Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-21, Aktenzeichen 4 K 959/03
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2005:1121.4K959.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in dieser Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Trägerin einer zweizügigen Grundschule und der streitgegenständlichen Gemeinschaftshauptschule E. . Neben diesen beiden Schulen besteht in ihrem Gemeindegebiet nur noch eine Förderschule für lern- und sprachbehinderte sowie für verhaltensauffällige Kinder, deren Schulträger der Sonderschulzweckverband Blankenheim-E. -Nettersheim ist. Die Klägerin wendet sich gegen die - für sofort vollziehbar erklärte - Anordnung des Beklagten, die Gemeinschaftshauptschule E. (GHS E. ) zum 1. August 2004 mit der Maßgabe aufzulösen, dass ab dem Schuljahr 2003/2004 keine neuen Eingangsklassen mehr gebildet werden.
Die Schülerzahlen an der GHS E. und der Grundschule E. (GS E. ) haben sich seit dem Schuljahr 1995/1996 wie folgt entwickelt:
Schuljahr Entlassschüler Neueinschulungen Gesamtschülerzahl GS E. im 5. Schuljahr der der GHS E. GHS E. 1995/1996 52 24 (46,15 %) 121 1996/1997 50 17 (34,00 %) 108 1997/1998 62 18 (36,00 %) 107 1998/1999 52 17 (32,69 %) 107 1999/2000 48 13 (27,08 %) 98 2000/2001 56 12 (21,43 %) 94 2001/2002 66 11 (16,67 %) 79 2002/2003 64 11 (17,19 %) 85
Schuljahr Entlassschüler Davon Wechsel GS E. zur Hauptschule
2003/2004 59 18 (30,51 %) 2004/2005 54 11 (20,37 %) 2005/2006 41 7 (17,07 %)
Das Schulamt des Beklagten stellte in einem Bericht vom 27. August 2001 fest, dass im Schuljahr 2001/2002 in allen Jahrgängen weniger als 18 Schüler je Klasse unterrichtet wurden. Nach Auffassung des Schulamtes konnte an der GHS E. auf Dauer kein ordnungsgemäßer Unterricht mehr gewährleistet werden. Es schlug der Klägerin eine gemeinsame Lösung mit den Nachbarkommunen O. und Blankenheim vor. Allerdings sollte nach dem Willen des Schulamtes die GHS E. nach einer Übergangszeit von 2-3 Jahren aufgelöst werden.
Mit Verfügung vom 14. Februar 2002 wies die Bezirksregierung Köln die Klägerin darauf hin, dass die Schule nach § 16a Schulordnungsgesetz (SchOG) so nicht fortgeführt werden dürfe, da wegen Unterschreitung der Mindestschülerzahlen ein geordneter Schulbetrieb nicht gewährleistet sei. Die Bezirksregierung wies auf die Möglichkeit der Bildung eines Schulverbandes hin.
Am 28. Februar 2002 fasste der Rat der Klägerin den Beschluss, die GHS E. nicht stufenweise aufzulösen, sondern für eine Zeit von 5 Jahren mit der Hauptschule Blankenheim zusammenzuarbeiten und danach erneut über die Zukunft der GHS E. zu entscheiden.
Diesen Ratsbeschluss lehnte die Bezirksregierung am 3. Mai 2002 als inakzeptabel ab und schlug der Klägerin verschiedene zeitlich befristete Modelle für eine Dependance-Lösung vor. Für den Fall, dass der Rat der Klägerin die Auflösung der GHS E. nicht beschließen sollte, kündigte die Bezirksregierung die aufsichtsrechtliche Anordnung der Auflösung der GHS E. an.
Mit Ratsbeschluss vom 17. Juli 2002 lehnte die Klägerin die vorgeschlagenen befristeten Varianten ab. Die Klägerin verwies in ihrem Schreiben vom 12. August 2002 auf den Umstand, dass es sich bei der GHS E. um die einzige Hauptschule der Gemeinde handele. Im Übrigen sei aufgrund der Ausweisung und Bebauung neuer Wohngebiete mit steigenden Schülerzahlen an der GHS E. zu rechnen.
Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 17. April 2003 ordnete der Beklagte an, dass die Klägerin bis zum 28. Mai 2003 beschließe, dass
1. für die GHS E. für das Schuljahr 2003/2004 und die folgenden Schuljahre keine neuen Eingangsklassen gebildet würden,
2. die GHS E. zum 01.08.2004 aufgelöst werde.
Der Beklagte kündigte für den Fall der Nichtbeachtung an, die Entscheidungen im Wege der Ersatzvornahme zu treffen. Zugleich ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung seiner Verfügung an. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Verhältnisse an der GHS E. entsprächen nicht mehr den Anforderungen an einen geordneten Schulbetrieb gemäß § 16a SchOG NW. Grundsätzlich müsse eine Hauptschule zweizügig geführt werden. An der GHS E. sei jedoch nicht einmal mehr die Einzügigkeit gewährleistet. An einer Hauptschule gelte der Klassenfrequenzrichtwert von 24 Schülern und eine Bandbreite von 18-30 Schülern. Aus den Schülerzahlen der vergangenen Jahre ergebe sich, dass die Mindestschülerzahl seit dem Schuljahr 1997/1998 unterschritten werde. Bis zum "10. April 2003 und damit nach Abschluss des Anmeldeverfahrens" lägen 10 Anmeldungen vor. Für die Prognose der künftigen Entwicklung sei die Zahl der Entlassschüler der Grundschule E. und die Übergangsquote zur Hauptschule maßgeblich. Unter Berücksichtigung der letzten drei Entlassjahrgänge der Grundschule E. ergebe sich eine durchschnittliche Übergangsquote von 20,1 %. Aus diesen Werten folge, dass an der GHS E. die Mindestschülerzahl für eine Einzügigkeit auf absehbare Zeit deutlich unterschritten werde. Aufgrund der Regelungen im und zum Schulfinanzgesetz ständen der GHS E. bei diesen Schülerzahlen nur 5 Lehrerstellen zur Verfügung, was bedeute, dass in bestimmten Fächern jahrgangsübergreifend unterrichtet werden müsse. Auch dies sei auf Dauer mit den Grundsätzen eines geordneten Schulbetriebs nicht zu vereinbaren.
Die Klägerin hat am 8. Mai 2003 Klage erhoben und zur Begründung angeführt, dass der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 17. April 2003 offensichtlich rechtswidrig sei. Der Beklagte habe seiner Ermessensentscheidung unzutreffende Annahmen zugrunde gelegt. Das Anmeldeverfahren zur GHS E. sei entgegen den Angaben in der angefochtenen Anordnung am 10. April 2003 nicht abgeschlossen gewesen. Seit dem 10. April 2003 hätten sich die Anmeldezahlen von 10 auf 17 erhöht. Für zwei weitere Schüler hätten Anmeldungen zu einer weiterführenden Schule noch ausgestanden. Unabhängig hiervon sei die Prognose der künftigen Schülerzahlen fehlerhaft, da der Beklagte die Bevölkerungsentwicklung nicht ausreichend berücksichtigt habe. Insoweit verweist die Klägerin auf den ersten Entwurf der dritten Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes vom 1. Mai 2003.
Die Klägerin beantragt,
die Anordnung des Beklagten vom 17. April 2003 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, nach den ihm vorliegenden Unterlagen sei zu einer der 17 angegebenen Anmeldungen für die GHS E. anzumerken, dass die Eltern die betreffende Schülerin zu einer Realschule hätten anmelden wollen. Die damalige Übergangsquote von 36 % zur Hauptschule müsse als einmalige Abweichung beurteilt werden. Im Übrigen seien die Berechnungen zur Bevölkerungsentwicklung im neuen Entwurf des Schulentwicklungsplanes nicht schlüssig.
Die Klägerin hat am 13. Mai 2003 in dem zugehörigen Eilverfahren 4 L 522/03 die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage beantragt. Mit Beschluss vom 26. Mai 2003 hat die Kammer diesen Antrag abgelehnt und unter Anderem zur Begründung ausgeführt, dass die für einen geordneten Schulbetrieb erforderlichen Schülerzahlen an der GHS E. zur Zeit nicht erreicht werden und nicht ersichtlich ist, dass diese Zahlen in Zukunft dauerhaft erreicht oder überschritten werden. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 3. Juli 2003 - 15 B 1185/03 - als unbegründet zurück.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Gerichtsakte im zugehörigen Eilverfahren 4 L 522/03 sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die angefochtene Anordnung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Ob der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Erlasses ist, oder ob nachfolgende Entwicklungen oder Änderungen der Sach- und Rechtslage zu berücksichtigen sind, kann die Kammer unentschieden lassen. Allerdings erscheint es nicht unproblematisch, wenn Ermessensentscheidungen von Aufsichtsbehörden, die dauerhaft in den Rechtskreis einer Kommune eingreifen, aufrecht erhalten würden, obwohl die rechtlichen Voraussetzungen für deren Erlass entfallen sind. Dies bedarf letztlich aber keiner Entscheidung, da die Verfügung des Beklagten auch bei Berücksichtigung der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als rechtmäßig zu beurteilen wäre.
Der Beklagte ist nach § 117 Absatz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der am 17. April 2003 geltenden Fassung (GO NRW 2003 - nun § 120 Abs. 1 GO NRW 2005) als Aufsichtsbehörde befugt anzuordnen, dass die beaufsichtigte Gemeinde - hier die Klägerin - das Erforderliche veranlasst, wenn die Gemeinde die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten nicht erfüllt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da die Klägerin ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen ist, die Auflösung der GHS E. zumindest einzuleiten.
Die Verpflichtung der Klägerin hierzu folgt aus § 8 Abs. 1 des Schulverwaltungsgesetzes (SchVG - nun: §§ 81 Abs. 1, 82 Abs. 1 SchulG), § 16a Absatz 1 des Schulorganisationsgesetzes (SchOG NW), wonach Hauptschulen die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs erfüllen müssen. Gemäß § 16a Absatz 2 SchOG NRW (nun: § 82 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW) müssen Hauptschulen in den Klassen 5 bis 9 in der Regel zweizügig gegliedert sein, um dem Gebot eines geordneten Schulbetriebs (vgl. Art. 12 Absatz 2 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen) zu genügen. Hauptschulen dürfen als Ausnahme hierzu einzügig geführt werden, wenn die Voraussetzungen des § 16a Absatz 4 Satz 2 SchOG NRW (nun: § 82 Abs. 3 Sätze 2 und 3 SchulG NRW) erfüllt sind. Ein diesen Anforderungen genügender Schulbetrieb besteht an der GHS E. zumindest seit dem Schuljahr 1997/1998 nicht mehr und ist in absehbarer Zukunft auch nicht zu erwarten.
Dabei kann dahinstehen, ob die einzügige Fortführung der GHS E. unter den Voraussetzungen des § 16 Absatz 4 Satz 2 SchOG NRW (nun: § 82 Abs. 3 Sätze 2 und 3 SchulG NRW) ausnahmsweise zulässig wäre, da bereits die Mindestschülerzahl für eine auch nur einzügige Fortführung nicht gegeben ist.
Die vom Beklagten zu Grunde gelegte Gesamtschülerzahl von 108 Schülern als Mindestwert ict nicht zu beanstanden. Allerdings ist im Gesetz die den Anforderungen an einen geordneten Schulbetrieb genügende Schülerzahl im Hinblick auf die Fortführung einer Hauptschule nicht ausdrücklich zahlenmäßig bestimmt (Nun aber Verweis in § 82 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW auf § 93 Abs. 2 Nr. 3 SchulG NRW) und § 16a Absatz 3 SchOG NRW lässt sich nur entnehmen, dass für die Frage der Errichtung einer Hauptschule 28 Schüler für eine Klasse, das heißt bei einzügigem Aufbau 168 (zu erwartende) Schüler für die Errichtung einer Schule (5. bis 10. Schuljahr) erforderlich sind,
vgl. Recht in der Schule - NRW, Kommentar, § 16a SchOG NW Rz. 5.
Die für den Fortbestand erforderliche Mindestzahl wird zwar aus Gründen der praktischen Handhabbarkeit unter diesem Wert von 28 je Klasse bzw. 168 je Schule liegen, kann aber den Wert von 18 je Klasse bzw. 108 je Schule nicht unterschreiten. Dies gebietet bereits der Umstand, dass nach den Vorschriften des Schulfinanzgesetzes NW je 18,3 Schüler eine Lehrerstelle an einer Hauptschule eingerichtet wird, vgl. § 8 Absatz 1 Nr. 3 der Verordnung zu § 5 Schulfinanzgesetz NW (VO zu § 5 SchFG NW - Nun: § 8 VO zur Ausführung des § 93 Abs. 2 SchulG NRW: Relation 18,7 Schüler je Lehrer). Angesichts von 27 Pflichtwochenstunden (nunmehr 28), die Lehrer an Hauptschulen zu unterrichten haben (vgl. § 2 Absatz 1 Nr. 2 VO zu § 5 SchFG NW - nun: § 2 Absatz 1 Nr. 2 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW) und einem durchschnittlichen Unterrichtssoll von 179 wöchentlichen Unterrichtsstunden an einer einzügigen Hauptschule (vgl. § 1 Nr. 1 VO zu § 5 SchFG NW - unverändert vgl. § 1 Absatz 1 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW) bedarf es bereits theoretisch einer Zahl von mindestens sieben Lehrkräften, um den gebotenen Unterricht durchführen zu können. Bei einer Gesamtschülerzahl von nur 108 Schülern ständen der Schule rechnerisch aber nur knapp sechs Lehrerstellen zu.
Die erforderliche Gesamtschülerzahl ist an der GHS E. seit dem Schuljahr 1997/1998 nicht mehr erreicht worden. Dies gilt ab dem Schuljahr 2003/2004 auch unter Einbeziehung der Zahlen der Schüler aus E. , die sich an anderen Hauptschulen angemeldet haben.
Die Prognose, die die Klägerin ihrer Entscheidung zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebs der GHS E. zu Grunde legt, ist rechtsfehlerhaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die GHS E. in absehbarer Zukunft dauerhaft eine Gesamtschülerzahl von zumindest 108 Schülern erreichen oder überschreiten wird.
Ob bzw. inwieweit diese gemeindliche Prognose durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbar ist, kann dahinstehen. § 8 SchVG (Nun § 80 SchulG NRW) ermächtigt den Schulträger zur Feststellung des Ausbildungsbedürfnisses, den der Schulplanung zu Grunde zu legenden Ausbildungsbedarf auf Grund konkreter Anhaltspunkte wirklichkeitsnah zu bestimmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juli 2003 - 15 B 1185/03 - m.w.N.
Aus dieser Prognoseermächtigung könnte eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte zu folgern sein. Allerdings ist zu beachten, dass im vorliegenden Verfahren das Gericht nicht unmittelbar die Rechtmäßigkeit der Prognose der Klägerin zu überprüfen hat. Wäre dies der Fall, dann könnte die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt sein, ob die Behörde die Prognose auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat. Vorliegend ist aber unmittelbarer Prüfungsgegenstand das Einschreiten des Beklagten als Aufsichtsbehörde gegen die Klägerin. Ob im Rahmen der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des aufsichtsbehördlichen Eingreifens die gleiche Beschränkung wie bei der Überprüfung der gemeindlichen Prognose gelten kann, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung, da auch bei Anwendung des vorstehend erwähnten eingeschränkten Maßstabs die Prognose der Klägerin zu beanstanden ist.
Dabei kann dahinstehen, ob die Berechnungsgrundlagen der Klägerin in ihrem jüngsten Entwurf zur Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes - wie der Beklagte ausführt - der Korrektur bedürfen, da auch bei Zugrundelegung der für den Fortbestand der Schule günstigeren Entwicklung eine Gesamtschülerzahl von 108 in absehbarer Zukunft nicht dauerhaft erreicht wird. Nach der von der Klägerin vorgelegten Prognose der Schülerzahlen an der Grundschule E. im jüngsten Entwurf zur Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes ist für den Zeitraum 2003 bis 2009 von durchschnittlich knapp 57 Entlassschülern je Jahrgang auszugehen. Damit je Schuljahr von diesen Schülern im Durchschnitt 18 Schüler zur GHS E. wechseln, müsste eine durchschnittliche Quote des Übergangs zur Hauptschule von 31,58 % gegeben sein. Eine solche Quote ist jedoch in den letzten vier Schuljahren vor Erlass der streitgegenständlichen Anordnung - ebenso wie in den Folgejahren - nicht mehr erreicht worden.
Die Entscheidung des Beklagten ist nicht ermessensfehlerhaft getroffen worden. Der Ansatz des Beklagten, für die Berechnung der Schülermindestzahl auf die Gesamtschülerzahl an der GHS E. und nicht nur auf die jeweilige Jahrgangsstufe 5 abzustellen, ist nicht zu beanstanden, sondern im Hinblick auf den inneren Zusammenhang von geordnetem Schulbetrieb und zur Verfügung stehenden Lehrerstellen geradezu geboten. Der vom Beklagten angenommene Wert von 108 Schülern ist - wie dargelegt - jedenfalls nicht zu hoch festgesetzt und kann daher die Klägerin nicht in eigenen Rechten verletzen.
Soweit die Klägerin rügt, dass der Beklagte seiner Entscheidung nur die Anmeldezahl von 10 Schülern für das Schuljahr 2003/2004 zu Grunde gelegt habe, begründet dies keinen entscheidungserheblichen Ermessensfehler. Der Beklagte hat seine Entscheidung zur Anordnung der Auflösung der GHS E. erkennbar nicht nur auf die Anzahl der Anmeldungen zum Schuljahr 2003/2004 gestützt, sondern auf die Annahme, dass in absehbarer Zukunft eine Gesamtschülerzahl von 108 Schülern nicht dauerhaft erreicht werden wird. Diese Annahme ist - wie oben ausgeführt - zutreffend. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit des Urteils im Kostenpunkt beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 81 Abs. 1, 82 Abs. 1 SchulG
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 16a SchOG
§ 5 SchFG
§ 8 VO
§ 8 SchVG
§ 80 SchulG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 117 Absatz 1 der Gemeindeordnung
§ 120 Abs. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW
§ 16a Absatz 4 Satz 2
SchOG
§ 16 Absatz 4 Satz 2 SchOG
§ 82 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW
§ 93 Abs. 2 Nr. 3
SchulG NRW
§ 16a Absatz 3 SchOG
§ 93 Abs. 2 SchulG
§ 2 Absatz 1
Nr. 2 VO
§ 2 Absatz 1 Nr. 2 VO
§ 1 Nr. 1 VO
§ 1 Absatz 1 VO
§ 93 Abs. 2 SchulG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 des
Schulverwaltungsgesetzes
§ 8 Absatz 1 Nr. 3 der Verordnung
Art. 12 Absatz 2 Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 4 L 522/03
15 B 1185/03