Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-24, Aktenzeichen 2 K 2600/07

Tenor:
1. Die Verfügung der Beklagten vom 13.04.2007 in der Fassung deren Widerspruchsbescheids vom 05.06.2007 wird aufgehoben.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält.
3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Kläger wenden sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die beklagte Stadt.
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Mit notariellem Kaufvertrag vom 21.02.2007 erwarben die Kläger zu gleichen Bruchteilen das im Gebiet der Beklagten gelegene Grundstück Flst.Nr..... In dem Vertrag ist für das 1.872 m² große Grundstück ein Kaufpreis von 57.000 EUR vereinbart. Das unbebaute, im Außenbereich liegende Grundstück liegt im Geltungsbereich des seit dem 24.07.2004 rechtsverbindlichen Flächennutzungsplans 2010 des Nachbarschaftsverbands .... Dieser sieht auf ca. 80 % des schmalen, aber sehr langen Grundstücks Flst.Nr. ... eine Wohnbebauung vor; der restliche Grundstücksteil ist als Grünfläche und Schutzstreifen zum angrenzenden Waldbereich dargestellt.
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Nach erfolgter Anhörung übte die Beklagte mit Verfügung vom 13.04.2007 gegenüber dem Beigeladenen das Vorkaufsrecht aus. Zur Begründung wird ausgeführt, die Stadt ... besitze in diesem Gebiet keinen allzu großen Flächenanteil, das Grundstück werde daher zur Vergrößerung des Eigentumanteils an Flächen in diesem Gebiet benötigt. Die Kläger erhielten von der Beklagten eine Durchschrift dieser Verfügung.
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Den von den Klägern gegen die Verfügung vom 13.04.2007 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 05.06.2007 zurück. Der Erwerb von Grundstücken als Austausch- oder Ersatzland, insbesondere zum Zwecke der Entschädigung in Land, sei ein Verwendungszweck, der in der Regel vom Wohl der Allgemeinheit im Sinne des § 24 Abs.3 BauGB gerechtfertigt werde. Ein Nachweis über die Zustellung des Widerspruchsbescheids befindet sich nicht in den vorgelegten Akten.
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Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im Widerspruchsbescheid vom 05.06.2007 haben die Kläger mit am 13.06.2007 beim Landgericht ... eingegangenem Schriftsatz Klage erhoben. Das Landgericht ... - Kammer für Baulandsachen - hat mit Beschluss vom 23.07.2007 - 2 O 250/07 - den Rechtsweg zu den Zivilgerichten für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht ... verwiesen.
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Zur Begründung der Klage machen die Kläger geltend, § 24 BauGB diene nicht der Unterstützung einer gezielten gemeindlichen Bodenbevorratungspolitik für alle möglichen später in Betracht kommenden denkbaren Zwecke. Die Beklagte habe lediglich theoretische Überlegungen angestellt, wie man das Grundstück möglicherweise später verwenden könne. Eine konkrete Person, die ein Austauschgrundstück oder Ersatzland zu beanspruchen hätte, gebe es nicht. Das Vorkaufsrecht sei ein streng planakzessorisches Instrument, dessen Ausübung nur dann durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei, wenn für die betroffenen Außenbereichsflächen alsbald ein Bebauungsplan aufgestellt werden solle. Nach den eigenen Ausführungen der Beklagten im Schreiben vom 06.11.2006 sei jedoch nach den derzeitigen Planungsüberlegungen nicht absehbar, ob es überhaupt bzw. wann es zu einer Aufstellung eines Bebauungsplanes für das dortige Gebiet komme. Unabhängig davon lägen die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts bereits schon deshalb nicht vor, weil im Flächennutzungsplan nur für ein Teil des Grundstücks eine Nutzung als Wohnbaufläche dargestellt sei.
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Die Kläger beantragen,
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die Verfügung der Beklagten vom 13.04.2007 in der Fassung deren Widerspruchsbescheids vom 05.06.2007 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klagen abzuweisen.
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Zur Begründung wird vorgetragen, das von den Klägern erworbene Grundstück liege zwischen den bereits im Eigentum der Stadt Ettlingen befindlichen Grundstücken Flst.Nr.... und Flst.Nr...., für die alle im Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche dargestellt sei. Durch den Grundstückserwerb könne sie eine Arrondierung zu einer Gesamtfläche von 6.554 m² vornehmen und habe damit eine Manövriermasse für künftige dem öffentlichen Interesse dienende Flächen auch als Tauschland. In der Vergangenheit habe sie immer wieder Grundstücke erworben mit dem Ziel, bei den dem Allgemeinwohl dienenden Maßnahmen handlungsfähig zu sein. So sei beispielsweise das Flurbereinigungsverfahren B x, Ettlingen mit den Baumaßnahmen B x Umgehung ... sowie ... Hochwasserregulierung erheblich vereinfacht und teilweise sogar erst dadurch möglich gemacht worden, dass sie von ihr erworbene Grundstücke zur Verfügung habe stellen können. Nach der Rechtsprechung sei die Ausübung eines Vorkaufsrechts auch zulässig für die Betreibung einer Bodenvorratspolitik durch die Kommune hinsichtlich von Grundstücken im Außenbereich, die für eine Wohnnutzung in Frage kämen. Dabei entspreche es der „Unschärfe“ eines Flächennutzungsplans, dass die Verwendungsabsicht noch nicht näher konkretisiert werden könne und auch nicht müsse.
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Der Beigeladene stellte keinen Antrag.
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Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Kammer konnte verhandeln und entscheiden, obwohl der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war, denn dieser ist in der ordnungsgemäß zugestellten Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden (§ 102 Abs. 2 VwGO).
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Die Klagen sind zulässig. Die Kläger sind nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, obwohl sie nicht Adressat der angefochtenen Verfügung der Beklagten vom 13.04.2007 sind, da entsprechend § 28 Abs.2 S.1 VwGO das Vorkaufsrecht gegenüber dem Verkäufer - dem Beigeladenen - ausgeübt worden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Verwaltungsakt, durch den das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, auch vom Käufer angefochten werden (BVerwG, B. v. 25.05.1982 - 4 B 98/82 - juris).
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Die Klagen sind auch begründet. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte im Bescheid vom 13.04.2007 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage des Bescheids vom 13.04.2007 ist § 28 Abs. 2 S. 1 BauGB i.V.m. § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB. Nach § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Diese Voraussetzungen liegen unstreitig hinsichtlich ca. 80 % des verkauften Grundstücks Flst. Nr. ... vor; die restlichen ca. 20 % dieses Grundstücks sind im Flächennutzungsplan dagegen als Grünfläche dargestellt. Es kann dahingestellt bleiben, ob die angefochtene Verfügung bereits deshalb rechtswidrig ist, weil die räumlichen Voraussetzungen des Vorkaufsrechts nur für eine nicht vermessene Teilfläche des verkauften Grundstücks zutreffen, das Vorkaufsrecht jedoch hinsichtlich des gesamten Grundstücks Flst. Nr. ... ausgeübt worden ist (s. Brügelmann/Roos, BauGB, § 24 Rn. 3 m.z.w.N.). Die angefochtene Verfügung ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht gem. § 24 Abs. 3 S. 1 BauGB durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.
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Ein die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigendes Wohl der Allgemeinheit ist ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander im Widerstreit stehenden (privaten und öffentlichen) Interessen. Dieser abstrakt generelle Begriff des öffentlichen Interesses bedarf der weiteren Konkretisierung, die sich an Sinn und Zweck der Vorschrift des § 24 BauGB zu orientieren hat. Entscheidend ist, dass im Einzelfall dem mit dem jeweiligen Vorkaufstatbestand nach § 24 Abs. 1 S. 1 BauGB verfolgten Zweck entsprochen wird. Die Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit ist dabei gerichtlich voll nachprüfbar.
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Der Zweck des § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB erklärt sich aus seiner Entstehungsgeschichte: Das in dieser Vorschrift sowie in § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 BauGB geregelte Vorkaufsrecht für Wohnzwecke war im BauGB 1987 noch nicht enthalten. Diese Vorkaufstatbestände sind erst durch das WoBauErlG 1990 und das WoBauLG 1993 begründet worden (§ 3 Abs. 1 BauGB-MaßnG 1990 und 1993). Mit dem Auslaufen des BauGB-MaßnG am 31.12.1997 übernahm das BauROG ab 01.01.1998 diese Vorkaufsrechte in das BauGB. Nach dem WoBauErlG 1990 sollten neben einer verbesserten Förderung des Wohnungsbaus zur Bewältigung der erhöhten Wohnungsnachfrage als flankierende Maßnahme zum BauGB zeitlich befristete Erleichterungen des Planungs- und Baurechts geschaffen werden, damit Wohnbauland zügig und in ausreichendem Umfang ausgewiesen und die Zulassung von Wohnbauvorhaben im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erleichtert würde (RegEWobauErlG BT-Drucks. 11/6508 Begr. A I S. 10). Das WoBauLG brachte weitere Möglichkeiten zur verstärkten Ausweisung und Bereitstellung von Bauland, vor allem für Wohnzwecke (vgl. RegGWobauLG BT-Drucks. 12/4047 B S. 2). Das BauGB-MaßnG sah daher Maßnahmen im Planungs- und Baurecht vor, die dazu beitragen sollten, den Wohnbedarf der Bevölkerung künftig besser erfüllen zu können. Dieses Ziel kam vor allem in § 1 Abs. 1 S. 1 BauGB-MaßnG zum Ausdruck. Danach sollte die Bauleitplanung einem dringenden Wohnbedarf der Bevölkerung besonders Rechnung tragen. Konkret bedeutete dies für die Wohnzwecken dienenden Vorkaufsrechte, dass die Vorbereitung und Durchführung von Wohnbauvorhaben in Gebieten, die die Gemeinde durch Bebauungspläne entwickeln wollte, erleichtert werden sollte. Auch die Erweiterung des Vorkaufsrechts auf unbebaute, aber nach §§ 30, 33 oder 34 bebaubare Wohnbaugrundstücke durch das WoBauLG 1993 sollte sicherstellen, dass unbebaute Grundstücke einer Wohnnutzung zugeführt werden. Da der Gesetzgeber einen akuten Engpass auf dem Wohnungsbausektor überwinden wollte, durfte das neue Vorkaufsrecht nur eingesetzt werden, um Wohnraum in absehbarer Zeit zu schaffen. Die Ausübung zum Zweck einer allgemeinen Grundstücksbevorratung war unzulässig (s. Brügelmann/Roos, BauGB, § 24 Rn. 35b und 35c).
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Diese mit der ursprünglichen Regelung verfolgten Ziele bezogen sich zwar nur auf die befristete Geltung des BauGB-MaßnG (bis 31.12.1997). Sie sind aber durch die Übernahme der Vorschriften in das Dauerrecht des BauGB 1998 nicht entfallen: Der Regierungsentwurf zum BauROG wiederholt „das Ziel einer beschleunigten Bereitstellung von Bauland“ (RegEBauROG BT-Drucks. 13/63/92 S. 33 rechte Spalte). Die Ausübung der Wohnzwecken dienenden Vorkaufsrechte ist somit nach wie vor nur gerechtfertigt, wenn die Gemeinde alsbald die planerischen Voraussetzungen für den Wohnungsbau schaffen will (s. Brügelmann/Roos, BauGB, § 24 Rn. 35d). Am Gemeinwohl fehlt es deshalb insbesondere, wenn die Gemeinde das Vorkaufsrecht dazu benutzen will, den Planungsgewinn abzuschöpfen oder ihren Grundstücksvorrat zu erweitern. Das Wohl der Allgemeinheit setzt vielmehr voraus, dass die Gemeinde die Aufstellung eines Bebauungsplans in absehbarer Zeit beabsichtigt. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers sollte das mit dem WoBauErlG eingeführte Vorkaufsrecht im Bereich eines Flächennutzungsplans die zügige Bebauung neu auszuweisender Wohngebiete sichern helfen. Er ging dabei davon aus, dass die Gemeinden zum Abbau der Wohnungsversorgungsprobleme verstärkt Bauland ausweisen müssten. In der Regel wird die Gemeinde nach der Vorstellung des Gesetzgebers ihre Planungsabsichten bereits durch informelle Planungen oder Planentwürfe konkretisiert haben. Sind die gemeindlichen Entwicklungsabsichten dagegen zeitlich und inhaltlich noch völlig unbestimmt, wird es regelmäßig an einer Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit als Ausübungsvoraussetzung für das Vorkaufsrecht fehlen (Brügelmann/Roos, BauGB, § 24 Rn. 74a und 74b m.w.N.).
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Die Ausübung des Vorkaufsrechts für Wohnzwecke setzt dabei nicht voraus, dass die konkrete Festsetzung der Nutzung im künftigen Bebauungsplan für das Grundstück bereits feststeht, z.B. welche Art von Wohnraum (Wohnungen im freifinanzierten Wohnungsbau oder im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung für Behinderte usw.) errichtet werden soll. Die Planungsabsicht der Gemeinde darf jedoch nicht völlig unbestimmt sein (Brügelmann/Roos, BauGB, § 24 Rn. 71c). Will die Gemeinde das zu erwerbende Grundstück als Austausch- oder Ersatzland verwenden, so ist die Ausübung des Vorkaufsrechts vom Gemeinwohl nur dann gedeckt, wenn der Erwerb die zügige Schaffung von Wohnraum mittelbar erleichtern soll. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt die Ausübung des Vorkaufsrechts dann, wenn die Gemeinde das Grundstück als Tauschland benötigt, damit an anderer Stelle Wohnbauvorhaben verwirklicht werden können. Ein reiner Vorratserwerb für das gemeindliche Grundstückvermögen widerspricht dagegen dem Gesetzeszweck und daher dem Wohl der Allgemeinheit. Die Gemeinde muss die Absicht haben, das Grundstück nach Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Bebauung alsbald im Rahmen der Veräußerungspflicht nach § 89 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB dem Wohnungsbau zuzuführen. § 89 Abs. 1 S. 2 BauGB wird dabei eng auszulegen sein, soweit er der Gemeinde erlaubt, das Grundstück als Austausch- oder Ersatzland zu behalten. Letzteres gilt entsprechend dem Gesetzeszweck nur, wenn die Gemeinde durch einen baldigen Tausch ein anderes Grundstück dem Wohnungsbau zuführen will (s. Brügelmann/Roos, a.a.O, Rn. 71d und 71f).
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Ausgehend von diesen Vorgaben ist die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die beklagte Stadt rechtswidrig.
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Die Beklagte begründete die Ausübung des Vorkaufsrechts damit, dass der Eigentumsanteil der Gemeinde an Flächen im Bereich des Flächennutzungsplans vergrößert werden solle. Zudem benötige sie das Grundstück als Austausch- bzw. Ersatzland, insbesondere zum Zweck der Entschädigung in Land. Dabei führte sie an, dass bereits in der Vergangenheit verschiedene Flurbereinigungsverfahren und Baumaßnahmen deshalb erfolgreich gewesen seien, weil sie eigene Grundstücke zur Verfügung habe stellen können. Ausweislich eines Schreibens der Liegenschaftsabteilung der Beklagten vom 25.09.2006 an deren Planungsamt soll der ... Bereich, in dem das Grundstück Flst. Nr. ... liegt, nicht in absehbarer Zeit einer baulichen Nutzung zugeführt werden, wenn überhaupt, so sei sicherlich erst langfristig mit einem Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan zu rechnen. Auch eine konkrete Absicht für den Tausch mit einem Grundstück, das in absehbarer Zeit der Wohnbebauung zugeführt werden soll, ist nicht ersichtlich. Es handelt sich vielmehr um eine Vorratshaltung, dies ergibt sich eindeutig aus dem Schreiben des Planungsamts der Beklagten vom 07.03.2007 an deren Liegenschaftsabteilung. In diesem Schreiben wird ausgeführt, dass innerhalb von Entwicklungsgebieten grundsätzlich „Vorratshaltung“ zu betreiben und dazu das Vorkaufsrecht auszuüben sei. Es werde zwar davon ausgegangen, dass im speziellen Fall des Feldgrundstückes Flst.Nr. ... Gewann „...“ am südlichen Rand der großen Entwicklungsfläche „... Süd“ (wenn überhaupt) erst langfristig mit einer Überplanung gerechnet werden könne. Dennoch wäre es von Vorteil - durch einen Erwerb/Ausübung Vorkaufsrecht - dort längerfristig über Manövriermasse zu verfügen. Damit hat die Beklagte jedoch keine hinreichend konkrete Verwendungsabsicht, die dem mit dem Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB verfolgten Zweck entsprechen könnte.
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Eine andere Beurteilung ergibt sich entgegen der Ansicht der Beklagten auch nicht aus dem von ihr angeführten Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20.06.2003 (- 3 UE 371/03 - juris). In diesem wird zwar ausgeführt, dass an die Ausübung eines Vorkaufsrechts im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans keine überzogenen Anforderungen gestellt werden können, weil im Wesentlichen allein die Planungsabsichten der Gemeine maßgeblich sein könnten. Es müsse daher ausreichen, dass die das Vorkaufsrecht ausübende Gemeinde für das betroffene Grundstück eine dem Flächennutzungsplan entsprechende Verwendung anstrebe und dass das Grundstück entsprechend dem Flächennutzungsplan verwendet werden solle. Auch wenn man dieser Rechtsprechung folgt und es ausreichen lässt, dass eine der jeweiligen Darstellung im Flächennutzungsplan entsprechende Verwendungsabsicht vorliegt, so sind im vorliegenden Fall auch diese Voraussetzungen nicht erfüllt; die beklagte Stadt hat derzeit überhaupt keine (konkrete) Verwendungsabsicht für das Grundstück Flst.Nr. ..., sondern möchte nach ihren eigenen Angaben mit dem Erwerb des Grundstücks eine Bodenvorratspolitik betreiben. Dies ist auch nach den Vorgaben des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht ausreichend für die Ausübung des in § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB eingeräumten Vorkaufsrechts.
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Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2, 162 Abs. 3 VwGO; da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, entsprach es der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, seine außergerichtlichen Kosten nicht der unterliegenden Stadt aufzuerlegen.
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Die Berufung war gem. §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn die Frage, welche Anforderungen im Falle des § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB an das die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigende „Wohl der Allgemeinheit“ zu stellen sind, hat grundsätzliche Bedeutung und ist in der Rechtsprechung des VGH Bad.-Württ. noch nicht geklärt.
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Beschluss
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf EUR 14.250,-- festgesetzt (siehe Nr. II 9.6.1 des Streitwertkatalogs 2004 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit)
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30, 33 oder 34 bebaubare Wohnbaugrundstücke durch das WoBauLG
§§ 154 Abs. 1, 159 S. 2, 162 Abs. 3 VwGO; da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, entsprach es der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn die Frage, welche Anforderungen im Falle des § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB
§ 24 BauGB
§ 24 Abs.3 BauGB
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 28 Abs.2 S.1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BauGB
§ 24 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 BauGB
§ 89 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 89 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 O 250/07
4 B 98/82
3 UE 371/03