Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-03, Aktenzeichen 19 L 1993/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2003:1103.19L1993.03.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Der Streitwert wird auf 2.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe Der sinngemäß gestellte Antrag,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, eine der beiden dem Polizeipräsidium (PP) L. im August 2003 zugewiesenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBesG (für Beamtinnen/Beamte mit I. Fachprüfung - Erste Säule -) den Beigeladenen zu übertragen und diese in ein entsprechendes Amt zu befördern, solange nicht eine erneute Auswahlentscheidung zwischen dem Antragsteller und den Beigeladenen über die Vergabe dieser Beförderungsstellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts getroffen worden ist,
hat keinen Erfolg.
Eine einstweilige Anordnung des vorliegend begehrten Inhalts kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO nur ergehen, wenn der betreffende Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch), dieser Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund).
Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf das Antragsbegehren des Antragstellers nicht erfüllt. Ihm steht zwar insoweit ein Anordnungsgrund zur Seite, da das PP L. beabsichtigt, die Beigeladenen mit der bereits erteilten Zustimmung des örtlichen Polizeipersonalrats unter Übertragung der streitbefangenen Beförderungsstellen in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO zu befördern. Der Vollzug dieses Vorhabens würde die von dem Antragsteller mit seinem Widerspruch gegen seine Nichtberücksichtigung im Beförderungsauswahlverfahren geltend gemachten Rechte endgültig vereiteln, da er in einem Hauptsacheverfahren nach der nicht mehr rückabzuwickelnden Übertragung der Beförderungsstelle an den Beigeladenen keinen effektiven Rechtsschutz mehr erlangen könnte. Der Antragsteller hat aber einen sein Rechtschutzbegehren rechtfertigenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
Nach geltendem Dienstrecht hat ein Beamter auch bei Erfüllung aller laufbahnrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Übertragung eines Beförderungsamtes. Er kann vielmehr nur verlangen, in seinem beruflichen Fortkommen nicht aus gesetz- oder sachwidrigen Erwägungen des Dienstherrn beeinträchtigt zu werden. Die Entscheidung über eine Beförderung obliegt nach Maßgabe des Personalbedarfs und des Vorhandenseins freier besetzbarer Planstellen dem pflichtgemäßen Ermessen des für den Dienstherrn handelnden Dienstvorgesetzten. Dieser hat sich bei seiner Ermessensausübung an dem durch Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgten und für Landesbeamte in Nordrhein-Westfalen durch §§ 25 Abs. 6 Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW einfach- gesetzlich konkretisierten Grundsatz der Bestenauslese (Leistungsgrundsatz) zu orientieren. Danach ist der Dienstvorgesetzte gehalten, ein Beförderungsamt demjenigen von mehreren Beförderungsbewerbern zu übertragen, der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung für die Wahrnehmung der betreffenden Dienstaufgaben gemäß den vom Dienstherrn aufgestellten Anforderungen am besten qualifiziert erscheint. Im Übrigen ist die Auswahlentscheidung bei im Wesentlichen gleicher Qualifikation nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Dem einzelnen Beförderungsbewerber steht insoweit ein Anspruch auf eine rechts- und ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu. Dieser sog. Bewerbungsverfahrensanspruch ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch eine einstweilige Anordnung in der Weise sicherungsfähig, dass dem Dienstherrn untersagt werden kann, die streitbefangene Beförderungsstelle vorläufig bis zu einer erneuten Auswahlentscheidung (endgültig) zu besetzen.
Die Antragsteller hat indessen eine Verletzung dieses Rechts durch die Beförderungsentscheidung des PP L. zugunsten der Beigeladenen nicht glaubhaft gemacht. Aufgrund einer im Anordnungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage kann nicht festgestellt werden, dass die angegriffene Auswahlentscheidung im Rahmen des nurmehr relevanten Konkurrenzverhältnisses zwischen dem Antragsteller und den Beigeladenen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit gegen den Leistungsgrundsatz verstößt oder sonst ermessensfehlerhaft ist.
Für den vom Leistungsgrundsatz geforderten Qualifikationsvergleich ist nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung in erster Linie auf die Ergebnisse der jeweils letzten, hinreichend zeitnahen dienstlichen Beurteilung abzustellen, die den aktuellen Leistungstand der Bewerber wiedergeben. Denn dienstliche Beurteilungen dienen vornehmlich dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz orientierten Vergleich der Beurteilten bei Entscheidungen über ihre Verwendung und ihre Beförderung zu ermöglichen (vgl. § 104 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 LBG NRW). Bei der Auswahl unter mehreren nach Maßgabe der aktuellen dienstlichen Beurteilung im Wesentlichen gleich qualifizierten Beförderungsbewerbern ist es nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich geboten, vorangegangene dienstliche Beurteilungen als zusätzliche Erkenntnismittel zu berücksichtigen, selbst wenn sie sich auf ein niedrigeres Statusamt beziehen. Dabei handelt es sich ebenfalls um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und deswegen gegenüber sog. Hilfskriterien der Beförderungsauswahlentscheidung (wie z.B. allgemeines Dienstalter, Beförderungsdienstalter oder Dauer der Zugehörigkeit zu einer Laufbahngruppe) vorrangig heranzuziehen sind. Frühere Beurteilungen verhalten sich zwar nicht zu dem erreichten aktuellen Leistungsstand des Beförderungsbewerbers im derzeit bekleideten statusrechtlichen Amt, können aber gleichwohl vor allem bei einem Vergleich konkurrierender Bewerber bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen auf die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn ältere Beurteilungen positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere bei einer Gesamt- würdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder negative Entwicklungstendenzen, können bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen von Bewerbern für die Beförderungsauswahlentscheidung den Ausschlag geben.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 = IÖD 2003, 147 = DÖD 2003, 200 = ZBR 2003, 359 und vom 27.02.2003 - 2 C 16.02 - IÖD 2003, 170 = DÖD 2003, 2002.
Ein derartiger erweiterter Qualifikationsvergleich anhand der Gesamturteile früherer Beurteilungen setzt allerdings voraus, dass bei allen zuletzt gleichbeurteilten konkurrierenden Bewerbern hinreichend vergleichbare Vorbeurteilungen vorliegen, die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht, d.h. insbesondere in Bezug auf die Beurteilungszeiträume und die innegehabten Statusämter, einen Leistungsvergleich nach dem Prinzip der Bestenauslese ermöglichen. Dies ist regelmäßig in solchen Verwaltungsbereichen der Fall, in denen - wie im nordrhein-westfälischen Polizeivollzugsdienst - über Beamte zu bestimmten Stichtagen und/oder in bestimmten Zeitabständen Regelbeurteilungen erstellt werden. Frühere Bedarfsbeurteilungen, die z.B. aus Anlass von Beförderungsbewerbungen oder Versetzungen erteilt wurden, können in diesem Zusammenhang nur dann herangezogen werden, wenn aufgrund einer Einzelfallprüfung ihre hinreichende Vergleichbarkeit im Rahmen des jeweiligen Konkurrenzverhältnisses festgestellt wird.
Vgl. dazu die (bisherige) Rspr. zum Hilfskriterium der "Leistungsentwicklung": z.B. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17.12.1998 - 12 B 2041/98 -, DVBl. 1999, 934 und vom 14.08.2001 - 1 B 175/01 - (n.v.) m.w.N.
Ein Rückgriff ausschließlich auf die Gesamturteile von Vorbeurteilungen der Bewerber dürfte in solchen Auswahlverfahren ausscheiden, in denen ein Beförderungsamt mit spezifischen Eignungs- und Qualifikationsmerkmalen nach den Vorgaben eines vom Dienstherrn aufgestellten besonderen Anforderungsprofils zu vergeben ist.
Im Übrigen steht das Gebot, im Rahmen der Auswahl zwischen aktuell im Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern grundsätzlich vorrangig frühere Beurteilungen zu berücksichtigen, bevor auf Hilfskriterien zurückgegriffen wird, als Ausfluss des mit Verfassungsrang ausgestatteten Leistungsgrundsatzes (Art. 33 Abs. 2 GG) nicht zur Disposition des Dienstherrn.
Vgl. hierzu im Grundsatz ebenso: VG Düsseldorf, Beschluss vom 14.10.2003 - 2 L 3192/03 -; a.A. offenbar: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 06.10.2003 - 1 L 1950/03 -.
Ihm steht aber insoweit ein aus seinem Organisationsermessen zur Bestimmung der Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsanforderungen eines Beförderungsamtes folgender Gestaltungsspielraum zu, als er nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG darüber befinden kann, wie weit er bei der Berücksichtigung von Vorbeurteilungen in die Vergangenheit zurückgeht und wie er die Ergebnisse sowie den Erkenntniswert früherer Beurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs gewichtet.
Bei Anwendung dieser Grundsätze bietet die angegriffene Auswahlentscheidung nach dem gegenwärtigen Sachstand keinen Anlass zu rechtlichen Beanstandungen. Auf Grundlage der im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes allein gegebenen beschränkten Erkenntnismöglichkeiten ist zunächst davon auszugehen, dass das PP L. aufgrund eines Vergleichs der Ergebnisse der letzten Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten zurecht angenommen hat, das diese für die zu besetzenden (nicht mit einem besonderen Anforderungsprofil verbundenen) Beförderungsstellen nach ihrem aktuellen Leistungsstand gleichermaßen qualifiziert und geeignet sind. Die dem Antragsteller und den Beigeladenen jeweils zum Stichtag des 1. Januar 2003 erteilten letzten Regelbeurteilungen vom 7. April 2003 bzw. vom 18. März und 8. April 2003 und lauten übereinstimmend auf das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) und weisen demzufolge beide Bewerber gegenwärtig als im Wesentlichen gleich qualifiziert aus. Rechtsfehler zu Lasten des Antragstellers sind insoweit nicht erkennbar, da allenfalls die Schlüssigkeit seiner eigenen Beurteilung aufgrund der Diskrepanz zu den Vor- beurteilungen hier Zweifel wecken könnte. Bei der danach gegebenen Sachlage war das PP L. verpflichtet, eine Auswahlentscheidung vorrangig unter Heranziehung früherer hinreichend vergleichbarer Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten zu treffen. Dabei gelangte ein vom PP L. neuentwickeltes "Bewertungssystem" für den erweiterten Qualifikationsvergleich zwischen zuletzt im Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern zur Anwendung, das ausweislich der Erläuterungen in einem Informationsblatt für die Bediensteten und in der Antragserwiderung auf folgenden, in eine Tabelle mit "Wertungspunkten" umgesetzte Erwägungen beruht:
" - Berücksichtigung finden nur Beurteilungen, die seit 1996 nach den neuen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (BRL Polizei) erstellt worden sind. Insgesamt kann es sich dabei nur um eine aktuelle und maximal zwei Vorbeurteilung handeln.
- Die erste, jüngste Vorbeurteilung hat ein größeres Gewicht als die zweite, ältere Vorbeurteilung.
- Auswahlentscheidungen müssen dem Leistungsgrundsatz entsprechend unter im Wesentlichen gleichbeurteilten Beamten getroffen werden. Dieser Leistungsgrundsatz muss auch bei der Berücksichtigung von Vorbeurteilungen gelten. Als wesentlich leistungsgleich sollen daher Beamte gelten, die in einem höheren Amt um einen Punkt schlechter vorbeurteilt sind, als Beamte in einem niedrigen Amt (z.B. vier Punkte in A 8 entspricht fünf Punkte in A 7."
Diese Erwägungen lassen nach summarischer Prüfung keine Rechts- oder Ermessensfehler erkennen und stehen insbesondere im Einklang mit Sinn und Zweck des Leistungsgrundsatzes.
Dass das PP L. in den erweiterten Qualifikationsvergleich nur solche Vorbeurteilungen einstellt, die unter Geltung der am 16. Februar 1996 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein- Westfalen (BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.1996 (MBl NRW S. 278), geändert durch Runderlass vom 19.01.1999 (MBl. NRW S. 96), erstellt worden sind, ist sachgerecht, da durch diese zeitliche Begrenzung des Rückgriffs auf frühere Beurteilungen deren Vergleichbarkeit sichergestellt wird. Die unter Anwendung der vormaligen Beurteilungsrichtlinien (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 31.07.1970, MBl. NRW S. 1440, i.d.F. vom 23.11.1982, MBl. NRW S. 1918) abgegeben Beurteilungen sind bereits wegen der materiellen Änderungen des Beurteilungssystem mit den aufgrund der derzeitigen Beurteilungsrichtlinien erteilten Beurteilungen nicht vergleichbar.
Soweit das PP L. bei der Gewichtung von Vorbeurteilungen zeitlich länger zurückliegenden Beurteilungen eine geringere Bedeutung beimisst als jüngeren Beurteilungen, entspricht diese Differenzierung allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen. Es folgt aus der Natur der Sache, dass dienstlichen Beurteilungen, die sich auf frühere Stationen der Dienstlaufbahn eines Beamten beziehen, mit zunehmender zeitlicher Entfernung von der Gegenwart eine stetig verminderte Aussagekraft über dessen Qualifikation zukommt.
Schließlich ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das PP L. in den einzelnen Vorbeurteilungen zuerkannten Gesamturteile (Beurteilungsprädikate, vgl. Nrn. 6.3 und 8.1 BRL Pol) nach der Wertigkeit des im Zeitpunkt des jeweils Beurteilungsstichtages innegehabten statusrechtlichen Amtes im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs in der Weise gewichtet, dass einem in einem höheren Statusamt erzielten Gesamturteil eine größere Bedeutung und ein höherer Punktwert beigemessen wird als einem nach der Note gleichlautenden Gesamturteil in einem niedrigeren Amt. Diese Differenzierung steht im Einklang mit den Anforderungen des Leistungsgrundsatzes und der diesbezüglichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Wenn Bewerber um ein Beförderungsamt, die unterschiedliche statusrechtliche Ämter inne haben, in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen ein gleichlautendes Gesamturteil erlangt haben, so spricht dies regelmäßig für die bessere Qualifikation des Bewerbers in dem höher bewerteten Statusamt, weil dieses im Allgemeinen höhere Anforderungen an die Leistungen des Inhabers stellt.
Vgl. die st. Rspr. des OVG NRW zum sog. laufbahnrechtlicher Qualifikationsvorsprung: z.B. Beschlüsse vom 13.06.1991 - 6 B 1023/91 -, vom 29.09.1992 - 6 B 3209/92 - und vom 04.05.2000 - 6 B 455/00 -, n.v..
Diese Gewichtung gilt auch für den Vergleich von früheren Beurteilungen, da der Erkenntniswert einer jeden Beurteilung für die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten maßgebend durch die Wertigkeit des Amtes bestimmt wird, auf das sich die Beurteilung bezieht.
Die rechtliche Beurteilung der Einzelheiten der vom PP L. nach den vorbeschriebenen Differenzierungsmerkmalen im Interesse der Transparenz erstellten "Punktwert-Tabelle" zum Vergleich von Vorbeurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs ist für die Entscheidung über den vorliegenden Anordnungsantrag nicht erheblich und kann daher offen bleiben. Wie der Antragsgegner in der Antragserwiderung zutreffend ausgeführt hat, tritt der Antragsteller hinsichtlich der Gesamturteile der hier zu berücksichtigenden beiden vorausgegangenen dienstlichen Beurteilungen nämlich in einer Weise hinter den beigeladenen Mitbewerbern zurück, dass es eines Rückgriffs auf das vom Antragsgegner erstellte Punktesystem im Ergebnis nicht bedarf. Die angegriffene Auswahlentscheidung beruht im Einzelnen auf der Berücksichtigung der Ergebnisse der Vorbeurteilungen, die der Antragsteller und die Beigeladenen, nach den am 16. Februar 1996 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien (BRL Polizei) zu den Stichtagen des 1. Januar 1997 - damals noch als Kommissare - und des 1. Januar 2000 - in ihrem jetzigen Statusamt - durch das PP L. erhalten hatten:
Regelbeurteilung 2000 Regelbeurteilung 1997 Antragsteller 3 Punkte (A 10 BBesO) 3 Punkte (A 9 BBesO) Beigeladener zu 1) 4 Punkte (A 10 BBesO) 5 Punkte (A 9 BBesO) Beigeladener zu 2) 4 Punkte (A 10 BBesO) 5 Punkte (A 9 BBesO)
Diese im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleich hergezogenen Regelbeurteilungen sind ohne weiteres vergleichbar, da sie jeweils bezogenen auf die gleichen statusrechtlichen Ämter nach denselben Beurteilungsrichtlinien für übereinstimmende Beurteilungszeiträume und durch denselben Dienstvorgesetzten erteilt worden sind. Anhand einer Gegenüberstellung der Ergebnisse dieser Vorbeurteilungen hat das PP L. gemäß seiner dargelegten neueren Verwaltungspraxis den Beigeladenen ohne Rechtsfehler den Vorrang bei der Besetzung der streitigen Beförderungsstellen eingeräumt, weil sie - jeweils im gleichen Amt befindlich - zum Stichtag des 1. Januar 2000 ein um eine Notenstufe besseres Gesamturteil (4 Punkte) und zum Stichtag des 1. Januar 1997 sogar ein um zwei Notenstufen besseres Gesamturteil (5 Punkte) erzielt hatten als der Antragsteller (jeweils 3 Punkte). Es hat damit den Beigeladenen aufgrund ihrer im hier maßgeblichen Zeitraum zum Ausdruck kommenden besseren Leistungstendenz einen Eignungsvorsprung zuerkannt.
Der Anordnungsantrag war daher mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO abzulehnen. Dabei entspricht es nicht der Billigkeit, dem Antragsteller auch etwaige außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser keinen Sachantrag gestellt und sich demzufolge selbst keinem eigenen Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 15 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem hälftigen Betrag des gesetzlichen Auffangstreitwertes des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 25 Abs. 6 Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 15 GKG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1, 162
Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 31.01
2 C 16.02
12 B 2041/98
1 B 175/01
2 L 3192/03
1 L 1950/03
6 B 1023/91
6 B 3209/92
6 B 455/00