Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-10, Aktenzeichen 6 K 649/09

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine Private Limited Company mit Sitz in A-Stadt. Ihr ist dort im Jahr 2004 eine ab dem 01.03.2005 für fünf Jahre gültige Lizenz zur Veranstaltung von Wetten erteilt worden. Mit Schreiben vom 04.05.2009 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten zu festen Gewinnquoten im Saarland für den Vertriebsweg über örtliche Verkaufsstellen gewerblicher Spielvermittler von dem Beklagten. Mit Bescheid vom 26.06.2009, der den Prozessbevollmächtigten am 10.07.2009 zuging, lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten zu festen Gewinnquoten auf dem Gebiet des Saarlandes ab. Zur Begründung ist in dem Bescheid ausgeführt, der Antrag sei nicht erlaubnisfähig. Im Saarland bestehe gemäß § 10 Abs. 1, 2 und 5 GlüStV wie in allen übrigen Bundesländern ein staatliches Veranstaltungsmonopol für Sportwetten. Gemäß § 5 AG GlüStV-Saar sei das Saarland innerhalb seines Staatsgebietes allein befugt, öffentliche Glücksspiele zu veranstalten und durchzuführen. Hierzu gehörten nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV-Saar Sportwetten. Im Saarland werde die staatliche Aufgabe der Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten gemäß § 7 Abs. 2 AG GlüStV allein durch die Saarland-Sporttoto GmbH erfüllt. Die entsprechend erforderliche Erlaubnis sei dieser gemäß § 7 Abs. 3 i.V.m. § 9 AG GlüStV-Saar erteilt worden. Die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis für die Antragstellerin sei nicht möglich, da das verfassungs- und europarechtlich bisher nicht beanstandete Staatsmonopol die Erteilung einer Veranstaltererlaubnis an ein privates Sportwettenunternehmen, das nicht vom Staat beherrscht wird, ausschließe. Darüber hinaus sei auch der beabsichtigte Vertriebsweg über örtliche Verkaufsstellen gewerblicher Spielvermittler nicht erlaubnisfähig, da diese gemäß § 16 Abs. 3 AG GlüStV-Saar nicht zulässig seien. Vielmehr erfolge der Vertrieb im Saarland über Annahmestellen nach Maßgabe des § 10 AG GlüStV-Saar. Gemäß § 10 Abs. 3 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 6 AG GlüStV-Saar stelle das Saarland die Begrenzung der Annahmestellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags sicher. Die vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Saarländischen Ausführungsgesetzes seien unbegründet. Zuletzt mit Beschluss vom 20.03.2009 – 1 BvR 2410/08 – habe das Bundesverfassungsgericht das im Glücksspielstaatsvertrag festgeschriebene staatliche Sportwettenmonopol bestätigt. Die Länder hätten mit dem Glücksspielstaatsvertrag die erforderliche Konsequenz aus dem Sportwettenurteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 – gezogen und das dort erkannte grundlegende Regelungsdefizit durch die im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags erfolgte konsequente Ausrichtung am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Spielsucht behoben. Die Ausgestaltung des Staatlichen Sportwettenmonopols erfülle zugleich die Anforderungen, die das Gemeinschaftsrecht ausweislich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stelle. Dass der Glücksspielstaatsvertrag und die hierzu ergangenen Ausführungsgesetze der Länder mit der Zielsetzung der Bekämpfung der Wett- und Spielsucht verfassungs- und europarechtskonform seien, vertrete auch die oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung. Das Gemeinschaftsrecht lasse in Art. 45, 46 und 55 EGV Beschränkungen der Dienst- und Niederlassungsfreiheit (Art. 43, 49 EGV) insbesondere aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung und Gesundheit zu. Dementsprechend habe der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung nationale Beschränkungen dieser Freiheiten aus zwingenden Gemeinwohlzielen als berechtigt anerkannt. Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der Europäische Gerichtshof hätten die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, den Spieler- und Jugendschutz, den Schutz der Verbraucher vor irreführender Werbung, vor übermäßigen Ausgaben für Glücksspiele und vor typischerweise mit Glücksspiel verbundener Folge- und Begleitkriminalität als überragende Gemeinwohlziele bezeichnet.
Gegen diesen - den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 10.07.2009 zugestellten - Bescheid richtet sich die am 24.07.2009 bei Gericht eingegangene Klage. Die Klägerin macht geltend, sie sei eine nach maltesischem Recht zugelassene Veranstalterin von Sportwetten, die bereits seit 2004 tätig sei. Sie sei befugt, ihr Angebot für die maltesische Bevölkerung ebenso wie für ausländische Kunden anzubieten. Ihr Wettangebot sei von Anfang an auch im Saarland genutzt worden. Sie habe mit Betreibern saarländischer Wettannahmestellen Franchise-Vermittlungsverträge abgeschlossen. In diesem Rahmen würden die Vertragspartner ihr Wettaufträge von Personen aus saarländischen Betriebsstätten zuleiten. Die begehrte Erlaubnis würde (analog der Erlaubnis für die Saarland-Sporttoto GmbH) für sich genommen keine Berechtigung der Klägerin enthalten, im Saarland Sportwetten zu veranstalten, da die im Erlaubnisantrag vorausgesetzten Vertriebswege einer zusätzlichen Vermittlungserlaubnis bedürften. Es gebe bereits jetzt eine gewisse Zahl von Betreibern terrestrischer Vermittlungsstätten, die Wettaufträge an sie weiterleiten würden. Diese wären bereit, um entsprechende Vermittlungserlaubnisse nachzusuchen. Der Erteilung einer Erlaubnis könne das Fehlen einer unmittelbaren oder mittelbaren Beteiligung „des Staates“ an ihr nicht entgegengehalten werden. Es sei mit der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV) der Klägerin unvereinbar, den Erlaubnisantrag unter Berufung auf die §§ 10 Abs. 5 GlüStV, 5, 16 Abs. 3 AG GlüStV-Saar abzulehnen. Die Anwendung dieser Vorschriften sei gemeinschaftswidrig und müsse unterbleiben. Sie könne insbesondere nicht mit den Zielsetzungen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, des Spieler- und Jugendschutzes, des Schutzes der Verbraucher vor irreführender Werbung, vor übermäßigen Ausgaben für Glücksspiele und vor typischerweise mit Glücksspielen verbundener Folge und Begleitkriminalität gerechtfertigt werden. Diesen Gemeinwohlzielen werde bereits durch die sonstigen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des AG Glücksspielstaatsvertrags-Saar ausreichend Rechnung getragen. Darüber hinaus könne ihnen auch im Rahmen von Nebenbestimmungen sowie im Rahmen der Erlaubnisverfahren für die Vertriebsstätten Rechnung getragen werden. Die Vorenthaltung der Erlaubnis könne auch nicht mit dem Ziel der Begrenzung der Wettgelegenheiten gerechtfertigt werden, da die – auf den terrestrischen Vertriebsweg beschränkte – Erlaubniserteilung als solche (ohne gleichzeitige Zulassung bestimmter Vermittlungsstätten) denkunmöglich eine Ausweitung der Wettgelegenheiten mit sich bringen könne. Dieser Gesichtspunkt könne nur in Erlaubnisverfahren zu konkreten Vermittlungsstandorten verwertet werden. Ihr könne auch nicht § 16 Abs. 3 AG GlüStV-Saar entgegengehalten werden. Personen, die Sportwetten an sie vermittelten, seien allein wegen der fehlenden Eingliederung in die Vertriebsorganisation eines Veranstalters nach § 10 Abs. 2 GlüStV in der Terminologie des Glücksspielstaatsvertrags zwangsläufig keine Annahmestellen im Sinne des § 3 Abs. 5 GlüStV, sondern gewerbliche Spielvermittler im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV (Kammerbeschluss vom 20.04.2009 – 6 L 142/09 – S. 3 f.). Dies gelte auch dann, wenn sie – abgesehen von der Anteilseignerstruktur des Veranstalters – alle staatsvertraglichen Kriterien einer Annahmestelle erfüllten. Seien die in § 10 Abs. 2 GlüStV vorgegebenen Anforderungen an die Anteilseignerstruktur des Veranstalters aus gemeinschaftsrechtlichen Gründen unanwendbar, so könne auch die terrestrische Vermittlung des Wettangebots über örtliche Verkaufsstellen schwerlich von einer solchen Anteilseignerstruktur in der Person des Veranstalters abhängig gemacht werden. Dies gelte umso mehr, als es andere geeignete Vertriebswege für Sportwetten, die nicht ebenfalls durch den Staatsvertrag verboten wären, nicht gebe. Ob ihr im Rahmen der in § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV vorgesehene Ermessensausübung die Erlaubniserteilung ermessensfehlerfrei versagt werden konnte, könne offenbleiben, da der Beklagte von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen sei und keine Ermessensausübung vorgenommen habe.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 26.06.2009 zu verpflichten, den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 04.05.2009 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt vor, das von der Klägerin verfolgte Begehren, im Saarland Sportwetten veranstalten zu dürfen, sei wegen der Regelungen der §§ 10 Abs. 5 GlüStV, 5, 6 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 2 AG GlüStV-Saar nicht erlaubnisfähig. Zutreffend sei die Auffassung der Klägerin, wonach es sich bei den Personen, derer sie sich für den Betrieb ihrer Sportwettprodukte bedienen möchte, um gewerbliche Spielvermittler handele, deren Tätigkeit im Saarland allerdings rechtlich nicht möglich sei, da die gewerbliche Spielvermittlung zum einen gemäß § 16 Abs. 1 AG GlüStV-Saar nur für Glücksspiele zulässig sei, die nach diesem Gesetz erlaubt seien, zum anderen in formeller Hinsicht die gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV-Saar erforderliche Erlaubnis wegen der Regelung von § 10 Abs. 5 GlüStV nicht erteilt werden könne und darüber hinaus örtliche Verkaufsstellen gewerblicher Spielvermittler im Saarland gemäß § 16 Abs. 3 AG GlüStV-Saar verboten seien. Da es im Glücksspielbereich keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen innerhalb der Europäischen Union gebe, würden außerhalb der Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Europäischen Union erteilte Erlaubnisse hier keine Wirkung entfalten. Der Hinweis der Klägerin, wonach die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis an sie ohne gleichzeitige Zulassung bestimmter Vermittlungsstellen denkunmöglich zu einer Ausweitung von Wettgelegenheiten führen könne, sei nicht nachvollziehbar, da die Erteilung von Vermittlungserlaubnissen denknotwendiger Weise eine zuvor erteilte Veranstaltungserlaubnis voraussetze. Unrichtig sei auch die Auffassung der Klägerin, wonach die erwähnten Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des hierzu ergangenen saarländischen Ausführungsgesetzes wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht unanwendbar seien. Unabhängig davon, dass die Vereinbarkeit des Glücksspielstaatsvertrages mit Verfassungsrecht mittlerweile vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung bestätigt werde, könne an der Vereinbarkeit des Glücksspielstaatsvertrags mit Europarecht seit der überzeugenden Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20.05.2008 (ZfWG 2008, 173 ff.), den Schlussanträgen von Generalanwalt beim Europäischen Gerichtshof Yves Bot vom 14.10.2008 in der Rechtssache C – 42/07 (ZfWG 2008, 323 ff.) und der Äußerung des Bundesverfassungsgerichts in dem Beschluss vom 20.03.2009 kein ernsthafter Zweifel mehr bestehen. Dass der Glücksspielstaatsvertrag mit Verfassungsrecht und Europarecht vereinbar sei, entspreche auch der ständigen Rechtsprechung der Obergerichte in Deutschland. Es erscheine bemerkenswert, wenn die Klägerin vor diesem Hintergrund vortrage, mit Betreibern saarländischer Wettannahmestellen bereits Franchise-Vermittlungsverträge über private Sportwettenvermittlung abgeschlossen zu haben.
Der Beklagte verweist weiter auf das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -. Die dort gemachten Ausführungen entsprächen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, wonach der Gesetzgeber hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen dürfte, dass diese mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols effektiver beherrscht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater Unternehmen (BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 118) sowie der ausdrücklichen Ansicht des Europäischen Gerichtshofs, der klargestellt habe, dass die alleinige Zulassung einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung eine „deutlich wirksamere Maßnahme“ zur Beschränkung der Gewinne aus Glücksspielaktivitäten, zur Betrugsbekämpfung und zur Verwendung der Gewinne zu gemeinnützigen Zwecken sei. Es bedürfe keiner weiteren Darlegung, dass eine Erlaubniserteilung an die Klägerin entsprechende Gleichbehandlungsansprüche von Wettbewerbern auslösen würde. Dass dies für den Bereich der Glücksspiele nicht wünschenswert sei, habe das Verwaltungsgericht des Saarlandes in dem erwähnten Urteil zutreffend ausgeführt. Nur am Rande sei zu erwähnen, dass A-Stadt eines der wenigen Länder sei, das dem online-Glücksspiel gegenüber offen sei. Die dort praktizierte Glücksspielpolitik werde allgemein als „exportorientiert“ angesehen. Gerade von unreglementierten bzw. unkontrollierten Glücksspielangeboten würden Gemeinwohlgefahren verursacht, die in den Staaten, in denen von A-Stadt aus entsprechende Angebote erfolgten, anteilig erhebliche volkswirtschaftliche Schäden nach sich ziehen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Da die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben, kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im schriftlichen Verfahren entschieden werden.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Richtiger Klagegegner ist das Ministerium für Inneres und Sport des Saarlandes. Verpflichtungsklagen sind gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen die Behörde selbst zu richten, die den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Das Ministerium für Inneres und Sport ist für die Entscheidung über die beantragte Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 4 AG GlüStV-Saar zuständig. Insoweit hat das mit Wirkung vom 03.07.2009 in Kraft getretene Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Glücksspiels (Amtsbl. 2009, S. 982 ff.) keine Änderung bewirkt.
Die Klägerin hat indes weder einen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides vom 26.06.2009 noch einen Anspruch auf die Verpflichtung des Beklagten, ihren Antrag auf Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten zu festen Gewinnquoten im Saarland für den Vertriebsweg über örtliche Verkaufsstellen gewerblicher Spielvermittler unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Der ablehnende Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Die von der Klägerin angestrebte Tätigkeit ist nicht erlaubnisfähig. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 5 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland - GlüStV - (Amtsbl. 2007, S. 2441) vorgeschrieben, dass anderen als den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen erlaubt werden darf. Gemäß § 5 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 - AG GlüStV-Saar - (Amtsbl. 2007, S. 2427), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11.02.2009 (Amtsbl. 2009, S. 982 ff.), ist das Saarland innerhalb seines Staatsgebietes zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes nach Maßgabe des § 10 GlüStV allein befugt, öffentliche Glücksspiele zu veranstalten und durchzuführen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV veranstaltet das Saarland allein oder mit anderen Ländern Wetten mit Voraussagen zu sportlichen Ereignissen, mit Ausnahme der aus Anlass öffentlicher Pferderennen zugelassenen Wetten (Sportwetten). Das Recht zur Veranstaltung von Sportwetten steht im Saarland dementsprechend gemäß § 7 Abs. 2 AGGlüStV-Saar ausschließlich der Saarland-Sporttoto-GmbH zu.
Zunächst ist festzuhalten, dass die der Klägerin in A-Stadt als Veranstalterin von Sportwetten erteilte Erlaubnis im Bundesgebiet keine Wirkung entfaltet, da innerhalb der Europäischen Union im Bereich des Glücksspielmarktes eine gegenseitige Anerkennung von Konzessionen nicht vereinbart wurde
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, OVG Niedersachsen, Beschluss vom 3.4.2009 - 11 ME 399/08 -, sowie ausführlich das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, jeweils bei Juris.
Ausgehend von der Rechtsprechung der Kammer
vgl. das Urteil vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris, sowie die Beschlüsse vom 08.01.2009 - 6 L 894/08 -, vom 20.04.2009 - 6 L 142/09 - und vom 24.06.2009 - 6 L 397/09 -
verstößt das staatliche Sportwettenmonopol weder gegen Verfassungsrecht noch sind die betreffenden Regelungen mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.
Zwar unterfällt das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vgl. Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 (sog. Sportwettenurteil)
dem Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Berufsfreiheit. In diese darf nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung eingegriffen werden, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Ausgehend davon, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können und auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten ein Suchtpotential durchaus vorhanden ist, wenn dies auch derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann,
vgl. BVerfG, a.a.O. unter Hinweis auf Meyer; Glücksspiel - Zahlen und Fakten, Jahrbuch Sucht 2005, S. 83 ( 91 ff. ) sowie Hayer/Meyer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, S. 212 ( 218 )
sind in der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, dem Jugend- und Verbraucherschutz sowie der Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität legitime Gemeinwohlziele zu sehen, die eine Einschränkung der von Art. 12 Abs.1 GG geschützten Berufsfreiheit rechtfertigen. Die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dabei grundsätzlich als ein geeignetes und auch erforderliches Mittel zur Erreichung dieser legitimen Ziele angesehen werden. Insbesondere entfällt die Eignung nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Ein staatliches Wettmonopol ist nach dem Sportwettenurteil mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs.1 GG aber nur vereinbar, wenn es in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet ist. Demgegenüber scheiden fiskalische Interessen des Staates als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols aus.
Nach der Ansicht der Kammer und (nach summarischer Prüfung im Eilverfahren) des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -
tragen die seit dem 1.1.2008 geltenden Regelungen sowie die vom Saarland tatsächlich ergriffenen Maßnahmen den erwähnten Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts ausreichend Rechnung.
So sind nach § 1 GlüStV Ziele des Staatsvertrags,
1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,
2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,
3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,
4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden.
Zur Erreichung dieser Ziele sind u.a. folgende Regelungen getroffen worden:
- § 4 Abs. 1 GlüStV / § 9 AG GlüStV-Saar: Erfordernis einer Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen
- § 4 Abs. 3 GlüStV / § 13 Abs. 1 AG GlüStV-Saar: Teilnahmeverbot für Minderjährige, Jugendschutz
- § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet
- § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV: erhebliche Beschränkung der Werbung
- § 6 GlüStV: Verpflichtung, die Teilnehmer zu verantwortungsvollem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen, zu diesem Zweck Sozialkonzepte zu entwickeln, das Personal zu schulen sowie die Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erfüllen; § 3 AG GlüStV-Saar: Bereitstellung finanzieller Mittel zur Suchtprävention
- § 7 GlüStV: Verpflichtung zur Aufklärung insbesondere über Gewinn- und Verlustwahrscheinlichkeit, Suchtrisiken, Beratungs- und Therapiemöglichkeiten
- § 8 GlüStV / §§ 13 Abs. 2 und 3, 14 AG GlüStV-Saar: übergreifendes Sperrsystem mit der Möglichkeit der Selbst- und Fremdsperre; Sperrdatei
- § 9 Abs. 6 GlüStV / § 18 AGGlüStV-Saar: Trennung der Glücksspielaufsicht von der Finanz- bzw. Beteiligungsverwaltung
- § 10 Abs. 1 GlüStV / § 19 Abs. 2 AG GlüStV-Saar: beratende Begleitung durch einen Fachbeirat, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt, insbesondere bei der Festlegung des Glücksspielangebots
- § 10 Abs. 3 GlüStV / § 10 AG GlüStV-Saar: suchtgefahrbezogene Begrenzung der Zahl der Annahmestellen; Anforderungen an die Zuverlässigkeit der Annahmestellenbetreiber; Verbot der Errichtung einer Annahmestelle in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen
- § 11 GlüStV / § 4 AG GlüStV-Saar: Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur Vermeidung und Abwehr der Suchtgefahren durch Glücksspiele
Für Sportwetten gelten zusätzliche Einschränkungen: So muss die Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell von der Veranstaltung des Sportereignisses getrennt sein (§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). In Satz 2 findet sich das Verbot einer Verknüpfung von Sportberichterstattung und Sportwetten. Satz 3 verbietet Wetten während eines laufenden Sportereignisses sowie die Glücksspielteilnahme via Telefon und SMS.
Schließlich hat der Gesetzgeber durch die Einrichtung geeigneter Kontrollinstanzen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen aufweisen, auch hinreichend Sorge für die Einhaltung dieser Anforderungen getragen (§ 18 AG GlüStV-Saar).
All diese Regelungen rechtfertigen in ihrer Gesamtheit die Annahme, dass dem Schutz der Bevölkerung, insbesondere der Kinder und Jugendlichen, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbunden Folge- und Begleitkriminalität sowie dem Spielerschutz wesentliches Gewicht beigemessen wird und das Sportwettmonopol tatsächlich dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und Wettleidenschaft dient. Soweit vorgetragen wird, dass die Entscheidung für die Beibehaltung des Staatsmonopols offenbar auf fiskalischen Erwägungen beruhe, findet dies weder im GlüStV bzw. dem AG GlüStV-Saar noch in der tatsächlichen Ausgestaltung eine hinreichende Stütze.
Zwar sind Art und Zuschnitt der Sportwetten nicht bis in alle Einzelheiten gesetzlich geregelt. Vielmehr bestimmt § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten im Einzelnen in der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zu regeln sind. Dass der Gesetzgeber die konkrete Ausgestaltung - über die gesetzlichen Regelungen hinaus - der Exekutive vorbehält, ist jedoch unbedenklich. Aus dem Gesetzesvorbehalt ergibt sich nicht, dass im Sportwettenbereich alle Anforderungen bis in alle Einzelheiten durch Gesetz geregelt werden müssen
vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008 - 1 S 3.08 -, a. A. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008 - 35 A 167/08 -, jeweils bei Juris.
Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Saarländischen Ausführungsgesetzes hierzu legen, wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert, in ausreichendem Umfang inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten sowie zur Beschränkung ihrer Vermarktung fest. Die weitere Ausgestaltung durfte der Exekutive überlassen bleiben, um eine Überfrachtung der gesetzlichen Vorschriften zu vermeiden. Ein grundlegendes Regelungsdefizit ist insoweit nicht erkennbar
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -unter Hinweis auf den Bayr. VGH, Beschluss vom 19.9.2008 - 10 CS 08.1831 -, sowie OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8.7.2008 - 11 MC 71/08 -, bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009 - 1 BvR 2410/08 -, jeweils zitiert nach Juris.
Die genannten Regelungen sind auch geeignet, die verfassungsrechtlich geforderten Restriktionen im Bereich des Vertriebs und des Bewerbens staatlicher Sportwetten sicherzustellen
vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, bei Juris.
Des Weiteren durfte der Gesetzgeber im Rahmen des ihm insoweit zukommenden weiten Beurteilungsspielraums von der Erforderlichkeit eines Wettmonopols zur Erreichung der in § 1 GlüStV genannten Ziele ausgehen. Es ist davon auszugehen, dass die Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen
vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O..
Die vom Antragsteller angestrebte Öffnung für private Veranstalter würde zwangsläufig zu einer Ausweitung des Wettangebots und zu einer Vervielfachung des Wettgeschehens führen. Mit einer Zulassung privater Wettveranstalter würde der Verbreitung der Spiel- und Wettsucht und den damit verbundenen negativen Auswirkungen Vorschub geleistet.
Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es auf eine „Kohärenz“ des gesamten Glücksspielsektors einschließlich des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels für die Vereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht an.
vgl. BVerfG Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, a.a.O.; sowie das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris.
Auch in tatsächlicher Hinsicht sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Ziel der Suchtbekämpfung, dem die beschriebene Rechtslage dient, lediglich vorgeschoben ist und hinter der Bildung des staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspiel in Wirklichkeit, ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht für die alte Gesetzes- und Tatsachenlage festgestellt hat, (weiterhin) maßgeblich die Absicht der Erzielung eines direkt oder indirekt fiskalischen Interessen dienenden Gewinns steht. Ein den Bereich der Sportwetten unmittelbar betreffendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit, bei dem es sich angesichts der nunmehr vorhandenen gesetzlichen Gewährleistungen um ein grundlegendes Defizit handeln müsste
vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, a.a.O.,
ist nicht feststellbar.
Dies zeigt schon der Umstand, dass die gesetzlichen Vorgaben mit deutlichen Gewinneinbußen verbunden sind. Die Maßnahmen zur Suchtprävention, Suchtforschung und Suchthilfe sind kostenintensiv. § 3 Abs. 1 AGGlüStV-Saar verpflichtet die Saarland-Sporttoto-GmbH, einen angemessenen Anteil der im Saarland erzielten Spieleinsätze für den Betrieb von Beratungsstellen, für die Unterstützung des Landes bei der Aufsicht und für die fachliche Beratung des Landes bei Maßnahmen der Glücksspielprävention zur Verfügung zu stellen. Seit März 2006 wurden im Saarland sowohl die Werbung für Glücksspiele merklich beschränkt als auch die Zahl der Annahmestellen reduziert. Die Beschränkung der Vertriebswege und die Werbebeschränkungen stehen einer aggressiven, umsatzsteigernden Vertriebspolitik entgegen. Ein Umsatzrückgang im Bereich der staatlich veranstalteten Sportwetten ist dementsprechend zu verzeichnen. Ein Vollzugsdefizit bezüglich der gesetzlichen Vorgaben, das den Rückschluss zuließe, die Regeln des GlüStV und des AG GlüStV-Saar würden nicht wirklich umgesetzt und die Glücksspielaufsicht nehme - womöglich im Interesse der Einnahmenerhöhung - eine grundsätzlich nur nachlässige Kontrolle vor, lässt sich ebenfalls nicht feststellen
vgl. im Einzelnen das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris.
Insbesondere werden die Werbebeschränkungen gemäß § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV im Grundsatz umgesetzt
vgl. im Einzelnen hierzu ebenfalls das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris.
In tatsächlicher Hinsicht eventuell bestehende Möglichkeiten einer Umgehung der Werbebeschränkung etwa durch eine Bewerbung der Dachmarke Lotto oder durch ein Ausnutzen einer durch die Sponsoring-Tätigkeit der Gesellschaften des deutschen Lottoblocks geschaffenen Öffentlichkeit (außerhalb des Fernsehens), ändern hieran nichts. Es besteht über § 5 GlüStV durchaus die Möglichkeit, Umgehungstatbestände zu erfassen, sofern sie der Sache nach Werbung für öffentliches Glücksspiel darstellen. Soweit Radiospots, Werbebeilagen und Werbetafeln für Lotto und Hinweise auf den auszuspielenden Lottojackpot festzustellen sind, ist hieraus über die Feststellung eines bloßen Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV hinaus nicht die Schlussfolgerung auf ein grundsätzliches strukturelles Defizit gerechtfertigt. Hiergegen sprechen nicht zuletzt die aus dem vorliegenden Maßnahmekatalog der Saarland-Sporttoto-GmbH mit Stand von September 2008 ersichtliche erhebliche Reduzierung des Umfangs und der Art der Glücksspielwerbung seit Erlass des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts. Einzelne Verstöße sind vielmehr Anlass für die in den §§ 18 und 20 AG GlüStV-Saar geregelten Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörde
ebenso OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.2.2009 - 1 ME 367/08 -; BayVGH, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -; jeweils zitiert nach Juris.
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen allein auf die Verhältnisse im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners abzustellen. Etwaige Defizite bei der normativen Regelung und der fachlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in anderen Bundesländern haben keinen Einfluss auf dessen Rechtmäßigkeit im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners, da das Saarland aufgrund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland hierauf keinen Einfluss zu nehmen vermag
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.2.2009 - 6 S 3328/08 -, OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, jeweils zitiert nach Juris.
Des Weiteren trifft die Auffassung der Klägerin, die Versagung der von ihr beantragten Erlaubnis sei rechtswidrig, weil das im Glücksspielstaatsvertrag gesicherte staatliche Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße, nicht zu. Zwar kann sich die Klägerin als eine in einem europäischen Mitgliedsstaat niedergelassene Veranstalterin von Sportwetten auf die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EGV berufen
vgl. EuGH, Urteil vom 6.11.2003 – C-243/01 -, NJW 2004, 139 - Gambelli -.
Allerdings lässt das Gemeinschaftsrecht in Art. 45, 46 und 55 EGV Beschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu. Den Besonderheiten des Glücksspielmarktes Rechnung tragend ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie etwa des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen durch innerstaatliche Regelungen Beschränkungen auferlegt werden können. Dabei ist es in Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Bereichs durch die Gemeinschaft Sache des jeweiligen Einzelstaates, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen und im Einklang mit seiner eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sind aber nur zulässig, wenn diese wirklich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen und die Einschränkungen in nicht diskriminierender Form angewendet werden
EuGH, Urteil vom 6.3.2007 – C-338/04 u.a. -, ZfWG 2007, 125 - Placanica -, Urteil vom 6.11.2003 – C-243/01 -, NJW 2003, 139 - Gambelli -; Urteil vom 21.10.1999 – C-67/98 -, Gewerbearchiv 2000, 19 - Zenatti -; Urteil vom 21.9.1999 – C-124/97 -, DVBl. 2000, 211 - Läärä -; Urteil vom 8.9.2009 - C-42/07 - Liga Portuguesa.
Nach der Rechtsprechung des EuGH steht dem einzelstaatlichen Gesetzgeber ein weites Ermessen bei der Beurteilung der Frage zu, welche Erfordernisse für eine Einschränkung des Glücksspielmarkts sich aus Gründen des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung ergeben, wobei neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung
vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 24.3.1994 – C-275/92 -, NJW 1994, 2013 – Schindler –
auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht kommt, wie das Urteil des EuGH vom 21.9.1999, a.a.O. – Läärä – verdeutlicht.
Des Nachweises, dass derselbe Schutzzweck statt durch die Begründung eines Monopols nicht auch durch die Zulassung und behördliche Überwachung privater Betreiber erzielt werden könnte, bedarf es dabei nicht. Denn es spricht viel dafür, dass „ein staatlicher Monopolbetreiber unter der wirksamen Kontrolle des Staates das Ziel der Suchtbekämpfung tendenziell besser durchsetzen kann als kommerzielle“
so EFTA-Gerichtshof, Urteil vom 14.3.2007 – E-1/06 -; zum innerstaatlichen Recht vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006, a.a.O., Rn. 118.
Es ist Sache der nationalen Gerichte zu prüfen, ob die beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen müssen geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen.
In formaler Hinsicht ist das staatliche Sportwettenmonopol nicht bereits deshalb europarechtswidrig, weil es an aussagekräftigen repräsentativen Studien zur Verbreitung pathologischen Glücksspielverhaltens fehlt. Zwar hat der EuGH mit Urteil vom 13.11.2003
C-42/02 – Lindman Slg. 2003, I – 13519
darauf hingewiesen, dass Rechtfertigungsgründe für Beschränkungen im Wett- und Glücksspielbereich, die von einem Mitgliedsstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen begleitet werden müssen. Dies ist jedoch nicht dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten Beschränkungen der EG-Grundfreiheiten nur vornehmen dürfen, wenn eine Gefahr und deren Ausmaß auf Grund gesicherter Erkenntnisse endgültig feststehen
vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - bei Juris.
Selbst wenn bei Erlass des Glücksspielstaatsvertrags in Deutschland keine hinreichend aussagekräftigen wissenschaftlichen Untersuchungen zur Verbreitung der Spielsucht und insbesondere zur Gefährlichkeit von Sportwetten vorgelegen haben, führt dies nicht dazu, dass der Gesetzgeber bei Fehlen ausreichender statistischer Erhebungen legislative Schritte gänzlich unterlassen müsste. Da Rechtssysteme dynamisch sind, genügt bei Fehlen wissenschaftlich breit angelegter Untersuchungen zunächst eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose. Im vorliegenden Fall haben die Länder bei der Ausarbeitung des Glücksspielstaatsvertrags eine umfangreiche Anhörung von Suchtexperten durchgeführt und die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse insbesondere beim Verbot von Internet-Wetten verwertet. Darüber hinaus sind in den §§ 11 und 27 GlüStV für die Zukunft Maßnahmen zur wissenschaftlichen Forschung und zur Evaluierung der getroffenen Regelungen unter Mitwirkung eines Fachbeirates vorgesehen. Zwecks Umsetzung der in den vorgenannten Vorschriften angeordneten Evaluierungspflicht haben die Länder im Januar 2008 eine Arbeitsgruppe gegründet, die sich seither mit der Durchführung der Begutachtung befasst. Insbesondere wurden zwischenzeitlich verschiedene Gutachten und Studien in Auftrag gegeben bzw. vorbereitet. Von daher ist der Glücksspielstaatsvertrag nicht bereits aus formalen Gründen als europarechtswidrig anzusehen
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.2.2009 - 1 S 206.08 - sowie BayVGH, Beschluss vom 19.9.2008 - 10 CS 08.1831 -, zitiert nach Juris.
Auch materiell verstoßen der GlüStV und das AG GlüStV-Saar nicht gegen die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts.
Die in § 1 GlüStV genannten Ziele sind geeignet, eine Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen und gehen nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Es ist zulässig, dass der nationale Gesetzgeber einen hohen Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels anstrebt. Dabei ist davon auszugehen, dass Glücksspiele und auch Sportwetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können, wenn auch das Gefahrenpotential von Sportwetten unter Umständen niedriger als das anderer Spiele ist
vgl. BzGA, Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland 2007, Ergebnisbericht Juli 2008, Seite 7 und 29; Diegmann, Rechtliche und rechtspolitische Fragen zur Spielsucht, ZRP 2007, Seite 126 ff.; sowie die vom BVerfG in dem Urteil vom 28.3.2006 zitierten Erkenntnisse.
Die derzeitigen Regelungen zum staatlichen Sportwettenmonopol genügen den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen auch insoweit, als sie kohärent und systematisch zur Begrenzung von Wetttätigkeiten beitragen. Der Begriff der Kohärenz, den das Gemeinschaftsrecht in Art. 3 EUV und Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und widerspruchsfreien Gestaltung. Bezogen auf das Glücksspielrecht bedeutet dies, dass die verschiedenen Maßnahmen zur Erreichung des Ziels der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden müssen. Eine Betrachtung des gesamten Glücksspielwesens eines Mitgliedstaates (im Sinne einer Gesamtkohärenz) ist europarechtlich allerdings nicht gefordert
vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -, in diese Richtung tendiert auch das OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, jeweils bei Juris.
Gegen das Erfordernis einer Gesamtkonsistenz aller glücksspielrelevanten Normen eines Mitgliedsstaates spricht bereits, dass jedes Glücksspiel durch seine individuelle Ausgestaltung (z.B. Gewinnhöhe, Ereignisfrequenz, Spielanimation, Intensität der Spieleridentifizierung) hinsichtlich seines Anreiz- und damit Gefährdungspotenzials unterschiedlich ist, die einzelnen Glücksspielsektoren (z.B. Automatenspiele, Lotterien, Sportwetten, Pferdewetten) verschiedene Personenkreise ansprechen, an verschiedenen Spielstätten veranstaltet werden und ein unterschiedliches Sucht- und Gefahrenpotenzial aufweisen. Infolge dessen fehlt es in den Mitgliedsstaaten der EU an einheitlichen Maßstäben für sämtliche Glücksspielarten. Der Europäische Gerichtshof hat in entsprechenden Verfahren in der Vergangenheit bisher keine Gesamtuntersuchungen angestellt, seine Ausführungen beschränkten sich vielmehr jeweils auf den streitgegenständlichen Sektor
vgl. etwa die Urteile vom 24.3.1994 – C-275/92 -, NJW 1994, 2013 – Schindler – sowie vom 6.11.2003 – C-243/01 -, NJW 2004, 1139 - Gambelli -.
Auch in dem zuletzt ergangenen Urteil vom 8.9.2009 – C-42/07 Liga Portuguesa – hat der EuGH lediglich den konkret in Rede stehende Glücksspielsektor in den Blick genommen und geprüft, ob die betreffende nationale Regelung dem Anliegen gerecht wird, das Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.
Des Weiteren hat der Europäische Gerichtshof stets betont, dass bei der Festlegung der staatlichen Ziele in Bezug auf das Glücksspielwesen die sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten eines Landes eine Rolle spielen können
vgl. EuGH, Urteil vom 6.3.2007 – C-338/04 u.a. -, NJW 2007, 1515 – Placanica – Rdnr. 47; Urteil vom 08.9.2009 – C-42/07 Liga Portuguesa.
Insoweit ist es dem nationalen Gesetzgeber erlaubt, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im jeweiligen Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren
so auch die Stellungnahme der Kommission an den EuGH vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94, Rdnr. 34.
Hierzu hat Generalanwalt Bot in seinen Schlussanträgen vom 14.10.2008 in der Rechtssache C 42/07 – Liga Portuguesa – ausgehend von der Prämisse, dass der Wettbewerb in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein Gewinn für die Verbraucher und eine Quelle für Fortschritt und Entwicklung sein soll, wohingegen eine Öffnung des Marktes im Bereich der Glücks- und Geldspiele derartige Vorteile nicht biete, sondern unausweichlich nur eine Schmälerung der Mittel der Haushalte zur Folge hätte, überzeugend ausgeführt, dass sich die Auswirkungen des Gemeinschaftsrechts im Bereich des Glücksspiels darauf beschränken, einem Mitgliedsstaat zu untersagen, einschränkende Maßnahmen ihrem Zweck zu entfremden und einen größtmöglichen Gewinn anzustreben. Bei der Überprüfung, ob die einschränkenden Maßnahmen zur Verwirklichung der im Bereich der Glücks- und Geldspiele verfolgten Ziele geeignet und verhältnismäßig sind, müsse somit untersucht werden, ob der betreffende Mitgliedsstaat in dem Gesamtzusammenhang, in dem die Maßnahmen getroffen und angewandt worden seien, nicht offenkundig sein Ermessen überschritten habe. Ein Mitgliedsstaat dürfe aber für unterschiedliche Spiele unterschiedliche Betriebsweisen vorsehen, da die Festlegung des Schutzniveaus in Bezug auf die Gefahren der Glücks- und Geldspiele im Ermessen der Mitgliedsstaaten liege. Die staatliche Lotterie, die Pferdewetten, die Casinospiele und die Geldspielautomaten könnten aufgrund des Ortes, an dem sie zugänglich seien, aufgrund ihrer Funktionsweise und aufgrund der Öffentlichkeit, an die sie sich wendeten, jeweils unterschiedliche Spiele darstellen, und zwar je nach der Kultur des einzelnen Landes. Ein Mitgliedsstaat dürfe daher für jede dieser Arten von Spielen unterschiedliche und mehr oder weniger einschränkende Organisationsformen vorsehen.
Für die unterschiedlichen Regelungen im Glücksspielbereich gibt es im Übrigen maßgeblich historische Gründe. Für die Regelung der Rennwetten stand im Zeitpunkt des Erlasses des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. 1922, 335, 393) der Schutz der Spieler vor dem sog. Winkelbuchmachertum im Vordergrund. Nichtcasinopflichtige Spielautomaten wurden als der Gewerbeordnung unterfallend angesehen und sind dementsprechend bundesgesetzlich geregelt. Unabhängig von einer Bewertung der Vorschriften der Gewerbeordnung im Hinblick auf ihre Nützlichkeit für die Suchtprävention lässt sich aus der Unterschiedlichkeit der Regeln, die maßgeblich im föderalen System begründet sind, keinesfalls auf eine rechtsmissbräuchliche Einführung des Lotterie- und Sportwettmonopols durch die Landesgesetzgeber schließen.
Aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt sich daher keine zwingende Notwendigkeit für den nationalen Gesetzgeber, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Vielmehr kann er den Glücksspielmarkt differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen.
Im Übrigen könnte selbst dann, wenn man die unterschiedlichen Regelungen sämtlicher Glücksspielsektoren einer Gesamtbetrachtung unterwerfen wollte, die vom Europäischen Gemeinschaftsrecht geforderte Kohärenz nicht ohne Weiteres verneint werden
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -,
da auch das Rennwett- und Lotteriegesetz ebenso wie die gewerberechtlichen Regelungen des Glücksspiels an Spielautomaten Vorschriften zur Beschränkung des Spielbetriebs beinhalten, die ebenfalls maßgeblich durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt sind, die Gelegenheit zum Spiel zu begrenzen
vgl. dazu im Einzelnen OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.2.2009 - 4 B 298/08 -, zitiert nach Juris.
Soweit die Klägerin vorträgt, zur Verfolgung der Zielsetzungen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, des Spieler- und Jugendschutzes, des Schutzes der Verbraucher vor irreführender Werbung, vor übermäßigen Ausgaben und vor der typischerweise mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität bedürfe es keiner unmittelbaren oder mittelbaren Beteiligung des Staates, vielmehr genügten die sonstigen Vorschriften des GlüStV und des AG GlüStV-Saar, steht es im Ermessen des Gesetzgebers, welches Schutzniveau er erreichen will. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass sich das Ziel der Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten mit Hilfe eines staatlichen Monopols effektiver beherrschen lässt als im Wege einer Kontrolle privater Unternehmen
vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O. Rndr. 118.
Eine begrenzte Erlaubnis von Spielen im Rahmen eines Ausschließlichkeitsrechts bietet zudem den Vorteil, den Spielbetrieb in kontrollierte Bahnen zu lenken und die Gefahren eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichteten Spielbetriebs auszuschalten
vgl. EuGH, Urteil vom 08.9.2009 – C-42/07 Liga Portuguesa – Rndr. 64.
Die Vorteile des Ausschlusses jeglichen Wettbewerbs, die im Hinblick auf die Suchtprävention und den damit verbundenen Jugendschutz augenfällig sind, lassen sich auf andere Weise nicht gleichermaßen effektiv erreichen, wobei durch die besondere Unterworfenheit des Monopolisten unter das öffentliche Recht eine gesteigerte Zurückhaltung in der Spielpolitik erwartet werden darf. Außerdem ist die Kontrolle von Wettbewerbern, selbst wenn ihre Anzahl mittels eines Konzessionssystems begrenzt würde, gegenüber der Kontrolle eines einzigen Anbieters erschwert
Dem entsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber sich für das staatlichen Sportwettenmonopol entschieden hat, anstatt - was die Klägerin für vorzugswürdig erachtet - die Bekämpfung der Wettsucht den mit der Umsetzung betrauten Behörden im Wege von Nebenbestimmungen und im Rahmen der Erlaubnisverfahren für die Vertriebsstätten zu überlassen.
Soweit der Beklagte die Versagung der Erlaubnis der Veranstaltung von Sportwetten durch die Klägerin zusätzlich auf § 16 Abs. 3 AG GlüStV-Saar gestützt hat, kommt es auf diese Vorschrift, nach der örtliche Verkaufsstellen gewerblicher Spielvermittler im Saarland nicht zulässig sind, hier nicht an. Die Klägerin will nicht als gewerblicher Spielvermittler, sondern als Veranstalterin von Sportwetten tätig werden. Da das Recht zur Veranstaltung von Sportwetten im Saarland gemäß §§ 10 Abs. 5 GlüStV, 5, 6 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 2 AGGlüStV-Saar ausschließlich der Saarland-Sporttoto-GmbH zusteht, ist die von der Klägerin angestrebte Tätigkeit als Veranstalterin von Sportwetten von vornherein nicht genehmigungsfähig, ohne dass es eines näheren Eingehens auf den von der Klägerin beabsichtigten Vertriebsweg über örtliche Verkaufsstellen gewerblicher Spielvermittler bedarf.
Mangels Genehmigungsfähigkeit musste der Klägerin die beantragte Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten zwingend versagt werden. Ein Ermessen des Beklagten bestand insoweit nicht. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, nach der auf die Erlaubnis (zum Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels) kein Anspruch besteht und demzufolge über die Erteilung der Erlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden ist, gelangt nur dann zur Anwendung, wenn die Erteilungsvoraussetzungen vorliegen. Dies ist dann nicht der Fall, wenn - wie hier - ein zwingender Versagungsgrund gegeben ist, der sich aus dem staatlichen Sportwettenmonopol ergibt.
Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. § 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 Abs. 5 GlüStV, 5, 16 Abs. 3 AG GlüStV-Saar abzulehnen. Die Anwendung dieser Vorschriften
§§ 10 Abs. 5 GlüStV, 5, 6 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 2 AG
§§ 13 Abs. 2 und 3, 14 AG
§§ 18 und 20 AG
§§ 11 und 27 GlüStV
§§ 10 Abs. 5 GlüStV
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 AG
§ 9 AG
§ 10 AG
§ 10 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 3 AG
§ 7 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 11 GlüStV
§ 4 AG
§ 18 AG
§ 5 GlüStV
§ 10 Abs. 1, 2 und 5 GlüStV
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 AG
§ 7 Abs. 2 AG
§ 16 Abs. 3 AG
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 6 AG
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 3 Abs. 5 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 16 Abs. 1 AG
§ 16 Abs. 2 AG
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 AGVwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 4 AG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 13 Abs. 1 AG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 AG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 2 GKG
Art. 45, 46 und 55 EGV
Art. 43, 49 EGV
Art. 49 EGV
Art. 12 Abs.1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 EUV
Art. 11 EUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
NJW 2004, 139
NJW 2003, 139
NJW 1994, 2013
NJW 2004, 1139
NJW 2007, 1515
1 BvR 2410/08
1 BvR 1054/01
6 L 142/09
6 K 37/06
3 B 321/09
11 ME 399/08
6 L 894/08
6 L 397/09
1 S 3.08
35 A 167/08
10 CS 08.18
11 MC 71/08
1 ME 367/08
6 S 3328/08
11 ME 253/06
1 S 206.08
4 B 298/08