Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-07-23, Aktenzeichen 12 L 493/08
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2008:0723.12L493.08.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 22.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragsstellerin
1. Zuwendungen zu den Personalkosten sowie den Sachkosten in Höhe von 0 EUR vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu zahlen und
2.einen Büroraum vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zur Verfügung zu stellen
hat keinen Erfolg.
Es ist bereits sehr fraglich, ob der auf die einstweilige Gewährung von Fraktionszuwendungen zielende Antrag gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet ist.
Gemäß § 56 Abs.3 S.1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Demnach spricht einiges dafür, dass schon im Grundsatz nicht der Rat, sondern nur die Gemeinde zur Zahlung bzw. Bereitstellung von Zuwendungen verpflichtet werden kann.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Februar 2007 - 15 K 1356/06 -, abrufbar in JURIS, dort Rz.93 ff.
Hinzukommt, dass wohl nicht einmal die der Zuwendungspraxis der Stadt zugrundeliegenden „Richtlinien der Stadt Witten für die Zuwendungen an die Fraktionen", gegen die sich die Antragstellerin wendet, vom Rat beschlossen wurden. Der Beschluss der Richtlinien erfolgte offenbar am 5. Februar 2008 im Haupt- und Finanzausschuss des Rates; einen von der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren in Bezug genommen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 über die Vergabe von Fraktionszuwendungen scheint es hingegen nicht zu geben.
Letztlich kann die Frage des richtigen Antragsgegners jedoch offen bleiben, denn die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegen jedenfalls in der Sache nicht vor.
Gemäß § 123 Abs.1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zur Regelung eines vorläufigen Zustandes im Hinblick auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zulässig, wenn die Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss sowohl das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer sofortigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen, § 123 Abs.3 VwGO i.V.m. § 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Antragstellerin verfolgt das Ziel, hinausgehend über die auch ihr gewährten Zuwendungen (Sockelbetrag i.H.v. jährlich 0 EUR und Pauschale für die Kosten der Geschäftsführung i.H.v. jährlich 0 EUR pro Fraktionsmitglied) bestimmte weitere Zuwendungen (Geldzuwendungen i.H.v. 0 EUR und Büroraum) zu erhalten und macht zur Begründung insbesondere geltend, dass der Antragsgegner Fraktionen mit drei oder mehr Mitgliedern zusätzliche Zuwendungen in (zumindest) diesem Umfang gewähre und dass insofern kein rechtfertigender Grund vorliege, ihre nur aus zwei Mitgliedern bestehende Fraktion anders zu behandeln.
Da die Antragstellerin mit ihrem Antrag im Eilverfahren bestimmte weitere Leistungen begehrt, geht es ihr hier nicht allein um die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zuwendungsvergabe, d.h. nicht allein um die Gleichmäßigkeit der Verteilung, sondern sie fordert mit Blick auf den Gleichheitssatz ausdrücklich die Gewährung eines Mehr an Zuwendungen.
Vgl. zu dieser Unterscheidung Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, abrufbar in JURIS, dort Rz.19.
Hiervon ausgehend spricht bereits vieles gegen die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Zwar bestehen auch nach Ansicht der Kammer durchaus Bedenken, ob insbesondere die auf den Richtlinien vom 5. Februar 2008 beruhende Gewährung von Geldzuwendungen in Höhe von insgesamt 0 EUR an die Antragstellerin einerseits und in Höhe von rund 0 EUR an die dreiköpfige Fraktion der Freien Liste Witten andererseits mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar ist.
Vgl. zur Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes bei der Gewährung von Fraktionszuwendungen OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O., Rz.30 ff.
Die aufgezeigte Ungleichbehandlung kann aber im Grundsatz auch durch die Gewährung geringerer Zuwendungen an die Freie Liste Witten vermieden werden, wofür im Übrigen bereits die beschlossenen Richtlinien Raum lassen dürften, in denen unter Punkt 1.2.2 für die Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktions- Mitarbeitern Maximalbeträge von 0 EUR bzw. 0 EUR aufgeführt werden.
Dafür, dass der bei der Gewährung von Fraktionszuwendungen bestehende Ermessensspielraum
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O., Rz.29
hier derart eingeschränkt ist, dass nur die begehrte Gewährung der für die größeren Fraktionen vorgesehenen weiteren Zuwendungen - die die Antragstellerin selbst als sehr üppig bezeichnet und die nach einem Schreiben der Bürgermeisterin an die Antragstellerin vom 28. März 2008 in der Vergangenheit teilweise rückerstattet worden sind - auch an Fraktionen mit zwei Mitgliedern als ermessensgerecht erscheint, dürfte demgegenüber wenig sprechen. Namentlich kann wohl kaum davon ausgegangen werden, dass es trotz des insoweit bestehenden Ermessens und den allen Fraktionen bereits nach Ziffern 1.1 und 1.2.1 der Richtlinien zustehenden Pauschalen zwingend geboten wäre, Fraktionen mit zwei bzw. drei Mitgliedern die von der Antragstellerin geforderten zusätzlichen 0 EUR pro Jahr für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern zu bewilligen.
Letztlich kann die Frage der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs jedoch offen bleiben, denn jedenfalls ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht.
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung dient als Mittel des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich nur der Sicherung von schutzwürdigen Rechtspositionen und hat generell nicht die Funktion, Ansprüche zu befriedigen. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz, der eine Vorwegnahme der Hauptsache prinzipiell ausschließt, ist nur zulässig, wenn die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 - , in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1989, S.1105 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, in: Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1992, S.424 ff.
In einem Organstreit, wie er hier vorliegt, kann bei diesem Ausgangspunkt eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden; denn dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art.19 Abs.4 des Grundgesetzes - GG -) angesiedelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, a.a.O.
Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige Anordnung abgewendet werden soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 - , a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, a.a.O. Hiervon ausgehend ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Zwar dient der in § 56 Abs.3 GO NRW verankerte Anspruch der Ratsfraktionen auf Zuwendungen für die Geschäftsführung insbesondere der Gewährleistung ihrer Mitwirkungsrechte,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, in: NWVBl. 2002, S.384 ff.
und damit zumindest mittelbar auch einem Funktionsinteresse der Gemeinde selbst.
Es ist aber schon nicht substantiiert dargelegt, dass ohne die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes begehrten zusätzlichen Zuwendungen in Form weiterer Zahlungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern sowie in Form eines Büroraums die Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin nachhaltig beeinträchtigt würde.
Soweit die Antragstellerin zur Begründung ihres Vortrags, sie könne ohne Mitarbeiter ihre organschaftlichen Aufgaben nicht einmal ansatzweise erfüllen, angibt, ihre beiden Mitglieder gingen beide einem bürgerlichen Beruf nach und müssten ihre kommunalen Aufgaben in ihrer knapp bemessenen Freizeit erledigen, ist dies allein keine Besonderheit, sondern im Gegenteil regelmäßige Folge des Grundsatzes ehrenamtlicher Ratstätigkeit.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, a.a.O.
Soweit die Antragstellerin auf die Notwendigkeit der Vor- und Nachbereitung von Ausschuss- und Ratssitzungen hinweist, fehlt es bereits an substantiierten Angaben dazu, wie vielen Ausschüssen ihre Mitglieder jeweils angehören und welcher Arbeits- und Zeitaufwand für Ausschuss- bzw. Ratssitzungen für ihre Mitglieder konkret anfällt. Schon deshalb ist ein zwingendes Bedürfnis für einen Fraktionsmitarbeiter bzw. einen Büroraum nicht erkennbar, zumal insbesondere auch der durch den Zusammenschluss zu einer Zweipersonenfraktion ausgelöste Mehraufwand nicht im Einzelnen aufgezeigt worden ist. Insofern ist auch zu berücksichtigen, dass die Vor- und Nachbereitung von Sitzungen (einschließlich der von der Antragstellerin ausdrücklich genannten Erstellung von Beratungsvorlagen) eine Aufgabe ist, die auch dem fraktionslosen Ratsmitglied obliegt und die von den Mitgliedern der Klägerin vor ihrem Zusammenschluss zu einer Fraktion jahrelang ohne Fraktionszuwendungen wahrgenommen worden ist. In weiterer Ansehung dessen, dass im Falle einer Zweipersonenfraktion der hinzutretende Koordinierungsbedarf regelmäßig überschaubar sein dürfte, ist ein Bedürfnis für weitere Zuwendungen zur Vermeidung unzumutbarer Folgen im Hinblick auf die Sitzungsteilnahme der Fraktion nach alledem nicht glaubhaft gemacht.
Auch im Hinblick auf die von der Antragstellerin weiter geltend gemachte Notwendigkeit einer Koordination zwischen Fraktion und den von ihr in die Ausschüsse entsandten sachkundigen Bürgern fehlt es schon an einer substantiellen Darlegung, wie viele Bürger welchen Ausschüssen angehören und welcher (Mehr-) Bedarf deswegen konkret entsteht. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Mehrbedarf für die Koordination zwischen einer kleinen Fraktion und den von ihr entsandten sachkundigen Bürgern nicht die durch die Fraktionsmitglieder zu leistende Kernarbeit der Fraktion betrifft und daher bei der Gewährung von Fraktionszuwendungen nicht berücksichtigt werden muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O., Rz.44.
Ist ein Anordnungsgrund nach dem Vorstehenden schon deshalb nicht glaubhaft gemacht, weil nicht substantiiert dargelegt worden ist, dass ohne die vorläufige Gewährung der begehrten Zuwendungen unzumutbare Beeinträchtigungen der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin zu besorgen sind, so scheidet ein Anordnungsgrund davon unabhängig auch deshalb aus, weil die Antragstellerin nicht dargelegt hat, dass die Aufwendungen für den / die vermeintlich unverzichtbaren Fraktionsmitarbeiter bzw. für einen Büroraum nicht einstweilen - bis zur Entscheidung in der Hauptsache - ohne Zuwendungen nach § 56 Abs.3 GO NRW bestritten werden können.
Insofern ist zu berücksichtigen, dass § 56 Abs.3 S.1 GO NRW ohnehin kein Anspruch auf eine Vollkostenerstattung zu entnehmen ist, denn dies ließe außer acht, dass den Fraktionen weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktionsmitglieder.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O., Rz.27.
Die Antragstellerin hat indes nicht nachvollziehbar dargelegt, dass es ihr trotz dieser Quellen und der ebenfalls bestehenden Möglichkeit unentgeltlicher Leistungen für die Fraktion nicht möglich ist, vorläufig einen bzw. mehrere Fraktionsmitarbeiter (entgeltlich oder unentgeltlich) zu beschäftigen und einen Büroraum anzumieten, sondern dass sie zur vorläufigen Finanzierung vielmehr zwingend auf eine gerichtliche Verpflichtung des Antragsgegners im Wege einer einstweiligen Anordnung angewiesen ist. Entsprechender Darlegungen hätte es jedoch umso mehr vor dem Hintergrund bedurft, dass für die Antragstellerin nach eigenen Angaben seit Januar 2008 ein Fraktionsgeschäftsführer - unentgeltlich - tätig ist, und der Fraktion zudem noch ein „parlamentarischer Berater" zur Seite steht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs.1, Abs.3 und § 53 Abs.3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Für den Antrag zu 1. ist gemäß § 52 Abs.3 GKG ein Streitwert von 20.000 EUR anzusetzen; den Wert des Antrags zu 2. bemisst die Kammer mit weiteren 2.000 EUR. Eine Reduzierung des sich danach ergebenden Streitwertes von 22.000 EUR wegen der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens kommt nicht in Betracht, weil die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 56 Abs.3 S.1 der Gemeindeordnung
§ 123 Abs.1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs.3 VwGO
§ 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung
§ 56 Abs.3 GO NRW
§ 56 Abs.3 S.1 GO NRW
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 52 Abs.3 GKG
§ 52 Abs.1, Abs.3 und § 53 Abs.3 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 K 1356/06
15 A
4734/01
15 A 4734/01
15 B 2380/88
15 B 1643/92
15 A 1958/01