Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-09-12, Aktenzeichen 9 L 852/25
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0912.9L852.25.00

Tenor:
1.Die aufschiebende Wirkung der Klage wird hinsichtlich Ziffer 2. wiederhergestellt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Streitwert wird auf 2.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 3055/25 der Antragstellerin gegen die Ziffern 1. und 2. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. Februar 2025 wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 4. anzuordnen,
hat teilweise Erfolg.
Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet worden ist. Das Gericht der Hauptsache kann allerdings in einem solchen Fall gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen (Var. 2).
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist bereits dann aufzuheben, wenn diese formell nicht ordnungsgemäß erfolgt ist. Im Übrigen hängt die Begründetheit des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO davon ab, ob das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das Aussetzungsinteresse überwiegt, wenn bei summarischer Prüfung Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Sind die Erfolgsaussichten offen, so ist dem Antrag stattzugeben, wenn bei einer allgemeinen Abwägung der beiderseitigen Interessen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse überwiegt.
In formaler Hinsicht genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts vor allem die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung dürfen hierbei aber nicht überspannt werden. Diese muss nur einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich – in aller Regel – nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen, namentlich solche ohne erkennbaren Bezug zu dem konkreten Fall, beschränken darf. Darauf, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Mai 2021 – 8 B 1468/20 –, juris Rn. 5 f. und vom 12. Februar 2021 – 8 B 905/20 –, juris Rn. 11 f., m. w. N.
Diese formalen Anforderungen sind hier erfüllt. Die Antragsgegnerin ist sich des Ausnahmecharakters der Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bewusst gewesen und hat diese hinreichend einzelfallbezogen damit begründet, dass angesichts des Zwecks der Gewerbeabfallverordnung (GewAbfVO), die getrennte Sammlung, das Recycling und die Entsorgung von gewerblichen Siedlungsabfällen und von Bau- und Abbruchabfällen sicherzustellen, ein besonderes Vollzugsinteresse bestehe. Auf Grund der sonstigen von der Antragstellerin begangenen Gesetzesverstöße könne ein weiterer zeitlicher Verzug der Kontrolle des ordnungsgemäßen Umgangs mit den von der Antragstellerin gesammelten und gelagerten Abfällen nicht hingenommen werden. Auf Grund der potentiellen Gefahren für Kreislaufwirtschaft und Umwelt im Fall von Verstößen gegen die Pflicht aus § 8 Abs. 1 GewAbfV könne das Abwarten eines gerichtlichen Verfahrens zu nicht zu wiederherstellenden Schäden führen. Dem solle in der Sache entgegengewirkt werden.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit ist in der Sache nur in dem tenorierten Umfang zu beanstanden. Die an den voraussichtlichen Erfolgsaussichten der Klage orientierte Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin fällt hinsichtlich Ziffer 1. und der sich allein auf diese beziehenden Zwangsgeldandrohung in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung zulasten der Antragstellerin aus, weil die Klage nach summarischer Prüfung insoweit voraussichtlich keinen Erfolg haben wird (dazu a)). Hinsichtlich Ziffer 2. fällt die Abwägung jedoch zugunsten der Antragstellerin aus, weil die Klage nach summarischer Prüfung insoweit voraussichtlich Erfolg haben wird (dazu unter b)).
a) Hinsichtlich Ziffern 1. und 4 der Ordnungsverfügung wird die Klage nach summarischer Prüfung keinen Erfolg haben, weil die Ordnungsverfügung der Antragstellerin sich insoweit voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird.
aa) Dies gilt zunächst hinsichtlich Ziffer 1. der Ordnungsverfügung, mit der die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin angeordnet hat, ihr die nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GewAbfV anzufertigenden Dokumentationen aus § 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV über die Erfüllung der Pflichten nach § 8 Abs. 1 Satz 1, oder, im Fall der Abweichung von diesen Pflichten, das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 8 Abs. 2 GewAbfV, für den Zeitraum vom 1. Januar 2024 bis 30. September 2024 elektronisch vorzulegen.
Rechtsgrundlage dieser Anordnung ist § 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV, wonach die die nach § 8 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GewAbfV zu erstellende Dokumentation auf Verlangen der zuständigen Behörde vorzulegen ist.
Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GewAbfV haben Erzeuger und Besitzer die Erfüllung der Pflichten nach § 8 Absatz 1 Satz 1 oder, im Fall der Abweichung von diesen Pflichten, das Vorliegen der Voraussetzungen nach Absatz 2 zu dokumentieren. Dabei ist die Dokumentation nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV für die getrennte Sammlung durch Lagepläne, Lichtbilder, Praxisbelege, wie Liefer- oder Wiegescheine oder ähnliche Dokumente (Nr. 1), für die Zuführung der getrennt gesammelten Abfälle zur Verwertung durch eine Erklärung desjenigen, der die Abfälle übernimmt (Nr. 2), und für das Abweichen von der Pflicht zur getrennten Sammlung durch eine Darlegung der technischen Unmöglichkeit oder der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit (Nr. 3) vorzunehmen (Satz 2).
§ 8 Abs. 1 GewAbfV bestimmt, dass Erzeuger und Besitzer von Bau- und Abbruchabfällen bestimmte Abfallfraktionen jeweils getrennt zu sammeln, zu befördern und nach Maßgabe des § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 4 KrWG vorrangig der Vorbereitung zur Wiederverwendung oder dem Recycling zuzuführen haben. Gemäß § 8 Abs. 2 GewAbfV entfallen die Pflichten nach Absatz 1 Satz 1, soweit die getrennte Sammlung der jeweiligen Abfallfraktion technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist.
Es besteht zunächst kein Zweifel, dass § 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV die Antragsgegnerin befugt, einen Verwaltungsakt zu erlassen.
Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG NRW ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere behördliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der danach vorausgesetzte Einzelfall ist das zentrale Abgrenzungskriterium zwischen Verwaltungsakt und Rechtsnorm und steht in engem Zusammenhang mit demjenigen der Regelung, weil erst die (verbindliche) Einzelfallregelung den Verwaltungsakt gegenständlich bestimmt.
Vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 6. EL November 2024, VwVfG, § 35 Rn. 87 f.
Der Einzelfall wird sowohl durch den Empfängerkreis als auch den Inhalt des Verwaltungsaktes eingegrenzt. Die Einzelfallbezogenheit der Regelung liegt daher (schon dann) vor, wenn die getroffene Regelung als individuelle Regelung an eine bestimmte Person gerichtet ist, unabhängig davon, ob mit ihr nur ein konkreter Lebenssachverhalt geregelt oder ob ein bestimmtes Verhalten in bestimmten wiederkehrenden Situationen angeordnet wird.
Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 206 f.
Während § 8 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GewAbfV die von Gesetzes wegen geltende Dokumentationspflicht regelt, die sich an sämtliche Adressaten richtet, gibt § 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV der Behörde die Befugnis, sich diese Dokumentation im Einzelfall vorlegen zu lassen. Somit stellt sich die in Ziffer 1. enthaltene Anordnung schon deshalb als Einzelfallregelung dar, weil hiermit die sich unmittelbar aus § 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV ergebende Handlungspflicht, der Behörde auf Verlangen die nach § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 GewAbfV angefertigte Dokumentation vorzulegen, gegenüber der Antragstellerin individuell-verbindlich angeordnet wird. Überdies hat die Antragsgegnerin die Herausgabe der von Gesetzes wegen zu führenden Dokumentation aber auch gegenständlich dergestalt konkretisiert, dass sie ihren Umfang zeitlich auf die den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2024 und dem 30. September 2024 betreffende Dokumentation eingegrenzt hat. Soweit die Antragstellerin in diesem Kontext moniert, dass es abgesehen von der Wiedergabe der verordnungsrechtlichen Vorschriften an einem konkreten Hinweis fehle, worüber und in welchem Umfang Auskunft zu erteilen sei, macht sie dagegen schon nicht das Fehlen einer Einzelfallregelung, sondern im Kern die aus ihrer Sicht mangelnde Bestimmtheit der Anordnung geltend.
Die Anordnung in Ziffer 1. leidet indes nicht unter mangelnder Bestimmtheit. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW setzt voraus, dass für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann. Darüber hinaus muss der Bescheid eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung bilden. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2020 – 3 C 20.18 –, juris Rn. 12, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 31. Oktober 2023 – 8 B 676/23 –, juris Rn. 33 f.
Dem Bestimmtheitsgebot wird dagegen regelmäßig nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung für den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1993 – 3 C 42.91 –, juris Rn. 48; OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. April 2023 – 14 ME 20/23 –, juris Rn. 7
Dies gilt jedenfalls denn, wenn die konkrete Anwendung der normativen Vorgaben im jeweiligen Einzelfall die Klärung tatsächlich und rechtlich schwieriger Fragen erfordert. Kann der Adressat dagegen allein aufgrund der abstrakten Regelung des Gesetzes, die in der Verfügung wiederholt wird, erkennen, welches Verhalten das Gesetz bzw. die Behörde im Vollzug des Gesetzes von ihm verlangt, ist von hinreichender Bestimmtheit auszugehen.
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Oktober 1999 – 10 S 1059/99 –, juris Rn. 4.
Nach diesen Maßgaben ist das Vorlageverlangen in Ziffer 1. hinreichend bestimmt, obgleich die Antragsgegnerin es allgemein mit der in § 8 Abs. 3 Satz 1 GewAbfV normierten Dokumentationspflicht verknüpft hat. Denn die Antragstellerin wird hiermit (lediglich) dazu aufgefordert, die Dokumentation vorzulegen, welche durch sie in Ansehung ihrer Pflicht aus § 8 Abs. 3 Satz 1 GewAbfV für den Zeitraum 1. Januar bis 30. September 2024 tatsächlich erstellt worden ist. Einer darüber hinausgehenden Konkretisierung, in welchem Umfang die Antragstellerin – nach Ansicht der Antragsgegnerin – der Getrenntsammlungs- und Dokumentationspflicht unterlag, bedurfte es zur Befolgung dieser Handlungspflicht entsprechend nicht.
Bei verständiger Würdigung und im Gesamtzusammenhang des Bescheids bezieht sich die Anordnung in Ziffer 1. allein auf die nach Maßgabe von § 8 Abs. 3 Satz und 2 GewAbfV durch die Antragstellerin tatsächlich angefertigte Dokumentation. Zwar heißt es darin wörtlich, dass die nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GewAbfV „anzufertigenden“ Dokumentationen vorzulegen seien, was den Schluss zulässt, dass das Vorlageverlangen sich auf die aus Sicht der Antragsgegnerin gemäß der Vorschrift verpflichtend zu erstellende Dokumentation und nicht ausschließlich auf die – ggf. dahinter zurückbleibende – tatsächlich angefertigte Dokumentation bezieht. Davon ist allerdings schon deshalb nicht auszugehen, weil die Antragstellerin naturgemäß lediglich die Dokumente vorlegen kann, über die sie auch tatsächlich verfügt. Auch aus der Begründung der Ordnungsverfügung ergibt sich nicht, dass die Antragsgegnerin eine darüberhinausgehende, ggf. unmöglich zu befolgende Verpflichtung aussprechen wollte. So führt sie im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen etwa aus, dass der für die Antragstellerin entstehende Aufwand gering sei, da sie über die vorzulegende Dokumentation ohnehin verfügen sollte und diese lediglich, wenn überhaupt, digitalisieren müsse. Hierzu fügt sich weiterhin der von der Antragstellerin mit der Anordnung verfolgte Zweck, der ausweislich der Bescheidbegründung gerade auch in der Kontrolle der Einhaltung der Dokumentationspflicht aus § 8 Abs. 3 GewAbfV liegt. Eine solche ermöglicht indes gerade die tatsächlich erstellte Dokumentation. Schließlich hat die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 7. Mai 2025 nochmals ausdrücklich klargestellt hat, dass die Antragstellerin lediglich dazu verpflichtet werde, die von ihr angefertigte Dokumentation vorzulegen.
Eine darüberhinausgehende Konkretisierung, in welchem Umfang die Antragstellerin der Getrenntsammlungs- und Dokumentationspflicht zwischen Januar und September 2024 unterlag bzw. eine Spezifizierung der konkret vorzulegenden Dokumente war der Antragsgegnerin im Übrigen schon nicht möglich und insofern – auch in Ansehung des Normzwecks der Ermächtigungsgrundlage – nicht von ihr zu fordern.
Dies folgt zunächst daraus, dass sich der konkrete, jeweils einzelfallabhängige Umfang in dem die Antragstellerin im besagten Zeitraum den Pflichten aus § 8 GewAbfV unterlag und entsprechend Dokumente i.S.v. § 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV vorhält, naturgemäß der genauen Kenntnis der Antragsgegnerin entzieht. So hat die Antragsgegnerin insbesondere keine ins Detail gehenden Einblicke in die einzelnen Tätigkeiten und Dienstleistungsaufträge der Antragstellerin, weil diese Umstände in der betrieblichen Sphäre der Antragstellerin begründet liegen. Angesichts dessen obliegt es zuvörderst der Antragstellerin, im Rahmen ihres Umgangs mit Bau- und Abbruchabfällen i.S.d. GewAbfV zu prüfen, inwieweit sie als Abfallerzeugerin oder –besitzerin der Getrenntsammlungspflicht und hiermit korrespondierend der Pflicht zur Dokumentation unterliegt, ohne, dass es für jeden Einzelfall einer entsprechenden Feststellung oder Vorgabe durch die Antragsgegnerin bedürfte. Das ist schon deshalb zwingend, weil die nach § 8 Abs. 3 GewAbfV zu erstellende Dokumentation obligatorisch und – unabhängig von einer entsprechenden behördlichen Anforderung – stets anzufertigen und vorzuhalten ist.
Vgl. BT-Drs. 18/10345, S. 80.
Insbesondere ist es auch unzulässig, mit der Erfüllung der Dokumentationspflicht bis zu einer entsprechenden Aufforderung durch die Behörde zuzuwarten.
Doumet/Thärichen, GewAbfV, 2. Aufl. 2021, § 3 Rn. 65.
Erst Recht hat die Antragsgegnerin keinen Einblick in die der Antragstellerin konkret vorliegenden Dokumente; dies auch deshalb, weil § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 GewAbfV die Art und Weise der Dokumentation grundsätzlich in das Belieben des Pflichtigen stellen. Auch die in § 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV angeführten Dokumente verstehen sich lediglich als nicht abschließende Beispiele.
Einer weitergehenden Konkretisierung der Vorlagepflicht bedurfte es auch vor dem Hintergrund des umzusetzenden materiellen Rechts nicht. Denn § 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV soll es der zuständigen Behörde gerade ermöglichen, sich zunächst die zur Erfüllung ihrer Überwachungs- und Kontrollaufgaben erforderlichen Informationen zu verschaffen, um hierauf aufbauend ggf. weitere Maßnahmen ergreifen zu können. Wie allgemein behördliche Auskunftsansprüche und Vorlage- bzw. Mitteilungspflichten dient auch die Ermächtigung in § 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV nicht dazu einen Sachverhalt schon abschließend zu bewerten, sondern die Tatsachenbasis hierfür oder zumindest für weitere Ermittlungen erst noch zu schaffen. Dem widerspräche es, wenn die Behörde im Rahmen des Vorlageverlangens bereits verbindlich festlegen müsste, in welchem konkreten Umfang der Adressat ihrer Ansicht nach der Pflichtenkaskade des § 8 Abs. 1 GewAbfV unterliegt.
Hierzu fügt sich letztlich, dass die Einführung (eigenverantwortlicher) detaillierter Dokumentationspflichten auch angesichts eines bestehenden Vollzugsdefizits erfolgte, das maßgeblich auf den personell schwierig zu realisierenden hohen Kontrollaufwand bezüglich der Einhaltung der Getrennthaltungspflicht zurückgeführt wurde.
Vgl. Doumet/Thärichen, GewAbfV, 2. Aufl. 2021, § 3 Rn. 64.
Soweit die Antragstellerin danach nur die von ihr vorgehaltene Dokumentation vorlegen soll (und kann), kommt es für die Rechtmäßigkeit der in Ziffer 1. getroffenen Regelung nicht darauf an, ob die Antragsgegnerin die Pflicht zur Getrenntsammlung in der Bescheidbegründung zu weit gezogen hat, indem sie auf eine nachträgliche „Trennpflicht“ für bereits gemischt in den Besitz der Antragstellerin gelangende Abfallfraktionen i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 GewAbfV verweist. Denn auf den Umfang der nach Ziffer 1. vorzulegenden Dokumente wirkt sich dies im Ergebnis nicht aus. Diese Frage wird und kann sich erst dann stellen, wenn die Antragstellerin die von ihr geführte Dokumentation vorlegt.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 8 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 8 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GewAbfV liegen vor. Die Antragstellerin ist Erzeugerin und Besitzerin von Bau- und Abbruchabfällen im Sinne von § 8 Abs. 1 GewAbfV.
Die dem Anwendungsbereich der GewAbfV unterfallenden Bau- und Abbruchabfälle werden dabei in § 2 Abs. 1 Nr. 3 (i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2) GewAbfV näher bestimmt als bei Bau- und Abbrucharbeiten anfallende mineralische und weitere nicht mineralische Abfälle, die in Kapitel 17 der Anlage der Abfallverzeichnis-Verordnung aufgeführt sind, mit Ausnahme der in der Abfallgruppe 17 05 (Boden, einschließlich Aushub von verunreinigten Standorten, Steine und Baggergut) gelisteten Abfälle. Zur näheren Bestimmung der Begriffe Erzeuger und Besitzer ist auf die Definitionen des KrWG zurückzugreifen. Erzeuger ist danach jede natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger), vgl. § 3 Abs. 8 KrWG. Dabei richten sich Pflichten der §§ 3 und 8 GewAbfV vornehmlich an die Ersterzeuger der betreffenden Abfälle, während die Betreiber von Vorbehandlungs- oder Aufbereitungsanlagen als Zweiterzeuger diejenigen Pflichten, namentlich § 6 GewAbfV, zu erfüllen haben, die sich spezifisch an sie richten.
Ausführlich zur normspezifischen Bestimmung der Erzeuger- und Besitzerpflichten Doumet/Thärichen, GewAbfV, 2. Aufl. 2021, § 1 Rn. 19 f.
Besitzer von Abfällen ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat, vgl. § 3 Abs. 9 KrWG. Anders als im Zivilrecht bedarf es keines Besitzbegründungswillens, sondern lediglich eines Mindestmaßes an tatsächlicher Sachherrschaft, das nur dann zu verneinen ist, wenn sich die Beziehung einer Person zu den Abfällen nicht von denjenigen beliebiger anderer Personen unterscheidet.
Vgl. zur Rechtslage nach dem KrW-AbfG BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1983 – 7 C 45.90 –, juris Rn. 11 f. und vom 11. Dezember 1997 – 7 C 58/96 –, juris Rn. 11; OLG Naumburg, Urteil vom 22. Juni 2000 – 7 U (Hs) 64/99 –, juris Rn.
Durch den Begriff des Besitzers werden auch Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) und Beförderer (§ 3 Abs. 11 KrWG) von Bau- und Abbruchabfällen i.S.d. GewAbfV dem Anwendungsbereich der Verordnung unterworfen, weil sie für die Dauer ihrer Tätigkeit regelmäßig Besitz an den gesammelten bzw. beförderten Abfällen erlangen.
Vgl. BT-Drs. 18/10345, S. 18; vgl. im Hinblick auf § 9 KrWG auch Kropp, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2. Aufl. 2022, § 9 Rn. 15
Die Antragstellerin ist im Rahmen ihrer Tätigkeit als Sammlerin und Beförderin jedenfalls auch Besitzerin von getrennt zu sammelnden Bau- und Abbruchabfällen i.S.d. § 8 GewAbfV.
Die Antragstellerin beschreibt ihre Kerntätigkeit selbst wie folgt: Sie stelle ihren Kunden Absetzcontainer mit einem Volumen von 10 m3 zur Sammlung von verschiedenen nicht gefährlichen Abfällen zur Verfügung. Diese würden von den Kunden am vereinbarten Abstellort u.a. mit Baustellenabfällen und anderen nicht gefährlichen Abfällen, die üblicherweise bei Bau- und Renovierungsmaßnahmen anfielen, befüllt. Anschließend hole die Antragstellerin die vollen Container ab. In der Vergangenheit habe sie diese zunächst zu ihrem Betriebsgelände verbracht und die Abfälle dort in Großcontainer umgeladen, um sie dann zu einem Entsorgungsbetrieb abzufahren. Seit Stilllegung des Betriebsgeländes – wohl im Dezember 2024 – würden die befüllten 10 m3-Container nunmehr unmittelbar zu einem Entsorgungsbetrieb transportiert.
Hiervon ausgehend ist die Antragstellerin jedenfalls im Zeitraum zwischen Abholung der bereitgestellten Abfälle und deren Abgabe an einen Entsorgungsbetrieb als Besitzerin der gesammelten Bau- und Abbruchabfälle anzusehen, weil sie im Rahmen dessen die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle ausübt.
Vgl. zur Besitzerstellung des Bauunternehmers, der die Abfälle von der Baustelle abtransportiert Doumet/Thärichen, GewAbfV, 2. Aufl. 2021, § 1 Rn. 27
Je nach Einzelfall ist zudem davon auszugehen, dass die Abfälle auch schon im Zeitpunkt der Befüllung der im Eigentum der Antragstellerin stehenden Container in ihren Besitz gelangen; dies jedenfalls dann, wenn die Container – wie nach Aktenlage wohl regelmäßig – im öffentlichen Straßenraum abgestellt werden und die Antragstellerin insofern den ungehinderten Zugriff auf sie behält. Denn mit dem Einfüllen der Abfälle in die angesichts ihrer Eigentümerstellung ihrem Herrschaftsbereich unterfallenden Container kann die Antragstellerin – unabhängig von der Ausgestaltung der zwischen ihr und ihren Auftraggebern bestehenden rechtlichen Beziehungen – zumindest im tatsächlichen Sinne nach freiem Belieben über diese verfügen und steht ihnen insofern näher als ein beliebiger Dritter.
Vgl. zur Besitzerstellung im Falle der Sammlung in eigenen Containern auch Doumet/Thärichen, GewAbfV, 2. Aufl. 2021, § 1 Rn. 27.
Es steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Antragstellerin im maßgeblichen Zeitraum vom 1. Januar 2024 bis zum 30. September 2024 Besitzerin der Getrenntsammlungspflicht des § 8 Abs. 1 GewAbfV unterliegender Abfälle war und jedenfalls insoweit einer Dokumentationspflicht unterlag. Inwieweit eine „Trennpflicht“ auch besteht, wenn eine getrennte Erfassung am Anfallort nicht erfolgt ist und die Abfallfraktionen bereits gemischt übernommen werden, braucht an dieser Stelle nicht geklärt werden. Ausweislich der aktenkundigen Feststellungen der Antragsgegnerin im Rahmen der durchgeführten Inspektionen sowie aus den punktuell im Verwaltungsvorgang befindlichen Wiegescheinen (Bl. 696 ff.) ergibt sich, dass die Antragstellerin nicht nur gemischt angenommene Bauabfälle lagerte, sondern u.a. Holz (Abfallschlüssel 17 02 03), Metalle und Beton (Abfallschlüssel 17 01 01).
Die Verpflichtung in Ziffer 1. ist schließlich frei von Ermessensfehlern, § 114 Satz 1 VwGO.
Die Verpflichtung zur Vorlage der nach § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 GewAbfV erstellten Dokumentation steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Hierbei hat sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten. Informationen, die der Behörde schon aus anderen Quellen zur Verfügung stehen, darf sie dem Pflichtigen grundsätzlich nicht noch einmal abverlangen.
Vgl. Doumet/Thärichen, GewAbfV, 2. Aufl. 2021, § 3 Rn. 79; in Bezug auf den vergleichbar formulierten § 49 Abs. 4 Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 106. EL Januar 2025, § 49 Rn. 56 f.
Diesen Maßgaben genügt die Anordnung in Ziffer 1.
Die Antragsgegnerin verfolgt ausweislich der Bescheidbegründung hiermit den legitimen Zweck, die Einhaltung der Vorschriften der GewAbfV zu kontrollieren; dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin in der Vergangenheit durch wiederholte und schwerwiegende Verstöße gegen umweltrechtliche Vorgaben aufgefallen sei. Der legitime Zweck entfällt auch nicht dadurch, dass die Vorlageverpflichtung sich auf einen Zeitraum bezieht, der im Zeitpunkt des Bescheiderlasses zum Teil schon über ein Jahr zurückliegt. Denn auch die erst nachträgliche Sichtung der diesbezüglichen Dokumentation lässt naturgemäß Rückschlüsse darauf zu, inwieweit die Antragstellerin den ihr obliegenden Pflichten nachkommt. Zwar enthält die GewAbfV keine Vorgaben dazu, wie lang die hiernach anzufertigende Dokumentation von den Verpflichteten aufzubewahren ist. In Anlehnung an § 25 Abs. 1 NachwV wird hierbei in der Praxis aber allgemein eine Aufbewahrungsfrist von drei Jahren zugrunde gelegt, um der Behörde – wie hier – auch spätere Überprüfungen noch zu ermöglichen.
Vgl. LAGA-Mitteilung 34, Vollzugshinweise zur Gewerbeabfallverordnung, Stand: 11. Februar 2019, S. 27.
Anders als die Antragstellerin meint, ist die Anordnung zur Verfolgung dieses Zwecks auch geeignet. Denn anhand der von der Antragstellerin angefertigten Dokumente, kann die Antragsgegnerin prüfen, ob sich hieraus plausibel die Einhaltung der Pflichten des § 8 GewAbfV ableiten lässt.
Auch die Erforderlichkeit der Maßnahme stellt die Antragstellerin nicht durchgreifend in Frage, wenn sie darauf verweist, dass die Einhaltung der Pflichten nach § 8 GewAbfV bereits durch die der Beklagten vorliegenden Lichtbilder und Lagepläne des Betriebsgeländes in der G.-straße 000 hinreichend dokumentiert seien. Denn diese Dokumente geben jedenfalls keinen Aufschluss darüber, inwieweit die Antragstellerin die gesammelten Bau- und Abbruchabfälle auch getrennt befördert bzw. anschließend getrennt der Vorbereitung zur Wiederverwendung oder dem Recycling zugeführt hat. Dass die Antragstellerin die Abfälle (auch) befördert und anschließend zu einem Entsorgungsbetrieb verbringt, ergibt sich dabei schon aus ihrer eigenen Tätigkeitsbeschreibung.
Die aus der Anordnung folgende Belastung der Antragstellerin steht ferner nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten Zweck. Denn die Antragstellerin muss letztlich nur – ohne größeren bürokratischen Aufwand – die Dokumentation vorlegen, über die sie ohnehin verfügt, worauf die Antragsgegnerin in ihren Ermessenserwägungen zu Recht hingewiesen hat.
Ein Ermessensfehler liegt schließlich nicht darin begründet, dass die Antragsgegnerin die Einstellung des Bußgeldverfahrens durch das Amtsgericht Köln in ihre Erwägungen nicht eingestellt hat. Dies war schon mit Blick auf die unterschiedlichen Zwecke des Ordnungswidrigkeitenrechts und des Gefahrenabwehrrechts nicht erforderlich. Denn während im Ordnungswidrigkeitenverfahren ein vergangenes Fehlverhalten sanktioniert wird, verfolgt die Antragsgegnerin mit der Anordnung in Ziffer 1. den Zweck, zu überprüfen, inwieweit die Antragstellerin ihren Pflichten aus § 8 GewAbfV nachgekommen ist, um anschließend ggf. Maßnahmen für die Zukunft treffen zu können.
Die Androhung in Ziffer 4. eines Zwangsgeldes für den Fall der Nichterfüllung von Ziffer 1. beruht auf §§ 55, 57, 60, 63 VwVG. Sie ist nicht zu beanstanden, weil sie sich allein auf die in Ziffer 1. getroffene Anordnung bezieht.
b) Die Anordnung in Ziffer 2. der Ordnungsverfügung erweist sich bei summarischer Prüfung demgegenüber als rechtswidrig, weil es bereits an einer Rechtsgrundlage fehlen dürfte. Insbesondere kann die Anordnung nicht auf § 8 Abs. 3 GewAbfV gestützt werden. Dies gilt deshalb, weil es der Antragstellerin gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV grundsätzlich freisteht, in welcher Form sie ihrer Dokumentationspflicht genügt. Der Verordnungsgeber hat insoweit bewusst von zwingenden Vorgaben über das „Wie“ der Dokumentation abgesehen, um in der Praxis etablierte Dokumentationsverfahren nicht zu gefährden. Auch die in § 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV angeführten Dokumente verstehen sich insofern als nicht abschließende Beispiele; alternativ kann auch auf die bereits für andere Zwecke vorhandenen Dokumente zurückgegriffen werden. Erforderlich ist indes, dass sie der Behörde bei entsprechender Nachfrage eine eindeutige Beurteilung des Einzelfalls ermöglichen.
Es dürfte daher an einer Rechtsgrundlage fehlen, die es der Antragsgegnerin ermöglichen würde, eine bestimmte Sortierung der Dokumentation aufzugeben. Denn unabhängig von der Frage, ob die allgemeine Anordnungsbefugnis in § 62 KrWG als Rechtsgrundlage für die getroffene Anordnung in Ziffer 2. überhaupt herangezogen werden könnte, fehlt es insoweit jedenfalls an jeder Begründung oder Ermessensausübung, warum die Dokumentation chronologisch und nach Abfallschlüsselnummer zu erfolgen hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Das Unterliegen hinsichtlich der Form der Dokumentationspflicht fällt gegenüber der eigentlichen Aufforderung zur Vorlage der Dokumentation nicht ins Gewicht und ist daher als geringes Unterliegen zu werten.
2. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG). Der Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens um die Hälfte reduziert worden.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.
Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.
Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zu­läs­sig, wenn der Wert des Be­schwer­degegen­s­tandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 3 und 8 GewAbfV vornehmlich an die Ersterzeuger der betreffenden Abfälle, während die Betreiber von Vorbehandlungs- oder Aufbereitungsanlagen als Zweiterzeuger diejenigen Pflichten, namentlich § 6 GewAbfV
§§ 55, 57, 60, 63 VwVG
§§ 155 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 8 GewAbfV
§ 9 KrWG
§ 8 GewAbfV
§ 62 KrWG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 GewAbfV
§ 8 Abs. 3 Satz 1 GewAbfV
§ 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV
§ 8 Abs. 2 GewAbfV
§ 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV
§ 8 Abs. 3 Satz 2 GewAbfV
§ 8 Abs. 1 GewAbfV
§ 9 Abs. 4 KrWG
§ 8 Abs. 3 Satz 3 GewAbfV
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 GewAbfV
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 8 Abs. 3 Satz und 2 GewAbfV
§ 8 Abs. 3 GewAbfV
§ 8 Abs. 1 Satz 1 GewAbfV
§ 3 Abs. 8 KrWG
§ 3 Abs. 9 KrWG
§ 3 Abs. 10 KrWG
§ 3 Abs. 11 KrWG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 NachwV
§ 8 Abs. 3 GewAbfV
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 3055/25
8 B 1468/20
8 B 905/20
3 C 20.18
8 B 676/23
3 C 42.91
14 ME 20/23
10 S 1059/99
7 C 45.90
7 C 58/96
7 U (Hs) 64/99