Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-16, Aktenzeichen 3 K 3065/23
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2025:0716.3K3065.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt vorrangig eine Verlängerung der bergrechtlichen Erlaubnis zur Aufsuchung von Erdwärme und die im Zusammenhang mit ihrer Gewinnung auftretenden anderen Energien Sole und Lithium zu gewerblichen Zwecken im Feld „Karlsruhe-Süd“ und die Aufhebung der den Beigeladenen erteilten bergrechtlichen Erlaubnis im Feld „Karlsruhe-Rheinhafen“. Hilfsweise begehrt sie eine räumlich unbeschränkte Neuerteilung einer bergrechtlichen Erlaubnis.
Mit Bescheid vom 09.06.2016 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg der Klägerin die Erlaubnis „Karlsruhe-Süd“ zur Aufsuchung von Erdwärme und Sole zu gewerblichen Zwecken, die bis zum 30.06.2018 befristet wurde.
Auf den Antrag der Klägerin vom 15.05.2018, der am 08.06.2018 beim Regierungspräsidium Freiburg einging und der mit Schreiben vom 26.07.2018 um den Bodenschatz Lithium erweitert wurde, verlängerte das Regierungspräsidium die Erlaubnis mit Bescheid vom 09.05.2019 rückwirkend vom 01.07.2018 und befristete sie bis zum 31.05.2021. Die Erlaubnis wurde um den Bodenschatz Lithium erweitert.
Mit Schreiben vom 05.05.2021, das am 10.05.2021 beim Regierungspräsidium Freiburg einging, beantragte die Klägerin die Verlängerung der Erlaubnis um weitere drei Jahre.
Mit E-Mail vom 21.05.2021 wies das Umweltministerium des Beklagten das Regierungspräsidium Freiburg auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.11.2019 (Az.: 7 B 30.18) hin, wonach eine bergrechtliche Bewilligung mit Zeitablauf selbst dann erlösche, wenn ein Verlängerungsantrag vor Ablauf gestellt worden sei. Es führte aus, dass dies entsprechend für bergrechtliche Erlaubnisse gelten dürfte. Das Ministerium bat, die Verwaltungspraxis anzupassen.
Bis zum Ablauf der vorherigen Befristung am 31.05.2021 wurde keine Verlängerung erteilt.
Mit E-Mail vom 22.07.2021 informierte das Regierungspräsidium Freiburg die Klägerin über eine Anpassung der jahrzehntelangen Verwaltungspraxis bei der Verlängerung bergrechtlicher Erlaubnisse. Es sei vom Umweltministerium angewiesen worden, dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung zu tragen. Der Beschluss sei auf bergrechtliche Erlaubnisse anzuwenden. Die bisherige Verwaltungspraxis, Erlaubnisse rückwirkend zu verlängern, wenn dies vor Fristablauf beantragt worden sei, sei nicht mehr anwendbar. Die Erlaubnis sei mit Fristablauf am 31.05.2021 erloschen. Es gebe keine andere Möglichkeit als die Neubeantragung der Erlaubnis.
Daraufhin stellte die Klägerin einen Neuantrag auf Erteilung der Erlaubnis „Karlsruhe-Süd II“ vom 06.08.2021, der am 12.08.2021 beim Regierungspräsidium einging und dessen Erlaubnisfeld in Lage und Größe sowie die zur Aufsuchung vorgesehenen Bodenschätze mit der Erlaubnis Karlsruhe-Süd identisch waren. Sie führte aus, dass das Verfahren zur Verlängerung der Erlaubnis nicht bis zum 31.05.2021 abgeschlossen worden sei, so dass nach Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums Freiburg die bestehende Erlaubnis erloschen und neu zu beantragen sei. Daher werde nach § 7 BBergG die Erteilung der Erlaubnis für einen Zeitraum von vier Jahren beantragt.
Mit E-Mail vom 24.08.2021 teilte das Regierungspräsidium Freiburg der Klägerin mit, dass es davon ausgehe, dass der Antrag vom 06.08.2021 an die Stelle des Verlängerungsantrags trete; letzterer werde als gegenstandslos betrachtet und nicht formal beschieden. Sollte eine formelle Ablehnung des Verlängerungsantrags gewünscht sein, wurde um entsprechende Mitteilung gebeten.
Mit E-Mail vom 24.08.2021 teilte der Projektleiter der Klägerin mit, dass sie dem Vorschlag zustimme, den Verlängerungsantrag als gegenstandslos zu betrachten. Der Neuantrag vom 06.08.2021 ersetze den Verlängerungsantrag. Eine formelle Bescheidung des Verlängerungsantrages benötige sie nicht.
Mit E-Mail vom 29.09.2021 beteiligte das Regierungspräsidium Freiburg die Träger öffentlicher Belange in Bezug das Vorhaben der Klägerin.
Mit am 25.10.2021 beim Regierungspräsidium Freiburg eingegangenen Schreiben vom 20.10.2021 beantragte die Beigeladene zu 1 die Erlaubnis zur Aufsuchung von Erdwärme, Sole und Lithium zu gewerblichen Zwecken im Erlaubnisfeld Karlsruhe-Rheinhafen. Mit per E-Mail versendetem Schreiben vom 02.03.2022 informierte das Regierungspräsidium Freiburg die Klägerin hierüber und über eine ggf. zu treffende Vorrangentscheidung.
Mit Schreiben vom 04.05.2022 nahm die Klägerin hierzu Stellung. Die Planungen für ein Geothermieprojekt in Karlsruhe-Neureut seien schon weit fortschritten. Die Zielstrukturen im Bereich des dortigen Projektgebiets fielen in Richtung Westen ein und somit auch in das Gebiet des Karlsruher Rheinhafens. Sie plane, die 3D-Seismik-Messung auch auf die Gebiete Rheinhafen und Wörth zu erstrecken. Ihr Arbeitsprogramm vom 06.08.2021 trage einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung. Ihren Antrag vom 05.05.2021 habe sie mit ihrem Antrag vom 06.08.2021 weder zurückgezogen noch modifiziert noch für erledigt erklärt. Der Verlängerungsantrag werde weiter als Hauptantrag, der Antrag vom 06.08.2021 als Hilfsantrag verfolgt.
Mit am 27.09.2022 eingegangenen Schreiben vom 16.09.2022 beantragten die Beigeladenen die Erlaubnis Karlsruhe-Rheinhafen. Dieser Antrag vom 24.08.2022, der in der Fassung vom 07.02.2023 ergänzt wurde, entsprach sachlich und räumlich dem bereits vorgelegten Antrag der Beigeladenen zu 1; er wurde hinsichtlich des Arbeitsprogramms ergänzt.
Mit E-Mail vom 22.08.2022 sowie – nachdem Kooperationsgespräche erfolglos blieben – mit E-Mails vom 28.03.2023 und vom 26.05.2023 hörte das Regierungspräsidium die Beteiligten zur beabsichtigten Bescheidung an.
Mit Schreiben vom 21.06.2023 führte die Klägerin hierzu aus, dass durch die ad hoc wirkende Änderung der behördlichen Verwaltungspraxis am 22.07.2021 und der Nichtbescheidung des Antrags vom 06.08.2021 aus einer privilegierten Verlängerungskonstellation nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG eine Konkurrenzsituation nach § 14 Abs. 2 BBergG entstanden sei. Dieses für die Klägerin nicht vermeidbare Ergebnis sei unzumutbar und lasse sich nur durch eine Verlängerungserlaubnis oder eine vollumfängliche Neuerteilung der Erlaubnis verhindern. Hinsichtlich der Vorrangentscheidung bezweifelte sie, dass die Beigeladenen glaubhaft gemacht hätten, die erforderlichen finanziellen Mittel aufbringen zu können. Sie habe einen wesentlichen Erfahrungsvorsprung durch die vorangegangene Aufsuchungstätigkeit im konkreten Erlaubnisfeld; ihr Arbeitsprogramm falle in seinen Prognosen deutlich realistischer aus als des konkurrierenden Arbeitsprogramms. Die beabsichtigte Bescheidung setze den rohstoffwirtschaftlichen Ansatz nicht um, da andere Entscheidungskriterien, wie ein leistungsfähiges Fernwärmenetz der Beigeladenen angewendet würden. Die Nutzung gewonnener Erdwärme stelle keine bergrechtliche Aufbereitung dar. Kraftwerke, die Erdwärme nutzten, fielen nicht in den Anwendungsbereich des BBergG. Es sei rohstoffwirtschaftlich auch nicht von Belang, ob die vorgesehene Erlaubniserteilung zu einer Wettbewerbssituation führe. Das Kriterium der Grundstücksverfügbarkeit im Rheinhafen sei ebenfalls nicht sachgerecht. Es handele sich nicht um eine rohstoffwirtschaftliche Erwägung, sondern um eine wettbewerbswidrige Bevorzugung lokal ansässiger Unternehmen. Hinsichtlich der Berücksichtigung sonstiger bergbaulicher Tätigkeit seien abwägungserhebliche Belange nicht zutreffend zueinander gewichtet und ins Verhältnis gesetzt worden. Sie habe auf Baden-Württemberg bezogenen Erfahrungsschatz aufgebaut, der einen weitreichenden Wissenstransfer unter den insgesamt vier Erlaubnisfeldern – darunter das Vorhaben in GXXX – ermögliche. Die Beigeladene zu 1 verfüge lediglich über eine Erlaubnis im Großraum BXXX. Auch die personelle und Know-how-bezogene Ausstattung sei bei ihr im Vergleich zu den Beigeladenen deutlich im Vorteil.
Mit E-Mail vom 17.05.2023 beteiligte das Regierungspräsidium Freiburg die Träger öffentlicher Belange in Bezug auf den gemeinsamen Antrag der Beigeladenen.
Mit Bescheid vom 18.07.2023 lehnte das Regierungspräsidium Freiburg den Antrag auf Verlängerung der Erlaubnis im Feld „Karlsruhe-Süd“ vom 05.05.2021 ab (Ziffer 1) und erteilte die Erlaubnis auf den Antrag vom 06.08.2021 zur Aufsuchung von Erdwärme und die im Zusammenhang mit ihrer Gewinnung auftretenden anderen Energien Sole und Lithium zu gewerblichen Zwecken im Feld „Karlsruhe-Süd II“ mit geringerer Feldesgröße (siehe Lagebild). Diese Erlaubnis wurde bis zum 31.07.2027 befristet (Ziffer 2). Im Übrigen wurde der Antrag vom 06.08.2021 abgelehnt (Ziffer 3).
Es führte im Wesentlichen aus, es könne offenbleiben, ob der Verlängerungsantrag zurückgenommen worden sei. Denn die vorherige Erlaubnis sei mit Ablauf ihrer Geltungsdauer am 31.05.2021 erloschen. Das Aufsuchungsrecht könne trotz der Antragstellung vor Fristablauf nicht rückwirkend verlängert werden.
Der Antrag der Beigeladenen trage den Anforderungen einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung. Dies führe zum Vorrang dieses Antrags. Dazu führten auch die im Vergleich zur Klägerin höher zu bewertenden bisherigen und aktuellen sonstigen bergbaulichen Tätigkeiten der Beigeladenen zu 1. Der Vorrang des Antrags der Beigeladenen führe mit einer höheren Wahrscheinlichkeit zu einer bestmöglichen und verbrauchsnahen Versorgung mit Erdwärme im Bereich Karlsruhe. Durch den Vorrang entstehe eine nach der bergbaurechtlichen Konzeption wünschenswerte Wettbewerbssituation. Die Beigeladenen zu 1 verfüge im Bereich des Rheinhafens bereits über umfangreiche Nutzungsrechte an großen Grundstücksflächen und könnte auf dem eigenen Betriebsgelände Aufsuchungs- und Gewinnungsmaßnahmen durchführen. Die Klägerin verfüge bisher über keine konkreten Zugriffsrechte auf Grundstücke im konkurrierenden Feldesbereich. Die Beigeladenen würden ferner über ein leistungsfähiges Fernwärmenetz verfügen. Die bisherigen Aufsuchungstätigkeiten hätten zu keinem nennenswerten Wissensvorsprung geführt. Die Finanzierung der Arbeitsprogramme sei bei beiden Anträgen glaubhaft dargelegt. Die bisherigen bergbaulichen Tätigkeiten, insbesondere die langjährigen operativen und wissenschaftlichen Erfahrungen der Beigeladenen zu 1 sprächen insgesamt für eine höhere Erfolgswahrscheinlichkeit bezüglich der Erschließung der Erdwärme zur Versorgung des Energiemarkts.
Ebenfalls mit Bescheid vom 18.07.2023 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg den Beigeladenen die Erlaubnis auf den Antrag vom 24.08.2022 zur Aufsuchung von Erdwärme und die im Zusammenhang mit ihrer Gewinnung auftretenden anderen Energien Sole und Lithium im Feld „Karlsruhe-Rheinhafen“. Die Erlaubnis wurde befristet bis zum Ablauf des 31.07.2028. Es führte im Wesentlichen aus, dass kein entgegenstehendes ausschließliches Recht der Klägerin bestehe.
Hiergegen hat die Klägerin am 03.08.2023 Klage erhoben. Sie führt unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen im Wesentlichen aus, der Verlängerungsantrag vom 05.05.2021 sei nicht wirksam zurückgenommen worden. Dem Antrag vom 06.08.2021 lasse sich insbesondere keine Rücknahme des Verlängerungsantrags entnehmen. Aus ihrer E-Mail vom 24.08.2021 folge nichts anderes. Gerade die Formlosigkeit der kurzen E-Mail-Korrespondenz vom 24.08.2021 belege, dass die klägerischer E-Mail keine derart gewichtige Bedeutung zugemessen worden sei, die mit einer Rücknahme, Modifikation oder Erledigungserklärung des Verlängerungsantrags verbunden gewesen wäre. Die Anträge vom 05.05.2021 und vom 06.08.2021 habe ihr vertretungsberechtigter Geschäftsführer, Herrn Dr. P. unterschrieben. Der Verfasser der E-Mail vom 24.08.2021 – der frühere Projektmanager Herr L. – sei zu einer verfahrensleitenden Rücknahme nicht vertretungsberechtigt gewesen.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Verlängerung einer bergrechtlichen Bewilligung sei nicht auf diesen Sachverhalt übertragbar.
Die Voraussetzungen für eine Verlängerung lägen vor.
Der Verlängerungsantrag müsse auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes Erfolg haben. Der Beklagte hätte seine jahrzehntelange Verwaltungspraxis nicht ad hoc ändern dürfen. Sie habe auf deren Beibehaltung vertrauen dürfen, da die vorherige Verlängerung auch rückwirkend erteilt worden sei. Vor Ablauf der Befristung habe es keine Hinweise auf die Änderung der Praxis gegeben; für sie habe kein Anlass zum Handeln bestanden. Die Ablehnung in Ziffer 1 des angegriffenen Bescheids führe im Hinblick auf die geschützte Rechtsposition aus Art. 14 Abs. 1 GG zu einer unzumutbaren Situation. Angesichts der Anweisung des Umweltministeriums vor Ablauf der Befristung habe die zwingende Notwendigkeit bestanden, die Erlaubnis kurzfristig zu verlängern. Im Mai 2021 sei es für sie mehr als nur fernliegend gewesen, zur Rechtswahrung um einstweiligen Rechtsschutz nachzusuchen. Unzumutbar sei zudem, dass die Änderung der Verwaltungspraxis erst nach Fristablauf mitgeteilt worden sei. Hinzukomme, dass der Beklagte die Anträge nicht zügig beschieden habe, so dass aus beiden Umständen eine Konkurrenzsituation entstanden sei. Der Beklagte habe über fünf Monate Zeit gehabt, über den Verlängerungsantrag vom 05.05.2021 und den Antrag vom 06.08.2021 zu entscheiden.
Die Verlängerungserlaubnis stehe der den Beigeladenen erteilten Erlaubnis entgegen.
Jedenfalls müsste dem Hilfsantrag zu 3. stattgegeben werden, da wegen des behördlichen Handelns aus einer privilegierten Verlängerungskonstellation eine Konkurrenzsituation entstanden sei. Dies ergebe sich aus dem Vertrauensschutz und der Unzumutbarkeit. Die Vorrangentscheidung im Bescheid adressiere im Kern keine rohstoffwirtschaftlichen Erwägungen auf der Grundlage der Arbeitsprogramme, sondern allgemeine wirtschaftliche Erwägungen. Sie weise allgemein darauf hin, dass das Erlaubnisverfahren „Karlsruhe-Rheinhafen“ einen wenig geordneten Eindruck vermittele, da Unterlagen mehrfach, teilweise in unterschiedlichen Versionen eingereicht und teilweise noch im laufenden Beteiligungsverfahren angepasst und ergänzt worden seien.
Mit Schriftsatz vom 31.05.2024 hat die Klägerin dem Gericht einen weiteren Verlängerungsantrag vom 19.02.2024 bzgl. der Erlaubnis „Karlsruhe-Süd“ vorgelegt, über den das Regierungspräsidium Freiburg bislang nicht entschieden hat.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten unter Aufhebung von Ziffer 1 des Bescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.07.2023 Az.: RPF97-4715-242/1/17 zu verpflichten, ihr die am 05.05.2021 beantragte Verlängerung der Erlaubnis zur Aufsuchung von Erdwärme und die im Zusammenhang mit ihrer Gewinnung auftretenden anderen Energien Sole und Lithium zu gewerblichen Zwecken im Feld „Karlsruhe-Süd“ mit Wirkung zum 31.05.2021 zu erteilen;
2. den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.07.2023 Az.: RPF97-4715-243/2/18, mit dem den Beigeladenen die bergrechtliche Erlaubnis im Erlaubnisfeld „Karlsruhe-Rheinhafen“ zur Aufsuchung von Erdwärme und die im Zusammenhang mit ihrer Gewinnung auftretenden anderen Energien Sole und Lithium erteilt worden ist, aufzuheben;
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die auf den Antrag vom 06.08.2021 erteilte Erlaubnis zur Aufsuchung von Erdwärme und die im Zusammenhang mit ihrer Gewinnung auftretenden anderen Energien Sole und Lithium zu gewerblichen Zwecken im Feld „Karlsruhe-Süd II“ auch auf das Antragsfeld „Karlsruhe-Rheinhafen“ zu erstrecken und den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.07.2023 Az.: RPF97-4715-242/1/17 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht, sowie den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.07.2023 Az.: RPF97-4715-243/2/18 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte führt unter Bezugnahme auf die angegriffenen Bescheide im Wesentlichen aus, bei der Geltungsdauer einer Erlaubnis handele es sich um eine materiell-rechtliche Frist, deren Ablauf rechtsvernichtend wirke.
Schon die regelhafte Beteiligung betroffener Träger öffentlicher Belange habe eine Anhörungsfrist von mindestens vier Wochen vorzusehen. Es könne beim Verlängerungsantrag daher jedenfalls nicht von einer rechtssicheren Antragstellung mit ausreichender Bearbeitungszeit ausgegangen werden. Die vorherige langjährige Verwaltungspraxis befreie die verwaltungserfahrene Klägerin nicht davon, die einschlägige höchstrichterliche Rechtsprechung zu verfolgen und Anträge möglichst rechtssicher zu stellen. Ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand liege nicht vor. Zudem habe er die Verwaltungspraxis für die Zukunft unter sachgerechten Erwägungen ändern können. Im kurzen Zeitraum zwischen dem 21.05.2021 und dem Ablauf der Erlaubnis am 31.05.2021 sei keine abschließende Entscheidung über das weitere Vorgehen getroffen worden. Im Schreiben des Umweltministeriums sei aus heutiger Sicht keine unmittelbare Weisung der Fachaufsichtsbehörde zu sehen. Eine Information der Klägerin hätte in diesem Zeitraum zwar erfolgen können. Hierauf habe aber kein Rechtsanspruch der sehr erfahrenen Klägerin bestanden. Die unterbliebene Information führe auch nicht dazu, dass der Verlängerungsantrag aus Vertrauensschutzerwägungen rückwirkend zu verlängern gewesen wäre. Letzteres sei rechtlich nicht möglich.
Im Übrigen dürfte der Verlängerungsantrag mit E-Mail vom 24.08.2021 auch wirksam zurückgenommen worden sein. Die E-Mail sei vom Projektleiter der Klägerin versandt worden, der dem Beklagten als verantwortlicher Ansprechpartner für Verwaltungsverfahren bereits langjährig bekannt sei. Eine bestimmte Form sei für die Rücknahme von Anträgen auf bergrechtliche Konzessionen nicht vorgesehen.
Der Vorrang zugunsten der Beigeladenen sei zutreffend eingeräumt worden. Die Arbeitsprogramme und deren Finanzierung seien im Wesentlichen als gleichwertig einzustufen. Jedoch habe der Antrag der Beigeladenen den Anforderungen einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung getragen. Die Kriterien Grundstücksverfügbarkeit und Bestehen eines eigenen Fernwärmenetzes seien auch von der Zielsetzung des Bundesberggesetzes umfasst. Davon unabhängig führten auch die im Vergleich zur Klägerin höher zu bewertenden bisherigen und aktuellen sonstigen bergbaulichen Tätigkeiten der Beigeladenen zu 1. zum Vorrang.
Die Beigeladenen beantragen jeweils,
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, die Gerichtsakten sowie die vom Gericht beigezogenen Behördenakten des Regierungspräsidiums Freiburg (zwei Bände in elektronischer Form sowie fünf Bände in Papierform) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist in ihrem Hauptantrag zu 1. zulässig (1.), aber unbegründet (2.). Ferner ist auch der zulässige Hauptantrag zu 2., mit der die Klägerin die Aufhebung der den Beigeladenen erteilten Erlaubnis begehrt, unbegründet (3.). Der zum Hauptantrag zu 1. in objektiver Eventualklagehäufung stehende zulässige Hilfsantrag zu 3. ist ebenfalls unbegründet (4.).
1. Der Hauptantrag zu 1. ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch sonst zulässig.
Die Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO hat sich insbesondere weder durch Antragsrücknahme (1.1.) noch durch Zeitablauf (1.2.) erledigt.
Ein begehrter Verwaltungsakt erledigt sich analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, wenn der Kläger sein Rechtsschutzziel nicht mehr erreichen kann, weil er es bereits außerhalb des Prozesses erreicht hat oder weil es – sei es aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen – überhaupt nicht mehr erreichbar ist, und die Klage deshalb unzulässig oder unbegründet geworden ist (Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 113 Rn. 100 f.). Erledigung tritt beispielsweise ein, wenn der Kläger seinen an die Behörde gerichteten Antrag zurücknimmt (BVerwG, Urteil vom 14.04.1989 – 4 C 22.88 –, juris Rn. 9 m.w.N.). Ferner erledigen sich zeitlich befristete Regelungen grundsätzlich mit Ablauf der verfügten bzw. begehrten Frist, da bei der Frage nach einer Erledigung auf den Regelungsgehalt des Verwaltungsakts abzustellen ist (Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 113 Rn. 115).
1.1. Eine Erledigung der Versagungsgegenklage ist nicht durch Antragsrücknahme eingetreten. Eine wirksame Antragsrücknahme ist weder in der E-Mail des Projektleiters der Klägerin vom 24.08.2021 (1.1.1.) noch im Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis vom 06.08.2021 (1.1.2.) zu sehen.
Nach dem Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens aus § 10 Abs. 1 VwVfG kann der einzelne frei darüber disponieren, ob er durch einen Antrag ein Verwaltungsverfahren in Gang bringt. So ist es auch grundsätzlich seiner Entscheidung überlassen, ob das eingeleitete Verfahren weitergeführt werden soll. Indes lässt sich weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus einem sonstigen Rechtssatz, wie etwa dem § 126 BGB, herleiten, dass von der Rücknahme formlos Gebrauch gemacht werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.03.1992 – 4 CB 2.91 –, juris Rn. 18). Der Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens gilt nicht ausnahmslos. Das Schriftformerfordernis eines Antrags auf Erteilung einer bergrechtlichen Erlaubnis nach § 10 Satz 2 BBergG modifiziert ihn. Fehlt die vorgeschriebene Schriftform, ist der Antrag unwirksam. Zwar folgt aus dem Umstand, dass für den Antrag die Schriftform vorgeschrieben ist, nicht zwingend, dass auch für die Rücknahme das Schriftformerfordernis gilt. Welches Gewicht der Einhaltung einer bestimmten Form zukommt, hängt vom jeweiligen Regelungszusammenhang – hier: des Bergrechts – ab. Der Zweck, der es rechtfertigt, die Antragstellung zu formalisieren, kann indes auch als Rechtfertigungsgrund dafür dienen, die Rücknahme als formgebundene Verfahrenshandlung auszugestalten (BVerwG, Beschluss vom 06.03.1992 – 4 CB 2.91 –, juris Rn. 18). Das Schriftformerfordernis des § 10 Satz 2 BBergG für die Antragstellung dient dazu, den genauen Umfang des Verfahrensgegenstands herauszuarbeiten und damit der Behörde zu ermöglichen, darüber vollumfänglich zu entscheiden (vgl. Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 10 Rn. 4 m.w.N.). Im Interesse der Rechtsklarheit des förmlichen Antragsverfahrens muss die Rücknahme in der gleichen Form durchgeführt werden. Erst die wirksame Rücknahme als actus contrarius zum schriftlichen Antrag führt zum Ende des Verwaltungsverfahrens (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 22 Rn. 38 f., 68 m.w.N.; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 22 Rn. 57).
1.1.1. Demnach ist die vom Projektleiter der Klägerin mit E-Mail vom 24.08.2021 mitgeteilte Erklärung, dass der Verlängerungsantrag als gegenstandslos zu betrachten sei, der Neuantrag vom 06.08.2021 diesen ersetze und eine formelle Bescheidung des Verlängerungsantrags nicht benötigt werde, nicht als wirksame Rücknahme des Verlängerungsantrags anzusehen. Dieser Erklärung fehlt schlicht die erforderliche Schriftform. Es liegt auch kein Fall einer schriftformersetzenden elektronischen Form vor, da insoweit eine qualifizierte elektronische Signatur nach § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der bis zum 31.12.2023 geltenden Fassung fehlt. Im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung waren auch nicht die Anforderungen einer sonstigen die Schriftform ersetzende Modalität nach § 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG a.F. erfüllt. Insoweit kann offenbleiben, ob der Projektleiter diesbezüglich überhaupt vertretungsberechtigt war und ob die in der mündlichen Verhandlung erklärte Anfechtung des Erklärungsinhalts der E-Mail vom 24.08.2021 zulässig wäre.
1.1.2. Eine Antragsrücknahme ergibt sich weder explizit noch konkludent aus dem Antrag auf Erteilung einer neuen Erlaubnis vom 06.08.2021 (1.1.2.1.). Der Klägerin ist die Aufrechterhaltung des Antrags vom 05.05.2021 auch nicht als unzulässige Rechtsausübung verwehrt (1.1.2.2.).
1.1.2.1. Der Antrag vom 06.08.2021 enthält keine ausdrückliche Antragsrücknahme des vorherigen Verlängerungsantrags vom 05.05.2021. Denn die Klägerin hat im Antrag vom 06.08.2021 nur auf die vom Regierungspräsidium Freiburg vertretene Rechtsauffassung hingewiesen, dass die bestehende Erlaubnis mit Ablauf des 31.05.2021 erloschen und eine Erlaubnis neu zu beantragen sei.
Auch von einer konkludenten Antragsrücknahme kann nicht ausgegangen werden. Zwar kann ein späterer Antrag als konkludente Rücknahme eines früheren Antrags anzusehen sein. Dafür ist aber erforderlich, dass beide Anträge dieselbe Sache betreffen (vgl. Rixen, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 6. EL November 2024, § 22 VwVfG Rn. 25). Dies mag etwa vorliegen, wenn ein Verlängerungsantrag durch einen neueren Verlängerungsantrag (vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 25) oder ein Antrag auf eine neue Erlaubnis durch einen jüngeren Antrag auf dieselbe neue Erlaubnis ersetzt wird. Eine solche Konstellation liegt hier aber nicht vor. Denn hier wäre ein Antrag auf eine Erlaubnisverlängerung nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG durch einen Antrag auf Erteilung einer neuen Erlaubnis nach § 7 Abs. 1 BBergG ersetzt worden. Obwohl beide Anträge der Sache nach bzgl. der Lage und Größe des Erlaubnisfelds und der aufzusuchenden Bodenschätze deckungsgleich sind, ist ein Antrag auf Verlängerung privilegiert und soll unter weniger strengen Voraussetzungen erteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.03.2011 – 7 C 4.10 –, juris Rn. 37 f.). Als Sonderregelung enthebt § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG von der Beachtung der für die Ersterteilung geltenden Vorschriften, soweit es um die Bewältigung von Konkurrenzsituationen nach § 14 Abs. 2 BBergG geht (BVerwG, Urteil vom 03.03.2011 – 7 C 4.10 –, juris Rn. 25; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 43 f.). Insoweit unterscheiden sie sich hinsichtlich Rechtsgrundlage und Erteilungsvoraussetzungen. Hinzu kommt, dass die Verlängerung nur für drei Jahre erteilt werden soll, während die neue Erlaubnis nach dem Antrag vom 06.08.2021 für einen Zeitraum von vier Jahren beantragt worden ist. Mithin handelt es sich nicht um Anträge in derselben Sache, sondern um ein aliud. Aus diesem Grund liegt auch keine Antragsänderung vor (vgl. Rixen, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 6. EL November 2024, § 22 VwVfG Rn. 30).
Die zunächst bestehende Unklarheit, in welchem Verhältnis beide Anträge zueinanderstanden, ist – wie ausgeführt – auch nicht durch die E-Mail des Projektleiters der Klägerin als Rücknahme des Verlängerungsantrags anzusehen und dahingehend aufgelöst worden.
1.2.1.2. Der Klägerin ist die Aufrechterhaltung des Antrags vom 05.05.2021 auch nicht unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Rechtausübung verwehrt. Dass sich die Klägerin konträr zur E-Mail vom 24.08.2021 im Verlauf des Verwaltungsverfahrens schriftlich dahingehend geäußert hat, dass eine Antragsrücknahme o.ä. nicht erklärt worden sei, führt nicht zu einer Verwirkung wegen unzulässiger Rechtsausübung nach dem im öffentlichen Recht allgemein anerkannten Grundsatz von Treu und Glauben.
Eine unzulässige Rechtsausübung ist jede Ausnutzung einer „an sich“ gegebenen Rechtsposition oder jede Berufung auf eine „an sich“ gegebene Rechtslage, die im Widerspruch zu den Anforderungen von Treu und Glauben steht. Eine Rechtsausübung ist hiernach unzulässig, wenn unter anderem entweder ein schutzwürdiges Eigeninteresse fehlt oder widersprüchliches Verhalten (venire contra factum proprium) vorliegt. Widersprüchliches Verhalten ist missbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand entstanden ist oder wenn andere besondere Umstände die Rechtausübung als treuwidrig erscheinen lassen. Auch, wenn kein besonderer Vertrauenstatbestand zugunsten des anderen Beteiligten begründet worden ist, kann widersprüchliches Verhalten daher unzulässig sein, wenn der Berechtigte aus seinem früheren Verhalten erhebliche Vorteile gezogen hat oder wenn sein Verhalten sonst zu einem unlösbaren Selbstwiderspruch führt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 05.09.2017 – 7 A 1069/14 –, juris Rn. 33 ff.; und vom 10.07.2019 – 10 B 516/19 –, juris Rn. 8; VG Stuttgart, Beschluss vom 12.10.2023 – 2 K 4527/23 –, juris Rn. 24; Grüneberg, in: Grüneberg, BGB, 84. Auflage 2025, § 242 Rn. 55 ff.; grundsätzlich BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 – 4 C 11.13 –, juris Rn. 31 f.).
Dies zugrunde gelegt, liegt keine unzulässige Rechtsausübung vor. Insbesondere fehlt es auf Behördenseite an einem Vertrauenstatbestand bzw. an einem erheblichen öffentlichen Interesse. Vielmehr hätte das Regierungspräsidium Freiburg von der Klägerin eine schriftliche Erklärung zur Antragsrücknahme des ursprünglichen Verlängerungsantrags verlangen können, um die erforderliche Rechtsklarheit zu erlangen. Die Klägerin hat aus ihrem früheren Verhalten auch keine erheblichen Vorteile gezogen. Ganz im Gegenteil ist erst eine Konkurrenzsituation entstanden. Dazu hat das Regierungspräsidium nicht unerheblich selbst beigetragen. Denn nach Erhalt der E-Mail des Umweltministeriums vom 21.05.2021, in der gebeten wurde, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu einer bergrechtlichen Bewilligung auch auf bergrechtliche Erlaubnisse zu übertragen und die Verwaltungspraxis anzupassen, ist das Regierungspräsidium untätig geblieben. Es hat nicht umgehend die Klägerin hierüber informiert und ist insoweit seiner Beratungspflicht nach § 25 Abs. 1, 2 VwVfG i.V.m. § 5 BBergG nicht hinreichend nachgekommen. Dass die Klägerin verwaltungserfahren ist, entbindet das Regierungspräsidium nicht von seiner Beratungspflicht, wenn davon auszugehen ist, dass selbst der fachkundige Antragsteller die für eine zügige Abwicklung des Verfahrens erforderlichen Informationen nicht bereits selbst hat (vgl. Ramsauer/Schlatmann, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Auflage 2024, § 25 Rn. 21a).
Zu diesem Zeitpunkt Ende Mai 2021 hatte zudem die Beigeladene zu 1. keinen eigenständigen Erlaubnisantrag gestellt, so dass auch zu ihren Gunsten kein schutzwürdiges Vertrauen entstehen konnte. Überdies hat sich die Klägerin nicht in einen unlösbaren Selbstwiderspruch begeben.
1.2. Eine Erledigung ist hier auch nicht dadurch eingetreten, dass der beantragte Verlängerungszeitraum der Erlaubnis am 31.05.2024 abgelaufen ist. Denn die begehrte Verlängerung der Erlaubnis entfaltet weiterhin rechtliche Wirkungen und ist noch Grundlage für den weiteren Verlängerungsantrag vom 19.02.2024, mit dem die Klägerin die weitere Verlängerung der Erlaubnis begehrt. Nur, wenn die begehrte Verlängerung der Erlaubnis bis zum 31.05.2024 ausgesprochen wird, kann ein privilegierter weiterer Verlängerungsantrag nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG zu einer Verlängerung der Erlaubnis führen. Da sich insoweit die künftige Rechtsposition der Klägerin mit Blick auf einen weiteren privilegierten Verlängerungsantrag verbessert, führt hier der Zeitablauf am 31.05.2024 nicht zu einer Erledigung. Gegen eine Erledigung spricht spiegelbildlich, dass sich so die Rechtsposition mit Blick auf konkurrierende Erlaubnisanträge verschlechtern würde.
2. Die Verpflichtungsklage ist aber nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Verlängerung ihrer Erlaubnis hat. Der dies versagende Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.07.2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Verlängerung ihrer bis zum 31.05.2021 geltenden Erlaubnis nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG (2.1.) noch besteht ein im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde stehender Verlängerungsanspruch außerhalb der Norm (2.2.).
2.1. Die Klägerin hat keinen Verlängerungsanspruch nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG. Danach soll eine Erlaubnis nach § 7 BBergG um jeweils drei Jahre verlängert werden, soweit das Erlaubnisfeld trotz planmäßiger, mit der zuständigen Behörde abgestimmter Aufsuchung noch nicht ausreichend untersucht werden konnte.
Entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Tag, an dem die vorherige Erlaubnis abgelaufen ist, also der Ablauf des 31.05.2021. Dies ergibt sich aus § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG, da die Frage, ob eine planmäßige, mit der Behörde abgestimmte Aufsuchung durchgeführt wurde, sich von vornherein nur auf den ablaufenden Erlaubniszeitraum bezieht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 25, 35).
Die Verlängerung der Erlaubnis kann hier nicht erfolgen. Denn die befristete Erlaubnis ist wegen der ausbleibenden vorherigen Behördenentscheidung mit Ablauf des 31.05.2021 rechtsvernichtend erloschen. Daran vermag auch der noch vor Fristablauf am 10.05.2021 eingereichte Antrags nichts zu ändern. Denn bei § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG handelt es sich um eine gesetzliche, materiell-rechtliche Frist, mit deren Ablauf die zuvor erteilte Erlaubnis erlischt (2.1.1.). Diese Fristenregelung ist verfassungsgemäß (2.1.2.). Auch der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet im Rahmen einer Nachsichtgewährung hier keine ausnahmsweise rückwirkende Verlängerungserlaubnis (2.1.3.).
2.1.1. Bei § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG handelt es sich um eine gesetzliche, materiell-rechtliche Frist, mit deren Ablauf die zuvor erteilte Erlaubnis erlischt.
Gesetzliche Fristen liegen vor, wenn der Beginn, die Länge und damit auch das Ende der Frist in einer Rechtsnorm geregelt sind, auch wenn diese ggf. durch eine Behörde noch konkretisiert werden muss. Eine behördliche Frist liegt demgegenüber vor, wenn eine Behörde den Beginn, die Dauer und das Ende einer Frist als Ausdruck der allgemeinen Verfahrensherrschaft im eigenen Ermessen festsetzt (BVerwG, Urteil vom 18.09.1996 – 6 C 10.95 –, juris Rn. 9; Ritter, in: Ory/Werth, jurisPK-ERV Band 3, 2. Auflage 2022, § 31 VwVfG Rn. 11). Eine materiell-rechtliche Frist betrifft die Entstehung, den Inhalt oder den Verlust von Rechtspositionen. Die Fristversäumung führt zum endgültigen Verlust der materiell-rechtlichen Position, ohne dass es eines besonderen Hinweises auf diese Rechtsfolge bedarf. Anders als nur verfahrensrechtliche Fristen binden materiell-rechtliche Fristen Beteiligte und Behörden gleichermaßen und stehen nicht zur Disposition von Verwaltung oder Gericht. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 – 6 C 10.92 –, juris Rn. 16 m.w.N.; zum Ganzen Mattes, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 31 Rn. 18 f., 23). Die Qualifikation als eine solche Frist kann sich aus dem ausdrücklichen Wortlaut des Gesetzes, der Systematik, den Gesetzesmaterialien sowie Sinn und Zweck der Norm (BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 – 8 C 24.12 –, juris Rn. 17) unter Berücksichtigung der widerstreitenden Interessen – einerseits dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist, andererseits dem Interesse des Einzelnen an ihrer nachträglichen Wiedereröffnung bei unverschuldeter Fristversäumung – ergeben, wenn der materielle Anspruch mit der Einhaltung der Frist „steht und fällt“ (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14.03.2007 – 4 LC 16/05 –, juris Rn. 24 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 24.02.2011 – 2 S 2782/10 –, juris Rn. 22; und vom 17.06.2020 – 4 S 3285/19 –, juris Rn. 25).
Zwar ist dem Wortlaut von § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG nicht explizit eine materiell-rechtliche Frist zu entnehmen. Dies folgt aber aus der weiteren Auslegung der Norm.
2.1.1.1. Der Wortlaut des § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG enthält keine ausdrückliche materiell-rechtliche Frist. Umgekehrt ist ihm aber auch nicht zu entnehmen, dass eine fristgemäß beantragte Verlängerungserlaubnis auch noch nach dem Ablauf der Befristung rückwirkend erteilt werden kann.
2.1.1.2. Die systematische, historische und teleologische Auslegung ergibt allerdings, dass es sich um einer materiell-rechtliche Frist und nicht um eine behördliche Frist handelt, so dass eine rückwirkende Verlängerung grundsätzlich ausscheidet.
Aus der systematischen Gegenüberstellung mit § 16 Abs. 5 BBergG folgt, dass auch die Verlängerung der Erlaubnis nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG selbst bei einem vor Fristablauf eingereichten Verlängerungsantrag erlischt, wenn sie nicht vor Fristablauf erteilt wird.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei der in § 16 Abs. 5 Satz 1 BBergG geregelten Geltungsdauer einer Bewilligung um eine materiell-rechtliche Frist, die für Behörden und Beteiligte verbindlich ist. Ihr Ablauf wirkt rechtsvernichtend (BVerwG, Beschluss vom 21.11.2019 – 7 B 30.18 –, juris Rn. 4 ff.; a.A. Dammert/Brückner, DVBl. 2021, 1050 [1052 ff.]), da der fachrechtliche Verweis in § 5 BBergG auf das Verwaltungsverfahrensgesetz zu keinem anderen Ergebnis führt. Zwar erklärt § 5 BBergG das Verwaltungsverfahrensgesetz bei der Ausführung des Bundesberggesetzes für anwendbar. Bei der durch § 16 BBergG bestimmten Geltungsdauer handelt es sich jedoch nicht um eine von einer Behörde gesetzte Frist im Sinne des § 31 Abs. 7 VwVfG, wonach jene behördliche Frist auch rückwirkend verlängert werden kann (a.A. VG Cottbus, Urteil vom 25.10.2018 – 3 K 960/18 –, juris Rn. 40). § 16 Abs. 5 Satz 1 BBergG enthält demgegenüber eine gesetzliche Frist (vgl. VG Leipzig, Urteil vom 19. Mai 2010 – 1 K 191/08 –, juris Rn. 23; BVerwG, Beschluss vom 19.11.2019 – 7 B 30.18 –, juris Rn. 5). Denn das Gesetz räumt der Behörde durch die Vorgabe, eine für die Durchführung der Gewinnung im Einzelfall angemessene Frist zu bestimmen, kein Ermessensspielraum ein (Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 3. Auflage 2023, § 16 Rn. 43). Die Angemessenheit der Frist bestimmt sich mit Blick auf das Ziel des Bergrechts nach § 1 Nr. 1 BBergG, zur Sicherung der Rohstoffversorgung u.a. die Gewinnung von Bodenschätzen zu fördern, anhand der Umstände des Einzelfalls unter Beachtung der normativen Vorgaben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.11.2019 – 7 B 30.18 –, juris Rn. 5).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht für die Verlängerung der bergrechtlichen Erlaubnis nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG. Insoweit ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts übertragbar. Der Klägerin ist zwar darin zuzustimmen, dass bergrechtliche Bewilligungen deutlich längere Zeiträume – nämlich bis zu 50 Jahren, die auch im Einzelfall zur Amortisierung der Investitionen überschritten werden können – umfassen als die bergrechtliche Erlaubnis. Letztere ist nach § 16 Abs. 4 Satz 1 BBergG auf höchstens fünf Jahre zu befristen und soll um jeweils drei Jahre bei Vorliegen des Tatbestands von § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG verlängert werden.
Gleichwohl stehen beide Bergbauberechtigungen – sog. Berechtsame – in einem engen Zusammenhang. Zunächst bedarf es grundsätzlich einer Erlaubnis, um mittelbar oder unmittelbar Bodenschätze zu entdecken oder ihre Ausdehnung festzustellen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 BBergG). Sind diese dann erfolgreich aufgesucht worden, kann sich daran die Gewinnung der Bodenschätze anschließen.
Der Gesetzgeber hat auch die Befristung der Erlaubnis bzw. ihrer Verlängerung als materiell-rechtliche Frist ausgestaltet; es liegt kein behördliches Ermessen über die Befristung vor (so auch Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 3. Auflage 2023, § 16 Rn. 43). Nach § 6 Satz 1 BBergG bedarf die von der Klägerin begehrte Aufsuchung bergfreier Bodenschätze der Erlaubnis. Diese wird gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 BBergG schriftlich für ein bestimmtes Feld und für bestimmte Bodenschätze sowie gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 BBergG für höchstens fünf Jahre erteilt. Erst durch diese Einzelfallregelung und nur in dem hierin in sächlicher und zeitlicher Hinsicht beschriebenen Rahmen entsteht das Aufsuchungsrecht. Die sich aus der zeitlichen Begrenzung ergebende Geltungsdauer stellt keine Befristung im Sinne einer Nebenbestimmung dar, sondern sie beschreibt den wesentlichen Inhalt des Verwaltungsakts (Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 16 Rn. 35; vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Auflage 2024, § 36 Rn. 54). Bei der gesetzlich vorgegebenen Fristbemessung ist der Zweck effektiver Aufsuchung von Bodenschätzen zu verfolgen. Hintergrund der Befristung ist das Interesse an der Sicherung der Rohstoffversorgung (vgl. § 1 Nr. 1 BBergG) mit dem Teilaspekt der zügigen, aber elastisch zu handhabenden Lagerstättenerkundung und späteren -ausnutzung (Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 3. Auflage 2023, § 16 Rn. 41). Das normativ vorgegebene Fristenkorsett ist bei der Erlaubniserteilung noch enger als bei der Erteilung der Bewilligung, da der Gesetzgeber in § 16 Abs. 4 Satz 1 BBergG auf die Worte „angemessene Frist“ aus § 16 Abs. 5 Satz 1 BBergG verzichtet. Dergestalt hat der Gesetzgeber dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist ein höheres Gewicht eingeräumt als dem Interesse des Betroffenen an ihrer rückwirkenden Verlängerung (vgl. generell zur Interessenabwägung Michler, in: BeckOK VwVfG, Stand: 01.04.2025, § 31 Rn. 22 m.w.N.). Denn vorliegend geht es um die Verteilung begrenzter Bodenschätze in angemessener Zeit. Zu diesem gewichtigen öffentlichen Interesse tritt hinzu, dass die Geothermie als Bodenschatz einen gewichtigen Beitrag zur treibhausgasneutralen und grundlastfähigen Wärmeversorgung und damit zur sog. Wärmewende leistet. Folglich hat der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 3 Satz 1 des Wärmeplanungsgesetzes festgelegt, dass Anlagen zur Erzeugung von Wärme aus erneuerbaren Energien im überragenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Sicherheit dienen.
Ein anderes Auslegungsergebnis ergibt sich nicht aus der historischen Auslegung. Der im Vergleich zur Bewilligungsfrist relativ kurze Zeitraum von höchstens fünf Jahren bzw. im Fall der Verlängerung von drei Jahren erschien dem Gesetzgeber erforderlich, um den Erlaubnisinhaber zu veranlassen, die beabsichtigte Aufsuchung auch tatsächlich zügig durchzuführen (BT-Drs. 8/1315, S. 90). Die erst durch die Änderungsempfehlungen des Wirtschaftsausschusses eröffnete Möglichkeit, die Erlaubnis mehrmalig zu verlängern, dient nur der Verbesserung der Rechtsposition des Erlaubnisinhabers und dazu, ihm einen ausreichenden Anreiz zu bieten, auch besonders kapitalintensive und risikoreiche Aufsuchungsvorhaben in Angriff zu nehmen (BT-Drs. 8/3965, S. 134). Aus der Genese von § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG ergibt sich das gesetzgeberische Ziel, der Gefahr vorzubeugen, dass Gebiete langfristig auf Vorrat vergeben werden und darunter die Aufsuchungstätigkeit leidet (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 32 m.w.N.). Soweit die Gesetzesbegründung hinsichtlich § 16 Abs. 4 und 5 BBergG-RegE ausführt, dass sich eine einheitliche Behandlung von Erlaubnis und Bewilligung nach der Natur der damit verbundenen Tätigkeit verbietet, wird damit nur die unterschiedliche Länge der materiell-rechtlichen Fristen adressiert. Denn der Gesetzgeber ging davon aus, dass der Fristablauf zum Erlöschen führt, unabhängig davon, ob es sich um eine Bewilligung oder eine Erlaubnis handelt (BT-Drs. 8/1315, S. 90). Nach seinen Erwägungen besteht zwischen Erlaubnis und Bewilligung hinsichtlich ihrer rechtlichen Qualität kein Unterschied (BT-Drs. 8/1315, S. 85).
Auch Sinn und Zweck lassen keine rückwirkende Verlängerung zu; die teleologische Auslegung führt vielmehr zur Annahme einer materiell-rechtlichen Frist. Die Berücksichtigung gegenläufiger Interessen – einerseits die Amortisation der getätigten Investitionen, andererseits das öffentliche Interesse an der zügigen Aufsuchung der Bodenschätze zum zeitnahen Abbau – ermöglichen eine rückwirkende Verlängerung nicht. Vielmehr ist die Erlaubnisbefristung am Ziel des Bergrechts auszurichten, Bodenschätze effektiv und für die Volkswirtschaft bestmöglich zu gewinnen, um die Rohstoffversorgung optimal zu sichern. Bergbauberechtigungen sollen derart vergeben werden, dass eine zügige und intensive Aufsuchung und Gewinnung der Bodenschätze gewährleistet ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 28). Auf der Seite des öffentlichen Interesses kommt – wie oben ausgeführt – hinzu, dass die Geothermie als räumlich begrenzter Bodenschatz von herausgehobener Bedeutung für die Wärmewende ist. Nur bei Beantragung und Verlängerungsentscheidung vor Fristablauf lassen sich Bodenschätze weiterhin effektiv aufsuchen, um perspektivisch den Abbau und die Rohstoffversorgung optimal zu sichern sowie zum Gelingen der Wärmewende beizutragen. Dies begründet die von der Konkurrenzbewertung nach § 14 Abs. 2 BBergG entbundene privilegierte Stellung des Erlaubnisinhabers. Eine nur rückwirkende Verlängerung hat demgegenüber den Nachteil, dass de jure zwischen Fristablauf und Bekanntgabe der Verlängerungserlaubnis die Aufsuchungstätigkeit zum einstweiligen Erliegen kommt, was der effektiven und bestmöglichen Bodenschatzgewinnung entgegenläuft.
Ferner zeigt auch ein systematischer Blick auf die ebenfalls als gesetzliche Frist ausgestaltete Befristung einer wasserrechtlichen Bewilligung nach § 14 Abs. 2 WHG die Richtigkeit des dargelegten Ergebnisses. Denn dort ist allgemein anerkannt, dass ein Antrag auf Verlängerung der Bewilligung allein den Ablauf der Befristung und das Erlöschen der Befugnis nicht aufhalten kann (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Auflage 2023, § 14 Rn. 33; Knopp/Müller, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG AbwAG, 59. EL August 2024, § 14 WHG Rn. 75, jeweils m.w.N.). Soweit die Rechtsprechung eine rückwirkende Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis billigt (VGH München, Urteil vom 15.04.2025 – 8 BV 22.183, juris Rn. 29 ff.), folgt daraus nichts anderes, da die Befristung jener Erlaubnis als Nebenbestimmung eine behördliche Frist enthält, für die dann § 31 Abs. 7 VwVfG gilt.
Es liegt auch keine systematisch vergleichbare Lage mit § 18 Abs. 3 BImSchG vor, wonach eine grundsätzlich nach § 18 Abs. 1 BImSchG erloschene immissionsschutzrechtliche Genehmigung rückwirkend verlängert werden kann. Auch wenn § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG eine gesetzliche Frist enthält, ist die dortige Regelung nicht vergleichbar, weil immissionsschutzrechtliche Genehmigungen dem Grunde nach zeitlich nicht befristet sind (BVerwG, Beschluss vom 21.11.2019 – 7 B 30.18 –, juris Rn. 7 m.w.N.).
2.1.1.3. Nach alledem handelt es sich bei § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG um eine materiell-rechtliche Frist, so dass grundsätzlich eine rückwirkende Verlängerung der bergrechtlichen Erlaubnis trotz fristgemäßer Antragstellung ausscheidet (so auch ohne nähere Begründung VG Schleswig, Beschluss vom Beschluss vom 21.12.2023 – 6 B 23/23 –, juris Rn. 5; OVG Schleswig, Beschluss vom 29.12.2023 – 5 MB 15/23 –, juris Rn. 7).
Mit Ablauf der Frist der vorherigen Erlaubnis am 31.05.2021 ist damit ein rechtsvernichtender Verlust der Erlaubnis eingetreten.
2.1.2. Diese materiell-rechtliche Fristenregelung ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Sie führt insbesondere zu keiner unzumutbaren Rechtsschutzverkürzung und verstößt damit nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Es liegt zudem weder ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 noch gegen Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG vor.
Es kommt zu keiner Art. 19 Abs. 4 GG verletzenden Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes. Es liegt vor allem keine Rechtsschutzverkürzung vor. Dem Erlaubnisinhaber steht es offen, mittels rechtzeitigem Verlängerungsantrag dem Rechtsverlust entgegenzuwirken. Der Erlaubnisinhaber ist bei einer fünf- bzw. dreijährigen Befristung nicht gehalten, bereits kurz nach der Erlaubniserteilung einen Verlängerungsantrag zu stellen. Es dürfte vielmehr genügen, einen Antrag mit Blick auf die Frist der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO drei Monate vor Ablauf der Erlaubnis einzureichen. Im Fall der Untätigkeit der Behörde, aber auch wenn der Verlängerungsantrag später gestellt wird, besteht die Möglichkeit, vor Fristablauf einen Eilrechtsantrag nach § 123 VwGO einzulegen, um den Rechtsverlust abzuwenden und weiterhin – bis zur Entscheidung der Behörde – die Bodenschätze rechtmäßig aufzusuchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.11.2019 – 7 B 30.18 –, juris Rn. 8 f.).
Auch die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition der Klägerin gebietet kein anderes Ergebnis. Eine Bergbauberechtigung wie die Aufsuchungserlaubnis gehört zwar zum Eigentum i.S.v. Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BGH, Urteil vom 09.12.2004 – III ZR 263/04 –, juris Rn. 22; Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 7 Rn. 4). Sie wird allerdings durch die Befristung und den an bestimmte Voraussetzungen geknüpften Anspruch auf Verlängerung inhaltlich ausgestaltet. Einem schutzwürdigen Vertrauen auf den Fortbestand der Berechtigung steht in gleicher Weise die Befristung entgegen, die die Aufsuchung einer fortlaufenden Kontrolle unterwirft (BVerwG, Urteil vom 03.03.2011 – 7 C 4.10 –, juris Rn. 32 m.w.N.). Wenn eine Befristung abläuft und damit die Bergbauberechtigung erlischt, kann Art. 14 Abs. 1 GG nicht mehr herangezogen werden. Auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes folgt nichts anderes. Denn der Erlaubnisinhaber muss sich auf das Auslaufen des Berechtsames einstellen. Dem Rechtsverlust kann er – wie ausgeführt – durch rechtzeitiges Tätigwerden entgegenwirken und hat es in der Hand, dass sich Investitionen amortisieren.
Ferner verstößt die Norm nicht gegen die Berufs- und die Wettbewerbsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG. Danach wird die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen gewährleistet. Sie schützen weder gegen rechtliche Regeln, die diese Bedingungen herstellen, ausgestalten und sichern, noch gegen Beeinflussung wettbewerbsrelevanter Faktoren. Zwar kann ein Eingriff mit objektiv berufsregelnder Tendenz vorliegen, wenn eine Regelung die Rahmenbedingungen des Wettbewerbs zu Lasten bestimmter am Wettbewerb teilnehmender Adressaten verändert und dadurch deren berufliche Betätigung erheblich beeinträchtigt (BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 – 8 C 24.12 –, juris Rn. 28 m.w.N.). Das trifft auf § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG aber nicht zu. Die materiell-rechtliche Frist definiert Rahmenbedingungen des Wettbewerbs, indem sie die Privilegierung eines Erlaubnisinhabers gegenüber den sonstigen Konkurrenten daran knüpft, dass die Verlängerung der Erlaubnis nicht nur rechtzeitig beantragt, sondern auch vor Fristablauf erteilt wird. Das führt aber nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der beruflichen Betätigung.
2.1.3. Auch der Grundsatz von Treu und Glauben oder Billigkeitserwägungen gebieten im Rahmen einer Nachsichtgewährung hier keine ausnahmsweise rückwirkende Verlängerungserlaubnis.
Gesichtspunkte der Billigkeit sind grundsätzlich nur bei der Nichteinhaltung von behördlichen Fristen zu beachten (BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 – 6 C 10.92 –, juris Rn. 25). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aber anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen. Diese Ausnahmen lassen sich nicht allgemeingültig, sondern nur in Einklang mit dem Regelungsbereich, in dem die Ausschlussfrist wirkt, und mit Blick auf ihre dortige Funktion bestimmen. Für den Bereich des Vermögensrechts bei Versäumung der materiellen Ausschlussfristen des § 30a Abs. 1 VermG hat das Bundesverwaltungsgericht eine solche Ausnahme angenommen, wenn erstens die Versäumung der Anmeldefrist auf staatliches Fehlverhalten bei der Anwendung von Rechtsvorschriften zurückzuführen ist, ohne deren korrekte Beachtung der Anmelder seine Rechte nicht wahren kann, und wenn zweitens durch die Berücksichtigung der verspäteten Anmeldung der Zweck des Gesetzes nicht verfehlt würde (BVerwG, Urteile vom 10.12.2013 – 8 C 24.12 –, juris Rn. 28 m.w.N. und vom 10.11.2016 – 8 C 11.15 –, juris Rn. 22; vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1984 – 6 C 33.83 –, Buchholz 238.90 Nr. 105; OVG Koblenz, Beschluss vom 20.10.1988 – 2 B 26/88 –, NVwZ 1989, 381 [382]; Mattes, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 31 Rn. 28; Michler, in: BeckOK VwVfG, Stand: 01.04.2025, § 31 Rn. 13, 18, 21 f.). Mit anderen Worten muss der Bürger außerstande gewesen sein, sich auf den Fristablauf bzw. den Rechtsverlust einzurichten, oder wenn er aus Gründen, die die Behörde zu berücksichtigen bzw. oder gar zu vertreten hat, gehindert war, die Frist einzuhalten, wobei mangelnde Rechtskenntnis grundsätzlich zu seinen Lasten anzurechnen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.1984 – 6 C 33.83 –, Buchholz 238.90 Nr. 105; OVG Koblenz, Beschluss vom 20.10.1988 – 2 B 26/88 –, NVwZ 1989, 381 [382]). Zudem dürfen Sinn und Zweck der Fristenregelung einer ausnahmsweise nachträglichen Zulassung – hier: einer rückwirkenden Verlängerungserlaubnis – nicht entgegenstehen.
Ob eine solche Ausnahmekonstellation auf den vorliegenden bergrechtlichen Regelungsbereich überhaupt übertragbar ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls sind die aufgezeigten Maßstäbe nicht erfüllt, so dass hier keine rückwirkende Verlängerungserlaubnis erteilt werden kann.
2.1.3.1. Der Ablauf der Frist und damit das Erlöschen der materiell-rechtlichen Erlaubnis ist zwar maßgeblich, aber nicht ausschließlich auf das Fehlverhalten des Regierungspräsidiums Freiburg zurückzuführen (2.1.3.1.1.). Auch der Klägerin ist vorzuwerfen, nicht früher gehandelt zu haben, um den Fristablauf zu vermeiden (2.1.3.1.2.). Sie kann sich auch nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen auf die frühere Behördenpraxis berufen (2.1.3.1.3.).
2.1.3.1.1. Der Rechtsverlust basiert auf einem erheblichen Verursachungsbeitrag des Beklagten.
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass das Umweltministerium des Beklagten mit E-Mail vom 21.05.2025 und damit zehn Tage vor Ablauf der bergrechtlichen Erlaubnis das Regierungspräsidium Freiburg angewiesen hatte, seine Verwaltungspraxis in Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzupassen. Es ist gerichtsbekannt, dass ein solches Schreiben eines Abteilungsleiters üblicherweise einigen Vorlauf benötigt, bevor es den Geschäftsgang durchlaufen und der Abteilungsleiter das Schreiben gezeichnet hat. Insoweit ist die Auswertung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.11.2019 (7 B 30.18) und sind dessen Auswirkungen auf die bergrechtliche Praxis schon einige Zeit vor dem Schreiben vom 21.05.2025 durchgeführt bzw. durchgeprüft worden. Aufgrund dieses früheren Kenntnisstands des Umweltministeriums als Fachaufsichtsbehörde über das Regierungspräsidium Freiburg kann sich der Beklagte nicht darauf berufen, dass die maßgebliche Information erst am 21.05.2025 bekannt geworden sei.
Selbst, wenn aber auf diesen Tag abzustellen wäre, liegt ein erheblicher Verstoß gegen Beratungs-, Betreuungs- und Auskunftspflicht nach § 25 VwVfG vor. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 5 BBergG soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Dabei erteilt sie nach § 25 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten. Die Beratungspflicht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erfordert, auf Fehler und Unzulänglichkeiten der gestellten Anträge hinzuweisen, die im Interesse einer zweckmäßigen Rechtsverfolgung notwendigen Ergänzungen und Berichtigungen anzuregen und erforderlichenfalls die Betroffenen entsprechend zu belehren. Der Umfang der Beratungspflicht richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls, wobei u.a. die Schwierigkeit des Verfahrensgegenstands, der zu vermutende Kenntnisstand des Beteiligten und seine eventuelle Unerfahrenheit im Umgang mit Behörden zu berücksichtigen sind. Diese Verpflichtung entsteht, sobald sich der Behörde der Eindruck aufdrängen muss, dass Anträge oder Erklärungen versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben sind. Von der Offensichtlichkeit eines Mangels oder Fehlers ist auszugehen, wenn er für jeden durchschnittlichen Beamten erkennbar sein muss, und zwar nicht nur dann, wenn er optischer Wahrnehmung zugänglich ist, sondern auch, wenn er durch Nachdenken, logische Schlussfolgerung oder durch sich aufdrängende Erkundigungen in Erfahrung gebracht werden kann (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.02.2022 – 13 S 1553/20 –, juris Rn. 59 m.w.N.). Aus Satz 2 folgt eine proaktive Pflicht zum Tätigwerden. Die Aufklärung darf aber nicht so weit gehen, dass sie zur Rechtsberatung wird. Ein Beteiligter, der anwaltlich vertreten ist, ist in geringerem Umfang zu beraten und zu belehren. Sofern die Behörde Zweifel hinsichtlich des objektiv richtigen Vorgehens im konkreten Fall hat oder Fragen in der Rechtsprechung oder im Schrifttum umstritten sind, beschränkt sich die Hinweispflicht darauf, auf mögliche Alternativen und die bestehenden Zweifel hinzuweisen (zum Ganzen Herrmann, in: BeckOK VwVfG, Stand: 01.04.2025, § 25 Rn. 6-10 m.w.N.).
Demnach wäre von einer ordnungsgemäß handelnden Behörde zu erwarten gewesen, dass sie rechtzeitig vor Fristablauf zumindest auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts und dessen mögliche Auswirkungen auf das Verwaltungsverfahren zur Verlängerung der Erlaubnis hingewiesen hätte. Dass die Klägerin verwaltungserfahren ist, vermag daran nichts zu ändern, da ihr offensichtlich unbekannt war, dass ihr mit Ablauf des 31.05.2021 ein Rechtsverlust drohte. Mit einem entsprechenden Hinweis drohte auch kein Verstoß gegen die Neutralitätspflicht, da zu diesem Zeitpunkt die Beigeladenen noch keinen eigenen Erlaubnisantrag gestellt hatten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das Regierungspräsidium mittlerweile davon ausgeht, es habe sich bei der E-Mail des Umweltministeriums nicht um eine Weisung gehandelt. Denn ausweislich seiner E-Mail vom 22.07.2021 ist der zuständige Sachbearbeiter zum damaligen Zeitpunkt von einer Weisung ausgegangen, die insoweit ein unmittelbares Informationshandeln gegenüber der Klägerin erforderlich gemacht hätte.
2.1.3.1.2. Der erlittene Rechtsverlust basiert aber nicht ausschließlich auf einem fehlerhaften Verhalten der Beklagtenseite.
Denn die Klägerin hätte ihren Antrag mit ausreichend zeitlichem Puffer stellen können. Mit Blick auf die erste Verlängerungserlaubnis, bei der es sich richtigerweise wegen des Verstreichens der Erlaubnisfrist um eine neuerteilte Erlaubnis handeln dürfte, hätte ihr bewusst sein müssen, dass insbesondere die Behördenbeteiligung nach § 15 BBergG einen mehrwöchigen Zeitraum einnimmt. Es ist auch in Ansatz zu bringen, dass die Sorgfaltsanforderungen umso höher sind, je weiter eine Frist ausgenutzt wird (vgl. BGH, Urteil vom 18.03.1953 – II ZR 182/52 –, juris Rn. 11). Bei einem Antragseingang am 10.05.2021 konnte sie insoweit nicht mit einer rechtzeitigen Durchführung des Verwaltungsverfahrens rechnen.
Auch hätte sie sich trotz der zuvor anderen Behördenpraxis mit der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auseinandersetzen müssen. Die mangelnde Rechtskenntnis von der vom Bundesverwaltungsgericht rückwirkend festgestellten Rechtslage und deren Auswirkungen auf bergrechtliche Erlaubnisse geht auch zu ihren Lasten. Sie hätte dann nämlich rechtzeitig einen Eilrechtsantrag nach § 123 VwGO stellen können, worauf ausdrücklich im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.11.2019 – 7 B 30.18 – hingewiesen ist.
2.1.3.1.3. Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, sie habe auf die Aufrechterhaltung der behördlichen Verwaltungspraxis vertrauen dürfen.
Aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG folgt als zentrales Element der Rechtssicherheit die Beständigkeit staatlicher Regelungen, um widersprüchliches Staatshandeln zu vermeiden. Bürger können sich auf rechtsbeständige Regelungen einrichten und verlassen, was zu Vertrauensschutz führt (vgl. Sachs/von Coelln, in: Sachs, GG, 10. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 131 m.w.N.). Im Bereich der Exekutive wird der Vertrauensschutz je nach Handlungsform vor allem durch besondere gesetzliche Regelungen gewährleistet. Regelungen über Bestandskraft, Aufhebungen und Abweichungen genügen diesen Anforderungen. Mit Blick auf die Gesetzesbindung der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG kann aber keine Selbstbindung und damit auch kein Vertrauensschutz aus einem vorangegangenen rechtswidrigen Verwaltungshandeln entstehen (vgl. Wollenschläger, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 3 Rn. 196 m.w.N.). Der Vertrauensschutzgedanke kann hingegen auch bei der Verlängerung befristeter Verwaltungsakte zum Tragen kommen (Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Oktober 2024, Art. 20 Rn. 96 m.w.N.). Soweit sich auch aus vorangegangen Verwaltungsakten eine Verwaltungspraxis herleiten lässt, kann jene bestehende Verwaltungspraxis aber generell für die Zukunft geändert werden. Dafür bedarf es eines rechtfertigenden sachlichen Grundes (vgl. Leisner-Egensperger, in: Stern/Sodan/Möstl, Staatsrecht, 2. Auflage 2022, § 89 Rn. 16; Kluckert, JuS 2019, 536 [538 f.]).
Dies zugrunde gelegt, kann sich die Klägerin schon nicht darauf berufen, sie habe darauf vertrauen dürfen, dass die begehrte 2. Verlängerung ihrer Erlaubnis erneut rückwirkend erteilt werden würde. Denn – wie unter 2.1.1. ausgeführt – handelt es sich bei § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG um eine materiell-rechtliche Frist, deren Ablauf rechtsvernichtend wirkt und an die Beteiligte und Behörde gleichermaßen gebunden sind. Dass das Regierungspräsidium Freiburg im Bescheid vom 09.05.2019 die Erlaubnis rückwirkend verlängert hat und dies auch in anderen bergrechtlichen Verfahren vorgenommen hat, ist insoweit als rechtswidrige Verwaltungspraxis anzusehen, die keinen Vertrauensschutz hervorbringt.
Zusätzlich und darüber hinaus durfte der Beklagte die Verwaltungspraxis für die Zukunft ändern. Denn es kann ein Rechtfertigungsgrund hier darin gesehen werden, dass der Beklagte die rechtlichen Anforderungen an eine Verlängerung einer bestehenden bergrechtlichen Erlaubnis – nämlich die rechtzeitige Behördenentscheidung – nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG aufgrund einer höchstrichterlichen Entscheidung erkannt hat. Auch insoweit kann kein Vertrauensschutz für ein künftiges behördliches Handeln begründet oder aufrechterhalten werden.
2.1.3.1.4. Nach alledem liegt kein Fall vor, in dem die Klägerin unverschuldet nicht in der Lage gewesen ist, den Ablauf der materiell-rechtlichen Frist zu verhindern. Auf Primärebene ist wegen des Verursachungsbeitrags der Klägerin keine Ergebniskorrektur vorzunehmen. Ob auf haftungsrechtlicher Sekundärebene etwas anderes gilt, muss hier nicht entschieden werden.
2.1.3.2. Einer rückwirkenden Nachsichtgewährung steht zusätzlich und darüber hinaus auch der Gesetzeszweck entgegen. Die Erlaubnisbefristung zielt darauf, Bodenschätze effektiv und für die Volkswirtschaft bestmöglich zu gewinnen, um die Rohstoffversorgung optimal zu sichern. Es geht darum, Bodenschätze zügig und intensiv aufzusuchen, um sie sodann zeitnah abzubauen. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 2.1.1.2. verwiesen.
2.2. Eine Verlängerung der Erlaubnis kann auch nicht auf einer Rechtsgrundlage außerhalb des nicht abschließenden § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG verlangt werden. Zwar nimmt das Bundesverwaltungsgericht an, dass § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG nicht abschließend ist, so dass beim Fehlen der tatbestandlich vorausgesetzten planmäßigen, mit der Behörde abgestimmten Aufsuchung, eine im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde stehende Entscheidung über die Verlängerung ergehen kann (BVerwG, Urteil vom 03.03.2011 – 7 C 4.10 –, juris Rn. 29). Anders als in diesem Fall, ist hier aber – wie ausgeführt – die Erlaubnisfrist rechtsvernichtend abgelaufen. Daher kann auch unter diesen Voraussetzungen keine rückwirkende Verlängerung erfolgen, für die zudem eine Ermessensreduzierung auf Null erforderlich wäre.
3. Die Anfechtungsklage gegen die den Beigeladenen erteilte bergrechtliche Erlaubnis im Erlaubnisfeld „Karlsruhe-Rheinhafen“ ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Bei diesem Hauptantrag zu 2. und dem Hilfsantrag zu 3. handelt es sich um die Konstellation einer sogenannten „Konkurrentenverdrängungsklage“, d.h. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage werden im Stufenverhältnis nebeneinander erhoben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.2011 – 6 C 2.10 –, juris Rn. 13; VG Düsseldorf, Urteil vom 06.05.2014 – 17 K 5545/12 –, juris Rn. 41). Unschädlich ist hier, dass die Klägerin im Hilfsantrag zu 3. nochmals deklaratorisch die Aufhebung der den Beigeladenen erteilten Erlaubnis mit einer Anfechtungsklage begehrt, obwohl dieses Begehren schon im Hauptantrag zu 2. enthalten ist.
3.1. Die Drittanfechtungsklage ist zulässig. Insbesondere steht der Klägerin die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu. Denn die streitgegenständliche gewerbliche Aufsuchungserlaubnis nach § 7 Abs. 1 BBergG kann nur ausschließlich, d.h. nur an einen Antragsteller, erteilt werden, so dass keine weitere Zulassungsentscheidung zugunsten der Klägerin daneben bestehen kann, ohne gleichzeitig die den Beigeladenen erteilte Erlaubnis aufzuheben (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 27.01.2010 – 5 K 417/09.NW –, juris Rn. 28). Die Vorrangregelung nach § 14 Abs. 2 BBergG, auf die sich der streitgegenständliche Bescheid bezieht, vermittelt Drittschutz (Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 14 Rn. 5 m.w.N.).
3.2. Die Klage ist aber unbegründet, da die den Beigeladenen erteilte bergrechtliche Erlaubnis im Erlaubnisfeld „Karlsruhe-Rheinhafen“ rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erteilung der Erlaubnis ist § 7 Abs. 1 BBergG, wonach die Erlaubnis das ausschließliche Recht gewährt, in einem Erlaubnisfeld die in der Erlaubnis bezeichneten Bodenschätze aufzusuchen, wenn keine Versagungsgründe nach § 11 BBergG vorliegen. Insoweit handelt es sich um ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Wolff, UPR 2005, 409 [410 f.]). Aufgrund der Ausschließlichkeit der Aufsuchungserlaubnis ist nur einem von mehreren konkurrierenden Antragstellern die Erlaubnis zu erteilen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BBergG hat bei konkurrierenden Anträgen auf Erlaubniserteilung, bei denen keine Versagungsgründe nach § 11 BBergG vorliegen, der Antrag den Vorrang, in dem das Arbeitsprogramm zusammen mit der Voraussetzung der Glaubhaftmachung, dass die erforderlichen finanziellen Mittel aufgebracht werden können (§ 11 Nr. 7 BBergG), den Anforderungen einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung trägt; dabei sind die sonstigen bergbaulichen Tätigkeiten des Antragstellers zu berücksichtigen.
Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (OVG Bautzen, Beschluss vom 22.05.1996 – 1 S 537/95 –, juris; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 27.01.2010 – 5 K 417/09.NW –, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 06.05.2014 – 17 K 5545/12 –, juris Rn. 53; vgl. zur Frequenzzuteilung BVerwG, Urteil vom 26.01.2011 – 6 C 2.10 –, juris Rn. 34).
Unstreitig liegen sowohl bei der Klägerin als auch bei den Beigeladenen keine nicht im Prüfprogramm des § 14 Abs. 2 BBergG enthaltenen Versagungsgründe nach § 11 BBergG vor.
Die Auswahlentscheidung nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist nicht zu beanstanden (3.2.1.). Etwas anderes ergibt sich auch nicht in Bezug auf den von der Klägerin vorgetragenen Vertrauensschutz (3.2.2.).
3.2.1. Die Vorrangentscheidung zugunsten der Beigeladenen ist materiell rechtmäßig (3.2.1.2.). Auch hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit kann sich die Klägerin nicht auf die Verletzung drittschützender Normen berufen bzw. ist die Vorrangentscheidung insoweit nicht zu beanstanden (3.2.1.1.)
3.2.1.1. Die Vorrangentscheidung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden bzw. die Klägerin kann sich zum Teil mangels Drittschutz auf von ihr vorgetragene Bedenken nicht berufen.
Soweit die Klägerin allgemein darauf hinweist, dass das Erlaubnisverfahren der Beigeladenen mit Blick die mehrfach eingereichten Unterlagen in teilweise unterschiedlichen Versionen einen wenig geordneten Eindruck vermittele und nicht klar sei, auf welche Fassung sich die Verbescheidung beziehe, kann dem nicht gefolgt werden. Ihr ist zwar darin zuzustimmen, dass beim Regierungspräsidium Freiburg die Umstellung von der Papierakte auf die elektronische Akte zu einigen Schwierigkeiten geführt hat und die Aktenführung verbesserungswürdig ist; dies hat auch der Beklagte in der mündlichen Verhandlung eingeräumt. Allerdings ist in den Blick zu nehmen, dass ein neuer Erlaubnisantrag einen früheren, dieselbe Sache betreffenden Erlaubnisantrag ersetzen (siehe oben 1.1.2.1.) und ein Antrag bis zur Entscheidung der Behörde geändert werden kann (Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 10 Rn. 3; Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 10 Rn. 1; Ramsauer/Schlatmann, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Auflage 2024, § 22 Rn. 80). Die Behörde hat sodann über den neuen Antrag bzw. die geänderte Antragsfassung zu befinden (Ramsauer/Schlatmann, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Auflage 2024, § 22 Rn. 80). Danach ist unter formellen Gesichtspunkten nicht unklar, über welche Antragsfassung der Beigeladenen entschieden worden ist. Vielmehr hat das Regierungspräsidium Freiburg über den Antrag der Beigeladenen vom 16.09.2022 in der Fassung vom 07.02.2023 entschieden, die am 17.05.2023 von den Beigeladenen unterzeichnet worden ist.
Die Klägerin kann auch mit ihren Zweifeln an einer ordnungsgemäßen Behördenbeteiligung gemäß § 15 BBergG mangels Drittschutz nicht durchdringen. Nach § 15 BBergG hat die zuständige Behörde vor der Entscheidung über den Antrag den Behörden Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, zu deren Aufgaben die Wahrnehmung öffentlicher Interessen im Sinne des § 11 Nr. 10 gehört. Nach § 11 Nr. 10 BBergG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn überwiegende öffentliche Interessen die Aufsuchung im gesamten zuzuteilenden Feld ausschließen. Dabei handelt es sich schon nach dem Wortlaut („öffentliche Interesse“) nicht um drittschützende Normen, die zudem nach Sinn und Zweck nur den öffentlichen Interessen zu dienen bestimmt sind (vgl. Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 14 Rn. 15; Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 14 m.w.N.). Deshalb ist es auch unerheblich, ob ihre nicht näher substantiierte Vermutung zutrifft, dass die Unterlagen der Beigeladenen während des laufenden Beteiligungsverfahrens angepasst und ergänzt worden seien.
3.2.1.2. Die Vorrangentscheidung ist auch materiell rechtmäßig.
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist schon von seinem Wortlaut („hat […] Vorrang“) als gebundene Entscheidung und nicht als Ermessensentscheidung ausgestaltet (OVG Magdeburg, Beschluss vom 11.05.1994 – 3 M 18/93 –, juris Rn. 21; VG Chemnitz, Urteil vom 25.05.1995 – 4 K 3380/93 –, ZfB 1996, 156, [162]; Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 14).
Die in Rechtsprechung und Literatur umstrittene Frage, ob der Behörde bei Anwendung der Vorrangregelung des § 14 Abs. 2 Satz 1 BBergG ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukommt (dafür OVG Magdeburg, Beschluss vom 11.05.1994 – 3 M 18/93 –, juris Rn. 21; VG Chemnitz, Urteil vom 25.05.1995 – 4 K 3380/93 –, ZfB 1996, 156, [162 f.]; Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 14 Rn. 14; dagegen VG Düsseldorf, Urteil vom 06.05.2014 – 17 K 5545/12 –, juris Rn. 84, 86-91; Wolff, UPR 2005, 409 [413 f.]; Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 14; offenlassend VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 43), kann hier dahinstehen. Denn die Kammer vermag selbst bei vollständiger Überprüfung keine Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung auf Basis der vergleichenden Bewertung der konkurrierenden Anträge zu erkennen (3.2.1.2.1.). Zudem liegen bei eingeschränkter gerichtlicher Überprüfung keine Beurteilungsfehler vor (3.2.1.2.2.).
3.2.1.2.1. Die Auswahlentscheidung ist bei einer uneingeschränkten Prüfung nicht zu beanstanden.
Die Maßstäbe der Vorrangentscheidung ergeben sich aus den rohstoffwirtschaftlichen Zielen des Gesetzes. Gegenstand der vergleichenden Bewertung im Rahmen der Vorrangentscheidung sind die Arbeitsprogramme zusammen mit dem Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit unter Berücksichtigung der sonstigen bergbaulichen Tätigkeiten der Konkurrenten. Maßstab ist, welcher Antrag den Anforderungen einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung oder Gewinnung am besten Rechnung trägt. Damit sind rohstoffwirtschaftliche Gesichtspunkte entscheidend, die sich aus dem Gesetzeszweck (§ 1 Nr. 1 BBergG) ergeben und die durch die Berechtsamsregelungen mit dem Ziel ausgeformt werden, den Bergbautreibenden zu einer ordnungsgemäßen und planmäßigen Aufsuchung anzuhalten (Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 9, 11). Insoweit ist die Entscheidung über die Erlaubnis vorrangig auf die Sicherung der Rohstoffversorgung unter Berücksichtigung ihrer Standortgebundenheit und des Lagerstättenschutzes bei sparsamem und schonendem Umgang mit Grund und Boden auszurichten; das Gesetz bezweckt daher das Aufsuchen, Gewinnen und Aufbereiten von Bodenschätzen zu ordnen und zu fördern. Es entspricht zudem der im Bundesberggesetz zum Ausdruck gebrachten Intention des Gesetzgebers, dass sich die Aufsuchungs- und Abbautätigkeit in einem überschaubaren Zeitraum kurzfristig vollzieht und dass von einer erteilten Erlaubnis alsbald mit der gebotenen Intensität Gebrauch gemacht wird. Dies ergibt sich aus systematischer Sicht nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BBergG, wonach die Erlaubnis zu widerrufen ist, wenn die Aufsuchung nicht innerhalb eines Jahres nach Erteilung der Erlaubnis aufgenommen oder die planmäßige Aufsuchung länger als ein Jahr unterbrochen worden ist. Zugleich soll vermieden werden, dass die Erteilung von Berechtsamen letztlich dazu dient, eine Bevorratung von Lagerstätten und damit von Rohstoffen zu ermöglichen (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 11.05.1994 – 3 M 18/93 –, juris Rn. 25; VG Düsseldorf, Urteil vom 06.05.2014 – 17 K 5545/12 –, juris Rn. 93, 95).
Von einer alsbaldigen Aufsuchung kann insbesondere dann ausgegangen werden, wenn ein Antragsteller in erheblichem Umfang über das Oberflächeneigentum im beantragten Feld verfügt, so dass eine Entscheidung nach § 40 Abs. 1 BBergG nicht erforderlich wird (vgl. VG Leipzig, Urteil vom 03.03.1994 – 5 K 763/93 –, juris Rn. 35; Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 11 m.w.N.). Zwar geht § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG davon aus, dass es zu einer Einigung zwischen dem Aufsuchungsberechtigten, der zum Zwecke der Aufsuchung ein fremdes Grundstück benutzen will, und dem Grundstückseigentümer kommt. Gleichwohl trifft § 40 BBergG Vorsorge, falls der Grundstückseigentümer die vor Beginn der Aufsuchung erforderliche Zustimmung versagt. Wird die erforderliche Zustimmung versagt, so kann die Behörde auf Antrag die Zustimmung ersetzten, wenn öffentliche Interessen, insbesondere die Durchforschung nach nutzbaren Lagerstätten, die Aufsuchung erfordern (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BBergG). Bei der Aufsuchung unter Gebäuden, auf Betriebsgrundstücken, in Gärten oder eingefriedeten Hofräumen kann die Zustimmung zudem nur aus überwiegenden öffentlichen Interessen ersetzt werden (§ 40 Abs. 1 Satz 2 BBergG). Aus diesem systematischen Gefüge wird deutlich, dass die Grundstücksverfügbarkeit bei Beantragung der Aufsuchung eine nicht unerhebliche Rolle einnimmt. Fehlt nämlich die Zustimmung und muss sie zunächst in einem eigenständigen Verfahren auf Antrag ersetzt werden, kann sich dies wiederum verzögernd auf den Beginn bzw. die Fortsetzung der weitergehenden Aufsuchungstätigkeit auswirken. Hat ein Antragsteller hingegen Eigentum an den Grundstücken des Erlaubnisfeldes in erheblichem Umfang, ist dies zu seinen Gunsten zu berücksichtigen. Dem kann auch bei einem kleineren, wie dem vorliegenden Erlaubnisfeld nicht entgegengehalten werden, dass Aufsuchungsfelder im Vergleich zu Bewilligungsfelder deutlich größer und höffige Bereiche mit den darüber liegenden Grundstücken erst noch zu erkunden sind. Denn die ohnehin bei der Erkundung auftretenden Unwägbarkeiten innerhalb des bis zu fünf Jahren umfassenden Erlaubniszeitraums werden bei vorhandenen Grundstücken um ungewisse rechtliche Nutzungsmöglichkeiten verringert. Dies hat die Bergbaubehörde antizipierend mitzubewerten. Dabei handelt es sich nicht nur um allgemein wirtschaftliche Erwägungen. Denn das Zustimmungserfordernis des Grundstückseigentümers in die Benutzung seines Eigentums zum Zwecke der Aufsuchung kann die effektive Rohstoffaufsuchung und -gewinnung verzögern. Mit diesem Kriterium kommt es auch nicht zu einer unsachlichen Bevorzugung ortsansässiger Unternehmen. Denn das sachgemäße Kriterium der Grundstücksverfügbarkeit verwehrt es nicht-ortsansässigen Unternehmen nicht, sich ihrerseits um die Zustimmung der Eigentümer zur Aufsuchungstätigkeit zu bemühen.
Auch Wettbewerbsgesichtspunkte sind zu berücksichtigen (vgl. VG Leipzig, Urteil vom 03.03.1994 – 5 K 763/93 –, juris Rn. 36; Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 14 Rn. 10; a.A. Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 11). Dabei handelt es sich um ein sachgerechtes Vorrangkriterium. Dies ergibt der systematische Zusammenhang mit § 16 Abs. 2 BBergG, wonach ein Erlaubnisfeld abweichend vom Antrag festgesetzt werden kann, soweit dies erforderlich ist, um eine Gefährdung der Wettbewerbslage der Bodenschätze aufsuchenden Unternehmen abzuwenden oder die Aufsuchung von Lagerstätten zu verbessern. Die Norm hat vor Augen, dass es zu Monopolsituationen aufgrund der Ausschlusswirkung einer Bergbauberechtigung kommen kann (Kühne, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 16 Rn. 7). Auch insoweit wirkt hinein, dass eine uneingeschränkte Feldesgröße eine Erlaubnis auf Vorrat zu bewirken vermag (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 32), die im Rahmen der Vorrangentscheidung nach § 14 Abs. 2 BBergG gerade vermieden werden soll. Die Begrenzung des Erlaubnisfeldes bietet daher die Möglichkeit, dass mehrere Unternehmen Aufsuchungstätigkeiten ausführen können (Kühne, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 16 Rn. 7).
Zu den nach § 14 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 BBergG zu berücksichtigenden sonstigen bergbaulichen Tätigkeiten zählt, welche Erfahrungen und Fachkenntnisse die konkurrierenden Aufsuchungsbewerber aufgrund ihrer sonstigen Betätigungsfelder aufweisen. Handelt es sich bei den Konkurrenten um juristische Personen, so kommt es maßgeblich darauf an, ob und inwieweit eine erfahrene und fachkundige Betriebsleitung vorhanden ist und ob und inwieweit auf qualifizierte Mitarbeiter zurückgegriffen werden kann (OVG Magdeburg, Beschluss vom 11.05.1994 – 3 M 18/93 –, juris Rn. 29). Bestehende Betriebe derselben Bergbausparte können eine Vorrangentscheidung bestärken, da auch ein betriebsübergreifender Einsatz von Personal oder Einrichtungen in Betracht zu ziehen ist. Zweck der Regelung ist aber nicht die Begünstigung etablierter Unternehmen (Franke/Karrenstein, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 14 Rn. 12).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen im Erlaubnisfeld Karlsruhe-Rheinhafen nicht zu beanstanden. Die Kammer ist nicht davon überzeugt, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung mit ihrem Arbeitsprogramm den Anforderungen einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung trägt.
Mit Blick auf das streitige Erlaubnisfeld Karlsruhe-Rheinhafen hat die Klägerin kein besseres Arbeitsprogramm vorgelegt. Ihre bisherigen und geplanten Tätigkeiten beziehen sich schwerpunktmäßig auf den Stadtteil Karlsruhe-Neureut sowie nachrangig auf den südlich vom streitigen Erlaubnisfeld gelegenen Bereich Rheinstetten/Messe. Sie hat lediglich unsubstantiiert in ihrer Stellungnahme vom 04.05.2022 ausgeführt, dass die Zielstrukturen des Projektgebiets Neureut in Richtung Westen und somit auch in das Gebiet des Rheinhafens einfielen. Trotz ihrer Kenntnis über dortige potenziell günstige Störungszonen ist ihrem Arbeitsprogramm selbst keine konkretere Aufsuchungstätigkeit in diesem Bereich zu entnehmen. Lediglich in ihrer Stellungnahme vom 04.05.2022 erwähnt sie, dass sich die 3D-Seismik-Messkampagne auch auf den Bereich Karlsruhe-Rheinhafen und Wörth in Rheinland-Pfalz beziehen soll. Entsprechende Daten liegen ihr im Rheinhafen noch nicht vor. Schon dieser Umstand spricht dagegen, dass die Klägerin im Bereich Karlsruhe-Rheinhafen von der Erlaubnis alsbald Gebrauch machen und sich in einem überschaubaren Zeitraum die Abbautätigkeit anschließen wird. Denn dem klägerischen Arbeitsprogramm ist eine klare Priorisierung des Stadtteils Karlsruhe-Neureut zu entnehmen. Die uneingeschränkte Erlaubnisfelderteilung zugunsten der Klägerin würde deshalb eine vom Gesetz gerade nicht gewollte Erlaubniserteilung auf Vorrat begünstigen. Die von der gesetzgeberischen Intention bezweckte effektive Rohstoffversorgung streitet hier für die Aufsuchung von weiteren Lagerstätten. Es ist zudem auch nicht ersichtlich, dass sich die Aufteilung negativ auf die Aufsuchungstätigkeit der Klägerin im ihr ansonsten gewährten Erlaubnisfeld auswirkt. Denn die 3D-Seismikdaten können durch Auslegung der Geophone bis an die Feldesgrenzen erlangt werden. Im Übrigen erscheint nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung erforderlichenfalls eine Zusammenarbeit von Klägerin und Beigeladenen auf Fachebene zur Erlangung von 3D-Seismikdaten naheliegend, sinnvoll und nicht ausgeschlossen.
Ferner ist zugunsten der Beigeladenen zu berücksichtigen, dass die Beigeladene zu 1. Eigentümerin großer Grundstücke im verhältnismäßig kleinen Erlaubnisfeld Karlsruhe-Rheinhafen ist, auf denen derzeit ein Kraftwerk betrieben wird. Sollten sich die Aufsuchungstätigkeiten anhand des Arbeitsprogramms der Beigeladenen intensivieren, ist zu erwarten, dass dort keine Verzögerungen durch eine notwendige Zustimmungsersetzung nach § 40 Abs. 1 Satz 1, 2 BBergG eintreten. Anders als die Beigeladenen hat die Klägerin ihre Bestrebungen zur Erlangung von Zugriffsrechten in Karlsruhe-Neureut ausweislich ihres Antrags vorübergehend unterbrochen; es kann insoweit zu Verzögerungen kommen. Nichts anderes gilt im streitigen Erlaubnisfeld Karlsruhe-Rheinhafen. Da die Klägerin bislang ihren Fokus hierauf nicht gerichtet hat, hat sie sich auch nicht in Verhandlung über etwaige Zustimmungen der Grundstückseigentümer begeben. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt noch nicht klar ist, welche Grundstücke für die Aufsuchung benutzt werden müssen. Können neben den ohnehin möglichen Unwägbarkeiten der Erkundung Verzögerungen durch rechtliche Auseinandersetzungen um die Nutzung von Grundstücken eintreten, ist es im Sinne des Gesetzeszwecks positiv zu bewerten, wenn Grundstücke schon bei der Antragstellung potenziell nutzbar sind. Denn dies dient der effektiven Rohstoffversorgung.
Diesen daraus erwachsenden Vorteil vermag die Klägerin auch nicht durch ihr Arbeitsprogramm oder ihre sonstigen bergbaulichen Tätigkeiten aufzuwiegen. In Bezug auf die Arbeitsprogramme der Konkurrenten ergibt sein weder für die Klägerin noch für die Beigeladenen ein Vorteil. Vielmehr sind keine wesentlichen inhaltlichen Unterschiede in Bezug auf die sinnvolle und planmäßige Aufsuchung ersichtlich. Die Kammer verkennt insoweit nicht, dass die Klägerin bereits über einen längeren Zeitraum Aufsuchungstätigkeiten im Erlaubnisfeld „Karlsruhe Süd“ unternommen hat. Mit Blick auf den Teilbereich „Karlsruhe Rheinhafen“ ergibt sich dabei aber kein besseres Arbeitsprogramm. Genau wie die Beigeladenen beabsichtigt die Klägerin innerhalb des Erlaubniszeitraums eine 3D-Seismik-Messkampagne auszuführen; diese sollen auch die Bereiche Karlsruhe-Neureut und Rheinstetten/Messe überdecken, da die vorhandene Datenqualität noch nicht ausreichend ist. Beide Konkurrenten beabsichtigen nach einer Modellierung anhand der erhobenen Daten Bohrungen abzuteufen, wobei lediglich die Beigeladenen eine Tiefbohrung schon in das Arbeitsprogramm aufgenommen hat. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann nicht von einem wesentlichen Erfahrungsvorsprung ausgegangen werden. Hinsichtlich der Gleichwertigkeit der Arbeitsprogramme verweist die Kammer zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen im angegriffenen Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg (§ 117 Abs. 5 VwGO, AS. 609-611).
Auch in Bezug auf sonstige bergbaulichen Tätigkeiten vermag die Kammer keinen Vorrang der Klägerin zu erkennen. Zwar ist der Klägerin zuzustimmen, dass sie mit Blick auf das Projekt in GXXX über sächliches und personelles Erfahrungswissen verfügt. Daraus ergibt sich aber kein Vorsprung gegenüber der Beigeladenen zu 1. Denn diese betreibt in BXXX ein Geothermiekraftwerk und hat insoweit über die von der Klägerin nur betriebene Aufsuchung hinausgehend schon mit dem Abbau von Erdwärme begonnen. Dies stellt auch aus Sicht der Kammer einen Vorsprung hinsichtlich der sonstigen bergbaulichen Tätigkeit gegenüber der Klägerin dar. Auch insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des angegriffenen Bescheids verwiesen (§ 117 Abs. 5 VwGO, AS. 615-616).
Soweit die Klägerin bezweifelt, dass die Beigeladenen glaubhaft gemacht hätten, dass sie die für die Aufsuchung erforderlichen Mittel aufbringen könnten, folgt dem die Kammer nicht. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass die Beigeladenen mit Schreiben vom 12.09.2022 und vom 22.09.2022 nur bestätigt haben, dass Mittel zur Aufsuchung mit einer Gesamthöhe von jeweils 790.000 Euro – insgesamt 1,58 Mio. Euro – bereitgestellt werden (AS 438, 456). Diese Schreiben beziehen sich auf die ursprüngliche Investitionssumme des Antrags vom 24.08.2022. Zwar haben die Beigeladenen in ihrer späteren Antragsfassung ein Investitionsvolumen von 15,8 Mio. Euro angegeben. Zweifel an der finanziellen Leistungsfähigkeit erwachsen daraus aber nicht. Denn das Regierungspräsidium Freiburg hat im Bescheid zu Recht darauf abgestellt, dass die Aufsuchungstätigkeit naturgemäß mit Unwägbarkeiten wegen nicht ausreichender Kenntnis der geologischen Verhältnisse im Untergrund behaftet ist, und insoweit die deutlich höhere Investitionssumme der Beigeladenen nicht in der Vorrangentscheidung zugunsten der Beigeladenen berücksichtigt. Die Kammer verweist auch insoweit auf die zutreffenden Ausführungen im Bescheid (§ 117 Abs. 5 VwGO, AS. 634-636). Daraus ergibt sich, dass die Höhe der Investitionssumme zu relativieren ist. Zudem und darüber hinaus hat die Kammer keine Bedenken in Bezug auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Beigeladenen. Allein die Beigeladene zu 2. hatte einen Jahresüberschuss vor Ergebnisabführung in Höhe von 14,1 Mio. Euro im Geschäftsjahr 2021 sowie von 10,6 Mio. Euro im Geschäftsjahr 2022 (XXX; zuletzt aufgerufen am: 16.07.2025). Schon daraus ergeben sich keine Zweifel an den über einen mehrjährigen Zeitraum zu erbringenden Eigenmitteln.
Nach alledem ergibt sich nicht, dass der Klägerin nach § 14 Abs. 2 BBergG Vorrang zu gewähren ist.
Daher kann die Kammer die Frage offenlassen, ob das Vorhandensein eines Fernwärmenetzes zur Weiterverarbeitung der Erdwärme in die Vorrangentscheidung eingestellt werden darf oder ob dem § 4 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BBergG entgegensteht. Danach ist die Nutzung von Erdwärme der Weiterverarbeitung gleichzustellen und mithin nicht als Aufbereitung nach § 1 Nr. 1, § 4 Abs. 3 Satz 1 BBergG anzusehen. Damit könnte es sich nicht um einen rohstoffwirtschaftlichen Gesichtspunkt handeln. Zwar hatte der Gesetzgeber ausweislich der Begründung vor Augen, Bade- und Heilbetriebe, die heiße Quellen nutzen, aus dem Anwendungsbereich des Bergrechts auszunehmen (BT-Drs. 8/1315, S. 189; Keienburg/Wiesendahl, in: Kühne/von Hammerstein/Keienburg/Kappes/Wiesendahl, BBergG, 3. Auflage 2023, § 4 Rn. 22). Der Wortlaut von § 4 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BBergG könnte dagegensprechen, diesen Umstand zu berücksichtigen. Nicht ausgeschlossen erscheint aber eine teleologische Reduktion der Norm auf Bade- und Heilbetriebe, weil derzeit die Gewinnung von Erdwärme mangels Speicherkapazitäten und einem nur zehnprozentigen Wirkungsgrad bei der Verstromung auf eine Weiterverwendung als Wärmeenergie in einem Wärmenetz angewiesen sein dürfte. Dass es sich der Sache nach um keine sachfremde Erwägung handelt, zeigt zudem der Umstand, dass auch die Klägerin in ihrem Arbeitsprogramm auf die Einspeisung der aufzusuchenden Erdwärme in ein Fernwärmenetz abstellt (AS 86 f., 94).
3.2.1.2.2. Ausgehend von einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung bei Annahme eines behördlichen Beurteilungsspielraums im Rahmen der Vorrangentscheidung sind keine Beurteilungsfehler ersichtlich.
Auch bei Einräumung einer behördlichen Letztentscheidungsbefugnis ist zu prüfen, ob die Verwaltung den Gehalt der anzuwendenden Begriffe und den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich bewegen kann, erkannt hat, von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, die allgemein gültigen Beurteilungsmaßstäbe und die Regeln des inneren Entscheidungsverfahrens beachtet hat und sich nicht von sachfremden – gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden – Erwägungen hat leiten lassen (BVerfG, Beschluss vom 10.12.2009 – 1 BvR 3151/07 –, juris Rn. 59 m.w.N.; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 114 Rn. 98 f.).
Danach liegen keine Beurteilungsfehler des Regierungspräsidiums Freiburg vor. Es hat insbesondere erkannt, dass es im Rahmen der Prognoseentscheidung, welcher Antrag einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung trägt, die Arbeitsprogramme der Konkurrenten ins Verhältnis setzen und umfassend bewerten muss. Auch die Einbeziehung des Fernwärmeanschlusses ist letztlich nicht zu beanstanden. Wie ausgeführt, handelt es sich dabei um keine sachfremde Erwägung, da beide Konkurrenten den Fernwärmeanschluss im Rahmen ihrer Arbeitsprogramme explizit angeführt haben und eine teleologische Reduktion § 4 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BBergG nicht ausgeschlossen ist (siehe 3.2.1.2.1.). Selbst, wenn insoweit von einem Beurteilungsfehler auszugehen wäre, führt dieser nicht zur Aufhebung des angegriffenen Bescheids. Denn das Regierungspräsidium Freiburg hat in der mündlichen Verhandlung deutlich gemacht, dass der Fernwärmeanschluss nur als hilfsweises Kriterium heranzuziehen und insoweit nicht entscheidungstragend sei. Daraus wird deutlich, dass der Fehler nicht beachtlich wäre bzw. die Behörde entsprechend § 114 Satz 2 VwGO nachbessert hat (vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 114 Rn. 110).
3.2.2. Schließlich lässt sich ein Vorrang der Klägerin auch nicht unter Berufung auf den Aspekt des Vertrauensschutzes begründen. Wenn schon dem Verlängerungsantrag mit Blick auf den Vertrauensschutz nicht entsprochen werden kann, gilt nichts anderes für die Neuerteilung der Erlaubnis. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen unter 2.1.3.1. verwiesen. Der Vertrauensschutz kann mangels einfachgesetzlicher Kodifikation keine Vorrangstellung gewähren, es bleibt vielmehr bei der Vorrangentscheidung nach § 14 Abs. 2 BBergG. Darüber hinaus lässt sich mit Blick auf den am 12.08.2021 eingegangenen Antrag auf Neuerteilung der Erlaubnis dem Regierungspräsidium keine fünfmonatige Untätigkeit vorwerfen. Denn nur rund zwei Monate danach hatte die Beigeladene zu 1. ihren Erlaubnisantrag am 25.10.2021 eingereicht. Ferner könnte es letztlich zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Anwendung des Prioritätsprinzips führen (vgl. BT-Drs. 8/3965, S. 134; Wolff, UPR 2005, 409 [413 m.w.N.]), wenn hinsichtlich dieses Zeitraums eine Nichtbescheidung zu beanstanden wäre.
4. Die zulässige Verpflichtungsklage auf Erweiterung der erteilten bergrechtlichen Erlaubnis auch auf das Erlaubnisfeld „Karlsruhe-Rheinhafen“ ist ebenfalls unbegründet, da der Klägerin – wie unter 3.2. ausgeführt – kein Vorrang im Rahmen der Auswahlentscheidung zu gewähren ist.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Da die Beigeladenen jeweils eigene Anträge gestellt haben und damit ein Kostenrisiko eingegangen sind (§ 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen (§ 162 Abs. 3 VwGO).
Das Gericht sieht davon ab, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung war hier nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO nicht zuzulassen, da die Rechtssache – wegen der ausgebliebenen Beratung durch das Regierungspräsidium – zwar eine außergewöhnliche, nicht verallgemeinerungsfähige Sachverhaltskonstellation aufweist, dies aber keine grundsätzliche Bedeutung begründet und die Kammer weder von einer ober- noch höchstrichterlichen Entscheidung abweicht.
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird auf 100.000,- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 2, 3 GKG (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2010 – 6 S 1939/09 –, juris Rn. 47; VG Karlsruhe, Urteil vom 17.10.2008 – 1 K 4223/07 –, nicht veröffentlicht). Der Hauptantrag zu 1. und der Hilfsantrag zu 3., über welchen die Kammer zu entscheiden hatte, betreffen hinsichtlich des Streitwerts denselben wirtschaftlichen Gegenstand, nämlich die Erteilung einer bergrechtlichen Erlaubnis. Die Konkurrentenverdrängungsklage, die die Anfechtungsklage (Hauptantrag zu 2.) umfasst, führt zu keinem anderen Ergebnis.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 BBergG
§ 126 BGB
§ 22 VwVfG
§ 5 BBergG
§ 31 VwVfG
§ 16 BBergG
§ 14 WHG
§ 75 VwGO
§ 123 VwGO
§ 25 VwVfG
§ 15 BBergG
§ 11 BBergG
§ 40 BBergG
§ 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG
§ 14 Abs. 2 BBergG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 10 Abs. 1 VwVfG
§ 10 Satz 2 BBergG
§ 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG
§ 7 Abs. 1 BBergG
§ 25 Abs. 1, 2 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 5 BBergG
§ 16 Abs. 5 Satz 1 BBergG
§ 31 Abs. 7 VwVfG
§ 1 Nr. 1 BBergG
§ 16 Abs. 4 Satz 1 BBergG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BBergG
§ 6 Satz 1 BBergG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 BBergG
§ 14 Abs. 2 WHG
§ 18 Abs. 3 BImSchG
§ 18 Abs. 1 BImSchG
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 30a Abs. 1 VermG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BBergG
§ 11 Nr. 7 BBergG
§ 11 Nr. 10 BBergG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 BBergG
§ 40 Abs. 1 BBergG
§ 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BBergG
§ 40 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 16 Abs. 2 BBergG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 BBergG
§ 40 Abs. 1 Satz 1, 2 BBergG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BBergG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBergG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 2, 3 GKG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 des Wärmeplanungsgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 381
7 B 30.18
4 C 22.88
4 CB 2.91
6 S 1939/09
7 C 4.10
7 A 1069/14
10 B 516/19
2 K 4527/23
4 C 11.13
6 C 10.95
6 C 10.92
8 C 24.12
4 LC 16/05
2 S 2782/10
4 S 3285/19
3 K 960/18
1 K 191/08
8 BV 22.18
6 B 23/23
III ZR 263/04
8 C 11.15
6 C 33.83
2 B 26/88
13 S 1553/20
II ZR 182/52
6 C 2.10
17 K 5545/12
5 K 417/09
1 S 537/95
3 M 18/93
4 K 3380/93
5 K 763/93
1 BvR 3151/07
1 K 4223/07