Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-03-12, Aktenzeichen OVG 60 PV 9.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0312.OVG60PV9.18.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Beschlussverfahrens ist ein Informationsanspruch des Antragstellers in Bezug auf schulbezogene Ergebnisse einer Mitarbeiterbefragung.
Der Beteiligte führte im Februar 2017 mit Unterstützung des Antragstellers eine Befragung zum Thema Arbeit und Gesundheit für pädagogisches Personal der zentral verwalteten und berufsbildenden Schulen durch. Die Befragung sollte dazu dienen, einen objektivierten Einblick in die Bewertung der schulischen Arbeitsbedingungen und deren Einfluss auf Gesundheit, Zufriedenheit und Leistungsfähigkeit zu gewinnen. Aus den Aussagen sollten geeignete Schritte für gesundheits- und personalgerechte Arbeitsbedingungen abgeleitet werden. Die Daten sollten so aufbereitet werden, dass sich keine Einzelpersonen identifizieren lassen, aber eine Zuordnung zu den teilnehmenden Schulen möglich ist. Die Ergebnisse der Befragung wurden in einem Schulregionsbericht für die Region 13 mit ihren 55 Schulen zusammengefasst und bekannt gemacht. Die Herausgabe der schulbezogenen Einzelauswertungen an den Antragsteller verweigerte der Beteiligte hingegen, zunächst mit der Begründung, den Schulleitern Vertraulichkeit zugesichert zu haben.
Der Antragsteller hat am 8. Februar 2018 das Beschlussverfahren eingeleitet mit dem Ziel der Feststellung, dass der Beteiligte verpflichtet sei, ihm die Auswertungen auf Schulebene zur Verfügung zu stellen. Der Anspruch ergebe sich aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 in Verbindung mit § 73 Abs. 1 Satz 1 und 2 PersVG. Insoweit stehe ihm auch ein Initiativrecht zu.
Das Verwaltungsgericht hat dem Begehren mit Beschluss vom 1. Juni 2018 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Anspruch ergebe sich aus § 73 Abs. 1 mit § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG Berlin. Nach § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin sei die Personalvertretung zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Nach Satz 2 der Norm seien ihr sämtliche zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Hier sei ihr Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG Berlin bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen betroffen. Die Norm korrespondiere mit den Zielen des Arbeitsschutzgesetzes; auszugehen sei von einem weiten Gesundheitsbegriff. Ein Großteil der abgefragten Umstände beschreibe psychische Belastungen bzw. könne im Zusammenwirken mit anderen eine solche oder die abgefragten Gesundheitsbeschwerden, etwa Verspannungen, Rückenschmerzen oder Schlafstörungen ergeben. Unstreitig sei der Antragsteller durch Herausgabe der entsprechenden Daten aus der Befragung zu informieren, wenn der Beteiligte gestützt auf die Befragungsergebnisse an einer Schule eine Maßnahme zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen durchführen wollte. Der Antragsteller könne indes schon jetzt diese Informationen verlangen; denn § 79 Abs. 4 Satz 1 PersVG Berlin gebe ihm ein Initiativrecht. Es umfasse Maßnahmen zur Verhütung von sonstigen Gesundheitsschädigungen im Sinne des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG. Zwar solle es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wegen des hohen Rangs des Gesundheitsschutzes hinzunehmen sein, dass der Personalrat nur unbestimmt beantrage, Maßnahmen zu ergreifen, die nach Maßgabe eines ihm unbekannten Umfrageergebnisses zu treffen sind. Doch ergebe sich daraus nicht, dass er gehindert sei, nach eigener Auswertung von Befragungsergebnissen konkrete Maßnahmen vorzuschlagen. Dafür sei die Kenntnis der schulbezogenen Daten, die gerade zu diesem Zweck erhoben wurden, erforderlich. Die Zusage einer Vertraulichkeit der schulbezogenen Auswertungen gegenüber den Schulleitern sei unbeachtlich. Danach könne dahinstehen, ob sich der aufgabenbezogene Informationsvorlageanspruch auch aus § 77 PersVG Berlin ergebe.
Gegen diese Entscheidung richtet sich die Beschwerde des Beteiligten, mit der er im Wesentlichen geltend macht, dass die schulbezogenen Auswertungen keine erforderlichen Unterlagen im Sinne des § 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin seien. Der Antragsteller benötige die Auswertungen nicht, um ein Initiativrecht wahrzunehmen, weil ihm zur Auswertung der Daten die Fachkompetenz fehle. Die Auswertung erfordere Experten mit jahrelanger Erfahrung; ohne Fachwissen könnten daraus keine Maßnahmen abgeleitet werden. Die Befragungen selbst seien keine Maßnahmen im Sinne des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG Berlin. Er beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 1. Juni 2018 zu ändern und den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller verteidigt den erstinstanzlichen Beschluss und führt ergänzend aus, dass die Kenntnis des Regionsberichts zur effektiven Wahrnehmung seiner Rechte nicht ausreiche, weil schulspezifische Besonderheiten andernfalls nicht erkannt werden könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich ihrer Anlagen und auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dem Begehren des Antragstellers zu Recht stattgegeben.
Allerdings ergibt sich das in Rede stehende Auskunftsrecht des Antragstellers nicht allein aus seinem allgemeinen Informationsrecht nach § 73 Abs. 1 PersVG Berlin. Dieses Recht reicht nur soweit wie das jeweilige Beteiligungsrecht. Es begründet keinen umfassenden Unterrichtungsanspruch im Hinblick auf Vorgänge in der Dienststelle (BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2013 - 6 PB 8.13 - juris). Eine zu Arbeitsschutzzwecken durchgeführte Befragung der Beschäftigten unterliegt nicht der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG Berlin, sondern trägt dazu bei, eventuelle Maßnahmen zur Verhütung von Unfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen vorzubereiten, die dann der Beteiligung unterliegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7.01 - juris Rn. 12 ff.). Für die Wahrnehmung des entsprechenden Initiativrechts greift bei fehlender Kenntnis der Befragungsergebnisse zudem eine gewisse Einschränkung des Bestimmtheitsgebots (BVerwG a.a.O. Rn. 26).
Das allgemeine Informationsrecht des Personalrates wird für den Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes indes durch § 77 PersVG Berlin modifiziert. Danach hat die Personalvertretung bei der Bekämpfung von Unfall- und Gesundheitsgefahren die für den Arbeitsschutz zuständigen Behörden, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und die übrigen in Betracht kommenden Stellen durch Anregung, Beratung und Auskunft zu unterstützen und sich für die Durchführung der Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Unfallverhütung in der Dienststelle einzusetzen. Dem korrespondierend ist die Dienststelle nach § 77 Abs. 2 PersVG Berlin verpflichtet, die Personalvertretung oder die von ihr bestimmten Mitglieder der Personalvertretung bei allen im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz oder der Unfallverhütung stehenden Besichtigungen und Fragen bei der Unfalluntersuchung hinzuzuziehen. Die Personalvertretung erhält nach § 77 Abs. 4 PersVG Berlin die Niederschriften über Untersuchungen, Besichtigungen und Besprechungen, zu denen sie nach den Absätzen 2 und 3 hinzuzuziehen ist.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O. Rn. 23 f.) ist die entsprechende bundesrechtliche Regelung dahingehend auszulegen, dass der Dienststellenleiter verpflichtet ist, bei allen im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz stehenden Fragen den Personalrat hinzuzuziehen. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt:
Beabsichtigt der Dienststellenleiter eine arbeitsschutzorientierte Befragung der Beschäftigten z.B. in den Laboratorien oder an den Bildschirmarbeitsplätzen, so stehen dem Personalrat spezielle Informations- und Anregungsrechte zu. Gemäß § 81 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ist der Dienststellenleiter verpflichtet, bei allen im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz oder der Unfallverhütung stehenden Besichtigungen und Fragen und bei Unfalluntersuchungen den Personalrat derjenigen Dienststelle hinzuzuziehen, in der die Besichtigung oder Untersuchung stattfindet. Die Vorschrift ist redaktionell nicht vollständig geglückt. Der letzte Hauptsatz bezieht sich nur auf Besichtigungen und Untersuchungen, obwohl im ersten Halbsatz auch von "Fragen" die Rede ist. Doch ist die Vorschrift unschwer dahin zu verstehen, dass für die Behandlung von Fragen des Arbeitsschutzes und der Unfallverhütung, die nicht mit konkreten Besichtigungen oder Untersuchungen im Zusammenhang stehen, es bei den allgemeinen Zuständigkeitsregelungen verbleibt (vgl. Lorenzen, in: Lorenzen/Schmitt/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, BPersVG, § 81 Rn. 24; Kunze, ZfPR 2002, 181, 184). Die Bestimmung enthält daher die Grundaussage: "Der Dienststellenleiter .... sind verpflichtet, bei allen im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz .... stehenden .... Fragen .... den Personalrat .... hinzuzuziehen." Dabei bedeutet "hinzuziehen" mit Rücksicht auf die allgemeinen Rechte des Personalrats aus § 68 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, Abs. 2 Sätze 1 und 2 BPersVG, dass er über die bevorstehende Befragung zu informieren, dass ihm ein Exemplar der zur Verwendung vorgesehenen Prüflisten auszuhändigen und dass ihm Gelegenheit zu Alternativvorschlägen zu geben ist. Dass er bei mit der Befragung etwa einhergehenden Besichtigungen ein Teilnahmerecht hat, ergibt sich ebenfalls aus § 81 Abs. 2 Satz 1 BPersVG.
Diese Vorschrift ist demnach gerade auf den von §§ 5, 6 ArbSchG erfassten Erkenntnisprozess zugeschnitten, welcher den nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen des Arbeitsschutzes im Sinne von § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 ArbSchG vorausgeht. Sie bettet sich ein in die übrigen in § 81 BPersVG normierten Rechtspositionen des Personalrats (Zusammenarbeit mit den für Arbeitsschutz zuständigen Stellen, Kontrolle auf Einhaltung der Vorschriften, Unterrichtung über Auflagen und Anordnungen, Teilnahme an Besprechungen mit den Sicherheitsbeauftragten, Aushändigung von Niederschriften über Untersuchungen, Besichtigungen und Besprechungen sowie von Unfallanzeigen), die gleichfalls unterhalb der Schwelle der Mitbestimmung bleiben. Die Zusammenschau von § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG einerseits und § 81 BPersVG andererseits zeigt, dass der Gesetzgeber im Bereich des Arbeitsschutzes zwischen der beteiligungs-, aber nicht mitbestimmungspflichtigen Vorbereitungsphase und der Entscheidungsphase unterscheidet, auf welche sich die Mitbestimmung konzentriert. Auf diese Weise stellt das spezielle Beteiligungsrecht nach § 81 BPersVG eine sinnvolle Ergänzung des Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG dar. Indem der Personalrat Gelegenheit erhält, die Analysephase informiert und zugleich aktiv zu begleiten, findet eine qualifizierte Vorbereitung der Maßnahme des Arbeitsschutzes statt, die seiner Mitbestimmung unterliegt.
Übertragen auf die landesrechtliche Regelung führt diese Auslegung in Bezug auf das Beteiligungsrecht des Personalrates beim Arbeitsschutz im vorliegenden Fall dazu, dass die Ergebnisse einer Befragung zum Arbeitsschutz mit einem Informationsanspruch des Personalrats korrespondieren (ebenso bereits VG Berlin, Beschluss vom 10. April 2018 - 61 K 4.17 PVL - juris). Das gilt zum einen deshalb, weil der Personalrat dann seine gesetzlichen Aufgaben der Überwachung der Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften effektiv wahrnehmen kann. Gerade bei Kenntnis der Ergebnisse einer solchen Umfrage stellt sich das Recht aus § 77 PersVG Berlin als „sinnvolle Ergänzung“ des entsprechenden Mitbestimmungsrechts hinsichtlich Maßnahmen zur Verhütung von Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen dar. Zudem sind Auswertungen von Befragungen zum Arbeitsschutz für den Personalrat von Bedeutung, weil sie Rückschlüsse auf die (richtige bzw. zielführende) Vorbereitung und Durchführung solcher Befragungen zulassen, die dem Beteiligungsrecht nach § 77 Abs. 2 und 4 PersVG Berlin unterliegen. Auf diese Weise wird der Personalrat in die Lage versetzt zu überprüfen, ob die gewählte Methode der Befragung und die Inhalte der Abfrage geeignet sind, aussagekräftige Ergebnisse darüber zu liefern, ob und ggf. welche Maßnahmen zur Verhütung von Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen veranlasst sein können. Da der Arbeitsschutz eine fortlaufende Aufgabe ist, können diese Erkenntnisse dann jedenfalls im Rahmen des Beteiligungsrechts des Personalrats an künftigen Befragungen nutzbar gemacht werden, um sie mit eigenen wirkungsvollen Vorschlägen zu begleiten (vgl. zum eigenen Vorschlagsrecht des Personalrats im Rahmen von Fragebogenaktionen der Dienststelle zum Arbeitsschutz BVerwG, Beschluss vom 8. August 2012 - 6 PB 8.12 - juris Rn. 6).
Dass der Antragsteller einen Anspruch auf Unterrichtung über die Befragungsergebnisse hat, räumt der Sache nach auch der Beteiligte ein; denn er hat dem Antragsteller die Gesamtauswertung aller Schulen zur Verfügung gestellt und verweigert ihm lediglich die schulbezogenen Einzelergebnisse, die er dem internen Gebrauch vorbehalten will. Gerade diese Ergebnisse sind aber sowohl mit Blick auf die Ableitung eventuell notwendiger konkreter Maßnahmen als auch zur Gewinnung von Erkenntnissen über die sinnvolle Gestaltung künftiger Umfragen relevant; der zu den Akten gereichte Schulregionsbericht enthält nur Mittelwerte ohne konkrete Informationen zu der Situation an den einzelnen Schulen.
Die Einwände des Beteiligten überzeugen nicht. Soweit er darauf verweist, den jeweiligen Schulleitungen bzw. Schulkollegien im Vorfeld der Befragung zugesichert zu haben, die schulbezogenen Ergebnisse der Mitarbeiterbefragungen nur den jeweiligen Schulen zu überlassen und nicht den Personalvertretungen zur Verfügung zu stellen, vermag eine solche Erklärung die Rechte des Antragsteller nicht einzuschränken. Es handelt sich nicht um „Daten der Schule“ in dem Sinne, dass die einzelnen Schulen darüber befinden könnten, ob und welche Informationen der Personalvertretung zur Verfügung gestellt werden. Datenschutzrechtliche Gründe können dem Unterrichtungsanspruch ebenfalls nicht entgegen gehalten werden. Zum einen sind die Ergebnisse anonymisiert; zum anderen erfolgt die Datenweitergabe auf (landes)gesetzlicher Grundlage. Den gesetzlichen Beteiligungsrechten der Personalvertretung als Teil der Dienststelle, der ebenfalls zur Verschwiegenheit verpflichtet ist, können Datenschutzgründe nicht entgegen gehalten werden.
Soweit der Beteiligte geltend macht, die Weitergabe der Daten an den Antragsteller sei nicht erforderlich, weil dieser mangels Expertenwissen damit ohnehin nichts anfangen könne, geht dieser Einwand an der Sache vorbei. Zum einen ist es nicht Aufgabe der Dienststelle, darüber zu befinden, über welches Expertenwissen die Personalvertretung verfügt oder sich andernfalls verschaffen müsste, um sich bestimmte Vorgänge zu erschließen. Zum anderen berücksichtigt der Beteiligte nicht, dass der Antragsteller keinen Einblick in die Rohdaten erhalten möchte, sondern in die (nach fachkundiger Aufbereitung erstellten) schulbezogenen Auswertungen, die dem Beteiligten vorliegen.
Die Rechtsbeschwerde ist mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 6 ArbSchG
§ 77 PersVG
§ 81 BPersVG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 und 2 PersVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 79 Abs. 4 Satz 1 PersVG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG
§ 73 Abs. 1 PersVG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 PersVG
§ 77 Abs. 2 PersVG
§ 77 Abs. 4 PersVG
§ 81 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG
§ 3 Abs. 1 ArbSchG
§ 77 Abs. 2 und 4 PersVG

Zitierte Entscheidungen: 6 PB 8.13
6 P 7.01
61 K 4.17
6 PB 8.12