Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-17, Aktenzeichen OVG 1 B 10.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2021:1117.OVG1B10.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
Im Rettungsdienstwesen ist das generelle Verbot einer mobilen Auftragsannahme rechtmäßig. (Rn.18)
Verfahrensgang
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin 3/4 und der Beklagte 1/4.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Krankentransportunternehmen mit Sitz in Berlin, wendet sich gegen Nebenbestimmungen zu ihrer Genehmigung für die Durchführung von Krankentransporten.
Mit Bescheid vom 6. Juli 2017 hatte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO) die bis dahin geltenden „Nebenbestimmungen für den Krankentransport“ (im Folgenden auch NB) mit Wirkung ab dem 1. September 2017 geändert. Diese lauten (auszugsweise):
„6. Auftragserledigung von Krankentransporten
1Alle übermittelten Beförderungsaufträge sind nach Maßgabe des § 17 RDG anzunehmen. 2Dies hat am Betriebssitz zu erfolgen, es sei denn, es besteht eine Aufschaltung zu einer Leitstelle gemäß Nr. 7. 3Eine mobile Auftragsannahme ist nicht gestattet. … [Satzzahlen durch den Senat hinzugefügt]
7. Leitstelle
1Ist eine Leitstelle eingerichtet, darf diese auf eine andere Leitstelle eines in Berlin genehmigten Unternehmens für den Krankentransport aufgeschaltet werden. Leitstellen, bei denen mindestens eine Leitstelle eines anderen Betriebes aufgeschaltet ist, dürfen nicht weitergeschaltet werden. 2Das Betreiben einer mobilen Leitstelle ist nicht gestattet.
10. Sprechfunkverkehr
1Krankenkraftwagen sind für den gesicherten Sprechfunkbetrieb zwischen Fahrzeug und Betriebssitz bzw. Leitstelle mit einer geeigneten, vom Telefonnetz unabhängigen Sprechfunkanlage auszustatten. ….“
Unter dem 24. Oktober 2017 erteilte das LABO der Klägerin einen weiteren Genehmigungsbescheid, dem die neuen Nebenbestimmungen beigefügt waren. Hiergegen legte die Klägerin unter dem 15. November 2017 Widerspruch ein, der - soweit hier von Interesse - mit Widerspruchsbescheid vom 7. Dezember 2018 zurückgewiesen wurde. Am 28. November 2017 wurde der Klägerin eine weitere Krankentransportgenehmigung erteilt, der ebenfalls die neuen Nebenbestimmungen beigegeben waren.
Am 18. Dezember 2018 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie (zuletzt) beantragt hat, die Nebenbestimmungen Nr. 6 Satz 2 und 3 sowie Nr. 10 aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 28. August 2019, das der Klägerin am 10. Oktober 2019 zugestellt worden ist, als unbegründet abgewiesen und die Berufung zugelassen: Die Nebenbestimmung Nr. 6 Satz 2 und 3 sei rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig (juris Rn. 26 ff.). Die Auflage diene dem Wohl der Allgemeinheit und einem legitimen Zweck. Sie solle sicherstellen, eingehende Aufträge entsprechend § 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG ordnungsgemäß zu erfassen. Zudem solle das Transportpersonal während eines Krankentransports nicht durch die Verwaltung anderer Aufträge abgelenkt werden. Hierzu sei die Regelung geeignet und auch in bedarfsschwachen Zeiten erforderlich. Die Regelung sei auch angemessen. Die verfolgten Zwecke stünden nicht außer Verhältnis zur Schwere des hiermit verbundenen Eingriffs. Die Klägerin habe nicht hinreichend vorgetragen, dass die eintretende finanzielle Belastung einen bestandsgefährdenden Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstelle. Die Nebenbestimmung Nr. 10 (Sprechfunk) sei ebenfalls rechtmäßig.
Zur Begründung ihrer unter dem 25. Oktober 2019 eingelegten und mit Schriftsatz vom 10. Dezember 2019 begründeten Berufung rügt die Klägerin im Wesentlichen die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Nr. 6 Satz 2 und 3 und führt aus: Dem Verbot einer mobilen Auftragsannahme fehle ein legitimer Zweck. Der Beklagte wolle nicht die ordnungsgemäße Erfassung von Aufträgen oder die Vermeidung von Ablenkungen während des Transports sichern, sondern ein bestimmtes Vergütungsniveau des Krankentransports gewährleisten. Das Verbot sei durch den Landesverband Private Rettungsdienste e.V. (LPR) vorgeschlagen worden, weil „Unternehmen mit Handy in der Hosentasche und ohne Betriebssitz (…) die Preise `kaputtmachen`.“ Ein generelles Verbot sei auch nicht erforderlich. Das Transportpersonal könne die Aufträge unproblematisch per Headset entgegennehmen. Eine Beeinträchtigung des Krankentransports sei dann nicht zu besorgen. Zumindest sei eine Ausnahme für die auftragsarmen Nachtstunden und an Wochenenden vorzusehen. Diese hätte daran geknüpft werden können, dass die Sicherheit des Straßenverkehrs und die Patientensicherheit nicht gefährdet werden dürfe. Sofern das Transportpersonal einen Transport durchführe und genau in dieser Zeit ein Auftrag eingehe, dürfe das Personal diesen Anruf nicht annehmen und müsse ihn stattdessen automatisch an ein anderes Fahrzeug der Klägerin weiterleiten. Das Verbot sei auch nicht angemessen, weil die Klägerin dadurch gezwungen werde, für die stationäre Auftragsannahme in den Nachtstunden und an den Wochenenden zusätzliches qualifiziertes Personal, d.h. drei bis vier zusätzliche Disponenten, einzustellen, obwohl in diesen Zeiträumen Aufträge entweder gar nicht oder nur äußerst selten eingingen. Hierdurch entstünden unzumutbare Mehrkosten von mehr als einer Viertelmillion Euro pro Jahr. Das Verbot stelle einen nicht durch qualitative Vorteile für den Krankentransport oder den Patientenschutz gerechtfertigten Eingriff in die Dispositionsbefugnis dar. Zudem habe das Verwaltungsgericht den Prüfungsmaßstab verkannt. Eine Nebenbestimmung sei nicht erst dann unverhältnismäßig, wenn die damit verbundene Belastung eine Existenzbedrohung herbeiführe. Auch nicht bestandsgefährdende finanzielle Belastungen müssten angemessen sein. Beschränkungen der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) müssten durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt und die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sein. Im Rahmen einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe sei die Grenze der Zumutbarkeit zu wahren. Auch Maßnahmen, die nicht zu einer wesentlichen Förderung der mit ihnen verfolgten Ziele führten, könnten unter Kostengesichtspunkten unverhältnismäßig sein. So verhalte es sich vorliegend.
In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 10 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. August 2019 zu ändern und Nr. 6 Satz 2 und 3 der Nebenbestimmungen für den Krankentransport in den Bescheiden des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 24. Oktober 2017 und vom 28. November 2017 sowie den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 7. Dezember 2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil. Nach § 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG könne die Krankentransportgenehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, welche die Abwicklung der Beförderungsaufträge erfassten. Mit der Nebenbestimmung Nr. 6 Satz 2 und 3 solle eine ordnungsgemäße Auftragsbearbeitung sichergestellt werden. In der Vergangenheit hätten Krankentransportbetriebe wiederholt Anrufe über Mobiltelefone weitergeleitet, anstatt die Transportaufträge mit qualifiziertem Personal am Betriebssitz entgegenzunehmen. Eine Auftragsannahme durch die mit der Patientenbetreuung befasste Fahrzeugbesatzung widerspreche den fachlichen Anforderungen für das fahrende und betreuende Personal. Dies ermögliche keine geordnete Auftragsannahme und datenschutzkonforme Erfassung. Außerdem könne eine mobile Auftragsannahme dazu führen, dass das Personal im Krankentransportwagen seine eigentliche Aufgabe vernachlässige. Diese Situation könne auch in bedarfsschwachen Zeiten eintreten. Das Interesse der Patienten an einer sicheren und ordnungsgemäßen Beförderung habe Vorrang vor den unternehmerischen Interessen der Klägerin. Soweit die Auftragsannahme nicht durch einen separaten Mitarbeiter am Betriebssitz erfolgen könne, bestehe die Möglichkeit, mit anderen Unternehmen zu kooperieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes nimmt der Senat auf den Inhalt des Sitzungsprotokolls, der Streitakten sowie auf die vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgänge Bezug, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die im angegriffenen Urteil zugelassene und fristgerecht begründete Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung Nr. 6 Satz 2 und 3 der Bescheide des LABO vom 24. Oktober 2017 und 28. November 2017 sowie des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 7. Dezember 2018 zu Recht abgewiesen. Die ab dem 1. September 2017 geltende Nebenbestimmung zur Genehmigung von Krankentransporten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die auf Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 Satz 2 und 3 beschränkte Anfechtungsklage ist zulässig.
Bei dieser Nebenbestimmung handelt es sich um eine isoliert anfechtbare Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, § 1 Abs. 1 VwVfG Bln. Sie beruht auf der Ermächtigung in § 14 Abs. 1 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin vom 8. Juli 1993 (RDG) in der anzuwendenden Fassung des zweiten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 20. September 2016 (GVBl. S. 762). Die zuletzt erfolgte Änderung in § 4 RDG durch Art. 19 des Gesetzes vom 12. Oktober 2020 (GVBl. S. 807) ist nicht von Belang. Die Nebenbestimmung enthält von der Krankentransportgenehmigung abtrennbare und selbstständig durchsetzbare Handlungsgebote, die nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt als gesonderte Bestimmungen zu der Krankentransportgenehmigung hinzutreten. Bei Aufhebung der Nebenbestimmung bliebe die Genehmigung mit einem Inhalt weiter bestehen, der dem Rettungsdienstgesetz nicht zuwiderliefe. Von daher liegt keine Inhaltsbestimmung vor, die mit der Krankentransportgenehmigung untrennbar verbunden wäre (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 9. November 2010 - 13 A 867/10 - juris Rn. 12 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. Juli 2011 - 13 ME 131/11 - zit. nach VG Oldenburg, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 11 A 625/11 - BeckRS 2011, 56506; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. März 2014 - 7 K 6090/12 - juris Rn. 23 ff., jeweils m.w.N.). Insoweit besteht zwischen den Beteiligten auch kein Streit.
2. Das generelle Verbot einer mobilen Auftragsannahme (Nr. 6 Satz 2 und 3 NB) ist rechtmäßig.
a. Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 6 RDG kann die Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die der Unternehmerin oder dem Unternehmer obliegende Betriebspflicht und Einsatzbereitschaft sowie die Leistungspflicht näher bestimmen (Nr. 1). Ferner können die Unternehmerin oder der Unternehmer verpflichtet werden, die Beförderungsaufträge und deren Abwicklung zu erfassen (§ 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG).
Nach den beanstandungsfreien Angaben des Beklagten dient das Verbot der mobilen Auftragsannahme in Krankentransportwagen den vorgenannten gesetzlichen Zwecken, indem es die Qualität des Transports und der Betreuung gewährleisten und zudem sicherstellen soll, dass alle eingehenden Aufträge am Betriebssitz (vgl. NB Nr. 3 Satz 1) ordnungsgemäß erfasst werden. Die Besatzungen der Krankentransportwagen sollen durch die (erstmalige) Annahme von Beförderungsaufträgen und deren weitere Behandlung und Dokumentation (vgl. dazu Nr. 12 Sätze 3 bis 5 NB) nicht von den eigenen Aufgaben abgelenkt werden. Dieser legitime Zweck ist ohne weiteres nachvollziehbar. Soweit die Klägerin meint, die Auflage diene lediglich dazu, ein bestimmtes Vergütungsniveau des Krankentransports zu gewährleisten, so richtet sich dieser Einwand primär gegen die Nebenbestimmung Nr. 7 Satz 3, wonach (auch) das Betreiben einer mobilen Leitstelle nicht gestattet ist. Diese Nebenbestimmung hat die Klägerin schon erstinstanzlich nicht (mehr) angegriffen, so dass die darauf bezogene Argumentation ins Leere geht. Selbst wenn der Einwand gegen Ziff. 6 Satz 2 und 3 NB gerichtet sein sollte, griffe er aus den vorstehenden Erwägungen nicht durch. Dies gilt gleichermaßen für eine Auftragsannahme außerhalb der regulären Betriebszeiten.
b. Die Nebenbestimmung Nr. 6 Satz 2 und 3 ist verhältnismäßig.
Eignung und Erforderlichkeit des Verbots der Annahme von Beförderungsaufträgen in den Fahrzeugen liegen auf der Hand. Dies stellt die Klägerin nicht grundsätzlich in Frage. Vielmehr hält sie das Verbot nur in den sog. bedarfsschwachen Zeiten nicht für erforderlich und angemessen. Dies überzeugt nicht.
Die Erforderlichkeit des mit dem Verbot verfolgten Zwecks ist unabhängig von der jeweiligen Bedarfsnachfrage in jedem Fall eines eingehenden Beförderungsauftrags und der damit verbundenen Ablenkungsgefahr gegeben. Mit der Entgegennahme eines Anrufs „per Headset“ ist weder eine ordnungsgemäße Erfassung des Auftrags zu leisten noch würde die zu besorgende Ablenkung von der Betreuung der zu transportierenden Personen dadurch entfallen. Die Durchführung eines Krankentransports erschöpft sich nicht nur in der Beförderung einer Person. Vielmehr ist zusätzlich eine fachgerechte Hilfe oder Betreuung erforderlich (Umkehrschluss aus § 1 Abs. 2Nr. 4 RDG). Aufgabe des Krankentransportes ist es, kranken, verletzten oder sonst hilfebedürftigen Personen, die nicht Notfallpatientinnen oder Notfallpatienten sind, Hilfe zu leisten und sie unter fachgerechter Betreuung zu befördern (§ 2 Abs. 3 RDG). Von daher ist zur Erfüllung dieser Aufgabe mehr erforderlich als „nur die Hände frei“ zu haben (vgl. zutreffend VG-Urteil, juris Rn. 30 a.E.).
Zur Annahme von Beförderungsaufträgen in bedarfsschwachen Nachfragezeiten (nachts, sonnabends, sonn- und feiertags), wozu das Rettungsdienstgesetz selbst keine ausdrückliche Verpflichtung enthält, besteht die Möglichkeit, Aufträge an eine andere Leitstelle weiterzuleiten (vgl. Nr. 4 Satz 2 NB) oder eine entsprechende Kooperation mit einem anderen Unternehmen einzugehen (vgl. Nr. 7 Satz 1 NB). Deshalb bestehen auch keine Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des Verbots einer mobilen Auftragsannahme im engeren Sinne. Der Hinweis der Klägerin auf die Möglichkeit der Einrichtung einer (gemeinsamen) Krankentransportleitstelle gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 RDG hilft nicht weiter, weil die Einrichtung einer solche Stelle bisher offenbar an der fehlenden Bereitschaft der Krankenkassen und der Krankentransportunternehmen zur Mitfinanzierung gescheitert ist (vgl. Vorlage SenInSport für Hauptausschuss Nr. 0161 vom 12. August 2016 zum „Konzept für die Umstellung der Notfallrettung“, S. 9).
Wegen einer möglichen Weiterleitung von Aufträgen oder der Möglichkeit einer Kooperation mit andern Krankentransportunternehmen bei der Auftragsannahme in bedarfsschwachen Zeiten dringt die Klägerin schlussendlich nicht damit durch, dass ihr durch das Verbot unzumutbare Mehrkosten entstünden. Denn es leuchtet nicht ein, warum die nach eigenen Angaben nur selten eingehenden Beförderungsaufträge durch die Klägerin selbst angenommen und über unwirtschaftliche Dispositionen finanziert werden müssten. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob das Verwaltungsgericht mit der Bezugnahme auf Art. 14 GG einen zutreffenden Maßstab für die Angemessenheit des Verbots angelegt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Abs. 2, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigten erklärten Streits über die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung Nr. 10 (Sprechfunk) entspricht es billigem Ermessen, die Verfahrenskosten insoweit zu teilen. Hierbei war neben den für den Beklagten sprechenden Erfolgsaussichten mitbestimmend, dass dieser die Klägerin in der mündlichen Verhandlung mit der Verlängerung des ohnehin seit dem Jahr 2017 geltenden Vollzugsmoratoriums bis zum 31. Dezember 2022 von sich aus vorerst „klaglos“ gestellt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 RDG
§ 4 RDG
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 und 6 RDG
§ 1 Abs. 2Nr. 4 RDG
§ 2 Abs. 3 RDG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 RDG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 25 K 9.19 B
3 B 4/22
13 A 867/10
13 ME 131/11
11 A 625/11
7 K 6090/12