Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-27, Aktenzeichen 2 K 1421/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0227.2K1421.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin stellte beim Beklagten am 24. November 2015 einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids für die Errichtung eines Lebensmittel – Discountmarkts mit einer Verkaufsfläche von 799 qm auf dem Grundstück Q.----straße 00-00 in 00000 I. (Gemarkung I. , Flur 0, Flurstücke 00-00, 00, 00, 00, 000, 000, 000, 000, 000, 000, 000, 000). Sie fragte konkret an, ob die Errichtung eines Lebensmittel – Discounters mit einer Verkaufsfläche von 799 m² unter Ausklammerung des Gebots der Rücksichtnahme nach der Art der baulichen Nutzung bauplanungsrechtlich zulässig sei, wenn und nachdem die zur Bebauung vorgesehenen Flurstücke zu einem Baugrundstück vereinigt worden seien. Dem Antrag fügte sie einen Auszug aus der Liegenschaftskarte sowie einen Auszug aus der deutschen Grundkarte bei.
Der Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 25. November 2015 mit, das Baugrundstück liege innerhalb des Bebauungsplans Nr. 00 “Q.----straße Süd“ der Beigeladenen, der für die Antragsfläche ein eingeschränktes Industriegebiet festsetze. Innerhalb dieses Industriegebietes seien Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher nicht zulässig. Der Beklagte gab der Klägerin die Gelegenheit, die Bauvoranfrage bis zum 25. Dezember 2015 zurückzunehmen.
Unter dem 01. Dezember 2015 bat die Klägerin daraufhin um Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheides. Der Beklagte antwortete darauf, er benötige zur Berechnung der Gebühr für die Ablehnung des Antrags die Angabe über den umbauten Raum. Ohne diese Angabe sei die Bauvoranfrage nicht bescheidungsfähig, die Klägerin müsse mit deren Zurückweisung rechnen. Die von der Klägerin eingeschalteten Prozessbevollmächtigten teilten dem Beklagten daraufhin in mehreren Schreiben, zuletzt vom 24. Februar 2016, mit, hier lägen besondere Umstände vor, die es rechtfertigten, vom Erfordernis der Vorlage einer nachprüfbaren Berechnung des Brutto–Rauminhalts abzusehen. Mit der Voranfrage werde nämlich ausschließlich nach der Zulässigkeit des Bauvorhabens nach der Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Gebots der Rücksichtnahme gefragt. Ein Baukörper sei von ihr weder tatsächlich zeichnerisch konkretisiert worden, noch sei eine derartige zeichnerische Konkretisierung des Baukörpers erforderlich. Ohne eine Konkretisierung des Baukörpers sei es aber ausgeschlossen, den Brutto–Rauminhalt nach DIN 277 Teil 1 zu berechnen.
Durch Bescheid vom 01. März 2016 wies der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheids zurück. Zur Begründung wies er darauf hin, der Voranfrage seien nicht alle erforderlichen Unterlagen beigefügt worden. Es fehlten die erforderlichen Berechnungen zur Kostenermittlung, weil es an einer nachprüfbaren Berechnung des Brutto–Rauminhalts nach DIN 277 Teil 1 mangele.
Die Klägerin hat am 01. März 2016 Klage erhoben.
Sie macht geltend, ihre Voranfrage sei zu Unrecht zurückgewiesen worden. Diese sei sehr wohl bescheidungsfähig, es fehle nicht an der Vorlage von Berechnungen und Angaben zur Kostenermittlung. Da das Gebäude, in dem der zur Zulassung gestellte Lebensmittel–Discounter errichtet und betrieben werden solle, noch nicht konkretisiert worden sei, seien derartige Angaben gar nicht möglich und damit auch nicht von Rechts wegen erforderlich. Der Beklagte müsse hier die Grundlagen für die zu erhebende Verwaltungsgebühr auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes und der Abgabenordnung schätzen. Ihre Voranfrage sei auch positiv zu bescheiden, denn die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 60 “Q.----straße T1. “ könnten dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden. Dieser Bebauungsplan sei nämlich aus verschiedenen Gründen unwirksam. Ihr Rechtsanspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheides ergebe sich aus § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 8 BauNVO. Die nähere Umgebung stelle sich als faktisches Gewerbegebiet dar, in der ein nicht großflächiges Einzelhandelsvorhaben wie das von ihr geplante allgemein zulässig sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Zurückweisungsbescheides vom 01. März 2016 zu verpflichten, ihr den am 24. November 2015 beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid zum Neubau eines Lebensmittel–Discounters mit einer Verkaufsfläche von 799 m² auf dem Grundstück Q.----straße 00-00 in 00000 I. zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er im Wesentlichen auf die Ausführungen im angefochtenen Bescheid. Ergänzend führt er aus, er könne hier keinen Sonderfall erkennen, der die Klägerin dazu berechtige, keine Angaben zur Kostenermittlung zu machen. Die Klägerin wolle einen Lebensmittel–Discounter mit einer Verkaufsfläche von 799 m² errichten. Aufgrund dieser Angaben wäre es ihr möglich gewesen, konkrete Angaben zu machen, aus denen sich ein möglicher Brutto–Rauminhalt ergebe. Die Klägerin als Bauherrin müsse das Bauvorhaben bestimmen und dürfe dessen Festlegung nicht der Baugenehmigungsbehörde überlassen. Schon gar nicht sei es deren Sache, die zu erwartende Rohbausumme zu schätzen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Sie verteidigt mit umfangreichem Vortrag den von ihr beschlossenen Bebauungsplan Nr. 00“Q.----straße T1. “.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach– und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
1. Das Anfechtungsbegehren der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Der angefochtene Zurückweisungsbescheid des Beklagten vom 01. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid begegnet zunächst keinen formellen Bedenken. Insbesondere ist der Klägerin zuvor von dem Beklagten auf der Grundlage von § 28 Abs. 1 VwVfG NRW Gelegenheit gegeben worden, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen für den Erlass eines Zurückweisungsbescheides zu äußern.
Der angefochtene Bescheid ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Nach § 71 Abs. 2 i.V.m. § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW soll die Bauaufsichtsbehörde den Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids zurückweisen, wenn die Bauvorlagen unvollständig sind oder erhebliche Mängel aufweisen. Unvollständig sind Bauvorlagen, wenn nicht sämtliche zur bauaufsichtlichen Prüfung erforderlichen Unterlagen eingereicht werden.
vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 24. Juni 2015 – 2 A 326/15 -, BauR 2015, 1973 ff.
Gemessen daran sind die von der Klägerin eingereichten Bauvorlagen nicht vollständig. Nach § 16 Satz 1 BauPrüfVO sind dem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides die Bauvorlagen beizufügen, die zur Beurteilung der durch den Vorbescheid zu entscheidenden Fragen des Bauvorhabens erforderlich sind. § 16 Satz 2 BauPrüfVO ordnet an, dass § 10 Abs. 1 Satz 2 BauPrüfVO sinngemäß gilt. Nach dieser Bestimmung sind einem Bauantrag die Berechnungen oder Angaben zur Kostenermittlung (§ 6) in zweifacher Ausfertigung beizufügen. Nach § 6 Nr. 1 BauPrüfVO sind Berechnungen und Angaben zur Kostenermittlung bei Gebäuden eine nachprüfbare Berechnung des Brutto-Rauminhalts nach DIN 277 Teil 1 (Ausgabe 2005) oder für Gebäude, für die landesdurchschnittliche Rohbauwertsätze je m³ Brutto-Rauminhalt nicht festgelegt sind, die Berechnung der veranschlagten (geschätzten) Rohbaukosten. Einschlägig ist hier § 6 Nr. 1 1. Alt. BauPrüfVO, da für das zu errichtende Gebäude landesdurchschnittliche Rohbauwertsätze je m³ Brutto-Rauminhalt festgelegt sind,
vgl. Bekanntmachung des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr – X A 2 – 66.2 vom 29. Oktober 2010, MBl. NRW 2010, S. 829 in Verbindung mit Nr. 15 der Anlage zum Gebührentarif (zu Tarifstelle 2).
Hier fehlt es im maßgeblichen Zeitpunkt an der Vorlage der erforderlichen Berechnungen zur Kostenermittlung. Die Klägerin hat in ihrem Antrag keinerlei Angaben zum Brutto-Rauminhalt nach DIN 277 Teil 1 (Ausgabe 2005) gemacht.
Die gegen die Anwendung von § 6 Nr. 1 1. Alt. BauPrüfVO von der Klägerin geltend gemachten Einwände sind aus Sicht der Kammer nicht tragfähig. Die Forderung des Verordnungsgebers, bei jeder Art von Bauvoranfrage Berechnungen oder Angaben zur Kostenermittlung beizufügen, erfolgt aus gutem Grund. Denn sie dient der Berechnung der für Bauvoranfragen zu erhebenden Gebühren. Nach Tarifstelle 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung fallen bei der Entscheidung über die Erteilung eines Vorbescheides Gebühren an, deren Höhe unterschiedlich ausgestaltet ist. Geht es – wie hier – um die Errichtung eines Sonderbaus (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW), beträgt die Gebühr nach Tarifstelle 2.4.6 i.V.m. Tarifstelle 2.4.1.3 50 Euro bis 13 v. T. der Rohbausumme. Letztere wird wesentlich durch den Brutto-Rauminhalt bestimmt (vgl. Tarifstelle 2.1.2). Die Berechnung oder Angaben zur Kostenermittlung sind nach dem Willen des Verordnungsgebers auch dann unerlässlich, wenn es – wie hier – um einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids mit nur einer Fragestellung zur Art der baulichen Nutzung geht. Dies zeigt die Anmerkung zur Tarifstelle 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung. Aus dieser Anmerkung wird deutlich, dass dem Verordnungsgeber bewusst war, dass mit einem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids eine oder mehrere Fragen unterschiedlichen Umfangs zur Entscheidung der Behörde gestellt werden können. Dessen ungeachtet stellt der Verordnungsgeber auch in solchen Fällen auf die Rohbausumme der baulichen Anlage ab, die Gegenstand des Antrags ist, was zur Folge hat, dass genaue Angaben zum Brutto-Rauminhalt der Anlage erforderlich sind, weil nur auf dieser Grundlage die Berechnung der Rohbausumme möglich ist.
Die Einwände der Klägerin sind letztlich auch deshalb nicht begründet, weil ihrem Ansinnen auf anderem Wege Rechnung getragen werden kann. Denn die Tarifstelle 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung räumt der zuständigen Bauaufsichtsbehörde bei der Festsetzung der Höhe der Gebühr für die Erteilung eines Vorbescheids ausdrücklich einen Ermessensspielraum ein. Diesen Spielraum hat der Beklagte im konkreten Fall auszuschöpfen. Dabei muss er u.a. berücksichtigen, welches Bauvorhaben konkret in Rede steht, ob nur eine oder mehrere das Vorhaben betreffende Einzelfragen geklärt werden sollen oder etwa (noch weitergehend) die Zulässigkeit des Vorhabens nach Bauplanungsrecht insgesamt durch den begehrten Vorbescheid rechtsverbindlich beschieden werden soll. Denn nur insoweit wird die Behörde den Vorgaben nach § 3 Abs. 1 GebG NRW gerecht, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Schuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen muss. Davon losgelöst sind zur Berechnung der Gebühren die Angaben zum Brutto-Rauminhalt eines Gebäudes, dessen Errichtung wie hier geplant ist, durch den Antragsteller unabdingbar. Diese Angaben sind der Klägerin und ihrem Architekten im Übrigen mit Blick auf die Tatsache, dass hier eine Verkaufsfläche von 799 m² in Streit steht, die das Volumen des Baukörpers vorprägt, auch ohne weiteres möglich, was in Zeiten moderner EDV keiner weiteren Ausführungen durch das Gericht bedarf.
Vgl. zu allem auch das Urteil der Kammer vom 19. Mai 2015 – 2 K 2511/14 -, juris und die dazu ergangene Berufungsentscheidung des OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2017 – 7 A 1397/15, BauR 2017, 1020 ff.
Soweit die Klägerin weiterhin meint, der Beklagte sei verpflichtet, die Grundlagen für die zu erhebende Verwaltungsgebühr auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes und der Abgabenordnung zu schätzen, trifft diese Auffassung nicht zu. Eine Verwaltungsgebühr für die Erteilung eines Bauvorbescheids ist auf der Grundlage des Gebührengesetzes NRW und der dazu ergangenen Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung festzusetzen. Diese Normen sind abschließend und sehen keine Befugnis für die Behörde vor, eine anfallende Gebühr zu schätzen. Für eine Anwendung des Kommunalabgabengesetzes und der Abgabenordnung (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 b KAG NRW i.V.m. § 162 AO) über § 1 Abs. 3 KAG NRW ist daneben kein Raum.
Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 71 Abs. 2, 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW nach allem gegeben, begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte den Antrag der Klägerin zurückgewiesen hat. Sofern unvollständige oder erheblich mangelhafte Bauvorlagen eingereicht werden, hat der Landesgesetzgeber der zuständigen Bauaufsichtsbehörde die Zurückweisung des Bauantrags für den Regelfall vorgeschrieben, um diese von wesensfremden Aufgaben zu entlasten und um Druck auf Antragsteller und Entwurfsverfasser auszuüben, die geltenden Rechtsvorschriften einzuhalten.
Vgl. nur Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, Kommentar zur Bauordnung NRW, § 72 (Stand: Dezember 2015) Rdnr. 12; ferner Nr. 72.12 der ausgelaufenen VV BauO NRW.
Gründe, die es ausnahmsweise geboten erscheinen ließen, von der gesetzlich angeordneten Regelfolge abzusehen, sind hier nicht ersichtlich.
2. Das weiterhin zur Entscheidung des Gerichts gestellte Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat ebenfalls keinen Erfolg.
Es ist schon unzulässig. Eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 2. Alternative VwGO ist im vorliegenden Fall nicht statthaft. Denn es fehlt hier an einem ablehnenden Verwaltungsakt des Beklagten. Der Zurückweisungsbescheid vom 1. März 2016 versagt der Klägerin den geltend gemachten Anspruch nicht inhaltlich. Gestützt auf § 71 Abs. 2 i.V.m. § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW als Normen des formellen Baurechts hat er ähnlich dem auf § 15 Abs. 1 BauGB gestützten Zurückstellungsbescheid,
vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1971 – IV C 32.69-, BRS 24 Nr. 148,
lediglich verfahrensgestaltenden Charakter.
Eine Verpflichtungsklage ist auch in Gestalt der Untätigkeitsklage nicht zulässig. Diese Klage setzt nach § 75 Sätze 1 und 2 VwGO voraus, dass zuvor ein ordnungsgemäßer, insbesondere vollständiger, Antrag bei der zuständigen Behörde gestellt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2014 – 7 A 590/12-; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27. Februar 2003 – 5 S 1279/01-, BRS 66 Nr. 158; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, Kommentar zur Bauordnung NRW, § 75 (Stand: Dezember 2010) Rdnr. 44
Hier es fehlt an einem vollständigen Antrag der Klägerin, wie das Gericht soeben ausgeführt hat.
Im Übrigen sind die Verpflichtungsbegehren der Klägerin auch nicht begründet. Die Erteilung einer Baugenehmigung setzt nach § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW voraus, dass mit dem schriftlichen Bauantrag alle erforderlichen Bauvorlagen bei der zuständigen unteren Bauaufsichtsbehörde eingereicht werden. Gleiches gilt für die Erteilung eines positiven Bauvorbescheids (§ 71 Abs. 2 i.V.m. § 69 BauO NRW). Daran mangelt es hier aus den oben genannten Gründen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (Vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 Abs. 2, 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 8 BauNVO
§ 162 AO
§ 69 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 16 Satz 1 BauPrüfVO
§ 16 Satz 2 BauPrüfVO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 BauPrüfVO
§ 6 Nr. 1 BauPrüfVO
§ 6 Nr. 1 1. Alt. BauPrüfVO
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 b KAG NRW
§ 1 Abs. 3 KAG NRW
§ 42 Abs. 1 2. Alternative VwGO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 A 326/15
2 K 2511/14
7 A 1397/15
IV C 32.69
7 A 590/12
5 S 1279/01