Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-18, Aktenzeichen 4 K 8486/00
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0418.4K8486.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur. Er führt sein Büro in E.
In der Zeit vom 8. bis 11. März 2000 fand in Cannes die Internationale Immobilienmesse MIPIM statt, auf der die Stadt E, anders als in der Vorjahren, mit einem eigenen Messestand auftrat. Die MIPIM ist nach Einschätzung der Stadt E die größte Immobilienmesse Europas. Ziel der Teilnahme war die Herstellung von intensivem Kontakt zu potenziellen Investoren und die Präsentation des herausragenden Immobilienstandortes E. Der Auftritt wurde unter anderem finanziert durch die Beiträge von Sponsoren. Darunter befand sich der Kläger. Die Stadt firmierte als "E und Partners", das Wirtschaftsförderungsamt nannte in seinen Publikationen unter anderen den Kläger namentlich als "Sponsoring-Partner". Der geleistete Beitrag von 5000,- DEM verschaffte ihm folgende Leistungen: Er war berechtigt als Standpartner auf der Messe aufzutreten, er wurde in einem "Flyer" aufgelistet (versandt an ca. 1000 Adressen), am Messestand wurde auf einer Tafel oder einem Display sein Vermessungsbüro erwähnt, das Vermessungsbüro wurde auf einer Einladungskarte zu einem E-Empfang aufgeführt, an dem der Kläger und 20 von ihm bestimmte Gäste teilnehmen konnten, schließlich hatte er ermäßigten Eintritt zu den Messehallen.
Die Beklagte hatte den Kläger noch vor Beginn der Messe mit Schreiben vom 3. März 2000 darauf hingewiesen, dass die Teilnahme gegen die Berufsordnung der Vermessungsingenieure verstoße und ihm einen Verzicht darauf nahe gelegt. Der Kläger hatte sich jedoch von seinem Vorhaben nicht abhalten lassen.
Mit Bescheid vom 2. Juni 2000 stellte die Beklagte eine Berufspflichtverletzung fest und verhängte eine Geldbuße in Höhe von 4000,- DM. Zur Begründung war angeführt:
Der Kläger habe gegen das für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure geltende Werbeverbot verstoßen. Er habe sich durch seinen Messeauftritt Vorteile gegenüber seinen Berufskollegen verschaffen wollen. Er habe schuldhaft gehandelt. Ihm sei das Werbeverbot bekannt, außerdem sei er einschlägig vorbelastet.
Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 8. November 2000 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde am 13. November 2000 zugestellt. Am 13. Dezember 2000 hat der Kläger Klage erhoben.
Er trägt vor:
Der Beklagte habe verkannt, dass die Initiative zur Teilnahme an der Veranstaltung nicht von ihm, dem Kläger, sondern von der Stadt E ausgegangen sei. Es sei nicht um Werbung für sein Vermessungsbüro gegangen. Im Vordergrund habe die Präsentation der Stadt und ihrer Stellung auf dem Immobilienmarkt gestanden. Dazu hätten sich eine ganze Reihe von Mitwirkenden aus der E Wirtschaft zusammen gefunden, darunter auch der Kläger, aber auch zum Beispiel Anwaltskanzleien. Sein Auftritt sei frei von aggressiver Werbung gewesen. Er habe sich im Rahmen dessen gehalten, was seinem öffentlichen Amt zuträglich gewesen sei. Er sei der festen Auffassung gewesen, nicht gegen das Werbeverbot zu verstoßen. Der Hinweis vom 3. März 2000 sei zu spät gekommen, weil die Vorbereitungen abgeschlossen gewesen seien und er sich bereits auf der Reise befunden habe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. November 2000 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Die Beklagte hat den Kläger zu Recht mit einer Geldbuße belegt.
1. Die Beklagte ist gemäß § 15 Abs. 1 ÖbVermIng BO NRW ermächtigt, gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure, die ihre Berufspflicht schuldhaft verletzen, eine Geldbuße zu verhängen. Es handelt sich um eine Aufsichtsmaßnahme im Bereich der hoheitlichen Aufgaben der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (§ 14 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW). Die gerichtliche Überprüfung geschieht mangels besonderer Regelungen im allgemeinen Verwaltungsprozess, nicht durch das Berufsgericht der Ingenieurkammer-Bau (§ 14 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW).
2. Das in der (fortgeltenden) Dritten Verordnung zur Durchführung der Berufsordnung für die öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in NW vom 2. Dezember 1966 geregelte Verfahren ist beachtet worden.
Die Beklagte hat nach Bekanntwerden der Teilnahme des Klägers an der MIPIM in Cannes Verwaltungsermittlungen eingeleitet und ihm mit Schreiben vom 4. April 2000 das Ergebnis ihrer Ermittlungen bekannt gegeben. Der Kläger ist auf die Möglichkeit einer schriftlichen Gegenäußerung und einer mündlichen Anhörung hingewiesen worden (§ 1 Abs. 3 Satz 2 der Dritten Verordnung). Über die am 4. Mai 2000 stattgefundene mündliche Anhörung ist zwar keine Niederschrift gefertigt worden (§ 1 Abs. 3 Satz 3 der Dritten Verordnung). Das ist jedoch unschädlich. Der Fehler betrifft keine wesentliche Verfahrensvorschrift. Außerdem hat er die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst (§ 46 VwVfG). Die Niederschrift ist nur dann unverzichtbar, wenn der angehörte Vermessungsingenieur sich ausschließlich mündlich äußert. Der Kläger hat jedoch zusätzlich schriftlich vorgetragen, sodass seine Einwendungen für das Verfahren hinreichend dokumentiert sind. Der Bescheid vom 2. Juni 2000 gibt an, dass die mündlichen Einlassungen dem Inhalt des Schriftsatzes des Klägers vom 26. April 2000 entsprachen. Das bestreitet der Kläger nicht.
3. Der Kläger hat seine Berufspflichten verletzt.
3.1 Allgemeine Berufspflichten, deren schuldhafte Verletzung die Beklagte zu einer Disziplinarmaßnahme berechtigten können, nennt § 9 ÖbVermIng BO NRW. Die Vorschrift ist verfassungsgemäß. Das gilt im Grundsatz auch für § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW, der dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur Werbung verbietet.
3.2 In den Bereich der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten berufsbezogenen Tätigkeiten fällt die berufliche Außendarstellung einschließlich der Werbung für die Inanspruchnahme der Dienste der freien Berufe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248 (256) = NJW 1992, 2341; Beschluss vom 22. Mai 1996; - 1 BvR 744/88, 60/89, 1519/91 -, BVerfGE 94, 372 (389) = NJW 1996, 3067; Beschluss vom 17. April 2000, - 1 BvR 721/99 -, NJW 2000, 3188).
3.3 Die Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit durch ein Werbeverbot ist verfassungskonform auszulegen. Sie muss vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls dienen und darf den Berufstätigen nicht übermäßig oder unzumutbar treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, a.a.O.; Beschluss vom 19. November 1985 - 1 BvR 38/78 -; BVerfGE 71, 183 (196) = NJW 1986, 1536).
Diesen Anforderungen genügt die generelle Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW. Sie untersagt lediglich die berufswidrige Werbung (OVGNW, Urteil vom 27. April 2001, 7 A 4490/99).
Das entspricht der Entwicklung und Handhabung des Werbeverbotes für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure in der Vergangenheit. Schon das frühere Berufsrecht ließ Werbung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs zu. Er durfte auf seine Berufsausübung durch ein Namensschild an dem Gebäude hinweisen, in dem sich seine Geschäftsstelle befand. Nach Verlegung der Geschäftsstelle durfte das Namensschild an der früheren Geschäftsstelle bis zu einem Jahr verbleiben. Schließlich durfte der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur seine Zulassung, eine Geschäftsstellenverlegung, den Zusammenschluss zu einer Arbeitsgemeinschaft und deren Veränderung zwei Mal in den örtlichen Tageszeitungen und in Fachzeitschriften anzeigen (vgl. Ziffer l des Runderlasses des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten vom 7. März 1966 - ZB 1 - 2410 -, Geschäftsführung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure, MBl. NRW 1966, 697). Diese Berufsausübungsregelungen - die im Wesentlichen mit § 9 der Allgemeinen Richtlinien für die Berufsausübung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure - Standesregeln - vom 10. Juni 1965, in der Fassung des Beschlusses der Mitgliederversammlung vom 26. Mai 1983 übereinstimmen und Werbung in beschränktem Ausmaße zuließen - wollte der Gesetzgeber nicht nur aufgreifen, er wollte zudem der zwischenzeitlichen Weiterentwicklung des Rechts der freien Berufe Rechnung tragen, m.a.W. die Werbung (nur) insoweit ausschließen, als sie berufswidrig ist.
4. Der Kläger ist mit seinem Werbeauftritt auf einer Immobilienmesse in Frankreich über den berufsrechtlich zuträglichen Rahmen hinaus gegangen.
4.1 Vergleichbar dem für Notare gemäß § 29 BNotO geltenden Verbot berufswidriger Werbung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1997 - l BvR 1863/96 -, NJW 1997, 2510) dient auch das dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur auferlegte Verbot berufswidriger Werbung dem Zweck, die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs als Träger eines öffentlichen Amtes zu sichern. Er ist gemäß § 1 Abs. 2 VermKatG NRW iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BÖ NRW berufen, an den Aufgaben der Landesvermessung im Sinne des § 5 VermKatG NRW mitzuwirken. Er ist neben den Behörden der öffentlichen Vermessungsverwaltung berechtigt, Katastervermessungen auszuführen und Tatbestände, die durch vermessungstechnische Ermittlungen am Grund und Boden festgestellt werden, mit öffentlichem Glauben zu beurkunden (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ÖbVermIng BÖ NRW). Er darf Vermessungsmarken der Landesvermessung anbringen, wiederherstellen oder entfernen (§ 8 Abs. 3 VermKatG NRW). Die Katastervermessungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 2 VermKatG NRW dienen der Einrichtung und Fortführung des Liegenschaftskatasters und der Feststellung oder Abmarkung von Grundstücksgrenzen. Der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur nimmt damit in hervorragender Funktion am Vermessungswesen teil, das seinerseits dem Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit dem Rechtsfrieden in der Gemeinschaft, mithin einem überragenden Gemeinschaftsgut dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 1 BvL 26/83 -, BVerfGE, 73, 301 (316 f.); Beschluss vom 3. Februar 1993 - 1 BvR 552/91 - und - 1 BvR 1/92 -; OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 1996 - 7 A 4924/94).
Der dargestellten Funktion des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs entspricht seine Verpflichtung, den Eindruck eines rein gewerbsmäßigen, am Gewinn orientierten Verhaltens auszuschließen. Die Erwartung soll gestärkt werden, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur seine Aufgaben im Bewusstsein seiner Verantwortung für das Vermessungswesen mit seiner Bedeutung für den Rechtsverkehr wahrnimmt. Sein außenwirksames Auftreten muss darüber hinaus berücksichtigen, dass er als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur ein Amt ausübt, das selbst zum Erlass von Verwaltungsakten (Abmarkung) berechtigt. All diese Belange rechtfertigen es, die Anforderungen an die Berufsausübung hoch anzusetzen.
4.2 Die amtsverträgliche Werbung, wie sie sich herkömmlicherweise aus den Verbandsverlautbarungen und den ministeriellen Regelungen der Geschäftsführung ableiten ließ, beschränkte sich im Wesentlichen auf eine (von dem Praxisschild abgesehen) vorübergehende, grafisch unauffällige Mitteilung der Existenz des Vermessungsbüros und einiger besonderer Änderungen in der Organisation der Geschäftstätigkeit. Hinweise in irgendwelchen Publikationen durften dort nur enthalten sein, wenn das Verzeichnis alle am Ort tätigen Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure aufführte. Etwas weiter gehend hält das zitierte Urteil des OVG NRW vom 27. April 2000 eine Annonce in einer kommunalen Broschüre für zulässig, in der ein Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur, als solcher allein, aber zusammen mit Architekten und anderen Ingenieuren, mit einer visitenkartenähnlichen Anzeige genannt ist. Eine Internetrecherche mit dem Stichwort „Vermessungsingenieur" fördert eine Vielzahl von „Homepages" Öffentlich bestellter Vermessungsingenieure zu Tage, die dort auf Dauer auf ihre im Einzelnen vorgestellten Dienstleistungen auch auf öffentlich-rechtlicher Grundlage hinweisen. Das wird von der Aufsichtsbehörde offenbar geduldet. Diesen modernen Tendenzen in der Werbung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure ist allerdings gemeinsam, dass sie sich, von der zurückhaltenden grafischen Gestaltung abgesehen, an die interessierte Öffentlichkeit insgesamt wenden. Es findet keine gezielte Ansprache potenzieller Kunden statt, es fehlt der Bezug zu konkret oder abstrakt beschriebenen Projekten und es fehlen Hinweise auf Geschäftsbeziehungen zu Partnern der Bau- oder Immobilienwirtschaft, im staatlichen oder kommunalen Bereich. Die Anzeigen erschöpfen sich in einem unaufdringlichen Hinweis auf das berufliche Angebot. An dieser Stelle ist die Grenze zwischen zulässiger und berufswidriger Werbung zu ziehen. Die adressatenneutrale, in einer dem öffentlichen Amt angemessenen Zurückhaltung veröffentlichte Darstellung der möglichen (auch öffentlich-rechtlichen) Dienstleistungen ist zulässig. Die gezielte Kundenwerbung unter Einsatz aller möglichen Mittel zur Erregung von Aufmerksamkeit, wie sie in der Werbewirtschaft verwendet werden, ist verboten. Das öffentliche Amt, das zu hoheitlichen Maßnahmen ermächtigt, die erhebliche, auch belastende, Auswirkungen auf die Eigentumsordnung von Grund und Boden haben können, handelt nach Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) und nicht allein im Individualinteresse. Es preist sich nicht an.
4.3 Der Kläger hat es nicht bei einer zurückhaltenden Allgemeindarstellung seines Leistungsangebotes für jedermann belassen. Das ergibt sich aus der Art der Veranstaltung und der Rolle, die er bei der MIPIM eingenommen hat. Eine Messe dient ihrer Natur nach über die bloße Information hinaus dem unmittelbaren Anbahnen von Geschäftskontakten bis hin zum Vertragsabschluss. Mit der Präsentation des Namens des Vermessungsbüros des Klägers auf dem Messestand, in den Messepublikationen und vor allem mit seiner persönlichen Anwesenheit bei dem Empfang der Stadt E und der Erlaubnis, 20 Gäste eigener Wahl dazu zu laden, geht der Kläger gezielt auf Kundenfang. Die Erwähnung als Geld gebender Sponsor der Stadt E weist ihn als für seine Heimatstadt und die Umgebung besonders engagierten Gewerbetreibenden aus. Damit ist ein Werbeeffekt verbunden, der außerhalb der fachlichen Qualifikation seines Amtes liegt. Zugleich ist mit dem Aufzeigen einer „Sponsoring-Partnerschaft" mit der Stadt der suggestive Hinweis verbunden, auch sonst in einer bevorzugten Beziehung zu ihr zu stehen. Mindestens soll damit der Eindruck erweckt werden, über eine einer Großstadt mit reger Bautätigkeit und ambitionierter Architektur angemessen herausgehobene Qualifikation und Zuverlässigkeit zu verfügen, die ihn würdig erscheinen lässt, mit ihr zusammen auf einer internationalen Veranstaltung aufzutreten. Die Hingabe des nicht ganz geringen Beitrages für den Messestand E beinhaltet den Wunsch, die Stadt möge für dieses Geld „etwas für ihn tun" und ihn möglichen Großinvestoren oder prominenten Architekturbüros vorstellen und empfehlen. Der Auftritt der Stadt selbst wird als Wirtschaftsförderung verstanden. Er soll für sich selbst und damit für jeden sprechen, der in ihn eingeschlossen ist. Das schließt ein intensives Werben um Bauprojekte ein, die dem Kläger Kunden verschaffen können. Es wäre lebensfremd, die entgeltliche Beteiligung des Klägers an einer derartigen Präsentation nicht als massive Eigenwerbung zu verstehen. Eine bloße „halbamtliche Handreichung" für potenzielle Bauherren über die bei einem Bauvorhaben in Frage kommenden Dienstleistungen liegt in dem Messeauftritt nicht. Derartige Informationen sind für den auf der MIPIM angesprochenen Kundenkreis auch nicht notwendig. Der Kläger bedient sich zahlreicher, den Gepflogenheiten der Werbebranche entsprechender Mittel, um in einem bestimmten Kundenkreis eine gesteigerte Aufmerksamkeit auf seinen Betrieb zu lenken und damit zu (Groß-) Aufträgen zu kommen. Das ist verbotene Werbung.
4.4 Das Werbeverbot gilt für den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur schlechthin. Eine Trennung nach der Werbung für geschäftliche Aktivitäten im hoheitlichen Bereich einerseits (Grundlagen- und Katastervermessung) und im privatrechtlichen Bereich andererseits (reine Ingenieurvermessungen) enthält das Gesetz nicht. Das ist rechtlich unbedenklich, schon weil sich beide Bereiche in der Praxis nicht klar trennen lassen. Deshalb ist es unerheblich, dass der Kläger in den Werbemitteln unter „Vermessungsbüro U" ohne Hinweis auf seine Öffentliche Bestellung firmiert.
4.5 Es ist unerheblich, von wem die Initiative zu der Teilnahme des Klägers an dem Messeauftritt der Stadt E ausgegangen ist. Sollte sie bei der Stadt gelegen haben, ändert das nichts an einem Verstoß des Klägers gegen die Verbotsnorm. Der Kläger ist durch das Berufsrecht verpflichtet, Verlockungen wie der hier streitigen zu widerstehen.
5. Der Kläger hat schuldhaft, nämlich bedingt vorsätzlich gehandelt. Er kennt das Werbeverbot seines Berufsstandes. Er war zudem über die Bedenklichkeit seines Vorhabens durch das Schreiben des Beklagten vom 3. März 2000 in Kenntnis gesetzt worden. Es mag sein, dass er sich zu dieser Zeit bereits auf der Anreise nach Cannes oder sogar schon dort befunden hatte. Aus seiner Einlassung, beim Zugang dieses Schreibens seien die Vorbereitungen schon abgeschlossen gewesen und die Kosten schon entstanden, ergibt sich, dass er auf jeden Fall teilnehmen wollte und etwaige Bedenken zurückstellte. Der Kläger kannte die Möglichkeit eines berufspflichtwidrigen Verhaltens, handelte aber gleichwohl unter Inkaufnahme einer Rechtsverletzung. Er handelte mit „dolus eventualis".
6. Die Geldbuße hält sich im unteren Viertel des bis zu 20000,- DM reichenden Rahmens. Gegen ihre Höhe ist nichts zu erinnern.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 VwVfG
§ 29 BNotO
§ 5 VermKatG
§ 1 Abs. 2 VermKatG
§ 8 Abs. 3 VermKatG
§ 154 Abs. 1, 167 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 85, 248
NJW 1992, 2341
BVerfGE 94, 372
NJW 1996, 3067
NJW 2000, 3188
BVerfGE 71, 183
NJW 1986, 1536
NJW 1997, 2510
1 BvR 1531/90
1 BvR 744/88
1 BvR 721/99
1 BvR 38/78
7 A 4490/99
1 BvL 26/83
1 BvR 552/91
1 BvR 1/92
7 A 4924/94