Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-11-19, Aktenzeichen 24 L 3441/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:1999:1119.24L3441.99.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.000,- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller sind Eheleute und stellten nach ihrer Einreise einen Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigte, den das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge mit Bescheid (2164717-998) vom 18. Februar 1997 als offensichtlich unbegründet ablehnte; gleichzeitig forderte es die Antragsteller zur Ausreise binnen 1 Woche ab Bekanntgabe auf, anderenfalls ihnen die zwangsweise Abschiebung in ihren Herkunftsstaat angedroht wurde. Die dagegen angestrengte Klage ist unter dem Aktenzeichen 16 K 1882/97.A anhängig; ein Antrag, die sofortige Vollziehbarkeit der Abschiebungsandrohung auszusetzen, wurde nicht gestellt.
Nach vorherige Aufforderung zur freiwilligen Mitwirkung erließ der Antragsgegner im Oktober 1998 jeweils eine Ordnungsverfügung, in der er die Antragsteller unter Berufung auf § 15 AsylVfG aufforderte, innerhalb von 10 Tagen den zur Beschaffung eines Identitätspapieres erforderlichen Antrag auf der Ausländerbehörde auszufüllen oder einen gültigen Nationalpaß vorzulegen.
In den Verfahren 16 L 5309/98.A und 5310/98.A stellte die 16. Kammer des Hauses mit Beschluß vom 28. Dezember 1998 fest, der fristgerecht erhoben Widerspruch habe aufschiebende Wirkung; dabei wurde zudem der Standpunkt eingenommen, die als Rechtsgrundlage bemühte Bestimmung des § 15 AsylVfG sehe ausweislich des Fehlens einer Strafbewehrung keine Möglichkeit zur selbständigen Durchsetzung der dort normierten Pflichten vor. Der Antragsgegner hob seine Ordnungsverfügungen vom Oktober 1998 im Sommer 1999 auf.
Mit den nun angegriffenen Ordnungsverfügungen vom 5. Oktober 1999 forderte der Antragsgegner die Antragsteller jeweils auf, innerhalb von 4 Wochen ab Erhalt den für den Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen gültigen Nationalpaß vorzulegen. Diese Verpflichtung hat der Antragsgegner für sofort vollziehbar erklärt. Ferner drohte er den Antragstellern für den Fall nicht fristgerecht freiwilliger Befolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 200,- DM an und stellte klar, von Vollstreckungsmaßnahmen Abstand zu nehmen, wenn die Antragsteller nachweisen, die gewünschten Anträge gestellt oder aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen an der Stellung gehindert gewesen zu sein oder falls sie bei dem Antragsgegner einen Paßersatzpapierantrag ordnungsgemäß ausfüllen und unterschreiben.
Über den dagegen unter dem 26. Oktober 1999 eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.
Die Antragsteller haben am gleichen Tage um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und machen geltend, eine Befolgung des Ansinnens des Antragsgegners sei ihnen nicht zumutbar: sie gefährdeten damit zum einen ihre asylverfahrensrechtliche Stellung in dem hier noch nicht abgeschlossenen Asylverfahren und setzen zum anderen sich der Gefahr der Strafverfolgung im Irak sowie ihre bei der Antragstellung anzugebenden, im Irak lebenden Verwandten der dort üblichen Sippenhaft aus.
Die Antragsteller beantragen,
die aufschiebende Wirkung ihres unter dem
26. Oktober 1999 erhobenen Widerspruchs gegen
die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom
5. Oktober 1999 hinsichtlich der für sofort
vollziehbar erklärten Paßvorlageverpflichtung
wiederherzustellen und hinsichtlich der
Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verweist darauf, in Anbetracht der sofortigen Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht der Antragsteller verfange der Hinweis auf eine Gefährdung der asylverfahrensrechtlichen Positionen nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des Verfahrens 16 K 1822/97.A sowie den der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Verpflichtung zur Vorlage gültiger Nationalpässe ist der Antrag als solcher nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, weil die fragliche Anordnung unzweifelhaft als verbindliche Handlungspflicht gewollt ist, mithin Regelungsgehalt aufweist und damit ein Verwaltungsakt ist. Der Antrag hat gleichwohl keinen Erfolg, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu beanstanden ist, die Paßvorlageverpflichtung als solche im Ergebnis in Einklang mit dem Gesetz stehen dürfte und die Antragsteller kein Überwiegen ihres Interesses dargetan haben, vor abschließender Klärung der Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren von der Pflicht zur Befolgung des Gebotes freigestellt zu werden.
a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Paßvorlageverpflichtung durch den Antragsgegner gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat darin nämlich neben den für den Erlaß der Verfügung als solcher sprechenden Aspekten auch erwähnt, daß im Falle der Antragsteller die Gefahr bestehe, sie könnten weiterhin fortgesetzt gegen die einschlägigen ausländerrechtlichen Bestimmungen verstoßen,
was zudem den Straftatbestand des § 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG verwirklicht.
Das genügt - ungeachtet seiner tatsächlichen Richtigkeit - den Anforderungen an eine den Charakter als Einzelfallentscheidung ausdrückende Begründung i.S.v. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn dadurch wird ein einzelfallspezifischer und über das hinter dem Erlaß der Ordnungsverfügung als solcher stehende Interesse hinausragender Aspekt zur tragenden Erwägung gemacht;
vgl. zu diesen Erfordernissen im Falle der Ausweisung Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluß vom 19. Juni 1991 - 11 S 1229/91-, InfAuslR 1992, S. 6, 7 m.w.N. An diesen Anforderungen hält das Gericht trotz des Hinweises des 18. Senates des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen in dessen Beschluß vom 19. Oktober 1993 (18 B 1102/93), der Senat verlange derartige Anforderungen in Fällen offensichtlicher Rechtmäßigkeit der Ausweisung nicht, fest, weil sie für Gegenteiliges eine Stütze im Gesetz nicht sieht. Auch das Bundesverfassungsgericht betont, daß das erforderliche besondere öffentliche Interesse über das hinausgehen muß, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt; Beschluß vom 12. September 1995 - 2 BvR 1179/95 -; InfAuslR 1995, S. 397, 401.
b) Auch gegen den Verwaltungsakt als solchen bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
aa) Der Antragsgegner war in seiner Eigenschaft als Ausländerbehörde für die Maßnahme schon jetzt zuständig, obwohl das Asylverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen ist. Denn die die Zuständigkeit der allgemeinen Ausländerbehörde verdrängende vorrangige Zuständigkeit des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge besteht nur hinsichtlich der seitens des Bundesamtes zu prüfenden Fragen wie der Asylberechtigung und/oder des Abschiebungsschutzes. Was die hier anstehende (Vorbereitung der) Beendigung des Aufenthaltes nach erfolglosem Asylverfahren anbelangt, so beschränkt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes - von Sonderfällen abgesehen - auf den Erlaß der Abschiebungsandrohung (§ 5 Abs. 1 Satz 2, § 34 AsylVfG); im übrigen sind die Ausländerbehörden der Länder zuständig
vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 6/98 -, NVwZ 1998, 299; Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluß vom 14. August 1998 - 9 S 1552/98 -; Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -.
bb) In materiell Hinsicht erfordert die Rechtmäßigkeit der Paßvorlageverpflichtung zum einen, daß es für die Verpflichtung als solche eine gesetzliche Grundlage gibt (dazu (1)), zum anderen, daß die Ausländerbehörde befugt ist, diese Verpflichtung durch eine Ordnungsverfügung zu aktualisieren und dadurch der Vollstreckbarkeit mit den Mitteln des Verwaltungszwanges zuzuführen (VA-Befugnis; dazu (2)).
(1) Die Pflicht, einen gültigen Nationalpaß innezuhalten und auf Verlangen der Ausländerbehörde vorzulegen, ergibt sich
(a) für Ausländer, deren bisher alleiniger Aufenthaltsgrund die Durchführung eines Asylverfahrens ist und die sich nicht im Status des asylverfahrensunabhängigen Anschlußaufenthaltes befinden, vorzugsweise aus § 15 Abs. 2 Nr. 4 des Asylverfahrensgesetzes (im folgenden AsylVfG)
in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Asylverfahrens vom 26. Juni 1992 (BGBl I S. 1126) und des Gesetzes zur Änderung asylverfahrens-, ausländer- und staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften 30. Juni 1993 (BGBl I S. 1062); neu bekanntgemacht am 27. Juli 1993 (BGBl I S. 1361); zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Oktober 1997 (BGBl I S. 2584),
auf den der Antragsgegner seine erste Ordnungsverfügung auch gestützt hatte. Denn diese Bestimmung wirkt über das formale Ende des Asylverfahrens hinaus solange fort, bis der Aufenthalt des vormaligen Asylbewerbers beendet oder mit einem neuen asylverfahrensunabhängigen Zweck unterlegt ist;
Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -.
(b) Die inhaltlich gleiche Pflicht ergibt sich freilich für den Ausländer, der nicht (mehr) dem Regime des AsylVfG unterfält, aus den subsidiär zur Anwendung gelangenden §§ 4 und 40 Abs. 1 des Ausländergesetzes (im folgenden AuslG)
vom 9. Juli 1990 (BGBl I 1354) in der Fassung des Art 14 I.SGBIII-Änderungsgesetzes vom 16. Dezember 1997 (BGBl I 2970),
auf die der Antragsgegner seine hier angegriffenen Ordnungsverfügungen gestützt hat.
(c) Diese Pflicht trifft die Antragsteller auch.
Ihr Einwand, sie setzten sich oder ihre Verwandten bei der Befolgung den beschriebenen Gefahren im Irak aus, verfängt schon aus systematischen Gründen nicht (mehr). Denn wenn das Asylverfahrensrecht in verfassungskonformer Weise einen abgelehnten Asylbewerber der vollziehbaren Ausreisepflicht unterstellt, geht es davon aus, dessen Aufenthalt könne auch vor dem bestandskräftigen Abschluß des Asylverfahrens tatsächlich beendet werden. Dies bringt das Asylverfahrensgesetz damit zum Ausdruck, daß die den bisherigen Aufenthalt legitimierende Aufenthaltsgestattung erlischt. Wenn dies der Fall ist, steht auch Art 16a GG einer Aktualisierung der Paßpflicht nicht (mehr) entgegen.
Der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof hat dazu in seinem Urteil vom 6. Oktober 1998 - a 9 S 856/98 ausgeführt:
„Aus diesem Grunde gebietet Art. 16a Abs. 1 GG nach der Ausgestaltung, welche das Asylverfahrensrecht im Asylverfahrensgesetz gefunden hat, eine einschränkende Auslegung des § 15 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG, soweit eine Maßnahme der allgemeinen Ausländerbehörde in Rede steht. Hiernach darf die allgemeine Ausländerbehörde den Ausländer erst dann verpflichten, sich an eine Auslandsvertretung seines Heimatstaates um die Erneuerung oder Verlängerung von Identitätspapieren zu wenden, wenn das eigentliche Asylverfahren ein Stadium erreicht hat, welches auch die Aufenthaltsbeendigung selbst erlaubt. Wie lange dem Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, der (sichere) Aufenthalt in Deutschland zur Durchführung des Asylverfahrens zu gestatten sei, hat der Gesetzgeber in § 55 Abs. 1 Satz 1, § 67 AsylVfG im einzelnen bestimmt. Damit hat er zugleich entschieden, daß jenseits der in § 67 AsylVfG bestimmten Zeitpunkte kein Anlaß für weitere Schutzgewährung mehr besteht, auch wenn über den Asylantrag noch nicht unanfechtbar entschieden sein sollte. § 15 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG ist damit, soweit Maßnahmen der allgemeinen Ausländerbehörde in Rede stehen, dahin einschränkend auszulegen, daß von dem Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, so lange nicht verlangt werden kann, sich um ein Identitätspapier an eine Auslandsvertretung seines Heimatstaates in Deutschland zu wenden, als seine Aufenthaltsgestattung nicht erloschen ist."
Die Antragsteller sind in Anbetracht der Ablehnung ihrer Asylanträge als offensichtlich unbegründet und in Ermangelung einer gerichtlichen Aussetzung der Vollziehbarkeit vollziehbar ausreisepflichtig (§§ 34, 36, 75 AsylVfG); ihre Aufenthaltsgestattungen sind erloschen (§ 67 Abs. 1 Nr. 4 AsylVfG).
(2) Die Befugnis, diese öffentlich-rechtlichen Pflichten im Falle der Nichtbefolgung mit dem Instrument des Verwaltungsaktes zu aktualisieren und der Vollstreckbarkeit zuzuführen, ergibt sich
(a) nach Auffassung der Kammer nicht aus § 15 Abs. 2 AsylVfG selbst, wie es der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof
in seinem Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 - (unter Bezugnahme auf den Beschluß des 13. Senates vom 2. November 1995 - A 13 S 3017/95 -) annimmt mit der Begründung, das Verhältnis zwischen Ausländerbehörde und Asylbewerber sei vom Subordinationscharakter geprägt.
(b) Auch teilt die Kammer nicht die Ansicht der 16. Kammer des Hauses,
die diese in den Beschlüssen vom 28. Dezember 1998 zu den Aktenzeichen 16 A 5309 und 5310/98.A eingenommen hat,
wonach aus dem Umstand, daß dem Asylbewerber bei Nichtbeachtung des § 15 Abs. 2 AsylVfG weder ein Bußgeld wegen einer Ordnungswidrigkeit noch gar eine Strafe droht, geschlossen wird, der Gesetzgeber habe eine selbständige Durchsetzbarkeit dieser Pflichten bewußt nicht gewollt.
(c) Vielmehr leitet die Kammer die VA-Befugnis aus der Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG her.
Diese Vorschrift steht dem Antragsgegner zu Gebote. Die Aufgabe der Ausländerbehörde ist in Nordrhein-Westfalen den kommunalen Verwaltungsträgern in ihrer Eigenschaft als Ordnungsbehörde zugewiesen;
§ 1 der Verordnung über Zuständigkeiten im Ausländerwesen vom 6. Dezember 1990 (GV NW 1990, S. 661).
Ordnungsbehörden führen die Aufgaben der Gefahrenabwehr gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 OBG nach den hierfür erlassenen besonderen Gesetzen und Verordnungen durch (hier das AuslG einschließlich der Verordnungen dazu sowie das AsylVfG); soweit Vorschriften in dem spezialgesetzlichen Bereich fehlen oder eine abschließende Regelung nicht enthalten, eröffnet § 1 Abs. 2 Satz 2 OBG der Ordnungsbehörde auch im Bereich der Wahrnehmung speziell zugewiesener Funktion den Rückgriff auf das Instrumentarium des OBG.
Da Anhaltspunkte dafür, das ganz überwiegend mit dem Genehmigungsinstrumentarium arbeitende Ausländerrecht wolle die Aktualisierung dort normierter Pflichten im Einzelfall durch eine auf die Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG gestützte Ordnungsverfügung ausschließen, nicht bestehen, konnte sich der Antragsgegner auch in seiner Eigenschaft als Ausländerbehörde des § 14 OBG bedienen.
Tatbestandlich ist diese Bestimmung insofern erfüllt, als die Nichtbeachtung einer öffentlich-rechtlichen Ge- oder Verbotsnorm auch dann eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in ihrem Schutzgut „positives Recht" darstellt, wenn der Verstoß nicht auch als solcher straf- oder bußgeldbewehrt ist.
Der des weiteren zu verlangende sachliche Grund dafür, eine sich schon aus dem Gesetze ergebende Pflicht durch Verwaltungsamt zu akatualisieren, ergibt sich hier aus der ausdrücklichen Weigerung der Antragsteller, ihrer gesetzlichen Verpflichtung nachzukommen.
(d) Vor diesem gedanklichen Hintergrund, wonach die jeweilige Pflicht inhaltsgleich in § 15 Asb. 2 Nr. 4 AsylVfG und den §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG steht und deren Aktualisierung jeweils über den § 14 Abs. 1 OBG erfolgen muß, ist es hier ohne Auswirkungen auf die materielle Rechtmäßigkeit der Paßvorlageverpflichtung, daß der Antragsgegner die Pflicht bei der hier angegriffenen Ordnungsverfügung aus der allgemeineren und nicht der spezielleren Norm hergeleitet hat.
2. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung war die aufschiebende Wirkung nicht anzuordnen, weil sie sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist. In Anbetracht dessen bestand für das Gericht keine Veranlassung, trotz der Vorbewertung des Gesetzgebers in den §§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO, 8 Satz 1 AG VwGO NW kein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses anzunehmen.
Die durchzusetzende Paßvorlagepflicht ist ihrerseits sofort vollziehbar, so daß die Voraussetzung des § 55 Abs. 1 VwVG NW gewahrt ist.
Daß das Zwangsgeld aus dem Kanon der zugelassenen Zwangsmittel das falsche sei, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Der Antragsgegner hat beachtet, daß er gehalten ist, das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen. Daß diese Höhe hier unangemessen sein könnte, ist wiederum nicht auszumachen.
Ob es rechtlich angängig ist, wenn der dem regelnden Teil der Ordnungsverfügungen angefügte Hinweis des Antragsgegners den dort genannten Austauschmitteln Wirkungen erst auf der Ebene der Vollstreckung beimessen will, statt sie als Erfüllung der eigentlichen Pflicht gelten zu lassen, kann auf sich beruhen, weil dies jedenfalls derzeit eine Beschwer nicht entfaltet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ist nach den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG erfolgt. Dabei hat die Kammer jeweils der mit der Paßvorlagverpflichtung ausgesprochenen Zwangsgeldandrohung als einem Annex zu jener keine eigene Relevanz im Hinblick auf den Streitwert beigemessen und für jeden der beiden Antragsteller einen halben Regelwert angestezt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 34, 36, 75 AsylVfG
§§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG
§§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 15 AsylVfG
§ 34 AsylVfG
§ 67 AsylVfG
§ 14 OBG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG
§ 15 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG
§ 15 Abs. 1 Nr. 6
AsylVfG
§ 67 Abs. 1 Nr. 4
AsylVfG
§ 15 Abs. 2
AsylVfG
§ 15 Abs. 2 AsylVfG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 OBG
§ 55 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20
Abs. 3 GKG
§ 4
und 40 Abs. 1 des Ausländergesetzes
§ 1 der Verordnung
Art 16a GG
Art. 16a Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 299
16 K 1882/97
16 L 5309/98
16 K
1822/97
11 S 1229/91
18 B 1102/93
2 BvR 1179/95
1 C 6/98
9 S 1552/98
9 S 856/98
13 S 3017/95