Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-09-12, Aktenzeichen 4 L 323.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:0912.VG4L323.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG bestehen grundsätzlich bei verfassungskonformer Auslegung keine verfassungsrechtlichen Bedenken.(Rn.21)
2. Das Merkmal des öffentlichen Interesses im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG bedarf einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung.(Rn.22)
3. Das gebotene Mindestniveau für einen Schutz der Sonntagsruhe wird durch die Verfassung vorgegeben und steht selbst dann nicht zur freien Disposition des Landesgesetzgebers, wenn die Anzahl der freigabefähigen Sonntage eine Ausnahme bleibt.(Rn.36)
4. Das einfache Recht zur Gewährleistung des Schutzauftrages der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ist einschränkend derart auszulegen, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können, so dass der Besucherstrom nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden darf.(Rn.37)
5. Ist ein Sachgrund für die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen betroffen, kann der Landesgesetzgeber dieses verfassungsrechtliche Gebot nicht durch einfaches Gesetz einschränken.(Rn.38)
6. Die Berlin Art Week erfüllt die Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung nicht.(Rn.41)
Verfahrensgang
Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 4 K 322.18 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 8. August 2018, bekannt gegeben durch die Veröffentlichung im Amtsblatt Nr. 33 vom 17. August 2018, wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine Dienstleistungsgewerkschaft, wendet sich gegen die Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags am 30. September 2018 im Land Berlin.
Mit Allgemeinverfügung vom 8. August 2018, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 33 vom 17. August 2018, legte die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales den 30. September 2018 zur Berlin Art Week als einen Sonntag fest, an dem Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ausnahmsweise in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr für das Anbieten von Waren geöffnet sein dürfen. Die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen wurde unter die Bedingung gestellt, dass die Veranstaltung der Berlin Art Week wie geplant an diesem Termin stattfindet. Zugleich ordnete die Behörde die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung an. Zur Begründung der Entscheidung verwies die Senatsverwaltung auf das Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG), wonach sie als zuständige Behörde ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht nicht aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr festlegen dürfe. Ein öffentliches Interesse müsse von einem solchen Gewicht sein, dass es die Ausnahme von der Arbeitsruhe rechtfertige. Das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite genügten nicht, um Ausnahmen zu rechtfertigen. Die Ausnahme müsse zudem für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Ein öffentliches Interesse bestehe aber für besondere Ereignisse, die im Interesse der Berliner Bevölkerung und von Touristen zusätzliche Öffnungszeiten zuließen. Dabei gehe es um „große“ Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die gesamte Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Damit seien Ereignisse gemeint, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten und über die Stadt hinaus von Bedeutung seien sowie zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Die räumlichen Auswirkungen dieser Ereignisse auf bestimmte Bezirke sowie die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen fänden dabei wegen der Struktur Berlins keine besondere Berücksichtigung, zumal sich die Übernachtungsgäste bei großen und mehrtägigen Veranstaltungen in der Regel auf mehrere Stadtteile verteilten. Die Weite des öffentlichen Interesses werde auf die begrenzte Anzahl von acht zulässigen verkaufsoffenen Sonntagen pro Jahr beschränkt. Von diesen seien für das Jahr 2018 bereits sieben festgelegt worden. Vor diesem Hintergrund ergebe sich für den Sonntag am 30. September 2018 Folgendes:
Während der sogenannten Berlin Art Week vom 26. bis 30. September 2018 werde in Berlin zum siebten Mal zeitgenössische Kunst einem breiten Publikum präsentiert. Die Berlin Art Week sei eine Dachkampagne, an der sich die beiden Kunstmessen „art Berlin“ sowie „Positions Berlin Art Fair“ sowie viele Institutionen der Gegenwartskunst, rund 15 Museen und Ausstellungshäuser, 11 private Sammlerinnen und Sammler, 28 kommunale Galerien wie auch die Projekträume der Stadt. Es würden 73 internationale Galerien aus Kanada, Litauen, Italien, der Schweiz, Lettland, China und Deutschland teilnehmen. Die genannten Kunstmessen, die ihre Galerien erstmals in den Hangars des ehemaligen Flughafens Tempelhof eröffneten, stünden dabei im Mittelpunkt. Die Berlin Art Week sei ein internationaler Treffpunkt der Kunst und eine der wichtigsten Kunstveranstaltungen, der für Berlin – insbesondere in seiner Hauptstadtfunktion – eine außergewöhnliche gesamtstädtische Bedeutung zukomme. Die Ergebnisse der letzten Jahre des Kulturmonitorings der Senatsverwaltung für Kultur und Europa zeige, dass im Durchschnitt mehr als die Hälfte der Nutzer großer Kultureinrichtungen in Berlin Touristen seien. Die Berlin Art Week sei eine internationale Großveranstaltung, die ein bedeutender touristischer Werbeträger für Berlin im In- und Ausland sei. Mit 110.000 Besuchern im Jahre 2017 hätte sich die Besucheranzahl zum Vorjahr um 10.000 erhöht. Es werde mit weiter steigenden Besucherzahlen gerechnet. Da die Berlin Art Week an unterschiedlichen Veranstaltungsorten innerhalb Berlins stattfinde, werde Berlin jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen. Der öffentliche Charakter des Geschehens werde maßgeblich durch die jeweiligen Einzelveranstaltungen bestimmt. Die Berlin Art Week sei nicht nur hinreichend groß, sondern auch für die ganze Stadt ein bedeutsames Ereignis, das im öffentlichen Interesse eine Ausnahme vom Verbot der Sonntagsöffnung rechtfertige. Zudem werde davon ausgegangen, dass sich an diesem Sonntag in der Stadt auch zahlreiche Menschen aufhielten, die das Lichterfest „Berlin leuchtet“ besuchen und anlässlich der bevorstehenden Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit anreisten. Angesichts der ganztätigen berlinweiten Veranstaltungen entfalte die Ladenöffnung von 13.00 – 20.00 Uhr an diesem Sonntag eine geringe prägende Wirkung, da sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zu der Veranstaltung erscheine.
Entgegen der im Rahmen der Anhörung der betroffenen Kreise (Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe, katholische und evangelische Kirche, Handelsverband Berlin-Brandenburg, Industrie- und Handelskammer Berlin, visitBerlin, die Antragstellerin) abgegebenen Stellungnahme der Antragstellerin lägen besondere Sachgründe von solchem Gewicht vor, dass sie die verfügte Ladenöffnung rechtfertigten. Die späte Festlegung des achten verkaufsoffenen Sonntags für das Jahr 2018 sei dem Umstand geschuldet, dass erst aufgrund der Pressemitteilungen der Berlin Art Week ab dem 5. Juli 2018 qualifizierte Informationen zum Umfang der Veranstaltung vorgelegen hätten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung begründete die Behörde mit den umfangreichen planerischen und organisatorischen Maßnahmen seitens des Veranstalters und der teilnehmenden Einzelhandelsgeschäfte. Unter Berücksichtigung der Planungssicherheit des kurzen Zeitraums bis zu der beabsichtigten Sonntagsöffnung sei im Falle einer Klage nicht mehr mit einer abschließenden Entscheidung in der Hauptsache zu rechnen.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der am 28. August 2018 eingegangenen Klage VG 4 K 322.18. Zeitgleich hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hält die Sonntagsöffnung für rechtswidrig und führt zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei schon nicht ordnungsgemäß begründet. Es sei nicht ausreichend, wenn die Behörde allein darauf abstelle, dass mit einer abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr rechtzeitig gerechnet werden könne. Allein der Wunsch, dass die Allgemeinverfügung Bestand habe, reiche nicht; es müsse sich vielmehr aus der Begründung ergeben, warum im konkreten Einzelfall von der gesetzlichen Grundentscheidung abgewichen werde und wie bei der Entscheidung die einzelnen Interessen gewichtet worden seien. Dem genüge die konkrete Begründung nicht.
In der Sache komme dem Schutz von Sonn- und Feiertagen verfassungsrechtlich ein hoher Stellenwert zu. Ausnahmen hiervon dürften allein im Interesse der Verwirklichung des Schutzzweckes von Art. 139 WRV oder anderer verfassungsrechtlich geschützter Güter gemacht werden. Rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein allgemeines Einkaufsinteresse könne eine Ausnahme nicht rechtfertigen. Eine Ladenöffnung unter dem Blickwinkel des öffentlichen Interesses sei nur dann gerechtfertigt, wenn ein konkreter Sachgrund eine konkrete Ladenöffnung rechtfertige und beide in einem angemessenen Verhältnis zueinander stünden. Dabei genüge es nicht, dass die Sonntagsöffnung anlässlich einer großen Veranstaltung erfolge, die in irgendeiner Weise von Bedeutung für die gesamte Stadt sei. Die zur prägenden Wirkung von Anlassveranstaltungen ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auf die vorliegende Konstellation übertragbar, weil das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung insoweit unmittelbar aus der Verfassung ableite. Eine berlinweite Bedeutung komme der Berlin Art Week nicht zu. Denn sie reiche mit den erwarteten Besucherzahlen bei Weitem nicht an die Veranstaltungen (Internationale Grüne Woche, Internationale Tourismusbörse sowie Berlinale – Internationale Filmfestspiele) heran, in denen das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zu Beginn des Jahres angesichts dort jeweils erwarteter mehreren hunderttausend Besuchern ein hinreichendes öffentliches Interesse für eine Sonntagsöffnung erblickt hatte. Zudem habe der Antragsgegner die Besucherzahlen für die Berlin Art Week nicht mit denjenigen verglichen, die üblicherweise von den teilnehmenden Institutionen angezogen würden. Auch seien die Zahlen nicht nach Veranstaltungstagen aufgeschlüsselt. Die Bewertung des Antragsgegners beruhe eher auf einer gefühlten Bedeutung, die im Wesentlichen durch persönliche Vorlieben geprägt sein dürfte. Der Berlin Art Week komme keine prägende Bedeutung zu, weil sie im Verhältnis zur Einwohnerzahl Berlins keinen erheblichen Besucherstrom auslöse. Dabei sei zu berücksichtigen, dass an normalen Samstagen in den sieben bekanntesten Einkaufsstraßen Berlins innerhalb von sieben Öffnungsstunden mit 280.000 Besuchern zu rechnen sei, stadtweit sogar mit mindestens 600.000. Es fehle auch an einem räumlichen Bezug. Betrachte man Einkaufszentren wie etwa das Märkische Zentrum in Berlin-Reinickendorf oder das Allee-Center in Berlin-Hohenschönhausen, so sei offensichtlich, dass in diesen Zentren die Berlin Art Week überhaupt nicht wahrgenommen werde. Es fehle auch an einer Entsprechung der Flächenverhältnisse. Denn die Ausstellungsflächen reichten bei Weitem nicht an die in Berlin vorhandenen 4.347.000 qm Einzelhandelsverkaufsfläche heran. Auch ein inhaltlicher Bezug zwischen Anlassveranstaltung und Öffnung sei nicht gegeben. Der Antragsgegner habe zudem keine entsprechende Prognose vorgenommen und unberücksichtigt gelassen, dass Einkaufsmöglichkeiten an den übrigen sechs Tagen der Woche rund um die Uhr sowie am Sonntag unter sonstigen Voraussetzungen bereits bestünden.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage VG 4 K 322.18 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 8. August 2018 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er meint: Die Verfügung sei formell rechtmäßig, insbesondere sei es unschädlich, dass sie nicht bereits zum Ende des zweiten Quartals 2018 erlassen worden sei, wie vom Gesetz im Rahmen einer Soll-Vorschrift geregelt. Sie genüge auch den gesetzlichen und höherrangigen Anforderungen. Immerhin habe das Bundesverfassungsgericht das vom Berliner Gesetzgeber verfolgte Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen bei einer jährlichen Höchstzahl von acht freigabefähigen Sonn- und Feiertagen in Anbetracht eines dem Gesetzgeber zukommenden weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraumes für den Sonn- und Feiertagsschutz für verfassungsgemäß gehalten. In seiner Entscheidung über das Berliner Ladenöffnungsgesetz habe das Bundesverfassungsgericht mit bindender Wirkung für die Verwaltungsgerichtsbarkeit festgestellt, dass Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten, Ausnahmen vom Sonntagsschutz tragen könnten. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg habe entschieden, dass es für eine Sonntagsöffnung grundsätzlich keines besonders hohen, herausragend gewichtigen öffentlichen Interesses bedürfe; Beschränkungen der Ladenöffnung auf bestimmte Bezirke seien mit Blick auf die räumlichen Auswirkungen der seinerzeit streitigen Veranstaltungen wegen der Struktur Berlins rechtlich nicht geboten, zumal sich die Übernachtungen der Gäste bei großen und mehrtägigen Veranstaltungen in der Regel auf mehrere Stadtteile verteilten. Auf Einkaufsmöglichkeiten unter der Woche komme es danach nicht an. Die Antragstellerin könne sich auf die sogenannte Anlass-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht stützen, da diese nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg auf die Berliner Rechtslage wegen unterschiedlicher einfachgesetzlicher Ausprägung des Ladenöffnungsrechts nicht übertragbar sei. Das zeige sich im Gegenschluss auch daran, dass das Berliner Ladenöffnungsgesetz die sonntägliche Ladenöffnung einzelner Verkaufsstellen „aus Anlass besonderer Ereignisse“ zulasse. Der Berliner Gesetzgeber habe die Möglichkeiten der Ladenöffnung explizit und in Abgrenzung zu der einen Anlass voraussetzenden Regelung des § 14 des (Bundes-) Ladenschlussgesetzes ausweiten wollen. Dass das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung auch zur Rechtslage in Rheinland-Pfalz aufrechterhalten habe, dort jedoch weder ein Anlass noch ein öffentliches Interesse gesetzlich vorausgesetzt werde, spreche nicht dagegen. Denn insbesondere sei jenes Ladenöffnungsgesetz auch nicht vom Bundesverfassungsgericht explizit gebilligt worden. Die Gerichte im Land Berlin seien an einer der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechenden „verfassungskonformen“ Auslegung danach gehindert. Eine derartige Auslegung verstoße gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz, weil es der Judikative verwehrt sei, sich an die Stelle des Gesetzgebers zu begeben, dem immerhin ein weiter Spielraum zukomme. Hier stehe der eindeutige und mehrfach artikulierte Wille des Berliner Gesetzgebers einem „Hineinlesen“ höherer Anforderungen an die Sonntagsöffnung entgegen. Nach seinem Willen genüge für die Einschränkung des Sonntagsschutzes eine Großveranstaltung, die für die gesamte Stadt hohe Bedeutung habe und zahlreiche Menschen nach Berlin führe; das sei abschließend.
Eine Anwendung der sogenannten Anlass-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge nicht aus dem Vortrag der Antragstellerin, das Bundesverwaltungsgericht leite diese unmittelbar aus der Verfassung ab. Denn es sei erheblichen Zweifeln ausgesetzt, ob eine derartige einschränkende Auslegung verfassungsrechtlich überhaupt geboten sei. Immerhin habe das Bundesverfassungsgericht die flächendeckende Freigabe von Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen bei einer niedrigen Höchstzahl verkaufsoffener Sonn- und Feiertage für zulässig erachtet, ohne dass es dabei auf Besucherströme ankomme. Gegen die Anwendung der sogenannten Anlass-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts spreche im Übrigen, dass sich in diesem Falle der Wille des jeweiligen Gesetzgebers, Sonntagsöffnungen in begrenztem Maße zuzulassen, nicht mehr realisieren ließe. Insoweit dadurch die gesetzgeberische Grundentscheidung konterkariert werde, sei dies verfassungsrechtlich bedenklich. Sie führe mangels handhabbarer Maßstäbe auch zu erheblicher Rechtsunsicherheit.
Im vorliegenden Fall stelle sich die Berlin Art Week als international relevante Großveranstaltung mit besonderer Bedeutung für Berlin sowie für die Berliner und für Touristen dar. Was unter besonderer Bedeutung in diesem Zusammenhang zu verstehen sei, ergebe sich aus der Gesetzesbegründung, die insoweit auf die Bewahrung und die Förderung der Funktion Berlins als Tourismusmetropole verweise. Touristen seien für die Entwicklung des Wirtschaftsstandortes Berlin von herausgehobener Bedeutung. Hierfür müsse die Stadt konkurrenzfähig bleiben. Dies umfasse neben dem kulturellen, sportlichen und sonstigem Freizeitangebot auch ein großstädtisches Flair, bei welchem sonntags geöffnete Läden in Städten wie Paris oder London (das ganze Jahr über) eine Selbstverständlichkeit seien und dies daher auch von den ausländischen Touristen in Berlin erwartet werde. Zudem sei Berlin ein international stark beachteter Standort der Kultur- und Kreativwirtschaft. Nicht zuletzt sei die Veranstaltung deshalb von gesamtstädtischer Bedeutung, weil sie nicht nur den Kunstmarkt in Berlin stärke, sondern vielfältige künstlerische Werke aufzeige, welche die Bedeutung Berlins als Kulturhauptstadt sowie als Stadt der kulturellen Vielfalt widerspiegelten und damit auch insgesamt ein Bild der Stadt und des städtischen Lebens zeichneten. Es komme die Anzahl der Veranstaltungsorte hinzu. Auf die erwartete Besucheranzahl komme es dabei nicht an, weil die Berlin Art Week als internationale Großveranstaltung von besonderer Bedeutung für Berlin sowie die Berliner und für Touristen mit den vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg gebilligten Veranstaltungen vergleichbar sei. Dass die konkreten Besucherzahlen nicht maßgeblich seien, folge im Übrigen bereits daraus, dass der Gesetzgeber, dessen Konzept das Bundesverfassungsgericht gebilligt habe, entschieden habe, dass Veranstaltungen und Ereignisse, die eine Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen rechtfertigen könnten, geeignet sein sollen, zahlreiche Touristen nach Berlin zu holen. Der Gesetzgeber habe sich damit gegen eine konkrete Besucherzahl entschieden. Dass aber die Berlin Art Week zahlreiche Touristen in die Stadt locke, sei nicht zu bestreiten.
Eine warengruppenspezifische Beschränkung sei nicht geboten, da das Bundesverfassungsgericht die Konzeption des Berliner Gesetzgebers ohne warengruppenspezifische Beschränkungen für zulässig erachtet habe. Gleiches gelte für eine räumliche Beschränkung der Freigabe. Schließlich bestehe ein besonderes Vollzugsinteresse, da für den unmittelbar bevorstehenden ersten verkaufsoffenen Sonntag rasch Planungssicherheit bestehen müsse.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
1. Er ist zulässig und insbesondere nach § 123 Abs. 5, § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO statthaft. Denn der Antragsgegner hat die in Rede stehende Allgemeinverfügung im Sinne von § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 35 Satz 2 VwVfG nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt, so dass der hiergegen erhobenen Klage VG 4 K 322.18 keine aufschiebende Wirkung zukommt.
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog, da sie geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht es aus, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –, juris Rn. 5; Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 –, juris Rn. 15 unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, juris Rn. 10 ff. und vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2.14 –, juris Rn. 15 ff.).
2. Der Antrag ist auch begründet. Das öffentliche Interesse an der formell rechtmäßig angeordneten sofortigen Vollziehung überwiegt nicht das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben. Denn nach der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung ist die Allgemeinverfügung vom 8. August 2018 rechtswidrig. An der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht aber kein öffentliches Interesse.
a. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach darf die Begründung nicht bloß formelhaft bleiben, sondern muss einzelfallbezogen sein. Diesen Anforderungen wird die vorhandene Begründung gerecht. Der Antragsgegner hat das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend deutlich und einzelfallbezogen damit begründet, dass über eine Klage nicht mehr vor der zugelassenen Sonntagsöffnung entschieden werden wird, und damit hinreichend deutlich gemacht, dass der Suspensiveffekt des Rechtsmittels ansonsten die mit der Verfügung bezweckte Wirkung verfehlen würde.
b. Vorliegend wird sich der angegriffene Bescheid aber mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen. Die Allgemeinverfügung beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (GVBl. S. 1045), geändert durch Erstes Änderungsgesetz vom 16. November 2007 (GVBl. S. 580) und das Zweite Änderungsgesetz vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467). Danach legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
aa. Die Norm ist anwendbar; grundsätzlich bestehen gegen sie bei verfassungskonformer Auslegung keine verfassungsrechtlichen Bedenken (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. –, juris Rn. 179 ff.; vgl. zu den grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Maßgaben des Sonn- und Feiertagsschutzes ebendort Rn. 152 ff.).
bb. Allerdings vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass an der im konkreten Fall festgelegten Sonntagsöffnung am 30. September 2018 das nach § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG geforderte öffentliche Interesse besteht. Das Merkmal des öffentlichen Interesses im Sinne dieser Vorschrift bedarf nach der vorgenannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung. Wegen der Einzelheiten einer solchermaßen gebotenen Auslegung folgt die Kammer den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Maßgaben (s. sogleich zu [1]). Daran sieht sich die Kammer nicht in Ansehung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009, a.a.O, gehindert (s.u. zu [2] bis [4]). Eine Anwendbarkeit der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts scheidet auch nicht aus anderen Gründen aus (s.u. zu [5]). Nach den danach anzuwendenden Maßgaben besteht für die streitige Sonntagsöffnung am 30. September 2018 kein hinreichendes öffentliches Interesse (s.u. zu [6]).
(1) Das BVerfG hat sich in der soeben genannten Entscheidung auch mit der hier in Rede stehenden Vorschrift befasst und dazu (unter Rn. 179 f.) die nachfolgenden Ausführungen gemacht:
„bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), ist mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung vereinbar.
(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe durch Allgemeinverfügung erfolgt, bedarf es einer Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffnet, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen.
(2) Bedenken begegnet indessen die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich ist lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung "im öffentlichen Interesse" liegt. Dabei handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermöglicht, jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt. Dazu genügen das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche "Shopping-Interesse" auf der Kundenseite nicht.
Der Begriff des "öffentlichen Interesses" soll der Gesetzesbegründung zufolge für "besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen" zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um "große Veranstaltungen" gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit sind Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch "über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen" (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt. Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können.“
Hierzu hat die Kammer bereits mit Beschluss vom 27. Dezember 2017 (VG 4 L 529.17, juris Rn. 41) anlässlich der ersten drei als verkaufsoffen erklärten Sonntage des Jahres 2018 ausgeführt, dass die Billigung des abstrakten Schutzkonzepts des Berliner Ladenöffnungsgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht nicht bedeute, dass für den Fall der konkreten Anwendung des Gesetzes nicht weitere Anforderungen eingehalten werden müssten, um den verfassungsrechtlichen Vorgaben zu genügen. Zu diesem Zweck seien nach der auch auf das Berliner Ladenöffnungsgesetz anwendbaren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die konkrete Ladenöffnung und der konkrete Sachgrund in ein Verhältnis zu setzen. Daran hält die Kammer auch in Ansehung des zum Kammerbeschluss vom 27. Dezember 2017 ergangenen Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 23. Januar 2018 (– OVG 1 S 4.18 –, juris) fest.
(2) Die Kammer sieht sich an diesem Verständnis nicht durch die Bindungswirkung des § 31 BVerfGG gehindert. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift binden die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts u.a. alle Gerichte. Bindungswirkung kommt dabei dem Entscheidungsausspruch und den das Ergebnis tragenden Gründen zu (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005 – 2 BvL 7.00 –, juris Rn. 60). Der Tenor des Urteils vom 1. Dezember 2009 betrifft jedoch lediglich die für unvereinbar mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV erklärten Vorschriften über die Öffnung von Verkaufsstellen an Adventssonntagen, um die es hier nicht geht. Im Übrigen sieht die Kammer in Übereinstimmung mit den Entscheidungsgründen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 zum Berliner Ladenöffnungsgesetz die Regelung über die Sonntagsöffnung in § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage für verfassungskonform mit der Maßgabe an, dass die Vorschrift einer verfassungskonformen einschränkenden Auslegung bedarf (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O. Rn. 179). Anders als der Antragsgegner wohl meint, bindet die in diesem Zusammenhang zu findende Ausführung des Bundesverfassungsgerichts, in Ansehung der Begründung des Ladenöffnungsgesetzes könnten nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben (BVerfG, a.a.O. Rn. 182), das erkennende Gericht nicht in der Weise, dass ein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG ohne Weiteres anzunehmen ist, wenn die Bedeutung einer Veranstaltung für Berlin als Ganzes behauptet wird. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass sich die Bindungswirkung des § 31 BVerfGG auf die Auslegung von Verfassungsrecht, nicht jedoch von einfachem Recht erstreckt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005 – 2 BvL 7.00 –, juris Rn. 60). Soweit die verfassungskonforme Auslegung einfachen Rechts betroffen ist, bindet lediglich die Feststellung, dass eine bestimmte Auslegung des einfachen Rechts verfassungswidrig ist. Indes vermag das Bundesverfassungsgericht nicht eine bestimmte Auslegung für allein verfassungskonform zu erklären (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 21986 – 1 BvR 677.84 –, juris Rn. 8).
Noch weniger folgt für den Antragsgegner aus § 31 Abs. 2 Satz 1 f. BVerfGG, wonach die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Fällen der Verfassungsbeschwerde – eine solche lag der genannten Entscheidung vom 1. Dezember 2009 zugrunde – Gesetzeskraft hat, wenn das Bundesverfassungsgericht ein Gesetz als mit dem Grundgesetz vereinbar oder unvereinbar oder für nichtig erklärt. Denn die Gesetzeskraft im Sinne des § 31 Abs. 2 BVerfGG bezieht sich allein auf den Entscheidungstenor (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 27. Juni 2014 – 2 BvR 429.12 –, juris Rn. 18).
(3) Soweit der Antragsgegner im Übrigen unmittelbar aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, das Berliner Ladenöffnungsgesetz sei im Hinblick auf eine Anzahl von im öffentlichen Interesse freigabefähigen Sonn- und Feiertagen verfassungsgemäß, etwas für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Allgemeinverfügung herleiten will, berücksichtigt er nach Auffassung der Kammer nicht hinreichend, dass aus der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes nicht zwingend folgt, dass auch dessen Ausfüllung im Einzelfall rechtmäßig ist. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem weiten Spielraum, den der Landesgesetzgeber bei der gesetzlichen Ausgestaltung eines abstrakten Schutzkonzepts für die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen hat. Denn aus dem Umstand, dass der Spielraum des Gesetzgebers nur eingeschränkt überprüfbar ist, folgt keine Einschränkung bei der Überprüfung der auf dessen Grundlage ergangenen Einzelfallentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 17).
(4) Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen überschlägigen Prüfung führt es den Antragsgegner auch nicht zum Erfolg, dass das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung über das Berliner Ladenöffnungsgesetz folgende Schlussformulierung gewählt hat (Beschluss vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 193):
„Im Übrigen hat der Berliner Landesgesetzgeber erkennbar gesehen, dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige jährliche Höchstzahl derart freigabefähiger Sonn- und Feiertage ansetzen durfte, um dem Regel-Ausnahme-Gebot und der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen.“
Nach Auffassung der Kammer kann der Antragsgegner aus den darin angesprochenen „geringen Voraussetzungen“ nichts dafür herleiten, dass an eine Veranstaltung keine hohen Anforderungen gestellt werden dürften, damit sie als hinreichender Sachgrund in verfassungskonformer Weise das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses in § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG ausfülle. Der Formulierung lässt sich insbesondere nicht die vom Antragsgegner behauptete Auffassung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen, bei der vorliegenden gesetzgeberischen Konzeption einer flächendeckenden Ladenöffnung ohne warenspezifische Einschränkungen seien an den Sachgrund für die Öffnung an Sonn- und Feiertagen nur geringe Voraussetzungen zu stellen, solange lediglich acht Sonn- und Feiertage pro Jahr freigabefähig seien. Denn mit „geringen Voraussetzungen“ ist in diesem Zusammenhang lediglich eine weite tatbestandliche Öffnung in Bezug auf das Ereignis gemeint, an das die Sonntagsöffnung anknüpfen kann. Nicht angesprochen hingegen ist mit dieser Formulierung ein als zulässig erachtetes niedriges Rechtfertigungsniveau für die Sonn- und Feiertagsöffnung. Dies ergibt sich für die Kammer aus folgenden Erwägungen:
Das Bundesverfassungsgericht führt in der Entscheidung vom 1. Dezember 2009 (a.a.O.) aus, dass der Schutzauftrag des Art. 139 WRV an den Gesetzgeber für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen u.a. ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, wobei Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich ist und ein hinreichendes Schutzniveau zu wahren ist (a.a.O, Rn. 152). Es bedarf eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Die Ausnahmen müssen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (a.a.O., Rn. 157). Dem Regel-Ausnahme-Verhältnis kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist und je weitgreifender die Freigabe der Verkaufseröffnung von Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (a.a.O., Rn. 158, sogenannte Je-Desto-Formel, vgl. Wißmann/Heuer, Jura 2011, 214, 218). Danach ist für die vorliegende Konstellation von Bedeutung, dass das Berliner Ladenöffnungsgesetz eine maximale räumliche Ausdehnung der Sonntagsöffnung sowie maximale sachliche Ausdehnung durch fehlende Beschränkung auf Warengruppen oder Handelssparten vorsieht. In die Bewertung ist ferner einzustellen, dass gerade die Ladenöffnung wegen ihrer öffentlichen Wirkung den Charakter des Tages in besonderer Weise prägt. Diese Wirkung wird nicht nur durch die in den Verkaufsstellen tätigen Arbeitnehmer und sonstigen Beschäftigen ausgelöst, sondern auch durch die Kunden. Dabei wird auch der Straßenverkehr und der öffentliche Personennahverkehr in seiner Dichte mit dazugehöriger Lärmentwicklung erfasst (a.a.O., Rn. 165). Für das Bundesverfassungsgericht ergibt sich ein erhöhtes Rechtfertigungsbedürfnis vorliegend aus dem Umstand, dass das gesetzliche Konzept des Berliner Ladenöffnungsgesetzes eine maximale Ausweitung der werktäglichen Öffnungszeiten beinhaltet, durch die die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen noch mehr an Bedeutung und Gewicht gewinnt (a.a.O., Rn. 168). Im Gegenzug kommt dem Bedarfsdeckungs- und Versorgungsargument an Sonn- und Feiertagen nur noch geringe Bedeutung zu, so dass unter diesem Gesichtspunkt lediglich ein unternehmerisches Interesse an der Sonntagsöffnung bleibt, gepaart mit dem alltäglichen Shopping-Interesse von Besuchern und Einwohnern. Diese sind aber keine geeigneten Gründe für eine Absenkung des Niveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes in erheblicher Weise (a.a.O., Rn. 170). Gradmesser für das Bundesverfassungsgericht ist dabei, in welchem Umfang die Ladenöffnungsmöglichkeit von prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Daher hält es die Öffnungsmöglichkeit für einzelne Verkaufsstellen aus Anlass besonderer Ereignisse wie z.B. Firmenjubiläen und Straßenfesten (vgl. § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG) wegen ihrer engen örtlichen Begrenzung für verfassungsrechtlich unbedenklich (a.a.O., Rn. 187). Gleichzeitig hält das Bundesverfassungsgericht die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG in Gestalt des öffentlichen Interesses für bedenklich und nur bei einschränkender verfassungskonformer Auslegung für haltbar. Unter Bezugnahme auf die Begründungserwägungen des Berliner Ladenöffnungsgesetzes meint es, dass nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme werden tragen können (a.a.O., Rn. 182).
Wenn das Bundesverfassungsgericht nach all den vorgenannten gegenläufigen Gewichtungen abschließend bemerkt, der Berliner Landesgesetzgeber habe erkennbar gesehen, dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige jährliche Höchstzahl derart freigabefähiger Sonn- und Feiertage habe ansetzen dürfen, um dem Regel-Ausnahme-Gebot und der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen, so verbietet sich für die Kammer die Annahme, dass mit der Formulierung „geringe Voraussetzungen“ das Rechtfertigungsniveau des Sachgrundes für eine Sonn- und Feiertagsöffnung gemeint sein könnte. Denn in diesem Fall käme bei ansonsten ausnahmslos gegenläufigen Umständen alleine der Anzahl von acht Sonntagen unter regelhaft 52 Sonntagen die rechtfertigende Wirkung bei der Ausfüllung eines Regel-Ausnahme-verhältnisses zu. Dann aber wären alle vorherigen Ausführungen zu den Anforderungen an das durch Art. 139 WRV gebotene Schutzniveau weitgehend entbehrlich gewesen. Zudem widerspräche ein solches Verständnis dem im Urteil vom 1. Dezember 2009 zum Ausdruck kommenden Ansatz des Bundesverfassungsgerichts, dass ein im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Maßgaben des Art. 139 WRV hinreichender Sachgrund für jede einzelne Sonntagsöffnung erforderlich ist (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O, Rn. 176). Das gebotene Mindestniveau für einen Schutz der Sonntagsruhe wird durch die Verfassung vorgegeben und steht auch dann nicht zur freien Disposition des Landesgesetzgebers, wenn die Anzahl der freigabefähigen Sonntage eine Ausnahme bleibt.
(5) Tatbestandlich setzt die Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG voraus, dass die Öffnung von jährlich acht nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr – an der Erfüllung dieser Voraussetzungen bestehen keine Zweifel – im öffentlichen Interesse ausnahmsweise erfolgt. Wegen der Maßgaben der verfassungsrechtlich gebotenen einschränkenden Auslegung des Tatbestandsmerkmals der öffentlichen Interessen im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 181) folgt die Kammer der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, a.a.O.). Danach ist das einfache Recht zur Gewährleistung des Schutzauftrages der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV einschränkend dahin auszulegen, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden. Darüber hinaus ist muss die Veranstaltung, aus deren Anlass eine Ladenöffnung verfügt wird, um dem Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung zu entsprechen, gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Eine geringe prägende Wirkung entfaltet die Ladenöffnung dann, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Nur auf diese Weise ist dem verfassungsrechtlich gebotenen Regel-Ausnahme-Gebot hinreichend Rücksicht getragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 21; Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 23 ff.; Beschluss vom 18. Dezember 1989 – BVerwG 1 B 153.89 –, juris Rn. 5).
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist es der Kammer nicht aus Gründen der Gewaltenteilung verwehrt, eine derartige einschränkende Auslegung vorzunehmen. Zwar darf sich der Richter nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Gesetzes entziehen. Eine Interpretation, die als richterliche Rechtsfortbildung den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder stillschweigend gebilligt wird, greift unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 1 BvR 918.10 –, juris Rn. 53). Diesen Grundsätzen widerspricht es indes nicht, wenn die Kammer das zweifellos auslegungsfähige Merkmal des öffentlichen Interesses im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG nur durch solche Anlässe ausgefüllt sieht, die eine „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ nach den durch das Bundesverwaltungsgericht gebildeten Maßgaben besitzen. Der Begründung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber selbst „besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen“ sowie „große Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich“ machen, vor Augen hatte (AH Drs. 16/0015, S. 13). Dem Antragsgegner kann daher nicht gefolgt werden, wenn er vorträgt, der Berliner Gesetzgeber habe sich mit der Fassung des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG bewusst von der Fassung des § 14 Abs. 1 (Bundes)LSchlG abgrenzen wollen, welche eine Sonntagsöffnung nur als Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen zulässt. Das mag für die tatbestandliche Eingrenzung eines Anlasses für die Sonn- und Feiertagsöffnung zutreffen, wenngleich ein Erfordernis hierfür angesichts des weiten Anwendungsbereichs der „ähnlichen Veranstaltungen“ im Sinne des § 14 Abs. 1 LadSchlG zweifelhaft erscheint (vgl. Stober, Ladenschlussgesetz, 4. Aufl. 2000, § 14 Rn. 10). Jedoch fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass der Gesetzgeber abschließend das – hier allein streitige – Niveau eines die Ladenöffnung rechtfertigenden Sachgrundes oder gar dessen Entbehrlichkeit regeln wollte. Aus demselben Grund verfängt das Argument des Antragsgegners nicht, der Berliner Gesetzgeber habe in § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG die Möglichkeit der Ladenöffnung explizit „aus Anlass besonderer Ereignisse“ zugelassen, woraus der Gegenschluss zu ziehen sei, dass es im Rahmen des § 6 Abs. 1 BerlLadSchlG eines Anlasses nicht bedürfe. Denn soweit damit ein Sachgrund für die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen betroffen ist, kann der Landesgesetzgeber dieses verfassungsrechtliche Gebot nicht durch einfaches Gesetz einschränken.
Eine Anwendbarkeit der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts scheitert auch nicht an einer abweichenden landesgesetzlichen Ausgestaltung der Ladenöffnung. Zwar ist dem Antragsgegner zuzugeben, dass das Bundesverwaltungsgericht das (Bundes-)Ladenschlussgesetz dahin ausgelegt hat, dass „ähnliche Veranstaltungen“ im Sinne des § 14 Abs. 1 LSchlG nur solche sind, die einen „beträchtlichen Besucherstrom“ anziehen und aus diesem Grunde Anlass bieten, die Offenhaltung von Verkaufsstellen abweichend von § 3 Abs. 1 Nr. 1 LSchlG freizuge- ben. Dabei darf der Besucherstrom also nicht erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989, a.a.O.). Auch die Weiterentwicklung dieser Rechtsprechung in dem Sinne, dass zur Wahrung einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung vorauszusetzen ist, dass nach einer anzustellenden Prognose der durch die Ladenöffnung zu erwartende Besucherstrom hinter demjenigen zurückbleiben muss, den das Anlassereignis für sich genommen voraussichtlich auslöst (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 24 f.), ist zum Tatbestandsmerkmal „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ im Sinne des in Bayern gemäß Art. 125a Abs. 1 GG fortgeltenden § 14 Abs. 1 LSchlG ergangen. Doch dies nimmt dieser Rechtsprechung nicht die Übertragbarkeit auf die Rechtslage in Berlin. Denn es handelt sich um eine verfassungskonform einschränkende Auslegung, die naturgemäß an auslegungsfähige Normbestandteile anknüpft, um der Vorschrift eine anderenfalls fehlende Verfassungsmäßigkeit zu erhalten. Es kann daher keinen Unterschied machen, ob eine solchermaßen erforderliche Auslegung am Merkmal einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinne des § 14 Abs. 1 LSchlG oder dem „öffentlichen Interesse“ im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadSchlG anknüpft. Bestätigt wird dies durch den Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht seine zu § 14 Abs. 1 LSchlG ergangene Rechtsprechung auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz angewendet hat, dessen § 10 Abs. 1 LadöffnG Rheinland-Pfalz weder einen Anlass noch ein öffentliches Interesse als Voraussetzung für die Ladenöffnung an Sonntagen normiert und bei dem sich ein zusätzliches – auslegungsfähiges – Erfordernis des Gemeinwohls lediglich aus Art. 57 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz ergibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 16 ff.).
Der Antragsgegner kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass sich die Anwendung der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verbiete, weil sie die Anwendung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes wesentlich erschwere oder eine Sonntagsöffnung gar praktisch unmöglich mache. Denn es ist nicht die Aufgabe einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung, die reibungslose Anwendung gerade des Rechts sicherzustellen, das zur Vermeidung einer Verfassungswidrigkeit der Einschränkung bedarf.
(6) Nach diesem Maßstab erfüllt die Berlin Art Week die Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung nicht. Denn der Antragsgegner hat erklärtermaßen keine Prognose angestellt, ob die landesweite allgemeine Ladenöffnung am Sonntag, dem 30. September 2018, im Hinblick auf die zu erwartenden Besucherströme hinter der Berlin Art Week gleichsam als Annex zurücktreten wird. Allein die erwartete Anzahl von rund 110.000 Besuchern, verteilt über die fünf Tage der Veranstaltung, genügt dafür nicht. Denn angesichts des nicht in Zweifel gezogenen Vortrages der Antragstellerin, dass an einem normalen Samstag in Berlin bereits in den sieben bekanntesten Einkaufsstraßen Berlins innerhalb von sieben Stunden rund 280.000 Personen gezählt wurden, fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass die verfügte Ladenöffnung neben der Berlin Art Week keine wesentliche prägenden Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages haben wird. Das vom Antragsgegner in der Begründung der Allgemeinverfügung angesprochene Lichterfest „Berlin leuchtet“, das vom 28. September bis zum 14. Oktober 2018 stattfindet und bei dem Lichtkünstler Gebäude der Stadt mit Licht und Projekten in Szene setzen (vgl. https://www.berlin.de/events/3035860-2229501-berlin-leuchtet.html), rechtfertigt keine andere Beurteilung. Denn es bleibt nicht nur unklar, in welchem Umfang diese Veranstaltung tatsächlich Touristen nach Berlin bringt. Vielmehr gibt die geringe zeitliche Überschneidung mit der von 13.00 Uhr bis 20.00 Uhr verfügten Ladenöffnung – das Lichterfest beginnt erst um 19.00 Uhr (vgl. www.berlin.de a.a.O.) – keine Anhaltspunkte dafür, dass im Vergleich mit der Ladenöffnung die prägendere Wirkung für den Tag von dem Lichterfest – auch im Zusammenspiel mit der Berlin Art Week – ausgehen könnte. Was die weiter vom Antragsgegner angeführten Besucher ungenannter Zahl angeht, die möglicherweise zu den am 1. Oktober 2018 beginnenden Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit am 3. Oktober 2018 bereits am 30. September 2018 nach Berlin anreisen, fehlt es für die Kammer am zeitlichen Bezug der Veranstaltung zur verfügten Ladenöffnung. Soweit der Antragsgegner diesbezüglich sinngemäß auf die Metropolenfunktion Berlins und die Attraktivität von Berlin als Hauptstadt mit Sonntagsöffnung im Vergleich zu Hauptstädten wie London oder Paris verweist, folgt ihm die Kammer nicht. Denn entgegen seinen Ausführungen hat das Bundesverfassungsgericht nicht etwa die gesetzgeberische Erwägung zu Berlin als Einkaufs- und Tourismusmetropole (AH Drs. 16/0015, S. 7) unbeanstandet gelassen. Es hat vielmehr ausgeführt, dass sich in der darin erwähnten Metropolfunktion Berlins lediglich bloße Umsatz- und Erwerbsinteressen widerspiegelten (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 175), die allerdings keinen geeigneten Sachgrund für eine Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen bieten können.
(7) Selbst wenn man all dem nicht folgen wollte, sind auch nach der vom Antragsgegner vertretenen Auslegung des Ladenöffnungsgesetzes die Voraussetzungen für eine Ladenöffnung am Sonntag, dem 30. September 2018, nicht erfüllt. Denn es lässt sich nicht feststellen, dass es sich bei der Berlin Art Week um eine – entsprechend den Erwägungen des Gesetzgebers – große Veranstaltung handelt, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich macht. Es mag durchaus sein, dass das kunstinteressierte internationale Publikum die Berlin Art Week als Ereignis betrachtet, dass – aus der Ferne – Berlin als Ganzes betrifft. Die Kammer hält dies indes für einen Maßstab, der wegen der damit verbundenen Vergröberung den Erfordernissen des Art. 139 WRV nicht gerecht wird. Ob eine Veranstaltung „groß“ ist, lässt sich nicht absolut bestimmen. Denn das Merkmal „groß“ gewinnt Bedeutung nur in Bezug auf die jeweilige Umgebung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 5. Mai 2017 – 4 B 520.17 –, juris Rn. 22). Für eine Gemeinde von 50.000 Einwohnern mag eine Veranstaltung mit 110.000 Besuchern zwanglos als „groß“ bezeichnet werden. Ob dies bei einer Stadt von rund 3,5 Mio. Einwohnern – wie Berlin – gleichermaßen gilt, darf bezweifelt werden. Zwar könnte das Veranstaltungsformat als solches „groß“ sein. Doch ist – bis auf die Ausstellungen in den ehemaligen Hangars des Flughafens Tempelhof – nichts dafür ersichtlich, dass die übrigen Veranstaltungsorte anders als an allen anderen Sonntagen mit ihren Ausstellungen einzustufen sein sollten. Was im Übrigen die Touristen angeht, die durch die Veranstaltung nach Berlin gelockt werden, so ist zu berücksichtigen, dass nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Antragstellerin Berlin jährlich zuletzt rund 13.000.000 Touristen zu verzeichnen hatte. Dies entspricht statistisch gerechnet auf fünf Tage einem Zustrom von rund 178.000 Besuchern. Geht man mit dem Antragsgegner davon aus, dass die Hälfte der Besucher von Museen und Ausstellungen Touristen sind, so bleibt jedenfalls die für die Berlin Art Week erwartete (Hälfte der) Besucherzahl hinter der statistisch ohnehin zu erwartenden Zahl von Touristen weit zurück. Unter diesen Umständen erschließt sich der Kammer nicht, weshalb bei der Berlin Art Week von einer „großen Veranstaltung“ bezogen auf die Verhältnisse Berlins gesprochen werden müsste. Die vom Antragsgegner wiedergegebenen Einschätzungen des Veranstalters genügen hierfür mangels Substantiierung jedenfalls nicht. Wegen des Lichterfests und den Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit kann auf die obigen Ausführungen Bezug genommen werden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Eine Reduzierung des Streitwerts kommt wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 –, Rn. 34, juris). Die Kammer hat dabei für den betroffenen Sonntag den Regelwert ohne Abschlag zugrunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 31 BVerfGG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 31 Abs. 2 Satz 1 f. BVerfGG
§ 31 Abs. 2 BVerfGG
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG
§ 14 Abs. 1 LadSchlG
§ 6 Abs. 1 BerlLadSchlG
§ 14 Abs. 1 LSchlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LSchlG
§ 10 Abs. 1 LadöffnG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 125a Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 100.18
4 K 322.18
1 S 4.18
1 S 45.17
8 CN 1.16
8 CN 2.14
1 BvR 2857/07
4 L 529.17
2 BvL 7.00
1 BvR 677.84
2 BvR 429.12
1 B 153.89
1 BvR 918.10
00 Uhr bis 20.00
4 B 520.17