Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-25, Aktenzeichen 6 B 2104/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0225.6B2104.07.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO liegen nicht vor. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlich ist, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder dass die einstweilige Anordnung aus anderen Gründen nötig erscheint.
Der Senat entscheidet auf Grund einer Folgenabwägung. Dabei bleibt ungeklärt, ob das in der Hauptsache zu verfolgende Klagebegehren der Antragstellerin, nämlich festzustellen, dass sie nicht kraft Gesetzes am 1. Januar 2008 auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn übergegangen ist, voraussichtlich Erfolg haben wird oder nicht. Eine solche Vorgehensweise ist geboten, wenn die sich in der Hauptsache stellenden Rechtsfragen im Rahmen des Eilverfahrens nicht in der Weise vertiefend behandelt werden können, dass eine zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache möglich erscheint.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 640/96 -, ZBR 1996, 334, vom 27. Mai 1998 - 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, und vom 12. Mai 2005 - 1 BvR 569/05 -, NVwZ 2005, 927.
Das ist hier der Fall.
In der Hauptsache wird insbesondere zu prüfen sein, ob das Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NRW (Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in NRW vom 30. Oktober 2007, GVBl NRW, 482 - Eingliederungsgesetz -), dessen § 22 Abs. 1 nach dem Willen des Gesetzgebers einen Übergang der Antragstellerin auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn bewirkt haben soll, mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Eine solche Prüfung erfordert nach derzeitiger Einschätzung eine - dem Hauptsacheverfahren vorbehaltene - eingehende Befassung mit den folgenden Fragen:
Der Befugnis des Landesgesetzgebers, den Übergang der Beamten der Versorgungsverwaltung auf die im Eingliederungsgesetz näher bezeichneten kommunalen Körperschaften gesetzlich zu bestimmen, könnte § 128 BRRG entgegenstehen. Diese Vorschrift regelt den Übertritt und die Übernahme von Beamten bei der Umbildung von Körperschaften und in den Fällen, in denen Aufgaben von einer Körperschaft auf eine oder mehrere andere Körperschaften übergehen. Ob, wie der Antragsgegner meint, ein Fall des Art. 125a Abs. 1 GG vorliegt, § 128 BRRG durch landesrechtliche Vorschriften ersetzt werden kann und durch das Eingliederungsgesetz ersetzt worden ist, bedarf der näheren Untersuchung. Voraussetzung dafür ist, dass eine Vorschrift mit dem Inhalt des § 128 BRRG nach den grundgesetzlichen Regelungen über die Gesetzgebungskompetenz heute nicht mehr als Bundesgesetz erlassen werden könnte. Dies lässt sich nicht ohne eine vertiefte Auseinandersetzung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beantworten, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder überträgt. Was Statusrechte und -pflichten im Sinne dieser Norm sind und ob die von § 128 BRRG geregelten Sachverhalte hierunter fallen, ist bislang nicht abschließend geklärt. Bejaht man eine fortbestehende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, ist das Land nur in den engen Grenzen des Art. 125b Abs. 1 GG zur Gesetzgebung befugt. Unter dieser Voraussetzung wäre zu klären, ob § 128 BRRG Raum für die durch das Eingliederungsgesetz getroffenen Regelungen lässt.
Soweit danach noch von Bedeutung, bedarf es weiter der Prüfung, ob die Vorschriften des Eingliederungsgesetzes, die den gesetzlichen Übergang der Beamten auf die kommunalen Körperschaften regeln, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden Bestimmtheitsgebot genügen. Danach müssen gesetzliche Tatbestände so präzise formuliert sein, dass ein Normadressat, weil die Folgen für ihn vorhersehbar und berechenbar sind, sein Handeln darauf einrichten kann.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juli 1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, und vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130.
Ob das für die in Rede stehenden Regelungen zutrifft, ist nicht unzweifelhaft, weil sich in der überwiegenden Zahl der erfassten Fälle dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen lässt, welche Beamten auf welche Körperschaften übergehen. Das gilt auch für die Gruppe von Beamten, die bei der Bezirksregierung Münster Aufgaben der Widerspruchs- und Klagebearbeitung nach § 4 Eingliederungsgesetz wahrgenommen haben. Die Antragstellerin zählt zu dieser Gruppe.
§ 22 Abs. 1 Eingliederungsgesetz sieht vor, dass in diesen Fällen die Beamten auf die Landschaftsverbände übergehen, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist". Das wirft die Frage auf, welche Beamten von dem Übergang ausgenommen sein und welche auf welchen Landschaftsverband übergehen sollen.
Die in § 22 Abs. 2 Eingliederungsgesetz in Bezug genommenen Regelungen des § 9 Absätze 3 und 4 Eingliederungsgesetz beantworten diese Frage nicht. Allerdings sieht § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz vor, dass der Personalübergang auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vorbereitet wird. Ein solcher Zuordnungsplan ist vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) erstellt worden und lag zum Zeitpunkt des Aufgabenübergangs am 1. Januar 2008 vor. In diesem Zuordnungsplan wurden die einzelnen Beamten namentlich auf bestimmte Aufgabenträger verteilt. Sieht man den Zuordnungsplan als Konkretisierung des Gesetzestextes, stand im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs fest, welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte. Dass der Zuordnungsplan alle Bedenken gegen die Bestimmtheit des Eingliederungsgesetzes auszuräumen vermag, ist damit aber nicht gesagt. Das Verwaltungsgericht Minden hat in seinem Beschluss vom 28. Dezember 2007 im Verfahren 4 L 704/07 insoweit angenommen, das Eingliederungsgesetz stelle nicht sicher, dass der Zuordnungsplan den Betroffenen zugänglich sei. Die Zugänglichkeit sei nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die in Bezug genommene Regelung nach Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichne, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle angebe. Diesen Anforderungen genüge § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz nicht. Die Bedenken des Verwaltungsgerichts Minden sind nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen.
Nicht zweifelsfrei ist in diesem Zusammenhang außerdem, ob eine Maßnahme der Verwaltung in der gewählten Form in eine gesetzliche Regelung einbezogen werden und dadurch deren Inhalt mit festlegen darf. Als problematisch erscheint es, dass der Gesetzgeber einerseits der Verwaltung die Zuordnungen der Beamten im Einzelfall überlässt, er andererseits diese Entscheidungen aber gleichzeitig durch Einbindung des Zuordnungsplans in das Eingliederungsgesetz in den Rang eines formellen Gesetzes erhebt.
Wird unterstellt, dass die Einbindung des Zuordnungsplans in das Eingliederungsgesetz verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, könnte dessen ungeachtet der in Bezug genommene Zuordnungsplan seinerseits an Fehlern leiden, die es möglicherweise ausschließen, ihn als wirksame Grundlage für den Personalübergang am 1. Januar 2008 anzusehen. Ein solcher Fehler des Zuordnungsplans könnte, was das Verwaltungsgericht Münster in dem angefochtenen Beschluss angenommen hat, darin liegen, dass er ohne die erforderliche Zustimmung des Hauptpersonalrats für den Geschäftsbereich des MAGS zustande gekommen ist.
Nimmt man an, dass dies zutrifft, ist damit noch nicht geklärt, ob der Zuordnungsplan möglicherweise als vorläufige Regelung gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW rechtlich verbindlich war und aus diesem Grund wirksam in Bezug genommen werden konnte.
Die nach allem vorzunehmende Folgenabwägung ergibt, dass die begehrte einstweilige Anordnung nicht ergehen kann. Die Nachteile, die sich für die Antragstellerin ergäben, wenn sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass die gesetzliche Regelung unwirksam und sie deshalb nicht in den Dienst des Beigeladenen übergetreten ist, überwiegen nicht die Nachteile, die der Erlass einer einstweiligen Anordnung bei einem Unterliegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit sich brächte.
Erginge die einstweilige Anordnung, hätte die Antragstellerin bei dem Beigeladenen keinen Dienst zu leisten. Das hätte zur Folge, dass die auf den Beigeladenen nach § 4 Abs. 1 Eingliederungsgesetz übergegangenen Aufgaben insoweit nicht erfüllt würden, bis Ersatz für die Antragstellerin gefunden wäre. Deren Behauptung, dass bei dem Beigeladenen kein Bedarf für zwei ärztliche Mitarbeiter bestehe, wird durch die vorgelegte Kopie eines internen Schreibens des Abteilungsdirektors der Abteilung "Soziales und Arbeit, Landesversorgungsamt" bei der Bezirksregierung N. vom 24. Mai 2007, das zudem als Entwurf gekennzeichnet ist, nicht belegt. Es ist nicht dargetan, weshalb die Einschätzungen eines Bediensteten der Bezirksregierung N. zum tatsächlichen Personalbedarf des Beigeladenen bedeutsam sein sollen. Letzterem sind die Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung nicht nur insoweit übertragen worden, als sie bisher von der Bezirksregierung N. erledigt worden sind. Dass die Antragstellerin im Geschäftsbereich des Beigeladenen zur Erledigung der ihm übertragenen neuen Aufgaben künftig gebraucht wird, wird daher nicht dadurch in Frage gestellt, dass ihre bisherige Tätigkeit bei der Bezirksregierung N. zu 90 % aus ärztlichen Beurteilungen im Zusammenhang mit dem SGB IX bestand. Bei dem Beigeladenen sind zum Teil auch die Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung zu erledigen, die bisher den Versorgungsämtern oblagen. Soweit die Antragstellerin meint, zur Deckung des bei dem Beigeladenen entstehenden Bedarfs an ärztlichem Personal könne auf die Bediensteten der aufgelösten Versorgungsämter zurückgegriffen werden, macht sie letztlich - wie auch mit anderen Argumenten - die Rechtswidrigkeit des Zuordnungsplans geltend. Dessen Rechtmäßigkeit ist jedoch im Rahmen der Folgenabwägung ohne Belang.
Als weitere Folge der einstweiligen Anordnung drohten finanzielle Schäden zu Lasten der Allgemeinheit. Die Antragstellerin würde - unter Umständen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - alimentiert, ohne dass sie beschäftigt werden könnte. Ihr bisheriger konkreter Arbeitsplatz bei der Bezirksregierung N. ist durch die Aufgabenverlagerung weggefallen. Ob sie dort möglicherweise auf einem anderen Arbeitsplatz längerfristig sinnvoll einzusetzen wäre, ist ungewiss, da ein solcher Einsatz vom Bedarf abhinge. Der Umstand, dass - wie die Antragstellerin vorträgt - ein Teil der ärztlichen Aufgaben nach wie vor bei der Bezirksregierung N. verbleibt, rechtfertigt nicht den Schluss, es bestehe dort ein Bedarf für ihre Arbeitsleistung. Sie räumt selbst ein, dass weiterhin eine ärztliche Kollegin bei der Bezirksregierung N. beschäftigt ist und die Aufgaben im Übrigen von externen Gutachtern erledigt werden. Auch eine im Wege der Abordnung ermöglichte Beschäftigung bei einem anderen Dienstherren wäre vom dortigen Bedarf abhängig und setzte zudem dessen Einverständnis voraus. Außerdem stellte ein anderweitiger Einsatz der Antragstellerin außerhalb des Geschäftsbereichs des Beigeladenen - ebenso wie die von ihr vorgeschlagene anderweitige Deckung des dortigen Personalbedarfs durch externe Gutachter - nur eine Maßnahme zur Abmilderung der nachteiligen Folgen der einstweiligen Anordnung dar und ist deshalb für die Folgenabwägung allenfalls von sekundärer Bedeutung. Da eine unterbliebene Arbeitsleistung nicht nachgeholt werden kann, könnte der entstandene Schaden bei einem Obsiegen des Antragsgegners in der Hauptsache nachträglich nicht mehr ausgeglichen werden. Der Schaden würde noch höher ausfallen, wenn der Beigeladene für die Antragstellerin eine Ersatzkraft einstellen oder externe Gutachter beschäftigen und bezahlen müsste, was angesichts des Aufgabenzuwachses auf Grund des Eingliederungsgesetzes nicht ausgeschlossen werden kann.
Diese Folgen gewinnen mit Blick darauf, dass es sich bei der Zuordnungsentscheidung nicht um eine nur auf die Antragstellerin bezogene individuelle Personalmaßnahme handelt, sondern sämtliche Beamte der nordrhein-westfälischen Versorgungsverwaltung von der Organisationsmaßnahme betroffen sind, zusätzliches Gewicht. Eine beträchtliche Zahl von Beamten geht bereits derzeit im Wege des Eilrechtsschutzes gegen den Dienstherrenwechsel nach dem Eingliederungsgesetz vor. Würden alle oder ein wesentlicher Teil für die Aufgaben der Versorgungsverwaltung nicht mehr zur Verfügung stehen, so wäre das öffentliche Interesse an einer funktionsfähigen Versorgungsverwaltung in besonderem Maße gefährdet.
Demgegenüber entstehen der Antragstellerin bei Ablehnung ihres Begehrens auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes keine Nachteile, die ein anderes Ergebnis der Folgenabwägung rechtfertigen würden. Die Folgenabwägung könnte nur dann zu ihren Gunsten ausgehen, wenn es für sie eine besondere Härte bedeuten würde, sich bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache so behandeln zu lassen, als sei sie auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn übergegangen. Dieser Maßstab ist anzulegen, weil die durch das Eingliederungsgesetz zum 1. Januar 2008 bewirkten organisatorischen Veränderungen, nämlich die Verlagerung der Verwaltungsaufgaben, ein besonderes öffentliches Interesse an dem sofortigen Übertritt auch der Antragstellerin auf den Beigeladenen begründen. Dem kann die Antragstellerin persönliche Belange nur ausnahmsweise entgegenhalten.
Ein Ausfluss des Beamtenverhältnisses ist es, dass der Beamte seine privaten Interessen dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung grundsätzlich unterzuordnen hat und insoweit auch persönliche Beeinträchtigungen, die sich aus organisatorischen Änderungen ergeben, in einem gewissen Maße hinnehmen muss. Ausgehend davon wird den persönlichen Belangen des Beamten beispielsweise im Anwendungsbereich des § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG nur ausnahmsweise der Vorrang im vorläufigen Rechtsschutz eingeräumt. Der Beamte kann in diesen Fällen bei offenem Ausgang der Hauptsache die sofortige Vollziehung der angefochtenen Maßnahme nur verhindern, wenn sie für ihn besonders schwerwiegende Nachteile mit sich bringt. Aus der in § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertung wird hergeleitet, dass bei Versetzungen und Abordnungen generell dem besonderen öffentlichen Vollzugsinteresse der Vorrang eingeräumt ist. Ein entsprechender Maßstab muss bei einer im Rahmen des § 123 VwGO anzustellenden Folgenabwägung gelten, wenn das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung einer durch gesetzliche Regelung angeordneten beamtenrechtlichen Organisationsmaßnahme positiv festgestellt werden kann.
Das ist aufgrund der durch das Eingliederungsgesetz zum 1. Januar 2008 angeordneten und inzwischen umgesetzten organisatorischen Veränderungen in der nordrhein-westfälischen Versorgungsverwaltung der Fall. Die bislang von den Versorgungsämtern wahrgenommenen Aufgaben sind nach Maßgabe des Eingliederungsgesetzes auf die neuen Aufgabenträger übergegangen. Die Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung setzt deshalb auch den sofortigen Übergang des Personals voraus.
Der Antragstellerin ist es auch vor dem Hintergrund ihrer persönlichen Lebensverhältnisse zumutbar, den im Eingliederungsgesetz bestimmten Dienstherrenwechsel vorläufig gegen sich gelten zu lassen. Besonders schwerwiegende Nachteile in Bezug auf ihre Besoldungs-, Beihilfe- oder Versorgungsansprüche sind angesichts der Regelungen des § 23 Abs. 2 und 9 Eingliederungsgesetz nicht zu erwarten. Die Antragstellerin hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass es ihr nicht zuzumuten ist, ihren Dienstpflichten bei dem Beigeladenen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nachzukommen. Soweit sie den täglichen Weg zu ihrem neuen Arbeitsplatz in Köln ins Feld führt, liegt die Schwelle dessen, was einem Beamten noch zugemutet werden kann, vergleichsweise hoch. Insbesondere Beamte im Dienst des Landes müssen im Hinblick auf die §§ 28, 29 LBG NRW damit rechnen, dass sich ihr Dienstort verändert. Realisiert sich dieses Risiko für den Beamten, muss er persönliche Härten grundsätzlich in Kauf nehmen oder ihnen im Rahmen des Zumutbaren durch Veränderungen seiner privaten Lebensumstände begegnen. Zwar kann von der Antragstellerin auch für die Dauer des Hauptsacheverfahrens nicht erwartet werden, die hier in Rede stehende Strecke zwischen Wohnort und Arbeitsplatz täglich zu bewältigen, wohl aber die vorübergehende Einrichtung einer zweiten Wohnung am neuen Dienstort. Es bedeutet für sich genommen keine besondere Härte, sich für einige Zeit regelmäßig nur an den Wochenenden und den sonstigen arbeitsfreien Tagen am bisherigen Wohnort aufhalten zu können. Unzumutbare Härten, die eine solche Veränderung der Lebensumstände mit sich bringen kann, sind weder dargetan noch ersichtlich. Aus der vorgelegten ärztlichen Bescheinigung der Fachärztin für Innere Medizin Dr. med. T. vom 16. Oktober 2007 ergeben sich derartige Härten nicht. Die für möglich gehaltenen stressbedingten gesundheitlichen Beeinträchtigungen werden vor allem im Zusammenhang mit einer täglichen mehrstündigen Fahrtzeit und dem Wechsel aus dem bisherigen sozialen Umfeld in neue unbekannte Sozialstrukturen gesehen. Die vorübergehende Einrichtung einer zweiten Wohnung am Dienstort würde jedoch eine tägliche mehrstündige Fahrt entbehrlich machen und ließe auch die Aufrechterhaltung privater Kontakte am bisherigen Wohnort ohne weiteres zu. Die Arbeitsbedingungen und das berufliche Umfeld sind während eines Arbeitslebens ständig mehr oder weniger starken Veränderungen unterworfen. Sich auf solche Veränderungen einstellen zu müssen, stellt keine unzumutbare Härte dar. Der Umstand, dass sich die Antragstellerin laut Bescheinigung des Dipl. Psychologen und Arztes für Psychotherapeutische Medizin, Psychiatrie sowie Kinder- und Jugendpsychiatrie X. vom 22. November 2007 in seiner psychiatrisch/psychotherapeutischen Behandlung befindet, bei ihr eine erhebliche Einschränkung der Erlebnis- und Gestaltungsfähigkeit besteht und ihr Alltags- und Berufsleben dadurch deutlich beeinträchtigt ist, lässt nicht erkennen, dass eine vorübergehende zeitweise Trennung vom bisherigen Wohnort zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen führen wird, die die Schwelle der unzumutbaren Härte überschreiten.
Auch unzumutbare finanzielle Aufwendungen sind insoweit nicht zu befürchten, da die Antragstellerin ausweislich der Ausführungen des Antragsgegners in der Beschwerdebegründung Trennungsentschädigung erhalten wird.
Ob die Verteilung der Beamten auf die neuen Aufgabenträger möglicherweise mit Blick auf soziale Gesichtspunkte im Einzelfall angreifbar ist, ist - wie oben bereits ausgeführt - wegen der hier vorzunehmenden Folgenabwägung nicht entscheidungserheblich.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Streitwertfestsetzung orientiert sich an den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei der sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der begehrten Entscheidung zu halbieren ist.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 29 LBG NRW
§§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 128 BRRG
§ 123 VwGO
§ 123 Abs. 1
VwGO
§ 66 Abs. 8 LPVG
§ 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
Art. 125b Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 217
NVwZ 2005, 927
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 83, 130
1 BvR 640/96
2 BvR 378/98
1 BvR
569/05
1 BvR 775/66
1 BvR 402/87
4 L 704/07