Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-25, Aktenzeichen 10 A 13/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, soweit nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin macht die Verletzung datenschutzrechtlicher Vorschriften durch die Beklagte geltend. Sie begehrte mit Schreiben vom 26. Februar 2015 Auskunft von der Beklagten, ob diese ihre personenbezogenen Daten aus dem Melderegister an das B. übermittelt habe, wie ihr von dort mitgeteilt worden war.
Die Beklagte bestätigte dies mit Schreiben vom 5. März 2015 und ergänzte, das B. habe ein öffentliches Interesse an der Auskunft durch entsprechende Unterlagen nachgewiesen.
Mit Schreiben vom 12. März 2015 begehrte die Klägerin die Übermittlung des Auskunftsersuchens und der diesem beigefügten Nachweise. Die Beklagte lehnte die Übermittlung mit Schreiben vom 17. März 2015 ab und erklärte, sie habe den rechtlichen Rahmen der Datenübermittlung hinreichend beschrieben; auf die Herausgabe interner Dokumente habe die Klägerin keinen Anspruch.
Unter dem 5. Dezember 2015 erinnerte die Klägerin die Beklagte an ihr Ersuchen vom 12. März 2015 und setzte der Beklagten eine Frist bis 15. Dezember 2015 zur Gewährung von Akteneinsicht in das Auskunftsersuchen und dessen Anlagen. Die Beklagte lehnte mit Schreiben vom 10. Dezember 2015 unter Bezugnahme auf ihr letztes Antwortschreiben eine weitere Antwort ab.
Die Klägerin forderte daraufhin mit Schreiben vom 14. Dezember 2015 unter Fristsetzung bis 23. Dezember 2015 einen rechtsmittelfähigen Bescheid und teilte mit, dass sie andernfalls das Schreiben vom 10. Dezember 2015 als ablehnenden Bescheid werte. Die Beklagte äußerte unter dem 29. Dezember 2015 erneut, dass sie die Schreiben der Klägerin ausführlich beantwortet habe und weiterhin keine Rechtsgrundlage für die begehrte weitere Auskunft sehe.
Unter dem 28. Dezember 2015 begehrte die Klägerin von der Beklagten Auskunft über alle Übermittlungen von personenbezogenen Daten zu ihrer Person aus dem Melderegister in den letzten 30 Jahren und bat um Erledigung bis 15. Januar 2016.
Am 31. Dezember 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Die Datenübermittlung an das C. verletze sie in ihren Grundrechten, auch wenn es eine einfachgesetzliche Grundlage dafür geben sollte. Eine Datenübermittlung sei nur mit ihrer Zustimmung zulässig, die weder eingeholt noch erteilt worden sei. Erfolge keine Zustimmung, müsse die Behörde dem Betroffenen gegenüber einen rechtsmittelfähigen Bescheid erlassen. Dies sei hier unterblieben. Die Beklagte habe außerdem rechtswidrig gehandelt, indem sie ein an sie – die Klägerin – gerichtetes Schreiben (vom 17. März 2015) noch einmal übermittelt habe, jedoch nicht als Zweitschrift, sondern als Entwurf. Etwaige Bescheide würden dadurch nichtig, weil der Behördenwille nicht mehr erkennbar sei.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
1. die Beklagte zu verpflichten, ihr das Antragsschreiben des C. s nebst Anlagen zugänglich zu machen, aufgrund dessen die Beklagte im Wege der Gruppenauskunft auch personenbezogene Daten der Klägerin übermittelt hat.
2. festzustellen, dass die „Herausgabe einer Stellungnahme“ und „Versendung einer als Entwurf gekennzeichneten Zweitschrift“ rechtswidrig waren.
3. festzustellen, dass die Erteilung der Gruppenauskunft an das C. ohne vorhergehende Anhörung der Klägerin rechtswidrig war.
4. festzustellen, dass die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, die Klägerin wegen Verletzung ihres Rechts auf informelle Selbstbestimmung zu entschädigen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei als Untätigkeitsklage unzulässig, weil sie vor Ablauf von drei Monaten ab Antragstellung erhoben worden sei. Die Klägerin habe außerdem keinen der geltend gemachten Ansprüche.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen; der Inhalt sämtlicher Akten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht durch den Berichterstatter als Einzelrichter, dem die Kammer den Rechtsstreit mit Beschluss vom 30. September 2016 zur Entscheidung übertragen hat. Das Gericht konnte trotz Abwesenheit der Beteiligten im Verhandlungstermin am 25. Oktober 2016 verhandeln und entscheiden, weil die Beteiligten zu diesem Termin ordnungsgemäß geladen und auf die Möglichkeit einer Entscheidung bei Abwesenheit hingewiesen worden waren.
Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist zwar teilweise zulässig, aber unbegründet.
I. Die Klage ist nur teilweise zulässig.
1. Die schriftsätzlich formulierten Anträge der Klägerin sind der Auslegung bedürftig, aber auch zugänglich. Den Antrag zu 4.) versteht das Gericht im wohlverstandenen Interesse der Klägerin dahingehend, dass sie eine Entschädigung nach den fachrechtlichen (melde- oder datenschutzrechtlichen) Vorschriften begehrt. Etwaige Entschädigungsansprüche aus Amtshaftung, für die das Gericht gem. § 40 Abs. 2 VwGO nicht zuständig wäre und hinsichtlich derer es das Verfahren deshalb zu trennen und an das zuständige Amtsgericht zu verweisen hätte, hat die Klägerin nicht ausdrücklich geltend gemacht. Auf Anhörung des Gerichts zu einer möglichen Verweisung hat sie sich nicht geäußert. Das Gericht sieht sich vor diesem Hintergrund gehalten, das Begehren der Klägerin auf solche Ansprüche zu beschränken, die sie vor dem erkennenden Gericht zulässigerweise verfolgen kann.
2. Die Klage ist unzulässig, soweit die Klägerin sinngemäß die Feststellung begehrt, dass die „Herausgabe einer Stellungnahme“ unzureichend und die „Versendung einer als Entwurf gekennzeichneten Zweitschrift“ rechtswidrig waren. Bei der in der Klageschrift benannten „Herausgabe einer Stellungnahme“ ist schon nicht klar, welche tatsächliche Handlung der Beklagten die Klägerin meint. Auf dieser Grundlage lässt sich kein hinreichend konkret bestimmtes Rechtsverhältnis herausarbeiten, das Gegenstand der begehrten Feststellung sein kann.
Dagegen beschreibt die Frage der Rechtmäßigkeit der „Versendung einer als Entwurf gekennzeichneten Zweitschrift“ ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis; insofern fehlt jedoch ein rechtlich anerkanntes Feststellungsinteresse der Klägerin. Das Rechtsverhältnis war durch den Versand der Zweitschrift an die Klägerin bei Klageerhebung bereits durch Zeitablauf erledigt. Ein Feststellungsinteresse wird in derartigen Konstellationen regelmäßig nur bejaht, wenn die Handlung objektiv anhaltende abträgliche Wirkungen entfaltet. Das ist hier nicht erkennbar. Ein Feststellungsinteresse folgt auch nicht aus einem erheblichen Grundrechtseingriff, den die Klägerin durch den Versand des Schreibens hätte erleiden müssen. Es gibt schon keinen einfachgesetzlichen Anspruch der Klägerin, ein bereits einmal an sie versandtes Schreiben noch einmal zu erhalten; ebenso wenig gibt es allerdings einen Abwehranspruch dagegen. Auch durch den von der Klägerin gerade gerügten Rückgriff auf eine bei den Akten befindliche Entwurfsfassung werden Grundrechte der Klägerin offensichtlich nicht berührt. Weder Rechtsstaatsgebot noch Anspruch auf rechtliches Gehör gebieten, ein behördliches Schreiben, das sich nach Versand nicht mehr bei der Akte befindet, (nur) zum Zweck der Akteneinsicht zu reproduzieren, anstatt auf den Akteninhalt zurückzugreifen.
3. Soweit die Klägerin im Wege der Verpflichtungsklage Einsichtnahme in das Antragsschreiben des C. s nebst Anlagen beansprucht, aufgrund dessen die Beklagte im Wege der Gruppenauskunft auch personenbezogene Daten der Klägerin übermittelt hat, ist die Klage zulässig. Allerdings ist die Klage nicht als Untätigkeitsklage statthaft, weil die Beklagte mit dem Schreiben vom 17. März 2015 tätig geworden ist. Die Klägerin kann dieses Schreiben jedoch mit einer Versagungsgegenklage angreifen, weil es eine Einzelfallregelung mit Außenwirkung und damit einen Verwaltungsakt im materiellen Sinne darstellt. Eine Klagefrist begann mangels Rechtsmittelbelehrung nicht zu laufen.
4. Zulässig ist die Klage weiterhin, soweit sie sich auf die Feststellung richtet, dass die Datenübermittlung an das C. ohne vorhergehende Anhörung rechtswidrig war. Die Klägerin bezeichnet insofern ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Dieses ist zwar wiederum durch Zeitablauf erledigt; die tatsächliche Handlung der Datenübermittlung entfaltet aber die erforderliche anhaltend abträgliche Wirkung; sie berührt auch das Grundrecht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung.
II. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet.
1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Herausgabe des oder Einsichtnahme in das Antragsschreiben des C. s nebst Anlagen, aufgrund dessen die Beklagte im Wege der Gruppenauskunft auch personenbezogene Daten der Klägerin übermittelt hat; der Bescheid der Beklagten vom 17. März 2015 erweist sich daher als rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).
Ein Informationsfreiheits- oder Transparenzgesetz, das einen allgemeinen Anspruch auf Akteneinsicht begründen würde, ist in Niedersachsen noch nicht in Kraft getreten; das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes ist auf kommunale Körperschaften unter Aufsicht eines Landes nicht anwendbar.
Der allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Anspruch auf Akteneinsicht gem. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 29 Abs. 1 VwVfG richtet sich an Verfahrensbeteiligte im Sinne des § 13 VwVfG. Die Klägerin ist keine Beteiligte im Sinne des § 13 Abs. 1 VwVfG, weil sie weder die Gruppenauskunft beantragt hat noch ein Verwaltungsakt an sie gerichtet werden sollte. Sie war auch nicht seitens der Beklagten als Beteiligte beigeladen und hätte auch nicht beigeladen werden müssen; § 13 Abs. 2 VwVfG wird insofern durch die fachrechtliche Ausgestaltung des Verfahrens in § 33 Abs. 5 des Niedersächsischen Meldegesetzes – NMG – und § 46 des Bundesmeldegesetzes – BMG – verdrängt, das seit dem 1. November 2015 und damit auch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als maßgeblichem Beurteilungszeitpunkt für die Sach- und Rechtslage gilt.
Auch Auskunftsansprüche der Klägerin richten sich daher nach dem Fachrecht, hier § 10 Abs. 1 BMG. Danach hat der Betroffene (d. h. jemand, dessen personenbezogene Daten im Melderegister gespeichert sind) Anspruch auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten und Hinweise sowie deren Herkunft, die Empfänger regelmäßiger Datenübermittlungen und die Arten der zu übermittelnden Daten sowie die Zwecke und die Rechtsgrundlagen der Speicherung und regelmäßiger Datenübermittlungen. Die hier betroffene Gruppenauskunft ist von diesem Auskunftsanspruch schon tatbestandlich nicht erfasst; ein weitergehender Anspruch auf Akteneinsicht ist nicht normiert.
Über Auskunftsbegehren, die über die gesetzlich normierten Auskunftsansprüche hinausgehen, hat die Beklagte im Ermessenswege zu entscheiden. Dieser Verpflichtung ist sie nachgekommen, indem sie der Klägerin den Umstand mitgeteilt hat, dass eine Gruppenauskunft erteilt worden ist, und diejenigen Eckdaten mitgeteilt hat, die im Rahmen von § 10 Abs. 1 BMG bei regelmäßigen Übermittlungen mitzuteilen gewesen wären, namentlich Empfänger, Art der Daten, den Zweck der Übermittlung und dessen Rechtsgrundlage. Diese Ermessensausübung ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden; Ermessensfehler hat weder die Klägerin dargelegt noch sind sie sonst ersichtlich.
2. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die Erteilung der Gruppenauskunft an das C. ohne vorhergehende Anhörung der Klägerin rechtswidrig war.
Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Übermittlung war und ist insofern § 33 Abs. 5 des Niedersächsischen Meldegesetzes in der bis 31.10.2015 geltenden Fassung – NMG –, weil sich die Rechtmäßigkeit der Auskunftserteilung nach dem zum Zeitpunkt des letzten behördlichen Handelns geltenden Recht richtet. Nach § 33 Abs. 5 NMG darf eine Melderegisterauskunft über eine Vielzahl nicht namentlich bezeichneter Personen (Gruppenauskunft) erteilt werden, soweit sie im öffentlichen Interesse liegt. Dabei sah 33 Abs. 5 NMG – anders als etwa § 35 Abs. 2 NMG (Auskunft bei Auskunftssperre) – keine Verpflichtung der Meldebehörde zur vorherigen Anhörung der betroffenen Personen vor.
Diese Vorschrift ist auch mit Verfassungsrecht vereinbar. Die Speicherung personenbezogener Daten im Melderegister und die Übermittlung solcher Daten an Dritte berührt zwar grundsätzlich das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Dieses Grundrecht gilt jedoch nicht vorbehaltlos. Auch wenn es dem Grunde nach auch die Kenntnis des Einzelnen darüber gewährleisten und schützen soll, wer (welche staatliche Stelle) was (welche Daten) über ihn weiß, begründet es schon kein absolutes Recht, vor jeder Datenverarbeitung angehört zu werden. Darüber hinaus sind gesetzliche Einschränkungen der informationellen Selbstbestimmung dem Grunde nach möglich; sie bedürfen jedoch, zumal wenn sie – wie im Falle der Gruppenauskunft klar erkennbar – vor allem Praktikabilitätserwägungen folgen, der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung und erfordern einen schonenden Ausgleich der widerstreitenden Interessen. Einen solchen Ausgleich hat der Gesetzgeber hier dadurch getroffen, dass er der mit dem Ausschluss der Anhörung der Betroffenen einhergehenden Einschränkung der informationellen Selbstbestimmung deutlich erhöhte tatbestandliche Anforderungen gegenübergestellt hat. Denn die Gruppenauskunft ist nur in Fällen zulässig, in denen das öffentliche Interesse die Auskunft und die damit verbundenen Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung rechtfertigt.
Die Auskunft hält sich im Übrigen im Rahmen dieser gesetzlichen Anforderungen, weil die Gesundheitsstudie der Nationalen Kohorte, zu deren Durchführung die Auskunft erteilt worden war, erkennbar dem öffentlichen Interesse dient.
3. Weil sich die Erteilung der Gruppenauskunft als rechtmäßig erweist, kann die Klägerin auch einen Schadensersatzanspruch nicht mit Erfolg geltend machen. Denn § 18 Abs. 1 des Niedersächsischen Datenschutzgesetzes als die einzige hier in Betracht kommende Entschädigungsvorschrift knüpft ausdrücklich an die (Un-)Zulässigkeit der Datenverarbeitung an. Der geltend gemachte immaterielle Schaden setzt über die bloße Rechtmäßigkeit der Datenübermittlung zudem eine schwere Verletzung des Persönlichkeitsrechts voraus, die weder von der Klägerin dargelegt noch sonst ersichtlich ist.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
IV. Gründe, gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4, § 124 a Abs. 1 VwGO die Berufung zuzulassen, sind nicht ersichtlich. Weder hat der Rechtsstreit über den konkreten Einzelfall hinaus grundsätzliche Bedeutung, noch weicht das Gericht von der Rechtsprechung der dort genannten Obergerichte ab.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 40 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 29 Abs. 1 VwVfG
§ 13 Abs. 1 VwVfG
§ 13 Abs. 2 VwVfG
§ 10 Abs. 1 BMG
§ 10 Abs. 1 BMG
§ 33 Abs. 5 NMG
§ 35 Abs. 2 NMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 33 Abs. 5 des Niedersächsischen Meldegesetzes – NMG – und § 46 des Bundesmeldegesetzes