Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-26, Aktenzeichen 3 KO 691/14
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2016:0426.3KO691.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Gera wie folgt geändert:
Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 16. Juni 2011 und unter vollständiger Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes vom 26. April 2012 verurteilt, an die Klägerin 18.825 € zu zahlen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu 4/5, die Klägerin zu 1/5.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht zuvor der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit der Berufung begehrt der Beklagte unter Abänderung des stattgebenden erstinstanzlichen Urteils die Abweisung der Klage auf Zahlung weiterer 23.655,00 € aus der vom Land an ihn für das Jahr 2011 gezahlten Pauschale für die Fachberatung von Kindertageseinrichtungen.
Die Klägerin ist eine anerkannte Trägerin der freien Jugendhilfe. Sie betreibt im Gebiet des beklagten Landkreises 20 in den Bedarfsplan aufgenommene Kindertageseinrichtungen und bietet diesen sowie den beschäftigten Mitarbeitern auf Grundlage eines eigenen Konzepts seit 1995 eine Fachberatung an.
Auf Grundlage einer am 1. August 2010 in Kraft getretenen Neuregelung des Thüringer Kindertageseinrichtungsgesetzes (ThürKitaG, GVBl. 2010, S. 105) gewährte das Land dem Beklagten eine Gesamtpauschale in Höhe von 182.600,00 € für Fachberatung nach § 15a ThürKitaG.
Am 15. November 2010 beschloss der Jugendhilfeausschuss des Beklagten, dass er weiterhin alle Fachberatungsaufgaben nach § 15a ThürKitaG wahrnimmt. Ferner beschloss der Ausschuss am 6. Juni 2011, den freien und kommunalen Kindergartenträgern des Kreisgebietes eine einmalige monetäre Zuwendung für die Umsetzung von Fortbildungsangeboten in Höhe von 15,00 € pro Kind in Kindertageseinrichtungen und Tagespflege aus der Landespauschale nach § 19 Abs. 7 ThürKitaG zu zahlen. Mit Bescheid vom 16. Juni 2011 erließ der Beklagte daraufhin einen Zuwendungsbescheid an die Klägerin über einen Betrag von 23.655,00 €, der sich aus der Zahl der nach dem Bedarfsplan in Einrichtungen der Klägerin betreuten Kinder von 1577 multipliziert mit einem Pauschalbetrag von 15,00 € ergab.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2011 erhob die Klägerin Widerspruch. Nachdem die Beteiligten zunächst die Frage der Zweckbindung der Mittel bezogen auf Personalkosten für die Fachberatung erörtert hatten, wandte die Klägerin mit Schreiben vom 13. Oktober 2011 ein, dass ihr aus § 19 Abs. 7 ThürKitaG ein Anspruch auf Weiterleitung der vollen Pauschale in Höhe von 30,00 € pro Kind zustehe. In einem Gespräch am 20. Oktober 2011 verständigten sich die Beteiligten laut einem angefertigten Protokoll darüber, dass die Zuwendung der Erfüllung der Fachberatungsaufgaben nach § 4 Abs. 4 der Thüringer Kindestageseinrichtungsverordnung (ThürKitaVO) diene. Entgegen einer Ankündigung nahm die Klägerin in der Folge ihren Widerspruch nicht zurück.
Das Landesverwaltungsamt wies den Widerspruch mit Bescheid vom 26. April 2012 zurück und ordnete zugleich die sofortige Vollziehbarkeit des Ausgangsbescheides an. Ein Anspruch auf Auszahlung der Landespauschale in Höhe von 30,00 € bestehe nicht. Die Mittelbewilligung beruhe auf den einschlägigen Beschlüssen des Jugendhilfeausschusses des Beklagten, die nicht angefochten worden seien. Der Zuwendungsbescheid sei für sofort vollziehbar zu erklären, um die Mittel in bewilligter Höhe auszahlen zu können.
Am 23. Mai 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Die Klägerin bezeichnete ursprünglich den Freistaat Thüringen als Klagegegner. Das Verwaltungsgericht hat mit Verfügung vom 7. Juni 2012 das Passivrubrum geändert und den Beklagten aufgenommen.
Zur Klagebegründung hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen, dass sich ihr Anspruch auf Auszahlung der vollen Pauschale von 30,00 € aus den §§ 19 Abs. 7, 15a Abs. 2, 5 Abs. 2 ThürKitaG ergebe. Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe habe bedarfsgerechte Fachberatung anzubieten. Diese Aufgabe könne auf freie Träger von Kindertageseinrichtungen übertragen werden, wobei sich der Gesetzgeber dafür entschieden habe, der Fachberatung durch freie Träger den Vorrang einzuräumen. Sie - die Klägerin - nehme die Fachberatungsaufgaben in ihren eigenen Einrichtungen seit vielen Jahren selbst wahr. Fachberatungsaufgaben in ihrem Bereich leiste der Beklagte nicht. Deshalb müsse ihr auch der volle Betrag der Pauschale zufließen. Die vom Beklagten vorgenommene Reduzierung auf die Hälfte finde im Gesetz keine Stütze.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Zuwendungsbescheides vom 16. Juni 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April 2012 zu verpflichten, ihr weitere 23.655,00 € zu bewilligen und auszuzahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei bereits verfristet, da sie gegen den Freistaat als falschen Beklagten gerichtet gewesen und erst am 4. Juni 2012 umgestellt worden sei. Er - der Beklagte - biete als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe bereits bedarfsgerechte Fachberatung an. Dies folge schon aufgrund seiner Gesamtverantwortung für diese Aufgaben gemäß §§ 79, 80 SGB VIII, § 15a Abs. 2 ThürKitaG, § 4 Abs. 2 ThürKitaVO. Darauf beruhten auch die vom Jugendhilfeausschuss gefassten Beschlüsse als Grundlage des streitgegenständlichen Zuwendungsbescheides. Die Zuwendungsentscheidung erschöpfe sich im Vollzug dieser Beschlüsse. Der klageweise geltend gemachte Anspruch sei nicht mit dem Gegenstand des Widerspruchsverfahrens identisch, weshalb es ihr am Rechtsschutzbedürfnis fehle. Auch werde bestritten, dass die Klägerin die gebotene Fachberatung nach den in § 4 Abs. 4 ThürKitaVO vorgegebenen Maßgaben durchführe.
Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16. Dezember 2013 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass zunächst die Klage als Verpflichtungsklage statthaft sei. Der angefochtene Bescheid sei zudem insoweit rechtswidrig, als er nur die Hälfte des Pauschalbetrages von 30,00 € zuwende. Der Anspruch auf den vollen Pauschalbetrag folge aus §§ 19 Abs. 7, 15a Abs. 2, 5 Abs. 2 ThürKitaG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 SGB VIII. Der im Gesetz festgelegte Vorrang der freien Träger bedeute, dass von der vorgesehenen Rechtsfolge der Übertragung der Fachberatungsaufgabe auf freie Träger lediglich im Ausnahmefall abgewichen werden dürfe. Die Klägerin sei auf Grund ihrer Größe auch in der Lage, eine entsprechende Fachberatung anzubieten. Es sei ferner nicht ersichtlich, dass der Beklagte seinen Fachberatungsaufgaben nicht mehr hinreichend nachkommen könne, da er weiterhin den größten Teil der Landespauschale nach § 19 Abs. 7 ThürKitaG vereinnahme. Der öffentliche Jugendhilfeträger habe sein Beratungsangebot und die Finanzausstattung entsprechend anzupassen.
Gegen dieses ihm am 20. Januar 2014 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 5. Februar 2014 beim Verwaltungsgericht Gera einen am 17. März 2014 begründeten Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat mit dem Beklagten am 10. November 2014 zugestellten Beschluss vom 21. Oktober 2014 (3 ZKO 99/14) wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtsache entsprochen hat.
Mit am 10. Dezember 2014 eingegangenem Schriftsatz begründet der Beklagte die Berufung. § 19 Abs. 7 ThürKitaG enthalte keine eigene Anspruchsgrundlage, sondern lediglich eine Weiterleitungsverpflichtung für den Fall, dass die Fachberatung übertragen wurde. Es fehle bereits an einer Übertragung der Fachberatung auf die Klägerin; eine schriftliche Erklärung dazu gebe es nicht. Eine Duldung reiche nicht aus. Die Behauptung der Klägerin, sie führe Fachberatung in hoher Qualität durch, werde bestritten. Die Fachberatung sei eine komplexe Aufgabe und setze einen fachlichen Ansatz voraus, der der Aufgabenübertragung Grenzen setze. Die Klägerin erbringe nur Teilleistungen. Die Leistungsbeschreibung der Klägerin stelle lediglich eine hausinterne Zielvorgabe dar. Auch aus dem in § 4 Abs. 2 SGB VIII festgelegten Vorrangprinzip könne die Klägerin nichts für sich herleiten. Es begründe keinen unbedingten Vorrang freier Träger; vielmehr solle eine koordinierte Zusammenarbeit sichergestellt werden. Der Partnerschaft öffentlicher und freier Träger entspreche es, dass auch der freie Träger, der sich auf das Zusammenwirken mit dem öffentlichen Träger eingelassen habe, davon absehe, eigene Dienste zu schaffen, wenn der spezielle Bedarf durch andere freie Träger und den öffentlichen Träger bereits abgedeckt werde. Eine Separation von Fachberatung führe zur Zersplitterung und wirke der Etablierung von kommunalen Erziehungs- und Bildungslandschaften entgegen. Die Feststellung der Eignung obliege dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Das Nebeneinander von Fachberatung öffentlicher und freier Träger zeige, warum der Gesetzgeber das Wort „entsprechend“ aufgenommen habe. Es verbleibe ein aus der Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers folgender Teilbereich der Fachberatungsaufgaben, wie Bedarfsplanung, Zuarbeit zum Ministerium, Beratung von Kommunen, sowie weitere Netzwerkarbeit mit den Kommunen, der nicht auf die freien Träger übertragen werden könne. Deshalb könnte den freien Trägern keinesfalls die gesamte Summe von 30,00 € pro Kind zur Verfügung stehen. Wie die Gesamtverantwortung wahrgenommen werde, unterliege der Entscheidung der öffentlichen Träger nach freiem Ermessen. Ein Automatismus der Aufgabenübertragung sei dem System fremd. Letztlich werde die Anzahl der als berücksichtigungsfähig mitgeteilten Kinder von 1.577 bestritten.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Gera vom 16. Dezember 2013 die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und ergänzt, dass sie seit vielen Jahren Fachberatung in den von ihr betriebenen Kindergärten durchführe und dafür durchschnittlich 120.000,00 € pro Jahr aufwende. Die Fachberatung sei hochwertig und nie beanstandet worden; ihre Grundsätze ergäben sich aus der vorgelegten Leistungsbeschreibung. Der Beklagte führe seine Fachberatung grundsätzlich bei den Trägern durch, die über keine eigene Fachberatung verfügten. Der Gesetzgeber habe für die Übertragung keine Form vorgeschrieben. Werde die Fachberatung schon seit Jahren durchgeführt, bedürfe es keiner formellen Übertragung mehr. Es gebe keine Zersplitterung; die Fachberatungen ergänzten sich sinnvoll.
Wegen weiterer Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die hinzugezogenen Behördenakten des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nur teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat im Wesentlichen der Klage zu Recht stattgegeben.
1. Die Klage ist zulässig.
a. Richtiger Beklagter ist der Landkreis Saalfeld-Rudolstadt. Die Klägerin durfte die ursprünglich unzutreffend gegen den Freistaat Thüringen gerichtete Klage im Wege der Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO umstellen. Die Klage richtet sich gegen den örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Dies sind die Landkreise und kreisfreien Städte, die diese Aufgabe im eigenen Wirkungskreis wahrnehmen (§ 1 ThürKJHAG).
b. Die Klage ist gemäß § 88 VwGO im Sinne des vom Rechtsschutzbegehren der Klägerin Gewollten zum einen als Anfechtungsklage, soweit sie sich gegen den ihren Anspruch ablehnenden Ausgangs- und den Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 2011 bzw. vom 26. April 2012 wendet, zum anderen mit ihrem Verpflichtungsbegehren als - hier statthafte - allgemeine Leistungsklage zu verstehen. Die begehrte ungeschmälerte Weiterleitung der Fachberatungspauschale nach § 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG ist ein Realakt. Eines der Leistungsgewährung vorgehenden Erlasses eines Verwaltungsaktes bedarf es nicht (vgl. dazu 2. a. cc.).
2. Die Klage ist insoweit begründet, als die Klägerin die Gewährung der vollen Fachberatungspauschale von 30,00 € pro Kind auf Grundlage von 1.416 zum Stichtag 31.Dezember 2009 betreuter Kinder begehrt; soweit die Bescheide des Beklagten dem entgegenstehen, sind sie aufzuheben.
a. Die Klägerin kann grundsätzlich die begehrte Weiterleitung der dem Beklagten vom Land gewährten Fallpauschale in voller Höhe auf Grundlage des § 19 Abs. 7 Satz 2 i. V. m. § 15a Abs. 2 Satz 2 und 3 sowie § 5 Abs. 2 ThürKitaG beanspruchen.
Nach § 19 Abs. 7 ThürKitaG in der seit dem 1. August 2010 geltenden Fassung zahlt das Land für die Fachberatung nach § 15a ThürKitaG eine Landespauschale von 30,00 € jährlich je Kind im Alter zwischen 1 Jahr und 6 ½ Jahren an den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Ist die Erbringung dieser Leistung auf freie Träger übertragen worden, leitet der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Landespauschale entsprechend weiter.
Die Voraussetzungen dieser Norm liegen hier vor. Der Klägerin ist als Trägerin der freien Jugendhilfe (aa.) die Erbringung der Fachberatungsleistung übertragen worden (bb). Daraus folgt unmittelbar ein Anspruch auf Weiterleitung der Fachberatungspauschale, ohne dass es eines auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichteten Verwaltungsverfahrens bedarf (cc.). Eine Kürzung der Pauschale kennt das Gesetz nicht (dd.).
aa. Die Klägerin ist unmittelbar Trägerin der betroffenen Kindertageseinrichtungen und unbestritten anerkannte Trägerin der freien Jugendhilfe. Dies folgt bereits daraus, dass sie eine regionale Organisation der Arbeiterwohlfahrt (AWO), die der Liga der freien Wohlfahrtspflege nach § 11 Abs. 2 Thüringer Kinder- und Jugendhilfe-Ausführungsgesetz (ThürKJHAG) angehört, ist.
bb. Der Klägerin ist die Leistung der Fachberatung übertragen worden. Die Anforderungen an die Übertragung im Sinne des § 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG sind erfüllt.
(1) Die Vorschrift fordert entgegen der Auffassung des Beklagten keinen formellen Übertragungsakt. Wortlaut, Regelungsziel und die systematische Stellung der Norm gebieten vielmehr die Annahme, dass es auf die tatsächliche Wahrnehmung der Fachberatungsaufgabe durch den freien Träger ankommt.
Gegen die Annahme, dass die Übertragung der Fachberatungsleistung eines formellen Übertragungsaktes bedarf, spricht bereits die Formulierung des § 15a Abs. 2 ThürKitaG, wonach der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe bedarfsgerechte Fachberatung anbietet und diese auch von freien Trägern von Kindertageseinrichtungen ebenfalls eingerichtet und angeboten werden können; in diesem Fall gilt § 5 Abs. 2 ThürKitaG entsprechend. Steht es aber dem freien Träger - unter Hinweis auf den Vorranggrundsatz des § 5 Abs. 2 ThürKitaG - frei, Fachberatung ebenso wie der öffentliche Träger einzurichten und anzubieten, besteht kein Raum für die Annahme, dass der korrespondierende Anspruch auf die pauschale Finanzierung nach § 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG einen formellen Übertragungsakt voraussetzt.
Vielmehr gilt, dass, wenn der freie Träger über einen eigenen Fachberatungsdienst verfügt, der die Aufgabe der Fachberatung der Einrichtungen des freien Trägers eigenverantwortlich wahrnimmt, dies in der Planung der öffentlichen Jugendhilfe gemäß § 80 Abs. 1 und 3 SGB VIII berücksichtigt werden muss. Ausdrücklich fordert dabei § 12 Abs. 1 ThürKJHAG, die von der Planung berührten, anerkannten freien Träger von Anfang an zu beteiligen und über Inhalte, Ziele und Verfahren der Planung umfassend zu unterrichten. Auch hier sieht das Gesetz keinen der Aufnahme in die Jugendhilfeplanung vorgehenden formellen Übertragungsakt vor; er ist auch nicht aus anderen rechtlichen Gesichtspunkten geboten.
(2) Ausgehend hiervon ist festzustellen, dass der Klägerin die Fachberatung im Sinne des § 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG übertragen ist.
Die Klägerin bietet seit dem Jahr 1995 die Fachberatung für die in ihrer Trägerschaft stehenden Kindergärten auf Grundlage eines eigenen Fachberatungskonzeptes an. Der öffentliche Fachberatungsdienst und die Fachberatung der Klägerin wurden über den gesamten Zeitraum hinweg nebeneinander betrieben. Diese Praxis ist kontinuierlich auch nach Inkrafttreten des ThürKitaGÄndG am 1. August 2010 mit Billigung des Beklagten so fortgesetzt worden. Auch im eigenen Fachberatungskonzept des Beklagten wird ausdrücklich betont, dass ein starkes Interesse an der engen Kooperation und dem fachlichen Austausch mit den Fachberatungsdiensten der freien Träger besteht.
Hat aber die Klägerin schon bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung mit Wissen und Anerkennung des Beklagten eigenverantwortlich die Fachberatung ihrer eigenen Einrichtungen betrieben, so muss zu diesem Zeitpunkt auch die Erbringung der Fachberatungsleistung als an sie übertragen gelten.
(3) Diese Übertragung ist auch nicht durch den Beschluss des Jugendhilfeausschusses vom 15. November 2010 nachträglich wieder entfallen.
In diesem Beschluss heißt es, dass der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe alle Fachberatungsaufgaben nach § 15a ThürKitaG im Landkreis Saalfeld-Rudolstadt auf Grundlage seiner eigenen Konzeption wahrnimmt. Der Beschluss zielt darauf, die Fachberatungsaufgaben formell in den Verantwortungsbereich des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe zu ziehen, und die ihm - dem Beklagten - zunächst zufließenden Pauschalmittel nach eigenen Zielkriterien unter Beteiligung eines Beirates zu vergeben (vgl. Ziff. 4.2 des beschlossenen Konzeptes: „Bei einer bloßen Weiterleitung der für die Fachberatung zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel an die freien Träger könnten die öffentlichen Träger ihrer Gesamtverantwortung nach Bundes- und Landesrecht nicht angemessen gerecht werden“; Ziff. 4.4: „Der Beirat ist verantwortlich für die Vergabe der finanziellen Mittel aus § 15a ThürKitaG für die Umsetzung von Fortbildungsangeboten“).
Damit wird der Beklagte den gesetzlichen Vorgaben aber nicht gerecht. Der Beschluss verstößt zunächst gegen die Mitwirkungsrechte der freien Träger gemäß § 80 Abs. 3 SGB VIII, § 12 ThürKJHAG. Danach hat der Träger der öffentlichen Jugendhilfe die anerkannten Träger der freien Jugendhilfe in allen Phasen ihrer Planung frühzeitig zu beteiligen. Die von der Planung besonders betroffenen einzelnen Träger sind über Inhalte, Ziele und Verfahren der Planung umfassend zu unterrichten. Es ist nicht erkennbar, dass die freien Träger frühzeitig in die Vorbereitung dieses Beschlusses einbezogen worden sind.
Der Beschluss widerspricht jedoch insbesondere dem in §§ 15a Abs. 2 Satz 3, 5 Abs. 2 ThürKitaG, § 4 Abs. 2 SGB VIII ausdrücklich auch für die Fachberatungsdienste festgelegten Vorrangprinzip. Dieses Prinzip verlangt, dass das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, dass die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, von der Einrichtung eigener Einrichtungen absieht und dafür keine Mittel einsetzt, sondern vielmehr die zur Verfügung stehenden Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 - 2 BvF 3/62 - juris). Daraus folgt, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe nicht berechtigt ist, ohne weiteres die Aufgabe der Fachberatung aller Kindertageseinrichtungen an sich zu ziehen, wenn für die Beratung der Kindertagesstätten in freier Trägerschaft ein geeigneter Fachberatungsdienst des Einrichtungsträgers zur Verfügung steht.
Dieses Vorrangprinzip zugunsten des freien Trägers hat auch der Thüringer Gesetzgeber im Rahmen der Neuregelung der spezifischen Fachberatung 2010 betont. Die hier im Streit stehenden Regelungen über die Fachberatung, die Kostenpauschale und die vorrangige Berücksichtigung der freien Träger sind mit dem zum 1. August 2010 in Kraft getretenen „Gesetz zur Änderung des Thüringer Kindertageseinrichtungsgesetzes und anderer Gesetze“ (GVBl. 2010, S. 105) in das ThürKitaG eingeführt worden. Der ursprüngliche, von den Koalitionsfraktionen am 28. Januar 2010 eingebrachte Gesetzentwurf (Landtag-Drucks. 5/359), der die Ziele des 2009 zugelassenen Volksbegehrens „Für eine bessere Familienpolitik in Thüringen“ aufnehmen sollte, enthielt die freie Träger betreffende, im Fall maßgeblich herangezogene allgemeine Vorrangregelung des § 5 Abs. 2 ThürKitaG, den in der Sonderregelung zur Fachberatung § 15a Abs. 2 Satz 3 ThürKitaG enthaltenen Verweis auf § 5 Abs. 2 ThürKitaG und die als Anspruchsgrundlage herangezogene Regelung zur Weiterleitung der Pauschale an freie Träger, § 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG, noch nicht. Diese Regelungen wurden erst nach der ersten Lesung mit einem gemeinsamen Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen vom 15. April 2010 (Landtag-Drucks. 5/264) zur Beratung im federführenden Ausschuss für Bildung, Wissenschaft und Kultur in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Zu diesen Änderungsbegehren heißt es in der dort gegebenen kurzen Begründung (S. 6 f. Landtag-Drucks. 5/264):
„Mit der Änderung wird der im SGB VIII festgeschriebene Subsidiaritätsgrundsatz [gemeint ist der in § 4 Abs. 2 SGB VIII festgelegte Vorrang freier Träger] auch im ThürKitaG verankert. (…) Der Subsidiaritätsgrundsatz gilt nicht nur für Einrichtungen, sondern auch für Dienste der Jugendhilfe. Durch die Änderung wird der Vorrang der freien Träger auch bei der Wahrnehmung der Fachberatung separat im Gesetz verankert. (…) Durch die Neufassung der Novellierungsbestimmungen zu § 19 werden die Regelungen zur Zahlung von Landeszuschüssen zur Kindertagesbetreuung präzisiert und entbürokratisiert. Zudem erfolgt eine Einbeziehung der freien Träger in die Landesförderung für Fachberatung“.
Der Ausschuss hat nach einer mündlichen Anhörung und Befassung der mitberatenden Ausschüsse den Vorschlägen zugestimmt (Vorlage 5/269 zu Landtag-Drucks. 5/359) und dem Landtag eine entsprechende Beschlussempfehlung zugeleitet (Landtag-Drucks. 5/823), die hinsichtlich der hier relevanten Vorschriften keine Änderungen enthielt. Der Gesetzesvorschlag wurde in dieser Form am 29. April 2010 vom Landtag beschlossen und am 14. Mai 2010 im GVBl veröffentlicht.
Den Vorrang hat der Verordnungsgeber zusätzlich in der Ausführungsvorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2 ThürKitaVO deutlich gemacht.
(4) Soweit dem Vortrag des Beklagten Einwände gegen die Qualität der fachlichen Leistungen des Fachberatungsdienstes der Klägerin zu entnehmen sind, vermag er dies dem Weiterleitungsanspruch nicht entgegenzuhalten.
Zwar unterliegt auch die freie Fachberatung einer Kontrolle. Aus der Gesamtverantwortung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe für alle Aufgaben und Leistungen und Dienste (§ 79 Abs. 1 und 2 SGB VIII) folgt, dass ihm auch die Aufgabe der Qualitätssicherung obliegt. Stellt der Träger der öffentlichen Jugendhilfe Qualitätsdefizite fest, hat er auf die Behebung der Defizite hinzuwirken; im Ergebnis kann sich daraus wohl auch die Befugnis ergeben, dem freien Träger die Fachberatung für seine eigenen Einrichtungen zu entziehen. Dabei hat er jedoch die weitreichenden und frühzeitigen Beteiligungsrechte des freien Trägers (§ 80 Abs. 3 SGB VIII, § 12 Abs. 1 ThürKJHAG) zu wahren. Ein derartiges Verfahren ist hier nicht eingeleitet worden, vielmehr geht aus dem Verwaltungsvorgang die Anerkennung der Fachberatungsarbeit der Klägerin hervor.
Unzweifelhaft ist überdies der Fachberatungsdienst der Klägerin „geeignet“ im Sinne der §§ 15a Abs. 2 Satz 3, 5 Abs. 2 ThürKitaG. Entgegen der Auffassung des Beklagten erfüllt das dem Fachberatungsdienst der Klägerin zugrundeliegende Konzept die zu stellenden Anforderungen. Das vorgelegte Fachberatungskonzept der Kläger für 2010/2011 ist ausdrücklich vor dem Hintergrund der Anforderungen des § 15a ThürKitaG und des § 4 ThürKitaVO entwickelt worden. Die Themen finden sich auch in der Darstellung der selbst gestellten Kernaufgaben wieder.
cc. Ist dem freien Träger die Erbringung der Leistung übertragen, folgt daraus ein Anspruch auf entsprechende Weiterleitung der Landespauschale. Hierbei ist es nicht erforderlich, die Zahlung durch Verwaltungsakt konstitutiv festzusetzen. Im Gegenteil ist gerade dem Begriff der „Weiterleitung“ zu entnehmen, dass eine vorgehende, neben der Jugendhilfeplanung angesiedelte Leistungsprüfung vor der Auszahlung nicht stattfinden soll. Dafür spricht auch die rudimentäre Begründung des Gesetzentwurfes zu § 19 (Landtag-Drucks. 5/264 S. 7), wonach die Norm insgesamt der Entbürokratisierung dienen soll.
dd. Daraus folgt zugleich, dass auch die Gewährung von Teilbeträgen vom Gesetz nicht gedeckt ist. Die vom Leistungsumfang oder gar der Qualität abhängig gemachte Kürzung des weiterzuleitenden Betrages setzt ein eigenes Verwaltungsverfahren voraus, für das es hier an einer gesetzlichen Grundlage fehlt. Dies würde auch der vom Gesetzgeber gewählten Form der pauschalen Vergütung widersprechen. Eine - nach nicht mal gesetzlich definierten Kriterien - gekürzte Kostenerstattung ist keine Pauschale mehr. Gegen eine Kürzungsmöglichkeit spricht zudem, dass auch die der Zahlung der Fachberatungspauschale vom Land an die örtlichen Träger zugrundeliegende Regelung des § 19 Abs. 7 Satz 1 ThürKitaG keinen Prüfungsvorbehalt kennt.
Etwas anderes ist auch nicht aus dem in § 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG verwendeten Begriff „entsprechend“ zu entnehmen. Daraus lässt sich eine Befugnis zur Kürzung nicht ableiten. Vielmehr ist damit die Art der Verteilung der Pauschale beschrieben: Der Gesetzgeber ging erkennbar davon aus, dass im Zuständigkeitsbereich eines öffentlichen Trägers mehreren freien Trägern jeweils für ihre Einrichtungen die Fachberatungsleistung übertragen werden kann. Es erscheint unter diesem Gesichtspunkt sachgerecht, den durch die Pauschale jeweils abzugeltenden Fachberatungsaufwand in Anlehnung an den nach der Kinderzahl bemessenen Gesamtanspruch des öffentlichen Trägers entsprechend der Anzahl der zum Stichtag vom freien Träger jeweils im Alter zwischen einem und sechseinhalb Jahren (vgl. §§ 19 Abs. 5 Satz 1, Abs. 7 S. 1, Abs. 5 Satz 1 ThürKitaG) betreuten Kinder zu bemessen. Dies ergibt sich aber aus einer schlichten Berechnung und fordert kein in einen Verwaltungsakt mündendes Verwaltungsverfahren oder gar eine Ermessensentscheidung.
Der Beklagte geht fehl in der Annahme, dass ein Anspruch auf Weiterleitung der vollen Fachberatungspauschale schon deshalb nicht bestehe, weil der freie Träger die an den Hoheits- und Aufsichtsbefugnissen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe orientierten Aufgabenstellungen der Fachberatung nicht vollständig erfüllen könne. Zutreffend ist zwar die Feststellung, dass § 4 Abs. 4 bis 6 der ThürKitaVO teilweise inhaltliche Vorgaben an das Fachberatungsangebot enthält, die nur der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen seiner ihm zugewiesenen Gesamtverantwortung erfüllen kann. Dazu gehört beispielsweise die Ergänzung der Aufsicht und Beratung des für Kindertageseinrichtungen zuständigen Ministeriums durch begleitende Beratungsangebote (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 ThürKitaVO) und die Förderung der Kooperation und Vernetzung mit den Einrichtungen und Diensten im Gemeinwesen, insbesondere Grundschulen (§ 4 Abs. 4 Nr. 6 ThürKitaVO). Auf den öffentlichen Träger zielt auch die Vorgabe, Fachberatung unabhängig und konzeptneutral durchzuführen sowie eine Trennung zwischen Fachberatung sowie Dienst- und Fachaufsicht zu gewährleisten (§ 4 Abs. 6 ThürKitaVO).
Daraus kann indes nicht der Schluss gezogen werden, dass die Fachberatung, die freie Träger für ihre eigenen Einrichtungen anbieten, nur eine Teilleistung darstellen kann, die nur eine teilweise Weiterleitung der Pauschale rechtfertigt. Die inhaltlichen Anforderungen an die Fachberatung müssen vor dem Hintergrund der Grundnorm des § 3 Abs. 1 S. 1 SGB VIII bestimmt werden, nach der die Jugendhilfe gekennzeichnet ist durch die Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen und die Vielfalt von Inhalten, Methoden und Arbeitsformen. Dieser Grundsatz ist auch auf die Fachberatung als Dienst der Jugendhilfe anzuwenden. Bei der Zusammenarbeit ist die Selbständigkeit der freien Jugendhilfe in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben sowie in der Gestaltung ihrer Organisationsstruktur zu achten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII). Im Hinblick auf die genuine Andersartigkeit „freier“ Hilfe kann die Eignung von Einrichtungen, Diensten und Veranstaltungen der freien Jugendhilfe nicht mit der Schablone der Kongruenz mit dem Typ der „öffentlichen“ Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen gemessen werden, sondern nur in einem partiellen, relativen Funktionsvergleich (Wiesner, SGB VIII, 5. Auflage 2015, § 4 Rdn. 22).
Zu beachten ist hier, dass die Kernanforderungen an die Fachberatung in § 15a Abs. 1 ThürKitaG beschrieben sind. Danach beinhaltet sie insbesondere Beratung der Träger, Leiter der Einrichtungen und der Fachkräfte bezogen auf das Kind, bei der Umsetzung des Bildungsplanes, bei Fragen der Betriebsführung, der baulichen, räumlichen und sächlichen Ausstattung sowie der der Konzept- Team- und Konfliktberatung. Daraus sind die inhaltlichen Vorgaben zu entwickeln, denen die jeweilige Fachberatung des Trägers vor dem Hintergrund seiner Wertorientierung und speziellen Organisationsform zu entsprechen hat. Aus diesem Grunde ist es nicht möglich, einen detaillierten, für öffentliche und freie Träger einheitlich gültigen Anforderungskatalog zu erstellen und die Leistungen der Fachberatungsdienste öffentlicher und freier Träger der Jugendhilfe daran zu messen. Daraus folgt, dass die in § 4 Abs. 4 bis 6 ThürKitaVO enthaltenen Qualitätsanforderungen nur insoweit Anwendung finden können, als sie nicht spezifisch auf den Träger der öffentlichen Jugendhilfe zugeschnitten sind.
Vor diesem Hintergrund kann der Beklagte das „Arbeitspapier zur inhaltlichen Ausgestaltung der Fachberatung gemäß § 15a ThürKitaG“ vom 21. Juni 2010 zur Begründung seiner Auffassung, dass die Fachberatung der Klägerin nur Teilleistungen erbringe, nicht heranziehen. Abgesehen davon, dass das Arbeitspapier durch die in § 4 Abs. 4 bis 6 ThürKitaVO enthaltenen Vorgaben inhaltlich überholt ist, beziehen sich die vom Beklagten herangezogenen Aussagen in Ziffer 3 (Qualitative Anforderung an Fachberatung) nur auf die Fachberatung der öffentlichen Träger. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die vom Beklagten mehrfach zitierte Feststellung, „eine Separation von Fachberatung führe zu Zersplitterung und wirkt der Etablierung von kommunalen Bildungs- und Erziehungslandschaften entgegen“ unter keinen Umständen Geltung beanspruchen kann. Die Formulierung zielt auf die Herbeiführung eines einheitlichen, vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe gesteuerten Fachberatungssystems, das in deutlichem Widerspruch zu der von §§ 3 und 4 SGB VIII vorgegebenen Trägervielfalt als Strukturmerkmal der Jugendhilfe steht.
Es trifft ferner nicht zu, dass dem öffentlichen Träger im Falle der Annahme eines ungekürzten Weiterleitungsanspruches der freien Träger schon strukturell zu wenig Mittel aus der Fachberatungspauschale zur Erfüllung seiner umfassenden Fachberatungsaufgaben verbleiben. Abgesehen davon, dass die Finanzierung der Aufgaben des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen des Gesamthaushalts des Kreises zu gewährleisten ist, erhält der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe auf Grundlage des § 19 Abs. 5 und 7 ThürKitaG die Pauschale für jedes Kind im Alter zwischen einem und sechseinhalb Jahren in seinem Zuständigkeitsbereich, während die freien Träger die Mittel entsprechend nach der Zahl der von ihnen betreuten Kinder in dieser Altersgruppe erhalten. Dem öffentlichen Träger verbleiben somit zur eigenen Verwendung für seine Fachberatung die Pauschalmittel, die auf die Kinder entfallen, die in Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft betreut werden, und die, die keine Kindertageseinrichtung besuchen.
b. Das erstinstanzliche Urteil ist abzuändern, soweit es die Höhe des Weiterleitungsanspruches auf einer unzutreffenden Zahlengrundlage berechnet hat. Der Weiterleitungsanspruch ist - wie dargelegt - so zu berechnen, dass die Zahl der in den Einrichtungen des freien Trägers zum Stichtag (§ 19 Abs. 5 Satz 1 ThürKitaG) - hier für das Jahr 2011 der 31. Dezember 2009 - betreuten Kinder der Altersgruppe von 1 bis 6 ½ Jahren (§ 19 Abs. 7 S. 1 ThürKitaG) mit dem Pauschalbetrag von 30 € zu multiplizieren ist. Das Verwaltungsgericht hat hier - auf Basis der im Zuwendungsbescheid vom 16. Juni 2011 enthaltenen Angaben - die auf die Einrichtungen der Klägerin im Bedarfsplan für 2011 entfallende Zahl von 1.577 Kindern herangezogen und mit der Pauschale von 30 € multipliziert. Die nachträgliche Überprüfung hat ergeben, dass zum Stichtag 31. Dezember 2009 jedoch nur 1.416 Kinder betreut worden sind. Auf dieser zwischen den Beteiligten nunmehr unstreitigen Basis ergibt sich für das hier streitgegenständliche Haushaltsjahr 2011 ein Weiterleitungsanspruch der Klägerin in Höhe von 42.480,00 €, der durch die Zahlung des mit Bescheid vom 16. Juni 2011 zugewendeten Betrages in Höhe von 23.655,00 € bereits erfüllt ist. Es verbleibt ein offener Betrag von 18.825,00 €, zu dessen Zahlung der Beklagte verpflichtet ist.
c. Das erstinstanzliche Urteil ist zutreffend, soweit darin der Bescheid vom 16. Juni 2011 und der Widerspruchsbescheid vom 26. April 2012 teilweise aufgehoben werden. Der - eigentlich als abschließende Zuwendungsregelung gemeinte - Bescheid vom 16. Juni 2011 trifft jedenfalls in der Fassung des Widerspruchsbescheides hinsichtlich des 23.655,00 € übersteigenden Betrages eine dem geltend gemachten Anspruch entgegenstehende ablehnende Regelung und ist insoweit aufzuheben.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
4. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
5. Das Verfahren ist gemäß § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfrei, so dass eine Streitwertfestsetzung von Amts wegen nicht veranlasst ist. Zum Sachgebiet der Jugendhilfe nach § 188 Satz 1 VwGO gehören alle Streitigkeiten nach dem SGB VIII und den ergänzenden Landesgesetzen, sofern sie dem Bereich der Fürsorge im weitesten Sinne zugeordnet werden können. So liegt der Fall hier. Die Klägerin begehrt die Weiterleitung der Landespauschale für die Fachberatung; das Begehren findet seine Grundlage in § 22 SGB VIII, §§ 15a Abs. 2, 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG. Maßgeblich ist, dass es sich um eine Angelegenheit der Jugendhilfe handelt. An dem Verfahren muss nicht notwendig ein Leistungsempfänger beteiligt sein, auch die Anerkennung und Förderung von Trägern der Jugendhilfe, insbesondere die Zuschussgewährung für Kindertageseinrichtungen, unterfallen dem Begriff der Jugendhilfe i. S. d. § 188 VwGO (so die obergerichtliche Rechtsprechung: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Mai 2013 - 9 S 889/11; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 2. November 2007 - 5 BS 380/07 -; OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Mai 1999 - 12 O 1998/99 - jeweils zitiert nach juris; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 2015, § 188 Rdn. 7). Der Senat hält an der bisherigen dazu ergangenen Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 30. September 2004 - 2 KO 385/03 - ThürVBl. 2005, 68-70) nicht fest. Dafür, dass es für die Anwendbarkeit des § 188 Abs. 2 VwGO nicht auf die Beteiligung eines Leistungsempfängers ankommt, spricht auch, dass nach § 188 Satz 2 2. Halbsatz VwGO die Gerichtskostenfreiheit nicht für Erstattungsstreitigkeiten zwischen Sozialleistungsträgern gilt. Dieser Ausnahmeregelung hätte es nicht bedurft, wenn bereits nach § 188 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO nur Empfänger von Hilfeleistungen in den Genuss der Gerichtskostenfreiheit kämen.
6. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts über die Festsetzung des Streitwertes für das erstinstanzliche Verfahren vom 16. Dezember 2013 wird aufgehoben.
Der Beschluss über die Festsetzung des vorläufigen Streitwertes für das Berufungsverfahren vom 6. November 2014 wird aufgehoben.
Die genannten Beschlüsse waren gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG aufzuheben, weil das Verfahren gemäß § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfrei ist. Einer Streitwertfestsetzung bedurfte es daher nicht. Zur Begründung wird insoweit auf das Urteil des Senats vom heutigen Tage verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 79, 80 SGB VIII
§§ 3 und 4 SGB VIII
§ 15a ThürKitaG
§ 1 ThürKJHAG
§ 88 VwGO
§ 12 ThürKJHAG
§ 4 ThürKitaVO
§ 167 VwGO
§ 22 SGB VIII
§ 188 VwGO
§ 19 Abs. 7 ThürKitaG
§ 19 Abs. 7, 15a Abs. 2, 5 Abs. 2 ThürKitaG
§ 15a Abs. 2 ThürKitaG
§ 4 Abs. 2 ThürKitaVO
§ 4 Abs. 4 ThürKitaVO
§ 4 Abs. 2 SGB VIII
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG
§ 5 Abs. 2 ThürKitaG
§ 80 Abs. 1 und 3 SGB VIII
§ 12 Abs. 1 ThürKJHAG
§ 80 Abs. 3 SGB VIII
§ 15a Abs. 2 Satz 3, 5 Abs. 2 ThürKitaG
§ 15a Abs. 2 Satz 3 ThürKitaG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 ThürKitaVO
§ 79 Abs. 1 und 2 SGB VIII
§ 19 Abs. 7 Satz 1 ThürKitaG
§ 19 Abs. 5 Satz 1, Abs. 7 S. 1, Abs. 5 Satz 1 ThürKitaG
§ 4 Abs. 4 bis 6 der ThürKitaVO
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 ThürKitaVO
§ 4 Abs. 4 Nr. 6 ThürKitaVO
§ 4 Abs. 6 ThürKitaVO
§ 3 Abs. 1 S. 1 SGB VIII
§ 4 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 15a Abs. 1 ThürKitaG
§ 4 Abs. 4 bis 6 ThürKitaVO
§ 19 Abs. 5 und 7 ThürKitaG
§ 19 Abs. 5 Satz 1 ThürKitaG
§ 19 Abs. 7 S. 1 ThürKitaG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 188 Satz 1 VwGO
§ 15a Abs. 2, 19 Abs. 7 Satz 2 ThürKitaG
§ 188 Abs. 2 VwGO
§ 188 Satz 2 2. Halbsatz VwGO
§ 188 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 ZKO 99/14
2 BvF 3/62
9 S 889/11
5 BS 380/07
12 O 1998/99
2 KO 385/03