Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-22, Aktenzeichen 1 A 69/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0622.1A69.14.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der in L. wohnhafte Kläger trat 1976 als Beamter in den Dienst des Beklagten ein. Ab Mitte März 1999 war er beim Staatlichen Amt für Umwelt und Arbeitsschutz Ostwestfalen-Lippe in N. beschäftigt. Infolge der Auflösung des Amtes zum 1. Januar 2007 durch das Gesetz zur Eingliederung von Landesoberbehörden, Unteren Landesbehörden und Einrichtungen des Landes, welches als Art. 1 des Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2006 (GV. NRW S. 622) erlassen wurde, und der Übertragung der dem Amt obliegenden Aufgaben auf die Bezirksregierung E. versah der Kläger vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2007 Dienst in deren Dezernat 56 – Immissionsschutz – am Dienstort N. .
Ab dem 1. Januar 2008 bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand mit Ablauf des Monats Mai 2015 war der Kläger bei dem Kreis H. an dessen Sitz in H. tätig. Hintergrund dieses Wechsels ist, dass mit dem Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW S. 662) Zuständigkeiten im Bereich des Umweltrechts (auch) den Kreisen übertragen wurden. Gemäß dem als Art. 61 dieses Gesetzes erlassenen Gesetz zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (im Folgenden: Personalfolgengesetz) sollten die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den auf die Kreise und kreisfreien Städte übertragenen Aufgaben betraut waren, auf der Grundlage des Gesetzes und eines von der jeweiligen Bezirksregierung zu erstellenden Zuordnungsplans zum 1. Januar 2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte übergehen. Der dazu erarbeitete Zuordnungsplan sah einen Übergang des Klägers auf den Kreis H. (im Folgenden: Kreis) vor.
Mit Urteilen u.a. vom 7. September 2010 (Az. 6 A 2144/08 u.a.) entschied der 6. Senat des hiesigen Gerichts, dass die klagenden, vormals bei den Bezirksregierungen mit Aufgaben des Umweltrechts befassten Landesbeamten nicht aufgrund des Personalfolgengesetzes in den Dienst der neuen – kommunalen – Aufgabenträger übergetreten sind. Die dagegen vom Beklagten eingelegten Revisionen wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 24. November 2011 (Az. 2 C 53.10 u.a.) zurück.
Unter Bezugnahme auf die genannten Entscheidungen des hiesigen Gerichts informierte der Kreis den Kläger mit E-Mail vom 1. Juni 2011 darüber, dass der Beklagte im Dezember 2010 ein Verfahren zur Übernahme der betroffenen Beamten kraft Einzelakts eingeleitet habe, und gab ihm Gelegenheit, zu seiner beabsichtigten Übernahme Stellung zu nehmen. Mit E-Mail vom 6. Juni 2011 erklärte der Kläger, er stimme „auch nachträglich“ seiner Übernahme in ein Beamtenverhältnis mit dem Kreis zu.
Durch Bescheid vom 7. November 2011 übernahm der Kreis den Kläger gemäß § 129 Abs. 3 BRRG in seinen Dienst. Unter dem 27. März 2012 erließ der Kreis einen inhaltsgleichen Bescheid und hob zugleich seine Verfügung vom 7. November 2011 auf.
Bereits unter dem 4. März 2008 sagte der Landrat des Kreises dem Kläger unter Hinweis auf den vom Personalfolgengesetz zum 1. Januar 2008 vorgesehenen Dienstherrnwechsel Umzugskostenvergütung zu und bat ihn um Mitteilung, ob er umzugswillig sei und Trennungsentschädigung beantragen werde. Daraufhin erklärte der Kläger schriftlich, er sei „(natürlich) nicht umzugswillig und werde daher auch keine Trennungsentschädigung beantragen (können)“. Kurz darauf teilte er dem Kreis mit, angesichts des Umstands, „sehr wahrscheinlich“ keinen Auslagenersatz zu bekommen, nunmehr doch einen Umzug an seinen neuen Dienstort zu erwägen. Am 5. Mai 2008 erklärte er gegenüber dem Kreis, er habe sich gegen einen Umzug entschieden. Mit Bescheid vom 3. Juni 2008 bewilligte der Kreis dem Kläger Trennungsentschädigung für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis einschließlich 4. Mai 2008. Am 16. Oktober 2008 beantragte der Kläger beim Kreis die Weitergewährung von Trennungsentschädigung bis zum 31. Dezember 2010. Zur Begründung wies er darauf hin, dass Beamte der Versorgungsämter, die ebenfalls kraft Gesetzes zum 1. Januar 2008 auf neue Dienstherrn übergeleitet werden sollten, bis zum Ablauf des Jahres 2010 Trennungsentschädigung erhielten. Mit Bescheid vom 4. Februar 2009 entsprach der Landrat des Kreises dem Antrag. Dementsprechend gewährte der Kreis dem Kläger für die Zeit vom 5. Mai 2008 bis zum 31. Dezember 2010 Auslagenersatz für die Fahrten zu seiner neuen Dienststelle. Im Schnitt wurden dem Kläger Auslagen in Höhe von 76,21 Euro monatlich ersetzt.
Im Januar 2012 machte der Kläger schriftlich gegenüber dem Beklagten u.a. Ansprüche auf Gewährung von Auslagenersatz bzw. Trennungsentschädigung ab dem 1. Januar 2011 bis zum Zeitpunkt der Zustellung der Übernahmeverfügung geltend. Der Beklagte lehnte dies durch Schreiben ohne Rechtsbehelfsbelehrung vom 23. März 2012 ab.
Am 4. Dezember 2012 hat der Kläger Klage erhoben, die auch gegen den Kreis als Beklagten zu 2. des erstinstanzlichen Verfahrens gerichtet war, und beantragt,
1. die Beklagten als Gesamtschuldner zu verpflichten, ihm Fahrtkostenerstattung und Verpflegungszuschuss entsprechend einer Trennungsentschädigung über den Zeitraum des 31. Dezember 2010 hinaus bis zum 7. November 2011 zu gewähren;
2. festzustellen, dass die Beklagten als Gesamtschuldner verpflichtet sind, ihm eine Entschädigung in Geld oder in natura für den Aufwand zu leisten, den er durch Fahrzeiten auf dem Wege hin zu dem Einsatzort des Beklagten zu 2. in H. und zurück an Arbeitstagen im Zeitraum 1. Januar 2008 bis 7. November 2011 aufwenden musste.
Der Beklagte und der Kreis haben jeweils beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat mit seinem Urteil den Beklagten verpflichtet, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 7. November 2011 eine Entschädigung für die dem Kläger für die Fahrten hin zu und zurück von der Dienststelle in H. entstandenen Kosten nach den Regelungen in § 6 Trennungsentschädigungsverordnung NRW zu bewilligen; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung des stattgebenden Urteilsausspruchs hat es im Wesentlichen ausgeführt, der zugesprochene Anspruch ergebe sich aus dem Rechtsinstitut des (allgemeinen) öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs.
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 30. Oktober 2015 zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, dass der Kläger aus näher dargelegten Gründen keinen Anspruch auf die begehrte Leistung habe, einen etwaigen Anspruch aber jedenfalls verwirkt habe.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er tritt den Ausführungen des Beklagten entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang (4 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Die zulässige Klage ist (auch) in dem Umfang, in dem im Berufungsverfahren noch über sie zu entscheiden ist, nicht begründet.
Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch weder auf der Grundlage des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs zu, noch kann er ihn unmittelbar aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn ableiten. Die Voraussetzungen eines beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruchs in Gestalt einer schuldhaft vom Dienstherrn verletzten Pflicht, die diesem gegenüber dem Beamten obliegt, und eines daraus entstandenen Schadens des Beamten liegen zwar vor. Zur Begründung des gesamten Vorstehenden nimmt der Senat Bezug auf die Entscheidungsgründe der den Prozessbevollmächtigten des Klägers bekannten Urteile vom heutigen Tag in den parallelen Verfahren 1 A 67/14 und 1 A 68/14, um Wiederholungen zu vermeiden. Die dort unter den Punkten II. 2. a. und b. sowie c. aa. bis dd. gemachten Ausführungen gelten unter Berücksichtigung von Unterschieden der Sachverhalte im Detail auch hier.
Gleichwohl hat die Klage keinen Erfolg. Dabei kann offen bleiben, ob das Begehren des Klägers aufgrund des in § 839 Abs. 3 BGB enthaltenen Rechtsgedankens schon daran scheitert, dass er sich im Gegensatz zu den Klägern der genannten Parallelverfahren gerichtlich nicht gegen die Annahme des Beklagten gewandt hat, er sei infolge gesetzlicher Überleitung mit Wirkung vom 1. Januar 2008 aus dem Dienst des Beklagten ausgeschieden. Denn der geltend gemachte Anspruch ist jedenfalls verwirkt.
Die Verwirkung von Rechten ist eine besondere Ausprägung des auch im öffentlichen Recht einschließlich des öffentlichen Dienstrechts geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben. Danach darf ein (prozessuales oder materielles) Recht nicht mehr ausgeübt werden, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist (Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen (Umstandsmoment). Erforderlich für die Erfüllung des Umstandsmoments ist, dass der Rechtsinhaber innerhalb eines längeren Zeitraums unter Verhältnissen untätig geblieben ist, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt. Erst dadurch wird eine Situation geschaffen, auf die der jeweilige Gegner vertrauen, sich einstellen und einrichten darf.
Vgl. jüngst etwa OVG NRW, Urteil vom 27. April 2016 – 1 A 2310/14 –, juris, Rn. 61; ferner schon BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 – 2 BvR 255/67 –, BVerfGE 32, 305 = DVBl. 1973, 361 = juris, Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 – 7 A 8.09 –, juris, Rn. 26, und Beschluss vom 23. Dezember 2015 – 2 B 40.14 –, juris, Rn. 21.
Die Frage, ob Verwirkung vorliegt, ist stets im Einzelfall auf der Grundlage einer Gewichtung und Abwägung der Gesamtumstände zu beantworten.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist ein Schadensersatzanspruch des Klägers verwirkt.
Das erforderliche Zeitmoment ist gegeben. Nach dem 1. Januar 2008 als dem Zeitpunkt, zu dem das Personalfolgengesetz den gesetzlichen Personalübergang vorsah und ab dem der Kläger seine Tätigkeit beim Kreis als dem (seinerzeit) vermeintlich neuen Dienstherrn aufnahm, wandte sich der Kläger erstmalig im Januar des Jahres 2012 und damit gut vier Jahre später mit seinem Zahlungsbegehren an den Beklagten. Damit war die Zeitspanne von drei Jahren, in denen nach der regelmäßigen Verjährungsfrist des § 195 BGB ein Schadensersatzanspruch verjährt, deutlich überschritten. Diese Frist kann ein Anhaltspunkt für das Vorliegen des Zeitmoments im Rahmen der Verwirkung sein. Einen solchen Anhaltspunkt liefert ferner § 10 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Trennungsentschädigungsverordnung NRW. Danach ist die Trennungsentschädigung innerhalb einer Ausschlussfrist von sechs Monaten schriftlich zu beantragen; die Frist beginnt jeweils mit Ablauf des Kalendermonats, für den die Trennungsentschädigung zusteht. Auch die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO kann schließlich bei der Konkretisierung des Zeitmoments der Verwirkung zur Orientierung dienen. Gesetzliche Regelungen, denen sich die Wertung entnehmen ließe, das Zeitmoment wäre bei einem Fall wie dem vorliegenden nach Ablauf von mehr als vier Jahren nicht erfüllt, sind demgegenüber nicht ersichtlich.
Auch liegen Umstände vor, welche die späte Geltendmachung des Anspruchs als treuwidrig erscheinen lassen. Im Gegensatz zu zahlreichen anderen Beamten, auch der Versorgungsverwaltung (vgl. dazu die Urteile des Senats vom heutigen Tage in den Verfahren 1 A 67/14 und 1 A 68/14), hat sich der Kläger gegen die Annahme des Beklagten, er sei kraft Gesetzes zum 1. Januar 2008 auf einen neuen Dienstherrn übergegangen, gerichtlich in keiner Weise – weder im Eilverfahren noch im Hauptsacheverfahren – zur Wehr gesetzt. Damit hat er gegenüber dem Beklagten zu erkennen gegeben, künftig als übergeleiteter Beamter angesehen werden zu wollen. Dies wird bestätigt durch seine Einlassungen gegenüber dem Kreis. Danach ist er selbst davon ausgegangen, infolge seiner fehlenden Umzugswilligkeit keine Trennungsentschädigung wegen des Wechsels des Dienstortes zu erhalten; die Geltendmachung eines solchen Anspruchs im Oktober 2008 erfolgte lediglich, weil der Kläger Kenntnis davon erlangt hatte, dass Beamten der Versorgungsämter entsprechende Leistungen gewährt wurden. Schließlich ist der Kläger, auch nachdem die Leistungsgewährung Ende des Jahres 2010 auslief, noch etwas über ein Jahr lang untätig geblieben.
Angesichts dieser Umstände brauchte der Beklagte im Januar des Jahres 2012 nicht mehr damit zu rechnen, dass der Kläger noch Ansprüche wegen seiner fehlgeschlagenen gesetzlichen Überleitung auf den Kreis zum 1. Januar 2008 geltend machen würde. Der Kläger hat durch seine jahrelange Untätigkeit gegenüber dem Beklagten vielmehr den Eindruck erweckt, sich damit abgefunden zu haben, nunmehr für den Kreis an einem neuen, von seinem früheren Dienstort N. weiter entfernt liegenden Ort tätig sowie bereit zu sein, den damit verbundenen erhöhten Aufwand zu tragen, ohne dafür Ersatz zu verlangen.
Die Kostenentscheidung folgt unter Einbeziehung des rechtskräftigen Teils der erstinstanzlichen Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 127 BRRG
§ 129 Abs. 3 BRRG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Trennungsentschädigungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 32, 305
6 A 2144/08
2 C 53.10
1 A 67/14
1 A 68/14
1 A 2310/14
2 BvR 255/67
7 A 8.09
2 B 40.14