Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-23, Aktenzeichen 8 K 3614/15
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2016:0523.8K3614.15.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Es wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt zu der Frage, ob § 17a Abs. 3 Satz 1 des Landesjagdgesetzes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Art. 1 des Ökologischen Jagdgesetzes vom 12. Mai 2015 (GV NRW Seite 448, berichtigt Seite 629) mit Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 des Grundgesetzes vereinbar ist.

Tatbestand:
Der Kläger, der im Kreis D. wohnt und sich im Jahre 1981 erfolgreich der Jägerprüfung unterzogen hat, ist seitdem ununterbrochen im Besitz eines Jagdscheins. Mit Verfügung vom 13. März 2014 verlängerte der Landrat des Kreises D. die Geltungsdauer des Jagdscheins bis zum 31. März 2017. Im Herbst 2015 wurde der Kläger zu einer Gesellschaftsjagd eingeladen, die am 14. November 2015 in B. -W. (I. ) stattfinden sollte. Dem Einladungsschreiben beigefügt war eine Zusammenstellung von Drückjagdregeln, in der es unter anderem hieß: Jeder Schütze müsse über einen gültigen Jagdschein mit Waffenbesitzkarte verfügen und beides am Jagdtag bei sich führen. Dies gelte auch für den nunmehr vorgeschriebenen Schießfertigkeitsnachweis.
Daraufhin wandte sich der Kläger mit Schreiben vom 6. Oktober 2015 an den Beklagten und teilte diesem Folgendes mit: Das in der Einladung angesprochene Erfordernis eines Schießfertigkeitsnachweises beruhe auf § 17a des Landesjagdgesetzes (LJG-NRW). Diese Vorschrift weiche von § 15 des Bundesjagdgesetzes (BJagdG) ab; deshalb sei sie materiell rechtswidrig. Er beabsichtige, an der bevorstehenden Jagd teilzunehmen, ohne den Schießfertigkeitsnachweis zu erbringen. Um sowohl dem Jagdherrn als auch sich selbst Rechtssicherheit zu verschaffen, bitte er den Beklagten als örtlich zuständige Jagdbehörde, im Falle von Bedenken gegen sein Vorhaben eine schriftliche Untersagungsverfügung zu erlassen, damit er die Rechtswidrigkeit der landesrechtlichen Regelung gerichtlich prüfen lassen könne.
Diesem Begehren erwiderte der Beklagte mit Schreiben vom 22. Oktober 2015: § 17a Abs. 3 LJG-NRW verlange für die Teilnahme an einer Bewegungsjagd auf Schalenwild den Nachweis einer besonderen Schießfertigkeit. Die Beteiligung an der Jagd ohne diesen Nachweis stelle eine Ordnungswidrigkeit dar und sie sei eindeutig gesetzwidrig. Angesichts dessen würde es sich bei der vom Kläger beantragten Untersagungsverfügung allenfalls um einen feststellenden Verwaltungsakt handeln. Einen gesetzlichen Anspruch auf einen solchen Verwaltungsakt gebe es nicht. Eine entsprechende Verfügung sei auch gar nicht erforderlich, da es einer Konkretisierung der gesetzlichen Regelung nicht bedürfe und auch keine Rechtsunsicherheit bestehe. Aus diesen Erwägungen beabsichtige er, dem Antrag auf Erlass einer Untersagungsverfügung nicht zu entsprechen.
Der Kläger antwortete mit E-Mail vom 3. November 2015: Entgegen der Auffassung des Beklagten habe er ein durchgreifendes Bescheidungsinteresse. Die gesetzliche Neuregelung sei materiell rechtswidrig, indem sie unter anderem gegen die Gesetzgebungskompetenz des Landes verstoße. In dieser Situation könne er nicht darauf verwiesen werden, sich zunächst durch eine Jagdteilnahme ohne Schießfertigkeitsnachweis formal ins Unrecht zu setzen, um anschließend ein Rechtsmittel gegen einen Bußgeldbescheid einzulegen. Sollte er bis zum 10. November 2015 keine anderslautende Nachricht erhalten, müsse er annehmen, weder einen rechtsmittelfähigen Untersagungsbescheid noch eine Gestattung zur Teilnahme an der Jagd ohne Schießfertigkeitsnachweis zu erhalten. In diesem Falle werde er – auch zur Vermeidung von Nachteilen für den Jagdherrn – an der Jagd nicht teilnehmen. Jedoch werde er im Hinblick auf absehbare Wiederholungstatbestände Fortsetzungsfeststellungsklage erheben müssen.
Zu diesen Ausführungen äußerte sich der Beklagte in der Folgezeit nicht.
Am 17. November 2015 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er trägt vor:
Die Feststellungsklage sei zulässig. Eine abstrakte Normenkontrolle sei in der gegebenen Situation nicht möglich. Eine Verfassungsbeschwerde scheitere derzeit an der mangelnden Ausschöpfung des Rechtsweges. Zur Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses zum Beklagten sei er auf die Erhebung der Fortsetzungsfeststellungsklage angewiesen. Es könne ihm nicht zugemutet werden, sich durch eine Jagdteilnahme ohne Schießfertigkeitsnachweis formal ins Unrecht zu setzen, nachdem der Beklagte eine förmliche Bescheidung vor dem Jagdereignis verweigert habe. Insoweit drohe nicht nur ein Bußgeldverfahren, sondern unter Umständen auch der Widerruf des Jagdscheins und der Waffenbesitzkarte. Mit der Feststellungsklage könne auch inzident die Feststellung der Unanwendbarkeit verordnungsrechtlicher Bestimmungen erreicht werden. Soweit dies in der einschlägigen Literatur verneint werde, könne die gegenteilige Auffassung Geltung nur beanspruchen, wenn es um die eigentliche („prinzipale“) Feststellung der Nichtigkeit einer Norm gehe. Wenn jedoch aufgrund einer Verordnung ein konkretes Rechtsverhältnis streitig sei, verlange es die Effektivität gerichtlichen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes – GG –), das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten gerichtlich klären zu lassen. Die Feststellungsklage sei gegen den Beklagten zu richten, weil dieser die zum Vollzug der Norm zuständige Behörde sei. Es obliege dem Beklagten, die Anwendung der strittigen Vorschrift in seinem Zuständigkeitsbereich zu überwachen und etwaige Verstöße ordnungsrechtlich zu ahnden. Damit bestehe ein Rechtsverhältnis nicht nur gegenüber dem Normgeber, sondern auch gegenüber der Vollzugsbehörde. Er werde auch künftig Einladungen zu Jagden in B. erhalten; die Frage der Zulässigkeit einer Teilnahme ohne Schießfertigkeitsnachweis werde sich wiederholt stellen.
§ 17a Abs. 3 LJG-NRW sei verfassungswidrig. Zunächst fehle es an der Kompetenz des Landesgesetzgebers zum Erlass dieser Vorschrift. Der Bund habe das Recht der Jagdscheine in den §§ 15 bis 18a BJagdG abschließend geregelt. Danach müsse die Schießfertigkeit eines Jagdscheinbewerbers im Rahmen der Jägerprüfung nachgewiesen werden. Zwar könnten die Länder nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 1 GG auf dem Gebiet des Jagdwesens Regelungen treffen, die von der Gesetzgebung des Bundes abwichen. Das Recht der Jagdscheine gehöre jedoch zum „abweichungsfesten Kern“. Das Land sei nicht befugt, weitere Leistungsnachweise zu fordern und mit einem „Jagdschein neben dem Jagdschein“ die bundesrechtlichen Vorgaben zu unterlaufen. Die abweichende Auffassung des Landes sei unzutreffend. Sie könne sich nicht darauf stützen, das Bundesjagdgesetz sei unter der Geltung des früheren Verfassungsrechts als Rahmengesetz erlassen worden, welches den Ländern entsprechende Handlungsspielräume eröffnet habe. Auch in der Rahmengesetzgebung sei der Bund befugt gewesen, abschließende Regelungen zu treffen und in diesem Umfang die Gestaltungsspielräume der Länder einzuschränken. Im vorliegenden Fall sei auch die Neukonzeption der sogenannten „Abweichungsgesetzgebung“ im Zuge der Föderalismusreform zu berücksichtigen. Indem das Grundgesetz für das „Recht der Jagdscheine“ eine Abweichungsbefugnis der Länder ausschließe, sei dieser Komplex abschließend bundesrechtlich geregelt. Es könne nicht angenommen werden, Art. 72 Abs. 3 Nr. 1 GG schütze die Bundesgesetzgebung betreffend das Recht der Jagdscheine vor abweichenden Regelungen seitens der Länder, wenn gleichzeitig das einfache Bundesrecht den Ländern ohnehin weitgehende Ausgestaltungsbefugnisse überlasse.
Der Schießnachweis könne auch nicht als ergänzendes sachliches Verbot im Sinne von § 19 LJG-NRW gerechtfertigt werden. Dies zeige bereits § 19 Abs. 2 BJagdG, wonach die Länder lediglich die Gegenstände des § 19 Abs. 1 BJagdG erweitern oder einschränken dürften. Ein Schießfertigkeitsnachweis finde sich nicht in dem Katalog dieser Bestimmung. Zudem enthalte § 19 LJG-NRW nach seinem eindeutigen Wortlaut sachliche Verbote, die von persönlichen Anforderungen, denen ein Jäger zu entsprechen habe, zu unterscheiden seien. Über welche Kenntnisse und Fähigkeiten ein Jäger verfügen müsse, habe der Bund im Recht der Jagdscheine abschließend festgelegt. Die Länder könnten keine eigenen Qualitätsanforderungen normieren, weil damit der Qualifikationsnachweis des Jagdscheins faktisch ausgehöhlt und entwertet würde. Dies gelte auch für spätere Qualifikationskontrollen, die darauf abzielten, die legitimierende Wirkung der ursprünglichen Jägerprüfung zumindest partiell aufzuheben und sie durch landesrechtliche Leistungsnachweise zu ersetzen. Damit handele es sich um einen „Jagdschein neben dem Jagdschein“, der die Legitimationswirkung des bundesrechtlichen Jagdscheins zurücknehme, zumal die Regelung Jäger aus dem ganzen Bundesgebiet betreffe, sofern sie in Nordrhein-Westfalen die in Rede stehende Jagd ausüben wollten. Mittlerweile habe die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung jagdrechtlicher Vorschriften vorgelegt. Danach sei die Einführung eines Schießnachweises bei Gesellschaftsjagden geplant. Die Begründung des Entwurfs stelle heraus, dass das Recht der Jagdscheine nicht der Abweichungsbefugnis der Länder unterliege.
§ 17a Abs. 3 LJG-NRW verstoße in Verbindung mit § 34 der Verordnung zur Durchführung des Landesjagdgesetzes (DVO LJG-NRW) auch gegen das Demokratieprinzip. Die Ausübung hoheitlicher Aufgaben sei nach Art. 33 Abs. 4 GG in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen. Sofern derartige Befugnisse von Privaten wahrgenommen werden sollten, bedürfe es hierzu einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. Wenn der Staat grundrechtliche Freiräume aus Gründen des Gemeinwohls einem Prüfungsvorbehalt unterstelle und die Wiedererlangung grundrechtlicher Freiheiten an die Erbringung eines Prüfungs- oder Leistungsnachweises anknüpfe, habe er dafür einzustehen, dass der geforderte Nachweis in einem rechtsstaatlich geordneten und kontrollierten Verfahren erbracht werde. Die Abnahme der Schießfertigkeit sei eine hoheitliche Aufgabe, die von privaten Schießstandbetreibern wahrgenommen werde, ohne dass es hierfür eine rechtliche Grundlage gebe. Entgegen der Auffassung des Landes gehe es bei der Kontrolle der Schießfertigkeit nicht um das bloße Ablesen von Ergebnissen, sondern um prüfungsspezifische Bewertungen, etwa bei der Trefferaufnahme in Schießkinos (§ 34 Abs. 2 Nr. 2 DVO LJG-NRW). Die in Rede stehenden Regelungen verstießen gegen die Grundrechte und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Angesichts der zahlreich betroffenen Jäger ständen gar nicht genug Schießstände und Schießkinos zur Verfügung, die den Schießfertigkeitsnachweis ermöglichten. Die Vorschriften liefen mithin darauf hinaus, die meisten Jäger von einer Teilnahme an Bewegungsjagden zu verdrängen. Diese Art der Jagd stelle im Übrigen in vielen Revieren eine der zentralen Nutzungs- und Bewirtschaftungsformen dar. Angesichts dessen erweise sich die praktisch kaum vollziehbare Regelung des § 34 DVO LJG-NRW auch als unverhältnismäßig.
Die in § 17a Abs. 3 Satz 2 LJG-NRW enthaltene Verordnungsermächtigung genüge nicht dem Bestimmtheitserfordernis. Es bleibe nämlich offen, ob sich die Prüfung der Schießfähigkeit allein auf die Treffsicherheit beschränken dürfe oder ob weitere Aspekte, etwa der sichere Umgang mit Waffen, berücksichtigt werden könnten. Verfassungswidrig seien auch die Regelungen des § 34 DVO LJG-NRW. Diese gingen über die gesetzliche Ermächtigung weit hinaus. Zudem werde nicht hinreichend klar geregelt, unter welchen Bedingungen die Schießfertigkeit nachgewiesen sei. So könne etwa der Betreiber eines Schießkinos durch die Auswahl der Filmsequenzen den Schwierigkeitsgrad der Prüfung selbst festlegen. Eine solche Beliebigkeit sei im Rahmen grundrechtlich relevanter Prüfungen schlechterdings nicht hinnehmbar. Das angerufene Gericht sei befugt, die Unwirksamkeit der Durchführungsverordnung festzustellen, ohne die Angelegenheit gemäß Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht vorlegen zu müssen. Ohne eine wirksame Durchführungsregelung sei § 17a Abs. 3 LJG-NRW nicht vollzugsfähig. In diesem Falle allerdings könne der Beklagte einen Schießfertigkeitsnachweis überhaupt nicht verlangen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass er berechtigt war, an der am 14. November 2015 in B. -W. durchgeführten Bewegungsdrückjagd auf Schalenwild ohne Absolvierung eines Schießfertigkeitsnachweises teilzunehmen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend: Die ausdrücklich so bezeichnete Fortsetzungsfeststellungsklage sei unzulässig. Dieser Klage liege ein unstatthaftes Verpflichtungsbegehren zugrunde. Der von dem Kläger erstrebte Verwaltungsakt sei im Gesetz nicht vorgesehen, sodass der Kläger ihn nicht beanspruchen könne. Als allgemeine Feststellungsklage sei die Klage zulässig. Diese Klage sei allerdings nicht gegen ihn – den Beklagten – zu richten. Der Kläger greife ein formelles Landesgesetz an. Sollte das angerufene Gericht die einschlägige Vorschrift für verfassungswidrig erachten, müsste eine Vorlage nach Art. 100 GG beschlossen werden. Ein Erfolg der Klage sei nur möglich, wenn zuvor die Nichtigkeit von § 17a LJG-NRW festgestellt worden sei. Das Feststellungsbegehren bezwecke letztlich die Kontrolle eines Parlamentsgesetzes. Im Übrigen habe er – der Beklagte – auch keinerlei Ausführungskompetenz. Die streitige Rechtsfolge ergebe sich unmittelbar aus dem Gesetz. Allein die Verfolgung von Verstößen gegen § 17a LJG-NRW begründe kein Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Jagdbehörde. Angesichts dessen könne ein Rechtsverhältnis nur zwischen dem Kläger und dem Normgeber bestehen.
Das auf den ausdrücklichen Antrag des Beklagten vom 4. Mai 2016 mit Beschluss vom 11. Mai 2016 beigeladene Land Nordrhein-Westfalen beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt vor:
Die Klage sei sowohl als Fortsetzungsfeststellungsklage als auch als Feststellungsklage nach § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unzulässig. Der Verwaltungsrechtsweg sei nach § 40 Abs. 1 VwGO nicht eröffnet, weil der Kläger in Wirklichkeit eine verfassungsrechtliche Streitigkeit betreibe. Seine Behauptung, es solle das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden, sei vorgeschoben. Die Klageart sei auch unstatthaft, weil die Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit einer Rechtsnorm kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis darstelle. Es sei auch keine Rechtsverletzung ersichtlich, so dass es an der Klagebefugnis fehle. Namentlich könne sich der Kläger nicht auf Art. 14 GG berufen, weil er nicht Eigentümer der Flächen sei, auf denen die Jagd stattgefunden habe. Schließlich richte sich die Klage gegen den falschen Klagegegner, weil das von dem Kläger bemühte Rechtsverhältnis nur gegenüber dem Normgeber bestehe. Als Fortsetzungsfeststellungsklage sei das Begehren unzulässig, weil kein Verwaltungsakt in Rede stehe. Auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage fehle es an der Klagebefugnis und am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis.
Die Klage sei auch unbegründet. § 17a Abs. 3 LJG-NRW und § 34 DVO LJG-NRW seien sowohl mit dem Grundgesetz als auch mit der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vereinbar. Das Land sei befugt, die Teilnahme an Bewegungsjagden von einem Leistungsnachweis abhängig zu machen. Dies folge bereits aus § 19 Abs. 2 BJagdG, wonach die Länder die in § 19 Abs. 1 BJagdG genannten sachlichen Verbote erweitern oder aus besonderen Gründen einschränken könnten. Das Erfordernis eines Schießfertigkeitsnachweises sei ein sachliches Verbot in diesem Sinne und „unzweifelhaft“ eine Jagdbeschränkung im Sinne des Fünften Abschnitts des Bundesjagdgesetzes. Das Ausfüllungsrecht des § 19 Abs. 2 BJagdG gehe dem Abweichungsrecht aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG vor. § 17a Abs. 3 LJG-NRW enthalte auch ein sachliches Verbot im Sinne von § 19 BJagdG. Der Landesgesetzgeber sei befugt, neue, nicht bereits in § 19 Abs. 1 BJagdG vorgesehene sachliche Verbote aufzustellen. Die Materialien zur ursprünglichen Fassung des Bundesjagdgesetzes ließen erkennen, dass dem Landesgesetzgeber ein möglichst weiter Spielraum habe eröffnet werden sollen. Hieran habe sich durch die Föderalismusreformen und die neue Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nichts geändert. Die Regelung in § 17a Abs. 3 LJG-NRW stelle ein sachliches Verbot auf. Der betroffene Jagdscheininhaber dürfe ohne Schießfertigkeitsnachweis nicht an einer Bewegungsjagd teilnehmen. Die Auffassung des Klägers, bestimmte persönliche Voraussetzungen, die der Jäger erfüllen müsse, könnten kein sachliches Verbot darstellen, sei unzutreffend. Der Gesetzgeber habe die sachlichen Verbote des § 19 BJagdG von den in § 20 BJagdG geregelten örtlichen Verboten abgegrenzt. Eine Differenzierung zwischen sachlichen Verboten und persönlichen Anforderungen lasse sich dem Gesetz nicht entnehmen. Die Richtigkeit seiner – des Beigeladenen – Auffassung ergebe sich auch in einem Erst-Recht-Schluss: Das Land hätte die Bewegungsjagd auf der Grundlage von § 19 Abs. 2 BJagdG vollständig verbieten können, so dass sich nicht überzeugend begründen lasse, warum ein weniger weit reichendes Verbot nach § 17a Abs. 3 LJG-NRW unzulässig sei.
Die Befugnis des Landes zum Erlass von § 17a Abs. 3 LJG-NRW ergebe sich auch aus seiner Abweichungskompetenz. Die Vorschrift habe einen Bereich des Jagdwesens zum Gegenstand, ohne dass das abweichungsfeste „Recht der Jagdscheine“ betroffen sei. Dieser abweichungsfeste Kern sei eng auszulegen, weil die Abweichungsbefugnisse der Länder grundsätzlich weit zu verstehen seien. Die bundeseinheitlichen Voraussetzungen für die Erteilung des Jagdscheins gemäß § 17 BJagdG würden durch die streitgegenständlichen Normen nicht geändert. Das Landesrecht mache lediglich die Ausübung einer bestimmten Jagdweise von einer zusätzlichen Voraussetzung abhängig. Ebenso wenig berühre es die bundesrechtlich begründete Legitimationswirkung des Jagdscheins. Der Inhaber eines Jagdscheins dürfe auch in Nordrhein-Westfalen grundsätzlich jagen und an allen Arten der Jagd teilnehmen, etwa auch an der nach Auffassung des Landes weniger gefährlichen und weniger tierschutzrelevanten Ansitzjagd. Ausgehend von den Überlegungen des Klägers müsste jede jagdrechtliche Einschränkung der Jagdausübung für kompetenzwidrig angesehen werden. Damit würde das neue Abweichungsrecht der Länder „vollständig konterkariert“. Unzutreffend sei auch die Darstellung des Klägers, § 17 a Abs. 3 LJG-NRW verlange einen „Jagdschein neben dem Jagdschein“. Ähnliche Regelungen würden auch in anderen Bundesländern diskutiert. Im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sei in der letzten Legislaturperiode (April 2013) sogar die weitergehende Ansicht vertreten worden, wonach die Einführung allgemeiner Schießnachweise der Kompetenz der Länder unterfalle. Soweit nunmehr beabsichtigt werde, bundesrechtlich für die Teilnahme an Gesellschaftsjagden einen Schießnachweis zu fordern, lasse sich hieraus nicht die Gesetzgebungskompetenz des Landes aufgrund der bestehenden Rechtslage verneinen.
Die Durchführung des Leistungsnachweises auf Schießständen, wie ihn § 17a Abs. 3 LJG-NRW als Voraussetzung für die Teilnahme an Bewegungsjagden verlange, verstoße nicht gegen das Demokratieprinzip. Insoweit fehle es entgegen der Auffassung des Klägers bereits an einer mit Hoheitsgewalt verbundenen Tätigkeit, die eine förmliche Beleihung verlange. Die Tätigkeit der privaten Schießstand- und Schießkinobetreiber sei ein rein mechanisches Hilfsgeschäft, nicht aber die Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Durch diese Tätigkeit werde auch nicht die institutionelle Ordnung des Gemeinwesens berührt. Im Übrigen sei es auch in anderen und sogar grundrechtsrelevanten Bereichen üblich, entsprechende Erlaubnisse zur Ausübung der grundrechtsrelevanten Tätigkeit von privaten Organisationen ausstellen zu lassen, die nicht unmittelbar der hoheitlichen Aufsicht unterlägen.
§ 17a Abs. 3 LJG-NRW verstoße nicht gegen Grundrechte des Klägers, dessen Vorbringen auch insoweit nicht überzeuge. Die Eigentumsgarantie sei bereits wegen der fehlenden Eigentümerstellung des Klägers nicht einschlägig. Ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit liege nicht vor, weil der Beruf des Klägers als Rechtsanwalt nicht betroffen werde. Eine etwaige Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit von Berufsjägern könne der Kläger mangels eigener Betroffenheit nicht geltend machen. Soweit in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG eingegriffen werde, sei der Eingriff verhältnismäßig. Es werde der Zweck verfolgt, Schalenwild vor unnötigem Leid zu schützen und Unfälle bei Bewegungsjagden zu verhindern. Hierbei komme dem Gesetzgeber des Landes ein erheblicher Einschätzungsspielraum zu. Die Einführung des Schießfertigkeitsnachweises sei auch erforderlich und nicht unverhältnismäßig.
Die in § 17 a Abs. 3 Satz 2 LJG-NRW enthaltene Verordnungsermächtigung sei verfassungsgemäß. Sie genüge den einschlägigen Anforderungen, indem sie Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimme. Das zuständige Ministerium werde durch § 17a Abs. 3 Satz 2 LJG-NRW überhaupt nicht zu einer belastenden Regelung ermächtigt, weil diese sich bereits im ersten Satz der Vorschrift finde. Dort werde faktisch ein Verbot der Teilnahme an Bewegungsjagden statuiert. Welche konkreten Anforderungen die Verordnung des Ministeriums enthalte, sei demgegenüber von nachgelagerter Bedeutung. § 34 DVO LJG-NRW sei schließlich verfassungsgemäß und mit höherrangigem Recht vereinbar.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit §§ 13 Nr. 11, 80 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht auszusetzen, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW mit Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG vereinbar ist. Die Beteiligten haben hierzu bereits in ihren gewechselten Schriftsätzen Stellung genommen; die Frage war auch Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Die Voraussetzungen für eine Vorlage sind erfüllt. Vorlagegegenstand ist eine förmliche nachkonstitutionelle Rechtsvorschrift mit folgendem Wortlaut: „Voraussetzung für die Teilnahme an einer Bewegungsjagd auf Schalenwild ist der Nachweis einer besonderen Schießfertigkeit, der nicht älter als ein Jahr sein darf.“ Auf die Gültigkeit dieser Vorschrift kommt es für die Entscheidung des vorliegenden Streitfalls an (1.); die Vorschrift ist nach der Überzeugung des Gerichts verfassungswidrig (2.); eine verfassungskonforme Auslegung ist nicht möglich (3.).
1. Der Ausgang des Rechtsstreits hängt davon ab, ob § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW gültig ist. In diesem Falle muss die Klage abgewiesen werden. Ist die Vorschrift hingegen unwirksam, hat das Gericht dem Klagebegehren zu entsprechen.
Die Klage ist zulässig.
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Die Auffassung des beigeladenen Landes, ausgehend von dem Begehren des Klägers liege in Wahrheit eine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Vorschrift vor, trifft nicht zu. Dabei kann es dahinstehen, ob ein den Verwaltungsrechtsweg ausschließender Verfassungsstreit in diesem Sinne ohnehin nur in solchen Verfahren angenommen werden kann, welche die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander betreffen, nicht aber Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. Juli 1976 – VII C 71.75 –, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) Bd. 51 Seite 69 ff., auch bei „Juris“, daselbst bei Rn. 14 mit weiteren Nachweisen; kritisch zu dieser Auffassung Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 21. Aufl. (2015) § 40 Rn. 32a.
Selbst wenn eine verfassungsrechtliche Streitigkeit grundsätzlich auch zwischen einer Privatperson und einer Verwaltungsbehörde denkbar erscheint, also in einer Konstellation, in der auf keiner der beiden Seiten ein Verfassungsorgan beteiligt ist, ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO nur ausgeschlossen, wenn das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt wird. Dies wird in aller Regel der Fall sein, wenn über Ansprüche, Verbindlichkeiten oder Zuständigkeiten gestritten wird, welche auf Normen des Grundgesetzes unmittelbar gestützt werden und gerade das verfassungsrechtlich geordnete Verhältnis zwischen den Parteien des Verfahrens betreffen,
vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. Juni 1997 – 4 A 21.96, zitiert nach „Juris“, daselbst bei Rn. 31.
Im vorliegenden Fall kann von einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit nicht die Rede sein. Der Kläger nimmt dem Beklagten gegenüber eine Befugnis in Anspruch, die der Beklagte ihm abstreitet, wobei die rechtlichen Beziehungen zwischen den Beteiligten dem (besonderen) Verwaltungsrecht angehören. Allein der Umstand, dass unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen, ob eine einzelne Vorschrift, die in diesem Streit einschlägig ist, mit dem Grundgesetz vereinbar ist, verleiht der Angelegenheit keinen verfassungsrechtlichen Charakter im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO. Andernfalls müsste in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in dem eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG notwendig wird, der Rechtsweg verneint werden. Diese Auffassung wird indessen – soweit ersichtlich – von niemandem ernsthaft vertreten.
Die Klage ist mit dem in der mündlichen Verhandlung formulierten Feststellungsantrag nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Soweit der Kläger vorprozessual und in seiner Klageschrift die Fortsetzungsfeststellungsklage erwähnt hat, hätte diese Klage keinen Erfolg haben können. Allerdings wäre diese Klage wohl nicht an der Zulässigkeit gescheitert, sondern sie hätte jedenfalls – unabhängig von der Frage der Wirksamkeit des § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW – als unbegründet abgewiesen werden müssen. Zutreffend stellen der Beklagte und der Beigeladene fest, dass ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren nur im Zusammenhang mit einem angefochtenen oder einem unterlassenen Verwaltungsakt in Betracht kommt. Die Ausgangssituation einer Fortsetzungsfeststellungsklage wird von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erfasst: ein zunächst mit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) angegriffener Verwaltungsakt erledigt sich während des Verfahrens, so dass für seine gerichtliche Aufhebung kein Raum mehr ist. In entsprechender Anwendung dieser Vorschrift kommt eine Fortsetzungsfeststellung auch in Betracht, wenn sich das Begehren auf Erlass eines Verwaltungsakts erledigt, so dass eine dennoch aufrecht erhaltene Verpflichtungsklage als unzulässig abgewiesen werden müsste. Unter bestimmten Umständen ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung von § 113 Abs. 5 VwGO zudem zulässig, wenn sich ein Verpflichtungsbegehren bereits vor Klageerhebung erledigt hat. Im vorliegenden Fall hat der Kläger beim Beklagten vorprozessual ausdrücklich einen Verwaltungsakt beantragt, nämlich eine Untersagungsverfügung oder die ausdrückliche Gestattung der Teilnahme an der Jagd ohne Schießfertigkeitsnachweis (vgl. die E-Mail vom 3. November 2015). Auf diese Weise lag jedenfalls zunächst eine Verpflichtungssituation vor, die sich mit der Durchführung der Jagd am 14. November 2015 erledigt hat. Als Fortsetzungsfeststellungsklage hätte die Klage allerdings als unbegründet abgewiesen werden müssen, weil – worauf der Beklagte zutreffend hinweist – das einschlägige Recht einen Verwaltungsakt, wie er dem Kläger vorschwebt, gar nicht kennt: Das Verbot der Teilnahme an einer Bewegungsjagd ohne Schießfertigkeitsnachweis ergibt sich unmittelbar aus § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW und es muss nicht erst durch eine Verfügung der Jagdbehörde umgesetzt werden. Eine Freistellung von diesem Verbot durch einen Verwaltungsakt der Behörde ist im Gesetz nicht vorgesehen. Die Entscheidung des Beklagten, weder ein Verbot noch eine Gestattung auszusprechen, war in Ermangelung einer rechtlichen Grundlage jedenfalls nicht zu beanstanden.
Als allgemeine Feststellungsklage ist der in der mündlichen Verhandlung protokollierte Antrag nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. In diesem Zusammenhang braucht das Gericht nicht zu prüfen, ob die in § 91 Abs. 1 VwGO bezeichneten Voraussetzungen für eine Klageänderung erfüllt sind. Denn bereits in der Klageschrift (Seite 2) hat der Kläger einen Feststellungsantrag formuliert. Soweit er zudem (Seite 4 daselbst) die Fortsetzungsfeststellungsklage anspricht, wollte er sein Begehren offensichtlich nicht auf diese Klageart festlegen. Angesichts dessen war der Kläger ohne weiteres befugt, in der mündlichen Verhandlung den unter I. dieses Beschlusses wiedergegebenen Feststellungsantrag zu stellen.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO verlangt die Zulässigkeit der Feststellungsklage ein Rechtsverhältnis, das gerade zwischen den Hauptparteien des betreffenden Verfahrens besteht oder bestanden haben muss. Unter „Rechtsverhältnis“ im Sinne dieser Vorschrift sind nach allgemeiner Auffassung die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben und aus denen bestimmte Rechtsfolgen erwachsen. Dies setzt die Anwendung bestimmter Normen auf einen konkreten Sachverhalt voraus, woran es fehlt, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie etwa die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift zur Entscheidung gestellt werden; auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 38.09 –, BVerwGEBd. 136 Seite 75 ff mit zahlreichen weiteren Nachweisen aus derRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis verlangt, dass zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 – 3 C 50.89 - , BVerwGE Bd. 89, Seite 327 ff.
Im Übrigen ist im vorliegenden Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass
– worauf der Kläger zutreffend hinweist – nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. etwa Beschluss vom 17. Januar 2006 – 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 –, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Bd. 115 Seite 81 ff; Beschluss vom 3. Juli 2001 – 1 BvR 1472/99 –, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 2001, Seite 1429 ff; Beschluss vom 18. November 1994 –2 BvR 1952/93 –, DVBl 1995 Seite 147 f,
der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde auch im Hinblick auf eine verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage zum Tragen kommt. Ausgehend von den Fallgestaltungen, die den soeben zitierten Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts zugrunde lagen, sind jedenfalls an das Vorliegen eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO keine besonders strengen Anforderungen zu stellen. Zwischen dem Kläger und dem Beklagten besteht ein konkretes Rechtsverhältnis, welches einer Feststellungsklage zugänglich ist.
Es kann dahinstehen, ob die Zulässigkeit der Feststellungsklage mit der Erwägung begründet werden kann, dem Kläger könne nicht zugemutet werden, sich durch eine Jagdteilnahme ohne Schießfertigkeitsnachweis formal ins Unrecht zu setzen und den Erlass eines Bußgeldbescheides abzuwarten. Die für die Anwendbarkeit des § 43 Abs. 1 VwGO notwendige streitige Beziehung muss sich durch ein dem öffentlichen Recht zuzurechnendes Verhalten zu einer konkreten Rechtsbeziehung verdichtet haben. Dies setzt voraus, dass die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Das Erfordernis einer Verdichtung der Rechtsbeziehung zu einem konkreten Rechtsverhältnis rechtfertigt sich aus dem Anliegen, den Verwaltungsgerichten nicht die Beantwortung abstrakter Rechtsfragen aufzubürden.
Vgl. die beiden bereits zitierten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 und vom 23. Januar 1992 aaO sowie Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 25. November 2009 – 13 A 1536/09 -, (zitiert nach „juris“); Beschluss vom 8. Dezember 2014 - 13 A 1505/14 - ( juris).
Ist Gegenstand der begehrten Feststellung jedoch schwerpunktmäßig die Frage, ob der Kläger sich strafbar macht, etwa wegen Verstoßes gegen Bestimmungen des Nebenstrafrechts, ist das Verfahren auf Sanktionierung mit Mitteln des Strafrechts und damit auf eine andere Rechtsfolge gerichtet als das verwaltungsrechtliche Verfahren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2014 – 13 A 1505/14 -, a.a.O (Rn. 10).
Ob danach das dem Kläger wegen eines von dem Beklagten angenommenen Verstoßes gegen § 17a Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 Nr. 9 LJG-NRW möglicherweise drohende Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten geeignet ist, die Zulässigkeit einer Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO zu begründen, kann allerdings auf sich beruhen. Denn ein Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten besteht jedenfalls aufgrund folgender Erwägungen:
Der Kläger berühmt sich gerade dem Beklagten als der örtlich zuständigen Jagdbehörde gegenüber der Befugnis, in B. -W. an Bewegungsjagden auf Schalenwild teilzunehmen, ohne – abgesehen von einem gültigen Jagdschein – weitere Unterlagen mit sich führen zu müssen. Der Kläger hält ein Verhalten für ohne weiteres erlaubt, während die Behörde meint, er müsse zunächst ein Dokument
– hier in der Gestalt einer Bescheinigung, wonach er ein hinreichend guter Schütze sei – beibringen, bevor er die in Rede stehende Tätigkeit ausüben könne. Die Situation des Klägers ähnelt ohne weiteres derjenigen eines Bauherrn, der ein nach seiner Rechtsauffassung genehmigungsfreies Bauvorhaben in Angriff nehmen möchte, während die Bauaufsichtsbehörde von der Genehmigungsbedürftigkeit des Objekts überzeugt ist. In dieser Konstellation ist der Bauherr befugt, die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit im Wege eines Feststellungsantrags gerichtlich klären zu lassen. Es wird ihm nicht zugemutet, einen potentiellen Schwarzbau zu beginnen, um die Frage der Genehmigungspflicht dem Gericht im Zuge einer Anfechtungsklage gegen eine Untersagungsverfügung zu unterbreiten,
vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 21. Dezember 2010 – 2 A 126/09 – mit weiteren Nachweisen (unter Rn. 32 der in „juris“ veröffentlichten Fassung); siehe auch OVG NRW, Urteil vom 24. Februar 2016– 7 A 1623/14: Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegenüber der Bauaufsichtsbehörde, wonach diese aufgrund früheren Tuns verpflichtet sei, eine im Außenbereich materiell illegales Wohngebäude zu dulden; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972– I C 33.68 –, BVerwGE Bd. 39 Seite 247 ff: Zulässigkeit der Feststellungsklage betreffend die Frage, ob eine bestimmte Form des Einzelhandels erlaubnispflichtig ist.
Zwar ist der in der mündlichen Verhandlung gegebene Hinweis des Prozessbevollmächtigten des beigeladenen Landes zutreffend, wonach der Beklagte nicht die für den Wohnsitz des Klägers zuständige Jagdbehörde sei, so dass ihm nicht die Entziehung des Jagdscheins durch den Beklagten drohe. Darauf kommt es indessen auch nicht entscheidend an. Der Beklagte wird ein wiederkehrendes und aus seiner Sicht rechtswidriges Verhalten des Klägers gewiss nicht tatenlos hinnehmen. Er würde früher oder später dem Landrat des Kreises D. einen Bericht erstatten, wonach der Kläger unzuverlässig sei, so dass eine Einziehung des Jagdscheins nach § 18 BJagdG in Betracht komme. Nach § 17 Abs. 4 Nr. 2 BJagdG ist in der Regel unzuverlässig eine Person, die wiederholt oder gröblich gegen jagdrechtliche Vorschriften verstoßen hat. Dieses Merkmal wäre aus der Sicht des Beklagten ohne weiteres erfüllt, solange der Kläger die landesrechtlichen Bestimmungen über den Schießfertigkeitsnachweis als Voraussetzung für die Teilnahme an einer Gesellschaftsjagd vorsätzlich ignoriert. Aus der Inanspruchnahme des Rechts, dessen er sich dem Beklagten gegenüber „berühmt“ im Sinne des bereits zitierten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Januar 1992, drohen dem Kläger mithin konkrete Rechtsnachteile auch im Verhältnis zu dem Beklagten. Es ist nicht auszuschließen, dass dieser in eigener Zuständigkeit als Jagdbehörde wiederholte Verstöße gegen § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW zum Anlass nehmen könnte, eine auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes gestützte Ordnungsverfügung zu erlassen, mit der dem Kläger – möglicherweise sogar zwangsgeldbewehrt – sein Tun untersagt wird,
vgl. etwa zur Anwendbarkeit der ordnungsrechtlichen Generalklausel auch für die Tätigkeit der Jagdbehörden OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 1988 – 20 A 1552/87, zitiert nach „Juris“ (dort nur Leitsatz).
Zwar hat der Beklagte es vorprozessual ausdrücklich abgelehnt, dem Kläger die Jagdteilnahme durch einen anfechtbaren Verwaltungsakt zu untersagen. Er meint (Schreiben vom 22. Oktober 2015), für eine derartige Behördenentscheidung sei angesichts der klaren Rechtslage kein Raum. Mit dieser Erwägung müsste man allerdings auch dem Bauherrn, der ein baugenehmigungspflichtiges Objekt ausführen möchte, die Klage auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit verwehren, sofern an der Genehmigungsbedürftigkeit des Vorhabens nicht der geringste Zweifel herrscht. Die Zulässigkeit der Feststellungsklage wurde allerdings – soweit ersichtlich – bislang nicht deshalb infrage gestellt, weil das ihren Gegenstand bildende Rechtsverhältnis angesichts einer „klaren Rechtslage“ offensichtlich besteht oder offensichtlich nicht besteht.
Der Kläger verfügt für sein Begehren über die erforderliche Klagebefugnis. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. etwa das Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 32.94 –, BVerwGE Bd. 99 Seite 64 ff,
ist § 42 Abs. 2 VwGO auf eine Feststellungsklage entsprechend anzuwenden. Denn auch bei dieser Klageart ist die dem Verwaltungsprozess grundsätzlich fremde Popularklage auszuschließen. Es steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass der Kläger auch künftig zur Teilnahme an Gesellschaftsjagden nach B. -W. eingeladen werden wird. Bei diesen Veranstaltungen ist regelmäßig das von ihm
– dem Kläger – in Anspruch genommene Recht betroffen, der Jagd ohne Schießfertigkeitsnachweis nachzugehen. Damit liegt ersichtlich keine Popularklage vor, sondern der Kläger verfolgt ein subjektives öffentliches Recht, wie es § 42 Abs. 2 VwGO verlangt.
Die Zulässigkeit der Feststellungsklage scheitert nicht an § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach diese Klage ausgeschlossen ist, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (Subsidiarität der Feststellungsklage). Es ist nämlich nicht abzusehen, auf welche Weise der Beklagte konkret reagieren würde, ginge der Kläger weiterhin auf Bewegungsjagd, ohne im Besitz eines aktuellen Schießfertigkeitsnachweises zu sein. Ob und gegebenenfalls wann der Beklagte oder die für den Wohnsitz des Klägers zuständige Jagdbehörde in einer Weise einschreiten, dass der Kläger sich gegen behördliche Entscheidungen mit einer Anfechtungsklage wehren könnte, ist vollkommen offen.
Die nach alledem zulässige Feststellungsklage kann in der Sache keinen Erfolg haben, sollte § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW wirksam sein. Bei den Jagden, an denen der Kläger teilzunehmen beabsichtigt, handelt es sich um Gesellschaftsjagden im Sinne von § 17a Abs. 1 LJG-NRW, weil dabei offensichtlich mehr als 4 Personen jagdlich zusammenwirken. Es finden zudem Bewegungsjagden statt, unter denen das Gesetz in § 17a Abs. 2 LJG-NRW Jagden versteht, bei denen das Wild gezielt beunruhigt und den Schützen zugetrieben wird. Das ergibt sich bereits aus den dem Einladungsschreiben beigefügten Drückjagdregeln. Nach § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW darf an solchen Veranstaltungen nur teilnehmen, wer einen Schießfertigkeitsnachweis besitzt, der nicht älter als ein Jahr sein darf. Weil der Kläger diese Voraussetzung nicht erfüllt und sie auch gar nicht erfüllen will, muss die Feststellungsklage bei unterstellter Wirksamkeit der in Rede stehenden Vorschriften abgewiesen werden. Mit den Bedenken, die der Kläger zur Unwirksamkeit der Verordnung zur Durchführung des Landesjagdgesetzes vorträgt, braucht das Gericht sich bei der Beurteilung der Begründetheit/Unbegründetheit der Feststellungsklage nicht zu befassen: Die in § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW getroffene Regelung besteht unabhängig davon, ob das zuständige Ministerium bereits die in § 17a Abs. 3 Satz 2 LJG-NRW angesprochene Rechtsverordnung erlassen hat. Insoweit ist dem Prozessbevollmächtigten des beigeladenen Landes zuzustimmen, wenn dieser (Seite 41 seines Schriftsatzes vom 17. Mai 2016) ausführt, die den Kläger belastende Regelung finde sich in dem Parlamentsgesetz selbst, indem § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW faktisch das Verbot einer Teilnahme an Bewegungsjagden auf Schalenwild ohne Schießfertigkeitsnachweis statuiere. Mit anderen Worten: Ist die landesgesetzliche Forderung nach einem Schießfertigkeitsnachweis wirksam, muss die Klage abgewiesen werden; der Kläger könnte nicht die Feststellung beanspruchen, ohne diesen Nachweis an den fraglichen Jagden teilnehmen zu dürfen. Ist § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW jedoch unwirksam, kann auch die darauf fußende Durchführungsverordnung keinen Bestand haben; der Feststellungsklage müsste entsprochen werden. In dieser Situation kommt es bei der Entscheidung über die vorliegende Klage auf die Gültigkeit der Rechtsvorschrift an im Sinne von Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG.
2. § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW ist verfassungswidrig, weil das Land Nordrhein-Westfalen nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die konkurrierende Gesetzgebung nicht befugt war, diese Regelung zu erlassen. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG gehört das Jagdwesen zur konkurrierenden Gesetzgebung. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Hat der Bund allerdings seine Gesetzgebungskompetenz ausgeübt, können die Länder auf der Grundlage von Art. 72 Abs. 3 GG auf den in dieser Vorschrift geregelten Gebieten abweichende Regelungen treffen. Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG gehört hierzu auch das Jagdwesen, jedoch ohne das Recht der Jagdscheine. Soweit der Prozessbevollmächtigte des beigeladenen Landes in diesem Zusammenhang der Auffassung ist, der „abweichungsfeste Kern“ in § 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG sei eng auszulegen, weil die in § 72 Abs. 3 Satz 1 GG insgesamt geregelte Abweichungsbefugnis der Länder grundsätzlich weit zu verstehen sei, folgt die Kammer dieser Überlegung nicht. Nach allgemeinen Auslegungsregeln sind Ausnahmen grundsätzlich eng auszulegen, nicht aber der gesetzliche „Regelfall“. Auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 72 und 74 GG ist der Regelfall allerdings derjenige, dass die Länder überhaupt keine Gesetzgebungsbefugnis haben, wenn und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat. Art. 74 GG enthält in seinem ersten Absatz 33 Gegenstände, die der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes unterliegen mit der Folge, dass die Gesetzgebung der Länder zu schweigen hat, sobald und soweit der Bund auf diesen Gebieten Regelungen getroffen hat. Eine Ausnahme hiervon normiert Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG für die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 bis 33 GG bezeichneten 6 Gebiete. Indem das Grundgesetz durch den Klammerzusatz in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG für das Recht der Jagdscheine die Abweichungsbefugnis der Länder ausschließt, stellt es insoweit den Regelfall des Art. 72 Abs. 1 GG wieder her, so dass eine enge Auslegung dieser Bestimmung entgegen der Auffassung des Beigeladenen gerade nicht in Betracht kommt.
Die in Rede stehende Bestimmung des § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW betrifft das Recht der Jagdscheine, so dass das Land Nordrhein-Westfalen sie nach den soeben dargestellten Vorschriften des Grundgesetzes nicht erlassen durfte. Bei dieser Feststellung stützt sich das Gericht auf folgende Erwägungen:
Ausweislich des amtlichen Zusatzes neben der ebenso amtlichen Überschrift des § 17a LJG-NRW „Zu § 16 Abs. 3 BJG“ versteht sich die Vorschrift als Ergänzung der bundesrechtlichen Vorschriften über die Gesellschaftsjagd. Das Bundesjagdgesetz definiert den Begriff nicht und ordnet in § 16 Abs. 3 BJagdG lediglich an, dass der Jugendjagdschein nicht zur Teilnahme an Gesellschaftsjagden berechtige. Findet sich allerdings der bundesrechtliche Begriff „Gesellschaftsjagd“, auf den das Landesrecht ausdrücklich Bezug nimmt, in dem amtlich mit „Jagdschein“ überschriebenen IV. Abschnitt des Bundesjagdgesetzes, spricht bereits dieser Befund dafür, § 17a insgesamt und damit auch seinen dritten Absatz als eine Vorschrift auf dem Gebiet des Rechts der Jagdscheine zu verstehen, so dass eine Kompetenz des Landes nicht gegeben ist.
Zum „Recht der Jagdscheine“ im Sinne des Klammerzusatzes in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG gehört namentlich § 15 Abs. 5 Satz 1 BJagdG. Nach dieser Vorschrift ist die erste Erteilung eines Jagdscheins davon abhängig, dass der Bewerber im Geltungsbereich des Bundesjagdgesetzes eine Jägerprüfung bestanden hat, zu der auch eine Schießprüfung gehört. Wenn sich allerdings ein Jäger mit Erfolg der Jägerprüfung unterzogen hat, wird ihm der Jagdschein ausgestellt und nach Ablauf der Geltungsdauer (§ 15 Abs. 2 BJagdG) ohne weiteres, namentlich ohne eine erneute Prüfung seiner Qualifikation als Jäger, auch verlängert, solange in seiner Person keine Versagungsgründe nach § 17 BJagdG vorliegen. Namentlich braucht der Jäger im Rahmen eines Antrags auf Verlängerung der Geltungsdauer des Jagdscheins seine Fähigkeiten als jagdlicher Schütze nicht noch einmal nachzuweisen; solange die „körperliche Eignung“ im Sinne von § 17 Abs. 1 Nr. 2 BJagdG nicht weggefallen ist, hat der Bewerber einen Anspruch auf Erteilung des Jagdscheins mit der sich daraus ergebenden Befugnis, der Jagd in allen denkbaren und rechtlich zulässigen Formen nachzugehen. Vor dieser rechtlichen Situation ist der von dem beigeladenen Land geforderte Schießfertigkeitsnachweis zu würdigen: Der Landesgesetzgeber meint, die Teilnahme an einer von ihm näher beschriebenen Jagdweise von zusätzlichen Qualifikationen abhängig machen zu können, die im abschließend geregelten „Recht der Jagdscheine“ des Bundes indessen gerade nicht vorgesehen ist. Hierzu ist das Land nicht befugt.
Nach § 15 Abs. 3 BJagdG gilt der einmal erworbene Jagdschein im gesamten Bundesgebiet. Nach den bundesgesetzlichen Regelungen ist der Erwerb des Jagdscheins einerseits zwingende, gleichzeitig aber auch alleinige Voraussetzung für das Jagen, sofern nicht das Bundesjagdgesetz selbst Sondervorschriften enthält, wie dies etwa in § 16 Abs. 2 und 3 BJagdG der Fall ist. Der dort geregelte Jugendjagdschein verleiht seinem Inhaber geringere Befugnisse als der Jagdschein im Sinne von § 15 BJagdG. Der Inhaber eines Jagdscheins ist bundesrechtlich befugt, sämtliche Arten der Jagd auszuüben, die überhaupt zulässig sind und nicht etwa von den sachlichen Verboten des § 19 BJagdG erfasst sind. Indem das Land Nordrhein-Westfalen für die Teilnahme an den in § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW bezeichnete Jagden ein zusätzliches Dokument verlangt, nämlich den aktuellen Schießfertigkeitsnachweis, schränkt es die Befugnis, die der bundesrechtliche Jagdschein vermittelt, jedenfalls insoweit ein.
§ 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW betrifft danach materiell das „Recht der Jagdscheine“, das gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG einer Regelung durch die Landesgesetzgebung entzogen ist. Soweit die Beteiligten in diesem Zusammenhang mit unterschiedlichen Ergebnissen bestimmte Verlautbarungen zitieren und daraus Argumentationshilfen für ihre Auffassungen abzuleiten versuchen, muss dies scheitern: Für die Auslegung des geltenden Rechts kommt es nicht darauf an, ob – worauf der Prozessbevollmächtigte des beigeladenen Landes hinweist – einzelne Bedienstete des Bundes in der vergangenen Legislaturperiode die Aufnahme eines Schießnachweises in das Bundesjagdgesetz mit der Überlegung abgelehnt haben, es sei Sache der Länder, hierzu Regelungen zu erlassen. Ebenso wenig ist es – umgekehrt – erheblich, dass möglicherweise derzeit auf Bundesebene diskutiert wird, einen solchen Schießnachweis einzuführen.
3. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG hat zu unterbleiben, wenn eine verfassungskonforme Auslegung der in Rede stehenden Vorschrift zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Verfassungswidrigkeit nicht vorliegt. Allerdings ist eine verfassungskonforme Auslegung gleichsam „um jeden Preis“ nicht zulässig: Ein Fachgericht, das entgegen Art. 100 Abs. 1 GG die Vorlage zur Normenkontrolle an das Bundesverfassungsgericht unterlässt, weil es eine nicht mehr vertretbare verfassungskonforme Auslegung des betreffenden Gesetzes versucht, verletzt die Garantie des gesetzlichen Richters,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2014 – 1 BvR 2142/11 –, BVerfGE Bd. 138 Seite 64.
Im vorliegenden Fall kann die in § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW getroffene Regelung nicht in einer Weise interpretiert werden, dass die Vorschrift vor der Verfassung Bestand hat. Namentlich kann sie entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten des beigeladenen Landes nicht deshalb als nicht das „Recht der Jagdscheine“ im Sinne des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG betreffend verstanden werden, weil sie in Wirklichkeit ein „sachliches Verbot“ enthält.
§ 19 LJG-NRW nennt insgesamt 12 sachliche Verbote, die das Land Nordrhein-Westfalen ausdrücklich als Ergänzung von § 19 BJagdG aufgestellt hat. Diese Aufzählung ist als abschließend zu verstehen. Von einem Schießfertigkeitsnachweis ist dort allerdings nicht die Rede. Indem der Landesgesetzgeber diesen Nachweis außerhalb von § 19 LJG-NRW normiert hat, hat er damit zum Ausdruck gebracht, dass er ihn gerade nicht als sachliches Verbot verstanden wissen will. Hieran muss sich der Gesetzgeber festhalten lassen; auch die gebotene „verfassungskonforme Auslegung“ einer Rechtsvorschrift findet wie jede Auslegung ihre Grenze am Wortlaut der betreffenden Norm.
Unabhängig von der formalen Feststellung, dass das Land den Schießfertigkeitsnachweis nicht in den Katalog des § 19 LJG-NRW aufgenommen hat, enthält § 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW auch materiell kein sachliches Verbot. Das Bundesjagdgesetz regelt in §§ 15 ff. die persönlichen Voraussetzungen, die ein Jäger erfüllen muss; in § 19 BJagdG nennt das Gesetz sachliche Verbote und es befasst sich in § 20 BJagdG schließlich mit örtlichen Verboten. Diese drei Bereiche werden im Landesjagdgesetz aufgegriffen, das entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten des beigeladenen Landes (Seite 19 des Schriftsatzes vom 17. Mai 2016) sehr deutlich zwischen sachlichen Verboten einerseits und persönlichen Anforderungen andererseits differenziert: §§ 17, 17a LJG-NRW behandeln persönliche Voraussetzungen, § 19 LJG-NRW die sachlichen Verbote und § 20 LJG-NRW örtliche Verbote. Während §§ 15 ff. BJagdG und §§ 17, 17a LJG-NRW die Persönlichkeit des einzelnen Jägers in den Blick nehmen, verbieten sowohl § 19 BJagdG als auch § 19 LJG-NRW ohne Rücksicht auf die jeweilige Person und unabhängig von deren jagdlichen oder sonstigen Befähigungen bestimmte Tätigkeiten, die schlechthin nicht ausgeübt werden dürfen. Anders verhält es sich bei § 17a Abs. 3 LJG-NRW: Selbst wenn man diese Vorschrift – abweichend von ihrem Wortlaut – als Verbot versteht, an einer Bewegungsjagd teilzunehmen, ohne im Besitz des Schießfertigkeitsnachweises zu sein, ist Tatbestand der Verbotsnorm nicht ein objektives Geschehen, sondern die persönliche Qualifikation des Normadressaten.
Das Argument des Prozessbevollmächtigten des Landes, wonach die in Rede stehende Bestimmung als sachliches Verbot mit dem Erst-Recht-Schluss zu rechtfertigen sei, greift nicht durch. Die dieser Überlegung zu Grunde liegende Annahme, das Land sei befugt, die Ausübung der Gesellschaftsjagden schlechthin zu verbieten, so dass es dem Land „erst recht“ möglich sein müsse, als minder schwere Regelung die Teilnahme an diesen Jagden von zusätzlichen Anforderungen abhängig zu machen, ist unzutreffend. Der V. Abschnitt des Bundesjagdgesetzes behandelt ausweislich seiner amtlichen Überschrift „Jagdbeschränkungen“ und „Pflichten bei der Jagdausübung“; sodann normiert § 19 BJagdG eine Vielzahl einzelner Verbote, die bestimmte Teiltätigkeiten des jagdlichen Geschehens betreffen. Gesellschaftsjagden in der Gestalt der Bewegungsjagd im Sinne von § 17a Abs. 1 und 2 LJG-NRW sind indessen im Geltungsbereich des Bundesjagdgesetzes von je her eine klassische Erscheinungsform der Jagdausübung, die der Kläger (Seite 17 der Klageschrift) für viele Reviere als zentrale Nutzungs- und Bewirtschaftungsform darstellt. Ihr generelles Verbot ginge mithin weit über eine reine „Jagdbeschränkung“ im Sinne des V. Abschnitts des Bundesjagdgesetzes hinaus. Ohne eine ausdrückliche Ermächtigung des Bundes wäre es dem Lande verwehrt, diese überkommene Art der Jagdausübung unter Berufung auf § 19 Abs. 2 BJagdG als Erweiterung eines sachlichen Verbots zu untersagen.
Im Übrigen hat die Kammer bereits zuvor dargelegt, dass es sich bei dem Verlangen nach einem Schießfertigkeitsnachweis gar nicht um einen Tatbestand handelt, der dem Begriff des sachlichen Verbots im Sinne von § 19 BJagdG und § 19 LJG-NRW unterfällt. Diese Erkenntnis kann auch nicht unter Berufung auf einen Erst-Recht-Schluss infrage gestellt werden.
Ein Rechtsmittel gegen diesen Beschluss ist nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 bis 18a BJagdG
§§ 15 ff. BJagdG
§ 34 DVO
§ 19 BJagdG
§ 20 BJagdG
§ 17 BJagdG
§ 18 BJagdG
§ 15 BJagdG
§ 19 BJagdG
§ 19 Abs. 2 BJagdG
§ 19 Abs. 1 BJagdG
§ 34 Abs. 2 Nr. 2 DVO
§ 43 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 19 Abs. 2 BJagdG
§ 19 Abs. 1 BJagdG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1  VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 4 Nr. 2 BJagdG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG
§ 72 Abs. 3 Satz 1 GG
§ 16 Abs. 3 BJagdG
§ 15 Abs. 5 Satz 1 BJagdG
§ 15 Abs. 2 BJagdG
§ 17 Abs. 1 Nr. 2 BJagdG
§ 15 Abs. 3 BJagdG
§ 16 Abs. 2 und 3 BJagdG
§ 17a Abs. 3 Satz 1 des Landesjagdgesetzes
§ 17a des Landesjagdgesetzes
§ 15 des Bundesjagdgesetzes
§ 17a Abs. 3 LJG-NRW verstoße in Verbindung mit § 34 der Verordnung
§ 17a Abs. 3 Satz 1 LJG-NRW zum Anlass nehmen könnte, eine auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 17a Abs. 1 und 2 LJG-NRW sind indessen im Geltungsbereich des Bundesjagdgesetzes
Art. 72 und 74 GG
Art. 72 Abs. 3 Nr. 1 GG
Art. 72 Abs. 3 Nr. 1 GG
Art. 33 Abs. 4 GG
Art. 100 GG
Art. 14 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 72 Abs. 3 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG
Art. 74 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 bis 33 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 100 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: VII C 71.75
4 A 21.96
8 C 38.09
3 C 50.89
1 BvR 541/02
1 BvR 542/02
1 BvR 1472/99
2 BvR 1952/93
13 A 1536/09
13 A 1505/14
2 A 126/09
7 A 1623/14
I C 33.68
20 A 1552/87
2 C 32.94
1 BvR 2142/11