Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-01-07, Aktenzeichen 15 A 5800/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0107.15A5800.95.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird auf die Berufung der Klägerin und der Beklagten hin geändert und wie folgt neu gefaßt:
"Es wird festgestellt, daß die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, der Klägerin Zinsen in Höhe von 4 v.H. für das Jahr zu zahlen auf
- 1.558.470,59 DM (Erstattungs- anspruch 1990) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweili- gen Zeitpunkt bereits gelei- steten Zahlungen der Beklagten ab dem 25. August 1993,
- 3.527.826,90 DM (Erstattungs- anspruch 1991) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweili- gen Zeitpunkt bereits gelei- steten Zahlungen der Beklagten ab dem 25. August 1993,
- 2.116.696,14 DM (Abschlag Erstattungsanspruch 1992) ab- züglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeitpunkt be- reits geleisteten Zahlungen der Beklagten ab dem 25. August 1993,
- 2.609.893,23 DM (Abschlag Erstattungsanspruch 1993) ab- züglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeitpunkt be- reits geleisteten Zahlungen der Beklagten ab dem 25. August 1993,
- 123.426,00 DM (Abschlag Betreu- ungspauschale 1993) abzüglich der auf diesen Betrag zum je- weiligen Zeitpunkt bereits geleisteten Zahlungen der Be- klagten ab dem 25. August 1993,
- 2.233.125,92 DM (Erstattungs- anspruch 1992 - Rest) abzüglich der auf diesen Betrag zum je- weiligen Zeitpunkt bereits ge- leisteten Zahlungen der Beklag- ten ab dem 29. Dezember 1993.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen."
Die weitergehende Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte bei der Beklagten für verschiedene Zeiträume die Erstattung von Aufwendungen für die Unterhaltung von Übergangsheimen nach § 6 Abs. 2 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984 (GV NW S. 214) - FlüAG -, das die Unterbringung ausländischer Flüchtlinge betrifft, und § 9 Abs. 3 des Landesaufnahmegesetzes vom 21. März 1972 (GV NW S. 61) - LAufnG -, das die Unterbringung von Aussiedlern, Spätaussiedlern und Zuwanderern betrifft. Außerdem beantragte sie die Gewährung einer Betreuungspauschale für Asylbewerber nach § 6 Abs. 3 FlüAG.
Im einzelnen handelte es sich um folgende Anträge:
- Antrag vom 27. Februar 1991 (Eingang bei der Beklagten: 22. April 1991), und Antrag vom 21. März 1991 (Eingang: 21. Januar 1992), betreffend die Erstattung nach dem FlüAG für das Haushaltsjahr 1990 über 662.473,69 DM,
- Antrag vom 20. Februar 1992 (Eingang: 18. März 1992), betreffend die Erstattung nach dem FlüAG für das Haushalts- jahr 1991 über 1.880.711,98 DM,
- Antrag vom 1. März 1993 (Eingang: 25. März 1993), betreffend die Erstattung nach dem FlüAG für das Haushaltsjahr 1992 über 2.890.511,41 DM und eine Betreuungspauschale von 205.710,-- DM,
- Antrag vom 12. Juni 1991 (Eingang: 23. Juli 1991), betreffend die Erstattung nach dem LAufnG für das Haushaltsjahr 1990 über 1.185.794,97 DM,
- Antrag vom 20. Februar 1992 (Eingang: 18. März 1992), betref- fend die Erstattung nach dem LAufnG für das Haushaltsjahr 1991 über 1.934.708,26 DM.
- Antrag vom 1. März 1993 (Eingang: 25. März 1993), betreffend die Erstattung nach dem LAufnG für das Haushaltsjahr 1992 über 1.662.544,03 DM.
Den Anträgen lag die Unterhaltung einer Vielzahl von Übergangsheimen zugrunde, die zum Teil von der Beklagten förmlich als Übergangsheime anerkannt worden waren; zum Teil standen diese förmlichen Anerkennungen noch aus. Die Beklagte beschied die Anträge nicht, leistete aber Abschlagszahlungen. Ende 1991 beschwerte sich die Klägerin beim Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales über zu schleppende Erstattungen, die das Ministerium mit Personalproblemen bei der Beklagten erklärte. Die Beklagte wies daneben auf Schwierigkeiten infolge erhöhten Arbeitsanfalls und einer durch einen Prüfbericht des Landesrechnungshofes veranlaßten Pflicht zur genaueren Prüfung der Anträge hin. Mit Schreiben vom 6. Juli 1993 wandte sich die Klägerin an die Beklagte und bat zur Vermeidung einer Klage um Bewilligung der beantragten Erstattungsbeträge und Betreuungskostenpauschalen bis zum 30. Juli 1993. Mit Schreiben vom 19. Juli 1993 antwortete die Beklagte, daß der Termin des Abschlusses der zeitaufwendigen Prüfung der Vielzahl von Einzelanträgen noch nicht benannt werden könne, jedoch infolge einer erheblichen Personalverstärkung die Bearbeitungsdauer verkürzt werden könne.
Am 25. August 1993 hat die Klägerin Klage auf Festsetzung der Erstattungsbeträge für das Haushaltsjahr 1990 und 1991 sowie auf Festsetzung von Abschlagszahlungen für die Haushaltsjahre 1992 und 1993 sowie auf Festsetzung eines Abschlags auf die Betreuungspauschale für das Haushaltsjahr 1993 erhoben. Am 29. Dezember 1993 hat sie eine vom Verwaltungsgericht mit der ersten Klage verbundene weitere Klage auf Festsetzung der Erstattungsbeträge für das Haushaltsjahr 1992 erhoben. Mit der ersten Klageschrift und mit Schriftsatz vom 18. Mai 1995 hat die Klägerin angekündigt, in der mündlichen Verhandlung zu beantragen, die Beklagte zur Zahlung von 4 % Zinsen auf näher bezeichnete Beträge zu verurteilen.
Im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens haben sich die Beteiligten über die zu zahlenden Erstattungen und Betreuungskostenpauschalen geeinigt und in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 7. Juli 1995 insoweit die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. Die Parteien haben nur noch über Prozeßzinsen gestritten.
Die Klägerin hat vorgetragen: Ihre Erstattungsanträge seien entscheidungsreif gewesen und hätten zügig beschieden werden müssen. Da das Gesetz keinen Fälligkeitstermin nenne, seien die Erstattungsforderungen sofort , jedenfalls nach einer angemessenen Bearbeitungszeit gemäß § 75 VwGO fällig gewesen. Seit Jahren bearbeite die Beklagte die Erstattungsanträge aber schleppend, obwohl die Verwaltungsvorschriften den Gemeinden die Vorlage der Anträge bis zum 1. März des auf den Erstattungszeitraum folgenden Jahres vorschrieben und einen Abschlag auf die Erstattungsansprüche des laufenden Jahres bis zum 1. Mai des laufenden Erstattungszeitraums einräumten. Verzögerungen bei der Bescheidung der Anträge könnten zwar im Einzelfall gerechtfertigt sein, aber Arbeitsüberlastung wegen allmählich angewachsenen Arbeitsanfalls und fehlende Haushaltsmittel rechtfertigten die Verzögerung ebensowenig wie die Gefahr einer Überzahlung. Auch die (rechtzeitig beantragte) Anerkennung von Übergangsheimen sei ungerechtfertigt verzögert worden. Da sie, die Klägerin alle Unterlagen rechtzeitig eingereicht habe, liege die verzögerte Bearbeitung nicht bei ihr.
Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte zu verurteilen, 4 % Zinsen zu zahlen
1. vom 25. August 1993 bis 24. Dezember 1993 auf eine Forderung von 3.534.105,95 DM,
2. vom 25. Dezember 1993 bis 28. Dezember 1993 auf eine Forde- rung von 2.631.680,66 DM,
3. vom 29. Dezember 1993 bis 21. Juni 1994 auf eine Forderung von 5.001.972,58 DM,
4. vom 22. Juni 1994 bis 11. November 1994 auf eine Forderung von 2.863.301,30 DM,
5. vom 12. November 1994 bis 20. Dezember 1994 auf eine Forde- rung von 2.716.823,30 DM.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Für einen Zinsanspruch fehle die Rechtsgrundlage, bürgerlich-rechtliche Zinsvorschriften könnten nicht entsprechend angewandt werden. Der Anspruch scheitere schon daran, daß die Erstattungsansprüche vor Erlaß der Festsetzungsbescheide nicht fällig gewesen seien. Sie habe über die Anträge nicht ohne zureichenden Grund so spät entschieden, da dies durch den besonderen Umfang der Tätigkeit in dem Sachgebiet, durch schwierige Sachverhaltsaufklärung und durch mangelnde Mitwirkung der Klägerin bei der Vorlage von Unterlagen bedingt gewesen sei. Der Arbeitsanfall in diesem schwierigen Sachgebiet sei zwischen 1988 und 1993 unvorhersehbar um ein Vielfaches gestiegen, ohne daß der Stellenplan entsprechend erhöht worden wäre. Ab 1990 sei jedoch die Zahl der zuständigen Mitarbeiter binnen anderthalb Jahren von 1½ auf 5, inzwischen sogar um weitere 10 Mitarbeiter aufgestockt worden. Da trotzdem ein rascher Abbau nicht abzusehen gewesen sei, seien vorrangig die Anträge auf Zuwendungen zur Schaffung von Übergangsheimen bearbeitet worden, während ab 1992 die Erstattungsanträge für die Unterhaltung vorrangig bearbeitet und 1994 alle erledigt worden seien. Dabei müsse berücksichtigt werden, daß der Landesrechnungshof wegen früher erfolgter Überzahlungen eine strengere Prüfung der Erstattungsanträge angemahnt habe. Die Kontrolle durch die Vorprüfungsstelle der Klägerin ersetze nicht die eigene Prüfung durch sie, die Beklagte. Aus den Verwaltungsvorschriften könnten Bearbeitungsfristen nicht abgeleitet werden. Die Bescheidung sei auch durch unvollständige und nicht rechtzeitige Vorlage von Unterlagen durch die Klägerin verzögert worden. Soweit eine Erstattung auch für bislang nicht anerkannte Übergangsheime eingeklagt worden sei, habe von vornherein kein Erstattungsanspruch bestanden. Bei den eingeklagten Abschlägen habe es an der Voraussetzung der Festsetzung der Vorjahresbeträge gefehlt, nach denen sich die Abschlagszahlungen zu bemessen hätten. Höhere Abschlagszahlungen hätten auch mangels verfügbarer Haushaltsmittel nicht gezahlt werden können.
Mit dem angefochtenen Zwischenurteil hat das Verwaltungsgericht der Klage dem Grunde nach teilweise stattgegeben.
Dagegen haben beide Beteiligte rechtzeitig Berufung eingelegt.
Die Klägerin trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht für Übergangsheime, die bislang noch nicht förmlich anerkannt gewesen seien, Prozeßzinsen für die Erstattungsbeträge erst ab dem 7. Monat nach förmlicher Anerkennung gewährt. Dafür gebe es keine gesetzliche Grundlage. Die förmliche Anerkennung von Übergangsheimen sei allein in einer Verwaltungsvorschrift, an die sich das Land in vielen Fällen selbst nicht gehalten habe, geregelt. Im übrigen widerspreche sie den Intentionen des Gesetzes. Jedenfalls sei aber hier eine Abweichung von den Verwaltungsvorschriften geboten. Es widerspreche nämlich dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht, der Gemeinde neue Aufgaben aufzubürden, aber keine sofort fälligen Ansprüche auf Erstattung der Kosten zu gewähren. Die Anerkennungen selbst seien ebenso wie die Erstattungen schleppend behandelt worden. Daher könne es nicht auf das Datum des Anerkennungsbescheides, sondern allenfalls auf das Datum des Antrags zur Anerkennung eines Übergangsheims zuzüglich einer Bearbeitungsfrist ankommen. Es widerspreche Treu und Glauben, wenn sogar bei rückwirkend anerkannten Heimen die fehlende förmliche Anerkennung einer Zinspflicht für Erstattungsansprüche entgegengehalten werden könne, zumal dieselbe Behörde sowohl über die Anerkennung zu entscheiden habe als auch erstattungspflichtig sei. Wäre eine Untätigkeitsklage wegen der fehlenden Anerkennung der Übergangsheime erhoben worden, wäre diese erfolgreich gewesen. Es sei nämlich unverständlich, daß erst im Mai 1993 fünf Mitarbeiter und ein Dezernent und im Juni 1994 weitere zehn Mitarbeiter und ein weiterer Dezernent mit den Aufgaben betraut worden seien. Auch hätten Überstunden angeordnet werden können. Daher sei auch hinsichtlich der Anerkennung von Heimen ohne zureichenden Grund über die Anerkennungsanträge zu spät entschieden worden. In Anwendung des Rechtsgedankens des § 162 BGB müsse daher die Klägerin so gestellt werden, als seien die Anerkennungen rechtzeitig erfolgt.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils festzustellen, daß die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, der Klägerin Zinsen in Höhe von 4 v.H. für das Jahr zu bezahlen auf
- 1.592.970,16 DM (Erstattungsanspruch 1990) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeitpunkt bereits an- zurechnenden Zahlungen der Beklagten ab dem 25. August 1993
- 3.527.826,90 DM (Erstattungsanspruch 1991) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeitpunkt bereits an- zurechnenden Zahlungen der Beklagten ab dem 25. August 1993
- 2.116.696,14 DM (Abschlag Erstat- tungsanspruch 1992) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeit- punkt bereits anzurechnenden Zahlun- gen der Beklagten ab dem 25. August 1993
- 2.609.893,23 DM (Abschlag Erstat- tungsanspruch 1993) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeit- punkt bereits anzurechnenden Zahlun- gen der Beklagten ab dem 25. August 1993
- 123.426,-- DM (Abschlag Betreuungs- pauschale 1993) abzüglich der auf diesen Betrag zu jeweiligen Zeit- punkt bereits anzurechnenden Zah- lungen der Beklagten ab dem 25. August 1993
- 2.233.125,92 DM (Erstattungsanspruch 1992 - Rest) abzüglich der auf diesen Betrag zum jeweiligen Zeitpunkt bereits anzurechnenden Zahlungen der Beklagten ab dem 29. Dezember 1993. Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Es sei unzulässig, eine Untätigkeitsklage nur zur Erlangung von Prozeßzinsen zu erheben. Im übrigen sei der Antrag auf Verurteilung zu Prozeßzinsen in den klägerischen Schriftsätzen nur angekündigt worden, während er tatsächlich erst nach Erledigung der Hauptsache gestellt worden sei. Auch deshalb sei eine Verurteilung unzulässig. § 291 BGB könne auf Erstattungsansprüche nach dem FlüAG und dem LAufnG nicht angewandt werden. Es gebe keinen allgemeinen Grundsatz im Verwaltungsrecht, daß ein Anspruch auf Prozeßzinsen bestehe. Vielmehr existiere ein wesensmäßiger Unterschied zum Zivilrecht, da zwischen den Beteiligten kein Gleichordnungsverhältnis bestehe. Auch der Umstand, daß die Zahlungspflicht erst durch einen Verwaltungsakt begründet werde, hindere eine analoge Anwendung des § 291 BGB. Die Anerkennung einer Zinspflicht hätte erhebliche Auswirkungen auf das Zusammenwirken zwischen Land und Gemeinden, ohne daß dies einer Regelung des Gemeindeverfassungsrechts entspräche. Der Kern des Selbstverwaltungsrecht fordere jedenfalls keine Verzinsung. Selbst wenn eine analoge Anwendung des § 291 BGB in Betracht käme, bestünde hier kein Zinsanspruch, da die eingeklagten Forderungen nicht fällig gewesen seien. Aus der in den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Berichtspflicht binnen einer bestimmten Frist gegenüber dem Ministerium könne für die Bearbeitungszeit gegenüber den Gemeinden nichts hergeleitet werden. Der Zahlungsanspruch bestehe erst ab Festsetzung durch den Verwaltungsakt. Eine schnellere Festsetzung sei auch nicht möglich gewesen, so daß Abschlagszahlungen geleistet worden seien. Das Verwaltungsgericht habe ihre, der Beklagten, Personalsituation unzureichend gewürdigt: Infolge der Wiedervereinigung seien mehr Aufgaben wegen der Aufbauhilfe Ost für die Beklagte entstanden. Auch sei sie noch intensiver als gewöhnlich als Personalversorger für die Ministerien genutzt worden. Die vom Behördenleiter der Beklagten seinerzeit geäußerten Personalverstärkungsbitten im November 1990 und im Oktober 1991 hätten wegen der vorherigen notwendigen Fachhochschulausbildung erst vier Jahre später zum Erfolg führen können. Ein Rückgriff auf bereits vorhandene Kräfte der Beklagten hätte Lücken in anderen Bereichen gerissen. Diese der Bescheidung der Erstattungsansprüche entgegenstehenden Umstände gälten gleichermaßen für die Anerkennung der Übergangsheime.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluß gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen vorliegen.
Die zulässige Berufung der Beklagten ist bis auf einen kleinen Teil unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht eine Zinszahlungspflicht der Beklagten hinsichtlich der eingeklagten Beträge dem Grunde nach festgestellt. Wegen der ausnahmsweisen Zulässigkeit der Leistungsklage gegen eine Behörde wird auf das angegriffene Urteil (Seite 10 f.) verwiesen.
Die Klage ist auch im übrigen zulässig. Ihr steht nicht entgegen, daß sie (jedenfalls auch) erhoben wurde, um den Anspruch auf Prozeßzinsen auszulösen. Selbst wenn für die Klägerin, wofür allerdings keine Anhaltspunkte bestehen, die ursprünglich beantragte Verurteilung der Beklagten zum Erlaß von Erstattungsbescheiden über das Zinsinteresse hinaus von keinem Interesse gewesen wäre, würde die Schaffung des mit der Klageerhebung einhergehenden materiellrechtlichen Prozeßzinsanspruchs ein ausreichendes Rechtsschutzbegehren darstellen.
Vgl. dazu, daß zulässiges Ziel eines neben einem Anfechtungsantrag gestellten Leistungsantrags die Erlangung von Prozeßzinsen sein kann, BVerwG, Urteil vom 24. September 1987 - 2 C 27/84 -, NVwZ 1988, 441; Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 113 Rn. 23.
Der Klageantrag, die Beklagte zur Zahlung von Prozeßzinsen zu verurteilen, ist wirksam gestellt worden. Unschädlich ist, daß er in der mündlichen Verhandlung vom 7. Juli 1995 erst nach der übereinstimmenden Erklärung der Erledigung der Hauptsache gestellt wurde. Ein Klageantrag zur Verurteilung von Prozeßzinsen kann nämlich unabhängig vom Hauptklageantrag gestellt und sogar im Wege einer eigenständigen Klage nach Abschluß der Hauptsacheklage verfolgt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1971 - V C 45.69 -, BVerwGE 38, 49 (51).
Allenfalls fragt sich, ob dieser Klageantrag deshalb nicht mehr in der mündlichen Verhandlung vom 7. Juli 1995 gestellt werden konnte, weil das Klageverfahren mit den übereinstimmenden Erledigungserklärungen zur Hauptsache beendet war und somit hinsichtlich der Zinsanspruchs eine neue Klage gemäß § 81 Abs. 1 VwGO hätte erhoben werden müssen. Das ist jedoch zu verneinen. Die Klägerin hat von Anfang an angekündigt, in der mündlichen Verhandlung (auch) einen Zinsantrag zu stellen, so daß diese Nebenforderung von vornherein Teil des Streitgegenstandes der Klage war. Die übereinstimmenden Erledigungserklärungen haben daher das Klageverfahren nur hinsichtlich der Hauptforderungen beendet, nicht hinsichtlich der Zinsforderungen.
Die Klage ist grundsätzlich auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Prozeßzinsen gemäß § 291 BGB analog auf die eingeklagten Forderungen seit Klageerhebung, soweit auf sie nicht vor Klageerhebung gezahlt wurde, bis zur Zahlung im Laufe des gerichtlichen Verfahrens.
Nach dieser Vorschrift hat der Schuldner eine Geldschuld von dem Eintritte der Rechtshängigkeit an bzw. im Falle erst späterer Fälligkeit von der Fälligkeit an mit 4 vom Hundert für das Jahr zu verzinsen. Diese Vorschrift ist auf die erhobene Verpflichtungsklage analog anwendbar, da sie dem Sinn und Zweck nach nicht nur eingeklagte Geldschulden, sondern auch Verpflichtungen zum Erlaß eines die Zahlung einer bestimmten Geldsumme auslösenden Verwaltungsakts, hier der beantragten Erstattungsbescheide, erfaßt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1995 - 11 C 22/94 -, NJW 1995, 3135.
Sie ist auf das vorliegende öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis entsprechend anwendbar, weil die einschlägigen Fachgesetze, nämlich das Landesaufnahmegesetz und das Flüchtlingsaufnahmegesetz und sonstige gemeindefinanzierungsrechtliche Vorschriften, keine gegenteiligen Regelungen treffen und aus ihrem Schweigen zu dieser Frage kein konkludenter Ausschluß gefolgert werden kann. Zwar mag, wie die Beklagte befürchtet, die Anerkennung einer Prozeßzinspflicht für gemeindefinanzierungsrechtliche Forderungen erhebliche Auswirkungen auf das Zusammenwirken zwischen Land und Gemeinden haben; solche Auswirkungen, die darin bestünden, daß der Schuldner seinen Zahlungspflichten zur Vermeidung einer Zinspflicht nachkommt, bevor er verklagt wird, sind allerdings von § 291 BGB gerade gewollt und vom Zweck her auch im gemeindefinanzierungsrechtlichen Verhältnis sachgerecht. Die fehlende Gleichordnung zwischen den Beteiligten, wie es regelmäßig in öffentlich rechtlichen Rechtsbeziehungen der Fall ist, steht einer Prozeßzinspflicht nicht entgegen. Die Zinspflicht ist nicht Ausfluß eines Gleichordnungsverhältnisses, sondern materiellrechtliche Prozeßsanktion für säumige Schuldner, die auch im Verwaltungsprozeß ihre Berechtigung hat.
Die Voraussetzungen des § 291 BGB analog liegen vor: Die eingeklagten Verpflichtungen waren seit dem 25. August bzw. 29. Dezember 1993 rechtshängig. Unschädlich ist, daß nach den übereinstimmenden Erledigungserklärungen die Verpflichtungen nicht mehr rechtshängig waren. Die Klägerin macht nämlich nur Zinsen für den davor liegenden Zeitraum, in denen die Verpflichtungen bis zu deren Tilgung rechtshängig waren, geltend. Die übereinstimmenden Hauptsacheerledigungserklärungen beenden - im Gegensatz zur Klagerücknahme (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO) - die Rechtshängigkeit nur ex nunc. Auch ist nicht erforderlich, daß der Prozeß um die Hauptforderung mit der beantragten Verurteilung des Schuldners endet.
Erforderlich ist alleine, wie sich aus dem Wortlaut des § 291 BGB ergibt, daß eine Geldschuld (bzw. in analoger Anwendung eine Verpflichtung zum Erlaß eines die Zahlung einer bestimmten Geldsumme unmittelbar auslösenden Verwaltungsakts) während der Rechtshängigkeit bestand.
Daß eine Verpflichtung zum Erlaß von Erstattungsbescheiden bestand, wird von der Beklagten - wie sich aus dem Erlaß der beantragten Bescheide im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens ergibt - nicht in Abrede gestellt. Der Senat hat ebenfalls keinen Zweifel an dieser Verpflichtung. Fraglich ist allein, ob - wie § 291 BGB voraussetzt - die Geldschuld während der Rechtshängigkeit fällig war bzw. in analoger Anwendung, ob bereits während der Rechtshängigkeit der Anspruch auf Erlaß der begehrten Verwaltungsakte bestand.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1973 - VII C 21.72 -, NJW 1973, 1854 (1855).
Das ist in dem vom Verwaltungsgericht zugesprochenen Umfang der Fall. Insoweit wird auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil (S. 16 bis 18) verwiesen, die durch das Berufungsvorbringen nicht erschüttert werden.
Wie sich aus § 75 VwGO ergibt, besteht ein Anspruch auf Erlaß eines beantragten Verwaltungsakts in zeitlicher Hinsicht nur dann (noch) nicht, wenn ein zureichender Grund für die Nichtentscheidung vorliegt. Im Zeitpunkt der Erhebung der Klage bestand ein solcher zureichender Grund nicht.
Mit der am 25. August 1993 erhobenen Klage wurden Erstattungsansprüche für die Haushaltsjahre 1990 und 1991 und Abschläge für die Haushaltsjahre 1992 und 1993 sowie ein Abschlag auf die Betreuungspauschale 1993 eingeklagt. Mit der Klage vom 29. Dezember 1993 wurden Erstattungsansprüche für das Haushaltsjahr 1992 eingeklagt. Die Erstattungen betreffen Kosten, die den Gemeinden bei der Durchführung der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung "Unterbringung von Flüchtlingen und Aussiedlern" entstehen (§ 7 Abs. 1 FlüAG, § 1 LAufnG). § 6 Abs. 2 und 3 FlüAG und § 9 Abs. 3 LAufnG, die die Erstattungen dieser Kosten anordnen, sind Kostendeckungsbestimmungen gemäß Art. 78 Abs. 3 Verf NW. Nach dieser Vorschrift kann das Land die Gemeinden zur Übernahme bestimmter Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden.
Die gemeindefinanzierungsrechtliche Entscheidung des Gesetzgebers bestand somit darin, daß die zur Erfüllung der genannten Aufgaben notwendigen Kosten letztlich nicht aus dem allgemeinen Gemeindehaushalt zu bestreiten waren, sondern aus dazu gewährten Erstattungen aus dem Landeshaushalt. Der dadurch hergestellte Konnex zwischen Kosten der Aufgabenerfüllung und Kostenerstattung ergibt, daß die Beklagte verpflichtet war, die Erstattungen möglichst umgehend nach dem Anfall der Kosten vorzunehmen, denn jedwede Verzögerung bedeutete, daß für die Zwischenzeit entgegen den Intentionen der Gesetze die Deckung der Kosten aus dem allgemeinen Gemeindehaushalt zu erfolgen hatte. Dieser Rechtslage entsprachen die Verwaltungsvorschriften zu den genannten Gesetzen: So sollten die Erstattungsanträge für das abgelaufene Jahr bis zum 1. März des Folgejahres gestellt werden. Zum 1. Mai sollten die Gemeinden einen Abschlag in Höhe von 60 % der für das vorausgegangene Haushaltsjahr erstatteten Ausgaben erhalten. Bis zum 1. Oktober "nach Abschluß des Erstattungsverfahrens" sollte dem Minister eine nach Übergangsheimen geordnete Aufstellung der Zahlungen vorgelegt werden.
Vgl. Nr. 3.2 und Nr. 2.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 6 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (VV FlüAG), Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 15. September 1986 - SMBl. NW 2410; Nr. 2.4 der Verwaltungsvorschriften zu § 9 des Landesaufnahmegesetzes (VV LAufnG), Runderlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 19. Juni 1991 (SMBl. NW 2422).
Aus diesem vorgeschriebenen Verfahrensablauf ergibt sich, daß bei fristgemäßer Antragsstellung bis zum 1. März eines Jahres schon am 1. Mai desselben Jahres, also binnen zweier Monate, die Erstattungsbeträge für das Vorjahr und die davon abzuleitenden Abschläge für das laufende Jahr festgestellt sein sollten.
Hier wurde über Erstattungsanträge, die sich auf das Haushaltsjahr 1990 bezogen, später als ein Jahr und sieben Monate nach endgültiger Antragstellung entschieden (Eingang des letzten auf das Haushaltsjahr 1990 bezogenen Erstattungsantrags: 21. Januar 1992; Klageeingang: 25. August 1993). Über die zuletzt eingeklagte Erstattung für das Haushaltsjahr 1992 wurde später als neun Monate entschieden (Eingang des Erstattungsantrags: 25. März 1993; Klageeingang: 29. Dezember 1993). Über den für das Haushaltsjahr 1993 nach den Verwaltungsvorschriften am 1. Mai 1993 zu gewährenden Abschlag wurde später als fünf Monate entschieden (Eingang des für den Abschlag maßgeblichen Erstattungsantrags für das Haushaltsjahr 1992: 25. März 1993; Klageeingang: 25. August 1993).
Es kann dahinstehen, ob die Klägerin einen Anspruch auf Festsetzung der Erstattungsbeträge bereits binnen des aus den Verwaltungsvorschriften ableitbaren regelmäßigen Bearbeitungszeitraums vom zwei Monaten nach Antragsstellung oder erst binnen eines Zeitraums von drei Monaten hatte, nach dem eine verwaltungsgerichtliche Untätigkeitsklage regelmäßig zulässig ist (§ 75 Satz 2 VwGO). Jedenfalls überschreiten die oben genannten Zeiträume der Untätigkeit die angemessene Frist, innerhalb der die Beklagte über die Anträge entscheiden mußte. Einen zureichenden Grund für die verspätete Entscheidung (§ 75 Satz 1 VwGO) hatte sie nicht.
Der hohe Geschäftsanfall stellt keinen solchen Grund für die verspätete Bescheidung dar. Spätestens seit den Erstattungsanträgen für das Haushaltsjahr 1989, für das die Zahl der Anträge um über 230 % gestiegen war, mußte sich die Beklagte auf einen deutlich höheren Geschäftsanfall vorbereiten. Zwar ist der Personalbestand ausgeweitet worden. Dies war jedoch, wie sich aus dem Umstand ergab, daß selbst die das Haushaltsjahr 1990 betreffenden Anträge zum Klageerhebungszeitpunkt noch nicht beschieden waren, nicht ausreichend, insbesondere vor dem Hintergrund, daß sich die Beklagte aufgrund von Beanstandungen des Rechnungshofs zu genauerer Prüfung entschlossen hatte. Ob die Beklagte mit dem ihr zugewiesenen Personal die Erstattungsanträge rechtzeitig bearbeiten konnte, ist unerheblich: Erstattungspflichtig war das Land, das seine Behörden so ausstatten muß, daß - notfalls unter Hintanstellung gesetzlich nicht vorgeschriebener Aufgaben - die gesetzlich begründeten Ansprüche rechtzeitig befriedigt werden können. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, daß von ihr die sofortige Lösung der Aufgabe "Unterbringung von Flüchtlingen und Aussiedlern" verlangt werde. Dies rechtfertigt es, vom Land die umgehende Erfüllung seiner Kostenerstattungspflicht zu erwarten. Wenn es zu der erforderlichen personellen Ausstattung oder geeigneten Organisationsmaßnahmen nicht bereit war, wäre - auch vor dem Hintergrund gesicherter Rückzahlung eventuell zu hoher Erstattungsbeträge - zumindest der Erlaß vorläufiger Festsetzungsbescheide möglich gewesen.
Vgl. zum sogenannten vorläufigen Verwaltungsakt BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, BVerwGE 67, 99 (100 ff.); OVG NW, Beschluß vom 31. August 1993 - 25 A 2105/90 -, NWVBl. 1994, 107 (108); Urteil vom 4. Februar 1992 - 5 A 1320/88 -, NWVBl. 1992, 279 (280); Urteil vom 28. September 1990 - 15 A 708/88 -, NVwZ 1991, 588 (589); Stelkens/Bonk/Sachs/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., § 35 Rn. 156 f.
Erst recht unerheblich sind die allgemeinen Personalprobleme im Hinblick auf Verwaltungshilfe für die neuen Bundesländer oder die Rekrutierung von Mitarbeitern der Ministerien aus dem Personalbestand der Beklagten oder gar fehlende Haushaltsmittel der Beklagten.
Soweit die Beklagte daher mit der Berufung die Zuerkennung eines Prozeßzinsanspruchs für die Festsetzung von Erstattungsansprüchen für das jeweils zurückliegende Haushaltsjahr bekämpft, ist die Berufung zurückzuweisen.
Aber auch hinsichtlich der Zinsen der eingeklagt gewesenen Abschlagszahlungen ist die Berufung der Beklagten unbegründet. Allerdings ergibt sich der Anspruch auf Abschlagszahlung nicht aus den Gesetzen, die nur davon sprechen, daß den Gemeinden die Aufwendungen erstattet werden (§ 6 Abs. 2 FlüAG, § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG). Ob und inwieweit das Land befugt war, durch Verwaltungsvorschriften die Erstattung des Anspruchs auf bestimmte Abrechnungsperioden (hier: mit Abschluß des Haushaltsjahres) festzulegen, bedarf keiner Entscheidung, denn jedenfalls hat es durch Nrn. 3.2, 2.3.3 VV FlüAG und Nr. 2.4.3 VV LAufnG das Verfahren ermessensbindend so gestaltet, daß zum 1. Mai ein Abschlag für das laufende Jahr in Höhe von 60 % der für das vorausgegangene Haushaltsjahr erstatteten Ausgaben zu gewähren war. Mit dieser Regelung wurde dem Umstand Rechnung getragen, daß das Gesetz keinen besonderen Fälligkeitszeitpunkt festlegt, so daß grundsätzlich der Anspruch mit seiner Geltendmachung nach Ausführung der kostenverursachenden Aufgabe entsteht und unverzüglich zu bescheiden ist. Um laufende Erstattungsanträge jeweils nach getätigten Aufwendungen zu vermeiden, sehen die Verwaltungsvorschriften die einmalige jährliche Geltendmachung und als Ausgleich für die so verzögerte Erstattung Abschläge zum 1. Mai für das laufende Jahr vor. An dieses Verfahren hatte sich die Beklagte zu halten.
Der Umstand, daß sie nicht in der Lage war, bis zum 1. Mai 1993 die Erstattungsanträge für das vorherige und vorvorherige Haushaltsjahr zu bescheiden und daher das Bemessungsmerkmal für die Höhe des zu gewährenden Abschlags "60 v.H. der für das vorausgegangene Haushaltsjahr erstatteten Ausgaben" nicht vorlag, hindert nicht die Fälligkeit der von der Klägerin am 25. August 1993 eingeklagten Abschlagsansprüche für die Haushaltsjahre 1992 und 1993. Die Überschreitung des nach den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen zweimonatigen Zeitraums zwischen Antragsstellung für das Vorjahr und Abschlagszahlung für das laufende Jahr um das 2 1/2-fache für den Abschlag 1993 (fünf Monate, Antragseingang: 25. März 1993, Klage: 25. August 1993) bzw. um das 8 1/2-fache für den Abschlag 1992 (17 Monate, Antragseingang: 18. März 1992, Klage: 25. August 1993), führt dazu, daß auch die Vorenthaltung des Abschlags für das folgende Jahr ohne zureichenden Grund erfolgte.
Soweit Zinsen von einem Abschlag auf die Betreuungspauschale (§ 6 Abs. 3 FlüAG) für das Haushaltsjahr 1993 eingeklagt werden (VV FlüAG Nrn. 3.2., 2.3.3), gelten die zum Zinsanspruch bezüglich der Erstattungsabschläge gemachten Ausführungen entsprechend.
Soweit die Beklagte geltend macht, die Anträge seien nicht bescheidungsfähig gewesen, weil erforderliche Unterlagen nicht rechtzeitig vorgelegt worden seien, hat sie diese Behauptung nicht hinreichend substantiiert, so daß auch eine Ermittlung von Amts wegen in dieser Hinsicht nicht möglich war.
Das Urteil hat allerdings insoweit vom Betrag her zu Unrecht einen Zinsanspruch dem Grunde nach auf den Erstattungsanspruch für das Haushaltsjahr 1990 zugesprochen, als es von einem Betrag von 1.592.970,16 DM ausgegangen ist. Zwar ist der Klägerin letztlich für dieses Haushaltsjahr eine Erstattung von 1.592.969,67 DM gewährt worden (696.972,77 DM Erstattung nach dem FlüAG und 895.996,90 DM Erstattung nach dem LAufnG). Eingeklagt hat sie jedoch nicht die gewährte Teilsumme von 696.972,77 DM, sondern nur 662.473,69 DM, so daß der Zinsanspruch dem Grunde nach nur hinsichtlich einer Hauptforderung in Höhe von 895.996,90 DM zuzüglich 662.573,69 DM, also in Höhe von 1.558.470,59 DM besteht. Insoweit ist daher der Berufung der Beklagten stattzugeben, während sie im übrigen zurückzuweisen ist.
Demgegenüber ist die Berufung der Klägerin in vollem Umfang begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht nämlich einen Prozeßzinsanspruch für eingeklagte Erstattungsansprüche, die sich auf Kosten für die Unterhaltung anfänglich noch nicht von der Beklagten förmlich anerkannter Übergangsheime bezogen, erst ab dem 8. Monat nach dem Datum des Anerkennungsbescheides dem Grunde nach zugesprochen. Die förmliche Anerkennung von Übergangsheimen war nämlich keine Voraussetzung für das Entstehen des Erstattungsanspruchs. Zwar war die Beklagte befugt, der Klägerin zur zweckmäßigen Erfüllung der Aufgabe "Unterbringung von Flüchtlingen und Aussiedlern" allgemeine Weisungen zu erteilen, um die gleichmäßige Erfüllung der Aufgabe zu sichern, und sich jederzeit über die getroffene Maßnahme zu unterrichten (§ 7 Abs. 2 und 4 Nr. 1 FlüAG, § 10 Abs. 1 und 3 Buchst. a LAufnG). Daraus läßt sich möglicherweise eine Berechtigung ableiten, präventiv die Übergangsheime einem Genehmigungsvorbehalt zu unterwerfen. Dies alles betrifft jedoch allein die ordnungsgemäße Erfüllung der Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung und berührt nicht den gesetzlichen Kostenerstattungsanspruch, der allein von den gesetzlichen Voraussetzungen abhängt, nämlich davon, daß mit der Unterhaltung der erforderlichen Übergangsheime verbundene Aufwendungen (§ 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG) bzw. Aufwendungen für die Unterhaltung von Übergangsheimen (§ 6 Abs. 2 FlüAG) getätigt wurden. Der Begriff des (erforderlichen) Übergangsheims ist nach dem Gesetz nicht von einer förmlichen Anerkennung abhängig.
Wie oben bereits ausgeführt, mag eine Befugnis des Landes bestehen, das Kostenerstattungsverfahren außerhalb von Rechtsvorschriften im einzelnen näher auszugestalten, wie es durch die Verwaltungsvorschriften in Nr. 2.3 VV FlüAG und Nr. 2.4 VV LAufnG geschehen ist. Jedoch besteht keine Befugnis, den Gegenstand des Anspruchs selbst über die gesetzlichen Voraussetzungen hinaus zu beschränken, wie es Nr. 2.1.1 VV FlüAG und Nr. 2.1.1 VV LAufnG dadurch tun, daß sie die Erstattung auf Aufwendungen für solche Heime beschränken, die als Übergangsheime anerkannt sind.
Vgl. dazu, daß der die Aufgabenübertragung regelnde Landesgesetzgeber wegen der Schutzfunktion des Art. 78 Abs. 3 Verf NW die Frage der Kostendeckung nicht dem Belieben der Exekutive überlassen kann, VerfGH NW, Urteil vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11/95 u.a. -, DVBl. 1997, 483 (486f.).
Daher ist der Klägerin auf ihre Berufung hin der Zinsanspruch auch für Aufwendungen für im Klagezeitpunkt noch nicht anerkannte Heime dem Grunde nach zuzubilligen.
Soweit die Klägerin meint, der im Tenor verwendete Begriff "geleistete Zahlung" müsse durch den Begriff "anzurechnende Zahlung" ersetzt werden, weil zwischen den Beteiligten streitig sei, worauf gezahlt worden sei, kann dem nicht gefolgt werden. Maßgeblich ist für die Höhe des dem Grunde nach bestehenden Anspruchs, wann welche eingeklagte Forderung durch Zahlung getilgt wurde. Dies ist nach den dafür allgemein maßgebenden Grundsätzen (vgl. den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren § 366 BGB) zu beantworten.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 162 BGB
§ 291 BGB
§ 130 a VwGO
§ 173 VwGO
§ 366 BGB
§ 6 Abs. 3
FlüAG
§ 81 Abs. 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 7 Abs. 1 FlüAG
§ 6 Abs. 2 und 3 FlüAG
§ 9 Abs. 3 LAufnG
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 FlüAG
§ 6 Abs. 3 FlüAG
§ 7 Abs. 2 und 4 Nr. 1 FlüAG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 2 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes
§ 9 Abs. 3 des Landesaufnahmegesetzes
§ 6 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes
§ 9 des Landesaufnahmegesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 441
BVerwGE 38, 49
NJW 1995,
3135
NJW 1973, 1854
BVerwGE
67, 99
NVwZ 1991, 588
2 C 27/84
V C 45.69
11 C 22/94
VII C 21.72
3 C 8.82
25 A 2105/90
5 A 1320/88
15 A 708/88