Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-29, Aktenzeichen 13 D 238/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0529.13D238.20NE.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antrag zurückgenommen wurde.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Inhaber eines Hotels mit Frühstücksangebot in I..
Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen erließ am 30. Oktober 2020 die auf §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 73 Absatz 1a Nr. 6 und 24 IfSG gestützte Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) (GV. NRW. S. 1044b). Diese enthielt in § 14 ein Verbot des Betriebs gastronomischer Einrichtungen (mit Ausnahme eines Außer-Haus-Verkaufs) und traf in § 15 Regelungen zu Übernachtungsangeboten. Die letztgenannte Vorschrift lautete wie folgt:
„§ 15
Beherbergung, Tourismus, Ferienangebote
(1) Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken, die nach dem 29. Oktober 2020 angetreten worden sind, sind bis zum 30. November 2020 untersagt. Die Nutzung von dauerhaft angemieteten oder im Eigentum befindlichen Immobilien und von dauerhaft abgestellten Wohnwagen, Wohnmobilen und so weiter ausschließlich durch die Nutzungsberechtigten ist keine touristische Nutzung im Sinne des Satzes 1. Beim Betrieb von Gemeinschaftseinrichtungen der in Satz 3 genannten Unterkünfte und bei der Beherbergung von Geschäftsreisenden einschließlich ihrer gastronomischen Versorgung sind Hygiene- und Infektionsschutzstandards nach § 4 zu beachten.
(2) Reisebusreisen und sonstige Gruppenreisen mit Bussen zu touristischen Zwecken sind unzulässig.“
Am 4. November 2020 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag und einen Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO (13 B 1707/20.NE) gestellt. Den Eilantrag hat der Senat in seinem Beschluss vom 23. Dezember 2020 so ausgelegt, dass er sich zuletzt gegen § 14 Abs. 1, § 15 Abs. 1 der im Zeitpunkt der Beschlussfassung geltenden Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020 (GV. NRW. S. 1060a) in der durch die Verordnung vom 17. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1122d) geänderten Fassung bezog, und die vorläufige Außervollzugsetzung dieser Vorschriften abgelehnt.
Die Coronaschutzverordnung vom 30. Oktober 2020 ist durch Art. 1 Nr. 9 der Änderungsverordnung vom 4. November 2020 (GV. NRW. S. 1044c) geändert worden. § 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO hat im Zuge dieser Änderung folgende Fassung erhalten:
„Beim Betrieb von Gemeinschaftseinrichtungen auf Campingplätzen und so weiter sowie bei der Beherbergung von Geschäftsreisenden einschließlich ihrer gastronomischen Versorgung sind Hygiene- und Infektionsschutzstandards nach § 4 zu beachten.“
Die Coronaschutzverordnung wurde des Weiteren durch die Änderungsverordnung vom 9. November 2020 (GV. NRW. S. 1046a) geändert, ohne dass hiervon die vorgenannten Bestimmungen betroffen waren.
Nach teilweiser Rücknahme des zunächst auch gegen § 14 Abs. 1 und § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 26 CoronaSchVO gerichteten Normenkontrollantrags macht der Antragsteller zur Begründung geltend:
Der auch nach Außerkrafttreten von § 15 Abs. 1 CoronaSchVO weiterhin zulässige Antrag sei begründet. Die streitgegenständliche Verordnung sei formell rechtswidrig gewesen. Da er, der Antragsteller, weder an COVID-19 erkrankt noch Ansteckungsverdächtiger gewesen sei, habe gegen ihn kein berufliches Tätigkeitsverbot auf der Grundlage von § 31 IfSG erlassen werden können. Auch auf §§ 32, 28 Abs. 1 IfSG habe die Maßnahme nicht gestützt werden können, weil diese ihn in seiner Berufsfreiheit eingeschränkt habe, ohne dass dieses Grundrecht in § 32 IfSG als einschränkbar zitiert werde. Ferner sei im streitgegenständlichen Zeitraum ein Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel nicht mehr zulässig gewesen, weil diese nur für kurzfristige und in ihrer Wirkung zeitlich begrenzte Maßnahmen gedacht sei. Zum streitgegenständlichen Zeitpunkt hätten hinreichende Erkenntnisse dazu vorgelegen, welche Maßnahmen zur Übertragungsbekämpfung geeignet seien, so dass der parlamentarische Gesetzgeber in der Lage gewesen wäre, konkrete Eingriffsbefugnisse für bestimmte Maßnahmen zu schaffen.
Die Verordnung sei auch materiell rechtswidrig, insbesondere unverhältnismäßig gewesen. Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken sei zur Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht geeignet gewesen. Es sei nicht nachgewiesen, dass sich das Virus schwerpunktmäßig bei der Nutzung von Übernachtungsangeboten verbreitet habe. Vielmehr sei schon nicht ersichtlich, dass es bei der Anwendung des in seinem Hotel geltenden Hygienekonzepts überhaupt zu Infektionen hätte kommen können. Bei einer Beherbergung komme schon keine größere Anzahl von Personen zusammen. Reisten nur Mitglieder eines Haushalts gemeinsam, sei die Infektionsgefahr im Vergleich zu einem Verzicht auf die Reise nicht erhöht gewesen. In einem Doppelzimmer habe auch nur eine Person eine weitere Person anstecken können. Sei es in Hotels zu Coronaausbrüchen gekommen, seien diese regelmäßig sehr klein gewesen. Durchschnittlich seien pro Ausbruch lediglich 3,4 Infizierte festgestellt worden. Auch die meisten Virologen, Epidemiologen sowie führende politische Gesundheitsexperten hätten einen positiven Effekt dieser Maßnahme verneint. Auch allgemein habe ein Runterfahren des Tourismus keinen positiven Effekt bei der Eindämmung von Infektionen versprochen. Ein großer Teil der Infektionen sei in Haushalten erfolgt. Im Übrigen hätten bereits wenige Fernverbindungen ausgereicht, damit sich das Virus weltweit hätte ausbreiten können.
Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken sei auch nicht erforderlich gewesen. Das von ihm angewandte Hygienekonzept hätte die Gefahr von Infektionen minimiert. Ferner seien die Regelungen in der Coronaeinreiseverordnung, wie Melde- und ggf. Absonderungspflichten bei der Einreise nach Nordrhein-Westfalen aus einem Risikogebiet, ausreichend gewesen, um das Infektionsgeschehen zu unterbrechen. Jedenfalls hätten aber die in diesem Zusammenhang für bestimmte Personengruppen in § 3 Abs. 4 der Coronaeinreiseverordnung eingeräumten Ausnahmen von der Pflicht zur Absonderung (symptomfreie Personen mit ärztlichem Zeugnis, welches bestätige, dass keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorhanden seien) auch bei Übernachtungsangeboten gelten müssen. Im Übrigen hätte es jedenfalls ausgereicht, wenn Übernachtungsangebote mit der Maßgabe weiter zugelassen worden wären, dass die gastronomische Versorgung der Gäste nur auf dem Zimmer hätte erfolgen dürfen. Auch sei als milderes Mittel in Betracht gekommen, eine gemeinsame Nutzung eines Zimmers nur für Mitglieder desselben Haushalts zuzulassen.
Die Maßnahme sei auch nicht angemessen gewesen. Für ihn, den Antragsteller, habe sie faktisch ein vollständiges Berufsausübungsverbot begründet und unter Berücksichtigung des bereits im Frühjahr angeordneten „Lockdowns“ seine Existenz bedroht, weil sich sein Angebot überwiegend an touristische Gäste richte. Er habe nur in geringem Maße eine Entschädigung erhalten. Bezogen auf die gesamte Lockdownphase sei ihm 25 % seines sonst erwirtschafteten Umsatzes ersetzt worden. Seinen Betrieb habe er nur durch den Verkauf einer anderen Immobilie vor der Insolvenz bewahren können. Bei Abwägung der widerstreitenden Grundrechte, der körperliche Unversehrtheit der Bevölkerung auf der einen und seiner Berufsausübungsfreiheit auf der anderen Seite, hätte letzterer Vorrang eingeräumt werden müssen, zumal er ausreichende Maßnahmen getroffen habe, um das dynamische Infektionsgeschehen zu unterbrechen bzw. das Infektionsrisiko zu minimieren. Dies gelte besonders mit Blick darauf, dass nur die Grundrechte bestimmter Bevölkerungsgruppen – hier der Hoteliers – beschränkt worden seien.
Die Coronaschutzverordnung habe auch verschiedene Betriebe ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt. Einige Bereiche hätten trotz strenger Hygienekonzepte schließen müssen, in anderen Bereichen habe hingegen weitergearbeitet werden dürfen, obwohl dort lediglich Arbeitsschutzmaßnahmen gegolten hätten. Ferner sei nicht ersichtlich, warum Übernachtungsangebote nur verboten gewesen seien, wenn die Gäste diese zu touristischen Zwecken hätten nutzen wollen. Das Infektionsrisiko sei bei dienstlich veranlassten Aufenthalten nicht geringer gewesen. Dies gelte auch, wenn man auf die potentiellen Aktivitäten der Gäste außerhalb des Hotels abstelle. Da nahezu alle Unternehmungen verboten gewesen seien, habe eine Reise zu touristischen Zwecken auch insoweit keine erhöhten Infektionsgefahren begründet. Auch sei nicht nachvollziehbar, warum seinerzeit Kitas ihren Betrieb hätten weiterführen dürfen und auch Gottesdienste nicht untersagt worden seien.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass § 15 Abs. 1 CoronaSchVO vom 30. Oktober 2020 (GV. NRW. S. 1044b), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 9. November 2020 (GV. NRW. S. 1046a), unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung nimmt er auf seine Ausführungen in dem korrespondierenden Eilverfahren 13 B 1707/20.NE und den in diesem Verfahren ergangenen Beschluss Bezug. Ergänzend führt er aus: Soweit der Antragsteller seinen Antrag noch weiterverfolge, sei dieser unbegründet. In der Rechtsprechung sei geklärt, dass § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG a. F. eine verfassungskonforme Ermächtigungsgrundlage auch für die streitgegenständlichen Maßnahmen des Verordnungsgebers dargestellt habe. Auch zum streitgegenständlichen Zeitpunkt habe der Verordnungsgeber sich mit Blick auf die unsichere wissenschaftliche Erkenntnislage auf diese Ermächtigungsgrundlage noch stützen dürfen. Dass der Gesetzgeber im Herbst 2020 und unter dem Druck der Pandemieentwicklung gleichwohl an einer Konkretisierung der gesetzlichen Grundlagen gearbeitet und mit Wirkung zum 19. November 2020 § 28a in das Infektionsschutzgesetz eingefügt habe, stehe dem nicht entgegen. Dies bedeute nicht, dass § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a. F. ab diesem Zeitpunkt keine ausreichende Rechtsgrundlage mehr für landesrechtliche Coronaschutzverordnungen geboten hätte. Unschädlich sei auch, dass die Berufsfreiheit in der Verordnungsermächtigung nicht als einschränkbares Grundrecht genannt sei, weil das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG für Einschränkungen des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG keine Anwendung finde.
Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken sei materiell rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig gewesen. Das Infektionsgeschehen sei seinerzeit sehr dynamisch gewesen, wobei auch die Zahl der Patienten, die sich in intensivmedizinischer Behandlung befunden hätten, rapide zugenommen habe. Mit teils exponentieller Zunahme der Infektionszahlen habe das Geschehen gedroht, außer Kontrolle zu geraten. Dies hätte binnen kurzer Zeit zu einer Überforderung der Beatmungskapazitäten in stationären Einrichtungen führen können. Das Infektionsgeschehen sei diffus gewesen und habe sich nicht mehr durch wenige einzelne Ursachen erklären lassen. Das Robert Koch-Institut habe die Gefährdung der Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland als hoch, für Risikogruppen als sehr hoch eingeschätzt.
Die streitgegenständliche Maßnahme sei geeignet gewesen. Sie sei Teil eines Gesamtkonzepts zur Reduktion sozialer Kontakte gewesen, nach dem unter anderem Freizeitaktivitäten in Stätten mit Publikumsverkehr untersagt wurden, die der Funktionstüchtigkeit des öffentlichen Lebens dienenden Versorgungseinrichtungen aber weiterhin geöffnet geblieben seien (sog. Teil-Lockdown bzw. Lockdown-Light). Hierdurch sei eine Übertragung des Coronavirus in den betroffenen Lokalitäten verhindert und einem Eintrag der Infektion in das weitere berufliche und private Umfeld der Gäste und Bediensteten vorgebeugt worden. Dahinter habe die Annahme gestanden, dass sich das Coronavirus nach seinerzeitigen Erkenntnissen bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schwebten und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden könnten, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreite. Ferner habe der Verordnungsgeber dem Umstand Rechnung getragen, dass die Öffnung von Freizeiteinrichtungen für den Publikumsverkehr zwangsläufig zu weiteren Sozialkontakten geführt hätte, indem Menschen sich, um zu den entsprechenden Einrichtungen zu gelangen, in der Öffentlichkeit bewegten und dort etwa in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandergetroffen wären. Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken habe insgesamt dazu beigetragen, die mit touristischen Unternehmungen verbundenen Kontaktaufnahmen von miteinander bekannten oder unbekannten Personen zu reduzieren. Zum einen sei dadurch unnötiger Reiseverkehr vermieden worden, der zu einer kaum noch rückverfolgbaren Ansteckungskette und zur Verbreitung ansonsten nur lokaler Infektionsgeschehen geführt hätte. Zum anderen habe die Regelung eine konzentrierte Anwesenheit von Personen in Beherbergungsbetrieben, Ferienorten, Städten und Gemeinden sowie sonstigen Erholungsgebieten verhindert.
Die streitgegenständliche Maßnahme sei mit Blick auf die insbesondere vom Reiseverkehr ausgehenden Gefahren auch erforderlich gewesen. Die im Sommer 2020 ergriffenen Maßnahmen wie Reisewarnungen, Testverpflichtungen sowie Anordnungen zur Absonderung bei Rückkehr aus Risikogebieten hätten bei dem zum streitgegenständlichen Zeitpunkt herrschenden Infektionsgeschehen nicht ausgereicht, um diesem Einhalt zu gebieten. Zudem hätten diese Maßnahmen vorhandene Ressourcen des Gesundheitsdienstes in ganz erheblicher Weise beansprucht. Nach dem teils exponentiellen Anstieg der Fallzahlen seien dessen Leistungsgrenzen erreicht gewesen. Auch die Fortsetzung des touristischen Beherbergungsbetriebs unter Sicherstellung von Hygieneanforderungen sei zur Eindämmung des Infektionsgeschehens kein ebenso geeignetes Mittel wie die komplette Untersagung gewesen.
Die verfahrensgegenständliche Regelung sei unter Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen auch angemessen gewesen. Der Verordnungsgeber habe die Bedeutung der verschiedenen unter die Einschränkungen auch der streitgegenständlichen Regelungen fallenden Angebote umfassend abgewogen. Der beabsichtigte Verordnungszweck habe nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs gestanden. Die mit dem Verbot für die Betroffenen einhergehenden Belastungen hätten im Verhältnis zu der hohen Bedrohung durch das Coronavirus SARS-CoV-2 hingenommen werden müssen. Eine unkontrollierte Infektionsausbreitung hätte gerade zum fraglichen Zeitpunkt – deutlich vor einer flächendeckenden Immunisierung der Bevölkerung – ganz erhebliche Gefahren für Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen mit sich gebracht und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bedroht. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die staatlichen Ausgleichsleistungen die Intensität des Eingriffs in die Berufsfreiheit der Betreiber von Beherbergungsbetrieben abgemildert hätten.
Die streitige Maßnahme habe auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt. Der Verordnungsgeber habe eine generalisierende und typisierende Betrachtung anstellen dürfen. Es sei darum gegangen, möglichst viele Gelegenheiten zu unterbinden, bei denen regelmäßig größere Personenzahlen gleichzeitig zusammengekommen seien und eine größere Durchmischung stattgefunden hätte. Bei der Differenzierung habe der Verordnungsgeber auch Faktoren wie die Grundversorgung der Bevölkerung berücksichtigen dürfen. Auch Übernachtungsangebote für Dienstreisende hätten einen anderen Sachverhalt dargestellt, der sich durch die Anzahl der potenziell Reisenden und somit das epidemiologische Risiko sowie die in die Abwägung einzustellende Fortsetzung bestimmter wirtschaftlich notwendiger Reisen und Übernachtungsaufenthalte erheblich von touristischen Angeboten unterschieden habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des korrespondierenden Eilverfahrens 13 B 1707/20.NE, die vom Antragsgegner übersandten und die mit Verfügung vom 14. August 2023 aus den Verfahren 13 D 252/20.NE und 13 D 293/20.NE beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie die mit Verfügung vom 24. April 2024 zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Erkenntnisquellen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Antragsteller den Antrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag keinen Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft. Bei der Coronaschutzverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
II. Der Antragsteller ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt worden ist.
Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 - 3 BN 2.18 -, juris, Rn. 11.
Hierfür genügt, dass sich die angegriffene Regelung jedenfalls auf seine durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit auswirken konnte, indem ihm während der Geltungsdauer der streitbefangenen Norm untersagt war, sein Übernachtungsangebot Touristen anzubieten.
III. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die angegriffene Vorschrift nicht mehr in Kraft ist. Dem Antragsteller als (möglichem) Adressaten einer auf kurzfristige Geltung angelegten (teilweisen) Betriebsuntersagung steht jedenfalls deshalb das erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse zur Seite, weil sie die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG in schwerwiegendem Maße berührt.
Vgl. allgemein zur Notwendigkeit eines berechtigten Feststellungsinteresses: BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 16, und vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 13 f., m. w. N.; sowie dazu, dass ein solches bei Betriebsuntersagungen durch Coronaschutzverordnungen regelmäßig zu bejahen ist: BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteile vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 48 f., vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 56 ff., und vom 22. September 2022 ‑ 13 D 38/20.NE -, juris, Rn. 85 f.
B. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 15 Abs. 1 CoronaSchVO unwirksam war. Die Regelung beruhte auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (I.) und war formell (II.) und materiell rechtmäßig (III.).
I. Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Regelung ist § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) geänderten Fassung (im Folgenden: IfSG), die zum 28. März 2020 in Kraft getreten ist.
Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung werden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG).
Die Voraussetzungen, unter denen nach diesen Vorschriften Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden können, lagen vor (1.). Die infektionsschutzrechtliche Generalklausel ermächtigte auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit (2.). Ferner handelte es sich um eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage, die sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips genügte (3.). Dass die Ermächtigungsgrundlage keine Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen für die von Schließungen betroffenen Betriebsinhaber vorsah, stand ihrer Anwendbarkeit nicht entgegen (4.). Ferner ermächtigte sie auch unter Berücksichtigung der Vorgaben des Zitiergebots aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zu (teilweisen) Betriebsuntersagungen (5.).
1. Voraussetzung für den Erlass von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Diese Voraussetzung lag zum maßgeblichen Zeitpunkt vor. Bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit gemäß § 2 Nr. 3 IfSG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 20.
Das SARS-CoV-2-Virus hatte sich zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung am 30. Oktober 2020 (auch) in Nordrhein-Westfalen verbreitet, so dass dort u. a. eine Vielzahl hieran erkrankter Personen festgestellt worden war.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 30.Oktober 2020, S. 1, 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-30-de.pdf?__blob=publicationFile.
2. Regelungen zur Beschränkung von Kontakten und zur Schließung von Einrichtungen und Betrieben, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet sind, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein.
Vgl. eingehend: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 21 ff.
Die Anwendung dieser Generalklausel wird dabei nicht durch § 31 IfSG gesperrt, der eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für Tätigkeitsverbote für potentiell infektiöse Personen enthält. Hierbei handelt es sich um ein weiteres Instrumentarium zur Infektionseindämmung, das neben die Maßnahmen tritt, die auf Grundlage der Generalklausel erlassen werden können, deren Anwendung aber nicht ausschließen soll.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 6. November 2020 - OVG 11 S 100/20 -, juris, Rn. 34.
3. Die infektionsschutzrechtliche Generalklausel des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG war eine verfassungsgemäße Grundlage für das streitgegenständliche Verbot.
a. Die Generalklausel genügte beim Erlass dieser Verordnung sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips. Sie reichte als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage auch für flächendeckende Schließungen von Einrichtungen beim Erlass der Coronaschutzverordnung vom 30. Oktober 2020 aus. Da der Gesetzgeber abwarten durfte, bis er hinreichend belastbare Erkenntnisse zu den Eigenschaften des Virus in der zweiten Welle, den Behandlungskapazitäten und der Möglichkeit, die Bevölkerung durch Impfungen zu schützen, gesammelt hatte, bestand noch keine weitergehende Kodifikationsreife, nach der eine Präzisierung der Ermächtigungsgrundlage hätte geboten sein können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 34 ff., m. w. N.; die Frage seinerzeit offen gelassen: OVG NRW, Beschluss vom 13. November 2020 - 13 B 1686/20.NE -, juris, Rn. 20 ff.
Die streitgegenständliche Coronaschutzverordnung ist auch nicht dadurch während ihrer Geltungsdauer rechtswidrig geworden, dass der Bundesgesetzgeber durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) § 28a IfSG eingefügt hat, der die Generalklausel in § 28 IfSG um Regelungen zu besonderen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von SARS-CoV-2 ergänzt, insbesondere in § 28a Abs. 1 IfSG nach Art von Regelbeispielen auflistet, was für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag notwendige Schutzmaßnahmen sein können. Zwar hat der Verordnungsgeber die Coronaschutzverordnung nicht unmittelbar mit Inkrafttreten dieser Regelung am 19. November 2020 aufgehoben und aufgrund dieser präzisierten Ermächtigungsgrundlage neu erlassen, sondern diese erst zum 30. November 2020 auslaufen lassen. Das ist jedoch unschädlich, weil es für die Frage, ob eine Rechtsverordnung auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht, auf den Zeitpunkt ihres Erlasses ankommt. Sowohl das nachträgliche Erlöschen als auch die nachträgliche Änderung einer Ermächtigungsgrundlage lassen die Wirksamkeit einer zuvor ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung grundsätzlich unberührt.
Vgl. zur ständigen Rspr. des BVerfG: Beschlüsse vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 -, juris, Rn. 55, vom 23. März 1977 - 2 BvR 812/74 -, juris, Rn. 26, vom 27. Juli 1971 - 2 BvL 9/70 -, juris, Rn. 27, vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 -, juris, Rn. 16, und vom 3. Dezember 1958 - 1 BvR 488/57 -, juris, Rn. 32; Uhle in Epping/Hillgruber, GG, 57. Edition, Stand 15. Januar 2024, Art. 80 Rn. 8; Kment in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 80 Rn. 21; Mann in Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 80 Rn. 7; offengelassen: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 22.
Zu diesem Zeitpunkt lag eine solche wie aufgezeigt vor, so dass unschädlich ist, dass eine auf eine unzureichende Rechtsgrundlage gestützte Verordnung nicht allein durch das Inkrafttreten einer neuen Ermächtigungsgrundlage geheilt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 - 2 C 77.08 -, juris, Rn. 20.
Ob ausnahmsweise anderes gilt, wenn eine Ermächtigungsgrundlage so geändert wird, dass dies der Rechtsverordnung „den Boden entzieht“, weil sie ihrem Inhalt nach mit der nunmehr geltenden Gesetzeslage nicht mehr zu vereinbaren ist,
so BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 11.86 -, juris, Rn. 10; Uhle in Epping/Hillgruber, GG, 57. Edition, Stand 15. Januar 2024, Art. 80 Rn. 8,
kann dahinstehen. Ein solcher Fall liegt nicht vor, weil auch die durch § 28a IfSG präzisierte Ermächtigungsgrundlage in der hier vorliegenden Situation, in der eine epidemische Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag festgestellt wurde,
vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C, und Plenarprotokoll 19/191, S. 24109C,
ausdrücklich als mögliche notwendige Schutzmaßnahme in § 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG die Untersagung oder Beschränkung von Übernachtungsangeboten vorsieht. Das Ergreifen einer solchen Maßnahme wurde damit ausdrücklich durch das Parlament legitimiert.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 80.
Auch lag die 7-Tage-Inzidenz während der gesamten Geltungsdauer der Verordnung in Nordrhein-Westfalen erheblich über dem Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner, bei dessen Überschreiten landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben waren (vgl. § 28a Abs. 3 IfSG).
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. Oktober 2020, S. 4 (7-Tage-Inzidenz von 140), abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-30-de.pdf?__blob=publicationFile; sowie Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. November 2020, S. 4 (7-Tage-Inzidenz von 148), abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-30-de.pdf?__blob=publicationFile.
4. Ferner scheidet § 32 Satz 1 i. V. m § 28 Abs. 1 IfSG auch nicht deswegen als Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Maßnahme aus, weil das Infektionsschutzgesetz keine Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen für Anbietern von Übernachtungsangeboten regelte. Das Fehlen einer solchen Regelung stellte weder eine planwidrige Reglungslücke dar, noch war der Gesetzgeber zu einer solchen Regelung verfassungsrechtlich verpflichtet.
Vgl. hierzu eingehend: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 60 ff.
5. Dem Erlass der streitgegenständlichen Maßnahmen auf Grundlage von § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG stand auch nicht das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen.
Dieses verlangt, dass ein Gesetz, welches ein Grundrecht einschränkt, oder – wie hier – auf dessen Grundlage ein Grundrecht eingeschränkt wird, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennt. Hieraus folgt nicht, dass in § 32 Satz 3 IfSG neben den dort aufgelisteten Grundrechten zusätzlich die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG hätte genannt werden müssen, um § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG als Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen heranziehen zu können.
Das Zitiergebot dient der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80 u. a. -, juris, Rn. 26 ff., und vom 18. Februar 1970 - 2 BvR 531/68 -, juris, Rn. 45.
Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen, auf die das Zitiergebot danach keine Anwendung findet, zählen auch berufsregelnde Gesetze i. S. v. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, juris, Rn. 70 f., sowie Beschlüsse vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80 u. a. -, juris, Rn. 29, vom 18. Februar 1970 - 2 BvR 531/68 ‑, juris, Rn. 45, und vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, juris, Rn. 60; Enders in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 51. Edition, Stand 15. Januar 2024, Art. 19 Rn. 14.
II. Die Coronaschutzverordnung ist formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Insbesondere war das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen für ihren Erlass zuständig. § 32 Satz 1 IfSG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung ermächtigte die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Diese Ermächtigung konnten die Landesregierungen nach Satz 2 der Vorschrift auf andere Stellen übertragen. Von dieser Befugnis hat die nordrhein-westfälische Landesregierung durch § 10 IfSBG-NRW in der Fassung vom 14. April 2020 – ein verordnungsvertretendes Gesetz i. S. v. Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG – Gebrauch gemacht.
III. § 15 Abs. 1 CoronaSchVO war auch materiell rechtmäßig. Wie oben aufgezeigt lagen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG vor. Die Regelung war auch mit höherrangigem Recht insbesondere Art. 12 Abs. 1 (1.), Art. 14 Abs. 1 (2.), Art. 11 Abs. 1 GG (3.), Art. 2 Abs. 1 GG (4.) und Art. 3 Abs. 1 GG (5.) vereinbar.
1. Die streitgegenständliche Regelung verletzte nicht die Berufsfreiheit der Anbieter von Übernachtungsangeboten aus (Art. 19 Abs. 3 GG i. V. m.) Art. 12 Abs. 1 GG.
a. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Freiheit von Berufswahl und -ausübung. Unter Beruf ist dabei jede auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage zu verstehen.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 ‑ 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 246.
Die Untersagung von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken stellte einen Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs.1 GG von Anbietern solcher Angebote (wie Hoteliers, Vermieter von Ferienwohnungen und Campingplätzen) dar, weil sie diese einem Teil ihrer Kunden nicht mehr zur Verfügung stellen konnten.
b. Dieser Eingriff war verhältnismäßig und damit verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung – und damit auch durch Rechtsverordnung, die ihrerseits auf einer hinreichenden, den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügenden Ermächtigung beruht – erlaubt. Welche Anforderungen an eine Rechtfertigung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit zu stellen sind, ist von der Art des Eingriffs abhängig. Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit müssen nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Dreistufentheorie aufgrund einer kompetenzgemäß erlassenen Norm erfolgen, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. November 1998 - 1 BvR 2296/96 u. a. -, juris, Rn. 35, m. w. N.
Bei dem vorliegenden Eingriff handelte es sich nicht um eine Einschränkung der Berufswahl, sondern um eine Berufsausübungsregelung. Die Regelung war auf einen überschaubaren Zeitraum befristet. Zudem wurde Anbietern von Übernachtungsangeboten ihre Tätigkeit nicht gänzlich untersagt. Sie konnten ihr Angebot weiterhin Gästen, deren Aufenthalt nicht touristische Zwecke verfolgte (Geschäftsreisende, Familienbesuche) zur Verfügung stellen. Der Umstand, dass die streitgegenständliche Regelung die Berufsausübungsfreiheit vorübergehend schwerwiegend beeinträchtigt hat und insoweit einem zeitweisen Berufsverbot jedenfalls nahekam, ist allerdings bei der Prüfung Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen.
aa. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Regelung einen legitimen Zweck verfolgte und hierzu geeignet, erforderlich und angemessen war, kam dem Verordnungsgeber ein Einschätzungsspielraum zu.
(1) Entscheidungen des Gesetzgebers sind gerichtlich nur einer Vertretbarkeitskontrolle zu unterziehen, wenn wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt sind, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen. In einem solchen Fall genügt es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 169 ff. (legitimer Zweck), Rn. 185 ff. (Eignung), Rn. 203 ff. (Erforderlichkeit), Rn. 217 (Angemessenheit), jeweils m. w. N.
Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kommt es nicht auf die tatsächliche spätere Entwicklung an, sondern lediglich darauf, ob die Prognose des Gesetzgebers sachgerecht und vertretbar war. Voraussetzung dafür ist nicht, dass es – z. B. bei der Frage der Wirkung einer Maßnahme – hierfür zweifelsfreie empirische Nachweise gibt. Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann allerdings später mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen nicht mehr tragen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 186.
Fehlt ein gesicherter Erkenntnisstand, kann sich die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers mit der Zeit auch dadurch verengen, dass er nicht hinreichend für einen Erkenntnisfortschritt Sorge trägt. Je länger eine unter Nutzung von Prognosespielräumen geschaffene Regelung in Kraft ist und sofern der Gesetzgeber fundiertere Erkenntnisse hätte erlangen können, umso weniger kann er sich auf seine ursprünglichen, unsicheren Prognosen stützen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 190.
(2) Diese Grundsätze waren auf den auf der Grundlage von § 32 Satz 1 IfSG handelnden Verordnungsgeber zu übertragen. Auch diesem war vorliegend beim Erlass von Verordnungen auf der Grundlage von § 32 Satz 1 IfSG ein Einschätzungsspielraum einzuräumen.
Vgl. bereits eingehend für in der ersten Coronawelle erlassene Rechtsverordnungen: OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 160 ff.; für Rechtverordnungen aus der zweiten Welle: OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 156 ff., m. w. N.; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 -, juris, Rn. 94; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 -, juris, Rn. 10; offengelassen, ob der Spielraum des Verordnungsgebers bei der Prognose der Wirkungen von Schutzmaßnahmen ebenso weit reicht wie der des Gesetzgebers bei der Prognose der Eignung der von ihm gewählten Maßnahmen: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 18; offengelassen für Anfang 2022 erlassene Maßnahmen: VerfGH NRW, Beschluss vom 18. Februar 2022 ‑ 20/22.VB-2 -, juris, Rn. 70.
Denn auch zum streitgegenständlichen Zeitpunkt war das Infektionsgeschehen sehr dynamisch und wissenschaftliche Erkenntnisse hinsichtlich der Wirkung von Infektionsschutzmaßnahmen auf der einen und deren negativer Auswirkungen auf der anderen Seite zwar deutlich umfassender als noch zum Zeitpunkt der ersten Welle, indes immer noch mit erheblichen Unsicherheiten insbesondere hinsichtlich ihres konkreten Einflusses auf die weitere Entwicklung der Infiziertenzahlen verbunden, die für den Verordnungsgeber ein Arbeiten mit Prognosen unvermeidbar machten. Dem im Vergleich zur ersten Welle fortgeschrittenen Erkenntnisstand war insoweit dadurch Rechnung zu tragen, dass der Verordnungsgeber gehalten war, diesen bei seinen Prognosen zu berücksichtigen.
Ob die Prognosen des Verordnungsgebers in der erforderlichen Weise auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhten und das Prognoseergebnis plausibel war, unterliegt dabei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59 (zur Eignung).
Das Ergebnis der Prognose muss hierfür einleuchtend begründet sein. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen. Dabei können, weil die Verordnung seinerzeit noch nicht mit einer allgemeinen Begründung versehen werden musste, auch noch im gerichtlichen Verfahren vorgebrachte Erwägungen des Verordnungsgegners berücksichtigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 17 ff.
bb. Unter Zugrundelegung des aufgezeigten Prüfungsmaßstabs war die streitgegenständliche Maßnahme verhältnismäßig. Sie verfolgte einen legitimen Zweck (1) und war zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (2), erforderlich (3) und angemessen (4).
(1) Eingriffe in Grundrechte können nur dann gerechtfertigt sein, wenn mit ihnen verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt werden. Der Verordnungsgeber wollte sowohl unmittelbar Leben und Gesundheit von Menschen vor den Gefahren einer COVID-19-Erkrankung schützen als auch eine Überlastung des Gesundheitssystems vermeiden. Letzteres hat er in § 1 Abs. 1 CoronaSchVO klargestellt. Dieses Ziel wurde zudem in einem Beschluss als Ergebnis der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020 (im Folgenden Ministerpräsidentenkonferenz) formuliert,
Beschluss abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1805024/5353edede6c0125ebe5b5166504dfd79/2020-10-28-mpk-beschluss-corona-data.pdf?download=1,
der in Nordrhein-Westfalen durch die streitgegenständliche Verordnung umgesetzt werden sollte.
Vgl. Pressemitteilung der Landesregierung vom 30. Oktober 2020, Die Landesregierung setzt die am 28. Oktober bei den Beratungen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit der Bundeskanzlerin vereinbarten Maßnahmen konsequent um, abrufbar unter
https://www.land.nrw/pressemitteilung/nordrhein-westfalen-setzt-vereinbarte-massnahmen-zur-bekaempfung-des-corona-virus.
Die Ministerpräsidentenkonferenz verwies darauf, dass durch eine allgemeine Reduzierung von Kontakten vor allem im Privaten und im Freizeit- und Unterhaltungsbereich bei gleichzeitiger Offenhaltung von Schulen und Kitas und weitgehender Schonung der Wirtschaft im Übrigen der exponentielle Anstieg des Infektionsgeschehens bis auf eine wieder nachverfolgbare Größe von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner pro Woche gesenkt werden solle, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu vermeiden.
Der Gesundheitsminister hat in der Pressemitteilung erläutert, dass die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus stark ansteige. In nahezu allen Regionen Nordrhein-Westfalens sei ein fortgesetzt hochdynamisches Infektionsgeschehen zu beobachten. Die landesweite Wocheninzidenz zeige eine steigende Inzidenz und habe am 30. Oktober 2020 140 betragen. Bei einem weiteren ungebremsten Anstieg der Infektionszahlen sei zu befürchten, dass die bisher freien Kapazitäten an Intensivbetten mit Beatmungsmöglichkeit noch in diesem Jahr durch COVID-19-Patienten belegt sein würden. Danach müssten weitere Maßnahmen zur Ausweitung der Kapazitäten, insbesondere der Beatmungskapazität erfolgen. Ähnlich wie im März 2020 müssten dann Krankenhäuser angewiesen werden, planbare Behandlungen zu verschieben oder es müsste auf Kapazitäten der Reha-Kliniken in Nordrhein-Westfalen zurückgegriffen werden.
Es kommt nicht darauf an, ob der vom Verordnungsgeber in Anlehnung an den Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz verfolgte Schutz des Gesundheitssystems für sich genommen ein Zweck im Sinne der Verordnungsermächtigung sein konnte.
Zweifelnd: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 50.
Denn der Verordnungsgeber hat die drohende Überlastung des Gesundheitssystems letztlich in den Blick genommen, um die von ihm angenommene gravierende Gefahrenlage für Leben und Gesundheit zu veranschaulichen. Dies ist nicht zu beanstanden. Die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems ist ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.
Vgl. auch hierzu: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 50.
Der vom Verordnungsgeber verfolgte Schutz der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange Leben und Gesundheit ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck. Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, kann zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 176.
Die Annahme des Verordnungsgebers, es habe eine erhebliche Gefahrenlage für diese Schutzgüter bestanden, die sein Handeln erforderlich machte, beruhte auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen. Das Robert Koch-Institut beobachtete zu dem Zeitpunkt eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland, von der insbesondere Nordrhein-Westfalen betroffen war. Nach Angaben des Robert Koch-Instituts habe die 7-Tage-Inzidenz am 30. Oktober 2020 bundesweit bei 104,9 Fällen pro 100.000 Einwohnern, in Nordrhein-Westfalen bei 140 gelegen. Der bundesweite Anstieg der Infiziertenzahlen würde zumeist durch diffuse Geschehen mit zahlreichen Häufungen im Zusammenhang mit privaten Feiern im Familien- und Freundeskreis oder Gruppenveranstaltungen, aber zunehmend auch in Gemeinschaftseinrichtungen und Alten- und Pflegeheimen sowie in beruflichen Settings und ausgehend von religiösen Veranstaltungen verursacht. In zahlreichen Landkreisen komme es zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARS-CoV-2 in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar seien. Seit Anfang September 2020 habe auch der Anteil älterer Personen unter den Infizierten wieder zugenommen. Da diese häufiger einen schweren Verlauf durch COVID-19 aufwiesen, steige ebenso die Anzahl an schweren Fällen und Todesfällen. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Patienten habe sich in den vergangenen zwei Wochen von 730 am 17. Oktober 2020 auf 1.839 Patienten am 30. Oktober 2020 mehr als verdoppelt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. Oktober 2020, S. 1, 2, 4, abrufbar unter
Der Verordnungsgeber durfte sich bei der Beurteilung der Infektionslage auch insbesondere auf die vom Robert Koch-Institut – der gemäß § 4 IfSG nationalen Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen – ausgewerteten Erkenntnisse stützen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 178; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.
Dessen Bewertungen dürfen wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung berücksichtigt werden. Etwas anderes gilt nur, wenn die Erkenntnisse und Bewertungen des Robert Koch-Instituts, auf die sich der Verordnungsgeber gestützt hatte, auch für den nicht Sachkundigen erkennbare Mängel aufgewiesen hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57.
Solche hat weder der Antragsteller dargelegt noch sind sie ansonsten ersichtlich. Da der Verordnungsgeber in Rechnung stellen musste, dass bei einem gewissen Anteil der Infizierten mit einem schweren, intensivpflichtigen Verlauf der Erkrankung zu rechnen war, lag die Annahme nahe, dass bei starkem Anstieg der Neuinfektionen oder bei Neuinfektionen auf dauerhaft hohem Niveau selbst bei einem gut ausgestatteten Gesundheitssystem dessen Kapazitätsgrenzen erreicht würden. Nach späteren (dem Verordnungsgeber seinerzeit nicht verfügbaren) Auswertungen der Daten aus der ersten und zweiten Welle mussten etwa 10 % der infizierten Personen hospitalisiert werden, davon wiederum 33 % auf einer Intensivstation.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Angaben zu hospitalisierten COVID-19-Erkrankten, Stand 26. November 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=4862AFC3C5DC594B2941F36B73D88A8B.internet112?nn=13490888.
Diese Annahme wurde durch Meldungen der Situation in den Krankenhäusern gestützt, die durch steigende Belegungszahlen gekennzeichnet war.
Vgl. zur Auslastung der Intensivkapazitäten die jeweiligen Tagesreporte aus dem Intensivregister der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI), Archiv abrufbar unter
https://edoc.rki.de/handle/176904/7013.
Die DIVI wies darauf hin, dass die Zahlen der COVID-19-Patienten in den Kliniken weiterhin sprunghaft ansteige. Nach ihren Angaben erreichten die ersten Einrichtungen vor allem in den Großstädten und Ballungsgebieten ihre Belastungsgrenzen, wobei der Höhepunkt der Patientenzahlen auf den Intensivstationen erst in den nächsten vier bis sechs Wochen erwartet würde.
Vgl. Pressemitteilung der DIVI vom 6. November 2020, Regelbetrieb einstellen! DIVI fordert Notfallmodus für Kliniken in Ballungsgebieten. Unverzüglich!, abrufbar unter
https://www.divi.de/presse/pressemeldungen/pm-regelbetrieb-einstellen-divi-fordert-notfallmodus-fuer-kliniken-in-ballungsgebieten-unverzueglich.
Die Präsidentin der Deutschen Forschungsgemeinschaft und die Präsidenten der Fraunhofer-Gesellschaft, der Helmholtz-Gemeinschaft, der Leibniz-Gemeinschaft, der Max-Planck-Gesellschaft sowie der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina warnten Ende Oktober 2020 vor dem Hintergrund des zu verzeichnenden Anstiegs der COVID-19-Fallzahlen in einer gemeinsamen Erklärung davor, dass – wie in Nachbarländern bereits beobachtet – bei einem nicht mehr kontrollierbaren Anstieg der Infiziertenzahlen eine beträchtliche Anzahl von Behandlungsbedürftigen in den Krankenhäusern und ein starker Anstieg der Sterbezahlen die Folge sein würden. Sie wiesen darauf hin, dass bei einer in vielen Kreisen bereits eingetretenen Überlastung der Gesundheitsämter die Pandemie außer Kontrolle geraten könne. Ferner betonten sie, dass die Fallzahlen gesenkt werden müssten, bevor eine hohe Auslastung der Intensivbetten bestehe, weil dies zu einer Krisensituation in der Krankenversorgung führen würde.
Vgl. Gemeinsame Erklärung der Präsidentin der Deutschen Forschungsgemeinschaft und die Präsidenten der Fraunhofer-Gesellschaft, der Helmholtz-Gemeinschaft, der Leibniz-Gemeinschaft, der Max-Planck-Gesellschaft sowie der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina, Coronavirus-Pandemie: Es ist ernst, abrufbar unter
https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_Gemeinsame_Erklaerung_zur_Coronavirus-Pandemie.pdf.
Vor diesem Hintergrund war vertretbar, dass der Verordnungsgeber von einer erheblichen Gefahrenlage für Leben- und Gesundheit der Bevölkerung ausgegangen ist. Dies gilt auch für die gesamte Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung bis zum 30. November 2020. Auch am 30. November 2020 herrschte weiterhin ein ausgeprägtes Infektionsgeschehen mit einer hohen Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland. Die 7-Tage-Inzidenz lag für Deutschland zu diesem Zeitpunkt bei 138 und in Nordrhein-Westfalen bei 148 Fällen pro 100.000 Einwohnern. Bis Mitte November 2020 war die Zahl der intensivmedizinisch behandelten Fälle stark angestiegen, danach hatte sich der Anstieg etwas verlangsamt. Am 30. November 2020 wurden 3.926 Fälle intensivmedizinisch behandelt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. November 2020, S. 1 und 4, abrufbar unter
Dass es – wie im Nachhinein festzustellen ist – nicht zu einer Überlastung des Gesundheitswesens gekommen ist und sich die durch eine solche befürchteten weitergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit nicht realisiert haben, führt nicht dazu, dass der Verordnungsgeber sich nicht auf seine diesbezügliche Prognose hätte stützen dürfen. Zum einen sind spätere Entwicklungen, die dem Verordnungsgeber nicht bekannt sein konnten, für die Rechtmäßigkeit der von ihm angestellten Beurteilung wie oben aufgezeigt nicht maßgeblich, wenn seine Prognose vertretbar war. Zum anderen kann dieser Umstand gerade darauf zurückzuführen sein, dass die Infektionsschutzmaßnahmen ihren Zweck erfüllt haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 191 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. Juni 2022 ‑ 1 S 1067/20 -, juris, Rn. 176.
(2) Die streitgegenständliche Regelung war auch geeignet, um die aufgezeigten Zwecke zu verfolgen. Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt bereits die Möglichkeit, durch die Regelung den Normzweck zu erreichen. Die Eignung setzt insbesondere nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 185 f., m. w. N.
Voraussetzung der Eignung des hier streitgegenständlichen Verbots ist deswegen – anders als der Antragsteller meint – nicht, dass die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus nachweislich insbesondere von der Nutzung von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken ausging. Die Eignungsprognose des Verordnungsgebers muss allerdings auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis plausibel sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59.
Dies war der Fall. Hauptübertragungsweg des SARS-CoV-2-Virus ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel – Tröpfchen oder Aerosole –, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen oder Niesen entstehen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Beim Aufenthalt in Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz erhöhen, insbesondere wenn der Raum klein und schlecht belüftet ist. Längere Aufenthaltszeiten und besonders tiefes oder häufiges Einatmen durch die exponierten Personen erhöhen die Inhalationsdosis. Durch die Anreicherung und Verteilung der Aerosole im Raum ist das Einhalten des Mindestabstandes zur Infektionsprävention gegebenenfalls nicht mehr ausreichend. Übertragungen im Außenbereich kommen insgesamt selten vor und haben einen geringen Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen. Bei Wahrung des Mindestabstandes ist die Übertragungswahrscheinlichkeit im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung sehr gering.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Ziffer 2: Übertragungswege, Stand 26. November 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText2.
Aus diesen Erkenntnissen folgt, dass durch eine Reduzierung von Kontakten die Übertragungstätigkeit eingeschränkt werden kann. Damit trug auch das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken zur Eindämmung der Virusverbreitung bei.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22, juris, Rn. 60 ff.; Schl.-H. OVG, Urteil vom 13. November 2023 - 3 KN 1.20 -, juris, Rn. 80.
Zunächst konnte es in den vom Anbieter zur Verfügung gestellten Unterkünften zu infektionsbegünstigenden Kontakten kommen. Solche Kontakte entstehen insbesondere, wenn bestimmte Bereiche von mehreren Gästen gleichzeitig frequentiert werden, wie in Hotels insbesondere bei der Nutzung gastronomischer Angebote (Angebote mit Frühstück, Halb- oder Vollpension oder Vorhandensein einer Hotelbar) oder auf Campingplatzen z. B. bei der Nutzung von Gemeinschaftsanlagen. Ferner dürften Campingplätze wegen der räumlichen Nähe der Stellplätze zueinander auch dazu einladen, Kontakt zu Mitcampern aufzunehmen, um z. B. zu einem gemeinsamen (potentiell infektionsträchtigen) Gespräch zu verweilen. Darüber hinaus führt die Nutzung von Übernachtungsangeboten jedenfalls regelmäßig dazu, dass es zu Kontakten zwischen Gästen und Personal kommt. Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken reduzierte damit für den überwiegenden Teil der Nutzung eine Übertragung des Coronavirus in diesen Lokalitäten. Auf diese Weise beugte es auch einem Eintrag der Infektion in das weitere berufliche und private Umfeld von Gästen und Personal vor.
Ferner ist zu berücksichtigen, dass das streitgegenständliche Verbot der Mobilität Reisender Grenzen setzte. Es sorgte dafür, dass die Zahl touristischer Aufenthalte und die damit im Zusammenhang stehenden möglichen infektionsrelevanten Sozialkontakte (Reiseweg, Aufenthalt am Ort und im Beherbergungsbetrieb, touristische Nutzung öffentlicher Angebote) verringert wurden. Das Beherbergungsverbot reduzierte damit in nicht unerheblicher Weise die Attraktivität nicht notwendiger touristischer Aufenthalte. Auch wenn Touristen am Reiseziel wegen anderer Coronamaßnahmen nur begrenzte Freizeitmöglichkeiten hatten, diente die Einschränkung der Mobilität dem Infektionsschutz.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2020 - 13 B 1707/20.NE -, juris, Rn. 76 ff.
Ob bei ansonsten zugelassener Mobilität allein eine Untersagung von Angeboten oder Schließung bestimmter Einrichtungen im Freizeitbereich einen relevanten Beitrag zur Kontaktreduzierung leisten kann, weil der Besuch von Einrichtungen als Grund für das Verlassen der eigenen Wohnung entfällt, mag zweifelhaft sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 ‑ 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 66.
Die Eignung des Verbots von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken stellt dies indes nicht in Frage. Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken begünstigen sowohl in der Intensität als auch in der Fläche eine besonders ausgeprägte Mobilität. Diese geht typischerweise regelmäßig deutlich über die Mobilität hinaus, die mit dem (einzelnen) Besuch z. B. einer Freizeiteinrichtung verbunden ist. Denn Touristen steuern jedenfalls typischerweise Reiseziele an, um dort „unterwegs“ zu sein, d. h. um die Umgebung zu erkunden, Sehenswürdigkeiten zu besichtigen sowie verschiedene Angebote vor Ort zu nutzen. Ferner kann sie zu besonders infektionsträchtigen Menschenansammlungen an bei Touristen belieben Orten führen, die nach den seinerzeit geltenden Infektionsschutzmaßnahmen auch nicht notwendigerweise sämtlich geschlossen waren. Auch birgt gerade die mit Reisen verbundene Mobilität die Gefahr, dass das Virus sich besser in der Fläche verbreiten kann. Zum einen kann dies geschehen, weil Touristen einen in ihren Heimatregionen herrschenden hohen Infektionsdruck „mit auf Reisen nehmen“ mit der Folge, dass das Infektionsgeschehen an ursprünglich weniger von Infektionen betroffenen Reisezielen zunimmt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Betrachtung der reiseassoziierten COVID-19-Fälle im Sommer 2020 unter Berücksichtigung der Schulferien, Reisetätigkeit und Testkapazitäten, Epidemiologisches Bulletin Nr. 8/2021, S. 10 ff., 20, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2021/Ausgaben/08_21.pdf?__blob=publicationFile.
Zum anderen können sich Personen umgekehrt in Urlaubsregionen infizieren und das Virus in ihre möglicherweise zuvor nicht so stark betroffenen Heimatregionen eintragen. Letzteres war vermehrt in und im Anschluss an die Sommerferien 2020 sowohl bei Inlands- als auch bei Auslandsreisen beobachtet worden.
Vgl. FAZ, Jede vierte Corona-Neuinfektion in NRW nach Reiserückkehr, 12. August 2020, abrufbar unter
https://www.faz.net/aktuell/politik/jede-vierte-corona-neuinfektion-in-nrw-nachreiserueckkehr-16901622.html.
Weil das Infektionsgeschehen zum damaligen Zeitpunkt nicht heterogen war, sondern verschiedene Gegenden in Deutschland unterschiedlich stark betroffen waren,
vgl. dazu für Nordrhein-Westfalen z. B. MAGS, Lagebericht Nr. 163, 26. Oktober 2020, S. 5 (Beiakte Heft 11), sowie für das gesamte Bundesgebiet: Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. Oktober 2020, S. 1, 3, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-30-de.pdf?__blob=publicationFile,
bestand die Gefahr, dass Bewegungsströme von Reisenden die Infektionsdynamik in ursprünglich noch weniger von Infektionen betroffenen Regionen ankurbeln könnten.
(3) Die streitgegenständliche Maßnahme war auch erforderlich. Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 203, m. w. N.
Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die angegriffene Maßnahme sei während ihrer Geltungsdauer erforderlich gewesen, ist nicht zu beanstanden.
Die Anwendung von Hygienekonzepten ist im Vergleich zur streitgegenständlichen Maßnahme zwar ein milderes Mittel, aber zur Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht gleich geeignet. Denn verbleibende Infektionsrisiken durch das Aufeinandertreffen von Menschen bei der Nutzung von Übernachtungsangeboten werden durch diese Maßnahmen jedenfalls nicht verhindert. Dies gilt auch für die Beschränkung der Untersagung auf die das Übernachtungsangebot begleitenden gastronomischen Leistungen. Hierdurch würden zwar die Gelegenheiten reduziert, bei denen es zu Kontakten von Übernachtungsgästen untereinander oder mit dem in den Einrichtungen tätigen Personal kommt. Sämtlich unterbunden würden solche Kontakte dadurch aber nicht. Gleiches gilt für die Einschränkung von Übernachtungsangeboten in der vom Antragsteller vorgeschlagenen Form, dass nur Personen eines Haushalts gemeinsam ein Zimmer belegen dürfen. Ebenfalls dämmen weder Hygienekonzepte noch die Untersagung gastronomischer Leistungen oder Vorgaben bei der Belegung von Zimmern die wie oben aufgezeigt grundsätzlich infektionsträchtige Reisemobilität ein.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers waren auch die Regelungen aus der Coronaeinreiseverordnung wie Melde- und ggf. Absonderungspflichten bei der Einreise nach Nordrhein-Westfalen aus einem Risikogebiet keine ausreichenden milderen Mittel, die die streitgegenständliche Maßnahme entbehrlich machten. Denn sie wirkten dem speziell durch die Nutzung von Übernachtungsangeboten und die Reisetätigkeit innerhalb Nordrhein-Westfalens begründeten Risiko einer Verbreitung von Infektionen nicht entgegen. Auch wäre es kein milderes, gleich geeignetes Mittel gewesen, wenn die für bestimmte Personengruppen in § 3 Abs. 3 der damaligen Coronaeinreiseverordnung eingeräumten Ausnahmen von der Pflicht zur Absonderung (symptomfreie Personen mit ärztlichem Zeugnis, welches bestätigt, dass keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorhanden sind) auch bei Übernachtungsangeboten gegolten hätten. Das ärztlich bezeugte Fehlen von Krankheitsanzeichen war nur eine Momentaufnahme, die nicht für den gesamten Zeitraum eines touristischen Aufenthalts belegen konnte, dass von einer Person keine Ansteckungsgefahr ausging. Ferner schützte dies nicht davor, dass sich ein Reisender selbst bei den mit seinem touristischen Aufenthalt einhergehenden Kontakten bei anderen Personen (auch z. B. außerhalb des Hotels) ansteckt.
(4) Die streitgegenständliche Regelung war auch während ihrer gesamten Geltungsdauer verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Regelung verbundene Mehrwert für die Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs steht. Es ist in diesem Fall aus den oben zum Einschätzungsspielraum gemachten Erwägungen Aufgabe des Verordnungsgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird ein Handeln des Normgebers umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 216, m. w. N.
Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken kam – jedenfalls in bestimmten überwiegend von Touristen besuchten Regionen bzw. bei speziell an diese Zielgruppe gerichteten Angeboten – einem zeitweisen Berufsverbot für Hoteliers, Vermieter von Ferienwohnungen und Betreiber von Campingplätzen nahe und stellte damit einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Denn es führte dazu, dass diese ihren Betrieb jedenfalls stark beschränken mussten. Hinsichtlich des betroffenen Zeitraums, für den das Verbot galt, ist insoweit die Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung vom 2. bis 30. November 2020 in den Blick zu nehmen. Ferner ist in Rechnung zu stellen, dass bereits während der ersten Coronawelle im Frühjahr 2020 vergleichbare Maßnahmen galten. Unerheblich ist hingegen, dass ein entsprechendes Verbot auch in der Nachfolgeverordnung angeordnet wurde.
Vgl. dazu, dass bei der Bestimmung des Gewichts des Grundrechtseingriffs zeitlich vorausgehende, aber nicht nachfolgende Maßnahmen zu berücksichtigen sind: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79.
Insgesamt ist davon auszugehen, dass viele Anbieter von insbesondere touristischen Übernachtungsangeboten erhebliche finanzielle Einbußen erlitten haben, weil sie Gästen ihr Angebot nicht mehr unterbreiten und deswegen auch keine Einnahmen in diesem Bereich erzielen konnten. Zwar dürfte es auf der anderen Seite auch Einsparungen gegeben haben (z. B. bei Energiekosten, ggf. Preisnachlass bei Mieten), es ist aber bei realistischer Betrachtung nicht davon auszugehen, dass diese die finanziellen Einbußen in erheblichem Maße auffangen konnten.
Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass die öffentliche Hand Hilfsprogramme vorgesehen hat, um Existenzgefährdungen abzuwenden und finanzielle Einbußen der Betroffenen jedenfalls zu reduzieren.
Vgl. zur Relevanz dieses Gesichtspunkts: BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 ‑ 1 BvR 1295/21 ‑, juris, Rn. 28.
Hierzu wurde sie sog. November- und Dezemberhilfe aufgesetzt, die aus einem einmaligen Zuschuss von bis zu 75 % des jeweiligen Umsatzes im November/Dezember 2020 bestand. Solo-Selbstständige konnten als Vergleichsumsatz alternativ den durchschnittlichen Monatsumsatz im Jahr 2019 zugrunde legen. Die Förderhöchstgrenzen ergaben sich aus den beihilferechtlichen Rahmenbedingungen.
Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz/Bundesministerium der Finanzen, November- und Dezemberhilfe, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Artikel/NhDh/nhdh-ueberblick.html; sowie BMF-Monatsbericht November 2020, abrufbar unter
https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2020/11.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Hinzu traten die Überbrückungshilfen II und III des Bundes, die allerdings auf die November- und Dezemberhilfe angerechnet wurden. Die Überbrückungshilfe II war ein branchenübergreifendes Zuschussprogramm mit einer Laufzeit von vier Monaten (September bis Dezember 2020), das zum Ziel hatte, Umsatzrückgänge während der Corona-Krise abzumildern. Die Förderung schloss nahtlos an die 1. Phase der Überbrückungshilfe mit dem Förderzeitraum Juni bis August 2020 an. Dabei wurden die Zugangsbedingungen abgesenkt und die Förderung ausgeweitet. Das Hilfsprogramm unterstützte kleine und mittelständische Unternehmen sowie Solo-Selbstständige und Freiberufler, die von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen waren, mit nicht-rückzahlbaren Zuschüssen zu den betrieblichen Fixkosten. Je nach Höhe der betrieblichen Fixkosten konnten Unternehmen für vier Monate insgesamt bis zu 200.000 Euro an Förderung erhalten. Die Überbrückungshilfe II wurde durch die Überbrückungshilfe III bis Juni 2021 verlängert.
Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz/Bundesministerium der Finanzen, Überbrückungshilfe II, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Artikel/Ueberbrueckungshilfe-II/uebh-ii-ueberblick.html; sowie zur Verlängerung: Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz/Bundesministerium der Finanzen, Überbrückungshilfe III, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/Ubh/III/ueberbrueckungshilfe-iii.html.
Von Seiten des Landes Nordrhein-Westfalen wurde das Bundesprogramm durch die NRW Überbrückungshilfe Plus ergänzt (1. Phase in den Fördermonaten Juni bis August 2020). Diese stellte zusätzliche Hilfen für Solo-Selbstständige, Freiberufler und im Unternehmen tätige Inhaber von Einzelunternehmen und Personengesellschaften mit höchstens 50 Mitarbeitern in Nordrhein-Westfalen bereit. Berechtigte erhielten danach eine einmalige Zahlung in Höhe von 1.000 Euro pro Monat für maximal drei Monate. Das Programm wurde für eine Laufzeit von weiteren vier Monaten (September bis Dezember 2020) fortgesetzt.
Vgl. Übersicht des Wirtschaftsministeriums über die Überbrückungshilfe (2. Phase),
https://www.wirtschaft.nrw/ueberbrueckungshilfe2.
Weiteres wesentliches Instrument zur Unterstützung der von Infektionsschutzmaßnahmen betroffenen Unternehmen war der erleichterte Zugang zum Kurzarbeitergeld, das zwar auf die November- und Dezemberhilfen angerechnet wurde, durch das die Unternehmen ihre Personalkosten aber teils erheblich senken konnten.
Vgl. Die Bundesregierung, Leichterer Zugang zum Kurzarbeitergeld, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/kurzarbeitergeld-1729626; BMF-Monatsbericht April 2020, abrufbar unter
https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-Mit-aller-Kraft-gegen-Corona-Krise_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=3; BMF-Monatsbericht Dezember 2020, abrufbar unter https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2020/12.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
Darüber hinaus startete am 23. März 2020 das KfW-Sonderprogramm „Corona-Hilfen“, in dessen Rahmen KfW-Kredite als Liquiditätshilfen bereitgestellt wurden; die erste Kreditzusage erfolgte bereits am 6. April 2020. Am 15. April 2020 wurde dann zur Unterstützung von Unternehmen in der Coronakrise noch ein KfW-Schnellkredit mit 100 %iger Risikoübernahme durch die KfW eingeführt.
Vgl. https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_583809.html; sowie
https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Berichtsportal/KfW-Corona-Hilfe/.
Dieses Sonderprogramm wurde Anfang November 2020 erweitert und auch Kleinstunternehmen angeboten.
Vgl. https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_616256.html.
Ferner sollten Unternehmen möglichst davor bewahrt werden, wegen pandemiebedingter kurzfristiger Zahlungsschwierigkeiten in die Insolvenz gehen zu müssen. Durch § 1 Abs. 1 des Sanierungs- und insolvenzrechtlichen Krisenfolgenabmilderungsgesetz (SanInsKG) wurde zunächst die Insolvenzantragspflicht für Unternehmen ausgesetzt, die pandemiebedingt zahlungsunfähig waren, es sei denn, es bestanden keine Aussichten darauf, die Zahlungsunfähigkeit zu beseitigen (Geltung bis 30. September 2020). Im streitgegenständlichen Zeitraum (bis zum 31. Dezember 2020) galt dies gemäß § 1 Abs. 2 SanInsKG noch für Unternehmen, die überschuldet waren. Danach (bis April 2021) konnten hiervon gemäß § 1 Abs. 3 SanInsKG noch Unternehmen profitieren, die in einem bestimmten Zeitraum einen Antrag auf die Gewährung finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie gestellt hatten.
Auch wenn von diesen staatlichen Hilfsmaßnahmen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch nicht alle in Kraft gesetzt waren, durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass diese Hilfen, die Teil des am 28. Oktober 2020 zwischen der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder beschlossenen Maßnahmenpakets waren,
Vgl. Nr. 11 und 12 des entsprechenden Beschlusses, abrufbar unter
den betroffenen Betrieben alsbald zur Verfügung gestellt würden. Diese können daher eingriffsmildernd berücksichtigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 69.
Dabei wird nicht verkannt, dass diese Hilfen den Eingriff in die Berufsfreiheit in finanzieller Hinsicht nicht gänzlich kompensiert, sondern nur abgemildert haben. So hat der Antragsteller beispielsweise – allerdings bezogen auf die gesamte Pandemiezeit – geltend gemacht, insgesamt nur 25 % seines sonst üblichen Umsatzes erwirtschaftet zu haben. Es spricht insoweit allerdings zum einen einiges dafür, dass im hier streitgegenständlichen Zeitraum mit Blick auf die dort gewährte Novemberhilfe der Umsatzausfall kleiner ausgefallen sein dürfte. Zum anderen bestand ohnehin kein Anspruch auf vollständige Kompensation von Umsatzeinbußen (dazu sogleich unter 2.b. bb.), selbst wenn der Antragsteller stets seine Steuern gezahlt hat.
Hinsichtlich der durch die Berufsfreiheit auch geschützten Persönlichkeitsentfaltung im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 1985 - 1 BvR 38/78 -, juris, Rn. 42; Ruffert in Epping/Hillgruber, GG, Stand 15. Januar 2024, Art. 12 Rn. 14,
konnten die finanziellen Hilfen indes keine Abhilfe schaffen. Auch unter Berücksichtigung dessen war der Eingriff aber zugunsten überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt.
Vgl. zu vergleichbaren Regelungen in Sachsen: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 70 ff.
In diesem Zusammenhang sind insbesondere die gravierenden und teils irreversiblen Folgen zu berücksichtigen, die eine unkontrollierte Virusverbreitung für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen gehabt hätte. Der Verordnungsgeber sah sich im Herbst 2020 mit einem erneuten Aufflammen des Infektionsgeschehens konfrontiert, das sich sehr dynamisch ausbreitete und – wie oben beschrieben – binnen kurzer Zeit zu einem starken Anstieg der intensivmedizinisch behandelten Personen führte. Der Verordnungsgeber wusste aus den Erfahrungen in der ersten Infektionswelle, dass bei einem bestimmten Anteil der Infizierten die Erkrankung schwer verlief, bei manchen auch trotz Behandlung tödlich. Der Verordnungsgeber musste also davon ausgehen, dass ein sich stark ausbreitendes Infektionsgeschehen zwangsläufig zu vielen Todesfällen führen würde. Eine zunehmende Viruszirkulation hätte insbesondere deutlich mehr Angehörige vulnerabler Personengruppen der Gefahr einer schweren Erkrankung oder sogar des Todes ausgesetzt, vor der sie sich selbst nicht effektiv hätten schützen können. Dies gilt z. B. für pflegebedürftige Personen, die regelmäßig auf eine Vielzahl von Kontakten zu anderen Personen angewiesen sind. Gerade die Gefahr für vulnerable Personengruppen hatte sich bereits verdichtet: Der Anteil älterer Personen unter den COVID-19 Fällen war zu diesem Zeitpunkt steigend und es wurden wieder vermehrt Ausbruchsgeschehen in Alten- und Pflegeeinrichtungen beobachtet.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. Oktober 2020, S. 2, abrufbar unter
Hinzu kommt, dass zum damaligen Zeitpunkt weder ein effektiver Schutz vor einer Infektion durch eine Impfung möglich noch eine zuverlässige Therapie zur Verfügung stand. Ferner lagen weiterhin wenige Erfahrungen dazu vor, wie Erkrankte optimal behandelt werden konnten, um die Überlebenschancen zu erhöhen. Zudem hatte der Verordnungsgeber die – wie oben aufgezeigt – vertretbare Prognose angestellt, dass dem Gesundheitssystem eine Überlastung drohte. Dies hätte weitere Gefahren für Leben und Gesundheit der Bevölkerung begründet: Zum einen, dass schwer an COVID-19 erkrankte Personen versterben, die bei einer Behandlung auf der Intensivstation hätten gerettet werden können, zum anderen, dass Personen mit anderen akut behandlungsbedürftigen Verletzungen oder Erkrankungen keinen Zugang mehr zu einer adäquaten Versorgung gehabt hätten. Mit der Vermeidung einer solchen Situation verfolgte der Verordnungsgeber den Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter. Er durfte insoweit auch aufgrund der von ihm vertretbar angestellten Prognose davon ausgehen, dass diese Rechtsgüter nicht nur entfernt oder abstrakt, sondern konkret gefährdet waren.
Da der Verordnungsgeber nach dem Vorstehenden mit Erlass der streitgegenständlichen Maßnahme seinen Einschätzungsspielraum nicht überschritten hat, kommt es nicht darauf an, ob er stattdessen rechtmäßigerweise auch, wie dies in etwa Schweden praktiziert wurde, weitgehend auf Infektionsschutzmaßnahmen hätte verzichten können. Damit erübrigt sich auch der Vergleich, welche Auswirkungen die Infektionsschutzkonzepte in Nordrhein-Westfalen verglichen mit denen in Schweden jeweils auf die Anzahl der an Corona verstorbenen Personen bzw. eine etwaige Übersterblichkeit während der Pandemie hatten. Auch auf die Frage, ob insoweit Vergleiche mit Blick auf die unterschiedliche Bevölkerungs- und Siedlungsstrukturen überhaupt tragfähig sein können, kommt es damit nicht an.
2. Die streitgegenständliche Maßnahme verletzte auch nicht das Eigentumsgrundrecht der Anbieter von Übernachtungsmöglichkeiten aus Art. 14 Abs. 1 GG.
a. Sie stellte als bloße Nutzungsbeschränkung keine nach Art. 14 Abs. 3 GG entschädigungspflichtige Enteignung dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 63, m. w. N.
b. Ein Eingriff in das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs lag – unabhängig davon, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbetrieb überhaupt in den Gewährleistungsgehalt der Eigentumsgarantie fällt – jedenfalls nicht vor, weil eingeschränkte Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten von der Eigentumsgarantie nicht umfasst werden. Selbst wenn man einen Eingriff in das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ausnahmsweise bei längerfristigen und existenzgefährdenden Maßnahmen annähme, wäre das Eigentumsrecht vorliegend nicht betroffen gewesen, weil die zeitlich befristete Betriebsuntersagung noch im Rahmen derjenigen unternehmerischen Risiken lag, die – wie z. B. Naturkatastrophen, kriegerische Auseinandersetzungen, Wegbrechen von Märkten, Unterbrechen von Lieferbeziehungen – grundsätzlich jederzeit eintreten können.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 241, und vom 25. August 2020 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 248 ff., m. w. N.; offengelassen, ob ein Eingriff in das Eigentumsrecht bei coronabedingten Betriebsschließungen vorliegt: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 64; offengelassen, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb von Art. 14 GG geschützt wird: BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21 -, juris, Rn. 11; einen Eingriff in Art. 14 GG bei einer sechswöchigen Schließung bejahend: BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 40.
Im Übrigen wäre selbst bei Bejahung eines Eingriffs in das Eigentumsgrundrecht in seiner Ausprägung als Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs dieser verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen. Die streitgegenständliche Bestimmung wäre als eine rechtmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizieren gewesen.
Vgl. in diesem Sinne bereits zu Betriebsschließungen in der ersten Coronawelle: OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 264 ff, sowie in der zweiten Coronawelle: Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 246 ff.
Sie wäre insbesondere verhältnismäßig gewesen. Auf die Erwägungen, aus denen auch der Eingriff in die Berufsfreiheit als verfassungsrechtlich gerechtfertigt anzusehen war, wird verwiesen.
Die Inhalts- und Schrankenbestimmung wäre auch nicht deswegen rechtswidrig gewesen, weil eine mit ihr korrespondierende Entschädigungs- oder Schadensersatzregelung fehlte.
Vgl. zu einer Prüfung verschiedener Rechtsgrundlagen: BGH, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 -, juris, Rn. 16 ff.; sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1067/20 -, juris, Rn. 210 ff.
Denn es handelte sich bei der streitgegenständlichen Regelung nicht um eine ausgleichspflichtige Schrankenbestimmung. Eine finanziell ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung stellt eine Ausnahme für Fälle dar, in denen der mit der Schrankenbestimmung verfolgte Gemeinwohlgrund den Eingriff grundsätzlich rechtfertigt, aus Verhältnismäßigkeitsgründen allerdings noch zusätzlich einer Ausgleichsregelung bedarf.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 ‑ 1 BvR 2821/11 u. a. -, juris, Rn. 259 f.
aa. Die streitgegenständliche Regelung erwies sich aber auch schon – wie oben ausgeführt – ohne eine kompensatorische Ausgleichsregelung als verhältnismäßig. Den durch vorübergehende (faktische) Betriebsschließungen betroffenen Betriebsinhabern wurde auch kein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. Allein der Umstand, dass manche Branchen mehr als andere von den Infektionsschutzmaßnahmen betroffen waren, begründet ein solches nicht.
Vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 -, juris, Rn. 73.
Von den Auswirkungen der Coronapandemie waren Anbieter von Übernachtungsangeboten nicht als einige wenige stark betroffen, sondern diese hatte insgesamt massive wirtschaftliche und gesamtgesellschaftliche Auswirkungen.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 51 f.
bb. Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass staatliche Ausnahmezustände in ihren finanziellen Auswirkungen nicht über allgemeine gesetzliche Entschädigungsansprüche reguliert werden.
Vgl. speziell zur Coronapandemie: BGH, Urteile vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 46, 53, und vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 -, juris, Rn. 61 f.; sowie in diesem Sinne zur Verneinung eines allgemeinen Aufopferungsanspruchs bei Kriegsschäden: BGH, Urteil vom 6. Oktober 2016 - III ZR 140/15 -, juris, Rn. 18.
Es liegt auf der Hand, dass eine Überforderung der staatlichen Leistungsfähigkeit drohte, wenn für sämtliche von Infektionsschutzmaßnahmen wirtschaftlich Betroffene Ausgleichsansprüche normiert würden. Insoweit kann allenfalls objektiv-rechtlich eine aus dem Sozialstaatsprinzip folgende Verpflichtung bestehen, für die Betroffenen unverschuldete Härten teilweise abzufedern. Dieser Verpflichtung wurde durch die oben dargestellten Instrumente und Hilfsprogramme jedenfalls in ausreichendem Maße genügt.
Vgl. in diesem Sinne auch für coronabedingte Schließungen in der ersten Novemberhälfte 2020: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 65.
3. Die streitgegenständliche Maßnahme hat auch nicht das Recht potentieller Nutzer von Übernachtungsangeboten aus Art. 11 Abs. 1 GG verletzt. Art. 11 GG gewährleistet in Anerkennung freier und selbstbestimmter Lebensgestaltung allen Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Freizügigkeit bedeutet das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, juris, Rn. 251, 253.
Umstritten ist dabei, welche Anforderungen hinsichtlich Dauer, Art und Intensität an einen durch Art. 11 Abs. 1 GG geschützten Aufenthalt zu stellen sind.
Vgl. zum Streitstand: Ogorek in Epping/Hillgruber, GG, Stand 15. Januar 2024, Art. 11 Rn. 11 ff.; Durner in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand Januar 2014, Art. 11 Rn. 95 ff.
Das Bundesverfassungsgericht sieht den Schutzbereich der unter einem eigenständigen Schrankenvorbehalt stehenden Freizügigkeit jedenfalls nur für Verhaltensweisen eröffnet, die sich als Fortbewegung im Sinne eines Ortswechsels qualifizieren lassen und eine über die durch Art. 2 GG geschützte körperliche Bewegungsfreiheit hinausgehende Bedeutung für die räumlich gebundene Gestaltung des alltäglichen Lebenskreises haben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 2008 - 1 BvR 1548/02 -, juris, Rn. 25.
Ob die Inanspruchnahme von Übernachtungsangeboten an Reisezielen diesen Anforderungen genügt, kann vorliegend dahinstehen.
Vgl. einen Eingriff in das Freizügigkeitsrecht annehmend: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 -, juris, Rn. 11; verneinend: Nds. OVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 13 MN 371/20 -, juris, Rn. 69; offengelassen: BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2020 - 1 BvQ 116/20 -, juris, Rn. 10; Schl.-H. OVG, Urteil vom 13. November 2023 - 3 KN 1.20 ‑, juris, Rn. 100; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. April 2021 - OVG 11 S 49/21 -, juris, Rn. 22.
Denn jedenfalls wäre der Eingriff gerechtfertigt gewesen. In das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG darf nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes und nur in bestimmten normierten Fällen oder zu bestimmten Zwecken eingegriffen werden, u. a. wenn dies zur Bekämpfung von Seuchengefahr erforderlich ist (Art. 11 Abs. 2 GG). Diesem Zweck diente die streitgegenständliche Maßnahme. Der Eingriff war auch aus den oben aufgezeigten Gründen, zum Schutz der durch eine weitere Intensivierung des Infektionsgeschehens bedrohten überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter wie Leben und Gesundheit der Bevölkerung, gerechtfertigt.
4. Gleiches gälte – angenommen, die Nutzung von touristischen Übernachtungsangeboten unterfällt nicht dem Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG – für einen dann anzunehmenden Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG.
5. Die an sich verhältnismäßige Regelung verstieß schließlich auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 -, juris, Rn. 155 f., und vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 u. a.-, juris, Rn. 96 ff., m. w. N.
In dem vom Antragsteller aufgezeigten Umstand, dass Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken verboten wurden, in anderen (von ihm nicht im Einzelnen benannten) Bereichen aber nur Arbeitsschutzmaßnahmen galten, liegt kein Gleichheitsverstoß. Soweit der Antragsteller damit offenbar darauf Bezug nimmt, dass das Wirtschaftsleben im Wesentlichen aufrechterhalten werden sollte, legt er keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung dar. Denn der Verordnungsgeber orientierte sich damit an dem dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz zugrunde gelegten Konzept, wonach die zur Eindämmung des Infektionsgeschehens notwendige Reduzierung von Kontakten insbesondere durch Maßnahmen im Bereich der Freizeitgestaltung erzielt werden sollte, um das Wirtschaftsleben (soweit es nicht selbst in diesem Bereich stattfand) weitgehend aufrechtzuerhalten sowie Schulen und Kitas offenzuhalten.
https://www.land.nrw/pressemitteilung/nordrhein-westfalen-setzt-vereinbarte-massnahmen-zur-bekaempfung-des-corona-virus, sowie Ziff. 5 des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1805024/5353edede6c0125ebe5b5166504dfd79/2020-10-28-mpk-beschluss-corona-data.pdf?download=1.
Dieser Ansatz ist unter Gleichheitsgesichtspunkten angesichts der mit einem Runterfahren des gesamten Wirtschaftslebens verbundenen gesamtwirtschaftlichen und – daraus folgend – gesellschaftlichen Konsequenzen nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 86; OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 74/20.NE -, juris, Rn. 318 ff., und Beschluss vom 12. Februar 2021 - 13 B 1750/20.NE -, juris, Rn. 245.
Mit Blick darauf begegnet es auch keinen Bedenken, dass nur Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken untersagt, z. B. Dienstreisen aber weiterhin möglich waren. Auch dies spiegelt die vertretbare Differenzierung des Verordnungsgebers wider, wirtschaftliche Aktivitäten soweit wie möglich weiter zuzulassen.
Ebenfalls ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber Kitas weiterhin offenhielt. Hiermit trug er zum einen dem Bedürfnis nach frühkindlicher Förderung Rechnung, zum anderen ermöglichte er damit Eltern von Kitakindern, weiterhin ihrer Berufstätigkeit nachzugehen, und vermied damit letztlich auch Beeinträchtigungen der kritischen Infrastruktur und des Wirtschaftslebens durch einen sonst zu befürchtenden Ausfall von Arbeitskräften.
Soweit der Antragsteller ferner moniert, dass Gottesdienste weiterhin zulässig gewesen seien, zeigt er auch hiermit keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG auf. Mit Blick auf den hohen Rang der durch Art. 4 Abs. 1 GG geschützten Religionsfreiheit war es gerechtfertigt, dass der Verordnungsgeber Gottesdienste nicht untersagte, sondern Kirchen und Religionsgemeinschaften in § 1 Abs. 3 CoronaSchVO stattdessen aufgab, eigene Infektionsschutzregelungen aufzustellen, die sich an denen der Coronaschutzverordnung orientieren sollten.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Mai 2021 ‑ 1 BvR 928/21 -, juris, Rn. 35, und vom 10. April 2020 - 1 BvQ 28/20 -, juris, Rn. 14.
Im Übrigen trug auch der Gesetzgeber mit dem während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung erfolgten Erlass des § 28a IfSG der besonderen Bedeutung der Religionsfreiheit Rechnung. § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG sah vor, dass die Untersagung von religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften nur zulässig war, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 erheblich gefährdet wäre.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 73 Absatz 1a Nr. 6 und 24 IfSG
§§ 32, 28 Abs. 1 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 31 IfSG
§ 32 IfSG
§ 109a JustG NRW
§ 47 VwGO
§ 28a IfSG
§ 28 IfSG
§ 4 IfSG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO
§ 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 26 CoronaSchVO
§ 15 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 1 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 2 SanInsKG
§ 1 Abs. 3 SanInsKG
§ 1 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 4 der Coronaeinreiseverordnung
§ 3 Abs. 3 der damaligen Coronaeinreiseverordnung
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs.1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 11 GG
Art. 2 GG
Art. 11 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 1707/20
13 D 252/20
13 D 293/20
3 BN 2.18
3 CN 4.22
3 CN 1.21
13 D 29/20
13 D 38/20
11 S 100/20
3 CN 6.22
13 B 1686/20
1 BvR 482/84
2 BvR 812/74
2 BvL 9/70
2 BvL 4/62
1 BvR 488/57
2 C 77.08
4 C 11.86
1 BvL 46/80
2 BvR 531/68
1 BvR 596/56
1 BvL 44/55
1 BvR 2649/21
1 BvR 2296/96
1 BvR 781/21
1 D 126/21
1 BvR 1021/20
3 CN 2.21
1 S 1067/20
3 KN 1.20
1 BvR 1295/21
1 BvR 38/78
1 BvR 1073/21
III ZR 41/22
III ZR 79/21
1 S 1067/20
1 BvR 2821/11
III ZR 140/15
1 BvR 3139/08
1 BvR 1548/02
1 S 3156/20
13 MN 371/20
1 BvQ 116/20
11 S 49/21
1 BvR 469/20
2 BvL 22/14
13 D 74/20
13 B 1750/20
1 BvR 928/21
1 BvQ 28/20