Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-18, Aktenzeichen 1 K 574/12

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Förderung einer extensiven Bewirtschaftung von Dauergrünland.
Per Datenträgerbegleitschein und Erklärung zur Antragstellung 2009 stellte die Klägerin am 14.05.2009 einen Antrag auf Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen des Saarlandes (ELER/AUM) für das Antragsjahr 2009, unter anderem für die Maßnahme „Einhaltung einer extensiven Grünlandnutzung mit höchstens 1,4 RGVE (Raufutter fressende Großvieheinheiten), jedoch nicht weniger als 0,3 RGVE/ha HFF (Hauptfutterfläche)".
Mit Bescheid des Rechtsvorgängers des Beklagten, des Landesamtes für Agrarwirtschaft und Landentwicklung (LAL), vom 25.11.2010 wurde der Antrag abgelehnt und die Zuwendungen für das Jahr 2009 wegen schwerwiegenden Verstoßes zu 100% gekürzt. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 23.12.2010 Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.07.2011 - Eingang bei den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 12.07.2011 - wies das zu dieser Zeit zuständige Ministerium für Umwelt, Energie und Verkehr den Widerspruch mit der Begründung zurück, die auf fünf Jahre angelegte Fördermaßnahme diene der nachhaltigen Verbesserung der natürlichen und wirtschaftlichen Produktionsbedingungen, die mit einer Verbesserung des Schutzes der Umwelt und der Erhaltung des natürlichen Lebensraums einhergingen. Die Maßnahme sei u.a. an einen geringen Viehbesatz (max. 1,4 RGVE/ha), an eine reduzierte Düngung (max. 120 kg Stickstoff/ha und Jahr), an den Verzicht auf Pflanzenschutzmittel, an ein Umbruchsverbot sowie an eine fünfjährige Laufzeit geknüpft. Dadurch werde dauerhaft die Bodenfruchtbarkeit erhalten und die Umwelt (Grund- und Oberflächengewässer, Artenvielfalt, Klima) geschont.
Wesentliche Voraussetzung zur Gewährung der Zahlung sei unter anderem, dass für die Dauer des Verpflichtungszeitraums keine Umwandlung in Ackerland auf dem Dauergrünland vorgenommen werde (Grünland-Umbruchsverbot).
Mit seiner Unterschrift unter dem Antrag 2007 habe sich der Kläger verpflichtet, die Bewirtschaftungsverpflichtungen für die Dauer von 5 Jahren einzuhalten.
Im Laufe der Verwaltungskontrolle sei festgestellt worden, dass die Klägerin diese 5-jährige Verpflichtung nicht eingehalten habe, da im Jahr 2009 auf den beantragten Flächen (Schläge 280 und 283) Grünlandumbruch in umfangreichem Ausmaß (2,49ha = 1,42%) stattgefunden habe. Es handele sich dabei um Flächen, die mindestens fünf Jahre als Dauergrünland beantragt gewesen seien und damit gem. VO (EG) Nr. 796/2004 der Kommission, Teil 1 Artikel 2 Absatz 2 zu Dauergrünland geworden seien. Gemäß dem Saarländischen Plan zur Entwicklung des ländlichen Raums (Nr. 5.3.2.1.4.1.2) bzw. der Nationalen Rahmenregelung (Ziffer 4.2.1.4 B.1) sei für die Zahlung der beantragten Zuwendung zwingend vorausgesetzt, dass eine Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland – auf der beantragten Fläche – nicht erfolgen dürfe. Auf diese zwingend einzuhaltende Voraussetzung werde im Merkblatt zum Gemeinsamen Antrag 2009 (S. 35, 1. Absatz, 4. Unterpunkt) hingewiesen. Mit ihrer Unterschrift unter den Antrag habe sich die Klägerin verpflichtet, die Bewirtschaftungsverpflichtungen für die Dauer von fünf Jahren einzuhalten.
Dieser Verpflichtung sei die Klägerin jedoch offensichtlich und unstreitig nicht nachgekommen. Der Verstoß sei vom LAL in nicht zu beanstandender Weise als „schwerer" Verstoß eingestuft und dementsprechend sanktioniert worden.
Ein schwerer Verstoß gegen das Umwandlungsverbot von Grünlandflächen liege nach der saarländischen Leitlinie für die Verwaltung zur Sanktionierung von Verstößen bei Agrarumweltmaßnahmen gem. Artikel 18 der VO (EG) Nr. 1975/2006 dann vor, wenn von einer Umwandlung mehr als 1 ha Fläche betroffen sei (Leitlinie S. 5: Maßnahme 214-2 Förderung der extensiven Bewirtschaftung des Dauergrünlandes, 5. Absatz). Diese Leitlinie werde bei Verfahren der vorliegenden Art herangezogen und vom LAL zur Grundlage der Entscheidung gemacht. Unstreitig seien von der Klägerin mehr als 1 Hektar Dauergrünland umgebrochen worden.
Auch hinsichtlich der vorgenommenen Kürzung sei nicht ersichtlich, inwieweit die Entscheidung des LAL fehlerhaft sein solle. Laut Leitlinie für die Verwaltung zur Sanktionierung von Verstößen bei Agrarumweltmaßnahmen gemäß Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 175/2006 werde ein leichter Verstoß mit einer Kürzung der maßnahmenbezogenen Zuwendung um 20% geahndet. Ein mittlerer Verstoß werde mit einer Kürzung um 50% geahndet. Ein schwerer Verstoß führe dazu, dass im Jahr der Feststellung keine maßnahmenbezogene Zuwendung gewährt werde. Bei einem sehr schweren Verstoß würden für das aktuelle Verpflichtungsjahr keine maßnahmenbezogenen Zuwendungen gewährt und bis dahin – im Rahmen dieser Maßnahme – gezahlte Zuwendungen würden zurückgefordert. Verstöße, die auf absichtlichem Handeln oder absichtlichen Falschangaben beruhten, führten nach Abs. 3 des Art. 18 der VO(EG) Nr. 1975/2006 zu einem Ausschluss von der betreffenden Maßnahmen im Jahr der Feststellung und im darauffolgenden Jahr. Da die Klägerin vorliegend einen Umbruch von mehr als 1 ha Dauergrünland vorgenommen habe, sei es nicht rechtsfehlerhaft gewesen, die für das Jahr 2009 beantragte Prämie in Gesamthöhe von 16.862,46 EUR um 100% zu kürzen.
Am 12.08.2011 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung macht sie geltend, der Beklagte gehe rechtsirrig davon aus, dass er wegen des Grünlandumbruchs verpflichtet sei, Sanktionen wegen Nichteinhaltung von beihilferelevanten Verpflichtungen und der beantragten Fördermaßnahme zu verhängen. Ihr könne jedenfalls kein schwerer Verstoß vorgeworfen werden.
Sie habe die Flächen des Landwirtes H.-S. S. übernommen. Von diesen Flächen seien 2 Schläge von Grünland auf Ackerland umgestellt worden. Diese Flächen seien bereits im Jahre 2004 als Ackerland genutzt worden. Entsprechende Luftbildaufnahmen lägen dem Beklagten vor.
Ein Umbruchverbot bestehe jedoch nur für Flächen, die länger als 5 Jahre als Grünland bewirtschaftet worden seien. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Der Landwirt S. habe in seinem Schreiben vom 06.10.2010 an das Landesamt bereits bestätigt, dass die beiden Schläge in der Vergangenheit immer als Acker- bzw. Stilllegungsfläche genutzt worden seien.
Der Landwirt S. habe seinerzeit Prämien beantragt gehabt, die ihm nicht gewährt worden seien. In der Folge habe der Landwirt S. seinen landwirtschaftlichen Betrieb aufgegeben und sie - die Klägerin - habe die Flächen des Landwirts Seibert im Jahre 2009 übernommen. Für die hier streitbefangenen Flächen seien zum Zeitpunkt der Übernahme weder Fördergelder bezahlt noch beantragt worden. Auch sie selbst habe für die hier streitbefangenen Flächen keine Fördergelder im Rahmen der ELER-Maßnahme beantragt.
Insoweit sei das Ermessen fehlerhaft ausgeübt, wenn ihr nunmehr die Fördermittel nach der ELER-Maßnahme gestrichen würden, obwohl die Flächen gar nicht Gegenstand der ELER-Förderung gewesen seien und die Klägerin auch keinerlei Verschulden bei der Bewirtschaftung treffe. Sie habe die Flächen als Ackerland übernommen und diese als Ackerland weiter bewirtschaftet. Für sie sei es nicht erkennbar gewesen, dass die Flächen irgendwann einmal als Grünland gemeldet worden seien. Durch die Übernahme der Flächen des Landwirts Seibert habe sich der Grünlandanteil im klägerischen Betrieb deutlich erhöht. Der Vortrag des Beklagten, dass es keine Rolle spiele, ob für die streitgegenständlichen Flächen Fördergelder beantragt oder bewilligt worden seien, sei nicht nachvollziehbar. Sie erhalte Fördergelder dafür, dass sie Grünland extensiv nutze und dies auf Flächen, für die sie eine Förderung beantragt habe.
Auch die Einordnung des Verstoßes als schwerer Verstoß sei nicht nachvollziehbar. Die vom Beklagten geförderten Flächen seien durch den Umbruch in keinster Weise beeinträchtigt worden, so dass überhaupt kein Verstoß vorliege, da das Ziel der Förderung, nämlich die geförderten Flächen extensiv als Grünlandflächen zu bewirtschaften, nicht beeinträchtigt worden sei.
Die Richtlinien berücksichtigten nur die Dauer und den Ausmaß des Verstoßes. Es werde nicht auf Vorsatz oder Fahrlässigkeit abgestellt. Im vorliegenden Fall läge bestenfalls ein leichter Verstoß vor, da sie nicht habe davon ausgehen können, dass der Grünlandumbruch auch für Flächen untersagt werde, für die sie überhaupt keine Förderungen erhalte.
Es könne sich auch deshalb um keinen schwerwiegenden Verstoß handeln, da die Herleitung der Anspruchsgrundlage bereits für Volljuristen eine echte Herausforderung darstelle. Der Beklagte trage vor, dass die Verpflichtung, auf einen Grünlandumbruch zu verzichten aus dem Regelungszusammenhang des Rahmenplanes der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes für den Zeitraum 2009 - 2012 i.V.m. der Nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume und dem EPLR Saar 2007 - 2013 folge.
Die Nr. 4.2.1.4.1.1 in der Nationalen Rahmenregelung finde sich auf 2 Seiten von insgesamt 240 Seiten. Unter dem Stichpunkt 4.2.1.4.1.1 werde auf Artikel 39 und 51 der VO (EG) Nr. 1698/2005 verwiesen. Sodann würden unter a) die allgemeinen Pflichten des Beihilfeempfängers aus Artikel 39 Abs. 3 zitiert. Danach sollten Grundanforderungen der Artikel 5 und 6 und der Anhänge II und III der VO (EG) Nr. 73/2009, sowie die Grundanforderungen für die Anwendung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln und sonstige einschlägige verpflichtende Anforderungen, die im Rahmen von einzelstaatlichen Rechtsvorschriften festgelegt oder in dem betreffenden Programm aufgeführt seien, für die Dauer des Verpflichtungszeitraumes eingehalten werden.
Ein Verbot des Grünlandumbruchs finde sich dort nicht. Sodann sei geregelt, dass die Länder Anpassungen vornehmen könnten, die in der Verlängerung der Laufzeit der Verpflichtung für Agrarumweltmaßnahmen bestünden. Ein Grünlandumbruch stelle jedoch keine Verlängerung der Laufzeit dar, so dass auch diese Regelung nicht einschlägig sei. Die vom Beklagten behauptete Regelung greife schon deshalb nicht, weil sie die Flächen als Ackerland von dem vorherigen Nutzer übernommen habe.
Dass der Beklagte dies in den Büchern irgendwo anders geführt habe, möge so sein, habe sie – die Klägerin - aber nicht wissen können. Sie müsse sich nach dem richten, was der vorherige Bewirtschafter ihr angegeben habe. Warum es ein schwerwiegender Verstoß sein solle, wenn sie die Fläche so bewirtschafte, wie der Vorpächter ihr dies angegeben habe, sei nicht nachvollziehbar. Der vorherige Bewirtschafter habe ihr die Flächen als Ackerland übergeben, auch wenn sie zum Zeitpunkt der Übergabe nicht bewirtschaftet gewesen seien.
Ein Verstoß setze „Wissen und Wollen" voraus. Wenn jedoch nicht einmal mit vertretbarem Aufwand die gesetzliche Grundlage ermittelt werden könne, wobei es einem Landwirt als Nichtjuristen wohl kaum zuzumuten sei, sich die Drucksachen des deutschen Bundestages zu organisieren, um die Förderrichtlinien auszulegen, liege überhaupt kein Verstoß vor und zwar weder ein schwerwiegender, noch ein leichter Verstoß. Den behaupteten Verstoß könne man ihr ohnehin nicht zum Vorwurf machen, weil sie über die Förderrichtlinien nicht informiert worden sei. Soweit der Beklagte behaupte, dass sie verpflichtet sei, sich über die vorherige Nutzung zu erkundigen und sich nicht auf Angaben des vorherigen Nutzers verlassen dürfe, so sei auch dies nirgendwo geregelt. Letztendlich fehle es an einem vorwerfbaren Verhalten ihrerseits. Dass sie auch für Flächen sanktioniert werde, für die sie überhaupt keine Fördergelder beantragt habe, sei nirgends mitgeteilt worden.
Unabhängig davon habe sie sich über die vorherige Nutzung erkundigt. Die frühere Nutzung sei Ackerland gewesen. Dies sei ihr von dem Vorbewirtschafter bestätigt worden. Diese Information in Verbindung mit der Tatsache, dass sie überhaupt keine Fördergelder für die streitbefangene Fläche beantragt habe, in Verbindung mit der Tatsache, dass sie nicht darauf hingewiesen worden sei, dass sie auch sanktioniert werden könne für Flächen, für die überhaupt keine Fördergelder beantragt worden seien, führe dazu, dass es sich nicht um einen schwerwiegenden Verstoß handeln könne. Wenn sie die Flächen als Ackerland übernommen und als Ackerland weiterbewirtschaftet habe, so sei nicht nachvollziehbar, warum sie bestraft werden solle, nur weil der Beklagte die Ackerflächen nach der Legaldefinition der EU-Vorschriften als Dauergrünland ansehe.
Im Übrigen lägen die Voraussetzungen des Artikels 45 der VO (EG) Nr. 1974/2006 nicht vor. Gemäß § 45 Abs. 2 sei eine Einbeziehung neuer Flächen nur unter der Voraussetzung möglich, dass sie Vorteile für die betreffende Maßnahme mit sich bringe. Der Beklagte habe bislang nirgends ausgeführt, worin diese Vorteile für die betreffende Maßnahme liegen sollten. Weitere Voraussetzung sei, dass sie gerechtfertigt sei durch die Art der Verpflichtung, die Länge des restlichen Zeitraums und die Größe der zusätzlichen Fläche. Sie habe sich nach dem Antragsformular lediglich verpflichtet, kein Dauergrünland ihres Betriebes in Ackerland umzuwandeln. Dies sei nicht geschehen. Sie habe Ackerland übernommen und habe dieses nicht umgewandelt. Darüber hinaus beziehe sich die Verpflichtung auf einen 5-Jahreszeitraum. Das Ackerland sei erst später zu dem Betrieb hinzugekommen, so dass die Verpflichtung nicht die hier streitbefangenen Flächen betreffe.
Im Übrigen habe die Beklagte an keiner Stelle ausgeführt, dass sich das Dauergrünland im Referenzjahr erheblich verringert habe, so dass auch insoweit eine Sanktionierung nicht geboten sei. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade betreffe einen anderen Sachverhalt und sei deshalb hier nicht anwendbar. Aus Datenschutzgründen habe sie keinen Anspruch, die Prämienanträge des Vorbewirtschafters einzusehen. Der Beklagte stelle unstreitig, dass er die erweiterte Fläche nicht in die Verpflichtungsfläche einbezogen habe. Dann könne allerdings eine Nutzung als Acker auch nicht sanktioniert werden.
Sie schlage vor, das Verfahren dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen, damit dieser abschließend kläre, inwieweit das Vorgehen des Beklagten mit europäischem Recht in Übereinstimmung zu bringen sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25.11.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.07.2011 zu verpflichten, ihr die am 14.05.2009 beantragte Förderung für Agrarumweltmaßnahmen des Saarlandes (ELER/AUM) für das Antragsjahr 2009 für die Maßnahme „Einhaltung einer extensiven Grünlandnutzung mit höchstens 1,4 RGVE, jedoch nicht weniger als 0,3 RGVE/ha HFF (Hauptfutterfläche)" ungekürzt zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, gemäß des Saarländischen Plans zur Entwicklung des ländlichen Raums (Nr. 5.3.2.1.4.1.2) i. V. m. der Nationalen Rahmenregelung (Ziffer 4.2.1.4 B.1) sei für die Zahlung der beantragten Zuwendung zwingend vorausgesetzt, dass eine Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland – auf der beantragten Fläche – nicht erfolgen dürfe. Auf diese zwingend einzuhaltende Voraussetzung werde im Merkblatt zum Gemeinsamen Antrag 2009 hingewiesen. Mit Unterschrift unter den Antrag habe sich die Klägerin verpflichtet, die Bewirtschaftungsverpflichtungen für die Dauer von fünf Jahren einzuhalten.
Dieser Verpflichtung sei die Klägerin jedoch offensichtlich und unstreitig nicht nachgekommen. Vielmehr habe sie im Jahre 2009 auf den Schlägen Nr. 280 und Nr. 283 im Umfang von 2,49 ha Grünland in Ackerland umgebrochen (= 1,42% des beizubehaltenden Grünlandumfangs). Bei diesen Flächen habe es sich um solche gehandelt, die mindestens fünf Jahre als Dauergrünland beantragt gewesen seien und damit gem. Art. 2 Absatz 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zu Dauergrünland werden sollten.
Dieser Verstoß sei von der Beklagten in nicht zu beanstandender Weise als „schwerer" Verstoß eingestuft und dementsprechend sanktioniert worden.
Nach Art. 18 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1975/2006 führe ein Verstoß gegen eine mit der Beihilfegewährung verbundene Verpflichtung, die nicht in Zusammenhang mit den angegebenen Flächen stehe, zu einer Kürzung der Beihilfe. Nach Absatz 2 der Vorschrift sei der Betrag, um den die Beihilfe gekürzt werde, insbesondere auf der Grundlage von Schwere, Dauer und Ausmaß des festgestellten Verstoßes festzusetzen. Die Beurteilung der Schwere eines Verstoßes hänge insbesondere davon ab, welche Bedeutung den Auswirkungen des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der nicht eingehaltenen Kriterien beizumessen sei. Das Ausmaß eines Verstoßes werde dabei anhand der Auswirkungen des Verstoßes auf das Vorhaben insgesamt beurteilt. Die Beurteilung der Dauer eines Verstoßes richte sich insbesondere danach, wie lange die Auswirkungen des Verstoßes andauerten oder welche Möglichkeiten bestünden, diese Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abzustellen.
Nach der insoweit zugrunde gelegten Leitlinie für die Verwaltung zur Sanktionierung von Verstößen bei Agrarumweltmaßnahmen gemäß Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 führe ein Verstoß gegen das Grünlandumbruchsverbot, das aus Ziffer 4.2.1.4 B.1 der Nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume folge, zu einer Kürzung. Danach sei der Verstoß als schwerer Verstoß zu werten. Ein solcher Verstoß führe zu einer Kürzung von 100 %.
Dem stehe auch nicht entgegen, dass die Klägerin die Flächen des Landwirtes H.-S. S. übernommen habe, der die beiden streitgegenständlichen Schläge bereits im Jahre 2004 als Ackerland genutzt haben solle. Aus dem Graphischen Flächennutzungsnachweis des Landwirtes H.-S. S. aus 2005, den Flächennutzungsverzeichnissen aus den Jahren 2001 und 2002 sowie der Nutzungsübersicht der Katasterfläche aus S.-D. sei ersichtlich, dass diese Schläge seit 1993 durchgängig als Dauergrünland bewirtschaftet worden seien. Der Beklagte habe daher auch nicht ermessensfehlerhaft gehandelt.
Dass, wie die Klägerin weiterhin vorträgt, für die streitgegenständlichen Flächen zum Zeitpunkt der Übernahme keine Fördergelder beantragt und bewilligt worden seien, spiele für die Förderung keine Rolle und begründe im übrigen auch keinen Ermessensfehlgebrauch. Dem Landwirt S. sei, wie aus dem von der Klägerin vorgelegten Widerspruchsbescheid ersichtlich, die Förderung aus anderen Gründen versagt worden.
Mit Unterschrift unter dem Antrag 2007 habe sich die Klägerin verpflichtet, die Bewirtschaftungsauflagen für die Dauer von fünf Jahren einzuhalten. Diese Verpflichtung gelte gesamtbetrieblich und damit auch für Flächen, für die keine Fördergelder beantragt worden seien. Dies folge aus dem Regelungszusammenhang des Rahmenplanes der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes für den Zeitraum 2009 - 2012 i. V. m. der Nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume und dem EPLR Saar 2007 - 2013.
Nach Nr. B. 1. der Grundsätze für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung des Rahmenplanes der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes für den Zeitraum 2009 - 2012 gehöre es zu den allgemeinen Pflichten eines Beihilfeempfängers, u. a. die nationalen Bestimmungen, die die Grundanforderungen der Verordnungen (EG) Nr. 1782/2003 und Nr. 1698/2005 konkretisierten oder umsetzten, während des Beihilfezeitraumes im gesamten Betrieb einzuhalten, auch wenn die Beihilfe lediglich für die Bewirtschaftung einer Teilfläche oder Teile der Tierhaltung des Betriebes beantragt oder gewährt werde. Diese Regelung finde sich auch in Textziffer 4.2.1.4.1.1 der Nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume und werde näher konkretisiert unter B. 1. IV., worauf der EPLR Saar 2007 - 2013 unter Textziffer 5.3.2.1.4.1.2 verweise. Dort seien die Zuwendungsvoraussetzungen der Einzelfördermaßnahme „Extensive Bewirtschaftung des Dauergrünlandes mit höchstens 1,4 RGV/ha Hauptfutterfläche" aufgeführt. Zu den Zuwendungsvoraussetzungen gehöre es danach, auf dem Dauergrünland keine Umwandlung in Ackerland vorzunehmen, und zwar unabhängig davon, ob die Flächen in die Beihilferegelung aufgenommen seien.
Dies erkläre sich daraus, dass nur so die natürlichen Produktionsbedingungen, die mit den Belangen des Schutzes der Umwelt und der Erhaltung des natürlichen Lebensraumes vereinbar seien, nachhaltig verbessert werden könnten. Durch die extensive Bewirtschaftung der Grünlandflächen werde vor allem der Eintrag von Pflanzennährstoffen in Gewässer oder Feuchtbiotope verringert sowie der Erhaltung natürlicher Lebensräume und der damit einhergehenden Biodiversität Rechnung getragen. Würde sich die Verpflichtung nur auf Flächen beschränken, für die eine Beihilfe gewährt werde, wäre die Erreichung des Förderzweckes eingeschränkt.
Des Weiteren sei der Verstoß auch als schwerer Verstoß zu werten.
Nach der Leitlinie für die Verwaltung zur Sanktionierung von Verstößen bei Agrarumweltmaßnahmen gemäß Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 werde unterschieden zwischen flächenbezogenen Verstößen, die nach Art. 16 der VO (EG) Nr. 1975/2006 zu sanktionieren seien, und den flächenunabhängigen Verstößen, die gemäß Art. 18 der VO (EG) Nr. 1975/2006 zu sanktionieren seien. Zugleich würden nach der Leitlinie auch vorsätzliche Verstöße sanktioniert. Diese führten danach nämlich gemäß Art. 16 Abs. 5 bzw. Art 18 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1975/2006 zu einem Ausschluss von der betreffenden Maßnahme im Jahr der Feststellung und im darauf folgenden Jahr. Bei dem Verstoß gegen die Verpflichtung, auf dem Dauergrünland keine Umwandlung in Ackerland vorzunehmen, werde hinsichtlich der Bewertung auf Schwere (bemessen nach der Fläche), Ausmaß und Dauer abgestellt. Davon gesondert erfolge in beiden Fällen die Beurteilung, ob der Verstoß vorsätzlich oder fahrlässig begangen worden sei. Von einem vorsätzlichen Verstoß sei vorliegend nicht ausgegangen worden. Gleichwohl ist der Verstoß als schwerer Verstoß zu werten.
Schon aus den Grundsätzen für die Förderung einer markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung nach dem Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 2007 bis 2010 (Nr. 1 Allgemeine Pflichten; vgl. Bundestags-Drucksache 16/5324 vom 15.05.2007, S. 40), folge, dass der Beihilfeempfänger verpflichtet sei, die nationalen Bestimmungen, die die Grundanforderungen [nach EG-Recht] umsetzten, im gesamten Betrieb einzuhalten, auch wenn die Beihilfe lediglich für die Bewirtschaftung einer Teilfläche des Betriebes beantragt oder gewährt werde. Dass die Herleitung der Anspruchsgrundlagen nicht auf den ersten Blick ersichtlich sei, möge der Beklagte nicht in Abrede stellen. Jedenfalls ändere dies nichts daran, dass es sich bei dem Verstoß um einen schwerwiegenden handele.
Das klägerische Vorbringen, sie habe die streitgegenständlichen Flächen als Ackerland übernommen, werde ausdrücklich bestritten. Die Klägerin sei insoweit verpflichtet, sich über die vorherige Nutzung der übernommenen Flächen zu erkundigen und dürfe sich nicht auf vermeintliche Angaben des vorherigen Nutzers verlassen. Für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Angaben des Antrages sei die Klägerin als Antragstellerin verantwortlich. Gemäß Art. 8 der VO (EG) Nr. 1975/2006 i. V. m. Art. 11 der VO (EG) Nr. 796/2004 habe die Klägerin einen Zahlungsantrag in Form eines Sammelantrages für flächenbezogene Maßnahmen zu stellen. Dieser Sammelantrag müsse alle zur Feststellung der Förderfähigkeit erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere die Formen der Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen seien im Sammelantrag unter einer getrennten Rubrik anzugeben.
Die Behauptung der Klägerin, sie sei über die Förderrichtlinie nicht informiert worden, sei nachweislich falsch und werde zurückgewiesen. Der Beklagte weise seit Beginn der ELER-Förderperiode im Jahr 2007 in dem eigens für die Antragstellung gefertigten „Merkblatt zur Agrarförderung 2007" darauf hin, dass es im Rahmen der Förderung für die „Extensive Bewirtschaftung des Dauergrünlands mit höchstens 1,4 RGV/ha Hauptfutterfläche" verboten sei „ Grünland in Ackerland umzuwandeln". Dieser eindeutige Hinweis finde sich in den Folgejahren regelmäßig in den Merkblättern zur Beantragung der alljährlichen Agrarförderanträge. Dieses Verbot der Umwandlung von Ackerland in Grünland, das sowohl in der alltäglichen Praxis der Agrarverwaltung als auch im allgemeinen Sprachgebrauch der praktizierenden Landwirte unter dem Schlagwort „Grünlandumbruchsverbot" besser und prägnanter bekannt sei, sei eine Regelung der EU, die es bereits seit der Agrarreform der EU im Jahr 1993 gebe.
Die Klägerin nehme seit 1994 in Folge bereits an diesen Förderverfahren teil, so dass ihr das Verbot hinlänglich bekannt sein müsse.
Im Übrigen sei auch in ständiger Rechtsprechung geklärt, dass nach den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Regelungen eine Verpflichtung bestehe, sich über die vorherige Nutzung zu erkundigen, so dass auch kein Vertrauensschutz zu gewähren sei (vgl. VG Stade, Urteil vom 31.01.2013, Az.: 6 A 1542/12, sowie Urteil vom 10.12.2012, Az.: 6 A 819/12).
Mit Unterschrift und Datum auf Seite 8 des Sammelantrags 2007 habe die Klägerin versichert, dass ... die Broschüren „Die EU-Agrarreform- Umsetzung in Deutschland 2006" und „Cross Compliance 2007", das Merkblatt zum Sammelantrag, die bei den beantragten Einzelmaßnahmen angegebene Merkblätter sowie die Anleitung zum Ausfüllen des FNN Bestandteile des Antrages sind" und dass ... sie von den darin enthaltenen Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen habe, diese einhalten werde und ihre in diesem Antrag und den Anlagen enthaltenen Angaben richtig und vollständig seien sowie die Erklärungen einhalten werde" (vgl. Seite 8 Teilband GA der Verwaltungsakte GbR Marx, Jahr 2007).
Gegenstand der Förderung seien nach Nr. B.2.1 der Grundsätze einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung des Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) für den Zeitraum 2007 bis 2010 reine Dauergrünlandflächen, also Wiesen, Weiden, Mähweiden, Hutungen, aber keine Ackerfutterflächen. Die Höhe der Zuwendung errechne sich aus dem Umfang der förderfähigen Dauergrünlandflächen multipliziert mit dem entsprechenden Fördersatz pro Hektar. Festgelegt werde der Umfang der Förderfläche durch die im ersten Jahr der 5jährigen Verpflichtung beantragte und nach Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrolle als förderfähig festgestellte Fläche. Eine der wesentlichen Förderkriterien bei dieser Maßnahme sei nach Nr. B.4.2.2.1 des Rahmenplans der GAK das Grünlanderhaltungsgebot. Danach sei Grünlandumbruch über einer zulässigen Bagatellgrenze von mehr als 0,25 ha mit empfindlichen Sanktionen bewehrt.
Der Beklagte weise seit Beginn der ELER-Förderperiode im Jahr 2007 in dem eigens für die Antragstellung gefertigten „Merkblatt zur Agrarförderung" darauf hin, dass es im Rahmen der Förderung für die „Extensive Bewirtschaftung des Dauergrünlands mit höchstens 1,4 RGV/ha Hauptfutterfläche" verboten sei, „Grünland in Ackerland umzuwandeln".
Bei den streitgegenständlichen Flächen der Klägerin handele es sich um Grünlandflächen, die im Antragsjahr 2009 von dem Landwirt H.-S. S. übernommen worden seien. Dieser habe diese Flächen seit 1993 nachweislich des von dem Beklagten im Rahmen der EU-Agrarförderung zu führenden elektronischen Datenbanksystems ununterbrochen als Grünland genutzt.
Der Umstand, dass auf diesen Flächen keine Förderung erfolgt sei, hänge mit den Regelungen zusammen, dass über den Umfang der ersten Flächenanmeldung hinaus in den weiteren Jahren keine Ausweitung der Förderfläche erfolge, es sei denn, der Flächenzugang betrage mehr als 20% der Startverpflichtung und der Antragsteller beantrage dies.
Dehne der Antragsteller in den Folgejahren seiner 5-jährigen Verpflichtung seine Flächen durch Zupachtung aus, so habe er diese gemäß den Vorgaben der übrigen geförderten Flächen zu bewirtschaften. Die Verpflichtung, für die Dauer des 5-jährigen Förderzeitraums das Grünland nicht in Ackerland umzuwandeln, gelte gesamtbetrieblich und damit auch für Flächen, für die keine Fördergelder beantragt würden (Ziff. 5.1.1. der Grundsätze einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung des Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) für den Zeitraum 2007 bis 2010 in Verbindung mit Artikel 45 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006). Somit seien diese Flächen bis zur Übernahme durch die Klägerin nicht nur faktisch als Dauergrünland anzusehen gewesen, sondern auch nach der Legaldefinition der EU-Vorschriften rein rechtlich nur als solche zu betrachten. Auf die Auszüge des Flächennutzungsnachweises des Vorbesitzers Seibert aus den Jahren 2002 bis 2004, die Übersicht zur Flurstückshistorie der Jahre 1993 bis 2004 sowie die graph. Flächennachweise 2005 bis 2008 werde verwiesen.
Die Rechtsauffassung der Klägerin zur Auslegung des Artikels 45 VO (EG) Nr. 1974/2006 sei nicht zutreffend. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift könne der Mitgliedstaat vorsehen, dass gemäß Absatz 2 die zusätzliche Fläche für den restlichen Verpflichtungszeitraum in die Verpflichtung einbezogen oder dass gemäß Absatz 3 die ursprüngliche Verpflichtung des Begünstigten durch eine neue Verpflichtung ersetzt werde. Der Beklagte habe diese Einbeziehung der Erweiterung in die Verpflichtungsfläche nicht vorgenommen. Gleichwohl würden für die neu übernommenen Flächen nach Ziffer 5. 1.1 der Grundsätze einer Markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung des Rahmenplans der GAK i. V. m. Art. 45 der VO (EG) Nr. 1974/2006 unter dem Aspekt der gesamtbetrieblichen Verpflichtung die gleichen Auflagen gelten. Auf irgendwie geartete Vorteile oder weitere Voraussetzungen zur Rechtfertigung komme es hierbei nicht an.
Wegen des Sachverhaltes im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurde.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Der Klägerin steht gegen den Beklagten kein Anspruch auf die von ihr am 14.05.2009 beantragte Förderung für Agrarumweltmaßnahmen des Saarlandes (ELER/AUM) für das Antragsjahr 2009 für die Maßnahme „Einhaltung einer extensiven Grünlandnutzung mit höchstens 1,4 RGVE, jedoch nicht weniger als 0,3 RGVE/ha HFF (Hauptfutterfläche)" zu. Der ablehnende Bescheid des Landesamtes für Agrarwirtschaft und Landentwicklung (LAL) vom 25.11.2010, mit dem die beantragten Zuwendungen an die Klägerin für das Jahr 2009 wegen schwerwiegenden Verstoßes zu 100% gekürzt wurden, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 07.07.2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin somit nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Zur Begründung wird auf die überzeugenden und nach Auffassung des Gerichts in jeder Hinsicht zutreffenden Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden (§ 117 Abs. 5 VwGO) Bezug genommen. Diese sind vorliegend unter Berücksichtigung der klägerischen Einwendungen durch die Klageerwiderung des Beklagten auch in einer Weise vollständig und zutreffend ergänzt worden, dass auch hierauf vollumfänglich verwiesen werden kann.
Im Hinblick auf die Ausführungen in der Klagebegründung bleibt - teils wiederholend teils ergänzend - anzumerken, dass die Klägerin im Jahr 2009 auf den hier streitigen Flächen (Schläge 280 und 283) Grünlandumbruch in umfangreichem Ausmaß (2,49 ha) vorgenommen hat. Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei den beiden Schlägen um Flächen, die vom Vorbesitzer, vom Landwirt H.-S. S., am 14.05.2005 für mindestens fünf Jahre als Dauergrünland beantragt waren und somit schon nach der Legaldefinition der EU-Vorschriften (VO (EG) Nr. 796/2004 der Kommission, Teil 1 Artikel 2 Absatz 2) rein rechtlich den Status Dauergrünland erworben haben.
Darüber hinaus waren diese Flächen im Zeitpunkt der Übernahme durch die Klägerin auch faktisch als Dauergrünland anzusehen. Dies ergibt sich aus den von dem Beklagten vorgelegten Auszügen des Flächennutzungsnachweises des Vorbesitzers S. aus den Jahren 2002 bis 2004, aus der Übersicht zur Flurstückshistorie der Jahre 1993 bis 2004 sowie aus den graphischen Flächennachweisen 2005 bis 2008.
Dass die Klägerin im Zeitpunkt der Übernahme der beiden Schläge im guten Glauben an die entsprechenden Auskünfte des Vorbesitzers davon ausgegangen ist, dass es sich um faktisch stillgelegte Ackerflächen handelt, lässt die Zurechenbarkeit zu ihren Lasten nicht entfallen.
Insofern folgt das Gericht der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes Stade (vgl. Urteil vom 31.01.2013 - Az.: 6 A 1542/12 - sowie Urteil vom 10.12.2012 - Az.: 6 A 819/12 -), wonach es im Falle eines Bewirtschafterwechsels dem übernehmenden Landwirt zumutbar obliegt, die vorgedruckten Daten zu kontrollieren. Weshalb dieser Obliegenheit, die entsprechenden Unterlagen beim Vorbesitzer vor der Übernahme einzusehen und zu kontrollieren, datenschutzrechtliche Gründe entgegenstehen sollen, ist nicht ersichtlich.
Die Klägerin kann der Zurechenbarkeit des von ihr vorgenommenen Dauergrünlandumbruches auch nicht erfolgreich entgegen halten, dass sie für die beiden Schläge weder eine entsprechende Dauergrünlandförderung beantragt noch erhalten, sondern vielmehr im Förderantrag wahrheitsgemäß Haferanbau angegeben hat.
Auch insoweit führt der Beklagte mit zutreffender Begründung aus, dass sich die Klägerin mit ihrer Unterschrift unter den Sammelantrag vom 10.05.2007 verpflichtet hat, die Bewirtschaftungsauflagen für die Dauer von fünf Jahren einzuhalten und dass diese Verpflichtung gesamtbetrieblich zu sehen ist und damit auch Geltung hat für Flächen, für die keine Fördergelder beantragt wurden. Nach Nr. B. 1. der Grundsätze für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung des Rahmenplanes der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes für den Zeitraum 2009 - 2012 gehört es zu den allgemeinen Pflichten eines Beihilfeempfängers, u. a. die nationalen Bestimmungen, die die Grundanforderungen der Verordnungen (EG) Nr. 1782/2003 und Nr. 1698/2005 konkretisieren oder umsetzen, während des Beihilfezeitraumes im gesamten Betrieb einzuhalten, auch wenn die Beihilfe lediglich für die Bewirtschaftung einer Teilfläche oder Teile der Tierhaltung des Betriebes beantragt oder gewährt werde. Auch nach der vom Beklagten im Einzelnen zitierten Nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume und der EPLR Saar 2007 - 2013 gehört es zu den Zuwendungsvoraussetzungen, auf Dauergrünland keine Umwandlung in Ackerland vorzunehmen, und zwar unabhängig davon, ob die Flächen in die Beihilferegelung aufgenommen sind. Dies hat entgegen der Ansicht der Klägerin auch nichts mit Art. 45 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1974/2006 zu tun, da dieser die Voraussetzungen regelt, unter denen eine Einbeziehung neuer Flächen in die Förderung überhaupt erst möglich wird.
Hat die Klägerin somit zurechenbar gegen ihre gesamtbetriebliche Verpflichtung verstoßen, im Förderzeitraum 2007 – 2012 kein Dauergrünland umzubrechen, so ist es auch rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte diesen Verstoß als einen schweren einstuft und dementsprechend sanktioniert.
Auf die Frage, ob die Klägerin gegen das Dauergrünlandumbruchsverbot vorsätzlich oder fahrlässig verstoßen hat, kommt es hier zunächst nicht an.
Nach der nicht zu beanstandenden Leitlinie für die Verwaltung zur Sanktionierung von Verstößen bei Agrarumweltmaßnahmen gemäß Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 wird bei der Frage der Sanktion zwischen flächenbezogenen Verstößen (Art. 16 der VO (EG) Nr. 1975/2006) und flächenunabhängigen Verstößen (Art. 18 der VO (EG) Nr. 1975/2006) unterschieden. Zugleich werden nach der Leitlinie auch vorsätzliche Verstöße sanktioniert. Diese führen gemäß Art. 16 Abs. 5 bzw. Art 18 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1975/2006 zu einem Ausschluss von der betreffenden Maßnahme im Jahr der Feststellung und im darauf folgenden Jahr. Bei dem Verstoß gegen die Verpflichtung, auf dem Dauergrünland keine Umwandlung in Ackerland vorzunehmen, wird hinsichtlich der Bewertung auf Schwere (bemessen nach der Fläche), Ausmaß und Dauer abgestellt. Davon gesondert erfolgt in beiden Fällen die Beurteilung, ob der Verstoß vorsätzlich oder fahrlässig begangen wurde. Von einem vorsätzlichen Verstoß der Klägerin ist der Beklagte vorliegend nicht ausgegangen. Gleichwohl hat er den Verstoß zu Recht als schweren Verstoß gewertet, da von der Klägerin flächenbezogen unstreitig mehr als 1 Hektar Dauergrünland umgebrochen wurde (vgl. o.g. Leitlinie S. 5: Maßnahme 214-2 Förderung der extensiven Bewirtschaftung des Dauergrünlandes, 5. Absatz).
Aus der Einstufung als schwerer Verstoß ergibt sich sodann die vom Beklagten vorgenommene Kürzung um 100% (vgl. o.g. Leitlinie i.V.m. Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 175/2006). Eine fehlerhafte Ermessensausübung kann dem Beklagten insoweit nicht vorgeworfen werden.
Die Klägerin kann auch nicht geltend machen, über die einschlägigen Rechtsgrundlagen und Förderrichtlinien nicht ausreichend informiert worden zu sein. Das Gegenteil ergibt sich aus den vorgelegten Verwaltungsunterlagen und den darin enthaltenen von der Klägerin unterschriebenen Förderanträgen und Merkblättern. Wegen der weiteren Einzelheiten wird diesbezüglich ergänzend auf den Vortrag des Beklagten verwiesen.
Ist somit der ablehnende Bescheid des Landesamtes für Agrarwirtschaft und Landentwicklung (LAL) vom 25.11.2010, mit dem die beantragten Zuwendungen an die Klägerin für das Jahr 2009 wegen schwerwiegenden Verstoßes zu 100% gekürzt wurden, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten (damals: Ministerium für Umwelt, Energie und Verkehr) vom 07.07.2011 rechtlich nicht zu beanstanden, so sieht das Gericht auch keinen Anlass, das Verfahren entsprechend der Anregung der Klägerin dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen, damit dieser abschließend klärt, inwieweit das Vorgehen des Beklagten mit europäischem Recht in Übereinstimmung zu bringen ist.
Das Gericht ist nicht verpflichtet, zu der von der Klägerin aufgeworfenen Frage gemäß Artikel 267 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV; vormals Artikel 234 EG-Vertrag; vormals Artikel 177 EWG-Vertrag) eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes einzuholen. Eine solche Vorlagepflicht besteht ausschließlich für das nationale Gericht, dessen Entscheidung nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Damit gibt in dieser Sicht den Ausschlag, dass gegen das Urteil des Gerichts ein Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden kann. Unabhängig von einer Vorlagepflicht darf allerdings ein Verwaltungsgericht nach seinem pflichtgemäßen Ermessen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes beantragen, wenn es dies für erforderlich hält (Art. 267 Abs. 2 AEUV). Ein solches Erfordernis sieht das Gericht angesichts der klaren, oben im Einzelnen dargestellten Rechtslage nicht. (zu Art. 177 EWG-Vertrag u.a. BVerfG, Beschluss vom 09.11.1987, NJW 1988, 1456; BVerwG, Beschluss vom 14.12.1992, NVwZ 1993, 770, und Kopp-Schenke, VwGO, 12. Aufl. § 94 Rdnr. 20 ff.).
Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Für eine Zulassung der Berufung besteht kein Anlass (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 GKG auf 16.862,46 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 63 Abs. 2, 52 GKG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO
Artikel 18 der VO
Art. 18 der VO
Artikel 39 und 51 der VO
Art. 2 Absatz 2 der VO
Art. 18 Abs. 1 der VO
Art. 16 der VO
Art 18 Abs. 3 der VO
Art. 8 der VO
Art. 11 der VO
Art. 45 der VO
Art. 45 Abs. 2 VO
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NJW 1988, 1456
NVwZ 1993, 770
6 A 1542/12
6 A 819/12