Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-07, Aktenzeichen 1 C 184/12

Tenor:
Die am 8. Dezember 2011 beschlossene 24. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage der Antragsgegnerin vom 18. Dezember 1980 wird für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Verfahrens fallen der Antragsgegnerin zur Last.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Erhöhung des Gebührensatzes für die Benutzung der öffentlichen Abwasseranlage durch die 24. Änderungssatzung zu der im Stadtgebiet der Antragsgegnerin geltenden Abwasserbenutzungsgebührensatzung. Durch die angegriffene Satzungsänderung wurde der Gebührensatz von 4,73 Euro/cbm Abwasser auf 5,29 Euro/cbm Abwasser angehoben.
Die Antragstellerin stützt ihre Zweifel an der Wirksamkeit der Satzungsänderung im Wesentlichen auf zwei rechtliche Gesichtspunkte. Zum einen rügt sie den Umstand, dass die Änderungssatzung im Wochenspiegel Ausgabe A-Stadt veröffentlicht worden ist, während die im Stadtgebiet der Antragsgegnerin im Zeitpunkt der Bekanntmachung - am 21.12.2011 - noch geltende Bekanntmachungssatzung in der Fassung vom 9.4.1992 vorgegeben hat, dass alle öffentlichen Bekanntmachungen der Antragsgegnerin - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - im Völklinger Stadtanzeiger, dessen Erscheinen allerdings bereits zum 15.1.1999 eingestellt wurde, zu veröffentlichen sind. Zum anderen hält sie den im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auf der Grundlage der zum 1.1.1981 in Kraft getretenen Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage einheitlich für die Entsorgung von Schmutz- und Niederschlagswasser geltenden Frischwassermaßstab für unwirksam. Dieser Gebührenmaßstab sei unter den im Stadtgebiet vorzufindenden Gegebenheiten nicht mit den höherrangigen Vorgaben des Äquivalenzprinzips vereinbar. Denn das Stadtgebiet weise weder eine homogene Bebauung auf, noch läge der durch Gebühren zu deckende Anteil der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung unterhalb der als Geringfügigkeitsgrenze anerkannten Marke von 12 % der Gesamtkosten. Zudem sei im Rahmen der Gebührenkalkulation von einer an sich gebotenen Globalrechnung abgesehen worden.
Die Antragstellerin beantragt,
die 24. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage der Antragsgegnerin vom 18.12.1980 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Sie meint, die verfahrensgegenständliche 24. Änderungssatzung zu der Abwasserbenutzungsgebührensatzung der Antragsgegnerin sei wirksam bekanntgemacht worden. Dass in der zur Zeit der Bekanntmachung noch geltenden Bekanntmachungssatzung der damals nicht mehr erscheinende Völklinger Stadtanzeiger als einziges Veröffentlichungsorgan bezeichnet gewesen sei, führe nicht zu einer fehlerhaften Bekanntmachung der Änderungssatzung. Denn es handele sich bei dem Wochenspiegel, dessen Herausgeber (Saarländischer Wochenblattverlag GmbH) den früheren Völklinger Stadtanzeiger zum 15.1.1999 übernommen habe, um das einzige gleichartige Presseorgan in ihrem Stadtgebiet mit dem gleichen Erscheinungsbild und Verteilungsmodus (kostenlose Verteilung in allen Haushalten, Erscheinen mittwochs). Die Namen Wochenspiegel/Stadtanzeiger würden immer noch nebeneinander gebraucht und für den Adressatenkreis habe sich in der Wahrnehmung der Publikation auch im Hinblick auf öffentliche Bekanntmachungen nichts geändert. Demgemäß habe die Kommunalaufsicht mit Schreiben vom 19.3.2012 die Ordnungsgemäßheit der Bekanntmachung bestätigt. Schließlich sei eine Globalberechnung im Rahmen der Gebührenkalkulation nicht erforderlich gewesen und sei die Gebührenkalkulation auch im Übrigen rechtsfehlerfrei. Rechtliche Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit des Frischwassermaßstabes bestünden nicht, denn die diesbezüglich in der Rechtsprechung herausgearbeiteten Anforderungen seien erfüllt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gegenstand der Beratung war.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin, über den der Senat in Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO nach entsprechender Anhörung der Beteiligten durch Beschluss entscheidet, ist zulässig (1) und begründet (2).
1. Die vom Stadtrat der Antragsgegnerin am 8.12.2011 beschlossene 24. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage vom 18.12.1980 (Abwasserbenutzungsgebührensatzung) – ABGS – ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsnorm im Sinne der §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO und damit grundsätzlich einer Rechtskontrolle im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens zugänglich. Unstreitig unterliegt die Antragstellerin der in der Abwasserbenutzungsgebührensatzung vorgesehenen Gebührenpflicht und kann daher im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die eine Erhöhung des Gebührensatzes vorsehende Satzungsänderung in ihren Rechten verletzt zu werden. Die einjährige Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, da der sich auf die Wirksamkeit der 24. Änderungssatzung beschränkte Normenkontrollantrag am 8.6.2012 bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangen ist.
2. Der Normenkontrollantrag hat in der Sache Erfolg, weil die angegriffene 24. Änderungssatzung mangels einer den rechtlichen Vorgaben genügenden öffentlichen Bekanntmachung nicht in Kraft getreten und bereits aus diesem Grund unwirksam ist. Ob der neue Gebührensatz daneben - wie die Antragstellerin geltend macht - auch in materiell-rechtlicher Hinsicht höherrangiges Recht verletzt, ist daher nicht entscheidungserheblich.
Die im Saarland maßgebliche Bekanntmachungsverordnung vom 15.10.1981 in der Fassung vom 26.1.1994 regelt die Anforderungen an die öffentlichen Bekanntmachungen der Gemeinden. Nach § 1 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 BekVO haben die Gemeinden durch Satzung festzulegen, ob öffentliche Bekanntmachungen, die durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben sind, im amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde oder in einer oder mehreren örtlich verbreiteten, mindestens einmal wöchentlich erscheinenden Zeitungen erfolgen, wobei amtliche Bekanntmachungsblätter und Zeitungen in der gemeindlichen Satzung namentlich zu bezeichnen sind. Hinsichtlich einer kommunalen Abgabensatzung wie der vorliegend in Rede stehenden Abwasserbenutzungsgebührensatzung ergibt sich die gesetzliche Pflicht zu deren öffentlichen Bekanntmachung aus den §§ 2 Abs. 4 KAG, 12 Abs. 4 Satz 1 KSVG. Die zum maßgeblichen Zeitpunkt des Stadtratsbeschlusses über die verfahrensgegenständliche 24. Änderungssatzung zur Abwasserbenutzungsgebührensatzung geltende (alte) Fassung der Satzung der Antragsgegnerin über die Art der öffentlichen Bekanntmachungen in ihrem Stadtgebiet vom 9.4.1992 - BS a.F.- sah in § 1 Abs. 1 BS a.F. vor, dass alle öffentlichen Bekanntmachungen der Antragsgegnerin – soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist – im Völklinger Stadtanzeiger zu veröffentlichen sind. Nach Angaben der Antragsgegnerin gibt es diese in der Bekanntmachungssatzung vom 9.4.1992 als einziges gemeindliches Veröffentlichungsorgan namentlich bestimmte Zeitung seit dem 15.1.1999 nicht mehr. Damals sei die Herausgabe des Völklinger Stadtanzeigers eingestellt worden und die Saarländische Wochenblatt GmbH, die den Wochenspiegel herausgebe, habe den früheren Völklinger Stadtanzeiger übernommen.
Dass der Völklinger Stadtanzeiger seither nicht mehr erscheint, hat zur Konsequenz, dass die in § 1 Abs. 1 BS a.F. getroffene Regelung, wonach öffentliche Bekanntmachungen im Völklinger Stadtanzeiger vorzunehmen sind, mit Wirkung ab dem 15.1.1999 ihrem Inhalt nach leer läuft.
Der Argumentation der Antragsgegnerin, dies sei unschädlich, da der Wochenspiegel den Völklinger Stadtanzeiger übernommen und damit dessen Rechtsnachfolge angetreten habe, kann nicht gefolgt werden. Dieser Ansatz ist rechtsstaatlich bedenklich und missachtet jedenfalls die Vorgabe des § 1 Abs. 1 Satz 2 BekVO, wonach amtliche Bekanntmachungsblätter und Zeitungen in der gemeindlichen Bekanntmachungssatzung namentlich zu bezeichnen sind.
Die Vorgabe namentlicher Bezeichnung in der Bekanntmachungssatzung findet sich inhaltsgleich auch in Bekanntmachungsverordnungen anderer Bundesländer (vgl. z.B. § 1 Abs. 3 Satz 3 ThürBekVO, § 4 Abs. 2 Satz 2 BekanntVO NRW, § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BekanntVO Schleswig-Holstein). Sie ist als besondere landesrechtliche Ausprägung des rechtsstaatlich vorgegebenen Publizitätsgebots integrierender Bestandteil der von den saarländischen Städten und Gemeinden zu beachtenden förmlichen Rechtsetzung. Das Bundesverwaltungsgericht(BVerwG, Urteil vom 11.10.2006 – 10 CN 2/05 -, BVerwGE 126, 388 ff. m.w.N., juris Rdnrn. 19 ff.) hat in Bezug auf eine thüringische Bekanntmachungssatzung, in der zwei Zeitungen als gemeindliche Veröffentlichungsorgane bestimmt waren, von denen eine in Wegfall geraten war, entschieden, dass das rechtsstaatliche Publizitätsgebot nicht gebietet, aus der tatsächlichen Unmöglichkeit einer Bekanntmachung in der eingestellten Zeitung auf die Unwirksamkeit der Bekanntmachungsregelung insgesamt zu schließen. Ob die mit dem Wegfall eines von zwei vorgesehenen Veröffentlichungsorganen verbundene tatsächliche Unmöglichkeit der vollumfänglichen Beachtung der entsprechenden satzungsrechtlichen Vorgabe zum teilweisen Gegenstandsloswerden dieser Satzungsregelung führt oder ob diese insgesamt ihre Verbindlichkeit einbüßt, beurteile sich nach dem einschlägigen Landesrecht. Das bundesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip gewährleiste (lediglich) Mindestanforderungen, denen eine Bekanntmachung unabhängig von ihrer gesetzlichen Konkretisierung durch den zuständigen Gesetzgeber genügen müsse. Zwingendes Bekanntmachungserfordernis sei die Möglichkeit verlässlicher Kenntnisnahme vom geltenden Ortsrecht. Der Normadressat müsse die Möglichkeit erhalten, von Erlass und Inhalt der Norm Kenntnis zu nehmen. Die Bekanntmachung sei integrierender Teil der förmlichen Rechtsetzung. Dem Bürger werde mit der Bekanntmachung nicht nur ein bestimmter Norminhalt, sondern zugleich und zusätzlich das Existentwerden der Norm als solcher verlautbart. Sie müsse daher im Gegensatz zu einer bloß nachrichtlichen Information als amtliche Verlautbarung im Sinne eines zum Rechtsetzungsverfahren gehörigen Formalakts erkennbar sein.
Gemessen an diesen Vorgaben drängt sich aus Sicht des Senats eine Verletzung der rechtsstaatlichen Mindestanforderungen auf, wenn eine Bekanntmachungsregelung, in der als einziges Veröffentlichungsorgan eine Zeitung bestimmt ist, deren Herausgabe nach Inkrafttreten der Satzung eingestellt wird, inhaltslos wird. Dass die Veränderung der tatsächlichen Gegebenheiten in rechtsstaatlicher Hinsicht unbeachtlich sein könnte, ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass die in der Bekanntmachungssatzung vom 9.4.1992 als Publikationsorgan bestimmte Zeitung von einem Herausgeber übernommen worden ist, der im Bezugsgebiet eine andere Zeitung verlegt und verteilt, in der u. a. auch die Bekanntmachungen der Antragsgegnerin unter der Überschrift „Amtliche Bekanntmachungen der Stadt A-Stadt mit Völklinger Stadtnachrichten“ veröffentlicht werden. Denn die Veröffentlichungen in dieser anderen Zeitung, dem Wochenspiegel Ausgabe A-Stadt, sind – ohne internes Wissen über die Verlagsstrukturen – für den Bürger nicht anhand der äußerlich wahrzunehmenden Erscheinungsform als zum Rechtsetzungsverfahren gehöriger Formalakt im Sinne der vorbezeichneten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips erkennbar.
Für ein „Leerlaufen“ des § 1 Abs. 1 BS a.F. angesichts der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips spricht mit Gewicht, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11.10.2006 – ohne sich allerdings in diesem damals nicht entscheidungserheblichen Punkt abschließend festgelegt zu haben – ausgeführt hat, dass es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen kaum vereinbar sein dürfte, auf unabsehbare Zeit ein Auseinanderfallen von Bekanntmachungsregelung und Verkündungspraxis als Folge einer Änderung der tatsächlichen Umstände hinzunehmen. Wenngleich das Rechtsstaatsprinzip zwar nicht verbiete, eine Bekanntmachungsregelung, die infolge des Wegfalls eines von zwei vorgegebenen gemeindlichen Verkündungsorganen notleidend geworden ist, vorübergehend als Rechtsgrundlage für eine „Ersatzbekanntmachung“ - nur - in dem verbliebenen Publikationsorgan heranzuziehen, werde der Normgeber eine in dieser Weise notleidend gewordene Bekanntmachungsregelung nicht auf Dauer nutzen können. Hiergegen spreche, dass eine Bekanntmachungsregelung, die – wenn auch kumulativ – auf ein längst eingestelltes Verkündungsorgan verweist, dem Bürger als überholt und damit insgesamt unmaßgeblich erscheinen müsse. Eine „Ersatzbekanntmachung“ in dem verbliebenen Organ werde aus diesem Grund nur für eine Übergangsphase bis zu einem Zeitpunkt akzeptabel sein, zu dem von dem Normgeber eine Anpassung der Bekanntmachungsregelung an die veränderten Umstände erwartet werden kann. Die hinzunehmende Zeitspanne sei nicht überschritten, wenn – wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall – zur Zeit der Bekanntmachung in dem allein verbliebenen Publikationsorgan erst drei Monate seit dem Wegfall des zweiten Publikationsorgans verstrichen seien. Denn dem Normgeber sei angesichts des zur Vorbereitung und Durchführung der Satzungsänderung notwendigen Zeitaufwands eine angemessene Reaktionsfrist zuzubilligen. (BVerwG, Urteil vom 11.6.2006, a.a.O., juris Rdnrn. 20 - 22)
Nimmt man fallbezogen in den Blick, dass nicht nur – wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Sachverhalt – eines von zwei satzungsmäßig bestimmten Verkündungsorganen nicht mehr herausgegeben wird, sondern das einzige durch die Bekanntmachungssatzung bestimmte Publikationsorgan nicht mehr existent ist, so liegt auf der Hand, dass die hierdurch bedingten rechtsstaatlichen Bedenken von deutlich größerem Gewicht als in dem Thüringer Fall sind. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht in einem späteren Urteil entschieden, dass es eine - rechtsstaatlich - unzumutbare Erschwernis für den Bürger darstellt, sich vom Erlass und Inhalt des bekanntzumachenden Rechts verlässlich Kenntnis verschaffen zu können, wenn das in der Bekanntmachungssatzung vorgesehene Bekanntmachungsorgan von Anfang an, also bereits bei Erlass der Bekanntmachungsnorm, nicht existiert hat.(BVerwG, Urteil vom 11.7.2007 - 9 C 5/06 -, BVerwGE 129, 100 ff., juris Rdnr. 24) Nicht anders dürfte die Rechtslage zu beurteilen sein, wenn das Erscheinen des einzigen in der Bekanntmachungsverordnung vorgesehenen Veröffentlichungsorgans im Nachhinein eingestellt wird, wobei vorliegend hinzu tritt, dass zur Zeit der Bekanntmachung der in Rede stehenden 24. Änderungssatzung zu der Abwasserbenutzungsgebührensatzung am 21.12.2011 bereits fast 13 Jahre seit der Einstellung des Völklinger Stadtanzeigers (15.1.1999) verstrichen waren und die Bekanntmachung damit außerhalb jeder der Antragsgegnerin als Reaktionsfrist zuzubilligenden Übergangsphase erfolgt ist.
Letztlich kann dahin stehen, ob das bundesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip verletzt ist, denn jedenfalls sind zentrale Vorgaben des einschlägigen Landesrechts, die der Umsetzung des Publizitätsgebots dienen und deshalb ernst genommen werden müssen, nicht beachtet. Wie ausgeführt gebietet die Bekanntmachungsverordnung die namentliche Bezeichnung der als gemeindliches Veröffentlichungsorgan bestimmten Zeitungen. Sieht eine gemeindliche Bekanntmachungssatzung dem Rechnung tragend eine bestimmte namentlich bezeichnete Zeitung als einziges Veröffentlichungsorgan vor und verabsäumt der Normgeber im Falle des Wegfalls dieser Zeitung die Anpassung seines Satzungsrechts an die neuen Gegebenheiten, so büßt die alte Satzungsregelung ihre Eignung, die landesrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 1 und Abs. 2 BekVO gemeindebezogen umzusetzen, ein. Sie verliert ihren Sinn und ihre Ordnungsfunktion und tritt außer Kraft, ohne dass es dazu der Aufhebung bedarf.(ThürOVG, Urteil vom 21.7.2010 - 4 KO 173/08 -, juris Rdnr. 43; vgl. auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 11 Rdnr. 24 m.w.N.)
Die Entscheidungsformel des Beschlusses ist von der Antragsgegnerin gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 2. Halbsatz VwGO nach Maßgabe ihrer neuen Bekanntmachungssatzung zu veröffentlichen.(Driehaus, a.a.O., § 11 Rdnr. 24 a.E.)
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht erfüllt.
Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 3.3 der Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO
§§ 2 Abs. 4 KAG, 12 Abs. 4 Satz 1 KSVG
§§ 167 VwGO, 708 ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BekVO
§ 1 Abs. 3 Satz 3 ThürBekVO
§ 4 Abs. 2 Satz 2 BekanntVO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BekanntVO
§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 BekVO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 2. Halbsatz VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 388
BVerwGE 129, 100
10 CN 2/05
9 C 5/06
4 KO 173/08