Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-13, Aktenzeichen 19 K 1891/09
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0513.19K1891.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht in den Diensten des beklagten Landes, seit dem 26.01.1995 als Polizeihauptkommissar (PHK/A 12).
Mit der dienstlichen Regelbeurteilung vom 09.01.2009 wurde der Kläger für den Zeitraum vom 01.10.2005 bis zum 31.07.2008 in seinen Funktionen als Leiter der G. C. (10/05-05/08) und als Leiter W. (VK 22 06/08-07/08) dienstlich beurteilt. Der Erstbeurteiler (EPHK L. ) – Vorgesetzter des Klägers während der Funktion des Klägers als Leiter G. C. - beurteilte den Kläger in den Merkmalen Leistungsverhalten, Leistungsergebnis, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung sowie im Gesamturteil mit der Note 4 („übertrifft die Anforderungen“). Der Endbeurteiler (PP B. ) beurteilte den Kläger hiervon abweichend in den Merkmalen Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Mitarbeiterführung sowie im Gesamturteil nur mit der Note 3 („entspricht voll den Anforderungen“). Der Beurteilung durch den Endbeurteiler gingen Beurteilerbesprechungen am 27.10.2008 und 06.11.2008 voraus, an der neben dem Endbeurteiler auch der Direktionsleiter des Klägers LPD U. (Leiter GE) teilnahm. Die im Vergleich zur Erstbeurteiler schlechtere Beurteilung des Klägers begründete der Endbeurteiler unter Ziff. IV der Beurteilung mit der „Anlegung eines strengen Maßstabs und dem Quervergleich mit anderen Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe“ des Klägers. In der Anlage zur Beurteilung – ergänzende Begründung gem. Nr. 8.1 BRL Pol. – heißt es weiter:
„PHK L1. hat keine Schwierigkeiten bei umfangreichen Einsatzaufgaben und bewältigt polizeiliche Sofortlagen stets situationsgerecht.... Eine besonders herausragende und über das Anforderungsprofil der ausgeübten Funktion hinausgehende Spezialisierung kann jedoch nicht festgestellt werden.
Andere Kandidaten haben besonders schwierige und verantwortungsvollere Sachbearbeitung bei ebenfalls positiven, teils noch besseren Leistungen erbracht, haben höher bewertete Stellen ausgefüllt oder haben zusätzlich auch Führungsaufgaben in verantwortlicher Position übernommen; sie haben damit leistungsmäßig weitere Zeichen gesetzt.
Des Weiteren ist die besonders hohe Leistungsdichte in dieser Vergleichsgruppe zu beachten, da vor der Regelbeurteilung 2008 bereits 14 Beamtinnen/Beamte mit der Note 4 Punkte im aktuellen Amt vorbeurteilt waren. Beim Vergleich der Möglichkeiten, quotierte Beurteilungsnoten zu vergeben (30 % von 66 Beamtinnen/Beamten in der Vergleichsgruppe A 12 = 19) ist zu erkennen, dass nur 5 Beamtinnen/Beamte zum Stichtag 01.08.2008 die Möglichkeit hatten, erstmals mit 4 Punkten beurteilt zu werden. Hierfür kamen grundsätzlich 52 Kandidatinnen/Kandidaten in Betracht, von denen bereits 40 Beamtinnen/Beamte mit 3 Punkten vorbeurteilt waren. Von diesem Personenkreis waren wiederum 20 Beamtinnen/Beamte schon zweimal mit 3 Punkten beurteilt worden...Auch die relativ geringe Anzahl von Beförderungsmöglichkeiten zu A 13 im zurückliegenden Beurteilungszeitraum hat zu dieser Datenstruktur und somit zur Erforderlichkeit der Anwendung besonders strenger Maßstäbe geführt.
PHK L1. ist es im Quervergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe nicht gelungen, seine Leistungen so zu verbessern, dass eine bessere Beurteilung im Gesamtergebnis gerechtfertigt wäre.
Im Quervergleich dieser Vergleichsgruppe und bei Anlegung eines strengen Maßstabes führt die im Übrigen positive Erfüllung des Anforderungsprofils allein nicht zu einem insgesamt positiveren Leistungsbild als bisher. Das Gesamturteil entspricht trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung voll den Anforderungen.“
Der Kläger hat am 28.03.2009 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, sein Erstbeurteiler habe ihn in allen Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil mit der Bewertung von 4 Punkten vorgeschlagen. Mit dieser Bewertung seien – wie sich aus Blatt 3 der Verwaltungsvorgänge ergebe – die weiteren Vorgesetzten des Erstbeurteilers – der Leiter EU PR C1. und der Leiter GE LPD U. – einverstanden gewesen. Es erschließe sich daher nicht, woher der Endbeurteiler die Informationen nehme, die ihn in die Lage versetzten, den Kläger in den Hauptmerkmalen Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Mitarbeiterführung sowie im Endergebnis nur mit 3 Punkten zu bewerten. Im Übrigen sei keine ausreichende Begründung gem. Ziff. 8.1 BRL gegeben. Der in der Anlage verwandte Standardtext sei allenfalls geeignet, zu begründen, warum das Gesamturteil der Beurteilung im Vergleich zur vorherigen Beurteilung nicht angehoben worden sei. Er – der Kläger – sei aber mit der streitigen Beurteilung schlechter beurteilt worden als mit der vorherigen Regelbeurteilung. Mit der vorherigen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2005 sei er in der Vergleichsgruppe A 12 in allen Hauptmerkmalen sowie im Endergebnis mit 4 Punkten beurteilt worden. Im Übrigen sei der als Erstbeurteiler fungierende EPHK L. nicht der für ihn zuständige Erstbeurteiler gewesen. Dieser sei nach der zum 01.06.2008 erfolgten Umsetzung des Klägers auf den Dienstposten Leiter des W.s nicht mehr sein unmittelbarer Vorgesetzter gewesen. Die Leistungen auf dem neuen Dienstposten seien in der streitigen Beurteilung nicht berücksichtigt worden. Dies sei geboten gewesen, weil es sich bei dem Leiter des W1.s um eine höher nach A 13 bewertete Funktionsstelle gehandelt habe.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung vom 09.01.2009 zum Stichtag 01.08.2008 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es verweist darauf, dass nach Ziff. 8.2.2 BRL Pol nur insgesamt 30 % der Beamten der Vergleichsgruppe mit 4 und 5 Punkten beurteilt werden dürften. Bei dem Quervergleich sei deshalb ein strenger Maßstab anzulegen. Der Endbeurteiler habe sich in der Beurteilerbesprechung am 24.10.2008 dem Vorschlag des Leiters GE – LPD U. – zur Herabsetzung der Hauptmerkmale 1, 2 und 4 sowie des Gesamturteils angeschlossen. Die Begründung gem. Ziff. 8.1 BRL Pol. sei ausreichend. Die Ursachen für eine Stagnation oder ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung könnten unterschiedlich sein. Sie könnten individuell bedingt sein, aber auch auf Veränderungen oder sonstige Besonderheiten bei der Zusammensetzung der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gesteigerten Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe beruhen, wodurch der Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung niedriger zu bewerten sei.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land für den Zeitraum vom 01.10.2005 bis zum 31.07.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des beklagten Landes ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [in der Fassung des am 01.04.2005 in Kraft getretenen und bis zum 31.03.2009 geltenden Gesetzes vom 16.11.2004 – GV. NRW. S.624 –] – nunmehr § 93 Abs. 1 LBG NRW (vom 21.04.2009 – GV.NRW. S. 224 –) –. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den – ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden – vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 – 2 A 2.87 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des PP Bonn vom 09.01.2009 rechtlich nicht zu beanstanden.
Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25.01.1996 – IV B 1 – 3034 H in der Fassung der Änderung vom 19.01.1999, geändert durch Erlass des Innenministeriums NRW vom 27.12.2007) – im Folgenden: BRL Pol –, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen;
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 – 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRL Pol vorgesehenen Verfahrens vom PP C2. abgegeben worden. Die dienstliche Beurteilung vom 09.01.2009 enthält den sog. Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers – EPHK L. – und die dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung entsprechende Bewertung der Hauptmerkmale sowie das Gesamturteil des Endbeurteilers – hier des Polizeipräsidenten C2. –. Dass der PP C2. den EPHK L. gem. Ziff. 9.3 der BRL Pol zum Erstbeurteiler bestimmt hat, ist – entgegen der Auffassung des Klägers - nicht zu beanstanden. Die BRL Pol beschränken den dem Beurteiler eingeräumten Beurteilungsspielraum nicht dahingehend, dass Erstbeurteiler derjenige Vorgesetzte sein muss, der zum Beurteilungsstichtag unmittelbarer Dienstvorgesetzter des zu Beurteilenden ist. Nach Ziff. 9.3 Satz 2 BRL Pol obliegt es dem Endbeurteiler den Erstbeurteiler zu bestimmen. Dies ist im Falle des EPHK L. nicht zu beanstanden. Dieser hatte einen umfassenden Einblick in die Tätigkeit des Klägers (vgl. Ziff. 9.1 Satz 6 BRL Pol). EPHK L. war fast während des gesamten 34-monatigen Beurteilungszeitraums unmittelbarer Vorgesetzter des Klägers (32 Monate), während der neue Dienstvorgesetzte im W. sich während der nur 2-monatigen Tätigkeit noch kein umfassendes Urteil über die Leistungen des Klägers bilden konnte. Die neue Tätigkeit des Klägers im W. ist ausweislich der Tätigkeitsbeschreibung unter Ziff. I der Beurteilung berücksichtigt. Einer Einbeziehung des neuen Vorgesetzten in das Beurteilungsverfahren bedurfte es nicht. Auf einen Beurteilungsbeitrag des neuen Vorgesetzten konnte verzichtet werden, weil der relevante Zeitraum (01.06.-31.07.2008) nur 2 Monate umfasste und nach Ziff. 3.6 BRL Pol auf einen Beurteilungsbeitrag verzichtet werden kann, wenn der relevante Zeitraum weniger als 6 Monate umfasst. Auch wenn der neue Dienstposten höher nach A 13 bewertet war, war der Erstbeurteiler nicht gehalten, einen Beurteilungsbeitrag einzuholen, weil der Kläger den höher bewerteten Dienstposten mit 2 Monaten nur über einen kurzen Zeitraum bekleidet hat.
Die Beurteilung ist nicht unplausibel. Der Endbeurteiler PP B. hatte Kenntnis über die individuellen Leistungen der Klägers. Der Direktionsleiter des Klägers LPD U. (Leiter GE), der insbesondere über den Erstbeurteiler Einblick in die dienstlichen Leistungen des Klägers hatte, hat nach Angaben des beklagten Landes anlässlich der Beurteilerbesprechung vorgeschlagen, die Hauptmerkmale 1., 2. und 4. sowie das Gesamturteil der Beurteilung des Klägers herabzustufen. Im Rahmen dieses Vorschlags konnte der Direktionsleiter LPD U. dem Endbeurteiler vom Leistungsstand des Klägers berichten, damit dieser den Kläger nach einem Quervergleich innerhalb des „Rankings“ der Beamten der Besoldungsgruppe A 12 einordnen konnte. Die Richtigkeit der Angaben des Beklagten, LPD U. habe eine Herabstufung der Beurteilung des Klägers vorgeschlagen, wird entgegen der Auffassung des Klägers nicht dadurch in Frage gestellt, dass der LPD U. sich vor den Beurteilerbesprechungen zunächst mit dem auf 4 Punkte lautenden Vorschlag des Erstbeurteilers einverstanden erklärt hatte. Von den Besonderheiten der gesamten Vergleichsgruppe, die die Anlegung eines besonderes strengen Maßstabes im Quervergleich rechtfertigten, hat der Leiter GE LPD U. erst in den zeitlich später durchgeführten Beurteilerbesprechungen erfahren.
Die nach Ziff. 8.1 BRL Pol vorgeschriebene Begründung ist hier ausreichend. Haben sich wie im Falle des Klägers Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies nach Ziff. 8.1 der BRL Pol im Einzelnen zu begründen. Die in der Anlage zur Beurteilung gegebene Begründung genügt diesen Anforderungen. Sie lässt erkennen, dass der Kläger im Vergleich zu anderen Beamten der gesamten Vergleichsgruppe A 12 nicht so leistungsstark ist und dass sich der Kläger wegen der Besonderheiten in der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe A 12 an einem strengen Maßstab messen lassen muss. Die Besonderheiten in der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe bestanden ausweislich der gegebenen Begründung darin, dass wegen der durch die BRL Pol vorgegebenen Kontingentierung der Spitzennoten grundsätzlich nur 19 Beamte der Vergleichsgruppe A 12 mit 4 Punkten oder besser beurteilt werden konnten. Aus den in der Begründung genannten Daten ergibt sich ferner, dass der Beurteiler bei der Vergabe der kontingentierten Spitzenoten mindestens 54 Beamte in einem Quervergleich zu bewerten hatte. Dies waren diejenigen 14 Beamten, die – wie der Kläger – bereits mit der vorherigen Beurteilung im aktuellen Amt mit der Note 4 beurteilt worden waren. Weiterhin hatte der Beurteiler die 40 Beamten zu berücksichtigen, die mit 3 Punkten vorbeurteilt waren. Von diesen Beamten waren zudem 20 Beamte bereits zum zweiten Mal mit der Note 3 vorbeurteilt. War somit für die Entscheidung, welcher Beamter mit einer kontingentierten Spitzennote beurteilt werden sollte, ein Quervergleich unter einer Anzahl von 54 Beamten vorzunehmen, die annähernd dreimal so groß war wie die Anzahl der zu vergebenden kontigentierten Spitzennoten, ist es auch nachvollziehbar, dass ein Beamter, der – wie der Kläger – mit der Vorbeurteilung die Note 4 bereits erhalten hatte, in seiner aktuellen Beurteilung nicht mehr mit der kontingentierten Spitzennote beurteilt wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 40 BLV
§ 167 VwGO
§ 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 93 Abs. 1 LBG NRW
§ 104 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs.1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 A 2.87
6 A 3593/98