Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-23, Aktenzeichen 1 K 783/05.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2006:1123.1K783.05.MZ.0A

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 13. Mai 2004 sowie der Nichtabhilfebescheid vom 11. April 2005, soweit er das Haushaltsjahr 2003 betrifft, und der Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2005, soweit er das Haushaltsjahr 2003 betrifft, werden aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Zahlung des Gemeindeanteils von 15 % der Personalkosten des Katholischen Kindergartens in ihrem Gemeindegebiet für das Haushaltsjahr 2003.
Die Katholische Kirchengemeinde betreibt im Gemeindegebiet der Klägerin einen vier-zügigen Kindergarten. Die Klägerin selbst unterhält keinen Kindergarten, jedoch wird eine Gruppe des Kindergartens faktisch als „Eigenkindergarten“ der Klägerin behandelt, deren Personalkosten vorliegend nicht Streitgegenstand sind.
Der Klägerin wurde wegen ihrer Finanzschwäche durch Bescheid der Add Trier vom 27. Dezember 2004 eine Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock in Höhe von 25.240,00 € für das Haushaltsjahr 2003 bewilligt. Dieser Betrag entspricht einer Quote von 22,09 % des festgestellten Bedarfszuweisungsbetrags von 110.220,00 €.
Der Beklagte setzte für das Jahr 2003 mit Bescheid vom 13. Mai 2004 gegenüber der Katholischen Kirchengemeinde die endgültigen Zuschüsse zu den Personalkosten des Kindergartens fest. Hierbei entfiel auf die Klägerin ein Betrag von 41.453,25 €. Der Beklagte übersandte mit Schreiben vom 13. Mai 2004 der Klägerin eine Abschrift des an die Katholische Kirchengemeinde gerichteten Bescheids mit der Bitte um Kenntnisnahme und weitere Veranlassung. Das Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
Für das Jahr 2005 wurde von dem Beklagten durch Bescheid vom 02. Februar 2005 an die Katholische Kirchengemeinde für die Klägerin ein Gemeindeanteil an den Personalkosten von 55.900,00 € festgesetzt. Mit Schreiben vom 02. Februar 2005 erhielt die Klägerin den Bescheid zur Kenntnis mit der Bitte um weitere Veranlassung. Das Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
Die Klägerin legte am 17. Februar 2005 Widerspruch gegen den Bescheid vom 02. Februar 2005 ein. Gleichzeitig beantragte sie die Befreiung von der Kostenbeteiligung auch für das Jahr 2003. Zur Begründung verwies die Klägerin auf die „Richtlinie über die Gewährung von Zuschüssen des Landkreises A.-W. zu den Personalkosten in Kindertagesstätten und die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden" in der Fassung vom 01. Januar 1998, nach deren Ziffer 5.2. von der Beteiligung an den Personalkosten des Kindergartens abgesehen werden kann, wenn eine Gemeinde die Voraussetzungen für die Gewährung einer Bedarfszuweisung erfüllt.
In seiner Sitzung am 05. April 2005 lehnte der Kreisausschuss des Beklagten eine Befreiung der Klägerin vom Personalkostenzuschuss ab mit der Begründung, dass eine Bedarfszuweisung zwar einen Anhaltspunkt für eine besondere Finanzschwäche darstelle, jedoch die Bedarfszuweisung für die Erfüllung der Pflichtaufgaben der Gemeinde gezahlt werde, zu denen auch die Beteiligung an den Personalkosten des Kindergartens zähle. Außerdem dürfe die Klägerin nicht besser gestellt werden als solche Gemeinden, die selbst Träger eines Kindergartens seien.
Der Beklagte änderte durch Beschluss des Kreisausschusses vom 05. April 2005 – rückwirkend zum 01. Januar 2005 – die Ziffer 5.2. der Richtlinie dahingehend, dass besonders finanzschwachen Gemeinden in extremen Sondersituationen ganz oder teilweise Befreiung gewährt werden könne, sofern dadurch keine Besserstellung gegenüber Gemeinden mit eigenem Kindergarten einträte.
Mit Bescheid vom 11. April 2005 lehnte der Beklagte daraufhin den Antrag auf Befreiung für das Haushaltsjahr 2003 ab.
Die Klägerin legte hiergegen am 27. April 2005 Widerspruch ein.
Durch Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2005 wurde der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass eine Befreiung von der in § 12 Abs. 5 des Kindertagesstättengesetzes normierten Zahlungspflicht nur in Betracht kommen könne bei einer völlig desolaten Finanzlage der Gemeinde. Ferner habe der Gesetzgeber Gemeinden, die einen eigenen Kindergarten unterhielten, nicht benachteiligt wollen. Finanzschwache Gemeinden mit eigener Kindertagesstätte hätten nach Maßgabe des Kindertagesstättengesetzes ihren Anteil an den Personalkosten zu leisten, ohne dass die Möglichkeit einer Befreiung bestehe. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 24. Oktober 2005 zugestellt.
Die Klägerin hat am 07. November 2005 Klage erhoben. Sie verweist darauf, dass nach § 12 Abs. 5 Satz 2 des Kindertagesstättengesetzes eine Zahlungspflicht der Gemeinden nur entsprechend ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit bestehe, leistungsschwache Gemeinden mit einer niedrigen Finanzkraft ganz oder teilweise zu befreien seien. Gemäß Ziffer 5.2. der Richtlinie in der Fassung vom 01. Januar 1998 sei als Maßstab für eine besondere Finanzschwäche die Gewährung von Bedarfszuweisungen geregelt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. Mai 2004 sowie den Nichtabhilfebescheid vom 11. April 2005, soweit er das Haushaltsjahr 2003 betrifft, und den Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2005, ebenfalls soweit er das Haushaltsjahr 2003 betrifft, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er beruft sich hierzu im Wesentlichen auf die Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakten der Klägerin, die Widerspruchsakte des Kreisrechtsausschusses des Beklagten und den Teilplan Kindertagesstätten 2003 des Beklagten sowie die Gerichtsakten 1 K 416/06.MZ und 1 K 417/06.MZ Bezug genommen, die vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat Erfolg. Der angefochtene Bescheid vom 13. Mai 2004 und der Nichtabhilfebescheid vom 11. April 2005 sowie der Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2005 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Der angefochtene Bescheid verstößt gegen § 12 Abs. 5 Satz 2 des Kindertagesstättengesetzes (KiTaG). Danach sollen sich die im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte liegenden Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzkraft an den ungedeckten Personalkosten beteiligen. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urteil vom 16. September 1997, 7 A 10388/97.OVG und Urteil vom 23. September 2003, 7 A 10838/03.OVG) ausgeführt, dass Gemeinden, die nicht selbst Träger eines Kindergartens sind, zur Entlastung des Landkreises als Träger der Jugendhilfe, dem im Wesentlichen die Gewährleistung der Finanzierung obliegt, zu einem Beitrag in Höhe von 15 % der Personalkosten des Kindergartens herangezogen werden. Allerdings ergibt sich aus dem Gesetz, dass in Sonderfällen einer besonders schwachen Finanzkraft eine gesetzliche Ausnahme vorliegt. Mit dem Tatbestandsmerkmal „sollen“ verknüpft das Gesetz im Allgemeinen eine Rechtsfolge mit einem Tatbestand für alle typischen Fälle und gestattet nur ausnahmsweise von der Verwirklichung der gesetzlichen Rechtsfolge abzusehen. Daher bedeutet das Tatbestandsmerkmal „sollen“ in der Regel soviel wie „müssen“. Hieraus folgt, dass im Rahmen des § 12 Abs. 6 Satz 2 KiTaG eine Kostenbeteiligung nur ausnahmsweise, d. h. in atypischen Fällen nicht in Betracht kommt. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis wird bestimmt durch das Tatbestandsmerkmal „im Rahmen der Finanzkraft“. Daher sind nur solche Gemeinden von der Verpflichtung, sich an den ungedeckten Personalkosten zu beteiligen, befreit, soweit es sich um eine Gemeinde mit atypisch niedriger Finanzkraft handelt, wobei sich als Maßstab die Nr. 2 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 22. März 1995 (MinBl. 1995, 215 – Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock –) anbietet. Des Weiteren hat das OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 23. September 2003, 7 A 10838/03.OVG) klargestellt, dass es sich bei dem anzuwendenden Tatbestandsmerkmal der außergewöhnlichen Finanzschwäche, das die Ausnahme von einem Regelfall der Beitragsheranziehung konstituiert, um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, über dessen Vorliegen die Gerichte zu entscheiden haben. Ausgehend von diesen Grundsätzen – denen sich die Kammer anschließt – ist festzustellen, dass die Klägerin nur über eine atypisch niedrige Finanzkraft verfügt, da sie unstreitig für das vorliegend allein im Streit stehende Haushaltsjahr 2003 eine Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock erhalten hat und somit nicht zu einem Beitrag zu den Personalkosten des Kindergartens herangezogen werden kann.
Dem kann der Beklagte nicht entgegenhalten, dass das Tatbestandsmerkmal „Finanzkraft“ nicht mit der Haushaltslage aufgrund des Haushaltsplanes gleichgesetzt werden könne, sondern vielmehr auf die Einnahmenseite bei der Auslegung abzustellen sei, sodass die Gewährung einer Bedarfszuweisung kein maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer atypisch niedrigen Finanzkraft sei, wie er in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat. Diese Argumentation übersieht, dass das Institut der Bedarfszuweisung in direktem Zusammenhang mit dem Begriff der Finanzkraft steht. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG ist durch Gesetz sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird, hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden zu berücksichtigen. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 86, 148, 216) hat hierzu entschieden, dass der Begriff der Finanzkraft umfassend zu verstehen ist. Er darf nicht allein auf die Steuerkraft fixiert werden, vielmehr unterfallen ihm auch alle sonstigen Einnahmen aus nicht steuerlichen Abgaben, wirtschaftlicher Tätigkeit und anderen Ertragszuführungen. Auch für die kommunale Finanzkraft ist es dem Gesetzgeber möglich, die Finanzkraft anhand von Indikatoren zu bestimmen, sofern diese verlässlich sind und auch das Volumen der Finanzkraft zuverlässig erfassen. Für das Land Rheinland-Pfalz hat der Gesetzgeber im Landesfinanzausgleichsgesetz (LFAG) vom 30. November 1999 (GVBl. 1999, S. 415) eine derartige Regelung getroffen. Hierbei bestimmt § 1 Abs. 1 LFAG, dass Gemeinden und Landkreise die Ausgaben für die Wahrnehmung ihrer eigenen Aufgaben und der ihnen übertragenen staatlichen Aufgaben grundsätzlich selbst zu tragen haben. Zur Deckung der entstehenden Ausgaben stehen den kommunalen Gebietskörperschaften gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 LFAG die durch Gesetz zugeteilten Steuern, sonstige öffentliche Abgaben sowie weitere Einnahmen zur Verfügung. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 LFAG dienen die Leistungen nach dem Landesfinanzausgleichsgesetz zur Ergänzung dieser Einnahmen der kommunalen Gebietskörperschaften. Neben sonstigen Zuweisungen sieht § 17 Abs. 1 LFAG Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock vor für „leistungsschwache“ Gebietskörperschaften zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes soweit ihre Einnahmemöglichkeiten zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabenverpflichtungen nicht ausreichen (Bedarfszuweisungen). Mithin steht gemäß § 17 Abs. 1 LFAG die Gewährung von Bedarfszuweisungen in einem unmittelbaren systematischen Zusammenhang mit der Feststellung einer Leistungsschwäche der Kommune, die ihrerseits an unzureichenden Einnahmemöglichkeiten anknüpft. Da die Bestimmung der Finanzkraft der Kommunen gemäß § 1 Abs. 1 LFAG an deren Einnahmen anknüpft, ist die in § 17 Abs. 1 LFAG definierte Bedarfszuweisung das sachlich und systematisch gebotene Merkmal, um das Tatbestandsmerkmal „Finanzkraft“ im Sinne des § 12 Abs. 5 Satz 2 KiTaG auszufüllen und, das in § 12 Abs. 5 KiTaG enthaltene Regel-Ausnahme-Verhältnis zu bestimmen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten verstößt diese Auslegung des § 12 Abs. 5 Satz 2 KiTaG auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Soweit nach dieser Auslegung für Gemeinden, die keinen eigenen Kindergarten betreiben, bei einer außergewöhnlichen Finanzschwäche die Möglichkeit gegeben ist, von der Beteiligung an den ungedeckten Personalkosten des Kindergartens befreit zu werden, findet diese Ungleichbehandlung ihre Rechtfertigung in dem in § 12 Abs. 5 Satz 2 KiTaG enthaltenen Regel-Ausnahme-Prinzip, das das Vorliegen eines atypischen Ausnahmefalls hinsichtlich der Finanzkraft mit der Folge der Kostenentlastung anerkennt. Der Gesetzgeber hat bewusst hinsichtlich der zu tragenden Personalkosten zwischen den Gemeinden unterschieden, die einen eigenen Kindergarten betreiben und denen, bei denen ein Kindergarten vorhanden ist, jedoch von einem freien Träger der Jugendhilfe unterhalten wird. Würde man der Auffassung des Beklagten folgen, wonach eine Befreiung von der Pflicht zur Beteiligung an den Personalkosten des Kindergartens nicht möglich ist, würde dies dazu führen, dass das Tatbestandsmerkmal „Finanzkraft“ in § 12 Abs. 5 Satz 2 KiTaG leerlaufen würde. Überdies kann dem Kindertagesstättengesetz keine allgemeine Pflicht der Gemeinden zur Schaffung und Unterhaltung von Kindertagesstätten entnommen werden. Vielmehr bestimmt § 10 Abs. 2 Satz 1 KiTaG ausdrücklich, dass die Übernahme der Trägerschaft eines Kindergartens erst und auch nur dann zur Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung wird, wenn sich kein Träger der freien Jugendhilfe für einen im Bedarfsplan vorgesehenen Kindergarten findet.
Der Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 41.453,25 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 6 Satz 2 KiTaG
§ 1 Abs. 1 LFAG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 LFAG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 LFAG
§ 17 Abs. 1 LFAG
§ 12 Abs. 5 Satz 2 KiTaG
§ 12 Abs. 5 KiTaG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 KiTaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 12 Abs. 5 des Kindertagesstättengesetzes
§ 12 Abs. 5 Satz 2 des Kindertagesstättengesetzes
Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 86, 148, 216
1 K 416/06
1 K 417/06
7 A 10388/97
7 A 10838/03