Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-06-02, Aktenzeichen 25 K 5/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0602.25K5.21.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Neubescheidung ihrer Anträge auf Festsetzung von Entgelten für Krankentransportleistungen.
Die Kläger erbringen Krankentransportleistungen im Land Berlin. Die Beigeladenen sind Krankenkassen und Krankenkassenverbände. Der L... e.V. (L... e.V.), dem die Kläger angehören, schloss am 24. Februar 2014 mit den Beigeladenen eine Vereinbarung gemäß § 133 des Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch (SGB V) über Krankentransporte mit Krankentransportwagen - KTW - (Vereinbarung gem. § 133 SGB V). In deren Teil II (Entgeltverzeichnis) regelten die Vertragsparteien die Höhe der Entgelte für Krankentransporte ab dem 1. März 2014 wie folgt:
KTW Stadtfahrt tags (Mo-Sa 6:00-21:59):
65,50 €
KTW Stadtfahrt nachts (Mo-Sa 22:00-05:59):
74,79 €
KTW Stadtfahrt sonntags (ganztägig):
84,09 €
KTW Stadtfahrt feiertags (ganztägig):
102,68 €
Für insgesamt 26 Unternehmen, darunter die überwiegende Zahl der Kläger, wurden für den Zeitraum vom 1. März bis 31. Dezember 2014 abweichend eine Grundpauschale für die Stadtfahrt tags von 66,25 € sowie davon ausgehend erhöhte Beträge für Nacht-, Sonntags- und Feiertagsfahrten vereinbart, da eine rückwirkende Abrechnung nach der Vereinbarung für den Zeitraum vom 1. Januar bis 28. Februar 2014 nicht möglich sei. Ab 1. Januar 2015 sollten auch insoweit die mit den übrigen Unternehmen vereinbarten Entgelte gelten. Teil II der Vereinbarung gem. § 133 SGB V sah für die Entgeltvereinbarungen eine Kündigungsfrist von drei Monaten, jedoch frühestens zum 31. Dezember 2014, vor.
Mit an die Beigeladenen gerichteten Schreiben vom 28. August 2014 kündigte der Klägervertreter Teil II der Vereinbarung gem. § 133 SGB V namens der durch den Vertrag gebundenen Mitglieder des L... e.V. und forderte die Beigeladenen zu Entgeltverhandlungen auf.
Mit Schreiben vom 26. November 2014 teilte der Klägervertreter der ARGE der Krankenkassen und Krankenkassenverbände in Berlin mit, dass nach der Auswertung von Betriebsbegehungen in den Jahren 2013 und 2014 eine Grundlage für die Verhandlungen vorliege, und forderte eine Vergütung für die KTW-Stadtpauschale bei werktäglichem Tageseinsatz in Höhe von 74,70 € sowie eine Anhebung der übrigen Entgelte entsprechend der bisherigen Übung. Am 19. Januar 2015 fand eine Entgeltverhandlung über diese Forderung statt, die nicht zu einer Einigung führte. Eine erneute vertragliche Vereinbarung über die Entgelte kam zwischen den Klägern und den Beigeladenen nicht zustande.
Mit Schreiben vom 11. Mai 2015, bei der Geschäftsstelle der Schiedsstelle am 20. Mai 2015 eingegangen, beantragten die Kläger die Einleitung eines Schiedsverfahrens. Für den Fall, dass eine Einigung nicht zustande komme, beantragten sie die Festsetzung der Entgelte für das Jahr 2015 wie folgt:
- 109,99 € für Krankentransporte an Werktagen tagsüber (Mo-Sa 6:00-21:59) einschließlich 17 gefahrener Kilometer zuzüglich einer Kilometerpauschale in Höhe von 2,75 € für jeden weiteren besetzt gefahrenen Kilometer,
- Desinfektionspauschale in Höhe von 50,- € für Fahrten zur Beförderung infektiöser Patienten,
- technische Pauschale in Höhe von 25,- € für zusätzliche Tragehilfe sowie 35,- €/Einsatzstunde pro zusätzlicher Einsatzkraft,
- Erhöhung der vorgenannten Entgelte für die Beförderung zu Nachtzeiten und an Sonn- und Feiertagen im Verhältnis wie in der Entgeltvereinbarung für 2014.
Für einzelne Kläger wurde die Festsetzung wegen noch laufender Entgeltvereinbarung ab einem späteren Zeitpunkt beantragt. Zur Begründung der Anträge führten die Kläger unter anderem aus, der Krankentransport könne zu niedrigeren Preisen nicht mehr wirtschaftlich und gesetzeskonform angeboten werden. Die bisherige Vergütung sei nicht ausreichend, um die Kosten der Leistungserbringer so zu decken, dass die gesetzlich geforderte Leistungsfähigkeit gewährleistet sei. Ausreichend qualifizierte Mitarbeiter seien für die geringen Entgelte kaum noch zu finden; dies und der überalterte Fahrzeugbestand führe dazu, dass keine volle Einsatzfähigkeit bestehe. Von Herbst 2013 bis Frühjahr 2014 habe der Gutachter Dipl.-Ing. C...K... 22 Unternehmen im Berliner Krankentransport, darunter ein Teil der Kläger, auf die arbeitsschutz- und hygienekonforme Einrichtung der Betriebsräume untersucht. Dabei seien erhebliche Mängel zutage getreten. 17 der untersuchten Unternehmen müssten erheblichen Mehraufwand aufbringen, um überhaupt den rechtlichen Vorgaben entsprechende Leistungen zu erbringen. Es seien umfassende Investitionen erforderlich. Im Berliner Krankentransport herrschten Dumpingpreise; notwendige Kontrollen der Betriebe erfolgten nicht. In anderen deutschen Großstädten sei die Vergütung von Krankentransportleistungen deutlich höher. Die zusätzlich begehrten Pauschalen für den Transport infektiöser und überschwerer Patienten begründeten sich mit dem hierbei entstehenden Aufwand.
Die Beigeladenen traten dem Antrag mit Schreiben vom 9. Juli 2015 entgegen und beantragten, ihn als unzulässig, hilfsweise teilweise unzulässig zurückzuweisen. Weiter hilfsweise beantragten sie hinsichtlich eines Teils der Kläger die Festsetzung der Entgelte für den Zeitraum vom 20. Mai 2015 (Eingang des Antrags bei der Geschäftsstelle der Schiedsstelle) bis zum 31. Dezember 2016 wie in der Anlage 2 der Vereinbarung gem. § 133 SGB V vereinbart und die Zurückweisung der Anträge im Übrigen. Sie machten unter anderem geltend, es bestünden zum Teil ungekündigte Vertragsverhältnisse mit den Klägern. Dass die im Jahr 2014 vereinbarten Entgelte nicht mehr auskömmlich seien, sei nicht dargetan. Die Erhöhung der Entgelte sei rechtlich durch die Steigerung der Grundlohnsumme begrenzt. Selbst eine Anhebung in diesem Umfang könne hier nicht erfolgen, weil die Gesamtkosten für den Krankentransport sich durch eine Zunahme der Fahrten und den Anstieg der Entgelte seit 2006 deutlich über die Grundlohnsummensteigerung hinaus erhöht hätten. Es gelte in erster Linie der Marktpreis. Zudem hätten sich die Kostenträger an möglichst preisgünstigen Versorgungsmöglichkeiten auszurichten. Es gebe in Berlin eine Überversorgung mit Krankentransportleistungen. Mit den vereinbarten Pauschalen sei auch ein im Einzelfall entstehender weiterer Aufwand abgegolten.
Am 14. September 2015 bildete sich die Beklagte. Es wurde ein Losverfahren zur Bestimmung des vorsitzenden und des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Beklagten durchgeführt. Als weitere Mitglieder der Beklagten wurden jeweils eine von den Klägern und eine von den Beigeladenen benannte Person hinzugezogen.
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2015 legten die Kläger ein „Sicherheitstechnisches und ökonomisches Gutachten über den aktuellen sicherheitstechnischen Zustand von Betrieben im Berliner Krankentransportwesen“ des Dipl.-Ing. C...K... aus September 2015 vor, das auf den Begehungen der Krankentransportunternehmen von Herbst 2013 bis Frühjahr 2014 beruht. Das Gutachten gelangt zu dem Schluss, dass 17 von 22 Unternehmen aufgrund von Bau-, Gesundheits- und Sicherheitsmängeln derzeit als Betriebsstätte für den Krankentransport nicht geeignet seien. Zur Beseitigung der Defizite seien Investitionskosten von über 25,2 Millionen Euro und Betriebskosten von 1,2 Millionen Euro pro Jahr aufzubringen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Gutachten Bezug genommen. Die Kläger legten zudem auf dem Gutachten basierende Kalkulationen vor, auf die ebenfalls Bezug genommen wird.
Die Beklagte verhandelte am 30. Oktober und 11. November 2015 mit den Klägern und den Beigeladenen mündlich über die gestellten Anträge und hörte in der zweiten Sitzung den Sachverständigen K... sowie eine von den Beigeladenen benannte Sachverständige. Eine von der Beklagten vorgeschlagene gütliche Einigung kam nicht zustande. Am Schluss der Sitzung vom 11. November 2015 verkündete die Beklagte einen Beschluss, mit dem die Entgelte für die Stadtfahrt Montag bis Samstag in der Zeit von 6:00 bis 21:59 Uhr für die Zeit vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2015 auf 67,16 € festgesetzt wurden (Ziffer 1). Die Entgelte für die Beförderung zu Nachtzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen wurden im entsprechenden Verhältnis (Steigerung um 2,53 % gegenüber 2014) erhöht (Ziffer 2). Hinsichtlich eines Teils der Krankentransportunternehmen wurde ausgesprochen, dass die Regelungen unter Ziffern 1. und 2. erst ab einem späteren Zeitpunkt gelten, und dass es für einen Teil der Krankentransportunternehmen bei den noch laufenden Entgeltvereinbarungen bleibe (Ziffer 3). Die weitergehenden Anträge wurden zurückgewiesen (Ziffer 4). Die Beklagte setzte die Gebühr für das Schiedsverfahren auf 2.000.- € fest (Ziffer 5).
Die Beklagte übersandte dem Klägervertreter und den Beigeladenen den Schiedsspruch vom 11. November 2015 am 21. Dezember 2015 in Kopie per Mail und mit einfacher Post. Sie führte zur Begründung aus, Rechtsgrundlagen der Festsetzung seien § 21 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin (Rettungsdienstgesetz - RDG -) i.V.m. § 133 Abs. 1, § 71 SGB V. Sie sei überzeugt, dass es seit der vertraglichen Regelung der Entgelte im Jahr 2014 bei den Krankentransportunternehmen zu gewissen Kostensteigerungen gekommen sei. Deshalb habe sie eine Erhöhung der Entgelte um die Grundlohnsummensteigerung für 2015 in Höhe von 2,53 % ausgesprochen. Eine darüberhinausgehende Erhöhung komme aus Rechtsgründen nicht in Betracht. Diese hätte den konkreten Nachweis höherer Kosten erfordert, der nicht erbracht sei. Sie habe erhebliche Zweifel an der von den Unternehmen vorgelegten Kalkulation. Auf diese komme es aber letztlich nicht an, weil es selbst im Falle notwendiger höherer Kosten an vertraglich abgesicherten oder bereits erfolgten Einsparungen der Beigeladenen in anderen Leistungsbereichen im Sinne von § 71 Abs. 2 SGB V fehle. Schließlich sei dem Vorbringen der Unternehmen nicht zu folgen, die Entgelte müssten deutlich höher festgesetzt werden, da ansonsten ihre Leistungsfähigkeit gefährdet bzw. die notwendige medizinische Versorgung nicht mehr zu gewährleisten sei. Die vorgelegte Kalkulation und das Gutachten des Dipl.-Ing. K... hätten sie hiervon nicht überzeugen können. Nach dem Gutachten bestünden bei einer Reihe von Betrieben erhebliche Mängel, für deren Behebung ein nicht unerheblicher Investitionsbedarf notwendig wäre. Sie sei aber nicht überzeugt, dass der geschilderte Zustand für alle Unternehmen gelte, zumal der Gutachter in der Auswahl der Unternehmen nicht frei gewesen sei. Jedenfalls sei aber nicht gesagt, dass die festgestellten Mängel direkt auf ein zu niedriges Entgelt zurückzuführen seien. Im Gegenteil spreche vieles dafür, dass eine Reihe der Mängel auch schon in früheren Zeiten bestanden habe. Dass die in der Vergangenheit gezahlten Entgelte nicht auskömmlich gewesen seien, um etwa notwendige Investitionen zu finanzieren, sei aber nicht dargelegt. Im Übrigen könne ein Investitionsbedarf nicht zur Erhöhung der Entgelte führen. Das Kostendeckungsprinzip gelte insoweit nicht. Die Leistungserbringer seien für die Einhaltung der geltenden rechtlichen Bestimmungen selbst verantwortlich. Im Übrigen gebe es Anbieter, die hierzu in der Lage seien. Dies zeige der Markt der Krankentransportunternehmen im Land Berlin. So gebe es neben den 37 antragstellenden Unternehmen derzeit weitere 46, die Leistungen zu einem Entgeltsatz von 65,50 € oder weniger erbrächten. Es sei nicht erkennbar, dass diese die Leistungen nur mit erheblichen Mängeln erbringen könnten. Der Betrag von 65,50 € liege auch der Vereinbarung gem. § 133 SGB V zugrunde und sei danach von den Unternehmen selbst im Jahr 2014 offenbar noch als auskömmlich betrachten worden. Wegen bei einem Teil der Unternehmen noch laufender Entgeltvereinbarungen seien die Entgelte insoweit erst ab einem späteren Zeitpunkt bzw. nicht festgesetzt worden.
Die Beklagte erteilte die Rechtsbehelfsbelehrung dahin, dass gegen den Schiedsspruch innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage bei dem Sozialgericht Berlin erhoben werden könne. Der Schiedsspruch ging beim Klägervertreter zwischen dem 23. und dem 28. Dezember 2015 ein.
Die Kläger haben am 25. Januar 2016 Klage beim Sozialgericht Berlin erhoben. Dieses hat durch Beschluss vom 9. November 2020 (S 82 KR 135/16) den Rechtsweg zu den Sozialgerichten für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen.
Die Kläger legen eine weitere Kalkulation vor, nach der ein Entgelt in Höhe von 102,25 € (Grundpreis) und eine zusätzliche Vergütung von 3,56 € bei mehr als 14 Besetzt-km nach generellem Maßstab angemessen seien. Sie tragen unter anderem vor, der angegriffene Schiedsspruch sei beurteilungsfehlerhaft. Die Beklagte habe nicht erkannt, dass § 21 RDG der materiellrechtliche Kern der Entscheidungsfindung sei, und rechtsfehlerhaft nicht die Kosten der Leistungserbringung ermittelt, sondern nur den „Marktpreis“ zugrunde gelegt. Einen freien Markt gebe es im Berliner Krankentransport im Übrigen nicht. Darüber hinaus habe die Beklagte das rechtliche Gehör verletzt, indem sie davon ausgehe, dass die von den Klägern zu tätigenden Investitionen nicht aus den Entgelten zu finanzieren seien; es frage sich, wie dies dann geschehen solle. Ferner seien die Grundsätze eines fairen und willkürfreien Verfahrens verletzt, indem die Beklagte die Darlegungen durch die Kläger für unzureichend gehalten und sich hinsichtlich des Zustandes der Berliner Krankentransportunternehmen auf eine unzureichende Tatsachengrundlage bezogen habe. Das Vorbringen der Kläger, insbesondere hinsichtlich der vorgelegten Kalkulation und des Gutachtens des Dipl.-Ing. K..., habe sie nicht vollständig zur Kenntnis genommen. Zu den von den Klägern begehrten Zuschlägen verhalte sich der Schiedsspruch nicht.
Nachdem sich die Kläger mit dem Beigeladenen zu 6 unter anderem über die Entgelte für das Jahr 2015 außergerichtlich geeinigt hatten, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit mit Schreiben vom 4. Dezember 2017 und vom 27. Dezember 2017 übereinstimmend für erledigt erklärt. Die Kläger haben sich in dem außergerichtlichen Vergleich zur Rücknahme der Klage und Tragung der Kosten des Gerichtsverfahrens verpflichtet. Die Kammer hat die Verfahren der vormaligen Kläger zu 1, 6, 13, 18, 20, 25, 26 und 29 durch Beschluss vom 6. April 2021 abgetrennt, da das Verfahren hinsichtlich der Klägerin zu 25 wegen Eröffnung des Insolvenzverfahrens unterbrochen ist und die übrigen genannten Kläger ihre Klage im Jahr 2017 zurückgenommen haben.
Die verbliebenen Kläger beantragen nunmehr,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Schiedsspruchs vom 11. November 2015 zu verpflichten, ihre Anträge auf Festsetzung von Entgelten für Krankentransporte für das Jahr 2015 gegenüber den Beigeladenen zu 1 bis 5 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt.
Die Beklagte verteidigt den angegriffenen Schiedsspruch und ist der Auffassung, dieser sei beurteilungsfehlerfrei. Insbesondere habe sie alle für die Entscheidung erforderlichen Erkenntnisse gewonnen und das Vorbringen der Kläger ausreichend berücksichtigt.
Die Beigeladenen sind ebenfalls der Auffassung, die Einwände der Kläger griffen nicht durch.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die verbliebenen Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend (teilweise) für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. August 1998 – BVerwG 4 B 75/98 –, juris Rn. 2).
Die Klage ist im Übrigen zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist durch den Beschluss des Sozialgerichts Berlin vom 9. November 2020 (S 82 KR 135/16) für das erkennende Gericht bindend festgestellt worden (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 des Gerichtsverfassungsgesetzes - GVG -; vgl. zur Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs im Übrigen Beschluss der Kammer vom 1. Oktober 2019 – VG 25 K 111.19 –, juris Rn. 8 ff.; nachfolgend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Januar 2020 – OVG 1 L 30.19 –, juris Rn. 2 ff., sowie BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2020 – BVerwG 3 B 2/20 –, juris Rn. 5 f.).
Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO. Die angegriffene Entscheidung der Beklagten ist ein Verwaltungsakt (vgl. § 21 Abs. 4 Satz 2 RDG in der im Zeitpunkt der Entscheidung der Schiedsstelle geltenden Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 [GVBl. S. 257] - Rettungsdienstgesetz a.F. - [RDG a.F.]). Die Festsetzung der Entgelte für Krankentransportleistungen ist eine für die Kläger begünstigende Entscheidung. Die Beschränkung der Klage auf einen Bescheidungsausspruch (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) ist angesichts der nur eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung des angefochtenen Bescheides (dazu näher unter II. 2.) zulässig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. November 2003 – 14 S 730.03 –, juris Rn. 21; VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 38).
Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es vorliegend nicht (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, § 21 Abs. 4 Satz 3 RDG a.F.).
Die Kläger haben die Klage fristgemäß erhoben. Die einmonatige Klagefrist gemäß § 74 Abs. 1 und 2 VwGO ist durch die Übersendung des angegriffenen Schiedsspruchs per Mail am 21. November 2015 nicht ausgelöst worden. Es gilt vielmehr gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Frist von einem Jahr ab Eröffnung des Bescheides, da die Rechtsmittelbelehrung unrichtig erteilt ist. Dies folgt bereits daraus, dass nach der Rechtsbehelfsbelehrung die Klage beim Sozialgericht zu erheben sei, was, wie ausgeführt, unzutreffend ist. Ob die Rechtsbehelfsbelehrung darüber hinaus auch deshalb unrichtig i.S.v. § 58 Abs. 2 VwGO ist, weil sie für den Fristbeginn auf die Zustellung des Bescheides abstellt, wohingegen der hier maßgebende § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf die Bekanntgabe abstellt, kann angesichts dessen dahinstehen. Die Jahresfrist ist durch die Erhebung der Klage bei dem in der Belehrung als zuständiges Gericht bezeichneten Sozialgericht Berlin am 25. Januar 2016 gewahrt.
Die Beklagte ist gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG a.F. beteiligungsfähig. Nach der erstgenannten Vorschrift sind Behörden fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, sofern Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung ist mit § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG a.F. getroffen worden (vgl. hierzu Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 15/2074, S. 14). Die Schiedsstelle ist eine nicht rechtsfähige Behörde des Landes Berlin i.S.d. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - (i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung - VwVfG Bln -). Die durch die Bildung der Beklagten begründete Behördeneigenschaft und die durch die Ergreifung der Zuständigkeit eingetretene Beteiligungsfähigkeit bestehen bis zum bestandskräftigen Abschluss der von ihr geführten Verfahren fort (vgl. hierzu auch § 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Schiedsstelle nach § 21 Abs. 7 des Rettungsdienstgesetzes vom 5. Dezember 2005 - Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung a.F. - [RDSchVO a.F.]).
Die Beklagte ist auch gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO passiv prozessführungsbefugt. Nach dieser Vorschrift ist die Klage, sofern Landesrecht dies bestimmt, gegen die Behörde selbst zu richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies ist hier nach § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG a.F. der Fall. Die Vorschrift trifft ihrem Wortlaut nach zwar nur eine Regelung der Beteiligungsfähigkeit der Schiedsstelle. Unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers ist sie aber zugleich als auf die Schiedsstelle bezogene Bestimmung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auszulegen. Denn ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs soll aufgrund von § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG a.F. die Schiedsstelle stets Beklagte im Verwaltungsrechtsstreit über einen Schiedsspruch sein (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 15/2074, S. 14). Die einmal begründete passive Prozessführungsbefugnis besteht wie die Beteiligungsfähigkeit bis zum Abschluss der von der Beklagten geführten Verfahren fort.
II. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Entgeltfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der Schiedsspruch der Beklagten vom 11. November 2015 ist, soweit er von den Klägern noch angegriffen wird, rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung einer Schiedsstelle nach § 21 RDG a.F. ist der Zeitpunkt ihres Erlasses, der insoweit eine materiellrechtliche Zäsur bewirkt (vgl. LSG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Januar 2020 – L 9 KR 82/19 KL –, juris Rn. 124 m.w.N.; vgl. hierzu auch VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 68), vorliegend also der 11. November 2015.
1. Rechtsgrundlage für die angegriffene Entscheidung der Beklagten ist § 21 RDG a.F.
Gemäß § 21 Abs. 1 RDG a.F. werden für die Durchführung der Aufgaben des Rettungsdienstes, die nicht von der Berliner Feuerwehr wahrgenommen werden, Entgelte erhoben (Satz 1). Die Höhe der Entgelte wird jeweils zwischen den Aufgabenträgern und den Landesverbänden der Krankenkassen sowie den Verbänden der Ersatzkassen und der privaten Krankenversicherungen vereinbart (Satz 2). Kommt eine Einigung zwischen den Beteiligten nach Absatz 1 Satz 2 über eine Vereinbarung zur Höhe der Entgelte für die Durchführung der Aufgaben des Rettungsdienstes nicht innerhalb von drei Monaten, nachdem eine Vertragspartei schriftlich zur Verhandlungsaufnahme aufgefordert hat, zustande, können die Parteien ein Schiedsverfahren einleiten (§ 21 Abs. 2 Satz 1 RDG a.F.).
Die formalen Voraussetzungen für die Einleitung des Schiedsverfahrens sowie dessen formal korrekte Durchführung stehen zwischen den Beteiligten – zu Recht – außer Streit.
2. Der angefochtene Schiedsspruch der Beklagten ist unter Berücksichtigung der insoweit eingeschränkten Prüfkompetenz des Gerichts inhaltlich nicht zu beanstanden.
Der Beklagten steht bei ihrer Entscheidung über die Festsetzung des Entgelts für Krankentransporte ein weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zu, was insbesondere auch die institutionelle Eigenart der Schiedsstelle als weisungsfreies (§ 21 Abs. 5 RDG a.F.), mit Vertretern der Interessen der betreffenden Gruppen paritätisch besetztes Gremium (§ 21 Abs. 3 RDG a.F.) untermauert (vgl. hierzu VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 60; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. November 2003 – 14 S 730.03 –, juris Rn. 25 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 – BVerwG 15 C 17.97 –, BVerwGE 108, 47, 52; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 21 ZB 13.362 –, juris Rn. 11 ff.; a.A. OVG Lüneburg, Urteil vom 16. März 2016 – 13 LC 188/14 –, juris Rn. 50).
Dieser Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum ist vom Gericht nur daraufhin zu überprüfen, ob die Schiedsstelle die widerstreitenden Interessen der Vertragsparteien richtig ermittelt, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewonnen und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden fairen und willkürfreien Verfahren vorgenommen (vgl. BVerwG, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, a.a.O., juris Rn. 26; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, a.a.O., juris Rn. 13) und hierbei insbesondere die maßgeblichen rechtlichen Vorgaben beachtet hat, die auch für die Vertragsparteien gelten (vgl. BSG, Urteil vom 13. Mai 2015 – B 6 KA 20/14 R –, juris Rn. 26).
Die Entscheidung der Beklagten, mit der sie die Höhe des Entgelts für Stadtfahrten festgesetzt und dabei zugleich von einer Festsetzung von Zuschlägen für Fahrten über 17 km, zur Beförderung infektiöser Patienten sowie einer Pauschale für zusätzliche Tragehilfen abgesehen hat, hält sich im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums sowie der ihn begrenzenden landes- und bundesrechtlichen Bestimmungen und lässt auch sonst keine Rechtsfehler erkennen.
Die Beklagte hat die rechtlichen Grundlagen der Entgeltfestsetzung zutreffend erkannt und wiedergegeben (a). Deren Anwendung im Einzelfall bewegt sich innerhalb des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums. Dass ihr verfahrens- oder sachverhaltsbezogene Fehler unterlaufen wären, ist nicht ersichtlich (b).
a) Die Kläger dringen mit ihrem Einwand nicht durch, die Beklagte habe den Inhalt der gesetzlichen Vorgaben der Entgeltfestsetzung verkannt. Soweit die Kläger meinen, die Beklagte habe fehlerhaft allein die Vorschriften der §§ 133, 71 SGB V (in der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung der Beklagten noch gültigen Fassung vom 22. Dezember 2011; die Vorschrift ist, wie auch § 71 SGB V in der Fassung vom 16. Juli 2015, in den hier maßgeblichen Teilen gleich geblieben) angewandt und sei nicht von § 21 RDG a.F. als materiellrechtlichem Kern ihrer Entscheidung ausgegangen, trifft dies nicht zu. Die Beklagte hat als Maßstab ihrer Entscheidung ausdrücklich zuerst die letztgenannte Vorschrift genannt, diese im Wortlaut zitiert und ist auf ihre Voraussetzungen auch im Folgenden eingegangen (vgl. etwa S. 5, 2. Absatz des Schiedsspruchs).
Zwar verweisen die Kläger im Grundsatz zu Recht darauf, dass nach der Rechtsprechung für Streitigkeiten der vorliegenden Art die landesrechtlichen Regelungen des Rettungsdienstgesetzes den Schwerpunkt bilden, weshalb – wie oben ausgeführt – der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist (vgl. hierzu Beschluss der Kammer vom 1. Oktober 2019 – VG 25 K 111.19 –, juris Rn. 7; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2020 – BVerwG 3 B 2/20 –, juris Rn. 7). Dies besagt jedoch noch nichts über den von der Schiedsstelle bei der konkreten Festlegung der Entgelte zugrunde zu legenden rechtlichen Maßstab.
Die Höhe der Entgelte wird, wie ausgeführt, zwischen den Aufgabenträgern und den Landesverbänden der Krankenkassen sowie den Verbänden der Ersatzkassen und der privaten Krankenversicherung vereinbart (§ 21 Abs. 1 Satz 2 RDG a.F.). Dabei sind die Kosten zugrunde zu legen, die einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung unter Gewährleistung der Leistungsfähigkeit entsprechen (§ 21 Abs. 1 Satz 3 RDG a.F.). Im Übrigen bleiben die Bestimmungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch, insbesondere § 133 Abs. 1 Satz 1 und 2, unberührt (§ 21 Abs. 1 Satz 4 RDG a.F.). Die Maßstäbe des § 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 RDG a.F. für die Ermittlung der Höhe der Entgelte sind für den Fall, dass eine Entgeltvereinbarung nicht zustande kommt, auch von der Schiedsstelle zu beachten. Sie ist dabei an die für die Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften gebunden, und ein Entscheidungsspielraum besteht nur im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 15. Juli 2008 – 4 LB 13/07 –, juris Rn. 41).
Kommt eine vorrangig vorgesehene Vereinbarung der Leistungs- und Kostenträger nach § 133 Abs. 1 Satz 1 SGB V nicht zu Stande und sieht das Landesrecht für diesen Fall eine Festlegung der Vergütung vor, ist auch bei dieser Festlegung § 71 Abs. 1 bis 3 SGB V zu beachten (§ 133 Abs. 1 Satz 2 SGB V). Der Vorrang landesrechtlicher Regelungen nach § 133 Abs. 1 und 2 SGB V soll der Zuständigkeit der Länder für die Gewährleistung eines leistungsfähigen Rettungsdienstes (Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -) Rechnung tragen (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform im Gesundheitswesen - Gesundheits-Reformgesetz -, Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 11/2493 S. 20; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung, BT-Drs. 11/3320 S. 89, mit Bericht, BT-Drs. 11/3480 S. 40; BSG, Urteil vom 30. Januar 2001 – B 3 KR 2/00 R –, juris Rn. 12; BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2020 – BVerwG 3 B 2/20 –, juris Rn 10 ff m.w.N.; Urteil vom 23. Juni 1995 – BVerwG 8 C 14.93 –, juris Rn. 12; zur Gesetzgebungskompetenz der Länder für den Bereich des Rettungswesens siehe auch: BVerwG, Urteil vom 12. März 2015 – BVerwG 3 C 28.13 –, juris Rn. 24 f.).
Dementsprechend bestimmt sich zwar die Bildung der Schiedsstelle, die insoweit als Landesbehörde durch Verwaltungsakt entscheidet (s.o.), nicht nach dem Sozialgesetzbuch Fünftes Buch, sondern allein nach den Bestimmungen des Rettungsdienstgesetzes. Die Vorschriften des Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch, insbesondere dessen § 133 Abs. 1 i.V.m. § 71 Abs. 1 bis 3, bleiben durch die Bezugnahme in § 21 Abs. 1 RDG a.F. in materiellrechtlicher Hinsicht aber weiterhin maßgebend für die Preisgestaltung von Entgelten für Kranken- und Rettungsfahrten (vgl. zum gleichlautenden § 21 RDG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 20. September 2016 [GVBl. S. 762] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Januar 2020 – OVG 1 L 30.19 –, juris Rn 6). Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass in § 21 Abs. 1 Satz 3 RDG a.F. ausdrücklich „die Kosten“ benannt werden, die zugrunde zu legen sind. Entgegen der Auffassung der Kläger ist dies nicht dahingehend zu verstehen, dass in jedem Fall zunächst die Kosten der Leistungserbringung zu ermitteln und zugrunde zu legen wären. Vielmehr hat der Landesgesetzgeber durch die Benennung der „Kosten, die einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung unter Gewährleistung der Leistungsfähigkeit entsprechen“, lediglich vom Sozialgesetzbuch Fünftes Buch vorgegebene Grundsätze, nämlich das in § 133 Abs. 1 Satz 5 SGB V verankerte Wirtschaftlichkeitsgebot einerseits und die in § 71 Abs. 1 Satz 1 SGB V geforderte Gewährleistung der notwendigen medizinischen Versorgung andererseits aufgegriffen. Auch die Formulierung „im Übrigen“ in § 21 Abs. 1 Satz 4 RDG a.F. ist nicht dahingehend zu verstehen, dass die Maßstäbe der Entgeltfestsetzung eigenständig und in von den §§ 71, 133 SGB V abweichender Weise geregelt wären. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausdrücklich klargestellt, dass wegen der Verweisung in § 21 Abs. 1 Satz 4 RDG auf § 133 Abs. 1 Satz 2 SGB V kein inhaltlicher Widerspruch zwischen der landesrechtlichen und der bundesrechtlichen Regelung besteht (BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2020 – BVerwG 3 B 2/20 –, juris Rn 10 ff. m.w.N.). Dies bedeutet, dass entgegen der Auffassung der Kläger § 21 Abs. 1 RDG a.F. keine von § 133 SGB V abweichenden Maßstäbe begründet, sondern vielmehr die Regelung des § 133 SGB V in die landesrechtlichen Regelungen einbezieht, um nicht in inhaltlichen Widerspruch zum höherrangigen Bundesrecht zu geraten.
b) Die an diesem zutreffend erkannten rechtlichen Rahmen orientierte Entscheidung der Beklagten ist auch im Übrigen beurteilungsfehlerfrei.
aa) Die Beklagte hat ihren Beurteilungsspielraum nicht unterschritten, indem sie ausgeführt hat, eine Erhöhung der Entgelte über die festgesetzte Anhebung um die Grundlohnsummensteigerung im Jahr 2015 (vgl. § 71 Abs. 2 und 3 SGB V) komme aus Rechtsgründen nicht in Betracht. In dieser Formulierung kommt nicht zum Ausdruck, dass eine weitergehende Erhöhung von vornherein ausgeschlossen sei. Aus den weiteren Ausführungen der Beklagten geht vielmehr hervor, dass sie die Voraussetzungen des § 71 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SGB V für eine Anhebung über die Grundlohnsummensteigerung hinaus nicht für gegeben hält, was nicht zu beanstanden ist (vgl. hierzu im Einzelnen unter bb) (1)).
bb) Nach § 133 Abs. 1 SGB V, auf den § 21 Abs. 1 Satz 4 RDG a.F., wie ausgeführt, Bezug nimmt, schließen die Krankenkassen oder ihre Landesverbände Verträge über die Vergütung dieser Leistungen unter Beachtung des § 71 Abs. 1 bis 3 mit dafür geeigneten Einrichtungen oder Unternehmen, soweit die Entgelte für die Inanspruchnahme von Leistungen des Rettungsdienstes und anderer Krankentransporte nicht durch landesrechtliche oder kommunalrechtliche Bestimmungen festgelegt werden (Satz 1). Kommt eine Vereinbarung nach Satz 1 nicht zu Stande und sieht das Landesrecht für diesen Fall eine Festlegung der Vergütungen vor, ist auch bei dieser Festlegung § 71 Abs. 1 bis 3 zu beachten (Satz 2). § 71 Abs. 1 Satz 1 SGB V bestimmt, dass die Vertragspartner auf Seiten der Krankenkassen und der Leistungserbringer die Vereinbarungen über die Vergütungen nach diesem Buch so zu gestalten haben, dass Beitragserhöhungen ausgeschlossen werden, es sei denn, die notwendige medizinische Versorgung ist auch nach Ausschöpfung von Wirtschaftlichkeitsreserven nicht zu gewährleisten (Grundsatz der Beitragssatzstabilität). Um den Vorgaben nach Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 1 zu entsprechen, darf die vereinbarte Veränderung der jeweiligen Vergütung die sich bei Anwendung der Veränderungsrate für das gesamte Bundesgebiet nach Absatz 3 ergebende Veränderung der Vergütung nicht überschreiten (§ 71 Abs. 2 Satz 1 SGB V). Abweichend davon ist eine Überschreitung zulässig, wenn die damit verbundenen Mehrausgaben durch vertraglich abgesicherte oder bereits erfolgte Einsparungen in anderen Leistungsbereichen ausgeglichen werden (§ 71 Abs. 2 Satz 2 SGB V).
Hieraus folgt, dass Wirtschaftlichkeitspotenziale auszuschöpfen und insbesondere Kosten zu vermeiden sind, die für einen bedarfsgerechten Krankentransport nicht notwendig sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 37 ff.). Aus dem Grundsatz der Beitragsstabilität (§ 71 SGB V) folgt zudem die Verpflichtung der Kostenträger, preisgünstige Anbieter in die Versorgung einzubinden, welche die in den landesrechtlichen Vorschriften festgelegten Qualitätsstandards erfüllen. Für die Entgeltvereinbarungen wie für das Schiedsverfahren ist darüber hinaus neben dem Grundsatz der Beitragsstabilität auch das in § 133 Abs. 1 Satz 5 SGB V verankerte "Günstigkeitsprinzip" verbindlich (VGH Baden-Württemberg a.a.O.). Hiernach sind Vergütungen nach Maßgabe des Wirtschaftlichkeitsgebots auszuhandeln und die Verträge mit den günstigsten geeigneten Anbietern abzuschließen bzw. es ist dem preisgünstigsten Anbieter der Vorzug zu geben (VGH Baden-Württemberg a.a.O. Rn. 39 m.w.N.). Der Grundsatz der Beitragsstabilität schließt es dabei allerdings nicht aus, dass Entgelte z.B. wegen medizinischer Erfordernisse erhöht werden (vgl. VGH Baden-Württemberg a.a.O.) oder dass sich aus den Erfordernissen der Sicherstellung einer adäquaten rettungsdienstlichen Versorgung (dazu vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 15/2074, S. 13) höhere Entgelte ergeben.
Diesen Maßstäben wird der angegriffene Beschluss der Beklagten gerecht, der für die Höhe des festzusetzenden Entgelts auf die zitierten Grundsätze ausdrücklich abhebt. Die Beklagte hat die hiernach notwendigen Umstände ermittelt und ihre Entscheidung in beurteilungsfehlerfreier Weise auf eine hinreichende tatsächliche Grundlage gestützt.
(1) Zur Bestimmung der Vergütung, die einerseits einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung unter Gewährleistung der Leistungsfähigkeit entspricht (vgl. § 21 SGB 1 Satz 3 RDG a.F.) und andererseits die notwendige medizinische Versorgung (vgl. § 71 Abs. 1 Satz 1 SGB V) gewährleistet, hat sie die Ermittlung der Kosten der Leistungserbringung durch eine Kalkulation nicht für notwendig gehalten.
Die Beklagte hat hierbei ausdrücklich dem Grundsatz der Beitragssatzstabilität (§ 71 Abs. 1 Satz 1 SGB V) Rechnung getragen, zugleich aber in Rechnung gestellt, dass es seit der vorangegangenen einvernehmlichen Festlegung zu Kostensteigerungen gekommen sei, und deshalb in Übereinstimmung mit § 71 Abs. 2 und 3 SGB V eine Erhöhung um die Grundlohnsummensteigerung für 2015 in Höhe von 2,53 % ausgesprochen.
Die Beklagte bewegt sich mit ihrer Entscheidung, keine darüberhinausgehende Erhöhung der Entgelte festzusetzen, in dem eröffneten rechtlichen Rahmen. So ist sie beanstandungsfrei zu der Einschätzung gelangt, dass weder der Nachweis höherer Kosten erbracht noch Einsparungen in anderen Leistungsbereichen (§ 71 Abs. 2 SGB V), sogenannte Wirtschaftlichkeitsreserven oder eine Gefährdung der Leistungsfähigkeit der Krankentransportunternehmen erkennbar seien.
Die Beklagte hat hierbei insbesondere beurteilungsfehlerfrei auf die anderen Unternehmen gezahlten Entgelte, also den „Marktpreis“ (vgl. hierzu im Einzelnen z.B. VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 K 38.08 –, juris Rn 67 f. m.w.N. sowie VGH Baden-Württemberg a.a.O. Rn. 39 ff. m.w.N.) abgestellt (vgl. Seite 6 Mitte des Beschlusses), der höchstens den zwischen den Klägern und den Beigeladenen in der Vereinbarung gemäß § 133 SGB V vereinbarten Entgelten entsprach. Hiergegen ist nichts zu erinnern. Insbesondere begegnet es keinen Bedenken, dass bei diesem „externen Vergleich“ ein genereller, nicht auf einen bestimmten individuellen Anbieter abstellender Maßstab gilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 – BVerwG 5 C 29.97 –, juris; Beschluss vom 8. Februar 2008 – BVerwG 5 B 7/08 –, juris; BSG, Urteil vom 14. Dezember 2000 – B 3 P 19/00 R –, juris Rn. 23; VG Berlin, Urteil vom 19. Dezember 2008, a.a.O. Rn. 68). Das Vertragsmodell des § 133 SGB V zielt gerade darauf, dass der über das öffentliche Rettungswesen – das insoweit auch keinen tauglichen Vergleichsmaßstab bildet – hinausgehende weitere Versorgungsbedarf mit rettungsdienstlichen Leistungen im Marktwettbewerb von möglichst preisgünstigen Leistungserbringern gedeckt wird (vgl. BSG, Urteil vom 10. April 2008 – B 3 KR 5/07 R –, juris Rn. 17 m.w.N.). Auf die bei wirtschaftlicher Betriebsführung tatsächlich anfallenden Kosten ist damit nur ausnahmsweise und nur in dem Fall abzustellen, dass keine hinreichende große Zahl an miteinander vergleichbaren Angeboten vorliegt, was die Beklagte unter Verweis auf die neben den Klägern wirtschaftlich am Markt bestehenden 46 weiteren Unternehmen in nicht zu beanstandender Weise verneint hat (S. 6 f. des Beschlusses).
(2) Dem Einwand, die Beklagte habe verkannt, dass die Vorschriften zur Bestimmung des Entgelts für Krankentransportleistungen stets eine Kalkulation der Kosten der Leistungserbringung verlangten, kann nicht gefolgt werden.
Die von den Klägern hierzu zitierte Rechtsprechung des Bundessozialgerichts betrifft die Anforderungen an die Darlegung eines Ausnahmetatbestands nach § 71 Abs. 1 Halbsatz 2 SGB V im Recht der sozialen Pflegeversicherung und der häuslichen Krankenpflege (vgl. hierzu insbesondere BSG, Urteil vom 23. Juni 2016 – B 3 KR 26/15 R –, juris Rn. 40 ff.), für die auch die voraussichtlichen der Kosten der Einrichtung – bzw. bei kollektiven Vergütungsverhandlungen die einer repräsentativen Anzahl der Einrichtungen – anzugeben sind. Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall der Entgeltfestsetzung für Krankentransporte nicht ohne weiteres zu übertragen. So bestehen im Recht der sozialen Pflegeversicherung konkrete Vorgaben für die Darlegung der voraussichtlichen Kosten der Einrichtung. Nach § 85 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 des Sozialgesetzbuchs Elftes Buch (SGB XI) hat das Pflegeheim Art, Inhalt, Umfang und Kosten der Leistungen, für die es eine Vergütung beansprucht, durch Pflegedokumentationen und andere geeignete Nachweise rechtzeitig vor Beginn der Pflegesatzverhandlungen darzulegen. Hierzu gehören gemäß § 85 Abs. 3 Satz 3 SGB XI auch pflegesatzerhebliche Angaben zum Jahresabschluss entsprechend den Grundsätzen ordnungsgemäßer Pflegebuchführung, zur personellen und sachlichen Ausstattung des Pflegeheims einschließlich der Kosten sowie zur tatsächlichen Stellenbesetzung und Eingruppierung. In den Rahmenempfehlungen im Bereich der häuslichen Krankenpflege sind nach § 132a Abs 1 SGB V die Grundsätze der Vergütungen und ihrer Strukturen "einschließlich der Transparenzvorgaben für die Vergütungsverhandlungen zum Nachweis der tatsächlich gezahlten Tariflöhne oder Arbeitsentgelte" zu regeln. Das Bundessozialgericht begründet das Erfordernis einer Vorlage von Kostenkalkulationen ausdrücklich mit diesen konkreten gesetzlichen Anforderungen (vgl. zum Vorstehenden BSG, a.a.O., juris Rn. 40, 48). Entsprechende Vorgaben über die Kalkulation von Entgelten enthalten § 21 RDG a.F. und §§ 71, 133 SGB V aber gerade nicht.
Darüber hinaus können die vom Bundessozialgericht zum Recht der sozialen Pflegeversicherung entwickelten Maßstäbe auch inhaltlich nicht ohne weiteres auf das Rettungsdienstrecht übertragen werden. So hat das Bundessozialgericht zwar in seinem Urteil vom 29 Januar 2009 – B 3 P 7/08 R – (juris) im Zusammenhang mit der Festsetzung der Vergütung stationärer Pflegeleistungen eines Pflegeheims durch Schiedsspruch unter teilweiser Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung ausgeführt, dass bei der Ermittlung der Vergütung unter anderem auch die Gestehungskosten von Bedeutung seien, die auch die hiesigen Kläger als maßgeblich erachten. Hierbei ist aber zu berücksichtigen, dass die Vergütung für jedes zugelassene Pflegeheim gesondert festzulegen ist. Dies macht es erforderlich, die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit im Einzelfall zu überprüfen, da die Pflegesätze und Entgelte an den individuellen Besonderheiten des Pflegeheims ausgerichtet sind (vgl. BSG a.a.O. Rn. 19 ff.). Das Bundessozialgericht begründet die Heranziehung der Gestehungskosten im Übrigen damit, dass verhindert werden müsse, dass Einrichtungen auch bei unterdurchschnittlichen Gestehungskosten eine durchschnittliche Vergütung beanspruchen würden, da nicht davon ausgegangen werden könne, dass allein der Markt überhöhten Vergütungsforderungen hinreichend entgegenwirke (vgl. BSG a.a.O. Rn. 20 f.). Der Entgeltvereinbarung im Bereich des Rettungsdienstes ist eine solche, auf die individuellen Besonderheiten der einzelnen Betriebe abstellende Entgeltvereinbarung fremd. Auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2018 – BVerwG 3 C 22/16 – (juris) lässt sich nichts anderes herleiten. Diese Entscheidung betrifft Entgelte nach dem Krankenhausentgeltgesetz (KHEntgG), die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG „sachgerecht zu kalkulieren“ sind, wobei es auch hier um krankenhausindividuelle Entgelte geht, was es erforderlich macht, die Leistung- und Kostensituation jedes einzelnen Krankenhauses in den Blick zu nehmen. Entsprechende Vorgaben enthalten die vorliegend maßgeblichen Rechtsgrundlagen, wie ausgeführt, nicht. Selbst der Formulierung in § 21 Abs. 1 Satz 3 RDG a.F. „unter Gewährleistung der Leistungsfähigkeit“ ist nichts anderes zu entnehmen. Ausgehend von der im Gefahrenabwehrrecht begründeten Gesetzgebungskompetenz der Länder für den Rettungsdienst hat diese Regelung vorrangig die Leistungsfähigkeit des Rettungsdienstes insgesamt im Blick, die bei der Entgeltbildung, die ansonsten den bundesrechtlichen Vorgaben nach dem Sozialgesetzbuch Fünftes Buch zu folgen hat, mit zu berücksichtigen ist. Die leistungsgerechte Vergütung ist hier – wie oben ausgeführt – in erster Linie der Marktpreis, d.h. der unter den Bedingungen eines freien Wettbewerbs durch Angebot und Nachfrage gebildete Preis (vgl. hierzu VG Berlin, a.a.O., juris Rn. 68 m.w.N.).
Soweit die Kläger unter anderem ausführen, es gebe im Berliner Krankentransport keinen freien Markt und damit auch keinen „Marktpreis“, setzen sie lediglich ihre eigene Würdigung unzulässigerweise an die Stelle derjenigen der Beklagten. Fehler in der Sachverhaltswürdigung zeigen sie damit nicht auf. Den Einwand, die übrigen am Markt tätigen Unternehmen dürften nicht zum Vergleich herangezogen werden, da auch diese die Leistung nur mit erheblichen Mängeln erbringen könnten, hat die Beklagte auf Seite 7 des Beschlusses – unter anderem in Auseinandersetzung mit der Antwort der Senatsverwaltung für Inneres und Sport auf die Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Lux vom 17. September 2015 (Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/17039) – ausdrücklich gewürdigt. Allein mit ihrer abweichenden Würdigung dieses Sachverhalts zeigen die Kläger eine Überschreitung der der Beklagten zustehenden Einschätzungsprärogative nicht auf.
Für die Beklagte bestand im Übrigen im vorliegenden Einzelfall auch kein Anlass dazu, auf die Vorlage entsprechender Kalkulationen durch die Kläger, die hinsichtlich des Vorliegens der Voraussetzungen des § 71 Abs. 1 Halbsatz 2 SGB V die Darlegungslast trifft, hinzuwirken, da nach ihrer – wie gezeigt – vertretbaren Auffassung gerade keine Anhaltspunkte dafür bestanden, dass die notwendige medizinische Versorgung auch nach Ausschöpfung von Wirtschaftlichkeitsreserven mit den festgesetzten Entgelten nicht zu gewährleisten wäre.
Hinsichtlich der Frage, ob die notwendige medizinische Versorgung im Falle einer lediglich die Grundlohnsummensteigerung berücksichtigenden Entgeltfestsetzung nicht mehr gewährleistet wäre, hat die Beklagte insbesondere das von den Klägern vorgelegte Gutachten des Dipl.-Ing. K...zur Kenntnis genommen. Dieses hat sie ausführlich (vgl. S. 5 f. des Beschlusses) dahin gewürdigt, dass eine Kausalität der Höhe der bisher gezahlten Entgelte für die vom Gutachter festgestellten Investitionsbedarfe der untersuchten Krankentransportunternehmen nicht erkennbar sei, sondern andere Gründe hierfür nahe lägen, auf die sie im Weiteren näher eingegangen ist. Ob dies die einzig mögliche Interpretation des Gutachtens ist, ist vom Gericht nicht zu entscheiden. Maßgebend ist, dass die Beklagte mit der vorgenommenen Würdigung den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat. Zutreffend hat die Beklagte im angefochtenen Beschluss darauf verwiesen, dass nicht gewährleistet sei, dass die Auswahl der überprüften Betriebe in einer Weise erfolgt sei, die Rückschlüsse auf alle Krankentransportbetriebe zulasse. Hiergegen ist nichts zu erinnern. Im Übrigen lässt sich dem Gutachten (vgl. dort S. 278, 282) ausdrücklich entnehmen, dass eine Vielzahl von Mängeln der Anmietung ungeeigneter Räumlichkeiten oder der Unkenntnis der gesetzlichen Regelungen geschuldet sei, was gegen die von den Klägern behauptete Kausalität spricht. Angesichts dessen bedurfte es keiner weiteren Ermittlung zur tatsächlichen wirtschaftlichen Situation der Kläger, sodass dahinstehen kann, ob diese im Rahmen ihrer Darlegungslast gegebenenfalls zur Vorlage von Jahresbilanzen verpflichtet wären.
Dass der Krankentransport mit den von der Beklagten festgesetzten Entgelten von ihnen nur in einer die Existenz gefährdenden Weise betrieben werden könne, machen die Kläger zwar geltend. Sie haben diese Behauptung aber nicht substantiiert und keine Zahlen unterbreitet, die eine Verifizierung dieses Sachverhalts erlaubt hätten. Insbesondere das Gutachten des Dipl.-Ing. K... ist – wie oben ausgeführt – insoweit unergiebig. Dass die Kläger ihre Unternehmen aufgrund der festgesetzten Entgelte nicht wirtschaftlich führen könnten, ist auch sonst nicht erkennbar. Gegen das Erfordernis einer Erhöhung der Entgelte um fast 70 % spricht im Übrigen, dass die Kläger selbst noch im November 2014 eine Erhöhung auf nur 74,70 € begehrt haben und nunmehr von Mindestentgelten von 81,34 € ausgehen (vgl. S. 4 des klägerischen Schreibens vom 18. März 2021). In der zweiten Sitzung der Beklagten am 11. November 2015 hatte der Klägervertreter erklärt, die „Kausalität Vergütung und Ausstattung der Betriebe liege irgendwo in der Mitte von 65,50 € und 109 €“ (vgl. S. 7 des Protokolls). Zudem haben die Kläger außer Acht gelassen, dass es nicht auf die Rentabilität im Einzelfall ankommt, sondern nur darauf, ob ein privates Krankentransportunternehmen bei guter Organisation und wirtschaftlicher Betriebsführung im Allgemeinen mit der Vergütung auskommen kann (vgl. BSG, Urteil vom 20. November 2008 – B 3 KR 25/07 R –, juris Rn. 59). Anhaltspunkte, die dies in Zweifel ziehen könnten, hat die Beklagte in ihrem Beschluss (dort Seite 6 unten) verneint. Zur Begründung hat sie darauf verwiesen, dass schon nach dem Gutachten des Dipl.-Ing. K... eine Reihe der Unternehmen offensichtlich auch bei dem bisherigen Entgelt in der Lage gewesen sei, wirtschaftlich am Markt zu bestehen und die geforderten Leistungen im wesentlichen beanstandungsfrei zu erbringen. Dass die Krankentransportunternehmen sich mit den in der Vergangenheit gezahlten Entgelten über lange Zeit am Markt hätten behaupten können, spreche prima facie für die grundsätzliche Ausführlichkeit der Entgelte, ebenso wie der Umstand, dass es in Kenntnis der derzeitigen Entgelte immer wieder zu Unternehmensneugründungen komme. Auch diese Würdigung bewegt sich im Rahmen der der Schiedsstelle zustehenden Einschätzungsprärogative und lässt Beurteilungsfehler nicht erkennen. Ergänzend ist anzumerken, dass für die von den Klägern geltend gemachte eklatante Minderdeckung ihrer Ausgaben durch die festgesetzten Entgelte im Übrigen auch aus heutiger Sicht keine ausreichenden Hinweise vorliegen, da die Kläger weiterhin am Markt bestehen.
cc) Die angefochtene Entscheidung lässt auch ansonsten Verfahrensfehler nicht erkennen. Die Beklagte hat willkürfrei gehandelt, das Vorbringen der Beteiligten auch im Übrigen zur Kenntnis genommen und ausreichend gewürdigt, den Grundsatz des rechtlichen Gehörs beachtet und ihre Entscheidung hinreichend begründet.
(1) Die Kläger können sich insbesondere nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Würdigung des Gutachtens des Dipl-Ing. K... durch die Beklagte für sie überraschend gewesen sei und ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe.
Das Gebot des rechtlichen Gehörs verpflichtet die Gerichte – und auch die Schiedsstelle nach § 21 RDG – nicht, dem Tatsachenvortrag oder der Rechtsansicht eines Verfahrensbeteiligten inhaltlich zu folgen (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 15. August 2019 – BVerwG 5 B 11.19 –, juris Rn. 1). Das Recht auf rechtliches Gehör begründet auch keine Pflicht des Gerichts, die Beteiligten vorab auf seine Rechtsauffassung oder die mögliche Würdigung des Sachverhalts hinzuweisen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Einschätzung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Entscheidungsfindung ergibt. Eine Hinweispflicht – zur Vermeidung einer Überraschungsentscheidung – besteht nur dann, wenn auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht mit einer bestimmten Bewertung seines Sachvortrags durch das Verwaltungsgericht bzw. die Schiedsstelle zu rechnen braucht. Dementsprechend ist ein Hinweis erforderlich, wenn ein Beteiligter bei Anwendung der von ihm zu verlangenden Sorgfalt nicht zu erkennen vermag, auf welchen Vortrag es für die Entscheidung ankommen kann (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. Mai 2021 – 20 NE 21.1257 –, juris Rn. 5 m.w.N.). Dies war hier aber offenkundig gerade nicht der Fall. Die Beklagte hatte in ihrer Sitzung am 11. November 2015 vielmehr ausdrücklich auf aus ihrer Sicht bestehende Zweifel am kausalen Zusammenhang zwischen Entgelthöhe und Investitionsbedarf geäußert hatte (vgl. Seite 4 des Sitzungsprotokolls). Vor diesem Hintergrund kann den Klägern nicht gefolgt werden, wenn sie meinen, die Beklagte habe insoweit die Grundsätze eines fairen und willkürfreien Verfahrens verletzt.
(2) Schließlich ist auch nicht zu beanstanden, dass sich in der Begründung des Schiedsspruches keine (ausdrücklichen) Ausführungen zur Ablehnung der Anträge der Kläger auf Festsetzung zusätzlicher Pauschalen für den Transport infektiöser und überschwerer Patienten sowie für Fernfahrten finden. Insbesondere ist daraus nicht zu folgern, dass die Beklagte das diesbezügliche Vorbringen ihrer Entscheidung nicht zugrunde gelegt habe. Vielmehr ergibt sich aus der Begründung des Schiedsspruches, dass nach Auffassung der Beklagten die festgesetzten Entgelte marktgerecht sind und die Leistungsfähigkeit der Kläger gewährleisten. Die Festsetzung weiterer Pauschalen für die von den Klägern benannten Sonderkonstellationen waren nach Auffassung der Beklagten demnach nicht erforderlich, weil sie nach ihrer Auffassung bereits eingeschiedst waren. Das Gericht ist – wie auch vorliegend die Schiedsstelle – nicht verpflichtet, sich mit jedem Vorbringen eines Beteiligten in den Gründen seiner Entscheidung ausdrücklich zu befassen. Es ist daher verfehlt, aus der Nichterwähnung einzelner Begründungsteile in den Entscheidungsgründen zu schließen, die Schiedsstelle habe sich nicht mit den darin enthaltenen Argumenten befasst. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist erst dann anzunehmen, wenn im Einzelfall besondere Umstände erkennen lassen, dass tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder bei der Entscheidung nicht erwogen wurde. Besondere Umstände in diesem Sinne liegen etwa dann vor, wenn das Gericht bzw. die Schiedsstelle auf den wesentlichen Kern des Tatsachenvortrags eines Beteiligten zu einer Frage, die für das Verfahren von zentraler Bedeutung ist, nicht eingeht, sofern er nicht – wie hier in Bezug auf die geforderten zusätzlichen Pauschalen – nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts bzw. der Schiedsstelle unerheblich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Januar 2020 – 2 BvR 2592/18 – juris Rn. 11; Beschluss vom 19. Mai 1992 – 1 BvR 986/91 –, juris Rn. 39; BVerwG, Beschluss vom 28. März 2014 – BVerwG 1 WB 10.14 u.a. – juris Rn. 11; Bayerischer VGH, Beschluss vom 3. Mai 2021 – 20 NE 21.1257 –, juris Rn. 3).
Andere Beurteilungsfehler sind weder von den Klägern dargetan noch sonst ersichtlich.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Entgeltfestsetzung gegenüber dem Beigeladenen zu 6 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes billigem Ermessen, entsprechend der insoweit erfolgten außergerichtlichen Einigung über die Kostentragung die Kosten des Verfahrens (mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 6) den Klägern aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO angesichts der für das Berliner Landesrecht bisher obergerichtlich nicht geklärten und in der sonstigen obergerichtlichen Rechtsprechung uneinheitlich beantworteten Frage der nur eingeschränkt überprüfbaren Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle nach § 21 Abs. 2 RDG wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Frage stellt sich nach der teilweisen Änderung des § 21 RDG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes weiterhin, da die nunmehr ständig besetzte Schiedsstelle ebenfalls als paritätisch besetztes, weisungsfreies Gremium ausgestaltet ist (vgl. § 21 Abs. 3 und 5 RDG).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird bis zum 23. September 2017 auf unter 2.500.000,- €, danach bis zum 27. Dezember 2017 auf unter 2.450.000,- € und danach auf unter 2.350.000 € festgesetzt.
Die Wertfestsetzung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes (GKG). Für das Begehren der verbliebenen Kläger gegenüber den Beigeladenen zu 1 bis 5 legt das Gericht einen Wert von 2.304.250,- € (1/2 des von den Klägern begehrten Mindestbetrages von 4.608.500,- €, vgl. Ziffer 1.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen) zugrunde. Hinsichtlich der zurückgenommenen bzw. erledigten Teile der Klage wird mangels anderweitiger Anhaltspunkte für den diesbezüglichen wirtschaftlichen Wert für jeden Kläger der Auffangwert angesetzt. Der Wert der zurückgenommenen Klagen beträgt danach 35.000,- € (7 x 5.000,- €), der des erledigten Teils der Klage 145.000,- € (29 x 5.000,- €). Der sich daraus ergebende Gesamtstreitwert von bis 2.500.000,- € hat sich durch die letzte Rücknahme am 23. September 2017 und die teilweise Erledigung am 27. Dezember 2017 wie ausgesprochen reduziert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 71 SGB V
§§ 71, 133 SGB V
§ 133 SGB V
§ 71 SGB V
§ 21 RDG
§ 21 SGB 1
§ 133 des Sozialgesetzbuchs
§ 71 Abs. 2 SGB V
§ 92 Abs. 3 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 2 RDG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 3 RDG
§ 74 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 5 RDG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 RDG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 5 RDG
§ 21 Abs. 3 RDG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 Satz 2 RDG
§ 21 Abs. 1 Satz 3 RDG
§ 21 Abs. 1 Satz 4 RDG
§ 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 RDG
§ 133 Abs. 1 Satz 1 SGB V
§ 71 Abs. 1 bis 3 SGB V
§ 133 Abs. 1 Satz 2 SGB V
§ 133 Abs. 1 und 2 SGB V
§ 133 Abs. 1 Satz 5 SGB V
§ 71 Abs. 1 Satz 1 SGB V
§ 71 Abs. 2 und 3 SGB V
§ 71 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SGB V
§ 133 Abs. 1 SGB V
§ 71 Abs. 2 Satz 1 SGB V
§ 71 Abs. 2 Satz 2 SGB V
§ 71 Abs. 1 Halbsatz 2 SGB V
§ 85 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 des Sozialgesetzbuchs
§ 85 Abs. 3 Satz 3 SGB XI
§ 132a Abs 1 SGB V
§ 6 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 21 Abs. 2 RDG
§ 21 Abs. 3 und 5 RDG
§ 17a Abs. 2 Satz 3 des Gerichtsverfassungsgesetzes
§ 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung
§ 21 Abs. 7 des Rettungsdienstgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 108, 47, 52
S 82 KR 135/16
4 B 75/98
25 K 111.19
1 L 30.19
3 B 2/20
14 S 730.03
38 A 38.08
L 9 KR 82/19 K
15 C 17.97
21 ZB 13.36
13 LC 188/14
B 6 KA 20/14 R
4 LB 13/07
B 3 KR 2/00 R
8 C 14.93
3 C 28.13
38 K 38.08
5 C 29.97
5 B 7/08
B 3 P 19/00 R
B 3 KR 5/07 R
B 3 KR 26/15 R
B 3 P 7/08 R
3 C 22/16
B 3 KR 25/07 R
5 B 11.19
20 NE 21.12
2 BvR 2592/18
1 BvR 986/91
1 WB 10.14