Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2006-06-14, Aktenzeichen 1 KN 155/05

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 538, soweit dessen textliche Festsetzung Nr. 1.2 das mit dem zuvor geltenden, seit dem Jahr 1979 rechtsverbindlichen Bebauungsplan Nr. 257 uneingeschränkt eingeräumte Recht zu jeder gewerblichen Nutzung nunmehr begrenzt. Sie sieht hierdurch zwar nicht die gegenwärtige Nutzung, wohl aber die wegen finanzieller Schwierigkeiten erforderliche Veräußerung oder Umnutzung (Gartencenter, Möbelmarkt oder Küchenstudio mit einer Verkaufsfläche von ca. 3.000 m²) ihres Grundstücks erschwert.
Das Grundstück der Antragstellerin ist insgesamt etwa 11.960 m² groß und liegt an der Südseite der Rheiner Landstraße am westlichen Stadtrand der Antragsgegnerin. Die Rheiner Landstraße führt nach Westen aus dem Stadtgebiet der Antragsgegnerin heraus. Der Nachbarort heißt E.. Nördlich der Rheiner Landstraße verläuft in west-östlicher Richtung die BAB 30, die hier zwei Abfahrten hat (E. /F. und B. -G.) und eine kurze Strecke weiter westlich am Autobahnkreuz H. /B. auf die nord-südlich verlaufende BAB 1 trifft. Zwischen der BAB 30 und der Rheiner Landstraße liegt eine in Ost-West-Richtung verlaufende lang gestreckte Fläche. Diese hatte der seit Mai 1979 rechtsverbindliche Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 258 (ebenfalls) uneingeschränkt als Gewerbegebiet festgesetzt. Im Zuge der hier zu erörternden Umplanungen schränkt der dort nunmehr geltende Bebauungsplan Nr. 540 diese Nutzung unter anderem ebenfalls durch Ausschluss des Einzelhandels ein. Die im Bereich dieser Fläche liegenden Grundstücke sind, soweit ersichtlich, vollständig bebaut.
Südlich der Rheiner Landstraße lag der unterteilte Geltungsbereich des zeitgleich, d.h. im Jahre 1979 von der Antragsgegnerin erlassene Bebauungsplans Nr. 257. Die südlichen Bereiche dieses Planes blieben bislang unbebaut. Im Nordostteil betreibt die Deutsche Post AG ihr Briefverteilungszentrum. Zum kleinteilig bebauten Ortsteil G. besteht ein gewisser räumlicher Puffer. Die drei im Nordwestteil des Bebauungsplans Nr. 257 liegenden Grundstücke sind bebaut. Das nördlichste davon ist das der Antragstellerin. Dort steht eine Doppelhalle, die eine Größe von 2 x ca. 2.040 m² aufweist. Südlich davon steht eine so genannte Ausstellungshalle mit einer Grundfläche von rd. 200 m². In einem Teil der Doppelhalle stellt die Antragstellerin unter Verwendung von Kunststoff, Metall und Holz Fenster und Türen her. Im anderen Teil der Industrie-Zwillingshalle ist ein Fahrradhandel untergebracht. In den beiden südlich davon gelegenen Gebäudekomplexen sind nach den Angaben der Antragstellerin die folgenden Nutzungen anzutreffen: ein Dienstleistungsunternehmen aus der EDV-Branche; Produktion von Heizungsanlagen; Verwaltungs-, Verkaufs- und Produktionsgebäude eines Herstellers von Küchen- und Freizeitartikeln im weitesten Sinne.
Anlass für die Umplanungen, welche die Bebauungspläne Nr. 257 und 258 betreffen und in der Gestalt der Bebauungspläne 538, 539 (ehemals Teilbereiche des Bebauungsplans Nr. 257) und 540 (Bebauungsplan Nr. 258 - alt -) sowie der 24. Änderung des Flächennutzungsplans (Parallelverfahren) durchgeführt wurden, war das Bestreben der Antragsgegnerin, am Westrand ihres Stadtgebiets in der Nähe der Bundesautobahnen 1 und 30 ein Möbelhaus mit einer Verkaufsfläche von 25.500 m² anzusiedeln. Als Interessent hatte die Antragsgegnerin die Firma IKEA gefunden.
Hintergrund dieses Bestrebens war die Einschätzung, nach dem von der GfK-Prisma - Institut für Handels-, Stadt- und Regionalforschung im September 2001 erstellten und von ihrem Rat im Jahre 2003 gebilligten Märkte- und Zentrenkonzept für die Stadt B. bestehe das Bedürfnis, der bislang nur gering ausgeprägten Kaufkraftbindung auf dem Gebiet des Möbeleinzelhandels durch die Ansiedlung eines solchen Marktes in dieser Größenordnung zu begegnen. Das rufe indes Folgeprobleme u.a. des Inhalts hervor, das Möbelhaus möchte sich als ein Vorhaben erweisen, das zur Ansiedlung von Einzelhandelsvorhaben und damit zum Entstehen einer Ansammlung von Betrieben beitragen könnte, welche sich - neben weiteren abseits des Stadtzentrums insbesondere entlang mehrerer Ausfallstraßen (u.a. Pagenstecher-, Hansa-, Hannoversche Straße) „nicht integriert“ bereits entstandene „Nebenzentren“ - als Gefährdung ihrer Bestrebungen entwickeln könnten, die Innenstadt als Einkaufsort zu erhalten und attraktiver zu gestalten. Schon aus diesen städtebaulichen Erwägungen sah die Antragsgegnerin Anlass, im Umkreis des neuen Möbelmarktes die gewerblichen Nutzungen einzuschränken und u.a. den Einzelhandel vollständig auszuschließen.
Sie sah sich außerdem raumordnungsrechtlichen Anforderungen ausgesetzt. Das Landesraumordnungsprogramm Teil II - Anlage zur Verordnung vom 18. Juli 1994 (GVBl. S. 317), geändert durch die Verordnung vom 19. März 1998 (GVBl. S. 270) - war durch die Verordnung vom 28. November 2002 (GVBl. S. 739) mit Wirkung zum 10. Dezember 2002 geändert worden. Art. 1 Nr. 2 lit. c) der Verordnung vom 28. November 2002 hatte Nr. C 1.6 03 LROP II eine neue Fassung gegeben. Diese Vorschrift lautet nunmehr:
„03 Neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel sind den jeweiligen Zentralen Orten zuzuordnen. Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur. Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel ist interkommunal abzustimmen.
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel sowie die Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Sie sind in das ÖPNV-Netz einzubinden.
Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen. Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen nicht wesentlich beeinträchtigt werden.
Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für den großflächigen Einzelhandel jenseits der Grenze des privilegierten Zentrums in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen, wenn damit den Anforderungen der Sätze 3 bis 7 in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des Gemeindegebiets des privilegierten Zentrums; dies gilt nicht für die in den Sätzen 11 und 12 geregelten Vorhaben.
Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten (wie Möbelmärkte, Bau- und Heimwerkermärkte, Gartencenter, Automärkte) sind grundsätzlich auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten im baulichen Zusammenhang mit dem Siedlungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig. Dabei sind nicht mehr als 10 vom Hundert und maximal 700 m² der Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente zulässig.
Hersteller-Direktverkaufszentren sind Einzelhandelsgroßprojekte und aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Dies gilt auch für Erscheinungsformen des Handels in Verbindung mit Freizeit-, Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in ihren Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren vergleichbar sind.
Zur Verbesserung der Grundlagen für regionalbedeutsame Standortentscheidungen von Einzelhandelsprojekten sollen regional abgestimmte Konzepte erstellt werden.“
Insbesondere die Anforderungen von Satz 10 könnten nicht erfüllt werden. Denn der Ansiedlungsinteressent, die Firma IKEA, wollte rd. 4.000 m² Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente verwenden. Die Antragsgegnerin führte darum als „Untere Raumordnungsbehörde ein Raumordnungsverfahren mit integriertem Zielabweichungsverfahren durch. In ihrer Landesplanerischen Feststellung vom 9. Juli 2004 stellte sie das Vorhaben mit Maßgaben landesplanerisch fest. Diese Maßgaben schließen Folgendes ein: Um die Entstehung eines Nebenzentrums zu verhindern, dürfe weder das Möbelhaus über die genannten Verkaufsflächen hinaus wachsen noch dürften in dessen Umfeld weitere Einzelhandelsflächen geschaffen werden.
Diese „Maßgaben“ sowie die oben genannten städtebaulichen Überlegungen suchte die Antragsgegnerin für den Bereich des Bebauungsplans Nr. 538 in folgenden Verfahrensschritten umzusetzen:
Am 20. Mai 2003 fasste ihr Rat den Beschluss, den Bebauungsplan Nr. 538 aufzustellen. Diesen Beschluss wiederholte er am 1. Juli 2003. Die Bürger und Träger öffentlicher Belange wurden zwischen Mai und August 2003 frühzeitig beteiligt. Das Ergebnis dieser Beteiligung machte die Überarbeitung des Planentwurfs erforderlich. Diesen legte die Antragsgegnerin in der Zeit zwischen dem 19. Juli und dem 31. August 2004 öffentlich aus. Am 2. November 2004 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die 24. Änderung des Flächennutzungsplans, über die Bescheidung der gegen den Planentwurf eingegangenen Einwendungen und Anregungen sowie den Bebauungsplan Nr. 538 als Satzung. Das machte sie am 11. Februar 2005 in ihrem Amtsblatt sowie in der I. öffentlich bekannt.
Der Bebauungsplan Nr. 538 erweitert gegenüber seinem Vorgängerplan den Geltungsbereich nach Westen und bezieht nunmehr den Bereich bis zur J. (Fluss) mit ein. Dabei wird der am Westrand des Plans Nr. 257 festgesetzte Streifen für Grüngebiet und Überschwemmungsgebiet in einem Teilbereich von etwa 1.100 m² dem Sondergebiet Möbelhandel zugeschlagen und zugleich Platz geschaffen für die Maßnahmen, die nach den Ermittlungen der Antragsgegnerin zum Schutz der J. sowie als Ausgleich für den Eingriff in Natur und Landschaft sowie das Überschwemmungsgebiet erforderlich sind. Die auf diese Weise gewonnenen Flächen werden als Sondergebiet „großflächiger Möbeleinzelhandel“ festgesetzt. Das Möbelhaus steht (bereits) im südlichen Drittel dieser Sondergebietsfläche. Die Parkflächen reichen bis zur Rheiner Landstraße im Norden.
Für die verbliebenen Gewerbeflächen des ehemaligen Bebauungsplanes Nr. 257, soweit sie in den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 538 einbezogen worden sind, und damit auch für das Grundstück der Antragstellerin, gilt nunmehr die textliche Festsetzung Nr. 1.2, deren Beseitigung das hauptsächliche Ziel dieses Normenkontrollantrages darstellt. Diese textliche Festsetzung hat den folgenden Inhalt:
1.2 Gewerbegebiet (§ 8 Abs. ... BauNVO)
(1) Entsprechend § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO sind in dem GE-Gebiet gemäß § 8 BauNVO folgende, sonst allgemein oder ausnahmsweise zulässige Nutzungen nicht zulässig:
- Einzelhandelsbetriebe
- Schank- und Speisewirtschaften
- Tankstellen
- Vergnügungsstätten
- Speditionsbetriebe
(2) Für genehmigte Einzelhandelsbetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher, die nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes unzulässig wären, sind gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO Erweiterungen bis zu einer Größe vom 10 % der genehmigten Verkaufsfläche zulässig.
(3) Gemäß § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO sind in den im GE-Gebiet zulässigen Gewerbebetrieben ausnahmsweise Verkaufsflächen für den Verkauf an den letzten Verbraucher zulässig, wenn das Sortiment in unmittelbarem Zusammenhang mit der am Standort erfolgten Herstellung, Weiterverarbeitung oder großhandelsmäßiger Lagerung von Waren und Gütern steht und die Verkaufsflächen insgesamt von untergeordneter Größe, maximal jedoch 100 qm Verkaufsfläche, bleiben.
Diese textliche Festsetzung greift die Antragstellerin mit dem am 2. August 2005 eingegangenen Normenkontrollantrag und der folgenden Begründung an:
Die textliche Festsetzung sei aus formellen und materiellen Gründen zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hätte genau angeben müssen, auf welche Vorschrift der Baunutzungsverordnung sie diese Nutzungseinschränkungen habe stützen wollen. Diese seien außerdem nicht ausreichenden Umfangs von städtebaulichen Gründen getragen. § 1 Abs. 5 BauNVO sei als Grundlage für Nutzungseinschränkungen nicht geeignet, deren korrespondierender Vorteil nicht den in diesem Plan gelegenen Grundstücken zugute kommen solle. Das Märkte- und Zentrenkonzept der Antragsgegnerin hätte allenfalls den Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente gerechtfertigt, nicht aber den vollständigen Ausschluss des Einzelhandels. Ihre Nutzungswünsche (Gartencenter, Möbelmarkt oder Küchenstudio) hielten sich vollständig im Rahmen dieses Märkte- und Zentrenkonzeptes. Der mit ihm erstrebte Schutz der Innenstadt als hauptsächlicher Einkaufsort werde dadurch nicht torpediert. Die angegriffenen Festsetzungen schössen damit weit über das von der Antragsgegnerin vorgegebene städtebauliche Ziel hinaus. Die neben den Schutz der Innenstadt gestellte Absicht, das produzierende Gewerbe zu schützen, indem für dieses erschwingliche Flächen vorgehalten würden, sei nicht tragfähig. Solche Flächen würden nicht in dem Umfang nachgefragt, wie dies durch den Plan nunmehr befriedigt werden solle. Die bereits ausgewiesenen unbebauten Gewerbeflächen reichten auf Jahrzehnte aus. Die Antragsgegnerin verfolge dieses (vorgebliche) Konzept zudem in Wahrheit nicht, jedenfalls nicht konsequent genug. Im Bereich des Bebauungsplanes 258 - alt -/ Nr. 540 - neu - seien in den Jahren 2005 und 2006 großflächige innenstadtrelevante sowie Einzelhandelsnutzungen zugelassen worden, deren Umfang weit über die Bestandsschutzklausel von Nr. 1.2 (2) der textlichen Festsetzungen hinausgingen. Die Antragsgegnerin habe nicht nur ihr privates Interesse an einer anderweitigen Nutzung des Grundstücks allenfalls unzureichend in die Abwägung einbezogen. Die getroffene Planungsentscheidung leide zudem schon an einem Abwägungsausfall. Denn die Antragsgegnerin habe zu Unrecht angenommen, an das Ergebnis der von ihr selbst durchgeführten Landesplanerischen Zielabweichung gebunden zu sein. Sie habe dabei verkannt, dass das LROP II 2002 C 1.6 03 Satz 10 kein echtes Ziel enthalte; denn darin sei nur davon die Rede, „grundsätzlich“ müssten bestimmte Anforderungen erfüllt sein.
Die Antragstellerin beantragt,
die Festsetzung „1.2 Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO)“ des vom Rat der Antragsgegnerin am 2. November 2004 als Satzung beschlossenen Bebauungsplanes Nr. 538 „Westlich am Schürholz“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie erwidert:
Es treffe zwar zu, dass sie mit den angegriffenen Festsetzungen den Einzelhandel insgesamt und nicht nur Einzelsortimente der in ihrer Liste als innenstadtrelevant erfassten Art habe ausschließen wollen. Ihr Hinweis auf § 1 Abs. 9 BauNVO gehe daher zwar fehl, habe aber nicht die Unbestimmtheit der getroffenen Festsetzungen zur Folge. Diese seien auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Das folge schon aus § 1 Abs. 4 BauGB. Die angegriffenen Festsetzungen setzten die in ihrer Landesplanerischen Feststellung vom 9. Juli 2004 enthaltenen Maßgaben um. Derer habe es bedurft, um von dem in Nr. C 1.6 03 Satz 10 LROP II 2002 enthaltenen landesplanerischen Ziel abweichen zu dürfen. Die Maßgaben nähmen daher an der Zielqualität der Bestimmung teil, von der sie abzuweichen hülfen. Diese Maßgaben hätten somit nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können und dürfen. Unabhängig davon habe ihr Rat eine Abwägungsentscheidung getroffen, die den Normenkontrollangriffen standhalte. Die textlichen Festsetzungen in Nr. 1.2 seien erforderlich, um die nachteiligen städtebaulichen Folgen zu bewältigen, welche mit einer Ansiedlung eines solch attraktiven Möbel-Großmarktes mit entsprechender Magnetfunktion für die Attraktivität ihrer Innenstadt verbunden seien. Die daraufhin zu treffenden Festsetzungen seien fachlich einwandfrei ermittelt und abwägungsgerecht festgesetzt worden. Ertrag ihres Märkte- und Zentrenkonzeptes aus dem Jahre 2001 sei vor allem, den Fehlentwicklungen zu begegnen, die entlang mehrerer Ausfallstraßen zu beobachten gewesen seien, und so dazu beizutragen, dass ihre Innenstadt die Zentralitätsfunktion des Oberzentrums erfüllen könne. Dazu gehöre, Ansammlungen von Einzelhandels- oder Fachmärkten in verkehrsgünstigen Lagen erst gar nicht entstehen zu lassen. Nur soweit diese an mehreren Ausfallstraßen (insbesondere Pagenstecher-, Hansa- und Hannoversche Straße) „nun einmal“ schon entstanden seien, habe sie sich zu einem differenzierten Vorgehen entschlossen. Darin versuche sie, Gesichtspunkte des Bestandsschutzes durch maßvolle Erweiterungen, den Schutz der Innenstadt, die Nahversorgung angrenzender Baugebiete und die Bereitstellung erschwinglicher Flächen für das produzierende und das Dienstleistungsgewerbe zu einem Ausgleich zu bringen. Dieses Konzept werde auch in den Bebauungsplänen Nr. 538 bis 540 konsequent umgesetzt. Als weiteres Ziel trete hinzu das Bestreben, verkehrliche Fehlentwicklungen und Überbelastungen zu vermeiden. Mit der Möglichkeit, produktionsbegleitend in gewissem Umfang einzelhandelsrelevante Sortimente anzubieten, sowie den Erweiterungsmöglichkeiten habe sie die Interessen der dort tätigen Betriebe mehr als nur ausreichend berücksichtigt.
Wegen der Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Planaufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Danach ist ein Normenkontrollantrag zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, durch die Rechtsnorm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Wendet sich ein Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung, die unmittelbar sein Grundstück betrifft, kann er die Festsetzung gerichtlich überprüfen lassen, weil sie den Inhalt seines Grundeigentums bestimmt. Die potentielle Rechtswidrigkeit eines derartigen normativen Eingriffs braucht der Eigentümer nicht hinzunehmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.7.1997 - 4 BN 11.97 -, BRS 59 Nr. 36; Beschl. v. 22.8.2000 - 4 BN 38.00 -, BRS 63 Nr. 45). Der hier angegriffene Bebauungsplan Nr. 538 enthält in seinen textlichen Festsetzungen Nr. 1.2 Einschnitte in die bisherige Nutzbarkeit des Grundstücks, welche der Antragstellerin die Antragsbefugnis vermitteln.
Der Normenkontrollantrag ist rechtzeitig gestellt worden.
Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die gegen die Wirksamkeit der angegriffenen Planung vorgebrachten Einwendungen greifen nicht durch.
Die angegriffenen textlichen Festsetzungen sind bestimmt genug. Welchen Bestimmtheitsgrad eine Regelung aufweisen muss, richtet sich wesentlich nach dem Lebenssachverhalt, den sie regeln soll. Bebauungspläne sind Normen und dürfen auch deshalb mit unbestimmten Rechtsbegriffen operieren (vgl. zum Folgenden: BVerwG, Urt. v. 11.3.1988 - 4 C 56/84 -, NVwZ 1989, 659 = DVBl 1988, 845 = BRS 48 Nr. 8; Beschl. v. 24.1.1995 - 4 NB 3.95 -, BRS 57 Nr. 26; BGH, Urt. v. 10.4.1986 - III ZR 209/84 -, BRS 46 Nr. 41 = DVBl 1986, 1266 = BauR 1987, 62). Da Bebauungsplanfestsetzungen den Inhalt des Grundeigentums festlegen, muss allerdings in ausreichendem Umfang erkenn- und vorhersehbar sein, welche Nutzungen auf den von den Festsetzungen erfassten Flächen zulässig sein sollen und mit welchen davon ausgehenden Einwirkungen auf ihr Grundeigentum die Planunterworfenen und eventuelle Plannachbarn zu rechnen haben. Allgemeingültige Regeln, wie konkret bauplanerische Festsetzungen sein müssen, um dem Gebot der Bestimmtheit von Rechtsnormen zu genügen, existieren nicht. Der Grad der erforderlichen Konkretisierung hängt wesentlich von der Art der jeweiligen Festsetzung, den Planungszielen und den Umständen im Einzelfall ab. Die Planfestsetzungen dürfen keine Zweifelsfragen aufwerfen, die sich mit den üblichen juristischen Methoden nicht beantworten lassen. Zu diesen Methoden zählt insbesondere, den Inhalt von Regelungen nach ihrem Zweck zu ermitteln und die Normaufstellung begleitende Umstände zu berücksichtigen.
Danach kann es keinen Zweifeln unterliegen, welche Nutzungsarten aus dem in § 8 BauNVO 1990 als Regel- und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen hier ausgeschlossen oder mit Modifikationen noch/weiterhin zulässig sein sollen. Maßgeblich ist insofern die Aufzählung in Nr. 1.2 (1) der textlichen Festsetzungen. Hier sind in fünf Spiegelstrichen unter Verwendung des allgemeinen Sprachgebrauchs der Baunutzungsverordnung Nutzungsarten genannt. Diese entsprechen zum größeren Teil solchen Nutzungen, wie sie in anderen Vorschriften der Baunutzungsverordnung als eigene Nutzungsarten aufgeführt sind. Soweit dies nicht der Fall ist - dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Speditionsbetriebe -, sind sie als Unterfall der Gewerbebetriebe aller Art erfasst und hinreichend bestimmbar.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin leidet die Bestimmtheit nicht darunter, dass in der einleitenden Zeile kein Absatz von § 8 BauNVO genannt worden ist und Nr. 1.2 (1) Halbs. 1 auf § 1 Absätze 5 und 9 BauNVO Bezug nimmt. Die Annahme der Antragstellerin trifft nicht zu, das könne beim Normanwender oder sonstigem Planunterworfenen eine zur Unbestimmtheit führende Verwirrung über die Tragweite der Nutzungsschlüsse hervorrufen. Eine genaue Bezeichnung des „Gewerbegebiets“ unter Hinweis auf einen bestimmten Absatz des § 8 BauNVO ist nicht erforderlich. Dementsprechend ist es unschädlich, dass kein bestimmter Absatz genannt worden ist.
§ 1 Absätze 5 und 9 BauNVO hat die Antragsgegnerin ganz offenkundig nicht zur Einschränkung der nachstehend aufgeführten fünf Nutzungsarten/Spiegelstriche verwandt, sondern lediglich als Begründung für die darauf folgenden Nutzungsausschlüsse angeführt.
Nur ergänzend ist daher auszuführen, entgegen der von der Antragstellerin erhobenen Rüge ist der Hinweis auf § 1 Abs. 9 BauNVO insoweit auch keineswegs entbehrlich. Nicht alle von der Antragsgegnerin getroffenen Nutzungsausschlüsse lassen sich auf § 1 Abs. 5 BauNVO stützen. Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere Urt. v. 22.5.1987 - 4 N 4.86 -, BVerwGE 77, 308, 314 f) ist geklärt, dass § 1 Abs. 5 BauNVO nicht dem sog. Nummerndogma folgt und die Gemeinde daher auf der Grundlage dieser Vorschrift einzelne der in den jeweiligen Vorschriften der Baunutzungsverordnung unter einer genannten/zusammengefassten Nutzungsarten modifizieren und ausschließen kann. Dabei kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere Beschl. v. 3.5.1993 - 4 NB 13.93 -, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16) nicht darauf an, dass die in Bezug genommene Nutzungsart gerade in dem Katalog der Vorschrift aufgeführt wird, welche die Nutzungsart dieses Bebauungsplangebietes betrifft. Als eine bestimmte Nutzungsart können vielmehr auch solche aufgenommen und ausgeschlossen/modifiziert werden, welche in anderen die Nutzungsart betreffenden Vorschriften der Baunutzungsverordnung als eigene Nutzungsart aufgeführt worden sind. Dementsprechend können hier Schank- und Speisewirtschaften auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen werden, obwohl sie in dem hier einschlägigen § 8 BauNVO nicht, wohl aber z.B. in § 5 Abs. 2 Nr. 5, § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO 1990 als eigene Nutzungsarten aufgeführt worden sind.
Anderes gilt hingegen für Speditionen. Diese sind in keiner der Vorschriften des § 2 ff BauNVO als eigene Nutzungsart aufgeführt worden. Dementsprechend geht jedenfalls insoweit der Hinweis auf § 1 Abs. 9 BauNVO nicht fehl. Es ist nicht erforderlich, dass die planende Gemeinde die einzelnen Nutzungsausschlüsse und -modifikationen bestimmten Vorschriften in Unterabsätzen der Baunutzungsverordnung zuordnet. Die hier allein interessierende Bestimmtheit leidet darunter nicht.
Gegen die Bestimmtheit der übrigen textlichen Festsetzungen (Nr. 1.2 <2> und <3>) bestehen ebenfalls keine durchgreifenden Bedenken. 10 vom Hundert der Verkaufsfläche können ohne weiteres bestimmt werden. Sortimente, welche in unmittelbarem Zusammenhang mit den an Ort und Stelle hergestellten, weiterverarbeiteten oder großhandelsmäßig gelagerten Waren und Gütern stehen, lassen sich zweifelsfrei ermitteln. Solche Festsetzungen sind vom Senat in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt wegen mangelnder Bestimmtheit beanstandet worden.
Die angegriffenen Festsetzungen leiden nicht darunter, dass sie in der Planbegründung nicht ausreichend motiviert worden wären. Nach § 9 Abs. 1 BauGB ist dem Bebauungsplan eine Begründung beizufügen. In dieser sind lediglich die tragenden Gründe für die Wahl des Gebietstyps bzw. die Ab- und Ausgrenzung bestimmter Nutzungen in ihren Grundgedanken und Leitzielen festzulegen. Es ist nicht erforderlich, dass diese Ausführungen nach Art eines verwaltungsgerichtlichen Urteils jeden angewandten Tatbestand zitieren, nach Voraussetzungen ordnen und in einer justizförmigen Weise subsumieren.
Gemessen daran werden die Ausführungen, welche die Antragstellerin auf den Seiten 3 und 4 ihrer Normenkontrollantragsschrift vom 27. Juli 2005 zitiert hat, dem Begründungserfordernis gerecht. Selbst wenn in den textlichen Festsetzungen mit § 1 Abs. 9 BauNVO eine unzutreffende Ermächtigungsgrundlage genannt und in der Begründung nicht konsequent zwischen dem Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen insgesamt und der Verhinderung von Fachmarkt-Agglomerationen unterschieden worden wäre, änderte das nichts daran, dass die Grundlinien der getroffenen Abwägungsentscheidung und die Ziele, von denen sich die Antragsgegnerin bei der Festlegung der verschiedenen Nutzungen und Nutzungsausschlüsse im West- und Ostteil des Planes Nr. 538 hatte leiten lassen, so vollständig aufgezählt sind, dass dem Begründungsgebot des § 9 Abs. 8 BauGB genügt worden ist.
Die angegriffenen textlichen Festsetzungen finden in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO 1990 eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung. Hiernach kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan festsetzen, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 - 9 und 13 allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder noch nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt.
Entgegen der vor allem in der mündlichen Verhandlung deutlich gewordenen Annahme der Antragstellerin ist § 1 Abs. 5 BauNVO nicht allein darauf gemünzt, städtebauliche Probleme lösen oder Planungsvorstellungen der Gemeinde verwirklichen zu können, welche sich allein auf den Geltungsbereich des Bebauungsplanes selbst oder unmittelbar benachbarte Bereiche beziehen. Die Feinsteuerungsmöglichkeiten der Absätze 4 - 9 des § 1 BauNVO 1990 bieten zwar auch ein Instrumentarium dafür, Nutzungskonflikten innerhalb eines (größeren) Bebauungsplanes vorzubeugen, oder sicherzustellen, dass sich das neue Plangebiet mit benachbarter Nutzung in einer Weise „verträgt“, dass städtebauliche Konflikte (weitgehend) ausgeschlossen werden. Darauf beschränkt sich der Anwendungsbereich der §§ 1 Abs. 4 ff. BauNVO 1990 indes nicht. Der Wortlaut bietet keine Grundlage für die Annahme, die städtebaulichen Absichten, welche die planende Gemeinde mit dem Instrumentarium der Feinsteuerung nach § 1 Abs. 4 ff. BauNVO 1990 verfolgen will, müssten sich auf den Plan- oder dessen Nahbereich beschränken. Vielmehr reicht jedwede städtebauliche Motivation aus, um von diesem Instrumentarium Gebrauch zu machen. Insbesondere ist es - wie bereits der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 21. Mai 2001 (- 5 S 901/99 -, NVwZ-RR 2002, 556) zutreffend entschieden hat - grundsätzlich statthaft, diese Regelungsmöglichkeiten auch dazu einzusetzen, in mehr oder minder weit von der Innenstadt entfernt liegenden Gebieten den Einzelhandel einzuschränken, um die Innenstadt als Einzelhandelszentrum zu festigen und auszubauen. Der Umstand allein, dass nach § 1 Abs. 5 letzter Halbs. BauNVO 1990 die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleiben muss, bedeutet nicht, dass den Nachteilen, die eine solche Nutzungseinschränkung mit sich bringt, gerade in diesem Gebiet auch bestimmte städtebauliche Vorteile gegenüberstehen müssen. Das Erfordernis des Erhalts der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets verbietet lediglich, mit einer „Feinsteuerung“ den Charakter des festgesetzten Baugebietstyps zu verfehlen.
Wie oben schon im Rahmen der Bestimmtheit dargelegt, hat die Antragsgegnerin größtenteils einzelne, „bestimmte Arten von Nutzungen“, hinsichtlich der Speditionsbetriebe bestimmte bauliche Anlagen i.S. des § 1 Abs. 9 BauNVO 1990 ausgeschlossen.
Die getroffenen Festsetzungen sind i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Nach dieser Vorschrift darf die Gemeinde von ihrer Planungsbefugnis nur Gebrauch machen, wenn dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB sind Pläne erst dann, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.96 -, BVerwGE 81, 111; Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 -, NVwZ 1991, 875 und Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 - UPR 1999, 352). Die planende Gemeinde darf sich ihre städtebaulichen Ziele selbst wählen und dabei vorausschauende Städtebaupolitik betreiben. Sie braucht mit der Planung nicht abzuwarten, bis sich städtebauliche Missstände eingestellt haben, sondern darf planend bereits der Entstehung solcher Konflikte vorbeugen, welche sich zwar noch nicht konkret abzeichnen, bei vorausschauender Sicht in einem absehbaren Zeitraum aber erwartet werden können/müssen. § 1 Abs. 3 BauGB stellt damit im Ergebnis lediglich eine Sperre gegen Planungen dar, welche jeder städtebaulichen Motivation entbehren, einen einigermaßen offensichtlich groben Fehlgriff darstellen oder von keinerlei städtebaulicher, sondern nur vorgeschobener Konzeption getragen sind.
Gemessen daran ist die angegriffene Umplanung i.S. § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Die Antragsgegnerin kann hierzu insbesondere zu Recht das sehr tragfähige Konzept anführen, mit diesen Festsetzungen die Folgeprobleme meistern zu wollen, welche sich aus der Ansiedlung eines Möbelhauses am äußersten westlichen Rand ihres Stadtgebietes zu ergeben drohten. Es entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass sich ein solches Möbelhaus, namentlich wenn es von der Firma IKEA betrieben wird, zu einem Magneten entwickeln kann, dessen Anziehungskraft die Attraktivität der Innenstadt oder anderer (Neben-)Zentren entscheidend herabzusetzen geeignet ist. Das ist von der Antragstellerin substantiiert nicht bestritten worden. Dies war beispielsweise auch der Hintergrund des Sachverhalts, den der Senat mit seinem Beschluss vom 30. November 2005 (- 1 ME 172/05 -, ZfBR 2006, 168 = NSt-N 2006, 19) zu entscheiden gehabt hatte. Die seinerzeit in Rede stehenden Einzelhandelsgeschäfte drohten zu Lasten der Hansestadt Bremen deshalb besonders attraktiv zu sein, weil sie in unmittelbarer Nähe eines IKEA-Möbelmarktes angesiedelt werden sollten.
Die Triftigkeit einer solchen Sorge wird durch das Märkte- und Zentrenkonzept sehr anschaulich unterstrichen, welches die GfK-Prisma im September 2001 vorgelegt und das sich der Rat der Antragsgegnerin im Jahre 2003 sogar ausdrücklich zu eigen gemacht hatte, obwohl es nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urt. v. 23.3.2006 - 1 KN 152/04 -, V.n.b.) eines solchen Ratsbeschlusses nicht bedurft hätte. Wesentlicher Ertrag dieses Märkte- und Zentrenkonzeptes (vgl. zum Folgenden insbesondere die Schaubilder sowie die Ausführungen auf Seite 40, 174 ff. und 190 sowie 194 des GfK-Gutachtens) war, dass sich an mehreren Ausfallstraßen gerade wegen der besonderen Verkehrsbegünstigungen, namentlich an der Hannoverschen und der Pagenstecher sowie der Hansa- und der Mindener Straße Bereiche gebildet hatten, die unverändert als nicht integrierte, d.h. Lagen einzustufen waren, auf denen mit vergleichsweise umfangreichem Einsatz an Verkehrsflächen und großzügig bemessenen Parkflächen im Wesentlichen mit überörtlicher Zielrichtung Waren des periodischen Bedarfs in Form von Selbstbedienungsläden angeboten wurden. Diese begannen sich mit vergleichsweise aggressiver Preispolitik in den Bereich der traditionell innenstadttypischen Kernsortimente einzumischen. Dem konnte und wollte die Antragsgegnerin einerseits nicht tatenlos zuschauen, wollte sie dem genannten Märkte- und Zentrenkonzept entwickelten und vertieften Vorgaben gerecht werden, die Innenstadt als zentralen Einkaufsort ihres Stadtgebietes zu erhalten und vor allem auszubauen. Allerdings sollte dies in differenzierter Weise geschehen. Zum einen sollte die Innenstadt (u.a. durch ein Projekt am „Laternenplatz“; vgl. dazu u.a. Seiten 138 und 205 des Märkte- und Zentrenkonzeptes GfK vom September 2001) so aufgerüstet werden, dass sie auch für auswärtige Besucher interessant und diesen die Möglichkeit eines „Erlebniseinkaufs“ geboten werde. Zugleich sollte die Attraktivität der Innenstadt durch Anlockung eines „Magnetanbieters“ gesteigert werden. Den Nebenzentren (vgl. insbesondere die Übersicht auf S. 40 des GfK-Gutachtens vom September 2001) sollte nicht frontal mit dem Ziel begegnet werden, diese vollständig zu beseitigen. Nicht zuletzt weil sie „nun einmal“ bereits entstanden waren und zugleich zum Teil Nahversorgungsfunktionen für benachbarte Wohnquartiere übernahmen, sollte insoweit eine differenzierte Städtebaupolitik betrieben werden. Diese bestand nach dem Märkte- und Zentrenkonzept im Wesentlichen darin, einer Ausweitung großflächiger Betriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten vorzubeugen und so städtebaulich nicht integrierte Agglomerationen zu vermeiden oder zumindest deren Vertiefung zu verhindern. Soweit sie vorhanden waren, sollte solchen Betrieben jedoch in gewissem Umfang eine Art „Bestandsschutz“ gewährt werden. Dieser sollte sich auf die „erste Reihe“ an den Ausfallstraßen beschränken. Zum Schutze der Innenstadt, aber auch des produzierenden sowie des Dienstleistungsgewerbes sollten die Gewerbeflächen „in zweiter Reihe“ solchen Ansiedlungen grundsätzlich verschlossen bleiben.
Dieses Konzept verfolgt die Antragsgegnerin schon länger. So hatte der Senat in seinem Beschluss vom 7. Oktober 2004 (- 1 LA 109/04 -, Vnb) inzident die Rechtmäßigkeit einer Veränderungssperre für ein Grundstück an der Pagenstecher Straße zu betrachten und zu den Planungsabsichten der Antragsgegnerin Folgendes ausgeführt:
„Der Kläger möchte auf dem nordwestlich des Innenstadtbereiches der Beklagten liegenden Grundstück Pagenstecherstraße XXX in den Räumlichkeiten eines aufgegebenen XXX-Baumarktes neben einem Büro für Hard- und Software einen Mode- sowie einen Schuhmarkt einrichten. Daran hinderte ihn die Beklagte zunächst durch zwei Zurückstellungsbescheide (vom 3.11. 2000 und vom 21.3.2001), dann durch das Inkrafttreten der am 21. August 2001 als Satzung beschlossenen Veränderungssperre Nr. 40, die am 7.9.2001 bekannt gemacht worden war. Diese gilt für den Bebauungsplan der Beklagten Nr. 136, in dessen Geltungsbereich das Baugrundstück liegt. Der umfasst - ebenso wie die südöstlich daran angrenzenden Bebauungspläne Nrn. 95 und 33 - Flächen beiderseits der Pagenstecherstraße, einer Ausfallstraße, und setzt jedenfalls bis etwa zum Knick bei der K.straße straßenbegleitend Gewerbegebiete fest. Die Beklagte sieht diesen Bereich - ebenso wie als Gewerbegebiete überplante Flächen an der Hansa- und der Hannoverschen Straße - zunehmend durch großflächige Einzelhandelsbetriebe in Anspruch genommen. Durch eine Änderung mehrerer Bebauungspläne, darunter die des Bebauungsplanes Nr. 136, möchte sie deren Ansiedlung mit dem Ziel steuern, Gewerbetreibenden ausreichende Bauflächen zu erhalten, negative Auswirkungen auf die Innenstadt zu verhindern und eine ausreichende Nahversorgung der Wohngebiete sicherzustellen.
.............
Die in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses vom 8. Juni 2000 (vom 29. Mai 2000) enthaltenen Ausführungen gehen weit über das hinaus, was als Mindestmaß an städtebaulicher Konkretisierung anzusehen ist. Darin wird nicht nur über mehrere Seiten konkret bezogen auf namentlich drei Ausfallstraßen - das sind außer der Hansa- und der Hannoverschen Straße eben gerade die Pagenstecherstraße in dem hier interessierenden Bereich - die als städtebaulich unbefriedigend angesehene Ausgangssituation geschildert, dass sich auf Flächen, die eigentlich für das produzierende Gewerbe geplant worden sind, Einzelhandelsbetriebe etablieren. Es werden vielmehr daneben die Ursachen dieses Prozesses und (vor allem) aus der Sicht der Beklagten dessen negative Wirkungen geschildert: Verdrängung gewerblicher Nutzungen, negative städtebauliche Auswirkungen auf die Innenstadt durch Abzug von Umsatz und Passanten sowie Gefährdung der Nahversorgung der Wohnquartiere. Daran anschließend werden auf der Seite 5 dieser Vorlage nicht nur im Hinblick auf weitere gefährdete Bereiche, sondern ausdrücklich im Hinblick auf die Pagenstecherstraße, die Hannoversche sowie die Hansastraße die planerischen Ziele zur künftigen Entwicklung der an ihr aufgereihten Gewerbegebiete geschildert. Diese bestehen - erstens - im Erhalt ihrer gewerblichen Nutzbarkeit, um ansiedlungswilligen Klein- und mittleren Betrieben erschwingliche Gewerbeflächen zu erhalten, - zweitens - in der Sicherung einer funktionsfähigen Arbeitsteilung zwischen peripheren, nicht integrierten und den Innenstadtstandorten durch Eindämmung innenstadtrelevanten Handels an den Ausfallstraßen sowie - schließlich und drittens - in der Sicherung verbrauchernaher Grundversorgungsstrukturen. Hierzu wird (Seite 5 f. der Vorlage) ein in sich schon bemerkenswert ausdifferenziertes Konzept vorgestellt, welches zwischen der unmittelbar an den Ausfallstraßen gelegenen Flächen („erste Reihe“) und dahinterliegenden („zweite Reihe“) unterscheidet. Zulässige und als nicht innenstadtrelevant angesehene Sortimente werden unterschieden und beiden Baureihen als Planungskonzept in unterschiedlicher Weise zugeordnet. Als in der Planaufstellung bzw. -änderung zu bewältigendes Problem wird unter anderem aufgeführt, derzeitige Betriebe nicht zu gefährden, ohne zugleich einer mit Rücksicht auf die Innenstadt unerwünschten Dynamik weiterhin Vorschub zu leisten. Dazu seien weitere, insbesondere die auf Seite 7 der Vorlage aufgelisteten Probleme zu bewältigen.
Der Kläger überspannt ganz erheblich die Anforderungen an die nur „hinreichende“ Konkretisierung der planerischen Vorstellungen, wenn er dieses Konzept als für die Rechtfertigung einer Veränderungssperre noch unzureichend konkretisiert hält. Hier werden - im Gegenteil - nicht nur über eine reine Verhinderung seiner Bauabsichten deutlich hinausgehende Ziele formuliert, sondern schon in bemerkenswerter Differenzierung die künftigen Inhalte der Bebauungspläne vorgezeichnet. Wenn dazu - wie der Kläger auf Seite 4 der Zulassungsantragsbegründung selbst anführt - sogar noch hervorgehoben wird, es müsse dabei zwischen Planaufstellungen und -änderungen unterschieden werden, so stellt dies mitnichten eine Schwächung der Planungskonkretisierungen, sondern schon einen Teil einer an sich erst im Planaufstellungsverfahren vorzunehmenden Konkretisierung und Differenzierung dar. Noch weitere Konkretisierungen konnten in diesem Verfahrensstadium schon deshalb nicht erwartet werden, weil das Planaufstellungsverfahren noch nicht abgeschlossen war. Die Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Träger öffentlicher Belange und Behörden ist gerade dazu bestimmt, erst den Plafond für die abschließende Abwägungsentscheidung zu treffen. Dem konnte die Beklagte in diesem frühen Stadium gar nicht noch weiter vorgreifen.
Dem widerspricht nicht, dass die Beklagte auf Seite 2 ihres Schreibens vom 29. April 2003, in dem sie die Bezirksregierung Weser-Ems um Genehmigung der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre ersuchte, darauf verwies, seit Oktober 2001 liege das Märkte- und Zentrenkonzept für die Beklagte vor und sei damit ein gesamtstädtisches Konzept zur funktionsräumlichen Verteilung der Einzelhandelsstandorte für die Beklagte verbunden mit eindeutigen Handlungsempfehlungen für die städtebauliche Entwicklung der jeweiligen Versorgungsbereiche vorgelegt worden. Das bedeutet gerade nicht das Eingeständnis, bei der erstmaligen Beschlussfassung über die Veränderungssperre vom 21. August 2001 hätten hinreichend konkrete Planungsvorstellungen (noch) nicht existiert. Hiermit erfüllte die Beklagte vielmehr den Arbeitsauftrag, der sich aus der Schilderung des „weiteren Vorgehens“ (S. 7) der Sitzungsvorlage vom 29. Mai 2000 ergeben hatte. Die Beklagte hatte sich - nicht zuletzt im Interesse von Bauherren wie dem Kläger - gerade nicht zu einer Alles-oder-nichts-Strategie entschlossen, sondern im Planaufstellungsverfahren näher ergründen wollen, ob, welchen Umfangs und wo in den Bereichen, in denen an Ausfallstraßen innenstadtrelevante Sortimente angeboten würden, Erweiterungen stattfinden könnten, ohne die Innenstadt der Gefahr weiteren Kaufkraftverlustes und der Verödung auszusetzen und damit zugleich die Grundversorgung naher Wohnquartiere sicherstellen zu können. Die Existenz dieses Märkte- und Zentrenkonzeptes zeigt also gerade, dass die Beklagte recht zeitnah am Beschluss über die Veränderungssperre die damit zu flankierenden Planaufstellungsvorgänge vorantrieb und sich die dafür erforderliche gutachterliche Basis (vgl. nochmals Seite 7 der Sitzungsvorlage vom 29.5.2000) zu verschaffen suchte.
Der Kläger macht ohne Aussicht auf Erfolg geltend, die oben gewürdigten Ausführungen vom 29. Mai 2000 seien nach den Daten, welche im Protokoll über die öffentliche Sitzung des Rates der Beklagten vom 4. Juli 2000, in welcher die Änderung ihres Bebauungsplanes Nr. 136 „Pagenstecherstraße, West“ beschlossen worden sei, gar nicht berücksichtigt worden; es fehle mit anderen Worten die lückenlose Bezugnahme auf diese unter dem 29. Mai 2000 erstellte Vorlage für den Stadtentwicklungsausschuss. Richtig ist zwar, dass die (öffentliche) Sitzung vom 8. Juni 2000, zu deren Vorbereitung die Vorlage vom 29. Mai 2000 erstellt worden war, in dem Auszug aus der Niederschrift über die öffentliche Ratssitzung vom 4. Juli 2000 nicht ausdrücklich aufgeführt worden ist. „Bezug“ genommen wird jedoch „auf die Behandlung der Angelegenheit in der öffentlichen Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 22. Juni 2000“. Der in dieser Sitzung unterbreitete und einstimmig angenommene Beschlussvorschlag nimmt nach seinem Wortlaut zwar nur „Bezug ... auf die Beratungen in der Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 22.06.2000“. In der Niederschrift über die Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses wird jedoch auf eine „Sachverhaltsdarstellung“ Bezug genommen, welche mit der Einladung übersandt worden sei. Dabei kann es sich nur um die Vorlage vom 29. Mai 2000 handeln. Schließlich und endlich ist zu berücksichtigen, dass der Inhalt des vom Rat der Beklagten am 4. Juli 2000 gefassten Beschlusses zu Nr. 41 der Tagesordnung überschrieben ist mit „Planungserfordernis zur Einzelhandelssteuerung im Rahmen der verbindlichen Bauleitplanung“ und ausdrücklich aufgeführt folgende Punkte umfasst:
1) Sicherung gewerblicher Bauflächen in der Stadt
2) Sicherung einer funktionsfähigen Arbeitsteilung zwischen peripheren, nicht integrierten und innerstädtischen Einzelhandelsstandorten
3) Sicherung der verbrauchernahen Grundversorgung in den Stadtteilen
Damit wird mit einer Deutlichkeit auf den Inhalt der Ausschussvorlage vom 29. Mai 2000 Bezug genommen, die es ausschließt anzunehmen, am 4. Juli 2000 habe etwas anderes auf den Weg gegeben werden sollen als das, was in der Sitzungsvorlage vom 29. Mai 2000 im einzelnen geschildert und ausgeführt worden ist.“
In diesem Konzept ist eingeschlossen, es zu den städtebaulichen Problemen, die an den genannten Ausfallstraßen durch nicht integrierte Nebenzentren entstanden sind, anderenorts erst gar nicht kommen zu lassen. Gerade das wäre aber zu befürchten, würden an dieser äußersten Stelle des Gemeindegebiets, also westlich der bebauten Lage des Ortsteils G. die bisherigen Planfestsetzungen (Gewerbegebiet gemäß § 8 BauNVO 1977) beibehalten und in unmittelbare Nähe zu einem Möbelmarkt mit der Magnetwirkung von IKEA gestellt werden.
Insoweit bedarf es auch nicht des konkreten Nachweises, ohne diese Beschränkungen würden andere Einzelhandelsstandorte gefährdet bzw. die Innenstadt in ihrer Funktion beeinträchtigt, die ihr die Antragsgegnerin aus eigenem Antrieb zuweist und ihr zudem als Oberzentrum zugewiesen ist. Denn hier geht es allein um die städtebauliche Erforderlichkeit i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB (so zutreffend Bad.-Württ. VGH, Urt. v. 21.5.2001 - 5 S 901/99 -, a.a.O.; siehe auch BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 - BauR 1999, 1136 = UPR 199, 352 = DVBl 1999, 1293 = BRS 62 Nr. 19).
Die für den Ausschluss von Speditionsbetrieben gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO erforderlichen besonderen städtebaulichen Gründe liegen ebenfalls vor. Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere Urt. v. 22.5.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 = NVwZ 1987, 1074 = BauR 1987, 524 = DVBl 1987, 1004) ist geklärt, dass mit der erforderlichen Rechtfertigung durch besondere städtebauliche Gründe die Baunutzungsverordnung Nutzungseinschränkungen nicht notwendig von erschwerten Voraussetzungen abhängig macht. Vielmehr reicht es aus, dass es spezielle städtebauliche Gründe gerade dafür gibt, gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO eine noch feinere Ausdifferenzierung zulässiger Nutzungen vorzunehmen. Das ist hier der Fall. Die Gebiete der Bebauungspläne 257 - alt - und 538 - neu - weisen im Süden umfangreiche Bereiche auf, die - wie in der mündlichen Verhandlung deutlich geworden ist - jedenfalls bislang aus Gründen der Höfeordnung nicht baulich genutzt worden sind. Eine Nutzung der Speditionsbetriebe würde sich hier indes aber gerade anbieten und auch unter Berücksichtigung des von der Antragstellerin angeführten § 13 Höfeordnung „rechnen“, wenn im Umfeld eines Magnetbetriebes, wie es IKEA darstellt, sowie angesichts der ausgesprochen günstigen verkehrlichen Anbindungen (zwei Bundesautobahn in unmittelbar Nähe) ein umfangreiches Speditionsunternehmen ansiedelte. Ein solches Speditions- oder Logistikzentrum würde die Verkehrsknotenpunkte über das städtebaulich vernünftige Maß hinaus belasten und eine uneingeschränkte Nutzung von IKEA ausschließen. Die besonderen städtebaulichen Gründe, gerade solche Betriebe auszuschließen, sind mithin gegeben.
Die genannten Ausschlüsse wahren die allgemeine Zweckbestimmung des Gewerbegebietes. Rügen hat die Antragstellerin insoweit nicht vorgebracht. Es werden zwar einige der in § 8 Abs. 2 Nrn. 1 (zu Teil), 3 (ganz), und Abs. 3 Nr. 3 (ganz) genannten Regel- bzw. ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten ausgeschlossen, soweit sie neu angesiedelt werden sollen. Das geht indes noch nicht soweit, dass damit der Zweck des Gewerbebetriebes, vorwiegend der Unterbringung nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe zu dienen, Einbußen erlitte, welche diese Zweckbestimmung nicht mehr ausreichend wahrte (vgl. dazu nochmals BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 - 1 BN 15.99 -, BauR 1999, 1136 = DVBl 1999, 1293 = BRS 62 Nr. 19; siehe auch Beschl. v. 8.11.2004 - 4 BN 39.04 -, NVwZ 2005, 324 = BauR 2005, 513).
Die textlichen Festsetzungen Nr. 1.2 im Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 538 sind abwägungsgerecht. Die von der Antragstellerin erhobenen Angriffe greifen nicht durch.
Dabei lässt der Senat im Ergebnis unentschieden, ob die angegriffenen textlichen Festsetzungen schon deshalb nicht zu beanstanden sind, weil ihre Aufnahme in den Bebauungsplan Nr. 538 die zwingende Erfüllung eines raumordnungsrechtlichen Zieles darstellt und die Antragsgegnerin - wie sie im Verlauf des Normenkontrollverfahrens geltend gemacht hat - wegen § 1 Abs. 4 BauGB zu einem anderen Ergebnis nicht hätte gelangen dürfen.
Zu diesem Gesichtspunkt sind die folgenden Ausführungen veranlasst:
Entgegen der Annahme der Antragstellerin bedurfte es (wohl) eines Zielabweichungsverfahrens. Denn die zentrenrelevanten Randsortimente des in Aussicht genommenen (IKEA-)Möbelmarktes nehmen - auch nach den Maßgaben, welche die Antragsgegnerin ihrer Landesplanerischen Feststellung beigefügt hat - 4.000 m² Verkaufsfläche ein. Das sind deutlich mehr als die 700 m², welche das LROP II 2002 C 1.6.03 Satz 10 zulässt.
Diese Flächenbegrenzung dürfte ein raumordnungsrechtliches „Ziel“, d. h. eine Anordnung darstellen, welche der abwägenden Modifikation oder gar Außerkraftsetzung durch gemeindliche Planung entzogen ist. C 1.6 03 Satz 10 knüpft zwar an Satz 9 an („Dabei ...“). In Satz 9 verwendet der Raumordnungsgesetzgeber, wie die Antragstellerin zutreffend hervorhebt, das Wort „grundsätzlich“. Das dürfte indes aus zwei Gründen nicht die Annahme rechtfertigen, C 1.6 03 Satz 10 enthalte kein raumordnungsrechtliches „Ziel“. Auch Satz 10 war im Gesetz- und Verordnungsblatt in Fettdruck gehalten. Nach der dieser Bestimmung beigefügten Fußnote wird auch dieser Satz damit als echtes Ziel ausgewiesen. Dass der vorangehende und durch das Wort „Dabei“ verknüpfte Satz 9 nur im „Grundsatz“ anordnet, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten wie namentlich Möbelmärkte auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten zulässig sein sollen, führt nicht zur Annahme, Satz 10 enthalte kein raumordnungsrechtliches „Ziel“, d.h. eine Letztentscheidung des Raumordnungsgesetzgebers. Denn gleich, ob der Möbelmarkt als Einzelhandelsgroßprojekt nun außerhalb oder innerhalb integrierter Lagen an verkehrlich gut erreichbarem Standort geplant wird: In jedem Fall sollen die innenstadtrelevanten Randsortimente nur mit maximal 700 m² der Verkaufsfläche zulässig sein. Denn als städtebaulich integrierte Lage mit verkehrlich gut erreichbarem Standort ist gerade nicht die Innenstadt zu verstehen. Das folgt schon aus dem Wortlaut und ergibt sich zudem aus der Natur der Sache. Für Projekte dieser Art wird es in Innenstadtlagen in aller Regel keine ausreichend groß bemessenen Flächen geben.
Es kommt - selbständig tragend - hinzu, dass die Möglichkeit, in Ausnahmefällen vom raumordnungsrechtlichen „Grundsatz“ abweichen zu können, am Zielcharakter nichts ändert/ändern muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, NVwZ 2004, 226, 227; vgl. a. Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = DVBl. 2004, 239 = NVwZ 2004, 220, 224). Der niedersächsische Raumordnungsgesetzgeber hat im Jahre 2002 zwar nicht im Einzelnen festgelegt, wann eine Ausnahme vom „Grundsatz“ der Nr. C 1.6 03 Satz 9 LROP II 2002 soll gemacht werden dürfen. Das ist nach der zitierten Rechtsprechung des BVerwG aber auch nicht zwingend erforderlich. Es reicht vielmehr aus, wenn Anlass und Tragweite für eine solche Ausnahme vom „Grundsatz“ her bestimmbar ist. Das dürfte hier zu bejahen sein. Denn die Nr. C 1.6.03 enthält einen dicht gegliederten Katalog einander ergänzender Regelungen. Deren Sinn und Systematik, ggf. auch Anleihen bei der in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 niedergelegten Systematik dürften es ermöglichen anzugeben, in welchen Sachlagen eine Ausnahme von diesem Grundsatz in Betracht kommt. Das BVerwG hatte in umfangreicher Rechtsprechung ja schließlich auch Fallgruppen bilden können, in denen die Annahme in Betracht kommt, von der „Regel“ des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO eine Ausnahme zu machen. Das dürfte für die Ebene des Raumordnungsrechts ebenfalls gelten können.
Gleichwohl lässt der Senat im Ergebnis letztlich unentschieden, ob die Maßgaben, welche die Antragsgegnerin als Untere Raumordnungsbehörde ihrer Landesplanerischen Feststellung mit integriertem Zielabweichungsverfahren vom 9, Juli 2004 beigefügt hat, am Zielcharakter des Raumordnungsrechts teilhat und damit eine Bindungswirkung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB entfaltet, welche jede anderen Planinhalt als die in Nr. 1.2 der textlichen Festsetzungen als raumordnungsrechtswidrig hätte erscheinen lassen. Denn insoweit stellen sich einige Fragen, die nicht ganz eindeutig zu beantworten sind.
Einerseits ist zu berücksichtigen, dass nach § 16 Abs. 5 Satz 1 NROG das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens bei raumbedeutsamen Planungen lediglich „zu berücksichtigen“ ist. Auch wenn Satz 2 dieser Bestimmung anordnet, die Pflicht, gem. § 4 Abs. 1 ROG Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten, bleibe unberührt, legt doch der Wortlaut der Bestimmung nicht die Annahme nahe, die einer Landesplanerischen Feststellung beigefügten Maßgaben stellten der Abwägung entzogene Ziele dar. Vielmehr scheint es danach so zu sein, als ob diese Maßgaben - etwa weil sie nicht vom Landes-Raumordnungsgesetzgeber stammen - der Abwägung nicht vorgegeben, sondern dort nur zu „berücksichtigen“ sind. Bei dieser Betrachtungsweise hätte der Verweis des § 16 Abs. 5 Satz 2 NROG nur die Aufgabe sicherzustellen, dass die planende Behörde die nicht modifizierten Ziele des Raumordnungsrechts weiterhin zu beachten hat.
Dieser Auslegung steht allerdings der Zweck des Zielabweichungsverfahrens entgegen. Dieses soll die planende Gemeinde nur in dem Umfang von der Bindung an raumordnungsrechtliche Vorgaben befreien, wie dies im Abweichungsverfahren bestimmt worden ist. Es wäre mit dem Wesen eines raumordnungsrechtlichen „Ziels“ kaum zu vereinbaren, wenn sich die Gemeinde einerseits nur um den Preis bestimmter Einschränkungen („Maßgaben“) von einem raumordnungsrechtlichen Ziel lösen könnte, diese Maßgaben dann aber bei ihrer Planung nicht uneingeschränkt zu beachten brauchte, sondern bei ihrer Abwägungsentscheidung überwinden könnte.
Der von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung angeführte Grund mangelnder Bürgerbeteiligung stünde dem nicht entgegen. Das Bundesverwaltungsgericht hatte zwar in seiner Entscheidung vom 19. Juli 2001 (- 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17 = NVwZ 2002, 476) angenommen, eine nach Art. 14 Abs. 1 GG eigentlich geschuldete, in Verfahren zur Aufstellung raumordnungsrechtlicher Pläne (seinerzeit) aber nicht vorgesehen Beteiligung des Eigentümers führe dazu, dass auf diese Weise erstellte Raumordnungspläne bei der durch die Eigentumsgewährleistung verbürgten verfassungskonformen Anwendung nicht strikt angewandt werden dürften, sondern von den Behörden nur in einer „nachvollziehenden Abwägung“ angewandt werden dürften. Ganz abgesehen davon, dass sich das BVerwG unter Hinweis auf andere Gesetzesfassungen von dieser Auffassung wieder gelöst hat (Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 3.02 -, BauR 2003, 1172 = ZfBR 2003, 469 = NVwZ 2003, 1261), greift er hier jedenfalls deshalb nicht durch, weil die Antragsgegnerin als Untere Landesraumordnungsbehörde sowohl im Bereich ihrer Gemeinde ein Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren durchgeführt als auch darauf hingewirkt hat, dass das in den zu beteiligenden Umlandgemeinden geschah (zu den insoweit zu stellenden Anforderungen auch Urt. des Senats v. 1.9.2005 - 1 LC 107/05 - NdsVBl. 2006, 71 = NordÖR 2006, 70 zum DOC Soltau).
All das lässt der Senat indes unentschieden, weil die Antragsgegnerin den im Normenkontrollverfahren formulierten Standpunkt bei der Planungsentscheidung nicht eingenommen, sondern eine Abwägungsentscheidung gerade zu den textlichen Festsetzungen Nr. 1.2 getroffen hat. Die dabei angestellten Erwägungen halten den Normenkontrollangriffen der Antragstellerin stand.
Die für die Nachprüfung von Abwägungsentscheidungen maßgeblichen Grundsätze ergeben sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 (IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301). Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: Eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt stattfinden. In diese muss eingestellt werden, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Dabei darf die Bedeutung der betroffenen privaten Belange nicht verkannt und muss der Ausgleich zwischen den von der Planung betroffenen Belangen in einer Weise vorgenommen werden, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange in einem angemessenen Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Diesen Anforderungen genügt die Planung der Antragsgegnerin.
Der Rat der Antragsgegnerin ist in eine Abwägung eingetreten; das ist oben dargelegt worden. Bei dieser Abwägung hat er sämtliche abwägungsrelevanten Gesichtspunkte eingestellt und diese in ihrer Gewichtung nicht verkannt. Zu den Normenkontroll-Angriffen sind die folgenden Ausführungen veranlasst:
Der Ausschluss von innenstadtrelevanten Sortimenten oder ganzer Nutzungsarten wie namentlich des Einzelhandels insgesamt oder von Fachmärkten muss, um abwägungsgerecht zu sein, von einem schlüssigen städtebaulichen Konzept getragen sein. Ein solches steht der Antragsgegnerin in der Form des Märkte- und Zentrenkonzeptes der GfK-Prisma vom September 2001 zur Verfügung, welches ihr Rat im Jahre 2003 ausdrücklich gebilligt hat. Wesentlicher Inhalt dieses Konzeptes ist es, die Innenstadt als den maßgeblichen Einkaufsort des Oberzentrums zu erhalten und in seiner Leistungskraft nach Möglichkeit zu stärken. Darauf ist oben bereits eingegangen worden. Dieses Ziel entspricht auch den Erwägungen, welche der Landesraumordnungs-Gesetzgeber bei der Schaffung des Landesraumordnungsprogramms II 2002 angestellt hat. In der maßgeblichen Landtagsdrucksache 14/3380 (S. 17 ff.) werden dazu die folgenden Erwägungen angestellt: Der kleine und mittelständische Einzelhandel werde zunehmend durch das Auftreten von Filialisten sowie der Tendenz zu immer größerflächigeren Einzelhandelsformen in verkehrsgünstigen Lagen oder auf der „grünen Wiese“ negativ beeinflusst. Dem sei mit der Folge entgegenzutreten, das Auftreten neuer Betriebsformen wie etwa Factory Outlet Center, Urban-Entertainment-Center oder des E-Commerce nach Möglichkeit einzuschränken. Denn Leitvorstellung der Raumordnung sei ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz „Innenstadt“. Planungen im großflächigen Einzelhandel seien daher daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit der Innenstädte, von Stadtteilzentren sowie von Ortskernen auswirkten (dazu näher Urt. des Senats v. 1.9.2005 - 1 LC 107/05 - a.a.O.).
Auf dieser Linie liegt das Bestreben der Antragsgegnerin (vgl. z.B. die Schaubilder Seiten 190 sowie 194 sowie die Ausführungen auf Seite 174 ff. des Märkte- und Zentrenkonzeptes GfK-Prisma vom September 2001), die Versorgungsfunktion der Innenstadt zu stärken und zu deren Vorteil innenstadtrelevante Sortimente in den vier nicht integrierten Standorten an der Lengericher Landstraße, der Hannoverschen Straße, der Pagenstecher-/Hansastraße und an der Hamburger Straße zu steuern.
Auf dieser Linie fährt die Antragsgegnerin nicht nur durch Umplanungen dieser nicht integrierten Standorte fort, wie oben unter Hinweis auf den Senatsbeschluss vom 7.Oktober 2004 (- 1 LA 109/04 -, V.n.b.) ausgeführt worden ist. Auf dieser Linie liegt vielmehr auch, die Entstehung weiterer nicht integrierter Standorte mit Einzel- und Fachhandel von vornherein zu unterbinden.
In diesem Zusammenhang mag die Rüge der Antragstellerin zutreffen, die Antragsgegnerin habe in ihren Ausführungen in der Planbegründung nicht genau genug zwischen dem Ausschluss von Einzelhandel und von Fachmärkten unterschieden. Dass diese Kritik nicht ganz unberechtigt ist, beweisen etwa die Ausführungen auf Seite 5 unten der Planbegründung. Dort wird zum Thema „Einzelhandelsstandorte in städtebaulich nicht integrierten Lagen“ ausgeführt, der Einzelhandel in den nicht integrierten Lagen nehme eine Verkaufsfläche von 42 % ein. Dort erwirtschafteten nur 11 % der städtischen Einzelhandelsbetriebe 36 % des gesamtstädtischen Umsatzes. Sie wiesen damit an Stärke das Gewicht auf als innenstadt- und ortsteilsgebundene Nahversorgungslagen. Damit sei die Antragsgegnerin überdurchschnittlich mit Fachmärkten (!) ausgestattet.
Eine ähnliche, fast synonyme Verwendung der Ausdrücke „Einzelhandel“ und „Fachmärkten“ findet sich etwa auch auf Seite 15 der Planbegründung zum Thema Art der baulichen Nutzung. Dort wird ausgeführt, mit der Ansiedlung von IKEA entstehe am Rande des Gewerbegebiets G. ein neuer Einzelhandelsstandort, der Attraktivität für weiteren Einzelhandel entfalte. Eine Umstrukturierung des Gewerbegebietes hin zu einem Entwicklungsschwerpunkt für Fachmärkte (!) an dieser Stelle müsse daher befürchtet werden.
Eine vergleichbare Verquickung beider Begriffe findet sich auch im Märkte- und Zentrumskonzept der GfK vom September 2001, etwa auf Seite 174. Dort wird ausgeführt, die Hannoversche Straße im Südosten der Stadt sei ein traditionelles Gewerbegebiet. In den letzten Jahren seien die guten Standortbedingungen vom Einzelhandel erkannt worden. Mittlerweile existierten dort über 20.000 m² Verkaufsfläche in Fachmärkten (!) mit innenstadtrelevanten Sortimenten, Baumärkten und Discounter.
Gleichwohl vermag die Antragstellerin mit ihrer Kritik, hier seien Einzel- und Fachhandel möglicherweise unzutreffend „in eins“ gesetzt worden, nicht mit der Folge durchzudringen, dass auch die daraufhin getroffene Abwägungsentscheidung zu beanstanden wäre. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, die Antragsgegnerin habe sich in Wahrheit auf eine Einschränkung des Fachhandels beschränken wollen und sei daher mit dem Ausschluss des kompletten Einzelhandels“ in Nr. 1.2 (1) tirè 1 über das Ziel hinausgeschossen und habe weitergehende Festsetzungen getroffen, als ihr Rat sie habe eigentlich treffen wollen. Dem ist Folgendes entgegenzuhalten:
Die Unterscheidung zwischen Fachmärkten und Einzelhandel spielt nach dem Märkte- und Zentrenkonzept der Antragsgegnerin (vgl. beispielsweise S. 175 unten des Gutachtens der GfK Prisma vom September 2001) lediglich dann eine ausschlaggebende Rolle, wenn es um die Bewältigung bereits entstandener Problemlagen an den genannten Ausfallstraßen geht. Hier unterscheidet die Antragsgegnerin deutlich zwischen der ersten und der zweiten Reihe und möchte namentlich verhindert sehen, dass nunmehr auch in die zweite Reihe dieser Gewerbegebiete Einzelhandelsnutzung vordringt. Dort soll sich allenfalls und in gesteuertem Maße Fachhandel ansiedeln dürfen. Soweit Einzelhandelsgeschäfte entstanden sind, sollen sich diese weiterhin auf die erste Reihe an diesen verkehrsgünstigen Ausfallstraßen beschränken und allenfalls im Rahmen eines gewissen Bestandsschutzes weiterentwickeln dürfen.
Davon ist die hier zu beurteilende Sachlage deutlich zu unterscheiden. Wie ein Blick auf die Lage des Plangebiets (vgl. etwa die Einzeichnung „Bestehende Zentrenstrukturen“ auf S. 190 des GfK Prisma-Gutachtens vom September 2001) zeigt, liegt das hier interessierende Gebiet weit abseits bereits entstandener, nicht integrierter Zentren noch jenseits des Ortsteils G. und des westlich davon entstandenen Gewerbegebiets hart an der Grenze zur Nachbargemeinde E.. Ansätze zur Entstehung eines Fachmarkt- oder gar Einzelhandelszentrums waren zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (2.11.2004) nicht vorhanden. Dementsprechend muss es in konsequenter Fortführung des im Märkte- und Zentrenkonzept entwickelten Gedankens vorzügliches Bestreben der Antragsgegnerin sein, jede Bestrebung zu unterdrücken, die zur Entstehung von Einzelhandel hätte führen können. Eine solche Bestrebung läge so fern nicht. Das ergibt sich zum einen aus der Nähe des Ortsteils G., der sich südlich und südwestlich der Bundesautobahn 30 erstreckt und umfangreiche Wohngebiete aufweist. Dies ergibt sich zum anderen aus der geradezu hervorragenden verkehrlichen Anbindung durch die Rheiner Landstraße sowie die Bundesautobahnen 1 und 30. Nimmt man noch die Magnetwirkung des Möbelhauses (IKEA) hinzu, so wäre eine ausgesprochen profitable Einzelhandelsnutzung auf den bislang ungenutzten Gewerbeflächen im südlichen Bereich des Bebauungsplanes Nr. 257 - alt - denkbar gewesen. Die ihr dabei winkenden „Profitaussichten“ sind so groß, dass etwaige Bedenken, die sich mit Rücksicht auf § 13 der Höfeordnung ergeben, als ohne weiteres finanzierbar beiseite hätten geschoben werden können. Es ist daher sehr realistisch und wird auch vom Senat geteilt, dass die Antragsgegnerin die Befürchtung hegen durfte, bei vorausschauender Städtebaupolitik sogar musste, in diesem Bereich werde sich Einzelhandelsnutzung zum Nachteil der Innenstadt ansiedeln, wenn IKEA erst einmal seinen Betrieb aufgenommen habe.
Es kommt hinzu, dass die weitere bei der Überplanung und Planung von Gewerbestandorten ausschlaggebende Erwägung, das Auftreten von Einzelhandel ausnahmsweise im Interesse der Nahversorgung benachbarter Wohnquartiere zuzulassen, hier keine Ausnahme von dieser Überlegung rechtfertigte. Im Gegenteil: Aus dem Märkte- und Zentrenkonzept B. der GfK Prisma vom September 2001 ergibt sich vielmehr (vgl. dort S. 105), dass die Einzelhandelsversorgung im benachbarten Stadtteil G. ohnehin schon „prekär“ ist. Denn der durch die nahe Bundesautobahn ausgesprochen günstig gelegene Baumarkt BAHR sowie das Kaufhaus NOVO an der Bundesbahnanschlussstelle B. -G. erzeugten erheblichen Wettbewerbsdruck zulasten des örtlichen Einzelhandels. Vor diesem Hintergrund zeuge es sogar von einer „gewissen "Robustheit" des dortigen örtlichen Handels, trotz dieses Wettbewerbsdrucks in diesem Stadtteil noch namhaften Umfangs auftreten zu können. Dies würde sich entscheidend ändern (können), würde nur unwesentlich westlich davon der IKEA-Möbelmarkt von einem Kranz von Einzelhandelsgeschäften umgeben.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist die Antragsgegnerin mit ihren Planungen und Genehmigungen nicht in einer Weise von diesem Konzept abgewichen, dass dieses als in Wahrheit nicht mehr verfolgt anzusehen wäre. Der insoweit in der mündlichen Verhandlung handschriftlich gestellte Beweisantrag kann dem Normenkontrollantrag aus Rechtsgründen nicht zum Erfolg verhelfen; die darin zum Beweis gestellte Tatsachenbehauptung ist rechtlich nicht relevant, und zwar aus mehreren Gründen. Es mag sein, dass die Antragsgegnerin in den Jahren 2005 sowie 2006 im Geltungsbereich des nördlich der Rheiner Straße liegenden Bebauungsplans Nr. 258 - alt -/540 - neu - mehrere Nutzungen zugelassen hat, welche sich nicht mit dem Konzept vertragen, innenstadtrelevante oder Einzelhandelsnutzung in nicht integrierten Lagen nicht zuzulassen. Das kann dem Normenkontrollantrag indes schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen, weil es nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der hier noch anzuwendenden Fassung für die Abwägung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan ankommt. Als Satzung beschlossen wurde der hier angegriffene Bebauungsplan Nr. 538 mit seinen textlichen Festsetzungen indes schon im November 2004.
Es kommen zwei Gesichtspunkte selbständig tragend hinzu. Jegliche Planungs- und Genehmigungstätigkeit ist „Menschenwerk“ und dementsprechend potentiell mängelbehaftet. Soweit sich bestimmte Planungen oder Genehmigungen nicht in ein vom Rat beschlossenes Konzept aus den Jahren 2001/2003 bruch- und nahtlos einfügen, führt dies erst dann zur Annahme, das vorgegebene städtebauliche Konzept werde in Wahrheit nicht (mehr) verfolgt, wenn diese Planungen oder die Einzelgenehmigungen in ihrer Summe Ausdruck des Umstandes sind, dass die Antragsgegnerin an diesem Konzept in Wahrheit gar nicht mehr festhält und dieses nur auf dem Papier, nicht jedoch in Wahrheit mehr verfolgt. Für diese Annahme reicht es nicht aus, dass eine planende und zugleich als Genehmigungsbehörde operierende Gemeinde an der einen oder anderen Stelle ihres Gebiets dieses Konzept nicht bruchlos durchgehalten hat. Eine solche Annahme ist vielmehr erst dann gerechtfertigt, wenn dieses Konzept durch Teilplanungen und -genehmigungen derartig „durchlöchert“ ist, dass von einem noch immer verfolgten Konzept ernstlich nicht mehr die Rede sein kann. Dieses muss durch die davon abweichenden Maßnahmen mit anderen Worten „funktionslos“ geworden sein.
Hierfür reichen die Zulassungen einiger möglicherweise innenstadtrelevanten und Einzelhandelsprojekte im Bereich des nördlich angrenzenden Bebauungsplanes Nr. 540 - neu -/ 258 - alt - nicht annähernd aus. Dafür sind sie - sogar die Richtigkeit dieses Vortrags unterstellt - viel zu geringen Umfangs.
Der Planunterworfene hat auch keinen Anspruch darauf, von den nachteiligen Wirkungen eines billigenswerten städtebaulichen Konzeptes dann nicht mehr betroffen zu werden, wenn der eine oder andere Grundstückseigentümer im Bereich dieser planenden Gemeinde von entsprechender Belastung ganz oder zum Teil befreit wird. Einen Anspruch auf bruchlose Einhaltung eines einmal beschlossenen städtebaulichen Konzeptes steht dem einzelnen Grundstückseigentümer jedenfalls nicht in der Gestalt zu Gebote, dass er nach dem einen oder anderen „Sündenfall“ eine Planung abwehren kann, welche sich als Ausdruck und Verfeinerung dieses Konzeptes darstellt. Insoweit gilt Ähnliches, wie das Bundesverwaltungsgericht (vgl. z.B. Urt. v. 3.6.1977 - IV C 29.75 -, BRS 32 Nr. 129) zur Frage entschieden hat, ob ein Bauherr unter Verweis auf den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) wegen Fehlentscheidungen der Bauaufsichtsbehörde in gleich gelagerten Fällen einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung herleiten kann. Auch dort ist dies nicht der Fall.
Der vollständige Ausschluss der in Nr. 1.2(1) genannten Nutzungsart, namentlich des Einzelhandels insgesamt, ist mit den konkurrierenden Interessen der Eigentümer der planunterworfenen Grundstücke zu vereinbaren. Allgemein gilt, dass das öffentliche Interesse an der Nutzungseinschränkung desto größer sein muss, je weiter die Nutzungseinschränkungen reichen. Zudem ist zu beachten, dass die Gemeinde bei der Umplanung eines bereits vorhandenen Bebauungsplanes grundsätzlich nicht so frei ist wie bei der Überplanung bislang unbebauter und unverplanter Flächen. In jedem Fall muss sie vielmehr berücksichtigen, ob und welchen Umfangs der Planunterworfene ein schützenswertes Vertrauen in die Fortgeltung der bisherigen Festsetzungen fassen durfte und ob die für die Planänderung sprechenden Gesichtspunkte dieses Vertrauen aufwiegen (können) (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 20.8.1992 - 4 NB 3.92 -, BRS 54 Nr. 21; Beschl. v. 3.12.1997 - 4 B 193.97 -, Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 317; Senatsurt. v. 18.9.2001 - 1 L 3779/00 -, BRS 64 Nr. 31).
Einen Vertrauensgesichtspunkt kann die Antragstellerin danach nicht mit Erfolg ins Feld führen. Die genannten Vertrauensgesichtspunkte sollen insbesondere sicherstellen, dass die Umplanung nicht Dispositionen ohne sachlichen Grund oder ausreichende Kompensation enttäuscht, welche der Planunterworfene im Vertrauen auf die Fortgeltung der Festsetzungen getroffen hatte. Das ist hier gerade anders. Die von der Antragstellerin auf der Grundlage des Altplanes Nr. 257 aufgenommene Nutzung darf sie unverändert weiterführen. Widerspräche sie den textlichen Festsetzungen Nr. 1.2(1), dürfte sie diese wegen der Festsetzung Nr. 1.2(2) sogar fortsetzen und in gewissem Umfang sogar ausbauen. Die Antragstellerin möchte sich indes gerade nicht im Rahmen der bereits aufgenommenen Nutzungen bewegen, sondern mit Rücksicht auf die Verwertungschancen, welche die Ansiedlung des großflächigen Möbelhauses ermöglicht, vielmehr eine neuartige Nutzung aufnehmen. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes streiten zu ihren Gunsten daher nicht.
Ihre Nutzungsabsichten werden auch nicht ohne zureichenden Grund hintangestellt. Wie oben dargelegt, hat die Antragsgegnerin in Übereinstimmung mit den raumordnungsrechtlichen Vorstellungen des Landes Niedersachsen ein Konzept zur Stärkung und Erhalt der Leistungskraft ihrer Innenstadt und zugleich zu einer diesem Ziel untergeordneten Steuerung bereits vorhandener nicht integrierter Nebenzentren entwickelt. Dieses Konzept hat ganz erhebliches Gewicht im Allgemeininteresse. Diesem würde es - wie ausgeführt - widerstreben, in diesem Bereich Einzelhandel jedweder Art zuzulassen.
In dieses Konzept fügt sich auch der Umstand ein, dass der Antragstellerin mit der textlichen Festsetzung Nr. 1.2(1) sogar die Aufnahme einer Möbelhandelsnutzung, aber auch eines Gartencenters oder eines Küchenstudios verwehrt wird. Es mag zwar sein, dass dies alles Nutzungen sind, welche nicht als innenstadtrelevant anzusehen sind. Das Bestreben der Antragsgegnerin darf jedoch nach den vorstehenden Ausführungen sein, im Interesse der Steuerung der sowohl in der Innenstadt als auch in den nicht integrierten Nebenzentren vorhandenen Nutzungsmöglichkeiten ausschließen, dass sich Nutzungen dieser Art am äußersten westlichen Rand ihres Stadtgebietes ansiedeln. In diesem Konzept ist sogar eingeschlossen, mit dem Möbelfachmarkt ausgerechnet die Nutzung auszuschließen, die sie auf dem westlich unmittelbar anschließenden Teil des Bebauungsplans Nr. 538, dem Sondergebiet „Großflächiger Möbelhandel“ gerade eröffnet hatte. Es ist von Städtebaurechts wegen nicht zu beanstanden, dass sich die Antragsgegnerin auf der Grundlage des Märkte- und Einzelhandelskonzeptes der GfK Prisma vom September 2001 (vgl. dort insbesondere S. 89 und 143) dazu entschlossen hat, lediglich eine Verkaufsfläche von 25.500 m² für den Möbeleinzelhandel zuzulassen und darüber hinausgehende Ansiedlungen von Möbeleinzelhandel jedenfalls außerhalb der Innenstadt zu unterbinden. Dahinter steht die - auch die Kernaussage der Landesplanerischen Festsetzung vom 9. Juli 2004 ausmachende - Erkenntnis, dass sich großflächige Möbelmärkte ohne flankierendes innenstadtrelevantes Sortiment nicht halten lassen. Wenn daher ein Möbelmarkt mit einer Verkaufsfläche von immerhin 25.500 m² Verkaufsfläche, davon rund 4.000 m² innenstadtrelevanter Sortimente, am äußersten Westrand des Stadtgebietes bereits ansiedeln darf, so sind danach sämtliche Nutzungsmöglichkeiten auf diesem Marktsegment vollständig ausgenutzt und darf die planende Gemeinde daher bestrebt sein, die Entstehung weiterer Möbelmärkte auszuschließen. Das ist hier in abwägungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise geschehen.
Aus den vorstehenden Ausführungen wird deutlich, dass es auf die Tatsachen, welche die Antragstellerin in den maschinenschriftlich eingereichten drei Beweisanträgen vom 14. Juni 2006 bezeichnet hat, aus Rechtsgründen nicht ankommt. Diese betreffen zu einem ganz erheblichen Teil die Frage, ob der vollständige Ausschluss des Einzelhandels sowie die weiteren vier in Nr. 1.2(1) der textlichen Festsetzungen enthaltenen Nutzungsausschlüsse und Einschränkungen neben den vorstehend genannten Gesichtspunkten auch durch die Erwägung gerechtfertigt werden, im Interesse des produzierenden und des Dienstleistungsgewerbes erschwingliche und zudem verkehrsgünstig gelegene Flächen im äußersten Westen der Stadt vorzuhalten. Dieser Gesichtspunkt mag zusätzlich tragen oder nicht. Entscheidungserheblich ist dies indes nicht (mehr), da die vorstehend formulierten Ausführungen die getroffenen Nutzungsausschlüsse städtebaurechtlich selbständig tragen. Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich die Antragstellerin in diesen Beweisanträgen zu Unrecht allein auf die Frage beschränkt hat, ob es insoweit auf das produzierende Gewerbe ankommt. Ausweislich der Planbegründung hatte die Antragsgegnerin Erwägungen dazu angestellt, erschwingliche Flächen für das produzierende und das Dienstleistungsgewerbe vorzuhalten.
Mit Rücksicht auf den Beweisantrag, der auf die Anwendung des § 13 HöfeO zielt, ist ergänzend Folgendes auszuführen: Es mag sein, dass § 13 HöfeO eine bauliche Verwertung der im Süden des Bebauungsplans Nr. 257 - alt -/538 - neu - gelegenen Flächen erschwert. Ganz ausschließen tut das diese Vorschrift nicht. Das hat der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung selbst bekundet und ausgeführt, die finanziellen Nachteile, die derzeit mit einer baulichen Ausnutzung dieser Flächen verbunden sind/wären, stellten dann keine endgültige Sperre für eine bauliche Ausnutzung dieser überplanten Flächen dar, wenn sich das „rechne“, das heißt wenn eine entsprechend lukrative bauliche Nutzung in Rede stünde. Dementsprechend hätten die Eigentümer dieser Flächen, das Ehepaar K., einer Verwertung dieser Flächen auch zugestimmt, wenn ihnen angeboten worden wäre, diese für das Möbelhaus IKEA zur Verfügung zu stellen.
Ein dementsprechender Fall ist auch gegeben, wenn diese Flächen einer profitablen Einzelhandelsnutzung anderer Art zugeführt werden könnten. Wie oben dargelegt, entspricht es allgemeiner Lebenserfahrung und hat sich als Hintergrund des Senatsbeschlusses vom 30. November 2005 (- 1 ME 172/05 -, ZfBR 2006, 168 = NSt-N 2006, 19) herausgestellt, dass ein Verbraucher-Magnet, wie dies insbesondere IKEA darstellt, sehr stark geeignet ist, Einzelhandelsnutzungen profitabelster Art anzuziehen und als eine Art Kranz um sich zu scharen. Auch aus diesem Grunde kommt es daher auf den unter dem 14. Juni 2006 formulierten und in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsbeweisantrag nicht an, die Eheleute K. sähen sich jedenfalls derzeit, das heißt vor Ablauf der nach § 13 HöfeO ausschlaggebenden und bis zum Jahre 2018 reichenden Frist finanziell gehindert, die überplanten Flächen einer baulichen Nutzung zuzuführen.
Nach den vorstehenden Ausführungen bedarf es näherer Darlegung nicht, dass auch die in Nr. 1.2 (1) tiré 5 ausgeschlossene Nutzung in der Planfläche für Speditionsbetriebe auf der Grundlage von § 1 Abs. 9 BauNVO gerechtfertigt ist und die Antragsgegnerin nicht gehalten war, von § 1 Abs. 9 BauNVO auch im Hinblick auf das Grundstück der Antragstellerin Gebrauch zu machen und dieser den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben zu ersparen.
Den Interessen der Betriebe, deren Gepräge von dem Leitbild der textlichen Festsetzung Nr. 1.2 (1) abweicht und im Nordbereich des Bebauungsplanes Nr. 257 - alt - gelegen waren/sind, hat die Antragsgegnerin durch die Ausnahmemöglichkeiten in Nr. 1.2 (2) der textlichen Festsetzungen mehr als nur ausreichenden Umfangs Rechnung getragen. Diesen ist auf der Grundlage des § 1 Abs. 10 BauNVO sogar Gelegenheit gegeben worden, ihr innenstadtrelevantes oder in sonstiger Weise von Nr. 1.2 (1) der textlichen Festsetzungen abweichendes Sortiment bis zu einer Größe von 10 v.H. der genehmigten Verkaufsfläche zu erweitern. Eine weitere Möglichkeit, die mit dem Ausschluss von Einzelhandel verbundenen Härten abzufedern, bietet zudem Nr. 1.2 (3) der textlichen Festsetzungen. Dass die Antragsgegnerin mit diesen Modifikationen dem Interesse an einer auskömmlichen Grundstücksnutzung nicht ausreichend Rechnung getragen hat, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
Aus den vorstehenden Ausführungen wird schließlich deutlich, dass die Antragsgegnerin die Nutzungsinteressen der anderen im Nordostteil des Bebauungsplans Nr. 538 gelegenen Nutzungen ausreichenden Umfangs berücksichtigt hat. Die Herstellung von Küchen- und Freizeitartikeln aller Art, die Produktion von Heizungsanlagen sowie das Dienstleistungsunternehmen aus der EDV-Branche, welche sich südlich des Grundstücks der Antragstellerin angesiedelt haben (sollen), fügen sich nahtlos in das Planungsziel, erschwingliche Bauflächen für das produzierende und das Dienstleistungsgewerbe zu sichern.
Weitere Ausführungen sind zu dem Normenkontrollantrag nicht veranlasst.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 4 ff. BauNVO
§ 8 BauNVO
§ 1 BauNVO
§ 13 HöfeO
§ 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung
§ 8 Abs. ... BauNVO
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 2 ff BauNVO
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 1 Abs. 4 ff. BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 16 Abs. 5 Satz 1 NROG
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 16 Abs. 5 Satz 2 NROG
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 13 der Höfeordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 659
DVBl 1988, 845
DVBl 1986, 1266
BVerwGE 77, 308, 314
NVwZ-RR 2002, 556
BVerwGE 81, 111
NVwZ 1991, 875
DVBl 1999, 1293
BVerwGE 77, 317
NVwZ 1987, 1074
DVBl 1987, 1004
NVwZ 2005, 324
NVwZ 2004, 226, 227
BVerwGE 119, 25
NVwZ 2004, 220, 224
BVerwGE 115, 17
NVwZ 2002, 476
NVwZ 2003, 1261
NordÖR 2006, 70
BVerwGE 34, 301
4 BN 11.97
4 BN 38.00
4 C 56/84
4 NB 3.95
III ZR 209/84
4 N 4.86
4 NB 13.93
5 S 901/99
4 C 48.96
4 NB 8.90
4 BN 15.99
1 ME 172/05
1 KN 152/04
1 LA 109/04
4 C 77.84
1 BN 15.99
4 BN 39.04
4 CN 20.02
4 C 14.01
4 C 4.00
4 C 3.02
1 LC 107/05
IV C 105.66
IV C 29.75
4 NB 3.92
4 B 193.97
1 L 3779/00