Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-02-22, Aktenzeichen 2 K 947/22.KO

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der zur Annahme eines Verwaltungsaktes erforderliche Regelungscharakter setzt voraus, dass das behördliche Handeln auf die Herbeiführung einer bestimmten Rechtsfolge gerichtet ist. (Rn.19)
2. Bei der Bereitstellung von Bauland handeln die Gemeinden im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung. (Rn.23)
3. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Ortsgemeinderat sich in rechtmäßiger Weise anhand der von ihm aufgestellten Vergaberichtlinien entschieden hat. (Rn.24)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen ihre Nichtberücksichtigung bei der Vergabe gemeindlicher Grundstücke.
Im Jahr 2021 nahmen die Kläger an einem Zuteilungsverfahren der Beklagten zum Verkauf gemeindlicher Grundstücke zu Wohnzwecken teil. Die Vergabe der gemeindlichen Grundstücke durch die Beklagte erfolgte anhand verschiedener Kriterien, welche ihrerseits an Punktwerte gekoppelt sind. Mit dem am 4. November 2021 unterzeichneten Bewerbungsformular bewarben sich die Kläger um eines der zu vergebenden Grundstücke. In dem beigefügten Fragenkatalog zur Überprüfung der Erfüllung der Vergabekriterien gaben sie unter dem Oberpunkt „Wohneigentum“ zu der Frage „Derzeit wohne/n ich/wir“ die Antwort „in einer Wohnung zur Miete/bei den Eltern“ an. Diese Antwortmöglichkeit war mit der Punktzahl 400 belegt. Die alternative Antwortmöglichkeit „in einem Eigenheim/Eigentumswohnung“ wurde mit 0 Punkten bewertet. Unter dem Oberpunkt „Eigentumsverhältnisse“ gaben sie zudem an, kein bebaubares Grundstück zu besitzen, was die Punktzahl der Kläger ebenfalls um 400 Punkte erhöhte.
Mit E-Mail vom 14. Januar 2022 teilte die Verbandsgemeindeverwaltung A. den Klägern mit, dass sich der Ortsgemeinderat der Beklagten für die Vergabe des Flurstücks Nr. .../18, Flur 3, Gemarkung B. an die Kläger entschieden habe. Am 6. April 2022 wurde der notarielle Kaufvertrag über das genannte Grundstück zwischen den Klägern und der Beklagten geschlossen. Auf Seiten der Beklagten stand der Vertrag dabei noch unter dem Vorbehalt der Genehmigung.
Mit Schreiben vom 30. Mai 2022 teilte die Beklagte den Klägern mit, der Ortsgemeinderat habe am 24. Mai 2022 einstimmig beschlossen, das Grundstück nicht an sie zu veräußern, da die Klägerin zu 2. über Wohneigentum in der Gemeinde B. verfüge. Sie sei seit dem 21. Dezember 2006 Eigentümerin der Flurstücke Nr. ..., Flur 3 und Nr. ..., Flur 2 in der Gemarkung B. Bei dem mit einem Wohnhaus bebauten Flurstück Nr. ... (Im C., B.) handele es sich um die aktuelle Meldeadresse der Klägerin zu 2. Die Kläger hätten im Bewerbungsbogen zu der Frage nach Wohneigentum mithin unzutreffende Angaben gemacht. Die zu diesem Punkt vergebenen 400 Punkte seien mithin nicht zu berücksichtigen mit der Folge, dass die Kläger mit nunmehr insgesamt 1550 Punkten auf Platz 13 lägen und somit nicht berücksichtigt werden könnten.
Hiergegen erhoben die Kläger am 27. Juni 2022 Widerspruch, der bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht beschieden worden ist.
Mit Beschluss vom 29. Juli 2022 – 1 L 625/22.KO – hat die 1. Kammer des erkennenden Gerichts festgestellt, dass dem Widerspruch aufschiebende Wirkung zukomme. Zur näheren Darstellung wird auf die Gründe des genannten Beschlusses Bezug genommen.
Am 10. Oktober 2022 haben die Kläger Klage erhoben. Zu ihrer Begründung machen sie geltend, die im Bewerbungsbogen vom 4. November 2021 gemachten Angaben seien zutreffend. Zwar habe die Klägerin zu 2. Wohneigentum in der Gemarkung der Beklagten und sei dort auch gemeldet, jedoch sei in dem Bewerbungsbogen nach dem derzeitigen Wohnort gefragt gewesen. Diesen habe sie wahrheitsgemäß mit der Mietwohnung des Klägers zu 1. in D. angegeben. Dort habe sie seit spätestens September 2021 ihren Lebensmittelpunkt. Der Wohnort sei dabei nicht gleichbedeutend mit der Meldeadresse. Die Rücknahmeentscheidung der Beklagten stelle sich mangels unzutreffender Angaben mithin als rechtswidrig dar.
Die Kläger beantragen,
die Bescheide der Beklagten vom 30. Mai 2022 aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte zu verurteilen, das Grundstück Flur 3, Flurstück Nr. .../18, Gemarkung B., an die Kläger zu veräußern und zu übertragen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus, mangels Vorlage eines Nachweises für eine gemeinsame Wohnung an einem anderen Ort sei auf die Regelungen des Bundesmeldegesetzes zurückgegriffen worden. Seit dem Jahre 1991 sei die Klägerin zu 2. mit Hauptwohnsitz an der Adresse Im C., B. gemeldet. Sie bewohne mithin das in ihrem Eigentum stehende Wohngebäude. Zudem habe die Klägerin zu 2. auch in dem Bewerbungsbogen selbst diese Adresse für sich angegeben. Die Angabe über das Bewohnen einer Mietwohnung sei daher jedenfalls im Hinblick auf die Klägerin zu 2. fehlerhaft erfolgt. Dass zugunsten der Mutter der Klägerin ein Wohnungs- und Mitnutzungsrecht an dem Grundstück bestehe, ändere hieran nichts. Darüber hinaus seien auch die Angaben über fehlendes Grundeigentum in der Gemeinde unzutreffend gewesen. Die Kläger hätten hierzu angegeben, kein bebaubares Grundstück zu besitzen. Aus Sicht eines objektiven Dritten sei es zweifelsfrei erkennbar, dass es bei dieser Frage nicht nur um Grundstücke, sondern Wohneigentum insgesamt gehe. Es sei die unverkennbare Intention der Beklagten gewesen, Bewerber ohne Wohneigentum bei der Vergabe zu bevorteilen. Für die Kläger sei es daher ohne Weiteres erkennbar gewesen, dass das Eigentum an der Wohnimmobilie Im C. hätte angegeben werden müssen.
Zur weiteren Darstellung des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze nebst Anlagen sowie der Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen. Letztere haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist im Hauptantrag unzulässig (1.) und im Hilfsantrag unbegründet (2.).
1. Das mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsbegehren gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ist nicht statthaft.
In dem Beschluss vom 28. Juli 2022 – 1 L 625/22.KO – hat die seinerzeit zuständige 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz ausgeführt, dass es sich bei der mit E-Mail vom 14. Januar 2022 erfolgten Mitteilung über die Zuteilung des streitgegenständlichen Grundstücks an die Kläger um einen begünstigenden Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz i.V.m. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – handele. Infolge dessen seien die diese Entscheidung revidierenden Schreiben vom 30. Mai 2022 als belastende Verwaltungsakte gemäß §§ 48, 49 VwVfG zu qualifizieren (actus contrarius).
Dieser Auffassung folgt die nunmehr erkennende Kammer nicht. Den streitgegenständlichen Schreiben der Beklagten vom 30. Mai 2022 fehlt es jedenfalls an dem zur Annahme eines Verwaltungsaktes erforderlichen Regelungscharakter. Dieser setzt voraus, dass das behördliche Handeln auf die Herbeiführung einer bestimmten Rechtsfolge gerichtet ist (vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG § 35 Rn. 140 m.w.N.). So liegt der Fall hier indes nicht. Die Funktion der an die Kläger gerichteten Schreiben vom 30. Mai 2022 erschöpft sich darin, die Kläger über die Nichtvergabeentscheidung des Ortsgemeinderates vom 24. Mai 2022 und die Rückabwicklung der bis dahin vorgenommenen Schritte in Kenntnis zu setzen. Neben dem Wortlaut der Schreiben („[...] der Ortsgemeinderat hat am 24.05.2022 einstimmig beschlossen, [...]“), spricht hierfür auch die sonstige äußere Form der Schreiben. Sie lässt keinen Rückschluss auf ein behördliches Handeln in Form eines Verwaltungsaktes zu, insbesondere sind die Schreiben weder als „Bescheid“ gekennzeichnet, noch ist ihnen eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Den angegriffenen Schreiben kommt damit ebenso wie der vorangegangenen E-Mail vom 14. Januar 2022 ein rein informatorischer Charakter zu. Gegen die Annahme, dass die Beklagte den Erlass eines Verwaltungsaktes bezweckte, spricht darüber hinaus auch die gesetzliche Systematik: Die Entscheidung über die Vergabe gemeindlicher Grundstücke anhand der von der Beklagten aufgestellten Vergaberichtlinien obliegt dem Gemeinderat, der im Wege der Beschlussfassung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung – GemO – über die Zuteilung der Grundstücke entscheidet. Die durch den Rat im Beschlusswege getroffene Zuteilungsentscheidung ist durch den Bürgermeister gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 GemO auszuführen, indem der Grundstücksverkauf notariell beurkundet und sodann dinglich vollzogen wird. Der Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses im Wege eines gleichsam „zwischengeschalteten“ Verwaltungsaktes (vgl. hierzu VG München, Urteil vom 27. Dezember 2006 - M 9 E 06.4069 –, juris Rn. 29) ist damit nicht erforderlich und dem Gesetz überdies fremd (vgl. auch Ruff, KommJur 2009, 201, 204 f. m.w.N.).
Da der durch die Kläger erhobene Widerspruch bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht beschieden worden ist, haben die angegriffenen Bescheide auch nicht nachträglich Verwaltungsaktsqualität erlangt (vgl. hierzu OVG RP, Beschluss vom 22. September 2003 – 2 B 11357/03 –, juris Rn. 5).
2. Das mit dem Hilfsantrag verfolgte Begehren auf Veräußerung und dingliche Übertragung des Flurstücks Nr. .../18, Flur 3, Gemarkung B. ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.
In der Sache ist dieses Begehren jedoch unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Veräußerung und Übertragung des streitgegenständlichen Grundstücks.
Bei der Bereitstellung von Bauland handeln die Gemeinden im Bereich der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz – GG – und Art. 49 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – verbürgten kommunalen Selbstverwaltung. Es steht daher im gemeindlichen Ermessen, ob und inwieweit sie in ihrem Eigentum stehendes Bauland an Private vergibt. Ein Rechtsanspruch auf Zuteilung gemeindlicher Grundstücke hat der Einzelne grundsätzlich nicht. Vielmehr besitzt er im Ausgangspunkt – soweit sich die Gemeinde zur Vergabe von Grundstücken entschließt – nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Zur Eingrenzung dieses weiten Vergabeermessens kann die Gemeinde Vergaberichtlinien aufstellen, anhand derer sie ihre Zuteilungsentscheidungen ausrichtet. Sie führen zu einer Selbstbindung der Verwaltung mit der Folge, dass die betreffenden Grundstücke nur nach Maßgabe dieser Richtlinien vergeben werden dürfen. Weicht die Gemeinde von diesen ab, so kann der hierdurch Benachteiligte eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 17 Abs. 1 und 2 LV geltend machen (vgl. OVG RP, Urteil vom 9. Juli 2010 – 2 A 10310/10.OVG –, BeckRS 2010, 50987 m.w.N.). Im Hinblick auf den hier vorliegenden Fall der nachträglichen Aufhebung einer Zuteilungsentscheidung ist zu sehen, dass Gemeinderatsbeschlüsse als innerorganisatorische Rechtsakte im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung grundsätzlich keine Außenwirkung entfalten, sondern lediglich Handlungsermächtigung und –anweisung für den Vollzug durch den Bürgermeister sind. Sie können daher jederzeit geändert oder aufgehoben werden (vgl. Ruff, KommJur 2009, 201, 205). Entsprechend der oben dargestellten Grundsätze zur ursprünglichen Zuteilungsentscheidung muss sich auch die eine ursprüngliche Vergabeentscheidung abändernde Entscheidung des Gemeinderates gleichwohl an den von der Gemeinde aufgestellten Vergaberichtlinien messen lassen und diesen entsprechen.
Ausgehend hiervon ist die Entscheidung des Ortsgemeinderates der Beklagten vom 24. Mai 2022, das streitgegenständliche Grundstück in Abkehr von dem ursprünglich gefassten Gemeinderatsbeschluss nicht an die Kläger zu veräußern, rechtlich nicht zu beanstanden. Sie verstößt nicht gegen den Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 17 Abs. 1 und 2 LV. Der Ortsgemeinderat hat sich in rechtmäßiger Weise anhand der von ihm aufgestellten Vergaberichtlinien gegen einen Verkauf des Grundstücks an die Kläger entschieden. Er ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Kläger die für einen Verkauf erforderliche Punktzahl jedenfalls deshalb nicht erreichen, weil die Klägerin zu 2. entgegen der Angabe im Bewerbungsbogen nicht zur Miete wohnt. Für den objektiven Betrachter ist bei sinnhaftem Verständnis der von der Beklagten aufgestellten Vergabekriterien ohne Weiteres erkennbar, dass Bewerber, die im Zeitpunkt der Bewerbung ein Eigenheim bewohnen, gegenüber denjenigen, die zur Miete bzw. bei ihren Eltern wohnen, nachrangig berücksichtigt werden sollen. Ausgehend hiervon ist es sachgerecht, für die rechtssichere Beantwortung der Frage, ob der Bewerber derzeit zur Miete wohnt, in Anlehnung an das Bundesmeldegesetz – BMG – auf dessen gemeldeten Wohnsitz abzustellen, da dieser gemäß § 21 Abs. 2 BMG die vorwiegend benutzte Wohnung darstellt. Sofern die Klägerin zu 2. geltend macht, ihr Lebensmittelpunkt befinde sich seit September 2021 in der gemeinsamen Wohnung in D., ergibt sich hieraus nichts anderes. Sofern dies tatsächlich zutrifft, hätte es der Klägerin zu 2. oblegen, den Wohnungswechsel binnen 2 Wochen bei der Meldebehörde anzuzeigen, § 17 Abs. 1 BMG. Die unterlassene Anzeige des Wohnsitzwechsels fällt in die Risikosphäre der Klägerin zu 2., sie muss sich im Hinblick auf die Erfüllung der Vergabekriterien an dem von ihr gemeldeten Wohnsitz festhalten lassen. Die freie Ausfüllung des Vergabekriteriums des „Wohnens“ anhand des bloßen zeitweisen Aufenthalts wäre demgegenüber nicht sachgerecht, da es den Bewerbern in diesem Falle eröffnet wäre, die Wohnsituation entsprechend dem jeweiligen Erfordernis der Vergabekriterien unterschiedlich und zu ihren Gunsten zu bestimmen. In diesem Sinne ist auch die Klägerin zu 2. vorgegangen, indem sie hinsichtlich der Frage, wo sich ihr derzeitiger Hauptwohnsitz befinde, zur Erlangung der höchstmöglichen Punktzahl wiederum auf ihre gemeldete Adresse in B. abgestellt hat. Soweit der Bevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, dass der gemeldete Wohnsitz der Klägerin zu 2. sich bereits aus dem Bewerbungsformular ergebe und dem Ortsgemeinderat daher bereits bei der erstmaligen Beschlussfassung über die Zuteilung an die Kläger bekannt gewesen sei, sodass es der Beklagten oblegen habe zu ermitteln, ob sich dieser Wohnsitz im Eigentum der Klägerin zu 2. befinde, vermag sich die Kammer dem nicht anzuschließen. Die Beklagte ist jedenfalls ohne konkrete Veranlassung nicht verpflichtet, die Angaben der Bewerber auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Eine solche Veranlassung bestand hier nicht. Dass es sich bei der von der Klägerin zu 2. angegebenen Adresse nicht um eine Mietwohnung handelt, war für die Beklagte anhand der Angaben im Bewerbungsbogen nicht zu erkennen und auch nicht ernstlich zweifelhaft.
Das Vergabekriterium „Wohneigentum“ wurde von der Beklagten mithin zutreffend mit 0 Punkten bewertet. Maßgeblich ist dabei allein die objektive Nichterfüllung des Vergabekriteriums. Ob die Kläger die unzutreffende Angabe wissentlich getätigt haben, ist für die Berechnung der Vergabepunktzahl ohne Belang.
3. Die Entscheidung zur Kostentragung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO.
Gründe, gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO die Berufung zuzulassen, sind nicht gegeben.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 34.104,00 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 GemO
§ 21 Abs. 2 BMG
§ 17 Abs. 1 BMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz
Art. 49 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 17 Abs. 1 und 2 LV

Zitierte Entscheidungen: 1 L 625/22
9 E 06.40
2 B 11357/03
2 A 10310/10