Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-06, Aktenzeichen 1 K 446/14.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2015:0206.1K446.14.KS.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der noch festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die am ...1952 geborene Klägerin stand bis zu ihrer Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit mit Wirkung vom 1. Mai 2009 als Studienrätin in Diensten des Beklagten. Seit letztgenanntem Zeitpunkt erhält sie Versorgungsbezüge.
Erstmals wurde ihr Ruhegehalt mit Bescheid vom 23. Juni 2009 festgesetzt, wobei auf der Basis des erdienten Ruhegehalts eine Erhöhung nach § 14a BeamtVG a.F. erfolgte.
Mit Bescheiden vom 31. März 2010 und 23. August 2010 setzte der Beklagte die Versorgungsbezüge der Klägerin rückwirkend neu fest. Dabei wurde die Erhöhung nach § 14a HBeamtVG nunmehr und zugunsten der Klägerin ausgehend von der Mindestversorgung des § 14 Abs. 4 BeamtVG a.F. berechnet. Dies geschah unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 2009 (- 2 C 29/08 -). In diesem Urteil hatte das Bundesverwaltungsgericht seine bisherige Rechtsprechung (Urteil vom 23. Juni 2005 - BVerwG 2 C 25.04 -, BVerwGE 124, 19 ff) bekräftigt, wonach eine Erhöhung des Ruhegehaltssatzes auch ausgehend von der Mindestversorgung zu erfolgen hatte. Für die Klägerin ergaben sich aus der Neuberechnung Bezüge in Höhe von 1.945,67 € monatlich (Stand: Februar 2014).
Mit Inkrafttreten des 2.DRModG änderte das Regierungspräsidium A-Stadt mit Bescheid vom 14. Februar 2014 den Bescheid vom 23. August 2010 mit Wirkung vom 1. März 2014 ab und berechnete die Versorgungsbezüge der Klägerin neu. Dabei wurde die Erhöhung nach § 15 HBeamtVG n.F. nicht von der Mindestversorgung, sondern lediglich vom erdienten Ruhegehaltssatz berechnet. Die monatlichen Versorgungsbezüge der Klägerin beliefen sich dadurch auf lediglich 1.734,96 € (Bl. 126 ff der Behördenakte). In der Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass die Berechnung der Versorgungsbezüge aus dem Jahr 2010 nach Änderung der Gesetzeslage rechtswidrig geworden sei, so dass eine Rücknahmeentscheidung erfolge. Das Interesse der Klägerin an einem Fortbestand der für sie günstigeren Regelung müsse gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an einer rechtmäßigen Verwendung öffentlicher Mittel zurücktreten.
Am 4. März 2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der Bescheid vom 14. Februar 2014 sei rechtswidrig, weil Aspekte des Vertrauensschutzes nicht hinreichend gewürdigt worden seien. Zwar sei es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, Gesetze mit unechter Rückwirkung zu erlassen, sobald aber besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, müsse dem Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage ausreichend Rechnung getragen werden. Letzteres sei vorliegend der Fall. Zudem habe das Land Hessen bei der Entscheidung offensichtlich kein Ermessen ausgeübt, da es auf das Vorbringen der Klägerin nicht konkret eingegangen sei. Eine Einzelfallprüfung habe mithin nicht stattgefunden. Hinzu komme, dass als Rechtsgrundlage für die teilweise Änderung des Ausgangsbescheids, der ja ursprünglich rechtmäßig gewesen sei, nicht § 48 HVwVfG sondern nur § 49 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG auf Grund der Regelung des § 78 Nr. 4 HBeamtVG in Betracht komme.
Die Klägerin beantragt:
den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheides vom 14. Februar 2014 den Ruhegehaltssatz vorübergehend auf 46,40% zu erhöhen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf den angefochtenen Bescheid und trägt ergänzend vor, dass es sich im streitgegenständlichen Fall um eine unechte Rückwirkung im noch verfassungsgemäßen Rahmen des Vertrauensschutzes und des Verhältnismäßigkeitsprinzips handele. Zum einen gebe es weder ein grundsätzlich verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen in die Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, noch einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG, wonach der Besitzstand des Beamten schlechthin gewahrt werden müsse. Zum anderen habe auch die Rechtsprechung des BVerwG keinen Vertrauensschutz in die Unabänderlichkeit der gesetzlichen Vorschriften begründet.
Mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 hat die Kammer den Rechtsstreit gem. § 6 Abs. 1 VwGO dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf Gerichts- und Behördenakten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist entgegen dem ausdrücklich gestellten Antrag nicht als Verpflichtungsklage, sondern als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Nach § 88 VwGO ist das Gericht an die Anträge der Beteiligten nicht gebunden, vielmehr kommt es auf das Klageziel an. Die Klägerin begehrt ausweislich ihrer Klagebegründung die behördliche Festsetzung ihrer Bezüge auf Basis der Mindestversorgung, die vor dem Bescheid des Regierungspräsidiums A-Stadt vom 14. Februar 2014 bestand. Mithin möchte sie den status quo ante wiederherstellen. Zum Erreichen dieses Ziels ist die Anfechtungsklage aufgrund ihres Gestaltungscharakters der einfachere Weg im Vergleich zur Verpflichtungsklage, sodass lediglich jene hier statthaft ist.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Änderungsbescheid des Regierungspräsidiums A-Stadt vom 14. Februar 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Dabei kann es vorliegend dahingestellt bleiben, ob diese Abänderung mit Wirkung für die Zukunft auf den § 48 HVwVfG gestützt werden konnte, wie dies das Regierungspräsidium A-Stadt getan hat, oder ob stattdessen ein Widerruf nach § 49 HVwVfG hätte erfolgen müssen, so wie dies der Prozessbevollmächtigte der Klägerin vertritt. In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob Verwaltungsakte mit Dauerwirkung, zu denen auch die Festsetzung von Versorgungsbezügen zählt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 – 2 C 48/11–, Rn. 29, juris), bei später eintretender Rechtswidrigkeit zurückgenommen werden können oder ob stattdessen nur ein Widerruf erfolgen kann. Vorliegend wurde der Bescheid vom 14. Februar 2014 auf § 48 HVwVfG gestützt. Dafür spricht, dass zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der behördlichen Entscheidung der Bescheid vom 23. August 2010 tatsächlich rechtswidrig war, weil er mit der ab dem 1. März 2014 geltenden Rechtslage nicht mehr in Übereinstimmung stand. Dementsprechend hat auch das OVG Berlin-Brandenburg in einem vergleichbaren Fall (Urteil vom 26. Oktober 2011 – OVG 6 B 8.09 -, juris) die Abänderung eines beamtenversorgungsrechtlichen Bescheids auf § 48 VwVfG gestützt.
Das Bundesverwaltungsgericht (vgl. z.B. Urteil vom 9. Mai 2012 – BVerwG 6 C 3.11; Beschluss vom 7. Juli 2004 - BVerwG 6 C 24.03) hingegen stellt bei der Frage, ob ein Verwaltungsakt i.S.d. §§ 48, 49 VwVfG als rechtmäßig oder rechtswidrig anzusehen ist, auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe des Verwaltungsakts ab. Wird also ein ursprünglich rechtmäßiger Dauerverwaltungsakt später rechtswidrig, richtet sich seine Aufhebung nach § 49 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen. Dahinter steht die Überlegung, dass ein Widerruf nach § 49 HVwVfG anders als eine Rücknahme nach § 48 HVwVfG keine vom Grundsatz her fehlerhafte Entscheidung korrigieren, sondern eine an sich fehlerfreie Behördenmaßnahme an eine geänderte Sach- oder Rechtslage anpassen soll. Genau ein solcher Fall liegt hier vor und wird, da der Ursprungsbescheid im Vergleich zum Änderungsbescheid die Klägerin begünstigte, von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 HVwVfG ausdrücklich geregelt (vgl. zu diesem Argument Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. A., 2014, § 48 Rn. 57 m.w.N.).
Letztlich kommt es aber auf den Meinungsstreit nicht an, da, selbst wenn man – anders als der Beklagte – den § 49 HVwVfG als zutreffende Ermächtigungsgrundlage ansehen wollte, der angefochtene Bescheid vom 14. Februar 2014 den gesetzlichen Anforderungen genügt. Insoweit käme eine Umdeutung nach § 47 Abs. 1 HVwVfG in Betracht. Da sowohl Rücknahme als auch Widerruf des Bescheides vom 14. Februar 2014 das gleiche Ziel verfolgen würden, nämlich eine Abänderung der Versorgungsbezüge der Klägerin mit Wirkung für die Zukunft, und der Beklagte statt der Rücknahme auch einen Widerruf hätte erlassen können, liegen die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 HVwVfG vor. Da auch die Rechtsfolgen die gleichen wären, insbesondere die Klägerin auch durch einen Widerruf nicht schlechter gestellt wäre als durch eine Rücknahme, scheitert die Umdeutung auch nicht an § 47 Abs. 2 HVwVfG. Eine Umdeutung kann auch durch das Gericht vorgenommen werden (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O. § 47 Rn. 35a m.w.N.), so dass zusammenfassend der angefochtene Bescheid sowohl als Rücknahme als auch als Widerruf aufrechterhalten werden kann. Auf den Meinungsstreit kommt es mithin nicht an.
In materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Neufestsetzung der Versorgungsbezüge der Klägerin nicht zu beanstanden. In Übereinstimmung mit dem seit dem 1. März 2014 geltenden Recht hat der Beklagte die Versorgungsbezüge neu festgesetzt und dabei den § 15 HBeamtVG n.F., der ab dem 1. März 2014 anwendbar ist und nach § 78 Nr. 4 HBeamtVG auch für bereits vorhandene Versorgungsberechtige gilt, berücksichtigt.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 78 Nr. 4 HBeamtVG bestehen keine Bedenken. Wie schon das Bundesverfassungsgericht in der von der Klägerin selbst angeführten Entscheidung (vgl. Beschluss vom 2. Mai 2012 – 2 BvL 5/10 -, juris) festgestellt hat, entspricht die dem § 15 HBeamtVG entsprechende Regelung im BeamtVG (§ 14a BeamtVG n.F.) den Vorgaben des Grundgesetzes. Für die hessische Norm gilt nichts anderes.
§ 78 Nr. 4 HBeamtVG ordnet die Rechtsfolge der Neuberechnung der Bezüge nach § 15 HBeamtVG für die Zukunft auch für bereits vorhandene versorgungsberechtigte Personen an, die in aller Regel schon einen bestandskräftigen Bescheid über ihre Versorgungsbezüge erhalten haben, sodass diese Norm eine sogenannte unechte Rückwirkung entfaltet. Zwar entsprach, wie beiderseits angeführt, die bis zur Gesetzesänderung herrschende Rechtsanwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, sodass die Betroffenen, auch rückwirkend, über mehrere Jahre rechtmäßig in den Genuss der höheren Versorgung kamen. Allerdings ist dieser Umstand alleine noch nicht geeignet, ein Vertrauen am Fortbestehen dieser Rechtslage zu schaffen, welches schutzwürdiger ist als das hier vom Gesetz verfolgte Anliegen einer einheitlichen, dem aktuell geltenden Gesetz entsprechenden Rechtsanwendung. Hiergegen spricht nämlich entscheidend, dass diese Rechtsprechung überwiegend ablehnend aufgenommen und von der Landesverwaltung zunächst nicht umgesetzt wurde, was für die Klägerin auch erkennbar war, da ihre Bezüge zunächst gleich blieben. Dies änderte sich zwar mit dem zweiten (o.a.) Urteil des BVerwG vom 12. November 2009. Jedoch reagierte der hessische Gesetzgeber hierauf mit dem 2. DRModG, welches schon im Jahr 2009 diskutiert und am 27. Mai 2013 beschlossen wurde, sodass, den gesamten Zeitraum zwischen dem Erst- und dem Änderungsbescheid betrachtend, die Rechtslage als verworren und unklar bezeichnet werden muss. Schon eine solche öffentliche Diskussion ist geeignet, den schutzwürdigen Glauben an den Fortbestand der Rechtslage, die sich ohnehin jederzeit ändern kann, entscheidend zu stören.
Nähme man dennoch ein schutzwürdiges Interesse an, so überwöge nichtsdestotrotz das öffentliche Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der von ihr getroffenen Maßnahmen sowie einer einheitlichen Behandlung aller von der Regelung umfassten Fälle unter Ausschluss der parallelen Existenz zweier oder mehr Gesetzesversionen. Dieses wird hier noch verstärkt durch die Tatsache, dass eine Versorgung nach altem oder neuem Recht anderenfalls vom bloßen zeitlichen Zufall abhinge, ob also ein entsprechender Versorgungsbescheid vor oder nach der Gesetzesänderung erlassen wurde. Eine solche zeitlich unbegrenzte im Ergebnis unter Umständen höchst unterschiedliche Versorgung wäre mit dem Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
Auch die von der Klägerin vorgetragene Unzweckmäßigkeit des § 15 HBeamtVG stellt keinen Grund für die Verfassungswidrigkeit der Norm dar. Der Gesetzgeber hat in Kenntnis der rechtlichen Situation die Beamtenversorgung bewusst in die heute geltende Fassung überführt. Es obliegt seinem gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum, die vorübergehende Erhöhung an das erdiente oder das Mindestruhegehalt zu koppeln.
Stellt sich damit die Regelung der §§ 15, 78 Nr. 4 HBeamtVG n.F. als mit dem Grundgesetz vereinbar dar, so war der Beklagte auch nicht verpflichtet, aus besonderen, in der Person der Klägerin liegenden, Gründen im Wege des Ermessens von einer Neufestsetzung der Versorgungsbezüge abzusehen.
Dabei kann auch insoweit dahingestellt bleiben, ob anstelle einer Rücknahme i.S.d. § 48 HVwVfG ein Widerruf nach § 49 HVwVfG hätte erfolgen müssen. Die Ermessenserwägungen sind auch für den Fall eines Widerrufs nicht zu beanstanden. Auch bei Ermessenentscheidungen einer Behörde kann eine Umdeutung erfolgen, wenn beide Normen demselben Zweck dienen und die Ermessenserwägungen die Verfügung auch nach der zutreffenden Vorschrift tragen (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 47 Rn. 30 m.w.N.). Dies ist hier der Fall, denn sowohl bei Rücknahme als auch bei Widerruf sind Vertrauensschutzgesichtspunkte zu prüfen, wie sich aus § 48 Abs. 2 S. 1 HVwVfG einerseits und § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 HVwVfG andererseits ergibt.
Der Beklagte hat alle einzustellenden Belange bei seiner Ermessensentscheidung berücksichtigt und dabei zutreffend ausgeführt, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1972, - II B 24.72 -; Urteil vom 28. Oktober 1959, - VI C 88.57 -; Urteil vom 20. Mai 1959, - VI C 188.56 -, jeweils zitiert nach juris) das Interesse des Begünstigten an der Aufrechterhaltung des rechtswidrig gewordenen Verwaltungsaktes immer dann hinter dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung des gesetzesmäßigen Zustandes zurücktreten muss, wenn der Verwaltungsakt den dauernden regelmäßigen Bezug von Leistungen aus öffentlichen Mitteln zum Gegenstand oder zur Folge hat, wie dies vorliegend der Fall ist. Ausnahmen von dieser Regel sind nur bei Vorliegen ganz besonderer Umstände zuzulassen.
Solche liegen jedoch nicht vor. Wie bereits ausgeführt, durfte die Klägerin nicht auf den Fortbestand der gesetzlichen Regelung des § 14a BeamtVG vertrauen. Das öffentliche Interesse an einer zweckentsprechenden Verwendung öffentlicher Mittel ist damit höher zu bewerten als ihr Interesse an dem Weiterbezug nunmehr rechtswidrig zu bewilligender Leistungen. Besondere Gründe, weshalb die Behörde im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung im konkreten Einzelfall entgegen der eindeutigen gesetzlichen Regelung hätte entscheiden müssen, wurden von Seiten der Klägerin mit Ausnahme des Vertrauens, welches sie in den Fortbestand der Rechtslage gehabt habe, nicht vorgebracht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert beträgt 5.057,04 €.
Die Festsetzung des Streitwerts richtet sich nach § 52 Abs. 1 GKG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 13. September - 2 B 53/99 -, NVwZ-RR 2000, 188 f, noch zur alten, aber wortgleichen Fassung des GKG) ist der 24-fache Monatsbetrag der Differenz zwischen gewährten und begehrten Versorgungsbezügen als Streitwert (sog. Teilstatuswert) anzusetzen. § 42 Abs. 3 GKG ist nicht anwendbar, denn dieser greift nur dann ein, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Verwaltungsakt ist, der unmittelbar die Zahlung eines bezifferten Geldbetrages zum Gegenstand hat.
Die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der in bestimmten Fällen von diesem Statusstreitwert abgewichen wird, ist vorliegend nicht einschlägig. Mit dem Urteil vom 27. August 2008 (- BVerwG 2 C 25/08 -, Juris) hat das Bundesverwaltungsgericht seine Streitwertrechtsprechung zum sog. Teilstatus lediglich für die Fälle aufgegeben in denen ein Teil der Beamtenversorgung zum Ruhen gebracht wird. Nur dann soll sich der Streitwert nach dem sich aus dem angegriffenen Bescheid ergebenden Gesamtruhensbetrag ohne Einrechnung künftig fällig werdender Beträge berechnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§ 14a BeamtVG
§ 14a HBeamtVG
§ 15 HBeamtVG
§ 48 HVwVfG
§ 88 VwGO
§ 49 HVwVfG
§ 48 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 4 BeamtVG
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG
§ 78 Nr. 4 HBeamtVG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 HVwVfG
§ 47 Abs. 1 HVwVfG
§ 47 Abs. 2 HVwVfG
§ 48 Abs. 2 S. 1 HVwVfG
§ 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 HVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 42 Abs. 3 GKG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 124, 19
NVwZ-RR 2000, 188
2 C 29/08
2 C 25.04
2 C 48/11
6 B 8.09
6 C 3.11
6 C 24.03
2 BvL 5/10
II B 24.72
VI C 88.57
VI C 188.56
2 B 53/99
2 C 25/08