Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-12-02, Aktenzeichen 7 LB 36/18

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - Einzelrichterin der 1. Kammer - vom 13. September 2017 geändert.
Der Bescheid der Beklagten vom 24. März 2017 wird aufgehoben
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des 1,1-fachen des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des 1,1-fachen des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Kosten für eine Gehwegabsenkung.
Die Klägerin betreibt ein Pflegeheim („{F.}“)auf dem Grundstück A-Straße in A-Stadt. Das Grundstück liegt mit seiner nördlichen Grenze an der A-Straße an. Schräg gegenüber, d. h. an der nördlichen Straßenseite angrenzend, liegt das Grundstück A-Straße 11 (Gemarkung A-Stadt, Flur 20, Flurstücke 163 und 164). Die A-Straße führt als Ortsdurchfahrt der Kreisstraße 117 über das Gemeindegebiet der Beklagten. Eigentümerin der genannten beiden Grundstücke ist die Geschäftsführerin der Klägerin. Im Zuge des Bauvorhabens „Umbau und Nutzungsänderung des Pflegeheims „{F.}“; brandschutztechnische Ertüchtigung; Sicherstellung der Rettungswege; Legitimierung einzelner Nutzungsänderungen; Erhöhung auf 62 Bewohnerbetten; Errichtung von 7 Kfz-Stellplätzen“ wandte sich die Klägerin im Jahr 2015 an die Beklagte wegen der Errichtung von Stellplätzen für das Pflegeheim auf den Flurstücken 163 und 164, d. h. auf dem Grundstück A-Straße 11. Mit Schreiben vom 19. März 2015 erklärte sie, dass dort für das Pflegeheim bis zu zehn Kfz-Stellplätze als befestigte Flächen mit versickerungsfähigem Pflaster oder vergleichbar mit einer Einfassung hergestellt werden sollten. Da die Stellplätze für das Pflegeheim benötigt würden und diese Lösung bereits mit dem Landkreis B-Stadt - der Bauaufsichtsbehörde - besprochen worden sei, werde um Zustimmung der Beklagten in dieser Angelegenheit gebeten. Dem Schreiben beigefügt war in Kopie ein Bauantragsplan, demgemäß die Stellplatzanlage, bestehend aus sieben Stellplätzen sowie einer Einfahrt mit Rampe, straßenseitig über die gesamte Grundstücksbreite von 22,41 m mit abgesenktem Bord errichtet werden sollte. Mit Schreiben vom 6. Juli 2015 teilte die Klägerin der Beklagten mit, da sie ihren Zeitplan für die Baumaßnahmen und den Brandschutz einhalten müsse und sie „keine weiteren Maßnahmen“ zwecks Bordsteinabsenkung erhalten habe, werde sie am 7. Juli 2015 mit den geplanten Baumaßnahmen zwecks „Parkplatz“ auf dem Flurstück 163/164 beginnen. Im August 2015 ließ die Beklagte den Gehweg einschließlich Bordstein entlang des Grundstücks A-Straße 11 absenken. Die Bauarbeiten wurden durch die Baugeschäft {G.} GmbH ausgeführt und gegenüber der Beklagten mit Rechnung vom 27. August 2015 über einen Betrag von 2.886,45 € abgerechnet. Nachdem die Klägerin gegenüber der Beklagten eine nicht fachgerechte Durchführung der Arbeiten gerügt hatte, äußerte diese sich mit Schreiben vom 24. September 2015 dahin, dass die Beanstandungen der Klägerin, die während eines Ortstermins am 14. September 2015 festgestellt worden seien, inzwischen von der Baufirma behoben worden seien. Die Klägerin wurde gebeten, die Kosten für die Bordsteinabsenkung in Höhe von 2.886,45 € durch Überweisung zu erstatten. Die Klägerin kam dieser und einer weiteren Zahlungsaufforderung vom 19. November 2019 nicht nach und lehnte eine Kostenübernahme ab.
Die Beklagte forderte die Klägerin mit Bescheid vom 24. März 2017 auf, die entstandenen Kosten für die Bordsteinabsenkung in Höhe von 2.886,45 € zu erstatten. Zur Begründung wurde auf § 16 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) Bezug genommen und ausgeführt, dass an der A-Straße vor den Flurstücken 163 und 164 eine Bordsteinabsenkung auf einer Länge von 21 m vorgenommen worden sei. Auf den Flurstücken sollten nach Angaben der Klägerin Stellplätze für Mitarbeiter/innen und Besucher/innen des Pflegeheims „{F.}“ entstehen. Die Klägerin habe Anlass zu der Bordsteinabsenkung gegeben, die dadurch entstandenen Kosten seien von ihr zu erstatten.
Die Klägerin hat am 13. April 2017 Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht, dass sie nicht verpflichtet sei, Kosten für eine unsachgemäß durchgeführte Gehweganpassung zu tragen. Der Gehweg vor dem Grundstück A-Straße 11 sei nicht den Regeln der Technik entsprechend hergestellt worden. Nach der DIN 18024-1 dürfe ein Gehweg grundsätzlich nur ein Quergefälle von maximal 2 % aufweisen. Im Bereich von Grundstückszufahrten dürfe das Quergefälle - allerdings nur punktuell - bis zu höchstens 6 % betragen. Die im Auftrag der Beklagten hergestellte Gehweganpassung habe zu einem deutlich stärkeren Quergefälle geführt. Das Gefälle betrage an mehreren Stellen, die jeweils mit Lichtbildern dokumentiert seien, zwischen 15 % und 16,5 %. Dies habe zur Folge, dass Fußgänger, die den Gehweg benutzten, stets in der Gefahr seien wegzurutschen. Der Kostenbescheid sei im Übrigen an die falsche Adressatin gerichtet. Als richtige Adressatin sei nicht sie, sondern ihre Geschäftsführerin als Eigentümerin des Grundstücks A-Straße anzusehen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 24. März 2017 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ausgeführt, es sei rechtlich ohne Bedeutung, wer Grundstückseigentümer oder Bauherr der Stellplatzanlage sei. Bei der Anwendung des § 16 NStrG werde darauf abgestellt, wer die Baumaßnahmen in Auftrag gegeben habe. Dies sei die Klägerin, die im März 2015 an sie, die Beklagte, herangetreten sei und um Zustimmung zu dem Bauvorhaben gebeten habe. Es sei zutreffend, dass die Grundstückszufahrt der DIN 18024-1 nicht vollumfänglich entspreche. Eine andere Ausgestaltung des Zufahrtsbereichs sei aber nicht möglich gewesen, da die Bauherrin auf dem Parkplatzgrundstück vor Ausführung der Arbeiten an dem Gehweg bereits durch eigene Baumaßnahmen Tatsachen geschaffen habe. Zu berücksichtigen sei im Übrigen, dass aufgrund der vorhandenen Gehwegbreite der Raumbedarf sowohl für Rollstuhlfahrer als auch für Kinderwagenführer unzureichend sei mit der Folge, dass die entsprechenden Personenkreise von vornherein wegen der geringen Breite des Gehweges auf die Fahrbahn ausweichen müssten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil der Einzelrichterin vom 13. September 2017 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die zulässige Klage sei unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 24. März 2017 sei rechtmäßig. Rechtsgrundlage für den Bescheid sei § 16 NStrG. Die Vorschrift setze die Benutzung der Straße im Gemeingebrauch voraus. Das sei hier der Fall. Die Absenkung des Gehwegs zur Herstellung einer Grundstückszufahrt sei im Rahmen des Gemeingebrauchs in der besonderen Form des Anliegergebrauchs erfolgt. Die Klägerin könne nicht einwenden, dass der abgesenkte Gehweg der DIN 18024-1 nicht vollumfänglich entspreche. Maßgeblich für den Kostenerstattungsanspruch sei, dass die Herstellung oder der Ausbau des die Mehrkosten verursachenden Straßenteils erforderlich sei. Davon sei hier auszugehen. Die Zuwegung zu den Parkplätzen, die die Geschäftsführerin der Klägerin auf ihrem Grundstück für die Nutzung durch die Klägerin eingerichtet habe, sei nur durch eine Absenkung des Gehwegs möglich. Die Baumaßnahme diene damit ohne Einschränkungen dem Anliegergebrauch der Klägerin. Auf Nutzungseinschränkungen, die Dritte bei der Ausübung ihres Gemeingebrauchs auf der Fläche nunmehr erleiden, könne sich die Klägerin nicht berufen. Selbst wenn die Klägerin sich grundsätzlich auf die nicht DIN-gerechte Ausführung berufen könnte, wäre ihr dies unter dem Aspekt des Rechtsmissbrauchs verwehrt. Denn der Umstand, dass der Gehweg einen Neigungswinkel von mehr als 6 % habe, liege ausschließlich in ihrer Sphäre. Durch den frühen Baubeginn an den Parkplätzen noch vor Beginn der Arbeiten an dem Gehweg seien bei den Parkplätzen Fundamente geschaffen worden, die eine Absenkung der gesamten Anlage nicht mehr ermöglicht hätten. Die Beklagte habe die Klägerin auch zutreffend als Kostenschuldnerin herangezogen. Aus der Sicht eines objektiven Dritten in der Position der Beklagten habe die Klägerin die Maßnahme veranlasst. Ihre Geschäftsführerin habe den Schriftverkehr mit der Beklagten über die Maßnahme durchgehend unter dem Briefkopf der Klägerin geführt. Es bestünden auch keine begründeten Zweifel daran, dass die Einrichtung der Kfz-Stellplätze dem Betrieb des Pflegeheims der Klägerin diene. Die von der Beklagten veranschlagten Kosten seien in voller Höhe zu erstatten, weil sie allein für die Neuerstellung der Grundstückszufahrt entstanden seien.
Auf Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 30. April 2018 (7 LA 114/17) die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zugelassen.
Zur Begründung der Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin im Wesentlichen ihren erstinstanzlichen Vortrag. Ergänzend führt sie aus: Der von der Beklagten behauptete zeitliche Ablauf der Bauarbeiten auf und vor dem Grundstück A-Straße 11 sei in tatsächlicher Hinsicht nicht zutreffend. In dem der Straße zugewandten Bereich des Grundstücks hätten die Bauarbeiten zwischen Oktober 2015 und August 2016 geruht, weil es Unstimmigkeiten mit der Beklagten über die Ausgestaltung des Gehwegs gegeben habe. Die an den Gehweg anschließende Pflasterung der Stellplatzflächen sei im August 2016 durch das von ihr beauftragte Bauunternehmen {H.} durchgeführt worden. Dabei habe sich das Unternehmen an dem Höhenniveau des bereits hergestellten Gehwegs orientiert. Es sei demnach nicht so, dass die Arbeiten an dem Gehweg sich an vollendete Arbeiten an der Stellplatzanlage ausgerichtet hätten. Vielmehr habe sich umgekehrt die private Baumaßnahme nach den Gegebenheiten des vorhandenen Gehwegs gerichtet. Der Gehweg sei, wie bereits erstinstanzlich vorgetragen, mit einer den Regeln der Technik widersprechenden Querneigung ausgebaut worden. In rechtlicher Hinsicht sei zu berücksichtigen, dass sie, die Klägerin, lediglich Mieterin der Stellplatzanlage sei. Als Veranlasser der Baumaßnahmen an dem Gehweg sei grundsätzlich der Eigentümer des begünstigten Grundstücks anzusehen, hier also ihre Geschäftsführerin Frau {I.}r. Der aufwendigere Umbau des Gehwegs komme der Eigentümerin unmittelbar und dauerhaft zugute. Die Anlage einer Grundstückszufahrt stelle eine besondere Art des Gemeingebrauchs in der Form des Anliegergebrauchs dar. Der Anliegergebrauch werde vom Grundstückseigentümer ausgeübt, demgegenüber sei der Mieter des Eigentümers nicht Anlieger. Er leite seinen Gebrauch lediglich vom Eigentümer ab. Im Rahmen des § 16 Satz 1 NStrG sei von einer objektbezogenen Veranlassung auszugehen. Veranlasser sei hier das Parkplatzgrundstück, um dessen Willen die Ausbaumaßnahme mit Mehraufwendungen durchgeführt worden sei. Es komme nicht darauf an, wer einen entsprechenden Antrag gestellt habe. Zumindest hätte die beklagte Gemeinde ein Auswahlermessen ausüben und abwägen müssen, ob sie die Mieterin oder die Eigentümerin in Anspruch nehmen will. Eine solche Ermessensausübung sei unterblieben.Des Weiteren führt die Klägerin an, als Trägerin der Straßenbaulast habe die Beklagte dafür einstehen müssen, dass ihre Straße den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genüge. Eine bautechnisch mangelhafte Baumaßnahme könne nicht kostenmäßig auf den Erstattungspflichtigen abgewälzt werden. Ein rechtsmissbräuchliches Verhalten könne ihr, der Klägerin, nicht vorgeworfen werden. Auf die technische Ausführung der Gehwegabsenkung habe sie keinen Einfluss genommen. Ihre Geschäftsführerin habe sich vom 15. August bis 31. August 2015 im Urlaub befunden und habe von den Arbeiten am Gehweg nichts mitbekommen. Erst nach Ausführung der Gehwegarbeiten seitens der Beklagten habe sie, die Klägerin, das Bauunternehmen {J.}r mit den Bauarbeiten an der Stellplatzanlage beauftragt. Zu berücksichtigen sei weiterhin, dass § 16 Satz 1 NStrG eine Benutzung der Straße im Rahmen des Gemeingebrauchs voraussetze. Es sei gerechtfertigt, Mehrkosten für die Anlegung von Zufahrten zu privaten Grundstücken dem Anlieger aufzuerlegen. Gehe es jedoch nicht um die Herstellung einer Grundstückszufahrt, die die Erschließung des Grundstücks durch ein Herauffahrenkönnen ermöglichen solle, sondern um die Schaffung einer Befahrbarkeit eines Grundstücks auf dessen gesamter Breite, so habe dies nichts mehr mit dem grundrechtlich nach Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützten Anliegergebrauch zu tun. Eine solche Maßnahme gehe deutlich über den Anliegergebrauch hinaus. So sei es auch hier. Die Beklagte habe den Gehweg auf einer Länge von 22 m nicht wegen eines intensivierten Gemeingebrauchs des Anliegergrundstücks geändert. Eine Absenkung auf einer Länge von 22 m stelle keine Zufahrt zum Grundstück mehr dar, sondern diene dem Befahren der sieben Stellplätze. Es liege kein Gemeingebrauch der öffentlichen Straße vor.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und den Bescheid der Beklagten vom 24. März 2017 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte verteidigt das erstinstanzliche Urteil und hält den angefochtenen Bescheid vom 24. März 2017 für rechtmäßig. Es werde bestritten, dass die Bauarbeiten des Bauunternehmens {H.} auf dem Grundstück A-Straße 11 zwischen Oktober 2015 und August 2016 geruht hätten, dass die Pflasterung der Parkplatzfläche erst im August 2016 vorgenommen worden sei und dass es Unstimmigkeiten über die Ausgestaltung des Gehwegs gegeben habe. Richtig sei vielmehr, dass die Klägerin erklärt habe, dass die Baumaßnahme bis spätestens 30. September 2015 abgeschlossen sein sollte. Aufgrund des von der Klägerin erzeugten Zeitdrucks habe sie, die Beklagte, sodann die Baumaßnahmen an dem Gehweg in Auftrag gegeben und durchführen lassen. Der von der Klägerin erwähnte Baustopp sei einzig und allein von ihr selbst zu verantworten. Die Breite des Gehweges betrage im hier relevanten Bereich weniger als 1 m. Der Gehweg habe bereits vor der Baumaßnahme nicht den technischen Richtlinien entsprochen. Es werde bestritten, dass der Gehweg an seiner Nordseite - zum privaten Anliegergrundstücks hin - hätte abgesenkt werden können.
Mit der Klägerin sei auch die richtige Kostenschuldnerin in Anspruch genommen worden. Dies ergebe sich nicht aus ihrer Eigenschaft als Mieterin, sondern als Veranlasserin der streitgegenständlichen Baumaßnahme. In § 16 NStrG werde nicht auf die Benutzung der Straße durch den Anlieger abgestellt, sondern einzig und allein auf die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Zwischen der Anliegernutzung und Anliegereigenschaft und der Sondernutzung bestehe kein zwingender Zusammenhang. Selbstverständlich zähle auch der Grundstücks-/Wohnungsmieter zu den Anliegern der Straße, über die er zu seinem Grundstück bzw. seiner Wohnung gelange. Gegen die Annahme, wonach als Schuldner des gesetzlichen Erstattungsanspruchs nur der Eigentümer des begünstigten Grundstücks angesehen werden könne, spreche auch der Umstand, dass Folge dieser Auffassung wäre, dass ein Eigentümer, auch ohne dass er Antragsteller der aufwendigeren Herstellung oder des Ausbaus der Straße sei, zu etwaigen Mehrkosten herangezogen werden würde. Dem sei nicht zu folgen. Der Verweis der Klägerin auf eine objektbezogene Veranlassung überzeuge in diesem Zusammenhang nicht. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht einen Verstoß der Klägerin gegen Treu und Glauben sowie einen Rechtsmissbrauch festgestellt. Die Klägerin habe mit ihrem Vorbringen der schnellstmöglichen Herstellung der Anlagen einen erheblichen Zeitdruck ausgelöst.
Sofern die Klägerin die Auffassung vertrete, dass eine Bordsteinabsenkung von 22 m nicht angezeigt gewesen sei, sei anzumerken, dass die Klägerin selbst die Bordsteinabsenkung auf einer Länge von etwa 21 m gewünscht habe. Es sei rechtsmissbräuchlich und verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn die Klägerin einerseits eine Bordsteinabsenkung auf voller Länge wünsche und andererseits sich im anschließenden Verfahren darauf berufe, dass es hierfür einer - nicht zustande gekommenen - vertraglichen Regelung bedurft hätte. Im Falle eines negativen Ausgangs des Berufungsverfahrens werde sie, die Beklagte, zu erwägen haben, ob es nicht sinnvoll sei, den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen, um zumindest ein den technischen Vorschriften entsprechendes Quergefälle zu erreichen. Eine Verbreiterung des Gehweges scheide allerdings mangels vorhandener Straßenbreite aus.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin hat in der Sache Erfolg.
Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 24 März 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte hat die Klägerin gemäß § 16 Satz 1 NStrG zu den Kosten für die Absenkung des Gehwegs vor dem Grundstück A-Straße 11 in A-Stadt herangezogen. § 16 NStrG regelt die sogenannte Mehrkostenvergütung. Nach seinem Satz 1 hat, wenn eine Straße wegen der Art des Gemeingebrauchs durch einen anderen aufwendiger hergestellt oder ausgebaut werden muss, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht, der andere dem Träger der Straßenbaulast die Mehrkosten für den Bau und die Unterhaltung zu vergüten und ihm hierfür auf Verlangen angemessene Vorschüsse oder Sicherheiten zu leisten.
1. Der Erstattungsanspruch der Beklagten scheitert hier bereits daran, dass die streitbefangene Absenkung des Gehwegs vor dem Grundstück A-Straße 11 nicht durch eine allgemein gebräuchliche Nutzung bedingt ist. Gemeingebrauch ist der nach § 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG jedermann im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften zum Verkehr gestattete Gebrauch der Straße. Kein Gemeingebrauch liegt nach § 14 Abs. 1 Satz 3 NStrG vor, wenn jemand die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt. Letzteres ist hier der Fall. Die gemeingebräuchliche Nutzung des Gehwegs besteht aus dem Fußgängerverkehr (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung - StVO -) sowie der - untergeordneten - verkehrsmäßigen Nutzung durch sonstige Verkehrsteilnehmer (vgl. u. a. §§ 2 Abs. 5, 12 Abs. 4a, 24 StVO). Das Überqueren des Gehwegs mit Kraftfahrzeugen gehört grundsätzlich nicht dazu. Wird ein Gehweg - wie hier - mit Kraftfahrzeugen befahren, um auf ein angrenzendes (Privat-)Grundstück zu gelangen, liegt eine gemeingebräuchliche Nutzung nicht mehr vor, denn die widmungsgemäße Bestimmung des Gehwegs besteht nicht darin, für anliegende Grundstücke Befahrungsmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge zu schaffen oder zu erleichtern. Bei einer derartigen Straßennutzung handelt es sich um eine Sondernutzung.
Abweichendes gilt lediglich für den Bereich der Zufahrten und Zugänge. Im Anwendungsbereich des Niedersächsischen Straßengesetzes gelten Zufahrten und Zugänge zu Landes- und Kreisstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung im Sinne des § 18, wenn sie neu angelegt oder geändert werden (§ 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG). Für die Zufahrten und Zugänge zu den Gemeindestraßen sowie den innerörtlichen Landes- und Kreisstraßen folgt demgemäß im Umkehrschluss, dass sie grundsätzlich der gemeingebräuchlichen Nutzung zugeordnet werden. Dies gilt allerdings nicht uneingeschränkt, sondern in Bezug auf Zufahrten und Zugänge, die nach den Grundsätzen des Anliegergebrauchs zur Erschließung des Anliegergrundstücks erforderlich sind. Der erkennende Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 18. Juli 2012 (7 LB 29/11, NordÖR 2012, 463) ausgeführt:
„Die Gewährleistung des Anliegergebrauchs, der die Zulässigkeit von Zufahrten von privaten Grundstücken auf öffentliche Straßen betrifft, richtet sich nach den einfachgesetzlichen Bestimmungen des Straßenrechts, das insoweit im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt und dessen Regelungsgehalt das Nachbarschaftsverhältnis zwischen Straße und angrenzenden Grundstücken umfasst (BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 - 4 VR 7.99 -, NVwZ 1999, 1341). Die Beurteilung der Zulässigkeit einer weiteren Zufahrt kann daher nicht unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG abgeleitet werden (so noch BVerwG, Urt. v. 18.10.1974 - IV C 4.72 -, juris), sondern ist in Niedersachsen aus einer Abgrenzung der gesetzlichen Regelungen in § 14 NStrG, der den Gemeingebrauch definiert, und § 18 NStrG zu gewinnen, der eine darüber hinausgehende Benutzung der Straße als Sondernutzung qualifiziert. § 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG - auf den das Verwaltungsgericht für seine Auslegung zurückgreift - stellt lediglich eine Sonderregelung für neue Zufahrten dar, die zu Landes- und Kreisstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten angelegt werden. Um eine derartige Zufahrt geht es vorliegend nicht. Sie "gelten" im Übrigen als Sondernutzung, werden also - fiktiv - den erlaubnispflichtigen Straßennutzungen i.S.d. § 18 NStrG gleichgestellt, um die von ihnen ausgehende Verkehrsbeeinträchtigung bei diesen Straßenkategorien für die Zukunft durch ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu regulieren. Demgegenüber bleiben vorhandene Zufahrten zu den genannten Straßen unberührt. Sie genießen grundsätzlich Bestandsschutz und können nur nach Maßgabe des § 20 Abs. 7 NStrG geschlossen werden, wenn das Grundstück eine anderweitige ausreichende Verbindung zu dem öffentlichen Straßennetz besitzt. Aus diesem Normzusammenhang erschließt sich, dass auch § 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG lediglich Zufahrten meint, die nach den Grundsätzen des Anliegergebrauchs zur Erschließung erforderlich sind und nicht weitere zusätzliche Zufahrten zu einem Grundstück, weil es sinnlos wäre, eine Sondernutzungserlaubnis für Zufahrten zu gewähren, die nach § 20 Absatz 7 NStrG wieder geschlossen werden müssten (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 ff.; Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl. 2000, § 20 Rn. 4)…
Die Anlage von Zufahrten von privaten Grundstücken zur öffentlichen Straße wird traditionell als Verwirklichung des Gemeingebrauchs in der besonderen Form des Anliegergebrauchs angesehen (BVerwG, Urt. v. 15.12.1972 - IV C 112.68 -, NJW 1973, 913, 914; Nds. OVG, Urt. v. 27.06.1963 - I A 145/62 -, OVGE MüLü 19, 356, 357), die mit seiner Wegeunterhaltungspflicht korrespondierte (Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 10). Mit der Veränderung des Verkehrs, insbesondere dem Aufkommen des modernen Massenindividualverkehrs, geht eine zunehmende Tendenz einher, die Rechte der Straßenanlieger auf Herstellung und Gestaltung von Zufahrten zu beschränken (Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 10-13.8). Das Fernstraßengesetz schließt die Anlegung von Zufahrten von Autobahnen zu privaten Grundstücken aus (BVerwG, Urt. v. 24.09.1982 4 C 36.79 -, NJW 1983, 1747f.; Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 34) und macht sie bei Bundesstraßen außerorts von einer Sondernutzungserlaubnis abhängig (§ 8a FStrG); gleiches gilt für Zufahrten zu Landes- und Kreisstraßen nach dem Niedersächsischen Straßengesetz (§ 20 Abs. 2 NStrG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist grundgesetzlich nur noch der Kernbereich der Erschließungsinteressen des Grundstückseigentümers durch Art. 14 GG vor straßenrechtlichen Veränderungen geschützt (BVerfG, Beschl. v. 10.06.2009 - 1 BvR 198/08 -, NVwZ 2009, 1426). In der Rechtsprechung ist zudem anerkannt, dass das Recht des privaten Grundstückseigentümers auf Anlage einer Straßenzufahrt durch den Grundsatz der Gemeinverträglichkeit begrenzt wird und auch im Innenbereich eine Zufahrt unzulässig sein kann, wenn sie zur Nutzung des Grundstücks nicht erforderlich ist oder zu einer konkreten Verkehrsgefährdung führt (BVerwG, Urt. v. 15.12.1972 aaO; Nds. OVG, Urt. v. 27.06.1963, aaO; Meck.-Vorp. OVG, Beschl. v. 11.04.2008 - 1 L 251/07 -, juris Rn. 10; Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 37). Voraussetzung für den Anliegergebrauch ist immer das besondere Angewiesensein des Grundeigentums auf das Vorhandensein und die Benutzung der Straße (BVerwG, Urt. v. 15.12.1972, aaO). Der grundrechtlich geschützte Kernbereich des Anliegergebrauchs reicht nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Der gegenüber dem schlichten Gemeingebrauch gesteigerte Anliegergebrauch erstreckt sich daher nur auf den notwendigen Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von ihr (BVerwG, Urt. v. 08.09.1993 - 11 C 38.92 -, juris Rn. 12). Nicht auf die Schaffung einer eigenen ausschließlich auf seinem Grundstück gelegenen Zufahrt angewiesen ist etwa, wer es über eine gemeinsame Zufahrt mit anderen Grundstücken erreichen kann (Sächs. OVG, Beschl. v. 10.11.2009 - 1 A 764/08 -, juris Rn. 9). Auch innerhalb der geschlossenen Ortslage ist mithin nicht schlechthin jedermann unter Berufung auf den Gemeingebrauch berechtigt, eine Zufahrt zu einer Gemeindestraße anzulegen, zu verändern oder dauernd zu benutzen, sondern nur derjenige, der ihrer bedarf, um sein an der Straße gelegenes Grundstück von dieser Straße aus zu erschließen (Hess. VGH, Beschl. v. 18.11.1991 - 2 TH 2280/91 -, juris Rn. 24)…
Aus der dem Anliegergebrauch innewohnenden immanenten Beschränkung des Rechts auf Anlage einer Zufahrt zur Straße im Sinne des "Angewiesenseins" folgt mithin, dass der Grundstückseigentümer grundsätzlich nicht berechtigt ist, seine Zufahrt etwa über die gesamte Frontbreite seines Grundstücks zur Straße zu erstrecken, wenn hierfür nicht spezifische Gründe vorliegen (a. A. VG Würzburg, Urt. v. 31.03.2009 - W 4 K 08.2267 -, juris). Hätte der Grundstückseigentümer es in der Hand, die gesamte Frontbreite seines Grundstücks als Zufahrt zu gestalten, würden die Parkflächen im davorliegenden öffentlichen Straßenraum - aufgrund der Notwendigkeit, diese "Zufahrt" freizuhalten (§ 12 Abs. 3 StVO) - weitgehend wegfallen. Dies würde Parkprobleme für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger sind und nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, zur Folge haben. Gerade in innerörtlichen Bereichen, in denen Geschäftsinhaber vor ihren Geschäftsgebäuden Kundenparkplätze einzurichten beabsichtigen, könnte dies in vielen Fällen zum Entfallen von notwendig der Allgemeinheit zur Verfügung stehenden Parkflächen im Straßenbereich führen. Auch die Leichtigkeit der Parkplatzsuche gehört, wie der ruhende Verkehr selbst, indes zu jenen verkehrlichen Belangen, die mit dem Topos von der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs als maßgeblichem Ziel des Straßenrechts verknüpft sind. Die Breite der Zufahrt zur öffentlichen Straße muss sich demnach auf das beschränken, was zur Erreichung des Grundstücks mit Fahrzeugen erforderlich ist. Insoweit ist allerdings nicht allein auf die Erreichbarkeit mit Pkw abzustellen, vielmehr wird regelmäßig auch die Zugänglichkeit für Lkw mit in den Blick zu nehmen sein, da ein Gebäudeeigentümer hierauf angewiesen ist, etwa um größere Gegenstände wie Möbel und Küchen oder Baumaterial anliefern lassen zu können. Zufahrtsbreiten von 5 bis 6 Metern können daher regelmäßig noch nicht als unzulässig angesehen werden. Eine unnötig breite Zuwegung wie auch eine überhaupt unnötige Zufahrt stellt aber eine Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs für jedermann auf der Straße dar, die der Straßenbaulastträger - abhängig von der konkreten Situation - nicht ohne weiteres hinnehmen muss und die im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens präventiv zu prüfen schon deshalb erforderlich ist, weil dem Straßenbaulastträger ansonsten der Überblick über den im Straßenrandbereich zur Verfügung stehenden Parkraum verloren zu gehen drohte.“
Nach diesen Maßstäben ergibt sich für die streitige Gehwegabsenkung, dass sie nicht wegen der Art des Gemeingebrauchs durch einen anderen erforderlich ist. Die Absenkung vor dem Grundstück A-Straße 11 dient nicht der Herstellung einer vom Anliegergebrauch gedeckten Zufahrt, ihr Zweck besteht vielmehr darin, die auf dem Grundstück angelegten sieben Stellplätze von der Straße aus - über den Gehweg - mit Kraftfahrzeugen befahren zu können. Die Stellplätze sind sämtlich straßenseitig angelegt. Durch ihre Anordnung in Reihe und quer zur Straße ist es möglich, sie direkt von der Straße aus anzusteuern. Damit dies in verkehrsgerechter Weise geschehen kann, hat die Beklagte den Gehweg über die volle Breite des Grundstücks A-Straße 11 von etwa 22 m abgesenkt, wobei die Stellplätze ca. 18,50 m breit sind (6 x 2,50 m und 1 x 3,50 m). In diesem Umfang geht die Absenkung des Gehwegs über das Maß einer rein zufahrtsbedingten Absenkung oder Anpassung des Gehwegs hinaus. Der Anliegergebrauch begründet - wie dargelegt - ein Recht auf Zugänglichkeit des Grundstücks, nicht aber eine maximale bauliche Ausnutzbarkeit oder die Bequemlichkeit und Leichtigkeit des Zu- und Abgangs (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.08.1982 - 4 C 58.80 -, DVBl 1982, 1098; Urteil des Senats vom 18.07.2012, a. a. O.).
Soweit am westlichen Rand des Anliegergrundstücks neben den sieben Stellplätzen eine 3 m breite Einfahrt mit einer auf das Grundstück führenden Rampe eingerichtet worden ist, führt dies im Ergebnis zu keiner abweichenden Beurteilung. Zwar dürfte die Einfahrt eine dem Anliegergebrauch zuzuordnende Zufahrt darstellen, denn ausweislich des Kartenmaterials (vgl. Lageplan Gerichtsakte Bl. 27 f.) handelt es sich bei ihr - wohl - um die einzige wegemäßige Verbindung, die ein Befahren des Grundstücks mit Kraftfahrzeugen ermöglicht. Insoweit spricht Erhebliches dafür, dass die durch die Gehwegabsenkung vor der Einfahrt entstandenen Kosten grundsätzlich über einen Mehrkostenvergütungsanspruch nach § 16 NStrG in Ansatz gebracht werden könnten. Die Beklagte hat eine auf die Einfahrt bezogene Abrechnung indes nicht vorgenommen. Sie hat die Gehwegabsenkung vor dem Grundstück A-Straße 11 als einheitliche Baumaßnahme durchgeführt und deren Kosten einheitlich gegenüber der Klägerin abgerechnet. In dem Bescheid vom 24 März 2017 hat sie den Erstattungsanspruch ausdrücklich mit dem Hinweis darauf begründet, dass auf den Flurstücken 163 und 164 der Flur 20 - also auf dem Grundstück A-Straße 11 - nach Angaben der Klägerin Stellplätze für Mitarbeiter/innen und Besucher/innen ihres Pflegeheims, {F.}, entstehen sollten. Für eine (Teil-)Abrechnung von Kosten, die sich auf den Teil des Gehwegs in Höhe der Einfahrt auf das Grundstück beziehen könnten, bietet der Bescheid keine Grundlage. Es ist auch nicht Aufgabe des Berufungsgerichts, aus den mit dem Kostenbescheid vom 24. März 2017 geltend gemachten Kosten in Höhe von 2.886,46 €, die die Beklagte auf die Errichtung der Stellplatzanlage bezogen hat, den Kostenaufwand zu ermitteln, der auf die Absenkung des Gehwegs im Bereich der Einfahrt entfallen sein könnte. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, könnte die Beklagte daraus nicht ableiten, der Kostenbescheid vom 24. März 2017 sei zumindest in Höhe eines auf den Gehweg vor der Grundstückseinfahrt bezogenen Teilbetrags rechtmäßig. Denn der Kostenbescheid ist auch aus den nachfolgend angeführten Gründen rechtswidrig.
2. Voraussetzung für den Anspruch auf Mehrkostenvergütung ist (weiterhin), dass die Straße wegen der Art des Gemeingebrauchs „aufwendiger hergestellt oder ausgebaut werden muss, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht“. Die Begriffe des aufwendigeren Herstellens oder des aufwendigeren Ausbaus implizieren, dass die erforderlichen Bauarbeiten fachgerecht durchgeführt werden und der Zustand der Straße nach Durchführung der Arbeiten den Anforderungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs entspricht. Mithin dürfen die Arbeiten nicht den anerkannten Regeln der Technik widersprechen. Wegen der bautechnischen Sicherheit gilt nichts anderes, als es auch sonst im Rahmen der Straßenbautätigkeit der Straßenbaulastträgers der Fall ist. Nach § 10 Abs. 2 NStrG haben die Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, dass ihre Bauten technisch allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen. Die Anforderungen an die Sicherheit und Ordnung richten sich insoweit nach den anerkannten Regeln der Technik, zu denen auf der untergesetzlichen Ebene unter anderem technische Richtlinien, Merkblätter oder auch DIN-Vorschriften gehören können (vgl. Dünchheim in: Marschall, FStrG, 6. Aufl., § 4 Rn. 10; Wendrich, NStrG, 4. Aufl., § 10 Rn. 8; Häußler in: Zeitler, BayStrWG, Stand: März 2019, Art. 9 Rn. 36 ff.). Zwar ist der Wortlaut des § 16 NStrG in dieser Hinsicht nicht eindeutig und lässt es auch als möglich erscheinen, dass das Risiko einer nicht fachgerechten Ausführung der aufwendigeren Herstellung oder des aufwendigeren Ausbaus der Straße bei dem begünstigten „anderen“ liegt. Allerdings würde diese Risikoverteilung im Rahmen der gemeingebräuchlichen Straßennutzung zu Wertungswidersprüchen im Vergleich zur Sondernutzung führen. Die Inanspruchnahme der nach § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG erlaubnispflichtigen Sondernutzung ist für den Erlaubnisnehmer unter anderem mit den in § 18 Abs. 4 NStrG aufgeführten Pflichten verbunden. Dem Erlaubnisinhaber wird danach, soweit die Sondernutzung mit einer baulichen Maßnahme verbunden ist, die Pflicht zur ordnungsgemäßen sowie den anerkannten Regeln der Technik entsprechenden Durchführung der Baumaßnahme übertragen, und zwar auf eigene Kosten. Im Anwendungsbereich des § 16 NStrG würde der andere, dessen gemeingebräuchliche Nutzung eine aufwendigere Herstellung oder einen aufwendigeren Ausbau erfordert, gegenüber einem Inhaber einer Sondernutzungserlaubnis benachteiligt, wenn er zwar wie der Erlaubnisnehmer für die spezielle bauliche Gestaltung der Straße die Mehrkosten übernehmen, gleichzeitig aber hinnehmen müsste, wenn die Gestaltung nicht den sonst zu beachtenden technischen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung entspricht. Für das Entstehen des Anspruchs auf Mehrkostenvergütung ist deshalb erforderlich, dass der Träger der Straßenbaulast bei den erforderlichen Baumaßnahmen die bautechnischen Sicherheitsanforderungen entsprechend § 10 Abs. 2 NStrG beachtet. Das ist hier nicht geschehen.
Die Klägerin beanstandet zu Recht, dass der Gehweg vor dem Grundstück ihrer Geschäftsführerin (A-Straße 11) nach den Bauarbeiten, die die Beklagte durch das von ihr beauftragte Bauunternehmen hat durchführen lassen, ein zu starkes Quergefälle aufweist. Nach den Vorgaben der von der Klägerin in Bezug genommenen DIN 18024-1 (Barrierefreies Bauen - Teil 1: Straßen, Plätze, Wege, öffentliche Verkehrs- und Grünanlagen sowie Spielplätze, Ausgabe 1988-01) darf ein Gehweg ein Quergefälle von nicht mehr als 2 % aufweisen, im Bereich von Grundstückszufahrten von höchstens 6 %. Die DIN 18024-1 wurde mittlerweile durch die DIN 18040-3 (Barrierefreies Bauen - Planungsgrundlagen - Teil 3: Öffentlicher Verkehrsraum und Freiraum, Ausgabe 2014-12) abgelöst. Nach der DIN 18040-3 darf die Querneigung der Fußgängerwege maximal 2 % betragen bei Vorhandensein einer Längsneigung und 2,5 % ohne Längsneigung. Für den Sonderfall der Grundstückszufahrten über Gehwege wird eine stärkere Querneigung nicht (mehr) akzeptiert, d. h. die maximale Querneigung des Gehwegs darf auch hier nicht ausnahmsweise überschritten werden. Stattdessen wird auf die Möglichkeit eines Höhenausgleichs im Sicherheitsraum zwischen Gehbahn und Fahrbahn bzw. an sehr schmalen Gehwegen durch Schrägbordsteine oder Rollborde verwiesen. Den sich daraus ergebenden Anforderungen an das Querprofil wird der Gehweg vor dem Grundstück A-Straße 11 nicht gerecht. Nach dem Vorbringen der Klägerin wurde der Gehweg hier weitaus stärker abgeschrägt und weist nach dem Umbau ein Quergefälle von zum Teil mehr als 15 % auf. Die Beklagte stellt dies nicht in Abrede und räumt selbst ein, dass der Ausbau nicht den einschlägigen DIN-Vorgaben entspricht. Dass das Quergefälle des Gehwegs nicht den anerkannten Regeln der Technik genügt, kann danach als feststehend zugrunde gelegt werden, ein weiterer Aufklärungsbedarf besteht insoweit nicht. Ob sich dieser Befund auch aus den „Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen“ der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (RASt 06, Ausgabe 2006) ergibt, kann dahinstehen. Dort heißt es zu den Anlagen für den Fußgängerverkehr im Hinblick auf die Elemente für Barrierefreiheit (S. 81 f.), dass die Benutzung straßenbegleitender Gehflächen für Behinderte durch die Beachtung bestimmter Punkte erleichtert werden soll. Zu diesen Punkten gehören unter anderem geringe Neigungen (0,5 % bis maximal 3,0 %) (gesamte Schrägneigung, z. B. an Grundstücksausfahrten mit Gehwegabsenkung). Die RASt 06 geben indes keine starren Maßstäbe vor und schließen Abweichungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls nicht aus (Beschluss des Senats vom 06.10.2015 - 7 LA 40/15 -, n. v.). Es mag deshalb zweifelhaft erscheinen, ob die RASt 06 den Stand der Technik wiedergeben (so VG Braunschweig, Urteil vom 16.04.2013 - 6 A 64/11 -, juris) bzw. bei einem Zurückbleiben hinter deren Empfehlungen ohne Weiteres auf einen nicht den anerkannten Regeln der Technik entsprechenden Ausbau geschlossen werden kann. Dies kann hier dahinstehen, weil - wie dargelegt - der Gehweg jedenfalls mit Blick auf seine nicht DIN-gerechte Querneigung nicht den anerkannten Regeln der Technik entspricht.
Die Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg darauf berufen, der Gehweg habe bereits vor den Umbauarbeiten nicht den DIN-Vorgaben entsprochen, weil er nur 1 m breit (gewesen) sei und damit weder den Mindestplatzbedarf für barrierefreies Bauen von > 1,80 m noch die nach den RASt 06 empfohlene Regelbreite von 2,50 m aufweise. Soweit der Gehweg nicht über eine den anerkannten Regeln der Technik entsprechende Breite verfügt bzw. verfügt hat, rechtfertigt das nicht, diesem Mangel einen bautechnisch unzureichenden Ausbau auf Kosten des anderen im Sinne von § 16 NStrG hinzuzufügen. An der den genannten DIN-Vorgaben widersprechenden Querneigung des Gehwegs ändert es nichts, dass der Gehweg nicht die gebotene Mindestbreite aufweist.
Ob Abweichendes gelten kann, wenn die Straße bzw. der Gehweg aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten nicht den technischen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung entsprechend hergestellt oder ausgebaut werden kann, bedarf keiner Vertiefung. Denn eine derartige Konstellation ist hier nicht gegeben. Soweit die Beklagte geltend macht, aufgrund der geringen Breite des Gehwegs von nur etwa 1 m und des Höhenunterschieds zu dem Grundstück A-Straße 11 sei es erforderlich gewesen, den Gehweg wie geschehen abzuschrägen, verfängt dieser Einwand nicht. Er führt nicht auf die zwingende Notwendigkeit des bautechnisch mangelhaften Quergefälles des Gehwegs. Wie dargelegt, wird in der DIN 18040-3 für den Bereich der sehr schmalen Gehwege auf die Verwendung von Schrägbordsteinen oder Rollborden verwiesen, durch die das aufgetretene Problem einer zu starken Querneigung hätte vermieden werden können. Davon abgesehen war die Beklagte nicht verpflichtet, den Gehweg höhengleich an das Niveau des Grundstücks A-Straße 11 anzubauen, selbst wenn er, was hier zugunsten der Beklagten unterstellt wird, erst im Anschluss an die Erstellung der Stellplatzanlage auf dem Grundstück A-Straße 11 ausgebaut worden sein sollte. Eine Verpflichtung, die Straße mit dem anliegenden Grundstück höhengleich zu verbinden, ist von der Straßenbaulast nicht umfasst. Wird ein Gehweg neu hergestellt oder wie hier ausgebaut, ist es grundsätzlich Sache des Straßenanliegers, eine herzustellende oder bereits bestehende Zufahrt bzw. Verbindung des Grundstücks mit der Straße dem Ausbauzustand anzupassen. Der Anliegergebrauch vermittelt dem Straßenanlieger kein Recht auf eine bestimmte Ausgestaltung der Verbindung des Grundstücks mit der Straße (BVerwG, Urteil vom 08.10.1976 - VII C 24.73 -, NJW 1977, 2367) und auch kein Recht auf ihren unveränderten Fortbestand. Der Straßenanlieger muss sich grundsätzlich auf Änderungen einer Zufahrt einstellen. Werden Zufahrten oder Zugänge durch die Änderung oder die Einziehung von Straßen unterbrochen oder wird ihre Benutzung erheblich erschwert, so hat der Träger der Straßenbaulast nach § 20 Abs. 5 Satz 1 NStrG einen angemessenen Ersatz zu schaffen oder soweit dies nicht zumutbar ist, eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten. Eine erhebliche Erschwerung kann indes nicht schon darin gesehen werden, dass die Zufahrtsmöglichkeit überhaupt geändert wird. Bleiben Zufahrten weiterhin benutzbar und wird nur die Möglichkeit des Zufahrens erschwert, führt dies nicht zu Ersatz- bzw. Entschädigungsansprüchen nach dieser Vorschrift (vgl. Wendrich, a. a. O., § 20 Rn. 7). Diese Grundsätze gelten erst recht, wenn wie hier eine Stellplatzanlage betroffen ist, die nicht vom Anliegergebrauch des Straßenanliegers umfasst ist. Einer Beweiserhebung zu der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob die Arbeiten an der Stellplatzanlage der Klägerin bereits fertiggestellt waren oder jedenfalls die Geländeoberkante vorgegeben war, als die Beklagte die Ausbauarbeiten an dem Gehweg hat durchführen lassen, bedarf es danach nicht. Denn auf die Frage kommt es nicht entscheidungserheblich an.
3. Der Senat vermag dem Verwaltungsgericht nicht darin zu folgen, das es der Klägerin unter dem Aspekt des Rechtsmissbrauchs verwehrt sei, sich auf eine nicht DIN-gerechte Ausführung des Gehwegs zu berufen. Das Verwaltungsgericht hat seine Auffassung damit begründet, dass der Umstand, dass der Gehweg nach Durchführung der Bauarbeiten einen Neigungswinkel von mehr als 6 % habe, ausschließlich in der Sphäre der Klägerin liege. Durch den frühen Baubeginn an den Parkplätzen noch vor Beginn der Arbeiten an dem Gehweg seien bei den Parkplätzen Fundamente geschaffen worden, die eine Absenkung der gesamten Anlage nicht mehr ermöglicht hätten. Dem kann unabhängig davon, dass der zeitliche Ablauf der Arbeiten an dem Gehweg einerseits und der Stellplatzanlage der Klägerin andererseits - wie dargelegt - von den Beteiligten unterschiedlich geschildert wird, nicht gefolgt werden. Die Klägerin hat die bautechnische Verantwortung für die Umbaumaßnahmen nicht übernommen. Diese lag gemäß § 10 Abs. 2 NStrG bei der Beklagten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin die nicht DIN-gerechte Ausführung der Bauarbeiten an dem Gehweg maßgeblich bestimmt hätte. Der beigezogene Verwaltungsvorgang der Beklagten gibt dafür nichts her. Eine Verantwortlichkeit der Klägerin für die ordnungsgemäße Durchführung der Arbeiten an dem Gehweg hätte bestanden, wenn sie die Baumaßnahme nach Maßgabe des § 18 Abs. 4 Satz 1 NStrG selbst durchgeführt hätte. Sie wäre dann verpflichtet gewesen, die Arbeiten an dem Gehweg so durchzuführen, dass sie den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung sowie den anerkannten Regeln der Technik genügen. Um eine Ersatzvornahme der Umbauarbeiten durch den Inhaber einer Sondernutzungserlaubnis geht es hier aber nicht. Dass die Gehwegabsenkung von der Klägerin begehrt wurde und sie im Laufe des Verwaltungsverfahrens auf eine zügige Umsetzung der Bauarbeiten hingewirkt hat, ist insoweit unerheblich und lässt ihren nach Abschluss der Bauarbeiten erhobenen Einwand, der Gehweg weise ein zu starkes Quergefälle auf, nicht als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Ebenso wenig führt der zeitliche Ablauf der Bauarbeiten auf einen Rechtsmissbrauch der Klägerin. Der Einwand, durch den frühen Baubeginn an den Stellplatzflächen seien vollendete Tatsachen geschaffen worden und es sei erforderlich gewesen, den Gehweg an das vorgefundene Niveau der Stellplatzanlage anzupassen, überzeugt aus den bereits dargelegten Gründen nicht. Anstelle des Ausbaus mit einer den DIN-Vorgaben nicht entsprechenden Querneigung hätte die Verwendung von Schrägbordsteinen oder Rollborden, gegebenenfalls auch ein Anschluss des Gehwegs an das Anliegergrundstück unterhalb des tatsächlich vorgefundenen Höhenniveaus in den Blick genommen werden können. Auch in diesem Zusammenhang kann es deshalb dahinstehen, dass die Klägerin den seitens der Beklagten behaupteten zeitlichen Ablauf der Bauarbeiten, nämlich dass der Gehweg an das bereits hergestellte Höhenniveau der Stellplatzanlage nachträglich angepasst worden sei, mit entgegenstehendem Vortrag in Abrede gestellt hat.
4. Der Kostenbescheid vom 24. März 2017 ist weiterhin zu beanstanden, soweit es die Auswahl der Klägerin als Kostenschuldnerin betrifft. Der Erstattungsanspruch nach § 16 Satz 1 NStrG richtet sich gegen den „anderen“, d. h. gegen denjenigen, dessen Art des Gemeingebrauchs erfordert, dass die Straße aufwendiger hergestellt oder ausgebaut wird, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht. Zur Erstattung verpflichtet ist grundsätzlich der Eigentümer des begünstigten Grundstücks (vgl. zu § 7a FStrG und vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen: BVerwG, Urteil vom 28.08.1987 - 4 C 54.83, 4 C 55.83 -, BVerwGE 78, 79; Bayerischer VGH, Urteil vom 23.04.1996 - 8 B 95.877 -, BayVBl 1996, 628; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.07.2000 - 11 A 3897/96 -, juris; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl., § 7a Rn. 3; Wiget in: Zeitler, a. a. O., Art. 14 Rn. 76). Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass dem Grundstückseigentümer die durch die Mehrkosten verursachende Baumaßnahme entstehenden Vorteile auf Dauer zufließen, während dies bei einem nur schuldrechtlich Berechtigten nicht ohne Weiteres unterstellt werden kann. Es ist deshalb gerechtfertigt, den Eigentümer zu einem Vorteilsausgleich heranzuziehen. Eigentümerin des hier in Rede stehenden Anliegergrundstücks A-Straße 11 ist nicht die Klägerin, Eigentümerin ist vielmehr ihre Geschäftsführerin Frau {I.}r. Die Beklagte hat dies nicht berücksichtigt. Sie hat davon abgesehen, die Grundstückseigentümerin wegen der Mehrkosten in Anspruch zu nehmen, obwohl der Prozessbevollmächtigte der Klägerin die Beklagte mit Schriftsatz vom 15. Februar 2016 - seinerzeit als Bevollmächtigter der Frau {I.}r - auf die Eigentumsverhältnisse ausdrücklich hingewiesen hatte.
Der Senat hält es zwar für erwägenswert, dass neben dem Eigentümer des begünstigten Grundstücks auch derjenige „anderer“ im Sinne des § 16 Satz 1 NStrG sein kann, der die aufwendigere Herstellung oder den aufwendigeren Ausbau der Straße auf der Grundlage einer schuldrechtlichen oder rein tatsächlichen Nutzung unmittelbar veranlasst. Nach dem Veranlasserprinzip, welches dem Anspruch nach § 16 Satz 1 NStrG zugrunde liegt, erscheint es jedenfalls nicht zwingend, den Kreis der „anderen“ ausschließlich auf den Eigentümer des begünstigten Grundstücks und gegebenenfalls sonstige dinglich Berechtigte zu beschränken, sondern eher naheliegend, auch denjenigen mit einzubeziehen, der die Vorteile tatsächlich begehrt bzw. willentlich nutzt (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.10.2017 - 11 A 1159/15 -, NVwZ-RR 2018, 294). Er spricht deshalb einiges dafür, dass die Beklagte die Klägerin als Erstattungspflichtige im Sinne des § 16 NStrG ansehen durfte. Denn die Klägerin ist mit Schreiben vom 19. März 2015 wegen der Herstellung von Kfz-Stellplätzen auf den Flurstücken 163 und 164 der Flur 20 (A-Straße 11) für das von ihr betriebene Pflegeheim an die Beklagte herangetreten und hat auch in der Folgezeit den Schriftwechsel mit der Beklagten wegen der von ihr begehrten Absenkung des Bordsteins bzw. des Gehwegs geführt (vgl. nur Schreiben vom 06.07.2015 und 02.09.2015). Sie, die Klägerin, hat demnach die Beklagte dazu veranlasst, den Gehweg vor dem Grundstück abzusenken. Aber selbst wenn man die Klägerin ebenfalls als „andere“ im Sinne des § 16 Satz 1 NStrG ansähe, wäre dadurch die - an dieser Stelle unterstellte - Erstattungspflicht der Geschäftsführerin der Klägerin als Eigentümerin des Grundstücks Hauptstraße 11 nicht entfallen. Entgegen der in der Berufungsverhandlung geäußerten Ansicht der Beklagten führt dies auf das Erfordernis einer Auswahlentscheidung. Die Beklagte hätte eine Auswahl zwischen den in Betracht gekommenen Erstattungspflichtigen vornehmen müssen. Sie hätte das ihr zustehende Auswahlermessen erkennen und ausüben müssen, wobei an die Ausübung keine gesteigerten Anforderungen zu stellen gewesen sind. Sie hätte sich ohne Weiteres von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen dürfen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.07.2000, a. a. O.; Sauthoff in Müller/Schulz, a. a. O., § 7a Rn. 3). Die Beklagte ist diesen Anforderungen nicht gerecht geworden. Zur Begründung der Inanspruchnahme der Klägerin heißt es in dem Bescheid vom 24. März 2017 lediglich, dass die Klägerin Anlass zu der Bordsteinabsenkung gegeben habe, so dass die entstandenen Kosten für die Bordsteinabsenkung von ihr zu erstatten seien. Ausführungen dazu, weshalb eine Inanspruchnahme der Geschäftsführerin der Klägerin nicht in Betracht gekommen sein soll, finden sich demgegenüber weder in dem Kostenbescheid selbst noch in den sonstigen Unterlagen des beigezogenen Verwaltungsvorgangs. Dass die Beklagte das ihr zustehende Auswahlermessen erkannt und ausgeübt hat, ist danach nicht ersichtlich. Dies führt auf einen Ermessensfehler (Ermessensausfall) mit der Folge, dass der Bescheid vom 24. März 2017 auch aus diesem Grund keinen Bestand haben kann.
5. Die Heranziehung zu den Mehrkosten kann nicht gemäß § 47 Abs. 1 VwVfG in eine Heranziehung nach § 18 Abs. 4 NStrG umgedeutet werden. Die Umdeutung kommt als Akt der Rechtserkenntnis zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.07.2006 - 6 C 20.05 -, BVerwGE 126, 254; Urteil vom 18.01.2017 - 8 C 1.16 -, BVerwGE 157,187; Urteil vom 19.09.2018 - 8 C 16.17 -, BVerwGE 163, 102). Vorliegend steht ihr entgegen, dass die Voraussetzungen für einen Kostenerstattungsanspruch nach § 18 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 NStrG nicht gegeben sind. Nach § 18 Abs. 4 NStrG hat der Erlaubnisnehmer, d. h. der Inhaber einer Sondernutzungserlaubnis, Anlagen so zu errichten und zu unterhalten, dass sie den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung sowie den anerkannten Regeln der Technik genügen. Arbeiten an der Straße bedürfen der Zustimmung des Trägers der Straßenbaulast. Der Erlaubnisnehmer hat auf Verlangen der für die Erlaubnis zuständigen Behörde die Anlagen auf seine Kosten zu ändern und alle Kosten zu ersetzen, die dem Träger der Straßenbaulast durch die Sondernutzung entstehen. Hierfür kann der Träger der Straßenbaulast angemessene Vorschüsse und Sicherheiten verlangen. Die Klägerin ist, soweit ersichtlich, nicht Inhaberin einer Sondernutzungserlaubnis zur Nutzung des Gehwegs an dem Grundstück A-Straße 11. Eine Inanspruchnahme aufgrund tatsächlicher Ausübung der Sondernutzung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28.09.1979 - 7 C 22.78 -, NJW 1980, 852) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Denn auch insoweit gilt, dass es gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 NStrG zunächst Sache der Klägerin gewesen wäre, die (nach Satz 2 zustimmungsbedürftigen) baulichen Maßnahmen an dem Gehweg selbst vorzunehmen oder vornehmen zu lassen. Die Beklagte hat diese primäre Handlungspflicht des Erlaubnisnehmers bzw. desjenigen, der die Sondernutzung tatsächlich ausübt, außer Acht gelassen. Davon abgesehen müsste die Beklagte sich auch bei einer auf § 18 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 NStrG gestützten Kostenheranziehung die nicht den anerkannten Regeln der Technik genügende Ausführung der Gehwegabsenkung und auch die fehlerhaft unterbliebene Ausübung des Auswahlermessens, bei der eine Inanspruchnahme der Geschäftsführerin der Klägerin als Eigentümerin des begünstigten Anliegergrundstücks hätte erwogen werden müssen, entgegenhalten lassen. Auf die zuvor gemachten Ausführungen, die entsprechend gelten, wird verwiesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 Abs. 5, 12 Abs. 4a, 24 StVO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung
§ 16 NStrG
§ 14 NStrG
§ 18 NStrG
§ 8a FStrG
§ 7a FStrG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 16 Satz 1 NStrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 NStrG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung
§ 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG
§ 20 Abs. 7 NStrG
§ 20 Absatz 7 NStrG
§ 20 Abs. 2 NStrG
§ 12 Abs. 3 StVO
§ 10 Abs. 2 NStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG
§ 18 Abs. 4 NStrG
§ 20 Abs. 5 Satz 1 NStrG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 NStrG
§ 47 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2012, 463
NVwZ 1999, 1341
BVerwGE 82, 185
NJW 1973, 913, 914
NJW 1983, 1747
NVwZ 2009, 1426
DVBl 1982, 1098
NJW 1977, 2367
BVerwGE 78, 79
BayVBl 1996, 628
NVwZ-RR 2018, 294
BVerwGE 126, 254
BVerwGE 157,187
BVerwGE 163, 102
NJW 1980, 852
7 LA 114/17
7 LB 29/11
4 VR 7.99
IV C 4.72
4 C 40.88
IV C 112.68
I A 145/62
4 C 36.79
1 BvR 198/08
1 L 251/07
11 C 38.92
1 A 764/08
2 TH 2280/91
4 K 08.22
4 C 58.80
7 LA 40/15
6 A 64/11
VII C 24.73
4 C 54.83
4 C 55.83
8 B 95.87
11 A 3897/96
11 A 1159/15
6 C 20.05
8 C 1.16
8 C 16.17
7 C 22.78