Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen 21 D 65/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1210.21D65.22NE.00

Tenor:
Soweit die Antragstellerin den Antrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin u. a. des 8984 m2 großen Grundstücks Gemarkung G01. Es handelt sich um eine landwirtschaftliche Nutzfläche, die aktuell als Acker genutzt wird. In den vergangenen Jahren war sie verpachtet und regelmäßig mit Mais bestellt. Nördlich, nordöstlich sowie südwestlich schließen sich unmittelbar lichte Birken-Kiefernwälder an, südöstlich die X.-straße und nordwestlich eine Sukzessionsfläche (als Kompensationsfläche dienender ehemaliger Acker, dessen Oberboden abgeschoben worden ist). Weiter südwestlich liegt ein ehemaliges NATO-Tanklager.
Im vom Regionalrat des Regierungsbezirks P. am 28. Juli 2003 noch als Gebietsentwicklungsplan (GEP) beschlossenen Regionalplan des Regierungsbezirks P., Teilabschnitt Oberbereich W. (RP), Erläuterungskarte Blatt 16, war das genannte Grundstück der Antragstellerin als Bereich mit der Freiraumfunktion Schutz der Natur (BSN) ausgewiesen.
Gemeinsam mit den weiteren oben genannten, westlich der L 782 gelegenen Flächen ist das genannte Grundstück der Antragstellerin im „Fachbeitrag des Naturschutzes und der Landschaftspflege für die Planungsregion des Regierungsbezirks P.“ des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) aus dem Jahr 2018 (Fachbeitrag LANUV 2018) als Biotopverbundfläche mit herausragender Bedeutung (N01 „R./T.“) ausgewiesen. Südlich schließt sich danach eine weitere Biotopverbundfläche mit herausragender Bedeutung an (N02 „S. mit angrenzenden Mischwäldern nordwestlich E.“). Das erstgenannte Gebiet wird darin zum Kernbereich des Verbundes der Magerrasen und Trockenheiden im Plangebiet gezählt (Seite 240, Tabelle 30). Im zugehörigen Anhang III.3 („Karten zum Biotopverbundsystem“ – Kreis L.) wird die R. in der Karte „Biotopverbundsystem Verbundschwerpunkt Magerrasen und Trockenheiden“ (Seite 28) als Kernbereich und Teil einer Verbundachse zur Entwicklung zwischen den weiteren Kernbereichen „Militärflugplatz L.“ und „Silikatmagerrasen bei I.“ ausgewiesen, in der Karte „Biotopverbund für Arten der Magerrasen- und Trockenheidengilde“ (Seite 29) als ein Bereich für die Förderung der Leitarten Zauneidechse sowie Heidelerche und/oder Ziegenmelker, in der Karte „Biotopverbundsystem Verbundschwerpunkt Wald" (Seite 8) als Teil des Waldverbundes und auf der Karte „Biotopverbund für Arten der Waldgilde“ (Seite 9) als Ergänzungsraum.
Der hier zur Überprüfung stehende Landschaftsplan „L.“ (LP) des Antragsgegners umfasst das Gebiet der Stadt L. und kleinere Teile der Stadt N. sowie der Gemeinde G., jeweils mit Ausnahme der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und der Flächen der rechtskräftigen Bebauungspläne. Der Plan setzt – unter anderem das genannte Grundstück der Antragstellerin und die angrenzenden, nordwestlich der X.-straße gelegenen Grundstücke umfassend – das 98,48 ha große Naturschutzgebiet (NSG) 2.1.4 „R.“ mit folgenden drei Schutzzwecken fest:
„zur Erhaltung, Förderung und Wiederherstellung von Lebensgemeinschaften und Lebensstätten wildlebender Pflanzen- und Tierarten, insbesondere von seltenen und zum Teil gefährdeten Pflanzengesellschaften der nährstoffarmen, trockenen Offenlandbiotope sowie nährstoffarmer Säume an Wäldern, Wegen und Grünland.
[…] zur Erhaltung und Entwicklung einer mit Grünland, Feldgehölzen, Hecken reich ausgestatteten ostmünsterländischen Parklandschaft
sowie wegen der Seltenheit, besonderen Eigenart und Schönheit der Flächen.“ (LP, Seite 50).
Der Schutzgegenstand wird wie folgt beschrieben:
„Das Gebiet setzt sich aus einem großflächigen Kulturlandschaftskomplex aus Wald und mageren Offenlandbiotopen zusammen. Die Gehölzbestände sind naturraumtypische und schichtenreiche Birken- und Kiefernmischwälder mit stetiger Beimengung von Vegetationselementen des trockenen Birken-Eichenwaldes. Die Offenlandbereiche setzen sich aus einem Mosaik aus Heide- und Sandmagerrasen sowie magerem Grünland zusammen. Eine Besonderheit und wichtigen Lebensraum stellen die mageren Sandwege mit ihrer speziellen Flora und Fauna dar.
Auf dem ehemaligen NATO-Tanklager-Gelände haben sich trockene Calluna-Heideflächen sowie Sandmagerrasen und örtlich Borstgrasrasen entwickelt. Kleinflächig bildeten sich auf weiteren Flächen durch Pflegemaßnahmen verschieden alte Heidestadien, Silbergrasfluren und Kleinschmielen-(Pionier)rasen aus. Das Gebiet weist eine sehr hohe Zahl bemerkenswerter Tierarten nährstoffarmer Offenlandbiotope auf, darunter Heidelerche und Baumpieper, magerrasentypische Heuschreckenarten sowie die Feldgrille mit einem sehr hohen Individuenbestand.“ (LP, Seite 50).
Die für alle besonders geschützten Teile von Natur und Landschaft geltende Unberührtheitsklausel unter Ziffer 2 des LP lautet mit ihrem dritten Spiegelstrich:
„Unberührt von allen folgenden, in den besonders geschützten Teilen von Natur und Landschaft festgesetzten Verboten bleiben:
[…]
- alle vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes behördlich genehmigten oder rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang, soweit nicht die nachfolgenden Regelungen ausdrücklich etwas anderes bestimmen,“ (LP, Seite 33).
Für das NSG 2.1.4 gelten zunächst die für alle NSG einheitlich formulierten Verbote, insbesondere:
2.1.0.3.7
-Düngemittel […] zu lagern,
- Gülle, Geflügelmist, Gärsubstrat, Silage
oder Gärfutter auszubringen,
- Silage- oder Gärfuttermieten anzulegen;
unberührt von diesem Verbot bleiben
- die bedarfsgerechte Ausbringung von Gülle auf landwirtschaftlichen Nutzflächen außerhalb der vegetationskundlich bedeutsamen Flächen, sofern Abschwemmungen von Gülle in Oberflächengewässer sowie Beeinträchtigungen des Grundwassers verhindert werden;
2.1.0.3.8
chemische Mittel zur Bekämpfung von Pflanzen, Pflanzenkrankheiten oder Tieren sowie Wirkstoffe, die den Entwicklungsablauf von Pflanzen oder Tieren beeinträchtigen können, auszubringen […];
- das Ausbringen von chemischen Mitteln auf den vorhandenen Ackerflächen im Einvernehmen mit der unteren Naturschutzbehörde und der Landwirtschaftskammer,
- die punktuelle Behandlung von Stumpfblättrigem und Krausem Ampfer, Brennnessel, Jakobs-Kreuzkraut und Ackerkratzdistel auf Grünland außerhalb der vegetationskundlich bedeutsamen Flächen, […]
2.1.0.3.24
Waldflächen zu düngen oder zu kalken; […]“
(Letzteres bis auf die dort großzügigere Unberührtheitsklausel gleichlautend mit dem speziellen Verbot 2.1.4.1.1),
„2.1.0.3.26
Grünland und Brachflächen im Sinne des § 11 Absatz 2 LNatSchG NRW sowie andere dauerhaft nicht genutzte Flächen umzubrechen, in eine andere Nutzungsart umzuwandeln oder die Nutzung zu intensivieren;
2.1.0.3.27
die Mahd von Grünland zwischen Sonnenuntergang und Sonnenaufgang sowie die sonstige maschinelle Bewirtschaftung von Grünland zwischen Sonnenuntergang und Sonnenaufgang in der Zeit vom 15.03. bis 31.07.;“ (LP, Seite 37 f. und 42 f.)
und die Anzeigepflicht:
„2.1.0.3.a
Folgende Tätigkeiten sind zur Einhaltung des Verschlechterungsverbotes gemäß § 23 LNatSchG NRW i. V. m. § 23 BNatSchG der unteren Naturschutzbehörde spätestens einen Monat vor Durchführung anzuzeigen:
- die Ausbringung von stickstoffhaltigen Düngemitteln, Gülle, Gärsubstraten und Festmist auf den vegetationskundlich bedeutsamen Flächen,
- die Nutzung von Grünland auf den vegetationskundlich bedeutsamen Flächen mit mehr als 2 Schnitten im Jahr,
- die Nutzung von sonstigem Grünland mit mehr als 3 Schnitten im Jahr,
- die Ausbringung von Schädlingsbekämpfungs- und Pflanzenbehandlungsmitteln auf Grünland über die durch die Unberührtheitsklauseln zu 2.1.0.3.8 zulässigen Maßnahmen hinaus,
- Pflegeumbrüche und Nachsaaten;“ (LP, Seite 43).
Hinzu kommen speziell für das NSG 2.1.4 folgende weitere Regelungen:
„2.1.4.1.a
Folgende Tätigkeiten sind zur Einhaltung des Verschlechterungsverbots gemäß § 23 LNatSchG NRW i. V. m. § 23 BNatSchG der unteren Naturschutzbehörde spätestens einen Monat vor Durchführung anzuzeigen:
- die Ausbringung von Düngemitteln jeglicher Art und Kalk
2.1.4.2
Zur Erreichung des Schutzzwecks ist es erforderlich, die in der Tabelle unter Ziffer 5 aufgeführten Maßnahmen gemäß § 13 LNatSchG NRW durchzuführen.
Die Maßnahmen werden nur im Einvernehmen mit dem Eigentümer bzw. dem Bewirtschafter durchgeführt.“ (LP, Seite 51)
(Letzteres gleichlautend mit der allgemeinen Regelung für NSG 2.1.0.4.).
In den Erläuterungen des LP heißt es zu den allgemeinen Verboten für die NSG unter Ziffer 2.1.0.3:
„Von den Verboten kann die untere Naturschutzbehörde gemäß § 67 BNatSchG auf Antrag Befreiungen erteilen.“ (LP, Seite 35)
zur oben wiedergegebenen Unberührtheitsklausel in Ziffer 2.1.0.3.8:
„Das Einvernehmen gilt für alle chemischen Mittel, deren Ausbringung in Wasserschutzgebieten (Anlage 3 Abschnitt B der Pflanzenschutzanwendungsverordnung) zulässig ist, als hergestellt. Ausnahmen und Ergänzungen werden den Landwirten nach Abstimmung mit der Landwirtschaftskammer mitgeteilt.“ (LP, Seite 38)
und zur Ziffer 2.1.4.1.a:
„[…] Die Anzeigepflicht soll die Prüfung von Bewirtschaftungsmaßnahmen ermöglichen, die im Regelfall geeignet sind, das Arteninventar im Naturschutzgebiet zu beeinträchtigen. Auf Flächen, auf denen keine Verschlechterung zu erwarten ist, wird eine Düngung oder Kalkung zugelassen. Sind Verschlechterungen zu erwarten, ist zunächst zu prüfen, ob und ggf. wie die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können. […]“ (LP, Seite 51).
Unter Ziffer 5 des LP werden Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen festgesetzt, die mit den Grundstückseigentümern bzw. Nutzungsberechtigten nur über freiwillige Vereinbarungen umgesetzt werden (LP, Seite 87 ff.).
Den Bereich des Grundstücks der Antragstellerin ordnet der LP zudem dem Entwicklungsziel 1.10 „Erhalt und Entwicklung eines Mosaiks aus Heideflächen, Magergrünland und Wald in E.“ zu.
Das Aufstellungsverfahren betreffend den angegriffenen LP nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Ursprünglich gab es noch keinen Landschaftsplan für das Gesamtgebiet der Stadt L. einschließlich des eingangs genannten Grundstücks der Antragstellerin. Auf Bitte der Stadt L. beschloss der Kreistag des Antragsgegners am 4. März 2013, für deren Stadtgebiet einen Landschaftsplan aufzustellen. Die untere Naturschutzbehörde des Antragsgegners (UNB) beauftragte die Z. GmbH. Mit deren Unterstützung erstellte sie einen ersten Vorentwurf des LP. Dieser sah (Stand: 08/2017) an Festsetzungen im Wesentlichen eine Erweiterung von drei bestehenden und die erstmalige Ausweisung von vier weiteren NSG– darunter das NSG 2.1.4 „R.“ in der jetzigen Dimensionierung – (insgesamt Steigerung der NSG-Flächen von 336 ha auf 892 ha) sowie die Aufteilung des bisherigen alleinigen Landschaftsschutzgebiets (LSG) in ein Allgemeines LSG (Nr. 2.2.1 mit 5.478 ha Größe) und ein spezielleres LSG „Auenfunktionsräume“ (Nr. 2.2.2 mit 1.155 ha Größe) vor. Anschließend wurden eine frühzeitige Beteiligung sowohl der Träger öffentlicher Belange als auch der Bürger durchgeführt. Mehr als 200 Einwender gaben Stellungnahmen ab. Die größte Einwendergruppe waren die Landwirte, die sich vor allem gegen die geplanten Erweiterungen/Neuausweisungen der NSG und das geplante LSG „Auenfunktionsräume“ wandten.
Die Antragstellerin äußerte, Eigentümerin eines landwirtschaftlichen Betriebs mit landwirtschaftlichen Nutzflächen von rund 59 ha zu sein, die zwar verpachtet seien, ab dem Jahr 2023 werde sie diese jedoch wieder in Eigenbewirtschaftung übernehmen. Auf der Hofstelle befänden sich u. a. 27 Pferdeboxen, die zwar verpachtet seien, sie sei aber vertraglich zur Versorgung der Pferde verpflichtet. Zudem sei geplant, weitere Pferde in Pension zu nehmen, wofür sie eine eigene Futtergrundlage benötige. Dabei ging die Antragstellerin ausschließlich auf andere Flächen als das eingangs genannte Grundstück ein, die nach dem Vorentwurf des LP in anderen Schutzgebieten liegen sollten, und befürchtete, dass ihr die Existenzgrundlage entzogen werde. Auch mit einem nachfolgenden Schriftsatz vom 16. April 2019 machte sie nur im Hinblick auf andere Flächen (Dauergrünland in der Nähe eines damals schon bestehenden anderen NSG) geltend, dass es insoweit keiner Ausweisung eines NSG bedürfe.
In den Anlagen 1a und 2a einer Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners wurde verwaltungsseitig im Wesentlichen vorgeschlagen, die geplante Festsetzung der NSG – bei Wegfall eines NSG – um 142 ha sowie die des LSG 2.2.2 – unter Umbenennung in „V. Bachläufe“ – um 415 ha zu reduzieren – bei gleichzeitiger Vergrößerung des LSG 2.2.1 um 345 ha und der Geschützten Landschaftsbestandteile um 37 ha. Als Begründung wurde u. a. angegeben, die Festsetzung zusätzlicher Flächen als NSG sei anhand fachlicher Kriterien kritisch geprüft worden. Wichtige Kriterien seien gefährdete Biotoptypen und die Bestände gefährdeter Tier- und Pflanzenarten, daneben die Arrondierung für eine sinnvolle und nachvollziehbare Gebietsabgrenzung. Wegen der weiteren Darstellung der Kriterien wird auf die genannte Anlage 1a, Seite 3 f., Bezug genommen.
Hinsichtlich vorgetragener Einschränkungen der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung hieß es dort zu den NSG u. a., die Unberührtheitsklauseln ermöglichten die kleinflächige Bekämpfung von Problem- und Giftpflanzen. Zur Schadensabwehr würden Befreiungen vom Biozidverbot ausdrücklich in Aussicht gestellt, sofern wirtschaftlich sinnvolle Alternativen fehlten. Die statt Verboten festgesetzten Anzeigepflichten dienten der Beschleunigung und Vereinfachung von Abstimmungen, die jeweils für einen mehrjährigen Zeitraum geplant seien, und ersetzten als unbürokratische Alternative ansonsten erforderliche Befreiungen oder Ausnahmeregelungen. Für Ackerflächen in NSG würden alle Möglichkeiten ausgeschöpft, um sicherzustellen, dass es durch Drittgesetze zu keinen Verschärfungen gegenüber den Festsetzungen im LP komme. Falls Befreiungen nicht möglich oder nicht ausreichend seien und Verschärfungen nicht auf andere Weise verhindert werden könnten, erfolge die Herabstufung von Ackerflächen in den nächst niedrigeren Schutzstatus, der dies verhindere. Die Ziele des LP seien dabei durch festsetzungsersetzende Vereinbarungen sicherzustellen.
Bezüglich der ursprünglichen Einwendung der Antragstellerin ging die Verwaltung des Antragsgegners davon aus, dieser überwiegend durch Änderung des Schutzstatus für Flächen, die nicht bereits Teil eines schon bestehenden NSG seien, in einen geschützten Landschaftsbestandteil bzw. durch Herausnahme von Flächen aus dem LSG 2.2.2 gefolgt zu sein. Gerade die Nutzung für einen Pferdehaltungsbetrieb sei i. d. R. mit den Zielen des Naturschutzes vereinbar. Konkret auf das eingangs genannte Grundstück der Antragstellerin bezogen wurde ausgeführt, die Ackerfläche sei zur Arrondierung in das NSG 2.1.4 einbezogen worden. Sie solle auf Grundlage von vertraglichen Regelungen im Sinne des Naturschutzes entwickelt werden, z. B. im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffskompensation. Bis dahin sei die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung des Ackers im bisherigen Umfang zulässig. Alle Maßnahmen des LP würden ausschließlich auf Grundlage freiwilliger Vereinbarungen umgesetzt. Auf den Schriftsatz vom 16. April 2019 wurde nicht eingegangen.
Nachdem die eben genannten verwaltungsseitigen Änderungsvorschläge auf einer Informationsveranstaltung vorgestellt worden waren, trug die Antragstellerin mit Schriftsatz 1. Oktober 2019 im Schwerpunkt wieder zu ihren übrigen Flächen vor, weshalb die dort nunmehr statt eines NSG vorgeschlagene Festsetzung eines geschützten Landschaftsbestandteils nicht erforderlich sei. Einleitend wandte sie sich unter Angabe einer unzutreffenden Gemarkung gegen die Einbeziehung ihres eingangs genannten Grundstücks in ein NSG. Völlig unklar sei, warum eine Fläche, die jährlich umgebrochen und mit Ackerfrüchten bestellt werde, eine naturschutzrechtliche Qualität besitzen solle. Das Verbot einer ackerbaulichen Nutzung komme einer Enteignung gleich.
Am 25. November 2019 beschloss der Kreistag des Antragsgegners, den LP aufzustellen, was im Amtsblatt des Antragsgegners vom 12. Dezember 2019 bekanntgemacht wurde, den Wertungsvorschlägen in den genannten Anlagen zuzustimmen und den – entsprechend angepassten – Entwurf des LP öffentlich auszulegen. Letzteres wurde im Amtsblatt des Antragsgegners vom 17. Dezember 2019 bekanntgemacht.
Die Antragstellerin äußerte unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen ergänzend erneut unter Angabe einer unzutreffenden Gemarkung zu ihrem eingangs genannten Grundstück, es handele sich um eine Ackerfläche, bei der die Einbeziehung in ein NSG zur Arrondierung nicht gerechtfertigt sei. Da jährlich der Aufwuchs entfernt und eine Ackerfrucht gesät werde, komme ihr keine naturschutzrechtliche Bedeutung zu. Die Einbeziehung führe zu erheblichen Einschränkungen in der Bewirtschaftung. Offenbar werde das Ziel verfolgt, darüber den Druck zu erhöhen, eine vertragliche Regelung mit dem Antragsgegner zu treffen. Dies sei vom Gesetz nicht gedeckt. Im Übrigen sei sie schon durch die bereits ausgewiesenen Schutzgebiete erheblich in der Bewirtschaftung ihres landwirtschaftlichen Betriebs eingeschränkt, da sie Grünlandflächen teilweise nicht wie als Futtergrundlage für die Pferde erforderlich dreimal im Jahr mähen dürfe.
Ein – in nicht das Grundstück der Antragstellerin betreffenden Bereichen – geänderter Entwurf des LP wurde nach entsprechender Bekanntmachung im Amtsblatt des Antragsgegners vom 1. Juli 2020 mit der Bestimmung, dass Bedenken und Anregungen nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen vorgebracht werden könnten, erneut ausgelegt.
Die Antragstellerin nahm daraufhin nochmals Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen.
In der als eine von mehreren Anlagen für eine Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners (anschließend) erstellten Synopse zu den Einwendungen zur ersten Offenlegung erfasste die UNB zutreffend, dass sich dieses Vorbringen in Wahrheit auf das einleitend aufgeführte Grundstück bezog und schlug vor, der Einwendung nicht zu folgen. Beim NSG „R.“ handele es sich um ein großflächiges Mosaik aus Wald-Offenlandbereichen auf sandig-trockenen Böden. Darin eingebettet seien diverse Ackerflächen, die überwiegend im Zuge von Kompensationsmaßnahmen der Stadt L. zu Heide- bzw. Feuchtheideflächen umgestaltet worden seien. Aufgrund der besonderen Vegetationsverhältnisse und der Vielfalt an nährstoffarmen Trocken- und Offenlandbiotopen sei die Tier- und Pflanzenwelt mit zahlreichen seltenen und vom Aussterben bedrohten Arten vertreten. Das geplante NSG werde im RP als BSN dargestellt, das landesweite Biotopverbundsystem führe den Bereich als Fläche mit herausragender Bedeutung auf. Die hohe naturschutzfachliche Bedeutung und die besondere Schutzwürdigkeit des Wald-Offenland-Komplexes rechtfertige die Festsetzung eines NSG. Eine solche diene nicht nur zum Schutz und Erhalt von Lebensräumen, Biotopen, Tier- und Pflanzenarten, sondern auch zu deren Entwicklung. Derartige Strukturen fänden sich bereits auf den Kompensationsflächen und im Umfeld der Fläche der Antragstellerin. Aufgrund der standörtlichen Verhältnisse und der mäßig intensiven Nutzung sei davon auszugehen, dass sich die schutzwürdigen Strukturen auch dort etablieren könnten. Die landwirtschaftliche Nutzung sei in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nicht eingeschränkt. Nicht auszuschließen sei jedoch eine Verschärfung des Dünge- und Pflanzenschutzrechts durch die EU, die die landwirtschaftliche Nutzung in NSG einschränken könnte. Sofern eine Drittgesetzgebung Auswirkungen auf die Bewirtschaftung von Flächen in NSG haben sollte, die über die Festsetzungen des LP hinausgingen, seien im Einzelfall Regelungen zur Minderung der Folgen vorgesehen. Da die besagte Ackerfläche eine hohe naturschutzfachliche Bedeutung habe, sei sie für Kompensationszwecke besonders geeignet, indem sie z. B. durch eine extensive landwirtschaftliche Nutzung entwickelt werde. Eine mäßig intensive Nutzung, die einen Pferdebetrieb typischerweise auszeichne, sei i. d. R. auch innerhalb von NSG auf Grünland außerhalb der vegetationskundlich bedeutsamen Flächen möglich. Zudem biete sich die Förderung im Vertragsnaturschutz an. Darüber hinaus komme ein Kauf oder ein Tausch in Betracht.
In seiner Sitzung am 7. September 2020 beschloss der Kreistag des Antragsgegners, den Wertungsvorschlägen zu den Einwendungen zur ersten und zweiten Offenlegung gemäß den vorgenannten Anlagen – mit einer hier nicht relevanten Ergänzung – zuzustimmen und den LP in der entsprechend geänderten Fassung als Satzung.
Anschließend zeigte der Antragsgegner den LP der Bezirksregierung P. als höherer Naturschutzbehörde an. Diese stellte fest, dass der LP ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Der Antragsgegner machte die Durchführung des Anzeigeverfahrens für den neu aufgestellten LP in seinem Amtsblatt vom 6. April 2021 bekannt. Hierüber und über die Beschlussfassung hinsichtlich ihrer Anregungen und Bedenken wurde die Antragstellerin mit Schreiben vom 29. März 2021 informiert.
Nach der Bekanntmachung wurden von dritter Seite keine Einwendungen geltend gemacht, die Einwendungen in einem Parallelverfahren vor dem Senat – 21 D 86/22.NE – haben keine Relevanz für den hiesigen Streitgegenstand.
Die Antragstellerin hat am 3. März 2022 den Normenkontrollantrag bezüglich des LP eingereicht. Zur Begründung einer Unwirksamkeit der Einbeziehung ihrer o. g. Fläche in das NSG 2.1.4 durch den LP führt sie in ihrem Antragsschriftsatz zusammengefasst an, diese sei aus naturschutzfachlicher und damit auch aus naturschutzrechtlicher Sicht unzulässig. Die konkrete Ackerfläche weise weder einen der vom Antragsgegner angeführten schutzwürdigen Biotoptypen auf noch sei sie eine Kompensationsfläche, die gegenwärtig oder künftig dazu entwickelt werde. Es sei nicht ersichtlich, dass es in dem NSG überhaupt weitere als solche bewirtschaftete Ackerflächen gebe. Besondere Vegetationsverhältnisse und die Vielfalt an nährstoffarmen Trocken- und Offenlandbiotopen stünden in keinerlei Beziehung zu ihrer am Rande des NSG liegenden Fläche. Gleiches gelte für die vom Antragsgegner aufgezählten Tierarten. Insbesondere die Feldgrille liebe warme, sonnige und trockene Hänge, Wiesen, Kiesgruben und Heiden sowie lichte Kiefernwälder. Soweit eine der vom Antragsgegner aufgezählten Tierarten auch auf der in Rede stehenden Fläche aufgetreten sein sollte, sei dies bei der ackerbaulichen Nutzung geschehen und mache eine Unterschutzstellung nicht erforderlich. Selbst wenn eine Gefährdungslage für diese Tiere bestehen sollte, hätte darauf die Einbeziehung der Fläche in das NSG keinen positiven Effekt, da die landwirtschaftliche Nutzung in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nicht eingeschränkt werde. Der wahre Grund für die Unterschutzstellung sei, diese in Zukunft als landwirtschaftliche Kompensationsfläche oder als extensiv genutzte Grünlandfläche zu sehen, etwa nach einem Tausch oder Kauf. Eine derartige Zielrichtung mache es jedoch nicht notwendig, die Fläche bereits jetzt unter Naturschutz zu stellen. Genügen würde es, sie dann, wenn sie tatsächlich einmal als Kompensationsfläche genutzt würde, in das NSG einzubeziehen.
Mit weiteren Schriftsätzen vom 19. Juni 2023 und 6. Februar 2024 trägt die Antragstellerin vertiefend vor, das Anführen einer beabsichtigten Arrondierung des NSG zeige, dass das Grundstück keine eigene naturschutzfachliche und naturschutzrechtliche Qualität habe. Soweit auf anderen Flächen im NSG bestimmte Vegetation und die Feldgrille vorkomme, treffe dies nicht automatisch auch auf die unmittelbaren Nachbarflächen und jedenfalls nicht auf die Ackerfläche selbst zu. Auch für eine Entwicklung gebe es bei einer Randfläche eines NSG keine Veranlassung. Aus diesem Grunde sei auch eine Sicherung des Status quo nicht erforderlich. Vom Antragsgegner beabsichtigte Gespräche mit Eigentümern im Hinblick auf einen Vertragsnaturschutz rechtfertigten keine Aufnahme in das NSG. Die landwirtschaftliche Nutzung der streitgegenständlichen Fläche werde durch den LP eingeschränkt. Nach Angaben des aktuellen Bewirtschafters wäre der Ackerbau mit den im LP normierten Verboten spätestens nach fünf Jahren nicht mehr wirtschaftlich. Es sei notwendig, regelmäßig Pflanzenschutzmittel auszubringen. Die Flächen müssten zusätzlich gedüngt werden. Beides unterfiele zumindest teilweise den Verboten des LP. Weiter gebe dieser Saat- und Erntezeiten vor, was die Bewirtschaftung erheblich einschränke.
Nachdem die Antragstellerin sich ursprünglich auch gegen eine – unzutreffend angenommene – Einbeziehung des Grundstücks Gemarkung G02, in das o. g. NSG gewandt hatte, beantragt sie nach zwischenzeitlicher Rücknahme des diesbezüglichen Antrags nunmehr noch,
den Landschaftsplan „L.“ des Antragsgegners für unwirksam zu erklären, soweit er das Naturschutzgebiet 2.1.4 „R.“ für das Grundstück der Gemarkung G01, festsetzt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin in das NSG sei naturschutzfachlich gerechtfertigt, zunächst zu dessen Arrondierung. Es weise eine in sich geschlossene Abgrenzung auf. Im Verbund damit gebe es Flächen mit vorhandener Einzelbebauung (sogenannte „Eselranch", Windkraftanlage), die als LSG ausgewiesen worden seien, weil es zu den Planungsgrundsätzen gehöre, vorhandene Wohngebäude und andere bauliche Anlagen (z. B. landwirtschaftliche Hofstellen) aus NSG auszugrenzen, um künftige bauliche Entwicklungen zu ermöglichen. Auf der Fläche der Antragstellerin gebe es jedoch keine baulichen Anlagen.
Unabhängig davon ergebe sich das Erfordernis, die Fläche der Antragstellerin unter Schutz zu stellen und als NSG auszuweisen, entsprechend § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG und dem Entwicklungsziel unter Ziffer 1.10 des LP einerseits, um die Flächen und Lebensräume dauerhaft zu erhalten, andererseits, um diese sowie Lebensstätten und Biotope zu entwickeln und wiederherzustellen.
Es handele sich beim NSG 2.1.4 um ein großflächiges Mosaik aus Wald- und Offenlandbereichen auf sandig-, trockenen Böden (Gebiet mit Seltenheit und besonderer Eigenart). Zu den Offenlandflächen gehörten explizit Heide, Sandmagerrasen, mageres Grünland, ehemalige Ackerflächen (jetzt Kompensationsflächen) und – unausgesprochen – die von der Antragstellerin auch derzeit als Acker genutzte Fläche. Der Hinweis auf die besonderen Vegetationsverhältnisse beziehe sich auch auf die Ackerfläche der Antragstellerin. Die Vielfalt der sandigen, nährstoffarmen Trocken- und Offenlandbiotope komme u. a. durch die unmittelbar angrenzende Sukzessionsfläche (Oberboden wurde abgetragen), die lichten Kiefern-, Birken- und Mischwälder und die unversiegelten, besonnten Sandwege im nahen Umfeld zum Ausdruck. Die Fläche der Antragstellerin weise vergleichbare Standortverhältnisse und Eigenschaften auf und sei Teil dieses Landschaftsraumes. Auf der Sukzessionsfläche unmittelbar daneben sowie auf etlichen anderen Flächen im näheren und weiteren Umkreis seien Vorkommen seltener und vom Aussterben bedrohter Tier- und Pflanzenarten wie des Baumpiepers, der Heidelerche, der Zauneidechse, der Feldgrille und der Blauflügeligen Ödlandschrecke nachgewiesen worden. Die Feldgrille habe neben dem NSG „Flugplatz" im NSG „R." einen Schwerpunkt ihrer Vorkommen in seinem, des Antragsgegners, Gebiet. Das ehemals individuenschwächere Vorkommen habe sich aufgrund der durchgeführten Kompensationsmaßnahmen im NSG 2.1.4 und auch auf den Nachbarflächen der Antragstellerin ausgebreitet und etabliert. Die Feldgrille sei auf warm-sonnige, trockene Lebensräume angewiesen und besonders auf mageren Wiesen oder Weiden, Heideflächen und in lichten Kiefernwäldern heimisch, die im unmittelbaren Umfeld der Fläche der Antragstellerin vorhanden seien. Die Art finde im NSG „R." nahezu ideale Lebensbedingungen vor. Die aufgezählten Pflanzen- und Tierarten stellten spezielle Ansprüche an ihren Lebensraum. Gebiete wie die R. mit sandigen, besonnten und überwiegend ungedüngten Flächen erfüllten die Ansprüche dieser Tierarten in besonderer Weise.
Die Unterschutzstellung sichere zunächst nur den derzeitigen Status Quo des gesamten Gebietes und gewährleiste durch einschlägige Ge- und Verbote, dass sich dessen Zustand und der seiner Bestandteile aktuell nicht verschlechtere. Eine Verschlechterung könnte beispielsweise durch das Aufbringen von Boden, landschaftsfremden Stoffen und Klärschlamm oder durch andere Veränderungen der Oberflächengestalt eintreten. Der Auftrag nährstoffreichen Lehm- oder Mergelbodens sei in der Landwirtschaft ein gängiges Mittel, um sandig-nährstoffarme Böden aufzuwerten und zu verbessern und die Erträge zu steigern. Auf der Fläche der Antragstellerin würde ein solcher die standörtlichen Eigenschaften grundlegend und nachhaltig verändern und das Entwicklungspotential verschlechtern. Ein NSG biete vergleichsweise höhere rechtliche Hürden, Veränderungen bzw. Verschlechterungen dieser und anderer Art abzuwenden, als ein LSG. Die landwirtschaftliche Nutzung sei auf Grundstücken im NSG generell in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nicht eingeschränkt bzw. bleibe zulässig. Eine Einschränkung wäre einem Eingriff in die Eigentumsrechte des Eigentümers gleichzusetzen und würde weitreichende Entschädigungsansprüche auslösen.
Auch die Ausbringung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln werde durch die Regelungen des LP für die streitbefangene Ackerfläche nicht eingeschränkt. Dies ergebe sich aus den Unberührtheitsklauseln zu den allgemeinen Verboten in Ziffer 2.1.0.3.7 und 2.1.0.3.8. Das bestehende Verbot, bestimmte Pflanzenschutzmittel auf Ackerflächen in NSG auszubringen, resultiere vielmehr aus dem im Jahr 2022 geänderten § 4 PflSchAnwV, nicht aus dem LP. Um mögliche Nachteile gesetzlicher Vorgaben in NSG auszugleichen, biete die UNB vorrangig Bewirtschaftungsverträge auf freiwilliger Basis an. Ziffer 2.1.4.1.a des LP sehe lediglich eine Anzeigepflicht und kein Verbot für die Ausbringung von Düngemitteln jeglicher Art und Kalk vor. Dabei sei klargestellt, dass diese Handlungen auf Flächen, auf denen keine Beeinträchtigung des Arteninventars des NSG zu erwarten sei, zulässig seien. Einschränkungen der Saat- und Erntezeiten enthalte der LP nicht.
Er, der Antragsgegner, verfolge stattdessen die Strategie, in Gesprächen mit Eigentümern eine weniger intensive Nutzung zu vereinbaren (Vertragsnaturschutz). Auf der Basis der Flächensicherung und dem Schutz vor negativen Veränderungen sehe er es als wesentliches Ziel an, die Attraktivität der Flächen im Schutzgebiet als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten weiter zu optimieren. Als geeignete Instrumente böten sich neben dem Vertragsnaturschutz u. a. die Kompensationsplanung und der Flächenankauf bzw. Flächentausch an. Er verfahre dabei nach dem Grundsatz der Freiwilligkeit. Die Schutzausweisung ziele u. a. darauf, die Fläche der Antragstellerin naturschutzfachlich zu entwickeln, indem sich dort ebenfalls diejenigen Lebensräume und Arten entwickelten, die sich auf den sie umgebenden Flächen im NSG etabliert hätten. Das Entwicklungspotential verdeutlichten besonders die Flächen im NSG, auf denen bereits eine natur- und artenschutzfachliche Entwicklung eingeleitet worden sei. So habe die Stadt L. auf Flächen, welche unter anderem im Nordwesten an die Fläche der Antragstellerin grenzten, Kompensationsverpflichtungen durchgeführt. Es sei Oberboden abgeschoben worden, um die Flächen abzumagern und eine Entwicklung von Sandmagerrasen und anderen, nährstoffarmen und artenreichen Biotoptypen einzuleiten und so die Flächen naturschutzfachlich aufzuwerten. Die Entwicklung zu artenreichen Magerrasen verlaufe sehr gut, die Flächen seien dadurch Lebens- und Ausbreitungsraum für Arten wie Heidelerche, Baumpieper und Feldgrille geworden. Das ehemalige NATO-Tanklager stelle sich darüber hinaus nach Durchführung von Maßnahmen zum Offenhalten von Gehölzen durch eine extensive Beweidung als Calluna-Heide mit Anteilen von Sandmagerrasen und Borstgrasrasen dar. Weiter hätten sich auf ehrenamtlich offengehaltenen Flächen unterhalb der das Gebiet im Süden durchquerenden Hochspannungsleitung ebenfalls Heideflächen entwickelt. Die Entwicklungen auf diesen Flächen entsprächen dem Schutzzweck des NSG, Arten der nährstoffarmen, trockenen Offenlandbiotope zu erhalten und zu fördern. Diese positiven Entwicklungen seien insbesondere auch auf den Flächen der Antragstellerin möglich.
Zudem trage die Unterschutzstellung der Flächen der Antragstellerin zur Umsetzung der Zielsetzungen des Biotopverbunds nach § 21 Abs. 1 BNatSchG bei, mit denen die im LP definierten Schutzzwecke übereinstimmten. Ein solcher bestehe aus Kernflächen, in denen aktuell geschützte Flächen und naturschutzwürdige Flächen lägen, und Verbindungsflächen, die der Ausbreitung und dem Austausch von Individuen dienen sollten. Die erforderlichen Kernflächen, Verbindungsflächen und Verbindungselemente seien gemäß § 21 Abs. 4 BNatSchG rechtlich zu sichern, um den Biotopverbund dauerhaft zu gewährleisten. Dabei sei für eine Unterschutzstellung nicht erforderlich, dass bereits auf jeder Fläche des Verbundes besondere Strukturen vorhanden seien, da über § 21 Abs. 1 BNatSchG, ebenso wie über § 23 BNatSchG, auch das Entwicklungspotential erfasst werde. Der gemäß § 8 Abs. 1 LNatSchG NRW als Grundlage sowohl für den RP als Landschaftsrahmenplan als auch für den LP erarbeitete FachbeitragLANUV 2018 grenze die Flächenkulisse für den lokalen Biotopverbund ab. Die Biotopverbundflächen herausragender Bedeutung, zu denen auch das Grundstück der Antragstellerin gehöre, seien Kernflächen. Innerhalb dieser Kernflächen lägen die gemäß § 30 BNatSchG i. V. m. § 42 LNatSchG NRW geschützten Biotope BT-4016-0170-2015, BT-4015-0002-9 (Callunaheide bzw. FFH-Lebensraumtyp 4030 (Trockene europäische Heiden)) sowie BT-4016-0168-2015 (Silikattrockenrasen). Eine aktualisierte Kartierung würde vermutlich auch die Kompensationsflächen der Stadt L. als derart geschützte Biotope feststellen. Die Fläche der Antragstellerin eigne sich aufgrund ihres naturräumlichen Potenzials (z. B. Bodenart, Nährstoffarmut, Besonnung) und ihrer räumlichen Nähe zu den oben beschriebenen Strukturen, um sich auch in diesem Sinne zu entwickeln. Dies gelte umso mehr, da sie direkt an hochwertige Flächen des NSG angrenze, ohne durch eine Straße oder ähnliche Störeinflüsse von diesen getrennt zu sein. Der Wert des Schutzgebietes liege auch in dem kleinräumigen Wechsel von Offenlandlebensräumen im Verbund mit naturnahen Wäldern und ihren nährstoffarmen Säumen. Die Fläche der Antragstellerin füge sich als Offenlandfläche, die an mehreren Seiten von Wald umgeben sei und außerdem an eine hochwertige Magerrasenfläche grenze, genau in diese Struktur ein. Für die zukünftige weitere Entwicklung des NSG sei es erforderlich, Flächen mit einem solchen Potenzial zu sichern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Aufstellungsvorgänge zum LP sowie der sonstigen vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragstellerin den Normenkontrollantrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag keinen Erfolg.
A. Er ist zulässig, insbesondere statthaft. Der angegriffene LP ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW tauglicher Antragsgegenstand, da er als Satzung (§ 7 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 LNatSchG NRW) eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift darstellt, die ab dem 1. Januar 2019 bekannt gemacht worden ist (vgl. zu diesem Stichtag § 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW).
Die Antragstellerin ist antragsbefugt, da sie – nachvollziehbar – geltend macht, durch die Rechtsvorschrift (LP als Satzung) oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie hat hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die zur Prüfung gestellte Rechtsvorschrift in einem subjektiven Recht verletzt wird.
Vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab: BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10 –, juris, Rn. 12 m. w. N.
Sie ist Eigentümerin des o. g. Grundstücks im Geltungsbereich des angegriffenen LP, für das dieser auch belastende Festsetzungen trifft, u. a. dessen erstmalige Einbeziehung in ein NSG mit einem daraus u. a. resultierenden Bauverbot (LP, Seite 35, Ziffer 2.1.0.3.1), das sich als Bestimmung von Inhalt und Schranken ihres Grundeigentums i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2001– 6 CN 2.00 –, juris, Rn. 13, vom 24. Juni 1993– 7 C 26.92 –, juris, Rn. 38, und vom 15. Februar 1990 – 4 C 47.89 –, juris, Rn. 31; BGH, Urteil vom 26. Januar 1984 – III ZR 216/82 –, juris, Rn. 23.
Eine solche Bestimmung muss nur hingenommen werden, wenn sie auf einer rechtmäßigen Norm beruht.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20. September 2001 – 5 S 1217/00 –, juris, Rn. 20.
Der Antrag ist auch fristgemäß innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift erhoben worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Bekanntmachung des LP besteht hier in der ortsüblichen Bekanntmachung der erfolgten Durchführung des Anzeigeverfahrens am 6. April 2021, da er mit dieser in Kraft getreten ist und sie kraft Gesetzes an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung tritt (§ 19 Satz 1, 4 und 5 LNatSchG NRW).
B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Der LP ist in seinen angegriffenen Teilen gültig (§ 47 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO). Er ist auf eine taugliche Rechtsgrundlage gestützt (I.). Weder liegen in aufstellungsverfahrensrechtlicher Hinsicht beachtliche Rechtsmängel vor (II.) noch verstößt er sonst in formeller oder materieller Hinsicht gegen höherrangiges Recht (III.).
I. Rechtsgrundlage für die Aufstellung des LP ist § 7 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG NRW. Danach haben abweichend von § 11 Abs. 2 und 3 BNatSchG die Kreise– wie hier der Antragsgegner – und kreisfreien Städte (Träger der Landschaftsplanung) unter Beachtung der Ziele und unter Berücksichtigung der Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung für ihr Gebiet Landschaftspläne aufzustellen; der Landschaftsplan ist – wie hier geschehen – als Satzung zu beschließen. Rechtsgrundlage für konkrete Festsetzungen im LP ist § 7 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG NRW. Danach sind die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Landschaftsplan darzustellen und – insoweit nach § 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG zulässigerweise über § 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG hinausgehend – rechtsverbindlich festzusetzen.
II. Eine für die Rechtswirksamkeit des LP beachtliche Verletzung der in § 21 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG NRW bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften ist innerhalb der dafür maßgeblichen Jahresfrist des § 21 Abs. 3 Nr. 1 LNatSchG NRW nicht geltend gemacht worden; ein – unabhängig von einer fristgerechten Geltendmachung beachtlicher – Ausfall eines der in § 21 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG NRW bezeichneten Verfahrensschritte liegt nicht vor.
III. Der LP ist zudem im hier angegriffenen Teil nicht aus sonstigen formellen oder materiell-rechtlichen Gründen ungültig.
Er steht insoweit zunächst im Einklang mit § 7 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG NRW, nach dem sich der Geltungsbereich eines Landschaftsplans auf den Außenbereich im Sinne des Bauplanungsrechts erstreckt, da das o. g. Grundstück der Antragstellerin offensichtlich außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegt.
Einer gesonderten „Planrechtfertigung“ für die Aufstellung des LP bedurfte und bedarf es auch in Ansehung dessen nicht, dass zuvor für das Gesamtgebiet der Stadt L. noch kein Landschaftsplan vorlag, weil sich aus § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1, Abs. 4 LNatSchG NRW deutlich ergibt, dass in Nordrhein-Westfalen abweichend von § 11 Abs. 2 BNatSchG flächendeckend Landschaftspläne aufzustellen sind, was nach § 11 Abs. 1 Satz 4, Abs. 7 Satz 2 BNatSchG zulässig ist.
Der weiteren Prüfung sei vorangeschickt, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber auch hinsichtlich Inhalt, Rechtsverbindlichkeit und Aufstellungsverfahren einen Sonderweg beschritten hat und in erheblichem Umfang von den bundesnaturschutzgesetzlichen Regelungen zu Landschaftsplänen abgewichen ist. So werden anders als in allen übrigen Bundesländern in Nordrhein-Westfalen die Landschaftspläne als – mittels der Normenkontrolle anfechtbare – Satzung erlassen und können mittels rechtsverbindlicher Festsetzungen unmittelbar für die Bürger geltende Ge- und Verbote begründen.
Vgl. zum nordrhein-westfälischen Sonderweg: Heugel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 22 Rn. 23, und ders., in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 11 Rn. 25 und 29.
Ausgehend von den sich vor diesem Hintergrund ergebenden gerichtlichen Prüfungsmaßstäben für die Überprüfung von nordrhein-westfälischen Landschaftsplänen (1.) ist die von der Antragstellerin angegriffene Festsetzung des NSG 2.1.4 auf ihrer o. g. Fläche nicht ungültig (2.). Dabei lässt der Senat offen, ob sich dies teilweise bereits daraus ergibt, dass die Antragstellerin Rügen nicht innerhalb der Frist des § 21 Abs. 3 LNatSchG angebracht hat und mit ihrem diesbezüglichen späteren Vorbringen gemäß § 21 Abs. 3 Nr. 2 LNatSchG – je nach Verständnis der dort genannten Mängel des Abwägungsergebnisses – präkludiert sein könnte.
1. Hinsichtlich der gerichtlichen Überprüfung der Regelungen eines nordrhein-westfälischen Landschaftsplans ist zu differenzieren zwischen dem Prüfungsmaßstab im Allgemeinen (a) und einem davon abweichenden Prüfungsmaßstab für darin erfolgte, stark normativ vorgeprägte Festsetzungen wie von Schutzgebieten (b).
a) Grundsätzlich gelten für die gerichtliche Überprüfung der Regelungen eines nordrhein-westfälischen Landschaftsplans die Maßstäbe für die Überprüfung (fach-) planerischer Abwägungsentscheidungen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es bei der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen – wie einem als Satzung beschlossenen Landschaftsplan – im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen deshalb nur eröffnet, wenn der Normgeber – wie etwa im Bauplanungsrecht – einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Konkret die bauleitplanerische Abwägung unterwirft der Gesetzgeber einerseits in § 1 Abs. 5 bis 7 und § 2 Abs. 3 BauGB besonders ausgestalteten Abwägungsanforderungen, deren Verletzung angesichts bestehender Planerhaltungsvorschriften (§§ 214 f. BauGB) andererseits nicht stets zur Unwirksamkeit des Bauleitplans führt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 4 BN 8.17 –, juris, Rn. 8 f. m. w. N.
Ein dem Bauplanungsrecht vergleichbares Regelungskonzept gilt grundsätzlich für nordrhein-westfälische Landschaftspläne.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 156 ff. m. w. N.
Der Annahme einer grundsätzlich verwaltungsgerichtlicher Überprüfung zugänglichen planerischen Abwägung bei der Aufstellung eines nordrhein-westfälischen Landschaftsplans steht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
– Beschluss vom 16. Juni 1988 – 4 B 102.88 –, juris, Rn. 3 –
nicht entgegen. Zwar wird dort anlässlich eines Verwaltungsstreitverfahrens betreffend eine Landschaftsschutzverordnung nach dem damaligen – ausdrücklich als nicht revisibel angesehenen (siehe Rn. 4) – nordrhein-westfälischen Recht u. a. ausgeführt, dass die Aufstellung von Landschaftsplänen (vgl. § 6 BNatSchG 1976) und die Entscheidung über eine rechtsverbindliche Unterschutzstellung von Landschaftsteilen (vgl. § 15 BNatSchG 1976) in ihrer Struktur nicht ohne weiteres vergleichbar mit einer Fachplanungsentscheidung seien und die Prüfung einer Unterschutzstellung, auch wenn man sie ebenfalls als „Abwägung“ bezeichne, mit der auf ein bestimmtes Vorhaben bezogenen Abwägung aller in Betracht kommenden Belange vor Feststellung eines Planes nicht identisch sei. Diese zum Bundesnaturschutzrecht ergangenen Ausführungen können angesichts des nunmehrigen nordrhein-westfälischen Landesnaturschutzrechts für dieses – soweit es um Landschaftspläne im Allgemeinen geht – keine Geltung beanspruchen, weil es das Aufstellungsverfahren für Landschaftspläne entsprechend dem Aufstellungsverfahren für Bauleitpläne ausgestaltet und mit § 7 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG NRW allgemein eine – § 1 Abs. 7 BauGB entsprechende – planerische Abwägung vorschreibt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 181 ff. unter Bezugnahme auf Rn. 165 ff.
b) In Anknüpfung an die soeben genannte höchstrichterliche Rechtsprechung nimmt der Senat jedoch eine Reduzierung des grundsätzlich für nordrhein-westfälische Landschaftspläne angezeigten Prüfungsmaßstabs an, soweit diese Festsetzungen enthalten, die stark normativ vorgeprägt sind und sich daher gerade nicht durch ein weitgehend freies planerisches Abwägungsermessen auszeichnen. Dies betrifft insbesondere Schutzgebietsfestsetzungen nach § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2, § 22 Abs. 1 Satz 1, §§ 23, 26 BNatSchG. Hinsichtlich solcher rechtsverbindlicher Festsetzungen ist eine reine Ergebniskontrolle anhand der jeweiligen Tatbestandsmerkmale und des höherrangigen Rechts, insbesondere des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, jedoch keine Prüfung des Abwägungsvorgangs wie etwa im Bau- oder sonstigen Fachplanungsrecht vorzunehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 184 ff.
Von daher verbleibt es insoweit bei der hier unter Gliederungspunkt B.III.1.a) eingangs dargestellten Ergebniskontrolle.
2. Nach dem unmittelbar zuvor dargestellten Maßstab ist der LP nicht ungültig, soweit das festgesetzte NSG 2.1.4 das in Rede stehende Grundstück der Antragstellerin umfasst.
Rechtsgrundlage für die rechtsverbindliche Festsetzung eines NSG in einem nordrhein-westfälischen Landschaftsplan sind die nach § 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG zulässigerweise über § 11 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 und Satz 3 i. V. m. § 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 Buchst. b BNatSchG hinausgehenden Regelungen in § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 1, § 22 Abs. 1 Satz 1, § 23 Abs. 1 BNatSchG, für die dort geltenden Ge- und Verbote ergänzt um § 22 Abs. 1 Satz 2 und § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sowie für Ausnahmen von den Verboten um § 23 Abs. 1 LNatSchG NRW. Nach der zentralen Vorschrift des § 23 Abs. 1 BNatSchG sind NSG rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen erforderlich ist
1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten,
2. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder
3. wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit.
Die rechtsverbindliche Festsetzung eines NSG i. S. v. § 23 Abs. 1 BNatSchG, mithin die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft (§ 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG) erfolgt durch Erklärung (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG), deren Form und Verfahren sich nach Landesrecht richten (§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) – hier den LP. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote, und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder – hier nicht einschlägig – enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu (§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG).
Hiervon ausgehend kann der Senat eine Ungültigkeit des LP hinsichtlich der Festsetzung des NSG 2.1.4 mit seinen konkreten Verboten auf der Fläche der Antragstellerin nicht feststellen.
Die sich aus § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG ergebenden Mindestanforderungen an die Bestimmtheit einer Unterschutzstellung sind erfüllt. Der LP regelt in hinreichend bestimmter Weise den Schutzgegenstand – hier das NSG 2.1.4 mit seiner konkreten aus der Festsetzungskarte ersichtlichen Abgrenzung (s. auch LP, Seite 35, unter Ziffer 2.1.0.1) –, dessen Schutzzweck (LP, ab Seite 50 unter Ziffer 2.1.4) und die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Verbote (LP, Seite 35 ff., Ziffer 2.1.0.3 bis 2.1.0.3.a, sowie Seite 50 f., Ziffer 2.1.4.1 bis 2.1.4.1.a). Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen gehören ausweislich der Formulierung „soweit erforderlich“ in § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG – leicht abweichend § 13 Abs. 1 LNatSchG NRW – nicht zum zwingenden Inhalt einer Schutzerklärung, sind hier jedoch auch hinsichtlich des NSG 2.1.4 festgesetzt worden (LP, Seite 44, Ziffer 2.1.0.4, und Seite 51, Ziffer 2.1.4.2, jeweils i. V. m. Seite 87 ff., Ziffer 5 bis 5.5).
Zwar enthält der LP weder für das NSG 2.1.4 noch sonst (für die übrigen geschützten Landschaftsbestandteile) ausdrückliche Gebote. Dies ist jedoch unbedenklich. Die sehr detaillierten Entwicklungsziele (LP, Seite 12 ff., insbesondere 15 ff.) in Zusammenschau mit den flächendeckend und ebenfalls sehr detailliert geregelten Entwicklungsmaßnahmen (LP, Seite 87 ff., insbesondere 90 ff.), die mit den Grundstückseigentümern bzw. Nutzungsberechtigten nur über freiwillige Maßnahmen umgesetzt werden sollen, zeichnen das Gewünschte für Behörden und Private hinreichend vor und lassen ausdrückliche Gebote zur Erreichung des Schutzzwecks nicht als notwendig i. S. v. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG erscheinen. Beispielsweise ist dem Senat die Entwicklungsmaßnahme unter Ziffer 5.1 des LP (Seite 90) „Acker in Grünland umzuwandeln und extensiv zu bewirtschaften“, die für alle NSG, das LSG 2.2.2, den geschützten Landschaftsbestandteil 2.4 und die Teilflächen zur besonderen Strukturanreicherung (in Anlehnung an das Entwicklungsziel 1.2) gilt, in ähnlicher Formulierung aus anderen Landschaftsplänen als ausdrückliches Gebot bekannt.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023 – 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 52 ff., 276, 291.
Auch darüber hinaus begegnet die Festsetzung des NSG 2.1.4 mit seinen konkreten Verboten in Bezug auf die einbezogene Fläche der Antragstellerin keinen Bedenken.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 23 Abs. 1 BNatSchG und – hinsichtlich der Verbote – des § 22 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 23 Abs. 2 BNatSchG liegen vor (a). Die Festsetzung des NSG 2.1.4 ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere verhältnismäßig im engeren Sinne (b).
a) Die Erforderlichkeit einer Unterschutzstellung im Sinne von § 23 Abs. 1 BNatSchG ist gegeben, wenn der Schutzgegenstand unter Berücksichtigung der jeweils maßgeblichen Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in seiner Ganzheit oder in einzelnen Teilen schutzwürdig ist (aa) und dieses Schutzes aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten auch tatsächlich bedarf, d. h. schutzbedürftig ist (bb). Ferner müssen die dazu erlassenen Ge- und Verbote für die Erfüllung des Schutzzwecks geeignet und erforderlich sein (cc).
Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023 – 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 220 f. m. w. N.
Diese Voraussetzungen liegen für das NSG 2.1.4 auch in seiner konkreten Gebietsabgrenzung vor.
aa) Im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit muss der Schutzgegenstand die an ihn gestellten Anforderungen der jeweiligen Schutzkategorie nach dem Bundesnaturschutzgesetz erfüllen und zur Verwirklichung der damit verknüpften konkreten Schutzziele geeignet sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 224 f. m. w. N.
Bei der diesbezüglichen gerichtlichen Überprüfung können auch solche Erkenntnisse über die bereits bei Beschluss des LP (§ 21 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG NRW) vorliegenden Umstände herangezogen werden, die dem Plangeber seinerzeit noch nicht bekannt waren. Denn die Schutzwürdigkeit des Gebiets ist objektive Voraussetzung einer Unterschutzstellung.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20. September 2001 – 5 S 1217/00 –, juris, Rn. 37.
Der konkrete Schutzzweck einer abzugebenden Schutzerklärung kann es überdies erfordern, in das Schutzgebiet eine Randzone einzubeziehen, deren Funktion es ist, das Schutzgebiet als „Pufferzone‟ zu sichern. Es entspricht allgemeiner Erfahrung, dass die äußeren Randzonen eines Schutzgebietes, wenngleich auch in ihnen die mit einer Schutzgebietsausweisung einhergehenden Verbote gelten, stärkeren Gefährdungen ausgesetzt sind als der innere Bereich. Der zuständigen Behörde steht ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs der Schutzerklärung zu, der es erlaubt, als zum Schutz notwendige Umgebung neben Pufferzonen auch Flächen einzubeziehen, mit denen eine klare Abgrenzung des Schutzgebiets erreicht werden kann. Insofern spielt der Gesichtspunkt der Normenklarheit eine Rolle, der es vielfach nahelegt, die Grenzen eines Schutzgebietes an dem Verlauf von Straßen oder ähnlich klar erkennbaren Begrenzungen zu orientieren. Mindestens bei Pufferzonen und sonstigen Randflächen kann eine Schutzwürdigkeit auch bei Flächen gegeben sein, deren Zustand erst durch Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen verbessert werden kann und soll. Bei großflächigen Gebieten wird es regelmäßig einzelne Grundstücke geben, die bei isolierter Betrachtung kein Kriterium für eine Schutzgebietsausweisung erfüllen würden. Ist jedoch das Gebiet im Ganzen schutzwürdig, genügt es, wenn sie für den Schutz der schutzwürdigen Flächen in irgendeiner Weise von Bedeutung sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 228 f. m. w. N.
Der Umgebungsschutz hat seine ausdrückliche Regelung in § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG gefunden. Die Möglichkeit der Einbeziehung von zu entwickelnden oder wiederherzustellenden Flächen ergibt sich jedenfalls hinsichtlich Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten für NSG auch schon unmittelbar aus dem Wortlaut von § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Überdies enthält bereits § 1 Abs. 1 Halbs. 2 BNatSchG den allgemeinen Grundsatz, dass der Schutz auch die Entwicklung von Natur und Landschaft umfasst.
Ausgehend von diesen Maßgaben lässt sich unzweifelhaft der erste im LP für das NSG 2.1.4 „R.“ genannte Schutzzweck dem in § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG aufgeführten Schutzzweck und der dritte genannte Schutzzweck jedenfalls hinsichtlich der ersten beiden genannten Unteraspekte dem in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG aufgeführten Schutzzweck zuordnen. Dabei ergibt sich in der Zusammenschau mit dem im LP beschriebenen Schutzgegenstand, um welche Biotope und welche Pflanzenarten im Sinne von § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG es konkret bei dem NSG 2.1.4 geht. Mit Blick darauf stellt die Antragstellerin zu Recht auch nicht in Abrede, dass die Festsetzung dieses NSG grundsätzlich rechtmäßig ist, da ein Gebiet vorliegt, in dem ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft zu diesen Zwecken angezeigt ist. Ihr geht es allein um die Abgrenzung dieses Gebietes insoweit, als sie sich gegen die Einbeziehung auch ihrer – am Rande dieses Gebietes gelegenen – Fläche wendet. Indes ist auch diese schutzwürdig. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei Letzterer um eine für eine klare Abgrenzung des Schutzgebiets, mithin für den effektiven Schutz des gesamten NSG notwendig einzubeziehende Fläche handelt. Dessen sich aufdrängende, da optisch besonders gut wahrnehmbare und entsprechend gut zu beschildernde Ostgrenze bildet die X.-straße (L 782). Dieser Grenze kommt zudem besondere Bedeutung zu, da sich gerade auf ihr die meisten Fahrzeuge und Personen nähern werden. Auf erheblicher Länge reichen auch schon vom Bestand her für sich betrachtet schutzwürdige Flächen bis direkt an diese Straße heran. Nur auf kurzer Strecke befindet sich darin eine wegen vorhandener Bebauung als LSG festgesetzte Fläche. Die Fläche der Antragstellerin würde ausgehend von einer kürzeren Seite entlang der Straße wie eine Art Keil in die Hauptfläche des NSG hineinragen und Unbedarfte quasi auf die weiteren Flächen ziehen, deren Schutzwürdigkeit dem Laien nicht auf Anhieb ersichtlich ist, wie etwa die sich nordwestlich anschließende Sukzessionsfläche. Bereits die nach der frühzeitigen Bürgerbeteiligung erstellten Anlagen zur Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners haben dementsprechend zutreffend darauf hingewiesen, dass auch die Arrondierung für eine sinnvolle und nachvollziehbare Gebietsabgrenzung wichtiges Kriterium für die Festsetzung einer Fläche als NSG ist.
Es kann angesichts der schon durch das Vorstehende begründeten Schutzwürdigkeit zwar dahinstehen, ob die Fläche der Antragstellerin zusätzlich auch in ihrem jetzigen Bestand oder wegen ihres Entwicklungspotenzials für sich betrachtet schutzwürdig ist. Dennoch weist der Senat darauf hin, dass zumindest an Letzterem jedenfalls in Bezug auf die in § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG normierten Tatbestandsmerkmale keine ernsthaften Zweifel bestehen dürften. Das NSG 2.1.4 stellt im Sinne der zuvor genannten Vorschrift ein Instrument zur dauerhaften Sicherung der biologischen Vielfalt und der materiell-physischen Funktionen der Natur i. S. d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG dar. Der in der letztgenannten Norm erwähnte Naturhaushalt wird in § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG legaldefiniert als die Naturgüter Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen (letztere beide wiederum legaldefiniert in § 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BNatSchG) sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen. Zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts sind insbesondere Biotope und Lebensstätten wild lebender Tiere und Pflanzen zu erhalten (§ 1 Abs. 3 Nr. 5 BNatSchG). Darüber hinaus ist nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG die biologische Vielfalt zu schützen, zu deren dauerhafter Sicherung nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG u. a. der Austausch zwischen den Populationen wild lebender Tiere sowie deren Wanderungen zu ermöglichen sind. Wesentliche Bedeutung kommt insoweit dem nach § 20 Abs. 1 BNatSchG zu schaffenden Netz verbundener Biotope (Biotopverbund) zu, das u. a. der Bewahrung, Wiederherstellung und Entwicklung funktionsfähiger ökologischer Wechselbeziehungen dient (§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Es besteht nicht nur aus Kernflächen (Biotope im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG), sondern auch aus Verbindungsflächen und Verbindungselementen (§ 21 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG). Auch diese sind etwa durch Erklärung zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft zu sichern (§ 21 Abs. 4 BNatSchG; siehe auch spiegelbildlich dazu § 20 Abs. 3 und § 21 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG). Auf regionaler Ebene sind insbesondere in von der Landwirtschaft geprägten Landschaften zur Vernetzung von Biotopen erforderliche lineare und punktförmige Elemente, insbesondere Hecken und Feldraine sowie Trittsteinbiotope, zu erhalten und dort, wo sie nicht in ausreichendem Maße vorhanden sind, zu schaffen (Biotopvernetzung, § 21 Abs. 6 BNatSchG). Auch der u. a. als Landschaftsrahmenplan fungierende RP formuliert abstrakt Vergleichbares, etwa in den Zielen 1 und 2 zu den BSN, ab Seite 46, und den zugehörigen Erläuterungen, ab Seite 48. Eine Konkretisierung leisten der Fachbeitrag LANUV 2018 und die Darstellungen der BSN im RP.
Kraft Gesetzes ist Grundlage sowohl für den RP als Landschaftsrahmenplan als auch für den Landschaftsplan nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG NRW (s. auch § 8 Abs. 1 DVO-LNatSchG) jeweils der Fachbeitrag des Naturschutzes und der Landschaftspflege (hier für den LP der Fachbeitrag LANUV 2018), der auch Angaben zum Biotopverbund zu enthalten hat (§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 LNatSchG NRW). Insoweit war schon zu der Vorgängerregelung des § 15a Abs. 2 LG NRW anerkannt, dass dem Fachbeitrag bei Aufstellung des RP als Landschaftsrahmenplan, aber auch im Rahmen des Landschaftsplans im Hinblick auf die Zusammenstellung des Tatsachenmaterials jeweils große Bedeutung zukommt, während es sich bei darin enthaltenen Vorschlägen für etwaige Festsetzungen lediglich um „Empfehlungen“ ohne jeglichen bindenden Charakter handelt, so dass dem Plangeber eine anderweitige Entscheidung freisteht.
Vgl. Stollmann/Kämper, LG NRW, § 15a Erl. 3, Stand: September 2001.
Der Fachbeitrag LANUV 2018 weist hier nicht nur die diesseits der X.-straße angrenzenden Flächen, sondern auch das Grundstück der Antragstellerin selbst als Biotopverbundfläche mit herausragender Bedeutung (N01 „R./T.“) aus. Eine Entwicklungsmöglichkeit im Sinne des dort näher dargestellten Kernbereichs des Verbundes der Magerrasen und Trockenheiden liegt angesichts der unmittelbar angrenzenden, in der Vergangenheit ebenfalls noch als Ackerfläche genutzten Sukzessionsfläche auf der Hand. Aber auch im Hinblick auf den dort ebenfalls näher dargestellten Waldverbund kommt ihr schon jetzt, obwohl jährlich der Aufwuchs entfernt und eine Ackerfrucht gesät wird, Bedeutung zu, die noch erheblich ausgebaut werden könnte. Dies liegt einerseits daran, dass der Wald auch aus seinen Rändern besteht, an denen Interaktion mit den angrenzenden Flächen erfolgt. Zum anderen sind sowohl die Arten der „Magerrasen- und Trockenheidengilde“ als auch der „Waldgilde“ innerhalb des jeweiligen Biotopverbundes darauf angewiesen, die zwischen den eigentlichen Biotopen liegenden Bereiche zu überqueren, und werden von dortigen Nutzungen und sonstigen Gegebenheiten beeinflusst.
Da das Grundstück der Antragstellerin mit Ausnahme der Straßenseite auf allen anderen Seiten an unzweifelhaft als Kernflächen des Biotopverbundes anzusehende Flächen grenzt und in der bereits beschriebenen Weise weit in diese hineinragt, drängt es sich geradezu auf, dass auch ihm erhebliche Bedeutung im Biotopverbund zukommt und es sich für eine Entwicklung analog der benachbarten Flächen anbietet, die wegen der angrenzenden, eine Zäsur darstellenden X.-straße nicht gleichermaßen auf den östlich von dieser gelegenen Flächen erfolgen könnte. Die Annahme der Antragstellerin, für eine Entwicklung gebe es bei einer Randfläche eines NSG keine Veranlassung, mithin sei auch eine Sicherung des Status quo nicht erforderlich, geht mithin gänzlich an der Sachlage vorbei.
Überdies dürfte angesichts der planerischen Vorgaben des RP jede andere Entscheidung als die Einbeziehung der Fläche der Antragstellerin in das NSG 2.1.4 kaum vertretbar gewesen sein. Diese Vorgaben sind aus Rechtsgründen bei der Aufstellung des LP mindestens zu berücksichtigen. Dem RP kommt insoweit eine Doppelfunktion zu. Zum einen erfüllen die Regionalpläne in Nordrhein-Westfalen die Funktionen von Landschaftsrahmenplänen (§ 6 Satz 2 LNatSchG NRW). Daran, dass in den Landschaftsplänen für die Gebiete der Gemeinden nach § 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG die für die örtliche Ebene konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der Grundlage der Landschaftsrahmenpläne darzustellen sind, wird deutlich, dass die Landschaftsplanung hierarchisch aufgebaut ist, der Landschaftsplan aus der überörtlichen Landschaftsrahmenplanung zu entwickeln ist und dem jeweiligen Landschaftsrahmenplan nicht widersprechen darf.
Vgl. Mengel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 11 Rn. 3 m. w. N.
Zum anderen sind die Regionalpläne Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG). Für den Landschaftsplan wiederum sind die Ziele der Raumordnung zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen (§ 11 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, § 7 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG NRW). Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Grundsätze der Raumordnung sind hingegen Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG). Sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG).
Aus der Ausweisung eines auch die Fläche der Antragstellerin umfassenden BSN im RP hat regelmäßig die Festsetzung eines NSG im Landschaftsplan zu folgen. Anders als dem Senat bekannte neuere Regionalpläne formuliert der hier bei Satzungsbeschluss noch maßgebliche RP dies zwar nicht ausdrücklich, in der Sache ist dies bei verständiger Würdigung jedoch eindeutig gemeint. Dies wird deutlich in der Ausweisung von einerseits BSN und andererseits Bereichen für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung (BSLE). Für beide schreibt der RP einen Schutz vor (Ziel 5 der Freiraumfunktionen, RP, Seite 39). Gleichzeitig verdeutlicht er, dass dieser hinsichtlich der BSLE typischerweise in der Ausweisung eines LSG besteht (RP, Seite 53, erster Absatz, erster Satz, vgl. zu dieser typischen Parallelität auch den ersten und dritten Spiegelstrich der Empfehlung zur planerischen Umsetzung der Flächen von besonderer Bedeutung im Fachbeitrag LANUV 2018, Seite 167). Für die offenkundig als höherwertig verstandenen BSN führt dies konsequenterweise grundsätzlich auch auf den gegenüber einem LSG gesteigerten Schutzstatus eines NSG.
bb) Die dergestalt schutzwürdige Fläche der Antragstellerin bedarf aufgrund der Gegebenheiten auch tatsächlich eines Schutzes.
Ein Schutzbedürfnis besteht nicht erst dann, wenn die Schutzgüter, die die Ausweisung eines Schutzgebietes rechtfertigen, konkret gefährdet sind. Aus dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lässt sich nicht ableiten, dass nur solche Schutzmaßnahmen ergriffen werden dürfen, die zur Erreichung des Schutzzwecks unabweislich oder gar zwingend geboten erscheinen. Müsste mit einer Unterschutzstellung so lange gewartet werden, bis ein Schaden unmittelbar droht oder bereits eingetreten ist, würde das mit der Unterschutzstellung verfolgte Ziel häufig verfehlt. Schrankenfunktion hat das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lediglich insofern, als der Gesetzgeber zum Ausdruck bringt, dass in den Fällen, in denen ein Gebiet besonders schutzwürdig erscheint, eine Schutzausweisung nur dann in Betracht kommt, wenn sie vernünftigerweise geboten ist. Hierfür reicht schon die abstrakte Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter aus. Von einer solchen ist auszugehen, wenn ein Schadenseintritt ohne die vorgesehene Maßnahme nicht bloß als entfernte Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009– 7 CN 1.08 –, juris, Rn. 30 m. w. N. zur ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 265 f.
So verhält es sich hier. Zwar genießt eine Fläche im Außenbereich bereits über § 35 Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 BauGB einen gewissen Schutz gegenüber baulichen Änderungen, doch würden vorliegend auch bauliche Anlagen für privilegierte Vorhaben – etwa nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB – den für die Schutzwürdigkeit zentralen Biotopverbund beeinträchtigen, wie schon die Herausnahme der teilweise bebauten, südlich gelegenen Flächen aus dem BSN belegt. Auch liegt auf der Hand, dass je nach Art einer landwirtschaftlichen Nutzung auch die Grundsätze der guten fachlichen Praxis i. S. v. § 5 Abs. 2 BNatSchG beachtende ertragssteigernde Maßnahmen die gerade an mageren Böden ansetzenden Schutzziele im NSG 2.1.4 beeinträchtigen könnten, etwa der vom Antragsgegner angeführte Auftrag nährstoffreichen Lehm- oder Mergelbodens.
Die Argumentation der Antragstellerin, soweit eine der vom Antragsgegner aufgezählten Tierarten auch auf der in Rede stehenden Fläche aufgetreten sein sollte, sei dies bei der ackerbaulichen Nutzung geschehen und mache eine Unterschutzstellung nicht erforderlich, diese habe keinen positiven Effekt auf eine etwaige Gefährdungslage, geht vor diesem Hintergrund in zweifacher Hinsicht fehl. Zum einen verkennt sie, dass die Einbeziehung in das NSG 2.1.4 jedenfalls davor schützt, zu einer für diese Tierarten schlechteren Art der Nutzung bzw. einem ungünstigeren Umfang (Intensivierung) überzugehen (Sicherung des Status Quo). Zum anderen blendet sie die ebenfalls beabsichtigte Entwicklung aus, die, auch wenn sie nicht zwangsweise durchgesetzt, so doch zumindest vorbereitet und damit langfristig wahrscheinlicher wird. Auch die weitere Annahme der Antragstellerin, eine in Zukunft beabsichtigte Entwicklung als landwirtschaftliche Kompensationsfläche oder als extensiv genutzte Grünlandfläche, etwa nach einem Tausch oder Kauf, mache es nicht notwendig, die Fläche bereits jetzt unter Naturschutz zu stellen, sondern es würde genügen, sie erst dann, wenn sie tatsächlich einmal als Kompensationsfläche genutzt würde, in das NSG einzubeziehen, ist ausgehend vom oben dargestellten Verständnis des Schutzbedürfnisses ersichtlich unzutreffend. Unbedachte Maßnahmen auf den nach diesem Ansatz zunächst schutzlosen Flächen könnten deren naturschutzrechtlich gewünschte Entwicklung jederzeit erschweren oder sogar ausschließen. Gerade das vorliegende Verfahren zeigt darüber hinaus, dass Grundstückseigentümer entsprechende Entwicklungsabsichten teilweise als bedrohlich empfinden. Mithin besteht auch die Gefahr, dass sie versuchen, den Entwicklungsabsichten durch eine bewusst herbeigeführte naturschutzrechtlich negative Veränderung die Grundlage zu entziehen, oder dies ggf. auch als Drohkulisse nutzen, wenn die Naturschutzbehörden mit ihnen konkrete Gespräche darüber beginnen, sei es, um diese Gespräche zu beenden oder aber um „den Preis in die Höhe zu treiben“. Solche Gefahren sieht grundsätzlich auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber, weshalb er in § 48 Abs. 3 Satz 5 LNatSchG NRW kraft Gesetzes eine Art naturschutzrechtliche Veränderungssperre während des Aufstellungsverfahrens ab der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach § 16 LNatSchG NRW angeordnet hat – auch wenn diese hier mangels entsprechenden Hinweises des Antragsgegners hierauf (§ 48 Abs. 3 Satz 4 und 5 LNatSchG NRW) nicht zum Tragen gekommen sein dürfte.
Ein bereits hinreichender anderweitiger Schutz einerseits vor Verschlechterungen und andererseits der Entwicklungsmöglichkeiten ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Es kann dahinstehen, ob dies im Einzelfall etwa Vereinbarungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes leisten könnten, denn solche sind nicht erzielt worden.
cc) Die im LP konkret festgesetzten Verbote sind zur Erreichung des vom Plangeber bestimmten Schutzzwecks des NSG 2.1.4 auch notwendig i. S. v. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, d. h. für die Erfüllung dieses Schutzzwecks auch auf der Fläche der Antragstellerin geeignet und erforderlich.
Von den für alle NSG einheitlich formulierten Verboten ist insbesondere das erste (Bauverbot) effektiv in der Lage, den soeben dargestellten Schutzbedarf gegenüber einer Errichtung (privilegierter) baulicher Anlagen zu gewährleisten (Geeignetheit). Bezüglich der genannten Schutzzwecke, insbesondere der Biotopverbundfunktion sind auch die übrigen allgemeinen und speziellen Verbote zu deren Erreichung geeignet, indem sie jeweils einzeln oder im Zusammenspiel spezifischen Gefahren begegnen.
Es ist auch kein gleich geeignetes milderes Mittel (Erforderlichkeit) als die festgesetzten Verbote ersichtlich. Eine erst nachträglich ansetzende Kontrolle erfolgter Baumaßnahmen oder sonstiger beeinträchtigender Maßnahmen käme ersichtlich ggf. zu spät. Die Festsetzung nur eines LSG statt eines NSG wäre insbesondere wegen der dort höheren Schwelle für Verbote (§ 26 Abs. 2 BNatSchG: „den Charakter des Gebiets verändern“; § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG: „Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile“) und der dort stärkeren Position der Landwirtschaft (§ 26 Abs. 2 BNatSchG: „unter besonderer Beachtung des § 5 Absatz 1“) nicht gleichermaßen geeignet und widerspräche den o. g. Vorgaben des RP (BSN). Eine kleinteiligere, etwa parzellenscharfe Betrachtung der Notwendigkeit der einzelnen Ge- und Verbote ist regelmäßig nicht angezeigt, auch wenn eine Zonierung mit abgestuftem Schutz nach § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG grundsätzlich möglich ist.
b) Die Festsetzung des NSG 2.1.4 mit den konkreten Verboten ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
aa) Sie genügt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Diesbezüglich ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Prüfung der Tatbestände von § 23 Abs. 1 BNatSchG und § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG jeweils schon deren Wortlaut nach auf eine Würdigung gerichtet ist, ob die Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit gegeben ist: bei § 23 Abs. 1 BNatSchG bezogen auf den Schutzgegenstand/die Abgrenzung des konkreten Gebiets, bei § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG bezogen auf die zu regelnden Ge- und Verbote. Wegen der weitgehenden Übereinstimmung dieser Würdigungen mit den ersten Prüfungsschritten einer klassischen Verhältnismäßigkeitsprüfung steht von Letzterer im Wesentlichen nur noch die abschließende Bewertung der Angemessenheit/Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne aus, und zwar für beide Aspekte zusammen, d. h. die Schutzgebietsfestsetzung mit den dort geltenden Ge- und Verboten. Diese Gesamtregelung ist hier auch vor dem Hintergrund der sich gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzerinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 – 4 CN 10.02 –, juris, Rn. 13, und Beschluss vom 1. Februar 2007 – 7 BN 1.07 –, juris, Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023 – 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 279 f.,
verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Naturschutzbehörde ist insoweit wegen der Flächen- und nicht Grundstücksbezogenheit der Schutzausweisung nicht gehalten, die konkreten Auswirkungen des Regelungsregimes auf alle tatsächlichen oder mutmaßlichen Nutzungsinteressen eines jeden betroffenen Grundstückseigentümers jeweils grundstücksbezogen abschließend in den Blick zu nehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 2000– 8 A 2720/98 –, juris, Rn. 12 ff. m. w. N.
Vielmehr genügt insoweit ein Gefüge aus Unberührtheitsklauseln, Ausnahmen und Befreiungen, das grundsätzlich geeignet ist, im Einzelfall zu verhältnismäßigen Ergebnissen zu führen. Letzteres ist vorliegend durch das Regelungsregime des LP strukturell sichergestellt. Sowohl die für alle NSG einheitlich als auch die speziell für das NSG 2.1.4 formulierten Verbote führen vielfach ausdrücklich unberührt bleibende „Nicht betroffene Tätigkeiten“ auf (Unberührtheitsklauseln). Hinzu kommt die Möglichkeit von Befreiungen, die in den Erläuterungen des LP zu den allgemeinen Verboten für die NSG schon einleitend unter Ziffer 2.1.0.3 des LP, Seite 35, erwähnt und vielfach in den Erläuterungen zu den Einzelverboten bereits für bestimmte Konstellationen konkret in Aussicht gestellt wird. Die in den Ziffern 2.1.0.3.a und 2.1.4.1.a geregelten Anzeigepflichten, die ausweislich der nach der frühzeitigen Bürgerbeteiligung erstellten Anlagen zur Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners als „unbürokratische Alternative“ zu Verboten konzipiert sind, begegnen unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keinen Bedenken, da sie sich gegenüber entsprechenden ausnahmslosen Verboten als die mildere Maßnahme darstellen.
Dieses Regelungsregime behindert auch im Einzelfall insbesondere nicht in unzumutbarer Weise die Nutzung der in Rede stehenden Außenbereichsfläche der Antragstellerin.
(1) Die bisherige Ackernutzung dieser Fläche wird durch den LP, insbesondere die Festsetzung des NSG 2.1.4, nicht ausgeschlossen. Vielmehr sind die vor Inkrafttreten des LP rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nach dem dritten Spiegelstrich der für alle besonders geschützten Teile von Natur und Landschaft geltenden Unberührtheitsklausel unter Ziffer 2 des LP (Seite 33) von dessen Verboten ausdrücklich ausgenommen.
Der Senat stellt nicht in Abrede, dass die geregelten Verbote gewisse Einschränkungen auch bei der konkreten/aktuellen landwirtschaftlichen Nutzung zur Folge haben. So ist danach etwa der Auftrag nährstoffreichen Lehm- oder Mergelbodens ausgeschlossen, der nach den insoweit unwidersprochenen Ausführungen des Antragsgegners in der Landwirtschaft ein gängiges Mittel ist, um sandig-nährstoffarme Böden aufzuwerten und zu verbessern und die Erträge zu steigern. Dies ist jedoch gerechtfertigt, denn auf der Fläche der Antragstellerin würde ein solcher die standörtlichen Eigenschaften grundlegend und nachhaltig verändern und das Entwicklungspotential verschlechtern. Auf der anderen Seite ist er nicht zwingend erforderlich, um eine ackerbauliche Nutzung fortzuführen.
(2) So nicht zutreffend ist hingegen die von der Antragstellerin angeführte Annahme ihres Pächters, dass die ackerbauliche Nutzung in ihrer bei Erlass des LP gegenwärtigen Art durch den LP so erheblich eingeschränkt werde, dass sie spätestens nach fünf Jahren nicht mehr wirtschaftlich sei. Von ihr dafür angeführte Einschränkungen der Saat- und Erntezeiten enthält der LP insoweit nicht. Zwar verbietet er unter Ziffer 2.1.0.3.27 die Mahd und sonstige maschinelle Bewirtschaftung in der Nacht, letztere nur in der Zeit vom 15. März bis 31. Juli, beides betrifft jedoch nur Grün- und kein Ackerland. Das weiter angeführte Ausbringen von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln wird hingegen durch die Verbote des LP für die streitbefangene Ackerfläche aufgrund der Unberührtheitsklauseln zu den allgemeinen Verboten in Ziffer 2.1.0.3.7 und 2.1.0.3.8 schon nicht untersagt – die Ziffern 2.1.0.3.24 und 2.1.4.1.1 sind mangels Vorliegens von Wald nicht einschlägig –, sondern nur gewissen Sorgfalts- und Abstimmungspflichten unterworfen. Der erste Spiegelstrich der Ziffer 2.1.0.3.a ist derzeit nicht anwendbar, da aktuell (noch) keine vegetationskundlich bedeutsame Fläche vorliegt, der vierte Spiegelstrich griffe nur außerhalb der genannten Unberührtheitsklausel zu Ziffer 2.1.0.3.8. Ziffer 2.1.4.1.a des LP (Seite 51) sieht lediglich eine Anzeigepflicht und kein Verbot für die Ausbringung von Düngemitteln jeglicher Art und Kalk vor; wobei schon in den diesbezüglichen Erläuterungen klargestellt wird, dass diese auf Flächen, auf denen keine Beeinträchtigung des Arteninventars des NSG zu erwarten ist, zugelassen wird. Weshalb dieser primär organisatorische Mehraufwand eine Ackerbaunutzung gänzlich unwirtschaftlich werden lassen sollte, vermag der Senat nicht zu erkennen. Gewisse Belastungen sind hingegen angesichts des Interesses der Allgemeinheit an Erhalt und Entwicklung des NSG 2.1.4 zumutbar.
(3) Entgegen der Auffassung des Antragsgegners spielt es für die Einbeziehung in die Prüfung der Zumutbarkeit keine Rolle, ob im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den LP (vgl. zu diesem Zeitpunkt auch § 21 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG NRW) an der Festsetzung des NSG 2.1.4 anknüpfende Belastungen direkt im LP oder aber in sonstigen Normen des nationalen oder europäischen Rechts geregelt waren. Indes führt auch das danach in die Prüfung einzubeziehende damals bestehende Verbot aus § 4 PflSchAnwV 1992 in der Fassung vom 29. Juli 2009 (a. F.), bestimmte Pflanzenschutzmittel auf Ackerflächen in NSG auszubringen, nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit. Danach dürfen Pflanzenschutzmittel, die aus einem in der damaligen Anlage 2 oder 3 aufgeführten Stoff bestehen oder einen solchen Stoff enthalten, u. a. in NSG nicht angewandt werden, es sei denn, dass eine Anwendung in der Schutzregelung ausdrücklich gestattet ist oder die Naturschutzbehörde die Anwendung ausdrücklich gestattet. Eine entsprechende ausdrückliche Gestattung enthält im Ergebnis die Unberührtheitsklausel in Ziffer 2.1.0.3.8 des LP (Seite 38) in Verbindung mit den Erläuterungen für alle chemischen Mittel, deren Ausbringung in Wasserschutzgebieten (Anlage 3 Abschnitt B PflSchAnwV a. F.) zulässig ist. Dass mit den danach im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zulässigen Pflanzenschutzmitteln eine ackerbauliche Nutzung wirtschaftlich nicht mehr möglich sein sollte, hat die Antragstellerin nicht ansatzweise dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich. Etwaige Erschwernisse, die sich daraus ergeben, dass (unterstellt) nur weniger effektive Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden dürfen, sieht der Senat hingegen insbesondere angesichts der Bedeutung der Fläche der Antragstellerin für den Biotopverbund als hinnehmbar an. Auf vom Antragsgegner im Normenkontrollverfahren angeführte Fassungen des § 4 PflSchAnwV, die erst nach dem Beschluss des LP verabschiedet wurden und in Kraft traten, kommt es hingegen nicht an. Insoweit mag der Antragsgegner – wie von ihm schon im Aufstellungsverfahren verlautbart – im Einzelfall mittels Befreiungen oder über freiwillige Bewirtschaftungsvereinbarungen verhältnismäßige Lösungen sicherstellen, ohne dass dies für die Wirksamkeit des LP von Bedeutung wäre. Entsprechendes gilt für im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den LP noch nicht feststehende, sondern bloß nicht auszuschließende Verschärfungen des Dünge- und Pflanzenschutzrechts durch die EU, die die landwirtschaftliche Nutzung in NSG einschränken könnten.
(4) Im Übrigen hat die Antragstellerin ihre auf den Ackerbau bezogene Argumentation selbst ein Stück weit entwertet, da sie im Aufstellungsverfahren den Schwerpunkt noch auf die Futtergrundlage für Pferde legte, mithin eine ackerbauliche Nutzung für sich selbst nicht als existenziell/zentral darstellte, sondern eher die Grünlandwirtschaft in den Vordergrund rückte. Auch für diese sieht der Senat keine unzumutbaren Beeinträchtigungen. Eine mäßig intensive Grünlandnutzung, die nach der o. g. Synopse einen Pferdebetrieb typischerweise auszeichnet, wäre dort möglich, da es sich innerhalb des NSG um keine vegetationskundlich bedeutsame Flächen i. S. der Unberührtheitsklauseln zu Ziffer 2.1.0.3.7 und 2.1.0.3.8 Spiegelstrich 2 sowie der Anzeigepflicht i. S. v. Ziffer 2.1.0.3.a Spiegelstriche 1 und 2 des LP handelt. Ziffer 2.1.0.3.26 des LP hindert keine Umwandlung von Acker- in Grünland, allenfalls eine spätere Intensivierung der Grünlandnutzung, wobei es die Antragstellerin in der Hand hat, bei einer Umwandlung in Grünland gleich die für ihren Betrieb hinreichend intensive Art dieser Nutzung zu wählen. Das Verbot unter Ziffer 2.1.0.3.27 des LP der Mahd und sonstigen maschinelle Bewirtschaftung in der Nacht, letzterer nur in der Zeit vom 15. März bis 31. Juli, stellt zwar einen Eingriff in Betriebsabläufe dar. Dieser ist jedoch zur Vermeidung der gerade innerhalb eines NSG bei einer Mahd bzw. sonstigen maschinellen Bewirtschaftung in den Brut- und Setzzeiten während der Nacht zu erwartenden hohen Tierverluste gerechtfertigt (vgl. auch die entsprechenden Erläuterungen, LP, Seite 43). Bezüglich einer relativ kleinen landwirtschaftlichen Fläche ist dieser primär organisatorische Mehraufwand ohnehin offenkundig nicht unzumutbar. Eine sonstige sachliche Notwendigkeit, (in der genannten Zeit) gerade nachts tätig werden zu müssen, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich. Auch die Spiegelstriche 3 bis 5 unter Ziffer 2.1.0.3.a des LP stehen nicht entgegen. Im Aufstellungsverfahren hat die Antragstellerin selbst kundgetan, dass bei der Nutzung von Grünlandflächen als Futtergrundlage für die Pferde eine Mahd dreimal im Jahr erforderlich sei. Mithin tangiert die bloße Anzeigepflicht – kein Verbot – einer Nutzung von Grünland mit mehr als drei Schnitten im Jahr (Spiegelstrich 3) die Antragstellerin ohnehin nicht. Auch eine Notwendigkeit der Ausbringung von Schädlingsbekämpfungs- und Pflanzenbehandlungsmitteln über die zuvor behandelte Unberührtheitsklausel zu Ziffer 2.1.0.3.8 hinaus oder von Pflegeumbrüchen oder Nachsaaten (Spiegelstriche 4 und 5) hat sie zu keiner Zeit vorgetragen.
(5) Nach dem Vorstehenden ergibt sich auch keine Existenzgefährdung eines bei Beschluss des LP im Übrigen so gar nicht mehr bestehenden und lediglich für die Zukunft angedachten landwirtschaftlichen Betriebs der Antragstellerin. Soweit sie im Aufstellungsverfahren geltend gemacht hat, schon durch die bereits ausgewiesenen Schutzgebiete erheblich in der Bewirtschaftung ihres landwirtschaftlichen Betriebs eingeschränkt zu sein, da sie Grünlandflächen teilweise nicht, wie als Futtergrundlage für die Pferde erforderlich, dreimal im Jahr mähen dürfe, greift das schon deshalb nicht durch, weil sich nicht erschließt, für welche ihrer Flächen die Antragstellerin eine solche Beschränkung annimmt. Für das nunmehr noch in Rede stehende, vom NSG gemäß Ziffer 2.1.4 des LP erfasste Grundstück besteht jedenfalls keine derartige Beschränkung, was sich aus den vorstehenden Ausführungen zu Ziffer 2.1.0.3.a des LP ergibt.
(6) Der Senat sieht auch keinen vom Gesetz nicht gedeckten Druck, eine vertragliche Regelung mit dem Antragsgegner zu treffen. Soweit die Antragstellerin suggeriert, dass die Einbeziehung ihres hier in Rede stehenden Grundstücks in das NSG nur erfolgt sei, um sie zu einer – nach § 3 Abs. 3 BNatSchG, § 3 Abs. 4 LNatSchG NRW grundsätzlich legitimen und freiwilligen – vertraglichen Vereinbarung mit dem Antragsgegner zu drängen, trifft das nach den vorstehenden Ausführungen nicht zu. Zwar geht die Antragstellerin zutreffend davon aus, dass die Einbeziehung ihres Grundstücks in das NSG Einschränkungen bei der Bewirtschaftung zur Folge hat. Die Verbote des LP, welche die Einschränkungen bewirken, sind jedoch, wie zuvor dargestellt, im Hinblick auf den Schutzzweck erforderlich. Darüber hinaus haben die Einschränkungen, wie sich ebenfalls aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, bei wertender Betrachtung kein Ausmaß oder Gewicht, um als unzulässiger Druck oder unzulässiges Drängen zum Abschluss einer Vereinbarung qualifiziert werden zu können.
(7) Aus dem Vorstehenden ergibt sich schließlich, dass die das in Rede stehende Grundstück der Antragstellerin umfassende Festsetzung des NSG 2.1.4 mit den konkreten Verboten keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt.
Die in den hier allein belastenden Verboten und Anzeigepflichten liegenden Beschränkungen der Eigentums- und Nutzungsrechte der Antragstellerin stellen verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet wird.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 2. Mai 2022 – 4 KN 300/19 –, juris, Rn. 74.
Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind vor diesem Hintergrund keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 – 6 CN 2.00 –, juris, Rn. 12 ff.
Inhalts- und Schrankenbestimmungen müssen allerdings sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG in gleicher Weise Rechnung tragen. Maß und Umfang der dem Eigentümer von der Verfassung zugemuteten und vom Normgeber zu realisierenden Bindung hängen wesentlich davon ab, ob und in welchem Ausmaß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht. Eigentumsbindungen müssen daher stets verhältnismäßig sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2018 – 4 CN 12.17 –, juris, Rn. 18.
Dies ist hier – wie bereits ausführlich dargestellt – der Fall. Nur ergänzend wird darauf hingewiesen, dass, sollte die Schutzgebietsfestsetzung hier im Einzelfall zu einer – im Zeitpunkt der Beschlussfassung noch nicht absehbaren – unzumutbaren Belastung führen, die Erläuterungen zu Ziffer 2.1.0.3 und auch schon zu Ziffer 2 des LP (Seite 33) zutreffend auf die gesetzliche Möglichkeit einer Befreiung (hier konkret nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG) verweisen, wenn zusätzlich die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist. Diesbezüglich verdeutlichen die weiteren Erläuterungen des LP und die Ausführungen in den nach der frühzeitigen Bürgerbeteiligung erstellten Anlagen zur Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners, dass dessen UNB sich der Befreiungsmöglichkeiten nicht nur bewusst, sondern durchaus offensiv bereit ist, von diesen Gebrauch zu machen.
Sollte schließlich einer unzumutbaren Eigentumsbeschränkung im Einzelfall nicht mittels einer Ausnahme oder Befreiung oder auf sonstige Weise abgeholfen werden können, wäre nach § 68 Abs. 1 BNatSchG i. V. m. § 76 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG NRW durch das Land eine angemessene Entschädigung zu leisten. Dazu ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass der Senat die vom Antragsgegner in Anknüpfung an seinen Vortrag, die landwirtschaftliche Nutzung sei auf Grundstücken im NSG generell in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nicht eingeschränkt bzw. bleibe zulässig, vertretene These, eine Einschränkung wäre einem Eingriff in die Eigentumsrechte des Eigentümers gleichzusetzen und würde weitreichende Entschädigungsansprüche auslösen, nicht für zutreffend hält. Abgesehen davon, dass sie ersichtlich auch nicht Basis des LP ist, würde sie eine effektive Landschaftsplanung nach dem nordrhein-westfälischen Sonderweg weitgehend obsolet machen. Bei weitem nicht jede Einschränkung löst Entschädigungsansprüche aus, sondern – wie dargestellt – nur eine unzumutbare Eigentumsbeschränkung, der nicht anderweitig abgeholfen werden kann.
bb) Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nur verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003– 2 BvL 3/00 –, juris, Rn. 83 m. w. N.; ähnlich Rn. 84 für die Normgebung.
Davon kann nach dem Vorstehenden angesichts der § 23 Abs. 1 und 2, § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG entsprechenden konkreten Festsetzungen offensichtlich keine Rede sein. Die in der nach der frühzeitigen Bürgerbeteiligung erstellten Anlage 1a zur Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners dargestellten Kriterien sind sachbezogene Gründe für eine Ungleichbehandlung, was die (Nicht-)Einbeziehung von Flächen in das Schutzgebiet anbelangt. Substanzielle Einwendungen gegen diese Kriterien sind nicht vorgebracht worden.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des zurückgenommenen Teils des Antrags auf § 155 Abs. 2 VwGO und im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 f. BauGB
§§ 23, 26 BNatSchG
§ 23 LNatSchG
§ 23 BNatSchG
§ 13 LNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 4 PflSchAnwV
§ 30 BNatSchG
§ 42 LNatSchG
§ 109a JustG NRW
§ 6 BNatSchG
§ 15 BNatSchG
§ 16 LNatSchG
§ 4 PflSchAnwV 1992
§ 4 PflSchAnwV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 11 Absatz 2 LNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 4 BNatSchG
§ 8 Abs. 1 LNatSchG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 19 Satz 1, 4 und 5 LNatSchG
§ 47 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG
§ 11 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG
§ 21 Abs. 3 Nr. 1 LNatSchG
§ 21 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG
§ 11 Abs. 2 BNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 4, Abs. 7 Satz 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 LNatSchG
§ 21 Abs. 3 Nr. 2 LNatSchG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 7 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 LNatSchG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 13 Abs. 1 LNatSchG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 Nr. 5 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 20 Abs. 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 4 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 6 BNatSchG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG
§ 8 Abs. 1 DVO-LNatSchG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 LNatSchG
§ 15a Abs. 2 LG
§ 6 Satz 2 LNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG
§ 35 Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 48 Abs. 3 Satz 5 LNatSchG
§ 48 Abs. 3 Satz 4 und 5 LNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG
§ 3 Abs. 3 BNatSchG
§ 3 Abs. 4 LNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 BNatSchG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 D 86/22
4 CN 1.10
6 CN 2.00
7 C 26.92
4 C 47.89
III ZR 216/82
5 S 1217/00
4 BN 8.17
21 D 24/21
4 B 102.88
7 CN 1.08
4 CN 10.02
7 BN 1.07
8 A 2720/98
4 KN 300/19
4 CN 12.17
2 BvL 3/00