Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-18, Aktenzeichen 27 L 1607/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0518.27L1607.08.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 102.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 6. Oktober 2008 gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 6586/08 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20. August 2008 anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist unzulässig, soweit er auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Ziffer 5 der Ordnungsverfügung gerichtet ist. Gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist ein Antrag nach Absatz 5 der Vorschrift in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 1 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Es ist weder vorgetragen noch aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtlich, dass die Antragstellerin einen solchen Aussetzungsantrag bei der Antragsgegnerin überhaupt gestellt hat, bevor sie gerichtlichen Eilrechtsschutz beantragt hat. Es liegt auch kein Ausnahmefall nach § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO vor. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass eine Vollstreckung der Gebührenforderung drohte.
Im Übrigen ist der Antrag zulässig.
Insbesondere ist der gegen die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung vom 20. August 2008 gerichtete Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft. Die durch einfache Post übersandte Ordnungsverfügung dürfte der Antragstellerin gegenüber durch Bekanntgabe (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) wirksam geworden sein.
Die Bekanntgabe setzt den Zugang des Verwaltungsaktes voraus. Gleichgültig ob die Bekanntgabe im Inland oder im Ausland erfolgt, beurteilen sich die an die Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes zu stellenden Voraussetzungen – auf Grund der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) – nach den Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze.
Vgl. Ohler / Kruis, DÖV 2009, 93.
Es erscheint in Rechtsprechung und Schrifttum schon nicht geklärt, ob die Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes im Ausland ohne Zustimmung des Fremdstaates als Vornahme eines Hoheitsaktes gegen das Völkerrecht in Gestalt des Territorialitätsprinzips verstößt,
vgl. Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdn. 70; Germann, Gefahrenabwehr und Strafverfolgung im Internet, Berlin 2000, S. 645; Ohler / Kruis, DÖV 2009, 93 (94 f.),
oder mangels Tätigwerden im Ausland völkerrechtlich zulässig ist.
Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 9. Mai 2008 - 3 K 1342/08 -, juris; U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 41 Rdn. 218, Tipke, in: Tipke / Kruse, Abgabenordnung, Loseblattwerk (November 2008), § 123 AO Rdn. 2.
Dies bedarf indes letztlich keiner Klärung. Denn es dürfte davon auszugehen sein, dass eine Bekanntgabe durch die Isle of Man – wie von einer Mehrzahl von Staaten – geduldet wird und ohne ausdrückliche Übereinkunft als Völkergewohnheitsrecht zulässig ist. Auf eine Duldungs- und Tolerierungspraxis dürfte auf Grund der Feststellungen des Bundesministeriums der Finanzen im Anwendungserlass zur Abgabenordnung vom 2. Januar 2008 (Nr. 1.8.4 AEAO zu § 122 AO) sowie der an diesen anknüpfenden Erlasse der Finanzverwaltungen der Länder – wie des Erlasses des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. August 2008 (Gz.: S 0284) oder des Erlasses des Bayerischen Landesamts für Steuern vom 22. Juli 2008 (Gz.: S 0284.1.1-3/1 St41) – in Hinsicht auf die Bekanntgabe von Steuerverwaltungsakten im Ausland geschlossen werden können. In den Erlassen wird festgestellt, dass ausgenommen im Einzelnen aufgeführter Staaten davon ausgegangen werden kann, dass eine Bekanntgabe von Steuerverwaltungsakten an Empfänger im Ausland durch Brief oder Telefax erfolgen kann. Es sind keine Gründe für eine Differenzierung zwischen der Rechtspraxis der Bekanntgabe im Ausland in Bezug auf Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Abgabenordnung und Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze ersichtlich.
Ungeachtet dessen wäre ein Mangel der Bekanntgabe auf Grund eines Verstoßes gegen das Territorialitätsprinzips kein Nichtigkeitsgrund im Sinne des § 44 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW und könnte einer Heilung in Analogie zu § 8 VwZG NRW zugänglich sein. Es läge weder einer der in § 44 Abs. 2 VwVfG NRW aufgezählten Nichtigkeitsgründe vor, noch würde die Ordnungsverfügung auf Grund des Mangels der Bekanntgabe im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW an einem besonders schwerwiegenden und offensichtlichen Fehler leiden, wie der vorangehend aufgezeigte Meinungsstand zeigt. Mangels Nichtigkeit dürfte der Mangel der Bekantgabe in Analogie zu § 8 VwZG NRW durch den Zugang des Bescheides gegenüber dem Adressaten geheilt werden können.
Vgl. im Einzelnen Ohler / Kruis, DÖV 2009, 93 (99), m. w. N.
Schließlich erscheint es zweifelhaft, ob sich der Einzelne auf einen Verstoß gegen das Völkerrecht berufen kann. Ein Verstoß gegen das Völkerrecht beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen Staaten. Zwar sind die Grundsätze des Völkergewohnheitsrechts nach Art. 25 Satz 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und die Behörden nach Art. 20 Abs. 3 GG an diese gebunden. Jedoch begründen die an Staaten gerichteten Regeln des Völkerrechts im Grundsatz keine Individualrechte.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler / Kruis, DÖV 2009, 93 (99), m. w. N.
Soweit der Antrag zulässig ist, ist er jedoch unbegründet.
Die Kammer macht von dem ihr durch § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumten Ermessen, der Klage aufschiebende Wirkung zu geben, Gebrauch, wenn das Interesse des Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. In diese Interessenabwägung ist insbesondere die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts einzubeziehen, die auch im Übrigen die Gewichtung der betroffenen Interessen zu beeinflussen vermag.
Hinsichtlich aller in Ziffer 1 bis 4 der streitgegenständlichen Verfügung gegenüber der Antragstellerin getroffenen Regelungen,
"1. das Angebot auf den von Ihnen betriebenen Internetauftritten, insbesondere www.xxxxxxxxx.com ist so einzuschränken, dass die von Ihnen angebotenen Glücksspiele nicht für Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden.
Dazu wird Ihnen aufgegeben,
a. vor der Annahme von Glücksspielwünschen der Spieler diese zu befragen, ob der Aufenthaltsort zur Zeit der aktiven Spielteilnahme im Bundesland Nordrhein-Westfalen liegt,
b. die Annahme von Glücksspielwünschen zu verweigern, wenn der Spieler die Frage unter lit. a) bejaht. Das gleiche gilt, wenn der Spieler die Frage offensichtlich wahrheitswidrig verneint,
c. Spieler von der Teilnahme an Glücksspielen auszuschließen und die Spieler-Registrierung zu löschen, sobald Ihnen nachträglich bekannt wird, dass der Spieler von Nordrhein-Westfalen aus spielt.
Zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben von Spielern mit dem ‚Standort NRW’
d. sind mit Hilfe der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik Spieler aus dem Bundesland NRW von der Teilnahme an Ihrem Glücksspielangebot auszuschließen.
e. Soweit die Ergebnisse von a) und d) auseinanderfallen, ist entweder der Spieler vom Spiel auszuschließen oder mit Hilfe der Handy- oder Festnetzortung der Standort des Spielers zu verifizieren. Nach Maßgabe des dann gefundenen Standortes ist über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.
2. Ihnen wird untersagt, unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossene Verträge zu erfüllen, insbesondere an die Spielinteressenten bzw. Spieler aus NRW Gewinne auszuzahlen.
3. Ihnen wird aufgegeben auf allen von Ihnen gehaltenen Internetseiten, insbesondere der Internetadresse www.xxxxxxxxx.com, in sämtlichen Rubriken über allgemeine und/oder besondere Geschäfts- und Teilnahmebedingungen gleich welcher Art einen wörtlichen oder sinngemäßen Hinweis (‚Disclaimer’) einzufügen, dass
a. Ihnen die Vermittlung von Glücksspielen im Bundesland Nordrhein-Westfalen durch ordnungsbehördliche Verfügung verboten wurde,
b. Ihr Glücksspielangebot nicht für das Bundesland Nordrhein-Westfalen gilt,
c. die Teilnahme an Glücksspielen vom Bundesland Nordrhein-Westfalen aus unzulässig ist und entsprechende Aufträge von Spielinteressenten nicht ausgeführt werden,
d. Sie Verträge nicht erfüllen und insbesondere keine Gewinnauszahlungen vornehmen dürfen, wenn der Spieler sein Angebot von einem Ort im Bundesland Nordrhein-Westfalen abgegeben hat.
4. Die Anordnungen zu Ziffern 1 bis 3 sind innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.",
fällt die Ermessensentscheidung der Kammer zu Lasten der Antragstellerin aus. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Vieles dafür, dass sich die Ordnungsverfügung im Hauptsacheverfahren in diesem Umfang als rechtmäßig erweisen wird (A.). Auch im Übrigen lässt sich ein Überwiegen des privaten Aufschubinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht feststellen (B.).
A. Die in Ziffer 1 bis 4 der Ordnungsverfügung vom 20. August 2008 getroffenen Regelungen dürften sich zu dem für die Prüfung der Rechtmäßigkeit maßgeblichen Zeitpunkt bei summarischer Prüfung als formell (I.) und materiell (II.) rechtmäßig erweisen.
Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ist wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts maßgeblich, mithin hier im Eilverfahren die zum Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
I. Die formelle Rechtmäßigkeit der Regelungen in Ziffer 1 bis 4 der Verfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Die Antragsgegnerin ist für den Erlass dieser Regelungen örtlich und sachlich zuständig. Gemäß § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes (TMZ-Gesetz) ist sie die landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für die Überwachung und Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet. Dass sich die streitgegenständliche Verfügung an einen Adressaten mit Sitz im Ausland richtet, berührt die örtliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin nicht, sondern ist eine Frage des Umfangs der Regelungsgewalt und damit der materiellen Rechtmäßigkeit der Verfügung.
Ob die Antragstellerin ordnungsgemäß zur beabsichtigten Untersagung der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels im Internet angehört worden ist, kann offen bleiben. Es bedarf keiner Klärung, ob die Antragstellerin das laut Aktenvermerk am 31. Juli 2008 abgesandte Anhörungsschreiben vom gleichen Tag mit einer Frist zur Stellungnahme binnen zwei Wochen nach Zugang des Schreibens erhalten hat, was diese (sinngemäß) bestreitet. Denn die erforderliche Anhörung könnte gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG NRW bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz im Verfahren 27 K 6586/08 nachgeholt werden.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die streitgegenständliche Verfügung ferner nicht unter Verstoß gegen den aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsatz des fairen Verfahrens erlassen worden. Es ist nicht erkennbar, dass der hierdurch gewährleistete Mindeststandard an Verfahrensrechten geschmälert wurde durch die von der Antragstellerin beanstandete Tatsache, dass ein Sachbearbeiter der Antragsgegnerin sich unter einer anderen als seiner dienstlichen Email-Adresse bei der Antragstellerin nach der Möglichkeit erkundigte, bei dieser um "richtiges Geld" spielen zu können.
Die Regelungen in Ziffer 1 bis 4 der Verfügung genügen auch dem verfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Dies setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 -, juris, m.w.N.
Diesen Anforderungen genügen die Regelungen in Ziffer 1 bis 4 der Verfügung.
Die von dem Gebot zur Einschränkung der Internetauftritte in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung erfassten Glücksspiele werden zwar nicht im Einzelnen aufgezählt und im Tenor nur in der Weise beschrieben, dass sich das Gebot auf die von der Antragstellerin auf den von ihr betriebenen Internetauftritten angebotenen Glücksspiele bezieht. Aus dem Gesamtinhalt der Verfügung und der auch der Antragstellerin bekannten rechtlichen Rahmenbedingungen ergibt sich jedoch, dass das Gebot ausschließlich und umfassend die vom Anwendungsbereich des GlüStV erfassten Glücksspiele (vgl. § 2 GlüStV) betrifft. Hierzu zählen neben Lotterien gemäß § 3 Abs. 3 GlüStV auch Sportwetten nach § 21 GlüStV, nicht jedoch Pferdewetten, die als Sonderform des Sportwettens vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG durch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) geregelt wurden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276.
Im Übrigen, das heißt soweit nicht bundesgesetzliche Regelungen den Anwendungsbereich des GlüStV ausschließen, dürfte die Legaldefinition des Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 GlüStV mit dem Glücksspielbegriff des § 284 Abs. 1 StGB deckungsgleich,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2008 - 4 B 606/08 -, GewArch 2008, 407,
und daher durch die hierzu ergangene Rechtsprechung hinreichend ausgeformt sein. Einer Aufzählung der Arten der betreffenden Glücksspiele im Einzelnen bedarf es nicht. Es obliegt dem Anbieter öffentlichen Glücksspiels, der auf dem deutschen Markt tätig werden will, eigenverantwortlich dafür Sorge zu tragen, dass das Glücksspielangebot die Grenzen des Erlaubten nicht überschreitet.
Bedenken gegen die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit der Verfügung bestehen entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht bezüglich der Spieler, für die Glücksspiele nicht veranstaltet werden dürfen (Ziffer 1 Satz 1) und deren Verträge nicht zu erfüllen sind (Ziffer 2). Nach dem für den Empfänger erkennbaren Gesamtzusammenhang beziehen sich diese Gebote auf Spieler, die sich bei Abschluss des Glücksspielvertrages auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen aufhalten – unabhängig von deren Wohnort. Damit ergeben sich Zweifel an der Bestimmtheit der Regelung auch nicht bezüglich der in Ziffer 1 a) der Verfügung angeordneten Befragung der Spieler vor Annahme von Glücksspielwünschen. Unzweifelhaft genügt dafür eine an den Spielinteressenten gerichtete Abfrage über das Internet. Der Zeitpunkt der erforderlichen Befragung ist nach dem Gesamtzusammenhang der Regelung in der Weise bestimmbar, dass vor einer (weiteren) Spielteilnahme immer dann eine Abfrage zu tätigen ist, wenn der Spieler seinen Aufenthaltsort seit der letzten Standortermittlung wesentlich verändert haben könnte. Schließlich bezieht sich die nach Ziffer 1 d) der Verfügung einzusetzende "technischen Methode der Geolokalisation" – wie sich aus dem Zusammenhang mit der Begründung ergibt – unzweideutig auf die Methode der Internet-Geolokalisation.
Die Verfügung ist ferner in Hinblick auf das der Antragstellerin in Ziffer 1 Satz 1 aufgegebene Gebot zur Einschränkung ihrer Internetauftritte und die ihr in diesem Zusammenhang in Ziffer 1 a) bis e) auferlegten Handlungspflichten inhaltlich hinreichend bestimmt. Aus dem Tenor und der Begründung der Verfügung geht klar und unmissverständlich hervor, wie und mit welchem Ergebnis die Antragstellerin die von ihr betriebenen Internetauftritte zu gestalten hat. Dabei wird in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung das geforderte Ergebnis der Einschränkung der Internetauftritte in der Weise bestimmt, dass für Spieler aus Nordrhein-Westfalen keine Glücksspiele veranstaltet werden dürfen.
Nicht zu beanstanden sind in dieser Hinsicht schließlich die Anordnungen in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung auch insoweit, als sie sich auf die von der Antragstellerin betriebenen Internetauftritte, "insbesondere www.xxxxxxxxx.com" beziehen. Hiermit wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnungen sowohl für die unter dieser Domain abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) von der Antragstellerin betriebene Internetseiten gelten sollen. Es werden solche Internetseiten von der Antragstellerin in diesem Sinne betrieben, auf denen sie selbst oder durch natürliche bzw. juristische Personen, für die sie ordnungsrechtlich verantwortlich ist, Glücksspiele veranstaltet.
II. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Vieles für die materielle Rechtmäßigkeit der in Ziffer 1 bis 4 der Verfügung getroffenen Regelungen. Die Verfügung dürfte den gesetzlichen Anforderungen genügen (1.) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen begegnen weder unter verfassungsrechtlichen (2.) noch unter europarechtlichen Gesichtspunkten (3.) durchgreifenden Bedenken.
1. Die in Ziffer 1 bis 4 der Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen sind durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt (a.) und das Ermessen dürfte in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt worden sein (b.).
a. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten gemäß § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Nach dieser Norm hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die in Satz 3 Ziffer 1 bis 5 der Vorschrift aufgeführten Maßnahmen ergreifen.
Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Antragsstellerin verstößt nicht gegen Grundsätze des Völkerrechts. Berührt ist hier ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt der Antragsgegnerin, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen, Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.
Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdnr. 87, m. w. N.
Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdnr. 88, m. w. N.
Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspiel im Internet durch die Antragstellerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.
Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.
Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Antragstellerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91.
Das Glücksspielangebot der Antragstellerin ist gezielt auf Spieler aus verschiedenen Staaten ausgerichtet. Zu diesen Staaten gehört die Bundesrepublik Deutschland und somit zugleich das Land Nordrhein-Westfalen. Bei Aufruf der Eingangsseite durch einen Nutzer aus Deutschland werden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten. Die Antragstellerin bietet zudem in der Rubrik "Kontakt" einen deutschsprachigen Kundenservice an.
Für den Erlass der angegriffenen Regelungen steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Antragsgegnerin die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.
Die Ordnungsverfügung hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Regelung in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung bezieht sich auf den Ausschluss der Veranstaltung von Glücksspiel auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen. Gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz bzw. Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird (z.B. der Standort des Servers). Die Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen wird auch durch die Anordnungen in Ziffer 1 a) bis e) der Ordnungsverfügung nicht überschritten. Danach wird die Antragstellerin zwar verpflichtet, alle Spielinteressenten (also auch diejenigen, die sich außerhalb Nordrhein-Westfalens aufhalten) nach ihrem Aufenthaltsort zu befragen sowie deren Standort mit Hilfe der Methode der Geolokalisation und unter Umständen der Handyortung oder Festnetzlokalisierung zu verifizieren. Bei der grenzüberschreitenden Regelung von Sachverhalten reicht nach völkerrechtlichen Grundsätzen zur Begründung der Regelungskompetenz eines Staates – wie dargelegt – ein Anknüpfungspunkt im Inland aus. Dieser Grundsatz ist mangels Regelung im Staatsrecht auf das Hoheitsgefüge der Bundesländer übertragbar.
Vgl. zur Berücksichtigung völkerrechtlicher Regeln im Rahmen der Binnenbeziehung der Gliedstaaten: Isensee, a. a. O., § 126 Rdn. 34 f.
Ein hinreichender, die Verbandskompetenz Nordrhein-Westfalens begründender Anknüpfungspunkt zur vorliegenden (bundeslands-)grenzüberschreitenden Regelung liegt in dem Umstand, dass die Antragstellerin mit ihren Internetauftritten bestimmungsgemäß auch in Nordrhein-Westfalen tätig wird und die streitgegenständlichen Anordnungen die Tätigkeit der Antragstellerin auf diesem Gebiet regeln.
Bei der von Ziffer 1 der streitgegenständlichen Verfügung betroffenen Tätigkeit der Antragstellerin handelt es sich um unerlaubtes Glücksspiel i.S.d. § 9 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV. Gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist verboten. Zudem ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten – vorbehaltlich der mittlerweile ausgelaufenen Übergangsregelung in § 25 Abs. 6 GlüStV.
Ein Glücksspiel liegt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Unter der Domain "www.xxxxxxxxx.com" veranstaltet die Antragstellerin Pokerspiele in (nach ihren Angaben) Hunderten verschiedenen Spielvarianten. Für den Erwerb einer Gewinnchance wird ein Entgelt in Form eines Spieleinsatzes verlangt. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin kann nicht davon ausgegangen werden, dass alle von ihr angebotenen Spielvarianten als Geschicklichkeitsspiele einzuordnen sind und daher nicht dem Glücksspielbegriff des GlüStV unterfielen. Ungeachtet der Frage, ob für bestimmte von der Antragstellerin veranstaltete Varianten ausnahmsweise etwas anderes gilt, hängt die Entscheidung über Gewinn oder Verlust beim Pokerspiel grundsätzlich, und zwar auch bei der von ihr angebotenen und von ihr als beliebteste Variante des Pokerspiels bezeichneten Spielform "Texas Hold’em", überwiegend vom Zufall ab.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. April 2009 - 1 S 203.08 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2008 - 4 B 606/08 -, GewArch 2008, 407; VG Münster, Beschluss vom 3. April 2008 - 9 L 13/08 -, juris.
Dabei ist auf die Fähigkeiten eines Durchschnittsspielers abzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2008 - 4 B 606/08 -, GewArch 2008, 407 sowie zur weiteren Begründung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. April 2009 - 1 S 203.08 -, juris.
Das OVG Berlin-Brandenburg führt hierzu in seinem Beschluss vom 20. April 2009 - 1 S 203.08 - aus:
"Der Erfolg beim Pokerspiel hängt nämlich trotz aller dem Pokerspiel eigenen Möglichkeiten, den Ausgang des Spiels durch geschicktes Taktieren, insbesondere "bluffen", zu beeinflussen, zunächst davon ab, ob die zufällig erhaltenen Karten geeignet sind, eine gewinnträchtige Pokerhand zu bilden, d.h. eine Abfolge von Karten, die einen höheren Wert aufweist als diejenige der Mitspieler. Der gesamte Spielablauf wird dadurch bestimmt, dass die Mitspieler nur die eigenen Karten, und je nach Variante des Pokerspiels, offen gespielte Karten kennen und es sich dabei um so wenige Karten von insgesamt im Spiel befindlichen 52 Karten handelt, dass zuverlässige Vorhersagen über die Qualität der Karten der Mitspieler und ihre sonstige Verteilung regelmäßig kaum, im Einzelfall nur sehr eingeschränkt möglich sind. Der Reiz des Spieles besteht letztlich darin, aus dem Verhalten der übrigen Mitspieler, insbesondere ihren Einsätzen, Vermutungen über die Qualität ihrer Karten anzustellen, deren Richtigkeit ebenfalls ein Zufallselement enthält, das durch die Fähigkeiten und Erfahrungen eines Durchschnittsspielers nicht durch individuelle Anstrengungen zu einer überwiegenden Erfolgswahrscheinlichkeit verändert werden kann, sondern dem Gepräge nach eine Sache des Geschicks, nicht aber der Geschicklichkeit bleibt."
Diesen Erwägungen schließt sich die Kammer an.
Die von der Antragstellerin veranstalteten Glücksspiele stellen solche im Sinne des GlüStV dar. Sie unterfallen weder vorrangigen bundes- noch spezielleren landesgesetzlichen Regelungen. Es handelt sich bei dem von der Antragstellerin veranstalteten Glücksspiel auch um öffentliches Glücksspiel in dem durch § 3 Abs. 2 GlüStV gesetzlich definierten Sinne. Denn eine Teilnahmemöglichkeit besteht für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis.
Unerlaubt ist das Glücksspielangebot der Antragstellerin weil sie zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 17 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW (GlüStV AG NRW) erforderliche Erlaubnis für die durch das Gebot in Ziffer 1 Satz 1 der angefochtenen Verfügung betroffene Veranstaltung von Glücksspielen an Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen verfügt.
Die der Antragstellerin nach ihren Angaben durch die Isle of Man Gambling Supervision Commission erteilte Lizenz hat keine Legalisierungswirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Nordrhein-Westfalen, da es (bislang) keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen zwischen der Isle of Man und Deutschland im Bereich des Glücksspielmarktes gibt. Insbesondere folgt eine Anerkennungspflicht nicht aus europarechtlichen Regelungen, soweit diese hier anwendbar sein sollten. Vielmehr ist der Bereich der Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten sowohl vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Abl. L 376, S. 36) ausgenommen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
als auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Abl. Nr. L 178, S. 1) – e-commerce-Richtlinie –.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432.
Dementsprechend nimmt auch die in Umsetzung der e-commerce-Richtlinie ergangene Regelung in § 3 TMG Glücksspiele von der Geltung des Herkunftslandsprinzips aus (Abs. 4 Ziff. 4 der Vorschrift).
Der Antragstellerin kann die erforderliche Erlaubnis – schon wegen des generellen Verbots des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV – auch nicht erteilt werden.
Die in Ziffer 1 bis 4 der Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen überschreiten nicht die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV. Zwar wird der Antragstellerin in diesen Ziffern der Verfügung nicht nur die Vornahme von Handlungen untersagt, sondern es werden ihr diverse Handlungspflichten auferlegt: Befragung von Spielinteressenten, Anwendung der Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik zum Ausschluss von Spielern aus Nordrhein-Westfalen sowie unter bestimmten Voraussetzungen optional die Handyortung oder Festnetzlokalisierung, die Verweigerung der Annahme von Glücksspielwünschen, der Ausschluss von Spielern und die Löschung der Spieler-Registrierung, ferner die Einfügung eines Hinweises ("Disclaimer") mit bestimmtem Inhalt. Die erforderlichen Anordnungen im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV können im Einzelfall aber auch darin bestehen, dem Adressaten eine Handlungspflicht aufzuerlegen. Nach dieser Norm ist die zuständige Aufsichtsbehörde nicht nur befugt, die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV aufgelisteten Anordnungen zu erlassen, wozu auch die Untersagung der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele (Nr. 3) zählt. In Nr. 1 bis 5 werden vielmehr nur beispielhaft Anordnungen aufgezählt, zu deren Erlass die Aufsichtsbehörde nach der allgemeinen Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV im Einzelfall berufen ist. Diese Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV ergibt sich schon aus dem eindeutigen Wortlaut des Satzes 3 ("Sie kann insbesondere..."). Dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der in der Begründung des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland,
vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 41,
zum Ausdruck kommt. Dort heißt es:
"In § 9 GlüStV werden die notwendigen strukturellen Voraussetzungen geschaffen, um die wirksame Durchsetzung der dem Schutz der Spieler und der Allgemeinheit dienenden Regelungen des Staatsvertrages zu gewährleisten. Der Glücksspielaufsicht werden die notwendigen Befugnisse für Anordnungen im Einzelfall eingeräumt (Abs. 1 Satz 2). In Absatz 1 Satz 3 werden beispielhaft die wichtigsten Einzelbefugnisse der Glücksspielaufsicht aufgeführt."
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin verstößt diese Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV auch nicht gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Bestimmtheitsgebot. Der Norm sind mit hinreichender Bestimmtheit sowohl die Tatbestandsmerkmale für den Erlass einer aufsichtsbehördlichen Regelung als auch die Rechtsfolgen zu entnehmen. § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV enthält nicht nur eine reine Aufgabenzuweisung – wie die Antragstellerin meint. Vielmehr werden in Satz 1 sowohl die Aufgaben der Aufsichtsbehörde als auch die tatbestandlichen Einschränkungen für deren Tätigwerden beschrieben. Satz 1 dieser Norm steht in einem untrennbaren systematischen und logischen Zusammenhang mit der Ermächtigungsregelung in Satz 2 und 3 des gleichen Absatzes. Aus diesem engen Zusammenhang von Aufgabenzuweisung und Ermächtigung lassen sich ferner die Rechtsfolgen, also die rechtlichen Grenzen der Ermächtigung hinreichend bestimmen.
b. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung spricht schließlich Überwiegendes dafür, dass Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in Ziffer 1 bis 4 der streitgegenständlichen Verfügung nicht vorliegen. Die Antragsgegnerin hat das ihr gemäß § 9 Abs. 1 GlüStV zustehende Ermessen in einer Weise ausgeübt, die nach dem Maßstab des § 114 VwGO noch als ausreichend anzusehen sein dürfte.
Aus der streitgegenständlichen Verfügung geht hervor, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen erkannt und sich unter Verweis darauf zum Einschreiten entschlossen hat, dass das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis durch die Antragstellerin eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle. Ob der im Weiteren erfolgte Verweis darauf, dass das zu unterlassende Angebot gegen § 284 StGB verstoße, auch hier zutrifft, bedarf im Eilverfahren keiner abschließenden Klärung. Dies gilt umso mehr, als es der Antragsgegnerin frei steht, Ermessenserwägungen noch im Klageverfahren 27 K 6586/08 zu ergänzen. Aus diesen Gründen kann es im vorliegenden Eilverfahren auch offen bleiben, ob eine Ermessensreduktion gegeben ist.
Die Ermessensausübung bei der Bestimmung der Regelungen in Ziffer 1 bis 4 der Ordnungsverfügung hält sich auch in den gesetzlichen Grenzen, insbesondere ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Diese Anordnungen dürften geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von unerlaubtem öffentlichem Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Geeignet zur Gefahrenabwehr ist eine zwecktaugliche Maßnahme, die nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt.
Vgl. Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rdn. 21; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 417.
Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches dürfte nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung mit diesen Regelungen von der Antragstellerin nicht verlangt werden.
Es ist der Antragstellerin rechtlich möglich, der Anordnung in Ziffer 1 der Verfügung zu entsprechen. Sie ist rechtlich nicht gehindert, die von ihr ausgeübte Veranstaltung von Glücksspiel einzuschränken. Auch wird ihr mit den Anordnungen unter Ziffer 1 a) bis e), die Methoden der Geolokalisation und der optionalen Handyortung oder Festnetzlokalisierung zur Standortbestimmung der Spielinteressenten anzuwenden, kein rechtswidriges Tun abverlangt.
Anders als die Antragstellerin meint, kommt es nicht darauf an, an welchen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Maßstäben die Erhebung von Daten durch Strafverfolgungsbehörden zu messen ist und ob eine solche Datenerhebung nach diesen Maßstäben zulässig wäre. Dies gilt zunächst in Bezug auf Verstöße gegen Grundrechte der Spielinteressenten aus Art. 10 GG (Fernmeldegeheimnis) oder Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG (Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung). Unabhängig von der Frage, ob der Schutzbereich des Art. 10 GG überhaupt berührt ist, schützen die genannten Grundrechte im Kern die Grundrechtsträger ausschließlich vor Zugriffen des Staates. Privatpersonen – wie die Antragstellerin – sind kein Adressat des Fernmeldegeheimnisses.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1984 - 1 D 74/83 -, BVerwGE 76, 152.
Dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung kommt zwar auch eine erhebliche Ausstrahlungswirkung auf das Privatrecht zu,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 239/90 -, BVerfGE 84, 192,
Privatpersonen treffen im Rahmen der Datenverarbeitung insoweit jedoch außerhalb der Bindungen an die durch Gesetz aufgestellten Datenschutzregelungen keine unmittelbaren Pflichten aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG.
Davon abgesehen folgt aus den der Antragstellerin im Rahmen der Geschäftsanbahnung aufgegebenen Pflichten weder ein Grundrechtseingriff noch ein Verstoß gegen einfachgesetzliche Pflichten. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. September 1983 - 1 BvR 209/83 -, BVerfGE 65, 1.
Im Wege der Einwilligung in die Datenverarbeitung kann der Einzelne den durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz zur Disposition stellen. Insoweit setzt das Datenschutzrecht (§§ 11 - 15 TMG, §§ 4 Abs. 1, 4 a, 28 Abs. 1 BDSG) im Grundansatz die Einwilligung des Einzelnen voraus. Die Antragstellerin kann ihren datenschutzrechtlichen Verpflichtungen nachkommen, indem sie die Spielinteressenten im Rahmen der Geschäftsanbahnung über die einzelnen bis zum Vertragsabschluss erforderlichen Schritte aufklärt und eine gemäß den Vorgaben der §§ 11 Abs. 1, 13 TMG wirksame und in elektrischer Form mögliche Einwilligung der Spielinteressenten mit der Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung im Rahmen der Geolokalisation sowie der Handyortung oder Festnetzlokalisierung erfragt. Sollte der Spielinteressent eine Einwilligung nicht erklären, so ist von der Anwendung dieser Methoden abzusehen – allerdings auch mit der Folge, dass die Antragstellerin dessen Glücksspielwunsch zu verweigern hat. Die Einwilligung mit dem unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vorgegebenen Ablauf zur Standortbestimmung ist damit Voraussetzung für die Möglichkeit eines Vertragsabschlusses – ähnlich wie die Angabe von persönlichen Daten zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs. Ein Zwang zur Erklärung der Einwilligung besteht indes nicht. Ob der Spielwillige die Einwilligung erteilt oder verweigert, unterliegt vielmehr seiner freien Entscheidung. Ein unzulässiger Zwang ist insbesondere nicht darin zu sehen, dass der Spielwunsch bei Nichterteilung der Einwilligung durch die Antragstellerin abzuweisen ist. Denn auch der Abschluss eines Glücksspielvertrages unterliegt allein der freien Entscheidung des Spielinteressenten. Dass der Abschluss des Vertrages an die Preisgabe persönlicher Daten gebunden ist, sei es zur Identifizierung des Spielers, zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs oder zur Standortbestimmung, ändert nichts an der Freiwilligkeit der Teilnahme.
Ferner ist die Antragstellerin rechtlich nicht gehindert, der Anordnung unter Ziffer 2 der Ordnungsverfügung nachzukommen, indem sie die Erfüllung der unter Verstoß gegen Ziffer 1 der Verfügung zustande gekommenen Verträge verweigert, insbesondere eine Gewinnauszahlung. Denn diese Verträge dürften wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV) gemäß § 134 BGB nichtig sein. Ebenso ist es ihr rechtlich unbenommen, auf den von ihr zu verantwortenden Internetseiten einen Disclaimer mit dem vorgegebenen Inhalt einzufügen (Ziffer 3 der Verfügung).
Auch eine tatsächliche Unmöglichkeit dürfte mit überwiegender Wahrscheinlichkeit hinsichtlich der Anordnungen in Ziffer 1 bis 4 der Verfügung nicht bestehen.
Dies gilt zunächst in Bezug auf das Gebot in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung, das von der Antragstellerin im Ergebnis einen Ausschluss der Spieler mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen verlangt. Für die Bewertung der tatsächlichen Unmöglichkeit der Befolgung dieses Gebots kommt es nicht darauf an, ob es möglich ist, dieses allein für das Gebiet von Nordrhein-Westfalen zu befolgen. Denn der Verpflichtete kann dem räumlich beschränkten Ausschluss – ungeachtet der Frage nach anderen Mitteln zur Befolgung dieses Gebots – jedenfalls auch dadurch nachkommen, dass er den betreffenden Internetinhalt ganz, d.h. räumlich unbeschränkt, entfernt und damit die Veranstaltung unerlaubten öffentlichen Glücksspiels ganz unterlässt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit sondern eine Frage der Angemessenheit.
Ebenso zur Internetwerbung: OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 , ZfWG 2008, 455; ; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 , juris; a.A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Eine vollständige Löschung des Internetinhalts verlangt die Antragsgegnerin von der Antragstellerin indes nicht. Sie überlässt die Wahl des Mittels zur Befolgung des in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung ausgesprochenen Gebots aber auch nicht der Entscheidungsfreiheit der Antragstellerin, sondern gibt ihr mit den in Ziffer 1 a) bis e) sowie in Ziffer 3 a) bis d) enthaltenen Handlungsgeboten ein zur Umsetzung dieses Gebots einzuhaltendes Verfahren verbindlich vor. Freigestellt wird der Antragstellerin in diesem Rahmen allein, ob sie Spielinteressenten, bei denen die Angabe, sich außerhalb von Nordrhein-Westfalen aufzuhalten, und der mittels Geolokalisation ermittelte Standort auseinanderfallen, vom Spiel ausschließt oder ob sie bei diesen Spielinteressenten eine Handyortung bzw. Festnetzlokalisation durchführt und nach Maßgabe des dann gefundenen Ergebnisses über die Teilnahme des Spielinteressenten entscheidet, Ziffer 1 e) der Verfügung.
Könnte indes mit diesem vorgegebenen Verfahren das in Ziffer 1 Satz 1 aufgegebene dem Wortlaut nach absolute Gebot nicht erreicht werden, würde die Antragsgegnerin der Antragstellerin im Kern die Befolgung des ausgesprochenen Gebots unmöglich machen. Eine derartige Unmöglichkeit wäre aber nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit des Verfahrens zu bejahen. Vielmehr dürfte sie erst dann angenommen werden können, wenn die vorgegebene Verfahrensweise zu einer Fehlerquote bei dem Ausschluss der Spielinteressenten mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen führt, die dieses Mittel zur Zielerreichung als nicht mehr hinreichend wirksam erscheinen lässt. Für diese Prüfung bedarf es nach Auffassung der Kammer einer wertenden Betrachtung, die es nicht allein bei der rechnerischen Gegenüberstellung der in Ziffer 1 Satz 1 dem Wortlaut nach geforderten Sicherheit und der mit der vorgegebenen Verfahrensweise erreichbaren Wahrscheinlichkeit des Ausschlusses der Spieler mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen belässt. Für das Erfordernis einer derartigen wertenden Betrachtung, die eine gewisse Fehlerquote noch zulässt, spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten.
Auch der BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 , ZfWG 2008, 455, erachtet im Fall der Internetwerbung ein Mittel, das eine 99%ige statt einer geforderten 100%igen Sicherheit erreicht, als Mittel mit einer in etwa gleichen Wirksamkeit; anders hingegen OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Bei wertender Betrachtung und unter Berücksichtigung der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung dürfte die hier in Ziffer 1 a) bis e) sowie in Ziffer 3 a) bis d) der Verfügung vorgegebene Verfahrensweise – der Einfügung eines Disclaimers in Kombination mit der Methode der Geolokalisation sowie in bestimmten Fällen der optionalen Nachschaltung einer Handyortung bzw. Festnetzlokalisierung – ein noch hinreichend wirksames Mittel zur Erreichung des in Ziffer 1 Satz 1 geforderten Gebots darstellen. Es erscheint derzeit überwiegend wahrscheinlich, dass die danach noch verbleibende Fehlerquote geringfügig und damit zu vernachlässigen sein dürfte. Eine fehlerhafte Zuordnung von Spielinteressenten zu einem Aufenthaltsort außerhalb von Nordrhein-Westfalen dürfte sich im Wesentlichen auf Fälle beschränken, in denen ein Spielinteressent ungeachtet der Hinweise in dem Disclaimer wahrheitswidrig angibt, sich außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen aufzuhalten und das Geolokalisationsprogramm dies fehlerhaft (positiv) bestätigt; in diesen Fällen wird nach der unter Ziffer 1 a) bis e) angeordneten Vorgehensweise keine Handyortung oder Festnetzlokalisierung mehr durchgeführt. Weiter kommen Fälle in Betracht, in denen die Handyortung oder die Lokalisierung mittels Festnetzanschlusses fehlerhafte Zuordnungen zu einem Ort außerhalb von Nordrhein-Westfalen ermöglicht (etwa durch Rufweiter- oder -umleitung).
Ein großer Teil der Spielinteressenten dürfte schon von einer wahrheitswidrigen Angabe über den eigenen Aufenthaltsort bei Abschluss des Spielvertrages absehen. Denn mit der Einfügung des geforderten Disclaimers wird dem Spielinteressenten bewusst gemacht, dass er bei wahrheitswidrigen Angaben über seinen Standort einen möglichen Anspruch auf die Auszahlung eines Gewinnes gefährdet.
Die Frage, ob allein mittels der Methode der Geolokalisation tatsächlich mit hinreichender Treffsicherheit ermittelt werden kann, ob sich der Standort eines Spielinteressenten innerhalb oder außerhalb eines Bundeslandes befindet, stellt sich angesichts der weiteren Handlungsvorgaben in der streitgegenständlichen Verfügung nicht.
Als offen bewertet zuletzt: Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris; siehe auch Beschlüsse der Kammer vom 18. Mai 2009 - 27 L 71/09, 27 L 138/09 und 27 L 190/09 - zu Werbeverboten.
Denn die Einfügung eines Disclaimers und die Anwendung der Methode der Geolokalisation sind der Antragstellerin in der angegriffenen Verfügung jeweils als Verfahrensschritt zum Ausschluss von Spielinteressenten aus Nordrhein-Westfalen aufgegeben worden, an den sich optional der weitere der Handyortung oder Festnetzlokalisierung anschließt, falls das Ergebnis der Geolokalisation nicht mit der Angabe des Spielinteressenten, sich außerhalb von Nordrhein-Westfalen aufzuhalten, übereinstimmt und der Spielinteressent nicht schon deshalb vom Spiel ausgeschlossen wird. Damit dient die Methode der Geolokalisation als Zwischenschritt ausschließlich dazu, den Standort eines Großteils der Spielinteressenten bereits vorweg klären zu können, um sie ohne Handyortung bzw. Festnetzlokalisation zum Spiel zulassen zu können. Dies gilt für alle diejenigen Spielinteressenten, die angeben, sich außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen aufzuhalten, und bei denen das Geolokalisationsprogramm einen Standort außerhalb Nordrhein-Westfalens (positiv) bestätigt. Denn Ziffer 1 e) der Ordnungsverfügung ist dahingehend auszulegen, dass in allen anderen Fällen, also auch dann, wenn der Standort eines Spielinteressenten mittels der Technik der Geolokalisation nicht ermittelt werden kann – etwa weil der Spielinteressent die Internetseite über ein Proxynetzwerk oder unter Einsatz von Anonymisierungstechniken aufruft –, die Ergebnisse von Ziffer 1 a) und d) "auseinanderfallen", so dass der Spieler vom Spiel auszuschließen oder nach dem Ergebnis einer Handyortung bzw. Festnetzlokalisierung über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden ist. Nur diese Auslegung des in Ziffer 1 e) verwendeten Begriffes des Auseinanderfallens der Ergebnisse von Ziffer 1 a) und d) entspricht dem Ziel des vorgegebenen Verfahrens, den vom Spielinteressenten selbst angegebenen Standort zu verifizieren.
Es verbleibt damit aber die Gefahr, dass Spieler zum Spiel zugelassen werden, deren wahrheitswidrig angegebener, angeblicher Aufenthaltsort außerhalb von Nordrhein-Westfalen durch das Geolokalisationsprogramm fehlerhaft (positiv) bestätigt wird. In welcher statistischen Häufigkeit dies nach dem gegenwärtigen Stand der Technik zu erwarten ist, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilt werden.
Nach Auswertung der vorliegenden Gutachten,
Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; Hoeren, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von Prof. Dr. Thomas Hoeren, V.n.b.,
dürfte die Zuordnung zu einem europäischen Land zwar mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich sein.
So auch BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455.
Mit welcher Sicherheit der Standort bezogen auf ein bestimmtes deutsches Bundesland feststellbar ist, erscheint derzeit aber offen. Professor Dr. Hoeren hält dies mit einer hohen Genauigkeit für möglich,
Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b..
Das Gutachten der TÜV-Rheinland Secure iT GmbH vom 12. August 2008,
Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.,
verweist auf Studien aus den Jahren 2006 und 2007, aus denen hervorgeht, dass eine Treffersicherheit von 90 % nur für einen Ort in einem Radius von 250 bzw. gar 500 km erreicht werden könne. Dabei werden die Nutzer, deren Standort wegen der Benutzung eines Proxy-Servers oder einer Proxy-Kaskade durch Geolokalisation nicht ermittelbar ist, der Fehlerquote zugerechnet. Die Nutzer derartiger Proxy-Netzwerke und -Kaskaden sind nach Darstellung von Prof. Dr. Hoeren,
vgl. Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.,
jedoch bei Anwendung der Methoden der Geolokalisation als solche erkennbar. Dafür spricht auch die Darstellung im Gutachten des TÜV-Rheinland, wonach das Ergebnis der Geolokalisation in solchen Fällen lautet: "Es wurde leider kein passender Ort gefunden" bzw. das Ergebnis auf einen Proxy-Server hinweist.
Vgl. Gutachten des TÜV-Rheinland vom 12. August 2008, S. 11.
Bei einem derartigen Ergebnis der Geolokalisation läge aber gerade keine positive Bestätigung eines Standortes außerhalb von Nordrhein-Westfalen vor, so dass diese Benutzer im Weiteren durch Handyortung bzw. über einen Festnetzanschluss zu lokalisieren oder vom Spiel auszuschließen wären. Diese Fälle wären damit nicht der Quote einer fehlerhaften Bestätigung eines Standortes außerhalb von Nordrhein-Westfalen zuzurechnen. Zudem ist die Frage offen, ob das Gutachten des TÜV-Rheinland, worauf Prof. Dr. Hoeren im Gutachten vom 1. Oktober 2008 hinweist, darauf eingeht, dass IP-Adressen mit einer Genauigkeit von fast 100 % einem bestimmten Land zugeordnet werden können, da die IP-Adressblöcke von der ICANN / IANA an die einzelnen Länder vergeben werden. Diese Unterscheidbarkeit zwischen den Ländern könnte gerade bei dem Flächenland Nordrhein-Westfalen, dessen Außengrenzen zu ca. 30 % an das Ausland grenzen, zu einer deutlich erhöhten Genauigkeit führen.
Demgegenüber dürfte die Handyortung oder Festnetzlokalisierung – soweit der Spieler zuvor bei Abweichung von Ziffer 1 a) und d) nicht schon ausgeschlossen wird – bei den nach diesem Schritt verbleibenden Spielinteressenten, deren eigene Angabe eines Standortes außerhalb von Nordrhein-Westfalen vom Geolokalisationsprogramm nicht bestätigt wird, kaum Gefahren einer fehlerhaften Zulassung von Spielern aus Nordrhein-Westfalen bergen. Die Ungenauigkeit bei der Handyortung wegen der Reichweite der jeweiligen Funkzelle ist nicht entscheidend. Denn zu dem Kreis der auszuschließenden Spielinteressenten sind nach dem Maßstab der Ordnungsverfügung auch diejenigen zu zählen, deren Standort sich nach der Methode der Handyortung lediglich einem Funkzellenbereich zuordnen lässt, der auch in das Gebiet Nordrhein-Westfalens hineinreicht – wenn nicht zugleich eine Festnetzlokalisierung vorgenommen wird. Inwieweit die Handyortung oder Festnetzlokalisierung aus anderen Gründen fehlerhafte Ergebnisse erzielt oder Umgehungsmöglichkeiten (etwa durch Rufweiter- oder -umleitung) zulässt, kann im Rahmen des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes ebenfalls nicht abschließend geklärt werden. Bei summarischer Prüfung dürfte jedoch auch insoweit von einer im Verhältnis zu der Gesamtzahl der Spielinteressenten vernachlässigenswert geringen Quote auszugehen sein.
Schließlich kann im Eilverfahren nicht unberücksichtigt bleiben, dass mit zunehmender Umsetzung des bundesweit geltenden Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet die Problematik der bundeslandscharfen Lokalisation der Spielinteressen an Bedeutung verliert.
Es liegen des weiteren keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die in Ziffer 1 a) bis e) aufgeführten Handlungsgebote technisch nicht umsetzbar sein sollten. Insbesondere hängt dies nicht davon ab, ob die Spielinteressenten bei Abgabe ihres Glücksspielwunsches zusätzlich zu dem ohnehin erforderlichen Internet-Anschluss über ein Mobiltelefon oder Festnetzanschluss verfügen. Denn die Handyortung oder Festnetzlokalisation ist der Antragstellerin lediglich als eine Alternative zum Ausschluss der betreffenden Spieler eröffnet worden. Verfügen die betreffenden Spielinteressenten nicht über die hierfür erforderliche technische Ausstattung, sind sie vom Spiel auszuschließen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die für die Lokalisierung erforderlichen Kooperationsverträge mit sämtlichen Mobilfunk- und Festnetzbetreibern mit erheblichen finanziellen Belastungen verbunden seien, vermag dies eine tatsächliche Unmöglichkeit nicht zu begründen. Dies kann allenfalls dazu führen, dass der aus der Geschäftstätigkeit zu erzielende Ertrag geschmälert wird und ist damit eine Frage der Angemessenheit.
Ferner ist der Antragstellerin die Befolgung der Anordnung in Ziffer 2 der Verfügung tatsächlich möglich. Danach dürfen diejenigen Verträge nicht erfüllt werden, die unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossen wurden, insbesondere Gewinne nicht ausgezahlt werden. Es ist der Antragstellerin möglich diese Verträge zu identifizieren. Dafür muss die Antragstellerin den Standort des Spielers (z.B. über Methoden der Geolokalisation und der Handyortung oder Festnetzlokalisierung) bei Vertragsabschluss ermitteln und vor der Erfüllung von Spielverträgen, die (gespeicherten) Daten der Standortermittlung daraufhin überprüfen, ob sich der Spieler bei Vertragsabschluss auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen aufhielt.
Schließlich bietet die Einfügung eines Disclaimers (Ziffer 3 der Verfügung) keine technischen Schwierigkeiten. Diesbezüglich sind auch keine durchgreifende Einwände von der Antragstellerin vorgetragen worden.
Die der Antragstellerin unter Ziffer 1 bis 4 der Verfügung aufgegebenen Gebote sind auch ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung unerlaubten öffentlichen Glücksspiels in Nordrhein-Westfalen zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rdn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rdn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.
Dies ist hier – ungeachtet der Tatsache, dass andere Anbieter weiterhin unerlaubtes Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen veranstalten oder vermitteln – der Fall, da die Störung der öffentlichen Sicherheit jedenfalls durch die gegenüber der Antragstellerin ergangene Verfügung verringert wird. Im Übrigen ist der Kammer bekannt, dass die Antragsgegnerin gegen zahlreiche Anbieter öffentlichen Glücksspiels im Internet mit Ordnungsverfügungen vorgeht.
Die Anordnungen sind auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von unerlaubtem öffentlichem Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist – auch nach dem Vorbringen der Antragstellerin – nicht ersichtlich. Insbesondere stellt die Einfügung eines Disclaimers entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung des Zweckes dar. Mangels weiterer Kontrollmöglichkeiten im Rahmen der Geschäftsabwicklung kann nicht auf die Wertungen des Bundesgerichtshofs im Bezug auf Arzneimittelwerbung und -versand zurückgegriffen werden.
Schließlich stellen sich die Regelungen in Ziffer 1 bis 4 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer (tatsächlich und rechtlich möglichen) Befolgung dieser Anordnungen verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes dass die personellen und finanziellen Mittel, die die Antragstellerin zur Befolgung der Vorgaben der Antragsgegnerin aufzubringen hat, nicht unerheblich sein mögen.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Handyortung oder Festnetzlokalisierung im Ausland sei mit besonderen Aufwendungen oder rechtlichen Schwierigkeiten verbunden, ist zu berücksichtigen, dass nach den vorangehenden Ausführungen die Zuordnung eines Spielinteressenten zum Ausland allein durch die Methode der Geolokalisation mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich sein dürfte. Einer – ohnehin nur optionalen – Handyortung oder Festnetzlokalisation von Spielinteressenten aus dem Ausland wird es deshalb in der Regel nicht bedürfen.
Es ist der Antragstellerin ferner zumutbar, diejenigen Spielinteressenten von der Teilnahme am Glücksspiel auszuschließen, deren angegebener Aufenthaltsort außerhalb des Gebietes von Nordrhein-Westfalen mit den in Ziffer 1 a) bis e) aufgeführten Maßnahmen nicht eindeutig verifiziert werden konnte. Zu diesem Kreis sind auch diejenigen zu zählen, deren Standort sich nach der Methode der Handyortung lediglich einem Funkzellenbereich zuordnen lässt, der auch in das Gebiet Nordrhein-Westfalens hineinreicht. Die Zahl der hiervon betroffenen Spielinteressenten dürfte nicht beträchtlich ins Gewicht fallen. In Städten beträgt der Durchmesser der Funkzellen nur einige 100 Meter, in dünn besiedelten Gebieten kann der Durchmesser einer Funkzelle bis zu 30 Kilometer betragen.
Angaben des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz, http://www.umwelt.niedersachsen.de/master/C10506444_N10506316_L20_D0_I598.html.
Dem Kreis der auszuschließenden Spielinteressenten sind weiter zumutbarerweise diejenigen zuzuordnen, bei denen die Geolokalisation den angegebenen Standort außerhalb von Nordrhein-Westfalen nicht bestätigt und bei denen – etwa wegen mangelnder technischer Ausstattung – eine Handyortung und eine Festnetzlokalisierung ausscheiden. Auch diese Zahl dürfte gering sein. Über ein Mobiltelefon verfügt ein Anteil von 86 % der Haushalte in Deutschland, in der Gruppe der bis zu 35jährigen sogar 97 % der Haushalte. Die Ausstattung mit einem Festnetzanschluss liegt bei 90 %.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Zuhause in Deutschland – Ausstattung und Wohnsituation privater Haushalte, Ausgabe 2009, S. 9 f.
Schließlich weist die Kammer auf Folgendes hin: Neben dem im streitgegenständlichen Bescheid vorgegebenen Verfahren zum Ausschluss von Spielinteressenten mit Aufenthaltsort in Nordrhein-Westfalen kommt zur Erreichung dieses Ziels auch der Ausschluss von Spielerinteressenten im gesamten Bundesgebiet unter Einsatz der Geolokalisationstechnik in Betracht.
Vgl. hierzu Beschluss der Kammer vom 18. Mai 2009 - 27 L 40/09 - zu einer Unterlassungsanordnung ohne Vorgabe bestimmter Verfahrensschritte.
Sollte die Antragstellerin diese Vorgehensweise präferieren, mag sie die Möglichkeit bzw. das Erfordernis eines Austausches des Mittels (vgl. § 21 Satz 2 OBG) zur Erfüllung des Gebotes in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung mit der Antragsgegnerin klären.
2. Die Kammer geht bei der im Eilrechtsschutz allein gebotenen summarischen Prüfung auch davon aus, dass die der Verfügung als Ermächtigungsgrundlage zugrunde liegenden Normen des GlüStV verfassungsgemäß sind.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin wurden diese Normen vom Land Nordrhein-Westfalen im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz erlassen. Die Regulierung des Glücksspielrechts unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung zu Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes ausgeführt:
"Von einer möglichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hat der Bund jedenfalls nicht in der Weise Gebrauch gemacht, dass den Ländern der Erlass der angegriffenen Vorschriften verwehrt wäre (Art. 72 Abs. 1 GG). Zwar finden sich in den §§ 33c ff GewO Regelungen zu Spielgeräten sowie anderen Spielen mit Gewinnmöglichkeiten. § 33h GewO stellt jedoch klar, dass diese Vorschriften auf die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen grundsätzlich nicht anwendbar sind."
Die Kammer schließt sich dieser Rechtsauffassung in Bezug auf die entsprechenden nordrhein-westfälischen Regelungen an.
Eine die Gesetzgebungskompetenz des Landes ausschließende bundesgesetzliche Regelung findet sich auch nicht im Telemediengesetz (TMG). Dieses Gesetz verhält sich gerade nicht zu den an die Inhalte von Telemedien zu richtenden Anforderungen, sondern verweist diesbezüglich auf Landesrecht, § 1 Abs. 4 TMG.
Die Normen entsprechen ferner dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgebot. Inhalt und Zweck der Vorschriften sowie objektive Kriterien der Rechtsanwendung lassen sich – soweit erforderlich durch Auslegung – mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln.
Die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV sowie die hier einschlägigen Regelungen über das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels ohne die erforderliche Erlaubnis (§§ 4 Abs. 1 und 2, 9 Abs. 4 GlüStV) sowie des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) verletzen die Antragstellerin auch nicht in Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG, unabhängig von der Frage, inwieweit sie sich als Rechtsperson mit Sitz im Ausland überhaupt hierauf berufen könnte.
Gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen die Regelungen – auch unter Berücksichtigung des in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV geregelten weitgehenden staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspielen – nach der im Eilrechtsschutz allein möglichen summarischen Prüfung nicht. Zwar berühren das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel ohne Erlaubnis (§§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV) und die Regelungen zur Erteilung der erforderlichen Erlaubnis (§§ 9 Abs. 4, 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) den Schutzbereich der Berufsfreiheit. Das Gleiche gilt für das bezüglich Sportwetten seit dem 1. Januar 2008 und bezüglich Lotterien seit dem 1. Januar 2009 geltende Verbot der Internetvermittlung von Glücksspielprodukten (§ 4 Abs. 4 i.V.m. § 25 Abs. 6 GlüStV). Ebenso wird der Schutzbereich der Berufsfreiheit durch die Vorschriften des GlüStV AG NRW berührt, die die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis näher regeln (§§ 4, 17 GlüStV AG NRW).
Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Die kompetenzmäßig erlassenen Vorschriften sind durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entsprechen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Vgl. zu den vorgenannten Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; ferner zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 , juris; vgl. ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122 und vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.
Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist gegenwärtig von einer (noch) ausreichenden Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 1 BvR 1054/01 , BVerfGE 115, 276,
insbesondere einer "vollständigen Konsistenz" der rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung in Nordrhein-Westfalen auszugehen.
Vgl. zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - juris; zur Lage in Nordrhein-Westfalen im Ergebnis ebenso: OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 - und vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264; anders VG Berlin, Urteil vom 4. Dezember 2008 - 35 A 346.06 -, juris.
Vorbehaltlich einer eingehenden verfassungsrechtlichen Prüfung der neuen gesetzlichen Regelungslage in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Hauptsacheentscheidung kann im Eilverfahren das grundlegende Regelungsdefizit, welches die alte landesrechtliche Regelungslage kennzeichnete, als grundsätzlich behoben angesehen werden.
Vgl. zur Rechtslage nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris.
Auch die tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen dürfte nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung insgesamt einer ausreichenden Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben genügen,
vgl. zur gegenwärtigen Tatsachenlage in Niedersachsen BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris.
Die Kammer schließt sich der Rechtsauffassung sowie den weiteren in der den Beteiligten bekannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Begründung dargelegten Erwägungen an. Die Kammer ist ferner der Auffassung, dass die Rechts- und Tatsachenlage in Nordrhein-Westfalen mit derjenigen in Niedersachsen vergleichbar ist und daher die Erwägungen und Schlussfolgerungen des Bundesverfassungsgerichts auf die Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen übertragbar sind.
Insbesondere sind die hier streitbefangene Regelung zum Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und nicht übermäßig belastend.
Vgl. im Einzelnen zu den Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Es verstößt nicht gegen das Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV generell verboten ist, während die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele über den terrestrischen Vertriebsweg weiterhin erlaubt ist. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz kommt in Betracht, wenn eine Gruppe von Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe unterschiedlich behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 1 BvL 50, 89/79 , BVerfGE 55, 72; Urteil vom 14. März 2000 - 1 BvR 284, 1659/96 -, BVerfGE 102, 41.
Die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet unterscheidet sich jedoch wesentlich von der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele auf dem terrestrischen Vertriebsweg (Annahmestellen, postalisch übermittelte Vertragserklärungen). Im Internet ist das Glücksspiel rund um die Uhr verfügbar. Zudem weist der Vertragsabschluss im Internet – im Vergleich zur Abgabe eines Lottoscheins in der Annahmestelle bei gleichzeitiger Bezahlung – einen deutlich höheren Abstraktionsgrad auf, der (ganz besonders bei einer Verknüpfung mit einem über das Internet abgewickelten Zahlungsverkehr) geeignet ist, die Tatsache eines möglichen Verlustes von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Hinzu kommt, dass nach wie vor erhebliche Bedenken bestehen, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen im Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt.
So auch BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Diese Unterschiede sind von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie die vom Gesetzgeber vorgenommene unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Denn diese Unterschiede bestehen gerade im Hinblick auf die mit dem Gesetz verfolgten wichtigen Gemeinwohlziele, nämlich die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen.
3. Durchgreifende Bedenken hat das Gericht bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung gegen die hier angewandten Normen auch in europarechtlicher Hinsicht nicht, und zwar weder in Bezug auf einen eventuellen Verstoß gegen eine europarechtliche Notifizierungspflicht (a.), noch im Hinblick auf einen möglichen Verstoß der Regelungen gegen die durch Art. 43 und 49 EGV gewährleistete Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (b.). Es kann daher offen bleiben, inwieweit sich die Antragstellerin überhaupt auf diese Grundfreiheiten berufen kann.
a. Es liegt kein Verstoß gegen die in der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Abl. 1998 Nr. L 204/37), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG vom 20. November 2006 (Abl. 2006 Nr. L 363/81) – Informationsrichtlinie – geregelten Notifizierungspflichten vor.
Der Glücksspielstaatsvertrag, der nach Auffassung der Kommission insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV notifizierungsbedürftig war, ist insgesamt notifiziert worden. Die Notifizierung führte zwar wegen des Einwandes der Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission.
Vgl. Stellungnahme der Kommission vom 22. März 2007 und Verwaltungsschreiben der Generaldirektion Binnenmarkt 14. Mai 2007, abgedruckt als Anlagen 1 a) und c) zu LT-Drs. 14/4849.
Diese machten jedoch lediglich die – hier beachtete – Einhaltung der sog. Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 Informationsrichtlinie erforderlich, hinderten aber nicht den Erlass der notifizierten, jedoch beanstandeten Normen. Soweit vertreten wird, auch die Zustimmungsgesetze der Länder – hier Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – hätten insbesondere im Hinblick auf § 4 Abs. 4 GlüStV notifiziert werden müssen,
vgl. z. B. Streinz / Herrman / Kruis, Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrages und der Ausführungsgesetze der Länder gemäß der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie), ZfWG 2007, 402, 407,
folgt dem die Kammer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht. Zwar verleiht erst das jeweilige Zustimmungsgesetz dem Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181, und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Das Zustimmungsgesetz selbst enthält jedoch keine unter die Informationsrichtlinie fallende eigenständige Regelung. Weder ist das Zustimmungsgesetz selbst als "technische Vorschrift" im Sinne der Informationsrichtlinie zu behandeln, noch enthält es über den Inhalt des Glücksspielstaatsvertrages hinausgehende Regelungen. Es erteilt lediglich den Gesetzesbefehl für den außerhalb seiner selbst – in dem Staatsvertrag – gelegenen Gesetzesinhalt.
Zur Bedeutung eines Zustimmungsgesetzes zu einem Rundfunkstaatsvertrag vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Überdies geht auch die Europäische Kommission in ihrem Schreiben vom 24. September 2007,
inhaltlich wiedergeben in LT-Drs. 14/5231 S. 44,
nicht von einer Notifizierungspflicht der Zustimmungsgesetze aus. Denn darin wird eine Notifizierungspflicht nur für ein Landesgesetz zur Ratifizierung und Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages angenommen, das "neue Spezifikationen bzw. Anforderungen" hinzufügt bzw. diese im Vergleich zu den "notifizierten Anforderungen und Spezifikationen verschärft".
Die Frage, ob Art. 2 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland - das GlüStV AG NRW - derartige neuen Spezifikationen bzw. Änderungen oder Verschärfungen gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthält, die hiernach notifizierungspflichtig sind,
die Europäische Kommission verweist in ihrem Schreiben vom 24. September 2007 für Ausführungsgesetze hierzu auf die Schaffung von bußgeldbewehrten Ordnungswidrigkeitstatbeständen im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 4 des GlüStV (einen solchen zunächst in § 21 Abs. 1 c im Gesetzesentwurf des GlüStV AG NRW vorgesehenen Bußgeldtatbestand hat das Land Nordrhein-Westfalen daraufhin vorsorglich gestrichen, vgl. LT-Drucks. 14/5231) ebenso auf Änderungen der Einsatzgrenze in Landesgesetzen zur Ausführung des § 25 Abs. 6 GlüStV,
kann hier dahinstehen. Denn für die hier streitbefangene Verfügung ergänzend zum GlüStV heranzuziehenden einschlägigen Vorschriften des GlüStV AG NRW (§§ 2, 3, 14) gilt dieses jedenfalls nicht. Sollten aber andere Vorschriften des GlüStV AG NRW notifizierungspflichtig sein, dürfte dies die Anwendung der genannten Normen nicht hindern.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 16. September 1997 - C-279/94 -, Slg. 1997 S. I-4743; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 4 B 1774/07 -, juris; so wohl auch Streinz/Herrman/Kruis, a.a.O., Fußnote 27.
b. Ferner spricht nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes lediglich gebotenen summarischen Prüfung vieles dafür, dass die hier maßgeblichen Rechtsvorschriften des GlüStV und des GlüStV AG NRW auch nicht gegen die durch Art. 49 EGV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit verstoßen.
Der Europäische Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- (Art. 49 Abs. 1 EGV) und Niederlassungsfreiheit (Art. 43 Abs. 1 EGV) dieses Dienstleistenden führen können.
Vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 -, Slg. 2007 S. I-1891 [Placanica]; Urteil vom 13. November 2003 - C 42/02 -, Slg. 2003 S. I-13519 [Lindman]; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -, Slg. 2003 S. I-13031 [Gambelli].
Nach den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen kann der durch das Verbot einer Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit auf Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46 Abs. 1 EGV (i. V. m. Art. 55 EGV) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof erkennt insoweit grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten. Den Mitgliedstaaten wird ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Der Europäische Gerichthof fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung des Glücksspiels beitragen. Die Maßnahmen müssten dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die gesetzlichen Einschränkungen dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele notwendig ist.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 14. Oktober 2008 in der Rechtssache C-42/07 [Liga Portuguesa de Futbol Profissional], ZfWG 2008, 323 (343).
Insoweit sind zunächst die auf das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen vorgenannten Erwägungen zu der Ausgestaltung des Verbotes der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durch den Glücksspielstaatsvertrag und das GlüStV AG NRW auf die Vereinbarkeit mit der Grundfreiheiten des Art. 49 Abs. 1 EGV übertragbar. Das Bundesverfassungsgericht geht von der Parallelität der Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus.
Zugleich ergibt sich – wozu das Bundesverfassungsgericht keine Aussage getroffen hat – bei summarischer Prüfung keine Unvereinbarkeit des Verbotes der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet mit Art. 49 Abs. 1 GG im Hinblick auf die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz daraus, dass die Zielsetzung und Konzeption des GlüStV nicht den gesamten Glücksspielmarkt erfasst, sondern das Spiel in Spielhallen und Spielbanken sowie Pferderennwetten abweichenden Regelungssystemen folgen.
Dies gilt zunächst in Hinsicht auf die Ausgestaltung der Glücksspielsektoren durch den GlüStV und das GlüStV AG NRW im Allgemeinen. Die Kammer schließt sich insoweit den Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts NRW,
Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
an, dass die Nichteinbeziehung des gewerblichen Geldautomatenspiels und der Sparte der gewerblich betriebenen Pferdewetten in die infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Angriff genommenen Maßnahmen der Annahme einer Kohärenz nicht entgegen steht. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen. Aus dem weiten Beurteilungsspielraum folgt vielmehr eine Berechtigung zu unterschiedlichen sektoralen Regelungen, vorausgesetzt, die einzelnen sektorspezifischen Regelungen entsprechen sich in der Zielsetzung, jede Regelung ist für sich betrachtet, erforderlich und geeignet, und die sektorspezifischen Regelungen stehen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis. Diesen Anforderungen genügt bei der in diesem Verfahren allein möglichen summarischen Überprüfung sowohl das bundesrechtlich geregelte gewerbliche Spielrecht als auch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
Danach ist von einer Vereinbarkeit von glücksspielrechtlichen Teilregelungen mit dem Kohärenzgebot unabhängig davon auszugehen, ob sich dieses auf den gesamten Glückspielmarkt (Gesamtkohärenz), auf den einzelnen Glückspielsektor oder nur auf jedes einzelne Bundesland,
vgl. VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
bezieht. Das Oberverwaltungsgericht NRW,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 298/08 -, juris,
auf dessen Ausführungen im Einzelnen verwiesen wird, hat hierzu unter anderem ausgeführt:
"(...) selbst wenn sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen sind, ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die Vorschriften des GlüStV und des dazu erlassenen nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dem Anliegen gerecht werden, das Glücksspiel systematisch und kohärent zu begrenzen. Aus dem Erfordernis einer kohärenten und systematischen Regelung folgt zur Überzeugung des Senats nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den Glückspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen. Dabei ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich auch gestattet, neu hinzukommende Glücksspielangebote, die zu einer wesentlichen Erweiterung der Glücksspielmöglichkeiten und erheblichen zusätzlichen Gefahren führen, stärkeren Begrenzungen zu unterwerfen als das bereits vorhandene Glücksspielangebot, um auf diese Art und Weise eine hinreichende Kanalisierung des Glücksspielbetriebs sicher zu stellen.
Vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom 16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, juris.
Die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums sind erst dann überschritten, wenn die gesetzliche Regelung einzelner Glücksspielbereiche für sich genommen nicht erforderlich und geeignet ist oder die differenzierte Regelung verschiedener Glücksspielsektoren nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze nicht hinreichend sachlich gerechtfertigt ist. Die Merkmale "kohärent" und "systematisch" erweisen sich damit in der Sache (zugleich) als Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes."
Die Kammer schließt sich dieser Auffassung an.
Im Besonderen genügt nach diesem Ansatz auch das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet dem Kohärenzgebot. Dies gilt sowohl hinsichtlich der von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (36),
gerügte Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten als auch in Bezug auf die in gleicher Weise angenommene und gerügte Möglichkeit des Betriebes von Online-Spielbanken.
In Hinsicht auf die Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten ist dabei in Rechnung zu stellen, dass die Pferdewetten ein Marktsegment bilden, das auf Grund seiner geringen Popularität und des hieraus folgenden geringen Umsatzniveaus (0,5 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter) nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Sportwetten zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 298/08 -, juris; Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (184).
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 1 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 Spielbankgesetz NRW (SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten. Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV und das GlüStV AG NRW verfolgten Glücksspielpolitik zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.),
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Auch die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel stehen einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.
So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447 zu bwin e.K..
Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet dürfte sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV erstrecken. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166.
Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
B. Auch im Übrigen überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Regelungen das Suspensivinteresse der Antragstellerin. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der (vorläufigen) Fortsetzung der ihr untersagten Tätigkeit muss hinter dem öffentlichen Interesse, die von dieser Tätigkeit ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit (insb. Suchtgefahren und Gefahren für den Jugendschutz) zu unterbinden, zurücktreten.
Vgl. zur Gefährlichkeit der Glücksspielvermittlung OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.
Nur so können die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden.
Diese Schutzzwecke sind im Hinblick auf die grundsätzliche Vereinbarkeit des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen als legitim anzusehen und zugleich geeignet, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung zu begründen, mit der dieses Verbot durchgesetzt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris zur sofortigen Vollziehbarkeit des Verbots unerlaubter Sportwettvermittlung.
Ein demgegenüber überwiegendes Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung besteht auch nicht unter dem Gesichtspunkt des einstweiligen Vertrauensschutzes. Die Antragstellerin konnte angesichts der zumindest seit dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006,
- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276,
absehbaren gesetzlichen Neuregelung des Glücksspielwesens durch den Glücksspielstaatsvertrag und das AG GlüStV NRW nicht in schützenswerter Weise auf die Möglichkeit einer Fortführung ihrer Tätigkeit als Veranstalterin öffentlichen Glücksspiels im Internet vertrauen. Dies gilt umso mehr als gerade der Vertriebsweg über das Internet bereits im Sportwettenurteil als bedenklich eingestuft wurde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf aus §§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG. In Anlehnung an Ziffer 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327) geht die Kammer im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf die Einschränkung der Glücksspielveranstaltung im Internet von einem Streitwert in Höhe von 200.000,00 Euro aus. Der insoweit maßgebliche Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns aus der von der angeordneten Einschränkung des Internetangebots betroffenen Glücksspielveranstaltung für Spieler in Nordrhein-Westfalen ist zu schätzen, da die Antragstellerin, auch auf gerichtliche Anfrage, keine Angaben hierzu gemacht hat. In Hinsicht auf die angegriffene Gebührenfestsetzung ergibt sich im Hauptsacheverfahren nach § 52 Abs. 3 GKG ein ergänzend zu berücksichtigender Wert von 10.000,00 Euro. Der sich im Hauptsacheverfahren ergebende Wert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges in Bezug auf die angeordnete Einschränkung der Glücksspielveranstaltung halbiert und hinsichtlich der Gebührenfestsetzung zu einem Viertel angesetzt. Die sich hieraus ergebenden Teilbeträge von 100.000,00 Euro und 2.500,00 Euro sind nach § 39 Abs. 1 GKG und Ziffer 1.1.1 des Streitwertkataloges zu addieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 - 15 TMG
§§ 33c ff GewO
§§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV
§§ 4, 17 GlüStV AG
§ 123 AO
§ 122 AO
§ 8 VwZG
§ 2 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 3 TMG
§ 9 GlüStV
§ 114 VwGO
§ 284 StGB
§ 134 BGB
§ 33h GewO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 2 GlüStV
§ 17 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1, 4 a, 28 Abs. 1 BDSG
§ 11 Abs. 1, 13 TMG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
§ 21 Satz 2 OBG
§ 1 Abs. 4 TMG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 und 2, 9 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 9 Abs. 4, 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 des GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 2 Satz 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes
Art. 43 und 49 EGV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 25 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 10 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 10 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 49 EGV
Art. 49 Abs. 1 EGV
Art. 43 Abs. 1 EGV
Art. 46 Abs. 1 EGV
Art. 55 EGV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2009, 93
BVerfGE 63, 343
NVwZ 2008, 301
BVerfGE 115, 276
BGHZ 167, 91
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
NVwZ-RR 2009, 202
BVerwGE 76, 152
BVerfGE 84, 192,

106
BVerfGE 65, 1
NVwZ 2008, 1338
BVerfGE 115, 276,

172
BVerfGE 55, 72
BVerfGE 102, 41
BVerfGE 119, 181
BVerfGE 90, 60
BVerfGE 115, 276,

247
NVwZ 2004, 1327
27 K 6586/08
3 K 1342/08
2 BvR 475/78
1 BvR 2218/06
13 B 1215/07
27 K 6586/08
13 B 1803/06
1 BvR 1054/01
4 B 606/08
I ZR 24/03
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.23
1 S 203.08
9 L 13/08
13 B 1215/07
10 BV 07.55
6 S 2223/07
27 K 6586/08
1 D 74/83
1 BvR 239/90
1 BvR 209/83
10 CS 08.23
1 S 224.08
3 EO 565/07
11 ME 399/08
27 L 71/09
27 L 138/09
27 L 190/09
27 L 40/09
1 BvR 928/08
1 BvR 2410/08
4 B 2056/07
1 BvR 1054/01
35 A 346.06
1 BvR 2270/05
1 BvR 809/06
1 BvR 830/06
1 BvL 30/88
4 B 1774/07
4 B 298/08
10 CS 08.19
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
00 Euro und 2.50