Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-03-14, Aktenzeichen 15 K 97/23
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2025:0314.15K97.23.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 8. Dezember 2022 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, durch den der Beklagte unter Abänderung einer vormals festgesetzten Befreiung von der Entrichtung einer Abwasserabgabe die für das Veranlagungsjahr 2020 zu zahlende Abwasserabgabe für das Entwässerungsgebiet J. der Gemeinde H. auf 463,83 Euro festgesetzt hat.
Die Gemeinde H. betreibt unter der Gemeindekennzahl/-schlüsselzahl 000000 ein gemeindliches Kanalnetz, zu dem das Kanalisationsnetz 002 gehört. An dieses Netz sind 108 Einwohner angeschlossen. Das Kanalisationsnetz 002 leitet Niederschlagswasser über die Kläranlage Y. in die Lenne ein. Die Gemeinde H. entwässert dabei mit dem Kanalisationsnetz 002 ab dem Gebiet der Stadt B. gemeinsam mit anderen Kanalisationsnetzen – unter anderem mit dem Kanalisationsnetz 000000/000 der Stadt B. – über ein Mischsystem zur Kläranlage Y.. Wegen einer entsprechenden verbandsrechtlichen Zuweisung ist der Kläger für die Niederschlagswasserbehandlung in den vorgenannten Gebieten zuständig.
Am 18. März 2021 stellte der Kläger einen Antrag auf Befreiung von der Abwasser-abgabe für das Veranlagungsjahr 2020 unter anderem für das Kanalisationsnetz 000000/000 (H.). Hierbei kreuzte er in dem Antragsformular „Vereinfachte Abgabeerklärung der Niederschlagspauschale für öffentliche Kanalisationsnetze“ das Feld „Regeln der Technik erfüllt“ an. Ausweislich des Antragsformulars sind die Regeln der Technik der Runderlass „Anforderungen an die öffentliche Niederschlagsentwässerung im Mischverfahren“ vom 3. Januar 1995 beziehungsweise der Runderlass „Anforderungen an die Niederschlagsentwässerung im Trennverfahren“ vom 26. Mai 2004, der Runderlass „Anforderungen an den Betrieb und die Unterhaltung von Kanalisationsnetzen“ vom 3. Januar 1995 und die Selbstüberwachungsverordnung Abwasser (SüwVO Abw) vom 17. Oktober 2013. Für die weiteren Einzelheiten wird auf Blatt 4 des Verwaltungsvorgangs (Beiakte Heft 1) Bezug genommen. Diesem Antrag entsprechend ist im „Prüfvermerk“, der neben dem Kanalisationsnetz 000000/000 (H.) auch die Kanalisationsnetze 000000/000 (Y.), 000000/000 (R.) und 000000/000 (B.) umfasst, unter Ziffer 2 das Feld „erfüllt: Selbstüberwachungsverordnung Abwasser vom 17.10.2013“ mit „ja“ angekreuzt. Für die weiteren Einzelheiten wird auf Blatt 2 des Verwaltungsvorgangs (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.
Durch Bescheid vom 10. Mai 2022 (nachfolgend: Befreiungsbescheid) setzte der Beklagte für die Niederschlagswassereinleitung aus dem Entwässerungsgebiet 000000/00 H. in die Kläranlage Y. für das Veranlagungsjahr 2020 keine Niederschlagswasserabgaben fest. Das Kanalisationsnetz bleibe abgabenfrei, weil die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 AbwAG NRW erfüllt seien. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf Blatt 10 f. der Beiakte Heft 1.
Anlässlich des Antragsverfahrens zur Befreiung von der Abwasserabgabe für das Netz 000000/000 der Stadt B. für das Veranlagungsjahr 2021 fiel bei dem Beklagten auf, dass bis zum 31. Dezember 2020 nicht das gesamte dortige gemeindliche Kanalnetz überprüft worden war, sondern die Untersuchungsquote lediglich 96 Prozent betrug. Mit Schreiben der Bezirksregierung N. an die Stadt B. vom 14. November 2022 (vgl. Blatt 6 f. der Beiakte Heft 1) und in einem anschließenden Gespräch am 29. November 2022 (vgl. Blatt 8 der Beiakte Heft 1) teilte der Beklagte der Gemeinde B. mit, diese nunmehr bekannt gewordene Diskrepanz könne Auswirkungen auf die Befreiung von der Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 2020 auch für diejenigen Kanalisationsnetze haben, für die der Kläger abgabepflichtig sei und die technisch mit einem Netz des Klägers im Bereich der Stadt B. verbunden seien, unter anderem für einzelne Kanalisationsnetze im Bereich der Gemeinde H. sowie R. bzw. der Stadt Y.. Nach Angaben des Klägers im Gerichtsverfahren konnten die nicht vollständig überprüften Kanalisationsnetze aufgrund schlechter Erreichbarkeit, Überbauungen beziehungsweise durchgängig hoher Wasserstände nicht vollständig befahren werden.
Mit Bescheid vom 8. Dezember 2022 („1. Änderungsbescheid“) änderte der Beklagte den Befreiungsbescheid vom 10. Mai 2022 ab, indem er für das Kanalisationsnetz 000000/000 H. eine Abwasserabgabe in Höhe von 486,83 Euro festsetzte. Zur Begründung führte er an, entgegen der Abgabeerklärung des Klägers vom 18. März 2021 und zugleich Antrag auf Abgabebefreiung für das Veranlagungsjahr 2020 für das streitgegenständliche Kanalisationsnetz und der entsprechenden Erklärung für das Kanalisationsnetz Nr. 032 der Stadt B. als Grundlagen der erteilten Befreiungen sei die Anforderung aus Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw nicht erfüllt. Im Zeitraum vom 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2020 sei nicht der Zustand aller Kanäle im Gemeinde- bzw. Stadtgebiet geprüft worden. Die Kanäle der Stadt B. seien nicht zu 100 Prozent überprüft worden. Das in dem Kanalisationsnetz 002 der Gemeinde H. gesammelte Abwasser durchfließe ausweislich eines von dem Kläger vorgelegten Systemplans mit dem in dem Kanalisationsnetz 032 der Stadt B. gesammelten Abwasser gemeinsam das SKU HS KA Y., bevor es der Kläranlage Y. zugeleitet werde. Beide Kanalisationsnetze seien technisch als ein Kanalisationsnetz zu betrachten. Dies folge aus Punkt 1.3 der „Anforderungen an die öffentliche Niederschlagsentwässerung im Mischverfahren“, Runderlass vom 3. Januar 1995. Damit seien die Voraussetzungen der Abgabenfreiheit sowohl für die Kanalisationsnetznummer 002 der Gemeinde H. als auch für die Kanalisationsnetznummer 032 der Stadt B. für das Veranlagungsjahr 2020 nicht erfüllt.
Die Änderung stützte der Beklagte auf § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW i. V. m. §§ 129 ff. AO, die Festsetzung auf §§ 1, 2, 9 Abs. 1 bis 4, 10 Abs. 3, Abs. 4, 11 und 12 AbwAG i. V. m. §§ 1, 3, 5 Abs. 5, 8 Abs. 2 bis 6, 11 und 12 AbwAG NRW. Für die weiteren Einzelheiten wird auf Blatt 12-16 der Beiakte Heft 1 Bezug genommen. Der Bescheid wurde dem Kläger am 12. Dezember 2022 zugestellt.
Am 12. Januar 2023 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Er habe einen Anspruch auf Befreiung von der Abwasserabgabe nach § 8 Abs. 2 AbwAG NRW. Hierfür müssten insbesondere nicht 100 Prozent der gemeindlichen Kanalisationsnetze überprüft werden. Bereits nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO Abw i.V.m. Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw müssten jährlich nur 5 Prozent überprüft werden, innerhalb von 15 Jahren also 75 Prozent. Der Begriff „das gesamte Netz“ im Sinne von Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw fordere eine Überwachung über 75 Prozent hinaus nur im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren. Zudem sei die Lenkungsfunktion des AbwAG zu beachten. Der Anreiz der Abgabenbefreiung könne nur greifen und zum Gewässerschutz beitragen, wenn die Überprüfungsverpflichtungen auf ein zumutbares und mögliches Maß begrenzt würden. Die erreichte Überprüfungsquote von 96 Prozent sei daher ausreichend.
Unabhängig davon könne der Umstand, dass ein Teilkanalisationsnetz im Gebiet einer Gemeinde zum maßgeblichen Stichtag nicht abschließend geprüft gewesen sei, keine Versagung der Befreiung eines (Teil-)Kanalisationsnetzes der Nachbargemeinde rechtfertigen. Die Gemeinden könnten nicht für Versäumnisse außerhalb ihres Einflussbereichs haftbar gemacht werden. Zwar habe die Stadt B. bis zum 31. Dezember 2020, bezogen auf das gesamte nach der SüwVO Abw zu erfassende Kanalisationsnetz, rund 4 Prozent der Kanäle nicht erneut zustandserfasst. Die Gemeinde H. hingegen habe ihre Verpflichtungen nach der SüwVO Abw erfüllt, indem sie die Zustandsprüfung aller Kanalisationsnetze in ihrem Gemeindegebiet bis zum 31. Dezember 2020 vollständig abgeschlossen habe.
Zudem sei die Gesamtbetrachtung aller in einem funktionalen Zusammenhang stehenden Kanalisationsteilnetze durch den Beklagten fehlerhaft. Die durch Kanalisationsnetznummern spezifizierten Entwässerungsgebiete seien – innerhalb eines Gemeindegebiets – im Rahmen der Frage der Abgabefreiheit des § 8 Abs. 2 AbwAG NRW gesondert zu betrachten. Dies folge unter anderem aus der „Verwaltungsvorschrift über die Aufstellung von Abwasserbeseitigungskonzepten“ des Umweltministeriums vom 8. August 2008, wonach innerhalb eines Gemeindegebiets Entwässerungsgebiete abzugrenzen seien, aber auch aus dem Aufbau des Antragsformulars auf Befreiung von der Abgabe, da dort für jedes Kanalisationsnetz einzeln angegeben werden müsse, ob die Regeln der Technik erfüllt seien.
Ziffer 1.3 des Runderlasses „Anforderungen an die öffentliche Niederschlagsentwässerung im Mischverfahren“ erlaube es weder seinem Wortlaut noch seinem Regelungsgehalt nach, alle Kanäle eines Gemeindegebiets als einem Kanalisationsnetz zugehörig anzusehen. Erst recht könnten einer Gemeinde nicht die Kanäle der angrenzenden Gemeinde zugerechnet werden. Insoweit fehle es schon an einem Ansatz für eine Wortlautauslegung. Dem Runderlass als anerkannte Regel der Technik komme allein technische Bedeutung ohne juristischen Gehalt zu.
Auch § 1 Abs. 2 SüwVO Abw spreche von einem „festgelegten Gebiet“. Dieses sei mit dem Entwässerungsgebiet gleichzusetzen und lasse die Auslegung, ein „festgelegtes Gebiet“ erfasse das gesamte Netz der Gemeinde oder beziehe gar Netze der Nachbargemeinde ein, nicht zu. § 2 Abs. 1 SüwVO Abw, der von einer Mehrzahl von Netzen ausgehe, sage nichts darüber aus, ob diese Netze gemeinschaftlich oder für sich zu betrachten seien. Indem sich der Verordnungsgeber auf ein im Einzelnen festgelegtes Gebiet beziehe, gehe er von einer Unterteilung des Gemeindegebiets aus, wie dies in der Praxis durch die Gemeinden in Form der Einteilung in Entwässerungsgebiete anhand der topographischen und geologischen Verhältnisse auch gehandhabt werde. Eine separate Betrachtung gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SüwVO Abw sei daher möglich und technisch geboten. Die Verwendung des Plurals in § 2 Abs. 1 SüwVO Abw besage lediglich, dass der Betreiber für alle seine Kanalisationsnetze zuständig sei, und treffe keine Aussage dahingehend, dass diese gemeinschaftlich zu betrachten seien oder sich gar in Bezug auf die bestehenden Pflichten gegenseitig bedingten.
Eine Gesamtbetrachtung der mit eigenen Nummern hinterlegten Kanalisationsnetze bedeute für die Abgabenbefreiung, dass die Nichteinhaltung der Prüfpflichten in einem Netz die ordnungsgemäße Durchführung in allen anderen Netzen hinfällig machen würde. Dies konterkariere die Anreizwirkung einer möglichen Befreiung. Die vielerorts geübte Praxis, das anfallende Abwasser über kommunale Grenzen hinaus gemeinsam zu behandeln, werde mit einem zusätzlichen Kostenrisiko unnötig beschwert.
Schließlich stelle § 2 Abs. 1 SüwVO Abw auf den Betreiber ab. Dies sei die Gemeinde. Die Gemeinde H. sei durch die fristgerechte Zweitprüfung aller im Gemeindegebiet liegende Kanalisationsnetze ihren Selbstüberwachungspflichten nachgekommen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 8. Dezember 2022 (Aktenzeichen 00000), dem Kläger zugestellt am 12. Dezember 2022, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte ist der Ansicht, die Voraussetzungen der Abgabefreiheit für das Veranlagungsjahr 2020 lägen nicht vor.
Für eine Befreiung von der Entrichtung der Abwasserabgabe sei eine Überprüfung von 100 Prozent sämtlicher Kanäle des Gemeindegebiets erforderlich. Dies ergebe sich eindeutig aus einer Auslegung nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck von § 8 Abs. 2 AbwAG NRW und Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw. Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw zeige durch die Bezugnahme auf „das gesamte Netz“, dass die Kanäle nach 15 Jahren zu 100 Prozent zu befahren seien. Dafür stritten auch Sinn und Zweck der Regelung. Wäre jedes einzelne Netz befreiungsfähig, wenn nur dieses zu 100 Prozent befahren worden sei, fehlte der Anreiz zur Befahrung kleinerer Kanalisationsnetze gerade dann, wenn der Aufwand hierfür unwirtschaftlich erscheine. Ziel der SüwVO Abw sei aber gerade eine umfassende Überprüfung des gesamten Kanalnetzes einer Gemeinde. Da diese grundsätzlich erreichbar sei, bleibe auch die Anreizwirkung erhalten.
§ 8 Abs. 2 AbwAG NRW beziehe sich als abwasserabgabenrechtliche Regelung immer auf das jeweilige Kanalisationsnetz, hier auf das streitgegenständliche Kanalisationsnetz. Von den abwasserabgabenrechtlichen Regelungen seien die abwasserrechtlichen Regelungen zu unterscheiden. Letztere könnten sich auf größere Räume, beispielsweise auf Entwässerungsgebiete oder das gesamte Gemeindegebiet, beziehen. Insofern könnten für das gesamte Gemeindegebiet einzuhaltende Anforderungen auch als Voraussetzung für die Befreiung eines einzelnen Kanalisationsnetzes relevant sein. Hier seien nach der Anlage 1 SüwVO Abw alle Kanäle der Gemeinde zu befahren, in der das zu befreiende Kanalisationsnetz liege.
Voraussetzung für eine Abgabebefreiung für das Kanalisationsnetz 002 H. sei bei der anzustellenden Gesamtbetrachtung der Netze auch die Einhaltung der Vorgaben der Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw durch die Stadt B.. Als Definition des „Kanalisationsnetzes“ sei Ziffer 1.3 des Runderlasses vom 3. Januar 1995 „Anforderungen an die öffentliche Niederschlagsentwässerung in Mischverfahren“ als allgemein anerkannte Regel der Technik zugrunde zu legen. Die Definition eines Kanalisationsnetzes richte sich nicht nach den Grenzen eines Gemeindegebiets, sondern nach dem funktionalen Zusammenhang. Ein solcher bestehe zwischen dem Kanalisationsnetz 002 der Gemeinde H. und dem Kanalisationsnetz 032 der Stadt B., da beide Abwasser über die letzte Regenentlastung der Kläranlage Y. zuführten. In diesem Fall seien die Anforderungen der SüwVO Abw in Bezug auf das gesamte Mischnetz einzuhalten. Somit sei die 100prozentige Befahrung der Netze in allen Gemeindegebieten, die von dem Mischsystem durchflossen würden, erforderlich.
Soweit das angerufene Gericht in seinem Urteil vom 10. Oktober 2024 in dem ähnlich gelagerten Verfahren 15 K 98/23 davon ausgegangen sei, mehrere Abwasserbehandlungsanlagen mit zugehörigen Zuleitungen innerhalb eines Gemeindegebiets würden als ein Kanalnetz gewertet, entspreche dies nicht dem Vollzug seiner Behörde. Sofern es zwei Kläranlagen gebe, gebe es auch immer zwei Kanalnetze; ein Kanalnetz mit zwei Kläranlagen existiere nicht. Es könne vorkommen, dass ein Teil des Kanalnetzes nicht im betreibenden Verantwortungsbereich des Abgabepflichtigen liege. Die Beurteilung der Voraussetzungen für die Abgabenfreiheit könne deshalb aber nicht anders ausfallen.
Die Beteiligten haben das vorliegende Verfahren als so genanntes „Leitverfahren“ für mehrere weitere vor der Kammer anhängige Streitverfahren benannt, deren Ruhen das Gericht auf übereinstimmenden Antrag der Beteiligten mit Blick auf das vorliegende Verfahren angeordnet hat.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 8. Dezember 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
I. Die in dem Bescheid vom 8. Dezember 2022 enthaltene Aufhebung des befreienden Festsetzungsbescheids vom 10. Mai 2022 ist sowohl formell (dazu 1.) als auch materiell (dazu 2.) rechtswidrig.
1. Der Bescheid vom 8. Dezember 2022 ist hinsichtlich der Aufhebung des Befreiungsbescheides vom 10. Mai 2022 formell rechtswidrig.
Der Beklagte hat den Kläger vor Erlass des Bescheides nicht angehört. Eine Anhörung des Klägers war erforderlich (dazu a)). Der Beklagte hat die Anhörung nicht nachgeholt (dazu b)). Der Anhörungsmangel war auch nicht unbeachtlich (dazu c)).
a) Der Beklagte war verpflichtet, den Kläger vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides anzuhören. Die Anhörungspflicht folgt zwar weder aus § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) (dazu aa)) noch aus § 91 der Abgabenordnung (AO) (dazu bb)). Jedoch war der Beklagte nach den allgemeinen, aus dem Verfassungsrecht abgeleiteten Verwaltungsverfahrensgrundsätzen zur vorherigen Anhörung des Klägers verpflichtet (dazu cc)).
aa) Das Anhörungserfordernis folgt nicht aus § 28 VwVfG NRW, da dieses gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW nicht anwendbar ist. Danach gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen nicht für Verwaltungsverfahren, in denen Rechtsvorschriften der Abgabenordnung anzuwenden sind.
Bei den Verfahren betreffend die Festsetzung der bzw. die Befreiung von der Entrichtung von Abwasserabgaben nach dem Nordrhein-westfälischen Gesetz zur Ausführung des Abwasserabgabengesetzes (Abwasserabgabengesetz Nordrhein-Westfalen - AbwAG NRW -) wie hier handelt es sich um solche Verwaltungsverfahren. Für diese ordnet § 17 AbwAG NRW die Anwendung von im Einzelnen benannten Bestimmungen der Abgabenordnung an.
Der Anwendungsausschluss des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW in § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW ist – bereits im Wortlaut – weiter als der Anwendungsausschluss in § 2 Abs. 2 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) des Bundes. Er dient der Einheitlichkeit des Abgabenverfahrensrechts.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 1999 – 3 A 300/96 –, juris Rn. 2, und Beschluss vom 27. März 1986 – 3 A 2776/84 –, NVwZ 1986, 779.
Schon die Anwendbarkeit eines Teils der verfahrensrechtlichen Vorschriften der Abgabenordnung schließt nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW die Geltung dieses Gesetzes aus, ohne dass es darauf ankommt, ob jene im konkreten Streitfall eingreifen. § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW soll nämlich nicht nur die Kollision einzelner Normen verhindern, sondern Verwaltungsverfahren, in denen Verfahrensvorschriften der Abgabenordnung anzuwenden sind, schlechthin vom Geltungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausnehmen. Dieses Gesetz sollte zwar ursprünglich das gesamte Verwaltungshandeln erfassen. Indessen wurde dieses Ziel aufgegeben, weil gewichtige Bereiche des Verwaltungshandelns – auch das Abgabenrecht – wegen sachspezifischer Besonderheiten nicht in ein allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz passen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. März 1979 – III A 169/78 –, juris Rn. 22, m.w.N.
Diese besonderen Materien sollten aus dem Anwendungsbereich des Verfahrensgesetzes generell herausgenommen werden, unabhängig davon, in welchem Umfang Verfahrensfragen in den sie normierenden Gesetzen geregelt sind.
OVG NRW, Urteil vom 7. März 1979 – III A 169/78 –, juris Rn. 24.
Hiernach und mit Blick auf den ausdrücklich niedergelegten Willen des Landesgesetzgebers, die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW auch nicht in Bereichen heranzuziehen, in denen keine entsprechenden verfahrensrechtlichen Vorschriften bestehen,
LT-Drs. 8/1396, S. 67,
bleibt bei der in § 17 Abs. 1 AbwAG NRW gewählten enumerativen Verweistechnik kein Raum für eine entsprechende Anwendung von § 28 VwVfG NRW.
Soweit in der Literatur für eine vollständige Verdrängung der Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW aus dem Normzweck von § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW verlangt wird, dass die betreffenden Verwaltungsverfahren wesentlich durch die Abgabenordnung geprägt sind,
Vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar, 10. Auflage 2023, § 2 Rn. 64; Dauber, in: Dauber/Gunia/Kalenberg/Olthaus/Zeissler, Verwaltungsgesetze Nordrhein-Westfalen, 11. Aktualisierung Januar 2025, § 2 VwVfG NRW Rn. 2,
ist auch dies vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsverfahren zum Vollzug des Abwasserabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen ist wegen der enumerativen Anordnung wesentlicher Verfahrensvorschriften aus der Abgabenordnung durch sie geprägt.
bb) Die Pflicht des Beklagten zur vorherigen Anhörung des Klägers folgt nicht aus § 91 AO. Zwar soll danach eine Anhörung vor Erlass eines in die Rechte des Beteiligten eingreifenden Verwaltungsakts erfolgen. § 91 AO ist jedoch unmittelbar nicht anwendbar. Er ist von dem in § 17 AbwAG NRW enthaltenen Verweis nicht umfasst.
Eine analoge Anwendung des § 91 AO scheidet aus.
Die entsprechende Anwendung einer Vorschrift setzt – erstens – naturgemäß voraus, dass sie über den unmittelbaren Anwendungsbereich hinausgeht. Die richterliche Rechtsfortbildung im Wege der Analogie gehört grundsätzlich zu den anerkannten Aufgaben und Befugnissen der Gerichte. Sie findet ihre Grenze allerdings dort, wo sie das Ergebnis einer gesetzgeberischen Abwägung durch eigene rechtspolitische Erwägungen des Gerichts überspielt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 – 7 C 14.04 –, juris Rn. 18.
Für eine entsprechende Anwendung des Gesetzes ist – zweitens – nur dann Raum, wenn es – gemessen an dem ihm zugrundeliegenden Plan des Gesetzgebers – unvollständig ist und daher eine Regelungslücke aufweist.
BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 – 7 C 14.04 –, juris Rn. 19.
Planwidrig ist eine Gesetzeslücke, wenn die nicht geregelte Fallgestaltung den gesetzlich bestimmten Fällen vergleichbar und anzunehmen ist, dass sie vom Gesetzgeber bei entsprechender Kenntnis in die Regelung einbezogen worden wäre. Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn zwischen der geregelten und der nicht geregelten Sachverhaltskonstellation keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können; denn unter diesen Umständen wäre eine Verletzung des Gleichheitssatzes indiziert, deren Vermeidung Zweck einer entsprechenden Anwendung des Gesetzes sein kann. Damit ist der Analogie zugleich eine Grenze gezogen: Die entsprechende Anwendung des Gesetzes darf nicht darauf hinauslaufen, dass das Gericht anstelle des Gesetzgebers entscheidet, welche Sachverhalte als wesentlich gleich anzusehen sind und darum nicht ungleich behandelt werden dürfen.
BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 – 7 C 14.04 –, juris Rn. 20, m.w.N.
Daraus folgt, dass für eine entsprechende Anwendung des Gesetzes Anhaltspunkte vor allem aus dem in der Entstehungsgeschichte zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers und aus dem Zweck des Gesetzes erkennbar sein sowie mit Blick auf die Eigenart des ungeregelt gebliebenen Lebenssachverhalts dargelegt werden müssen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 – 7 C 14.04 –, juris Rn. 21.
Die für die vorliegende Frage einer Anhörungspflicht des Beklagten festzustellende Regelungslücke, weil das einfache Recht keine Verfahrenspflicht für die Vollzugsbehörde enthält, den Adressaten eines belastenden abwasserabgabenrechtlichen Verwaltungsaktes vor dessen Erlass anzuhören, kann nicht durch entsprechende Anwendung des § 91 AO geschlossen werden.
Dem steht bezogen auf § 91 AO zunächst entgegen, dass der Vollzug von Landesrecht Sache des Landesgesetzgebers ist. Die Lücke in dem Normverweis des § 17 Nr. 1 AbwAG NRW ist eine des Landesrechts. Bundesrechtliche Verfahrensvorschriften können mangels Regelungskompetenz des Bundes nicht für den landesrechtlichen Gesetzesvollzug entsprechend herangezogen werden.
Die Regelungslücke in § 17 Nr. 1 AbwAG NRW, der keinen Verweis auf § 91 AO enthält, kann nicht als planwidrig beurteilt werden. Die Systematik des § 17 Nr. 1 AbwAG NRW verdeutlicht, dass von einer versehentlich unterbliebenen Verweisung auf § 91 AO nicht ausgegangen werden kann. In § 17 Nr. 1 AbwAG NRW wird dezidiert auf konkrete Teile der Abgabenordnung verwiesen, teilweise unter Nennung konkreter einzelner Bestimmungen, wie etwa in § 17 Nr. 1 lit. b) und lit. d) AbwAG NRW. Hätte der Gesetzgeber die Anwendung des § 91 AO sicherstellen wollen, wäre vor diesem Hintergrund zu erwarten, dass er dessen Anwendung ausdrücklich angeordnet hätte.
Nichts Anderes folgt aus dem Umstand, dass der in § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW enthaltene Verweis auf die Bestimmungen über Verwaltungsakte auch die Regelung der §§ 126, und 127 AO über die Heilung und die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern und damit ebenso die Heilungsmöglichkeit einer unterbliebenen Anhörung (§ 126 Abs. 1 Nr. 3 AO) umfasst. Denn die in § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW in Bezug genommenen Regelungen betreffen auch weitere Verfahrens- und Formvorgaben für den Erlass von Verwaltungsakten, deren Anwendung § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW ausdrücklich anordnet. Der von § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW eingeschlossene Verweis auf § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO ist vor diesem Hintergrund als redaktionelles Versehen einzuordnen. Eine entsprechende Geltung der Verfahrensvorschrift § 91 AO kann damit nicht begründet werden. Der Landesgesetzgeber hat den die Regelung enthaltenen Ersten Abschnitt der Abgabenordnung (Verfahrensgrundsätze) in den §§ 78 – 107 AO explizit lediglich hinsichtlich der Regelungen über die Fristen, Termine und Wiedereinsetzung sowie die Amtshilfe (§§ 108 – 117 AO) in Bezug genommen.
Eine entsprechende Anwendung des § 91 AO lässt sich nicht auf den Willen des Landesgesetzgebers bei Erlass der Verweisungsnorm in § 17 AbwAG NRW stützen. Bei Einführung des § 17 AbwAG NRW hatte der Gesetzgeber die Verfahrensvorschrift einer Anhörung nicht im Blick.
Vgl. LT-Drs. 16/10799, S. 528, zu § 17 AbwAG NRW-Entwurf.
Die Regelung knüpft an den früheren § 85 Landeswassergesetz (LWG) an,
vgl. LT-Drs. 16/10799, S. 528,
der ebenfalls keinen Verweis auf § 91 AO enthielt.
Dies war im Grundsatz systemgerecht. In den Grundkonstellationen im Abwasserabgabenrecht bestand im siebten Teil des LWG a.F. und besteht im AbwAG NRW kein Bedarf für einen Verweis auf die Anhörungsvorschrift des § 91 AO. Denn die Abgabenfestsetzung ist dem Grunde nach keine Eingriffsverwaltung, die dem Adressaten unvermittelt in seinen Rechten eingreifend gegenübertritt. Der Landesgesetzgeber hat vielmehr ein Regelungssystem geschaffen, in dem der Adressat eines Abgabenbescheids grundsätzlich über seine Abgabepflicht sowie die der konkreten Abgabenermittlung zugrundeliegenden Umstände vor dem Erlass des Abgabenbescheids informiert ist. Die Abgabenfestsetzung beruht auf seiner Abgabeerklärung nach § 10 AbwAG NRW (§ 75 LWG a.F.), soweit sie nicht auf Grund des – ihm ebenso bekannten – die Abwassereinleitung zulassenden Bescheids oder auf Grund der Genehmigung einer Flusskläranlage ermittelt wird. Ist der Abgabepflichtige nicht selbst Abwassereinleiter, hat ihm dieser die notwendigen Daten und Unterlagen zur Verfügung zu stellen (§ 10 Satz 2 AbwAG NRW).
Hatte der Gesetzgeber hiernach objektiv keinen Bedarf, eine Anhörung für diese im Gesetz vorgesehenen Grundfälle zu regeln, und hat er eine Anhörungspflicht in den Gesetzesmaterialien soweit ersichtlich nicht erwähnt, kann nicht angenommen werden, eine Anhörungspflicht der Festsetzungsbehörde entsprechend § 91 AO sei von seinem Willen umfasst.
cc) Das Erfordernis der vorherigen Anhörung des Klägers folgt vielmehr aus dem verfassungsrechtlich fundierten allgemeinen Verwaltungsverfahrensgrundsatz des rechtlichen Gehörs.
Das LANUV hat vor Erlass des Aufhebungsbescheids vom 8. Dezember 2022 das verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte, mithin in den verfassungsfundierten allgemeinen Verwaltungsverfahrensgrundsätzen gründende Recht des Klägers auf rechtliches Gehör verletzt.
Eine Lücke im Gesetz kann grundsätzlich durch allgemeine Verfahrensgrundsätze ausgefüllt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2010 – 16 A 49/09 –, juris Rn. 29 ff.; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 2 Rn. 64, 67, § 1 Rn. 157.
Bereits der Landesgesetzgeber hatte eventuelle Lücken durch die in § 2 Abs. 2 VwVfG NRW entstehende verfahrensrechtliche Lücken im Blick und auf die Möglichkeit hingewiesen, diese durch Heranziehung allgemeiner Verfahrensgrundsätze, die ebenso als Grundsätze im Verwaltungsverfahrensgesetz NRW verankert sind, zu schließen.
Vgl. LT-Drs. 8/1396, S. 67.
Dies ist hier der Grundsatz rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren. Der Anspruch auf rechtliches Gehör in seiner Ausprägung als Gebot der Anhörung eines Betroffenen vor Erlass eines ihn belastenden Verwaltungsakts gehört zu diesen allgemeinen Verfahrensgrundsätzen. Er leitet sich unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Art. 3 GG) und der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) ab.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2000 – 1 BvR 321/96 –, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 2 S 114/17 –, Rn. 24 f.: Herrmann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK, VwVfG, 66. Ed. 1.1.2025, VwVfG § 28 Rn. 1; Kallerhoff/Maysen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, VwVfG § 28 Rn. 2 und 15; Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 21. Auflage 2020, VwVfG § 28 Rn. 3; Engel/ Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2019, VwVfG § 28 Rn. 18.
Die Anhörung stellt einen der fundamentalen Grundsätze des fairen Verfahrens dar.
Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 5. Erg.-Lfg. Juli 2024, § 28 VwVfG Rn. 5.
Fehlen – wie hier – jegliche Anhörungsvorschriften bei der Ausübung öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit, können ungeschriebene Anhörungspflichten aus der Grundrechtsrelevanz des Verfahrensrechts entstehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine Verwaltungsentscheidung in Grundrechtsgüter unmittelbar eingreift und sie erheblich beeinträchtigt. Dann kommt der Anhörung eine selbstständige verfahrensrechtliche Schutzfunktion zu.
BVerwG, Urteil vom 17. Juli 1980 – 7 C 101.78 –, juris; Kallerhoff/Maysen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, VwVfG § 28 Rn. 2 und 15.
Das gegenüber dem Kläger hoheitlich handelnde LANUV ist an das Verfassungsrecht (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG) einschließlich des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) gebunden. Dies gilt auch, soweit es gegenüber dem Kläger handelt, der als öffentlich-rechtlicher Abwasserverband in der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts betroffen ist. Wenngleich er nicht dem Schutz der Menschenwürde unterfällt, kann er als mit eigenen Rechten ausgestattete juristische Person des öffentlichen Rechts von dem LANUV die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips verlangen.
Die Anwendung des allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsatzes des rechtlichen Gehörs im Rahmen des fairen Verfahrens erweist sich auch deswegen als konsequent, weil sowohl die Abgabenordnung wie auch das Verwaltungsverfahrensgesetz NRW für ihre Verfahren jeweils grundsätzlich die Durchführung einer Anhörung anordnen. In beiden Verfahrensordnungen ist der Grundsatz rechtlichen Gehörs verankert. Diese Anordnungen gelten allein aufgrund der enumerativen – hinsichtlich der Anhörung jedoch bereits redaktionell unpräzisen (vgl. Verweis auf § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO) – Verweisung des § 17 AbwAG NRW auf die Normen der Abgabenordnung und wegen § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW für die Verwaltungsverfahren nach dem AbwAG NRW nicht, obwohl auch diese rechtsstaatlichen Grundsätzen und Regeln unterworfen sind.
Aus alledem folgt für die Festsetzungsbehörde im Abwasserabgabenrecht, wenn sie außerhalb der vorerwähnten gesetzlich vorgesehenen Grundfälle der Abgabenfestsetzung, nämlich auf Grundlage von dem Abgabepflichtigen unbekannten Umständen handelt, weil sie einen belastenden Verwaltungsakt erlässt und von Gesetzes wegen nicht anzunehmen ist, der Adressat habe Kenntnis von dem beabsichtigten Bescheiderlass und den dazu herangezogenen Umständen, hat sie ihn von Verfassungs wegen (Art. 20 Abs. 1 GG) zwingend vorher anzuhören.
So liegt der Fall hier. Das LANUV hatte den Kläger antragsbedingt durch Bescheid vom 10. Mai 2022 von der streitbefangenen Abwasserabgabe befreit. Dieser Bescheid war bestandskräftig geworden. Die von dem LANUV für den Änderungsbescheid vom 8. Dezember 2022 herangezogenen Umstände einer defizitären Befahrung der Kanäle in einer Nachbargemeinde waren ihm erst nachträglich bekannt geworden, soweit ersichtlich kein Gegenstand des klägerischen Befreiungsantrags und diesem nicht anderweitig bekannt.
b) Der Beklagte hat die Anhörung des Klägers nicht nachgeholt.
Nach den einfachgesetzlichen Regelungen in § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO i.V.m. § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 125 AO nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Nach § 126 Abs. 2 AO kann die Anhörung bis zum Abschluss der Tatsacheninstanz eines finanzgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. In entsprechender Anwendung (§ 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW) der auf die – im finanzgerichtlichen Verfahren einstufige – Tatsacheninstanz begrenzten Nachholungsmöglichkeit in § 126 Abs. 2 AO ist die Anhörung hier bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens möglich. Für eine entsprechende Anwendung lediglich auf die erste Tatsacheninstanz spricht nichts. Entscheidend ist nicht der formale Instanzenvergleich zwischen der zweistufigen Finanzgerichtsbarkeit mit einer Tatsacheninstanz (§§ 2, 155 Abs. 2 der Finanzgerichtsordnung) und der dreistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit mit grundsätzlich zwei Tatsacheninstanzen (§§ 2, 128 Satz 2, 137 Abs. 2 VwGO; zur Ausnahme § 78 Abs. 8 AsylG), sondern der Normzweck. Der Gesetzgeber wollte § 126 Abs. 2 AO an die Regelungen in § 45 Abs. 2 VwVfG und § 41 Abs. 2 SGB X anpassen,
vgl. BR-Drs. 399/01, S. 57,
die beide eine Nachholung unterlassener Verfahrens- und Formmaßgaben bis zur letzten Tatsacheninstanz zulassen.
Der angefochtene Bescheid ist nicht nach § 125 AO i.V.m. § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW nichtig.
In der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat die Anhörungspflicht in der jüngeren Vergangenheit eine rechtliche Aufwertung erfahren.
Das Bundesverwaltungsgericht fordert ein formales Nachholungsverfahren innerhalb des Widerspruchsverfahrens oder des gerichtlichen Verfahrens und eine entsprechende inhaltliche Befassung und Würdigung der gegebenenfalls eingegangenen Stellungnahme des Betroffenen. Voraussetzung einer Heilung ist, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen nicht.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 18.
Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidungen kritisch zu überdenken.
BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 – 4 A 7.20 –, juris Rn. 25.
Der Bundesfinanzhof stellt die gleichen Anforderungen an eine Nachholung der Anhörung.
Vgl. BFH, Beschluss vom 15. Juni 2021 – VII B 18/21 (AdV]) –, juris Rn. 46 ff., zu §§ 91, 125, 126 Abs. 1 Nr. 3 AO (Bescheid über die Aussetzung der Vollziehung eines Haftungsbescheids nach Anhörung im AdV-Verfahren).
Diese einheitlichen Maßstäbe für die einfachgesetzlichen Anhörungspflichten beanspruchen ebenso Geltung für die Anhörungspflicht vor Erlass eines belastenden Verwaltungsakts aus den verfassungsrechtlich fundierten Verwaltungsverfahrensgrundsätzen. Denn die vorstehende Rechtsprechung argumentiert mit den tragenden Erwägungen des rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren.
Dies berücksichtigt hat der Beklagte die gebotene Anhörung bis zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Verwaltungsgerichts nicht nachgeholt. Die Vertreterin des Beklagten hat insoweit in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, sie seien davon ausgegangen, wegen des unterbliebenen Verweises auf § 91 AO in § 17 AbwAG NRW sowie der Unanwendbarkeit des § 28 VwVfG NRW wegen § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW nicht zur Anhörung des Klägers verpflichtet gewesen zu sein.
c) Der Anhörungsmangel war nicht unbeachtlich.
Nach § 127 AO i.V.m. § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 125 AO nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Beklagte hätte in der Sache eine andere Entscheidung treffen müssen. Der angefochtene Bescheid ist aus den nachfolgend dargestellten Gründen materiell rechtswidrig.
2. Der Bescheid ist hinsichtlich der Aufhebung des Befreiungsbescheides zudem materiell rechtswidrig.
Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW i.V.m. § 130 Abs. 2 Nr. 3 AO sind nicht erfüllt.
Nach § 130 Abs. 1 und 2 Nr. 3 AO darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), wie der Befreiungsbescheid vom 10. Mai 2022, nur dann zurückgenommen werden, wenn ihn der Begünstigte durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.
Der Befreiungsbescheid hingegen ist rechtmäßig. Die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Abgabenpflicht nach § 8 Abs. 2 AbwAG NRW für die Einleitung von Niederschlagswasser durch eine öffentliche Kanalisation im Gemeindegebiet der Gemeinde H. liegen vor. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Der Befreiungsbescheid ist materiell rechtmäßig.
a) Nach § 8 Abs. 2 AbwAG NRW bleibt die Einleitung von Niederschlagswasser im Sinne von § 7 AbwAG auf Antrag abgabefrei, wenn die nummerisch gefassten kumulativ notwenigen Bedingungen erfüllt sind, dass
• die Anlagen zur Beseitigung des Niederschlagswassers und deren Betrieb den Voraussetzungen des § 57 Abs. 1 Nr. 3 und des § 60 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) entsprechen; solange und soweit die Bundesregierung von deren Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 5 des WHG keinen Gebrauch gemacht hat, müssen die Anlagen den nach Maßgabe des LWG eingeführten Regeln der Technik für die Trenn- und Mischkanalisation entsprechen (Nr. 1),
• die Einleitung des mit Niederschlagswasser vermischten Abwassers hinsichtlich der in der Anlage zu § 3 des AbwAG genannten Parameter den Mindestanforderungen nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 des WHG entsprechen wird (Nr. 2) und
• eine Selbstüberwachung nach Maßgabe der §§ 2, 3, 5 Abs. 1, 6 Satz 2 der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser vom 17. Oktober 2013 (GV. NRW. S. 602) - SüwVO Abw - in der jeweils geltenden Fassung erfolgt (Nr. 3).
Diese Voraussetzungen für einen Befreiungsanspruch des Klägers liegen vor. Dies gilt namentlich mit Blick auf die hier allein streitige Bedingung des § 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG NRW. Die nach der SüwVO Abw einzuhaltenden Anforderungen sind erfüllt.
Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw hat der Betreiber eines Kanalisationsnetzes die Kanalisationsnetze gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 SüwVO Abw auf Zustand und Funktionsfähigkeit selbst zu überwachen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO Abw ergeben sich die zu beobachtenden Einrichtungen, der Prüfungsumfang und die Häufigkeit der Prüfung aus der Anlage 1 zur SüwVO Abw. Nach Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw hat bei Kanälen, einschließlich der Einbindungen der Anschlusskanäle, eine „Prüfung des Zustandes nach Abschluss der Ersterfassung (01.01.2006 bis 31.12.2020 und danach alle 15 Jahre)“ zu erfolgen. Für die Häufigkeit dieser Prüfung ist vorgegeben, dass „jährlich fünf Prozent der Kanäle, das gesamte Netz aber alle 15 Jahre“ zu überprüfen sind.
b) Die vom Verordnungsgeber in der Rechtsverordnung verwendeten Begriffe sind, anders als der Kläger meint, im Streitfall einer Auslegung unter Heranziehung der herkömmlichen Auslegungsmethoden zugänglich. Bei der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser handelt es sich normativ um eine Rechtsverordnung und nicht um ein technisches Regelwerk, wie etwa in bestimmten Bereichen des Umwelt- und Technikrechts bestimmten Privaten kraft größerer Sachnähe die Befugnis übertragen ist, Anforderungen an die regelhafte Anlagenausgestaltung zu konkretisieren. Ebenso handelt es sich nicht um technische Regeln auf Erlassebene, denen als Verwaltungsvorschriften ohnehin eine Bindungswirkung gegenüber den Gerichten lediglich in Fällen normativ vorgesehener Konkretisierungsfunktionen zukommen kann.
c) Die in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw enthaltenen Maßgaben sind eingehalten. Der Kläger hat in Bezug auf die Kanalnetze der Gemeinde H. eine Überprüfung von 100 Prozent des gesamten Netzes der Gemeinde in der vorgegebenen Zeit bis zum 31. Dezember 2020 aufzuweisen. Der Beklagte hatte den Kläger auf der Grundlage der vereinfachten Abgabeerklärung vom 18. März 2021, in der er hinsichtlich des streitgegenständlichen Entwässerungsgebiets J. (966012/002) das Feld „Regeln der Technik erfüllt“ mit „ja“ angekreuzt hatte, durch Bescheid vom 10. Mai 2022 für das Veranlagungsjahr 2020 von der Pflicht zur Errichtung der Abwasserabgabe für das streitgegenständliche Entwässerungsgebiet befreit, weil die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 AbwAG NRW erfüllt gewesen seien.
Die Gemeinde H. ist ihrer Verpflichtung zur erneuten Überprüfung von 100 Prozent ihres gemeindlichen Kanalnetzes bis zum 31. Dezember 2020 – zwischen den Beteiligten unstreitig – vollumfänglich nachgekommen.
Demgegenüber hat der im Rahmen des § 130 Abs. 2 AO nach allgemeinen Regeln für das Vorliegen der von ihm herangezogenen Rücknahmegründe darlegungs- und beweisbelastete Beklagte nicht nachgewiesen, dass in Bezug auf das streitgegenständliche Entwässerungsgebiet die Selbstüberwachung nach Maßgabe der §§ 2, 3, 5 Abs. 1, § 6 Satz 2 SüwVO Abw nicht in hinreichendem Maße erfolgt ist.
Zwar kommt es für die Betrachtung nicht allein auf das streitgegenständliche Entwässerungsgebiet an (dazu aa)). Vielmehr muss das „gesamte Netz“, also 100 Prozent, der Kanäle der Gemeinde überprüft werden (dazu bb)). Entscheidend ist die Erfüllung der Selbstüberwachungspflicht durch den Betreiber für die von ihm betriebenen Kanäle. Der Umstand, dass die Anforderungen der SüwVO Abw in Bezug auf die Stadt B. zum Stichtag 31. Dezember 2020 nicht erfüllt waren, führt indes nicht zur Rechtswidrigkeit des Befreiungsbescheides des Beklagten vom 10. Mai 2022 (dazu cc)).
aa) Im Rahmen der Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw ist keine isolierte Betrachtung des Kanalisationsnetzes 002 der Gemeinde H. möglich. Die Befreiung eines einzelnen Kanalisationsnetzes ist nur möglich, wenn hierfür die oben genannten Voraussetzungen vorliegen. Dies umfasst das Erfordernis, dass „das gesamte Netz“ überprüft sein muss. Dieser Begriff sowie der Begriff der „Kanäle“ in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw erfasst die Gesamtkanallänge (einschließlich der Einbindung der Anschlusskanäle) des Gemeindegebiets als technisch-physische Einrichtung. Hingegen ist hiermit nicht ein einzelnes, bloß verwaltungstechnisch „gebildetes“ und durch eine Ziffer individualisiertes Kanalisationsnetz gemeint. Im vorliegenden Fall sind damit alle Kanalisationsnetze der Gemeinde H. die „Kanäle“ der Gemeinde i.S.v. Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw, deren vollständige Überprüfung zum 15-Jahresstichtag eine notwendige Bedingung für die begehrte Abwasserabgabenbefreiung betreffend das „Kanalisationsnetz 002“ ist.
Unabhängig davon, dass für die Auslegungen von Rechtsbegriffen die sie enthaltenen Normen sowie die Materialien über die Vorgänge der Normsetzung maßgeblich sind, an denen die herkömmlichen Auslegungsmethoden ansetzen, und nicht die Normanwendung durch die Exekutive, belegen die verwaltungsseitig bereitgestellten Antragsunterlagen kein anderes Verständnis. Der Aufbau des Antragsformulars für die Beantragung der Befreiung von der Abgabepflicht lässt – entgegen dem Vortrag des Klägers – nicht den Rückschluss zu, lediglich das Kanalisationsnetz 002 sei das „gesamte Netz“ im Sinne von § 2 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw und als solches unabhängig von den anderen bezifferten Kanalisationsnetzen der Gemeinde H. befreiungsfähig. Zwar werden in dem Antragsformular „Vereinfachte Abgabeerklärung der Niederschlagspauschale für öffentliche Kanalisationsnetze“ die „Kanalisationsnetze“ je einzeln mit ihrer zugewiesenen Nummer aufgeführt. Allerdings waren sämtliche Kanalisationsnetze der Gemeinde H. gemeinsam in einem Antrag aufzuführen, was wiederum nahelegt, dass – jedenfalls grundsätzlich – das Gesamtnetz einer Gemeinde auch aus Verwaltungssicht entscheidungserheblich ist und nicht das einzelne bezifferte Kanalisationsnetz.
Insbesondere aus der SüwVO Abw selbst ergibt sich systematisch, dass mit dem Begriff der „Kanäle“ und dem Begriff „das gesamte Netz“ die Gesamtheit der Kanäle einer Gemeinde gemeint ist. Der sich aus Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw ergebende Prüfungsumfang und deren Häufigkeit beziehen sich ausweislich § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw auf „Kanalisationsnetze“, deren Zustand und Funktionsfähigkeit nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 SüwVO Abw zu überwachen sind. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 SüwVO Abw sind Kanalisationsnetze für die öffentliche Abwasserbeseitigung Einrichtungen, die der Abwasserentsorgung der Allgemeinheit dienen. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SüwVO Abw müssen diese Einrichtungen in Erfüllung der Abwasserbeseitigungspflicht dazu dienen, das Abwasser von Grundstücken eines festgelegten Gebietes zu sammeln und fortzuleiten.
Auf diese Regelung in § 1 Abs. 2 SüwVO Abw kann zur Begriffsbestimmung des Kanalisationsnetzes zurückgegriffen werden. Zwar ist dem Kläger zuzugeben, dass § 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG NRW nicht auf § 1 Abs. 2 SüwVO Abw verweist. Jedoch ist mangels anderer Hinweise davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber den ebenfalls in § 2 SüwVO Abw verwendeten Begriff des Kanalisationsnetzes innerhalb des Regelwerks der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser mit einem einheitlichen Begriffsverständnis verwendet. Dies erlaubt, für die Konkretisierung und Bestimmung des in § 2 SüwVO Abw verwendeten Begriffs auf § 1 Abs. 2 SüwVO Abw zurückzugreifen.
Damit ist nicht gesagt, die Überwachungspflicht des § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw sei deckungsgleich mit dem Begriff des Kanalisationsnetzes in § 1 Abs. 2 SüwVO Abw. Entscheidend ist auf konkretisierender Ebene die speziellere Regelung in § 2 Abs. 1 SüwVO Abw über u.a. die zu beobachtenden Einrichtungen und den Prüfungsumfang (§ 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO Abw). Diese verordnungsrechtliche Regelung steuert letztlich den Umfang der Selbstüberwachungspflicht.
Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw hat der Betreiber eines Kanalisationsnetzes die „Kanalisationsnetze“ zu überwachen. Der Normtext verwendet hier ausdrücklich den Plural und nicht den Singular. Nach dem Wortlaut erfasst die Überwachungspflicht des Betreibers demnach alle seine Kanalisationsnetze. Der Normwortlaut stellt gerade nicht auf die Überprüfung lediglich einzelner Kanalisationsnetze oder eines Anteils der Gesamtheit an Kanalisationsnetzen ab. In der regelungswerkinneren und zugleich normübergreifenden Systematik der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser erscheint nur folgerichtig, den Begriff „Kanäle“ beziehungsweise „das gesamte Netz“ in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw, in der diese Überprüfungspflicht konkretisiert wird, auf die Gesamtheit der „Kanalisationsnetze“ des Betreibers zu beziehen und nicht nur auf ein einzelnes Kanalisationsnetz. Eine andere Auslegung hätte zur Folge, dass sich die von § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw angeordnete umfangreiche Prüfpflicht in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw verringern würde, ohne dass hierfür ein Anhalt in der Konkretisierungsregelung bestünde. Eine dahingehende Erwägung kann dem Verordnungsgeber nicht still beigelegt werden.
Die vorstehende Auslegung findet eine weitere Stütze in § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw, weil die Norm auf die Kanalisationsnetze des „Betreibers“ abstellt. Handelt es sich bei dem Betreiber, wie herkömmlicherweise bei öffentlicher Kanalisation (vgl. § 9 Gemeindeordnung NRW), um eine Gemeinde, so erfasst § 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO Abw mangels Einschränkung alle Kanalisationsnetze der Gemeinde. Denn die Zuständigkeit der Gemeinde als Kanalisationsnetzbetreiberin erstreckt sich auf alle in ihrem Gemeindegebiet liegenden Kanalisationsnetze, vgl. a. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Vorliegend erfasst die Überprüfungspflicht danach alle Kanalisationsnetze im Gebiet der Gemeinde H. einschließlich des streitgegenständlichen Entwässerungsgebietes.
Auch der Regelungszweck der SüwVO Abw stützt diese Auslegung. Nur ein Überwachungsumfang bzgl. sämtlicher Kanalisationsnetze eines Gemeindegebiets gewährleistet eine umfassende Überprüfung des Zustands und der Funktionsfähigkeit des gemeindeweiten Kanalnetzes und mithin eine sichere und möglichst schadstoffmindernde Abwassereinleitung. Die SüwVO Abw ist ein wichtiges Instrument, um nachteilige Stoffeinträge in das Gewässer zu verhindern oder zumindest zu minimieren.
Vgl. Spillecke, 1. Aufl. 2022, Landeswassergesetz NRW, § 59 Rn. 8.
Damit verträgt sich nicht, jeweils einzelne verwaltungstechnisch gebildete und bezifferte „Kanalisationsnetze“ einer Gemeinde zu betrachten, da dies zu der Aufspaltung eines zusammenhängenden gemeindlichen Kanalnetzes führt. Das abwasserabgabenrechtliche Gebot einer effektiven Überwachung steht einer solchen Auftrennung entgegen.
Schließlich stützt die Normgenese die vorstehende Auslegung. Bereits der Begriff „das gesamte Kanalnetz“ in der Vorgängerregel in Anlage 1 Ziffer 1 SüwV Kan zur Regelung der Überwachungshäufigkeit von „jährlich 10% der Kanäle, d. h. das gesamte Kanalnetz innerhalb von 10 Jahren“ wurde im Sinne des Gemeindenetzes ausgelegt.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 11 K 1683/08 –; VG Köln, Urteil vom 12. August 2003 – 14 K 273/01 –.
bb) Das gesamte Netz der Gemeinde muss überprüft werden. Der Begriff des „gesamten Netzes“ ist unter Anwendung der herkömmlichen Auslegungsmethoden so zu bestimmen, dass tatsächlich 100 Prozent überprüft werden müssen und nicht nur beinahe 100 Prozent oder etwa – wie der Kläger auch vorbringt – je nach Zumutbarkeit bloß 75 Prozent.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 11 K 1683/08 –, juris Rn. 14 f.
Zwar trifft der Vortrag des Klägers, bei einer jährlichen Untersuchungsquote von exakt fünf Prozent seien nach 15 Jahren lediglich 75 Prozent überprüft, rechnerisch zu. Diese Vorgehensweise zur Bestimmung des Inhalts des Begriffs „das gesamte Netz“ in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw vermag jedoch keine hinreichende Stütze in den gesetzlichen Auslegungsmethoden zu finden, wie deren nähere Beleuchtung zeigt:
Der zur (quantitativen) Regelung der Anforderungen an die Häufigkeit der Selbstüberwachung in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw („jährlich fünf Prozent der Kanäle, das gesamte Netz aber alle 15 Jahre“) durch den Verordnungsgeber gewählte Wortlaut verdeutlicht, dass der Begriff „das gesamte Netz“ mehr erfasst als die schlichte Summe von jährlich addierten fünf Prozent über einen Zeitraum von 15 Jahren. Der Gebrauch der Konjunktion „aber“ zur sprachlichen Verbindung der quantitativen Maßgabe „jährlich fünf Prozent der Kanäle,“ mit dem weiteren Satzteil „das gesamte Netz aber alle 15 Jahre“ stellt diese beiden Satzteile in einen Gegensatz zueinander. Die Wortbedeutung des verwendeten Wortes „aber“ lässt sich durch die Synonyme „indes“ oder „jedoch“ beschreiben. Diese grammatikalische Auslegung stellt den Regelungsinhalt von Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw als grundsätzlich erforderliche quantitative Überprüfung von (zwar nur) fünf Prozent in einem einzelnen Jahr dar, um für dieses jeweilige Jahr den Mindestanforderungen gerecht zu werden. Indes („aber“) ist „das gesamte Netz“ der Kanäle innerhalb von jeweils 15 Jahren vollständig zu überprüfen. Mit der vorstehend als zweiten Satzteil dargestellten Regelung ist nach dem Normwortlaut grammatikalisch sichergestellt, dass die Überprüfung von jährlich fünf Prozent zwar eine notwendige Bedingung der rechtskonformen Selbstüberwachung für die jährliche Betrachtungsweise ist, für den Betrachtungszeitraum von 15 Jahren jedoch keine hinreichende Bedingung. Diese ist grammatikalisch gegenübergestellt („aber“) mehr, weil sie „das gesamte Netz“ umfasst.
Der Normzweck der SüwVO Abw steht ebenfalls einer Auslegung des Begriffs „das gesamte Netz“ entgegen, die 75 Prozent des Netzes als Gesamtheit der Kanäle einer Gemeinde verstünde. Die SüwVO Abw dient der umfassenden Selbstüberwachung zur effektiven Verringerung der Schadstoffeinleitung in Gewässer. Dieser Zweck wird bei einer Überwachung von nur drei Vierteln des Kanalnetzes einer Gemeinde nicht effektiv erfüllt.
Eine teleologische Reduktion anhand des Zumutbarkeitsmaßstabs ist nicht angezeigt. Hierzu ist zunächst zu sehen, dass es zwar nicht fernliegend ist, denjenigen Betreibern bzw. Abwasserabgabepflichtigen, deren Netz teilweise nur schwer oder überhaupt nicht erreichbar ist, und die folglich praktisch keine einhundertprozentige Überprüfung des gesamten Netzes erreichen können, eine normzweckgemäße Entlastung zu gewähren, solange das tatsächlich erreichbare Netz alle 15 Jahre vollständig überprüft wird. Einem Abgabenpflichtigen, der seine Überwachungspflicht im Rahmen des tatsächlich Möglichen vollständig erfüllt, ist die Möglichkeit einzuräumen, eine Befreiung von der Abwasserabgabepflicht zu erlangen. Dies entspricht dem Normzweck, für den Kreis dieser Abgabepflichtigen den Anreiz zur Selbstüberwachung aufrechtzuerhalten. Hierzu bedarf es jedoch keiner teleologischen Reduktion von Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw hinsichtlich des Begriffs „das gesamte Netz“. Eine planwidrige Regelungslücke ist nicht festzustellen. Der Verordnungsgeber hatte diese tatsächliche Problematik im Blick und zu ihrer rechtlichen Regelung in § 6 Satz 1 und Satz 2 SüwVO Abw die Möglichkeit geschaffen, auf Antrag eine Verringerung des Umfangs der Selbstüberwachung zu erwirken. § 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG NRW verweist auf § 6 Satz 2 SüwVO Abw. Nach dieser Regelung kann die zuständige Wasserbehörde den Umfang der Selbstüberwachung verringern.
Der Lenkungszweck des Abwasserabgabenrechts kann entgegen der Ansicht des Klägers nicht mit Erfolg bemüht werden, den Begriff „das gesamte Netz“ in Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw dahin auszulegen, dass er auch eine Überprüfung von weniger als 100 Prozent der Kanäle einer Gemeinde erfasse.
Wenngleich in der Literatur darauf hingewiesen wird, dass die Abwasserabgabe ihre Funktion als finanzrechtliches Instrument, ökonomisch unterstützend für das wasserrechtliche Ordnungsrecht habe,
vgl. Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, Einl. Rn. 41,
strebt das der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser zu Grunde liegende Abwasserabgabenrecht in erster Linie an, die Einleitung von Abwasser in oberirdische Gewässer, Küstengewässer oder in das Grundwasser zu vermeiden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 26.96 –, juris Rn. 15, zum AbwAG; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 15. März 2024 – 15 K 269/19 –, UA S. 22, und vom 10. Oktober 2024 – 15 K 98/23 –, juris Rn. 49,
bzw. die Schadstoffbelastung der Gewässer zurückzudrängen.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. Oktober 2024 – 15 K 98/23 –, juris Rn. 49; Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, Einl. Rn. 42.
Die auf Effizienz angelegte Anreizregulierung im Abwasserabgabenrecht vermag keine teleologische Reduktion des Begriffs „das gesamte Netz“ in der Anlage 1 Ziffer 1 der SüwVO Abw zu tragen, die eine Überwachungsleistung durch Abgabenbefreiung honoriert, wenngleich sie hinter einer effizienten Überwachung zurückbleibt. Mit anderen Worten: Der Verordnungsgeber hat die Anreizregulierung des Abwasserabgabenrechts dahingehend konkretisiert, dass – vorbehaltlich einer Umfangreduzierung nach § 6 Satz 2 SüwVO Abw – alle 15 Jahre das gesamte Netz überprüft wird. Hierin geht die Lenkungsfunktion der Abwasserabgabe auf. Für eine (weitere) Reduzierung dieses geregelten Überprüfungsumfangs lässt sich aus dem dargestellten Regelungszweck nichts ableiten.
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. Oktober 2024 – 15 K 98/23 –, juris Rn. 53.
Wie oben ausgeführt, sind die Voraussetzungen der SüwVO Abw hinsichtlich der gesamten im Gebiet der Gemeinde H. liegenden Kanäle bzw. Kanalnetze erfüllt.
cc) Der Umstand, dass die vorgenannten Anforderungen der SüwVO Abw in Bezug auf die im Gemeindegebiet der Stadt B. liegenden Kanalnetze zum Stichtag 31. Dezember 2020 nicht erfüllt waren, steht der Rechtmäßigkeit des Befreiungsbescheides des Beklagten vom 10. Mai 2022 nicht entgegen.
Zwar gilt auch im Hinblick auf die Stadt B., dass die Anforderungen der SüwVO Abw erfüllt sein müssen, damit eine Abgabebefreiung gewährt werden kann. Dies gilt jedoch nur für die dieser Stadt zugeordneten Entwässerungsgebiete. Für das streitgegenständliche Entwässerungsgebiet ist allein auf die Erfüllung der Anforderungen der SüwVO Abw durch die Gemeinde H. abzustellen. Entscheidend ist die Erfüllung der Selbstüberwachungspflicht durch den Betreiber für die von ihm betriebenen Kanäle.
Dies ergibt sich bei Auslegung der SüwVO Abw nach ihrem Wortlaut (hierzu (1)), der Systematik – auch in der Gesamtbetrachtung mit § 8 Abs. 2 AbwAG NRW – (hierzu (2)) sowie ihrem Sinn und Zweck (hierzu (3)).
(1) Der Wortlaut des § 2 Abs. 1 SüwVO Abw verdeutlicht, wie oben bereits ausgeführt, dass hinsichtlich der aus der SüwVO Abw erwachsenden Pflichten auf die Gemeinde als den Betreiber derjenigen Kanalisationsnetze abzustellen ist, die in ihrem Gebiet liegen. Verpflichteter der SüwVO Abw ist der Betreiber der Kanalisationsnetze. Allein auf die Verknüpfung zwischen dem Betreiber und seinem Netz bzw. seinen Netzen hebt die SüwVO Abw ab. Der Wortlaut der SüwVO Abw sieht keine Ausweitung der darin festgelegten Pflichten auf Betreiber benachbarter Kanalisationsnetze vor. Weder in § 2 Abs. 1 SüwVO Abw noch in einer anderen Bestimmung dieser Rechtsverordnung wird für die Frage der Anforderungen an die Selbstüberwachung auf einen weiteren oder einen (anderen) Betreiber eines weiteren Kanalisationsnetzes oder -netzbestandteils bzw. auf eine weitere Gemeinde abgestellt.
(2) Die Systematik der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser und des § 8 Abs. 2 AbwAG NRW stehen der vom Beklagten vertretenen Auslegung entgegen, die Abgabefreiheit hinsichtlich des streitgegenständlichen Entwässerungsgebiets hänge auch von der Erfüllung der Anforderungen der Selbstüberwachungsverordnung durch weitere (Nachbar-)Gemeinden, hier durch die Stadt B., ab.
Dabei geht der Beklagte im Ansatz zu Recht davon aus, dass die Einhaltung der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser – ebenso wie die Einhaltung der Vorgaben des Runderlasses „Mischverfahren“ – als Voraussetzungen für die Gewährung der Abgabefreiheit nach § 8 Abs. 2 AbwAG NRW unterschiedliche Bezugspunkte haben können, während die Abgabefreiheit als solche in Bezug auf ein einzelnes Entwässerungsgebiet zu bewerten ist.
Voraussetzung des hier in Rede stehenden § 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG NRW ist indes (einzig) die Einhaltung der Vorgaben der SüwVO Abw. Nach Anlage 1 Ziffer 1 SüwVO Abw ist dies die erneute Überprüfung von 100 Prozent der Kanalisationsnetze des Betreibers bis zum Stichtag 31. Dezember 2020. Wie oben ausgeführt, ist dabei unter Kanalisationsnetze die Gesamtheit der Kanäle zu verstehen, die in dem Gebiet der Gemeinde als der Netzbetreiberin liegen, wobei zur Klärung des Begriffs „Kanalisationsnetze“ die in § 1 Abs. 2 SüwVO Abw enthaltene Legaldefinition herangezogen werden kann. Entscheidend für den verordnungsrechtlich verlangten Überwachungsumfang sind indes die Maßgaben des § 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO Abw i.V.m. Anlage 1 zur SüwVO Abw.
Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass die in dem streitgegenständlichen Entwässerungsgebiet liegenden Kanäle und sonstigen Einrichtungen mit den nicht zu 100 Prozent erneut überprüften Kanälen und Einrichtungen des Entwässerungsgebietes 032 der Stadt B. wegen der Zusammenführung des Niederschlagswassers und Zuleitung zu der Kläranlage Y. ein funktional zusammenhängendes Kanalisationsnetz im Sinne von Ziffer 1.3 des Runderlasses vom 3. Januar 1995 „Anforderungen an die öffentliche Niederschlagsentwässerung im Mischverfahren“ darstellen mögen.
Auf das Vorliegen eines „Kanalisationsnetzes“ im Sinne der Ziffer 1.3. des Runderlasses „Mischverfahren“ vom 3. Januar 1995 kommt es im Rahmen des § 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG NRW nicht an. § 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG NRW bezieht sich zum einen auf den Begriff der Kanalisationsnetze, wie ihn die Selbstüberwachungsverordnung Abwasser verwendet. Zum anderen ist für den Überwachungsumfang § 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO Abw i.V.m. Anlage 1 zur SüwVO Abw entscheidend. Der Begriff des „Kanalisationsnetzes“ im Sinne der Ziffer 1.3. des Runderlasses „Mischverfahren“ vom 3. Januar 1995 ist Bezugspunkt der weiteren – hier jedoch nicht in Streit stehenden – Voraussetzung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 AbwAG NRW, dass die Anlagen zur Beseitigung des Niederschlagswassers den nach Maßgabe des Landeswassergesetzes eingeführten Regeln der Technik für die Mischkanalisation zu entsprechen haben. Vor diesem Hintergrund kann vorliegend dahinstehen, ob der in der allgemeinen Verwaltungsvorschrift (Ziffer 1.3. des Runderlasses „Mischverfahren“ vom 3. Januar 1995) verwendete Begriff des Kanalisationsnetzes in einem Kanalisationsausbau zweier Gemeinden, die beide in dieselbe Abwasserbehandlungsanlage einleiten, zu einer faktischen Mithaftung der einen Gemeinde für außerhalb ihres Gemeindegebiets liegende anlagenbezogene Mängel führte oder dem das im Abwasserabgabenrecht gesetzlich (§ 9 Abs. 1 AbwAG, § 1 AbwAG NRW) grundsätzlich an den Anlagenbetreiber (Einleiter) anknüpfende Verursacherprinzip entgegenstünde.
(3) Diese Auslegung entspricht dem Sinn und Zweck der Regelungen zur Abgabefreiheit. Ausgehend davon, dass grundsätzlich der Einleiter von Niederschlagswasser abgabepflichtig ist (§ 9 Abs. 1 AbwAG, § 1 AbwAG NRW), wird die Anreizwirkung einer möglichen Abgabefreiheit dadurch gewährleistet, dass der Betreiber der Kanalisationsnetze selbst darauf Einfluss hat, die Vorgaben der SüwVO Abw zu erfüllen, und nicht auf deren Erfüllung durch andere Betreiber in Bezug auf Kanalnetze angewiesen ist, die sich seiner Zuständigkeit und seinem Einfluss entziehen.
Eine Auslegung der Anforderungen der SüwVO Abw dahingehend, dass deren Anforderungen nicht nur im Gebiet der Gemeinde, in dem das Entwässerungsgebiet liegt, für welches die Abgabefreiheit erlangt werden soll, erfüllt sein müssen, sondern auch im Gebiet aller (weiteren) Gemeinden, in deren Gebieten Kanalisationsnetze liegen, die in einem funktionalen Zusammenhang mit dem hier betroffenen Kanalisationsnetz im Sinne der Ziffer 1.3 des Runderlasses „Mischverfahren“ stehen, ist mit der Anreizwirkung des § 8 Abs. 2 AbwAG NRW nicht vereinbar.
Erlangt eine Gemeinde als die grundsätzlich Abgabepflichtige Abgabefreiheit für von ihr eingeleitetes Niederschlagswasser aus bestimmten Entwässerungsgebieten, indem sie als Betreiberin der Kanalisationsnetze eine vollständige Überprüfung sämtlicher Kanalisationsnetze in ihrem Gemeindegebiet durchführt, ist es nur folgerichtig, dass der Kläger, der allein aufgrund verbandsrechtlicher Regelungen bzw. Vereinbarungen anstelle des eigentlichen Einleiters die Abgabepflicht trägt, auch mit Blick auf die Abgabefreiheit in die Position des ursprünglich Abgabepflichtigen eintritt. Dieser Kongruenz widerspricht das Verständnis des Beklagten, er könne dem Kläger als anstelle einer bestimmten Gemeinde Abgabepflichtigem entgegenhalten, eine andere Gemeinde wäre ihrerseits den ihr als Kanalisationsnetzbetreiberin obliegenden Selbstüberwachungspflichten nicht hinreichend nachgekommen. Diese Auffassung des Beklagten findet im Gesetz keine Stütze. Wäre nach wie vor die Gemeinde H. abgabepflichtig, könnte ihr aus den vorstehend genannten Wortlaut- und systematischen Erwägungen die Abgabefreiheit nicht verweigert werden.
Die Abwasserabgabepflicht ist gesetzlich in § 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AbwAG NRW den Gemeinden zugeschrieben. Dieser Abgabepflicht stehen die Instrumente der Anreizregulierung, wie Ausnahmen von der Abgabenpflicht, Verrechnungsmöglichkeiten und Befreiungstatbestände, kongruent gegenüber. Die den Abgabenpflichtigen belastenden Normen stehen in einem systematischen kongruenten Konnex mit den für ihn einen Anreiz zur Wasserschädlichkeitsverringerung darstellenden Verrechnungs- und Befreiungstatbeständen. In diesem System steht § 8 Abs. 2 AbwAG NRW kongruent der Abwasserabgabenpflicht für Niederschlagswassereinleitungen einer Gemeinde (§ 1 Abs. 1 Satz 2 AbwAG NRW) gegenüber.
Die hier in Rede stehende Niederschlagswasserabgabenpflicht des Klägers beruht auf § 1 Abs. 2 AbwAG NRW. Danach ist der Einleiter von Abwasser aus einer Abwasserbehandlungsanlage außer für seine Einleitung auch an Stelle Dritter für die Einleitungen von Niederschlagswasser aus einer Kanalisation abgabepflichtig, sofern aus ihr Niederschlagswasser ganz oder teilweise seiner Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird.
Der Kläger ist dementsprechend anstelle der Gemeinde H. abgabepflichtig hinsichtlich des von dieser der Kläranlage Y. als Abwasserbeseitigungsanlage zugeführten Niederschlagswassers. Gleichfalls ist er anstelle der Stadt B. hinsichtlich des von dort der Kläranlage Y. zugeführten Niederschlagswassers abgabepflichtig.
Der vorgenannte Umstand, dass der Kläger nicht nur Abgabepflichtiger in Bezug auf Niederschlagswasser ist, welches der Kläranlage Y. über Kanalisationsnetze der Gemeinde H. zugeführt wird, sondern auch hinsichtlich des über die Kanalisationsnetze der Stadt B. derselben Kläranlage zugeführten Niederschlagswassers, stellt sich für ihn unter dem Aspekt der Abwasserabgabepflicht als Zufall dar, der seinem Befreiungsanspruch nach den vorstehend dargestellten gesetzlichen Maßgaben nicht entgegengehalten werden kann. Seine Abgabepflicht anstelle der Stadt B. ist unabhängig von der Abgabepflicht anstelle der Gemeinde H.. Beide Abgabepflichten sind originäre Rechtsverhältnisse zwischen Kläger und Beklagtem. Trifft den Kläger die Abwasserabgabepflicht anstelle eines Betreibers, wirkt sich konsequenterweise auch der Umstand, dass dieser seiner Selbstüberwachungspflicht vollumfänglich nachgekommen ist, der Kongruenz zwischen Abwasserabgabepflicht und Befreiungstatbestand folgend zu seinen Gunsten aus.
2. Die Aufhebung des Befreiungsbescheides vom 10. Mai 2022 erweist sich auch nicht gestützt auf eine andere Ermächtigungsgrundlage als rechtmäßig.
Ungeachtet des Umstands, dass sich der Bescheid – auf die Ermessensvorschrift des § 17 Nr. 1 lit. f) AbwAG NRW i.V.m. § 131 Abs. 2 AO gestützt – ebenfalls als formell rechtswidrig erweisen würden, liegen auch die Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage nicht vor.
Zwar handelt es sich bei dem (durch den streitgegenständlichen Bescheid aufgehobenen) ursprünglichen Befreiungsbescheid vom 10. Mai 2022 um einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt.
Ein solcher darf gemäß § 131 Abs. 2 AO, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist (Nr. 1), wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat (Nr. 2), oder wenn die Finanzbehörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde (Nr. 3)).
Ungeachtet der Frage, ob der von dem Beklagten erlassene Rücknahmebescheid mit intendiertem Ermessen nach § 130 AO grundsätzlich geeignet ist, in einen im freien Ermessen der zuständigen Behörde stehenden Bescheid,
vgl. Vorbeck, in: Koenig, AO, 5. Aufl. 2024, § 131 Rn. 27,
umgedeutet zu werden, liegen die oben genannten alternativen Voraussetzungen der Nummern 1. bis 3. in § 131 Abs. 2 AO hier offenkundig nicht vor. Diese Gründe für einen Widerruf rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte sind abschließend. Der Vertrauensschutz hat grundsätzlich Vorrang gegenüber dem Grundsatz der Widerruflichkeit.
Vgl. Füssenich, in: Pfirrmann/Rosenke/Wagner, Abgabenordnung, BeckOK AO, 31. Ed. 1.1.2025, AO § 131 Rn. 24; Rüsken, in: Klein, AO, 18. Aufl. 2024, AO § 131 Rn. 6; Vorbeck, in: Koenig, AO, 5. Aufl. 2024, AO § 131 Rn. 13, der zudem auf einen möglichen Widerruf bei (hier nicht vorliegender) Zustimmung des Betroffenen hinweist.
II. Aus den vorstehenden Gründen erweist sich der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 8. Dezember 2022 auch hinsichtlich der auf der Rechtsgrundlage der §§ 1, 2, 9 Abs. 1 bis Abs. 4, 10 Abs. 3, Abs. 4, 11, 12 AbwAG i. V. m. §§ 1, 3, 5 Abs. 5, 8 Abs. 2 bis Abs. 6, 11, 12 AbwAG NRW erfolgten Festsetzung der Abwasserabgabe in Höhe von 463,83 Euro als rechtswidrig.
III. Die Kostenentscheidung beruht zu Lasten des unterlegenen Beklagten auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 der Zivilprozessordnung.
IV. Die Berufung war gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat.
OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 – 9 A 604/09 –, juris Rn. 5.
Die vorstehend behandelte Rechtsfrage der Erforderlichkeit einer Anhörung vor Erlass eines den Abgabenpflichtigen belastenden Abwasserabgabenbescheides aufgrund neuer, dem Abgabepflichtigen nicht bekannter Umstände, vor dem Hintergrund des in § 17 AbwAG NRW enthaltenen enumerativen Verweises, ist für die Frage der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheides entscheidungserheblich. Die Rechtsfrage zur Auslegung der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser ist entscheidungserheblich für die Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheides über die Aufhebung der Befreiung von der Abwasserabgabe. Beide – die Entscheidung jeweils selbstständig tragenden – Rechtsfragen haben zudem Bedeutung über den Einzelfall hinaus für die einheitliche Anwendung des Rechts. Der Kammer liegen mehrere Verfahren mit beiden Rechtsfragen zur Entscheidung vor.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.
Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen und muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Die Begründung ist, wenn sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Zitierte Normen: §§ 129 ff. AO
§§ 1, 3, 5 Abs. 5, 8 Abs. 2 bis 6, 11 und 12 AbwAG NRW.
§§ 126, und 127 AO
§§ 2, 155 Abs. 2 der Finanzgerichtsordnung
§§ 91, 125, 126 Abs. 1 Nr. 3 AO
§§ 1, 2, 9 Abs. 1 bis Abs. 4, 10 Abs. 3, Abs. 4, 11, 12 AbwAG
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 VwVfG NRW
§ 17 AbwAG
§ 2 VwVfG NRW
§ 91 AO
§ 10 AbwAG
§ 75 LWG
§ 28 VwVfG
§ 125 AO
§ 125 AO
§ 28 VwVfG
§ 127 AO
§ 7 AbwAG
§ 2 SüwVO
§ 2 SüwVO
§ 9 Gemeindeordnung
§ 1 AbwAG
§ 130 AO
§ 8 Abs. 2 AbwAG
§ 8 Abs. 2 AbwAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO
§ 1 Abs. 2 SüwVO
§ 2 Abs. 1 SüwVO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 SüwVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 der Abgabenordnung
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 1 AbwAG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 17 Nr. 1 AbwAG
§ 126 Abs. 1 Nr. 3 AO
§ 10 Satz 2 AbwAG
§ 2 Abs. 2 VwVfG
§ 126 Abs. 2 AO
§ 78 Abs. 8 AsylG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 41 Abs. 2 SGB X
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 130 Abs. 2 Nr. 3 AO
§ 130 Abs. 1 und 2 Nr. 3 AO
§ 60 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 23 Abs. 1 Nr. 5 des WHG
§ 3 des AbwAG
§ 57 Abs. 1 Nr. 1 des WHG
§ 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 SüwVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO
§ 130 Abs. 2 AO
§ 6 Satz 2 SüwVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 SüwVO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 SüwVO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 SüwVO
§ 1 Abs. 2 SüwVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 SüwVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SüwVO
§ 6 Satz 1 und Satz 2 SüwVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 3 AbwAG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 AbwAG
§ 9 Abs. 1 AbwAG
§ 9 Abs. 1 AbwAG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 AbwAG
§ 1 Abs. 2 AbwAG
§ 131 Abs. 2 AO
§ 131 Abs. 2 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2, 3, 5 Abs. 1, 6 Satz 2 der Selbstüberwachungsverordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1986, 779
15 K 98/23
3 A 300/96
3 A 2776/84
III A 169/78
7 C 14.04
16 A 49/09
1 BvR 321/96
2 S 114/17
7 C 101.78
3 C 16.11
4 A 7.20
VII B 18/21
11 K 1683/08
14 K 273/01
8 C 26.96
15 K 269/19
15 K 98/23
9 A 604/09