Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-24, Aktenzeichen 7 A 3119/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer futtermittelrechtlichen Anordnung des Beklagten.
Die Klägerin ist ein Umschlag- und Lagerunternehmen, welches in ... unter anderem Futtermittel aus Schiffen umschlägt. Soweit die Ware nicht direkt umgeschlagen, d. h. nicht sofort vom Schiff auf ein anderes Transportmittel umgeladen wird, erfolgt eine Zwischenlagerung bei der Klägerin.
Am 12. September 2010 kam das Seeschiff MS „…“ bei der Klägerin an und löschte eine Partie Sojaextraktionsschrot. Aus den Schiffsluken 1, 2, 3, 5 und 6 wurden insgesamt 28.020,925 t gelöscht.
Der Beklagte entnahm am 17. September 2010 planmäßig Proben aus den Rückstellmustern der Rohware. In den aus den Luken 1, 5 und 6 stammenden Rückstellmustern wurde eine Belastung mit Salmonellen festgestellt (Untersuchungsbefunde vom 1. Oktober 2010). In der Zeit zwischen der Probenahme und der Feststellung des Salmonellenbefalls wurden erhebliche Mengen des Sojaextraktionsschrots, dass (auch) aus den Luken 1, 5 und 6 gelöscht wurde, über verschiedene Transportmittel (Zug, Lkw und Schiff) abtransportiert. Die verbliebene Menge (ca. 10.000 t), die sich aus den Löschungen aus allen Luken der MS „…“ zusammensetzte, wurde in der Halle 4 der Klägerin zwischengelagert. Der Umschlag der Partie Sojaextraktionsschrot erfolgte als Dienstleistung der Klägerin für den Importeur … . Am 5. Oktober 2010 entnahm der Beklagte weitere Proben aus dem bei der Klägerin in Halle 4 gelagerten Sojaextraktionsschrot. Die Untersuchung dieser Proben ergab, dass die gelagerte Ware mit Salmonellen belastet war. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2010 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass in den aus dem gelagerten Sojaextraktionsschrot entnommenen Proben Salmonellen der Gruppe C nachgewiesen worden seien. Somit seien die bei der Klägerin gelagerten und zum in Verkehr bringen bereitgehaltenen sowie die bereits in den Verkehr gebrachten Futtermittel geeignet, die Gesundheit der Tiere und mittelbar die menschliche Gesundheit zu schädigen. Um künftige Verstöße gegen futtermittelrechtliche Vorschriften zu verhüten, beabsichtige der Kläger anzuordnen, dass ihm die Vertriebswege der gesamten Partie mitzuteilen seien, das Inverkehrbringen des in der Halle 4 befindlichen Lagerbestandes bis auf weiteres zu untersagen und mitzuteilen, wie mit der gesperrten Ware verfahren werden solle.
Mit Schreiben vom 19. Oktober 2010 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass nach Rücksprache mit dem Auftraggeber die Vertriebswege des von der „…“ gelöschten Sojaextraktionsschrot möglichst bis zum 26. Oktober 2010 mitgeteilt werden und die Ware nicht bewegt werden solle. Die Frage, wie weiter mit der Ware zu verfahren sei, müsse mit dem Auftraggeber direkt besprochen werden. Dieser habe der Klägerin mitgeteilt, dass bereits eine Untersuchung der Ware in Auftrag gegeben worden sei. Bei ihrem Auftraggeber handele es sich um die Firma … . Es werde darauf hingewiesen, dass ihre Aufgabe allein darin bestehe, als Dienstleister die Ware für den Auftraggeber zu lagern. Als Umschlagsunternehmen und Lagerhalter sei die Klägerin an Vertrieb oder Verkauf nicht beteiligt. Die Weitergabe nach Lagerende nach Weisung des Einlagerers könne nicht als sonstige Form der Weitergabe im Sinne des Art. 3 Ziffer 8 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 betrachtet werden. Aus diesem Grund sei die angekündigte Verfügung ihr gegenüber unzulässig.
Mit Bescheid vom 20. Oktober 2010 ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin u.a. folgendes an:
1. "Mir sind bis zum 26. Oktober 2010 die Vertriebswege einschließlich der entsprechenden Größenordnungen des am 12.09.2010 mit der MV „…“ gelieferten Einzelfuttermittels Sojaextraktionsschrot mitzuteilen.
2. Das Inverkehrbringen des in der Halle 4 befindlichen Lagerbestandes des vorgenannten Einzelfuttermittels in einer Größenordnung von ca. 10.000 t wird bis auf weiteres untersagt. Die Ware darf erst nach vorheriger Anzeige bewegt werden."
Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass bei der im Rahmen der Routinekontrolle am 17. September 2010 entnommenen Proben Salmonellen in dem Sojaextraktionsschrot festgestellt worden seien. Auch die Untersuchung der am 5. Oktober 2010 aus dem in der Halle 4 der Klägerin gelagerten Sojaextraktionsschrot entnommenen Proben habe den Nachweis einer Salmonellenbelastung erbracht. Bei einem Nachweis von Salmonellen sei davon auszugehen, dass das in der Halle eingelagerte Produkt kein sicheres Futtermittel darstelle. Insbesondere sei davon auszugehen, dass eine Verfütterung des vorbezeichneten Einzelfuttermittels an der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere bewirke, dass sie Lebensmittel, die aus bzw. von diesen Tieren hergestellt werden, bei Verzehr durch den Menschen für diesen gesundheitsschädlich sein könnten. Als zuständige Futtermittelüberwachungsbehörde sei sie gehalten sicherzustellen, dass keine im Lagerbetrieb der Klägerin befindlichen und mit Salmonellen belasteten Futtermittel in den Verkehr gebracht werden bzw. zur Verfütterung gelangen. Die Klägerin sei als Umschlagsunternehmerin/Lagerhalterin und Dienstleisterin Inverkehrbringer im Sinne des Art. 3 Nr. 8 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Unter Inverkehrbringen sei das Bereithalten von Lebensmitteln oder Futtermitteln für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe sowie den Verkauf, den Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst zu verstehen. Die Klägerin sei Futtermittelunternehmer im Sinne des Art. 3 Nr. 5 der Verordnung (EG) und Nr. 178/2002.
Die in Nr. 1 angeordnete Mitteilung der Vertriebswege sei erforderlich, um das derzeitige Risiko eventueller Gesundheitsgefährdungen abzuschätzen und ggf. weitere vorsorgliche Maßnahmen ergreifen zu können.
Die Nr. 2 des Bescheides sei erforderlich, da nicht ausgeschlossen werden könne, dass die menschliche Gesundheit durch einen Eintrag von Salmonellen über die Futtermittel in die Lebensmittel beeinträchtigt werde. Die vorherige Anzeige der Bewegung der Ware sei erforderlich, um die Bewegung kontrollieren und verfolgen zu können.
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2010 übersandte die Klägerin dem Beklagten eine Aufstellung über die Vertriebswege der Gesamtpartie.
Am 26. Oktober 2010 vereinbarten der Beklagte und die Firma …, dass die Ware in Teilpartien von 500 t getrennt voneinander gelagert und einzeln neu beprobt werden dürften. Für den Fall, dass die Untersuchungen der Proben negativ seien, solle die entsprechende Teilpartie von dem Beklagten freigegeben werden. Sofern die Probenuntersuchungen ein positives Ergebnis im Hinblick auf Salmonellen aufweisen sollten, solle diese Teilpartie keimreduzierend behandelt werden und sodann erneut geprobt und untersucht werden. Im Falle eines negativen Untersuchungsergebnisses solle sodann auch eine solche Teilpartie freigegeben werden.
Mit Bescheid vom 1. November 2010 hob der Beklagte seine Verfügung vom 20. Oktober 2010 im Hinblick auf die dortige Verfügung Nr. 1 auf und verfügte sodann, dass die am 27. Oktober 2010 beprobte in Silo Nord Zelle … gelagerte Teilpartie ab sofort wieder in den Verkehr gebracht werden dürfe. Zur Begründung führte er aus, dass die in der Nr. 1 der Verfügung vom 20. Oktober 2010 festgelegte Informationsanforderung mittlerweile erfüllt sei. Die Vertriebswege seien mitgeteilt worden. Die Untersuchung der genannten Teilpartie habe keinen Nachweis einer Salmonellenbelastung erbracht. Mit weiteren Bescheiden vom 1. November 2010, 3. November 2010, 8. November 2010, 18. November 2010, 8. Dezember 2010, 9. Dezember 2010, 10. Dezember 2010 und 3. Januar 2011 und gleicher Begründung gab der Beklagte das gesamte von der Verfügung vom 20. Oktober 2010 umfasste Futtermittel in Teilpartien frei.
Die Klägerin hat am 22. November 2010 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie sei nicht rechtmäßiger Adressat der Verfügung. Sie sei lediglich als Umschlags- und Lagerunternehmen tätig geworden. Als solches sei sie nur in ihrem spezifischen Einflussbereich für die von ihr ausgeführten Tätigkeiten und Wirkungen verantwortlich. Sie könne nur Adressat solcher Verhaltenspflichten sein, wie sie durch die "Leitlinie Umschlag und Lagerung von Getreide, Futtermittel und Ölsaaten" konkretisiert würden. Gegen eine solche Pflicht habe sie nicht verstoßen. Sie sei nicht verantwortlich für die Inhaltsstoffe der gelagerten Waren. Die Verantwortung hierfür trage stets der Wareneigentümer. Das Zulassen des Abtransports der gelagerten Waren stelle kein Inverkehrbringen dar, da es sich hierbei lediglich um eine passive "Handlung", ein Unterlassen handele. Eine Garantenstellung habe sie nicht. Der Beklagte könne seine Störerauswahl auch nicht auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht stützen. § 39 LFGB regele abschließend, wer als Adressat einer Anordnung nach § 39 Abs. 2 LFGB anzunehmen sei. Sie sei aber auch nicht Zustandsstörerin im Sinne des § 7 Nds. SOG. Da sie weisungsgebunden gegenüber ihrem Auftraggeber sei, gebiete die effektive Gefahrenabwehr die Anordnung von Maßnahmen gegenüber dem Importeur. Sie sie nicht berechtigt zur Aushändigung der Ware berechtigt. Zudem führe sie keine Futtermittel ein [Art. 23 VO (EG) Nr. 183/2005] und bringe sie auch nicht in den Verkehr. Die reine Lagerung ohne den subjektiven Willen zum Bereithalten zum Verkauf stelle kein Inverkehrbringen dar. Die Sperrverfügung des Beklagten sei auch deswegen rechtswidrig, weil die Entnahme der Proben nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Es seien lediglich in drei Proben Salmonellen nachgewiesen worden. Der Beklagte habe nicht belegt, dass tatsächlich eine Gefahr im Sinne des LFGB bestanden habe. Nach den einschlägigen nationalen und europarechtlichen Vorschriften hätten mindestens 40 Proben gezogen werden müssen. Die lediglich stichprobenhafte Beprobung der Gesamtmenge des gelagerten Sojaextraktionsschrots könne nicht zur Folge haben, dass die gesamte Menge gesperrt werde. Es sei denkbar, dass sich in der Gesamtpartie nur punktuell Salmonellennester befänden. Der Beklagte habe die Grundsätze des pflichtgemäßen Ermessens nicht beachtet. Die förmliche Anordnung der Mitteilung der Vertriebswege sei rechtswidrig, da sie bereits vor dem Erlass des Bescheides angekündigt habe, diese Information an den Beklagten herauszugeben.
Es bestehe ein besonderes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides, weil die Gefahr bestehe, dass der Beklagte bei vergleichbarer Sachlage erneut eine gleichartige Anordnung ihr gegenüber treffe. Es könne bei einer jährlichen Umschlagsmenge von etwa 3.000.000 t Getreide/Futtermittel nicht ausgeschlossen werden, dass die von ihr gelagerte Ware erneut mit Salmonellen o.ä. belastet werde. Eine vergleichbare Sachlage mit einem gleichartigen Bescheid sei mittlerweile erneut aufgetreten (Bescheid des Beklagten vom 15. November 2011; gerichtliches Az. 7 A 2820/11). Zudem sei die Anordnung des Beklagten sehr negativ für ihre Reputation als Umschlag- und Lagerbetrieb. Sie habe daher ein Rehabilitationsinteresse.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Anordnungen Nr. 1 und 2 in dem Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2010 rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, es habe ein Verstoß gegen das Verbot, nicht sichere Lebensmittel in den Verkehr zu bringen, vorgelegen bzw. ein künftiger Verstoß sei zu verhindern gewesen. Das Sojaextraktionsschrot sei mit Salmonellen belastet gewesen und daher nicht sicher. Die Klägerin sei Inverkehrbringerin, da sie das Futtermittel zum Verkauf bereit halte oder zumindest weitergegeben. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin. Sie sei Zustandsstörerin im Sinne des § 7 Abs. 1 Nds. SOG und Futtermittelunternehmerin. Eine effektive Gefahrenabwehr sei nur durch eine Verfügung gegenüber der Klägerin, nicht jedoch durch den Erlass einer Verfügung gegenüber dem Importeur gewährleistet gewesen.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anordnungen Nr. 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 20. Oktober 2010 gerichtete Klage zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Der Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2010 hat sich infolge der Aufhebungs- und Änderungsbescheide vom 1. November 2010, 3. November 2010, 8. November 2010, 18. November 2010, 8. Dezember 2010, 9. Dezember 2010, 10. Dezember 2010 und 3. Januar 2011 erledigt.
Die Änderung der Klageanträge (Umstellung von Anfechtungs- auf Fortsetzungsfeststellungsklage) ist unbedenklich (§ 173 Satz 1 VwGO, § 264 Nr. 2 ZPO; vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 113, Rn. 121).
Der Klägerin steht auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anordnungen 1) und 2) in dem Bescheid vom 20. Oktober 2010 zu. Die Klägerin hat insoweit ein hinreichendes "Wiederholungsvorbeugungsinteresse". Voraussetzung für die Annahme dieses Interesses ist die hinreichend bestimmte Gefahr, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird. Daran fehlt es bei nur vager Möglichkeit einer Wiederholung; der Wunsch nach Klärung abstrakter Rechtsfragen genügt nicht, erforderlich ist eine „wohlfundierte Besorgnis“ (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, § 113, Rn. 93). Eine solche "wohlfundierte Besorgnis" kann die Klägerin hier geltend machen. Die Klägerin lagert im Laufe eines Jahres erhebliche Mengen importierten Futtermittels (ca. 3.000.000 t pro Jahr). Es kann bei dieser Sachlage mit hinreichender Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass in absehbarer Zeit wieder belastetes Futtermittel bei der Klägerin eingelagert werden wird und der Beklagte in diesem Fall wieder eine vergleichbare Verfügung erlassen würde. Für diese Annahme spricht, dass es im Jahr 2011 erneut zu einem vergleichbaren Fall - der nunmehr Gegenstand des Verfahrens 7 A 2820/11 ist - kam. In diesem Fall wurde erneut mit Salmonellen belastetes Futtermittel bei der Klägerin gelagert. Der Beklagte erließ sodann eine vergleichbare Verfügung (Bescheid vom 15. November 2011).
Der Umstand, dass sich der Bescheid des Beklagten im Hinblick auf die Anordnung Nr. 1 bereits vor der Erhebung der Klage erledigt hatte, steht der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entgegen (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, § 113, Rn. 97).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2010 ist rechtmäßig gewesen (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Anordnungen 1) und 2) im Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2010 ist § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB. Danach treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind.
Die Verfügung des Beklagten ist formell nicht zu beanstanden. Insbesondere hat der Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Oktober 2010 zu den beabsichtigten Anordnungen angehört (§ 28 VwVfG). Die sachliche Zuständigkeit des Beklagten ergibt sich aus § 6d Nr. 16 b) ZustVO-SOG. Die dem Beklagten danach zugewiesene "Überwachung von Futtermitteln" umfasst auch die Anordnung von Maßnahmen nach § 39 Abs. 2 LFGB.
Der Bescheid ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB stellt für die Anordnungen unter Nr.1 und 2 des Bescheides die zutreffende Rechtsgrundlage dar. Nach dieser Bestimmung treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind.
Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm lagen vor.
Der Beklagte hat Verstöße gegen Art. 15 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 festgestellt bzw. es drohten zukünftige Verstöße gegen Art. 15 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002.
Gemäß Art. 15 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 dürfen Futtermittel, die nicht sicher sind, nicht in Verkehr gebracht oder an der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere verfüttert werden.
Es handelte sich bei dem bei von der MS "…" aus den Luken 1, 5 und 6 gelöschten, bei der Klägerin gelagerten und zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung des Beklagten vom 20. Oktober 2010 bereits teilweise abtransportierten Sojaextraktionsschrot um Futtermittel, die nicht sicher sind. Gemäß Art. 15 Abs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 gelten Futtermittel als nicht sicher in Bezug auf den beabsichtigten Verwendungszweck, wenn davon auszugehen ist, dass sie die Gesundheit von Mensch oder Tier beeinträchtigen können und/oder bewirken, dass die Lebensmittel, die aus den der Lebensmittelgewinnung dienenden Tieren hergestellt werden, als nicht sicher für den Verzehr durch den Menschen anzusehen sind.
In insgesamt fünf aus dem Sojaextraktionsschrot gezogenen Proben wurden Salmonellen nachgewiesen. Drei der positiven Proben stammten aus den Luken 1, 5 und 6 des MS "…" stammenden Rückstellmustern. Die beiden weiteren positiven Proben stammten aus dem in der Halle 4 gelagerten Sojaextraktionsschrot. In der Halle 4 lagerte Sojaextraktionsschrot aus den Luken 1, 2, 3, 5 und 6.
Ist Futtermittel - wie hier - mit Salmonellen belastet, ist die Beeinträchtigungen der Gesundheit von Mensch oder Tier durch die Verfütterung des Futtermittels wahrscheinlich (zum Maßstab für die Annahme einer Beeinträchtigung: Zipfel/Rahtke, Lebensmittelrecht, Band II, C 101, Art. 15, Rn. 12). Das Gremium für biologische Gefahren bei der EFSA (European Food Safety Authority) hat in seinem "Gutachten über die mikrobiologische Risikobewertung von Futtermitteln für zur Nahrungsmittelerzeugung genutzte Tiere sowohl für die öffentliche Gesundheit als auch für die Gesundheit der Tiere" vom 18. März 2009 (http://www.efsa.europa.eu/de/efsajournal/pub/720.htm) ausgeführt:
"Tiere können durch Füttern mit Salmonella-verseuchtem Futter infiziert werden. Das kann bei einigen Tieren gelegentlich klinische Symptome verursachen, doch in den meisten Fällen tritt ein asymptomatischer Befall auf. Darüber hinaus können die Tiere auch durch andere salmonelleninfizierte Tiere entweder auf direktem Wege oder über eine verseuchte Umgebung angesteckt werden, für die kontami-niertes Futter die Ausgangsquelle sein könnte. Die Übertragung von Salmonella von Tierfutter auf Tiere, die das Futter zu sich nehmen, und auf von diesen Tieren stammende Lebensmittelprodukte ist nachgewiesen."
Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass aufgrund der - von ihr behaupteten - (quantitativ) unzureichenden Probenahme der Beklagte nicht von einem Befall der gesamten Menge des Sojaextraktionsschrots mit Salmonellen hätte ausgehen dürfen. Die insoweit von der Klägerin in Bezug genommenen Vorschriften zum erforderlichen Umfang der Beprobung der VO (EG) Nr. 152/2009 sind nicht anwendbar, da es sich bei Salmonellen um Bakterien und somit um Mikroorganismen handelte [Art. 1 VO (EG) Nr. 152/2009]. Der Beklagte durfte zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides vielmehr zu Recht davon ausgehen, dass das bei der Klägerin gelagerte Sojaextraktionsschrot mit Salmonellen belastet war und sich die Belastung nicht auf abgrenzbare Teile der Gesamtmenge beschränkte. Das Futtermittel stammte aus den Schiffsladeluken 1, 2, 3, 5 und 6. In Proben, die aus den Rückstellmustern aus den Luken 1, 5 und 6 stammte, stellte der Beklagte Salmonellen fest. Die Proben aus den Luken 2 und 3 waren negativ. Das Futtermittel aus der "belasteten" Luke 1 wurde zunächst in Silo Nord gelöscht, dann teilweise auf Schiffe, Züge und LKWs umgeladen und abtransportiert und teilweise in die Halle 4 der Klägerin umgefahren und dort gelagert. Das Futtermittel aus der "unbelasteten" Luke 3 und der "belasteten" Luke 5 wurde zunächst in Silo Süd (I) gelöscht, dann teilweise auf Schiffe, Züge und LKWs umgeladen und abtransportiert und teilweise in die Halle 4 der Klägerin umgefahren und dort gelagert. Das Futtermittel aus der "unbelasteten" Luke 2 und der "belasteten" Luke 6 wurde zunächst in Silo Süd (II) gelöscht, dann teilweise auf Schiffe, Züge und LKWs umgeladen und abtransportiert und teilweise in die Halle 4 der Klägerin umgefahren und dort gelagert. Folglich erfolgte bereits mit der Zwischenlagerung in den Silos ausnahmslos eine Vermischung des Futtermittels aus den "belasteten" und den "unbelasteten" Luken. Eine isolierte Lagerung des nach den Proben aus den Rückstellmustern "unbelasteten" Schrots erfolgte nicht. Es mag zwar sein, dass eine Salmonellenbelastung auch nach der Vermischung der verschiedenen "Partien" in der Halle 4 nicht in allen Teilen des Sojaextraktionsschrots vorhanden war. Gleichwohl war die Annahme des Beklagten, die gesamte Menge des Futtermittels sei bis auf Weiteres als nicht sicher anzusehen, mit Blick auf den Schutzzweck der VO (EG) Nr. 178/2002 und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Beklagte im Wege der Gefahrenabwehr tätig war, gerechtfertigt. Für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Beklagten spricht insoweit auch die Regelung des Art. 15 Abs. 3 VO (EG) Nr. 178/2002.
Dieses nicht sichere Futtermittel wurde auch in den Verkehr gebracht bzw. es stand ein Inverkehrbringen solchen Futtermittels bevor. Ein "Inverkehrbringen" ist nach der Legaldefinition in § 3 Nr. 1 LFGB und Art. 3 Nr. 8 VO (EG) Nr. 178/2002 das von einem bloßen "Lagern" (vgl. § 3 Nr. 3 LFGB) begrifflich zu unterscheidende Bereithalten von Lebensmitteln oder Futtermitteln für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie der Verkauf, der Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst. Es kommt bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 20. Oktober 2010 - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht entscheidend darauf an, ob bereits das bloße Lagern des Futtermittels ein Inverkehrbringen von nicht sicheren Futtermitteln darstellt, denn die Abgabe des bei der Klägerin gelagerten Futtermittels an die abtransportierenden Fahrzeuge stellt eine Weitergabe im Sinne der Definition des Art. 15 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 dar. Unerheblich ist für die Beurteilung, ob es sich hierbei um ein Inverkehrbringen handelte, dass die Klägerin - nach eigenem Vortrag - als Umschlags- und Lagerbetrieb bei der Abgabe der Ware an die Weisungen des Importeurs/Eigentümers gebunden war und insoweit keine eigene Entscheidungsfreiheit hatte. Maßgeblich ist, dass die Klägerin als Futtermittelunternehmerin die Ware wissentlich und willentlich an Dritte weiter- und damit aus ihrem Verantwortungsbereich herausgegeben hat. Auf eine "Verantwortlichkeit" im Sinne eines Verschuldens kommt es hierbei nicht an. Verantwortlich ist vielmehr jeder (beteiligte) Futtermittelunternehmer in dem in Art. 20 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 bestimmten Rahmen (vgl. VG München, Beschluss vom 12. Mai 2010 - M 18 S 10.1998 -). Danach ist jeder Futtermittelunternehmer für die Sicherheit des von ihm eingeführten, erzeugten, verarbeiteten, hergestellten oder vertriebenen Futtermittels verantwortlich. Zur Produktion, Verarbeitung und dem Vertrieb von Futtermitteln gehört u.a. auch die Lagerung [Art. 3 Nr. 16 VO (EG) Nr. 178/2002]. Danach war die Klägerin für das bei ihr gelagerte Sojaextraktionsschrot verantwortlich im Sinne der VO (EG) Nr. 178/2002. Soweit die "Leitlinie Umschlag und Lagerung Getreide, Futtermittel und Ölsaaten" davon (scheinbar) abweichend bestimmt, dass generell der Umschlagsbetrieb und Lagerhalter nicht für die Inhaltsstoffe (incl. unerwünschter Stoffe) der umgeschlagenen Waren verantwortlich sei, die Verantwortung immer beim Wareneigentümer/Auftraggeber liege und der Umschlagsbetrieb/Lagerhalter in der Regel lediglich als Dienstleister fungiere (Seite 40 der Leitlinie), vermag dies eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Die Leitlinie wurde erstellt vom Zentralverband der deutschen Seehafenbetriebe e.V. unter Mitwirkung/Beteiligung verschiedener Wirtschaftsverbände und - institutionen. Sie dient dazu, "Standards beim Umschlag und der Lagerung festlegen und neueren Entwicklungen in der Futtermittelhygiene Rechnung tragen sowie den Betrieben eine Möglichkeit zur Errichtung eines innerbetrieblichen Qualitätssicherungssystemes bieten" (Seite 3 der Leitlinie). Eine von den verbindlichen Bestimmungen der VO (EG) Nr. 178/2002 abweichende Regelung der Verantwortlichkeiten der Futtermittelunternehmer gegenüber den Überwachungsbehörden können und sollen die Leitlinien offenkundig nicht treffen. Vielmehr soll insoweit das Verhältnis der beteiligten Futtermittelunternehmer untereinander geregelt werden.
Ein Inverkehrbringen in Form der Weitergabe war zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 20. Oktober 2010 bereits in erheblichem Umfang erfolgt (Verladung und Abtransport durch LKW, Züge und Schiffe) bzw. stand bevor, soweit die Restmenge Sojaextraktionsschrot in der Halle 4 gelagert und zum Abtransport bereit gehalten wurde.
Die Anordnung Nr. 1) - Mitteilung der Vertriebswege - diente der Beseitigung der durch den bereits erfolgten Abtransport des Sojaextraktionsschrots begangenen Verstöße gegen Art. 15 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002. Diese Anordnung war - unter Berücksichtigung des in § 1 LFGB bestimmten Gesetzeszwecks (Zipfel/Rahtke, Lebensmittelrecht, Band II, C 102, § 39, Rn. 18) - sowohl notwendig als auch erforderlich. Die Mitteilung der Vertriebswege war für die Nachverfolgung des bereits abtransportierten belasteten Sojaextraktionsschrots und Beseitigung der damit verbundenen Gefahren erforderlich. Ein milderes Mittel gleicher Eignung war nicht ersichtlich. Der Anordnung der Mitteilung der Vertriebswege im Wege des Bescheides stand auch nicht entgegen, dass die Klägerin zuvor - im Anschluss an den Erhalt des Anhörungsschreibens - mitgeteilt hatte, dass sie die Vertriebswege mitteilen werde.
Die Anordnung Nr. 2) - Untersagung des Inverkehrbringens - diente der Verhütung künftiger Verstöße. Eine solche lebensmittelrechtliche Anordnung zur Verhütung künftiger Verstöße gegen das Verbot des Inverkehrbringens nicht sicherer Futtermittel setzt nicht notwendig voraus, dass im Rahmen der amtlichen Futtermittelüberwachung bereits entsprechende Verstöße festgestellt worden sind. Ausreichend ist vielmehr, dass es ohne die Kontrolle voraussichtlich zu einem Inverkehrbringen gekommen wäre. Gegenüber der Rechtslage vor Inkrafttreten des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches handelt es sich bei der Eingriffsbefugnis zur Verhütung künftiger Verstöße um einen neuen Tatbestand, nach dem die zuständigen Behörden verpflichtet sind, vorbeugenden Maßnahmen einen höheren Stellenwert beizumessen (vgl. dazu: Zipfel/Rahtke, a.a.O., Band II, C 102, § 39 Rn. 22). Die Verhütung von erst in der Zukunft zu befürchtenden Verstößen hat den ausdrücklich in der Ermächtigungsgrundlage verankerten Handlungsrahmen über die Beseitigung der Folgen bereits festgestellter Verstöße hinaus deutlich erweitert; die "Eingriffsschwelle" des § 39 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 LFGB ist ersichtlich nicht erst dann überschritten, wenn es bereits beweisbar zu einem Inverkehrbringen nicht sicherer Lebensmittel gekommen ist, sondern schon dann, wenn ein solches Inverkehrbringen verhindert werden soll. Die selbstverständlich weiterhin gebotene Prüfung zur Feststellung von bereits erfolgten Verstößen stellt demnach keine zwingende Beschränkung für den behördlichen Handlungsrahmen (mehr) dar (Nds. OVG, Beschluss vom 10. Mai 2010 - 13 ME 181/09 -). Im vorliegenden Fall wäre es ohne die Kontrolle des Beklagten und die angefochtene Verfügung Nr. 2) voraussichtlich zu einem Inverkehrbringen des belasteten Futtermittels gekommen. Soweit - etwa aus der Aufstellung des Beklagten "Rückverfolgbarkeit "…" ex Luke 1, 5 u. 6" (Bl. 11 der Beiakte "A") - ersichtlich, wurden bis zur "Sperrung" des Sojaextraktionsschrots nahezu täglich Teilmengen abtransportiert. Es war zu erwarten, dass auch die verbliebene in Halle 4 gelagerte Restpartie abtransportiert wird. Die Anordnung, das Inverkehrbringen des Sojaextraktionsschrots bis auf Weiteres zu untersagen, war auch notwendig und erforderlich. Eine mildere Maßnahme, die gleichermaßen geeignet zur Verhinderung künftiger Verstöße gewesen wäre, war zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin dies infrage stellt mit dem Verweis darauf, dass nicht nachgewiesen gewesen sei, dass die gesamte Menge Sojaextraktionsschrot mit Salmonellen belastet gewesen sei, steht dies der Erforderlichkeit der vom Beklagten ergriffenen Maßnahme nicht entgegen. Wie bereits ausgeführt, war zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides das Sojaextraktionsschrot aus allen Ladeluken miteinander vermischt worden. Eine verlässliche und im Hinblick auf die effektive Gefahrenabwehr ausreichende Abgrenzung belasteter und unbelasteter Teile des gelagerten Futtermittels war nicht möglich. Daher ist auch das in der Anordnung Nr. 2) verfügte „Bewegungsverbot“ nicht zu beanstanden.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte seine Anordnungen an die Klägerin als Adressatin gerichtet hat.
Wer Adressat einer futtermittelrechtlichen Anordnung nach § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB zu sein hat, ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift, lässt sich aber im Kontext mit den europarechtlichen Vorschriften aus der VO (EG) Nr. 178/2002 ermitteln (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -). Gemäß Art. 17 Abs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 setzen die Mitgliedstaaten das Lebensmittelrecht durch und überwachen und überprüfen, dass die entsprechenden Anforderungen des Lebensmittelrechts von den Lebensmittel- und Futtermittelunternehmern in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden. Gemäß Art. 20 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 ist jeder Futtermittelunternehmer für die Sicherheit des von ihm eingeführten, erzeugten, verarbeiteten, hergestellten oder vertriebenen Futtermittels verantwortlich. Zur Produktion, Verarbeitung und dem Vertrieb von Futtermitteln gehört u.a. auch die Lagerung. Adressat einer Anordnung zur Durchsetzung des Lebens- und Futtermittelrechts muss somit ein Lebensmittel- bzw. Futtermittelunternehmer sein, der mit dem betreffenden Futtermittel auf einer der Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen befasst ist. Die Klägerin ist Futtermittelunternehmerin, denn das von ihr geführte Unternehmen lagert Futtermittel. Futtermittelunternehmen sind gemäß der Definition in Art. 3 Nr. 5 VO (EG) Nr. 178/2002 alle Unternehmen, gleichgültig, ob sie auf Gewinnerzielung ausgerichtet sind oder nicht und ob sie öffentlich oder privat sind, die an der Erzeugung, Herstellung, Verarbeitung, Lagerung, Beförderung oder dem Vertrieb von Futtermitteln beteiligt sind, einschließlich Erzeuger, die Futtermittel zur Verfütterung in ihrem eigenen Betrieb erzeugen, verarbeiten oder lagern. Sie war mit dem nicht sicheren Futtermittel auch auf einer der Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen befasst. Gemäß Art. 3 Nr. 16 sind hiervon "alle Stufen, einschließlich der Einfuhr von - einschließlich - der Primärproduktion eines Lebensmittels bis - einschließlich - zu seiner Lagerung, seiner Beförderung, seinem Verkauf oder zu seiner Abgabe an den Endverbraucher und, soweit relevant, die Einfuhr, die Erzeugung, die Herstellung, die Lagerung, die Beförderung, den Vertrieb, den Verkauf und die Lieferung von Futtermitteln" umfasst.
Dass es sich auch bei dem Importeur … ebenfalls um einen "verantwortlichen" Futtermittelunternehmer und damit möglicherweise um einen grds. zulässigen Adressaten der Anordnung des Beklagten handelte, berührt die Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht. Stehen einer Behörde - wie hier - mehrere "Störer" als mögliche Adressaten einer gefahrenabwehrrechtlichen Anordnung zur Auswahl, so hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen den Adressaten auszuwählen. In der Regel ist diejenige Person in Anspruch zu nehmen, die die Gefahr am sichersten und schnellsten abwenden kann. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Entscheidung des Beklagten, die Anordnung der Klägerin gegenüber zu erlassen, nicht zu beanstanden. Die Klägerin war zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 20. Oktober 2010 Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das in ihrer Halle 4 gelagerten Sojaextraktionsschrots und somit diejenige, die die Gefahr des Inverkehrbringens des Sojaextraktionsschrots durch die Befolgung der behördlichen Anordnung am sichersten und schnellsten abwenden konnte. Eine Anordnung des Verbringungsverbots gegenüber dem Importeur wäre im Vergleich weniger effektiv und schnell gewesen. Für den Beklagten waren die Eigentumsverhältnisse an dem bei der Klägerin gelagerten Futtermittel nicht hinreichend geklärt. Es war daher fraglich, ob die Firma … als Adressatin bzgl. der gesamten noch bei der Klägerin gelagerten Partie Sojaextraktionsschrot in Betracht kam. Zudem hätte die Durchsetzung des Verbots des Inverkehrbringens im Falle der Anordnung gegenüber dem Importeur mehr Zeit in Anspruch genommen, da in diesem Falle der Importeur nach dem Erhalt der Anordnung sein zivilrechtlich begründetes Weisungsrecht gegenüber der Klägerin hätte ausüben müssen, um das Inverkehrbringen zu verhindern. Der Einwand der Klägerin, die Grundsätze des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts zur Störerbestimmung und -auswahl seien hier gemäß § 39 Abs. 7a LFGB nicht anwendbar, trifft nicht zu. § 39 Abs. 7a LFGB schließt lediglich den Rückgriff auf weitergehende Eingriffsermächtigungen der Ländergesetze aus, nicht jedoch den Rückgriff auf die Vorschriften zur Bestimmung und Auswahl des Adressaten.
Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 39 LFGB
§ 28 VwVfG
§ 1 LFGB
§ 39 Abs. 2 LFGB
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB
§ 3 Nr. 1 LFGB
§ 3 Nr. 3 LFGB
§ 39 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 LFGB
§ 39 Abs. 7a LFGB
Art. 23 VO
Art. 15 Abs. 1 VO
Art. 15 Abs. 2 VO
Art. 1 VO
Art. 15 Abs. 3 VO
Art. 3 Nr. 8 VO
Art. 15 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VO
Art. 20 Abs. 1 VO
Art. 3 Nr. 16 VO
Art. 17 Abs. 2 VO
Art. 3 Nr. 5 VO

Zitierte Entscheidungen: 7 A 2820/11
18 S 10.19
13 ME 181/09
13 B 1022/08