Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-01-25, Aktenzeichen 5 LB 166/10

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass ihr die Gewährung freier Heilfürsorge zustehe.
Die 19 … geborene Klägerin wurde am 5. April 199 unter Ernennung zur Polizeimeister-Anwärterin in das Beamtenverhältnis auf Widerruf des mittleren Polizeivollzugsdienstes eingestellt. Mit Wirkung vom 5. April 199 wurde die Klägerin unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Probe zur Polizeimeisterin z.A. ernannt. Die Probezeit der Klägerin wurde mehrfach verlängert.
Mit Bescheid vom 12. Februar 200... stellte die Bezirksregierung E. die Nichtbewährung der Klägerin in ihrer Probezeit fest, weil die Klägerin nach den Ergebnissen einer medizinischen Untersuchung durch den Medizinischen Dienst der Polizei den besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeiexekutivdienstes nicht genüge. Gleichzeitig wurde der Klägerin die Gelegenheit zum Laufbahnwechsel in den mittleren allgemeinen Verwaltungsdienst eingeräumt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 13. Februar 200... wies die Bezirksregierung E. zudem einen Widerspruch der Klägerin gegen die Verlängerung ihrer Probezeit zurück. Hiergegen erhob die Klägerin am 23. März 2004 Klage vor dem Verwaltungsgericht (2 A 1393/04) und begehrte die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Polizeivollzugsdienst.
Mit Verfügung vom 13. Juli 200... versetzte die Beklagte die Klägerin nach ihrer gleichzeitig erfolgten Ernennung zur Polizeihauptsekretärin in die Laufbahn des mittleren Polizeiverwaltungsdienstes und versetzte sie mit Wirkung vom 1. August 200… an das Bildungsinstitut der Polizei in Niedersachsen.
Das Klageverfahren 2 A 1393/04 wurde durch einen gerichtlichen Vergleich beendet, dem die Beteiligten am 29. August 2006 bzw. am 11. September 2006 zustimmten. Die Klägerin erklärte sich in dem Vergleich bereit, sich einer erneuten umfassenden polizeiärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Für den Fall, dass der Polizeiarzt keine Bedenken gegen eine Polizeidiensttauglichkeit und Polizeidienstfähigkeit der Klägerin äußere, verpflichtete sich die Beklagte, die Klägerin in die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes zu übernehmen.
Nach erneuter amtsärztlicher Überprüfung und Untersuchung stellte der polizeiärztliche Dienst mit Gutachten vom 15. August 200... die Polizeidiensttauglichkeit und Polizeidienstfähigkeit der Klägerin fest. Die Klägerin wurde daraufhin am 5. September 200... zur Polizeiobermeisterin ernannt. Seitdem gehört die Klägerin wieder der Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes an. Mit Wirkung vom 6. September 200... wurde ihr die Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit verliehen.
Mit Schreiben vom 14. November 2006 machte die Klägerin gegenüber der Beklagten geltend, sie habe einen Anspruch auf Gewährung freier Heilfürsorge nach § 224 Niedersächsisches Beamtengesetz (NBG) a.F.
Mit Schreiben vom 21. November 2006 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass die Voraussetzungen für die Gewährung freie Heilfürsorge nicht vorlägen, weil die Klägerin nicht seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Dienst des Landes Niedersachsen als Vollzugsbeamtin tätig gewesen sei. Denn sie habe auf Grund des Wechsels in den Verwaltungsdienst den Vollzugsdienst unterbrochen und damit den Anspruch auf freie Heilfürsorge verloren. Das Schreiben war nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.
Die Klägerin hat am 21. November 2007 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, der Wortlaut des § 224 Abs. 2 NBG a.F. setze nur einen ununterbrochenen "Dienst des Landes …" und nicht einen ununterbrochenen "Polizeivollzugsdienst des Landes …" voraus. Sie habe sich seit dem 5. April 1994 im Beamtenverhältnis auf Widerruf befunden und sei auf Grund einer fehlerhaften ärztlichen Beurteilung zu einem Laufbahnwechsel in den Polizeiverwaltungsdienst gezwungen worden. Sie habe dem gerichtlichen Vergleich allein aus Gründen der Zweckmäßigkeit und in der sicheren Überzeugung zugestimmt, mit dem früheren Besitzstand in den Polizeivollzugsdienst übernommen zu werden.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Änderung ihres Bescheides vom 21. November 200... zu verurteilen, ihr freie Heilfürsorge zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, die medizinische Untersuchung vom 20. März 2003 habe ergeben, dass die Klägerin den besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht genügt habe. Um die Klägerin auf Grund der damit vorliegenden fehlenden gesundheitlichen Eignung und der daraus resultierenden Nichtbewährung in der Probezeit nicht entlassen zu müssen, sei die Durchführung eines entsprechenden Laufbahnwechsels in den Polizeiverwaltungsdienst eingeleitet worden. Der Laufbahnwechsel sei rechtmäßig gewesen und als Entgegenkommen der Behörde zu sehen. Dies gelte auch für die Zustimmung zu dem gerichtlichen Vergleichsvorschlag.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25. Februar 2009 abgewiesen, weil die Klägerin keinen Anspruch auf freie Heilfürsorge habe. Bei der Klägerin handele es sich nicht um eine Polizeivollzugsbeamtin, die seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Dienst des Landes Niedersachsen stehe. § 224 Abs. 2 NBG a.F. meine nur Beamte, die seit dem in der Vorschrift bezeichneten Zeitpunkt ohne Unterbrechung im Polizeivollzugsdienst des Landes Niedersachsen stünden. Würde man der Auffassung der Klägerin folgen, dass es nicht auf einen ununterbrochenen Polizeivollzugsdienst ankomme, könne dies zu der offensichtlich von dem Gesetzgeber nicht gewollten Konstellation führen, dass ein Verwaltungsbeamter, der bereits vor dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Dienst des Landes Niedersachsen tätig gewesen sei und erst im Jahre 2009 in die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes wechsele, in den Genuss von freier Heilfürsorge käme. Ein anderes Ergebnis führte auch zu einem unauflösbaren Wertungswiderspruch zu der Regelung, dass ein Polizeivollzugsbeamter seinen Anspruch auf freie Heilfürsorge nach § 224 Abs. 2 S. 1 NBG a.F. bereits dann verliere, wenn ihm Sonderurlaub unter Wegfall der Bezüge von mehr als einem Monat bewilligt worden sei. Wenn eine solch kurze Unterbrechung des Anspruchs auf freie Heilfürsorge bereits zur Folge habe, dass der Anspruch auf freie Heilfürsorge endgültig entfalle, müsse dies auch für eine unter Umständen langjährige Unterbrechung der Tätigkeit im Polizeivollzugsdienst gelten, die auf einem Laufbahnwechsel beruhe. Auf die Frage, ob die ursprüngliche Feststellung des Medizinischen Dienstes der Polizei zu der fehlenden Eignung der Klägerin für den Polizeivollzugsdienst medizinisch zutreffend gewesen sei und die darauf beruhenden Personalmaßnahmen der Beklagten rechtmäßig gewesen seien, komme es hier nicht an. Maßgeblich sei, dass die Klägerin in der Zeit vom 1. August 2005 bis zum 5. September 2006 nicht der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes, sondern der Laufbahn des Polizeiverwaltungsdienstes angehört habe. Im Übrigen habe erst die neuerlich durchgeführte polizeiärztliche Untersuchung die Polizeidienstfähigkeit der Klägerin erwiesen und ohne diesen ärztlichen Nachweis habe sich die Beklagte zu Recht außer Stande gesehen, die Klägerin in die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes zu übernehmen.
Der Senat hat auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 24. Juni 2010 (5 LA 63/09) die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Die Klägerin trägt zur Begründung der Berufung vor, der Wortlaut des § 224 Abs. 2 NBG a.F. verlange keinen ununterbrochenen Polizeivollzugsdienst, sondern es reiche aus, dass sie, die Klägerin, ununterbrochen im Dienst des Landes Niedersachsen gestanden habe. Zum Stichtag 31. Januar 1999 habe sie zudem im Polizeivollzugsdienst gestanden. Die Voraussetzung des ununterbrochenen "Besoldungsanspruches" trage in sich einen eigenen Rechtfertigungsgrund, der nichts mit der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn zu tun habe. Sie sei im Übrigen zu keinem Zeitpunkt bestandskräftig aus der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes ausgeschieden. Sie habe im Klageverfahren 2 A 1393/04 die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Polizeivollzugsdienst geltend gemacht und damit die aufschiebende Wirkung jeder Maßnahme gegen einen endgültigen Laufbahnwechsel gewahrt. Die gesundheitlichen Zweifel, die aus Sicht des Dienstherrn ihrem Anspruch, in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Jahr 2004 übernommen zu werden, entgegengestanden hätten, hätten bei zutreffender medizinischer Betrachtung tatsächlich nicht vorgelegen. Der ihr zeitweise aufgezwungene Laufbahnwechsel in den Verwaltungsdienst sei deshalb rechtswidrig gewesen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 21. November 200... verpflichtet ist, der Klägerin freie Heilfürsorge zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, "im Dienst des Landes Niedersachsen" meine "im Polizeivollzugsdienst des Landes Niedersachsen", weil die Gewährung der freien Heilfürsorge auf einem gesteigerten Maß an körperlichem Einsatz und gesundheitlichen Gefährdungen der Polizeivollzugsbeamten gegenüber anderen Beamten beruhe, denen lediglich Beihilfe zu derartigen Aufwendungen gewährt würde. Es wäre zudem widersinnig, einen Anspruch auf Heilfürsorge trotz langjähriger Unterbrechung des Vollzugsdienstes anzunehmen, obgleich ein solcher schon nach einem mehrmonatigen Sonderurlaub entfallen könne. Der Gesetzgeber wolle gerade - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe - angesichts der problematischen Haushaltslage eine Kostensenkung in Gestalt der angemessenen Kostenbeteiligung der Polizeivollzugsbeamten bezwecken, was nur durch eine eng begriffene Auslegung der Norm zu erreichen sei. Die aufschiebende Wirkung des Klageverfahrens vor dem abgeschlossenen Vergleich am 21. Juni 2005 habe den späteren Eintritt der Bestandskraft der tatsächlich vollzogenen Abordnungsverfügung nicht verhindern können. Es hätten zudem erhebliche Zweifel an der gesundheitlichen Eignung der Klägerin für den Polizeivollzugsdienst bestanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Beklagte nicht verpflichtet ist, der Klägerin freie Heilfürsorge zu gewähren. Die Berufung der Klägerin war deshalb zurückzuweisen.
Nach § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F. wird Polizeivollzugsbeamten, die seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Dienst des Landes Niedersachsen stehen, Heilfürsorge gewährt, wenn sie Besoldung erhalten oder ihnen Elternzeit, Urlaub nach § 105 Satz 1 NBG a. F. oder Sonderurlaub unter Wegfall der Bezüge von längstens einem Monat bewilligt worden ist.
Diese Voraussetzungen erfüllt die Klägerin nicht.
Zwar ist sie Polizeivollzugsbeamtin und stand seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Dienst des Landes Niedersachsen. Sie hat aber nicht seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Polizeivollzugsdienst gestanden, sondern gehörte seit ihrer Versetzung mit Verfügung vom 13. Juli 200... bis zum 5. September 200... der Laufbahn des mittleren Polizeiverwaltungsdienstes an.
§ 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F. setzt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht irgendeinen ununterbrochenen Dienst im Land Niedersachsen, sondern einen ununterbrochenen Polizeivollzugsdienst voraus (so auch Sommer/Konert/Sommer, NBG, 2001, § 224 Rn. 3).
Dies zeigt bereits insoweit der Wortlaut des § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F., als in dieser Vorschrift dem hier maßgeblichen Relativsatz ("…, die seit dem 31. Januar 1999…") die "Polizeivollzugsbeamten" vorangestellt sind.
Ferner ergibt sich - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - aus Sinn und Zweck dieser Vorschrift, dass die Regelung in § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F. einen ununterbrochenen Polizeivollzugsdienst voraussetzt. Früher hat allen Polizeivollzugsbeamten ein Anspruch auf freie Heilfürsorge zugestanden. Die Gewährung der freien Heilfürsorge sollte dem größeren Maß an körperlichem Einsatz und gesundheitlichen Gefährdungen der Polizeivollzugsbeamten Rechnung tragen (vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 25.06.2002 - 5 LB 3648/01 -). Der Gesetzgeber hat aber bei Erlass des Art. 14 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 vom 21. Januar 1999 (Nds. GVBl. S. 10) auf Grund der außerordentlich angespannten Haushaltssituation des Landes beschlossen, die Polizeivollzugsbeamten angemessen an ihren Gesundheitskosten zu beteiligen und die Heilfürsorge nur noch als Übergangsrecht für Polizeivollzugsbeamte aus Gründen des Vertrauensschutzes zu gewähren, die seit dem in dem Gesetz bezeichneten Stichtag Anspruch auf Heilfürsorge hatten (vgl. LT-Drs 14/350 S. 22 f. zu Art. 13 Nr. 4 des Gesetzentwurfs vom 18.11.1998). Die nach diesem Stichtag eingestellten Polizeivollzugsbeamten erhalten keine freie Heilfürsorge mehr, sondern sie sind wie alle übrigen Beamten des Landes Niedersachsen nur noch beihilfeberechtigt. § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F. sieht deshalb eine Besitzstandswahrungsregelung für die nur noch übergangsweise gewährte Heilfürsorge vor, in deren Anwendungsbereich nur Polizeivollzugsbeamte gelangen, die seit dem in der Vorschrift bezeichneten Zeitpunkt ohne Unterbrechung als Polizeivollzugsbeamte Anspruch auf freie Heilfürsorge hatten.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht weiter ausgeführt, dass die Auslegung der Klägerin zu der offensichtlich von dem Gesetzgeber nicht gewollten Konstellation führen würde, dass ein Verwaltungsbeamter, der bereits seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Dienst des Landes Niedersachsen tätig war und beispielsweise erst im Jahre 2009 in die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes wechselt, in den Genuss von freier Heilfürsorge käme. Dies aber würde der oben dargelegten Absicht des Gesetzgebers, Polizeivollzugsbeamten die freie Heilfürsorge aufgrund notwendiger Haushaltseinsparungen nur noch übergangsweise aus Vertrauensschutzgründen zu gewähren und Polizeivollzugsbeamten, die ab dem Stichtag eingestellt werden, nur noch Beihilfe zu bewilligen, zuwiderlaufen.
Außerdem hat das Verwaltungsgericht zutreffend seine Auffassung auch auf den Umstand gestützt, dass ein Polizeivollzugsbeamter seinen Anspruch auf freie Heilfürsorge nach § 224 Abs. 2 Satz 1 NBG a.F. bereits dann verliert, wenn ihm Sonderurlaub unter Wegfall der Bezüge von mehr als einem Monat bewilligt worden ist. Wenn eine solche kurze Unterbrechung bereits zu einem Wegfall des Anspruchs auf Gewährung freier Heilfürsorge führt, dann muss dies erst recht für eine mehrmonatige Unterbrechung des Polizeivollzugsdienstes wegen eines Laufbahnwechsels gelten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin stellt § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F. nach seinem Sinn und Zweck nicht allein auf die ununterbrochene Zahlung von Besoldung ab. Ferner besteht ein Anspruch auf Heilfürsorge nach § 224 Abs. 2 Satz 1 NBG a.F. auch, wenn Elternzeit, Wahlvorbereitungsurlaub oder Sonderurlaub unter Wegfall der Bezüge von längstens einem Monat bewilligt worden ist.
Der Polizeivollzugsdienst der Klägerin ist unterbrochen worden, weil sie mit Verfügung vom 13. Juli 200... nach ihrer Ernennung zur Polizeihauptsekretärin in ein Amt der Laufbahn des mittleren Polizeiverwaltungsdienstes versetzt worden ist, der sie bis zum 5. September 200... angehörte.
Die Klägerin wendet hiergegen ohne Erfolg ein, sie sei zu keinem Zeitpunkt bestandskräftig aus der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes ausgeschieden. Sofern sie meint, sie habe im Klageverfahren 2 A 1393/04 die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Polizeivollzugsdienst geltend gemacht und damit die aufschiebende Wirkung jeder Maßnahme gegen einen endgültigen Laufbahnwechsel gewahrt, trifft dies nicht zu. Die Verpflichtungsklage, gerichtet auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Polizeivollzugsdienst, hatte keine aufschiebende Wirkung im Hinblick auf die Versetzung der Klägerin in die Laufbahn des mittleren Polizeiverwaltungsdienstes entfaltet (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO). Soweit sich die Klägerin in demselben Klageverfahren außerdem gegen die Feststellung der Beklagten gewendet hat, dass sich die Klägerin in der Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes nicht bewährt habe, hatte die Klage ebenfalls keine aufschiebende Wirkung hinsichtlich der Versetzung der Klägerin in die andere Laufbahn. Zutreffend hatte der Berichterstatter in jenem Klageverfahren 2 A 1393/04 die Klägerin mit Verfügung vom 19. Januar 200... (Bl. 15 der GA 2 A 1393/04) darauf hingewiesen, dass ein Wechsel der Klägerin in die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes nicht Gegenstand jenes Verfahrens sei. Ihrem Vortrag, der Laufbahnwechsel sei ihr aufgezwungen worden, ist entgegenzuhalten, dass sie gegen die Versetzung in die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes keinen Rechtsbehelf eingelegt hat. Außerdem hat nach der mehrfachen Verlängerung der Probezeit die Entlassung der Klägerin im Raume gestanden (vgl. § 39 Abs. 1 Nr. 2 NBG a.F.). Denn es waren am Ende der Probezeit der Klägerin aufgrund der Stellungnahme des Medizinischen Dienstes der Polizei vom 20. Mai 2003 Umstände gesundheitlicher Art festgestellt worden, die geeignet waren, die Klägerin für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Polizeivollzugsdienst untauglich erscheinen zu lassen. Dabei ist es unbeachtlich, dass die Klägerin die Feststellungen in dieser Stellungnahme für unrichtig hält und ihre Polizeidiensttauglichkeit schließlich mit polizeiärztlichem Gutachten vom 15. August 2006 festgestellt worden ist; denn die Beklagte durfte aufgrund der polizeiärztlichen Stellungnahme vom 20. Mai 2003 im damaligen Zeitpunkt davon ausgehen, dass hinreichende Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass die Klägerin den besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeiexekutivdienstes nicht genügen würde. Der Beweisanregung der Klägerin in ihrem Berufungsbegründungsschriftsatz vom 20. Juli 2010, die Medizinaldirektorin des Regionalen Medizinischen Dienstes F. der zentralen Polizeidirektion als sachverständige Zeugin zu laden, weil diese die Klägerin am 19. September 2005 und am 17. Juli 2006 untersucht und die Bedenken für unbegründet erklärt habe, war deshalb nicht nachzugehen. Die Klägerin ist nicht aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden, wogegen sie sich gerichtlich hätte wehren können. Sie hat sich vielmehr mit ihrem Einverständnis in eine andere Laufbahn versetzen lassen. Dass sie diesen Weg gewählt hat, ist verständlich, aber mit der Konsequenz verbunden, dass der Polizeivollzugsdienst unterbrochen worden ist.
Die Klägerin hat demnach keinen Anspruch auf Gewährung freier Heilfürsorge gemäß § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F., weil sie nicht seit dem 31. Januar 1999 ohne Unterbrechung im Polizeivollzugsdienst gestanden hat, sondern in der Zeit vom 1. August 200... bis zum 5. September 200... der Laufbahn des Polizeiverwaltungsdienstes angehörte. Sie hat durch diese Unterbrechung den in § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F. gewährten Bestandsschutz verwirkt.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf freie Heilfürsorge gemäß § 114 Abs. 1 Nr. 1 NBG in der seit dem 1. April 2009 geltenden Fassung, der hinsichtlich der hier maßgeblichen Tatbestandsmerkmale denselben Wortlaut hat wie § 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG a.F.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 224 Abs. 2 NBG
§ 224 Abs. 2 S. 1 NBG
§ 224 Abs. 2 Nr. 1 NBG
§ 105 Satz 1 NBG
§ 224 Abs. 2 Satz 1 NBG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 Nr. 2 NBG
§ 114 Abs. 1 Nr. 1 NBG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 1393/04
5 LA 63/09
5 LB 3648/01