Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-28, Aktenzeichen 14 K 106.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:1128.14K106.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in der Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Legalisierung von Cannabis.
Er ist zugelassener Rechtsanwalt im Rentenalter. Eigenen Angaben zufolge möchte er seine Rechtsanwaltstätigkeit beenden und ein Fachgeschäft für Cannabis-Produkte betreiben („Coffee-Shop“ nach Amsterdamer Vorbild) sowie Cannabis selbst konsumieren und ggf. auch für den Eigenverbrauch anbauen. Daran sieht er sich durch die geltende Rechtslage gehindert, wonach der Verkehr mit Cannabis grundsätzlich verboten und strafrechtlich sanktioniert ist, sofern der Betreffende dafür keine staatliche Erlaubnis hat. Entsprechende Erlaubnisse wurden vom Kläger bislang nicht beantragt, weil er dies angesichts der geltenden Rechtslage für von vornherein aussichtslos hält.
Mit der am 25. Juni 2015 erhobenen Klage begehrt der Kläger stattdessen die Herausnahme von Cannabis aus dem Anwendungsbereich des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) im Wege einer von der Bundesregierung zu erlassenden Rechtsverordnung zur Streichung von Cannabis aus den Anlagen I und III des Gesetzes. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:
Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. März 1994 (2 BvL 43/92 u.a.) folge, dass der Gesetzgeber die gesellschaftlichen Veränderungen und wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Umgang mit Cannabis fortwährend zu beobachten und das gesetzliche Verbot zu überprüfen habe. Diesem Auftrag sei der Gesetzgeber bisher nicht in ausreichendem Maße nachgekommen. Die vom Bundesverfassungsgericht zugrundgelegten Annahmen seien jedoch inzwischen überholt. Im Lichte neuerer Erkenntnisse sei das Normsetzungsermessen zugunsten einer Legalisierung von Cannabis als „auf null“ reduziert anzusehen, denn das Verbot sei inzwischen nicht mehr sachlich zu rechtfertigen, sondern schütze allenfalls überkommene Moralvorstellungen. Es sei zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele weder geeignet noch erforderlich und verstoße gegen das Übermaßverbot. Das Verbot von Cannabis habe nicht zu einer Verminderung des in der heutigen Gesellschaft allgegenwärtigen Konsums geführt, aber viele negative Folgen nach sich gezogen. So verursache es enorme Strafverfolgungskosten, führe zur Kriminalisierung von Jugendlichen, denen dadurch nachhaltig die Zukunft verbaut werde, und fördere die organisierte Kriminalität. Auch be- oder verhindere es eine effektive Präventionsarbeit und ärztliche Behandlung, die notwendige Forschung über Chancen und Risiken des Stoffes, die Ausschöpfung der zahlreichen medizinischen Verwendungsmöglichkeiten sowie einen wirksamen Jugend- und Verbraucherschutz. Dabei sei der Konsum von Cannabis, jedenfalls für gesunde Erwachsene, nach dem aktuellen Stand der Wissenschaft als weitgehend ungefährlich einzustufen. Die „Mythen“ über Cannabis – so etwa, dass es süchtig mache, eine Einstiegsdroge für härtere Rauschmittel sei, zu Lungenschäden oder Psychosen führe, sich intelligenzmindernd auswirke, asozial oder kriminell mache – seien widerlegt und könnten es nicht mehr rechtfertigen, dem Cannabis-Konsum mit den Mitteln des Strafrechts zu begegnen. Hingegen zeigten neue wissenschaftliche Studien sowie praktische Erfahrungen in anderen Ländern, dass durch eine teilweise Legalisierung von Cannabis positive Effekte auf die Gesellschaft erzielt würden. Es komme nicht zu einem wesentlichen Anstieg des Konsums, bei Jugendlichen sogar zu einer Verminderung. Auch könnten der Gesundheits-, Jugend- und Verbraucherschutz generell wesentlich besser gewährleistet werden, wenn Cannabis legal gehandelt werden dürfe und nicht einem unkontrollierbaren illegalen Markt überlassen bleibe. Die Trennung der Drogenmärkte und Schwächung der organisierten Kriminalität seien weitere positive Effekte. Nach alldem verstoße die Beibehaltung des Verbots von Cannabis gegen Artikel 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Auch sei die Ungleichbehandlung von Cannabis und Alkohol vor Artikel 3 Abs. 1 GG nicht mehr zu rechtfertigen. Nach neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen sei Alkohol sogar gesundheitsschädlicher und habe ein wesentlich höheres Abhängigkeitspotential als Cannabis, das seinerseits keineswegs „kulturfremd“, sondern mittlerweile in der Gesellschaft genauso verankert sei wie Alkohol. Außerdem verstoße das Cannabis-Verbot gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Artikels 103 Abs. 2 GG, weil die Strafverfolgungspraxis im Bundesgebiet sehr uneinheitlich sei. Mit Blick auf die wegen Cannabis-Vergehen häufig verhängte Untersuchungs- und Strafhaft sei außerdem von einem Verstoß gegen Artikel 2 Abs. 2 GG auszugehen. Schließlich stünden auch internationale Abkommen der begehrten Legalisierung von Cannabis nicht entgegen, weil die Beklagte nicht befugt sei, völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen oder an ihnen festzuhalten, wenn diese die Verletzung verfassungsrechtlich geschützter Werte und Rechte verlangten. Außerdem enthielten die betreffenden Abkommen ohnehin Klauseln zum Vorrang der nationalen Verfassungsordnungen. Die Bundesregierung als Verordnungsgeberin sei verpflichtet und rechtlich in der Lage, in Bezug auf Cannabis für verfassungsmäßige Zustände zu sorgen.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, eine Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG zu erlassen, die durch Streichung von Cannabis aus den Anlagen I und III zum BtMG Cannabis von der Anwendung des BtMG ausnimmt,
hilfsweise,
die Beklagte zu verurteilen, den Entwurf für eine Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG zu erstellen, die Cannabis von der Anwendung des BtMG ausnimmt, und diesen mit den Rechtsausführungen des Gerichts dem Bundesrat zur Zustimmung vorzulegen,
höchst hilfsweise,
festzustellen, dass der Nichterlass einer Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG, die Cannabis von der Anwendung des BtMG ausnimmt, rechtswidrig ist und ihn in seinen Rechten verletzt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Diese sei bereits unzulässig, denn der Kläger könne unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt einen gebundenen Anspruch auf Erlass der begehrten Rechtsverordnung aus § 1 Abs. 2 BtMG für sich herleiten. Zudem habe er kein Rechtsschutzinteresse an einem vorbeugenden Rechtsschutzverfahren, sondern könne seine Rechte im Erlaubnisverfahren verfolgen oder die Verfassungsmäßigkeit des Cannabis-Verbots in einem etwaigen Strafverfahren überprüfen lassen. Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Das Verbot von Cannabis sei auch weiterhin verfassungsgemäß. Dies sei sowohl vom Bundesverfassungsgericht als auch vom Bundesverwaltungsgericht in einer Vielzahl von seit 1994 ergangenen Entscheidungen bestätigt worden. Auch sei der Gesetzgeber den ihm vom Bundesverfassungsgericht auferlegten Beobachtungspflichten ausreichend nachgekommen. Es könne keine Rede davon sein, dass Cannabis nach neuesten Erkenntnissen einhellig als ungefährlich oder seine Legalisierung aus sachlichen Gründen allgemein als geboten angesehen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands, insbesondere betreffend die vom Kläger unter Einbeziehung einer Vielzahl von wissenschaftlichen und publizistischen Veröffentlichungen gemachten umfangreichen Ausführungen zu dem derzeitigen Meinungs- und Erkenntnisstand in Bezug auf Cannabis, wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat sowohl mit ihrem Hauptantrag als auch mit ihren Hilfsanträgen keinen Erfolg, denn sie ist mangels der erforderlichen Klagebefugnis bereits unzulässig, im Übrigen aber auch unbegründet.
A.
Der Verwaltungsrechtsweg ist für alle Klageanträge eröffnet.
Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben. Der Kläger begehrt mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag von der Bundesregierung den Erlass bzw. die Vorbereitung einer Rechtsverordnung, durch die eine allgemeine Verbotsnorm konkretisiert werden soll. Der zweite Hilfsantrag zielt auf die Feststellung ab, dass das Unterlassen einer solchen Rechtsverordnung rechtswidrig und individualrechtsverletzend sei. All diese Begehren sind unstreitig dem öffentlichen Recht zuzuordnen.
Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
In § 1 Abs. 2 des Gesetzes über den Verkehr mit Betäubungsmitteln (Betäubungsmittelgesetz - BtMG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 1994, BGBl. I S. 358, zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Juli 2018, BGBl. I S. 1078) hat der Gesetzgeber den Verordnungsgeber zur Anpassung der Anlagen des Betäubungsmittelgesetzes ermächtigt. Unabhängig davon, in welchem Verfahren und ggf. unter Beteiligung welcher weiteren Organe die untergesetzliche Rechtssetzung durch die Exekutive – hier die Bundesregierung – erfolgt, liegt keine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO vor. Die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung des einfachen Gesetzesrechts durch die Verwaltung ist vielmehr eine genuine Aufgabe der Verwaltungsgerichte. Dies gilt auch dann, wenn, wie hier, die klägerseits reklamierte Pflicht der Exekutive zum Erlass einer untergesetzlichen Rechtsnorm (auch) verfassungsrechtlich, insbesondere unter Heranziehung von Grundrechten, begründet wird (vgl. zur Zulässigkeit der sog. Normerlassklage vor den Verwaltungsgerichten: BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115/86 -, BVerwGE 80, 355, juris, Rn. 16 ff.; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 1996 - 3 C 29/96 -, BVerwGE 102, 113, juris, Rn. 35; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13/01 -, juris, Rn. 13; BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 9 C 10/07 -, BVerwGE 130, 52, juris, Rn. 13 ff.; jeweils mit weiteren Nachweisen).
B.
Das Verwaltungsgericht Berlin ist nach § 45 VwGO sachlich und gemäß § 52 Nr. 5 VwGO örtlich zuständig. Nach letztgenannter Norm ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz hat, soweit sich die örtliche Zuständigkeit nicht aus § 52 Nr. 1 bis 4 VwGO ergibt. Eine Zuständigkeit nach § 52 Nr. 1 bis 4 VwGO besteht vorliegend nicht. Die örtliche Zuständigkeit bei Klagen gegen die Bundesrepublik richtet sich danach, wo die Behörde ihren Sitz hat, die für die Bundesrepublik handelt oder handeln soll (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 9. März 2000 - 1 AV 2/00 -, juris, Rn. 2 mit weiteren Nachweisen). Mit dem Haupt- und dem ersten Hilfsantrag begehrt der Kläger den Erlass bzw. die Vorbereitung einer Rechtsverordnung auf Grundlage des § 1 Abs. 2 BtMG, mit dem zweiten Hilfsantrag die Feststellung der Rechtswidrigkeit der insoweit unstreitig vorliegenden Untätigkeit der Bundesregierung. Sitz der Bundesregierung ist Berlin (vgl. § 3 Abs. 1 des Berlin/Bonn-Gesetzes). Eine förmliche Beteiligung des zuständigen Fachministeriums ist dabei – anders als in anderen Verordnungsermächtigungen – nicht vorgesehen (vgl. auch Artikel 80 Abs. 1, Artikel 82 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -). Somit kommt es hier für die Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit auf den Sitz des Bundesministeriums für Gesundheit nicht an.
C.
Die Klage ist jedoch unzulässig, weil dem Kläger für den Hauptantrag und die Hilfsanträge die Klagebefugnis fehlt.
I.
Der Kläger muss sich für die Leistungsanträge (Hauptantrag- und erster Hilfsantrag) und für den Feststellungsantrag (zweiter Hilfsantrag) auf eine Klagebefugnis stützen können, denn nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung gilt nach herrschender Meinung für die allgemeine Leistungsklage (Haupt- und erster Hilfsantrag; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970 - VI C 48.68 -, BVerwGE 36, 192, juris, Rn. 41; BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 1992 - 7 B 15/92 -, juris, Rn. 3) und nach höchstrichterlicher Rechtsprechung, der die Kammer aus eigener Überzeugung folgt, für eine auf Normerlass gerichtete Feststellungsklage (zweiter Hilfsantrag) entsprechend (vgl. allgemein zur Feststellungsklage: BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 32/94 -, BVerwGE 99, 64, juris, Rn. 18; OVG Berlin, Urteil vom 23. Januar 2013 - 11 A 1.13 -, juris, Rn. 17; speziell zur Normerlassklage: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007, a.a.O., Rn. 14). In diesem Zusammenhang kann daher offen bleiben, ob das Begehren nach Erlass oder Vorbereitung einer untergesetzlichen Rechtsnorm vor den Verwaltungsgerichten überhaupt zulässigerweise im Wege der allgemeinen Leistungsklage verfolgt werden kann oder aber die Feststellungsklage die dafür statthafte Klageart ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988, a.a.O., Rn. 22 ff.; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O., Rn 14; BVerwG, Urteil vom 28. November 2007, a.a.O., Rn. 13). Gleiches gilt für die Frage nach dem Bestehen des für eine auf Normerlass gerichtete Feststellungsklage notwendigen feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O., Rn. 14; ferner zur Kontroverse im Hinblick auf § 48 AMG: VG Köln, Urteil vom 22. September 2015 - 7 K 6109/14 -, juris, Rn. 40 ff.; OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2017 - 13 A 2505/15 -, juris, Rn. 35 ff.; BVerwG, Revisionszulassungsbeschluss vom 8. Februar 2018 - 3 B 17/17 u.a. -, juris, Rn. 1).
II.
Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung fehlt die Klagebefugnis, wenn die vom Kläger behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen können (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970, a.a.O., Rn. 41; BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1973 - VII C 6.72 -, BVerwGE 44, 1, juris, Rn. 18). Dies ist vorliegend der Fall.
Der Kläger kann unabhängig von der Frage, ob § 1 Abs. 2 BtMG in Verbindung mit Grundrechten überhaupt individualrechtsschützenden Charakter hat, unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt aus dieser Norm einen Anspruch auf Erlass oder Vorbereitung der begehrten Verordnung zur vollständigen Legalisierung von Cannabis herleiten (Haupt- und erster Hilfsantrag), weil eine solche Rechtsverordnung offensichtlich von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt wäre. Zugleich kann der Kläger daher offensichtlich und eindeutig auch keinen Anspruch auf die Feststellung haben, dass das Unterbleiben einer solchen Rechtsverordnung rechtswidrig sei und ihn in seinen Rechten verletze (zweiter Hilfsantrag).
1.
Durch § 1 Abs. 2 Satz 1 BtMG wird die Bundesregierung ermächtigt, nach Anhörung von Sachverständigen durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Anlagen I bis III zu § 1 Abs. 1 BtMG zu ändern oder zu ergänzen, wenn dies 1. nach wissenschaftlicher Erkenntnis wegen der Wirkungsweise eines Stoffes, vor allem im Hinblick auf das Hervorrufen einer Abhängigkeit, 2. wegen der Möglichkeit, aus einem Stoff oder unter Verwendung eines Stoffes Betäubungsmittel herstellen zu können, oder 3. zur Sicherheit oder zur Kontrolle des Verkehrs mit Betäubungsmitteln oder anderen Stoffen oder Zubereitungen wegen des Ausmaßes der missbräuchlichen Verwendung und wegen der unmittelbaren oder mittelbaren Gefährdung der Gesundheit erforderlich ist. Nach Satz 2 der Norm können in einer solchen Rechtsverordnung auch einzelne Stoffe oder Zubereitungen ganz oder teilweise von der Anwendung des Gesetzes ausgenommen werden, soweit die Sicherheit und die Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs gewährleistet bleiben.
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Ermächtigungsgrundlage als verfassungsgemäß bewertet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96, 2 BvR 511/96 -, juris, Rn. 14 ff.). Es hat in diesem Zusammenhang auf die aus den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten, dem Rechtsstaatsprinzip und aus dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes (Artikel 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Verpflichtung des Gesetzgebers hingewiesen, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Das schließe Ermächtigungen zu ergänzenden Regelungen durch Rechtsverordnung aber nicht aus, sofern die wesentlichen Entscheidungen in dem formellen Gesetz einschließlich der Ermächtigungsnormen enthalten seien. In dem Rahmen, für den dieser Vorbehalt des Gesetzes nicht gelte, seien auch Ermächtigungen zulässig, durch Rechtsverordnung den Inhalt des Gesetzes zu ändern oder zu ergänzen. Der Vorrang des formellen Gesetzes stehe solchen gesetzesändernden und -ergänzenden Rechtsverordnungen nicht entgegen, wenn die gesetzesverdrängende Wirkung auf einem ausdrücklich zugunsten der Rechtsverordnung reduzierten Geltungsanspruch des Gesetzes beruhe, die Rechtsverordnung also nur eine ihr aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung gestattete Möglichkeit zur Gesetzesausführung nutze, und wenn dafür sachliche Gründe bestünden. Bei der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Exekutive habe der Gesetzgeber außerdem Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten. Er müsse im formellen Gesetz selbst die Entscheidung darüber treffen, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollten. Er müsse die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen solle. Es müsse sich aus dem Gesetz ermitteln lassen, welches vom Gesetzgeber gesetzte Programm durch die Rechtsverordnung erreicht werden solle, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung haben könne (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 15 ff. mit weiteren Nachweisen).
2.
Die Annahme, der Gesetzgeber habe durch § 1 Abs. 2 BtMG den Geltungsanspruch des Betäubungsmittelgesetzes zugunsten der Rechtsverordnung in der Weise reduzieren wollen, dass er damit der Verordnungsgeberin auch die Letztentscheidung über eine in Wissenschaft, Politik und Gesellschaft seit langem offen kontrovers diskutierte Bewertung bestimmter Stoffe überantworten wollte, ist mit den dargestellten Grundsätzen nicht vereinbar. Eine solche sehr weitgehende und nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes problematische Reduzierung des Geltungsanspruchs des Betäubungsmittelgesetzes ergibt sich weder mit hinreichender Klarheit aus der Verordnungsermächtigung noch ist für eine solche Reduktion ein sachlicher Grund erkennbar.
Der die Verordnungsermächtigung in § 1 Abs. 2 BtMG rechtfertigende sachliche Grund liegt dagegen auf der Hand: Sie soll die rasche Anpassung der Anlagen des Betäubungsmittelgesetzes an die wechselnden Konsumgewohnheiten, an den Vertrieb und den Konsum neuer Stoffe und Zubereitungen sowie an neue wissenschaftliche Erkenntnisse ermöglichen und sicherstellen (BVerfG, a.a.O., Rn. 22). Dies ergibt sich auch aus der Begründung des Gesetzes zur Neuordnung des Betäubungsmittelrechts (BT-Drs. 8/3551 S. 26). Danach stellt die hier in Rede stehende Verordnungsermächtigung ein Instrument dar, um einer durch veränderte Missbrauchsgewohnheiten, neue wissenschaftliche Erkenntnisse und neu gewonnene Stoffe veränderten Situation schnell begegnen zu können, wenn eine Änderung der Anlagen im normalen Gesetzgebungsverfahren zu zeitraubend und schwerfällig wäre. Die Verordnungsgeberin soll mithin auf der Basis der Ermächtigungsnorm dann an der Stelle des parlamentarischen Gesetzgebers handeln dürfen, wenn in einer neu eingetretenen Situation dringender Handlungsbedarf besteht und die Bewertung eines bestimmten Stoffes an Hand der in § 1 Abs. 2 Satz 1 BtMG genannten Kriterien so eindeutig, d.h. insbesondere auch wissenschaftlich unstreitig ist (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 23), dass auf eine vorgängige parlamentarische Diskussion und Willensbildung verzichtet werden kann. Hingegen soll der Verordnungsgeberin durch § 1 Abs. 2 BtMG nicht die Befugnis eingeräumt werden, im Wege der Rechtsverordnung an Stelle des parlamentarischen Gesetzgebers und ggf. sogar gegen den von ihm bekundeten Willen Entscheidungen von erheblicher gesellschafts-, gesundheits- und kriminalpolitischer Tragweite über eine seit langem streitige betäubungsmittelrechtliche Einordnung bestimmter Stoffe zu treffen oder während eines noch laufenden, kontrovers geführten parlamentarischen Diskussions- und Willensbildungsprozesses bereits vollendete Tatsachen zu schaffen. Dies gilt gleichermaßen für die im Verordnungswege erfolgende Aufnahme weiterer Stoffe in die Anlagen I bis III (§ 1 Abs. 2 Satz 1 BtMG) wie für deren Streichung aus den Anlagen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG).
3.
Auch das klägerische Argument, die Bundesregierung habe die Pflicht, für verfassungsgemäße Zustände zu sorgen, rechtfertigt in diesem Zusammenhang keine erweiternde Auslegung der Verordnungsermächtigung. Zwar ist dem Kläger im Grundsatz insoweit zuzustimmen, als die Bundesregierung, wie andere Staatsorgane auch, allgemein zu verfassungsmäßigem Handeln verpflichtet ist und speziell mit Blick auf eine mögliche Freigabe von Cannabis ggf. die vom Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. -, juris, Rn. 175 mit weiteren Nachweisen) statuierten Beobachtungspflichten neben dem Parlament wahrzunehmen hat. Unbeschadet dessen scheidet aber die Annahme aus, § 1 Abs. 2 BtMG habe in diesem Bereich der Bundesregierung eine Art übergeordneter Wächterrolle gegenüber dem Parlament als gesetzgebender Körperschaft sowie die Befugnis zuweisen wollen und können, eine etwaige verfassungswidrige Gesetzeslage aufgrund eigener politischer Entscheidungen und ohne bzw. sogar gegen den Willen des Parlaments im Verordnungswege zu beseitigen. Eine solche Auslegung der Ermächtigungsnorm würde nämlich das durch Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG zwingend vorgegebene und u.a. in der oben zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 1997 (a.a.O., Rn. 15 ff.) näher erläuterte Verhältnis zwischen dem formellen Gesetzgeber einerseits und der von ihm ermächtigten rechtssetzenden Verwaltung andererseits geradezu in sein Gegenteil verkehren.
4.
Darüber hinaus ist die vollständige oder teilweise Ausnahme von Stoffen oder Zubereitungen aus dem Anwendungsbereich des Betäubungsmittelgesetzes im Verordnungswege nach § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG ausdrücklich nur zulässig, soweit die Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs gewährleistet bleiben. Der dem „Betäubungsmittelrecht eigene[r] Standardbegriff“ (BT-Drs. 8/3551 S. 26) der „Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs“ erfasst die Gesamtheit der Maßnahmen und Vorkehrungen, die diesen Zwecken dienen und damit den legalen und illegalen Verkehr mit Betäubungsmitteln erfassen (vgl. Weber, BtMG, 5. Aufl., § 1 Rn. 636; BT-Drs. 8/3551 S. 26 f.). Die Verordnungsgeberin wird durch § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG mithin nicht ermächtigt, durch die Herausnahme von Stoffen oder Zubereitungen aus dem Anwendungsbereich des Betäubungsmittelgesetzes eine Situation zu schaffen, in der die Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs jedenfalls zunächst – nämlich zumindest bis zum Inkrafttreten flankierender gesetzlicher Regelungen – nicht mehr gewährleistet werden können. Nicht zuletzt mit Rücksicht auf die Abgrenzung der Verantwortungsbereiche zwischen dem parlamentarischen Gesetzgeber und der normsetzenden Verwaltung verbietet sich eine Auslegung der Verordnungsermächtigung in § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG dergestalt, dass es der Verordnungsgeberin ermöglicht würde, in einem solchen Fall den parlamentarischen Gesetzgeber gewissermaßen unter Zugzwang setzen und ihm ein bestimmtes Gesetzgebungsprogramm oktroyieren zu können. Der Erlass einer Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG ist daher nach Wortlaut und Zweck der Norm dann ausgeschlossen, wenn bei der Herausnahme eines Stoffes oder einer Zubereitung aus dem Anwendungsbereich des Betäubungsmittelgesetzes die gebotene Gewährleistung der Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs zumindest Folgeregelungen, z.B. im Gesundheits-, Jugend- oder Verbraucherschutzrecht, erfordern würde, die nur der formelle Gesetzgeber treffen kann.
5.
Angesichts der vorstehend erörterten Grenzen der Ermächtigung wäre der Erlass oder die Vorbereitung der vom Kläger mit dem Haupt- und ersten Hilfsantrag begehrten Rechtsverordnung von § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG offensichtlich nicht gedeckt:
a) Hinsichtlich des illegalen Umgangs mit und Konsums von Cannabis und Cannabisprodukten (im Folgenden nur: Cannabis) besteht schon keine „neue“ Situation im oben genannten Sinn, die ein schnelles Handeln der Verordnungsgeberin mit der vom Kläger begehrten Zielrichtung erfordern und rechtfertigen könnte. Insbesondere ist weder die Nutzung von Cannabis als Rauschmittel in Deutschland in letzter Zeit so stark zurückgegangen, dass sie künftig als bedeutungslos vernachlässigt und insofern von einer „neuen“ Situation gesprochen werden könnte, noch ergeben neue wissenschaftliche oder kriminalpolitische Erkenntnisse gegenwärtig bereits ein so eindeutiges und weitgehend unumstrittenes Bild zugunsten einer Legalisierung von Cannabis, dass in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers verzichtet werden könnte.
Der Konsum von Cannabis zu nichtmedizinischen Zwecken ist vielmehr (auch) in der Bundesrepublik Deutschland ein seit Jahrzehnten bekanntes und trotz schwankender Prävalenzen bis heute auch zahlenmäßig relevantes Phänomen (vgl. hierzu etwa die jährlichen Drogen- und Suchtberichte der Drogenbeauftragten der Bundesregierung; zuletzt vom Oktober 2018, S. 82, 86 ff., abzurufen unter: www.drogenbeauftragte.de). Die gesellschaftlichen, sozialen und gesundheitlichen Folgen dieses Konsums sowie der „richtige“ Umgang damit werden in der Bundesrepublik wie auch in anderen EU- und Nicht-EU-Staaten ebenfalls seit vielen Jahren anhaltend kontrovers in Wissenschaft, Politik und Gesellschaft diskutiert. Wenngleich es dabei – wie vom Kläger schriftsätzlich umfangreich dargelegt worden ist – zweifellos beachtliche Stimmen und Erkenntnisse gibt, die für eine (teilweise) Freigabe von Cannabis ins Feld geführt werden können, so gibt es doch ebenso unzweifelhaft auch weiterhin ernstzunehmende widerstreitende Positionen.
Dies wurde bei den öffentlichen Anhörungen eines breit gefächerten Spektrums von Expertinnen und Experten durch den Bundestagsausschuss für Gesundheit erneut deutlich, die am 16. März 2016 und am 27. Juni 2018 im Zusammenhang mit Vorstößen mehrerer Abgeordneter und Bundestagsfraktionen zur (teilweisen) Legalisierung von Cannabis stattfanden (vgl. Gesetzentwurf von Abgeordneten und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein Cannabiskontrollgesetz vom 4. März 2015, BT-Drs. 18/4204; Anträge von Abgeordneten und der Fraktion der FDP vom 24. Januar 2018, BT-Drs. 19/515, und von Abgeordneten und der Fraktion DIE LINKE vom 21. Februar 2018, BT-Drs. 19/832, sowie Entwurf von Abgeordneten und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein Cannabiskontrollgesetz vom 20. Februar 2018, BT-Drs. 19/819). Ein weitgehend einhelliges, auf gesicherten Erkenntnissen beruhendes Meinungsbild der Expertinnen und Experten zu Art und Ausmaß möglicher Gefahren des Gebrauchs von Cannabis für nichtmedizinische Zwecke sowie hinsichtlich der zu prognostizierenden Auswirkungen einer (teilweisen) Legalisierung von Cannabis ergab sich dabei nicht. Vielmehr gingen die Auffassungen der Fachleute dazu weiterhin erheblich auseinander. Neben Expertinnen und Experten, welche die aus ihrer Sicht bei einer teilweisen Legalisierung von Cannabis zu erwartenden positiven Effekte betonten, warnten andere – so der Mediziner und Suchtforscher Prof. Dr. Rainer Thomasius, der Justizvollzugsanstaltsleiter und Strafrechtsexperte Jörn Patzak, der Leiter einer Klinik für Drogenrehabilitation Uwe Wicha, die Deutsche Gesellschaft für Psychiatrie und Psychotherapie, Psychosomatik und Nervenheilkunde e.V., der Spitzenverband Bund der Krankenkassen und die Bundesärztekammer – vor den nach ihrer Ansicht zu befürchtenden negativen Auswirkungen für die Gesundheit des Einzelnen und für die Gesellschaft (vgl. hierzu im Einzelnen: Wortprotokolle der Ausschusssitzungen vom 16. März 2016, Protokoll-Nr. 18/70, und vom 27. Juni 2018,Protokoll-Nr. 19/18, sowie die jeweiligen Zusammenfassungen der Anhörungen unter www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2016 /kw11-pa-gesundheit-cannabis/ 412280 und www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2018/ kw26-pa-gesundheit-cannabis/558286).
Betreffend u.a. die wissenschaftliche Beurteilung der Gefahren und Risiken des Cannabiskonsums ergab die vom Bundesministerium für Gesundheit geförderte, Anfang 2018 fertiggestellte wissenschaftliche Studie „Cannabis: Potenzial und Risiko – Eine wissenschaftliche Bestandsaufnahme“ (abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/5_Publikationen/Drogen_und_Sucht/Berichte/Hoch_et_al_Cannabis_Potential_u_Risiko_SS.pdf; vgl. auch die Zusammenfassung der Ergebnisse Blatt 222 ff. der Gerichtsakte) ebenfalls kein einheitliches Bild, das es erlaube würde, Cannabis als eine inzwischen von Fachleuten weitgehend einmütig als „harmlos“ eingestufte Droge zu bewerten. Die Studie erhebt den Anspruch, auf der Basis einer breitangelegten Auswertung der in den letzten zehn Jahren dazu veröffentlichten Daten umfassend den gegenwärtigen internationalen wissenschaftlichen Kenntnisstand zu den Risiken von Cannabis im Freizeitkonsum und dem Potenzial von Cannabisarzneimitteln darzustellen. Untersucht wurden psychische, organische und soziale Risiken des Cannabisgebrauchs zu nichtmedizinischen Zwecken sowie die neuesten Erkenntnisse zur Wirksamkeit, Verträglichkeit und Sicherheit von Cannabis in der medizinischen Anwendung. Hierbei wurden verschiedene Risiken identifiziert, insbesondere für Erkrankungen der Psyche und der Atemwege, der Entwicklung einer Abhängigkeit sowie des Eintritts nachteiliger psychosozialer Folgen.
Es bedarf hier keiner Erörterung, wie die unterschiedlichen Resultate und widerstreitenden Auffassungen untereinander und im Verhältnis zu den vom Kläger angeführten Studien und Publikationen im Einzelnen zu gewichten und zu bewerten sind. Entscheidend ist vielmehr, dass sich in Fachkreisen ersichtlich bis heute noch keine weitestgehend einheitliche Auffassung zu den im Zusammenhang mit der Legalisierung von Cannabis relevanten Sachfragen herausgebildet hat. Auch unter diesem Aspekt ist mithin weder eine wesentlich „neue“, schnelles Handeln der Verordnungsgeberin erfordernde Situation eingetreten noch geht es um die bloße regelungstechnische Umsetzung eines bereits erzielten weitgehenden Konsenses.
b) Der parlamentarische Gesetzgeber, dem in dieser Situation die erforderliche komplexe gesundheits-, gesellschafts- und kriminalpolitische Bewertung obliegt, hat sich überdies jüngst (vorerst) erneut explizit gegen eine auch nur teilweise Freigabe von Cannabis entschieden und am 2. Juni 2017 den entsprechenden Entwurf eines Cannabiskontrollgesetzes von Abgeordneten und Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 4. März 2015 (BT-Drs 18/4204) nach kontroverser Debatte mehrheitlich abgelehnt (vgl. BT-PlPr 18/238, S. 24365C ff., 2437A). Kurz davor hatte sich das Parlament mit der Annahme des Gesetzes zur Änderung betäubungsmittelrechtlicher und anderer Vorschriften (vom 6. März 2017, BGBl. I S. 403), das die Herstellung der Verkehrs- und Verschreibungsfähigkeit von bestimmten Arzneimitteln auf Cannabisbasis bezweckt, zumindest inzident schon einmal für die Beibehaltung des grundsätzlichen Cannabis-Verbots ausgesprochen. Den überarbeiteten Entwurf eines Cannabiskontrollgesetzes vom 20. Februar 2018 (BT-Drs. 19/819) und die oben erwähnten weiteren Vorlagen von Abgeordneten und den Fraktionen der FDP sowie DIE LINKE hat der Deutsche Bundestag am 22. Februar 2018 nach wiederum kontroverser erster Beratung in die Ausschüsse überwiesen (vgl. BT-PlPr 19/14, S. 1196B ff., 1212A).
Wie eingangs erörtert, ermächtigt § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG die Verordnungsgeberin nicht, in einer solchen Situation eine dem bislang erkennbaren Willen des parlamentarischen Gesetzgebers widersprechende und im Übrigen einem laufenden parlamentarischen Prozess vorgreifende Entscheidung über die Freigabe von Cannabis zu treffen, sondern es gilt insoweit der Vorrang des formellen Gesetzes.
c) Unabhängig davon wäre die vom Kläger begehrte Streichung von Cannabis aus den Anlagen I und III des Betäubungsmittelgesetzes von der Verordnungsermächtigung in § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG aber auch deshalb offensichtlich nicht gedeckt, weil in diesem Fall die Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs nicht mehr gewährleistet wären.
Die bloße Streichung aus den Anlagen des Betäubungsmittelgesetzes hätte nämlich zur Folge, dass Cannabis von jedermann – d.h. auch von Kindern und Jugendlichen – hergestellt, erworben, konsumiert und in den Verkehr gebracht werden dürfte. Dabei würde die Droge hinsichtlich ihrer Herstellungsbedingungen und ihrer Qualität, so etwa betreffend den jeweiligen THC-Gehalt und die Verwendung von Zusatzstoffen, keiner ausreichenden Kontrolle unterliegen und könnte ohne die Bindung an zertifizierte Verkaufsstellen mit fachkundigem Personal – also z.B. auch im Supermarkt, am Imbissstand oder im Straßenverkauf – in beliebigen Mengen an Verbraucherinnen und Verbraucher abgegeben werden, deren vorherige Information und Beratung nicht sichergestellt wären. Es bedarf keiner eingehenderen Darlegung und wird ersichtlich vom Kläger auch gar nicht in Abrede gestellt, dass dies mit erheblichen, nicht hinnehmbaren Gefahren und Risiken insbesondere für den Jugend-, Gesundheits- und Verbraucherschutz einherginge. Die in § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG gezogene Grenze der Verordnungsermächtigung, wonach die Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs gewährleistet bleiben müssen, wäre somit klar überschritten. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass ggf. durch begleitende gesetzliche Regelungen Abhilfe geschaffen werden könnte, denn die dafür notwendige Regelungskompetenz steht jedenfalls nicht der Verordnungsgeberin, sondern allein dem formellen Gesetzgeber zu.
Das bereits oben angesprochene klägerische Argument, die Bundesregierung habe die Pflicht, für verfassungsgemäße Zustände zu sorgen, führt auch an dieser Stelle nicht weiter. Denn soweit der Bundesregierung eine solche Pflicht dem Grundsatz nach überhaupt zukommt, kann sie diese jedenfalls nur im Rahmen der ihr verfassungsrechtlich und einfachgesetzlich zugewiesenen Kompetenzen erfüllen, welche es ihr – wie gezeigt – aber gerade nicht gestatteten, den in Bezug auf Cannabis nach Auffassung des Klägers verfassungswidrig handelnden formellen Gesetzgeber zu übergehen oder ihm auch nur mittelbar Regelungsvorgaben zu machen.
D.
Da die Klage mit ihrem Hauptantrag und den Hilfsanträgen, wie vorstehend erörtert, bereits unzulässig ist, war den Beweisanregungen des Klägers (vgl. Blatt 84 ff. der Gerichtsakte) nicht nachzugehen. Auf die nach seiner Auffassung im Wege des Sachverständigenbeweises zu klärenden Fragen, ob und ggf. welche gesundheitlichen und sozialen Gefahren vom Cannabiskonsum im Einzelnen ausgehen, welche Auswirkungen das bisherige Verbot hatte und welche Erfahrungen im Ausland mit der teilweisen Legalisierung von Cannabis bereits gemacht wurden, kommt es hier nach dem Gesagten rechtlich nicht an.
E.
Aus den bereits unter C. II. dargelegten Gründen wäre die Klage hinsichtlich aller Anträge im Übrigen auch unbegründet, weil der Kläger nach dem oben Gesagten keinen Anspruch auf den Erlass oder die Vorbereitung einer Rechtsverordnung des von ihm begehrten Inhalts hat und durch deren Nichterlass daher auch nicht in seinen Rechten verletzt wird.
F.
Das Klageverfahren war schließlich auch nicht auszusetzen, um die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Betäubungsmittelgesetzes, soweit es Cannabis betrifft, nach Artikel 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Für die Entscheidung des erkennenden Gerichts kommt es nämlich auf diese Frage schon deshalb nicht an, weil – wie erörtert – die Rechtsverordnung, deren Erlass oder Vorbereitung der Kläger begehrt, auch dann von der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG nicht gedeckt und somit rechtswidrig wäre, wenn das geltende Cannabis-Verbot tatsächlich verfassungswidrig sein sollte.
G.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 50.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 VwGO
§ 48 AMG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 BtMG
§ 1 Abs. 2 BtMG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 52 Nr. 1 bis 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 BtMG
§ 1 Abs. 1 BtMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 2 Abs. 2 GG
Artikel 20 Abs. 3 GG
Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Artikel 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 80, 355
BVerwGE 102, 113
BVerwGE 130, 52
BVerwGE 36, 192
BVerwGE 99, 64
BVerwGE 44, 1
2 BvL 43/92
7 C 115/86
3 C 29/96
2 C 13/01
9 C 10/07
1 AV 2/00
VI C 48.68
7 B 15/92
2 C 32/94
11 A 1.13
7 K 6109/14
13 A 2505/15
3 B 17/17
VII C 6.72
2 BvR 509/96
2 BvR 511/96