Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-21, Aktenzeichen 4 L 667/07
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2007:1221.4L667.07.00

Tenor:
Es wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festgestellt, dass der Antragsteller nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den Landschaftsverband Westfalen-Lippe übergeht.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu einem Drittel und der Antragsgegner zu zwei Dritteln.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtete Antrag des Antragstellers vom 17.12.2007 hat teilweise Erfolg.
Nach § 123 Absätze 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und dieser Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund).
Im vorliegenden Fall ist ein Anordnungsanspruch insoweit glaubhaft gemacht worden, als der Antragsteller sinngemäß begehrt, vorläufig festzustellen, dass er nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den Landschaftsverband Westfalen-Lippe übergeht. Für einen solchen Übergang gibt es nämlich keine rechtliche Grundlage.
Das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur vom 30.10.2007 (GV. NRW. S. 482 - 2. GSBS) verfolgt den Zweck, die Verwaltung des Landes zu verschlanken, Sonderbehörden soweit wie möglich aufzulösen und ihre Aufgaben zu kommunalisieren oder in die allgemeine Verwaltung zu integrieren. Dazu werden unter anderem die Versorgungsämter als Untere Staatliche Verwaltungsbehörden aufgelöst und deren Aufgaben weitgehend kommunalisiert. Im Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 2. GSBS; im Folgenden: Eingliederungsgesetz) werden Regelungen zu personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen verbunden sind.
Nach § 1 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten und die tariflich Beschäftigten der Versorgungsämter nach Maßgabe des 2. GSBS auf die Kreise und kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände, auf die Bezirksregierungen und auf das Landesamt für Personaleinsatzmanagement über bzw. werden im Wege der Personalgestellung zur Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt. In §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz sind diesbezüglich differenziertere Regelungen enthalten: So gehen die Beamten des Versorgungsamtes Bielefeld, die - wie der Antragsteller - mit Aufgaben nach § 4 Eingliederungsgesetz betraut sind, soweit es die Aufgabenerfüllung erforderlich macht, nach §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 12 Abs. 2 Eingliederungsgesetz entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben kraft Gesetzes auf den Landschaftsverband Westfalen-Lippe über. Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales bereitet gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor.
Auf der Grundlage dieser Regelung ist der Antragsteller nicht kraft Gesetzes einem neuen Dienstherrn zugeordnet worden. Da der Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales nicht in das Eingliederungsgesetz inkorporiert worden ist, ergeben sich für den Antragsteller aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen.
Durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz sind die in dem genannten Zuordnungsplan enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des Gesetzes gemacht worden. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt, dass er diese Festlegungen im Wege einer Verweisung in das Gesetz integriert wissen will. Er beschränkt sich in § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz vielmehr darauf, dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu anderen Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl allein an das genannte Ministerium; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen, dass er unmittelbare Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten Personalübergang betroffenen Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand des Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung in aller Regel der Exekutive vorbehalten sind.
Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es rechtlich verwehrt, den Zuordnungsplan in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre damit verfassungswidrig.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283 (291).
Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.
Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322 (350).
Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein. Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle der Bezugsregelung angibt.
Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109 m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307 (308).
Diesen Anforderungen würde eine durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz etwa intendierte Verweisung auf die Festlegungen in dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift lässt demgemäß nur die Interpretation zu, dass § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und damit auch nicht deren Inkorporation in das Eingliederungsgesetz beinhaltet.
Ein gesetzlicher Übergang des Antragstellers zu einem anderen Dienstherrn scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales ist nicht bestimmt oder bestimmbar, ob der Antragsteller mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den neuen Dienstherrn (Landschaftsverband Westfalen-Lippe) übergeht; die Regelungen in §§ 1, 9 ff. Eingliederungsgesetz für sich allein reichen für eine Zuordnung des Antragstellers zum Landschaftsverband Westfalen-Lippe eindeutig nicht aus, weil gemäß § 12 Abs. 2 Eingliederungsgesetz ein Übergang zu jenem Dienstherrn nur erfolgt, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist".
Hiernach kann offen bleiben, ob der mit dem Eingliederungsgesetz im Zusammenhang stehende Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales unter Verstoß gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW zustande gekommen ist und welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende Verfahren hätte.
Ein Übergang des Antragstellers zum Landschaftsverband Westfalen-Lippe ist auch nicht aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.
Insoweit kommt ausschließlich die den Antragsteller betreffende Festlegung im Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales in Betracht. Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Eine derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie ohne Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil die vom Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie sich aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz ergibt. Den Festlegungen in dem Zuordnungsplan kam - für den Antragsteller erkennbar - folglich nur interne Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später beabsichtigten gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz) zu.
Hinsichtlich des oben dargestellten Anordnungsanspruchs steht dem Antragsteller auch ein Anordnungsgrund zu. Denn angesichts der für den Antragsteller vielfältigen und tiefgreifenden Folgen eines vom Antragsgegner angenommenen Dienstherrenwechsels sowie im Hinblick auf das nach Ansicht der Kammer eindeutige Fehlen einer wirksamen Zuordnung des Antragstellers zum Landschaftsverband Westfalen-Lippe erscheint es nicht zumutbar, den Antragsteller vorläufig rechtlich so zu stellen, als gehe er zum 01.01.2008 auf jenen Dienstherrn über. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner es in der Hand hat, ggf. durch eine noch zu erlassende behördliche Einzelfallentscheidung (Abordnung, Versetzung), evtl. im Einvernehmen mit dem aufnehmenden Dienstherrn, dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben bei dem gemäß dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vorliegend ins Auge gefassten (neuen) Dienstherrn zur Verfügung steht.
Soweit der Antragsteller des Weiteren sinngemäß die teilweise Aufhebung des vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales erstellten Zuordnungsplanes begehrt, ist ein Anordnungsanspruch demgegenüber nicht glaubhaft gemacht worden: Es ist nämlich nicht feststellbar, dass der Antragsteller einen Anspruch darauf hat, dass nicht ihn, sondern andere Bedienstete betreffende Teile des Zuordnungsplanes aufgehoben werden; eine Verletzung des Antragstellers in eigenen Rechten ist diesbezüglich - anders als etwa bei Beförderungsentscheidungen des Dienstherrn aufgrund des Bewerbungsverfahrensanspruchs - nicht ersichtlich. Im Übrigen kann der Antrag des Antragstellers hinsichtlich des letztgenannten Begehrens auch deshalb keinen Erfolg haben, weil der hier maßgebliche Zuordnungsplan - wie oben dargelegt - die Rechtswirkung eines Übergangs von Bediensteten, die beim Versorgungsamt Bielefeld mit Aufgaben gemäß § 4 Eingliederungsgesetz betraut sind, zu einem neuen Dienstherrn oder einer anderen Dienststelle weder im Zusammenhang mit den Vorschriften des Eingliederungsgesetzes noch für sich allein auslöst. Insoweit würde es an einem Anordnungsgrund fehlen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und berücksichtigt die Vorläufigkeit des Verfahrens.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 35 VwVfG NRW
§ 155 Abs. 1 VwGO
Artikel 71 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 2 BvL 25/81
2 BvL 11/74