Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-16, Aktenzeichen 1 S 1792/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich - sachdienlich ausgelegt - gegen die Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Eindämmung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 14.07.2020.
2
Der Antragsteller ist nach seinem Vorbringen als Rechtsanwalt in Stuttgart tätig und betreibt eine Einzelkanzlei. Er habe auch Mandanten in der Türkei, die er betreue. Er beabsichtige, sowohl aufgrund von geschäftlichen als auch privaten Gründen, um Urlaub zu machen, vom 21.07.2020 bis zum 04.08.2020 in die Türkei zu verreisen. Er habe hierfür ein Flugticket gebucht. In diesem Zeitraum wolle er sich in Izmir aufhalten. Dort habe er eine Unterkunft angemietet. Diese werde sorgfältig gereinigt und desinfiziert. Im Zeitpunkt der Ticketbuchung habe eine Quarantänepflicht nur für Einreisen aus Ländern bestanden, in denen die Neuinfiziertenzahl im Verhältnis zur Bevölkerung mehr als 50 Fälle pro 100.000 Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen aufgewiesen habe. Die Türkei habe im Zeitpunkt der Ticketbuchung diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Aufgrund der CoronaVO EQ bestehe jedoch für die Rückreise aus der Türkei eine Quarantänepflicht.
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Die CoronaVO EQ könne nicht auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden. Der Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel sei wegen der in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG enthaltenen speziellen Absonderungsregelungen ausgeschlossen. Der Gesetzgeber habe den Adressatenkreis für Absonderungsmaßnahmen in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ausdrücklich auf sog. Störer beschränkt. Darüber hinaus habe er in § 30 Abs. 3 - 7 IfSG detaillierte Vorgaben zu den Pflichten der Abgesonderten festgeschrieben. Die in § 1 Abs. 1 - 4 CoronaVO EQ auferlegten Verpflichtungen sprächen dafür, dass es sich um eine § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG vergleichbare Maßnahme handele. Der Verordnungsgeber gehe selbst nicht davon aus, dass die Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG vorlägen.
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§ 1 Abs. 1 - 4 CoronaVO EQ sei zudem rechtswidrig, weil es sich bei der Anordnung einer häuslichen Quarantäne für alle aus Drittstaaten einreisenden Personen nicht (mehr) um eine notwendige Schutzmaßnahme handele. Das Infektionsschutzgeschehen habe sich aufgrund der ergriffenen Maßnahmen in Deutschland und in Baden-Württemberg in letzter Zeit verlangsamt und insbesondere die Anzahl der neu festgestellten Infektionen sei deutlich rückläufig. Die Ansteckungsgefahr rechtfertige die angefochtenen Quarantäneregelungen nicht. Der Verordnungsgeber habe die bewirkten Grundrechtseingriffe ständig einer Rechtfertigungskontrolle zu unterziehen. Er gehe ausweislich § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ selbst von der Möglichkeit differenzierender Regelungen aus. Die Antragsgegnerin habe in der Liste der Risikogebiete mit Stand vom 02.07.2020 für die USA nur bestimmte Bundesstaaten als Risikogebiete aufgeführt. Für die Türkei sei dies ebenfalls möglich. In Izmir sei die Anzahl der Infizierten sehr gering. Zu prüfen sei auch, unter welchen Voraussetzungen der Verordnungsgeber auf die Expertise des Robert Koch-Instituts verweisen könne.
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Die Türkei habe ein Zertifizierungsprogramm mit sehr umfassenden Kriterien für Flughäfen, Flugzeuge, Touristenfahrzeuge, Unterkünfte und Restaurants gestartet. Die Zertifizierung erfolge überwiegend durch deutsche Unternehmen, insbesondere den TÜV Süd, um den deutschen Standards zu entsprechen. Die Türkei sei hinsichtlich der Anzahl der Intensivbetten und Beatmungsgeräte sehr gut auf den Kampf gegen Covid-19 vorbereitet. Die Auslastung in den Krankenhäusern der Türkei bezüglich Covid-19-Patientenbetten habe 36 % betragen, die der Intensivbetten 59,8 % und die der Beatmungsgeräte 34,1 %. An Flughäfen würden Temperaturmessungen für Passagiere durchgeführt, die in die Türkei einreisten. Passagiere, die andere krankheitsbedingte Symptome aufwiesen, und solche mit einer Temperatur über 37,8 °C oder solche mit Symptomen auf eine Infektion mit dem Coronavirus würden getestet. Für Passagiere mit einem positiven Test stünden an den Flughäfen medizinische Fachkräfte zur Verfügung.
6
Die Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten in § 2 Abs. 1 - 7 CoronaVO EQ änderten an der Rechtswidrigkeit der Verordnung nichts. Die durch die Verordnung bewirkte häusliche Quarantäne sei für die Betroffenen mit einer erheblichen Beschränkung ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit und zumindest der psychischen Bewegungsfreiheit für einen beachtlichen Zeitraum verbunden. Das Interesse an einer einstweiligen Außervollzugsetzung wiege daher schwer.
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Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Für den Antrag fehle bereits die Antragsbefugnis. Der Antragsteller gebe an, dass er erst am 04.08.2020 aus der Türkei nach Deutschland wieder einreisen werde. Ob zu diesem Zeitpunkt die Türkei weiterhin auf der Positivliste als Risikogebiet geführt werde, sei unklar.
8
Bei der Festlegung der Risikogebiete durch das zuständige Ministerium für Soziales und Integration berücksichtige dieses die nach gemeinsamer Risikoanalyse und Entscheidung durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat durch das Robert-Koch-Institut veröffentlichten Informationen. Maßgeblich sei, ob zum Zeitpunkt der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland eine Veröffentlichung vorliege, die ein Gebiet als Risikogebiet ausweise, in welchem der Einreisende sich zu einem beliebigen Zeitpunkt innerhalb der letzten 14 Tage vor Einreise aufgehalten habe. Die Bewertung von Staaten und Regionen weltweit durch das Ministerium für Soziales und Integration erfolge zweistufig. Es würden hierbei alle verfügbaren Informationen ausgewertet, die für eine Bewertung des Infektionsgeschehens relevant seien. Zunächst werde festgestellt, in welchen Staaten/Regionen es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gegeben habe. In einem zweiten Schritt werde nach qualitativen Kriterien festgestellt, ob für Staaten/Regionen, die die genannten Grenzwerte nominell unterschritten, dennoch die Gefahr eines erhöhten Infektionsrisikos vorliege. Für eine Bewertung des Infektionsgeschehens in den jeweiligen Staaten/Regionen (Bewertungsschritt 1) gebe es unterschiedliche Stellen und Datengrundlagen. Diese seien insbesondere die WHO, das ECDC, das Robert Koch-Institut sowie private Institutionen (z.B. Johns Hopkins University). Für Bewertungsschritt 2 lieferten das Auswärtige Amt auf der Grundlage der Berichterstattung der deutschen Auslandsvertretungen sowie gegebenenfalls das Bundesministerium für Gesundheit sowie das Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat qualitative Berichte zur Lage vor Ort. Maßgeblich für die Bewertung seien insbesondere Infektionszahlen und die Art des Ausbruchs (lokal begrenzt oder flächendeckend), Testkapazitäten sowie durchgeführte Tests pro Einwohner sowie in den Staaten ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens (Hygienebestimmungen, Kontaktnachverfolgung etc.). Ebenso sei zu berücksichtigen, wenn keine verlässlichen Informationen für bestimmte Staaten vorlägen.
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Die CoronaVO EQ sei gestützt auf § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. §§ 28, 29 und 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG. § 1 CoronaVO EQ beruhe auf der Ermächtigungsgrundlage des §§ 32 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG. Die Frage, ob zur Regelung von Quarantänepflichten neben der ausführlichen Regelung der Quarantäne in § 30 IfSG auch ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG in Betracht komme mit der Folge, dass entsprechende Maßnahmen auch gegen Nichtstörer gerichtet werden könnten, könne hier dahinstehen. Die Tatbestandsvoraussetzungen der § 32 Satz 1, § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG seien erfüllt. Ansteckungsverdächtig sei eine Person, von der anzunehmen sei, dass sie Krankheitserreger aufgenommen habe, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Die Aufnahme von Krankheitserregern sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzunehmen, wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand gehabt habe. Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr gelte kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Es gelte der allgemeine Grundsatz, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen seien, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden sei. Nach diesem Maßstab erfülle § 1 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage. Anders als bisher angegriffene Regelungen zur Quarantänepflicht sehe die Regelung keine pauschale Quarantäneverpflichtung für Einreisende aus dem Ausland vor. Das Robert Koch-Institut habe nach seinem Prüfprogramm die Türkei als Risikogebiet eingeschätzt. Die Einschätzung beruhe unter anderem darauf, dass die Verlässlichkeit der Angaben des Gesundheitsministeriums der Türkei zum Infektionsgeschehen nicht als hoch eingestuft werde und es hierzu unterschiedliche Angaben und Wahrnehmungen vor Ort gebe. Selbst die offiziellen Zahlen der Türkei wiesen mit durchschnittlich etwa 1.200 Neuinfektionen pro Tag auf ein weiterhin erhöhtes Infektionsrisiko hin. Unbestritten bescheinige aber auch das Robert Koch-Institut der Türkei eine positive Entwicklung. Eine regionale Untergliederung der Türkei in Risiko- und Nicht-Risikogebiete sei mangels hinreichend belastbarer Zahlen und mangels Trennbarkeit des Landes nicht möglich.
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Die Regelung sei verhältnismäßig. Der Aufwand für einen Coronatest, der zu einem Wegfall der Absonderungspflicht führe, wenn er negativ ausfalle, sei gering. Die Türkei biete zum Beispiel für Touristen Tests gegen eine finanzielle Eigenbeteiligung von 14,30 EUR an. Es seien insgesamt 137 Testzentren eingerichtet worden. Auch einzelne Reiseveranstalter böten mittlerweile kostenlose Tests für Rückreisende an. II.
Die Regelung sei verhältnismäßig. Der Aufwand für einen Coronatest, der zu einem Wegfall der Absonderungspflicht führe, wenn er negativ ausfalle, sei gering. Die Türkei biete zum Beispiel für Touristen Tests gegen eine finanzielle Eigenbeteiligung von 14,30 EUR an. Es seien insgesamt 137 Testzentren eingerichtet worden. Auch einzelne Reiseveranstalter böten mittlerweile kostenlose Tests für Rückreisende an.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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Der sachdienlich ausgelegte Antrag (1.) ist zulässig (2.), aber nicht begründet (3.).
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1. Der Antrag des Antragstellers, § 1 Abs. 1 bis 4 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Eindämmung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 15.06.2020 bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen, ist bei sachdienlicher Auslegung (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO) darauf gerichtet, § 1 Abs. 1 bis 4 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Eindämmung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 14.07.2020 - die an die Stelle der Verordnung vom 15.06.2020 getreten ist - vorläufig außer Vollzug zu setzen.
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2. Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Beides ist hier der Fall.
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Die Statthaftigkeit des Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Landesregierung und von Landesministerien.
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Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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Der Antragsteller ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462, mit zahlreichen Nachweisen). Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (BVerwG, Beschl. v. 03.11.1993 - 7 NB 3.93 - NVwZ-RR 1994, 172 <173>). Das ist der Fall, wenn die Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen bereits vorausgesehen werden kann, weil die Rechtsverletzung mit hinreichender Gewissheit für so nahe Zukunft droht, dass ein vorsichtig und vernünftig Handelnder sich schon jetzt zur Antragstellung entschließen darf (HessVGH, Beschl. v. 28.09.1976 - V N 3/76 - juris Rn. 23; Beschl. v. 03.11.1980 - VIII N 2/79 - NJW 1981, 779; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 47 Rn. 60). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Denn es ist möglich, dass der Antragsteller sehr bald, nämlich bei seiner geplanten Rückkehr nach Deutschland am 04.08.2020 von der angegriffenen Regelung betroffen und jedenfalls in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ist. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass die möglicherweise ab dem 04.08.2020 dem Antragsteller drohende Pflicht zur Quarantäne einen maßgeblichen Einfluss auf seine Entscheidung hat, ob er von seiner für den 21.07.2020 geplanten Reise in die Türkei absieht.
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Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse jeweils vor. Denn mit einem Erfolg seiner Anträge könnte der Antragsteller seine Rechtsstellung verbessern.
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3. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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Hieran gemessen bleibt der Antrag des Antragstellers ohne Erfolg. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).
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a) Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen. Denn eine abschließende Klärung der Rechtmäßigkeit von § 1 Abs. 1 - 4 CoronaVO EQ und der Einstufung der Türkei als Risikogebiet muss einem etwaigen Hauptsacheverfahren nach § 47 VwGO vorbehalten bleiben.
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aa) Die CoronaVO EQ ist auf die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. §§ 28, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt. Nach Auffassung des Antragsgegners kann offenbleiben, ob § 32 Sätze 1 und 2 in Verbindung mit § 28 IfSG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstellt, da sich eine solche aus § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ergebe. § 30 Abs. 1 IfSG bestimmt:
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„Die zuständige Behörde hat anzuordnen, dass Personen, die an Lungenpest oder an von Mensch zu Mensch übertragbarem hämorrhagischem Fieber erkrankt oder dessen verdächtig sind, unverzüglich in einem Krankenhaus oder einer für diese Krankheiten geeigneten Einrichtung abgesondert werden. Bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern kann angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden.“
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Die Landesregierungen werden durch § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
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Zur Auslegung von § 32 Sätze 1 und 2 und § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG hat das Niedersächsische OVG u.a. ausgeführt (Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 - 13 MN 143/20 - juris Rn. 24 ff.):
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„Aus § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ergibt sich mithin, dass nur Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider Quarantänemaßnahmen unterzogen werden dürfen. Diese Adressatenkreise sind in § 2 Nr. 4 bis Nr. 7 IfSG legaldefiniert. Danach ist Kranker eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist, Krankheitsverdächtiger eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen, und Ausscheider eine Person, die Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein. Ansteckungsverdächtiger ist schließlich eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Die Aufnahme von Krankheitserregern im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ‚anzunehmen‘, wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand hatte. Die Vermutung, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss naheliegen. Eine bloß entfernte Wahrscheinlichkeit genügt nicht. Demzufolge ist die Annahme eines Ansteckungsverdachts nicht schon gerechtfertigt, wenn die Aufnahme von Krankheitserregern nicht auszuschließen ist (anders die abweichende Formulierung in § 1 Abs. 2 Nr. 7 des Tierseuchengesetzes - TierSG - zur Legaldefinition des ansteckungsverdächtigen Tieres). Andererseits ist auch nicht zu verlangen, dass sich die Annahme ‚geradezu aufdrängt‘. Erforderlich und ausreichend ist, dass die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, wahrscheinlicher ist als das Gegenteil (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, juris Rn. 31 m.w.N.).
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Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr gilt allerdings kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Es ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt. Das Beispiel zeigt, dass es sachgerecht ist, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten, ‚flexiblen‘ Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., Rn. 32 m.w.N.).
29
Ob gemessen daran ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit. Es ist erforderlich, dass das zugrundeliegende Erkenntnismaterial belastbar und auf den konkreten Fall bezogen ist. Die Feststellung eines Ansteckungsverdachts setzt voraus, dass die Behörde zuvor Ermittlungen zu infektionsrelevanten Kontakten des Betroffenen angestellt hat; denn ohne aussagekräftige Tatsachengrundlage lässt sich nicht zuverlässig bewerten, ob eine Aufnahme von Krankheitserregern anzunehmen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., Rn. 33). Allerdings hat der Gesetzgeber in § 32 Satz 1 IfSG den Erlass von Rechtsverordnungen und damit von abstrakt-generellen Regelungen vorgesehen. Eine auf den konkreten Einzelfall bezogene Ermittlungstätigkeit kann vom Verordnungsgeber infolgedessen nicht erwartet werden. Wohl aber hat er seine Regelungen, die nur ‚unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind‘, erlassen werden können, auf konkret nachvollziehbare und belastbare tatsächliche Grundlagen zu stützen.“
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Wenn man - wie der Antragsgegner - diesen Grundsätzen folgt, ist offen und bedürfte einer vertieften Klärung in einem Hauptsacheverfahren, ob die Einstufung der Türkei als Risikogebiet im Sinne von § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ hinreichend auf konkret nachvollziehbare Tatsachen gestützt ist.
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Dabei dürfte es grundsätzlich nicht zu beanstanden sein, die Pflicht zur Quarantäne an die Einreise aus einem ausländischen Risikogebiet anzuknüpfen. Denn die Einreise aus anderen Ländern mit einem erheblichen Infektionsgeschehen stellt eine bedeutende Gefahrenquelle für eine Weiterverbreitung des Coronavirus in Deutschland dar. Dabei dürfte der Nachverfolgung der Kontakte von Infizierten eine große Bedeutung zukommen. Denn nicht nur der Aufenthalt im Ausland, sondern auch die Rückreise von dort, bei der es erfahrungsgemäß häufig schwierig sein wird, die körperliche Distanz zu Mitreisenden sowohl im Transportmittel als auch in Wartebereichen einzuhalten, stellt eine relevante Infektionsquelle dar. Dies zeigen auch die Erhebungen des Robert Koch-Instituts. Nach dem COVID-19-Lagebericht des Robert Koch-Instituts vom 15.07.2020 ist seit der 25. Meldewoche, als es erste Grenzöffnungen gab, bei der Nennung der möglichen wahrscheinlichen Infektionsländer der Anteil, bei denen ein anderes Land als Deutschland angegeben ist, wieder angestiegen (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-07-15-de.pdf?__blob=publicationFile).
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Offen ist jedoch, ob die Einstufung der Türkei als Risikogebiet hinreichend tragfähig ist. Der Antragsgegnerin legt bereits nicht dar, zu welchem Ergebnis er bei dem vom ihm angeführten Bewertungsschritt 1 gekommen ist. Mit Schriftsatz vom 30.06.2020 hat er vorgetragen, die Infektionszahlen in der Türkei umfassten derzeit 197.239 bestätigte Fälle; die Zahl der Neuinfektionen habe am 28.06.2020 allein 1.356 Fälle betragen; in den letzten sieben Tagen habe es an die 10.000 Neuinfektionen gegeben. Bei einer Zahl von etwa 82 bis 83 Mio. Einwohnern in der Türkei ergäbe sich daraus - bezogen auf den 28.06.2020 - eine Zahl zwischen 10 und 15 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohner in den letzten sieben Tagen. Nach Medienberichten liegt die vom Gesundheitsminister der Türkei für die letzten Tage mitgeteilte Zahl von Neuinfizierten jeweils bei um die 1.000 pro Tag (hurriyet.de vom 15.07.2020, 20:04 Uhr: https://www.hurriyet.de/news_gesundheitsminister-koca-in-sechs-provinzen-seit-drei-tagen-keine-lungenentzuendungen-_143538835.html); der Antragsgegner selbst hat im Schriftsatz vom 13.07.2020 die offiziellen Zahlen der Türkei mit durchschnittlich etwa 1.200 Neuinfektionen pro Tag wiedergegeben; die WHO hat für die Woche vom 06.07.2020 die Zahl mit 7.371 Neuinfektionen angegeben (https://covid19.who.int/region/euro/country/tr). Ob der Antragsgegner gleichwohl von einer Überschreitung des Werts von 50 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohner in den letzten sieben Tagen ausgeht, da - so sein Vorbringen - unterschiedliche Testkapazitäten und symptomlos verlaufende Erkrankungen dazu führten, dass von einer noch höheren Dunkelziffer ausgegangen werden müsse, legt der Antragsgegner nicht dar. Nähere Ausführungen zu den vom Antragsgegner angeführten Bewertungskriterien im Bewertungsschritt 2 - lokal begrenzte oder flächendeckender Ausbruch, Testkapazitäten, durchgeführte Tests pro Einwohner, ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens - fehlen in der Antragserwiderung gänzlich. Auf die vom Antragsteller vorgetragenen Zahlen zu Betten und Testkapazitäten geht der Antragsgegner nicht ein. Unklar bleibt auch, worauf die Ausführungen des Antragsgegners fußen, dass die Verlässlichkeit der Angaben des Gesundheitsministers der Türkei zum Infektionsgeschehen nicht als hoch eingestuft werde und es hierzu unterschiedliche Angaben und Wahrnehmungen vor Ort gebe.
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Dem Senat drängt sich jedoch nicht auf, dass für die Einschätzung der Türkei als Risikogebiet jegliche Grundlage fehlt und ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache daher voraussichtlich begründet wäre. Selbst die offiziellen Infektionszahlen der Türkei sind im Verhältnis zu den deutschen Infektionszahlen hoch. Die Fälle von Neuinfektionen in den letzten sieben Tagen in Deutschland betrug - bei nahezu identischer Einwohnerzahl wie die Türkei - 2.304 (COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit - Fallzahlen in Deutschland - Stand: 16.7.2020, 00:00 Uhr, online aktualisiert um 08:35 Uhr; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html) und war damit erheblich geringer als die für die Türkei anzunehmende 7-Tages-Inzidenz von jedenfalls etwa 7.000 bis 8.000. Auch zeigt die Liste der Expositionsländer des Robert Koch-Instituts seit der Grenzöffnung, dass ein nicht zu vernachlässigendes Risiko von Infektionen durch Einreisen aus der Türkei besteht, auch wenn die dort genannten absoluten Zahlen nicht ins Verhältnis gesetzt sind zur Anzahl der erfolgten Einreisen. Der COVID-19-Lagebericht des Robert Koch-Instituts vom 15.07.2020 führt bei den „Nennungen der Expositionsländer bei COVID-19-Fällen aus den Meldewochen 25-28, 15.07.2020, 00:00 Uhr“ die Türkei als das Land mit dem vierthöchsten Wert (22 Nennungen) auf (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-07-15-de.pdf?__blob=publicationFile).
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bb) Voraussichtlich ohne Erfolg macht der Antragsteller sinngemäß geltend, das Verfahren der Einstufung von Risikogebieten nach § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ sei nicht rechtmäßig, da der Verordnungsgeber nicht auf die Einstufungen durch das Robert Koch-Institut verweisen dürfe. Nach § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ nimmt das Ministerium für Soziales und Integration eine Einstufung als Risikogebiet unter Berücksichtigung der durch das Robert Koch-Institut veröffentlichten Informationen vor. Auch wenn die Einstufung als Risikogebiet durch den Antragsgegner mit den Bewertungsschritten 1 und 2 und den aufgeführten Kriterien inhaltlich den vom Robert Koch-Institut aufgeführten Verfahren entspricht (vgl. Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete, Stand: 14.07.2020, 15 Uhr, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html) und daher nicht ohne Weiteres erkennbar ist, welche im Verhältnis zum Robert Koch-Institut ergänzende Prüfung der Antragsgegner vornimmt, ist das Verfahren nach § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ so ausgestaltet, dass der Antragsgegner eine eigenständige Entscheidung über die Einstufung als Risikogebiet trifft. Ob sich rechtliche Bedenken daraus ergeben, dass die Einstufung als Risikogebiet nicht durch den Verordnungsgeber in der Verordnung selbst erfolgt, sondern durch Veröffentlichung auf der Homepage des Antragsgegners, ist gegebenenfalls in einem Hauptsacheverfahren zu klären. Im Allgemeinen sind verbindliche Bestimmungen auch durch die Verwaltung selbst, auf die der Gesetzgeber verweist, nicht von vornherein unzulässig (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 21.06.1989 -1 BvR 32/87 - BVerfGE 80, 257; BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 64/82 - BVerwGE 72 ,300, 320 ff.). Hier sind zudem Verordnungsgeber und die Exekutive, auf deren Festlegung verwiesen wird, identisch.
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b) Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von dem Antragsteller geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung erscheint daher nicht dringend geboten.
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Der Antragsteller kann gemäß § 2 Abs. 5 CoronaVO EQ durch die Vorlage eines negativen Coronatests, der höchstens 48 Stunden vor Einreise in die Bundesrepublik Deutschland vorgenommen worden ist, die Pflicht zur häuslichen Quarantäne nach § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ abwenden. Nach der „Information zur Anerkennung von molekularbiologischen Testen auf SARS-CoV-2 bei Einreise aus einem Risikogebiet nach Deutschland“ des Robert Koch-Instituts mit Stand vom 10.7.2020, 18:00 Uhr werden Tests aus der Türkei akzeptiert. (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Tests.html). Diese Möglichkeit zur Vorlage eines Coronatests steht dem Antragsteller auch in tatsächlicher Hinsicht offen. Wie der Antragsgegner im Einzelnen dargelegt und Antragsteller nicht bestritten hat, besteht die Möglichkeit zur Durchführung eines Coronatests in der Türkei ohne Weiteres, insbesondere an Flughäfen. Ein solcher Test ist dem Antragsteller angesichts der geringen hierfür anfallenden Kosten von weniger als 15,-- EUR auch tatsächlich zumutbar. Die Zumutbarkeit besteht auch angesichts des jüngsten Vorbringens des Antragstellers, dass man für solche Tests mehrere Stunden vorher am Flughafen eintreffen und mehrere Stunden auf das Ergebnis des Tests warten müsse, dass die Ergebnisse zum Teil erst nach Tagen zugesandt würden und dass es daher notwendig werde, in Deutschland für Kosten von mehr als 130,-- EUR erneut einen Test durchführen zu lassen. Soweit nach verfügbaren Berichten ersichtlich, liegt das Testergebnis bei der Einreise höchstwahrscheinlich vor, wenn der Test am Tag vor der Abreise durchgeführt wird. Darüber hinaus reicht in zahlreichen Fällen auch die Durchführung des Tests mehrere Stunden vor Abflug aus und wird das Testergebnis, sollte es bei Abflug nicht vorliegen, den Getesteten per Mail oder WhatsApp auf das Handy geschickt, so dass es bei Einreise vorliegen kann (vgl. J… …: Trotz kleiner Tücken: Türkische Corona-Tests sind ein Erfolg, https://www.meinantalya.com/trotz-kleiner-tuecken-tuerkische-corona-tests-sind-ein-erfolg/; J… … …: Rückreise aus der Türkei mit gültigem PCR Corona Test, https://allaroundturkey.de/faq-tuerkei-rueckreise-mit-gueltigen-pcr-corona-test/). Zudem enthält die CoronaVO EQ kein Verbot der Einreise aus einem Risikogebiet ohne vorherige Durchführung eines Coronatests. Möglich zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 Abs. 5 CoronaVO EQ ist daher - wovon auch die Begründung zur Verordnung ausdrücklich ausgeht - die Durchführung eines Coronatests direkt nach Ankunft in Deutschland am Flughafen oder bei direkter Fahrt dorthin am Ort der Unterbringung.
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Diese geringfügige, auch im Hinblick auf die Durchführung eines Coronatests einen Tag vor der Rückreise zumutbare Belastung des Antragstellers lässt schwerwiegende Nachteile, die den Schutz für Leib und Leben hier lebender Personen, die nach einer Rückkehr des Antragstellers aus der Türkei mit dem Coronavirus infiziert werden könnten, deutlich überwiegen, nicht erkennen. Zudem ist in der Folgenabwägung auch zu berücksichtigen, dass - wie oben ausgeführt - aufgrund der derzeitigen Situation in der Türkei ein nicht unerhebliches Infektionsrisiko mit dem Coronavirus besteht und die Informationslage insoweit nicht gesichert erscheint.
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Wenn ein vom Antragsteller vor der Rückkehr nach Deutschland durchgeführter Coronatest positiv ausfiele, träte für diesen zwar die in erheblicher Weise in seine Interessen und Rechte eingreifende Pflicht zur häuslichen Quarantäne nach § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ ein. Diese erheblichen Folgen für den Antragsteller wären ihm jedoch zumutbar und müssten erst recht hinter dem Schutz für Leib und Leben Dritter zurückstehen, da vom Antragsteller in diesem Fall ein Infektionsrisiko für Dritte ausginge.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, 2 GKG. Der Streitwert von 5.000,-- EUR ist im vorliegenden Eilverfahren wegen Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 29 und 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG. § 1 CoronaVO EQ beruhe auf der Ermächtigungsgrundlage des §§ 32 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§§ 28, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt. Nach Auffassung des Antragsgegners kann offenbleiben, ob § 32 Sätze 1 und 2 in Verbindung mit § 28 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG
§ 30 IfSG
§ 4 AGVwGO
§ 88 VwGO
§ 123 VwGO
§ 47 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 1 Abs. 4 CoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 30 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 2 Abs. 5 CoronaVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 2 GKG
§ 1 Abs. 1 - 4 CoronaVO EQ sei zudem rechtswidrig, weil es sich bei der Anordnung
§ 2 Abs. 1 - 7 CoronaVO EQ änderten an der Rechtswidrigkeit der Verordnung
§ 1 Abs. 1 bis 4 der Verordnung
§ 122 Abs. 1, _________) darauf gerichtet, § 1 Abs. 1 bis 4 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 7 des Tierseuchengesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 172
NJW 1981, 779
NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 80, 257
1 S 1458/12
7 NB 3.93
V N 3/76
VIII N 2/79
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
13 MN 143/20
3 C 16.11
1 BvR 32/87
7 C 64/82