Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-16, Aktenzeichen 4 K 49/06.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2006:1016.4K49.06.KO.0A

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der Bescheide vom 5. August 2004 in Form des Widerspruchsbescheides vom 5. Dezember 2005 verpflichtet, die Übertragung von 22 Prämienansprüchen an den Beigeladenen zu 1), 8 Prämienansprüchen an den Beigeladenen zu 2) und 68 Prämienansprüchen an den Beigeladenen zu 3) für das Jahr 2004 zu genehmigen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Genehmigung der Übertragung seiner Prämienansprüche an die Beigeladenen.
Der Kläger ist Landwirt. Er hielt im Jahre 2000 insgesamt 100 Mutterkühe, für die er 94,5 Prämienansprüche zugeteilt bekommen hatte. Am 14. Mai 2001 stellte er einen Antrag auf Gewährung von 5 weiteren Prämienansprüchen aus der nationalen Reserve. Der Antrag enthält folgende Erklärung: „Mir ist bekannt, dass ich im Falle der Zuteilung von Prämienansprüchen aus der nationalen Reserve während der drei folgenden Wirtschaftsjahre meine gesamten Prämienansprüche weder übertragen noch zeitlich befristet abtreten kann.“ Einen entsprechenden Hinweis enthielt das mit dem Antrag ausgegebene Merkblatt unter Nr. 21.
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2001 bewilligte der Beklagte 3,5 Prämienansprüche aus der nationalen Reserve. Der Bescheid enthält folgende Textpassage: „Die Zuteilung der Prämienansprüche erfolgt unter der Auflage, dass nach Artikel 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 der Kommission vom 28.10.99 die gesamten Prämienansprüche Ihres Unternehmens, außer in ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen, in den Jahren 2002, 2003 und 2004 nicht übertragen und/oder zeitlich befristet abgetreten werden dürfen.“
Am 15. Mai 2003 stellte der Bruder des Klägers für den Kläger einen weiteren Antrag auf Prämienansprüche aus der nationalen Reserve. Im Herbst 2003 musste der Vater des Klägers, ebenfalls Landwirt, seinen Betrieb mit einem Bestand von 120 Milchkühen wegen gesundheitlicher Probleme aufgeben. Der Kläger entschloss sich, den Betrieb des Vaters zu übernehmen und seine Mutterkuhherde aufzulösen. Er sprach deshalb bei dem Beklagten vor. Dort wurde ihm mitgeteilt, dass derzeit noch nicht über den Antrag vom 15. Mai 2003 entschieden sei, im Falle einer positiven Entscheidung die Prämienrechte innerhalb der nächsten drei Betriebsjahre aber nicht übertragen werden dürften. Darauf, dass dies wegen den am 17. Dezember 2001 gewährten Prämienansprüchen ohnehin gelte, wurde der Kläger in diesem und in folgenden Gesprächen nicht hingewiesen. Am 24. November 2003 zog der Kläger den Antrag vom 15. Mai 2003 zurück.
Mit Kaufvertrag vom 30. Dezember 2003 verkaufte er alle 98 Prämienansprüche an eine Viehhandels GmbH. Diese schloss in der Folge Kaufverträge mit den Beigeladenen. Der Kaufvertrag mit der Viehhandels GmbH ist zwischenzeitlich rückabgewickelt worden (Urteil des LG Bad Kreuznach vom 01.07.2005, - 2 O 497/04 -; Beschlüsse des OLG Koblenz vom 29.12.2005 und 13.02.2006, - 6 U 1329/05 -).
Am 26. April 2004 beantragten der Kläger und der Beigeladene zu 1) die Übertragung von 22 Prämienansprüchen an den Beigeladenen zu 1), am 3. Mai 2004 der Kläger und der Beigeladene zu 2) die Übertragung von 8 Prämienansprüchen an den Beigeladenen zu 2) und am 6. Mai 2004 der Kläger und der Beigeladene zu 3) die Übertragung von 68 Prämienansprüchen an den Beigeladenen zu 3). Auf den Anträgen war ein Formulartext vorgesehen, mit dem abgefragt wurde, ob der Antragsteller bereits Prämienansprüche aus der nationalen Reserve erhalten hatte. Die entsprechenden Felder wurden vom Kläger nicht ausgefüllt.
Am 1. Juli 2004 wurde der väterliche Betrieb im Wege der vorweggenommenen Erbfolge auf den Kläger übertragen.
Mit Bescheid vom 5. August 2004 lehnte der Beklagte die Übertragung der Prämienansprüche ab und führte zur Begründung aus, gemäß der Auflage aus dem Bewilligungsbescheid vom 17. Dezember 2001 sei eine solche Übertragung ausgeschlossen.
Am 6. September 2004 erhob der Kläger Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, die Auflage im Bescheid vom 17. Dezember 2001 sei rechtswidrig. Es sei für einen juristischen Laien nicht nachvollziehbar, dass die Zuteilung von 3,5 Prämienansprüchen dazu führe, dass schon zuvor gewährte 94,5 Prämienansprüche nicht mehr übertragen werden dürften. Aufgrund eines Umzuges im Herbst 2003 habe er den Bewilligungsbescheid bei seiner Antragstellung auf Übertragung der Prämien auch nicht mehr zur Hand gehabt. Er habe es seinerzeit ohnehin nicht für erforderlich gehalten, sich intensiv Gedanken über die Klauseln im Bewilligungsbescheid zu machen, da er davon ausgegangen sei, dass der Beklagte seine Anträge eingehend prüfen werde. Zudem lägen außergewöhnliche Umstände vor, die einen Ausnahmefall begründeten. Zum einen habe er häufig mit dem Beklagten über die geplante Auflösung der Mutterkuhherde gesprochen und sei nie auf das Übertragungsverbot hingewiesen worden. Es sei ihm vielmehr sogar der Verkauf der Tiere angeraten worden. Zum anderen stehe die Übertragung der Prämienansprüche im Zusammenhang mit einer länger andauernden Berufsunfähigkeit des Betriebsinhabers, nämlich der seines Vaters. Eine Ablehnung seiner Anträge gefährde ihn in seiner Existenz.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2005 abgelehnt. Zur Begründung führte der Kreisrechtsausschuss aus, eine Ausnahme von der gültigen Auflage sei vorliegend nicht möglich. Eine Existenzgefährdung sei nicht nachgewiesen worden. Der Vater des Klägers sei nicht Betriebsinhaber des prämienberechtigten Betriebes. Zudem schreibe Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 vor, dass die Anzeige von außergewöhnlichen Umständen innerhalb von 10 Arbeitstagen zu erfolgen habe. Auf einen eventuell geschaffenen Vertrauenstatbestand komme es nicht an, da dieser nicht geeignet sei, Gemeinschaftsrecht zu unterlaufen.
Am 9. Januar 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Er wiederholt sein Vorbringen aus dem Vorverfahren und führt vertiefend aus, die Existenzgefährdung des Klägers folge schon aus drohenden Schadensersatzansprüchen der Beigeladenen. Im Übrigen liege ein ordnungsgemäß begründeter Ausnahmefall vor. Die Verordnung (EG) 2342/1999 kenne keine Zehntagesfrist, Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 sei vorliegend nicht anwendbar.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 5. August 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Dezember 2005 zu verpflichten, die für das Jahr 2004 beantragte Übertragung von Prämienansprüchen für Mutterkühe wie folgt zu genehmigen:
22 Prämienansprüche für den Beigeladenen zu 1), 8 Prämienansprüche für den Beigeladenen zu 2), 68 Prämienansprüche für den Beigeladenen zu 3).
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Vorverfahren.
Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift und die beigefügten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Der Kläger begehrt zu Recht die Genehmigung seiner Übertragung der Prämienansprüche an die Beigeladenen und nicht etwa die Übertragung der Prämienansprüche selbst. Das folgt aus der Auslegung des insofern mehrdeutig formulierten § 13 der Verordnung über die Gewährung von Prämien für männliche Rinder, Mutterkühe und Mutterschafe vom 22. Dezember 1999 (Rind/SchafPrV, BGBl. I 1999, 2588) in der Fassung vom 24. März 2000 (BGBl. I 2000, 299). Nach dieser Vorschrift können Prämienansprüche auf Antrag von einem Erzeuger auf einen anderen übertragen werden. Eine – dem Wortlaut nach mögliche – Auslegung der Norm dahingehen, dass die Behörde die Ansprüche selbst überträgt, verstieße gegen das Europäische Gemeinschaftsrecht. So bestimmt Art. 8 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. EG 1999, L 160, 21), dass der Erzeuger seine Prämienansprüche ganz oder teilweise auf andere Erzeuger übertragen kann. Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 der Kommission vom 28. Oktober 1999 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 (Abl. EG 1999, L 281, 30) bestimmt ergänzend, dass die Übertragung erst wirksam wird, wenn sie den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedsstaates von den Erzeugern mitgeteilt worden ist. § 13 der Rind/SchafPrV ist deshalb gemeinschaftsrechtskonform dahingehend auszulegen, dass er die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Mitteilung von einer Übertragung zwischen den Erzeugern als Antrag auf Genehmigung der Übertragung der Mutterkuhprämien ausgestaltet hat (so auch VG Oldenburg, Urteil vom 29.05.2001, - 12 A 2178/00 -, juris).
Das Klagebegehren hat sich auch nicht durch Zeitablauf erledigt. Erledigt hat sich ein Verpflichtungsbegehren dann, wenn die Verpflichtung zum Erlass des Verwaltungsaktes sinnlos geworden ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, Rn. 102). Das ist vorliegend nicht der Fall. Der Beklagte kann der im Jahre 2004 von dem Kläger und den Beteiligten vorgenommenen Übertragung auch heute noch Wirksamkeit verleihen, da seine Genehmigung auf den Zeitpunkt der Vornahme des Rechtsgeschäfts zurückwirkt. Das folgt zum einen aus der Rechtsnatur der Genehmigung (vgl. § 184 BGB), zum anderen aber auch aus § 13 Abs. 2 der Rind/SchafPrV. Nach dieser Vorschrift können Anträge „auf Übertragung“ jährlich bis zum 15. Mai gestellt werden. Diese Fristvorschrift ist nur dann sinnvoll, wenn sich die Übertragung im Falle der Genehmigung auf das entsprechende Jahr auswirkt, und zwar unabhängig vom jeweiligen Zeitpunkt der Genehmigungserteilung.
Dem Antrag fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil der Kläger seine Prämienansprüche für 2004 zwar noch wirksam übertragen kann, diese Übertragung für die Beigeladenen aber wirtschaftlich sinnlos wäre, weil sie keine Prämien mehr erhalten könnten. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass den Beigeladenen die entsprechenden Prämien auch heute noch ausbezahlt werden können. Gem. § 4 der Rind/SchafPrV dürfen Prämien zwar nur gewährt werden, wenn entsprechende Anträge unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Vordrucke fristgerecht eingereicht werden. Hierbei handelt es sich um eine zwingende Formvorschrift, die Wirksamkeitsvoraussetzung des Antrags ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.10.2001, - 10 S 519/00 -, DÖV 2002, 435 und VG Koblenz, Urteil vom 10.07.2006, - 4 K 1520/05.KO -). Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist aber davon auszugehen, dass die Beigeladenen die entsprechenden Anträge für das Jahr 2004 gestellt haben. Alle drei Beigeladenen waren im Jahre 2004 selbst Mutterkuhhalter. Um die ihnen zustehenden Mutterkuhprämien geltend zu machen, mussten sie einen entsprechenden Antrag stellen. In der mündlichen Verhandlung konnte sich das Gericht davon überzeugen, dass auf den Antragsformularen nicht etwa die absolute Anzahl der geltend gemachten Prämienansprüche einzutragen ist. Vielmehr wird durch Ankreuzen eines entsprechenden Kästchens ein allgemeiner Antrag auf Auszahlung der höchstmöglichen Prämie gestellt. Die von den Beigeladenen im Jahre 2004 gestellten Anträge umfassen daher auch diejenigen Prämienansprüche, die aufgrund einer Genehmigung nachträglich wirksam werden.
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Genehmigung der Übertragung seiner Prämienansprüche für das Jahre 2004. Die Ablehnung der Genehmigung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Dem Kläger steht ein Anspruch auf Genehmigung der Übertragung aus Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 i.V.m. § 4 der Rind/SchafPrV zu. Nach diesen Vorschriften kann ein Erzeuger Prämienansprüche auf einen anderen Erzeuger übertragen, wobei die entsprechenden Anträge gem. Art. 24 Abs. 2 UAbs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 und 4 Rind/SchafPrV bis zum 15. Mai eines jeden Jahres und von dem übertragenden und übernehmenden Erzeuger gemeinsam zu stellen sind. Gem. Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 i.V.m. § 13 Abs. 5 Rind/SchafPrV müssen darüber hinaus mindestens drei Prämienansprüche übertragen werden, wenn die Prämienansprüche ohne den Betrieb übergehen sollen. Diese Voraussetzungen sind sämtlich erfüllt. Sowohl der Kläger als auch alle Beigeladenen waren im Jahr 2004 Erzeuger im Sinne der Vorschriften, da sie alle Mutterkühe zur Aufzucht von Kälbern gehalten haben. Alle Anträge auf Übertragung wurden vor dem 15. Mai 2004 gestellt, und zwar jeweils von dem Kläger und den Beigeladenen gemeinsam. Es sollten auch jeweils mehr als drei Prämienansprüche übertragen werden.
Dem Anspruch auf Genehmigung steht auch nicht entgegen, dass der Kläger seine Prämienansprüche bereits im Jahre 2003 an die Viehhandels GmbH verkauft hat. Es kann dahinstehen, ob dieser Vertrag gegen ein gesetzliches Verbot verstieß und deshalb nichtig war (§ 134 BGB). Gem. Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 können Prämienansprüche nur von Erzeuger an Erzeuger übertragen werden. Erzeuger im Sinne dieser Vorschriften sind landwirtschaftliche Betriebsleiter als natürliche oder juristische Personen, die selbst die Rinderhaltung betreiben (Art. 3 lit a) der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999). Die Rinderhaltung mit Mütterkühen wird aber nur dann betrieben, wenn Kälber für die Fleischerzeugung aufgezogen und gehalten werden (Art. 3 lit. b) i.V.m. lit f)). Ein Viehhändler ist kein Erzeuger in diesem Sinne. Er zieht keine Kälber auf und ist bemüht, die Rinder gar nicht oder möglichst kurz zu halten, um sie möglichst bald weiterzuveräußern. Das Übertragungsverbot an Nichterzeuger dürfte neben dem dinglichen Übertragungsakt auch schuldrechtliche Verträge erfassen, da die dem deutschen Recht eigene Trennung zwischen schuldrechtlichem und dinglichem Vertrag dem Europäischen Gemeinschaftsrecht fremd ist.
Selbst wenn man von der Gültigkeit des Kaufvertrages ausgeht, wären die Prämienansprüche durch den Vertragsschluss aber nicht übertragen worden. Dafür fehlt es zum einen an der nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 i.V.m. § 13 Rind/SchafPrV notwendigen Mitteilung von der Übertragung an den Beklagten. Zum anderen fehlt es an der Einigung der Parteien darüber, dass die Ansprüche auf die Viehhandels GmbH übergehen sollen. Wie die gemeinsame Antragstellung des Klägers und der Beigeladenen zeigt, sollten die Ansprüche zunächst nur mit schuldrechtlicher Wirkung an die Viehhandels GmbH verkauft werden, die ihrerseits Käufer für die Ansprüche finden sollte. Erst an diese Käufer sollten die Rechte dann mit dinglicher Wirkung abgetreten werden.
Dem Anspruch auf Genehmigung steht auch kein wirksames Übertragungsverbot entgegen. Zwar war die Übertragung von Prämienansprüchen dem Kläger entweder durch eine Auflage oder durch die Vorschrift des Art. 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 grundsätzlich verboten. Es lag aber ein ordnungsgemäß begründeter Ausnahmefall vor.
Die Übertragung von Prämienansprüchen war dem Kläger bis einschließlich 2004 grundsätzlich verboten. Dabei kann dahinstehen, ob es sich bei dem mit „Auflage“ bezeichneten Abschnitt des Bewilligungsbescheides vom 17. Dezember 2001 um eine Nebenbestimmung im Sinne des § 36 VwVfG handelte, oder ob es sich – wie der Beklagte selbst vorträgt – nur um einen Hinweis auf die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen handelte. Für den ersten Fall folgte das Übertragungsverbot unmittelbar aus der bestandskräftig gewordenen Auflage. Für den zweiten Fall läge mangels eigener Regelungswirkung zwar keine wirksame Nebenbestimmung vor, das Übertragungsverbot folgte dann aber unmittelbar aus Art. 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999.
Art. 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 lautet: „Außer in ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen ist es Erzeugern, denen unentgeltlich Prämienansprüche aus der nationalen Reserve zugeteilt wurden, nicht gestattet, ihre Ansprüche während der drei folgenden Kalenderjahre zu übertragen und/oder vorübergehend abzutreten.“ Dieses Verbot bezieht sich auf alle Prämienansprüche, die ein Erzeuger innehat, also nicht etwa nur auf diejenigen Ansprüche, die ihm aus der nationalen Reserve zugeteilt wurden. Das folgt zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift, aber aus ihrer systematischen, historischen und teleologischen Auslegung.
Der Wortlaut der Vorschrift ist nicht eindeutig. „Ihre Ansprüche“ könnte sich sowohl auf sämtliche Ansprüche beziehen, als auch nur auf diejenigen, die aus der nationalen Reserve zugeteilt wurden. Zwar verwendet die Richtlinie im Übrigen „ihre“ und „seine“ Ansprüche im Sinne von „alle“ Ansprüche (vgl. Erwägung Nr. 11, 13, 14, Art. 23, Art. 25). Es wäre aber durchaus denkbar, dass der Bezeichnung für den Sonderfall des Art. 22 eine abweichende Bedeutung zukommt.
Allerdings zeigt der systematische Vergleich mit der entsprechenden Regelung für Schaf- und Ziegenfleischprämien, dass der Verordnungsgeber dort von einer anderen Terminologie Gebrauch gemacht hat. Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 2550/2001 der Kommission vom 21. Dezember 2001 mit Durchführungsvorschriften für die Prämienregelung im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 2529/2001 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch (ABl. EG 2001, L 341, 105) bestimmt, dass ein Erzeuger, der unentgeltlich von der nationalen Reserve erworbenen Prämienansprüche besitzt, „diese Ansprüche“ außer unter wohlbegründeten außergewöhnlichen Umständen in den folgenden drei Jahren nicht übertragen darf. Beide Verordnungen sind nicht mehr rechtsgültig. Der Verordnungsgeber hat die unterschiedliche Terminologie jedoch auch in der derzeit geltenden Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates (ABl. EG 2004, L 345, 1) beibehalten und spricht nunmehr innerhalb einer einzigen Verordnung für Schaf- und Ziegenprämien von „diesen“ Ansprüche (Art. 77) und für Mutterkuhprämien von „ihren“ Ansprüche (Art. 107). Dies legt nahe, dass der Verordnungsgeber für die verschiedenen Prämienarten bewusst unterschiedliche Regelungen getroffen hat.
Auch die Entstehungsgeschichte des Art. 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 spricht dafür, dass das Übertragungsverbot sämtliche Mutterkuhprämien eines Erzeugers umfasst. Die Verordnung galt erst ab dem 1. Januar 2000, zuvor war die Übertragung von Mutterkuhprämien in der Verordnung (EG) Nr. 3886/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 (ABl. EG 1992, L 391, 20) geregelt. Art. 32 lit. a) dieser Verordnung lautet: „Den Erzeugern ist es nicht gestattet, ihre Ansprüche während der drei folgenden Kalenderjahre zu übertragen oder zeitlich begrenzt abzutreten.“ Lit. b) lautet aber: „Wenn Erzeuger während der drei folgenden Kalenderjahre ihre Ansprüche nicht voll geltend gemacht haben, nimmt der Mitgliedstaat den in diesen drei Kalenderjahren nicht genutzten Durchschnitt der Ansprüche zurück und führt ihn der nationalen Reserve zu.“ Diese Vorschrift kann sich sinnvoll nur auf alle Ansprüche beziehen, da es einem Erzeuger nicht möglich ist, gerade die Ansprüche aus der nationalen Reserve „nicht voll geltend“ zu machen, sondern nur, seine ihm insgesamt zustehenden Prämienansprüche nicht voll auszuschöpfen. Auch die Anwendung eines Durchschnittssatzes der nicht genutzten Ansprüche ist nur dann sinnvoll, wenn alle Ansprüche in die Berechnung einbezogen werden, da aus der nationalen Reserve in der Regel nur sehr wenige Ansprüche zugeteilt werden können.
Darüber hinaus bestimmt Art. 33 der Verordnung (EG) Nr. 3886/92, dass wenn ein Erzeuger „seine Ansprüche“ während zwei aufeinander folgender Kalenderjahren nicht zu mindestens 50 % nutzt, unbeschadet der Bestimmung des Art. 32 der im letzten Kalenderjahr nicht genutzte Teil der nationalen Reserve zugeteilt wird. In diesem Artikel bezieht sich „seine Ansprüche“ eindeutig auf alle gewährten Prämienansprüche. Da Art. 33 der Verordnung auf Art. 32 Bezug nimmt, liegt es außerordentlich nahe, dass beide Artikel eine einheitliche Terminologie verwenden.
Abschließend spricht auch der Sinn und Zweck der Regelung dafür, dass Art. 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 die Übertragung sämtlicher Ansprüche eines Erzeugers verbietet. Nach der Erwägung Nr. 9 soll durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden, dass Prämienansprüche, die aus der nationalen Reserve unentgeltlich zugeteilt werden, von den Begünstigten nur zu den vorgesehenen Zwecken verwendet werden. Es soll also nur derjenige Prämienansprüche aus der nationalen Reserve beantragen, der sie für tatsächlich gehaltene Mutterkühe benötigt. Ein Handel mit Ansprüchen der nationalen Reserve soll – jedenfalls für eine bestimmte Zeit – unterbunden werden. Dieses Ziel lässt sich aber nur erreichen, wenn alle Prämienansprüche mit einem Übertragungsverbot belegt werden. Der Erzeuger bekommt eine bestimmte Höchstmenge an Prämienansprüchen zugeteilt, die alle den gleichen wirtschaftlichen Wert besitzen. Es macht daher für ihn im Ergebnis keinen Unterschied, welche dieser Prämienansprüche er überträgt und welche er behält.
Trotz des wirksamen Übertragungsverbotes steht dem Kläger ein Anspruch auf Genehmigung der Übertragung zu, da ein Ausnahmefall vorliegt, der ordnungsgemäß begründet wurde. Dieser lässt sich zwar nicht auf schutzwürdiges Vertrauen des Klägers stützen, aber auf den Umstand, dass sein Vater berufsunfähig wurde und darauf, dass sich die Rechtslage im Jahre 2005 änderte.
Entgegen der Ansicht des Klägers begründet die angeblich falsche Beratung durch den Beklagten keinen besonderen Vertrauenstatbestand, auf den sich ein Ausnahmefall stützen ließe. Zum einen ist ein solcher Vertrauenstatbestand schon von der Rechtsfolge her nicht geeignet, einen Erfüllungsanspruch zu begründen. Hätten falsche Auskünfte tatsächlich zu schutzwürdigem Vertrauen bei dem Kläger geführt, könnte er daraus allenfalls Amtshaftungsansprüche geltend machen. Auskünfte und Hinweise stellen nämlich reine Wissenserklärungen dar, es fehlt der Behörde regelmäßig an dem Willen, sich für ihr zukünftigen Verhaltes verbindlich festzulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.1989, - 4 B 91/98 -, juris und Kopp/Ramsauer, 8. Auflage 2003, § 38 Rn. 11). So war es auch hier. Der Beklagte brachte durch den unterlassenen Hinweis auf ein Übertragungsverbot allenfalls zum Ausdruck, dass seines Wissens nach einer Übertragung keine rechtlichen Hindernisse im Wege stünden. Er wollte sich aber nicht bereits vor dem Eingang und der Prüfung der Anträge rechtlich verpflichten, die Übertragung zu genehmigen. Eine solche Verpflichtung wäre ohnehin unwirksam gewesen. Die verbindliche Zusage einer Behörde, einen zukünftigen Verwaltungsakt zu erlassen, bedarf als so genannte Zusicherung der Schriftform, § 38 VwVfG. An dieser fehlte es vorliegend.
Der Kläger kann sich aber auch deshalb nicht auf einen Vertrauenstatbestand berufen, weil er hinsichtlich einer möglichen Unkenntnis von dem Übertragungsverbot grob fahrlässig gehandelt hat. Wer einfachste, ganz nahe liegende Überlegungen nicht anstellt und deshalb die Rechtswidrigkeit eines Antrags nicht erkennt, ist in seinem Vertrauen nicht schutzwürdig (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG). Der Kläger wurde auf das Übertragungsverbot in seinem Antrag auf Zuteilung von Prämienansprüchen, in einem Merkblatt zum Antrag und nochmals im Zuteilungsbescheid hingewiesen. Schließlich wurde er im Hinblick auf seinen Antrag vom 15. Mai 2003 darauf aufmerksam gemacht, dass die Zuteilung von Prämienansprüchen aus der nationalen Reserve ein Übertragungsverbot für sämtliche Ansprüche nach sich ziehen würde. Spätestens zu diesem Zeitpunkt hätte er sich erinnern müssen, dass er im Jahre 2001 bereits Prämienansprüche aus der nationalen Reserve zugeteilt bekommen hatte. Der Vortrag des Klägers, er habe den Bewilligungsbescheid aufgrund eines Umzuges nicht mehr zur Hand gehabt, kann ihn diesbezüglich nicht entlasten. Es liegt allein in seiner Verantwortung, wichtige Unterlagen auch nach einem Umzug auffindbar zu halten. Auch der Vortrag, er habe sich seinerzeit keine vertieften Gedanken über das Veräußerungsverbot gemacht, da es Sache des Beklagten sei, seine Anträge zu prüfen, entlastet den Kläger nicht. Der Beklagte hatte zwar den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln, § 24 Abs. 1 VwVfG. Den Kläger traf aber eine Mitwirkungspflicht für Fragen, deren Bedeutung ihm bewusst sein musste (vgl. Kopp/Ramsauer, 8. Auflage 2003, § 24 Rn. 12 a). Da der Kläger unter Missachtung dieser Mitwirkungspflicht dem Beklagten die alleinige Verantwortung für die Prüfung seiner Anträge auferlegte, musste er auch das Ergebnis der endgültigen Prüfung hinnehmen und konnte sich nicht bereits im Vorfeld dieser Prüfung auf schutzwürdiges Vertrauen berufen.
Schließlich ist aber auch davon auszugehen, dass der Kläger jedenfalls zum Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Übertragung der Prämienansprüche von dem Übertragungsverbot Kenntnis hatte. Dafür spricht, dass er in den Anträgen gerade diejenigen Felder unausgefüllt gelassen hatte, die nach der Gewährung von Ansprüchen aus der nationalen Reserve fragten. Hätte er die Gewährung der Ansprüche aus dem Jahre 2001 tatsächlich vergessen gehabt, hätte er die Felder nicht leer gelassen, sondern dahingehend ausgefüllt, dass er noch nie Ansprüche aus der nationalen Reserve erhalten hatte.
Es liegt aber aus anderen Gründen ein Ausnahmefall vor. Welche Anforderungen an das Vorliegen eines solchen Ausnahmefalles zu stellen sind, ist der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 nicht zu entnehmen. Entgegen der Auffassung des Beklagten lassen sich die Voraussetzungen aber auch nicht dem Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/1992 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (Abl. 2001, L 327, 11) entnehmen. Diese Norm ist schon ihrem Wortlaut nach nicht anwendbar, denn sie spricht nicht von Ausnahmefällen, sondern von außergewöhnlichen Umständen und von höherer Gewalt. Die Regelung des Art. 48 macht darüber hinaus deutlich, dass der Anwendungsbereich der außergewöhnlichen Umstände enger auszulegen ist als der eines Ausnahmefalles. Abs. 1 bestimmt die Modalitäten zur Geltendmachung höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände – beide müssen schriftlich und innerhalb von zehn Tagen geltend gemacht werden. Abs. 2 zählt beispielhaft Fälle außergewöhnlicher Umstände auf und nennt den Tod des Betriebsinhabers, länger andauernde Berufsunfähigkeit des Betriebsinhabers, schwere Naturkatastrophen, die unfallbedingte Zerstörung von Stallgebäuden und den Seuchenbefall des ganzen oder eines Teils des Tierbestandes. Der Regelungszusammenhang in Abs. 1 und die schwerwiegenden Beispiele in Abs. 2 machen deutlich, dass Art. 48 unter außergewöhnlichen Umständen nur solche Fälle versteht, die denen höherer Gewalt gleichstehen. Fälle höherer Gewalt sind aber nur solche, die unabhängig vom Willen des einzelnen eintreten, ungewöhnlich und unvorhersehbar sind und deren Folgen trotz aller Sorgfalt unvermeidbar bleiben (vgl. zum Begriff der höheren Gewalt im Gemeinschaftsrecht BVerwG, Urteil vom 29.04.2004, - 3 C 27/03 -, DÖV 2004, 838).
Ein Ausnahmefall ist demgegenüber zunächst nur ein Fall, der von dem gesetzlichen Regelfall abweicht und deshalb mit den vorgesehenen Rechtsfolgen nicht zutreffend behandelt wird. Die Gewährung von Ausnahmen für diese Fälle dient üblicherweise dazu, den Einzelnen vor unbilligen und unverhältnismäßigen Härten zu schützen (vgl. Stichwort „Dispens“ bei Creifels, Rechtswörterbuch, 17. Auflage 2002). Aus diesen Gründen ist auch vorliegend ein Ausnahmefall gegeben. Das Übertragungsverbot würde den Kläger in einer Härte treffen, die der Verordnungsgeber nicht vorhergesehen hat und die sich nach Abwägung des öffentlichen Interesses mit dem privaten Interesse als unverhältnismäßig erweist.
Das Übertragungsverbot im Jahre 2004 stellt für den Kläger bereits deshalb eine übermäßige Härte dar, weil er erst durch die Berufsunfähigkeit seines Vaters zur Auflösung der Mutterkuhherde und der damit einhergehenden Übertragung der Prämienansprüche veranlasst wurde. Die Berufsunfähigkeit des Vaters war ein unvorhergesehenes und vom Kläger nicht verschuldetes Ereignis, das ihn zwang, seine Mutterkuhherde aufzulösen, sofern er die Existenz des väterlichen Betriebes nicht gefährden wollte. Der Kläger konnte in der mündlichen Verhandlung nämlich überzeugend darlegen, dass es ihm unmöglich gewesen wäre, beide Höfe mit insgesamt 220 Kühen nebeneinander zu betreiben. Den väterlichen Hof abzustoßen wäre für ihn und die Familie deshalb mit erheblichen Verlusten verbunden gewesen, weil er zum damaligen Zeitpunkt der größere und gewinnträchtigere Betrieb war. Die Auflösung der Mutterkuhherde unter Geltung des Übertragungsverbotes hätte für den Kläger demgegenüber zur Folge gehabt, dass er mangels Mutterkühen sämtliche Prämienansprüche ersatzlos hätte verfallen lassen müssen.
Im Falle des Klägers wirkte sich das Übertragungsverbot aus einem weiteren Grunde besonders hart aus. Ihm war nämlich anders als im Regelfall die Möglichkeit genommen, die Übertragungssperre abzuwarten und die Übertragung seiner Prämienansprüche für das Folgejahr zu beantragen. Durch eine Rechtsänderung im Jahre 2005 wirkte sich die von der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 ursprünglich auf drei Jahre angelegte Übertragungssperre im Falle des Klägers nämlich faktisch als dauerhafte Sperre aus.
Im Zuge der Agrarreform der Europäischen Gemeinschaft wurden in der Bundesrepublik Deutschland die Mutterkuhprämien zum 1. Januar 2005 abgeschafft. Gem. § 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl. I 2004, 1763, Agrarreform-Gesetz) wird seit diesem Zeitpunkt eine einheitliche Betriebsprämie nach Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (Abl. 2003, L 270, 1) gewährt. Gemäß § 5 Abs. 1 des Agrarreform-Gesetzes i.V.m. Art. 37 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird die einheitliche Betriebsprämie aus einem betriebsindividuellen Betrag und einem flächenbezogenen Betrag festgesetzt, wobei die ehemalige Mutterkuhprämie gem. § 5 Abs. 2 Nr. 1 a) bb) Agrarreform-Gesetz in dem betriebsindividuellen Betrag aufgeht.
Die Mutterkuhprämie besteht auch nicht neben der einheitlichen Betriebsprämie fort. Zwar ist die Rind/SchafPrVO noch immer in Kraft, nach deren § 4 Anträge auf Mutterkuhprämie gestellt werden können und nach deren § 13 die Übertragung solcher Prämienansprüche beantragt werden kann. Die Verordnung ist jedoch seit dem 1. Januar 2005 wegen Verstoßes gegen das höherrangige Gemeinschaftsrecht rechtswidrig geworden und damit von dem Gericht außer Anwendung zu lassen.
Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 lässt Mutterkuhprämien in der Bundesrepublik Deutschland seit dem 1. Januar 2005 nicht mehr zu. Das gilt, obwohl sie die Zahlung solcher Prämien in Titel IV Kapitel 12 noch ausdrücklich vorsieht. Artikel 121 der Verordnung, der den Anwendungsbereich dieses Kapitels festlegt, bestimmt, dass Zahlungen für Rindfleisch nur dann gewährt werden, wenn sich die Mitgliedstaaten unter Anwendung des Art. 68 der Verordnung für solche Beihilfen entschieden haben. Art. 68 steht im Titel III, Kapitel 5, Abschnitt 2 der Verordnung, der die partielle Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie regelt. Die Norm ist in der deutschen Sprache missverständlich formuliert. Sie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten „bei den Zahlungen für Rindfleisch“ bestimmte Prämien einbehalten dürfen. In dieser Hinsicht genauer ist der englische und der italienische Text, der jeweils „
in case of beef and veal payments
“ beziehungsweise „in caso di pagamenti per le carni bovine“ lautet, was mit „für den Fall, dass Zahlungen für Rindfleisch gewährt werden“ zu übersetzen ist. Diese Formulierung macht deutlich, dass die Mitgliedstaaten nicht ohne weiteres, sondern nur unter bestimmten Umständen weiterhin Direktzahlungen für Rindfleisch gewähren dürfen, nämlich dann, wenn sie sich gemäß Art. 68 Abs. 1 UAbs. 2 i.V.m. Art. 64 Abs. 1, Abs. 2 der Verordnung bis spätestens 1. August 2004 für die partielle Durchführung der Betriebsprämienregelung entschieden haben und diese Entscheidung der Kommission mitgeteilt haben. Partielle Durchführung bedeutet, dass neben der einheitlichen Betriebsprämie für einen Übergangszeitraum auch diejenigen Direktzahlungen weitergewährt werden, für die sich die Mitgliedstaaten gem. Art. 66, 67 und 68 der Verordnung entschieden haben. Die Bundesrepublik Deutschland hat sich aber, wie das Agrarreform-Gesetz deutlich macht, gegen die partielle Durchführung entschieden und gewährt seit dem 1. Januar 2005 nur noch einheitliche Betriebsprämien.
Da es im Jahre 2005 keine Mutterkuhprämien mehr gab, wäre dem Kläger durch die Agrarreform auf Dauer jegliche Möglichkeit genommen worden, seine Mutterkuhherde unter wirtschaftlicher Nutzung der Prämienansprüche aufzulösen. Sofern er die Ansprüche nicht im Jahre 2004 übertragen durfte, musste er sie ersatzlos verfallen lassen. Selbst von der Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages, der die Landwirte im Normalfall für den Verlust der Mutterkuhprämie entschädigt, konnte er nicht mehr profitieren, da er seinen Hof zugunsten des väterlichen Betriebes aufgegeben hatte. Diese Rechtsfolgen einer dreijährigen Übertragungssperre konnte Art. 22 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 nicht nur nicht vorhersehen, sie widersprechen auch den Zielen der Verordnung.
Nach der Verordnung soll nämlich sowohl der Verfall von Prämien verhindert werden, als auch der Übergang von Höfen auf jüngere Landwirte begünstigt werden. So bestimmt die Erwägung Nr. 10, dass die Mobilisierung von Prämienansprüchen und ihre Vergabe an Erzeuger, die sie effektiv nutzen werden, gefördert werden soll. Die Erwägung Nr. 11 nennt als Ziel der Vorruhestandsregelungen, ältere Landwirte durch Landwirte abzulösen, die die Wirtschaftlichkeit der bestehenden Betriebe verbessern können. Und die Erwägung Nr. 13 der Verordnung bestimmt, dass die Verwaltungsfristen für die Übertragung von Ansprüchen dann flexibel gehandhabt werden sollen, wenn der Erzeuger nachweisen kann, dass er seine Ansprüche anlässlich eines Erbfalls erworben hat.
Auf der anderen Seite ist zu beachten, dass das Interesse an der Aufrechterhaltung des Übertragungsverbots der Prämienansprüche im vorliegenden Fall deutlich gemindert ist. Das Übertragungsverbot soll den unmittelbaren und mittelbaren Handel mit Mutterkuhprämien aus der nationalen Reserve für drei Jahre unterbinden. Von den drei Jahren waren zum einen aber schon zwei Jahre abgelaufen, in denen der Kläger die Mutterkühe gehalten und die Prämien zweckentsprechend genutzt hatte. Zum anderen hatte der Kläger nur einen sehr geringen Anteil seiner Prämienansprüche überhaupt aus der nationalen Reserve erhalten, nämlich nur 3,5 von insgesamt 98 Ansprüchen.
Der Ausnahmefall war auch ordnungsgemäß begründet. Welche Anforderungen an die ordnungsgemäße Begründung zu stellen sind, lässt sich weder der Verordnung selbst, noch Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 entnehmen, der für außergewöhnliche Umstände und höhere Gewalt die schriftliche Geltendmachung innerhalb von zehn Arbeitstagen verlangt. Dass die Vorschrift schon ihrem Wortlaut nach auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist, wurde bereits gezeigt. Auch der systematische Vergleich mit der Regelung für die Mutterschafprämien macht erneut deutlich, dass der Verordnungsgeber die Norm nicht auf Art. 22 der VO (EG) Nr. 2342/1999 angewandt wissen wollte. Bei Mutterschafprämien greift der Verordnungsgeber den Wortlaut des Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 auf und lässt Ausnahmen nur unter „außergewöhnlichen Umständen“ zu, Art. 10 VO (EG) Nr. 2550/2001. Die strengeren Anforderungen an den Geltendmachung eines Ausnahmefall entsprechen dabei der geringeren Eingriffsintensität der Norm, denn wie bereits dargestellt, werden im Unterschied zu Mutterkuhprämien bei Mutterschafprämien nur diejenigen Ansprüche von einem Übertragungsverbot erfasst, die aus der nationalen Reserve zugeteilt wurden.
Einen Hinweis auf die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Begründung gem. Art. 22 der VO (EG) Nr. 2342/1999 könnte Art. 24 Abs. 2 UAbs. 2 derselben Verordnung liefern. Diese Vorschrift sieht eine Ausnahme von der Fristgebundenheit von Anträgen auf Übertragung der Prämienansprüche vor, die im Rahmen eines Erbfalles erfolgt. Wer sich auf diesen Fall beruft, muss durch beglaubigte Unterlagen nachweisen, dass er Rechtsnachfolger des verstorbenen Erzeugers ist. Im vorliegenden Fall muss jedoch nicht entschieden werden, ob diese Form auch für Art. 22 der Verordnung zu verlangen ist. Eine Formvorschrift, nach der Tatsachen durch beglaubigte Unterlagen nachzuweisen sind, dient dem sicheren Beweis dieser Tatsachen. Nach der Einlassung des Beklagten waren sämtliche ausnahmerelevante Tatsachen jedoch amtsbekannt, und amtsbekannte Tatsachen bedürften keines Beweises (§ 291 ZPO, Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage 2003, § 24 Rn. 22).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen diesen selbst aufzuerlegen, da sie keine Anträge gestellt und somit auch kein Risiko eigener Kostenpflicht nach § 154 Abs. 3 VwGO übernommen haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 19.600,00 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 184 BGB
§ 134 BGB
§ 36 VwVfG
§ 38 VwVfG
§ 291 ZPO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG
§ 24 Abs. 1 VwVfG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 13 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 des Agrarreform-Gesetzes i.V.m. Art. 37 der Verordnung
Art. 22 der VO
Art. 10 VO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2002, 435
DÖV 2004, 838
2 O 497/04
6 U 1329/05
12 A 2178/00
10 S 519/00
4 K 1520/05
4 B 91/98
3 C 27/03