Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-13, Aktenzeichen 2 K 95.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0613.2K95.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei einem Streit über eine Handlung bzw. Unterlassung einer Behörde stehen auf keiner Seite am Verfassungsleben beteiligte Organe und der Streit betrifft auch nicht die Anwendung oder Auslegung von Verfassungsrecht. Die Betreffenden möchten zwar im Ergebnis eine erneute Entscheidung des Senats über die Zulässigkeit des Volksbegehrens erreichen, der Verwaltungsrechtswege ist jedoch eröffnet, wenn dies nicht Gegenstand des aktuellen Rechtsstreits ist.(Rn.18)
2. Begehrt der Betreffende die Vornahme eines Realaktes durch die Senatsverwaltung ist die Leistungsklage die statthafte Klageart.(Rn.21)
3. Art. 62 VvB enthält allein Regelungen über die Zulässigkeit von Volksbegehren, deren Zustandekommen und den daran anschließenden Volksentscheid. Vorschriften über die Behandlung von Anträgen auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach einer Entscheidung des Senats über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens finden sich in der Verfassung nicht.(Rn.23)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Weiterleitung ihres Antrages auf Änderung eines Senatsbeschlusses zu einem Volksbegehren an den Senat von Berlin.
Der V... beantragte am 29. April 2009 bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport (im Folgenden: Senatsverwaltung) des Beklagten die Durchführung des „Volksbegehrens f...“. Der Senat von Berlin stellte mit Beschluss vom 9. Juni 2009 fest, dass das Volksbegehren teilweise unzulässig sei. Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (im Folgenden: Verfassungsgerichtshof) wies den Einspruch der Vertrauenspersonen vom 31. Juli 2009 mit Beschluss vom 16. März 2010 - 90/09 - (Juris) als unzulässig zurück.
Die Kläger zu 1) und 2) sowie eine weitere Vertrauensperson beantragten am 11. April 2010 bei der Senatsverwaltung, die Stellungnahme des Senats zu ihrem Volksbegehren hinsichtlich der bisher für unzulässig erachteten Punkte unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zu korrigieren und die zurückgewiesenen Punkte nunmehr zuzulassen. Mit Schreiben vom 11. Juni 2010 stellten sie den Antrag auf Durchführung des Volksbegehrens mit dem Gesetzentwurf aus dem Antrag vom 29. April 2009, aus dem lediglich ein Satz gestrichen war. Ferner benannten sie die Kläger zu 3) und 4) als neue Vertrauenspersonen.
Der Beklagte wies die Kläger zu 1) und 2) mit Schreiben der Senatsverwaltung vom 16. Juni 2010 darauf hin, dass die Durchführung des Volksbegehrens nur in dem vom Senat mit Beschluss vom 9. Juni 2009 zugelassenen Umfang verlangt werden könne; für eine neue Entscheidung des Senats über die Zulässigkeit des Antrags auf Einleitung eines Volksbegehrens bestehe kein Anlass.
Die Kläger zu 1) und 2) und eine weitere Vertrauensperson widersprachen dieser Auffassung mit Schreiben vom 18. Juni 2010 und baten um einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Hilfsweise beantragten sie die Durchführung des Volksbegehrens mit einem teilweise geänderten Abstimmungstext. Der Beklagte teilte ihnen mit Schreiben der Senatsverwaltung vom 24. Juni 2010 mit, dass die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht vorlägen und dass auch der Hilfsantrag unzulässig sei. Die Kläger legten mit Schreiben vom 21. Januar 2011 „Rechtsmittel gegen die Entscheidung vom 24. Juni 2010“ ein. Der Beklagte antwortete ihnen mit Schreiben der Senatsverwaltung vom 11. Februar 2011, das Rechtsmittel sei unstatthaft, denn das Abstimmungsgesetz sehe kein Rechtsmittel gegen die Zurückweisung eines nicht ordnungsgemäß gestellten Antrages auf Durchführung eines Volksbegehrens vor.
Die Kläger haben am 17. Mai 2011 Klage erhoben.
Sie meinen, die Senatsverwaltung sei verpflichtet, ihre Anträge dem Senat zur Entscheidung vorzulegen. Dessen Beschluss vom 9. Juni 2009 sei rechtswidrig und müsse im Hinblick auf die späteren Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs auf den Antrag der Vertrauenspersonen vom 11. April 2010 korrigiert werden. Sie hätten jedenfalls entsprechend dem Hilfsantrag vom 18. Juni 2010 einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung des Senats über den geänderten Abstimmungstext.
Die Kläger beantragen,
die Senatsverwaltung für Inneres und Sport zu verurteilen, den Antrag vom 11. April 2010 dem Senat zur Entscheidung vorzulegen,
hilfsweise, die Senatsverwaltung für Inneres und Sport zu verurteilen, den hilfsweisen Abstimmungstext im Antrag vom 18. Juni 2010 dem Senat nach § 17 AbstG vorzulegen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, die Klage sei unzulässig, weil der Verwaltungsrechtsweg bereits wegen der abschließenden Sonderzuweisung zum Verfassungsgerichtshof hinsichtlich derjenigen Regelung des Gesetzentwurfs nicht gegeben sei, die der Senat für unzulässig erklärt habe. Für die übrigen Teile des Begehrens der Kläger folge dies daraus, dass es sich bei der Streitigkeit über die Durchführung des Volksbegehrens um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handele. Im Übrigen sei die Klage jedenfalls unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und - soweit erheblich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
1. Die Klage ist mit dem Hauptantrag unzulässig. Gegenstand des Begehrens der Kläger ist ein Handeln der Senatsverwaltung; diese soll den Antrag der Vertrauenspersonen vom 11. April 2010 dem Senat vorlegen, um dessen Entscheidung über eine Änderung des Beschlusses vom 9. Juni 2009 herbeizuführen. Für dieses Begehren ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (a.). Die Leistungsklage ist die statthafte Klageart (b). Für die Klage besteht jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis (c).
a. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Zu den verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die von der Rechtswegzuweisung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgenommen sind, gehören grundsätzlich nur solche Prozesse, bei denen das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt ist (vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. Juli 1997 - BVerwG 4 A 21/96 -, Juris, m.w.N.) und die die Rechtsbeziehung von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander betreffen, nicht hingegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 - BVerwG VII C 53.73 -, Juris, m.w.N.).
Es kann hier dahin stehen, ob dieser Grundsatz ausnahmsweise der Modifizierung bedarf, wenn zwischen der Trägerin eines Volksbegehrens und der Regierung Streit über die Zulässigkeit und das Ergebnis eines Volksbegehrens oder Volksentscheides besteht (vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 3. Juni 2010 - OVG 2 S 32.10 - und Beschluss vom 10. Mai 1999 - OVG 2 SN 19.99 -, LKV 1999, S. 365). Denn ein solcher Streit besteht hier nicht.
Den Klägern geht es vielmehr um eine behördliche Verfahrenshandlung vor der angestrebten Sachentscheidung des Senats. Bei diesem Streit über eine Handlung bzw. Unterlassung einer Behörde stehen auf keiner Seite am Verfassungsleben beteiligte Organe und der Streit betrifft auch nicht die Anwendung oder Auslegung von Verfassungsrecht. Die Kläger möchten zwar im Ergebnis eine erneute Entscheidung des Senats über die Zulässigkeit des Volksbegehrens erreichen. Diese Entscheidung ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.
Der Verwaltungsrechtsweg ist daher auch nicht gemäß § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO verschlossen. Dies ist nur dann der Fall, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit auf dem Gebiet des Landesrechts durch Landesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen ist. Hinsichtlich der hier allein in Betracht kommenden Zuweisung an den Verfassungsgerichtshof findet die Übergangsregelung in Art. III des Gesetzes vom 8. Juni 2010 (GVBl. S. 359) Anwendung. Danach sind auf Volksbegehren, deren Einleitung bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes bei der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung bereits beantragt worden ist, das Abstimmungsgesetz vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304), das zuletzt durch Artikel I dieses Gesetzes geändert worden ist, und das Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 8. November 1990 (GVBl. S. 2246), das zuletzt durch Artikel II dieses Gesetzes geändert worden ist, in den bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Fassungen weiter anzuwenden. Die Voraussetzungen der Übergangsregelung liegen vor, weil der Antrag für das dem Streit zugrundeliegende Volksbegehren vom 29. April 2009 stammt.
Nach § 14 Nr. 7 VerfGHG und § 41 Abs. 1 AbstG in der hier jeweils maßgeblichen Fassung entscheidet der Verfassungsgerichtshof über Einsprüche gegen die Entscheidungen des Präsidenten oder der Präsidentin des Abgeordnetenhauses und des Senats über die Unzulässigkeit der Volksinitiative nach § 8 AbstG und des Volksbegehrens nach § 17 Abs. 5 AbstG sowie gegen die Feststellungen des Landesabstimmungsleiters oder der Landesabstimmungsleiterin nach den §§ 25 und 38 AbstG. Die von den Klägern begehrte Handlung zählt nicht zu den Entscheidungen bzw. Feststellungen, gegen die der Rechtsweg zu dem Verfassungsgerichtshof eröffnet ist, und der Beklagte wird in dem vorliegenden Rechtsstreit auch nicht von einem der Organe vertreten, die eine solche Entscheidung oder Feststellung treffen dürfen.
b. Statthafte Klageart ist die Leistungsklage. Die Kläger begehren die Vornahme eines Realaktes durch die Senatsverwaltung.
c. Für die Klage besteht jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn für die begehrte Leistung offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise keine Rechtsgrundlage besteht. So liegt der Fall hier.
Die Kläger meinen, ihnen stehe bereits aus Art. 62 der Verfassung von Berlin (VvB) ein Anspruch auf Weiterleitung ihres Antrages an den Senat von Berlin zu. Dies ist jedoch nicht der Fall. Art. 62 VvB enthält allein Regelungen über die Zulässigkeit von Volksbegehren, deren Zustandekommen und den daran anschließenden Volksentscheid. Vorschriften über die Behandlung von Anträgen auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach einer Entscheidung des Senats über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens finden sich in der Verfassung nicht.
Auch im Abstimmungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung sind Regelungen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht enthalten und daher ist auch die Behandlung von Anträgen, die auf dieses Ziel gerichtet sind, nicht geregelt. Ausdrücklich vorgesehen sind die Prüfung von Zulässigkeitsfragen durch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung (§ 17 Abs. 1 AbstG), die Vorbereitung eines Senatsbeschlusses durch die für das Volksbegehren fachlich zuständige Senatsverwaltung (§ 17 Abs. 3 AbstG), die Entscheidung des Senats über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens (§ 17 Abs. 5 AbstG) und das dagegen gegebene Rechtsmittel des Einspruchs beim Verfassungsgerichtshof (§ 41 Abs. 1 AbstG). Ansonsten sind die Voraussetzungen für den Anspruch auf Durchführung eines Volksbegehrens in § 18 Abs. 1 Satz 1 AbstG geregelt.
Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass Regelungen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens nur versehentlich nicht in das Abstimmungsgesetz aufgenommen wurden. Vielmehr zeigen insbesondere die Vorschriften über die bei einem Volksgehren zu beachtenden Fristen, dass insoweit keine ausfüllungsbedürftige Lücke im Gesetz vorliegt. So muss die zum Nachweis der Unterstützung eines Volksbegehrens erforderliche Unterschrift gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 AbstG innerhalb der letzten sechs Monate vor dem Eingang des Antrages bei der für Inneres zuständige Senatsverwaltung erfolgt sein. Nach dem Eingang des Antrages muss die für Inneres zuständigen Senatsverwaltung innerhalb von 15 Tagen die Zulässigkeitsvoraussetzungen prüfen (§ 17 Abs. 1 Satz 2 AbstG) und die Bezirksämter müssen innerhalb von 15 Tagen ab Eingang der Unterschriftslisten und -bögen bei ihnen die Zahl der gültigen Unterschriften mitteilen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 AbstG). Die Entscheidung des Senats über seinen Standpunkt zum Volksbegehren oder über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens muss gemäß § 17 Abs. 6 AbstG spätestens 15 Tage nach der Mitteilung der Bezirke über die Zahl der gültigen Unterschriften erfolgen. Der Einspruch gegen diese Entscheidung muss nach § 41 Abs. 2 AbstG innerhalb eines Monats nach Zugang der Entscheidung an den Beschwerdeführer oder nach der öffentlichen Bekanntmachung erhoben werden. Auch das Verlangen auf Durchführung eines Volksbegehrens ist nur innerhalb der in § 18 Abs. 1 AbstG geregelten Fristen zulässig. Dies zeigt, dass das ganze Verfahren innerhalb der im Gesetz genannten Zeitspannen abgeschlossen sein soll. Diesem Gedanken würde es zuwiderlaufen, wenn eine unangreifbare Entscheidung erneut zum Gegenstand einer Prüfung gemacht und ein Volksbegehren nach seinem Abschluss wieder in Gang gesetzt werden könnte.
Entgegen der Auffassung der Kläger ergibt sich auch aus § 51 bzw. §§ 48 und 49 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) kein Anspruch. Das gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden Berlins grundsätzlich geltende Verwaltungsverfahrensgesetz mit seinen Regelungen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens in § 51 VwVfG und die Rücknahme bzw. den Widerruf eines Verwaltungsakts (§§ 48 und 49 VwVfG) findet auf die Entscheidung des Senats über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens keine Anwendung. Das Abstimmungsgesetz enthält - wie oben dargestellt - ein abgeschlossenes System von Vorschriften über das Verfahren bei Volksbegehren. Daneben finden die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes keine Anwendung. Die landesrechtlichen Vorschriften über das Verfahren bei Volksabstimmungen gehen dem Verwaltungsverfahrensgesetz grundsätzlich vor (vgl. Bonk/Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 2 Rn. 15).
Ferner kann aus der Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung, Besonderer Teil (GGO II) vom 15. März 2005, die zuletzt geändert wurde durch Verwaltungsvorschriften vom 22. Mai 2012 (http://www.berlin.de/imperia/md/content/ seninn/abteilungi/ggo2/ggo_ii___neufassung___22.05.2012.pdf?start&ts=1338889076&file=ggo_ii___neufassung___22.05.2012.pdf) kein Anspruch der Kläger folgen, da die Geschäftsordnung das Geschäftsverfahren zwischen den Senatsverwaltungen regelt (§ 1 Abs. 1 GGO II). Diese interne Verwaltungsvorschrift ist folglich nicht darauf gerichtet, subjektive Rechte von Bürgern zu begründen. Eine Behördenpraxis, die über Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen kann, lässt sich für an den Senat gerichtete Anträge auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach dessen Entscheidung über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens nicht feststellen.
2. Der Hilfsantrag ist ebenfalls unzulässig. Für das Begehren der Kläger, die Senatsverwaltung müsse den hilfsweisen Abstimmungstext im Antrag vom 18. Juni 2010 dem Senat zur Entscheidung nach § 17 AbstG vorlegen, ist zwar der Verwaltungsrechtsweg eröffnet und die Leistungsklage statthafte Klageart. Für die Klage besteht jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Kläger insoweit keinen Antrag bei der Behörde gestellt haben.
Der Antrag vom 18. Juni 2010 enthält nach seinem Inhalt und insbesondere wegen der Bezugnahme auf den Antrag vom 11. Juni 2010 ein Verlangen nach § 18 AbstG zur Durchführung des Volksbegehrens, über dessen Zulässigkeit bereits entschieden ist. Dies kommt in dem Antrag vom 11. Juni 2010 in dem durch Fettdruck hervorgehobenen Betreff: „Antrag auf Durchführung des Volksbegehrens nach § 18 AbstG“ eindeutig zum Ausdruck. Darauf bezieht sich der Antrag vom 18. Juni 2010 mit der Formulierung, dass der vorgenannte Antrag, der von den Klägern offenbar versehentlich als Antrag vom 14. Juni 2010 bezeichnet wurde, aufrechterhalten werde. Der hilfsweise vorgelegte Abstimmungstext sollte nach dem vorgenannten Schreiben für den Fall, dass dieser Antrag abgelehnt werde, den Bedenken der Senatsverwaltung durch einen teilweise geänderten Abstimmungstext Rechnung tragen, von dem die Vertrauenspersonen meinten, er sei auf alle Fälle zulässig. Ein erneutes Verfahren nach § 17 AbstG wird in dem Schreiben nur nachrichtlich durch den Hinweis auf den Antrag vom 11. April 2010 angesprochen, auf den sich der Hilfsantrag jedoch wegen der Bezugnahme auf den Antrag vom 11. Juni 2010 nicht beziehen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25 und 38 AbstG
§§ 48 und 49 Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 48 und 49 VwVfG
§ 17 AbstG
§ 8 AbstG
§ 51 VwVfG
§ 18 AbstG
§ 167 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 14 Nr. 7 VerfGHG
§ 1 Abs. 1 GGO II
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
Art. 62 VvB
Art. 62 der Verfassung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 A 21/96
VII C 53.73
2 S 32.10
2 SN 19.99