Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-03, Aktenzeichen 9 A 216/16
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2018:0703.9A216.16.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beitrittsvertrag der Beklagten mit dem Kläger zum 01.01.2010 nicht durch Kündigung vom 17.12.2015 aufgelöst wurde und über dieses Datum fortbesteht.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Wesentlichen über die Wirksamkeit der Gründung des klagenden Schulverbandes sowie der Kündigung der Beklagten zwecks Austritts aus demselben.
Der Kläger ist Träger einer Grund- und Gemeinschaftsschule mit Standort in der Gemeinde XXX-Stadt. Er wurde am 23. Februar 1968 im Rahmen der „Gründungsversammlung des geplanten Schulverbandes des Amtes XXX-Stadt“ gegründet. Der Gründungsversammlung vorangegangen waren zahlreiche Gespräche, erstmalig eine Vorbesprechung Ende des Jahres 1964. Beteiligt waren insbesondere die amtsangehörigen Gemeinden des Amtes A-Stadt, Schulleiter der Mitgliedsgemeinden, Vertreter des Kreisschulrates/-amtes sowie der Elternbeiräte.
Im Vorfeld der Gründungsversammlung wurde den betreffenden Gemeinden durch einem zur Förderung des Verfahrens gebildeten Gründungsausschuss ein Satzungsentwurf für den zu gründenden „Schulverband des Amtes XXX-Stadt“ zugeleitet, dem deren Gemeindevertretungen - ebenso wie die Schulverbandsvertretung in der Gründungsversammlung - zustimmten. Ein ausdrücklicher öffentlich-rechtlicher Vertrag wurde zwischen den Gründungsgemeinden nicht geschlossen.
Unter dem 10. April 1968 genehmigte das Schulamt des Kreises XXX die Bildung des Klägers rückwirkend zum 23. Februar 1968 und gab zugleich geringfügige Änderungen für die vorgelegte Satzung vor. Nachdem jene in diese eingefügt worden waren, genehmigte das Schulamt des Kreises XXX mit Schreiben vom 5. Juni 1968 auch die Satzung des Klägers. Daraufhin wurde diese, nicht jedoch die Errichtung des Klägers selbst, am 22. Juni 1968 in der XXX Zeitung veröffentlicht.
Der Kläger verfügt über keine eigene Verwaltung. Diese nimmt das Amt XXX-Stadt für den klagenden Schulverband aufgrund eines „öffentlich-rechtlichen Vertrages zur Verwaltung und Finanzbuchhaltung des Schulverbandes XXX-Stadt“ wahr.
Mit Wirkung zum 1. Januar 2010 schlossen der Kläger und die Beklagte einen öffentlich-rechtlichen Vertrag und vereinbarten deren Beitritt in den Schulverband. Die zu diesem Zweck bereits am 29. September 2009 beschlossene und nach §§ 1, 16, 17 der Schulverbandssatzung notwendige Satzungsänderung bei Aufnahme eines neuen Verbandsmitgliedes wurde am 22. Dezember 2009 im Blickpunkt XXX-Stadt veröffentlicht. Mit Inkrafttreten der Satzungsänderung wurde der Kläger auch in den „XXX“ unbenannt.
Nachdem der Kläger für die außerschulischen Nutzungen von Sportstätten durch Sportvereine oder ähnlichen Einrichtungen zuvor weder eine Satzung erlassen noch tatsächlich Gebühren oder Entgelte verlangt hatte, erließ er am 1. Dezember 2014, also nach Beitritt der Beklagten zum klagenden Schulverband, eine zum 1. April 2015 in Kraft getretene Nutzungs- und Entgeltsatzung. In dieser führte er eine grundsätzliche Gebührenpflicht ein. Zugleich beschloss er allerdings einen - zwischenzeitlich mit Beschluss vom 11. Oktober 2016 unbefristet erneuerten - Verzicht auf die Erhebung von Gebühren bei Sportveranstaltungen ohne wirtschaftlichen Hintergrund.
Bereits mit Vertrag vom 26. Juni 2012, somit gleichfalls nach Beitritt der Beklagten zum Kläger, wurden die Freiluftsportanlagen des Schulverbandes zur außerschulischen Nutzung an die Gemeinde XXX-Stadt für 25 Jahre verpachtet. Die Gemeinde XXX-Stadt verpflichtete sich darin, die gepachteten Sportanlagen auf ihre Kosten in einem ordnungsgemäßen und verkehrssicheren Zustand zu halten. Sie ist hiernach zugleich verpflichtet, die Sportanlagen laufend in Stand zu halten, vorhandenes Inventar zu erhalten und bei Bedarf zu ersetzen sowie alle erforderlichen Ausbesserungen und Erneuerungen auszuführen. Seither hat die Gemeinde XXX-Stadt neben den laufend anfallenden Bewirtschaftungs- und Unterhaltungskosten Investitionen in Höhe von über 20.000 € getätigt. Zudem ist beabsichtigt, die „XXX-Sportanlage“ zu sanieren (geschätzte Baukosten: 186.000 €).
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2015 kündigte die Beklagte auf Grundlage einer entsprechenden Beschlussfassung der Gemeindevertretung deren Mitgliedschaft im Schulverband gemäß § 18 der Schulverbandssatzung zum nächstmöglichen Termin. Ein konkreter Vortrag zu Kündigungsgründen erfolgte zunächst nicht.
Mit Schreiben des Amtes XXX-Stadt vom 21. Dezember 2015 wurde die Beklagte um die Mitteilung der aus ihrer Sicht bestehenden Kündigungsgründe gebeten, woraufhin diese ihr Kündigungsbegehren mit Schreiben vom 14. März 2016 wie folgt begründete: Mit der Schulverbandsumlage werde die Sportförderung der Gemeinde XXX-Stadt und gegebenenfalls weiterer Gemeinden finanziert, weil es die Mitgliedsgemeinden des Klägers mehrheitlich abgelehnt hätten, für die außerschulische Nutzung der Hallen und Sportplätze Entgelte einzuführen. Der Beklagten sei es nicht zuzumuten, mit der Schulverbandsumlage Kosten zu finanzieren, die dem Schulbetrieb nicht unmittelbar zu Gute kämen. Darüber hinaus sei das Vertrauensverhältnis zu den Verbandsgemeinden aus dem Bereich des Amtes XXX-Stadt nachhaltig gestört.
Mit Beschluss vom 21. April 2016 widersprach die Schulverbandsversammlung der Kündigung und forderte die Beklagte auf, die Unwirksamkeit der Kündigung anzuerkennen. Anderenfalls werde Feststellungsklage erhoben werden. Diesen Beschluss leitete das Amt XXX-Stadt mit Schreiben vom 6. Mai 2016 an die Beklagte weiter, verbunden mit der Aufforderung, ihre Entscheidung bezüglich einer Rücknahme der Kündigung bis zum 31. Mai 2016 mitzuteilen.
Mit Schreiben vom 9. Mai 2016 teilte das Amt XXX-XXX-Stadt gegenüber dem Amt XXX-Stadt mit, dass die Kündigung aufrechterhalten werde. Man sei allerdings bereit, anstelle der Kündigung einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem Schulverband zu schließen, mit dem der Austritt aus dem Verband vereinbart werde.
Zu einem derartigen Vertragsschluss kam es nicht.
Daraufhin hat der Kläger am 4. Oktober 2016 Klage auf Feststellung der weiterhin bestehenden Mitgliedschaft der Beklagten im klägerischen Schulverband erhoben.
Mit Beschluss vom 11. Oktober 2016 entschied der Kläger, einen neuen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem Amt XXX-Stadt hinsichtlich der Führung der Verwaltungs- und Kassengeschäfte abzuschließen. Durch diesen wurden die künftig und rückwirkend zum 1. Januar 2016 vom klagenden Schulverband an das Amt XXX-Stadt zu zahlenden Verwaltungskosten von 33.000 € auf einen kostendeckenden Betrag in Höhe von 154.000 € erhöht. Grund für die Erhöhung der dem Amt XXX-Stadt zu erstattenden Verwaltungskosten war, dass die bei dem Amt XXX-Stadt durch die Tätigkeit für den Kläger entstehenden Verwaltungskosten in der Vergangenheit überwiegend über die allgemeine Amtsumlage finanziert und somit etwa auch von der größten Mitgliedsgemeinde des Amtes XXX-Stadt (Gemeinde XXX) mitgetragen wurde, die nicht Mitglied des Klägers ist. Seitens der Kommunalaufsicht des Kreises XXX wurden insofern rechtliche Bedenken geäußert. Ein kommunalaufsichtsrechtliches Verfahren wurde in Aussicht gestellt, sollte die Gemeinde XXX weiterhin mit den nicht gedeckten Kosten des Schulverbandes belastet werden. Diese Mehrerstattung des Klägers an das Amt XXX-Stadt wiederum führt zu einer deutlichen Erhöhung der Schulverbandsumlage, die der Kläger zur Deckung seines Finanzbedarfs von den Verbandsmitgliedern und damit auch von der Beklagten erhebt.
Zur Begründung seiner Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend, er habe mit der Beklagten wirksam einen öffentlich-rechtlichen Beitrittsvertrag geschlossen. Die Beklagte sei damit - nach erfolgter Satzungsänderung - wirksam dem klägerischen Verband beigetreten. Der Beitrittsvertrag sei auch nicht durch die schriftliche Kündigungserklärung vom 17. Dezember 2015 beendet worden. Es fehle an einem Kündigungsgrund im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 der Schulverbandssatzung, wonach die Mitgliedschaft nur unter den Voraussetzungen des § 127 LVwG gekündigt werden könne. Dann jedoch müssten sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebend gewesen seien, seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass der Beklagten ein Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten und eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten sei. Dies sei nicht der Fall. Es fehle bereits an einer wesentlichen und nachteiligen Änderung der Vertragsverhältnisse.
Soweit die Beklagte geltend mache, der Schulverband sei nicht berechtigt, an Sportvereine die Sportstätten ohne Gebühr oder Entgelt zur Verfügung zu stellen, treffe dies auch nicht zu. Eine derartige Berechtigung ergebe sich vielmehr aus § 56 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 Satz 3 SchulG.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beitrittsvertrag der Beklagten mit ihm zum 01.01.2010 nicht durch Kündigung der Beklagten vom 17.12.2015 aufgelöst wurde und über dieses Datum fortbesteht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, der Kläger sei schon nicht wirksam gegründet worden und könne daher keine Mitglieder haben, weil er nicht existent sei. Zwar seien die zum Zeitpunkt der Gründung (23. Februar 1968) gültigen Voraussetzungen des Schulunterhaltungs- und Schulverwaltungsgesetzes - SchUVG - beachtet worden. Allerdings hätte zugleich das zum 1. Januar 1968, also nach der Gründung des klägerischen Verbandes, in Kraft getretene Allgemeine Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein - LVwG a. F. -, namentlich § 38 LVwG a. F., beachtet werden müssen. Dies sei unstreitig nicht erfolgt. Ausweislich § 38 Abs. 1 Ziff. 2 in Verbindung mit § 124 LVwG a. F. hätte zwischen den Gründungsgemeinden ein schriftlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen werden müssen. Auch habe der Kläger gemäß § 11 Abs. 3 SchUVG in Verbindung mit § 38 Abs. 3, 3. Var. LVwG a. F. in dem Vertrag ausdrücklich als Körperschaft des öffentlichen Rechts bezeichnet werden müssen. Letztlich sei die Gründung auch deshalb nicht wirksam erfolgt, weil es an der gemäß § 38 Abs. 4 Satz 2 LVwG a. F. notwendigen örtlichen Bekanntmachung der Errichtung des Schulverbandes mangele. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Gründungsmangel nachträglich geheilt wurde. Auch sei er nicht als wirksam zu fingieren.
Die Anwendbarkeit des LVwG a. F. - so die Beklagte weiter - sei auch nicht nach § 315 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 LVwG a. F. oder § 317 Abs. 2 LVwG a. F. ausgeschlossen gewesen. Die Regelung in § 315 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 LVwG a. F. habe unmittelbar nur auf „Schulen“ Anwendung gefunden. Schulverbände wie der klägerische Verband könnten hierunter nicht gefasst werden. Die Übergangsvorschrift des § 317 Abs. 2 LVwG a. F. setzte voraus, dass die Rechtsvorschriften im SchUVG - hier die §§ 11 bis 16 - inhaltsgleiche oder § 38 LVwG a. F. entgegenstehende Voraussetzungen regelten. Die Bildung des Schulverbandes nach dem SchUVG selbst habe sich jedoch nach ungeschriebenen allgemeinen Grundsätzen oder einer bis dahin eingeübten Verwaltungspraxis vollzogen und sei gesetzlich nicht vorgegeben gewesen. Derartige ungeschriebene Regeln habe § 317 Abs. 2 LVwG a. F. nicht erfasst, zumal § 38 LVwG a. F. die §§ 11 bis 16 SchUVG nur „ergänzt“ habe.
Die Beklagte vertritt zudem die Auffassung, die Kündigung vom 17. Dezember 2015, der angesichts des schon unwirksamen Beitritts zum klägerischen Schulverband nur deklaratorische Bedeutung zukomme, sei jedenfalls wirksam. Ein Kündigungsgrund ergebe sich zunächst aus dem - bereits dargelegten - Verzicht auf Einnahmen des Klägers und dem Missbrauch der Schulverbandsumlage für schulfremde Zwecke, was lediglich der Gemeinde XXX-Stadt einen erheblichen Vorteil verschaffe. Die Finanzierung des Sportangebotes in der Gemeinde XXX-Stadt aus Mitteln des Klägers sei auch nicht durch § 3 Abs. 3 Satz 3 SchulG gedeckt, weil ihr eine Beteiligung an der Erfüllung eingegangener finanzieller Verpflichtung hiernach nur zuzumuten wäre, wenn ihr aus der Mitfinanzierungslast ein spürbarer Vorteil erwachse. Daran fehle es aber. Ebenso wie im Verwaltungsverfahren bereits vorgetragen, sei auch im vertragswidrigen Verhalten der schulverbandsangehörigen Gemeinden ein Kündigungsgrund zu sehen. Es sei nämlich zur gängigen Praxis unter den dem Amt XXX-Stadt zugehörigen Mitgliedern des Klägers geworden, bei regelmäßigen Treffen über Fragen des Klägers zu beraten, ihr Abstimmungsverhalten abzusprechen und so die anderen Mitglieder und den Verbandsvorsitzenden vor vollendete Tatsachen zu stellen. Dieses Verhalten habe eine Beteiligung der Beklagten an den alltäglichen Fragen des klägerischen Verbands unmöglich gemacht und ihrer Stimme sowie denen der anderen verbandsangehörigen Gemeinden des Kreises XXX damit praktisch die Bedeutung entzogen. Auch eine aktive Mitgestaltung war der Beklagten somit nicht mehr möglich. Alle Entscheidungen seien trotz ihrer Einwände umgesetzt worden. Zuletzt sei dies bei einer Kostenerhöhung eines Bauvorhabens von 30 Prozent der Fall gewesen.
Darüber hinaus macht die Beklagte geltend, ihr sei auch vor dem Hintergrund der erhöhten Verwaltungskostenerstattung des Klägers gegenüber dem Amt XXX-Stadt ein Festhalten am Beitrittsvertrag nicht zuzumuten. Bei Kenntnis dieses Umstandes bei Abschluss des Vertrages wäre sie dem klägerischen Schulverband nicht beigetreten.
Auch habe sich die Sach- und Rechtslage seit dem Beitritt zum Schulverband erheblich verändert, sodass es der Beklagten auch insoweit nicht zuzumuten sei, an der Mitgliedschaft im klägerischen Schulverband festzuhalten, die sie bei Kenntnis der heutigen Umstände nicht eingegangen wäre. Die Beklagte sei dem Schulverband maßgeblich deshalb beigetreten, weil dies den Schülern aus ihrer Gemeinde einen hinreichend sicheren Zugang zur ortsnahen Gemeinschaftsschule des Schulverbandes ermöglicht habe. Nach der damaligen Rechtslage habe sonst die Gefahr bestanden, dass Schüler(innen) aus der Gemeinde der Beklagten unter Umständen einer weiter entfernten Regionalschule zugewiesen würden. Eine Gemeinschaftsschule habe nämlich - dies trifft zu - nicht zu einer „zuständigen Schule“ erklärt werden können, wenn ein(e) Schüler(in) an der Schule seiner/ihrer Wahl nicht aufgenommen wurde. Er/Sie wurde dann zwangsweise einer Regionalschule zugewiesen, auch wenn er/sie lieber ein Gymnasium oder eine Gemeinschaftsschule besucht hätte. Hintergrund dafür sei gewesen, dass es 2007 - zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schulwesens - nur wenige Gesamtschulen (die kraft Gesetzes zu Gemeinschaftsschulen wurden) gab und der Gesetzgeber nicht habe absehen können, ob sich ein flächendeckendes Netz von Gemeinschaftsschulen entwickeln würde. Infolge der seit 2011 geltenden Rechtslage bestehe diese Gefahr nicht mehr, weil auch Gemeinschaftsschulen zur „zuständigen Schule“ erklärt werden könnten, sodass die Mitgliedschaft im Schulverband für die Beklagte nicht mehr notwendig sei. Eine Beschulung der Schüler(innen) aus dem eigenen Gebiet in einer ortsnahen Gemeinde sei gewährleistet.
Letztlich führt die Beklagte aus, die grundsätzlich hohen Anforderungen an einen Schulverbandsaustritt würden vorliegend leerlaufen. Das Vertrauen auf eine Dauerhaftigkeit, das Grund für die hohe Anforderungsschwelle sei, existiere vorliegend nämlich nicht. Voraussetzung dafür sei nämlich, dass der Kläger durch den Austritt der Beklagten in seiner Existenz gefährdet werde (Bezugnahme auf VGH Mannheim, U. v. 20.03.1989 - 1 S 247/87 -, juris, Rdnr. 25). Dies sei jedoch gerade nicht der Fall, zumal ein Austritt der Beklagten den verbleibenden Mitgliedern des Klägers sogar entgegenkäme. So habe sich der Bürgermeister der Gemeinde XXX-Stadt gegenüber der Presse zu einem möglichen Austritt der Gemeinde XXX-Stadt aus dem klägerischen Schulverband - die Gemeinde XXX-Stadt hat gleichfalls ihre Kündigung aus dem klagenden Schulverband erklärt - dahingehend geäußert, dass er zwar hoffe, dass die Gemeinde XXX-Stadt nicht austrete, der finanzielle Unterschied allerdings nicht erheblich sei. Auch sei egal, ob die Gemeinden die Schulverbandsumlage oder Schulkostenbeiträge bezahlen würden. Schlimm seien Ausritte nicht. Vielmehr würde dadurch der Einfluss XXX größer.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (Beiakten A und B zur Gerichtsakte) sowie auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2018 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1, 1. Var., Abs. 2 Satz 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Kläger begehrt die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1, 1. Var. VwGO, weil zwischen den Beteiligten die Wirksamkeit des Beitritts der Beklagten zum klägerischen Verband sowie der Kündigungserklärung vom 17. Dezember 2015 in Streit steht (vgl. hierzu auch VG Ansbach, U. v. 07.04.2011 - AN 4 K 10.02241 -, juris, Rdnr. 29).
Auch ist das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse des Klägers gegeben. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein. Die gerichtliche Entscheidung muss geeignet sein, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern (vgl. nur BVerwG, U. v. 13.09.2017 - 10 C 6/16 -, juris, Rdnr. 13). So liegt der Fall hier. Über die zwischen den Beteiligten bestehenden Meinungsverschiedenheiten kann mit der begehrten Feststellung des Klägers eine Klärung über die Wirksamkeit der Gründung des klagenden Schulverbandes sowie der Kündigung der Beklagten herbeigeführt und seine Rechtsposition in rechtlicher und wirtschaftlicher Hinsicht verbessert werden (vgl. zum Zweckverbandsrecht in diesem Zusammenhang VG Münster, U. v. 06.05.2011 - 1 K 2716/10 -, juris, Rdnr. 22; vgl. auch VG Gelsenkirchen, U. v. 19.12.2008 - 14 K 3814/08 -, juris, Rdnr. 51).
Letztlich ist der Kläger auch beteiligtenfähig nach § 61 Ziff. 1, Alt. 2 VwGO, auch wenn die Wirksamkeit der Entstehung des klagenden Schulverbandes seitens der Beklagten in Frage gestellt wird (vgl. hierzu VGH Mannheim, U. v. 20.03.1989 - 1 S 247/87 -, juris, Rdnr. 16). Dies gilt jedenfalls solange, bis - wie hier - die Beteiligungsunfähigkeit noch nicht rechtskräftig festgestellt wurde (Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage, 2017, § 61, Rdnr. 3 mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung).
Die Klage ist auch begründet. Der klägerische Schulverband wurde wirksam gegründet (dazu unter 1.). Diesem Verband ist dem Kläger wirksam zum 1. Januar 2010 beigetreten. Der Beitrittsvertrag wurde auch nicht durch die Kündigungserklärung vom 17. Dezember 2015 aufgelöst. Die Kündigung erweist sich als unwirksam (dazu unter 2.).
1.
Der klägerische Schulverband ist rechtswirksam nach den Vorschriften des Gesetzes über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen (Schulunterhaltungs- und Schulverwaltungsgesetz) vom 28. März 1957 (GVOBl. Schl.-H. 1957, S. 47) in der Fassung vom 14. Dezember 1965 (GVOBl. Schl.-H. 1965, S. 173) - im Folgenden: SchUVG - gebildet worden. Der Einhaltung weiterer Gründungserfordernisse nach dem Allgemeinen Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz) vom 18. April 1967 (GVOBl. Schl.-H. 1967, S. 131) - im Folgenden: LVwG a. F. - bedurfte es nicht.
Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Gründung des klägerischen Schulverbandes zum 23. Februar 1968 ergaben sich die Erfordernisse für die Gründung eines Schulverbandes aus den §§ 11 bis 16 SchUVG: Zunächst hatten sich die Beteiligten über eine Schulverbandssatzung zu einigen (§ 12 Abs. 1 SchUVG), wobei der Kultusminister eine entsprechende Mustersatzung erließ (§ 12 Abs. 2 Satz 1 SchUVG). Sofern hiervon abgewichen wurde, bedurfte die Schulverbandssatzung der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Kommunalaufsichtsbehörde (§ 12 Abs. 2 Satz 2 SchUVG). Die Schulverbandssatzung war zudem öffentlich bekanntzumachen (§ 12 Abs. 3 Satz 1 SchUVG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950 (GVOBl. Schl.-H. 1950, S. 25) - im Folgenden: GO a. F. -). Im Vorfeld der Beschlussfassung der Gemeindevertreter der Mitgliedsgemeinden über die Gründung des Schulverbandes sowie der Vereinbarung einer Schulverbandssatzung bedurfte es darüber hinaus eines vorherigen Beschlusses der Gemeindevertretung in der jeweiligen Mitgliedsgemeinde (§ 7 Abs. 1 GO a. F.). Die Bildung des Schulverbandes wurde letztlich erst dann wirksam, sofern diese durch die Schulaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Kommunalaufsichtsbehörde genehmigt wurde (§ 15 Abs. 1 SchuVG).
Den vorgenannten Anforderungen wurde im Rahmen der Gründung des klägerischen Schulverbandes Rechnung getragen. Dieser wurde daher wirksam als Schulverband gegründet. Entgegen der Auffassung der Beklagten scheitert die Wirksamkeit einer Gründung nicht an dem Umstand, dass die Voraussetzungen des - bis heute unveränderten - § 38 LVwG a. F. nicht gewahrt wurden. Hiernach hätte der klagende Schulverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 11 Abs. 3 Satz 1 SchUVG) zwar nur dann wirksam gegründet werden können, sofern - hier - die Mitgliedsgemeinden einen öffentlich-rechtlichen Vertrag geschlossen hätten (§ 38 Abs. 1 Ziff. 2 in Verbindung mit § 124 LVwG a. F.). Zugleich hätte darin der Schulverband ausdrücklich als Körperschaft des öffentlichen Rechts bezeichnet werden müssen (§ 38 Abs. 3 LVwG a. F.). Letztlich hätte es nach § 38 Abs. 4 Satz 2 LVwG a. F. einer örtlichen Bekanntmachung der Errichtung des Schulverbandes selbst und nicht lediglich nur der Schulverbandssatzung bedurft. § 38 LVwG a. F. war zum maßgeblichen Gründungszeitpunkt jedoch nicht anwendbar.
Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich die Unanwendbarkeit von § 38 LVwG a. F. allerdings nicht bereits aus § 315 Abs. 1 Satz 1 LVwG a. F. Hiernach fanden die Bestimmungen des LVwG a. F. über die Verwaltungsorganisation (§§ 2 bis 52) - damit auch § 38 LVwG a. F. - auf 1. die Hochschulen und ihre Einrichtungen, 2. die Schulen sowie 3. andere Behörden und Einrichtungen, soweit ihnen die Prüfung von Personen obliegt, insbesondere die Prüfungsämter und Prüfungsausschüsse, nur insoweit entsprechende Anwendung, als sich aus Rechtsvorschriften nichts anderes ergab. Dadurch wurde bewirkt, dass die §§ 2 bis 52 LVwG a. F. zwar grundsätzlich zur Anwendung gelangten, jedoch zurücktraten, soweit in anderen gesetzlichen Bestimmungen besondere Organisationsbestimmungen enthalten warten (vgl. die Gesetzesbegründung zu § 315 Abs. 2 LVwG a. F. im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Dezember 1965, Drucksache 5/650, S. 147).
Der hier allenfalls einschlägige Tatbestand des § 315 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 LVwG a. F. richtet sich ausdrücklich nur an „Schulen“, nicht hingegen - wie hier - an den klagenden Schulverband als „Schulträger“. Dabei war dem Gesetzgeber eine derartige begriffliche Entscheidung, wie sie bereits das SchUVG vornahm, hinreichend bekannt. Bereits dieser eindeutige Wortlaut von § 315 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 LVwG a. F. lässt es daher nicht zu, den klagenden Schulverband als „Schulträger“ unter den Begriff der „Schulen“ zu fassen. Darüber hinaus folgt aus der Formulierung in § 315 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 und Ziff. 3 LVwG a. F. („sowie andere Behörden und Einrichtungen, soweit ihnen die Prüfung von Personen obliegt“), dass es sich bei den in § 315 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 1 und Ziff. 2 LVwG a. F. geregelten Ausnahmen für die Hochschulen und ihre Einrichtungen sowie die Schulen nur um beispielhafte Aufzählungen möglicher Prüfungsbehörden-/einrichtungen handelte (vgl. hierzu auch die Gesetzesbegründung im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Dezember 1965, Drucksache 5/650, S. 147: „Sodann war es erforderlich, eine Ausnahme für die Hochschulen und ihre Einrichtungen, die Schulen, Fachschulen sowie die sonstigen Prüfungseinrichtungen zu machen). Unverzichtbare Voraussetzung war stets, dass den Behörden oder Einrichtungen eine Prüfungszuständigkeit oblag. Daran mangelt es bei dem klagenden Schulverband.
Allerdings war die Vorschrift des § 38 LVwG a. F. zum Zeitpunkt der Gründung des Schulverbandes zum 23. Februar 1968 - jedenfalls - nach § 317 Abs. 2 LVwG a. F. unanwendbar.
Die Bestimmung des § 317 LVwG a. F. regelte die Frage des Außerkrafttretens landesrechtlicher Vorschriften. Die Aufhebung entgegenstehender und gleichlautender Vorschriften wurde dabei in den Abs. 1 und Abs. 2 abgestuft normiert, um den entgegengesetzten Gesichtspunkten eines möglichst umfassenden Geltungsbereichs und der Erhaltung einer gefestigten Verwaltungspraxis auf Grund von sondergesetzlichen Bestimmungen Rechnung zu tragen (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Dezember 1965, Drucksache 5/650, S. 150). § 317 Abs. 1 LVwG a. F. enthielt einen Katalog entgegenstehender oder gleichlautender Gesetze, Verordnungen und Einzelbestimmungen, die sogleich mit dem Inkrafttreten des LVwG a. F. außer Kraft traten. Alle übrigen Rechtsvorschriften, worunter im Grundsatz auch die Bestimmungen des SchuVG fielen, traten nach § 317 Abs. 2 Satz 1 LVwG a. F. spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1971 außer Kraft, sofern sie - wie hier - nicht durch § 315 LVwG a. F. unberührt gelassen wurden und im Zeitpunkt der Verkündung des LVwG a. F. am 21. April 1967 den Regelungen des LVwG a. F. inhaltsgleich waren oder entgegenstanden. Bis zu ihrem Außerkrafttreten gingen sie den Bestimmungen des LVwG a. F. vor (§ 317 Abs. 2 Satz 2 LVwG a. F.). Die befristete Fortgeltung aller übrigen Rechtsvorschriften im Sinne von § 317 Abs. 2 LVwG sah der Gesetzgeber dabei als erforderlich an, weil eine sofortige Aufhebung der dem LVwG a. F. inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Bestimmungen einen zu starken Einschnitt in die langjährige gewachsene Verwaltungspraxis bedeutet hätte (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Dezember 1965, Drucksache 5/650, S. 150). Nach dem 31. Dezember 1971 konnten Spezialvorschriften auf den Gebieten, die das LVwG a. F. regelte, neu in Kraft gesetzt werden, weil man dann davon ausging, der Gesetzgeber wollte bewusst abweichend vom LVwG a. F. ein Sonderrecht schaffen (so ausdrücklich Friedersen, in: Foerster u. a., Kommentar zum LVwG, S. 102 unter Ziff. 6).
Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen gilt, dass das SchUVG, soweit - wie hier - die Wirksamkeit der Gründung des klagenden Schulverbandes zum 23. Februar 1968 in Streit steht, in den §§ 11 bis 15 SchUVG Regelungen enthielt, die den in § 38 Abs. 1 Ziff. 2, Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 LVwG a. F. normierten Voraussetzungen „entgegenstanden“, auch wenn ausdrückliche Regelungen dazu fehlten, wie der Zusammenschluss der Gemeinden zwecks Bildung eines Schulverbandes erfolgen sollte. Gemäß § 317 Abs. 2 Satz 2 LVwG a. F. richteten sich die Wirksamkeitsvoraussetzungen für die Gründung eines Schulverbandes daher ausschließlich nach den - hier gewahrten - Regelungen im SchUVG.
Dass die Rechtsvorschriften im SchUVG der Vorschrift des § 38 LVwG a. F. „entgegenstanden“, ergibt sich aus dem Gesamtinhalt des SchUVG, dessen Entstehungsgeschichte und dem hinreichend deutlichen Willen des Gesetzgebers. Dabei hat sich das Gericht von folgenden Erwägungen leiten lassen:
Durch das zum 1. April 1957 in Kraft getretene SchUVG hat das Schulwesen zum Teil tiefgreifende Neuregelungen erfahren. Diese hielt der Gesetzgeber insbesondere für das Recht des Schulverbandes, das in seiner letzten, in nationalsozialistischer Zeit gestalteten Regelung nicht mehr uneingeschränkt anwendbar war, für erforderlich (vgl. die Gesetzesbegründung im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 5. März 1956, Drucksache 3/363, S. 25). Dabei hatte er hinsichtlich der Voraussetzungen, unter denen Schulverbände gegründet werden können, zunächst das Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (RGBl. 1939, Teil I, S. 979) - im Folgenden: ZVG - im Blick. Die Bildung von Zweckverbänden nach dem ZVG und deren Verwaltung wurde dabei allerdings als „zu kompliziert und schwerfällig“ angesehen, weshalb aus Gründen der „Verwaltungsvereinfachung“ durch das SchUVG auch für die Trägerschaft von Mittelschulen, von höheren Schulen, Berufsfach- und Fachschulen Schulverbände eingeführt wurden (vgl. die Gesetzesbegründung im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 5. März 1956, Drucksache 3/363, S. 30). Erst nachdem das Zweckverbandsrecht durch das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit vom 20. März 1974 (GVOBl. Schl.-H. 1974, S. 89), geändert durch Gesetz vom 5. August 1977 (GVOBI. Schl.-H. 1977, S. 210) - im Folgenden: GkZ a. F. -, neu geregelt wurde, sah der Gesetzgeber keine Notwendigkeit mehr, die Gründungsvoraussetzungen betreffend die Bildung von Schulverbänden in schulrechtlichen Vorschriften „gesondert“ zu regeln (so die Gesetzesbegründung im Gesetzesentwurf der Landesregierung zum Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz vom 20. September 1977, Drucksache 8/869, S. 100). Vielmehr wurde durch das Inkrafttreten des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes vom 2. August 1978 (GVOBl. Schl.-H. 1978, S. 255) - im Folgenden: SchulG a. F. - die Bildung von Schulverbänden nunmehr überwiegend den Regelungen des GkZ unterworfen (vgl. § 63 Abs. 1 und 2 SchulG a. F.). Daraus folgt, dass der Gesetzgeber das Schulverbandsrechts stets abschließend kodifizieren und - zum Zeitpunkt der Geltung des SchUVG - im Vergleich zum Zweckverbandsrecht vereinfachten Regelungen unterwerfen wollte, die Geltung des - hier - § 38 LVwG a. F. hingegen zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt war. Diese Regelungsabsicht zwingt zu einem rechtlichen Verständnis dahingehend, dass das SchUVG „entgegenstehende“ Rechtsvorschriften enthielt, soweit - wie hier - die Anwendbarkeit des § 38 LVwG a. F. in Streit steht. Den in den Gesetzesmaterialien deutlich werdenden Regelungsabsichten des Gesetzgebers zur spezialgesetzlichen und abschließenden Normierung des Schulverbandsrechts sowie dem Ziel des SchUVG, eine „Verwaltungsvereinfachung“ zu erreichen, kommt dabei auch eine „Sperrwirkung“ dahingehend zu, dass sich - entgegen der Auffassung der Beklagten - als unerheblich erweist, dass sich die Bildung des Schulverbandes beziehungsweise der Zusammenschluss der Gemeinden selbst nach ungeschriebenen Grundsätzen oder einer bis dahin eingeübten Verwaltungspraxis richtete. Entscheidend ist nicht die Frage, ob diese als „zum Recht gehörend“ und damit (entgegenstehende) „Rechtsvorschriften“ im Sinne von § 317 Abs. 2 Satz 1 LVwG a. F. angesehen werden können. Vielmehr ist in den Blick zu nehmen, dass eine „entgegenstehende“ Rechtsvorschrift bereits dann anzunehmen ist, wenn der - gegebenenfalls durch Auslegung zu ermittelnde - Regelungsanspruch einer anderen Rechtsvorschrift abschließenden Charakter hat (vgl. in diesem Zusammenhang auch zu § 1 Abs. 1 des Rheinland-Pfälzischen Landesverwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Dezember 1976 (GVBl. 1976, S. 308) BVerwG, U. v. 16. September 1997 - 3 C 12-95 -, juris, Rdnrn. 17 ff.). Genau dies ist hier im Hinblick auf die Regelungen zum Schulverbandsrecht aber der Fall gewesen. So hat sich der Gesetzgeber bewusst dagegen entschieden, die Bildung des Schulverbandes selbst von weitergehenden formellen Gründungsvoraussetzungen abhängig zu machen, dies vor dem Hintergrund, dass er im Vergleich zum ZVG (zwecks „Verwaltungsvereinfachung“) die Bildung von Schulverbänden unter weniger komplizierten und schwerfälligeren Voraussetzungen ermöglichen wollte. Von der Normierung spezieller Formvorschriften für die Gründung von Schulverbänden sah er wissentlich ab. Besonders deutlich wird dies, soweit es - wie hier - um die Frage des Erfordernisses des Abschlusses eines öffentlichen-rechtlichen Vertrages im Sinne von § 38 Abs. 1 Ziff. 2 LVwG a. F. zum Zeitpunkt der Geltung des SchUVG geht. So bestimmte § 13 Abs. 1 ZVG für das Zweckverbandsrecht, dass Gemeinden und Gemeindeverbände an Stelle der Bildung eines Zweckverbandes zur Erfüllung einer bestimmten Aufgabe vereinbarten konnten, dass einer der Beteiligten gegen angemessene Entschädigung seitens der übrigen die gemeinsame Aufgabe erfüllt oder den übrigen Beteiligten die Mitbenutzung von ihm betriebenen Einrichtungen einräumt. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1, 1. Hs. ZVG war die Vereinbarung schriftlich und unter Aufnahme des Hinweises, dass sie an Stelle der Bildung des Zweckverbandes erfolgt, abzuschließen. Für die Bildung des Zweckverbandes selbst war der Abschluss einer derartigen schriftlichen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hingegen nicht ausdrücklich vorgeschrieben (s. hierzu auch die Ausführungen auf S. 402 im Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 2. Band, 2. Auflage 1981). Im Grundsatz ausreichend für die Bildung eines Zweckverbandes nach § 7 Abs.1 ZVG war vielmehr, dass sich die Beteiligten, die Verbandsmitglieder des Zweckverbandes werden sollten, über die Verbandssatzung, deren Inhalt in § 24 ZVG festgelegt war, einigten und der zur Bildung des Zweckverbandes zuständigen Behörde gegenüber erklärten, dass sie auf dieser Grundlage dem Zweckverband beitraten. Diese Erklärung bedurfte gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 ZVG der Schriftform (OVG Bautzen, B. v. 07.05.1997 - 2 S 179/95 -, BeckRS 9998, 88223; in diese Richtung auch OVG Greifswald, U. v. 03.07.2002 - 4 K 4/01 -, juris, Rdnrn. 49). War die Verbandssatzung nach § 7 Abs. 1 ZVG zustande gekommen, beschloss die nach § 7 Abs. 2 ZVG zuständige Behörde über die Bildung des Zweckverbandes unter Feststellung der Zweckverbandssatzung. Der Beschluss war gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 ZVG mit der Zweckverbandssatzung im amtlichen Veröffentlichungsblatt der Behörde bekanntzumachen. Nach § 11 Abs. 3 ZVG wurden der Beschluss und die Zweckverbandssatzung am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung rechtswirksam, falls nicht im Beschluss ein späterer Zeitpunkt hierfür bestimmt war. Wenn damit bereits nach dem ZVG der formelle Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages für die Bildung eines Zweckverbandes nicht erforderlich war, muss dies - nach den Erwägungen des Gesetzgebers - erst Recht für die Gründung eines Schulverbandes gelten (argumentum a fortiori). Ein anderes Ergebnis ist dabei auch nicht für den Fall gerechtfertigt, dass man auch für die Gründung des Zweckverbandes den Abschluss eines schriftlichen öffentlich-rechtlichen Vertrages fordern wollte (vgl. hierzu OLG Brandenburg, U. v. 25.09.1996 - 3 U 57/95 -, juris, Rdnr. 25, allerdings ohne nähere Begründung), ging es dem Gesetzgeber bei Schaffung des SchUVG doch gerade darum, den Mitgliedsgemeinden bei der Bildung des Schulverbandes selbst eine weitreichende Entscheidungsfreiheit einzuräumen und im Vergleich zum ZVG weniger komplizierte und schwerfälliger Regelungen zu schaffen. Das Erfordernis eines öffentlich-rechtlichen Vertrages hielt er zur Verfolgung dieses Zieles offensichtlich nicht für sinnvoll. Insofern hat er auch bewusst von der ausdrücklichen Normierung des Erfordernisses des Abschlusses eines schriftlichen öffentlich-rechtlichen Vertrages abgesehen, obwohl ihm diese öffentlich-rechtliche Handlungsform, wie § 13 Abs. 1 und 2 ZVG zeigt, bekannt war. Diesem Umstand ist im Rahmen des § 317 Abs. 2 LVwG a. F. hinreichend Rechnung zu tragen. Insofern kann auch nicht - so die Beklagte - davon ausgegangen werden, die Vorschrift des § 38 LVwG a. F. habe das SchUVG nur „ergänzt“. Das SchUVG enthielt nach den zuvor dargelegten Gründen keine „ergänzungsfähigen“ Teilregelungen, sondern fachrechtliche Sonderregelungen, denen abschließenden Charakter zukommen sollte und deshalb - hier - § 38 LVwG a. F. „entgegenstanden“.
An vorgenannten Erwägungen mag auch - entgegen der Auffassung der Beklagten - die Gesetzesbegründung zu § 38 LVwG a. F. nichts zu ändern. Aus dieser folgt zwar, dass der Gesetzgeber in den §§ 37 bis 52 LVwG a. F. „wünschenswerte“ Regelungen zu den grundlegenden Fragen der Organisation von Körperschaften ohne Gebietshoheit und Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts treffen wollte (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung im Gesetzesentwurf der Landesregierung zum Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz vom 20. September 1977, Drucksache 8/869, S. 170). Auch sollten mit dem Inkrafttreten des LVwG a. F. Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit - damit im Grundsatz auch Schulverbände (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 SchUVG) - nur noch durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes errichtet werden können, wobei die Möglichkeiten der Entstehung „auf Grund eines Gesetzes" auf zwei Fälle reduziert wurden: den Verwaltungsakt (§ 38 Abs. 1 Ziff. 2., 1. Alt. LVwG a. F.) und den öffentlich-rechtlichen Vertrag (§ 38 Abs. 1 Ziff. 2., 2. Alt. LVwG a. F.; vgl. hierzu die Gesetzesbegründung im Gesetzesentwurf der Landesregierung zum Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz vom 20. September 1977, Drucksache 8/869, S. 171). Da der Vorgang der Entstehung für die Öffentlichkeit, insbesondere für alle von der Errichtung irgendwie betroffenen Bürger, von erheblicher Bedeutung sein konnte, erschien letztlich eine Publizität dieses Vorganges erwünscht. Diese Publizität sollte durch die Regelung in § 38 Abs. 3 LVwG a. F. sichergestellt werden (s. hierzu die Gesetzesbegründung im Gesetzesentwurf der Landesregierung zum Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz vom 20. September 1977, Drucksache 8/869, S. 172). Diese Erwägungen - deren uneingeschränkte Übertragbarkeit auf Schulverbände insoweit unterstellt - stellen jedoch keine Begründung dafür dar, weshalb sich die Annahme „entgegenstehender Rechtsvorschriften“ im Sinne von § 317 Abs. 2 Satz 1 LVwG a. F. verböte und daher auch während des Übergangszeitraums bis zum 31. Dezember 1971 die Vorschrift des § 38 LVwG a. F. zwingend anzuwenden wäre.
Ergibt sich damit bereits aus § 317 Abs. 2 LVwG a. F. die Unanwendbarkeit von § 38 LVwG a. F. auf die Gründung des klagenden Schulverbandes, kann damit offen bleiben, ob die Anwendbarkeit des § 38 LVwG a. F. auch deshalb ausscheidet, weil das SchUVG gegenüber § 38 LVwG a. F. als lex specialis anzusehen ist.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass der klagende Schulverband wirksam gegründet wurde. Diesem ist die Beklagte zum 1. Januar 2010 beigetreten. Gründe, die gegen die Wirksamkeit des Beitritts sprechen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2.
Der Beitrittsvertrag wurde auch nicht durch die Kündigungserklärung vom 17. Dezember 2015 beendet. Die Kündigung erweist sich als unwirksam.
Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 der Schulverbandssatzung ist eine Kündigung nur unter den Voraussetzungen des § 127 Abs. 1 LVwG mit einer Frist von 6 Monaten zum Jahresende möglich. Damit setzt die Regelung einen Kündigungsgrund im Sinne von § 127 Abs. 1 LVwG voraus. Nach dem allein in Betracht kommenden Satz 1 der Vorschrift kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderte Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, wenn die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.
Eine hinreichende Änderung der Verhältnisse in diesem Sinn ist entsprechend den Grundsätzen zur Geschäftsgrundlage dann anzunehmen, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens muss sich die Änderung auf die vertraglich relevanten tatsächlichen oder rechtlichen Umstände beziehen. Zweitens muss es sich um Änderungen handeln, mit denen die Vertragspartner nicht gerechnet haben, und die drittens so erheblich sind, dass davon auszugehen ist, dass der Vertrag bei Kenntnis dieser Umstände nicht mit demselben Inhalt geschlossen worden wäre. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beteiligten Chancen und Risiken der Vereinbarung im Rahmen der Verfolgung von Eigeninteressen einkalkulieren und dafür auch die Verantwortung tragen. Deshalb kommen Kündigung oder Anpassung nur in Betracht, wenn und soweit es sich um grundlegende Änderungen handelt, die den Risikorahmen derart überschreiten, dass ein Festhalten am Vertrag zu einem für den betroffenen Beteiligten nach Treu und Glauben nicht zumutbaren Ergebnis führt. Die Geschäftsgrundlage eines Vertrages entfällt dabei nicht schon dann, wenn eine Vertragspartei nach ihrer heutigen Interessenlage vernünftigerweise nicht mehr in den Vertragsschluss einwilligen würde; erforderlich ist vielmehr, dass die Vertragspartner bestimmte, später weggefallene Umstände als gemeinsame Grundlage des Vertrages angenommen und vorausgesetzt haben (vgl. dazu VG Schleswig, U. v. 09.03.2017 - 9 A 126/15 -, juris, Rdnr. 46). Namentlich bei der Kündigung der Mitgliedschaft in einem Zweckverband sind dabei strenge Anforderungen zu stellen, weil ein besonderes öffentliches Interesse am Bestand der Körperschaft besteht (vgl. VGH Mannheim, a. a. O., juris, Rdnr. 25; VerfGH Thüringen, a. a. O., juris, Rdnrn. 64 ff.). Dies gilt auch, soweit - wie hier - die Kündigung einer Mitgliedschaft in einem Schulverband in Streit steht. Auch der Schulverband stellt nämlich seit dem Inkrafttreten des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes vom 2. August 1978 (GVOBl. Schl.-H. 1978, S. 255) ein Zweckverband dar (vgl. § 63 Abs. 1 Satz 1 SchulG a. F. beziehungsweise nunmehr § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG).
An diesen hohen Anforderungen für einen Austritt vermögen auch einzelne Äußerungen des Bürgermeisters der Gemeinde XXX-Stadt in der Presse nichts zu ändern. Diese entsprechen nicht der Einstellung sämtlicher Verbandsmitglieder und lassen ihr berechtigtes Vertrauen am Fortbestand des Schulverbandes nicht entfallen. Auch sind nicht deshalb geringere Anforderungen an den Austritt aus dem - hier - klagenden Schulverband zu stellen, weil - so die Beklagte - eine Existenzgefährdung des Klägers für den Fall des Austritts nicht zu befürchten sei. Dabei verkennt die Beklagte, dass die mögliche Existenzgefährdung nicht bereits für sich betrachtet die hohen Anforderungen an den Austritt aus einem Schulverband rechtfertigt. Vielmehr handelt es sich hierbei lediglich um einen Gesichtspunkt unter vielen weiteren (vgl. in diesem Zusammenhang VGH Mannheim, a. a. O., juris, Rdnr. 25 sowie VerfGH Thüringen, B. v. 31.01.2018 - VerfGH 26/15 -, juris, Rdnrn. 64 ff.). Selbst wenn damit eine Existenzgefährdung für den Kläger nicht zu befürchten wäre, lässt dieser Umstand das geschützte Vertrauen der übrigen Verbandsmitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung nicht entfallen (vgl. hierzu auch VGH Mannheim, a. a. O., juris, Rdnr. 25), weshalb die hohen Anforderungen an den Austritt aus dem Schulverband weiterhin gerechtfertigt sind.
Gemessen an den vorstehenden Ausführungen stellen die von der Beklagten angebrachten Kündigungsgründe weder einzeln betrachtet noch in der Gesamtschau solche dar, aufgrund derer sie zur Kündigung berechtigt war.
Dies gilt zunächst, soweit die Beklagte geltend macht, dass sie durch den Verzicht auf Entgelte über die Schulverbandsumlage die Sportförderung der Standortgemeinde XXX-Stadt mitfinanziere. Insoweit haben sich schon nicht die für den Vertrag maßgebenden Verhältnisse wesentlich geändert. Zur Zeit des Beitritts der Beklagten bestand weder eine rechtliche Grundlage für die Erhebung von Gebühren oder Entgelten noch wurden solche tatsächlich erhoben. Inzwischen haben sich die Verhältnisse nur unwesentlich dahin verändert, dass der Schulverband eine Rechtsgrundlage für die Erhebung geschaffen hat. Dass der klagende Schulverband auf die möglichen Einnahmen derzeit tatsächlich verzichtet, ist unerheblich. Denn dadurch besteht im Ergebnis lediglich dieselbe Situation wie auch zur Zeit des Beitritts der Beklagten.
Darüber hinaus ist der Beklagten ein Festhalten an der derzeitigen Situation auch nicht unzumutbar. Insofern ist vorliegend zu berücksichtigen, mag es sich hierbei auch nicht um einen unmittelbaren Vorteil des Entgeltverzichtes sein, dass die Freiluftsportanlagen des klagenden Schulverbandes zugleich zur außerschulischen Nutzung an die Gemeinde XXX für 25 Jahre verpachtet wurden. Die Gemeinde XXX-Stadt hat sich darin verpflichtet, die gepachteten Sportanlagen auf ihre Kosten in einem ordnungsgemäßen und verkehrssicheren Zustand zu halten. Sie ist hiernach zugleich verpflichtet, die Sportanlagen laufend in Stand zu halten, vorhandenes Inventar zu erhalten und bei Bedarf zu ersetzen sowie alle erforderlichen Ausbesserungen und Erneuerungen auszuführen. Seither hat die Gemeinde XXX-Stadt neben den laufend anfallenden Bewirtschaftungs- und Unterhaltungskosten Investitionen in Höhe von über 20.000 € getätigt. Zudem ist beabsichtigt, die „XXX-Sportanlage“ zu geschätzten Baukosten von über 186.000 € zu sanieren. Dann jedoch erspart der Schulverband - und damit auch die Mitgliedsgemeinden - erhebliche Aufwendungen für die Instandhaltung, Bewirtschaftung und Unterhaltung der Anlagen.
Hinzu kommt, dass völlig ungewiss ist, ob die Beklagte tatsächlich eine geringere Schulverbandsumlage zahlen müsste, würden Einnahmen für die Nutzung der Sportanlagen erhoben werden. Möglich erscheint gleichfalls, dass dann die Gemeinde XXX-Stadt beziehungsweise die Vereine oder sonstige Dritte günstigere Sporthallen/-flächen in Anspruch nehmen und damit im Ergebnis - jedenfalls nach Beendigung des Pachtvertrages - sogar höhere Kosten beim Schulverband anfallen würden (so auch VG Regensburg, U. v. 30.11.2011 - RO 1 K 11.121 -, juris, Rdnr. 17).
Der Klage ist auch der Erfolg versagt, soweit die Beklagte ihr Kündigungsbegehren auf ein gestörtes Vertrauensverhältnis stützt. Nach dem Vortrag der Beteiligten und der Einsichtnahme in den Verwaltungsvorgang realisiert sich hier bei objektiver Betrachtung lediglich das mit jeder Mitgliedschaft in einem Schul- oder sonstigen Zweckverband einhergehende Risiko, dass Entscheidungen der Mehrheit gegen die eigene Stimme und Auffassung getroffen werden. Dabei liegt es in der Natur der Sache, dass Beteiligte mit vergleichbaren Interessen identisch abstimmen. In der Regel ist es aber auch nicht zu beanstanden, wenn Beteiligte mit ähnlichen Interessen sich untereinander koordinieren. Zwar mag das Vertrauensverhältnis derzeit tatsächlich - wie von der Beklagten behauptet - „gestört“ sein. Von einer „Zerstörung“ des „personalen“ Vertrauensverhältnisses, die die Beklagte allenfalls zur Kündigung berechtigen könnte, kann jedoch keine Rede sein. In diesem Zusammenhang ist auch in den Blick zu nehmen, dass ein Schulverband im Hinblick auf die zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben grundsätzlich auf eine gewisse Beständigkeit angelegt ist. Im Vordergrund steht dabei die Funktionsfähigkeit des zur Zweckerreichung gegründeten Verbandes, nicht jedoch die stetige Gewährleistung einer uneingeschränkten Vertrauensgrundlage zwischen der an dem Verband beteiligten Vielzahl an natürlichen Personen. Daraus folgt, dass aus persönlichen Meinungsverschiedenheiten nur in Ausnahmefällen ein Kündigungsrecht hergeleitet werden kann. Voraussetzung dafür ist insbesondere, dass die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Schulverbandes ernsthaft gefährdet ist. Darüber hinaus muss erkennbar sein, dass die Beteiligten rechtzeitig ernsthafte Versuche unternommen haben, um eine Verbesserung zu erreichen, ihnen der weitere Verbleib im Schulverband also tatsächlich „unzumutbar“ ist (vgl. zum Zweckverbandsrechts für den Fall eines etwaigen Fehlverhaltens von Organen eines Zweckverbandes VG Dessau, U. v. 26.03.1998 - A 1 K 160/97c -, BeckRS 9998, 41463).
Ebenso wenig ergibt sich aus der Erhöhung der an das Amt XXX-Stadt zu zahlenden - im Vergleich zu den Vorjahren - erhöhten Verwaltungskosten ein Kündigungsgrund der Beklagten. Hierbei handelt es sich schon nicht um eine grundlegende Änderung, die den Risikorahmen derart überschreitet, dass der Beklagten ein Festhalten an der Mitgliedschaft im Schulverband nicht zumutbar wäre.
Zum einen übersteigt diese Änderung schon deshalb nicht in unzumutbarer Weise das Risiko, dass sich bestimmte Verhältnisse rechtlicher oder tatsächlicher Art auch nachträglich noch ändern können, weil vergleichbare Kosten auch jederzeit durch einen Beschluss der Schulverbandsversammlung herbeigeführt werden könnten. So hätte sich der klagende Schulverband beziehungsweise deren Mitgliedsgemeinden in der Schulverbandsversammlung anstelle des neuen Vertragsabschlusses dafür entscheiden können, § 11 der Schulverbandssatzung zu ändern und eine eigene Verwaltung einzuführen. Eine solche müsste er dann aber ebenso kostendeckend betreiben, wie er nunmehr die Kosten für einen kostendeckenden Betrieb seiner Verwaltung durch das Amt XXX-Stadt zu tragen hat. Dass die Beklagte sich einem solchen (Mehrheits-)Beschluss der Schulverbandsversammlung auch gegen ihre eigene Stimme zu beugen hätte, liegt in der Natur ihrer Mitgliedschaft.
Zum anderen ist ihr ein Verbleib in dem klagenden Schulverband auch deshalb nicht unzumutbar, weil sie auch bei einem Austritt nicht wesentlich geringere Kosten zu erwarten hätte. Wie der Kläger zu Recht geltend macht, führte der von der Beklagten nach einem Austritt dann zu zahlende Schulkostenbeitrag letztlich zu Kosten, die der Schulverbandsumlage vergleichbar wären. Denn nach § 111 Abs. 1 Satz 2 SchulG richtet sich die Höhe des Schulkostenbeitrags nach den laufenden Kosten nach § 48 Abs. 1 Ziff. 3 und Ziff. 4 SchulG sowie der Verwaltungskosten, die dem Schulträger - hier dem klagenden Schulverband - jeweils unter Abzug erzielter Einnahmen umgerechnet auf die einzelne Schülerin und den einzelnen Schüler der jeweiligen Schule entstanden sind, zuzüglich einer Investitionskostenpauschale. Auch die an das Amt XXX-Stadt zu zahlenden Verwaltungskosten stellen daher ein im Rahmen der Schulkostenbeiträge zu zahlender „umlagefähiger“ Schulaufwand dar.
Auch die Änderung des SchulG durch das Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes vom 28.01.2011 (GVOBl. Schl.-H. 2011, S. 23) stellt kein Kündigungsgrund in dem oben skizzierten Sinne dar. Die von der Beklagten vorgetragenen Umstände betreffen allein ihre eigenen Beweggründe für den Beitritt. Dafür, dass beide Seiten gemeinsam die zugrunde liegenden rechtlichen Verhältnisse als Grundlage des Beitritts angenommen haben, ist nichts dargetan oder sonst ersichtlich. Darüber hinaus ist der Beklagten ein Verbleib im klägerischen Schulverband im Hinblick auf die Änderung des SchulG nicht unzumutbar. Das zeigt schon das Verhalten der Beklagten, die die Änderung des SchulG erst nach Ablauf von circa fünf Jahren (Gesetzesänderung: Anfang 2011; Kündigungserklärung: Ende 2015) als Grund für eine Kündigung herangezogen hat. Im Übrigen erreicht sie auch bei einem Verbleib weiterhin das von ihr ursprünglich verfolgte Ziel. Hierfür mag zwar der zur Zeit des Beitritts gewählte Weg nach dem derzeit gültigen SchulG nicht mehr notwendig sein. Daraus folgt aber nur, dass sie nach ihrer heutigen Interessenlage vernünftigerweise nicht mehr dem klagenden Schulverband beitreten würde. Dies genügt nach den dargestellten Maßstäben aber gerade nicht für eine Kündigung nach § 18 Abs. 1 Satz 1 der Schulverbandssatzung in Verbindung mit § 127 Abs. 1 Satz 1 LVwG.
Auch die gebotene Gesamtabwägung sämtlicher Umstände führt nicht dazu, dass das Vorhandensein eines Kündigungsgrundes im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 der Schulverbandssatzung in Verbindung mit § 127 Abs. 1 Satz 1 LVwG für die von der Beklagten ausgesprochene Kündigung zu bejahen wäre. Die vorgebrachten Kündigungsgründe belasten in ihrer Gesamtheit das Vertragsverhältnis nicht derart, dass der Beklagten die Fortsetzung nicht zuzumuten wäre. Dementsprechend war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.
Das Gericht hat die Berufung zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO vorliegen, vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil bislang keine Entscheidung zur Wirksamkeit der Gründung eines Schulverbandes in der hier streitgegenständlichen Konstellation vorliegt und nicht ausgeschlossen werden kann, dass es zu weiteren entsprechenden Verfahren kommt, die die Gründung eines Schulverbandes in der Zeit vom 1. Januar 1968 bis zum 31. Dezember 1971 zum Gegenstand haben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 bis 16 - inhaltsgleiche oder § 38 LVwG a. F. entgegenstehende Voraussetzungen regelten. Die Bildung des Schulverbandes nach dem SchUVG
§§ 11 bis 16 SchUVG
§§ 2 bis 52 LVwG
§§ 11 bis 15 SchUVG
§§ 37 bis 52 LVwG
§ 127 LVwG
§ 38 LVwG
§ 124 LVwG
§ 317 LVwG
§ 315 LVwG
§ 24 ZVG
§ 709 ZPO
§ 3 Abs. 3 Satz 3 SchulG
§ 11 Abs. 3 SchUVG
§ 38 Abs. 4 Satz 2 LVwG
§ 317 Abs. 2 LVwG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 SchUVG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 SchUVG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 SchUVG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 SchUVG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 7 Abs. 1 GO
§ 15 Abs. 1 SchuVG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 SchUVG
§ 38 Abs. 3 LVwG
§ 315 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 315 Abs. 2 LVwG
§ 317 Abs. 1 LVwG
§ 317 Abs. 2 Satz 1 LVwG
§ 317 Abs. 2 Satz 2 LVwG
§ 63 Abs. 1 und 2 SchulG
§ 13 Abs. 1 ZVG
§ 7 Abs.1 ZVG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 ZVG
§ 7 Abs. 1 ZVG
§ 7 Abs. 2 ZVG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 ZVG
§ 11 Abs. 3 ZVG
§ 13 Abs. 1 und 2 ZVG
§ 127 Abs. 1 LVwG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 111 Abs. 1 Satz 2 SchulG
§ 127 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1,   Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 S 247/87
4 K 10.02
10 C 6/16
1 K 2716/10
14 K 3814/08
2 S 179/95
4 K 4/01
3 U 57/95
9 A 126/15
1 K 11.12
1 K 160/97