Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-26, Aktenzeichen 10 D 66/18.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1026.10D66.18NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. „Umsetzung Rahmenplan E.“, Teilbereich I A, 9. Änderung und Erweiterung der Stadt P. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin jeweils zur Hälfte. Ihre außergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. der Antragsgegnerin „Umsetzung Rahmenplan E.“, Teilbereich I A, 9. Änderung und Erweiterung (im Folgenden: Bebauungsplan), mit dem die planungsrechtliche Grundlage für die Erweiterung des im Plangebiet mit einer Verkaufsfläche von 11.500 qm betriebenen Designer-Outlet-Centers (DOC) auf eine maximale Verkaufsfläche von 19.050 qm geschaffen werden soll, für die der Kreis T. der Beigeladenen bereits unter dem 5. Juli 2018 eine Baugenehmigung erteilt hat. Das von der Antragstellerin gegen die Baugenehmigung angestrengte Klageverfahren ist unter dem Aktenzeichen 2 K 2302/18 bei dem Verwaltungsgericht Münster anhängig.
Das Plangebiet umfasst wesentliche Teile des Bebauungsplans Nr. TB I A „Umsetzung Rahmenplan E.“ sowie einige sich daran nördlich und östlich anschließende Flächen. Im südlichen Bereich des Plangebiets wird seit 2004 das DOC betrieben, das teilweise Gebäude der auf diesem Gelände früher angesiedelten Textilindustrie nutzt. Im nördlichen Bereich des Plangebiets gibt es noch bauliche Anlagen der 2015 aufgegebenen industriellen Nutzungen und außerdem unbebaute Flächen.
Das Planverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Der Ausschuss für Planen und Bauen beschloss am 8. Dezember 2015 die Aufstellung des Bebauungsplans sowie am 4. Oktober 2016 dessen erneute Aufstellung. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB und die frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 1 BauGB fand in der Zeit vom 10. Oktober 2016 bis zum 10 November 2016 statt. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte in der Zeit vom 8. Mai 2017 bis zum 8. Juni 2017. Parallel dazu wurden die Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB sowie die Nachbarkommunen gemäß § 2 Abs. 2 BauGB beteiligt. Entsprechend dem Beschluss des Ausschusses für Planen und Bauen vom 13. Juli 2017 wurde der Planentwurf mit weiteren Planunterlagen in der Zeit vom 24. Juli 2017 bis zum 24. August 2017 nach § 4a Abs. 3 BauGB erneut öffentlich ausgelegt. Gleichzeitig wurden die Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange sowie die Nachbarkommunen gemäß § 2 Abs. 2 BauGB erneut beteiligt. Der Rat beschloss den Bebauungsplan am 28. September 2017 und nochmals am 1. März 2018 als Satzung. Der zuletzt gefasste Satzungsbeschluss wurde am 2. Juli 2018 öffentlich bekannt gemacht. Die Planurkunde ist nachträglich um einen Hinweis auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme in technische Regelwerke bei der Antragsgegnerin ergänzt und am 5. Oktober 2020 erneut ausgefertigt worden. Der Satzungsbeschluss wurde im ergänzenden Verfahren am 7. Oktober 2020 im Amtsblatt erneut ortsüblich bekannt gemacht und gemäß § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend zum 4. Juli 2018 in Kraft gesetzt.
Die Antragsgegnerin hat am 28. September 2019 einen städtebaulichen Vertrag mit insgesamt drei Gesellschaften, nämlich der Beigeladenen, der P. und der E1. GmbH abgeschlossen. Die Vertragspartner der Antragsgegnerin sind Eigentümer sämtlicher Grundstücke im Plangebiet. Sie erkennen die im Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb des DOC maßgeblichen Darstellungen im Flächennutzungsplan in der Fassung der 94. Änderung und die Festsetzungen im Bebauungsplan an und verpflichten sich, diese Darstellungen und Festsetzungen zu beachten beziehungsweise von Dritten, die an ihrer Stelle handeln, beachten zu lassen. Nach § 3 des Vertrags beabsichtigen die Vertragspartner die Erweiterung des DOC nach Maßgabe der Vereinbarungen dieses Vertrags und der Festsetzungen des Bebauungsplans. Sie wollen ausschließlich ein Hersteller-Direktverkaufszentrum errichten und betreiben beziehungsweise betreiben lassen.
Parallel zur Aufstellung des Bebauungsplans wurde das Verfahren zur 94. Änderung des Flächennutzungsplans durchgeführt. Der Rat fasste in seiner Sitzung am 1. März 2018 den Feststellungsbeschluss zur 94. Änderung des Flächennutzungsplans, die die Bezirksregierung N. mit Schreiben vom 12. Juni 2018 genehmigte. Die Genehmigung wurde am 2. Juli 2018 öffentlich bekannt gemacht.
Der Bebauungsplan setzt mit SO5, SO9 und SO10 drei eigenständige Sondergebiete fest. Die textliche Festsetzung Nr. 1.1 befasst sich mit dem in die Teilgebiete SO51 und SO5² unterteilten SO5. Nach Nr. 1.1.1 sind die Teilgebiete als Sondergebiete großflächiger Einzelhandel mit der Zweckbestimmung „Einkaufszentrum - Hersteller-Direktverkaufszentrum“ festgesetzt. Die überbaubare Grundstücksfläche des SO5 hat eine Größe von 59.680 qm. Das größte Grundstück im Bereich des SO5 ist knapp 16.100 qm, fünf andere Grundstücke sind zwischen circa 4.000 qm und 10.000 qm und die übrigen Grundstücke sind weniger oder nur geringfügig mehr als 1.000 qm groß.
Nach Nr. 1.1.2 ist im SO5 ein Hersteller-Direktverkaufszentrum für Markenartikel mit großflächigen und nicht großflächigen unselbstständigen Verkaufsstätten als Bestandteil eines Einkaufszentrums mit einer Gesamtverkaufsfläche von mindestens 18.000 qm und maximal 19.050 qm und mit einer maximalen durchschnittlichen Größe der Verkaufsstätten von 250 qm Verkaufsfläche sowie einer maximalen Größe der Verkaufsfläche je Verkaufsstätte von 1.200 qm zulässig. Verkaufsflächen sind nur im Erdgeschoss und insgesamt auf maximal 1.000 qm im ersten Obergeschoss zulässig.
Nach Nr. 1.1.3 ist der Direktvertrieb von Waren des Produktionsprogramms, des Zukaufsortiments und des Lizenzproduktsortiments der Hersteller zugelassen. Zulässig ist nur der Vertrieb solcher Waren, deren Preise unterhalb der üblichen Preise für Waren im Facheinzelhandel liegen und die – gerechnet vom Auslieferungstermin ab Werk – mindestens drei Monate dem Einzelhandel zur Verfügung standen. Diese zeitliche Beschränkung gilt nicht für Waren mit kleinen Fehlern (sogenannte II. Wahl), Retouren, soweit sie Fehler haben, Musterkollektionen sowie Waren zu Markttestzwecken.
Nr. 1.1.4 legt die im Einzelnen zulässigen Warengruppen und die dafür jeweils maximal zulässigen Verkaufsflächen fest. Nr. 1.1.9 bestimmt, dass gastronomische Einrichtungen mit einer maximalen Gastraumfläche von insgesamt 1.000 qm als Bestandteil des Einkaufszentrums zulässig sind.
Im nördlichen und östlichen Bereich des Plangebiets ist nach Nr. 1.2 der textlichen Festsetzungen das Sondergebiet SO9 mit der Zweckbestimmung „Stellplätze und Garagen für SO51 und SO5²“ festgesetzt. Zulässig sind dort nach Nr. 1.2.2 Stellplätze und Garagen, die den Nutzungszwecken des SO51, SO5² und SO10 dienen. Nr. 1.3.1 der textlichen Festsetzungen setzt das Sondergebiet SO10 mit der Zweckbestimmung „Gastronomie“ fest, in dem nach Nr. 1.3.2. gastronomische Einrichtungen zulässig sind.
Der Bebauungsplan setzt für die Sondergebiete eine Grundflächenzahl von 0,8 und unterschiedliche Geschossflächenzahlen für das SO51 (2,4), das SO5² (1,6), das SO9 (1,2) und das SO10 (1,6) jeweils als Höchstmaß fest. Die überbaubaren Grundstücksflächen bestimmt er durch Baugrenzen.
Die Antragstellerin hat am 18. September 2018 den Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung trägt sie unter Bezugnahme auf ihr an die Antragsgegnerin gerichtetes Rügeschreiben gemäß § 215 Abs. 1 BauGB vom 27. Juni 2019 und eine gutachterliche Stellungnahme des Sachverständigenbüros Dr. B., Stadt- und Regionalentwicklung vom 23. Januar 2020 (im Folgenden: Gutachten B.) im Wesentlichen vor, der Rat habe die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung missachtet. Zudem seien einzelne Festsetzungen städtebaulich nicht erforderlich beziehungsweise fehle für sie eine Ermächtigungsgrundlage. Der Bebauungsplan verstoße überdies gegen Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sowie gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB und beruhe auf Fehlern bei der Abwägung.
Die Angaben zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen in der Bekanntmachung über die öffentlichen Auslegungen der Planentwürfe seien unzureichend gewesen. Die Auslegungen seien auch deshalb fehlerhaft gewesen, weil in den Planentwürfen verschiedentlich auf die DIN 4109 verwiesen worden sei, ohne einen Hinweis darauf, dass diese DIN-Vorschrift bei der Stadtverwaltung eingesehen werden könne.
Ferner sei die Form, in der die Bürger Einwendungen gegen die Planung hätten erheben dürfen, in den Bekanntmachungen der öffentlichen Auslegungen der Planentwürfe unzulässig beschränkt worden. Die jeweilige Formulierung, dass Stellungnahmen „schriftlich oder zur Niederschrift“ vorgebracht werden könnten, sei geeignet, einzelne Bürger von einer Beteiligung abzuhalten. § 3 Abs. 2 BauGB schreibe diese Form nicht vor, sondern ermögliche auch die Abgabe von Stellungnahmen per E-Mail.
Die fehlerbedingte Unwirksamkeit der 94. Änderung des Flächennutzungsplans habe zwangsläufig zur Folge, dass der Bebauungsplan nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden sei.
Das im Aufstellungsverfahren eingeholte Gutachten des Sachverständigenbüros K. + L. (im Folgenden: Gutachten K. + L.) einschließlich seiner Ergänzung genüge nicht den rechtlichen Anforderungen an ein Sachverständigengutachten, dass einer Abwägungsentscheidung als Prognosegrundlage zugrunde gelegt werden solle Die zu Lasten ihrer Versorgungszentren gehenden, den Warenabsatz betreffenden planbedingten Umverteilungswirkungen würden in jedem Fall höher ausfallen als in dem Gutachten K. + L. und in der Abwägungsentscheidung des Rates als maximal verträglich erachtet worden sei.
Die Annahme des Gutachtens K. + L., dass das vorhandene DOC einschließlich der Erweiterungsfläche innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs Innenstadtzentrum liege, sei unzutreffend. Schon wegen der räumlichen Trennung des DOC von der Altstadt könnten beide nicht als ein einheitlicher, räumlich abgrenzbarer Bereich mit einer spezifischen Versorgungsfunktion verstanden werden. Erst recht sei das DOC mit seinem spezifischen Warenangebot nach Lage, Art und Zweckbestimmung nicht dafür bestimmt, eine auf die Versorgung der Menschen im Einzugsbereich des zentralen Versorgungsbereichs des Mittelzentrums P. beschränkte Funktion zu erfüllen. Seine Versorgungsfunktion gehe vielmehr darüber hinaus.
Der Rat habe mithin verkannt, dass der Bebauungsplan nicht geeignet sei, die Ziele des Einzelhandelskonzepts zu fördern. Die mit seiner Erweiterung noch zunehmende Attraktivität des DOC werde einen weiteren Niedergang der Altstadt P1. zur Folge haben. Selbst nach dem Gutachten K. + L. lägen die prognostizierten Umverteilungen für den Hauptgeschäftsbereich in P. für die Warengruppe Bekleidung bei 22 %, für die Warengruppe Schuhe bei 16 % und für die Warengruppe Sportartikel bei 33 %. Dies zeige anschaulich, dass durch das Erweiterungsvorhaben auch innerhalb P1. schädliche Auswirkungen auf den eigentlichen zentralen Versorgungsbereich der Stadt zu erwarten seien, die der Rat im Rahmen der Abwägungsentscheidung wegen der fehlerhaften Zuordnung des Plangebiets zum zentralen Versorgungsbereich Innenstadtzentrum nicht beziehungsweise nicht mit dem gebotenen Gewicht berücksichtigt habe.
Das Gutachten K. + L. unterschätze auch die Flächenleistung des DOC nach der Erweiterung und damit dessen zu erwartende Umsätze Bei der Einschätzung der absatzwirtschaftlichen Folgen für den Fall der Umsetzung des Bebauungsplans sei das im Onlinehandel gebundene Kaufkraftpotenzial beziehungsweise die im Online-Handel gebundenen Umsatzanteile unzureichend berücksichtigt. Die Annahme, nur beachtliche Funktionsstörungen der betroffenen Innenstädte und Ortszentren seien städtebaulich relevant, sei falsch. Vielmehr müssten auch Beeinträchtigungen der Zentren im Vorfeld zentrenschädigender Auswirkungen in die Abwägung einbezogen werden.
Der Bebauungsplan verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Die Festsetzung eines Sondergebiets für ein Einkaufszentrum sei mit dem in Nr. 6.5-2 LEP NRW verankerten sogenannten städtebaulichen Integrationsgebot nicht vereinbar. Danach dürften Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO mit zentrenrelevanten Kernsortimenten zwar in neu geplanten zentralen Versorgungsbereichen in städtebaulich integrierten Lagen, die aufgrund ihrer räumlichen Zuordnung sowie ihrer verkehrsmäßigen Anbindung für die Versorgung der Bevölkerung zentrale Funktionen des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs erfüllen sollten, dargestellt und festgesetzt werden, doch seien diese Voraussetzungen hier nicht gegeben. Das Plangebiet liege weder innerhalb eines bestehenden zentralen Versorgungsbereichs noch handele es sich dabei um einen neu geplanten zentralen Versorgungsbereich im Sinne der Zielbestimmung in Nr. 6.5-2 LEP NRW. Diese würde konterkariert, wenn man die vom Ortskern deutlich abgesetzte Ansiedlung eines DOC am Rande des Siedlungsraums einer Gemeinde als mit dem Integrationsgebot vereinbar bewerten würde. Der Rat habe insoweit die Grenzen seines Planungsermessens überschritten.
Die Festsetzung des SO10 verfehle die städtebauliche Zielsetzung und verstoße gegen § 1 Abs. 3 BauGB. Dort werde ein Schnellrestaurant betrieben, das Bestandteil des DOC sei und mithin seiner Art nach zur Anlage „Einkaufszentrum“ gehöre. Da innerhalb des SO10 nur gastronomische und diesen zugehörige untergeordnete Nutzungen zulässig seien, sei dort ein zum Einkaufszentrum gehörender Gastronomiebetrieb unzulässig.
Mehrere textliche Festsetzungen des Bebauungsplans seien unbestimmt oder sonst fehlerbehaftet.
Für Nr. 1.1.2 der textlichen Festsetzungen gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine Beschränkung der Anzahl zulässiger Vorhaben in einem sonstigen Sondergebiet mangels Rechtsgrundlage unwirksam. So sei es auch hier. Nach Nr. 1.1.2 sei, was auch dem Willen des Rates entspreche, im SO5 nur ein Hersteller-Direktverkaufszentrum zulässig. Gehe man von der Unwirksamkeit der Beschränkung der Anzahl zulässiger Vorhaben aus, gelte die für das SO5 insgesamt festgesetzte Verkaufsflächenobergrenze für alle der in dem Sondergebiet dann zulässigen Einkaufszentren gleichermaßen, sodass sie als baugebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung unzulässig sei. Die Unwirksamkeit der Verkaufsflächenbeschränkung habe zwingend die Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt zur Folge.
Im Übrigen sei der Bebauungsplan auch deshalb fehlerhaft, weil wegen der Unwirksamkeit der Beschränkung der Anzahl zulässiger Vorhaben im SO5 dort auch mehrere Hersteller-Direktverkaufszentren zulässig wären. Es sei durchaus möglich, auf den überbaubaren Grundstücksflächen im SO5 zwei DOC zu errichten, deren Verkaufsflächen zusammen die Verkaufsflächenobergrenze von 19.050 qm überschreiten würden. Ein solches Szenario entspreche ersichtlich nicht der Intention des Rates, sodass eine nur teilweise Unwirksamkeit des Bebauungsplans nicht angenommen werden könne. Offensichtlich sei es dem Rat darauf angekommen, die Verkaufsflächen im SO5 auf 19.050 qm zu begrenzen. Entgegen seiner Annahme habe er gerade nicht sichergestellt, dass im SO5 nur ein Einkaufszentrum entstehen könne.
Nr. 3 der textlichen Festsetzungen zur Anzahl der Werbeanlagen mit einer Höhe bis 107 m über NN sei unwirksam. Nr. 1.1.3 der textlichen Festsetzungen enthalte eine Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe, die ungeeignet seien, eine zulässige Art der baulichen Nutzung zu beschreiben. Für die Nrn. 6, 7.12., 8.4 und 8.5 der textlichen Festsetzungen seien keine Ermächtigungsgrundlagen ersichtlich.
Die Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche gingen im Süden des Plangebiets über den räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans hinaus.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. „Umsetzung Rahmenplan E.“, Teilbereich I A, 9. Änderung und Erweiterung der Stadt P. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie vor, der Antrag sei unbegründet. Der Vortrag der Antragstellerin zur Begründetheit ihres Normenkontrollantrags sei verspätet und dürfe gemäß § 6 Satz 2 UmwRG nicht zugelassen werden.
Eine beachtliche Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften liege nicht vor. Entgegen der Annahme der Antragstellerin seien die in der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung enthaltenen Angaben zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Die Rechtsprechung des Senats, wonach eine Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 BauGB mit dem Zusatz, dass Stellungnahmen schriftlich oder zur Niederschrift vorgebracht werden könnten, fehlerhaft sei, überzeuge nicht.
Sie, die Antragsgegnerin, sei nicht verpflichtet, während des Aufstellungsverfahrens und insbesondere während der öffentlichen Auslegung eines Planentwurfs technische Regelwerke, auf die dieser Bezug nehme, zur Einsichtnahme bereit zu halten.
Die städtebauliche Erforderlichkeit der Festsetzung des SO10 stehe schon deshalb nicht in Frage, weil zwischen den Gastronomiebetrieben innerhalb der Sondergebiete SO5 und SO10 zu unterscheiden sei. Im Sondergebiet SO10 werde die Gastronomie unabhängig vom DOC und baulich getrennt davon betrieben.
Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Das Plangebiet befinde sich innerhalb eines wirksam festgelegten zentralen Versorgungsbereichs. Die im Einzelhandelskonzept vorgesehene Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs sei nachvollziehbar und schlüssig begründet. Dass die Versorgungsfunktion des DOC über den Einzugsbereich der Gemeinde hinausgehe, sei ohne Belang. Ein sogenanntes Kongruenzgebot sehe der LEP NRW nicht vor.
Der Bebauungsplan treffe auch keine Festsetzungen, deren mögliche Unwirksamkeit, zu seiner Unwirksamkeit insgesamt führen würde. Zwar gebe es für die Beschränkung der Zahl zulässiger Hersteller-Direktverkaufszentren im Sondergebiet SO5 in Nr. 1.1.2 der textlichen Festsetzungen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Rechtsgrundlage, doch sei der Bebauungsplan im Übrigen wirksam. Insbesondere seien die festgesetzten Verkaufsflächenobergrenzen als vorhabenbezogene Festsetzungen wirksam. Durch die Festsetzung einer Untergrenze für die Verkaufsfläche und die Vereinbarungen des städtebaulichen Vertrags sei sichergestellt, dass im Sondergebiet SO5 nur ein einziges Hersteller-Direktverkaufszentrum realisiert werden könne. Schließlich sei durch die Eigentumssituation hinsichtlich der Grundstücke im Plangebiet ein „Windhundrennen“ potenzieller Vorhabenträger ausgeschlossen und die Bildung nur eines vorhabengeeigneten Grundstücks zur Schaffung der Voraussetzungen für den Vollzug des Bebauungsplans möglich.
Die vertraglichen Vereinbarungen seien eindeutig. Sämtliche Eigentümer von Grundstücken im Sondergebiet SO5 hätten sich dazu verpflichtet, ausschließlich ein Hersteller-Direktverkaufszentrum zu errichten und zu betreiben beziehungsweise betreiben zu lassen. Der städtebauliche Vertrag enthalte insoweit eine die Festsetzungen des Bebauungsplans ergänzende Regelung zur Beschränkung der Zahl der zulässigen Vorhaben im Sondergebiet SO5. Rechtliche Grundlage des Vertrags sei § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB. Verträgen zur Sicherung der planerischen Ziele komme eine besondere Bedeutung für die planerische Konfliktbewältigung zu, wenn die Lösung eines Konflikts durch Festsetzungen nicht oder nur eingeschränkt möglich sei. Dann sollten die möglichen Festsetzungen durch städtebauliche Verträge ergänzt werden. Die Zulässigkeit festsetzungsergänzender Regelungen sei in der Rechtsprechung im Grundsatz anerkannt. Hier solle mit dem Vertrag insbesondere der Schutz der zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinden sichergestellt werden. Er diene damit einem legitimen Planungsziel. Wegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei ihr, der Antragsgegnerin, nur die Möglichkeit der vertraglichen Vereinbarung mit den Grundstückseigentümern verblieben, um ihre Planungsziele zu erreichen. Der Regelungsgegenstand des städtebaulichen Vertrags komme, soweit möglich, auch in den Festsetzungen des Bebauungsplans, etwa durch die Bestimmung einer Untergrenze für die Verkaufsfläche, zum Ausdruck. Der Vertrag bezwecke eine Feinsteuerung dort, wo die Möglichkeit zur planerischen Steuerung durch Festsetzungen im Bebauungsplan nicht mehr bestünden. Er habe auch die Abwägung durch den Rat nicht verkürzt. Die verfahrensrechtlichen Anforderungen für seinen Abschluss seien ebenfalls erfüllt. Soweit das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Unzulässigkeit von baugebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenzen die Auffassung geäußert habe, der Abschluss eines städtebaulichen Vertrags genüge nicht für die Annahme, dass in dem Sondergebiet, auf das er sich beziehe, tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb verwirklicht werde, weil eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung nur dann mit einer vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbegrenzung identisch sei, wenn die Festsetzungen des Bebauungsplans nur die Errichtung eines einzigen Handelsbetriebs zuließen, liege der Fall hier anders, weil eine Festsetzung zur Beschränkung der zulässigen Nutzungen auf einen einzigen Einzelhandelsbetrieb tatsächlich nicht zulässig sei. Der Vortrag der Antragstellerin, das festgesetzte Sondergebiet sei groß genug, um zwei Hersteller-Direktverkaufszentren mit einer Verkaufsfläche von jeweils 18.000 qm unterzubringen sei hypothetisch und realitätsfremd.
Ein „Windhundrennen“ könne es nicht geben, weil es keine zwei Grundstückseigentümer gebe, die ein Vorhaben der zulässigen Art mit einer Verkaufsfläche von mindestens 18.000 qm im SO5 realisieren könnten. Dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses keines der Grundstücke im SO5 für sich genommen geeignet gewesen sei, um darauf das Vorhaben zu verwirklichen, sei für die Frage der Wirksamkeit der Festsetzungen des Bebauungsplans nicht relevant.
Die Unwirksamkeit der Beschränkung der Zahl zulässiger Vorhaben habe nicht die Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt zur Folge. Sie wirke sich nicht in beachtlicher Weise auf die städtebauliche Ordnung im SO5 aus, weil das planerische Ziel „ein DOC“ auch ohne eine entsprechende Festsetzung durch den Abschluss des planergänzenden städtebaulichen Vertrags gesichert sei.
Der Bebauungsplan beruhe auch nicht auf einer fehlerhaften Abwägung. Hierzu verweist die Antragsgegnerin insbesondere auf eine ergänzende Stellungnahme des Sachverständigenbüros K. + L. von Oktober 2020. Der zentrale Versorgungsbereich sei wirksam festgelegt worden. Die Flächenleistung des Vorhabens sei zutreffend eingeschätzt und der Online-Handel fehlerfrei berücksichtigt worden. Ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB liege ebenfalls nicht vor. Schließlich seien auch die weiteren Einwände der Antragstellerin zu einzelnen Festsetzungen des Bebauungsplans unbegründet.
Die Beigeladene beantragt,
Ihr Vortrag entspricht im Wesentlichen den Ausführungen der Antragsgegnerin. Insbesondere trägt sie vor, dass die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht, wonach es für die ausnahmsweise Zulässigkeit einer baugebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung in einem Sondergebiet grundsätzlich nicht genüge, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses wegen eines mit dem Vorhabenträger abgeschlossenen städtebaulichen Vertrags davon ausgehen könne, dass in dem Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetriebe errichtet werde, nach dem Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 3.09 – geändert werden müsse.
Wenn eine Verpflichtung zur Festsetzung von maximalen Verkaufsflächen bestehe, ohne dass es hierfür eine Rechtsgrundlage gebe, müsse die Rechtsordnung eine praxistaugliche Lösung vorsehen.
Keines der im Plangebiet vorhandenen Grundstücke sei für sich genommen vorhabengeeignet. Ein „Windhundrennen“ sei aber von vornherein nur dann möglich, wenn es im Plangebiet mehrere Grundstücke gebe, die geeignet seien, auf ihnen ein Einkaufszentrum mit der als Untergrenze festgesetzten Verkaufsfläche zu verwirklichen. Ein „Windhundrennen“ sei dagegen ausgeschlossen, wenn es nur ein vorhabengeeignetes Grundstück oder – wie hier – gar kein Grundstück gebe, das für sich betrachtet vorhabengeeignet sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Sie kann ihre Antragsbefugnis aus dem interkommunalen Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB ableiten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Die Bestimmung verlangt einen Interessenausgleich zwischen der planenden Gemeinde und der von dieser Planung möglicherweise negativ betroffenen Nachbargemeinde und fordert eine Koordination der jeweiligen gemeindlichen Belange. Die planende Gemeinde unterliegt insoweit einem erhöhten Rechtfertigungszwang in Gestalt der Verpflichtung zur formellen und materiellen Abstimmung im Rahmen einer förmlichen Planung. Daraus folgt, dass sich eine Nachbargemeinde gegen unmittelbare negative Auswirkungen hinreichend gewichtiger Art durch Bauleitpläne auf dem Gebiet der planenden Gemeinde prozessual zur Wehr setzen kann.
Hiervon ausgehend genügt es für die Annahme der Antragsbefugnis unter dem Blickwinkel des § 2 Abs. 2 BauGB, dass unmittelbare negative Auswirkungen gewichtiger Art auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde nach dem Antragsvorbringen in Betracht kommen. Nach dem Vortrag der Antragstellerin und dem von ihr vorgelegten Gutachten B. zu den möglichen negativen Auswirkungen der Planung auf ihre zentralen Versorgungsbereiche erscheint dies zumindest möglich.
Der Antrag ist begründet.
Der Bebauungsplan hat formelle und materielle Mängel.
Er ist unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB zustande gekommen. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats auszulegen. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs ist öffentlich bekannt zu machen.
Die öffentliche Bekanntmachung darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen zu der Planung abzuhalten. Ob der Hinweis auf die Möglichkeit, Einwendungen gegen den Planentwurf zu erheben, ordnungsgemäß ist, ist nach den Grundsätzen zu beurteilen, die in der Rechtsprechung bezogen auf Rechtsbehelfsbelehrungen entwickelt worden sind. Nur ein durch die Formulierung der Belehrung hervorgerufener Irrtum über die Voraussetzungen oder die Rechtsfolgen einer Einwendung oder eines Rechtsbehelfs, der den Adressaten der Belehrung davon abhält, sich überhaupt beziehungsweise rechtzeitig oder in der richtigen Form zu äußern, kann zur Unwirksamkeit der Belehrung führen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 4 BN 28.13 –, juris, Rn. 7; Urteil vom 27. Oktober 2010 – 4 CN 4/09 –, juris, Rn. 15.
So war es hier. Die Bekanntmachungen der öffentlichen Auslegungen der Planentwürfe enthielten jeweils den Zusatz, dass Stellungnahmen bei der Antragsgegnerin schriftlich oder zur Niederschrift vorgebracht werden könnten. § 3 Abs. 2 BauGB schreibt diese Form nicht vor, sodass zum Beispiel auch eine Stellungnahme per E-Mail zulässig ist. Die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Beschluss vom 28. Januar 1997 – 4 NB 39.96 – juris, Rn. 9,
wonach die Formulierung, Bedenken und Anregungen könnten „schriftlich oder zur Niederschrift“ vorgetragen werden, nicht dem Gesetz widerspreche, weil es notwendig sei, dass die Argumente, die für oder gegen eine Überarbeitung der Bauleitplanung sprächen, schriftlich niedergelegt würden, hatte die Abgrenzung zu lediglich mündlich vorgetragenen Argumenten im Blick und enthält zu einer möglicherweise unzulässigen Beschränkung der Beteiligungsform keine Aussage.
Vgl. OVG NRW, Urteil, vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE –, juris, Rn. 65 ff., und vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE –, juris, Rn. 46 ff.
Die Kritik an dieser Rechtsprechung des Senats, er habe die einschlägige Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, das keine konkrete Form für eine niedergeschriebene Einwendung vorgegeben habe, falsch verstanden, veranlasst den Senat nicht, seine besagte Rechtsprechung aufzugeben. Abgesehen davon, dass auch der Begriff der Niederschrift in der Rechtsprechung geklärt ist, ist im hier maßgeblichen Zusammenhang allein entscheidend, ob ausgehend von der dargelegten strengen Rechtsprechung zu irreführenden Rechtsmittelbelehrungen der hier in Rede stehende Zusatz geeignet sein könnte, auch nur einzelne an der Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen zu der Planung abzuhalten. So hat das Bundesverwaltungsgericht in einem Beschluss vom 10. Juni 2020 – 4 BN 55.19 –, juris, zwar auf seinen Beschluss vom 28. Januar 1997 hingewiesen, jedoch den Zusatz, es könnten „schriftliche Hinweise, Anregungen und Bedenken“ abgegeben werden, als eine unzulässige Einschränkung angesehen (Rn. 6). Er vermittle den Eindruck, dass eine Beteiligung nur in dieser Form erfolgen könne. Das berge die Gefahr, dass ein interessierter Bürger, der zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme nicht in der Lage sei, andere Möglichkeiten der Beteiligung von vornherein nicht in Erwägung ziehe. Nichts anderes hat der Senat im Ergebnis mit Blick auf den fehlenden Hinweis, Stellungnahmen beispielsweise auch per E-Mail abgeben zu können, entschieden.
Die sonst gegen die Rechtsauffassung des Senats vorgebrachten Einwände,
vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 10. Juni 2020 – 8 C 11403/19 –, juris, Rn. 39 ff.,
überzeugen ebenso wenig. Weshalb die Formulierung „schriftlich“ in einem weiteren Sinne und nicht – zumal in Verbindung mit der Formulierung „oder zur Niederschrift“ – wie allgemein im Rechtsverkehr üblich zu verstehen sein soll, erschließt sich dem Senat nicht. Die Formulierung „schriftlich“ ist so eindeutig, dass für eine andere Auslegung grundsätzlich kein Raum bleibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1995 – 4 NB 16.95 –, juris, Rn. 12.
Den Einwand, diesem Verständnis stehe die Planungspraxis in Deutschland entgegen, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen, denn für die Beurteilung der Rechtslage kommt es auf die gesetzliche Regelung an. Selbst wenn man ausgehend davon, dass die Stellungnahmen zu einem Planentwurf im Aufstellungsverfahren keinem gesetzlichen Schriftformerfordernis unterliegen, nicht auf die Vorgaben des § 126 Abs. 1 BGB abstellt und unter „schriftlich“ auch einen in elektronischer Form, etwa per E-Mail, übermittelten Text verstehen wollte,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19. April 2018 – 2 C 40.17 –, juris, Rn. 29,
ist in dem hier interessierenden Zusammenhang allein maßgeblich, dass der besagte Zusatz geeignet sein könnte, auch nur einzelne an der Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen zu der Planung abzuhalten. Dies ist nach den dargelegten, für Rechtsbehelfsbelehrungen geltenden Grundsätzen der Fall, weil ein Bürger, der entsprechend dem Zusatz eine schriftliche Stellungnahme oder eine Stellungnahme zur Niederschrift für erforderlich hält, um seine Einwendungen vortragen zu können, durch dieses vermeintliche Formerfordernis davon abgehalten werden könnte, eben dies zu tun. Dabei spielt es keine Rolle, ob der betreffende Bürger den mit der schriftlichen Abfassung einer Stellungnahme verbundenen zeitlichen und materiellen Aufwand scheut oder ob er mittlerweile dieser Form der Kommunikation vollständig entwöhnt ist und ausschließlich und spontan nur noch elektronisch kommuniziert.
Deshalb teilt der Senat auch nicht die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz, dass durch die Forderung einer schriftlichen Stellungnahme oder einer Stellungnahme zur Niederschrift kein Hindernis aufgebaut werde, von dem sich einzelne Bürger von einer Beteiligung im Aufstellungsverfahren abhalten lassen würden. Dass es einem an der Bauleitplanung interessierten Bürger im Einzelfall offen stehen mag und zudem zumutbar sein soll, sich an die Verwaltung zu wenden und mit ihr die Abgabe einer Stellungnahme in Form einer E-Mail zu vereinbaren, ändert nichts daran, dass er die Formulierung, Stellungnahmen seien „schriftlich oder zur Niederschrift“ abzugeben, so verstehen kann wie sie der Senat versteht, und angesichts der für ihn mit einer solchen Form der Stellungnahme verbundenen Mühen – ohne sich bei der Verwaltung zu vergewissern, ob sie die Formulierung tatsächlich so gemeint hat – lieber auf eine Stellungnahme verzichtet. Dem Bürger zuzumuten, er möge sich im Hinblick auf unzweideutig formulierte Inhalte öffentlicher Bekanntmachungen Auslegungshilfe bei der Verwaltung holen, entspricht nicht den dargelegten Grundsätzen, wie sie zu Rechtsmittelbelehrungen entwickelt worden sind.
Soweit das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz die Auffassung vertritt, der Bürger, der sich durch das für eine Stellungnahme zum Planentwurf formulierte Formerfordernis von einer solchen habe abhalten lassen, sei nicht gehindert, die im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs unterlassene Stellungnahme in einem gegen den Bebauungsplan gerichteten gerichtlichen Verfahren nachzuholen, würde eine solche nachgeholte Stellungnahme dem Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung schon während der Aufstellung des Bebauungsplans, unter anderem die nicht offensichtlichen privaten Interessen der Planbetroffenen auszuloten und das Abwägungsmaterial zusammenzustellen, ersichtlich nicht dienen.
Die aufgezeigten Mängel der Bekanntmachungen der öffentlichen Auslegungen der Planentwürfe sind auch beachtlich. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 BauGB a.F., wonach eine Verletzung der Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB und anderen Vorschriften unter anderem dann unbeachtlich ist, wenn der Hinweis nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB gefehlt hat, ist nicht einschlägig. Diese inzwischen weggefallene Unbeachtlichkeitsklausel war eng auszulegen und bezog sich nur auf das Fehlen eines Hinweises auf die Präklusion gemäß § 47 Abs. 2a VwGO a.F. Dieses Verständnis der besagten Vorschriften ergibt sich aus der Gesetzgebungshistorie und dem jeweiligen Zweck der Hinweise in § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB a.F. Während der Hinweis auf die Abgabe von Stellungnahmen während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs die erfolgreiche Beteiligung der Öffentlichkeit im Aufstellungsverfahren sicherstellen soll, zielte der Hinweis auf die Präklusion auf die nachträgliche Überprüfung des Bauleitplans im gerichtlichen Verfahren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE –, juris, Rn. 65 ff.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 214, Rn. 50a.
Der Bebauungsplan hat auch materielle Mängel.
Die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 1 ist unwirksam.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fehlt für die in Nr. 1.1.2 Satz 1 der textlichen Festsetzungen formulierte Beschränkung der Zahl der in den Sondergebieten SO51 und SO5² der Art nach zugelassenen Nutzungen auf ein Einkaufszentrum eine Rechtsgrundlage.
§ 11 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 BauNVO scheidet als Rechtsgrundlage aus. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO greift mit der Vorgabe, dass die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen sind, das Regelungsmuster der §§ 2 bis 10 BauNVO auf. Die Darstellung und die Festsetzung der Zweckbestimmung haben für die sonstigen Sondergebiete die gleiche Aufgabe, die für die Baugebiete nach den §§ 2 bis 10 BauNVO dem jeweiligen ersten Absatz dieser Vorschriften zukommt. Sie dienen dazu, die Funktion des Sondergebiets festzulegen. Welche Vorhaben im Sondergebiet konkret zulässig sein sollen, ist nach dem Vorbild der Absätze 2 ff. der §§ 2 bis 10 BauNVO als Art der Nutzung festzusetzen. Das Schema, das die §§ 2 bis 10 BauNVO prägt, darf die Gemeinde beim Zugriff auf § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO nicht verlassen.
Eine Beschränkung der Zahl zulässiger Vorhaben lässt sich nicht als Festsetzung der Zweckbestimmung verstehen. Die Zweckbestimmung setzt den Rahmen für die Zulässigkeit von Nutzungen in dem konkret festgesetzten Sondergebiet und umschreibt den Zweck, dem es dienen soll. In welcher Anzahl der Art nach zulässige Vorhaben in einem bestimmten Baugebiet verwirklicht werden, spielt für diesen Zweck keine Rolle und kann daher auch nicht im Wege der Zweckbestimmung festgesetzt werden. Dies gilt auch, wenn die Zweckbestimmung, wie dies bei Gebieten für Einkaufszentren nach § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO der Fall ist, einen Anlagen- und Betriebsbezug unmittelbar herstellt.
Als Bestimmung der Art der Nutzung eines sonstigen Sondergebiets ist die Beschränkung der Zahl der dort zulässigen Vorhaben ebenfalls nicht möglich. Im Rahmen des § 11 BauNVO unterliegt der Plangeber geringeren Beschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO. Er ist weder an bestimmte Nutzungsarten noch an die Vorschriften über besondere Festsetzungen nach den § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO gebunden. Es obliegt ihm zu bestimmen, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sein sollen. Der Plangeber muss aber die vorhabenbezogene Typisierung beachten, die den §§ 2 bis 10 BauNVO zugrunde liegt. Die Absätze 2 und 3 der §§ 2 bis 9 BauNVO differenzieren danach, welche Vorhaben (Anlagen, Betriebe und sonstige Einrichtungen) in dem jeweils festgesetzten Baugebiet allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind. Ähnliches gilt für die in § 10 BauNVO geregelten Sondergebiete, die der Erholung dienen.
Die numerische Beschränkung der in dem Baugebiet zulässigen Anlagen trägt zur Kennzeichnung der Art der zulässigen Nutzung nichts bei. Sie qualifiziert nicht einen Anlagentyp (hier: Einkaufszentrum – Hersteller-Direktverkaufszentrum), sondern quantifiziert Nutzungsoptionen. Solche Kontingentierungen von Nutzungsmöglichkeiten lässt die Baunutzungsverordnung nur in wenigen, ausdrücklich geregelten und hier nicht einschlägigen Ausnahmefällen zu.
Andere Rechtsgrundlagen für die Beschränkung der Zahl der zulässigen Vorhaben sind nicht ersichtlich. Die numerische Beschränkung ist schließlich auch nicht gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit den §§ 16 ff. BauNVO als Bestimmung des Maßes der zulässigen Nutzung zulässig, solange sie nicht mittelbar mit Hilfe einer der von § 16 Abs. 2 BauNVO zugelassenen Parameter, etwa der Grundfläche oder der Geschossfläche in Verbindung mit der Festsetzung einer Mindestgröße der Verkaufsfläche, vorgenommen wird.
Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8.18 –, juris, Rn. 12 – 19.
Die für das SO5 geltende Beschränkung der Zahl der dort zulässigen Einkaufszentren in Nr. 1.1.2 Satz 1 der textlichen Festsetzungen ist nach diesen Grundsätzen unwirksam.
Daraus folgt, dass die darin zugleich getroffenen Bestimmungen der Mindest- und Maximalgrößen der Verkaufsflächen im SO5 keinen Bestand haben können.
Nach den Vorstellungen des Rates im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses waren die Bestimmungen der Mindest- und Maximalgrößen der Verkaufsflächen ausschließlich vorhabenbezogen. Es wäre konsequent, dass schon wegen der unlösbaren funktionalen Verknüpfung der numerischen Beschränkung mit den Bestimmungen der Mindest- und Maximalgrößen der Verkaufsflächen aus der Unwirksamkeit der numerischen Beschränkung ohne Weiteres auch die Unwirksamkeit der damit zusammenhängenden Bestimmungen folgt. Da sich innerhalb der für das SO5 festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche mehr als ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit den Vorgaben zur Verkaufsfläche verwirklichen ließe, würde die so verstandene textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 1 das Anliegen des Rates, insgesamt nicht mehr als 19.050 qm Verkaufsfläche im SO5 zuzulassen, verfehlen und wäre insgesamt unwirksam.
Eine Auslegung der Festsetzung entgegen ihrer eigentlichen Zielrichtung als baugebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung führt zu keinem anderen Ergebnis. Ist die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 1 so zu lesen, dass im SO5 Hersteller-Direktverkaufszentren mit insgesamt mindestens 18.000 qm und maximal 19.050 qm Gesamtverkaufsfläche zulässig sind, fehlt für eine solche auf das Baugebiet bezogene Verkaufsflächenbeschränkung – die Vorgabe der Mindestgröße der Verkaufsfläche kann in diesem Zusammenhang vernachlässigt werden – nach ständiger Rechtsprechung ebenfalls eine Rechtsgrundlage. In einem festgesetzten Baugebiet müssen die dort zugelassenen Nutzungen innerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen prinzipiell an jeder Stelle möglich sein. Das gilt auch für sonstige Sondergebiete im Sinne des § 11 BauNVO. Bei einer Kontingentierung von Einzelhandelsnutzungen, wie sie eine Verkaufsflächenbeschränkung darstellt, wäre nach Ausschöpfung des Kontingents eine an sich zugelassene Einzelhandelsnutzung an anderer Stelle im Baugebiet nicht mehr möglich.
Ob wegen der konkreten Umstände im Einzelfall ein „Windhundrennen“ um einen Anteil an dem festgelegten Kontingent nicht zu erwarten oder gar ausgeschlossen ist, ändert grundsätzlich nichts daran, dass es für eine allein baugebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung an einer Rechtsgrundlage fehlt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 14.
Davon abgesehen trifft der Einwand der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, es bestehe keine Gefahr eines „Windhundrennens“, weil es hier keine zwei Grundstückseigentümer gebe, die die Möglichkeit hätten, ein Vorhaben der zulässigen Art im SO5 zu realisieren, nicht zu. Wie sich aus ihren eigenen Angaben ergibt, ist das Gegenteil der Fall. Unabhängig davon kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber auch nicht auf die wandelbaren Eigentumsverhältnisse an, denn der Bebauungsplan ist nicht eigentümerbezogen, sondern städtebaulich-bodenrechtlich zu betrachten.
Vgl. zum Beispiel BVerwG, Beschluss vom 11. November 2009 – 4 BN 63.09 –, juris, Rn. 3.
Die jeweilige Aufteilung der Grundstücke im Baugebiet und die sie betreffenden Eigentumsverhältnisse sind insoweit rechtlich ohne Bedeutung.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, dass eine für ein Sondergebiet festgesetzte baugebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung für dort zugelassene Handelsbetriebe gleichwohl ausnahmsweise zulässig sein kann, wenn sie zugleich eine zulässige vorhabenbezogene Verkaufsflächenbeschränkung ist, weil in dem Sondergebiet tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb angesiedelt werden kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 – 4 CN 3.09 –, juris, Rn. 24, und vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 18,
ist ein solcher Fall hier nicht gegeben, denn in dem Sondergebiet SO5 finden – abweichend von den Vorstellungen des Rates – auch zwei Hersteller-Direktverkaufszentren mit einer Verkaufsfläche von jeweils mindestens 18.000 qm Platz, zumal das Bundesverwaltungsgericht davon ausgeht, dass mehrere Einkaufszentren in einem Gebäudekomplex, das heißt „unter einem Dach“ untergebracht werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8.18 –, juris, Rn. 30 ff.
Wenn die Antragsgegnerin und die Beigeladene dem entgegenhalten, durch die Eigentumsverhältnisse und den städtebaulichen Vertrag mit den Grundstückseigentümern sei sichergestellt, dass im SO5 nur ein Hersteller-Direktverkaufszentrum angesiedelt werde, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es nicht ausreicht, wenn der Plangeber im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses – zum Beispiel weil die Gemeinde mit einem Vorhabenträger einen entsprechenden städtebaulichen Vertrag geschlossen hat – davon ausgehen kann, dass im Sondergebiet tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb verwirklicht werden wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 – 4 CN 3.09 –, juris, Rn. 24.
Diese Rechtsprechung ist ersichtlich so zu verstehen, dass sich die Feststellung, in dem Sondergebiet könne tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb angesiedelt werden, aus dem Inhalt des Bebauungsplans ergeben muss und gerade nicht aus ergänzenden Vereinbarungen der Gemeinde mit Dritten folgen soll. Soweit die Beigeladene eine Begründung für diese Rechtsansicht vermisst, ergibt sich eine solche aus der Natur der Sache, denn es geht bei der Auslegung einer an sich unzulässigen Festsetzung als ausnahmsweise zulässig gerade um den Inhalt des Bebauungsplans, der durch seine Festsetzungen bestimmt wird und sich nicht durch Vereinbarungen außerhalb des Aufstellungsverfahrens modifizieren lässt. Für ihre gegenteilige Ansicht, wonach diese Rechtsprechung nur dann einschlägig sei, wenn – anders als hier – eine Beschränkung auf einen einzigen Einzelhandelsbetrieb durch die Festsetzungen in einem Bebauungsplan tatsächlich zulässig sei, bleiben die Antragstellerin und die Beigeladene eine überzeugende Erklärung schuldig. Insbesondere stellt sich der besagte städtebauliche Vertrag nicht etwa als eine – von der Rechtsprechung in anderen Zusammenhängen anerkannte – Verlagerung der Lösung planbedingter „Konflikte“ auf eine nachfolgende Genehmigungsebene dar.
Es bedarf vor diesem Hintergrund keiner Vertiefung, ob und in welchem Rahmen sich der von der Antragsgegnerin mit der Beigeladenen, der P. und der E1. GmbH abgeschlossene, von ihnen festsetzungsergänzend genannte Vertrag überhaupt auf den Inhalt des Bebauungsplans auswirken kann. Die Annahme der Antragsgegnerin, rechtliche Grundlage des Vertrags sei hier § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB, wonach die Gemeinde zur Förderung und Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele städtebauliche Verträge schließen könne, trifft jedenfalls hinsichtlich des hier in Rede stehenden Sachverhalts nicht zu, denn der städtebauliche Vertrag ist kein Instrument zur Heilung von Fehlern in der Bauleitplanung. Soweit die Beigeladene beklagt, der Plangeber sei nach den rechtlichen Vorgaben gezwungen, bei der Planung eines Einkaufszentrums in einem Sondergebiet die Verkaufsflächen zu beschränken, und daraus folgert, dass ihm die Rechtsordnung dies auch ermöglichen müsse, geht diese Folgerung schon deshalb fehl, weil ihm die Wahl eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans in jedem Fall offen steht und sich gegebenenfalls auch aufdrängt. Wenn der Plangeber dagegen für die maßgeschneiderte Planung eines konkreten Vorhabens das Instrumentarium der Angebotsplanung wählt, das eine andere Zielrichtung hat und für maßgeschneiderte Planungen nur eingeschränkt tauglich ist, rechtfertigen etwaige Probleme bei der einen oder anderen Festsetzung nicht die Annahme, die geltenden gesetzlichen Bestimmungen und ihre Anwendung durch die Gerichte würden zu nicht hinnehmbaren Ergebnissen führen. Der Plangeber kann seine planerischen Vorstellungen eben nur so umsetzten, wie es die einschlägigen gesetzlichen Vorgaben erlauben. Dass sich im Sinne der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Beschränkung auf nur einen einzigen zulässigen Handelsbetrieb in einem festgesetzten Baugebiet faktisch daraus ergeben kann, dass bei Ausnutzung der Festsetzungen des Bebauungsplans insbesondere zur überbaubaren Grundstücksfläche und zum Maß der baulichen Nutzung nur die Realisierung eines einzigen Handelsbetriebs in dem Baugebiet möglich ist, sei daher nur angemerkt.
Soweit sich die Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung darüber beklagt haben, dass der Senat beziehungsweise das Bundesverwaltungsgericht nach dem Satzungsbeschluss neue Anforderungen an die Bauleitplanung gestellt hätten, hinsichtlich derer – rückwirkend betrachtet – eine entsprechende Planung sowie eine Beratung der Gemeinde beziehungsweise des Investors unmöglich gewesen sei, hat der Senat dafür kein Verständnis. Es liegt in der Natur sich ständig fortentwickelnder Rechtsprechung, dass – auch abhängig von der konkreten Fallgestaltung – bestimmte Rechtsfragen von den Gerichten unter einem besonderen Blickwinkel erstmals neu oder – etwa aufgrund besserer Erkenntnis – modifizierend oder präzisierend entschieden werden. Dass die Beteiligten, die aufgrund einer sich in dieser Weise fortentwickelnden Rechtsprechung in einem gerichtlichen Verfahren zu unterliegen drohen, nicht verlangen können, dass das Gericht in ihrem Fall wie bisher entscheidet, bedarf keiner weiteren Begründung. Im Übrigen wurde bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Frage, ob die Beschränkung der Anzahl der zulässigen Nutzungen in einem Sondergebiet wirksam sein kann, von den Gerichten diskutiert.
Vgl. zum Beispiel Nds. OVG, Urteil vom 25. April 2012 – 1 KN 215/10 –, juris, Rn. 182 ff., und BVerwG, Beschluss vom 13. November 2012 – 4 BN 30.12 –, juris, Rn. 9.
Gleichwohl hat der Rat – mit Ausnahme der mithin rechtlich unsicheren numerischen Beschränkung der im SO5 zulässigen Vorhaben – jegliche planerischen Festsetzungen unterlassen, die sichergestellt hätten, dass dort nur ein Hersteller-Direktverkaufszentrum verwirklicht werden kann.
Die Wirksamkeit des Bebauungsplans folgt schließlich auch nicht aus den Überlegungen, die das Bundesverwaltungsgericht in dem mehrfach zitierten Urteil vom 17. Oktober 2019 zur Möglichkeit einer grundstücksbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung angestellt hat. § 11 Abs. 2 Satz 1BauNVO eröffne dem Plangeber die Möglichkeit, die maximal zulässige Verkaufsfläche für das jeweilige Grundstück im Bebauungsplan als Art der Nutzung in der Form festzusetzen, dass sie im Verhältnis zur Grundstücksgröße durch eine Verhältniszahl festgelegt werde, soweit dadurch die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelstypen und damit die Art der baulichen Nutzung im Sondergebiet geregelt werden solle. Für die Art der Nutzung mache es freilich keinen Unterschied, ob der Plangeber für einzelne Baugrundstücke im Plangebiet insoweit eine Verhältniszahl oder eine absolute Zahl festsetze, die sich durch den Bezug auf die Grundstücksgröße auch als Verhältniszahl ausdrücken ließe. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO lasse es deshalb zu, die maximal zulässige Verkaufsfläche für die Grundstücke im Bebauungsplan in der Form festzusetzen, dass die maximale Verkaufsfläche für jeweils einzelne Grundstücke festgelegt werde, sofern dadurch die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelsbetriebstypen und damit die Art der Nutzung im Sondergebiet geregelt werden solle.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8.18 –, juris, Rn. 33.
Dem Senat erschließt sich bereits nicht, welcher Einzelhandelstyp durch die Größe seiner maximalen Verkaufsfläche im Verhältnis zur Größe des Grundstücks, auf dem er errichtet werden soll, der Art seiner Nutzung nach gekennzeichnet sein könnte.
Das OVG Rheinland-Pfalz hat in dem Urteil, auf das sich das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang ausdrücklich beruft, hierzu ausgeführt:
„Dabei ergibt sich dieses Verhältnis aus den Besonderheiten der Betriebstypen, nämlich den im Regelfall für den Betrieb erforderlichen Nebenräumen, Büros und Verwaltungsräumen, Werkstatträumen, Lagerräumen etc. und dem durchschnittlichen Stellplatzbedarf für Kunden und Mitarbeiter der Betriebe. So ist bei der Festsetzung der Verhältniszahl 0,5 zugrunde gelegt worden, dass es sich hierbei um bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben, wie Discounter, Lagerhallenverkaufsbetriebe, Baumärkte etc. handelt, die typischerweise einen erhöhten Bedarf an Verkaufsflächen im Verhältnis zur Grundstücksfläche geltend machen können, wobei andererseits bei diesen Betrieben der Bedarf an Nebenräumen extrem niedrig und Verwaltungs- sowie Büroräume zum Teil gar nicht benötigt werden (Filialbetriebe). Die Restfläche wird bei solchen Betrieben nach den Feststellungen der Antragsgegnerin fast komplett als Parkplatzfläche benötigt. Soweit eine Verkaufsflächenzahl von 1,0 festgesetzt ist, stellt diese Festsetzung auf bestimmte Einzelhandelsbetriebe – charakteristischerweise Möbelhäuser – ab, die in der Regel mehrgeschossig genutzt werden und bei denen die Lagerfläche gleichzeitig als Ausstellungsfläche und damit als Verkaufsfläche genutzt wird. Damit zielt die Festsetzung der Verhältniszahl, deren städtebaulicher Hintergrund die Deckelung der Verkaufsflächen im Gewerbepark ist, zugleich darauf, auf bestimmten Teilflächen der Sondergebiete jeweils unterschiedliche Arten der Einzelhandelsnutzung zu ermöglichen bzw. auszuschließen. Die Festsetzung ist deshalb durch § 11 Abs. 2 BauNVO gedeckt, weil sie somit unterschiedliche Arten der Einzelhandelsnutzung regelt.“
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 11. Juli 2002 – 1 C 10098/02 – juris, Rn. 54, und dazu Bischopink, Verkaufsflächenbegrenzungen über Sondergebietsfestsetzungen, ZfBR 2010, 223 (228).
Es kann offen bleiben, ob diese Ausführungen überzeugen. Jedenfalls lassen sich damit keine Festsetzungen absoluter Unter- oder Obergrenzen von Verkaufsflächen als Bestimmung zur Art der in einem Sondergebiet zugelassen Nutzung begründen, wenn die jeweilige Festsetzung – wie hier die Obergrenze der Verkaufsfläche – ersichtlich nicht das Verhältnis von Verkaufsfläche zur Grundstücksgröße und die Besonderheiten eines bestimmten Betriebstyps im Blick hat, sondern allein in Umsetzung der gutachterlichen Bewertungen zur Verträglichkeit des Vorhabens für die Nachbargemeinden festgelegt worden ist, während die Zweckbestimmung des Sondergebiets die Art der zugelassenen Nutzung bereits bestimmt.
Aber auch wenn man im Prinzip dem dargestellten grundstücksbezogenen Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts, den der Senat nicht zuletzt wegen der von den konkreten Grundstückszuschnitten grundsätzlich unabhängigen Bauleitplanung allerdings nicht für angebracht hält,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2009 – 4 BN 63.09 –, a.a.O.,
folgen wollte,
so VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12. August 2020 – 3 S 1113/20 –, juris, Rn. 17; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 1. Juli 2020 – 8 C 11841/19 –, juris, Rn. 38 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 28. November 2019 – 2 N 17.2338 –, juris, Rn. 38,
würde dies hier nichts an der Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 1 insgesamt ändern, da sich die für das SO5 festgesetzten Mindest- und Maximalgrößen der zulässigen Verkaufsflächen gerade nicht auf ein Grundstück, sondern auf die gesamte Fläche des Sondergebiets und damit auf mehrere Grundstücke beziehen. Wie auch die Antragsgegnerin und die Beigeladene ausführen, besteht das SO5 aus mehreren Grundstücken. Es gibt dort nach ihren Angaben gar kein Grundstück, das für sich genommen geeignet wäre, darauf ein Vorhaben zu verwirklichen, das den Festsetzungen des Bebauungsplans entspricht.
Der Senat versteht nämlich die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts, etwa, der Plangeber habe sein Ziel im Gewand einer grundstücksbezogenen Festsetzung erreicht, wenn es nur ein für die Art der Nutzung „Einkaufszentrum“ geeignetes Baugrundstück gebe, dahin, dass das jeweilige Baugebiet mit dem einen vorhabengeeigneten Grundstück im Wesentlichen identisch sein muss, um bei Wegfall einer unzulässigen numerischen Beschränkung der zugelassenen Nutzungen eine zugleich festgesetzte vorhabenbezogene oder baugebietsbezogene Beschränkung der Verkaufsflächen als grundstücksbezogen verstehen zu können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8.18 –, Rn. 34 am Ende: „Besteht das Plangebiet nur aus einem vorhabengeeigneten Grundstück ...“.
Der Einwand der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, dass es der vom Gesetz vorgesehene und geregelte Normalfall sei, dass die Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, falls erforderlich, einvernehmlich oder hoheitlich durch Umlegung neu geordnet würden, damit die Grundstückssituation zu den Festsetzungen des Bebauungsplans passe, führt zu keiner anderen Bewertung, sondern unterstreicht, dass der beschriebene grundstücksbezogene Ansatz systemwidrig ist. Jedenfalls kann in dem von den Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung so bezeichneten Gedankenmodell des grundstücksbezogenen Ansatzes bei der Auslegung einer Festsetzung eine mögliche und ungewisse Neuordnung der Grundstücke nach Satzungsbeschluss nicht ausschlaggebend sein.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 1 wegen der Unwirksamkeit der numerischen Beschränkung der im SO5 zulässigen Nutzungen und wegen der Unwirksamkeit der Beschränkung der Verkaufsflächen im SO5 insgesamt unwirksam ist. Die ebenfalls in Nr. 1.1.2 Satz 1 getroffenen Regelungen zur maximalen durchschnittlichen Größe der Verkaufsfläche und zur maximalen Größe der Verkaufsflächen je Verkaufsstätte haben ohne diese unwirksamen Regelungen keine eigenständige Bedeutung, denn sie setzen eine allgemeine Beschränkung der Verkaufsflächen im SO5 voraus.
Auch Nr. 1.1.2 Satz 2 der textlichen Festsetzungen ist mangels Rechtsgrundlage unwirksam. Danach sollen unter anderem Verkaufsflächen nur im Erdgeschoss und auf insgesamt maximal 1.000 qm im ersten Obergeschoss zulässig sein.
Wie oben bereits ausgeführt, unterliegt der Plangeber bei Festsetzungen nach § 11 BauNVO geringeren Beschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO. Er ist weder an bestimmte Nutzungsarten noch an die Vorschriften über besondere Festsetzungen nach den § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO gebunden. Er darf entscheiden, welche Anlagen allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind. Dabei kann er auch die Art der baulichen Nutzung näher konkretisieren und die Merkmale bestimmen, die ihm am besten geeignet erscheinen, um das verfolgte Planungsziel zu erreichen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2011 – 4 BN 43.10 –, juris, Rn. 12, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 16, und vom 28. Februar 2002 – 4 CN 5.01 –, juris, Rn. 21, Beschluss vom 7. September 1984 – 4 N 3.84 –, juris, Rn. 20.
Dementsprechend sind in Rechtsprechung und Literatur auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 in Verbindung mit § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO auch für Hersteller-Direktverkaufszentren die Festsetzung von vorhabenbezogenen Unter- und Obergrenzen für Verkaufsflächen sowie die Festsetzung der zulässigen Warensortimente und die Beschränkung der Verkaufsflächen für einzelne Sortimente als zulässig anerkannt worden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2011 – 4 BN 43.10 –, juris, Rn. 7, 11 ff., Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 16, und vom 27. April 1990 – 4 C 36.87 –, juris, Rn. 30; OVG Schl.-H., Urteil vom 22. April 2010 – 1 KN 19/09 –, juris, Rn. 94; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Aufl., Rn. 832.
Nicht mehr als Definition oder Differenzierung der Nutzungsart Einkaufszentrum/Hersteller-Direktverkaufszentrum lässt sich dagegen die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 2 begreifen, soweit sie bestimmt, dass Verkaufsflächen nur im Erdgeschoss und nur auf insgesamt maximal 1.000 qm im ersten Obergeschoss zulässig sind. Nach der Planbegründung soll diese Festsetzung sicherstellen, dass das DOC im sogenannten „Village-Stil“ errichtet wird, also die einzelnen Verkaufsräume überwiegend im Erdgeschoss liegen. Dies sei die für ein DOC typische Bauform. Die Zulassung von circa 1.000 qm Verkaufsfläche im ersten Obergeschoss solle den Bestand sichern. Zur weiteren Sicherung des „Village-Stils“ dienten die Festsetzungen zur maximalen durchschnittlichen Größe der Verkaufsstätten und zur maximalen Größe der Verkaufsfläche je Verkaufsstätte. Im DOC sollten gerade keine überdimensionierten Verkaufsstätten mit besonderer Ausstrahlungswirkung, sondern eine Mischung von Verkaufsstätten unterschiedlicher Art und Größe entstehen.
Aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauNVO und § 11 BauNVO ergibt sich zwar, dass innerhalb eines Sondergebiets auch in einer der vertikalen Gliederung vergleichbaren Weise unterschiedliche Nutzungen oder Nutzungsarten auf verschiedene Geschosse, Ebenen oder sonstige bauliche Anlagen verteilt festgesetzt werden können, ohne dass es eines Rückgriffs auf § 1 Abs. 7 BauNVO bedarf.
Vgl. Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Auf., Rn. 826 und 842.
Einer solchen Verteilung von Nutzungen oder Nutzungsarten dient die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 2 aber nicht.
Verkaufsflächen stellen weder Nutzungen nach § 1 Abs. 7 noch bestimmte Anlagetypen nach § 1 Abs. 9 BauNVO dar. Nutzungen im Sinne des § 1 Abs. 7 BauNVO sind nur die im Katalog der einzelnen Baugebietstypen aufgeführten Nutzungsarten, zu denen auch Einzelhandelsbetriebe gehören. Die Nutzflächen solcher Einzelhandelsbetriebe sind im Regelfall nicht ausschließlich Verkaufsflächen, sondern beinhalten etwa auch Lager-, Büro- und Sozialräume. Ebenso wenig sind Verkaufsflächen bestimmte Anlagetypen im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO. Um ein bestimmter Anlagetyp zu sein, müssten sie als Gattung oder sonst typisierend umschrieben werden können, was nicht der Fall ist.
Vgl. VGH Bad.-Württ, Urteil vom 15. Oktober 1993 – 3 S 335/92 –, juris, Rn. 37 ff.
Zwar bestimmt der Rat bei einem Sondergebiet nach § 11 BauNVO selbst den Zweck des Gebiets und die Art der in dem Gebiet zulässigen Nutzungen und ist dabei weder an die in den §§ 2 bis 9 BauNVO genannten Nutzungsarten noch an die in § 1 Abs. 4 ff. BauNVO insoweit zugelassenen Differenzierungsmöglichkeiten gebunden, doch gilt diese Unabhängigkeit von den gesetzlichen Vorgaben nur für Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung.
Die Verteilung der Verkaufsflächen beziehungsweise – wie hier – die Beschränkung der Verkaufsflächen bei einer der Art nach zugelassenen mehrgeschossigen Einzelhandelsnutzung in einem bestimmten Geschoss ist nicht mehr als Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung zu verstehen. Der Rat hat die Festsetzung dementsprechend ausdrücklich damit begründet, einen bestimmten Stil beziehungsweise eine bestimmte Bauform sichern zu wollen. Dies hat mit der Art der baulichen Nutzung nichts zu tun.
Soweit die Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. April 1990 – 4 C 36.87 – hingewiesen haben, folgt daraus kein anderes Ergebnis. Nach diesem Urteil ist es der Gemeinde gestattet, in einem Bebauungsplan, mit dem sie gemäß § 11 Abs. 2 BauNVO ein Sondergebiet für einen großflächigen Handelsbetrieb festsetzt, nach Quadratmetergrenzen bestimmte Regelungen über die höchstzulässige Verkaufsfläche zu treffen. Es handele sich dabei um eine Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung, mit der der Plangeber in Fortführung des vom Verordnungsgeber geschaffenen Konzepts eine nach der Betriebsgröße abgegrenzte besondere Nutzungsart „großflächiger Einzelhandel“ weiter auffächere.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 – 4 C 36.87 –, juris, Rn. 29.
Um eine weitere Auffächerung der Nutzungsart „großflächiger Einzelhandel“ geht es nach Auffassung des Senats bei der hier in Rede stehende Verteilung der Verkaufsflächen des DOC auf die Geschosse gerade nicht.
Die genannten Mängel der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 Satz 1 und Satz 2 führen jeweils für sich zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt.
Die Unwirksamkeit eines Teils eines Bebauungsplans führt nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit insgesamt, wenn die übrigen Festsetzungen auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleiben und nach dem mutmaßlichen Willen des Plangebers mit Sicherheit anzunehmen ist, dass er sie auch ohne den unwirksamen Teil getroffen hätte. Die teilweise Aufhebung des Bebauungsplans darf das Plankonzept nicht verfälschen. Im Zweifel hat das Gericht der Gemeinde durch Aufhebung des Bebauungsplans insgesamt die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 4 C 21.07 –, juris, Rn. 30.
Der Rat hätte den Bebauungsplan in Kenntnis der Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Nr. 1.1.2 Sätze 1 und 2 so nicht beschlossen. Die Beschränkung der Verkaufsfläche im SO5 auf maximal 19.050 qm war für ihn mit Blick auf die zu erwartenden negativen Auswirkungen des geplanten Hersteller-Direktverkaufszentrums auf die zentralen Versorgungsbereiche der umliegenden Gemeinde unverzichtbar. Aus den vorstehend wiedergegebenen Teilen der Planbegründung ergibt sich überdies, dass es dem Rat besonders darauf ankam, dass ein DOC im „Village-Stil“ verwirklicht würde, was er maßgeblich durch die Verteilung der Verkaufsflächen auf das Erd- und Obergeschoss zu erreichen versucht hat.
Der Aufhebung des Bebauungsplans wegen der aufgezeigten Mängel, die zu seiner Unwirksamkeit insgesamt führen, steht nicht etwa § 6 Satz 1 UmwRG entgegen. Danach hat eine Person oder eine Vereinigung im Sinne des § 4 Absatz 3 Satz 1 UmwRG innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG oder gegen deren Unterlassen dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben.
Der Anwendungsbereich des § 6 Satz 1 UmwRG wäre hier zwar gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 a) und 4 a) UmwRG eröffnet, doch ist die Vorschrift im Rahmen der Prüfung der Begründetheit eines Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht anwendbar. Dies hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts bereits entschieden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2020 – 7 D 80/17.NE –, juris, Rn. 45 ff., mit weiteren Nachweisen auch zur gegenteiligen Ansicht.
Der Senat schließt sich dieser Auffassung auch unter Berücksichtigung der von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen hiergegen vorgebrachten Argumente an.
Der Wortlaut des § 6 Satz 1 UmwRG („Klageerhebung“) spricht eher gegen als für die Anwendbarkeit der Vorschrift in einem durch einen Antrag auf Normenkontrolle eingeleiteten Verfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz verwendet an anderer Stelle auch den Begriff „Rechtsbehelfe“, also einen Oberbegriff, unter den sich sowohl „Klagen“ als auch Anträge nach § 47 VwGO, fassen lassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2020 – 7 D 80/17.NE –, juris, Rn. 49. Siehe auch Külpmann, Anmerkung zu BVerwG, Beschluss vom 11. September 2019 – 4 BN 17.19 –, juris.
Aus dem Umstand, dass § 6 Satz 1 UmwRG an eine „Klage gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1“ anknüpft und dessen Nr. 4 insbesondere Bebauungspläne erfasst, die unmittelbar nur mit einem Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO angegriffen werden können, lässt sich ebenfalls nicht eindeutig schließen, dass die Begründungsfrist auch in einem Normenkontrollverfahren gegen einen Bebauungsplan Anwendung finden soll. Der Verweis auf § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ist in jedem Fall ungenau und damit für die hier zu entscheidende Frage wenig ergiebig.
Dies gilt letztlich auch für die Gesetzesbegründung und die dort formulierten Ziele des Gesetzes. In der Begründung heißt es allgemein, dass sich das aus § 6 UmwRG ergebende „Beschleunigungspotential“ auch im erweiterten Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes gelten solle.
Vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 41, siehe auch BT-Drs. 18/12146, S. 16.
Dies hat möglicherweise das Bundesverwaltungsgericht dazu bewogen, in seinem Urteil vom 27. November 2018 – 9 A 8.17 – davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit § 6 UmwRG eine einheitliche und abschließende Regelung für alle Rechtsbehelfe im Geltungsbereich dieses Gesetzes beabsichtigt habe.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 – 9 A 8.17 –, juris, Rn. 14.
Auch soweit die Gesetzesbegründung im Zusammenhang mit § 6 UmwRG nur von der „Klagebegründung“ und der „Klagebegründungsfrist“ spricht, lässt sich daraus zur Anwendbarkeit des § 6 UmwRG auf gegen Bebauungspläne gerichtete Normenkontrollanträge letztlich nichts Eindeutiges herleiten, weil sie an anderer Stelle eben auch den Antrag nach § 47 VwGO als anderen Rechtsbehelf im Blick hat.
Vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 41 zu § 8 Abs. 2 UmwRG.
Angesichts dieses nicht eindeutigen Befundes ist nach Auffassung des Senats die gesetzessystematische Betrachtung ausschlaggebend, wonach, wie der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts in seiner oben genannten Entscheidung bereits hervorgehoben hat, das Normenkontrollverfahren als objektives Beanstandungsverfahren ausgestaltet ist, was auch gegen die Anwendbarkeit von § 87b VwGO in diesem Verfahren spricht. Dem Antragsteller obliegt es lediglich, zur Antragsbefugnis vorzutragen. Ist die Antragsbefugnis gegeben, prüft das Gericht, ob der als Satzung beschlossene Bebauungsplan wirksam oder unwirksam ist. Auf eine Verletzung des Antragstellers in seinen Rechten kommt es für den Erfolg des Normenkontrollantrags nicht (mehr) an. Außerdem enthält das Baugesetzbuch in § 215 Abs. 1 BauGB eine Frist für die Geltendmachung bestimmter Fehler, die bei nicht rechtszeitiger Rüge unbeachtlich werden. Diese Bestimmung wirkt sich im Normenkontrollverfahren praktisch wie eine Begründungsfrist aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2020 – 7 D 80/17.NE –, juris, Rn. 50 f., unter Verweis auf Schmid, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 87b Rn. 14, und Külpmann, Anmerkung zu BVerwG, Beschluss vom 11. September 2019 – 4 BN 17.19 –, juris.
Nur insoweit wird das Prüfprogramm im Normenkontrollverfahren materiell beschränkt. Eine innerprozessuale Begründungsfrist würde in dieses Regelungsgefüge eingreifen, weil sie dazu führen könnte, dass beachtliche Fehler eines Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren nicht zu berücksichtigen wären. Dies wäre ein unbefriedigendes Ergebnis, denn die Gemeinde würde in einem solchen Fall, den unwirksamen Bebauungsplan weiter anwenden und auf seiner Grundlage Bauvorhaben zulassen, die sich in einem späteren gegen ihre Genehmigung gerichteten Klageverfahren unter Umständen als rechtswidrig erweisen könnten, weil die Gerichte den Bebauungsplan im Rahmen einer Inzidentprüfung als unwirksam erachten.
Dass der Gesetzgeber grundsätzlich eine innerprozessuale Präklusionsregelung für das Normenkontrollverfahren einführen könnte, die „konfliktfrei“ neben der materiell wirkenden Rügefrist des § 215 Abs. 1 BauGB angewendet werden könnte,
vgl. Kuchler, jurisPR-UmwR 5/2020 Anm. 1,
mag zutreffen, doch vermag der Senat nicht zu erkennen, dass er dies mit § 6 UmwRG beabsichtigt haben könnte.
Ob das Vorbringen des Antragstellers gemäß § 6 Satz 3 UmwRG in Verbindung mit § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO zuzulassen wäre, bedarf daher keiner Entscheidung.
Der Senat lässt offen, ob der Bebauungsplan an weiteren Mängeln leidet und insbesondere auf beachtlichen Fehlern bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung beruht. Der Rat hätte im Fall der Durchführung eines ergänzenden oder neuen Aufstellungsverfahrens auf der Grundlage aktueller Daten und gutachterlicher Stellungnahmen zunächst selbst neu zu bewerten, ob die Umsetzung eines Bebauungsplans, der die beabsichtigte Erweiterung des DOC zum Gegenstand hat, für die Antragstellerin oder für andere benachbarte Gemeinden mit unzumutbaren städtebaulichen Auswirkungen verbunden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat der Frage, ob in Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen einen Bebauungsplan die Klagebegründungsfrist gemäß § 6 UmwRG zu beachten ist, wenn der Normenkontrollantrag nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) gestellt worden ist, grundsätzliche Bedeutung beigemessen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 2019 – 4 BN 34.19 –, juris, Rn. 1.
Das entsprechende Revisionsverfahren ist zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats noch nicht abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 BauNVO
§ 10 BauNVO
§ 47 VwGO
§ 6 UmwRG
§ 87b VwGO
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 4a Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 6 Satz 2 UmwRG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 126 Abs. 1 BGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 2 bis 10 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO
§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO
§ 2 bis 9 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 1BauNVO
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 4 ff. BauNVO
§ 6 Satz 1 UmwRG
§ 4 Absatz 3 Satz 1 UmwRG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 8 Abs. 2 UmwRG
§ 6 Satz 3 UmwRG
§ 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 K 2302/18
4 CN 3.09
4 BN 28.13
4 CN 4/09
4 NB 39.96
10 D 23/17
2 D 71/17
4 BN 55.19
8 C 11403/19
4 NB 16.95
2 C 40.17
4 CN 8.18
4 CN 3.07
4 BN 63.09
1 KN 215/10
4 BN 30.12
1 C 10098/02
3 S 1113/20
8 C 11841/19
2 N 17.23
4 CN 8.18
4 BN 43.10
4 CN 5.01
4 N 3.84
4 C 36.87
1 KN 19/09
3 S 335/92
4 C 21.07
7 D 80/17
4 BN 17.19
9 A 8.17
4 BN 34.19