Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-09-13, Aktenzeichen 9 A 237/11
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2012:0913.9A237.11.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % der Vollstreckungsschuld abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Übernahme von Schülerbeförderungskosten.
Die Kläger wohnen mit ihrer Familie in A-Stadt, A-Straße. Ihre Tochter L.-M. besuchte im Schuljahr 2011/2012 die x. Klasse des Leibniz-Gymnasiums in Bad Schwartau, Lübecker Straße 75. Trägerin der Schule ist die Beklagte.
Am 14.03.2011 stellten die Kläger einen Antrag auf Übernahme der Schülerbeförderungskosten und gaben an, dass ihre Tochter auf die regelmäßige Benutzung einer Verkehrslinie der Stadtwerke angewiesen sei. Es solle die Verkehrslinie von der Bushaltestelle Am A-Straße bzw. M-Straße in A-Stadt bis zur Schule benutzt werden.
Nachdem die Beklagte mit dem google maps Routenplaner ermittelt hatte, dass der Schulweg als Fußweg nur 3,3 km lang sei, lehnte sie die weitere Übernahme der Schülerbeförderungskosten mit Bescheid vom 06.07.2011 gegenüber der Klägerin zu 1) ab. Der kürzeste verkehrsübliche Weg von der Wohnung bis zur Schule sei kürzer als 4 km und damit zumutbar i.S.d. § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 3 Ziff. b) der Schülerbeförderungssatzung des Kreises Ostholstein. Den dagegen von der Klägerin zu 1) am 25.07.2011 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 09.08.2011, ebenfalls nur an die Klägerin zu 1) gerichtet, als unbegründet zurück. Eine Überprüfung der Schulweglänge mit Hilfe des landesamtlichen Katasterverzeichnisses habe ergeben, dass der kürzeste verkehrsübliche Weg von der Wohnung bis zur Schule in einem Fußweg von 3,35 km bestehe.
Der von der Beklagten ermittelte Weg ist auf einer Anlage zum Bescheid farblich gekennzeichnet. Er führt von A-Straße in A-Stadt u.a. durch die S.-Straße und ein Waldgebiet (Riesebusch) mit Eisenbahnunterführung zur Schule in der Lübecker Straße.
Am 30.08.2011 haben die Kläger Klage erhoben. Sie bestreiten die Verkehrsüblichkeit des von der Beklagten ermittelten Schulweges. Jeder andere verkehrsübliche Weg sei im Übrigen länger als 4 km. Es sei abstrakt zu klären, ob der Weg durch ein minderjähriges Kind zu bewältigen sei oder ob nicht Gefährdungen vorlägen, wie z.B. dann, wenn der Weg - wie hier - durch ein 600 m dicht bewachsenes Waldstück führe, an dem es keine Anwohner und Häuser gebe. Die Straße sei nicht befestigt und unbeleuchtet, habe weder Fuß- noch Radweg. Die Fahrbahn sei verengt und beschattet. Die Unterführungen begründeten die Sorge bedrohlicher Situationen, die man nicht erst abwarten dürfe, zumal es in der Region schon einmal eine Belästigung durch exhibitionistisches Verhalten gegeben habe und es exakt im Bereich der Eisenbahnunterführung schon einmal einen Vergewaltigungsvorfall gegeben habe. Im Notfall wäre ihre Tochter schutzlos, da es morgens zwischen 6.40 und 6.55 Uhr noch dunkel sei und auch keine anderen Schulkinder o.a. Personen hier lang kämen. Da auch andere Eltern den Weg als gefährlich und unsicher bewerteten, ließen sie ihre Kinder gemeinsam mit anderen den längeren Weg durch die K-Straße / G-straße fahren. In Anbetracht dieser gehobenen Gefährlichkeit sei zweifelhaft, dass die Polizei die Ungefährlichkeit des Weges bestätigt haben solle.
Die in der Vergangenheit erbrachten Leistungen der Beklagten seien nunmehr willkürlich eingestellt worden. Die entfernungsmäßig definierte Zumutbarkeitsgrenze des § 3 Abs. 3 der Schülerbeförderungssatzung sei erstmals zum Schuljahr 2011/2012 zur Anwendung gekommen; offensichtlich deshalb, weil für die Eltern zugleich eine Beteiligung an den notwendigen Kosten vorgesehen worden sei, denn ohne Eigenbeteiligung sei es der Beklagten auf die Länge des Schulwegs bislang nicht angekommen. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass die Beklagte bisher als „verkehrsüblichen“ Schulweg denjenigen von einer Bushaltestelle zur anderen zugrundegelegt habe. So sehe es auch das Antragsformular vor. Nur so sei die in der Vergangenheit erbrachte überobligatorische Leistung zu erklären.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 06.07.2011 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 09.08.2011 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Klägern die Schülerbeförderungskosten in der Satzung für ihre Tochter zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus, dass sie seit Beginn des Schuljahres 2011/2012 ihre Praxis geändert habe. Eine Bemessung des Schulwegs von Haltestelle zu Haltestelle sei vorher nie praktiziert worden. Auch hänge die Ablehnung der Kostenübernahme unter Verweis auf § 3 Abs. 3 der Schülerbeförderungssatzung nicht von der Einführung einer Eigenbeteiligung ab. Die Praxisänderung sei vielmehr damit zu erklären, dass zunächst mit der Übernahme der Trägerschaft für ein Gymnasium im Herbst 2009 das Personal in der Schulabteilung verstärkt worden sei und man beschlossen habe, alle Fälle zu überarbeiten. Die Schulweglänge werde nunmehr konsequent auf der Basis eines georeferenzierten geographischen Informationssystems und individuell vom Hauseingang des Schülers / der Schülerin bis zum Haupteingang der Schule bemessen. Anlass hierfür sei die in Absprache mit der Gemeinde R. vom Kreis Ostholstein getroffene Entscheidung, für die Bemessung des Schulweges der A-Stadt Schülerinnen und Schülern keinen zentralen Punkt i.S.d. § 3 Abs. 2 der Schülerbeförderungssatzung mehr festzusetzen, weil dies die Folge hätte haben können, dass die A-Stadt Schülerinnen und Schüler von der Gemeinde R. zur Beklagten abwanderten.
Auf der Basis eines georeferenzierten geographischen Informationssystems habe sie die Länge des Schulwegs zunächst von Grundstücksgrenze zu Grundstücksgrenze ermittelt. Bei neuerlicher Messung von der Hauseingangstür der Schülerin bis zum Haupteingang der Schule habe sich nunmehr eine Länge von 3.670 m ergeben.
Von der Ausnahmeregelung des § 11 der Schülerbeförderungssatzung sei bislang nie Gebrauch gemacht worden und sei auch hier nicht geboten, da keine wichtigen Gründen erkennbar seien, weshalb der Schulweg nicht zu Fuß oder mit dem Rad zurückgelegt werden könnte. Besondere persönliche Gründe - sozialer Härtefall oder sonstige Umstände in der Person der Schülerin - lägen nicht vor. Dann aber sei es entsprechend der Rechtsprechung des OVG Lüneburg einer Schülerin ab der 5. Klasse grundsätzlich zumutbar, einen Fußweg von bis zu 60 min auf sich zu nehmen.
Schließlich ergäben sich auch aus der Beschaffenheit des Schulweges keine besonderen Gründe, so dass er als verkehrsüblich einzustufen sei, auch wenn er auf beiden Seiten durch ein Waldgebiet führe. Eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit der Schädigung von Rechtsgütern wie Leben, Leib, körperlicher Unversehrtheit im Sinne eines überdurch-schnittlichen Risikos sei nicht erkennbar. Eine Rücksprache mit der Polizeistation Bad Schwartau und R. gerade vor dem Hintergrund der bekannt gewordenen Vergewaltigungen habe ergeben, dass mit Blick auf den Bewilligungszeitraum weder strafrechtliche noch verkehrsrechtliche Anhaltspunkte für die Annahme einer gefährlichen Örtlichkeit mit erhöhter Kriminalitätsbelastung bestünden. Der Täter der Vergewaltigungen sei gefasst. Zudem sei davon auszugehen, dass speziell für Kinder eine Gefahr krimineller Übergriffe nicht generell an bestimmten Orten bestehe, zumal es sich gerade bei Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung vor allem um Beziehungstaten handele. Im Übrigen bestehe auch keine Schutzlosigkeit, da die Straße häufig frequentiert werde und dies auch von anderen Schülerinnen und Schülern.
Die Kammer hat den Rechtsstreit der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen. Nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung am 6. Juni 2012 haben die Beteiligten auf eine weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen. Beigezogen waren des Weiteren die Gerichts- und Verwaltungsakten zu den Parallelverfahren 9 A 216/11, 9 A 220/11 und 9 A 221/11.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und bei verständiger Würdigung (§ 88 VwGO) auf die Übernahme von Beförderungskosten für das Schuljahr 2011/2012 gerichtet. Hinsichtlich des Klägers zu 2) ist die Klage bereits unzulässig, da es ihm an der gebotenen Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO fehlt. Er ist nicht Adressat der ablehnenden Entscheidungen.
Die Klage der Klägerin zu 1) ist unbegründet. Die angegriffene ablehnende Entscheidung der Beklagten ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Übernahme der begehrten Schülerbeförderungskosten.
Ein Anspruch auf Kostenübernahme für die Beförderung des Tochter der Klägerin zu 1) als Schülerin einer weiterführenden allgemein bildenden Schule zwischen ihrer Wohnung in A-Stadt und des Leibniz-Gymnasiums als nächstgelegene Schule ihrer Art in Bad Schwartau für das Schuljahr 2011/2012 ergibt sich weder aus dem schleswig-holsteinischen Schulgesetzes (SchulG) oder der Satzung des Kreises Ostholstein über die Anerkennung der notwendigen Kosten für die Schülerbeförderung vom 03.07.2007 i.d.F. der 3. Nachtragssatzung vom 04.07.2011 (Schülerbeförderungssatzung - SBS -) noch aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
1. Ansprüche von Eltern, Schülerinnen oder Schüler gegen den Schulträger, den Träger der Schülerbeförderung oder das Land sind nach § 136 SchulG ausdrücklich ausgeschlossen. Gleichermaßen schließt § 1 Abs. 3 SBS Rechtsansprüche Dritter unter Verweis auf § 136 SchulG aus. Dieser Ausschluss subjektiver Rechte beruht darauf, dass das Gesetz lediglich das Verhältnis des Landes gegenüber den Schulträgern und den Trägern der Schülerbeförderung regelt, nicht jedoch das Verhältnis zu den Schulbenutzern. Nach der Entscheidung des Gesetzgebers sollen den objektiven Verpflichtungen der Schulträger und der Träger der Schülerbeförderung keine subjektiven Rechte der Schülerinnen und Schüler, Eltern oder Lehrkräfte gegenüberstehen (Karpen/ Lorentzen in: Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar SchulG a.F., zur Vorgängerregelung des § 80 Anm. 5.3, § 81 Anm. 1 u. 2).
2. Allerdings kann die Klägerin zu 1) geltend machen, dass die Beklagte über ihr Begehren auf Übernahme von Schülerbeförderungskosten in ermessensfehlerfreier Weise entscheidet, insbesondere frei von Willkür (Art. 3 Abs. 1 GG) ihre Entscheidungen trifft (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 05.03.1992 - 3 L 5/91 -, Die Gemeinde 1993, 258; Urt. v. 25.03.1994 - 3 L 204/93 -, Die Gemeinde 1994, 228). Das OVG Schleswig hat dazu in der genannten Entscheidung vom 25.03.1994 ausgeführt:
„Für die Frage, ob der Beklagte sein Ermessen fehlerfrei betätigt hat, indem er der Klägerin die begehrte Bewilligung versagt hat, kommt es auf die Auslegung des Schulgesetzes bzw. der Satzung des Beklagten nicht an. Das Schulgesetz enthält im Hinblick auf Schülerbeförderungskosten - wie ausgeführt - keine Rechtsanspruchsnormen für Bürger. Dieser Ausschluß subjektiver Rechte wirkt sich auch auf die Ermessensbetätigung der Schulträger bei der Entscheidung über entsprechende Anträge aus. Die gesetzlichen Regelungen zu den Schülerbeförderungskosten (§ 80 SchulG) entfalten keine Rechtswirkung außerhalb der Organbereiche, für die sie verbindlich sind (Land, Kreise, Gemeinden, Schulträger). Insoweit ist das Schulgesetz vergleichbar mit einem Haushaltsplan, der ebenfalls einen gesetzlichen Ausschluß von Außenwirkungen enthält (vgl. BVerfG, Beschluß vom 22.10.1974 - 1 BvL 3/72 -, E 38, 121). Konstruierte man über den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG einen subjektiven Rechtsanspruch darauf, daß das Ermessen in der vom Gesetz vorgesehenen Weise zu betätigen sei, würde der Wille des Gesetzgebers, der erkennbar darin besteht, dem Bürger die Berufung auf das Gesetz zu verwehren, unterlaufen. Die vorstehenden Ausführungen gelten für die Satzung des Beklagten entsprechend.
Dem Schulgesetz und der Satzung des Beklagten kommen daher hinsichtlich der Bestimmungen zu den Schülerbeförderungskosten im Verhältnis zwischen dem Schulträger und dem Bürger nicht mehr Gewicht zu als einer nur für die Verwaltung verbindlichen Richtlinie (vgl. Urteil des Senats vom 05.03.1992 - 3 L 5/91 -, Die Gemeinde 1993, 258 = SchlHA 1993, 120).
Eine im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes relevante Selbstbindung entsteht noch nicht, wenn ausschließlich für die Verwaltung verbindliche Vorschriften erlassen werden oder sie sich selbst - innerbehördliche - Richtlinien, Anweisungen oder dergleichen gibt. Ein im beschriebenen Sinne der Selbstbindung relevantes Verhalten liegt erst dann vor, wenn und soweit die Verwaltung sich nach außen hin, d.h. dem Bürger gegenüber betätigt. Danach kommt es nicht darauf an, wie eine für die Verwaltung verbindliche Vorschrift auszulegen wäre, wenn die Auslegung nach den für Rechtsanspruchsnormen entwickelten Grundsätzen vorzunehmen wäre. Sofern die Normen allein die Verwaltung binden, sind sie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die der Senat teilt, nicht der gerichtlichen Interpretation unterworfen (vgl. BVerwG, aaO). Entscheidend ist vielmehr, wie die die Verwaltung bindende Vorschrift von der Verwaltung selbst - nach ihrem eigenen Verständnis - gehandhabt wird. Denn der Gleichheitssatz, an dem die Ermessensausübung zu messen ist, stellt nicht auf den Wortlaut der die Verwaltung bindenden Vorschrift, sondern auf ihre Handhabung ab (vgl. BVerwG, Beschluß vom 01.06.1979 - 6 B 33.79 ZBR 1980, 24; Urteil vom 26.04.1979, aaO). Es kommt also darauf an, welche Verwaltungspraxis sich aufgrund der Vorschrift entwickelt hat. Nur die bisherige Verwaltungspraxis bindet die Verwaltung dem Bürger gegenüber (vgl. Dürig in Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 3 Abs. 1 Rdn. 432 m.w.N.).“
Dieser Auffassung hat sich das erkennende Gericht angeschlossen. Richterlicher Prüfungsmaßstab ist deshalb allein die Frage, ob die Beklagte das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei betätigt hat, indem sie die bestehenden Bindungen aus der eigenen, anhand der Schülerbeförderungssatzung entwickelten und nach außen erkennbar gewordenen Verwaltungspraxis beachtet und dabei nicht den Gleichheitssatz bzw. sonstige rechtliche Regelungen willkürlich verletzt oder höherrangige Zweckbestimmungen nicht beachtet hat. Auf die Auslegung des § 114 Abs. 1 SchulG oder der Schülerbeförderungssatzung, wie die Klägerin zu 1) oder das Gericht dies für richtig halten könnten, kommt es nicht an. Ebenso wenig ist ein Rechtsanspruch auf Ermessensbetätigung in einer bestimmten Weise anzuerkennen (vgl. Urt. vom 04.11.2009 - 9 A 98/09 - und vom 08.12.2010 - 9 A 217/09 - Die Gemeinde 2011, 78 und in Juris, m.w.N.).
3. Danach kann die Klägerin zu 1) keine Kostenübernahme erlangen. Denn es verstößt nicht gegen die genannten Grundsätze, wenn die Beklagte sich konsequent an den Satzungsregelungen des Kreises orientiert, dementsprechend in ihrer nach außen erkennbar gewordenen Verwaltungspraxis ausschließlich darauf abstellt, ob die Beförderungskosten gemäß § 1 Abs. 2, §§ 2 und 3 SBS als notwendig anzuerkennen sind und dabei andere Umstände wie die Beschaffenheit oder Gefährlichkeit des Schulweges außer Betracht lässt (vgl. Urt. vom 04.11.2009 - 9 A 98/09 -).
a. Gemäß der aktuell beschriebenen Verwaltungspraxis kommt eine Übernahme der Schülerbeförderungskosten für eine Schülerin aus A-Stadt, die eine weiterführende Schule der Beklagten als nächstgelegene Schule ihrer Art besucht, seit Beginn des Schuljahres 2011/2012 nicht (mehr) in Frage. Die Tochter der Kläger wohnt zwar nicht am Schulort, doch ist ihr Schulweg - als der kürzeste verkehrsübliche Weg zwischen der Wohnung und der Schule, § 3 Abs. 1 SBS - nicht unzumutbar i.S.d. § 3 Abs. 3b) SBS, weil er in der einfachen Entfernung 4 km nicht überschreitet.
Nach welchen Kriterien der „kürzeste verkehrsübliche Weg zwischen der Wohnung und der Schule“ zu ermitteln und zu bemessen ist, ist weder im Gesetz noch in der Satzung bestimmt. Die Beklagte konnte sich deshalb dazu entschließen, auch den hier in Rede stehenden Weg durch das Waldstück und mit der Eisenbahnunterführung als Teil des Schulweges zugrunde zu legen (1), die Länge des Schulwegs vom Hauseingang bis zum Haupteingang der Schule zu bemessen (2) und sich hierbei eines georeferenzierten geographischen Informationssystems zu bedienen (3).
(1) Den Bekundungen der Beklagten ist zu entnehmen, dass sie Straßen und Wege als verkehrsübliche Wege ansieht, solange diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet oder jedenfalls tatsächlich und bewusst dem öffentlichen Verkehr überlassen und auch sonst als Schulweg objektiv geeignet sind. Da Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe I üblicherweise zu Fuß oder mit dem Fahrrad unterwegs sind, reicht es aus, wenn der Weg gerade diesen Verkehrsarten hinreichend gerecht wird. Ist der Weg - wie hier - dem entsprechenden öffentlichen Verkehr durchgehend gewidmet, kann die Beklagte im Übrigen auf die verantwortliche straßenbaulast- und verkehrssicherungspflichtige Gemeinde, in deren Eigentum der Streckenabschnitt jeweils verläuft, verweisen. Es liegt allein in deren Verantwortung und nicht in der der Beklagten, den zugelassenen Verkehr so zu sichern, dass er frei von Gefahren abgewickelt werden kann (vgl. Hoefer in: Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar zum StrWG, § 10 Rn. 29 ff.) - etwa durch Schaffung gesonderter Fuß- oder Radwege und der Ausstattung mit einer intakten Beleuchtung. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Beklagte diesen Weg in anderen Fällen nicht als verkehrsüblich angesehen hätte.
(2) Auch die Festlegung der Messpunkte zur Bestimmung des Schulwegs liegt im Ermessen der Beklagten und ist nicht zu beanstanden. Anders als nach der niedersächsischen Rechtslage (dazu OVG Lüneburg, Urt. v. 20.01.1993 - 13 L 3511/92 - und Beschl. v. 12.08.2011 - 2 LA 283/10 -, beide in juris) ist der Begriff des maßgeblichen Schulweges nicht bindend vorgegeben. Soweit sich die Beklagte in ihrer Praxis tatsächlich an der Rechtsprechung des OVG Lüneburg orientiert und als Messpunkte einerseits die Haustür des Wohngebäudes (und nicht die Wohnungstür oder die Grundstücksgrenze) der Schülerin und andererseits den Haupteingang der Schule (statt eines Weges vorbei am Fahrradständer oder zu dem Teil des Schulgebäudes, in dem der Unterrichtsmittelpunkt der Schülerin gerade liegt) bestimmt, steht ihr dies frei, solange sie dies konsequent und gleichbleibend tut.
(3) Hinsichtlich der Messtechnik legt sich die Beklagte nunmehr auf das georeferenzierte geographische Informationssystem fest. Dieses ist nicht ungeeignet und damit nicht zu beanstanden (vgl. BayVGH, Beschl. v. 17.02.2009 - 7 B 08.1027 - in juris Rn. 19), solange die Beklagte es konsequent und gleichbleibend einsetzt. Ob eine von der Schülerin selbst vorgenommene Messung ein anderes Ergebnis zeitigt, ist dann unerheblich.
b. Soweit die Beklagte die Schülerbeförderungskosten für A-Stadt Schülerinnen und Schüler im Schuljahr 2010/2011 (und davor) noch unabhängig von der Schulweglänge übernommen hat, verstößt dies nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Denn die Beklagte hat ihre bisherige Verwaltungspraxis zum Schuljahr 2011/2012 nicht willkürlich geändert, sondern hierfür hinreichend nachvollziehbare und sachliche Gründe zu benennen vermocht.
Als hinreichend nachvollziehbarer und sachlicher Grund in Frage kommt etwa die Änderung des maßgeblichen Sachverhalts, auf die der Träger der Schülerbeförderung berechtigterweise reagieren will - sei es bezogen auf den Einzelfall oder allgemeinerer Art (mithin bezogen auf die Ausbildung einer bestimmten Verwaltungspraxis). Bleibt der Sachverhalt hingegen unverändert, kann es ihm nicht verwehrt werden, entstandene Fehlentwicklungen zu korrigieren und / oder neue Erkenntnisse, auch neue Messmethoden o.ä. zu nutzen. Willkürlich wäre es hingegen, die Anwendung des § 3 Abs. 3 SBS von sachfremden Kriterien abhängig zu machen oder den jeweiligen Schulweg ohne sachlich nachvollziehbare Begründung nunmehr nur anders zu beurteilen (vgl. etwa Urt. v. 08.12.2010 - 9 A 217/09 - Die Gemeinde 2011, 78 und in juris Rn. 28 ff.: neue Einschätzung eines Weges als nicht mehr gefährlich ohne sachliche Begründbarkeit [wenn es - wie dort - darauf gemäß eigener tatsächlicher Praxis ankommt]). Vorliegend hat die Beklagte ausreichende Gründe für die ab dem Schuljahr 2011/2012 eingeführte Praxis dargelegt.
Letztlich ausschlaggebend waren vor allem kommunalpolitische Erwägungen des Kreises Ostholstein im Zusammenhang mit der Veränderung der örtlichen Schullandschaft. Um ein Abwandern A-Stadt Schülerinnen und Schüler von der Gemeinde R. nach Bad Schwartau zu verhindern, entschied er sich, die gemäß § 3 Abs. 2 SBS erfolgte Festlegung eines zentralen Punktes in A-Stadt aufzugeben und die Schulwegbemessung wieder individuell erfolgen zu lassen. Nachvollziehbar legt die Beklagte dar, dass sie diese Praxisänderung des Kreises auch für sich als maßgeblich ansieht, um für alle Schülerinnen und Schüler aus A-Stadt eine einheitliche Handhabung sicherzustellen. Weiter durfte die Beklagte dies zum Anlass nehmen, die eigene Praxis der Schulwegbemessung zu überprüfen und neu auszurichten, indem sie sich für die nunmehr individuell vorzunehmende Bestimmung der Schulweglänge A-Stadt Schülerinnen und Schüler eines neuen Messsystems bedient und sich auf die Distanz zwischen der Hauseingangstür des Wohnsitzes und dem Haupteingang der besuchten Schule festlegt.
Begründete Anhaltspunkte für die klägerische Vermutung, die Beklagte habe den Schulweg zuvor von Haltestelle zu Haltestelle bemessen oder sie von der gleichzeitigen Eigenbeteiligung der Eltern abhängig gemacht, bestehen demgegenüber nicht. Abgesehen davon, dass die Beklagte dies in der mündlichen Verhandlung in Abrede gestellt hat, hatte sie in den Parallelverfahren zuvor schon schriftsätzlich eingeräumt, die Regelung des § 3 Abs. 3 SBS grundsätzlich nicht beachtet zu haben.
Rechtlich unerheblich bleiben in diesem Zusammenhang zwei weitere Punkte. Zum einen, dass die Beklagte bei der Messung des Weges zunächst einen Internet-Routenplaner für Fußgänger benutzte, dessen Ergebnis sie im Rahmen der Rechtsbehelfsverfahren unter Einsatz eines georeferenzierten geographischen Informationssystems verifizierte und hierbei zu einem anderen Ergebnis kam. Zum anderen, dass sie gemäß Vortrag der Klägerin im Verfahren 9 A 216/11 für das Schuljahr 2011/2012 in Einzelfällen Beförderungskosten übernommen hat für Schüler aus A-Stadt, deren Schulweg nach Bad Schwartau kürzer als 4 km sein soll.
Der Beklagten ist insoweit eine Zeit der Umstellung zuzugestehen, während derer es zu „Ausreißern“ kommen kann, die aber an der bekundeten, nach außen erkennbar und damit zum Maßstab gewordenen Praxis nichts ändern. Soweit die im Verwaltungsverfahren angewandten Messmethoden zu abweichenden Ergebnissen führten, ist sowohl für die Klägerin zu 1) als auch für die Parallelverfahren festzustellen, dass diese jedenfalls immer unter der Grenze von 4 km lagen. Mit dieser Abweichung in den Ergebnissen der Messmethoden und anhand der Erläuterungen der Beklagten im Parallelverfahren 9 A 220/11 lässt sich im Übrigen zugleich erklären, dass es im Schuljahr 2011/2012 noch zu abweichenden Kostenbewilligungen gekommen sein kann – etwa dann, wenn der Internet-Routenplaner in Einzelfällen eine Strecke von mehr als 4 km ergab und es aufgrund der daraufhin ausgesprochenen Bewilligung nicht zu einem Rechtsbehelfsverfahren und damit auch nicht mehr zu einem Nachmessen anhand des georeferenzierten geographischen Informationssystems gekommen ist. Auf jeden Fall wird die Beklagte die Bewilligungen u.a. auf diesen Vortrag hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren haben, um schlussendlich zu einer einheitlichen Praxis zu kommen. Dass sie dies auch anstrebt, zeigt ihre Reaktion auf den angeführten Schüler aus der B-Straße, dessen Bewilligung der Beförderungskosten sie sodann zurückgenommen hat.
c. Den Vorgaben der Satzung entsprechend erkennt die Beklagte einen Schulweg nur dann als unzumutbar an, wenn er die in § 3 Abs. 3 SBS bezeichneten Wegeslängen überschreitet. Eine Ausnahme für kürzere, objektiv gefährliche Wege oder für Unzumutbarkeiten anderer Art im Rahmen des § 11 Abs. 1 SBS („in besonders gelagerten Fällen“) hat die Beklagte nach eigenem Bekunden bislang noch nie gemacht und muss dies deshalb auch vorliegend nicht.
Wenn die Beklagte dennoch ausführt, eine Unzumutbarkeit könne auch dann vorliegen, wenn eine „objektiv zu bestimmende, besondere Gefährlichkeit“ festzustellen sei, kommt es hierauf nicht an. Denn diese Ausführungen erfolgen lediglich in der theoretischen Auseinandersetzung mit der Behauptung der Gefährlichkeit des Schulweges durch die Kläger der hier zu entscheidenden Parallelverfahren und unter Verweis auf die Rechtsprechung des OVG Lüneburg und auf das Urteil des erkennenden Gerichts vom 08.12.2010 (zum Az. 9 A 217/09, a.a.O.). Soweit ersichtlich, sind die genannten Kriterien praktisch noch nicht relevant geworden und konnten sich folglich auch noch nicht zu einer nach außen tatsächlich geübten und damit erst bindenden Verwaltungspraxis entwickeln. Hierfür bedürfte es nach den o.g. Vorgaben des OVG Schleswig des Nachweises eines Falles, in welchem die Beklagte in Abweichung von § 3 Abs. 3 SBS tatsächlich einmal einen ermittelten Schulweg als unzumutbar anerkannt hätte, der kürzer als 4 km ist. Ein solcher Fall kann auch von Klägerseite nicht bezeichnet werden.
Auf die Rechtsprechung des OVG Lüneburg zur Frage, welche Kriterien ein Schulweg in Niedersachsen erfüllen muss, um eine Beförderungs- oder Erstattungspflicht des Trägers der Schülerbeförderung anzunehmen, kommt es nicht an. Anders als das schleswig-holsteinische Recht sieht § 114 Abs. 2 NSchG ausdrücklich vor, dass bei der Bestimmung der Mindestentfernung, ab der eine Beförderungs- und Erstattungspflicht besteht, auch die Belastbarkeit der Schülerinnen und Schüler und die Sicherheit des Schulweges zu berücksichtigen sind. Die dort formulierten Grundsätze zur Gefährlichkeit eines Schulwegs könnten in diesem Zusammenhang wiederum nur dann relevant werden, wenn die Beklagte diese nach außen erkennbar in die eigene Praxis übernommen hätte; erzwingen lässt sich dies jedoch nicht.
4. Schließlich ergibt sich weder aus § 11 SBS noch aus höherrangigem Recht die Verpflichtung, von den Regelungen der Satzung (und damit von der eigenen Verwaltungspraxis) auch bei „gefährlichen“ Schulwegen abzuweichen. § 11 SBS stellt etwaige Ausnahmen zwar ins Ermessen der Beklagten, doch folgt daraus nach den o.g. Grundsätzen gerade kein subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Wie die Kammer bereits mehrfach entschieden hat (vgl. Urt. v. 16.04.2008 - 9 A 207/07 -; Kammerbeschl. v. 17.09.2007 - 9 B 67/07 -), lässt sich auch aus den Bestimmungen des Grundgesetzes oder der Landesverfassung keine Pflicht ableiten, die Schülerbeförderung unentgeltlich oder jedenfalls anders zu regeln bzw. zu handhaben. Weder das Recht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 GG, den Bildungsweg ihrer Kinder bestimmen zu können noch ein angenommenes Grundrecht des Schülers auf Bildung aus Art. 2 Abs. 1 GG oder das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip gewähren einen Anspruch auf kostenlose Schülerbeförderung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.10.1990 - 7 B 128/90 - DVBl. 1991, 59ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.08.2011 - 2 LA 283/10 - in juris Rn. 9). Ebenso wenig vermittelt die in § 20 Abs. 1 Satz 1 SchulG normierte allgemeine Schulpflicht als Konkretisierung des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrages im Sinne des Art. 7 GG einen Anspruch auf eine kostenlose Schülerbeförderung. Denn die Erfüllung der Schulpflicht ist traditionell als Bringschuld zu begreifen (OVG Rheinl.-Pfalz, Urt. v. 25.08.2003 - 2 A 10588/03 - DÖV 2004, S. 350ff.) und es obliegt grundsätzlich den Eltern, für einen Transport zu und von den Schulen zu sorgen und die damit verbundenen Kosten als Teil des allgemeinen Lebensführungsaufwandes zu tragen. Demgegenüber stellt die Schülerbeförderung nur eine freiwillige Leistung der öffentlichen Hand dar; entsprechend haben das Land als Gesetzgeber und der Kreis als Satzungsgeber bei deren Ausgestaltung einen weiten Gestaltungsspielraum, der erst dann überschritten wird, wenn die Vorgehensweise sich nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise verträgt und mangels einleuchtender Gründe als willkürlich beurteilt werden muss.
Trotz Verwendung des Begriffs der „Zumutbarkeit des Schulwegs“ darf schließlich und vor allem nicht übersehen werden, dass die Beklagte im Ergebnis nur über die Übernahme von Beförderungskosten entscheidet, nicht aber über die Nutzung eines bestimmten Schulweges oder gar die Erfüllbarkeit der staatlich bestimmten Schulpflicht. Bei der Entscheidung nur über die Gewährung freiwilliger staatlicher Leistungen darf der Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität Beachtung finden. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Schulträger bzw. die dahinter stehenden Kreise im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge keine aufwändige Einzelfallprüfung durchführen wollen oder können und deshalb ausschließlich auf leicht nachprüfbare Merkmale abstellen (so schon Urt. der Kammer v. 02.06.2004 - 9 A 90/02 -). Auf das tatsächliche Alter eines schulpflichtigen Kindes, auf die tatsächliche Gefährlichkeit eines Weges oder auf die von Eltern nachvollziehbar gestellte Frage: „Würden Sie Ihr Kind diesen Schulweg nutzen lassen?“ kommt es dann nicht an. Selbstverständlich wären auch andere Regelungen denkbar und ermessensfehlerfrei, bei denen die Gefährlichkeit des Schulweges berücksichtigt wird. Ein Anspruch besteht darauf jedoch nicht.
5. Eine Berufung auf Regelungen oder Gerichtsentscheidungen aus anderen Bundesländern bleibt, wie bereits dargelegt, ohne Erfolg, weil die maßgebliche Rechtslage nicht vergleichbar ist. In Niedersachsen z.B. schließt die gesetzliche Regelung eigene Ansprüche der Eltern nicht aus, sondern begründet im Gegenteil in § 114 Abs. 1 NSchG Erstattungsansprüche der Erziehungsberechtigten (vgl. OVG Lüneburg, Urt. vom 19.06.1996 - 13 L 5072/94 - und Urt. vom 15.04.2008 - 2 LA 573/07 -, in welchem im Übrigen ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass eine gesetzliche Einschränkung des schülerfahrkostenrechtlichen Gefahrenbegriffs, bei dem auch auf Kostengesichtspunkte abgestellt würde, ohne Weiteres zulässig wäre).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 88 VwGO
§ 136 SchulG
§ 80 SchulG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 114 Abs. 1 SchulG
§ 114 Abs. 2 NSchG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 114 Abs. 1 NSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 7 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 216/11
9 A 220/11
9 A 221/11
3 L 5/91
3 L 204/93
1 BvL 3/72
6 B 33.79
9 A 98/09
9 A 217/09
13 L 3511/92
2 LA 283/10
7 B 08.10
9 A 207/07
9 B 67/07
7 B 128/90
2 A 10588/03
9 A 90/02
13 L 5072/94
2 LA 573/07