Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-08-28, Aktenzeichen 25 K 9.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0828.VG25K9.19.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Krankentransportunternehmen mit Sitz in Berlin, wendet sich gegen Nebenbestimmungen zu einem Genehmigungsbescheid zur Durchführung von Krankentransporten.
Die Klägerin war im Besitz einer Genehmigung zur Durchführung von Krankentransporten bis zum 28. November 2017. Mit Bescheid vom 6. Juli 2017 – zugestellt am 11. Juli 2017 – änderte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Abteilung III – Kraftfahrzeugwesen, Referat Fahrerlaubnisse, Personen- und Güterbeförderung, die Nebenbestimmungen dieser Genehmigung. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass es die Änderung des Berliner Rettungsdienstgesetzes (RDG) zum Anlass genommen habe, die für alle gleich lautenden konzessionierten Krankentransportunternehmen bisherigen Nebenbestimmungen zu überarbeiten. Die neuen, in der Anlage beigefügten Nebenbestimmungen träten am 1. September 2017 an die Stelle der bisherigen Nebenbestimmungen und seien dann Bestandteil der Genehmigung.
Am 20. Juli 2017 beantragte die Klägerin die Erneuerung der Genehmigung.
Mit Bescheid vom 24. Oktober 2017 erklärte sich das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten bereit, der Klägerin die Genehmigung zur Durchführung von Krankentransporten für die Dauer von 2 Jahren erneut zu erteilen und die Genehmigung um 8 Fahrzeuge zu erweitern. Es kündigte an, die Genehmigung unter bestimmten, im weiteren näher genannten Auflagen zu erteilen. Das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten führte weiter aus, dass am Tage der Vorsprache (neue Befristung ab diesem Tage) die Klägerin, sofern alle gesetzlichen und sonstigen Voraussetzungen erfüllt seien, die Genehmigung erhalte. Erst mit Aushändigung der Genehmigungsurkunde sei die Genehmigung zur Durchführung von Krankentransporten mit den darin aufgeführten Fahrzeugen erneut erteilt.
Das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten erklärte weiter, dass die Genehmigung unter Nebenbestimmungen und ergänzenden Hinweisen erteilt werde, und fügte dem Bescheid die – bereits dem Bescheid vom 6. Juli 2017 beigefügte – Anlage „Nebenbestimmungen für den Krankentransport; LABO K4516 Anlage – Nebenbestimmungen (07.17)“ (nachfolgend: Nebenbestimmungen) bei, die in 15 Nummern gegliedert ist. Auszugsweise heißt es dort:
„6. Auftragserledigung von Krankentransporten
Alle übermittelten Beförderungsaufträge sind nach Maßgabe des § 17 RDG anzunehmen. Dies hat am Betriebssitz zu erfolgen, es sei denn, es besteht eine Aufschaltung zu einer Leitstelle gemäß Nr. 7. Eine mobile Auftragsannahme ist nicht gestattet. […]
7. Leitstelle
[…] Das Betreiben einer mobilen Leitstelle ist nicht gestattet.
10. Sprechfunkverkehr
Krankenkraftwagen sind für den gesicherten Sprechfunkbetrieb zwischen Fahrzeug und Betriebssitz bzw. Leitstelle mit einer geeigneten, vom Telefonnetz unabhängigen Sprechfunkanlage auszustatten. Im Sprechfunkverkehr dürfen nur durch die für den Betriebsfunk zuständige Behörde genehmigte Frequenzen und Betriebsfunkanlagen nach dem aktuellen Stand der Technik genutzt werden. Bei der Übertragung von personenbezogenen Daten über Funk müssen die aktuellen datenschutzrechtlichen Bestimmungen beachtet werden.
Alle am Funkverkehr beteiligten Personen müssen über ausreichende Kenntnisse im Funksprechverkehr sowie der deutschen Sprache verfügen. Diese Kenntnisse müssen so umfassend sein, dass die sachgerechte Verständigung einen geordneten Transport ohne Zeitverzögerung ermöglicht und die Sicherheit der zu befördernden Person zu jeder Zeit gewährleistet ist.“
Die Klägerin erhob am 15. November 2017 Widerspruch, mit dem sie sich gegen Nr. 3 (Auftragsannahme, Fahrzeugdisposition im Krankentransport), Nr. 7 Satz 3 (Leitstelle), Nr. 9 Satz 3 (Betreuungspflicht) und Nr. 10 (Sprechfunkverkehr) der Nebenbestimmungen wandte. Dabei führte sie insbesondere zur Nr. 9 Satz 3 der Nebenbestimmungen aus, dass es unverhältnismäßig sei, ihr per Nebenbestimmung zu untersagen, dass sie eingehende Aufträge nur vom Betriebssitz, nicht hingegen von unterwegs annehmen dürfe.
Mit Genehmigungsurkunde vom 28. November 2017 erteilte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten der Klägerin die Genehmigung zur Durchführung von Krankentransporten für 44 Krankentransportwagen und fügte die bereits genannte Anlage „Nebenbestimmungen für den Krankentransport“ als Bestandteil der Genehmigung bei.
Im Folgenden wurde die Genehmigung hinsichtlich der konkreten Krankentransportwagen am 5. Dezember 2017 (42 Krankentransportwagen), am 12. Januar 2018 (43 Krankentransportwagen) und bisher letztmalig am 9. Februar 2018 (44 Krankentransportwagen) geändert.
Mit Widerspruchsbescheid vom 7. Dezember 2018 half das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Abteilung III – Kraftfahrzeugwesen, Referat Widerspruchsbearbeitung und juristische Grundsatzangelegenheiten, dem Widerspruch hinsichtlich Nr. 3 der Nebenbestimmungen ab und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.
Mit Schreiben vom 20. Dezember 2018 führte die Widerspruchsbehörde ergänzend aus, dass die Anforderung, in Krankenkraftwagen ein Funkgerät vorzuhalten (Nr. 10 der Nebenbestimmungen), in der DIN EN 1789 vorgesehen sei. Der klarstellende Hinweis auf die Heranziehung der DIN-Normen bei der Beurteilung der Ausstattungsqualität im Notfallrettungsdienst und im Krankentransport sei durch die Änderung des Rettungsdienstgesetzes im Jahr 2016 in § 9 RDG aufgenommen worden. Letzten Endes sei es auch unternehmerisches Risiko, dass sich durch geänderte technische Rahmenbedingungen Änderungen in der Ausstattung ergeben könnten. Im Ergebnis müsse ein Unternehmer immer damit rechnen, dass sich neue Anforderungen ergäben, denen er gerecht werden müsse. Die Ausstattung mit Funktechnik sei insoweit auch nicht unverhältnismäßig. Sie stelle im Ergebnis eine effektive Gefahrenabwehr sicher, zu der auch die privaten Krankentransportunternehmen als Aufgabenträger des Rettungsdienstes verpflichtet werden könnten. Insbesondere bei Großveranstaltungen sei es möglich, dass Mobilfunknetze kurzzeitig in der Verfügbarkeit eingeschränkt seien.
Die Klägerin hat am 18. Dezember 2018 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass das Verbot der mobilen Leitstelle (Nr. 7 Satz 3 der Nebenbestimmungen) unverhältnismäßig sei. Auch sei es nicht erforderlich, ihr ausnahmslos eine mobile Auftragsannahme zu untersagen. Es sei in bedarfsschwachen Zeiten gerade nicht nötig, dem Transportpersonal zu untersagen, entsprechende Aufträge entgegenzunehmen. Auch könnten eingehende Anrufe unproblematisch per Headset übertragen werden, sodass hierdurch mit keiner Beeinträchtigung des Krankentransports zu rechnen sei. Es stelle einen nicht durch qualitative Vorteile für den Krankentransport oder den Patientenschutz gerechtfertigten Eingriff in die Dispositionsbefugnis dar. Ihr entstünden unzumutbare Mehrkosten. Es müssten voraussichtlich für die Nacht- und Wochenendzeiten drei bis vier zusätzliche Disponenten eingestellt werden. Es entstünden für jeden Disponenten zusätzliche Personalkosten von etwa 6.000 EUR pro Monat und damit für die Klägerin eine Mehrbelastung von mehr als einer Viertelmillion Euro pro Jahr.
Die Pflicht zur Ausstattung mit Sprechfunkanlagen (Nr. 10 der Nebenbestimmungen) sei nicht erforderlich. Das Ziel, dass eine ungehinderte Kommunikation zwischen den Krankenkraftwagen und der Leitstelle stattfinden könne, um auf neu auftretende Umstände schnell reagieren zu können, sei legitim. Dies könne aber alternativ in mindestens gleich wirksamer Weise durch die Pflicht realisiert werden, dass der Krankentransportwagen während des Transports für die Leitstelle erreichbar sein müsse, zumal eine solche Erreichbarkeitspflicht für das gesamte Unternehmen schon auf gesetzlicher Ebene bestehe (§ 16 RDG). Da die Ausstattung der Krankentransportwagen mit Sprechfunkanlagen nicht aus der bisherigen Vergütung gedeckt werden könne, sei eine solche kostenmäßige Belastung für sie unzumutbar. Es gebe keine technisch belastbare Sprechfunkanlage, welche Sprechfunkverbindungen im Großraum Berlin in technischer Hinsicht sicher gewährleiste. Die Behörde habe bisher die Praxis geduldet, die Krankenkraftwagen nicht mit Funksprechgeräten auszustatten. Für die Ausstattung mit Sprechfunkeinrichtungen sei mit Investitionen von 3.000 bis 5.000 Euro pro Fahrzeug zu rechnen. Dadurch entstünden Kosten von etwa einer Viertelmillion Euro.
In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte Nr. 7 Satz 3 der Nebenbestimmungen aufgehoben und den Wortlaut von Nr. 9 Satz 3 der Nebenbestimmungen teilweise geändert. Die Beteiligten haben hierauf den Rechtsstreit insoweit für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
Nr. 6 Satz 2 und 3 und Nr. 10 der „Nebenbestimmungen für den Krankentransport“ im Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 28. November 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 7. Dezember 2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nr. 6 Satz 2 und 3 der Nebenbestimmungen sei nicht zu beanstanden. In der Vergangenheit hätten Krankentransportbetriebe anstelle einer mit qualifiziertem Personal besetzten Auftragsannahme wiederholt bloße Anrufweiterleitungen auf Handys vorgenommen, welche die Fahrzeugbesatzung des Krankentransportwagens am Körper getragen hätten. Eine solche Auftragsweiterleitung an die in der Patientenbetreuung befindliche Fahrzeugbesatzung widerspreche den fachgerechten Anforderungen an das Betreuungspersonal und diene als Ersatzlösung nicht den Zwecken einer geordneten Auftragsannahme oder gar Leitstelle. Soweit es schwierig sei, eine Auftragsannahme durch einen separaten Mitarbeiter sicherzustellen, bestehe die Möglichkeit, mit anderen Unternehmen Kooperationen einzugehen. Die Nebenbestimmung solle sicherstellen, dass zur ordnungsgemäßen Auftragsbearbeitung die Annahme der Krankentransporte nicht von unterwegs erfolgen könne. Auch sei die Regelung zum Sprechfunk (Nr. 10 der Nebenbestimmungen) nicht zu beanstanden. Die Einwendungen seien nicht nachzuvollziehen, weil die Krankentransportunternehmen in Berlin bereits in der Vergangenheit Sprechfunk hätten vorhalten müssen. Die Regelung sei auch verhältnismäßig. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass Krankenwagen einen gesicherten Sprechfunkbetrieb benötigten, der unabhängig vom Telefonnetz sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes nimmt das Gericht auf das Sitzungsprotokoll, die Streitakte sowie auf die vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgänge einschließlich des Generalienvorgangs Bezug, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Die Anfechtungsklage ist statthaft. Die streitigen Nebenbestimmungen sind isoliert anfechtbar, weil es sich hierbei jeweils um Auflagen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, § 1 Abs. 1 VwVfG Bln handelt. Danach ist eine Auflage eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Dies ist hier der Fall. Hier wird der Klägerin eine mobile Auftragsannahme (Nr. 6 Satz und 3 der Nebenbestimmungen) untersagt. Zudem schreibt Nr. 10 der Nebenbestimmungen der Klägerin vor, dass sie eine Sprechfunkanlage in ihren Krankentransportwagen vorzuhalten hat.
Die Klage gegen den Bescheid vom 28. November 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7.Dezember 2018 ist fristgerecht erhoben. Sowohl Widerspruch als auch Klage richten sich gegen die aufgrund der Zusage vom 24. Oktober 2017 am 28. November 2017 erlassenen Nebenbestimmungen zu der Genehmigung. Der Bescheid vom 24. Oktober 2017 stellt noch nicht selbst die Erteilung der Genehmigung mit Nebenbestimmungen dar, sondern enthält lediglich die Zusage der Behörde, die Genehmigung (mitsamt Nebenbestimmungen) zu erteilen. Dies lässt sich aus den im Bescheid gewählten Formulierungen ablesen, wie etwa der Formulierung „…erkläre ich mich bereit, Ihnen die Genehmigung… zu erteilen sowie die Erweiterung Ihrer Genehmigung um 8 Fahrzeuge.“ Die im Folgenden mit Fettdruck verwendete Futurform spricht ebenso für eine erst angekündigte Genehmigungserteilung wie die Aufforderung, zur Genehmigungserteilung bestimmte Unterlagen mitzubringen, und der Hinweis, dass die Klägerin, sofern alle gesetzlichen und sonstigen Voraussetzungen erfüllt sind, am Tag der Vorsprache die Genehmigung erhält. Schließlich wird klargestellt, dass erst mit Aushändigung der Genehmigungsurkunde die Genehmigung erneut erteilt ist. Aus dem weiteren Verwaltungsverfahren ergibt sich, dass der von der Klägerin erhobene Widerspruch dahingehend zu verstehen ist, dass er sich gegen die im Anschluss zusammen mit der Genehmigung erlassenen Nebenbestimmungen richtet, über den mit Widerspruchsbescheid vom 7. Dezember 2018 entschieden worden ist, und dass sich die Klage hiergegen wendet.
II. Die Klage ist nicht begründet. Der Bescheid vom 28. November 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Dezember 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Nr. 6 Satz 2 und 3 der Nebenbestimmungen ist rechtmäßig.
Die Klägerin wandte sich nach ihrem Begehren (vgl. § 88 VwGO) bereits im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gegen diese Auflage, weil sie das Verbot einer mobilen Auftragsannahme für unverhältnismäßig hält und dies die genannte Regelung ausdrücklich regelt. Vor diesem Hintergrund steht einer Sachprüfung auch nicht entgegen, dass die Klägerin weder in ihrem Widerspruch noch mit der Klageerhebung diese Nummer ausdrücklich erwähnt hat.
a) Rechtsgrundlage für die Erteilung der Auflage ist § 14 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin vom 8. Juli 1993 – RDG (zuletzt geändert am 20. September 2016, GVBl. S. 762). Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 RDG kann die Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die insbesondere die der Unternehmerin oder dem Unternehmer obliegende Betriebspflicht und Einsatzbereitschaft sowie die Leistungspflicht näher bestimmen. Hierunter lässt sich auch das Verbot einer mobilen Auftragsannahme subsumieren.
b) Die Regelung ist verhältnismäßig. Von einem legitimen Zweck ist auszugehen, weil die Regelung dem Wohl der Allgemeinheit dient. Die Vorgabe soll vor allem sicherstellen, dass die Klägerin die eingehenden Aufträge § 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG entsprechend ordnungsgemäß erfasst und dass das Transportpersonal während eines Transports nicht mit der Verwaltung anderer Aufträge abgelenkt ist. Die Regelung ist geeignet, weil sie den genannten Zweck zumindest fördert.
Die Regelung ist erforderlich. Insbesondere ist der Einwand der Klägerin nicht überzeugend, dass die Regelung in bestimmten Zeiten oder unter bestimmten Voraussetzungen nicht erforderlich sei, weil es in bedarfsschwachen Zeiten keinen Unterschied mache, ob ein Anruf sogleich auf den Krankentransportwagen weitergeleitet oder erst in der örtlichen Leitstelle entgegen genommen werde. Dieser Einwand ist nicht zutreffend, weil auch in bedarfsschwachen Zeiten sich die Situation ergeben kann, dass das Personal im Krankentransportwagen mit seinen eigentlichen Aufgaben, der Fahrt bzw. Patientenversorgung, beschäftigt ist und diese bei der Auftragsentgegennahme vernachlässigen müsste. Vor diesem Hintergrund überzeugt auch der Einwand der Klägerin nicht, dass das eingesetzte Personal die eingehenden Anrufe per Headset annehmen und weiter bearbeiten könne. So soll die Regelung gewährleisten, dass das Transportpersonal nicht nur die Hände frei hat, sondern sich auch gedanklich voll und ganz auf den jeweils auszuführenden Auftrag konzentrieren kann.
Die Regelung ist angemessen, d.h. der beabsichtigte Zweck steht hier nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Der Beklagte hat insoweit erkannt und auch bei seinen Ermessenserwägungen hinreichend berücksichtigt, dass für die Klägerin aufgrund der Regelung von Nr. 6 Satz 2 und 3 der Nebenbestimmungen weitere Personalkosten entstehen. Die Klägerin hat aber insoweit nicht hinreichend vorgetragen, dass diese finanzielle Belastung für sie einen bestandsgefährdenden Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstellt (vgl. zur grundrechtsdogmatischen Einordnung: Axer, in: BeckOK Epping/Hillgruber, GG, 41. Edition Stand: 15. Februar 2019, Art. 14 Rn. 52 mwN). Sie hat insoweit nicht hinreichend dargelegt, dass für sie die nötigen Personalkosten wirtschaftlich nicht mehr tragbar sind. Dass die entsprechenden Personalkosten den Umsatz der Klägerin schmälern mögen – was im Übrigen ebenfalls nicht im Einzelnen hinreichend konkret dargelegt ist –, ist insoweit allein auch noch nicht ausreichend, um einen unverhältnismäßigen Eingriff zu bejahen, denn bloße einfachrechtlich nicht gesicherte Erwerbsmöglichkeiten, Umsatz- und Gewinnchancen sowie tatsächliche Gegebenheiten werden ungeachtet ihrer erheblichen Bedeutung für das Unternehmen nicht dem eigentumsrechtlich-verfassungsrechtlich geschützten Bestand des einzelnen Betriebes zugeordnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. April 1994 – BVerwG 8 C 29/92 –, juris Rn. 20).
2. Nr. 10 der Nebenbestimmungen ist rechtmäßig.
a) Rechtsgrundlage für Nr. 10 der Nebenbestimmungen ist §§ 14 Abs. 1, 9 RDG. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 RDG sind Krankenkraftwagen Fahrzeuge, die für Notfallrettung, Notfalltransport und Krankentransport besonders eingerichtet sind, in ihrer Ausstattung, Ausrüstung und Wartung dem anerkannten Stand der Technik und der medizinischen Wissenschaft sowie den jeweils geltenden Normen entsprechen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 7 RDG ist für Krankentransportwagen auf Verlangen der Genehmigungsbehörde der Nachweis über die den jeweils geltenden Maßgaben des Deutschen Instituts für Normung (DIN) entsprechende Ausstattung zu erbringen.
Die Rechtsgrundlage erlaubt der Genehmigungsbehörde demnach, der Klägerin per Nebenbestimmung aufzugeben, ihr Fahrzeug gemäß den Vorgaben des Deutschen Instituts für Normung auszustatten.
Die Vorschrift ist auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass sie eine dynamische Verweisung enthält, hinreichend bestimmt. Die dynamische Verweisung ist darin zu sehen, dass die Krankentransportwagen – laufend – dem anerkannten Stand der Technik und der medizinischen Wissenschaft zu entsprechen haben (§ 9 Abs. 1 Satz 2 RDG) und dabei die Vorgaben des Deutschen Instituts für Normung, d.h. private technische Regelungen mit Empfehlungscharakter (vgl. zum Maßstab: BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 – BVerwG 3 C 21/12 –, juris Rn. 42), einhalten müssen (§ 9 Abs. 1 Satz 7 RDG). Für den Rechtsunterworfenen ist hinreichend klar erkennbar, welche DIN-Normen im Einzelnen gelten sollen. § 9 Abs. 1 Satz 7 RDG bezieht sich lediglich auf diejenigen Regeln des Deutschen Instituts für Normung, die für die Krankentransportwagenausstattung maßgeblich sind, wie etwa die DIN EN 1789 (vgl. Abgeordnetenhaus Drs. 17/2963, S. 34).
Auch steht der genannten Vorschrift – insbesondere mit Blick auf das Publizitätserfordernis – insoweit nicht entgegen, dass das Deutsche Institut für Normung seine Normen nur kostenpflichtig zur Verfügung stellt (hier: 141,90 EUR für die DIN EN 1789:2014-12 –). Dass der Erwerb eines unter Urheberrechtsschutz stehenden technischen Regelwerks kostenpflichtig ist, bedeutet nicht per se eine unzumutbare Erschwernis des Zugangs. Für den Regelungsunterworfenen ist auch die Druckversion von amtlichen Publikationsorganen, etwa des Bundesgesetzblatts oder der Gesetz- und Verordnungsblätter der Länder, nicht kostenfrei zugänglich, will er sich nicht mit der Einsichtnahme in einer öffentlichen Bibliothek oder über eine in das Internet eingestellte Datenbank begnügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 – BVerwG 3 C 21/12 –, juris Rn. 25). Im Übrigen existieren für DIN-Normen in Berlin insgesamt fünf Auslegestellen (Hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin, Treskowallee 8, 10318 Berlin; Deutsches Patent- und Markenamt - TIZ – Berlin, Gitschiner Str. 97, 10969 Berlin; DIN Deutsches Institut für Normung e.V. Normen-Infopoint, Budapester Str. 31, 10787 Berlin; Technische Universität Berlin Universitätsbibliothek im VOLKSWAGEN-Haus, Fasanenstr. 88 10623 Berlin; Beuth Hochschule für Technik Berlin Campusbibliothek, Luxemburger Str. 10, 13353 Berlin).
Die Vorschrift ist außerdem als dynamische Verweisung auf die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu verstehen.
Es ist zwischen den allgemein anerkannten Regeln der Technik, d.h. der „herrschenden Auffassung unter den technischen Praktikern“, dem Stand der Technik, d.h. der „Front der technischen Entwicklung“ und dem Stand der Wissenschaft und Technik, d.h. den „neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen“ zu unterscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 –, juris Rn. 107 ff.; siehe zu weiterer Differenzierung: Seibel, NJW 2013, 3000 mwN). Die im Gesetz vorgenommene Kombination der drei Kategorien durch die Verwendung der Begriffe „anerkannt“, „Stand der Technik“ und „medizinischen Wissenschaft“ ist ungenau, was in der Praxis offenbar häufiger vorkommt (vgl. Seibel, NJW 2013, 3000; Jarass, BImschG, 12. Aufl., 2017, § 3 Rn. 115). Aus technikrechtlicher Sicht kann es den anerkannten Stand der Technik nicht geben. Es ist entweder von den allgemein anerkannten Regeln der Technik oder aber dem Stand der Technik auszugehen. Eine Kombination beider Technikstandards ist schon wegen ihres unterschiedlichen Anforderungsprofils nicht möglich: Neue technische Verfahren setzen sich langsam durch und werden allenfalls erst am Ende dieses Prozesses allgemein anerkannt (vgl. hierzu: Seibel, NJW 2013, 3000, 3003 ff.).
Die vorliegende Bezugnahme auf die jeweils geltenden Maßgaben des Deutschen Instituts für Normung nach § 9 Abs. 1 Satz 7 RDG spricht für eine Verweisung auf die allgemein anerkannten Regeln der Technik, nicht aber den Stand der Technik. So ist nämlich unklar, ob die Regelwerke privater Verbände oder Ausschüsse den Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren etc. wiedergeben und dabei insbesondere solche neuen Techniken berücksichtigen, die sich in der Praxis noch nicht hinreichend bewährt haben, was bei einer Berücksichtigung des Standes der Technik bzw. der Wissenschaft und Technik erforderlich wäre (vgl. Seibel, NJW 2013, 3000, 3003; siehe ferner: Ganske, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 89. EL, Februar 2019, § 60 WHG Rn. 26).
b) Nr. 10 der Nebenbestimmungen setzt die Vorgaben des Deutschen Instituts für Normung im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 7 RDG um. Die Ausstattung eines Krankentransportwagens mit einem gesicherten Sprechfunkbetrieb zwischen Fahrzeug und Betriebssitz bzw. Leitstelle sieht DIN EN 1798:2007+A2:2014 (Deutsches Institut für Normung e.V., Beuth Verlag, „Rettungsdienstfahrzeuge und deren Ausrüstung – Krankenkraftwagen“) vor (vgl. Tabelle 19 Nr. 1, S. 51), wonach ein Krankentransportwagen mit einem Funksprechgerät ausgestattet sein muss, ein Zugang zum öffentlichen Telefonnetz über dieses oder das Mobiltelefon dagegen nicht zwingend vorgeschrieben ist. Auch nach Nr. 10 Satz 1 der Nebenbestimmungen ist eine Sprechfunkanlage vorzuhalten, die unabhängig vom Telefonnetz ist. Dies entspricht dem herkömmlichen Sprachgebrauch, wonach zwischen Telefon und Funkgerät in der Form differenziert wird, dass Telefone ein Fernsprechnetz benötigen, während sich Funkgeräte außerhalb desselben nutzen lassen (vgl. OLG Celle, Beschluss vom 17. Juni 2019 – 311 Ss 29/09, NZV 2009, 468 m.w.N.), und stimmt mit den Vorgaben der betreffenden DIN-Norm überein.
Ebenso kann der Beklagte der Klägerin abverlangen, eine Betriebsfunkanlage zu nutzen, die in der Lage ist, über die von der zuständigen Behörde genehmigten Frequenz zu senden (vgl. Nr. 10 Satz 2 Nebenbestimmung), weil aufgrund von § 55 TKG ohnehin jede Frequenznutzung einer vorherigen Frequenzzuteilung durch die Bundesnetzagentur bedarf.
Auch kann die Beklagte fordern, dass die Klägerin eine Betriebsfunkanlage vorhalten muss, die „dem aktuellen Stand der Technik“ entsprechen muss (vgl. Nr. 10 Satz 2 Nebenbestimmung), wobei diese Anforderungen so zu verstehen ist, dass die Anlage (lediglich) den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechen muss. Die Verweisung auf den unbestimmten Rechtsbegriff der allgemein anerkannten Regeln der Technik (vgl. Seibel, NJW 2013, 3000 m.w.N.) lässt sich hinreichend bestimmen (vgl. Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., 2019, § 40 Rn. 82 m.w.N). Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass es sich um eine dynamische Verweisung auf ein technisches Regelwerk handelt (vgl. hierzu Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 37 Rn. 38), weil es sich hier insoweit um eine Konkretisierung des geltenden Rechts handelt. Auf die obigen Ausführungen wird verwiesen.
Auch darf der Beklagte von der Klägerin fordern, dass sie bei der Übertragung von personenbezogenen Daten über Funk die aktuellen datenschutzrechtlichen Bestimmungen beachten muss (Nr. 10 Satz 3 Nebenbestimmung), weil die Klägerin ohnehin dazu verpflichtet ist, die gesetzlichen Vorschriften zur Verarbeitung personenbezogener Daten zu beachten (vgl. § 4 Abs. 3 RDG).
c) Nr. 10 Nebenbestimmungen ist frei von Ermessensfehlern. Sie ist insbesondere verhältnismäßig. Von einem legitimen Zweck ist auszugehen, weil die Regelung dem Wohl der Allgemeinheit dient. Die Vorgabe soll vor allem sicherstellen, dass die Krankentransportunternehmen auch dann miteinander sicher kommunizieren können, wenn das örtliche Kommunikationsnetz ausfällt, um so im Ergebnis einen verbesserten Patientenschutz zu gewährleisten.
Die Regelung ist geeignet, weil sie den genannten Zweck zumindest fördert. Insoweit greifen die weiter erhobenen Einwände auch nicht durch, dass die geforderte Technik den ebenso geforderten datenschutzrechtlichen Bestimmungen nicht gerecht werde bzw. der geforderte Standard technisch unzuverlässig sei. Zum einen geht es hierbei vor allem darum, dass die Klägerin eine Betriebsfunkanlage vorhalten muss, die unabhängig vom Telefonnetz ist. Zum anderen bedient sich der Beklagte mit der Bezugnahme auf die DIN EN 1789 externen Sachverstandes, wonach die Krankentransportwagen weiterhin ausnahmslos ein Funksprechgerät vorhalten sollen. Dass diese fachliche Einschätzung nicht im Einklang mit datenschutzrechtlichen Bestimmungen stehen soll, ist weder ersichtlich noch hat die Klägerin dies hinreichend substantiiert vorgetragen. Nicht ausreichend ist insoweit, dass die Klägerin Zweifel hinsichtlich der technischen Zuverlässigkeit der betreffenden Technik hat. Insbesondere hat sie diesbezügliche technische Gründe nicht näher benannt, die gegen die Verwendung von Betriebsfunkanlagen sprechen könnten.
Die Regelung ist erforderlich. Soweit vorgetragen wird, dass die bisherige Praxis, wie etwa die Erreichbarkeit über Mobiltelefone, ausreichend sei, steht dem entgegen, dass die bisherige Praxis den Zweck – eine vom öffentlichen Telefonnetz unabhängige sichere Kommunikationsmöglichkeit zu schaffen – nicht gewährleistet.
Die Regelung ist angemessen. Der Beklagte hat erkannt und auch bei seinen Ermessenserwägungen hinreichend berücksichtigt, dass für die Klägerin aufgrund der Regelung von Nr. 10 der Nebenbestimmungen ein Beschaffungs- bzw. Nachrüstaufwand entsteht. Ebenso hat er in seine Ermessenserwägungen eingestellt, dass er in der Vergangenheit nicht eingeschritten ist, obwohl die Klägerin entgegen Nr. 2 der Nebenbestimmungen die Krankentransportwagen nicht mit Funksprechgeräten ausgestattet hat.
Die Auflage steht nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck. Es ist insbesondere weder ersichtlich noch hinreichend vorgetragen, dass der Nachrüstaufwand für die Klägerin einen bestandsgefährdenden Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstellte. Die Klägerin hat bereits nicht dargelegt, dass für sie die nötige Nachrüstverpflichtung wirtschaftlich nicht mehr tragbar ist. Nicht ausreichend war der diesbezügliche Vortrag der Klägerin, dass auf sie Anschaffungskosten in Höhe von einer Vierteilmillion Euro entstünden. Sie hat weder entsprechende Kostenvoranschläge hierzu eingereicht, noch ihre Bezifferung näher in Verhältnis zu ihrem Jahresumsatz, Marktanteil etc. gesetzt. Dass die entsprechenden Anschaffungskosten den Umsatz der Klägerin schmälern mögen – was im Übrigen ebenfalls nicht im Einzelnen hinreichend konkret dargelegt ist –, ist insoweit allein auch noch nicht ausreichend, um einen unverhältnismäßigen Eingriff zu bejahen, denn bloße einfachrechtlich nicht gesicherte Erwerbsmöglichkeiten, Umsatz- und Gewinnchancen sowie tatsächliche Gegebenheiten werden – wie gezeigt - nicht dem eigentumsrechtlich-verfassungsrechtlich geschützten Bestand des einzelnen Betriebes zugeordnet. Die Unverhältnismäßigkeit lässt sich schließlich auch nicht mit dem früheren Nichteinschreiten der Behörde begründen. Auf Vertrauensschutz vermag sich die Klägerin nicht zu berufen, da ihr früheres Verhalten die mit Genehmigungserteilung auferlegte Auflage zur Ausstattung der Krankentransportwagen verletzte und rechtswidrig war.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich Nr. 7 Satz 3 und Nr. 9 Satz 3 der Nebenbestimmungen übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es der Billigkeit, dass der Beklagte die entsprechenden Kosten trägt, weil er voraussichtlich insoweit jeweils unterlegen wäre.
Nr. 7 Satz 3 der Nebenbestimmungen war nicht erforderlich, weil sich der vom Beklagten verfolgte Zweck – nämlich das Verbot der mobilen Auftragsentgegennahme – bereits durch Nr. 6 Satz 3 der Nebenbestimmungen erreichen lässt. Einen darüber hinaus gehenden Regelungszweck für ein umfassendes Verbot einer mobilen Leitstelle konnte der Beklagte auch in der mündlichen Verhandlung nicht hinreichend benennen.
Nr. 9 Satz 3 der Nebenbestimmungen verstieß gegen den Gesetzesvorrang, weil diese Auflage den Transport von mehr als einer Patientin oder eines Patienten ausnahmslos untersagte, nach § 9 Abs. 2 Satz 3 RDG aber lediglich ein entsprechendes grundsätzliches Verbot besteht, das Ausnahmen zulässt. Soweit der Beklagte der Ansicht war, dass solche Ausnahmen nur in der Notfallrettung denkbar seien, widerspricht dies dem Wortlaut von § 9 Abs. 2 Satz 3 RDG, der mit Nennung von „Krankentransportwagen“ (und nicht „Krankenkraftwagen“) ausdrücklich eine Regelung für den Krankentransport trifft, mithin auch Ausnahmen ausdrücklich für den Krankentransport zulässt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (vgl. §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), weil der Beklagte erklärt hat, dass die Nebenbestimmungen für alle in Berlin konzessionierten rund 100 Krankentransportunternehmen gleichermaßen gelten sollen, d.h. er auch entsprechende Änderungen gegenüber allen Unternehmen grundsätzlich berücksichtigen will.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 RDG
§ 9 RDG
§ 16 RDG
§ 88 VwGO
§ 60 WHG
§ 55 TKG
§ 711 ZPO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 RDG
§ 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG
§ 14 Abs. 1, 9 RDG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 RDG
§ 9 Abs. 1 Satz 7 RDG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 7 RDG
§ 4 Abs. 3 RDG
§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 3 RDG
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2013, 3000
NJW 2013, 3000, 3003
NZV 2009, 468
3 B 4/22
8 C 29/92
3 C 21/12
2 BvL 8/77
11 Ss 29/09