Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-25, Aktenzeichen 4 K 3145/20

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass eine ihn betreffende Äußerung des Beklagten in einer Gemeinderatssitzung am 26.05.2020 rechtswidrig gewesen sei.
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Kläger und Beklagter sind Mitglieder des Gemeinderates der Stadt X. Der Kläger bildet dort zusammen mit einem weiteren Stadtrat die Gruppierung X. Der Beklagte ist Oberbürgermeister der Stadt X.
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Der aktuelle Gemeinderat der Stadt X wurde am 26.05.2019 gewählt. In der konstituierenden Gemeinderatssitzung im September 2019 wurden Ausschüsse, Beiräte und andere gemeinderätliche Gremien unter Berücksichtigung des Kommunalwahlergebnisses und der sich daraus ergebenden Stärke der Fraktionen und Gruppierungen neu gebildet und personell besetzt. Im Januar 2020 wechselten zwei gewählte Stadträtinnen ihre Fraktionen, wodurch sich die Kräfteverhältnisse im Gemeinderat veränderten. Am 27.01.2020 beantragte die Fraktion der X deshalb die personelle Neubesetzung der betroffenen gemeinderätlichen Gremien. In den Ältestenratssitzungen vom 04.02.2020 und 03.03.2020, an denen der Kläger als Vertreter seiner Gruppierung teilnahm, wurde die Notwendigkeit einer Gremien-Neubesetzung erörtert und das weitere Vorgehen besprochen. In der zweiten Ältestenratssitzung äußerte der Kläger, dass er eine Neubesetzung der Gremien nicht für notwendig erachte, da die bisherige Sitzverteilung den ursprünglichen Wählerwillen abbilde. Ob er einem entsprechenden Beschlussantrag für seine Gruppierung zustimmen werde, behielt er sich vor.
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Unter dem 13.03.2020 fertigte das Haupt- und Personalamt der Stadt X eine Beschlussvorlage über die personelle Neubesetzung bestimmter gemeinderätlicher Gremien, die von den veränderten Kräfteverhältnissen betroffen seien (Drs. X).
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In der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 18.05.2020, an der der Kläger ebenfalls teilnahm, wurde die Beschlussvorlage vorberaten. Wortmeldungen gab es keine. Der Ausschuss verwies den Tagesordnungspunkt zur Neubesetzung von Gremien zur abschließenden Entscheidung in den Gemeinderat.
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In der Gemeinderatssitzung vom 26.05.2020 rief der Beklagte den Tagesordnungspunkt 6 „Neubesetzung von gemeinderätlichen Ausschüssen, Gremien und Organen der Gesellschaften mit städtischer Beteiligung“ auf. Daraufhin stellte der Kläger einen Antrag auf Absetzung des Tagesordnungspunktes und führte dazu aus:
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„(...) Herr X, geschätzte Kollegen, wir beantragen die Absetzung dieses Tagesordnungspunktes. Es besteht überhaupt keine Notwendigkeit, die gemeinderätlichen Ausschüsse neu zu besetzen. In der Tat bin ich erstaunt, dass dieser Punkt überhaupt auf die Tagesordnung kommt. Hieß es doch in den virtuellen Sitzungen während der Corona -Krise, dass die allerwichtigsten Vorhaben in den nächsten Sitzungen behandelt werden sollen, also die wichtigsten. Darunter verstehe ich z.B. dringende Bauvorhaben oder Finanzplanungen in der Krise. Stattdessen beschäftigen wir uns wieder mit uns selbst und hauen später noch Millionen raus, als ob es kein Morgen gäbe. Erst wird einer Oppositionsgruppierung die Redezeit in unverschämter Art und Weise gekappt und jetzt sollen wegen eines Stühlchen-Wechsel-Spiels ausgerechnet X einen unangemessenen Zugewinn an Ausschussposten bekommen. Warum, konnte mir bisher keiner erklären, aber vielleicht schafft es ja einer von Ihnen in den kommenden Redebeiträgen. Ihre Aufgabe ist die Folgende: Erklären Sie einem unbeteiligten Dritten, warum X künftig in allen Ausschüssen, allen wichtigen 16er Ausschüssen 30 % der Sitze haben. Das bei einem Wahlergebnis von 26,5 %. Gleichzeitig geht der Anteil der Ausschüsse von X mit einem Wahlergebnis von 4,5 % herunter auf 0. Sie erklären mir, warum das gerecht ist und der Bürger auf der Straße sich nicht verarscht vorkommen soll, wenn wir hier solche Spielchen treiben. Sie haben zwischen vier und maximal acht Minuten Redezeit. Der Gewinner bekommt dann meine Stimme nachher. Zurück zum Thema. Herr X soll alle Ausschussposten verlieren, X bekommen an die 15 Sitze hinzu. Warum bitteschön? Weil Frau Kollegin X ihre Wähler verschaukelt, das ist ihr gutes Recht, kommt ja immer wieder mal vor, und zu den X geht. Gleichzeitig wechselte Frau X in die X-Fraktion und als Resultat dieses Wechsels soll nun Herr X leer ausgehen, mit Ausnahme von ein paar Brotsamen, die X ihm großzügig hingeworfen haben. Und X kommen in allen Ausschüssen mit 16 Sitzen auf 30 %. Ich verstehe das nicht und ich glaube, die Leute da draußen verstehen es auch nicht und die X wird das nicht mittragen. Notwendig ist es, wie ich einleitend schon gesagt habe, auch nicht. Dieser Gemeinderat ist in seiner Zusammensetzung unverändert. Alle gewählten Vertreter nehmen ihre Verantwortung war. Darüber hinaus wurden die Ausschüsse im September in dem Verhältnis besetzt, die die Gemeinderatswahl ergeben hat. So soll es aus unserer Sicht auch bleiben. Deshalb möchten wir, dass dieser Tagesordnungspunkt abgesetzt wird (...).“
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Der Beklagte entgegnete:
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„Vielen Dank, Herr X, ich glaube Gegenrede formal. Das ist schade, dass Sie das nicht verstehen, aber vielleicht hängt das auch am eingeschränkten Demokratieverständnis. Wir stimmen über ihren Absetzungsantrag ab.“
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Der Kläger forderte den Beklagten noch in der Sitzung auf, seine Aussage zurückzunehmen, was dieser nicht tat. Nach weiteren Wortbeiträgen des Klägers, des Beklagten und anderer Gemeinderatsmitglieder stimmte der Gemeinderat schließlich über den Absetzungsantrag des Klägers ab; dieser fand keine Mehrheit. Stattdessen wurde der Beschlussantrag Ziffer 1 der Drs. G-X zur grundsätzlichen Neubesetzung bestimmter gemeinderätlicher Gremien mit Stimmenmehrheit beschlossen.
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Mit Schreiben vom 18.06.2020 forderte der Kläger den Beklagten auf, seine Aussage, dass er „lediglich über ein eingeschränktes Demokratieverständnis verfüge“, bis spätestens zum 29.06.2020 zurückzunehmen und dies auch gegenüber den übrigen Gemeinderatsmitgliedern in der nächsten Gemeinderatsitzung kundzutun. Diese Äußerung stelle sich als bewusst unsachlich und damit persönlichkeitsverletzend dar.
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In der Gemeinderatsitzung vom 30.06.2020 forderte der Kläger den Beklagten erneut auf, seine „Entgleisung“ aus der letzten Sitzung zu widerrufen, was dieser nicht tat. Der Beklagte entgegnete unter anderem, dass die beanstandete Äußerung („eingeschränktes Demokratieverständnis“) im Zuge einer politischen Debatte gefallen sei und es sich dabei um eine individuelle Meinungsäußerung seinerseits handele.
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Unter dem 02.07.2020 nahm das Rechtsamt der Stadt für den Beklagten zu dem Schreiben des Klägers vom 18.06.2020 schriftlich Stellung und führte ergänzend aus: Die vom Kläger „beanstandete Kritik des Oberbürgermeisters“ sei im Zuge einer Auseinandersetzung während einer Ratssitzung mündlich formuliert worden und stelle „offenkundig keine Verletzung der ihm obliegenden Neutralitätspflicht“ dar.
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Der Kläger hat am 01.10.2020 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Die Äußerung des Beklagten in der Gemeinderatssitzung vom 26.05.2020, mit der er ihm ein „eingeschränktes Demokratieverständnis“ attestiert habe, stelle sich als grober Verstoß gegen die den Beklagten in seiner Eigenschaft als Oberbürgermeister treffende Verpflichtung zur Sachlichkeit und Neutralität dar. Es handele sich um ein unzulässiges, da parteiergreifendes Eingreifen des Beklagten in die politisch-parlamentarische Auseinandersetzung und Debatte. Er habe in der Sitzung vom 26.05.2020 in seiner Eigenschaft als Ratsmitglied einen zulässigen Antrag auf Absetzung des Tagesordnungspunktes 6 gestellt. Diesen Antrag habe der Beklagte mit der streitgegenständlichen Äußerung kommentiert und damit in seine Rechtsstellung als Gemeinderatsmitglied, insbesondere in sein Rede- und Antragrecht, eingegriffen. Dem Beklagten stehe kein „Gegenrecht auf Kommentierung“ zu. Der Beklagte habe durch seine Äußerung, die in einem untrennbaren Sinnkontext mit seinem Absetzungsantrag stehe, den Eindruck erweckt, die Antragstellung sei zu Unrecht erfolgt oder unvernünftig. Mit der Unterstellung eines „eingeschränkten Demokratieverständnisses“ sei ein persönliches Unwerturteil verbunden; von einer inhaltlichen Auseinandersetzung könne keine Rede mehr sein. Er habe daher unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation ein Feststellungsinteresse. Ein solches sei auch im Hinblick auf eine Verletzung seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts zu bejahen; denn die streitgegenständliche Äußerung sei geeignet, sich abträglich auf sein Ansehen in der Öffentlichkeit auszuwirken. Da sich der Beklagte in unmittelbarer Ausübung der ihm als Oberbürgermeister zustehenden Leitungsfunktion in einer Gemeinderatssitzung geäußert habe, könne er sich nicht auf ein Recht zur individuellen Meinungsäußerung berufen; als Amtsträger sei ihm eine Berufung auf Grundrechte insoweit versagt. Auch ein Oberbürgermeister könne zwar am politischen Meinungskampf teilnehmen und Stellungnahmen abgeben; tue er dies, sei er aber an das Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot gebunden. Nach der Rechtsprechung unterliege der Inhaber eines Regierungsamtes, der – wie hier der Beklagte – die Autorität seines Amtes oder die damit verbundenen Ressourcen in spezifischer Weise in Anspruch nehme, im Verhältnis zu politischen Wettbewerbern einer strikten Neutralitätspflicht. Gegen diese habe der Beklagte mit seiner Äußerung in einer öffentlichen Gemeinderatssitzung verstoßen. Auch das Sachlichkeitsgebot sei verletzt. Dieses verlange, dass Tatsachenbehauptungen zutreffend seien und Werturteile nicht auf sachfremde Erwägungen gestützt würden. Werturteile müssten auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen und dürften den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten. Die Äußerung des Beklagten werde diesen Anforderungen nicht gerecht, da sie sich ersichtlich auf seine innere Einstellung zur Demokratie beziehe und damit ins Persönliche gehe.
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Der Kläger beantragt
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festzustellen, dass die folgende Äußerung des Beklagten in der Gemeinderatssitzung der Stadt X vom 26.05.2020 rechtswidrig war: „Das ist schade, dass Sie das nicht verstehen, aber vielleicht hängt das auch am eingeschränkten Demokratieverständnis.“
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt im Wesentlichen vor: Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Auf eine Verletzung seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts könne sich der Kläger im Rahmen eines Organstreitverfahrens nicht berufen. Allenfalls sei nach der Rechtsprechung einzelner Verwaltungsgerichte ein organschaftliches Recht darauf anzunehmen, als Gemeinderatsmitglied von ehrverletzenden Äußerungen anderer Organe oder Organteile verschont zu werden. Vergleichbare Streitigkeiten seien in der Vergangenheit allerdings an die Zivilgerichte verwiesen worden. Zudem müsse der Kläger hinsichtlich einer etwaigen Verletzung seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts vorrangig Rechtsschutz in Form einer Leistungsklage auf Widerruf der streitgegenständlichen Äußerung ersuchen; die von ihm erhobene Feststellungsklage sei demgegenüber subsidiär. Eine im Organstreitverfahren rügbare Verletzung des Rede- und Antragsrechts als Gemeinderatsmitglied scheide von vornherein aus, da der Kläger in der Gemeinderatssitzung vom 26.05.2020 zu Wort gekommen sei, seinen Absetzungsantrag habe stellen können und über diesen im Gremium auch entschieden worden sei. Durch seine Erwiderung sei das Rede- und Antragsrecht des Klägers somit nicht verkürzt worden. Eine in diesem Verfahren rügbare Verletzung der Neutralitätspflicht oder des Sachlichkeitsgebots scheide zwar nicht von vorneherein aus, liege aber im Ergebnis nicht vor. Denn er habe sich nicht in Ausübung seiner hoheitlichen Aufgabe als Sitzungsleitung geäußert, sondern sich unter Wahrnehmung seines kommunalpolitischen Mandats als ordentliches und stimmberechtigtes Ratsmitglied an einer politischen Debatte im Gemeinderat beteiligt und eine Gegenrede zu den Äußerungen des Klägers gehalten, wie sie jedes Mitglied des Gemeinderates hätte vorbringen können. Als Oberbürgermeister komme ihm eine Doppelrolle zu: Er sei sowohl Amtsträger und nehme in dieser Funktion hoheitliche Aufgaben wahr, als auch ordentliches und stimmberechtigtes Ratsmitglied mit einem besonderen kommunalpolitischen Mandat. Äußere er sich – wie hier – unter Wahrnehmung seines Mandats in einer Gemeinderatssitzung, sei er gerade nicht an das nur für amtliche Äußerungen geltende Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot gebunden. Auch Äußerungen zu Angelegenheiten, die die Öffentlichkeit beträfen, seien nicht ohne Weiteres der Amtsführung zuzurechnen. Vielmehr beurteile sich die Frage, ob Äußerungen eines Amtsträgers in einem funktionalen Zusammenhang mit ihrem Amt stünden oder als persönliche Meinungsäußerung der politischen Sphäre zuzuordnen seien, nach den gesamten Umständen des Einzelfalles. Könne eine Äußerung nicht eindeutig als „amtlich“ qualifiziert werden, sei im Zweifel davon auszugehen, dass es sich um eine persönliche politische Äußerung handele. Dass er seinen Beitrag mit „Gegenrede formal“ eingeleitet habe, zeige bereits, dass er hierbei nicht seine hoheitliche Funktion der Sitzungsleitung ausgeübt, sondern inhaltlich auf den Wortbeitrag des Klägers entgegnet und sich mithin in eine laufende politische Debatte eingebracht habe. Selbst wenn man aber davon ausginge, dass er in hoheitlicher Funktion gehandelt habe, bewege sich die beanstandete Äußerung („eingeschränktes Demokratieverständnis“) jedenfalls noch innerhalb dessen, was rechtlich zulässig sei. Denn seine Äußerung sei nicht zu Wahlkampfzeiten und damit nicht in einem Zeitraum gefallen, in dem staatliche Organe gegenüber Parteien, Wählergruppen und einzelnen Wahlbewerbern zur Neutralität verpflichtet seien. Außerhalb von Wahlkampfzeiten unterlägen staatliche Organe nur im Verhältnis zu politischen Parteien einer Neutralitätspflicht, nicht aber gegenüber Einzelpersonen wie dem Kläger. Das Neutralitätsgebot beschränke zudem auch nicht seine Möglichkeit zur Teilnahme am politischen Meinungskampf. Die beanstandete Äußerung sei daher allenfalls am Sachlichkeitsgebot zu messen. Dieses biete Schutz vor staatlichen Äußerungen, die geeignet sein, sich abträglich auf das Bild der betroffenen Person in der Öffentlichkeit auszuwirken. Amtliche Äußerungen müssten sich an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes orientieren. Aus dem Willkürverbot folge insbesondere, dass Werturteile auf einem sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssten. Diese Anforderungen seien hier gewahrt. Seine Äußerung sei als Werturteil zu qualifizieren, stehe in einem unmittelbaren, sachlichen Zusammenhang zu dem vorausgegangenen Wortbeitrag des Klägers und beruhe auf einem zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern. Dieser liege in der Behauptung des Klägers, dass keine Notwendigkeit zur Neubesetzung der Gremien bestehe. Diese unzutreffende Behauptung sei geeignet gewesen, das Vertrauen der Bevölkerung in die Wahrung demokratischer Vorgänge und rechtsstaatlicher Prinzipien zu beeinträchtigen, weshalb er ihr mit der notwendigen Ausdrücklichkeit habe begegnen dürfen. Der Kläger habe auch durch seine Wortwahl („Spielchen treiben“; „verarscht vorkommen“; „Wähler verschaukelt“) beim Zuhörer den Eindruck erweckt, dass die nach den Fraktionswechseln notwendig gewordene Gremien-Neubesetzung aus Willkür geschehe und undemokratisch sei. Schließlich habe der Kläger seine Vorwürfe in zugespitzter, unsachlicher und nicht-konjunktivistischer Form vorgebracht und damit eine scharfe Entgegnung provoziert. Vorwürfen, die – wie hier – der nötigen sachlichen Grundlage entbehrten, dürfe auch im Rahmen des Sachlichkeitsgebots nicht nur sachlich begegnet werden. Im Übrigen habe er seine Kritik an der Haltung des Klägers nicht absolut, sondern offen formuliert; die Formulierung „vielleicht“ lasse Raum für Unsicherheit, ob die von ihm geäußerte Kritik tatsächlich zutreffe. Im Hinblick auf Inhalt, Wortwahl und insbesondere Ton des vorausgegangenen Wortbeitrags des Klägers sei seine Erwiderung darauf nicht unverhältnismäßig. Ebenso wenig stelle sie sich als rechtswidrige Ehrverletzung dar; die Schwelle zur Schmähkritik sei nicht überschritten. Seine Äußerung sei vielmehr als inhaltliche Kritik am Wortbeitrag des Klägers zu verstehen und habe nicht auf dessen bloße Diffamierung gezielt; damit sei sie als persönliche politische Äußerung vom Schutzbereich der Meinungsfreiheit gedeckt.
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Der Kammer liegt die einschlägige Verwaltungsakte der Beklagten (ein Heft) vor. Auf diese und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
21
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. I.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
I.
22
Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Im Einzelnen:
23
1. Es handelt sich um einen sogenannten kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit. Denn der Kläger begehrt in seiner Eigenschaft als Gemeinderatsmitglied und unter Berufung auf organschaftliche Mitwirkungsrechte im Gemeinderat, insbesondere sein Rede- und Antragsrecht, die Feststellung, dass die ihn betreffende Äußerung des Beklagten in der Gemeinderatssitzung vom 26.05.2020 rechtswidrig gewesen sei, weil dieser hierdurch seine Befugnisse als Sitzungsleiter überschritten und die ihm obliegende Pflicht zur Sachlichkeit und Neutralität verletzt habe. Damit liegt ein Streit über Bestand, Reichweite und Inhalt zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten vor. Dass der Kläger sich in seiner Klagebegründung nicht ausschließlich auf seine Rechtsstellung als Gemeinderatsmitglied beruft, sondern daneben auch eine Verletzung seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts (aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geltend macht, führt insoweit zu keiner anderen Bewertung. Denn im Kern geht es dem Kläger ersichtlich um die Klärung der Frage, ob und ggf. welche Grenzen der Oberbürgermeister in seiner Funktion als Sitzungsleiter bei Äußerungen gegenüber anderen Ratsmitgliedern in einer Gemeinderatssitzung unterliegt, mithin welche Innenrechtsstellung diese beiden Organe bzw. Organteile im Verhältnis zueinander einnehmen (vgl. zum Ganzen, insbesondere zur Abgrenzung zwischen Innen- und Außenrechtsstreitigkeiten, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 -, juris Rn. 22 und 35 m.w.N.).
24
Da sich die Beteiligten aus Anlass eines konkreten Sachverhalts über zwischenorganschaftliche Rechte und Pflichten streiten, besteht zwischen ihnen ein im kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO und dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Rn. 16; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 707 m.w.N).
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2. Der Kläger ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Denn er behauptet substantiiert eine Verletzung in einer ihm als Gemeinderatsmitglied zustehenden organschaftlichen Rechtsposition (vgl. zu diesem Erfordernis: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, juris Ls. 1 und Rn. 13; Beschl. v. 18.10.2010 - 1 S 2029/10 -, juris Rn. 5; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 709 m.w.N; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 18 ff. m.w.N).
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2.1. Eine Klagebefugnis folgt zwar noch nicht aus dem Vorbringen des Klägers, die Äußerung des Beklagten sei herabwürdigend und verletze ihn daher in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht. Denn Grundrechte oder andere subjektive Rechtspositionen, die ihm nur als natürliche Person und nicht als Gemeinderatsmitglied zustehen, kann der Kläger im Organstreitverfahren nicht mit Erfolg geltend machen (sog. „Konfusionsargument“, zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit von Organwaltern, die sich auf ihren kommunalverfassungsrechtlichen Status berufen vgl. Sächs. OVG, Beschl. v. 02.06.2009 - 4 B 287/09 -, juris Rn. 25 m.w.N; OVG NRW, Urt. v. 27.07.1990 - 15 A 709/88 -, juris Rn. 24 und Beschl. v. 20.07.1992, - 15 B 1643/92 -, juris Rn. 45 m.w.N.; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 709 und 712 m.w.N; vgl. ferner Burgi, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2012, § 12 Rn. 40). Da sich der Kläger ausdrücklich auf seine Stellung als Ratsmitglied beruft, ist für einen auf Grundrechte gestützten öffentlich-rechtlichen Unterlassungs- oder Folgenbeseitigungsanspruch kein Raum mehr (vgl. Sächs. OVG, Beschl. v. 02.06.2009 - 4 B 287/09 -, juris Rn. 25 f. m.w.N.).
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2.2. Der Kläger ist (nur) klagebefugt, soweit er sich auf seine organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat, insbesondere sein Rede- und Antragsrecht, beruft und sinngemäß geltend macht, als Gemeinderatsmitglied einen Anspruch darauf zu haben, von (aus seiner Sicht) herabwürdigenden und unsachlichen Äußerungen des Beklagten verschont zu bleiben.
28
Ob einem Gemeinderatsmitglied ein wehrfähiges organschaftliches Abwehrrecht gegenüber als unsachlich und/oder herabwürdigend empfundenen Äußerungen des Bürgermeisters während einer Gemeinderatssitzungen zusteht, ist – soweit ersichtlich – noch nicht abschließend geklärt. Bei Zugrundelegung der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Äußerungen zwischen Organen oder Organteilen, die – wie hier – im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits beanstandet werden (und nicht hingegen in einer Außenrechtsstreitigkeit, für die, wie zuvor dargelegt, andere Maßstäbe gelten), erscheint dies aber jedenfalls als möglich.
29
So ging das Sächsische Oberverwaltungsgericht in einem Organstreitverfahren zwischen einer Gemeinderatsfraktion und einer Oberbürgermeisterin, das deren öffentliche Äußerung betraf, es sei „Aufgabe aller demokratischen Parteien, dafür zu sorgen, dass wir Rechtsextremisten weder in unserem Stadtrat noch auf unseren Straßen haben“, ohne Weiteres davon aus, die betroffene Gemeinderatsfraktion könne durch diese Äußerung in ihren organschaftlichen Mitwirkungsbefugnissen (aus § 35a Abs. 2 SächsGemO) verletzt sein (vgl. Beschl. v. 02.06.2009 - 4 B 287/09 -, juris Rn. 14). Erst auf Ebene der Begründetheit hat das Gericht einen Unterlassungsanspruch wegen einer Organrechtsverletzung verneint, da die beanstandete Äußerung bei verständiger Würdigung nicht als Boykottaufruf der Fraktionsarbeit zu verstehen sei, sondern als Aufruf an die politischen Parteien und an die Öffentlichkeit zur politischen Auseinandersetzung mit der betroffenen Gemeinderatsfraktion; denn die Oberbürgermeisterin habe nicht etwa angekündigt, ihre Stellung als Stadtratsvorsitzende zu missbrauchen, um Anträge der Antragstellerin zu missachten oder die Ausübung anderer Mitwirkungsrechte als Fraktion in anderer Weise zu beeinträchtigen (Rn. 19).
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Dies zugrunde gelegt, kommt auch eine Verletzung der organschaftlichen Mitwirkungsrechte des Klägers durch die beanstandete Äußerung des Beklagten in Betracht:
31
Das aus dem freien Mandat (vgl. § 32 Abs. 3 GemO) folgende Rede- und Antragsrecht, auf das er sich beruft, ist anerkanntermaßen ein wehrfähiges Organrecht (vgl. VG Freiburg, Beschl. v. 20.02.2006 - 1 K 351/06 -, juris Rn. 9; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 711; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 27, jeweils. m.w.N.). Zwar konnte der Kläger sich in der Gemeinderatssitzung vom 26.05.2020 zum strittigen Tagesordnungspunkt 6 – im Rahmen der ihm nach der Geschäftsordnung zustehenden Redezeiten (vgl. § 11 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt X in der maßgeblichen Fassung vom 26.05.2020; zur Zulässigkeit von Redezeitbeschränkungen vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.11.1993 - 1 S 953/93 -, juris Ls. 2 und Rn. 7 f.) – äußern und einen Antrag auf Absetzung des Tagesordnungspunkts stellen, über den der Gemeinderat anschließend auch abgestimmt hat. Dies dürfte eine Organrechtsverletzung aber nicht von vorneherein ausschließen. Denn der Kläger macht weitergehend geltend, die beanstandete Äußerung des Beklagten stehe in einem untrennbaren Zusammenhang mit seinem Absetzungsantrag, habe ihn als „Nicht-Demokraten“ diskreditiert und die übrigen Gemeinderatsmitglieder in unzulässiger Weise bei der Entscheidungsfindung beeinflusst, da sich jedes Ratsmitglied, das sich seinem Antrag angeschlossen hätte, mit einem vermeintlichen „Nicht-Demokraten“ gemein gemacht hätte.
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Dass die dem Kläger durch die Gemeindeordnung eingeräumten Rede-, Antrags- und sonstigen Mitwirkungsrechte bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat, welche durch die Geschäftsordnung konkretisiert werden (vgl. insbes. § 11 GO), auch einen wehrfähigen Anspruch darauf begründen, von Äußerungen des Sitzungsleiters verschont zu bleiben, die geeignet sind, die Erfolgsaussichten eines Antrags (zur Geschäftsordnung oder zur Sache) zu schmälern, ist bei Zugrundelegung seines Vorbringens und der Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts zumindest denkbar.
33
Zudem wird in der Rechtsprechung – wenn auch ohne nähere Begründung – die Auffassung vertreten, dass ein Bürgermeister nicht nur bei amtlichen Äußerungen gegenüber der Öffentlichkeit (dazu BVerwG, Urt. v. 13.09.2017 - 10 C 6.16 -, juris Rn. 23 ff. und vorgehend OVG NRW, Urt. v. 04.11.2016 - 15 A 2293/15 -, juris Ls. 3 und Rn. 100 ff. m.w.N.; VG Magdeburg, Urt. v. 25.10.2012 - 9 A 164/11 -, juris Rn. 39 ff.; Bayer. VGH, Beschl. v. 24.05.2006 - 4 CE 06.1217 -, juris Ls. und Rn. 29) sondern auch bei Äußerungen im Gemeinderat einem allgemeinen Sachlichkeitsgebot unterliege (so offenbar OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 30.03.2011 - 2 M 7/11 -, juris Ls. und Rn. 14: Sachlichkeitsgebot bei persönlicher Kritik des Bürgermeisters an einem Ratsmitglied während einer Gemeinderatssitzung; vgl. ferner OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 26: Eine „mehr ins Persönliche gehende Auseinandersetzung mit dem Ratsmitglied darf der Vorsitzende nicht führen“). Geht man mit dem Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern davon aus, dass ein Bürgermeister (auch) bei Äußerungen im Gemeinderat stets zur Zurückhaltung und Mäßigung verpflichtet ist, erscheint es zumindest nicht von vorneherein als ausgeschlossen, dass dieses allgemeine Sachlichkeitsgebot – als Kehrseite – auch ein subjektives Organrecht desjenigen Ratsmitglieds beinhalt, das sich – wie hier der Kläger – gegen eine ihn betreffende und als herabwürdigend empfundene Äußerung des Bürgermeisters in einer Gemeinderatssitzung zur Wehr setzt (a.A. für das Neutralitätsgebot im Ergebnis allerdings Sächs. OVG, Beschl. v. 02.06.2009 - 4 B 287/09 -, juris Rn. 20: Es spreche nichts dafür, dass die allgemeine Neutralitätspflicht des Bürgermeisters zugleich als wehrfähiges Organrecht von Gemeinderatsfraktionen ausgestaltet sei).
34
Schließlich sieht auch die Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt X vor, dass Ausführungen, Kommentare und Zwischenrufe im Gemeinderat „den Rahmen der Sachlichkeit“ nicht überschreiten dürfen; andernfalls könne der Betroffene zur Ordnung gerufen werden (§ 11 Abs. 4 GO). Dieses Sachlichkeitsgebot dient erkennbar der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gemeinderats, da unsachliche Äußerungen den reibungslosen Ablauf einer Gemeinderatssitzung empfindlich stören können. In der Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass Gemeinderatsmitglieder gegenüber Störungen während einer Gemeinderatssitzung, die sie bei der Ausübung ihrer Mitwirkungsbefugnisse beeinträchtigen bzw. ihnen die die Erfüllung ihrer Aufgabe erschweren, ein organschaftliches Abwehrrecht zustehen kann, sog. „innerorganisatorischer Unterlassungs- und Störungsbeseitigungsanspruch“ (vgl. beispielhaft OVG NRW, Urt. v. 27.07.1990 - 15 A 709/88 -, juris: Erlass eines Rauchverbots während einer Ratssitzung; zum Ganzen: Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 27 und Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 711, jeweils m.w.N.). Dieser Ansatz lässt sich auch im vorliegenden Rechtsstreit fruchtbar machen (vgl. Gern/Brüning, a.a.O.: Der innerorganisatorische Störungsbeseitigungsanspruch umfasse das Recht eines jeden Gemeinderatsmitglieds, von anderen gemeindlichen Funktionsträgern die Unterlassung und ggf. Beseitigung sowie vom jeweiligen Sitzungsvorsitzenden die Abwehr solcher Störungen zu verlangen, die den ordnungsgemäßen Sitzungsablauf beeinträchtigen, „wie z.B. die Abwehr ehrverletzender Äußerungen, die sie in ihrer Eigenschaft als Gemeindevertreter betreffen“).
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3. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO). Die substantiierte Geltendmachung einer Verletzung eigener organschaftlicher Befugnisse und Rechte begründet in der Regel zugleich ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 710 m.w.N.; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 31). Für einen von dieser Regel abweichenden Fall ist hier nichts ersichtlich. Insbesondere gehört der Kläger dem Gemeinderat der Stadt X weiterhin an, so dass das feststellungsfähige Rechtsverhältnis im Zeitpunkt der Entscheidung fortbestand und sich eine vergleichbare Situation unter im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen jederzeit wiederholen kann (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris Rn. 27 ff.; vgl. ferner OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 22).
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4. Entgegen der Einlassung des Beklagten steht die allgemeine Subsidiarität der Feststellungklage gegenüber Gestaltungs- und Leistungsklagen (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO) der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Denn nach (wohl) überwiegender Auffassung, der sich die Kammer anschließt, findet das Subsidiaritätsprinzip im Kommunalverfassungsstreit keine Anwendung, da bei Klagen von Organen oder Organteilen erwartet werden kann, dass sich der unterliegende Teil auch ohne Vollstreckungsmaßnahmen einem Feststellungsurteil beugen wird (Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 17 unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 27.10.1970 - VI C 8.69 -, juris Rn. 12 und VGH Bad,-Württ., Urt. v. 05.12.1978 - X 2676/78 -, juris Rn. 23; a.A. Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 710 m.w.N.).
37
5. Richtiger Klagegegner ist auch der Oberbürgermeister selbst und nicht die Stadt X als Rechtsträgerin, da diesem die behauptete Rechtsverletzung anzulasten wäre (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Ls. 2 und Rn. 22; Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 -, juris Rn. 22; Beschl. v. 18.03.2019 - 1 S 1023/18 -, juris Rn. 38; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 34 m.w.N.). II.
5. Richtiger Klagegegner ist auch der Oberbürgermeister selbst und nicht die Stadt X als Rechtsträgerin, da diesem die behauptete Rechtsverletzung anzulasten wäre (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Ls. 2 und Rn. 22; Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 -, juris Rn. 22; Beschl. v. 18.03.2019 - 1 S 1023/18 -, juris Rn. 38; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 10. Aufl., § 17 Rn. 34 m.w.N.).
II.
38
Die Klage ist jedoch unbegründet.
39
Offenbleiben kann, ob ein im Rahmen der Klagebefugnis erörtertes und für möglich gehaltenes organschaftliches Abwehrrecht eines Ratsmitglieds gegenüber unsachlichen und/oder herabwürdigenden Äußerungen anderer Organe oder Organteile während einer Gemeinderatssitzung dem Grunde nach tatsächlich besteht. Denn selbst wenn man dies annimmt, ist dieses Organrecht hier jedenfalls nicht verletzt, da die beanstandete Äußerung des Beklagte die Grenzen des rechtlich Zulässigen wahrt.
40
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Neutralitätspflicht kommunaler Amtsträger und zum Sachlichkeitsgebot bei amtlichen Äußerungen ist auf Redebeiträge eines Oberbürgermeisters im Gemeinderat nicht übertragbar (dazu 1.). Der Beklagte hat sich hier nicht in Ausübung seiner (hoheitlichen) Leitungsfunktion geäußert, sondern unter Wahrnehmung seines Rederechts als ordentliches Mitglied des Gemeinderats (dazu 2.). Dabei unterliegt er denselben rechtlichen Grenzen wie alle anderen Gemeinderäte; diese sind vorliegend nicht überschritten (dazu 3.).
41
1. Die von den Beteiligten herangezogene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Neutralitätspflicht eines Bürgermeisters im Verhältnis zu politischen Parteien (dazu 1.1.) und zum Sachlichkeitsgebot (dazu 1.2.) als allgemeine Grenze der Äußerungsbefugnis bei öffentlichen Äußerungen eines kommunalen Amtsträgers in amtlicher Eigenschaft (siehe Urt. v. 13.09.2017 - 10 C 6.16 -, juris Rn. 23 ff., zum sog. „Licht-aus!“-Appell eines Oberbürgermeisters auf der städtischen Internetseite im Vorfeld einer angemeldeten Versammlung) ist auf Redebeiträge eines Bürgermeisters in einer Gemeinderatssitzung nicht anwendbar (dazu 1.3.).
42
1.1. Das Neutralitätsgebot als Grenze der Äußerungsbefugnis eines Amtsträgers, das im Übrigen nur im Verhältnis zu politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG gilt, folgt aus dem Recht der Parteien auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Deren Recht, gleichberechtigt am Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes teilzunehmen, wird verletzt, wenn Staatsorgane als solche parteiergreifend zugunsten oder zulasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern auf die politische Willensbildung des Volkes einwirken. Das gilt nicht nur im Wahlkampf, sondern darüber hinaus auch für den politischen Meinungskampf und Wettbewerb im Allgemeinen. Auch auf der kommunalen Ebene greift das Neutralitätsgebot ein. So verstoßen etwa Wahlempfehlungen zugunsten einer Partei oder eines Wahlbewerbers, die ein Bürgermeister im Kommunalwahlkampf in amtlicher Eigenschaft abgibt, gegen die Neutralitätspflicht (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 13.09.2017, a.a.O., Rn. 24, m.w.N. zur einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).
43
1.2. Das allgemeine Sachlichkeitsgebot gilt für jedes Staatshandeln und somit auch für amtliche Äußerungen eines (Ober-)Bürgermeisters im politischen Meinungskampf bzw. Wettbewerb im Allgemeinen. Amtliche Äußerungen eines kommunalen Amtsträgers müssen sich an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes orientieren. Aus dem Willkürverbot folgt, dass Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen dürfen, d.h. bei verständiger Beurteilung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen, und zudem den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten dürfen. Staatliche Amtsträger unterstehen jedoch nicht allein dem Rechtsstaatsgebot, sondern auch dem Demokratieprinzip. Die freie Bildung der öffentlichen Meinung ist Ausdruck des demokratischen Staatswesens (Art. 20 Abs. 1 GG), in dem sich die Willensbildung des Volkes frei, offen, unreglementiert und grundsätzlich "staatsfrei" vollzieht. Daher ist es einem Amtsträger verwehrt, in Wahrnehmung seiner hoheitlichen Funktion lenkend oder steuernd auf den politischen Meinungsbildungsprozess der Bevölkerung Einfluss zu nehmen. Daraus folgt, dass ein Amtswalter, der am politischen Diskurs teilnimmt, seine Äußerungen an dem Gebot eines rationalen und sachlichen Diskurses auszurichten hat. Das erfordert den Austausch rationaler Argumente, die die Ebene argumentativer Auseinandersetzung nicht verlassen. Ferner dürfen staatliche Amtsträger in der öffentlichen Diskussion Vertreter anderer Meinungen weder ausgrenzen noch gezielt diskreditieren, solange deren Positionen die für alle geltenden rechtlichen Grenzen nicht überschreiten, namentlich nicht die allgemeinen Strafgesetze verletzen (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 13.09.2017, a.a.O., Rn. 26 ff.).
44
1.3. Daraus folgt, dass sich die Entscheidung auf die staatliche Informations- und Öffentlichkeitsarbeit bezieht bzw. allein für amtliche Verlautbarungen staatlicher Funktionsträger gilt. Äußert sich ein Bürgermeister (oder ein anderer kommunaler Amtsträger) in amtlicher Eigenschaft gegenüber der Öffentlichkeit, nimmt er mithin als Amtswalter auf den politischen Meinungsbildungsprozess der Bevölkerung Einfluss, unterliegt er dabei anerkanntermaßen einer strikten Neutralitätspflicht sowie dem allgemeinen Sachlichkeitsgebot als Ausfluss des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips.
45
Dass dies nicht gleichermaßen für Redebeiträge eines Bürgermeisters in einer öffentlichen Gemeinderatssitzung gelten kann, liegt im Hinblick darauf, dass es gerade Aufgabe des Gemeinderats als Kollegialorgan ist, die divergierenden Vorstellungen seiner Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammenzuführen, der Widerstreit der unterschiedlichen politischen Positionen also naturgemäß dazugehört (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.02.1988 - 7 B 123/87 -, juris Rn. 6; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.30.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15; VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 53 f. m.w.N.), auf der Hand.
46
Dabei kommt dem Bürgermeister einer Gemeinde gemäß § 42 Abs. 1 GemO im gemeindlichen Kompetenzgefüge eine Doppelrolle zu (vgl. nur Aker, in: ders./Hafner/Notheis, GemO Bad.-Württ., 2. Aufl. 2019, § 25 Rn. 1): Er ist einerseits Leiter der Gemeindeverwaltung und andererseits von den Bürgern direkt gewähltes Gemeinderatsmitglied mit einem (besonders starken) kommunalpolitischen Mandat. Folglich hat er neben der Leitung der Verwaltung auch eine originär politische Funktion wahrzunehmen (so ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 13.09.2017, a.a.O., Rn. 18). Diese politische Dimension seines Amtes kommt (unter anderem) dann zum Tragen, wenn er sich unter Ausübung seines organschaftlichen Rederechts im Gemeinderat an einer kommunalpolitischen Debatte beteiligt und in diesem Zuge (ggf. auch zugespitzt) politisch äußert. Seine organschaftlichen Rechte und Pflichten als Ratsmitglied gehen nicht etwa dadurch verloren, dass er gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 GemO den Vorsitz im Rat führt. Auch in dieser Funktion bleiben seine Befugnisse als Ratsmitglied erhalten; es treten lediglich weitere Aufgaben – insbesondere die Leitung der Sitzung und die Ausübung des Haurechts – hinzu (so schon OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 17.09.1991 - 7 A 10359/91 -, juris Rn. 42; vgl. auch Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 25 Rn. 1). In der Ausgestaltung seines umfassenden und jederzeitigen Rederechts zeigt sich auch ein deutlicher Unterschied zu den – als solchen nicht direkt gewählten – Präsidenten von Bundestag und Landtagen.
47
Mit Blick auf die dargelegte Doppelfunktion des Bürgermeisters und sein organschaftliches Rederecht im Gemeinderat, das von vorneherein erheblich beschränkt wäre, wenn er (auch) bei dessen Wahrnehmung zur strikten politischen Neutralität und Sachlichkeit verpflichtet wäre, ist die Kammer der Auffassung, dass die höchstrichterliche Rechtsprechung zum Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot staatlicher Organe bei amtlichen Äußerungen (vgl. zuletzt BVerwG, Urt. v. 13.09.2017 - 10 C 6.16 -, a.a.O. und BVerfG, Urt. v. 09.06.2020 - 2 BvE 1/19 -, juris Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.) jedenfalls auf Redebeiträge eines Bürgermeisters in einer öffentlichen Gemeinderatssitzung keine Anwendung findet.
48
2. Entgegen der Auffassung des Klägers hat der Beklagte die beanstandete Äußerung nicht in seiner Funktion als Sitzungsleiter getätigt, sondern sich unter Wahrnehmung seines organschaftlichen Rederechts an einer kommunalpolitischen Debatte beteiligt.
49
Dass die beanstandete Äußerung in einer Geschäftsordnungsdebatte bezüglich der Absetzung eines Tagesordnungspunktes gefallen ist (und nicht in einer Sachdebatte), steht ihrer Einordnung als Redebeitrag nicht entgegen. Denn ausweislich der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt X haben Ratsmitglieder auch im Rahmen einer Geschäftsordnungsdebatte die Befugnis zur inhaltlichen Stellungnahme auf einen Geschäftsordnungsantrag; es gelten insoweit lediglich kürzere Redezeiten als bei Redebeiträgen in einer Sachdebatte (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 2 GO).
50
Die Leitungsfunktion berechtigt den Vorsitzenden des Gemeinderats, unabhängig von der Reihenfolge der Wortmeldungen nach jedem Redner das Wort zu ergreifen (Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 36 Rn. 2). Dies sieht auch die Geschäftsordnung des Gemeinderats ausdrücklich so vor (vgl. § 11 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 6 GO).
51
Der Beklagte hat von seinem Recht zur Gegenrede als Ratsmitglied Gebrauch gemacht, als er nach dem Kläger in der Sitzung vom 26.05.2020 das Wort ergriff und dessen Absetzungsantrag mit der beanstandeten Formulierung „Das ist schade, dass Sie das nicht verstehen, aber vielleicht hängt das auch am eingeschränkten Demokratieverständnis“ kommentierte. Schon durch die Einleitung seines Wortbeitrags („ich glaube Gegenrede formal“) hat der Beklagte zu erkennen gegeben, dass er zu dem Geschäftsordnungsantrag des Klägers inhaltlich Stellung nehmen will. Denn wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert hat, wird die Formulierung „Gegenrede formal“ nach den Gepflogenheiten des Gemeinderats der Stadt X üblicherweise in einer Geschäftsordnungsdebatte verwendet, um anzuzeigen, dass man den Ausführungen des Vorredners mit einer knappen Begründung entgegentreten möchte. Der Einwand des Klägers, mit dieser Formulierung sei die Gegenrede auch schon beendet gewesen, da ihr ein Punkt und kein Doppelpunkt folge, erscheint der Kammer als nicht lebensnah.
52
3. Bei der Wahrnehmung seines Rederechts unterliegt der Beklagte denselben rechtlichen Grenzen wie alle anderen Gemeinderäte; diese sind vorliegend gewahrt.
53
Eine Äußerungsbefugnis steht dem Oberbürgermeister im Gemeinderat – wie jedem anderem Ratsmitglied – freilich nicht einschränkungslos zu (allgemein zur Zulässigkeit von Beschränkungen des Rederechts, etwa in zeitlicher Hinsicht, vgl. nur VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.11.1993 - 1 S 953/93 -, juris Rn. 7). Das organschaftliche Rederecht besteht vielmehr nur in den Grenzen der gemeindlichen Aufgabenzuständigkeit und nur nach Maßgabe der den Ablauf der Ratssitzungen regelnden Verfahrensbestimmungen der Gemeindeordnung und der jeweiligen Geschäftsordnung des Gemeinderats (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.02.1988 - 7 B 123/87 -, juris Rn. 6).
54
Da Ratssitzungen der Willensbildung der Gemeinde dienen, muss jedes Ratsmitglied Einschränkungen seines (organschaftlichen) Rechts auf freie Meinungsäußerung (vgl. hierzu Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 32 Rn. 5 m.w.N.: Das Recht auf freie Meinungsäußerung stehe dem einzelnen Gemeinderat als organschaftliches Recht zu, nicht als Grundrecht; abweichend BVerwG, Beschl. v. 12.02.1988 - 7 B 123/87 -, juris Rn. 4 und VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.30.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15) um der Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltung willen hinnehmen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, Beschl. v. 12.02.1988 - 7 B 123/87 -, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.30.1993 - 1 S 2349/92 -, a.a.O; VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 45). Daraus folgt, dass ein Ratsmitglied solche Äußerungen zu unterlassen hat, die den ordnungsgemäßen Sitzungsablauf stören. Im Hinblick darauf ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass Äußerungen eines Ratsmitglieds, die den Tatbestand der „groben Ungebühr“ (vgl. § 36 Abs. 3 Satz 1 GemO) erfüllen und/oder als „Formalbeleidigung“ oder als Schmähkritik“ zu qualifizieren sind, nicht mehr vom Rederecht gedeckt sind und deshalb eine förmliche Ordnungsmaßnahme des Sitzungsleiters (z.B. Ordnungsruf, Entziehung des Wortes, ggf. auch Verweisung aus dem Sitzungssaal) rechtfertigen (vgl. statt vieler VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 14 ff.; OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 22; VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 44 ff.). Da sich weder dem Verfassungsrecht noch der Gemeindeordnung oder der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt X entnehmen lässt, dass der Bürgermeister bei Äußerungen im Gemeinderat strengeren Grenzen unterläge als andere Ratsmitglieder, etwa zu einer stärkeren Zurückhaltung und Mäßigung verpflichtet wäre, können die von der Rechtsprechung im Zusammenhang mit sog. Ordnungsrufen entwickelten Maßstäbe auf den vorliegenden – gleichsam umgekehrten – Fall übertragen werden:
55
Ob eine Meinungsäußerung „grob ungebührlich“ ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur aufgrund der Umstände des jeweiligen Einzelfalls beurteilen (vgl. hierzu und zum Folgenden VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gemeinderat ein Organ der Gemeinde ist, das die Aufgabe hat, die divergierenden Vorstellungen seiner Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammenzuführen. Der Widerstreit der unterschiedlichen politischen Positionen im Gemeinderat lebt dabei nicht zuletzt von Debatten, die mit Stilmitteln wie Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik geführt werden (VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 53 f. m.w.N.; Sächs. VerfGH, Urt. v. 03.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris Rn. 45; VG Stade, Urt. v. 19.06.2003 - 1 A 2240/02 -, juris, Rn. 17). Mit Blick darauf und auf die Bedeutung des Rederechts eines jeden Ratsmitglieds, das für die Funktionsfähigkeit des Gemeinderats unverzichtbar ist, und dementsprechend nicht unangemessen zurückgesetzt werden darf, sind an die Annahme einer grob ungebührlichen Äußerung strenge Maßstäbe anzulegen (vgl. OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 26; Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 36 Rn. 7). Die Grenzen des Erträglichen müssen erheblich überschritten sein; diese werden ihrerseits maßgeblich durch die „parlamentarischen“ Gepflogenheiten im Gemeinderat selbst bestimmt (vgl. VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 51 f. und OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 27; zum fehlenden Parlamentscharakter des Gemeinderats, der als Verwaltungsorgan vielmehr Teil der Exekutive ist, siehe eingehend Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 24 Rn. 5 m.w.N.).
56
Die Grenze zur groben Ungebühr ist jedenfalls dann überschritten, wenn sich eine Äußerung als Formalbeleidigung oder als Schmähung darstellt (vgl. VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 55 f. m.w.N.; OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 27; Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 36 Rn. 8). Eine überzogene oder gar ausfällige Kritik an anderen Sitzungsteilnehmern oder Dritten macht eine Äußerung für sich genommen allerdings noch nicht zur Schmähung. Eine Äußerung nimmt diesem Charakter vielmehr erst dann an, wenn nicht mehr die Auseinandersetzung in der Sache, sondern – jenseits auch polemischer und überspitzter Kritik – die Diffamierung der Person im Vordergrund steht (vgl. zum Begriff der Schmähkritik BVerfG, Beschl. v. 08.02.2017 - 1 BvR 2973/14 -, juris Rn. 14 m.w.N.).
57
Maßgeblich ist, wie eine Äußerung bei „verständiger Würdigung“ im Zeitpunkt der Äußerung zu verstehen war (tendenziell dafür auch OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 25). Ob eine Äußerung ungebührlich ist, bestimmt sich daher nicht allein nach dem gesprochenen Wort; zu berücksichtigen ist vielmehr der gesamte Verlauf der Sitzung und namentlich der Zusammenhang, in dem sie fällt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15; OVG Rhld.-Pfalz, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 25; VG Köln, Urt. v. 08.02.2012 - 4 K 7487/10 -, juris Rn. 57 f. m.w.N.). Denn stellt die beanstandete Äußerung eines Ratsmitglieds eine Reaktion auf persönliche Vorwürfe oder auf Provokationen eines anderen Sitzungsteilnehmers dar, so wird ein unsachliches Verhalten regelmäßig als weniger schwerwiegend zu bewerten sein (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15 m.w.N.; VG Stade, Urt. v. 19.06.2003 - 1 A 2240/02 -, juris, Rn. 18; Aker, in: ders./Hafner/Notheis, a.a.O., § 36 Rn. 8).
58
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe war das Verhalten des Beklagten in der Gemeinderatssitzung vom 26.05.2020 nicht grob ungebührlich.
59
Hierbei ist von Bedeutung, dass sich die beanstandete Äußerung des Beklagten als Reaktion auf den Redebeitrag des Klägers darstellt, in dem dieser die geplante Neubesetzung von Ausschüssen und Gremien mit scharfen Worten kritisiert hat. Wortwahl und Inhalt seines Redebeitrags konnten dabei den Eindruck erwecken, dass der Fraktionswechsel zweiter Ratsmitglieder und die hierdurch notwendig gewordene personelle Neubesetzung bestimmter Gremien und Ausschüssen, die von den veränderten Kräfteverhältnissen betroffen waren, „unlauter“ bzw. mit demokratischen Grundsätzen nicht vereinbar sei („Stühlchen-Wechsel-Spiel“; „unangemessener Zugewinn an Ausschussposten“; „Wähler verschaukelt“; „verarscht vorkommen“; „solche Spielchen treiben“). Da der Beklagte als Oberbürgermeister und Leiter der Verwaltung, die die Beschlussvorlage zur Gremienneubesetzung ausgearbeitet hat, für die vom Kläger angeprangerten angeblichen „Missstände“ letztlich verantwortlich wäre, bestand für ihn nachvollziehbar Anlass, auf die Kritik des Klägers zu reagieren. Mit der Formulierung „eingeschränktes Demokratieverständnis“, die bei verständiger Würdigung als persönlicher Generalvorwurf gegenüber dem Kläger zu verstehen sein dürfte, hat der Beklagte zwar zweifellos den Rahmen der strikten Sachlichkeit (vgl. § 11 Abs. 4 Satz 2 GO) verlassen. Dies fällt angesichts dessen, dass bereits der vorangegangene Redebeitrag des Klägers in Teilen unsachlich und insgesamt provokant war, aber weniger ins Gewicht.
60
Nach den oben dargelegten Maßstäben zur Zulässigkeit von Äußerungen im Gemeinderat gilt, dass auch unsachliche Äußerungen eines Ratsmitglieds noch vom Rederecht gedeckt sein können und dementsprechend vom Sitzungsleiter nicht unterbunden werden dürfen, wenn sie sich als Reaktion auf vorausgegangene Vorwürfe oder Provokationen darstellen. Dementsprechend gibt es im Gemeinderat ein Recht auf Gegenrede und auch ein Recht auf angemessenen „Gegenschlag“ dergestalt, dass ein Ratsmitglied auf unsachliche Kritik in gleicher Weise reagieren darf. Da für den Bürgermeister keine strengeren Grenzen gelten als für andere Ratsmitglieder (s.o.), kann auch er ein solches Recht auf Gegenrede und auf angemessenen Gegenschlag im Gemeinderat für sich in Anspruch nehmen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach Mitgliedern der Bundesregierung im politischen Meinungskampf ein solches Recht auf Gegenschlag nicht zusteht, sie vielmehr auch auf unsachliche oder diffamierende Angriffe stets sachlich zu reagieren haben (vgl. Urt. v. 27.02.2018 - 2 BvE 1/16 -, juris Ls. 3 und Rn. 60), ist auf die kommunalpolitische Debatte im Gemeinderat nicht übertragbar. Daher durfte der Beklagte den Wortbeitrag des Klägers als Anlass für einen „Gegenschlag“ nehmen. Seine Entgegnung liegt bei Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere des Gesamtzusammenhangs, in dem die beanstandete Formulierung („eingeschränktes Demokratieverständnis“) fiel, auch noch innerhalb der oben dargelegten Grenzen. Dass der Kläger diese Äußerung des Beklagten subjektiv als herabwürdigend empfunden hat, ist nachvollziehbar. Bei objektiver Betrachtung ist die Grenze zur Formalbeleidigung oder Schmähkritik jedoch nicht überschritten. Denn der Beklagte hat hier ersichtlich einen Streit um die Anwendung „demokratischer Spielregeln“ zum Anlass genommen, um dem Kläger ein „eingeschränktes Demokratieverständnis“ vorzuwerfen. Damit besteht ein enger sachlicher Bezug zum Thema „Demokratie“ bzw. „fehlendes Demokratieverständnis“. Von einer gezielten Diskreditierung ohne Auseinandersetzung in der Sache kann daher nicht die Rede sein.
61
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
62
Die Berufung war zuzulassen. Denn die Fragen, ob ein Bürgermeister (auch) bei Äußerungen im Gemeinderat einer Neutralitätspflicht und/oder einem Sachlichkeitsgebot unterliegt bzw. welche kommunalverfassungsrechtlichen Grenzen für die Äußerungsbefugnis eines Bürgermeisters in einer Gemeinderatssitzung gelten, haben grundsätzliche Bedeutung (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
63
Beschluss vom 25.03.2021
64
Der Streitwert wird endgültig auf 5.000,- EUR festgesetzt.
65
66
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG (sog. Auffangwert); denn es fehlt an hinreichenden Anhaltspunkten für die Bedeutung der Sache für den Kläger im Sinne von § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer sieht somit keinen Grund, der Empfehlung von Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu folgen und den Streitwert bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten gemäß § 52 Abs. 1 GKG allgemein und ausnahmslos auf 10.000,- EUR festzusetzen (wie VG Freiburg, Beschl. v. 28.09.2020 - 4 K 3113/20 -, juris Rn. 14 m.w.N. zur Rspr. des VGH Bad.-Württ; dem implizit folgend: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.09.2020 - 1 S 2990/20 -, juris Rn. 13).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 GO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35a Abs. 2 SächsGemO
§ 32 Abs. 3 GemO
§ 11 Abs. 4 GO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 GemO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 GO
§ 36 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 11 Abs. 4 Satz 2 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11 Abs. 3 der Geschäftsordnung
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 21 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 542/17
1 S 588/89
1 S 2242/91
1 S 2029/10
4 B 287/09
15 A 709/88
15 B 1643/92
1 K 351/06
1 S 953/93
10 C 6.16
15 A 2293/15
9 A 164/11
4 CE 06.12
2 M 7/11
7 A 10194/94
1 S 1823/94
VI C 8.69
1 S 1023/18
7 B 123/87
1 S 2349/92
4 K 7487/10
7 A 10359/91
2 BvE 1/19
1 A 2240/02
1 BvR 2973/14
2 BvE 1/16
4 K 3113/20
1 S 2990/20