Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-30, Aktenzeichen 12 K 633/07
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2007:1130.12K633.07.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 4. Juli 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. März 2007 wird aufgehoben, soweit damit eine allgemeine Kreisumlage von mehr als 0 EUR gefordert wird.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die klagende Gemeinde, die dem Kreis T angehört, wendet sich gegen die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2006.
Der vom Kreistag für das Haushaltsjahr 2005 festgesetzte Hebesatz für die allgemeine Kreisumlage betrug zunächst 43,52 % der Umlagegrundlagen und wurde im Laufe des Haushaltsjahres auf 42,82 % gesenkt.
Mit Schreiben vom 24. Oktober 2005 gab der Beklagte der Klägerin Eckwerte für den Entwurf des Kreishaushaltes 2006 bekannt, in denen ein Hebesatz für die allgemeine Kreisumlage in Höhe von 44,12 % vorgesehen war. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass die Anhebung des Hebesatzes auf Ausgabensteigerungen sowie darauf zurückzuführen sei, dass entsprechend dem im Jahr 2003 genehmigten Haushaltssicherungskonzept des Kreises erstmals mit der Rückführung von in vergangenen Haushaltsjahren aufgelaufenen Fehlbeträgen begonnen werden solle.
Ebenfalls am 24. Oktober 2005 stellte der Kreiskämmerer den Entwurf der Haushaltssatzung auf, der entsprechend den Eckwerten einen Hebesatz von 44,12 % vorsah. Diesen Entwurf stellte der Beklagte am 25. Oktober 2005 fest.
Nachdem der Klägerin mit Schreiben vom 28. Oktober 2005 auch der vollständige Entwurf der Haushaltssatzung zugesandt worden war, erhob sie hiergegen in einer gemeinsamen Stellungnahme der Bürgermeister der kreisangehörigen Kommunen vom 11. November 2005 verschiedene Einwendungen. Hierin wurde insbesondere auf die schwierige Finanzlage der Städte und Gemeinden und die vergleichsweise bessere finanzielle Situation des Kreises hingewiesen und anregt, den Kreishaushalt in verschiedener Hinsicht umzugestalten, um eine Erhöhung des Umlagesatzes zu vermeiden.
Nachdem der Beklagte unter dem 15. November 2005 zunächst eine Beschlussvorlage erstellt hatte, die weiterhin einen Hebesatz von 44,12 % vorgesehen hatte, schlug er dem Personal- und Finanzausschuss am 5. Dezember 2005 im Wege einer Tischvorlage vor, den bisherigen Hebesatz von 42,82 % beizubehalten und führte zur Begründung aus, dass nach den bisherigen Beratungen der Fraktionen sichtbar geworden sei, dass eine Anhebung des Hebesatzes im Kreistag keine Mehrheit finden werde.
Am 9. Dezember 2005 beschloss der Kreistag dementsprechend, den Hebesatz für die Kreisumlage in der Haushaltssatzung auf 42,82 % festzusetzen und den Einwendungen der Städte und Gemeinden über die sich aus der Tischvorlage ergebenden Änderungen hinaus nicht zu entsprechen. Zur Begründung hieß es in der Beschlussvorlage vom 6. Dezember 2005, die gegenüber dem Haushaltsentwurf auch die Abänderung weiterer Haushaltspositionen enthielt, ergänzend: Zur Entlastung der Städte und Gemeinden werde nunmehr vorgeschlagen, den Hebesatz nicht zu erhöhen. Die hierdurch entstehende weitere Belastung des Kreishaushaltes werde dadurch ausgeglichen, dass die im Haushaltsentwurf noch vorgesehene Tilgung von Altfehlbeträgen entfalle.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2005 zeigte der Beklagte die am 9. Dezember 2005 beschlossene Haushaltssatzung bei der Bezirksregierung B. an und beantragte zugleich die Genehmigung der am selben Tag beschlossenen Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts des Kreises.
Hierauf führte die Bezirksregierung mit Schreiben vom 22. Februar 2006 aus: Unter Berücksichtigung der inzwischen vorliegenden Zahlen für die zu erwartende Schlüsselzuweisung 2006 werde der originäre Haushaltsausgleich weder für 2006 noch für die Folgejahre erreicht. Zudem sei nicht aufgezeigt worden, dass bis 2009 die aufgelaufenen Altfehlbeträge vollständig gedeckt würden, so dass das vorgelegte Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigungsfähig sei. Eine Anhebung des Hebesatzes der Kreisumlage um 0,7 % wäre als genehmigungsfähig anzusehen.
Unter dem 11. April 2006 erstellte der Beklagte eine Vorlage für eine auf den 19. Mai 2005 anberaumte Kreistagssitzung, in der vorgeschlagen wurde, den Hebesatz der allgemeinen Kreisumlage in Abänderung des Haushaltssatzungsbeschlusses vom 9. Dezember 2005 auf 43,52 % anzuheben. Zur Begründung führte er aus: Der von der Bezirksregierung geforderte originäre Haushaltsausgleich 2006 werde deshalb nicht erreicht, weil die Schlüsselzuweisungen nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2006 für den Kreis gegenüber dem bereits verminderten Haushaltsansatz nochmals um rund 1,5 Mio. EUR geringer ausgefallen seien. Darüber hinaus ergäben sich durch verschiedene Haushaltsbegleitgesetze weitere Belastungen für den Kreishaushalt in Höhe von ca. 250.000 bis 300.000 EUR. Diese Mehrbelastungen von rund 1,8 Mio. EUR könnten auch nach Einschätzung der Bezirksregierung nicht durch Einsparungen aufgefangen werden, so dass zur Erlangung der Genehmigungsfähigkeit des Haushaltes 2006 der Hebesatz um 0,7 %- Punkte angehoben werden sollte. Im Hinblick auf die Altfehlbeträge sei nunmehr vorgesehen, diese im Jahr 2009 vollständig durch Erlöse aus den ehemaligen RWE- Gas- Anteilen zu tilgen.
Mit Schreiben vom 18. Mai 2006, adressiert an die Mitglieder des Kreistags über den Beklagten, erhob die Klägerin nochmals Einwendungen gegen die Erhöhung der Kreisumlage und verwies zur Begründung insbesondere auf ihre eigene finanzielle Situation, die sich durch die Erhöhung der Kreisumlage nachhaltig verschlechtern werde.
Am 19. Mai 2006 beschloss der Kreistag entsprechend der Vorlage des Beklagten, den Hebesatz der allgemeinen Kreisumlage auf 43,52 % anzuheben. Die Festsetzungen in den §§ 1 bis 4 der Haushaltssatzung (Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt sowie Gesamtbeträge der Kredite und der Verpflichtungsermächtigungen etc.) blieben dabei unverändert.
Unter dem 13. Juni 2006 genehmigte die Bezirksregierung B. die Erhöhung des Umlagesatzes und das Haushaltssicherungskonzept des Kreises.
Mit Bescheid vom 4. Juli 2006 erhob der Beklagte von der Klägerin neben einer Jugendamtsumlage unter Zugrundelegung eines Hebesatzes von 43,52 % eine allgemeine Kreisumlage in Höhe von 4.000.169,09 EUR.
Zur Begründung ihres hiergegen eingelegten Widerspruchs machte die Klägerin geltend: Die Haushaltssatzung sei unter Verletzung ihrer in § 55 der Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (KrO NRW) geregelten Beteiligungsrechte zustande gekommen und daher nichtig. Der Kreistag habe seinen ursprünglichen Haushaltssatzungsbeschluss vom 9. Dezember 2005 am 19. Mai 2006 dahingehend geändert, dass der Hebesatz um 0,7 Prozentpunkte angehoben worden sei. Die Gemeinden hätten vor diesem Beschluss erneut gemäß § 55 KrO NRW beteiligt werden müssen, zumal der Haushaltsbeschluss vom 9. Dezember 2005 die zuerst vorgesehene Erhöhung des Kreisumlagesatzes nicht mehr beinhaltet habe. Zudem sei ihre Stellungnahme vom 18. Mai 2006, die sie am gleichen Tag gefaxt habe, bei der Beschlussfassung unberücksichtigt geblieben. Der Umlagebescheid sei auch materiell rechtswidrig, weil sowohl der Grundsatz der nachrangigen Finanzierung (§ 56 Abs.1 KrO NRW) als auch das Gebot der Rücksichtnahme (§ 9 S.2 KrO NRW) außer acht gelassen worden seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 6. März 2007 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und führte zur Begründung aus: In der Darstellung der Eckwerte vom 24. Oktober 2005 sei nach Berechnung der Verwaltung bereits ein für die Haushaltsgenehmigung notwendig erachteter Hebesatz von 44,12 % begründet worden. Der stattdessen zunächst beschlossene Hebesatz von 42,82 % sei ausweislich der aufsichtsbehördlichen Verfügung vom 22. Februar 2006 nicht genehmigungsfähig gewesen. Da sich in der Zwischenzeit auch keine anderweitigen Finanzierungsmöglichkeiten ergeben hätten, sei es erwartungsgemäß zur Festsetzung des ursprünglich begründeten Hebesatzes gekommen. Eine erneute Beteiligung der Kommunen sei nicht erforderlich gewesen, da der letztlich beschlossene Hebesatz von 43,52 % in dieser Höhe von den Eckdaten bereits erfasst worden sei. Die Kommunen seien durch diese Festsetzung nicht vor eine neue Situation gestellt worden, die eine nochmalige Beteiligung erforderlich gemacht hätte. Es handele sich nicht um die Änderung eines bereits in Kraft befindlichen Hebesatzes, da dieser wegen der nicht erteilten Genehmigung für das Haushaltssicherungskonzept des Kreises noch nicht in Kraft getreten sei. Das Schreiben vom 18. Mai 2006 sei nur an die Mitglieder des Kreistags gerichtet gewesen und nicht an die Verwaltung des Kreises. Es sei erst am Nachmittag des 18. Mai 2006 per Fax bei der Kreisverwaltung eingegangen, so dass die rechtzeitige Erstellung einer entsprechenden Vorlage an den Kreistag für die Sitzung am 19. Mai 2006 nicht mehr möglich gewesen sei. Auch in der Sache sei die Umlageerhebung nicht zu beanstanden.
Zur Begründung ihrer am 24. März 2007 erhobenen Klage macht die Klägerin unter Vertiefung ihres Vorbringens ergänzend geltend: Nachdem ihren Einwendungen vom 11. November 2005 zunächst entsprochen worden sei, sei über ihre neuerlichen Einwendungen vom 18. Mai 2005 vom Kreistag nicht, wie von § 55 Abs.2 KrO gefordert, gesondert beschlossen worden, sondern sie seien dem Kreistag noch nicht einmal zur Kenntnis gegeben worden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 4. Juli 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. März 2007 aufzuheben, soweit damit eine allgemeine Kreisumlage von mehr als 0 EUR gefordert wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er ergänzend geltend: Ein Beteiligungsrecht der Gemeinden gemäß § 55 KrO NRW bestehe nur bei der Aufstellung des Entwurfes der Haushaltssatzung, nicht aber bei späteren Entwurfs- oder Planänderungen. Mit dem Ratsbeschluss vom 9. Dezember 2005, mit dem den unter dem 11. November 2005 erhobenen Einwendungen über die Tischvorlage hinaus nicht entsprochen worden sei, seien diese Einwendungen abschließend behandelt worden. Über die Verfügung der Bezirksregierung vom 22. Februar 2006 und die entsprechenden Folgewirkungen für den Kreishaushalt seien die kreisangehörigen Städte und Gemeinden in der Ortsbehördenkonferenz am 8. Mai 2006 unterrichtet worden. Das hierauf folgende Schreiben der Klägerin vom 18. Mai 2006 sei erst am Nachmittag des Tages per Fax im Büro des Landrates eingegangen. Da die Sitzung des Kreistages bereits am nächsten Tag stattgefunden habe, sei es weder nach der Geschäftsordnung rechtlich noch aus Zeitgründen tatsächlich möglich gewesen, das Schreiben als offizielle Einwendung dem Kreistag rechtzeitig zuzuleiten. Folglich habe die Eingabe in der Sitzung am 19. Mai 2006 nicht berücksichtigt werden können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakten verwiesen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
Die Klage ist begründet.
Der Umlagebescheid des Beklagten vom 4. Juli 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. März 2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs.1 S.1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Der angefochtene Bescheid findet keine Rechtsgrundlage in § 56 Abs.1 KrO NRW i.V.m. dem GFG 2006 und § 5 Abs.1 der Haushaltssatzung des Kreises T für das Haushaltsjahr 2006 vom 19. Mai 2006 (Haushaltssatzung 2006).
Gemäß § 56 Abs.1 KrO NRW ist von den kreisangehörigen Gemeinden eine Umlage nach den hierfür geltenden Vorschriften zu erheben, soweit die sonstigen Erträge eines Kreises die entstehenden Aufwendungen nicht decken. Der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf des Kreises errechnet sich im Regelfall aus dem durch Haushaltssatzung festgesetzten Haushaltsplan.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, in: Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl) 2005, S. 431
Die Erhebung einer Kreisumlage setzt daher einen wirksamen Haushaltsplan voraus, der ebenso wie die Festsetzung der Höhe des Umlagesatzes (vgl. §§ 55 Abs.1 S.2, 56 Abs.2 und 3 KrO NRW) zwingender Bestandteil der Kreishaushaltssatzung ist, vgl. § 53 Abs.1 KrO NRW i.V.m. § 78 Abs.2 S.1 Nr.1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW).
Die Haushaltssatzung 2006 einschließlich des Haushaltsplanes ist jedoch nichtig, so dass sie keine Rechtsgrundlage für den angegriffenen Umlagebescheid bietet.
Die Haushaltssatzung 2006 ist formell rechtswidrig, weil bei ihrem Erlass gegen Beteiligungsrechte der Klägerin aus § 55 KrO NRW verstoßen wurde.
Gemäß § 55 Abs.1 S.1 KrO NRW sind die kreisangehörigen Gemeinden bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen in geeigneter Weise zu beteiligen. Nach § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW ist ihnen Gelegenheit zu geben, zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen. Gemäß § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW beschließt der Kreistag über die Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden in öffentlicher Sitzung. Die kreisangehörigen Gemeinden können nach § 55 Abs.2 S.2 KrO NRW verlangen, dass der Kreis ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet.
Es ist schon fraglich, ob vorliegend die Anforderungen des § 55 Abs.1 S.1 KrO NRW eingehalten wurden, nach dem die kreisangehörigen Gemeinden "bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung" in geeigneter Weise zu beteiligen sind. Angesichts des Zwecks der Regelung, die gewährleisten soll, dass die Interessen aller betroffenen Gemeinden möglichst frühzeitig einbezogen werden,
vgl. Gesetzesbegründung Landtagsdrucksache (LT- DrS) 11 / 4983 zu § 44 KrO NRW a.F.
liegt es nahe, dass die Gemeinden hiernach schon vor der Aufstellung des Haushaltssatzungsentwurfs durch den Kämmerer (vgl. § 53 KrO NRW i.V.m. § 80 Abs.1 GO NRW) in geeigneter Weise zu beteiligen sind. Die Eckwerte für den Haushalt 2006 wurden der Klägerin jedoch erst unter dem 24. Oktober 2005 übermittelt, obwohl der Kämmerer den am nächsten Tag festgestellten Haushaltsentwurf noch am gleichen Tag aufstellte, so dass eine etwaige Stellungnahme der Klägerin von vorneherein keinen Eingang mehr in den Haushaltssatzungsentwurf finden konnte. Auch unter Berücksichtigung dessen, dass § 55 Abs.1 KrO NRW es nicht erfordern dürfte, den Gemeinden vor Aufstellung des Haushaltssatzungsentwurfs einen Vorentwurf zum Haushaltsentwurf zuzuleiten,
vgl. Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95-, abrufbar in JURIS
spricht doch überwiegend dafür, dass zumindest eine anderweitige geeignete Beteiligung der Gemeinde - z.B. durch die rechtzeitige Bekanntgabe von Eckwerten - bereits im Vorfeld der Aufstellung des Haushaltssatzungsentwurfs zu erfolgen hat.
Dies kann vorliegend jedoch ebenso offen bleiben wie die Frage, ob der Klägerin im weiteren Verfahren - d.h. nach Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung - hinreichend Gelegenheit zur Stellungnahme im Sinne des § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW gegeben wurde.
Die Regelung des § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW dürfte sich dabei allerdings nicht allein auf die - bereits von Satz 1 erfasste - Beteiligung im Vorfeld der Aufstellung des Haushaltssatzungsentwurfs beziehen, sondern eine weitere Anhörung der Gemeinde nach Aufstellung des - nach § 54 KrO NRW bekannt zu machenden - Entwurfs der Haushaltssatzung gebieten, denn regelmäßig ist erst zu diesem Zeitpunkt eine Stellungnahme zu allen Inhalten der Haushaltssatzung einschließlich Anlagen und Höhe des Umlagesatzes möglich.
Vgl. in diesem Sinne auch VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, a.a.O.
Dieses Verständnis entspricht auch dem Zweck der Regelung, denn wenn die Gemeinde schon - möglichst frühzeitig - bei der Aufstellung des Entwurfes in geeigneter Weise zu beteiligen ist, muss ihr umso mehr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden, wenn im Anschluss hieran der konkrete Satzungsentwurf - der ggf. erheblich von den bisherigen Planungen abweichen und insbesondere einen höheren Umlagesatz vorsehen kann - erstellt worden ist, der dann auch Grundlage für das weitere Rechtssetzungsverfahren ist.
Der Klägerin ist insofern zwar Gelegenheit gegeben worden, zum ursprünglichen Haushaltsentwurf, der noch einen Hebesatz von 44,12 % vorgesehen hatte, Stellung zu nehmen, denn der vollständige Entwurf ist ihr unter dem 28. Oktober 2005 übersandt worden. Es spricht jedoch vieles dafür, dass der Klägerin in der vorliegenden Fallgestaltung, in der der Kreistag - gerade aufgrund der Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden - zunächst beschlossen hatte, die Kreisumlage abweichend vom Haushaltsentwurf nicht zu erhöhen, später aber letztlich doch eine Erhöhung des Umlagesatzes beschloss, vor der Beschlussfassung im Mai 2006 erneut Gelegenheit zur Stellungnahme im Sinne des § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW hätte gegeben werden müssen.
Da den Gemeinden nach § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW insbesondere Gelegenheit zur Stellungnahme zur vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes zu geben ist, dürfte eine neuerliche Anhörung der Gemeinden jedenfalls immer dann geboten sein, wenn im weiteren Rechtssetzungsverfahren ein gegenüber dem ursprünglich vorgesehenen Hebesatz erhöhter Umlagesatz beschlossen werden soll. Dies dürfte auch unter Berücksichtigung dessen gelten, dass im Verlauf des Normgebungsverfahrens häufig neue Erkenntnisse (z.B. zu neuen Entwicklungen bei einzelnen Haushaltsansätzen, geänderten Umlagegrundlagen o.ä.) gewonnen werden. Sofern infolge solcher Erkenntnisse der Kreishaushalt abgeändert werden soll, dürfte dies jedenfalls dann eine neuerliche Anhörung der Gemeinden gebieten, wenn Einnahmeausfälle bzw. Ausgabesteigerungen nicht anderweitig aufgefangen, sondern im Wege einer Erhöhung des ursprünglich geplanten Hebesatzes auf die Gemeinden umgelegt werden sollen.
Auch die Erwägung des Beklagten, die Klägerin sei zu Beginn des Rechtssetzungsverfahrens zu einem Hebesatz von 44,12 % angehört worden, wohingegen letztlich nur ein Hebesatz von 43,52 % beschlossen worden sei, dürfte am Erfordernis einer neuerlichen Anhörung der Klägerin insofern nichts ändern. Denn den Einwendungen der kreisangehörigen Kommunen gegen eine Erhöhung des Umlagesatzes war vom Kreistag im Dezember 2005 zunächst entsprochen worden und eine Änderung dieser Beschlusslage mit der Folge einer neuerlichen Erhöhung des bereits beschlossenen Umlagesatzes dürfte eine erneute Anhörung nach § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW gebieten.
Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass für die kreisangehörigen Kommunen angesichts der nordrhein- westfälischen Rechtslage nicht allein die Höhe des Kreisumlagesatzes von Interesse ist, sondern auch die Frage, aus welchen Haushaltsansätzen im Einzelnen sich der ungedeckte Finanzbedarf des Kreises zusammensetzt. Dies gilt deshalb, weil etwa der Einwand einer Kommune, bestimmte Ausgaben würden seitens des Kreises rechtswidrig getätigt bzw. bestimmte Einnahmen würden rechtswidrig nicht erzielt, grundsätzlich nicht dem Kreisumlagebescheid entgegengesetzt werden kann. Vielmehr muss die Gemeinde in solchen Fällen die Kommunalaufsicht oder ggf. die Gerichte einschalten, um zu verhindern, dass der Kreis rechtswidrig Ausgaben tätigt bzw. es rechtswidrig unterlässt, bestimmte Einnahmen zu erzielen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, a.a.O.
Eine effektive Wahrnehmung ihrer Rechte setzt daher grundsätzlich voraus, dass die kreisangehörigen Gemeinden nicht nur Kenntnis vom Umlagesatz als solchem, sondern auch von den einzelnen Haushaltsansätzen haben, die zu dem jeweiligen Hebesatz führen, was umso mehr dafür spricht, dass die Klägerin vor der Beschlussfassung im Mai 2006 erneut hätte angehört werden müssen.
Letztlich kann aber dahinstehen, ob eine erneute förmliche Beteiligung der Klägerin im Sinne des § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW erforderlich war und ob die Unterrichtung der kreisangehörigen Kommunen im Rahmen der Ortsbehördenkonferenz am 8. Mai 2006 - insbesondere in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht - den Anforderungen des § 55 Abs.1 S.2 KrO NRW genügte.
Denn im Rahmen des Satzungserlasses wurde jedenfalls gegen die Bestimmung des § 55 Abs.2 Satz 1 KrO NRW verstoßen, weil über die in der Folge erhobene Einwendung der Klägerin vom 18. Mai 2006 nicht vom Kreistag beschlossen wurde.
In tatsächlicher Hinsicht geht die Kammer entsprechend dem Vorbringen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung davon aus, dass das Schreiben der Klägerin vom 18. Mai 2006 von der Verwaltung vervielfältigt und den Kreistagsmitgliedern in der Kreistagssitzung vom 19. Mai 2006 - ohne begleitende Stellungnahme der Verwaltung - zur Verfügung gestellt wurde, dass es jedoch in der Sitzung keine weitere Berücksichtigung mehr fand. Der seitens der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob dieser neue Sachvortrag tatsächlich zutrifft, braucht die Kammer aus Rechtsgründen nicht weiter nachzugehen, denn auch nach den Angaben des Beklagten wurde über die Einwendung der Klägerin vom 18. Mai 2006 jedenfalls nicht vom Kreistag beschlossen; ein entsprechender Beschluss ist auch im Sitzungsprotokoll vom 19. Mai 2006 nicht enthalten.
Dies führt zur formellen Rechtswidrigkeit der am 19. Mai 2006 beschlossenen Haushaltssatzung, denn der Kreistag hat gemäß § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW über Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden in öffentlicher Sitzung zu beschließen. Diese Bestimmung fordert einen von dem eigentlichen Satzungsbeschluss getrennten förmlichen Beschluss des Kreistags und setzt ihrem Zweck nach voraus, dass sich das Beschlussorgan mit den Einwendungen konkret auseinandersetzt.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, a.a.O.
Bei dem Schreiben der Klägerin vom 18. Mai 2006 handelt es sich inhaltlich um eine Einwendung gegen die am Folgetag beschlossene Haushaltssatzung im Sinne des § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW. Dem steht nicht die Erwägung des Beklagten entgegen, dass die Einwendung vom 18. Mai 2006 nur an die Mitglieder des Kreistags und nicht an die Verwaltung gerichtet gewesen sei. Da gemäß § 55 Abs.2 Satz 1 KrO NRW der Kreistag über die Einwendungen der Gemeinden zu beschließen hat, sind diese auch gegenüber dem Kreistag geltend zu machen. Daher ist es nicht zu beanstanden, dass die Klägerin ihre Einwendung gegenüber den "Mitgliedern des Kreistags", d.h. dem Kreistag in seiner Gesamtheit, erhoben und das betreffende Schreiben an den Beklagten adressiert hat, der Vorsitzender des Kreistags ist, vgl. § 25 Abs.2 S.1 KrO NRW.
Soweit der Beklagte vorträgt, es sei tatsächlich und rechtlich nicht möglich gewesen, dem Kreistag das Schreiben "als offizielle Einwendung" zuzuleiten, da es erst am Nachmittag des Vortages eingegangen sei, begründet auch dies keinen Zweifel daran, dass der Kreistag über die Einwendung der Klägerin hätte beschließen müssen. § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW schreibt keine bestimmte Form für die Einwendungen einer kreisangehörigen Gemeinde vor und der gesetzlichen Regelung lässt sich insbesondere nicht entnehmen, dass solche Einwendungen nur beachtlich wären, wenn ihnen eine Stellungnahme bzw. Beschlussvorlage der Kreisverwaltung beigefügt ist. Ein rechtliches Hindernis für eine Beschlussfassung des Kreistags über die Einwendung der Klägerin ergibt sich insofern auch nicht aus der Erwägung des Beklagten, eine fristgemäße Erweiterung der Tagesordnung der Kreistagssitzung sei bei Eingang des Schreibens nicht mehr möglich gewesen. Abgesehen von den Fragen, ob etwa einschlägige Fristenregelungen der Geschäftsordnung des Kreistags auf eine Einwendung der Gemeinde nach § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW - die, wie noch zu zeigen ist, grundsätzlich nicht fristgebunden ist - überhaupt Anwendung finden können und ob ggf. § 33 Abs.1 S.5 KrO NRW greift, ergibt sich hieraus bereits deshalb kein Rechtshindernis für eine Befassung des Kreistags über die Einwendung, weil eine Erweiterung der Tagesordnung hierfür nicht erforderlich war. Die Einwendung betraf inhaltlich die Haushaltssatzung 2006, deren Erlass ohnehin bereits auf der Tagesordnung stand; die Einwendung der Klägerin wäre insofern nur eine von mehreren tatsächlichen Grundlagen für die bereits vorgesehene Entscheidungsfindung des Kreistags gewesen.
Soweit der Beklagte weiter geltend macht, über die Einwendungen der Klägerin sei bereits abschließend im Dezember 2005 vom Kreistag beschlossen worden, lässt dies unberücksichtigt, dass es sich bei der Einwendung der Klägerin vom 18. Mai 2006 formal betrachtet um eine gegenüber der Einwendung vom 11.November 2005 selbständige Einwendung handelte, wie schon die unterschiedlichen Verfasser erkennen lassen. Der sinngemäße Einwand, die neuerlichen Einwendungen der Klägerin hätten sich inhaltlich nicht von den bisherigen unterschieden, ändert ebenfalls nichts am Verstoß gegen § 55 Abs.2 Satz 1 KrO NRW, weil es nicht Sache des Beklagten, sondern des Kreistags gewesen wäre, hierüber zu befinden.
Eine Entscheidung über die Einwendung der Klägerin durch den Kreistag konnte auch nicht deshalb unterbleiben, weil die Einwendung verfristet gewesen wäre. Zum einen hätte es dem Kreistag oblegen, über eine Verfristung der Einwendung zu entscheiden. Zum anderen war die Klägerin mit ihrer Einwendung nicht wegen Verfristung präkludiert. Dies ergibt ein Umkehrschluss aus § 54 S.2, 3 KrO NRW, wonach eine Ausschlussfrist nur für die Erhebung von Einwendungen durch Einwohner oder Abgabepflichtige vorgesehen ist. Da eine entsprechende Frist für Einwendungen der Gemeinden nach § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW gerade nicht gilt, ist über diese unabhängig vom Zeitpunkt ihres Eingangs vom Kreistag zu beschließen.
Ist die Haushaltssatzung nach alledem jedenfalls unter Verstoß gegen § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW beschlossen worden, so führt dies nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zur Nichtigkeit der Norm.
Vgl. Kirchhof in: Praxis der Kommunalverwaltung, § 55 KrO NRW, Anmerkung 3
Bei der Bestimmung des § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW handelt es sich angesichts dessen, dass sie ein formalisiertes Beteiligungsrecht der Gemeinde festschreibt,
vgl. Verfassungsgerichtshof (VerfGH) für das Land NRW, Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, in: NWVBl 1996, S. 426
das gerade im Interesse der Gemeinden normiert worden ist,
vgl. Gesetzesbegründung LT- DrS 11 / 4983
insbesondere nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift, deren Nichtbeachtung keine Auswirkungen auf den Bestand der Haushaltssatzung hätte.
Der Verstoß gegen § 55 Abs.2 S.1 KrO NRW ist auch nicht gemäß § 5 Abs.6 KrO NRW unbeachtlich, da er von der Klägerin jedenfalls innerhalb eines Jahres seit Verkündung der Haushaltssatzung in einer den Erfordernissen des § 5 Abs.6 S.1 lit. d) KrO NRW entsprechenden Weise gegenüber dem Kreis gerügt worden ist. Auch eine nur teilweise Nichtigkeit der Haushaltssatzung kommt angesichts des die Satzung in ihrer Gesamtheit erfassenden Verfahrensmangels ersichtlich nicht in Betracht.
Ist die Haushaltssatzung nach alledem insgesamt nichtig, so besteht keine Rechtsgrundlage für den die Klägerin belastenden und in ihr Selbstverwaltungsrecht nach Art.28 Abs.2 des Grundgesetzes (GG) eingreifenden Bescheid, der mithin im angefochtenen Umfang aufzuheben ist.
Ergänzend ist auch im Hinblick auf künftig zu beschließende Kreishaushaltssatzungen anzumerken, dass die Haushaltssatzung 2006 noch weiteren rechtlichen Bedenken unterliegt:
Auf Befragen in der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten zunächst erklärt, im Rahmen der Bekanntmachung der Haushaltssatzung vom 19. Mai 2006 sei der im Dezember 2005 beschlossene Haushaltsplan (Hebesatz 42,82 %) in unveränderter Form ausgelegt worden; ein neuer Haushaltsplan mit einem Hebesatz von 43,52 % sei insofern nicht erstellt worden. Dies dürfte zur materiellen Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung führen, denn es widersprächen sich dann der in § 5 der Haushaltssatzung ausgewiesene Umlagesatz (43,52 %) und der im Haushaltsplan ausgewiesene Umlagesatz (42,82 %). Soweit die Vertreter des Beklagten im weiteren Verlauf der mündlichen Verhandlung angegeben haben, es sei eine Veränderungsliste zum im Dezember 2005 beschlossenen Haushaltsplan erstellt und dann auch mitausgelegt worden, in der die zur Erhöhung des Umlagesatzes auf 43,52 % führenden Veränderungen einzelner Haushaltsansätze berücksichtigt worden seien, dürfte auch dies an der materiellen Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung nichts ändern. Denn selbst wenn die im Vergleich zu Dezember 2005 geänderten Haushaltspositionen (Schlüsselzuweisungen, weitere Belastungen durch Haushaltsbegleitgesetze, geringere allgemeine Investitionspauschale) in einer mitausgelegten Veränderungsliste zum Haushaltsplan betragsmäßig genau erfasst worden sein sollten, ist doch zumindest die Haushaltssatzung selbst den geänderten Ausgaben- und Einnahmepositionen offenbar nicht angepasst worden. Denn die im Mai 2006 beschlossenen Gesamteinnahmen und -ausgaben des Verwaltungs- bzw. Vermögenshaushaltes entsprechen exakt den im Dezember 2005 beschlossenen Einnahmen und Ausgaben (vgl. jeweils § 1 der Haushaltssatzung), so dass mit Blick auf die Satzung vom 19. Mai 2006 zumindest ein Widerspruch zwischen den in der Haushaltssatzung einerseits und den im Haushaltsplan andererseits zugrundegelegten Einnahme- und Ausgabevolumina bestehen dürfte.
Im Übrigen spricht nach Aktenlage manches dafür, dass der im Mai 2006 beschlossenen Erhöhung des Hebesatzes um 0,7 Prozentpunkte keine hinreichende, rechnerisch exakte Ermittlung des Umlagesatzes zugrunde lag. Die angesprochenen Änderungen in der Veranschlagung einzelner Haushaltspositionen (Schlüsselzuweisungen etc.) erforderten es insofern zwingend, die betreffenden Haushaltspositionen im Einzelnen abzuändern, den sich hieraus ergebenden ungedeckten Finanzbedarf des Kreises im Sinne des § 56 Abs.1 KrO NRW neu zu rechnen und den sich daraus ergebenden Hebesatz mathematisch zu ermitteln. Die zumindest in der Beschlussvorlage vom 11. April 2006 zum Ausdruck kommende Verfahrensweise, unter Zugrundelegung von Circa- Beträgen bzw. gar eines Betragskorridors ("Mehrbelastungen von 250.000 bis 300.000 EUR" ohne Benennung konkreter Haushaltspositionen) einen neuen Hebsatz gleichsam überschlägig zu schätzen, genügt den gesetzlichen Anforderungen an die Ermittlung des ungedeckten Finanzbedarfs des Kreises ersichtlich nicht. Selbst wenn der Beklagte insofern zumindest intern eine betragsgenaue Veränderungsliste erstellt haben sollte (die allerdings im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht vorgelegt werden konnte) spricht - abgesehen von der Frage der ordnungsgemäßen Bekanntmachung des hierdurch geänderten Haushaltsplans und eines möglichen Widerspruchs von Haushaltsplan und Haushaltssatzung - wenig dafür, dass diese Veränderungsliste auch Grundlage der Entscheidungsfindung des Kreistags geworden ist. Insofern dürfte es jedoch erforderlich gewesen sein, dem Kreistag vor seiner Beschlussfassung die exakten Veränderungen der einzelnen Haushaltspositionen zur Kenntnis zu geben, wie dies der Beklagte im Hinblick auf die zwischen Oktober 2005 und Dezember 2005 eingetretenen Veränderungen einzelner Haushaltsansätze im Übrigen noch selbst gemacht hatte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs.1 S.2, 56 Abs.2 und 3 KrO
§ 55 KrO
§ 44 KrO
§ 53 KrO
§ 54 KrO
§ 56 Abs.1 KrO
§ 9 S.2 KrO
§ 55 Abs.2 KrO
§ 113 Abs.1 S.1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 53 Abs.1 KrO
§ 78 Abs.2 S.1 Nr.1 der Gemeindeordnung
§ 55 Abs.1 S.1 KrO
§ 55 Abs.1 S.2 KrO
§ 55 Abs.2 S.1 KrO
§ 55 Abs.2 S.2 KrO
§ 80 Abs.1 GO NRW
§ 55 Abs.1 KrO
§ 55 Abs.2 Satz 1 KrO
§ 25 Abs.2 S.1 KrO
§ 33 Abs.1 S.5 KrO
§ 54 S.2, 3 KrO
§ 5 Abs.6 KrO
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124 a Abs.1 S.1 VwGO
§ 55 der Kreisordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 A 130/04
4 K 8910/95