Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-03-23, Aktenzeichen 4 B 84/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0323.4B84.18.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 9.1.2018 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 22.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 3 K 19221/17 (VG Düsseldorf) gegen die drei Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 30.11.2017 hinsichtlich der Untersagungs- und Schließungsverfügungen wiederherzustellen sowie hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen anzuordnen,
zu Recht abgelehnt. Es hat angenommen, die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung falle zu Lasten der Antragstellerin aus. Bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage spreche aus den in den angefochtenen Ordnungsverfügungen angegebenen Gründen alles für ihre Rechtmäßigkeit. Die Antragstellerin verfüge für die drei Spielhallen nicht über die nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse. Die Verfügungen seien nicht unverhältnismäßig oder sonst ermessensfehlerhaft, die Spielhallen insbesondere nicht offensichtlich erlaubnisfähig. Aufgrund des Urteils vom 6.3.2015 – 3 K 9080/13 (VG Düsseldorf) – stehe zwischen den Beteiligten rechtskräftig fest, dass der Antragstellerin im Zeitpunkt dieser Entscheidung kein Erlaubnisanspruch zugestanden habe. Geänderte Umstände, die nunmehr eine andere Einschätzung bedingten, seien nicht ersichtlich. Die Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV sei nicht einschlägig. An der sofortigen Vollziehung der Verfügungen bestehe ein überwiegendes öffentliches Interesse.
Diese Einschätzung wird durch das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Dies gilt ungeachtet der Frage der Reichweite der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 6.3.2015. Die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, die Antragsgegnerin habe gestützt entweder auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO oder auf § 14 Abs. 1 OBG NRW,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 16.10.2017 – 4 A 1607/16 –, juris, Rn. 30 ff.,
den Betrieb der drei Spielhallen untersagen und die Schließung anordnen dürfen, weil die Antragstellerin nicht über die zum Betrieb dieser Spielhallen gemäß §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW notwendigen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse verfüge, wird unabhängig davon durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert. Das Fehlen der notwendigen Erlaubnisse stellt die Antragstellerin nicht in Zweifel. Ihr schon 2013 gestellter Antrag wurde abgelehnt. Die Entscheidung ist bestandskräftig seit dem rechtskräftigen Abschluss des hiergegen gerichteten Klageverfahrens im Juli 2017. Ihren unter dem 30.10.2017 gestellten erneuten Erlaubnisantrag hat die Antragsgegnerin mit Bescheiden vom 29. und 30.11.2017 abgelehnt, jeweils unter Verweis auf eine von der Antragstellerin im selben Gebäudekomplex betriebene vierte Spielhalle und das Verbundverbot gemäß §§ 25 Abs. 2 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW. Über die dagegen von der Antragstellerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden.
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin darauf, sie habe auf der Grundlage der Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV einen Anspruch auf Befreiung von dem Verbundverbot und mithin auf Erteilung der (erneut) beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse; deshalb seien die angefochtenen Betriebsuntersagungs- und Schließungsverfügungen rechtswidrig. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ist bei Bestandsspielhallen, für die – wie hier am 29.11.2012 – erst nach dem 28.10.2011 eine Spielhallenerlaubnis gemäß § 33i GewO erteilt wurde und die deshalb der bereits 2013 abgelaufenen einjährigen Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV unterfielen, verfassungsrechtlich unbedenklich nicht einschlägig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2017 – 4 B 1026/17 –, juris, Rn. 16, und Urteil vom 16.10.2017 – 4 A 1607/16 –, juris, Rn. 51, 77. Davon ersichtlich ausgehend BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, DVBl. 2017, 697 = juris, Rn. 195, 211.
Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Einschätzung. Das von der Antragstellerin angeführte Wortlautargument, § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV setze für eine Härtefallbefreiung lediglich den „Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums“ voraus, nicht aber zwingend auch eine bis spätestens zum 28.10.2011 erteilte Erlaubnis nach § 33i GewO, überzeugt nicht. Diese Auslegung hätte die paradoxe und von den Staatsvertragsparteien ersichtlich nicht beabsichtigte Folge, dass bei Bestandsspielhallen, die der einjährigen Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV unterfielen, nach Ablauf dieser Frist eine Härtefallbefreiung zunächst nicht in Betracht gekommen, ein mit §§ 24, 25 GlüStV unvereinbarer Weiterbetrieb also generell unzulässig gewesen wäre, sodann aber nach weiteren vier Jahren mit Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV ein Weiterbetrieb auf der Grundlage einer Härtefallbefreiung wieder möglich wäre. Eine derartige nur vorübergehende Unzulässigkeit widerspräche der mit der einjährigen Übergangsfrist bezweckten möglichst zeitnahen Umsetzung des Abstandsgebots und des Verbundverbots, um eine möglichst wirksame Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erreichen.
Vgl. zu diesem Regelungsziel BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, DVBl. 2017, 697 = juris, Rn. 197.
Dass eine Härtefallbefreiung nur für Bestandsspielhallen in Betracht kommt, für die bis zum 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, geht auch aus der amtlichen Begründung zu § 29 Abs. 4 GlüStV hervor, in der die Möglichkeit einer Befreiung nach Satz 4 nur in Bezug auf der Fünfjahresfrist nach Satz 2 unterfallende Spielhallen angesprochen wird.
Vgl. Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 94.
Entgegen dem Beschwerdevorbingen ist eine Erstreckung der Härtefallregelung auf Bestandspielhallen, für die erst nach dem 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis worden ist, auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes und wegen sonst drohender unzumutbarer wirtschaftlicher Nachteile geboten. Seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒ ist verfassungsrechtlich geklärt, dass das Verbundverbot mehrerer Spielhallen, die Abstandsgebote des Glücksspielstaatsvertrags und die Überleitungsvorschriften in § 29 Abs. 4 GlüStV auch insoweit verfassungsgemäß sind. Insbesondere durfte der Gesetzgeber für Bestandsspielhallen, die erst nach dem 28.10.2011 eine Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO erhalten haben, eine nur einjährige Übergangsregelung vorsehen. Schutzwürdiges Vertrauen stand dem zu diesem Zeitpunkt nicht mehr entgegen, weil sich die Länder bereits im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz am 6.4.2011 darauf geeinigt hatten, einen Entwurf für einen Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zur Anhörung und zur Notifizierung bei der Europäischen Kommission freizugeben. Dieser enthielt einen besonderen Erlaubnisvorbehalt für Spielhallen, Regelungen über ein Abstandsgebot zu anderen Spielhallen und ein Verbundverbot sowie entsprechende Übergangsregelungen. Unter anderem sah er vor, dass Spielhallenerlaubnisse nach § 33i GewO, die nach dem 6.4.2011 erteilt würden, bei einem Verstoß gegen das Verbundverbot ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrags unwirksam werden sollten. Somit waren schon vor dem 28.10.2011 Gesetzesänderungen für die Spielhallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, so dass sie nicht mehr darauf vertrauen konnten, das bis dahin geltende Recht werde in Zukunft unverändert fortbestehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, DVBl. 2017, 697 = juris, Rn. 122 ff., 196 ff., 203 ff.
Dem nordrhein-westfälischen Landtag wurde dieser Entwurf für einen Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag bereits am 18.4.2011 zugeleitet, wodurch er in Nord-rhein-Westfalen über die öffentlich-zugängliche Parlamentsdatenbank allgemein bekannt wurde.
Vgl. LT-Vorlage 15/580.
Auch durfte der Gesetzgeber für die Bemessung der Übergangsfrist auf den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO abstellen, weil schutzwürdiges Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die zukünftige Erteilung der Erlaubnis erst mit der Erteilung der Betriebserlaubnis nach § 33i GewO entstehen konnte, nicht bereits mit der Antragstellung oder der Erteilung der Baugenehmigung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, DVBl. 2017, 697 = juris, Rn. 206 ff.
Deshalb beruft sich die Antragstellerin auch ohne Erfolg auf „spezielle Umstände in der Antragsbearbeitung“, die sie in einer verzögerten Bearbeitung ihrer Genehmigungs- und Erlaubnisanträge durch die Antragsgegnerin sieht.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, DVBl. 2017, 697 = juris, Rn. 208.
Im Übrigen ist, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, den von der Antragstellerin hervorgehobenen Besonderheiten des Falles schon dadurch weitgehend Rechnung getragen worden, dass sie tatsächlich ihre Spielhallen bis zum Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist weiterbetrieben hat, obwohl lediglich die gesetzlichen Voraussetzungen eines rechtmäßigen Weiterbetriebs bis zum Ende der einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV vorgelegen haben.
Die angefochtenen Ordnungsverfügungen sind auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Antragstellerin keine Umsetzungsfrist eingeräumt worden ist, die Betriebsuntersagungen vielmehr mit sofortiger Wirkung und die Schließungen zum Ablauf des Tages der Zustellung verfügt worden sind. Die Antragstellerin, die schon seit 2013 nicht mehr über die zum Betrieb der Spielhallen notwendigen Erlaubnisse verfügt, konnte und musste sich darauf einstellen, dass sie spätestens nach Klärung der Verfassungsmäßigkeit des Verbundverbots sowie der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV den Betrieb einzustellen hatte.
Danach überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Untersagung des nicht erlaubten und auch nicht erlaubnisfähigen Spielhallenbetriebs das gegenläufige Interesse der Antragstellerin an einer vorläufigen Betriebsfortführung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24, 25 GlüStV
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 33i GewO
§ 33i GewO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 19221/17
3 K 9080/13
4 A 1607/16
4 B 1026/17
1 BvR 1314/12
1 BvR 1314/12