Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-04, Aktenzeichen 21 K 3860/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0404.21K3860.13.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 8. Januar 2013 wird insoweit aufgehoben, als er eine Kostenbeteiligung über den Betrag von 1.261.274,00 Euro hinaus festsetzt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen (vorläufigen) Kostenbescheid des Beklagten betreffend die Abschlagzahlungen zur Beteiligung an Aufwendungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch - Grundsicherung für Arbeitssuchende - (SGB II).
Der beklagte Kreis ist kommunaler Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II. Er bildete gemeinsam mit der Agentur für Arbeit Wesel durch die zwischen ihnen geschlossene Verwaltungsvereinbarung vom 5. November 2011 das Jobcenter Kreis X. als sogenannte gemeinsame Einrichtung gemäß § 44 b SGB II. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der vorstehenden Verwaltungsvereinbarung wird das Jobcenter nicht selbst Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung nimmt es jedoch alle Aufgaben der Träger nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB II wahr. Nach § 3 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung sollen die dezentralen Strukturen einer ortsnahen Beratung und Hilfegewährung in allen kreisangehörigen Städten und Gemeinden auch weiterhin bereitgehalten werden. Gemäß § 5 der Vereinbarung verfügt die gemeinsame Einrichtung über eine Trägerversammlung. Sie besteht aus zehn stimmberechtigten Mitgliedern, davon werden zwei Vertreter von den Bürgermeister/innen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden gestellt. Nach § 7 der Vereinbarung verfügt die gemeinsame Einrichtung über einen Beirat (gemäß § 18 d SGB II). Dieser Beirat berät gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 der Vereinbarung die gemeinsame Einrichtung bei der Auswahl und Gestaltung der Eingliederungsinstrumente und –maßnahmen. § 11 der Vereinbarung regelt die Finanzierung. Nach § 11 Abs. 1 der Vereinbarung werden die Leistungsaufwendungen für die kommunalen Aufgaben vom Kreis X. getragen.
Als Vertreter der kreisangehörigen Kommunen in der Trägerversammlung waren aufgrund Beschlusses der Konferenz der Hauptgemeindebeamten im Kreis X. vom 31. August 2010 die Bürgermeisterin der Stadt X. (Vertreter: Bürgermeister der Stadt N. ) sowie der Bürgermeister der Stadt I. (Vertreter: Bürgermeister der Stadt O. -W. ) benannt worden.
Die vom Beklagten zu tragenden Aufwendungen für SGB II-Leistungen waren bis zur hier zwischen den Beteiligten in Streit stehenden Änderung der Kostenbeteiligung ‑ soweit sie nicht anderweitig gedeckt wurden ‑ zu 100 % über die von den kreisangehörigen Kommunen zu erhebende Kreisumlage gemäß § 56 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) finanziert worden, d.h. der Beklagte hatte die Kosten auf sämtliche Städte und Gemeinden nach den Umlagegrundsätzen der allgemeinen Kreisumlage verteilt.
Der beklagte Kreis bat mit Schreiben vom 18. Februar 2011 das Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales NRW um Stellungnahme, ob und inwieweit unter den im beklagten Kreis gegebenen Umständen eine direkte Kostenbeteiligung der kreisangehörigen Kommunen an den Soziallasten des SGB II nach § 5 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch für das Land Nordrhein-Westfalen (AG-SGB II NRW) erfolgen könne. Er wies zugleich darauf hin, dass die Heranziehung der kreisangehörigen Kommunen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SBG II NRW im Ergebnis nicht dazu führe, dass die Städte und Gemeinden die Aufgaben des Kreises im Rahmen des SGB II tatsächlich selbst erledigten und somit die Hilfegewährung aktiv beeinflussen könnten. Vielmehr verbliebe es bei einer Aufgabendurchführung durch das Jobcenter. Er ginge jedoch davon aus, dass es sich bei der in § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW genannten Heranziehung lediglich um einen formalen Akt der Satzungsgebung handele, der in der praktischen Aufgabenerledigung keinerlei Auswirkungen zeige.
Mit Antwortschreiben aus Januar 2012, eingegangen bei dem Beklagten am 2. Februar 2012, führte das Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales NRW aus, eine Kostenbeteiligung nach § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW sei nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nur „bei einer Heranziehung nach Absatz 1“ denkbar. Allerdings sollte die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an den Aufwendungen 50 % nicht überschreiten. Dies gelte umso mehr, als die Heranziehung im beklagten Kreis nicht dazu führe, dass die Kommunen die Aufgaben des Beklagten tatsächlich selbst erledigten.
Mit Resolution vom 10. März 2011 forderte der Rat der Gemeinde T. den Kreistag des beklagten Kreises auf, eine „differenzierte Kreisumlage“ zur gerechten Verteilung der Soziallasten des SGB II einzuführen. Hierbei sollte insbesondere der vom Land Nordrhein-Westfalen im Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 (GFG 2011) über den Soziallastenfaktor ermittelte Anteil an den Schlüsselzuweisungen ausgeglichen werden. Zur Begründung führte er aus, dass der Indikator für den Soziallastenansatz (seit dem GFG 2008 die Zahl der SGB II-Bedarfsgemeinschaften) bis zum GFG 2010 mit dem Gewichtungsfaktor von 3,9 und im GFG 2011 mit 9,6 sowie im GFG 2012 auf 15,3 festgesetzt werde. Diese neuerliche Höhergewichtung des Soziallastenansatzes im Rahmen des GFG habe zur Folge, dass insbesondere die großen kreisangehörigen Städte aufgrund ihrer im Verhältnis zur Einwohnerzahl größeren Anzahl an Bedarfsgemeinschaften deutlich höhere Schlüsselzuweisungen erhielten. Gleichzeitig werde aber an der Kostenverteilung der im Zusammenhang mit dem SGB II stehenden Soziallasten auf alle 13 Städte und Gemeinden nach den Umlagegrundsätzen der allgemeinen Kreisumlage (d.h. nach Steuerkraft) festgehalten, ohne hierbei auf die Anzahl der Bedarfsgemeinschaften in der jeweiligen Stadt und Gemeinde Rücksicht zu nehmen. Dies stelle für einige kreisangehörige Kommunen eine unzumutbare Doppelbelastung dar.
Mit der an die Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen sowie an den Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen gerichteten Resolution des Kreistages vom 14. Juli 2011 forderte der beklagte Kreis eine Verankerung des Soziallastenansatzes im Rahmen des GFG auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte. Nach Ansicht des Beklagten sei die Zuordnung des Soziallastenansatzes im GFG auf der Gemeindeebene unzutreffend, da im kreisangehörigen Raum nicht die Gemeinden, sondern die Kreise ganz überwiegend die kommunalen sozialen Transferleistungen zu erbringen hätten. Da diese politische Forderung keine Berücksichtigung fand, wiederholte der Beklagte diese mit nahezu inhaltsgleicher Resolution vom 3. Juli 2012.
Mit ihrem an den Kreistag des beklagten Kreises gerichteten Antrag vom 10. Februar 2012 begehrte die Stadt Y. im eigenen Namen und im Namen der Städte I. , O. -W. , W1. sowie der Gemeinden B. , T. , I1. und T1. einen dahingehenden Beschluss, dass zukünftig die Leistungen des beklagten Kreises nach dem SGB II für die Aufwendungen der Unterkunft zu 50 % unmittelbar von den Städten und Gemeinden angefordert werden, in denen die Leistungsberechtigten leben. Der Antrag wurde im Sozialausschuss am 7. März 2012, im Kreisausschuss am 15. März 2012 und im Kreistag am 22. März 2012 ohne konkretes Ergebnis beraten (Drucks. 1006/VIII).
In der Beratungsvorlage „Kostenbeteiligung der kreisangehörigen Kommunen an den Soziallasten“ vom 5. Juni 2012 (Drucks. 1088/VIII) stellte der Beklagte alternative Auswirkungen einer angedachten Kostenverteilung und eventuelle Beteiligungsquoten von 15 %, 25 % oder 50 % dar, die im Sozialausschuss des beklagten Kreises am 20. Juni 2012 ebenfalls ohne konkretes Ergebnis beraten wurden.
Am 6. September 2012 stellte die CDU-Fraktion im Kreistag des Beklagten einen Antrag auf Satzungsregelung zur 15%-igen direkten Kostenbeteiligung der kreisangehörigen Kommunen an den Aufwendungen nach dem SGB II. Dieser Antrag (Vorlagendokument Nr. 1177/VIII) wurde zunächst am 12. September 2012 im Sozialausschuss beraten. Es erging der Beschluss, den Antrag auf die Tagesordnungen des Kreisausschusses am 20. September 2012 und des Kreistages am 27. September 2012 zu nehmen. Der Kreisausschuss gab in seiner Sitzung am 20. September 2012 keine Beschlussempfehlung ab und beauftragte die Verwaltung, einen Satzungsentwurf für die in der Folgewoche stattfindende Sitzung des Kreistages am 27. September 2012 vorzubereiten und das erforderliche Beteiligungsverfahren mit den kreisangehörigen Kommunen durchzuführen.
Mit Schreiben vom 21. September 2012 gab der Beklagte den kreisangehörigen Kommunen unter Darstellung der zugrundeliegenden Problematik Gelegenheit, zur Frage einer 15%‑igen Kostenbeteiligung Stellung zu nehmen. Das Schreiben, dem als Anlage eine tabellarische Übersicht der finanziellen Auswirkungen für die einzelnen kreisangehörigen Kommunen beigefügt war, wurde den Kommunen zusätzlich auch per Email am 24. September 2012 übermittelt. Der Beklagte führte zur Begründung aus, dass die Belange der Kommunen, die bei einer direkten Kostenbeteiligung gegenüber der vollumfänglichen Kostenverteilung über die Kreisumlage finanziell mehr belastet werden, dahingehend berücksichtigt werden sollen, dass lediglich 15 % der SGB II-Leistungen in die direkte Kostenbeteiligung einfließen. Die darüber hinausgehenden Leistungen nach dem SGB II sollen weiterhin im Rahmen der allgemeinen Kreisumlage abgerechnet werden (zu 85 %). Nach der beigefügten Berechnung des Beklagten ergibt sich für die fünf größten Städte im Kreisgebiet eine Mehrbelastung (für die Städte L. -M. , E. , N. , X. und W1. ). Für die übrigen acht Städte und Gemeinden (die Städte I. , O. -W. , S. und Y. sowie die Gemeinden B. , I1. , T1. und T. ) ergibt sich demgegenüber eine Minderbelastung – jeweils ins Verhältnis zu einer vollständigen Abdeckung der SGB II-Aufwendungen über die Kreisumlage nach bisheriger Kostenverteilung gesetzt. Schließlich gab er den Kommunen Gelegenheit, „möglichst zeitnah, d. h. noch vor der Kreistagssitzung am 27. September 2012, Stellung zur dargestellten Sachlage zu nehmen.“
Daraufhin gingen in der Zeit vom 25. bis zum 27. September 2012 Stellungnahmen der kreisangehörigen Kommunen ein, in denen - je nach Betroffenheit hinsichtlich der Kostenverteilung - teils Zustimmung und teils Kritik vorgebracht wurde. In den Stellungnahmen beklagten die von der Neuregelung belasteten Kommunen den von dem Beklagten heraufbeschworenen Zeitdruck, für den es keine sachliche Rechtfertigung gebe. Zudem stelle die beabsichtigte Regelung eine Umgehung der durch den Gesetzgeber vorgenommenen Zuordnung des Soziallastenansatzes auf Ebene der Gemeinden dar. Es sei nicht im Sinne des GFG-Gesetzgebers, wenn der darin vorgesehene Belastungsausgleich nunmehr durch kommunale Satzungen wieder abgeschöpft werde. Ferner machten die durch die Neuregelung nachteilig betroffenen Kommunen verfahrensrechtliche Bedenken wegen der erforderlichen Herstellung des Benehmens geltend. Eine Kommune beantragte aufgrund der erheblichen Bedeutung der Angelegenheit eine Absetzung des Tagesordnungspunktes in der Kreistagssitzung. Sie begründete dies in erster Linie damit, dass die beabsichtigte Neuverteilung der Kosten kein Geschäft der laufenden Verwaltung darstelle und deshalb die Räte zu beteiligten seien. Die von der Neuregelung begünstigten Kommunen äußerten überwiegend ihre Zustimmung zu dem Vorhaben, stellten jedoch zugleich klar, dass der Beteiligungssatz von 15 % zu gering bemessen und vielmehr ein Satz von 50 % angemessen sei.
Der Kreistag des Beklagten beschloss am 27. September 2012 auf der Grundlage der Beratungsvorlage Nr. 1187/VIII „unter Würdigung der Eingaben der kreisangehörigen Kommunen“ die Satzung des Kreises X. über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende im Kreis X. (im Folgenden: Delegationssatzung SGB II) vom 10. Oktober 2012. § 1 der Delegationssatzung SGB II regelt:
„(1) Der Kreis X. überträgt den kreisangehörigen Städten und Gemeinden die Durchführung der ihm als kommunalem Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende obliegenden Aufgaben im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II gegenüber natürlichen Personen.
(2) Die kreisangehörigen Städte und Gemeinden nehmen die ihnen übertragenen Aufgaben ausschließlich im Rahmen ihrer Mitgliedschaft in der Trägerversammlung sowie im Beirat des Jobcenters Kreis X. gem. §§ 5 und 8 der zwischen dem kommunalen Träger Kreis X. und der Bundesagentur für Arbeit, vertreten durch die Agentur für Arbeit X. geschlossenen Vereinbarung vom 05.01.2011 zur Gründung einer gemeinsamen Einrichtung gem. § 44 b SGB II, die die Bezeichnung Jobcenter Kreis X. führt, wahr.“
Er beschloss ebenfalls am 27. September 2012 die „Satzung des Kreises X. über die 15 %-ige direkte Beteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden an den Aufwendungen des Kreises nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) (...)“ vom 10. Oktober 2012 (im Folgenden: Beteiligungssatzung SGB II). § 1 Abs. 1 Satz 2 der Beteiligungssatzung SGB II lautet:
„Die Wahrnehmung der unter a) bis e) aufgeführten Aufgaben wurde per Delegationssatzung vom 10.10.2012 auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden übertragen.“
Konkret geht es nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Beteiligungssatzung SGB II um die Leistungen für das Arbeitslosengeld II und Sozialgeld, soweit Arbeitslosengeld II und Sozialgeld für den Bedarf für Unterkunft und Heizung geleistet wird (Buchstabe b), um Leistungen für einmalige Bedarfe nach § 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB II (Buchstabe c) und schließlich um Leistungen nach § 27 Abs. 3 SGB II (Zuschuss zu den Kosten der Unterkunft bei Auszubildenden) (Buchstabe d). In § 1 Abs. 2 Beteiligungssatzung SGB II heißt es weiter:
„Neben der Abwicklung der Gesamtaufwendungen des Kreises nach § 1 über die Kreisumlage beteiligt der Kreis X. die kreisangehörigen Städte und Gemeinden am Brutto-Aufwand für die in Absatz 1 Buchstabe b), c) und d) genannten Leistungen nach Maßgabe dieser Satzung.“
Die Neuregelung der Kostenverteilung lautet gemäß § 2 (Beteiligungssatz) der Beteiligungssatzung SGB II wie folgt:
„Die kreisangehörigen Städte und Gemeinden werden an dem dem Kreis X. für den in ihrer jeweiligen Kommune entstehenden Nettoaufwand für die in § 1 Abs. 1 b), c) und d) genannten Leistungen zu 15 % direkt beteiligt. Die Kostenbeteiligung der kreisangehörigen Kommunen an dem übrigen Aufwand (85 %) für diese Leistungen sowie dem Aufwand für sämtliche weiteren Leistungen des Kreises nach dem SGB II erfolgt über die Kreisumlage.“
§ 3 der Beteiligungssatzung regelt die Modalitäten der Abschläge, die die Städte und Gemeinden als monatliche Vorauszahlungen zu leisten haben (§ 3 Abs. 1), und schließlich das sich anschließende Verfahren der endgültigen Festsetzung der Kostenbeteiligung (§ 3 Abs. 2) im Sinne einer „Spitzabrechnung“ anhand der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften.
Die Veröffentlichung beider Satzungen erfolgte im Amtsblatt des Beklagten vom 16. Oktober 2012 jeweils mit Datum vom 10. Oktober 2012 (ABl. des Kreises X. Nr. 29/2012, S. 3). Die Satzungen traten zum 1. Januar 2013 in Kraft und werden mit Ablauf des 31. Dezember 2014 außer Kraft treten.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2013, das nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war und der Klägerin am 10. Januar 2013 zuging, forderte der Beklagte unter Hinweis auf § 3 Abs. 1 der Beteiligungssatzung SGB II den direkt zu tragenden 15 %-igen Anteil von der Klägerin als (vorläufige) monatliche Vorauszahlung. Zur Ermittlung des Rechenwerkes führte er aus, dass die zu zahlenden Monatsabschläge auf den in den Haushaltsansätzen geplanten Aufwendungen und Erträgen für die in § 1 Abs. 1 lit. b), c) und d) der Beteiligungssatzung SGB II genannten Leistungen basierten. Die Höhe der durch die kreisangehörigen Kommunen insgesamt zu leistenden direkten Kostenbeteiligung betrage 15 % des gemäß § 1 Abs. 2 bis 4 der Beteiligungssatzung SGB II errechneten Nettoaufwandes. Den 15 %-igen Beteiligungssatz nach § 2 der Beteiligungssatzung bezifferte der Beklagte für sämtliche kreisangehörige Kommunen auf insgesamt 8.619.600,00 Euro. Die vorläufige Kostenbeteiligung für die Klägerin bezifferte der Beklagte auf insgesamt 1.402.344,00 Euro. Davon ausgehend errechnete er einen monatlichen Abschlag in Höhe von 116.862,00 Euro. Er kündigte ferner an, dass die endgültige Festsetzung Anfang 2014 erfolgen werde.
Mit vorläufigem Kreisumlagebescheid für das Haushaltsjahr 2013 vom 14. Januar 2013, der ebenfalls nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war und der Klägerin am 17. Januar 2013 zuging, forderte der Beklagte die Klägerin auf, Abschlagszahlungen auf die allgemeine und differenzierte Kreisumlage des Haushaltsjahres 2013 zu leisten. Die Umlagegrundlagen bezifferte der Beklagte mit 77.600.368,00 Euro. Bemessungsgrundlage seien die Umlagegrundlagen nach dem Inkrafttreten des GFG 2012 vom 28. Januar 2012. Unter Anwendung des allgemeinen Kreisumlagehebesatzes von 43,75 % errechnete er für die Klägerin eine allgemeine Kreisumlage in Höhe von 33.950.161,00 Euro. Der Beklagte forderte die Klägerin auf, auf die allgemeine Kreisumlage folgende Abschläge zu zahlen: zum 31. Januar 2013 einen Betrag in Höhe von 4.243.770,00 Euro und zum 28. März 2013 einen Betrag in Höhe von 8.487.840,00 Euro.
Die Haushaltssatzung (sog. Doppelhaushalt für 2013/2014) wurde in der Kreistagssitzung am 14. März 2013 beschlossen und der Bezirksregierung Düsseldorf am 9. April 2013 entsprechend der Vorgaben des § 80 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) vorgelegt. Nach den Ausführungen in der Genehmigungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 24. Juli 2013 bewegt sich der Kreis X. bei der Umsetzung der Kostenbeteiligung erkennbar im Rahmen des § 5 Abs. 4 und 5 AG-SGB II NRW, wonach die Kreise die kreisangehörigen Gemeinden an bis zu 50 % der Aufwendungen für kommunale SGB II-Leistungen beteiligen könnten. Von Seiten der Bezirksregierung bestünden daher keine kommunalaufsichtsrechtlichen Bedenken. Die Haushaltssatzung 2013/14 des Beklagten trat sodann am 27. Juli 2013 in Kraft.
Die Klägerin hat am 18. April 2013 Klage erhoben.
Ihr Begehren fasst sie dahingehend zusammen, dass sie sich lediglich gegen die direkte Beteiligung nach § 2 der Beteiligungssatzung SGB II wendet; im Übrigen wolle sie sich solidarisch an den SGB II-Aufwendungen des Beklagten beteiligen, soweit diese ‑ wie in der Vergangenheit ‑ vollständig über die Kreisumlage abgerechnet werden. Die Regelungen der Beteiligungssatzung SGB II führten dazu, dass die nach dem SGB II entstehenden Aufwendungen einseitig zu Lasten der größeren Städte im beklagten Kreis verteilt werden. Die sie treffende Mehrbelastung für das Jahr 2013 im Vergleich zu einer potenziellen Beibehaltung der Kostenverteilung über die Kreisumlagefinanzierung schätze sie auf einen Betrag in Höhe von 141.070,00 Euro.
Die Klage sei zunächst zulässig. Insbesondere genügten die Klageanträge dem Bestimmtheitserfordernis des § 82 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Zwar könne sie den Umfang der Teilanfechtung nur näherungsweise beziffern; es sei jedoch zu berücksichtigen, dass eine exakte Ermittlung der Mehrbelastung nur dem Beklagten möglich sei, der ihr diese Berechnung aber vorenthalte.
Die Klage sei auch begründet. Sowohl die Delegationssatzung SGB II als auch die Beteiligungssatzung SGB II seien rechtswidrig. Sie verstießen gegen höherrangiges Recht und bildeten keine wirksame Rechtsgrundlage für den von dem Beklagten erlassenen vorläufigen Kostenbeteiligungsbescheid. Zunächst seien die Satzungen formell rechtswidrig, denn sie dürften nur im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden hergestellt werden. Es reiche insoweit nicht aus, die kreisangehörigen Gemeinden erst wenige Tage vor dem Satzungsbeschluss über die geplanten Maßnahmen zu informieren und diesem Informationsschreiben nicht einmal Entwürfe der Satzungen beizufügen. Das Schreiben vom 21. September 2012 sei bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden am 24. beziehungsweise am 25. September 2012 eingegangen. Eine Beteiligungszeit von noch nicht einmal drei Tagen sei allerdings nicht ausreichend, um von einem ernsthaften Bemühen der Annäherung der verschiedenen Positionen und einer realistischen Möglichkeit zur Stellungnahme zu sprechen - dies aber seien die rechtlichen Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage. Aus der Gesamtschau der Normen des § 55 KrO NRW, § 21 Abs. 4 des Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Land Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz - DSchG) sowie § 72 Abs. 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbauordnung - BauO NRW) ergebe sich der allgemeine Rechtsgedanke, dass für die Herstellung des Benehmens eine der Komplexität der Sachmaterie entsprechende Frist zur Stellungnahme notwendig sei. Insbesondere die Regelung des § 55 KrO, die eine sechswöchige Frist zur Benehmensherstellung vorsehe, sei maßgeblich. Angesichts der finanziellen Bedeutung der Angelegenheit hätte die Klägerin zudem für die Erarbeitung ihrer Stellungnahme ihren Rat beteiligen müssen. Eine ordnungsgemäße Beteiligung sei zudem nicht möglich, wenn der Gegenstand der Beteiligung überhaupt nicht bekannt ist. Die vollständigen Auswirkungen der beabsichtigten Satzungen hätten die kreisangehörigen Kommunen nur aus den konkreten Satzungsentwürfen entnehmen können. Die im Beteiligungsverfahren getätigten Angaben beruhten hingegen auf dem Beschluss des Kreisausschusses vom 20. September 2012, so dass Änderungen auf Basis des noch zu erarbeitenden Verwaltungsvorschlags nicht ausgeschlossen gewesen seien. Darüber hinaus seien die Satzungen auch materiell rechtswidrig. Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW lägen nicht vor; deshalb sei auch keine Aufwandsbeteiligung nach § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW zulässig. Zwingende Voraussetzung einer rechtmäßigen Beteiligungssatzung sei, dass die kreisangehörigen Gemeinden zur Durchführung der den gemeinsamen Einrichtungen übertragenen Aufgaben herangezogen werden. Daran fehle es, da die kreisangehörigen Gemeinden lediglich formal an der Durchführung der Aufgaben beteiligt werden, tatsächlich sollen die Aufgaben aber wie bisher durch das Jobcenter wahrgenommen werden. Weder die Mitgliedschaft in der Trägerversammlung noch im Beirat reichten aus, um von einer Durchführung der Aufgaben im Sinne von § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW sprechen zu können. Dies finde Bestätigung in § 5 Abs. 3 AG-SGB II NRW, wonach in den Satzungen zu bestimmen sei, welche Aufgaben ganz oder teilweise zu erfüllen sind. Gestützt werde die Auffassung auch unter Anwendung der historischen Auslegungsmethode, denn Finanz- und Aufgabenverantwortung hätten auch nach früherer Rechtslage stets zusammenfallen müssen; dies beanspruche auch nach aktueller Rechtslage noch Gültigkeit. Im Übrigen sei der Beteiligungsschlüssel rechtswidrig, denn § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW ermögliche lediglich eine Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an den entstehenden Aufwendungen. Eine Differenzierung nach dem Entstehungsort der Aufwendungen, d.h. nach der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften in den jeweiligen Kommunen, sehe das Gesetz nicht vor. Der beklagte Kreis hätte deshalb lediglich regeln können und dürfen, dass sämtliche kreisangehörigen Gemeinden an den insgesamt dem beklagten Kreis entstehenden Aufwendungen zu 15 % beteiligt werden.
Die Klägerin hat zunächst in ihrem ursprünglichen Antrag zu 1.) die dahingehende Feststellung beantragt, dass die Delegationssatzung SGB II und die Beteiligungssatzung SGB II rechtswidrig sind. In ihrem Antrag zu 2.) begehrt sie die Aufhebung des Bescheides über die vorläufigen Umlageerhebungen für das Haushaltsjahr 2013 des Beklagten vom 14. Januar 2013 insoweit, als er bei der Ermittlung der Kreisumlage die direkte Kostenbeteiligung nach § 2 Beteiligungssatzung SGB II berücksichtigt. Für den Fall, dass der ursprüngliche Antrag zu 1.) unzulässig sein sollte, hat sie sodann hilfsweise beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 8. Januar 2013 über die Beteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden an den Aufwendungen des Kreises nach dem SGB II insoweit aufzuheben, als er mit der direkten Kostenbeteiligung der Klägerin nach § 2 der Beteiligungssatzung SGB II über dasjenige hinausgeht, was die Klägerin zu entrichten hätte, wenn die SGB II-Aufwendungen des Beklagten wie bisher ausschließlich nach der allgemeinen Kreisumlage umgelegt würden.
Das Gericht hat mit Beschluss vom 3. Juli 2013 das Verfahren betreffend die Überprüfung des Bescheides über die vorläufige Umlageerhebung für das Haushaltsjahr 2013 vom 14. Januar 2013 (Klageantrag zu 2.) gemäß § 93 VwGO abgetrennt. Es wird unter dem Aktenzeichen 1 K 5557/13 fortgeführt.
Den ursprünglichen Antrag zu 1.) hat die Klägerin sodann insoweit geändert, als sie die gerichtliche Feststellung begehrt hat, dass sie nicht verpflichtet sei, sich an dem dem Beklagten für den in ihrer Kommune entstehenden Nettoaufwand für die in § 1 Abs. 1 b), c) und d) der Beteiligungssatzung SGB II genannten Kosten mit 15 % zu beteiligen.
Unter Fallenlassen des (Haupt-) Antrages zu 1.) beantragt sie zuletzt schriftsätzlich (wörtlich):
Der Bescheid des Beklagten vom 8. Januar 2013 über die Beteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden an den Aufwendungen des Kreises nach dem SGB II wird insoweit aufgehoben, als er mit der direkten Kostenbeteiligung der Klägerin nach § 2 Beteiligungssatzung SGB II über dasjenige hinausgeht, was die Klägerin zu entrichten hätte, wenn die SGB II-Aufwendungen des Beklagten wie bisher ausschließlich nach der allgemeinen Kreisumlage umgelegt würden.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er geltend, die Anfechtungsklage sei bereits aufgrund des unbestimmten Antrages unzulässig. Der Schätzung der von der Klägerin bezifferten Mehrbelastung tritt er nicht entgegen. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Satzungen seien entsprechend den Vorgaben des § 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II NRW ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Anforderungen der Benehmensherstellung seien erfüllt. Die Verteilung der Soziallasten stehe bereits seit Jahren - auch im Zusammenhang mit den jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetzen des Landes Nordrhein-Westfalen - in der kommunalpolitischen Diskussion, insbesondere in den Gremien der kreisangehörigen Kommunen, der Konferenz der Hauptgemeindebeamten sowie auch in den Gremien des Beklagten. Das Beteiligungsverfahren mit der Möglichkeit zur Stellungnahme und der erforderlichen Würdigung der eingegangenen Stellungnahmen sei durchgeführt worden. Es sei unschädlich, dass der Satzungstext nicht übersandt worden sei. Eine zutreffende Beschreibung der vorgesehenen Regelung mit ihren Auswirkungen - ungeachtet der im Einzelnen notwendigen Ausführungsdetails - sei ausreichend. Auch der zeitliche Rahmen für eine Beteiligung sei noch als angemessen anzusehen. Auch sei unschädlich, dass es nach der hier vorgenommenen Heranziehung rein faktisch bei einer Aufgabenerledigung durch das Jobcenter verbleibe. Entscheidend für den Begriff der Durchführung im Sinne des § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW sei allein die Zuständigkeit im Sinne der Zuweisung der Verantwortlichkeit, die im vorliegenden Fall mit Einflussmöglichkeiten der kreisangehörigen Kommunen in der Trägerversammlung und im Beirat des Jobcenters einhergehe. Die Klägerin müsse sich die Vertretung durch ihren kommunalen Vertreter zurechnen lassen. Die mit Blick auf den Beteiligungsschlüssel vorgetragenen rechtlichen Bedenken seien nicht nachvollziehbar, da der Wortlaut des § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW kein ausdrückliches Verbot einer Differenzierung enthalte.
Mit Beschluss vom 22. August 2013 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen den Verweisungsbeschluss des erkennenden Gerichts vom 3. Juli 2013 aufgehoben und festgestellt, dass der Rechtsweg zu den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit zulässig sei.
Die Beteiligten haben jeweils ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erteilt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakten 21 K 3828/13; 21 K 4502/13; 21 K 9749/13 und 21 K 9788/13 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die das Gericht aufgrund des einvernehmlich erklärten Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg.
Die zweifache Modifizierung des Rechtsschutzbegehrens stellt keine den Vorschriften des § 91 VwGO unterliegende Klageänderung, sondern lediglich eine Beschränkung des Klageantrages nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) dar. Es handelt sich dabei letztlich um einen bloßen Übergang von einer Feststellungsklage zu einer Gestaltungsklage.
Vgl. dazu näher Rennert, in: Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Auflage, § 91 Rn. 14; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Auflage, § 91 Rn. 9.
Dies gilt auch mit Blick darauf, dass die Klägerin unter Fallenlassen des ursprünglichen Hauptantrages den angekündigten Hilfsantrag zu 3.) zuletzt als (alleinigen) Hauptantrag weiterverfolgt. Denn bei einem im Wesentlichen gleichbleibenden Klagegrund hat sie insoweit keinen trennbaren, eigenständigen Streitgegenstand entfernt oder hinzugefügt, sondern verfolgt nunmehr die hilfsweise angekündigte Gestaltungsklage als Hauptantrag weiter. Da dies als qualitative Veränderung im Sinne des § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO zu werten ist, waren weder die Voraussetzungen des § 91 VwGO zu prüfen, noch die Rechtsfolgen des § 92 Abs. 3 VwGO zu beachten.
Vgl. zu der Abgrenzung im Einzelnen Haack, in: Gärditz, VwGO, Kommentar, § 91 Rn. 9; Schmid, in: Sodann/Ziekow, VwGO, Großkommentar, 3. Auflage, § 91 Rn. 12ff.
Nach dem Wortlaut begehrt die Klägerin (zuletzt) die Aufhebung des (vorläufigen) Kostenbescheides des Beklagten vom 8. Januar 2013, soweit dieser mit der direkten Kostenbeteiligung der Klägerin nach der Regelung des § 2 der Beteiligungssatzung SGB II über dasjenige hinausgeht, was sie hypothetisch zu entrichten hätte, wenn diese Aufwendungen wie bisher ausschließlich nach den Grundsätzen der allgemeinen Kreisumlage umgelegt würden. Der Sache nach geht es der Klägerin um eine Teilaufhebung des vorläufigen Bescheides in Höhe der Mehrbelastung, also in Höhe der Differenz der zwei Kostenrechnungsmodelle. Gemäß § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Gemessen daran war der Antrag unter Berücksichtigung des im klägerischen Prozessvorbringen zum Ausdruck kommenden Rechtsschutzzieles dahingehend auszulegen, dass der Kostenbeteiligungsbescheid insofern Bestand haben soll, soweit sich keine Mehrbelastung errechnet. Das so verstandene Begehren hat in vollem Umfang Erfolg.
Der Rechtsweg zu den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist im Hinblick auf die für das erkennende Gericht bindende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
vgl. die Beschlüsse vom 22. August 2013 - 12 E 755/13, 12 E 756/13 und 12 E 757/13 - auf die Beschlüsse des VG Düsseldorf vom 3. Juli 2013 - 21 K 3828/13, 21 K 3860/13 und 21 K 4502/13 -, jeweils juris,
eröffnet.
Die Klage ist zulässig.
Sie ist als Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Das Schreiben des Beklagten vom 8. Januar 2013 stellt einen Verwaltungsakt gemäß § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) dar. Denn Zahlungsaufforderungen von Ländern und Gemeindeverbänden gegenüber Kommunen kommt aufgrund ihrer Außenwirkung stets der Charakter eines Verwaltungsaktes zu.
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage, § 35 Rn. 187.
Der Klageantrag genügt den Bestimmtheitserfordernissen des § 82 Abs. 1 VwGO. Zwar wird der Umfang der Teilanfechtung im Klageantrag selbst nicht mit einem konkreten Betrag beziffert. Dem Erfordernis eines bestimmten Antrages ist jedoch auch dann Genüge getan, wenn aus der Klagebegründung das Ziel der Klage hinreichend erkennbar ist.
Kopp/Schenke, a.a.O., § 82 Rn. 10.
Es ist daher unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit ausreichend, dass die Klägerin den angefochtenen Mehrbetrag innerhalb der Klagebegründung beziffert hat.
Die Klage ist schließlich nicht verfristet erhoben worden. Gegenüber der Klägerin ist die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO von einem Monat nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes aufgrund der fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung nicht in Gang gesetzt worden. Gemäß § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf nur zu laufen, wenn der Beteiligte darüber ordnungsgemäß belehrt worden ist. Im Fall der gänzlich unterbliebenen Belehrung findet die - hier ohne Zweifel eingehaltene - Ausschlussregelung des § 58 Abs. 2 VwGO Anwendung, wonach die Einlegung des Rechtsbehelfs innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig ist.
Die Klage ist auch begründet.
Der Kostenbeteiligungsbescheid des Beklagten vom 8. Januar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Bescheid betreffend die (vorläufige) Beteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden an den Aufwendungen des Kreises nach dem SGB II findet seine Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 1 i.V.m. § 2 der Beteiligungssatzung SGB II. Auf diese Vorschrift kann der Beklagte den angefochtenen Bescheid jedoch nicht stützen, weil die Satzung insgesamt unwirksam ist. Die Beteiligungssatzung SGB II und die mit ihr in unmittelbar rechtlichem Zusammenhang stehende Delegationssatzung SGB II verstoßen gegen die Vorschriften des § 5 Abs. 1, 3 und 4 AG-SGB II NRW.
Das Gericht ist befugt, die Nichtigkeit der kommunalen Satzung in den Urteilsgründen im Wege der Inzidenznormenkontrolle festzustellen. Wenn es für die Beurteilung eines Klagebegehrens auf die Gültigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm ankommt, dürfen die Verwaltungsgerichte die Norm in den Gründen ihrer Entscheidung selbst als ungültig verwerfen.
BVerwG, Beschlüsse vom 29. Januar 1992 - 4 NB 22.90 - und vom 10. Februar 2000 - 11 B 54.99 -, jeweils juris; VG Aachen, Urteil vom 10. März 2003 - 14 K 841/02 -, juris. Siehe dazu auch Erichsen, Kommunalrecht, 1997, S. 159ff.; Burgi, Kommunalrecht, 4. Auflage, S. 212.
Auch für kommunale Satzungen gilt die Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes - GG) als Gesetzesvorrang und Gesetzesvorbehalt. Verstoßen sie gegen höherrangiges Recht, sind sie nichtig, d.h. unwirksam, und verbleiben im betreffenden Verfahren außer Anwendung. Außerhalb des Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO erfolgt im Rahmen der Inzidenzkontrolle allerdings keine verbindliche Feststellung der Nichtigkeit des Rechtssatzes, d.h. die Gerichtsentscheidung hat nur Wirkung zwischen den Parteien.
Vgl. Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Kommentar, Loseblatt, Stand September 2013, § 5 Ziff. 11; Erichsen, a.a.O., S. 161. Vgl. zum Ganzen auch OVG NRW, Urteil vom 5. April 1967 - 4 A 896/64 -, juris.
Die Rechtsgrundlage für die Beteiligungssatzung SGB II bildet § 5 KrO NRW i.V.m. § 6 Abs. 2 SGB II i.V.m. § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW. Gemäß § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW können Kreise bei einer Heranziehung nach Absatz 1 im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden diese durch Satzung an den Aufwendungen beteiligen. Eine Kostenbeteiligung nach § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW durch Satzungsregelung setzt daher eine Heranziehung nach Absatz 1 (ebenfalls durch eine Satzungsregelung) voraus. Dementsprechend beruht die Delegationssatzung SGB II auf § 5 KrO NRW i.V.m. § 6 Abs. 2 SGB II i.V.m. § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II NRW können Kreise als Teil der gemeinsamen Einrichtungen nach § 44 b SGB II im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden diese zur Durchführung der den gemeinsamen Einrichtungen nach § 44 b Abs. 1 SGB II übertragenen Aufgaben durch Satzung heranziehen.
Beide Satzungen halten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand; sie sind sowohl in formell-rechtlicher als auch materiell-rechtlicher Hinsicht rechtswidrig.
Die Delegationsatzung SGB II und die Beteiligungssatzung SGB II sind zunächst formell rechtswidrig. Sie sind unter Verstoß gegen das Erfordernis der ordnungsgemäßen Herstellung des Benehmens gemäß § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW und § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW zustande gekommen.
In der Rechtsprechung und der Literatur werden die Erfordernisse an die Herstellung des Benehmens je nach zugrundeliegendem Rechtsgebiet mit unterschiedlichen Nuancierungen beschrieben. Nach Teilen der Rechtsprechung erfordert sie eine Anhörung der zu beteiligenden Stelle, die Einräumung der Gelegenheit zur Stellungnahme und eine abwägende Berücksichtigung des Standpunktes im Rahmen der Entscheidungsfindung; anders als beim sogenannten Einvernehmen im Sinne einer Willensübereinstimmung bestehe jedoch keine Bindung an die Stellungnahme.
So etwa VGH Hessen, Urteil vom 12. Juni 2012 - 2 C 165/11.T -, juris (in Bezug auf § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 VwVfG). Vgl. dazu auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Auflage, § 74 Rn. 213; Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 74 Rn. 241. Siehe dazu auch BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -, juris (bezogen auf die Regelung des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG).
Etwas schwächere Anforderungen hat das Bundesverwaltungsgericht etwa in Bezug auf § 9 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (§ 9 BNatSchG) formuliert, wonach eine Entscheidung „im Benehmen“ im Gegensatz zu einer solchen im "Einvernehmen" keine Willensübereinstimmung verlange und nicht mehr als die (gutachtliche) Anhörung der anderen Behörde bedeute, die dadurch Gelegenheit erhalte, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 - 7 A 2.92 -, juris.
Deutlich höhere Anforderungen werden wiederum hinsichtlich des Benehmens im Sinne des § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG beschrieben. Erforderlich sei ein Meinungsaustausch in Form einer Äußerung und Gegenäußerung, die von dem Bemühen um einen fachlichen Konsens getragen sei, bevor von der Genehmigungsbehörde eine abschließende ‑ gegebenenfalls auch abweichende ‑ Entscheidung getroffen werde.
So ausdrücklich in Bezug auf § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG NRW VG Aachen, Urteil vom 28. Mai 2013 ‑ 3 K 271/11 -, juris. Ebenso hohe Anforderungen formuliert Davydov, in: Davydov/Hönes/Otten/ Ringbeck, DSchG NRW, Kommentar, 3. Auflage, § 21 Ziff. 4.3.1. und Ziff. 4.7.1.
In Bezug auf die Herstellung des Benehmens mit den kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung gemäß § 55 Abs. 1 KrO NRW wird eine gesteigerte materielle Rücksichtnahme des Kreises gefordert, die sich in einem ernsthaften Bemühen um die Herstellung des Einvernehmens äußern sollte.
Klieve, in: Held/Winkel/Wansleben, a.a.O., § 55 Ziff. 2.
Wie im Einzelnen die Erfordernisse hinsichtlich der Herstellung des Benehmens im Sinne des § 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II NRW zu definieren sind, bedarf allerdings keiner abschließenden Klärung. Denn schon unter Berücksichtigung eines in Teilen der Rechtsprechung beschriebenen niedrigen Maßstabes sind vorliegend die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Herstellung des Benehmens nicht erfüllt.
Bedenken bestehen zunächst, weil den kreisangehörigen Kommunen nicht die jeweiligen Entwürfe der Beteiligungssatzung SGB II und der Delegationssatzung SGB II zur Verfügung gestellt worden sind und sie daher keine ausreichende Kenntnis des Sachverhaltes hatten. Die Klägerin ist somit von vornherein um die Gelegenheit gebracht worden, zur Frage der Beteiligung an den Aufwendungen nach dem SGB II eine eigene Position zu entwickeln und ihre Vorstellungen in das Beteiligungsverfahren einzubringen.
Entgegen der Ansicht des Beklagten ist für die Einleitung des Verfahrens zur Herstellung des Benehmens erforderlich, der zu beteiligenden Stelle die Entscheidungsgrundlagen, hinsichtlich derer das Benehmen hergestellt werden soll, zur Verfügung zu stellen. Erforderlich wäre dafür zumindest die Übermittlung eines aussagekräftigen Entscheidungsentwurfes, auf dessen Grundlage der Sachverhalt der Benehmensherstellung ausreichend beurteilt werden kann.
So im Ergebnis Davydov, a.a.O., § 21 Ziff. 4.7.1. Das BVerwG fordert beispielsweise die Beifügung von Planunterlagen, Beschluss vom 7. Februar 2005 - 9 VR 15.04 -, juris. Vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. September 2002 - 7 MS 180/02 - juris (in Bezug auf § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG 1994), wonach sich das Benehmen nicht nur auf die Entscheidungsform, sondern auch auf das Vorhaben als solches bezieht.
Gemessen daran hat der Beklagte mit seinem Schreiben vom 21. September 2012 das Beteiligungsverfahren schon nicht ordnungsgemäß eingeleitet. Dadurch, dass die entsprechenden Satzungsentwürfe nicht beigefügt waren, hat er den kreisangehörigen Kommunen die Entscheidungsgrundlage vorenthalten. Auch anlässlich der ergänzenden Email des Landrates vom 24. September 2012 wurden sie nicht nachgesandt. Dies wäre dem Beklagten wohl auch gar nicht möglich gewesen, da die Verwaltung (nach entsprechender Beratung der Beschlussvorlage Drucks. 1177/VIII und Beschlussfassung am 20. September 2012 im Kreisausschuss) die zur Abstimmung im Kreistag vorzulegenden Fassungen der Delegations- und Beteiligungssatzung SGB II zeitgleich zur Herstellung des Benehmens ausgearbeitet hat. Der Beklagte vermochte auch im Klageverfahren nicht überzeugend darzulegen, wie ein Benehmen in Bezug auf eine Satzung hergestellt werden kann, die parallel zum Beteiligungsverfahren ausgearbeitet wird und bis zum Ablauf der Stellungnahmefrist naturgemäß (nicht zwingend nur redaktionellen) Änderungen unterworfen sein kann.
Möglicherweise ist dem Beklagten grundsätzlich darin zu folgen, es sei im Beteiligungsverfahren gemäß § 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II NRW nicht erforderlich, den exakten Wortlaut der Satzungen zu übermitteln, da das Benehmen nicht zwingend hinsichtlich notwendiger Ausführungsdetails herzustellen sei. Er trägt insoweit vor, er habe seinem Schreiben vom 21. September 2012 unter ausführlicher Darstellung der zugrundeliegenden Problematik eine tabellarische Übersicht der finanziellen Auswirkungen beigefügt. Tatsächlich ergibt sich daraus, dass sich unter Anwendung der beabsichtigten Kostenverteilung für die fünf größten Städte des Kreises eine Mehrbelastung errechnet, während sich für die übrigen acht Städte und Gemeinden eine Minderbelastung ergeben würde.
Die Kammer hat indes der abstrakten Frage, mit welcher Detaildichte die Entscheidungsgrundlagen im Falle der Herstellung des Benehmens im Sinne von § 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II NRW zu übermitteln sind, nicht vertiefend nachzugehen, weil der Beklagte den kreisangehörigen Kommunen nicht nur Ausführungsdetails vorenthalten hat, sondern sie gänzlich hinsichtlich der beabsichtigten rechtstechnischen Umsetzung der Kostenverteilung in Unkenntnis ließ. Denn sowohl zum Zeitpunkt der Tagung des Kreisausschusses am 20. September 2012 als auch in dem Anschreiben des Landrates vom 21. September 2012 war stets die Rede von einer Beteiligung der kreisangehörigen Kommunen an den SGB II-Aufwendungen durch „eine Beteiligungssatzung“. Dass der Beklagte ebenfalls beabsichtigte, die Fassung einer Delegationssatzung auszuarbeiten, war zu keinem Zeitpunkt Gegenstand der Herstellung des Benehmens. Bei der Frage, ob das Benehmen in Bezug auf eine oder zwei Satzungen hergestellt wird, und ferner, ob und in welchem Umfang die Kostenbeteiligung gemäß § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW eine Heranziehung zur Durchführung von Aufgaben voraussetzt, handelt es sich nicht lediglich um ein geringfügiges Ausführungsdetail, sondern um einen derart wesentlichen Gesichtspunkt, der im Verfahren zur Herstellung des Benehmens nicht ausgeklammert werden durfte. Denn dadurch wurden die kreisangehörigen Kommunen schon von vornherein daran gehindert, in die Überprüfung einzutreten, ob überhaupt die rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Satzung gemäß § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW gegeben sind.
Schließlich geht der Beklagte auch darin fehl, dass wegen der seit mehreren Jahren andauernden politischen Diskussion eine detailliertere Darstellung des Sachverhaltes nicht erforderlich gewesen sei. Denn ungeachtet einer politischen Vorberatung durch Mandatsträger in verschiedenen Gremien ist es gleichwohl unerlässlich, den kommunalen Funktionsträgern in einem gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungsverfahren eine vollständige Tatsachengrundlage zu unterbreiten. Darüber hinaus überzeugt der Einwand des Beklagten auch schon deshalb nicht, weil die Frage, wie der finanzielle Ausgleich zwischen den Kommunen rechtstechnisch und unter Berücksichtigung der Vorgaben des § 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II NRW in rechtmäßiger Weise hergestellt werden kann, nicht Bestandteil der (unmittelbaren) politischen Vorberatung war. Weder wurde in den Beratungsvorlagen (Drucks. 1006/VIII, Drucks. 1088/VIII und Drucks. 1177/VIII) auf diese Problematik hingewiesen, noch vermitteln die Protokolle der die Satzungsentwürfe vorbereitenden Sitzungen des Sozial- und Kreisausschusses, dass insoweit eine breite Diskussion stattgefunden hätte. Sonstige Hinweise, die die Sichtweise des Beklagten stützen könnten, sind den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten nicht zu entnehmen.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die kreisangehörigen Kommunen in ihren zwischen dem 25. und dem 27. September 2012 eingegangenen Stellungnahmen aufgrund der unvollständigen Tatsachengrundlage einen wesentlichen Gesichtspunkt nicht berücksichtigen konnten. Entgegen der Ansicht des Beklagten ist es daher im Ergebnis nicht ausreichend, dass die Kommunen tatsächlich zu dem Vorhaben Stellung genommen haben. Denn nicht zuletzt dadurch wird deutlich, dass der Sinn und Zweck der Herstellung des Benehmens, nämlich das Einbeziehen der Vorstellungen in die Überlegungen der Kommunen mit dem Ziel einer möglichen Verständigung, ins Leere geht und gleichsam auf die Stellungnahme durchschlägt, wenn die Entscheidungsgrundlagen für die Willensbildung gar nicht vollständig bekannt gegeben werden.
Dass es offenbar von vornherein an der Bereitschaft des Beklagten fehlte, auf eine Verständigung mit den kreisangehörigen Kommunen hinzuwirken, zeigt sich ferner mit Blick auf die ihnen gesetzte Frist zur Stellungnahme, die lediglich einige wenige Tage betrug. Das das Beteiligungsverfahren einleitende Schreiben vom 21. September 2012 (einem Freitag) übersandte der Landrat zusätzlich auch per Email am 24. September 2012 (einem Montag), so dass aufgrund des Wochenendes frühestens ab Montag Kenntnis auf Seiten der Kommunen bestanden haben dürfte. Die Sitzung des Kreistages, in der erstmals die Entwürfe für die beiden Satzungen vorgelegt und mit dem Ziel einer sofortige Entscheidung diskutiert worden sind, war für Donnerstag, den 27. September 2012, angesetzt. Diese Frist war angesichts der weitreichenden Folgen der Satzungsregelungen für sämtliche kreisangehörigen Kommunen und mit Blick auf die Komplexität der Problematik nicht ausreichend bemessen.
Im Rahmen der Herstellung des Benehmens ist der zu beteiligenden Stelle für die Abgabe einer Stellungnahme eine angemessene Frist einzuräumen.
Vgl. dazu (in Bezug auf § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG 1994) etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. September 2002 - 7 MS 180/02 -, juris. Ebenso Ziekow, VwVfG, Kommentar, 3. Auflage, § 74 Rn. 70; Reidt/Schiller, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, Kommentar, 2012, § 74 Rn. 83.
Es bedarf hier keiner weiteren Klärung, ob vorliegend - wie die Klägerin meint - eine Orientierung an den zeitlichen Vorgaben des § 55 Abs. 1 KrO NRW zu erfolgen habe, wonach die Benehmensherstellung sechs Wochen vor Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung einzuleiten ist.
Vgl. zur entsprechenden Änderung des § 55 Abs. 1 KrO NRW und Stärkung der Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Kommunen durch das Umlagegenehmigungsgesetz (UmlGenehmG) vom 18. September 2012, GV. NRW. S. 427, näher Klieve, a.a.O., § 55 Ziff. 2.
Der Beklagte mag dagegen zu Recht einwenden, dass die Sechswochenfrist des § 55 Abs. 1 KrO NRW nur für den dort vorgesehenen Fall der Benehmensherstellung im Aufstellungsverfahren zur Haushaltssatzung gilt und daher auf sonstige kommunale Satzungen nicht übertragbar ist. Auch diese zwischen den Beteiligten streitige Frage lässt das Gericht offen. Das Gericht wertet jedenfalls die hier gewählte Zeitdauer schon deshalb als zu kurz bemessen, weil die Erarbeitung einer eigenen Position der zu beteiligenden Stelle und die Würdigung dieser Position durch den Satzungsgeber bei einer Stellungnahmefrist von einigen wenigen Tagen angesichts der Bedeutung der Thematik ausgeschlossen erscheint. Dass die von dem Beklagten gewählte Frist nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, zeigt sich nicht zuletzt darin, dass es angesichts der Bedeutung der Sache wohl erforderlich gewesen wäre, die jeweiligen Räte der kreisangehörigen Kommunen einzuberufen. Es handelt sich vorliegend nicht offensichtlich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 41 Abs. 3 GO NRW, das im Namen des Rates als auf den Bürgermeister übertragen gilt. Diese Wertung findet ihre Bestätigung darin, dass der Beklagte im vorliegenden Klageverfahren wegen der weitreichenden Bedeutung für die Kommunen im Kreisgebiet die Beiladung sämtlicher - nicht bereits klagender - Kommunen beantragt hat. Unter Berücksichtigung entsprechender Ladungsfristen des Rates gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 GO i.V.m. der Geschäftsordnung spricht viel dafür, dass eine Einberufung des Rates innerhalb einer Zeitspanne von zwei bis drei Tagen nicht möglich gewesen wäre. Davon ausgehend, dass diese zeitlichen Vorgaben eine Orientierung im Sinne einer Mindestanforderung für die Dauer der Stellungnahmefrist geben dürfte, war sie hier jedenfalls nicht ausreichend bemessen.
Der formelle Fehler ist auch nicht gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 KrO NRW unbeachtlich. Danach kann die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften dieses Gesetzes gegen Satzungen und sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nach Ablauf eines Jahres seit ihrer Verkündung nicht mehr geltend gemacht werden. Es ist fraglich, ob der Anwendungsbereich dieser Vorschrift mit Blick auf die Verletzung einer Verfahrensvorschrift des AG-SGB II NRW überhaupt eröffnet ist, da seinem Wortlaut nach lediglich die Verletzung „dieses Gesetzes“, d.h. Verfahrens- und Formverstöße gegen die Kreisordnung NRW, sanktionslos bleiben sollen. Ungeachtet dessen gilt die Folgenlosigkeit des formellen Verstoßes gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 Buchstabe d) KrO NRW aber ohnehin bereits aus dem Grund nicht, weil der Verfahrensmangel gegenüber dem Kreis vorher gerügt und dabei die verletzte Rechtsvorschrift und die Tatsache bezeichnet worden ist, die den Mangel ergibt. Die rechtzeitig erhobene Rüge der Klägerin hat daher zur Folge, dass die Sanktionslosigkeit nach Ablauf der Jahresfrist nicht eintritt.
Vgl. zum Ganzen Wansleben, a.a.O., § 5 Ziff. 10.3. Vgl. auch Klieve, a.a.O., § 55 Ziff. 4.
Auch eine Heilung oder Nachholung der Herstellung des Benehmens mit den kreisangehörigen Kommunen scheidet vorliegend aus, da eine Heilung von Form- oder Verfahrensfehlern einer Satzung nur durch einen fehlerfreien Neuerlass der Satzung möglich wäre,
Lennep, in: Rehn/Cronauge/Lennep, GO NRW, Band I, § 7 VI. 3.
Darüber hinaus sind die Beteiligungssatzung SGB II und die Delegationssatzung SGB II in materiell-rechtlicher Hinsicht rechtswidrig, weil sie gegen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage verstoßen.
Gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 SGB II können die Länder bestimmen, dass und inwieweit die Kreise ihre zugehörigen Gemeinden zur Durchführung der in Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 genannten Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können. Dabei handelt es sich gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II um folgende Aufgabenbereiche, die grundsätzlich (sofern dies der Landesgesetzgeber vorsieht) auf die zugehörigen Gemeinden übertragen werden können: Leistungen nach § 16 a SGB II; das Arbeitslosengeld II und das Sozialgeld, soweit Arbeitslosengeld II und Sozialgeld für den Bedarf für Unterkunft und Heizung geleistet wird; die Leistungen nach § 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB II; § 27 Abs. 3 SGB II sowie für die Leistungen nach § 28 SGB II.
Entsprechend dieser bundesgesetzlichen Ermächtigung hat der Landesgesetzgeber in § 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II NRW ‑ ohne nähere Vorgaben im Einzelnen ‑ geregelt, dass Kreise als Teil der gemeinsamen Einrichtungen nach § 44 b SGB II die kreisangehörigen Gemeinden zur Durchführung (der den gemeinsamen Einrichtungen nach § 44 b Abs. 1 SGB II übertragenen Aufgaben) durch Satzung heranziehen können. In Ergänzung dazu regelt § 5 Abs. 3 AG-SGB II NRW, dass in den Satzungen zu bestimmen ist, welche Aufgaben ganz oder teilweise zu erfüllen sind.
Nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW, der die Ermächtigungsgrundlage für die Beteiligungssatzung SGB II bildet, ist eine Heranziehung nach Absatz 1 eine tatbestandliche Voraussetzung für die Kostenbeteiligung; gemeint ist damit eine Heranziehung zur Durchführung von (den gemeinsamen Einrichtungen übertragenen) Aufgaben. Eine solche Durchführung von Aufgaben im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II NRW i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 SGB II findet jedoch im beklagten Kreis trotz der entsprechenden Aussage in der Beteiligungssatzung SGB II nicht statt. § 1 Abs. 1 Satz 2 der Beteiligungssatzung SGB II lautet insoweit wie folgt: „Die Wahrnehmung der unter a) bis e) aufgeführten Aufgaben wurde per Delegationssatzung vom 10. Oktober 2012 auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden übertragen“. Demgegenüber ist für das Gericht nicht erkennbar, dass durch die Satzungsregelungen tatsächlich eine Veränderung bei der Aufgabenwahrnehmung erfolgt wäre. Es drängt sich vielmehr der Eindruck auf, dass nach dem Willen des Satzungsgebers lediglich die Modifizierung der Kostenverteilung im Sinne einer direkten Beteiligung der Kommunen in Höhe von 15 % der gesamten Kosten beabsichtigt war, hingegen die Erfüllung der Aufgabenwahrnehmung keinen tatsächlichen Änderungen unterzogen werden sollte. So heißt es gemäß § 1 Abs. 1 der Delegationssatzung SGB II, dass der beklagte Kreis den kreisangehörigen Städten und Gemeinden die Durchführung der ihm als kommunalem Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende obliegenden Aufgaben im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II gegenüber natürlichen Personen überträgt. In § 1 Abs. 2 der Delegationssatzung SGB II wird dies jedoch sogleich wieder zurückgenommen, indem die kreisangehörigen Städte und Gemeinden die ihnen übertragenen Aufgaben ausschließlich im Rahmen ihrer Mitgliedschaft in der Trägerversammlung sowie im Beirat des Jobcenters Kreis X. gemäß §§ 5 und 8 der Verwaltungsvereinbarung vom 5. Januar 2011 wahrnehmen. Die letzte Aussage steht im Einklang mit der Regelung des § 1 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung vom 5. Januar 2011, wonach das Jobcenter Kreis X. alle Aufgaben der Träger nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB II wahrnimmt.
Diese rechtstechnische Konstruktion stellt einen Verstoß gegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II NRW dar, da weder nach dem Willen des Satzungsgebers noch in tatsächlicher Hinsicht eine Durchführung von Aufgaben auf der Ebene der zur direkten Kostenbeteiligung herangezogenen kreisangehörigen Kommunen stattfindet.
Ausgehend vom Wortlaut des § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW wird dort gefordert, dass die kreisangehörigen Kommunen zu einer tatsächlichen Durchführung von Aufgaben ‑ in Zusammenarbeit mit der gemeinsamen Einrichtung ‑ herangezogen werden müssen. Den Gesetzesmaterialien ist nicht zu entnehmen, welche konkreten Vorstellungen der Landesgesetzgeber dabei verfolgt hat und welche Tätigkeitsfelder er für die kreisangehörigen Kommunen dabei im Blick hatte. Jedenfalls ist aber nach § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW eine solche Heranziehung nach § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW unerlässlich. Die Gestaltungsmöglichkeiten mögen bei Vorliegen einer gemeinsamen Einrichtung nach § 44 b SGB II geringer als bei einem zugelassenen Kreis (vgl. § 6 a SGB II i.V.m. § 5 Abs. 2 AG-SGB II NRW) sein. Jedenfalls bleibt nach der Intention des Bundesgesetzgebers, der sowohl das Modell einer Optionskommune als auch das Modell der gemeinsamen Einrichtungen vorgesehen hat, nach beiden Modellen Raum für die Heranziehung der kreisangehörigen Gemeinden zur Durchführung von Aufgaben (vgl. § 44 b Abs. 3 Satz 2 und 3 SGB II i.V.m. Art. 91 e Abs. 1 GG).
Vgl. dazu grundlegend LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Januar 2013 - L 2 AS 2313/12 -, juris. Vgl. ebenfalls die Anwendungsbeispiele bei Luthe, in: Hauck/Noftz, SGB II, Kommentar, Loseblatt, Stand Nov. 2013, § 6 Rn. 23. Dem folgend Meyerhoff, in: juris PK-SGB II, 3. Auflage, § 6 Rn. 36.
Als konkrete Anwendungsbereiche werden in der Kommentarliteratur etwa die Entgegennahme von Anträgen auf Leistungen der kommunalen Träger, die Verpflichtung zur (vorläufigen) Hilfeleistung in spezifischen Fällen oder die generelle Aufgabendurchführung bestimmter, den kommunalen Trägern zustehender Aufgaben in der Grundsicherung diskutiert.
So ausdrücklich Münder, in: ders., SGB II, Kommentar, 2. Auflage, § 6 Rn. 15; dem folgend Klaus, in: Hohm, SGB II, Kommentar, Loseblatt, Stand: Nov. 2009, § 6 Rn. 18.
Im Falle der Durchführungsheranziehung soll dann im Außenverhältnis, d.h. gegenüber den hilfebedürftigen Leistungsberechtigten, die kreisangehörige Gemeinde zuständig sein. Sie trete dem Hilfesuchenden gegenüber als zuständige Behörde auf, führe das Sozialverwaltungsverfahren selbständig durch und erlasse die erforderlichen Verwaltungsakte.
Siehe auch dazu Münder, a.a.O., § 6 Rn. 18; Rixen, in: Eicher/Spellbrink, SGB II, Kommentar, 2. Auflage, § 6 Rn. 10a; Klaus, a.a.O., § 6 Rn. 19.
Von diesem Grundverständnis hat sich offenbar auch der Beklagte leiten lassen, indem er in § 1 Abs. 1 der Delegationssatzung SGB II ausdrücklich geregelt hat, dass die kreisangehörigen Kommunen die Aufgaben im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II gegenüber natürlichen Personen wahrnehmen. Aber auch unter Einräumung eines sehr weiten Gestaltungsspielraumes bei der Umsetzung der Durchführungsheranziehung von kreisangehörigen Gemeinden oder Gemeindeverbänden im Sinne des § 6 Abs. 2 SGB II,
vgl. dazu Luthe, a.a.O., § 6 Rn. 20; Klaus, a.a.O., § 6 Rn. 19. Vgl. auch VG Arnsberg, Urteil vom 10. März 2003 - 14 K 841/02 -, juris, wonach den Kreistagen beim Satzungserlass grundsätzlich eine weite gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit einzuräumen ist,
vermag die Kammer mit Blick auf die Regelung in § 1 Abs. 2 der Delegationssatzung SGB II keine Heranziehung zur Durchführung im vorstehend beschriebenen Sinn zu erkennen.
Denn die bloße Wahrnehmung von Stimmrechten im Rahmen der Mitgliedschaft in der Trägerversammlung bzw. im Beirat des Jobcenters, im Übrigen auch nur im Wege der Vertretung durch eine von ihnen zuvor benannte Kommune, entspricht nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II NRW. Dies stellt keine Wahrnehmung von Aufgaben durch die kreisangehörige Kommune mit der dafür (wohl) erforderlichen Außenwirkung gegenüber dem hilfesuchenden Bürger dar. Jedenfalls aber entscheidet die Trägerversammlung gemäß § 44 c Abs. 2 SGB II lediglich über organisatorische, personalwirtschaftliche, personalrechtliche und personalvertretungsrechtliche Angelegenheiten der gemeinsamen Einrichtung. Durch die Vertretung der kreisangehörigen Kommunen in diesem Gremium ist gewährleistet, dass sie hinsichtlich dieser organisatorischen Fragen Mitwirkungsrechte haben. Handlungsfähig ist die gemeinsame Einrichtung allerdings nur durch den Geschäftsführer,
zitiert nach Knapp, in: juris PK-SGB II, 3. Auflage, § 44 c Rn. 35.
Ebenso wenig sind die tatbestandlichen Voraussetzungen durch die Vertretung der kreisangehörigen Kommunen im Beirat des Jobcenters erfüllt. Aufgabe des Beirates gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung vom 5. November 2011 ist die Beratung der gemeinsamen Einrichtung bei der Auswahl und Gestaltung der Eingliederungsinstrumente und –maßnahmen (vgl. dazu auch § 18 d SGB II). Auch hier kommt dem Gremium eine ausschließlich beratende Funktion zu; zudem ist der Maßnahmenkatalog mit den in § 6 Abs. 2 SGB II benannten Aufgaben nicht deckungsgleich.
Der in diesem Zusammenhang vorgebrachte Einwand des Beklagten, entscheidend für den Begriff der Durchführung im Sinne des § 5 Abs. 1 AG-SGB II NRW sei allein „die Zuständigkeit im Sinne der Zuweisung der Verantwortlichkeit“, ist mit Blick auf den eindeutigen Gesetzeswortlautes nicht nachvollziehbar. Außerdem führte diese Deutung im Ergebnis dazu, dass die Vorschrift des § 5 Abs. 3 AG-SGB II NRW gänzlich überflüssig wäre. Ginge es lediglich um die Zuweisung von Verantwortlichkeiten, wäre nicht erklärlich, aus welchen Gründen der Landesgesetzgeber eine Festlegung der im Einzelnen delegierten Aufgaben durch Satzung erfordert. Die Ansicht des Beklagten wird auch nicht durch den Erlass des Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales NRW aus Januar 2012 gestützt. Darin wird lediglich ausgeführt, dass die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an den Aufwendungen 50 % nicht überschreiten solle und dies umso mehr gelte, als die Heranziehung im beklagten Kreis nicht dazu führe, dass die Kommunen die Aufgaben des Beklagten tatsächlich selbst erledigten. Eine dahingehende Bestätigung, dass eine Durchführung von Aufgaben generell entbehrlich sei, ist dem Erlass nicht zu entnehmen.
Dem von den Beteiligten darüber hinaus diskutierten Gesichtspunkt, ob die im Hinblick auf die frühere Rechtslage nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) in der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung aufgestellten Grundsätze auch bei der Auslegung der Normen des AG-SGB II NRW zu berücksichtigen sind, hat das Gericht nicht weiter nachzugehen. Da sich die Kammer an dem eindeutigen Wortlaut des § 5 Abs. 4 und Abs. 1 AG-SGB II NRW orientiert, bedarf es hier keiner Klärung, ob und in welcher Ausprägung den kreisangehörigen Kommunen nach heutiger Rechtslage (generell) eine Finanzverantwortung ohne Aufgabenwahrnehmung übertragen werden kann.
Vgl. insoweit zur Auslegung des § 96 Abs. 1 BSHG a.F. OVG NRW, Urteil vom 20. März 2008 ‑ 16 A 1847/04 -, juris, unter Würdigung der Ausführungen in BT-Drs. 14/640, Seite 10; VG Arnsberg, Urteile vom 10. März 2003 - 14 K 3769/01 - und - 14 K 841/02 -, jeweils juris. Zum Zusammenhang von Kostenbelastung und sozialpolitischen Steuerungsinstrumentarien – allerdings am Beispiel einer Optionskommune - in Bezug auf die Regelung des § 5 Abs. 5 AG-SGB II NRW siehe OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 - 12 A 958/10 -, juris.
Gegebenenfalls ist der Landesgesetzgeber gefordert, näher zu definieren, inwiefern Kreise als Teil einer gemeinsamen Einrichtung nach § 44 b SGB II kreisangehörige Gemeinden zur Durchführung der diesen Einrichtungen übertragenen Aufgaben heranziehen können.
Nach allem sind sowohl die Delegationssatzung SGB II als auch die Beteiligungssatzung SGB II unwirksam und finden im vorliegenden Verfahren keine Anwendung.
Unabhängig davon hat die Kammer darüber hinaus Bedenken, ob eine Differenzierung der Kostenverteilung nach ihrem Entstehungsort gemäß den Regelungen in § 2 (Beteiligungssatz) und § 3 Abs. 1 der Beteiligungssatzung SGB II von der Ermächtigungsgrundlage des § 5 Abs. 4 AG-SGB II NRW gedeckt ist. Nach dem von der Satzung vorgesehenen Verteilungsschlüssel werden die Abschlagzahlungen der einzelnen Kommunen im Verhältnis zu ihren Bedarfsgemeinschaften mit Leistungsansprüchen nach dem SGB II festgelegt. Demgegenüber ermöglicht § 5 Abs. 4 SGB II nach seinem Wortlaut (lediglich) eine Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an den Aufwendungen (insgesamt).
Der angefochtene (vorläufige) Kostenbeteiligungsbescheid vom 8. Januar 2013 beruht damit auf keiner rechtswirksamen Ermächtigungsgrundlage und war im Sinne des klägerischen Begehrens aufzuheben. Dem Aufhebungsbegehren war allerdings wegen § 88 VwGO ausschließlich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zu entsprechen. Ausgehend von dem Klagebegehren, wonach der Kostenbeteiligungsbescheid Bestand haben soll, soweit sich keine Mehrbelastung errechnet, hatte die Kammer den Differenzbetrag zwischen dem Jahresbetrag der vorläufigen Abschlagzahlungen im angefochtenen Bescheid (Jahresabschlagzahlungen in Höhe von 1.402.344,00 Euro) und der Mehrbelastung im Verhältnis zur früheren Rechtslage (141.070,00 Euro) zu ermitteln. Die so errechnete Differenz beläuft sich auf 1.261.274,00 Euro. Dabei legt die Kammer den von der Klägerin angegebenen Wert der Mehrbelastung zugrunde, den der Beklagte nicht angegriffen hat. Er hat auch kein entsprechendes Rechenwerk vorgelegt, das die Berechnung der Klägerin grundsätzlich in Frage stellt. Er hat möglicherweise nicht zuletzt auch deshalb hiervon Abstand genommen, da es sich bei der Festsetzung im angefochtenen Bescheid nur um vorläufige Abschlagzahlungen (vorbehaltlich der Endabrechnung gemäß § 3 Abs. 2 der Beteiligungssatzung SGB II) handelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung gegen das Urteil gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu, da der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zukommt. Die Auslegung der Vorschriften des § 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II NRW im Hinblick darauf, welche Anforderungen an die Benehmensherstellung bestehen sowie die Frage, ob und in welchem Umfang die Kostenbeteiligung eine Heranziehung zur Durchführung von Aufgaben voraussetzt, haben über den hier zu entscheidenden Sachverhalt hinaus allgemeine Bedeutung für die in Nordrhein-Westfalen durch die Regelung betroffenen Kreise und kreisangehörigen Kommunen. Die einschlägigen Rechtsfragen sind obergerichtlich noch nicht geklärt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf von 141.070,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes erfolgt nach § 52 Abs. 1 GKG auf Basis der von der Klägerin getätigten Angaben zu den finanziellen Auswirkungen der direkten Kostenbeteiligung aufgrund der Beteiligungssatzung SGB II im Verhältnis zu einer hypothetischen Finanzierung über die allgemeine Kreisumlage, denen der Beklagte nicht entgegen getreten ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 b SGB II
§ 18 d SGB II
§ 55 KrO
§ 55 KrO
§ 93 VwGO
§ 91 VwGO
§ 91 VwGO
§ 88 VwGO
§ 47 VwGO
§ 5 KrO
§ 44 b SGB II
§ 9 BNatSchG
§ 16 a SGB II
§ 28 SGB II
§ 44 b SGB II
§ 6 a SGB II
§ 18 d SGB II
§ 88 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB II
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SBG II
§ 5 Abs. 1 AG-SGB II
§ 5 Abs. 4 AG-SGB II
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
§ 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB II
§ 27 Abs. 3 SGB II
§ 80 der Gemeindeordnung
§ 5 Abs. 4 und 5 AG-SGB II
§ 82 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 3 AG-SGB II
§ 5 Abs. 4 AG-SGB II
§ 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II
§ 5 Abs. 1 AG-SGB II
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1, 3 und 4 AG-SGB II
§ 6 Abs. 2 SGB II
§ 5 Abs. 4 AG-SGB II
§ 6 Abs. 2 SGB II
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II
§ 44 b Abs. 1 SGB II
§ 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG
§ 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG
§ 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG
§ 55 Abs. 1 KrO
§ 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II
§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG 1994
§ 5 Abs. 1 und Abs. 4 AG-SGB II
§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG 1994
§ 55 Abs. 1 KrO
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 5 Abs. 6 Satz 1 KrO
§ 6 Abs. 2 Satz 1 SGB II
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
§ 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB II
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 AG-SGB II
§ 44 b Abs. 1 SGB II
§ 5 Abs. 3 AG-SGB II
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB II
§ 5 Abs. 2 AG-SGB II
§ 44 b Abs. 3 Satz 2 und 3 SGB II
§ 6 Abs. 2 SGB II
§ 44 c Abs. 2 SGB II
§ 5 Abs. 3 AG-SGB II
§ 5 Abs. 4 und Abs. 1 AG-SGB II
§ 96 Abs. 1 BSHG
§ 5 Abs. 5 AG-SGB II
§ 5 Abs. 4 SGB II
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 56 der Kreisordnung
§ 72 Abs. 2 der Bauordnung
§ 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 91 e Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 5557/13
21 K 3828/13
21 K 4502/13
21 K 9749/13
21 K 9788/13
12 E 755/13
12 E 756/13
12 E 757/13
21 K 3860/13
4 NB 22.90
11 B 54.99
14 K 841/02
4 A 896/64
2 C 165/11
11 VR 12.00
7 A 2.92
3 K 271/11
9 VR 15.04
7 MS 180/02
L 2 AS 2313/12
16 A 1847/04
14 K 3769/01
12 A 958/10