Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-10, Aktenzeichen OVG 10 A 4.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0410.OVG10A4.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Behörde kann sich nach § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 2 VwGO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB zu unterliegen.(Rn.41)
2. Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B) verstößt nicht gegen höherrangiges materielles Recht.(Rn.49)
3. Der Verzicht auf Zentrale Orte der Nahbereichsebene in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.54)
4. Die Festlegungen zu den Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sind nicht zu beanstanden.(Rn.80)
5. Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen nach Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.101)
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine Gemeinde des Landes Brandenburg, die im Landkreis Märkisch-Oderland in der Planungsregion Oderland-Spree liegt. Sie wendet sich gegen den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg 2015 (LEP B-B 2015), der Anlage und Teil einer Rechtsverordnung der Landesregierung ist. Er legt Zentrale Orte fest und enthält Festlegungen u.a. zur Wohnsiedlungsentwicklung, zum großflächigen Einzelhandel und zu den – u.a. von Wohnsiedlungen und Einzelhandel freizuhaltenden – Flächen in einem Freiraumverbundsystem.
Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg ist im Wesentlichen in den Jahren 2005 bis Ende 2008 entstanden. Zuständig dafür war die Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg (GL). Sie ist 1995 durch den Landesplanungsvertrag Berlin-Brandenburg (LPlV) gegründet worden. Es handelt sich um einen Teil der Ministerialverwaltung beider Landesregierungen. Sie gehört sowohl zu der für Raumordnung zuständigen Senatsverwaltung in Berlin als auch zu dem für Raumordnung zuständigen Landesministerium in Brandenburg.
In Brandenburg leitete ein Kabinettsbeschluss vom 22. März 2005 das Verfahren zur Aufstellung eines neuen gemeinsamen Landesentwicklungsplans ein, zunächst noch mit der Bezeichnung als Landesentwicklungsplan Zentrale-Orte-System. Mögliche Planinhalte für einen „Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg“ skizzierte dann die GL (Referat 3) in einem Vermerk vom 1. August 2005.
Das Ergebnis der ersten Überlegungen fasste ein „Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen“ vom 30. November 2006 zusammen. In der Folgezeit entstanden mehrere Entwürfe. Der - den Vorentwurf mitgezählt - sechste Entwurf stammte vom 21. August 2007. Für diesen Entwurf fand von Anfang Oktober 2007 bis 15. Januar 2008 ein Beteiligungsverfahren statt. Die GL schrieb 800 Träger öffentlicher Belange an, darunter die benachbarten Bundesländer und Polen, Bundesbehörden, Landesbehörden in Berlin und Brandenburg, die fünf Regionalen Planungsgemeinschaften im Land Brandenburg, die Landkreise und alle Ämter, Städte und Gemeinden, Berufskammern, Kirchen, Naturschutzverbände usw. Gleichzeitig wurde auch die Öffentlichkeit beteiligt. Es gingen 489 Stellungnahmen der angeschriebenen Stellen ein, darunter auch von der Antragstellerin. Außerdem gab es 102 Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit (Privatpersonen, z.B. Mitglieder des Deutschen Bundestages, Vereine, Verbände usw.).
Die Verarbeitung des Beteiligungsverfahrens führte zu drei weiteren Entwürfen des LEP B-B, zuletzt vom 26. August 2008. Dazu erstellte die GL einen Erarbeitungsbericht (EAB). Er bestand aus fünf Teilen. Im ersten Teil (EAB I, 22 Seiten) schilderte er den Ablauf des Erarbeitungsverfahrens. Der zweite Teil (EAB II, 80 Seiten) fasste die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken und ihre Abwägung zusammen. Der dritte Teil (EAB III, 84 Seiten) dokumentiert die Änderungen des LEP B-B. Der vierte Teil (EAB IV, 62 Seiten) ist ein Umweltbericht. Und schließlich enthält der Erarbeitungsbericht einen etwas mehr als 1.000 Seiten umfassenden, klein gedruckten fünften Teil (EAB V) mit einer Abwägungstabelle. Sie stellt thematisch nach Plansätzen gegliedert die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken im Einzelnen dar und stellt ihnen jeweils die Abwägung und deren Begründung gegenüber.
Den so überarbeiteten Entwurf des LEP B-B vom 26. August 2008 und den Erarbeitungsbericht mit den darin enthaltenen Abwägungen zu den Stellungnahmen aus dem Beteiligungsverfahren machte sich die Landesregierung von Brandenburg in ihrer Kabinettsitzung vom 16. Dezember 2008 zu eigen. Dann informierte sie die Parlamentsausschüsse und nahm noch eine sog. Rechtsförmlichkeitsprüfung vor. Endgültig beschloss sie den LEP B-B am 31. März 2009. Nach Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Raumordnung zuständige Kabinettsmitglied wurde die Verordnung über den LEP B-B am 14. Mai 2009 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II verkündet. Nach § 3 der Verordnung trat sie am 15. Mai 2009 in Kraft.
Diese ursprünglich im Jahr 2009 bekanntgemachte Rechtsverordnung erklärte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg durch Urteil vom 16. Juni 2014 (OVG 10 A 8.10, juris) für unwirksam, weil die Angabe der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in der Präambel nicht dem verfassungsrechtlichen Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 der Landesverfassung (LV) genügt habe. Daraufhin hat die Landesregierung in einem ergänzenden Verfahren den Hinweis auf § 3 Abs. 2 Satz 1 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes (BbgLPlG) 2002 eingefügt. Der so ergänzten Rechtsverordnung über den LEP B-B hat die Landesregierung am 28. April 2015 zugestimmt. Nach Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Landesplanung zuständige Kabinettsmitglied am 27. Mai 2015 ist die ergänzte Verordnung über den LEP B-B am 2. Juni 2015 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II (Nr. 24) verkündet und nach § 3 der Verordnung rückwirkend zum 15. Mai 2009 in Kraft gesetzt worden.
Der LEP B-B 2015 enthält landesplanerischen Festlegungen, die er mit „G“ für Grundsatz der Raumordnung und mit „Z“ für Ziel der Raumordnung bezeichnet.
Dazu gehören u.a. folgende Festlegungen:
Die Plansätze zu 2 regeln das Zentrale-Orte-System. In Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B werden in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg als Zentrale Orte die Metropole, Oberzentren und Mittelzentren, einschließlich der Mittelzentren in Funktionsteilung, abschließend festgelegt. Metropole ist die Bundeshauptstadt Berlin (Plansatz 2.5 (Z) LEP B-B), Oberzentren sind die vier kreisfreien Städte des Landes Brandenburg (vgl. Plansatz 2.7 (Z) LEP B-B). Mittelzentren sind 34 namentlich aufgeführte Gemeinden (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 1 LEP B-B). 16 weitere Gemeinden bilden jeweils paarweise ein Mittelzentrum in Funktionsteilung (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 2 LEP B-B). Grundzentren als Zentrale Orte der Nahbereichsebene sind nicht vorgesehen. Die Antragstellerin ist nicht als Zentraler Ort ausgewiesen, auch nicht als Teil eines Mittelzentrums in Funktionsteilung.
Die Plansätze zu 4 steuern die Siedlungsentwicklung, u.a. für die Wohnsiedlungsflächen (Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B) und für großflächige Einzelhandelseinrichtungen (Plansatz 4.7 (Z) und 4.8 (G) bis 4.9 (G) LEP B-B).
Die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen soll danach vornehmlich im Gestaltungsraum Siedlung, der in der Festlegungskarte 1 festgelegt ist (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 LEP B-B), oder außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung in den Zentralen Orten (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 1 LEP B-B) stattfinden.
In Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung ist sie dagegen eingeschränkt und nur durch Innenentwicklung oder im Rahmen der zusätzlichen Entwicklungsoption möglich (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 LEP B-B). Die zusätzliche Entwicklungsoption legt Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 LEP B-B für einen Zeitraum von zehn Jahren mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (nach dem Stand 31. Dezember 2008) fest. Schließlich enthält Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4 LEP B-B eine Regelung über die Zulassung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall. Danach kann über den in Absatz 2 genannten Rahmen – also die zusätzliche Entwicklungsoption – hinaus die Entwicklung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall zugelassen werden, wenn die besondere Siedlungsstruktur der Gemeinde dies insbesondere wegen fehlender Möglichkeiten ausreichender Innenentwicklung erfordert oder wenn die weitere Außenentwicklung durch einen nachgewiesenen Bedarf wegen einer spezifischen Funktion der Gemeinde, insbesondere als Kurort oder Truppenstandort, gerechtfertigt ist.
Daneben enthält der LEP B-B insbesondere textliche Festlegungen zur Hauptstadtregion (Plansätze zu 1), Kulturlandschaft (Plansätze zu 3), Steuerung des großflächigen Einzelhandels (Plansätze zu 4.7 bis 4.9), Steuerung der Freiraumentwicklung (Plansätze zu 5) und Verkehrs- und Infrastrukturentwicklung sowie Energiegewinnung (Plansätze zu 6), die hier nicht in Rede stehen (zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels und zur Freiraumentwicklung vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. April 2019 – OVG 10 A 10.15 – „Gemeinde F...“).
Den von 28 anderen Gemeinden beantragten Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Rechtsverordnung über den LEP B-B vom 27. Mai 2015 hat der Senat abgelehnt (Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris).
Mit ihrem Normenkontrollantrag rügt die Antragstellerin die formelle Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung hinsichtlich des ergänzenden Verfahrens und wendet sich inhaltlich außerdem im Wesentlichen gegen aus ihrer Sicht abwägungsfehlerhafte Festlegungen des LEP B-B zum sog. Zentrale-Orte-System und zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen.
In formeller Hinsicht hält die Antragstellerin die Heilung des im Urteil des Senats von 2014 gerügten Zitierfehlers im ergänzenden Verfahren nach § 12 Abs. 6 ROG aus drei Gründen für unzulässig. Erstens sei § 12 Abs. 6 ROG nach dem zeitlichen Anwendungsbereich nicht auf den LEP B-B anwendbar. Das Raumordnungsgesetz 2008 sei erst am 30. Juni 2009 in Kraft getreten. Eine rückwirkende Anwendung auf die am 15. Mai 2009 in Kraft gesetzte Rechtsverordnung zum LEP B-B komme danach nicht in Frage. Vielmehr hätte die Verordnung unter Durchführung sämtlicher Verfahrens- und Abwägungsschritte auf der Grundlage der heutigen Sach- u. Rechtslage vollständig neu erlassen werden müssen. Zweitens stehe die bereits vor Erlass und Bekanntmachung der Rechtsverordnung eingetretene Rechtskraft der Unwirksamkeitserklärung des LEP B-B durch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2014 der Heilung im ergänzenden Verfahren entgegen. Drittens habe die Missachtung des Zitiergebots konstitutiven Charakter, so dass eine Fehlerbehebung gemäß § 12 Abs. 6 ROG 2008 nach den Ausführungen im Normenkontrollurteil nicht möglich sei.
Außerdem sei der Neuerlass der Rechtsverordnung ohne sachliche Änderungen verfahrensfehlerhaft. Der Verordnungsgeber habe gegen seine Verpflichtung verstoßen, die Gemeinden vor erneutem Erlass der Verordnung zur Gewährleistung der Grundversorgung nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG nochmals anzuhören. Mehr als sechs Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung über den Landesentwicklungsplan habe er eine Überarbeitung bzw. Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems gerade im Hinblick auf die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastruktur vornehmen müssen, zumal sich die Verhältnisse seitdem erheblich geändert hätten.
In materieller Hinsicht macht die Antragstellerin geltend, der sachliche Teilregionalplan Oderland-Spree von 1997 habe sie als „Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums“ ausgewiesen, der LEP eV als potentiellen Siedlungsbereich Typ 1. Sie rügt den „Verlust“ ihrer bisherigen Stellung als Grundzentrum durch die Einführung des zweistufigen Systems der Zentralen Orte und das Fehlen der Ausweisung als potentieller Siedlungsbereich sowie die Folgen, insbesondere finanzieller Art. Deshalb habe sich der Antragsgegner nicht allein mit dem Neuerlass der Verordnung begnügen dürfen. Der Antragsgegner habe gegen § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG verstoßen, indem er es unterlassen habe, das Zentrale-Orte-System im ergänzenden Verfahren im Hinblick auf Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastruktur zu überarbeiten bzw. zu überprüfen. Damit sei das Zentrale-Orte-System des LEP B-B abwägungsfehlerhaft. Der Antragsgegner habe das Abwägungsgebot nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG (2008) und Art. 7 Abs. 4 Satz 1 bzw. Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 4 LPlV 2008 verletzt. Außerdem habe er gegen das Gebot der dreistufigen Gliederung in Ober-, Mittel- und Grundzentren nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 verstoßen, das zum Rückwirkungszeitpunkt des LEP B-B am 15. Mai 2009 gegolten habe.
Abwägungsfehlerhaft sei auch, dass der Antragstellerin keine zentralörtliche Funktion, auch nicht als Mittelzentrum oder als Mittelzentrum in Funktionsteilung, zuerkannt worden sei. Sie erfülle in allen bedeutsamen Bereichen die Anforderungen des LEP B-B an ein Mittelzentrum. Insbesondere habe sie eine wichtige Wirtschaftsfunktion als „Leuchtturm“-Industrie- u. Gewerbestandort. Außerdem habe sie bedeutende Einzelhandels-, Kultur- u. Freizeitfunktionen. Sie sei ein Standort des Bildungs-, Gesundheits-und Sozialwesens und habe eine überregionale Verkehrsfunktion durch ihre Lage in einem „Verkehrskorridor“.
Ferner hält es die Antragstellerin für unverständlich, dass sie im LEP B-B „begründungslos“ nicht als Gestaltungsraum Siedlung nach Punkt 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. der Festlegungskarte 1 ausgewiesen werde, obwohl sie im LEP eV als potentieller Siedlungsbereich ausgewiesen gewesen sei und andere Gemeinden, die damals genauso ausgewiesen gewesen seien, nun dem Gestaltungsraum Siedlung zuordnet worden seien, zumal die Antragstellerin eine Vielzahl zentrenrelevanter Funktionen wahrnehme. Für die angesiedelten Unternehmen sei insbesondere die gute Verkehrsanbindung für die Standortwahl von besonderer Bedeutung gewesen. Tatsächlich führe nach dem in der Festlegungskarte 1 zum LEP B-B dargestellten Netz von großräumigen und überregionalen Verkehrsanbindungen (Bundesautobahnen, Bundes- und Landesstraßen) eine durch das Gebiet der Antragstellerin. Der Plangeber habe übersehen, dass sie in einem der transnationalen Verkehrskorridore gemäß Plansatz 6. 1 (Z) liege und von großräumigen und überregionalen Straßenverbindungen durchquert werde, wie der Bundesautobahn A 10 und den Bundesstraßen B 1 und B 5.
Außerdem rügt die Antragstellerin, die Festlegungen in Plansatz 4.5 (Z) ließen ihr zu geringe Möglichkeiten für die zukünftige Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen. Die Begrenzung der Siedlungsentwicklung auf den Eigenbedarf berücksichtige und gewichte die Entwicklungsinteressen der Antragstellerin nicht. Hierdurch werde sie in einer nicht gerechtfertigten Weise in ihrer Planungshoheit eingeschränkt. So habe sie für beabsichtigte Wohnsiedlungserweiterungen für den Bebauungsplan „M...“ am S...see den Flächennutzungsplan ändern müssen. Erweiterungen in den Außenbereich am B... Weg (), in H... () und in L... () seien nicht mehr umsetzbar. Außerdem seien die Bebauungspläne „V...“ und „A...“ wegen der Außenbereichslage nicht im Rahmen der Innenentwicklung umsetzbar. Zudem verweist sie auf ihr Ortsentwicklungskonzept vom 22. Februar 2007.
Die Antragstellerin beantragt,
die von der Regierung des Landes Brandenburg erlassene Verordnung über den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B) vom 27. Mai 2015 (GVBl. II Nr. 24 vom 2. Juni 2015) einschließlich des darin zum Bestandteil der Verordnung erklärten Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg (LEP B-B) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen
Er macht zunächst Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags geltend.
Es handele sich um kein nach § 47 VwGO statthaftes Begehren. Die Antragstellerin begehre im Kern eine Normsetzung, jedenfalls eine Normänderung, nämlich neben anderen Mittelzentren ebenfalls als Mittelzentrum eingestuft zu werden. Das könne allenfalls durch eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) vor dem Verwaltungsgericht verfolgt werden. Soweit die Antragstellerin neben diesem Begehren außerdem die Festsetzung des Gestaltungsraums Siedlung als abwägungsfehlerhaft rüge, ergäbe sich wegen der Abtrennbarkeit der Festsetzungen zur Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung allenfalls eine auf diese Aspekte begrenzte Antragsbefugnis. Aus dem Angriff auf die Regelungen der Siedlungsentwicklung folge keine Antragsbefugnis für das Begehren der vollständigen Aufhebung des LEP B-B. Jedenfalls habe die Antragstellerin kein Rechtsschutzinteresse für ihr Begehren der vollständigen Aufhebung des LEP B-B. Denn für einen Normenkontrollantrag, der sich gegen solche Teile der Norm richte, welche die Antragstellerin entweder nicht beträfen oder für die sie keine Antragsbefugnis habe, fehle das notwendige Rechtsschutzinteresse.
Im Übrigen sei der Normenkontrollantrag unbegründet.
Das ergänzende Verfahren nach § 12 Abs. 6 ROG 2008 sei zulässig gewesen. Insbesondere sei die Vorschrift zeitlich und sachlich anwendbar gewesen und stehe auch die Rechtskraft des Urteils von 2014 dem ergänzenden Verfahren nicht entgegen. Auch seien kein neues Beteiligungsverfahren und keine neue Abwägung erforderlich gewesen.
Das Zentrale-Orte-System in Plansatz 2.1 (Z) unter Verzicht auf Grundzentren sei nicht zu beanstanden. Soweit der einschlägige Teilregionalplan Ende der 1990er Jahre der Antragstellerin die Funktion eines Grundzentrums mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums zugewiesen habe, sei dies auf Grundlage des seinerzeit gültigen methodischen Ansatzes und der damaligen kommunalen Gebietsstruktur der Alt-Gemeinde R... - neben B..., E..., M..., N..., S..., S... und W... - geschehen. Das sei nach der neuen Methodik des LEP B-B nicht mehr möglich, weil er keine Nahbereichszentren mehr vorsehe und es auch nicht erlaube, sämtlichen Rechtsnachfolgern dieser Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums nunmehr zentralörtliche Funktionen eines Mittelzentrum zuzuweisen.
Die Auswahl der Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sei nicht abwägungsfehlerhaft. Das gelte auch für die Auswahl S... als Mittelzentrum für den Mittelbereich, dem auch die Antragstellerin angehöre. Die Auswahlentscheidung beruhe auf einem umfangreichen Abwägungsprozess. Die Auswahlkriterien folgten aus der gesetzlichen Vorgabe in § 3 Abs. 2 LEPro 2007. Um sie instrumentalisierbar und damit unter den Gemeinden vergleichbar zu machen, habe der Antragsgegner im Rahmen der Überarbeitung des Konzeptes der Zentralen Orte als planerisches Hilfsmittel ein datenbankgestütztes Indikatorensystem erarbeitet, das vier Hauptindikatoren der übergemeindlichen Daseinsvorsorge unterscheide, die jeweils in Unterindikatoren aufgefächert seien. Mittels eines datenbankgestützten Rankingverfahrens seien somit anhand dieser Kriterien die Gemeinden, die mindestens 5.000 Einwohner hätten, innerhalb der jeweiligen Raumzellen miteinander verglichen worden. Wie der Antragsgegner bereits in dem früheren Verfahren der Antragstellerin (OVG 10 A 7.10) im Einzelnen dargelegt habe, sei dieses Datenbankranking erstmals im Jahr 2005 vorgenommen worden. Für den Zeitpunkt des Inkrafttretens des LEP B-B sei die Datenbank mit den dann vorliegenden Daten aktualisiert worden, die im Wesentlichen aus dem Jahr 2007 gestammt hätten. Bei der Bewertung der Mittelzentrenkonkurrenz innerhalb der Raumzelle S... habe sich daraus ein deutlicher Vorsprung der Stadt S... vor der Antragstellerin ergeben. Der Abstand zwischen der Antragstellerin und der Stadt S... habe sich danach sogar noch vergrößert.
Die Festlegung des Gestaltungsraums Siedlung und die grundsätzliche Beschränkung der Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen auf ihn in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Festlegungskarte 1 LEP B-B seien ebenfalls nicht abwägungsfehlerhaft.
Mit ihrem Einwand, nicht dem Gestaltungsraum Siedlung zugeordnet worden zu sein, verkenne die Antragstellerin das System der Steuerung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Plansätzen 4.5 (Z) Abs. 1, 2, 4 und 5 LEP B-B. Der Steuerungsansatz beruhe zum einen auf Nachhaltigkeitsgesichtspunkten (Ziel der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, Erfordernisse des Freiraum- und Ressourcenschutzes sowie des Klimaschutzes und effiziente Nutzung vorhandener Infrastrukturen) und zum anderen auf dem Bedarf der raumordnerischen Einflussnahme auf die Siedlungsentwicklung, die in Berlin und Umland eine Konzentration der Siedlungsentwicklung auf den Gestaltungsraum Siedlung verlange.
Auch die Beschränkung Nicht-Zentraler Orte außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung auf die Innenentwicklung und die zusätzliche Entwicklungsoption nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 und 4, Abs. 2 LEP B-B weise keinen Abwägungsfehler auf. Soweit die Antragstellerin geltend mache, die zusätzliche Entwicklungsoption stelle berlinnahe und berlinferne Gemeinden unzulässig gleich und greife in ungerechtfertigter Weise in die Planungshoheit der Antragstellerin ein, dürfe die Definition der zusätzlichen Entwicklungsoption in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 nicht isoliert betrachtet werden. Vielmehr sei sie im Gesamtkonzept der Regelung zu verstehen. Mit Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 1 bis 4 sei ein sehr differenzierter Ansatz zur Steuerung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung gefunden worden, welcher der unterschiedlichen Entwicklungsdynamik in Berlin und seinem Umland einerseits und dem weiteren Metropolenraum andererseits Rechnung trage. Zunächst werde für Berlin und das Berliner Umland festgelegt, dass Siedlungsflächen, in denen auch Wohnnutzungen zulässig sein sollen, ohne quantitative Begrenzung nur in dem in der Festlegungskarte festgelegten Gestaltungsraum Siedlung möglich sein sollten. Hinzu komme in Siedlungsbereichen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung von Gemeinden im Berliner Umland die jeweilige Innenentwicklung. Quantitativ beschränkt werde nur die Außenentwicklung, für welche die von der Antragstellerin gerügte zusätzliche Entwicklungsoption eröffnet sei. Hinzu komme die Ausnahmeregelung in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4. Danach könne über die Innenentwicklung und die zusätzliche Entwicklungsoption hinaus die Entwicklung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall zugelassen werden.
Auch als Achsenzwischenraumgemeinde gebe es für die Antragstellerin umfassende Entwicklungsmöglichkeiten im Rahmen der Innenentwicklung, die oberhalb des rechnerischen „Eigenbedarfs“ lägen. Die Antragstellerin verkenne diese Entwicklungspotentiale vor dem Hintergrund der prognostizierten Bevölkerungs- und Haushaltsprognose. Im Rahmen des Aufstellungsverfahrens seien die Entwicklungspotentiale für die Achsenzwischenraumgemeinden im Einzelnen gutachterlich bewertet worden. Für die Antragstellerin habe sich nach den Bevölkerungsdaten bzw. der Raumordnungsprognose für beide Kennwerte eine Abnahme für den Zeithorizont bis 2020 gezeigt. Ebenfalls habe sich gezeigt, dass der Eigenbedarf an der Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen im Rahmen der vorhandenen Entwicklungsspielräume problemlos befriedigt werden könne.
Die Aussagen der Antragstellerin zu konkreten Bauleitplanungen (Flächennutzungsplan und Bebauungspläne) und zum Ortsentwicklungskonzept vom 22. Februar 2007 seien erst in der Antragsbegründung gemacht worden, nicht in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2008 im Beteiligungsverfahren zum LEP B-B. Soweit die Antragstellerin Ermittlungsfehler als Verfahrensfehler rügen wolle, habe sie das nicht rechtzeitig vor dem früheren Normenkontrollverfahren OVG 10 A 7.10 innerhalb der Jahresfrist (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LPlV 2008) getan.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte (ein Band) sowie die von dem Beklagten vorgelegten Vorgänge (46 Leitzordner Aufstellungsvorgang, ein Leitzordner zum ergänzenden Verfahren) Bezug genommen, die vorgelegen haben und - soweit wesentlich - Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Er ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft. Das Landesrecht bestimmt dies in Art. 3 Abs. 2 LPlV 2008 (Landesplanungsvertrag in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 2008, GVBl. I S. 42). Aus dem anwaltlich formulierten Antrag ergibt sich eindeutig, dass die Antragstellerin die Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Rechtsverordnung begehrt und nicht bloß die Feststellung einer Pflicht des Antragsgegners zur Änderung der Rechtsverordnung, um der Antragstellerin die Funktion eines Mittelzentrums zuzuweisen.
Die Antragstellerin ist sowohl als juristische Person als auch als Behörde nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Als juristische Person kann sie nach § 47 Abs. 2 Satz 1 1. Fall VwGO geltend machen, in ihrer kommunalen Planungshoheit als Ausdruck der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 LV) dadurch verletzt zu sein, dass ihr der LEP B-B nicht die Funktion eines Zentralen Ortes zugewiesen habe und sie deshalb in der Siedlungsentwicklung unzulässig einschränke. Als Behörde kann sich die Antragstellerin nach § 47 Abs. 2 Satz 1 2. Fall VwGO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB zu unterliegen (zur Antragsbefugnis vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 38). Entgegen der Auffassung des Antragsgegners besteht diese Antragsbefugnis in vollem Umfang und ist nicht etwa für jede Bestimmung der angegriffenen Rechtsverordnung gesondert zu prüfen. Zur Begründung verweist der Senat auf seine dem Antragsgegner bekannte und von ihm selbst zitierte Rechtsprechung (Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 91 m.w.N.), an welcher der Senat festhält, zumal der Antragsgegner hierzu keine neuen Argumente vorgebracht hat.
Der Antragstellerin fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse. Bei einer Erklärung des LEP B-B 2015 für unwirksam würde sie ihre Rechtsstellung verbessern, weil sie insoweit für den gesamten Zeitraum des – zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch andauernden - formellen Geltungsanspruchs des LEP B-B nicht mehr der Beachtenspflicht (§ 4 Abs. 1 ROG) und der Anpassungspflicht (§ 1 Abs. 4 BauGB) ausgesetzt wäre (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 43), noch bevor der Plangeber den LEP B-B 2015 – wie von ihm für Sommer 2019 angekündigt – selbst außer Kraft setzt. Soweit die Antragstellerin geltend macht, sie hätte als Zentraler Ort in Gestalt eines Mittelzentrums berücksichtigt werden müssen, fehlt ihr das Rechtsschutzinteresse nicht deshalb, weil die begehrte Unwirksamerklärung nicht unmittelbar zu einer solchen Zuweisung führen würde. Vielmehr reicht insoweit die Möglichkeit aus, dass im Falle der Unwirksamerklärung die Landesregierung in einer neuen Verordnung über einen Landesentwicklungsplan veränderte und für die Antragstellerin günstigere Festlegungen zum Zentrale-Orte-System vorsieht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 95 f. m.w.N.).
Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Nach dieser Vorschrift muss der Antrag innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Die Verordnung über den LEP B-B 2015 ist am 2. Juni 2015 verkündet worden (GVBl 2015 II, Nr. 24 vom 2. Juni 2015). Der am 27. Mai 2016 eingegangene Normenkontrollantrag wahrt diese Frist. Insbesondere hat diese Frist ungeachtet der inhaltlichen Beschränkung der Ergänzung auf die Präambel neu zu laufen begonnen. Wird nach Behebung eines Fehlers im ergänzenden Verfahren eine Rechtsvorschrift ein weiteres Mal bekannt gemacht, so löst diese Bekanntmachung die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch bei einer inhaltlich unveränderten Rechtsvorschrift erneut aus, weil der Normgeber den Geltungsanspruch der Norm nach Fehlerbehebung erneuern will. Dies gilt nicht nur für das ergänzenden Verfahren bei Bauleitplänen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 – 4 CN 10.14 -, juris Rn. 6 f., zum ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauG), sondern auch bei Raumordnungsplänen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 39).
II. Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
1. Verfahrens- oder Formfehler liegen nicht vor.
Der LEP B-B 2015 findet seine Rechtsgrundlage in Art. 8 Abs. 6 Satz 1 LPlV 2008 bzw. § 8 Abs. 4 Satz 1 LPlV 2012 (Bekanntmachung vom 13. Februar 2012, GVBl. I, Nr. 14 vom 20. Februar 2012) jeweils i.V.m. § 12 Abs. 6 ROG 2008 (Art. 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986).
Die zitierten Vorschriften des Landesplanungsvertrages in der jeweiligen Fassung sehen vor, dass die gemeinsamen Landesentwicklungspläne von der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellt, von den Regierungen der vertragschließenden Länder jeweils als Rechtsverordnung mit Geltung für das eigene Hoheitsgebiet erlassen und den Landesparlamenten zur Kenntnisnahme zugeleitet werden. Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere entspricht die Verordnungsermächtigung des Landesplanungsvertrages den Anforderungen des Art. 80 Satz 2 LV, weil „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung … im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben“ als „ausreichend bestimmt“ anzusehen sind (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77).
§ 12 Abs. 6 ROG 2008 ist eine Vorschrift der Planerhaltung und regelt, dass der Raumordnungsplan durch ein ergänzendes Verfahren rückwirkend in Kraft gesetzt werden kann. Die Vorschrift ist hier zeitlich und sachlich anwendbar (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 58 – 61). Das Verfahren, mit dem der Antragsgegner die nach dem Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 fehlende Vorschrift des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 in die Präambel der Verordnung eingefügt hat, ist fehlerfrei und auch sonst rechtmäßig verlaufen (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016, a.a.O., Rn. 62 – 67). Insbesondere waren das Beteiligungsverfahren und die Abwägung als Verfahrensschritte, die dem zu korrigierenden Fehler vorangegangen waren, in dem ergänzenden Verfahren, das der Korrektur dieses Fehlers diente, nicht zu wiederholen (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016, a.a.O., Rn. 64). Das Urteil vom 16. Juni 2014 steht dem ergänzenden Verfahren und seinem Ergebnis nicht entgegen (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016, a.a.O., a.a.O., Rn. 68).
2. Der LEP B-B verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht.
a) Ein allgemeiner Abwägungsausfall liegt nicht vor. Er ergibt sich nicht daraus, dass der Plangeber im Jahr 2015, „mehr als sechs Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung über den Landesentwicklungsplan“, verpflichtet gewesen wäre, „eine Überarbeitung bzw. Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems gerade im Hinblick auf die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastruktur“ vorzunehmen (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 15).
Das Abwägungsgebot ergibt sich aus § 7 Abs. 7 ROG 1998 und Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 4 LPlV 2008. Maßgebend für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der ursprünglichen Beschlussfassung des LEP B-B 2009, weil die Abwägung nicht zu den im ergänzenden Verfahren zu wiederholenden Verfahrensschritten gehört (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 64 und 74). Dieser Zeitpunkt ist hier der des Beschlusses der Landesregierung vom 31. März 2009. Deshalb ist insoweit das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Raumordnungsgesetz 1998 (Art. 2 BauROG vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2018) in der bis zum 30. Juni 2009 geltenden Fassung (vgl. Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986) anzuwenden.
Nach den o.a. Bestimmungen sind bei der der Aufstellung der Landesentwicklungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Das verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, dass die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt wird und dass der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen wird, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (st. Rspr., Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74 m.w.N.).
Allein der Zeitraum, der hier zwischen dem oben dargelegten maßgeblichen Zeitpunkt und der Beschlussfassung über die ergänzte Rechtsverordnung verstrichen ist, vermag indessen keinen Abwägungsausfall zu begründen. Der Senat kann offenlassen, ob die von Gesetzgebung und Rechtsprechung im Planungsrecht sonst für einen nachträglichen Wandel vorgesehenen Reaktionsmöglichkeiten (Planänderung, Zielabweichung, Funktionslosigkeit) auch bei einem gemeinsamen Landesentwicklungsplan nach Art. 8 LPlV 2008 genügen, „um bei den - seltenen - Fällen einer kurzfristigen grundlegenden Zäsur ein rechtsstaatlich einwandfreies Ergebnis zu erzielen“ (vgl. Hager, in: Kment, ROG, 2019, § 11 Rn. 86), oder ob von dem oben dargelegten maßgebenden Zeitpunkt der Abwägung Fälle auszunehmen sind, in denen eine nachträgliche grundlegende Veränderung von abwägungserheblichen Belangen zu einem völlig verfehlten Abwägungsergebnis führen würde (vgl. Hager, a.a.O., Rn. 85, mit ablehnender Stellungnahme in Rn. 86). Denn hier ist - auch aus dem Vorbringen der Antragstellerin - schon nichts konkret für eine so deutliche zwischenzeitliche Veränderung der Daten- und Prognoselage seit dem Beschluss der Landesregierung am 31. März 2009 ersichtlich, dass am 28. April 2015 neue und andere Abwägungsentscheidungen angezeigt und die im Plan getroffenen Festlegungen nun nicht mehr zu rechtfertigen gewesen wären. Soweit die Antragstellerin zum „Verordnungsgeber“ ausführt, er lege „die seitdem erheblich geänderten tatsächlichen Verhältnisse (von der Bevölkerungsprognose über die Infrastruktur- bis zur Finanzplanung) bereits seinen sonstigen Leitplanungen und korrespondierenden Gesetzesvorhaben, nicht zuletzt im Bereich der Gebietsreform, zugrunde“ (Antragsschrift vom 23. Mai 2019, S. 15), ist weder zu erkennen, was mit „Leitplanungen und … Gesetzesvorhaben“ des Verordnungsgebers gemeint sein soll, noch um welche „Gebietsreform“ es im Jahr 2015 gegangen sein soll oder welche „tatsächlichen Verhältnisse“ sich bei der „Bevölkerungsprognose“ oder der Planung der „Infrastruktur“ oder der „Finanzplanung“ in einer für den LEP B-B abwägungserheblichen Weise so sehr geändert haben sollen, dass die Festlegungen des LEP B-B keinen Sinn mehr ergäben.
b) Der Verzicht auf Zentrale Orte der Nahbereichsebene in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
aa) Er ist von den höherrangigen Planaussagen gedeckt. Grundsätzlich maßgebend zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Landesregierung über den Plan in der Kabinettsitzung vom 31. März 2009 waren das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Raumordnungsgesetz (ROG 1998), das noch bis 30. Juni 2009 galt (Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986), der Landesplanungsvertrag in der Fassung von 2008 (LPlV 2008) und das Landesentwicklungsprogramm 2007 (LEPro 2007, Anlage zum Gesetz vom 18. Dezember 2007, GVBl. I S. 235, 236).
Diese Vorschriften treffen zur Stufung des Zentrale-Orte-Systems bzw. konkret zu Zentralen Orten der Nahbereichsebene keine Aussagen. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b ROG 1998 bestimmt lediglich, dass Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten sollen, insbesondere u.a. zu der anzustrebenden Siedlungsstruktur, und dass hierzu u.a. „Zentrale Orte“ gehören „können“. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlV 2008 sind in den Landesentwicklungsplänen Grundsätze und Ziele der Raumordnung insbesondere u.a. zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ festzulegen. § 3 Abs. 2 LEPro 2007 legt fest, dass als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden sollen, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen. Das Verhältnis des LEPro 2007 zum LEP B-B ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 LPlV 2008. Danach legen die gemeinsamen Landesentwicklungspläne auf der Grundlage des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms weitere Grundsätze und Ziele der Raumordnung fest. Entsprechend heißt es im LEP B-B vor den textlichen Festlegungen unter II (Rahmenbedingungen und Eckpunkte): „Mit dem LEP B-B wird das LEPro 2007 konkretisiert" (GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 5).
bb) Neben diese grundsätzlichen höherrangigen Planaussagen trat allerdings für den Zeitraum vom 15. Mai 2009 bis zum 21. September 2011 noch eine weitere landesgesetzliche Regelung (zum Außerkrafttreten mit Wirkung vom 22. September 2011 vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 – OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 120). § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Bekanntmachung der Neufassung vom 12. Dezember 2002, GVBl. 2003 I S. 9) bestimmte als Ziel der Raumordnung u.a., dass bei der zentralörtlichen Gliederung „von einer Stufung in Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren auszugehen“ sei (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 116 – 119, 122). Indessen sah § 3 Abs. 2 BbgLPlG insoweit vor, dass die in Abs. 1 genannten Ziele nur solange fortgelten, bis sie durch Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele in den gemeinsamen Landesentwicklungsplänen nach Art. 8 LPlV ersetzt werden. Dies hatte in der Rechtsprechung des Senats die - dort nicht entscheidungserheblich gewesenen - Bedenken aufgeworfen, dass diese Norm als Ersetzungsbefugnis für § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 ihrerseits nicht verfassungsgemäß ist und gegen Art. 80 Satz 2 LV verstößt (vgl. Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 123 - 130).
Art. 80 Satz 2 LV bestimmt für gesetzliche Verordnungsermächtigungen, dass das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Die Vorschrift soll - ebenso wie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - nach dem Regelungszweck (vgl. dazu Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 - 10 A 8.10 -, juris Rn. 125 m.w.N.) insbesondere Blankettermächtigungsfälle und Ersatzgesetzgebungsverfahren, also Missbrauchsfälle, verhindern (vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80 Rn. 37 und 72 m.w.N.). Soweit nach den im zitierten Urteil dargelegten Maßstäben Bedenken bestanden, ob die sehr weite Formulierung in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG, die das „Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele“ zulassen will, mit den Anforderungen der Bestimmtheit im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV vereinbar ist, hat der Senat die endgültige Antwort auf diese Frage zuletzt ausdrücklich offen gelassen (vgl. Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 69, 71, 73 und 81).
Bei weiter vertiefender Betrachtung lässt sich die Vereinbarkeit des § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 mit Art. 80 Satz 2 LV indessen nunmehr jedenfalls für den Zeitpunkt des Inkraftsetzens des LEP B-B am 15. Mai 2009 in noch hinreichender Weise bejahen. Dafür spricht eine umfassende Gesamtschau unter Betrachtung der Besonderheiten des Regelungsgegenstandes von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002, des systematischen Zusammenhangs mit Art. 8 LPlV und der nachfolgenden Schritte des Landesgesetzgebers von 2003 bis 2007, mit denen er die Festlegungen in den Landesentwicklungsplänen zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ (vgl. Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008) in die Richtung eines Verzichts auf Grundzentren gelenkt hat.
(1) Ob eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend begrenzt ist, lässt sich nur von Fall zu Fall entscheiden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig (allgemeine Ansicht, vgl. etwa Burghart, in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: Juli 2019, Art. 80 Rn. 146 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG; Mann, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 80 Rn. 29; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80, Rn. 68 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG in Fn. 3 und 4; Wallrabenstein, in: von Münch/Kunig GG, 6. Auflage 2012, Art. 80 Rn. 38). Dabei hängt der Grad der zu fordernden Bestimmtheit auch von den Konkretisierungsmöglichkeiten ab, die ein normativer Regelungsgegenstand auf Grund seiner Eigenart überhaupt zulässt. So sind bei vielgestaltigen Sachverhalten geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen (Mann, a.a.O.). Diese Besonderheit zeichnet auch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung von Berlin und Brandenburg aus, auf deren „gemeinsame Landesentwicklungspläne nach Artikel 8 des Landesplanungsvertrages“ sich § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 ausdrücklich bezieht.
Anders als bei einer Verordnungsermächtigung etwa zu klassischen Eingriffsermächtigungen verlangt hier die Besonderheit des Regelungsgegenstandes für die Ermächtigung zum Planerlass ein weites Verständnis, das dem Plangeber eine entsprechende planerische Gestaltungsfreiheit eröffnet. Denn Planung ohne Gestaltungsfreiheit wäre ein Widerspruch in sich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 - 4 BN 20.14 -, juris Rn. 5; VerfG Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - 32/99 -, juris Rn. 137). Als Gegenstand normativer Regelung zeichnet sich die gemeinsame Landesentwicklungsplanung durch drei Besonderheiten aus, die bei den verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Verordnungsermächtigung zum Erlass gemeinsamer Landesentwicklungspläne für eine weite Auslegung sprechen: Erstens handelt es sich um eine Planermächtigung für die landesweite Raumplanung, also auf der höchsten und damit abstraktesten Planungsebene im Land. Dabei arbeitet die hier in Rede stehende Raumplanung mit einem gröberen Planungsmaßstab als etwa die Bauleitplanung, weil die Ziele der Raumordnung regelmäßig auf eine Umsetzung oder Konkretisierung auf weiteren Entscheidungsebenen angelegt sind (vgl. Kümper, in: Kment, ROG, 2019, § 3 Rn. 50). Als zusammenfassende, übergeordnete Planung zeichnet sich die Raumplanung durch ihre weiträumige Sichtweise und ihren Rahmencharakter (BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -, juris Rn. 9) und damit durch eine besondere „Flughöhe“ (Külpmann, jurisPR-BVerwG 14/2016 Anm. 1, zu BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -) aus. Dem entspricht auch, dass - zweitens - Art. 1 Abs. 2 Satz 2, Art. 7 und 8 LPlV 2008 mit den Landesentwicklungsprogrammen auf Gesetzesebene und den Landesentwicklungsplänen auf Verordnungsebene die gemeinsame Landesentwicklungsplanung als ein System unterschiedlich aufwendiger Regime anlegen, die arbeitsteilig aufeinander abgestimmt sind (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008). Drittens sind – ebenfalls als Ausdruck der Besonderheiten der Raumplanung - die Rechtsverordnungen über Landesentwicklungspläne nicht nur als ein einseitiger Hoheitsakt der Landesregierung konzipiert, wie etwa bei einer klassischen Eingriffsermächtigung, sondern gerade auch als das Ergebnis eines kooperativen Prozesses unter Einbeziehung einer Vielzahl von Beteiligten (vgl. Art. 7 Abs. 2 bis 7, Art. 8 Abs. 4 LPlV 2008). Das als zweiter Gesichtspunkt beschriebene System (LEPro – LEP) könnte seine Aufgabe kaum erfüllen, der als dritter Gesichtspunkt genannte Prozess (Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit) würde in seiner Funktion entwertet, wenn Art. 80 Satz 2 LV den Gesetzgeber verpflichtete, Ergebnisse der arbeitsteiligen Abstimmung mit dem Verordnungsgeber oder des Beteiligungsprozesses vorwegzunehmen, statt dem Plangeber einen seiner umfassenden Aufgabe angemessenen weiten planerischen Gestaltungsspielraum einräumen zu können. Dies spricht für eine gewisse Zurückhaltung bei der Frage, inwieweit aus Art. 80 Satz 2 LV Anforderungen an den Gesetzgeber über die Bestimmung von Details für raumplanerische Verordnungsermächtigungen herzuleiten sind, etwa hinsichtlich der Vorgabe einzelner Stufen des Zentrale-Orte-Systems und hinsichtlich einer Abweichungsbefugnis für die einzelnen Stufen.
Diesen Besonderheiten der Landesentwicklungsplanung als Regelungsgegenstand einer Verordnungsermächtigung hat die gefestigte Rechtsprechung zu Art. 8 LPlV Rechnung getragen, indem sie „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung … im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben“ als „ausreichend bestimmt“ angesehen hat (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77). Der Senat sieht im vorliegenden Fall keinen Anlass, bei der Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 von den Maßstäben abzurücken, mit denen die bisherige Rechtsprechung zur gemeinsamen Landesentwicklungsplanung die raumordnungsrechtliche Planermächtigung in Art. 8 LPlV an Art. 80 Satz 2 LV gemessen hat. Auch die Antragstellerin erhebt dagegen keine Einwände.
(2) Neben den Besonderheiten des Raumordnungsrechts als Regelungsgegenstand spricht auch eine systematische Betrachtung der Vorschrift im Zusammenhang mit den gesetzlichen Regelungen der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung dafür, den verfassungsrechtlichen Rahmen, den Art. 80 Satz 2 LV dem Landesgesetzgeber vorgibt, für § 3 Abs. 2 Satz 1BbgLPlG genauso weit zu spannen wie für die Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV. Denn zum einen nimmt § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 ausdrücklich auf Art. 8 LPlV Bezug. Und zum anderen sind beide Formulierungen durch dasselbe Mantelgesetz ins Leben gerufen worden (Art. 8 LPlV durch Art. 1 Abs. 2 i.V.m. der Anlage zu Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes zu dem Landesplanungsvertrag, GVBl. 1995 I S. 210; § 5 Abs. 3 Satz 1 BbgLPlG 1995 [§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002] durch Art. 2 desselben Gesetzes). Dieser zweifache Regelungszusammenhang mit Art. 8 LPlV durch ausdrückliche Bezugnahme und gemeinsames Mantelgesetz spricht dafür, dem Gesetzgeber für § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 einen ebenfalls weiten Regelungsspielraum zur Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung zuzugestehen, wie er für die gleichzeitig entstandene und von der Vorschrift zitierte Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV bereits als verfassungsrechtlich unbedenklich anerkannt ist (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77).
(3) Hinzu kommt, dass der Landesgesetzgeber einen Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 4 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 1995) nach dem Inkrafttreten von § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG 1995) in mehreren Schritten selbst eingeleitet hat.
Den ersten Schritt in Richtung eines Verzichts auf die Grundzentren als Zentrale Orte setzte er im Laufe des Jahres 2003 mit den am 26. Oktober 2003 in Kraft getretenen sechs Gemeindegebietsreformgesetzen (Gesetze vom 24. März 2003, GVBl. I, S. 66, 68, 70, 73, 82 und 93). Durch Schaffung entsprechender kommunalverfassungsrechtlicher Verwaltungsstrukturen leitete er die Ablösung der zentralörtlichen Funktionszuweisungen der Nahbereichsstufe (Grundzentrum und Kleinzentrum) ein. Nach der jeweils gleichlautenden Gesetzesbegründung wollte der Neugliederungsgesetzgeber den bestehenden planungsrechtlichen Vorgaben entsprechen (vgl. etwa LT-Drs. 3/4880, Begründung zum Ersten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform, unter A.I.3.c.dd), also durch die neu geschaffenen kommunalen Hauptverwaltungsbereiche - die amtsfreien Gemeinden bzw. die Ämter - die unterste Stufe des raumordnungsrechtlichen Zentrale-Orte-Systems (Grund- und Kleinzentren) ersetzen. In der Gesetzesbegründung bezeichnet er das jeweils als „Entscheidung für die Vereinheitlichung von Funktions- und Verwaltungsräumen durch Eingemeindung“ (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.3.c.dd.). Die Gemeindegebietsreform sollte den Landesentwicklungsplan I - Zentralörtliche Gliederung (LEP I) vom 4. Juli 1995 und insbesondere bei der Änderung bestehender Ämter auch die Nahbereichsabgrenzung der Regionalpläne berücksichtigen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.dd und A.I.3.d), um die Zentralorte nach dem LEP I bzw. nach den Regionalplänen zu stärken und „Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft“ zu schaffen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.bb).
Nach der Umsetzung der Gemeindegebietsreform hat der Landesgesetzgeber in einem zweiten Schritt einem Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 im Jahr 2006 bei der Gemeindefinanzreform Rechnung getragen. Die im Jahr 2000 eingeführte Mindesteinwohnerveredelung für Mittel- und Grundzentren (§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes - GFG - 2000, GVBl. I S. 2; ebenso § 8 Abs. 4 GFG 2001, GVBl. 2000 I S. 166; § 8 Abs. 4 GFG 2002/2003, GVBl. 2001 I S. 306; GFG 2004, GVBl. 2003 I S. 331; § 8 Abs. 3 BbgFAG, GVBl. 2004 I S. 262) für den Hauptansatz bei den Landeszuweisungen an die Gemeinden schaffte er wieder ab (Art. 1 Nr. 4 Buchstabe c des Ersten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 27. Oktober 2006, GVBl. I S. 118). Stattdessen sah er nunmehr einen Pauschalbetrag als Mehrbelastungsausgleich nur noch für Mittelzentren vor (§ 14a BbgFAG).
Im Bereich der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung hat der Landesgesetzgeber schließlich in einem dritten Schritt zum Verzicht auf die Zentralen Orte der Nahbereichsebene sodann im Landesentwicklungsprogramm (LEPro), d.h. auf der nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LPlV vorgesehenen gesetzlichen Ebene der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung, den Grundsatz der Bestimmung Zentraler Orte auf der Nahbereichsstufe als Grundzentrum und Kleinzentrum (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) aufgehoben und stattdessen in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 als Grundsatz für die zentralörtliche Funktionszuweisung nur noch materielle Anknüpfungspunkte - Lage, Bevölkerung, Ausstattung, Potenzial - formuliert. Das schuf nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LPlV 2008 auf landesgesetzlicher Ebene die materielle Rechtsgrundlage für den als Rechtsverordnung nachfolgenden Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg, um darin das Zentrale-Orte-System und seine Stufung nunmehr nach diesen vier materiellen Gesichtspunkten konkret auszugestalten. Daran hat sich auch der Plangeber von vorneherein orientiert, als er schon im ersten Vorentwurf des LEP B-B vom 30. November 2006 ausdrücklich an die beabsichtigte – und im Wortlaut zitierte - gesetzliche Neuregelung des Zentrale-Orte-Systems im späteren § 3 Abs. 2 LEPro 2007 anknüpfte (Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen, VVG Bd. 5, Bl. 1288 - 1304, 1291 - 1293).
Selbst wenn die Formulierung des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 ursprünglich bedenklich weit erschienen sein mochte, so hatte sie der Landesgesetzgeber von daher inzwischen - im Anschluss an die Gemeindegebietsreform 2003 und an die Gemeindefinanzreform 2006 – im Landesentwicklungsprogramm 2007 durch die Aufhebung der bisherigen Stufung (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) und deren Ersetzung mit materiellen Anforderungen (§ 3 Abs. 2 LEPro 2007) doch soweit konkretisiert, dass der Wegfall der Nahbereichsstufe im Zentrale-Orte-System in seiner Richtung hinreichend vorgegeben war, als der Verordnungsgeber im Jahr 2009 im Wege exekutiver Rechtsetzung den Schlusspunkt zur Abschaffung der Grundzentren setzte und mit Plansatz 2.1 (Z) auf sie verzichtete. Dieser Schlusspunkt war jedenfalls nunmehr hinreichend vorhersehbar. Es entsprach dem mehrfach geäußerten konkreten Willen des Gesetzgebers, in der landesweiten Raumordnung von Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 abzusehen. Das Programm und die Tendenz zu diesem Schlusspunkt hatte er jedenfalls zwischenzeitlich durch die Gemeindegebietsreform 2003, die Gemeindefinanzreform 2006 und das Landesentwicklungsprogramm 2007 hinreichend deutlich gemacht.
Dem entspricht es auch, dass der Landesgesetzgeber schließlich nachträglich im Jahre 2011 bei der formellen Aufhebung des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 21. September 2011 zum Fünften Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages, GVBl. I, Nr. 21, S. 1, 7) in der Begründung ausgeführt hat, dass die brandenburgischen Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 BbgLPlG inzwischen durch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, zuletzt durch den LEP B-B, ersetzt worden seien; damit sei die wesentliche Grundlage des Gesetzes entfallen (LT-Drs. 5/2886, Begründung, S. 7).
(4) Danach ergibt die Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 in der Gesamtschau aus der Betrachtung der Besonderheiten der Ermächtigung zur Planaufstellung im Raumordnungsrecht als Regelungsgegenstand, des systematischen Zusammenhangs mit der verfassungsrechtlich unbedenklichen Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV und der Schritte, die der Landesgesetzgeber selbst nach 2002 zur Abschaffung der Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 gesetzt hatte, dass der Verzicht des Verordnungsgebers auf die Grundzentren im LEP B-B jedenfalls bei Inkraftsetzen der Verordnung am 15. Mai 2009 auf der ihr übergeordneten gesetzlichen Ebene nach Inhalt, Zweck und Ausmaß im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV hinreichend vorherbestimmt war.
(5) An der Feststellung der Vereinbarkeit von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Vorrangs des Gesetzes und des Vorbehalts des Gesetzes (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 124) ist auch nach diesem Auslegungsergebnis festzuhalten, wonach § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG zulässt, dass der Plangeber im Wege exekutiver Rechtsetzung eine Festlegung trifft, die der gesetzlichen Stufung des Zentrale-Orte-Systems in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 widerspricht. In einem Bereich, der - wie hier die Stufung des Zentrale-Orte-Systems - nicht dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes unterfällt, steht es dem Gesetzgeber frei, bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren Ranges - wie hier der Rechtsverordnung über den LEP B-B - Vorrang vor seinen eigenen gesetzlichen Regelungen - wie hier vor § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 - einzuräumen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 – 2 BvL 37/56, 2 BvL 11/57 -, juris Rn. 85, für Verwaltungsvorschriften; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96, 2 BvR 511/96 -, juris Rn. 16, für Rechtsverordnungen; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., Rn. 124). Das hat der Landesgesetzgeber getan, in dem er in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG als Rechtsfolge u.a. vorgesehen hat, dass ein in § 3 Abs. 1 BbgLPlG 2002 enthaltenes Ziel nicht mehr fortgilt, wenn ein ihm widersprechendes Ziel in einem gemeinsamen Landesentwicklungsplan nach Art. 8 LPlV wirksam wird.
(6) Selbst wenn man schließlich dem Ergebnis der Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG unter (1) bis (4) nicht folgen wollte, kann man der zitierten Begründung des Landesgesetzgebers jedenfalls seine nachträgliche Billigung entnehmen. Mit ihr hat er nichts dagegen einzuwenden gehabt, dass der Verordnungsgeber in Plansatz 2.1 LEP B-B auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 verzichtet hat. Einen verfassungsrechtlichen Grund, dem Parlament als dem zentralen Legitimationsspender in der Demokratie eine solche nachträgliche Zustimmung (Genehmigung) - in der Art eines allgemeinen Rechtsgedankens aus § 184 BGB - zu verweigern, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht. Unter den hier vorliegenden und oben dargestellten besonderen Umständen des Gesamtzusammenhangs und der auf einen Verzicht auf Grundzentren zielenden gesetzlichen Entwicklung vor dem Inkraftsetzen des LEP B-B vermag auch der Senat jedenfalls hier keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine solche nachträgliche Billigung zu erkennen.
cc) Die Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren beruht nicht auf einem Abwägungsausfall.
Hierzu hat der Senat in seinem Beschluss von 6. Mai 2016 (- OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74) bereits ausgeführt, dass es beim Verzicht auf Grundzentren keinen Abwägungsausfall gegeben habe:
„Der Umstand, dass durch das Erste Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 27. Oktober 2006 (GVBl. I S. 118) die in § 8 Abs. 3 BbgFAG vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 262) enthaltene Regelung, die durch einen höheren Gemeindegrößenansatz zu einer höheren Schlüsselzuweisung für Gemeinden geführt hatte, die als Mittelzentren, Grundzentren und Kleinzentren festgelegt worden waren, mit Wirkung ab dem 2. November 2006 aufgehoben wurde und nach der neu eingeführten Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG nur die Gemeinden, die nach der Landesplanung als Mittelzentren festgestellt worden sind oder Sitz der Verwaltung eines Landkreises sind, als Mehrbelastungsausgleich einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 800.000 EUR erhalten, führt nicht dazu, dass bei der Beschlussfassung über den LEP B-B am 31. März 2009 eine sachgerechte Abwägung hinsichtlich der Nichtfestlegung von Grundzentren nicht stattgefunden hätte. Zu Recht führt der Antragsgegner aus, dass die gesetzliche Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG die fiskalische Folge hat, dass Grundzentren, selbst wenn sie nach der Landesplanung als solche festgestellt worden wären, kraft Gesetzes keinen Mehrbelastungsausgleich mehr erhalten würden. Dies ist aber eine Folge der Entscheidung des Gesetzgebers und nicht Gegenstand der hier streitgegenständlichen planerischen Abwägungsentscheidung. Hinsichtlich der landesplanerischen Entscheidung des LEP B-B, keine Grundzentren festzulegen, hat hingegen eine Abwägung stattgefunden, weshalb von einem Abwägungsausfall nicht die Rede sein kann. Bereits aus der Anlage zur Verordnung über den LEP B-B, die nach § 1 Satz 1 Bestandteil der Verordnung ist, ist ersichtlich, dass auf die Festlegung von Zentren der Nahbereichsebene verzichtet wurde, weil im Zuge der Gemeindegebietsreform leistungsfähige Gemeinden und Ämter entstanden seien, in denen die Grundversorgung der Bevölkerung abgesichert werde. Eine räumliche Schwerpunktsetzung durch die Raumordnung in Form einer Ausweisung von Nahbereichszentren sei damit nicht mehr erforderlich. Auch bei der zusammenfassenden Darstellung der Abwägung zum LEP B-B wird deutlich, dass der Antragsgegner eine Abwägung vorgenommen hat und dabei erkannt hat, dass die Frage des Finanzausgleiches nicht Gegenstand des Landesentwicklungsplans ist. Es wird dort ausgeführt, dass keine weitere Ebene von zentralen Orten auf Grundlage eines flächendeckend anwendbaren Ansatzes über gemeindliche Funktionen darstellbar sei. Die Absicherung der Grundversorgung erfolge durch die Gemeinden im Rahmen der in § 2 Abs. 2 BbgKVerfG beschriebenen Selbstverwaltungsaufgaben. Das Land Brandenburg verfüge mit 148 amtsfreien Gemeinden und 54 Ämtern seit dem Jahre 2003 über eine weitgehend zweckmäßige Basis für die Organisation der Daseinsvorsorge des Grundbedarfs. Ein Abwägungsausfall scheidet demnach aus.“
dd) Der Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren haften auch sonst keine Abwägungsfehler an.
Der von der Antragstellerin gerügte Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 31 f.) liegt nicht vor, weil der Plangeber aus den oben zu Art. 80 Satz 2 LV dargelegten Gründen eine im Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 widersprechende Zielfestlegung vorsehen durfte und dabei abwägungsfehlerfrei an die entscheidende Weichenstellung angeknüpft hat, die der Landesgesetzgeber mit der Gemeindegebietsreform 2003 gerade mit Blick auf die zentralörtliche Funktionszuweisung in der Landesplanung vorgenommen hatte.
Konkrete Umstände, aus denen sich ergäbe, dass die Gemeindegebietsreform 2003 ihr Ziel, leistungsfähige Verwaltungseinheiten zu schaffen, schon allgemein verfehlt habe, sind nicht ersichtlich, insbesondere auch von der Antragstellerin nicht substantiiert vorgetragen worden. Soweit sie ausführlich darlegt, welche überörtlichen Versorgungsfunktionen sie selbst im Einzelnen wahrnehme (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 18 - 31), reicht das nicht. Bei der Einschätzung der örtlichen Bezüge sind an den Plangeber des LEP B-B keine höheren Anforderungen zu stellen als an den Gesetzgeber. Dem Plangeber steht insoweit ein Einschätzungsspielraum zu. Er darf typisieren und braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Maßgebend ist, ob die landesplanerische Einschätzung von Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten Verfassungsbegriffs „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) - bzw. „Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft“ (Art. 97 Abs. 2 LV) - vertretbar ist. Dabei ist der Einschätzungsspielraum des Plangebers umso enger und die gerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr als Folge der planerischen Festlegung die Selbstverwaltung der Gemeinden an Substanz verliert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, juris Rn. 64 - „Rastede“). Einen solchen nicht auf konkrete Einzelfälle beschränkten und die Grenzen des planerischen Einschätzungsspielraums überschreitenden Substanzverlust der Selbstverwaltung als Folge des Verzichts auf Grundzentren hat die Antragstellerin nicht darzulegen vermocht. Er liegt auch nicht nahe.
Ein Abwägungsdefizit liegt auch nicht darin, dass der Plangeber beim Verzicht auf die Grundzentren finanzielle Einbußen aus der Gemeindefinanzierung infolge des Verlusts der zentralörtlichen Funktion nicht bedacht habe (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 32 - 34). Die Entscheidung des Landesgesetzgebers für den Wegfall der sog. Mindesteinwohnerveredelung war bereits mit der Gemeindefinanzreform 2006 gefallen (s.o. unter 2. b) bb) (3)). Der Verzicht des Plangebers auf die Grundzentren konnte sich damit nicht mehr auf die Mittel auswirken, die den Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion – wie der Antragstellerin – aus dem kommunalen Finanzausgleich zufließen. Adressat etwaiger Ansprüche auf angemessene kommunale Finanzausstattung ist im Übrigen der für den kommunalen Finanzausgleich zuständige Landesgesetzgeber, nicht der Plangeber des LEP B-B (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 78). Die Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs hätte die Antragstellerin im Übrigen mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nach Art. 100 LV angreifen können.
c) Die Festlegungen zu den Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sind nicht zu beanstanden.
aa) Die räumliche Festlegung der Mittelbereiche und die Auswahl der Mittel-zentren sind von den höherrangigen Planaussagen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Abs. 2 LEPro 2007 gedeckt.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 sollen Zentrale Orte als Siedlungsschwerpunkte und Verkehrsknoten für ihren Versorgungsbereich räumlich gebündelt Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheits- und soziale Versorgungsfunktionen erfüllen. Nach § 3 Abs. 2 LEPro 2007 sollen als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen.
Diesen vorgegebenen Grundsätzen entsprechen die Mittelbereiche mit den jeweiligen Mittelzentren und den ihnen zugeordneten weiteren amtsfreien Gemeinden und Ämtern, die in der Planbegründung (Tabelle 1) im Einzelnen aufgeführt und in der anschließenden Karte zeichnerisch dargestellt sind. Die Kriterien für die räumliche Abgrenzung der Mittelbereiche und die Lage der Mittelzentren hat der Plangeber in der Planbegründung zu Plansatz 2.9 (Z) plausibel dargelegt. Danach hat er sich zunächst nach der Gliederung der Landkreise gerichtet. Als tragfähig hat er einen Mittelbereich angesehen, wenn dieser mindestens 30.000 Einwohner versorgt. Für die Auswahl des Mittelzentrums ist er davon ausgegangen, dass es aus seinem Verflechtungsbereich über Straßenverbindungen in der Regel in 30 Minuten, maximal aber in 45 Minuten zu erreichen ist. Dabei hat er nach seinen weiteren schriftsätzlichen Darlegungen und seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unter den Gemeinden mit mindestens 5.000 Einwohnern eine datenbankgestützte Rangliste, das sog. Raumzellenranking, erstellt (Antragserwiderung vom 5. August 2016, S. 10 – 19 sowie Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlagen 1 und 2). Hierfür hat er vier Hauptindikatoren zugrunde gelegt und jeweils in weitere Unterindikatoren aufgefächert, was sich im Wesentlichen wie folgt darstellt:
- Bevölkerung,
Einwohnerzahl,
Einwohnerentwicklung über sieben vergangene Jahre,
Wanderungssaldo je 1.000 Einwohner über sieben vergangene Jahre,
Prognose der Einwohnerzahl für das Jahr 2020,
- Arbeitsmarkt und Wirtschaft,
aufgefächert in die drei bestandsbeschreibenden Unterindikatoren
sozialversicherungspflichtig Beschäftigte (am Arbeitsort),
Beschäftigtendichte (Beschäftigte je 1.000 Einwohner) und
Pendlersaldo (Differenz Aus- und Einpendler),
einen den Zeitraum beobachtenden Unterindikator
Beschäftigtenentwicklung über sieben vergangene Jahre,
und einen Zusatzindikator
größere Betriebsstandorte mit mehr als 250 Beschäftigten,
- Lagegunst, Erreichbarkeit und Verkehr (Funktion als Verkehrsknotenpunkt),
aufgefächert in zwei Unterindikatoren zur internen Erreichbarkeit,
interne Erreichbarkeit mit öffentlichem Verkehr und
interne Erreichbarkeit mit Individualverkehr, sowie
drei Unterindikatoren zur externen bzw. großräumigen und überregionalen Erreichbarkeit
Autobahnnähe (Entfernung zum Gemeindemittelpunkt),
Bahnanbindung (höchste Zugkategorie: ICE, IC/EC, RE, RB, S-Bahn) und
Fahrtenhäufigkeit in Spitzenstunden (6.00 - 10.00 Uhr),
- Versorgung und Ausstattung,
Standorte von Gymnasien und Oberstufenzentren,
Standorte von Krankenhäusern,
Sitz der Kreisverwaltung,
bisherige raumordnerische Einstufung (Landes- und Regionalplanung) und
Einzelhandelszentralität (Verhältnis von Umsatz und Kaufkraft: Bruttoumsatz im Verhältnis zum einzelhandelsrelevanten Nachfragepotenzial).
Die vier Hauptindikatoren lassen sich den vier in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 aufgeführten o.a. Gesichtspunkten für die Auswahl Zentraler Orte (Lage, Bevölkerung, Ausstattung und Potenziale), die Unterindikatoren den in § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 genannten Funktionen Zentraler Orte (Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheitsversorgung und soziale Versorgung) zuordnen. Aus der Begründung zu Plansatz 4.5 (Z) erschließt sich außerdem, welche „entwicklungs-, dichte- und verflechtungsbasierten Werte der Statistik“ der Plangeber bei der Planaufstellung ausgewertet hat. Der Planentwurf vom 21. August 2007 (VVG Bd. 14, Bl. 4607 – 4678), der im Beteiligungsverfahren u.a. der Antragstellerin übermittelt worden war, enthielt bereits die Planbegründung zu 2.9 (Z) (a.a.O., Bl. 4622 – 4624 R) sowie die Liste der für die Planaufstellung berücksichtigten Werte der Statistik (a.a.O., Planbegründung zu 4.5 (Z), Bl. 4630 – 4630 R), so dass die Antragstellerin Gelegenheit hatte, sich im Beteiligungsverfahren nicht nur mit der Festlegung in Plansatz 2.9 (Z), sondern auch mit der Begründung und der Liste der statistischen Werte, die der Plangeber zugrunde gelegt hat, auseinanderzusetzen.
Im allgemeinen Abwägungsbericht (EAB II, S. 25 f. = VVG Bd. 33, Bl. 10082 - 10082 R) gibt der Antragsgegner außerdem einen kurzen Überblick über das Ergebnis des Beteiligungsverfahrens zur Festlegung der Mittelzentren. In der Abwägungstabelle (EAB V, S. 330 - 371 = VVG Bd. 33, Bl. 10349 - 10369) legt er seine Erwägungen zu den Stellungnahmen zu Plansatz 2.9 (Z) im Einzelnen dar. Auf die Stellungnahme der Antragstellerin (VVG Bd. 23, Bl. 6607 - 6623) geht er ebenfalls ein. In der Abwägungstabelle (EAB V, S. 337 = VVG Bd. 33, Bl. 10352) führt er dazu aus:
„Der LEP B-B trägt der spezifischen Situation im Verdichtungsraum dadurch Rechnung, dass die Zuweisung einer Zentralortsfunktion - anders als in den ländlichen Räumen außerhalb - keine Voraussetzung für die Entwicklung als Schwerpunktraum der Wohnungsbauentwicklung ist. Die sich dynamisch entwickelnden Gemeinden im Berliner Umland haben nach Abschluss der Gemeindegebietsreform im Jahr 2003 eine Einwohnerzahl erreicht, die es ihnen ermöglicht, sowohl die Grundversorgung der Bevölkerung abzusichern, als auch bei zahlreichen Funktionen des gehobenen Bedarfs eine Netzdichte zu entwickeln, die über die Zentralen Orte hinausgeht. Insoweit ist der relative Funktionsüberhang der Zentralen Orte im Verdichtungsraum gegenüber den Gemeinden im Mittelbereich weniger ausgeprägt als in den ländlichen Räumen. Gleichwohl wird es nicht erreichbar sein, alle Funktionen des gehobenen Bedarfs in allen Gemeinden vorzuhalten, so dass die Festlegung von Gemeinden mit einer besonderen Standorteignung für übergemeindlich wirkende Funktionen des gehobenen Bedarfs auch im Verdichtungsraum zweckmäßig ist.“
Diese Ausführungen lassen keinen Abwägungsfehler erkennen.
bb) Auch im Einzelnen unterliegt die Auswahl der Stadt S... als Mittelzentrum anstelle der Antragstellerin, ohne wenigstens ein Mittelzentrum in Funktionsteilung vorzusehen, keinen rechtlichen Bedenken. In der Gesamtwertung des Raumzellenrankings hatte die Stadt S... mit 0,85 deutlich besser abgeschnitten als die Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens, die nur 0,67 erhielt (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlage 1).
Es ist auch nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Plangeber von einer Aufteilung der mittelzentralen Funktionen auf die mit deutlichem Abstand vor der Antragstellerin plazierte Stadt S... und die zweitplazierte Antragstellerin abgesehen hat.
Zu der Anregung im Beteiligungsverfahren, neben den geplanten auch weitere Mittelzentren in Funktionsteilung zu bilden, hat der Antragsgegner seine Ablehnung im allgemeinen Abwägungsbericht plausibel dargelegt (EAB II, S. 26 = VVG Bd. 33, Bl. 10083 R). Dort heißt es:
„Funktionsteilige Mittelzentren bilden innerhalb des Systems Zentraler Orte eine Ausnahme, für die es besonderer räumlicher Funktionen und der Bereitschaft der beteiligten Gemeinden bedarf, diese Funktionsteilung mit Leben zu erfüllen. Es sind keine zusätzlichen von zwei Gemeinden getragenen Anregungen zur Etablierung funktionsteiliger Mittelzentren vorgebracht worden; das Erfordernis zur Etablierung weiterer funktionsteiliger Mittelzentren besteht aus raumordnerischer wie auch aus kommunaler Sicht nicht. Aus der räumlichen Situation heraus gibt es keine Funktionsdefizite, die die Ergänzung von Gemeinden als teilfunktionale Zentren erforderlich machen würde.“
Mit Blick auf die Bündelungsfunktion des Zentrale-Orte-Systems (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG 1998; § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007) ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Funktionsteilung nur in Ausnahmefällen vornehmen will, eine besondere räumliche Funktion der Aufteilung verlangt und zudem die Bereitschaft beider beteiligter Gemeinden fordert. In seiner Abwägung zur Stellungnahme der Antragstellerin im Beteiligungsverfahren erklärt der Antragsgegner, warum der Antragstellerin schon nicht ein systemgerechter Verflechtungsbereich von Gemeinden zuzuordnen ist, für die sie eine besondere überörtliche und damit mittelzentrale Funktion wahrnimmt, nämlich insbesondere weil insoweit in Betracht kommende Gemeinden in einem anderen Landkreis liegen und einem anderen Mittelbereich als die Antragstellerin zuzuordnen sind (EAB V, S. 356 = VVG Bd. 33, Bl. 10361 R):
„Die Gemeinde R... liegt im südwestlichen Randbereich des Landkreises Märkisch-Oderland, unmittelbar angrenzend an das nordöstlich gelegene Mittelzentrum S... und südlich der Entwicklungsachse entlang der Ostbahn und der B1/5, für die die Gemeinde N... künftig als Mittelzentrum festgelegt wird. Die Stadt R... reklamiert eine mittelzentrale Versorgung von Gemeinden vorwiegend im Nachbarkreis Oder-Spree. Bei der Zuweisung der Funktion eines Mittelzentrums wurden regelmäßig die administrativen Strukturen beachtet, da ein großer Teil der übergemeindlich zu erbringenden Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge über die Kreise organisiert wird. In Einzelfällen gibt es innerhalb des gemeinsamen Planungsraumes benachbarte Landkreise, die sich auch gemeinsam mit der Regionalen Planungsgemeinschaft für kreisüberschreitende Mittelbereiche engagiert haben. Der Kreis Oder-Spree hat qua Kreistagsbeschluss für die Festlegung von E... als zusätzliches Mittelzentrum für die berlinnahen Bereiche des Landkreises votiert und sich insoweit für die Ausprägung kreislich verantworteter Leistungen der übergemeindlich wirkenden Daseinsvorsorge des gehobenen Bedarfes am Standort E... positioniert. Innerhalb des Landkreises Märkisch-Oderland wie auch innerhalb des Nachbarlandkreises Oder-Spree gibt es keine Gemeinden, die eine Zugehörigkeit zu einem übergemeindlich wirkenden Versorgungsbereich von R... dargetan hätten. R... ist eine zweifellos große Selbstversorgergemeinde ohne einen übergemeindlich wirksamen Versorgungsbereich. R... liegt zudem nicht an einer der leistungsfähigen Radialen des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV), so dass der Stadt auch die Voraussetzung zur Festlegung eines Gestaltungsraumes Siedlung fehlt. Zur Verknüpfung von Siedlungs- und Versorgungsfunktionen sind die Mittelzentren im Berliner Umland stets auch Gemeinden, die mit einem Gestaltungsraum Siedlung versehen sind. In Abwägung mit den planungssystematischen Voraussetzungen zur Siedlungssteuerung wie auch mit der Definition Zentraler Orte als räumliche Konzentrationspunkte für die übergemeindlich wirkenden Funktionen der Daseinsvorsorge besteht keine Möglichkeit, die Stadt R... als Mittelzentrum für einen übergemeindlich wirkenden Versorgungsbereich festzulegen.“
Diese Ausführungen sind frei von Abwägungsfehlern. Insbesondere hat der Antragsgegner schon in der Planbegründung zu 2.9 (Z) plausibel dargelegt, warum er sich bei der räumlichen Festlegung der Mittelbereiche grundsätzlich an den Kreisgrenzen orientiert hat. Dazu heißt es:
„Die Abgrenzung der Mittelbereiche orientiert sich grundsätzlich an der administrativen Gliederung der Landkreise, da ein Großteil der übergemeindlich wirkenden Angebote der öffentlichen Daseinsvorsorge (insbesondere ÖPNV und Schulversorgung) über die Landkreise koordiniert wird.“
Besondere Umstände, nach denen hier eine andere räumliche Abgrenzung unter Zuweisung zentralörtlicher Funktionen an die Antragstellerin gerechtfertigt gewesen wäre, hat die Antragstellerin ebenso wenig darzulegen vermocht wie eine entsprechende Abstimmung mit den betroffenen Gemeinden und Landkreisen. Außerdem hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass sich der Kreistag des benachbarten Landkreises Oder-Spree in einem Beschluss ausdrücklich für die Stadt E... als Mittelzentrum ausgesprochen hatte (Antragserwiderung vom 5. August 2016, S. 18).
d) Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen nach Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
aa) Sie ist von höherrangigen Planaussagen gedeckt. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LEPro 2007 soll die Siedlungsentwicklung auf Zentrale Orte und raumordnerisch festgelegte Siedlungsbereiche ausgerichtet werden. Außerdem soll die Innenentwicklung Vorrang vor der Außenentwicklung haben (§ 5 Abs. 2 Satz 1 LEPro 2007). Diesen Aussagen entspricht es, wenn Plansatz 4.5 die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung nur den Zentralen Orten uneingeschränkt ermöglicht (Abs. 1 Nr. 1), während in dem genannten Plansatz für die Nicht-Zentralen Orte nur die Innenentwicklung ermöglicht und die Außenentwicklung auf die zusätzliche Entwicklungsoption (Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2) und die Ausnahmeregelung (Abs. 4) beschränkt wird.
bb) Die Abgrenzung des Gestaltungsraums Siedlung in der Festlegungskarte 1 ist nicht abwägungsfehlerhaft. Insbesondere begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass der Antragsgegner die Antragstellerin nicht in den Gestaltungsraum Siedlung einbezogen hat. Denn sie ist nicht an den Schienenpersonennahverkehr angebunden, den der Antragsgegner bei Bildung der Achsen des Gestaltungsraums Siedlung als entscheidend angesehen hat (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, S. 34). Das ist ein sachgerechtes Abgrenzungskriterium, weil nach der höherrangigen Planaussage des § 5 Abs. 3 LEPro 2007 bei der Siedlungsentwicklung verkehrssparende Siedlungsstrukturen angestrebt werden sollen. Danach ist auch nichts dagegen einzuwenden, dass der Antragsgegner „die Qualität der Anbindung einer Bewertung unterzogen“ hat und für ihn maßgebend die Gesichtspunkte „Halt einer Regionalbahn – RB/RE, Halt einer S-Bahn, Kapazität, Entfernung vom S-Bahn-Ring Berlin, Entfernung vom Potsdamer Hauptbahnhof“ waren (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 34). Deshalb brauchte er der Straßenbahnlinie Tram, die A... mit dem S-Bahnhof F... verbindet, keine ausschlaggebende Bedeutung beizumessen, auch wenn es sich um „eine der schnellsten Deutschlands“ handeln mag und sie „zwischen 4.00 Uhr bis 24.00 Uhr“ verkehrt und „werktags von rund 3.400 Fahrgästen genutzt“ wird (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 27 f.). Warum die Antragstellerin diese Straßenbahnlinie für „mit einer regionalen Schnellbahn vergleichbar“ hält (a.a.O., S. 28) und welche Art und „Kapazität“ von Bahnverbindung im Sinne der zitierten Gesichtspunkte aus der Planbegründung sie damit meint, erschließt sich nicht.
cc) Schließlich ist die Festlegung zur Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 und 4, Abs. 2 nicht abwägungswidrig und auch sonst mit der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Planungshoheit der Antragstellerin und der sonst von dieser Festlegung betroffenen Gemeinden (vgl. dazu Urteil des Senats vom 10. April 2019 - OVG 10 A 6.16 -) vereinbar.
(1) Die Festlegungen zur Beschränkung der Außenentwicklung auf die zusätzliche Entwicklungsoption weist keine Abwägungsfehler auf.
Dabei sind zunächst die Nachverdichtungspotenziale im Rahmen der Innenentwicklung im Sinne von Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 und 4 zu berücksichtigen. Die Planbegründung verweist auf sechs Arten von Flächen, die den Gemeinden ohne Anrechnung auf die zusätzliche Entwicklungsoption zur Verfügung stehen. Dies sind Flächen
– im Bereich verbindlicher Bebauungspläne, die Wohnnutzungen zulassen,
– im Zusammenhang bebauter Ortsteile im Sinne des § 34 Absatz 1 BauGB,
– in Innenbereichen, die nicht Teil eines Bebauungszusammenhangs gemäß § 34 BauGB sind (sogenannter „Außenbereich im Innenbereich“), aber als Brachflächen baulich entwicklungsfähig sind und eine Größe von 10 Hektar nicht überschreiten,
– im Bereich nach § 34 Absatz 4 Nummer 3 BauGB bereits erlassener oder zulässiger Satzungen,
– im Bereich verbindlicher Satzungen nach § 34 Absatz 4 Nummer 2 BauGB und
– die nach § 13a Absatz 1 BauGB durch Bebauungspläne der Innenentwicklung entwicklungsfähig sind
(vgl. Planbegründung zu 4.5 (Z), a.a.O., S. 35). Insoweit fehlt es schon an einem substantiierten Vortrag der Antragstellerin, dass sie die Möglichkeiten der ihr freigestellten Innenentwicklung für alle der in der amtlichen Begründung aufgeführten Nachverdichtungspotenziale erschöpft hätte. Dazu ist weder ihrer Stellungnahme im Beteiligungsverfahren (Stellungnahme vom 14. Januar 2008, VVG Bd. 33, Bl. 6607 - 6623) noch der Antragsbegründung etwas zu entnehmen. Tatsachen zu den unbeplanten Siedlungsbereichen des Gemeindegebietes unter Erläuterung der dort ausgewiesenen Freiflächen und ihrer bauplanungsrechtlich möglichen Nutzungsarten, bzw. im Falle von Bebauungsplangebieten unter Erläuterung der Ausschöpfung der darin ausgewiesenen Wohnnutzungsmöglichkeiten, etwa anhand von entsprechendem Kartenmaterial, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Der näher erläuterten Antragserwiderung, sie habe „umfassende Entwicklungsmöglichkeiten im Rahmen der Innenentwicklung“ (Antragserwiderung vom 5. August 2016, S. 21), hat die Antragstellerin nicht widersprochen.
Zudem hat der Senat in seinem Urteil zum Bebauungsplan „Alte Ziegelei/Tonloch“, den er wegen eines Verkündungsmangels für teilweise unwirksam erklärt hat, u.a. festgestellt, dass der Bebauungsplan selbst bei Anwendung des erst später in Kraft gesetzten LEP B-B jedenfalls der Zielfestlegung zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung in Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B nicht widerspreche. Denn es bei dem dort in Rede stehenden insgesamt 10,64 ha großen Plangebiet handele es sich um eine Innenentwicklung. Die Fläche sei daher nicht auf die zusätzliche Entwicklungsoption der Antragstellerin von rund 8 ha für eine Außenentwicklung anzurechnen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. März 2013 - OVG 10 A 1.10 -, juris Rn. 72). Warum die Antragstellerin dennoch meint, „die betroffenen Flächen“ stünden ihr „nicht mehr als sog. Nachverdichtungspotential … zur Verfügung, da sie aufgrund ihrer Lage zum bauplanungsrechtlichen Außenbereich nicht im Rahmen der sog. Innenentwicklung umsetzbar wären“ (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 38 f), hat sie auch in der mündlichen Verhandlung nicht näher erläutert. Die Flächen, die von der Unwirksamkeitserklärung des Tenors jenes Urteils nicht erfasst sind, müssten ihr in jedem Fall zur Verfügung stehen.
Ungeachtet dessen ist auch die Festlegung zur Außenentwicklung nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 nicht zu beanstanden, wonach die zusätzliche Entwicklungsoption nach Abs. 1 Nr. 3 und 4 mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (Stand 31. Dezember 2008) für einen Zeitraum von zehn Jahren für zusätzliche Wohnsiedlungsflächen festgelegt wird. Der Plangeber hat dazu neben der Bevölkerungsentwicklung auch die in Brandenburg grundsätzlich positiver verlaufende Haushaltsentwicklung berücksichtigt, bei der im langfristigen Trend die Haushaltsgrößen sinken und die Wohnflächennachfrage pro Person steigt (Planbegründung zu 4.5, a.a.O., S. 35). Ausgehend von einer Siedlungsdichte von 15 Wohneinheiten pro Hektar hat er für einen Zeitraum von zehn Jahren aus dem Eigenbedarf einer Gemeinde einen Flächenbedarf von rund einem Hektar pro 1.000 Einwohner angesetzt und jeweils die Hälfte davon den Nachverdichtungspotenzialen im Rahmen der Innenentwicklung und der zusätzlichen Entwicklungsoption für die Außenentwicklung zugerechnet (vgl. Planbegründung zu 4.5, ebd.). Diese Begründung zum Wohnsiedlungsflächenbedarf der Nicht-Zentralen Orte außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung lässt auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin keine Abwägungsfehler erkennen. Ebenso wenig wie zur Ausschöpfung der Möglichkeiten der Innenentwicklung hat die Antragstellerin substantiiert zu ihrer Inanspruchnahme der zusätzlichen Entwicklungsoption von rund 8 ha vorgetragen.
(2) Im Übrigen verletzt die Beschränkung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung die Antragstellerin auch sonst nicht in ihrer verfassungsrechtlich und landesgesetzlich garantierten Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf). Diese Planungshoheit ist lediglich im Rahmen der Gesetze gewährleistet und steht damit ihrer Bindung an Ziele der Raumordnung grundsätzlich nicht entgegen. Soweit landesplanerische Festlegungen die Planungshoheit einzelner Gemeinden einschränken, muss der Eingriff zwar durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt und auch sonst verhältnismäßig sein (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Dezember 2016 - OVG 10 A 15.12 -, juris Rn. 47 m.w.N.). Das ist hier aber der Fall. Denn die hier in Rede stehenden Festlegungen zur Wohnsiedlungsentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung sind durch die überörtlichen Interessen gerechtfertigt, zu kompakten, Verkehr sparenden Siedlungsstrukturen zu führen und den Schutz und Erhalt der Freiräume sicherzustellen (Planbegründung zu 4.5, erster Absatz). Sie erweisen sich auch unter Berücksichtigung der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie schon deshalb nicht als unverhältnismäßig, weil Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4 eine Ausnahme von der Beschränkung auf die zusätzliche Entwicklungsoption enthält, die den Gemeinden selbst nach Ausschöpfung der Nachverdichtungspotenziale für die Innenentwicklung und der zusätzlichen Entwicklungsoption für die Außenentwicklung planerische Gestaltungsspielräume eröffnet. Die Antragstellerin hat nicht geltend gemacht, dass sie vergeblich versucht habe, diese Ausnahme in Anspruch zu nehmen, oder dass deren Inanspruchnahme von vornherein aussichtslos erscheine. Auch insoweit fehlt es bereits an einem substantiierten Vortrag.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 43 VwGO
§ 14a BbgFAG
§ 184 BGB
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 Alt 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 12 Abs. 6 ROG
§ 12 Abs. 6 ROG 2008
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 4 BauG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 LPlV
§ 3 Abs. 2 BbgLPlG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 LPlV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG
§ 3 Abs. 2 Satz 1BbgLPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BbgLPlG
§ 4 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG
§ 8 Abs. 4 GFG
§ 8 Abs. 3 BbgFAG
§ 3 Abs. 1 BbgLPlG
§ 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG
§ 2 Abs. 2 BbgKVerfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG
§ 34 Absatz 1 BauGB
§ 13a Absatz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 der Verordnung
§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes
§ 1 Satz 1 Bestandteil der Verordnung
Art. 7 und 8 LPlV
Art. 7 Abs. 4 LPlV
Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 3 Abs. 2 LPlV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 97 Abs. 1 LV
Art. 8 Abs. 6 Satz 1 LPlV
Art. 1 GeROG
Art. 80 Satz 2 LV
Art. 8 und den weiteren Vorschriften
Art. 2 BauROG
Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG
Art. 8 LPlV
Art. 8 Abs. 1 LPlV
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV
Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 LPlV
Art. 8 Abs. 4 LPlV
Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 97 Abs. 2 LV
Art. 100 LV

Zitierte Entscheidungen: 10 A 8.10
10 A 10.15
10 S 16.15
10 A 7.10
4 CN 10.14
3 D 5/99
3 D 23/00
3 D 22/00
3 D 104/03
4 BN 20.14
4 BN 37.15
4 GFG 2002/20
2 BvL 37/56
2 BvL 11/57
2 BvR 509/96
2 BvR 511/96
2 BvR 1619/83
2 BvR 1628/83
00 Uhr bis 24.00
10 A 6.16
10 A 1.10
10 A 15.12