Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-10, Aktenzeichen 6 A 29/23
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0410.6A29.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Nichtwahl eines Mitglieds der Klägerin zum Vorsitzenden des Hauptausschusses des Beklagten.
Bei der Kreistagswahl am 14. Mai 2023 wurden insgesamt fünf Abgeordnete XXX in den Kreistag von Stormarn gewählt. Dort schlossen sie sich zu der Klägerin zusammen. Der Beklagte wird von 66 Abgeordneten gebildet. Er verfügt über neun Ausschüsse. Am 9. Juni 2023 veröffentlichte die XXX eine "Gemeinsame Presseinformation von XXX, XXX, XXX, XXX und XXX". Darin gaben die Landesvorsitzenden der Parteien ihren kommunalen Vertreterinnen eine Handlungsempfehlung zum Umgang mit der XXX bei den Wahlen zu führenden Positionen in den Kommunalvertretungen. Sie empfahlen: "[…] Vertreter der XXX nicht in solche Positionen zu wählen". Den Landesvorsitzenden sei wichtig, "[…] dass man sich vor Ort unter den demokratischen Parteien einig ist und einen gemeinsamen Umgang mit der sich immer weiter radikalisierenden Partei XXX bespricht". In der Pressemitteilung hieß es zudem: "Dabei ist es selbstverständlich, dass die gewählten Vertreterinnen und Vertreter in den jeweiligen Kommunen selbst entscheiden, wie man mit der XXX umgeht. Nach Kreis- und Gemeindeordnung handeln die Kommunalvertreterinnen und -vertreter in ihrer Tätigkeit nach ihrer freien, durch das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung".
In der konstituierenden Sitzung am 23. Juni 2023 erfolgte die Wahl der Vorsitzenden und stellvertretenden Ausschussvorsitzenden. Welche Fraktion für welchen Ausschussvorsitz das Vorschlagsrecht erhalten sollte, wurde auf Grundlage einer Vorabsprache im Ältestenrat festgelegt. Danach erhielt die Klägerin das Vorschlagsrecht für den Vorsitz des Hauptausschusses sowie für den stellvertretenen Vorsitz des Jugendhilfeausschusses. Die Klägerin schlug für die Wahl des Hauptausschussvorsitzenden den Kandidaten XXX vor. Für das Amt des stellvertretenden Vorsitzenden des Jugendhilfeausschusses schlug sie den Abgeordneten XXX vor.
Der Kreistagsabgeordnete XXX beantragte mit Schreiben vom 20. Juni 2023, die Wahl des Vorsitzenden des Hauptausschusses und die Wahl des stellvertretenden Vorsitzenden des Jugendhilfeausschusses als Einzelabstimmung durchzuführen. Der Kreistagsabgeordnete XXX stellte unter dem 22. Juni 2023 einen Antrag auf geheime Wahl bezüglich der Besetzung derselben Ämter. In der Sitzung wurde antragsentsprechend abgestimmt. Hinsichtlich der Wahl der Ausschussvorsitzenden für die Beschlussvorschläge 1a bis 1e sowie 1g bis 1i ist en bloc (in einem einzigen Wahldurchgang) abgestimmt worden, nachdem dem Verfahren nicht widersprochen wurde. Dies ist auch in der Sitzungsniederschrift aufgenommen worden.
In der Abstimmung über den Vorsitzenden des Hauptausschusses erhielt der Vorschlag der Klägerin weniger Ja-Stimmen (14) als Nein-Stimmen (35).
Die Wahl wurde sodann abgebrochen.
Gegen die Nichtwahl des Bewerbers XXX für den Vorsitz des Hauptausschusses erhob die Klägerin am 28. Juni 2023 gegenüber dem Kreispräsidenten und dem Landrat Einspruch und beanstandete diese förmlich. Zur Begründung führte sie aus, dass ihr das alleinige Vorschlagsrecht zugestanden habe. Der Wortlaut von § 41 Abs. 5 der Kreisordnung für Schleswig-Holstein (KrO) lasse zwar Raum für alternative Ergebnisse, aufgrund des alleinigen Vorschlagsrechts sei dem Wahlvorschlag der Klägerin jedoch zu entsprechen. Die Wahl eines stellvertretenden Vorsitzenden genüge nicht, da der Stellvertretungsfall sachlogisch einen Fall der Verhinderung oder des Rücktritts voraussetze, den es nur geben könne, wenn es überhaupt einen zu vertretenden Vorsitzenden gebe.
Der Landrat des Kreises Stormarn wies die Klägerin am 5. Juli 2023 darauf hin, dass der Einspruch unzulässig sei. Der Rechtsbehelf des Einspruchs sei der Kreisordnung fremd. Die Regelung des § 38 GKWG, die einen Einspruch gegen das Wahlergebnis von Kommunalwahlen vorsehe, sei nicht auf Wahlen in konstituierenden Sitzungen anwendbar. Zwar sehe § 38 KrO die Möglichkeit des Widerspruchs gegen Beschlüsse des Kreistages vor, allerdings werde hierzu nur der Landrat berechtigt bzw. verpflichtet. Mitglieder des Kreistages könnten hierauf keinen Rechtsbehelf stützen. Statthafter Rechtsbehelf sei daher einzig der Kommunalverfassungsstreit. Da Wahlen als Sonderform von Beschlüssen vom Kreistag und nicht vom Kreispräsidenten gefasst würden, habe sich die Klage gegen den Kreistag zu richten.
Im Übrigen sei ein Rechtsverstoß nicht zu erkennen. In dem Fall, dass eine Stelle nicht besetzt werden könne, bleibe das Vorschlagsrecht bestehen. Es könne jedoch auch ohne einen Vorsitzenden zu wählen, eine Stellvertretung besetzt werden, weil diese Stellvertretung in die Rechte und Pflichten des noch nicht gewählten Vorsitzenden eintrete.
Die Klägerin hat am 16. Juli 2023 Klage erhoben.
Sie trägt vor, dass es sich bei der Frage der Rechtmäßigkeit der Nichtwahl um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis handele. Der Grundsatz der Subsidiarität stehe der Zulässigkeit nicht entgegen, da eine Leistungsklage aufgrund der Gewaltenteilung nicht dazu führen könne, dass der vorgeschlagene Kandidat das Amt des Hauptausschussvorsitzenden erlangen könnte. Aus dem Recht auf tatsächliche Chancengleichheit folge ein Anspruch der Klägerin auf die Wahl des von ihr zum Vorsitzenden des Hauptausschusses vorgeschlagenen Kandidaten. Es bestehe zudem eine Wiederholungsgefahr und ein Rehabilitationsinteresse.
§ 41 Abs. 5 KrO vermittle der Klägerin einen Pflichtanspruch; in dem Fall eines alleinigen Vorschlagsrechtes gehe es der Sache nach um eine gebundene Entscheidung. Die Norm intendiere ein bestimmtes Ergebnis. Die Nichtwahl des vorgeschlagenen Kandidaten resultiere aus einer gezielten parteipolitischen Einwirkung von außen auf das demokratische Verhalten des Beklagten.
Verneine man einen Pflichtanspruch aus § 41 Abs. 5 KrO, so sei jedenfalls der Abbruch der Wahl rechtswidrig gewesen. Das Wahlverfahren müsse mit der Wahl eines Vorsitzenden enden. Der Beklagte hätte durch besondere formelle oder informelle Verfahrensweisen sicherstellen müssen, dass die Wahl zu einem positiven Ergebnis führte. Denkbar wäre z.B. die Einschaltung des Ältestenrates. In Betracht käme auch die Bildung eines völlig neuen Gremiums, das ähnlich wie der im Grundgesetz für den Bundestag gleichfalls nicht vorgesehene "Vermittlungsausschuss" Probleme der vorliegenden Art, also hinsichtlich des Umgangs mit der XXX, zu diskutieren berufen wäre.
Damit der Minderheitenschutz nicht ins Leere laufe, sei eine Ausgestaltung des Wahlverfahrens erforderlich, die sicherstelle, dass die tatsächliche Chancengleichheit der Klägerin nicht durch die Mehrheitsverhältnisse in dem Beklagten beeinträchtigt werde. Eine Nichtwahl könne daher nur aus sachlichen Gründen erfolgen; hier sei sie jedoch aus sachwidrigen Gründen – nämlich aus der Handlungsempfehlung – erfolgt. Jedem Mitglied des Beklagten sei klar gewesen, dass eine Abstimmung für den vorgeschlagenen Kandidaten Sanktionen nach sich gezogen hätte.
Die Nichtwahl wirke sich zu Lasten der Klägerin und des jeweiligen Ausschusses aus, weil sich die Arbeitsfähigkeit des Ausschusses mangels dauerhafter Besetzung der Vorsitzendenstelle nicht in der Weise herausbilden und etablieren könne, wie dies im Normalfall die Regel sei. Grund hierfür sei auch kein einzelner und/oder zufallsbedingter Effekt, sondern ein systematisches Agieren einer negativen Zählgemeinschaft, deren Übereinstimmung in einer sich ausschließlich negativ darstellenden Willensbildung bestehe, die mit dem Begriff der sog. Brandmauer griffig auf den Punkt gebracht werden könne.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 – sei nicht übertragbar. Die Entscheidung betreffe den Bereich der Legislative und nicht der Exekutive. Zudem sei es inhaltlich um die Besetzung von Vorsitzendenstellen von Ausschüssen im Deutschen Bundestag gegangen, nicht aber um die Besetzung von Kommunalgremien.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die in der Sitzung der Beklagten vom 23. Juni 2023 unter TOP 13 erfolgte Nicht-Wahl des Vorsitzenden des Hauptausschusses rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, dass die Klage unzulässig sei. Die Klägerin bedürfe auch im Rahmen einer kommunalen Organstreitigkeit einer Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog. Eine solche bestehe bei der Klägerin jedoch nicht. Sie rüge Vorschriften der Kreisordnung, die nicht ihr, sondern dem Beklagten Kompetenzen gewähren. Die Klägerin habe gem. § 41 Abs. 1 Satz 2 KrO die Kompetenz, einen Kandidaten für den Ausschussvorsitz, über den der Beklagte seine Wahlentscheidung fällen soll, vorzuschlagen. Der Beklagte habe den Kandidaten berücksichtigt. Das Recht der Klägerin erschöpfe sich in diesem Vorschlagsrecht. Es gehe nicht so weit wie das Recht, eine Person für ein Amt zu benennen.
Darüber hinaus habe der Beklagte aber auch objektiv rechtmäßig gehandelt. Die Kompetenz des Beklagten aus § 41 Abs. 5 Satz 1 KrO, den Vorsitzenden des Ausschusses zu wählen, beinhalte das Recht, den Wahlvorschlag einer Fraktion anzunehmen oder abzulehnen. Dieses Recht werde auch nicht durch das Recht der Fraktion aus § 41 Abs. 5 Satz 2 KrO auf eine Pflicht, den Wahlvorschlag anzunehmen bzw. auf ein Verbot, den Wahlvorschlag abzulehnen, erweitert.
Die Kreisordnung sehe für die Bestimmung eines Ausschussvorsitzenden ein zweistufiges System vor, in dem zwei unterschiedliche Kompetenzträger jeweils Teilfunktionen einnehmen würden. In einer ersten Stufe sehe das Verfahren einen Wahlvorschlag vor. In einer zweiten Stufe folge der Wahlakt. Während die Kompetenz auf der ersten Stufe den Fraktionen zugesprochen würde, obliege die Kompetenz auf der zweiten Stufe dem Beklagten. Ein Wahlakt könne keine demokratische Legitimation vermitteln, wenn das Wahlergebnis vorgegeben wäre. Ferner betreffe die Entscheidung darüber, welches Ausschussmitglied den Vorsitz in den Ausschusssitzungen führen solle, allein Fragen der Binnenorganisation ohne Auswirkungen auf die politische Willensbildung im Ausschuss; der Ausschussvorsitzende unterliege in der Ausübung seiner Vorsitzendentätigkeit dem Neutralitätsgebot und habe auf Abstimmungsergebnisse und damit auf die politische Willensbildung im Ausschuss keinen Einfluss. Die Bestimmung des Vorsitzenden sei als binnenorganisatorischer Akt eine gerichtlich nicht nachprüfbare Ausübung von Selbstverwaltungsermessen.
Die objektive Rechtswidrigkeit folge auch nicht daraus, dass der Beklagte die Vorsitzenden der übrigen Ausschüsse en bloc gewählt hat. Die Wahl der Vorsitzenden durch gesonderte Wahlgänge stelle den Regelfall dar. Eine en bloc-Abstimmung käme wegen des freien Mandates der Kreistagsabgeordneten nur in Betracht, wenn dem Verfahren kein Kreistagsabgeordneter widerspreche.
Auch aus der Presseinformation von XXX, XXX, XXX, XXX und XXX ergebe sich keine objektive Rechtswidrigkeit der Wahlentscheidung. Die Kreistagsabgeordneten hätten kein imperatives Mandat inne, sondern würden ihre Entscheidung entsprechend § 27 Abs. 1 KrO nach ihrer freien, durch das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung treffen. Dies ließe sich schon daran erkennen, dass die Ablehnung des Wahlvorschlags nicht von allen Kreistagsabgeordneten mitgetragen worden sei. Anzeichen dafür, dass sich Kreistagsabgeordnete durch die gemeinsame Pressemitteilung in ihrem Wahlverhalten gebunden gefühlt hätten, seien nicht ersichtlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreites statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Der Begriff des Rechtsverhältnisses meint dabei, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache (Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 43 VwGO Rn. 5). Ein Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsverhältnisse zwischen Organen oder Organteilen juristischer Personen (vgl. VG Köln, Urteil vom 15. Juni 2023 – 4 K 454/23 –, juris Rn. 42; OVG Lüneburg, Urteil vom 31. Oktober 2013 – 10 LC 72/12 –, juris Rn. 62). Die Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist daher im Rahmen eines Intraorganstreites die richtige Klageart, wenn gerichtlich ein Rechtsverhältnis zwischen zwei Organen oder innerhalb eines Organs geklärt werden soll (Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 43 VwGO Rn. 26). Die Klägerin begehrt, feststellen zu lassen, dass die ausgebliebene Wahl des von ihr vorgeschlagenen Kandidaten als Vorsitzenden des Hauptausschusses rechtswidrig war. Dies stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO dar. Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Feststellung im kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit kann dabei die Rechtswidrigkeit von Beschlüssen des Rates, insbesondere hinsichtlich einer erfolgten Wahl sein (OVG Münster, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 –, juris Rn. 10; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 15. Juni 2023 – 4 K 454/23 –, juris Rn. 42). Wahlen sind Beschlüsse, die durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung als Wahlen bezeichnet werden, vgl. § 35 Abs. 1 KrO. Daher kann Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Feststellung auch die Rechtswidrigkeit einer abgelehnten bzw. abgebrochenen Wahl sein.
Dem steht der allgemeine Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Diese ist die zweckdienliche Klageart. Es steht im rechtlichen Interesse der Beteiligten, den mit einem stattgebenden Urteil erfolgenden staatlichen Eingriff in ihre inneren Angelegenheiten so gering wie möglich zu halten. Hinzu tritt die allgemeine Erwägung, dass von Behörden und Organen öffentlich-rechtlicher Körperschaften zu erwarten ist, dass sie wegen ihrer Bindung an Recht und Gesetz aus Art. 20 Abs. 3 GG für sie verbindliche rechtliche Feststellungen beachten und befolgen werden (vgl. VG Köln, Urteil vom 15. Juni 2023 – 4 K 454/23 –, juris Rn. 44).
Die Klägerin ist klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO analog. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO muss die Klägerin geltend machen, in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein. Diese grundsätzlich auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen bezogene besondere Sachentscheidungsvoraussetzung ist im Rahmen eines kommunalen Intraorganstreitverfahrens auch bei Feststellungsklagen nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderlich (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 12. August 2019 – Au 7 K 18.1674 –, juris Rn. 25). Die erforderliche Klagebefugnis besteht, wenn die Möglichkeit einer Verletzung von organschaftlichen Rechten durch das beanstandete Organhandeln gegeben ist. Dies setzt voraus, dass es sich bei der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Anderenfalls liefe der Kommunalverfassungsstreit auf ein objektives Beanstandungsverfahren hinaus, das dem auf Individualrechtsschutz angelegten System der Verwaltungsgerichtsordnung fremd wäre (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 14. November 2019 – 6 A 237/18 –, juris Rn. 27; VG Bremen, Beschluss vom 1. November 2010 – 1 V 1668/10 –, juris Rn. 23). Die Klägerin beruft sich darauf, dass sie durch die Ablehnung des von ihr vorgeschlagenen Kandidaten und den darauffolgenden Abbruch der Wahl nach dem dritten Wahlgang in ihrem Vorschlagsrecht aus § 41 Abs. 5 Satz 2 KrO verletzt sei.
Eine Verletzung dieses Vorschlagsrechts der Klägerin ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Es erscheint möglich, dass die Klägerin durch die Nichtwahl des von ihr vorgeschlagenen Kandidaten in ihrem Vorschlagsrecht beeinträchtigt wurde. Die Vorgehensweise bei der Besetzung des Ausschussvorsitzes muss sich grundsätzlich daran orientieren, den Fraktionen und insbesondere den Minderheitsfraktionen, die durch das Zugriffsverfahren des § 41 Abs. 5 Satz 2 KrO vor einer Besetzung aller Ausschussvorsitze durch eine bestimmte Mehrheit im Kreistag geschützt werden sollen, die Möglichkeit zu eröffnen, einen ihnen zustehenden Ausschussvorsitz auch tatsächlich zu besetzen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 2. September 2008 – 15 A 2426/07 –, juris Rn. 41).
Zwar ist hinsichtlich des Vorschlagsrechts der Fraktionen in der Gemeindeordnung bereits festgestellt worden, dass das organschaftliche Recht der klagenden Fraktion lediglich die Befugnis betrifft, eine Person für die von der Gemeindevertretung zu treffende Wahl zum Ausschussvorsitzenden vorzuschlagen und sich in diesem Vorschlagsrecht erschöpft (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 22. Oktober 1991 – 2 L 291/91 –, juris Rn. 5). Allerdings dürfte diese Rechtsprechung nicht ohne Weiteres auf den vorliegenden Fall übertragbar sein. Der wesentliche Unterschied zum vorliegenden Fall liegt insoweit darin, dass in der Entscheidung des OVG Schleswig tatsächlich ursprünglich ein von der Fraktion vorgeschlagener Kandidat gewählt wurde. Der Vorschlag hat somit vorübergehend Berücksichtigung gefunden. Zwar ist der Vorschlag der Klägerin im vorliegenden Verfahren zur Wahl gestellt worden und auch verblieb das Vorschlagsrecht nach wie vor trotz der erfolgten Nichtwahl bei der Klägerin, dennoch scheint eine Verletzung ihres Vorschlagsrechts nicht von vornherein ausgeschlossen. Dies folgt jedenfalls aus der vor der Wahl veröffentlichten Pressemitteilung von XXX, XXX, XXX, XXX und XXX vom 9. Juni 2023, die unstreitig eine Handlungsempfehlung enthält, sodass die Wahl hinsichtlich des Kandidatenvorschlags der Klägerin jedenfalls aus Sicht der Klägerin drohte, einen reinen Formalismus darzustellen, nicht aber die Möglichkeit zu eröffnen, einen Vorsitz auch tatsächlich besetzen zu können.
Die Klägerin hat ein Interesse an der Feststellung. Gemäß § 43 Abs. 1 Hs. 2 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses nur begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Eingeschlossen ist insoweit jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art. Erfasst ist insbesondere auch der Fall einer konkreten Wiederholungsgefahr (Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 43 VwGO – Rn. 32, 35). Dies gilt in entsprechender Anwendung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch bei in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnissen (VG Köln, Urteil vom 15. Juni 2023 – 4 K 454/23 –, juris Rn. 48). Die Klägerin kann sich auf eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr berufen. Dies setzt die konkret absehbare, hinreichende Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme zulasten der Klägerin zu erwarten ist. Dabei müssen im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie bei der erledigten Entscheidung oder Maßnahme (OVG Münster, Urteil vom 17. November 2020 – 15 A 3460/18 –, juris Rn. 151). Aufgrund des bisherigen Abstimmungsverhaltens der Abgeordneten der Beklagten ist zu besorgen, dass die von der Klägerin vorgeschlagenen Kandidaten auch in Zukunft nicht gewählt werden.
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Eine Verletzung der Klägerin in ihrem aus § 41 Abs. 5 KrO folgenden organschaftlichen Vorschlagsrecht durch den Beklagten aufgrund der Nichtwahl des von der Klägerin vorgeschlagenen Kandidaten für den Vorsitz im Hauptausschuss scheidet aus.
Der Klägerin steht das Vorschlagsrecht zur Besetzung des Ausschussvorsitzes zu, dieses begründet jedoch keine Pflicht des Beklagten, den Wahlvorschlag anzunehmen.
Gemäß § 41 Abs. 5 Satz 1 KrO wählt der Kreistag die Vorsitzenden der ständigen Ausschüsse. Das Vorschlagsrecht steht gemäß § 41 Abs. 5 Satz 2 den Fraktionen zu. Das Zugriffsverfahren bestimmt, für welche Vorsitze den Fraktionen das Vorschlagsrecht zusteht, § 41 Abs. 5 Satz 3 KrO. Der Klägerin steht das Vorschlagsrecht für den Ausschussvorsitz im Hauptausschuss zu.
Das Vorschlagsrecht für den Ausschussvorsitz räumt der Klägerin aber kein Benennungsrecht ein.
Dies folgt zum einen bereits aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 1 Satz 1 KrO. Dort heißt es: "Der Kreistag wählt die Vorsitzenden der ständigen Ausschüsse." Zum anderen folgt es auch aus dem Verweis auf § 34 Abs. 1 KrO in § 41 Abs. 5 Satz 4 KrO. Die Vorschriften der Kreisordnung sehen ausdrücklich eine "Wahl" und kein von einer Wahlentscheidung losgelöstes Benennungs- oder Besetzungsrecht der Fraktionen vor (vgl. OVG Münster, Urteil vom 11. November 2024 – 15 A 1404/23 –, juris Rn. 74). Wäre der Beklagte strikt an den Vorschlag der Klägerin gebunden, bedürfte es der Formulierung in § 41 Abs. 5 Satz 1 KrO nicht.
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 – ist übertragbar und zwar unabhängig davon, ob es sich um die Besetzung von (stellvertretenden) Ausschussvorsitzendenstellen im Rahmen der Exekutive oder Legislative handelt (vgl. zu einem ähnlichen Fall: OVG Münster, Urteil vom 11. November 2024 – 15 A 1404/23 –, juris Rn. 107 ff.). In Frage steht, inwiefern das Vorschlagsrecht ein Recht auf Besetzung der Stellen begründen kann. Insoweit und auch hinsichtlich der Frage, inwieweit ein von der Klägerin gefordertes Benennungsrecht mit dem Grundsatz des freien Mandats vereinbar ist, sind die vom BVerfG aufgestellten Grundsätze übertragbar.
Eine Wahl der Ausschussvorsitzenden sichert die Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Ausschüsse. Sie verhindert, dass dem Ausschuss ein Vorsitz aufgedrängt wird, der nicht das Vertrauen der Kreistagsmehrheit besitzt. In der Wahl drückt sich das Vertrauen der Kreistagsmitglieder in den Vorsitz aus (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 113). Die Ausschussvorsitzenden haben die Aufgabe, die Ausschüsse einzuladen, die Tagesordnung nach Beratung mit der Landrätin bzw. dem Landrat festzusetzen und die Verhandlungen der Ausschüsse zu leiten. Das ergibt sich aus der Verweisung in § 41 Abs. 12 KrO, wonach die für den Kreistag geltenden Normen auch für die Ausschüsse anzuwenden sind. Die Ausschussvorsitzenden haben das Recht, in Sitzungen des Kreistages in Angelegenheiten ihres Ausschusses das Wort zu ergreifen, vgl. § 41 Abs. 3 Satz 4 KrO. Das Erfordernis einer Vertrauensgrundlage in den Vorsitz des Hauptausschusses zeigt sich auch darin, dass der Hauptausschuss die Arbeit der Ausschüsse koordiniert und die Umsetzung der vom Kreistag festgelegten Ziele und Grundsätze in der von der Landrätin oder dem Landrat geleiteten Kreisverwaltung kontrolliert, vgl. § 40b Abs. 1 Satz 1 KrO. Diese Aufgabe wird deutlich erschwert, wenn schon der Vorsitzende des Hauptausschusses nicht das Vertrauen der Mehrheit der Mitglieder des Beklagten besitzt.
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausführte, dass die in der Vergangenheit vorgeschlagenen Kandidatinnen und Kandidaten anderer Fraktionen überwiegend auch gewählt worden seien und das Ergebnis daher aufgrund des Vorschlagrechts grundsätzlich intendiert sei, ist dem nicht zu folgen.
Wahlen zeichnen sich gerade durch die Wahlfreiheit aus, wenngleich die Wählbarkeit von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 – 2 BvR 2453/15 –, BVerfGE 143, 22-38 –, juris Rn. 28). Der mit einer Wahl einhergehende legitimatorische Mehrwert könnte nicht erreicht werden, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimmten Kandidaten oder einer bestimmten Kandidatin gäbe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 – 2 BvR 2453/15 –, BVerfGE 143, 22-38 –, juris Rn. 28; BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 – 2 BvE 9/20 –, BVerfGE 160⁠, 411-⁠426 –, juris Rn. 31). Der Wahlakt unterliegt grundsätzlich keiner über Verfahrensfehler hinausgehenden gerichtlichen Kontrolle, weswegen sein Ergebnis auch keiner Begründung oder Rechtfertigung bedarf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 – 2 BvR 2453/15 –, BVerfGE 143, 22-38 –, juris Rn. 35; BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 – 2 BvE 9/20 –, BVerfGE 160, 411-426 –, juris Rn. 31).Eine freie Wahl ist dem politischen Prozess überantwortet, der sich einer rechtlichen Kategorisierung und Bewertung im Allgemeinen entzieht. Mit ihren Grundsätzen wäre es unvereinbar, wenn eine Fraktion oder Gruppe ein Recht auf ein bestimmtes Wahlergebnis hätte, wenn die einzelnen Wahlberechtigten oder das wählende Gremium insgesamt verpflichtet wären, ihre Wahlentscheidung (nachträglich) zu begründen, und wenn die Entscheidung der Mehrheit grundsätzlich auf ihre Legitimität hin überprüfbar wäre. Auch Maßnahmen, die dazu führen würden, dass einzelne Wahlberechtigte unmittelbar oder mittelbar verpflichtet wären, ihre Wahlabsicht oder Stimmenabgabe – etwa in einem "formellen oder informellen Verständigungsverfahren" – zu begründen, kommen aus diesem Grunde nicht in Betracht (OVG Münster, Urteil vom 11. November 2024 – 15 A 1404/23 –, juris Rn. 105 m.w.N.).
Die Kreistagsabgeordneten verfügen wie die Abgeordneten des Deutschen Bundestages (Art. 38 GG) und des Schleswig-Holsteinischen Landtages (Art. 17 LVerf) über ein freies Mandat und sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden. Dies ergibt sich aus der Bezugnahme von § 27 Abs. 1 KrO auf die "freie Überzeugung" der Kreistagsabgeordneten (vgl. Dehn/Roth, in: PdK B 3 SH, Kreisordnung, Stand Juli 2024, § 27 Rn. 1). Die freie Wahl entspricht dem freien Mandat der Kreistagsabgeordneten nach § 27 Abs. 1 KrO und dem Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1 und 2 GG. Mit einer freien Wahl wäre es, wie bereits dargelegt, unvereinbar, wenn eine Fraktion das Recht auf ein bestimmtes Wahlergebnis hätte. Könnte eine Fraktion – mittels des von der Klägerin begehrten Besetzungsrechts – einen Ausschussvorsitzenden oder eine Ausschussvorsitzende durchsetzen, wäre die Wahl ihres Sinns entleert. Das bei einer Wahl besonders geschützte freie Mandat der Abgeordneten steht deshalb einem Recht der Fraktion auf ein bestimmtes Wahlergebnis entgegen (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 118 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 – 2 BvE 9/20 –, BVerfGE 160, 411 [421] – juris Rn. 32 ff. m. w. N.). Die freie Wahl ist darauf beschränkt, dass eine Fraktion einen Kandidaten für die Wahl vorschlagen kann und dass die freie Wahl ordnungsgemäß durchgeführt wird. Gelingt die Wahl nicht, bleibt die Position unbesetzt, solange nicht ein von der vorschlagsberechtigten Fraktion einzubringender neuer Personalvorschlag die erforderliche Mehrheit erreicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 119).
Eine Verletzung des § 41 Abs. 5 Satz 1 KrO ist auch nicht in der erfolgten geheimen Einzelabstimmung zu erblicken.
Die Kreisordnung bezeichnet den Berufungsvorgang der Ausschussvorsitzenden als Wahl. Dieser Wahlvorgang richtet sich nach § 34 Abs. 1, § 35 KrO. Gewählt wird, wenn niemand widerspricht, offen durch Handzeichen, sonst geheim durch Stimmzettel. Sind im Meiststimmenverfahren mehrere Stellen zu besetzen, so sind über jede Stelle getrennte Wahlvorgänge durchzuführen. Das kann z. B. bei den Wahlen der Ausschussmitglieder zu erheblichem Aufwand führen. Dieser Aufwand kann vermieden werden, wenn über die Wahlstellen in einem Wahlgang (en bloc) abgestimmt wird. Das ist nur zulässig, wenn alle Kreistagsabgeordneten hiermit einverstanden sind. Das freie Mandat (§ 27 Abs. 1 KrO) macht es notwendig, über die Stellen einzeln abzustimmen, wenn dies nur von einem Kreistagsabgeordneten verlangt wird. Weiter ist es erforderlich, dass der En-bloc-Wahlvorschlag für sämtliche zu besetzenden Wahlstellen Kandidaten enthält. Bei der En-bloc-Abstimmung kann nur über den gesamten Vorschlag abgestimmt werden; es ist nicht zulässig, einen bestimmten Wahlvorschlag außer Acht zu lassen (vgl. Dehn, in: PdK B 3 SH, Kreisordnung, Stand Juli 2024, § 35 Rn. 9).
Nach diesen Maßstäben ist die Durchführung der Wahl nicht zu beanstanden. Das Einverständnis mit einer Wahl en bloc bestand nur hinsichtlich der Beschlussvorlage 1a bis 1e sowie 1g bis 1i. Der offenen Abstimmung hat der Kreistagsabgeordnete Bellizzi hingegen widersprochen. Bei dieser Sachlage musste dem Verlangen auf geheime Wahl nachgegeben werden, wobei Sinn der geheimen Wahl durch Stimmzettel nicht ist, eine sichere Feststellung des Wahlergebnisses zu ermöglichen; durch die Wahl mit Stimmzetteln soll vielmehr sichergestellt werden, dass die Mitglieder des Kreistages ihre Stimme unbeeinflusst abgeben können (vgl. Dehn, in: PdK B 3 SH, Kreisordnung, Stand Juli 2024, § 35 Rn. 7).
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausführte, dass die gemeinsame Presseinformation von XXX, XXX, XXX, XXX und XXX die Vorschriften der Kreisordnung überlagere und dazu führe, dass das freie Mandat der Kreistagsabgeordneten einen erheblichen Eingriff erfahren habe, führt dies zu keiner anderen rechtlichen Bewertung.
Anzeichen dafür, dass sich Kreistagsabgeordnete durch die gemeinsame Pressemitteilung in ihrem Wahlverhalten gebunden gefühlt hätten, sind nicht ersichtlich.
Bei der gemeinsamen Presseinformation handelt es sich um eine Handlungsempfehlung zum Umgang mit der XXX, die von den Landesvorsitzenden der XXX, XXX, XXX, XXX und XXX stammte. Insoweit ist diese den Kreistagsabgeordneten schon nicht zuzurechnen.
Aber selbst wenn die Kreistagsfraktionen diese Pressemitteilung zum Anlass genommen haben sollten, eine Abrede darüber zu treffen, wie über Vorschläge der Klägerin abgestimmt werden solle, wäre dies nicht zu beanstanden. Abreden zwischen Fraktionen darüber, ob und wie über eine Vorlage abgestimmt oder wie gewählt werden soll, und entsprechende Empfehlungen einer Fraktion gegenüber ihren Mitgliedern sind bei der parlamentarischen Willensbildung nicht unüblich und als solche von Verfassungs wegen zulässig. Die Abstimmungs- oder Wahlentscheidung der Abgeordneten bleibt dennoch frei und wird allein von ihnen persönlich verantwortet (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 120 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 – 2 BvE 9/20 –, BVerfGE 160, 411 [421] – juris Rn. 32 m. w. N.). Das freie Mandat wird in der Pressemitteilung ausdrücklich benannt. Dass die Kreistagsabgeordneten entsprechend ihrem freien Mandat in der konstituierenden Sitzung abgestimmt haben und dieses keinen unzulässigen Eingriff erfahren hat, zeigt sich vorliegend auch daran, dass die gemeinsame Presseinformation die Kreistagsabgeordneten in ihrer Gesamtheit nicht dazu angehalten hat, die Ablehnung des Wahlvorschlages zu stützen. Vielmehr wird betont, dass es selbstverständlich sei, dass die gewählten Vertreterinnen und Vertreter in den jeweiligen Kommunen selbst entscheiden, wie man mit der XXX umgehe. Nach Kreis- und Gemeindeordnung handelten die Kommunalvertreterinnen und -vertreter in ihrer Tätigkeit nach ihrer freien, durch das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung. Wie das Wahlergebnis zeigt, hatten im 1. Wahlgang 14 Abgeordnete mit "Ja", im 2. Wahlwahlgang 16 Abgeordnete und im 3. Wahlgang 15 Abgeordnete gestimmt, während die Klägerin nur aus 5 Mitgliedern besteht.
Eine Rechtswidrigkeit ergibt sich auch nicht aus dem "Wahlabbruch" nach den drei Wahldurchgängen. Die Rechtmäßigkeit, einen Ausschussvorsitz nach erfolglosen Wahlgängen unbesetzt zu lassen, folgt wiederum aus dem Wortlaut und der Systematik des § 41 KrO. Gewählt ist nur, wer die Stimmenmehrheit auf sich vereinigt, vgl. § 41 Abs. 5 Satz 4, § 34 Abs. 1 Satz 1 KrO. Kann eine Stimmenmehrheit in den Wahlgängen nicht erreicht werden, bleibt die Stelle unbesetzt. Das Vorschlagsrecht verbleibt dennoch unentziehbar bei der vorschlagsberechtigten Fraktion, vorliegend der Klägerin. Gelingt es trotz mehrfacher Versuche nicht, die Position eines Ausschussvorsitzes zu besetzen, so wird das Verfahren mit der nächsten Höchstzahl für den nächsten Ausschuss fortgesetzt, wobei der Zugriff auf die nicht besetzte Stelle bestehen bleibt. (vgl. Dehn, in: PdK B 3 SH, Kreisordnung, Stand Juli 2024, § 41 Rn. 20). So liegt es hier. Nach drei erfolglosen Wahldurchgängen, in denen der Vorschlag der Klägerin keine Mehrheit erlangen konnte, ist die Wahl abgebrochen und die Sitzung mit der Wahl der stellvertretenden Ausschussvorsitzenden fortgesetzt worden. Der Klägerin blieb es unbenommen, in weiteren Sitzungen wiederum Wahlvorschläge für den Vorsitz des Hauptausschusses zu unterbreiten. Darüber hinaus ist in § 41 Abs. 12 Satz 2 KrO in der Fassung vom 14. Juli 2023 (GVOBl. 2023, 308) nunmehr normiert, dass § 28 Abs. 1 Satz 5 KrO mit der Maßgabe entsprechend anwendbar ist, dass die ausstehende Besetzung eines Ausschussvorsitzes oder eines stellvertretenden Ausschussvorsitzes ungeachtet der Dauer als Verhinderung gilt. § 41 Abs. 5 Satz 8 KrO regelt sodann, dass bei Verhinderung der oder des Vorsitzenden und aller stellvertretenden Vorsitzenden das älteste Mitglied den Ausschuss leitet. Somit ist, trotz möglicher Nichtwahl eines (stellvertretenden) Ausschussvorsitzes, die Handlungsfähigkeit des Ausschusses sichergestellt. Eines Verständigungsverfahrens bedarf es daher nicht. Zudem stünde ein solches Verständigungsverfahren dem freien Mandat und der daraus folgenden freien Wahl entgegen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 11. November 2024 – 15 A 1404/23 –, juris Rn. 105; BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 116).
Eine weitergehende wehrfähige Rechtsposition der Klägerin, die zu einer Einschränkung des freien Mandats führt, besteht nicht. Sie ergibt sich insbesondere nicht aus dem Minderheitenschutz.
Der Minderheitenschutz ist Ausdruck des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) und beinhaltet ein Recht auf Chancengleichheit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 1990 – 7 B 86.90 –, juris Rn. 6). Er hat zur Folge, dass der Beklagte bei der Gestaltung des Verfahrens der Ausschussvorsitzverteilung nicht völlig frei ist; vielmehr muss das organisatorische Ermessen des Beklagten pflichtgemäß unter Beachtung namentlich rechtsstaatlicher Grundsätze ausgeübt werden (vgl. OVG Münster, Urteil vom 2. September 2008 – 15 A 2426/07 –, juris Rn. 35). Zu diesen rechtsstaatlichen Grundsätzen zählt das Gebot fairer Verfahrensgestaltung (OVG Münster, Urteil vom 2. September 2008 – 15 A 2426/⁠ –⁠, juris Rn. 37 m.w.N.). Hieraus folgt indes nicht, dass der Beklagte Maßnahmen hätte treffen müssen, um die Wahl des von der Klägerin vorgeschlagenen Kandidaten zu gewährleisten. Insoweit ist zwar festzuhalten, dass die Klägerin als Minderheitsfraktion die Möglichkeit haben muss, einen ihr zustehenden Ausschussvorsitz auch tatsächlich zu besetzen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 2. September 2008 – 15 A 2426/07 –, juris Rn. 41). Diesem Erfordernis wurde jedoch genügt. Ein Verstoß käme beispielsweise in Betracht, wenn der Zugriff für die Klägerin lediglich auf einen Ausschuss eröffnet worden wäre, in dem sie nicht durch Kreistagsmitglieder vertreten war (vgl. OVG Münster, Urteil vom 2. September 2008 – 15 A 2426/07 –, juris Rn. 45), da zum Vorsitzenden nur ein Mitglied des Ausschusses vorgeschlagen werden kann (§ 41 Abs. 5 Satz 3 KrO). Der vorliegende Sachverhalt ist jedoch anders gelagert. Der Klägerin ist, wie auch den anderen Fraktionen, das Vorschlagsrecht auf Grundlage einer Vorabsprache im Ältestenrat eingeräumt worden. Ihr ist das Vorschlagsrecht für den Hauptausschuss zugewiesen worden, in dem XXX, Fraktionsmitglied der Klägerin, Mitglied war. Es sind zudem mehrere Wahlgänge durchgeführt worden, obwohl dies gesetzlich nicht vorgesehen ist, sodass der Klägerin letztlich sogar mehrfach die Möglichkeit eingeräumt wurde, den Vorsitz zu besetzen. Demnach bestand für die Klägerin Chancengleichheit. Der Begriff der Chancengleichheit kann dabei unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Besetzung der Ausschussvorsitze als Wahl erfolgt, bereits terminologisch nur soweit reichen, dass alle formellen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit der vorgeschlagene Kandidat tatsächlich gewählt werden kann. Für ein Verständnis, nachdem Chancengleichheit letztlich identisch mit einer Ergebnisgleichheit zu verstehen ist, ist kein Raum. Das Recht auf formale Chancengleichheit geht nicht dahin, vor Mehrheitsentscheidungen in der Sache bewahrt zu werden. Es hat den Inhalt, in formal gleicher Weise an Verfahren teilzunehmen, also die eigene Auffassung in formal gleicher Weise zur Geltung bringen zu können (vgl. VerfGH Leipzig, Urteil vom 26. Januar 1996 – Vf. 15-I-95 –, juris Rn. 30). Der von der Klägerin vorgeschlagene Kandidat ist Mitglied des Hauptausschusses. Es lagen alle erforderlichen formellen Voraussetzungen vor, damit der von der Klägerin eingebrachte Vorschlag Erfolg haben konnte. Die Besetzung des Ausschussvorsitzes scheiterte lediglich an der erforderlichen Mehrheit
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO, § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 38 GKWG
§ 38 KrO
§ 35 KrO
§ 41 KrO
§ 41 Abs. 5 KrO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 2 KrO
§ 41 Abs. 5 Satz 1 KrO
§ 41 Abs. 5 Satz 2 KrO
§ 27 Abs. 1 KrO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 KrO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 41 Abs. 5 Satz 3 KrO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 34 Abs. 1 KrO
§ 41 Abs. 5 Satz 4 KrO
§ 41 Abs. 12 KrO
§ 41 Abs. 3 Satz 4 KrO
§ 40b Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 41 Abs. 12 Satz 2 KrO
§ 28 Abs. 1 Satz 5 KrO
§ 41 Abs. 5 Satz 8 KrO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 5 der Kreisordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 38 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 143, 22
BVerfGE 160, 411
2 BvE 1/20
2 BvE 10/21
4 K 454/23
10 LC 72/12
15 A 2604/99
7 K 18.16
6 A 237/18
1 V 1668/10
15 A 2426/07
2 L 291/91
15 A 3460/18
15 A 1404/23
2 BvR 2453/15
2 BvE 9/20
7 B 86.90