Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-01-21, Aktenzeichen 14 A 2872/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0121.14A2872.07.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg.
Zulassungsgründe im Sinne von § 124 Abs. 2 VwGO sind nicht dem Erfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt oder lassen sich nicht feststellen.
Dies gilt zunächst hinsichtlich der geltend gemachten Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.
Zur Begründung führt die Klägerin aus, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Beschluss vom 21. Juli 1989 – 7 B 184/88 –, in: NJW 1990, 134, und DVBl. 1990, 154,
liege eine öffentliche Einrichtung, zu der gemäß der sogenannten Zwei-Stufen-Theorie ein öffentlich-rechtlicher Zugangsanspruch bestehe, auch dann vor, wenn die Einrichtung in Form einer privatwirtschaftlichen Betriebsgesellschaft betrieben werde. Um eine öffentliche Einrichtung handele es sich jedenfalls dann, wenn sie tatsächlich zu den von der Gemeinde verfolgten öffentlichen Zwecken zur Verfügung stehe und wenn die Gemeinde die öffentliche Zweckbindung der Einrichtung nötigenfalls gegenüber der privatrechtlichen Betriebsgesellschaft durchzusetzen im Stande sei. Von dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weiche das angefochtene Urteil ab. Denn das Verwaltungsgericht nehme unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
vgl. Urteil vom 16. September 1975 – III A 1279/75 –, in: NJW 1976, 820, und DVBl. 1976, 398,
eine öffentliche Einrichtung nur dann an, wenn ausdrücklich oder konkludent eine öffentlich-rechtliche Widmung erfolgt sei.
Diese Behauptung der Klägerin trifft nicht zu. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht (Urteilsabdruck S. 9) ausgeführt, "öffentlich" im hier interessierenden rechtlichen Sinne werde eine Einrichtung durch Widmung, ein rechtlich nicht formalisierter Rechtsakt, der die Zweckbestimmung der Einrichtung festlege und ihre Benutzung durch die Allgemeinheit regele. Diese Widmung könne auch konkludent oder stillschweigend erfolgen. Im Übrigen spreche eine Vermutung dafür, dass für die Allgemeinheit nutzbare kommunale Einrichtungen "öffentliche" Einrichtungen seien, wobei diese Vermutung widerlegt werden könne durch den Nachweis, dass sich aus der eindeutigen Beschränkung der Bereitstellung ergebe, die Einrichtung solle als private Einrichtung betrieben werden.
Damit hat das Verwaltungsgericht zwar grundsätzlich den rechtlichen Einstieg in die hier in Rede stehende Problematik der Frage des Bestehens einer "öffentlichen Einrichtung" über die Prüfung einer ausdrücklich oder konkludenten Widmung gewählt, seine Prüfung allerdings nicht auf diesen Aspekt beschränkt. Es steht damit in Übereinstimmung mit dem o.a. Urteil des OVG NRW, das u.a. ausgeführt hat: "Selbst wenn eine derartige (Anmerkung: konkludente) Widmung nicht vorliegen sollte, genügt es, für den vorliegenden Fall festzustellen, dass weder überzeugende Gründe für die Annahme einer Widmung noch gegen sie sprechen, da dann die oben genannte Vermutungsregelung (Anmerkung: , dass für die Allgemeinheit nutzbare kommunale Einrichtungen "öffentliche" Einrichtungen sind) zu Lasten des Ag. eingreift." Dass sich das Verwaltungsgericht nicht auf die Frage der Widmung beschränkt hat, belegen auch seine Ausführungen zur Widerlegung der genannten Vermutungsregelung (Urteilsabdruck S. 13).
Selbst wenn zugunsten der Klägerin davon auszugehen sein sollte, unter Berücksichtigung ihres Vorbringens sei die behauptete Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegeben, ließe sich nicht feststellen, dass das erstinstanzliche Urteil auch auf diese Abweichung beruht – vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO –.
In Übereinstimmung mit der von der Klägerin in Bezug genommenen o.a. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat sich das Verwaltungsgericht auf den Standpunkt gestellt, eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 8 Abs. 3 GO NRW sei zudem nur in solchen Konstellationen anzunehmen, in denen die Gemeinde unabhängig von der konkreten rechtlichen Konstruktion der Einrichtung einen maßgeblichen Einfluss auf diese habe, der sie in die Lage versetze, den Zulassungsanspruch aus § 8 GO NRW auch zu befriedigen (Urteilsabdruck S. 12). Daran fehle es im vorliegenden Fall. Es obliege allein dem Geschäftsführer, über die Vermietung der Stadthalle für Veranstaltungen zu entscheiden, ohne dass er hierzu die Zustimmung der Gesellschafterversammlung einholen müsse. Der Geschäftsführer, weil nicht (mehr) von der Stadt bestellt, unterliege keinen Weisungen des Rates oder der Verwaltung der Stadt I. .
Mit der nicht gegebenen Einwirkungsmöglichkeit fehlt es an den vom Bundesverwaltungsgericht geforderten Voraussetzungen für die Annahme einer öffentlichen Einrichtung. Dem vermag die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenzuhalten, die Stadt I. stelle in der Gesellschafterversammlung mit neun Mitgliedern die Mehrheit. Bei Missachtung des Einrichtungszweckes könne eine Kündigung erfolgen oder die Position des Geschäftsführers könne anders ausgestaltet werden. Die Subventionierung mit Steuermitteln bedinge eine Kontrolle der Vergabepraxis. Mit diesen Ausführungen zieht die Klägerin nicht in Zweifel, dass, wovon das Verwaltungsgericht offensichtlich ausgegangen ist, jedenfalls in der derzeitigen Konstellation keine entscheidungserheblichen Einwirkungsmöglichkeiten der Beklagten gegeben sind. Dass eine Verpflichtung der Beklagten bestehen könnte, etwa durch vertragliche Änderungen eine andere Ausgangslage zu schaffen, lässt sich auch unter Berücksichtigung der klägerischen Ausführungen nicht feststellen. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass nach der von der Klägerin nicht substantiiert in Zweifel gezogenen Annahme des Verwaltungsgerichts die Wirkungen der Einrichtung sich nicht auf die Gemeinde selbst beschränken, sondern von vornherein ein Zentrum mit überörtlicher Bedeutung geplant war und verwirklicht worden ist (Urteilsabdruck S. 10/11).
Auch die Regelung in § 2 Abs.2 des Pachtvertrages vom 12. November 1981/ 8. Januar 1982, wonach die Pächterin berechtigt und verpflichtet ist, die überlassenen Anlagen und Einrichtungen einer bestmöglichen Nutzung zuzuführen und hierzu jede Veranstaltung durchzuführen, die der Zweckbestimmung der Halle entspricht, kann keine für die Klägerin günstige Entscheidung begründen. Dem Wortlaut dieser Regelung ist ein Weisungsrecht der Beklagten nicht zu entnehmen. Es lässt sich auch nicht aus ihrem Sinn und Zweck herleiten. Denn die Berechtigung und Verpflichtung, jede Veranstaltung durchzuführen, die der Zweckbestimmung der Halle entspricht, besteht nur im Rahmen der Zielvorgabe des Erreichens einer bestmöglichen Nutzung. Dass dies zur Folge haben könnte, der Beklagten stehe im Zweifel ein Weisungsrecht zu, wenn Uneinigkeit über das Erreichen dieser "bestmöglichen Nutzung" herrscht, ist nicht ersichtlich.
Soweit sich die Klägerin (ergänzend) darauf beruft, aus der o.a. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich nicht, dass für die Anwendbarkeit der Zwei-Stufen-Theorie überhaupt ein beherrschender Einfluss der öffentlichen Institution nötig wäre, legt sie nicht dar, wie diese Behauptung mit dem rechtlichen Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang zu bringen ist, um eine solche Einrichtung handele es sich jedenfalls dann, wenn sie tatsächlich zu den von der Gemeinde verfolgten öffentlichen Zwecken zur Verfügung steht und wenn die Gemeinde die öffentliche Zweckbindung der Einrichtung nötigenfalls gegenüber der privatrechtlichen Betriebsgesellschaft durchzusetzen im Stande ist. Insoweit fehlt es insbesondere an Ausführungen dazu, wenn nicht bereits die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien als "Minimal"forderung anzusehen sein sollten, welche hinter ihnen zurückbleibende Kriterien ebenfalls - noch - die Annahme einer gemeindlichen Einrichtung erfüllen könnten, und an der Darlegung eines diesbezüglichen rechtlichen Ansatzes.
Die weiterhin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO lässt sich ebenfalls nicht feststellen.
Zwar beruft sich die Klägerin darauf, im vorliegenden Verfahren handele es sich um einen Musterprozess, der unter Beobachtung des Bundesverbandes der Veranstaltungswirtschaft e.V. geführt werde, um zu klären, ob Stadthallen sich beliebig weigern könnten, ihre Räumlichkeiten gegen ein angemessenes Geld für Veranstalter zur Verfügung zu stellen. Dieses Problem lasse sich wohl nur dadurch lösen, dass durch Musterverfahren bestimmte Kriterien herausgearbeitet würden, wann eine Stadthalle ihre Räumlichkeiten zur Verfügung stellen müsse und wann nicht.
Nach ihren eigenen Ausführungen sind jedoch die Voraussetzungen für die Annahme einer öffentlichen Einrichtung im Rahmen der Zwei-Stufen-Theorie durch das Bundesverwaltungsgericht geklärt. Damit steht nur noch die Rechtsanwendung unter Berücksichtigung der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts im jeweiligen Einzelfall im Raum.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 GO NRW
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 8 Abs. 3 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1990, 134
NJW 1976, 820
7 B 184/88
III A 1279/75