Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-05-02, Aktenzeichen 6 L 584/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0502.6L584.11.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der am 2. März 2011 erhobenen Klage (6 K 1534/11) des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 2. Februar 2011 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.
Während der noch laufenden Probezeit seiner ihm erstmals am 5. März 2004 erteilten Fahrerlaubnis (Klasse B) verzichtete der Antragsteller am 3. Januar 2005 auf seine Fahrerlaubnis. Zuvor war er wegen Drogenkonsums auffällig geworden und der Antragsgegner hatte ihm am 18. November 2004 aufgegeben, an einem Aufbauseminar für Fahranfänger teilzunehmen. Nach negativer medizinisch-psychologischer Untersuchung (MPU) verweigerte der Antragsgegner am 4. Juli 2006 die Neuerteilung der Fahrerlaubnis. Rund zwei Jahre später erteilte der Antragsgegner dem Antragsteller nach positiver MPU am 4. September 2008 erneut die Fahrerlaubnis. Am 11. März 2010 benutzte der Antragsteller verbotswidrig ein Mobiltelefon und am 14. Juni 2010 verstieß er gegen Vorschriften der StVO über das Abbiegen, wodurch es zu einem Unfall kam. Unter dem 6. Oktober 2010 forderte der Antragsgegner den Antragsteller zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens auf. Weil der Antragsteller dem nicht nachkam, entzog ihm der Antragsgegner mit sofort vollziehbarer Verfügung vom 2. Februar 2011 die Fahrerlaubnis. Hiergegen hat der Antragsteller die in der Entscheidungsformel bezeichnete Klage erhoben.
II.
Die Kammer stellt nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die aufschiebende Wirkung der fristgemäß erhobenen Klage (6 K 1534/11) des Antragstellers wieder her. Denn die Klage wird voraussichtlich Erfolg haben, weil der angegriffene Bescheid nach überschlägiger Prüfung offensichtlich rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt.
Der auf die Nichtvorlage des medizinisch-psychologischen Gutachtens gestützten Entziehungsverfügung liegt aller Wahrscheinlichkeit nach eine rechtswidrige Gutachtenaufforderung zugrunde. Die Fahrerlaubnisbehörde darf aber nur dann nach § 11 Abs. 8 Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) vom verweigerten Gutachten auf die fehlende Fahreignung des Fahrerlaubnisinhabers schließen, wenn die Gutachtenaufforderung rechtmäßig war.
Nach § 2a Abs. 5 Satz 4 Straßenverkehrsgesetz (StVG) ist auf eine mit der Erteilung einer Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung gemäß § 2a Abs. 1 Satz 7 StVG beginnende neue Probezeit § 2a Abs. 2 StVG nicht anzuwenden. Die zuständige Behörde hat in diesem Fall gemäß § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG in der Regel die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung anzuordnen, sobald der Inhaber einer Fahrerlaubnis innerhalb der neuen Probezeit erneut eine schwerwiegende oder zwei weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat. Nach § 2a Abs. 1 Satz 6 StVG endet die Probezeit vorzeitig, wenn die Fahrerlaubnis entzogen wird oder der Inhaber auf sie verzichtet. In diesem Fall beginnt mit der Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis eine neue Probezeit, jedoch nur im Umfang der Restdauer der vorherigen Probezeit (§ 2a Abs. 1 Satz 7 StVG).
Nach dem klaren Wortlaut der Norm ist § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG nur "in diesem Fall" anwendbar, also bei einer Probezeit, die "nach vorangegangener Entziehung" gemäß "Absatz 1 Satz 7" beginnt. Der Verzicht auf die Fahrerlaubnis, der nach Abs. 1 Satz 6 ebenfalls dazu führt, dass die Probezeit endet, ist vom Wortlaut der Norm nicht erfasst.
Nach Auffassung der Kammer kommt eine entsprechende Anwendung von § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG auf Fälle des vorhergehenden Verzichts auf die Fahrerlaubnis nicht in Betracht, weil die Analogievoraussetzungen nicht erfüllt sind.
Es fehlt bereits an einer nicht beabsichtigten (planwidrigen) Regelungslücke. Ob eine solche Lücke vorliegt, ist vom Standpunkt des Gesetzes selbst zu beurteilen. Maßgeblich ist die Regelungsabsicht, die ihm zugrunde liegt. Diese ist auf der Grundlage des Regelungsplans festzustellen, der mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden aufzudecken ist.
Der systematische Zusammenhang, in den § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG gestellt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 – 3 C 1.10 –, juris Rdn. 12 zu dieser Auslegungsmethode im Zusammenhang mit § 4 StVG, dort ebenfalls zur Frage der Gleichbehandlung von Verzicht und Entziehung,
spricht dafür, dass der Gesetzgeber bewusst zwischen Verzicht und Entziehung der Fahrerlaubnis unterschieden hat. § 2a Abs. 1 Satz 6 StVG setzt die Entziehung mit dem Verzicht gleich. Der Gleichlauf der Rechtswirkungen war beabsichtigt, weil vor der Gesetzesänderung die Probezeit nur beim erstmaligen Erwerb der Fahrerlaubnis galt, beim Zweiterwerb nicht mehr.
Vgl. BT-Drs. 13/6914 S. 66.
Ähnliches gilt für § 2a Abs. 2a und Abs. 5 Satz 2 StVG. Der Gesetzgeber hat im Nachhinein den Verzicht auf die Fahrerlaubnis gleichgestellt, um die Umgehung der Verlängerung der Probezeit zu verhindern bzw. die Teilnahme an einem Aufbauseminar in jedem Fall sicherzustellen.
Vgl. BT-Drs. 14/4304 S. 10.
Hat der Gesetzgeber dieselben Fallgestaltungen in einer einzigen Norm unterschiedlich geregelt und daran auch bei späteren Gesetzesänderungen festgehalten, spricht in aller Regel nichts für ein gesetzgeberisches Versehen.
Darüber hinaus ist eine vergleichbare Interessenlage bei Verzicht und Entziehung (nach § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG) nicht gegeben. Die Fahrerlaubnisentziehung und der Verzicht auf die Fahrerlaubnis sind eigenständige Verlusttatbestände. Während die Fahrerlaubnisentziehung an bestimmte rechtliche Voraussetzungen anknüpft, namentlich an die amtlich festgestellte fehlende Fahreignung, hängt der Verzicht allein vom Willen des Fahrerlaubnisinhabers ab. Dessen Entscheidung kann von sehr unterschiedlichen Motiven getragen sein; sie können von der eigenen Einsicht in die mangelnde Kraftfahreignung bis hin zur Absicht reichen, die negativen Folgewirkungen einer Fahrerlaubnisentziehung zu vermeiden (vgl. § 4 Abs. 10 Satz 1 StVG).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 – 3 C 1.10 –, juris Rdn. 14.
Schließlich steht der vom Gesetz nicht vorgesehenen Gleichbehandlung von Verzicht und Fahrerlaubnisentziehung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entgegen. Die Anordnung, sich einer medizinisch-psychologischen Untersuchung zu unterziehen, greift erheblich in die Grundrechte des Fahrerlaubnisinhabers bzw. -bewerbers ein.
Vgl. grundlegend: BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 – 1 BvR 689/92 –, BVerfGE 89, 69 (= juris Rdn. 50 bis 61).
Sieht das Gesetz mildere Mittel vor, sind zunächst diese auszuschöpfen, bevor – im Rahmen des § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG ("hat in der Regel ... anzuordnen") – eine solche Untersuchung angeordnet werden darf. Solche milderen Mittel sind mit den gestuften Maßnahmen des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG gesetzlich vorgesehen. Diese sollen pädagogisch auf den Fahranfänger einwirken und ihn dazu bewegen, sich künftig regelkonform im motorisierten Straßenverkehr zu verhalten. Erst wenn sie fruchtlos geblieben sind, kommt als letztes Mittel die Entziehung der Fahrerlaubnis in Betracht (Nr. 3). Außerdem darf die Gefahrerforschungsmaßnahme nicht unangemessen sein, d. h. sie muss in einem ausgewogenen Verhältnis zu der Verfehlung stehen, die den Gefahrenverdacht ausgelöst hat.
§ 2a Abs. 5 Satz 5 StVG sieht eine medizinisch-psychologische Untersuchung dagegen schon bei Verstößen vor, die vergleichsweise geringfügig sein können (vgl. Anlage 12 zur FeV), wenn sie an den Voraussetzungen der allgemein für die MPU geltenden §§ 11 ff. FeV gemessen werden. Trotzdem ist ein solcher Grundrechtseingriff unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gerechtfertigt, weil sich das Gesetz in § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG auf solche Fälle beschränkt, in denen die (milderen) Maßnahmen des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG bereits einmal vollständig durchlaufen worden sind, ihre erneute Anwendung also voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. Außerdem sind dem Fahrerlaubnisinhaber durch die Entziehung der Fahrerlaubnis gegen seinen Willen die Folgen seines Fehlverhaltens nachdrücklich vor Augen geführt worden. Diese auch verfassungsrechtlich gebotene Beschränkung des Anwendungsbereichs der sofortigen MPU-Anordnung würde durch eine Erweiterung auf Verzichtsfälle in vielen Fällen unterlaufen. Jeder Fahrerlaubnisinhaber, der während der Probezeit auf seine Fahrerlaubnis verzichtet hat, müsste eine MPU beibringen, obwohl das Instrumentarium des Absatzes 2 Satz 1 bei ihm ggfs. noch gar nicht zur Anwendung gekommen ist. Der Fahrerlaubnisinhaber kann nämlich jederzeit auf seine Fahrerlaubnis verzichten.
Aus diesen Gründen tritt die Kammer der Ansicht des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht bei, der eine analoge Anwendung von § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG auf Verzichtsfälle befürwortet.
Vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 18. Dezember 2008 – 2 B 2277/08 –, NJW 2009, 2231 (= juris); dem folgend: Dauer, in: Hentschel/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl., § 2a StVG Rdn. 24; ablehnend Rebler, (Keine) Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung nach Verzicht auf Fahrerlaubnis in der Probezeit, in: SVR 2010, 41.
Dies zugrunde gelegt erweist sich die Anordnung des Antragsgegners vom 6. Oktober 2010, ein Gutachten nach § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG beizubringen, als rechtswidrig. Wegen des angeordneten Aufbauseminars lief die verlängerte Probezeit im Jahr 2010 zwar noch (vgl. § 2a Abs. 2a StVG), aber der Antragsteller hatte im Jahr 2005 auf die Fahrerlaubnis verzichtet. Sie war ihm nicht nach § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG entzogen worden, was § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG aber voraussetzt.
Die Gutachtenanforderung ist auch nicht aus anderen Gründen, insbesondere nach § 2a Abs. 4 Satz 1, 2. Halbs. StVG rechtmäßig. Danach gelten während der Probezeit zwar auch die allgemeinen Vorschriften der §§ 11 ff. FeV. Die lediglich mit einem bzw. zwei Punkten bewerteten Verkehrszuwiderhandlungen des Antragstellers boten jedoch keine Grundlage für die Anordnung einer MPU gemäß dem allein in Betracht kommenden § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV. Da andere Verkehrszuwiderhandlungen in der Aufforderung nicht aufgeführt sind, müssen sie außer Betracht bleiben, weil der Fahrerlaubnisinhaber bzw. bewerber allein auf der Grundlage der gerichtlich nicht gesondert überprüfbaren Anordnung entscheiden können muss, ob diese rechtmäßig ist und er ihr folgen muss.
Unabhängig davon ist auch ansonsten kein überwiegendes Interesse am sofortigen Vollzug der Entziehungsverfügung erkennbar. Die Gründe, die den Antragsgegner zur Anordnung der MPU bewogen haben, unterscheiden sich grundlegend von denjenigen, die vor mehr als sechs Jahren zum Verzicht des Antragstellers auf die Fahrerlaubnis und hernach zur Versagung der Wiedererteilung der Fahrerlaubnis geführt haben. Damals hatte der Antragsteller im Wesentlichen Schwierigkeiten, seinen Drogenkonsum zu beherrschen. Diese Schwierigkeiten scheinen inzwischen überwunden zu sein, jedenfalls haben die Verkehrszuwiderhandlungen des Jahres 2010 mit Drogen nichts mehr zu tun, stellen sich also nicht als Fortsetzung der damaligen gefährlichen Verhaltensweise dar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert ist gemäß der Vorläufigkeit der erstrebten Entscheidung auf den halben Regelstreitwert, also auf 2.500,- Euro festzusetzen (vgl. § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG), weil der Antragsteller nicht in qualifizierter Weise auf die Fahrerlaubnis angewiesen ist (etwa als Berufskraftfahrer).

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 ff. FeV
§ 4 StVG
§ 2a StVG
§ 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 11 Abs. 8 Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 2a Abs. 5 Satz 4 Straßenverkehrsgesetz
§ 2a Abs. 1 Satz 7 StVG
§ 2a Abs. 2 StVG
§ 2a Abs. 5 Satz 5 StVG
§ 2a Abs. 1 Satz 6 StVG
§ 2a Abs. 1 Satz 6 StVG
§ 2a Abs. 2a und Abs. 5 Satz 2 StVG
§ 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG
§ 4 Abs. 10 Satz 1 StVG
§ 2a Abs. 2 Satz 1 StVG
§ 2a Abs. 5 Satz 5 StVG
§ 2a Abs. 2a StVG
§ 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG
§ 2a Abs. 5 Satz 5 StVG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 89, 69
NJW 2009, 2231
6 K 1534/11
3 C 1.10
1 BvR 689/92
2 B 2277/08