Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-11, Aktenzeichen 6 S 2759/18

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. November 2018 - 3 K 7773/18 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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1. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts ist unbegründet. Die in der Beschwerdebegründung fristgemäß (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 17.07.2018 anzuordnen, mit der ihr untersagt wurde, in Baden-Württemberg im Internet unerlaubtes Glücksspiel im Sinne von § 3 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV, in der Fassung des Art. 1 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011, GBl. 2012, S. 385 ff.), mit den unter der Domain www.XXX und den verlinkten Homepages der Antragstellerin, auf denen unerlaubte Glücksspiele angeboten werden, z.B. www.XXX, aufrufbaren (Live-)Casinoangeboten (insbesondere Roulette, Baccarat, Black Jack, Poker und Automatenspiele) und andere unerlaubte öffentliche Glücksspiele (insbesondere Politik-, Gesellschafts- und Pferdewetten) zu veranstalten, zu vermitteln oder hierfür zu werben, ihr aufgegeben wurde, die untersagten Tätigkeiten innerhalb von drei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides zu unterlassen, die Einstellung der Tätigkeiten dem Antragsgegner schriftlich mitzuteilen (Ziffer 1 der Verfügung) und ihr für den Fall, dass sie diesen Verpflichtungen nicht bis zu dem genannten Zeitpunkt nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000,-- EUR angedroht wurde (Ziffer 2).
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2. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der Antrag bezüglich der Untersagung unerlaubten Glücksspiels in Ziffer 1 der Verfügung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, bezüglich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Verfügung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 12 LVwVG statthaft und auch im Übrigen zulässig sei. Er sei jedoch unbegründet, weil sich die angegriffene Verfügung bei summarischer Prüfung im Hauptsacheverfahren sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht voraussichtlich als rechtmäßig erweisen werde.
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Insbesondere vermöge die Kammer eine die formelle Rechtswidrigkeit begründende Versagung bzw. unzureichende Gewährung der Akteneinsicht nicht festzustellen. Der von der Antragstellerin beanstandete Umstand, dass die zur Einsicht übersandte Akte nicht die in der Arbeitsgruppe Aufsicht erarbeiteten Leitlinien für den Internetvollzug zum Zwecke eines bundesländerübergreifenden Vorgehens enthalten habe, begründe keine Verletzung von § 29 Abs. 1 LVwVfG. Denn die genannten - allgemeingültigen und für eine Vielzahl von Verfahren heranziehbaren - Leitlinien gehörten nicht zu den Unterlagen der Behörde, die im Laufe des konkreten Verfahrens der Antragstellerin angelegt wurden oder entstanden seien. Aus ihrem demnach berechtigten Fehlen in der Behördenakte lasse sich daher keine zu beanstandende Unvollständigkeit der zur Einsicht übersandten Akte herleiten. Im Übrigen seien die vom Antragsgegner aus den genannten Leitlinien herangezogenen Kriterien im Rahmen der Ermessensausübung auf Seite 16 der Verfügung im Einzelnen aufgeführt. Für die Antragstellerin sei damit auch ohne Kenntnis der genannten Leitlinien für den Internetvollzug ohne Weiteres nachvollziehbar, welche Gesichtspunkte die Behörde in ihrem Fall im Rahmen der Ermessensausübung zugrunde gelegt habe.
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Die in Ziffer 1 der angegriffenen Verfügung getroffene Untersagungsanordnung sei aller Voraussicht nach rechtmäßig. Dem Vorbringen der Antragstellerin, wonach der Antragsgegner keinen geeigneten Nachweis für die behaupteten Verstöße der Antragstellerin und damit für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Untersagungsanordnung erbracht habe, vermöge die Kammer nicht zu folgen. In der Behördenakte seien zahlreiche Screenshots von den Homepages der Antragstellerin enthalten, denen entnommen werden könne, welche Glücksspielangebote diese in Baden-Württemberg zur Verfügung stelle. Die einzelnen Ober- und Unterkategorien seien auch in der angegriffenen Verfügung ausführlich dargestellt, so dass für die Antragstellerin als Adressatin und auch für das Gericht ohne Weiteres nachvollziehbar sei, worin seitens der Behörde ein Verstoß gegen glücksspielrechtliche Vorschriften gesehen werde. Der Antragsgegner habe in der angegriffenen Verfügung zutreffend ausgeführt, dass der Antragstellerin eine Erlaubnis zur Vermittlung und Veranstaltung der von ihr im Internet dargebotenen öffentlichen Glücksspiele nicht erteilt werden könne, wie sich aus dem Internetverbot gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ergebe. Soweit abweichend hiervon nach § 4 Abs. 5 GlüStV die Vermittlung von Lotterien sowie die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten und Pferdewetten im Internet ausnahmsweise erlaubnisfähig seien, fehle es an den hierfür normierten Voraussetzungen, insbesondere zum Jugendschutz und zum Höchsteinsatzbetrag. Soweit die Antragstellerin geltend mache, dass die Verfassungs- und Unionsrechtmäßigkeit des geltenden Internetverbots nach § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV auch nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.10.2017 (- 8 C 18.16 und 8 C 14.16 -) nicht abschließend geklärt und die Verfügung aus diesem Grund rechtswidrig sei, vermöge die Kammer dem nicht zu folgen und schließe sich vielmehr den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in der Sache - 8 C 18.16 - zur Vereinbarkeit des Internetverbots mit Verfassungs- und Europarecht an (hierfür nimmt die Kammer im Einzelnen auf BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris Bezug). Auch das Vorbringen der Antragstellerin im vorliegenden Verfahren begründe keine anderweitige Einschätzung.
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Soweit die Antragstellerin unter Bezugnahme auf eine „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ von Prof. Dr. XXX, Prof. Dr. XXX und Prof. Dr. XXX sowie auf den „Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ jeweils aus dem Jahr 2017 beanstande, dass die genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf einer veralteten Tatsachengrundlage ergangen sei und angesichts der aktuellen Erkenntnisse zweifelhaft sei, ob die Eingriffsermächtigung verhältnismäßig sei, teile die Kammer diese Bedenken nicht. Dies ergebe sich bereits daraus, dass auch unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin vorgelegten Evaluierungsberichte sowie der ihrerseits hieraus gezogenen Schlüsse nicht davon auszugehen sei, dass die dem Internetverbot zugrundeliegenden Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, dass der dem Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zukommende Einschätzungs- und Prognosespielraum überschritten werde, weil die gesetzgeberischen Erwägungen vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein könnten (hierfür verweist die Kammer auf BVerwG, Urteil vom 27.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris ). Dies sei im Hinblick auf das im derzeit geltenden GlüStV normierte Internetverbot, welches für bestimmte Fallgruppen Ausnahmen vorsehe, aller Voraussicht nach weiterhin nicht der Fall. Mit diesem würden verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere der Jugendschutz sowie die Bekämpfung von Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt. Dass das normierte grundsätzliche Internetverbot angesichts neuer Erkenntnisse nicht mehr als geeignet, erforderlich oder angemessen angesehen werden könne, um diese Ziele zu verfolgen, vermöge die Kammer nicht festzustellen. So werde auch in dem vorgelegten Bericht „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ zum aktuellen Stand der noch nicht abgeschlossenen Diskussion zum digitalen Glücksspielbereich nicht in Abrede gestellt, dass „Online-Glücksspiele eventuell neuartige Risikofaktoren mit sich gebracht haben mögen“ (dort S. 280). Ebendiese in ihrer Gültigkeit uneingeschränkt fortbestehende Erwägung zu den spezifischen Gefahren und Risiken von Online-Glücksspiel, die mit dem stetig fortschreitenden Anstieg der Internetnutzung im Übrigen noch an Relevanz gewinne, habe einen wesentlichen Grund für die grundsätzliche Beibehaltung des Internetverbots dargestellt. Der Umstand, dass es zur Umsetzung der genannten Ziele des GlüStV auch andere Formen der Regulierung geben möge, welche ggf. wirksamer und zeitgemäßer dazu beitragen würden, die genannten Ziele zu verfolgen, begründe gleichwohl keine Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des geltenden Internetverbots. Denn die Entscheidung für eines von mehreren denkbaren Regelungskonzepten obliege in den verfassungs- und europarechtlichen Grenzen dem Gesetzgeber, dessen weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum mit Blick auf das geltende Internetverbot nicht überschritten sein dürfte. Hierfür spreche auch, dass zwei Evaluierungsberichte allein nicht ausreichen dürften, um eine umfassende Einschätzung der sich stellenden tatsächlichen Fragen vorzunehmen. Im Übrigen könne insbesondere dem Bericht „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ (dort etwa S. 280) entnommen werden, dass auch die wissenschaftliche Diskussion in vielen hierfür relevanten Bereichen noch im Fluss und die gefundenen Erkenntnisse auch keineswegs abschließend oder wissenschaftlich unstreitig seien. Die Kammer vermöge demnach bei summarischer Prüfung aus den vorgelegten Berichten nicht den für die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit erforderlichen Schluss ziehen, dass sich die derzeitige Regelung offensichtlich als gänzlich ungeeignet erwiesen hätte, die damit verfolgten glücksspielstaatsvertraglichen Ziele zu erreichen.
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Soweit die Antragstellerin weiter vorbringe, dass das Bundesverwaltungsgericht auch das Spannungsverhältnis der derzeitigen Rechtslage zum europarechtlichen Kohärenzgebot nicht aufgelöst habe, vermöge die Kammer dem ebenfalls nicht zu folgen und schließe sich auch insoweit den genannten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts an. Insbesondere verlange das Kohärenzgebot keine Optimierung der Zielverwirklichung (hierfür verweist die Kammer auf BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5.10 -, juris ). Dass es angesichts der Größe des entstandenen Schwarzmarktes im Bereich der Online-Glücksspiele sowie der infolge der Digitalisierung gegebenen neuartigen Möglichkeiten des Jugend- und Spielerschutzes im Internet gute Argumente für eine Neuregelung geben möge, begründe demnach nicht die Inkohärenz der geltenden Regelungen. Auch aus der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 04.02.2016 in der Rechtssache - C-336/14 - ergebe sich nichts Anderes. Diese Entscheidung betreffe den Bereich der Sportwetten, für den gegenwärtig die Experimentierklausel in § 10a GlüStV i.V.m. den in §§ 4a bis 4e GlüStV speziell ausgestalteten Konzessionsverfahren gelte. Das Sportwettenangebot sei jedoch ausdrücklich nicht Gegenstand der angegriffenen Verfügung. Der genannten Entscheidung des EuGH ließen sich darüber hinaus auch keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Anwendung des in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalts sowie des Internetverbots für die hier verfahrensgegenständlichen Glücksspiele unionsrechtswidrig sei (hierfür verweist die Kammer auf Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.06.2018 - 11 LA 237/16 -, juris ).
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Weiter dürfte der Antragsgegner auch das in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV eröffnete Ermessen, welches durch § 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG zugunsten eines Einschreitens intendiert werde, fehlerfrei ausgeübt haben. Insbesondere lägen keine Anhaltspunkte für ein willkürliches Einschreiten gegen die Antragstellerin vor, vielmehr habe der Antragsgegner auf S. 15 ff. der Verfügung ausführlich und nachvollziehbar begründet, unter Heranziehung welcher Kriterien - u.a. fehlende Erlaubnisfähigkeit der Glücksspiele und Wetten, „Groß vor Klein“, Kürze der Spielintervalle, Vielfalt des Angebots, Umsätze, Werbeaufwand, Besucherzahlen - die Entscheidung zugunsten eines Vorgehens gegen die Antragstellerin gefallen sei. Dass die herangezogenen Kriterien den Leitlinien für den Internetvollzug zum Zwecke eines bundesländerübergreifenden Vorgehens entnommen seien, welche ihrerseits der Antragstellerin nicht vorlägen, sei nicht zu beanstanden. Denn diese Kriterien seien in der Verfügung im Einzelnen aufgeführt und stellten sich allesamt als sachgerecht dar. Sie trügen auch ein Einschreiten gegen die Antragstellerin, welche auf ihren budgetreich beworbenen Homepages eine Vielzahl an nicht erlaubnisfähigen öffentlichen Glücksspielen in Baden-Württemberg zur Verfügung stelle (z.B. mehr als 800 Varianten von „Video Slots“ in der Kategorie „Casino“) und hiermit erhebliche Umsätze erziele. Die Untersagungsverfügung sei auch hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG, da sich deren Tenor, ihrer ausführlichen Begründung sowie den sonst erkennbaren Umständen zweifelsfrei entnehmen lasse, welche Spielangebote Anlass für das Einschreiten des Antragsgegners gewesen seien und von der Verfügung umfasst sein sollten.
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Schließlich sei auch die auf den §§ 20, 18, 19 und 23 LVwVG beruhende Zwangsgeldandrohung (Ziffer 2 der Verfügung) aller Voraussicht nach ebenfalls rechtmäßig. Insbesondere dürfte die Höhe des angedrohten Zwangsgelds angesichts der beträchtlichen Gewinne, welche ein Glücksspielangebot wie das der Antragstellerin ausschütte, verhältnismäßig, insbesondere erforderlich, sein. Auch die gesetzte Frist von drei Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung erscheine angemessen.
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3. Hiergegen wendet sich die Beschwerde der Antragstellerin ohne Erfolg.
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Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer eigenen Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Suspensivinteressen. Wesentliches Element dieser Interessenabwägung ist die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, die dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend nur aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgen kann. Kann - wegen der besonderen Dringlichkeit oder der Komplexität der Rechtsfragen - keine Abschätzung über die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels im Sinne einer Evidenzkontrolle getroffen werden, sind allein die einander gegenüberstehenden Interessen zu gewichten.
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Ausgehend hiervon rechtfertigt der Beschwerdevortrag der Antragstellerin eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht. Mit dem Verwaltungsgericht geht auch der Senat bei summarischer Prüfung der gegenwärtigen Sach- und Rechtslage davon aus, dass sich die auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3, § 3 Abs. 1, 2 und 4, § 4 Abs. 1, 2 und 4 sowie § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG beruhende Verfügung vom 17.07.2018 im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen dürfte.
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a) Die Antragstellerin trägt zunächst vor, die Annahme der formellen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung widerspreche verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen zur Akteneinsicht, weil die übersandten Akten weder Informationen über die auf S. 16 der angegriffenen Verfügung vom 17.07.2018 in Bezug genommenen „Leitlinien für den Internetvollzug“ für ein bundeslandübergreifendes Vorgehen in der Arbeitsgruppe Aufsicht enthielten noch über die (nach Einschätzung der Antragstellerin) „wohl ermessensleitenden“ Direktiven und Auswertungen, die im Einzelnen auf S. 17 ff. der angegriffenen Verfügung Erwähnung fänden. Aufgrund des im Verwaltungsverfahrensrecht maßgeblichen materiellen Aktenbegriffs gehörten diese zur Akte im Sinne des § 29 VwVfG, weil sie nach den genannten Ausführungen in der Verfügung vom 17.07.2018 Grundlage der Ermessensausübung hinsichtlich des Einschreitens gegen sie gewesen und damit materiell-rechtlich relevant geworden seien. Sie müsse sich auch nicht darauf verweisen lassen, die (darin enthaltenen) Kriterien seien in der angegriffenen Verfügung im Einzelnen benannt worden, weil ihr die Möglichkeit einer selbständigen Überprüfung zustehe, ob die (dort) angeführten Kriterien mit jenen übereinstimmten, die der Entscheidung der Behörde tatsächlich zugrunde lagen. Dies gelte umso mehr, als die genannten Leitlinien nicht veröffentlich worden seien.
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Dies verhilft der Beschwerde schon deshalb nicht zum Erfolg, weil - auch auf das konkrete Verfahren anwendbare - Verwaltungsvorschriften als allgemeine Anweisungen grundsätzlich nicht zum Inhalt der konkreten Verwaltungsakte gehören; insoweit besteht lediglich ein subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Bescheidung eines Begehrens auf Bekanntgabe bzw. Einsichtnahme in derartige Verwaltungsvorschriften (vgl. hierzu nur Ramsauer, in: Kopp/derselbe, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 29 unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 16.09.1980 - 1 C 52.75 -, NJW 1980, S. 535 und - 1 C 89.79 -, DVBl. 1980, S. 190 = BVerwGE 61, 15 und 61, 40; Rüdiger Engel, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 29 ; Huck, in: derselbe/Müller, VwVfG, 2. Auflage 2016, § 29 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 16.09.1980 - 1 C 52.75 -, NJW 1980, S. 535 = BVerwGE 61, 40). Ob der Antragstellerin hier ein Recht auf Einsichtnahme in die von ihr benannten Leitlinien und sonstigen Direktiven und Auswertungen zustand, dürfte danach jedenfalls nicht die formelle Rechtmäßigkeit der vorliegenden Untersagungsanordnung unter dem Gesichtspunkt einer unzureichenden Gewährung von Akteneinsicht betreffen, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend ausgeführt hat.
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Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf ein nicht veröffentlichtes, aber von ihr vorgelegtes Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 10.03.2017 in diesem Zusammenhang weiter darauf verweist, es müsse ihr die Möglichkeit einer selbständigen Überprüfung eingeräumt werden, ob die in den von ihr benannten Verwaltungsvorschriften angeführten Kriterien mit den vom Antragsgegner tatsächlich zugrunde gelegten übereinstimmten, vermag sie auch mit diesem Vorbringen nicht durchzudringen, denn maßgeblich für die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung des Regierungspräsidiums im Verhältnis zur Antragstellerin (und weiteren Anbietern von Glücksspielen im Internet) unter Art. 3 Abs. 1 GG sind mangels Rechtssatzcharakter - selbst im Falle einer generellen Abweichung hiervon - nicht die Verwaltungsvorschriften als solche, sondern die in der tatsächlichen Verwaltungspraxis des Regierungspräsidiums zugrunde gelegten Kriterien (vgl. hierzu nur BVerwG, Urteil vom 25.04.2012 - 8 C 18.11 -, NVwZ 2012, S. 1262 m.w.N. zur stRspr. des BVerwG = BVerwGE 143, 50), die hier (anders als in dem vom VG Dresden entschiedenen Fall) auf S. 16 ff. der angegriffenen Verfügung im Einzelnen vollständig offengelegt wurden.
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b) Das Verwaltungsgericht hat weiter auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend zugrunde gelegt, dass die genannte Rechtsgrundlage der angegriffenen Untersagungsanordnung verfassungs- und unionsrechtskonform sein dürfte. Insbesondere dürfte das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aufgrund eines nicht gerechtfertigten Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 f. AEUV unanwendbar sein (vgl. dazu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, NVwZ 2018, S. 895 ).
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Auch unter Heranziehung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 04.02.2016 in der Rechtssache „Ince“, - C-336/14 - (NVwZ 2016, S. 369), ergibt sich, entgegen der Ansicht der Antragstellerin, kein anderes Ergebnis. Die Entscheidung erging im Rahmen von Strafverfahren, in denen Frau Ince zur Last gelegt wurde, Sportwetten ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis vermittelt zu haben. Der Europäische Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, dass Art. 56 AEUV die Strafverfolgungsbehörden daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Wettvermittlung zu ahnden, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten erhalten könnte, die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis aber nicht sichergestellt ist und ein unionsrechtswidriges staatliches Sportwettenmonopol daher faktisch fortbesteht. Die in dem Urteil getroffenen Aussagen stellen damit zwar die Unionsrechtmäßigkeit der Erlaubnispflichtigkeit der Sportwettvermittlung in seiner derzeitigen Durchführung in Frage, berühren jedoch den Erlaubnisvorbehalt und das Internetverbot für die hier verfahrensgegenständlichen anderen öffentlichen Glücksspielangebote nicht. Hierzu trifft das genannte Urteil in der Rechtssache Ince keine Aussage (in diesem Sinne zuletzt auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.06.2018 - 11 LA 237/16 -, juris , vgl. zu den aus der Entscheidung des EuGH in der Sache „Ince“ abzuleitenden Folgerungen für das deutsche Recht neben BVerwG, Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 -, NVwZ 2017, S. 526 aus der Rspr. des Senats bereits die Beschlüsse vom 22.03.2018 - 6 S 156/18 - und vom 21.08.2017 - 6 S 1552/17 -, jeweils n.v.).
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Mit dem Verwaltungsgericht vermag der Senat auch angesichts der von der Antragstellerin vorgelegten Evaluierungsberichte aus dem Jahr 2017 nicht zu erkennen, dass sich hinsichtlich dieses vom Bundesverwaltungsgericht zuletzt mit seinen Urteilen vom 26.10.2017 getroffenen rechtlichen Befundes aufgrund eines strukturellen Vollzugsdefizits oder aus anderen rechtstatsächlichen Gründen bereits jetzt derart schwerwiegende Veränderungen ergeben hätten, die den nach derzeit geltender Rechtslage verfolgten Regelungsansatz der Länder als unverhältnismäßig erscheinen ließen, so dass der dem Gesetzgeber verfassungs- wie unionsrechtlich eingeräumte weite Gestaltungsspielraum überschritten wäre. Dies gilt umso mehr, als der nach § 32 GlüStV vorgesehene zusammenfassende Bericht zur Evaluierung der Auswirkungen dieses Staatsvertrages durch die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder unter Mitwirkung des Fachbeirats weiterhin aussteht. Soweit die Antragstellerin ausführlich die Gefährlichkeit anderer Glücksspielarten wie insbesondere des Automatenspiels unter Heranziehung der genannten Evaluierungsberichte hervorhebt, möchte sie letztlich den gesamten GlüStV und das LGlüG in Frage stellen. Der Landesgesetzgeber wollte mit dem LGlüG die Ziele des GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 GlüStV), erreichen, sowie den Bereich des Glücksspiels insgesamt konsistent und kohärent regeln. Dass die Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft sind (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, NVwZ 2017, S. 1111, ), ist für den Senat nicht ersichtlich. GlüStV und LGlüG stellen einen sektorenübergreifenden Regelungskomplex dar, der an den Zielen der Suchtbekämpfung ausgerichtet ist. Konsequenterweise sieht § 32 GlüStV vor, dass die Auswirkungen dieses Staatsvertrages auf die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten von den Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder unter Mitwirkung des Fachbeirats zu evaluieren sind. Diese zwischen allen Bundesländern vorzunehmende Evaluierung ist noch nicht abgeschlossen. Erst nach diesem Zeitpunkt stellt sich an den Gesetzgeber die Frage, ob er an der bisherigen „Glücksspielarchitektur“ festhalten will oder sich infolge neuerer Entwicklungen und Einschätzungen Änderungsbedarf ergibt.
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Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang ferner unter Verweis insbesondere auf zwei von ihr im Verfahren vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. XXX (mit Dr. XXX, XXX) vom 23.03.2018 sowie von Prof. Dr. XXX vom Juni 2018 vorbringt, das Bundesverwaltungsgericht löse das nach ihrer Auffassung bestehende Spannungsverhältnis der derzeitigen Rechtslage zum unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht auf, hat das Bundesverwaltungsgericht mit dem vom Verwaltungsgericht auch insoweit zugrunde gelegten Urteil vom 26.10.2017 zu den zu beachtenden unionsrechtlichen Maßstäben ausgeführt, der Europäische Gerichtshof habe die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssten. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot danach, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (vgl. zum Ganzen nochmals BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, NVwZ 2018, S. 895 m.w.N.; vgl. ferner aus der Rechtsprechung des EuGH zuletzt das Urteil vom 12.06.2014, C-156/13, „Digibet“, NVwZ 2014, S. 1001 m.w.N. speziell zum Internetverbot des GlüStV 2012 bei zeitweiliger Geltung einer weniger strengeren Regelung in Schleswig-Holstein). Dass ein über diesen Stand der Rechtsprechung hinausgehender Klärungsbedarf hinsichtlich der in Bezug auf die Kohärenz des Internetverbots anzuwendenden unionsrechtlichen Maßstäbe bestanden hätte, der zu einer Verletzung der Vorlagepflicht aus Art. 267 AEUV geführt haben könnte, zeigt die Beschwerde nicht auf.
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Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang darauf verweist, das Bundesverwaltungsgericht hätte dem Europäischen Gerichtshof konkret z.B. die Frage vorlegen müssen, „ob in Bezug auf beschränkende Regelungen wie § 4 Abs. 1 und 5, § 5 Abs. 5 GlüStV, die nationalen Behörden in Verbindung mit § 9 GlüStV (oder auch §§ 8, 3a UWG) die Sanktionierung von Anbietern ermöglicht, die rechtlich und faktisch nicht in der Lage sind, eine nationale Erlaubnis für das Anbieten von Online-Casinospielen zu erlangen, nationale Gerichte aus dem Umstand, dass (1) von der zuständigen nationalen Stelle in einem gerichtlichen Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit solcher Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit in Frage steht, keine Nachweise für die Rechtfertigung der Beschränkung aus dem Zeitraum nach dem Erlass jener beschränkenden Regelung vorgelegt wurden oder (2) darüber hinaus, dass der Anbieter, der Ziel solcher Sanktionen ist, in einem gerichtlichen Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit solcher Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit in Frage steht, umfassende Nachweise dafür vorgelegt hat, dass die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sich im Zeitraum nach Erlass der beschränkenden Regelung als unverhältnismäßig erwiesen hat, während die zuständige nationale Stelle solche Nachweise schuldig geblieben ist, die Schlussfolgerung ziehen müssen, dass die beschränkenden Vorschriften im Hinblick auf Sanktionen gegen den Anbieter unangewendet bleiben müssen“, geht die genannte Frage offensichtlich von tatsächlichen Feststellungen aus, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zugrunde lagen. Im Übrigen dürfte die Antragstellerin hiermit die Aufgabenverteilung zwischen mitgliedstaatlichen Gerichten und Europäischem Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV verkennen, indem sie von diesem letztlich eine Anwendung der von ihm entwickelten abstrakten Maßstäbe des Unionsrechts auf den konkreten Einzelfall begehrt, die nach dessen ständiger Rechtsprechung jedoch ebenso Aufgabe der mitgliedstaatlichen Gerichte ist, wie die Auslegung des innerstaatlichen Rechts (vgl. dazu nur EuGH, Große Kammer, Urteil vom 08.09.2009, C-42/07, „Liga Portuguesa“, NJW 2009, S. 3221 , Urteil vom 06.10.2005, C-291/03, IStR 2005, S. 778 sowie Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze/Hatje/Becker/Schoo, EU-Kommentar, 4. Auflage 2019, Art. 267 AEUV jeweils m.w.N. zur st.Rspr. des EuGH). Eine Vorlagepflicht des Bundesverwaltungsgerichts dürfte unter dem von der Antragstellerin benannten Gesichtspunkt danach nicht bestanden haben.
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Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin unter Bezugnahme auf einen Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 17.01.2017 - 2 BvR 2013/16 - (NVwZ 2017, S. 470 m.w.N. dort auch zur nach der Rechtsprechung des EuGH wie auch des BVerfG grundsätzlich nicht gegebenen Vorlagepflicht im Eilverfahren; vgl. dazu ferner Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Werkstand: 66. EL Februar 2019, Art. 267 AEUV m.w.N. zur Rspr. des EuGH) vorträgt, mit der von ihr benannten Zweifelsfrage stelle sich im vorliegenden Eilverfahren eine Frage, die im Hauptsacheverfahren voraussichtlich eine Vorlage des dann letztinstanzlich entscheidenden Gerichts an den EuGH erfordere, weshalb die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung nicht bejaht werden könne. Im Übrigen erscheint zweifelhaft, bedarf vorliegend aber keiner Vertiefung, ob die mit dem genannten Kammerbeschluss mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG entwickelte Rechtsprechungslinie betreffend Überstellungen von Asylsuchenden im Dublin-Verfahren über diesen speziellen Regelungsbereich hinaus auf jedwede unionsrechtlichen Zweifelsfragen zu anderen Regelungskomplexen übertragbar ist, in denen weniger schwerwiegende Grundrechtseingriffe in Rede stehen.
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c) Soweit die Antragstellerin zuletzt unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 - (NVwZ 2014, S. 889, dort ) sowie das Senatsurteil vom 08.09.2015 (- 6 S 1426/14 -, juris) noch vorgetragen hat, die angegriffene Untersagungsanordnung sei gerade auch mit Blick auf eine mögliche Strafbarkeit nach § 284 StGB (partiell) unbestimmt, weil ihr die Veranstaltung, Vermittlung und Werbung für jegliche - auch künftige - „andere öffentliche Glücksspiele (insbesondere Politik-, Gesellschafts- und Pferdewetten)“ untersagt werde, dringt sie auch mit diesem Vorbringen nicht durch. Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass die im Tenor der Verfügung verwendete Formulierung „insbesondere“ üblicherweise eine beispielhafte Aufzählung ohne Anspruch auf Vollständigkeit impliziert, wie auch der erste Teil des Verfügungssatzes betreffend die ebenfalls untersagten „Live-Casinoangebote (insbesondere Roulette, Baccarat, Black Jack, Poker und Automatenspiel)“ illustriert.
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Hiermit nimmt die Beschwerde jedoch nicht in den Blick, dass eine hinreichende Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG nach der vom Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (auch) dann vorliegt, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. hierzu wiederum - in Abänderung des genannten Senatsurteils - BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, NVwZ 2018, S. 895 ), während ein höheres Maß an Bestimmtheit auch im Hinblick auf eine etwaige Strafbarkeit des unerlaubten Veranstaltens eines Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 StGB geboten ist, da sich diese Frage unabhängig von der Vollstreckung einer Untersagungsverfügung stellt (vgl. nochmals BVerwG, a.a.O., ).
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Ausgehend hiervon ergibt sich auch nach Auffassung des Senats hier aus der umfangreichen Begründung der angegriffenen Untersagungsanordnung (vgl. dort S. 8 f.) - noch - hinreichend deutlich, dass mit den weiter untersagten „anderen öffentlichen Glücksspielen“ nicht sämtliche - auch künftigen - öffentlichen Glücksspielangebote der Antragstellerin gemeint sind, sondern vielmehr allein die mit dem (für sich genommen missverständlichen) Klammerzusatz „insbesondere“ in Bezug genommenen Politik-, Gesellschafts- und Pferdewetten (gemeint ist vielmehr ausweislich der genannten Begründung: „in Form von“) sowie die auf S. 9 der Verfügung näher bezeichneten Wetten auf fiktive Sportereignisse. Etwa verbleibende Unklarheiten hat der Antragsgegner im Übrigen jedenfalls mit seiner dieses Verständnis (nochmals) klarstellenden Erklärung gegenüber dem Senat im Schriftsatz vom 20.05.2019 (dort S. 2 f.) beseitigt (vgl. zur Zulässigkeit klarstellender Präzisierungen bezüglich partiell unklarer Verwaltungsakte auch noch im gerichtlichen Verfahren nur BVerwG, Urteil vom 02.07.2008 - 7 C 38.07 -, NVwZ 2009, S. 52 , Beschluss vom 21.06.2006 - 4 B 32.06 -, NVwZ-RR 2006, S. 589; Ramsauer, in: Kopp/derselbe, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 37 jeweils m.w.N.).
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d) Soweit die Antragstellerin ferner mit ihrem Beschwerdevorbringen (erneut) vorbringt, die vom Regierungspräsidium Karlsruhe angefertigten Screenshots seien lediglich im „ausgeloggten“ Zustand angefertigt worden, weshalb das Regierungspräsidium der diesem von Unionsrecht wegen und nach allgemeinen Beweislastgrundsätzen obliegenden Pflicht zum Nachweis einer tatsächlichen Spielteilnahmemöglichkeit nicht nachgekommen sei, womit es jedenfalls am Tatbestandsmerkmal des Veranstaltens im Sinne der §§ 4 Abs. 1 Satz 2 und 3 Abs. 4 GlüStV fehle, verhilft auch dieser Vortrag ihrer Beschwerde nicht zum Erfolg, zumal der Antragsgegner nachvollziehbar darauf verweist, dass nicht ersichtlich ist, welche (zusätzlichen) Erkenntnisse aus einer Übermittlung der von diesem verwendeten Login-Daten folgen würden, außer die Durchführung weiterer Untersagungsverfahren im Rahmen des länderübergreifenden Verfahrens zu erschweren. Der Senat verweist insoweit auf die zutreffenden Ausführungen im angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts (BA, S. 12). Ergänzend ist lediglich auszuführen, dass die Antragstellerin mit ihrem Vorbringen der Sache nach letztlich nicht bestreitet, dass eine solche Teilnahmemöglichkeit in Baden-Württemberg gegenwärtig tatsächlich besteht, andernfalls sich dem Senat ihr Rechtsschutzziel im vorliegenden Verfahren auch nicht erschlösse.
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e) Schließlich dürfte auch die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden sein, dass der Antragsgegner das ihm nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG eingeräumte intendierte Ermessen bei der hier getroffenen Entscheidung für ein Einschreiten gegen die Antragstellerin fehlerfrei ausgeübt haben dürfte, § 114 Satz 1 VwGO. Soweit die Antragstellerin insoweit (erneut) vorträgt, ihr sei ein substantiierter Vortrag aufgrund der ihrer Auffassung nach nicht hinreichend gewährten Akteneinsicht nicht möglich gewesen, weshalb das Verwaltungsgericht anhand der momentan zur Verfügung stehenden unvollständigen Informationen nicht bestätigen könne, dass das Einschreiten gegen sie nicht ermessensfehlerhaft und willkürlich gewesen sei, dürfte dies nach dem hierzu bereits Ausgeführten schon im Tatsächlichen nicht zutreffen. Im Übrigen erschließt sich dem Senat auch nicht, inwiefern dieses Beschwerdevorbringen auf einen Ermessensfehler führen sollte.
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f) Selbst bei Annahme einer (allenfalls) offenen Rechtslage ginge jedenfalls die dann vorzunehmende weitere Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin, die eine ernsthafte Existenzbedrohung aufgrund der hier angegriffenen Verfügung nicht vorgetragen hat und deren allein wirtschaftliche Interessen an den Einnahmen aus der Veranstaltung und Vermittlung von sowie Werbung für derzeit unerlaubte Glücksspiele im Internet gegenüber den vom Gesetzgeber verfolgten, in § 1 Satz 1 GlüStV niedergelegten Zielen geringer wiegen (vgl. in diesem Sinne zuletzt auch Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 03.07.2019 - 4 MB 14/19 -, juris ).
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g) In der Konsequenz dürfte sich auch die auf §§ 20, 18, 19 und 23 LVwVG beruhende Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der angegriffenen Verfügung vom 17.07.2018 voraussichtlich als rechtmäßig erweisen, der die Antragstellerin im Übrigen keine gesonderten rechtlichen Bedenken entgegenhält.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 1.5, 1.7.2 Satz 2 und Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
30
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a bis 4e GlüStV
§§ 20, 18, 19 und 23 LVwVG
§§ 8, 3a UWG
§§ 4 Abs. 1 Satz 2 und 3 Abs. 4 GlüStV
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 12 LVwVG
§ 10a GlüStV
§ 29 VwVfG
§ 32 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9 GlüStV
§ 284 StGB
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 1 LVwVfG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 5 GlüStV
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 f. AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 61, 15
BVerwGE 61, 40
BVerwGE 143, 50
3 K 7773/18
8 C 18.16
8 C 14.16
8 C 5.10
11 LA 237/16
1 C 52.75
1 C 89.79
8 C 18.11
8 C 5.15
6 S 156/18
6 S 1552/17
1 BvR 1314/12
2 BvR 2013/16
8 C 21.12
6 S 1426/14
7 C 38.07
4 B 32.06