Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2025-03-21, Aktenzeichen 4 L 919/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0321.4L919.24.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 20. Dezember 2024 gegen Ziffer I.4. des Bescheids des Bezirksamts Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin vom 16. Dezember 2024 wird wiederhergestellt. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 20. Dezember 2024 gegen die Zwangsgeldandrohung in Bezug auf eine Zuwiderhandlung gegen Ziffer I.4. des Bescheids des Bezirksamts Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin vom 16. Dezember 2024 wird angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen.
Die Antragstellerin und der Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen prostitutionsrechtliche Anordnungen von Meldepflichten.
Sie betreibt die Prostitutionsstätte „F...“ in der M... in 6... Berlin, welche vom Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) am 7. Juli 2022 genehmigt wurde. Mit Bescheid vom 16. Dezember 2024 ordnete das Bezirksamt gegenüber der Antragstellerin an, ihm jede Person zu melden, die in der oder für die Prostitutionsstätte für Aufgaben der Stellvertretung, zur Betriebsleitung und -beaufsichtigung, für Aufgaben im Rahmen der Einhaltung des Hausrechts oder der Hausordnung, für die Einlasskontrolle und die Bewachung zum Zeitpunkt der Zustellung des Bescheids tätig ist. Diese Meldung habe unabhängig von der Art des Beschäftigungsverhältnisses unverzüglich, spätestens 14 Tage nach Zustellung des Bescheids mit Namen, Vornamen, Geburtsdatum, Anschrift sowie Art und Umfang der Aufgaben zu erfolgen (Ziffer I.1.). Weiter verpflichtete das Bezirksamt die Antragstellerin, ihm jede zukünftige in diesem Aufgabenkreis tätige Person unverzüglich, spätestens aber 14 Tage nach Aufnahme der Tätigkeit, mit denselben Angaben zu melden (Ziffer I.2.). Außerdem gab es der Antragstellerin auf, jede Person in diesem Aufgabenkreis, welche nicht mehr für das Prostitutionsgewerbe tätig ist, unverzüglich, spätestens 14 Tage nach Beendigung der Tätigkeit, mit denselben Angaben zu melden (Ziffer I.3.). Schließlich verpflichtete das Bezirksamt die Antragstellerin, in geeigneter Weise darauf hinzuwirken, dass sich während der Betriebszeiten in den Räumen der Prostitutionsstätte ausschließlich die folgenden Personen aufhalten: im Betrieb tätige Prostituierte, deren Kunden, Personen mit Aufgaben der Stellvertretung, der Betriebsleitung und -beaufsichtigung, Personen mit Aufgaben nach § 25 Abs. 2 des Prostituiertenschutzgesetzes (ProstSchG), Personen, die im Betriebskonzept aufgeführt sind, sowie Personen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen (Ziffer I.4.). An sämtliche Anordnungen habe sich die Antragstellerin spätestens fünf Tage nach Zustellung zu halten. Für den Fall der Missachtung einer der Anordnungen in den Ziffern I.1., I.2. und I.4. binnen 20 Tagen nach Zustellung drohte das Bezirksamt Zwangsgelder in Höhe von jeweils 5.000,- Euro an, bei Missachtung der Anordnung in Ziffern I.3. ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro an (Ziffer II.). Schließlich ordnete das Bezirksamt die sofortige Vollziehung der Anordnungen nach Ziffer I. an (Ziffer III.).
Zur Begründung führte das Bezirksamt im Wesentlichen aus, es müsse jederzeit über die aktuell in dem Betrieb mit den genannten Aufgaben betrauten Personen informiert sein, um diese regelmäßig auf ihre Zuverlässigkeit überprüfen zu können. Da eine Mitteilungspflicht gesetzlich nicht vorgesehen und eine entsprechende Auflage nicht in Verbindung mit der Genehmigung erlassen worden sei, mache das Bezirksamt von seiner Befugnis Gebrauch, jederzeit nachträgliche Anordnungen zu erlassen. Eine solche sei erforderlich, um die Prostituierten, Beschäftigten und Gäste vor Gefährdungen durch unzuverlässige Personen zu schützen. Das Aufenthaltsverbot für betriebsfremde Personen solle verhindern, dass Personen unter einem Vorwand ohne Anmeldung oder gesundheitliche Beratung tätig werden oder „Zuhälter“ den Prostituierten Weisungen erteilen können.
Mit dem am 20. Dezember 2024 angebrachten Antrag sucht die Antragstellerin um Eilrechtsschutz nach und hat taggleich bei der Behörde Widerspruch gegen die Anordnung erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Die Anordnung sei bereits nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig. Die Angabe von fünf-, 14- und 20-tägigen Fristen sei widersprüchlich und die Handlungspflichten damit in zeitlicher Hinsicht unbestimmt. Für die Anordnungen unter I.1. bis I.3. fehle es an einer tauglichen Rechtsgrundlage. Auf die Generalklausel des § 17 Abs. 3 i.V.m. § 17 Abs. 1 ProstSchG könne eine Meldepflicht nicht gestützt werden. Der Gesetzgeber habe gerade keine Ermächtigungsgrundlage für eine Meldepflicht geschaffen. Eine solche sei aber notwendig, da eine Meldepflicht in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erheblich eingreife. Etwas anderes gelte auch nicht unter Heranziehung der Rechtsprechung zu polizeilichen Meldeauflagen. Soweit solche auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden könnten, setze dies eine konkrete Gefahrenlage voraus. Dem Auskunftsverlangen des Antragsgegner liege eine solche nicht zugrunde. Die Maßnahme sei im bloßem Vorfeld der Gefahrenabwehr ohne Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten der Antragstellerin getroffen worden. Soweit sich der Antragsgegner auf die behördliche Zuverlässigkeitsprüfung nach § 15 Abs. 3 ProstSchG berufe, ermächtige und verpflichte diese Aufgabenzuweisung die Behörde nicht zum Erlass belastender Verwaltungsakte. Der Gesetzgeber habe ausdrücklich keine Dauerprüfung, sondern lediglich periodische Prüfungen vorgesehen. Jedenfalls habe der Antragsgegner von seinem Ermessen pflichtwidrig keinen Gebrauch gemacht und seine Entscheidung auf keinerlei Gesichtspunkte gestützt, die ihre Ursache im konkreten Betrieb der Antragstellerin habe.
Insbesondere die Anordnung unter I.3. sei unverhältnismäßig weit gefasst. Sie erfasse auch Personen, die zum Zeitpunkt der Bescheidzustellung schon nicht mehr im Betrieb der Antragstellerin beschäftigt waren. Zu diesen habe sie gar keinen Kontakt mehr. Insoweit könne die Antragstellerin keine Auskünfte erteilen. Die Anordnung unter Ziffer I.4. des Bescheids belaste die Antragstellerin in unverhältnismäßiger Weise, da danach auch Beschäftigte, die nicht zu dem benannten Personenkreis gehören, den Betrieb nicht mehr betreten dürften. Das betreffe insbesondere Mitarbeiter aus der Verwaltung, der IT, dem Marketing, dem Service oder der Reinigung. Diese Personengruppe falle auch nicht in den Kreis derjenigen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen könnten. Von mehr als 60 Beschäftigten bei jedem Betreten des Betriebs einen Nachweis zu fordern und zu kontrollieren, sei jedenfalls unverhältnismäßig. Die Zwangsgeldandrohung sei rechtswidrig, da die aufgegebenen Meldepflichten durch vertretbare Handlungen erfüllt werden könnten. Der Antragsgegner könne sich die begehrten Informationen auch im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen oder behördlichen Auskunftsersuchen beschaffen. Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung fehle ein besonderes Vollstreckungsinteresse. Ein Eilbedürfnis habe der Antragsgegner selbst widerlegt, indem er es in Kauf genommen habe, dass der unbeanstandete Betrieb der Antragstellerin während der fünfjährigen Bearbeitungszeit des Erlaubnisantrags aufgrund einer Genehmigungsfiktion gänzlich ohne Zuverlässigkeitsprüfung betrieben werden konnte. Auch bei Erteilung der Erlaubnis habe er keinen Anlass für den Erlass einer Nebenbestimmung gesehen, obwohl er von der fehlenden gesetzlichen Meldepflicht schon seit Einführung des ProstSchG im Jahr 2017 gewusst habe.
Die Antragstellerin beantragt wörtlich,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 20. Dezember 2024 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 16. Dezember 2024 zum Aktenzeichen OrdA21-B841/24 (der Antragstellerin zugestellt am 18. Dezember 2024) wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält an seinem Bescheid fest und führt ergänzend aus: Der Bescheid sei hinreichend bestimmt. Aus den Anordnungen unter I.1. und I.2. gehe jeweils eine 14-tägige Frist zur Meldung hervor, beginnend mit der Zustellung bzw. der Aufnahme der Tätigkeit. Für das Aufenthaltsverbot unter I.4. gelte die fünftägige Frist nach Ziffer II. Die Frist von 20 Tagen nach Zustellung sei einzig maßgeblich für die Vollstreckung. Die Anordnungen könnten auf die Generalklausel gestützt werden. Der Erlass selbständiger Anordnungen sei die einzige Möglichkeit, die erforderlichen personenbezogenen Daten für die gesetzlich vorgesehene Zuverlässigkeitsprüfung zu erhalten. Ein behördliches Ermessen bestehe insoweit nur bei der Wahl des Überprüfungsintervalls, nicht hinsichtlich der Zuverlässigkeitsprüfung als solcher. Ein vorangegangenes Fehlverhalten des Betreibers sei nicht erforderlich. Im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung dürfe der Antragsgegner die angeforderten Daten gemäß § 34 Abs. 1 ProstSchG erheben, verarbeiten und nutzen. Die Auskunft sei für die Antragstellerin auch nicht unzumutbar, da ihr die angeforderten Daten vorlägen. Die Anordnung unter I.3. erfasse nur Personen, die dem Antragsgegner bereits gemeldet wurden und die ihre Tätigkeit in dem Betrieb der Antragstellerin zukünftig aufgeben werden. Unter die Personen, welche ein berechtigtes Interesse im Sinne von Ziffer I.4. nachweisen könnten, fielen auch die von der Antragstellerin genannten weiteren Beschäftigten. In der Vergangenheit seien in anderen Prostitutionsstätten immer wieder Personen angetroffen worden, die behauptet hätten, sie seien nur „zu Besuch“, obwohl viel dafürgesprochen habe, dass es sich in Wirklichkeit um Prostituierte gehandelt habe. Die Anordnungen beträfen allesamt unvertretbare Handlungen, da nur die Antragstellerin die Daten herausgeben und betriebsfremden Personen den Zutritt verweigern könne. Alternativ durchzuführende regelmäßige Kontrollen vor Ort lediglich zur Datenermittlung könnten nicht im Interesse der Antragstellerin liegen. Eine Ersatzvornahme durch Kontrollen sei wegen des zeitlichen und personellen Aufwands ohnehin untunlich. Der Verzug des Antragsgegners bei der Erlaubniserteilung habe keinen Einfluss auf das Gewicht des öffentlichen Vollstreckungsinteresses.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, über den im Einverständnis der Beteiligten nach § 87a Abs. 2, 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) der Berichterstatter entscheidet, hat im tenorierten Umfang Erfolg.
1. Der Antrag ist nach §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO dahingehend auszulegen, dass die Antragstellerin hinsichtlich der Ziffer I. des Bescheids die Wiederherstellung und in Bezug auf Ziffer II. die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs begehrt, denn ihrem Widerspruch kommt zum einen keine aufschiebende Wirkung zu, weil der Antragsgegner im Hinblick auf Ziffer I. des Bescheids die sofortige Vollziehung angeordnet hat (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO), zum anderen weil die Zwangsgeldandrohungen von Gesetzes wegen sofort vollziehbar sind (§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO i.V.m. § 63 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Berlin – JustG Bln –).
2. Der so ausgelegte Antrag ist zulässig, aber nur teilweise begründet.
a) Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach darf die Begründung zwar nicht bloß formelhaft bleiben, sondern muss einzelfallbezogen sein. Allerdings belegen bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr – wie hier – die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe in der Regel zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juni 2009 – OVG 1 S 97.09 – juris, Rn. 3). Diesen Anforderungen wird die von der Behörde gegebene Begründung gerecht. Der Antragsgegner stellt darin sinngemäß auf die hochrangigen Rechtspositionen ab, zu deren Schutz der ordnungsgemäße Betrieb der Prostitutionsstätte unter Berücksichtigung der geringen Eingriffsschwere auch vor einer Hauptsachentscheidung sichergestellt werden müsse.
b) Das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Bescheides überwiegt – mit Ausnahme von Ziffer I.4. des Bescheids und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung – das Interesse der Antragstellerin, vorerst von der Vollziehung verschont zu bleiben. Die Interessenabwägung geht diesbezüglich zu ihren Lasten aus, da ihr Widerspruch nach der – im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen – summarischen Prüfung unbegründet sein dürfte, weil sich die Anordnungen als rechtmäßig erweisen und sie nicht in seinen Rechten verletzen werden (dazu unter cc), § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich Ziffer I.4. des Bescheids (dazu unter bb) und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung (dazu unter ee) überwiegt hingegen das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, da sich der Bescheid insoweit nach der – im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen – summarischen Prüfung als rechtswidrig erweisen und die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten verletzt wird.
aa) Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheids bestehen nicht. Zwar hat der Antragsgegner die Antragstellerin vor Erlass des Bescheids nicht nach § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln) zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen angehört. Nach diesen Normen ist einem Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift. Der Anhörungsmangel wurde aber im hiesigen Eilverfahren nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln geheilt. Danach ist eine Verletzung von Verfahrensvorschriften, die den Verwaltungsakt nicht nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt wird. Eine schriftsätzliche Stellungnahme der Behörde im gerichtlichen Eilverfahren kann eine Nachholung der Anhörung dann bewirken, wenn sich die Behörde in ihrem Schriftsatz nicht nur auf die Verteidigung der einmal getroffenen Verwaltungsentscheidung beschränkt, sondern eindeutig und klar zu erkennen gibt, dass sie ein etwaiges Vorbringen des Betroffenen zur Kenntnis genommen und gewürdigt hat, aber dennoch bei ihrer erneuten Entscheidung zu dem Ergebnis gekommen ist, dass die Verfügung aufrechterhalten bleibt (OVG Münster, Beschluss vom 11. Februar 2014 – 15 B 69/14 – juris, Rn. 14ff.; VGH Kassel, Beschluss vom 20. Mai 1988 – 4 TH 3616/87 – juris, Rn. 29ff.; OVG Schleswig, Beschluss vom 10. Dezember 2019 – 4 MB 88/19 – juris, Rn. 8; VG Trier, Beschluss vom 24. Januar 2020 – 2 L 4958/19.TR – juris, Rn. 35 m.w.N.). Diesen Maßstäben genügt die Antragsgegnerin mit ihren Schriftsätzen vom 13. und 23. Januar 2025, in denen sie sich eingehend mit den Argumenten der Antragstellerin und deren Auslegung der Verfügungen auseinandersetzt und unter Heranziehung weiterer Argumente an ihrem Bescheid festhält.
Selbst wenn man eine solche Heilung durch das hiesige Verfahren nicht annehmen sollte, vermag der Anhörungsmangel dem Antrag der Antragstellerin nicht zu Erfolg zu verhelfen. Bei der Entscheidung im Eilrechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO hat das Gericht eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts und dem Aussetzungsinteresse des Adressaten des Verwaltungsakts zu Grunde zulegen. Teil dieser Abwägung ist eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens; dabei handelt es sich um eine prozessuale Prognose, in welche die überschlägige Beurteilung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts eingeht. Im Rahmen dieser Prognose sind auch Heilungsmöglichkeiten von formellen Fehlern des Verwaltungsakts im gerichtlichen Verfahren unter Beachtung der Wahrscheinlichkeit eines Heilungserfolgs in den Blick zu nehmen. Insbesondere ist dabei zu berücksichtigen, inwiefern der nach dem Stand des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zu beurteilende Sach- und Streitstoff erwarten lässt, dass sich mit einer Nachholung der Anhörung der Tatsachenstoff mit Auswirkungen für die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts verändern wird. Ist dies – wie im vorliegenden Fall – nicht erkennbar, erscheint die Heilung eines etwaigen Anhörungsmangels letztlich nur als Formsache, die keine Gewährung von Eilrechtsschutz rechtfertigt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 6. Januar 2022 – OVG 5 S 19/21 – juris, Rn. 3, und vom 24. August 2015 – OVG 12 S 2.15 – juris, Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17. März 2022 – 28 L 257/22 – juris, Rn. 6).
bb) Die Anordnung in Ziffer I.4. des Bescheids ist materiell rechtswidrig, sie genügt nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln. Demnach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) zu ermitteln. Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 – juris, Rn. 12f.). Diesen Anforderungen wird die Anordnung nicht gerecht.
Die Anordnung in Ziffer I.4. des Bescheids lässt weder den vom Aufenthaltsverbot konkret erfassten Personenkreis noch die von der Antragstellerin konkret zu ergreifenden Maßnahmen hinreichend erkennen.
(1) Aus der Anordnung wird schon nicht hinreichend deutlich, welche Personen von dem Aufenthaltsverbot erfasst werden. Nach dem Wortlaut sind dies all diejenigen Personen, die kein „berechtigtes Interesse“ an einem Aufenthalt in der Prostitutionsstätte geltend machen können. Indem der Antragsgegner auf ein „berechtigtes Interesse“ abstellt, verwendet er einen unbestimmten Rechtsbegriff. Insoweit überlässt er der Antragstellerin die Beurteilung, ob konkrete Personen(gruppen) unter diesen Begriff zu subsumieren sind oder nicht. Eine Anordnung ist zwar auch unter Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen noch hinreichend bestimmt, wenn die unbestimmten Rechtsbegriffe auslegungsfähig sind und die Auslegung unter Heranziehung der hergebrachten rechtswissenschaftlichen Methodik zu klaren Ergebnissen führt; die Anforderungen sind insoweit aber strenger als bei einer Rechtsnorm, die naturgemäß noch für den Einzelfall konkretisiert werden muss (Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 5. Erg.-Lfg. Juli 2024, § 37 VwVfG Rn. 36). Die zur Spezifizierung der Personen mit berechtigtem Interesse herangezogenen Beispiele deuten in Abgrenzung zu den zuvor genannten betriebsinternen Personengruppen darauf hin, dass hiermit betriebsexterne Dienstleister gemeint sind. Danach wäre das übrige Personal der Antragstellerin nicht eingeschlossen. Die Begründung lässt demgegenüber erkennen, dass insgesamt lediglich die Anwesenheit „betriebsfremder Personen“ ausgeschlossen werden soll, um die Anwesenheit von „Zuhältern“ oder nicht angemeldeten Prostituierten zu verhindern (vgl. S. 6 des Bescheids). Unter der gebotenen Berücksichtigung des hierin zum Ausdruck kommenden Schutzzwecks ist zwar noch erkennbar, dass die Beschäftigten der Antragstellerin nicht von dem Aufenthaltsverbot erfasst sein sollen. Im Übrigen lässt die Anordnung aber nicht hinreichend klar erkennen, nach welchen Kriterien betriebsexterne Personen entweder als „betriebsfremde Personen“ auszuschließen oder als Personen mit „nachgewiesenem berechtigten Interesse“ zugelassen sind. Es verbleiben eine Vielzahl an möglichen Personen, bei denen eine Einordnung anhand des Bescheids schwerfällt (z.B. Prostituierte, welche sich vor der verbindlichen Buchung eines Aufenthalts zunächst umschauen wollen, ob die Prostitutionsstätte für ihre Tätigkeit in Frage kommt, Handwerker und andere Dienstleister, welche die Räumlichkeiten zur möglichen Anbahnung einer Beauftragung in Augenschein nehmen müssen, Mitarbeitende von Beratungsstellen für Sexarbeiterinnen). Diese zumal zwangsgeldbewehrte Subsumtionsleistung wird in unzumutbarer Weise der Antragstellerin aufgebürdet.
(2) Die Anordnung unter I.4. bezeichnet zudem auch die Mittel nicht hinreichend klar, welche die Antragstellerin ergreifen soll, um den Aufenthalt der genannten Personen auszuschließen. Der erforderliche Grad der Präzisierung der anzuwendenden Mittel ist vom materiellen Recht und dem zugrundeliegenden Sachverhalt abhängig. Regelmäßig kann nur bei Handlungspflichten die Wahl des Mittels fraglich sein. Bei Pflichten, die voraussichtlich im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden sollen, bedarf es einer genaueren Angabe des Mittels als bei Pflichten, bei denen als Zwangsmittel nur das Zwangsgeld in Betracht kommt. Des Weiteren hängen die Bestimmtheitsanforderungen mit dem Spielraum zusammen, der dem Pflichtigen aufgrund des Fachrechts oder des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verbleiben muss (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. Juni 2019 – 8 ME 39/19 – juris, Rn. 39 m.w.N.). Die Angabe jedenfalls eines konkreten Mittels zur Zielerreichung ist jedoch bei Verpflichtungen zum positiven Tun erforderlich, um den Betroffenen hinreichend deutlich aufzuzeigen, was von ihm verlangt wird und wie er sich rechtskonform verhalten kann (vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 5. Erg.-Lfg. Juli 2024, § 37 VwVfG Rn. 37). Soweit dem Pflichtigen ein Tätigwerden aufgegeben wird, genügt es daher in aller Regel nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit, lediglich das Ziel der Verfügung zu benennen. Die Behörde ist vielmehr verpflichtet anzugeben, welches von mehreren Mitteln der Pflichtige zur Erreichung des Ziels einsetzen muss (VGH Kassel, Beschluss vom 26. Juli 1994 – 4 TH 1779/93 – juris, Rn. 22). Diesen Anforderungen wird die Anordnung nicht gerecht.
Der Antragsgegner benennt nur das anzustrebende Ziel. Hierauf habe die Antragstellerin „in geeigneter Weise hinzuwirken“. Damit wirft der Antragsgegner nicht einmal mögliche Alternativen auf, unter denen die Antragstellerin im Sinne der Verhältnismäßigkeit wählen könnte. Auch aus dem Fachrecht ergibt sich keine Präzisierung. Die Pflicht des Betreibers, für die Sicherheit insbesondere von Prostituierten im Rahmen seines Gewerbes Sorge zu tragen, wird in § 24 Abs. 1 ProstSchG ebenfalls nur abstrakt-generell beschrieben. Konkrete Schutzmaßnahmen hat er in dem Betriebskonzept nach § 16 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG darzulegen. Weitergehende vollstreckbare behördliche Anforderungen bedürfen dementsprechend einer konkreteren Eingrenzung. Das gilt namentlich auch für die hier in erster Linie in Betracht kommenden Zugangskontrollen. Insoweit bestimmt der Antragsgegner etwa in keiner Weise, ob etwaige Kontrollen umfassend oder stichprobenartig, dauerhaft oder temporär oder unter Aushändigung eines mitzuführenden Berechtigungszeichens zu erfolgen haben. Vorliegend ist zwar zu berücksichtigen, dass die auferlegten organisatorischen Maßnahmen als unvertretbare Handlungen nicht im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden dürften. Auch für die Festsetzung eines Zwangsgelds fehlt es jedoch an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, was konkret die Handlungspflicht in Ziffer I.4. des Bescheids der Antragstellerin abverlangt.
cc) Die Anordnungen unter I.1. bis I.3. sind hingegen materiell rechtmäßig. Als Ermächtigungsgrundlage können sie auf § 30 Abs. 1 ProstSchG gestützt werden. Danach ist insbesondere der Betreiber eines Prostitutionsgewerbes verpflichtet, der zuständigen Behörde und den ihr Beauftragten auf deren Verlangen die für die Überwachung des Geschäftsbetriebs erforderlichen mündlichen und schriftlichen Auskünfte zu erteilen. Diese Vorschrift ermächtigt die Aufsichtsbehörde auch zum Erlass von Auskunftsanordnungen in Form eines Verwaltungsakts (dazu unter (1)). Gegen die Bestimmtheit der Anordnungen bestehen keine Bedenken (dazu unter (2)). Die Anordnung genügt den tatbestandlichen Anforderungen des § 30 Abs. 1 ProstSchG, insbesondere sind sie ihrem sachlichen Umfang nach erforderlich für die Überwachung des Geschäftsbetriebes (dazu unter (3)). Der Antragsgegner hat bei der Anordnung der Meldepflicht auch sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt (dazu unter (4)). Schließlich bestehen auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, die Anordnungen auf § 30 Abs. 1 ProstSchG statt dem im Bescheid von der Behörde gestützten § 17 Abs. 3 ProstSchG zu stützen (dazu unter (5)).
(1) Die Behörde ist nach § 30 Abs. 1 ProstSchG befugt ist, Auskünfte durch Verwaltungsakt einzufordern. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die Befugnis der Verwaltung, sich zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben des Mittels des Verwaltungsaktes zu bedienen, nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt werden muss, die in materieller Hinsicht zu einem Eingriff ermächtigt. Vielmehr handelt es sich beim Verwaltungsakt um die allgemein anerkannte Handlungsform der Verwaltung mit der sie Privatpersonen gegenübertritt. Es reicht deshalb aus, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2014 – BVerwG 1 C 11.14 – juris, Rn. 13). Dieses Verständnis steht nicht in Widerspruch zu dem rechtsstaatlichen Gebot der Gesetzesbestimmtheit, das den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ergänzt und konkretisiert. Diesem Gebot ist Genüge getan, wenn die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise den Regelungsinhalt einer Rechtsnorm erkennen können. Auch hierfür ist hinreichend, dass sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 – BVerwG 6 C 39.10 – juris, Rn. 15).
Der Wortlaut des § 30 Abs. 1 ProstSchG ermächtigt zwar nicht ausdrücklich zu einer behördlichen Auskunftsanordnung. Er spricht in der Überschrift bloß von einer „Auskunftspflicht im Rahmen der Überwachung“ und verpflichtet den Adressaten schon kraft Gesetzes zur Auskunftserteilung. Regelungstechnisch tritt neben die Gebotsnorm nicht ausdrücklich auch eine Befugnisnorm, anders als etwa in § 90 des Postgesetzes, § 69 Abs. 1 des Energiewirtschaftsgesetzes oder § 203 Abs. 1 Satz 2 des Telekommunikationsgesetzes. Der Wortlaut zeigt sich jedoch offen für die Auslegung als Befugnisnorm. Die Auskunftspflicht knüpft danach insbesondere an ein behördliches „Verlangen“ an, das sich nicht in einem rechtstatsächlichen Erbitten erschöpfen muss, sondern mit dem Auslösen der bußgeldbewehrten Auskunftspflicht (§ 33 Abs. 2 Nr. 13 ProstSchG) im Rahmen gefahrenabwehrrechtlicher Maßnahmen geradezu typischerweise auch auf eine verbindliche Rechtsfolge gerichtet sein kann. Hierfür spricht bei systematischer Betrachtung, dass eine Verwaltungsaktbefugnis im Fall des parallel formulierten § 29 Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO) anerkannt ist (Marcks, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 93. Erg.-Lfg. März 2024, § 29 Rn. 13) und etwa im Rahmen des § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes sogar ohne Normierung eines „Verlangens“ angenommen wird (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 – BVerwG 6 C 39.10 – juris, Rn. 18). Für eine Auslegung im Gleichlauf zu den gewerberechtlichen Vorschriften zu Auskunfts- und Datenverarbeitungsbefugnissen gegenüber Gewerbetreibenden sprechen daneben auch sowohl die ausdrückliche Verweisung auf § 11 GewO in § 34 Abs. 1 ProstSchG als auch die vom Gesetzgeber bewusst in Anlehnung zu § 29 GewO ausgestaltete Vorschrift der §§ 29f. ProstSchG (vgl. BT-Drs. 18/8556, S. 93).
Auch binnensystematisch sprechen gewichtige Gründe für die Auslegung des § 30 Abs. 1 ProstSchG als Befugnisnorm. Die prostitutionsrechtlichen Aufsichtsbefugnisse adressieren primär den Betreiber, Stellvertreter und die für die Betriebsleitung und Betriebsbeaufsichtigung verantwortlichen Personen. Deren Zuverlässigkeit wird nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG bereits im Erlaubnisverfahren und sodann nach § 15 Abs. 3 ProstSchG in regelmäßigen Abständen geprüft und nur dieser Personenkreis ist nach § 30 Abs. 1 ProstSchG auskunftspflichtig. Demgegenüber sind die mit der Einhaltung des Hausrechts und der Hausordnung, der Einlasskontrolle und Bewachung betrauten Personen nicht unmittelbar in die behördliche Zuverlässigkeitsprüfung nach §§ 12 Abs. 1 Nr. 2, 15 Abs. 3 ProstSchG einbezogen. Vor ihrer Einstellung hat der Betreiber sie aber selbst nach § 25 Abs. 2 ProstSchG auf ihre Zuverlässigkeit zu überprüfen. Auch die Behörde kann nach § 25 Abs. 3 ProstSchG bei Unzuverlässigkeit für sie Beschäftigungsverbote anordnen (vgl. auch BT-Drs. 18/8556, S. 90). Dieses abgestufte Überwachungssystem setzt aber die Information der Behörde über den gesamten von § 25 Abs. 2 ProstSchG erfassten Personenkreis voraus. Andernfalls könnte die Behörde weder beurteilen, ob der Betreiber zuverlässig seinen eigenen Überprüfungspflichten nachkommt, noch die Entscheidung über etwaige Beschäftigungsverbote auf eine hinreichende Informationsgrundlage stützen.
Die Gesetzgebungsmaterialien legen auch einen Gleichlauf der in § 30 Abs. 1 ProstSchG normierten Auskunftspflichten mit gleichermaßen rechtsverbindlichen Anordnungsbefugnissen nahe, wenn es darin heißt: „Absatz 1 [des § 30 ProstSchG] regelt die spiegelbildlich zu den Überwachungsbefugnissen der Behörde bestehenden Auskunftspflichten“ (BT-Drs. 18/8556, S. 93).
Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck der Zuverlässigkeitsprüfung für eine Anordnungsbefugnis. Der Ausschluss unzuverlässiger Personen aus verantwortlichen Positionen im Bereich des Prostitutionsgewerbes bildet ein wichtiges Instrument zur Erreichung des gesetzlichen Ziels, Prostituierte vor Ausbeutung zu schützen und Kriminalität in der Prostitution wie Menschenhandel, Gewalt gegen Prostituierte und Zuhälterei zu bekämpfen (BT-Drs. 18/8556, S. 77). Der großen Bedeutung der Zuverlässigkeitsprüfung für einen effektiven Schutz hochrangiger Rechtsgüter entspräche es nicht, die dafür erforderliche Informationsbeschaffung der Behörde allein auf bußgeldbewehrte, aber nicht vollstreckbare Auskunftsersuchen zu stützen.
Die allgemeine Befugnisnorm des § 17 Abs. 1, 3 ProstSchG ist bei systematischer Betrachtung hingegen entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht geeignet, anlasslose Auskunftsanordnungen zur Zuverlässigkeitsüberprüfung zu erlassen. Nach dieser Norm können jederzeit selbständige Anordnungen erteilt werden, soweit dies erforderlich ist für den Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden, insbesondere vor Ausbeutung oder vor Gefahren für Leben oder Freiheit. Damit eröffnet diese Vorschrift zwar grundsätzlich auch den Raum für gesetzeswiederholende oder konkretisierende Anordnungen zur Auskunft über Personen nach § 25 Abs. 2 ProstSchG (vgl. zur Rechtmäßigkeit entsprechender Auflagen zur Auskunftserteilung auf Grundlage von § 17 Abs. 1 ProstSchG: VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 6 S 928/24 – juris, Rn. 3f., 16, 25; VG Gießen, Beschluss vom 23. Mai 2024 – 8 L 1186/24.GI – juris, Rn. 23, 151). Wie die Antragstellerin zurecht ausführt setzt § 17 Abs. 1, 3 ProstSchG bei systematischer Betrachtung und unter Berücksichtigung seiner gefahrenabwehrrechtlichen Natur aber jedenfalls einen durch die Umstände des Einzelfalls begründeten Anordnungsanlass voraus. Die regelmäßigen Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 15 Abs. 3 ProstSchG setzen demgegenüber Auskunftsbefugnisse unabhängig von konkreten Verstößen oder Anhaltspunkten im Einzelfall voraus, welche sachnäher auf § 30 Abs. 1 ProstSchG zu stützen sind.
(2) Insbesondere die unter I.1. bis I.3. vorgesehenen Fristen und die Reichweite der Anordnung unter I.3. genügen den bereits dargestellten Bestimmtheitsanforderungen. Die kalendermäßig bestimmbaren Fristen unter I.1. bis I.3., wonach die Antragstellerin den Meldepflichten binnen 14 Tagen nach dem jeweiligen fristauslösenden Ereignis – Zustellung, Tätigkeitsaufnahme, Tätigkeitsbeendigung – nachzukommen hat, stellen Inhaltsbestimmungen der jeweiligen Anordnungen dar. Sie räumen der Antragstellerin eine konkrete Zeitspanne für die Befolgung ihrer Auskunftspflicht ein. Es handelt sich insbesondere nicht um Befristungen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG, da die Anordnungen schon mit Bekanntgabe Rechtswirkungen auslösen sollen, wie sich aus der Aufforderung zur „unverzüglichen“ und damit schon vor Fristablauf möglichen Befolgung des Verwaltungsakts ergibt.
Ein vermeintlicher Widerspruch zu dem Hinweis unter II., die Antragstellerin müsse sich spätestens fünf Tage nach Zustellung an die Anordnungen halten, lässt sich mit allgemein anerkannten Auslegungsmethoden auflösen. Soweit die Fristen kollidieren, haben die besonderen Regelungen unter I.1. bis I.3. Vorrang gegenüber der allgemeinen Fünf-Tages-Frist. Für die Anordnung unter I.1. mag der Hinweis unter II. damit zwar überflüssig sein, da mit Bescheidzustellung auch die 14-tägige Befolgungsfrist beginnt. Das differenzierende Fristenregime führt der Adressatin noch hinreichend nachvollziehbar vor Augen, dass die für die konkrete Anordnung erteilte Bestimmung von 14 Tagen Vorrang hat. Das ergibt sich auch daraus, dass der Hinweis unter II. pauschal auf die vorangegangenen Anordnungen verweist und daher so zu verstehen ist, dass er deren spezifischen Inhaltsbestimmungen in Bezug nimmt und nach dem Empfängerhorizont nur eine nachrangige subsidiäre Befolgungsfrist von fünf Tagen einräumt. Für die Anordnungen unter I.2. bis I.3. ergibt sich schon keine Überschneidung der Fristen. Insoweit wird der Antragstellerin erkennbar eine allgemeine Frist von fünf Tagen eingeräumt, binnen derer sie ihre Geschäftsabläufe auf die neuen Meldepflichten für künftige Zu- oder Abgänge unter ihren Beschäftigten, d.h. solche nach Ablauf der Fünf-Tages-Frist, einstellen kann. Sollte es nach Ablauf der Fünf-Tage-Frist zu tatsächlichen Zu- oder Abgängen kommen, hat die Antragstellerin vom Zeitpunkt des Zu- oder Abgangs an 14 Tage Zeit für die Meldung.
Weiterhin ist es unschädlich, dass die Antragsgegnerin unter II. eine allgemeine, weitergehende Frist von 20 Tagen ab Bescheidzustellung bestimmt, vor deren Ablauf sie von Vollstreckungsmaßnahmen absehen wird. Der Regelungstechnik ist zu entnehmen, dass der Antragsgegner ungeachtet eines etwaigen vorherigen Ablaufs der anordnungsspezifischen Fristen für die ersten 20 Tage etwaige bereits eingetretene Rechtspflichten nicht durchsetzen wird. Soweit damit in den ersten 20 Tagen nach Bescheiderlass der vorherige Ablauf der übrigen Fristen im Ergebnis bedeutungslos wird, ist hierin kein unaufklärbarer Widerspruch zu erkennen. Für die Antragstellerin wird durch die Nennung der 20-Tage-Frist im unmittelbaren Zusammenhang mit der im Text abgesetzten Zwangsgeldandrohung hinreichend deutlich, dass sie vor deren Ablauf keine Vollstreckung zu befürchten hat.
Die Anordnung unter I.3. ist auch in Bezug auf die mögliche Erstreckung auf bereits ausgeschiedene Mitarbeitende bzw. Prostituierte sowohl in zeitlicher als auch in personeller Hinsicht hinreichend bestimmt. Für die Adressatin ist nach dem in der Bescheidbegründung erkennbaren Sinn und Zweck der Regelung sowie nach der Verkehrsanschauung ersichtlich, dass die Anordnung lediglich Personen erfasst, die zukünftig ihre Tätigkeit in der konkreten Prostitutionsstätte der Antragstellerin beenden werden. Der Antragsgegner stellt in der Bescheidbegründung nicht auf das Prostitutionsgewerbe im abstrakt-generellen Sinne ab, sondern bezieht sich auf das konkret ausgeübte Gewerbe bzw. den Betrieb der Antragstellerin. Auch das Gesetz verwendet den Begriff des Prostitutionsgewerbes gleichfalls im Sinne des konkret-individuellen Betriebs (vgl. etwa §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1, 3, 14 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG). Regelungszweck der Anordnungen ist ausdrücklich, dass die Behörde jederzeit über die aktuell in dem oder für dieses Prostitutionsgewerbe tätigen Personen informiert ist (vgl. S. 4f. des Bescheids). Dementsprechend ist – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – auch eine Auslegung fernliegend, welche die Meldepflicht nach Ziffer I.3. des Bescheids auf bereits zum Zeitpunkt der Zustellung nicht mehr im Betrieb der Antragstellerin tätige Personen erstreckt. Denn die Auskunft über diese Personen ist nach dem erkennbaren Regelungszweck nicht erforderlich, um der Behörde die Korrektur vorheriger Aufzeichnungen zu ermöglichen und die ausgetretenen Personen nicht mehr in künftige Zuverlässigkeitsprüfungen einzubeziehen.
(3) Die Anordnungen in den genügt den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 ProstSchG. Die Anordnungen in Ziffern I.1. bis I.3. des Bescheids richten sich mit der Antragstellerin als Betreiberin des Prostitutionsgewerbes an eine nach der Norm auskunftspflichtige Adressatin. Inhaltlich umfassen die Anordnungen auch nur solche Auskünfte, die gemäß § 30 Abs. 1 ProstSchG für die Überwachung des Geschäftsbetriebs erforderlich sind. Der Personenkreis, über den Auskunft verlangt wird, umfasst ausschließlich Personen, auf deren Zuverlässigkeit sich die Gewerbeüberwachung nach § 25 Abs. 2 ProstSchG erstreckt (s.o.). Die angeforderten personenbezogenen Daten beschränken sich auf solche, die für die nach § 15 Abs. 2 ProstSchG (analog) vorgesehene Einholung eines behördlichen Führungszeugnisses und die Einholung einer Stellungnahme der örtlichen Polizeidienststelle erforderlich sind. Dass diese Maßnahmen auch für die nicht der Überprüfung nach § 15 Abs. 3 ProstSchG unterliegenden Personen zulässig sind, ergibt sich aus dem gesetzgeberischen Willen, diese Hilfspersonen nach denselben Zuverlässigkeitskriterien zu überprüfen, um zu unterbinden, dass wegen einschlägiger Gewaltdelikte vorbestrafte Personen eingesetzt werden (BT-Drs. 18/8556, S. 90).
(4) Mit der Anordnung einer andauernden Meldepflicht über die zum Zustellungszeit im Gewerbe der Antragstellerin tätigen Personen mit Aufgaben nach § 25 Abs. 2 ProstSchG sowie über die Personen, die künftig ihre Tätigkeit aufnehmen oder beenden, hat der Antragsgegner seine Anordnungsbefugnis nach § 30 Abs. 1 ProstSchG ermessensfehlerfrei ausgeübt. Der Gesetzgeber hat der Behörde für die Entscheidung über das Ob und Wie des Auskunftsverlangens einen Ermessensspielraum eingeräumt. Das folgt zum einen daraus, dass die Auskunftspflicht ein behördliches „Verlangen“ voraussetzt, dessen Ausübung sich naturgemäß in Frequenz, Art oder Umfang unterscheiden kann. Zweitens hat der Gesetzgeber schon die Entscheidung über den konkreten regelmäßigen Überprüfungsturnus nach § 15 Abs. 3 ProstSchG der Aufsichtsbehörde anheimgestellt. Das Verwaltungsgericht überprüft nach § 114 S. 1 VwGO nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ein solcher vom Gericht zu überprüfende Fehler liegt nicht vor.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt kein Fall des Ermessensfehlgebrauchs vor. Soweit der Antragsgegner im Schriftsatz vom 23. Januar 2025 ausführt, die Anordnungen seien aufgrund der ihm obliegenden gesetzlichen Pflicht aus § 15 Abs. 3 ProstSchG ergangen und ihm sei hinsichtlich dieser Zuverlässigkeitsüberprüfung kein Ermessen eingeräumt, gibt er die Rechtslage zutreffend wieder. Über eine Ermessensentscheidung hinsichtlich der Auskunftsanordnung, die dieser Überprüfungspflicht lediglich dient, trifft der Antragsgegner dabei aber keine Aussage. Vielmehr geht aus der Begründung des Bescheids hervor, dass der Antragsgegner seinen Ermessensspielraum erkannt und diesen unter Berücksichtigung der Erforderlichkeit der konkreten Anordnung und der Schutzzwecke des ProstSchG bewusst ausgeschöpft hat.
Die Behörde hat auch nicht die verfassungsrechtlichen Ermessensgrenzen überschritten, indem sie eine unverhältnismäßig umfangreiche Meldepflicht angeordnet oder indem sie mit der dauerhaften Meldepflicht eine Rechtsfolge gesetzt hat, die einer spezielleren Ermächtigungsgrundlage bedurft hätte.
Die Meldepflicht ist geeignet, erforderlich und angemessen zur Ausübung einer effektiven Gewerbeüberwachung, die dem Schutz von Leib, Leben und Freiheit der in dem Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, Beschäftigten und Kunden dient. Ein lediglich punktuelles, wiederkehrendes Auskunftsersuchen – wie es der Antragsgegner mit dem parallel ergangenen, hier nicht gegenständlichen Bescheid vom 16. Dezember 2024 an die Antragstellerin richtete (vgl. Bl. 308ff. des Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners) – stellt kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Überwachung dar. Es ist schon fraglich, ob punktuelle Auskunftsverlangen über die gesamte Belegschaft den Gewerbetreibenden weniger belasten als eine Auskunftspflicht mit jedem Wechsel in der Belegschaft und dem damit ohnehin anfallenden Verwaltungsaufgaben. Punktuelle Abfragen erlauben es der Behörde jedenfalls nicht gleichermaßen zügig und damit vergleichbar effektiv auf den Tätigkeitsbeginn neuer Personen reagieren und eine etwaige Unzuverlässigkeit frühzeitig aufdecken zu können. Die umgehende Mitteilung über Personen, die ihre Tätigkeit beenden, vermeidet zudem nicht mehr erforderliche und damit auch unter Aspekten der Datensparsamkeit zu unterlassenden Überprüfungen. Die Antragstellerin wird überdies nicht unangemessen in der Ausübung ihrer Berufsfreiheit beeinträchtigt, da sie die entsprechenden Daten ohnehin für die ihr selbst obliegenden Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 25 Abs. 2 ProstSchG erheben und vorhalten muss.
Mit der Anordnung einer dauerhaften Meldepflicht hat der Antragsgegner den gesetzlichen eingeräumten Spielraum der nach § 30 Abs. 1 ProstSchG zulässigen Rechtsfolgen nicht überschritten. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber zwingend eine nur punktuelle, wiederkehrende Auskunftspflicht im Einzelfall vorgesehen hat. Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, nach § 15 Abs. 3 ProstSchG sei eine Nachprüfung lediglich in regelmäßigen Abständen vorgesehen, ist ein solches Überprüfungsystem auch mit einer dauerhaften Meldepflicht vereinbar. Die wiederkehrenden Überprüfungen würden schlicht aufgrund der laufend aktuell gehaltenen Informationslage erfolgen. Beispielsweise dürfte es der Behörde unbenommen sein, die Zuverlässigkeitsprüfung personenspezifisch anlässlich konkreter personeller Veränderungen vorzunehmen statt bei jeder Überprüfung den gesamten Betrieb zu betrachten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass § 30 Abs. 1 ProstSchG im Singular von dem „Verlangen“ der Behörde spricht. Dies lässt offen, ob das Auskunftsverlangen in regelmäßigen Abständen erneut oder aber einmalig für eine unbestimmte Zeit ausgeübt wird.
Unter Berücksichtigung der bereits dargelegten gesetzgeberischen Wertungen bedarf eine solche dauerhaft angeordnete Meldepflicht auch nach der verfassungsrechtlichen Wesentlichkeitstheorie keiner spezielleren gesetzlichen Grundlage. Danach verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen, insbesondere Entscheidungen mit Einfluss auf die Grundrechtsausübung (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 – juris, Rn. 77, und Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 – juris, Rn. 85). Selbst wenn man in der Anordnung einer dauerhaften Meldepflicht anstelle wiederkehrender Auskunftsverlangen einen intensiveren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erkennt, hat der Gesetzgeber mit § 30 Abs. 1 ProstSchG eine für die Anordnung einer Meldepflicht hinreichend spezifische Ermächtigungsgrundlage geschaffen und den entstehenden grundrechtlichen Konfliktlagen durch hinreichende Eingrenzungen sachlicher (§ 15 ProstSchG), personeller (§ 25 Abs. 2, 3 ProstSchG), zweckgerichteter (§ 17 Abs. 1 ProstSchG) und verfahrensrechtlicher Art (§ 30 Abs. 2, § 34 Abs. 1 ProstSchG) angemessen Rechnung getragen.
(5) Es bestehen auch keine Bedenken, die Anordnungen in I.1. bis I.3. des Bescheids auf § 30 Abs. 1 ProstSchG anstelle des von dem Antragsgegner herangezogenen § 17 Abs. 3 ProstSchG zu stützen. Die Verwaltungsgerichte haben umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört beispielsweise die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 – BVerwG 4 C 40.88 – juris, Rn. 20). Wird die in einem Bescheid verfügte Regelung auf einer anderen Rechtsgrundlage als der im Bescheid genannten aufrechterhalten, lässt dies die Identität der in dem Bescheid getroffenen behördlichen Regelung unberührt, wenn sie auf dasselbe Regelungsziel gerichtet bleibt und infolge des „Austauschs“ der Rechtsgrundlage keine Wesensänderung erfährt (OVG Schleswig, Urteil vom 26. Mai 2009 – 1 LB 38/08 – juris, Rn. 36). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die von der unverändert zuständigen Behörde angestellten Ermessenserwägungen waren auf die Erfordernisse einer Zuverlässigkeitsprüfung nach § 15 Abs. 3 ProstSchG entsprechend den in § 17 Abs. 1 ProstSchG allgemein dargelegten Schutzzwecken ausgerichtet. Diese Erwägungen einschließlich der Schutz- und Dringlichkeitsaspekte tragen gleichermaßen eine pflichtgemäße Ermessensentscheidung über die Auskunftsverfügung nach § 30 Abs. 1 ProstSchG.
dd) Hinsichtlich der rechtmäßigen Anordnungen unter I.1. bis I.3. besteht auch ein besonderes öffentliches Vollstreckungsinteresse, das abweichend vom gesetzlichen Regelfall der aufschiebenden Wirkung die sofortige Vollziehbarkeit rechtfertigt. Der Antragsgegner beruft sich zutreffend darauf, dass die Auskunftserteilung zur effektiven Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Zuverlässigkeitsprüfung nach § 15 Abs. 3 ProstSchG erforderlich ist und die dadurch bezweckte Abwehr von Gefahren für Leib, Leben und Freiheit kein Abwarten bis zu einer Hauptsacheentscheidung erlaubt. Dass die Behörde in der Vergangenheit auch über mehrere Jahre hinweg von entsprechenden Auskunftsverlangen abgesehen hat, ändert hieran nichts. Es ist der Behörde unbenommen, ihr Überwachungskonzept zu ändern, um insbesondere den gesetzlichen Anforderungen effektiver nachzukommen.
ee) Die Zwangsgeldandrohung zur Anordnung unter I.4. ist rechtswidrig, da mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Anordnung zugleich die allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung eines sofort vollziehbaren Verwaltungsakt nach § 6 Abs. 1 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes (VwVG) i.V.m. § 8 Abs. 1 S. 1 VwVfG Bln entfällt. Im Übrigen bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Zwangsgeldandrohungen, welche sich auf § 13 VwVG i.V.m. § 8 Abs. 1 S. 1 VwVfG Bln gründen. Insbesondere wählte der Antragsgegner ermessensfehlerfrei das Zwangsgeld nach § 11 Abs. 1 S. 1 VwVG i.V.m. § 8 Abs. 1 S. 1 VwVfG Bln als Zwangsmittel. Danach kann der Pflichtige zur Handlung durch ein Zwangsgeld angehalten werden, wenn eine Handlung durch einen anderen nicht vorgenommen werden kann und sie nur vom Willen des Pflichtigen abhängt. Die Erteilung der Auskünfte stellt eine solche unvertretbare Handlung dar, da nur der auskunftspflichtige Betreiber in seiner Letztverantwortung für den Betrieb über die gegenwärtig für die Aufgaben nach § 25 Abs. 2 ProstSchG eingesetzten Personen auskunftsfähig sein dürfte. Inwieweit sich die Behörde die entsprechenden Informationen auch auf anderem Wege als durch Auskunft, etwa durch Vor-Ort-Kontrollen oder Einsichtnahme in Geschäftsunterlagen beschaffen kann, ist unbeachtlich, da diese Maßnahmen ein Aliud zum maßgeblichen Verwaltungsakt und gerade keine Auskunftserklärung durch einen anderen darstellen würden. Auch die Höhe der angedrohten Zwangsgelder begegnet unter Berücksichtigung des absoluten und relativen Gewichts der Verfügungen und der effektiven Rechtsdurchsetzung im Einzelfall keinen Bedenken.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1, Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Mehrere in einem Bescheid verbundene prostitutionsrechtliche Anordnungen sind zwar grundsätzlich jeweils mit dem – hier hälftigen – Auffangstreitwert von 2.500 EUR anzusetzen, nach § 39 Abs. 1 GKG zu addieren und in der Summe auf die Höhe des Streitwerts zu begrenzen, der gemäß Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für eine Versagungsgegenklage bei Ablehnung der Erlaubnis anzusetzen wäre (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 6 S 928/24 – juris, Rn. 50). Wegen des engen sachlichen Zusammenhangs der bloß formal ausdifferenzierten Auskunftspflichten nach Ziffern I.1. bis I.3. ist insoweit aber die lediglich einmalige Veranschlagung des hälftigen Auffangstreitwerts angemessen. Eine Deckelung ist nicht erforderlich, da die sich so ergebende Summe von 5.000,- Euro schon den Mindestbetrag des Streitwerts von 15.000,- Euro nach Nr. 54.1 nicht übersteigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§§ 29f. ProstSchG
§ 37 VwVfG
§ 11 GewO
§ 29 GewO
§ 30 ProstSchG
§ 15 ProstSchG
§ 13 VwVG
§ 17 Abs. 1 ProstSchG
§ 15 Abs. 3 ProstSchG
§ 34 Abs. 1 ProstSchG
§ 87a Abs. 2, 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 24 Abs. 1 ProstSchG
§ 16 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG
§ 30 Abs. 1 ProstSchG
§ 17 Abs. 3 ProstSchG
§ 69 Abs. 1 des Energiewirtschaftsgesetzes
§ 33 Abs. 2 Nr. 13 ProstSchG
§ 29 Abs. 1 der Gewerbeordnung
§ 12 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG
§ 12 Abs. 1 Nr. 2, 15 Abs. 3 ProstSchG
§ 25 Abs. 2 ProstSchG
§ 25 Abs. 3 ProstSchG
§ 17 Abs. 1, 3 ProstSchG
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1, 3, 14 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG
§ 15 Abs. 2 ProstSchG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 25 Abs. 2, 3 ProstSchG
§ 8 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 11 Abs. 1 S. 1 VwVG
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 25 Abs. 2 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 90 des Postgesetzes
§ 203 Abs. 1 Satz 2 des Telekommunikationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 S 97.09
15 B 69/14
4 TH 3616/87
2 L 4958/19
5 S 19/21
12 S 2.15
28 L 257/22
8 C 14.16
8 ME 39/19
4 TH 1779/93
1 C 11.14
6 C 39.10
6 S 928/24
8 L 1186/24
2 BvL 8/77
2 BvR 669/04
4 C 40.88
1 LB 38/08