Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-19, Aktenzeichen 8 K 58/13.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2014:0219.8K58.13.GI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden den Klägern auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Die Kläger sind Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens, das sich für den Erhalt der im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen F.-Schule – einer Grundschule mit Eingangsstufe – einsetzt. Die Klägerin zu 2. ist zudem eine der Vertrauenspersonen dieses Bürgerbegehrens.
Der Oberbürgermeister der Beklagten brachte zur Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten am 23.05.2012 einen Antrag betreffend die „Zukunftssicherung der F.-Schule“ ein. Der Antrag hatte u.a. folgenden Wortlaut:
„1. Zur Sicherung der Zukunftsfähigkeit der F.-Schule in A-Stadt stellt die Stadt A-Stadt dem Lahn-Dill-Kreis einen einmaligen Förderbeitrag in Höhe der Hälfte der Kosten für einen Anbau an das bereits sanierte vierklassige Schulgebäude der F.-Schule zur Verfügung, maximal jedoch 950.000 Euro. 2. (…) 3. Der Magistrat wird beauftragt, mit dem Lahn-Dill-Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Zukunftssicherung der F.-Schule abzuschließen. Die Auszahlung des Förderbeitrages steht unter dem Vorbehalt, dass die Stadtverordnetenversammlung die öffentlich-rechtliche Vereinbarung genehmigt hat.“
Die Stadtverordnetenversammlung lehnte den Antrag ab. Nach dieser Beschlussfassung formierte sich ein Bürgerbegehren, das folgende Frage einem Bürgerentscheid zuführen will:
„Sind Sie dafür, dass die Stadt A-Stadt mit dem Lahn-Dill-Kreis eine Vereinbarung trifft, die F.-Schule dauerhaft als mindestens zweizügige Grundschule mit Eingangsstufe zu erhalten und sich dabei bis zur Hälfte, maximal mit Euro 950.000, an den Kosten für Sanierung oder Neubau des Schulgebäudes zu beteiligen?“
Im Rahmen der dem Bürgerbegehren beigegebenen Begründung wurde darauf hingewiesen, dass die Stadtverordnetenversammlung am 23. Mai einen entsprechenden Antrag des Oberbürgermeisters mehrheitlich abgelehnt habe und der Bürgerentscheid das Ziel verfolge, diese Entscheidung zu revidieren. Wegen der näheren Einzelheiten der Begründung wird auf das Formular des Bürgerbegehrens Bezug genommen (Bl. 9 d. Gerichtsakte).
Das Bürgerbegehren wurde am 13.07.2012 bei der Beklagten mit 2.171 Unterschriften eingereicht, wovon die Beklagte 1.647 Unterschriften als rechtsgültig anerkannte.
Am 20.08.2012 reichten die Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens weitere Listen mit Unterschriften ein, von denen die Beklagte 305 als gültig anerkannte.
Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten erklärte mit Beschluss in ihrer Sitzung vom 19.11.2012 das Bürgerbegehren für unzulässig. Diese Entscheidung teilte die Beklagte den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens mit Schreiben vom 27.11.2011 nochmals mit.
Die Kläger erhoben hiergegen mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 20.12.2012 Widerspruch, über den die Beklagte nicht entschieden hat.
Am 08.01.2013 haben die Kläger Klage erhoben.
Sie sind der Ansicht, die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten, das Bürgerbegehren für nicht zulässig zu erklären, sei rechtswidrig und verletze sie als Unterzeichner des Bürgerbegehrens in ihren Rechten.
Für die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sei entscheidend, ob es sich hierbei um ein kassatorisches oder um ein initiatorisches Bürgerbegehren handele. Bei einem kassatorischen Bürgerbegehren hätten innerhalb von 8 Wochen nach dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 23.05.2012 die zur Unterstützung des Bürgerbegehrens notwendigen Unterschriften vorgelegt werden müssen. Innerhalb dieser Frist, das heißt bis zum 18.07.2012, sei dieses Unterschriftsquorum nicht erreicht worden. Gehe man von einem initiatorischen Bürgerbegehren aus, gelte keine 8-Wochen-Frist, so dass eine ausreichende Zahl von Unterstützungsunterschriften vorliege.
Die Kläger sind der Auffassung, vorliegend handele es sich um ein initiatorisches Bürgerbegehren. Dass die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten einen entsprechenden Antrag bereits abgelehnt habe, stehe dem nicht entgegen. Diesem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung komme keine gestaltende Wirkung zu. Nur unter dieser Voraussetzung richte sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung. Ein bloßer Ablehnungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung könne nie die Wirkung des § 8b HGO auslösen. Schließlich gelangten auch die von der Beklagten eingeholten Rechtsgutachten des Hessischen Städtetages und des Regierungspräsidiums Gießen zu dem Ergebnis, dass vorliegend ein initiatorisches Bürgerbegehren gegeben sei.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „F.-Schule“ für zulässig zu erklären, hilfsweise, festzustellen, dass das Bürgerbegehren „F.-Schule“ zulässig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus, der Klage fehle es am Rechtsschutzbedürfnis. Der Lahn-Dill-Kreis habe ihr, der Beklagten, mit Schreiben vom 04.02.2013 mitgeteilt, aufgrund der Beschlussfassungen zum kommunalen Rettungsschirm, dem Haushaltsplan 2013 sowie dem Haushaltssicherungskonzept bestehe keine haushaltsrechtliche Ermächtigungsgrundlage mehr dafür, die Sanierung oder den Neubau der F.-Schule in Angriff zu nehmen. Ein Vertrag mit dem vom Bürgerbegehren erstrebten Inhalt sei deshalb objektiv unmöglich.
Die Klage sei auch unbegründet, weil es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele. Ausweislich seiner Begründung beziehe es sich auf den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 23.05.2012 und verfolge das ausdrückliche Ziel, diese Entscheidung zu revidieren. Die Auffassung der Klägerin, kassatorische Bürgerbegehren könnten sich nur gegen positiv gestaltende Beschlüsse richten, finde im Gesetz keine Grundlage.
Mit Beschluss vom 04.11.2013 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Die Gerichts- und die Behördenakten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage.
Das Begehren der Kläger, die Zulassung des von Ihnen unterstützten Bürgerbegehrens zu erreichen, ist im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen. Die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten über die Zulassung des Bürgerbegehrens stellt einen Verwaltungsakt dar (VG Gießen, U. v. 26.09.2008 - 8 K 1365/08.GI -, LKRZ 2008, 459, 460 m.w.N.). Durch die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung wird gegenüber den Unterstützern des Bürgerbegehrens verbindlich mit Außenwirkung festgestellt, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids erfüllt sind, also eine Regelung getroffen.
Der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage steht nicht die fehlende Durchführung des Vorverfahrens entgegen. Diese Sachurteilsvoraussetzung ist vorliegend bereits deshalb entbehrlich, weil sich die Beklagte rügelos zur Sache eingelassen und zu erkennen gegeben hat, an der die Zulassung des Bürgerbegehrens ablehnenden Entscheidung festzuhalten.
Entgegen der Auffassung der Beklagten fehlt es für die Klage auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Denn die offene Frage, ob der Lahn-Dill-Kreis im Falle eines erfolgreichen Bürgerbegehrens im Hinblick auf seine Haushaltslage überhaupt noch mit der Beklagten über die Zukunft der F.-Schule in Verhandlungen eintreten würde, berührt den zur Abstimmung durch Bürgerentscheid gestellten Gegenstand nicht unmittelbar und ist deshalb für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens selbst ohne Belang.
Die Klage ist aber nicht begründet.
Den Klägern steht ein Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, nicht zu. Die von der Stadtverordnetenversammlung am 19.11.2012 getroffene Entscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
Das Bürgerbegehren ist nicht innerhalb der Frist von 8 Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 23.05.2012 mit der erforderlichen Anzahl von Unterschriften wahlberechtigter Einwohner beim Magistrat der Beklagten eingereicht worden (vgl. § 8b Abs. 3 S. 1 u. 3 HGO).
Nach § 8b Abs. 3 S. 1 HGO muss ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung richtet (sog. kassatorisches Bürgerbegehren), innerhalb einer Frist von 8 Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Vorliegend erreichte das Bürgerbegehren erst mit den am 20.08.2012 eingereichten, weiteren Unterschriften das gemäß § 8b Abs. 3 S. 3 HGO erforderliche Quorum in Höhe von 5 v.H. der bei der letzten Gemeindewahl der Beklagten amtlich ermittelten Zahl der wahlberechtigten Einwohner (vgl. Bl. 52 der Behördenakte).
Entgegen der von den Klägern vertretenen Auffassung handelt es sich bei dem von ihnen unterzeichneten Bürgerbegehren „F.-Schule“ um ein kassatorisches Bürgerbegehren. Denn dieses Bürgerbegehren richtet sich gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 23.05.2012.
Die Frage, ob sich ein Bürgerbegehren inhaltlich gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung richtet, kann nur einzelfallbezogen beantwortet werden (VG Gießen, U. v. 11.06.2008 - 8 E 2131/07 -, HSGZ 2009, 25, 26). Ein Bürgerbegehren richtet sich nicht nur dann gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung, wenn es ausdrücklich dessen Aufhebung zum Ziel hat. Ein Bürgerbegehren ist auch dann kassatorisch, wenn es sich inhaltlich auf einen Beschluss der Gemeindevertretung bezieht und dessen Korrektur oder eine wesentlich abweichende Regelung als im Beschluss vorgezeichnet für die Zukunft anstrebt (vgl. VG Gießen, U. v. 11.06.2008, a.a.O.; Hess. VGH, B. v. 13.07.2004 - 8 TG 1067/04 -, juris, Rdnr. 48; Ute Spies, Bürgerversammlung, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, 1998, S. 180).
Mit dem vorliegenden Bürgerbegehren soll eine Korrektur des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 23.05.2012 erreicht werden. Die dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 23.05.2012 zugrunde liegende Vorlage des Oberbürgermeisters der Beklagten hatte nahezu den identischen Wortlaut wie das Bürgerbegehren und verfolgte sachlich das gleiche Ziel. Dass es sich bei dem Bürgerbegehren „F.-Schule“ um ein kassatorisches Bürgerbegehren handelt, ergibt sich aber nicht nur aus dem Wortlaut der zur Abstimmung gestellten Entscheidung, sondern auch aus der dem Bürgerbegehren beigegebenen Begründung, in der es wörtlich heißt: „Die Stadtverordnetenversammlung hat am 23. Mai einen entsprechenden Antrag des Oberbürgermeisters mehrheitlich abgelehnt. Der Bürgerentscheid verfolgt das Ziel, diese Entscheidung zu revidieren.“
Sinn und Zweck der in § 8b Abs. 3 S. 1 HGO geregelten Ausschlussfrist ist es, die Umsetzung von Entscheidungen der gemeindlichen Organe durch die Einleitung eines Bürgerbegehrens nicht über Gebühr zu verzögern oder diese Entscheidungen zu konterkarieren. Letztlich soll hierdurch ein für die Funktionsfähigkeit und Effektivität der gemeindlichen Verwaltung notwendiges Maß an Rechtssicherheit gewährleistet werden (vgl. Ute AE., a.a.O., S. 179 f.). Der Sinn des gesetzlichen Fristerfordernisses, Sicherheit darüber zu haben, ob ein geäußerter Wille der Gemeindevertretung nun Geltung beanspruchen kann oder nicht, gilt auch im Fall von ablehnenden Entscheidungen. Dass kassatorische Bürgerbegehren nur gegen Beschlüsse mit positiv gestaltender Regelungswirkung in Betracht kommen (so OVG NRW, U. v. 28.01.2003 - 15 A 203/02 -, juris, Rdnr. 3), lässt sich schon dem Wortlaut des § 8b Abs. 3 S. 1 HGO nicht entnehmen und ist auch nicht durch den Zweck dieser Vorschrift zu rechtfertigen. Auch eine negative Entscheidung erzeugt Rechtswirkungen und trifft mithin Regelungen. Die Gemeindeverwaltung wird durch eine negative Entscheidung der Gemeindevertretung ebenfalls gebunden. Mit einem ablehnenden Beschluss ergeht die verbindliche Weisung an die Gemeindeverwaltung, in dieser Angelegenheit nicht tätig zu werden.
Vorliegend brachte die Stadtverordnetenversammlung mit der Ablehnung des am 23.05.2012 zur Abstimmung gestellten Antrages ihren Willen zum Ausdruck, sich nicht an den Kosten der Sanierung der F.-Schule beteiligen zu wollen. Auch wenn der ablehnende Beschluss der Stadtverordnetenversammlung keiner weiteren Umsetzung im Sinne eines Vollzugs durch die Gemeindeverwaltung bedarf, wurde hiermit doch eine Entscheidung getroffen, deren Rechtswirkungen es zu konsolidieren gilt.
Die Kläger haben als unterliegende Beteiligte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit hat seine Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, der für Verwaltungsstreitverfahren in Bezug auf ein Bürgerbegehren einen Streitwert von 15.000 Euro vorsieht (Nr. 22.6).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8b HGO
§ 167 VwGO
§ 52 GKG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 8b Abs. 3 S. 1 u. 3 HGO
§ 8b Abs. 3 S. 1 HGO
§ 8b Abs. 3 S. 3 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2008, 459, 460
8 K 1365/08
8 E 2131/07
8 TG 1067/04
15 A 203/02