Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-22, Aktenzeichen 10 D 82/13.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0922.10D82.13NE.00

Tenor:
Der sachliche Teilflächennutzungsplan der Stadt I. zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen vom 12. März 2015 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller planen die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen außerhalb solcher Bereiche, die als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung im angefochtenen sachlichen Teilflächennutzungsplan der Stadt I. zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen auf I1. Stadtgebiet (im Folgenden: Teilflächennutzungsplan) dargestellt sind. Sie sind Eigentümer beziehungsweise Nutzungsberechtigte der Vorhabengrundstücke und haben nach Ablehnung ihrer Anträge auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Vorbescheide für jeweils eine Windenergieanlage entsprechende Klagen beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen erhoben.
Der Teilflächennutzungsplan sieht drei Konzentrationszonen mit einer Gesamtfläche von 88,5 ha vor: „M.“ (21,5 ha), „M1.“ mit den Teilbereichen A (21,9 ha) und B (4,4 ha) sowie „T.“ mit den Teilbereichen A (29,3 ha) und B (11,4 ha).
Nach der Planbegründung, die in einem während des Normenkontrollverfahrens durchgeführten Heilungsverfahren überarbeitet worden ist, soll der Teilflächennutzungsplan der Konzentration und räumlichen Steuerung von Windenergieanlagen im Stadtgebiet dienen. Die festgelegten Konzentrationszonen ergäben sich aus einer methodischen Betrachtung des gesamten Stadtgebietes. Das Ergebnis seien die Standorte, die unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht auszuschließen, geeignet oder vorrangig seien.
In der Konzentrationszone „M.“ gebe es bereits eine Windenergieanlage. Die westlich der Konzentrationszone „M1.“ errichtete Windenergieanlage solle „gegebenenfalls“ zurückgebaut werden, um die Windenergienutzung innerhalb der Konzentrationszone zu optimieren. Eine dritte Windenergieanlage sei im Teilbereich B der Konzentrationszone „T.“ vorhanden. Insgesamt sei von vierzehn im Stadtgebiet möglichen Windenergieanlagen auszugehen. Eine Fortschreibung der Planbegründung sei im Hinblick auf die von der Rechtsprechung gestellten Anforderungen an die Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung erforderlich geworden. Bei der ursprünglichen Planung sei bei der Abgrenzung der grundsätzlich geeigneten und ungeeigneten Flächen überwiegend mit sogenannten weichen Kriterien gearbeitet worden. Die für derartige Planungen anerkannten Abgrenzungskriterien seien nun der höchstrichterlichen Rechtsprechung entsprechend nach harten und weichen Kriterien aufgeschlüsselt worden. Die Fortschreibung der Planbegründung und die Überprüfung der Kartierung hätten im Ergebnis keine Notwendigkeit ergeben, von den bisherigen Gebietsabgrenzungen abzuweichen. Die für die Darstellung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung in Betracht kommenden Freiräume in einer Größe von rund 5.000 ha, circa 30 % des Stadtgebietes, seien vertieft betrachtet worden. Nach Abzug der Flächen, die mit harten Abgrenzungskriterien belegt seien, seien rund 2.600 ha (circa 16,5 % des Stadtgebietes) für eine nähere Betrachtung verblieben.
Zum Thema Wald heißt es: Um die Planung an die Ziele der Raumordnung anzupassen, hätten Teilflächen der ins Auge gefassten Konzentrationszonen aus den regionalplanerisch festgelegten Waldbereichen zurückgenommen werden müssen. Die Untere Landschaftsbehörde teile die Auffassung des Rates, dass eine Darstellung von Konzentrationszonen im Wald nicht in Betracht komme, weil I. zwar einen Waldanteil von über 40 % aufweise, jedoch eine Insellage in einer im Übrigen waldarmen Region einnehme, große Waldflächen bereits im Regionalplan von der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung ausgeschlossen und/oder mit Schutzfunktionen belegt seien sowie außerhalb des Waldes ausreichend große und geeignete Flächen zur Verfügung stünden, um der Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum zu schaffen. Das grundsätzliche Verbot, auf bewaldeten Flächen Windenergieanlagen zu errichten, sei zwar bereits mit dem Windenergieerlass 2011 aufgehoben worden, doch dürfe nach dem geltenden Landesentwicklungsplan (LEP NRW) Wald nur in Anspruch genommen werden, wenn eine Vorhabenrealisierung außerhalb des Waldes nicht möglich sei. Der Landesbetrieb Wald und Holz NRW habe ebenfalls darauf hingewiesen, dass auf Waldflächen keine Konzentrationszonen für die Windenergienutzung ausgewiesen werden sollten und diese einen Abstand von 35 m zum Wald einhalten müssten.
Das Aufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Der Rat beschloss im Jahre 2008 die Aufstellung des Teilflächennutzungsplans. Im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs im Jahre 2011 hatten die Antragsteller Bedenken gegen die Planung geltend gemacht. Nach einer erneuten öffentlichen Auslegung des Planentwurfs im Jahre 2012 beschloss der Rat im August 2012 den Teilflächennutzungsplan. Die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans durch die Bezirksregierung N. wurde am 28. September 2012 öffentlich bekannt gemacht. Während des bereits anhängigen Normenkontrollverfahrens beschloss der Rat die Durchführung eines Heilungsverfahrens. Der Planentwurf wurde in der Zeit vom 20. Oktober 2014 bis 21. November 2014 erneut öffentlich ausgelegt. Die Antragsteller erhoben mit Schriftsatz vom 21. November 2014 Einwendungen und machten geltend: Der Teilflächennutzungsplan genüge immer noch nicht den Anforderungen an die vorzunehmende Unterscheidung zwischen harten und weichen Abgrenzungskriterien. Die Planbegründung enthalte nach wie vor missverständliche Begriffe wie Ausschluss-, Eignungs- und Vorrangplanung. Zu Unrecht habe der Rat einige Flächen als harte Tabuzonen angesehen. Dies gelte für die Naturschutzgebiete, für geschützte Biotope, FFH-Gebiete und für den Wald. Darüber hinaus seien der Sache nach Flächen mit einer Größe von unter 15 ha als harte Tabuzonen behandelt worden. Das stehe mit der tatsächlichen Festlegung der Konzentrationszonen offenkundig in Widerspruch, weil Teilflächen der Konzentrationszonen deutlich kleiner als 15 ha seien. Der Windenergienutzung werde im Stadtgebiet mit einer Fläche von nur 88,5 ha kein substanzieller Raum gegeben. Es handele sich dabei nicht, wie der Rat ausgeführt habe, um rund 34 % der für die Windenergienutzung geeigneten Flächen im Stadtgebiet. Diese seien deutlich größer. Ferner sei nicht sichergestellt, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der dargestellten Konzentrationszonen gegenüber sonstigen öffentlichen Belangen durchzusetzen vermöge. Dem Rat sei aus diversen Stellungnahmen im Aufstellungsverfahren positiv bekannt, dass etwa der Uhu im Raum M1. und T. nachgewiesen worden sei, sodass in diesen Bereichen die Windenergienutzung an artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen scheitern könne. Darüber hinaus sei im Hinblick auf die der Planung zugrunde gelegten Anlagentypen mit geringer Höhe ein falscher Ansatz gewählt worden, der mit der Realität nichts zu tun habe. Realistisch seien Anlagentypen mit Gesamthöhen von bis zu 200 m. Der vollständige Verzicht auf die ursprünglich vorgesehene Konzentrationszone V „H.“ sei rechtlich nicht haltbar.
Der Rat beschloss den Teilflächennutzungsplan am 12. März 2015 neu. Der Teilflächennutzungsplan wurde nach Genehmigung durch die Bezirksregierung N. rückwirkend zum 29. September 2012 in Kraft gesetzt.
Die Antragsteller haben am 30. September 2013 den Normenkontrollantrag gestellt und zugleich gegenüber der Antragsgegnerin die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften sowie Mängel des Abwägungsvorgangs gerügt. Nach Durchführung des Heilungsverfahrens haben die Antragsteller vorgetragen: Der Teilflächennutzungsplan leide weiterhin an zahlreichen Abwägungsmängeln. Er genüge noch immer nicht den Anforderungen der Rechtsprechung an die Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen. Die Erhaltungsziele und die Schutzzwecke der betroffenen FFH-Gebiete würden jedenfalls durch die Windenergienutzung nicht erheblich beeinträchtigt im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG. Eine vertiefte Prüfung der Verträglichkeit der Windenergienutzung mit den Schutzzwecken eines FFH-Gebietes sei auch allein im Hinblick auf das FFH-Gebiet „M2.“ erfolgt, allerdings mit dem Ergebnis, dass sich insoweit eine erhebliche Beeinträchtigung offensichtlich ausschließen lasse. Es sei auch nicht ausreichend geprüft worden, inwieweit die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme von möglichen Bau- und/oder Nutzungsverboten in den betroffenen FFH-Gebieten gegeben seien. Gleiches gelte für die geschützten Biotope, bei denen schon von Gesetzes wegen nach § 30 Abs. 3 BNatSchG die Erteilung einer entsprechenden Ausnahme im Einzelfall vorgesehen sei, sowie für die Naturschutzgebiete, da die dort geltenden Verbote durch die Erteilung einer Befreiung nach § 67 BNatSchG überwunden werden könnten. Auch die Behandlung der Waldbereiche als harte Tabuzonen stelle sich nach wie vor als abwägungsfehlerhaft dar. Das im Wald grundsätzlich bestehende Bauverbot könne im Einzelfall durch die Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung beseitigt werden, sodass die Gemeinden auch Waldflächen in ihre das gesamte Gemeindegebiet umfassende Untersuchung auf Eignung für die Windenergienutzung einbeziehen und als Konzentrationszonen oder Teile davon darstellen könnten. Das sehe auch der einschlägige Leitfaden des Umweltministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 2012 vor.
Die Antragsgegnerin könne auch nicht auf die Ziele 31.3 und 31.4 des Gebietsentwicklungsplans F. (GEP) verweisen, weil der GEP insoweit unwirksam sei. Diese Ziele legten allein Ausschlussgebiete für die Windenergienutzung fest, was als reine Negativplanung unzulässig sei. Der Regionalplanung sei es nicht gestattet, die bundesrechtliche Privilegierung von Windenergieanlagen durch das schlichte Definieren von Ausschlussgebieten und besonders schützenswerten Landschaftsteilen wegzuwägen. Zudem sei das Plankonzept in sich widersprüchlich, weil die Konzentrationszone KW III teilweise in einem Waldbereich dargestellt sei.
Ein beachtlicher Fehler im Abwägungsvorgang resultiere ferner daraus, dass Gebiete bestimmter Kategorien als Tabuzonen eingestuft seien mit der Anmerkung, dass in nachgeordneten Plänen von dieser Einstufung abgewichen werden könne. Abwägungsfehlerhaft sei auch der für Hochspannungsfreileitungen angenommene Schutzbereich von 60 m. Der Schutzabstand könne nach dem Windenergieerlass unterschritten werden. Gleiches gelte für die Bauverbotszonen am Rande von „Überschwemmungsgebieten“ sowie gegenüber „Gewässern 1. Ordnung“ mit einer Ausdehnung von beidseitig 50 m. Naturschutzgebiete, Naturdenkmäler sowie geschützte Landschaftsbestandteile würden nach dem Plankonzept fälschlich sowohl den harten wie auch den weichen Tabuzonen zugeordnet.
Verschiedene Formulierungen in der Planbegründung zeigten, dass sich der Rat die Anforderungen der Rechtsprechung an eine ordnungsgemäße Abwägung nicht bewusst gemacht habe. Fehlerhaft sei schließlich das Ausschlusskriterium der unzureichenden Größe der zusammenhängenden Freiräume, das bei Flächen von weniger als 15 ha angenommen worden sei. Dieses Ausschlusskriterium stehe im Widerspruch zu der späteren tatsächlichen Darstellung der Konzentrationszonen.
Der Windenergienutzung werde mit dem Teilflächennutzungsplan entgegen den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts kein substanzieller Raum gegeben. Die zugrunde gelegte Gesamtpotenzialfläche sei deutlich zu klein angesetzt worden. Die ursprünglich in den Blick genommene Konzentrationszone V sei fehlerhaft gestrichen und die Durchsetzung der Windenergienutzung gegenüber anderen öffentlichen Belangen nicht sichergestellt worden.
Die Antragsteller beantragen,
den sachlichen Teilflächennutzungsplan der Stadt I. zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen vom 12. März 2015, mit Rückwirkung zum 29. September 2012 im Amtsblatt der Stadt I. vom 13. Juli 2015 bekannt gemacht, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe bei der Planaufstellung zutreffend zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden und diese auch dokumentiert. Waldflächen, Naturschutzgebiete, Biotope und FFH-Gebiete seien zu Recht als harte Tabuzonen behandelt worden. Da keine der zuständigen Fachbehörden in den Beteiligungsschriften die Bewilligung von Ausnahmen oder Befreiungen konkret in Aussicht gestellt habe, habe sie bei der Planung eine Befreiungslage mit einer realistischen Verwirklichungsperspektive nicht unterstellen können. Jedenfalls folge die Einordnung der Waldflächen als harte Tabuzonen aus dem Ziel 31.3 des GEP. Es handele sich dabei um ein wirksames Ziel der Raumordnung. Von einer unzulässigen Verhinderungsplanung könne nicht die Rede sein. Die Grundsätze, die die Rechtsprechung insoweit für eine abwägungsgerechte Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aufgestellt habe, seien hier nicht anwendbar. Die Einzelregelungen des Zieles 31 dienten nicht bereits selbst der Steuerung von Windenergieanlagen im Plangebiet. Die räumliche Steuerung werde vielmehr auf die Ebene der kommunalen Bauleitplanung verlagert. Das Ziel 31 sei daher nur nach den allgemeinen Anforderungen des Gebotes gerechter Abwägung zu beurteilen. Ein Abwägungsmangel sei insoweit nicht ersichtlich. Waldflächen seien nur hinsichtlich der tatsächlich bestockten Flächen und im Übrigen nur hinsichtlich solcher Flächen als Ausschlussbereiche angesehen worden, die sich im Zentrum eines Waldgebietes befänden und daher eine Vernetzungsfunktion aufwiesen beziehungsweise Tieren als Rückzugsraum dienten. Ein Abwägungsfehler resultiere auch nicht aus der Behandlung der „Allgemeinen Siedlungsbereiche (ASB)“, der „Gebiete für den Schutz der Natur (GSN)“ sowie der „Bereiche für den Schutz der Natur (BSN)“. Diese Gebiete seien, soweit die Zielbindungswirkung der raumordnerischen Aussage reiche, ausnahmslos als harte Tabuzonen behandelt worden. Auch sei es nicht zu beanstanden, Sicherheitszonen von beidseitig 60 m entlang von Hochspannungsfreileitungen als harte Tabuzonen anzusetzen. Die Bestimmungen des Windenergieerlasses, die insoweit Ausnahmen zuließen, seien nicht verbindlich. Das Erfordernis eines Sicherheitsabstandes zwischen Windenergieanlagen und Hochspannungsfreileitungen ergebe sich vielmehr aus fachlich-technischer Sicht. Ein aus einer gleichwohl fehlerhaften Einschätzung resultierender etwaiger Abwägungsmangel wäre im Übrigen nicht erheblich. Ähnliches gelte für die angenommenen Sicherheitsabstände gegenüber Überschwemmungsgebieten. Die „Naturschutzgebiete“ sowie „geschützten Landschaftsbestandteile“ seien nicht etwa ‑ wie die Antragsteller meinten ‑ sowohl als harte als auch als weiche Tabuzonen eingestuft worden. Der Rat habe vielmehr bewusst zwischen dem Bestand, wie er sich aus der derzeit noch geltenden Landschaftsschutzverordnung ergebe, und den künftigen Gebietsabgrenzungen entsprechend dem derzeit nur als Entwurf vorliegenden Landschaftsplan differenziert.
Im Ergebnis gebe der Teilflächennutzungsplan der Windenergienutzung substanziell Raum. Die hierzu erforderliche planerische Entscheidung richte sich nach den Umständen des Einzelfalles und nach den örtlichen Gegebenheiten. Für die Bewertung des Ergebnisses kämen verschiedene Kriterien in Betracht, wie zum Beispiel die Anzahl und die Größe der für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Flächen sowie die Anzahl und die Gesamtleistung der ermöglichten Windenergieanlagen. Die ermöglichten vierzehn Windenergieanlagen mit einer maximal zulässigen Leistung von rund 35 MW könnten etwa 56 Millionen kWh pro Jahr produzieren, was rechnerisch dem Stromverbrauch von rund 16.000 Durchschnittshaushalten entspreche. Dies sei etwa die Zahl der Privathaushalte in I. Reinen Flächenbetrachtungen komme demgegenüber nur eine beschränkte Aussagekraft zu. Ein Großteil, nämlich 44 % des I1. Stadtgebietes, bestehe aus Wald. Weitere 17 % machten die Siedlungsflächen und die ihnen zugehörigen Verkehrsflächen aus. Die Wasserflächen nähmen 6 % in Anspruch. Angesichts dieser örtlichen Umstände könne nicht zweifelhaft sein, dass die dargestellten Konzentrationszonen mit einer Gesamtfläche von 88,5 ha der Windenergienutzung im Ergebnis substanziell Raum verschaffe. Daher habe der Rat auch auf die Darstellung der Konzentrationszone V verzichten dürfen. In den dargestellten Konzentrationszonen könne sich die Windenergienutzung hinreichend gegenüber anderen öffentlichen Belangen durchsetzen. Schließlich habe sich der Rat kein falsches Bild von den seiner Planung zu Grunde liegenden Anlagentypen gemacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 24) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist statthaft. Der Teilflächennutzungsplan kann in analoger Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Gegenstand der Normenkontrolle sein, weil seine Darstellungen unmittelbar die Zulässigkeit der nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegierten Windenergievorhaben steuern. Einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB stehen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB öffentliche Belange in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Darstellung von Sonderbauflächen zur Windenergienutzung im Sinne von § 5 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 Buchstabe b BauGB, § 1 Abs. 1 Nr. 4 BauNVO im Außenbereich erfüllt daher eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion, sodass es geboten ist, die in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO insoweit bestehende Regelungslücke im Wege der Analogie zu schließen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 2007 – 4 CN 3.06 –, juris, Rn. 11 ff., und vom 31. Januar 2013 ‑ 4 CN 1.12 ‑, juris, Rn. 14 f.; Beschluss vom 23. Oktober 2008 – 4 BN 16.08 –, juris, Rn 4.
Die Antragsteller sind auch antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Antragsbefugt im Sinne dieser Vorschrift ist, wer die Möglichkeit einer Verletzung von Vorschriften dartun kann, die in der jeweiligen rechtlichen Situation zumindest auch dem Schutz der eigenen Interessen dienen. Das ist hier der Fall.
Die Darstellungendes Teilflächennutzungsplans haben rechtliche Wirkungen gegenüber den Antragstellern. Diese beabsichtigen als Bauherrn und Vorhabenträger die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf im Stadtgebiet der Antragsgegnerin außerhalb der dargestellten Konzentrationszonen gelegenen Grundstücken, an denen ihnen ein Nutzungsrecht zusteht.
Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Ohne Rüge beachtliche formelle Mängel beim Zustandekommendes Teilflächennutzungsplans sind allerdings nicht ersichtlich. Rügepflichtige formelle Mängel werden von den Antragstellern nach Durchführung des Heilungsverfahrens nicht geltend gemacht.
Der Teilflächennutzungsplan weist jedoch Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.
Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –, BRS 73 Nr. 31.
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Diesen Anforderungen genügt die dem Teilflächennutzungsplan zugrunde liegende Abwägung des Rates nicht.
Bei der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung verlangt das Abwägungsgebot nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich des Gemeindegebietes erstreckt. Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris, Rn. 9.
Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt. Sie vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen).
Bei den harten Tabuzonen handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitern würde. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Ihre Ermittlung und ihre Bewertung sind aber gleichwohl der Ebene der Abwägung zuzuordnen. Der Rat muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, rechtfertigen. Weiche Tabuzonen sind disponibel. Die für ihre Charakterisierung ausschlaggebenden städtebaulichen Gesichtspunkte sind nicht von vornherein gegenüber der Windenergienutzung vorrangig und der Plangeber muss die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er mit seiner Planung für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, a.a.O., Rn. 12.
Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so genannte Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt, die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, a.a.O., Rn. 10; Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris, Rn. 8.
Der Rat muss aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, das heißt er muss kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabuzonen – einen Bewertungsspielraum hat, und er muss die Gründe für seine wertende Entscheidung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, a.a.O., Rn. 14.
Das Abwägungsergebnis ist darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich diese Frage beantworten lässt, den Tatsachengerichten vorbehalten und verschiedene Modelle gebilligt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 2010 – 4 B 68.09 –, juris, Rn. 6 f. und Urteile vom 20. Mai 2010 – 4 C 7.09 –, NVwZ 2010, 1561, und vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, a.a.O., Rn. 18.
Der Senat übernimmt aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit diese vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Anforderungen an die Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung, auch wenn an deren Tauglichkeit und praktischer Umsetzbarkeit gezweifelt werden kann.
Vgl. zum Ganzen: Tyczewski, Konzentrationszonen für Windenergieanlagen rechtssicher planen – Illusion oder Wirklichkeit?, BauR 2014, 934.
Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem (Teil-)Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, sowie die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Mai 2004 – 7 A 3368/02 –, NuR 2004, 690 und vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 –, juris, Rn. 56.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist der Teilflächennutzungsplan wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Ihm liegt kein schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde.
Dies folgt bereits daraus, dass der Rat die Waldflächen im Stadtgebiet nach der Planbegründung als harte Tabuzonen angesehen hat.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit die Auffassung vertreten hat, zusammenhängende Waldflächen kämen für eine Windenergienutzung nicht in Betracht,
vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, BVerwGE 117, 287,
lässt sich seinen Ausführungen mangels näherer Begründung schon nicht entnehmen, welche Erwägungen diese Auffassung tragen und welche Bedeutung diese Aussage heute für die Einordnung einer Waldfläche als harte oder weiche Tabuzone haben könnte.
Vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 8. April 2014 – 1 N 676/12 –, juris, Rn. 93.
Die technische Entwicklung hat inzwischen die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen in Wäldern grundsätzlich möglich gemacht. Der Senat schließt sich der von verschiedenen Obergerichten und in der Literatur vertretenen Auffassung an, wonach Waldflächen grundsätzlich keine harten Tabuzonen (mehr) sind.
Vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 8. April 2014 – 1 N 676/12 –, a.a.O., Rn. 93; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 A 2.09 –, juris, Rn. 69 und OVG Niedersachsen, Urteil vom 23. Januar 2014 – 12 KN 285/12 –, juris, Rn. 19; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013, Rn. 76; a.A. Hess. VGH, Urteil vom 17. März 2011 – 4 C 883/10.N –, juris, Rn. 41 m.w.N.
Auch die Vorgaben des § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind, führen hier zu keinem anderen Ergebnis.
Der LEP NRW enthält zu der Inanspruchnahme von Waldflächen für Windenergieanlagen kein Ziel der Raumordnung, das die Einordnung der Waldflächen durch den Plangeber als harte Tabuzonen gebietet, rechtfertigen könnte.
Der LEP NRW 1995, B III 3.21, formuliert als „Ziel“, dass Waldgebiete für andere Nutzungen nur in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die angestrebten Nutzungen nicht außerhalb des Waldes realisiert werden können und der Eingriff auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt bleibt. Diese Vorgabe des LEP NRW stellt kein Ziel der Raumordnung dar.
Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene Planaussage keiner Ergänzung mehr bedarf.
Demgegenüber lässt das so bezeichnete Ziel des LEP NRW im Einzelfall eine Inanspruchnahme des Waldes ausdrücklich zu, sodass von einer abschließenden Abwägung durch den Plangeber in dem dargelegten Sinne nicht die Rede sein kann.
Der Senat geht in Übereinstimmung mit Teilen der einschlägigen Fachliteratur davon aus, dass dies für die Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedeutet, dass Wald dann in Anspruch genommen werden darf, wenn sonst der Windenergienutzung nicht substanziell Raum gegeben werden kann.
Vgl. Tyczewski, a.a.O., S. 944.
Hiervon ausgehend hätte der Rat – wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt – als Ergebnis seines Abwägungsvorgangs feststellen müssen, dass der Teilflächennutzungsplan der Windenergienutzung nicht substanziell Raum gibt. Der Rat hätte dann auch unter Berücksichtigung der dargestellten Vorgaben des LEP NRW die Inanspruchnahme von Waldflächen für mögliche Konzentrationszonen in Erwägung ziehen dürfen beziehungsweise müssen.
Die Ziele 31.3 des Gebietsentwicklungsplans Regierungsbezirk N. – „Teilabschnitt F.“ (GEP), wonach die Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie unter anderem in Waldbereichen grundsätzlich ausgeschlossen ist, und das Ziel 31.4 GEP, das die Darstellung von zusätzlichen Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie in den Flächennutzungsplänen und die Errichtung von einzelnen raumbedeutsamen Windenergieanlagen in (weiten) Teilen der Stadt I. für unzulässig erklärt, sind unwirksam. Sie sind mit dem Regelungszweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht vereinbar.
Der Gesetzgeber hat mit dieser Spezialregelung zur Gebiets- und Standortkonzentration bestimmter privilegierter Außenbereichsvorhaben beabsichtigt, Windenergieanlagen generell zu privilegieren, verbunden mit einer „kompensatorischen Negativplanung“. Nach den Gesetzesmaterialien hat die Standortsteuerung der besagten privilegierten Außenbereichsvorhaben nicht isoliert durch negative Inhalte von Flächennutzungsplänen oder Raumordnungsplänen zu erfolgen, sondern muss der jeweilige Ausschluss dieser Außenbereichsvorhaben in bestimmten Bereichen stets mit einer entsprechenden positiven Standortzuweisung in einem hierfür im Rahmen der Bauleitplanung oder der Raumplanung bestimmten Planungsraum verbunden sein.
Vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 ‑ 1 KN 6.13 ‑, juris Rn. 63; Gatz, a.a.O., Rn. 161.
Dieser an Sinn und Zweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB orientierten Normauslegung steht deren Wortlaut nicht entgegen.
Nach diesen Grundsätzen handelt es sich bei den Zielen 31.3 und 31.4 GEP um eine unzulässige reine Negativplanung. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die oben dargestellten Anforderungen an eine rechtmäßige Standortsteuerung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unter anderem angesprochenen Vorhaben zur Windenergienutzung würden nur für eine Planung von Konzentrationszonen gelten, ist – wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt – unzutreffend. Ihr Vortrag, die Standortsteuerung selbst sei durch den GEP nach dem Willen des Plangebers auf die Ebene der kommunalen Bauleitplanung verlagert, die über textliche Grundsätze und Ziele lediglich angeleitet werden solle, lässt unberücksichtigt, dass, wollte man die Raumplanung von der durch den Regelungszweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB vorgegebenen Bindung freizeichnen, große Teile der Gemeindegebiete der bundesrechtlich privilegierten Windenergienutzung entzogen werden könnten. Die von der Antragsgegnerin zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verhält sich zu der Wahlmöglichkeit der Gemeinden, entweder mit einer positiven Standortzuweisung („Positivfläche“) lediglich die dargestellten Flächen für die Windenergienutzung vorzuhalten und gegen konkurrierende Nutzungen zu sichern oder eine verbindliche Konzentrationsflächenplanung mit den (negativen) Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den übrigen Planungsraum zu betreiben. Nur wenn sich eine Gemeinde für eine verbindliche Standortplanung entscheide, müsse sie ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept vorlegen und auch die sonstigen Anforderungen erfüllen, die an eine Konzentrationsflächenplanung mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu stellen seien. Nur dann komme dem Flächennutzungsplan eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion zu. Entscheide sich eine Gemeinde für die Planung einer bloßen „Positivfläche“, entfielen die spezifischen Rechtfertigungsanforderungen und die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 ‑ 4 CN 1.12 ‑ juris, Rn. 16.
Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung ist, dass eine „Ausweisung an anderer Stelle“ erfolgt ist. Konzentrations- und Ausschlussflächen stehen damit in einem komplementären Verhältnis zueinander. Der Geltungsbereich der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist negativ über die Konzentrationsflächen definiert. Positiv- und Negativflächen sind überdies dadurch miteinander verzahnt, dass das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Plankonzepts verlangt und der Windenergienutzung mit den Konzentrationsflächen im Gemeindegebiet substantiell Raum verschafft werden muss. Insoweit ist eine (wirksame) Konzentrationsflächenplanung in mehrfacher Hinsicht tatbestandliche Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 2003 – 4 C 4.02 –, juris, Rn. 15, 22 und 43, vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12 –, a.a.O., Rn. 22, und vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12 –, juris, Rn. 5.
Unabhängig davon hätte der Rat nach den oben dargelegten Grundsätzen sein Abwägungsergebnis einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen müssen, weil er erkennbar mit seiner Planung der Windenergienutzung nicht substanziell Raum geschaffen hat. Dabei ist er bereits von einem unzutreffenden Maßstab für die Annahme des substanziellen Raumgebens ausgegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat trotz der Kritik an der hohen Abstraktionsebene seiner Rechtsprechung,
vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 90,
von der Erläuterung der eigenen Vorgabe, wonach der Windenergienutzung substanziell Raum zu geben sei, abgesehen und diese Aufgabe den Tatsachengerichten zugewiesen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, a.a.O., Rn. 18; Tyczewski, a.a.O., S. 946.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich die Frage nach dem Maßstab für das substanzielle Raumgeben nicht ausschließlich nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen und der Größe der Potenzialflächen beantworten. Nicht zulässig ist die Festlegung eines bestimmten prozentualen Anteils, den die Konzentrationsflächen im Vergleich zu den Potenzialflächen erreichen müssen, damit die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintritt. Allerdings darf dem Verhältnis dieser Flächen zueinander Indizwirkung beigemessen werden und es ist nichts gegen einen Rechtssatz des Inhalts zu erinnern, dass, je geringer der Anteil der dargestellten Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen die Darstellung weiterer Konzentrationsflächen sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige „Feigenblattplanung“ handelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, a.a.O., Rn. 19.
Die Einschätzung, ob die Gemeinde mit ihrer Planung der Windenergienutzung substanziell Raum verschafft hat, ist das Ergebnis einer wertenden Betrachtung, die maßgebend auf der Würdigung der örtlichen Gegebenheiten in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht beruht.
Der Senat neigt insoweit der Auffassung zu, dass für die Bewertung, ob der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wurde, im Ausgangspunkt von den Flächen auszugehen ist, die der Gemeinde insoweit planerisch zur Verfügung stehen. Auf diesen kann sie im Rahmen ihres planerischen Gestaltungsfreiraums der Windenergienutzung substanziell Raum geben. Von den Außenbereichsflächen sind deshalb (nur) die harten Tabuzonen abzuziehen, auf die die Gemeinde praktisch keinen planerischen Einfluss hat. Ins Verhältnis zu setzen sind daher insbesondere die der Abwägung zugänglichen Flächen mit den für die Konzentrationszonen festgelegten Flächen.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 A 2.09 –, a.a.O., Rn. 60.; VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011 – 4 A 4927/09 –; Tyczewski, a.a.O, S. 946 f.; Gatz, a.a.O., Rn. 100 ff.
Erst bei einer zumindest groben Kenntnis dieser Relation wird der Plangeber willkürfrei und – auch für die gerichtliche Prüfung – nachvollziehbar entscheiden können, ob der Windenergienutzung substanziell Raum geschaffen wird; denn nur insoweit handelt es sich um eine Bezugsgröße, die er aufgrund seines planerischen Gestaltungsspielraums durch die Festlegung von Ausschlussbereichen („weichen Tabuzonen“) nach selbst gewählten Kriterien beeinflussen, also gegebenenfalls verringern, kann. Dass im Hinblick auf die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinden eine zu erreichende Quote nicht abstrakt bestimmt werden kann, stellt nicht die auf dem Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) beruhende Verpflichtung des Plangebers in Frage, die maßgebliche Bezugsgröße bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zu ermitteln, unter Berücksichtigung der gesetzlichen Privilegierungsentscheidung für die Windenergienutzung und des Eigentumsrechts in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgebot vertretbar zu gewichten und in die Abwägung einzustellen.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 A 2.09 –, a.a.O., Rn. 60.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem zu diesem Urteil ergangenen Revisionsurteil keinen Anlass gesehen, diesen von dem Obergericht gewählten Ansatz zu beanstanden.
Die Abwägung des Rates genügt diesen Anforderungen nicht. In der Planbegründung heißt es unter 4.4 „Prüfung substanzieller Raum“, Freiräume in einer Gesamtgröße von rund 5.000 ha, circa 30 % des Stadtgebietes, seien einer näheren Betrachtung unterzogen worden. Nach Abzug der Flächen, die als harte Tabuzonen bewertet worden seien, seien rund 2.600 ha (circa 16,5 % des Stadtgebietes) verblieben. Davon sei nach Aussonderung der weichen Tabuzonen in vier Suchräumen eine Gesamtpotenzialfläche von 260 ha verblieben, die die Gesamtpotenzialfläche von rund 190 ha der Potenzialstudie Erneuerbare Energien NRW um rund 70 ha überschreite. Die als Entwurf dargestellten fünf Konzentrationszonen hätten eine Gesamtfläche von rund 300 ha umfasst. Nach dem Beteiligungsverfahren hätten zwei Konzentrationszonen zurückgenommen und die übrigen reduziert werden müssen, da andere Belange Vorrang gehabt hätten beziehungsweise diesen Vorrang gegeben werden sollte. Insgesamt werde der Nutzung der Windenergienutzung im Plangebiet auf einer Fläche von 88,5 ha in substanzieller Weise Raum geschaffen. Dies seien 34 % der Gesamtpotenzialfläche, voraussichtlich könnten vierzehn Windenenergieanlagen errichtet werden.
Nicht hinreichend berücksichtigt hat der Rat hierbei, dass die im Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen mit einer Fläche von 88,5 ha lediglich 3,4 % (88,5/2600*100) der nach Abzug der im Aufstellungsverfahren angenommenen harten Tabuzonen übrig gebliebenen Flächen des Stadtgebietes ausmachen. Auf dieses Verhältnis hat der Rat lediglich am Ende der Begründung ergänzend hingewiesen, ohne dass es zu einer Überprüfung oder Änderung der Abwägungsentscheidung geführt hätte. Dieser Prozentsatz ist sehr niedrig und erreicht nicht ansatzweise den beispielsweise in dem bereits zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover genannten Anhaltswert von 10 %. Hätte der Rat mangels diesbezüglicher Bindung an den GEP die Waldflächen nicht (gänzlich) als harte Tabuzonen bewertet, ergäbe sich ein noch deutlicher geringerer Prozentsatz. Das von der Antragsgegnerin zur Begründung der Abwägungsentscheidung hervorgehobene Verhältnis von der durch die Darstellungen im Teilflächennutzungsplan ermöglichten Stromerzeugung durch Windenergie zu dem Stromverbrauch durch die Privathaushalte in der Gemeinde ist demgegenüber als Maßstab, ob der Windenergienutzung substantiell Raum gegeben wird, ungeeignet. Die Möglichkeiten für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen werden insbesondere durch Siedlungsgebiete eingeschränkt. Je besiedelter ein Gemeindegebiet ist, desto geringere Möglichkeiten ergeben sich dort für die Windenergienutzung und umso höher fällt der (private) Stromverbrauch aus. Umgekehrt ist es in dünn besiedelten Gebieten vergleichsweise einfach, den (privaten) Stromverbrauch durch Windenergieanlage zu decken.
Vgl. VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011 ‑ 4 A 4927/09 ‑, a.a.O., Rn. 73.
Soweit in der Planbegründung ausgeführt wird, dass im Entwurf dargestellte Konzentrationszonen vollständig zurückgenommen werden mussten, weil andere Belange Vorrang gehabt hätten beziehungsweise diesen Vorrang gewährt werden sollte, lassen insbesondere die Erwägungen zum Absehen von der Konzentrationsfläche V „H.“ erkennen, dass bei einer Abwägung mit den angeführten Überlegungen zum Freizeitkonzept der Antragsgegnerin beziehungsweise der Projektstudie „2Stromland“ dem gesetzlichen Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird, hätte entsprochen werden können. Die in diesem Zusammenhang angesprochene Empfehlung des Landschaftsbeirates, die Darstellung von Konzentrationszonen in den Bereichen zu konzentrieren, in denen sich bereits Windenergieanlagen befinden, mag verständlich sein, kann aber für sich genommen im Ergebnis nicht zu einem Absehen von der Darstellung der für ein substantielles Raumgeben erforderlichen Konzentrationszonen führen.
Im Übrigen sei im Hinblick auf den Vortrag der Beteiligten lediglich angemerkt, dass der Senat keine Veranlassung gesehen hat, den weiteren Einwänden der Antragsteller bezüglich verschiedener Kriterien für die Bewertung von Tabuzonen weiter nachzugehen. Dies insbesondere deshalb, weil es nach den vorstehenden Erwägungen mit einer punktuellen Nachbesserung nicht getan sein wird und die Planung insgesamt unter dem Gesichtspunkt zu überprüfen sein wird, ob Waldflächen für die Windenergie grundsätzlich zur Verfügung stehen. Hingewiesen sei darauf, dass nach der Rechtsprechung des Senats artenschutzrechtliche Verbotstatbestände allein auf die Verwirklichungshandlung bezogen sind und daher für die Bauleitplanung nur mittelbare Bedeutung haben. Es bedarf im Aufstellungsverfahren lediglich einer Abschätzung durch den Plangeber, ob der Verwirklichung der Planung artenschutzrechtliche Verbotstatbestände als unüberwindliche Vollzugshindernisse entgegenstehen werden.
Vgl. Urteil vom 21. April 2015 – 10 D 21/12.NE –, juris, Rn. 167.
Dies bedeutet allerdings für den Rat, dass eine Begrenzung der Konzentrationszonen auf sogenannte „substantielle Potenzialflächen“ möglicherweise Gefahr laufen kann, der Windenergienutzung nicht substanziell Raum zu geben, wenn die verbleibenden Flächen mit dem Risiko der Realisierung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände behaftet sind.
Dass die aus den vorstehenden Erwägungen gebotene Berücksichtigung von Waldflächen bei den der Abwägung zugänglichen Flächen das Verhältnis zu den für die Konzentrationszonen in Anspruch genommenen Flächen noch deutlich verschlechtern würde, bedarf keiner Vertiefung. Hingewiesen sei insoweit als Anhaltspunkt auf die bereits in der Planbegründung erwähnte Potenzialstudie Erneuerbare Energien NRW, Teil 1 – Windenergie, Anhang 3, die je nach Szenario von Potenzialflächen für die Windenergie von 191 ha ohne Inanspruchnahme von Waldflächen, 741 ha unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen des Windenergieerlasses vom 11. Juli 2011 oder 1.046 ha bei einer Betrachtung auch von Laub- und Mischwaldflächen im Stadtgebiet von I. ausgeht
Der Fehler im Abwägungsvorgang ist gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB beachtlich.
Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Ein Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist. Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
Beides ist hier der Fall. Es ist objektiv feststellbar, dass die vom Rat zugrunde gelegte Annahmen, dass die Waldflächen harte Tabuzonen seien und der Windenergienutzung mit der Darstellung der Konzentrationszonen für die Windenergienutzung substanziell Raum gegeben worden sei, unzutreffend sind. Diese Fehler sind auf das Abwägungsergebnis offensichtlich von Einfluss gewesen, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin mehr oder größere Konzentrationszonen für die Windenergienutzung dargestellt hätte, damit die Forderung, der Windenergienutzung substantiellen Raum zu verschaffen, erfüllt wird.
Die Antragsteller haben die Fehler im Abwägungsvorgang innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB jedenfalls mit den Schriftsätzen im vorliegenden Verfahren hinreichend substantiiert gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 67 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 1 BNatSchG
§ 30 Abs. 3 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 1 Nr. 4 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 1561
BVerwGE 117, 287,

53
4 CN 3.06
4 CN 1.12
4 BN 16.08
4 CN 1.07
4 CN 1.11
4 BN 25.09
4 B 68.09
4 C 7.09
7 A 3368/02
8 A 252/10
4 C 15.01
1 N 676/12
2 A 2.09
12 KN 285/12
4 C 883/10
1 KN 6.13
4 C 4.02
4 CN 2.12
4 A 4927/09
10 D 21/12