Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-17, Aktenzeichen 7 A 9/21 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2022:0317.7A9.21MD.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung der Bescheide vom 21.12.2020 verpflichtet, über die Anträge des Klägers vom 09.07.2019 auf Gewährung von Finanzhilfen für die von ihm im Schuljahr 2019/2020 getragenen Waldorfschulen A-Stadt und F-Stadt im Hinblick auf die Festsetzung des Jahresentgelts für Lehrkräfte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung der Finanzhilfen für das Schuljahr 2019/2020 und begehrt weitergehende Finanzhilfen für die in seiner Trägerschaft stehenden Waldorfschulen A-Stadt und F-Stadt (im Folgenden: Waldorfschulen), genehmigte Ersatzschulen von besonderer pädagogischer Bedeutung mit den Klassenstufen 1 bis 4, 5 bis 12 und 13 (nur Waldorfschule A-Stadt).
Unter dem 09.07.2019 beantragte der Kläger bei dem Beklagten für die Waldorfschulen die Gewährung von Finanzhilfen für das Schuljahr 2019/2020.
Mit Bescheiden vom 21.09.2020 ist dem Kläger für die in seiner Trägerschaft stehenden Ersatzschulen gemäß § 16 Abs. 5 Haushaltsgesetz 2020/2021 für die Freie Waldorfschule A-Stadt ein Zuschuss in Höhe von 75.978,83 € und für die Freie Waldorfschule F-Stadt ein Zuschuss in Höhe von 25.459,34 € gewährt worden. Die Gewährung des Zuschusses bezog sich auf den Zeitraum vom 01.08.2019 bis 31.12.2019 und richtete sich anteilig nach der Höhe der für das Schuljahr 2018/2019 gewährten Finanzhilfe.
Mit weiteren Bescheiden vom 21.12.2020 wurde die Finanzhilfe gegenüber dem Kläger für die in seiner Trägerschaft stehenden Ersatzschulen für das Schuljahr 2019/2020 endgültig in folgender Höhe festgesetzt.
- Waldorfschule A-Stadt
3.676.945,28 €
- Waldorfschule F-Stadt
1.309.725,15 €
Diese Festsetzungen erfolgten unter den Bedingungen, dass jeweils bis zum 15.07.2022 die Verwendung der Finanzhilfe und der Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 2020 einschließlich der Gewinn- und Verlustrechnung vorzulegen seien, dass bis zum 31.12.2022 die Gemeinnützigkeit im Sinne des § 52 AO für den Zeitraum vom 01.08.2019 bis 31.07.2020 endgültig belegt werde und die Gemeinnützigkeit im Sinne des § 52 AO für den Zeitraum vom 01.08.2019 bis 31.07.2020 nicht rechtskräftig widerrufen worden sei. Zur Begründung bezog sich der Beklagte im Wesentlichen jeweils auf die Vorschriften der §§ 18 ff. SchulG LSA sowie §§ 9 und 10 SchifT-VO. Maßgebend für die Höhe der zu gewährenden Finanzhilfe seien die Schülerzahl und der pauschalisierte Schülerkostensatz. Die Bescheide enthielten keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Gegen die Bescheide vom 21.12.2020 hat der Kläger am 21.01.2021 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, sofern der Beklagte für das Jahresentgelt der Lehrkräfte auf die Entwicklungsstufe 4 zurückgreife, sei dies mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Es bleibe bei dem Jahresentgelt der Lehrkräfte die fortschreitende Entwicklung hinsichtlich der Eingruppierungen an staatlichen Schulen sowie die Einführung einer weiteren Entwicklungsstufe 6 im einschlägigen Tarifvertrag seit dem 01.01.2018 unberücksichtigt. Auch bei Bildung von Mittelwerten durch den Verordnungsgeber würde sich der überwiegende Teil der beschäftigten Lehrkräfte an öffentlichen Grund- und weiterführenden Schulen schon lange nicht mehr in der durch die SchifT-VO festgeschrieben Entwicklungsstufe 4 befinden. In dem hier streitgegenständlichen Schuljahr würde sich nunmehr nach Einführung der Entgeltstufe 6 in den TVÖD für die Sekundarschule der überwiegende Teil von 2.148 angestellten Lehrkräften, nämlich 1.92, in der Entgeltstufe 6 bzw. 5 befinden. Dies ergebe einen Mittelwert von 5,6. Eine ähnliche Situation sei im Bereich der Grundschulen zu verzeichnen. In dem Schuljahr 2019/2020 würden sich 2.572 der 2.872 angestellten Lehrkräfte in der Entgeltstufe 6 bzw. 5 befinden. Dies ergebe einen Mittelwert von 5,6.
Auch die ab dem 01.01.2020 geltende Festsetzung auf die Entgeltstufe 5 verstoße gegen höherrangiges Recht, da dies ebenfalls nicht den tatsächlichen Gegebenheiten entspreche.
Die vom Beklagten erwähnte Berücksichtigung von verbeamteten Lehrkräften bei der Festsetzung der Entwicklungsstufen dürfte schon nicht mit den gesetzlichen Vorgaben aus § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA in Einklang zu bringen sein, da diese Regelung doch alleinig auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft nebst pauschalierten Arbeitnehmeranteilen zur Sozialversicherung abstelle.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, über die Anträge des Klägers vom 09.07.2019 auf Gewährung von Finanzhilfen für das Schuljahr 2019/2020 für die von ihm getragenen Waldorfschulen A-Stadt und F-Stadt unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bezüglich des Teilelements Jahresentgelt erneut zu entscheiden und die Bescheide des Beklagten vom 21.12.2020 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage mit der Begründung entgegen, die Festsetzung der Entwicklungsstufen in § 10 Abs. 2 und 3 SchifT-VO sei nicht willkürlich erfolgt und entspreche höherrangigem Recht, insbesondere § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA sowie § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA.
Im Hinblick auf die Regelungen in Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA sei dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von gesetzlichen Regelungen über die Art und Höhe finanzieller Leistungen für Privatschulen ein weiter Gestaltungsspielraum zuzubilligen. Diese Gestaltungsfreiheit sei auch hinsichtlich Art. 28 Abs. 2 S. 1 Verf LSA erst dann überschritten, wenn sich die Regelung hinsichtlich der Höhe des zu gewährenden Sachkostenzuschusses faktisch als Sperre für die Errichtung neuer Schulen auswirke. Anhaltspunkte dafür, dass das Existenzminimum von privaten Ersatzschulen nicht gewährleistet wäre, seien aber weder in der vorliegenden Angelegenheit noch allgemein ersichtlich. Insbesondere behaupte der Kläger gar nicht, die Verwendung des Berechnungsparameters der Entwicklungsstufe 4 für den Personalkostenzuschuss gefährde ihn selbst oder die Institution der Privatschulen in Sachsen-Anhalt in ihrer Existenz.
Die Vorschrift des § 10 SchifT-VO sei bestimmt und konkret genug. Die Entwicklungsstufe 4 (der Entgeltgruppe 11 bzw. 13) bzw. ab dem 01.01.2020 die 5 Entwicklungsstufe könne centgenau in die Berechnung des Jahresentgeltes eingesetzt werden. Auch dem Wortlaut nach halte sich die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 innerhalb der Verordnungsermächtigung. Bei 5 Entwicklungsstufen der Tarifbeschäftigten bis zum 31.12.2017 läge ein rechnerischer Mittelwert bei 2,5, bei 6 Entwicklungsstufen ab dem 01.01.2018 läge das arithmetische Mittel bei 3, sodass die Festsetzung einer Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 den ausdrücklichen Vorgaben des § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA nicht zuwiderlaufe. § 10 SchifT-VO halte sich auch im Rahmen des Gestaltungsspielraumes, der in § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA vom Gesetzgeber eröffnet worden sei. Die Vorschrift entspreche dem historischen Willen des Gesetzgebers. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich unmissverständlich, dass der Gesetzgeber mit der Verordnungsermächtigung in § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA dem Verordnungsgeber nicht habe vorgeben wollen, die Entwicklungsstufen allein anhand eines empirischen Befundes über die Beschäftigungsverhältnisse der Tarifbeschäftigten festzusetzen. Das Kultusministerium habe im Jahr 2008 seine Absicht kundgetan, in der damaligen Ersatzschulverordnung für Lehrkräfte an Schulen in freier Trägerschaft die Stufe 4 vorzusehen, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass neue junge Lehrkräfte, die in die Steigerungssätze 1 oder 2 kämen, in den Schuldienst einsteigen würden und andererseits zu berücksichtigen sei, dass ältere Lehrkräfte weiter unterrichten würden. Die Lehrkräfte an Schulen in freier Trägerschaft seien im Durchschnitt nicht so lange bei ihrem Arbeitgeber beschäftigt wie Lehrkräfte im öffentlichen Schulwesen. Die auf die Steigerungsstufe 4 folgende letzte Steigerungsstufe 5 habe das Ministerium bereits seinerzeit ausdrücklich für nicht angebracht gehalten. Die maßgeblichen Erwägungen für die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. eines entsprechenden möglichen „Mittelwertes“ werde als Teil eines Gesamtfinanzierungskonzeptes begriffen, welches neben der Festsetzung der Entwicklungsstufe auch weitere Komponenten beinhalte. Die Gesetzesmaterialien würden zeigen, dass der Gesetzgeber seinerzeit nicht die Absicht verfolgt habe, die faktisch vorherrschende Entwicklungsstufe bei den Tarifbeschäftigten eins zu eins sofort für die Berechnung des Personalkostenzuschusses zu übernehmen. Dementsprechend trage auch der Bezug in der Anlage B 2, Seite 2, dem Umstand Rechnung, dass an den öffentlichen Schulen neben tarifangestellten Lehrkräften auch verbeamtete Lehrkräfte tätig seien. Dieser Umstand wirke sich aber selbstverständlich nicht auf die Bestimmung der Entgeltgruppe nach § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA aus, sondern sei als eines von mehreren Begründungselementen für die Rechtfertigung der Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 mit einbezogen worden. Es ergebe sich aus § 18a SchulG LSA auch keine Pflicht des Verordnungsgebers zur Normierung der Entwicklungsstufe 5 vor dem 01.01.2020 oder einer zeitgleichen Anpassung der Entwicklungsstufe an geltendes Tarifrecht. Wie der Kläger richtig ausführe, sei das Jahresentgelt das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft im jeweils laufenden Schuljahr, wobei maßgeblich für die Festsetzung die für Lehrkräfte an den entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Entgeltgruppen gemäß Tarifvertrag seien. Daraus ergebe sich aber eine dezidierte Vorgabe für die Festsetzung einer bestimmten Entwicklungsstufe nicht, zumal die Tarifbeschäftigten unterschiedlichen Entwicklungsstufen zuzuordnen seien. Dies wiederum würde im Übrigen dem in § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA eröffneten Gestaltungsspielraum widersprechen. Hinzu komme, dass der Verordnungsgeber nach § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA ermächtigt worden sei, Bestimmungen über die Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte zu erlassen, wobei die Bildung von Mittelwerten bei den Entwicklungsstufen möglich sei. Anders als in § 18a Abs. 8 Nr. 3 und 4 SchulG LSA sei der Verordnungsgeber nach § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA nicht verpflichtet gewesen, neben der Festsetzung der Entwicklungsstufe noch Bestimmungen zu der Ermittlung der Entwicklungsstufe zu normieren.
Zur Rechtfertigung der in Ansatz gebrachten Entwicklungsstufe 4 sei ebenfalls die Anhebung des Faktors zum Personalkostenzuschuss von 0,90 auf 0,95 und des Sachkostenzuschusses von 16,5 v. H. auf 20 v. H., bei Förderschulen von 26,5 v. H. auf 30 v. H. des Personalkostenzuschusses mit Wirkung zum 01.08.2018 zu berücksichtigen. Die Übergangsfinanzierung habe auch auf das hier einschlägige Schuljahr 2019/2020 Auswirkung, weshalb sich insoweit die Rechtslage und die Finanzierungssituation von dem Schuljahr 2017/2018 unterscheide.
Die im Haushaltsplan 2020/2021 vorgesehene Zahlung in Höhe von 3,094 Millionen € gemäß § 16 Abs. 5 HaushaltsG LSA im Jahr 2020 an die Schulen in freier Trägerschaft sei als Kompensation für den Zeitraum vom 01.08.2019 bis 31.12.2019 vorgenommen worden. Damit seien die Träger so gestellt worden, als ob bereits zum 01.08.2019 die Stufe 5 für die Entgeltgruppen 9-13 TV-L – bei gleichzeitiger Absenkung der Fördersätze zum 01.01.2020 – gewährt worden wäre. Die Beibehaltung der Entwicklungsstufe 4 für den Zeitraum bis zum 31.12.2019 betreffe insoweit nur 50 % des Schuljahres und dieser Zeitraum sei durch die Zahlung im Jahr 2020 kompensiert worden.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die Gewährung von Finanzhilfen für die in der Trägerschaft des Klägers stehenden Waldorfschulen A-Stadt und F-Stadt für das Schuljahr 2019/2020 mit Bescheiden des Beklagten vom 21.12.2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Der Kläger hat im Hinblick auf die Berechnungsgröße „Jahresentgelt für Lehrkräfte“ einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung über seine Anträge auf Finanzhilfe vom 09.07.2019 für das Schuljahr 2019/2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).
Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts sind die Rechtsvorschriften, der im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beigemessen wird. Dies gilt auch für Verpflichtungsklagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.11.1994 - 3 C 17/92 -, BVerwGE 97, 79 - 93), wozu auch die hier erhobene Neubescheidungsklage zählt. Soweit daher die hier anzuwendenden Vorschriften in ihrer aktuellen Fassung keine (rückwirkende) Regelung für das hier streitgegenständliche Schuljahr 2019/2020 enthalten, ist auf die Regelungen der in jenem Schuljahr maßgeblichen Vorschriften zurückzugreifen.
Gemäß § 18 Abs. 1 S. 1 des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (SchulG LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 09.08.2018 (GVBl. LSA 2018, 244/245), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.03.2020 (GVBl. LSA 2020, 108) - im Folgenden: SchulG LSA -, gewährt das Land den anerkannten Ersatzschulen in freier Trägerschaft auf Antrag eine Finanzhilfe als Zuschuss zu den laufenden Personal- und Sachkosten. Der Zuschuss richtet sich gemäß § 18a Abs. 1 S. 1 SchulG LSA nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler, die die Schule besuchen. Nach § 18a Abs. 2 S. 1 SchulG LSA wird der Zuschuss als jährlicher Pauschalbetrag (Schülerkostensatz) gewährt und setzt sich aus Teilbeträgen je Schüler für die Personalkosten für Lehrer, für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen sowie für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte an Förderschulen und den Sachkosten zusammen. Dabei werden die Teilbeträge nach S. 2 anhand der Absätze 3-5 sowie der Verordnung nach Abs. 8 ermittelt. Der Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte je Schüler berechnet sich nach der in § 18a Abs. 3 S. 1 SchulG LSA festgelegten mathematischen Formel, die sich unter anderem aus dem Jahresentgelt einer Lehrkraft zusammensetzt. Das Jahresentgelt ist nach § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 S. 1 und 2 SchulG LSA das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft zuzüglich der pauschalierten Arbeitgeberanteile zu den Sozialversicherungszweigen sowie zur Zusatzversorgung an die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder im jeweils laufenden Schuljahr, wobei maßgeblich für die Festsetzung die für Lehrkräfte an den entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Entgeltgruppen gemäß Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder sind.
Soweit bei der Berechnung der Finanzhilfe für die Zeit vom 01.08.2019 bis 31.12.2019 der Faktor zum Personalkostenzuschuss mit 0,95 und der Faktor des Sachkostenzuschusses mit 20 von Hundert berücksichtigt wurde, beruht dies auf der Regelung in § 18a Abs. 3 S. 1 des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (SchulG LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 09.08.2018 (GVBl. LSA 2018, 244/245) – SchulG LSA a. F. –, welche bis zum 31.12.2019 Geltung beanspruchte. Die im folgenden maßgeblichen Vorschriften des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt unterscheiden sich in ihren Fassungen vom 09.08.2018 und 24.03.2020 nicht, weshalb das Gericht ausschließlich das Schulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung vom 24.03.2020 zitieren und von der Zitierung des SchulG LSA a.F. zur Vereinfachung der Darstellung absehen wird.
Von der in § 18a Abs. 8 Nr. 1 bis 12 SchulG LSA enthaltenen Verordnungsermächtigung zur näheren Bestimmung des Verfahrens und der Festsetzung von Finanzhilfe hat das seinerzeit für Schulwesen zuständige Kultusministerium mit Erlass der Verordnung über Schulen in freier Trägerschaft (SchifT-VO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 04.08.2015 (GVBl. LSA 2015, S. 390/569), zuletzt für das hier streitgegenständliche Schuljahr maßgeblich geändert durch Verordnung vom 29.06.2020 (GVBl. LSA 2020, S. 188) – im Folgenden: SchifT-VO – Gebrauch gemacht.
Da die von dem Kläger getragenen Waldorfschulen keine Entsprechung im öffentlichen Schulwesen besitzen, war der Verordnungsgeber nach §§ 18a Abs. 8 Nr. 9 und Abs. 7 SchulG LSA bei der Berechnung der Finanzhilfe gehalten, vergleichbare Schulformen in der SchifT-VO festzulegen. Nach § 10 Abs. 2 der SchifT-VO wird für die Freien Waldorfschulen gemäß § 18a Abs. 7 SchulG LSA für die Berechnung der Finanzhilfe für Schülerinnen und Schüler der Schuljahrgänge 1 bis 4 die Grundschule, für Schülerinnen und Schüler der Schuljahrgänge 5 bis 12 die Sekundarschule und für die Berechnung des Schuljahrganges 13 zu 50 v. H. die Sekundarstufe II des Gymnasiums und zu 50 v. H. die Sekundarstufe I des Gymnasiums zugrunde gelegt. Diese Entscheidung des Verordnungsgebers wird vom Kläger nicht infrage gestellt, weshalb das Gericht keine Entscheidung darüber zu treffen hat, inwieweit es diese Festlegung für rechtmäßig hält (daran zweifelnd für Klassenstufen 5-12: VG Magdeburg, Urteil vom 27.06.2018 - 7 A 637/14 - zitiert nach juris).
Im Hinblick auf die vorliegend ausschließlich streitgegenständliche Berechnungsgröße „Jahresentgelt für Lehrkräfte“ war der Verordnungsgeber nach § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA ermächtigt, im Rahmen der SchifT-VO die näheren Bestimmungen über die Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte der entsprechenden öffentlichen Schule zu erlassen, wobei die Bildung von Mittelwerten bei den Entwicklungsstufen möglich ist. In § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b) und d) SchifT-VO finden sich daher Regelungen über die Festsetzung von Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte an Grundschulen, Sekundarschulen und Gymnasien wieder. Abhängig von der Entgeltgruppe wurde für das hier streitgegenständliche Schuljahr 2019/2020 jeweils die Entwicklungsstufe 4 bzw. ab 01.01.2020 die Entwicklungsstufe 5 für die benannten Lehrkräfte festgesetzt.
Diese mit § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b) und d) SchifT-VO getroffenen Festsetzungen des Jahresentgeltes für Lehrkräfte an Grundschulen, Sekundarschulen und Gymnasien auf die Entwicklungsstufe 4 bzw. ab 01.01.2020 auf die Entwicklungsstufe 5 für das Schuljahr 2019/2020 sind jedoch mit höherrangigem Recht, den Regelungen in § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA, nicht vereinbar.
Dem Beklagten ist es dabei weder im behördlichen noch im gerichtlichen Verfahren gelungen, die Methodik bzw. Systematik hinsichtlich der erfolgten Festsetzungen des Jahresentgeltes für Lehrkräfte prüfbar und nachvollziehbar darzulegen. Die Pflicht zu einer solchen Darlegung ergibt sich aus dem Bestimmtheitsgebot.
Zu einer nachvollziehbaren Finanzhilfeberechnung gehört insbesondere, dass der Beklagte die im Gesetz bzw. der Rechtsverordnung bestimmten Berechnungsvariablen erläutert, d.h. insbesondere die zu Grunde liegende Methodik bzw. Systematik der Ermittlung nachvollziehbar aufzeigt und die Zahlengrundlage zur Verfügung stellt. Denn nur dadurch werden der Betroffene und das Gericht in die Lage versetzt, die Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Allein die mit der Finanzhilfeberechnung und mit deren einzelnen rechnerischen Ansätzen einhergehenden Berechnungsvarianten zwingen den Beklagten zwar nicht, stets von vornherein, d.h. im verwaltungsbehördlichen Verfahren, jede einzelne sich aus dem Gesetz bzw. der Rechtsordnung ergebende Variable sowie deren Ermittlung im Rechtsetzungsverfahren im Detail zu erläutern, wenn der Betroffene insoweit keinen Klärungsbedarf aufzeigt. Der Kläger ist daher regelmäßig gehalten, bei bestehenden Unklarheiten im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die notwendige Darstellung zu verlangen, wenn das Gericht nicht aus berechtigten Gründen selbständig weitere Ermittlungen anstrengt (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 21.03.2016 - 3 L 89/15 - zitiert nach juris).
Ein solches Verlangen hat der Kläger hinsichtlich des Jahresentgelts für Lehrkräfte im Klageverfahren formuliert.
Diesen dargelegten Anforderungen genügen die bisher beigebrachten und die allgemein zugänglichen Unterlagen insoweit nicht. Für die einzelnen Schulformen ergibt sich dies aus folgenden Erwägungen.
Die Einordnung der Lehrkräfte an Grundschulen in freier Trägerschaft gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 a) SchifT-VO in die Entgeltgruppe 11 begegnet keinen rechtlichen Bedenken, da ein überwiegender Anteil der Lehrkräfte an öffentlichen Grundschulen in Sachsen-Anhalt gemäß dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder im Schuljahr 2019/2020 dieser Entgeltgruppe zugeordnet war (2.636 von 2.872). Hingegen ergibt sich aus den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen – auch bei Bildung eines Mittelwertes – nicht, dass sich der überwiegende Teil dieser Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 4 bzw. ab dem 01.01.2020 in der Entwicklungsstufe 5 befand. Nach der in Anlage „B 2 Grundschule“ erstellten Übersicht befanden sich mit Stand Februar 2019 von den 2.636 in der Entgeltgruppe 11 eingestuften Lehrkräften 2.410 in der Entwicklungsstufe 6, 21 in der Entwicklungsstufe 5 und die übrigen 205 Lehrkräfte in den Entwicklungsstufen 1-4. Dies entspricht einem Anteil von 91,4 % der Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 6. Ein ähnliches Bild zeigt sich auch in der Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage des Abgeordneten Thomas Lippmann (KA 7/2928) vom 07.10.2019 (LT-Drs. 7/5016, abrufbar unter: https://padoka.landtag.sachsen-anhalt.de/files/drs/wp7/drs/d5016dak.pdf; abgerufen am 17.03.022). Danach befanden sich zum 01.08.2019 von den 2.872 angestellten Lehrkräfte an Grundschulen 2.555 in der Entgeltgruppe 11, wovon 2.311 der Entwicklungsstufe 6 zugeordnet waren, was einem Anteil von 90,4 % entspricht. Die von dem Verordnungsgeber vorgenommene Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 ab dem 01.01.2020 durch Bildung eines Mittelwertes ist demnach nicht plausibel und nachvollziehbar.
Gleiches gilt für Sekundarschulen. So wurde im Schuljahr 2019/2020 zwar ein überwiegender Anteil der Lehrkräfte an öffentlichen Sekundarschulen in Sachsen-Anhalt gemäß dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder in die Entgeltgruppen 11 und 13 eingruppiert (2.123 von 2.320 Lehrkräften), weshalb die Festsetzung dieser beiden Entgeltgruppen zu einem Anteil von 10 von Hundert sowie 90 von Hundert in § 10 Abs. 3 Nr. 2 b) SchifT-VO rechtmäßig ist. Aber auch wenn § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA bei den Entwicklungsstufen die Bildung von Mittelwerten ermöglicht, so ergibt sich jedoch aus den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht, dass der überwiegende Teil der Lehrkräfte an öffentlichen Sekundarschulen in Sachsen-Anhalt sich in der Entwicklungsstufe 4 bzw. ab dem 01.01.2020 in der Entwicklungsstufe 5 befand. Ausweislich der vom Beklagten zur Verfügung gestellten Übersicht in der Anlage „B 2 Sekundarschule“ befanden sich mit Stand Februar 2019 von den 37 in der Entgeltgruppe 11 eingestuften Lehrkräfte 31 in der Entwicklungsstufe 6, 3 in der Entwicklungsstufe 5 und insgesamt 3 in den übrigen Entwicklungsstufen 1-4. Von den 2.086 in der Entgeltgruppe 13 eingestuften Lehrkräfte befanden sich wiederum 1.842 in der Entwicklungsstufe 6, 160 in der Entwicklungsstufe 5 und die übrigen 84 Lehrkräfte in den Entwicklungsstufen 1-4. Unter Berücksichtigung einer Anzahl von 2.123 Lehrkräften in den Entgeltgruppen 11 und 13 wurden danach im Februar 2019 1.873 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 6 vergütet, was einem Anteil von 88,2 % innerhalb der Entgeltgruppen 11 und 13 entsprach. Auch im Falle der Sekundarschulen wird diese Annahme durch die Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage vom 07.10.2019 (a.a.O.) bestätigt. Danach waren von den insgesamt 2.148 angestellten Lehrkräften an öffentlichen Sekundarschulen zum Stichtag 01.08.2019 insgesamt 1.976 Lehrkräfte den Entgeltgruppen 11 und 13 zugeordnet, wovon sich insgesamt 1.728 Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 6 befanden, was einem Anteil von 87,4 % entspricht. Der für das Schuljahr 2019/2020 gebildete Mittelwert der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 ab dem 01.01.2020 ist demnach nicht plausibel und nachvollziehbar.
Ebenso verhält es sich bei den Gymnasien. Auch insoweit begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, die Lehrkräfte gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 d) SchifT-VO der Entgeltgruppe 13 (Studienrat) zuzuordnen, da sich der überwiegende Anteil der Lehrkräfte an öffentlichen Gymnasien in Sachsen-Anhalt gemäß dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder in dem Schuljahr 2019/2020 (1.665 von 2.177) in dieser Entgeltgruppe befand. Indes lässt sich den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen – auch bei Bildung eines Mittelwertes – nicht entnehmen, dass der überwiegende Teil dieser Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 4 eingewiesen war. Nach der in Anlage „B 2 Gymnasium“ erstellten Übersicht befanden sich mit Stand Februar 2019 von den 1.665 in der Entgeltgruppe 13 (Studienrat) eingestuften Lehrkräften 1.630 in der Entwicklungsstufe 6, 5 in der Entwicklungsstufe 5 und die übrigen 30 Lehrkräfte in den Entwicklungsstufen 1-4. Dies entspricht einem Anteil von 97,9 % der Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 6. Dieses Verhältnis spiegelt sich auch in der Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage vom 07.10.2019 (a.a.O.) zu den angestellten Lehrkräften an öffentlichen Gymnasien zum Stichtag 01.08.2019 wider. Nach der dortigen Übersicht waren von den 2.103 Lehrkräften 1.834 der Entgeltgruppe 13 zugeordnet, wovon sich 1.690 in der Entwicklungsstufe 6 befanden, was einem Anteil von 92,1 % entspricht. Die von dem Verordnungsgeber vorgenommene Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 ab dem 01.01.2020 durch Bildung eines Mittelwertes ist folglich nicht plausibel und nachvollziehbar.
Gleiches gilt für das Jahresentgelt einer Lehrkraft im gemeinsamen Unterricht. Bei der Berechnung des Personalkostenzuschusses für Lehrkräfte im gemeinsamen Unterricht an Grund- und Sekundarschulen ist – im Vergleich zum üblichen Unterricht – gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 5 S. 5 SchifT-VO das Jahresentgelt das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft an einer entsprechenden öffentlichen Förderschule. Nach § 10 Abs. 3 Nr. 2 c) SchifT-VO werden für Lehrkräfte an Förderschulen die Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen auf 1/3 der Entgeltgruppe 11 Entwicklungsstufe 4 bzw. Entwicklungsstufe 5 b dem 01.01.2020 und 2/3 der Entgeltgruppe 13 Entwicklungsstufe 4 bzw. Entwicklungsstufe 5 ab dem 01.01.2020 festgesetzt. Auch diese Festsetzung vermochte der Beklagte nicht plausibel und nachvollziehbar darzulegen. Unterlagen dazu, wie sich die Lehrkräfte an öffentlichen Förderschulen in Sachsen-Anhalt in die Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen einsortieren, hat der Beklagte nicht beigebracht. Auch äußerte der Beklagte sich nicht dazu, auf welcher Grundlage die getroffenen Festlegungen beruhen. Aus der Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage vom 07.10.2019 (a.a.O.) ergibt sich zwar, dass von den im Schuljahr 2019/2020 insgesamt 836 angestellten Lehrkräften an öffentlichen Förderschulen in Sachsen-Anhalt 193 der Entgeltgruppe 11 und 473 der Entgeltgruppe 13 - und damit der weit überwiegende Teil - zugeordnet waren. Von diesen insgesamt 666 Lehrkräften wurden lediglich 13 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 4 vergütet, hingegen aber 50 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 5 und 545 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 6, was bei letzterem einem Anteil von rund 81,8 % entspricht. Insoweit bilden die in § 10 Abs. 3 Nr. 2 c) SchifT-VO für das Schuljahr 2019/2020 festgesetzten Entwicklungsstufen 4 bzw. 5 nicht die tatsächlichen Umstände ab, die an einer entsprechenden öffentlichen Förderschule in diesem Schuljahr herrschten. Ebenso wie bei den Personalkosten für den üblichen Unterricht kann der Beklagte sich nicht auf die Argumentationsansätze berufen, die festgesetzten Entwicklungsstufen 4 bzw. 5 würden sich auch aufgrund des Anteils der verbeamteten Lehrkräfte an öffentlichen Förderschulen sowie aufgrund des arithmetischen Mittels von 6 Entwicklungsstufen rechtfertigen.
Anders als der Beklagte meint, können bei der Bildung des Mittelwertes weder die Einstufung von verbeamteten Lehrkräften in die entsprechenden Besoldungsgruppen noch ein rechnerischer Mittelwert aus den 6 Entwicklungsstufen herangezogen werden. Beide Argumentationsansätze verstoßen gegen § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA und damit gegen höherrangiges Recht, weshalb diese nicht als Begründungselemente für die jeweilige Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 ab dem 01.01.2020 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b), c) und d) SchifT-VO herhalten können. Der Gesetzgeber hat sich bereits nach dem Wortlaut des § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA dafür entschieden, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft im Rahmen des Personalkostenzuschusses maßgeblich auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft (Hervorhebung durch die Kammer) an den entsprechenden öffentlichen Schulen abzustellen. Der Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, so wie dieser in § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA gesetzlich geregelt ist, soll bei der Berechnung der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft einen Faktor darstellen, der die Personalkosten einer Lehrkraft der entsprechenden öffentlichen Schule abbildet, ohne dabei von demographischen und strukturellen Verwerfungen bestimmt zu werden, die ausschließlich das öffentliche Schulwesen betreffen (vgl. Begründung des Entwurfs eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 5/998 vom 04.12.2007, S. 12/13). Aus diesem Grund können auch die Argumentationsansätze des Beklagten, die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b), c) und d) SchifT-VO sei auch unter Berücksichtigung der verbeamteten Lehrkräfte und aufgrund eines rechnerischen Mittelwertes bei 6 Entwicklungsstufen gerechtfertigt, nicht zur Plausibilität und Nachvollziehbarkeit der Festsetzungen führen, da beide Argumentationsansätze erkennbar nicht vom Wortlaut sowie vom Sinn und Zweck der Regelungen des § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA gedeckt sind. Sofern sich der Gesetzgeber bewusst dafür entscheidet, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft abzustellen, so verbietet es sich bereits deshalb, die Situation verbeamteter Lehrkräfte und deren Einstufung in Erfahrungsstufen zu berücksichtigen, da dies dem gesetzgeberischen Willen zuwiderlaufen würde. Die Bildung eines arithmetischen Mittels aus 6 Entwicklungsstufen zur Rechtfertigung der festgesetzten Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 entbehrt jeglicher rechtlichen Grundlage. Diese Vorgehensweise lässt die tatsächlichen Gegebenheiten an den entsprechenden öffentlichen Schulen gänzlich außer Betracht und spiegelt somit nicht im Ansatz die Personalkosten an entsprechenden öffentlichen Schulen wider, welche zu einem bestimmten Anteil mit dem Personalkostenzuschuss abgedeckt werden sollen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen, dass von der Berechnungsmethodik, wie sie in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 14.09.2006 zur damaligen Ersatzschulverordnung dargestellt worden war, durch die gesetzliche Neufassung abgewichen werden sollte. Mit der Orientierung des Personalkostenzuschusses am Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft, wie sie bereits in § 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 ESch-VO a.F. angelegt war, sollte - bei einer pauschalierenden Betrachtungsweise - das für die Personalausgaben an einer mit der jeweiligen Ersatzschule vergleichbaren öffentlichen Schule anfallende Kostenvolumen ermittelt werden (keine „Spitzabrechnung“, vgl. OVG Sachsen- Anhalt, Urteil vom 27.03.2013 - 3 L 441/10 - nicht veröffentlicht, UA S. 25 f.). Von diesem Ansatz ist mit der gesetzlichen Regelung des § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA keine Abkehr erfolgt, vielmehr ist die bisherige materielle Regelung der Rechtsverordnung nunmehr unter Beachtung der aufgrund des Übergangs vom BAT-O zum TV-L notwendigen Änderungen lediglich in ein Gesetz im formellen Sinne aufgenommen worden. Zwar war der Ansatz, dass die Schülerkostensätze, soweit sie die Kosten des pädagogischen Personals enthalten, so berechnet werden sollten, dass sämtliche Kosten des pädagogischen Personals durch die Anzahl der Schüler der vergleichbaren öffentlichen Schulen geteilt werden sollten, im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich verworfen worden. Der Grund war, dass bei den öffentlichen Schulen im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses aus Sicht der Mehrheit der Abgeordneten und der Landesregierung Sonderfaktoren zu berücksichtigen waren, die keine Entsprechung bei den Schulen in freier Trägerschaft hatten. So führte der damalige Kultusminister Prof. Dr. Olbertz aus (Plenarprotokoll 5/41 vom 26.06.2008, S. 2677): „Auch wenn man sich aus der Sicht der Schulen in freier Trägerschaft sicherlich immer mehr Ressourcen wünschen kann, als man erlangen kann, so sind doch diese Schulen in den letzten Jahren verlässlich und großzügig gefördert worden. Deswegen vermag ich dem Antrag der FDP, die Maximalforderungen des Steinbeis-Gutachtens zu erfüllen, nicht ohne Weiteres zu folgen. Dieses enthält zahlreiche Schätzungen und Hochrechnungen. Außerdem möchte ich wiederholen, dass das Land besondere Lasten im staatlichen Schulbetrieb zu tragen hat, die jedenfalls auf die Schulen in freier Trägerschaft nicht in dieser Weise zukommen. Denken wir nur daran, im Rahmen eines Tarifvertrages einen nach wie vor beträchtlichen Lehrerüberhang zu managen und sinnvoll in das System einzubauen. Man müsste einen solchen Lehrerüberhang geradezu simulieren, um daraus die Schlussfolgerung ableiten zu können, auch diese Kosten seien vergleichbare Kosten und entstünden analog auch den Schulen in freier Trägerschaft. Das ist nicht der Fall. Die Landesregierung und die Koalitionsfraktionen waren sich in dem Grundanliegen des Gesetzentwurfes einig. Mit den zur Abstimmung stehenden Änderungen wollen wir die Finanzhilfe für die Schulen in freier Trägerschaft rechtssicherer und auch transparenter gestalten. Das ist mir auch im Hinblick auf den Antrag der FDP wichtig. Die Finanzhilfe wurde immer in dem Bemühen berechnet und gewährt, gesetzeskonform vorzugehen.“
In der 3. Lesung des Gesetzentwurfes am 26.06.2008 ist zudem ausdrücklich auf den zwischen den Parteien SPD und CDU für die fünfte Legislaturperiode des Landtages Sachsen-Anhalt 2006-2011 geschlossenen Koalitionsvertrag Bezug genommen worden. Dort heißt es auf Seite 17: „Die Koalition bekennt sich ausdrücklich zu den Schulen in freier Trägerschaft. Die Finanzierung der Schulen soll sich an den Ausgaben der öffentlichen Schulen orientieren, wobei eine größere Transparenz in der Berechnung und Darstellung der Schulkosten erzielt werden soll.“
Im Anschluss hieran hatte der Abgeordnete Scharf (CDU) ausgeführt (Plenarprotokoll 5/41 vom 26.06.2008, S. 2688): „Die Formel ist, denke ich, relativ genau und bildet auch relativ genau das ab, was wir im staatlichen Schulwesen finanzieren müssen und was wir auch abbilden wollen bei der Finanzierung der Schulen in freier Trägerschaft.
Zur Frage der demografischen Entwicklung: Nach meiner Auffassung ist die Formel so angelegt, dass sie auch bei Änderungen in der Lehrer-Schüler-Relation, wie wir sie im Land Sachsen-Anhalt haben, weiter Gültigkeit besitzt; denn Sondertatbestände, die wir im Moment haben, weil wir ja einen Lehrerüberhang im staatlichen Schulwesen haben, bilden sich in dieser Formel nicht ab und führen nicht zu höheren Zahlungen an die Schulen in freier Trägerschaft. (Zustimmung von Herrn Weigelt, CDU) Insofern gehe ich davon aus, dass diese Formel demografiefest ist. Natürlich weiß ich auch, dass Gesetze nicht ewig währen. Alle Gesetze müssen nach ein paar Jahren noch einmal genau angeschaut werden. Ich vertraue aber erst einmal darauf, dass wir hiermit für die nächsten Jahre eine verlässliche Finanzierungsgrundlage für die Schulen in freier Trägerschaft gelegt haben.“
Aus diesen Äußerungen im parlamentarischen Verfahren zeigt sich, dass der Gesetzgeber zwar nicht die Gesamtsumme der Kosten des pädagogischen Personals als Maßstab für die Bemessung in § 18a SchulG LSA heranziehen wollte, sich allerdings auch nicht völlig von den Kosten des pädagogischen Personals an öffentlichen Schulen lösen wollte. Es sollte vielmehr eine finanzielle Förderung der Schulen in freier Trägerschaft unter Berücksichtigung der personellen Ausstattung, wie sie entsprechenden öffentlichen Schulen zur Verfügung steht, gewährleistet werden.
Der vom Beklagten vorgelegte Auszug aus dem Protokoll der nichtöffentlichen Sitzung des Ausschusses für Finanzen vom 18.06.2008 steht den obigen Ausführungen nicht entgegen. Soweit sich der Beklagte auf Äußerungen des Präsidenten des Landesrechnungshofes und von anwesenden Vertretern des Kultusministeriums in der Ausschusssitzung bezieht, ist festzuhalten, dass die vorgenannten Personen zwar im Gesetzgebungsprozess angehört worden sind, letztlich aber an der abschließenden Entscheidung über die Gesetzesfassung nicht mitgewirkt haben. Die Äußerungen eines Vertreters des Kultusministeriums auf Seite 12 des Protokolls spiegeln, wie sich bereits aus dem protokollierten Wortlaut ergibt, lediglich die „Absicht“ wider, die Entwicklungsstufe 4 als die zu diesem Zeitpunkt zweithöchste Entwicklungsstufe festzusetzen. Der Hinweis des Vertreters des Kultusministeriums auf den nach seiner Auffassung gegebenen Umstand, dass Lehrkräfte an Schulen in freier Trägerschaft dort nicht so lange beschäftigt seien wie Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, steht zudem in einem gewissen Widerspruch zu der im Plenarprotokoll wiedergegebenen gesetzgeberischen Absicht, dass für die Bestimmung des typisierten Entgeltes einer angestellten Lehrkraft nur solche Faktoren maßgeblich sein sollen, wie sie an den öffentlichen Schulen gegeben sind. Zudem ist der Aspekt, ob die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 „angebracht“ oder „angemessen“ ist, wie er ausweislich des Protokolls vom Vertreter des Kultusministeriums angeführt worden ist, für die Auslegung von § 18 Abs. 3 S. 1 SchulG LSA nicht maßgeblich. Entscheidend ist allein, ob die vom Verordnungsgeber vorgenommene Festsetzung der Entgeltgruppe und Entwicklungsstufe sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält, mithin rechtmäßig ist.
Die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 bzw. 5 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b), c) und d) SchifT-VO ist auch nicht ohne weitere Plausibilisierung und Nachvollziehbarkeit der Systematik und Berechnung vom Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, den § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA bei der Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte einräumt, hat sich innerhalb des Rahmens zu bewegen, den § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA vorgibt. Anders als der Beklagte meint, wird der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht ausschließlich von den Festlegungen in Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA, insbesondere der dort geregelten Gewährleistung eines Existenzminimums für Schulen in freier Trägerschaft, bestimmt. Die dortigen Regelungen können als äußerste Grenze des Gestaltungsspielraumes des Gesetz- und Verordnungsgebers verstanden werden. Entscheidet sich aber der Gesetzgeber - wie hier -, bei der Bemessung des Jahresentgeltes auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft an den entsprechenden öffentlichen Schulen im vorangegangenen Schuljahr abzustellen, so hat der Verordnungsgeber diese vom Gesetzgeber gezogene Grenze des Gestaltungsspielraumes seiner Verordnung zu berücksichtigen und kann sich nicht ausschließlich an den Festlegungen des Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA orientieren. Da das berücksichtigungsfähige Jahresentgelt aufgrund der gesetzlichen Regelungen in § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA maßgeblich von der tatsächlichen Situation der Lehrkräfte an entsprechenden öffentlichen Schulen abhängt, ist es dem Verordnungsgeber somit verwehrt, losgelöst von den tatsächlichen Umständen pauschal eine Entwicklungsstufe festzusetzen. Aus diesem Grund hat der Verordnungsgeber auch im Rahmen seines Gestaltungsspielraums darzulegen, dass die festgesetzte Entwicklungsstufe den Vorgaben des § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA entspricht. Der Beleg dafür gelingt jedoch nur, sofern die Systematik und Berechnung offengelegt und plausibel dargelegt wird. Dies ist dem Beklagten - wie bereits erläutert - nicht gelungen.
Auch die von dem Beklagten angeführte Übergangsfinanzierung durch Anhebung des Faktors Personalkostenzuschuss von 0,90 auf 0,95 und des Faktors Sachkostenzuschuss von 16,5 v. H. auf 20 v. H. mit Wirkung zum 01.08.2018 vermag die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b), c) und d) SchifT-VO nicht zu rechtfertigen. Dem Beklagten ist zwar insoweit zuzugeben, dass die Anhebung dieser beiden Faktoren in § 18a Abs. 3 S. 1, Abs. 4 S. 3 und Abs. 5 SchulG LSA a.F. mit Wirkung zum 01.08.2018 im parlamentarischen Raum auf der Annahme beruhte, den Schulen in freier Trägerschaft bis zu einer Überprüfung der in der SchifT-VO festgesetzten Entwicklungsstufen nach der Einführung der Entwicklungsstufe 6 in den Tarifvertrag der Länder zum 01.01.2018 eine Übergangsfinanzierung zu gewährleisten (vgl. Gesetzesbegründung des Haushaltsbegleitgesetzes 2020/2021 vom 06.12.2019, LT-Drs. 7/5349, S. 7).
Der ursprüngliche Entwurf eines 14. Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (LT-Drucksache 7/1992) sah noch keine Änderung des § 18a SchulG LSA vor. Erst in den Ausschussberatungen (LT-Drucksache 7/3001) ist dann eine Änderung des § 18a SchulG LSA dergestalt vorgeschlagen worden, dass die Angabe „90 v. H.“ durch die Angabe „95 v. H.“ ersetzt und § 18a Abs. 5 SchulG LSA wie folgt gefasst werden sollte: „Der Sachkostenzuschuss beträgt 20 v. H. des Personalkostenzuschusses, bei Förderschulen 30 v. H. des Personalkostenzuschusses.“ In den Beratungen zur Zweiten Lesung des Gesetzentwurfes am 20.06.2018 hat zunächst der Minister für Bildung Tullner ausgeführt (Stenografischer Bericht der Sitzung des Landtages 7/50, S. 61 f.): „Mit der Anpassung der Berechnungsformeln für die Finanzmittel für freie Schulen treten wir in eine notwendige Übergangsfinanzierung ein. Wir alle wissen, dass dies nur ein erster Schritt ist. Grundsätzlich wird dieses Thema im kommenden Jahr noch einmal Fahrt aufnehmen, wenn das unabhängige Gutachten zum Finanzbedarf der Schulen in freier Trägerschaft vorliegt, das die Koalitionsfraktionen mit unserer Hilfe in Auftrag gegeben haben. Neben dieser finanziell relevanten Dimension gibt es aber auch weitere Regelungen für freie Schulen, die für weniger Bürokratie und einen flexibleren Einsatz von Lehrkräften sorgen werden. Ich möchte an dieser Stelle den Koalitionsfraktionen ausdrücklich dafür danken, dass sie sich sehr engagiert in die Debatte eingebracht und die nicht ganz einfache Frage der Ressourcen gemeinsam im Sinne der freien Schulen gelöst haben. Ich denke, wir können miteinander nach einem harten Ringen stolz auf das Ergebnis sein. Es ist ja den „Schweiß der Edlen“ wert, wenn man am Ende sagen kann: Wir haben gemeinsam eine Lösung erreicht, die tragfähig ist, die Akzeptanz findet und die uns die Chance gibt, das Gutachten so einzuflechten, dass wir eine verlässliche Grundlage für die Finanzierung freier Schulen in diesem Land sicherstellen können.“
Die Abgeordnete Prof. Dr. Angela Kolb-Janssen (SPD) hat zum Gesetzentwurf in der Sitzung weiter ausgeführt: „Bei den freien Schulen ist unserer Fraktion und den Koalitionspartnern wichtig gewesen, dass wir nicht erst auf das externe Expertengutachten warten, sondern dass wir die Not sehen und sagen, es soll eine finanzielle Verbesserung bereits zum neuen Schuljahr geben. Das ist uns gelungen.“
Der Abgeordnete Wolfgang Aldag (GRÜNE) hat zu den Regelungen über die Finanzierung der Ersatzschulen erklärt: „Erfreulich ist auch, dass wir die finanzielle Lage unserer freien Schulen verbessern. Bis das externe Expertengutachten im nächsten Jahr vorliegen wird, wird es eine Übergangsfinanzierung geben. Dies und eine Entbürokratisierung vieler Genehmigungsvorlagen an den freien Schulen sind ein längst überfälliges Zeichen der Wertschätzung für unsere vielfältige Bildungslandschaft in Sachsen-Anhalt.“
Die Abgeordnete Angela Gorr (CDU) hat zu den geplanten Finanzierungsregelungen erklärt: „Ganz besonders froh bin ich darüber, dass es tatsächlich gelungen ist, für die Schulen in freier Trägerschaft eine Erhöhung der Finanzhilfe zu erwirken, um damit eine finanzielle Zwischenlösung bis zum Vorliegen des unabhängigen Gutachtens zu erreichen. Zwischendurch habe ich es nicht mehr für möglich gehalten, dass wir das schaffen. Die Finanzhilfe wird für das kommende Schuljahr auf 95 % der Personalkosten und auf 20 % der Sachkosten erhöht, für Förderschulen wegen der besonderen Bedarfe auf 30 % der Sachkosten. Ich hoffe, dass dies nicht für unzählige weitere Schuljahre so gilt, sondern dass wir dann zu dem unabhängigen Gutachten kommen. Durch zähes Ringen und intensive, zum Teil schwierige Gespräche - ich sagte es schon - ist es gelungen, damit zum Ausdruck zu bringen, dass wir die Schulen in freier Trägerschaft als bedeutsamen Teil unserer Bildungslandschaft ansehen und sie nicht im Stich lassen wollen.“
Aus diesen Ausführungen ist ersichtlich, dass nicht – wie der Beklagte meint – mit der Erhöhung der Faktoren für die Bemessung des Personalkostenzuschusses bzw. des Sachkostenzuschusses einer „Unsicherheit“ bei den durch den Verordnungsgeber zu berücksichtigenden Entwicklungsstufen begegnet werden sollte, sondern vielmehr bis zum Vorliegen des unabhängigen Gutachtens zur Bemessung der Finanzhilfe für die Ersatzschulen eine Übergangslösung geschaffen werden sollte. Der Gesetzgeber hat jedenfalls davon abgesehen, die gesetzlichen Regelungen über die Bemessung des Jahresentgeltes in § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA zu ändern. In diesem Zusammenhang wird noch mal darauf hingewiesen, dass es dem Kläger vorliegend nicht um die Klärung der Frage geht, inwieweit die ihm gewährte Finanzhilfe die Existenz seiner Waldorfschulen im Lichte des Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA sichert. Deshalb ist es vorliegend ohne Belang, ob die Waldorfschulen mit der Gewährung der Übergangsfinanzierung in dem Schuljahr 2019/2020 auskömmlich ausgestattet waren, auch wenn bei der Festsetzung des Jahresentgeltes für Lehrkräfte lediglich jeweils die Entwicklungsstufe 4 berücksichtigt wurde.
Auch unter Berücksichtigung der mit Bescheiden vom 21.09.2020 gewährten Zuschüsse an die vom Kläger getragenen Waldorfschulen nach § 16 Abs. 5 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans für die Haushaltsjahre 2020 und 2021 (Haushaltsgesetz 2020/2021 - HG 2020/2021) in der hier maßgeblichen Fassung vom 24.03.2020 (GVBl. LSA 2020, 91) erweist sich die Festsetzung der Entgeltstufe 4 bzw. 5 ab dem 01.01.2020 für Lehrkräfte an Grundschulen, Sekundarschule und Gymnasium sowie Förderschulen nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Nach § 16 Abs. 5 S. 1 und 2 HG 2020/2021 zahlt das Land an die Schulen in freier Trägerschaft im Haushaltsjahr 2020 einen Betrag i.H.v. 3.094.000,00 €, wobei die Verteilung der Zuweisungen entsprechend dem Verhältnis der Zahlungen der Finanzhilfe nach § 18 SchulG LSA an die Schulen in freier Trägerschaft für das Schuljahr 2018/2019 erfolgt. Die Gewährung des Zuschusses sollte dazu dienen, die ab dem 01.01.2020 geltenden Festlegungen für die Ersatzschulfinanzierung (Personalkostenzuschuss 92 v.H., Sachkostenzuschuss 16,5 v.H. bzw. 26,5 v.H. bei Förderschule und Heranziehung der Entgeltstufe 5 für die Entgeltgruppen 9-13) bereits auf die Zeit ab dem 01.08.2019 zu übertragen, da eine zum 01.08.2019 rückwirkende Änderung der schulgesetzlichen Regelung nicht möglich war (vgl. Gesetzesbegründung zum Haushaltsgesetz 2020/2021 vom 06.12.2019, LT-Drs. 7/5350, S. 28). Die damit im Ergebnis einhergehende Aufstockung des Gesamtbetrages der erhaltenen Finanzhilfe könnte auch hier allenfalls die Frage betreffen, inwieweit die gewährte Finanzhilfe den Anforderungen des Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA genügt und insoweit die Existenz der Schulen in freier Trägerschaft nicht gefährdet ist. Die hier streitgegenständliche Frage, inwieweit die Regelungen des § 10 Abs. 2 Nr. 3 a), b), c) und d) SchifT-VO höherrangigem Recht - nämlich § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA - genügen, wird mit der Gewährung des Zuschusses hingegen nicht beantwortet, da eine Änderung des § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA auch damit nicht einhergeht.
Da die im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Fassung des § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b), c) und d) SchifT-VO eine für das Schuljahr 2019/2020 mit höherrangigem Recht - nämlich § 18a Ab. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA - vereinbare Festsetzung des Jahresentgeltes für Lehrkräfte an Waldorfschulen mit den Klassenstufen 1-4, 5-12 und 13 nicht enthält, hat der Beklagte über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, soweit er aus dem festgesetzten Jahresentgelt herrührt, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. Gemäß § 18a Abs. 8 SchulG LSA wird das für das Schulwesen zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu regeln, worunter auch die Festsetzung des Jahresentgeltes für Lehrkräfte gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 a), b), c) und d) SchifT-VO fällt. Somit liegt es nicht in der Hand des Gerichtes, an der Stelle des Ministeriums Jahresentgelte für die verschiedenen Schulformen festzusetzen oder eigene Ermittlungen über Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen anzustellen. Es ist vielmehr Sache des Normgebers, die sich aus dem aufgezeigten Mangel ergebende Lücke selbst zu schließen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 - BVerfGE 115, 81-97; BVerwG Urteil vom 04.07.2002 - 2 C 13/01 - zitiert nach juris). Der Verordnungsgeber ist aufgrund der inzidenten Feststellung der Unvereinbarkeit einzelner Regelungen der SchifT-VO mit höherrangigem Recht auch verpflichtet, eine solche Nachbesserung vorzunehmen, selbst wenn er im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht Beklagter gewesen ist. Ist eine Behörde an dem Verfahren beteiligt, so bindet die Rechtskraft der Entscheidung auch deren Rechtsträger und damit alle diesen angehörenden Behörden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2002 - 9 VR 11/02 - zitiert nach juris). Rechtsträger des Beklagten ist das Land Sachsen-Anhalt, weshalb das Bescheidungsurteil auch das Ministerium für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt als Verordnungsgeber bindet (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 14.09.2006 - 2 L 406/03 - zitiert nach juris). Dabei muss der Verordnungsgeber den Anforderungen, welche das höherrangige Recht in § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA mit sich bringt, gerecht werden.
Die Entscheidung über die Kosten bestimmt sich nach § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Danach ist der Streitwert in Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit grundsätzlich nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Maßgebend ist grundsätzlich der wirtschaftliche Wert des Klageziels, das der Kläger mit seinem Antrag unmittelbar erreichen will (vgl. zum inhaltsgleichen § 13 Abs. 1 GKG a. F.: BVerwG, Beschluss vom 16.02.1995 - 1 B 205/93 - zitiert nach juris). Empfehlungen in Bezug auf die Gewährung von Finanzhilfe bestehen in dem des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen (abrufbar unter: http://www.bverwg.de/medien/pdf/streitwertkatalog.pdf) nicht. Anhaltspunkte für die wirtschaftliche Bedeutung des Klägers an der Sache ergeben sich aus den den streitgegenständlichen Bescheiden beigefügten Berechnungsblättern, welche Aufschluss über die Höhe der einzelnen in die Finanzhilfeberechnung einzustellenden Berechnungsgrößen geben. Unter Berücksichtigung dessen erachtet das Gericht die wirtschaftliche Bedeutung des Klägers an der Neuberechnung des Jahresentgeltes für Lehrkräfte für die von ihm getragenen Waldorfschulen mit 100.000,00 € als angemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 ff. SchulG LSA
§§ 9 und 10 SchifT-VO
§ 52 AO
§ 10 SchifT-VO
§ 18a SchulG LSA
§ 18 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 10 Abs. 2 und 3 SchifT-VO
§ 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA
§ 18a Abs. 8 Nr. 3 und 4 SchulG LSA
§ 16 Abs. 5 HaushaltsG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 S. 1 des Schulgesetzes
§ 18a Abs. 1 S. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 2 S. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 S. 1 und 2 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 1 des Schulgesetzes
§ 18a Abs. 8 Nr. 1 bis 12 SchulG LSA
§ 18a Abs. 8 Nr. 9 und Abs. 7 SchulG LSA
§ 10 Abs. 2 der SchifT-VO
§ 18a Abs. 7 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA
§ 10 Abs. 3 Nr. 5 S. 5 SchifT-VO
§ 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA
§ 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 ESch-VO
§ 18 Abs. 3 S. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 1, Abs. 4 S. 3 und Abs. 5 SchulG LSA
§ 18a Abs. 5 SchulG LSA
§ 16 Abs. 5 S. 1 und 2 HG
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18a Abs. 8 SchulG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 13 Abs. 1 GKG
Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG
Art. 7 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 79
BVerfGE 115, 81
3 C 17/92
7 A 637/14
3 L 89/15
3 L 441/10
2 HG 2020/20
1 BvR 541/02
2 C 13/01
9 VR 11/02
2 L 406/03
1 B 205/93