Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-09-24, Aktenzeichen 1 B 2488/07

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der nach § 123 VwGO statthafte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, insbesondere ist der Rechtsweg nach § 40 VwGO zu den Verwaltungsgerichten eröffnet. Das Verfahren betrifft eine Streitigkeit auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Die Rechtswegzuständigkeit des angerufenen Gerichts ist abhängig vom Streitgegenstand, den der Antragsteller im wesentlichen durch seinen Antrag bestimmt. Für die gestellten Anträge kommen als Anspruchsgrundlagen, die die Antragstellerin allerdings nicht im einzelnen angeführt hat, lediglich § 22 NGO oder § 5 Parteiengesetz in Betracht. Es betrifft nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit des Antrages, wenn die Voraussetzungen der Normen, die vom Anwendungsbereich her den Anspruch des Antragstellers stützen könnten, nicht gegeben sind.
Sowohl die Anspruchsgrundlage nach § 22 NGO als auch nach § 5 Parteiengesetz gehören dem öffentlichen Recht an, weil sie ausschließlich Träger öffentlicher Gewalt verpflichten. Damit sind diese Normen Sonderrecht von Hoheitsträgern, denen gegenüber Vertragsparteien im Zivilrechtsverhältnis besondere Verpflichtungen auferlegt worden sind um - insbesondere in § 5 Parteiengesetz - den Parteien einen Anspruch auf Gleichbehandlung zu geben.
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist nicht nur eröffnet, wenn die Zulassung zur öffentlichen Einrichtung und ihre Benutzung einheitlich dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Vielmehr entscheidet das Verwaltungsgericht auch, wenn zwar die Einzelheiten der Benutzung (das „wie“) privatrechtlich geregelt, die Entscheidung über die Zulassung als solche (das „ob“) aber dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist. Diese so genannte Zweistufentheorie kommt bei Vorgängen zur Anwendung, die durch eine Mehrphasigkeit der Aufgabenwahrnehmung gekennzeichnet sind, weil die Entscheidung über das "ob“ einer öffentliche Leistung durch Verwaltungsakt erfolgt, während deren Abwicklung mittels eines privatrechtlichen Vertrages durchgeführt wird. Wenn sich allerdings das Verfahren als einheitlich darstellt und nicht in einen öffentlichrechtlichen und einen zivilrechtlichen Teil zerlegen lässt, ist der Rechtsweg entweder nur zum Zivilgericht oder ausschließlich zum Verwaltungsgericht gegeben (vergl. BVerwG, B. v. 2. Mai 2007, 6 B 10.07 Randnummer 15).
Die Zulassung von politischen Parteien zur Benutzung öffentlicher Einrichtungen der Gemeinden nach § 22 NGO oder nach § 5 Parteiengesetz setzt eine zweistufige Entscheidung voraus. In dem öffentlich-rechtlichen Verfahrensteil wird über den Anspruch gegenüber der Körperschaft dem Grunde nach entschieden, während daran anschließend die Benutzungsbedingungen unter Anwendung des Zivilrechts vereinbart werden, wenn die Benutzung privatrechtlich geregelt ist.
Die einstweilige Anordnung kann aber nicht ergehen. Die Antragstellerin hat für keinen ihrer Anträge einen Anordnungsanspruch nach § 22 NGO oder nach § 5 Parteiengesetz glaubhaft gemacht. Andere Anspruchsgrundlagen, die der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung unterliegen, sind gegenüber der Antragsgegnerin nicht ersichtlich.
Eine Zulassung nach § 22 NGO scheidet schon aus, weil die Antragstellerin als politische Partei auf Bundesebene nicht zu den Anspruchsberechtigten nach § 22 NGO gehört. Dem von der Antragstellerin geplante Bundesparteitag fehlt der Bezug zum örtlichen Einzugsbereich, deretwegen eine Gemeinde ihre kommunale Einrichtung nach § 22 Abs. 1 NGO den Einwohnerinnen und Einwohnern zur Nutzung überlässt. Auch wenn einige Mitglieder der Antragstellerin Bürger der Stadt O. sein sollten, ändert dies nichts an dem fehlenden örtlichen Bezug (Nds.OVG B. v. 28. 02. 2007, 10 ME 74/07).
Aber auch aus § 5 Abs. 1 Parteiengesetz kann sich ein Anspruch der Antragstellerin auf Überlassung einer der Säle im Hallenkomplex nicht ergeben. Nach dieser Anspruchsnorm ist in Verbindung mit Artikel 3 und 21 GG die Gemeinde als Trägerin öffentlicher Gewalt verpflichtet, politische Parteien gleich zu behandeln, wenn sie ihre kommunalen Einrichtungen den Parteien zur Verfügung stellen. Dieser Anspruch gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde die Einrichtung öffentlichrechtlich oder privatrechtlich betreibt. Auch wenn die Einrichtung etwa in Form einer GmbH geführt wird, kann eine Partei ihren Anspruch auf Gleichbehandlung geltend machen.
Voraussetzung für den Anspruch einer politischen Partei auf Überlassung einer kommunalen Einrichtung nach § 5 Abs. 1 Parteiengesetz ist aber die rechtliche Möglichkeit der Gemeinde, die Zweckbindung der Einrichtung gegenüber der privatrechtlichen Gesellschaft durch Ausübung von Mitwirkungs- und Weisungsrechten durchzusetzen. Dies gilt auch, wenn der Betrieb der kommunalen Einrichtung einem Pächter überlassen wird. Auch in diesem Fall kann der Anspruch nur Erfolg haben, wenn dieser Private den Weisungen der Gemeinde unterworfen ist oder wenn sich die Gemeinde entsprechende Einwirkungsrechte vorbehalten hat (Nds.OVG, B. v. 10. März 2007, 10 ME 87/07). An der erforderlichen Einwirkungsmöglichkeit der Antragsgegnerin fehlt es hier. Die von der Antragstellerin geforderten Räume stehen nicht zur Dispositionsbefugnis der Antragsgegnerin.
Die Antragsgegnerin verwaltet die Räume der W. Halle und das zugehörige Freigelände über ihren Eigenbetrieb „W.Halle“. Gegenstand des Eigenbetriebes ist nach § 2 der Betriebssatzung die Unterhaltung der W.Halle einschließlich aller Nebenhallen und der unbebauten Eigenbetriebsflächen sowie die Verpachtung der gesamten Liegenschaft als Einheit oder in Teilbereichen. Von der Möglichkeit der Verpachtung hat die Antragsgegnerin über ihren Eigenbetrieb Gebrauch gemacht. Die W.Halle O. GmbH hat mit Pachtvertrag vom 22. November 1993 von dem Eigenbetrieb W.Halle das bebaute Grundstück E.(Hallenkomplex) mit sämtlichen aufstehendem Baulichkeiten gepachtet. In einem Nachtrag zum Pachtvertrag sind auch weitere Flächen, insbesondere Freiflächen an die W. O. GmbH verpachtet worden.
Die W.Halle GmbH ihrerseits hat mit der O. Veranstaltungs-Service GmbH Verträge geschlossen. Danach hat die O. das Recht exclusiv alle Veranstaltungen der W. Halle GmbH zu bewirten und ist somit der alleinige Cateringbetrieb im Hallenkomplex. Daneben hat die O. begrenzte Zugriffsrechte auf einige Räume - unter anderem auch auf die für Parteiveranstaltungen benutzten Festsäle - für die Durchführen eigener Veranstaltungen. Soweit die W. Halle O. GmbH Räumlichkeiten an die O. GmbH verpachtet oder ihr diese für Veranstaltungen überlassen hat, kommt eine Einflussmöglichkeit der Antragsgegnerin auch als Alleingesellschafter der W. Halle GmbH damit nicht in Betracht.
Aber auch unabhängig von den Beschränkungen durch eventuelle Nutzungsrechte der O. kann die Antragstellerin einen Anspruch gegen die Antragsgegnerin als kommunale Gebietskörperschaft und Alleingesellschafter der Hallen GmbH nicht geltend machen. Die Antragsgegnerin ist zwar Alleingesellschafter der W.Halle O. GmbH, hat jedoch nicht die für den Erfolg des Antrages vorauszusetzenden Einflussmöglichkeiten auf den Pächter. In § 2 des zweiten Nachtrags zum Pachtvertrag vom 22.11.93 ist ausdrücklich geregelt, dass der Eigenbetrieb der Antragsgegnerin als Verpächterin sich vorbehält, die nicht überbauten Flächen für Märkte und sonstige Veranstaltungen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage zu nutzen und zu bewirtschaften. Die Verpächterin kann im Einzelfall verlangen, dass die Pächterin einer bestimmten Nutzung des Freigeländes den Vorrang einräumt. Daraus lässt sich im Gegenschluss herleiten, dass die Verpächterin, der Eigenbetrieb der Antragsgegnerin, auf die Nutzung des Hallenkomplexes keinen Einfluss nehmen will und auch nicht kann.
Die GmbH ist in ihrer Entscheidung autonom. Sie ist ihrem Selbstverständnis nach ein multifunktionales Veranstaltungszentrum und trägt mit ihrem vielfältigen Angebot zur Sicherung der kulturellen Grundversorgung bei (Stadt O., Bericht über wirtschaftliche Betätigung 2005). Zum Gegenstand des Unternehmens gehört auch die Überlassung von Räumen für Parteiveranstaltungen, wie auch von der Antragsgegnerin nicht in Abrede gestellt wird. Die Überlassung der Räume auch an politische Parteien ist jedoch der GmbH, insbesondere ihrer Geschäftsführung, zur alleinigen Entscheidung überlassen. Einflussnahmen der Antragsgegnerin etwa zur Verwirklichung von Ansprüchen aus § 22 NGO oder § 5 Parteiengesetz sind nicht vorgesehen und werden auch nicht wahrgenommen. Sie entsprechen auch nicht der Organisationsstruktur der GmbH. Danach hat die Gesellschafterversammlung, die ausschließlich von der Antragsgegnerin bestimmt wird, weder nach dem Gesellschaftsvertrag noch nach § 46 GmbHG das Recht über einzelne Veranstaltungen zu entscheiden. Das operative Geschäft ist Sache der Geschäftsführung der GmbH, nicht aber der Gesellschafter. Im Übrigen wäre es der Verwaltung der Stadt nach § 111 Abs. 1 NGO wegen der Bindungen der Mitglieder der Gesellschafterversammlung an Beschlüsse des Rates auch nicht möglich, den von der Antragstellerin gewünschten Einfluss zu nehmen.
Ob und inwieweit die Antragstellerin Ansprüche gegen die W.Halle O. GmbH auf Abschluss eines Pachtvertrages hat, ist hier nicht zu entscheiden. Dies wäre ein ausschließlich zivilrechtlicher Anspruch, der vor dem zuständigen ordentlichen Gericht gegen die juristische Person W.Halle O. GmbH zu verfolgen wäre.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 40 VwGO
§ 22 NGO
§ 46 GmbHG
§ 22 Abs. 1 NGO
§ 111 Abs. 1 NGO
Artikel 3 und 21 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 B 10.07 R
10 ME 74/07
10 ME 87/07