Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-04-29, Aktenzeichen 25 A 4670/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0429.25A4670.95.00

Tenor:
Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, wird das Berufungsverfahren eingestellt. Im übrigen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. Juni 1995 auf die Berufung der Klägerin teilweise geändert. Das beklagte Ministerium wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 21. Dezember 1993 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle nach § 3 Abs. 3 StVZO unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Klägerin und das beklagte Ministerium tragen die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens je zur Hälfte, von den Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin 1/3 und das beklagte Ministerium 2/3.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Schuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die 1986 gegründete Klägerin führt bundesweit arbeitsmedizinische Untersuchungen bei gewerblichen Unternehmen, Gesundheitsämtern, Krankenhäusern, Katastrophenschutzeinrichtungen und Feuerwehren durch. Diese erfolgen vornehmlich mit eigenen Untersuchungsfahrzeugen und Röntgenbussen vor Ort . Daneben wurde sie in H. unter dem 10. September 1991 auf 3 Jahre befristet als medizinisch- psychologische Untersuchungsstelle im Sinn des § 3 Abs. 3 StVZO amtlich anerkannt. In mehreren weiteren Bundesländern hat die Klägerin ebenfalls Anerkennungsanträge gestellt, die teilweise auch erfolgreich waren. Mit Schreiben vom 24. Februar 1993 beantragte die Klägerin beim Beklagten die amtliche Anerkennung als medizinisch- psychologische Untersuchungsstelle im Raum D. und S.. Sie wies darauf hin, daß sie in H. ein System entwickelt habe, mit dem sie den Ausstoß negativer Begutachtungen deutlich habe reduzieren können. Dabei finde eine gründliche Voruntersuchung statt, aufgrund derer dem Betreffenden sodann hauseigene Schulungsmaßnahmen in Gruppen angeboten würden. Selbstverständlich werde sichergestellt, daß der mit der medizinisch-psychologischen Untersuchung befaßte Gutachter in keiner Weise im Vorfeld tätig geworden sei. Derzeit seien sieben Ärzte mit der medizinisch-psychologischen Untersuchung befaßt, drei von ihnen ausschließlich, vier weitere gehörten zu dem Pool von insgesamt zwanzig festangestellten Ärzten, die im Bedarfsfall zur Verfügung stünden. Die in den bundesweit gültigen Richtlinien für die amtliche Anerkennung von medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen aufgestellten Voraussetzungen könnten von ihr erfüllt werden. Hierzu machte die Klägerin mit Schreiben vom 16. Juli 1993 weitere Angaben. Mit Schreiben vom 28. Juli 1993 erweiterte sie ihren Antrag um die Standorte D., M. und den Raum D./U.. Das beklagte Ministerium lehnte den Antrag durch Bescheid vom 21. Dezember 1993, der Klägerin zugestellt am 30. Dezember 1993, ab. Zur Begründung führte es aus: Bei der Entscheidung über die amtliche Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle handele es sich um eine Ermessensentscheidung im Rahmen staatlicher Organisationsgewalt. Im Rahmen dieser Ermessensentscheidung komme dem Aspekt der Verkehrssicherheit eine besondere Bedeutung zu. In diesem Zusammenhang sei zu beachten, daß bei der Anerkennung einer Vielzahl von privaten Anbietern und von größeren und kleineren Institutionen zwangsläufig ein Wettbewerb um die Probanden entstehen müsse, der die Objektivität und Neutralität sowie die Entscheidungsfreiheit der Gutachter negativ beeinflussen könne. Dies gelte um so mehr, als die Probanden weniger an einer objektiven und sachlich richtigen Entscheidung interessiert seien als vielmehr allein an einem für sie günstigen Gutachten, um so die erstrebte Fahrerlaubnis (erneut) zu erhalten. Demgemäß entfalle im Wettbewerb zwischen mehreren Anbietern von medizinisch-psychologischen Untersuchungen auch das Marktregulativ von Preis und Qualität der Leistung, und zwar hinsichtlich des Preises im übrigen auch schon deshalb, weil hierfür nur die in der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr bundesgesetzlich festgeschriebenen Gebühren verlangt werden dürften. Auch die Aufsicht durch die Anerkennungsbehörde könne die Seriosität der Gutachten nicht sicherstellen, da die Begutachtung einer Überwachung nicht zugänglich sei. Unabhängig davon seien in Nordrhein-Westfalen aber auch schon sechzehn Untersuchungsstellen der im Bundesland ansässigen Technischen Überwachungsvereine tätig, welche flächendeckend über das Landesgebiet verteilt seien. Da insoweit die Anfahrtswege für die Betroffenen zumutbar und sowohl die Wartefristen für einen Untersuchungstermin als auch die Wartezeiten für die Erstellung der Gutachten angemessen seien, bestehe ein Bedarf an weiteren amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen nicht. Zur Feststellung eines solchen Bedarfs sei die Anerkennungsbehörde dabei im übrigen schon deshalb verpflichtet, weil die bereits im Interesse der Verkehrssicherheit allgemein zufriedenstellend arbeitenden Untersuchungsstellen in ihrem Bestand nicht gefährdet werden dürften. Diese seien aber, gerade im Bereich der von der Klägerin vorgesehenen Standorte, schon jetzt bei weitem nicht voll ausgelastet. Daher könne die Anerkennung weiterer Untersuchungsstellen in dieser Region zur Auflösung bestehender Untersuchungsstellen führen. Die Versagung der Anerkennung verstoße auch nicht gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei der medizinisch- psychologischen Gutachtertätigkeit durch eine juristische Person des Privatrechts überhaupt um eine die Merkmale des Berufsbegriffs erfüllende Tätigkeit handele, sei der Betrieb einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle jedenfalls nicht das Ergebnis einer zu einem Berufsbild verfestigten gesellschaftlichen Entwicklung. Vielmehr beruhe der Betrieb allein auf einer durch Rechtssatz getroffenen staatlichen Organisationsentscheidung, die durch den Staat jederzeit wieder geändert werden könne. Letztlich halte sich die eine Bedürfnisprüfung ermöglichende Ermessensermächtigung für die amtliche Anerkennung von medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen als Berufsausübungsregelung im Rahmen des dem Gesetz- und Verordnungsgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Regelungsauftrages. Die Bedürfnisprüfung, die dazu diene, die Arbeit der bisher tätigen medizinisch- psychologischen Untersuchungsstellen frei von Beeinträchtigungen zu halten, damit diese unbeeinflußt vom Wettbewerb ihrer Gutachtertätigkeit nachgehen könnten, sei durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Auch sei das Mittel der Bedürfnisprüfung zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und bei Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe verhältnismäßig. Unabhängig davon, ob die Klägerin die personellen und sachlichen Voraussetzungen für die amtliche Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle nach den entsprechenden bundeseinheitlichen Richtlinien erfülle und nachgewiesen habe sowie die erforderliche Zuverlässigkeit besitze, sei ihr Antrag daher abzulehnen gewesen. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 28. Januar 1994 Klage erhoben, mit der sie als Ermessensfehler geltend gemacht hat, das beklagte Ministerium habe weder sämtliche für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte berücksichtigt noch diese rechtlich ordnungsgemäß abgewogen. Die Klägerin erfülle, was sie mit den von ihr bei Antragstellung und später vorgelegten Unterlagen nachgewiesen habe, die an die Fach- und Sachkenntnis einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle zu stellenden Anforderungen in gleicher Weise wie die bereits amtlich anerkannten medizinisch- psychologischen Untersuchungsstellen anderer Träger. Sie gewährleiste Objektivität durch strikte Neutralität sowie Entscheidungsmöglichkeiten frei von äußeren Einflüssen. Das beklagte Ministerium gehe fehlerhaft davon aus, daß bei Anerkennung einer Vielzahl von medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen ein die Objektivität und Neutralität der Gutachter negativ beeinflussender Wettbewerb entstehe. Unabhängig davon, daß ein solcher Wettbewerb zwischen den drei Trägern der in Nordrhein-Westfalen bereits amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen schon stattfinde, sei der ihr damit unterschwellig gemachte Vorwurf, sie werde im Falle ihrer Anerkennung Gefälligkeitsgutachten erstellen, nicht akzeptabel. Im übrigen habe das beklagte Ministerium durchaus die Möglichkeit, auf etwaiges Fehlverhalten einer anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle durch aufsichtsrechtliche Maßnahmen regulativ einzuwirken. Soweit das beklagte Ministerium dagegen geltend mache, die Begutachtung sei einer Überwachung nicht zugänglich, sei nicht nachvollziehbar, warum dies bei den bereits amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen anders sein solle als bei der Klägerin. Unzutreffend sei auch die Einschätzung des beklagten Ministeriums, aufgrund der bereits vorhandenen 16 amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen bestehe kein Bedarf für weitere Anerkennungen. Dies ergebe sich schon allein daraus, daß die in Hessen amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen der Klägerin auch aus dem Bereich des Landes Nordrhein- Westfalen erheblichen Zulauf feststellten. Wenn im übrigen die bereits anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen schon ohne die Anerkennung der Klägerin nicht ausgelastet seien, könne dies ihr jedenfalls nicht angelastet werden, da sie bislang in Nordrhein-Westfalen noch keinerlei Tätigkeit ausgeübt habe. Im übrigen stelle sich die vom beklagten Ministerium aufgeworfene Frage nach der Auflösung bestehender Untersuchungsstellen damit ohnehin. Hieraus jedoch die Ablehnung des Antrags der Klägerin abzuleiten, widerspreche der grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Diese schütze nämlich entgegen der Ansicht des beklagten Ministeriums auch die Berufsausübung im Berufsbild des medizinisch-psychologischen Gutachters, welches sich aufgrund der Dauer der gesetzlichen Geltung der StVZO mit den dort vorgesehenen medizinisch- psychologischen Untersuchungstests bereits verfestigt habe und daher unter den Berufsbegriff des Art. 12 Abs. 1 GG falle. Dem stehe nicht entgegen, daß die für die Tätigkeit der medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen gezahlten Entgelte in Form von Gebühren geregelt seien. Diese Gebühren müßten nach der gesetzlichen Regelung kostendeckend gestaltet werden, was jedoch nicht ausschließe, daß die von der Klägerin beabsichtigte Tätigkeit der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage diene. Der mit der Verweigerung der vom Gesetzgeber geschaffenen amtlichen Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle durch das beklagte Ministerium verbundene unmittelbare Eingriff in das Berufsgrundrecht lasse sich auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 StVZO auch nicht rechtfertigen. Diese Vorschrift ziele auf den Schutz des Straßenverkehrs und seines räumlichen Umfeldes vor Personen ab, die zur Führung eines Kraftfahrzeuges nicht geeignet seien. Es stehe daher die Verkehrssicherheit im Vordergrund und nicht der Wettbewerbsschutz der Technischen Überwachungsvereine vor unliebsamer Konkurrenz. Die vom beklagten Ministerium vorgenommene konkrete Bedürfnisprüfung, welche eine objektive Berufszugangsregelung darstelle, lasse sich auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 StVZO nicht rechtfertigen. Auch die die personellen und sachlichen Voraussetzungen für die amtliche Anerkennung als medizinisch- psychologische Untersuchungsstelle regelnde bundeseinheitliche Richtlinie sei als Verwaltungsvorschrift nicht in der Lage, eine konkrete Bedürfnisprüfung zu rechtfertigen. Vielmehr sei insoweit eine gesetzliche Normierung erforderlich. Darüber hinaus sei die Ablehnung des klägerischen Antrages durch das beklagte Ministerium nicht mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, da sie das der Klägerin zustehende Grundrecht der Berufsfreiheit nicht berücksichtige. Der Schutz des Straßenverkehrs und seines räumlichen Umfeldes vor Personen, die zur Führung eines Kraftfahrzeuges nicht geeignet seien, könne ohne weiteres durch eine subjektive Zugangskontrolle sichergestellt werden. Eine solche aber stelle sich als milderes Mittel im Verhältnis zu der vom beklagten Ministerium vorgenommenen konkreten Bedürfnisprüfung dar, welche als objektive Berufszugangsbeschränkung zu qualifizieren sei. Im übrigen sei der Schutz vor Konkurrenz, als welcher sich das Verhalten des beklagten Ministeriums zu Gunsten der bereits amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen darstelle und denen insoweit eine Monopolstellung erhalten werde, kein Gemeinschaftsgut, welches eine konkrete Bedürfnisprüfung rechtfertigen könne. Die Klägerin hat beantragt, das beklagte Ministerium unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 21. Dezember 1993 zu verpflichten, sie als medizinisch- psychologische Untersuchungsstelle nach § 3 Abs. 3 StVZO amtlich anzuerkennen. Das beklagte Ministerium hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat es ergänzend geltend gemacht, aufgrund der bisherigen Anzahl der in Nordrhein-Westfalen tätigen Untersuchungsstellen sei zwar nicht von einem Wettbewerb zwischen diesen Stellen auszugehen. Es seien allerdings bereits Tendenzen zur Abwanderung von Probanden zu der von der Klägerin und einem anderen Träger in anderen Bundesländern betriebenen amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen erkennbar. Dies könne allein mit der Erwartung der Probanden erklärt werden, in den von der Klägerin betriebenen medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen würden sie günstiger beurteilt werden. Durch eine Verteilung der zahlenmäßig begrenzten Untersuchungsaufträge auf zusätzliche Untersuchungsstellen werde der Bestand der bisherigen Stellen gefährdet, die lediglich einen Auslastungsgrad von 57 % bis 75 % aufwiesen. Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, § 3 Abs. 3 StVZO scheide als Anspruchsgrundlage aus, weil die Vorschrift eine reine Zuständigkeitsregelung sei, der subjektiv-rechtliche Elemente fehlten. Auch Art. 12 Abs. 1 GG greife nicht ein, weil es sich bei der Tätigkeit als medizinischer oder psychologischer Gutachter im Rahmen der medizinisch-psychologischen Untersuchung nicht um eine eigenständige berufliche Betätigung handele. Gegen das ihr am 14. Juli 1995 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 21. Juli 1995 Berufung eingelegt. Sie wiederholt im wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Darüber hinaus macht sie geltend, der Wettbewerb zwischen mehreren amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen führe gerade nicht zu einer Beeinträchtigung der Qualität der Gutachtenpraxis, sondern zu einer Qualitätssteigerung, was die Erfahrung in anderen Bundesländern zeige. Auch sei das Gebiet des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen keinesfalls flächendeckend mit medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen versehen. Insbesondere der Raum der Städte M. und D. sei unterversorgt. Insoweit müsse auch darauf hingewiesen werden, daß das beklagte Ministerium mit Wirkung vom 1. Januar 1997 eine medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle in Trägerschaft der RW-TÜV Fahrzeug GmbH in D. amtlich anerkannt habe. Selbst wenn man im übrigen die vom Beklagten angestellte Bedürfnisprüfung entgegen aller Vorbehalte für verfassungsmäßig erachten wolle, sei der Anspruch der Klägerin auf Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle begründet, da jedenfalls in M., D. und D. ein entsprechendes Anerkennungsbedürfnis bestehe. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin die Berufung zurückgenommen, soweit sie mit der Klage die strikte Verpflichtung des beklagten Ministeriums zur Anerkennung begehrte (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. Juni 1995 teilweise zu ändern und das beklagte Ministerium unter Aufhebung des Bescheides vom 21. Dezember 1993 zu verpflichten, über den Antrag auf Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle nach § 3 Abs. 3 StVZO erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Das beklagte Ministerium beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Es nimmt Bezug auf sein erstinstanzliches Vorbringen sowie auf die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils und führt ergänzend aus, daß der Staat in Anbetracht des hohen Ranges der auf dem Spiel stehenden Schutzgüter nicht gezwungen werden könne, alle Bewerber anzuerkennen, welche die Voraussetzungen erfüllten, sondern sich vielmehr auf bestimmte Institutionen festlegen dürfe. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des beklagten Ministeriums (2 Hefte) Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, ist das Berufungsverfahren einzustellen (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 126 Abs. 3 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Im übrigen ist die Berufung der Klägerin zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen, soweit sie auf Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO gerichtet ist. Insoweit ist sie zulässig und begründet. A. Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinn des § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO. Sie kann geltend machen, durch die Ablehnung der Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle in ihren Rechten verletzt zu sein. Dabei kann dahinstehen, ob § 3 Abs. 3 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1988 (BGBl. I S.1793), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. März 1998 (BGBl. I S. 441), dem Anerkennungsbewerber trotz seiner Formulierung als reine Zuständigkeitsregelung ein subjektiv- öffentliches Recht vermittelt, bejahend: BayVGH, Beschluß vom 9. Oktober 1997 - 11 AE 97.1721 -, NZV 1998, 125 (126); Beschluß vom 3. Februar 1998 - 11 B 95.3578 -, S. 8 des Beschlußabdrucks; verneinend: VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Juni 1995 - 6 K 1050/94 -, NZV 1995, 414 (415); Steiner, NZV 1991, 249 (250), das - je nach dem Verständnis der Vorschrift als strikte Rechtsnorm oder aber nur als Ermessensermächtigung - inhaltlich auf einen strikten Anerkennungsanspruch oder aber nur, vorbehaltlich einer Ermessensreduzierung auf Null, auf einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Anerkennungsbegehren gerichtet ist. Für eine Ermessensermächtigung: BayVGH, Beschluß vom 3. Februar 1998 - 11 B 95.3578 -, S. 8 des Beschlußabdrucks; VG Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K 423/94 -, NZV 1995, 375; Steiner, NZV 1991, 249 (251); ders., NZV 1994, 381; für eine strikte Rechtsnorm: VG Bayreuth, Urteil vom 8. November 1995 - B 1 K 95.298 -, S. 5 des Urteilsabdrucks; Grünning, DAR 1991, 410 (412 f.). Denn die erforderliche Klagebefugnis der Klägerin ergibt sich jedenfalls aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG. I. Dieses Grundrecht ist auf die Klägerin, die als GmbH mit Sitz in Mainz zu den inländischen juristischen Personen des Privatrechts gehört, anwendbar. Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG kommt die Berufsfreiheit inländischen juristischen Personen des Privatrechts jedenfalls insoweit zugute, als diese eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit verrichten, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann. Daß eine juristische Person einen Beruf nicht im Sinne einer Lebensaufgabe ausüben kann, in der sich die menschliche Persönlichkeit ausformt, ist unerheblich. Träger des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sind inländische juristische Personen des Privatrechts insbesondere insoweit, als sie ein Gewerbe betreiben, nicht jedoch, wenn ihnen die Führung eines wirtschaftlichen Geschäftsbetriebs nach ihrer Satzung untersagt ist. BVerfG, Beschluß vom 19. Oktober 1983 - 2 BvR 298/81 -, BVerfGE 65, 196 (209 f.); Beschluß vom 14. Januar 1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 (148 f.); Beschluß vom 29. Oktober 1997 - 1 BvR 780/87 -, S. 20 des Beschlußabdrucks; BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20) = NJW 1994, 2166 (2167) = NZV 1994, 335 (336); Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE 97, 12 (23); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 12, Rdnr.9. Nach diesen Maßstäben ist die Klägerin, soweit sie durch angestellte Arbeits- oder Allgemeinmediziner und Psychologen medizinisch-psychologische Untersuchungen vornehmen und darüber Gutachten erstellen möchte, Trägerin des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Denn sie verrichtet damit eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann. Ebenso im Ergebnis BayVGH, Beschluß vom 3. Februar 1998 - 11 B 95.3578 -, S. 9 f. des Beschlußabdrucks; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Juni 1995 - 6 K 1050/94 -, NZV 1995, 414 (415); VG Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K 423/94 -, NZV 1995, 375. Daß der Betrieb einer anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle Erwerbszwecken dient, unterliegt nicht deshalb durchgreifenden Zweifeln, weil die Entgelte, die sie für ihre Untersuchungen und ihre Gutachten fordern darf, nicht frei aushandelbar, sondern vielmehr in der Gebühren-Nr. 451 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) vom 26. Juni 1970 (BGBl. I S. 865, 1298), zuletzt geändert durch Art. 3 der Verordnung vom 9. März 1998 (BGBl. I S. 441, 444) fixiert sind und sich diese staatlich festgelegten Gebührensätze nicht an einer Gewinnerzielung durch die medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle, sondern lediglich an einer Kostendeckung orientieren dürfen (§ 6 a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StVG). Steiner, NZV 1991, 249 (253). Diese Gebührenbemessungsgrundsätze schließen die Annahme einer Erwerbstätigkeit im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG jedenfalls im vorliegenden Fall nicht aus. Dabei kann dahinstehen, ob der für eine Anwendung des Art. 19 Abs. 3 GG erforderliche ökonomische Grundbezug selbst dann vorliegt, wenn eine Tätigkeit bei einem als gemeinnützig anerkannten Rechtssubjekt nicht mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden darf, diese Tätigkeit aber gleichwohl geschäftsmäßig und mit dem Ziel der Kostendeckung betrieben wird. BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20) = NJW 1994, 2166 = NZV 1994, 335; a. A. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 12, Rdnr.4. Denn bei der Klägerin handelt es sich nicht um ein gemeinnütziges Unternehmen, sondern um einen auf Gewinnerzielung ausgerichteten Gewerbebetrieb, der zusätzlich zu den bisher schon ausgeübten Tätigkeiten auch auf dem Gebiet der Durchführung medizinisch-psychologischer Untersuchungen und der Erstellung entsprechender Gutachten tätig werden möchte. Bei einem derartigen Unternehmen ist davon auszugehen, daß es auch in dem neu hinzukommenden Geschäftszweig nicht lediglich Kostendeckung anstrebt, sondern Überschüsse erwirtschaften will, mag dies auch wegen der gebührenrechtlich vereinheitlichten Kostenstruktur nicht einfach sein. Abgesehen davon kann die amtliche Anerkennung der Klägerin in den übrigen Zweigen ihrer geschäftlichen Betätigung einen wirtschaftlichen Vorteil deshalb verschaffen, weil die in ihr zum Ausdruck kommende besondere Integrität einen nicht zu unterschätzenden Werbefaktor bildet. II. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Tätigkeit der Klägerin auch vom Schutzbereich der Berufsfreiheit erfaßt. Die Errichtung und der Betrieb einer Untersuchungsstelle mit angestellten Arbeits- oder Allgemeinmedizinern und Psychologen, die aufgrund spezifischer Untersuchungen Gutachten zur Frage der Eignung einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen erstellen, ist eine berufliche Betätigung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG. 1. Das Grundrecht der Berufsfreiheit gewährt dem Einzelnen das Recht, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als "Beruf" zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen. Damit werden nicht nur alle diejenigen Berufe erfaßt, die sich in bestimmten, traditionell oder sogar rechtlich fixierten Berufsbildern darstellen, sondern auch die vom Einzelnen frei gewählten untypischen Betätigungen, aus denen sich dann wieder neue, feste Berufsbilder ergeben mögen. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (397); Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 981/81 -, BVerfGE 75, 284 (292); Beschluß vom 29. Oktober 1997 - 1 BvR 780/87 -, S. 21 des Beschlußabdrucks. Die Errichtung und der Betrieb einer medizinisch- psychologischen Untersuchungsstelle mit angestellten Arbeits- oder Allgemeinmedizinern und Psychologen, die aufgrund spezifischer Untersuchungen Gutachten zur Frage der Eignung einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen erstellen, ist danach eine berufliche Betätigung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG. Die Erstellung von Fachgutachten, welche sowohl ärztlichen als auch psychologischen Sachverstand durch vorausgehende ärztliche und psychologische Untersuchung der Probanden einbeziehen, ist eine auf Dauer angelegte, nicht sozial unerwünschte Betätigung, die auch der Sicherung der Lebensgrundlage dienen kann. 2. Die von der Klägerin erstrebte Tätigkeit als anerkannte medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle liegt auch nicht deshalb außerhalb des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG, weil sich diese Tätigkeit ausschließlich im Rahmen straßenverkehrsbehördlicher Verwaltungsverfahren vollziehen kann, in denen entweder über die Untersagung des Führens von Kraftfahrzeugen oder Tieren (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO) oder über die Erteilung (§ 12 Abs. 1 StVZO), die Entziehung (§ 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO) oder die Neuerteilung nach vorangegangener Entziehung (§ 15 c Abs. 3 StVZO) der Fahrerlaubnis zu entscheiden ist. Der Schutzbereich dieses Grundrechts beschränkt sich nämlich nicht auf "aus der Gesellschaft heraus entstandene Betätigungen", so aber Steiner, NZV 1991, 249 (253), ähnlich VG Bayreuth, Urteil vom 8. November 1995 - B 1 K 95.298 -, S. 9 des Urteilsabdrucks, sondern er erfaßt nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich auch staatlich gebundene Berufe, also Tätigkeiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die der Gesetzgeber dem eigenen Verwaltungsapparat des Staates vorbehalten könnte, deren Wahrnehmung durch Private er jedoch mit der Maßgabe zuläßt, daß die Ausgestaltung des Tätigkeitsbildes in unterschiedlichem Ausmaß dem öffentlichen Dienst angenähert wird. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (398); Urteil vom 1. Juli 1980 - 1 BvR 247/75 - BVerfGE 54, 237 (246) - Notare; Beschluß vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292) - Notarassessor; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 12, Rdnr. 43 b. Um eine solche staatlich gebundene Berufsausübung handelt es sich auch bei dem Betrieb einer anerkannten medizinisch- psychologischen Untersuchungsstelle. Dem steht nicht entgegen, daß die Untersuchungsstellen im Gegensatz zu anderen staatlich gebundenen Berufen wie etwa Notaren und technischen Prüfstellen für das Kraftfahrzeugwesen nicht selbst hoheitliche Entscheidungstätigkeit ausüben, sondern lediglich mittelbar dadurch in den Entscheidungsprozeß bei der Straßenverkehrsbehörde eingebunden sind, daß sie nach deren Anordnung und nach Auftragserteilung durch den Fahrerlaubnisinhaber zur Vorbereitung der Behördenentscheidung gutachterlich tätig werden. Mit diesem Funktionsprofil unterscheiden sie sich nicht maßgeblich von den anerkannten Stellen über die Unterweisung über Sofortmaßnahmen am Unfallort oder über die Ausbildung in Erster Hilfe nach den §§ 8 a Abs. 4 Nr. 7, 8 b Abs. 4 Nr. 5 StVZO, deren Tätigkeit nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ebenfalls in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG fällt. BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (19 f.) = NJW 1994, 2166 = NZV 1994, 335; wie hier auch VG Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K 423/94 -, NZV 1995, 375 (376). 3. Die Versagung der Anerkennung bedeutet einen Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, auch wenn dieses Grundrecht der Klägerin grundsätzlich lediglich ein Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe gewährt. Schafft nämlich der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung einer beruflichen Qualifikation und damit Vorteile im beruflichen Wettbewerb, so wirkt sich die Verweigerung dieser Anerkennung als Eingriff in die Berufsfreiheit aus. BVerfG, Beschluß vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (37). Ein derartiger Wettbewerbsvorteil wird durch die in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 StVZO vorgesehene Anerkennung geschaffen. Denn mit der Anerkennung wird der Kreis der für einen Gutachtenauftrag in Betracht kommenden Gutachter, der sich derzeit nahezu ausschließlich aus Technischen Überwachungsvereinen zusammensetzt, erweitert. Wettbewerb kann zwischen den anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen bundesweit bestehen, weil die Gutachtenanordnung nach den oben bereits im einzelnen bezeichneten straßenverkehrszulassungsrechtlichen Bestimmungen dem Fahrzeugführer regelmäßig nicht vorschreibt, an welche anerkannte medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle er sich mit seinem Gutachtenauftrag zu wenden hat. Ihm steht es frei, die an seinem Wohnort anerkannte oder aber auch eine beliebige andere anerkannte medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle im Bundesgebiet zu beauftragen. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 34. Aufl. 1997, § 12 StVZO, Rdnr. 7. Ein Prinzip der Alleinzuständigkeit wie es § 10 Abs. 1 Satz 3 des Kraftfahrsachverständigengesetzes (KfSachvG) vom 22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2086) für die Technischen Prüfstellen bei der technischen Überprüfung von Kraftfahrzeugen vorsieht, gibt es bei den medizinisch- psychologischen Untersuchungsstellen nicht. Fehlt einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle demgegenüber die amtliche Anerkennung, so ist kann sie im Rahmen der Vorbereitung straßenverkehrsbehördlicher Eignungsentscheidungen nur insoweit tätig werden, als ergangene Gutachtenanordnungen auch die Beibringung anderer Gutachten als solcher einer anerkannten medizinisch- psychologischen Untersuchungsstelle ermöglichen (vgl. z. B. § 3 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 StVZO). Darin liegt ein nicht unerheblicher Wettbewerbsnachteil, denn derartige Anordnungen sind zwar entgegen der Annahme der Klägerin selbstverständlich zulässig, werden aber in der Praxis weit weniger häufig getroffen. Steiner, NZV 1991, 249. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hängt die Frage, ob die verordnungsrechtliche Statuierung des Anerkennungserfordernisses in § 3 Abs. 3 StVZO einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt, nicht davon ab, ob die Tätigkeit eines medizinischen oder psychologischen Gutachters als eigenständige berufliche Betätigung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG aufgefaßt werden kann. Diese Voraussetzung betrifft ausschließlich die Abgrenzung von Berufswahlregelungen von Berufsausübungsregelungen, von der wiederum abhängt, welche Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des in Rede stehenden Grundrechtseingriffs zu stellen sind. Soweit es jedoch, wie hier zunächst, nur darum geht, ob das Anerkennungserfordernis nach § 3 Abs. 3 StVZO einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt, spielt die Eigenständigkeit der beruflichen Betätigung keine Rolle. Vgl. BVerfG, Beschluß vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (38); BVerwG, Urteil vom 21. Februar 1989 - 1 C 73.86 -, GewArch 1989, 162; Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109 = NVwZ 1987, 315 (316); Bode, NZV 1995, 386 (386). B. Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, daß das beklagte Ministerium über ihren Anerkennungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet, weil dessen Ablehnungsbescheid vom 21. Dezember 1993 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Ablehnungsbescheid des beklagten Ministeriums vom 21. Dezember 1993 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Denn § 3 Abs. 3 StVZO, auf den das beklagte Ministerium seine Entscheidung über den Anerkennungsantrag gestützt hat und der auch als einzige Rechtsgrundlage für diese Entscheidung in Betracht kommt, ist wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG nichtig (I.). Trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vermittelt diese Vorschrift der Klägerin indes den Neubescheidungsanspruch, weil sie während einer Übergangszeit bis zur Schaffung einer den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG entsprechenden gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Neuregelung in eingeschränktem Umfang weiter angewendet werden muß (II.). I. § 3 Abs. 3 StVZO ist wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG nichtig. Die Bestimmung genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Vorschrift, mit der ein Eingriff in die Berufsfreiheit geregelt wird. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen läßt. Diesem Gesetzesvorbehalt unterliegen Maßnahmen, die die Freiheit der Berufswahl betreffen ebenso wie solche, die lediglich die Ausübung des Berufs berühren. Welche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu stellen sind, hängt von der jeweiligen Intensität des Eingriffs ab. Bei Regelungen der Berufsausübung muß das zulässige Maß des Eingriffs um so deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die freie Berufsausübung beeinträchtigt wird und je intensiver eine auf Dauer angelegte Lebensentscheidung des Einzelnen und das Interesse der Allgemeinheit berührt werden. Aus dem Umstand, daß es sich bei dem Betrieb einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle um einen staatlich gebundenen Beruf handelt, folgt nicht, daß an die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gebotene gesetzliche Regelung geringere Anforderungen zu stellen wären als bei anderen Berufen. Lediglich für den Inhalt der Regelung kann die Nähe zum öffentlichen Dienst von Bedeutung sein. Soweit der Gesetzgeber staatlichen Stellen die Befugnis zur Verteilung von Wettbewerbsvorteilen einräumen will, muß er zumindest die Auswahlkriterien und ein rechtsförmiges Auswahlverfahren selbst regeln. Dies hat das Bundesverfassungsgericht sowohl für Regelungen der Berufswahl als auch für solche der Berufsausübung entschieden. BVerfG, Beschluß vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294 f.) - Notarassessor; Beschluß vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (40 ff.) - Sachverständige. Am Maßstab dieser Anforderungen fehlt es jedenfalls auf der Basis der zur Zeit noch geltenden Rechtslage an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die in § 3 Abs. 3 StVZO vorgesehene Anerkennung von medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen. Ebenso VG Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K 423/94 -, NZV 1995, S. 375 (376); Bode, NZV 1995, 386 (386). Eine ausdrückliche oder sinngemäße Gesetzesvorschrift, die das beklagte Ministerium ermächtigt, die Klägerin von der Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle auszuschließen, ist nicht vorhanden. Die gesetzlichen Grundlagen des § 3 Abs. 3 StVZO, nämlich die §§ 2, 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG, bestimmen lediglich, daß durch Rechtsverordnung Regelungen unter anderem über Gesundheitsprüfungen zum Zweck der Feststellung mangelnder Eignung zur Führung von Kraftfahrzeugen erlassen werden können. Sie sehen demnach die staatliche Anerkennung von medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen zur Durchführung dieser Gesundheitsprüfungen weder selbst vor, noch regeln sie die Auswahlkriterien, denen eine medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle genügen muß, um anerkannt zu werden, noch regeln sie die konkrete Bedürfnisprüfung, auf die das beklagte Ministerium die Ablehnung der Anerkennung im vorliegenden Fall gestützt hat. Ob § 3 Abs. 3 StVZO sowie die zu dessen Durchführung ergangene "Richtlinie für die amtliche Anerkennung von medizinisch- psychologischen Untersuchungsstellen (MPU)" vom 12. Juli 1991 (VkBl. 1991, 610) inhaltlich den oben dargestellten Mindestanforderungen an eine Regelung über die Anerkennung von medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen genügen und ob § 3 Abs. 3 StVZO gegebenenfalls einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, so BayVGH, Beschluß vom 3. Februar 1998 - 11 B 95.3578 -, S. 9 des Beschlußabdrucks, bedarf hiernach keiner Entscheidung. Denn diese untergesetzlichen Rechtsnormen genügen im Hinblick darauf, daß der Gesetzgeber die grundlegenden Regelungen selbst treffen muß, den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG schon wegen ihrer Rechtsnatur nicht. Dem steht auch nicht entgegen, daß § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG in der höchstrichterlichen Rechtsprechung als eine den rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende, insbesondere hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die in § 15 b Abs. 2 StVZO enthaltene verordnungsrechtliche Ermächtigung zum Erlaß behördlicher Anordnungen zur Beibringung medizinisch- psychologischer Gutachten angesehen wird. BVerfG, Beschluß vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 -, BVerfGE 89, 69 (84); BVerwG, Urteil vom 27. September 1995 - 11 C 34.94 -, BVerwGE 99, 249 (250). Denn hier geht es nicht um die in den oben bereits im einzelnen bezeichneten Vorschriften der StVZO, unter anderem auch in § 15 b Abs. 2 StVZO vorgesehenen Gutachtenanordnungen, sondern um die hiervon rechtlich unabhängige Anerkennungsentscheidung nach § 3 Abs. 3 StVZO, die nicht, wie die Gutachtenanordnung, das Grundrecht des Fahrerlaubnisinhabers oder -bewerbers aus Art. 2 Abs. 1 GG betrifft, sondern, wie oben dargelegt, das Grundrecht der medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Abgesehen davon enthält § 15 b Abs. 2 StVZO ausdrückliche nähere Konkretisierungen der Voraussetzungen des Grundrechtseingriffs, die zudem einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sind, während § 3 Abs. 3 StVZO nur die Behördenzuständigkeit für die Anerkennungsentscheidung sowie eine Auflagenermächtigung regelt, jedoch auch nicht im Ansatz eine Aussage zu den materiellen Voraussetzungen des Grundrechtseingriffs macht. II. Trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vermittelt § 3 Abs. 3 StVZO der Klägerin hier ausnahmsweise den Neubescheidungsanspruch, weil diese Vorschrift sowie die zu ihrer Konkretisierung ergangenen Anerkennungsrichtlinien vom 12. Juli 1991 während einer Übergangszeit bis zum Inkrafttreten einer den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG entsprechenden gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Neuregelung weiter - wenn auch in modifizierter Fassung - angewendet werden müssen. Die Gerichte müssen sich bei Vorliegen mangelhafter Rechtsgrundlagen nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des bestehenden Zustandes begnügen und dem Gesetzgeber eine Übergangsfrist zur Schaffung rechtsförmiger Regelungen einräumen, wenn die Folgen der Nichtigerklärung einer Norm oder der Aufhebung der getroffenen Entscheidungen, insbesondere die anderenfalls unter Umständen drohende Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen, der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünden als der bisherige verfassungswidrige Rechtszustand. Das bedeutet indes nicht, daß innerhalb der Übergangsfrist die bisherige Rechtspraxis ohne weiteres so fortbestehen dürfte, als sei sie verfassungsrechtlich unbedenklich. Vielmehr reduzieren sich die Befugnisse von Behörden und Gerichten zu Eingriffen in das betroffene Grundrecht ohne gesetzliche Grundlage auf das, was zur Vermeidung solcher Folgen unerläßlich ist. BVerfG, Beschluß vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (297) - Notarassessor; Beschluß vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81 und 195/87 -, BVerfGE 76, 171 (189); OVG NW, Urteil vom 22. Mai 1990 - 5 A 216/88 -, MedR 1990, 357 (358 f.); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 20, Rdnr. 37. 1. Im vorliegenden Fall besteht die Notwendigkeit für eine eingeschränkte übergangsweise weitere Anwendung des § 3 Abs. 3 StVZO. Würde nämlich das in dieser Vorschrift statuierte verfassungswidrige Anerkennungserfordernis bis zum Inkrafttreten einer verfassungsrechtlich unbedenklichen Neuregelung vollständig negiert und dementsprechend die Erstellung medizinisch-psychologischer Gutachten durch jedermann und deren Verwendung im Rahmen fahrerlaubnisbezogener Verwaltungsverfahren auch dann als zulässig angesehen, wenn eine behördliche Anordnung die Beibringung eines Gutachtens einer mit amtlicher Anerkennung ausgestatteten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle verlangt, so hätte das zum einen eine unvertretbare Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit zur Folge, daneben aber auch eine Verfestigung der zur Zeit in Nordrhein- Westfalen noch bestehenden faktischen Monopolstellung der Technischen Überwachungsvereine: Würden § 3 Abs. 3 StVZO und die Anerkennungsrichtlinien ab sofort nicht mehr angewandt und ginge man davon aus, daß medizinisch-psychologische Untersuchungsstellen einer amtlichen Anerkennung nicht bedürfen, so bedeutete dies, daß die bislang auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 StVZO ausgesprochenen Anerkennungen rechtswidrig (in der Regel aber wohl bestandskräftig) wären und daß keine weiteren medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen mehr anerkannt werden dürften. Vgl. Bode, NZV 1995, 386 (386 f.); VG Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K 423/94 -, NZV 1995, 375 (376). Ein solcher auch nur übergangsweiser Verzicht auf das Anerkennungserfordernis wäre aber verfassungsrechtlich noch weniger hinnehmbar als die vorübergehende weitere Anwendung der genannten verfassungswidrigen Vorschriften in eingeschränktem Umfang: Die Anerkennung dient der Sicherstellung der Qualität und insbesondere der Unparteilichkeit der medizinisch-psychologischen Gutachten. Diese wiederum ist für eine zuverlässige Beurteilung der Kraftfahreignung im Einzelfall durch die Straßenverkehrsbehörden unerläßlich, weil von der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen unter den gegenwärtigen Bedingungen modernen Straßenverkehrs Leben, Gesundheit und Eigentum vieler Bürger unmittelbar abhängen; seine Schutzpflichten für diese verfassungsrechtlich garantierten höchstrangigen Rechtsgüter darf der Staat durch eine unzureichende Prüfung der Kraftfahreignung nicht vernachlässigen. BVerfG, Beschluß vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 -, BVerfGE 89, 69 (84); BVerwG, Urteil vom 27. September 1995 - 11 C 34.94 -, BVerwGE 99, 249 (250); Steiner, NZV 1994, 381 f. Darüber hinaus würde die zur Zeit noch bestehende faktische Monopolstellung der Technischen Überwachungsvereine bei der Erstellung medizinisch-psychologischer Gutachten in der Folgezeit zunächst noch verfestigt, weil weitere medizinisch- psychologische Untersuchungsstellen bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Neuregelung nicht anerkannt werden dürften und diejenigen Fahrerlaubnisinhaber oder -bewerber, denen die Beibringung eines Gutachtens einer anerkannten medizinisch- psychologischen Untersuchungsstelle schon aufgegeben ist, ihrer Verpflichtung nicht durch Vorlage von Gutachten beliebiger anderer Stellen genügen könnten. Damit würde der festgestellte Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch verfestigt. Demgegenüber sind die Nachteile einer übergangsweisen Anwendung des verfassungswidrigen Anerkennungserfordernisses in § 3 Abs. 3 StVZO hinnehmbar: Zum einen ist der Zeitraum der Fortdauer dieses Zustandes - vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der aktuellen Neuregelung - überschaubar. Denn im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung lag bereits der von Bundestag und Bundesrat verabschiedete Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze vor, BT-Drucksachen 13/6914 vom 7. Februar 1997 und 13/7888 vom 10. Juni 1997, der inzwischen im Bundesgesetzblatt vom 30. April 1998 verkündet worden ist (BGBl. I S. 747). Dessen Art. 1 sieht nunmehr in § 2 Abs. 13 Satz 1 StVG unter anderem die gesetzliche oder amtliche Anerkennung von Stellen oder Personen vor, die die Eignung oder Befähigung zur Teilnahme am Straßenverkehr zwecks Vorbereitung einer verwaltungsbehördlichen Entscheidung beurteilen oder prüfen. Voraussetzungen, Inhalt, Umfang und Verfahren für die Anerkennung werden durch Rechtsverordnung gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe k näher bestimmt (Satz 3). Eine solche Rechtsverordnung mit der Bezeichnung Fahrerlaubnisverordnung (FeV) ist nach Mitteilung des beklagten Ministeriums beim Bundesverkehrsministerium ebenfalls in Vorbereitung. Sie regelt nach dem dem Senat vorgelegten Arbeitsentwurf in der Anlage 13 zu § 67 Abs. 2 die Voraussetzungen für die Anerkennung als Begutachtungsstelle für Fahreignung im wesentlichen in Übereinstimmung mit den auch bisher in der Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 schon vorgesehenen Bestimmungen, allerdings mit Ausnahme der im Eingangssatz der Anerkennungsrichtlinie angesprochenen Bedürfnisprüfung, die in der Neuregelung nicht vorgesehen ist. Die Bestimmungen zur Änderung des StVG treten im wesentlichen zum 1. Januar 1999 in Kraft (Art. 10 des Änderungsgesetzes). Das vorliegende Verfahren erfordert keine abschließende Feststellung dazu, ob diese Neuregelung den Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie in vollem Umfang gerecht wird. Zum anderen bestehen gegen die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen, an die die Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 die amtliche Anerkennung einer medizinisch- psychologischen Untersuchungsstelle knüpft, in materieller verfassungsrechtlicher Hinsicht jedenfalls keine sich auf den ersten Blick aufdrängenden Zweifel, und zwar auch nicht aus der Sicht der Klägerin, die im Verlauf des Verfahrens mehrfach darauf hingewiesen hat, diese Voraussetzungen könnten von ihr erfüllt werden. 2. Das bedeutet in Anbetracht der Verfassungswidrigkeit des § 3 Abs. 3 StVZO indes nicht, daß die Erfüllung aller dieser Voraussetzungen auch in der Zeit bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung gefordert werden darf. Zur Vermeidung eines der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stehenden Zustandes unerläßlich ist jedenfalls nicht die in der Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 vorgesehene Bedürfnisprüfung. Das zeigt sich schon daran, daß auch der Gesetzgeber selbst diese bei der beabsichtigten Neuregelung nicht für erforderlich erachtet, um die Qualität und Unvoreingenommenheit medizinisch-psychologischer Gutachten sicherzustellen. Unabdingbar zur Vermeidung eines der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stehenden Zustandes erscheinen von den in der Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 genannten subjektiven Zulassungsvoraussetzungen demgegenüber jedenfalls die Qualifikation der Gutachter und des Leiters der Untersuchungsstelle (Nrn. 2. und 3.) sowie die in Nr. 1.3 vorgesehene vertragliche Gewährleistung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Gutachter von der Gebührenerstattung im Einzelfall und vom Ergebnis der Begutachtungen. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 a Abs. 4 Nr. 7, 8 b Abs. 4 Nr. 5 StVZO
§§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2
VwGO
§ 12 StVZO
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 3 StVZO
§ 3 Abs. 3
StVZO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 125 Abs. 1 Satz 1, 126
Abs. 3 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO
§ 6 a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StVG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO
§ 12 Abs. 1 StVZO
§ 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO
§ 15 c Abs. 3 StVZO
§ 3 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 StVZO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 StVZO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG
§ 15 b
Abs. 2 StVZO
§ 15 b Abs. 2 StVZO
§ 2 Abs. 13 Satz 1 StVG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 3
des Kraftfahrsachverständigengesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2
GG
Art. 12
Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1
GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12
Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZV 1998, 125
NZV 1995,
414
NZV 1991, 249
NZV 1995, 375
NZV 1991,
249
NZV 1994, 381
DAR 1991, 410
BVerfGE 65, 196
BVerfGE 74, 129
BVerwGE 95, 15
NJW 1994,
2166
NZV 1994, 335
BVerwGE
97, 12
NZV
1995, 414
BVerfGE 7, 377
BVerfGE
75, 284
BVerfGE 54,
237
BVerfGE 73, 280
BVerfGE 86, 28
BVerwGE 75, 109
NVwZ
1987, 315
NZV 1995, 386
BVerfGE 89, 69
BVerwGE 99, 249
BVerfGE 76,
171
11 AE 97.17
11 B
95.35
6 K 1050/94
8 K
423/94
B 1 K 95.29
2
BvR 298/81
1 BvR
1052/79
1 BvR
780/87
11 C
46.92
1 C 13.93
11 B 95.35
8 K 423/94
1 BvR
596/56
1 BvR 981/81
1 BvR 780/87
1 BvR 247/75
1 BvR 787/80
1 BvR
298/86
1
BvR 298/86
1 C 73.86
3 C 72.84
1 BvR
787/80
1 BvR 298/86
1 BvR
689/92
11 C
34.94
1 BvR 537/81
5 A 216/88