Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-24, Aktenzeichen OVG 10 B 6/25
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:0624.OVG10B6.25.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Immobilienunternehmen, begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit einer erhaltungsrechtlichen Abwendungsvereinbarung.
Mit notariellem Kaufvertrag vom 17. September 2019 erwarb die Klägerin das mit einem fünfgeschossigen Wohn- und Geschäftshaus (32 WE und 3 GE) bebaute Grundstück GL... Straße 8.../SX...straße 6... (Flur 7..., Flurstück 8...) in Berlin-Friedrichshain. Das Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung "Boxhagener Platz" vom 23. März 1999 (GVBI. S. 116).
In § 1 des Kaufvertrages heißt es zum Kaufgegenstand: "Das Grundstück liegt nicht in einem Entwicklungs- oder Sanierungsgebiet, aber in einem Milieuschutzgebiet." In § 4 des Kaufvertrages verpflichtete sich der Verkäufer, die Anzahlung an die Klägerin unverzüglich zurückzuzahlen, falls der Vertrag nicht durchgeführt werde, etwa weil die Gemeinde ihr gesetzliches Vorkaufsrecht nach dem BauGB ausübe und der entsprechende Bescheid bestandskräftig werde, nicht aber vor Zahlung des Kaufpreises durch die Gemeinde oder den von ihr benannten Käufer an den Verkäufer. Außerdem schulde der Verkäufer in diesem Fall zusätzlich zur Rückzahlung der Anzahlung einen weiteren Betrag in Höhe von 250.000,00 Euro als pauschalen Schadenersatz für die Aufwendungen, die dem Käufer im Zusammenhang mit diesem Kaufvertrag entstanden seien, insbesondere für die Due Diligence zum Kaufgegenstand, die Hinterlegung der Anzahlung sowie für die Vorbereitung zur Finanzierung des Erwerbs; dieser Betrag sei mit der Rückzahlung der Anzahlung an den Käufer zu zahlen. Außerdem bestimmte § 14 des Kaufvertrages, für den Fall der wirksamen Ausübung des der Gemeinde am Kaufgegenstand etwa zustehenden Vorkaufsrechts seien die Maklerprovisionen von der Gemeinde zu tragen.
Am 20. September 2019 übermittelte der Notar eine beglaubigte auszugweise Abschrift des Grundstückskaufvertrages an das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg und beantragte das Erteilen eines Negativzeugnisses. Daraufhin prüfte der Beklagte intern die Ausübung des Vorkaufsrechts und informierte die Klägerin hierüber mit Schreiben vom 1. Oktober 2019. Darin wies er auf die Lage des Grundstücks im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung "Boxhagener Platz" und seine Prüfung des Vorkaufsrechts hin. Darüber hinaus bestehe gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Möglichkeit, die Ausübung des Vorkaufsrechts abzuwenden, sofern die Klägerin sich freiwillig dazu bereit erkläre, das Grundstück künftig gemäß den Erhaltungszielen zu nutzen. Beiliegend finde sie eine entsprechende Abwendungsvereinbarung. Der Entwurf enthielt u.a. einen weitreichenden Verzicht auf die Begründung von Wohn- und Teileigentum am Kaufgrundstück. Ferner bat der Beklagte die Wohnungsbaugesellschaft Berlin-Mitte mbH, ein kommunales Wohnungsunternehmen, um Prüfung der Ausübung des Vorkaufsrechts zu ihren Gunsten.
Dem Entwurf der Abwendungsvereinbarung lag das "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" zugrunde, das seitens des Beklagten von einer Arbeitsgruppe erstellt und in Form einer Senatsvorlage dem Abgeordnetenhaus und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gegeben worden war (Abgeordnetenhaus-Drucks. 18/0494 vom 21. August 2017, abrufbar unter https://pardok.parlament-berlin.de/portala/browse.tt.html?type=generic1&action=link&db=lah.lissh℘=18&text=0494). Es bestimmt Prüfkriterien zur Beurteilung des Kaufobjekts im Hinblick auf seine spezifische Geeignetheit zum Vorkauf. Unter "Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB" heißt es darin zu Nr. 4 u.a. wie folgt:
"In der Praxis besonders bedeutsam ist dieser umstrittene Ausnahmetatbestand. Danach ist das Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn das Grundstück zum Zeitpunkt des Verkaufsfalls entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bereits bebaut sei und genutzt wird.
Wie dies bei der Ausübung von Vorkaufsrechten in den sozialen Erhaltungsgebieten zu bewerten ist, ist für Berlin bisher nicht rechtskräftig geklärt. Dies wird zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt. Im Folgenden wird der Auffassung gefolgt, dass § 26 Nr. 4 BauGB nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten führt" (S. 11 f. des Konzepts, Unterstreichung im Original).
Der nicht für die Öffentlichkeit bestimmten internen Version des Konzepts waren außerdem u.a. das Muster eines Anhörungsschreibens sowie einer Abwendungsvereinbarung mit dem Käufer beigefügt.
Der Bevollmächtigte der Klägerin antwortete auf die Anhörung zum Vorkaufsrecht mit E-Mail vom 8. Oktober 2019. Darin wies er auf die Antwort der Klägerin zur entsprechenden Anhörung für das im selben Erhaltungsgebiet liegende Grundstück KP... Straße 8... hin. In jener Antwort, einem Schreiben vom 6. Mai 2019, hatte die Klägerin ausführlich dargelegt, dass nach ihrer Auffassung die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen sei, weil das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken genutzt werde und allein die derzeitige Nutzungssituation maßgeblich sei. Zur Begründung hatte sie auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1993 – 4 B 100.93 – (juris), auf die dem Beschluss vorausgegangene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (Urteil vom 12. Februar 1993 – 26 B 89.1571 – juris Rn. 26) und auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes zum sanierungsrechtlichen Vorkaufsrecht (Beschluss vom 14. April 2003 – 1 Q 16/03 – juris Rn. 9 ff.) verwiesen. Außerdem machte die Klägerin vorsorglich geltend, dass sie keine Nutzungsänderung beabsichtige. Im Übrigen könne der Beklagte sein Ermessen nicht fehlerfrei zugunsten der Inanspruchnahme des Vorkaufsrechts ausüben. Ungeachtet dieser Gründe sei die Klägerin dennoch zum Abschluss einer Abwendungsvereinbarung bereit. Gegenüber dem vom Bezirksamt übersandten Entwurf sollten jedoch bestimmte, näher erläuterte Änderungen in der Vereinbarung berücksichtigt werden. Dementsprechend fügte der Bevollmächtigte der Klägerin außerdem seiner E-Mail den Entwurf einer Abwendungsvereinbarung mit Änderungsvorschlägen für das in Rede stehende Grundstück GL... Straße 8.../SX...straße 6... bei. Dazu führte er aus, die Regelungen entsprächen im Wesentlichen dem jüngst abgeschlossenen Vertrag zur Abwendung des Vorkaufsrechts bezüglich der UZ...straße 6.... In der von ihr geänderten Fassung der Abwendungsvereinbarung übernahm die Klägerin die Formulierung des Beklagten in der Vorbemerkung, dem Land Berlin stehe gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu, nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB könne der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn er in der Lage sei, das Grundstück entsprechend den Erhaltungszielen zu nutzen, und er sich hierzu, vor Ablauf der Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts, gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichte. Die Änderungsvorschläge der Klägerin betrafen demgegenüber insbesondere den Zeitraum der Unterlassungsverpflichtung der Klägerin (§ 1) sowie die Klausel über die Sicherung der Vertragspflichten der Klägerin bei Rechtsnachfolge (§ 2). Der im Entwurf des Beklagten vorgesehene pauschale Zeitraum von 20 Jahren, in dem die Klägerin auf die Begründung von Wohn- und Teileigentum und auf bestimmte bauliche Maßnahmen verzichten würde, sollte in einzelne Verpflichtungen aufgespalten und zeitlich über 10, 15 bis hin zu 30 Jahren gestaffelt werden. Hinsichtlich der Sicherung ihrer Vertragspflichten bei Rechtsnachfolge wollte die Klägerin nicht während der Geltungsdauer der Erhaltungsverordnung, sondern nur für die Dauer von fünf Jahren nach Abschluss der Vereinbarung verpflichtet sein, im Falle der Eigentumsübertragung die Verpflichtungen aus der Vereinbarung auf den Erwerber zu übertragen mit der Maßgabe, dass dieser wiederum entsprechend zu verpflichten sei.
Mit Urteil vom 22. Oktober 2019 entschied das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB sei dahingehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt werde, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen seien (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 –, juris Ls. 3 und Rn. 68). Zugleich ließ das Oberverwaltungsgericht die Revision zu, weil die Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung sei. Sie werfe höchstrichterlich nicht geklärte Fragen zur Auslegung der Voraussetzungen des § 26 Nr. 4 BauGB für den Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts im Geltungsbereich von sozialen Erhaltungssatzungen auf. Es handele sich dabei um eine fallübergreifende Rechtsfrage. Allein im Land Berlin hätten im Jahre 2017 42 und im Jahr 2018 56 soziale Erhaltungsgebiete bestanden, in denen im Jahr 2017 in 11 und im Jahre 2018 in 21 Fällen das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ausgeübt worden sei (OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., juris Rn. 109).
Das Oberverwaltungsgericht bestätigte damit das vorinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 (VG Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 –, juris Leitsatz 3 und Rn. 27). Demgegenüber hatte das Landgericht Berlin durch die Kammer für Baulandsachen mit Urteil vom 26. April 2017 entschieden, dass nach dem klaren und nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut und genutzt werde (LG Berlin, Urteil vom 26. April 2017 – O 2/15 Baul –, juris Ls. 2 und Rn. 51 f.).
In einem Vermerk vom 4. November 2019 lehnte das Bezirksamt die im vorliegenden Fall von der Klägerin vorgeschlagene Änderung der Klausel über die Sicherung der Vertragspflichten der Klägerin bei Rechtsnachfolge ab, weil sie eine Umgehung der Abwendungsvereinbarung durch einen Einbringungsvertrag ermöglichen könnte.
Am 8. November 2019 unterzeichnete der Vertreter der Klägerin die Abwendungsvereinbarung mit der gegenüber dem ursprünglichen Entwurf des Beklagten unveränderten Vorbemerkung über das dem Beklagten zustehende Vorkaufsrecht, der geänderten zeitlich gestaffelten Unterlassungsverpflichtung (§ 1) und der unverändert für die Geltungsdauer der Erhaltungsverordnung vorgesehenen Sicherung der Vertragspflichten der Klägerin bei Rechtsnachfolge (§ 2). Für den Beklagten unterzeichnete am 19. November 2019 der Bezirksstadtrat die Vereinbarung.
Die Vereinbarung enthält folgenden, auszugsweisen Inhalt:
"Vorbemerkung
[…]
Das Grundstück befindet sich im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB "Boxhagener Platz" vom 23.03.1999 (Gesetz- und Verordnungsblatt S.116), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14.05.1999 (GVBl. S. 189). [...]
Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn er in der Lage ist, das Grundstück entsprechend den Erhaltungszielen zu nutzen, und er sich hierzu vor Ablauf der Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichtet. Zu diesem Zweck schließen die Erwerberin und das Land Berlin nachfolgende Vereinbarung:
§ 1 Unterlassungsverpflichtung
(1) Die Erwerberin verpflichtet sich,
1. auf die Begründung von Wohn- oder Teileigentum an dem Kaufgrundstück, sofern nicht die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 oder Nr. 5 BauGB vorliegen,
2.a) auf den Rückbau der baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstück,
b) auf Änderungen der baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstück in Gestalt energetischer Sanierungsmaßnahmen, sofern keine Rechtspflicht zu ihrer Durchführung besteht,
c) auf den Anbau von Balkonen sowie
d) auf den An- bzw. Einbau eines Personenaufzuges
zu verzichten. …
(2) Die Verpflichtungen nach Abs. 1 gelten, solange die Erhaltungsverordnung "Boxhagener Platz" in Kraft ist, längstens jedoch
1. für die Verpflichtung nach Abs. 1 Ziff. 1 30 Jahre ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses,
2. für die Verpflichtung nach Abs. 1 Ziff. 2 a) und b) 15 Jahre ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses,
3. für die Verpflichtung nach Abs. 1 Ziff. 2 c) und d) 10 Jahre ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses.
Anschließend finden die gesetzlichen Regelungen in der dann geltenden Fassung (wieder) Anwendung.
[...]
(5) Die Erwerberin verpflichtet sich darüber hinaus, das Grundstück nur so zu nutzen, dass es mit dem Ziel der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Einklang steht und keinerlei Handlungen vorzunehmen oder vornehmen zu lassen, die diesem Zweck zuwiderlaufen.
§ 2 Rechtsnachfolge
Die Erwerberin verpflichtet sich, während der Geltungsdauer der Erhaltungsverordnung bei einer Eigentumsübertragung die Verpflichtungen aus dieser Vereinbarung auf den Rechtsnachfolger/Erwerber zu übertragen, mit der Maßgabe, dass dieser wiederum entsprechend zu verpflichten ist.
§ 3 Vertragsstrafe, Unterwerfung
(1) Verstößt die Erwerberin gegen ihre Verpflichtungen aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2a dieser Vereinbarung, hat sie dem Land Berlin eine Vertragsstrafe in Höhe von bis zu 1.000.000 € (in Worten: eine Million Euro) zu zahlen.
§ 4 Erteilung des Negativzeugnisses
Das Land Berlin verpflichtet sich, unverzüglich nach Unterzeichnung dieser Vereinbarung das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 S. 3 BauGB zu erteilen.
[...]."
Mit seinem Revisionsurteil vom 9. November 2021 (– 4 C 1.20 –, juris) hob das Bundesverwaltungsgericht die vorangegangenen Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 22. Oktober 2019 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 auf und stellte fest, dass der Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 i.V.m. § 172 BauGB auch bei Vorkaufsfällen im Gebiet einer Erhaltungssatzung greife, wenn das Grundstück entsprechend deren Zielen und Zwecken bebaut sei und genutzt werde. Auch in dieser Fallgestaltung komme es maßgeblich auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts an, während mögliche zukünftige Entwicklungen nicht von Bedeutung seien. Dieses Verständnis der Norm knüpfe an den hinreichend klaren und insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift an, der auch nicht mithilfe anderer Auslegungsmethoden überwunden werden könne (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 21).
Mit Schreiben vom 22. Februar 2022 bat die Klägerin unter Bezugnahme auf die vorgenannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts um die Feststellung der Nichtigkeit der hier in Rede stehenden Abwendungsvereinbarung und erklärte vorsorglich die Kündigung der Vereinbarung. Das Urteil verdeutliche, dass die Abwendungsvereinbarung gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 VwVfG nichtig sei. Der Klägerin habe ein Anspruch auf Erteilung des Negativzeugnisses zugestanden, denn ein Vorkaufsrecht des Landes Berlin habe nie bestanden. Es sei nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB ausgeschlossen gewesen. Die vereinbarten vertraglichen Pflichten der Klägerin – namentlich der Verzicht auf die Begründung von Wohn- und Teil-eigentum und auf die Vornahme bestimmter baulicher Änderungen – dienten ersichtlich nicht dazu, die fortlaufende Einhaltung etwa einschlägiger gesetzlicher Voraussetzungen sicherzustellen. Damit habe sich das Land Berlin entgegen § 56 Abs. 2 VwVfG Gegenleistungen versprechen lassen, die bei Erlass eines Verwaltungsaktes nicht Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 1 VwVfG hätten sein könnten. Dementsprechend sei die Abwendungsvereinbarung gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig.
Selbst wenn die Vereinbarung nicht nichtig sein sollte, habe sich die Klägerin jedenfalls durch die rein vorsorglich erklärte Kündigung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (analog) wirksam von der Abwendungsvereinbarung gelöst. Ein Kündigungsrecht nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (analog) bestehe, weil sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen seien, mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – und damit seit Abschluss der Abwendungsvereinbarung so wesentlich geändert hätten, dass der Klägerin das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung ebenso wenig zuzumuten sei wie eine bloße Anpassung des Vertrages.
Mit Schreiben vom 29. März 2022 wies der Beklagte das Begehren der Klägerin zurück. Er halte die Klägerin als weiterhin an die Abwendungsvereinbarung gebunden. Die Abwendungsvereinbarung sei zur Beilegung des Rechtstreits über das Bestehen des Vorkaufsrechts abgeschlossen worden. Zu diesem Zweck sei das Bezirksamt der Klägerin dadurch entgegengekommen, dass es auf die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts und dessen weitere Prüfung – auch hinsichtlich des maßgeblichen Sachverhalts – verzichtet habe. Die Klägerin habe den Forderungen des Bezirksamtes im Gegenzug dadurch nachgegeben, dass sie sich zu einzelnen im Vertrag genannten Maßnahmen zur Förderung der sozialen Erhaltungsziele verpflichtet habe. Die Abwendungsvereinbarung erfülle damit sämtliche Definitionsmerkmale eines Vergleichs wie in § 779 BGB. Die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Vergleichsverträge sei allgemein anerkannt und für den subordinationsrechtlichen Vertrag ausdrücklich in § 55 VwVfG geregelt. Entscheide sich der Käufer zum Abschluss einer Abwendungsvereinbarung, so würden damit Ungewissheiten über die Möglichkeit der Vorkaufsrechtsausübung beseitigt werden. Hätte der Käufer Gewissheit über seine Rechtsposition, würde er die Erklärung verweigern und es auf den Erlass eines Ausübungsbescheids ankommen lassen, den er gegebenenfalls vor Gericht angreifen könne. Werde die bei Abschluss eines solchen Vergleichsvertrags bestehende Ungewissheit nachträglich in die eine oder andere Richtung geklärt, führe dies nicht zur Nichtigkeit.
Die Abwendungsvereinbarung sei auch nicht infolge der von der Klägerin ausgesprochenen Kündigung unwirksam. Die Voraussetzungen für die "Kündigung in besonderen Fällen" nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG seien nicht erfüllt, weil es an der wesentlichen Änderung der Verhältnisse fehle. Eine solche Änderung könne zwar auch in einer Änderung der Rechtsprechung begründet sein. Hierfür sei jedoch regelmäßig die Änderung einer gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung erforderlich, welche es hier zur Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB nicht gegeben habe. Vielmehr sei die richtige Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB bei der Anwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts insbesondere in sog. sozialen Erhaltungsgebieten bis zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 in Literatur und Rechtsprechung umstritten gewesen. Dies habe auch der – damals bereits anwaltlich vertretenen – Klägerin bei Abschluss der Abwendungsvereinbarung bewusst sein müssen. Die unsichere Rechtslage habe ferner durch den Abschluss der Abwendungsvereinbarung, die den Charakter eines Vergleichsvertrages trage, beseitigt werden sollen. Die jedem Vergleichsvertrag innewohnende Risikoverteilung wirke sich auch bei der Frage der Zumutbarkeit des Festhaltens am Vertrag aus. Das Festhalten am Vertrag könne grundsätzlich nicht allein deshalb als unzumutbar gelten, weil eine der mit dem Vergleich beigelegten Rechtsfragen nachträglich gerichtlich entschieden worden sei.
Am 8. September 2022 hat die Klägerin Klage erhoben und die Feststellung begehrt, dass die Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 über das erhaltungsrechtliche Vorkaufsrecht für das Grundstück GL... Straße 8.../SX...straße 6... nichtig, hilfsweise die Kündigung vom 22. Februar 2022 wirksam sei. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend gemacht, die Abwendungsvereinbarung sei gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bin) nichtig. Nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei ein subordinationsrechtlicher Austauschvertrag – wie er hier vorliege – nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lasse. Von einem Vergleichsvertrag könne nicht ausgegangen werden, weil im Vertrag keine Anhaltspunkte für eine Willensübereinstimmung über eine Ungewissheit der Sach- oder Rechtslage vorlägen. Ein vorangegangener Austausch der Parteien über die Rechtslage, aus dem sich eventuell eine Ungewissheit ergebe, sei irrelevant, solange nicht auch im Vertrag selbst diese Ungewissheit erwähnt werde. Die weiteren Voraussetzungen von § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG lägen hier vor. Vorliegend habe die Klägerin gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Negativzeugnisses gehabt, denn ein Vorkaufsausübungsrecht des Beklagten habe nie bestanden, weil es nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB ausgeschlossen gewesen sei. Zu demselben Ergebnis gelange man, wenn man die Abwendungsvereinbarung als einen städtebaulichen Vertrag im Sinne von § 11 BauGB einordne. Denn auch § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB schreibe vor, dass die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung unzulässig sei, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte. Jedenfalls wäre die Rechtsbindung der Klägerin an die Abwendungsvereinbarung durch die Kündigung vom 22. Februar 2022 gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (analog) entfallen. Das Bestehen der Befugnis, das Vorkaufsrecht auszuüben, habe zu den im Zeitpunkt des Vertragsschlusses für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnissen gehört und sei deshalb zur Geschäftsgrundlage geworden. Zwar sei zweifelhaft, ob sich im vorliegenden Fall tatsächlich die Rechtsprechung geändert habe. Denn vor dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 habe es gar keine höchstrichterliche Rechtsprechung zu der Frage gegeben, ob und inwiefern bloße Nutzungsabsichten im Rahmen von § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB zu berücksichtigen seien. Doch erfasse § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nach beinahe einhelliger Auffassung der obergerichtlichen Rechtsprechung auch einen beiderseitigen Irrtum über die unverändert bleibende Rechtslage. Jedenfalls sei die Vorschrift in diesem Fall aufgrund einer vergleichbaren Interessenlage analog anzuwenden. Nach dem maßgeblichen im Vertragstext zum Ausdruck kommenden Willen der Parteien habe hier ein solcher beidseitiger Irrtum über das Bestehen der behördlichen Befugnis zur Ausübung des Vorkaufrechts bestanden. Das Festhalten an der Abwendungsvereinbarung sei für die Klägerin auch unzumutbar, weil sie weiterhin erhebliche Eingriffe in ihr durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Eigentum hinnehmen müsste und damit eine Rechtsanwendung perpetuiert werden würde, die nach der Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vom Gesetz gedeckt und infolgedessen mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes unvereinbar sei. Da mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts der Abwendungsvereinbarung insgesamt der Boden entzogen sei, seien vertragliche Anpassungen nicht denkbar.
In seinem Urteil vom 9. Mai 2023 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Bei der Frage nach der Wirksamkeit der zwischen den Beteiligten geschlossenen Abwendungsvereinbarung und der weiteren Verbindlichkeit der sich aus dieser ergebenden Beschränkungen der Eigentümerstellung der Klägerin handele es sich um ein gemäß § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Die Klägerin stelle die Gültigkeit der Abwendungsvereinbarung insgesamt zur Entscheidung. Die begehrte gerichtliche Feststellung ihrer Unwirksamkeit betreffe das Bestehen eines überschaubaren Bündels von Rechten und Pflichten der Beteiligten aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag und sei daher hinreichend konkret und abgegrenzt im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin habe auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung der Unwirksamkeit der Abwendungsvereinbarung, und die Feststellungsklage sei auch nicht subsidiär.
Die Feststellungsklage sei aber unbegründet, denn die Abwendungsvereinbarung sei weiterhin wirksam und ein Recht auf Kündigung bestehe nicht. Bei der geschlossenen Abwendungsvereinbarung handele es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 54 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Bln, welcher der gebotenen Schriftform des § 57 VwVfG entspreche.
Nichtigkeitsgründe gemäß § 59 Abs. 2 VwVfG lägen nicht vor. Anders als die Klägerin meine, sei ein Nichtigkeitsgrund gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht gegeben.Danach sei ein subordinationsrechtlicher Vertrag nach § 54 Satz 2 VwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lasse. Der Nichtigkeitstatbestand betreffe Austauschverträge gemäß § 56 VwVfG, in denen sich der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichte, die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart werde und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben diene. Bei der Abwendungsvereinbarung handele es sich aber nicht um einen Austauschvertrag, der eine unzulässige Gegenleistung enthalten würde. Die Abwendungsvereinbarung sehe zwar wechselseitige Verpflichtungen der Parteien vor. Diese Austauschelemente bildeten jedoch nicht den Schwerpunkt der Vereinbarung. Vielmehr handele es sich im Wesentlichen um einen Vergleichsvertrag mit Austauschelementen, der nicht nichtig sei, weil er sämtliche Voraussetzungen eines Vergleichsvertrages erfülle. Zwar unterliege ein Vergleichsvertrag mit Austauschelementen nach wohl vorherrschender Meinung sowohl den Anforderungen des § 55 VwVfG als auch den Anforderungen des § 56 VwVfG. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungendes § 56 VwVfG stünden dabei aber nach einhelliger Meinung unter dem Vorbehalt der Besonderheiten des Vergleichsvertrages. So müsse die Angemessenheit der Gegenleistung gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 VwVfG unter Berücksichtigung des dem Vergleich zugrunde gelegten Sachverhalts beurteilt werden, außerdem könne bei einer bestehenden Rechtsunsicherheit nicht von einem Anspruch des Bürgers auf eine Leistung der Verwaltung im Sinne des § 56 Abs. 2 VwVfG ausgegangen werden. Bei einem Vergleichsvertrag mit Austauschelementen finde daher der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG keine Anwendung.
Bei der Abwendungsvereinbarung vom 19. November 2019 handele es sich um einen Vergleichsvertrag mit Austauschelementen, welcher die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG erfülle. Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses zwischen der Klägerin und dem Beklagten sei die ihr Verhältnis zueinander bestimmende Rechtslage objektiv ungewiss gewesen. Dem Beklagten habe zwar dem Grunde nach – worüber bei den Vertragsparteien keine Zweifel bestanden hätten – ein Vorkaufsrecht am Grundstück nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zugestanden, weil sich das Grundstück im räumlichen Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung befunden habe. Auf diesen klaren und eindeutigen Umstand nehme die Abwendungsvereinbarung in ihrer Präambel ausdrücklich Bezug. Rechtliche Ungewissheit habe aber zu der Frage bestanden, ob nicht das Vorkaufsrecht wegen des aktuellen baulichen Zustands und der ausgeübten Nutzung des Kaufgrundstücks gemäß § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen gewesen sei und der Klägerin schon aus diesem Grunde das beantragte Negativzeugnis habe erteilt werden müssen oder ob der Beklagte bei der Prüfung dieses Ausschlussgrundes auch die Höhe des Kaufpreises, die Rechtsform der Klägerin, ihr bisheriges und zu erwartendes Geschäftsgebaren und die daraus prognostizierte zukünftige Nutzung des Kaufgrundstücks zu berücksichtigen gehabt habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe erst mit Urteil vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – höchstrichterlich entschieden, dass bei der Prüfung des Ausschlusses eines Vorkaufsrechts im Gebiet einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB keine zukünftigen Entwicklungsabsichten des jeweiligen Käufers berücksichtigt werden dürften, sondern nur die tatsächlichen Verhältnisse auf dem Grundstück im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts. Die vor der höchstrichterlichen Klärung vertretenen unterschiedlichen Rechtsauffassungen seien zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses Gegenstand des politischen Diskurses im Land Berlin gewesen. Die Verwaltung des Beklagten habe sich erstmals auf eine Befugnis zur Abwehr zukünftiger erhaltungswidriger Entwicklungen berufen und sei damit zunächst vor dem Landgericht Berlin unterlegen. Zweifel an einer entsprechenden Befugnis der Berücksichtigung zukünftiger Nutzungsabsichten des Erwerbers seien auch aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1993 – 4 B 100/93 – betreffend ein unbebautes Grundstück hergeleitet worden. Wie das Verwaltungsgericht unter Zitierung von Tagespresse und Schrifttum ausführt, seien die unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu der Frage, ob es auf zukünftige erhaltungswidrige Entwicklungen ankommen könne, sowohl in der Tagespresse als auch in den juristischen Publikationen der Immobilienbranche referiert worden. In seiner zweitinstanzlichen Entscheidung vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 – zum bezirklichen Vorkaufsrecht habe das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zur Begründung der Zulassung der Revision u.a. ausgeführt, dass die Revision zuzulassen gewesen sei, weil die Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung sei, denn sie werfe höchstrichterlich nicht geklärte Fragen zur Auslegung der Voraussetzungen des § 26 Nr. 4 BauGB für den Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts im Geltungsbereich von sozialen Erhaltungssatzungen auf, wobei es sich dabei um eine fallübergreifende Rechtsfrage gehandelt habe.
Bei verständiger Würdigung sei die Rechtslage zur Reichweite von § 26 Nr. 4 BauGB dementsprechend ungewiss gewesen. Über diese Unklarheit seien sich alle in Berlin tätig werdenden Immobilieninvestoren und mithin auch die Klägerin im Klaren gewesen. Die Klägerin könne sich nicht im Nachhinein darauf berufen, im Vorfeld des Immobilienerwerbs in einem Milieuschutzgebiet keinerlei rechtliche und tatsächliche Prüfungen bezogen auf das Kaufobjekt durchgeführt und aus diesem Grund keine Zweifel am Bestehen eines gemeindlichen Vorkaufsrechts gehabt zu haben. Dieser Vortrag sei lebensfern und verfahrensangepasst.
Neben den berücksichtigungsfähigen Umständen im Rahmen des § 26 Nr. 4 BauGB sei bei verständiger Würdigung zwischen den Parteien ferner ungewiss gewesen, zu welchen Maßnahmen sich die Klägerin als Käuferin im Rahmen ihres Gestaltungsrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB habe verpflichten müssen, um ein öffentliches Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen bzw. die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB zu schaffen. Auch diese Ungewissheit habe die Abwendungsvereinbarung beseitigen müssen.
Mit der Abwendungsvereinbarung seien sowohl die Klägerin als auch der Beklagte von den im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Positionen abgerückt. Der Beklagte habe sein Vorkaufsrecht nicht zugunsten einer gemeinnützigen Eigentümerin ausgeübt und damit akzeptiert, dass er eine Verdrängung von schutzbedürftigem Milieu aus dem Kaufobjekt durch Umwandlungs- und Aufwertungsmaßnahmen nicht dauerhaft verhindern könne. Die Klägerin habe sich im Gegenzug zeitlich begrenzten Beschränkungen in der gewinnbringenden Verwertung des neu erworbenen Grundeigentums unterworfen.
Das wechselseitige Nachgeben sei auch zur Beseitigung der rechtlichen Ungewissheit im Hinblick auf die §§ 26 Nr. 4 und 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erfolgt. Soweit die Klägerseite unter Verweis auf die ausdrücklich im Einzelfall ergangene Eilentscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – behaupte, eine rechtliche Ungewissheit habe nur im Hinblick auf den notwendigen Inhalt einer Erklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestanden bzw. nur insoweit hätten die Beteiligten eine rechtliche Ungewissheit zum Bezugspunkt des wechselseitigen Nachgebens in der Abwendungsvereinbarung machen wollen, nicht aber im Hinblick auf § 26 Nr. 4 BauGB, sei dies nicht überzeugend. Zwar verlange die Annahme eines Vergleichsvertrags nach § 55 VwVfG und die damit verbundene "Unempfindlichkeit gegenüber gewissen Gesetzesverletzungen", dass sich die Ungewissheit und das gegenseitige Nachgeben der Parteien auf denselben Punkt bezögen. Diesem Konnexitätserfordernis werde die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung jedoch gerecht. Die von der Klägerseite geforderte klare Trennung zwischen einer rechtlichen Ungewissheit zum erforderlichen Inhalt einer Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB und einer Ungewissheit hinsichtlich der zulässigen Betrachtungen im Rahmen der Prüfung des § 26 Nr. 4 BauGB könne nicht sinnvoll vorgenommen werden. Der Inhalt der nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Verpflichtungen des Käufers könne nicht abstrakt bestimmt werden, weil sich die Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB auf eine Vielzahl unterschiedlicher Vorkaufsrechte der Gemeinde aus den §§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB beziehe. Die Abwendungserklärung müsse dementsprechend auch unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Im Fall der Belegenheit des Kaufgrundstücks in einem sozialen Erhaltungsgebiet werde der Inhalt der zur Abwendung des Vorkaufsrechts erforderlichen Verpflichtungen insbesondere durch die Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB bestimmt. Diese enge Beziehung bestimme daher auch den Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts u.a. abwenden könne, wenn die Verwendung des Grundstücks "nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme" bestimmt oder bestimmbar sei und der Käufer in der Lage sei, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen. Gleichlautend bestimme § 26 Nr. 4 BauGB, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme genutzt werde. Demzufolge könne der Käufer mit näher zu bestimmenden Selbstverpflichtungen gegenüber der Gemeinde betreffend die Grundstücksnutzung einen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht bestehenden Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB auch nachträglich schaffen.
Der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stelle sich schließlich auch als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar. Für den Beklagten sei absehbar gewesen, dass die Nutzung des Kaufgrundstücks entsprechend den Zielen und Zwecken der sozialen Erhaltungsverordnung bei Eintritt des Vorkaufsfalls zwar gegeben, jedoch durch die Verwertungsinteressen der potentiellen neuen Eigentümerin gefährdet gewesen sei. Es habe ein öffentliches Interesse daran bestanden, diese Gefährdung durch einen Vorkauf zugunsten eines gemeinnützigen Wohnungsunternehmens oder eine hinreichende vertragliche Bindung der neuen Eigentümerin abzuwenden. Gleichzeitig sei ungewiss gewesen, ob die bundesgesetzlichen Regelungen ein entsprechendes Handeln des Beklagten legitimiert hätten. Der Beklagte habe aufgrund der vorherrschenden Meinung in der rechtswissenschaftlichen Literatur und später auch infolge der Bestätigung eines Vorkaufs durch die Berliner Instanzgerichte vertretbar annehmen dürfen, dass ihm das Instrument des Vorkaufsrechts auch zur Abwehr zukünftiger erhaltungswidriger Entwicklungen zur Verfügung stehe und dass der Einsatz dieses Instruments im Hinblick auf die Umwandlungs- und Aufwertungsmaßnahmen, die regelmäßig mit den Grundstückskäufen einhergingen, auch geboten sei. Eine entsprechende Befugnis des Beklagten zur Berücksichtigung zukünftiger Entwicklungen habe aber gleichzeitig nach dem Gesetzeswortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB jedenfalls nicht auf der Hand gelegen und sei vom Landgericht Berlin und einigen Literaturstimmen angezweifelt worden. Der Beklagte habe nicht ausschließen können, dass er zur Abwendung zukünftiger Gefahren für die sozialen Erhaltungsziele nicht oder nur sehr eingeschränkt befugt gewesen sei. Die einen Ausgleich zwischen den Interessen beider Parteien im Hinblick auf die rechtliche Ungewissheit bezweckende Vereinbarung habe daher einerseits Verpflichtungen der Käuferin enthalten müssen, die ein öffentliches Interesse des Beklagten an der Ausübung des Vorkaufsrechts möglichst weitgehend entfallen ließen und mögliche künftige erhaltungsrechtlich negativ zu bewertende Entwicklungen verhinderten. Sie habe andererseits dem Interesse der Käuferin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages zum Erhalt der Finanzierungszusagen Dritter und der tatsächlichen Nutzung des eingesetzten Kapitals gerecht werden müssen. Zu berücksichtigen gewesen sei auch das nach Eigentumsübertragung grundrechtlich geschützte Interesse der Käuferin, nicht auf unbestimmte Zeit über die gesetzlichen Bestimmungen hinaus in der Verwertung ihres Grundeigentums beschränkt zu werden.
Soweit die Klägerseite einwende, das gegenseitige Nachgeben stehe in einem eklatanten und damit ggfs. ermessensfehlerhaften Missverhältnis zueinander, weil der Beklagte im Ergebnis alles bekommen habe, was er verlangt habe, könne die Kammer ein solches Missverhältnis nicht erkennen. In den Interessenausgleich hätten durchaus die für jede Partei bestehenden – und ihre Verhandlungsposition bestimmenden – Risiken hinsichtlich der rechtlichen Ungewissheit zu § 26 Nr. 4 BauGB und § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB mit ihrem jeweiligen Gewicht einfließen dürfen. Das Risiko, dass die Klägerin mit der Vereinbarung eingegangen sei, nämlich sich zu etwas zu verpflichten, was gesetzlich nicht erforderlich gewesen sei, um den Kauf zu vollziehen, sei erheblich geringer gewesen als das Risiko auf Seiten des Beklagten, ein weiteres Grundstück im Erhaltungsgebiet nur zeitlich befristet vor einer Umwandlung in Wohneigentum und erhaltungswidrigen Aufwertungsmaßnahmen bewahrt zu haben, obwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts zulässig und effektiver gewesen wäre. Dementsprechend sei der Beklagte gegenüber der Klägerin – aus einer zum damaligen Zeitpunkt instanzgerichtlich und rechtswissenschaftlich bestätigten Position der Stärke – mit weitgehenden Forderungen aufgetreten und habe sich in seiner Verwaltungspraxis bemüht, die öffentlichen Interessen an der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in verhältnismäßigem, aber weitreichenden Umfang durchzusetzen. Wie der Kammer aus anderen Verfahren bekannt sei, habe sich die Verhandlungsposition des Beklagten mit jeder gerichtlichen Bestätigung des Vorkaufsrechts weiter verhärtet, so dass in der späteren Verwaltungspraxis bestimmte, den Erwerberinteressen weit entgegenkommende Regelungen betreffend die Umwandlungen in Wohneigentum nicht mehr akzeptiert worden seien.
Der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG finde hier auch nicht deshalb Anwendung, weil die Klägerin nach eigenem Bekunden keinen Vergleichsvertrag habe schließen wollen und sich ein entsprechender rechtsgeschäftlicher Wille nicht feststellen lasse. Die Annahme eines Vergleichsvertrages erfordere weder eine entsprechende Betitelung der Vereinbarungen noch müsse der Interessenausgleich als Vertragszweck ausdrücklich benannt werden. Vielmehr bestimme sich die Rechtsnatur einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung – wie auch im Zivilrecht – nach ihrem Inhalt, der gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben durch Auslegung zu ermitteln sei. Neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen komme es entscheidend auf den mit der Vereinbarung verfolgten Zweck, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an. Diese sprächen deutlich für die Annahme eines Vergleichsvertrages, wohingegen sich der Wortlaut der Vereinbarung als offen darstelle. Die Abwendungsvereinbarung bezwecke die Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten vor dem dargelegten Hintergrund einer zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestehenden ungewissen Rechtslage. Auch die Interessenlage der Parteien und die Begleitumstände bei Abschluss der Vereinbarung sprächen objektiv erkennbar für die Annahme eines Vergleichsvertrags. Aufgrund der engen Fristen für die Ausübung des Vorkaufsrechts in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB und der Besonderheiten des Immobilienmarktes und seiner Finanzierungen hätten weder der Beklagte noch die Klägerin ein Interesse daran gehabt, zunächst eine höchstrichterliche Klärung der komplexen und umstrittenen Rechtsfrage zur Berücksichtigungsfähigkeit von zukünftigen Nutzungsabsichten des Erwerbers in einem Musterverfahren herbeizuführen. Es habe vielmehr ein Bedürfnis danach bestanden, eine für beide Seiten akzeptable Regelung der mit dem Grundstückskauf verbundenen Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse herbeizuführen. Die Abwendungsvereinbarung habe daher zuvorderst darauf gezielt, eine Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten entbehrlich zu machen, denn ein Vorkauf hätte den erheblichsten Eingriff in die Rechtspositionen der Klägerin dargestellt und den höchsten Rechtmäßigkeitsanforderungen unterlegen. Das geeignetste Vehikel für einen Interessenausgleich in dieser Situation der Ungewissheit sei dabei die bundesgesetzlich in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dem jeweiligen Käufer eingeräumte Möglichkeit gewesen, durch entsprechende Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde das öffentliche Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen bzw. einen Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB zu schaffen. Hierauf nehme die Abwendungsvereinbarung ebenfalls ausdrücklich Bezug. Der Annahme einer Vergleichsregelung zur beiderseitigen Ungewissheit der Parteien über die Reichweite des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB stehe auch nicht entgegen, dass § 26 Nr. 4 BauGB im Wortlaut der Abwendungsvereinbarung nicht genannt werde. Die fehlende Bezugnahme sei unschädlich, weil sich der Gegenstand des Vergleichsvertrags schon deutlich aus Zweck, Interessenlage und Begleitumständen des Vertragsschlusses herleiten lasse, der Wortlaut insoweit völlig offen sei und er auch keinen zum angenommenen Vertragszweck gegenteiligen objektiven Willen der Parteien erkennen lasse.
Die Einordnung der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag führe auch nicht gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, wonach ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig sei, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorgelegen hätten und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre, zu ihrer Nichtigkeit, weil die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrags vorgelegen hätten, und zwar sowohl im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG als auch im Hinblick auf die pflichtgemäße Ausübung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens im Zeitpunkt des Vertragsschlusses.
Eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung lasse sich ferner nicht aus § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 779 Abs. 1 BGB herleiten, wonach ein Vergleichsvertrag, durch den der Streit oder die Ungewissheit der Parteien über ein Rechtsverhältnis im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt werde, unwirksam sei, wenn der nach dem Vertragsinhalt als feststehend zugrunde gelegte Sachverhalt der Wirklichkeit nicht entspreche und der Streit oder die Ungewissheit bei Kenntnis der Sachlage nicht entstanden sein würde. Ein Sachverhalt sei dann als feststehend zugrunde gelegt, wenn er den Beteiligten nicht oder nicht mehr ungewiss sei und von ihnen als wesentliche Voraussetzung der Streitbeilegung betrachtet werde. Es könne dahinstehen, ob auch Rechtsirrtümer vom Anwendungsbereich des § 779 Abs. 1 BGB umfasst seien, da die Beteiligten dem Vertragsschluss weder Tatsachen noch Rechtsfragen zugrunde gelegt hätten, die nicht der Wirklichkeit entsprochen hätten. Die Rechtsfrage nach der Reichweite des § 26 Nr. 4 BauGB und des Inhalts einer auf diese bezogenen einseitigen Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sei zwischen den Parteien ungewiss und gerade Bezugspunkt der wechselseitig eingegangenen Verpflichtungen gewesen. Ein etwaiger Irrtum hierüber könne nicht zur Nichtigkeit gemäß § 779 BGB führen, da die Frage Vertragsgegenstand, nicht aber Vergleichsgrundlage geworden sei. Die Beteiligten hätten mit dem Vergleich in Kenntnis der rechtlichen Ungewissheit eine bestimmte Risikoverteilung vorgenommen, die sich durch die spätere Realisierung eines von der Klägerseite übernommenen Risikos – nämlich dass sich das Bundesverwaltungsgericht der Rechtsauffassung der Instanzgerichte und der vorherrschenden Meinung in der Kommentarliteratur nicht anschließe und ein Vorkaufsrecht ablehne – gerade nicht erledige.
Das hilfsweise Feststellungsbegehren der Klägerin bleibe gleichfalls ohne Erfolg. Die Abwendungsvereinbarung sei nicht durch die schriftliche Kündigung der Klägerin vom 22. Februar 2022 unwirksam geworden. Der Klägerin habe kein Recht zur Kündigung zugestanden. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG könne eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten sei, den Vertrag kündigen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen seien, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert hätten, dass der Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten sei. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setze voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen seien, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht hätten, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen und als beständig vorausgesetzt hätten. Von einer wesentlichen Änderung der rechtlichen Bedingungen, auf deren Bestand die Beteiligten vertraut hätten, könne hier jedoch schon keine Rede sein. Wie bereits zu § 779 BGB dargelegt, hätten die Beteiligten die Frage nach der Reichweite der §§ 26 Nr. 4, 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, zu der – wie ausführlich dargelegt – rechtliche Ungewissheit bestanden habe, zum Bezugspunkt und zur Grundlage der Abwendungsvereinbarung gemacht. Es handele sich also nicht um Verhältnisse, deren Bestand die Beteiligten als gemeinsame Grundlage der Vereinbarung angenommen und deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätten, ohne diese rechtlichen Bedingungen zum Vertragsinhalt gemacht zu haben. Die Abwendungsvereinbarung habe vielmehr eine für beide Parteien annehmbare Regelung im Hinblick auf die aus der unklaren Rechtslage resultierenden Risiken darstellen sollen. Dabei hätten die Beteiligten bei verständiger Würdigung nicht erwartet, dass die rechtliche Ungewissheit auf unbestimmte Zeit Bestand haben würde, sondern hätten mit einer höchstrichterlichen Klärung in absehbarer Zukunft rechnen müssen. Die nachträgliche höchstrichterliche Klärung stelle daher keinen bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteil dar, dem die Parteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses voraussichtlich auf andere Art und Weise in der Abwendungsvereinbarung Rechnung getragen hätten. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021, welches eine den Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB erweiternde Auslegung ablehne und damit das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten stark einschränke, falle vielmehr in die vertraglich der Klägerin zugewiesene Risikosphäre.
Die höchstrichterliche Klärung der Reichweite des § 26 Nr. 4 BauGB führe auch nicht dazu, dass der Klägerin ein Festhalten an ihren Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung nicht mehr zuzumuten wäre. Die Voraussetzungen einer Unzumutbarkeit lägen nicht vor. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts falle in die Risikosphäre der Klägerin und führe nicht zu einem eklatanten Missverhältnis zwischen den ursprünglich gegenseitig versprochenen Leistungen. Die Beschränkungen der Eigentümerrechte der Klägerin seien, soweit sie überhaupt über die gesetzlichen Bindungen ihres Grundeigentums hinausgingen, zeitlich befristet und durch die vertraglich vereinbarte Härtefallklausel relativiert. Die Klägerin unterliege zwar Einschränkungen in der Verwertung ihres Eigentums, dessen Privatnützigkeit bestehe aber unangefochten fort. Die Klägerin habe im Gegenzug für die eingegangenen, zeitlich beschränkten Verpflichtungen in einer Zeit rechtlicher Ungewissheit schnelle Rechtssicherheit zu den Realisierungsmöglichkeiten des Grundstückskaufs und der damit verbundenen rechtlichen Bindungen und Gewinnchancen erhalten. Mit der zügigen Erteilung des Negativzeugnisses habe ihr der Beklagte die Möglichkeit eröffnet, ihre Investition zeitnah zu realisieren, ohne das Ergebnis eines gerichtlichen Verfahrens zur Rechtmäßigkeit der Ausübung eines Vorkaufsrechts abwarten zu müssen. Erst mit der zügigen Freigabe durch den Beklagten habe die Klägerin die geschützte Rechtsposition der Grundstückseigentümerin erlangen können, aus der sie seit dem Vertragsschluss wirtschaftliche Vorteile generiere. Die Leistungen des Beklagten seien – anders als die Klägerin meine – durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts daher nicht völlig entwertet worden.
Gegen dieses Urteil hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 16. Januar 2025 auf den Antrag der Klägerin die Berufung zugelassen (OVG 10 N 36/23).
Die Klägerin macht zur Begründung der Berufung im Wesentlichen geltend, die Abwendungsvereinbarung könne nicht als Vergleichsvertrag im Sinne von § 55 VwVfG eingeordnet werden. Es fehle jeglicher Nachweis für den Willen der Parteien, einen Vergleichsvertrag abzuschließen. Zunächst sei bereits die beiderseitige Ungewissheit über die Rechtslage nicht nachweisbar. Zwischen der Klägerin und dem Beklagten habe die seinerzeit allgemein bzw. angeblich "objektiv" bestehende Rechtsunsicherheit in Bezug auf § 26 Nr. 4 BauGB überhaupt keine Rolle gespielt. Entsprechend fänden sich auch im Vertragstext keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Ungewissheit in Bezug auf § 26 Nr. 4 BauGB ausschlaggebend für den Vertragsschluss gewesen sei. Da es dem Beklagten stets freistehe, ein Verwaltungsverfahren durch Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu beenden, habe zudem der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung keiner besonderen Rechtfertigung oder Begründung bedurft und sei außerdem ganz unabhängig von einer Ungewissheit in Bezug auf § 26 Nr. 4 BauGB beidseitig mit Vorteilen verbunden gewesen, weil die Klägerin (immerhin) zügig die begehrte Immobilie erhalten habe, und der Beklagte habe sich weitreichende Nutzungseinschränkungen zusichern lassen und mit hohen Vertragsstrafen belegen können. Darüber hinaus mangele es an der erforderlichen Konnexität zwischen beiderseitigem Nachgeben und rechtlicher Ungewissheit. Der Nachweis sei nicht erbracht, dass sich die Klägerin und der Beklagte der Zweifel und der daraus folgenden Ungewissheit gemeinsam bewusst gewesen seien und dass sie eben diese Ungewissheit durch den Vertrag hätten überwinden wollen. Vielmehr habe die seinerzeit noch bestehende Rechtsunsicherheit in Bezug auf § 26 Nr. 4 BauGB zwischen der Klägerin und dem Beklagten keine Rolle gespielt. Auf den Verweis der Klägerin auf den Ausschluss nach § 26 Nr. 4 BauGB sei der Beklagte weder im hiesigen Verwaltungsverfahren noch in anderen, parallel laufenden Verwaltungsverfahren eingegangen. Das Bestehen eines Vorkaufsrechts und sein Nicht-Ausschluss seien seitens des Beklagten kategorisch bejaht worden. Schließlich sei das für einen Vergleichsvertrag erforderliche pflichtgemäße (Entschließungs-)Ermessen nicht ausgeübt worden. Soweit das Verwaltungsgericht eingehend darlege, welche Ermessenserwägungen für die Befugnis zum Abschluss eines Vergleichsvertrages gesprochen hätten bzw. sprächen, gehe es nicht darauf ein, dass der Beklagte selbst derartige Ermessensausübungen zu keinem Zeitpunkt und an keiner Stelle überhaupt angestellt habe.
Jedenfalls sei die Rechtsbindung der Klägerin an die Abwendungsvereinbarung durch die hilfsweise geltend gemachte Kündigung vom 22. Februar 2022 gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (analog) entfallen. Insoweit wiederholt die Klägerin im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen zu den für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnissen, der wesentlichen Änderung der Verhältnisse nach Vertragsschluss und der Unzumutbarkeit des Festhaltens der Klägerin an der ursprünglichen vertraglichen Regelung sowie zur Unmöglichkeit vertraglicher Anpassungen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. Mai 2023 zu ändern und
1. festzustellen, dass der zwischen der Klägerin und dem Beklagten abgeschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag "Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts" vom 8./19. November 2019 bezüglich des Grundstücks mit der postalischen Anschrift GL... Straße 8... / SX...straße 6..., 16... Berlin, eingetragen im Grundbuch von Friedrichshain des Amtsgerichts Tempelhof-Kreuzberg, Blatt-Nr. 7..., nichtig ist,
2. hilfsweise für den Fall, dass das Gericht nicht zur Feststellung der Nichtigkeit gelangt, dass der unter Ziff. 1 genannte öffentlich-rechtliche Vertrag infolge der wirksamen Kündigung der Klägerin vom 22. Februar 2022 die Klägerin nicht mehr bindet und der Beklagte aus ihm keine Rechte ableiten kann.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil im Wesentlichen unter Hinweis darauf, dass die Abwendungsvereinbarung vor dem Hintergrund einer ungewissen Sach- und Rechtslage abgeschlossen worden sei. Bezüglich des Sachverhalts ergebe sich diese Ungewissheit bereits daraus, dass er im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung seine Prüfung, ob sämtliche Voraussetzungen für eine Ausübung des Vorkaufsrechts vorgelegen hätten, noch nicht vollständig vorgenommen habe. So habe beispielsweise noch nicht festgestanden, ob ein Dritter bereit gewesen wäre, die im Falle einer Vorkaufsrechtsausübung zu seinen Gunsten erforderliche Verpflichtungserklärung abzugeben. Im Anhörungsschreiben komme zum Ausdruck, dass ihm die Ungewissheit bewusst gewesen sei. Hier sei ausdrücklich die Rede davon, dass "derzeit die Möglichkeit der Ausübung seines Vorkaufsrechts" geprüft werde. Selbstverständlich sei ihm dabei auch klar gewesen, dass eine höchstrichterliche Entscheidung über die zutreffende Auslegung von § 26 Nr. 4 BauGB und damit über die Rechtmäßigkeit einer Vorkaufsrechtsausübung in sozialen Erhaltungsgebieten noch nicht vorgelegen habe. Umgekehrt habe die Klägerin in ihrer Antwort auf das Anhörungsschreiben ihre Überzeugung deutlich gemacht, dass die Rechtsansichten des Beklagten falsch und das Vorkaufsrecht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen sei, aber in Kenntnis der unsicheren Rechtslage dennoch die Abwendungsvereinbarung abgeschlossen. Der Klägerin sei überdies ein Festhalten am Vertrag weiterhin zumutbar. Sie habe nicht ausreichend dargelegt, welche (wirtschaftlichen) Nachteile sich aus der Erfüllung der von ihr in der Abwendungsvereinbarung übernommenen Verpflichtungen ergeben sollten. Dafür spräche aber auch, dass sie auch ohne die Vereinbarung den sich aus der Erhaltungsverordnung unmittelbar ergebenden Beschränkungen unterliegen würde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (2 Bände), der elektronischen Gerichtsakte sowie auf den Verwaltungsvorgang (1 Ordner) des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Berufung ist statthaft, nachdem sie vom erkennenden Senat zugelassen worden ist. Sie ist auch sonst zulässig. Insbesondere hat die Klägerin sie innerhalb der Monatsfrist nach Zustellung des Beschlusses über die Zulässigkeit der Berufung begründet (§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO) und einen bestimmten Antrag gestellt (§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO). Die Berufung bleibt aber in der Sache sowohl im Haupt- (siehe hierzu unter A.) als auch im Hilfsantrag (siehe hierzu unter B.) ohne Erfolg.
A. Die Klage ist zwar zulässig (I.), jedoch nicht begründet (II.).
I. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann – soweit hier relevant – die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Bei der Frage nach der Wirksamkeit der zwischen den Beteiligten geschlossenen Abwendungsvereinbarung und der weiteren Verbindlichkeit der sich aus dieser ergebenden Beschränkungen der Eigentümerstellung der Klägerin handelt es sich um ein gemäß § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Insoweit macht sich der Senat in Anwendung von § 130b Satz 2 VwGO die ausführliche Begründung des Verwaltungsgerichts zu eigen.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung der Unwirksamkeit der Abwendungsvereinbarung. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14.17 – juris Rn. 13 m.w.N.). Die Klägerin hat als Immobilienunternehmen ein wirtschaftliches und ein rechtliches Interesse daran, feststellen zu lassen, ob das in ihrem Eigentum stehende streitgegenständliche Grundstück den Beschränkungen der Abwendungsvereinbarung unterliegt, weil dieser Umstand die Klägerin in ihrer Eigentümerstellung beschränkt. Darüber hinaus ist nicht erforderlich, dass die Klägerin die Absicht konkreter Vorhaben bezogen auf das Grundstück äußert. Die Klägerin ist insbesondere nicht gehalten, eine konkrete Planung und die damit verbundenen finanziellen Verpflichtungen einzugehen, solange für sie nicht absehbar ist, ob das ins Auge gefasste Vorhaben den Bindungen aus der Abwendungsvereinbarung unterfällt. Hinzu kommt, dass der Beklagte die Wirksamkeit der Abwendungsvereinbarung behauptet, daraus für sich Rechte ableitet und von der Klägerin vertragskonformes Verhalten einfordert. Insoweit ist die Klägerin darüber hinaus auch klagebefugt entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. zur Klagebefugnis im Rahmen der Feststellungsklage die st. Rspr.: BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 – 2 A 6.13 –, juris Rn. 30 m.w.N.).
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen. Sinn und Zweck der Subsidiarität der Feststellungsklage ist es, unnötige Feststellungsklagen zu vermeiden, wenn für die Rechtsverfolgung eine andere – unmittelbarere und wirksamere – Klageart zur Verfügung steht. Das ist nicht der Fall, wenn die Feststellung nicht nur bloße Vorfrage zur Begründung eines Rechtsanspruchs ist, sondern eine eigene Rechtsposition betrifft, die die eigentliche Kernfrage des Streits darstellt (BVerwG, Urteil vom 29. August 1986 – 7 C 5.85 –, juris Rn. 18). So liegt es hier. Insbesondere ist es der Klägerin nicht zumutbar, sich bewusst vertragsbrüchig zu verhalten und vorrangig Rechtsschutz in Form von Gestaltungs- oder Leistungsklage suchen zu müssen.
II. Die zulässige Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Die mit dem Hauptantrag begehrte Feststellung, dass die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 "nichtig ist", kann nicht getroffen werden. Die Abwendungsvereinbarung ist wirksam. Es handelt sich bei ihr um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 VwVfG, der gemäß § 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (BlnVwVfG, nachfolgend nicht mehr mitzitiert) auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden Berlins gilt. Die gebotene Schriftform ist eingehalten (§ 57 VwVfG). Eine Nichtigkeit der Vereinbarung vom 8./19. November 2019 ergibt sich weder aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, (dazu nachfolgend 1.), noch ergibt sich eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung aus sonstigen Nichtigkeitsgründen (dazu unter 2.). Dazu im Einzelnen:
1. Eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist nicht gegeben. Nach dieser Bestimmung ist ein subordinationsrechtlicher Vertrag nach § 54 Abs. 2 VwVfG – um einen solchen handelt es sich hier, weil die Beklagte bekundet hatte, andernfalls einen Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts erlassen zu wollen – nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. § 56 VwVfG trifft für die Fallgruppe der Austauschverträge folgende Regelungen: Nach Abs. 1 Satz 1 kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG geschlossen werden, in dem sich der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichtet, wenn die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart wird und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient. Nach Satz 2 muss die Gegenleistung den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen. Besteht auf die Leistung der Behörde ein Anspruch, kann gemäß § 56 Abs. 2 VwVfG nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlass eines Verwaltungsaktes Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG sein könnte.
a. Die vorgenannten Regelungen kommen vorliegend indes nicht zur Anwendung.
aa. Schon vom Vorliegen eines solchen Austauschvertrages im Sinne des § 56 VwVfG, auf den allein die Nichtigkeitsregelung in § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG anzuwenden wäre, kann hier nicht ausgegangen werden. Zwar enthält, wie auch das Verwaltungsgericht festgestellt hat, die Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 auch Austauschelemente bzw. wechselseitige Verpflichtungen der Beteiligten. So verpflichtet sich die Klägerin in § 1 des Vertrages zum Verzicht auf die dort näher umschriebenen Maßnahmen, der Beklagte verpflichtet sich zur Erteilung des Negativzeugnisses nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB unverzüglich nach Unterzeichnung der Vereinbarung. Diese wechselseitigen Verpflichtungen stellen aber zugleich auch ein gegenseitiges Nachgeben im Rahmen eines Vergleichsvertrages gemäß § 55 VwVfG dar (dazu im Einzelnen sogleich nachfolgend unter b.). In einem solchen Fall ist davon auszugehen, dass § 55 VwVfG die Zulässigkeit von Vergleichsverträgen abschließend regelt und § 56 VwVfG nicht anwendbar ist (ebenso VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – VG 19 L 112/22 –, juris Rn. 51; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 16).
Soweit dies in Teilen des Schrifttums anders gesehen wird und ein Vergleichsvertrag mit Austauschelementen sowohl den Anforderungen des § 55 VwVfG als auch denen des § 56 VwVfG unterliegen soll (vgl. etwa Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 32; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 55 Rn. 13; ebenso etwa Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 27 m.w.N.), folgt der Senat dem nicht. Denn zum einen passt die Vorschrift des § 56 VwVfG schon grundsätzlich auf Vergleichsverträge nicht, denn die Bestimmung geht in ihren beiden Absätzen von der Unterscheidung zwischen solchen Leistungen aus, auf die ein Rechtsanspruch besteht (Abs. 2), und solchen Leistungen, die im Ermessen der Behörde stehen (Abs. 1), und diese Unterscheidung ist bei Vergleichsverträgen nicht durchführbar, weil im Regelfall die Ungewissheit gerade auch über die Frage besteht, ob ein Rechtsanspruch auf die Leistung der Behörde gegeben ist (so überzeugend Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 16). Zum anderen erschöpft sich der Austausch vorliegend in einem gegenseitigen Entgegenkommen zur Beseitigung einer bestehenden Ungewissheit (dazu noch nachfolgend unter b.), welches als solches keinen Leistungscharakter hat und damit noch keinen Leistungsaustausch im Sinne von § 56 VwVfG darstellt (vgl. insoweit etwa Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 55 Rn. 8; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 5).
bb. Damit kommt auch eine Anwendbarkeit des § 11 Abs. 2 BauGB – nach Satz 1 müssen die vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein, nach Satz 2 ist die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung unzulässig, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte –, der eine spezielle Regelung der in § 56 VwVfG enthaltenen Grundsätze darstellt (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 54 Rn. 195; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 54 Rn. 128), nicht in Betracht (vgl. – mit eingehender Begründung – auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 90 ff.).
cc. Selbst aber unter der Annahme, dass auch die Regelung des § 56 VwVfG auf Vergleichsverträge mit Austauschelementen Anwendung findet, käme vorliegend jedenfalls die Nichtigkeitsregelung des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht zum Tragen. Auch in den Teilen des Schrifttums, die auf Vergleichsverträge mit Austauschelementen sowohl § 55 VwVfG als auch § 56 VwVfG für anwendbar halten, besteht Einigkeit, dass die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des § 56 VwVfG im Lichte der vergleichsimmanenten Unsicherheitssituation angewandt werden müssen und deshalb in Fällen unklarer Sachlage die Angemessenheit der Gegenleistung (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) unter Berücksichtigung des vergleichsweise zugrunde gelegten Sachverhalts zu beurteilen ist und in Fällen unklarer Rechtslage nicht von einem Anspruch auf Leistung (§ 56 Abs. 2 VwVfG) ausgegangen werden kann (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 27; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 55 Rn. 13). In Fällen unklarer Rechtslage lässt sich zudem die Angemessenheit von Leistung und Gegenleistung (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) nicht nach dem objektiven Kriterium einer Korrelation zwischen dem Grad der Rechtsunsicherheit und dem Grad des jeweiligen Nachgebens bestimmen, sondern allenfalls aus dem Umstand der subjektiven Vergleichsbereitschaft der Vertragspartner ableiten. Wegen dieser Besonderheiten ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass die Nichtigkeitsregelung des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG keine Anwendung finden kann, wenn die vergleichsimmanente Unsicherheitssituation rechtlicher Art ist. Ein solcher Fall war hier gegeben, da der grundsätzlich maßgebliche Zeitpunkt des Vertragsschlusses (vgl. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 59 Rn. 177) hier noch vor dem Ergehen des die Rechtslage zum Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB klärenden Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 lag.
b. Die Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 stellt vielmehr einen Vergleichsvertrag im Sinne von § 55 VwVfG dar. Nach dieser Vorschrift kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Abs. 2 VwVfG, durch den eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird (Vergleich), geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält.
Ein Vergleichsvertrag im Sinne dieser Norm erfordert zunächst, dass die Voraussetzungen erfüllt sind, die auch sonst für verwaltungsrechtliche Verträge in Subordinationsverhältnissen bestehen, also insbesondere schriftliche (§ 57 VwVfG) übereinstimmende Willenserklärungen der Vertragsparteien mit entsprechendem Rechtsbindungswillen gegeben sind, die gemäß § 62 Satz 2 VwVfG i.V.m. §§ 133, 157 BGB der Auslegung zugänglich sind (vgl. nur Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 28). Insoweit ist der Vergleich als materiell-rechtlicher Vertrag gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben auszulegen; neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen kommt es auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck einer Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18. Dezember 2014 – 2 L 78/12 –, juris Ls. 2 und Rn. 48; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. Dezember 2014 – 13 A 302/14 –, juris Rn. 5; explizit zu § 55 VwVfG VG Wiesbaden, Urteil vom 26. August 2022 – 3 K 1873/18.WI –, juris Rn. 44, 46). Der spezifische Vertragsinhalt des subordinationsrechtlichen Vergleichsvertrages nach § 55 VwVfG muss ferner seinem Wesen gemäß darauf gerichtet sein, dass eine Ungewissheit über die Sach- und/oder Rechtslage durch ein gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird. Dabei muss die Ungewissheit "bei verständiger Würdigung" des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehen, was bedeutet, dass ein "verobjektivierter subjektiver Maßstab" (Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 39) dergestalt gilt, dass als zusätzliches Kriterium für das Bestehen der Ungewissheit auf den Standpunkt eines objektiven Durchschnittsbetrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien abzustellen ist (vgl. nur Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 31). Die Ungewissheit muss schließlich im Konnex – in einem inneren Zusammenhang – zum Nachgeben stehen, d.h. die Ungewissheit und das Nachgeben müssen sich auf ein- und denselben Punkt beziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 –, juris Rn. 27; Urteil vom 3. März 1995 – 8 C 32.93 –, juris Rn. 18; s. auch schon Urteil vom 14. Februar 1975 – IV C 79.73 –, juris Rn. 27; aus dem Schrifttum etwa Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 41). Im Übrigen muss der Vergleichsschluss im Rahmen pflichtgemäßer behördlicher Ermessensausübung dem Maßstab der Zweckmäßigkeit genügen (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 29). Diese Anforderungen erfüllt die Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019. Dazu im Einzelnen:
(1.) Der Vergleichscharakter der Abwendungsvereinbarung ergibt sich bereits daraus, dass die Beteiligten mit der Vereinbarung einen Vergleich über den Inhalt der an eine Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen geschlossen haben.
(a.) Insoweit schließt sich der Senat den Ausführungen der 19. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin an, die zum Charakter einer im Wesentlichen gleichlautenden Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag in ihrem Beschluss vom 9. September 2022 das Folgende ausgeführt hat (VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 -, juris Rn. 64 ff.):
"[Die Beteiligten] haben eine hierüber [über den Inhalt der an eine Abwendungserklärung gem. § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen] bestehende Ungewissheit (1) im Wege gegenseitigen Nachgebens (2) beseitigt.
(1) Der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch das Land war zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien ungeklärt. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und er sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 hierzu verpflichtet. Satz 2 stellt zusätzliche Voraussetzungen für den Fall auf, dass eine bauliche Anlage auf dem Grundstück Missstände oder Mängel aufweist. Welche Anforderungen an den Inhalt einer Abwendungserklärung hieraus abzuleiten sind, ist in Rechtsprechung und Lehre nicht abschließend geklärt (…). Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe erschwert die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben auf den konkreten Einzelfall zusätzlich (…). Um die Unsicherheiten, mit denen eine einseitige Abwendungserklärung behaftet ist, auszuräumen, bietet sich ein konsensuales Vorgehen in Gestalt einer zweiseitigen Abwendungsvereinbarung an (…). Diesem Zweck dient auch die zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin geschlossene Vereinbarung.
Dies ergibt sich bereits aus dem Vertragsinhalt. Im Anschluss an die Feststellung in Absatz 3 der Vorbemerkung, dass die Erwerberin die Möglichkeit hat, die Ausübung des dem Land zustehenden Vorkaufsrechts durch Erklärung abzuwenden, heißt es: "Zu diesem Zweck schließen die Erwerberin und das Land Berlin nachfolgende Vereinbarung:" (Hervorhebung durch das Gericht). Danach soll die abgeschlossene Vereinbarung also die sonst zur Abwendung erforderliche Erklärung ersetzen. Dies geschieht bei lebensnaher Betrachtung, um Unsicherheiten im Hinblick auf den Inhalt einer solchen Erklärung zu beseitigen und um zu vermeiden, dass etwa eine von der Erwerberin abgegebene Abwendungserklärung einer – unter Umständen Jahre dauernden – gerichtlichen Überprüfung unterzogen wird.
Gestützt wird diese Auslegung durch die den Vertragsschluss begleitenden Umstände. So hat der Antragsteller [dort: das Land Berlin] bereits im Anhörungsschreiben auf die Möglichkeit einer Abwendungserklärung hingewiesen und angefügt: "Daher haben wir Ihnen eine Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts (Abwendungsvereinbarung) beigefügt mit der Bitte um Prüfung und bei positiver Entscheidung Ihrerseits um Rücksendung der unterschriebenen Abwendungsvereinbarung". Der Erwerberin sind damit ihre Alternativen bezüglich der Abwendung des Vorkaufsrechts, nämlich die Abgabe einer einseitigen Erklärung oder den Abschluss einer beidseitigen Vereinbarung, vor Augen geführt worden. Als Antwort hierauf hat die Erwerberin mitgeteilt, mit dem Abschluss einer Vereinbarung "im Großen und Ganzen" einverstanden zu sein, jedoch deren Inhalt teilweise noch anpassen zu wollen. Wären die Parteien nicht im Ungewissen über den konkret erforderlichen Inhalt der Abwendungserklärung gewesen und wäre es nicht ihr gemeinsames Bestreben gewesen, diese Ungewissheit durch eine rechtssicherere Vereinbarung zu überwinden, hätte es auf beiden Seiten keine Notwendigkeit gegeben, ein konsensuales Vorgehen vorzuziehen. Die Antragsgegnerin hätte, ohne dass sie dem Land Zugeständnisse hätte abringen müssen, eine Verpflichtungserklärung nach § 27 Abs. 1 BauGB abgeben können. Und der Antragsteller hätte eine hinter den gesetzlichen Anforderungen zurückbleibende Erklärung nicht anerkennen und gegebenenfalls gerichtlich überprüfen lassen können. Dass die Beteiligten stattdessen eine Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, belegt die zugrunde liegende beiderseitige Ungewissheit.
Die Ungewissheit bestand nicht nur subjektiv, sondern – wie von § 55 VwVfG vorausgesetzt – auch bei verständiger Würdigung des Sachverhalts bzw. der Rechtslage. Auch vom Standpunkt eines verständigen Betrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien (…) waren die Anforderungen an den Inhalt der Abwendungserklärung mit Unsicherheit behaftet.
(2) Die Beseitigung der Ungewissheit erfolgte durch gegenseitiges Nachgeben. Nachgeben meint jedes Abrücken von dem im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Ergebnis. Das Nachgeben kann sich ebenso auf materiell-rechtliche wie auf verfahrensrechtliche Rechtspositionen beziehen. Es muss sich aber um beiderseitige Zugeständnisse handeln, ein bloß einseitiges Nachgeben genügt nicht (…).
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, ist von einem beiderseitigen Nachgeben auszugehen. Die Erwerberin hat nachgegeben, indem sie durch die Abwendungsvereinbarung erhaltungsrechtliche Verpflichtungen übernommen hat, die ihr das Gesetz nicht aufbürdet. So verzichtet sie gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Abwendungsvereinbarung zum Beispiel auf den Anspruch, eine Genehmigung für die Begründung von Wohn- und Teileigentum zu erhalten, wenn sie die Voraussetzungen aus § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 oder Nr. 6 BauGB erfüllt. Auch hat sie sich in § 2 der Abwendungsvereinbarung zu der hier streitgegenständlichen Bewilligung und Beantragung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit verpflichtet. Ein Nachgeben des Antragstellers ist bereits darin zu erblicken, dass er im Zuge der Vertragsverhandlungen die von der Erwerberin angeregte Streichung von § 1 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. c) und d) im Entwurf der Abwendungsvereinbarung akzeptiert hat. Zudem hat sich der Antragsteller nach § 3 der Vereinbarung dazu verpflichtet, der Erwerberin unverzüglich nach der Unterzeichnung der Abwendungsvereinbarung ein Negativzeugnis zu erteilen. Damit ist die Antragsgegnerin davor sicher, dass der Antragsteller eine von ihr abgegebene Abwendungserklärung nicht akzeptiert und sie gerichtlich überprüfen lässt.
Das so erfolgte Nachgeben steht auch in einem inneren Zusammenhang zu der beiderseitigen Ungewissheit. Erforderlich ist, dass sich Nachgeben und Ungewissheit auf dieselbe Frage beziehen, dass das Nachgeben gerade der Bewältigung der Ungewissheit dient (…). Diese Voraussetzungen sind gegeben. Die Vertragsparteien wollten die Ungewissheit in Bezug auf die Anforderungen an eine Abwendungserklärung beseitigen, indem sie eine rechtssichere, gemeinsame Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, durch die sich die Erwerberin zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und das Land zur unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses verpflichtet hat."
(b.) Diese überzeugenden Erwägungen, die auch das Oberverwaltungsgericht in seiner nachfolgenden Beschwerdeentscheidung nicht beanstandet hat (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. November 2023 – OVG 2 S 56/22 –, juris) und denen auch die hiesigen Beteiligten nicht entgegengetreten sind, gelten auch für die vorliegende Abwendungsvereinbarung.
Auch mit dieser haben die Beteiligten die bestehende Ungewissheit über die Anforderungen an den Inhalt der Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt. Auch hier war der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin – die Frage, welche konkreten Verpflichtungen diese zu übernehmen hatte – zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch das Land zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien mit Unsicherheiten behaftet (dazu etwa Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Std. 1. Januar 2024, § 27 Rn. 60) bzw., wie das Verwaltungsgericht Berlin vorstehend festgestellt hat (VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 -, juris Rn. 65 m.w.N.), ungeklärt (ebenso VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 98 m.w.N.). Auch vorliegend sollte deswegen die abgeschlossene Vereinbarung die sonst zur Abwendung erforderliche Erklärung ersetzen ("Zu diesen Zweck…").
Insoweit hatte der Beklagte die Klägerin bereits im Anhörungsschreiben (Schreiben vom 1. Oktober 2019) auf die Möglichkeit einer Abwendungsvereinbarung hingewiesen, welche die Klägerin mit E-Mail vom 8. Oktober 2019 auch aufgriff. Darin übersandte sie einen geänderten Entwurf zu den Abwendungsmodalitäten, in dem u.a. der Zeitraum, in dem die Klägerin auf die Begründung von Wohn- und Teileigentum und auf bestimmte bauliche Maßnahmen verzichten würde, in einzelne Verpflichtungen aufgespalten und zeitlich über 10, 15 bis hin zu 30 Jahren gestaffelt wurde, ferner sah die geänderte Abwendungsvereinbarung vor, die Verpflichtung der Klägerin, im Falle der Eigentumsübertragung ihre Verpflichtungen aus der Vereinbarung auf den Erwerber zu übertragen mit der Maßgabe, dass dieser wiederum entsprechend zu verpflichten sei, zeitlich auf die Dauer von fünf Jahren nach Abschluss der Vereinbarung zu beschränken. Im Übrigen hieß es in der genannten E-Mail der Klägerin, sie gehe aufgrund der jüngst abgeschlossenen Abwendungsvereinbarung für ein anderes Grundstück davon aus, dass der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung für das hier in Rede stehende Grundstück kurzfristig möglich sei, und stehe für Rückfragen und zur weiteren Abstimmung gerne zur Verfügung. Die entsprechende Ungewissheit bestand entsprechend dem oben erwähnten verobjektivierten subjektiven Maßstab auch im vorliegenden Fall nicht nur subjektiv, sondern – wie von § 55 VwVfG vorausgesetzt – auch "bei verständiger Würdigung" des Sachverhalts bzw. der Rechtslage; auch vom Standpunkt eines verständigen Betrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien waren die Anforderungen an den Inhalt der Abwendungserklärung mit Unsicherheit behaftet.
Die Beseitigung der Ungewissheit erfolgte schließlich auch hier durch gegenseitiges Nachgeben, indem die Beteiligten von ihrer jeweils günstigstenfalls denkbaren Rechtsstellung abgerückt sind. Denn die Klägerin hat jedenfalls dadurch nachgegeben, dass sie von einer einseitigen Abwendungserklärung mit einem geringeren Pflichtenumfang abgesehen hat, der ggf. auch geeignet gewesen wäre, die Ausübung abzuwenden, sie ferner durch die Abwendungsvereinbarung in § 1 erhaltungsrechtliche Verpflichtungen übernommen hat, die ihr das Gesetz nicht aufbürdet. Ein Nachgeben des Beklagten ist darin zu sehen, dass er sich auf die von der Klägerin begehrte zeitliche Staffelung ihrer in § 1 enthaltenen Verpflichtungen eingelassen hat und sich nach § 4 der Vereinbarung dazu verpflichtet hat, der Klägerin unverzüglich nach der Unterzeichnung der Abwendungsvereinbarung ein Negativzeugnis zu erteilen. Damit hat der Beklagte auch auf seinen verfahrensrechtlichen Vorteil verzichtet, das Vorkaufsrecht ungeachtet der Abwendungsabsicht der Klägerin durch Verwaltungsakt auszuüben und die Klägerin dadurch zu zwingen, eine etwaige einseitige Abwendungserklärung fristgerecht abzugeben und in einem Anfechtungsprozess gegen die Vorkaufsrechtsausübung zu verteidigen (s. insoweit entsprechend auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 100).
Schließlich gilt auch hinsichtlich des Konnexes zwischen Ungewissheit und Nachgeben das vorstehend vom Verwaltungsgericht Berlin Ausgeführte entsprechend: Die Vertragsparteien wollten die Ungewissheit in Bezug auf die Anforderungen an eine Abwendungserklärung beseitigen, indem sie eine rechtssichere, gemeinsame Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, durch die sich die Erwerberin zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und das Land zur unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses verpflichtet hat.
Der Abschluss der Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stellt sich schließlich auch als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar. Bei der Ausübung des Ermessenspielraums gelten die allgemeinen Grundsätze des § 40 VwVfG (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 52), wonach die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat. Der Abschluss eines Vergleichsvertrages ist zweckmäßig, wenn die Aufklärung des Sachverhalts oder die Klärung der Rechtsfrage einen unangemessenen Aufwand erfordern würde und das Bedürfnis nach einer raschen Entscheidung gegeben ist (vgl. etwa Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 33; Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 44 m.w.N.). So liegt es hier, weil der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch das Land zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien mit Unsicherheiten behaftet und das Interesse der Klägerin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages und zeitnahen rechtssicheren wirtschaftlichen Verwertung des Kaufobjektes zu berücksichtigen war. Die ermessenslenkenden Erwägungen ergeben sich insoweit aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" des Beklagten (vgl. zur Zulässigkeit der Lenkung und Bindung des Ermessens durch Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990 – 1 B 162.90 -, juris Rn. 5 m.w.N.) und ihrer Verwaltungspraxis i.V.m. dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Gleichheitssatz (zu dessen Bedeutung insoweit Bayerischer VGH, Beschluss vom 15. September 2010 – 14 ZB 10.715 -, juris Rn. 6). In dem genannten Konzept ist im Zusammenhang mit der Vorkaufsrechtsausübung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB der den Beklagten leitende Grundsatz niedergelegt, dass vorrangiges Ziel nicht die Ausübung des genannten Vorkaufsrechts, sondern der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Käuferin oder dem Käufer ist (unter Teil 1, Einführung, S. 3 des Konzepts, dazu noch nachfolgend unter (2.) (c.)). Dies spiegelt sich auch in der durch den regelhaften Abschluss vergleichbarer Abwendungsvereinbarungen ausgerichteten Verwaltungspraxis des Beklagten wider.
(c.) Dem Wesen der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 als Vergleichscharakter steht nicht entgegen, dass es sich um einen vom Beklagten vorformulierten Vertragstext handelt. Es trifft zu, dass die Grenzen zu einem "unfreiwilligen Vertrag", bei dessen Abschluss der Bürger keine echte Wahl hat, weil er auf die Leistung der Verwaltung zwingend angewiesen ist, fließend sind (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 54 Rn. 12). Es muss jedenfalls gewährleistet sein, dass dem Vertragsschluss tatsächlich ein echter Aushandelungsprozess vorausgeht, an dessen Ende die Vertragsparteien freiwillig und selbstbestimmt in die Vereinbarung eintreten (vgl. Rozek, a.a.O., VwVfG § 54 Rn. 12 m.w.N.). Davon ist hier freilich auszugehen. Der Umstand, dass der Beklagte die von der Klägerin mit E-Mail vom 8. Oktober 2019 übermittelten Änderungsvorschläge teilweise akzeptiert (zeitliche Staffelung ihrer Verpflichtungen nach § 1) und teilweise abgelehnt (zeitliche Beschränkung der Sicherung ihrer Verpflichtungen nach § 2 bei Rechtsnachfolge) hat, stellt das Ergebnis des Aushandelungsprozesses dar und bestätigt demzufolge das Wesen der Abwendungsvereinbarung als Vergleich und dass die Abwendungsvereinbarung im Übrigen – wie aufgezeigt – im Wege gegenseitigen Nachgebens zustande gekommen ist. Dass hier ein solcher Aushandelungsprozess tatsächlich stattgefunden hat und dies von der Klägerin selbst auch so empfunden worden ist, wird außerdem anschaulich aus ihrer E-Mail vom 8. Oktober 2019 selbst deutlich, denn darin heißt es – wie vorstehend schon ausgeführt – zur Abwendungsvereinbarung, für Rückfragen und "zur weiteren Abstimmung" stehe sie gerne zur Verfügung. Dass die Klägerin nicht weiter auf die von ihr vorgeschlagenen Änderungen von § 2 gedrungen hat, mag deutlich machen, dass sie sich insoweit in der schwächeren Verhandlungsposition gesehen hat, gehört aber zu den Motiven und Beweggründen, die stets die Einwirkungsmöglichkeiten bei derartigen Aushandelungsprozessen bestimmen und der Vereinbarung jedenfalls nicht den Charakter eines Vergleichsvertrages nehmen (vgl. dazu auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 101).
(2.) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, erstreckt sich der vorliegend geschlossene Vergleich darüber hinaus indessen auch auf die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch ungeklärte Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB im Ergebnis überhaupt zugestanden hat oder ob es – wie im Zeitpunkt des Vertragsschlusses streitig war – wegen des Verständnisses des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Auch insoweit war die Abwendungsvereinbarung ihrem Wesen gemäß darauf gerichtet, dass eine Ungewissheit über die Sach- und/oder Rechtslage durch ein gegenseitiges Nachgeben, das im Konnex zu der Ungewissheit steht, beseitigt wird. Das ergibt sich entsprechend den oben dargestellten Maßstäben aus einer Auslegung der beiderseitigen Willenserklärungen gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben, dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen, aus dem mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck der Regelung, der beiderseitigen Interessenlage und den Begleitumständen der hier interessierenden Abwendungsvereinbarung. Dazu im Einzelnen:
(a.) Vorliegend bestand sowohl bei der Klägerin als auch bei dem Beklagten im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 Ungewissheit über die Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Eine Ungewissheit der Rechtslage, wie sie auch vorliegend gegeben war, besteht insbesondere dann, wenn über eine Einzelfrage unterschiedliche Gerichtsurteile vorliegen und eine eindeutige höchstrichterliche Rechtsprechung noch aussteht (vgl. Schliesky, in: Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl. 2020, § 55 Rn. 14; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 26). Die Parteien müssen sich der entsprechenden Zweifel und der daraus folgenden Ungewissheit gemeinsam bewusst sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 – IV C 79.73 –, juris Rn. 27). So liegen die Dinge hier auch in Bezug auf das Bestehen eines Vorkaufsrechts des Beklagten:
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, war im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 ungewiss, ob dem Beklagten das in der Präambel der Abwendungsvereinbarung erwähnte Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB (Vorkaufsrecht im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung, hier der Erhaltungsverordnung "Boxhagener Platz" vom 23.03.1999 (Gesetz- und Verordnungsblatt S.116), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14.05.1999 (GVBl. S. 189) im Ergebnis zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Die Ungewissheit ergab sich daraus, dass die Frage, wie § 26 Nr. 4 BauGB auszulegen war, seinerzeit insbesondere in der Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet wurde: Während das Verwaltungsgericht Berlin durch Urteil vom 17. Mai 2018 (VG Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 –, juris Leitsatz 3 und Rn. 27) und ihm nachfolgend das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg durch Urteil des Senats vom 22. Oktober 2019 (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 –, juris Ls. 2 und Rn. 68) entschieden, die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB sei dahingehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt werde, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen seien, hatte zuvor das Landgericht Berlin durch die Kammer für Baulandsachen mit Urteil vom 26. April 2017 entschieden, dass nach dem klaren und nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut und genutzt werde (LG Berlin, Urteil vom 26. April 2017 – O 2/15 Baul –, juris Leitsatz 2 und Rn. 51 f.). Die Ungewissheit bestand bei dem Vertragsschluss im November 2019 und im Übrigen auch danach zwischen den Beteiligten fort, nachdem das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Urteil vom 22. Oktober 2019 zur Klärung der genannten Rechtsfrage die Revision wegen Grundsatzbedeutung zugelassen hatte (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019, a.a.O., juris Rn. 109).
(b.) Dieser Ungewissheit der Rechtslage waren sich die Beteiligten zur Überzeugung des Senats in subjektiver Hinsicht (s. insoweit Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 22: "Gewissheit über die Ungewissheit") und bei verständiger Würdigung im maßgeblichen Zeitpunkt des Vertragsabschlusses gemeinsam bewusst.
Für den Beklagten ergibt sich dies aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin", das seitens des Beklagten von einer Arbeitsgruppe erstellt und in Form einer Senatsvorlage dem Abgeordnetenhaus und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gegeben worden war (Drucks. 18/0494 vom 21. August 2017, abrufbar unter https://pardok.parlament-berlin.de/portala/browse.tt.html?type=generic1&action=link&db=lah.lissh℘=18&text=0494). Das Konzept bestimmt Prüfkriterien zur Beurteilung des Kaufobjekts im Hinblick auf seine spezifische Geeignetheit zum Vorkauf. Unter "Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB" heißt es darin zu Nr. 4, wie eingangs bereits zitiert, u.a. wie folgt:
Hieraus ergibt sich, dass der Beklagte subjektive Kenntnis bzw. "Gewissheit über die Ungewissheit" sowohl über die Auslegung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB bei Ausübung des Vorkaufsrechts in sozialen Erhaltungsgebieten als auch über den Umstand hatte, dass diese Frage "zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt" wird. Da das Konzept davon ausgegangen ist, dass für die Ausübung des Vorkaufsrechts in Berlin das jeweilige Bezirksamt zuständig ist (unter Hinweis auf § 1 AGBauGB i.V.m. § 24 Abs. 1 BauGB, s. unter II.1.11 des Konzeptes) und es ausweislich der Vorlage an das Abgeordnetenhaus von Berlin vom 21. August 2017 (Abgeordnetenhaus-Drucks. 18/0494) der Umsetzung "innerhalb des gesetzlich vorgegebenen knappen Zeitraums unter Berücksichtigung des Zusammenspiels der verschiedenen Fachämter und Akteure" dienen sollte, ist mit Sicherheit davon auszugehen, dass auch die Bezirksämter des Landes Berlin – und damit auch das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg – subjektive Kenntnis von der vorerwähnten streitigen Frage hatten. Im Falle gerade des Bezirksamts Friedrichshain-Kreuzberg war diese Kenntnis im Übrigen unabhängig davon schon deswegen gegeben, weil es als Vertreter des Beklagten Beteiligter auch in den die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB selbst betreffenden Verfahren vor dem VG Berlin (13 K 724.17) und dem OVG Berlin-Brandenburg (OVG 10 B 9.18) gewesen war, in denen die streitige Frage gerade inmitten stand.
Die Ungewissheit über die vorstehend dargestellte Rechtslage war auch auf Seiten der Klägerin gegeben. Dies ergibt sich hier bereits aus dem Verwaltungsvorgang. Denn die Klägerin hat in ihrer E-Mail vom 8. Oktober 2019 u.a. auf die bereits im Rahmen der Vorkaufsrechte für zwei andere Grundstücke erfolgten Anhörungen hingewiesen. In einer jener Anhörungen zu einem Grundstück im selben Erhaltungsgebiet hatte die Klägerin in einem Schreiben vom 6. Mai 2019 ausführlich und unter Bezugnahme auf mehrere Gerichtsentscheidungen dargelegt, dass nach ihrer Auffassung die Ausübung des Vorkaufsrecht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen sei, weil das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken genutzt werde und allein die derzeitige Nutzungssituation maßgeblich sei. Die Klägerin hat mithin vor Abschluss der Abwendungsvereinbarung ausdrücklich auf den ihr günstigen Teil der Rechtsprechung zum umstrittenen Ausnahmetatbestand des § 26 Nr. 4 BauGB Bezug genommen. Von ihrer diesbezüglichen Kenntnis ebenso wie der des veröffentlichten "Konzepts für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin", in dem die rechtliche Streitfrage wie oben wiedergegeben dargestellt war (Abgeordnetenhaus-Drucks. 18/0494 vom 21. August 2017, Anlage, S. 12 f.), geht der Senat aber auch unabhängig davon aus. Die im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 umstritten gewesene Frage über die Auslegung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB bei Ausübung des Vorkaufsrechts in sozialen Erhaltungsgebieten wurde seinerzeit sowohl in der Tagespresse als auch im Fachschrifttum breit referiert, wie das Verwaltungsgericht – von der Klägerin unbeanstandet gelassen – wie folgt nachgewiesen hat (UA, S. 11 f.):
"Die unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu der Frage, ob es auf zukünftige erhaltungswidrige Entwicklungen ankommen kann, wurden sowohl in der Tagespresse referiert (vgl. z.B. Tagesspiegel, "Milieuschutz in Berlin: Gericht weist Klage gegen Vorkaufsrecht in Kreuzberg ab", Artikel vom 17. Mai 2018, abrufbar unter https://www.tagesspiegel.de/berlin/gericht-weist-klage-gegen-vorkaufsrecht-in-kreuzberg-ab-2992456.html; Morgenpost, "Gericht bestätigt Vorkaufsrecht in Kreuzberg", Artikel vom 17. Mai 2018, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article214320243/Gericht-bestaetigt-Vorkaufsrecht-in-Kreuzberg.html; Morgenpost, "Vorkaufsrecht als Mittel gegen Verdrängung", Artikel vom 22. Januar 2018, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article213185115/Vorkaufsrecht-als-Mittel-gegen-Verdraengung.html; Morgenpost, "Landgericht stoppt Vorkaufsrecht der Bezirke für Immobilien", Artikel vom 6. November 2017, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article212451669/Landgericht-stoppt-Vorkaufsrecht-der-Bezirke-fuer-Immobilien.html) als auch in den juristischen Publikationen der Immobilienbranche (vgl. beispielhaft Burrack, "Die Ausübung kommunaler Vorkaufsrechte zugunsten Dritter nach Berliner Modell ist klärungsbedürftig", Grundeigentum 2017, 1060; Hellriegel, "Bezirke verlangen hohe Zugeständnisse und drohen mit dem gemeindlichen Vorkaufsrecht", Grundeigentum 2017, 403; Hamer/Schuldt, "Zweckentfremdung eines städtebaulichen Instruments zur Mietpreisregulierung", Grundeigentum 2018, 1108)."
Hinzu kommt, dass der Handel mit Immobilien auf dem Berliner Grundstücksmarkt Teil des klägerischen Geschäftsmodells war. Die erworbene Immobilie diente – anders als etwa beim Kauf durch einen Privaten zum Eigenbedarf – allein als Investitionsobjekt. Vor diesem wirtschaftlichen Hintergrund und vor dem Hintergrund der Größenordnung der Investition war es für die Klägerin unabdingbar, sich über die Werthaltigkeit des Kaufobjekts zu informieren und dabei auch die maßgeblichen rechtlichen Gegebenheiten mit zu berücksichtigen. Dabei war ihr bekannt, dass das Kaufgrundstück im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung lag, denn in § 1 des Kaufvertrages heißt es, dass das Grundstück "in einem Milieuschutzgebiet" liege. Im Kaufvertrag findet auch ein Vorkaufsrecht selbst Erwähnung, denn in § 15 heißt es unter der Überschrift "Rücktrittsrecht bei Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts" in Abs. 1 Satz 1, dass der Verkäufer und der Käufer jeweils zum Rücktritt von diesem Vertrag berechtigt seien, wenn die Gemeinde das Vorkaufsrecht, das ihr etwa am Kaufgegenstand zusteht, wirksam ausüben sollte; nach Abs. 1 Satz 2 verzichtete der Käufer für diesen Fall auf die Übertragung des Eigentums am Kaufgegenstand sowie auf etwaige Schadensersatzansprüche wegen Nichterfüllung gegen den Verkäufer und der Verkäufer nahm diesen Verzicht schon jetzt an. Vor diesem Hintergrund ist es für den Senat nicht vorstellbar, dass die Klägerin über die Reichweite des Vorkaufsrechts im sozialen Erhaltungsgebiet und den diesbezüglichen, öffentlich referierten Streitstand keine Kenntnis gehabt hat. Dem entspricht es auch, dass der Prozessvertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat – es ließe sich "nicht leugnen", so die Einlassung wörtlich –, dass es in der "Immobilienbranche" klar gewesen sei, dass es sich bei der streitigen Rechtsfrage um einen "schwelenden Streit" gehandelt habe.
Die Ungewissheit bestand ferner nicht nur subjektiv, sondern – wie von § 55 VwVfG verlangt – auch bei verständiger Würdigung der Sach- bzw. hier der Rechtslage. Auch vom Standpunkt eines verständigen Betrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien bestand Ungewissheit über die Frage, wie der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB auszulegen ist und ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – infolgedessen tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Weder waren die (subjektiven) Annahmen der Klägerin in irgendeiner Weise aus objektiv-verständiger Sicht verfehlt, noch kann dem Beklagten vorgeworfen werden, es seien in der streitigen Frage nicht alle ihm zur Verfügung stehenden Ermittlungs- und Recherchemöglichkeiten ausgeschöpft gewesen (s. zur Korrektivfunktion des Erfordernisses der "verständigen Würdigung" etwa Schliesky, in: Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl. 2020, § 55 Rn. 9 ff.).
(c.) Schließlich steht es zur Überzeugung des Senats fest, dass die Vertragsparteien die Ungewissheit nicht nur – wie oben ausgeführt – in Bezug auf den konkret erforderlichen Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts, sondern auch in Bezug auf das Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB und damit über das diesbezügliche Bestehen eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB beseitigen wollten. Die von den Beteiligten in der Abwendungsvereinbarung übernommenen Verpflichtungen sollten dazu dienen, die Ungewissheit in beiden genannten Punkten im Wege gegenseitigen Nachgebens zu beseitigen, indem sich die Erwerberin zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und das Land Berlin sich zur unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses und damit der Sache nach dazu verpflichtet hat, von der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts abzusehen.
Anders als die Klägerin meint, kommt dieser Teil des Vergleichs nach §§ 133, 157 BGB in der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 auch hinreichend deutlich zum Ausdruck. Dies ergibt sich schon daraus, dass zentrales Thema der Abwendungsvereinbarung gerade das Nichtgebrauchmachen von dem Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB durch den Beklagten war. Diese hervorgehobene Intention der Abwendungsvereinbarung erhellt sich auch aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin"; darin heißt es, wie oben bereits erwähnt, in den einleitenden Ausführungen (unter Teil 1, I, S. 4 des Konzepts, Hervorhebung wie im Original):
"Vorrangiges Ziel ist daher nicht die Ausübung des Vorkaufsrechts, sondern der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Käuferin oder dem Käufer. Damit kann ohne Eigentumserwerb durch Berlin sichergestellt werden, dass die Veräußerung der Immobilie den Zielen der sozialen Erhaltungsverordnung nicht zuwider läuft."
Diese hervorgehobene Intention – und damit die Ausübungsfrage als zentrales Thema des Vergleichsvertrages – findet auch in der Abwendungsvereinbarung selbst hinreichend deutlich ihren Ausdruck. Insoweit heißt es in § 4 der Regelung, das Land Berlin verpflichte sich, unverzüglich nach Unterzeichnung dieser Vereinbarung das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB zu erteilen. Damit wird denknotwendig auch zum Ausdruck gebracht, dass von dem – in der Präambel hervorgehoben erwähnten – Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB kein Gebrauch gemacht werden sollte. Die von dem Beklagten übernommenen Verpflichtungen haben sich also keinesfalls etwa in der Zusage erschöpft, die von der Klägerin zur Abwendung des Vorkaufsrechts übernommenen Verpflichtungen nach § 27 Abs. 1 BauGB im weiteren Verfahren als hinreichend zu betrachten, was für einen Vergleich über den Inhalt der an eine Abwendungsvereinbarung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen genügt hätte, sondern zugleich die Erteilung des Negativzeugnisses und einen Verzicht auf die Ausübung des Vorkaufsrechts geregelt (vgl. insoweit auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 103).
Die gebotene und deshalb intendierte Einbeziehung der Ausübungsfrage in die Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 wird auch daraus deutlich, dass die Rechtsfrage, welchen Verpflichtungen sich die Klägerin hier gemäß § 27 Abs. 1 BauGB ggfls. zu unterwerfen hatte, und die vom Bundesverwaltungsgericht mit seinem Urteil vom 9. November 2021 entschiedene Rechtsfrage, welche Umstände in die Betrachtung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB einzubeziehen sind (nur die gegenwärtigen Verhältnisse oder auch zukünftige Entwicklungen), im Kontext der vorliegenden Abwendungsvereinbarung nicht sinnvoll voneinander getrennt werden können, sondern notwendig miteinander verknüpft sind (ebenso für die dortige Vereinbarung VG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 103). Das Verwaltungsgericht hat dies wie folgt zum Ausdruck gebracht (UA S. 14):
"Die von der Klägerseite geforderte klare Trennung zwischen einer rechtlichen Ungewissheit zum erforderlichen Inhalt einer Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB und einer Ungewissheit hinsichtlich der zulässigen Betrachtungen im Rahmen der Prüfung des § 26 Nr. 4 BauGB kann nicht sinnvoll vorgenommen werden. Der Inhalt der nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Verpflichtungen des Käufers kann nicht abstrakt bestimmt werden, weil sich die Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB auf eine Vielzahl unterschiedlicher Vorkaufsrechte der Gemeinde aus den §§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB bezieht. Die Abwendungserklärung muss dementsprechend auch unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Im Fall der Belegenheit des Kaufgrundstücks in einem sozialen Erhaltungsgebiet wird der Inhalt der zur Abwendung des Vorkaufsrechts erforderlichen Verpflichtungen insbesondere durch die Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB bestimmt (siehe auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 – juris Rn. 71). Diese enge Beziehung bestimmt daher auch den Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts u.a. abwenden kann, wenn die Verwendung des Grundstücks "nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme" bestimmt oder bestimmbar ist und der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen. Gleichlautend bestimmt § 26 Nr. 4 BauGB, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen ist, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme genutzt wird. Demzufolge kann der Käufer mit näher zur bestimmenden Selbstverpflichtungen gegenüber der Gemeinde betreffend die Grundstücksnutzung einen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht bestehenden Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB auch nachträglich schaffen."
Dem pflichtet der Senat bei. Die notwendige Verknüpfung der Frage, welchen Verpflichtungen sich die Klägerin hier gemäß § 27 Abs. 1 BauGB ggfls. zu unterwerfen hatte, und der vom Bundesverwaltungsgericht mit seinem Urteil vom 9. November 2021 entschiedenen Rechtsfrage, welche Umstände in die Betrachtung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB einzubeziehen sind, ergibt sich insoweit daraus, dass es nach der vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 9. November 2021 verworfenen Rechtsauffassung für einen Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB in sozialen Erhaltungsgebieten auf eine Prognose der zu erwartenden Nutzung durch den Erwerber aufgrund konkreter Anhaltspunkte angekommen ist (vgl. zuletzt das OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 –, juris Rn. 68) und das Verhalten des Erwerbers in Bezug auf eine ihm angetragene Abwendungsvereinbarung einer der dabei zu betrachtenden Umstände gewesen ist (ebenso entsprechend VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 103).
Hierbei steht auch der in der Präambel erwähnte Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" der Feststellung, dass sich der vorliegende Vergleich auch auf die Frage erstreckt, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war, entgegen der Ansicht der Klägerin für sich genommen nicht entgegen. Nach den Erwägungen des Verwaltungsgerichts folgt das daraus, dass der genannte Satz ein Bestehen des Vorkaufsrechts (lediglich) dem Grunde nach zum Ausdruck bringen soll (als "klaren und eindeutigen Umstand", UA S. 11), sich die rechtliche Ungewissheit hingegen (nur) auf die Frage beziehen soll, ob das Vorkaufsrecht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen sein sollte oder nicht. Für diese Auslegung des Verwaltungsgerichts spricht, dass das beteiligt gewesene Bezirksamt im vorliegenden Fall offensichtlich gar nicht abschließend geprüft hatte, ob von dem Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB tatsächlich Gebrauch gemacht werden kann, denn in dem Anhörungsschreiben vom 1. Oktober 2019 an die Klägerin heißt es, das Bezirksamt "prüft derzeit die Möglichkeit der Ausübung seines Vorkaufsrechts gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB". Da der Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" offensichtlich einheitlich – gleichsam vorformuliert – in sämtlichen Abwendungsvereinbarungen verwendet worden ist, die das Land Berlin abgeschlossen hat, und nicht davon ausgegangen werden kann, dass eine solche Prüfung etwa in anderen Fällen durchgehend vollständig durchgeführt worden wäre, spricht dies deutlich für die von dem Verwaltungsgericht gefundene Auslegung, derzufolge der genannte Satz ein Bestehen des Vorkaufsrechts (lediglich) dem Grunde nach zum Ausdruck bringen sollte und sich ein der Annahme eines Vergleichsschlusses in Bezug auf § 26 Nr. 4 BauGB entgegenstehender Wortlaut der Abwendungsvereinbarung jedenfalls nicht feststellen lässt (dazu UA S. 17).
Aber selbst wenn man diese Auslegung nicht teilen wollte und wenn mit dem in der Präambel enthaltenen Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" jedenfalls von seinem äußeren Wortlaut her seitens des Beklagten zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass dem Land Berlin ein solches Vorkaufsrecht auch insoweit zustehe, als es nicht als nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen zu betrachten sei, führt auch dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn beide Seiten wussten übereinstimmend – und in dem bereits erwähnten "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" kommt dies in der dem bereits zitierten Passus zu § 26 Nr. 4 BauGB auch deutlich zum Ausdruck ("umstrittener Ausnahmetatbestand", "bisher nicht rechtskräftig geklärt", "wird zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt") –, dass das Bestehen des Vorkaufsrechts im Ergebnis insoweit ungeklärt war. Dass der Beklagte den mit dem Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" von ihm eingenommenen Standpunkt lediglich gleichsam plakativ und zur Unterstreichung und Stärkung seiner Verhandlungsposition zum Ausdruck hat bringen wollen, ergibt sich daraus, dass es in dem bereits erwähnten Konzept des Beklagten zum "Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB" zu Nr. 4 u.a. heißt, es werde zu der streitigen, für Berlin bisher nicht rechtskräftig geklärten Frage im Zusammenhang mit der Ausübung von Vorkaufsrechten in den sozialen Erhaltungsgebieten "im Folgenden der Auffassung gefolgt", dass § 26 Nr. 4 BauGB nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten führe. Ein solches Verständnis des (äußeren) Wortlauts des genannten Satzes in der Präambel steht indessen der Feststellung nicht entgegen, dass sich die Beteiligten – und zwar nach ihrem wahren Willen – auch in Bezug auf die Frage verglichen haben, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB im Ergebnis tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB auszuschließen war. Denn nach den anerkannten Grundsätzen der Vertragsauslegung ist entscheidend, was die Beteiligten übereinstimmend tatsächlich gewollt haben. Bei der Feststellung des übereinstimmenden Willens zweier Vertragsparteien ist es ausschlaggebend, wie sie beide die Erklärungen verstanden haben. Gemäß § 133 BGB muss der wirkliche Wille der Parteien erforscht und damit festgestellt werden, was sich beide Parteien übereinstimmend als Inhalt und Sinn ihrer Erklärungen vorgestellt haben. Für die Auslegung eines Vertrages tritt deshalb die Bedeutung seines Wortlautes völlig zurück, wenn die Vertragsschließenden mit einer bestimmten Ausdrucks- oder Darstellungsweise eine übereinstimmende Vorstellung bestimmten Inhalts verbunden haben, der von dem Wortlaut nicht ohne weiteres oder überhaupt nicht gedeckt ist. In einen Erklärungsbestand dürfen nämlich nicht nachträglich Inhalte gelegt werden, von denen die Parteien übereinstimmend bei Vertragsschluss nicht ausgingen. Ist der übereinstimmende und damit wirkliche Wille der Parteien unstreitig oder im Wege der Beweiserhebung feststellbar, dann ist nicht einmal mehr Raum für eine Auslegung des Vertragswortlauts. In solchen Fällen kann sogar ein klarer, eindeutiger Wortlaut einer Erklärung der Auslegung nicht entgegenstehen (vgl. zu diesen Grundsätzen einer beiderseitig durchschauten falsa demonstratio grundlegend BGH, Urteil vom 18. März 1975 – VI ZR 228/73 –, juris Rn. 18 mit umfass. Nachweisen; s. zur Maßgeblichkeit des übereinstimmend Gewollten ungeachtet einer anderslautenden äußeren Bezeichnung bereits Reichsgericht, Urteil vom 8. Juni 1920 – II 549/19 –, juris; zum Ganzen aus dem Schrifttum etwa Armbrüster, in: Ermann, BGB, 17. Aufl. 2023, § 155 Rn. 2b). So liegen die Dinge hier. Beide Beteiligten waren sich bei Abschluss der Abwendungsvereinbarung – wie oben aufgezeigt – darüber im Klaren, dass die Frage des Bestehens eines Vorkaufsrechts bzw. sein etwaiger Ausschluss aufgrund von § 26 Nr. 4 BauGB infolge des bis dahin nicht höchstrichterlich geklärten Verständnisses dieser Bestimmung offen war. Die Interessenlage bei den Beteiligten sowie die Begleitumstände waren – mit den entsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts – dadurch gekennzeichnet, dass aufgrund der engen Fristen für die Ausübung des Vorkaufsrechts in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB einerseits und der Besonderheiten des Immobilienmarktes und seiner Finanzierungen andererseits weder der Beklagte noch die Klägerin ein Interesse daran hatten, zunächst eine höchstrichterliche Klärung der komplexen und umstrittenen Rechtsfrage zur Berücksichtigungsfähigkeit von zukünftigen Nutzungsabsichten des Erwerbers bzw. zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB in einem Musterverfahren herbeizuführen. Es bestand vielmehr ein übereinstimmendes Bedürfnis danach, eine für beide Seiten akzeptable Regelung der mit dem Grundstückskauf verbundenen Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse herbeizuführen. Die Abwendungsvereinbarung zielte daher zuvorderst darauf, eine Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten entbehrlich zu machen, wie die oben wiedergegebene hervorgehobene Intention des "Konzepts für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" unterstreicht. Das geeignetste Instrument für einen Interessenausgleich in dieser Situation der Ungewissheit war dabei die in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dem jeweiligen Käufer eingeräumte Möglichkeit, durch entsprechende Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde das öffentliche Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen. Dass dabei die beiderseitige Übereinstimmung über die offene Auslegungsfrage zu § 26 Nr. 4 BauGB nicht weiter offen verbalisiert oder dem äußeren Wortlaut nach in der Abwendungsvereinbarung festgehalten worden ist, erklärt sich daraus, dass das Land Berlin formal die Position eingenommen hatte ("[wird] im Folgenden […] der Auffassung gefolgt", so das "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin"), dass § 26 Nr. 4 BauGB "nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten führt", und – wie der Klägerin bewusst war und von ihr so auch hingenommen worden ist – der Beklagte kein Interesse daran haben konnte, seine Verhandlungsposition durch ein Verbalisieren der beiderseitig durchschauten rechtlichen Unsicherheit im Vergleich zu schwächen. Deswegen greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, über "diese Ungewissheit" sei "überhaupt nicht kommuniziert" worden. Im Übrigen hatte die Klägerin – wie sie selbst geltend macht – im Vorfeld bzw. im Zuge der Vertragsverhandlungen durchaus die Frage des Bestehens eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB gerade in Bezug auf die hier inmitten stehenden Streitfrage zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB thematisiert; sie hatte nämlich mit ihrem in der E-Mail vom 8. Oktober 2019 in Bezug genommenen Schreiben vom 6. Mai 2019 für ein anderes Grundstück im selben Erhaltungsgebiet auf mehr als drei Seiten unter Anführen mehrerer Gerichtsentscheidungen ausgeführt, warum aus ihrer Sicht "die Voraussetzungen von § 26 Nr. 4 BauGB vorliegen".
(d.) Ferner ist der erforderliche Konnex auch hier gegeben, denn auch bezüglich der Ungewissheit über das Bestehen eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB besteht ein innerer Zusammenhang zum Nachgeben, weil die in der Abwendungsvereinbarung vereinbarten wechselseitigen Verpflichtungen Folgewirkungen eines solchen Vorkaufsrechts bzw. seiner Abwendung sind.
(e.) Der Abschluss der Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stellt sich schließlich auch in Bezug auf die Einbeziehung der vergleichsweisen Einigung über die Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zugestanden hat, als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar. Wie oben zur Ermessensausübung hinsichtlich des Vergleichs über den Inhalt der an eine Abwendungsvereinbarung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen bereits ausgeführt, steht im pflichtgemäßen Ermessen sowohl die Frage, ob der Beklagte überhaupt einen Vergleichsvertrag schließen möchte als auch die Frage, mit welchem konkreten Inhalt er den Vertrag schließen möchte. Bei der Ausübung des Ermessenspielraums gelten die allgemeinen Grundsätze des § 40 VwVfG (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 52). Danach hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der Abschluss eines Vergleichsvertrages ist zweckmäßig, wenn die Aufklärung des Sachverhalts oder die Klärung der Rechtsfrage einen unangemessenen Aufwand erfordern würde und das Bedürfnis nach einer raschen Entscheidung gegeben ist (vgl. etwa Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 33; Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 27 m.w.N.). Davon war hier zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 auch insoweit auszugehen, weil eine abschließende Klärung zur Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB noch ausstand und das Interesse der Klägerin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages und zeitnahen rechtssicheren wirtschaftlichen Verwertung des Kaufobjektes zu berücksichtigen war. Zwar enthält der Verwaltungsvorgang keine Angaben zur entsprechenden Ausübung des Ermessens. Diese ergeben sich aber auch hier hinreichend deutlich aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" des Beklagten (vgl. zur Zulässigkeit der Lenkung und Bindung des Ermessens durch Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990 – 1 B 162/90 –, juris Rn. 5 m.w.N.) i.V.m. dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Gleichheitssatz (vgl. dazu Bayerischer VGH, Beschluss vom 15. September 2010 – 14 ZB 10.715 -, juris Rn. 6). Die entsprechenden Maßgaben ergeben sich vorliegend u.a. aus dem Titel der Ordnungsziffer Teil 1 II 2. ("Prüfung: Bestehen des Vorkaufsrechts und Zweckmäßigkeit der Ausübung zur Erreichung der Erhaltungsziele") sowie aus Teil 1 II 2.2.1. ("Prüfkriterien"). In dem letztgenannten Teil verweist der Beklagte ausdrücklich auf im Rahmen des Ermessens beachtliche Prüfkriterien zur Sicherstellung einer nachvollziehbaren objektiven Verwaltungspraxis. Soweit der Beklagte darüber hinaus im Konzept die streitige Rechtsfrage zu § 26 Nr. 4 BauGB im Einzelnen darlegt und erklärt, der Auffassung zu folgen, wonach § 26 Nr. 4 nicht zum Ausschluss des Vorkaufsrechts in den sozialen Erhaltungsgebieten führe, lag dem, wie auch das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat, offenkundig eine Abwägung und damit eine Ermessensausübung zugrunde, an deren Ende sich der Beklagte gegen die gerichtliche Klärung der offenen Rechtsfrage und für den Abschluss eines Vergleichsvertrages aus Zweckmäßigkeitsgründen entschieden hat.
2. Eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 ergibt sich auch nicht aus anderen Nichtigkeitsgründen. Weder ist der Nichtigkeitsgrund nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG erfüllt (dazu a.) noch ist eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 779 Abs. 1 BGB gegeben (dazu b.).
a. Die Einordnung der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag führt nicht gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zu ihrer Nichtigkeit. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre. Dies ist hier nicht der Fall. Wie vorstehend ausführlich dargelegt, lagen die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrags vor, und zwar sowohl im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG als auch – soweit es darauf ankommen sollte (zu dieser Streitfrage: Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 59 Rn. 165) – im Hinblick auf die pflichtgemäße Ausübung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens im Zeitpunkt des Vertragsschlusses.
b. Eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 779 Abs. 1 BGB ist ebenfalls nicht gegeben. Gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. Gemäß § 779 Abs. 1 BGB ist ein Vertrag, durch den der Streit oder die Ungewissheit der Parteien über ein Rechtsverhältnis im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt wird (Vergleich), unwirksam, wenn der nach dem Inhalt des Vertrags als feststehend zugrunde gelegte Sachverhalt der Wirklichkeit nicht entspricht und der Streit oder die Ungewissheit bei Kenntnis der Sachlage nicht entstanden sein würde. Diese Voraussetzungen sind offenkundig nicht erfüllt. Zur Überzeugung des Senats haben die Parteien dem Vergleich zum einen zugrunde gelegt, dass der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin nach § 27 Abs. 1 BauGB zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts ungeklärt war, und zum anderen, dass aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen zur Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB ungewiss war, ob der Beklagte von daher sein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ausüben konnte oder nicht. Diese Sachverhalte entsprachen auch der Wirklichkeit.
B. Der Hilfsantrag ist zulässig, bleibt aber in der Sache ebenfalls ohne Erfolg. Die Kündigung der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019, welche die Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 2022 mit der Begründung ausgesprochen hat, dass sich durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 "die Verhältnisse … seit Abschluss der Abwendungsvereinbarung … wesentlich geändert haben", ist unwirksam.
I. Für die Zulässigkeit des Hilfsantrages gilt das zum Hauptantrag Ausgeführte entsprechend. Die Klägerin hat ein berechtigtes rechtliches und wirtschaftliches Interesse daran, feststellen zu lassen, ob durch die von ihr ausgesprochene Kündigung die Abwendungsvereinbarung erloschen ist.
II. Der Hilfsantrag ist unbegründet; der Klägerin steht ein Kündigungsrecht nicht zu. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass der Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.
Eine solche wesentliche Änderung der für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse ist vorliegend nicht eingetreten. Die Klägerin bezieht sich dafür auf das nach Abschluss der Abwendungsvereinbarung ergangene Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 (- 4 C 1.20 -, juris), mit dem dieses die vorangegangenen Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 22. Oktober 2019 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 aufhob und feststellte, dass der Ausschlussgrund nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 172 BauGB auch bei Vorkaufsfällen im Gebiet einer Erhaltungssatzung greife, wenn das Grundstück entsprechend deren Zielen und Zwecken bebaut sei und genutzt werde, wobei mögliche zukünftige Entwicklungen nicht zu berücksichtigen seien (BVerwG, a. a. O., juris Rn. 21). Die Klägerin hat insoweit zur Begründung geltend gemacht, dass das Bestehen der Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts zu den im Zeitpunkt des Vertragsschlusses für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnissen gehört habe und mithin zur Geschäftsgrundlage geworden sei. Insoweit hätten sich die Verhältnisse nach Vertragsschluss wesentlich geändert. Zwar sei zweifelhaft, ob sich hier tatsächlich die Rechtsprechung geändert habe, doch erfasse § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG jedenfalls analog auch einen beiderseitigen Irrtum über die (unverändert bleibende) Rechtslage, der hier zu bejahen sei und hinsichtlich dessen sich die Verhältnisse durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 wesentlich geändert hätten. Das Festhalten an der Abwendungsvereinbarung sei für die Klägerin unzumutbar, weil sie sonst weiterhin erhebliche Eingriffe in ihr durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Eigentum hinnehmen müsste und damit eine Rechtsanwendung perpetuiert werden würde, die nicht von § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB gedeckt sei und gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes verstieße.
Diese Gründe greifen nicht durch. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen und als beständig vorausgesetzt haben. Hierfür reicht es nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss die Änderung zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für eine Vertragspartei führen, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen haben würden, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Dies ist insbesondere der Fall, wenn – bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitigen Leistungen bei Vertragsschluss – durch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung oder eine nachträgliche Rechtsänderung ein eklatantes Missverhältnis zwischen ihnen entstanden ist (std. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 B 73.10 –, juris Rn. 8; Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4.11 –, juris Ls. 4 und Rn. 57; Beschluss vom 25. Januar 2016 - 2 B 83.15 -, juris Rn. 11; aus dem Schrifttum etwa Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG, § 60 Rn. 50). An diesen Voraussetzungen fehlt es, und zwar in mehrerlei Hinsicht:
1. Der Senat vermag schon nicht zu erkennen, dass hier durch die Klärung der Rechtslage mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 – bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitigen Leistungen bei Vertragsschluss – überhaupt ein solches Missverhältnis zwischen ihnen entstanden wäre, welches schon als eklatant bezeichnet werden könnte. Insoweit schließt sich der Senat der Bewertung des Verwaltungsgerichts an, das zu dieser Frage das Folgende ausgeführt hat (UA S. 21):
"Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (…) führt nicht zu einem eklatanten Missverhältnis zwischen den ursprünglich gegenseitig versprochenen Leistungen. Die Beschränkungen der Eigentümerrechte der Klägerin sind – soweit sie überhaupt über die gesetzlichen Bindungen ihres Grundeigentums hinausgehen – zeitlich befristet und durch die vertraglich vereinbarte Härtefallklausel relativiert. Die Klägerin unterliegt zwar Einschränkungen in der Verwertung ihres Eigentums, dessen Privatnützigkeit besteht aber unangefochten fort. Die Klägerin hat im Gegenzug für die eingegangen, zeitlich beschränkten Verpflichtungen in einer Zeit rechtlicher Ungewissheit schnelle Rechtssicherheit zu den Realisierungsmöglichkeiten des Grundstückskaufs und der damit verbundenen rechtlichen Bindungen und Gewinnchancen erhalten. Mit der zügigen Erteilung des Negativzeugnisses hat ihr der Beklagte die Möglichkeit eröffnet, ihre Investition zeitnah zu realisieren, ohne das Ergebnis eines gerichtlichen Verfahrens zur Rechtmäßigkeit der Ausübung eines Vorkaufsrechts abwarten zu müssen. Erst mit der zügigen Freigabe durch den Beklagten konnte die Klägerin die geschützte Rechtsposition der Grundstückseigentümerin erlangen, aus der sie seit dem Vertragsschluss wirtschaftliche Vorteile generiert. Die Leistungen des Beklagten sind – anders als die Klägerin meint – durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts daher nicht völlig entwertet worden, auch wenn nunmehr feststeht, dass ein Vorkaufsrechts des Beklagten – unbeschadet einer näheren Prüfung der Grundstücksverhältnisse zum Zeitpunkt des Kaufs – gar nicht bestand."
2. An den vorstehend genannten Voraussetzungen des § 60 VwVfG fehlt es aber auch deswegen schon, weil sich die als Vergleichsvertrag zu charakterisierende Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019, wie vorstehend unter A.II.1.b.(2.) im Einzelnen ausgeführt, bei verständiger Würdigung nach §§ 133, 157 BGB auch auf die – von dem Bundesverwaltungsgericht mit dem Revisionsurteil vom 9. November 2021 nun abschließend entschiedene – Frage erstreckt hat, wie der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB zu verstehen war und ob ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB von daher im Ergebnis gegeben war oder ob dem der Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB mit Erfolg entgegengehalten werden konnte. Freilich kann nicht im Sinne des § 60 Abs. 1 VwVfG zu den "Verhältnissen" zählen, was bereits schriftlicher Vertragsinhalt geworden ist (vgl. Mann, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 60 Rn. 14; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 60 Rn. 14). So liegt es aber hier, weil die Beteiligten auch und gerade die Ungewissheit über die bis zum Erlass des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 streitig gewesene Rechtsfrage über das Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt haben. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall auch von der Entscheidung der 19. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 (19 L 112/22, juris), weil nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts die dortige Klägerin gerade keine Kenntnis von der umstrittenen Rechtsfrage zu § 26 Nr. 4 BauGB hatte (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 –, juris Rn. 59, 61 und insb. 62).
3. An den oben genannten Voraussetzungen für eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG fehlt es aber auch unabhängig von den vorstehend genannten Gründen. Es haben sich nämlich mit dem Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 keine wesentlichen – hier rechtlichen – Verhältnisse geändert, die die Vertragspartner als beständig vorausgesetzt bzw. deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätten. Relevant sind im Rahmen des § 60 Abs. 1 VwVfG nur solche Änderungen, die zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für eine Vertragspartei führen, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen haben würden, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 B 73.10 –, juris Rn. 8; Beschluss vom 25. Januar 2016 – 2 B 83.15 –, juris Rn. 11). Davon kann bei der Klarstellung der Rechtslage zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 nicht die Rede sein. Zum einen kann eine Verhältnisänderung im vorstehend genannten Sinne im Zusammenhang mit Änderungen der Rechtsprechung ohnehin nur bei einem höchstrichterlichen (letztinstanzlichen) Judikaturwandel – und nicht, wie vorliegend der Fall, bei der erstmaligen höchstrichterlichen Klärung einer bis dahin streitig gewesenen Frage – angenommen werden (vgl. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG, § 60 Rn. 53). Zum anderen ist auch sonst nicht erkennbar, dass sich hier Verhältnisse geändert hätten, die die Vertragspartner als beständig vorausgesetzt bzw. deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätten. Denn im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 bestand, wie oben (unter A.II.1.b.(2.)(a.)) ausgeführt, sowohl bei der Klägerin als auch bei dem Beklagten Kenntnis über den Rechtsstreit zu der Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war, und auch dazu, dass zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB unterschiedliche Gerichtsurteile vorlagen – nämlich das Urteil des Landgerichts Berlin vom 26. April 2017 (O 2/15 Baul) einerseits und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 (13 K 724.17) andererseits – und eine klärende höchstrichterliche Rechtsprechung noch ausgestanden hat. Deswegen war weder eine Rechtslage gegeben, die die Klägerin im Zeitpunkt des Vertragsschlusses über die Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 als beständig vorausgesetzt bzw. deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätte, noch kann von solchen durch die Änderung eingetretenen Nachteilen für die Klägerin gesprochen werden, die bei Vertragsschluss nicht absehbar gewesen wären.
4. Schließlich fehlt es auch deswegen an den Voraussetzungen für eine Kündigung der Abwendungsvereinbarung, weil der Klägerin das unveränderte Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung auch nicht unzumutbar ist.
Für eine Unzumutbarkeit im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genügt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht, dass sich für eine Vertragspartei das normale Vertragsrisiko realisiert. Es reicht ferner nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise jetzt nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss nach dem Regelungszusammenhang sowie nach dem Zweck der Vorschrift die Änderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Vertragspartei geführt haben, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen also den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden der Vertragspartei abzustellen, sondern ein objektiver Maßstab zugrunde zu legen. Anderenfalls hätte es eine Vertragspartei entgegen dem – für die Gewährleistung von Rechtssicherheit unverzichtbaren – Grundsatz "pacta sunt servanda" in der Hand, über die Eigendefinition der Unzumutbarkeit die Notwendigkeit einer Vertragsanpassung weitgehend selbst zu bestimmen (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4.11 –, juris Rn. 64 m.w.N.; aus dem Schrifttum statt vieler Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG, § 60 Rn. 60 f.).
Nach diesen Maßstäben ist der Klägerin das unveränderte Festhalten an der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 nach Ergehen des Revisionsurteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 nicht unzumutbar. Wie bereits mehrfach ausgeführt, war ihr bei Abschluss der Abwendungsvereinbarung bekannt, dass die Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war, wegen unterschiedlicher Auffassungen zum Verständnis des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB streitig war. Ihr war auch bekannt, dass es seinerzeit insoweit zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB unterschiedliche Gerichtsurteile gab, nämlich das Urteil des Landgerichts Berlin vom 26. April 2017 (O 2/15 Baul) einerseits und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 (VG 13 K 724.17) andererseits, und dass eine klärende höchstrichterliche Rechtsprechung noch ausgestanden hat. Gleichwohl hat sie sich auf den Abschluss der fraglichen Abwendungsvereinbarung eingelassen. Damit ist sie aber auch das Risiko eingegangen, dass die spätere – zu erwarten gewesene – höchstrichterliche Klärung der Streitfrage zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB zu dem Ergebnis führen würde, dass bei Anwendung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts Berlin und mit der Ansicht des Landgerichts Berlin zukünftige Entwicklungen nicht berücksichtigungsfähig sind und eine Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB in ihrem Falle nicht möglich ist. Mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 hat sich damit allein das von der Klägerin mit der Abwendungsvereinbarung vom 8./19. November 2019 eingegangene Risiko verwirklicht (s. entsprechend für die dortige Abwendungsvereinbarung auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 110). Deswegen hat die Änderung auch weder zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Klägerin geführt, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten, noch überschreiten die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen, den die Klägerin nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Die Klägerin muss sich vielmehr an dem – mit den Worten des Bundesverwaltungsgerichts: für die Gewährleistung von Rechtssicherheit unverzichtbaren (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4.11 –, juris Rn. 64) – Grundsatz des "pacta sunt servanda" und damit an der von ihr abgeschlossenen Abwendungsvereinbarung festhalten lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 26 BauGB
§ 172 BauGB
§ 56 VwVfG
§ 779 BGB
§ 55 VwVfG
§ 11 BauGB
§ 54 VwVfG
§ 57 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 36 VwVfG
§ 40 VwVfG
§ 1 AGBauGB
§ 133 BGB
§ 60 VwVfG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 26 Nr. 4 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch
§ 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 oder Nr. 5 BauGB
§ 28 Abs. 1 S. 3 BauGB
§ 56 Abs. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 59 Abs. 2 VwVfG
§ 54 Satz 2 VwVfG
§ 56 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 26 Nr. 4 und 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB
§ 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 59 Abs. 1 VwVfG
§ 779 Abs. 1 BGB
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 26 Nr. 4, 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 54 Satz 1 VwVfG
§ 54 Abs. 2 VwVfG
§ 11 Abs. 2 BauGB
§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 62 Satz 2 VwVfG
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 oder Nr. 6 BauGB
§ 24 Abs. 1 BauGB
§ 60 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1) und der unverändert für die Geltungsdauer der Erhaltungsverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 K 255/22 B
13 K 255/22
4 B 100.93
26 B 89.15
1 Q 16/03
10 B 9.18
13 K 724.17
4 C 1.20
4 B 100/93
19 L 112/22
10 N 36/23
6 B 14.17
2 A 6.13
7 C 5.85
7 K 694/23
2 L 78/12
13 A 302/14
3 K 1873/18
IV C 84.73
8 C 32.93
IV C 79.73
2 S 56/22
1 B 162.90
14 ZB 10.71
VI ZR 228/73
1 B 162/90
2 B 73.10
8 C 4.11
2 B 83.15