Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-16, Aktenzeichen 13 K 1587/08
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2009:1016.13K1587.08.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 8. April 2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, früher firmierend als N. U. , vor 2000 als Metallgesellschaft AG, ist alleinige Gesellschafterin der T. Verwaltungsgesellschaft mbH, die ihrerseits bis zur Stilllegung im Jahre 1992 das Erzbergwerk N1. im M. betrieb und dort Pyrit, Zink und Blei abbaute. Als Betriebsführungsgesellschaft fungierte die T. Bergbau GmbH, die den Abbau zwar in eigenem Namen, aber im Auftrag und für Rechnung der Klägerin besorgte.
Die Grube musste während des Bergbaubetriebes wegen des eindringenden Grund- und Kluftwassers kontinuierlich entwässert werden. Nach der Beendigung der Abbauarbeiten und der Durchführung der untertägigen Abschlussarbeiten wurde die Grube seit 1996 bis 1999 geflutet. Das Grubenwasser tritt seither frei über die Erbstollensohle aus der Grube aus. Aufgrund des Kontaktes mit den Stollenwänden und dadurch bedingt mit den freiliegenden Erzen handelt es sich um Sauerwasser, das vor der Einleitung in den Vorfluter Lenne der Behandlung bedarf. Nach Übernahme der vorhandenen Kläranlage vom Ruhrverband betreibt die Klägerin die Klärung des Grubenwassers aufgrund einer durch die Beklagte erteilten und bis zum 31. Dezember 2013 befristeten wasserrechtlichen Erlaubnis (erstmals erteilt auf Antrag vom 31. Januar 1996), in der Grenzwerte für die im Grubenwasser enthaltenen Metalle (namentlich Eisen, Zink und Mangan) festgelegt worden sind.
Unter dem 21. Oktober 1993 hatte das frühere Bergamt T1. den von der T. Bergbau GmbH im Namen der Klägerin vorgelegten Abschlussbetriebsplan zugelassen. Dieser enthielt an konkreten Maßnahmen den Abbruch von Gebäuden und Raub- und Verfüllungsarbeiten. In dem vorgelegten Plan ist u.a. ausgeführt:
"Nr. 2.2: Über die Regelung der Wetterführung und Wasserhaltung, wenn die Schächte und die Rampe verfüllt und verschlossen werden, ergeht ein Sonderbetriebsplan.
.....
Nr. 3: Hinweis auf die Verfüllung, Abdeckung und Überwachung der Tagesschächte (Sonderbetriebspläne) Regelungen für das Einstellen der Wetterführung, der Wasserhaltung, das Verschließen der Tagesschächte, aller sonstigen Tagesöffnungen ... werden zu gegebener Zeit in Sonderbetriebsplänen vorgelegt."
Der Zulassungsbescheid vom 21. Oktober 1993 enthält eine als Auflage bezeichnete Nebenbestimmung Nr. 5. Sie lautet:
"Die Wasserhaltung ist in dem erforderlichen Umfang bis zum endgültigen Verschließen der o.a. Tagesöffnungen aufrechtzuerhalten.
Für die Einstellung der Pumpmaßnahmen, die ggf. schrittweise erfolgen kann, ist ein Sonderbetriebsplan vorzulegen. In diesem Betriebsplan sind auch die sich aus der Einstellung der Pumpmaßnahmen ergebenden Folgen darzulegen."
Seit Mitte der neunziger Jahre diskutieren die Parteien (ausgehend von der sogenannten "Rammelsberg-Entscheidung" des Bundesverwaltungsgerichts - BVerwG, Urteil vom 9. November 1995 - 4 C 25/94 -, NVwZ 1996, S. 712 ff., vorhergehend: OVG Lüneburg, Urteil vom 6. Juni 1994 - 7 L 5295/92 -, NVwZ 1995, S. 1026) die Frage der wirtschaftlichen Zumutbarkeit der Behandlung des Sauerwassers durch die Klägerin als Bergbaubetreiberin. Anknüpfungspunkt sind zwei (nicht entscheidungserhebliche) Formulierungen der Gerichte.
Bundesverwaltungsgericht: "Sollten die jetzt ergriffenen Maßnahmen zur Zweckerreichung nicht genügen und die Bergbehörden sich veranlaßt sehen, Sorge dafür zu tragen, daß das aus der Grube austretende Wasser chemisch behandelt wird, so wird zu gegebener Zeit zu prüfen sein, welche Bedeutung dem Umstand zukommt, daß das Verlangen, dauerhaft eine Neutralisationsanlage zu betreiben, möglicherweise mit einem wirtschaftlich unvertretbaren Aufwand verbunden ist."
OVG Lüneburg: "Denn nach einer gewissen Zeit dürfte die Ursächlichkeit des Betriebes bzw. der Stillegung so sehr in den Hintergrund treten, daß der Zurechnungszusammenhang bei einer wertenden Betrachtungsweise nicht mehr angenommen werden kann. Dieser Zeitpunkt ist bisher jedoch noch nicht erreicht."
Unter Protest gegen eine Rechtspflicht legte die Klägerin gleichwohl Sonderbetriebspläne zur Reinigung von natürlich austretendem Grubenwasser vor, die antragsgemäß befristet (zuletzt bis zum 28. Februar 2007) zugelassen wurden. Seither weigert sich die Klägerin, einen weiteren Sonderbetriebsplan vorzulegen oder die Verlängerung der ausgelaufenen Zulassung des Planes zu beantragen. In diesem Zusammenhang beantragte sie bei der Beklagten die Festlegung einer Haftungsgrenze. Eine solche Festlegung lehnte die Beklagte indessen ab, ohne den Antrag der Klägerin förmlich zu bescheiden.
Die Weigerung der Klägerin, einen weiteren Sonderbetriebsplan vorzulegen, führte zu der im vorliegenden Fall angefochtenen und auf § 71 Abs. 1 BBergG gestützten Verfügung vom 8. April 2008, die im Ausspruch folgendermaßen lautet:
"Ihnen wird aufgegeben, der Bezirksregierung Arnsberg, Abt. 6 in Dortmund bis zum 08.05.2008 für den Betrieb der Grubenwasserbehandlungsanlage N1. entweder einen neuen, zulassungsfähigen Sonderbetriebsplan als Ergänzung des mit Bescheid vom 21.10.1993 zugelassenen Abschlussbetriebsplans zur Zulassung vorzulegen oder bei der Bezirksregierung Arnsberg, Abt. 6 in Dortmund die Verlängerung des bis zum 28.2.2007 gültigen Betriebsplans für die Grubenwasserbehandlungsanlage in vollem Umfang mit allen bestehenden inhaltlichen und verfahrensmäßigen Festlegungen zu beantragen."
Die Anordnung begründete die Beklagte im Wesentlichen wie folgt: Die Grubenwasserbehandlungsanlage sei eine Betriebseinrichtung, die nur aufgrund eines Betriebsplanes betrieben werden dürfe. Der Verpflichtung zur Vorlage eines Betriebsplanes insoweit sei die Klägerin bisher nachgekommen. Die letzte erteilte Zulassung sei im Februar 2007 ausgelaufen. Die Verpflichtung zur Vorlage des Planes ergebe sich im Einzelnen aus der bestandskräftigen Nebenbestimmung Nr. 5 der Zulassung des Abschlussbetriebsplanes vom 21. Oktober 1993 und aus § 51 Abs. 1 BBergG. Es bedürfe nunmehr der Anordnung der Vorlage eines weiteren Sonderbetriebsplanes, um einen rechtmäßigen Zustand herzustellen. Soweit die Klägerin unter Berufung auf das "Rammelsberg-Urteil" des Bundesverwaltungsgerichts eine Nachsorgeverpflichtung ablehne, habe sie keinen Erfolg. Zunächst könne sie daraus nicht den Schluss ziehen, sie sei zur Vorlage eines Betriebsplanes nicht mehr verpflichtet, denn sie betreibe die Kläranlage ohne Betriebsplan, also formell illegal. Die Frage der wirtschaftlichen Zumutbarkeit stelle sich derzeit noch nicht. Seit Stilllegung des Bergwerkes seien erst sechzehn Jahre vergangen. In der Rechtsprechung sei die Inanspruchnahme von Handlungsstörern noch Jahrzehnte nach Beendigung des Abbaus für zulässig erachtet worden. Außerdem sei die Weigerung der Klägerin nicht in Einklang zu bringen mit der wasserrechtlichen Erlaubnis, die eine Reinigung des Wassers vor Einleitung in den Vorfluter bis Ende des Jahres 2013 festlege.
Dagegen wendet sich die Klägerin mit der vorliegenden Klage.
Sie trägt vor: Eine weitere Reinigung des austretenden Grubenwassers sei ihr nicht mehr zuzumuten. Ursprünglich sei das Zutagetreten und Abfließen von Wasser aus stillgelegten Gruben nicht als Benutzung im Sinne des Wasserrechts angesehen worden. Bei Anwendung der "Quellwassertheorie" habe die bergbehördliche Praxis vom Bergbauunternehmer nicht verlangt, das Grubenwasser nach Beendigung der bergbaulichen Tätigkeit zu säubern. Erst nach Stilllegung des Bergwerkes N1. habe sich die Rechtslage grundlegend geändert und zwar im Zusammenhang mit dem so genannten "Rammelsberg-Urteil" des Bundesverwaltungsgerichts. Nunmehr werde die Verantwortung des Bergbauunternehmers für das austretende Grubenwasser angenommen. Das Bundesverwaltungsgericht habe aber in seiner Entscheidung zum Bergwerk "Rammelsberg" darauf hingewiesen, dass die Verantwortung des Bergbauunternehmers den Grenzen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit unterliege. Obwohl sich die Rechtslage erst nach der Stilllegung der Grube N1. geändert habe, sei sie, die Klägerin, bislang ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bereit gewesen, das austretende Sauerwasser zu reinigen. Bis Mitte des Jahres 2008 seien für die Stilllegung 78,8 Millionen EUR aufgewandt worden. Allein die Grubenwasserbehandlung habe Kosten in Höhe von 16,0 Millionen EUR verursacht. Dagegen stünden handelsrechtliche Gewinne aus der Zeit von 1948 bis 2002 in Höhe von 23,0 Millionen EUR. Gespräche mit dem Land Nordrhein-Westfalen über eine einvernehmliche Regelung seien im Dezember 2007 endgültig gescheitert. Danach habe sie, die Klägerin, beantragt, eine Haftungsgrenze festzulegen. Darüber habe die Beklagte aber keine Entscheidung getroffen.
Eine Eingriffsbefugnis könne die Beklagte nicht aus § 71 Abs. 1 BBergG in Verbindung mit der Auflage Nr. 5 des Abschlussbetriebsplanes vom 21. Oktober 1993 herleiten. Aus der Nebenbestimmung ergebe sich keine Verpflichtung zur Vorlage eines Betriebsplanes für die Grubenwasserbehandlung. Der Inhalt sei vielmehr mit der Vorlage zur Ergänzung zum Abschlussbetriebsplan im Jahre 1996 erfüllt.
Ein Recht zum Einschreiten folge ferner nicht aus § 71 Abs. 1 in Verbindung mit § 51 Abs. 1 BBergG. Insoweit sei § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vorrangig zu sehen. Ausgangspunkt sei der Abschlussbetriebsplan aus dem Jahre 1993. Das Bergrecht sehe grundsätzlich eine Ergänzung von Betriebsplänen vor. So liege es auch im vorliegenden Fall. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sehe ausdrücklich eine nachträgliche Ergänzung auch eines Abschlussbetriebsplanes vor. Im Jahre 1993 hätten sich die Auswirkungen der Stilllegung noch nicht abschließend darstellen lassen. Nunmehr stünden die Folgen fest. Die Beklagte sei deswegen verpflichtet, nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG mit einer nachträglichen Anordnung vorzugehen. Ein Rückgriff auf § 71 Abs. 1 BBergG sei dadurch ausgeschlossen.
Die angeordnete Rechtsfolge stehe zudem außerhalb der Rechtsordnung. § 71 Abs. 1 BBergG erlaube keinen Zwang zur Antragstellung. Ein durch Verwaltungsakt auferlegter Zwang zur Antragstellung sei dem deutschen Verwaltungsrecht fremd. Eine solche Anordnung wäre auch nicht vollstreckbar.
Zusätzlich liege eine Verletzung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vor. In diesem Zusammenhang sei entscheidend, dass die Fortdauer der Grubennachsorge wirtschaftlich vertretbar sein müsse. Die Behörde sei insoweit beweispflichtig. Einen Beweis der wirtschaftlichen Vertretbarkeit sei sie indes schuldig geblieben. Tatsächlich verstoße die Anordnung gegen das Gebot der wirtschaftlichen Vertretbarkeit. Bezugsgröße sei insoweit der konkrete Bergbaubetrieb und nicht etwa der Gesamtkonzern. Aus den Rückstellungen der Grube N1. lasse sich die Reinigung des Grubenwassers nicht auf Dauer finanzieren. Die Unvertretbarkeit ergebe sich aus dem Gutachten einer Wirtschaftprüfungsgesellschaft, das zum Sachvortrag gemacht werde.
Es mangele ferner an den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 71 Abs. 1 BBergG, denn im Rahmen der tatbestandlichen Prüfung der Norm seien auch die Vorgaben des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zu beachten, mithin also die wirtschaftliche Vertretbarkeit zu prüfen. Das habe die Beklagte unterlassen. Ferner lägen Ermessensfehler vor. Insbesondere habe die Beklagte den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachtet. Insoweit sei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 hinzuweisen, das die Grenzen der Haftung in Fällen wie dem vorliegenden festlege. Die genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sei auch im Bergrecht relevant. Die Rechtsfiguren des Verhaltens- und des Zustandsstörers entstammten dem allgemeinen Ordnungsrecht und seien auf das Bergrecht nicht übertragbar.
Schließlich liege aus verschiedenen Gründen ein Fehlgebrauch des Ermessens vor. Zu nennen sei insbesondere das Abstellen auf die wasserrechtliche Erlaubnis. Diese sei aber im vorliegenden Zusammenhang irrelevant, denn die Grubenwasserbehandlung unterliege allein bergrechtlichen Regelungen. Ferner werde bemängelt, dass die Beklagte keine Haftungsgrenze festgelegt habe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 8. April 2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält den angefochtenen Bescheid für rechtmäßig und trägt vor:
Das Bergamt T1. habe mit der umstrittenen Nebenbestimmung Nr. 5 eine ausdrückliche Regelung getroffen, die die Wasserhaltung nach Einstellung des Betriebes zum Gegenstand habe. Es habe damit zugleich sichergestellt, dass keine Gefahren für Leib und Gesundheit Dritter und keine gemeinschädlichen Einwirkungen von dem stillgelegten Betrieb ausgingen. Ausdrücklich sei bestimmt worden, dass für die Einstellung der Wasserhaltung ein Sonderbetriebsplan vorgelegt werden müsse. Die Nebenbestimmung enthalte eine unbefristete Verpflichtung der Klägerin, die erst erlösche, wenn von dem stillgelegten Betrieb keine gemeinschädlichen Einwirkungen mehr ausgingen. Bei dieser Auslegung enthalte die Nebenbestimmung eine eigenständige Verpflichtung zur Vorlage eines Sonderbetriebsplanes. Der angefochtene Bescheid diene der Durchsetzung dieser Pflicht. Die insoweit einschlägige Ermächtigungsgrundlage § 71 Abs. 1 BBergG sei nicht gegenüber dem Anwendungsbereich des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG subsidiär. Die Anwendungsbereiche der beiden Normen seien unterschiedlich. Es solle nicht ein zugelassener Abschlussbetriebsplan ergänzt sondern eine bestehende Verpflichtung durchgesetzt werden. Sie, die Beklagte, sei berechtigt, den Bergbauunternehmer zu verpflichten, einen Betriebsplan vorzulegen und seine Zulassung zu beantragen. Die entsprechende Verpflichtung der Klägerin folge bereits aus der Nebenbestimmung Nr. 5 des Abschlussbetriebsplanes und könne durch einen Verwaltungsakt durchgesetzt werden. Eine andere Möglichkeit bestehe für die Bergbehörde nicht. Soweit die Klägerin im Zusammenhang mit der Einstellung des Bergbaubetriebes das Grubenwasser reinige, dürfe sie dies nur im Rahmen eines zugelassenen Betriebsplanes. Im Falle der Einstellung des Abbaubetriebes gehe es um die Vermeidung von durch den Betrieb hervorgerufenen Gemeinschäden. In diesem Falle räume das Bundesberggesetz nicht nur ein Recht sondern auch eine Pflicht zur Vorlage eines Abschlussbetriebsplanes ein. Das ergebe sich eindeutig aus den Gesetzesmaterialien. Eine Vollstreckung sei im Wege der Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern möglich. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass sie, die Beklagte, nicht nach § 71 Abs. 3 BBergG vorgehen könne, weil ein Abschlussbetriebsplan vorliege. Sie fordere nicht die Vorlage eines weiteren Abschlussbetriebsplanes sondern eines den zugelassenen Plan ergänzenden Sonderbetriebsplanes. Die angefochtene Verfügung genüge auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das von der Klägerin in Bezug genommene Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (so genannte "Altlasten-Entscheidung") sei auf das Bergrecht nicht übertragbar. Insbesondere bestehe keine Veranlassung, im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG heranzuziehen. Prüfungsmaßstab sei der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie, die Beklagte, sei nicht verpflichtet gewesen, von sich aus die erforderlichen Tatsachen zur Zumutbarkeitsgrenze zu ermitteln und darzulegen. In diesem Zusammenhang komme es nicht auf die Vermögensverhältnisse des konkreten Abbaubetriebes sondern auf das Gesamtvermögen des (weltweit tätigen) Konzerns an. Dieses reiche zur Erfüllung der Reinigungspflicht des Grubenwassers unzweifelhaft aus. Die "Altlasten-Entscheidung" des Bundesverfassungsgerichts beziehe sich auf eine Haftungsgrenze des Zustandsstörers. Im Falle der Klägerin gehe es dagegen um eine Heranziehung als Verhaltensstörerin. Schließlich gebe die der Klägerin erteilte wasserrechtliche Erlaubnis die Grenzwerte für die Einleitung in die Lenne und damit die Reinigungsverpflichtung vor. Es sei Aufgabe der Klägerin gewesen, im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren die behauptete Unzumutbarkeit geltend zu machen. Unter Berücksichtigung dieser Umstände könne sich die Klägerin jedenfalls bis zum Auslaufen der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht auf Unverhältnismäßigkeit der Reinigungspflicht berufen. Auch unabhängig davon könne die Klägerin nicht aus ihrer bergrechtlichen Verantwortung entlassen werden. Die Rechtsprechung habe mehrfach betont, dass auch bei einem Zeitabstand von mehreren Jahrzehnten der Bergbautreibende nicht aus seiner Verantwortung entlassen sei. Er habe mit der Gewinnung von Bodenschätzen in Kenntnis der Gefahr sein Bergwerkseigentum genutzt. Dabei habe er von Anfang an die Möglichkeit, in seine Kalkulationen die Haftung für künftige Gefahrenbeseitigungen einzubeziehen. Das gelte auch für die Klägerin. Sie könne sich nicht auf die frühere "Quellwassertheorie" und die nachfolgende Änderung der Rechtsauffassung berufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (drei Bände) und der beigezogenen Aktenordner der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Weder § 71 Abs. 1 BBergG als allgemeine Ermächtigungsnorm (unten unter 1.), noch in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 5 des Zulassungsbescheides vom 17. Dezeember 1993 (unten unter Nr. 2.) berechtigt die Beklagte zum Erlass der angegriffenen Verfügung. Ein Austausch der Rechtsgrundlage scheitert ebenso wie eine Umdeutung des Verwaltungsakts (unten unter Nr. 3.).
1. § 71 Abs. 1 BBergG als allgemeine Eingriffsklausel rechtfertigt die bergrechtliche Anordnung der Beklagten nicht.
Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall anordnen, welche Maßnahmen zur Durchführung des Bundesberggesetzes, der auf Grund des Gesetzes erlassenen und der nach § 176 Abs. 3 aufrechterhaltenen Rechtsverordnungen zu treffen sind (Satz 1). Dabei können Anordnungen, die über die auf Grund einer Rechtsverordnung oder eines zugelassenen Betriebsplanes gestellten Anforderungen hinausgehen, nur getroffen werden, soweit dies zum Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern Beschäftigter oder Dritter erforderlich ist (Satz 2).
Die Reichweite dieser allgemeinen Eingriffsermächtigung ist unter Ansehung der Besonderheiten des Bergrechts, namentlich der Betriebsplansystematik, zu bestimmen. Das Betriebsplanverfahren genießt im allgemeinen Verwaltungsrecht eine absolute Sonderstellung.
Vgl. BtgsDrs. 8/1315 S.105. zu § 50 des Entwurfs - entspricht § 51 des Gesetzes.
Es zeichnet sich durch seine Eigenschaft als Antragsverfahren im Sinne des § 22 Satz 2 Nr.2 VwVfG aus, in dem die Behörde nicht nach eigenem Ermessen sondern nur auf Antrag tätig werden darf.
Vgl. Boldt/Weller, BBergG § 56 RnNr. 1.
Es ist gekennzeichnet durch ein eigenständiges Überwachungsrecht mit einer dauerhaften behördlichen Kontrolle, das dynamische Entwicklungen beim Abbau berücksichtigen kann. Geprägt ist es durch das Zusammenspiel zwischen (planendem) Bergbautreibendem und (kontrollierender) Behörde. Die Zulassung eines Betriebsplanes kann daher als mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt qualifiziert werden.
Vgl. Schmidt-Aßmann/Schoch, Bergwerkseigentum und Grundeigentum im Betriebsplanverfahren, S. 136.
Weil die Abbautätigkeit ausschließlich in der Hand des Bergbautreibenden liegt, ist der Mitwirkung in diesem Zusammenhang das Element der Freiwilligkeit immanent. Damit ist dem Bergrecht die Erzwingung der Aufstellung und Einreichung eines Betriebsplanes fremd. Das hat auch der Gesetzgeber erkannt, der davon ausging, dass wegen der Höchstpersönlichkeit der Antragstellung eine Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme ohnehin unmöglich sei.
Vgl. BtDrs.8/1315 S. 123 zu § 70 des Entwurfes - entspricht § 71 des Gesetzes -.
Diese Formulierung lässt den Schluss zu, dass der Gesetzgeber in diesen Fällen ein Vorgehen nach § 71 Abs. 1 BBergG ausschloss und mit Blick darauf den Absatz 3 der Vorschrift einfügte.
Die Eingriffsermächtigung des Abs. 1 des § 71 BBergG setzt nach Sinn und Zweck des Gesetzes im Normalfall die Existenz eines Betriebsplanes und dessen Zulassung voraus, wie sich aus § 71 Abs. 1 Satz 2 BBergG ergibt, wonach Anordnungen nur unter besonderen Voraussetzungen erlassen werden können, wenn sie über die aufgrund einer Rechtverordnung oder eines zugelassenen Betriebsplanes gestellten Anforderungen hinausgehen. Insbesondere darf die Behörde Maßnahmen nach § 71 Abs. 1 BBergG nicht ergreifen, wenn die Schutzziele nicht mit den Mitteln des Betriebsplanverfahrens (nachträgliche Ergänzungen oder Auflagen) erreicht werden können.
Vgl. Boldt/Weller, BBergG § 71 RnNr. 4.
Das ist hier der Fall, denn die Klägerin ist betriebsplanpflichtig, weil sie noch nicht aus der Bergaufsicht entlassen worden ist (vgl. § 69 Abs. 2 BBergG).
Der zu Grunde liegende Sachverhalt schließt indes ein Eingreifen nach § 71 Abs. 1 BBergG nicht von vorneherein aus, weil etwa ein Vorgehen im Wege der nachträglichen Auflage nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vorrangig wäre. In jenem zweiten Absatz der Nebenbestimmung Nr. 5 des Zulassungsbescheides vom 17. Dezember 1993 hat die Beklagte unmissverständlich klargemacht, dass die Einstellung der Wasserhaltung durch einen weiteren eigenständigen Sonderbetriebsplan zu erfolgen hat und nicht etwa durch Nebenbestimmungen zu dem Bescheid vom 17. Dezember 1993. Dieser Abschlussbetriebsplan verhält sich gerade nicht zur Einstellung der Wasserhaltung und deren Folgen. Das regelt der den Abschlussbetriebsplan ergänzende mehrmals verlängerte Sonderbetriebsplan (Wasser), der zeitlich inzwischen ausgelaufen ist.
Aus § 71 Abs. 1 BBergG in Verbindung mit allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht folgt jedoch keine Berechtigung der Behörde, den Bergbautreibenden zur Vorlage eines Abschlussbetriebsplanes zu zwingen. Dagegen spricht vielmehr die Dispositionsbefugnis des Bürgers im Gegensatz zur Amtsmaxime.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Komm., 6. Auflage § 22 RdNr. 16.
Das Verwaltungsverfahrensrecht betrachtet die Antragstellung nicht als Pflicht sondern als Option. Eine Verpflichtung zur Antragstellung kann sich demgegenüber nur aus dem materiellen Recht ergeben.
Vgl. zum Bauantragsgebot: BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE Bd. 84, S. 335 (348); dazu: Fiskale, Das Bauantragsgebot zum Baugebot, NVwZ 1990, 1046 ff.; s.a. OVG Lüneburg, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 7 M 2954/92 -, DVBl. 1992, 1242 zum illegalen Betrieb einer Abfallbeseitigungsanlage (nur Leitsatz).
Nur wenn auf Grund einer besonderen gesetzlichen Regelung eine Pflicht zur Antragstellung besteht und darüberhinaus die zuständige Behörde eine solche Verpflichtung nach dem Normverständnis auch durchsetzen darf, kann sie dem Betroffenen eine Antragstellung aufgeben.
vgl. Kopp/Schenke, VwVfG; Komm., 10. Auflage, § 22 RdNr. 22a.
Eine solche spezielle Ermächtigung enthält das Bergrecht nicht. Zwar ergibt sich aus den §§ 51 ff. BBergG eine allgemeine Pflicht zur Aufstellung von Betriebsplänen. Diese Vorschriften beinhalten aber keine ausdrückliche Ermächtigung der Behörde, die Vorlage eines zulassungsfähigen Betriebsplanes anzuordnen und durchzusetzen.
§ 52 Abs. 2 BBergG ermächtigt die Behörde allerdings, die Aufstellung von Rahmenbetriebsplänen oder - für bestimmte Bereiche - von Sonderbetriebsplänen zu verlangen. Damit wird die Behörde aber nur ermächtigt, die Vorlage von Rahmenbetriebsplänen zu verlangen, auch wenn der Unternehmer nur Hauptbetriebspläne zur Zulassung stellt (s.a. § 110 BBergG). Es geht hier nur um die Regelung der Vorlage der verschieden gestuften Betriebspläne, nicht aber um die grundsätzliche Möglichkeit der Behörde, die Aufstellung inhaltlich bestimmter Pläne zu verlangen; § 52 Abs. 2 stellt eine absolute Ausnahmeregelung dar.
Vgl. Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, § 52 RdNr. 11.
§ 71 Abs. 1 BBergG als allgemeine Eingriffsklausel ermächtigt hingegen unter Berücksichtigung der dargestellten bergrechtlichen Besonderheiten nicht dazu, den Bergbautreibenden zur Vorlage eines Betriebsplanes zu verpflichten.
Vgl. dazu allgemein: Krebs in Schmidt-Assmann/ Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht 14. Aufl., 4. Kap. RdNr. 230; Kischel, Formelle und materielle Illegalität im Recht der Gefahrenabwehr, DVBl. 1996, 185 (192); Berger, Der Antrag als verfahrens- und materiellrechtliches Institut, DVBl. 2009, 401 ff..; a. A: Boldt/Weller § 71 RdNr. 24.
Zu Recht wird in der Literatur darauf verwiesen, dass § 71 Abs. 1 BBergG die Ermächtigung enthält, im Einzelfall die zum Schutz der in § 55 BBergG bezeichneten Rechtsgüter und Belange erforderlichen Anordnungen zu treffen.
Vgl. Weller in: Das Deutsche Bundesrecht, III D 50, Erläuterungen zum Bundesberggesetz, § 71; differenzierend dagegen: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, § 71 RdNr. 20, der weitere Gründe für ein Schreiten für möglich hält.
Allerdings ist zutreffend, dass (im Gegensatz zu dem früheren § 198 des Allgemeinen Berggesetzes vom 25. Juni 1865 - ABG -, der auf die in § 196 ABG genannten Schutzgüter ausdrücklich Bezug nahm) ein Eingreifen nach § 71 Abs. 1 BBergG nach dem Willen des Gesetzgebers auch bei materiellen Rechtsverstößen über § 55 BBergG hinausgehend möglich sein sollte.
Die Verpflichtung zur Vorlage eines Betriebsplanes als formales Element ist in § 51 BBergG geregelt und zählt nicht dazu.
Eine solche Verpflichtung ist schließlich auch nicht nötig, weil zur Abwendung von Gefahren ausreichende Verwaltungsmittel (Stilllegungsverfügung, Abbauverbot o.ä.) zur Verfügung stehen. Das betrifft insbesondere den hier vorliegenden Fall, dass der Bergbautreibende nach Einstellung des Abbaus die Vorlage eines Sonderbetriebsplanes verweigert, denn nach § 71 Abs. 3 BBergG kann die zuständige Behörde im Falle der Einstellung des Betriebes ohne zugelassenen umfassenden, alle Teilbereiche der Stilllegung regelnden Abschlussbetriebsplan die erforderlichen Maßnahmen anordnen, um die Erfüllung der in § 55 Abs. 2 BBergG bezeichneten Voraussetzungen sicherzustellen. Das trifft insbesondere auch auf den vorliegenden Fall zu, in dem zwar ein Abschlussbetriebsplan zugelassen worden ist, der die generelle Stilllegung des Bergwerks zulässt, zu der hier umstrittenen Wasserbehandlung aber keine Regelung im Einzelnen trifft.
Etwas Anderes folgt nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bauvorlagengebot.
Vgl. das bereits zitierte Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 - aaO.
Danach ist aus der früheren Vorschrift des § 39 b Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 7 BBauG (heute geregelt in § 176 BauGB), die ein allgemeines Baugebot im Rahmen der städtebaulichen Entwicklung für zulässig erklärt, zugleich eine Berechtigung der Behörde herzuleiten, Bauvorlagen anzufordern. Das Bundesverwaltungsgericht sieht Gemeinwohlinteressen gefährdet, wenn ein aus städtebaulichen Gründen angeordnetes Baugebot nicht durchgesetzt werden kann. Aus verfahrensrechtlichen Gründen kann aber ein Gebäude nur errichtet werden, für das zuvor eine Genehmigung erteilt worden ist, die ihrerseits einen formellen Antrag des Eigentümers voraussetzt. Das Bauvorlagengebot in § 176 Abs. 7 BauGB dient zudem einer beschleunigten Durchsetzung eines Baugebots. Ferner wird die Zulässigkeit mit ihrem besonderen Verhältnis zur Enteignung begründet, denn ohne Bauantragsverpflichtung erwiese sich das Baugebot als stumpfes Schwert; der Gemeinde bliebe als rechtliches Instrumentarium (und das in einem äußerst frühen Stadium der Umsetzung städtebaulicher Planung) nur die Enteignung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 - aaO. (S.350); s.a. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielen-berg, Baugesetzbuch, Komm. § 176 RdNr. 65.
All diese Gründe, die das Bundesverwaltungsgericht zur Begründung des Bauantragsgebotes herangezogen hat, gelten speziell auch in zeitlicher Hinsicht für die Durchsetzung städtebaulicher Planung, können indes nicht allgemein oder speziell auf das Bergrecht übertragen werden.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu eine Pflicht zur Vorlage eines Antrages nur aus (bundesrechtlichem) Planungsrecht, nicht aber aus (landesrechtlichem) Bauordnungsrecht hergeleitet. Für das nordrhein-westfälische Baurecht (anders etwa als für das bayerische Landesrecht, vgl. Art. 76 Satz 3 BayBauO) gilt die ständige Rechtsprechung des OVG NRW,
vgl. den Beschluss vom 27. August 2002 - 10 B 1233/02 -, BauR 2003, S. 677 ff..; s.a. Stelkens, Natur und Recht 1985, S. 231 ff.; ferner: Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NW, Komm., 11. Auflage, § 69 RdNrn. 13 und 14,
dass das Bauordnungsrecht keine Ermächtigung bietet, bei formell baurechtswidrig errichteten Bauvorhaben ein Baugenehmigungsverfahren zu erzwingen. Nur in Ausnahmefällen kann die Behörde den Bauherrn zwingen, Bauunterlagen vorzulegen (ohne indes einen formellen Bauantrag zu stellen), um die materielle Baurechtmäßigkeit zu überprüfen.
2. § 71 Abs. 1 BBergG in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 5 des Zulassungsbescheides vom 17. Dezember 1993 trägt die angefochtene Ordnungsverfügung gleichfalls nicht.
Die als Auflage bezeichnete Nebenbestimmung besteht aus zwei Absätzen. Der erste Absatz betrifft die Aufrechterhaltung der Wasserhaltung, die die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin seinerzeit beantragt hatte und die Gegenstand des Abschlussbetriebsplans war. Neben der weiteren Zulassung der bisherigen Wasserhaltung (wie beantragt) enthält die Nebenbestimmung die förmliche Verpflichtung der Klägerin, die Wasserhaltung aufrecht zu erhalten. Sie besitzt offensichtlich Regelungscharakter und dürfte als echte Nebenbestimmung zu qualifizieren sein. Ferner steht die Auflage auch in einem inneren Zusammenhang mit der Betriebsplanzulassung, denn sie regelt die Konsequenzen der Einstellung der Förderung nebst Verfüllungsmaßnahmen. In diesem Zusammenhang kann bereits darauf verwiesen werden, dass der Betriebsplanzulassung nicht nur deklaratorische Bedeutung zukommt sondern dass sie einen eigenständigen konstitutiven Charakter besitzt, indem die Behörde bei ihrer Prüfung des Betriebsplanes die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert und in eine Einzelfallentscheidung umsetzt.
Vgl. dazu: Schmidt-Aßmann/Schoch, Bergwerkseigentum und Grundeigentum im Betriebsplanverfahren, S. 167; Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, § 56 RdNr. 11.
Damit ist der erste Absatz der Nebenbestimmung als echte Auflage, die im Übrigen mit den Besonderheiten des Betriebsplanverfahrens im Einklang steht, auszudeuten.
Anders liegt der Fall mit dem zweiten Absatz. Sein Inhalt betrifft nicht den vorgelegten und zugelassenen Abschlussbetriebsplan sondern einen ihm folgenden weiteren Sonderbetriebsplan mit Einstellung der Wasserhaltung und deren Folgen. Eigenständigen Regelungsgehalt im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 VwVfG mit Verwaltungsaktqualität enthält dieser Absatz im Gegensatz zu der Auffassung der Beteiligten nicht. Er wiederholt lediglich die sich aus dem Gesetz (§ 53 Abs. 1 BBergG) unmittelbar ergebende Verpflichtung zur Vorlage eines Abschlussbetriebsplanes bei Veränderungen der bergbaulichen Tätigkeit einschließlich der Vorlage von (ergänzenden) Sonderbetriebsplänen für im eigentlichen Abschlussbetriebsplan nicht geregelte oder ausgeklammerte Abschlussarbeiten. Es ist nicht anzunehmen, dass die Behörde schon damals bindend und vollstreckungsfähig die Verpflichtung der Klägerin zur Vorlage eines Sonderbetriebsplanes regeln wollte. Der vorsorgliche Erlass einer solchen bindenden Auflage im Sinne einer echten Nebenbestimmung widerspräche auch den Besonderheiten des Betriebsplanzulassungsverfahrens. Die in der Praxis vorgenommene Stufung in Rahmen-, Haupt- und aufeinanderfolgende oder parallel geltende Sonderbetriebspläne erfordert besondere Klarheit, Eindeutigkeit und Bestimmtheit, damit nicht zweifelhaft oder klärungsbedürftig ist, was entschieden und was ausgeklammert worden ist.
Vgl. Schmidt-Aßmann/Schoch, aaO. S. 145.
Ferner ist bei der Zulassung auf Kongruenz mit dem vorgelegten Plan zu achten.
Vgl. Schmidt-Aßmann/Schoch aaO. S. 146 unter Hinweis auf u.a. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 340 ff..
Der Bergbehörde steht Prüfungskompetenz aber keine Planungshoheit zu. Der Betriebsablauf und damit die Befugnis zur Plangestaltung ist ausschließlich Angelegenheit des Bergbautreibenden. Der zweite Absatz jener Nebenbestimmung Nr. 5 wird mit Blick darauf lediglich als Eingrenzung des Genehmigungsgegenstandes zu deuten sein. Er beinhaltet nicht mehr als die Aussage, dass über den Abschlussbetriebsplan hinausgehende Maßnahmen wie die Einstellung der Wasserhaltung durch Einstellen des Pumpwerkes der Zulassung durch einen weiteren Sonderbetriebsplan bedürfen.
Damit kann § 71 Abs. 1 BBergG die angefochtene Verfügung nicht stützen. Der Behörde bleibt der Weg, eine Anordnung nach § 71 Abs. 3 BBergG zu erlassen.
3. Die Voraussetzungen für eine Umdeutung in eine rechtmäßige Anordnung liegen ebenso nicht vor wie für die Heranziehung einer anderen die Maßnahme tragenden Eingriffsnorm.
Zu erwägen ist, ob die angefochtene Verfügung in eine Anordnung nach § 71 Abs. 3 BBergG umdeutet werden kann.
Vgl. die Bedenken in der Literatur gegen eine entsprechende Befugnis des Gerichts bei Redeker/von Oertzen, VwGO, Komm., 13. Aufl., RdNr. 38 mit weiteren Nachweisen. A.A. aber: BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 23.89 -, DVBl. 1990, 490 f..
Das setzt indessen bei Annahme der Zulässigkeit einer Umdeutung voraus, dass der neue Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel wie der alte gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und dass die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind (vgl. § 47 Abs. 1 VwVfG). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der angefochtene Verwaltungsakt ist darauf gerichtet, die Klägerin zu einer Mitwirkung im Verwaltungsverfahren durch Stellung eines Antrages mittels Vorlage eines Abschlussbetriebsplanes zu veranlassen. Bei eine Anordnung nach § 71 Abs. 3 BBergG handelt es sich dagegen um ein ordnungsbehördliches Einschreiten nach Maßgabe der Behörde. Das Gericht darf den Verwaltungsakt deswegen nicht von sich aus umdeuten. Das würde den Verfügungssatz der Ordnungsverfügung unzulässigerweise verändern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 23.89 - aaO; s.a. Weyreuther, Zur richterlichen Umdeutung von Verwaltungsakten DÖV 1985, 126 ff..
Eine Umdeutung durch das Gericht erscheint auch deswegen problematisch, weil die Behörde offensichtlich ein Einschreiten nach dieser Ermächtigungsgrundlage selbst nicht für geboten hält. Das Gericht teilt diese Auffassung, solange die Klägerin ihrer wasserrechtlichen Verpflichtung zur Einleitung des geklärten Grubenwassers - wenn auch notgedrungen - nachkommt.
Ferner stellt sich die Frage, ob eine neue Rechtsgrundlage (§ 71 Abs. 3 BBergG) die angefochtene Verfügung trägt. Der Austausch der Rechtgrundlage durch das Gericht wird grundsätzlich für möglich gehalten, soweit es sich nicht um eine unzulässige Umdeutung handelt. Das wird aus allgemeinem Prozessrecht hergeleitet. Das Gericht prüft im Prozess eine Rechtsverletzung des Klägers und hat dabei alle in Frage kommenden Rechtsvorschriften zu berücksichtigen. Allerdings gilt auch hier, dass solche Rechtsvorschriften nicht herangezogen werden dürfen, wenn die rechtliche Begründung den angefochtenen Verwaltungsakt in seinem Wesenskern verändern würden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 23.89 - aaO; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2009 - 13 B 34/09 -, nicht veröffentlicht.
Das aber ist, wie die Kammer bereits dargelegt hat, hier der Fall.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 und §§ 124a Abs. 1 Satz 1,124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 51 ff. BBergG eine allgemeine Pflicht zur Aufstellung von Betriebsplänen. Diese Vorschriften
§§ 124a Abs. 1 Satz 1,124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 71 BBergG
§ 110 BBergG
§ 55 BBergG
§ 196 ABG
§ 51 BBergG
§ 176 BauGB
§ 71 Abs. 1 BBergG
§ 51 Abs. 1 BBergG
§ 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 71 Abs. 3 BBergG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 22 Satz 2 Nr.2 VwVfG
§ 71 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 69 Abs. 2 BBergG
§ 52 Abs. 2 BBergG
§ 55 Abs. 2 BBergG
§ 176 Abs. 7 BauGB
§ 35 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 53 Abs. 1 BBergG
§ 47 Abs. 1 VwVfG
Art. 76 Satz 3 BayBauO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 1046
DÖV 1985, 126
4 C 25/94
7 L 5295/92
4 C 41.87
7 M 2954/92
10 B 1233/02
9 C 23.89
13 B 34/09