Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-19, Aktenzeichen 13 A 1299/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0819.13A1299.14.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Mai 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Unter dem 12. November 2004 stellte die inzwischen verstorbene Ehefrau des Klägers bei dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) den folgenden Antrag:
„Es wird die Abgabe von 15 g Natrium-Pentobarbital zum Zwecke der Durchführung meines begleiteten Suizids in der Weise gestattet, dass dieses Mittel von einem Apotheker an einen Vertreter des Vereins „Dignitas – Menschenwürdig leben – Menschenwürdig sterben“, I. -S.-----straße 14, CH-8127 G. , abgegeben wird, der dafür Sorge tragen wird, dass dieses Mittel ausschließlich zu dem genannten Zweck eingesetzt wird.“
Zur Begründung führte die Ehefrau des Klägers im Wesentlichen aus: Sie leide seit einem Unfall im April 2002 unter einer hochgradigen, fast kompletten sensomotorischen Querschnittslähmung. Sie werde künstlich beatmet und sei in vollem Umfang bewegungsunfähig. Es stehe inzwischen fest, dass sich ihr Zustand nicht mehr bessern werde, sie könne nur noch den Kopf bewegen, schlucken und mit Hilfe einer Trachealkanüle sehr mühsam sprechen. Trotz ihrer Lähmung habe sie am ganzen Körper Schmerzempfindungen. Angesichts dieses Zustandes habe sie den Wunsch, freiwillig aus dem Leben zu scheiden. Auch wenn ihr jegliche denkbare Hilfe zuteil werde, stelle sich ihr jeder Tag als eine unbeschreibliche Qual dar. Ihren Sterbewunsch habe sie mit ihrem Ehemann, der gemeinsamen Tochter, den behandelnden Ärzten, einem Psychologen, dem Pflegepersonal und dem zuständigen Geistlichen besprochen. Diese respektierten ihren Wunsch.
Sie sei Mitglied des Schweizer Vereins „Dignitas“ geworden. Es sei daher möglich, den gewünschten Suizid in professionell begleiteter Weise in der Schweiz zu vollziehen. Eine solche Reise in die Schweiz setze sie allerdings kaum hinzunehmenden Belastungen aus. Aufgrund der Menschenwürdeverpflichtung des Grundgesetzes sei die Beklagte verpflichtet, ihr auch in Deutschland die Möglichkeit zu eröffnen, die angestrebte Selbsttötung in der beschriebenen Weise in die Tat umzusetzen. Da Natrium-Pentobarbital in der Anlage III zum Betäubungsmittelgesetz aufgeführt sei, sei es verschreibungspflichtig. Es sei jedoch keinem Arzt in Deutschland gestattet, eine letale Dosis zu verschreiben. Aus diesem Grunde sei die Beklagte verpflichtet, ihr Zugang zu einer tödlichen Dosis zu gewähren.
Mit Bescheid vom 16. Dezember 2004 wies das BfArM den Antrag zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die begehrte Erlaubnis für den Erwerb des genannten Betäubungsmittels sei nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG zu versagen, da die Art und der Zweck des beantragten Verkehrs nicht mit dem Zweck des Gesetzes, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen, vereinbar sei. Es könne nicht mehr von einer notwendigen medizinischen Versorgung gesprochen werden, wenn das Betäubungsmittel dazu eingesetzt werden solle, einen Suizid zu ermöglichen. Der Begriff der notwendigen medizinischen Versorgung könne nur so verstanden werden, dass es hierbei um die lebenserhaltende oder lebensfördernde, nicht jedoch die lebensvernichtende Anwendung gehe. Eine Erlaubniserteilung in Kenntnis des intendierten Betäubungsmitteleinsatzes zu einem Suizid verstoße diametral gegen diesen Gesetzeszweck.
Am 17. Januar 2005 erhoben die Prozessbevollmächtigten des Klägers Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid, und zwar sowohl im Namen der Ehefrau des Klägers als auch des Klägers selbst. In der Sache wurde geltend gemacht, der Erwerb eines Betäubungsmittels sei nicht nur zum Zwecke der Lebenserhaltung und Lebensförderung zulässig. Allein aufgrund medizinischer Maßnahmen sei die Ehefrau des Klägers überhaupt noch am Leben. Es gebe jedoch keine gesetzliche Pflicht zum Weiterleben. Deshalb müsse die Medizin auch alles unternehmen, einen verantwortlich begleiteten Suizid zu ermöglichen. Dieses weite Verständnis der betäubungsmittelrechtlichen Vorschriften sei auch im Lichte des Art. 8 EMRK geboten.
Durch Widerspruchsbescheid vom 3. März 2005 wies das BfArM den Widerspruch der Ehefrau als unbegründet zurück. Zum Widerspruch des Klägers erging der Hinweis, dieser sei unzulässig, weil allein seine Ehefrau den Erlaubnisantrag gestellt habe. Wenige Tage vor Erhalt des Widerspruchsbescheides hatte die Ehefrau des Klägers in der Schweiz den Suizid in Begleitung des Ehemannes und der gemeinsamen Tochter mit Unterstützung von Dignitas e.V. mittels Natrium-Pentobarbitals durchgeführt.
Am 4. April 2005 hat der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln auf Feststellung erhoben, dass der angefochtene Widerspruchsbescheid einen unzulässigen Eingriff in seine Rechte aus Art. 8 und Art. 13 EMRK und Art. 6 GG auf Achtung des Privat- und Familienlebens darstelle und dass das BfArM verpflichtet gewesen sei, seiner Ehefrau das beantragte Betäubungsmittel zum Zweck der Selbsttötung zu verschaffen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, das BfArM lege den Begriff der Gesundheit zu eng aus. Dieser beinhalte auch die Möglichkeit, den Tod durch ein sicheres Mittel risikolos und schmerzfrei herbeizuführen, wenn ein medizinisch nicht behebbares menschliches Leiden nicht anders als durch Tod behoben werden könne. Die Beklagte hat sich auf die Unzulässigkeit der Klage berufen, da der Kläger nicht geltend machen könne, in eigenen subjektiven Rechten verletzt zu sein.
Durch Urteil vom 21. Februar 2006 - 7 K 2040/05 - hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen. Das Gericht hat sich der Auffassung der Beklagten angeschlossen, dass der Kläger durch die Ablehnung der von seiner Ehefrau beantragten Erlaubnis nicht in eigenen Rechten, insbesondere nicht in den Rechten aus Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 8 Abs. 1 EMRK auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzt sei. Ergänzend hat das Gericht ausgeführt, dass die Klage zudem auch unbegründet wäre. Der verstorbenen Ehefrau des Klägers habe kein Anspruch auf die begehrte Erlaubnis zugestanden. Der Erteilung der nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG erforderlichen Erlaubnis habe der zwingende Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG entgegengestanden. Ein Mittel zur Selbsttötung diene nicht der notwendigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung. Das sei nur dann der Fall, wenn das Betäubungsmittel zur Heilung oder Linderung von Krankheiten eingesetzt werde. Eine verfassungskonforme Auslegung des BtMG im Lichte des Art. 1 GG, die den Erwerb eines tödlichen Betäubungsmittels zum Zweck der Beendigung eines als qualvoll empfundenen Lebens einschließe, sei nicht möglich. Diese überschreite die Grenzen der zulässigen Auslegung, weil sie dem Willen des Gesetzgebers, durch die Verbote und Einschränkungen des Betäubungsmittelgebrauchs Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, diametral entgegenstehe. Das durch den Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG begründete Erwerbsverbot sei auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die Menschenwürde der Ehefrau des Klägers verfassungswidrig. Ob ein Recht auf Selbsttötung oder auf aktive Sterbehilfe aus Art. 1 GG abzuleiten sei, sei umstritten. Ebenso wenig sei Art. 8 Abs. 1 EMRK verletzt, weil dem nationalen Gesetzgeber bei den Einschränkungen des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens aus Gründen des Gesundheitsschutzes oder der Rechte anderer ein weiter Beurteilungsspielraum zustehe.
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Juni 2007 - 13 A 1504/06 - zurückgewiesen worden. In der Begründung hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestünden, die Klage – selbständig tragend – als unzulässig abzuweisen. Denn der Kläger könne keinen Anspruch auf Erwerb der tödlichen Dosis eines Betäubungsmittels zum Zweck des Einsatzes für den Suizid seiner Ehefrau aus Art. 6 Abs. 1 GG oder aus Art. 8 bzw. Art. 13 EMRK herleiten. Durch Nichterteilung der Erlaubnis sei der Kläger nicht in eigenen (Verfassungs- oder Menschen-) Rechten beeinträchtigt.
Die hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerde des Klägers hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 4. November 2008 – 1 BvR 1832/07 – nicht zur Entscheidung angenommen. Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil dem Kläger die Beschwerdebefugnis im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG fehle. Der Kläger könne u.a. weder ein Recht auf Beendigung der ehelichen Gemeinschaft durch Suizid der Ehefrau aus Art. 6 Abs. 1 GG noch die höchstpersönlichen Rechte seiner Ehefrau aus Art. 1 Abs. 1 GG geltend machen.
Am 22. Dezember 2008 hat der Kläger gegen diese gerichtlichen Entscheidungen eine Individualbeschwerde gegen die Bundesrepublik Deutschland beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg eingereicht, über die der Gerichtshof mit Urteil vom 19. Juli 2012 – Nr. 497/09 – entschieden hat. In der Entscheidung hat der Gerichtshof einstimmig festgestellt, dass der Kläger durch die Weigerung der nationalen Gerichte, die Begründetheit seiner Klage zu prüfen, in eigenen Rechten aus Art. 8 EMRK verletzt sei, ohne dass der Eingriff durch legitime Interessen nach Art. 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt sei. Die Frage, ob der Kläger in seinen materiellen Rechten aus Art. 8 EMRK durch die Verweigerung der Erlaubnis für den Erwerb einer tödlichen Medikamentendosis zum Zweck der Selbsttötung seiner Ehefrau verletzt sei, sei hingegen nach dem Grundsatz der Subsidiarität nicht vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, sondern von den nationalen Gerichten zu entscheiden. Dieser Grundsatz sei insbesondere dann zu beachten, wenn die Beschwerde Fragen betreffe, bei denen der Staat einen beträchtlichen Ermessensspielraum bei der Wahrung der Grundfreiheiten und Rechte der Konvention habe. Dies sei hier der Fall, weil hinsichtlich der Frage, ob die Verschaffung eines tödlichen Medikaments zum Zweck der Selbsttötung erlaubt sei, kein Konsens unter den Vertragsstaaten bestehe.
Die Entscheidung des Gerichtshofs ist laut Mitteilung vom 19. Dezember 2012 am 17. Dezember 2012 rechtskräftig geworden.
Auf der Grundlage dieser Entscheidung hat der Kläger am 15. Januar 2013 Restitutionsklage nach § 153 VwGO in Verbindung mit § 580 Nr. 8 ZPO vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben, mit der er die Aufhebung dessen Urteils vom 1. Juni 2006 – 7 K 2040/05 – und die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ablehnung der Erlaubniserteilung zum Erwerb des tödlichen Betäubungsmittels begehrt hat. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:
Der Restitutionsgrund des § 580 Nr. 8 ZPO sei erfüllt. Der EGMR habe eine Verletzung des Art. 8 EMRK durch die Weigerung der deutschen Gerichte, die Begründetheit der Klage zu prüfen, festgestellt. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf dieser Verletzung, da es die Klage als unzulässig abgewiesen habe. Die Ausführungen zur Begründetheit im Rahmen eines obiter dictums habe der EGMR gerade nicht für ausreichend gehalten, um die Rechte des Klägers zu befriedigen. Der Umstand, dass die Klage wegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit auch bei einer Vermeidung des Rechtsverstoßes durch Annahme der Zulässigkeit keinen Erfolg gehabt hätte, sei unerheblich. Im Übrigen hätte die Klage bei zutreffender Rechtsauffassung über die Reichweite des Art. 8 EMRK bei einer Entscheidung über die Begründetheit durchaus Erfolg haben können.
Zur Begründetheit der Klage hat der Kläger sich auf seine Ausführungen im Verfahren 7 K 2040/05 sowie in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren bezogen. Ergänzend hat er im Wesentlichen ausgeführt, der EGMR habe in der Entscheidung vom 19. Juli 2012 seine bisherige Rechtsprechung fortgeführt, wonach das Recht eines Menschen, eine Entscheidung über den Zeitpunkt und die Art und Weise seines Todes zu treffen, einen Aspekt des Rechts auf Achtung des Privatlebens im Sinne des Art. 8 EMRK darstelle. In einer Zeit, in der die Medizin über immer effektivere Maßnahmen zur Lebensverlängerung verfüge, machten sich viele Menschen Sorgen, dass sie gezwungen werden könnten, in hohem Alter oder in einem Zustand fortgeschrittenen körperlichen oder geistigen Verfalls weiterzuleben, der ihrer Grundüberzeugung von eigener persönlicher Identität widerspreche. Daher könne nach Auffassung des EGMR eine Verletzung des Art. 8 EMRK vorliegen, wenn der Staat einen Menschen an dieser Entscheidung hindere (Fall Pretty und Fall Haas). Ein staatlicher Eingriff in dieses Recht auf ein selbstbestimmtes Ende des Lebens sei ungeachtet der hierzu in den Mitgliedstaaten bestehenden, zum Teil sehr alten Gesetze nicht mehr demokratisch legitimiert. Denn die Auffassung der Bevölkerung habe sich ausweislich der hierzu durchgeführten wissenschaftlichen Untersuchungen in den letzten Jahren grundlegend gewandelt, und eine deutliche Mehrheit der Bevölkerung spreche sich gerade in Deutschland für eine aktive Sterbehilfe im Fall einer schweren und unerträglichen Krankheit aus.
Im vorliegenden Fall sei die Versagung der Erlaubnis für den Erwerb eines tödlichen Betäubungsmittels eine Verletzung von Art. 1 und Art. 6 GG sowie Art. 8 EMRK gewesen. Der Entscheidungsspielraum des Staates könne hier nicht auf Null reduziert werden, ohne dass eine Verletzung des Art. 8 EMRK vorliege. Vielmehr lasse das deutsche Betäubungsmittelgesetz bei zutreffender Auslegung die Abgabe des beantragten Mittels ausnahmsweise zu. Die Überlassung sei mit dem Zweck des Gesetzes, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen, vereinbar. Diese umfasse auch die Versorgung am Lebensende, beispielweise die Versorgung von Palliativpatienten mit schmerzstillenden Morphinen, die in Abhängigkeit von der Dosis auch den Todeseintritt mitbestimmen könne. Das Gesetz definiere an keiner Stelle einen Zweck, die Abgabe eines Betäubungsmittels zum Zwecke der Selbsttötung zu verhindern, wenn sich der Betroffene im Stadium einer schweren, eventuell tödlich verlaufenden Krankheit oder eines unerträglich gewordenen Daseins zu einer Beendigung des Lebens entschließe. Durch die Abgabe einer einzigen letalen Dosis werde auch weder eine Betäubungsmittelabhängigkeit gefördert noch ein Betäubungsmittelmissbrauch betrieben. Gefahren für die öffentliche Gesundheit oder das Recht auf Leben anderer würden nicht begründet. Insbesondere im Fall der Ehefrau des Klägers hätte auch kein voreiliger oder unüberlegter Entschluss verhindert werden müssen.
Durch die Versagung werde staatlicherseits verhindert, dass sich der Betroffene für ein selbstbestimmtes Lebensende entscheiden dürfe. Hierdurch werde der Betroffene gezwungen, seinen Sterbewunsch durch eine menschenunwürdige Gestaltung oder Sterbetourismus herbeizuführen. Damit liefe das vom EGMR anerkannte Recht auf Selbstgestaltung des Lebensendes leer. Selbst wenn eine Auslegung des Betäubungsmittelgesetzes in diesem Sinne nicht möglich sei, sei die Beklagte jedoch verpflichtet, für derartige Fälle eine Ausnahmeregelung zu schaffen, um den Anforderungen des Art. 8 EMRK gerecht zu werden.
Der Kläger hat beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Februar 2006 – 7 K 2040/05 – aufzuheben und festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2005 rechtswidrig gewesen ist und die Beklagte verpflichtet gewesen ist, der verstorbenen Ehefrau des Klägers den Erwerb des beantragten Betäubungsmittels zum Zweck des begleiteten Suizids zu erlauben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, der geltend gemachte Restitutionsgrund nach § 580 Nr. 8 ZPO bestehe nicht. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Februar 2006 beruhe nicht auf der in dem Urteil des EGMR vom 19. Juli 2012 – Nr. 497/09 – festgestellten Verletzung von Art. 8 EMRK. Selbst wenn die Verletzung der Konvention durch die Abweisung der Klage als unzulässig hinweg gedacht würde, wäre das Prozessergebnis kein anderes gewesen. Denn das Verwaltungsgericht habe in dem angefochtenen Urteil im Rahmen eines obiter dictum festgestellt, dass die Klage auch nicht begründet gewesen wäre und habe dies eingehend ausgeführt. Die Klage wäre daher auch bei Vermeidung des Rechtsfehlers und Bejahung der Zulässigkeit abgewiesen worden.
Dagegen habe der Gerichtshof einen materiell-rechtlichen Verstoß gegen Art. 8 EMRK durch die Versagung des beantragten Betäubungsmittels gerade nicht festgestellt, sondern insoweit auf den weiten Entscheidungsspielraum der Mitgliedsstaaten hingewiesen. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet angesehen habe, beruhe die Entscheidung somit nicht auf einem Verstoß gegen die Konvention.
Jedenfalls sei die Fortsetzungsfeststellungsklage unbegründet. Der angefochtene Bescheid des BfArM sei rechtmäßig gewesen. Insofern hat die Beklagte auf die Ausführungen des BfArM in den angefochtenen Bescheiden und im Verfahren 7 K 2040/05 sowie die Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Februar 2006 verwiesen. Ergänzend hat sie ausgeführt, der Begriff der notwendigen medizinischen Versorgung in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG umfasse zwar die Versorgung von Schmerzpatienten am Lebensende mit Betäubungsmitteln, jedoch nicht das aktive Herbeiführen des Todes. Eine Gleichstellung dieser Sachverhalte sei auch aus medizinischer Sicht nicht gerechtfertigt. Denn von der legalen „Hilfe beim Sterben“, die ausschließlich der Kontrolle von starken Schmerzen oder der Luftnot diene, sei strikt die „Hilfe zum Sterben“ abzugrenzen, die die Ehefrau des Klägers beantragt habe. Bei der Hilfe beim Sterben werde eine Beschleunigung des Todes als Nebenwirkung der Symptomlinderung in Kauf genommen, jedoch nie beabsichtigt. Darüber hinaus könne der Sorge vieler Menschen, in einem Zustand fortgeschrittenen körperlichen oder geistigen Verfalls zu einem Weiterleben gezwungen zu werden, damit begegnet werden, dass therapeutische Maßnahmen am Lebensende begrenzt würden. Insbesondere sei es zulässig, bestimmte Maßnahmen zur Lebensverlängerung wie künstliche Ernährung, Flüssigkeitszufuhr, Medikamentengabe, Beatmung, Intubation, Dialyse oder Reanimation zu unterlassen, zu begrenzen oder abzubrechen, während gleichzeitig versucht werde, Leiden des Patienten zu verhindern. Die Gabe der letalen Dosis eines Betäubungsmittels zur Lebensbeendigung sei hiermit nicht zu vergleichen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 13. Mai 2014 sein Urteil vom 21. Februar 2006 – 7 K 2040/05 – aufgehoben, die Klage jedoch erneut abgewiesen. In Bezug auf die Restitutionsklage ist es davon ausgegangen, dass das aufgehobene Urteil auf der vom EGMR festgestellten Verletzung der EMRK im Sinne von § 580 Nr. 8 ZPO beruhte. Die Fortsetzungsfeststellungsklage des Klägers hat es nunmehr für zulässig, in der Sache aber für unbegründet befunden. Der Kläger sei im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil er jedenfalls geltend machen könne, durch die Verweigerung der Erlaubnis für den Erwerb eines tödlichen Betäubungsmittels für seine Ehefrau in seinen Rechten aus Art. 8 EMRK verletzt zu sein. Auch die übrigen Voraussetzungen der Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage – insbesondere das berechtigte Interesse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – lägen vor.
Die Klage sei jedoch nicht begründet, da die ablehnenden Bescheide des BfArM rechtmäßig gewesen seien und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt hätten. Das Verwaltungsgericht ist dabei davon ausgegangen, dass eine Rechtsverletzung des Klägers nicht in Betracht komme, falls die Rechte der unmittelbar betroffenen Ehefrau nicht verletzt worden seien. Diese habe keinen Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis nach § 3 BtMG zum Erwerb eines Betäubungsmittels in tödlicher Dosis zum Zweck der Selbsttötung gehabt, weil der zwingende Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG entgegengestanden habe. Insofern hat das Verwaltungsgericht an seiner Auffassung aus dem aufgehobenen Urteil festgehalten. Anders als bei der palliativen Versorgung mit Betäubungsmitteln, die ebenfalls zum Tod führen könne und nach dem BtMG ein zulässiger Zweck sei, werde bei der Abgabe von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung die Lebensverkürzung nicht lediglich als unvermeidliche und längerfristige Nebenfolge der notwendigen Behandlung in Kauf genommen. Es handele sich nicht um die (zulässige) „Hilfe beim Sterben“, sondern um eine rechtlich anders einzuordnende „Hilfe zum Sterben“. Das Verwaltungsgericht hat sich insofern an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur strafrechtlichen Bewertung der sog. passiven Sterbehilfe durch Dritte in Abgrenzung zur aktiven Sterbehilfe angelehnt und die Einordnung einer absichtlichen lebensbeendenden Handlung außerhalb einer medizinischen Behandlung als „medizinische Versorgung“ als fernliegend angesehen. Eine grundrechtskonforme Auslegung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG im Sinne des Begehrens des Klägers sei nicht möglich, da dies dem Willen des Gesetzgebers diametral widerspreche. Der Schutzzweck des Gesetzes, der in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG deutlich werde, bestehe darin, Leben und Gesundheit der Bevölkerung vor den schädlichen Auswirkungen von Betäubungsmitteln zu schützen. Dieser sei Ausdruck der Schutzpflicht des Staates für die körperliche Unversehrtheit, die aus der grundrechtlichen Gewährleistung des Art. 2 Abs. 2 GG abgeleitet werde. Damit sei die Zurverfügungstellung eines verschreibungspflichtigen Betäubungsmittels zur Selbsttötung nicht vereinbar, weil dies nicht der Erhaltung, sondern der Beendigung des Lebens diene.
Auch Art. 2 und Art. 8 EMRK sowie Art. 6 GG seien durch die Auslegung von § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG nicht verletzt und es sei auch keine an diesen Vorschriften orientierte andere Auslegung geboten. Der nationale Gesetzgeber habe durch die der Entscheidung des BfArM zu Grunde liegenden Vorschriften den Rahmen des staatlichen Beurteilungsspielraums nicht überschritten. Auch auf die in Art. 1 GG geregelte Menschenwürde lasse sich das Begehren nicht stützen. Entweder sei das Recht auf selbstbestimmte Beendigung des eigenen Lebens von der Menschenwürde schon nicht erfasst oder aber es sei dem Kläger (jedenfalls) versagt, dieses seiner verstorbenen Ehefrau zustehende Recht hier geltend zu machen.
Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung seiner Berufung macht er im Wesentlichen geltend: Es lasse sich dem Betäubungsmittelgesetz nicht entnehmen, dass Betäubungsmittel nur zu lebenserhaltenden, nicht jedoch zu lebensvernichtenden Zwecken abgegeben werden dürften. Eine solche Auslegung stehe auch nicht im Einklang mit höherrangigem Recht; sie verstoße gegen Art. 1 und Art. 6 GG sowie gegen Art. 8 EMRK. Der dadurch geforderten grundrechtskonformen Auslegung von § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG stehe ein Wille des Gesetzgebers nicht entgegen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts nehme fälschlich eine staatliche Verpflichtung zum Erhalt des Lebens eines Individuums gegen dessen Willen an. Die Annahme des EGMR, dass die Selbstbestimmung des Individuums am Lebensende Art. 8 Abs. 1 EMRK unterfalle, werde ausgehöhlt, wenn sie nicht auch durch dem Betäubungsmittelgesetz unterfallende Stoffe erfüllt werden könne. Die Alternative sei dann nur eine Selbsttötung durch schädliche Handlungen, die nicht der Vorstellung des Betroffenen entsprächen, nicht die mildeste Methode darstellten oder dritte Personen in Mitleidenschaft zögen. Bei der vom Verwaltungsgericht angenommenen Auslegung der Vorschriften des Betäubungsmittelgesetzes laufe das Recht auf Selbstbestimmung am Lebensende aus Art. 8 EMRK in Deutschland leer. Eine Rechtfertigung des durch die Auslegung des Verwaltungsgerichts bestehenden Eingriffs durch Art. 8 Abs. 2 EMRK gelinge nicht. Auch wenn dem einzelnen Staat bei der Ausfüllung der aus Art. 8 EMRK folgenden Rechte ein erheblicher Ermessensspielraum zustehe, habe der deutsche Staat die Ermessensgrenzen überschritten, indem er keine Ausnahmen für Fälle wie den vorliegenden zugelassen habe. Zudem stehe die Rechtslage seit Jahrzehnten in krassem Widerspruch zum Willen des Volkes und der Mehrheitsmeinung. Zwecke des Gesundheitsschutzes könnten es nicht rechtfertigen, Menschen, die bewusst und überlegt eine Entscheidung für die Beendigung ihres Lebens getroffen hätten, von der Umsetzung dieser Entscheidung abzuhalten. Es sei nicht Aufgabe des Staates, dem Einzelnen vorzuschreiben, ob und wann er sein Leben beende bzw. ihm aufzuerlegen, sein Leben fortzusetzen. Vielmehr sei eine Regelung über die Kontrolle von Betäubungsmitteln möglich, die das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen über die Gestaltung des Lebensendes berücksichtige; die aktuelle Regelung sei unverhältnismäßig. Insbesondere sei unzulässig, dass der Staat dem Betroffenen faktisch vorschreibe, wie er seinen Suizid umzusetzen habe. Durch die Auslegung des Verwaltungsgerichts werde das Individuum daran gehindert, den Weg zur Selbsttötung zu wählen, der für den Betroffenen am wenigsten Belastungen mit sich bringe und im Übrigen auch weltweit bei der Umsetzung von Todesstrafen zum Einsatz komme.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Mai 2014 – 7 K 254/13 – zu ändern und festzustellen, dass der Bescheid des BfArM vom 16. Dezember 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2005 rechtswidrig gewesen ist und das BfArM verpflichtet gewesen ist, seiner verstorbenen Ehefrau den Erwerb des im Antrag genannten Betäubungsmittels zur Selbsttötung zu erlauben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffenen Bescheide und die Urteile des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend im Wesentlichen aus: Der vom EGMR festgestellte Verstoß gegen die Menschenrechtskonvention beruhe nicht auf einer konventionswidrigen Entscheidung des BfArM, sondern auf dem Umstand, dass die nationalen Gerichte die Klage als unzulässig abgewiesen hätten. Zugleich habe der EGMR den weiten Entscheidungsspielraum der einzelnen Staaten über die Regelung der Selbsttötung im Bereich des Art. 8 EMRK betont. Insbesondere sei auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des EGMR festzuhalten, dass es keine positive Verpflichtung des Staates gebe, einen „würdigen Tod“ (auch aktiv) zu ermöglichen. Zu berücksichtigen sei weiter, dass trotz der fehlenden Möglichkeit einer Erwerbserlaubnis nach § 3 BtMG zu Suizidzwecken eine Nutzung von Betäubungsmitteln zu palliativ-medizinischen Zwecken oder für primär der Symptomkontrolle dienende Maßnahmen erlaubt sei, auch wenn diese regelmäßig lebensverkürzend wirken würden. Zugleich bleibe die grundsätzliche Freiheit des Einzelnen, seinem Leben selbstbestimmt ein Ende zu setzen, unberührt. Jedoch finde das in Art. 8 EMRK verbriefte Selbstbestimmungsrecht des Sterbewilligen seine Grenze in der in Art. 2 EMRK enthaltenen Schutzpflicht des Staates für das Leben und die Gesundheit verwundbarer Personen. Der Versagungsgrund in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG sei ein Ausdruck dieser Abwägung und einer entsprechenden Wertentscheidung des Gesetzgebers; deshalb stehe dieser auch nicht mit Art. 8 EMRK im Widerspruch. Nach der Entscheidung des EGMR in der Sache Pretty gegen das Vereinigte Königreich dürfe der Staat aufgrund des besonderen Schutzbedürfnisses der Gruppe der Suizidalen allgemeine Regeln erlassen; auf im Einzelfall gegebene Beeinträchtigungen des freien Willens eines Suizidwilligen komme es insofern nicht an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie der Gerichtsakten des vorangegangenen Verfahrens VG Köln 7 K 2040/05 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. Mai 2014 ist nicht begründet.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Februar 2006 - 7 K 2040/05 - ist vom Verwaltungsgericht zu Recht aufgehoben worden, weil die Restitutionsklage gemäß § 580 Nr. 8 ZPO zulässig und begründet ist (A.). Die dem Verfahren VG Köln 7 K 2040/05 zugrundeliegende Fortsetzungsfeststellungsklage, über die wegen der Aufhebung des Urteils des Ausgangsverfahrens erneut zu entscheiden ist, hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (B.), aber unbegründet; der Kläger hat weder einen Anspruch auf die begehrte Feststellung noch auf Neubescheidung (C.).
A. Gemäß § 580 Nr. 8 ZPO findet die Restitutionsklage statt, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) eine Verletzung der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) oder ihrer Protokolle festgestellt hat und das Urteil auf dieser Verletzung beruht.
I. Auf dieser Grundlage ist die Restitutionsklage zulässig. Sie ist statthaft, weil der EGMR zu Gunsten des Klägers mit dem Urteil vom 19. Juli 2012 auf die Individualbeschwerde Nr. 497/09 entschieden hat, dass er in seinem Recht aus Art. 8 EMRK dadurch verletzt wurde, dass die deutschen Gerichte es ablehnten, „die Begründetheit seines Antrags zu prüfen“. Gemeint sind damit das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Februar 2006 - 7 K 2040/05 – sowie der Beschluss des erkennenden Gerichts vom 22. Juni 2007 – 13 A 1504/06 –, durch den der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil erster Instanz zurückgewiesen wurde. Das Verwaltungsgericht Köln war in erster Instanz ausschließlich zuständig für die Restitutionsklage gemäß § 584 Abs. 1 ZPO. Die Restitutionsklage ist innerhalb der für sie geltenden Klagefrist von einem Monat gemäß § 586 Absatz 1 ZPO erhoben worden, welche nach Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift mit dem Tage beginnt, an dem die Partei von dem Anfechtungsgrund Kenntnis erhalten hat. Die Prozessbevollmächtigten des Klägers haben die Mitteilung der Großen Kammer des EGMR vom 19. Dezember 2012 (Rechtskraftzeugnis) am 22. Dezember 2012 erhalten. Die Restitutionsklage ist am 15. Januar 2013 – und damit innerhalb der Monatsfrist – beim Verwaltungsgericht eingegangen.
II. Die Restitutionsklage ist begründet. Insbesondere beruht das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Februar 2006 - 7 K 2040/05 - auf der vom EGMR im Urteil vom 19. Juli 2012 festgestellten Konventionsverletzung.
Die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Ursächlichkeit des Konventionsverstoßes für das aufzuhebende Urteil vom 21. Februar 2006 - 7 K 2040/05 - stehen mit § 580 Nr. 8 ZPO und dessen Zweck in Übereinstimmung. Ohne den Konventionsverstoß hätte das Verwaltungsgericht die Klage nicht (wegen mangelnder Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO) als unzulässig abgewiesen. Gerade dies war auch Grundlage der Entscheidung des erkennenden Senats vom 22. Juni 2007 – 13 A 1504/06 –. Der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts wurde darin allein mit Blick auf die Klagebefugnis und damit die Zulässigkeit geprüft.
Das steht auch im Einklang mit der Literatur zu dem neuen Restitutionsgrund des § 580 Nr. 8 ZPO. Teils wird davon ausgegangen, eine Mitursächlichkeit genüge, sofern sie nicht völlig unbedeutend sei; teils wird hervorgehoben, es reiche die Feststellung, die aufzuhebende Entscheidung wäre ohne die Verletzung möglicherweise anders ausgefallen. Das Urteil beruhe auf der Konventionsverletzung, wenn die Kausalität nicht ausgeschlossen werden könne. Dies soll insbesondere bei Konventionsverletzungen durch Gestaltung des Verfahrens gelten.
Vgl. Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 73. Aufl. 2015, § 580 Rn. 27; Musielak/Voit, ZPO, 12. Aufl. 2015, § 580 Rn. 24; Zöller, ZPO, 30. Aufl. 2014, § 580 Rn. 31; Braun, NJW 2007, 1620 (1622).
Der Entscheidung des EGMR vom 19. Juli 2012 wird nur ein Verständnis von § 580 Nr. 8 ZPO gerecht, das die Ursächlichkeit des Konventionsverstoßes für das Urteil des Verwaltungsgerichts annimmt. Der Gerichtshof selbst geht davon aus, dass die Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Urteil vom 21. Februar 2006 zur Unbegründetheit der Klage keine selbstständig tragende Begründung, sondern ein obiter dictum darstellen.
EGMR, Urteil vom 19. Juli 2012 – 497/09 –, juris Rn. 64.
Dies stimmt auch mit dem verwaltungsprozessualen Vorrang der Zulässigkeit vor der Begründetheit überein, wonach die Frage der Zulässigkeit nicht mit der Begründung offen gelassen werden kann, dass die Klage unbegründet ist. Ausführungen zur Begründetheit können nach vom Gericht festgestellter Unzulässigkeit der Klage damit stets keine tragenden Erwägungen sein.
Diese Situation hatte zur Folge, dass auch das Oberverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht die ursprüngliche Klage „der Sache nach“ (also zur Begründetheit) nicht geprüft haben. Demgemäß legt der Gerichtshof zu Grunde, dass „die Verwaltungsgerichte“ sich geweigert haben, die ursprüngliche Klage der Sache nach zu prüfen.
Ebenda, Rn. 65 f.
Durch die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Februar 2006 wird der in der Abweisung als unzulässig liegende Konventionsverstoß beseitigt und die Verwaltungsgerichte erhalten Gelegenheit zu einer Prüfung in der Sache. Das wird dem Zweck des § 580 Nr. 8 ZPO gerecht.
B. Die ursprüngliche Klage, über die im Wege der Restitutionsklage erneut zu entscheiden ist, ist zulässig.
Der Antrag, festzustellen, dass der Bescheid des BfArM vom 16. Dezember 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2005 rechtswidrig gewesen ist und das BfArM verpflichtet gewesen ist, der verstorbenen Ehefrau des Klägers den Erwerb des beantragten Betäubungsmittels zum Zwecke des begleiteten Suizids zu erlauben, ist ein statthafter Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in doppelt analoger Anwendung. Ursprünglich ging es um eine Verpflichtungssituation, gerichtet auf Erteilung der Erlaubnis zum Erwerb des Betäubungsmittels gemäß § 3 BtMG (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, welche unmittelbar für die Erledigung eines Anfechtungsbegehrens nach Klageerhebung gilt, ist analog sowohl auf die Verpflichtungsklage als auch auf die Erledigung vor Klageerhebung anwendbar. Diese Situation ist hier gegeben. Das Verpflichtungsbegehren erledigte sich mit der Selbsttötung der Ehefrau des Klägers vor Klageerhebung, da an der Erlaubnis für den Erwerb des tödlichen Betäubungsmittels kein Interesse mehr bestand.
Für diese Fortsetzungsfeststellungsklage ist der Kläger klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Er kann geltend machen, in seinem aus Art. 8 EMRK folgenden Recht verletzt worden zu sein, indem gegenüber seiner verstorbenen Ehefrau die Erteilung der Erlaubnis abgelehnt worden ist. Dies ergibt sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, aus dem Urteil des EGMR vom 19. Juli 2012. Da die Konventionsverletzung, die der Gerichtshof festgestellt hat, gerade in der Ablehnung der Klagebefugnis im vorangegangenen Verwaltungsgerichtsprozess lag, ergibt sich hieraus zwingend die Annahme einer Klagebefugnis des Klägers bezogen auf das an sich nur seiner verstorbenen Ehefrau zustehende Fortsetzungsfeststellungsbegehren.
Die übrigen Voraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage, insbesondere das Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers, liegen vor, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat.
C. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist nicht begründet. Der Kläger ist allerdings aktivlegitimiert, den Fortsetzungsfeststellungs-Anspruch geltend zu machen (I.) Er hat jedoch keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, weil die ablehnenden Bescheide des BfArM vom 16. Dezember 2004 und 3. März 2005 rechtmäßig waren (II.).
I. Der Kläger ist für die Fortsetzungsfeststellungsklage aktivlegitimiert, d.h. er hat das materielle Recht, diese nachgehende Prüfung zu verlangen. Dies ist die spiegelbildliche Konsequenz auf der Ebene der Begründetheit der Klage zu den obigen Ausführungen in Bezug auf die Klagebefugnis des Klägers.
Unter Berücksichtigung der Entscheidung des EGMR vom 19. Juli 2012, an die der Senat sich gebunden sieht, ist die Fortsetzungsfeststellungsklage des Klägers begründet, wenn die ablehnenden Bescheide rechtswidrig waren und die Ehefrau des Klägers – unterstellt: zu ihren Lebzeiten – in ihren Rechten verletzten (Maßstab des § 113 Abs. 5 VwGO i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).
II. Die ablehnenden Bescheide des BfArM vom 16. Dezember 2004 und 3. März 2005 waren rechtmäßig. Die verstorbene Ehefrau des Klägers bedurfte für den Erwerb des beantragten Natrium-Pentobarbitals einer Erlaubnis des BfArM gemäß § 3 Abs. 1 BtMG (1.). Der Erteilung dieser Erlaubnis zum Erwerb von 15 g Natrium-Pentobarbital stand der zwingende Versagungsgrund gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG entgegen (2.). Sollte man dies anders sehen, war dem BfArM eine Ermessensentscheidung eröffnet; auch wenn das BfArM das ihm zustehende Ermessen nicht ausgeübt hat, sind die ablehnenden Bescheide rechtmäßig, weil das Ermessen zulasten der verstorbenen Ehefrau des Klägers auf Null reduziert war (3.).
1. Das Betäubungsmittelgesetz unterwirft alle in seinen Anlagen I bis III aufgeführten Stoffe und Zubereitungen als Betäubungsmittel (§ 1 Abs. 1 BtMG) seinem Kontrollregime. Es unterstellt den gesamten Verkehr mit Betäubungsmitteln in diesem Sinne durch § 3 BtMG einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Nicht der Erlaubnis nach § 3 BtMG bedürfen alle Fälle der in § 4 BtMG geregelten Ausnahmen von der Erlaubnispflicht, wodurch insbesondere die Abgabe durch Apotheken oder die Verabreichung durch Ärzte im Zusammenhang mit ärztlicher Behandlung von der Erlaubnispflicht ausgenommen sind. Insofern erfolgt die Kontrolle durch die ihrerseits staatlich kontrollierten Heilberufe der Apotheker oder Ärzte im Zusammenhang mit der ärztlichen Verschreibung und entsprechender Abgabe auf Verschreibung gemäß § 13 BtMG.
Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG bedarf einer Erlaubnis des BfArM, wer Betäubungsmittel anbauen, herstellen, mit ihnen Handel treiben, sie, ohne mit ihnen Handel zu treiben, einführen, ausführen, abgeben, veräußern, sonst in den Verkehr bringen oder erwerben will. Dies gilt für sämtliche dem Betäubungsmittelgesetz unterworfenen Betäubungsmittel. Versagungsgründe für diese Erlaubnis sind in § 5 BtMG geregelt.
Die Chemikalie Natrium-Pentobarbital besteht aus Natriumsalz und dem Stoff Pentobarbital; letzterer unterfällt der Anlage III zum BtMG. Die in Anlage III genannten Stoffe kommen für eine Verwendung als Arzneimittel in Betracht, werden deshalb vom Gesetzgeber als verkehrsfähig angesehen und sind verschreibungsfähig im Sinne von § 13 BtMG (Umkehrschluss aus § 13 Abs. 1 Satz 3 BtMG). Danach wäre ein Erwerb des Wirkstoffes Natrium-Pentobarbital durch ärztliche Verschreibung gemäß § 13 Abs. 1 BtMG i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 3 lit. a BtMG grundsätzlich möglich, jedoch verbieten die ärztlichen Berufsordnungen überwiegend den Ärzten die Verschreibung oder Anwendung von Natrium-Pentobarbital oder Stoffen ähnlicher Wirkungsweise zum Zwecke der Selbsttötung.
Vgl. Musterberufsordnung für die in Deutschland tätigen Ärztinnen und Ärzte (MBO-Ä 1997) in der Fassung des Beschlusses des 114. Deutschen Ärztetages 2011, § 16: „Beistand für Sterbende: Ärztinnen und Ärzte haben Sterbenden unter Wahrung ihrer Würde und unter Beachtung ihres Willens beizustehen. Es ist ihnen verboten, Patientinnen und Patienten auf deren Verlangen zu töten. Sie dürfen keine Hilfe zur Selbsttötung leisten.“; Nauck/ Ostgathe/ Radbruch, Hilfe beim Sterben – keine Hilfe zum Sterben, DtschÄrztebl. 2014, A 67 (68).
Dementsprechend hat sich die Ärzteschaft bisher mehrheitlich darauf geeinigt, dass eine Verschreibung einer tödlichen Dosis nicht den Regeln der Heilkunde sowie dem hippokratischen Eid entspricht. Aufgrund der Bezugnahme von § 13 Abs. 1 Satz 1, letzter Halbs. BtMG auf diese außerrechtlichen Regeln („medizinische Indikation“) dürfte eine Verabreichung oder Verschreibung einer tödlichen Dosis eines in Anlage III des BtMG enthaltenen Betäubungsmittels auch insofern nicht zulässig sein.
War der verstorbenen Ehefrau des Klägers mithin ein Erwerb von Natrium-Pentobarbital zum Zweck der Selbsttötung im Wege der ärztlichen Verschreibung oder Verabreichung nach § 13 BtMG faktisch verschlossen, so bedurfte sie für den von ihr begehrten Erwerb der Erlaubnis des BfArM gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG.
2. Der zwingende Versagungsgrund nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG steht der Erteilung der Erlaubnis entgegen.
Nach dieser Vorschrift ist die Erlaubnis nach § 3 BtMG zu versagen, wenn die Art und der Zweck des beantragten Verkehrs nicht mit dem Zweck dieses Gesetzes, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen, daneben aber den Missbrauch von Betäubungsmitteln oder die missbräuchliche Herstellung ausgenommener Zubereitungen sowie das Entstehen oder Erhalten einer Betäubungsmittelabhängigkeit soweit wie möglich auszuschließen, vereinbar ist.
Das von der Beklagten zu Grunde gelegte Verständnis dieses Versagungsgrundes, wonach eine Erlaubnis nach § 3 BtMG, die dem Zweck der Selbsttötung dient, hierdurch ausgeschlossen werde, trifft zu.
a) Dafür spricht schon der Wortlaut von § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG.
Der Versagungsgrund gebietet die Ablehnung einer Erlaubnis zum Verkehr mit Betäubungsmitteln, wenn die Erlaubnis mit dem Zweck des Betäubungsmittelgesetzes nicht vereinbar ist. Die Vorschrift selbst fasst den Zweck zusammen. Dass der beabsichtigte Ausschluss des Entstehens oder Erhaltens einer Betäubungsmittelabhängigkeit einer Erlaubnis zur Abgabe von Betäubungsmittel zum Zweck der Selbsttötung nicht entgegensteht, ist offensichtlich. Vom Wortlaut her könnte dieses unter den „Missbrauch von Betäubungsmitteln“ entfallen. Was jedoch ein „Missbrauch“ ist, lässt sich nur unter Kenntnis der Vorstellungen des Gesetzgebers oder des Betäubungsmittelgesetzes vom „richtigen Gebrauch“ ermitteln.
Auf diese Zwecke wird das Betäubungsmittelgesetz und damit der Versagungsgrund aber nicht beschränkt. Vorangestellt ist vielmehr der Zweck, die medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Die Verwendung des Verbs „sicherstellen“ könnte darauf hindeuten, dass es um die Sicherstellung der medizinischen Versorgung insgesamt geht – also um das „Große und Ganze“. Allerdings ist ein solches Verständnis nicht zwingend. Auch die Versorgung des Einzelnen, um dessen Behandlung es in der Medizin stets geht, muss sichergestellt und damit vom Betäubungsmittelgesetz bezweckt sein.
Das Adjektiv „medizinisch“ verweist auf den Fachbereich der „Medizin“ und damit auf die ärztliche Heilkunst. Das spricht dafür, einen nicht im Sinne der ärztlichen Heilkunst auf Heilung oder Linderung von pathologischen Zuständen gerichteten Gebrauch von Betäubungsmitteln auszuschließen.
b) Auch systematische Argumente sprechen dafür, § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG hier für einschlägig zu halten.
Zunächst ist die Regelung in § 3 Abs. 2 BtMG in den Blick zu nehmen. Danach kann das BfArM eine Erlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 BtMG für die in Anlage I bezeichneten (nicht verkehrsfähigen) Betäubungsmittel nur ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken erteilen. Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats kann ein öffentliches Interesse auch bestehen, wenn es im Einzelfall um die mit dem Zweck der Heilung oder Linderung erfolgende Behandlung eines Einzelnen mit nicht verkehrsfähigen und damit auch nicht verschreibungsfähigen Betäubungsmitteln, insbesondere Cannabis sativa, geht. Dabei legen die Gerichte zu Grunde, dass die „notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung“ i. S. v. § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG auch durch medizinische Versorgung eines Einzelnen erfüllt wird, und zudem „medizinische Versorgung“ der Einsatz von Betäubungsmitteln zu therapeutischen Zwecken – also zur Heilung oder Linderung – sei.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20. Januar 2000 – 2 BvR 2382/99 u.a. –, NJW 2000, 3126 f. = juris Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 19. Mai 2005 – 3 C 17/04 –, BVerwGE 123, 352 ff. = juris Rn. 17 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 2014 – 13 A 414/11 –, NWVBl. 2014, 378 ff. = juris Rn. 49 ff.
Hinzu tritt, dass der Begriff der medizinischen Versorgung auf die Versorgung mit Arzneimitteln hinweist. Unter den Arzneimittelbegriff gemäß § 2 AMG fallen nach der Rechtsprechung nur solche Mittel, die mit dem Ziel angewendet werden, die physiologischen Funktion erheblich und der Gesundheit zuträglich zu beeinflussen. Es kommt neben dieser objektiven Eignung zur Heilung oder Linderung auf den mit der Anwendung verfolgten Zweck an.
EuGH, Urteil vom 10. Juli 2014 – C-358/13 u.a. – (Alles rund um Hanf), NStZ 2014, 461 ff. = juris; BVerwG, Urteil vom 20. November 2014 – 3 C 27/13 –, PharmR 2015, 259 ff. = juris; OVG NRW, Urteile vom 10. Dezember 2014 – 13 A 1202/14 –, PharmR 2015, 305 ff. = juris, und vom 17. September 2013 – 13 A 1100/12 –, NVwZ 2013, 1553 ff. = juris Rn. 87 f.
Die im deutschen Strafrecht geltende Straffreiheit der Selbsttötung, einschließlich der Beihilfe hierzu, erfordert – unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Rechtsordnung – keine andere Auslegung. Die Straffreiheit der Selbsttötung einschließlich der hierzu geleisteten Beihilfe stellt keine positive Entscheidung des Staates zu Gunsten der Freiheit des Einzelnen dar, über die Art und den Zeitpunkt seines Todes in jeder Hinsicht frei zu entscheiden. Es wird allein der staatliche Strafanspruch zurückgenommen. Dem ist keine generelle Wertentscheidung des Gesetzgebers zu entnehmen, die es zugleich ausschlösse, § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG so auszulegen, dass dieser einer Erlaubnis zum Erwerb von Betäubungsmitteln zum Zweck der Selbsttötung entgegensteht. Vielmehr ergibt sich ein differenziertes Bild der Regelung der Selbsttötung in der Bundesrepublik Deutschland, welche innerhalb der zu den Mitgliedern des Europarats gehörenden Staaten weder zu den strikt auf Lebensschutz und Missbrauchsabwehr abstellenden konservativen Regelungen, noch zu den sehr weit gehend liberalisierten Regelungsmodellen gehört. Es ist dabei kein schlechthin ausgeschlossener Widerspruch, die Beihilfe zur Selbsttötung durch „jedermann“ straffrei zu stellen, zugleich aber die „staatliche Beihilfe“ durch Erteilung einer Erwerbserlaubnis für Betäubungsmittel in tödlicher Dosis zu versagen.
c) Die vom historischen Gesetzgeber verfolgten Zwecke des Betäubungsmittelgesetzes, sowie dessen objektiv zu ermittelnde Ziele sprechen ebenfalls für das von der Beklagten geforderte Verständnis von § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG. Zwar fehlt eine eindeutige Aussage des Gesetzgebers im Betäubungsmittelgesetz darüber, ob eine Abgabe von Betäubungsmitteln zum Zweck der Selbsttötung möglich sein soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass er diesen Fall nicht im Blick hatte. Allerdings ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass es ihm um den Gesundheitsschutz ging.
Die aktuell geltende Gesetzesfassung geht im Wesentlichen auf das Gesetz zur Neuordnung des Betäubungsmittelrechts vom 28. Juli 1981 (BGBl. I S. 681, 1187 – BtMG 1981) zurück. Dieses wiederum novellierte das Betäubungsmittelgesetz 1972 (BGBl. I S. 1). Hinter dem Betäubungsmittelgesetz 1972 stand der Zweck, der seit Ende der 1960er Jahre in der Bundesrepublik vorhandenen „Rauschgiftwelle“ entgegenzutreten, die als erhebliches Problem wahrgenommen wurde. Es ging darum, vom Einzelnen, den betroffenen Familien und der Gesellschaft die aus der Rauschgiftsucht und Drogenabhängigkeit folgenden gesundheitlichen und sozialen Probleme sowie die darauf bezogene Kriminalität abzuwehren. Dazu sollte aus dem früheren „Opiumgesetz“ „ein wirkungsvolleres Instrument zur Kontrolle des Verkehrs mit Rauschgiften und zur Bekämpfung der Rauschgiftsucht“ gemacht werden.
Vgl. BR-Drs. 665/70 vom 13. Januar 1971, Begründung zum Regierungsentwurf, S. 1 – 3, „Allgemeiner Teil“.
Nachdem sich dieses Gesetz als nicht ausreichend wirksam erwiesen hatte, erfolgte die Novellierung durch das Betäubungsmittelgesetz 1981, durch welches das Betäubungsmittelrecht im Wesentlichen seine jetzige Struktur erhielt. Die damit verfolgten Zwecke benennt der Regierungsentwurf vom 9. Januar 1980 ausdrücklich:
„1. dem Schutz der menschlichen Gesundheit zu dienen,
2. den Verkehr mit Betäubungsmitteln so zu regeln, dass
a) dessen Sicherheit und Kontrolle gewährleistet,
b) die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sichergestellt und
c) der Missbrauch von Betäubungsmitteln sowie das Entstehen oder Erhalten einer Betäubungsmittelabhängigkeit verhindert wird und
3. die Voraussetzungen für eine angemessene Ahndung auch der besonders gravierenden Rauschgiftdelikte zu schaffen, die nach Zahl und Schwere trotz der Verschärfung der Strafvorschriften durch die Novellierung im Jahre 1971 ständig zugenommen haben.“
BT-Drs. 8/3551 vom 9. Januar 1980, Begründung, A. Allgemeines, II. Ziel der Novellierung, S. 23 f.
Diesen Materialien lässt sich in ihrer Gesamtheit entnehmen, dass es dem Gesetzgeber konkret darum ging, die gesundheitsschädliche Rauschgift- und Drogensucht, speziell im Hinblick auf entstehende Abhängigkeit, und die entsprechende Kriminalität zu bekämpfen, die im Zusammenhang mit der sog. „Drogenwelle“ in den Fokus des Gesetzgebers getreten war. Auch jeglichen Konsum von Betäubungsmitteln mit dem Ziel von Genuss und/oder Rausch wollte der Gesetzgeber unterbinden, weil er darin den Beginn der schädlichen, zu Abhängigkeit und Gesundheitsschäden führenden Nutzung sah. Diese Verhaltensweisen sind es, die der Gesetzgeber mit dem Begriff „Missbrauch von Betäubungsmitteln“ meint. Dies verdeutlicht, dass eine Nutzung von Betäubungsmitteln zur freiverantwortlichen Selbsttötung kein „Missbrauch“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG ist. Zugleich wollte der Gesetzgeber den aus seiner Sicht sinnvollen und zulässigen Gebrauch von Betäubungsmitteln weiterhin ermöglichen und insofern die Versorgung der Bevölkerung mit Betäubungsmitteln ermöglichen.
Entscheidend für die Auslegung, dass „zur notwendigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung“ nicht eine Erlaubnis erteilt werden darf, die auf eine Nutzung von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung oder in anderweitig gesundheitsschädlicher Art und Weise gerichtet ist, ist der unter Ziff. 1 aufgeführte Gesetzeszweck, „dem Schutz der menschlichen Gesundheit zu dienen“. Dies spricht schon auf den ersten Blick für die Auffassung der Beklagten. Es ist der übergeordnete Zweck, der insgesamt hinter dem Betäubungsmittelgesetz steht. Der Schutz der Gesundheit des Einzelnen sowie in Bezug auf die gesamte Gesellschaft ist der Grund der Bekämpfung von Betäubungsmittel-Missbrauch und Drogenkriminalität. Dass eine Nutzung von Betäubungsmitteln zum Zweck der Selbsttötung – unabhängig von der ethisch-moralischen Bewertung des Suizids im Übrigen – nicht „der Gesundheit dient“, ist offensichtlich. Der Gesundheit dient vielmehr, was sie – positiv – durch Heilung oder Linderung fördert, bzw. dient nicht, was sie – negativ – verschlechtert. Dabei kommt es, wie schon die Formulierung in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG mit der Nennung von „Art und Zweck des beantragten Verkehrs“ nahelegt, sowohl auf die objektive Bewertung der Nutzung von Betäubungsmitteln als auch auf die subjektive Komponente an.
Den aufgeführten Gesetzesmaterialien lässt sich kein Hinweis entnehmen, dass der historische Gesetzgeber die Erlaubnis zum Erwerb von Betäubungsmitteln zum Zwecke der Selbsttötung im Blick hatte und in einer bestimmten Weise regeln wollte. Unter Berücksichtigung des Zwecks, dem Schutz der Gesundheit zu dienen, sind solche Konstellationen betäubungsmittelrechtlich zu bewerten, die der Gesetzgeber nicht konkret geregelt hat und die er insbesondere historisch bei der Regelung nicht vor Augen hatte. Bei zweckorientierter Auslegung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG ist eine Erlaubnis zum Erwerb eines Betäubungsmittels in tödlicher Dosis zu versagen, weil dies objektiv betrachtet tödlich wirkt und auch subjektiv dazu bestimmt ist, die Selbsttötung herbeizuführen.
Das Fehlen einer klaren Regelung im Betäubungsmittelgesetz spricht bei dieser Sachlage auch unter Berücksichtigung der vorhandenen Vorschriften, die sich der palliativ-medizinischen Nutzung von Betäubungsmitteln widmen (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 lit. f BtMG, § 13 Abs. 1 a BtMG), für die Auslegung, die eine Erlaubniserteilung zum Zweck der Selbsttötung ausschließt. Die genannten Vorschriften sind erst mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften vom 19. Oktober 2012 (BGBl. I S. 2192 ff.) in das Betäubungsmittelgesetz mit Wirkung vom 26. Oktober 2012 eingefügt worden. Nach den Gesetzesmaterialien dienten sie der Vereinfachung der palliativ-medizinischen Versorgung sowohl in entsprechenden Einrichtungen als auch bei ambulanter Versorgung, bei denen sowohl Ausnahmen von der Verschreibungspflicht gemäß § 13 BtMG als auch von dem Erfordernis einer Erlaubnis gemäß § 3 BtMG zugelassen wurden.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit (14. Ausschuss) vom 27. Juni 2012 zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 17/10156, A. Allgemeiner Teil, S. 83, B. Besonderer Teil, Zu Artikel 4, S. 91 f.
Dies lässt jedoch erkennen, dass zuvor die Nutzung von Betäubungsmitteln zur palliativ-medizinischen Versorgung auch schon im Wege der Verschreibung gemäß § 13 BtMG oder mit Erlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 BtMG möglich war. Da sich die palliativ-medizinische Versorgung im Grenzbereich zu der hier beantragten Erlaubnis zum Erwerb von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung bewegt, bedarf es der Abgrenzung. Diese wird, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt, ähnlich wie in anderen Bereichen der rechtlichen Regelung von Entscheidungen am Ende des Lebens danach vorgenommen, ob die Gabe von Betäubungsmitteln subjektiv dazu dient, palliativ zu wirken (also Symptome oder Leiden lindernd), und dabei die Herbeiführung oder Beschleunigung des Todeseintritts lediglich in Kauf genommen wird (Hilfe beim Sterben), oder ob die Betäubungsmittelgabe der Absicht nach unmittelbar darauf gerichtet ist, den Todeseintritt herbeizuführen (Hilfe zum Sterben). Diese Abgrenzung folgt letztlich aus der Betonung des Zweckes der Gabe von Betäubungsmitteln in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG. Objektiv sind die Sachverhalte teilweise vergleichbar, die im Vordergrund stehende Absicht macht jedoch den Unterschied aus.
In dieser Situation, in der der Gesetzgeber im Betäubungsmittelgesetz Änderungen in Bezug auf die palliativ-medizinische Versorgung mit Betäubungsmitteln vornahm und Vereinfachungen schaffte, hätte es für den Gesetzgeber nahe gelegen, die im Jahr 2012 – schon in Bezug auf dieses Verfahren und auch ansonsten wegen der gesamtgesellschaftlich laufenden ethischen Grundlagen-Diskussion über Fragen der Sterbehilfe und von Entscheidungen am Lebensende – bekannte Problematik der Abgabe von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung einer klaren Regelung in § 13 BtMG oder § 4 BtMG zuzuführen. Das Unterbleiben einer solchen Regelung zu Gunsten einer Freigabe von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung spricht dafür, dass der Gesetzgeber die Auslegung von § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG durch das BfArM im Verfahren gegenüber der verstorbenen Ehefrau des Klägers – bestätigt im obiter dictum des Verwaltungsgerichts Köln im Urteil vom 21. Februar 2006 – 7 K 2040/05 – nicht ausdrücklich ändern wollte und dies somit seinem Willen entsprach.
Unter Berücksichtigung dieser herausgearbeiteten Zwecke wird deutlich, dass der zwingende Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG nur derjenigen Erlaubnis entgegensteht, die auf einen Betäubungsmittelverkehr gerichtet ist, der nach Art und Zweck dem Schutz der Gesundheit (und des Lebens) der Bevölkerung zuwiderläuft, sich also für die Gesundheit schädlich auswirkt. Eine positive Förderung der Gesundheit, wie der Arzneimittelbegriff gemäß § 2 AMG sie voraussetzt, ist hier nicht erforderlich bzw. deren Fehlen begründet nicht den Versagungsgrund gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG.
Weitergehend Weber, BtMG, § 5 Rn. 39 („Betäubungsmittel dient diesem Zweck, wenn es wegen seiner pharmakologischen Wirkung zur Heilung oder Linderung von Krankheiten als Arzneimittel angewandt wird.“).
d) Die Berücksichtigung der Grundrechte des Grundgesetzes sowie der in der EMRK niedergelegten Rechte und Freiheiten steht einer solchen Auslegung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG, die eine Abgabe von Betäubungsmitteln zum Zweck der Selbsttötung grundsätzlich ausschließt, nicht entgegen. Es ist keine vom zuvor gefundenen Ergebnis abweichende grundrechtskonforme bzw. EMRK-konforme Auslegung geboten.
Eine solche grundrechtskonforme bzw. menschenrechtskonforme Auslegung ist nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Dies wäre der Fall, wenn der eindeutige Wortlaut einer solchen Auslegung entgegenstünde, weil dies die Wortlautgrenze überschreiten würde. Kritisch wäre dies auch, wenn eindeutig erkennbar wäre, dass der Gesetzgeber mit § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG die Absicht verfolgte, eine Erlaubnis zum Erwerb von Betäubungsmitteln zum Zweck der Selbsttötung kategorisch auszuschließen. Eine solche klar erkennbare Absicht des Gesetzgebers ist nicht ersichtlich, da die vorstehende Auslegung nicht auf der Hand liegt. Jedoch fordern Grundrechte des Grundgesetzes und die Rechte und Freiheiten aus der EMRK keine abweichende Auslegung.
Zugleich ist hervorzuheben, dass es nicht um eine Auslegung im Hinblick auf die Grund- bzw. Menschenrechte der verstorbenen Ehefrau des Klägers geht. Deren unmittelbare Geltendmachung ist ihm nach deutschem Recht verwehrt und auch nach der Rechtsprechung des EGMR nicht möglich.
EGMR, Urteil vom 19. Juli 2012 – Nr. 497/09 –, (Koch gegen BRD), NJW 2013, 2953 ff. = juris Rn. 77 ff.
Es handelt sich lediglich um die generell-abstrakte Auslegung anhand der Grund- und Menschenrechte von Personen in einer ähnlichen Situation wie der der verstorbenen Ehefrau des Klägers bzw. allgemein von Personen mit dem Wunsch zur Selbsttötung.
Aus dem Recht auf Leben gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 2 EMRK folgt nicht umgekehrt ein „Recht zur Selbsttötung“, einschließlich der Bestimmung des Zeitpunktes sowie der Umstände des Todes. Weder das Abwehrrecht des Individuums gegen den Staat noch die Ansprüche gegen den Staat begründende Schutzpflicht des Staates für Leben und Gesundheit seiner Bürger aus diesen Vorschriften fordern die Möglichkeit einer Erlaubnis zum Erwerb von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung.
Vgl. EGMR, Urteil vom 29. April 2002 – Nr. 2346/02 – (Pretty gegen Vereinigtes Königreich), NJW 2002, 2851 (2852) = juris.
Nach der Europäischen Menschenrechtskonvention ist das Selbstbestimmungsrecht über den Zeitpunkt und die Umstände des eigenen Todes in Art. 8 Abs. 1 EMRK angelegt. Danach hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz. Dieses Recht kann unter den Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 2 EMRK eingeschränkt werden. Demgemäß darf eine Behörde in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Art. 8 EMRK umfasst auch das Recht eines Menschen, zu entscheiden, in welcher Weise und zu welcher Zeit sein Leben enden soll, vorausgesetzt, dass er in der Lage ist, seinen eigenen Willen frei zu äußern und dementsprechend zu handeln. Diese Grundsätze sind in den Entscheidungen des EGMR, welche u.a. in diesem Verfahren benannt worden sind, im Einzelnen herausgearbeitet worden.
Vgl. EGMR, Urteil vom 29. April 2002 – Nr. 2346/02 –, (Pretty gegen Vereinigtes Königreich), NJW 2002, 2851 ff.; Urteil vom 20. Januar 2011 – Nr. 31322/07 – (Haas gegen Schweiz), NJW 2011, 3773 ff.; Urteil vom 19. Juli 2012 – Nr. 497/09 –, (Koch gegen BRD), NJW 2013, 2953 ff. = juris; Urteil vom 14. Mai 2013 – Nr. 67810/10 – (Gross gegen Schweiz), Rn. 58 ff.
Trifft der Gesetzgeber eine Regelung, die das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen über Zeitpunkt und Umstände seines Todes betrifft, kann diese unter Berücksichtigung des weiten Ermessensspielraums des Gesetzgebers mit Art. 8 EMRK übereinstimmen und auch dem Grundgesetz entsprechen, wenn die Grenzen des Spielraums des Gesetzgebers eingehalten sind. Der EGMR hat in der Entscheidung vom 19. Juli 2012 im vorliegenden Verfahren, die eine Verletzung der Verfahrensrechte des Klägers aus Art. 8 EMRK feststellt und Ausführungen zum materiellen Schutzbereich der Vorschrift macht, keine Entscheidung über den materiellen Inhalt des Art. 8 EMRK in Bezug auf die vorliegende Fallkonstellation getroffen, sondern diese Entscheidung nach dem Grundsatz der Subsidiarität zunächst den nationalen Gerichten zugewiesen. Dabei hat der EGMR betont, dass dieses Ermessen insbesondere deshalb sehr weit ist, weil unter den Konventionsstaaten in keiner Weise Konsens über den Umgang mit Entscheidungen am Ende des Lebens herrscht.
Vgl. EGMR, Urteil vom 19. Juli 2012, a. a. O., juris Rn. 68 ff.
In der vorliegenden Konstellation geht es allerdings nicht um den Gehalt des Art. 8 EMRK als Abwehrrecht gegenüber dem Staat, sondern um die hieraus abzuleitenden positiven Pflichten des Staates. Der EGMR entnimmt Art. 8 Abs. 1 EMRK den Maßstab zur Prüfung im Hinblick auf positive Pflichten des Staates, notwendige Maßnahmen zu treffen, die Menschen mit Suizidabsicht eine würdige Selbsttötung ermöglichen. Dabei müssen die betroffenen Interessen abgewogen werden, weil der Staat einen erheblichen Ermessensspielraum hat. Hierbei ist die Konvention als Ganzes zu lesen und muss bei der Prüfung, ob Art. 8 EMRK verletzt ist, auch die Schutzpflicht aus Art. 2 EMRK herangezogen werden. Aus Art. 2 EMRK folgt nämlich die staatliche Pflicht, das Leben verwundbarer Personen zu schützen, sogar gegen Handlungen, mit denen sie selbst ihr eigenes Leben bedrohen. Hieraus kann die staatliche Pflicht folgen, eine Person an einer Selbsttötung zu hindern, wenn sie die Entscheidung dazu nicht frei und in Kenntnis aller Umstände getroffen hat.
Vgl. EGMR, Urteil vom 20. Januar 2011 – Nr. 31322/07 – (Haas gegen Schweiz), NJW 2011, 3773 (3174), Rn. 53 f.
Der nationale Gesetzgeber hat in Deutschland in Ausübung seiner Schutzpflicht für Leben und Gesundheit der Bevölkerung in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG nach den obigen Ausführungen die Entscheidung getroffen, dass niemand Betäubungsmittel in tödlicher Dosis zum Zweck der Selbsttötung erhalten soll. Dies dient dem Schutz von Menschen in vulnerabler Position und Verfassung gegenüber ihren Entscheidungen, die sie möglicherweise voreilig, in einem Zustand mangelnder Einsichtsfähigkeit oder nicht freiverantwortlich gegenüber erheblichen äußeren Einflüssen treffen, sowie gegenüber Missbrauch durch dritte Personen. Letztlich dient dies – abstrakter – dem Schutz der Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit und der Verhütung von Straftaten.
Vgl. EGMR, Urteil vom 20. Januar 2011 – Nr. 31322/07 – (Haas gegen Schweiz), NJW 2011, 3773 (3174), Rn. 56, 58.
Nach diesen Maßstäben lässt sich nicht feststellen, dass der nationale Gesetzgeber mit § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG seinen Spielraum bei der Abwägung zwischen dem Selbstbestimmungsrecht von Menschen mit Selbsttötungsabsicht einerseits und der Schutzpflicht für Leben und Gesundheit andererseits überschritten hat. Zum einen ist ein ausnahmsloses Verbot der Abgabe von Betäubungsmitteln zur Selbsttötung besser geeignet, Missbrauch zu verhindern. Zum anderen bliebe in dem Fall, dass man § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG keinen Versagungsgrund für eine Erlaubnis in Bezug auf Betäubungsmittel zum Zweck der Selbsttötung entnähme, eine Entscheidung des BfArM nach Ermessen über die Erteilung der Erlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 BtMG zu treffen. Für diese Erlaubnis in diesem speziellen Fall existieren derzeit keine ins Einzelne gehenden Regeln, die das Verfahren der Erlaubniserteilung, die dabei inhaltlich zu berücksichtigenden Kriterien sowie einen möglichen (gerichtlichen) Rechtsschutz besonders regeln. Die dadurch bestehende Rechtsunsicherheit führt zu Schwierigkeiten, die auch rechtliche Bedeutung haben. Der EGMR hat im Fall Gross gegen Schweiz eine Verletzung von Art. 8 EMRK nämlich deshalb festgestellt, weil das liberale Schweizer System in Bezug auf Sterbehilfe und assistierte Selbsttötung (einschließlich Abgabe von Natrium-Pentobarbital) keine hinreichenden Regelungen für den Selbsttötungswunsch einer Person ohne schwerwiegende Erkrankung bereithielt.
Vgl. EGMR, Urteil vom 14. Mai 2013 – Nr. 67810/10 –, Rn. 65 ff. (nicht endgültig, vgl. Urteil der Großen Kammer vom 30. September 2014 in derselben Rechtssache).
In Anbetracht dessen ist der Gesetzgeber aufgerufen, für den Fall, dass er eine Liberalisierung auch im Betäubungsmittelrecht zu Fragen des assistierten Suizids anstrebt, selbst tätig zu werden. Dies soll nicht gerichtlichen Entscheidungen sowie dem Ermessen der Verwaltung überlassen werden (dazu unten).
Der Menschenwürde gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG von Menschen mit Selbsttötungsabsicht, welche als abstraktes Prinzip ohne nähere Normierung zugleich hinter allen Rechten und Freiheiten nach der EMRK steht, lässt sich nichts Weitergehendes entnehmen. Der Gehalt der Menschenwürdegarantie in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG wird auf der Ebene der deutschen Verfassung durch die speziellen Gewährleistungen in den Grundrechten konkretisiert. Die Menschenwürde gewinnt ihre Bedeutung durch den Schutz des von ihr umfassten Mindestbestandes, welcher der Unabänderlichkeitsgarantie gemäß Art. 79 Abs. 3 GG unterworfen ist. Ansonsten gilt, dass eine verhältnismäßige und auch ansonsten verfassungsmäßige Einschränkung eines Grundrechts durch den Gesetzgeber die Menschenwürde regelmäßig nicht antastet. Eine gesetzliche Regelung in einem Mitgliedstaat des Europarats in Bezug auf das Selbstbestimmungsrecht am Ende des Lebens gemäß Art. 8 EMRK, die mit dieser Gewährleistung vereinbar und insbesondere verhältnismäßig ist, konkretisiert den Schutzgehalt der Menschenwürdegarantie regelmäßig ebenfalls in zulässiger Weise.
So liegt der Fall auch hier. Durch den zwingenden Versagungsgrund in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG werden Menschen mit Selbsttötungsabsicht, die auf dieser Grundlage kein Natrium-Pentobarbital oder ein anderes Betäubungsmittel in tödlicher Dosis erhalten können, nicht in ihrer Menschenwürde verletzt. Sie werden dadurch nicht zu einem bloßen Objekt staatlichen Handelns, zu einer „vertretbaren Größe“ degradiert.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Juli 1969 – 1 BvL 19/63 –, BVerfGE 27, 1 (6), vom 17. Januar 1979 – 1 BvR 241/77 –, BVerfGE 50, 166 (175), und vom 20. Oktober 1992 – 1 BvR 698/89 –, BVerfGE 87, 209 (228).
Die Regelung dient dem Schutz vulnerabler Personen, bei denen eine freiverantwortliche Entscheidung über die Selbsttötung nicht vorliegt bzw. fraglich ist, sowie der Abwehr von Missbrauch. Damit dient die Regelung zugleich dem Schutz der Menschenwürde der von diesen Gefahrenlagen betroffenen Personen. Menschen, die sich in einer Situation befinden, die derjenigen der verstorbenen Ehefrau des Klägers ähnelt, verfügen dabei weiterhin über ihre Personalität begründende Handlungsalternativen, teils im Bereich der Selbsttötung, teilweise durch Möglichkeiten im Bereich der Palliativmedizin, nicht zuletzt aber, soweit sie auf lebenserhaltende medizinische Maßnahmen angewiesen sind, in Gestalt der „Therapiezieländerung“ bzw. einem Behandlungsabbruch im Bereich der medizinischen Versorgung, welche nach der strafrechtlichen Rechtsprechung nicht strafbar sind. Im Übrigen wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu im Urteil vom 21. Februar 2006 – 7 K 2040/05 – Bezug genommen (S. 15 – 17 des UA).
3. Wenn man trotz allem davon ausgeht, dass der zwingende Versagungsgrund gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG – und auch ein sonstiger in § 5 BtMG niedergelegter Versagungsgrund – nicht vorliegt, so sind die ablehnenden Bescheide des BfArM vom 16. Dezember 2004 und vom 3. März 2005 gleichwohl rechtmäßig. Zwar hatte das BfArM dann Ermessen auszuüben, was bisher nicht erfolgt ist (a). Jedoch ist dieser Ermessensausfall unschädlich, weil eine Ermessensreduzierung auf Null in Bezug auf eine Ablehnung der Erlaubnis vorliegt (b).
a) Das BfArM hat die nach § 3 Abs. 1 BtMG erforderliche Entscheidung nach Ermessen über den Erlaubnisantrag der verstorbenen Ehefrau des Klägers nicht getroffen.
Der Wortlaut von § 3 Abs. 1 BtMG ist zu der Frage, ob die Erlaubnis als gebundene Entscheidung oder nach Ermessen zu erteilen ist, nicht eindeutig, da dort nur geregelt ist, dass jemand „einer Erlaubnis bedarf“; ob diese nach Ermessen („kann“) oder aufgrund gebundener Entscheidung („ist zu erteilen“ oder „wird erteilt“) vergeben wird, ist dort nicht geregelt. Im Umkehrschluss aus § 3 Abs. 2 BtMG, wo Ermessen für diese Erlaubnis erkennbar angeordnet wird („kann erteilen“), könnte man für § 3 Abs. 1 BtMG folgern, dass es um eine gebundene Entscheidung geht, die nur bei Vorliegen von Versagungsgründen gemäß § 5 BtMG abgelehnt werden kann und ansonsten zu erteilen ist.
So Weber, BtMG, 4. Aufl. 2013, § 3 Rn. 80.
Dagegen spricht bereits der Umstand, dass in § 5 Abs. 2 BtMG Versagungsgründe geregelt sind, bei deren Vorliegen die Erlaubnis – anders als bei den zwingenden Versagungsgründen gemäß § 5 Abs. 1 BtMG („ist“) – versagt werden „kann“. Steht die Versagung eines begünstigenden Verwaltungsakts für geregelte Konstellationen aber im Ermessen, so kann es sich insgesamt nicht mehr um eine gebundene Entscheidung handeln.
Zudem ist kein Grund dafür ersichtlich, warum insofern zwischen den Erlaubnissen nach § 3 Abs. 1 und Abs. 2 BtMG differenziert werden sollte. Zwar betrifft die Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG die in Anlage I aufgeführten weder verkehrsfähigen noch verschreibungsfähigen Betäubungsmittel, die strengerer staatlicher Kontrolle bedürfen. Hierfür sind jedoch die das Ermessen leitenden Merkmale „nur ausnahmsweise“ sowie „zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken“ ausreichend. Dies ermöglicht dem BfArM eine restriktive und auf Ausnahmen beschränkte Ausübung des Ermessens, welche die Entscheidung des Gesetzgebers durch die Aufnahme von Stoffen in Anlage I ausreichend berücksichtigt und strenge Kontrolle ermöglicht.
Die aus diesen Erwägungen folgende Auslegung von § 3 Abs. 1 BtMG, wonach diese Erlaubnis nach Ermessen unter Berücksichtigung der zwingenden Versagungsgründe in § 5 Abs. 1 BtMG sowie der nach Ermessen zu berücksichtigenden Versagungsgründe in § 5 Abs. 2 BtMG erteilt werden kann,
ebenso Körner/Patzak/Volkmer, BtMG, 7. Aufl. 2012, § 3 Rn. 24,
setzt hier die (hilfsweise) Annahme voraus, dass aus § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG kein zwingendes Verbot der Abgabe von Betäubungsmitteln für eine Selbsttötung entnommen werden kann. Wird die Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 BtMG nach Ermessen erteilt, so verbleibt Raum für die vollständige Berücksichtigung der verschiedenen Zielsetzungen, denen das System der Präventivkontrolle nach dem Betäubungsmittelgesetz dient und des Gesundheits- und Lebensschutzes, der hinter allem steht.
b) Bei eröffnetem Ermessen des BfArM über die Erteilung der Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 BtMG hatte die verstorbene Ehefrau des Klägers keinen Anspruch auf die Erlaubnis. Eine bei Ermessensentscheidungen ausnahmsweise zur Verdichtung zu einem Anspruch führende Ermessensreduzierung auf Null lässt sich nicht feststellen (aa). Vielmehr ist das Ermessen des BfArM in der Weise auf Null reduziert, dass allein die Ablehnung rechtmäßig wäre. Aus diesem Grund ist die fehlende Ermessensausübung unbeachtlich (bb).
aa) Eine Ermessensreduzierung zugunsten des Antragstellers liegt regelmäßig nur dann vor, wenn keine Gesichtspunkte erkennbar oder denkbar sind, die gegen die Erteilung einer beantragten, im Ermessen stehenden Begünstigung sprechen bzw. nur äußerst gering zu gewichtende Umstände dagegen sprechen, die durch überragend für die Begünstigung sprechende Umstände offensichtlich überwogen werden. Dabei kann sich eine solche Reduzierung aus der Ermessensnorm selbst, dem von der Norm eingeräumten Ermessensrahmen, ihrem Zweck, den im Einzelfall gefährdeten Rechtsgütern, dem Maß der Beeinträchtigung der Rechtsgüter, einer Konkurrenz mit anderen Handlungspflichten der Verwaltung, einer besonderen Verantwortung der Verwaltung und/oder des Betroffenen, dem Vergleich mit anderen Fällen, der Rechtssicherheit und der Bedeutung höherrangigen Rechts ergeben.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 128 ff. m. w. N.
Eine solche Ausnahmesituation ist ausgehend von den obigen Erwägungen zum Gehalt der Grundrechte nach dem Grundgesetz sowie der Menschenrechte nach der EMRK nicht erkennbar. Es drängt sich nicht auf, dass offensichtlich der verstorbenen Ehefrau des Klägers eine Erlaubnis zum Erwerb von Natrium-Pentobarbital für die Selbsttötung zu erteilen war und jede andere Entscheidung rechtswidrig gewesen wäre.
Aus diesem Grund kann nicht, wie zusätzlich vom Kläger beantragt, festgestellt werden, dass das BfArM gegenüber seiner verstorbenen Ehefrau verpflichtet war, die Erlaubnis für den Erwerb von 15 g Natrium-Pentobarbital zu erteilen, nicht in Betracht.
bb) Auch eine Feststellung, dass das BfArM zur Neubescheidung verpflichtet war, scheidet aus. Bei nicht erledigten Verpflichtungsklagen auf der Grundlage einer Anspruchsnorm, die Ermessen einräumt, führt dies im Erfolgsfall gemäß
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu einem Bescheidungsurteil. Erledigt sich eine solche Bescheidungsklage, ist zwar ein Urteilsausspruch zulässig, der neben der Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides feststellt, dass der beklagte Hoheitsträger im Zeitpunkt der Erledigung zu einer Neubescheidung verpflichtet war. Tatsächliche Neubescheidung kann jedoch nach Erledigung regelmäßig nicht mehr verlangt werden. Insofern wäre die Feststellung, dass die ablehnenden Bescheide des BfArM gegenüber der verstorbenen Ehefrau des Klägers rechtswidrig waren, ausreichend.
Hierfür ist jedoch kein Raum. Für den Fall, dass man entgegen der oben 2. gefundenen Ergebnisse davon ausgeht, dass der zwingende Versagungsgrund gemäß § 5 Abs. 1 BtMG nicht vorliegt, ist das Ermessen des BfArM gemäß § 3 Abs. 1 BtMG auf Null zulasten des Klägers bzw. seiner verstorbenen Ehefrau in der Weise reduziert, dass nur die Ablehnung des Antrags als einzig rechtmäßige Entscheidung in Betracht kam. In einem solchen Fall ist die Entscheidung der Verwaltung rechtmäßig, auch wenn diese ihr Ermessen nicht ausgeübt hat.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 114 Rn. 136.
Jede Ermessensausübung hat zuvörderst den Zweck des Gesetzes zu berücksichtigen. Der Zweck der Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 BtMG i. V. m. den zwingenden Versagungsgründen – besonders § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG – lässt sich der letztgenannten Vorschrift deutlich entnehmen. Nach den obigen Ausführungen steht hinter dem gesamten System der Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs der Zweck, dem Schutz der Gesundheit der Menschen zu dienen. Eine Erlaubnis zum Erwerb von Natrium-Pentobarbital zum Zweck der Selbsttötung läuft diesem Zweck zuwider. Soweit daran Zweifel bleiben, ist es weder Sache der Verwaltung noch der Gerichte, diese weit reichende Entscheidung zu treffen. Hierzu berufen ist im System der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG allein der demokratisch legitimierte Gesetzgeber. Würde man insofern die Möglichkeit einer freien Ermessensentscheidung gemäß § 3 Abs. 1 BtMG mit der Möglichkeit einer Erlaubnis im Sinne des Klägers einräumen, so läge es bei (dem Sachbearbeiter) einer Behörde, die sachgerechten Kriterien für eine solche Entscheidung zu entwickeln (z. B. geistige und seelische Gesundheit des Antragstellers, das Vorliegen einer freien Entscheidung für eine beabsichtigte Selbsttötung, die Art der vorliegenden Erkrankung oder Schädigung des Betroffenen sowie die Verfügbarkeit von alternativen Methoden der Selbsttötung und den aus diesen folgenden Nachteilen für den Suizidenten oder Dritte) und auf den jeweiligen Einzelfall in einem bisher in keiner Weise näher geregelten Verfahren anzuwenden. Die Gefahr zufälliger Entscheidungen, die vom Vorverständnis des individuellen Bearbeiters oder von sonstigen Unwägbarkeiten abhängen können, liegt auf der Hand. Ebenfalls ist es im Fall der Anfechtung einer solchen Entscheidung nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, diese Kriterien oder notwendige prozedurale Vorkehrungen zu entwickeln. Es obliegt dem Gesetzgeber – insbesondere in dem derzeit laufenden demokratischen Prozess der Meinungsbildung über die Grundlagen für Entscheidungen am Ende des Lebens – die notwendigen Grundsatz-Entscheidungen zu treffen. Deshalb ist bis zu einer klärenden Entscheidung des Gesetzgebers ein etwaig eröffnetes Ermessen nach § 3 Abs. 1 BtMG zulasten eines Antragstellers, der ein Betäubungsmittel in tödlicher Dosis zur Selbsttötung erhalten möchte, im Sinne der Ablehnung auf Null reduziert.
D. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 153 VwGO
§ 3 BtMG
§ 4 BtMG
§ 13 BtMG
§ 5 BtMG
§ 13 BtMG
§ 3 BtMG
§ 2 AMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG
§ 90 Abs. 1 BVerfGG
§ 580 Nr. 8 ZPO
§ 580 Nr. 8 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG
§ 580 Nr. 8 ZPO
§ 584 Abs. 1 ZPO
§ 586 Absatz 1 ZPO
§ 580 Nr. 8 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 3 Abs. 1 BtMG
§ 1 Abs. 1 BtMG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG
§ 13 Abs. 1 Satz 3 BtMG
§ 13 Abs. 1 BtMG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 lit. a BtMG
§ 3 Abs. 2 BtMG
§ 3 Abs. 1 BtMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 lit. f BtMG
§ 13 Abs. 1 a BtMG
§ 3 Abs. 1 BtMG
§ 5 Abs. 2 BtMG
§ 5 Abs. 1 BtMG
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 BtMG
§ 5 Abs. 1 BtMG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 1 BtMG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 6 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 79 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2007, 1620
NJW 2000, 3126
BVerwGE 123, 352
NStZ 2014, 461
NVwZ 2013, 1553
NJW 2013, 2953
NJW 2002, 2851
NJW 2011, 3773
BVerfGE 27, 1
BVerfGE 50, 166
BVerfGE 87, 209
7 K 2040/05
13 A 1504/06
1 BvR 1832/07
7 K 2040/05
7 K 254/13
13 A 1504/06
2 BvR 2382/99
3 C 17/04
13 A 414/11
3 C 27/13
13 A 1202/14
13 A 1100/12
1 BvL 19/63
1 BvR 241/77
1 BvR 698/89