Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
EuGH-Vorlage vom 2012-10-23, Aktenzeichen 7 K 21.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:1023.7K21.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Es obliegt allein dem Gesetzgeber, sich für einen bestimmten Nachteilsausgleich zu entscheiden; eine gerichtliche Anpassung nach oben scheidet aus.(Rn.15)
Das Verfahren beim Verwaltungsgericht Berlin wird ausgesetzt.
Dem Gerichtshof der Europäischen Union werden gemäß Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union folgende Fragen mit der Bitte um Klärung vorgelegt:
1.
Ist europäisches Primär- und/oder Sekundärrecht, hier insbesondere die Richtlinie 2000/78/EG, im Sinne eines umfassenden Verbots ungerechtfertigter Diskriminierung wegen des Alters so auszulegen, dass es auch nationale Normen über die Besoldung der Landesbeamten erfasst?
2.
Falls die Frage 1 bejaht wird: Ergibt die Auslegung dieses europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts, dass eine nationale Vorschrift, nach der die Höhe des Grundgehalts eines Beamten bei Begründung des Beamtenverhältnisses maßgeblich von seinem Lebensalter abhängt und anschließend vor allem in Abhängigkeit von der Dauer des Beamtenverhältnisses ansteigt, eine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung wegen des Alters darstellt?
3.
Falls auch die Frage 2 bejaht wird: Steht die Auslegung dieses europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts der Rechtfertigung einer solchen nationalen Vorschrift mit dem gesetzgeberischen Ziel entgegen, Berufserfahrung zu honorieren?
4.
Falls auch die Frage 3 bejaht wird: Lässt die Auslegung des europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts, solange keine Implementierung eines diskriminierungsfreien Besoldungsrechts erfolgt ist, eine andere Rechtsfolge zu, als die Diskriminierten rückwirkend gemäß der höchsten Besoldungsstufe ihrer Besoldungsgruppe zu besolden?Ergibt sich die Rechtsfolge des Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot dabei aus dem europäischen Primär- und/oder Sekundärrecht, hier insbesondere aus der Richtlinie 2000/78/EG, selbst oder folgt der Anspruch nur aus dem Gesichtspunkt mangelhafter Umsetzung europarechtlicher Vorgaben nach dem unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch?
5.
Steht die Auslegung des europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts einer nationalen Maßnahme entgegen, den (Nach-)Zahlungs- oder Schadensersatzanspruch davon abhängig zu machen, dass die Beamten ihn zeitnah geltend gemacht haben?
6.
Falls die Fragen 1 bis 3 bejaht werden: Ergibt die Auslegung des europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts, dass ein Überleitungsgesetz, mit dem die Bestandsbeamten allein nach dem Betrag ihres gemäß dem alten (diskriminierenden) Besoldungsrecht zum Überleitungsstichtag erworbenen Grundgehalts einer Stufe des neuen Systems zugeordnet werden, und nach welchem sich der weitere Aufstieg in höhere Stufen sodann unabhängig von der absoluten Erfahrungszeit des Beamten nur nach den seit Inkrafttreten des Überleitungsgesetzes hinzugewonnenen Erfahrungszeiten bemisst, eine – bis zum jeweiligen Erreichen der höchsten Besoldungsstufe fortdauernde – Perpetuierung der bestehenden Altersdiskriminierung darstellt?
7.
Falls auch die Frage 6 bejaht wird: Steht die Auslegung des europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts einer Rechtfertigung dieser unbegrenzt fortdauernden Ungleichbehandlung mit dem gesetzgeberischen Ziel entgegen, nach welchem mit dem Überleitungsgesetz nicht (nur) der zum Überleitungsstichtag bestehende Besitzstand, sondern (auch) die Erwartung des nach dem alten Besoldungsrecht prognostisch zugewendeten Lebenseinkommens in der jeweiligen Besoldungsgruppe geschützt werden soll?Lässt sich die fortdauernde Diskriminierung der Bestandsbeamten dadurch rechtfertigen, dass die Regelungsalternative (individuelle Einstufung auch der Bestandsbeamten nach Erfahrungszeiten) mit einem erhöhten Verwaltungsaufwand verbunden wäre?
8.
Falls in Frage 7 eine Rechtfertigung verneint wird: Lässt die Auslegung des europäischen Primär- und/oder Sekundärrechts, solange keine Implementierung eines diskriminierungsfreien Besoldungsrechts auch für die Bestandsbeamten erfolgt ist, eine andere Rechtsfolge zu, als die Bestandsbeamten rückwirkend und fortlaufend gemäß der höchsten Besoldungsstufe ihrer Besoldungsgruppe zu besolden?Ergibt sich die Rechtsfolge des Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot dabei aus dem europäischen Primär- und/oder Sekundärrecht, hier insbesondere aus der Richtlinie 2000/78/EG, selbst oder folgt der Anspruch nur aus dem Gesichtspunkt mangelhafter Umsetzung europarechtlicher Vorgaben nach dem unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch?

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A. Gegenstand des Ausgangsverfahrens
Das Ausgangsverfahren betrifft die Fragen, ob die bis einschließlich Juli 2011 geltenden Regelungen zur Besoldung der Beamten des Landes Berlin gegen das europarechtliche Verbot der Diskriminierung wegen des Alters verstoßen haben und ob die Regelungen zur Überleitung der Bestandsbeamten des Landes Berlin in das ab August 2011 geltende Besoldungsrecht (weiterhin) gegen dieses Verbot verstoßen, sowie, wenn dies jeweils der Fall sein sollte, ob daraus Zahlungs- oder Schadensersatzansprüche folgen.
B. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
Der am 9. Mai 1970 geborene Kläger ist Beamter auf Lebenszeit im Dienste des Beklagten. Zum Beamten wurde er mit Wirkung vom 1. September 1995 ernannt. Sein Besoldungsdienstalter wurde auf den 1. Mai 1991 festgesetzt, mithin den Monat, in dem er das 21. Lebensjahr vollendete. Demgemäß war er am 31. Juli 2011 in die Besoldungsstufe 9 (W) der Besoldungsgruppe A 9 eingeordnet. Mit Wirkung vom 1. August 2011 ordnete der Polizeipräsident in Berlin den Kläger – anknüpfend an ein Grundgehalt in Höhe von 2.503,85 € – auf der Grundlage des § 2 des Berliner Besoldungsüberleitungsgesetzes der Erfahrungsstufe 6 (W) (Grundgehalt 2.504,- € Euro) zu.
Mit Schreiben vom 11. Mai 2010 beantragte der Kläger Besoldung nach der höchsten Besoldungsstufe seit September 2006. Er rügte eine altersdiskriminierende Bezahlung jedenfalls seit September 2006. Den Antrag lehnte der Polizeipräsident in Berlin unter Hinweis auf die Gesetzeslage ab. Den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers vom 22. Juni 2010 wies der Polizeipräsident in Berlin mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2010, ihm zugestellt am 20. Dezember 2010, zurück.
Mit seiner am 14. Januar 2011 vor dem Verwaltungsgericht Berlin erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er meint, das bis einschließlich Juli 2011 im Land Berlin geltende Besoldungsrecht habe jedenfalls seit September 2006 gegen das im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz und in der Richtlinie 78/2000/EG verankerte Verbot der Altersdiskriminierung verstoßen. Zur weiteren Begründung verweist der Kläger auf die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2011 (EuGH C-297/10 [Hennigs] und C-289/10 [Mai]), des Bundesarbeitsgerichts vom 10. November 2011 (BAG 6 AZR 481/09) und die Entscheidungen des VG Halle (Urteile vom 28. September 2011 – VG 5 A 349/09 u.a. – Juris) sowie des VG Frankfurt am Main (Urteile vom 20. August 2012 – VG 9 K 1175/11.F u.a. – Urteilsbegründung noch nicht veröffentlicht). Hinsichtlich des Rechtszustands ab 1. August 2011 moniert er, das bisherige Besoldungsprinzip, welches sich gerade nicht an der dienstlichen Erfahrung, sondern am Dienstalter orientiert habe, werde unzulässig perpetuiert. Denn die Überleitung der Bestandsbeamten werde allein nach dem bisherigen Grundgehalt vorgenommen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidenten in Berlin vom 11. Mai 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 13. Dezember 2010 ihm ab dem 1. Januar 2007 Dienstbezüge nach der Besoldungsstufe 11, dem höchsten Besoldungsdienstalter der Besoldungsgruppe A 9 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte meint, ein Verstoß gegen die Richtlinie 2000/78/EG liege nicht vor. Die Richtlinie entfalte nämlich schon keine unmittelbare Wirkung zu Gunsten des Klägers, weil sie auf Beamte keine Anwendung finde; außerdem sei sie durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz umgesetzt worden.
Es fehle auch an einer Diskriminierung in der angegriffenen Besoldungsregelung. Bei der Anknüpfung an das Besoldungsdienstalter sei das Lebensalter nur ein zulässiger pauschalierender Berechnungsfaktor, denn die Bemessung des Grundgehaltes erfolge in Stufen, wobei sich das Aufsteigen in den Stufen nach dem Besoldungsdienstalter und der Leistung bestimme. Danach bleibe das Besoldungsdienstalter zwar zeitlicher Ausgangspunkt für das Vorrücken in den Stufen, stehe jedoch unter dem gesetzlichen Vorbehalt, dass die Leistungen des Beamten mindestens den mit dem Amt verbundenen durchschnittlichen Anforderungen entsprechen. Wenn das frühestmögliche Besoldungsdienstalter die Vollendung des 21. Lebensjahres voraussetzt, habe der Besoldungsgesetzgeber ein Mindestmaß an für die dienstliche Tätigkeit förderlicher beruflicher und Lebenserfahrung im Blick gehabt; dies zeige sich auch im Hinausschieben des Besoldungsdienstalters nach Vollendung des 31. Lebensjahres um Zeiten, in denen kein Anspruch auf Besoldung bestand und – entgegengesetzt – um die Hinzurechnung von Zeiten mit sozialer Relevanz. Eine bloße oder willkürliche Anknüpfung an das Lebensalter ergäbe sich daraus nicht.
Soweit eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters vorliege, sei diese gerechtfertigt, weil die angegriffene Besoldungsregelung ein legitimes Ziel verfolge und objektiv angemessen sei. Der traditionellen Bemessung des Grundgehaltes in Besoldungsordnungen mit aufsteigenden Gehältern nach Dienstaltersstufen liege die Vorstellung zu Grunde, dass mit steigender Berufserfahrung qualifiziertere Leistungen verbunden seien. Daneben entspreche das Prinzip des Vorrückens im Grundgehalt mit zunehmendem Alter auch dem Alimentationsprinzip, weil mit dem Alter die Lebensbedürfnisse im Sinne eines „Lebenskomforts“ stiegen.
Dem (Nach)-Zahlungsanspruch stünde auch das beamtenrechtliche Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung entgegen. Danach könne der Beamte aus dem wechselseitig bindenden Treueverhältnis zu seinem Dienstherrn heraus keine nachträgliche Befriedigung in der Vergangenheit erlittenen Unrechts begehren; dies gelte auch vor dem unionsrechtlichen Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz.
Schließlich führte auch eine unterstellte unzulässige Altersdiskriminierung nicht zu der vom Kläger begehrten Rechtsfolge. Es obliege allein dem Gesetzgeber, sich für einen bestimmten Nachteilsausgleich zu entscheiden; eine gerichtliche Anpassung nach oben scheide aus.
Zur Stützung seiner Rechtsansicht verweist der Beklagte insbesondere auf die Urteile des VG Berlin vom 24. Juni 2010 (VG 5 K 17.09), vom 23. August 2010 (VG 36 K 140.09) und vom 30. Dezember 2010 (VG 28 K 180.10), sowie auf Urteile des VG Chemnitz vom 3. Februar 2011 (VG 3 K 613/10), des VG Weimar vom 15. November 2011 (VG 4 K 1163/10 We) und des VG Lüneburg vom 15. Februar 2012 (VG 1 A 106.10).
Hinsichtlich der Rechtslage seit dem 1. August 2011 ist der Beklagte der Ansicht, dass der Gesetzgeber auf dem Gebiet der Besoldung ein weites politisches Ermessen habe, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen dürfe. Bei den Dienstaltersstufen nach altem Recht und den Erfahrungsstufen nach neuem Recht handele es sich um verschiedene Sachverhalte; im Übrigen sei schon das alte Besoldungsrecht nicht altersdiskriminierend gewesen.
C. Rechtlicher Rahmen
I. Die Besoldung der Berliner Landesbeamten
1. Bis Juli 2011: Bundesbesoldungsgesetz in der am 31. August 2006 gültigen Fassung (BBesG a.F.) bzw. Bundesbesoldungsgesetz in der Überleitungsfassung für Berlin (BBesG Bln a.F.)
Zur Rechtslage bis einschließlich 31. Juli 2011 wird auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 425.12) verwiesen.
2. Seit August 2011: Bundesbesoldungsgesetz Berlin (BBesG Bln) für Neubeamte und Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz (BerlBesÜG) für Bestandsbeamte
Zur Rechtslage seit dem 1. August 2011 wird auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 343.12) verwiesen.
II. Europarechtliche und nationale Regelungen zum Verbot der Altersdiskriminierung
Zur Rechtslage wird auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 425.12) verwiesen.
D. Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen
Hinsichtlich der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen 1 bis 5 wird auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 425.12) verwiesen.
Hinsichtlich der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen 6 bis 8 wird auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 343.12) zu den dortigen Vorlagefragen 4 bis 6 verwiesen.
E. Erläuterung der Vorlagefragen
Hinsichtlich der Erläuterung der Vorlagefragen wird zu den hiesigen Fragen 1 bis 5 auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 425.12) zu den dort gestellten Vorlagefragen, zu den hiesigen Fragen 6 bis 8 auf die Darstellung im Beschluss der Kammer vom heutigen Tage (VG 7 K 343.12) zu den dortigen Vorlagefragen 4 bis 6 verwiesen.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:


Zitierte Entscheidungen: 6 AZR 481/09
5 A 349/09
9 K 1175/11
5 K 17.09
36 K 140.09
28 K 180.10
3 K 613/10
4 K 1163/10
1 A 106.10
7 K 425.12
7 K 343.12