Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-07, Aktenzeichen 3 S 189/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0507.3S189.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vgl. zu Leits. 2: Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 -; OVG NRW, Beschl. v. 27. 3. 1998 - 10a D 188/97 - und Urt. v. 17. 10. 1996 - 7a D 164/94 -.(Rn.48)
Der Bebauungsplan Nr. 11.43 „Verbrennungsverbot beidseits der Kurpfalzstraße in Mannheim - Innenstadt/Jungbusch“ der Stadt Mannheim vom 22. April 2021 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Bebauungsplan, mit dem im Stadtgebiet der Antragsgegnerin in der näheren Umgebung des Marktplatzes Immissionen durch Grillrestaurants vermindert werden sollen.
Die Antragstellerin betreibt seit den Jahren 2020/2021 im Geltungsbereich des Bebauungsplans ein (Grill-)Restaurant auf der Grundlage eines auf ca. 25 Jahre befristeten Mietvertrags. Zum Restaurantbetrieb gehört auch ein Gasgrill; ob ein solcher schon in dem zuvor betriebenen Café vorhanden war, ist zwischen den Beteiligten umstritten.
Am 22.4.2021 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 11.43 „Verbrennungsverbot beidseits der Kurpfalzstraße in Mannheim - Innenstadt/Jungbusch“ als Satzung.
Der räumliche Geltungsbereich liegt in der Innenstadt der Antragsgegnerin und umfasst einen Bereich zu beiden Seiten der Kurpfalzstraße und den beiden westlich verlaufenden Parallelstraßen und wird im Süden von den Planken und im Norden vom Luisenring begrenzt; im Einzelnen handelt es sich um die Quadrate K1 bis K3, I1 bis I3, H1 bis H3, G1 bis G3, F1 bis F3, E1 bis E3, U1, T1, S1, R1 Q1 und P1.
Der Bebauungsplan enthält folgende textliche Festsetzung:
„1 Gebiete, in denen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes bestimmte luftverunreinigende Stoffe nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen (§ 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB):
Im Geltungsbereich des Bebauungsplans ist die gewerbsmäßige Verwendung von festen und gasförmigen Brennstoffen für Feuerstätten, die dazu bestimmt sind, Speisen durch unmittelbare Berührung mit heißen Abgasen zu backen oder in ähnlicher Weise zuzubereiten, unzulässig.“
Im Übrigen bestimmt der Bebauungsplan, dass die textlichen und zeichnerischen Festsetzungen der früheren, im Einzelnen benannten Bebauungspläne fortgelten. Weitere textliche oder zeichnerische Festsetzungen enthält der Bebauungsplan nicht.
Dem Bebauungsplan liegt folgendes Verfahren zugrunde: Am 10.7.2018 fasste der Ausschuss für Umwelt und Technik der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplans Nr. 11.42.1 „Fortentwicklung eines Teilbereichs der Innenstadt Mannheims durch Ausschluss unerwünschter Nutzungen, 1. Änderung", mit dem Festsetzungen bezüglich Wettbüros angepasst, die Zulässigkeit der Wohnnutzung erweitert und eine Neuinstallation von Holzkohlegrills verhindert werden sollte. Die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung fand vom 27.8.2018 bis zum 21.9.2018 statt. Um eine Bewertung und Prognose der Umweltauswirkungen der Grillgeräte über einen längeren Messzeitraum zu ermöglichen, wurde die geplante Regelung über ein Verbrennungsverbot in einem separaten Bebauungsplanverfahren weitergeführt. Am 16.5.2019 beschloss der Ausschuss für Umwelt und Technik der Antragsgegnerin die Aufstellung des angefochtenen Bebauungsplans Nr. 11.43 „Verbrennungsverbot beidseits der Kurpfalzstraße". Die öffentliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erfolgte am 31.5.2019, die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung im Zeitraum vom 11.6.2019 bis einschließlich 12.7.2019.
Zur Ermittlung der bestehenden Belastung mit Geruchsstoffen im Plangebiet gab die Antragsgegnerin ein Gutachten in Auftrag. Die „Geruchsimmissionsprognose im Innenstadtbereich von Mannheim zur Ermittlung der Geruchsstundenhäufigkeiten verursacht durch Grillrestaurants" des Ingenieurbüros R. vom 22.5.2020 ermittelte im Plangebiet 22 Grillrestaurants, darunter 14 Restaurants mit Holzkohlegrills. Die maßgeblichen Geruchsquellen seien Holzkohlegrills und Dönerspieße; die Backöfen seien zu vernachlässigen. Das Gutachten gelangte zu dem Ergebnis, dass der Orientierungswert von 10 % der Jahresgeruchsstunden zur Ermittlung schädlicher Umwelteinwirkungen nach der Geruchsimmissions-Richtlinie (GIRL) für den vorliegenden Gebietstyp auch bei konservativer Betrachtung zeitweise deutlich überschritten werde. Die Geruchsstundenhäufigkeit betrage in Teilen des Plangebiets je nach Szenario von 15 % bis zu 20 %. Die Überschreitungen träten auch dann ein, wenn man Holzkohle- und Dönergrills jeweils isoliert betrachte. Eine deutliche Minderung könne nur durch wirksame Filteranlagen und regelmäßige Reinigung der Lüftungskanäle erreicht werden. Eine Erhöhung der Kamine mit dem Ziel einer freien Abströmung dürfte aus statischen und optischen Gründen nicht realisierbar sein.
Am 15.10.2020 billigte der Ausschuss für Umwelt und Technik der Antragsgegnerin den Entwurf des Bebauungsplans und beschloss dessen Auslegung sowie die Aufstellung im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB. Die öffentliche Bekanntmachung der Auslegung erfolgte am 22.10.2020 im Amtsblatt der Antragsgegnerin. Die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung fand vom 2.11.2020 bis einschließlich 2.12.2020 statt. Der Bebauungsplanentwurf wurde mit der Begründung und der Geruchsimmissionsprognose vom 22.5.2020 im Beratungszentrum Bauen und Umwelt im Collini-Center ausgelegt und im Internet unter „https://www.mannheim.de/bauleitplanung“ eingestellt. Hierauf wurde in der öffentlichen Bekanntmachung hingewiesen. Im Rahmen der öffentlichen Auslegung gingen keine Stellungnahmen bei der Antragsgegnerin ein. Am 22.4.2021 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 11.43 als Satzung. Der Bebauungsplan wurde am 9.6.2021 ausgefertigt und am 24.6.2021 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht.
Mit Bescheid vom 20.7.2021 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung vorläufig die Nutzung ihres Gasgrills und ordnete unter Fristsetzung dessen Entfernung an.
Die Antragstellerin hat am 25.1.2022 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie führt im Wesentlichen aus, sie sei antragsbefugt, weil sie mit dem Grundstückseigentümer einen auf mehr als 25 Jahre befristeten, nicht ordentlich kündbaren Mietvertrag abgeschlossen habe. Damit habe sie auch als nur obligatorisch Berechtigte eine verfestigte Rechtsposition inne. Außerdem sei sie Adressatin einer Untersagungs- und Beseitigungsverfügung der Antragsgegnerin, die ausschließlich auf einen Verstoß gegen den streitgegenständlichen Bebauungsplan gestützt sei. Der Gasgrill sei bereits im Jahr 2020 installiert gewesen; hierüber sei auch ein Gespräch mit Vertretern der Stadt geführt worden. Der Bebauungsplan leide an formellen und materiellen Mängeln. Er habe nicht im vereinfachten Verfahren aufgestellt werde dürfen, weil die Grundzüge der Planung berührt würden. Obwohl es sich faktisch um ein Kerngebiet handele, werde die gesamte Sparte der Grillrestaurants verboten. Es sei daher zu Unrecht auf Umweltprüfung und -bericht verzichtet worden. Die Auslegung sei fehlerhaft, weil die Homepage der Antragsgegnerin irreführend gestaltet sei. Die Auslegung des Geruchsgutachtens werde bestritten; jedenfalls sei der Bericht der DEKRA GmbH über die Beprobung bestimmter Geruchsquellen, auf den sich das Gutachten beziehe, nicht mit ausgelegt worden. Eine hinreichende Bestandsaufnahme i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB habe nicht stattgefunden, weil das Verbot der Gasgrills erst nachträglich aufgenommen worden sei. In der Begründung des Bebauungsplans werde behauptet, Gasgrills seien derzeit nicht vorhanden (S. 22); dies sei unzutreffend. Die Emissionen von Gasgrills seien nicht hinreichend ermittelt und nicht mit den - nach der Lebenserfahrung deutlich höheren - Emissionen von Holzkohlegrills und denen von - nach wie vor zulässigen - Elektrogrills verglichen worden. Es sei nicht sachgerecht, Gasgrills dem gleichen Regelungsregime wie Holzkohlegrills zu unterwerfen. Die Antragsgegnerin habe das Interesse der Eigentümer am Beibehalt bestehender Nutzungsrechte nicht in die Abwägung eingestellt. Die Festsetzung erweise sich als unverhältnismäßig, weil Gasgrills allein deswegen verboten worden seien, um ein Ausweichen zu verhindern. Dann hätte aber auch gegen Elektrogrills eingeschritten werden müssen. Die Alternativenprüfung sei defizitär. So wäre es möglich gewesen, für Gasgrills eine Abluftreinigungsanlage nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB festzusetzen und zwischen festen und gasförmigen Brennstoffen zu differenzieren. Die Abwägung sei auch deshalb fehlerhaft, weil Planschadensansprüche nicht eingestellt und dem Gemeinderat abwägungsrelevante Inhalte wie die Geruchsimmissionsprognose und der DEKRA-Bericht vorenthalten worden seien. So sei dem Gemeinderat zu Unrecht suggeriert worden, dass Abluftreinigungsanlagen uneffektiv seien, obwohl der Geruchsgutachter diese ausdrücklich empfohlen habe. Auch die Instrumente des Immissionsschutzrechts seien dem Gemeinderat falsch dargestellt worden. Der Bebauungsplan sei nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Es handele sich um einen Etikettenschwindel, weil es nicht um die Reglementierung der Verwendung luftverunreinigender Stoffe gehe, sondern darum, eine bestimmte Handlungsweise, nämlich das Grillen, unattraktiv zu machen. Im Kern habe eine verhaltens- und anlagenbezogene Festsetzung getroffen werden sollen. Der Plan sei im Hinblick auf die erhebliche Anzahl der schon vorhandenen Grills auch nicht vollzugsfähig. Die Festsetzung habe keine Ermächtigungsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB. Diese Bestimmung ermögliche keine verhaltens- oder anlagenbezogenen Regelungen. Die Festsetzung beziehe sich nicht auf bestimmte luftverunreinigende Stoffe; sowohl feste als auch gasförmige Stoffe hätten zahlreiche Subkategorien. Die Antragsgegnerin habe ersichtlich bestimmte Geräte und Arten der Essenszubereitung verbieten wollen. Die Luftverunreinigung gehe nicht von den bezeichneten Stoffen selbst, sondern von der Art der Essenszubereitung durch Wärmeabstrahlung aus. Es gehe mithin nicht um die Verwendung bestimmter Stoffe, sondern um die Nutzungsart, d.h. die Resultate des Brennstoffeinsatzes in bestimmten Anlagen.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 11.43 „Verbrennungsverbot beidseits der Kurpfalzstraße in Mannheim - Innenstadt/Jungbusch“ der Stadt Mannheim vom 22. April 2021 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Sie trägt vor, der Bebauungsplan habe im vereinfachten Verfahren erlassen werden dürfen. Das Plangebiet sei größtenteils überplant. Dem bestehenden Bebauungsplan Nr. 11.42 liege ein gesamtheitliches Innenstadtkonzept zugrunde, wonach die Innenstadt qualitativ entwickelt, die Nutzungsvielfalt erhalten und dem abträgliche Nutzungen ausgeschlossen werden sollten. Hierzu gehöre u.a. auch die Sicherung der Innenstadt als Wohnstandort. Die Wohnbevölkerung solle am Wegzug gehindert und damit einer Verödung der Innenstadt entgegengewirkt werden. Die Wohnattraktivität des betroffenen Gebiets sei danach zentraler Bestandteil des planerischen städtebaulichen Leitbilds. Im Übrigen führe eine irrtümliche Aufstellung im vereinfachten Verfahren nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Folgefehler seien nach § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, weil eine Umweltprüfung auch unionsrechtlich nicht erforderlich gewesen sei. Die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung sei ordnungsgemäß erfolgt. Die Unterlagen seien auch im Internet leicht auffindbar gewesen. Die Geruchsimmissionsprognose habe ausgelegen. Den Bericht der DEKRA habe sie als fachlichen Verweis für unwesentlich gehalten; die Methodik der Geruchsbestimmung werde im Gutachten selbst ausführlich beschrieben. Der Bebauungsplan sei erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Es handele sich um eine spezifische örtliche Problemlage. Der Bebauungsplan verfolge das städtebauliche Konzept, einer Verödung der Innenstadt entgegenzuwirken. Bei dem Verbrennungsverbot gehe es nicht darum, eine bestimmte Handlungsweise unattraktiv zu machen, sondern die für die schädlichen Umwelteinwirkungen verantwortlichen luftverunreinigenden Stoffe zu reglementieren. Auch wenn bestehenden Grillanlagen Bestandsschutz zukomme, ändere dies nichts daran, dass der Bebauungsplan im Hinblick auf neue Anlagen und im Zusammenspiel mit dem Maßnahmenpaket der Stadt der Verschlechterung der Situation entgegenwirken könne. Die Festsetzung finde ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB. Danach sei die Gemeinde auch berechtigt, Umweltvorsorge zu betreiben, wenn ein hinreichender städtebaulicher Anlass bestehe. Auch Gas sei ein luftverunreinigender Stoff, weil hierdurch die natürliche Zusammensetzung der Luft verändert werde. Für die hinreichende Bestimmtheit genüge die Umschreibung nach Aggregatszustand. Die Formulierung „Speisen durch unmittelbare Berührung mit heißen Abgasen zu backen oder in ähnlicher Weise zuzubereiten“ entspreche dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2b der 1. BImSchV. Es würden keine Anlagen oder Nutzungsarten, sondern ausschließlich bestimmte Stoffe verboten. Die Instrumente der Luftreinhalteplanung hätten ihr nicht zur Verfügung gestanden. Ermittlungs- und Bewertungsfehler lägen nicht vor. Bei dem von der Antragstellerin genannten Gasgrill (vgl. S. 14, Tabelle 3-1 Nr. 10.1) handele sich um einen Dönergrill, der im Geruchsgutachten bei mehreren Szenarien berücksichtigt worden sei. Sie habe auch nicht verkannt, dass das Verbrennen von Gas für sich genommen geruchlos sei. Allerdings gebe es keine Belege dafür, dass bei Grillen mit Gas weniger Luftschadstoffe entstünden oder die Geruchsemissionen geringer seien. Diesbezüglich liege ihr eine Stellungnahme des Fraunhofer-Instituts für Bauphysik vor. Die Abwägung sei auch materiell-rechtlich fehlerfrei. Der Bebauungsplan schränke lediglich die Möglichkeit ein, Holzkohle- und Gasgrills zu nutzen. Dem sei die Notwendigkeit und Dringlichkeit, im Interesse gesunder Wohn- und Aufenthaltsverhältnisse gegen die vorliegenden erheblichen Umwelteinwirkungen vorzugehen, gegenübergestellt worden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Regelung nur neu hinzutretende Restaurantbetriebe betreffe, wohingegen bereits vorhandene Anlagen Bestandsschutz genössen. Die Festsetzung sei zur Zweckerreichung auch geeignet. Der Bebauungsplan sei Teil eines Maßnahmenpakets und ein Ausweichen auf Elektrogrills werde als unwahrscheinlich angesehen. Es existiere auch kein milderes Mittel, weil eine bauaufsichtliche Zulassung von Abgasreinigungsanlagen mit einem Wirkungsgrad größer 90 % nicht existiere. Neue Grillbetreiber würden die bestehende Situation daher weiter belasten, auch wenn Abgasreinigungsanlagen installiert würden. Da die schädlichen Umweltbelastungen unabhängig von der Verwendung von Holzkohle oder Gas entstünden, sei eine unterschiedliche Regelung keine gangbare Alternative. Dem Gemeinderat seien keine abwägungserheblichen Belange vorenthalten worden. Insbesondere habe ihm die Geruchsprognose über eine passwortgeschützte Internetseite zur Verfügung gestanden. Er sei auch über die Problematik immissionsschutzrechtlicher Einzelanordnungen zutreffend informiert worden. Die Voraussetzungen für Planschadensansprüche nach § 42 BauGB lägen nicht vor.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.
A. Der fristgerecht gestellte Normenkontrollantrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt.
Die Antragsbefugnis i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn ein Antragsteller geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Wie bei der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist für die Antragsbefugnis erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in seinen Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - juris Rn. 12, Beschl. v. 2.3.2015 - 4 BN 30.14 - juris Rn. 2; Senatsurt. v. 25.4.2022 - 3 S 3115/19 - juris Rn. 76 m.w.N; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.9.2019 - 8 S 2056/17 - juris Rn. 53).
Trotz der Grundstücksbezogenheit des Bauplanungsrechts können auch obligatorisch Berechtigte wie Mieter oder Pächter antragsbefugt sein, wenn sie ein verfestigtes, einer dinglichen Berechtigung vergleichbares Nutzungsrecht an einem Grundstück im Plangebiet haben oder wenn sie eine Verletzung des in § 1 Abs. 7 BauGB normierten drittschützenden Abwägungsgebots geltenden machen können (BVerwG, Urt. v. 5.11.1999 - 4 CN 3/99 - BVerwGE 110, 36, juris Rn. 17; Beschl. v. 21.3.2019 - 4 BN 7.19 - juris; VGH Bad.-Württ. Urt. v. 3.9.2019 - 8 S 2056/17 - juris Rn. 56 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 9.3.2017 - 4 C 1255/15.N - juris Rn. 24).
Vorliegend hat die Antragstellerin nach ihrem unbestrittenen Vortrag ein langfristiges Nutzungsrecht an einem im Plangebiet liegenden Grundstück. Darüber hinaus sind die Interessen von Betrieben, die durch eine Festsetzung des Bebauungsplanes unmittelbar oder mittelbar berührt werden, gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB in der Abwägung zu berücksichtigende Belange (HessVGH, Urt. v. 9.3.2017 - 4 C 1255/15.N - juris Rn. 27). Es ist von der Antragstellerin substantiiert dargelegt worden, dass sie durch das festgesetzte Verbrennungsverbot möglicherweise in ihren rechtlichen Interessen an der unbeschränkten Fortführung ihres Grillrestaurants nachteilig betroffen wird.
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Der Bebauungsplan leidet an einem beachtlichen formellen und einem materiellen Mangel. Er ist zwar städtebaulich erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (dazu II. 1.). Es liegt aber ein Ermittlungs- und Bewertungsfehler i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB vor (dazu I.). Außerdem findet das festgesetzte Verbrennungsverbot in § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB keine hinreichende Rechtsgrundlage (dazu II. 2.).
I. Der Bebauungsplan leidet an einem beachtlichen Verfahrensfehler, weil das Abwägungsmaterial nicht hinreichend ermittelt und bewertet wurde (§ 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Denn es gibt keine hinreichenden Ermittlungen und Bewertungen dazu, ob und in welchem Umfang die Emissionen von gasbetriebenen Feuerstätten zur Zubereitung von Speisen das gleiche Ausmaß und die gleiche Schädlichkeit aufweisen wie feststoffbefeuerte Grillanlagen, z.B. Holzkohlegrills.
1. Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Aus dieser Vorschrift ergeben sich die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang. Das notwendige Abwägungsmaterial umfasst solche Belange, die in der konkreten Planungssituation nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden müssen. Ein bereits einen Verfahrensfehler i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB begründendes Ermittlungsdefizit liegt danach vor, wenn abwägungserhebliche Belange nicht oder in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt worden sind und der Gemeinderat deshalb seiner Abwägungsentscheidung einen falschen oder unvollständigen Sachverhalt zu Grunde gelegt hat. Denn eine sachgerechte Einschätzung des Gewichts der berührten Belange (als Bewertung im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB) setzt ein vollständiges und zutreffendes Bild von den voraussichtlichen Auswirkungen der Planung voraus. Ein ebenfalls bereits einen Verfahrensfehler im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB begründender Bewertungsfehler liegt vor, wenn die Bedeutung der berührten Belange verkannt wird (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 17.2.2021 - 3 S 2249/20 - juris Rn. 51, Senatsurt. v. 20.10.2022 - 3 S 3017/20 - juris Rn. 64; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.12.2023 - 5 S 3497/21 - juris Rn. 32; Urt. v. 27.9.2023 - 14 S 891/22 - juris Rn. 62; Urt. v. 12.3.2020 - 8 S 1542/189 - juris Rn. 36; jeweils m.w.N.).
2. Nach diesen Maßgaben liegt ein formeller Fehler i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB vor. Das im Bebauungsplan festgesetzte gewerbliche Verwendungsverbot von gasförmigen Brennstoffen für die Zubereitung von Speisen führt im Ergebnis zur Untersagung von gasbefeuerten Grillanlagen und Dönerspießen in Schank- und Speisegaststätten. Dies berührt die wirtschaftlichen Belange der Restaurants im Plangebiet, jedenfalls im Falle von Erweiterungen oder Neueröffnungen. Es liegt auf der Hand, dass diese Belange bei einer Festsetzung, die ausschließlich auf die Regelung der Betriebsabläufe von sog. Grillrestaurants zielt, in die Abwägung einzustellen sind. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat jedoch nicht in ausreichendem Umfang Ermittlungen zum Emissionsbeitrag der gasbefeuerten Anlagen angestellt, so dass die Auswirkungen des Verwendungsverbots auf die hierdurch betroffenen Belange nicht sachgerecht bewertet und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt werden konnten.
Die Antragsgegnerin plante zunächst nur ein Vorgehen gegen Holzkohlegrills, im Laufe des Verfahrens wurden dann aber auch gasförmige Brennstoffe in das Verwendungsverbot einbezogen. Die Antragsgegnerin hat zwar zur Kenntnis genommen, dass es im Plangebiet im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses auch sieben Restaurants gab, die ausschließlich Dönergrillanlagen mit Gasfeuerung betrieben (vgl. Planbegründung S. 4 1. Absatz); es lagen aber keine hinreichenden Erkenntnisse über deren Beitrag zur dargestellten städtebaulichen Problemlage vor.
Der Geruchsimmissionsprognose lässt sich der Anteil der gasbefeuerten Grillanlagen und Dönerspieße an den schädlichen Umweltauswirkungen nicht entnehmen. Der Gutachter ging erkennbar davon aus, dass nur Holzkohlegrills ausgeschlossen werden sollen (vgl. Geruchsimmissionsprognose S. 3 f.). Das Gutachten ermittelte die Geruchsimmissionen für fünf verschiedene Szenarien, bei denen jedoch stets auch Holzkohlegrills im Einsatz waren (vgl. S. 17 ff.); ein Szenario, bei dem nur gasbefeuerte Grillgeräte bewertet wurden, wurde nicht untersucht. Das Gutachten legt zwar dar, dass Dönerspieße die zweitwichtigste Quelle hinsichtlich der Geruchsrelevanz sind und geht von insgesamt 14 emittierenden Dönergrills im Plangebiet aus (Szenario 1, S. 12, 17). Bei der Berechnung und Bewertung des Szenarios 1 differenziert es aber nicht zwischen der Art der Befeuerung. Da die Antragsgegnerin annahm, dass von den 14 Dönergrills (nur) in sieben Restaurants ausschließlich Dönergrillanlagen mit Gasfeuerung betrieben werden (Planbegründung S. 4), bietet auch der Befund für das Szenario 1 keine Grundlage für die Bewertung der allein durch Gasgrills verursachten Geruchsimmissionen.
Selbst wenn man zu Gunsten der Antragsgegnerin unterstellt, dass die Wärmequelle, d.h. die Verwendung von festen oder gasförmigen Brennstoffen, für das Ausmaß der Immissionen durch Grillgerüche in der betroffenen Umgebung keinen wesentlichen Unterschied macht - wie auch das von der Antragsgegnerin vorgelegte E-Mail des Fraunhofer-Instituts vom 21.7.2022 nahelegt -, ist zu berücksichtigen, dass neben den Geruchsimmissionen insbesondere auch die Verminderung der Rauch-, Ruß- und Feinstaubemissionen im Vordergrund stand, die ausdrücklich als eine der Hauptbelastungen qualifiziert werden (vgl. etwa Planbegründung S. 4 2. Absatz). Dem Gemeinderat lagen aber im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses keine Erkenntnisse vor, ob gasbefeuerte und feststoffbefeuerte Grillanlagen und Dönerspieße im Hinblick auf Rauch-, Ruß- und Feinstoffemissionen vergleichbare Auswirkungen haben. Nach der Planbegründung ist die Antragsgegnerin vielmehr davon ausgegangen, dass für die Entstehung von Rauch (einschließlich Ruß, Feinstaub und Blaurauch) (nur) die Verbrennung fester Brennstoffe verantwortlich ist, wobei neben Holzkohle auch Briketts genannt werden (S. 18 f.). Auch bei der Bezugnahme auf die Geruchsimmissionsprognose befasst sich die Planbegründung nur mit den „im Fokus stehenden“ 14 Restaurants mit Holzkohlegrills bzw. enger mit den vier emissionsträchtigsten Restaurants, ohne die Einbeziehung der Gasbefeuerung zu erläutern (S. 20 f.). Dass es an positiven Erkenntnissen zu den Umweltauswirkungen gasbefeuerter Grillgeräte bzw. Dönerspieße insbesondere im Hinblick auf die Rauchentwicklung fehlt, zeigt auch die Aussage in der Planbegründung, wonach es in der Literatur keine Belege dafür gebe, dass Gasgrills weniger Immissionen als Holzkohlegrills verursachten (S. 22). Bei der in der Antragserwiderung genannten sachverständigen Stellungnahme des Fraunhofer-Instituts, wonach die beim Grillvorgang verwendete Wärmequelle (Holzkohle, Gas, Lavastein etc.) bei vielen gefährlichen Schadstoffen nur eine untergeordnete Rolle spiele, handelt es sich nach Aktenlage lediglich um eine – zudem sehr knapp gehaltene – E-Mail vom 21.7.2022, deren Inhalt dem Gemeinderat im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht vorliegen konnte.
Auch wenn man mit der - insoweit nicht ganz konsistenten - Planbegründung davon ausgeht, dass die Einbeziehung gasförmiger Brennstoffe in erster Linie eine Umgehung des Verwendungsverbots für feste Brennstoffe durch ein Ausweichen auf gasförmige Brennstoffe verhindern soll, hätte es der Ermittlung der durch Gasgrills verursachten Emissionen und Immissionen bedurft. Denn wenn diese weniger schadstoff- oder geruchsintensiv als Holzkohlegrills sein sollten, könnte ein Systemwechsel ggf. sogar positiv zu bewerten sein; zumindest wären die betroffenen Belange unter diesen Umständen anders zu gewichten. Dies gilt umso mehr, als die Neuregelung auch Bestandsbetrieben einen Systemwechsel verbietet, obwohl die Antragsgegnerin den im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans bereits bestehenden - und ggf. schädlicheren - Kohlegrills Bestandsschutz zuschreibt. Die undifferenzierte Gleichsetzung von Holzkohle- und Gasgrills bzw. Dönerspießen, sei es hinsichtlich der Gerüche, sei es hinsichtlich der sonstigen Schadstoffe, stellt daher auch einen Bewertungsmangel dar.
3. Dieser Ermittlungs- und Bewertungsfehler ist beachtlich (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB liegt ein beachtlicher Verfahrensfehler vor, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. So liegt es hier.
Der dargelegte Mangel ist offensichtlich i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Er betrifft die äußere Seite des Abwägungsvorgangs und ergibt sich aus objektiv erfassbaren Sachumständen, nämlich den vorliegenden Verwaltungsakten und der Planbegründung. Der Fehler ist auf das Ergebnis des Verfahrens auch von Einfluss gewesen, weil nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Abwägungsvorgang die Planung anders ausgefallen wäre. Der Einfluss von Fehlern i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB darf nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die gleiche Entscheidung auch bei Vermeidung des Fehlers getroffen worden wäre (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.6.2016 - 5 S 1149/15 - juris Rn. 74 m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Es kann nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass gasförmige Brennstoffe auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage von dem Verbrennungsverbot etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ausgenommen worden wären.
4. Der Mangel ist schließlich rechtzeitig gerügt worden (§ 215 Abs. 1 BauGB).
Die Antragstellerin hat den Abwägungsmangel innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Bebauungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht. Denn die durch das Gericht innerhalb der Jahresfrist vorgenommene Übermittlung des Normenkontrollantrags an die Antragsgegnerin genügt diesen Anforderungen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.7.2019 - 5 S 2405/17 - juris Rn. 25 m.w.N.; Urt. v. 8.5.2012 - 8 S 1739/10 - juris Rn. 59).
5. Lediglich ergänzend führt der Senat aus, dass die von der Antragstellerin erhobenen weiteren Verfahrensrügen nicht durchgreifen. Insbesondere liegen die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 BauGB für die Durchführung des vereinfachten Verfahrens vor; der Bebauungsplan leidet somit nicht an Verfahrensfehlern, die ihre Ursache in einer zu Unrecht erfolgten Durchführung des vereinfachten Verfahrens haben. Soweit bestehende Bebauungspläne durch die umstrittene Festsetzung ergänzt werden, werden insbesondere die Grundzüge der Planung nicht berührt. Der überwiegend einschlägige Bebauungsplan Nr. 11.42 „Fortentwicklung eines Teilbereichs der Innenstadt Mannheim durch Ausschluss unerwünschter Nutzungen“ vom 23.5.2006 setzt ein Kerngebiet fest und verfolgt das städtebauliche Ziel, die Wohnqualität und Nutzungsdurchmischung durch Ausschluss unerwünschter Nutzungen wie Sexshops, Vergnügungsstätten, Wettbüros und Ähnliches zu erhalten und zu fördern. Das Verbrennungsverbot zur Erhaltung und Förderung der Wohn- und Aufenthaltsqualität steht mit diesem planerischen Leitbild in Einklang. Es wird entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht eine bestimmte, bislang zulässige Nutzungsart erstmals ausgeschlossen. Schank- und Speisegaststätten bleiben bauplanungsrechtlich zulässig. Ein „Grillrestaurant“ ist keine bestimmte Anlagenart, zudem wird diese Art von Restaurants auch nicht faktisch verhindert, weil der Einsatz von Elektrogrills zulässig bleibt. Auch soweit das Plangebiet in geringem Umfang nach § 34 BauGB zu beurteilen ist, gilt entsprechendes. Der Zulässigkeitsmaßstab, wie er sich aus der Eigenart der näheren Umgebung ergibt, die gerichtsbekannt einem Kerngebiet entspricht, wird durch das Verbrennungsverbot nicht verändert.
II. Der Bebauungsplan leidet auch an einem zu seiner Gesamtunwirksamkeit führenden materiellen Mangel. Zwar fehlt es ihm nicht an der städtebaulichen Rechtfertigung (dazu 1.). Die konkrete Festsetzung ist aber nicht von einer gesetzlichen Rechtsgrundlage gedeckt (dazu 2.).
1. a) Nach § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Aufstellung ist nicht erst dann erforderlich, wenn hierfür zwingende Gründe vorliegen. Es muss sich lediglich um Belange handeln, die eine Bauleitplanung rechtfertigen können; hierzu gehören alle in § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten Belange. Das Recht zur Bauleitplanung ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen und Zielsetzungen entspricht. Nicht erforderlich sind daher nur solche Bebauungspläne, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen oder die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB setzt der Bauleitplanung damit eine erste Schranke, die zwar strikt bindend ist, aber lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (stRspr., vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 27.3.2013 - 4 C 13.11 - BVerwGE 146, 137, juris Rn. 9; Senatsurt. v. 5.7.2023 - 3 S 4259/20 - juris Rn. 20 m.w.N.; VGH Bad.-Württ, Urt. v. 27.9.2023 - 14 S 891/22 - juris Rn. 85 m.w.N.).
b) Nach diesen Maßgaben ist der Bebauungsplan städtebaulich erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
aa) In der Begründung des Bebauungsplans wird im Wesentlichen ausgeführt, im Plangebiet sei eine ungewöhnliche Massierung von stark emittierenden Grillrestaurants festzustellen. Hierdurch komme es zu erheblichen Belästigungen durch Gerüche und Rauch, wegen denen es vermehrt Anwohnerbeschwerden gegeben habe. Die offenkundige Hauptbelastung sei die teilweise mit bloßem Auge sichtbare und bisweilen immense Rauch-, Ruß- und Feinstaubentwicklung, die Entwicklung sog. Blaurauchs und die - durch das Geruchsgutachten bestätigte - Luftverschmutzung durch Gerüche. Verstärkt werde die Immissionsproblematik durch den Gebietscharakter und die spezielle bauliche Topographie in der Mannheimer Innenstadt. Um die Abluft in die freie Abströmung führen zu können, wären aufgrund der heterogenen Dachlandschaft sehr hohe Kamine erforderlich, die jedoch aus statischen und optischen Gründen nicht realisierbar seien. Hinzu komme die geschlossene Blockrandbebauung, durch die die Abluft insbesondere bei Inversionswetterlagen nach unten in den Marktplatzbereich und in die angrenzenden Straßen transportiert werde. Die Innenstadt Mannheims weise traditionell eine hohe Wohndichte auf. Im Stadtteil Jungbusch wohnten ca. 10 % der Gesamtbevölkerung, dies entspreche dem städtebaulichen Leitbild einer nutzungs- und sozialgemischten Stadt mit kurzen Wegen. Durch die starke Luftbelastung werde die Wohn- und Aufenthaltsqualität zeitweilig stark eingeschränkt. Es handele sich demnach um eine spezifische örtliche Problemlage. Die Stadt habe sich deshalb als Trägerin der Planungshoheit gehalten gesehen, ihre Planungsziele der (Wieder-)Herstellung, Sicherstellung und/oder Wahrung zuvörderst gesunder Wohn-, aber auch gesunder Arbeits- und Einkaufsverhältnisse als städtebauliches Ziel im Wege der Ordnung der Bodennutzungen durchzusetzen. Der Bebauungsplan sei Teil eines fachgebietsübergreifend abgestimmten Maßnahmenpakets bestehend aus reaktiven und präventiven Maßnahmen, da einzelne Maßnahmen wie beispielsweise solche nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz für sich genommen nicht hinreichend seien, um die aktuelle Situation zu verbessern und insbesondere vorbeugenden Schutz auch in angrenzenden Gebieten zu gewährleisten. Angesichts weiterer Expansionsbestrebungen von Grillrestaurantbetreibern solle die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB die Neuinstallation von Grills in Gaststätten verhindern, um eingetretene Missstände nicht zu verschlimmern und einer weiteren Verschlechterung vorzubeugen.
Zielsetzung der Bauleitplanung ist es mithin, eine weitere Verschlechterung der Wohn-, Aufenthalts- und Arbeitsqualität in dem durch Immissionen von Grillanlagen besonders belasteten Plangebiet zu verhindern und die im Hinblick auf gesunde Wohn-, Aufenthalts- und Arbeitsverhältnisse eingetretenen Missstände zu begrenzen, um damit einer Verödung der Innenstadt entgegenzuwirken. Diese Zielsetzung ist städtebaulich gerechtfertigt. Zu den im vorliegenden Fall zu berücksichtigenden Belangen zählen nicht nur die Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse, umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit, die Vermeidung von Emissionen sowie die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität (vgl. etwa § 1 Abs. 6 Nrn. 1, 7c), e) und h) BauGB), sondern auch die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB).
bb) Es besteht auch kein Anlass, anzunehmen, dass die genannten städtebaulichen Gründe nur vorgeschoben sind. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin in Wirklichkeit andere Zwecke verfolgt, als die dargestellte städtebauliche Problemlage zu bewältigen und gesunde Wohn- und Aufenthaltsverhältnisse zu fördern.
Ungeachtet der Frage, ob die Festsetzung des Bebauungsplans von der Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB gedeckt ist, kann der Antragsgegnerin im vorliegenden Zusammenhang auch nicht vorgehalten werden, dass sie im Gewande des Städtebaurechts immissionsschutzrechtliche Ziele verfolgt. Zwar ist die Bauleitplanung nach § 1 Abs. 1 und 3 BauGB ein Instrument zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung, das die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten hat. Den Kommunen ist es aber grundsätzlich nicht verwehrt, aus städtebaulichen Gründen auch (vorbeugenden) Immissionsschutz zu betreiben. Dies zeigen nicht nur die hier streitgegenständliche Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 23a BauGB, sondern auch die allgemeinen Ermächtigungen und Verpflichtungen der Kommunen, den Belangen des Umweltschutzes und insbesondere des Immissionsschutzes Rechnung zu tragen (vgl. etwa § 1 Abs. 5 Satz 1 und 2, Abs. 6 Nr. 7 a), e), g), h), § 1a BauGB). Allein der Umstand, dass es der Antragsgegnerin darum geht, Emissionen zu senken, macht die Festsetzung deshalb noch nicht rechtswidrig. Maßgeblich ist vielmehr, ob diese Zielsetzung aus städtebaulichen Gründen verfolgt wird. Daran bestehen keine begründeten Zweifel.
cc) Schließlich ist der Bebauungsplan nicht von vorneherein vollzugsunfähig, Ungeachtet der Frage, inwieweit für die bestehenden Grillanlagen und Dönerspieße Bestandsschutz besteht, ging die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses davon aus, dass es im Plangebiet weitere Expansionspläne von Grillrestaurantbetreibern gibt und der Markt noch nicht erschöpft ist. Dem ist die Antragstellerin nicht substantiiert entgegengetreten. Im Hinblick darauf, dass die Erforderlichkeit eines Bebauungsplans i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur bei offensichtlichen städtebaulichen Missgriffen fehlt, die Gemeinde auch vorsorglich tätig werden darf (s. dazu näher unten II.2.) und mit Umrüstungen verbundene Betreiberwechsel bei Restaurants auch nach der allgemeinen Lebenserfahrung vielfach vorkommen, bestehen insoweit keine rechtlichen Bedenken.
2. Das festgesetzte Verwendungsverbot findet aber in § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB keine hinreichende Rechtsgrundlage.
Als Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bedürfen Festsetzungen eines Bebauungsplans einer gesetzlichen Grundlage. Diese findet sich in § 9 BauGB und in den ergänzenden Vorschriften der nach § 2 Abs. 5 BauGB erlassenen Baunutzungsverordnung. Hierdurch wird der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans abschließend geregelt; eine Gemeinde darf somit nur solche Festsetzungsinhalte in einen Bebauungsplan aufnehmen, zu denen sie auf Grund von § 9 BauGB oder der Baunutzungsverordnung ermächtigt ist; sie ist nicht befugt, andere Festsetzungsinhalte zu erfinden (Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris Rn. 56 m.w.N.).
a) Nach § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen Gebiete festgesetzt werden, in denen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bestimmte luftverunreinigende Stoffe nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen. Die betroffenen Gebiete sind nicht mit Gebieten gleichzusetzen, für die Luftreinhalte- oder Aktionspläne nach § 47 BImSchG zur Verminderung der Luftverunreinigung aufzustellen sind. Die Festsetzungsmöglichkeit nach Nr. 23a soll vielmehr auch vorbeugenden Umweltschutz ermöglichen und so den Eintritt von derartigen Belastungen gerade vermeiden helfen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.1988 - 4 NB 1.88 - juris; Urt. v. 28.2.2002 - 4 CN 5.01 - juris, Urt. v. 14.9.2017 - 4 CN 6.16 - juris Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 2.12.1997 - 8 S 1477/97 - juris Rn. 19; OVG NRW, Beschl. v. 27.3.1998 - 10a D 188/97 - juris Rn. 16; offengelassen in Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris Rn. 59). Die Vorschrift dient speziell dem städtebaulichen Immissionsschutz auf örtlicher Ebene (vgl. Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris Rn. 58). Ein Verwendungsverbot zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen muss daher durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt sein; das Verbot muss sich mithin mit den Besonderheiten der örtlichen Situation im Plangebiet rechtfertigen lassen (Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris Rn. 56; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 2. 12. 1997 - 8 S 1477/97 - juris Rn. 19). Diese gesetzliche Voraussetzung eines Verwendungsverbots darf aber nicht allzu streng gehandhabt werden. Mit der Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB sollen die Gemeinden in die Lage versetzt werden sollten, dem Umweltschutz in Bebauungsplänen stärker als bisher Rechnung zu tragen. Dieser Zielsetzung würde es widersprechen, wenn an die Zulässigkeit von Verwendungsverboten besonders hohe Anforderungen gestellt würden (BVerwG, Beschl. v. 16. 12. 1988 - 4 NB 1.88 - juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 2. 12. 1997 - 8 S 1477/97 - Rn. 19). § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 23a BauGB erlaubt im Interesse des Umweltschutzes auch eine schrittweise Verbesserung von Immissionssituationen in belasteten Bestandsgebieten. Bei einer Festsetzung für bebaute Gebiete kommt jedoch der Abwägungsgerechtigkeit (§ 1 Abs. 7 BauGB) im Hinblick auf die Erreichbarkeit der mit der Festsetzung verbundenen Ziele und der Abwägung der betroffenen Belange besonderes Gewicht zu (BVerwG Beschl. v. 16. 12. 1988 - 4 NB 1.88 - juris).
Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 23a BauGB sind nur stoffbezogene, nicht aber anlagenbezogene Festsetzungen zu luftverunreinigenden Stoffen möglich (Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris Rn. 56; OVG NRW, Beschl. v. 27. 3. 1998 - 10a D 188/97 - juris Rn. 16, und Urt. v. 17. 10. 1996 - 7a D 164/94 - juris Rn. 19). Deshalb ist der Ausschluss der Errichtung von Rauchquellen und Feuerstätten für feste Brennstoffe wie etwa Schornsteine, Kachelöfen und Kaminöfen auf der Grundlage von Nr. 23a in einem Bebauungsplan unzulässig (vgl. BayVGH, Urt. v. 7. 4. 2000 - 2 N 98/32 - juris Rn. 14 m.w.N; OVG NRW, Beschl. v. 27.3.1998 - 10a D 188/97 - juris Rn. 16). Ebenfalls nicht möglich ist es, technische oder bauliche Anforderungen an Anlagen festzusetzen oder an die Effizienz der Anlage anzuknüpfen, etwa an den Ausstoß bestimmter maximaler Schadstoffkonzentrationen (Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris Rn. 56). Die Verwendungsverbote und Verwendungsbeschränkungen müssen zudem vorhabenbezogen sowie hinreichend bestimmt in der Festsetzung bezeichnet werden und einen Bezug zu einer bestimmten Schädlichkeit aufweisen (vgl. zum Ganzen Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 22. Aufl. 2022, § 9 Rn. 125 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen).
b) Gemessen an diesem Maßstab ist das Verwendungsverbot nach Auffassung des Senats trotz seines eng an § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB angelehnten Wortlauts nicht mehr von dieser Rechtsgrundlage gedeckt.
aa) Die Festsetzung ist allerdings städtebaulich begründet. Wie ausgeführt, handelt es sich um ein Gebiet mit einer spezifischen städtebaulichen Problemlage. Zielsetzung der Bauleitplanung ist es, eine weitere Verschlechterung der Wohn-, Aufenthalts- und Arbeitsqualität in dem durch Immissionen von Grillanlagen besonders belasteten Plangebiet zu verhindern und die im Hinblick auf gesunde Wohn-, Aufenthalts- und Arbeitsverhältnisse eingetretenen Missstände zu begrenzen. Diese Zielsetzung ist städtebaulich gerechtfertigt, zumal eine Gemeinde - abgesehen von den bereits festgestellten Geruchsrichtwertüberschreitungen - durch eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 23a BauGB auch Vorsorge vor Luftverschmutzung treffen darf.
bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dient die Festsetzung auch insoweit, als mit Gas betriebene Feuerstätten erfasst werden, dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes.
Schädliche Umwelteinwirkungen sind Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder für die Nachbarschaft herbeizuführen“ (§ 3 Abs. 1 BImSchG). Immissionen sind u.a. Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen (Abs. 2). Luftverunreinigungen sind Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung der Luft, insbesondere durch Rauch, Ruß, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe oder Geruchsstoffe (Abs. 4).
Auch die Verbrennung von Gas, die für sich genommen geruchsarm ist, verändert die natürliche Zusammensetzung der Luft. Zudem erzeugt die konkrete Verwendung des Gases Geruchsstoffe, die ebenfalls luftverunreinigend sind.
cc) Die Festsetzung geht aber über den Tatbestand und den Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB hinaus.
(1) Sie widerspricht allerdings nicht dem allgemeinen Bestimmtheitsgrundsatz. Welchen Bestimmtheitsgrad eine Regelung aufweisen muss, richtet sich nach dem Lebenssachverhalt, den sie regeln soll. Sie muss nur so eindeutig sein, dass bei ihrer Anwendung keine Zweifelsfragen entstehen, die sich mit den üblichen juristischen Methoden nicht beantworten lassen. Zu diesen Methoden zählt insbesondere, den Inhalt von Regelungen nach ihrem Zweck zu ermitteln und die Normaufstellung begleitenden Umstände zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 14.12.1995 - 4 N 2.95 - NVwZ-RR 1996, 429; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.5.2012 - 8 S 1739/10 - juris Rn. 88 m.w.N.; Nieders. OVG, Urt. v. 14.1.2002 - 1 KN 468/01 - juris Rn. 17 m.w.N.).
Nach dem Sachzusammenhang und dem Regelungszweck der textlichen Festsetzung soll durch die Festsetzung die Verbrennung aller festen und gasförmigen Stoffe untersagt werden, deren Abgase geeignet sind, zum Grillen von Speisen verwendet zu werden. Vor diesem Hintergrund bereitet auch die Klassifizierung nach dem Aggregatszustand als fest oder gasförmig keine Schwierigkeiten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 2.12.1997 - 8 S 1477/97 - juris Rn. 22).
(2) Gleichwohl ist die Festsetzung nach Auffassung des Senats nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB gedeckt, weil sie nicht die Verwendung bestimmter Brennstoffe zum Schutz vor luftverunreinigenden Stoffen beschränkt, sondern eine anlagen- und verhaltensbezogene Regelung trifft.
Das festgesetzte Verwendungsverbot untersagt schlechthin die Verbrennung aller festen und gasförmigen Brennstoffe, ohne diese im Einzelnen zu spezifizieren. Es benennt weder bestimmte Gattungen oder Arten von Brennstoffen (etwa Holzkohle, Briketts etc.) noch knüpft es an bestimmte unveränderliche Eigenschaften der Brennstoffe an (etwa Schwefelgehalt o.ä.). Ungeachtet dessen, dass die betroffenen Stoffe - wie ausgeführt - letztlich durch Auslegung ermittelt werden können, werden somit keine bestimmten Brennstoffe i.S.d. des Tatbestands der Nummer 23a untersagt. Der Umfang des Verwendungsverbots ergibt sich erst aus der Nutzung eines Brennstoffs in einer Grillanlage. Die Festsetzung zielt mithin nach ihrem Sinn und Zweck auf das Verbot dieser Anlagen zur gewerblichen Speisezubereitung. Sie knüpft insbesondere nicht an unmittelbar luftgefährdende Eigenschaften der jeweiligen Brennstoffe an, sondern an Auswirkungen, die sich - unabhängig von spezifischen Eigenschaften der verwendeten Brennstoffe - aus dem Vorgang der Speisezubereitung durch Grillen ergeben.
Der Senat verkennt nicht, dass ein Verwendungsverbot stets einen gewissen Anlagebezug aufweist. So werden auch fossile Brennstoffe zum Heizen wie etwa Erdöl, in Heizungsanlagen verbrannt, ohne dass Zweifel daran bestehen, dass § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB zu einem entsprechenden Verbrennungsverbot ermächtigt, obwohl damit faktisch z.B. auch Ölheizungen untersagt werden. Vorliegend kommt aber hinzu, dass das Verwendungsverbot für feste und gasförmige Brennstoffe nach seinem Regelungszusammenhang nicht auf die Vermeidung der bei der Verbrennung dieser Stoffe entstehenden Emissionen zielt, sondern auf die Vermeidung der Emissionen, die erst mittelbar durch die Nutzung der bei der Verbrennung dieser Stoffe entstehenden Abgase für die Zubereitung von Speisen entstehen. Die Festsetzung spricht zwar von „Abgasen“; die luftverunreinigenden Stoffe, die verhindert werden sollen, sind aber in erster Linie nicht diese Abgase, d.h. die Emissionen der verbotenen Brennstoffe selbst. Sie entstehen nicht durch den Verbrennungsvorgang als solchen, sondern erst mittelbar durch die Nutzung der bei der Verbrennung der genannten Stoffe entstehenden Abgaswärme für einen Grillvorgang, etwa durch die Verbrennung tropfenden Fetts. Auch wenn vorliegend keine Emissionswerte festgesetzt werden (so die Fallkonstellation im Senatsurt. v. 29.7.2015 - 3 S 2492/13 - juris), zielt der Regelungsgehalt der Festsetzung letztlich auf die Resultate des Brennstoffeinsatzes bei konkreten Verbrennungsvorgängen in konkreten Anlagen. So wird in der Planbegründung im Einzelnen beschrieben, dass die (zweifellos schädlichen) Emissionen von Holzkohlegrills vor allem dadurch entstehen, dass das Fett des verwendeten, oft sehr fetthaltigen Fleisches auf die Holzkohle tropft und dort verbrennt (vgl. Planbegründung S. 18 f.). Es geht mithin nicht um die Verwendung des Brennstoffes Holzkohle als solcher, sondern um eine bestimmte Verwendungsart in bestimmten Feuerstätten. Die Festsetzung will ersichtlich nicht die bei der gewerblichen Verbrennung etwa von Holzkohle entstehende Rauch-, Ruß- und sonstige Schadstoffbelastungen verhindern; denn dafür hätte Holzkohle als Brennstoff benannt und deren gewerbliche Verwendung generell verboten werden müssen. Vielmehr zielt das Verbrennungsverbot speziell auf die Emissionen einer bestimmten Art von Feuerstätten, nämlich Grillgeräten bzw. Dönerspießen, in der Holzkohle (lediglich) als Wärmequelle genutzt wird. Die Festsetzung hat damit einen eindeutigen Anlagen- und Verhaltensbezug.
Dieser Anlagen- und Verhaltensbezug zeigt sich noch deutlicher bei der Einbeziehung der gasförmigen Brennstoffe. Da die Verbrennung von Gas an sich geruchsarm ist und hierbei nach der Lebenserfahrung weder Rauch noch Ruß entstehen, zielt das Verwendungsverbot offensichtlich nicht oder nicht in erster Linie auf die Vermeidung der bei der Verbrennung von gasförmigen Stoffen als solcher entstehenden luftverunreinigenden Stoffe, sondern um Vermeidung der bei dem Betrieb einer gasbefeuerten Grillanlage entstehenden Emissionen. Dass es nicht um die bei der Verbrennung der genannten Brennstoffe selbst entstehenden Emissionen geht, zeigt auch der Umstand, dass gasförmige und feste Brennstoffe im Bebauungsplan ohne weiteres gleich behandelt werden, obgleich für eine Differenzierung insoweit - wie ausgeführt - durchaus Anlass bestand.
Letztlich hat auch die Plangeberin die anlagenbezogene Zielrichtung nicht verkannt. Denn die Planbegründung führt ausdrücklich aus, dass die Neuinstallation von Grillanlagen verhindert werden soll. Die Formulierung der textlichen Festsetzung des Bebauungsplans ist außerdem der anlagenbezogenen Bestimmung des § 1 Abs. 2 Nr. 2 b) 1. BImSchV entlehnt. Danach gelten die wesentlichen Regelungen der 1. BImSchV (Verordnung über kleine und mittlere Feuerungsanlagen) nicht für Feuerungsanlagen, die dazu bestimmt sind, Speisen durch unmittelbare Berührung mit heißen Abgasen zu backen oder in ähnlicher Weise zuzubereiten.
Der Bebauungsplan zielt nach alledem auf ein Anlagenverbot, das in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 23a BauGB keine Ermächtigungsgrundlage findet.
III. Entgegen der Anregung der Antragsgegnerin kann der Bebauungsplan im Hinblick auf das Verwendungsverbot für gasförmige Brennstoffe nicht nur teilweise für unwirksam erklärt werden. Eine Teilnichtigkeit kommt bei einem Planungsfehler, der einzelnen Festsetzungen anhaftet, nur dann in Betracht, wenn zum einen die übrigen Regelungen, für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und zum anderen die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung ohne den unwirksamen Teil beschlossen hätte. Umgekehrt ist eine Gesamtnichtigkeit dann festzustellen, wenn eine einzelne nichtige Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht (stRspr., vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 19.9.2002 - 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58, juris Rn. 12; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 7.4.2022 - 8 S 847/21 - juris Rn. 96). Die Teilunwirksamkeit stellt dabei eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.4.2013 - 4 BN 22.13 - juris Rn. 3).
Nach diesen Maßstäben ist für die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit kein Raum. Ungeachtet der Frage, ob eine einheitliche textliche Festsetzung überhaupt in sich teilbar ist, berühren das genannte Ermittlungsdefizit und das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage die rechtlichen Grundlagen des gesamten Bebauungsplans. Das Verwendungsverbot von gasförmigen Brennstoffen steht nach dem Willen der Plangeberin zudem in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem Verwendungsverbot von festen Brennstoffen, unter anderem, weil es ein Ausweichen der Restaurantbetreiber verhindern soll. Es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinderat das Verbrennungsverbot für feste Brennstoffe auch isoliert beschlossen hätte.
IV. Der Senat sieht von der Erörterung der von der Antragstellerin gerügten weiteren Mängel ab. Lediglich ergänzend merkt der Senat an, dass ein Verwendungsverbot für Holzkohle wegen der erheblichen Belästigungen in der betroffenen Umgebung und der vielen gesundheitsgefährdenden Stoffe, die bei deren Verbrennung entstehen (Feinstaub, Kohlenmonoxid, PAK etc., vgl. Planbegründung S. 18 f.) keinen grundsätzlichen rechtlichen Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begegnen dürfte. Den damit künftig verbundenen betrieblichen Einschränkungen, auf die sich die Betreiber einstellen könnten, stehen gewichtige Belange der gesunden Wohn-, Aufenthalts- und Arbeitsverhältnisse und der Luftreinhaltung gegenüber, denen die Antragsgegnerin im Rahmen einer ordnungsgemäßen Abwägung gegebenenfalls den Vorrang einräumen könnte. Sie wird dabei jedoch im Hinblick auf die Auswirkungen eines Verbotes auf bestehende Betriebe in die Abwägung einstellen müssen, dass der Umfang baurechtlicher Bestandsschutz in erster Linie nach Maßgabe des einfachen Gesetzesrechts gewährleistet ist (vgl. Senatsurt. v. 9.11.2020 - 3 S 2590/18 - juris Rn. 63 ff., 84 ff. m.w.N.).
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss vom 7. Mai 2024
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG auf
20.000 Euro
festgesetzt (vgl. bereits die vorläufige Streitwertfestsetzung mit Beschluss vom 27. Januar 2022).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BauGB
§ 42 BauGB
§ 34 BauGB
§ 1a BauGB
§ 9 BauGB
§ 47 BImSchG
§ 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2b der 1. BImSchV
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 13 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 1 und 3 BauGB
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 23a BauGB
§ 2 Abs. 5 BauGB
§ 3 Abs. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 110, 36
BVerwGE 146, 137
NVwZ-RR 1996, 429
BVerwGE 117, 58
3 S 2492/13
10a D 188/97
7a D 164/94
4 CN 6.97
4 BN 30.14
3 S 3115/19
8 S 2056/17
4 CN 3/99
4 BN 7.19
4 C 1255/15
3 S 2249/20
3 S 3017/20
5 S 3497/21
14 S 891/22
8 S 1542/18
5 S 1149/15
5 S 2405/17
8 S 1739/10
4 C 13.11
3 S 4259/20
4 NB 1.88
4 CN 5.01
4 CN 6.16
8 S 1477/97
2 N 98/32
4 N 2.95
1 KN 468/01
4 CN 1.02
8 S 847/21
4 BN 22.13
3 S 2590/18