Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-02-26, Aktenzeichen 9 A 2958/24
ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2026:0226.9A2958.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die naturschutzrechtliche Verfügung der Beklagten, mit der ihm untersagt worden ist, im Landschaftsschutzgebiet "Seefläche Steinhuder Meer", im Naturschutzgebiet "Totes Moor" und im Naturschutzgebiet "Westufer Steinhuder Meer" Modelflugzeuge zu betreiben.
Der Kläger übt im Bereich des Steinhuder Meeres das Hobby des Modellfliegens aus. Die gesamte Wasserfläche des Steinhuder Meeres und auch Teile der Landfläche gehören zum Europäischen Vogelschutzgebiet V 42 "Steinhuder Meer" und zum FFH-Gebiet 094 "Steinhuder Meer mit Randbereichen". Die Unterschutzstellung des Europäischen Vogelschutzgebietes erfolgte durch die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Seefläche Steinhuder Meer" in den Städten Wunstorf und Neustadt am Rübenberge (LSG-H 1, im Folgenden LSG Seefläche Steinhuder Meer) sowie durch die Verordnung zur Neuausweisung des Naturschutzgebietes Totes Moor (NSG-HA 154, im Folgenden NSG Totes Moor) und die Verordnung über das Naturschutzgebiet Westufer Steinhuder Meer (NSG-HA 60, im Folgenden NSG Westufer) in den Städten Neustadt am Rübenberge, Wunstorf und Rehburg-Loccum. Die Flächen des LSG Seefläche Steinhuder Meer und des NSG Westufer Steinhuder Meer liegen vollständig im Bereich des Vogelschutzgebietes "Steinhuder Meer" und des FFH-Gebietes "Steinhuder Meer mit Randbereichen", wohingegen das NSG Totes Moor nur mit einer Teilfläche im Bereich vom Vogelschutzgebiet und vom FFH-Gebiet liegt und eine nördlich gelegene Teilfläche sowie eine südwestlich gelegene Teilfläche außerhalb dieser Natura 2000-Gebiete liegen. Nach § 4 Satz 2 Nr. 18 LSG Seefläche Steinhuder Meer, § 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG Totes Moor und § 4 Abs. 1 Nr. 11 NSG Westufer Steinhuder Meer ist es verboten, im geschützten Gebiet unbemannte Luftfahrzeuge zu betreiben.
Mit Urteil vom 19.10.2021 (4 KN 292/16) entschied das Oberverwaltungsgericht Lüneburg auf den Normenkontrollantrag eines Betreibers gewerblicher Ballonfahrten, dass die Regelung in § 4 Abs. 4 Nr. 7 der NSG Totes Moor unwirksam ist, soweit sie den Flugverkehr mit bemannten Luftfahrzeugen außerhalb einer Zone von 500 m Breite um das Naturschutzgebiet verbietet und für den Luftraum, der über dem Naturschutzgebiet, aber nicht über dem Europäischen Vogelschutzgebiet V 42 "Steinhuder Meer" liegt, eine Mindesthöhe von mehr als 150 m über dem Boden oder Wasser festsetzt, und lehnte den Normenkontrollantrag im Übrigen ab. Zur Begründung der Ablehnung des Normenkontrollantrags im Übrigen wies das Oberverwaltungsgericht darauf hin, dass für den Teil des Luftraumes, der unterhalb der rechtlich vorgegebenen Mindestflughöhe für Flüge nach Sichtflugregeln liege, in einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung Gebote und Verbote geregelt werden dürften. Der Luftraum unterhalb der Mindesthöhe habe eine nachgeordnete Bedeutung für das deutsche und europäische Luftverkehrsrecht, wohingegen aus dem Blickwinkel des Naturschutzrechts ein erhebliches Interesse daran bestehen könne, den bodennahen Flugverkehr über einem Schutzgebiet einzuschränken, insbesondere um Störungen der örtliche Avifauna zu vermeiden. Insofern könne eine Doppelzuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, welches für die Festlegung von Luftsperrgebieten und Flugbeschränkungsgebieten zuständig sei, einerseits und der für den Erlass von Schutzgebietsverordnungen zuständigen Naturschutzbehörde andererseits hingenommen werden. Darüber hinaus könnten Flugbeschränkungen auch oberhalb der nach SERA-5005 lit. f. Nr. 2 geregelten Mindestflughöhe in einer Schutzgebietsverordnung normiert werden, soweit dies zur Abwehr von wesentlichen Beeinträchtigungen oder Störungen, die auf ein Natura 2000-Gebiet einwirkten, erforderlich sei, da für den Schutz von Natura 2000-Gebieten keine Bereichsausnahme zugunsten des Luftverkehrs bestehe.
Ebenfalls mit Urteil vom 19.10.2021 (4 KN 174/17) entschied das Oberverwaltungsgericht Lüneburg über einen weiteren Normenkontrollantrag gegen die NSG Totes Moor, der sich unter anderem auch gegen das Verbot des Betriebs unbemannter Luftfahrzeuge richtete. Wie im Normenkontrollverfahren 4 KN 292/16 hielt das Oberverwaltungsgericht auch in diesem Verfahren die Regelung in § 4 Abs. 4 Nr. 7 der NSG Totes Moor für unwirksam, soweit sie den Flugverkehr mit bemannten Luftfahrzeugen außerhalb einer Zone von 500 m Breite um das Naturschutzgebiet verbietet und für den Luftraum, der über dem Naturschutzgebiet, aber nicht über dem Europäischen Vogelschutzgebiet V 42 "Steinhuder Meer" liegt, eine Mindesthöhe von mehr als 150 m über dem Boden oder Wasser festsetzt (sowie zusätzlich in Hinblick auf die Regelung in § 5 Abs. 2, wonach das Einvernehmen mit der Naturschutzbehörde für eine Freistellung nach § 34 BNatSchG erforderlich ist). Im Übrigen lehnte das Oberverwaltungsgericht den Antrag ab. Zur Begründung verwies es - wie bereits im Verfahren 4 KN 292/16 - unter anderem darauf, dass in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats Verbote in naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen, mit denen die Ausübung des Modellflugsports beschränkt wurde, gebilligt worden seien und insbesondere ihre Vereinbarkeit mit der Gesetzgebungskompetenz bejaht worden sei. Diese Rechtsprechung habe weiter Gültigkeit, sodass in einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung zumindest für den Teil des Luftraums unterhalb der rechtlich vorgegebenen Mindestflughöhe für Flüge nach Sichtflugregeln Gebote und Verbote geregelt werden dürften. Für unbemannte Fluggeräte gestatte § 21h Abs. 1 Nr. 6 LuftVO ohnehin den Überflug über Naturschutzgebiete nur, wenn die zuständige Naturschutzbehörde dem Betrieb ausdrücklich zugestimmt habe. Das schließe es nicht aus, dass die Naturschutzbehörde durch ein Verbot in einer Schutzgebietsverordnung zum Ausdruck bringe, dass sie die Zustimmung generell nicht erteile. Allerdings sei ein entsprechendes Verbot nach Ansicht des Senats einschränkend so auszulegen, dass es bei Vorliegen der kumulativen Voraussetzungen des § 21h Abs. 1 Nr. 6 lit. a bis d LuftVO nicht gelte.
Mit Urteil vom 26.01.2023 entschied das Bundesverwaltungsgericht (7 CN 1.22) auf die Revision des Betreibers von Ballonfahrten im Verfahren 4 KN 292/16, dass eine Naturschutzbehörde nicht im Wege einer Naturschutzgebietsverordnung Flugverbote für bemannte Luftfahrzeuge anordnen darf und änderte das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg insoweit ab. Die Sperrwirkung folgt nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Regelungskonzept des Luftverkehrsgesetzes, mit dem der Bund abschließend von seiner ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit für das Luftverkehrsrecht nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG Gebrauch gemacht hat. Hiernach können Beschränkungen der Nutzung des Luftraums auf der Grundlage von § 17 LuftVO zum Schutz naturschutzrechtlicher Belange nur durch das Bundesverkehrsministerium erfolgen, selbst wenn das Europäische Naturschutzrecht es verlange, Gebiete mit Flugbeschränkungen zu belegen. Zudem widerspricht die vom Oberverwaltungsgericht bejahte Doppelzuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde und des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für den Luftraum bis zu einer Flughöhe von 150 m verfassungsrechtlichen Vorgaben. Mit dieser Begründung erklärte das Bundesverwaltungsgericht die Regelung in § 4 Abs. 4 Nr. 7 der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Totes Moor" in den Städten Neustadt am Rübenberge und Wunstorf insgesamt für unwirksam, soweit sie sich auf bemannte Luftfahrzeuge bezieht.
Mit Schreiben vom 22.04.2022, eingegangen bei der Beklagten am 07.03.2023, bat der Kläger um Mitteilung, ob ihm eine Duldung für das gelegentliche Modellfliegen auf dem Steinhuder Meer - außerhalb des Befahrensverbots und in den Früh- oder Abendstunden - erteilt werden könne und verwies auf die vorgenannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Luftrecht sei Bundesrecht, Modellflugzeuge unterfielen dem Luftrecht und Einschränkungen durch Landesbehörden seien nichtig. Daher sei ihm auch das Bußgeld zu erstatten, das ihm für einen Verstoß gegen die Naturschutzgebietsverordnung auferlegt worden sei.
Daraufhin teilte die Beklagte mit Schreiben vom 01.11.2023 mit, dass sich die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ausschließlich auf die bemannte Luftfahrt beziehe und sie keine Veranlassung sehe, das abgeschlossene Bußgeldverfahren wieder aufzugreifen.
Nach Anhörung untersagte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 21.02.2024 den Betrieb von Modellflugzeugen im Landschaftsschutzgebiet Seefläche Steinhuder Meer sowie in den Naturschutzgebieten Totes Moor und Westufer Steinhuder Meer (1.), ordnete die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung an (2.) und drohte ihm für den Fall eines Verstoßes gegen Ziffer 1. die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 Euro an (3.). Der Kläger habe im Jahr 2021 Modellflug in den vorgenannten Landschafts- und Naturschutzgebieten betrieben und angekündigt, dies auch zukünftig tun zu wollen. Der Betrieb von Modellflugzeugen verstoße gegen die Verbote der Landschafts- und Naturschutzgebietsverordnungen. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig, da Luftfahrzeuge eine sehr hohe Scheuchwirkung auf die zu schützenden Vogelarten hätten. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die sofortige Vollziehung sei angeordnet worden, um Störungen der Vogelarten und damit eine Beeinträchtigung des Erhaltungszustandes der wertbestimmenden Vogelarten zu vermeiden.
Hiergegen legte der Kläger am 28.02.2024 Widerspruch ein und wies darauf hin, dass das Verbot des unbemannten Luftverkehrs in den Schutzgebietsverordnungen nichtig sei. Gleichzeitig forderte er die Beklagte auf, bis zum 05.03.2024 die Untersagungsverfügung aufzuheben und mitzuteilen, dass die sofortige Vollziehung keinen Bestand habe.
Zudem stellte er einen Eilantrag, den das erkennende Gericht mit Beschluss vom 25.04.2024 (9 B 982/24) ablehnte. Zur Begründung verwies das Gericht im Wesentlichen darauf, dass die Voraussetzungen für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung erfüllt seien. Die Beklagte sei auch aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht daran gehindert, dem Kläger die Durchführung des Betriebs von Modellflugzeugen zu untersagen, da für den Betrieb unbemannter Fluggeräte keine abschließende Regelungsbefugnis zugunsten der Luftverkehrsbehörden bestehe. Die hiergegen erhobene Beschwerde verwarf das Oberverwaltungsgericht Lüneburg mit Beschluss vom 28.06.2024 (4 ME 84/24); die anschließende Anhörungsrüge wies das Oberverwaltungsgericht Lüneburg mit Beschluss vom 11.07.2024 zurück.
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.07.2024 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Die Unwirksamkeit der Verbotsregelungen in den Schutzgebietsverordnungen sei auf bemannte Luftfahrzeuge beschränkt. Die Voraussetzungen für eine Befreiung für den Betrieb von Modellflugzeugen seien nicht erfüllt.
Der Kläger hat am 14.07.2024 Klage erhoben. Er hält die 5. und nicht die 9. Kammer des Verwaltungsgerichts für sachlich zuständig, da es in der Sache um Luftverkehrsrecht gehe.
Aus den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 26.01.2023 ergebe sich, dass der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über den Luftverkehr habe und dies nicht nur für den bemannten, sondern auch für den unbemannten Luftverkehr gelte. Es gebe nur einen einheitlichen Luftverkehr. Die entsprechende Einschränkung im Tenor des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts sei allein dem Antrag der dortigen Antragstellerin geschuldet. Das Bundesverwaltungsgericht habe den Betrieb von Flugmodellen auch nicht ausdrücklich von der dort getroffenen Feststellung ausgenommen. Vielmehr erfasse die Aussage des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Naturschutzbehörde nicht befugt sei, Beschränkungen des Luftverkehrs auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes anzuordnen, jeglichen in § 1 Abs. 2 LuftVG genannten Luftverkehr, also auch den Luftverkehr mit Flugmodellen. Damit seien sämtliche andere Gesetz- und Verordnungsgeber von der Regelungsbefugnis für den Bereich Luftverkehr ausgeschlossen.
Weiter widerspreche eine Doppelzuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde und des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für den Luftraum bis zu einer Höhe von 150 m verfassungsrechtlichen Vorgaben, da die Kompetenzordnung und das Rechtsstaatsprinzip die Zuweisung von Kompetenzen an nur eine Behörde verlangten.
Der Bund habe mit dem Abschnitt 5a LuftVO den Betrieb von unbemannten Fluggeräten abschließend geregelt. Zudem sei die Regelung in § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO nicht vom Bundesgesetzgeber, sondern durch den Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit unter Zustimmung des Bundesrates beschlossen worden. Damit könne aber keine Änderung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsregelung in Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG erfolgen. Eine Befugnis zur Gesetzgebung komme den Ländern auf dem Gebiet der ausschließlichen Gesetzgebung nur dann zu, wenn sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden.
Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 07.12.2021 (2 BvL 2/15) festgestellt habe, sei die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung unverfügbar, sodass Bund und Länder daher selbst mit Zustimmung der jeweils anderen Ebene nicht in Bereichen tätig werden dürften, die das Grundgesetz der jeweils anderen Ebene zuweise. Insofern könne § 21 Abs. 6 LuftVO keine Wirkung entfalten, da der Bund den Ländern nicht die Befugnisse erteilen könne, im Bereich des Luftverkehrs - beschränkt auf den Bereich des Modellflugverkehrs - Regelungen zu erlassen. Die Regelung in § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO sei daher unwirksam.
Die Sperrwirkung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG gelte ebenso für Rechtsverordnungen. Insbesondere sei das Land Niedersachsen nicht befugt, durch eine Rechtsverordnung oder Natur- oder Landschaftsschutzsatzung den Luftverkehr zu regulieren.
Insofern seien die Regelung in der Schutzgebietsverordnung und die darauf gestützte Verbotsverfügung nichtig.
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 27.02.2025 (4 KN 65/20), demzufolge das Luftverkehrsrecht des Bundes für unbemannte Fluggeräte keine abschließende Regelung enthalte und die Naturschutzbehörde daher Betreibensverbote für derartige Gebiete erlassen könne, sei falsch.
Schließlich wolle er nur auf der Seefläche des Steinhuder Meers den Modellflug betreiben. Dort befänden sich jedoch keine Vogelarten, die durch den Modellflug verscheucht werden könnten.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 21.02.2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 04.07.2024 aufzuheben und bei Abweisung in dem Verfahren 9 A 2958/24 die Verfahren 9 A 2959/24 und 9 A 5357/24 bis zur rechtskräftigen Entscheidung in diesem Verfahren auszusetzen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen und den Aussetzungsantrag abzulehnen.
Sie sei als untere Naturschutzbehörde nach § 32 BNatSchG befugt, Regelungen zum Schutz einer Europäischen Vogelschutzgebiets und damit auch notwendigerweise Regelungen betreffend den Luftraum zu treffen. Der Bund habe sowohl die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG) als auch die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Naturschutz und die Landschaftspflege (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) und sei insoweit befugt zu regeln, dass aus Naturschutzgründen die Benutzung des Luftraums durch Luftfahrzeuge in Form von Verboten in einer materiell-rechtlichen Schutzerklärung einer Naturschutzbehörde beschränkt werden dürfe. Dem Bundesgesetzgeber habe es freigestanden, im Bundesnaturschutzgesetz zu bestimmen, dass Beschränkungen der Benutzung des Luftraums auch in materiellen Gesetzen, die nicht auf dem Luftverkehrsgesetz beruhen, geregelt werden können. Insofern gebe es - entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts - keine Sperrwirkung aufgrund der Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr. Jedenfalls dürften entsprechende Regelungen aufgrund richtlinienkonformer Auslegung im Rahmen von Schutzerklärungen zulässig und erforderlich sein. So habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 04.06.1986 (4 B 94/86) die naturschutzrechtliche Untersagung des Betriebs von Segelflugzeugen, die einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnispflicht nicht unterworfen seien, für zulässig gehalten und nur festgestellt, dass die Naturschutzbehörde nicht auf dem Gebiet des Luftrechts tätig werden dürfe. Zudem hätten die zur Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG und der Vogelschutzrichtline 79/409/EWG erforderlichen Regelungen Vorrang vor der älteren Regelung in § 1 LuftVG. Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht Lüneburg im Urteil vom 27.02.2025 (4 KN 65/20) ausgeführt, dass hinsichtlich unbemannter Fluggeräte keine abschließende Regelung des Luftverkehrsrechts vorliege und die Naturschutzbehörde daher nicht daran gehindert sei, ein auf die Vorschriften des Naturschutzrecht gestütztes Betreibensverbot derartiger Fluggeräte für ein solches Gebiet zu erlassen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Sie weist auf die Zuständigkeit des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr für die Festlegung von Luftsperrgebieten und Gebieten von Flugbeschränkungen hin. Eine Naturschutzbehörde sei nicht befugt, Gebiete mit Flugbeschränkungen durch eine Naturschutzgebietsverordnung anzuordnen, wie sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Normenkontrollverfahren "Totes Moor" ergebe. Flugmodelle gehörten zu den Luftfahrzeugen im Sinne des Luftverkehrsgesetzes, sodass die Antragsgegnerin sachlich nicht für die Untersagung des Betriebs von Modellflugzeugen zuständig sei. Allerdings sei der Betrieb von Modellflugzeugen durch den Antragsteller im Naturschutzgebiet aufgrund der fehlenden Zustimmung der zuständigen Naturschutzbehörde allein zu Zwecken der Freizeitgestaltung nach § 21h Abs. 3 Nr. 6 lit. a LuftVO nicht zulässig. Verfassungsrechtliche Bedenken in Hinblick auf die Geltung dieser untergesetzlichen Regelungen bestünden nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.
Die Untersagung des Modellflugs über dem Steinhuder Meer mit Bescheid vom 21.02.2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 04.07.2024 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte hat die streitgegenständliche Untersagungsverfügung auf § 2 Abs. 1 Satz 3 NNatSchG gestützt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NNatSchG ist Behörde im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG die Naturschutzbehörde, die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NNatSchG ergänzend zu den in § 3 Abs. 2 BNatSchG genannten Vorschriften auch das die Einhaltung des Naturschutzes und der Landschaftspflege betreffenden Rechts der Europäischen Gemeinschaft, sowie dieses unmittelbar gilt, des sonstigen Bundesrechts und des Landesrechts überwacht. Nach § 2 Abs. 1 Satz 3 NNatSchG trifft sie nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung auch dieser Rechtsvorschriften sicherzustellen. Ver- oder Gebotsnormen, die mit Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 Satz 3 NNatSchG durchgesetzt werden können, sind z.B. die in §§ 23 bis 26, 28 und 29, 33 BNatSchG i.V.m. den jeweiligen Schutzgebietsausweisungen enthaltenen Beeinträchtigungsverbote (Blum in: Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, 04.2020, § 2 Rn. 40).
Im konkreten Fall verstößt der Modellflugbetrieb des Klägers gegen § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 Nr. 7 NSG Totes Moor, § 4 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 18 LSG Seefläche Steinhuder Meer und § 4 Abs. 1 Nr. 11 NSG Westufer Steinhuder Meer.
Nach § 4 Abs. 1 NSG Totes Moor sind vorbehaltlich der nach § 5 freigestellten und nach § 6 unter Erlaubnisvorbehalt gestellten Handlungen gemäß § 23 Abs. 2 BNatSchG alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des NSG oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können. Nach § 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG Totes Moor ist insbesondere verboten, im NSG unbemannte Luftfahrzeuge zu betreiben; hiervon unbeschadet bleiben die Abweichungsmöglichkeiten, insbesondere auch der Bundeswehr nach § 30 LuftVG. Nach § 4 Satz 1 LSG Seefläche Steinhuder Meer sind vorbehaltlich der nach § 5 unter Erlaubnisvorbehalt stehenden oder nach § 6 freigestellten Handlungen im Landschaftsschutzgebiet alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Zu den nach § 4 Satz 2 Nr. 18 LSG Seefläche Steinhuder Meer insbesondere untersagten Handlungen gehört unter anderem der Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge, unbeschadet der Abweichungsmöglichkeiten insbesondere der Bundeswehr nach § 30 LuftVG sowie der Freistellungen nach § 6 Abs. 2 Nr. 8 und § 6 Abs. 9 unter anderem für den bestimmungsmäßigen Gebrauch des Militärflugplatzes Wunstorf. Nach § 4 Abs. 1 NSG Westufer Steinhuder Meer sind gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des NSG oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können. Zu den nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 NSG Westufer Steinhuder Meer untersagten Handlungen zählt insbesondere der Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge, unbeschadet der Abweichungsmöglichkeiten auch der Bundeswehr nach § 30 LuftVG sowie der Freistellungen nach § 5 Abs. 2 Nr. 8 und § 5 Abs. 8 für den bestimmungsmäßigen Gebrauch des Militärflugplatzes Wunstorf.
Der vom Kläger beabsichtigte Betrieb von Modellflugzeugen fällt unter die vorgenannten Verbote in den naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen. Die Kammer hat auch keine Zweifel daran, dass die Vorschriften des § 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG Totes Moor, § 4 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 18 LSG Seefläche Steinhuder Meer und § 4 Abs. 1 Nr. 11 NSG Westufer Steinhuder Meer wirksam sind. Soweit der Kläger unter Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.01.2023 argumentiert, dass die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes über den Luftverkehr auch der Anordnung von Beschränkungen für den Betrieb unbemannter Fluggeräte durch eine naturschutzrechtliche Schutzgebietsverordnung widerspreche, folgt die Kammer dem nicht.
Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung im Normenkontrollverfahren zur Naturschutzgebietsverordnung "Totes Moor" (Urt. v. 26.01.2023 - 7 CN 1/22 -, juris Rn. 12 ff.) ausgeführt, dass der Bund nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit über den Luftverkehr hat, die auch die Regelung von Flugbeschränkungen (durch Gesetz und/oder Rechtsverordnungen) umfasst. Daher sind Naturschutzbehörden nicht befugt, im Wege einer Schutzgebietsverordnung Beschränkungen des Luftverkehrs auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes anzuordnen. Eine entsprechende Befugnis ergibt sich nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht aus dem Vorrang des Unionsrechts (FFH-Richtlinie und Vogelschutzrichtlinie), da die Pflichten aus beiden Richtlinien sowohl vom Bund als auch vom Land erfüllt werden können und die Kompetenz- und Aufgabenverteilung den verfassungsrechtlichen Vorgaben der nationalstaatlichen Regelungen folgt. Eine Doppelzuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde und der Luftverkehrsbehörde widerspricht verfassungsrechtlichen Vorgaben: Insbesondere gebietet es das Rechtsstaatsprinzip, Kompetenzen einer Behörde einzuräumen und Doppelbeauftragungen zu vermeiden.
Diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts, die sich (aufgrund des im Normenkontrollverfahren konkret gestellten Antrags) ausdrücklich (nur) auf den Bereich der bemannten Luftfahrt beziehen, sind - entgegen der Auffassung des Klägers - nicht so zu verstehen, dass auch Beschränkungen des unbemannten Luftverkehrs ausschließlich den Luftverkehrsbehörden vorbehalten sind.
Bereits in der Vergangenheit ist in der Rechtsprechung die Auffassung vertreten worden, dass eine Naturschutzbehörde auf naturschutzrechtlicher Grundlage den Aufstieg von Flugmodellen untersagen darf (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 04.06.1986 - 4 B 94/86 -, juris Rn. 2 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 02.02.2018 - 4 ME 204/17 -, juris sowie Beschl. v. 04.03.2020 - 4 KN 226/17 -, juris Rn. 60-64 und Beschl. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 114 ff.). Ausgangspunkt für die Annahme einer Zuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde für die Untersagung des Betriebs von Segelflugmodellen war die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.06.1986 (4 B 94/86). In diesem Beschluss führte das Bundesverwaltungsgericht zunächst aus, dass eine Naturschutzbehörde nicht auf dem Gebiet des Luftrechts tätig werden darf, sondern nur auf der Basis naturschutzrechtlicher Vorschriften (des Landesrechts). Weiter legte das Bundesverwaltungsgericht dar, dass sich die Frage, ob die bundesrechtlichen Vorschriften des Luftrechts die zuständige Naturschutzbehörde an einem Handeln hindern, danach beantwortet, ob das Bundesrecht eine abschließende Regelung für sich in Anspruch nimmt und dies nicht stets der Fall ist. Für den Aufstieg von Flugmodellen unter einem Gesamtgewicht von 5 kg bedurfte es seinerzeit keiner luftrechtlichen Erlaubnis, sodass die präventive Kontrolle der Luftfahrtbehörden ausscheiden musste, ohne dass anzunehmen war, dass das Bundesrecht die Beachtung naturschutzrechtlicher Belange insoweit für unerheblich erklärte. Insofern galt nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts die Maßgeblichkeit des materiellen Naturschutzrechts erst recht, wenn ein bestimmtes Vorhaben oder eine bestimmte Tätigkeit, die den Luftraum berührt, nur dann nicht in die Beurteilungs- und Entscheidungskompetenz der Luftfahrtbehörde fällt, weil sie von der allgemeinen Erlaubnispflicht und damit von der präventiven Kontrolle nicht erfasst wird. Im Ergebnis hielt das Bundesverwaltungsgericht eine Naturschutzbehörde für befugt, den Betrieb von Segelflugmodellen, die einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnispflicht nicht unterworfen sind, aus Gründen des Naturschutzes zu untersagen (Leitsatz 1). Daran anknüpfend gingen auch Gerichte erster und zweiter Instanz in der Folge davon aus, dass Naturschutzbehörden eine dem Anwendungsbereich des Luftverkehrsrechts unterfallende Handlung aus naturschutzrechtlichen Gründen untersagen können, wenn ein bestimmtes Vorhaben oder eine bestimmte Tätigkeit, die den Luftraum berührt, nur deshalb nicht in die Beurteilungs- und Entscheidungskompetenz der Luftfahrtbehörde fällt, weil sie von einem luftverkehrsrechtlichen Erlaubnistatbestand und damit von einer präventiven Kontrolle nicht erfasst wird (vgl. VG Hannover, Beschl. v. 31.05.2017 - 4 B 1741/16 -, juris; OVG Lüneburg, Beschl. v. 02.02.2018 - 4 ME 204/17 - sowie Urt. v. 04.03.2020 - 4 KN 226/17 - und Urt. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, jeweils juris; OLG München, Beschl. v. 08.04.1991 - 3 OB OWi 54/90 -, juris Rn. 8-13). Auch wenn in der Rechtsprechung erkannt worden ist, dass ein Verzicht auf eine mögliche bundesrechtliche Regelung einschlägiger Art unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Geschlossenheit des Luftverkehrsrechts bedauerlich erscheint, wurde doch die Wirksamkeit einschlägiger landesrechtlicher Modellflugverbote aus Gründen des Naturschutzes als unberührt angesehen (vgl. OLG München, Beschl. v. 08.04.1991 - 3 OB OWi 54/90 -, juris Rn. 13).
In seinem Urteil vom 26.01.2023 (7 CN 1.22) im Revisionsverfahren zum Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 19.10.2021 (4 KN 292/16) hat das Bundesverwaltungsgericht zur Begründung der Unzulässigkeit der Verbote des bemannten Luftverkehrs in der Naturschutzgebietsverordnung argumentiert, dass der Bund mit dem Regelungskonzept des Luftverkehrsgesetzes abschließend von seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Eine vom Oberverwaltungsgericht angenommene Doppelzuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde und des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für den Luftraum bis zu einer Flughöhe von 150 Metern widerspricht nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts verfassungsrechtlichen Vorgaben, da die Kompetenzordnung und das Rechtsstaatsprinzip die Zuweisung von Kompetenzen nur an eine Behörde verlangen und Doppelbeauftragungen entgegenstehen. Weiter führte das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang in seinem Urteil (juris Rn. 24) Folgendes aus:
"Soweit das Oberverwaltungsgericht Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für seine Auffassung einer zulässigen Doppelzuständigkeit anführt (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985 - 4 C 36.82 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 1 sowie Beschlüsse vom 4. Juni 1986 - 4 B 94.86 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 4 und vom 29. Juli 1986 - 4 B 73.86 - NVwZ 1987, 493), betreffen diese Entscheidungen die Genehmigung eines Modellflugplatzes (4 C 36.82), eine Aufstiegserlaubnis zum Betrieb von Flugmodellen (4 B 73.86) und die Untersagung des Betriebs von Segelflugmodellen durch eine Naturschutzbehörde (4 B 94.86). Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesen Entscheidungen nicht die Befugnis von Naturschutzbehörden, luftverkehrsbezogene Maßnahmen nach dem Bundesnaturschutzgesetz zu erlassen, bejaht. Vielmehr hat es die Frage, ob eine Naturschutzbehörde auf dem Gebiet des Luftrechts tätig werden dürfe, ausdrücklich verneint (BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1986 - 4 B 94.86 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 4). Ob die zuständige Behörde im Hinblick auf die bundesrechtlichen Vorschriften des Luftrechts gehindert war, ihre landesrechtliche Zuständigkeit auszuüben, ist vielmehr davon abhängig zu machen (Art. 71 i. V. m. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), ob das Bundesrecht für sich eine abschließende Regelung in Anspruch nimmt. Allerdings hat die Luftfahrtbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Vorschriften des Naturschutzrechts zu beachten (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985 - 4 C 36.82 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 1 S. 3 und Beschluss vom 4. Juni 1986 - 4 B 94.86 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 4 S. 12)."
Die Kammer versteht die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in diesem Zusammenhang so, dass eine Sperrwirkung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr nur insoweit besteht, wie das Bundesrecht tatsächlich auch eine abschließende Regelung getroffen hat. Dies dürfte - mit der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts - für den Bereich der bemannten Luftfahrt ohne Weiteres anzunehmen sein. Etwas Anderes dürfte hingegen für den Betrieb unbemannter Fluggeräte gelten, da die diesbezüglichen Vorschriften gerade keine abschließende Regelungsbefugnis zugunsten der Luftverkehrsbehörden begründen, sondern weitergehende (auch naturschutzrechtliche) Bestimmungen der Länder vielmehr ausdrücklich ermöglichen. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:
Der Bund hat von seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der Luftfahrt nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG unter anderem durch den Erlass des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) und der Luftverkehrsverordnung (LuftVO) Gebrauch gemacht. Nach der Regelung in § 1 Abs. 1 LuftVG ist die Benutzung des Luftraums durch Luftfahrzeuge im Grundsatz frei, soweit sie nicht durch dieses Gesetz, durch die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften, durch im Inland anwendbares internationales Recht, durch Rechtsakte der Europäischen Union und die zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften beschränkt wird. Wie sich weiter aus § 1 Abs. 2 Nr. 9 LuftVG ergibt, sind Luftfahrzeuge unter anderem auch Flugmodelle, für die grundsätzlich ebenfalls die Freiheit des Luftraums gilt (Van Schyndel in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVG, 90. Lfg., § 1 Rn. 42). Nähere Regelungen zum Betrieb unbemannter Fluggeräte treffen die Vorschriften im Abschnitt 5a LuftVO, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.06.2021, welches die nationalen Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24.05.2019 anpasst. Die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 hat einen Rechtsrahmen für die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge in den Mitgliedstaaten der EU geschaffen, der unter anderem durch die Neufassung des Kapitels 5a der LuftVO die Zuständigkeiten der Luftfahrtbehörden für die Aufgaben der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 regelt und die Artikel 15 und 16 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 (Betriebsbedingungen für sogenannte geographische Gebiete) entsprechend den nationalen Spezifika ausgestaltet (vgl. nur BT-Drs. 19/28179, S. 2 und BT-Drs. 19/29354, S. 9). Dabei fällt unter den Oberbegriff "unbemannte Fluggeräte" sowohl die Verwendung von Flugmodellen (allein zu Zwecken des Sports oder der Freizeitgestaltung), wie sie vorliegend vom Kläger betrieben wird, als auch die Verwendung unbemannter Luftfahrtsysteme (für sonstige, insbesondere gewerbliche Zwecke) (vgl. BT-Drs. 19/29354, S. 9).
Entsprechend der Regelung in § 1 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 LuftVG bestimmt § 21h Abs. 1 Satz 1 LuftVO, dass die Benutzung des Luftraums durch unbemannte Fluggeräte frei ist, soweit sie nicht durch das Luftverkehrsgesetz, durch die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften, im Inland anwendbares internationales Recht, durch Rechtsakte der Europäischen Union und die zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften beschränkt wird. Nach § 21h Abs. 2 LuftVO bestimmt sich der Betrieb von unbemannten Fluggeräten in den Kategorien "offen" - wie sie vorliegend der beabsichtigten Nutzung durch den Kläger entspricht - und "speziell" (nach den Artikeln 4 und 5 in Verbindung mit den Artikeln 12 und 13 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947) in geographischen Gebieten im Sinne des Artikels 15 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 nach den in den Absätzen 3 bis 7 getroffenen Regelungen. Nach § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO ist der Betrieb (unbemannter Fluggeräte) über Naturschutzgebieten im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG, über Nationalparks im Sinne des § 24 BNatSchG und über Gebieten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 6 (Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung) und Nr. 7 (Europäische Vogelschutzgebiete) BNatSchG zulässig, wenn die zuständige Naturschutzbehörde dem Betrieb ausdrücklich zugestimmt hat, der Betrieb von unbemannten Fluggeräten in diesen Gebieten nach landesrechtlichen Vorschriften abweichend geregelt ist oder, mit Ausnahme von Nationalparks, wenn der Betrieb nicht zu Zwecken des Sports oder der Freizeitgestaltung erfolgt (a), wenn der Betrieb in einer Höhe von mehr als 100 Metern stattfindet (b), wenn der Fernpilot den Schutzzweck des betroffenen Schutzgebiets kennt und diesen in angemessener Weise berücksichtigt (c) und wenn der Luftraum durch den Überflug über dem betroffenen Schutzgebiet zur Erfüllung des Zwecks für den Betrieb unumgänglich erforderlich ist (d.). Nach § 21h Abs. 4 LuftVO kann das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur oder eine von ihm bestimmte Bundesbehörde weitere geographische Gebiete nach Artikel 15 Abs. 1 und 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 festlegen und Einzelheiten zum Betrieb der unbemannten Fluggeräte bestimmen. Zudem regelt § 21i Abs. 1 LuftVO, dass die örtlich zuständige Luftfahrtbehörde des Landes für die in § 21h Abs. 3 und 4 LuftVO genannten geografischen Gebiete über die dort festgelegten Regelungen hinaus in begründeten Fällen den Betrieb von unbemannten Fluggeräten zulassen kann, wenn der beabsichtigte Betrieb und die Nutzung des Luftraums nicht zu einer Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs oder zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere zu einer Verletzung der Vorschriften über den Datenschutz und über den Natur- und Umweltschutz, führen (1.) und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt wird (2.). Schließlich bestimmt § 21i Abs. 3 LuftVO, dass Schutzvorschriften insbesondere des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und des Bundesnaturschutzgesetzes, Rechtsvorschriften, die aufgrund dieser Gesetze erlassen worden sind oder fortgelten, das Naturschutzrecht der Länder sowie die Pflicht zur ordnungsgemäßen Flugvorbereitung im Sinne des Anhangs SERA.2010 Buchstabe b der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 923/2012 unberührt bleiben.
Die letztgenannte Vorschrift des § 21i Abs. 3 LuftVO entspricht der Fassung der bis 2021 gültigen Regelung in § 21a Abs. 6 LuftVO (2017) und ist in der Kommentarliteratur so verstanden worden, dass es sich um eine Klarstellung handelt, dass weitergehende naturschutzrechtliche Regelungen des Bundes und der Länder unberührt bleiben, der Flugbetrieb (unbemannter Fluggeräte) deshalb nicht nur aus luftverkehrsrechtlichen, sondern z.B. auch aus landschaftsschutz-, naturschutz- und lärmschutzrechtlichen Gründen Beschränkungen unterworfen sein kann (Van Schyndel in: Giemulla/Schmid: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVO, Lfg. 57, § 21i Rn. 31). Auch die Regelung in § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO ähnelt der Vorgängervorschrift des § 21b Abs. 1 Nr. 6 LuftVO (2017), wonach der Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen und Flugmodellen über Naturschutzgebieten im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG, Nationalparks im Sinne von § 24 BNatSchG und über Gebieten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatScHG verboten ist, soweit der Betrieb von unbemannten Fluggeräten in diesen Gebieten nach landesrechtlichen Vorschriften nicht abweichend geregelt war. Diese Vorschrift ist dahingehend ausgelegt worden, dass für den Luftraum unmittelbar über diesen Gebieten ein unmittelbares Betriebsverbot galt, das ergänzt werden konnte durch entsprechende Verbotsvorschriften betreffend den Luftraum über Landschaftsschutzgebieten (Van Schyndel in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVO, Lfg. 57, § 21b Rn. 40). Zur Neufassung des § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO heißt es insoweit in der Kommentierung, dass der Betrieb über einem Landschaftsschutzgebiet nicht von dieser Regelung umfasst sei, es sei denn, die Verordnung über das betreffende Landschaftsschutzgebiet bestimme etwas anderes und verbiete das Starten und Landen mit Flugmodellen (Van Schyndel in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVO, Lfg. 57, § 21h Rn. 44).
Zwar wurde auch schon in der Vergangenheit insbesondere in Hinblick auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.06.1986 Kritik an dem Nebeneinander von Zuständigkeiten von Naturschutzbehörden und Luftverkehrsbehörden auf dem Gebiet des Modellfluges geäußert und eine Befreiung vom (unzulässigen) Verbot des Modellflugbetriebs durch Naturschutz- oder Landschaftsschutzsatzungen entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in dieser Entscheidung für entbehrlich gehalten (Van Schyndel in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVG, Lfg. 74, § 1 Rn. 42-46). Auch im Gesetzgebungsverfahren zur Neufassung des Abschnitts 5a LuftVO ist im Rahmen der Verbandsbeteiligung eine problematische Parallelität von Naturschutz- und Luftverkehrsrecht gerügt und stattdessen vorgeschlagen worden, ein neues Verfahren zu etablieren, damit die Luftfahrtverwaltung Vorschläge unterbreiten und letztendlich Regelungen erlassen kann, mit welchen luftverkehrsrechtlichen Maßnahmen die naturschutzrechtlichen Belange im Benehmen mit der Naturschutzbehörde erfüllt werden (vgl. dazu die Stellungnahme des DAeC e.V. vom 19.04.2021, Ausschussdrucksache 19(15)480-H sowie das Protokoll der 109. Sitzung des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 19.04.2021, S. 24). Indes ist der Gesetzgeber dieser Kritik und diesen Anregungen nicht gefolgt, sondern hat durch Beibehaltung der "Öffnungsklausel" in § 21i Abs. 3 LuftVO faktisch die Anwendbarkeit des Naturschutzrechts neben dem Luftverkehrsrecht ermöglicht.
Daraus ist nach Auffassung der Kammer der Schluss zu ziehen, dass Beschränkungen des Betriebs unbemannter Fluggeräte weiterhin in naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen geregelt werden dürfen (ebenso: OVG Lüneburg, Urt. v. 27.02.2025 - 4 KN 65/20 -, ZUR 2025, 352, 356-357) und die Naturschutzbehörden auch weiterhin für die Durchsetzung dieser Ver- und Gebote zuständig sind.
Zwar hält der Kläger die diesbezüglichen Regelungen in der Luftverkehrsverordnung für unwirksam und verweist darauf, dass Zustimmungserfordernisse der Naturschutzbehörden betreffend die Nutzung des Luftraums aufgrund der Alleinzuständigkeit des Bundesgesetzgebers für das Luftverkehrsrecht nicht zulässig seien. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass der Bundesgesetzgeber selbst die Entscheidung für den Erlass der streitgegenständlichen Regelungen getroffen hat, indem er mit dem Gesetz zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge vom 14.06.2021 (BGBl. I Nr. 32, S. 1766 ff.) unter anderem auch die Vorschriften des Abschnitts 5a der Luftverkehrsverordnung abgeändert und neu gefasst hat (vgl. nur BT-Drs. 19/29354). Insofern beruhen die Regelungen in der Verordnung, insbesondere § 21 Abs. 3 Nr. 6 und § 21i Abs. 3 LuftVO, tatsächlich auf einem Parlamentsgesetz, nämlich dem vorzitierten Gesetz zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, mit dem der Bundesgesetzgeber zulässigerweise weitere Einschränkungen der freien Benutzung des Luftraums durch unbemannte Fluggeräte zulassen und eine entsprechende Öffnungsklausel zugunsten des Naturschutzrechts der Länder erlassen konnte. Eine derartige Anpassung des Verordnungsrechts durch Parlamentsgesetz ist auch verfassungsmäßig nicht zu beanstanden, soweit - wie hier - Gesetzes- und Verordnungsrecht ineinander verschränkt sind, d.h. die Änderung der Rechtsverordnung im Zusammenhang mit der Änderung eines zum selben Sachbereich gehörenden Gesetzes erforderlich ist, die grundgesetzlichen Regelung über die Gesetzgebungskompetenz angewendet werden und der Gesetzgeber die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung einhält (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.09.2005 - 2 BvF 2/02 -, juris Rn. 193 ff.; siehe auch Handbuch der Rechtsförmlichkeit, Rn. 573, HdR - Inhaltsübersicht - Teil D Änderung von Gesetzen, abgerufen am 26.02.2026). Dabei kommt es auf die umstrittene Frage, ob eine durch Parlamentsgesetz veränderte Norm einer Verordnung im Verordnungs- (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.09.2005 - 2 BvF 2/02 -, juris Rn. 205) oder im Gesetzesrang (vgl. statt vieler Uhle in: Epping/Hillgruber, BeckOK-GG, Stand: 15.09.2025, Art. 80 Rn. 63 ff. m.w.N.; siehe auch die abweichende Meinung der Richterin Osterloh und des Richters Gerhardt in BVerfG, Beschl. v. 13.09.2005 - 2 BvF 2/02 -, juris Rn. 245 ff.) steht, nicht an. Denn es geht vorliegend nicht um eine Delegation der Gesetzgebungszuständigkeit für das Luftverkehrsrecht auf den Landesgesetzgeber im Sinne von Art. 71 GG, mit der dieser befugt wäre, Luftverkehrsrecht zu setzen, sondern allein darum, ob das Luftverkehrsrecht des Bundes Handlungsräume für u.a. naturschutzrechtliche Regelungen auf Landesebene ausdrücklich zulässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.2023 - 7 CN 1.22 -, juris Rn. 24), was nach den vorstehenden Erwägungen zu bejahen ist (so auch schon OVG Lüneburg, Urt. v. 27.02.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 126).
Die Regelungen in den Schutzgebietsverordnungen stehen auch nicht im Widerspruch zu den Regelungen in § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO. Soweit die Untersagungsverfügung den Bereich der NSG Totes Moor und der NSG Westfläche Steinhuder Meer betrifft, entspricht sie dem Verbot des Betriebs unbemannter Fluggeräte über Naturschutzgebieten im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG, wenn die Naturschutzbehörde dem Betrieb nicht ausdrücklich zugestimmt hat. Soweit die Untersagungsverfügung auch den Bereich der LSG "Seefläche Steinhuder Meer" betrifft, liegt diese Fläche vollständig im Geltungsbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets V42 "Steinhuder Meer" und damit über einem Gebiet im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 7 BNatSchG, in dem nach § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO ebenfalls der Betrieb unbemannter Fluggeräte nur zulässig ist, wenn die zuständige Naturschutzbehörde dem ausdrücklich zugestimmt hat. Dass diese Zustimmung durch die naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen allgemein ausgeschlossen ist, ist jedenfalls in Hinblick auf die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung, die den Betrieb zu Sportzwecken oder zur Freizeitgestaltung und damit nicht den in § 21h Abs. 3 Nr. 6 lit. a bis d LuftVO geregelten Ausnahmefall betrifft, nicht zu beanstanden.
Die Untersagungsverfügung ist zudem auch ermessensfehlerfrei ergangen.
Zwar macht der Kläger geltend, dass der Betrieb von Modellflugzeugen zu keinen Beeinträchtigungen der Zwecke der Schutzgebietsverordnungen (insbesondere in Hinblick auf das Europäische Vogelschutzgebiet) führte und beruft sich in diesem Zusammenhang auf ein - im Auftrag des Deutschen Modellflieger Verbands e.V. erstelltes - Gutachten der F. GmbH aus dem Jahr 2022 mit dem Titel "Einfluss von Modellflugplätzen auf Biodiversität, Siedlungsdichten und Revierverteilung von Brutvögeln" (https://www.dmfv.aero/wpcontent/uploads/2022/12/21_DE_Modellflug_Forschungsprojekt_Kurzfassung.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2026). Dieses Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass durch den konzentrierten Modellflugbetrieb keine Beeinträchtigung der allgemeinen Brutvogelfauna in der Normallandschaft zu beobachten sei (S. 28 der Studie). Im Fokus der Untersuchung waren dabei allerdings die ubiquitären Arten der Normallandschaft, vor allem Sperlingsvögel, und nicht explizit der Einfluss auf seltene oder sehr spezialisierte Arten mit erhöhten Ansprüchen an deren Lebensraum oder hoher Sensibilität gegenüber Störungen (S. 7). Insofern folgerichtig heißt es dann auch im Fazit der Studie (S. 28) wie folgt:
"Dabei ist als Einschränkung anzumerken, dass die Untersuchung primär auf häufige Brutvogelarten abgezielt hat, die nicht als besonders anfällig für Störungen gelten. Eine Auswirkung auf Arten mit großen Revieren, besonders anspruchsvolle Arten in der Habitatauswahl oder sehr störungsempfindliche Arten wurde nicht untersucht und kann somit nicht ausgeschlossen werden."
Weiter enthält die Studie folgende Ausführungen (S. 6):
"Insgesamt ist nicht geklärt, ob für den Modellflug eine erhöhte Beeinträchtigung von Vögeln gegenüber der konventionellen Luftfahrt zu erwarten ist. Insbesondere auf Populationsebene, für viele Arten aber auch im Bereich der individuellen Reaktion auf Störungen, ist die Datengrundlage unzureichend und weitere Forschungsarbeit ist erforderlich. Lediglich für Seevögel, rastende Wasservögel und rastende bzw. brütende Limikolen an Binnengewässern und im Feuchtgrünland deuten die Daten auf ein erhebliches Störpotenzial durch Modellflug hin."
Aus Sicht der Kammer widerlegt die Studie damit nicht die Annahme der Beklagten, dass es durch den Betrieb von Modellflugzeugen im Bereich des als Europäisches Vogelschutzgebiet geschützten Steinhuder Meeres sowie in den durch die Naturschutzgebietsverordnungen geschützten Gebieten zu erheblichen Beeinträchtigungen von wertbestimmenden Arten kommen dürfte, sondern stützt diese vielmehr mit dem Hinweis darauf, dass die Daten auf ein erhebliches Störpotenzial des Modellflugs für rastende Wasservögel und rastende bzw. brütende Limikolen an Binnengewässern und im Feuchtgrünland hindeuten. Tatsächlich besteht die Gefahr, dass der vom Kläger beabsichtigte Betrieb des Modellfluges über der Seefläche des Steinhuder Meeres zu einer nachhaltigen Störung der wertbestimmenden Vogelarten bis hin zu einer Vertreibung von Gastvögeln führt. Zu der Frage nach den Auswirkungen der Luftfahrt über dem Steinhuder Meer hat das Oberverwaltungsgericht Lüneburg bereits im Normenkontrollverfahren zur NSG Totes Moor im Urteil vom 19.10.2021 (4 KN 292/16, juris Rn. 74-76) Folgendes ausgeführt:
"Aus auf der Homepage des Bundesamtes für Naturschutz veröffentlichten Informationen (abrufbar unter: https://www.bfn.de/aba-gebiet/id-134-steinhuder-meerni) ergibt sich, dass das Aircraft relevant Bird Area (ABA) "Steinhuder Meer" u. a. wegen der folgenden zehn auf Luftfahrtbewegungen störempfindlich reagierenden Vogelarten ausgewählt worden ist: Gänsesäger, Graugans, Kormoran, Krickente, Lachmöwe, Löffelente, Silbermöwe, Sturmmöwe, Tafelente und Zwergsäger. Neun dieser Vogelarten gehören im Europäischen Vogelschutzgebiet "Steinhuder Meer" als Gastvögel zu den wertbestimmenden Zugvogelarten nach Art. 4 Abs. 2 VRL; der Zwergsäger zählt - ebenfalls als Gastvogel - zu den gemäß Art. 4 Abs. 1 VRL wertbestimmenden Vogelarten (vgl. Anlage 5 VO).
aa) Es liegt nicht außerhalb des Möglichen, dass im Luftraum über dem zum Vogelschutzgebiet gehörenden Teil des Naturschutzgebiets das Unterschreiten der in § 4 Abs. 4 Nr. 7 VO geregelten Mindestflughöhe von 600 m zu einer nachhaltigen Störung dieser wertbestimmenden Vogelarten bis hin zu einer Vertreibung von Gastvögeln aus dem Gebiet führt.
(1) In der einschlägigen Fachliteratur ist hinreichend belegt, dass vom Luftverkehr Störreize für die Vogelwelt ausgehen (vgl. dazu: Kempf/Hüppop, Wie wirken Flugzeuge auf Vögel? - Eine Zusammenfassung, in: Bundesamt für Naturschutz/Deutscher Aero Club e.V. (Hrsg.), Luftsport & Naturschutz - Gemeinsam abheben, 2003, S. 47 ff., abrufbar unter: https://docplayer.org/41550833-Luftsport-naturschutz-gemeinsam-abhebendeutscher-aero-club-e-v.html; Bruderer/Komenda-Zehnder, Einfluss des Flugverkehrs auf die Avifauna - Literaturstudie, 2002 sowie Schlussbericht mit Empfehlungen, 2005, beide abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/publikationenstudien/publikationen/einfluss-flugverkehrs-avifauna.html). Zu den äußeren Parametern, die die Reaktion der Vögel auf die Störung beeinflussen, gehören dabei insbesondere: die Flughöhe; die seitliche Entfernung des Überflugs; die Geschwindigkeit und Flugbahn, da ein Luftfahrzeug mit hoher Geschwindigkeit und gerader Flugbahn geringere Wirkungen auf Vögel hat als ein langsam und in Kurven fliegendes; die Kombination mit anderen Störquellen (Reizsummation); auf Lärm reagieren Vögel hingegen oft weniger stark, da sie eher visuell als auditiv veranlagt sind (Kempf/Hüppop, a.a.O., S. 54 f.). Die Reaktionen der Vögel hierauf reichen von äußerlich nicht sichtbarer Erregung über verstärkte Rufaktivität, unruhiges Hin- und Hergehen, Weglaufen, Auffliegen mit Rückkehr zum selben oder einem benachbarten Platz, Aufliegen und Verlassen des Gebiets bis zu panikartigen Fluchtreaktionen (a.a.O., S. 47). Jede dieser Reaktionsweisen führt zu Änderungen im Energieumsatz des Tieres. Bei viel fliegenden Arten steigt der Energieumsatz beim Fliegen lediglich auf das Dreifache des Grundumsatzes, bei schlechten Fliegern oder bei hohen Geschwindigkeiten (zum Beispiel bei Enten) teilweise sogar auf mehr als das Zwanzigfache (a.a.O., S. 48). Außerdem kann die Zeit, die am Tag für die Nahrungsaufnahme zu Verfügung steht, durch Beunruhigung erheblich reduziert sein (a.a.O.). Störungen können also das Zeit- und Energiebudget von Vögeln und damit zum Beispiel die Fähigkeit, Fettreserven für Zug und Brutgeschäft anzulegen, beeinflussen; bei vielen Arten ist belegt, dass der Bruterfolg von den vorhandenen Energiereserven zu Beginn der Brutzeit abhängt; Beunruhigungen können auch unmittelbar zur Vertreibung und damit zum Gebietsverlust für bestimmte Vogelarten führen (a.a.O.). Die meisten Berichte über Störungen durch Flugzeuge betreffen Entenvögel und Limikolen (Schnepfenvögel); besonders empfindlich reagieren Gänse (a.a.O., S. 49), bei denen eine Rate von mehr als zwei Störungen pro Stunde zu einer Verringerung der Vogelzahlen im betreffenden Gebiet führt (a.a.O., S. 48). Außer für Entenvögel und Limikolen werden Störreaktionen auf Flugbetrieb unter anderem für weitere Wasservögel genannt (a.a.O., S. 49). Besonders empfindlich gegenüber Luftfahrzeugen sind Brutkolonien, insbesondere von größeren Vogelarten und andere Plätze, an denen sich Vögel in großen Schwärmen versammeln (a.a.O.). Im Übrigen führt zumindest bei störempfindlichen Arten auch regelmäßiger Luftverkehr nicht zu einer größeren Toleranz (a.a.O., S. 55)."
Angesichts der dargestellten Erkenntnisse einerseits und vor dem Hintergrund des Gewichts des möglicherweise bedrohten Rechtsguts andererseits ist von der Gefahr einer erheblichen Beeinträchtigung auszugehen, sodass die Untersagungsverfügung geeignet, mangels bestehenden Alternativen erforderlich und angemessen ist. Soweit der Kläger hiergegen den Einwand erhoben hat, dass es ihm lediglich um die Benutzung der Seefläche gehe und er keinen Modelflug betreibe, wenn sich wertbestimmende Vogelarten dort aufhielten, rechtfertigt dies keine andere rechtliche Beurteilung. Zum einen umfasst der von ihm gestellte Antrag auf Aufhebung der Untersagungsverfügung nicht allein die Seefläche, sondern auch die angrenzenden Landflächen mit Brutstätten und Rückzugsorten, in denen der Modellflug die verbotene Störwirkung nach den obigen Ausführungen aller Voraussicht nach haben wird. Zum anderen lässt sich nur durch ein grundsätzliches Verbot des Modellflugs auch über der Seefläche des Steinhuder Meers sicherstellen, dass auch dieser Bereich dauerhaft von Störungen für die wertgebenden Vogelarten freigehalten wird und nicht nur dann, wenn eine Störung - soweit überhaupt möglich - von vornherein erkennbar und damit vermeidbar wäre.
Schließlich erfüllt das Vorhaben des Klägers weder die Voraussetzungen für die Freistellung von den Verboten der Landschafts- bzw. Naturschutzgebietsverordnungen noch ist erkennbar, dass er einen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von diesen Verboten hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht nach § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig, da sie keinen Antrag gestellt hat und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Soweit der Kläger für den Fall der Klagabweisung in diesem Verfahren die Aussetzung der Verfahren 9 A 2959/24 und 9 A 5357/24 bis zur rechtskräftigen Entscheidung in diesem Verfahren beantragt, hat sich die Kammer mit dem Aussetzungsantrag in den Entscheidungsgründen der Verfahren 9 A 2959/24 und 9 A 5357/24 befasst.
Im Übrigen hatte die Kammer keine Veranlassung, über die Zulassung der Sprungrevision zu entscheiden, da die dafür nach § 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlichen Zustimmungen der Beteiligten nicht vorlagen (vgl. Bier in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Juli 2025, VwGO § 134 Rn. 47).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23 bis 26, 28 und 29, 33 BNatSchG
§ 34 BNatSchG
§ 17 LuftVO
§ 32 BNatSchG
§ 1 LuftVG
§ 30 LuftVG
§ 29 LuftVG
§ 24 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 4 Satz 2 Nr. 18 LSG
§ 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 11 NSG
§ 4 Abs. 4 Nr. 7 der NSG
§ 21h Abs. 1 Nr. 6 LuftVO
§ 21h Abs. 1 Nr. 6 lit. a bis d LuftVO
§ 1 Abs. 2 LuftVG
§ 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO
§ 21 Abs. 6 LuftVO
§ 21h Abs. 3 Nr. 6 lit. a LuftVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 3 NNatSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NNatSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NNatSchG
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 Nr. 7 NSG
§ 4 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 18 LSG
§ 4 Abs. 1 NSG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 4 Satz 1 LSG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 NSG
§ 1 Abs. 1 LuftVG
§ 1 Abs. 2 Nr. 9 LuftVG
§ 1 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 LuftVG
§ 21h Abs. 1 Satz 1 LuftVO
§ 21h Abs. 2 LuftVO
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 21h Abs. 4 LuftVO
§ 21i Abs. 1 LuftVO
§ 21h Abs. 3 und 4 LuftVO
§ 21i Abs. 3 LuftVO
§ 21a Abs. 6 LuftVO
§ 21b Abs. 1 Nr. 6 LuftVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatScHG
§ 7 Abs. 1 Nr. 7 BNatSchG
§ 21h Abs. 3 Nr. 6 lit. a bis d LuftVO
§ 4 Abs. 4 Nr. 7 VO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 4 Nr. 7 der Verordnung
Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG
Art. 71 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 493
4 KN 292/16
4 KN 174/17
7 CN 1.22
9 B 982/24
4 ME 84/24
2 BvL 2/15
4 KN 65/20
9 A 2958/24
9 A 2959/24
9 A 5357/24
4 B 94/86
7 CN 1/22
4 ME 204/17
4 KN 226/17
4 B 1741/16
3 OB OWi 54/90
4 C 36.82
4 B 94.86
4 B 73.86
2 BvF 2/02