Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-09, Aktenzeichen 14 A 1228/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0109.14A1228.07.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Bescheid des Beklagten vom 28. Juli 2005 und sein Widerspruchsbescheid vom 18. November 2005 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessensingenieur mit Sitz in C. . Er erhielt im Februar 2005 von der Wohnbau X. eG einen Vermessungsauftrag. Die Wohnbaugesellschaft Kreis T. und als deren Rechtsnachfolgerin die Wohnbau X. eG hatten in der Stadt H. in einem Neubaugebiet überwiegend Einfamilienhausgrundstücke bebaut oder unbebaut veräußert und Erbbaurechte vergeben sowie die Straßen dazu ausgebaut. Aufgrund eines mit der Stadt H. geschlossenen Erschließungsvertrages war sie verpflichtet, nach Endausbau der Straßen alle Grenzknickpunkte sichtbar abzumarken. Sie erteilte diesen Auftrag dem Kläger, der außerdem eine Bescheinigung über die Einhaltung der Grenzen durch den Endausbau der Straßen vorlegen sollte.
Im Rahmen der Erledigung dieses Auftrages schrieb der Kläger unter dem Datum vom 17. Februar 2005 etwa 40 Grundstückseigentümer in dem Neubaugebiet an, die nach seiner vom Katasteramt T. erhaltenen Information noch keinen Antrag auf Gebäudeeinmessung gestellt hatten. In diesen Anschreiben teilte er mit, dass er aufgrund von Grenzvermessungsarbeiten möglicherweise das Grundstück des jeweiligen Eigentümers betreten müsse und bat um Mitteilung, falls Interesse daran bestehe, das auf dem Grundstück errichtete einmessungspflichtige Gebäude gleichzeitig einzumessen. Dabei wies er darauf hin, dass sich bei Einmessung eines Gebäudes im Zusammenhang mit der durchzuführenden Grenzvermessung die gesetzlichen Gebühren um 20 % und bei gleichzeitiger Einmessung von Gebäuden auf aneinander grenzenden Grundstücken diese Gebühren um weitere 10 % ermäßigten und dass außerdem die Gebühren für die Erstellung der Katasterunterlagen nicht anfielen. Den Schreiben fügte er jeweils einen formularmäßig vorbereiteten Antrag auf Gebäudeeinmessung bei.
In der Folgezeit erhielt der Kläger zahlreiche Antragsformulare unterschrieben zurück, u. a. von sieben Grundstückseigentümern, die einen zuvor bereits anderweitig vergebenen Gebäudeeinmessungsauftrag gekündigt hatten.
Nach Anhörung des Klägers setzte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Juli 2005 eine Geldbuße von 2.400,00 Euro wegen schuldhafter Verletzung der Berufspflichten als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur fest mit der Begründung: Der Kläger habe mit seinem Vorgehen gegen das Werbeverbot gemäß § 9 Abs. 1 Satz 5 der Berufsordnung für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur NRW (ÖbVermIngBO NRW) verstoßen. Zur Erfüllung des Grenzvermessungsauftrages sei es lediglich erforderlich gewesen, die anliegenden Grundstückseigentümer darüber zu unterrichten, dass er möglicherweise ihre Grundstücke betreten müsse. Er habe keine Aufklärungs- oder Betreuungspflichten gegenüber den Grundstückseigentümern in Bezug auf deren Gebäudeeinmessungspflichten. Diese seien keine Beteiligten im Rahmen seines Grenzvermessungsauftrages. Mit seiner Briefaktion habe er den Zweck verfolgt, Gebäudeeinmessungsaufträge zu bekommen und habe dazu unter anderem auf mögliche Kosteneinsparungen hingewiesen und für sich als ausführende Vermessungsstelle geworben. Für die getroffene Maßnahme und ihre Höhe falle ins Gewicht, dass er sein Fehlverhalten nicht einsehe und mit Verfügung vom 11. September 2002 das Werbeverbot bereits Gegenstand einer Ahndungsmaßnahme (Missbilligung) gegen ihn gewesen sei.
Mit dem dagegen erhobenen Widerspruch machte der Kläger geltend: Er habe sich im Rahmen der in der Musterberufsordnung des BDVI aufgestellten Verhaltensregeln gehalten. Zur Leistung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs gehöre, dass er den Bürger umfassend aufkläre und auch hinsichtlich der Kosten ehrlich sei. Seine Aktion habe nicht auf Absatz gezielt, sondern darauf, die Grundstückseigentümer von der Möglichkeit der Kostenersparnis zu unterrichten und den Eingriff in ihr grundrechtlich geschütztes Eigentum so gering wie möglich zu halten. Die Möglichkeit der Kosteneinsparung bestehe aufgrund der Kostenordnung nur, wenn der Auftrag zur Gebäudeeinmessung zusammen mit dem bereits fest vergebenen Auftrag zur Grenzvermessung durchgeführt werde. Das habe zwangsläufig nur von ein und derselben Vermessungsstelle durchgeführt werden können. Er habe davon ausgehen können, dass für ihn als Beliehenen bereits vor Beginn eines eigentlichen Verwaltungsverfahrens Beratungspflichten gegenüber potentiellen zukünftigen Beteiligten eines solchen Verfahrens entstünden. Da die Grundstückseigentümer regelmäßig die Kosteneinsparungsmöglichkeiten nach der Kostenordnung nicht kennten, hätte er andernfalls sehenden Auges hinnehmen müssen, dass sie ihre Pflicht zur Gebäudeeinmessung ohne die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Kosteneinsparung erfüllt hätten.
Mit Bescheid vom 18. November 2005 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück mit der Begründung: Der Kläger habe gezielt und unaufgefordert eigene Dienste gegenüber potentiellen Auftraggebern angeboten. Ein solches Verhalten sei Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren untersagt, damit nicht der Eindruck erweckt werde, dass ihre Amtstätigkeit durch ein gewerbliches gewinnorientiertes Marktverhalten beeinflusst sei. Seine Berufskollegen im Grevener Raum hätten derartige Aktivitäten nicht entwickelt. Das Verwaltungsverfahrensgesetz begründe eine Beratungspflicht ausschließlich für die Beteiligten an einem Verwaltungsverfahren. Dazu gehörten die Grundstückseigentümer vor Erteilung eines Vermessungsauftrages nicht. Eine allgemeine Aufklärungspflicht habe der Kläger nicht. Gegenstand der von der Wohnbau X. eG beantragten Grenzvermessung seien nur die veränderten Straßenflurstücke gewesen, also gerade nicht die bebauten angrenzenden Flurstücke. Auch aus generalpräventiven Gründen zur Vermeidung von "Nachahmer- und Mitnahmeeffekten" sei es geboten und erforderlich, das schuldhafte Fehlverhalten mit einer Geldbuße zu ahnden. Die Höhe habe sich am erteilten Kostenangebot von 600,00 Euro in 40 Fällen orientiert.
Dagegen hat der Kläger Klage erhoben. Er hat sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft. Er habe lediglich seine Aufklärungspflicht wahrgenommen. Er habe eine andernfalls eintretende ihn treffende Negativwerbung verhindern wollen, die dadurch entstanden wäre, dass betroffene Eigentümer im Nachhinein von der entgangenen Einsparungsmöglichkeit erfahren hätten. Das Werbeverbot diene nicht dem Konkurrentenschutz. Die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure und die Katasterämter nähmen staatliche Aufgaben wahr. Die verschiedenen Organe des Staates genössen bei der Erfüllung dieser Aufgaben untereinander keinen Konkurrentenschutz.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 28. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2005 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Soweit den auf Antrag des Klägers erteilten Vermessungsunterlagen für die beabsichtigte Straßenschlussvermessung vom Katasteramt T. ein Hinweis auf die noch offenen Gebäudeeinmessungen beigefügt gewesen sei, sei dies nicht als Bitte des Katasteramtes zu verstehen gewesen, sich um die fehlenden Gebäudeeinmessungen zu kümmern. Die Sicherstellung der Pflichten der Grundstückseigentümer sei Aufgabe des Katasteramtes und nicht der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure. Das Verhalten des Klägers stelle eindeutig Werbung dar. Ein gezieltes Engagement zur Gewinnung eines zusätzlichen Auftrages sei ein gewerbliches Marktverhalten auch zu dem Zweck, sich gegenüber konkurrierenden Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren einen Wettbewerbsvorteil zu sichern. Eine generelle Informationspflicht des Klägers gegenüber den Eigentümern von Anliegergrundstücken bestehe nach der Berufsordnung nicht.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, die Klage abgewiesen.
Der Senat hat mit Beschluss vom 8. Oktober 2007 auf Antrag des Klägers die Berufung zugelassen.
Zu ihrer Begründung wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen aus der Vorinstanz und trägt ergänzend vor:
Das allgemeine Werbeverbot des § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIngBO NRW sei verfassungskonform dahin einzugrenzen, dass nur berufswidrige Werbung verboten sei. Das Werbeverbot gehe nur soweit, wie es durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche. Es müsse zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet, erforderlich und dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur zumutbar sein. Der in Betracht kommende Gemeinwohlbelang sei die Sicherung der Unparteilichkeit und der Unabhängigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs als Träger eines öffentlichen Amtes, nicht aber die Sicherung eines hergebrachten Berufsbildes des Vermessungsingenieurs. Der Inhalt des Anschreibens sei nüchtern und weise lediglich auf gesetzliche Pflichten und gesetzliche Gebührentatbestände hin. Damit werde eher das Vertrauen der Grundstückseigentümer in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure gestärkt als belastet. Bei sämtlichen beauftragten Gebäudeeinmessungen seien die Grenzvermessungen und die Gebäudeeinmessungen wegen der Größe des Auftrages zwar an mehreren Tagen, jedoch zeitnah und örtlich in unmittelbarem Zusammenhang bearbeitet worden. Der Vermessungsaufwand habe sich dabei jeweils erheblich reduziert. Das Werbeverbot diene nicht dem Schutz von Wettbewerbern. Primärer Anlass für das Anschreiben sei im Übrigen nicht die Gebührenreduzierung gewesen, sondern der Hinweis darauf, dass es im Zuge von Grenzvermessungsarbeiten erforderlich sein könne, die Grundstücke zu betreten. Diese beiden Informationen in einem Anschreiben zu verbinden sei sachlich geboten gewesen.
Die potentielle Betroffenheit aller Grundstücke durch den von ihm durchgeführten Vermessungsauftrag der Wohnbau X. eG ergebe sich daraus, dass diese sich im Rahmen eines Erschließungsvertrages gegenüber der Stadt H. verpflichtet habe, die Grenzabmarkungen nach erfolgtem Straßenendausbau durch einen Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur anzuzeigen und erforderlichenfalls wiederherstellen zu lassen sowie eine amtliche Bestätigung vorzulegen, die nachweise, dass der Straßenausbau innerhalb der Grundstücksgrenzen erfolgt sei. In den ihm zur Verfügung gestellten Katasterunterlagen seien die Grenzpunkte nicht innerhalb einer Geraden vermessungstechnisch nachgewiesen gewesen. Deshalb hebe er zunächst jeden Grenzpunkt in dem Gebiet als Knickpunkt zu behandeln gehabt mit der Folge, dass alle Grundstücke von der durchzuführenden Grenzvermessung betroffen gewesen seien. Da kein Koordinatenkataster vorgelegen habe, habe er in Absprache mit der Katasterbehörde zunächst durch örtliche Vermessungen die übergeordneten, im Straßenraum gelegenen Aufpunkte kontrolliert. Die Aufpunkte und die Grenzsteine seien durch die Anhebung des Höhenniveaus durch den Straßenendausbau und der Bauplätze größtenteils verdeckt gewesen. Er habe deshalb bei der überwiegenden Anzahl der Grundstücke die Aufnahmepunkte über ihre Sicherungsmarken, die sich in der Regel tieferstehend in den Vorgärten der Anlieger befanden, in ihrer ursprünglichen Lage wiederherstellen müssen. Sowohl zur Untersuchung der Grenzsteine als auch zur Abklärung der Sicherungsmarken sei es erforderlich gewesen, die betroffenen Grundstücke zu betreten. Auf diese Weise hätten ausreichende Aufnahmepunkte rekonstruiert werden können. Nach erneuter hochgenauer Vermessung der aufgefundenen Aufnahmepunkte habe die ursprüngliche Vermessung aus dem Jahre 2000 in das neue System überführt werden müssen. Aufgrund dieser Arbeiten sei vom Vermessungs- und Katasteramt mit Schreiben vom 25. 4. 2005 die Lagegenauigkeit der Grenz- und Gebäudepunkte von "3" auf "1" hochgesetzt und die Koordinatenkatastergenauigkeit des Gebietes bestätigt worden. Erst danach habe die Überprüfung bzw. Neubestimmung der Grenzpunkte mittels Koordinatenvergleich vorgenommen werden können. Anhand dieses einheitlichen Koordinatensystems seien dann die durch Graben in der Örtlichkeit noch aufzufindenden Grenzabmarkungen kontrolliert, die Gebäudeeckpunkte, soweit Aufträge zur Gebäudevermessung vorlagen, mitvermessen und die äußersten größtenteils gradlinig verlaufenden Begrenzungsteile der Straßen und Gehwege in ihrer relativen Lage zu jedem Grenzpunkt bestimmt worden. Dies sei teilweise durch örtliche Messungen, teilweise rechnerisch geschehen. In Analogie zu den Katastervorschriften zu gradlinigen Grenzverläufen habe die anschließende Neuabmarkung in Abstimmung mit der Stadt H. auf solche Grenzknickpunkte beschränkt bleiben können, die außerhalb der Toleranzschwelle von +/- vier Zentimeter lagen. Im Falle der straßenseitigen Grenzpunkte des Grundstückes des Eigentümers W. (Flurstück 1530) sei nachgewiesen worden, dass die Grenzabmarkung in ihrer ursprünglichen Lage drei und vier Millimeter innerhalb des Straßenendausbaus der N. -C1. -Straße lägen. Folglich habe hier auf eine Neuabmarkung verzichtet werden können, so dass die Eigentümer W. beim anschließenden Grenztermin nicht beteiligt zu werden brauchten. Vor diesem Hintergrund seien die Grundstücke aller angeschriebenen Grundstückseigentümer durch vom Kläger durchgeführte Grenzvermessungen konkret betroffen worden. Ob ein Betreten ihrer Grundstücke erforderlich gewesen sei, habe erst in der Örtlichkeit bestimmt werden können.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag erster Instanz zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Bei dem vom Kläger durchzuführenden Grenzvermessungsauftrag sei es nicht darum gegangen, die Grenze von lang gestreckten Anlagen in ihrem gesamten Umfang zu untersuchen. Vielmehr seien nur die sogenannten "Knickpunkte" zu bestimmen gewesen. Das Vermessungs- und Katasteramt T. habe ihr mitgeteilt, dass das Baugebiet 1999 durch eine Teilungsvermessung entstanden sei, dass sämtliche neuen Grenzpunkte mit der Lagegenauigkeit "1" in der Punktdatei nachgewiesen seien und dass die Lagekoordinaten der Grenzpunkte im Baugebiet mit hoher Genauigkeit und Zuverlässigkeit festgesetzt seien (Koordinatenkataster). Demzufolge habe unter anderem nicht geklärt werden müssen, ob die durch Grenzzeichen gekennzeichneten Grundstücksgrenzen der Flurstücke 1526, 1530 und 1531 mit ihrem Nachweis im Liegenschaftskataster übereinstimmen. Es sei nicht Aufgabe des Klägers gewesen, sich über den erhaltenen Auftrag hinaus den unerledigten Gebäudeeinmessungen zuzuwenden. Vielmehr sei für die Information der Bauherrn die Katasterbehörde zuständig. Der Kläger habe zur Erfüllung seines Auftrages die Grundstückseigentümer allenfalls darauf hinweisen dürfen, dass es erforderlich sein könnte, ihre Grundstücke zu betreten. Es sei eine Schutzbehauptung des Klägers, dass er die weitergehende Information lediglich aus Anlass der Aufklärung über das Grundstücksbetreten gegeben habe. In Bezug auf das Grundstück der Eigentümer W. habe aus den Grenzuntersuchungen im Koordinatenkataster festgestellt werden können, dass dieses nicht habe betreten werden müssen. Demzufolge habe es keiner Aufklärung bezüglich des Betretens des Grundstückes bedurft. Der Kläger habe die Grundstückseigentümer im Neubaugebiet gezielt und namentlich angeschrieben und vorbereitete Vermessungsanträge beigefügt. Es sei ihm dabei um die Erteilung weiterer Aufträge gegangen. Das sich aus der Berufsordnung ergebende Wirtschaftlichkeitsgebot beziehe sich nicht auf etwaige Gebührenermäßigungen. Das Schreiben des Klägers sei im Übrigen auch unrichtig. Die von ihm benannte Gebührenermäßigung komme nur in Betracht, wenn die Gebäudeeinmessung in zeitlichem und direktem örtlichen Zusammenhang mit Fortführungsvermessungen anderer Art ausgeführt werde. Ein solcher direkter örtlicher vermessungstechnischer Zusammenhang bestehe jedoch nicht bei den Flurstücken 1526, 1530 sowie 1531. Bei den Eigentümern W. habe im Übrigen kein Aufklärungsbedarf mehr bestanden, weil das Gebäude im Zeitpunkt des Zuganges des Schreibens bereits eingemessen gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringen der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten vom 28. 7. 2005 und ihr Widerspruchsbescheid vom 18. 11. 2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die angefochtenen Bescheide stützen sich auf § 15 Abs. 1 der Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in Nordrhein-Westfalen (ÖbVermIng BO NRW-BO-) vom 15. Dezember 1992, GV. NRW. S. 524, in der zur Zeit des Erlasses des Widerspruchsbescheides geltenden Fassung vom 22. November 1994, GV. NRW. S. 1058. Danach kann die Beklagte als Aufsichtsbehörde (§ 14 Abs. 1 BO) die schuldhafte Verletzung von Berufspflichten unter anderem durch eine Geldbuße ahnden. Die Beklagte stellt mit dem angefochtenen Bescheid fest, dass der Kläger durch die Anschreiben an 40 Grundstückseigentümer gegen das Werbeverbot gemäß § 9 Abs. 1 Satz 5 BO verstoßen hat, und verhängt deshalb eine Geldbuße, die sich in der Höhe an dem beworbenen Gebührenvolumen orientiert. Das hält entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts einer rechtlichen Überprüfung nicht stand, weil zumindest ein Teil der Anschreiben in der konkreten Situation berufsrechtlich nicht zu beanstanden ist.
Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass § 9 Abs. 1 Satz 5 BO keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.
Vgl. Senatsurteil vom 4. 9. 2007 - 14 A 4267/05 -, Juris = NRWE = DVBl 2007, 1513 (Leitsatz).
Zwar ist nach dem Wortlaut dieser Vorschrift den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren jegliche Werbung untersagt. Das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG gilt jedoch grundsätzlich auch für den Kläger, einen beliehenen Freiberufler, vgl. § 2 Abs. 2 VermKatG NRW in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. 3. 2005, GV. NRW. S. 175, in Verbindung mit § 1 Abs. 1 BO. Denn es schützt die berufliche Außendarstellung des Grundrechtsträgers einschließlich der Werbung für die Inanspruchnahme seiner Dienste auch dann, wenn es sich um den Angehörigen eines staatlich gebundenen Berufs handelt. Das Werbeverbot ist ein Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit der Berufsausübung und bedarf deshalb nach Satz 2 dieser Norm einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt.
Vgl. dazu aus neuerer Zeit BVerfG, Beschluss vom 24. 11. 2005 - 1 BvR 1870/04 -, DNotZ 2006, 226 = NJW 2006, 359, sowie OVG NRW, Urteil vom 27. 4. 2001 - 7 A 4490/99 -, NRWE, und Beschluss vom 29. 8. 2006 - 13 A 3968/04 - (dazu BVerwG, Beschluss vom 7. 11. 2006 - 6 B 92/06 -), jeweils mit zahlreichen Nachweisen aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.
Ein solcher Eingriff ist dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn er vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls dient und den Grundrechtsträger nicht übermäßig oder unzumutbar belastet. § 9 Abs. 1 Satz 5 BO steht damit im Einklang, weil die Vorschrift verfassungskonform dahin ausgelegt werden kann, dass nur die berufswidrige Werbung verboten ist. Ebenso wie der erkennende Senat teilen ersichtlich auch die Verfahrensbeteiligten diese Auffassung des 7. Senats des erkennenden Gerichts in dem oben genannten Urteil, auf dessen Ausführungen deshalb insoweit Bezug genommen werden kann.
Bei dieser Rechtslage ist es angesichts der vielfältigen und sich entwickelnden Medien, Inhalte und Gestaltungsmöglichkeiten nicht möglich, aufgrund von § 9 Abs. 1 Satz 5 BO einen Positivkanon zulässiger Werbung zu formulieren. Werbung ist ein Verhalten, das darauf angelegt ist, andere dafür zu gewinnen, die Leistung desjenigen in Anspruch zu nehmen, für den geworben wird.
Vgl. BGH, Beschluss vom 7. 10. 1991 - AnwZ (B) 25/91 -, NJW 1992, 45 = MDR 1991, 1203.
Nicht aus dem Begriff "Werbung", sondern aus dem Begriff der "Berufswidrigkeit" ist die Grenze zwischen erlaubter und verbotener Werbung herzuleiten, d. h. werbewirksames Verhalten und Werbung sind grundsätzlich erlaubt, es sei denn, sie sind berufswidrig.
Vgl. zu Regelungen, die die Dienstleistungsfreiheit und damit auch die Berufsausübung aus Gründen des Allgemeinwohls beschränken, EuGH, Urteil vom 5. 12. 2006 - C - 94/04 und
C - 202/04 -, BB 2007, 462, Ziff. 61 ff.
Es liegt in der Natur von Werbung im Wirtschaftsleben, den persönlichen Bekanntheitsgrad des Werbenden und seines Produkts oder seiner Dienstleistung zu erhöhen und gleichzeitig potentielle Abnehmer dazu zu bringen, Produkt oder Dienstleistung von ihm abzunehmen. Insoweit unterscheidet sich Werbung von bloßer Information. Das Verbot berufswidriger Werbung soll eine Verfälschung des Berufsbildes durch die Verwendung von Werbemethoden verhindern, wie sie in der gewerblichen Wirtschaft üblich sind. Durch Werbeaussagen dürfen keine unrichtigen Erwartungen entstehen, zumal die berufliche Leistung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs wie diejenige anderer freier Berufe von Laien häufig nur schwer einschätzbar ist.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 14. 7. 1987 - 1 BvR 362/79 -, BVerfGE 76, 196.
Nach diesen Grundsätzen ist mit dem Verwaltungsgericht für die Qualifizierung von Werbung als berufswidrig von Folgendem auszugehen: Dem freien Beruf des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs sind durch das Vermessungs- und Katastergesetz Befugnisse übertragen worden, mit denen er wie die behördlichen Träger eine bedeutende Funktion im amtlichen Vermessungswesen wahrnimmt. Dieses dient unter anderem dem Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit dem Rechtsfrieden in der Gemeinschaft, mithin einem überragenden Gemeinschaftsgut.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 1 BvL 26/83 -, BVerfGE 73, 301 (316f.); OVG NRW, Urteil vom 27. 6. 1996 - 7 A 4924/94 -, mit weiteren Nachweisen.
Auch für die vielfältigen Formen staatlicher Planung bedarf es eines verlässlichen Zahlen- und Kartenmaterials. Zur Sicherung der Erreichung dieser Ziele hat er ähnlich dem Notar seinen Beruf u. a. eigenverantwortlich, unabhängig, unparteiisch, sorgfältig, gewissenhaft und sachgerecht auszuüben und sich so zu verhalten, dass das Ansehen des Berufs und die Achtung und das Vertrauen, die dem Beruf entgegengebracht werden, gewahrt bleiben, vgl. die einzelnen Regelungen in §§ 9 und 10 BO. Zwar kann ein Werbeverbot nicht gewährleisten, dass ein Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur seine Tätigkeit entsprechend diesen Berufspflichten ausübt. Es dient aber als "flankierende Maßnahme" der Sicherung der ordnungsgemäßen Berufsausübung.
Die Werbung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs ist danach dann berufswidrig, wenn sie aus der Sicht eines verständigen Werbungsadressaten die Besorgnis rechtfertigt, er werde im Rahmen seiner Tätigkeit das amtliche Vermessungswesen oder die Interessen der Beteiligten an den von ihm durchzuführenden Verwaltungsverfahren gefährden. Das ist dann anzunehmen, wenn er mit seiner Werbung als einem Teil seiner Außendarstellung den Eindruck eines rein geschäftsmäßigen, am Gewinn orientierten Verhaltens erweckt und damit das Vertrauen der Allgemeinheit beschädigt, dass er seine Aufgaben und seine ihm in deren Rahmen eingeräumten Befugnisse im Bewusstsein der Verantwortung für das Vermessungswesen und dessen Bedeutung für den Rechtsverkehr wahrnimmt.
Daraus folgt für das zu beurteilende Verhalten des Klägers:
1. Das Schreiben des Klägers vom 17. 2. 2005 ist als Informationsschreiben abgefasst und weder nach Form noch nach Gestaltung aus dem Blickwinkel des Werbeverbots zu beanstanden. Es wird insoweit von der Beklagten auch nicht gerügt. Soweit die Beklagte im Widerspruchsbescheid anführt, dass der Kläger seine Leistungen "anpreist", wird ersichtlich nur auf den Inhalt des Schreibens abgestellt.
2. Es ist - ohne dass es dazu weiterer Erläuterungen bedarf - ein elementarer berufsrechtlicher Grundsatz, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur nicht aktiv - auch nicht mit sogenannten Informationsschreiben - also "ungefragt" mit dem alleinigen Ziel der Kundenakquisition an Menschen herantreten darf. Er darf an potentielle Auftraggeber aber dann herantreten, wenn dies durch einen anderweitig erteilten Auftrag vermessungsrechtlich und/oder -technisch veranlasst wird und es durch seine Berufspflichten gerechtfertigt ist, wie sie sich aus dem Gesetz und dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften ergeben.
a. Insoweit ist es unbedenklich und durch § 6 Abs. 2 VermKatG in vielen Fällen sogar geboten, dass der Kläger Grundstückseigentümer angeschrieben und darauf hingewiesen hat, dass er im Zuge des ihm erteilten Vermessungsauftrages möglicherweise ihre Grundstücke betreten muss. Der Umstand, dass er nur Grundstückseigentümer in dieser Weise angeschrieben hat, die nach seiner Kenntnis ihre Pflicht zur Gebäudeeinmessung noch nicht erfüllt hatten, lässt zwar ein über die bloße Information hinausgehendes Motiv erkennen. Das genügt jedoch nicht, den objektiv informierenden Charakter eines solchen Schreibens "umzuwerten".
b. Es ist grundsätzlich unbedenklich, wenn der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur auf die gebührenrechtlichen Konsequenzen hinweist, die aufgrund der gemäß § 2 der Kostenordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure/Vermessungsingenieurinnen (ÖBVermIngKO NRW) anzuwendenden Ziff. 4.6.3.1 und gegebenenfalls Ziff. 4.6.3.2 der Vermessungsgebührenordnung (VermGebO NRW) entstehen, wenn eine Gebäudeeinmessung im Zusammenhang mit einer Fortführungsvermessung anderer Art ausgeführt wird sowie wenn sodann Gebäude auf aneinandergrenzenden Grundstücken gemeinsam eingemessen werden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gilt dies auch dann, wenn der darüber informierte Eigentümer, dessen Grundstück von einer Grenzvermessung betroffen ist, selbst bisher kein Auftraggeber war. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Inhalt und Zweck des Liegenschaftskatasters ist es gemäß § 11 Abs. 1 VermKatG, die Liegenschaften im Landesgebiet, und zwar Flurstücke und Gebäude, aktuell darzustellen und zu beschreiben. Um dieses Ziel zu erreichen, hat der Gesetzgeber in § 16 VermKatG Pflichten u.a. der Grundstückseigentümer begründet. Dazu gehört die Pflicht zur Einmessung neu errichteter oder in ihrem Grundriss veränderter Gebäude. § 19 der DurchführungsVO zum VermKatG regelt, worauf die Beklagte zutreffend hingewiesen hat, das Verfahren der Katasterbehörden zur Durchsetzung dieser Pflicht. Daneben begründet der vom Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen erlassene Fortführungsvermessungserlass (FortVErl.) in seiner Ziff. 7.51 Abs. 2 einen weiteren Weg, um die angestrebte Vollständigkeit und Richtigkeit des Liegenschaftskatasters schnell und genau und zugleich vermessungstechnisch weniger aufwändig sicher zu stellen. Danach soll den Eigentümern oder Erbbauberechtigten, deren Grundstücke von Teilungs- oder Grenzvermessungen betroffen sind, empfohlen werden, die Gebäudeeinmessung gleichzeitig mit vornehmen zu lassen. Eine solche Empfehlung kann der Kläger naturgemäß nur aussprechen, wenn er an betroffene Grundstückseigentümer auch dann herantritt, wenn sie noch nicht seine Auftraggeber sind.
Soweit die Beklagte möglicherweise ursprünglich davon ausgegangen ist, dass die an Straßengrenzen angrenzenden Grundstücke nicht von einer Vermessung der Straßengrenzen betroffen werden, geht der Senat dem nicht weiter nach. Denn inzwischen ist, wie sich u. a. aus den Eintragungen in dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übergebenen Kartenmaterial ergibt, zwischen den Verfahrensbeteiligten nur noch umstritten, ob alle oder nur ein Teil der Grundstücke, deren Eigentümer der Kläger angeschrieben hat, von der im Auftrag der Wohnbau X. eG durchgeführten Grenzvermessung betroffen wurden. Das hängt ersichtlich damit zusammen, dass unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen, ob und ab wann vom Vorliegen von Koordinatenkatastergenauigkeit im in Rede stehenden Gebiet auszugehen war. Es ist jedoch mit dem insoweit übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten im Berufungsverfahren und in der mündlichen Verhandlung davon auszugehen, dass diejenigen Grundstücke von der beauftragten Grenzvermessung betroffen waren, in deren Grenze Knickpunkte der Straßengrundstücksgrenzen liegen. Jedenfalls in Bezug auf diese traf den Kläger die "Sollens"-Verpflichtung gemäß Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl.
Es ist im Ergebnis unschädlich, dass der Kläger in seinen Anschreiben nicht die dieser Regelung entsprechende Empfehlung ausgesprochen hat. Es kann ihm nämlich zugute gehalten werden, dass er einen in der Regel wirkungsvolleren Weg gewählt hat. Die Gebäudeeinmessungspflicht dürfte sich in den meisten Fällen schneller durchsetzen lassen, wenn dem Einmessungspflichtigen konkrete Gebührenvorteile in Aussicht gestellt werden können, statt die Erfüllung einer Pflicht nahe zu legen, die im abstrakten öffentlichen Interesse an der Aktualität und Vollständigkeit des Liegenschaftskatasters liegt. Es ist zwar nicht erkennbar, dass die Gebührenordnung die Gebührenermäßigung als Anreiz für Grundstückseigentümer zur schnellen Erfüllung der Gebäudeeinmessungspflicht eingeführt hat. Vielmehr findet sie ihren Grund darin, dass die Durchführung zweier Fortführungsvermessungen auf einem Grundstück für die Vermessungsstelle weniger arbeitsaufwendig ist. Dennoch ist ihre Inaussichtstellung geeignet, ein im öffentlichen Interesse wünschenswertes Verhalten der Grundstückseigentümer zu fördern. Wenn bei dieser Gelegenheit - wie es der Kläger getan hat - über die weitere Ermäßigungsmöglichkeit gemäß 4.6.3.2 VermGebO NRW abstrakt informiert wird, führt das zu keiner anderen Beurteilung.
Der Effekt der Gebührenvorteile, nämlich die Gebührenbelastung des Bürgers wegen des in typischer Weise geringeren Vermessungsaufwandes zu verringern, kann jedoch nur eintreten, wenn der Bürger über die tatsächlichen Voraussetzungen, nämlich u.a. die Möglichkeit einer gleichzeitigen Einmessung im Sinne der Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl., informiert wird. Diesem Informationsinteresse genügt das Schreiben des Klägers mit zutreffendem Inhalt bei all denjenigen Grundstücken, die - wie oben dargestellt - durch die Grenzvermessung betroffen sind. Im Übrigen trifft die "Sollens"-Pflicht aus Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl. nicht nur den Kläger, sondern auch jede andere im konkreten Fall in Betracht kommende Vermessungsstelle, unabhängig davon, wer sodann den Gebührenvorteil nach 4.6.3.1 VermGebO NRW bewirken kann. Diese Regelung und ihre mögliche gebührenrechtliche Folge greift im öffentlichen Interesse und im Interesse der gebührenpflichtigen Bürger in den Wettbewerb zwischen verschiedenen Vermessungsstellen ein. Wenn die Vermessungsstellen dementsprechend handeln und gegebenenfalls Aufträge zurückgeben, die eine andere Stelle in vermessungstechnisch vorzuziehender Weise und für den Bürger gebührenrechtlich vorteilhafter durchführen kann, wird das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Vermessungsstellen besonders gefördert. Demgegenüber würde ein bewusstes Schweigen der Vermessungsstellen den Eindruck eines rein geschäftsmäßigen, am Gewinn orientierten Verhaltens fast unwiderleglich hervorrufen. Denn das hätte zur Folge, dass verschiedene Vermessungsstellen zu Lasten des Bürgers Aufträge mit nicht ermäßigten Gebühren behalten und abrechnen.
3. Im Übrigen muss auch die Werbung, die durch derartige Informationsschreiben erfolgt, inhaltlich richtig sein und nicht irreführen. Auch dazu bedarf es keiner zusätzlichen Erörterungen. Das ist u. a. dann der Fall, wenn Gebührenermäßigungen nur mit der notwendige Differenzierung angekündigt werden. Es bedarf keiner Erläuterung, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur Vermessungsaufträge nicht dadurch akquirieren darf, dass er Gebührenermäßigungen pauschal in Aussicht stellt, wenn sie bei der gebotenen Betrachtung im Einzelfall nach der Gebührenordnung nicht vorgesehen sind. Denn indem er sich damit einen Wettbewerbsvorteil vor anderen Vermessungsstellen verschafft, wird der Eindruck rein gewerbsmäßigen Handelns erweckt. Der Kläger hat in seinem Schreiben allen adressierten Grundstückseigentümern die Gebührenermäßigung gemäß Ziff. 4.6.3.1 VermGebO NRW angekündigt. Das ist falsch, soweit Grundstückseigentümer angesprochen worden sind, deren Grundstücke durch die von ihm durchgeführte Grenzvermessung nicht betroffen wurden. Dabei geht der Senat davon aus, dass die Annahme der Beteiligten zutrifft, dass es sich bei der Gebäudeeinmessungsgebühr um die "jeweils niedrigere" im Sinne der Ziff. 4.6.3.1 VermGebO NRW handelt. Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, dass er im Zeitpunkt seines Schreibens noch nicht von Koordinatenkatastergenauigkeit der Grenzpunkte ausgehen konnte. Sein Schreiben war undifferenziert gefasst. Es ist von ihm auch nicht korrigiert worden, nachdem Koordinatenkatastergenauigkeit hergestellt war mit der Folge, dass bei einer Reihe von Grundstücken der Vermessungsauftrag ohne Grenzvermessung ausgeführt werden konnte. Das Regelungsgeflecht aus Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl. und Ziff. 4.6.3.1 VermGebO NRW erlaubt ein Ansprechen von potentiellen Auftraggebern und ein Inaussichtstellen einer Gebührenermäßigung dann, wenn der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur bei Beachtung der für die Einhaltung der Berufspflichten erforderlichen Sorgfalt beurteilen kann, dass deren Voraussetzungen erfüllt sind.
Danach waren die angefochtenen Bescheide aufzuheben. Sie können auch nicht teilweise aufrecht erhalten werden, obwohl sie im Hinblick auf die Höhe der Geldbuße an die Anzahl der Anschreiben anknüpfen. Denn die Beklagte hat die Verhängung der Geldbuße darauf gestützt, dass der Kläger in 40 Fällen in gleichartiger Weise gegen das Verbot berufswidriger Werbung verstoßen hat. Das ist nach dem Vorstehenden nicht der Fall. Vielmehr informieren eine Reihe der Anschreiben objektiv zutreffend und sind deshalb berufsrechtlich nicht zu beanstanden. In den Zumessungserwägungen verweist die Beklagte ausdrücklich auf die mangelnde Einsicht des Klägers in sein Fehlverhalten. Das kann allenfalls mit der nach den vorstehenden Erwägungen notwendigen Differenzierung aufrecht erhalten werden. Im Übrigen stützt die Beklagte sich in den Zumessungserwägungen darauf, dass berufswidrige Werbung des Klägers bereits in einem früheren Fall "Gegenstand einer Ahndungsmaßnahme (Missbilligung)" war. Das trifft nicht zu und ist deshalb unsachlich. Gemäß § 15 Abs. 1 ÖBVermIngBO NRW kann die Beklagte gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure wegen schuldhafter Verletzung ihrer Berufspflichten die dort genannten Ahndungsmaßnahmen festsetzen. Eine Missbilligung gehört nicht dazu. Danach muss die Beklagte davon ausgehen, dass der Kläger bisher von Ahndungsmaßnahmen nicht belastet ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen gemäß §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 16 VermKatG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIngBO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 5 BO
§ 9 Abs. 1
Satz 5 BO
§ 2 Abs. 2 VermKatG
§ 6 Abs. 2 VermKatG
§ 2 der Kostenordnung
§ 11 Abs. 1
VermKatG
§ 19 der DurchführungsVO
§ 15 Abs. 1 ÖBVermIngBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 5 der
Berufsordnung
§ 15 Abs. 1 der Berufsordnung
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2007,
1513
NJW 2006, 359
NJW 1992, 45
MDR
1991, 1203
BB 2007, 462
BVerfGE 76,
196
BVerfGE 73, 301
14 A 4267/05
1 BvR 1870/04
7 A 4490/99
13 A 3968/04
6 B 92/06
1 BvR 362/79
1 BvL 26/83
7 A 4924/94