Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-16, Aktenzeichen 3 K 1933/18
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2019:1016.3K1933.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle.
In dem Gebäude C.-------straße 48, C1. werden seit 1998 Spielhallen betrieben. Seit dem Jahr 2004 betreibt die Klägerin dort zwei Spielhallen im Mehrfachkomplex mit jeweils zwölf Geldspielgeräten („Spielhalle I“ und „Spielhalle II“). In einem Abstand von weniger als 350 m Luftlinie befinden sich unter der Adresse A.-----straße 10-14, 16 und 18-22 sowie I. Straße 31, 33602 C1. weitere Spielhallen, die von Konkurrenzunternehmen betrieben werden.
Mit Bescheid vom 7. März 2008 erteilte die Beklagte der Klägerin die aktuellen gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33i der Gewerbeordnung (GewO) zum Betrieb der Spielhallen.
Mit Schreiben vom 26. Juni 2017 stellte die Klägerin für beide Spielhallen einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) i.V.m. § 16 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (AG GlüStV NRW). Gleichzeitig beantragte sie eine Ausnahmegenehmigung unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession und hilfsweise des Mindestabstandes.
Zur Begründung des Härtefallantrages führte die Klägerin mit Schreiben vom 22. August 2017 insbesondere aus, dass mit der Rechtsänderung, insbesondere der Anwendung des Verbots der Mehrfachkonzession sowie des Mindestabstands, für sie erhebliche wirtschaftliche Nachteile, Belastungen und Vermögenseinbußen verbunden seien. Dem Spielhallenkomplex liege ein Investitionsvolumen von 160.000,- Euro zugrunde. Für die Instandhaltung des Standorts seien zur Gewährleistung eines gewerbe- und baurechtlich zulässigen Zustandes fortwährend Investitionen getätigt worden. Diese Investitionen seien im Vertrauen auf den Bestandsschutz und unter dem Aspekt der gesetzlichen Abschreibungsfrist von 15 Jahren vorgenommen worden. Keinesfalls wären diese Investitionen getätigt worden, wenn die Erlaubnisse bis 2017 befristet gewesen wären. Der Betrieb einer einzelnen Spielhalle an diesem Standort sei im Vergleich zur bisherigen Situation wirtschaftlich nicht tragbar, sodass eine Anpassung des Betriebs ausscheide. Beim prognostizierten Betrieb nur einer Konzession an diesem Standort sei der Gewinn vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen (EBITDA) negativ. Eine Verkleinerung des Betriebs auf nur eine Spielhalle sei daher mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar. An dem Standort seien ferner vier festangestellte Mitarbeiter beschäftigt, die im Fall einer Betriebseinstellung ihren Arbeitsplatz verlieren würden. All diese Gründe führten zu einer wirtschaftlichen Krise bis hin zu ihrer Insolvenz. Zum anderen sprächen auch die örtlichen Verhältnisse für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Spielhallen. Die Beklagte habe bewusst darauf verzichtet, die Ansiedlung von Spielhallen städtebaulich zu steuern. Ihre Spielhalle befinde sich in der Nähe des I1. und füge sich unauffällig in die vorhandene Bebauung (Gastronomie, Einzelhandel und Dienstleistungsbetriebe) ein. Weitere Spielhallen befänden sich nicht in Sichtweite. Die Erteilung einer Ausnahme widerspreche auch nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages. Der Umfang des Spielerschutzes sei nicht von der Anzahl der Spielhallen und deren örtlicher Lage, sondern von der Qualität der Spielhalle und der Qualifikation des dort beschäftigten Personals abhängig. Diese Qualität sei in ihren Spielhallen gewährleistet durch die strikte Umsetzung ihres Sozialkonzepts, welches über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehe, und eine TÜV-Zertifizierung. Zudem werde nur durch ein legales und kontrolliertes Spielangebot wie ihres ein Ausweichen auf illegale Spielangebote im Schwarzmarkt verhindert. Dies sei spätestens seit dem im April 2017 veröffentlichen Evaluierungsbericht des Landes Hessen zum Glücksspielstaatsvertrag, welcher eine signifikante Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen im Schwarzmarkt durch die Begrenzung des Spielhallenangebots festgestellt habe, ein wichtiger Aspekt, der bei der von der Beklagten zu treffenden Ermessensentscheidung über einen Härtefall zu berücksichtigen sei. Eine restriktive Auslegung würde nämlich zu einer abrupten und drastischen Angebotsverknappung führen, die noch mehr Migration der Spieler in illegale Angebote zur Folge habe.
Die Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 8. November 2017 insbesondere auf das Verbot der Mehrfachkonzession hin und teilte mit, dass objektive Kriterien für die Auswahl einer Spielhalle an dem streitbefangenen Standort derzeit nicht erkennbar seien. Sie gab der Klägerin Gelegenheit mitzuteilen, für welche der Spielhallen im Falle der ansonsten festgestellten Erlaubnisfähigkeit an dem Standort eine Erlaubnis erteilt werden solle.
Die Klägerin teilte daraufhin mit Schreiben vom 18. Dezember 2017 mit, dass für den Fall einer Auswahlentscheidung an dem fraglichen Standort die Konzession vorrangig für die Spielhalle I erteilt werden solle, obgleich sie weiterhin die Erteilung sämtlicher Erlaubnisse für beide Spielhallen beantrage.
Am 9. April 2018 erteilte die Beklagte der Klägerin eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle I im Gebäude C.-------straße 48, C1. . Mit Bescheid vom gleichen Tag lehnte sie den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle II ab und forderte sie auf, binnen einer Frist von einem Monat ab Bestandskraft der Verfügung den unerlaubten Betrieb der Spielhalle II in den Geschäftsräumen C.-------straße 48, C1. einzustellen. Für den Fall der nicht fristgerechten Befolgung der Schließungsanordnung drohte die Beklagte der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro zuzüglich Auslagen an. Ferner setzte die Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.250,- Euro fest.
Zur Begründung der Ablehnung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, der Betrieb der Klägerin erfülle zwar die Voraussetzungen nach § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW, auch lasse sie – die Beklagte – eine Ausnahme von der Einhaltung des Mindestabstandes zu den Konkurrenzspielhallen im relevanten Umkreis zu. Allerdings verstoße hier die Erteilung der begehrten glückspielrechtlichen Erlaubnis wegen der weiteren im gleichen Gebäude vorhandenen Spielhalle gegen das Verbot der Mehrfachkonzessionen aus § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW. Gründe für eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV lägen nicht vor. Die Gründe selbst seien im Gesetz nicht geregelt, es handele sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Mit dem Begriff sollten atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte besonders gelagerte Fallkonstellationen einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Daher liege ein Härtefall nur vor, wenn ein vom Schutzzweck der Norm abweichender Sonderfall gegeben sei. Einen solchen Ausnahmefall könnten besondere persönliche oder wirtschaftliche Umstände bilden, aus denen eine zu kurzfristige Betriebsaufgabe aus von der Berufsfreiheit oder der Eigentumsfreiheit geschützten Gründen im Einzelfall unverhältnismäßig wäre. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern der Spielhallen habe erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Frist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle habe ermöglichen wollen. Es sei dagegen eine typische und vor dem Hintergrund der mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages verfolgten besonders wichtigen Gemeinwohlziele (Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht) von Verfassungs wegen hinzunehmende Rechtsfolge des Verbundverbots, dass der betroffene Spielhallenbetreiber in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten könne und im Einzelfall seine Tätigkeit sogar aufgeben müsse. Eine von dieser Typik abweichende wirtschaftliche Sonderbelastung habe die Klägerin nicht substantiiert dargelegt. Sie habe lediglich die vom Gesetzgeber regelmäßig in Kauf genommenen negativen Folgen des Verbundverbots beschrieben. Der Verweis auf Investitionssummen, die allgemeine Abschreibungsfrist von 15 Jahren und eine Wirtschaftlichkeitsberechnung reichten jedenfalls nicht für die Annahme einer vom Regelfall abweichenden „atypischen“ Belastungssituation aus. Ihr Antrag enthalte ferner keine Angaben darüber, welche konkreten Schritte sie unternommen habe, um den Härtefall abzuwenden und wie sich die Schließung der Spielhalle auf das Gesamtunternehmen auswirken würde. Ein Härtefall ergebe sich auch weder aus den Schlussfolgerungen des Evaluierungsberichts des Landes Hessen zum Glückspielstaatsvertrag noch daraus, dass die gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle bereits 3 ½ Jahre vor der maßgeblichen Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV erteilt worden sei. Hinsichtlich des Verbots der Mehrfachkonzession lasse sie keine Ausnahme zu, sodass eine Auswahlentscheidung zwischen den beiden Spielhallen zu treffen gewesen sei. Die Spielhallen würden von der gleichen juristischen Person, der Klägerin, betrieben. Es handele sich daher nicht um eine echte Konkurrenzsituation, vielmehr stellten sie eine wirtschaftliche Einheit dar. Die Spielhallen unterschieden sich auch nicht voneinander in Ausstattung, Design, Personal etc. Die Anträge nebst beigefügten Unterlagen seien ebenfalls inhaltsgleich. Objektive Kriterien, die eine Auswahlentscheidung rechtfertigten, hätten daher nicht vorgelegen. Eine entsprechende Auswahlentscheidung zugunsten der Spielhalle I sei letztendlich von der Klägerin selbst getroffen worden. Die Schließungsanordnung in Ziffer 2. beruhe auf § 15 Abs. 2 GewO. Mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis sei die Klägerin nicht (mehr) berechtigt, eine Spielhalle an diesem Standort zu betreiben. Deshalb sei sie, die Beklagte, gehalten, die weitere Fortführung des Gewerbebetriebs zu verhindern. Die Abwicklungsfrist von einem Monat ab Bestandskraft sei angesichts der Größe des Betriebs und der damit verbundenen Verpflichtungen angemessen. Die Zwangsgeldandrohung finde ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 ff. des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Von den zur Verfügung stehenden Zwangsmitteln sei das gewählte Zwangsgeld das die Klägerin am wenigsten belastende. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr beruhe auf §§ 1, 13, 14, 15 Abs. 2 und 17 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Die einschlägige Rahmengebühr betrage gemäß Ziffer 17.6 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) 50,- Euro bis 5.000,- Euro.
Die Klägerin hat am 9. Mai 2018 Klage gegen die Ablehnungsentscheidung hinsichtlich der Spielhalle I nebst Schließungsanordnung erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Antragsbegründung im Rahmen des Verwaltungsverfahrens und ergänzt, zur Vermeidung einer unbilligen Härte seien in anderen Kommunen des Landes NRW für die zweite oder dritte Spielhalle häufig sog. Abschmelzungsvereinbarungen geschlossen worden. Diese hätten dem Umstand Rechnung getragen, dass Vermögensdispositionen noch über das Jahr 2017 hinaus schützenswert seien, weil sie vor 2011 (Erlass des Glücksspielstaatsvertrages) vorgenommen worden seien. Eine solche Abschmelzungsregelung wäre gerade auch im Hinblick auf die streitgegenständliche Spielhalle II angebracht gewesen. Die Beklagte habe stattdessen die Härtefallregelung viel zu eng ausgelegt, indem sie davon ausgehe, dass wirtschaftliche Schwierigkeiten bis hin zur Schließung von Betrieben eine typische und regelmäßig hinzunehmende Rechtsfolge des Verbundverbots seien. Bei dieser Sichtweise verbliebe überhaupt kein Anwendungsspielraum für die Härtefallklausel. Im Übrigen fehle im Ablehnungsbescheid jegliche Auseinandersetzung mit dem von ihr im Härtefallantrag vorgetragenen Sachverhalt.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. April 2018 nebst Androhung eines Zwangsgeldes und Erhebung einer Verwaltungsgebühr von 2.250,- Euro aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr antragsgemäß eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle in C1. , C2.------straße 48, Raum B – Spielhalle II zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Begründung des angegriffenen Bescheids und ergänzt, die Klägerin habe weiterhin nicht substantiiert dargelegt, wie weitreichend und folgenschwer die Beeinträchtigungen durch eine Schließung der Spielhalle für das Gesamtunternehmen tatsächlich seien und welche Maßnahmen sie in den letzten fünf Jahren getroffen habe, um sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Vielmehr habe sie ihren Betrieb offenbar unverändert fortgeführt. Auch die vorgenommenen Investitionen in Verbindung mit der Abschreibungsfrist von 15 Jahren führten nicht zur Annahme eines Härtefalls. Dieser begründe grundsätzlich kein Recht darauf, dass Investitionen insgesamt amortisiert werden könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Soweit sich die Klägerin gegen die Ablehnungsentscheidung in Ziffer 1. des Bescheids der Beklagten vom 9. April 2018 wendet, hat die Sache keinen Erfolg, weil der angegriffene Bescheid insoweit rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle II in den Geschäftsräumen C2.------straße 48, C1. .
Rechtsgrundlage für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist § 16 AG GlüStV NRW i.V.m. §§ 24, 25 GlüStV.
Gegen den dort normierten glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt bestehen ebenso wie gegen das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstandes sowie das Verbundverbot keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –; BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – und vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 – ; insbesondere auch für die in Nordrhein-Westfalen getroffenen Regelungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –und vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 –, jeweils juris.
Ausgehend von den hiernach anzuwendenden Regelungen der § 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht vor.
Der Betrieb der Spielhalle verstößt gegen das Verbot der Mehrfachkonzession nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HS 1 AG GlüStV NRW i.V.m. § 25 Abs. 2 GlüStV. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle ausgeschlossen, die in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle steht, insbesondere wenn sie in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist. Die streitgegenständliche Spielhalle II befindet sich wie die Spielhalle I im Erdgeschoss des Gebäudes C2.------straße 48, C1. und ist mit dieser ausweislich des der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 7. März 2008 beigefügten Grundrisses baulich verbunden.
Die Auswahlentscheidung der Beklagten zwischen den am Standort C2.------straße 48, C1. vorhandenen Spielhallen begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Hier geht es um eine Auswahl zwischen Spielhallen desselben Betreibers zur Umsetzung des Verbundverbots gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV. Rechte Dritter, nämlich konkurrierender Spielhallenbetreiber, werden nicht berührt. In der hier vorliegenden unechten Konkurrenzsituation hat der Betreiber es selbst in der Hand, eine Verbundspielhalle zu bestimmen, der die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden soll. Eine solche Festlegung kann die Behörde von ihm auch verlangen, weil er besser beurteilen kann, ob eine Spielhalle und gegebenenfalls welche bei Abwägung aller Umstände vorzugswürdig ist. Die demnach erforderliche Auswahl zwischen den vorhandenen Spielhallen hat die Klägerin vorliegend getroffen und die Beklagte hat ihre Entscheidung daran ausgerichtet.
Vgl. dazu OVG Nds., Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris.
Die begehrte Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV i.V.m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW kommt vorliegend nicht in Betracht. Voraussetzung für eine solche im Ermessen der Erlaubnisbehörde stehende Befreiung ist, dass die betroffene Spielhalle zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bereits bestanden hat und Gegenstand einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO gewesen ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags geendet ist, und dass die Befreiung für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind.
Zwar hat für die streitgegenständliche Spielhalle zum fraglichen Zeitpunkt eine entsprechende unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO vorgelegen, die Befreiung von dem Verbot der Mehrfachkonzession ist für die Klägerin aber nicht zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich.
Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen nur atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würde, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber gerade mit dem Verbot der Mehrfachspielhallen und der Einführung der Mindestabstände beabsichtigte Folge – hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen zur Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung – in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der unbilligen Härte hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber hat mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen wollen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 – und vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, jeweils juris.
Durch die Härtefallregelung können so nur besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen die Verpflichtung zu einer zu kurzfristigen Betriebsaufgabe – gerade auch mit Blick auf eine vergleichsweise spät getroffene behördliche Auswahlentscheidung zwischen Konkurrenzunternehmen – aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre. Eine Härte setzt demnach einen atypischen Einzelfall voraus, in dem auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 – und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, jeweils juris.
Es begegnet dabei keinen rechtlichen Bedenken, dass der Landesgesetzgeber – anders als andere Landesgesetzgeber – auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Die Länder sind befugt, innerhalb des Rahmens, der ihnen durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegeben wird, zu bestimmen, mit welchen ordnungsrechtlichen Mitteln sie die Ziele des § 1 GlüStV erreichen wollen. Da Nordrhein-Westfalen – anders als andere Bundesländer – den Anwendungsbereich der Härtefallklausel in seinen Durchführungsbestimmungen nicht näher konkretisiert hat, verbleibt es bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung.
Vgl. OVG Nds., Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, zur vergleichbaren Rechtslage in Niedersachen.
Der Verweis der Klägerin in ihrem Antrag auf gesetzliche Regelungen zu Härtefallklauseln in anderen Bundesländern geht dagegen fehl. Die für die Befreiung zuständige Behörde ist nämlich nicht verpflichtet, bei ihrer Entscheidung über den Härtefallantrag die von der Klägerin zitierten Konkretisierungen bzw. Auslegungen der glücksspielstaatsvertraglichen Befreiungsvorschrift in anderen Bundesländern zu berücksichtigen. Eine solche Handhabung verbietet sich schon deshalb, weil in Nordrhein-Westfalen allein die hier geltende Rechtslage maßgeblich sein kann. Zudem wäre eine Orientierung an gesetzlichen Vorschriften oder Ausführungsbestimmungen anderer Bundesländer wegen der großen Bandbreite der Regelungen und der Anwendungshinweise nicht möglich. Wegen deren Vielfalt und Unterschiedlichkeit lässt sich daraus auch kein Rückschluss auf einen gemeinsamen Willen der Länder hinsichtlich der Auslegung der Befreiungsvorschrift ziehen, der im Glücksspielstaatsvertrag Niederschlag gefunden haben könnte.
Vgl. dazu OVG Nds., Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, zur vergleichbaren Rechtslage in Niedersachen.
Um einen atypischen Einzelfall im oben beschriebenen Sinne handelt es sich bei dem vorliegenden Fall jedoch nicht. Die Klägerin hat nicht hinreichend dargelegt, inwiefern die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und die daraus folgende Schließung der streitgegenständlichen Spielhalle für sie eine unbillige Härte darstellen soll.
Soweit sich die Klägerin darauf beruft, sie habe im Vertrauen auf den Bestandsschutz und unter dem Aspekt der gesetzlichen Abschreibungsfrist von 15 Jahren Investitionen in Höhe von insgesamt 160.000,- Euro in den Standort vorgenommen, so führt dies vorliegend nicht zur Annahme einer unbilligen Härte im Einzelfall. Denn wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, können – wie bereits ausgeführt – regelmäßig nicht eine unbillige Härte begründen. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –; OVG Nds., Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, jeweils juris.
Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trägt eine fünfjährige Übergangsfrist dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 getätigt wurden, sind von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie sind darauf ausgelegt gewesen, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Spätestens seit diesem in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Stichtag, dem Tag der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der Länder über den Ersten Glücksspieländerungsvertrag, haben sich Spielhallenbetreiber auf zu erwartende Schließungen einstellen müssen und daher nicht darauf vertrauen dürfen, ihre Spielhallen nach Ablauf des gesetzlich festgelegten Übergangszeitraums weiterbetreiben zu können. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich gewesen ist. Dabei ist zudem die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006,
– 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276,
zu berücksichtigen, wonach dem Spiel an Geldspielgeräten das höchste Suchtpotenzial aller Glücksspielformen zukommt. Spielhallenbetreiber haben deshalb bereits seit diesem Urteil damit rechnen müssen, dass der Landesgesetzgeber den Betrieb von Spielhallen strenger regulieren würde.
Nach diesen Maßgaben hat die Klägerin vorliegend nicht substantiiert vorgetragen, dass die getätigten Investitionen einen atypischen Einzelfall begründen können. Es fehlt bereits an nachvollziehbaren Angaben, inwiefern die nach 2011 getätigten Aufwendungen darauf ausgelegt gewesen sind, (lediglich) einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Die Klägerin legt dazu nur eine Tabelle mit den absoluten Summen der Instandhaltungskosten vor (Beiakte Heft 1, Bl. 27), ohne diese näher aufzuschlüsseln, sodass deren Notwendigkeit und damit ihre Berücksichtigungsfähigkeit im oben genannten Sinne vom Gericht nicht nachvollzogen werden kann. Ferner fehlt es an Vortrag, inwieweit sich die getätigten Aufwendungen für die Einrichtung der Spielhallen von knapp 88.000,- Euro sowie Instandhaltungskosten in Höhe von etwa 75.000,- Euro während des seit 2004 laufenden Betriebs mit dem entsprechenden Betriebsgewinn ausgeglichen haben könnten und welche Investitionen und ggf. in welcher Höhe konkret noch nicht abgeschrieben sind. Insoweit sind die vorgelegten Unterlagen ebenfalls unzureichend, zumal es auch an jeglichem Vortrag fehlt, innerhalb welchen Zeitraums mit einer Amortisierung welcher konkreten Investitionen gerechnet werden könnte. Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang nur pauschal auf die gesetzliche Abschreibungsfrist von 15 Jahren und macht geltend „gerade im Hinblick auf die Spielhalle […] in der C2.------straße “ sei eine „Abschmelzungsvereinbarung“ angebracht, ohne aber näher auf ihre konkrete (wirtschaftliche) Situation einzugehen und im Einzelnen zu den Investitionen vorzutragen. Auch hat die Klägerin nicht aufgeschlüsselt, inwieweit die Investitionen tatsächlich in die zu schließende Spielhalle II und nicht in die weiterhin erlaubte Spielhalle I geflossen sind.
Soweit sich die Klägerin weiterhin darauf beruft, die Verkleinerung des vorhandenen Betriebs auf eine Spielhalle sei im Vergleich zu der derzeit betriebenen Mehrfachspielhalle nicht rentabel, weshalb der Standort geschlossen werden müsse, vermag dies bereits keinen atypischen Einzelfall begründen. Gleiches gilt für ihren Vortrag, durch die Schließung der Spielhalle würden Arbeitsplätze verloren gehen. Dass mit der Verweigerung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Fortbestand der Spielhalle entfällt mit der Folge fehlender Einnahmen, der Kündigung von Mitarbeitern und dem Abwandern von Kundenströmen, stellt vielmehr ebenfalls den Regelfall einer Erlaubnisversagung dar und vermag eine unbillige Härte nicht zu begründen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris.
Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, reicht dieser Vortrag ferner für sich genommen nicht aus, um eine Härte anzuerkennen. Im Befreiungsantrag ist vielmehr nachvollziehbar genau darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht. Da sich ein Spielhallenbetreiber nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung seines Gewerbetriebes hat einstellen müssen, bedarf es insbesondere der substanziellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen worden sind. Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind.
Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen zudem nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.
Vgl. OVG Nds., Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris.
Gemessen an diesen Vorgaben fehlt es bereits an einer substantiierten Darlegung der Auswirkungen einer Schließung der streitgegenständlichen Spielhalle auf das Gesamtunternehmen. Die Klägerin hat lediglich eine Betriebswirtschaftliche Auswertung (BWA) für den konkreten Spielhallenkomplex vorgelegt (Beiakte Heft 1, Bl. 28), aus der sich bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte ein negatives Ergebnis vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen für den Standort ergeben soll, nicht aber die wirtschaftlichen Auswirkungen der Anwendung der glücksspielrechtlichen Vorgaben auf ihr Unternehmen dargelegt, welches neben einer Mehrfachspielhalle an dem hier fraglichen Standort noch Spielhallen(komplexe) an mehr als 20 weiteren Standorten betreibt, wie der frei zugänglichen Internetseite der Klägerin (https://) zu entnehmen ist. Den dortigen Angaben ist ferner zu entnehmen, dass die Klägerin offenbar – trotz der mittlerweile geltenden Rechtslage – sogar Standorte neu eröffnet. Dass das Unternehmen der Klägerin nach der fraglichen Schließung (ggf. in Kombination mit der Schließung/Verkleinerung weiterer Standorte) insgesamt nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden könnte, ist daher nicht ausreichend vorgetragen.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die eingereichte BWA geeignet wäre, überhaupt eine wirtschaftliche Überschuldung des Standorts im Fall seiner Verkleinerung auf eine Spielhalle mit zwölf Geldspielgeräten nachvollziehbar darzulegen. Dem Gericht kommen insofern Zweifel, als die Beklagte bei einer angenommenen Fortführung des Betriebs mit nur einer Konzession nicht etwa von einer Halbierung der Einnahmen bzw. des Rohertrags ausgeht, sondern deutlich niedrigere Werte ansetzt. Nach ihren Berechnungen sollen an dem Standort bei 12 Geräten nur noch 306.000,- Euro erwirtschaftet werden anstatt 864.000,- Euro bei 24 Spielgeräten. Ferner sollen auch nach der Schließung einer Spielhalle weiterhin die gleichen Kosten für Reparatur/Wartung anfallen wie für den Betrieb zweier Hallen und die Personalkosten werden immerhin noch in Höhe von 65 % berücksichtigt. Wie die Klägerin auf diese Werte kommt, hat sie nicht nachvollziehbar dargelegt. Zudem ist zu berücksichtigen, dass eine bilanzielle Überschuldung nicht notwendigerweise zu einer wirtschaftlichen Überschuldung führen muss.
Darüber hinaus fehlt es auch an substantiiertem Vortrag und Nachweisen zur Realisierbarkeit von Abhilfemaßnahmen hinsichtlich der befürchteten Umsatzeinbußen. Die Klägerin hat den fraglichen Betrieb in Form eines Mehrfachkomplexes offenbar während der fünfjährigen Übergangsfrist unverändert fortgeführt, ohne sich konkret um Möglichkeiten zur Abwendung des Härtefalls zu kümmern, etwa durch eine (frühzeitige) Kündigung bzw. Änderung von Mietverhältnissen, eine Reduktion der Personalkosten oder die Suche nach einem Ausweichstandort. Jedenfalls hat die Klägerin nichts dergleichen vorgetragen. Im Gegenteil hat sie in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, (bislang) bewusst von der (rechtzeitigen) Kündigung ihres Mietvertrags abgesehen zu haben.
Die Klägerin kann sich dabei nicht darauf zurückziehen, die Beklagte habe ihre Auswahlentscheidung erst so spät, erst im Jahr 2018, getroffen, weshalb sie nicht verlässlich habe planen können, ob überhaupt und wenn ja welche Spielhalle sie nach Ablauf der Übergangsfristen habe schließen müssen. Mit Einführung des Verbots der Mehrfachkonzession hat ihr bewusst sein müssen, dass sie (mindestens) eine der beiden Spielhallen an dem Standort wird schließen müssen. Da die Klägerin dabei selbst hat entscheiden können, welche ihrer beiden Spielhallen an dem Standort nach tatsächlichem oder angenommenem Ablauf der Übergangsfrist des § 18 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fortbestehen sollte, hat daher nicht erst mit der Härtefallentscheidung festgestanden, welchen Betrieb sie tatsächlich aufgeben muss. Vielmehr hätte die Klägerin schon innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist verlässliche Planungen dazu anstellen können, welche ihrer beiden Spielhallen sie künftig aufgeben will, so dass sich eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle hat fortbestehen können, allenfalls für eine verbleibende Spielhalle ergeben kann, die mit weiteren Spielhallen anderer Anbieter in einem Konkurrenzverhältnis steht, nicht aber für den hier zu entscheidenden Fall einer Mehrfachspielhalle.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 – und vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –; OVG Saarl., Beschluss vom 20. Dezember 2018 ‒ 1 B 231/18 ‒, jeweils juris.
Der in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Verweis auf einen langfristigen Mietvertrag, den sie für den Standort geschlossen habe, verhilft der Klägerin auch nicht zur Annahme eines Härtefalls. Zum einen hat sie den Mietvertrag weder im Verwaltungs- noch im Gerichtsverfahren vorgelegt, sodass das Gericht den genauen Inhalt der einzelnen Regelungen, insbesondere zu Laufzeiten, Kündigungsfristen und der Möglichkeit anderweitiger Nutzungen, nicht überprüfen kann. Zum anderen ist nicht substantiiert dargelegt worden, dass der Vermieter/die Vermieterin weder einer (Teil-)Aufhebung des Mietvertrags noch einer Nutzungsänderung des Mietobjekts zustimmen würde. Dass die Klägerin entsprechende vergebliche Ansinnen an den Vermieter/die Vermieterin gestellt hat, hat sie nicht vorgetragen. Im Übrigen ist mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Mietvertrag jedenfalls eine Regelung zum außerordentlichen Kündigungsrecht des Mieters enthält für den Fall, dass – wie hier – der Betrieb der Spielhalle durch (neue) gesetzliche Regelungen oder behördliche Entscheidungen wirtschaftlich nicht mehr tragbar ist; solche Klauseln sind dem Gericht jedenfalls aus Mietverträgen über andere Spielhallenobjekte bekannt. Insofern bräuchte es zur Beendigung des Mietvertrags möglicherweise noch nicht einmal der Zustimmung des Vermieters. Jedenfalls bedeutet aber auch das Vorliegen eines langfristigen Mietvertrags nicht zwangsläufig einen atypischen Sonderfall, da der Abschluss solcher Gewerbemietverträge mit festen Laufzeiten in der Spielhallenbranche eher den Regelfall darstellt.
Der Vortrag der Klägerin, der Betrieb bestehe schon seit 2004 in C1. und sie habe in der Vergangenheit stets die gesetzlichen Vorschriften eingehalten bzw. gehe insbesondere im Bereich des Jugend- und Spielerschutzes sogar über die gesetzlichen Anforderungen hinaus, vermag ebenfalls keinen Härtefall zu begründen. Die mit diesem Vorbringen mittelbar zum Ausdruck gebrachte Vorstellung, ein Härtefall sei (schon) bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen gegeben, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gegen das Verbot von Mehrfachkonzessionen nach § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag. Im Gegenteil ist es dem Gesetzgeber maßgeblich darum gegangen, nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das – nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende – Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Er hat damit gerade auf das in der Vergangenheit gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen reagiert, weshalb die Klägerin mit ihrem Hinweis auf die der Vergangenheit legal betriebene Mehrfachspielhalle, auf die Außenwirkung des Betriebs sowie auf ihre bisher rechtskonforme bzw. überobligatorische Betriebsführung keine unbillige atypische Härte aufzeigt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 – und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris.
Nach diesem Regelungszweck kommt es auf die von der Klägerin in ihrem Härtefallantrag genannten städtebaulichen Aspekte im Übrigen nicht an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris.
Die Klägerin kann einen Härtefall auch nicht aus den von ihr zitieren Ausführungen des Landes Hessen in seinem Evaluierungsbericht zum Glücksspielstaatsvertrag aus April 2017 zu einer Abwanderung in illegale Glücksspielangebote herleiten. Ebenso wenig führen die dortigen Schlussfolgerungen zu der von der Klägerin gewünschten Annahme, eine restriktive Auslegung der Härtefallklausel verbiete sich wegen der befürchteten Zunahme der Migration in Schwarzmarktangebote nach einer abrupten Schließung (zu vieler) legaler Spielhallen. Dass sich nach dem Endbericht das Angebot von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten, insbesondere im Internet, in den letzten Jahren ausgeweitet hat, ist ersichtlich nicht darauf zurückzuführen, dass mit dem Glücksspielstaatsvertrag ein Abstandsgebot und ein Verbundverbot für Spielhallen eingeführt worden sind. Die Umsetzung der Maßnahmen zur Beschränkung des Spielhallenangebots hatte nach Auslaufen der Übergangsfristen zum Zeitpunkt der Evaluierung weit überwiegend gerade erst begonnen bzw. ist im Fall von Nordrhein-Westfalen noch gar nicht richtig angelaufen. Sie kann deshalb nicht die im Bericht festgestellte Ausbreitung illegaler Glücksspielangebote beeinflusst haben. Ob durch die Begrenzung des Spielhallenangebots eine Abwanderung von Spielern zu illegalen Glücksspielangeboten im Internet stattfinden wird, ist fraglich und wurde bislang nicht näher untersucht. Einer solchen Tendenz wäre zudem mit einer (noch) intensiveren Bekämpfung des nicht legalen Angebots zu begegnen, nicht aber mit großzügigeren Spielhallenzulassungen. Davon, dass nach Schließung der fraglichen Spielhalle keine hinreichende Alternative legalen Glücksspiels verbliebe, kann im Übrigen schon mit Blick auf den der Klägerin am selben Standort gestatteten Betrieb der Spielhalle I sowie die zahlreichen in der näheren Umgebung vorhandenen Spielhallenbetriebe, zu denen die Beklagte großzügig Ausnahmen von den Mindestabständen zugelassen hat, keine Rede sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –; OVG Nds., Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, jeweils juris.
Weil es bereits an den Tatbestandsvoraussetzungen für die Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession fehlt, kommt es auf die Frage der fehlerfreien Ermessenausübung und -begründung der Beklagten bereits nicht an. Ungeachtet dessen sind nach den Maßgaben von § 114 Satz 1 VwGO keine Ermessenfehler zu erkennen. Insbesondere ist sich die Beklagte ihres Ermessens offensichtlich bewusst gewesen und sie hat – anders als die Klägerin meint – die Umstände des Einzelfalls hinreichend in ihrer Entscheidung gewürdigt.
Soweit die Klägerin die Aufhebung der Schließungsanordnung in Ziffer 2. sowie der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3. begehrt, hat die Klage ebenfalls keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid vom 9. April 2018 ist auch insoweit nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Schließungsanordnung in Ziffer 2. wird von der Beklagten zu Recht (jedenfalls auch) auf § 15 Abs. 2 GewO gestützt. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne Zulassung betrieben wird. Die Bestimmung setzt voraus, dass ein grundsätzlich nach Gewerberecht oder gewerberechtlichem Nebenrecht zulassungsbedürftiges Gewerbe betrieben wird, eine derartige Zulassung aber fehlt. Das auf das in Rede stehende Gewerbe bezogene Zulassungserfordernis kann sich auch aus landesrechtlichen Vorschriften ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 ‒ 6 C 19.06 ‒, BVerwGE 126, 149.
Das Erfordernis einer Erlaubnis nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW, deren Fehlen die Beklagte der Klägerin vorhält, gehört zum Gewerberecht bzw. zum gewerberechtlichen Nebenrecht, auf das § 15 Abs. 2 GewO abstellt.
Vgl. dazu mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris.
Insofern wird das in Rede stehende Gewerbe (eine Spielhalle) vorliegend ohne die nach dem Gewerberecht bzw. gewerberechtlichen Nebenrecht erforderliche Zulassung betrieben. Die Beklagte hat in Ziffer 2. des streitgegenständlichen Bescheids die Schließung der Spielhalle angeordnet, also entsprechend der Ermächtigung die Fortsetzung des Betriebs verhindert.
Hinsichtlich der gesetzlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist unerheblich, ob die Voraussetzungen der erforderlichen, aber fehlenden Erlaubnis in absehbarer Zukunft vorliegen können. Denn Zweck der Ermächtigung ist es, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des Geschäftsverkehrs durchzusetzen, also die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Ermächtigung greift erst recht, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen auch künftig voraussichtlich nicht vorliegen werden. Dies ist vorliegend der Fall, da eine Erlaubniserteilung nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW auch künftig an einem Verstoß gegen das Verbot der Mehrfachkonzession scheitern wird, solange die Spielhalle I im gleichen Gebäude betrieben wird, und es an einem Anhalt für das Vorliegen einer unbilligen Härte fehlt. Insofern wird auf obige Ausführungen verwiesen.
Schon mit Blick auf die großzügige Übergangsfrist von fünf Jahren und die insoweit bestehende Rechtsklarheit, nach ihrem Ablauf bei Fehlen unbilliger Härten jedenfalls eine Spielhalle an dem Standort schließen zu müssen, ist auch die der Klägerin eingeräumte Frist von einem Monat ab Bestandskraft der Verfügung zur Abwicklung der Geschäfte ausreichend.
Die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 10.000,- Euro in Ziffer 3. der Ordnungsverfügung vom 9. April 2018 ist ebenfalls rechtmäßig. Rechtsgrundlage sind die §§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63, 55 Abs. 1 VwVG NRW. Die Androhung ist mit einer angemessenen Frist zur Erfüllung gemäß § 63 Abs. 1 Satz VwVG NRW versehen und geeignet, die in Rede stehenden Gefahren effektiv zu beseitigen. Gegenüber den übrigen zur Verfügung stehenden Zwangsmitteln (Ersatzvornahme/unmittelbarer Zwang) stellt es ferner das mildeste Mittel dar.
Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 2.250,- Euro begegnet nach den Maßgaben der §§ 1, 13, 14, 15 Abs. 2 und 17 GebG NRW i.V.m. Ziff. 17.6 AGT AVerwGebO NRW ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Danach beträgt die Gebühr für eine Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle 50,- bis 5.000,- Euro. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beklagte das ihr bei der Gebührenbemessung eingeräumte Ermessen, insbesondere angesichts des in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Verwaltungsaufwandes sowie der wirtschaftlichen Bedeutung der Erlaubniserteilung für die Klägerin (vgl. § 9 Abs. 1 GebG NRW), fehlerhaft ausgeübt haben könnte. Entsprechendes wird von der Klägerin auch weder behauptet noch substantiiert vorgetragen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 ff. des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 1, 13, 14, 15 Abs. 2 und 17 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 24, 25 GlüStV
§§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW, deren Fehlen die Beklagte der Klägerin vorhält, gehört zum Gewerberecht bzw. zum gewerberechtlichen Nebenrecht, auf das § 15 Abs. 2 GewO
§§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV
§§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63, 55 Abs. 1 VwVG NRW.
§§ 1, 13, 14, 15 Abs. 2 und 17 GebG NRW i.V.m. Ziff. 17.6 AGT AVerwGebO
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 33i GewO
§ 1 GlüStV
§ 33i GewO
§ 1 GlüStV
§ 18 AG GlüStV NRW
§ 167 VwGO
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV
§ 18 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 25 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 63 Abs. 1 Satz VwVG NRW
§ 9 Abs. 1 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276,

43
BVerwGE 126, 149
1 BvR 1314/12
8 C 6.15
8 C 16.16
4 B 307/17
4 B 1375/17
11 ME 258/17
4 B 1333/18
4 B 1488/18
4 B 659/18
11 LC 400/17
1 BvR 1054/01
1 B 231/18
6 C 19.06