Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-22, Aktenzeichen 18 A 901/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0222.18A901.11.00

Tenor:
Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Antragsverfahren wird abgelehnt.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 45.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Ausstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge nach Art. 28 der Genfer Konvention (GK).
Die Kläger zu 1. bis 8. sind nach eigenen Angaben Palästinenser aus Jenin in der sog. Westbank. Der Kläger zu 9. ist 2007 im Bundesgebiet geboren worden. Im Februar 2003 sind die Kläger zu 1. bis 8. nach eigenem Bekunden nach Gaza-Stadt und von März bis April 2003 auf dem See und Landweg in das Bundesgebiet gereist. Ihren Asylantrag lehnte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) mit Bescheid vom 13. Oktober 2004 ab. Die dagegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht N. mit Urteil vom 6. Februar 2008 zurück. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, der Vortrag des Klägers zu 1., er sei vor seiner Ausreise von Angehörigen der israelischen Staatsmacht verhaftet, festgehalten und gefoltert worden, sei nicht glaubhaft. Die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nach § 3 Abs. 1 AsylVfG i.V.m. § 60 Abs. 1 AufenthG komme deshalb nicht in Betracht. Die Kläger zu 1. bis 8. könnten die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft auch nicht nach Art. 1 D Abs. 2 GK beanspruchen. Dabei könne unterstellt werden, dass sie entsprechend der Bestätigung der Generaldelegation Palästinas in Deutschland bei der United Nations Relief and Work Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) registriert seien. Die Voraussetzungen des Art. 1 D Abs. 2 GK seien jedenfalls nicht gegeben. Der Schutz bzw. die Unterstützung durch die UNRWA sei nicht im Sinne der Vorschrift weggefallen, sondern die Kläger zu 1. bis 8. seien aus eigenem Entschluss ausgereist. Die Asylklage des Klägers zu 9. wurde mit Urteil des Verwaltungsgerichts N. vom 3. April 2008 unter Bezugnahme auf das Urteil vom 6. Februar 2008 abgewiesen.
Den Antrag auf Ausstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge nach Art. 28 GK lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 22. November 2010 ab. Zur Begründung führte er aus, er sei nicht zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft befugt. Dafür sei ausschließlich das Bundesamt zuständig.
Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage haben die Kläger vorgetragen: Die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK sei nach der Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts inzident von der Ausländerbehörde festzustellen. Dabei sei die Ausländerbehörde nicht gemäß § 4 AsylVfG an die Feststellung des Bundesamtes gebunden, dass diese Flüchtlingseigenschaft nicht gegeben sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. April 2011 mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen: Aufgrund der die Kläger betreffenden asylrechtlichen Urteile des Verwaltungsgerichts sei - nach § 4 AsylVfG mit Bindungswirkung für die Ausländerbehörde - festgestellt, dass die Kläger keine Flüchtlinge seien. Die von den Klägern zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stehe dieser Annahme nicht entgegen, weil es seinerzeit keine § 4 AsylVfG vergleichbare Vorschrift gegeben habe.

Entscheidungsgründe:
1. Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist abzulehnen, weil die Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 VwGO i.V.m. § 114 ZPO). Die Kläger erfüllen nicht die Tatbestandsvoraussetzungen der maßgeblichen Rechtsgrundlage für die Ausstellung der begehrten Reiseausweise für Flüchtlinge. Sie sind ungeachtet aller weiteren im Zulassungsverfahren aufgeworfenen Fragen aus den nachstehenden Gründen zu 2 a) keine Flüchtlinge im Sinne von Art. 28 GK. Die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK – um die die Beteiligten streiten – hat bereits das Verwaltungsgericht N. in den oben zitierten Asylurteilen zutreffend verneint.
2. Der Zulassungsantrag ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der Abweichung des angegriffenen Urteils von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) sind nicht gegeben. Dies folgt schon daraus, dass die als klärungsbedürftig bezeichneten Rechtsfragen ebenso wenig entscheidungserheblich sind wie die geltend gemachte Abweichung. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist – worauf die Kläger mit Verfügung des Berichterstatters vom 5. September 2011 hingewiesen worden sind - jedenfalls im Ergebnis zutreffend. Das Verwaltungsgericht hat den mit der Klage geltend gemachten Anspruch auf Erteilung von Reiseausweisen nach der Genfer Konvention zu Recht verneint.
Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Ausstellung von Reiseausweisen nach Art. 28 GK, denn sie können nicht als Flüchtlinge i.S. dieser Bestimmung angesehen werden (a). Deshalb kommt es nicht entscheidungserheblich auf die mit dem Zulassungsantrag in den Vordergrund gerückte - und wohl auch für das Eingreifen der Bindungswirkung nach § 4 AsylVfG maßgebliche - Frage an, welche Behörde (Bundesamt oder Ausländerbehörde) für die Feststellung der Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK zuständig ist. Allerdings setzt im gegen die Ausländerbehörde gerichteten Verfahren auf Ausstellung eines Reiseausweises die Berufung auf die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK eine dementsprechende Statusentscheidung des Bundesamtes voraus, an der es hier fehlt (b).
a) Die Flüchtlingseigenschaft im Sinne des Art. 28 Nr. 1 S. 1 GK bestimmt sich nach dem in Art. 1 GK umschriebenen Flüchtlingsbegriff. Die Kläger können sich – was allein in Betracht zu ziehen ist – für den geltend gemachten Anspruch weder auf die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 A Nr. 2 GK (aa) noch auf die nach Art. 1 D Abs. 2 GK (bb) berufen.
aa) Die Kläger können im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geltend machen, Flüchtlinge wegen politischer Verfolgung i.S.v. Art. 1 A Nr. 2 GK zu sein. Diese Flüchtlingseigenschaft kann von der Ausländerbehörde bei Anwendung des Art. 28 GK nur zugrundegelegt werden, wenn der Anspruchsteller seine Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16a GG oder die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nach § 3 Abs. 1 AsylVfG erreicht hat. Diese erforderlichen vorgängigen Entscheidungen können nur vom Bundesamt getroffen werden. Das beim Bundesamt konzentrierte Verfahren rechtfertigt sich aus einem dringenden Interesse der Rechtsordnung an einem den Status feststellenden Formalakt; andernfalls müsste dieser Status in jedem entscheidungserheblichen Fall von neuem festgestellt werden. Das Gesetz will damit "parallele Prüfungen" anderer Behörden, die im Regelfall der besonderen Sachkunde des Bundesamtes entbehren, vermeiden und zugleich sich widersprechende Entscheidungen verhindern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992 – 1 C 21.87 -, BVerwGE 89, 296 m.w.N.
An dementsprechenden Statusentscheidungen zu Gunsten der Kläger fehlt es hier. Vielmehr sind diese durch Bescheide des Bundesamtes vom 13. Oktober 2004 (betr. die Kläger zu 1. bis 8.) und 13. Dezember 2007 (betr. den Kläger zu 9.) abgelehnt worden. Die dagegen erhobenen Klagen sind durch die zitierten rechtskräftigen verwaltungsgerichtlichen Urteile vom 6. Februar 2008 und vom 3. April 2008 zurückgewiesen worden. Die Entscheidungen des Bundesamtes sind nach § 4 AsylVfG auch im Verfahren auf Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 GK verbindlich.
bb) Die Kläger können im vorliegenden Verfahren auch nicht mit Aussicht auf Erfolg geltend machen, Flüchtlinge i.S.v. Art. 1 D Abs. 2 GK zu sein. Dies folgt schon daraus, dass die Kläger – wie das Verwaltungsgericht N. in seinen oben genannten Asylurteilen zutreffend festgestellt hat - die Voraussetzungen des Art. 1 D Abs. 2 GK, die im Zusammenhang mit der Regelung in Art. 1 D Abs. 1 GK zu sehen sind, nicht erfüllen.
Nach Art. 1 D Abs. 1 GK findet die Genfer Konvention keine Anwendung auf Personen, die zur Zeit den Schutz oder Beistand einer Organisation oder einer Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge - UNHCR - genießen. Ist dieser Schutz oder diese Unterstützung aus irgendeinem Grunde weggefallen, ohne dass das Schicksal dieser Personen endgültig gemäß den einschlägigen Entschließungen der Generalversammlung der Vereinten Nationen geregelt worden ist, so fallen diese Personen nach Art. 1 D Abs. 2 GK ipso facto unter die Bestimmungen dieses Abkommens. Von dieser Bestimmung sollen vor allem die durch den arabisch/israelischen Konflikt 1948/49 betroffenen und in der Folgezeit von der UNRWA als Sonderorganisation der Vereinten Nationen im Nahen Osten betreuten palästinensischen Flüchtlinge erfasst werden. Im Vordergrund der Schutz- und Beistandsgewährung standen dabei humanitäre Erwägungen gegenüber Personen, die infolge dieses Konflikts ihr Heim und ihren Unterhalt verloren hatten, ohne Rücksicht darauf, ob sie politische Flüchtlinge im Sinne des Art. 1 A Nr. 2 GK waren. Art. 1 D Abs. 1 GK beschränkt sich in zeitlicher Hinsicht nicht auf diejenigen, die bereits bei Abfassung der GK im Jahre 1951 von der UNRWA betreut wurden. Vielmehr ist die Bestimmung auch auf Flüchtlinge anzuwenden, die zu einem späteren Zeitpunkt Hilfe der UNRWA in Anspruch genommen haben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Juni 2010 – C-31/09 –, Ziffern 45 ff., juris; Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-31/09 -, Ziffern 62 ff., juris; BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991 – 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254.
Art. 1 D GK enthält in Abs. 1 eine Ausschluss- und in Abs. 2 eine Anwendungsklausel bezüglich der Genfer Konvention. Die Ausschlussklausel hat zur Folge, dass der von ihr betroffene Ausländer sich auf den Schutz der Genfer Konvention nicht berufen und damit auch nicht etwa geltend machen kann, er sei Flüchtling i.S.v. Art. 1 A Nr. 2 GK, weil er sein Heimatland aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung verlassen habe. Der innere Grund für die Ausschlussklausel des Art. 1 D Abs. 1 GK liegt darin, dass palästinensische Flüchtlinge primär auf den Schutz durch die UNRWA verwiesen werden sollen. Die Bestimmungen der Genfer Konvention sollen nur dann anwendbar sein, wenn der Schutz oder Beistand durch die UNRWA nicht mehr geleistet werden kann. Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang offenbleiben, ob – wofür Vieles spricht – die Ausschlussklausel nur solange eingreifen kann, wie der Ausländer sich in der UNRWA-Zone befindet,
so die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-31/09 -, Ziffern 59 ff., juris,
oder, ob die Anwendung der Genfer Konvention auch noch nach einer Ausreise des Ausländers aus der UNRWA-Zone ausgeschlossen sein kann.
Vgl. zur Ausschlussklausel EuGH, Urteil vom 17. Juni 2010 – C-31/09 –, Ziffern 49 ff., juris.
Art. 1 D GK erschöpft sich aber nicht in einer Regelung der Dauer des Ausschlusses von der Flüchtlingseigenschaft, sondern legt in seinem zweiten Absatz unter den dort genannten Voraussetzungen zugleich selbständig und originär die Flüchtlingseigenschaft bestimmter Personen unabhängig davon fest, ob sie die allgemeinen Flüchtlingsmerkmale des Art. 1 A GK erfüllen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991 – 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254.
Art. 1 D Abs. 2 GK setzt im Wesentlichen voraus, dass der Schutz der UNRWA weggefallen ist. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem bereits zitierten Urteil vom 4. Juni 1991 ausgeführt:
"Der Schutz oder Beistand der UNRWA ist allerdings nicht schon dann weggefallen, wenn der Betroffene ihn von sich aus aufgegeben hat. Der innere Grund für die Ausschlußklausel des Art. 1 D Abs. 1 GK liegt, wie bereits erwähnt, darin, daß die palästinensischen Flüchtlinge primär auf den UNRWA-Schutz verwiesen werden sollen. Die Bestimmungen der Genfer Konvention sollen nicht schlechthin, sondern gemäß Art. 1 D Abs. 2 GK nur dann anwendbar sein, wenn der Schutz oder Beistand durch die UNRWA nicht mehr geleistet werden kann. Diese Situation besteht aber nicht im Falle einer freiwilligen Aufgabe der UNRWA-Betreuung. Der Zweck der in Art. 1 D GK getroffenen Regelung würde verfehlt, wenn die Betroffenen wählen könnten, ob sie speziell den Schutz oder Beistand nach Abs. 1 oder allgemein die Vergünstigungen der Genfer Konvention nach Abs. 2 in Anspruch nehmen. Das ist offenkundig für solche Personen, die in dem bisherigen Aufnahmestaat verbleiben und dort, sofern es sich um einen Signatarstaat der Genfer Konvention handelt, die Vergünstigungen der Genfer Konvention für sich beanspruchen. Der Staat darf die bisher von der UNRWA betreuten Ausländer, die sich aus freien Stücken der UNRWA-Betreuung begeben haben, wie jeden anderen Ausländer behandeln. Aber auch ein anderer Vertragsstaat, in den die Betroffenen gelangen und in dem die UNRWA nicht tätig ist, darf ihnen unter Hinweis auf die Vorrangigkeit der UNRWA-Betreuung nach Art. 1 D Abs. 1 GK die Vergünstigungen der Genfer Konvention versagen. Das ist für die Fälle unstreitig, in denen der Betroffene in das Gebiet, in dem die UNRWA tätig ist, zurückkehren und deren Betreuung erneut in Anspruch nehmen kann ....
Damit kann nicht ohne weiteres der Fall gleichgesetzt werden, daß nach freiwilliger Ausreise eine Rückkehr in den Schutzbereich der UNRWA nicht möglich ist, z.B. weil der Aufnahmestaat die Rückkehr nicht gestattet. Da hier sowohl das Verhalten des Betroffenen als auch die Anordnung des früheren Aufnahmestaates den Verlust des UNRWA-Schutzes oder -Beistandes bewirken, kommt es darauf an, welchem dieser auslösenden Faktoren ein ausschlaggebendes Gewicht beizumessen ist. Handelt z.B. der Betroffene in der Absicht, mit der Ausreise die UNRWA-Betreuung durch die Inanspruchnahme der Vergünstigungen der Genfer Konvention zu ersetzen, etwa weil er sich davon eine Verbesserung seiner wirtschaftlichen oder persönlichen Situation verspricht, oder nimmt er sonst mit seiner Ausreise den Verlust der UNRWA-Betreuung in Kauf, dann ist dies ebenfalls als freiwillige Aufgabe zu bewerten mit der Folge, daß der Schutz oder Beistand nicht im Sinne des Art. 1 D Abs. 2 GK weggefallen ist. Anders ist es dagegen zu beurteilen, wenn der Betroffene nach freiwilliger Ausreise durch die weitere politische Entwicklung überrascht wird und ihm unvorhergesehen die UNRWA-Betreuung entzogen oder die Rückkehr in deren Schutzbereich vom Aufnahmestaat versagt wird. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn dem Betroffenen zunächst mit der Ausstellung eines Reisedokumentes die Rückkehrmöglichkeit in den Tätigkeitsbereich der UNRWA eröffnet worden ist, die staatliche Gewalt im bisherigen Aufnahmestaat ihm aber während der Gültigkeitsdauer des Reisedokumentes und danach gleichwohl die Rückkehr nicht nur vorübergehend verwehrt. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn dem Betroffenen zunächst mit der Ausstellung eines Reisedokumentes die Rückkehrmöglichkeit in den Tätigkeitsbereich der UNRWA eröffnet worden ist, die staatliche Gewalt im bisherigen Aufnahmestaat ihm aber während der Gültigkeitsdauer des Reisedokumentes und danach gleichwohl die Rückkehr nicht nur vorübergehend verwehrt. In diesem Falle hat der Betroffene ungeachtet der freiwilligen Ausreise aus dem Tätigkeitsgebiet der UNRWA keinen Einfluß auf den Fortbestand des UNRWA-Schutzes oder -Beistandes. Dieser ist dann entzogen worden. Bei Berücksichtigung des humanitären Zwecks der Konvention ist er weggefallen mit der Folge, daß der Flüchtling nach Art. 1 D Abs. 2 GK ipso facto unter die Bestimmungen der Genfer Konvention fällt. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, mit seiner Ausreise sei er zumindest das Risiko eingegangen, nicht in den Tätigkeitsbereich der UNRWA zurückkehren zu können. Die Konvention geht nicht davon aus, daß Flüchtlinge das Tätigkeitsgebiet - z.B. für eine Besuchs- oder Geschäftsreise oder für eine Beschäftigung als Gastarbeiter - nicht verlassen dürfen. Deswegen kann das Verlassen des Gebietes mit Rückkehrberechtigung dem Flüchtling nicht in dem Sinne zugerechnet werden, daß in dem genannten Falle ein Wegfall des Schutzes oder Beistandes ausschiede."
Das Bundesverwaltungsgericht geht damit nicht von einem Wegfall des Schutzes i.S.v. Art. 1 D Abs. 2 GK aus, wenn der Ausländer ihn freiwillig – etwa durch Ausreise – aufgegeben hat. Sei dem Ausländer nach freiwilliger Ausreise eine Rückkehr in den Schutzbereich der UNRWA jedoch nicht möglich, so könne dies im Einzelfall als Wegfall des Schutzes i.S.v. Art. 1 D Abs. 2 GK oder als freiwillige Aufgabe des Schutzes zu bewerten sein. Letzteres sei der Fall, wenn der Betroffene das Tätigkeitsgebiet der UNRWA verlassen und an Stelle dieses Schutzes die Vergünstigungen der Genfer Konvention für sich beansprucht habe. In dieser Konstellation könne zwar die Ausschlussklausel des Art. 1 D Abs. 1 GK entfallen mit der Folge, dass die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 A Nr. 2 GK in Betracht komme. Das Verlassen des Aufnahmestaates aus Furcht vor Verfolgung oder sonstigen Gefahren begründe aber nicht zusätzlich ipso facto die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK.
BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992 – 1 C 21.87 -, BVerwGE 89, 296.
Ähnlich sind die von Sharpston,
vgl. die Schlussanträge vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-31/09 -, Ziffern 81 ff., juris,
in diesem Zusammenhang aufgestellten Kriterien: Auch danach ist zu unterscheiden zwischen Personen, die sich freiwillig der UNRWA-Zone und damit der UNRWA-Hilfe entziehen und Personen, denen der UNRWA aufgrund externer Ereignisse, die außerhalb ihres Einflussbereichs liegen, keine Hilfe mehr leistet. Der ersten Kategorie zuzuordnende Personen seien zwar nicht mehr vom persönlichen Geltungsbereich der Genfer Konvention ausgeschlossen, da sie nicht im Sinne von Art. 1 D Abs. 1 GK den Schutz der UNRWA genössen, sie fielen jedoch nicht nach Art. 1 D Abs. 2 GK ipso facto unter die Bestimmungen des Abkommens. Ihnen stehe die Möglichkeit offen, sich einer individuellen Beurteilung zu unterziehen, um die Anerkennung als Flüchtling nach Art. 1 A GK zu erwirken.
Nach alledem liegt der Regelung in Art. 1 D GK ein dreistufiges System zu Grunde. Auf der ersten Stufe wird mit der Ausschlussklausel des Art. 1 D Abs. 1 GK die Anwendung der Genfer Konvention ausgeschlossen. Auf der zweiten Stufe ist – bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen der Ausschlussklausel – die Genfer Konvention anzuwenden, wobei der Erwerb der Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 A Nr. 2 GK oder Art. 1 D Abs. 2 GK von der Erfüllung der dort jeweils genannten Voraussetzungen abhängt. Auf der dritten Stufe – bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 1 D Abs. 2 GK, sprich bei unfreiwilliger Aufgabe der UNRWA Betreuung – ist der Ausländer ipso facto, also ohne dass es der Erfüllung der allgemeinen Flüchtlingsmerkmale des Art. 1 A Nr. 2 GK bedarf, Flüchtling i.S. dieser Bestimmung und gegebenenfalls – unter den dementsprechenden Voraussetzungen – auch Flüchtling nach Art. 1 A Nr. 2 GK.
BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991 – 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254; vgl. auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-31/09 -, juris, in denen ebenfalls auf das Freiwilligkeitskriterium abgestellt wird (siehe dort die Ausführungen zu Ziffern 82 f.). Vgl. zur Nichtanwendbarkeit der Ausschlussklausel EuGH, Urteil vom 17. Juni 2010 – C-31/09 –, Ziffern 49 ff., juris.
Die vorgenannten Bestimmungen in Art. 1 D Abs. 1 und 2 GK sind von Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie 2004/83/EG (Qualifikationsrichtlinie) mit der Folge aufgegriffen worden, dass der jeweilige Personenkreis von der Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen ist bzw. ipso facto den Schutz der Richtlinie genießt.
Vgl. nunmehr auch die inhaltsgleiche Regelung in Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie 2011/95/EG.
Geht man zu Gunsten der Kläger zu 1. bis 8. – der Kläger zu 9. ist erst nach deren Ausreise im Bundesgebiet geboren worden – davon aus, sie hätten vor ihrer Ausreise aus dem Gazastreifen Schutz oder Beistand i.S.v. Art. 1 D Abs. 1 GK genossen, so erfüllen sie jedenfalls nicht den daran anknüpfenden Tatbestand des Art. 1 D Abs. 2 GK. Der zuvor genossene Schutz oder die Unterstützung ist durch die Ausreise und die anschließende Asylantragstellung im Bundesgebiet nach den oben genannten Kriterien sowohl des Bundesverwaltungsgerichts als auch von Sharpston nicht i.S.v. Art. 1 D Abs. 2 GK weggefallen. Die Kläger zu 1. bis 8. haben die – unterstellte – UNRWA-Betreuung dadurch freiwillig aufgegeben, dass sie nach der ca. Ende März 2003 erfolgten Ausreise aus dem Gazastreifen am 2. Mai 2003 einen Asylantrag gestellt haben. Damit haben sie die UNRWA-Betreuung aufgegeben und an Stelle dieses Schutzes die Vergünstigungen der Genfer Konvention für sich beansprucht. Die Erfolglosigkeit des Asylantrags stellt diese Wertung nicht in Frage. Vielmehr bestätigt der Umstand, dass das von den Klägern geschilderte Verfolgungsschicksal sowohl vom Bundesamt als auch vom Verwaltungsgericht für unglaubhaft gehalten worden ist, die Einschätzung, dass die Kläger den Gazastreifen nicht unter äußerem Druck, sondern freiwillig verlassen haben. Zu keinem anderen Ergebnis führen kann der Vortrag der Kläger, sie könnten aufgrund einer späteren israelischen Blockade nicht in Gebiete zurückkehren, in denen eine UNRWA-Betreuung erfolge. Dieser Umstand ändert nichts daran, dass die Kläger sich bei Ausreise freiwillig der UNRWA-Hilfe entzogen haben und sich damit unter Zugrundelegung der Auffassung von Sharpston nicht auf Art. 1 D Abs. 2 GK berufen können. Eine etwaige Jahre nach freiwilliger Ausreise eingetretene Unmöglichkeit der Rückkehr wirkt sich auch nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu Gunsten der Kläger aus, weil aufgrund der im Anschluss an die Ausreise erfolgten Asylantragstellung im Bundesgebiet von einer freiwilligen Aufgabe des UNRWA-Schutzes auszugehen ist.
b) Auch unabhängig von den vorstehenden Erwägungen hat das Verwaltungsgericht die auf Ausstellung der Flüchtlingsausweise gerichtete Klage zu Recht abgewiesen. In einem gegen die Ausländerbehörde gerichteten Verfahren auf Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 GK kann die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK nur dann erfolgreich geltend gemacht werden, wenn diese vom Bundesamt in einem Asylverfahren zuerkannt worden ist. Die zur früheren Rechtslage ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich ein Ausländer auch ohne vorangegangene Statusentscheidung des Bundesamtes auf diese Flüchtlingseigenschaft unmittelbar gegenüber der Ausländerbehörde berufen kann und sie von dieser inzident festzustellen ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991 – 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254; Treiber, in: GK-AuslR, § 60 Rn. 211; Bergmann, in: Renner, Ausländerrecht, 9. A. 2011, § 60 Rn. 61,
ist überholt. Die Rechtslage hat sich insoweit geändert durch § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG, der im Rahmen des sog. Richtlinienumsetzungsgesetzes vom 19. August 2007 am 28. August 2007 in Kraft getreten ist (BGBl. I 2007, 1969). Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Die Zuständigkeit des Bundesamtes erstreckt sich nach § 5 Abs. 1 AsylVfG auf die Entscheidung über Asylanträge einschließlich der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft. Nach § 3 Abs. 1 AsylVfG i.V.m. § 13 AsylVfG ist ein Ausländer Flüchtling im asylverfahrensrechtlichen Sinne zunächst, wenn er den Bedrohungen nach § 60 Abs. 1 AufenthG ausgesetzt ist. Insoweit knüpft das Asylverfahrensrecht an das in § 60 Abs. 1 AufenthG geregelte Abschiebungsverbot an, soweit es aus Bedrohungen im vorgenannten Sinne resultiert. Gemeint sind damit die in § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthG aufgeführten Bedrohungen des Lebens oder der Freiheit eines Ausländers wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung. § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthG lehnt sich damit an das in Art. 33 GK enthaltene Rückführungsverbot an, welches seinerseits die in Art. 1 A Nr. 2 GK geregelten Verfolgungsgründe (Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, politische Überzeugung) aufgreift. Die Prüfung, ob Bedrohungen wegen dieser Verfolgungsgründe vorliegen, erfolgt nach der Konzeption des Gesetzgebers in einem Verfahren vor dem hierfür spezialisierten Bundesamt.
Dass auch die Flüchtlingseigenschaft i.S.v. Art. 1 D Abs. 2 GK nach § 5 AsylVfG ausschließlich vom Bundesamt in einem Asylverfahren zuzuerkennen ist, folgt aus § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG.
Ebenso Sächsisches OVG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 3 D 68/09 –, juris.
Nach Satz 1 dieser Bestimmung ist ein Ausländer nicht Flüchtling nach § 3 Abs. 1 AsylVfG, wenn er den Schutz oder Beistand einer Organisation oder einer Einrichtung der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge nach Art. 1 D GK genießt. Nach Satz 2 des § 3 Abs. 3 AsylVfG sind § 3 Absätze 1 und 2 AsylVfG anwendbar, wenn der vorgenannte Schutz nicht mehr gewährt wird, ohne dass die Lage des Betroffenen gemäß den einschlägigen Resolutionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen endgültig geklärt worden ist. § 3 Abs. 3 AsylVfG setzt die Art. 1 D GK aufgreifende Regelung in Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Qualifikationsrichtlinie in nationales Recht um,
vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 3 Abs. 3 AsylVfG: BT-Drs. 16/5065, S. 214,
und schließt entsprechend – durch § 3 Abs. 3 Satz 1 AsylVfG - eine Flüchtlingsanerkennung aus, wenn der Ausschlusstatbestand des Art. 1 D Abs. 1 GK vorliegt. § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG ist dagegen eine Rechtsfolgenverweisung in dem Sinne, dass der Ausländer – der bereits unmittelbar nach Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Qualifikationsrichtlinie i.V.m. Art. 1 D Abs. 2 GK aus den dort genannten Gründen als Flüchtling anzusehen ist – auch Flüchtling i.S.v. § 3 Abs. 1 AsylVfG ist und zwar unabhängig davon, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Abs. 1 AsylVfG vorliegen.
§ 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG kann nicht als Rechtsgrundverweisung ausgelegt werden, auch wenn sein Wortlaut dies durchaus zuließe. Die Regelung kann nicht so gedeutet werden, dass sie lediglich die Möglichkeit der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nach § 3 Abs. 1 AsylVfG eröffnet, die nach dem oben Ausgeführten dem Flüchtlingsbegriff nach Art. 1 A Nr. 2 GK entspricht. Für eine derartige Regelung besteht zum Einen kein Bedürfnis, zum Anderen wäre sie unionsrechtswidrig, weil die Anwendbarkeit des Art. 1 A Nr. 2 GK an zu enge Voraussetzungen geknüpft würde. Überflüssig wäre die so verstandene Bestimmung, weil die Anwendbarkeit des § 3 Abs. 1 AsylVfG im Verhältnis zu Art. 1 D GK bereits dann gegeben ist, wenn der Ausschlussgrund nach Art. 1 D Abs. 1 GK bzw. § 3 Abs. 3 Satz 1 AsylVfG nicht eingreift, wenn also die zweite Stufe des Regelungssystems von Art. 1 D GK erreicht ist, bei dem auch unionsrechtlich wegen Nichtvorliegens der die Flüchtlingsanerkennung ausschließenden Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 1 lit. a) Satz 1 der Qualifikationsrichtlinie Art. 1 A Nr. 2 GK anwendbar ist. Zu eng wäre die Bestimmung, weil sie die Anwendbarkeit des § 3 Abs. 1 AsylVfG erst dann ermöglichte, wenn die von engeren Voraussetzungen abhängige dritte Stufe des genannten Regelungssystems beschritten werden kann, m.a.W., wenn der Betreffende ohnehin schon Flüchtling gemäß Art. 1 D Abs. 2 GK wäre.
Dieses mit dem Gesetzeswortlaut in Einklang stehende Verständnis des § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG folgt im Übrigen aus der gebotenen richtlinienkonformen Auslegung bundesrechtlicher Bestimmungen: Die sog. Asylverfahrensrichtlinie 2005/85/EG des Rates der Europäischen Union – Asylverfahrensrichtlinie – (ABl. EU L 326 vom 13. Dezember 2005, S. 13 ff.) fordert nämlich, dass auch die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK von einer Asylbehörde in einem Asylverfahren zuzuerkennen ist. Dementsprechend erfolgt die bundesrechtliche Umsetzung dieser Vorgaben durch § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG i.V.m. § 5 AsylVfG in der Weise, dass die Zuständigkeit dem Bundesamt zugewiesen wird.
Nach der Asylverfahrensrichtlinie ist auf einen Asylantrag von der Asylbehörde (vgl. Art. 2 lit. e und 4 RL 2005/85/EG) in einem Asylstatusverfahren (vgl. etwa die Erwägungsgründe 4, 10 und 13 RL 2005/85/EG) über die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Konvention und damit auch über die nach Art. 1 D Abs. 2 GK zu entscheiden. Gemäß Art. 2 b) RL 2005/85/EG ist "Antrag" der von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellte Antrag, der als Ersuchen um internationalen Schutz eines Mitgliedstaats im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention betrachtet werden kann. Ein dementsprechendes Ersuchen liegt vor, wenn die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft i.S. der sog. Qualifikationsrichtlinie 2004/83/EG – RL 2004/83 – (ABl. EU L 304 vom 30. September 2004, S. 12 ff.) bzw. der Genfer Konvention begehrt wird. Dies schließt die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK ohne Weiteres ein (vgl. auch Art. 13 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. a) RL 2004/83).
Dieses Ergebnis trägt dem Anliegen der Asylverfahrensrichtlinie Rechnung, die neben den Rechten und Pflichten der Asylbewerber eine effiziente, faire und zielgenaue Entscheidung über Asylanträge durch eine Asylbehörde sicherstellen will, deren Bedienstete angemessene Kenntnisse in Asyl- und Flüchtlingsangelegenheiten haben sollen. Die Konzentration der Flüchtlingsfeststellung beim Bundesamt dient überdies dem Interesse der Rechtsordnung an Rechtssicherheit durch einen den Status feststellenden und auch für andere Behörden verbindlichen Formalakt. Andernfalls müsste diese Eigenschaft in jedem entscheidungserheblichen Fall von neuem festgestellt werden. Das Gesetz will damit "parallele Prüfungen" anderer Behörden, die im Regelfall der besonderen Sachkunde des Bundesamtes entbehren, vermeiden und zugleich sich widersprechende Entscheidungen verhindern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Februar 1992 – 1 C 21.87 -, BVerwGE 89, 296 m.w.N.
§ 60 Abs. 1 Satz 6 AufenthG verdeutlicht, dass ein derartiges Verfahren vor dem Bundesamt vor dem In-Kraft-Treten des § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG für Flüchtlinge i.S.v. Art. 1 D Abs. 2 GK nicht vorgesehen war. Nach § 60 Abs. 1 Satz 6 AufenthG erfolgt die Feststellung eines Abschiebungshindernisses für die in § 60 Abs. 1 Satz 2 AufenthG aufgeführten Personengruppen, deren Abschiebung ebenfalls verboten ist, nicht in einem Asylverfahren Eine Zuerkennung einer Flüchtlingseigenschaft im Asylverfahren entfällt deshalb nicht nur in den in § 60 Abs. 1 Satz 2 AufenthG aufgeführten Fällen, in denen die Asylberechtigung oder Flüchtlingseigenschaft bereits in einem formalisierten Verfahren festgestellt worden ist, also für Asylberechtigte,
gemeint sind damit anerkannte Asylbewerber, vgl. Bergmann, in: Renner, Ausländerrecht, 9. Auflage 2001, § 60 Rn. 22,
oder bei Ausländern, denen die Flüchtlingseigenschaft bereits – im Bundesgebiet - unanfechtbar zuerkannt wurde oder die außerhalb des Bundesgebiets als ausländische Flüchtlinge nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge anerkannt wurden. Eine Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Asylverfahren ist vielmehr auch in der in § 60 Abs. 1 Satz 2 AufenthG aufgeführten Konstellation entbehrlich, in der Ausländer aus einem anderen Grund im Bundesgebiet die Rechtsstellung ausländischer Flüchtlinge genießen. Zu diesem Personenkreis zählten vor dem In-Kraft-Treten des § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG auch diejenigen, für die durch Art. 1 D Abs. 2 GK und Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Qualifikationsrichtlinie selbständig und originär die Flüchtlingseigenschaft festgelegt wird.
Möller, in: Hofmann/Hoffmann, Ausländerrecht, § 60 AufenthG Rn. 23; Bergmann, in: Renner, Ausländerrecht, 9. A. 2011, § 60 Rn. 61 und § 3 AsylVfG Rn. 6; Hailbronner, Ausländerrecht, Stand: Juni 2010, § 60 Rn. 45 f.; Treiber, in: GK-AuslR, § 60 Rn. 59 und Rn. 205.2. Vgl. zum Fehlen eines Feststellungsanspruchs gegenüber dem Bundesamt in den Fällen des § 60 Abs. 1 Satz 2 AufenthG auch das Niedersächsische OVG, Urteil vom 7. Dezember 2005 – 11 LB 193/04 -, InfAuslR 2006, 157. Zur Bedeutung des Art. 1 D Abs. 2 GFK vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991 – 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 4 AsylVfG
§ 166 VwGO
§ 114 ZPO
§ 13 AsylVfG
§ 5 AsylVfG
§ 60 AufenthG
§ 3 AsylVfG
§ 3 Abs. 1 AsylVfG
§ 60 Abs. 1 AufenthG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG
§ 5 Abs. 1 AsylVfG
§ 60 Abs. 1 AufenthG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 3 Abs. 3 AsylVfG
§ 3 Abs. 3 AsylVfG
§ 3 Abs. 3 Satz 1 AsylVfG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG
§ 60 Abs. 1 Satz 6 AufenthG
§ 60 Abs. 1 Satz 2 AufenthG
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 16a GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 296
BVerwGE 88, 254
InfAuslR 2006, 157
1 C 21.87
1 C 42.88
3 D 68/09
4 RL 2005/85
13 RL 2005/85
11 LB 193/04