Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-13, Aktenzeichen 3 A 1017/10

Tenor:
1. Der Bescheid des Beklagten vom 25.06.2010 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 30.08.2010 wird aufgehoben.
2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.
3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G1 in einer Größe von 4.538 m². Das Grundstück grenzt südlich an die Ortsdurchfahrt der B 104. Westlich schließen sich noch zwei bebaute Grundstücke - die Flurstücke G2 und G3 - an das klägerische Grundstück an. Mit Bescheid vom 22.06.1995 setzte das Landesamt für Straßenbau und Verkehr Mecklenburg-Vorpommern, den Beginn der Ortsdurchfahrt auf km 9.749, Flurstück G4 (Grundstücksgrenze) und das Ende der Ortsdurchfahrt auf km 12.003, Flurstück G5 (Grundstücksgrenze) fest. Der so genannte OD-Stein am Ende der Ortsdurchfahrt befindet sich auf Höhe der westlichen Grenze des Grundstücks G3.
Etwa 300 m östlich des klägerischen Grundstücks mündet die L 285 in die B 104. Am 04.04.2006 schlossen die Gemeinde A-Stadt und die Bundesrepublik Deutschland (Straßenbauverwaltung) eine Vereinbarung zum Ausbau der Ortsdurchfahrt A-Stadt im Zuge der B 104 und der L 285.
Vor der Durchführung der vorliegend abgerechneten Baumaßnahme wies Ortsdurchfahrt der B 104 im Bereich westlich der Einmündung der L 285 einen beiderseitigen Gehweg und eine Straßenbeleuchtung auf. Der südliche Gehweg war unbefestigt, der nördliche Gehweg war teilweise vor den Grundstücken in einer Breite von 90 cm mit Betonplatten befestigt.
Im Rahmen der Baumaßnahme wurden u.a. der südliche Gehweg befestigt und die Straßenbeleuchtung in diesem Bereich erneuert. Das Ausbauende liegt auf Höhe des klägerischen Grundstücks. Eine Abschnittsbildung ist ebenso wenig erfolgt, wie eine Kostenspaltung.
Mit Bescheid vom 25.06.2010 zog der Beklagte die Klägerin für die Maßnahme „Ausbau des Gehweges/Straßenbeleuchtung Knoten B 104/L 285“ zu einem Ausbaubeitrag in Höhe von 560,39 EUR heran. Der Beitrag wurde unter Berücksichtigung der sog. Eckgrundstücksvergünstigung ermittelt, die Straße als Hauptverkehrsstraße eingestuft. Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 30.08.2010 zurück.
Am 23.09.2010 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Sie ist der Auffassung, ihre Heranziehung sei rechtswidrig. Bei der Beitragsermittlung sei die gesamte Grundstücksbreite berücksichtigt worden, obwohl der Gehweg bereits an der Grundstückeinfahrt ende. Die Klägerin habe den Gehweg auf eigene Kosten über die gesamte Grundstücksbreite anlegen lassen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 25.06.2010 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 30.08.2010 aufzuheben.
Der Beklagte verteidigt den angegriffenen Bescheid und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Beschluss vom 13.02.2012 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
I.
Der Rechtsstreit kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten hierzu mit Schriftsätzen vom 06.10.2010 bzw. 10.11.2010 ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
II.
Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in Ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Ihm fehlt die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage. Nach dieser Bestimmung dürfen Abgaben - zu denen auch Straßenbaubeiträge gehören - nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Die Satzung der Gemeinde A-Stadt über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen (Straßenausbaubeitragssatzung – SABS) vom 30.01.2001 scheidet als Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung aus, denn die in § 3 Abs. 2 mittlere und rechte Spalte SABS normierte Vorteilsregelung ist fehlerhaft. Die Bestimmung eines gleichhohen Anliegeranteils von jeweils 25 v.H. für alle Teileinrichtungen von Hauptverkehrsstraßen ist ebenso vorteilswidrig wie der einheitliche Ansatz von 50 v.H. für alle Teileinrichtungen von Innerortsstraßen. Das Vorteilsprinzip gebietet nicht nur eine hinreichende Differenzierung nach der Verkehrsbedeutung einer Straße, sondern - jedenfalls bei Innerorts- und Hauptverkehrsstraßen - auch nach Teileinrichtungen. Auch insoweit muss der unterschiedlichen Inanspruchnahme durch die Allgemeinheit und die Anlieger Rechnung getragen werden. Hieran fehlt es. Die dem Ansatz gleicher Anliegerteile zu Grunde liegende Annahme, dass beispielsweise der Fußgängerverkehr in Hauptverkehrsstraßen in gleichem Maße von Anliegern ausgeht, wie der Kraftverkehr ist offensichtlich unzutreffend. Fußgängerverkehr findet überwiegend im Nahbereich statt. Daher ist auch der Fußgängerverkehr auf Hauptverkehrsstraßen zu einem erheblichen Anteil Anliegerverkehr. Der Kraftverkehr auf Hauptverkehrsstraßen ist dagegen vorwiegend überörtlicher Verkehr. Daraus folgt, dass der Anliegeranteil für einen Gehweg höher sein muss, als für die Fahrbahn. Dieser Fehler führt zur Nichtigkeit der Satzung (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 25.07.2001 – 3 A 1146/00, S. 7 des Entscheidungsumdrucks; VG Dessau, Urt. v. 07.09.2000 – 2 A 756/99.DE – VwRR MO 2001, 60 <61>).
Ungeachtet dessen ist darauf hinzuweisen, dass auch ein – wie hier – gleichhoher Anteil für Radwege, kombinierte Rad- und Gehwege und Gehwege an Hauptverkehrsstraßen fehlerhaft ist und zur Nichtigkeit der Satzung führt (VG Greifswald, Beschl. v. 16.05.2007 – 3 B 51/07).
Den vorstehenden Ausführungen kann nicht entgegen gehalten werden, dass der Anliegeranteil von 25 v.H. für Gehwege (und die Straßenbeleuchtung) an Hauptverkehrsstraßen zutreffend bestimmt ist und lediglich die Bestimmung der Anliegeranteile für die übrigen, vorliegend nicht relevanten Teileinrichtungen fehlerhaft sind. Zwar gilt im Straßenausbaubeitragsrecht der Grundsatz der regionalen Teilbarkeit, wonach es für die Wirksamkeit des Verteilungsmaßstabes im jeweiligen Abrechnungsgebiet ankommt (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 26.02.2004 – 1 M 242/03). Die Annahme einer Teilnichtigkeit der Satzung nach dem Grundsatz der regionalen Teilbarkeit scheidet vorliegend jedoch aus, da der einheitliche Anliegeranteil von 25 v.H. ersichtlich auf einer (fehlerhaften) Gesamtabwägung der Gemeindevertretung von A-Stadt beruht. Der Abwägungsfehler erfasst daher auch die Bestimmung des Anliegeranteils für Gehwege (und die Straßenbeleuchtung).
2. Etwas anderes ergibt sich auch dann nicht, wenn man den vorstehenden Ausführungen nicht folgt und von der Wirksamkeit der Straßenausbaubeitragssatzung ausgeht. Denn in diesem Fall ist die sachliche Beitragspflicht zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht entstanden.
Nach § 8 Abs. 5 Kommunalabgabengesetz entsteht die sachliche Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Einrichtung, im Fall des § 7 Abs. 3 (Kostenspaltung) mit der Beendigung der Teilmaßnahme. Hierzu bestimmt § 6 Satz 1 der Satzung der Gemeinde A-Stadt über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen (Straßenausbaubeitragssatzung – SABS) vom 30.01.2001, dass der Beitrag für die in § 3 Abs. 2 genannten Teileinrichtungen selbstständig erhoben werden kann (Kostenspaltung). Der Gehweg entlang der B 104 ist ein beiderseitiger Gehweg. Die Fertigstellung des südlichen Gehweges samt seiner Abrechenbarkeit führt daher noch nicht zum Entstehen der sachlichen Beitragspflicht. Baumaßnahmen an einzelnen Teileinrichtungen oder – wie hier – an Teilen einzelner Teileinrichtungen führen ohne Kostenspaltung auch dann noch nicht zum Entstehen der Beitragspflicht, wenn die Baumaßnahmen für andere Teileinrichtungen der Anlage oder andere Teile der ausgebauten Teileinrichtung zeitlich weit auseinander liegen oder - wie hier - derzeit nicht beabsichtigt sind. Dies ist die Konsequenz aus dem Anlagenbegriff des Straßenbaubeitragsrechts. Die Gemeinde hat es nicht in der Hand, über ein auf einzelne Teileinrichtungen oder Teile einzelner Teileinrichtungen beschränktes Bauprogramm die gesetzlichen Regelungen über die Entstehung der Beitragspflicht zu verdrängen. Diese verlangen ausdrücklich die endgültige Herstellung der Einrichtung insgesamt, d.h. mit allen vorhandenen Teileinrichtungen. Das Gericht folgt daher nicht der Rechtsauffassung, dass eine Kostenspaltung für die Entstehung der Beitragspflicht entbehrlich sei, wenn das Bauprogramm von vornherein auf bestimmte Teileinrichtungen beschränkt wird (vgl. die Nachweise bei Holz in: Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, § 8 Anm. 1.1.3.3). Nach § 7 Abs. 3 KAG M-V gilt etwas anderes nur dann, wenn die Gemeinde die gesonderte Abrechnung einzelner Teileinrichtungen beschließt (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 18.10.2001, 1 M 52/01, NVwZ-RR 2002, 304). Die somit für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht erforderliche Kostenspaltung ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht erfolgt.
3. Für den Fall einer erneuten Heranziehung der Klägerin – nach Heilung des dargestellten Satzungsfehlers und Durchführung einer Kostenspaltung – sei auf Folgendes hingewiesen:
Der Beklagte hat den Anlagenbegriff des Straßenbaubeitragsrechts gründlich missverstanden. Beitragsfähige Anlage ist im Straßenausbaubeitragsrecht, was sich bei natürlicher Betrachtungsweise aus der Sicht eines objektiven Betrachters als „gesamte Verkehrsanlage“ darstellt. Die Beurteilung richtet sich dabei nach dem Erscheinungsbild der Straße, wie es sich in seinem Gesamteindruck, geprägt durch die tatsächlichen Verhältnisse etwa in Gestalt von Straßenführung, Straßenlänge und Straßenausstattung, einem objektiven bzw. unbefangenen Beobachter vermittelt.
Dies schließt es zunächst aus, eine durchgehende Straße – wie die B 104 – und eine darin einmündende Straße – wie die L 285 – als einheitliche Anlage einzustufen. Die Auffassung des Beklagten, die beitragsfähige Anlage sei nach Lage und Verlauf einer einzelnen Teileinrichtung – des straßenbegleitenden Gehweges – zu bestimmen, ist ersichtlich unzutreffend. Soweit der Beklagte weiter darauf verweist, die Klägerin werde durch die Zusammenfassung besser gestellt, als bei einer getrennten Abrechnung, ist darauf hinzuweisen, dass dies zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht fest steht, da offen ist, wie das Abrechnungsgebiet gebildet werden muss (dazu sogleich).
In Ansehung der B 104 bedarf der Grundsatz der natürlichen Betrachtungsweise einer Einschränkung. Er gilt nicht ausnahmslos, vielmehr bedarf das Ergebnis der natürlichen Betrachtungsweise unter verschiedenen rechtlichen Blickwinkeln einer Korrektur, Einschränkung bzw. entsprechenden Anpassung (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 10.02.2009 - 1 M 117/08 – juris Rn. 18).
Ein solcher Fall liegt hier vor. Einer Einschränkung des Anlagenbegriffs bedarf es bei der Erhebung von Straßenbaubeiträgen für so genannte klassifizierte Straßen, also solchen Verkehrsanlagen, die sich nicht in der Straßenbaulast der Gemeinde, sondern in der des Landkreises, des Landes oder – wie hier - des Bundes befinden. Trotz der Klassifizierung der Anlage befinden sich die Teileinrichtungen Gehwege, Parkplätze und Straßenbeleuchtung regelmäßig in der Straßenbaulast der Gemeinde. Eine einschränkungslose Anwendung des erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriffs hätte zur Folge, dass eine Gemeinde beispielsweise den Gehweg an einer „durchlaufenden“ klassifizierten Straße ebenfalls durchlaufend, d.h. unter Umständen von Gemeindegrenze zu Gemeindegrenze anlegen oder ausbauen müsste, um die sachliche Beitragspflicht entstehen zu lassen. Die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht wäre damit - überspitzt formuliert - nur um den Preis eines Verstoßes gegen den Grundsatz der anlagenbezogenen Erforderlichkeit möglich, weil für die Anlegung eines Gehweges außerhalb des Bereichs, in dem der klassifizierten Straße eine Anbaufunktion zukommt, in der Regel kein Bedürfnis besteht.
Bei klassifizierten Straßen wird der Anlagenbegriff i.S.d. natürlichen Betrachtungsweise durch die Regelungen über die Straßenbaulast eingeschränkt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Der Bund ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 erste Var. Bundesfernstraßengesetz (FStrG) Träger der Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen. Zwar bestimmt § 5 Abs. 3 FStrG, dass in den Ortsdurchfahrten (...) die Gemeinde Träger der Straßenbaulast für Gehwege und Parkplätze ist. Die Regelung ist jedoch auf die innerhalb der Ortsdurchfahrt verlaufenden Teilstrecken der Bundesfernstraßen beschränkt. Sie führt für die außerhalb der Ortsdurchfahrt gelegenen Teilstrecken nicht zu einem Wechsel der Straßenbaulast. Da die Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 FStrG den Grundsatz und die in § 5 Abs. 3 FStrG die Ausnahme bildet, verbleibt es, wenn die Ausnahme nicht einschlägig ist, bei der Grundregel. Danach ist der Bund Träger der Straßenbaulast für einen Gehweg oder Parkplatz, soweit dieser außerhalb der Ortsdurchfahrt verläuft. Entsprechendes gilt für die Straßenbeleuchtung: Auch hier ist die Gemeinde nur für die Beleuchtung innerhalb der Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Straße zuständig (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 33 Rn. 16).
Beitragsfähige Anlage bei einer „durchlaufenden“ klassifizierten Straße sind daher (nur) die innerhalb der – gemäß § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG bzw. § 5 Abs. 2 Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern (StrWG M-V) – festgesetzten Ortsdurchfahrt gelegene Teileinrichtungen, die in der Straßenbaulast der Gemeinde liegen (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 12.06.2008 - 3 A 1153/06 - n.v; Urt. v. 06.02.2012 – 23 A 266/09 – juris). Die Festsetzung ist ein Verwaltungsakt mit konstitutiver Wirkung, was sich daraus ergibt, dass sie nicht mit der Grenze der geschlossenen Ortslage i.S.d. § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG übereinstimmen muss, sondern abweichend erfolgen kann. Die Festsetzung hat damit auch für die Beitragserhebung Tatbestandswirkung (für das Erschließungsbeitragsrecht vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.2000 - 11 C 11/99 - NVwZ-RR 2000, 530; Sauthoff, Straßen- und Wegegesetz M-V, Stand 12/06, § 5 Rn. 22). Damit entsteht für die innerhalb der Ortsdurchfahrt gelegenen in der gemeindlichen Straßenbaulast befindlichen Teileinrichtungen die sachliche Beitragspflicht grundsätzlich erst, wenn diese insgesamt ausgebaut worden sind.
Gemessen an diesen Kriterien ist zweifelhaft, ob - ungeachtet der fehlenden Kostenspaltung - die sachliche Beitragspflicht für den Gehweg entlang der Ortsdurchfahrt der B 104 zum gegenwärtigen Zeitpunkt entstanden ist. Ausweislich der im Internet einsehbaren Überfliegungsfotos (www.gaia-mv.de) handelt es sich bei der B 104 im Bereich der Ortslage von A-Stadt um eine einheitliche Anlage im Sinne der sog. natürlichen Betrachtungsweise. Damit gelten für die Bestimmung der äußeren Grenzen (Beginn und Ende) der Anlage die oben dargestellten Erwägungen. Zwar ist der südliche Gehweg in westliche Richtung in voller Länge ausgebaut worden. Die Ausbaustrecke endet auf Höhe der östlichen Grenze des Grundstück Flurstück 637/1. Nach den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen liegt diese Grenze bei km 12.003. Damit ist die Ausbaustrecke exakt bis zu dem Punkt geführt worden, an dem die Straßenbaulast der Gemeinde A-Stadt endet. Dass sich der sog. OD-Stein westlich davon auf Höhe der westlichen Grenze des Flurstücks G3 befindet, ist ohne Belang, da es – wie dargelegt – auf die Festsetzung der Ortsdurchfahrt ankommt.
Zweifelhaft ist aber, ob der Gehweg auch in östliche Richtung bis zum Ende der Ortsdurchfahrt auf Höhe von km 9.749 (Flurstück G4 – Grundstücksgrenze) führt. Sollte dies nicht der Fall sein – etwa weil der Gehweg nicht durchgängig vorhanden ist oder zwar vorhanden ist, sich aber in einem ausbaubedürftigen Zustand befindet - so entsteht die sachliche Beitragspflicht auch bei Durchführung einer Kostenspaltung nicht. Sollte dagegen östlich der Einmündung der L 285 ein durchgängig vorhandener Gehweg existieren, der sich in einem nicht ausbaubedürftigen Zustand befindet – etwa weil ein Ausbau bereits erfolgt ist – so entsteht mit der Durchführung der Kostenspaltung die sachliche Beitragspflicht für die gesamte Anlage. Es läge ein Teilstreckenausbau vor (vgl. dazu Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 11.11.2010 - 1 M 136/10 - juris), der dazu führt, dass sich der Ausbau des Gehweges westlich der Einmündung der L 285 als Ausbau der gesamten Anlage darstellt. In diesem Fall wären die Eigentümer aller von der Ortsdurchfahrt der B 104 erschlossenen Grundstücke - auch der östlich der Einmündung der L 285 gelegenen Grundstücke - in den Vorteilsausgleich einzubeziehen. Dieses Ergebnis kann der Beklagte nur vermeiden, wenn er rechtzeitig – also vor der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht für die Ortsdurchfahrt der B 104 insgesamt - eine Abschnittsbildung durchführt.
Die vorstehenden Ausführungen gelten für die Teileinrichtung Straßenbeleuchtung entsprechend.
Da das klägerische Grundstück nur von einer Verkehrsanlage bevorteilt wird, ist für die Gewährung der sog. Eckgrundstücksvergünstigung kein Raum.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für die Zulassung der Berufung (§§ 124, 124a VwGO) bestehen nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung
§§ 124, 124a VwGO
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 8 Abs. 5 Kommunalabgabengesetz
§ 7 Abs. 3 KAG M-V
§ 5 Abs. 3 FStrG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 304
NVwZ-RR 2000, 530
3 A 1146/00
2 A 756/99
3 B 51/07
1 M 242/03
1 M 52/01
1 M 117/08
3 A 1153/06
23 A 266/09
11 C 11/99
1 M 136/10