Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-04-28, Aktenzeichen 19 K 1532/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0428.19K1532.16.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die zuständige Landesbehörde nicht berechtigt ist, die Klägerin bei Anwendung der Vorschrift des § 18 Kibiz NRW, sowie bei Bestimmung der in der Anlage zu § 19 Kibiz NRW festgelegten Mindestpersonalausstattung allein deshalb nicht wie eine sozialpädagogische Fachkraft im Sinne von § 18 Abs. 3 Nr. 4 Kibiz NRW zu berücksichtigen, weil der Beklagte die Klägerin nicht gem. § 1 Abs. 4 der Vereinbarung zu den Grundsätzen über die Qualifikation und den Personalschlüsseln nach § 26 Abs. 3 Nr. 3 Kibiz NRW für den Einsatz als Fachkraft zugelassen hat.
Die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, die ein Lehramtsstudium für die Primarstufe mit der ersten Staatsprüfung abgeschlossen hat, ist seit dem 01.02.2001 als Ergänzungskraft in der Kindertageseinrichtung „U. G. “, T.-------straße 00 in 00000 Rheinbach tätig. Träger der Einrichtung war bis zum 31.07.2016 die Evangelische Kirchengemeinde Rheinbach. Seit dem 01.08.2106 ist die KJF-Gemeinnützige Evangelische Gesellschaft für Kind, Jugend und Familie mbH aufgrund einer mit dem alten Träger vereinbarten Übernahme neuer Träger der Kindertageseinrichtung.
Unter dem 04.11.2015 beantragte der alte Träger der Einrichtung beim Beklagten, dem Landesjugendamt, die Klägerin als Fachkraft nach § 1 Abs. 4 der Vereinbarung zu den Grundsätzen über die Qualifikation und den Personalschlüssel nach § 26 Abs. 3 Nr. 3 Kibiz NRW (Personalvereinbarung) anzuerkennen. Bei dieser Vereinbarung handelt es sich um eine Vereinbarung, die die Oberste Landesjugendbehörde in Ausführung des § 26 Abs. 3 Nr. 3 Kibiz NRW mit den kommunalen Spitzenverbänden, den Spitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege und den Kirchen über die Qualifikation und den Personalschlüssel des in Kindertageseinrichtungen eingesetzten erzieherischen Personals getroffen hat. Nach Ziff. 2 ihrer Präambel dient die Vereinbarung der Präzisierung der in der Anlage zu § 19 Kibiz NRW geregelten Personalausstattung der Einrichtungen sowie der Konkretisierung der die finanzielle Förderung von Kindertageseinrichtungen regelnden Vorschriften des § 18 Abs. 3 Nrn. 4 und 5 sowie § 18 Abs. 4 Kibiz NRW. Die Vereinbarung legt in § 1 Abs. 1 bis 3 fest, welche Ausbildungsanforderungen eine als Erzieherin tätige Person erfüllen muss, um als sozialpädagogische Fachkraft im Sinne von § 18 Abs. 3 Nr. 4 Kibiz NRW zu gelten. Nach § 1 Abs. 4 Satz 1 der Personalvereinbarung können die Landesjugendämter Ausnahmen für den Einsatz als Fachkraft zulassen, wenn der Träger dies im Einvernehmen mit dem örtlichen Jugendamt beantragt. Nach § 1 Abs. 4 Satz 2 der Vereinbarung sollte die Person grundsätzlich über eine pädagogische Ausbildung verfügen. Voraussetzung ist zudem, dass sie einen Nachweis über eine insgesamt mindestens sechsmonatige Praxiserfahrung in der Kindertagesbetreuung erbringt. Weitere Voraussetzung ist, dass die betreffende Kraft an Fortbildungen im Umfang von mindestens 160 Stunden teilnimmt, die insbesondere die Anforderungen an die frühkindliche Bildung auch bei unterdreijährigen Kindern berücksichtigen.
Der Beklagte lehnte den Antrag des Trägers mit Bescheid vom 24.11.2015 ab. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin könne nicht als Fachkraft nach § 1 Abs. 4 der Personalvereinbarung anerkannt werden, weil sie nicht über eine abgeschlossene pädagogische Ausbildung verfüge, die besonders die relevanten Inhalte wie Entwicklungspsychologie, Bildungstheorien mit Bezug zur Altersgruppe 0-6 Jahren sowie Familiensoziologie beinhalte.
Die Klägerin legte am 16.12.2015 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass sie in ihrem Lehramtsstudium Vorlesungen und Seminare der Erziehungswissenschaften, Kindheitspädagogik und Sozialpädagogik besucht habe. Sie betreue als Ergänzungskraft seit nunmehr 6 Jahren Kinder unter drei Jahren. Sie habe in einem Umfang von 240 Unterrichtseinheiten an berufsbegleitenden Fortbildungsmaßnahmen für die Betreuung unterdreijähriger Kinder teilgenommen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.02.2016, zugestellt am 09.02.2016, wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Klägerin nicht über die nach § 1 Abs. 4 Satz 2 der Personalvereinbarung erforderliche pädagogische Ausbildung verfüge. Das von der Klägerin absolvierte Lehramtsstudium beinhalte die Vermittlung didaktischer und nicht die Vermittlung pädagogischer Kenntnisse. Im Übrigen sei der Studiengang auf Grundschulkinder und nicht auf Kinder zwischen 0 und 6 Jahren ausgerichtet. Eine Überprüfung des Studienbuches der Klägerin habe zudem ergeben, dass der Anteil der Wochenstunden für die Bereiche Psychologie, Soziologie und Pädagogik weniger als 10 % aller von der Klägerin besuchten Lehrveranstaltungen ausgemacht habe.
Die Klägerin hat am 07.03.2016 Klage erhoben. Sie meint, dass ihre Klage nicht mangels Klagebefugnis unzulässig ist. Die begehrte Anerkennung als Fachkraft sei – vergleichbar mit der Genehmigung des Unterrichtseinsatzes in Ersatzschulen gem. § 102 SchulG NRW – ein Verwaltungsakt mit Drittwirkung. Der an den Träger gerichtete ablehnende Bescheid sei nicht bestandskräftig geworden, weil sie – die Klägerin Klage erhoben habe. Im Übrigen habe auch der neue Träger der Kindertageseinrichtung unter dem 12.12.2016 erneut einen Antrag auf Anerkennung der Klägerin als Fachkraft gestellt. Die Klage sei auch begründet. Sie habe einen Anspruch auf Anerkennung als Fachkraft gem. § 1 Abs. 4 der Personalvereinbarung. Ihr Lehramtsstudium sei als pädagogische Ausbildung zu werten. Sie habe während ihres Lehramtsstudiums Vorlesungen besucht, die Bestandteil eines Bachelorstudienganges Erziehungswissenschaft sei. Absolventen des Bachelorstudienganges Erziehungswissenschaften würden gem. § 1 Abs. 3 der Personalvereinbarung als sozialpädagogische Fachkräfte anerkannt. Sollte ihr Lehramtsstudium nicht als pädagogische Ausbildung angesehen werden können, sei bei ihr ein atypischer Fall anzunehmen, in dem ausnahmsweise auf das Vorliegen einer pädagogischen Ausbildung verzichtet werden könne. Das Annahme eines atypischen Falles sei gerechtfertigt, weil sie – die Klägerin – eine 14-jährige Berufserfahrung als Ergänzungskraft aufweise und in einem übermäßigen Umfang von 240 Stunden an Fortbildungsmaßnahmen für die Betreuung von unter drei jährigen Kindern teilgenommen habe.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die zuständige Landesbehörde nicht berechtigt ist, die Klägerin bei Anwendung der Vorschrift des § 18 Kibiz NRW, sowie bei der Bestimmung der in der Anlage zu § 19 Kibiz NRW festgelegten Mindestpersonalausstattung allein deshalb nicht wie eine sozialpädagogische Fachkraft im Sinne von § 18 Abs. 3 Nr. 4 Kibiz NRW zu berücksichtigen, weil die Beklagte die Klägerin nicht gem. § 1 Abs. 4 der Vereinbarung zu den Grundsätzen über die Qualifikation und den Personalschlüssel nach § 26 Abs. 3 Nr. 3 Kibiz NRW für den Einsatz als Fachkraft zugelassen hat.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Seiner Ansicht ist die Klage mangels Klagebefugnis der Klägerin unzulässig. § 1 Abs. 4 der Personalvereinbarung sehe nur eine Antragsbefugnis für den Träger der Einrichtung vor, nicht aber für das in der Kindertageseinrichtung eingesetzte Personal vor. Der Antrag des Trägers sei ablehnend bestandskräftig beschieden. Der Träger habe gegen den Widerspruchsbescheid vom 11.02.2016 keine Klage erhoben. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Anerkennung als Fachkraft gem. § 1 Abs. 4 der Personalvereinbarung. Sie verfüge über keine pädagogische Ausbildung im Sinne der Personalvereinbarung. Eine pädagogische Ausbildung, die der Aufgabe des Einsatzes einer Person als Fachkraft in einer Tageseinrichtung für Kinder gerecht werde, beinhalte neben fachlich fundierten pädagogischen Grundlagen auch Ausbildungsinhalte der Entwicklungspsychologie, Bildungstheorien mit Bezug zur Altersgruppe 0-6 Jahre und Familiensoziologie. Diese Bildungsinhalte würden durch ein Lehramtsstudium nicht vermittelt. Im Übrigen habe die Klägerin ihr Studium nur mit dem ersten Staatsexamen abgeschlossen. Ein atypischer Fall, bei dessen Vorliegen die Anerkennung als Fachkraft auch ohne pädagogische Ausbildung in Betracht komme, sei nicht gegeben. Eine Weiterqualifikation einer Ergänzungskraft auf Fachkraftstunden sei nur nach Erlangen der entsprechenden Qualifikation, etwa durch Ablegen der Externenprüfung für Erzieherinnen bei der Bezirksregierung möglich. Die bloße Tätigkeit als Ergänzungskraft reiche für die Weiterqualifikation zur Fachkraft nicht aus. Der in § 3 der Personalvereinbarung ermöglichte Einsatz von Ergänzungskräften bis höchstens zur Hälfte der ausgewiesenen Fachkraftstunden diene vor allem der Besitzstandswahrung für bereits vor dem 15.03.2008 tätige Ergänzungskräfte. Die Beschäftigungsmöglichkeiten für Ergänzungskräfte sänken, weil Ergänzungskräfte im U3-Bereich (Gruppenform I und II gem. Anlage zu § 19 Kibiz NRW) im Gegensatz zu der Ü3-Mindestpersonalbesetzung nicht berücksichtigt werden dürften. Neu eingestellte Ergänzungskräfte würden überhaupt nicht mehr bei der Mindestpersonalbesetzung berücksichtigt.

Entscheidungsgründe:
Die Feststellungsklage der Klägerin nach § 43 VwGO hat Erfolg.
Sie ist zulässig. Die Klägerin macht mit ihrer Klage ein nach § 43 Abs. 1 feststellungsfähiges Rechtsverhältnis geltend.
Die Klägerin besitzt auch die in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO für Feststellungsklagen erforderliche Klagebefugnis. Die Klägerin ist als in der Kindertagesbetreuung tätige Person durch die Personalvereinbarung in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit betroffen. Die Personalvereinbarung stellt qualitative Anforderungen an das in Kindertageseinrichtungen tätige Personal und hat damit objektiv berufsregelnde Tendenz, die für die Träger der Einrichtungen und auch für das in den Einrichtungen tätige Personal einen Eingriff in die Berufsfreiheit bewirkt. Die Personalvereinbarung dient der Konkretisierung der Vorschriften über die finanzielle Förderung der Kindertageseinrichtungen nach § 18 Abs. 3 Nr. 4, 5 Kibiz NRW. Nur wenn eine ausreichende Zahl von sog. Fachkräften in den Kindertageseinrichtungen beschäftigt ist, die die in der Personalvereinbarung festgelegten Ausbildungsanforderungen erfüllen, erhalten die Träger die nach dem Kibiz NRW vorgesehene Landesförderung. Dadurch dass nur Kindertageseinrichtungen, die ausreichend Fachkräfte beschäftigen, die die in der Personalvereinbarung festgelegte Ausbildungsvoraussetzungen erfüllen, wird die Beschäftigung von Personen, die die Ausbildungsvoraussetzungen der Personalvereinbarung nicht erfüllen, als Betreuungspersonal in Kindertageseinrichtungen beschränkt.
Die Klägerin besitzt wegen der von der Personalvereinbarung ausgehenden Beschränkung für die Beschäftigung von Personen, die das in der Personalvereinbarung geregelte Ausbildungsprofil nicht erfüllen, auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse.
Die Feststellungsklage ist nicht gem. § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär. Die Klägerin kann ihre Rechte nicht durch eine Gestaltungs- oder Leistungklage verfolgen. Für eine Verpflichtungsklage mit dem Ziel ihrer Anerkennung als Fachkraft nach § 1 Abs. 4 der Personalvereinbarung fehlt ihr das Rechtsschutzinteresse. Die Anerkennung als Fachkraft auf der Grundlage der Personalvereinbarung ist kein rechtlich zulässiges Mittel zur Regelung der betroffenen Berufsfreiheit. Die Berufsfreiheit darf nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG). Das Parlament muss alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln. Die Vorschrift des § 45 SGB VIII beinhaltet keine ausreichende gesetzliche Ermächtigung, für das in Kindertageseinrichtungen tätige Personal ein bestimmtes Ausbildungsniveau vorzuschreiben. § 45 SGB VIII will lediglich Mindeststandards sicherstellen, die verhindern, dass das Kindeswohl in Einrichtungen gefährdet wird; die Vorschrift gibt jedoch keine Handhabe, ein bestimmtes Betreuungs- und Ausbildungsniveau im Verwaltungswege verbindlich vorzugeben,
vgl. BayVGH, Beschluss vom 02.02.2017 – 12 CE 17.71 -, m.w.N., juris.
Konkretisierungen und Ergänzungen des Anforderungsprofils des § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII sind zwar durch Landesrecht möglich. § 49 SGB VIII begründet insoweit ausdrücklich einen landesrechtlichen Gestaltungsspielraum. Zur Ausübung des landesrechtlichen Gestaltungsspielraumes bedarf es wegen der berufsregelnden Tendenz derartiger Vorgaben an die Qualifikation des in Kindertageseinrichtungen tätigen Personals jedoch einer gesetzlichen Grundlage in Form eines Parlamentsgesetzes oder einer Rechtsverordnung. Vorgaben an die Qualifikation des in Kindertageseinrichtungen tätigen Personals dürfen nicht – wie in § 26 Abs. 3 Nr. Kibiz NRW vorgesehen – im Verwaltungswege mittels einer Vereinbarung der Obersten Landesjugendbehörde mit den kommunalen Spitzenverbänden, den Spitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege und den Kirchen verbindlich geregelt werden. Das Parlament muss alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen der in Kindertageseinrichtungen tätigen Betreuungskräfte selbst im Parlamentsgesetz oder einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung regeln, wie dies etwa in Baden-Württemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern oder Niedersachsen geschehen ist,
Die Feststellungsklage ist begründet. Das mit der Feststellungsklage geltend gemachte Rechtsverhältnis besteht. Die zuständige Landesbehörde ist nicht berechtigt, die Klägerin bei Anwendung der Vorschrift des § 18 Kibiz NRW sowie bei Bestimmung der in der Anlage zu § 19 Kibiz NRW festgelegten Mindestpersonalausstattung allein deshalb nicht wie eine sozialpädagogische Fachkraft im Sinne von § 18 Abs. 3 Nr. 4 KibizNRW zu berücksichtigen, weil die Beklagte die Klägerin nicht gem. § 1 Abs. 4 der Vereinbarung zu den Grundsätzen über die Qualifikation und den Personalschlüssel nach § 26 Abs. 3 Nr. 3 Kibiz NRW für den Einasatz als Fachkraft zugelassen hat. Die Regelungen der Personalvereinbarung sind nicht geeignet, einen Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit zu rechtfertigen. Berufsregelnde Vorschriften über die Ausbildungsanforderungen des in Kindertageseinrichtungen tätigen Personals müssen in einem Parlamentsgesetz oder in einer aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung ergangenen Rechtsverordnung erlassen werden,
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG – vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte einfach eingereicht werden. Im Fall der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 102 SchulG NRW
§ 43 VwGO
§ 45 SGB VIII
§ 49 SGB VIII
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 CE 17.71