Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-24, Aktenzeichen 13 B 1534/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0924.13B1534.21NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
im Wege einer einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 17. August 2021 (GV. NRW. S. 958), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung vom 14. September 2021 zur Änderung der Coronaschutzverordnung vom 17. August 2021 (GV. NRW. S. 1070) – Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) –, soweit diese Norm eine Pflicht zum Tragen einer Maske während des Urnenwahlgangs bei der Bundestagswahl 2021 bestimmt, sowie von § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO vorläufig auszusetzen,
hat keinen Erfolg. Er ist unbegründet. Die von dem Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung ist nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (§ 47 Abs. 6 VwGO), weil der in der Hauptsache noch zu stellende Normenkontrollantrag nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht offensichtlich begründet wäre (A.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausfällt (B.).
A. Die hier maßgeblichen Regelungen der Coronaschutzverordnung lauten wie folgt:
„§ 3
Maskenpflicht
(1) An folgenden Orten ist mindestens eine medizinische Maske (sogenannte OP-Maske) zu tragen:
[…]
2. in Innenräumen, in denen mehrere Personen zusammentreffen, soweit diese Innenräume – mit oder ohne Eingangskontrolle – auch Kundinnen und Kunden beziehungsweise Besucherinnen und Besuchern zugänglich sind, einschließlich den Brief- und Urnenwahlräumen für die Bundestagswahl 2021 und deren Zuwegen innerhalb des Wahlgebäudes,
(4) 1Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Maske nicht beachten, sind von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen und Dienstleistungen durch die für das Angebot, die Einrichtung oder Dienstleistung verantwortlichen Personen auszuschließen. 2In Wahlräumen soll Wahlberechtigten, die gegen die Maskenpflicht verstoßen, durch geeignete Maßnahmen des Wahlvorstands die Ausübung ihres Wahlrechts ohne Gefährdung anderer Personen ermöglicht werden. 3Ist aber unter den gegebenen Umständen der Infektionsschutz von im oder vor dem Wahlraum anwesenden Personen vom Wahlvorstand nicht zu gewährleisten, kann der Wahlvorstand die gegen die Maskenpflicht verstoßende Person aus dem Wahlraum verweisen.“
Weder der vom Antragsteller angegriffene selbständige Teil der Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO zur Maskenpflicht in Brief- und Urnenwahlräumen für die Bundestagswahl 2021 und deren Zuwegen innerhalb des Wahlgebäudes (nachfolgend zusammenfassend als Maskenpflicht im Wahlraum bezeichnet) (1.) noch die Vorschrift des § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO (2.) sind offensichtlich rechtswidrig.
1. a. Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die angegriffene Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO in § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 IfSG i. V. m. § 13 IfSBG-NRW eine hinreichende, dem Parlamentsvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage findet.
Vgl. insoweit allgemein zur Rechtslage durch Einfügung des § 28a IfSG durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397): OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2020 - 13 B 1731/20.NE -, juris, Rn. 23 ff.
b. Die angegriffene Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO genügt voraussichtlich den an sie zu stellenden formellen Anforderungen.
aa. Sie dürfte insbesondere dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gerecht werden. Danach ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben, durch die die Landesregierung zu ihrem Erlass ermächtigt wurde.
Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, juris, Rn. 155 f.; OVG NRW, Beschluss vom 5. Juni 2020 - 13 B 776/20.NE -, juris, Rn. 37 f., m. w. N.
Im Fall der hier vorliegenden Subdelegation (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 4, Abs. 4 GG), d. h. der Übertragung der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, muss die subdelegierte Verordnung ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage angeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet. Die subdelegierende Verordnung muss die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 -, juris, Rn. 16 f.; OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 104.
Dies ist hier der Fall. Die Landesregierung hat die ihr in § 32 IfSG eingeräumte Ermächtigung, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen, durch § 13 IfSBG-NRW dem für das Gesundheit zuständige Ministerium übertragen. Diese Ermächtigungsnorm hat das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen in der Eingangsformel der von ihm erlassenen Coronaschutzverordnung vom 17. August 2021 genannt. Unabhängig davon zitiert die Coronaschutzverordnung in ihrer Eingangsformel auch die hier einschlägige unmittelbare Ermächtigungsnorm des § 32 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1, § 28a Abs. 1 und 3 IfSG.
Dass sowohl in § 13 IfSBG-NRW als auch in der Eingangsformel der Coronaschutzverordnung § 32 IfSG insgesamt und nicht der für die Subdelegation maßgebliche Satz 2 der Vorschrift gesondert genannt wird, erscheint mit Blick auf die Kontrollfunktion des Zitiergebots unschädlich. Da die gesetzliche Regelung des § 32 IfSG nur die Verordnungsermächtigung und die Ermächtigung zur Subdelegation enthält, dürfte eine Vergewisserung über die bundesgesetzliche Rückanbindung der Subdelegation zweifelsfrei möglich sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2021 ‑ 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 106.
Dass der Verordnungsgeber zudem in der jüngsten Fassung der Coronaschutzverordnung vom 14. September 2021 § 28a Abs. 3 IfSG weiterhin in der Fassung durch Art. 1 Nr. 2c des Gesetzes vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) und nicht in der durch Art. 12 des Aufbauhilfegesetzes 2021 vom 10. September 2021 (BGBl. I S. 4152), in Kraft getreten zum 15. September 2021, geänderten Fassung zitiert, und damit die jüngste Änderung des Infektionsschutzgesetzes (bislang) nicht nachvollzogen hat, ist keine Frage des Zitiergebots und auch im Übrigen unschädlich. Für untergesetzliche Außenrechtssätze (Rechtsverordnungen, Satzungen) ist anerkannt, dass diese, wenn sie im Zeitpunkt ihres Erlasses auf ausreichender Grundlage ergangen waren, durch das nachträgliche Erlöschen oder die nachträgliche Änderung ihrer Ermächtigungsvorschrift nicht in ihrer Gültigkeit berührt werden, sofern nur ihr Regelungsgegenstand erhalten bleibt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1977 - 2 BvR 812/74 -, juris, Rn. 26, m. w. N., und vom 3. Dezember 1958 - 1 BvR 488/57 -, juris, Rn. 32; OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2007 - 1 A 606/06 -, juris, Rn. 16 f., m. w. N.
So liegt es hier. An der Verordnungsermächtigung für die hier streitige Maskenpflicht hat sich auch durch die Änderung des Infektionsschutzgesetzes nichts geändert. § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG sieht weiterhin insbesondere die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht) als mögliche, über § 32 IfSG im Wege der Rechtsverordnung zu erlassende Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag vor. Insoweit ist der Wortlaut zur Vorgängerfassung vom 29. März 2021 unverändert. Die Änderung des § 28a Abs. 3 IfSG durch Art. 12 des Aufbauhilfegesetzes 2021 vom 10. September 2021 (BGBl. I S. 4152) lässt die Möglichkeit zum Verordnen einer Maskenpflicht unberührt. Vielmehr ist eine solche nunmehr sogar unter erleichterten Voraussetzungen möglich. Sie kann bereits zum präventiven Infektionsschutz ergriffen werden (vgl. § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG n. F.) und müsste damit – anders als bislang – nicht mehr unter Berücksichtigung des jeweiligen regionalen Infektionsgeschehens an Schwellenwerten für 7-Tage-Inzidenzen ausgerichtet werden.
bb. Die Verordnungsregelung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO dürfte auch hinreichend bestimmt sein. Insbesondere dürfte sich durch Auslegung ermitteln lassen, welche Arten von Masken durch das Verlangen nach „mindestens“ einer „medizinischen Maske“ vom Verordnungsgeber als erforderlich angesehen werden.
Nach dem allgemeinen, im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gründenden Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze ist der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber gehalten, Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Grundsätzlich fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist. Die Rechtsprechung ist zudem gehalten, verbleibende Unklarheiten über den Anwendungsbereich einer Norm durch Präzisierung und Konkretisierung im Wege der Auslegung nach Möglichkeit auszuräumen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 2018 - 2 BvR 309/15 u. a. -, juris, Rn. 77 f., mit zahlreichen weiteren Nachweisen; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 CN 1.12 -, juris, Rn. 21, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 13. August 2021 - 13 B 1332/21.NE -, juris, Rn. 22.
Gemessen daran dürfte sich eindeutig ermitteln lassen, welche Maske im Wahlraum bei der Bundestagswahl 2021 zu tragen ist. Der Verordnungsgeber geht in seiner Begründung zu Recht davon aus, dass die Definition der „medizinischen Maske“ inzwischen als allgemein bekannt unterstellt werden kann. Die dem Normadressaten durch Medienberichterstattung sowie im Alltagsleben bekannte Graduierung der verschiedenen Maskentypen erfolgt anhand des unterschiedlichen Grades ihrer Schutzwirkung.
Vgl. nur Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte, Hinweise des BfArM zur Verwendung von Mund-Nasen-Bedeckungen, medizinischen Gesichtsmasken sowie partikelfiltrierenden Halbmasken (FFP-Masken), abrufbar unter
https://www.bfarm.de/SharedDocs/Risikoinformationen/Medizinprodukte/DE/schutzmasken.html; OVG NRW, Beschluss vom 10. Mai 2021 - 13 B 135/21.NE -, juris, Rn. 26.
Insofern dürfte sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift anhand des während der Pandemie in der Bevölkerung allgemein gewordenen Sprachgebrauchs hinreichend ergeben, dass im Wahllokal bei der Bundestagswahl 2021 eine medizinische Gesichtsmaske (sog. OP-Maske) oder eine Atemschutzmaske, also eine Maske des Standards FFP2 und höher sowie eine dieser vergleichbare Maske (insbesondere mit den ausländischen Standardbezeichnungen KN95/N95), zu tragen ist.
Vgl. insoweit auch die Definitionen in § 5 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO vom 24. Juni 2021 (GV. NRW. S. 731a).
Nicht ausreichend sind damit Masken mit einem niedrigeren Schutzniveau, also Alltagsmasken, sowie Gesichtsvisiere.
c. Die nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 IfSG erforderlichen tatbestandlichen Voraussetzungen für die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO normierte Pflicht zum Tragen einer Maske in Brief- und Urnenwahlräumen für die Bundestagswahl 2021 und deren Zuwegen innerhalb des Wahlgebäudes liegen vor. Der Deutsche Bundestag hat am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt (vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C), deren Fortbestehen er zuletzt am 25. August 2021 festgestellt hat (vgl. Plenarprotokoll 19/238, S. 31076C). Die Anordnung einer Maskenpflicht ist eine Schutzmaßnahme i. S. d. § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG.
d. Die streitige Regelung hält sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen an die gesetzlichen Vorgaben aus § 28a IfSG. Sie orientiert sich an den Maßstäben des § 28a Abs. 3 IfSG (aa.) und verstößt voraussichtlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (bb.).
aa. § 28a Abs. 3 IfSG Satz 2 und 5 IfSG in der vom Verordnungsgeber zitierten Fassung vom 29. März 2021 bestimmte, dass bei Überschreitung eines Schwellenwertes von 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen sind, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Im Zeitpunkt der letzten Änderung der Verordnung am 14. September 2021 lag die landesweite Inzidenz bei 99,4, derzeit (Stand 23. September 2021) beträgt sie 64,0,
vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19) vom 14. September 2021, Seite 2, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Sept_2021/2021-09-14-de.pdf?__blob=publicationFile, sowie vom 23. September 2021, Seite 2, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Sept_2021/2021-09-23-de.pdf?__blob=publicationFile,
sodass danach die Anordnung einer Maskenpflicht – auch bei sinkenden Infektionszahlen – grundsätzlich zulässig ist. Selbst bei geringeren 7-Tage-Inzidenzen unterhalb von 35, bei denen nach § 28a Abs. 3 IfSG Satz 7 IfSG a. F. insbesondere Schutzmaßnahmen in Betracht kommen, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen, dürfte die Anordnung einer Maskenpflicht als grundlegende Maßnahme der Infektionskontrolle möglich sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 17 f., m. w. N.
Im Übrigen wäre die vorliegende Anordnung der Maskenpflicht erst recht nach der Neufassung des § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG als Schutzmaßnahme zum präventiven Infektionsschutz möglich.
bb. Die Maskenpflicht nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO im Wahlraum bei der Bundestagswahl 2021 dürfte voraussichtlich verhältnismäßig sein.
Nach dem Willen des Verordnungsgebers werden mit der angegriffenen Regelung im Hinblick auf die anstehende Bundestagswahl 2021 Anordnungen und Schutzmaßnahmen für die auch in der Pandemie infektiologisch sichere Durchführung der Wahl in den Wahlräumen bzw. auf den Zuwegungen getroffen. In den Wahlräumen herrscht wie in anderen, für Menschen frei zugänglichen Innenräumen, in denen mehrere Personen zusammentreffen, Maskenpflicht.
Vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 17. August 2021, zuletzt aktualisiert unter Berücksichtigung der Änderungen durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Coronaschutzverordnung vom 14. September 2021, Seite 14, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210921_konsolidierte_begruendung_coronaschvo.pdf.
Ziel der Regelung ist damit der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt (vgl. § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG), wofür den Staat gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG eine umfassende Schutzpflicht trifft.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 1977 ‑ 1 BvQ 5/77 -, juris, Rn. 13 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 16. Juni 2021 - 1 S 1868/21 -, juris, Rn. 40.
Die Maskenpflicht ist zur Erreichung des angestrebten Ziels, Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, voraussichtlich geeignet (aaa.), erforderlich (bbb.) und angemessen (ccc.). Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Ihm obliegt es, unter Beachtung der jeweiligen Sachgesetzlichkeiten zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Der Einschätzungs- und Prognosespielraum ist regelmäßig erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können.
Vgl. allgemein BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 -, juris, Rn. 18, m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 ‑ 8 C 6.15 -, juris, Rn. 43; zu Coronamaßnahmen z. B. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Mai 2021 - 1 BvR 928/21 -, juris, Rn. 25, und vom 13. Mai 2020 ‑ 1 BvR 1021/20 -, juris, Rn. 10.
Diesen Einschätzungs- und Prognosespielraum haben weder der Bundesgesetzgeber noch der ihm folgende nordrhein-westfälische Verordnungsgeber überschritten.
aaa. Nach Einschätzung des Bundesgesetzgebers handelt es sich bei der Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung um einen zentralen Baustein zur Eindämmung des Coronavirus SARS-CoV-2, weil diese eine notwendige und einfache Schutzmaßnahme darstelle.
Vgl. Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutze der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, BT-Drs. 19/23944, S. 32.
Auch der nordrhein-westfälische Verordnungsgeber geht in Übereinstimmung damit davon aus, dass es sich bei der Maskenpflicht neben der Testpflicht um eine der entscheidenden Schutzmaßnahmen zur Pandemiebewältigung handelt. Dementsprechend hat er die Maßnahmen in der derzeit gültigen Coronaschutzverordnung – soweit es um verbindliche Maßnahmen geht – für Privatpersonen auf zwei zentrale Maßnahmen reduziert, nämlich eine verbindliche Maskenpflicht vor allem in Innenbereichen und eine Zugangseröffnung (soweit es nicht immunisierte Personen betrifft) erst nach einem negativen Coronatest. Diese Reduktion des Schutzregimes sei infektiologisch vertretbar, weil es sich bei den verbleibenden zwei Maßnahmen – gerade in ihrem Zusammenwirken – um sehr effiziente und wirksame Maßnahmen handele, um das Infektionsrisiko insgesamt zu begrenzen.
Vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 17. August 2021, zuletzt aktualisiert unter Berücksichtigung der Änderungen durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Coronaschutzverordnung vom 14. September 2021, Seite 5, abrufbar unter https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210921_konsolidierte_begruendung_coronaschvo.pdf.
Die Einschätzung, dass das Tragen von Masken einen wesentlichen Beitrag zur Verhinderung von Infektionen leisten kann, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -, juris, Rn. 61, m. w. N.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Mit der angegriffenen Regelung folgt der Verordnungsgeber der Empfehlung des Robert Koch-Instituts (zu dessen Aufgaben und Kompetenzen siehe § 4 IfSG). Es empfiehlt weiterhin das generelle Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes („OP-Maske“) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren und somit Risikogruppen zu schützen. Diese Empfehlung beruhe auf Untersuchungen, die belegen, dass ein relevanter Anteil von Übertragungen von SARS-CoV-2 unbemerkt erfolge, d. h. zu einem Zeitpunkt vor dem Auftreten der ersten Krankheitszeichen bzw. auch wenn keine Krankheitszeichen bemerkt werden. In Situationen, in denen nicht auszuschließen sei, dass empfängliche Personen (z. B. nicht oder nicht vollständig Geimpfte oder Personen mit einem Risiko für einen schlechteren Impfschutz) anwesend sind, sei das generelle Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes durch alle Personen notwendig.
Vgl. Robert Koch-Institut, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2/ Krankheit COVID-19, Infektionsschutzmaßnahmen (Stand: 13. August 2021), Was ist beim Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes („OP-Maske“) in der Öffentlichkeit zu beachten? abrufbar unter
https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html;jsessionid=63DCDA24D99A9EEBAAF7BD8618015ADA.internet071?nn=13490888.
Dem liegt die Grundannahme zugrunde, dass sich das Coronavirus nach derzeitigen Erkenntnissen bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infizierte Person herum erhöht. Nach Einschätzung des Robert Koch-Instituts kann eine Maske (Mund-Nasen-Schutz oder Mund-Nasen-Bedeckung) das Risiko einer Übertragung durch Partikel jeglicher Größe im unmittelbaren Umfeld um eine infizierte Person reduzieren.
Vgl. zuletzt ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 37 ff., m. w. N.
Der Verordnungsgeber darf unter Berücksichtigung dessen annehmen, dass das Tragen von Masken ein geeignetes Mittel zur Reduzierung bzw. Kontrolle des Infektionsgeschehens darstellt. Dem steht nicht entgegen, dass der wissenschaftliche Diskurs über die Eignung von Masken zur Vermeidung von Infektionen mit SARS-CoV-2 nicht abgeschlossen ist und es unter der großen Zahl wissenschaftlicher Meinungen andere Stimmen gibt, die die Wirksamkeit von Masken verneinen oder eine Maskenpflicht sogar für kontraproduktiv halten. Diese Vielfalt ist Ausdruck einer weiterhin laufenden wissenschaftlichen Diskussion, die angesichts der Ungewissheiten und dynamischen Entwicklungen in der wissenschaftlichen Forschung zum neuartigen Coronavirus notwendig ist und dem Umstand Rechnung trägt, dass die Bewertungen ständig kritisch zu hinterfragen sind und fortdauernder Überprüfung bedürfen. Der Verordnungsgeber überschreitet grundsätzlich seinen Einschätzungsspielraum nicht, wenn er bei mehreren vertretbaren Auffassungen zu einer Sachfrage einer Meinung den Vorzug gibt, solange er dabei nicht feststehende, hiermit nicht vereinbare Tatsachen verkennt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 37 ff., und vom 6. Mai 2021 - 13 B 619/21.NE -, juris, Rn. 26 f., m. w. N.
Solche Tatsachen legt der Antragsteller mit seinem pauschalen Hinweis, die Wirksamkeit des Masketragens zum Eigen- und/oder Fremdschutz vor Ansteckung mit dem SARSCoV2-Virus sei bis heute nicht wissenschaftlich nachgewiesen, nicht ansatzweise dar. Die Einholung von Sachverständigengutachten kommt im vorliegenden Eilverfahren schon deshalb nicht in Betracht, weil sie aufgrund des damit verbundenen Zeitaufwands rechtzeitigen effektiven Rechtsschutz vereiteln würde.
Die Eignung der im Wahlraum geltenden Maskenpflicht wird schließlich nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Mitglieder der Wahlvorstände – anders als die Wahlberechtigten und etwaige Wahlbeobachter – vom Tragen einer Maske gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 14a CoronaSchVO befreit sind, wenn das Tragen der Maske durch gleich wirksame Schutzmaßnahmen (Abtrennung des Sitzplatzes am Wahltisch durch Glas, Plexiglas oder ähnliches) ersetzt wird oder das jederzeitige Einhalten eines Mindestabstands von 1,5 Metern zu anderen Personen sichergestellt ist. Die Befreiungsmöglichkeit entspricht derjenigen des § 3 Abs. 2 Nr. 14 CoronaSchVO für Inhaberinnen und Inhaber sowie Beschäftigte von Einrichtungen, die für Kunden oder Besucherverkehre geöffnet sind, die sich nach Auffassung des Verordnungsgebers bewährt hat.
Vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 17. August 2021, zuletzt aktualisiert unter Berücksichtigung der Änderungen durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Coronaschutzverordnung vom 14. September 2021, Seite 14 f., abrufbar unter
Da es für die Eignung einer Maßnahme genügt, dass der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, ist nicht erforderlich, dass der Verordnungsgeber durch eine ausnahmslose Maskenpflicht in den Brief- und Urnenwahlräumen für die Bundestagswahl 2021 die Zielerreichung optimiert.
bb. Die Maskenpflicht im Wahlraum bei der Bundestagswahl 2021 ist zur Erreichung dieses Ziels voraussichtlich auch erforderlich. Der Antragsteller zeigt keine milderen, gleich geeigneten Mittel auf; solche sind auch sonst nicht ersichtlich.
cc. Die Regelung dürfte voraussichtlich auch angemessen sein. Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 u. a. -, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend ist die fragliche Regelung bei vorläufiger Bewertung nicht zu be-anstanden, weil die Schwere etwaig damit verbundener Grundrechtseingriffe voraussichtlich nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht.
Der Senat hat bereits wiederholt entschieden, dass sogar die sog. Maskenpflicht in Schulen voraussichtlich mit den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu vereinbaren sein kann, insbesondere das tägliche, mehrstündige Tragen einer Maske den Schülerinnen und Schülern – auch Grundschülerinnen und Grundschülern – zumutbar sein kann.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 5, mit weiteren Nachweisen zur Senatsrspr., und insbesondere Rn. 79 ff. zur Angemessenheit.
Angesichts dessen erschließt sich nicht, inwiefern das zeitlich begrenzte einmalige Tragen einer Maske im Wahlraum bei der Bundestagswahl 2021 für die Betroffenen unzumutbar sein soll. Insbesondere hindert das insoweit regelmäßig auf wenige Minuten beschränkte Tragen einer Maske den Wahlberechtigten nicht daran, sein Wahlrecht auszuüben, indem er seine Stimmen durch Ankreuzen des Stimmzettels abgibt. Die Stimmabgabe im Wahlraum wird hierdurch auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert, zumal Personen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen können, von der Verpflichtung nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 Nr. 18 CoronaSchVO von vornherein befreit sind. Das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) oder die Rechte der Wahlberechtigten aus Art. 38 Abs. 1 GG werden vor diesem Hintergrund durch die Regelung nicht erkennbar berührt. Gleiches gilt in Bezug auf den verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl (Art. 38 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG; § 10 Satz 1, § 31 BWahlG, § 54 BWO), da der Zutritt zum Wahlraum während der Wahlhandlung sowie der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses jederzeit zumutbar möglich bleibt.
Ferner ist schon mit Blick auf die zeitlich begrenzte Dauer der Pflicht zum Masketragen keine Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ersichtlich.
Siehe dazu im Übrigen OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2021 ‑ 13 B 1335/21.NE ‑, juris, Rn. 81 ff.
Die vom Antragsteller sinngemäß behauptete Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) liegt voraussichtlich ebenfalls nicht vor. Dem Antragsteller wird durch das Tragen der Maske die Äußerung bestimmter Meinungen nicht verboten. Er ist dadurch auch nicht in seiner negativen Meinungsfreiheit betroffen, weil die grundsätzlich unterschiedslos geltende Pflicht zum Tragen der Maske nicht mit der Äußerung einer bestimmten Meinung verbunden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2020 - 13 B 1815/20.NE -, juris, Rn. 81; VG Berlin, Beschluss vom 19. November 2020 - 2 L 179/20 -, juris, Rn. 35; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2020 - 1 BvQ 74/20 -, juris, Rn. 3.
Soweit die Pflicht zum Tragen einer Maske schließlich die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) beeinträchtigt, steht der beabsichtigte Verordnungszweck ebenso wenig außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs. Die allgemeine Handlungsfreiheit gilt nicht unbeschränkt, sondern tritt hier hinter die staatliche Schutzpflicht zugunsten von Leben und Gesundheit der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die gravierenden und teils irreversiblen Folgen zu berücksichtigen, die eine unkontrollierte Virusverbreitung für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen hätte. Die mit dem Tragen einer Maske lediglich verbundenen Unannehmlichkeiten wiegen demgegenüber deutlich leichter.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2021 - 13 B 1041/21.NE -, juris, Rn. 70 ff., 95, zur Maskenpflicht für vollständig geimpfte Personen.
2. § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO ist ebenfalls nicht offensichtlich rechtswidrig. Anders als der Antragsteller meint, enthält die Vorschrift bei vorläufiger Bewertung nach Auslegung schon keine die Kompetenzen des Landesverordnungsgebers überschreitende verbindliche Regelung über die Durchführung der Bundestagswahl im Sinne einer Befugnisnorm oder Ermessenslenkung gegenüber den Wahlvorständen, die in Rechte der Wahlberechtigten oder etwaiger Wahlbeobachter eingreifen könnte. Vielmehr verbleibt es – auch im Umgang mit Personen, die gegen die Maskenpflicht verstoßen – bei der Regelung des § 31 Satz 2 BWahlG, wonach der Wahlvorstand Personen, die die Ordnung und Ruhe stören, aus dem Wahlraum verweisen kann. Der Wortlaut des § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO ist zwar an § 31 Satz 2 BWahlG angelehnt. Der systematische Zusammenhang der Vorschrift und die Verordnungsbegründung weisen aber voraussichtlich darauf hin, dass der Verordnungsgeber nicht bezweckt hat, verbindliche Regelungen zum Bundestagswahlrecht neben § 31 Satz 2 BWahlG zu treffen, für deren Erlass er wegen Art. 38 Abs. 3 GG nicht kompetent wäre.
§ 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO knüpft systematisch an § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 CoronaSchVO an. Satz 1 regelt generell, dass Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Maske nicht beachten, von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen und Dienstleistungen durch die für das Angebot, die Einrichtungen und Dienstleistungen verantwortlichen Personen auszuschließen sind. Damit diese Regelung nicht auch im Falle der Nichtbeachtung der Maskenpflicht im Wahlraum greift, hat der Verordnungsgeber diese davon explizit durch Satz 2 ausgenommen. Stattdessen soll ein – entgegen § 31 Satz 2 BWahlG – gleichsam automatischer Verweis aus dem Wahlraum auch bei Verstoß gegen die Maskenpflicht gerade nicht erfolgen. Der Landesverordnungsgeber hat mithin erkannt, dass er nicht kompetent wäre, die Ausübung des Bundestagswahlrechts näher zu regeln, und dies klarstellend unter Würdigung der hohen Bedeutung des Wahlrechts zum Ausdruck bringen wollen. Mit dem hier angegriffenen Satz 3 der Vorschrift gibt der Verordnungsgeber daran anknüpfend bei verständiger Würdigung lediglich zu erkennen, welche Relevanz er dem von ihm zu regelnden Infektionsschutz im Rahmen der dem Wahlvorstand obliegenden Ermessensentscheidung beimisst, wie im Einzelfall mit Personen zu verfahren ist, die gegen die Maskenpflicht verstoßen. Dementsprechend stellt er in der Verordnungsbegründung klar, dass § 31 Satz 2 BWahlG alleinige Ermächtigungsgrundlage für eine etwaige Verweisung aus dem Wahlraum bleibt. Dies wird hinreichend dadurch deutlich, dass die Verordnungsbegründung ausdrücklich auf § 31 Satz 2 BWahlG verweist und das den Wahlvorständen darin eingeräumte Ermessen in Bezug nimmt.
Mit der Verordnungsbegründung gibt der Verordnungsgeber entgegen der Ansicht des Antragstellers lediglich weitere, vertiefende Hinweise und Erläuterungen, wie nach seinem Verständnis dem Infektionsschutzrecht über die Regelungen zum Bundeswahlrecht unter Wahrung des Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden kann. Verbindlichkeit können und sollen sie § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO damit nicht verleihen. Im Übrigen decken sie sich mit denen des Bundeswahlleiters in der vom Antragsgegner vorgelegten Handreichung zu Maßnahmen im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung der Bundestagswahl 2021 unter Covid-19-Pandemiebedingungen (Stand: 23. August 2021).
Ausgehend davon gehen die Einwände des Antragstellers gegen § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO ins Leere. Da der Verordnungsgeber keine eigenständige verbindliche Regelung über die Verweisung aus dem Wahlraum getroffen haben dürfte, dürfte er insbesondere nicht in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Bundestagswahlrecht (Art. 38 Abs. 3 GG) eingegriffen haben. Eine infektionsschutzrechtliche Regelung gelegentlich der Durchführung der Wahl wie die Anordnung der Maskenpflicht in Wahlräumen durch den nordrhein-westfälischen Verordnungsgeber dürfte hingegen auf Grundlage seiner Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG rechtlich nicht zu beanstanden sein.
Vgl. Vetter, NVwZ 2021, 187 (189).
Auf die weiteren Einwände des Antragstellers gegen § 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO in Bezug auf den Vorbehalt des Gesetzes, das Bestimmtheitsgebot, das Demokratieprinzip und den Gleichbehandlungsgrundsatz kommt es nach all dem ebenfalls nicht an.
B. Soweit die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht in Gänze beurteilt werden können und insoweit eine ergänzende Folgenabwägung vorzunehmen ist, geht diese zu Lasten des Antragstellers aus. Seine Interessen müssen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit zurücktreten.
Die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen fallen in der aktuellen Pandemielage schwerer ins Gewicht als die Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs. Die angegriffene Regelung ist Teil eines wesentlichen, aber den Einzelnen nur geringfügig belastenden Bausteins der Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners, die im Falle einer Außervollzugsetzung in ihrer Wirkung gerade mit Blick auf die potenzielle Vielzahl der Kontakte bzw. Aufenthalten in Innenräumen am Wahltag erkennbar reduziert würde, mit der Folge der Gefahr zusätzlicher (unentdeckter) Ansteckungen mit dem Virus und der Erkrankungen oder sogar des Todes weiterer Menschen. Demgegenüber hat der Antragsteller schwerwiegende Nachteile mit dem bloßen Verweis auf eine Beeinträchtigung seines allgemeinen Wohlbefindens und seiner Konzentration nicht konkret dargetan. Solche drängen sich insbesondere angesichts der geringen Dauer des Masketragens während des von ihm beabsichtigten Urnenwahlgangs auch nicht ansatzweise auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Der Antrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG
§ 28a IfSG
§ 32 IfSG
§ 4 IfSG
§ 31 BWahlG
§ 54 BWO
§ 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 IfSG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 und 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 3 Abs. 2 Nr. 14a CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 14 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 18 CoronaSchVO
§ 31 Satz 2 BWahlG
§ 3 Abs. 4 Satz 3 CoronaSchVO
§ 31 Satz 2 BWahlG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 CoronaSchVO
§ 31 Satz 2 BWahlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung
§ 13 IfSBG-NRW als auch in der Eingangsformel der Coronaschutzverordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4, Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 38 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 38 Abs. 3 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2021, 187
13 B 1731/20
2 BvF 3/90
13 B 776/20
1 BvR 587/17
13 B 363/21
13 B 363/21
2 BvR 812/74
1 BvR 488/57
1 A 606/06
2 BvR 309/15
8 CN 1.12
13 B 1332/21
13 B 135/21
13 B 1335/21
1 BvQ 5/77
1 S 1868/21
1 BvR 1789/10
8 C 6.15
1 BvR 928/21
1 BvR 1021/20
2 BvL 45/92
13 B 619/21
2 BvR 2347/15
13 B 1335/21
13 B 1815/20
2 L 179/20
1 BvQ 74/20
13 B 1041/21