Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-22, Aktenzeichen 20 D 30/14.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0322.20D30.14AK.00

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der notwendig Beigeladenen jeweils zu einem Drittel.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Aufhebung von Betriebsregelungen für den nächtlichen Flugverkehr auf dem von der Beigeladenen betriebenen Flughafen Düsseldorf.
Der Flughafen Düsseldorf verfügt über zwei parallele, von Südwesten nach Nordosten verlaufende Start- und Landebahnen. Die Genehmigung zur Erweiterung der Anlage und des Betriebs des Flughafens um die nördliche Parallelbahn erteilte der Beklagte unter dem 3. Oktober 1976. Er fügte der Genehmigung unter III. Auflagen bei. Auflage Nr. 6 enthielt Beschränkungen der Anzahl der Flugbewegungen.
Durch "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf" vom 21. September 2000 fasste der Beklagte unter anderem die Auflage III.6 neu. In III.6.2 legte er für Flüge im Linien- und Charterflugverkehr die Anzahl der im Voraus planbaren Zeitnischen (Koordinierungseckwert) für einzelne Zeiträume fest. Danach darf der Koordinierungseckwert im Zeitraum von 22.00 bis 23.00 Uhr Ortszeit in der Winterflugplanperiode 15 Slots und in der Sommerflugplanperiode 25 Slots nicht übersteigen; maßgebend ist der jeweils letzte Stand der Koordination vor dem Flugereignis. Der Koordinierungseckwert für die Zeit von 06.00 bis 21.00 Uhr Ortszeit wurde auf 36 Slots pro Stunde mit der Möglichkeit einer Erhöhung um zwei weitere Slots festgesetzt, der Koordinierungseckwert für die Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr auf 35 Slots.
Durch weitere "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf" vom 9. November 2005 änderte der Beklagte die Auflagen unter III. der Genehmigung vom 3. Oktober 1976 abermals. Nach III.6.2 beträgt der Koordinierungseckwert für Flüge im Linien- und Charterverkehr nunmehr in der Zeit von 06.00 bis 22.00 Uhr Ortszeit höchstens 45 Slots je Stunde. Nach III.6.4 durfte für Flüge nach Instrumentenflugregeln (Linien-, Charter- und sonstiger IFR-Verkehr) in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr Ortszeit die Zahl von 36 koordinierten Landungen nicht überschritten werden. III.9 der Genehmigung enthält Regelungen für Tag- und Nachtschutzgebiete, innerhalb deren die Beigeladene nach näheren Vorgaben Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an Aufenthalts- und Schlafräumen zu erstatten hat. Durch Ergänzende Entscheidung vom 7. Mai 2007 setzte der Beklagte die Zahl der koordinierten Landungen in III.6.4 auf 33 Landungen herab. Gleichzeitig erklärte er verbindlich, dass in die Nachfolgeregelung der am 31. Oktober 2007 auslaufenden Nachtflugbeschränkungen weitere Begrenzungen aufgenommen würden.
Die Genehmigung vom 9. November 2005 war in der Fassung der Ergänzenden Erklärung vom 7. Mai 2007 (im Folgenden: Genehmigung 2005/2007) Gegenstand von Klagen von Anwohnern des Flughafens und benachbarter Gemeinden. Der Senat wies die Klagen mit Urteilen vom 16. Mai 2007 (20 D 128/05.AK u. a.) und 27. August 2008 (20 D 5/06.AK u. a.) ab. Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichteten Beschwerden blieben erfolglos.
Die Kläger waren nicht Beteiligte der genannten Klageverfahren gegen die Genehmigung 2005/2007. Die Kläger zu 1. und 2. sind Eigentümer selbst genutzter Wohngrundstücke in N. -P. (Kläger zu 1.) bzw. Düsseldorf (Kläger zu 2.). Die Klägerin zu 3. bewohnt zusammen mit ihrem Ehemann ein diesem gehörendes Wohngrundstück in S. -U. . Das Grundstück liegt unterhalb der östlichen Anfluggrundlinie innerhalb des Nachtschutzgebietes der Genehmigung 2005/2007. Die Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. liegen außerhalb des Nachtschutzgebietes.
Den Lärmschutzbereich nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (im Folgenden: Fluglärmschutzgesetz) setzte der Beklagte mit Verordnung vom 25. Oktober 2011 fest. Das von der Klägerin zu 3. bewohnte Grundstück liegt innerhalb der festgesetzten Nacht-Schutzzone, die Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. außerhalb dieser Zone.
Die Beigeladene beabsichtigt die Errichtung von Abstellpositionen im Bereich des Vorfeldes West. Im Planfeststellungsverfahren für dieses Vorhaben erhoben die Kläger Einwendungen. Der Kläger zu 1. machte geltend, das Vorhaben belege, dass die im Jahr 2005 genehmigten Erhöhungen der Koordinierungseckwerte ohne zusätzliche Abstellpositionen nicht ausgeschöpft werden könnten.
Unter dem 20. Mai 2013 beantragte der Kläger zu 1. beim Beklagten, die Erhöhung der planbaren Flugbewegungen auf 33 Landungen für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr rückgängig zu machen. Zur Begründung führte er aus: Die Erhöhung der Eckwerte sei eine rechtswidrige Vorratsgenehmigung. Sie habe wegen der mit ihr verbundenen Steigerung der Zahl übernachtender Flugzeuge ohne Ausbau der Vorfeldpositionen nicht erteilt werden dürfen. Bei Rückführung der Zahl der planbaren Landungen auf den Stand vor der Genehmigung 2005/2007 sei der Ausbau des Vorfelds West überflüssig. Für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr habe, was die Beigeladene verschwiegen habe, weder bei Erlass der Genehmigung 2005/2007 noch zuvor oder in der Folgezeit eine Nachfrage nach mehr als 30 geplanten Landungen bestanden. Die mittlere Auslastung der für diese Stunde zugelassenen Bewegungen habe in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres 2012 bei den geplanten Flügen bei weniger als 30 Flugbewegungen je Stunde gelegen. Die Stunde sei lediglich in 25% der Fälle mit mehr als 30 Flugbewegungen ausgelastet gewesen. Die Daten für das Jahr 2009 zeigten, dass alle Flugwünsche auf der Warteliste hätten erfüllt werden können. Daran habe sich in der Folgezeit nichts geändert. An den Wochenenden sei die Zahl der Flugbewegungen noch geringer. Soweit die Koordinierungseckwerte nicht ausgeschöpft würden, beruhe dies auf fehlender Nachfrage nach Slots.
Die Kläger zu 2. und 3. stellten im Februar 2014 gleichgerichtete Anträge.
Am 3. März 2014 hat der Kläger zu 1. Klage erhoben
Der Beklagte hat den Antrag des Klägers zu 1. mit Bescheid vom 19. März 2014 abgelehnt. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Antrag sei unzulässig und unbegründet. Das Grundstück des Klägers zu 1. befinde sich so weit entfernt von dem auf der Grundlage von 36 Landungen berechneten Nachtschutzgebiet, dass er vom Fluglärm der lediglich zugelassenen 33 Landungen nicht abwägungserheblich betroffen werde. Die Genehmigung 2005/2007 sei auch dem Kläger zu 1. gegenüber bestandskräftig. Ihre Rechtmäßigkeit sei gerichtlich geklärt. An der Rechtmäßigkeit habe sich zwischenzeitlich auch nichts geändert. Die 33 Landungen zwischen 22.00 und 23.00 Uhr könnten mittels der im Jahr 2005 vorhanden gewesenen Vorfeldflächen abgewickelt werden. Das sei gutachterlich belegt. Für die Abwicklung sei nur an wenigen Spitzentagen im Jahr ein erhöhter organisatorischer Aufwand nötig. Die Anzahl der zugelassenen Landungen entspreche einer im Jahr 2005 vorhanden gewesenen Nachfrage. Sie stelle aber jedenfalls eine zulässige Angebotsplanung dar, der eine fehlerfreie Prognose zugrunde liege. Das werde durch die aktuelle Nachfrage bestätigt. Die durchschnittliche Nachfrage nach Slots habe sich in den Sommerflugplanperioden seit dem Jahr 2011 durchgängig auf 31 und mehr Slots belaufen. In den Winterflugplanperioden habe die durchschnittliche Nachfrage nach Slots zum Teil bei 27 Slots gelegen. Der zahlenmäßige Unterschied zwischen den beantragten Slots und den durchgeführten Flügen ändere nichts an der Bewertung der Nachfragesituation.
Am 8. Juli 2014 sind die Kläger zu 2. und 3. der Klage des Klägers zu 1. beigetreten.
Einen erneuten Antrag des Klägers zu 1. vom 1. September 2014, die Zahl der planbaren Landungen in der Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr auf 25 im Sommer und 15 im Winter herabzusetzen, hat der Beklagte mit Bescheid vom 30. November 2014 mit der Begründung abgelehnt, es bestehe kein Anlass zu einer vom Bescheid vom 19. März 2014 abweichenden Bewertung.
Auch die Kläger zu 2. und 3. haben im September 2014 erneut die Herabsetzung der Zahl der planbaren Landungen in der Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr beantragt. Der Beklagte hat die Anträge nach seinen Angaben mit Bescheiden vom 4. Dezember 2014 ebenfalls unter Hinweis auf den Bescheid vom 19. März 2014 abgelehnt.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 15. Juni 2015 hat der Beklagte den Plan für die Errichtung von Vorfeldflächen auf dem westlichen Betriebsgelände des Flughafens festgestellt. Hiergegen sind Klagen von Anwohnern und Gemeinden anhängig.
Zur Begründung der vorliegenden Klagen tragen die Kläger ergänzend und vertiefend zu ihrem Vorbringen im Verwaltungsverfahren vor: Ihre Klagen seien zulässig. Der Beklagte habe die Anträge ohne zureichenden Grund über mehrere Monate hinweg nicht beschieden. Der Beitritt der Kläger zu 2. und 3. zum Verfahren sei sachdienlich. Die Klagebefugnis sei gegeben. Der Kläger zu 1. habe ein rechtlich relevantes Interesse daran, vor Fluglärm bewahrt zu werden. Der Kläger zu 2., dessen Grundstück in direkter Nähe zur Tag-Schutzzone 1 liege, werde von erheblichen Schadstoff-Immissionen und fast ununterbrochenem Fluglärm betroffen. Er habe im Jahr 2014 vergeblich die Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen beantragt. Für die Klägerin zu 3. gehöre die Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr bei Westwind zu den lautesten des gesamten Tages. Verspätungen kämen noch hinzu. Sie und ihr Ehemann seien als Folge des Fluglärms schwer erkrankt.
Die Klagen seien auch begründet. Die Genehmigung 2005/2007 sei nach § 48 Abs. 1 LuftVZO i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG bezogen auf die Zahl der für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr zugelassenen Landungen aufzuheben. Der Anspruch auf Aufhebung werde auch durch weitere Vorschriften begründet. Dem stehe eine an die Planfeststellung bzw. Planfeststellungsfiktion anknüpfende Duldungspflicht nicht entgegen. Die Beigeladene habe nach 1958 eine Vielzahl von Ausbaumaßnahmen ohne Planfeststellungsbeschluss durchgeführt. Dadurch habe der Flughafen sein Gesicht verändert. Die Aufhebung sei geboten, weil es an der erforderlichen Planrechtfertigung für die Erhöhung der Zahl der für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr zugelassenen Landungen fehle. Eine Nachfrage nach 33 Landungen in dieser Zeit habe nicht bestanden und sei zudem jedenfalls nachträglich entfallen. Die Anträge auf Zuteilung von Slots seien als Nachweis für eine Nachfrage nicht geeignet, weil von den Luftverkehrsunternehmen immer mehr Slots beantragt würden, als tatsächlich genutzt werden sollen. Ebenso zeige das Freiwerden zuvor vergebener Slots das Fehlen eines entsprechenden Bedarfs. Auch im Jahr 2013 sei die zugelassene Zahl der Landungen nicht ausgeschöpft worden. Bei Erlass der Genehmigung vom 9. November 2005 habe der Beklagte den von der Beigeladenen im Umfang von 45 Flugbewegungen für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr behaupteten Bedarf nicht geprüft. Die Bedarfseinschätzung in den Urteilen des Senats zur Genehmigung vom 9. November 2005 sei unrichtig. Das Auseinanderklaffen zwischen der Prognose zur Genehmigung und der tatsächlichen Entwicklung der Anzahl der Flugbewegungen indiziere erhebliche Mängel der Prognose. Das gelte umso mehr deshalb, weil die Beigeladene die Fluggesellschaften vergeblich aufgefordert habe, die zugelassenen Eckwerte zu nutzen.
Es fehle an für die Zulassung von Flügen in den Nachtrandstunden erforderlichen Gründen. Der Beklagte habe die Notwendigkeit der Flugbewegungen in dieser Zeit nicht geprüft. Die Zahl der Flugbewegungen in der Nacht könne durch Verlagerung auf die Zeit vor 22.00 Uhr deutlich gesenkt werden. Es gebe für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr kaum zwingend erforderliche und damit im Sinne von § 29b LuftVG zu rechtfertigende Landungen. Es sei gutachterlich belegt, dass am Flughafen vor allem in der Nacht gesundheitsgefährdender Fluglärm auftrete. Den Gesundheitsgefahren könne wegen des Ausmaßes des Lärms nicht mit passivem Schallschutz begegnet werden. Aktiver Schallschutz sei vorrangig. Für die Anwohner unterhalb der Anfluggrundlinie sei die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr wegen der Durchführung allein von Landungen die lauteste des gesamten Tags. Die Erhöhung der Eckwerte für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr habe zur Steigerung der tatsächlich durchgeführten Landungen und wegen der ebenfalls gestiegenen Zahl der Verspätungen zur Zunahme der Lärmbelastung geführt. Auch der Bedarf an Abstellpositionen sei durch die Erhöhung der Eckwerte gestiegen.
Das Lärmschutzkonzept zur Genehmigung 2005/2007 weise erhebliche Mängel auf. Es sei aus lärmmedizinischer Sicht nicht geeignet, die Schutzziele zu erreichen. Die hinter den Schutzauflagen stehenden Schutzziele würden systematisch verfehlt. Auch wegen der zusätzlichen Verspätungen komme es zu einer rechtswidrigen Gesundheitsbelastung. Die durchschnittliche Anzahl der Nachtflüge sei seit 2005 ebenso stark gestiegen wie der tatsächliche Fluglärm nach 22.00 Uhr. Die Entwicklung sei vom Beklagten in der Genehmigung nicht ordnungsgemäß abgewogen worden. Die Beigeladene habe keinen Beitrag zur Konfliktbewältigung geleistet. Ihr auf Zulassung von 45 Landungen gerichteter Antrag sei völlig überhöht gewesen. Die Abwägung sei ferner untragbar geworden.
Die Beigeladene habe zudem in mehrfacher Hinsicht gegen Auflagen verstoßen. Sie garantiere das Erreichen der in der Genehmigung 2005/2007 festgelegten Schallschutzziele nicht. Die von ihr für Leistungen zu baulichen Schallschutzmaßnahmen an Gebäuden verwendeten Antragsformulare enthielten inhaltliche Fehler. Eine Vielzahl von Anträgen auf Erstattung von Aufwendungen für baulichen Schallschutz habe sie noch nicht bearbeitet.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten zu verpflichten, die Genehmigung vom 9. November 2005 in der Fassung der Ergänzenden Entscheidung vom 7. Mai 2007 insoweit aufzuheben, als für Flüge nach Instrumentenflugregeln in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr bis zu 33 koordinierte Landungen zugelassen worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er trägt ergänzend zu den Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden vor: Die Klagen seien unzulässig. Der Kläger zu 1. sei nicht in abwägungsrelevantem Umfang von Fluglärm betroffen und nicht klagebefugt. Soweit die Zahl der zugelassenen Landungen nicht erreicht werde, würden die Kläger nicht beschwert. In den Klagebeitritt der Kläger zu 2. und 3. willige er, der Beklagte, nicht ein. Der Beitritt sei auch nicht sachdienlich.
Die Klagen seien auch unbegründet. Die gerichtliche Prüfung der Genehmigung 2005/2007 sei rechtskräftig abgeschlossen. Ansprüchen auf Einschränkung des Flugbetriebs stehe die Duldungspflicht nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW entgegen. Das Start- und Landebahnsystem des Flughafens sei, was die nördliche Parallelbahn angehe, planfestgestellt und gelte bezogen auf die sonstigen Anlagen als planfestgestellt. Gründe für einen Widerruf der Genehmigung lägen nicht vor. Die Nachfrage nach Slots zwischen 22.00 und 23.00 Uhr habe in den Sommerflugplanperioden seit 2012 fast an allen Tagen 25 und vielfach 33 Slots überschritten. Die Zuteilung der Slots im Zuge der Flughafenkoordination beruhe auf dieser Nachfrage. Im Fall der Rückgabe von Slots werde die Anzahl von 33 Landungen nach der Systematik des Koordinierungsprozesses nicht erreicht, sofern eine Nachkoordinierung nicht möglich sei. Auf einen Mangel an Nachfrage deute das nicht hin. In der Sommerflugplanperiode 2014 seien für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr nach der letzten Koordination vor dem Flugereignis an fast 30% der Tage 33 Slots und an fast 90% der Tage mehr als 25 Slots koordiniert worden. Nicht voraussehbare Wirkungen des Flugbetriebs seien nicht eingetreten. Jedenfalls reichten Schallschutzmaßnahmen an Gebäuden aus, um gesundheitsgefährdende Auswirkungen des Fluglärms zu verhindern. Es gebe keine neuen gesicherten Erkenntnisse, dass die in Rede stehenden Landungen unter Berücksichtigung der verfügten Schallschutzauflagen für die Anwohner zu unzumutbaren Belastungen führten. Das von den Klägern vorgelegte lärmmedizinische Gutachten ändere daran nichts. Es sei Sache der Kläger, sich unter Umständen aus der Genehmigung 2005/2007 ergebende Ansprüche gegen die Beigeladene erforderlichenfalls durchzusetzen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie trägt zur Begründung vor: Die Klagen seien unzulässig. Die Kläger seien nicht klagebefugt. Sie würden dadurch, dass III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nicht ausgeschöpft werde, nicht in ihren Rechten verletzt. Der Kläger zu 1. werde nicht in abwägungserheblichem Maß von nächtlichem Fluglärm betroffen. Der Kläger zu 2. habe im Jahr 1979 Leistungen für den Einbau von Schallschutzfenstern erhalten. Die Klägerin zu 3. sei nicht Eigentümerin des von ihr bewohnten Grundstücks. Für das von ihr bewohnte Haus seien Aufwendungen für baulichen Schallschutz erstattet worden und bestehe Anspruch auf weitere Leistungen. In den Klagebeitritt der Klägerin zu 3., der nicht sachdienlich sei, willige sie, die Beigeladene, nicht ein. § 48 Abs. 1 LuftVZO regele aufsichtsbehördliche Befugnisse hinsichtlich der Genehmigung in der Funktion als Unternehmergenehmigung und begründe keine Rechtsansprüche Dritter. Die der Vorschrift zugrunde liegende Verordnungsermächtigung decke die Aufhebung einer Genehmigung in der Funktion als Planungsgenehmigung nicht ab. Auch § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG trage den Klageanspruch nicht.
Jedenfalls seien die Klagen unbegründet. Die Voraussetzungen nach § 48 Abs. 1 LuftVZO, § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG seien nicht erfüllt. Der Anspruch auf Aufhebung werde auch nicht durch sonstige Vorschriften gestützt. Die Bestandskraft der Genehmigung 2005/2007 stehe einer erneuten Überprüfung der Planrechtfertigung entgegen. Der Beklagte sei nicht verpflichtet, die Genehmigung auf die Übereinstimmung der seinerzeitigen Prognose mit der späteren tatsächlichen Entwicklung zu überprüfen. Zudem werde die Einschätzung des Senats in den Urteilen zu den Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung 2005/2007 durch die tatsächliche Entwicklung bestätigt. Die Grundlagen der Genehmigung seien nicht durch die spätere Entwicklung überholt. III.6.4 der Genehmigung verpflichte lediglich dazu, nicht mehr als 33 Landungen zu koordinieren. An den Koordinator seien seit dem Jahr 2006 für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr ganz überwiegend Nachfragen nach Slots im Umfang von 33 und mehr Slots herangetragen worden. Die Nachfrage nach Slots sei stetig gestiegen. Auch das Vorhandensein einer Warteliste belege einen Bedarf von mehr als 33 Landungen. Der Koordinierungseckwert bilde die tatsächliche Nachfrage nach Luftverkehr ab. Er führe systembedingt dazu, dass nicht alle nachgefragten Slots tatsächlich genutzt würden. Das komme den Klägern zugute. Der Genehmigung von 33 Landungen liege eine seinerzeit aktuell bestehende Nachfrage zugrunde. Sie beruhe auch auf einer § 29b Abs. 1 LuftVG genügenden Abwägung. Die Rechtmäßigkeit der durch III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 bewirkten Betriebsbeschränkung sei nicht daran zu messen, ob die Regelung den Flugbetrieb jederzeit tatsächlich beschränke. Ein Widerruf komme zudem allenfalls in Betracht, wenn zusätzliche Schutzauflagen nicht ausreichten. Das sei nicht der Fall.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen haben keinen Erfolg.
Die Klagen, die von den Klägern nach Ablauf von drei Monaten seit Stellung der Anträge auf Aufhebung der Erhöhung der Zahl der für Flüge nach Instrumentenflugregeln in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr zugelassenen koordinierten Landungen erhoben worden sind (§ 75 Satz 2 VwGO), sind als Verpflichtungsklagen statthaft. Ihr Streitgegenstand sind mögliche Ansprüche der Kläger auf (teilweise) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 bis zur Zahl der durch die Genehmigung vom 21. September 2000 für diese Stunde festgesetzt gewesenen Koordinierungseckwerte.
Der Kläger zu 2. kann im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch das Unterlassen der (teilweisen) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 in seinen Rechten verletzt zu sein. Aufgrund der ihn belastenden Auswirkungen dieser Regelung ist nicht offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass ihm der geltend gemachte Anspruch auf (teilweise) Aufhebung zusteht. Der Kläger zu 2. wird als Eigentümer und Bewohner eines Wohngrundstücks, das unweit des durch die Genehmigung 2005/2007 festgelegten Nachtschutzgebiets wie auch der durch Verordnung vom 25. Oktober 2011 festgesetzten Nacht-Schutzzone nach dem Fluglärmschutzgesetz liegt, erheblich von nächtlichem Fluglärm in der in Rede stehenden Stunde betroffen. III.6.4 der Genehmigung begrenzt zwar den Betrieb des Flughafens, lockert aber zum Nachteil der Anwohner die zuvor geltende Begrenzung. An der belastenden Wirkung von III.6.4 der Genehmigung ändert nichts, dass die Regelung letztlich eine an den Flughafenkoordinator gerichtete Vorgabe enthält, nicht mehr als 33 Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr zu koordinieren. Für die Beurteilung der Klagebefugnis kommt es nicht darauf an, welche der vom Kläger zu 2. - und den anderen Klägern - in Erwägung gezogenen Anspruchsgrundlagen im Einzelnen einem Lärmbetroffenen Ansprüche auf Aufhebung einer bestandskräftigen Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG vermitteln können. Denn jedenfalls ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Anspruch des Klägers zu 2. eine Rechtsgrundlage in § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG oder den allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrensrechts über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten findet.
Für die Klägerin zu 3. gilt Entsprechendes. Das von ihr bewohnte Haus liegt innerhalb des durch die Genehmigung 2005/2007 festgelegten Nachtschutzgebiets und der durch die Verordnung vom 25. Oktober 2011 festgesetzten Nacht-Schutzzone unterhalb der Anfluggrundlinie. Auf eine Beeinträchtigung des Eigentums an dem Grundstück kann sich die Klägerin zu 3. zwar nicht berufen, weil sie nicht Eigentümerin des Grundstücks ist. Ihre ehe- und familienrechtliche Stellung als Ehefrau des Eigentümers vermittelt ihr nicht das Recht, eigenständig Ansprüche zum Schutz des Eigentums geltend zu machen. Der Klägerin zu 3. steht aber das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als eigene Rechtsposition zu, für die es auf ihre tatsächliche Betroffenheit durch - hier nächtlichen - Fluglärm ankommt. Es ist auch nicht offensichtlich, dass der bei der Zulassung von Flugbewegungen planerisch zu bewältigende Konflikt derart grundstücksbezogen ist, dass ausschließlich das Eigentum an von den Auswirkungen der Flugbewegungen betroffenen Grundstücken den maßgeblichen Anknüpfungspunkt für die Entscheidungserheblichkeit von Belangen hinsichtlich des Schutzes vor gesundheitsbeeinträchtigenden Umweltauswirkungen der Flugbewegungen bildet.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 - 4 C 9.91 -, NJW 1994, 1233, Beschlüsse vom 26. Juli 1990 - 4 B 235.89 -, NVwZ 1991, 566, und vom 11. Juli 1989 - 4 B 33.89 -, NJW 1989, 2766; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 4. April 2006 - 8 C 10315/05 -, juris; Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 74 Rn. 100; Schütz in Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Aufl., § 8 Rn. 62.
Dagegen ist die Klagebefugnis des Klägers zu 1. fraglich. Das Grundstück des Klägers zu 1. liegt in deutlichem Abstand zum Nachtschutzgebiet der Genehmigung 2005/2007 und zur Nacht-Schutzzone der Verordnung vom 25. Oktober 2011 nordwestlich der Start- und Landebahnen. Zwar findet nach den Angaben des Klägers zu 1. in der mündlichen Verhandlung auch über seinem Wohnort nächtlicher Flugverkehr zum/vom Flughafen der Beigeladenen statt, was darauf hindeutet, dass der Kläger zu 1. von Fluglärm betroffen ist. Sein Tatsachenvorbringen, das in tatsächlicher Hinsicht die Grundlage für die Beurteilung bildet, ob er durch die Ablehnung der (teilweisen) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 möglicherweise in seinen Rechten verletzt ist, gibt aber über ein rechtlich relevantes Ausmaß dieses Flugverkehrs und des durch diesen hervorgerufenen Lärms am Grundstück keinen näheren Aufschluss. Ein Interesse, von jeglichem Fluglärm verschont zu werden, ist nicht als schützenswert anerkannt. Ein gewisses Maß an Verkehrslärm ist unter den gegebenen Lebensverhältnissen auch angesichts grundrechtlich geschützter Rechtspositionen allgemein hinzunehmen, ohne dass dem ein individueller, den Betroffenen also von der Allgemeinheit unterscheidender Belang, entgegengesetzt werden kann. Allerdings gibt es keine allgemeingültige Schwelle der Geringfügigkeit einer Lärmbetroffenheit durch nächtlichen Fluglärm. Jedoch überschreiten nach den Angaben der Beigeladenen die am Grundstück des Klägers zu 1. auftretenden Maximalpegel des Fluglärms nachts allenfalls in Einzelfällen 45 dB(A) und beträgt der äquivalente Dauerschallpegel bezogen auf die gesamte Nacht weniger als 30 dB(A). Fluglärm in dieser Größenordnung wird im Allgemeinen als so geringfügig eingeschätzt, dass er keine Abwehrrechte des Betroffenen stützen kann.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 23. April 2009 - 7 KS 18/07 -, NVwZ-RR 2009, 756; Hess. VGH, Urteil vom 17. Juni 2008 - 11 C 2089/07.T -, ZUR 2009, 42.
Ob danach angenommen werden kann, dass die Grenze der Geringfügigkeit der Lärmbetroffenheit vorliegend überschritten wird, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Die Klagebefugnis des Klägers zu 1. kann, zumal angesichts der Klagen der Kläger zu 2. und 3., zu seinen Gunsten unterstellt werden.
Die Klagen der Kläger zu 2. und 3. sind nicht deshalb unzulässig, weil diese Kläger dem Verfahren des Klägers zu 1. beigetreten sind. Der Beitritt der Kläger zu 2. und 3. stellt keine unzulässige Klageänderung dar. Zwar unterliegt der Parteibeitritt auf Klägerseite den Regelungen über die Klageänderung (§ 91 Abs. 1 VwGO), weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Klage geändert wird. Ferner haben der Beklagte und die Beigeladene nicht in den Beitritt der Kläger zu 2. und 3. eingewilligt. Der Parteibeitritt ist aber sachdienlich. Als sachdienlich ist eine Klageänderung in der Regel anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zu dienen geeignet ist und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2009 - 9 B 20.09 -, Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 37, und Urteil vom 22. Februar 1980 - 4 C 61.77 -, DVBl. 1980, 598.
Letzteres trifft auf die Klagen zu. Der durch die Klage des Klägers zu 1. festgelegte sachliche Streitstoff wird durch den Beitritt der Kläger zu 2. und 3. nicht wesentlich erweitert oder sonst verändert. Alle Kläger begehren übereinstimmend und mit gleichgelagertem Vorbringen die (teilweise) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007, nachdem sie bereits im Verwaltungsverfahren parallele Schritte mit diesem Begehren unternommen hatten. Die jeweils verfolgten Klagebegehren sind auf ein identisches Ziel gerichtet, das bei einem Erfolg der Klage eines Klägers auch den anderen Klägern faktisch zugute käme. Das entspricht im Ergebnis der Situation, dass mehrere Anwohner eines Flughafens von Anfang an im Wege der subjektiven Klagehäufung in einem einzigen Verfahren gegen betriebliche Regelungen des Flughafens vorgehen. Ein solches Vorgehen ist innerhalb eines überschaubaren Rahmens, wie er hier gegeben ist, sachgerecht. Die Unterschiede in der subjektiven Betroffenheit der Kläger durch den von ihnen angegriffenen Flugbetrieb und in der Bescheidung der von ihnen im Verwaltungsverfahren gestellten Anträge sind nicht so groß, dass sie gegenüber den für alle Kläger maßgeblichen objektiven Anspruchsvoraussetzungen entscheidend ins Gewicht fallen würden. Hielte man den Parteibeitritt nicht für sachdienlich, wäre über die Begehren der Kläger zu 2. und 3. in selbständigen Verfahren zu entscheiden. Im Kern führt der Parteibeitritt lediglich dazu, dass die Kläger die von ihnen ersichtlich gewünschte Entscheidung in einem einzigen Verfahren erreichen können, ohne von einer Verbindung der sonst getrennt zu betreibenden Verfahren (§ 93 VwGO) abhängig zu sein.
Vgl. zur Sachdienlichkeit eines Parteibeitritts in einem solchen Fall: BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 - 6 CN 4.00 -, NVwZ 2001, 1038.
Der von der Beigeladenen der Sachdienlichkeit des Parteibeitritts der Klägerin zu 3. entgegengehaltene Einwand der fehlenden Klagebefugnis greift angesichts der vorstehenden Ausführungen zur Klagebefugnis der Klägerin zu 3. nicht durch.
Die Klagen sind - jedenfalls - insgesamt unbegründet. Den Klägern stehen die geltend gemachten Ansprüche auf (teilweise) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nicht zu. Die ablehnenden Bescheide des Beklagten sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
Die Ansprüche bestehen weder unter dem Blickwinkel einer Rücknahme noch demjenigen eines Widerrufs noch auf der Grundlage sonstiger Vorschriften.
1. Die Kläger haben keinen Anspruch auf (teilweise) Aufhebung der in Rede stehenden Regelung durch deren Rücknahme.
Gegenstand des Begehrens der Kläger ist III.6.4 der Genehmigung 2005/2007. Diese Regelung ist als Bestandteil der Genehmigung 2005/2007 auf der Grundlage von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG erlassen worden und sowohl Unternehmergenehmigung wie auch Planungsentscheidung. Die Regelung betrifft die Anzahl der für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr zugelassenen Flugbewegungen und beinhaltet gegenüber der Vorgängerregelung in der Genehmigung vom 21. September 2000 die Zulassung einer Steigerung des Flugverkehrs. Die Kläger wenden sich gegen die planungsrechtlichen Elemente, die der Zulassung der Betriebserweiterung zugrunde liegen.
a) Ein Anspruch auf Rücknahme von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 besteht nicht nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung eines Flughafens zurückzunehmen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht vorgelegen haben.
Es kann zugunsten der Kläger unterstellt werden, dass § 48 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO auch dazu bestimmt ist, dem Schutz Dritter in Bezug auf die planungsrechtlichen Voraussetzungen einer Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu dienen. Das versteht sich allerdings insbesondere angesichts des systematischen Zusammenhangs der Vorschrift unter anderem mit § 47 LuftVZO, wonach der Genehmigungsbehörde Aufsichtsbefugnisse zustehen, und mit § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG keineswegs von selbst. Das gilt umso mehr deshalb, weil der Regelungsgehalt von § 48 Abs. 1 LuftVZO und von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG unterschiedlich dahingehend ausgestaltet ist, dass die Genehmigung im einen Fall (§ 48 Abs. 1 LuftVZO) zwingend zurückzunehmen - oder zu widerrufen - ist und im anderen Fall (§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG) nach behördlichem Ermessen widerrufen werden kann. Diesem Unterschied kommt auch Bedeutung im Hinblick auf die Frage zu, ob § 48 Abs. 1 LuftVZO hinreichend auf die Verordnungsermächtigung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9a LuftVG zurückgeführt werden kann, wonach Rechtsverordnungen über die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung und den Widerruf der in diesem Gesetz vorgesehenen Genehmigungen erlassen werden können. Die Begründung einer strikten behördlichen Verpflichtung zur Rücknahme - oder zum Widerruf - einer Genehmigung ist zumindest nicht ohne weiteres den Regelungen der Voraussetzungen und des Verfahrens für den von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG schon erfassten Widerruf einer Genehmigung zuzuordnen. Darüber hinaus kommen für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten vorbehaltlich der verdrängenden Wirkung spezieller Bestimmungen mit den §§ 48, 49 VwVfG NRW allgemeine Vorschriften in Betracht, die der Behörde ebenfalls Ermessen einräumen.
Ebenfalls zugunsten der Kläger kann vorliegend angenommen werden, dass ein Anspruch auf Rücknahme - wie auch auf Widerruf - von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nicht bereits an der Duldungspflicht nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 10 LuftVG scheitert. Nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW sind unter anderem Ansprüche auf Unterlassung der Benutzung von unanfechtbar im Plan festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Zu derartigen Anlagen gehören auch diejenigen, die nach § 71 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LuftVG als im Plan festgestellt gelten.
Vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 26. Februar 2004 - 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, 869, und vom 19. August 1997 - 11 B 2.97 -, Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8; OVG NRW, Urteil vom 19. April 2012 - 20 D 117/08.AK -, DVBl. 2012, 1108 (zum Flughafen Köln/Bonn).
Erfasst werden auch Benutzungen, die auf betrieblichen Regelungen beruhen, die nicht im Planfeststellungsbeschluss getroffen worden sind, sondern durch gesonderte Genehmigungen. Die Kläger sind aber der Behauptung des Beklagten, das gesamte Start- und Landebahnsystem sei planfestgestellt oder gelte als planfestgestellt, mit dem Hinweis darauf entgegen getreten, seit dem Planfeststellungsbeschluss vom 16. Dezember 1983 für den Bau der nördlichen Parallelbahn und dessen Umsetzung seien eine Reihe baulicher Maßnahmen ohne Planfeststellungsbeschluss durchgeführt worden. Angesichts dessen liegt es nicht ohne Weiteres auf der Hand, dass die "erhöhte Bestandskraft" der Planfeststellung hier zum Tragen kommt.
Das Vorstehende bedarf aber deshalb keiner weiteren Vertiefung und Entscheidung, weil die Voraussetzungen von § 48 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO nicht erfüllt sind. Die Voraussetzungen für die Erteilung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 haben vorgelegen, soweit es im vorliegenden Verfahren darauf ankommen kann.
Maßgebend sind diejenigen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelung, deren Fehlen im Fall der fristgerechten Anfechtung der Genehmigung 2005/2007 durch die Kläger zu deren Aufhebung geführt hätte. Der Anspruch auf Rücknahme der Genehmigung kann nicht weiter gehen als der potentielle Aufhebungsanspruch im fristgerecht eingeleiteten Anfechtungsver-fahren gegen die Genehmigung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 -, BVerwGE 155, 81, und vom 31. Juli 2012 - 4 A 7001.11 u. a. -, BVerwGE 144, 44.
Damit geht einher, dass entscheidend für die Rechtmäßigkeit von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 in zeitlicher Hinsicht die Sach- und Rechtslage bei Erteilung der Genehmigung 2005 ist.
Die in Rede stehende Regelung weist keinen Rechtsfehler auf, der bei fristgerechter Anfechtung zur Aufhebung geführt hätte.
aa) Das Rechtmäßigkeitserfordernis der Planrechtfertigung war gegeben.
Die Planrechtfertigung für ein luftverkehrsrechtliches Vorhaben verlangt, dass für dieses gemessen an den Zielen des Luftverkehrsgesetzes ein Bedarf besteht. Ein Bedarf besteht dann, wenn das Vorhaben vernünftigerweise geboten ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, BVerwGE 127, 95.
Die durch III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 eröffnete Erweiterung des Flugbetriebs auf 33 koordinierten Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr war vernünftigerweise geboten. Der Senat hat das in den Urteilen vom 16. Mai 2007 (20 D 128/05.AK u. a.) und 27. August 2008 (20 D 5/06.AK u. a.) in den Verfahren zur Anfechtung der Genehmigung bejaht. Dabei hat er ausgeführt, bei dem Vorhaben gehe es darum, einen aktuellen und sich noch weiter entwickelnden Nachfrageüberhang nach Dienstleistungen im Luftverkehr zu bedienen, und die Nachfragesituation unter Berücksichtigung der Nachfrage von Luftverkehrsgesellschaften nach Slots beurteilt. Diese Erwägungen waren und sind nach wie vor tragfähig.
Soweit dabei die Nachfrage nach Slots berücksichtigt worden ist, handelte - und handelt - es sich um ein unter den betrieblichen Verhältnissen am Flughafen Düsseldorf taugliches Kriterium zur Einschätzung der Erforderlichkeit der Schaffung und Ausweitung von flugbetrieblichen Möglichkeiten. Der Bedarf an betrieblichen Möglichkeiten eines bestehenden Flughafens wird im Wesentlichen durch die von den Luftverkehrsgesellschaften an den Flughafen herangetragene Nachfrage nach verkehrlichen Leistungen bestimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261.
Der Flugverkehr am Flughafen Düsseldorf war - und ist - vollständig koordiniert mit der Folge, dass die Durchführung von Starts und Landungen von der Zuteilung von Zeitnischen (Slots) im Rahmen der festgelegten Koordinierungseckwerte abhängig ist. Die Vergabe der Slots ist durch ein entsprechendes Nachfrageverhalten der Luftfahrtunternehmen bedingt. Von diesen Unternehmen geäußerte Wünsche nach Zuteilung von Slots mögen nicht stets auf der Absicht beruhen, von den wunschgemäß zugeteilten Slots auch tatsächlich Gebrauch zu machen, sondern zum Teil von anderen Zielsetzungen getragen werden. Die damit einhergehenden Ungewissheiten hinsichtlich der Verlässlichkeit der Nachfrage nach Slots entwertet jedoch den Aussagegehalt von im vorgesehenen Verfahren an den Flughafenkoordinator herangetragenen Slotzuteilungswünschen als Bekundung einer ernstgemeinten, realistischen Nachfrage nach Ermöglichung von Starts und Landungen nicht generell. Die Steuerung der Anzahl der Flugbewegungen je Stunde über Koordinierungseckwerte, die mit III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr - wie auch mit III.6.2 der Genehmigung für die Zeit von 06.00 bis 22.00 Uhr - verfolgt wird, knüpft unumgänglich an das Verfahren zur Vergabe von Slots an. Eine Absicht von Luftfahrtunternehmen, Slots ohne praktische Aussicht auf Realisierung nachzufragen, ist einer Überprüfung allenfalls anhand der tatsächlichen Ausnutzung zugewiesener Slots, also im Nachhinein, zugänglich. Dabei ist, weil die Slots zeitlich mit Abstand vor einem aktuell beabsichtigten Flug vergeben werden, ein gewisses Maß an Nichtausnutzung praktisch unvermeidbar. Die Genehmigung 2005/2007 sieht mit der Regelung unter III.6.6.1 die Einrichtung des Gremiums eines Koordinierungsausschusses mit dem Ziel vor, unter anderem Maßnahmen zur rechtzeitigen Rückgabe von zugewiesenen, aber absehbar nicht genutzten Slots ergreifen zu können. Im Übrigen fügte sich im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung der Umfang der Nachfrage nach Slots, wie in den Urteilen zu den Anfechtungsklagen näher erläutert wird, in die allgemeinen Entwicklungen im Luftverkehr ein.
Bestätigt wird die Eignung der Nachfrage nach Slots zur Beurteilung des Bedarfs dadurch, dass die Nachfrage nach Slots sich in der Zeit nach Erteilung der Genehmigung 2005/2007 vom tatsächlich durchgeführten Flugverkehr nicht in einem solchen Maße unterschieden hat, welches die Annahme auch nur nahelegen könnte, ein Bedarf für die Ausweitung der Zahl der zulässigen Flugbewegungen habe im entscheidungserheblichen Zeitpunkt in Wirklichkeit nicht bestanden. Die Kläger verweisen insofern zwar darauf, dass die erhöhten Koordinierungseckwerte für den Flugverkehr am Tag und die Zahl von 33 koordinierten Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr nicht ausgeschöpft worden sind und werden. Das betrifft indessen das exakte Ausmaß der Nachfrage nach flugbetrieblichen Möglichkeiten, die über den durch die Genehmigung vom 21. September 2000 gezogenen Rahmen hinausgehen, nicht aber das Vorhandensein einer Nachfrage oberhalb der nach dieser Genehmigung geltenden Begrenzung. Sinn und Zweck von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 ist es, die den Koordinierungseckwerten beigelegte Funktion der Begrenzung des Flugverkehrs beizubehalten, wenn auch mit erhöhten Werten für unterschiedliche Stunden eines Tages. Es geht weniger darum, Raum für die Befriedigung einer unter Umständen nicht vorhandenen Nachfrage nach Flugbetrieb zu schaffen, sondern mehr darum, den Flugbetrieb vor dem Hintergrund seiner Schwankungen stärker als zuvor nachfrageorientiert abwickeln zu können und hierzu bislang in Gestalt starrer Koordinierungseckwerte bestehende Grenzen für die Deckung der Nachfrage auszuweiten. Darüber hinaus gibt es keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass Slots in einem Maße manipulativ oder sonst missbräuchlich angemeldet worden wären, das die Annahme auch nur nahelegen könnte, zwischen den Anmeldungen und dem realen Bedarf nach Slots bestehe kein hinreichend sachlicher Bezug.
Der unter Berücksichtigung der Nachfrage nach Slots gezogene Schluss auf einen Bedarf unter anderem für die durch III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 zugelassene Ausweitung des Flugbetriebs ist nicht deshalb verfehlt, weil die Zahl von 33 koordinierten Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr bislang häufig nicht vollständig erreicht worden ist. Zwar kann das Auseinanderklaffen zwischen einer prognostizierten und der tatsächlichen Entwicklung des Verkehrs ein Indiz für einen Fehler einer Verkehrsprognose sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a. a. O.
Eine die Planrechtfertigung in Frage stellende Überschätzung des Bedarfs ergibt sich daraus hier aber nicht. Ein über die jeder Prognose innewohnenden Ungewissheiten hinausgehendes Abweichen der realen von der prognostizierten Entwicklung ist nicht festzustellen.
Für die Ermittlung des Bedarfs im Sinne der Planrechtfertigung entscheidend ist das konkrete Vorhaben in seiner Gesamtheit. Demgegenüber ist die genaue Dimensionierung des Vorhabens und seiner einzelnen Teilaspekte Gegenstand der Abwägung der widerstreitenden Belange.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. August 2005 ‑ 4 B 17.05 -, Buchholz 442.40 § 10 LuftVG Nr. 13, und Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 -, BVerwGE 114, 364.
Das schließt es aus, bei der Planrechtfertigung das Ausmaß und die tageszeitliche Verteilung der Flugbewegungen randscharf mit mathematischer Genauigkeit in den Blick zu nehmen. Aufgrund dessen hat der Senat sich auch in den Urteilen zu den Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung 2005/2007 bei der Beurteilung der Planrechtfertigung einer exakten Bezifferung des Nachfrageüberhangs und/oder des auf der Grundlage der zugelassenen Erweiterung des Betriebs zu erwartenden Flugverkehrs sowie der Betrachtung seiner Verteilung auf unterschiedliche Zeiträume während eines Jahres oder eines Tages enthalten. Er hat die planerische Zielsetzung einer besseren Auslastung des Flughafens als angesichts der vorhandenen und sich weiter entwickelnden Nachfrage sachlich fundiert eingeschätzt und nähere prognostische Abschätzungen lediglich bestätigend herangezogen. Das von den Beteiligten vorgelegte Datenmaterial zur Zahl der in der Folgezeit koordinierten Flugbewegungen, insbesondere der Landungen im Zeitraum von 22.00 bis 23.00 Uhr, ergibt nicht, dass der Senat den Bedarf dadurch als solchen überschätzt und verkannt hat.
Wegen der mit der Erweiterung der zuvor gesetzten zahlenmäßigen Begrenzung der koordinierten Landungen bezweckten Verbesserung der Flexibilität und der zeitabschnittsweise unumgänglich auftretenden Unterschiede in der Nachfrage kommt Durchschnittswerten, die über bestimmte Monate oder Wochentage hinweg als Mittelwert höherer oder niedrigerer Ausschöpfung der Betriebsmöglichkeiten gebildet werden, eine lediglich begrenzte Aussagekraft zu. Die Zulassung der Betriebserweiterung ist auch auf die Abwicklung von Verkehr ausgerichtet, dessen Umfang über gemittelte und damit durch Schwankungen beeinflusste Werte hinausgeht. Auf der anderen Seite kommt lediglich ganz gelegentlichen "Ausreißern" nach oben oder unten keine prägende Bedeutung für die Nutzung der Kapazität des Flughafens zu. Ein entscheidungserheblicher Prognosefehler kann allenfalls dann vorliegen, wenn die Häufigkeit, mit der die neu festgesetzte Grenze der Zahl der koordinierten Landungen zumindest annähernd erreicht wird, so niedrig ist, dass die Erhöhung sich als planerischer Fehlgriff erweist.
Davon kann hier nicht die Rede sein. Nach der vom Kläger zu 1. im Verwaltungsverfahren vorgelegten und mit der Klage aufgegriffenen statistischen Ausarbeitung für die sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres 2012 wurde in diesem Zeitraum die Zahl von 33 koordinierten Landungen mit mehr als 30 koordinierten Landungen in immerhin 25% aller Stunden von 22.00 bis 23.00 Uhr fast vollständig erreicht. Die auf Daten des Flughafenkoordinators beruhende Ausarbeitung des Klägers zu 1. für das Jahr 2009 bestätigt hinsichtlich der Sommerflugplanperiode das Bestehen einer Warteliste, deren Abarbeiten ("clearing") lediglich belegt, dass die fraglichen Slots überhaupt anderweitig zugeteilt werden konnten. Die vom Kläger zu 1. in der mündlichen Verhandlung herangezogene Aufstellung der Beigeladenen zur Beantragung von Slots für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr in den Sommerflugplanperioden der Jahre 2006 bis 2015 gibt - bei über die einzelnen Jahre gemittelten Zahlen - wieder, dass häufig sogar mehr als 33 Slots nachgefragt worden sind. Auch die von den Klägern für mehrere Jahre über einzelne Wochentage gemittelte Anzahl der realisierten koordinierten Landungen zeigt, dass sogar gemittelte Werte, in die naturgemäß Spitzenwerte nach oben und unten einfließen, häufig an 25 koordinierte Landungen heranreichen oder diesen Wert übersteigen. Ferner sind nach der ebenfalls klägerseitig vorgelegten statistischen Analyse der in vier Flugplanperioden der Jahre 2007 bis 2009 für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr vergebenen Slots in den einbezogenen Sommerflugplanperioden bei mehr als einem Drittel der Tage mehr als jeweils 30 Slots vergeben worden. Daraus ergibt sich für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr, selbst wenn man diese isoliert betrachtet und so die Gesamtsituation der durch die Genehmigung 2005/2007 insgesamt zugelassenen Betriebserweiterung aufspaltet und den Flugverkehr in anderen Zeiträumen ausblendet, ohne dass im gegebenen Zusammenhang Anlass auch für eine Differenzierung zwischen den Sommer- und den Winterflugplanperioden bestünde, das Gesamtbild einer "Nachfragespitze" mit einer sehr beträchtlichen Breite in deutlicher Annäherung an 33 koordinierten Landungen. Bestätigt wird das durch das vom Beklagten und der Beigeladenen vorgelegte Zahlenmaterial. Nach Angaben der Beigeladenen für die Sommerflugplanperiode des Jahre 2014, auf die sich der Kläger zu 1. in der mündlichen Verhandlung ebenfalls gestützt hat, ist es nach der Letztkoordination, also nach Freiwerden ursprünglich angefragter/zugeteilter Slots, bei mehr als 25% der Stunden zu einer Vollausschöpfung der höchstzulässigen Zahl und bei mehr als 60% der Stunden mit mehr als 30 Slots zu einer fast vollständigen Ausschöpfung des Koordinierungseckwerts gekommen.
Darüber hinaus ist der Zeitraum, innerhalb dessen bei Erteilung der Genehmigung 2005/2007 prognostisch mit einer - weiteren - Zunahme der koordinierten Landungen gerechnet werden konnte bzw. kann, noch nicht abgelaufen. Der Zeitrahmen, der für die zukünftige Ausnutzung der erweiterten Betriebsmöglichkeiten ins Auge gefasst war, ist in der Genehmigung nicht näher fixiert worden. Die Erweiterung sollte - und soll - die Beigeladene in die Lage versetzen, die mit der bisherigen Betriebsbeschränkung verbundenen Nachteile in der Befriedigung der Nachfrage nach Slots auch bezogen auf die zukünftig noch anstehende allgemeine Entwicklung des Luftverkehrs zu vermeiden. Es gibt keinen konkreten Anhaltspunkt dafür, dass die Entwicklung inzwischen ihr Ende gefunden hat. Der seit Erteilung der Genehmigung vergangene Zeitraum von etwa zwölf Jahren schließt nicht den zeitlichen Rahmen ab, der als überschaubar für hinreichend fundierte prognostische Abschätzungen von Verkehrs-entwicklungen in Betracht kommt.
Bezogen auf das Vorhandensein des Bedarfs im Sinne der Planrechtfertigung ergibt sich nichts anderes daraus, dass die koordinierten Landungen in der Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr während der Nacht stattfinden. Die Zulassung von Nachtflugverkehr unterliegt besonderen Anforderungen. In den Randstunden der Nacht, zu denen die Stunde von 22.00 bis 23.00 Uhr gehört, bedarf die Zulassung von Flugbetrieb besonderer Gründe.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 -, BVerwGE 141, 1, und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116.
Diese Gründe müssen sich auf die Abwicklung eines Bedarfs an Flugverkehr gerade in den Randstunden der Nacht beziehen. Sie beeinflussen aber nicht die Kriterien für die Feststellung und Anerkennung des Verkehrsbedarfs im Sinne der Planrechtfertigung. Vielmehr sind sie bedeutsam auf der Ebene der Abwägung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 -, a. a. O., und Beschluss vom 18. August 2005 - 4 B 17.05 -, a. a. O.
Darauf hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den Entscheidungen zu den Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision gegen die Urteile des Senats zu den Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung 2005/2007 hingewiesen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 2009 - 4 B 71.08 -, juris (zu 20 D 5/06.AK), und - 4 B 72.08 -, juris (zu 20 D 13/06.AK).
Das Bestehen eines Bedarfs im Umfang der durch III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 zugelassenen 33 koordinierten Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr scheiterte nicht am Fehlen ausreichender Abstellpositionen. Der bei Erteilung der Genehmigung vorhandene Bestand an Abstellpositionen bildete, worauf es insoweit ankommt, kein objektiv nicht überwindbares Hindernis für die Realisierung der Betriebserweiterung in diesem Punkt. Zwar waren und sind Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr in aller Regel mit dem Erfordernis verbunden, die gelandeten Flugzeuge während der sich an die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr anschließenden Nachtstunden auf dem Gelände des Flughafens abzustellen. Denn nach den durch Verordnung vom 8. November 2002 festgelegten "Nachtflugbeschränkungen auf dem Verkehrsflughafen Düsseldorf" waren für die im Linien- und Charterverkehr im Allgemeinen eingesetzten Flugzeugtypen planmäßige Starts in der Zeit von 22.00 bis 06.00 Uhr von begrenzten Ausnahmen abgesehen unzulässig. Unter Geltung der Nachfolgeregelungen der Verordnung vom 20. September 2007 besteht das grundsätzliche Startverbot fort. Es spricht jedoch nichts Konkretes dafür, dass das Erfordernis des Abstellens der landenden Flugzeuge die Verwirklichung der Betriebserweiterung in Frage gestellt hat.
Die Angaben der Kläger zu den von ihnen geltend gemachten Wechselwirkungen zwischen der durch die Genehmigung 2005/2007 zugelassenen Erweiterung des Flugbetriebs und dem Vorhaben der Beigeladenen, auf dem westlichen Flughafengelände Abstellpositionen (Vorfeld West) zu schaffen, bieten keine tragfähige Grundlage für die gegenteilige Annahme. Insoweit kann dahingestellt bleiben, ob durch das genannte Vorhaben überhaupt zusätzliche Abstellpositionen über den gegebenen Bestand hinaus errichtet oder anderweitig entfallende Abstellpositionen lediglich ersetzt werden. Auch wenn man von einer Erhöhung der Kapazität an Abstellpositionen ausgeht, ergibt sich daraus kein konkreter Anhaltspunkt für einen sonst bestehenden Mangel an für die Abwicklung der in Rede stehenden 33 Landungen benötigten Abstellpositionen. Die anderslautende Behauptung der Kläger wird durch nichts Konkretes dafür gestützt, dass die Durchführung zumindest eines Teils der zugelassenen Flugbewegungen objektiv unmöglich war. Das gilt namentlich für den aus ihrer Sicht im Winter bestehenden Engpass an Abstellpositionen. Nach den Angaben des Beklagten im Bescheid vom 19. März 2014 ist gutachterlich belegt, dass ohne das beabsichtigte Vorfeld West die in Rede stehenden 33 Landungen (auch) im Winter durchgeführt werden können und hierzu lediglich an wenigen Spitzenstunden im Winter erhöhte organisatorische Maßnahmen vorzunehmen sind. Danach sind Schwierigkeiten im Hinblick auf das Abstellen von Flugzeugen, zu denen es zeitweise unter besonderen Betriebsbedingungen kommen kann, mit dem vorhandenen Bestand an Abstellpositionen durch verfügbare Maßnahmen zu bewältigen und wird auch bei gesteigerter Inanspruchnahme dieser Abstellpositionen nicht die Schwelle erreicht, ab der die Realisierbarkeit der Betriebserweiterung gefährdet sein könnte. Die Kläger setzen dem nichts von Substanz entgegen. Sie haben einerseits hervorgehoben, dass der Flughafenkoordinator sich bei der Vergabe der Slots an den nach der Genehmigungslage maßgebenden Koordinierungseckwerten orientiert, andererseits aber keinen Hinweis darauf benannt, dass die Realisierung eines vergebenen Slots an mangelnder Verfügbarkeit einer Abstellposition gescheitert oder aus diesem Grund auch nur gefährdet gewesen ist. Auf ganz außergewöhnliche Betriebsverhältnisse im Sinne von Szenarien, die worst-case Situationen zugrunde legen, kommt es im gegebenen Zusammenhang nicht an. Zu berücksichtigen ist ferner, dass der Bedarf für die streitgegenständliche Betriebserweiterung nach dem Vorstehenden nicht davon abhängt, dass die festgesetzten betrieblichen Grenzen durchgängig vollständig ausgeschöpft werden. Ohnehin spricht nichts dafür, dass bei einer Vollauslastung der Koordinierungseckwerte in bestimmten Situationen auftretende Probleme beim Abstellen von Flugzeugen nicht auch dadurch gelöst werden können, dass nachträglich zusätzliche Abstellpostionen geschaffen werden.
bb) III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 beruht auch nicht auf einem im Anfechtungsstreit zur Aufhebung führenden Mangel der Abwägung.
Auf eine Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG finden die Grundsätze der Planerhaltung Anwendung. Das ergab sich bezogen auf den Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung 2005/2007 daraus, dass diese Grundsätze seinerzeit einen unter anderem in § 10 Abs. 8 LuftVG in der damaligen Fassung normierten allgemeinen Rechtsgrundsatz bildeten, dessen Geltung mit Wirkung für Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung seit dem Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) als Folge der Verweisung auf § 10 Abs. 8 LuftVG a.F. ausdrücklich geregelt war, und ist inzwischen durch § 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG i. V. m. § 75 Abs. 1a VwVfG NRW vorgegeben. Nach diesen Grundsätzen sind Mängel bei der Abwägung nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel der Abwägung führen nur dann zur Aufhebung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Eine Planergänzung scheidet aus, wenn das Fehlen der entsprechenden Regelung für die Planungsentscheidung insgesamt von so großem Gewicht ist, dass die Ausgewogenheit der Gesamtplanung oder eines abtrennbaren Planungsteils in Frage gestellt ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 7 VR 5.14 -, juris, Urteile vom 16. Oktober 2008 - 4 C 6.07 -, juris, und vom 23. November 2005 - 9 A 28.04 -, BVerwGE 124, 334.
Durch ein ergänzendes Verfahren kann ein Mangel nicht behoben werden, der von solcher Art und Schwere ist, dass er die Planung als Ganzes in Frage stellt; die Identität des Vorhabens darf nicht angetastet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2008 - 4 C 6.07 -, juris.
Mängel von einem derartigen Gewicht für die der Betriebserweiterung durch die Genehmigung 2005/2007 zugrunde liegende Planung sind bezogen auf III.6.4 der Genehmigung auszuschließen. Vielmehr war jedenfalls die isolierte Behebung von die Kläger potentiell betreffenden Abwägungsfehlern ohne Auswirkungen auf die Ausgewogenheit der Gesamtplanung der Genehmigung und die Identität des Vorhabens möglich. Der Senat hat in den bereits benannten Urteilen zu den Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung Abwägungsmängel unter anderem hinsichtlich der Durchführung der Flugbewegungen in der Nachtzeit und der Ausgestaltung des Lärmschutzkonzeptes verneint. Die von den Klägern demgegenüber angeführten Mängel ergeben keine die Gesamtkonzeption der Planung in Frage stellenden Defizite.
Die geltend gemachten Möglichkeiten, für die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr von den Luftfahrtunternehmen geplante Landungen zeitlich vorzuziehen oder sie entfallen zu lassen, bieten keinen Anhaltspunkt für eine konzeptionelle Fehlgewichtung der für die Erweiterung des Flugbetriebs sprechenden Aspekte. Mit ihren Überlegungen zur Umplanung der Umläufe von Flugzeugen stellen die Kläger insbesondere nicht das Vorhandensein der für die Zulassung später Landungen anzuführenden Marktsegmente in Abrede, sondern ziehen sie die Berechtigung und Durchschlagskraft dieser Marktsegmente im Verhältnis zum Ruhebedürfnis der Anwohner in Zweifel. Der von ihnen dabei der Sache nach zugrunde gelegte Maßstab der zwingenden Notwendigkeit jeder einzelnen ab 22.00 Uhr durchzuführenden Flugbewegung verfehlt die Gewichtungskriterien, die der Senat in den Urteilen zu den Anfechtungsklagen herangezogen hat und die mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmen.
Soweit nach Angaben der Kläger Anwohner des Flughafens in der Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr wegen der Beschränkung des Flugverkehrs auf Landungen beim Ausbleiben wechselnder Betriebsrichtungen stärker von Fluglärm betroffen werden als während der Stunden des Tages, verstößt das nicht gegen zwingende Anforderungen der Gewichtungsvorgabe des § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG. Auch bezogen auf die Beachtung dieser Vorgabe darf die Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr nicht isoliert gesehen werden. Entscheidend dafür, ob auf die Nachtruhe der Bevölkerung ausreichend Rücksicht genommen wird, ist das Lärmschutzkonzept für die Gesamtnacht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 -, a. a. O.
Dementsprechend steht das Auftreten von Belastungsspitzen in Nachtrandstunden nicht stets im Widerspruch zur Notwendigkeit, derartige Rücksicht zu nehmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2017
- 4 B 39.15 -, juris, und Urteil vom 4. April 2012
- 4 C 8.09 u. a. -, BVerwGE 142, 234.
Das Lärmschutzkonzept der Genehmigung 2005/2007 beruht auf der festgelegten Abstufung der Koordinierungseckwerte bei Mitbenutzung der Parallelbahn in der Abendstunde von 21.00 bis 22.00 Uhr und Beschränkung auf Landungen in der Stunde von 22.00 bis 23.00 Uhr, ergänzt um die verordnungsrechtlichen Nachtflugbeschränkungen. Das bewirkt im Zusammenspiel der Regelungen ein Abschwellen des Flugverkehrs über den Abend in die Nacht bis zur weitgehenden Lärmpause in der Nachtkernzeit. Dabei erreichen die geltend gemachten Lärmbelastungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr keine mit dem Schutz der Nacht unvereinbare Dauer oder Häufigkeit. Aufgrund der Koordinierungseckwerte ist der zugelassene Flugbetrieb und sind auch die damit verbundenen Immissionen insgesamt tagsüber deutlich stärker als während der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr. Der Abstand zwischen dem Flugbetrieb, der am Tag nach III.6.2, 6.5 der Genehmigung im Umfang von bis zu 45 Flugbewegungen im Linien- und Charterverkehr sowie bis zu 2 zusätzlichen Flugbewegungen im sonstigen IFR-Verkehr stattfinden kann, und den nach III.6.4 der Genehmigung höchstens zulässigen 33 derartigen Flugbewegungen in der Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr ist beträchtlich. Er wird, was das tatsächliche Ausnutzen der durch die Genehmigung erhöhten Koordinierungseckwerte angeht, bestätigt durch die von den Klägern zur Auslastung der Stundeneckwerte in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres 2012 vorgelegte Analyse und hat zur Folge, dass für die Umgebung des Flughafens mit dem Übergang von der letzten Stunde des Tages zur ersten Stunde der Nacht eine spürbare Abnahme des zulässigen Flugbetriebs und der hierdurch ausgelösten Belastungen verbunden ist. Findet in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr kein Wechsel der Betriebsrichtung statt, sodass die Landeanflüge in dieser Zeit gegebenenfalls über längere Zeiträume hinweg ohne Unterbrechung über demselben Gebiet abgewickelt werden, würde Gleiches typischerweise auch tagsüber sowie für die Startrichtung gelten. Die als Folge der Begrenzung auf Landungen eintretende Konzentration des Flugbetriebs im Bereich der Anfluggrundlinien stellt auch für die hiervon Betroffenen keine faktisch unveränderte Verlängerung des Flugbetriebs während des Tages dar. Erst recht nicht wird für sie "die Nacht zum Tag" gemacht oder werden sie sogar einem gegenüber dem Tag regelmäßig höheren Flugverkehr und den dadurch hervorgerufenen stärkeren Immissionen ausgesetzt. Die Durchführung lediglich von Landungen steht vielmehr im Zusammenhang damit und ist Ausdruck dessen, dass der Flugbetrieb mit dem Unterbleiben zunächst von Starts bei gleichzeitig nachlassender Bewegungszahl und der nachfolgenden Einstellung auch der Landungen nach und nach bis zur weitgehenden Nachtruhe gedrosselt wird. Dadurch werden zudem andere Bereiche in der Umgebung des Flughafens vor Flugbewegungen bewahrt. Hinzukommt, dass die Zeit zwischen 23.00 und 06.00 Uhr auch für die Anwohner unter der Anfluggrundlinie weitgehend von Flugbewegungen frei bleibt.
Eine zur Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 führende Fehleinschätzung der gesundheitlichen Auswirkungen des Flugverkehrs und der Maßnahmen zum Schutz vor Fluglärm lag bei Erteilung der Genehmigung nicht vor. Der konzeptionelle Ansatz der Genehmigung, zusätzlich zu den sonstigen Maßnahmen zur Begrenzung der Flugbewegungen und des Fluglärms für ein in besonderem Maße von Fluglärm betroffenes Nachtschutzgebiet durch eine entsprechende Verpflichtung der Beigeladenen Sorge für die Durchführung und Finanzierung baulicher Maßnahmen zur Schalldämmung zu tragen mit dem Ziel, das Auftreten fluglärmbedingter Aufwachreaktionen und sonstiger Störungen des Schlafes zu vermeiden, steht im Einklang mit dem Schutzsystem des Fluglärmschutzgesetzes. Dieser Ansatz ist insbesondere in seiner Gewichtung einerseits des aktiven und andererseits des passiven Lärmschutzes angesichts der gesetzlichen Bewertung passiver Schutzvorkehrungen durch das Fluglärmschutzgesetz, das sich einer Regelung zu Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes und des (Rang-)Verhältnisses zwischen beiden Methoden enthält und selbst den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt,
vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 4. Mai 2011 - 1 BvR 1502/08 -, NVwZ 2011, 991, und vom 29. Juli 2009 - 1 BvR 1606/08 -, NVwZ 2009, 1494,
nicht einmal aktuell zu beanstanden. Der Aussagekraft des Fluglärmschutzgesetzes steht insofern nicht entgegen, dass die Kläger aus der aktuellen Fassung von § 8 Abs. 1 LuftVG, die auf das Fünfzehnte Änderungsgesetz vom 28. Juni 2016 (BGBl. I S. 1548) zurückgeht, einen Vorrang des aktiven vor dem passiven Lärmschutz herleiten. Diese Rangfolge ist in § 8 Abs. 1 LuftVG aber nicht normiert. Nach wie vor gilt, dass der Schutz vor Fluglärm regelmäßig durch eine Kombination von aktivem und passivem Lärmschutz herbeizuführen ist, wobei das Zusammenwirken beider Schutzmaßnahmen im Wege der Abwägung festzulegen ist.
- 4 B 39.15 -, a. a. O.
Namentlich wird der Planfeststellungsbehörde durch ihre in § 8 Abs. 1 Satz 6 LuftVG geregelte Befugnis zur Festlegung von Gebieten, über denen An- und Abflugverkehr nicht abgewickelt werden darf, nicht vorgeschrieben, dass und nach welchen Kriterien sie derartige Gebiete des sehr ausgeprägten aktiven Lärmschutzes zu bestimmen hat. Die Befugnis ist dadurch bedingt, dass sich die Zulassung des Vorhabens nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch An- und Abflugverkehr verschont bleiben. Die Feststellung, ob oder dass Letzteres der Fall ist, bleibt weiterhin der Abwägung der Planfeststellungsbehörde überantwortet (§ 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 LuftVG). Die im Rahmen der Abwägung vorzunehmende Gewichtung der Belange, also auch der Bestimmung des Verhältnisses zwischen Maßnahmen des aktiven und des passiven Lärmschutzes, wird auch durch § 8 Abs. 1 Satz 6 LuftVG nicht gesteuert. Das Fehlen einer auf die Konkretisierung dieses Verhältnisses gerichteten Regelung stimmt damit überein, dass die Einfügung der Vorschrift dazu dient, die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze zur Berücksichtigung der Flugverfahren bereits bei der Umweltverträglichkeitsprüfung im Zuge der Zulassungsverfahren für den Flughafen, wonach bei der nachfolgenden Festsetzung der Flugverfahren die Vorgaben der Zulassungsentscheidung für den Flughafen zu beachten sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u. a. -, NVwZ 2013, 284,
gesetzlich festzuschreiben. Schon bei der Zulassung des Flughafens sollen auch diejenigen Konflikte bewältigt werden, die durch erst später festzusetzende Flugverfahren entstehen können.
Vgl. BR-Drucks. 439/15, S. 3, 20 f., 29 f.
Ein im Gesetzgebungsverfahren unterbreiteter Vorschlag, mit der Neufassung von § 8 Abs. 1 LuftVG auch einen bislang gesetzlich nicht verankerten Vorrang aktiven Lärmschutzes vor passivem Lärmschutz festzulegen,
vgl. BR-Drucks. 439/1/15, S. 2,
ist nicht umgesetzt worden. An seine Stelle ist eine Bitte des Bundesrats getreten, begleitend zum Fünfzehnten Änderungsgesetz und über seine Zielsetzung hinausgehend unter anderem eine Prüfung der Stärkung des aktiven Lärmschutzes durchzuführen. Daraufhin hat die Bundesregierung eine Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm für erforderlich erachtet und auf entsprechende Prüfungen verwiesen, deren Ergebnis noch aussteht.
Vgl. BR-Drucks. 439/15 (Beschluss), S. 9;
BT-Drucks. 18/6988, S. 56.
Die Lage und Größe der durch die Verordnung vom 25. Oktober 2011 in Umsetzung der Vorgaben des Fluglärmschutzgesetzes festgesetzten Nacht-Schutzzone beruht, auch soweit sich diese Schutzzone räumlich von dem durch die Genehmigung festgelegten Nachtschutzgebiet unterscheiden sollte, nicht auf einer konzeptionell anderen Herangehensweise an das Bewirken des Schutzes vor nächtlichem Fluglärm, sondern auf anderen Auslöseschwellen und Berechnungsfaktoren. Soweit sich das Nachtschutzgebiet der Genehmigung und die Nacht-Schutzzone der Verordnung decken, gibt es erst recht keine Anhaltspunkte dafür, dass das Konzept für den Schutz vor nächtlichem Fluglärm, auf dem die Genehmigung beruht, mangelbehaftet ist. Unzulänglichkeiten in der konkreten Ausgestaltung eines solchen Schutzkonzepts betreffen im Allgemeinen nicht die Ausgewogenheit der Planung insgesamt. Sie lassen sich typischerweise mittels Planergänzung ausräumen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 2016
- 3 VR 2.15 u. a. -, NVwZ 2016, 1328, Urteile vom 23. November 2005 - 9 A 28.04 -, a. a. O., und vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u. a. -, BVerwGE 56, 110.
Ein Umstand, der darauf hindeuten könnte, dass bezogen auf das Nachtschutzgebiet der Genehmigung oder einen der Kläger ausnahmsweise etwas anderes gelten könnte, ist nicht erkennbar.
Das von den Klägern vorgelegte lärmmedizinische Gutachten des Privatdozenten Dr. Dr. S1. führt zu keinem anderen Ergebnis. Das Gutachten unterzieht die Überzeugungskraft der lärmmedizinischen Gutachten zur Genehmigung 2005/2007 einer Überprüfung anhand anderslautender lärmmedizinischer Erkenntnisse und Bewertungen. Es gelangt zum Ergebnis, das vorgeschlagene Lärmschutzkonzept sei aus medizinischer Sicht nicht geeignet, die definierten Schutzziele zu erreichen. Das stützt aber nicht die Annahme, dass die konzeptionellen Eckpunkte der auf der Grundlage der genannten Gutachten entwickelten Schallschutzmaßnahmen medizinisch unvertretbar zu kurz greifen. Das Gutachten geht bereits nicht näher auf die dem Fluglärmschutzgesetz zugrunde liegenden, verfassungsrechtlich unbedenklichen, Einschätzungen und Bewertungen sowie deren Übereinstimmungen mit bzw. Abweichungen von den kritisierten Gutachten ein. Die Ablehnung des Grundgedankens auch des Fluglärmschutzgesetzes, Schutz durch passiv wirkende Maßnahmen zu schaffen, ist nicht auf verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse gestützt, die Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes untermauern. Soweit von Dr. Dr. S1. eine ausschließliche Festlegung passiven Lärmschutzes als bedenklich erachtet wird, ist, wie ausgeführt, zu berücksichtigen, dass in mehrfacher Hinsicht aktiver Lärmschutz durch die in der Genehmigung erfolgte Begrenzung der Flugbetriebs und die durch Verordnung festgelegten Nachtflug-beschränkungen sichergestellt ist.
b) Ein Anspruch der Kläger auf Rücknahme von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 besteht nach dem Vorstehenden auch nicht auf der Grundlage von § 48 Abs. 1 VwVfG NRW. Das gilt unabhängig davon, ob diese Vorschrift überhaupt Anwendung findet. Denn jedenfalls fehlt es an einer zur Aufhebung der in Rede stehenden Regelung ermächtigenden Rechtswidrigkeit derselben.
c) Entsprechendes trifft zu, soweit man eine Anwendung von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG auch für den Fall der ursprünglichen Rechtswidrigkeit der Genehmigung in Betracht zieht.
Vgl. hierzu Giemulla in Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 Rn. 90.
2. Die Kläger können die (teilweise) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nicht nach den Vorschriften über den Widerruf beanspruchen.
a) Ein Widerruf auf der Grundlage von § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO scheidet aus. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung eines Flughafens zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen sind.
Auch bezogen auf diese Regelung kann zugunsten der Kläger unterstellt werden, dass sie ihnen einen Anspruch für den Fall vermittelt, dass die in ihr genannten tatbestandlichen Merkmale in Bezug auf die planungsrechtlichen Anforderungen an eine Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG erfüllt sind. Ebenso kann, wie oben hinsichtlich einer Rücknahme ausgeführt, davon ausgegangen werden, dass ein solcher Anspruch nicht bereits im Ausgangspunkt an der Duldungspflicht nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 10 LuftVG scheitert. Denn jedenfalls sind die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO nicht gegeben. Im Gegenteil sind die Voraussetzungen für die Genehmigung der angegriffenen Erweiterung des nächtlichen Flugbetriebs aktuell erfüllt.
Die Planrechtfertigung für die durch III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 zugelassene Erhöhung der Anzahl der koordinierten Landungen ist, wie ausgeführt, nicht weggefallen.
Der Bedarf an koordinierten Landungen in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr übersteigt aktuell die vor Wirksamwerden der Genehmigung zugelassene Zahl an Landungen. Er ist gegenüber den Verhältnissen im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung nicht gesunken. Ferner ist der zahlenmäßige Abstand zwischen den zugelassenen und den tatsächlich geplanten Landungen nicht so groß, dass die genehmigte Steigerung des Flugbetriebs hinsichtlich ihres Umfangs nicht mehr erforderlich wäre. Vielmehr wirkt sich die Erweiterung angesichts der Schwankungen in der Nachfrage nach Slots und des zeitweisen vollständigen oder annähernd vollständigen Ausschöpfens des betrieblichen Rahmens begrenzend zumindest gegenüber der Befriedigung einer noch weiter wachsenden Nachfrage nach Slots für Landungen aus. Es deutet nichts Greifbares darauf hin, dass die Entwicklung in der Nachfrage nach Slots entgegen dem gefestigten Trend in der Vergangenheit ihren Abschluss oder ihren maximalen Höhepunkt erreicht hat.
Zudem können die zugelassenen Landungen auch gegenwärtig ohne unüberwindbare Hindernisse abgewickelt werden. Die Möglichkeiten zum Abstellen der in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr landenden Flugzeuge haben sich seit Erteilung der Genehmigung 2005/2007 nicht verschlechtert. Der Planfeststellungsbeschluss vom 15. Juni 2015 für die Errichtung von Vorfeldflächen auf dem westlichen Betriebsgelände des Flughafens bietet sogar die rechtliche Grundlage zur Verbesserung von für das Abstellen von Flugzeugen wesentlichen Abläufen und Verhältnissen.
Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass durch III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 aufgrund nachträglich eingetretener Umstände die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet wird (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG), liegen ebenfalls nicht vor. Die insoweit mangels anderer Anhaltspunkte für eine potentiell entscheidungserhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung allein in Erwägung zu ziehenden Auswirkungen des zugelassenen Flugbetriebs auf gesundheitliche Belange von Anwohnern erreichen, soweit sie überhaupt in ursächlichem Zusammenhang mit nach der Erteilung der Genehmigung eingetretenen Veränderungen stehen, nicht die Schwelle der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Insofern sind entscheidungserheblich einerseits allein die gesundheitlichen Belange gerade der Kläger. Ein Anspruch auf Widerruf kann, entsprechend der Rechtslage bei Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung, ausschließlich in Abhängigkeit von der jeweiligen individuellen Betroffenheit bestehen. Die Kläger sind nicht dazu berufen, die Interessen anderer Anwohner des Flughafens oder der Allgemeinheit zu wahren. Andererseits kommt es maßgeblich auf unter dem Gesichtspunkt der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) grundrechtsrelevante Auswirkungen an.
Dabei ist der Versagungsgrund der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung der Ebene der planerischen Abwägung bei der Erteilung einer Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG vorgelagert. Er dient dem Schutz von Rechtsgütern, die als solche oder in der Art und Weise ihres Betroffenseins einer abwägenden Überwindung aufgrund gegenläufiger Belange entzogen sind. Gesundheitliche Auswirkungen von Flugbetrieb sind typischerweise Gegenstand der planerischen Abwägung bei dessen Zulassung. Ihnen muss ab der Schwelle der planerischen Unzumutbarkeit mit Schutzvorkehrungen begegnet werden. Der Versagungsgrund der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung greift erst jenseits der Schwelle, bis zu der solche Schutzvorkehrungen einen ausreichenden Schutz der grundrechtlich geschützten Rechtsgüter bewirken. Fluglärmbedingte gesundheitliche Beeinträchtigungen treten auch gegenwärtig nicht in einem solchen Maß auf.
Seit Erteilung der Genehmigung 2005/2007 haben sich weder die betrieblichen Gegebenheiten noch die rechtlichen Rahmenbedingungen noch die wissenschaftliche Beurteilung der nachteiligen Auswirkungen von Flugverkehr auf gesundheitliche Belange derart verändert, dass III.6.4 der Genehmigung gegenwärtig mit dem grundrechtlich gebotenen Schutz der Gesundheit der Kläger unvereinbar ist. Maßgeblich ist insoweit, weil es um den Schutz des Ruhebedürfnisses während der Nachtzeit geht, die Lärmsituation im Inneren von Gebäuden unter Berücksichtigung von Ansprüchen auf passiven Lärmschutz.
Potentiell verfassungsrechtlich kritische Lärmbelastungen treten bei den Klägern unter Berücksichtigung bestehender Schutzansprüche nicht auf.
Insoweit ist, was potentielle Veränderungen der Voraussetzungen der Genehmigung durch das Fluglärmschutzgesetz angeht, einzustellen, dass für den Flughafen durch die Verordnung vom 25. Oktober 2011 die Lärmschutzbereiche nach dem Fluglärmschutzgesetz festgesetzt worden sind. Innerhalb der ausgewiesenen Nacht-Schutzzone bestehen auf der Grundlage dieses Gesetzes Ansprüche auf Erstattung der Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen, die - vorbehaltlich ihres Ausschlusses wegen schon früher erbrachter zweckgleicher Erstattungsleistungen - zu den durch die Genehmigung 2005/2007 begründeten Ansprüchen auf passiven Lärmschutz hinzutreten. Durch die Genehmigung begründete weitergehende Ansprüche bleiben dagegen unberührt. Damit ist für Grundstücke in der Nacht-Schutzzone inzwischen der gesetzlich festgelegte Schutzstandard, der keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, gewährleistet.
Die Lärmwerte, die nach dem Fluglärmschutzgesetz Anspruch auf passiven Schallschutz auslösen können, sind für eine Zulassungsentscheidung grundsätzlich abschließend. Die Zulassungsbehörde ist weder berechtigt noch gar verpflichtet, weiterreichenden baulichen Schallschutz unterhalb der Auslösewerte des Gesetzes anzuordnen. Lediglich für atypische, vom Regelungsanspruch des Fluglärmschutzgesetzes nicht erfasste Situationen darf die Zulassungsbehörde weitergehende Schutzanforderungen in ihr Lärmschutzkonzept einbauen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2015
- 4 B 53.14 -, UPR 2015, 228, und Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u. a. -, a. a. O.
Das von den Klägern vorgelegte lärmmedizinische Gutachten des Privatdozenten Dr. Dr. S1. , durch das die Grundlagen und Ergebnisse des Lärmschutzkonzepts zur Genehmigung 2005/2007 hinterfragt werden, stellt das, wie ausgeführt, nicht durchgreifend in Frage. Es bietet, soweit es lärmmedizinische Aussagen enthält, die inhaltlich in einen Bezug zum Lärmschutzkonzept des Fluglärmschutzgesetzes und dessen sonstigen Regelungen gebracht werden können, keinen Anhalt dafür, dass es einen gesicherten und den Grundlagen des Fluglärmschutzgesetzes überlegenen wissenschaftlichen Erkenntnisstand wiedergibt.
Danach müsste die Genehmigung 2005/2007, was die Ausgestaltung des passiven Lärmschutzes angeht, aktuell so erteilt werden, wie es durch § 2 Abs. 2 FluglärmG vorgeschrieben wird. Das engt zwar nicht die Befugnis des Beklagten zur Ausgestaltung des aktiven Lärmschutzes ein, weil dieser nicht Gegenstand der Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes ist. Das Verhältnis zwischen Maßnahmen des aktiven und/oder des passiven Lärmschutzes bestimmt sich aber, wie ausgeführt, weiterhin im Rahmen der Zulassung von Flugbetrieb nach den Anforderungen des Abwägungsgebots. Die Gewährleistung passiven Lärmschutzes nach Maßgabe des Fluglärmschutzgesetzes hindert jedenfalls regelmäßig das Auftreten einer Lärmbelastung, die grundrechtlich kritische Ausmaße erreicht. Das gilt namentlich für den Schutz der gesundheitlich gebotenen Nachtruhe. Innerhalb der anhand der Auslösewerte nach dem Fluglärmschutzgesetz ermittelten Lärmschutzbereiche wird dem Auftreten planungsrechtlich unzumutbarer Lärmbeeinträchtigungen durch die gesetzlichen Rechtsfolgen der Festsetzung der Lärmschutzbereiche begegnet. Außerhalb der Lärmschutzbereiche, also in den Bereichen, die nicht von Lärm in Höhe zumindest der Auslösewerte betroffen werden, treten nach der gesetzlichen Konstruktion derartige Lärmbeeinträchtigungen, denen mit Rücksicht auf den gebotenen Schutz der Gesundheit zwingend mit Schutzmaßnahmen begegnet werden müsste, nicht auf. Besonderheiten, aufgrund deren vorliegend etwas anders gelten würde, sind nicht dargetan worden und vor dem Hintergrund der geltenden Regelungen, die aktiven Lärmschutz bewirken, auch sonst nicht erkennbar.
Hiernach ist für die Klägerin zu 3. der verfassungsrechtlich gebotene Schutz vor Fluglärm jedenfalls deshalb sichergestellt, weil das von ihr bewohnte Grundstück in der verordnungsrechtlich festgesetzten Nacht-Schutzzone liegt und der Eigentümer des Grundstücks damit die ihm nach Maßgabe des Fluglärmschutzgesetzes potentiell zustehenden Ansprüche geltend machen kann. Diese Ansprüche kommen der Klägerin zu 3. als Bewohnerin des Hauses und Angehöriger des Eigentümers zugute.
Hinsichtlich der Kläger zu 1. und 2. gilt zwar im Ausgangspunkt etwas anderes, weil ihre Grundstücke nicht in die Nacht-Schutzzone nach dem Fluglärmschutzgesetz einbezogen worden sind. Es deutet aber nichts Konkretes darauf hin, dass die fehlende Einbeziehung auf einer fehlerhaften Ermittlung oder Festsetzung der Nacht-Schutzzone beruht. Dementsprechend trägt die fehlende Zugehörigkeit zur Nacht-Schutzzone den Schluss, dass für die Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. keine zwingende Notwendigkeit besteht, über die Regelungen der Genehmigung 2005/2007 hinausgehenden passiven Lärmschutz zu gewähren. Der von der Begrenzung der Flugbewegungen durch III.6.4 der Genehmigung und den sonstigen Nachtflugbeschränkungen ausgehende aktive Lärmschutz steht auch für die Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. nicht infrage.
Das Grundstück des Klägers zu 1. liegt derart weit von der Nacht-Schutzzone nach dem Fluglärmschutzgesetz entfernt, dass jeder Anhaltspunkt für Lärmbelastungen in einem lärmmedizinisch ernsthaft als gesundheitlich bedenklich erscheinenden Umfang fehlt. Das Vorbringen des Klägers zu 1. zu über seinem Wohnort stattfindendem Flugverkehr ist insofern nach dem Vorstehenden unergiebig. Seine Angaben zur Errichtung von Vorfeldflächen auf dem westlichen Betriebsgelände des Flughafens geben keinen Aufschluss über eine individuelle Betroffenheit durch dieses Vorhaben, welche die der Abwägung unter dem Blickwinkel der Zumutbarkeit von Fluglärm gezogenen Grenzen berührt und daher möglicherweise auf der Ebene der Abwägung nicht hinreichend bewältigt werden kann.
Das Grundstück des Klägers zu 2. liegt außerhalb der verordnungsrechtlichen Nacht-Schutzzone südlich des Bereichs, der für die Errichtung des Vorfelds West genutzt wird bzw. genutzt werden soll. Er macht durch das Vorhaben des Vorfelds West ausgelöste Zusatzbelastungen und eine Gesamtlärmbelastung in der Größenordnung von mehr als 60 dB(A) geltend. Ferner hält er die fehlende Einbeziehung seines Grundstücks in die durch die Verordnung vom 25. Oktober 2011 festgesetzten Lärmschutzzonen für verfehlt. Dem muss nicht weiter nachgegangen werden.
Eine durch die Errichtung des Vorfelds West ausgelöste Mehrbelastung war bei der Zulassung dieses Vorhabens zu berücksichtigen. Darauf hatte der Kläger zu 2. zur Vermeidung einer ihm nachteiligen bestandskräftigen und daher hinzunehmenden Regelung hinzuwirken. Er ist diesbezüglich auch mit der Erhebung von Einwendungen tätig geworden. Gegen den Planfeststellungsbeschluss für das Vorhaben hat er Klage erhoben (20 D 81/15.AK). Macht der Kläger von diesen ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, seine Rechte gegenüber der Zulassung des Vorfelds West zu wahren, ohne Erfolg Gebrauch, wird der Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung des Vorfelds West ihm gegenüber also bestandskräftig, geben die Folgen des Planfeststellungsbeschlusses keinen Anlass, in eine Prüfung des Fortbestehens der Genehmigung 2005/2007 einzutreten. Wahrt der Planfeststellungsbeschluss die Rechte des Klägers zu 2., scheidet insoweit ein Widerrufsgrund hinsichtlich der Genehmigung ohnehin von vornherein aus. Das Vorhaben des Vorfelds West löst nicht das Erfordernis der Überprüfung vorangegangener, bestandskräftig abgeschlossener Zulassungsentscheidungen aus. Im Übrigen sind die im Wege der Verordnung festgesetzten Lärmschutzzonen nach Maßgabe von § 4 Abs. 6 FluglärmG unter Kontrolle zu halten.
Unabhängig hiervon hat der Kläger zu 2. in der Vergangenheit passiven Schallschutz in Gestalt von Leistungen der Beigeladenen zur Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen erhalten. Ein von ihm neuerlich gestellter Antrag auf Erstattung weiterer Aufwendungen für neue Schallschutzfenster ist noch nicht abschließend beschieden, vor allem nicht von der Beigeladenen abgelehnt worden, und auch nicht absehbar aussichtslos. Nach den Angaben der Beigeladenen, denen der Kläger zu 2. nicht widersprochen hat, steht vielmehr die von ihr zur Klärung der Angelegenheit vorgeschlagene Durchführung eines Ortstermins aus. Es ist in sich widersprüchlich, wenn der Kläger zu 2. sich einerseits auf vermeintlich unzumutbare Lärmbelastungen beruft, er andererseits aber am Entscheidungsverfahren der Beigeladenen zur Gewährung passiven Schallschutzes nicht mit angemessenen und ihm zuzumutenden Maßnahmen mitwirkt. Es ist ihm auch zuzumuten, erforderlichenfalls gerichtlichen Rechtsschutz zur Klärung und Durchsetzung von Ansprüchen auf Leistungen der Beigeladenen in Anspruch zu nehmen.
Schließlich wird die vom Kläger zu 2. behauptete Größenordnung der ihn treffenden Lärmbelastung von ihm ebenso wenig konkret dargetan wie Unzulänglichkeiten bei der Ermittlung und Festsetzung der Nacht-Schutzzone. Ein konkreter, über bloß subjektive Empfindungen zur Intensität des Fluglärms hinausgreifender Anhaltspunkt für eine fehlerhafte Unterschätzung der Anzahl der Flugbewegungen und/oder eine sich zum Nachteil des Klägers zu 2. auswirkende Verkennung des realen Flugzeugmixes ist dem Vorbringen nicht ansatzweise zu entnehmen. Dass oder in welchen Punkten die Ermittlung und Festsetzung der Nacht-Schutzzone hinter dem zulässigen und wahrscheinlichen betrieblichen Geschehen am/auf dem Flughafen der Beigeladenen zurückbleibt, wird auch nicht in Umrissen nachvollziehbar. Das Vorbringen des Klägers zu 2., III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 gehe am Bedarf vorbei und werde zahlenmäßig nicht ausgeschöpft, läuft tendenziell darauf hinaus, dass die am zulässigen Betriebsumfang orientierte Ausdehnung der Gebiete des passiven Schallschutzes, die auch der Genehmigung zugrunde liegt, den tatsächlich auftretenden Fluglärm überschätzt.
Darüber hinaus ist weder dargetan worden noch sonst ersichtlich, dass einem nach Erteilung der Genehmigung eingetretenen Mangel an Lärmschutz nicht hinreichend mit Maßnahmen abgeholfen werden kann, die, wie die Ausdehnung und/oder sonstige Intensivierung des passiven Lärmschutzes, weniger einschneidend für die Beigeladene ist als der beanspruchte Widerruf der Betriebsregelung, der sich als ein Mittel des aktiven Lärmschutzes darstellt. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt ein Widerruf der Genehmigung aber ausschließlich dann in Betracht, wenn sich Verstöße gegen die Anforderungen an den Schutz der Anwohner nicht mit für die Beigeladene milderen Mittel beseitigen lassen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. April 2005
- 4 C 18.03 -, a. a. O., Beschlüsse vom 6. April 2004 - 4 B 2.04 -, Buchholz 310 § 137 Abs. 2 VwGO Nr. 12, und vom 26. Februar 2004 - 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, 869.
Mildere Mittel sind auch nachträgliche Schutzanordnungen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW, die den erforderlichen Schutz sicherstellen. Die Neufassung von § 8 Abs. 1 LuftVG durch das Fünfzehnte Änderungsgesetz hat hieran nichts geändert. Sie hat, wie ausgeführt, keinen Vorrang des aktiven Lärmschutzes vor dem passiven Lärmschutz begründet.
Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Voraussetzungen für III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nachträglich entfallen sind, was die Belastung der Kläger durch mit der Erweiterung des Flugbetriebs verbundene Luftschadstoffe oder Gerüche von Treibstoffen angeht, liegen ebenfalls nicht vor. Der Kläger zu 2. macht eine Zunahme derartiger Belastungen als Folge der Errichtung des Vorfelds West geltend. Den durch die Errichtung des Vorfelds West ausgelösten Immissionen war indessen, wie ausgeführt, bei der Zulassung dieses Vorhabens durch den Planfeststellungsbeschluss vom 15. Juni 2015 Rechnung zu tragen. Verletzt der Planfeststellungsbeschluss Rechte des Klägers zu 2., können ihm bezogen auf den Planfeststellungsbeschluss Ansprüche zustehen.
b) Auch § 48 Abs. 1 Satz 3 LuftVZO, wonach die Genehmigung eines Flughafens widerrufen werden kann, wenn die erteilten Auflagen nicht eingehalten werden, begründet keinen Anspruch der Kläger auf Widerruf von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007. Unabhängig von Bedenken unter anderem gegen die Eigenschaft dieser Vorschrift als Anspruchsgrundlage ist jedenfalls ein Verstoß der Beigeladenen gegen der Genehmigung zum Schutz der Kläger beigefügte Auflagen, der den Beklagten nach dieser Vorschrift zum Widerruf ermächtigen würde, nicht festzustellen.
Die Befugnis zum Widerruf wegen Nichterfüllung von Auflagen setzt, weil Schutzauflagen auf ihre Durchsetzbarkeit ausgerichtet und angelegt sind, also erforderlichenfalls mit Mitteln des Verwaltungszwangs vollzogen werden können, nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen wegen des Gebots der Verhältnismäßigkeit voraus, dass der Verstoß hinreichend schwer wiegt, um anstelle von Maßnahmen zur Erzwingung der Befolgung der Auflagen gerade einen Widerruf zu rechtfertigen. Das kann der Fall sein, wenn dem Verstoß mit für den Betroffenen weniger einschneidenden Mitteln nicht hinreichend begegnet werden kann. Dem gleichgestellt wird eine fortgesetzte, systematische Missachtung von im Wege der Auflage begründeten Schutzansprüchen Dritter.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 15. Juni 2012
- OVG 12 S 27/12 -, NVwZ-RR 2012, 679.
Eine derartige oder mit ihr vergleichbare Konstellation ist nicht gegeben. Die Kläger machen geltend, die Beigeladene erfülle ihre Verpflichtungen zur Erstattung der Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen nicht. Nimmt man an, dass es hierbei um durch Auflagen zur Genehmigung 2005/2007 begründete Verpflichtungen geht, gibt es jedenfalls keinen Anhalt für einen ausreichend massiven Verstoß. Die Genehmigung begründet in III.9.1 ff. Ansprüche von Eigentümern, die von diesen erforderlichenfalls geltend gemacht und durchgesetzt werden können, aber im eigenen Interesse auch mit den zu Gebote stehenden Möglichkeiten verfolgt werden müssen. Hierbei gegebenenfalls auftretende praktische Schwierigkeiten übersteigen nicht das in der Realität bei der Verfolgung vermeintlicher oder bestehender Ansprüche allgemein hinzunehmende Maß. Für ein grundsätzliches Ignorieren oder sogar Hintertreiben objektiv an sich nicht zweifelhafter Ansprüche der Kläger seitens der Beigeladenen gibt es keinen tragfähigen Anhaltspunkt.
Der von den Klägern in der mündlichen Verhandlung hervorgehobene Umstand, dass die Beigeladene aktuell noch eine größere Anzahl von Anträgen auf Erstattung von Aufwendungen nicht abschließend bearbeitet hat, betrifft nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beigeladenen lediglich einen zahlenmäßig eindeutig untergeordneten Anteil von wenigen Prozent der insgesamt in beträchtlicher Zahl angebrachten Anträge. Er sagt über die Begründetheit der mit den Anträgen geltend gemachten Ansprüche nichts Belastbares aus. Die Ansprüche bestehen nicht voraussetzungslos und in beliebiger Höhe. Ihre Bearbeitung ist notwendig einzelfallbezogen und erfordert unter anderem die Mitwirkung der Anspruchsteller. Die mit der Bearbeitung der Ansprüche einhergehende Zeitdauer, die bei stattfindendem Flugbetrieb und damit gegebener Lärmbelastung bis zur Umsetzung von Schallschutzmaßnahmen bzw. bis zur Erstattung hierfür angefallener Aufwendungen verstreicht, ist als solche nicht vermeidbar. Die Genehmigung 2005/2007 macht die Ausnutzung der Betriebserweiterung nicht von der vorherigen oder gleichzeitigen Erfüllung der Verpflichtungen der Beigeladenen zu Leistungen des passiven Schallschutzes abhängig. Anhaltspunkte für ein unannehmbares, methodisches Verschleppen der Bearbeitung gibt es nicht.
Das von den Klägern beanstandete Formular der Beigeladenen für die Beantragung der Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen lässt nicht die Annahme zu, die mit den baulichen Schallschutzmaßnahmen zu erreichende Begrenzung der Lärmbelastungen im Inneren von Schlafräumen werde weithin verfehlt. Das nach dem Wortlaut von III.9.2 Satz 2 der Genehmigung 2005/2007 durch den baulichen Schallschutz zu gewährleistende Ziel, dass im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern keine höheren Schallpegel als 55 dB(A) auftreten, beinhaltet nach einer ergänzenden Erklärung des Beklagten in den Anfechtungsverfahren gegen die Genehmigung nicht, dass in den Räumen überhaupt keine Schallpegel von mehr als 55 dB(A) mehr auftreten dürfen. Das Ziel ist vielmehr als NAT-Wert für die Zeit von 22.00 bis 01.00 Uhr und dahingehend zu verstehen, dass nicht mehr als acht Einzelschallpegel von mehr als 55 dB(A) im Rauminnern bei geschlossenen Fenstern auftreten dürfen. Das Formular der Beigeladenen zieht das nicht in Zweifel.
Ferner ist die Beigeladene nicht verpflichtet, das Erreichen der Schutzziele zu garantieren oder nachzuweisen. Die Schallschutzmaßnahmen müssen sich objektiv so auswirken, dass die Schutzziele eingehalten werden. Hierauf gerichtete Ansprüche müssen geltend gemacht und durchgesetzt werden.
Darüber hinaus ergibt sich nichts Konkretes dafür, dass die Beigeladene gerade zum Nachteil der Kläger in der von ihnen beanstandeten Art und Weise gegen die in Rede stehenden Auflagen verstößt. Ansprüche der Kläger zu 1. und 2. auf Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen wegen nächtlichen Fluglärms bestehen auf der Grundlage der Genehmigung 2005/2007 mangels Zugehörigkeit ihrer Grundstücke zum Nachtschutzgebiet nicht. Der Eigentümer des von der Klägerin zu 3. bewohnten Grundstücks hat Erstattungsleistungen der Beigeladenen erhalten.
Soweit die Kläger beanstanden, der Beklagte habe die tatsächliche Entwicklung des Fluggeschehens und der dadurch verursachten Immissionen nicht unter Kontrolle gehalten, sind diesbezüglich entscheidungsrelevante Auflagen der Genehmigung 2005/2007 nicht zu entnehmen.
c) Auch ein Anspruch der Kläger auf Widerruf von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nach § 6 Abs. 2 Satz 4 i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG scheidet nach dem oben Gesagten aus. Nach diesen Vorschriften kommt ein Widerruf, soweit vorliegend entscheidungserheblich, in Betracht, wenn sich später Tatsachen ergeben, die die Annahme rechtfertigen, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet ist. Tatsachen, die auf eine solche Gefährdungslage hinsichtlich der gesundheitlichen Auswirkungen des erweiterten Flugbetriebs schließen lassen, sind, wie ausgeführt, nicht gegeben. Zudem ließe sich die Gefährdung, wie ausgeführt, durch Maßnahmen unterhalb der Schwelle des Widerrufs abwehren mit der Folge, dass der Widerruf über das Erforderliche hinausginge.
d) Ein Anspruch der Kläger auf Widerruf von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 besteht ferner nicht auf der Grundlage von § 49 VwVfG NRW. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob bzw. inwieweit diese Vorschrift im gegebenen Zusammenhang Anwendung findet oder durch die speziellen Vorschriften des Luftverkehrsrechts verdrängt wird. Jedenfalls sind die als anspruchsbegründend in Erwägung zu ziehenden Widerrufsgründe nach dem Vorstehenden sämtlich nicht gegeben.
Für einen Widerruf wegen Nichterfüllung von Auflagen zur Genehmigung (§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW) fehlt es an einem hinreichend gewichtigen Verstoß der Beigeladenen gegen Auflagen, die sie zur Erstattung von Aufwendungen für baulichen Schallschutz verpflichten.
Einem Widerruf aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen (§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW) steht entgegen, dass nach der Erteilung der Genehmigung keine Tatsachen eingetreten sind, aufgrund deren der Beklagte berechtigt wäre, III.6.4 der Genehmigung nicht zu erlassen. Ferner ist nicht zu erkennen, dass ohne den begehrten Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wird.
3. Auch § 29 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Satz 2 LuftVG trägt den Anspruch auf (teilweise) Aufhebung von III.6.4 der Genehmigung 2005/2007 nicht. Ein Einschreiten auf dieser Rechtsgrundlage setzt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus; im Fall einer Gefahr steht das Einschreiten im Ermessen der Behörde. Eine solche Gefahr kann zwar, was hier wegen des notwendigen individualrechtlichen Bezugs zu den Klägern allein in Erwägung zu ziehen ist, aus einer Verletzung oder Gefährdung des Rechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG herrühren (§ 29b Abs. 1 LuftVG). An einer derartigen Gefahr fehlt es aber, wie ausgeführt. Eine gesundheitsgefährdende oder gar -verletzende Lärmbelastung der Kläger in der Zeit von 22.00 bis 23.00 Uhr wird, sofern sie überhaupt ernstlich in Betracht kommt, zumindest durch passiven Lärmschutz verhindert. Gewährleisten Maßnahmen des passiven Lärmschutzes die Gefahrenabwehr, hat sich die Behörde hierauf wegen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit regelmäßig auf sie zu beschränken. Besonderheiten, die vorliegend die beanspruchte Betriebsbeschränkung rechtfertigen würden, sind nicht gegeben.
Unabhängig hiervon gehen die Auswirkungen des Flugverkehrs auf den von der Genehmigung 2005/2007 gedeckten Flugbetrieb zurück, sodass die in Rede stehende Gefahr von der Legalisierungswirkung der Genehmigung erfasst wird. § 29 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Satz 2 LuftVG bildet angesichts der Vorschriften, die sich nach dem Vorstehenden über die Aufhebung einer solchen Betriebsgenehmigung verhalten, keine rechtliche Grundlage für deren Aufhebung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 2015 - 20 D 16/14.AK -, juris.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG NRW allgemeine Vorschriften
§ 29b LuftVG
§ 88 VwGO
§ 93 VwGO
§ 47 LuftVZO
§ 9 LuftVG
§ 10 LuftVG
§ 49 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 48 Abs. 1 LuftVZO
§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG
§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 29b Abs. 1 LuftVG
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO
§ 6 Abs. 4    Satz 2 LuftVG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9a LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 10 LuftVG
§ 71 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 10 Abs. 8 LuftVG
§ 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG
§ 75 Abs. 1a VwVfG NRW
§ 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 8 Abs. 1 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 6 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 LuftVG
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO
§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG
§ 2 Abs. 2 FluglärmG
§ 4 Abs. 6 FluglärmG
§ 137 Abs. 2 VwGO
§ 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 3 LuftVZO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 29 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Satz 2 LuftVG
§ 29b Abs. 1 LuftVG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1994, 1233
NVwZ 1991, 566
NJW 1989, 2766
NVwZ-RR 2009, 756
NVwZ 2001, 1038
NVwZ 2004, 869
BVerwGE 155, 81
BVerwGE 144, 44
BVerwGE 127, 95
BVerwGE 123, 261
BVerwGE 114, 364
BVerwGE 141, 1
BVerwGE 125, 116
BVerwGE 124, 334
BVerwGE 142, 234
NVwZ 2011, 991
NVwZ 2009, 1494,

103
NVwZ 2013, 284,

108
NVwZ 2016, 1328
BVerwGE 56, 110
NVwZ-RR 2012, 679
20 D 128/05
20 D 5/06
4 C 9.91
4 B 235.89
4 B 33.89
8 C 10315/05
7 KS 18/07
11 C 2089/07
9 B 20.09
4 C 61.77
6 CN 4.00
4 B 95.03
11 B 2.97
20 D 117/08
4 A 2.15
4 A 7001.11
4 A 2001.06
4 C 18.03
4 B 17.05
4 A 4001.10
4 A 1075.04
4 B 71.08
20 D 13/06
7 VR 5.14
4 C 6.07
9 A 28.04
4 B 39.15
4 C 8.09
1 BvR 1502/08
1 BvR 1606/08
4 A 5000.10
3 VR 2.15
4 C 79.76
4 B 53.14
20 D 81/15
4 B 2.04
12 S 27/12
20 D 16/14