Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-26, Aktenzeichen 2 A 1602/21 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2024:0426.2A1602.21SN.00

Tenor:
1. Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 26. April 2021 sowie des Widerspruchsbescheides vom 7. September 2021 verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
3. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen sich abwenden durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet

Tatbestand:
Der Kläger begehrt, den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Bootsplakette zur Nutzung des Schaalsees zu erteilen.
Am 12. September 1990 erließ der Ministerrat der Deutschen Demokratischen Republik die Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Naturpark Schaalsee (im Folgenden: SchaalseeVO). Nach deren § 2 Abs. 1 ist Kernstück des Naturparks der Schaalsee, mit dessen Festsetzung als Naturpark u. a. nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 SchaalseeVO die Erhaltung bzw. Wiederherstellung der in ihrer Unversehrtheit einzigartigen Seelandschaft verfolgt wird. Zu diesem Zweck sind nach § 6 Abs. 1 S. 1 SchaalseeVO alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder erheblichen Veränderung des Schutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu deren erheblichen Beeinträchtigung oder Störung führen können. Hierauf bezugnehmend erließ der Beklagte am 14. März 2005 eine Allgemeinverfügung für den im Eigentum des Landes Mecklenburg-Vorpommern stehenden Teil des Schaalsees, der in einer der Verfügung anliegenden Karte schraffiert dargestellt wurde. In § 2 dieser Allgemeinverfügung ordnete er Folgendes an:
„(1) Das Befahren des in § 1 genannten Teils des Schaalsees ist ausschließlich mit beidseitigen am Bug gekennzeichneten […] und vom Biosphärenreservat Schaalsee registrierten Wasserfahrzeugen zulässig.
(2) Die registrierten Wasserfahrzeuge erhalten eine Plakette bzw. einen Plakettensatz mit der jeweiligen Jahreszahl.
(3) Die Plakette ist beim Amt für das Biosphärenreservat Schaalsee zu beantragen.
[…]
(5) Die Zahl der nach Absatz 1 gekennzeichneten Wasserfahrzeuge darf folgende Höchstgrenzen nicht überschreiten:
Stadt B-Stadt:
250, davon maximal 40 Segelboote
Stadt B-Stadt, Ortsteil Schaliß:
20, davon maximal 4 Segelboote
(7) Untersagt ist das Befahren mit verbrennungsmotorbetriebenen Wasserfahrzeugen (einschließlich Modellen), Surfbrettern, Drachenbooten, Doppelrumpfbooten sowie Segelbooten mit einer Segelfläche über 15 qm.
[…]“
Die Vergabe der insgesamt 270 Bootsplaketten erfolgte ursprünglich allein nach Eingang der Anträge und nach Kapazitätserschöpfung nach der Position auf der Warteliste ebenfalls nach dem Prioritätsprinzip. Mittlerweile werden freiwerdende Plaketten zur Hälfte über die Warteliste und zur anderen Hälfte per Losverfahren vergeben. Die Vergabe der Bootsplakette erfolgt sodann mittels Abschluss eines Nutzungsvertrages zwischen dem Antragsteller und dem Land Mecklenburg-Vorpommern, vertreten durch den Beklagten, gegen ein Entgelt von 20 Euro (§ 3 des Vertrages). Gemäß diesem Vertrag ist die Überlassung der an dem Boot anzubringenden Plakette ebenso wenig erlaubt (§ 4 des Vertrages) wie der Verkauf der Plakette (§ 5 des Vertrages). Die Nutzung eines mit einer Plakette versehen Bootes durch Familienangehörige, Freunde oder Nachbarn ist allerdings zulässig. Diese Nutzungsverträge werden für fünf Jahre geschlossen. Sie können auf Antrag (§ 2 Abs. 2 des Vertrages) verlängert bzw. neu abgeschlossen werden. Der Praxis des Beklagten entspricht es, der Verlängerung zuzustimmen bzw. wiederholt neue Verträge für fünf Jahre abzuschließen, sofern der Inhaber der Plakette nicht gegen die Bestimmungen des Vertrages oder des Naturschutzes verstoßen hat.
Von diesem Vergabeverfahren nimmt der Beklagte die Familienangehörigen (Ehepartner und Kinder) verstorbener Inhaber der Plaketten aus. Diese können unabhängig von einer Platzierung auf der Warteliste oder einem Losverfahren die Plakette übernehmen und anschließend ebenfalls grundsätzlich unbegrenzt wiederholt befristete Nutzungsverträge abschließen. Daneben stellt der Beklagte ein Sonderkontingent für Gewerbetreibende zur Verfügung und erteilt Sondergenehmigungen für Vereinswanderfahrten an einzelnen Tagen.
Etwa drei Viertel der Plaketten wurde an Grundstücksbesitzer mit Bootsstegen oder Bootshäusern bzw. an Personen vergeben, die sich solche Anlagen teilen.
Der Kläger wohnt seit dem Jahr 2010 in B-Stadt. Im Jahr 2015 beantragte er bei dem Beklagten die Erteilung einer Bootsplakette. Daraufhin erhielt er die Mitteilung, dass er sich auf Platz 118 der Warteliste befinde. Im Oktober 2020 stellte der Kläger einen Informationsfreiheitsantrag bei dem Beklagte, mit dem er u. a. Auskunft zu dessen Vergabeverfahren verlangte. Der Beklagte schilderte das Vergabeverfahren im Wesentlichen entsprechend dem Vorstehenden.
Der Kläger beantragte daraufhin mit Schreiben vom 21. Dezember 2020 ausdrücklich die Erteilung einer Bootsplakette und nicht die Platzierung auf der Warteliste. Das bisherige Vergabeverfahren sei ungeeignet und verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG).
Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 26. April 2021 ab. Es stünden keine freien Plaketten zur Verfügung. Die Vergabe erfolge nach dem Zeitpunkt des Antragseingangs und nunmehr zur Hälfte nach dem Losverfahren, außer bei Kindern und Ehegatten verstorbener Inhaber von Bootsplaketten. Die Anknüpfung an den Status als Ehegatte oder Kind sei ein materielles Kriterium, das bei Kapazitätserschöpfung berücksichtigt werden dürfe. Es rechtfertige sich vor allem aus der engen verwandtschaftlichen bzw. ehelichen Bindung und der gemeinsamen Nutzung innerhalb der Familie.
Hiergegen erhob der Kläger mit Schriftsatz vom 6. Mai 2021 Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, die Einführung eines teilweisen Losverfahren sei nicht ausreichend. Alle Plaketten müssten zeitlich befristet vergeben werden und ihre „Vererbbarkeit“ müsse aufgehoben werden.
Der Beklagte erließ daraufhin am 7. September 2021 einen Widerspruchsbescheid, mit dem er den klägerischen Widerspruch zurückwies. Die Auswahlentscheidung sei ermessensfehlerfrei und verletzte insbesondere nicht Art. 3 GG. Aus dem Zweck der Unterschutzstellung des Naturschutzgebietes ergebe sich zwar kein materielles Auswahlkriterium, allerdings das Erfordernis der Kapazitätsbegrenzung. Das Abstellen auf die formellen Kriterien (Antragseingang bzw. Losverfahren) sei transparent und nachvollziehbar. Zwar würden bei der Auswahl die Ehegatten bzw. Kinder von Verstorbenen aus der Verteilung herausgenommen, soweit ein Antrag auf Übertragung der Bootsplakette gestellt sei. Betroffen hiervon seien allerdings bisher ausschließlich Verstorbene aus B-Stadt gewesen, die vorwiegend Stege und Bootshäuser (mit-) benutzten und unterhielten. Diese Regelung rechtfertige sich aus der „verwandtschaftlich/familiären Nähe“ der Beteiligten zueinander.
Hiergegen hat der Kläger mit Schriftsatz vom 24. September 2021 Klage erhoben.
Er trägt vor, er sei laut Auskunft des Beklagten vom 5. Februar 2024 nunmehr auf Platz 95 der Warteliste. Er ist der Ansicht, Interessenten auf der Warteliste hätten keine reelle Chance auf Erteilung einer Bootsplakette. Seit 1995 seien nur 61 Plaketten auf die Warteliste entfallen, davon seit 2011 bis 2020 nur 21, bei insgesamt 164 Interessenten auf der Wartelist. Die Vergabe an Familienmitglieder sei intransparent und stelle eine unzulässige Diskriminierung dar. Ferner sei nicht erkennbar, weshalb die Nutzungsverträge jeweils für nur fünf Jahre vergeben würden. Der Schutz von Eigentumsinteressen rechtfertige die Vergabepraxis nicht. Das Eigentum an den Bootshäusern und -stegen sowie den Booten selbst sei durch die (Nicht-)Vergabe der Plaketten nicht unmittelbar berührt. Boote könnten auch an öffentlichen Stegen zu Wasser gelassen werden. Jedenfalls sei der Vertrauensschutz hinsichtlich der Investition der Eigentümer in diese Anlagen und ihre Boote jedenfalls nicht auf unbegrenzte Dauer zu gewähren. Zudem stünde dem Vertrauensschutz der bisherigen Plaketteninhaber entgegen, dass die Nutzungsverträge jeweils nur auf fünf Jahre geschlossen würden.
Er beantragt sinngemäß,
1. den Bescheid des Beklagten vom 26. April 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. September 2021 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Plakette gemäß § 2 der Anordnung zur Befahrung des Schaalsees in der Fassung vom 14. März 2005 zu erteilen,
3. hilfsweise, festzustellen, dass das vom Beklagten herangezogene Auswahlkriterium der Auswahl von Ehegatten bzw. Kindern von Verstorbenen und Übertragungen der Bootsplaketten auf diesen Personenkreis rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, dass seit Anfang des Jahres 13 Plaketten freigeworden seien, die im Wege des Losverfahrens bzw. über die Warteliste verteilt würden. Der Grund für die grundsätzlich dauerhafte Vergabe der Plaketten durch die grundsätzlich unbegrenzte Möglichkeit der Vertragsverlängerung sei, dass die Inhaber erhebliche Investitionen in Boote und Bootshäuser bzw. -stege vorgenommen hätten. Würden die Verträge nicht verlängert, liege hierin ein Eingriff in ihre Eigentumspositionen. Ohne Plakette würde diesen Anlagen ihr Hauptnutzungszweck entzogen. Hierin, neben der familiären Bindung, finde sich auch die Rechtfertigung der Übertragung der Plaketten an Familienangehörige verstorbener Inhaber, weil diese Fälle regelmäßig auch Bootshäuser und -stege und die Investitionen in diese betreffe. Auch für die sonstigen Inhaber von Plaketten seien ihre Investitionen in Boote, Anhänger und Liegeplätze zu berücksichtigen und eine jährliche Vergabe der Plaketten nicht zumutbar. Ohne die Möglichkeit der unbegrenzten Verlängerung der Nutzungsverträge und der Weitergabe der Plaketten an die Kinder oder Ehepartner verstorbener Inhaber sei eine Drucksituation zulasten des Naturraums zu befürchten. Neue Inhaber von Plaketten würden Bootshäuser und -stege bauen wollen und weil diese nicht genehmigungsfähig sein dürften, wäre verstärkt ordnungsrechtlich gegen Schwarzbauten vorzugehen. Außerdem bestünden Gefahren für den Naturschutz bei vermehrten Inhaberwechseln. Eine Verkürzung der vertraglichen Nutzungsdauer sei wegen der begrenzten personellen Ressourcen des Beklagten nicht möglich.

Entscheidungsgründe:
I. Das Gericht konnte aufgrund des Kammerbeschlusses vom 26. März 2024 durch den Einzelrichter entscheiden, § 6 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
II. Die Klage hat nur teilweise Erfolg.
1. Die Anträge zu 1. und 2. sind als Verpflichtungsklage gerichtet auf Erlass eines Verwaltungsaktes (§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Mecklenburg-Vorpommern – VwVfG M-V) statthaft gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO. Zwar mag es sein, dass der Beklagte die Plaketten per Abschluss von Nutzungsverträgen vergibt und ein hierauf gerichtetes Klagebegehren im Wege der Leistungsklage zu verfolgen wäre (vgl. VG Schwerin, Beschluss vom 11. Dezember 2023 – 3 A 411/22 SN –, Rn. 26, juris, m. w. N.). Entsprechend seiner Allgemeinverfügung vom 14. März 2005, dort § 2 Abs. 3, werden die Plaketten auf Antrag vergeben, was im Gegensatz dazu für eine Vergabe mittels Verwaltungsaktes spricht. Unabhängig davon wäre der Beklagte jedenfalls nicht daran gehindert, von seiner bisherigen Vergabepraxis abzuweichen und dem Kläger die durch die begehrte Bootsplakette verkörperte Erlaubnis zum Befahren des Schalsees mittels Verwaltungsakt zu erteilen.
Die Anträge zu 1. und 2. sind auch im Übrigen zulässig, insbesondere fehlt es dem Kläger nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies wird zwar zum Teil in Fällen kontingentierter Genehmigungen angenommen bei isolierter Verpflichtungsklage ohne gleichzeitiger Anfechtung der Genehmigung(en) zu Gunsten von Mitbewerbern, weil in solchen Fällen wegen der Ausschöpfung des Kontingents die Erteilung des begehrten Verwaltungsaktes und damit die Verpflichtung des Beklagten hierzu nicht möglich sei. Jedenfalls in Fällen wie diesem, in denen dem Kläger aus praktischen Gründen die Anfechtung der Genehmigungen von Mitbewerbern unzumutbar ist (vgl. etwa VGH München, Urteil vom 22. Juli 2015 – 22 N 15.620 –, GewArch 2015, 460 Rn. 24 f.), kann auf eine Drittanfechtung verzichtet werden (vgl. zum Ganzen Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, 44. EL – März 2023, § 42 Rn. 145 m. w. N.). Unerheblich ist insoweit, dass der Kläger nicht ausdrücklich eine Neubescheidung (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) begehrt (für den Fall aber BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1988 – 7 C 65/87 –, NJW 1989, 1749 f.), denn ob das Gericht den Beklagten mangels Spruchreife nur zur Neubescheidung verpflichtet, hat es nach § 113 Abs. 5 VwGO im Rahmen der Begründetheit der Verpflichtungsklage ohnehin zu prüfen (vgl. etwa Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 42 VwGO Rn. 27). Davon unabhängig fehlt es nach Angaben des Beklagten derzeit an einer Ausschöpfung des Kontingents, weil seit Anfang des Jahres 13 Plaketten freigeworden und zu vergeben seien. Einer Drittanfechtungsklage bedurfte es jedenfalls vor diesem Hintergrund nicht.
2. Die Verpflichtungsklage ist lediglich im Umfang des § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO begründet.
a. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Die Allgemeinverfügung vom 14. März 2005 setzt für die Erteilung der begehrten Plaketten zwar lediglich einen Antrag voraus, den der Kläger gestellt hat. Liegen aber – wie hier – mehr Anträge vor als Plaketten zur Verfügung stehen, steht dem Beklagten ein Auswahlermessen zu. Es ist nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich, weshalb bei der Vergabe freiwerdender Plaketten eine ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten nur bei Berücksichtigung des Klägers möglich wäre (sog. Ermessensreduktion „auf Null“). Auch wenn man zu dem Ergebnis käme, dass die bisherige Vergabepraxis ermessensfehlerhaft ist und der Beklagte sich zur Neuvergabe aller Plaketten entschiede, hätte der Kläger keinen gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Plakette, soweit – wovon auszugehen wäre – mehr Anträge eingingen als Erlaubnisse ausgereicht werden sollen. Gleiches gilt im Ergebnis für einen möglichen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 8 Abs. 1 SchaalseeVO, ohne dass es auf das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ankäme.
b. Der Beklagte war aber zur Neubescheidung über den Antrag des Klägers zu verpflichten, weil dessen Ablehnung rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Denn die Entscheidung des Beklagten war ermessensfehlerhaft.
Das Gericht ist gemäß § 114 S. 1 VwGO darauf beschränkt zu prüfen, ob die Behörde sich bei ihrer Ermessensentscheidung von dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage hat leiten lassen und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens beachtet hat. Letzteres ist dann nicht der Fall, wenn die Entscheidung gegen höherrangiges Recht verstößt, insbesondere gegen Grundrechte und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Einen Ermessensfehler stellt es ferner dar, wenn die Behörde irrig von unzutreffenden tatsächlichen oder rechtlichen Umständen ausgeht (vgl. Decker, in: BeckOK, VwGO, 69. Edn. – Stand: April 2024, § 114 Rn. 24).
aa. Der Beklagte hat sich beim Erlass der Allgemeinverfügung vom Zweck der SchaalseeVO, §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 6 Abs. 1 S. 1, leiten lassen und aus Gründen des Naturschutzes die Zahl der zuzulassenden Boote begrenzt. Bei der Verteilung der kontingentierten Erlaubnisse hat er sein Auswahlermessen ausgeübt, ohne dabei auf den Naturschutz abzustellen. Dies ist nicht zu beanstanden. Geht der Beklagte davon aus, dass dem Naturschutz bereits durch die Kontingentierung und den Ausschluss u. a. motorbetriebener Boote hinreichend Rechnung getragen wurde, muss er seine Ermessensentscheidung hinsichtlich der Vergabe der Bootsplaketten an einzelne Antragsteller nicht erneut hieran ausrichten.
Ergeben sich danach aus dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage keine Maßgaben für die Verteilung der Kontingente, hat der Beklagte sein Ermessen gleichwohl pflichtgemäß, insbesondere unter Beachtung verfassungsrechtlicher Vorgaben, auszuüben (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114 Rn. 176; vgl. Ruthig, in: Kopp/W.-R. Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 114 Rn. 10). Daraus folgt nicht nur, dass die Behörde die von ihrer Entscheidung betroffenen Freiheitsgrundrechte zu beachten hat, sondern auch, dass die Vorgabe des Art. 3 Abs. 1 GG zur diskriminierungsfreien Vergabe einzuhalten ist (vgl. Barth/Kase, NVwZ 2021, 177, 180 m. w. N.). Aus letzterem ergibt sich die Notwendigkeit der Vergabe anhand von transparenten, sachgerechten Kriterien (vgl. hierzu Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 408 m. w. N.). Die Anwendung eines Losverfahrens sowie des Prioritätsprinzips oder einer Kombination beider sind danach grundsätzlich nicht zu beanstanden. Anders als bei der Auswahlentscheidung bei mehreren Antragstellern für eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis, in die straßenfremde Gesichtspunkte nicht hineinfließen dürfen (vgl. Sauthoff, ebd.), ist es dem Beklagten vorliegend auch nicht prinzipiell verwehrt, „naturschutzfremde“ Kriterien zu berücksichtigen. Die von der Auswahlentscheidung betroffenen Bestandsinteressen der Plaketteninhaber durften danach in seine Abwägung angemessen einbezogen werden.
Dies darf aber nicht dazu führen, dass einzelne Belange übermäßig gewichtet werden und andere Belange dagegen ohne hinreichende Rechtfertigung in den Hintergrund treten. Das Gericht hat zu prüfen, ob der Beklagte bei seiner Abwägung einzelnen Belangen ein zu großes Gewicht beigemessen hat. Weil der Zweck einer Ermessensnorm gerade darin liegt, der Behörde die Abwägung sowie Zweckmäßigkeitsüberlegungen zu überlassen, beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf die Vertretbarkeit der vorgenommenen Gewichtung (vgl. hierzu etwa Wolff, a. a. O., Rn. 182 sowie Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 40 Rn. 231 f. jew. m. w. N.).
bb. Eine derartige Fehlgewichtung hat der Beklagte hier vorgenommen. Diese ist nicht in der Anwendung des Prioritätsprinzips und des Losverfahrens für freiwerdende Plaketten zu sehen, sondern in der Entscheidung, diese den Inhabern und deren näher bezeichneten Familienangehörigen aufgrund der Option zur Vertragsübernahme und -verlängerung grundsätzlich zeitlich unbegrenzt zur Verfügung zu stellen.
(1) Wurden zwischen den Jahren 2012 und 2020 lediglich 35 Plaketten neu verteilt bei 18 Übertragungen auf Familienangehörige bisheriger Inhaber, bedeutet dies, dass der Beklagte sein Ziel einer möglichst dauerhaften Vergabe der Plaketten weitgehend verwirklicht hat. Hierfür spricht auch, dass der Kläger seit Antragstellung im Jahr 2015 bis zum Februar 2024 auf der Warteliste von Platz 119 lediglich auf Platz 95 aufgerückt ist. Soweit der Beklagte auf 13 seit Anfang des Jahres freigewordene Plaketten hinweist, stellt dies eine Momentaufnahme dar, die den Eindruck einer nur minimalen Neuverteilung der Plaketten nicht erschüttert. Hierfür spricht auch, dass etwa drei Viertel der Plaketten an Eigentümer oder Mitnutzer von Bootshäusern und -stegen vergeben wurden und aufgrund der Bestands- und Nutzungsinteressen davon ausgegangen werden kann, dass diese Plaketten dauerhaft für eine Neuverteilung nicht zur Verfügung stehen werden.
Durch die Möglichkeit der Vertragsverlängerung ad infinitum sowie den vorgenannten Bestandsinteressen von zumindest drei Vierteln der bisherigen Inhaber wird eine Petrifikation der Verteilungsentscheidung herbeigeführt, die Neubewerbern eine nur verschwindet geringe Chance auf Erhalt eine Bootsplakette gewährt. Aus dieser Vergabepraxis lässt sich danach ohne Weiteres schließen, dass das Interesse der Antragsteller an dem erstmaligen Erhalt einer Plakette als gering bewertet wurde. Demgegenüber wird dem Bestandsinteressen der bisherigen Inhaber größtes Gewicht beigemessen.
(2) Der Beklagte hat in seinen Bescheiden lediglich die Übertragbarkeit der Plaketten zu Gunsten Familienangehöriger begründet und dazu auf die familiäre und eheliche Nähebeziehung der Kinder und Ehepartner zu dem Verstorbenen verwiesen.
Es kann dahinstehen, ob das Angebot der Übertragung der Plakette und damit der Nutzungsgenehmigung erforderlich ist oder die Familienangehörigen ggf. als Erben ohnehin gem. § 62 S. 2 VwVfG M-V i. V. m. § 1922 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch in den Nutzungsvertrag eintreten (vgl. Mann, in: ders./Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 62 Rn. 70; vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 1988 – 3 C 58/86 –, juris). Jedenfalls erweist sich die Praxis des Beklagten insoweit für sich gesehen nicht als ermessensfehlerhaft. Der bloße Eintritt in den grundsätzlich auf fünf Jahre begrenzten Nutzungsvertrag durch die Familienangehörigen des vormaligen Inhabers begegnet vor dem Hintergrund von Art. 6 Abs. 1 GG zwar grundsätzlich keinen durchgreifenden Bedenken.
(3) Durch die Kombination mit der grundsätzlich unbegrenzten Verlängerbarkeit der Nutzungsverträge misst der Beklagte den Interessen der bisherigen Inhaber der Plaketten und deren Familienangehörigen allerdings ohne hinreichenden sachlichen Grund ein Gewicht bei, das faktisch weitgehend zum Ausschluss anderer Bewerber führt. Dass der Beklagte seine Entscheidung für eine tendenziell dauerhafte Vergabe der Plaketten nicht in seinen Bescheiden, sondern erst im gerichtlichen Verfahren erläutert hat, ist letztlich ohne Bedeutung. Es dürfte sich dabei nicht um eine Ergänzung der Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 S. 2 VwGO handeln. Denn die im gerichtlichen Verfahren erstmalig vorgetragenen Ermessenserwägungen lassen sich nicht hinreichend von reinem Verteidigungsvorbringen im Prozess unterscheiden. Mit ihnen wird nicht hinreichend deutlich, welche der ursprünglichen Ermessenserwägungen aufrechterhalten und welche ggf. gegenstandslos geworden sein sollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46/12 –, NVwZ 2014, 151 Rn. 35; vgl. zudem Riese, in: Schoch/Schneider, VerwR, 44. EL – Stand: März 2023, § 114 VwGO Rn. 267). Dies kann jedoch letztlich dahinstehen, weil auch bei Berücksichtigung der im Prozess erstmalig vorgetragenen Ermessenserwägungen von einem Ermessensfehlgebrauch auszugehen ist.
Soweit der Beklagte im gerichtlichen Verfahren vorträgt, dass die möglichst dauerhafte Vergabe dem Schutz der Investitionen der Begünstigten dienen soll und ein häufigerer Wechsel zu einem unzulässigen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Eigentumsfreiheit führe, rechtfertigt dies nicht die bisherige Vergabepraxis. Investitionen per se werden von Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützt. Geschützt ist allenfalls die Investition in Eigentum vor der Entwertung durch Rechtsänderungen. Die Eigentumsfreiheit schützt insoweit aber nur das berechtigte Vertrauen in den Bestand der Rechtslage als Grundlage der Investitionen in das Eigentum und seiner Nutzbarkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2020 – 1 BvR 1679/17 u. 2190/17 –, Rn. 88 = BVerfGE 155, 238, 275). Demgegenüber wird der Schutzbereich des Art. 14 GG grundsätzlich nicht durch Regelungen der Nutzungsmöglichkeiten von Sachen eingeschränkt (Kempny, in: Dreier, GG, 4. Aufl. 2023, Art. 14 Rn. 40 m. w. N.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. –, BVerfGE 121, 317, 344 f.). Dies ist hier der Fall. Die (Nicht-)Erteilung der Bootsplaketten betrifft allein die auf den Schaalsee bezogene Nutzungsmöglichkeit der Boote und allenfalls mittelbar der anliegenden Bootshäuser und -stege. Das Eigentum an diesen wird hingegen nicht berührt, ebenso wenig eine vom Befahren des Schaalsees unabhängige Nutzung. Auch fehlt es am schutzwürdigen Vertrauen der bisher Begünstigten an dem Fortbestand der Rechtslage. Sie müssen aufgrund der befristeten Nutzungsverträge stets mit einer Veränderung des Rechtsrahmens rechnen. Auch wenn sie aufgrund der bisherigen Vergabepraxis mit fortwährenden Vertragsverlängerungen rechnen dürften, ist dieses Vertrauen bereits nach dem Vertragstext nicht schutzwürdig.
Ohne grundrechtliches Fundament vermag das Gericht die vorgenommene Gewichtung der Bestandsinteressen nicht nachzuvollziehen. Dies gilt in besonderem Maße auch für die Entscheidung des Beklagten gegen die Übertragbarkeit der Bootsplakette. Wenn die Vergabepraxis dem Schutz von Investitionen dienen soll, bleibt offen, warum der Erwerber eines Bootes oder Bootshauses bzw. -steges nicht von diesen Investitionen profitieren und spiegelbildlich der Wert der Investitionen für den Veräußerer bei Verkauf gemindert werden soll. Letztlich mag der Beklagte zwar der Bedeutung von Investitionen bei der Festlegung der Nutzungszeiträume Rechnung tragen. Dabei wäre aber zu berücksichtigen, dass deren Wert sich mit Zeitablauf mindert und den Investitionen für sich kein solches Gewicht beizumessen sein dürfte, dass es eine mögliche zeitlich unbefristete Vergabe rechtfertigte.
Ginge man insoweit – entgegen dem Vorstehendem – zudem von einer zulässigen Ergänzung der Ermessenserwägungen des Beklagten im gerichtlichen Verfahren aus, führte dies zusätzlich zu einem weiteren Ermessensfehler. Denn insoweit irrte der Beklagte über maßgebliche rechtliche Umstände, namentlich eine drohende Eigentumsverletzung bei Änderung der Vergabepraxis.
(4) Die Gewichtung der mit der möglichst dauerhaften Vergabe der Plaketten geschützten Belange bleibt auch dann sachlich nicht gerechtfertigt, wenn man – entgegen § 114 S. 2 VwGO, s. o. – ergänzend die Erläuterungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung am 26. April 2024 zum Naturschutz berücksichtigte. Zwar mag es sein, dass durch einen häufigeren Wechsel der Inhaber der Plaketten ein Anreiz für die Errichtung illegaler Bootshäuser und -stege gesetzt und ein Teil der bisherigen Inhaber von Plaketten, die zugleich über solche Einrichtungen verfügen, die bisherige Nutzung ihrer Boote nun illegal fortsetzten. Jedoch beschreibt der Beklagte damit zum einen nur die Gefahr eines Vollzugsdefizits aufgrund seiner möglicherweise (dann) zu geringen Ausstattung mit Sach- und Personalmitteln. Zum anderen bleibt dieser Einwand letztlich spekulativ. Das Absehen von einer tendenziell dauerhaften Vergabe schließt nicht notwendig eine langfristige Vergabe der Bootsplaketten aus. Ob ein spürbarer Anreiz für die Errichtung von Schwarzbauten und die illegale Nutzung von Booten auch dann bestünde, wenn die Plaketten über einen (möglicherweise deutlich) über fünf Jahre hinausgehenden Nutzungszeitraum vergeben würden, ist nicht absehbar. Zugleich dürfte die Errichtung von Schwarzbauten weniger reizvoll sein, wenn sich die Inhaber von Plaketten von vornherein über die Befristung der Nutzungsmöglichkeit ohne Verlängerungsoption bewusst wären. Ferner ließe sich der Anreiz für die ungenehmigte Bootsnutzung auch durch die gestaffelte Vergabe von Kontingenten verringern, indem etwa jährlich ein bestimmter Prozentsatz der Plaketten vergeben würde und Bewerbern dadurch regelmäßig eine größere Chance auf Erhalt einer Plakette gewährt würde.
(5) Gleiches gilt für die schriftsätzlich vorgetragenen Bedenken gegen häufige Neuvergaben wegen des damit verbundenen Verwaltungsaufwandes. Diese Bedenken richten sich gegen eine Vergabe über einen Zeitraum von weniger als fünf Jahren. Aus dem Vorstehenden ergibt sich aber, dass nicht die langfristige, sondern vielmehr die hier praktizierte faktisch unbefristete Vergabe ermessensfehlerhaft ist.
3. Über den hilfsweise gestellten Antrag zu 3. war nicht zu entscheiden. Zwar wurde dem Hauptantrag nur zum Teil (im Umfang des § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) entsprochen. Der Hilfsantrag ist bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage (vgl. § 88 VwGO) vor dem Hintergrund der Klagebegründung und dem Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung so zu verstehen, dass der Antrag zu 3. unter der Bedingung der Ablehnung des Hauptantrages in Gänze gestellt wurde. Dies ergibt sich vor allem daraus, dass die mit dem Antrag zu 3. begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Vergabepraxis sich im Falle einer Verpflichtung zur Neubescheidung aus den Entscheidungsgründen bereits ergibt.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 11 Var. 2, 711 S. 1 und 2 Zivilprozessordnung in Verbindung mit § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 VwGO
§ 114 VwGO
§ 88 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 SchaalseeVO
§ 6 Abs. 1 S. 1 SchaalseeVO
§ 6 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 SchaalseeVO
§ 114 S. 1 VwGO
§ 62 S. 2 VwVfG M-V
§ 1922 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 114 S. 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO
§ 2 der Anordnung
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1989, 1749
NVwZ 2021, 177, 180
NVwZ 2014, 151
BVerfGE 155, 238, 275
BVerfGE 121, 317, 344
3 A 411/22 S
22 N 15.62
7 C 65/87
3 C 58/86
8 C 46/12
1 BvR 1679/17
1 BvR 3262/07