Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-01-25, Aktenzeichen 4 B 1535/17.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2018:0125.4B1535.17.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt nach § 47 Abs. 6 VwGO die Außervollzugsetzung des Plansatzes 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 des Teilregionalplans Energie Nordhessen vom 7. Oktober 2016. Durch diesen Plansatz werden für die Planungsregion Nordhessen 169 Vorranggebiete für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung für das übrige Plangebiet festgelegt. Die Fläche der Vorranggebiete beträgt 16.705 ha. Dies entspricht rund 2% der gesamten Planungsregion Nordhessen.
Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine Kleinstadt im Landkreis Waldeck-Frankenberg. Das Stadtgebiet hat eine Größe von 8.258 ha. Es grenzt im Norden und Westen an Nordrhein-Westfalen. In ihrem Flächennutzungsplan hat die Antragstellerin eine Konzentrationszone für Windenergieanlagen mit Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet in einer Größe von ca. 126 ha dargestellt. Im Gemeindegebiet der Antragstellerin sind zum jetzigen Zeitpunkt 12 Windenergieanlagen errichtet. Weitere 10 Windenergieanlagen befinden sich in den angrenzenden Gemarkungen der Stadt Bad Arolsen sowie der Stadt Marsberg.
Am 28. Januar 2013 beschloss die Regionalversammlung Nordhessen den Entwurf des Teilregionalplans, der sodann in der Zeit vom 15. März 2013 bis 14. Mai 2014 öffentlich ausgelegt wurde. Die während der 1. Auslegung eingegangenen Einwendungen führten zu einer Änderung des ausgelegten Planentwurfs, sodass die Regionalversammlung am 17. November 2014 die zweite Offenlage beschloss, die in der Zeit vom 16. März 2015 bis 15. Mai 2015 stattfand. Der Planentwurf sah insgesamt 188 Vorranggebiete für die Windenergienutzung auf einer Fläche von ca. 18.600 ha vor (Blatt 2070 Rückseite der Verfahrensakte). Aufgrund während der 2. Offenlage eingegangener Stellungnahmen wurde in der Beschlussvorlage zur Sitzung der Regionalversammlung am 7. Oktober 2016 die Zahl der Vorranggebiete für die Windenergienutzung auf 172 reduziert; die Fläche der Vorranggebiete betrug nach der Beschlussvorlage 16.885 ha. In ihrer Sitzung am 7. Oktober 2016 beschloss die Regionalversammlung den Teilregionalplan mit 169 Vorranggebieten auf einer Fläche 16.705 ha. Der Teilregionalplan Energie Nordhessen wurde sodann am 15. Mai 2017 von der Hessischen Landesregierung genehmigt. Die Bekanntmachung der Genehmigung erfolgte im Staatsanzeiger für das Land Hessen am 26. Juni 2017 (Nr. 26/2017, S. 631).
Unter Nummer 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 enthält der Teilregionalplan folgende Festlegung:
"Die Errichtung und der Betrieb raumbedeutsamer Windenergieanlagen sind ausschließlich in den in der Karte ausgewiesenen 'Vorranggebieten für Windenergienutzung' (VRG WE) zulässig. In diesen hat die Nutzung der Windenergie Vorrang vor entgegenstehenden Planungen und Nutzungen. Außerhalb der Vorranggebiete ist die Planung und Errichtung dieser Anlagen ausgeschlossen (§ 8 Abs. 7 ROG).
Sofern die ausgewiesenen Gebiete bereits mit Windenergieanlagen bebaut sind, entspricht das Repowering diesem Ziel. Im Übrigen kommen für Repowering-Maßnahmen ebenfalls nur die ausgewiesenen Vorranggebiete in Betracht."
Im Stadtgebiet der Antragstellerin befinden sich insgesamt 5 Vorranggebiete mit einer Fläche von ca. 463 ha. Dies entspricht ca. 5,6 % des Stadtgebiets der Antragstellerin.
Mit Schriftsatz vom 13. Juli 2017, eingegangen bei Gericht am 14. Juli 2017, hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt und zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 147 Abs. 6 VwGO beantragt.
Sie trägt vor, der zulässige Normenkontrolleilantrag sei auch begründet. Der angegriffene Plansatz 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 erweise sich bereits nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig und damit unwirksam.
Der Antragsgegner habe die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung verletzt, weil der Plan nach der 2. Offenlegung ohne weitere Öffentlichkeitsbeteiligung geändert worden sei. Nach § 6 Abs. 4 Satz 3 HLPG sei bei der Änderung des Entwurfs eines Regionalplans nach einer Öffentlichkeitsbeteiligung eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 ROG durchzuführen. Eine solche Änderung sei nach der 2. Offenlage durch die Verkleinerung der Gesamtfläche und die Verminderung der Zahl der Vorranggebiete erfolgt. Der angegriffene Plansatz verstoße auch inhaltlich gegen gesetzliche Vorgaben. Es sei keine hinreichende FFH-Verträglichkeitsprüfung vorgenommen worden. Bei den 2 unmittelbar betroffenen und den 22 mittelbar betroffenen NATURA-2000-Gebieten habe weder eine ausreichende Vorprüfung noch die erforderliche Verträglichkeitsprüfung stattgefunden. Eine der Planung nachgelagerte Verträglichkeitsprüfung erfülle nicht mehr ihren Zweck, da sie nicht mehr ergebnisoffen, sondern mit dem Ziel der Planverwirklichung durchgeführt werde.
Der angegriffene Plansatz verstoße auch gegen die Vorgaben des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG und verletze das raumordnungsrechtliche Abwägungsgebot des § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG. Die Abwägung sei unvollständig, weil der Antragsgegner raumordnungsrelevante Belange bewusst ausgeklammert habe. Er habe bei mindestens 63 der 169 Vorranggebiete Windenergie ausdrücklich von einer abschließenden Abwägung der Belange der Verteidigung im Zusammenhang mit dem Flug- und Übungsbetrieb am Flugplatz Fritzlar abgesehen. Entsprechendes gelte für die Belange der Flugsicherung im Hinblick auf die Funkfeuer Warburg und Großenlüder sowie die Belange der Wetterbeobachtung im Hinblick auf das Wetterradar Flechtdorf. Dies führe dazu, dass es an einem schlüssigen Planungskonzept fehle, das der Windenergie substanziell Raum verschaffe. Der Abwägungsfehler sei auch nach § 12 Abs. 3 ROG beachtlich, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss sei.
Die Antragstellerin beantragt,
den Teilregionalplan Energie Nordhessen vom 7. Oktober 2016, genehmigt am 15. Mai 2017, die Genehmigung bekannt gemacht im Staatsanzeiger für das Land Hessen 26/2017, S. 631, hinsichtlich des Plansatzes 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 - Vorranggebiete zur Windenergienutzung - im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen;
hilfsweise:
den Teilregionalplan Energie Nordhessen vom 7. Oktober 2016, genehmigt am 15. Mai 2017, die Genehmigung bekannt gemacht im Staatsanzeiger für das Land Hessen 26/2017, S. 631, wird hinsichtlich des Plansatzes 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 - Vorranggebiete zur Windenergienutzung - im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen, soweit darin die Vorranggebiete zur Windenergienutzung VRG WE KB 02, KB 03a, KB 03c, KB 09 und KB 10 festgelegt werden;
äußerst hilfsweise:
den Teilregionalplan Energie Nordhessen vom 7. Oktober 2016, genehmigt am 15. Mai 2017, die Genehmigung bekannt gemacht im Staatsanzeiger für das Land Hessen 26/2017, S. 631, wird hinsichtlich des Plansatzes 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 - Vorranggebiete zur Windenergienutzung - im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen, soweit darin die Vorranggebiete zur Windenergienutzung VRG WE KB 02, KB 03a, KB 03c, KB 09 und KB 10 festgelegt werden und diese Vorranggebiete zur Windenergienutzung auf dem Stadtgebiet der Antragstellerin liegen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Zur Begründung trägt er vor, der Eilantrag sei bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Im Hinblick auf die Vorranggebiete hinsichtlich derer die Antragstellerin einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot rüge, fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, weil diese Vorranggebiete nicht im Stadtgebiet der Antragstellerin lägen. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass sich die Größe der auf dem Gebiet der Antragstellerin ausgewiesenen Vorranggebiete nach der zweiten Offenlage verringert habe. Deshalb sei die Antragstellerin durch eine vermeintlich fehlende 3. Offenlage des Planentwurfs nicht in ihren Rechten beschnitten worden. Maßgeblich mangele es am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Antragstellerin in ihrem Vortrag grundlegend widersprüchliche Aussagen mache und sich damit rechtsmissbräuchlich verhalte. Auf der einen Seite berufe sie sich darauf, dass ihr Stadtgebiet über Gebühr von Vorranggebieten für Windenergie betroffen sei, während sie der Regionalplanung auf der anderen Seite vermeintliche Rechtsfehler bei der Festlegung von Vorranggebieten vorwerfe, die sie in Wirklichkeit verhindern wolle. Die Antragstellerin könne nicht gleichzeitig die Abwehr von Windenergieanlagen und die unzureichende Ermöglichung ihrer Realisierung begehren.
Der Eilantrag sei nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Die Antragstellerin stütze ihren Antrag letztlich darauf, dass die angegriffene Zielfestlegung rechtswidrig sei. Damit seien jedoch weder schwere Nachteile noch andere wichtige Gründe dargetan. Dass gerade die Antragstellerin aus der eventuellen Rechtswidrigkeit der Zielfestlegung erhebliche Nachteile erleiden werde, sei nicht vorgetragen. Tatsächlich drohten der Antragstellerin bislang auch keinerlei Vollzugsfolgen. Ungeachtet dessen sei die angegriffene Zielfestlegung nicht offensichtlich rechtswidrig. Nach der 2. Offenlage sei trotz Änderung des Planentwurfs keine 3. Offenlage notwendig gewesen. In Anlehnung an die Maßstäbe, die im Bauplanungsrecht Geltung beanspruchten, sei davon auszugehen, dass eine erneute Beteiligung der Antragstellerin und der "Öffentlichkeit ihres Gebietes" nicht erforderlich gewesen sei. Dass auf eine FFH-Verträglichkeitsprüfung im Planungsverfahren verzichtet worden sei, weil eine Gebietsbeeinträchtigung durch eine entsprechende Gestaltung der Windenergieanlagen ausgeschlossen werden könne, sei nicht zu beanstanden. Es müsse nicht auf der Ebene der Raumplanung sicher festgestellt werden, dass jegliche Form der Vorhabenumsetzung mit dem Gebietsschutz vereinbar sei; vielmehr genüge es, wenn mit Sicherheit gesagt werden könne, dass zumindest eine Form der Vorhabenumsetzung rechtskonform möglich sei. Auch die Behandlung der Belange der Flugsicherung, der Wetterbeobachtung und der Verteidigung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Träger der jeweiligen Belange seien öffentliche Stellen, die außerhalb der Sphäre und des Einflussbereichs der Regionalplanung lägen. Die Regionalplanung habe sich umfassend mit diesen Belangen auseinandergesetzt und sie im Rahmen des Möglichen in die Ermittlung der Vorranggebiete einfließen lassen. Trotz vielfältiger Aufklärungsbemühungen hätten die Belangträger aber nur unzureichend oder nicht abschließend zu der Frage Stellung genommen, ob die jeweiligen Belange einem Windenergievorhaben im Genehmigungsverfahren entgegenstünden. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass im Zusammenhang mit den Belangen der Flugsicherung, der Wetterbeobachtung und der Verteidigung ein Abwägungsfehler vorläge, sei nicht ersichtlich, dass dieser auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sei. Schließlich scheide eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der angegriffenen Zielfestlegung mit Blick auf die verbleibende Möglichkeit einer bloßen Teilnichtigkeit aus. Die einzelnen Vorranggebiete stünden nicht in einem untrennbaren Zusammenhang. Ferner sei zu berücksichtigen, dass der Wille des Plangebers deutlich auf die Verwirklichung zusätzlicher Windenergievorhaben in Nordhessen gerichtet gewesen sei. Deshalb sei selbst für den Fall, dass einzelne Vorranggebiete aufgrund vermeintlicher Rechtsmängel wegfielen, davon auszugehen, dass die verbleibenden Vorranggebiete festgelegt worden wären.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO bleibt ohne Erfolg. Er ist statthaft (1.) und auch im Übrigen zulässig (2.), aber unbegründet (3.).
1. Der Antrag ist statthaft. Die von der Antragstellerin angegriffene Festlegung des Teilregionalplans Energie Nordhessen kann zulässigerweise zum Gegenstand eines Normenkontrollantrags gemacht werden, weil es sich um eine Zielfestlegung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes in der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Teilregionalplan am 7. Oktober 2016 gültigen Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), zuletzt geändert durch Art. 124 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) - ROG - handelt. Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG haben den Charakter von Außenrechtsvorschriften (vgl. Urteile des Senats vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, BauR 2012, 459 und vom 10. Mai 2012 - 4 C 841/11.N -, BRS 79 Nr. 5). Sie können als Regelungen mit beschränktem Adressatenkreis Außenwirkung entfalten und vom Zieladressaten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden, auch wenn der Landesgesetzgeber für den Regionalplan keine Rechtssatzform vorgibt (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BRS 66 Nr. 55). Soweit - wie hier - der Teilregionalplan Energie Nordhessen als Ziel der Raumordnung Vorranggebiete für Windenergienutzung ausweist und außerhalb der Vorranggebiete raumbedeutsame Windkraftanlagen für unzulässig erklärt, ist diese Festlegung als abstrakt-generelle Regelung mit rechtlicher Außenwirkung für die Antragstellerin als Behörde gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG verbindlich. Gleiches gilt für die Antragstellerin als Selbstverwaltungskörperschaft, denn sie ist aufgrund des Anpassungsgebotes nach § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet, ihre gemeindliche Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung anzupassen (Urteil des Senats vom 10. Mai 2012 - 4 C 841/11.N -, BRS 79 Nr. 5).
2. Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (a) und ihr mangelt es auch nicht an dem notwendigen Rechtsschutzbedürfnis (b).
a) Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden sowie jede Behörde. Da - wie oben bereits angeführt - Gemeinden nicht nur Selbstverwaltungskörperschaften sind, sondern auch Behörden, können sie gegen Rechtsvorschriften, die in ihrem Gemeindegebiet gelten und die von ihnen bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten sind, im Wege der Normenkontrolle vorgehen. Die Festlegung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung ist von der Antragstellerin gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG zu beachten, so dass sie als Behörde antragsbefugt ist (vgl. Urteil des Senats vom 10. Mai 2012 - 4 C 841/11.N -, a.a.O.).
Des Weiteren ist die Antragstellerin auch antragsbefugt, weil sie aufgrund des Anpassungsgebotes nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre gemeindliche Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung anzupassen hat und sie sich in Bezug auf ihre als Selbstverwaltungsrecht durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte kommunale Planungshoheit auf eine mögliche Verletzung dieses Rechts berufen kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reicht es insoweit aus, dass die Gemeinde durch die bindenden Ziele der Raumordnung gehindert ist, Darstellungen in einem Flächennutzungsplan oder Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtswirksam zu erlassen, die den Zielen der Raumordnung widersprechen (vgl. Urteil des Senats vom 10. Mai 2012 - 4 C 841/11.N -, a.a.O.). Ferner begründet auch die Verpflichtung der Antragsgegnerin, die in ihrem Flächennutzungsplan bereits erfolgte Planung von Konzentrationszonen an die Regionalplanung gemäß § 1 Abs. 4 ROG anzupassen, die Antragsbefugnis (zur Verpflichtung der Gemeinden, bestehende Flächennutzungsplan anzupassen vgl. Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: September 2017, § 1 Rdnr. 40). Insoweit erscheint unter Berücksichtigung ihres Vorbringens in diesem Verfahren eine Verletzung ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit möglich.
b) Der Antragstellerin fehlt es auch nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies ist der Fall, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts als für den Rechtsschutzsuchenden nutzlos oder als rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 1993 - 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269 ; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 47 Rdnr. 89 m.w.N.). Maßgeblich ist insoweit, ob eine Erklärung der angegriffenen Vorschrift für (vorläufig) unwirksam dem Antragsteller rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 4. Januar 2012 - 12 MN 160/11 -, BauR 2012, 839).
Zwar führt die Entscheidung, den Plansatz 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 - Vorranggebiete Windenergie des Teilregionalplans Energie Nordhessen vorläufig bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen dazu, dass auch die für die außerhalb der Vorranggebiete gelegenen Flächen normierte Ausschlusswirkung (Satz 3 des Plansatzes) entfällt. Die gerichtliche Außervollzugsetzung der Zielfestlegung bewirkt mithin grundsätzlich, dass im gesamten Planungsraum Festlegungen der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der Errichtung von Windenergieanlagen nicht entgegenstehen. Da die Antragstellerin aber in ihrem Flächennutzungsplan Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen dargestellt hat und die im Teilregionalplan für das Gemeindegebiet der Antragstellerin festgelegten Vorranggebiete teilweise über die Konzentrationszonen hinausgehen, kann ein Rechtsschutzbedürfnis nicht verneint werden.
Im Hinblick auf das Vorbringen des Antragsgegners ist darauf hinzuweisen, dass es bei der Frage des Rechtsschutzbedürfnisses nicht darum geht, ob sich einzelne als fehlerhaft gerügte Verfahrensschritte auf das Planungsergebnis für die Antragstellerin negativ ausgewirkt haben. Maßgeblich ist vielmehr, ob die begehrte Außervollzugsetzung der Zielfestlegung rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt. Folglich ist es unerheblich, dass die ohne eine 3. Offenlage vorgenommenen Änderungen des während der 2. Offenlegung ausliegenden Planentwurfs zu einer Reduzierung der Vorbehaltsgebietsflächen in ihrem Gemeindegebiet geführt haben. Vor diesem Hintergrund ist auch unerheblich, ob sich die dem Antragsgegner zur Last gelegte unterlassene FFH-Verträglichkeitsprüfung auf Natura 2000-Gebiete bezieht, die im Gemeindegebiet der Antragstellerin belegen sind. Schließlich vermag der Senat auch nicht zu erkennen, dass die Antragstellerin widersprüchliche Aussagen macht und sich damit rechtsmissbräuchlich verhält. Sie zeigt (vermeintliche) Fehler der Planung auf, die ihres Erachtens zu einer Unwirksamkeit der Zielfestlegung und damit zu dem Ergebnis führen, dass es bei ihrer Konzentrationszonenplanung verbleibt. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin gegenüber der Regionalversammlung zugesagt hat, auf eine gerichtliche Kontrolle des Teilregionalplans zu verzichten, wenn die Fläche der Vorbehaltsgebiete in ihrem Gemeindegebiet, die sich aus dem während der der 2. Offenlage ausgelegten Planentwurf ergab, (nochmals) reduziert werde.
3. Der Antrag ist aber unbegründet, weil die Voraussetzungen des § 47 Abs. 6 VwGO für die begehrte Außervollzugsetzung der Zielfestlegung in Plansatz 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 - Vorranggebiete Windenergie - des Teilregionalplans Energie Nordhessen nicht vorliegen.
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 47 Rdnr. 153). Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen (Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 47 Rn. 396), mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, dass dieser voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Zeigt sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist der Vollzug der Zielfestlegung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu suspendieren, wenn deren (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5/14 -, juris Rdnr. 12)
In Ansehung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht vor. Zwar erweist sich die angegriffene Zielfestlegung aufgrund der in diesem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes lediglich möglichen aber auch nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als unwirksam (a.). Die Antragstellerin hat aber nicht dargetan, dass eine einstweilige Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen Gründen unaufschiebbar ist (b.)
a) Derzeit spricht vieles dafür, dass die angegriffene Zielfestlegung aufgrund formeller Mängel des Teilregionalplans wegen eines Verstoßes gegen § 6 Abs. 4 Satz 3 HLPG, § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG unwirksam ist.
Wenn es aufgrund des Ergebnisses der Beteiligung der berührten öffentlichen Stellen und der der Öffentlichkeit nach § 6 Abs. 2 und 3 HLPG, § 10 Abs. 1 Satz 1 ROG zu Änderungen des Entwurfs des Regionalplans kommt, ist nach § 6 Abs. 4 Satz 3 HLPG eine erneute Beteiligung nach § 10 ROG durchzuführen. Dabei beträgt die Auslegungsfrist - abweichend von § 6 Abs. 3 Satz 1 HLPG - einen Monat. Das heißt, dass der fortgeschriebene Planentwurf, die fortgeschriebene Begründung und auch der gegebenenfalls aktualisierte Umweltbericht und die zweckdienlichen Unterlagen erneut auszulegen sind. Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - der Planentwurf nach der Durchführung des zweiten Beteiligungsverfahrens erneut geändert wird (Hendler in Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, September 2016, § 10 ROG Rdnrn. 47, 49). Wenn durch die Änderung des Planentwurfs die Grundzüge des Planentwurfs nicht berührt werden, kann die Einholung der Stellungnahmen auf die von der Änderung betroffene Öffentlichkeit sowie die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen beschränkt werden (§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG). In Betracht kommt z. B. eine Beschränkung auf die unmittelbar berührten Gemeinden und Fachbehörden sowie auf Personen, die Rechte oder Betroffenheiten hinsichtlich der räumlich betroffenen Flächen geltend machen können. Stellungnahmen von anderen Personen müssen in der Abwägung nicht berücksichtigt werden.
Der während der 2. Offenlage in der Zeit vom 16. März 2015 bis zum 15. Mai 2015 ausgelegte Planentwurf wurde vor der Beschlussfassung der Regionalversammlung am 7. Oktober 2016 dahingehend geändert, dass nicht mehr 188 Vorranggebiete für die Windenergienutzung mit einer Gesamtfläche von ca. 18.600 ha, sondern lediglich 169 Vorranggebieten auf einer Gesamtfläche 16.705 ha festgelegt werden. Diese Änderung der Vorranggebietsfestlegungen machte nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Senats eine erneute Offenlage notwendig (vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. Januar 2015 - 1 KN 7/13 -, juris Rdnr 53; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19. Mai 2015 - 3 K 44/11 -, juris Rdnr. 69). Die Änderungen beziehen sich auf eine Festlegung mit Zielcharakter, der im Übrigen über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmittelbare Außenwirkung zukommt. Unerheblich ist, aus welchem Grund der Planentwurf geändert wird. Auch wenn es sich insoweit lediglich um eine räumlich relativ geringfügige Änderung der Anzahl und Größe der Vorranggebiete gehandelt haben sollte, entbindet dies nicht von der Notwendigkeit ein erneutes Beteiligungsverfahren (Hendler in Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, a.a.O., § 10 Rdnr. 46). Der geringfügige Umfang der Änderungen führt allenfalls dazu, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und deshalb von der Vereinfachungsmöglichkeit nach § 10 Abs. 3 Satz 4 ROG hätte Gebrauch gemacht werden können. Auch diese vereinfachte Beteiligung hat der Antragsgegner aber nicht durchgeführt.
Lediglich wenn die Änderung oder Ergänzung eines Planentwurfs keine neue Betroffenheit auslöst, ist ein erneutes Beteiligungsverfahren nicht erforderlich. Dies kann der Fall sein, wenn die Änderung des Planentwurfs auf ausdrücklichem Vorschlag Betroffener bzw. der Berücksichtigung von Stellungnahmen beruht und keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Belange hat. Entsprechendes gilt, wenn die Entwurfsänderung lediglich eine Klarstellung von im ausgelegten Entwurf bereits enthaltenen Festlegungen bedeutet (z. B. Einfügung von Definitionen bereits verwendeter Begriffe, rein redaktionelle Ergänzungen und Berichtigungen, Korrektur offensichtlicher Schreibfehler u. Ä.; vgl. dazu auch Hendler in Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, a.a.O., § 10 ROG Rdnr. 45 ff.; Wegner, ZfBR 2016, 548, 552 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25. Januar 2015 - 1 KN 7/13 -, juris Rdnr. 53). Hierüber gehen die Änderungen des Planentwurfs, der Gegenstand der der 2. Offenlegung war, bei weitem hinaus. Dass die nochmalige Gelegenheit zur Stellungnehme zur Reduzierung der Vorrangflächen insbesondere für die betroffenen Grundstückseigentümer und Windenergiebetreiber "bloße Förmlichkeit" wäre - so der Antragsgegner -, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen.
Der Verstoß gegen die Beteiligungsvorschrift des § 10 Abs. 1 ROG ist auch gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG beachtlich; er ist nicht nach § 12 Abs. 5 Nr. 1 ROG unbeachtlich geworden, da er innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Regionalplans gegenüber der Regionalversammlung Nordhessen unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht wurde. Insoweit genügt die Geltendmachung des Fehlers in diesem Normenkontrolleilverfahren und im parallelen Normenkontrollverfahren gegen die Zielfestlegung (vgl. zu § 215 Abs. 1 BauGB: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. Oktober 1996 - 8 S 3336/95 - VBlBW 1997, 137; Urteil vom 4. November 2013 - 8 S 1694/11 -, juris; Beschluss des Senats vom 22. Oktober 1991 - 4 N 670/88 -, juris).
b) Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber i. S. v. § 47 Abs. 6 VwGO nicht dringend geboten. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass die Außervollzugsetzung der Zielfestlegung in Plansatz 5.2.2.1 Windenergie Ziel 1 - Vorranggebiete Windenergie - des Teilregionalplans Energie Nordhessen zur Abwehr ihr drohender schwerer Nachteile oder aus anderen Gründen dringend geboten ist. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Normenkontrollantrag in der Hauptsache Erfolg haben wird, ist unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten nicht ersichtlich, dass der Vollzug der Festlegung vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragstellerin günstigen Hauptsacheentscheidung dringend geboten ist. Auf das "dringend Gebotensein" einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile kann auch bei ganz überwiegenden Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren nicht verzichtet werden. Dies ergibt sich bereits daraus, dass eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO eine über den Einzelfall hinausreichende Wirkung hat (so Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 47 Rdnr. 396).
An dem "dringend Gebotensein" fehlt es zwar nicht deshalb, weil das nachträglich festgelegte Ziel 1 des Plansatz 5.2.2.1 Windenergie des Teilregionalplans Energie Nordhessen (nur) zu einer Pflicht zur Anpassung der Konzentrationsflächenplanung im Flächennutzungsplan der Antragstellerin (§ 1 Abs. 4 BauGB) führte und diese bis zu einer erfolgten Änderung wirksam bliebe (aa)). Die Antragstellerin hat aber nicht dargelegt, dass vor einer Entscheidung des Senats im Hauptsacheverfahren Vollzugsfolgen drohen, die ein vorläufige Regelung dringen notwendig machen (bb)).
aa) Der Senat geht davon aus, dass ein Anwendungsvorgang der Zielfestlegungen im Teilregionalplan im Verhältnis zu den Darstellungen im Flächennutzungsplan besteht (vgl. dazu Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: 126. Erg-Lief. August 2017, § 35 BauGB Rdnr. 129), sodass mit Inkrafttreten des Teilregionalplans bei der Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - jedenfalls was die Ausschlusswirkung im Hinblick auf raumbedeutsame Windkraftanlagen betrifft - die Festlegungen des Regionalplans maßgeblich sind. Die Rechtswirkungen der im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin dargestellten Konzentrationszonen werden durch die im übergeordneten Regionalplan festgelegten Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung dahingehend beseitigt, dass öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der Errichtung und dem Betrieb einer Windkraftanlage regelmäßig nur entgegenstehen, wenn Vorhaben außerhalb der im Regionalplan festgelegten Vorranggebiete errichtet werden sollen. Das folgt aus dem Geltungsanspruch der Raumordnung. Die Zielfestlegung im Regionalplan setzt sich als Bestandteil der übergeordneten Planung gegenüber einem zielwidrig gewordenen Flächennutzungsplan durch; denn das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB richtet sich auch an die Flächennutzungsplanung. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit einem Konflikt zwischen dem Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB und dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB entschieden (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - 4 CN 14.01 -, juris Rdnr. 19). Auch bei der Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besteht dieser Geltungsanspruch der übergeordneten Raumordnung mit der Folge, dass sich eine Zielfestlegung im Regionalplan als Bestandteil der übergeordneten Planung gegenüber einem zielwidrig gewordenen Flächennutzungsplan durchsetzt.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Statthaftigkeit eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO davon ausgeht, dass die Darstellung von Konzentrationszonen im einem Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmittelbare Außenwirkung entfaltet und mithin eine einem Bebauungsplan vergleichbare Funktion erfüllt, soweit darin der Wille der Gemeinde zum Ausdruck kommt, dass mit der Ausweisung von Positivflächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, juris; Urteil vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 -, BVerwGE 128, 382 und Beschluss vom 23. Oktober 2008 - 4 BN 16.08 -, BauR 2009, 475; Urteil vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 40 und Beschluss vom 24. März 2015 - 4 BN 31.13 -, juris). Insofern ist zwar davon auszugehen, dass im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Darstellungen des Flächennutzungsplans eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion ausfüllen, die es rechtfertigt, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Wege der Analogie hierauf zu erstrecken. Daraus kann aber nicht geschlossen, dass die negativen Wirkungen der Konzentrationszonenplanung im Flächennutzungsplan wie die Festsetzungen eines Bebauungsplans solange wirksam bleiben, bis eine Anpassung des Flächennutzungsplans an den Regionalplan erfolgt ist. Ein derartiges Ergebnis widerspräche der unmittelbaren Außenrechtswirkung, die der Festlegung von Vorrangflächen mit Ausschlusswirkung im Regionalplan über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt.
bb) Die Antragstellerin hat aber nicht dargelegt, dass in Anwendung der angegriffenen Zielfestlegung vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens Genehmigungen von Windenergieanlagen innerhalb ihrer Gemarkungsgrenzen in Vorranggebieten bevorstehen, die über den räumlichen Umgriff der in ihrem Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen hinausgehen. Der Antragsgegner hat erklärt, dass derzeit noch keine Genehmigungsanträge gestellt worden seien. Dem ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten. Sie hat auch im Übrigen nicht dargelegt, dass in absehbarer Zukunft derartige Anträge zu erwarten und mit ihrer positiven Bescheidung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu rechnen ist. Wenn aber Maßnahmen zum Vollzug der angefochtenen Norm bis zur Normenkontrollentscheidung in der Hauptsache mit hinreichender Sicherheit nicht zu erwarten sind, ist eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht geboten (Ziekow in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 47 Rdnr. 397).
Soweit die Antragstellerin vorbringt, es sei in umliegenden Gemeinden in Vollzug der Zielfestlegung die Genehmigungen von Windenergieanlagen zu befürchten, hat sie bereits nicht dargetan, dass die Genehmigungen dieser Anlagen durch eine Außervollzugsetzung der angegriffene Zielfestlegung verhindert werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass diese benachbarten Gemeinden über eine Konzentrationszonenplanung in ihren Flächennutzungsplänen verfügen, die der Errichtung und dem Betrieb derartiger Anlagen planungsrechtlich nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstehen könnte.
Ungeachtet des Vorgesagten stellt der bloße Normvollzug noch keinen schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO dar. Ein solcher ist vielmehr nur dann zu bejahen, wenn die Verwirklichung des angegriffenen Zielfestlegung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lässt (vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 47 Rdnr. 394; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Januar 2008 - 7 B 1743/07.NE -, juris). Es erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft, ob die Antragstellerin diese Voraussetzungen hinreichend dargetan hat.
Aus den vorgenannten Gründen erweisen sich auch die Hilfsanträge als unbegründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Nr. 9.8.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen empfiehlt als Streitwert für einen Normenkontrollantrag einer Gemeinde gegen einen Raumordnungsplan 60.000 €. Dieser Empfehlung schließt sich der Senat an. Dieser Wert ist zu halbieren, da es vorliegend um ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes geht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 6 VwGO
§ 8 Abs. 7 ROG
§ 147 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 4 Satz 3 HLPG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 12 Abs. 3 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG
§ 6 Abs. 2 und 3 HLPG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 HLPG
§ 10 Abs. 3 Satz 4 ROG
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 12 Abs. 5 Nr. 1 ROG
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes
§ 47 Rn. 396), mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 269
BVerwGE 128, 382
BVerwGE 146, 40
4 C 883/10
4 C 841/11
4 CN 6.03
4 NB 50.92
12 MN 160/11
4 VR 5/14
1 KN 7/13
3 K 44/11
8 S 3336/95
8 S 1694/11
4 N 670/88
4 CN 14.01
4 C 15.01
4 CN 3.06
4 BN 16.08
4 CN 1.12
4 BN 31.13
7 B 1743/07