Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-08-27, Aktenzeichen 62 K 14/20 PVL
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0827.62K14.20PVL.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die in der Zeit vom 17. bis 18. November 2020 bei den Berliner Bäder-Betrieben durchgeführte Wahl zum Personalrat ungültig ist.

Tatbestand:
Der Wahlvorstand der Dienststelle schrieb für den 17. und 18. November 2020 die Wahl zum Personalrat aus, der aus elf Mitgliedern besteht. Das Wahllokal sollte sich am 17. November 2020 in der P... 26 und am 18. November 2020 im S... 2-4 befinden.
Unter dem 21. Oktober 2020 veröffentlichte der damalige Personalrat eine von ihm beratene und beschlossene „Information zu der bevorstehenden PR-Wahl“. Darin heißt es:
„Auf uns Kollegen/Kolleginnen der Gewerkschaftsliste ist Verlass. Denn so viel ist sicher, wir schmeißen nicht gleich hin, wenn mal etwas nicht so läuft, wie es laufen sollte.
Solche charakterlichen Eigenschaften findet man leicht auf anderen Listen.
Die Beschäftigten, die auf einer ver.di-Liste stehen, sollten sich auch der ver.di-Liste verpflichtet fühlen und zwar immer zum Wohl der/des Beschäftigten.
Konstruktive Verhandlungen auf Augenhöhe sind immer etwas Anderes als eine zu extreme Nähe zur Dienststellenleitung. Natürlich mussten wir auch Rückschläge einstecken, das bleibt leider nicht aus. Aber wir würden weitaus schlechter dastehen, wenn wir Unzumutbarkeiten nicht verhindert hätten.“
Der Wahlvorstand rügte diese Äußerung gegenüber dem Personalrat mit näherer Begründung und versandte die Rüge epostalisch an die Beschäftigten.
In der Wahl wurden dem Wahlvorstand 310 Stimmen zugeleitet – 189 davon schriftlich.
Der vierköpfige Wahlvorstand zählte die Stimmen in einem Raum aus, der sechs Personen fasste. Zuvor hatte er mitgeteilt, dass er die für die Wahlöffentlichkeit zur Verfügung stehenden zwei Plätze verlosen werde. Der Antragsteller zu 5 nahm als Beobachter an der Auszählung teil.
Der Wahlvorstand wertete 29 der abgegebenen Stimmen als ungültig. Elf der per Briefwahl abgegebenen Stimmen sah er als ungültig an, weil der von ihm den Wahlberechtigten übersandte Rückumschlag keine Absenderangabe trug und die Unterschriften auf den Erklärungen nur aus unlesbaren Krakeln bestanden, die der Wahlvorstand nicht mit Unterschriften auf den Briefwahlanträgen in Verbindung bringen konnte. Zwei Briefwahlstimmen (darunter eine eines Mitglieds des Wahlvorstands) sah der Wahlvorstand als ungültig an, weil auf der Erklärung der Wahlberechtigten die Ortsangabe fehlte. Zur Wahl standen drei Listen. Auf Liste 1 entfielen 136 gültige Stimmen, auf Liste 2 127 und auf Liste 3 18. Unter Anwendung des Höchstzahlverfahrens erhielt Liste 1 für 22,67 den elften Personalratssitz.
Am 19. November 2020 machte der Wahlvorstand das Wahlergebnis bekannt.
Der Antragsteller zu 1 gehört dem neu gewählten Personalrat an. Auch die übrigen Antragsteller waren wahlberechtigt.
Die Antragsteller fechten die Wahl mit ihrem am 1. Dezember 2020 bei Gericht eingekommenen Antrag an. Sie machen geltend: Die Wahl sei infolge der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung durch den Personalrat ungültig. Die Rüge des Wahlvorstands habe daran nichts geändert. Zum gleichen Ergebnis führe der Umstand, dass die Auszählung nicht allen Dienstkräften zugänglich gewesen sei. Fehlerhaft seien Stimmen als ungültig gewertet worden. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass Wahlberechtigte ihre Stimme doppelt abgegeben hätten. Unklar sei, ob die Wahlurne beim Transport von einem Wahllokal zum anderen verschlossen gewesen sei.
Die Antragsteller beantragen,
die in der Zeit vom 17. bis 18. November 2020 bei den Berliner Bäder-Betrieben durchgeführte Wahl zum Personalrat für ungültig zu erklären.
Der Personalrat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er macht geltend: Alle Interessierten hätten an der Auszählung teilnehmen können. Eine doppelte Stimmenabgabe sei ausgeschlossen. Die Wahlurnen seien beim Transport verschlossen gewesen. Die „Information zu der bevorstehenden PR-Wahl“ sei eine zulässige Wahlbeeinflussung gewesen, weil die mit negativen charakterlichen Eigenschaften in Verbindung gebrachten Listen nicht benannt seien. Jedenfalls sei ein etwaiger Fehler durch die Rüge des Wahlvorstands geheilt worden. Das Verlangen einer Absenderangabe in § 15a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 WOPersVG sei nur eine Ordnungsvorschrift, keine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren. Der Wahlvorstand kenne die Adresse in der Regel nicht. Ihrer Preisgabe durch die Dienststelle stünden datenschutzrechtliche Bedenken entgegen. Die Absenderangabe sei für die Identifikation des Wählers nicht erheblich. Eine Benachteiligung bestimmter Wähler sei ausgeschlossen, wenn alle Rückbriefe keine Absenderangabe des Wahlvorstands aufwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Wahlanfechtung gemäß § 22 Abs. 1 PersVG ist zulässig, weil die fünf Antragsteller Wahlberechtigte waren. Dass einer davon auch gewählt wurde, ist unerheblich, nimmt ihm nicht das Anfechtungsrecht. Die vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses, dem 19. November 2020, an gerechnete Frist von zwei Wochen ist mit dem Antragseingang am 1. Dezember 2020 gewahrt.
A. Die Wahlanfechtung ist begründet, weil gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen worden und insoweit eine Berichtigung nicht erfolgt ist und nicht ausgeschlossen ist, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis geändert werden konnte.
1. Indem der Wahlvorstand elf Briefwahlstimmen aus ungeöffneten Wahlumschlägen als ungültig wertete, mag er zwar gegen § 14 Abs. 4 WOPersVG verstoßen haben, weil sich diese Norm nur auf die vom Wähler persönlich im Wahllokal abgegebenen Stimmzettel bezieht. Indes könnte sich dieser Fehler nicht auf das Wahlergebnis ausgewirkt haben. Denn nach § 15b Abs. 1 Satz 2 WOPersVG entnimmt der Wahlvorstand die Stimmzettel bei der schriftlichen Stimmabgabe aus den Wahlumschlägen und legt sie nach Vermerk der Stimmabgabe in die Wahlurne, wenn die schriftliche Stimmabgabe ordnungsgemäß erfolgt. Ordnungswidrig erfolgte schriftliche Stimmabgaben führen dazu, dass die Stimmen – wie hier tatsächlich geschehen - nicht in die Wahlurne gelangen. Derartige Stimmen haben wie ungültige Stimmen keinen Einfluss auf das Wahlergebnis.
Die ordnungsgemäße schriftliche Stimmabgabe definiert § 15b Abs. 1 Satz 2 WOPersVG durch den Verweis auf § 15a Abs. 2 WOPersVG. Dazu gehört nach § 15a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 WOPersVG, dass der Wähler den Wahlumschlag in dem Freiumschlag verschließt und rechtzeitig an den Wahlvorstand leitet. Der Freiumschlag hat nach § 15a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 4 WOPersVG als Absender den Namen und die Anschrift des Wahlberechtigten zu tragen. Daran fehlt es bei den elf Briefwahlstimmen, die der Wahlvorstand für ungültig hielt, weshalb er sie im Ergebnis zutreffend nicht berücksichtigte, weil sie keine ordnungsgemäße schriftliche Stimmabgabe darstellten.
Dabei handelt es sich aber nicht um ein unerhebliches Wahlverhalten des Wählers, sondern um einen Verstoß gegen Vorschriften über das Wahlverfahren durch den Wahlvorstand. Denn nach § 15a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 4 WOPersVG hat der Wahlvorstand einem Wahlberechtigten einen größeren Freiumschlag, der auch als Absender den Namen und die Anschrift des Wahlberechtigten trägt, auszuhändigen oder zu übermitteln. Den elf Freiumschlägen fehlen diese Angaben jedoch.
Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten des Personalrats handelt es sich bei dem Verlangen nach einer Absenderangabe um eine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren. Unter solchen Vorschriften werden die Muss-Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes oder der Wahlordnung verstanden (vgl. Daniels u.a., PersVG, 4. Aufl. 2019, § 22 Rn. 2; Lorenzen u.a., BPersVG, § 25 Rn. 6). Das „hat“ in den Eingangsworten des § 15a Abs. 1 Satz 1 WOPersVG ist sinngemäß ein „muss“. Die Überlegungen, mit denen der Bevollmächtigte des Personalrats das Verlangen nach einer Absenderangabe kleinreden will, überzeugen nicht. Es trifft gerade nicht zu, dass das „aktive Wahlrecht … demnach in keiner Weise beeinträchtigt (wird), wenn auf den Freiumschlag der Name und die Adresse des Absenders nicht aufgeschrieben sind“. Denn in diesem Fall liegt keine ordnungsgemäße schriftliche Stimmabgabe vor, weshalb der Stimmzettel nicht in die Wahlurne gelangen darf. Verfehlt ist die Auffassung, Name und Adresse auf dem Freiumschlag seien für die Identifikation des Wahlberechtigten nicht erheblich. Das Gegenteil ist der Fall. In erster Linie dadurch wird die Identifikation des Wahlberechtigten im Falle der schriftlichen Stimmabgabe möglich, wie die elf fraglichen Briefwahlunterlagen anschaulich belegen. Die Notwendigkeit der Identifikation liegt auf der Hand und erfolgt im Falle der Grundform der Stimmabgabe dadurch, dass der Wahlvorstand die vor ihm auftretenden Wähler von Angesicht kennt und die erschienene Person der Eintragung im Wählverzeichnis zuordnen kann (§ 14 Abs. 1 WOPersVG). Das, was die Grundform der Stimmabgabe ausmacht (persönliche Stimmabgabe des Wahlberechtigten), wird im Falle der schriftlichen Stimmabgabe durch die Anforderungen des § 15a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 WOPersVG soweit wie möglich sichergestellt. In ihrer Gesamtheit tragen diese Unterlagen dazu bei, dass nur die Stimmen Wahlberechtigter berücksichtigt werden. § 15a Abs. 1 Satz 1 WOPersVG bietet keinen Anhalt für die Auffassung des Bevollmächtigten des Personalrats, dass der Wahlberechtigte allein anhand der Erklärung nach Nr. 3 dieser Norm zu identifizieren sei. Zwanglos lässt sie sich dahin verstehen, dass es ausreicht, dass der Wähler nur die vorgedruckte Erklärung unterzeichnet, ohne sich selbst über die Unterschrift hinaus namentlich zu bezeichnen. Denn die durch § 15b Abs. 1 WOPersVG vorgeschriebene Vorgehensweise des Wahlvorstands lässt diesen bei ordnungsgemäß beschriftetem Rückbrief klar erkennen, von wem die vorgedruckte Erklärung stammt. So sind auch die vom Wahlvorstand vorgedruckten Erklärungen, die außer der Unterschrift keine weiteren Angaben zur Person vorsahen, nicht zu beanstanden.
Die sonstigen Spekulationen des Bevollmächtigten des Personalrats über das Wissen des Wahlvorstands über die Anschriften der Wähler taugen nicht. Einen Wähler, der persönlich beim Wahlvorstand schriftliche Stimmabgabe verlangt, kann der Wahlvorstand vor Aushändigung der Unterlagen nach den nötigen Angaben fragen. Ein Wähler, der die Übersendung der Unterlagen verlangt, muss dazu notwendigerweise seine Anschrift mitteilen, wie es der vom Wahlvorstand hier verwandte Vordruck vorsah. Ob ein Wähler, der sich weigert, seine Anschrift mitzuteilen, aber seinen Namen deutlich lesbar auf dem Rückbrief vermerkt, von der Stimmabgabe ausgeschlossen ist, ist hier nicht zu vertiefen, weil das hier nicht der Fall war.
Der Fehler mangelnder Absenderangabe ist nicht berichtigt worden. Möglicherweise hätte eine Berichtigung durch die Wähler selbst erfolgen können, indem sie ihren Namen und ihre Anschrift auf den Rückbrief setzten. Das geschah aber nicht. Ausgehend davon, dass die Absenderangabe der Identifikation des Wählers dient, mag zu erwägen sein, dass eine Berichtigung des Mangels der Absenderangabe dadurch geschehen kann, dass die sichere Identifikation anderweitig vorgenommen wird etwa dadurch, dass der Wähler die vorgedruckte Erklärung um die Absenderangaben ergänzt oder les- und erkennbar unterschreibt. So mag das Vorgehen des Wahlvorstands, Unterschriften zu vergleichen, das erkennbar auf größtmögliche Berücksichtigung von Stimmen gerichtet war, als eine zulässige Berichtigung des Fehlers angesehen werden. Dann aber ist es nicht zu beanstanden, dass er in den elf Unterschriften keinen individuellen Bezug zu ihm bekannten Namen erkannte und insoweit eine Berichtigung unterließ.
Es lässt sich nicht ausschließen, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis geändert werden konnte. Denn es sind mehrere Varianten denkbar, in denen die elf Stimmen zu einem anderen Ergebnis geführt hätten. So hätten elf Stimmen mehr der Liste 3 zu einem Mitglied im Personalrat verholfen.
Die Fachkammer hält es für ausgeschlossen, die elf Briefe zu öffnen und so klären, wie das Wahlergebnis ausgefallen wäre, wenn diese Stimmen berücksichtigt worden wären. Abgesehen davon, dass eine Wahlanfechtung bereits dann erfolgreich ist, wenn die theoretische Möglichkeit aufgrund eines konkreten Sachverhalts besteht (vgl. Lorenzen u.a., BPersVG, § 25 Rn. 18), ließe sich nicht sicherstellen, dass es sich nur um Stimmen von Personen handelt, die nicht persönlich wählten. Dazu müsste man wissen, wer der Briefwähler ist.
2. Offenbleiben kann, ob das Übergehen zweier schriftlicher Stimmabgaben wegen des Fehlens der Ortsangabe auf der vorgedruckten Erklärung ein erheblicher Verstoß war. Zwar sind auch diese schriftlichen Stimmabgaben ordnungswidrig, weil sie nicht § 15a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WOPersVG genügen. Anderseits dient die Ortsangabe, anders als die Absenderangabe, wohl nicht dazu, die Authentizität der Stimmabgabe zu sichern oder zu überprüfen. Jedoch hätten zwei Stimmen am Ergebnis nichts geändert.
3. Die „Information zu der bevorstehenden PR-Wahl“ des Personalrats war ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren. Denn sie ist eine Beeinflussung der Wahl des Personalrats in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise, die nach § 20 Satz 1 Halbsatz 1 PersVG niemand erlaubt, also auch dem Personalrat verboten ist.
Es liegt auf der Hand, dass der Text auf die Beeinflussung der Wahl zielte. Das ergibt sich schon aus der Überschrift.
Diese Beeinflussung verstieß gegen die guten Sitten. Zu den guten Sitten gehört in Deutschland, dass Gewählte ihr Amt nur zur Aufgabenwahrnehmung (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. Oktober 2020 – BVerwG 8 C 23.19 -, NJW 2021, 406 [407 Rn. 21] und Urteil vom 12. Mai 1999 – BVerwG 6 C 10.98 -, NVwZ 2000, 323) und nicht zum Wahlkampf mit Angriffen auf Konkurrenten oder zur Werbung für eine bestimmte Liste nutzen dürfen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 9. Juni 2020 – 2 BvE 1/19 -, NJW 2020, 2096). Der Personalrat ist eine Personalvertretung (§ 1 Abs. 1 PersVG), vertritt also das gesamte – mit Ausnahmen für bestimmte Dienstkräfte - Personal und nicht nur die ver.di-Anhänger. Die Äußerung zu (negativen) charakterlichen Eigenschaften „auf anderen Listen“ ist ein Angriff auf Konkurrenten, selbst wenn diese nicht genau benannt werden. Abgesehen davon ist klar, wer mit „anderen Listen“ gemeint ist, da es außer der ver.di-Liste nur noch zwei andere Listen gab. Abwegig ist die Interpretation des Satzes, in dem die ver.di-Liste ausdrücklich wahlwerbend positiv hervorgehoben wird. Der Satz war – wie die gesamte „Information“ - an alle gerichtet, was es ausschließt, damit habe der Personalrat nur an die Listenmitglieder appellieren wollen. Selbst das wäre aber nicht Sache des Personalrats.
Dieser Verstoß wurde durch die nüchterne, zutreffende und weit verbreitete Rüge des Wahlvorstands nicht berichtigt. Zwar stellte er der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung des Personalrats den Aufruf zur fairen und respektvollen Gestaltung des Wahlkampfes entgegen. Doch blieb deren Kern durch die zur Verständlichkeit der Rüge wohl gebotene Wiedergabe der sittenwidrigen Äußerung erhalten, wurde gar weit verbreitet.
Die sittenwidrige Wahlbeeinflussung durch den Personalrat kann das Wahlergebnis beeinflusst haben. Davon ging der Personalrat selbst aus, anderenfalls er sie unterlassen hätte. Es lässt sich nicht feststellen, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
B. Die übrigen Rügen der Antragsteller greifen hingegen nicht durch.
1. Ein Verstoß gegen § 18 Abs. 5 WOPersVG ist nicht feststellbar. Danach muss die Sitzung, in der das Wahlergebnis festgestellt wird, den Dienstkräften zugänglich sein. Damit ist aber nicht gesagt, dass das Wahlergebnis nur in einem Raum festgestellt werden kann, in den alle Dienstkräfte passen. Weil es solche Räume wohl nur in wenigen Dienststellen gibt, ist nicht anzunehmen, dass der Verordnungsgeber dies gemeint haben kann. Näherliegend ist, dass damit nur mit anderen Worten ausgedrückt werden sollte, dass die Auszählung öffentlich stattfinden muss (§ 20 Abs. 1 WOBPersVG). Öffentlich ist eine Auszählung aber schon dann, wenn beliebige Interessenten in einer nur durch die Raumgröße begrenzten Zahl die Möglichkeit haben, sich ohne besondere Schwierigkeiten Kenntnis von der Auszählung zu verschaffen (vgl. Baumbach u.a., ZPO, 78. Aufl. 2020, § 169 GVG Rn. 4). Das war hier der Fall.
2. Die übrigen Rügen der Antragsteller sind – wie in der Anhörung nicht fraglich gewesen ist - bloße Vermutungen ohne substantiellen Anhalt. Insbesondere zeigen die Antragsteller nicht in Auseinandersetzung mit der vorliegenden Tabelle über die Wähler auf, weshalb/wie trotz der eingehenden Vorkehrungen des Wahlvorstands und der Behandlung der Wahlbriefe Nr. 17 bis 21 doppelte Stimmabgaben erfolgt sind. Bloße Vermutungen belegen keinen Verstoß. Die von den Antragstellern geäußerten Zweifel daran, dass die Wahlurne entgegen § 15 Abs. 1 Satz 3 WOPersVG ordnungsgemäß verschlossen gewesen sei, sind nicht nachvollziehbar, zumal da den Antragstellern als Wähler der Zustand der Wahlurne bekannt war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 169 GVG
§ 15a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 WOPersVG
§ 22 Abs. 1 PersVG
§ 14 Abs. 4 WOPersVG
§ 15b Abs. 1 Satz 2 WOPersVG
§ 15a Abs. 2 WOPersVG
§ 15a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 WOPersVG
§ 15a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 4 WOPersVG
§ 15a Abs. 1 Satz 1 WOPersVG
§ 14 Abs. 1 WOPersVG
§ 15a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 WOPersVG
§ 15b Abs. 1 WOPersVG
§ 15a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WOPersVG
§ 20 Satz 1 Halbsatz 1 PersVG
§ 1 Abs. 1 PersVG
§ 18 Abs. 5 WOPersVG
§ 20 Abs. 1 WOBPersVG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 WOPersVG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2021, 406
NVwZ 2000, 323
NJW 2020, 2096
8 C 23.19
6 C 10.98
2 BvE 1/19