Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-01, Aktenzeichen 1 K 829/11.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2011:0801.1K829.11.F.0A

Tenor:
1. Der Bescheid der Beklagten vom 28.04.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 22.02.2011 werden aufgehoben.
2. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Klägerin nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ließ ihren Pkw mit Dieselmotor mit einem Partikelminderungssystem nachrüsten und beantragte bei der Beklagten unter Vorlage einer Bescheinigung der Zulassungsstelle über den Einbau des Systems am 26.12.2009 die Gewährung einer Zuwendung in Höhe vom 330 EUR nach der Richtlinie des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zur Förderung des nachträglichen Einbaus von Partikelfiltersystemen bei Personenkraftwagen mit Selbstzündungsmotor (Diesel) vom 27.07.2009 (BAnz 2009 Nr. 112, S. 2636 – RL). Die Beklagte bewilligte den Zuschuss mit Zuwendungsbescheid vom 01.02.2010 und zahlte den Zuschuss aus.
In der Folgezeit ließ die Klägerin das Partikelfiltersystem am 05.02.2010 wieder ausbauen. Hierüber setzte sie die Beklagte mit Schreiben vom 25.02.2010 in Kenntnis. Darin teilt sie mit, das System sei wegen technischer Probleme ausgebaut und dem Hersteller zur Überprüfung überlassen worden. Nach Rücksprache mit dem Hersteller werde es auch nicht mehr eingebaut.
Daraufhin nahm die Beklagte den Zuwendungsbescheid mit Bescheid vom 28.04.2010 zurück. Zur Begründung berief sie sich auf § 48 VwVfG. Eine darüber hinausgehende Begründung fehlt. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22.02.2011 zurück. Zugleich forderte die Beklagte darin die Zuwendung in Höhe von 330 EUR nebst Zinsen seit dem 08.02.2010 zurück, wobei sie sich hinsichtlich der Aufhebung des Zuwendungsbescheides auf die §§ 48 Abs. 1 und 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG berief.
Am 22.03.2011 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der Ausbau des Partikelfiltersystems sei erfolgt, weil das System ursächlich dafür gewesen sei, dass der Durchschnittsverbrauch des PKW bei gleichzeitigem Leistungsverlust von 8,5 Liter auf 12 Liter angestiegen sei. Der Filter sei deshalb zur Überprüfung an den Hersteller geschickt worden, ohne dass die Ursache für die technischen Probleme gefunden worden seien. Darauf habe sich der Hersteller bereit erklärt, den Filter zurückzunehmen, wobei die Klägerin aber die Kosten für den Ein- und Ausbau habe tragen müssen. Von den gezahlten Einbaukosten in Höhe von 1.158,76 EUR seien ihr 833 EUR erstattet worden. Die angefochtenen Bescheide seien schon deshalb rechtswidrig, weil sie auf fehlerhaften Ermessensgebrauch beruhten. So sei eine Rücknahme des Verwaltungsaktes auf der Grundlage der §§ 48, 49 VwVfG unmöglich. Denn entweder handele es sich um die Rücknahme eines rechtswidrigen Bescheides auf der Grundlage des § 48 VwVfG oder um den Widerruf eines rechtmäßigen Bescheides auf der Grundlage des § 49 VwVfG. Beides zugleich sei nicht möglich. Die Beklagte verkenne indessen, dass der Zuwendungsbescheid weder rechtswidrig sei noch die Voraussetzungen für einen Widerruf vorlägen. Letzteres scheitere daran, dass die einschlägige Richtlinie keine Zweckbindungsfrist enthalte, also nicht regele, wie lange die Zuwendung für den im Zuwendungsbescheid beschriebenen Zweck verwendet werden müsse. Der Ermessensgebrauch sei auch deshalb fehlerhaft, weil die Beklagte die Gründe für den Ausbau und den Umstand, dass die Klägerin dadurch keinerlei Vorteile, sondern nur einen finanziellen Verlust erlitten habe, unberücksichtigt gelassen habe. Ergänzende Ermessenserwägungen im Klageverfahren seien insoweit nicht möglich, weil diesbezüglich keine unvollständigen, sondern gar keine Ermessenerwägungen getroffen worden seien. Auch die Rückforderung sei rechtswidrig. Insoweit macht die Klägerin den Wegfall der Bereicherung geltend. Der Zinsausspruch sei rechtswidrig, weil nicht hinreichend bestimmt. Es habe auch an der erforderlichen Anhörung gefehlt. Dieser Fehler sei auch durch das Widerspruchsverfahren nicht geheilt worden, weil die Klägerin im Widerspruchsverfahren zu nichts habe Stellung nehmen können, da ihr bis dahin die Gründe für die Aufhebung des Zuwendungsbescheides unbekannt gewesen seien. Außerdem sei die Ergänzung nicht ausdrücklich erfolgt, sondern nur im Rahmen von Äußerungen und Stellungnahmen gegenüber dem Gericht.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 28.04.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 22.02.2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte verteidigt die angefochtenen Bescheide. Im Wege der ergänzenden Ermessenserwägung (§ 114 Satz 2 VwGO) trägt sie vor, die Aufhebung nicht auf § 48 VwVfG, sondern auf §§ 49 Abs. 3 Nr. 1, 49a VwVfG stützen zu wollen. § 48 VwVfG sei im Widerspruchsbescheid fälschlicherweise mitzitiert worden. Es handele sich um den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes. Die der Klägerin gewährte Leistung sei nicht entsprechend dem in dem Zuwendungsbescheid festgelegten Zweck verwendet worden. Die Förderung der Partikelfilter erfolge zu dem Zweck, einen Beitrag zur Reduzierung der Feinstaubbelastung der Luft zu leisten und gleichzeitig eine Stärkung der Nachfrage nach Partikelfiltersystemen zu erreichen. Durch den Ausbau der Partikelfilteranlage sei dieser Zweck nicht erreicht worden. Deshalb sei der Zuwendungsbescheid zu Recht aufgehoben worden. Der Widerruf sei auch nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG gerechtfertigt, weil die Beklagte aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet sei. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, den finanziellen Nachteil der Klägerin nicht in die Erwägungen einbezogen zu haben. Diese seien nämlich erstmals im Klageverfahren geltend gemacht worden. Im Übrigen überwiege das öffentliche Interesse an der Vermeidung ungerechtfertigter Ausgaben das Interesse der Klägerin an der Gewährung des Zuschusses. Die Klägerin könne sich auch nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Eine Entreicherung liege nicht vor. Die Ausgaben seien der Klägerin entstanden, weil sie sich eine Partikelfilteranlage habe einbauen lassen. Zu diesem Zeitpunkt habe sie noch nicht wissen können, ob sie dafür eine Zuwendung erhalte. Sie habe also mit dem Zuschuss nur Ausgaben erspart, die sie ohnehin gehabt habe und sonst aus eigenen Mitteln habe decken müssen.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 31.05.2011 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Das Gericht hat einen Hefter Behördenakten beigezogen. In der mündlichen Verhandlung vom 13.07.2011 wurde die Rechtslage mit den Beteiligten erlörtert. Zu einer Entscheidung ist es nicht gekommen, weil die Verhandlung durch ein Befangenheitsgesuch der Beklagtenvertreterin unterbrochen worden ist. Nachdem das Befangenheitsgesuch mit Beschluss der Kammer vom 21.07.2011 abgelehnt worden ist, hat auch die Klägerin, wie zuvor schon die Beklagte, einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren zugestimmt.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Es fehlt für die Aufhebung des Zuwendungsbescheides an einer Ermächtigungsgrundlage. In Betracht kommen insoweit nur die §§ 48 und 49 VwVfG. Indessen sind die tatbestandlichen Voraussetzungen weder der einen noch der anderen Norm erfüllt.
Eine Rücknahme des Zuwendungsbescheides nach § 48 VwVfG scheitert schon daran, dass der Zuwendungsbescheid nicht rechtswidrig war. Vielmehr waren zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides unstreitig sämtliche Fördervoraussetzungen erfüllt. Die Beklagte hat die Zuwendung exakt nach den Vorgaben der genannten Richtlinie gewährt und damit im Rahmen ihrer ständigen Verwaltungspraxis gehandelt.
Der spätere Ausbau des Partikelfilters kann den Zuwendungsbescheid nicht nachträglich und rückwirkend rechtswidrig machen. Es gibt zwar eine Rechtsprechungslinie des Bundesverwaltungsgerichts, die sich so verstehen lässt, dass danach Verwaltungsakte nachträglich durch Änderung der Sach- oder Rechtslage rechtswidrig werden und dann nach § 48 VwVfG zurückgenommen werden können (vgl. u.a. BVerwG, Urt. v. 28.06.1982 – 6 C 92.78–, BVerwGE 66, 65). Das gilt aber nach dieser Rechtsprechung nur für Dauerverwaltungsakte und nicht für Bescheide, die eine einmalige Zuwendung verfügen. Im Übrigen käme eine solche nachträgliche Rechtswidrigkeit nur dann in Betracht, wenn der Zuwendungsbescheid nachträglich in Widerspruch zum geltenden Recht geraten wäre. Das ist hier schon deshalb ausgeschlossen, weil der spätere Wiederausbau des Partikelfilters allenfalls im Widerspruch zu den Richtlinien stehen kann, nicht aber im Widerspruch zu einer Rechtsnorm. Denn es gibt keine Rechtsnorm, die es untersagt, einen einmal eingebauten Partikelfilter, für den eine Zuwendung in Anspruch genommen worden ist, wieder auszubauen. Ob die Richtlinie eine solche Regelung enthält, kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben. Denn es handelt sich bei den Richtlinien ihrer Rechtsnatur nach um bloß intern wirkende Verwaltungsvorschriften und nicht um Rechtsnormen. Ein Widerspruch des Zuwendungsbescheides zu den Richtlinien führt deshalb nicht zu einem Widerspruch zum geltenden Recht. Er ist als solcher vielmehr rechtlich bedeutungslos (zu dieser Problematik vgl. m.w.N. VG Frankfurt, Urteil vom 12.01.2011 – 1 K 1931/10.F–, LaReDa).
Der Zuwendungsbescheid kann auch nicht widerrufen werden. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG scheidet schon deshalb aus, weil dies nur für die Zukunft möglich wäre, die Beklagte hier aber erkennbar eine Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit vornehmen wollte, weil sie anders nicht die Rückforderung der bereits ausgezahlten Zuwendung verlangen könnte.
Die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 VwVfG sind ebenfalls nicht erfüllt. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt, mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird oder der Verwaltungsakt mit einer Auflage versehen ist, die der Begünstigte nicht oder nicht zeitgerecht erfüllt hat. Der Zuwendungsbescheid enthält weder eine Zweckbestimmung der Art, dass die Zuwendung dem dauerhaften Betrieb (ewig oder auf bestimmte Zeit) eines Dieselfahrzeugs mit Partikelminderungssystem dient, noch eine entsprechende Auflage. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Auflage, der Beklagten unverzüglich auch nachträglich alle Änderungen von Tatsachen schriftlich mitzuteilen, die für die Bewilligung der Zuwendung maßgeblich waren, und auch nicht aus der Passage, wonach die Zuwendung zu erstatten ist, wenn die Voraussetzungen für die Gewährung der Zuwendung nachträglich entfallen. Solche nachträglichen Änderungen subventionserheblicher Tatsachen kann es hier nämlich gar nicht geben, so dass diese Regelungen oder Hinweise leer laufen.
Nach den Richtlinien dient die Zuwendung nicht einem Zweck, der erst nach der Bewilligung derselben erfüllt werden könnte. Der Zweck der Zuwendung ist vielmehr immer schon erfüllt, wenn die Zuwendung beantragt wird. Denn er erschöpft sich darin, einen finanziellen Anreiz zu schaffen, ältere PKWs mit Dieselmotor mit einem Partikelminderungssystem nachrüsten zu lassen (Nr. 1.1 RL). Erst wenn diese Nachrüstung erfolgt ist, kann der Antrag gestellt werden (Nr. 7.1 RL). Genau genommen besteht zwischen dem Zweck (Anreiz zur Nachrüstung) und der Zuwendung gar kein zwingender funktionaler Zusammenhang. Dieser besteht vielmehr nur zwischen dem Zweck und der Hoffnung auf die Zuwendung. Denn auch wenn die Nachrüstung ordnungsgemäß erfolgt und nachgewiesen ist, besteht kein Rechtsanspruch auf die Förderung, deren Gewährung zudem unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit der veranschlagten Haushaltsmittel steht (Nr. 1.3 RL). Die Fördermaßnahme entspricht damit eher einem Lotteriespiel und nicht einem Projekt, das auf Kooperation beruht, zu der beide Seiten – der Staat durch die Zuwendung, der Bürger durch den Betrieb eines Partikelfilters – ihren Beitrag leisten, so dass die eine Seite ihren Beitrag zurückverlangen könnte, wenn die andere den ihrigen nicht erbringt. Die Beklagte hat deshalb auch zu Recht angenommen, dass es zwischen der Investition in die Partikelfilteranlage und der Zuwendung keinen Zusammenhang dergestalt geben kann, dass durch die Investitionskosten eine Entreicherung um die Zuwendung eintritt. Warum sie diese Überlegung allerdings nicht schon für die Frage der Zweckbestimmung gelten lassen will, ist nicht nachvollziehbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 48 und 49 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 1 und 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 1, 49a VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 66, 65
6 C 92.78
1 K 1931/10