Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-06, Aktenzeichen 7 K 2071/13

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Kläger vom 27.9.2011 auf Erstattung der Elternbeiträge für die Betreuung ihrer Söhne ... und ... im Waldorfkindergarten … unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Kläger begehren von der Beklagten die Erstattung von Elternbeiträgen für die Betreuung ihrer Kinder im Waldorfkindergarten.
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Am 13.3.2007 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, einen dreijährigen Kindergartenbesuch als Grundlage für die Gesamtentwicklung des Kindes ab dem Kindergartenjahr 2007/2008 beitragsfrei anzubieten. Mit weiterem Beschluss des Gemeinderats vom 15.5.2007 wurden monatliche Elternbeiträge für die städtischen Regelkindergärten von 86,-- EUR für das Kindergartenjahr 2007/2008 und 88,-- EUR für das Kindergartenjahr 2008/2009 festgelegt. Die Elternbeitragsfreiheit beginne ab Anfang des Monats, in dem das Kind das dritte Lebensjahr vollende. Später wurde die Beitragsfreiheit in der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen vom 19.4.2011 geregelt. Dort werden in § 7 Nr. 8.1 die monatlichen Benutzungsgebühren festgelegt (für das Kindergartenjahr 2011/2012 für Kinder über zwei Jahren 194,-- EUR, über drei Jahren 97,-- EUR; für das Kindergartenjahr 2012/2013 für Kinder über zwei Jahren 198,-- EUR, über drei Jahren 99,-- EUR). In § 7 Nr. 8.3 der Satzung ist festgelegt:
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"…er Kinder erhalten eine Gebührenermäßigung. Die Gebührenermäßigung wird …er Kindern in Form eines monatlichen Zuschusses in Höhe von 97,-- EUR (2011/2012) bzw. 99,-- EUR (2012/2013) gewährt. Aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung wird der Zuschuss verrechnet.“
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Die beiden Kinder der Kläger (..., geb. ... und ..., geb. ...) besuchten ab Januar 2008 bzw. Oktober 2009 den in freier Trägerschaft betriebenen Waldorfkindergarten im Ortsteil … der Beklagten.
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Mit Schreiben vom 27.9.2011, bei der Beklagten eingegangen am 29.9.2011, beantragten die Kläger die Erstattung der für ihre Kinder seit Januar 2008 angefallenen Beiträge für die Betreuung im Waldorfkindergarten. Die Beklagte gewähre den Eltern für den regulären Kindergartenbesuch Beitragsfreiheit. Auch der Besuch der städtischer Krippengruppe werde von der Beklagten stark subventioniert. Als Eltern von Kindern, die den Waldorfkindergarten besuchten, stehe ihnen eine Unterstützung in gleicher Höhe zu. Folgende Beiträge seien bislang bezahlt worden:
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118 EUR monatlich von Januar 2008 bis September 2009 (Kindergartenbesuch ...),
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268 EUR monatlich von Oktober 2009 bis August 2010 (Kindergartenbesuch ... und Kinderkrippenbesuch ...),
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177 EUR monatlich von September 2010 bis Juli 2011 (Kindergartenbesuch ... und ...) und
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118 EUR monatlich ab August 2011 (Kindergartenbesuch ...).
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Mit Schreiben vom 13.12.2011 teilte die Beklagte den Klägern mit, eine Erstattung der Kindergarten- und Krippengebühren sei nicht möglich. Der Gemeinderat habe die Beitragsfreiheit nur für Kinder in städtischen Kindertageseinrichtungen beschlossen. Auf die Höhe und die Gestaltung der Elternbeiträge des Waldorfkindergartens habe die Stadt keinen Einfluss.
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Am 3.5.2012 legten die Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 13.12.2011 ein. Zur Begründung trugen sie vor: Der Waldorfkindergarten sei der einzige Kindergarten in freier Trägerschaft in der Stadt ... und daher besonders wichtig für die Vielfalt des Angebots. Die Eltern hätten nach § 5 SGB VIII das Recht, unter verschiedenen Angeboten frei zu wählen, wobei der Wahl und den Wünschen entsprochen werden solle, sofern dies nicht mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden sei. Den Vorgaben des SGB VIII werde in ... nicht entsprochen. Das Bundesverwaltungsgericht habe schon in Bezug auf den Bedarfsplan für Kindergärten entschieden, dass kommunale und kirchliche Kindergärten nicht als „closed shop“ verstanden werden dürften. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe sich auf diese Entscheidung berufen und in einem Urteil vom 18.12.2006 (Az. 12 S 2476/06) festgestellt, dass ein echtes Wunsch- und Wahlrecht gegeben sein müsse. Um dieses Wunsch- und Wahlrecht zu ermöglichen, sei für den Besuch des Waldorfkindergartens der gleiche Zuschuss zu gewähren wie für den Besuch einer städtischen Einrichtung.
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Mit Widerspruchsbescheid des Landratsamts … vom 14.5.2013 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Mangels Vorliegens einer gesetzlichen Anspruchsgrundlage bestehe lediglich die Möglichkeit einer Zuschussbewilligung als freiwillige Leistung der Beklagten. Der Waldorfkindergarten sei als Kindergarten in freier Trägerschaft im Bedarfsplan der Beklagten aufgenommen. Die Kindertageseinrichtungen der Beklagten seien dagegen öffentlich-rechtliche Einrichtungen der Gemeinden, für die nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG) Benutzungsgebühren erhoben werden könnten. Auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation, die die kostendeckende Gebührenobergrenze ausweise, entscheide der Gemeinderat, ob und in welchem Umfang Benutzungsgebühren erhoben würden. Er entscheide außerdem über die Gebührenbemessung. Gesetzlich werde eine Vollkostendeckung nicht gefordert. Im Rahmen einer Abwägungsentscheidung könne der Gemeinderat daher das öffentliche Interesse an einer Einrichtung auch derart hoch gewichten, dass er auf eine Entgelterhöhung völlig verzichte und die Finanzierung ausschließlich aus eigentlich nachrangigen Deckungsmitteln erfolge. Der Gemeinderat der Beklagten habe im Rahmen einer Ermessensentscheidung für seine Tageseinrichtungen beschlossen, den dreijährigen Besuch des Kindergartens beitragsfrei anzubieten. Diese Ermessensentscheidung sei in § 7 Nr. 8.3 der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen aufgenommen worden. Damit sei klargestellt, dass sich die Gebührenbefreiung nur auf Kinder erstrecke, die eine kommunale Tageseinrichtung besuchten. Der Waldorfkindergarten finanziere sich dagegen nicht über Gebühren auf der Grundlage des KAG, sondern über öffentliche Mittel, Spenden und Zuschüsse des Trägervereins sowie Beiträge der Eltern. Die Kläger könnten sich auch nicht auf den Gleichheitssatz des Art. 3 GG berufen. Der Gleichheitssatz untersage, gleichliegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit klar eine gleichartige Regelung erforderten, ungleich zu behandeln. Auch wenn sowohl der Waldorfkindergarten als auch die kommunalen Kindergärten im Bedarfsplan aufgeführt seien, sei weder im Bereich der rechtlichen Ausgestaltung noch der Finanzierung eine Vergleichbarkeit beider Kindergartenarten gegeben. Der Elternbeitrag, der für den Besuch des Waldorfkindergarten erhoben werde, sei vielmehr als Beteiligung der Eltern an Kosten für die freiwillige Inanspruchnahme einer ihren Kindern gebotenen sozialen Leistung zu sehen. Das Bundesverfassungsgericht habe in einer Entscheidung zur Privatschulfinanzierung klargestellt, dass Eltern, die in einem Verein eine Privatschule gründeten und trügen, damit eigene bildungspolitische Zwecke verfolgten. Wer solche bildungspolitischen Ziele verfolge, müsse eine Bereitschaft zu finanziellen Opfern mitbringen, die über das hinausgehe, was bloße Benutzer einer eingeführten und etablierten Bildungseinrichtung für ihre Kinder zu leisten bereit seien. Im Zeitpunkt, als sich die Kläger für die Betreuung ihrer Kinder im Waldorfkindergarten entschieden hätten, habe die Beitragsfreiheit in kommunalen Kindergärten schon gegolten. Die Kläger hätten die damit verbundene finanzielle Mehrbelastung in Kauf genommen und akzeptiert. Die Übernahme bzw. Erstattung der Elternbeiträge für den Besuch des Waldorfkindergartens sei deshalb weder rückwirkend noch laufend ab Antragstellung gerechtfertigt. Der Widerspruchsbescheid wurde am 16.5.2013 zugestellt.
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Am 17.6.2013 (einem Montag) haben die Kläger Klage erhoben.
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Zur Begründung wird vorgetragen: Den Klägern stehe auf Grund des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ein Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses zu den Elternbeiträgen des Waldorfkindergartens zu. Entgegen den Ausführungen im Widerspruchsbescheid komme es für die Beurteilung eines Gleichheitsverstoßes nicht auf die unterschiedliche rechtliche Ausgestaltung der städtischen Kindertageseinrichtungen und des Waldorfkindergartens an. Maßgeblich sei vielmehr, dass die Beklagte im Jahre 2007 durch ihren Gemeinderat beschlossen habe, einen dreijährigen Besuch des Kindergartens als Grundlage für die gesamte Entwicklung des Kindes anzusehen, die ab dem Kindergartenjahr 2007/2008 beitragsfrei angeboten werden solle. Aus dem Protokoll der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats vom 13.3.2007 gehe weiter hervor, dass es der Gemeinderat für unbedingt erforderlich gehalten habe, dass jedes Kind mindestens das letzte Jahr vor der Einschulung regelmäßig den Kindergarten besuche. Ein regelmäßiger, dreijähriger Kindergartenbesuch sei erstrebenswert, damit eine kontinuierliche Förderung und Entwicklung in der Gruppe, entsprechend den Konzeptionen der Kindergärten, erfolge. Der Gemeinderat der Beklagten verfolge das Ziel, einen regelmäßigen dreijährigen Kindergartenbesuch aus pädagogischen Gründen gezielt zu fördern. Um dieses politisch gewollte Ziel bestmöglich umzusetzen habe der Gemeinderat beschlossen, als Angebot der Stadt einen finanziellen Anreiz zu schaffen, damit Eltern ihre Kinder in einer Kindertagesstätte betreuen lassen. Aus dem Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 13.3.2007 gehe nicht hervor, dass sich diese Entscheidung nicht auf alle ...er Kinder beziehe, sondern nur für solche gelte, die in einer kommunalen Einrichtung betreut würden. Entgegen der im Widerspruchsbescheid vertretenen Auffassung handele es sich auch nicht um eine Ermessensentscheidung hinsichtlich der Gebührenbemessung für die Inanspruchnahme kommunaler Einrichtungen. Dagegen spreche neben Wortlaut und dem pädagogischen Hintergrund des Beschlusses auch die Ausgestaltung als Gewährung eines Zuschusses, der mit den grundsätzlich erhobenen Gebühren verrechnet werde. Insofern liege gerade kein Verzicht auf eine Entgelterhebung vor. Als Vergleichsgruppen einander gegenüberzustellen seien einerseits Eltern von Kindern, die ihr Wunsch- und Wahlrecht dahingehend ausübten, ihr Kind in einer in Trägerschaft der Beklagten geführten Einrichtung betreuen zu lassen, und andererseits Eltern von Kindern, die ihr Wunsch- und Wahlrecht dahingehend ausübten, ihr Kind im Waldorfkindergarten betreuen zu lassen. Die Beklagte behandele diese beiden Vergleichsgruppen ungleich. Denn sie gewähre nur den Eltern, die sich für eine Betreuung ihrer Kinder in einer städtischen Kindertageseinrichtung entschieden hätten, einen Zuschuss, der sich der Höhe nach mit den erhobenen Elternbeiträgen für einen städtischen Kindergartenplatz decke und die Kosten einer Krippenbetreuung halbiere. Eltern, die sich für die Betreuung ihrer Kinder im Waldorfkindergarten entschieden hätten, werde ein solcher Zuschuss dagegen nicht gewährt.
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Diese Ungleichbehandlung sei nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt. Die von der Beklagten geübte Praxis verstoße vielmehr gegen das verfassungsrechtlich verbürgte Elternrecht nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG, das für den Bereich der Kinderbetreuung einfachrechtlich u.a. im in § 5 SGB VIII normierten Wunsch- und Wahlrecht der Eltern konkretisiert sei. Dass der Waldorfkindergarten in freier Trägerschaft geführt werde und insofern hinsichtlich seiner Finanzierung einem anderen rechtlichen Regime unterliege als dies bei gemeindeeigenen Einrichtungen der Fall sei, betreffe die Rechtsbeziehungen des Trägers der Einrichtung zur Beklagten und nicht die vorliegend in Streit stehende Beziehung der Eltern zur Beklagten. Für den Anspruch der Eltern auf Gleichbehandlung gegenüber der Beklagten sei es deshalb unerheblich, ob und wie die Beklagte den Träger der Einrichtung fördere. Entschließe sich die Beklagte, durch Gewährung eines Zuschusses einen finanziellen Anreiz für die in ihrem Zuständigkeitsbereich lebenden Eltern zu schaffen, damit diese ihre Kinder in einer Kindertageseinrichtung betreuen ließen, so müsse dies für alle Eltern gleichermaßen gelten. Es könne den Eltern nicht zum Nachteil gereichen, wenn sie sich aufgrund des besonderen pädagogischen Profils der Einrichtung für eine Betreuung ihres Kindes in einem Waldorfkindergarten entschieden. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG sei die Pflege und Erziehung der Kinder das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Dieses Elternrecht umfasse nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Sorge für die seelische und geistige Entwicklung sowie die Bildung und Ausbildung des Kindes. Aus dem Elternrecht folge, insbesondere für den vorschulischen Bereich, dass allein die Eltern darüber zu befinden hätten, in welchem Ausmaß und mit welcher Intensität sie selbst die Pflege und Erziehung leisteten oder ob sie diese Dritten überließen. Weiterhin entschieden allein die Eltern, wem Einfluss auf die Erziehung ihres Kindes zugestanden werden und wie die konkrete Einflussnahme ausgestaltet sein solle. Das Elternrecht erstrecke sich hierbei insbesondere auch auf die religiöse und weltanschauliche Erziehung. Es sei allein Sache der Eltern, ihren Kindern diejenigen Überzeugungen in Glaubens- und Weltanschauungsfragen zu vermitteln, die sie für richtig hielten. Dies korrespondiere mit dem Recht der Eltern, die Kinder von solchen Einflüssen fernzuhalten, die die Eltern für falsch oder schädlich hielten. Diese von den Eltern im Dienst des Kindeswohls getroffenen Entscheidungen habe die Beklagte anzuerkennen. Sie dürfe daran insbesondere keine benachteiligenden Rechtsfolgen knüpfen. Auch in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 18.12.2006 - 12 S 2474/06 -, VBlBW 2007, 294) werde die zentrale Bedeutung des Wunsch- und Wahlrechts der Eltern im Bereich der Kindergartenauswahl hervorgehoben. Soweit im Widerspruchsbescheid darauf verwiesen werde, der Elternbeitrag für den Besuch des Waldorfkindergarten sei als Beteiligung der Eltern an den Kosten für die freiwillige Inanspruchnahme einer Einrichtung mit einem besonderen pädagogischen Angebot zu sehen, werde dies den dargelegten Grundsätzen nicht gerecht. Es sei allenfalls zulässig, wenn Eltern, deren Kinder einen Waldorfkindergarten besuchen, den Mehrbetrag gegenüber den üblichen Beitragssätzen kommunaler Einrichtungen zu tragen hätten. Eine Rechtfertigung, diesem Personenkreis die Bezuschussung eines Kindergartenplatzes vorzuenthalten, bestehe aber nicht.
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Mit Schriftsatz vom 23.1.2015 ist eine Aufstellung der von den Klägern geleisteten Elternbeiträge für den Waldorfkindergarten vorgelegt worden. Danach haben die Kläger im Zeitraum von Januar 2008 bis Juli 2014 Elternbeiträge in Höhe von insgesamt 11.621,-- EUR geleistet. Hätten die Kläger ihre Söhne im gleichen Zeitraum in städtischen Kindertageseinrichtungen betreuen lassen, betrügen die Gebühren 10.538,-- EUR, die die Beklagte mit insgesamt 8.698,-- EUR bezuschusst habe, so dass in einer kommunalen Einrichtung Elternbeiträge i.H.v. lediglich 1.840,-- EUR entstanden wären.
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Die Kläger beantragen,
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den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14.5.2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Klägern auf ihren Antrag die Elternbeiträge, die sie für den Besuch des Waldorfkindergartens ihrer Kinder bezahlt haben, in Höhe von 11.621,-- EUR zu erstatten,
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hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, den Klägern einen Zuschuss in Höhe von 8.698,-- EUR zu den geleisteten Elternbeiträgen zu gewähren, wie er Eltern gewährt wurde, deren Kinder kommunale Kindertagesstätten besucht haben,
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hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Kläger vom 27.9.2011 auf Erstattung der Elternbeiträge für die Betreuung ihrer Söhne ... und ... im Waldorfkindergarten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Waldorfkindergarten sei eine Betreuungseinrichtung in freier Trägerschaft, die nicht in den Anwendungsbereich der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen falle. Deshalb hätten die Kläger auch keinen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses nach § 7 Ziff. 8.3 dieser Satzung. Ein Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses ergebe sich auch nicht aus den Beschlüssen des Gemeinderats der Beklagten. Denn diese Beschlüsse seien Grundlage ausschließlich für die Regelungen der Satzungen über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen gewesen. Die Widerspruchsbehörde habe zu Recht darauf hingewiesen, dass die Finanzierung des Waldorfkindergartens auf der Grundlage anderer gesetzlicher Vorschriften, dem Kindertagesbetreuungsgesetz (KiTaG), erfolge. Die Finanzierung der städtischen Kindergärten durch Benutzungsgebühren beruhe demgegenüber auf dem Kommunalabgabengesetz (KAG). Der Träger des Waldorfkindergartens habe einen Anspruch auf Bezuschussung der Einrichtung nach den Grundsätzen des KiTaG. Dieses Gesetz regele abschließend die Finanzierungsansprüche des Waldorfvereins gegen die Beklagte bzw. das Land. Es obliege in einem zweiten Schritt ausschließlich dem freien Träger, die Benutzungsentgelte festzulegen bzw. deren Ausgestaltung zu regeln. Darauf habe die Stadt keinerlei Einfluss. Im Gegenzug hätten Nutzer dieser Einrichtung des freien Trägers keine direkten Ansprüche gegen die Beklagte.
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Ein Anspruch auf Bezuschussung ergebe sich auch nicht aus der Verfassung. Die Finanzierungssysteme beider Einrichtungen unterschiedlicher Träger seien so verschieden, dass eine Gleichbehandlung allein zum Thema Elternbeitrag und dessen Bezuschussung ausscheide. Art. 3 GG fordere nur, Gleiches gleich zu behandeln. Die Finanzierung öffentlicher Einrichtungen und Einrichtungen freier Träger seien demgegenüber nicht gleich, auch nicht gleichartig, sondern in hohem Maße unterschiedlich. In der Rechtsprechung sei wiederholt betont worden, dass für den staatlichen Leistungsbereich unter dem Aspekt des Art. 3 Abs. 1 GG eine größere Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers anzuerkennen sei, die eine Begünstigung einzelner Gruppen schon dann zulasse, wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung für die Art der Differenzierung ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lasse. Der Gesetzgeber habe sich in rechtlich zulässiger Weise dafür entschieden, die Finanzierung freier Träger im KiTaG zu regeln. Diese Regelungen seien abschließend. Die Refinanzierung kommunaler Einrichtungen sei im Kommunalabgabengesetz bzw. in der Gemeindeordnung geregelt. Beide Refinanzierungssysteme sei nicht miteinander vergleichbar. Daraus folge, dass ein Anspruch auf Gleichbehandlung in einem speziellen Punkt, nämlich der Bezuschussung der Elternbeiträge, schon von vornherein ausscheiden müsse. Aus Art. 6 GG lasse sich kein Anspruch auf Bezuschussung der Elternbeiträge herleiten, denn es sei allein Sache des freien Trägers, zu entscheiden, ob überhaupt Elternbeiträge erhoben würden und wenn ja in welcher Höhe. Auf diese Entscheidungen habe die Stadt keinerlei Einflussmöglichkeit.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der von der Beklagten vorgelegten Behördenakte und der Widerspruchsakte des Landratsamts … Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist teilweise begründet.
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Die Klage ist unbegründet, soweit die Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehren, die Elternbeiträge für den Waldorfkindergartens in Höhe von 11.621,-- EUR zu erstatten. Ebenfalls unbegründet ist der erste Hilfsantrag. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses zu den geleisteten Elternbeiträgen in Höhe von 8.698,-- EUR.
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Bezüglich des zweiten Hilfsantrages ist die Klage dagegen begründet. Entgegen der Ansicht der Beklagten haben die Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses zu den Elternbeiträgen für den Waldorfkindergarten. Über die Höhe des Zuschusses hat die Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die Sache ist nicht spruchreif, weil das Gericht nicht sein Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens setzen kann. Die Beklagte ist daher verpflichtet, den Antrag der Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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Die Kläger haben dem Grunde nach einen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses zu den Elternbeiträgen, die sie für den Waldorfkindergarten entrichten mussten.
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Dieser Anspruch ergibt sich allerdings nicht aus § 7 Nr. 8.3 der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen vom 19.4.2011 (künftig: Satzung). Nach dieser Bestimmung erhalten ...er Kinder eine Gebührenermäßigung in Form eines monatlichen Zuschusses in Höhe von 97 EUR (2011/12) bzw. 99 EUR (2012/2013). Die Satzung regelt allerdings die Benutzungsgebühren für städtische Kinderbetreuungseinrichtungen. Deshalb gilt die Gebührenermäßigung und Zuschussgewährung auch nur für die Benutzer der als öffentliche Einrichtung betriebenen städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen.
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Ein Anspruch auf Zuschuss zu den Elternbeiträgen für den Waldorfkindergarten lässt sich auch nicht unmittelbar auf die Grundsatzbeschlüsse des Gemeinderats der Beklagten vom 13.3.2007 und 15.5.2007 stützen. Denn auch diese Beschlüsse („Die Elternbeitragsfreiheit für Regelkindergärten erfolgt ab Anfang des Monats, in dem das dritte Lebensjahr des Kinds vollendet wird.“) betreffen nach dem erkennbaren Zusammenhang, in dem sie gefasst wurden, nur die städtischen Kindergärten.
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Die Kläger können aber eine gleichheitsgerechte Entscheidung des Beklagten über ihren Antrag auf Gewährung eines Zuschusses zu den Elternbeiträgen für die Betreuung im Waldorfkindergarten beanspruchen. In der Entscheidung der Beklagten, den Klägern einen Zuschuss zu den Elternbeiträgen für die Betreuung ihrer Kinder im Waldorfkindergarten zu versagen, liegt eine gleichheitswidrige Benachteiligung gegenüber den Eltern, die in den Genuss der Zuschussregelung gem. § 7 Nr. 8.3 der Satzung bzw. der Grundsatzbeschlüsse des Gemeinderats der Beklagten vom 13.3.2007 und 15.5.2007 kommen.
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Die Befugnis der Gemeinde, Benutzungsgebühren für ihre öffentliche Einrichtung, den kommunalen Kindergarten, festzusetzen, folgt aus § 6 Satz 2 KiTaG i.V.m. § 13 Abs. 1 KAG. Die Gemeinde entscheidet nach §§ 14, 19 KAG über die Gebührenbemessung, wobei es zulässig ist, der wirtschaftlichen Belastung der Eltern und der Zahl der Kinder in der Familie Rechnung zu tragen.
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Im Gegensatz dazu finanziert sich der Waldorfkindergarten nicht aus satzungsmäßig festgesetzten Benutzungsgebühren, sondern über Spenden und Zuschüsse des Trägervereins, öffentliche Mittel (gesetzlicher Mindestzuschuss gem. § 8 Abs. 2 KiTaG und etwaige freiwillige Zuschüsse gem. § 8 Abs. 5 KiTaG) sowie Elternbeiträge.
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Die jeweiligen Träger von Einrichtungen der Kindertagesbetreuung können die Benutzungsbedingungen ihrer Einrichtung im Rahmen der Gesetze selbständig und in eigener Verantwortung ausgestalten. Dazu gehört auch die Festsetzung der Benutzungsgebühren/-entgelte. Dies hat zur Folge, dass die Benutzungsgebühren/-entgelte für Einrichtungen der Kindertagesbetreuung verschiedener Träger nicht einheitlich sein müssen.
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Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Gemeinde mit der Einrichtung von Kindergärten/Kinderkrippen eine Aufgabe der Jugendhilfe gem. § 24 SGB VIII erfüllt, zu deren Durchführung sie durch Gesetz (§ 3 Abs. 1 und 2 KiTaG) herangezogen wurde. Die Gemeinde muss deshalb bei der Erfüllung dieser Aufgabe die Strukturentscheidungen des Jugendhilferechts beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.1.2010 - 5 CN 1/09 -, Rnr. 30). Zu diesen Strukturentscheidungen gehören:
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-plurales, bedarfsgerechtes Leistungsangebot (§ 3 SGB VIII) ,
-
plurales, bedarfsgerechtes Leistungsangebot (§ 3 SGB VIII) ,
38
-Wunsch- und Wahlrecht der Eltern (§ 5 SGB VIII) ,
Wunsch- und Wahlrecht der Eltern (§ 5 SGB VIII) ,
39
-Gebot, die von den Personensorgeberechtigten bestimmte Grundrichtung der Erziehung zu beachten (§ 9 Nr. 1 SGB VIII).
Gebot, die von den Personensorgeberechtigten bestimmte Grundrichtung der Erziehung zu beachten (§ 9 Nr. 1 SGB VIII).
40
Diese Strukturentscheidungen des Jugendhilferechts müssen sich auch in der konkreten Förderpraxis einer Gemeinde niederschlagen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2006 - 12 S 2474/06 - juris, Rnr. 36).
41
Die von der Beklagten gewährte Elternbeitragsfreiheit für kommunale Kindergärten ist keine bloße Regelung der Benutzungsgebühr für eine öffentliche Einrichtung, sondern eine freiwillige Fördermaßnahme für die Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen.
42
Die Maßnahme wurde von der Beklagten zunächst durch einen Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 15.5.2007 ab dem Kindergartenjahr 2007/2008 eingeführt („Die Elternbeitragsfreiheit für Regelkindergärten erfolgt ab Anfang des Monats, in dem das dritte Lebensjahr vollendet wird.“). Ab dem Kindergartenjahr 2011/2012 erfolgte die Regelung der Beitragsfreiheit in der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kinderbetreuungseinrichtungen vom 19.4.2011. In § 7 Nr. 8.1 der Satzung werden die monatlichen Benutzungsgebühren für den Besuch des Kindergartens festgelegt (für das Kindergartenjahr 2011/2012 für Kinder über zwei Jahren 194,-- EUR, über drei Jahren 97,-- EUR; für das Kindergartenjahr 2012/2013 für Kinder über zwei Jahren 198,-- EUR, über drei Jahren 99,-- EUR). Nach § 7 Nr. 8.3 der Satzung erhalten ...er Kinder eine Gebührenermäßigung, die in Form eines monatlichen Zuschusses in Höhe von 97,-- EUR (2011/2012) bzw. 99,-- EUR (2012/2013) gewährt und aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung mit der Benutzungsgebühr verrechnet wird. Die Elternbeitragsfreiheit soll nach dem Willen der Beklagten nur für die Kinder gelten, die städtische Kindergärten besuchen und ihren Wohnsitz in ... haben. Auch wenn dies im Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 15.5.2007 nicht ausdrücklich betont wurde, ergibt sich dies aus dem Gesamtzusammenhang, der nachfolgenden Satzungsbestimmung und der streitgegenständlichen Ablehnung des Zuschussantrages vom 13.12.2011.
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Die von der Beklagten eingeführte beitragsfreie Kindergartenbetreuung stellt sich als freiwillige Fördermaßnahme für die Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen dar. Das legt schon der von der Beklagten angeführte Zweck der Maßnahme nahe. Im Grundsatzbeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 13.3.2007 heißt es, der Kindergartenbesuch diene der Gesamtentwicklung des Kindes und gehöre zur Grundversorgung. Die Beklagte begründet demnach die Förderung mit allgemeinen Erwägungen, die sowohl auf kommunale Kindergärten als auch auf Einrichtungen freier Träger gleichermaßen zutreffen.
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Die Elternbeitragsfreiheit für die kommunalen Kindergärten verändert außerdem die Zugangsbedingungen zu den Tagesbetreuungseinrichtungen grundlegend. Der monatliche Elternbeitrag für einen Platz im Waldorfkindergarten lag, wie die von den Klägern vorgelegte Aufstellung zeigt, seit dem Jahre 2008 unverändert bei 118,-- EUR. Die Benutzungsgebühren für die kommunalen Kindergärten der Beklagten betrugen im Jahre 2008 (ohne Zuschuss) demgegenüber 86,-- EUR. In der Folgezeit erhöhte die Beklagte die Gebühr schrittweise bis auf 102,-- EUR im Kindergartenjahr 2013/2014. Damit lagen die Elternbeiträge für den Waldorfkindergarten zwar über denen der kommunalen Kindergärten; die Unterschiede, die im Lauf der Jahre zurückgingen, sind aber moderat. Durch die Einführung des Zuschusses zur Benutzungsgebühr ab dem Kindergartenjahr 2007/2008 wurden die Unterschiede in der Beitragsbelastung erheblich ausgeweitet. Denn für ...er Kinder war der Kindergartenbesuch in einem Kindergarten der Beklagten ab dem dritten Lebensjahr nunmehr kostenlos, während für Kinder im Waldorfkindergarten weiterhin ein Elternbeitrag von 118,-- EUR zu entrichten war.
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Diese Veränderung der Zugangsbedingungen zeigt sich auch, wenn die Beitragsbelastung für Kindergärten in anderen Gemeinden betrachtet wird. In Baden-Württemberg wird von den Eltern in aller Regel verlangt, dass sie sich an der Finanzierung der Tagesbetreuungseinrichtungen beteiligen. Dies gilt nicht nur für die Einrichtungen freier Träger, die - trotz des Anspruchs auf öffentliche Förderung (vgl. § 8 KiTaG) - zwingend auf Elternbeiträge angewiesen sind. Auch für kommunale und kirchliche Kindergärten wird in Baden-Württemberg herkömmlicherweise ein Elternbeitrag erhoben (vgl. hierzu die Gemeinsamen Empfehlungen der Kirchen und der Kommunalen Landesverbände zur Festsetzung, Gemeindetag-Info 07/2013 vom 20.4.2013, die für den Regelkindergarten für eine Familie mit einem Kind Elternbeiträge zwischen 94 EUR und 105 EUR vorsehen). Dies entspricht nicht nur der nahezu durchgängigen Verwaltungspraxis im Land. Auch die gesetzliche Regelung in Baden-Württemberg (vgl. § 6 Satz 2 KiTaG i.V.m. § 13 Abs. 1 KAG) geht davon aus, dass von den Gemeinden Elternbeiträge für die Benutzung von Einrichtungen der Kindertagesbetreuung erhoben werden, denn Gemeinden sind gemeindewirtschaftsrechtlich an die Grundsätze der Einnahmebeschaffung des § 78 GemO gebunden. Danach haben Gemeinden ihre Einnahmen vorrangig aus Entgelten für Leistungen, wozu auch die Elternbeiträge für Kindergärten gehören, zu beschaffen, bevor auf nachrangige Mittel der Einnahmebeschaffung, wie Steuern und Kreditaufnahmen, zurückgegriffen wird.
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Die von der Beklagten vorgenommene Beschränkung der Förderung in der Form eines Zuschusses zum Elternbeitrag für die Kindertageseinrichtungen in kommunaler Trägerschaft widerspricht den Grundentscheidungen des Jugendhilferechts für ein dem Wunsch- und Wahlrecht der Eltern entsprechendes plurales Leistungsangebot. Diese Förderpraxis bevorzugt einseitig die Eltern, die für ihre Kinder kommunale Betreuungsangebote wählen, und benachteiligt die Eltern, die sich in Wahrnehmung ihrer Erziehungsverantwortung für die Betreuung ihrer Kinder in einer Kindertageseinrichtung eines freien Trägers entschieden haben. Denn letztere erhalten keinen Zuschuss zum Elternbeitrag, obwohl für ihre Kinder eine gleichwertige Förderung in einer Tageseinrichtung gem. § 24 SGB VIII geleistet wird.
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Gerade im Bereich der vorschulischen Erziehung kommt dem Wunsch- und Wahlrecht gem. § 5 Abs. 1 SGB VIII eine besondere Bedeutung zu. Die Pflege und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG). Art. 6 Abs. 1 GG garantiert als Abwehrrecht die Freiheit, über die Art und Weise der Gestaltung des ehelichen und familiären Zusammenlebens selbst zu entscheiden. Deshalb hat der Staat die Familiengemeinschaft sowohl im immateriell-persönlichen Bereich als auch im materiell-wirtschaftlichen Bereich in ihrer jeweiligen eigenständigen und selbstverantwortlichen Ausgestaltung zu respektieren (vgl. BVerfG, Urteil vom 3.11.1982 - 1 BvR 620/78 u.a. - juris, Rnr. 81 m.w.N.). Es ist Sache der Eltern, ihr familiäres Leben nach ihren Vorstellungen zu verwirklichen und in ihrer Erziehungsverantwortung zu entscheiden, ob und ggf. welche Einrichtungen sie für die vorschulische Erziehung ihrer Kinder in Anspruch nehmen wollen. Diese primäre Entscheidungsverantwortlichkeit der Eltern beruht auf der Erwägung, dass die Interessen des Kindes in aller Regel am besten von den Eltern wahrgenommen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.6.1986 - 1 BvR 857/85 -, juris, Rnr. 57). Das Wächteramt des Staates (Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG) berechtigt den Staat deshalb nicht, die Eltern zu einer bestimmten Art und Weise der Erziehung ihrer Kinder zu drängen. Art. 6 Abs. 1 GG enthält auch einen besonderen Gleichheitssatz. Er verbietet, Ehe und Familie gegenüber anderen Lebens- und Erziehungsgemeinschaften schlechter zu stellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.5.1987 - 2 BvR 1226/87 -, juris, Rnr. 150). Dieses Benachteiligungsverbot steht jeder belastenden Differenzierung entgegen, die an die Wahrnehmung des Elternrechts in ehelicher Erziehungsgemeinschaft anknüpft (BVerfG, Beschluss vom 10.11.1998 - 2 BvR 1057/91 u.a. - juris, Rnr. 65).
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Die Ungleichbehandlung von Eltern, die das kommunale Betreuungsangebot nutzen, gegenüber den Eltern, deren Kinder Tageseinrichtungen freier Träger besuchen, und die daraus folgende Benachteiligung der Kläger ist nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt.
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Soweit die Beklagte auf die unterschiedlichen Finanzierungsregelungen für kommunale Kindergärten auf der einen und Waldorfkindergärten auf der anderen Seite hinweist, betrifft dieser Einwand das Verhältnis zwischen der Beklagten und dem Träger des Waldorfkindergartens und nicht die hier in Streit stehende Beziehung der Eltern zur Beklagten. Entsprechendes gilt für den Einwand, die Beklagte habe keinen Einfluss auf die Höhe des Betreuungsentgelts für den Waldorfkindergarten. Das Betreuungsentgelt wird in einem Vertrag zwischen dem Träger des Waldorfkindergartens und den Eltern vereinbart. Dieses Betreuungsentgelt ist nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits. Denn hier wird ausschließlich um die Frage gestritten, ob die Beklagte verpflichtet ist, den Eltern einen Zuschuss zum Betreuungsentgelt für eine Tageseinrichtung eines freien Trägers zu gewähren. Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung der Kläger lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass die Beklagte den Träger des Waldorfkindergartens nicht nur die gesetzliche Förderung gewährt sondern darüber hinaus auch mit Freiwilligkeitsleistungen unterstützt. Aus der Sicht der Eltern kann diesem Gesichtspunkt keine maßgebliche Bedeutung beigemessen werden.
50
Die Strukturentscheidungen des Jugendhilferechts für ein dem Wunsch- und Wahlrecht der Eltern entsprechendes plurales Leistungsangebot schließen es nach alledem aus, die freiwillige Förderung in der Form eines Zuschusses zum Elternbeitrag auf einen Teil der Einrichtungen der Tagesbetreuung (hier Kindergärten in kommunaler Trägerschaft) zu beschränken und diese Förderung den Nutzern von Kinderbetreuungseinrichtungen freier Träger vorzuenthalten.
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Dementsprechend haben die Kläger keinen Anspruch auf völlige Beitragsfreiheit für den Kindergartenbesuch, wenn sie ein Betreuungsangebot wählen, dessen Kosten wegen des besonderen pädagogischen Profils höher liegen als im Regelkindergarten.
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Allerdings steht den Klägern dem Grunde nach ein Zuschuss zu den Elternbeiträgen für den Waldorfkindergarten zu, der dem Zuschuss entspricht, den die Eltern erhalten, deren Kinder städtische Kinderbetreuungseinrichtungen besuchen. Das bedeutet nicht, dass der Zuschuss zu den Elternbeiträgen für den Waldorfkindergarten seiner Höhe nach identisch sein muss mit dem Zuschuss zu den Elternbeiträgen für städtische Betreuungseinrichtungen. Zwar darf eine Differenzierung der Förderung nicht an den Träger anknüpfen. Der Beklagten steht es allerdings frei, Unterschiede im Betreuungsumfang bei der Bemessung des Zuschusses zu berücksichtigen. Werden die täglichen Betreuungszeiten in den Kindergärten der Beklagten mit denen im Waldorfkindergarten verglichen, fällt auf, dass die tägliche Betreuungszeit in den Regelkindergärten der Beklagten 6,5 Stunden und im Waldorfkindergarten lediglich sechs Stunden beträgt (vgl. das Merkblatt Waldorfkindergarten ..., AS 9 der Widerspruchsakten). Weitere Unterschiede im Betreuungsumfang bestehen bei den Schließtagen im Jahr, die bei den städtischen Kindergärten lediglich 28 Tage ausmachen (vgl. 5 Nr. 4 der Satzung), im Waldorfkindergarten nach dem genannten Merkblatt die gesamten Schulferien betreffen. Diese Unterschiede bei den Betreuungszeiten rechtfertigen eine Verringerung des Zuschusses zum Elternbeitrag für den Waldorfkindergarten. Ein Ermessenspielraum dürfte der Beklagten auch hinsichtlich des Zeitraums der Förderung zustehen. Da die Beklagte hier freiwillige Förderleistungen erbringt, obliegt es ihr, die Modalitäten der Förderung und das Förderverfahren näher festzulegen. Dies dürfte auch die Befugnis umfassen, festzulegen, ob und ggf. in welchem Umfang ein Zuschuss zu den Elternbeiträgen für die Vergangenheit, also für den Zeitraum vor der Antragstellung, beansprucht werden kann.
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Nach dem Ausgeführten haben die Kläger im Hinblick auf den Ermessensspielraum der Beklagten weder einen Anspruch auf Erstattung der Elternbeiträge für den Waldorfkindergartens in Höhe von 11.621,-- EUR noch auf Gewährung eines Zuschusses zu den geleisteten Elternbeiträgen in Höhe von 8.698,-- EUR.
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Die Beklagte hat allerdings über den Antrag der Kläger auf Gewährung eines Zuschusses zu den Elternbeiträgen für den Waldorfkindergarten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
55
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Für das Verfahren werden gem. § 188 Satz 2 VwGO keine Gerichtskosten erhoben.
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Die Berufung wird nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Die Frage, ob eine Gemeinde verpflichtet ist, Eltern einen Zuschuss zum Beitrag für einen Kindergarten eines freien Trägers zu gewähren, wenn die Gemeinde die Betreuung in ihren Kindergärten beitragsfrei anbietet, ist in der Rechtssprechung bislang nicht geklärt und hat deshalb grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 19 KAG
§ 5 SGB VIII
§ 24 SGB VIII
§ 3 SGB VIII
§ 8 KiTaG
§ 78 GemO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 6 Satz 2 KiTaG
§ 13 Abs. 1 KAG
§ 8 Abs. 2 KiTaG
§ 8 Abs. 5 KiTaG
§ 3 Abs. 1 und 2 KiTaG
§ 9 Nr. 1 SGB VIII
§ 5 Abs. 1 SGB VIII
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 6 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 S 2474/06
5 CN 1/09
1 BvR 620/78
1 BvR 857/85
2 BvR 1226/87
2 BvR 1057/91