Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-28, Aktenzeichen 8 A 4744/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1128.8A4744.06.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 10. November 2006 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs AN BONUS 2,3 MW/93 - VS mit einer Nabenhöhe von 103 m und einem Rotordurchmesser von 93 m auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur , Flurstück .
Auf dem Gemeindegebiet der Beigeladenen mit einer Größe von 7.327 ha ist im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland - Teil 3: sachlicher Teilabschnitt "Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft" (im Folgenden: GEP) der Eignungsbereich ST 25 (217 ha) dargestellt.
Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen stellt im Südosten des Gemeindegebiets außerhalb des Eignungsbereichs ST 25 eine 36 ha große Konzentrationszone für Windkraftanlagen mit einer maximalen Höhe von 100 m dar. Der Abstand der Konzentrationszone zum Eignungsbereich ST 25 beträgt ca. 300 m.
Der Standort der geplanten Windkraftanlage liegt innerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone und ca. 670 m von der westlichen Grenze des Eignungsbereichs ST 25 entfernt. Weiter südöstlich hiervon befinden sich auf dem Gebiet der Nachbargemeinde H. drei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils 149,5 m. Diese Windkraftanlagen sind vom Standort der Windkraftanlage der Klägerin ca. 600, 800 bzw. 2.000 m entfernt.
Das außerhalb eines naturschutz- oder landschaftsschutzrechtlichen Schutzgebiets gelegene Baugrundstück ist Teil der flachen Münsterländer Parklandschaft. Das Landschaftsbild ist geprägt durch Äcker, Waldflächen und kleine Feldgehölze. Der Bereich, in dem die Windkraftanlage errichtet werden soll, liegt in der Nähe der Naturschutzgebiete "Flaaken" und "Feuchtwiesen am Bullerbach" sowie des Wiesenvogelbrutgebiets "Dorfbauerschaft". Diese Gebiete sind Brut- und Rastgebiete einiger feuchtgebietsabhängiger Vogelarten.
Im Verfahren zur Aufstellung des GEP ist der Eignungsbereich ST 25 auf die Einwände der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) sowie der beteiligten Naturschutzverbände und des Kreises Steinfurt gegenüber dem ursprünglichen Entwurf im Westen erheblich reduziert und im Norden erweitert worden. Der ursprüngliche Entwurf erfasste noch das Gebiet der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone.
Die Ausweisung der Konzentrationszone geht auf die vom Rat der Beigeladenen am 30. Juni 2003 beschlossene 8. Änderung des Flächennutzungsplans zurück.
Im Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans wurde das gesamte Gemeindegebiet daraufhin untersucht, wo Windkraftanlagen zugelassen werden könnten bzw. wo ihnen öffentliche Belange entgegenstehen. Der Eignungsbereich ST 25 wurde aus Gründen des Vogelschutzes und wegen weiterer Restriktionen als für die Windkraftnutzung ungeeignet angesehen. Die nunmehr als Konzentrationszone dargestellte Fläche hielt die Beigeladene demgegenüber für geeignet, weil dort kaum Restriktionen vorlägen, auch für Vögel keine wesentlichen Auswirkungen zu befürchten seien und die naturräumliche Umgebung ebenfalls die Errichtung von Windkraftanlagen zulasse.
Die Höhenbegrenzung begründete die Beigeladene mit dem Schutz des Landschaftsbildes. Dabei stellte sie auf die Lage des Gemeindegebiets "direkt am Teutoburger Wald" ab, dessen südlicher Rand von der Konzentrationszone ca. 4 km entfernt liegt.
Die Beklagte, die bereits mit Schreiben vom 24. Januar 2003 mitgeteilt hatte, dass die vorgesehene Ausweisung der Konzentrationszone im Grundsatz den im GEP dargestellten Zielen der Raumordnung entspreche, genehmigte am 15. Oktober 2003 die 8. Änderung des Flächennutzungsplans. Dabei machte sie darauf aufmerksam, dass die Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommen müsse; ihre Erwähnung im Erläuterungsbericht genüge nicht. Die Genehmigung wurde am 31. Oktober 2003 bekannt gemacht und die Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan nachgetragen.
Unter dem 21. Januar 2005 beantragte die Klägerin die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung von drei Windkraftanlagen in der Konzentrationszone. Die Beigeladene verweigerte mit Schreiben vom 19. Mai 2005 ihr Einvernehmen unter anderem mit der Begründung, die Höhenbegrenzung werde nicht eingehalten. Mit Bescheid vom 2. Juni 2005 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung des immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides ab. Zur Begründung führte sie aus, dass das Einvernehmen versagt worden sei.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 24. Juni 2005 Widerspruch ein und führte hierzu insbesondere aus: Die Höhenbegrenzung sei abwägungsfehlerhaft und damit unwirksam. Die Konzentrationszone befinde sich nicht in der Nähe des Teutoburger Waldes, sondern in größtmöglicher Entfernung vom Südrand desselben. Zwischen der Konzentrationszone und dem Südrand des Teutoburger Waldes liege zudem noch der gesamte Bebauungszusammenhang der Ortschaft M. . Zudem werde das Landschaftsbild durch die drei auf dem Gebiet der Gemeinde H4. errichteten Windkraftanlagen geprägt.
Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. November 2005 zurück. In den Gründen hieß es: Das Vorhaben sei planungsrechtlich unzulässig. Die Gesamthöhe der einzelnen Windkraftanlagen sei im Flächennutzungsplan der Beigeladenen auf 100 m begrenzt worden. An der Rechtmäßigkeit der Darstellung der Konzentrationszone mit dieser Höhenbegrenzung bestünden keine Zweifel.
Am 21. Dezember 2005 hat die Klägerin Klage erhoben und die Begründung ihres Widerspruchs wiederholt und vertieft.
In der mündlichen Verhandlung hat sie unter Klagerücknahme im Übrigen zunächst beantragt,
die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni 2005 und des Widerspruchsbescheides vom 23. November 2005 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 21. Januar 2005 einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit für die Errichtung und den Betrieb einer Windkraftanlage (Windkraftanlage 1) auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur , Flurstück , zu erteilen.
Nach dem Hinweis, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sein könnte, hat sie beantragt,
die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni 2005 und des Widerspruchsbescheides vom 23. November 2005 zu verpflichten, ihren Antrag vom 21. Januar 2005 auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit für die Errichtung und den Betrieb einer Windkraftanlage (Windkraftanlage 1) auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur , Flurstück , unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Beklagte hat unter Wiederholung und Vertiefung der Begründung ihrer Bescheide beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom 10. November 2006 abgewiesen.
Auf den Antrag der Klägerin ist die Berufung durch Beschluss vom 7. März 2007 zugelassen worden.
Die Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen wie folgt: Die geplante Windkraftanlage sei nicht raumbedeutsam. Eine Raumbedeutsamkeit könne ihr nur wegen der Auswirkungen auf das Landschaftsbild und/oder wegen der Auswirkung auf bestimmte Ziele der Raumordnung zukommen. Die Errichtung der Anlage habe auf das Landschaftsbild nur äußerst geringe Auswirkungen. Das Landschaftsbild werde bereits durch die drei auf dem Gebiet der Gemeinde H4. errichteten Windkraftanlagen geprägt. Eine weitere Anlage werde von vielen Betrachtern nicht einmal als Veränderung wahrgenommen. Mit der Windkraftnutzung nicht vereinbare Raumordnungsziele bestünden für das Baugrundstück und seine Umgebung nicht. Der GEP sei nicht wirksam. Die Ermittlung der Eignungsbereiche und/oder der Zuschnitt der Eignungsbereiche sei abwägungsfehlerhaft. Eine Konzentration von Windkraftanlagen im Eignungsbereich ST 25 sei nicht möglich. Wegen der starken Zersiedelung im Außenbereich biete der Eignungsbereich ST 25 gerade einmal für drei Anlagen verteilt auf das gesamte Gebiet Platz. Andere Eignungsbereiche einer solchen - für die Konzentration der Vorhaben schlechten - Qualität befänden sich zudem in einer sehr großen Zahl auch im übrigen Geltungsbereich des GEP. Nach den im GEP angelegten Maßstäben fänden sich besser geeignete Gebiete, sodass die Eignungsbereiche keine Konzentrationswirkung entfalten könnten. Die Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen sei aus den bereits im erstinstanzlichen Verfahren vorgetragenen Gründen unwirksam.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 10. November 2006 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni 2005 und des Widerspruchsbescheides vom 23. November 2005 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 21. Januar 2005 einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs einer Windkraftanlage (Windkraftanlage 1) auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur , Flurstück , zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie teilt mit, dass sie ihr verfahrensrechtliches Ermessen dahin ausübe, dass im vorliegenden Fall durch Vorbescheid entschieden werden könne. Im Übrigen weist sie darauf hin, dass für die streitgegenständliche Windkraftanlage aus fachlicher Sicht eine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehe.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie der eingereichten Unterlagen der Beteiligten und der Aufstellungsvorgänge zum GEP.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides (dazu I.), noch hat sie gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 27. Januar 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (dazu II.).
I. Dem im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB grundsätzlich privilegierten Vorhaben stehen öffentliche Belange entgegen.
Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung von Windkraftanlagen in der Regel entgegen, soweit hierfür als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. So liegt der Fall hier.
Das Vorhaben der Klägerin ist an den Zielen der Raumordnung zu messen (dazu 1.), der GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB für den Regelfall angeordnete Ausschlusswirkung (dazu 2.), die streitgegenständliche Windkraftanlage wird von dieser Ausschlusswirkung erfasst (dazu 3.) und es liegt kein Ausnahmefall vor (dazu 4.).
1. Das Vorhaben der Beigeladenen ist an den Zielen der Raumordnung zu messen. Die geplante Windkraftanlage ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB.
Raumbedeutsam ist ein Vorhaben nach der auch im hier angesprochenen Zusammenhang maßgeblichen Wertung des Bundesgesetzgebers (vgl. § 3 Nr. 6 ROG) unter anderem, wenn es die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst.
Wann dies bei einer einzelnen Windkraftanlage der Fall ist, insbesondere bei welcher Größenordnung der Anlage, lässt sich nicht mit einer für alle Fallkonstellationen identischen Höhenangabe beantworten; die Annahme, eine Windkraftanlage könne nur dann raumbedeutsam sein, wenn sie eine Gesamthöhe von über 100 m erreicht, wäre deshalb fehlerhaft, während die umgekehrte Frage, ob eine Anlage immer dann raumbedeutsam ist, wenn sie eine bestimmte Mindesthöhe überschreitet, im vorliegenden Fall nicht beantwortet werden muss. Ob eine Windkraftanlage raumbedeutsam ist, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab. Von Bedeutung sind neben der Höhe der Anlage unter anderem das Geländeprofil der Umgebung sowie der Charakter und die - insbesondere durch Ziele der Raumordnung gesicherte - Funktion der Landschaft, in die die Anlage hineinwirkt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837, und Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 (35 f.) (jeweils betreffend Anlagen unter 100 m Gesamthöhe); OVG NRW, Urteile vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 (157), und vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 93 (betreffend Anlagen mit einer Höhe von 99,9 m); Nds. OVG, Urteil vom 29. April 2004 - 1 LB 28/04 -, BauR 2004, 1579 (1581) (betreffend eine Anlage mit 99,8 m Gesamthöhe), und vom 28. März 2006 - 9 LC 226/03 -, ZfBR 2006, 794 (Anlage jedenfalls ab 100 m Höhe im norddeutschen Flachland raumbedeutsam).
Nach diesen Maßstäben ist die von der Klägerin geplante Windkraftanlage raumbedeutsam. Sie weist mit 149,5 m eine Höhe auf, die deutlich über die Höhe von 100 m hinausgeht, die als Indiz für eine Raumbedeutsamkeit gilt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 (157 f.), und vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 93; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 -, NVwZ-RR 2003, 619 (620).
Der Standort der Windkraftanlage liegt - wie auch die Lichtbilder zeigen - inmitten der eher flachen Münsterländer Parklandschaft, sodass die Anlage von weit her zu sehen wäre und dementsprechend weit in die Umgebung hineinwirken würde.
Der Raumbedeutsamkeit der geplanten Windkraftanlage steht nicht entgegen, dass das Landschaftsbild bereits durch die auf dem Gebiet der Nachbargemeinde H. errichteten, 149,5 m hohen Windkraftanlagen nachteilig beeinflusst wird. Die Nähe zu den dortigen zwei Windkraftanlagen, die lediglich ca. 600 bzw. 800 m vom Standort der geplanten Windkraftanlage errichtet wurden, betont vielmehr die Raumbedeutsamkeit der von der Klägerin geplanten Windkraftanlage. Ihr Einwirkungsbereich würde sich mit dem der beiden zuvor genannten Windkraftanlagen überschneiden, sodass unabhängig von der dritten auf H. Gebiet errichteten Windkraftanlage durch das Hinzutreten der streitgegenständlichen Windkraftanlage eine Windfarm entstünde, die der Gesetzgeber, wie die Regelung in 1.6.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung zeigt, wegen ihrer besonderen die Umwelt beeinflussenden Wirkung strengeren Regeln unterworfen hat.
2. Die Festlegung von Eignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB beschriebene Ausschlusswirkung.
Der Senat hat sich bereits in seinem Urteil vom 6. September 2007
- 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 111 ff.,
insoweit im Ergebnis der Auffassung der zuvor mit dieser Frage befassten, für baurechtliche Streitigkeiten zuständigen Senate angeschlossen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 4/03.NE -, Juris Rn. 139 ff., und - 7 D 35/03.NE -, ZUR 2005, 324 (326 ff.), sowie vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 (158 f.), und Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE -, ZNER 2005, 249 ff.
Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, auf das die Beteiligten hingewiesen wurden, analog § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Der Senat hält an dieser Auffassung fest.
Das Vorbringen der Klägerin stellt die vom Senat in dieser Entscheidung angestellten Erwägungen nicht in Frage. Angesichts von im GEP ursprünglich ausgewiesenen 119 Eignungsbereichen verliert der GEP seine steuernde Wirkung selbst dann nicht, wenn einzelne Eignungsbereiche auf der nachgeordneten Planungsebene entfallen. Es ist - wie der Senat in der zitierten Entscheidung ausgeführt hat - vom Plangeber bei der planerischen Abwägung bereits mitgedacht, dass durchaus ausgedehnte Flächen vornehmlich aus Gründen des Immissionsschutzes wegfallen.
Dies gilt selbst dann, wenn davon der auf dem Gebiet einer Gemeinde einzige Eignungsbereich betroffen ist, weil auf der Ebene der Regionalplanung nach deren Sinn und Zweck eine gemeindegebietsspezifische Betrachtung grundsätzlich ausgeschlossen ist. Die Regionalplanung ist von ihrem Begriff und von ihrer Zweckrichtung her eine überörtliche Planung. Dies kommt bereits in § 19 Abs. 1 Satz 1 LPlG NRW zum Ausdruck. Danach legen die Regionalpläne die regionalen Ziele für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Planungsgebiet fest. Planungsgebiet ist in diesem Zusammenhang grundsätzlich der gesamte Regierungsbezirk (vgl. § 2 Abs. 2 LPlG NRW).
Vgl. zur gemeindegebietsübergreifenden Funktion der Raumordnungsplanung: OVG Rh.-Pf., Urteil vom 19. Oktober 1988 - 10 C 27/87 -, NVwZ 1989, 983 (984), und Beschluss vom 8. Januar 1999 - 8 B 12650/98 -, NVwZ 1999, 435 (437).
Eine Ausnahme hiervon ist nur für den Fall anzunehmen, dass eine regionalplanerische Zielsetzung gerade mit Blick auf das konkret betroffene Gemeindegebiet erfolgt ist. Hierfür ist nichts ersichtlich.
Ist danach im Ergebnis unmaßgeblich, ob der Eignungsbereich ST 25 für die Windkraftnutzung ausreichend Raum bietet, kann dahinstehen, ob und inwiefern er mehr als den von der Klägerin angenommenen drei Windkraftanlagen Platz bieten würde, insbesondere für kleinere und vor allem leisere Windkraftanlagen geeignet wäre. Auch kann danach offen bleiben, inwiefern Gründe des Vogelschutzes der Windkraftnutzung im Eignungsbereich ST 25 entgegenstehen.
3. Die streitgegenständliche Windkraftanlage wird von der Ausschlusswirkung des GEP erfasst. Ihr Standort liegt ca. 670 m außerhalb des nächstgelegenen Eignungsbereichs ST 25.
4. Das Vorhaben der Klägerin ist unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten auch nicht deshalb zulässig, weil der Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht vorliegen würde.
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB richtet kein absolutes Zulassungshindernis auf. Die Ausschlusswirkung tritt "in der Regel" ein. In Ausnahmefällen kommt eine Zulassung auch im sonstigen Außenbereich in Betracht. Dazu müssen besondere Umstände vorliegen, nach denen der vorgesehene Standort trotz seiner Lage außerhalb des Eignungsbereichs ausnahmsweise keine Kriterien erfüllt, die nach dem Planungskonzept eine Nutzung der Windkraft ausschließen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, ZfBR 2002, 496 (500); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Band 2, Stand: 1. Mai 2007, § 35 Rn. 128.
Was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation ausmacht, lässt sich nicht in eine allgemeine Formel kleiden. Die Atypik kann sich daraus ergeben, dass die Windkraftanlage wegen ihrer Größe oder wegen ihrer Funktion, z.B. als einem anderen privilegierten Vorhaben zugeordnete Nebenanlage, besondere Merkmale aufweist, die sie aus dem Kreis der Anlagen herausheben, deren Zulassung der Planungsträger hat steuern wollen. Auch Bestandsschutzgesichtspunkte können von Bedeutung sein. Ist in der Nähe des vorgesehen Standorts bereits eine zulässigerweise errichtete Windkraftanlage vorhanden, so kann dies bei der Interessenbewertung ebenfalls zum Vorteil des Antragstellers ausschlagen. Auch die kleinräumlichen Verhältnisse können es rechtfertigen, von der auf den gesamten Planungsraum bezogenen Beurteilung des Planungsträgers abzuweichen. Ist auf Grund topographischer oder sonstiger Besonderheiten eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums nicht zu besorgen, so widerspricht es der Zielrichtung des Planvorbehalts nicht, das Vorhaben zuzulassen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 (302 f.) und vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 (44).
Für die hier in Rede stehende Windkraftanlage streiten keine Gesichtspunkte, die bei der Ausweisung der Eignungsbereiche durch den Plangeber nicht berücksichtigt wurden. Es handelt sich vielmehr gerade um eine solche Anlage, deren Zulässigkeit der Plangeber mit seiner Ausweisung von Eignungsgebieten im übrigen Plangebiet regelmäßig ausschließen wollte. Nach Nr. 11 a der Erläuterungen zum GEP sollte die Konzentrationswirkung der Eignungsbereiche auch mit Blick auf die spezielle Topographie des Münsterlandes gerade für große Windkraftanlagen gelten.
a) Ausnahmen kommen nach dem Willen des Plangebers (vgl. Nr. 11 a der Erläuterungen zum GEP) zwar in Betracht, wenn sich die Windkraftanlagen an bereits bestehende Nutzungen des Raumes angliedern. Hierfür ist aber nichts ersichtlich. Insbesondere kann von einer Angliederung der geplanten Windkraftanlage an die auf H. Gebiet errichteten Windkraftanlagen keine Rede sein. Angesichts des Abstandes der Windkraftanlagen zueinander würde die geplante Anlage gegenüber den bereits errichteten Anlagen deutlich hervortreten.
b) Ein Ausnahmefall ist auch nicht deshalb gegeben, weil der Plangeber den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage relativiert hätte.
Nach Nr. 12 der Erläuterungen zum GEP bestimmt die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche zwar lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" und überlässt die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der Festlegung im Einzelfall.
Der vom Plangeber auf der Ebene der Regionalplanung der nachfolgenden gemeindlichen Planung belassene Spielraum bezieht sich aber auf die Konkretisierung innerhalb der Eignungsbereiche. Die Zulassung der Windkraftnutzung außerhalb der Eignungsbereiche im Wege der Ausnahme ist mit der beabsichtigten Konzentrationswirkung im Grundsatz unvereinbar.
Hinzu tritt, dass der Plangeber des GEP gerade die Fläche, auf der die Windkraftanlage der Klägerin errichtet werden soll, bewusst nicht als Eignungsbereich ausgewiesen hat. Die Fläche war zwar ursprünglich als Teil des Eignungsbereichs vorgesehen. Sie ist aber auf Grund der Bedenken des Landesamtes für Ökologie, Bodenordnung und Forsten sowie der beteiligten Naturschutzverbände und des Kreises Steinfurt im Verfahren zur Aufstellung des GEP herausgenommen worden, indem der Eignungsbereich ST 25 im Westen reduziert wurde. Die westliche Grenze des Eignungsbereichs orientiert sich nunmehr am Verlauf des dortigen landwirtschaftlichen Nutzweges.
Die für die Reduzierung des Eignungsbereichs ST 25 maßgeblichen Gründe haben nicht mit Blick auf die auf H. Gebiet errichteten Windkraftanlagen an Bedeutung verloren. Die Reduzierung des Eignungsbereichs ST 25 im Westen erfolgte nicht zum Schutz des Landschaftsbildes, sondern aus Gründen des Naturschutzes. Mit der Reduzierung des Eignungsbereichs verfolgte der Plangeber das Ziel, den Abstand des Eignungsbereichs ST 25 von dem Naturschutzgebiet "Flaaken" zu erhöhen.
c) Ein Ausnahmefall ist auch nicht deshalb zu bejahen, weil die geplante Windkraftanlage innerhalb der von der Beigeladenen in ihrem Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone liegt.
aa) Die Darstellung der Konzentrationszone im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ist ihrerseits wegen Verstoßes gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam.
(1) Ein Verstoß gegen das in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Gebot, Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen, ist gegeben, wenn der Plangeber nicht mehr nur den Spielraum voll ausfüllt, der ihm innerhalb des durch die Ziele der Raumordnung gezogenen Rahmens verbleibt, sondern diesen überschreitet.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 (334 f.), und vom 7. Februar 2005 - 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584 (585), sowie Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 (60); OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 4.03.NE -, Juris Rn. 173, sowie - 7 D 35.03.NE -, ZUR 2005, 324 (328), und vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 189 ff.
So liegt es hier.
Die Beigeladene hat sich nicht darauf beschränkt, die im GEP festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren und mit ihrer Flächennutzungsplanung unter Beachtung der zeichnerischen und textlichen Festsetzungen eine Feinsteuerung innerhalb des auf ihrem Gebiet liegenden Eignungsbereichs vorzunehmen. Sie hat vielmehr teilweise unter Einbeziehung von auf der Ebene der Regionalplanung bereits abschließend abgewogenen Belangen die Konzentrationszone in einer Entfernung von ca. 300 m zum Eignungsbereich dargestellt und dabei zudem eine Fläche als Konzentrationszone ausgewiesen, die wegen ihrer Nähe zum westlich gelegenen Naturschutzgebiet vom Plangeber des GEP bewusst nicht in den Eignungsbereich ST 25 aufgenommen wurde.
Über die Festsetzungen des Regionalplangebers durfte sich die Beigeladene selbst dann nicht hinwegsetzen, wenn neu gewonnene Erkenntnisse hinsichtlich des Vogelschutzes eine weitere Beschränkung des Eignungsbereichs ST 25 erfordern würden und der Eignungsbereich der Windkraftnutzung nicht den Raum bieten würde, den die Beigeladene der Windkraftnutzung auf ihrem Gebiet einräumen wollte. Das Erfordernis, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, hätte möglicherweise im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens gemäß § 19 a des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 2001 (GV. NRW. S. 50), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Mai 2001 (GV. NRW. S. 195) - LPlG NRW 2001 - überwunden werden können. Die Einleitung eines solchen jetzt in § 24 LPlG NRW geregelten, ergänzenden Verfahrens im Sinne des § 214 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 233 Abs. 2 BauGB,
vgl. zum Zielabweichungsverfahren als ergänzendem Verfahren: BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 (62 f.),
hat die Beigeladene jedoch bisher nicht beantragt.
(2) Einem Verstoß des Flächennutzungsplans gegen das Anpassungsgebot kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Beklagte als Bezirksplanungsbehörde mit Schreiben vom 24. Januar 2003 ausdrücklich keine Bedenken gegen die beabsichtigte Darstellung der Konzentrationszone erhoben und diese als den im GEP dargestellten Zielen der Raumordnung grundsätzlich entsprechend angesehen sowie später in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde den Plan genehmigt hat.
Zwar kann die Gemeinde gemäß § 20 Abs. 2 LPlG NRW 2001 davon ausgehen, dass keine landesplanerischen Bedenken erhoben werden, wenn sich die Bezirksplanungsbehörde nicht innerhalb von drei Monaten auf die Anfrage der Gemeinde nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW 2001 äußert. Hieraus folgt jedoch nicht, dass ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 (BGBl. I S. 2141, 1998 I S. 137), zuletzt geändert durch Art. 62 der Verordnung vom 29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785), nach Ablauf der 3-Monatsfrist unbeachtlich wird.
Bereits der Wortlaut der Vorschrift ("kann die Gemeinde davon ausgehen") spricht gegen eine Präklusion raumordnungsrechtlich begründeter Einwände. Eine solche Präklusion war vom Gesetzgeber auch nicht gewollt. Die Norm sollte lediglich der Beschleunigung der Bauleitplanung dienen, indem Planungsfehler bereits in einem frühen Stadium erkannt und behoben werden konnten. Die materielle Verpflichtung der Gemeinde zur Anpassung der Bauleitplanung sollte durch die Regelung nicht berührt werden.
So ausdrücklich: LT-Drs. 8/4700, S. 30.
Überdies sprechen auch systematische Überlegungen gegen eine Präklusion. Mit § 19 a LPlG NRW 2001 hat der Gesetzgeber für den Fall der Zielabweichung ein spezielles Verfahren geschaffen, im Rahmen dessen im Einvernehmen mit dem Regionalrat, mit den fachlich betroffenen Behörden und Stellen und der Belegenheitsgemeinde über die Abweichung von im GEP festgelegten Zielen entschieden wird. Würde der Fristbestimmung in § 20 Abs. 2 LPlG NRW 2001 Ausschlusswirkung zukommen, so würde das Zielabweichungsverfahren zu Lasten der Beteiligten unterlaufen, die gemäß § 19 a LPlG NRW 2001 um ihr Einvernehmen mit der Zielabweichung ersucht werden müssen, weil sie auf den Fristablauf keinen Einfluss haben.
bb) Die Unwirksamkeit der 8. Änderung des Flächennutzungsplans folgt im Übrigen auch aus der Unwirksamkeit der Festsetzung der maximalen Höhe der Windkraftanlagen.
(1) Die Höhenbegrenzung stellt zwar keinen Verstoß gegen landesplanerische Ziele dar, weil der Plangeber des GEP unter Nr. 33 der Erläuterungen zum GEP ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass in der Konzentrationszone die Begrenzung der Höhe baulicher Anlagen dargestellt werden kann. Sie ist aber abwägungsfehlerhaft.
Der Hinweis der Beigeladenen auf die Lage des Gemeindegebiets am Rande des Teutoburger Waldes vermag die Höhenbegrenzung nicht zu rechtfertigen. Der Teutoburger Wald liegt ca. 4 km entfernt am nördlichen Rand des Gemeindegebiets der Beigeladenen. Zwischen diesem und der am südlichen Rand des Gemeindegebiets gelegenen Konzentrationszone erstreckt sich zudem der Siedlungsschwerpunkt der Beigeladenen.
Im Übrigen hat der Rat der Beigeladenen in die Abwägung nicht eingestellt, dass auf dem Gebiet der Nachbargemeinde H. bereits drei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils 149,5 m errichtet worden sind, die ihrerseits eine Vorbelastung des Landschaftsbildes darstellen.
(2) Die Unwirksamkeit der Festsetzung der Höhenbegrenzung führt auch zur Unwirksamkeit der 8. Änderung des Flächennutzungsplans, weil nicht auszuschließen ist, dass der Rat der Beigeladenen bei Kenntnis der Unwirksamkeit der Höhenbegrenzung die Ausweisung der Konzentrationszone so nicht beschlossen hätte. Vielmehr folgt aus dem Erläuterungsbericht (S. 12), dass der Suchraumanalyse hinsichtlich des erforderlichen Flächenbedarfs Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von 135 m zugrunde gelegen haben.
d) Das Vorliegen eines Ausnahmefalls ist nicht mit einem etwaigen - durch die Genehmigung der 8. Änderung des Flächennutzungsplans gestärkten - Vertrauen der Klägerin in die Wirksamkeit der Ausweisung der Konzentrationszone zu begründen. Zwar hat die Genehmigungsbehörde die Einhaltung formellen und materiellen Rechts zu prüfen, sodass der Genehmigung der Charakter einer nicht konstitutiven Unbedenklichkeitsbescheinigung zukommt.
Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Kommentar, Band 1, Stand: Juni 2007, § 6 Rn. 131.
Der regionalplanerischen Zielsetzung gebührt gegenüber einem etwaigen Vertrauen der Klägerin jedoch selbst dann der Vorzug, wenn die Beklagte als Bezirksplanungsbehörde ihrem Verhalten nach den im GEP niedergelegten Zielen im Verhältnis zur Gemeinde erkennbar nicht die Verbindlichkeit zumessen wollte, die den Zielen der Raumordnung von Rechts wegen zukommt. Das vom Gesetzgeber für landesplanerische Zielabweichungen vorgesehene Verfahren mit seinen vielfältigen Beteiligungs- und Einvernehmenserfordernissen würde unterlaufen, würde eine Ausnahme vom Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB bereits dann angenommen, wenn sich der Bauherr zur Begründung eines Ausnahmefalls erfolgreich auf die Genehmigung einer unwirksamen Flächennutzungsplanänderung berufen könnte, ohne dass u.a. der demokratisch legitimierte Regionalplanungsrat an dieser Entscheidung - wie in § 24 LPlG NRW vorgeschrieben - beteiligt war.
II. Aus den vorgenannten Gründen hat die Klägerin gegenüber der Beklagten auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 27. Januar 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Die Beigeladene war wegen der in § 154 Abs. 2 und 3 VwGO normierten Beschränkung der Kostentragungspflicht auf den unterlegenen Rechtsmittelführer im zweitinstanzlichen Verfahren nicht dem Risiko ausgesetzt, dass ihr Kosten auferlegt werden. Sie hat das Verfahren im Übrigen auch nicht wesentlich gefördert.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 24 LPlG
§ 19 a LPlG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 2 BauGB
§ 3 Nr. 6
ROG
§ 35 Abs. 3
Satz 3 2. Alt. BauGB
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 19 Abs. 1
Satz 1 LPlG
§ 2 Abs. 2 LPlG
§ 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 233 Abs. 2 BauGB
§ 20 Abs. 2 LPlG
§ 20 Abs. 1 LPlG
§ 154 Abs. 2 und 3
VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 19 a
des Landesplanungsgesetzes
§ 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 33
NVwZ-RR 2003, 619
NVwZ 1989, 983
NVwZ 1999, 435
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 90,
329
NVwZ 2005, 584
BVerwGE 119, 54
4 B 36.02
4 C 4.02
10 A 973/04
8 A 4566/04
1 LB 28/04
9 LC 226/03
1 A 11406/01
7 D 4/03
7 D 35/03
10 A
973/04
7 D
21/04
10 C 27/87
8 B 12650/98
7 A 4857/00
4 C 15.01
4 NB 20.91
4 BN 1.05
4 CN 20.02
7 D 4.03
7 D 35.03