Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2024-03-29, Aktenzeichen 4 ME 69/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:0329.4ME69.24.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 28. März 2024 wird zurückgewiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht hat mit dem erstinstanzlichen Beschluss den Erlass einer von der Antragstellerin beantragten Zwischenverfügung (sog. "Hängebeschluss") mit dem Inhalt, dem Antragsgegner aufzugeben, bis zu einer Entscheidung des Gerichts über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO von der am 26. März 2024 gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG erteilten Ausnahmegenehmigung für die zielgerichtete letale Entnahme eines Individuums der streng geschützten Tierart Wolf (Canis lupus) aus der Natur in der Region Hannover keinen Gebrauch zu machen und den zur Entnahme berechtigten Personenkreis hierüber zu informieren, abgelehnt.
Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Die Statthaftigkeit der Beschwerde folgt aus § 146 Abs. 1 VwGO, wonach die Beschwerde gegen sämtliche Entscheidungen des Verwaltungsgerichts eröffnet ist, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, soweit nicht in der VwGO etwas anderes bestimmt ist. Der allein in Betracht kommende Ausnahmetatbestand des § 146 Abs. 2 VwGO, wonach prozessleitende Verfügungen und bestimmte Beschlüsse unanfechtbar sind, greift hier nicht. Die angefochtene Entscheidung ist keine Verfügung in diesem Sinne, deren Gegenstand allein eine Anordnung zum förmlichen Fortgang des Verfahrens sein könnte. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht eine sich - wenn auch befristet - materiell-rechtlich auswirkende Regelung in Form eines Beschlusses getroffen, der auch nicht den in § 146 Abs. 2 VwGO ausdrücklich genannten Beschlüssen unterfällt. Damit bleibt es bei dem in § 146 Abs. 1 VwGO postulierten Grundsatz, wonach den Beteiligten gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, die Beschwerde zusteht, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (vgl. Senatsbeschl. v. 5.3.2020 - 4 ME 34/20 -, juris Rn. 2; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.6.2022 - 1 ME 64/22 -, juris Rn. 1; Beschl. v. 5.8.2021 - 11 ME 222/21 -, juris Rn. 5; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 13.1.2022 - 6 B 1999/21 -, juris Rn. 2; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 14.10.2021 - 5 S 2503/21 -, juris Rn. 4; a.A. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 7.7.2017 - 13 ME 170/17 -, juris Rn. 2, alle m.w.N.).
Die Beschwerde ist jedoch unbegründet. Das Vorbringen der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren rechtfertigt eine Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses nicht.
Da es sich auch bei sog. "Hängebeschlüssen" um Beschlüsse im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123 VwGO) handelt, gilt § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO, wonach der Senat nur die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe prüft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.6.2022 - 1 ME 64/22 -, juris Rn. 2; Bayerischer VGH, Beschl. v. 28.1.2015 - 22 C 15.197 -, juris Rn. 2).
Das Beschwerdegericht hat bei der Beschwerde gegen einen Hängebeschluss grundsätzlich nur über diesen, nicht aber über die eigentliche Eilentscheidung zu befinden, die das Verwaltungsgericht noch gar nicht getroffen hat. Verfahrensgegenstand im Beschwerdeverfahren und allein entscheidungserheblich ist vielmehr, ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Hängebeschlusses vorliegen (Bayerischer VGH, Beschl. v. 18.1.2022 - 10 CS 22.128 -, juris Rn. 20).
Der Erlass einer Zwischenentscheidung ist in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich vorgesehen, da der Gesetzgeber erkennbar davon ausging, dass in den vorgesehenen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 bzw. § 123 VwGO vorläufiger Rechtsschutz in effektiver Weise gewährt werden kann. Der Erlass einer Zwischenentscheidung im Sinne eines "Hängebeschlusses" kommt daher nur ausnahmsweise unmittelbar auf der Grundlage von Art. 19 Abs. 4 GG in Betracht, wenn effektiver Rechtsschutz anders nicht gewährt werden kann (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 5.8.2021 - 11 ME 222/21 -, juris Rn. 8). Voraussetzung für den Erlass eines "Hängebeschlusses" ist erstens die noch fehlende Entscheidungsreife im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, etwa wegen des Vorliegens einer unübersichtlichen, komplexen Lage, die einer summarischen Prüfung noch nicht zugänglich ist (vgl. Senatsbeschl. v. 5.3.2020 - 4 ME 34/20 -, juris Rn. 4). Zweitens darf der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO oder § 123 VwGO nicht offensichtlich aussichtslos oder rechtsmissbräuchlich sein. Schließlich muss drittens zu befürchten sein, dass bis zur Entscheidung im gerichtlichen Eilverfahren unter Verletzung des verfassungsrechtlichen Gebots effektiven Rechtsschutzes vollendete Tatsachen geschaffen werden. Von Verfassungs wegen liegt dies jedenfalls nahe, wenn bei einem Vollzug des angegriffenen Verwaltungsakts während der Dauer des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens schwere und unabwendbare Nachteile drohen (BVerfG, Beschl. vom 11.10.2013 - 1 BvR 2616/13 -, juris Rn. 7; BVerwG, Beschl. v. 12.11.2020 - 4 VR 6.20 -, juris Rn. 2; Senatsbeschl. v. 5.3.2020 - 4 ME 34/20 -, juris Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 5.8.2021 - 11 ME 222/21 -, juris Rn. 8). Die vom Antragsteller befürchteten schweren irreparablen Nachteile sind substantiiert und nachvollziehbar darzulegen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 29.1.2024 - 13 B 54/24 -, juris Rn. 7).
Diese Voraussetzungen für den Erlass einer Zwischenverfügung gelten im Ergebnis auch für den Rechtsbehelf der Antragstellerin. Zwar macht sie als eine nach § 3 UmwRG anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung nicht die Verletzung in eigenen subjektiven Rechten i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG geltend, sondern beruft sich im Wege der Verbandsklage auf die Einhaltung objektiver umweltbezogener Rechtsvorschriften. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang bisher offen gelassen, ob der Schutz des Art. 19 Abs. 4 GG auch einer nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannten Vereinigung bei der Erhebung einer Verbandsklage nach diesem Gesetz zukommt oder ob dies mangels subjektiver materieller Rechte nicht der Fall ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.6.2021 - 1 BvR 2374/15 -, juris Rn. 7 m.w.N.). Der Antragstellerin steht jedoch im vorliegend eröffneten Anwendungsbereich des Unionsumweltrechts jedenfalls ein unionsrechtlich begründetes Recht auf effektiven Rechtschutz zu, welches sich aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus i.V.m. Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta ergibt (vgl. Senatsbeschl. v. 4.7.2023 - 4 KN 204/20 -, juris Rn. 191; BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 10 CN 1.23 u.a. -, juris Rn. 21 ff.; EuGH, Urt. v. 8.11.2022 - C-873/19 - "Thermofenster", juris Rn. 65 ff.; Urt. v. 20.12.2017 - C-664/15 - "Protect", juris Rn. 44 f.). Hieraus folgt, dass die Antragstellerin zur Erlangung effektiven Rechtsschutzes auch den Erlass einer Zwischenverfügung im Sinne eines "Hängebeschlusses" im Verfahren des verwaltungsgerichtlichen einstweiligen Rechtsschutzes geltend machen kann. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (vgl. Beschlussabdruck, S. 2) gelten hierbei keine strengeren Voraussetzungen in dem Sinne, dass der Erlass einer Zwischenverfügung nur in - über die oben zu Art. 19 Abs. 4 GG dargestellten Voraussetzungen hinausgehenden - "besonders gelagerten Ausnahmefällen" in Betracht kommt. Dies rechtfertigt indes keine Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses. Denn die für die Ablehnung des Antrags auf Erlass einer Zwischenentscheidung vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interessenabwägung ist unter Berücksichtigung der mit der Beschwerde dargelegten Gründe im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Die ersten beiden Voraussetzungen für den Erlass eines "Hängebeschlusses" liegen vor.
Mit Blick darauf, dass mit der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung vom 26. März 2024 soweit ersichtlich erstmals eine Ausnahmegenehmigung nach dem sog. Schnellverfahren erteilt worden ist, bedarf es im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes einer - wenn auch hier nur möglichen summarischen - Prüfung einer komplexen Lage. Demzufolge besteht die erstens erforderliche fehlende Entscheidungsreife zum aktuellen Zeitpunkt, zumal die Stellungnahme des Antragsgegners zum Eilantrag noch nicht vorliegt.
Zweitens ist der Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auch nicht offensichtlich aussichtslos oder rechtsmissbräuchlich. Entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners in seiner Beschwerdeerwiderung ist insbesondere nicht von einer Unzulässigkeit des in erster Instanz anhängigen Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auszugehen, weil bei ihm noch kein Widerspruch der Antragstellerin gegen die Ausnahmegenehmigung vom 26. März 2024 eingegangen sei. Eine offensichtliche Aussichtslosigkeit des Rechtsbehelfs unter diesem Gesichtspunkt besteht nicht, da die Antragstellerin zum einen im erstinstanzlichen Verfahren mit ihrem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes als Anlage A 05 ihre Widerspruchsschrift vom 27. März 2024 nebst einem Faxsendebericht vorgelegt hat und zum anderen die Einlegung des Widerspruchs auch noch bis zum Ergehen der erstinstanzlichen Eilentscheidung nachgeholt werden könnte (vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 81).
Allerdings hat die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde die dritte Voraussetzung für den Erlass einer Zwischenverfügung - den drohenden Eintritt schwerer und unabwendbarer Nachteile - bei einem Vollzug des angegriffenen Verwaltungsakts während der Dauer des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht hinreichend dargelegt.
Das Verwaltungsgericht hat der von ihm vorgenommenen Folgenabwägung zugrunde gelegt, dass die bis zum 12. April 2024 befristete Ausnahmegenehmigung, mit der der Schutz vor ernsten landwirtschaftlichen Schäden für die von Rissvorfällen betroffenen Nutztierhalter bezweckt wird, "weitgehend leerlaufen" würde, wenn die von der Antragstellerin begehrte Zwischenverfügung erginge (Beschlussabdruck, S. 2 f.). Hierzu verhält sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nicht, insbesondere zeigt sie nicht auf, dass auch bei Erlass einer Zwischenverfügung ein hinreichender Zeitraum für den Vollzug der befristeten Ausnahmegenehmigung zum Schutz vor ernsten landwirtschaftlichen Schäden verbliebe, wenn das Verwaltungsgericht zeitnah im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes entscheidet. Dies drängt sich auch nicht ohne Weiteres auf, da nach einer in der Ausnahmegenehmigung vom 26. März 2024 zugrunde gelegten Untersuchung aus Schweden festgestellt worden ist, dass es eine signifikante Häufung erneuter Übergriffe in einem nahen Umkreis zeitnah nach einem Übergriff gibt. Werde unmittelbar nach einem Übergriff in räumlicher Nähe ein Wolf gesichtet, bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass es sich auch um den schadensverursachenden Wolf handele (Bescheid, S. 17). Da die hier vorgesehene Geltungsdauer der Ausnahmegenehmigung von 21 Tagen nach dem letzten Rissereignis eine Maximalfrist darstellt (Bescheid, S. 18), spricht Einiges dafür, dass es insbesondere in den ersten Tagen dieser Frist und damit gerade für die Dauer des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens bis zu einer Eilentscheidung eine noch höhere Wahrscheinlichkeit eines erneuten Übergriffs gibt.
Dem daher vorliegenden besonderen Interesse an der Vollzugsfähigkeit der erteilten Ausnahmegenehmigung für diesen Zeitraum gegenüber steht das gewichtige Interesse der Antragstellerin an der Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Die Antragstellerin wendet mit ihrer Beschwerde insoweit zu Recht ein, dass ihr effektiver Rechtsschutz versagt bliebe, wenn es noch während der Dauer des Eilverfahrens zum Abschuss eines Wolfs käme. Allerdings entkräftet die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nicht die weitere, für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interessenabwägung insoweit auch maßgebliche Erwägung, dass in diesem Fall - bei einer Entnahme eines Individuums vor Ergehen einer gerichtlichen Eilentscheidung - kein unzumutbarer Nachteil vorliege, da durch die letale Entnahme eines einzelnen Individuums, die mit der Ausnahmegenehmigung allein ermöglicht werde, weder der Bestand des betreffenden Wolfsrudels und erst Recht nicht der Bestand der geschützten Art gefährdet werde (Beschlussabdruck, S. 3).
Die Antragstellerin bringt mit ihrer Beschwerde vor, dass die Auswirkungen einer solchen Entnahme im Einzelfall zu prüfen seien und die pauschale Aussage, dass die Entnahme nur eines Tieres keine Gefährdung des Rudels auslösen könne, unzutreffend sei. Je nach Größe und Funktion des Tieres könne die Entnahme eines Tieres durchaus ein Rudel und damit die lokale Population beeinträchtigen. Mit diesem allgemein gehaltenen, im Ausgangspunkt auch zutreffenden Einwand lässt die Antragstellerin indes unberücksichtigt, dass in der Regel davon auszugehen ist, dass die Entnahme eines Einzeltieres nicht zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands führt oder die Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands behindert (vgl. Senatsbeschl. v. 26.6.2020 - 4 ME 116/20 - juris Rn. 37 u. v. 26.6.2020 - 4 ME 97/20 -, juris Rn. 41). Nach den Erkenntnissen des Antragsgegners gilt dies auch für das konkrete Wolfsvorkommen vor Ort, da weitere Rudel direkt an die Territorien angrenzen (Bescheid, S. 16). Ferner verfügt das hier betroffene Rudel nach den Erkenntnissen des Antragsgegners über Jährlinge, deren Aufzucht das verbleibende Rudel auch nach Entnahme eines Tieres werde gewährleisten können (Bescheid, S. 20). Im Rahmen der hier vorzunehmenden Folgenabwägung vermag der Senat daher nicht zu erkennen, dass hier ausnahmsweise die Entnahme eines Wolfes die lokale Population erheblich beeinträchtigt. Dies wird mit der Beschwerde auch nicht aufgezeigt.
Der Senat weist abschließend darauf hin, dass davon auszugehen ist, dass das Verwaltungsgericht zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes möglichst zeitnah über den Antrag auf Gewährung rechtlichen Rechtschutzes entscheiden wird, damit eine - wenn auch summarische - Prüfung der Rechtmäßigkeit des durch den Ausnahmebescheid vom 26. März 2024 umgesetzten Schnellverfahrens erfolgen kann.
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, da das Verfahren auf Erlass einer Zwischenentscheidung einschließlich des ihm zugeordneten Beschwerdeverfahrens keine eigenständige Kostenfolge auslöst. Aus dem vorgenannten Grund ist auch die Festsetzung eines Streitwerts entbehrlich (Senatsbeschl. v. 5.3.2020 - 4 ME 34/20 -, juris Rn. 6).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a und 123 VwGO
§ 123 VwGO
§ 3 UmwRG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 ME 34/20
1 ME 64/22
11 ME 222/21
6 B 1999/21
5 S 2503/21
13 ME 170/17
22 C 15.19
10 CS 22.12
1 BvR 2616/13
4 VR 6.20
13 B 54/24
1 BvR 2374/15
4 KN 204/20
10 CN 1.23
4 ME 116/20
4 ME 97/20