Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-06-21, Aktenzeichen 17 K 4344/04

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger rückwirkend ab März 2004 die Stellenzulage nach Anlage I BBesG, Bundesbesoldungsordnungen A und B, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 i. V. m. Anlage IX zu gewähren.
Der Bescheid der Oberfinanzdirektion ... vom 08.04.2004 und deren Widerspruchsbescheid vom 04.10.2004 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger ist ... beim Hauptzollamt ... und im Sachgebiet Prüfungsdienst tätig.
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Mit Erlass vom 19.01.2004 gab das Bundesministerium der Finanzen die Neufassung der ab 01.03.2004 geltenden „Durchführungsbestimmungen zur Gewährung der Stellenzulage für Beamtinnen und Beamte der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung - DB-Prüferzulage - “ bekannt. Der Kläger bestätigte durch Unterschrift am 20.02.2004 seine Kenntnisnahme.
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Unter dem 01.04.2004 meldete der Kläger, dass sein Anteil am Außendienst im März 2004 unter 50% gelegen habe, er jedoch die Anspruchsvoraussetzungen erfülle, da er weit über 50% seiner Arbeitszeit nach den Bestimmungen der KLAR auf Leistungen habe verbuchen müssen, die die Produktgruppen Prüfungsdienst bzw. sonstige Kontierungsobjekte (Wegzeiten für Prüfungstätigkeit im Außendienst) betroffen hätten. Er bat um einen rechtsbehelfsfähigen Bescheid.
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Mit Bescheid vom 08.04. 2004 wurde ihm mitgeteilt, dass die Zahlung der Prüferzulage ab Zahlungsmonat Mai rückwirkend zum 01.03.2004 eingestellt werde.
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Unter dem 29.04.2004 erhob der Kläger Widerspruch.
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Mit Schreiben vom 03.05.2004 und 03.06.2004 meldete der Kläger, dass sein Außendienstanteil in den Monaten April und Mai 2004 jeweils unter 50% gelegen habe. Er begehrte die Wiederaufnahme der Auszahlung der Prüferzulage ab Monat April, da er als Arbeitsgebietsleiter im Monat April überwiegend mit Aufgaben beschäftigt gewesen sei, die dem Außendienst zuzurechnen seien. Die Durchführungsbestimmungen seien nicht verfassungskonform. Der Gleichheitssatz sei verletzt, da für gleichwertige Prüfungstätigkeiten nicht der Ort der Tätigkeit maßgebend sein könne. Des weiteren handle es sich bei der Zulage um einen Gehaltsbestandteil.
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Unter dem 04.06.2004 wies die Oberfinanzdirektion ... unter anderem darauf hin, dass künftig die Abmeldung so lange gelte, bis die Voraussetzungen für die Gewährung der Prüferzulage erneut vorlägen und angezeigt würden.
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Mit Schreiben vom 11.08.2004 begründeten die Bevollmächtigten des Klägers den Widerspruch dahin, dass mit der Stellenzulage die für die Steuerprüfung typischen Verhältnisse, wonach die Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung auf Seiten der Betriebsprüfer sowohl ein höheres Maß an Rechts- und Fachkenntnissen als auch ein größeres Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft auf Seiten der Steuerpflichtigen voraussetzten, abgegolten würden. Die Durchführungsbestimmungen stünden in Widerspruch zur gesetzlichen Regelung, soweit sie als Außendienst nur noch die Zeiten rechneten, die für Prüfungen und Ermittlungen außerhalb der Dienststelle tatsächlich aufgewendet würden. Das Prüfungsgeschehen sei ein einheitlicher Vorgang, der sich in Planung, Durchführung und Dokumentation gliedere. Gerade Vorbereitungshandlungen und die Dokumentation der Prüfung, die einen großen Teil der Prüfung ausmachten und hauptsächlich an der Dienststelle durchgeführt würden, gälten nach dem Prüfungshandbuch als Prüfungshandlungen.
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Mit am 05.10.2004 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 04.10.2004 wies die Oberfinanzdirektion ... den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) vom 11.07.1997, wie bereits früher, die Regelung enthalte, dass der quantitative Anteil als Voraussetzung für die Gewährung der Prüferzulage bei über 50% der Arbeitszeit (im Außendienst) liege. Die durch das Bundesministerium der Finanzen unter dem 19.01.2004 erlassenen Durchführungsbestimmungen seien auf die Empfehlung des Bundesrechnungshofes hin ergangen, um die seit 1974 erfolgte großzügige Definition des Begriffs des Außendienstes und die Zurechnungszeiten (fiktive Außendienstzeiten) enger zu fassen. Danach würden die fiktiven Außendienstzeiten nicht berücksichtigt, sondern nur noch die Zeiten, die für Prüfungen und Ermittlungen außerhalb der Dienststelle tatsächlich aufgewendet würden sowie die bei Prüfungen und Ermittlungen für den Zu- und Abgang aufgewendeten Zeiten. Die erforderlichen besonderen Fachkenntnisse und das Verhandlungsgeschick der Prüfungsbeamten im Umgang mit den zu Prüfenden stünden nicht in Widerspruch zur Neudefinition, da die besonderen Anforderungen im Außendienst weiterhin von Bedeutung seien. Die Durchführungsbestimmungen stünden auch nicht in Widerspruch zu der Zulageregelung.
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Der Kläger hat am 03.11.2004 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt.
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Der Kläger beantragt - sinngemäß ausgelegt -:
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den Bescheid der Oberfinanzdirektion ... vom 08.04.2004 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 04.10.2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm rückwirkend ab 01.03.2004 die Stellenzulage gemäß Anlage I BBesG, Bundesbesoldungsordnungen A und B, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1, i.V.m. Anlage IX zu gewähren.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie aus, die neuen Durchführungsbestimmungen legten den Begriff „Außendienst“ auf Empfehlung des Bundesrechnungshofes wesentlich enger aus als die Durchführungsbestimmungen von 1974. Die „fiktiven Außendienstzeiten“, wie z.B. das Fertigen und Auswerten der Prüfungsberichte usw. würden nicht mehr dem Außendienst zugerechnet. Nur ein quantitativer Anteil von mehr als der Hälfte der monatlichen Arbeitszeit im Außendienst rechtfertigten nach der BBesGVwV die Gewährung der Prüferzulage.
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Die Beklagte hat unter dem 26.01.2006 eine Stellenbeschreibung des Dienstpostens des Klägers vorgelegt. Danach bekleidet er ... die Funktion eines Arbeitsgebietsleiters in einem Hauptzollamt mit der Aufgabe .... Als weitere Aufgabenbeschreibung war aufgeführt: ....
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Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Oberfinanzdirektion ... vom 08.04.2004 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 04.10.2004 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Dieser hat Anspruch auf Gewährung der geltend gemachten Prüferzulage (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
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Nach § 42 Abs. 1 BBesG können für herausgehobene Funktionen Amtszulagen und Stellenzulagen vorgesehen werden. Nach Abs. 3 dürfen Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden. Nach Anlage I zum BBesG, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 S. 1 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B erhalten Beamte des mittleren Dienstes und des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung für die Zeit ihrer überwiegenden Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung eine Stellenzulage nach Anlage IX. Nach Ziffer 42.3.1 der Verwaltungsvorschriften zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) sind Stellenzulagen in der Regel Zulagen, die wegen der Bedeutung oder sonstiger Besonderheiten der wahrgenommenen Funktion für den Zeitraum gewährt werden, in dem die in der Zulageregelung genannten Voraussetzungen, z. B. Verwendung in einer bestimmten Funktion (Tätigkeit), Verwendung als Angehöriger einer bestimmten Beamtengruppe, erfüllt sind. Nach Ziffer 42.3.3 ist eine Verwendung im Sinne dieser Vorschrift die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets (Dienstposten), sofern nicht in einer Zulageregelung ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Nach Ziffer 42.3.5 ist die Voraussetzung einer überwiegenden oder sonst anteilmäßig festgelegten Ausübung der zulageberechtigten Tätigkeit erfüllt, wenn die Wahrnehmung dieser Tätigkeit durchschnittlich im Kalendermonat mehr als die Hälfte bzw. den festgelegten Anteil der regelmäßigen Arbeitszeit beansprucht. Nach den vom Bundesministerium der Finanzen mit Erlass vom 19.01.2004 herausgegebenen Durchführungsbestimmungen zur Gewährung der Stellenzulage für Beamtinnen und Beamte der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung - DB - Prüferzulage -, die die Durchführungsbestimmungen für die Gewährung der Prüferzulage vom 16.09.1974 ablöste, soll (Ziff. 2) „mit der Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 26 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes (im Weiteren Prüferzulage) die herausgehobene Funktion im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung abgegolten werden. Diese Verwendungen zeichnen sich typischerweise durch ein, bei der Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung notwendiges, höheres Maß an Sachkenntnis sowie ein größeres Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft der von der Prüfung betroffenen Personen aus“. Nach Ziffer 2. 1 erhalten die Prüferzulage Beamtinnen und Beamte des mittleren und gehobenen Dienstes, die überwiegend im Außendienst unter anderem in den Sachgebieten Prüfungsdienst und Finanzkontrolle Schwarzarbeit der Hauptzollämter oder im Zollfahndungsdienst eingesetzt sind. Nach Ziffer 2.1.1 gelten als Außendienst die für Prüfungen und Ermittlungen außerhalb der Dienststelle tatsächlich aufgewendeten Zeiten ohne die Zeiten der Tätigkeiten am Telearbeitsplatz oder in der Wohnung bei teilweiser Dienstverrichtung zu Hause sowie die bei Prüfungen und Ermittlungen für den Zu- und Abgang aufgewendeten Zeiten, ohne die Zeiten für Wege zwischen Wohnung und Dienststelle. Zum Außendienst rechnen weiter nur Zeiten, in denen die typischen Aufgaben der Steuerprüfung oder der Zollfahndung wahrgenommen werden; andere Aufgaben, wie allgemeine Verwaltungsaufgaben (z. B. Beschaffung von Arbeitsmaterialien, Reparaturen von Dienstfahrzeugen usw.) können dem Außendienstanteil nicht zugerechnet werden. Nach Ziffer 2.1.2 erfolgt die Ermittlung des überwiegenden Anteils im Außendienst anhand von Tagebuchaufschreibungen selbständig und eigenverantwortlich gemäß Ziffer 42.3.5 der BBesGVwV.
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Danach steht dem Kläger die geltend gemachte Prüferzulage rückwirkend ab Monat März 2004 zu. Die mit Erlass des Bundesministeriums für Finanzen vom 19.1.2004 neu gefassten Durchführungsbestimmungen zur Gewährung der Stellenzulage für Beamtinnen und Beamte der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung (DB-Prüferzulage) für den Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen sind rechtswidrig, soweit sie die Gewährung der Zulage - anders als noch die Durchführungsbestimmungen vom 16.09.1974 - vom Umfang der tatsächlich im Außendienst, also vor Ort, durchgeführten Prüfungs- und Ermittlungstätigkeiten abhängig machen und die Aufgabenerfüllung am Telearbeitsplatz oder in der Wohnung bei teilweiser Dienstverrichtung zu Hause nicht berücksichtigen.
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Dies steht nicht in Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 42 Abs. 1 und Abs. 3 BBesG, wonach für herausgehobene Funktionen Amts- und Stellenzulagen gewährt werden können und Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden. Zwar macht die Regelung in Vormerkung Nr. 26 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) die Gewährung einer Stellenzulage nach Anlage IX von der Zeit der überwiegenden Verwendung der Beamten im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung abhängig. Der Begriff der „Verwendung im Außendienst“ ist jedoch nach dem Sinn der Vorschrift nicht dahin zu verstehen, dass der Ort der Tätigkeit ausschlaggebend sein soll. Eine Auslegung ist durch die in den seit 01.08.1980 geltenden BBesGVwV enthaltenen Auslegungsgrundsätze für die echten Stellenzulagen, zu denen auch diejenige der Vorbemerkung Nr. 26 gehört (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., RdNr. 11 e), erfolgt. Nach Ziff. 42.3.1 sind Stellenzulagen in der Regel Zulagen, die wegen der Bedeutung oder sonstiger Besonderheiten der wahrgenommenen Funktion für den Zeitraum gewährt werden, in dem die in der Zulageregelung genannten Voraussetzungen, z.B. Verwendung in einer bestimmten Funktion (Tätigkeit), Verwendung als Angehöriger einer bestimmten Beamtengruppe, erfüllt sind. Eine Verwendung im Sinne dieser Vorschrift ist nach Ziff. 42.3.3 die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets (Dienstpostens). Unter (herausgehobener) Funktion im Sinne des § 42 BBesG versteht man sonach die Summe der übertragenen Dienstaufgaben, also das Amt im funktionellen Sinne. Diese Funktionen müssen sich gegenüber den Funktionen des Amtes der jeweiligen Besoldungsgruppe im statusrechtlichen Sinne herausheben, d.h. ein Vergleich der Funktionen muss die Höherwertigkeit der mit der Zulage bedachten Funktion nach vorausgesetzten Kenntnissen, Schwierigkeit der Dienstverrichtung und Verantwortung ergeben (vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, II/1 § 42 BBesG RdNr. 7). Eine auf die Schwierigkeit von Funktionen und damit von Dienstposten abstellende Zulagenregelung muss die Dienstposten bezeichnen, was durch Beschreibung der Aufgabe oder durch Nennung der Dienststelle (Organisationseinheit), bei der die höherwertigen Aufgaben zu erfüllen sind, geschehen kann (ebenda).
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Diese Funktionsbeschreibung ist sowohl allgemein für Prüfer im Außendienst in den Durchführungsbestimmungen vom 19.01.2004 erfolgt als auch konkret hinsichtlich der den Kläger betreffenden Stellen- bzw. Dienstpostenbeschreibung. Die Dienstpostenbeschreibung bezeichnet seine Funktion als .... Als weitere Aufgabenbeschreibung ist festgehalten .... Nach den Ausführungen der Beklagten im Schriftsatz vom 24.11.2004 gehört er damit zum Sachgebiet Prüfungsdienst. Bereits hiernach ist sein Dienstposten bzw. seine Funktion als herausgehobene Prüferfunktion im Bereich des Marktordnungsrechts eingestuft. Auch nach den Durchführungsbestimmungen vom 19.01.2004 - ebenso wie den vorangegangenen vom 16.9.1974 - zeichnet sich die Verwendung in der herausgehobenen Funktion im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung typischerweise durch ein bei der Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung notwendiges höheres Maß an Sachkenntnis sowie ein größeres Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft der von der Prüfung betroffenen Personen aus.
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Damit aber wird allein auf die inhaltlichen Anforderungen der Verwendung auf dem Dienstposten als Steuer- oder Zollaußenprüfer abgehoben, mithin auf die Art der dort typischerweise ausgeübten Tätigkeit. Damit nicht in Einklang steht die Regelung nach den Durchführungsbestimmungen, wonach die Stellenzulage nur noch erhält, wer zu mehr als 50% außerhalb der Dienststelle tätig ist. Denn damit wird allein auf den Ort der Tätigkeit abgestellt, was nicht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen der §§ 42 Abs. 1, 3 BBesG und der Vorbemerkung Nr. 26 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz entspricht.
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Dem Kläger steht, da seine Dienstposten-Tätigkeit durch die Prüfertätigkeit schlechthin gekennzeichnet ist, mithin die geltend gemachte Stellenzulage rückwirkend ab März 2004 zu.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Berufung war zuzulassen (§ 124a Abs.1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), denn die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, da die klärungsbedürftige Frage über den Einzelfall hinaus Wirkung hat.
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Beschluss vom 21.06.2006
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Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 3 und 39 Abs. 1 GKG auf
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920,40 EUR
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festgesetzt. (zweifacher Jahresbetrag gemäß Ziff. 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. vom Juli 2004 in: Hartmann, Kostengesetze, 35. Aufl., GKG Anh I B § 52 Rdnr. 19).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 Abs. 1, 3 BBesG und der Vorbemerkung Nr. 26 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz
§§ 52 Abs. 3 und 39 Abs. 1 GKG
§ 42 BBesG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 und Abs. 3 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO