Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-02-07, Aktenzeichen 4 Bf 222/22
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2023:0207.4BF222.22.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. Mai 2022 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 119.203,32 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beklagte - die seit dem 1. Januar 2023 nach § 27a Abs. 2, § 27f Abs. 5 i.V.m. § 19 Abs. 2, § 27 p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV 2021 zuständige Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder - wendet sich im Wege der Berufung dagegen, dass das Verwaltungsgericht einen gegen die Klägerin erlassenen glücksspielrechtlichen Kostenfestsetzungsbescheid teilweise aufgehoben hat.
Die Klägerin ist deutschlandweit als gewerbliche Spielvermittlerin tätig. Sie vermittelt im Internet Spielscheine für Lotterien der 16 staatlichen Landeslotteriegesellschaften sowie für länderübergreifend veranstaltete Soziallotterien. Dafür hatte sie bis zum 30. Juni 2021 eine am 26. Juli 2017 gebündelt erteilte Erlaubnis, die nach § 29 Abs. 2, Abs. 1 Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 bis zum 30. Juni 2022 fortgalt.
Mit Bescheid vom 5. August 2021 setzte die bis zum 31. Dezember 2022 zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen (§ 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV), das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport - der vormalige Beklagte -, für die Fortgeltung der gebündelten Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung eine Gebühr in Höhe von 233.403,46 Euro fest. Dabei ging der vormalige Beklagte für den Zeitraum vom 1. Juli 2021 bis zum 30. Juni 2022 von voraussichtlichen Gesamtspieleinsätzen in Höhe von 667.593.610,86 Euro, einschließlich auf Soziallotterien gemäß § 12 Abs. 3 GlüStV entfallende 27.795.472,18 Euro, aus.
Hiergegen hat die Klägerin am 25. August 2021 vor dem Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat den Kostenfestsetzungsbescheid mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. Mai 2022 aufgehoben, soweit dieser einen Betrag von 114.200,14 Euro übersteigt, und die Klage im Übrigen abgewiesen: Die festzusetzende Gebühr betrage 114.200,14 Euro in entsprechender Anwendung des § 9a Abs. 4 i.V.m. § 29 Abs. 8 GlüStV. Die zu erhebende Grundgebühr betrage entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 GlüStV 507.556,17 Euro (185.000,-- Euro + 0,0006 x 537.593.610,86 Euro). Diese Grundgebühr sei entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV um 50 % zu reduzieren, weil die Klägerin Glücksspiel vermittele. Sodann sei diese bereits um 50 % reduzierte Grundgebühr insgesamt - und nicht nur hinsichtlich des auf die Vermittlung von Lotterien i.S.d. § 12 Abs. 3 GlüStV entfallenden Teilbetrags - gemäß § 29 Abs. 8 GlüStV bei entsprechender Anwendung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV um weitere 50 % zu reduzieren. Dem stehe nicht entgegen, dass sich die Grundgebühr dem Wortlaut des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV zufolge lediglich für Erlaubnisse nach § 9a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 GlüStV um die Hälfte ermäßige. § 29 Abs. 8 GlüStV sehe nicht eine ausdrückliche, sondern eine „entsprechende“ Anwendung des § 9a Abs. 4 GlüStV vor, bei der zu berücksichtigen sei, dass streitgegenständlich eine Gebühr für die Fortgeltung einer gebündelten Spielvermittlererlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV sei. Für die Erteilung einer solchen ordne auch § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV eine entsprechende Anwendung des § 9a Abs. 4 GlüStV an. Folglich sei § 9a Abs. 4 GlüStV nach seinem Sinn und Zweck auf die Erteilung bzw. Fortgeltung einer gebündelten Spielvermittlererlaubnis anzuwenden. Dies ergebe sich bereits aus der Gesetzesbegründung zu §§ 9a, 19 Abs. 2 GlüStV. Damit werde der gesetzgeberische Wille deutlich, dass durch die in § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV enthaltene Verweisung auf die Gebührenregelung in § 9a Abs. 4 Sätze 3 und 5 GlüStV im Normalfall eine kumulative Gebührenreduzierung zum Tragen kommen solle, wenn keine Spielform mit einem erhöhten Verwaltungsaufwand Gegenstand der durch die Erlaubnis ermöglichten Spielvermittlung sei. Auch die Systematik des § 9a Abs. 4 GlüStV spreche dafür, für die Bestimmung der Gebührenhöhe maßgeblich den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, weil der Gesetzgeber mehrere Gebührenermäßigungen vorgesehen habe, die das (geringere) Maß des Verwaltungsaufwands berücksichtigten. So würden nach § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV diejenigen Glücksspielanbieter privilegiert, die einen vergleichsweise geringeren Verwaltungsaufwand verursachten. Ferner seien von der Gebührenhöhe weitere 10 % nach § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV abzuziehen, weil es sich um ein Folgejahr handele. Die Regelung des § 29 Abs. 8 GlüStV i.V.m. § 9a Abs. 4 GlüStV sei verfassungskonform. Sie verstoße weder gegen Art. 104a ff. GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung und die Revision zugelassen.
Der vormalige Beklagte hat gegen das ihm am 24. Juni 2022 zugestellte Urteil am 25. Juli 2022, einem Montag, Berufung eingelegt und diese am 10. Oktober begründet, nachdem die Berufungsbegründungsfrist, um deren Verlängerung um acht Wochen der Beklagte mit am 15. August 2022 eingegangenem Schreiben gebeten hatte, von dem Vorsitzenden des Senats antragsgemäß verlängert worden war.
Die Berufung wird im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts auf Seite 11-15 des Urteils zu einer doppelten Reduzierung der streitgegenständlich anfallenden Gebühren um jeweils 50 % in Anwendung von § 29 Abs. 8 und § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV mit der Folge, dass die Klägerin nur insgesamt 25 % des auf der Grundlage des § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV errechneten Betrags entrichten solle, seien rechtsfehlerhaft. Das Verwaltungsgericht habe den Sinngehalt des Wortes „entsprechend“ aus § 29 Abs. 8 GlüStV verkannt. Die Kostenpflicht des § 9a Abs. 4 GlüStV solle ohne jede Einschränkung gelten. Die Gesetzesmaterialien belegten, dass die Worte „entsprechende Anwendung“ nicht eine Reduktion für die Kostentragungspflicht bedeuten könnten. Der Sinn und Zweck des § 29 Abs. 8 GlüStV könne auch nicht entgegen den überragend wichtigen Vorgaben des § 1 Satz 1 GlüStV ausgelegt werden. Zudem würdige das Verwaltungsgericht den Aussagegehalt der amtlichen Begründung betreffend § 19 GlüStV zu den Erwägungen, die zur Halbierung nach § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV führten, nicht hinreichend. Darüber hinaus sei entscheidend, dass das Verwaltungsgericht die amtliche Begründung zur Gebührenermäßigung nicht beachte, wonach bei der Klarstellung „durch den zusätzlichen Verweis auf Satz 3“ eine Einschränkung bestehe („sofern dessen Voraussetzungen erfüllt sind“). Auch treffe nur bei den in § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV geregelten Fällen die in der amtlichen Begründung aufgeführte Anknüpfung an die Gebührenreduzierung aus dem Gesichtspunkt des Fehlens eines erhöhten Verwaltungsaufwands zu. Hinsichtlich der Einzelheiten und des weiteren Vortrags wird auf die Berufungsbegründungsschrift vom 10. Oktober 2022 verwiesen.
Die Beklagte als Berufungsklägerin beantragt wörtlich,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 13.05.2022, 14 K 3646/21, insoweit abzuändern, als dass das Verwaltungsgericht den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 05.08.2021 aufgehoben hat, soweit dieser einen Betrag von 114.200,14 € übersteigt.
Die Klägerin als Berufungsbeklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Hinsichtlich der Begründung der Berufungserwiderung wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 12. Dezember 2022 verwiesen.
Aufgrund richterlicher Verfügung vom 13. Dezember 2022 ist den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme zu der Erwägung geboten worden, über die Berufung nach § 130a Satz 1 VwGO zu entscheiden. Die Beklagte hat mit Schreiben vom 24. Januar 2023 gebeten, den Übergang der sachlichen Zuständigkeit auf die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder zu berücksichtigen und hat mitgeteilt, dass keine Einwände gegen eine Entscheidung nach § 130a VwGO bestünden. Der vormalige Beklagte hat mit Schriftsatz vom 24. Januar 2023 mitgeteilt, er gehe infolge der Regelung in § 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV von einem gesetzlichen Zuständigkeitswechsel aus. Die Klägerin hat keine Einwände gegen eine Entscheidung nach § 130a VwGO erhoben. Sie hat mit Schreiben vom 30. Januar 2023 angeregt zu prüfen, ob im vorliegenden Fall das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport weiterhin als Beklagter und Berufungskläger zu führen sei.

Entscheidungsgründe:
1. Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung nach § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss. Nach dieser Vorschrift kann das Oberverwaltungsgericht über die Berufung durch Beschluss entscheiden, wenn es sie einstimmig für begründet oder einstimmig für unbegründet hält und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Das ist hier der Fall.
Der Senat hält die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Streitsache weist keine außergewöhnlich großen Schwierigkeiten auf und bedarf keiner erneuten mündlichen Erörterung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.2020, 3 B 34.19, NVwZ-RR 2022, 86, juris Rn. 16-19). Der Senat kann angesichts des schriftlichen Vorbringens der Beteiligten nach Aktenlage entscheiden. Der Sachverhalt steht fest, komplexe tatsächliche Fragen stellen sich nicht. Inmitten steht lediglich eine Rechtsfrage, die bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens gewesen ist.
2. Die zulässige Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.
a. Die vom Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO unter Hinweis auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung ist zulässig. Sie ist insbesondere gemäß § 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, 3 VwGO fristgerecht erhoben und begründet worden.
b. Die Berufung ist unbegründet.
aa. Berufungsführerin und Beteiligte auf der Beklagtenseite (§ 63 Nr. 2 VwGO), mithin Beklagte, ist die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 27a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) und die zentral zuständige Behörde nach § 19 Abs. 2 GlüStV (§ 27f Abs. 5 GlüStV) sowie nach § 27f Abs. 1 GlüStV zuständig für die nach § 9a Abs. 1 GlüStV zu erteilenden Erlaubnisse. Sie hat den vormaligen Beklagten, das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport, welches gemäß § 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG als zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen bis zum 31. Dezember 2022 die zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung nach § 19 Abs. 2 GlüStV war, abgelöst. Dieser behördliche Zuständigkeitswechsel hat im Gerichtsprozess zu einem gesetzlichen Beteiligtenwechsel geführt. Ein behördlicher Zuständigkeitswechsel führt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu einem gesetzlichen Beteiligtenwechsel, wenn und soweit er die behördliche Sachbefugnis in der streitbefangenen Sache erfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.11.1973, IV C 55.70, BVerwGE 44, 148, juris Rn. 13). Das ist hier der Fall. Die Beklagte als die nach § 9a Abs. 1, Abs. 2 GlüStV zuständige Behörde ist nach § 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV, auf den § 29 Abs. 8 GlüStV verweist, ermächtigt zur Kostenerhebung. Die Beklagte hat das vorliegende Verfahren, dessen Streitgegenstand die Rechtmäßigkeit des - weder rechtskräftigen noch erledigten - Kostenerhebungsbescheids vom 5. August 2021 ist, gemäß § 173 Satz 1 VwGO entsprechend §§ 239 Abs. 1, 250 ZPO aufgenommen (zur entsprechenden Anwendung der §§ 239 ff. ZPO gemäß § 173 VwGO siehe BVerwG, Urt. v. 2.11.1973, IV C 55.70, BVerwGE 44, 148, juris Rn. 13).
Dass trotz des gesetzlichen Beteiligtenwechsels der vormalige Beklagte Beteiligter des Prozesses bleiben soll, ist vor diesem Hintergrund nicht zu erkennen. Vielmehr tritt die nunmehr zuständige Anstalt an die Stelle der bisher zuständigen Behörde in den Rechtsstreit ein. Das bisherige Prozessrechtsverhältnis setzt sich mit der nunmehr zuständigen Anstalt fort (vgl. Redeker in NVwZ 2000,1223,1225). Dass - wie es die Klägerin für näherliegend hält - „die Kassation des Bescheids gegenüber der bescheidenden Behörde ausgesprochen werden muss“, ist bei einem gesetzlichen Beteiligtenwechsel aufgrund behördlichen Zuständigkeitswechsels in Fällen der vorliegenden Art gerade nicht vonnöten.
bb. Der Senat versteht den Antrag der Beklagten, „das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 13.05.2022, 14 K 3646/21, insoweit abzuändern, als dass das Verwaltungsgericht den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 05.08.2021 aufgehoben hat, soweit dieser einen Betrag von 114.200,14 € übersteigt“ weiter dahingehend, dass die Klage auch insoweit abgewiesen werden möge, als sie sich dagegen richtet, dass mit dem Kostenfestsetzungsbescheid vom 5. August 2021 über den rechtskräftig als rechtmäßig festgesetzt erkannten Betrag von 114.200,14 Euro hinaus weitere 119.203,32 Euro, mithin zusammen 233.403,46 Euro, gegen die Klägerin festgesetzt worden sind.
Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Kostenfestsetzungsbescheid vom 5. August 2021 aufgehoben wird, soweit dieser einen Betrag von 114.200,14 Euro übersteigt. Zu einer Gebührenerhebung über den vom Verwaltungsgericht rechtskräftig als rechtmäßig festgesetzt erkannten Betrag von 114.200,14 Euro hinaus ist die Beklagte nicht berechtigt. Die Beklagte verlangt von der Klägerin mit dem Kostenfestsetzungsbescheid vom 5. August 2021 zu Unrecht weitere 119.203,32 Euro, indem insgesamt 233.403,46 Euro festgesetzt worden sind. Insoweit ist der Kostenfestsetzungsbescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 29 Abs. 8 i.V.m. Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 und § 9a Abs. 4 GlüStV. Nach § 29 Abs. 8 GlüStV gilt die Kostenregelung des § 9a Abs. 4 GlüStV entsprechend für die Fortgeltung von im ländereinheitlichen und im gebündelten Verfahren erteilten Erlaubnissen nach § 29 Abs. 1 bis 3 GlüStV. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum 30. Juni 2021 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV und die ihnen nach Landesrecht gleichstehenden Befugnisse bis zum 30. Juni 2022 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen dieses Staatsvertrages, abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, Anwendung finden. Dies findet nach § 29 Abs. 2 Satz 1 GlüStV entsprechende Anwendung auch auf Vermittler von erlaubten öffentlichen Glücksspielen, wie der Klägerin.
Die Voraussetzungen in § 29 Abs. 8 Alt. 2 GlüStV für die entsprechende Geltung des § 9a Abs. 4 GlüStV sind hier erfüllt. Der Klägerin war noch auf Grundlage des Glücksspielstaatsvertrags 2012 zuletzt mit Bescheid vom 26. Juli 2017 im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV 2012 (vgl. § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) eine bis zum 30. Juni 2021 gültige Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung nach § 3 Abs. 6 GlüStV 2012 (vgl. § 3 Abs. 8 GlüStV) erteilt worden, die nach § 29 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 GlüStV bis zum 30. Juni 2022 als Erlaubnis mit der Maßgabe fortgalt, dass die Regelungen des GlüStV, abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, Anwendung finden.
Entsprechend § 9a Abs. 4 GlüStV war hier - wie das Verwaltungsgericht rechtskräftig entschieden hat - für die Fortgeltung der Erlaubnis eine Gebühr in Höhe von 114.200,14 Euro zu erheben. Rechnerisch ergibt sich keine höhere Gebühr:
Nach § 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV erheben die nach den Absätzen 1 und 2 zuständigen Behörden für Amtshandlungen in Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 1 bis 3 Kosten (Gebühren und Auslagen). Für die Erteilung einer Erlaubnis für das Veranstalten eines Glücksspiels wird bei genehmigten oder voraussichtlichen Spiel- oder Wetteinsätzen über 130 Millionen Euro eine Gebühr in Höhe von 185.000,-- Euro zuzüglich 0,06 Prozent der 130 Millionen Euro übersteigenden Spiel- oder Wetteinsätze erhoben; zugrunde zu legen ist die Summe der genehmigten oder voraussichtlichen Spiel- oder Wetteinsätze in allen beteiligten Ländern (§ 9a Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 GlüStV).
Ausgehend von einem voraussichtlichen Gesamtspieleinsatz für den Zeitraum 1. Juli 2021 bis 30. Juni 2022, den die Beklagte im Bescheid vom 5. August 2021 für die Klägerin mit 667.593.610,86 Euro beziffert hat, beträgt die Gebühr gemäß § 29 Abs. 8 GlüStV entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 GlüStV 507.556,17 Euro (185.000,-- Euro + 0,0006 x <667.593.610,86 - 130.000.000,-- Euro>). Diese Gebühr ist nach § 29 Abs. 8 GlüStV entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV, wonach sich für Erlaubnisse nach Absatz 1 Nummer 1, 2 und 4 die Gebühr nach Satz 2 um die Hälfte ermäßigt, zu halbieren (= 253.778,09 Euro). Sodann ist nach § 29 Abs. 8 GlüStV entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV, wonach für die Erteilung - hier entsprechend für die Fortgeltung - einer Erlaubnis für das Vermitteln eines Glücksspiels eine Gebühr in Höhe von 50 Prozent der Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 erhoben wird, eine weitere Halbierung vorzunehmen (= 126.889,04 Euro), weil es die Erlaubnis der Klägerin zur gewerblichen Spielvermittlung ist, die fortgilt. Schließlich erfolgt nach § 29 Abs. 8 GlüStV entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Ermäßigung um 10 Prozent (= 114.200,14 Euro), weil die Erlaubnis für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wurde und die Gebühr ein Folgejahr betrifft.
Eine höhere als die - wie oben nach § 9a Abs. 4 GlüStV errechnete - Gebühr in Höhe von 114.200,14 Euro kann die Beklagte auch im Übrigen von der Klägerin nicht verlangen. Insbesondere beschränkt sich die über § 29 Abs. 8 GlüStV entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV vorzunehmende Ermäßigung nicht auf die nur für den Teilbetrag in Höhe von 27.795.472,18 Euro zu erhebende Grundgebühr, der gemäß § 9a Abs. 1 Nr. 4 GlüStV auf Lotterien nach § 12 Abs. 3 GlüStV entfällt, sondern umfasst „die Gebühr nach Satz 2“ und damit die volle Gebühr gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 GlüStV in Höhe von 507.556,17 Euro.
Dass die Ermäßigung nach dem Wortlaut des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV (nur) „Erlaubnisse nach Absatz 1 Nummer 1, 2 und 4“ betrifft und darin die in § 10 Abs. 2 Satz 1 Alt. 3 und Alt. 4 GlüStV aufgeführten Lotterieangebote der Länder „durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind“, die die Klägerin vermittelt, nicht aufgeführt sind, sondern § 9a Abs. 1 Nr. 2 GlüStV allein „die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Absatz 2 Satz 1“ (Alt. 2 GlüStV) nennt, steht dem nicht entgegen. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 1 GlüStV können die Länder die öffentliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, auf gesetzlicher Grundlage selbst (Alt. 1), durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt (Alt. 2), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts (Alt. 3) oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (Alt. 4), erfüllen.
Dass § 9a Abs. 1 Nr. 2 GlüStV allein „die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Absatz 2 Satz 1“ (Alt. 2 GlüStV) nennt, und nicht auch die anderen in § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV aufgeführten ländereigenen Lotterieangebote, beruht auf dem Umstand, dass § 9a GlüStV das ländereinheitliche Verfahren regelt, und dieses die Lotterieangebote der Länder nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1, Alt. 3 und Alt. 4 GlüStV nicht umfasst. Im ländereinheitlichen Verfahren erteilt nach § 9a Abs. 1 GlüStV die zuständige Behörde mit Wirkung für alle Länder „1. die Erlaubnisse für die Anstalt nach § 10 Absatz 3 und für deren Lotterie-Einnehmer, 2. die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Absatz 2 Satz 1, 3. die Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten im Internet, für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie die Erlaubnis nach § 27 Absatz 2 einschließlich der damit jeweils zusammenhängenden Erlaubnisse, und 4. die Erlaubnisse nach § 12 Absatz 3.“ Die von der Klägerin vermittelten Veranstaltungen der einzelnen Landeslotterien werden nicht in dem ländereinheitlichen Verfahren, sondern durch Einzelerlaubnisse der jeweiligen Länder zugelassen. Auch das gebündelte Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV ist in § 9a Abs. 1 GlüStV nicht aufgelistet. Im gebündelten Verfahren erfolgt nicht zwingend eine Erteilung der Erlaubnis mit Wirkung für alle Länder. Daneben können im gebündelten Verfahren ergänzend auch unterschiedliche Rechtslagen in den Ländern zu beachten sein (Niedersächsischer Landtag, LT-Drs. 18/8495 S. 137).
Dass sich die gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV errechnete Gebühr nach dem Wortlaut des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV (nur) für „Erlaubnisse nach Absatz 1 Nummer 1, 2 und 4“ ermäßigt und § 9a Abs. 1 Nr. 2 GlüStV allein „die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Absatz 2 Satz 1“ (Alt. 2 GlüStV) nennt, hindert nicht die entsprechende Geltung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV gemäß § 29 Abs. 8 GlüStV dergestalt, dass die Ermäßigung der gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV errechneten Gebühr um die Hälfte auch für die vorliegende Fallkonstellation der gebündelten Erlaubniserteilung gilt.
Zu diesem Ergebnis gelangt der Senat durch Auslegung der §§ 29 Abs. 8, 9a Abs. 4 GlüStV. Auslegung ist die Suche nach dem Inhalt einer Norm (vgl. Creifelds, Rechtswörterbuch, 22. Aufl. 2017, S. 122 unter „Auslegung (Interpretation)“ 1.a.). Ein Gesetz auslegen heißt, seinen Sinn erforschen (Grüneberg, in: Grüneberg, Bürgerliches Gesetzbuch, 82. Aufl. 2023, Einleitung Rn. 40). Wird - wie vorliegend in § 29 Abs. 8 GlüStV - in einer Norm geregelt, dass eine andere Vorschrift „entsprechend“ gilt, müssen die einzelnen Elemente des durch die Verweisung geregelten und desjenigen Tatbestands, auf dessen Rechtsfolgen verwiesen wird, miteinander so in Beziehung gesetzt werden, dass unsachgemäße Gleichsetzungen vermieden und von der Sache her gebotene Differenzierungen nicht ausgeschlossen werden (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 21.11.2013, 6 B 11027/13, NVwZ-RR 2014, 293, juris Rn. 10 m.w.N.). Das bedeutet für die Verweisungsnorm in § 29 Abs. 8 GlüStV nicht, dass - wie beklagtenseitig vorgetragen - die Rechtsfolgenübertragung, die sich auf die Kostenpflicht des § 9a Abs. 4 GlüStV bezieht, ohne jede Einschränkung gelten solle. Bei einer Verweisung handelt es sich um eine gesetzlich angeordnete Analogie (vgl. BAG, Urt. v. 4.5.2022, 5 AZR 366/21, NJW 2022, 2867, juris Rn. 14 m.w.N.). Verweisungsnormen werfen in der Regel die besondere Auslegungsfrage auf, ob und wie weit sie im Hinblick auf die tatsächlichen Verschiedenheiten zwischen der Verweisungsnorm und dem verwiesenen Rechtsbereich nur zu einer sinngemäßen, die sachlichen Verschiedenheiten berücksichtigenden Heranziehung der Rechtsfolge führen können (Maties, JR 2007, 265 m.w.N.).
Sinn des § 29 Abs. 8 GlüStV ist es sicherzustellen, dass die Verpflichtung des Erlaubnisinhabers zur Zahlung von Kosten gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV durch die gesetzliche Anordnung der Fortgeltung bestehender Erlaubnisse aufgrund der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1-3 GlüStV nicht entfällt, sondern weiterbesteht. In den Gesetzesmaterialien heißt es diesbezüglich: „Durch die gesetzliche Anordnung der Fortgeltung bestehender Erlaubnisse entfällt die Verpflichtung des Erlaubnisinhabers zur Zahlung von Kosten nicht.“ (Niedersächsischer Landtag LT-Drs. 18/8495 S. 171).
Für eine entsprechende Anwendung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV spricht zwar nicht der Wortlaut dieser Norm („Für Erlaubnisse nach Absatz 1 Nummer 1, 2 und 4 ermäßigt sich die Gebühr nach Satz 2 um die Hälfte.“), soweit dieser - wie oben ausgeführt - auf die in § 9a Abs. 1 GlüStV aufgezählten Erlaubnisse im ländereinheitlichen Verfahren zugeschnitten ist und deshalb die Erlaubnisse für die von der Klägerin vermittelten Veranstaltungen nicht beinhaltet. Allerdings ist die an diesem Wortlautverständnis orientierte Auslegung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV vorliegend nicht angezeigt. Eine reine Wortlautinterpretation schreibt die Verfassung nicht vor. Der Wortlaut zieht im Regelfall keine starre Auslegungsgrenze. Eine Auslegung sogar gegen den Wortlaut einer Norm ist nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn andere Indizien deutlich belegen, dass ihr Sinn im Text unzureichend Ausdruck gefunden hat (BVerfG, Beschl. v. 25.4.2016, 1 BvR 1147, 12, juris Rn. 7).
Für eine Ermäßigung entsprechend § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV spricht zunächst die Gesetzessystematik. Da § 29 Abs. 8 GlüStV die entsprechende Geltung des § 9a Abs. 4 GlüStV - ohne § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV auszunehmen - für die Fortsetzung von im gebündelten Verfahren erteilten Erlaubnissen vorschreibt, also für die Fortsetzung von Erlaubnissen nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV für gewerbliche Spielvermittler, muss die Ermächtigung zur Kostenerhebung in § 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die zuständigen Behörden (nur) „für Amtshandlungen in Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 1 bis 3“ Kosten erheben, dahingehend entsprechend angewendet werden, dass Kosten auch für die Fortgeltung von Erlaubnissen im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu erheben sind. Damit hat die entsprechende Anwendung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV losgelöst von dies ausschließenden Vorgaben in § 9a Abs. 1 GlüStV zu erfolgen. Mithin gilt der Verweis in § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV auf § 9a Abs. 1 „Nummer 2“ GlüStV losgelöst von der Beschränkung in § 9a Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auf Erlaubnisse für Veranstalter nach § 10 Abs. 2 Satz 1 (Alt. 2) GlüStV. Vielmehr erstreckt sich der Verweis entsprechend auch auf Erlaubnisse, die den in § 10 Abs. 2 Satz 1 (Alt. 3 und Alt. 4) GlüStV genannten Veranstaltern erteilt worden sind, deren Lotterien die Klägerin vermittelt und die von § 29 Abs. 8 GlüStV über den Verweis auf § 29 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 GlüStV erfasst sind („Veranstalter im Sinne des § 10 Absatz 2“, „Vermittler von erlaubten öffentlichen Glücksspielen“).
Dafür, dass die Ermäßigung nach § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV auch für die Fortgeltung von im gebündelten Verfahren erteilten Erlaubnissen gilt, spricht sodann die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nebst Gesetzesmaterialien. Für die Beantwortung der Frage, welche Regelungskonzeption im Gesetz zugrunde liegt, kommt neben Wortlaut und Systematik den Gesetzesmaterialien eine nicht unerhebliche Indizwirkung zu. Die Gerichte dürfen sich nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Gesetzes entziehen, sondern müssen die gesetzgeberische Grundentscheidung respektieren. Eine Interpretation, die sich über den klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers hinwegsetzt, greift unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein (BVerfG, Beschl. v. 6.6.2018, 1 BvL 7/14, 1 BvR 1375/14, BVerfGE 149, 126, juris Rn. 73, 74). Der Wille des Gesetzgebers kann bei der Interpretation insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text Niederschlag gefunden hat (BVerfG, Urt. v. 16.2.1983, 2 BvE 1/83, BVerfGE 62, 1, juris Rn. 124).
Ausgehend von der Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 8 GlüStV, wonach durch die gesetzliche Anordnung der Fortgeltung bestehender Erlaubnisse die Verpflichtung des Erlaubnisinhabers zur Zahlung von Kosten nicht entfällt (Niedersächsischer Landtag LT-Drs. 18/8495 S. 171), ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber vor Augen hatte, dass für die Fortgeltung der im gebündelten Verfahren erteilten Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung nach § 29 Abs. 8 GlüStV entsprechend § 9a Abs. 4 GlüStV die gleichen Gebühren zu zahlen sind, wie für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV (für ein Folgejahr). Gegenteiliges ist der Gesetzesbegründung nicht zu entnehmen. Es ist zudem - auch mit Blick auf § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV - nicht ohne Weiteres einsichtig, wieso die Gebühren für die Fortgeltung der Erlaubnis (zumal um das Doppelte) höher sein sollen als die Gebühren für die Erteilung der Erlaubnis selbst. Insbesondere zu einem höheren Verwaltungsaufwand dürfte die Fortgeltung nicht führen. Auch ist nicht erkennbar, dass die Fortgeltung der Erlaubnis für den Erlaubnisinhaber einen höheren wirtschaftlichen Wert als die Erteilung selbst hat. Im Wesentlichen die Aspekte eines höheren Verwaltungsaufwands und der Höhe des wirtschaftlichen Werts sind es aber, die die Rechtfertigung für die Ausnahme von einer Ermäßigung nach § 9a Abs. 4 GlüStV bilden (vgl. Niedersächsischer Landtag LT-Drs. 18/8495 S. 138).
Hinsichtlich der Kostenregelung für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, wonach nunmehr ebenfalls § 9a Abs. 4 GlüStV entsprechend anzuwenden ist (zur vorherigen Rechtslage vgl. VG Berlin, Urt. v. 26.6.2019, 4 K 207.17, juris Rn. 21), erklärt die Gesetzesbegründung ausdrücklich, dass durch den zusätzlichen Verweis auf § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV in § 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV („Für die Erteilung einer Erlaubnis für das Vermitteln eines Glücksspiels wird eine Gebühr in Höhe von 50 Prozent der Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 erhoben“) klargestellt werde, dass eine doppelte Ermäßigung erfolge. Der in der Gesetzesbegründung enthaltene, auf § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV bezogene Zusatz „sofern dessen Voraussetzungen erfüllt sind“ besagt, wie die Folgesätze in der Gesetzesbegründung (Niedersächsischer Landtag LT-Drs. 18/8495 S. 139) verdeutlichen, dass kein Fall des § 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV vorliegen darf.
Vor diesem Hintergrund erfolgt die doppelte Ermäßigung nach § 9a Abs. 4 Satz 5 und Satz 3 GlüStV auch im Rahmen des § 29 Abs. 8 GlüStV. Diese doppelte Ermäßigung führt im Vergleich zur vorherigen Rechtslage nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 nicht zu einer Reduzierung der Gebühren, auch wenn darin eine dem § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV vergleichbare Vorschrift nicht enthalten war. Die in den GlüStV 2021 neu eingeführte Halbierung der Gebühren nach § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV dient lediglich der Neutralisierung der ebenfalls neu eingeführten Verdoppelung der Prozentsätze in § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV (Niedersächsischer Landtag LT-Drs. 18/8495 S. 139). Dass - wie mit der Berufung geltend gemacht wird - Lenkungszwecke mit Blick auf die Schutzziele des § 1 GlüStV zwingend gegen die Ermäßigung sprächen, ist nicht erkennbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.4.2021, 9 C 1.20, BVerwGE 172, 292).
Darauf, ob eine höhere Gebühr als die vom Verwaltungsgericht rechtskräftig zuerkannte nicht von der Beklagten beansprucht werden könnte, weil - wie die Klägerin erstinstanzlich vorgetragen hat - die Gebührenerhebung schon als solche verfassungswidrig sei, kommt es nach Allem für das Ergebnis nicht an und kann hier offen bleiben.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Klärungsbedürftig ist die Auslegung von §§ 29 Abs. 8, 9a Abs. 4 GlüStV.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Sie ist unanfechtbar (vgl. § 63 Abs. 3 i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 239 ff. ZPO
§ 19 GlüStV
§ 130a VwGO
§ 173 VwGO
§ 9a GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 27 p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV
§ 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV
§ 12 Abs. 3 GlüStV
§ 29 Abs. 8 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 GlüStV
§ 9a Abs. 4 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, 3 VwGO
§ 63 Nr. 2 VwGO
§ 27a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GlüStV
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 27f Abs. 5 GlüStV
§ 27f Abs. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG
§ 9a Abs. 1, Abs. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 239 Abs. 1, 250 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 8 Alt. 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 3 Abs. 8 GlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Alt. 3 und Alt. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1, Alt. 3 und Alt. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 8, 9a Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 5 und Satz 3 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 104a ff. GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2022, 86
BVerwGE 44, 148
NVwZ 2000,1223,1225
NVwZ-RR 2014, 293
NJW 2022, 2867
JR 2007, 265
BVerfGE 149, 126
BVerfGE 62, 1
BVerwGE 172, 292
14 K 3646/21
3 B 34.19
IV C 55.70
6 B 11027/13
5 AZR 366/21
1 BvL 7/14
1 BvR 1375/14
2 BvE 1/83
4 K 207.17
9 C 1.20