Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-02-20, Aktenzeichen 5 L 66/15
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2015:0220.5L66.15.00

Tenor:
1. Dem Antragsteller wird für das Verfahren erster Instanz Prozesskostenhilfe ohne Ratenzahlung bewilligt und zur vorläufig unentgeltlichen Wahrnehmung der Rechte Rechtsanwalt Janßen aus Aachen beigeordnet, § 166 VwGO i. V. m. §§ 114, 115, 121 Abs. 2 ZPO.
2. Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die mit Bescheid vom 23. Mai 2013 widerruflich erteilte Erlaubnis 'zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes, beschränkt auf eine nicht selbstständige und nicht leitende Tätigkeit unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer approbierten Zahnärztin oder eines approbierten Zahnarztes an einer Zahnklinik oder in einer zahnärztlichen Praxis in Nordrhein-Westfalen für die Zeit vom 23. Mai 2013 bis zum 22. Mai 2016' für eine weitere zwölfmonatige zahnärztliche Tätigkeit innerhalb dieses Zeitraums zu verlängern.
3. Der Streitwert wird auf 20.000,-- € festgesetzt.

Tatbestand:
Der 1986 in Ägypten/Kairo geborene und im März 2013 in die Bundesrepublik Deutschland eingereiste Antragsteller begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde für eine weitere zwölfmonatige zahnärztliche Tätigkeit.
Unter dem 16. Mai 2013 stellte der Antragsteller einen Formblattantrag auf Erteilung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes gemäß § 13 Zahnheilkundegesetz (ZHG) zum Zwecke der Aufnahme einer Tätigkeit an der Klinik für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie der S. B. sowie einen Antrag auf Erteilung der Approbation als Zahnarzt gemäß § 2 ZHG. Beigefügt waren unter anderem ein Diplom der Zahnmedizin, ein Zeugnis über den Bachelor der Zahnmedizin und Mundchirurgie der Zahnmedizinischen Fakultät der Universität B1. T. in Kairo/Ägypten, Arbeitszeugnisse, ein Goethe-Zertifikat B2 sowie das Angebot der S. B. vom 6. Mai 2013 zur Beschäftigung als Stipendiat zum 1. Juli 2013, befristet bis zum 30. Juni 2016, vor. In diesem Schreiben der S. ist u.a. ausgeführt, dass durch die Beschäftigung als Stipendiat kein Anspruch auf Vergütung oder sonstige finanzielle Zuwendungen begründet werde und dass die Beschäftigung "zum Zwecke Ihrer eigenen Weiterbildung und zur Vervollkommnung Ihrer theoretischen und praktischen Kenntnisse" erfolge.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2013 sicherte die Bezirksregierung Köln dem Antragsteller befristet bis zum 16. November 2013 - für den Fall der Nachreichung eines Lebenslaufs und eines Führungszeugnisses - die Erteilung einer widerruflichen Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes in nicht selbstständiger und nicht leitender Tätigkeit an der S. B. - Universitätsklinikum zu. Am 23. Mai 2013 erhielt der Antragsteller eine Urkunde über die widerruflich erteilte Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes "beschränkt auf eine nicht selbstständige und nicht leitende Tätigkeit unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer approbierten Zahnärztin oder eines approbierten Zahnarztes an einer Zahnklinik oder in einer zahnärztlichen Praxis in Nordrhein-Westfalen für die Zeit vom 23. Mai 2013 bis zum 22. Mai 2016." Die Erlaubnis erlösche, sobald der Antragsteller die zwölfmonatige Tätigkeit als Zahnarzt in der Anpassungszeit vollständig abgeleistet habe. Zur Begründung wird im Begleitschreiben ausgeführt: Die Erlaubnis werde zur Vorbereitung auf die Kenntnisprüfung erteilt und gelte ausschließlich für die Ableistung einer längstens zwölfmonatigen zahnärztlichen Tätigkeit innerhalb von drei Jahren ab heute, unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer approbierten Zahnärztin oder eines approbierten Zahnarztes. Weiter wird u.a. auf Folgendes hingewiesen: Eine Verlängerung der Berufserlaubnis sei nur in Ausnahmefällen möglich (Ziffer 4). Soweit der Antragsteller beabsichtige, im Anschluss an diese Berufserlaubnis die Approbation als Zahnärztin/Zahnarzt zu beantragen, müsse der Antrag auf Erteilung spätestens drei Monate vor Ablauf der Berufserlaubnis bei der zuständigen Approbationsbehörde eingegangen sein. Nur so könne sichergestellt werden, dass die Kenntnisprüfung zeitgerecht vor Ablauf der Berufserlaubnis durchgeführt und der Antrag auf Approbation bearbeitet werden könne. Werde nicht rechtzeitig vor Ablauf der Berufserlaubnis ein Antrag auf Approbation gestellt, sei eine Verlängerung der Berufserlaubnis nicht mehr möglich (Ziffer 5).
Der Antragsteller reiste - offensichtlich unmittelbar nach Aushändigung der Erlaubnisurkunde - im Mai 2013 in sein Heimatland zurück, um ein entsprechendes Visum zu beantragen. Aufgrund der politischen Verhältnisse in Ägypten verzögerte sich der Heimataufenthalt; der Antragsteller reiste schließlich erst im Februar 2014 wieder in die Bundesrepublik zurück. Er reichte weitere Unterlagen für sein Approbationsverfahren bei der Bezirksregierung ein und nahm am 17. oder 21. Februar 2014 seine Tätigkeit an der Klinik für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie der S. B. auf. Sein Lebensunterhalt wird von seinen Eltern finanziert, die ihm für ein Jahr einen monatlichen Betrag in Höhe von 670,-- € über ein Sperrkonto zur Verfügung stellen.
Mit Schreiben vom 20. Februar 2014 gab die Bezirksregierung ein Gutachten zur Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Antragstellers bei Herrn Q. . E. . G. , Zentrum für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde, C. in Auftrag. Dieser kommt im Gutachten vom 30. Mai 2014 - ebenso wie im Nachtragsgutachten vom 2. Januar 2015 - zum Ergebnis, dass keine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben sei.
Mit Bescheid vom 26. Juni 2014 stellte die Bezirksregierung L. Defizite des Ausbildungsstandes des Antragstellers in den Bereichen Prothetik und Kieferorthopädie fest und verwies auf die Teilnahme an der sogenannten Kenntnisprüfung. Zur Vorbereitung auf die Kenntnisprüfung sei dem Antragsteller bereits mit Schreiben vom 23. Mai 2013 eine Berufserlaubnis für eine einjährige zahnärztliche Tätigkeit unter Aufsicht erteilt worden. Eine Verlängerung bzw. Erteilung einer weiteren Berufserlaubnis für ein Jahr könne erst nach der Teilnahme an der Kenntnisprüfung erfolgen, sofern keine Patientengefährdung angenommen werde. Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller am 22. Juli 2014 Klage erhoben mit dem Begehren, unter Aufhebung des Bescheides vom 26. Juni 2014 die beantragte zahnärztliche Approbation zu erteilen. Das Verfahren gleichen Rubrums ist noch anhängig unter dem Aktenzeichen 5 K 1357/14.
Mit Schreiben vom 10. November 2014 beantragte der Antragsteller bei der Bezirksregierung L. die Verlängerung seiner Berufserlaubnis um ein weiteres Jahr. Er legte unter anderem zwei Schreiben des Direktors der Klinik für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie der S. B. , Prof. E. . E. . G. I. vom 21. Oktober 2014 und vom 24. November 2014 vor, der ausführt, dass der Antragsteller sich seit dem 21. Februar 2014 in der Weiterbildung zum Oralchirurgen befinde. Die Regelausbildungszeit betrage drei Jahre. Der Antragsteller sei fleißig und kompetent. Von seiner Arbeit gehe keinerlei Patientengefährdung aus; der Antragsteller habe im Vergleich zu deutschen Absolventen eines Zahnarztstudiums einen gleichwertigen Ausbildungsstand. Er bitte deshalb um eine weitere Verlängerung der Berufserlaubnis bis zum 20. Februar 2016.
Nach Anhörung des Antragstellers lehnte die Bezirksregierung den Antrag auf Verlängerung der Berufserlaubnis mit Bescheid vom 11. Dezember 2014, zugegangen am 15. Dezember 2014, ab. Die Erteilung einer Berufserlaubnis stehe gemäß § 13 Abs. 2 ZHG in ihrem Ermessen. Insoweit sei sie an den Runderlass des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter 232 - 0400.3.0/0402.1/0430.2 - vom 20. Juli 2012 zur Durchführung der Bundesärzteordnung, der Bundes-Apothekerordnung und des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde (im Folgenden: Runderlass 2012) gebunden. Nach Abschnitt A Nr. 3.2.6 des Runderlasses 2012 könne eine Berufserlaubnis für maximal ein Jahr verlängert werden, wenn der Antragsteller die Kenntnisprüfung nicht bestanden habe. Die Verlängerung der Berufserlaubnis sei also erst nach Teilnahme an der Kenntnisprüfung möglich. Diese sei vom Antragsteller aber bislang nicht abgelegt worden. Der Antragsteller sei auf diese Rechtslage bereits bei Erteilung der Berufserlaubnis hingewiesen worden.
Der Antragsteller hat am 15. Januar 2015 Klage erhoben (5 K 90/15) und am 27. Januar 2015 einstweiligen Rechtsschutz beantragt. Er trägt vor: Die Erteilung einer Berufserlaubnis für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren sei gesetzlich ausdrücklich vorgesehen. Nach § 13 Abs. 3 ZHG könne sie unter besonderen Voraussetzungen sogar über diesen Zeitraum hinaus erteilt werden. Der Antragsgegner berücksichtige insbesondere nicht, dass nach wie vor streitig sei, ob der Antragsteller überhaupt eine Kenntnisprüfung ablegen müsse. Er sei seit dem 17. Februar 2014 als Zahnarzt in der Klinik für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie der S. tätig, so dass seine mit Bescheid vom 23. Mai 2013 erteilte Berufserlaubnis für eine zwölfmonatige Tätigkeit als Zahnarzt ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung zum 18. Februar 2015 erlösche. Dies habe für ihn Nachteile zur Folge, die auch durch eine stattgebende Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr beseitigt werden könnten. Zunächst müsse er dann in sein Heimatland zurückkehren, da seine Aufenthaltserlaubnis unter der Bedingung einer gültigen Berufserlaubnis erteilt worden sei. Gleichzeitig verliere er das - für den Fall der Erteilung der Approbation - vorliegende Einstellungsangebot der S. B. . Seine fachzahnärztliche Weiterbildung müsse er abbrechen, ohne die Aussicht, diese später fortsetzen zu können. Entsprechende Plätze und Stipendien seien rar. Schließlich werde ihm die Möglichkeit genommen, sich entsprechend auf eine - möglicherweise doch erforderliche - Kenntnisprüfung vorzubereiten.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die mit Bescheid vom 23. Mai 2013 widerruflich erteilte Erlaubnis 'zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes, beschränkt auf eine nicht selbstständige und nicht leitende Tätigkeit unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer approbierten Zahnärztin oder eines approbierten Zahnarztes an einer Zahnklinik oder in einer zahnärztlichen Praxis in Nordrhein-Westfalen für die Zeit vom 23. Mai 2013 bis zum 22. Mai 2016' für eine weitere zwölfmonatige zahnärztliche Tätigkeit innerhalb dieses Zeitraums zu verlängern.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er führt aus: Die dem Antragsteller erteilte Berufserlaubnis sei ausdrücklich und ausschließlich zum Zwecke der Vorbereitung auf die Kenntnisprüfung erteilt und entsprechend der Regelung in Abschnitt A Ziffer 3.2.5 des einschlägigen Runderlasses vom 20. Juli 2012 auf eine längstens 12-monatige Tätigkeit beschränkt worden. Eine Berufserlaubnis nach Abschnitt D Ziffer 2.3.3 des Runderlasses 2012 setze voraus, dass eine anschließende Rückkehr in das Heimatland beabsichtigt sei und die Beantragung der Approbation nicht beabsichtigt werde. Berufserlaubnisse zur Durchführung einer fachzahnärztlichen Weiterbildung seien gemäß Abschnitt D Ziffer 2.3.3 des Runderlasses 2012 hiervon ausdrücklich nicht abgedeckt. Da die Berufserlaubnis des Antragstellers nur zum Zwecke der Vorbereitung auf die Kenntnisprüfung erteilt worden sei, habe er niemals die fachzahnärztliche Weiterbildung beginnen dürfen. Die Verlängerung der Berufserlaubnis komme auch deshalb nicht in Betracht, weil der Antragsteller dann gegenüber anderen Approbationsantragstellern, die nur eine Erlaubnis für eine Tätigkeit von zwölf Monaten erhalten, besser gestellt würde, was einen Verstoß gegen Art. 3 Grundgesetz - GG - darstelle. Die Ablehnung des Verlängerungsantrags sei auch verhältnismäßig, da der Antragsteller von Anfang an gewusst habe, dass die Berufserlaubnis ohne Ablegung der Kenntnisprüfung nicht verlängert werde und er jederzeit die Gelegenheit gehabt habe, sich zur Kenntnisprüfung anzumelden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten 5 K 1357/14 sowie 5 K 90/15 und die im Verfahren 5 K 1357/14 vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO ‑ kann eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis ergehen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um u.a. wesentliche Nachteile abzuwenden. Voraussetzung ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegen. Deren tatsächliche Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich („glaubhaft“) sein (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO).
Ein Anordnungsgrund besteht, wenn eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, weil ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren aus besonderen Gründen unzumutbar ist. Ein Anordnungsanspruch, der identisch ist, mit dem auch im Hauptsacheverfahren geltend zu machenden materiellen Anspruch, liegt vor, wenn der Antragsteller in der Hauptsache bei summarischer Prüfung voraussichtlich Erfolg haben wird. Im Falle des Begehrens einer im Ermessen der Behörde stehenden begünstigenden Entscheidung - wie hier der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde nach § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG - kann ein Anordnungsanspruch für eine entsprechende Regelungsanordnung jedenfalls dann bejaht werden, wenn eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist. Mit Blick auf den durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten effektiven Rechtsschutz ist bei ermessensfehlerhaften Verwaltungsmaßnahmen vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO aber auch dann zu gewähren, wenn eine erneute ordnungsgemäße Ermessensbetätigung im Sinne einer Ermessensverdichtung überwiegend wahrscheinlich zugunsten des Betroffenen ausgehen wird.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Dezember 2013 ‑ 10 S 1644/13 -, juris, Rn. 7; OVG Koblenz, Beschluss vom 25. Juni 1990 - 2 B 11182/90 -, NVwZ 1990, 1087; ebenso Bader/Funke-Kaiser, VwGO, 6. Auflage, Stand November 2014, § 123 Rn. 60 m.w.N.; zum Meinungsstand vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand April 2013, § 123, Rn. 158 ff.
Welche Anforderungen im Einzelfall an die Erfolgsaussichten zu stellen sind, hängt maßgeblich von der Schwere der dem Antragsteller drohenden Nachteile und ihrer Irreversibilität, aber auch davon ab, inwieweit durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweggenommen wird. Wird durch die begehrte Maßnahme die Entscheidung in der Hauptsache insgesamt endgültig und irreversibel vorweggenommen, kann die einstweilige Anordnung, die nach ihrem Sinn und Zweck grundsätzlich nur dazu dient, vorläufige Regelungen zu treffen, mit Blick auf den durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten effektiven Rechtsschutz ausnahmsweise erlassen werden, wenn ein Anordnungsanspruch mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit vorliegt und für den Fall, dass die einstweilige Anordnung nicht ergeht, dem Antragsteller schwere und unzumutbare Nachteile entstünden.
Vgl. zur ausnahmsweise zulässigen Vorwegnahme der Hauptsache: OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2015 - 12 B 1304/14 -, NRWE, Rn. 4- 6, m.w.N.
Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der einstweiligen Anordnung hinsichtlich des Anordnungsgrundes ebenso wie - in der Regel - hinsichtlich des Anordnungsanspruchs.
Entsprechend diesen Maßstäben hat der Antragsteller vorliegend nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung Anordnungsanspruch und -grund glaubhaft gemacht.
Die Entscheidung in der Hauptsache, also das Begehren die Berufserlaubnis für eine weitere zwölfmonatige zahnärztliche Tätigkeit innerhalb des bewilligten Zeitraums vom 23. Mai 2013 bis zum 22. Mai 2016 zu erhalten, wird durch die einstweilige Anordnung vorweggenommen; das Begehren erledigt sich mit Erlass der einstweiligen Anordnung.
Vgl. zur Vorwegnahme der Hauptsache für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 13 ZHG im Wege der einstweiligen Anordnung: OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2011 - 13 B 1722/10 - sowie VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 30. Mai 2011 - 7 L 513/11 -, jeweils juris.
Dem Antragsteller steht mit der im Hinblick auf die Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen ganz überwiegenden Wahrscheinlichkeit ein Anspruch auf die mit Bescheid vom 11. Dezember 2014 ermessensfehlerhaft abgelehnte Erlaubnis für eine zahnärztliche Tätigkeit für die Dauer von weiteren zwölf Monaten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG zu (1.) und ihm drohen für den Fall, dass die einstweilige Anordnung nicht ergeht, schwere und unzumutbare Nachteile (2.).
(1.) Die Ablehnung der Erlaubnis für eine zahnärztliche Tätigkeit für die Dauer von weiteren zwölf Monaten mit Bescheid vom 11. Dezember 2014 ist mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog). Der Antragsteller hat gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG und den einschlägigen Verwaltungsvorschriften einen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis.
(a) Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG kann die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde auf Antrag Personen erteilt werden, die eine abgeschlossene zahnärztliche Ausbildung nachweisen. Die in § 13 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 ZHG normierten Versagungstatbestände sind ersichtlich nicht einschlägig. Der Antragsteller hat in Form der von ihm vorgelegten ägyptischen Urkunden den Abschluss einer zahnärztlichen Ausbildung nachgewiesen. Damit liegen die Tatbestandsvoraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis vor. Davon geht auch der Antragsgegner aus, denn er hat dem Antragsteller mit Bescheid vom 23. Mai 2013 eine Berufserlaubnis erteilt. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ZHG kann die Erlaubnis auf bestimmte Tätigkeiten und Beschäftigungsstellen beschränkt werden. Die dem Antragsteller mit Bescheid vom 23. Mai 2012 erteilte Erlaubnis ist beschränkt auf eine nicht selbstständige und nicht leitende Tätigkeit unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer approbierten Zahnärztin oder eines approbierten Zahnarztes an einer Zahnklinik oder in einer zahnärztlichen Praxis in Nordrhein-Westfalen. Diese Nebenbestimmung wird vom Antragsteller nicht angegriffen. Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG darf die Erlaubnis nur widerruflich und nur bis zu einer Gesamtdauer der zahnärztlichen Tätigkeit von höchstens zwei Jahren im Geltungsbereich dieses Gesetzes erteilt oder verlängert werden. Die dem Antragsteller mit Bescheid vom 23. Mai 2013 erlaubte Tätigkeitsdauer ist - entgegen der in § 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG bundesrechtlich festgelegten (Regel-)Gesamtdauer von zwei Jahren - beschränkt auf ein Jahr; dieses Jahr hat der Antragsteller in wenigen Tagen absolviert. Weitere gesetzliche Regelungen hinsichtlich der Erteilung bzw. Verlängerung der Berufserlaubnis nach § 13 ZHG existieren nicht; insbesondere finden sich keine Regelungen - wie von § 3 Abs. 2a) ZHG grundsätzlich vorgesehen - in der Approbationsordnung für Zahnärzte.
(b) Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Erteilung der Erlaubnis und damit auch – im Rahmen der gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG gesetzlich vorgesehenen Gesamtdauer für die ärztliche Tätigkeit von zwei Jahren - über die in der Erlaubnis zu regelnde Tätigkeitsdauer. Der Antragsteller hat daher grundsätzlich nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Verlängerung der Tätigkeitsdauer für ein weiteres Jahr. Ein Anspruch auf die begehrte Verlängerung steht dem Antragsteller vorliegend aber deshalb zu, weil die Verlängerung der Tätigkeitsdauer sich im Rahmen der summarischen Prüfung mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit als die einzig rechtmäßige Entscheidung erweist und keine andere rechtmäßige Entscheidung des Antragsgegners möglich erscheint (sogenannte Ermessensreduzierung auf Null). Selbst wenn keine Ermessensreduzierung auf Null vorliegen sollte, ist nach summarischer Prüfung jedenfalls überwiegend wahrscheinlich, dass eine erneute ordnungsgemäße Ermessensbetätigung im Sinne einer Ermessensverdichtung zugunsten des Antragstellers ausgehen wird.
Das dem Antragsgegner eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 13 ZHG unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) auszuüben (§ 40 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW - VwVfG). Die gerichtliche Kontrolle der dabei getroffenen Behördenentscheidung beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens. Hiervon ausgehend ergibt sich ein Anspruch des Antragstellers auf Verlängerung der Tätigkeitserlaubnis aus dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung in Verbindung mit der antizipierten Verwaltungspraxis des Antragsgegners, die in Form des Runderlasses des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter - 232 - 0400.3.0/0402.1/0430.2 - zur Durchführung der Bundesärzteordnung, der Bundes-Apothekerordnung und des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 17. November 2014, in Kraft getreten am 16. Dezember 2014 (MBl.NRW. 2014, S. 761 ff; im Folgenden Runderlass 2014) geregelt ist. Erlasse sind zwar keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die u.a. eine gleichmäßige Ermessensausübung - hier hinsichtlich der Erteilung von Berufserlaubnissen für Zahnärzte - der zuständigen Behörden regeln. Sie entfalten aber Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller mittelbar über dessen von Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der antizipierten Verwaltungspraxis zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Ermessensbindende Verwaltungsvorschriften sind allerdings nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.
Vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1981 - 2 C 5/79 -, juris, Rn. 15ff;
Entgegen der Rechtsauffassung der Bezirksregierung, die in ihrer Antragserwiderung ausdrücklich den Runderlass 2012 in Bezug nimmt, ist hinsichtlich der antizipierten Verwaltungspraxis auf den Runderlass 2014 abzustellen, der nach der Bekanntgabe des den Antrag auf Verlängerung der Tätigkeitserlaubnis ablehnenden Bescheides vom 11. Dezember 2014 am 16. Dezember 2014 in Kraft getreten ist. Nach Abschnitt H Satz 3 des Runderlasses 2014 ist der Runderlass 2012 aufgehoben. Maßgeblich für den Anordnungsanspruch und damit auch für die Ermessensausübung ist vorliegend die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung, da auch im Rahmen des Hauptsacheverfahrens der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts entscheidungserheblich ist. Der Anspruch auf Verlängerung der Tätigkeitsdauer ist im Wege der Verpflichtungsklage geltend zu machen (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Da sich aus dem materiellen Recht keine Anhaltspunkte dafür ergeben, auf einen anderen Zeitpunkt als den der gerichtlichen Entscheidung abzustellen, ist dieser für die Verpflichtungsklage und entsprechend für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung maßgebend.
Vgl. zur Maßgeblichkeit der Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für die Entscheidung über einen Antrag auf Approbation und für den sogenannten Defizitbescheid: OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 2013 - 13 E 1164/12 -, juris; zur maßgeblichen Sach- und Rechtslage für den Erlass einer einstweiligen Anordnung: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Auflage, Nov. 2014, §123 Rn. 63.
Einschlägig sind hier die Regelungen in Abschnitt D Ziffer 1 des Runderlasses 2014, die die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung des Berufes an Personen regeln, die ‑ wie der Antragsteller - ihre Ausbildung in einem Drittland abgeschlossen haben (§ 13 Absatz 1 ZHG) und nicht - wie der Antragsgegner meint - die Regelungen in Abschnitt A. Der Antragsteller begehrt eine Erlaubnis nach Ziffer 1.4.4 des Abschnittes D zur Ausübung des Berufes im Rahmen einer Fortbildung, zur Gewinnung von Auslandserfahrungen oder zum wissenschaftlichen Erfahrungsaustausch.
Bereits der Formblattantrag des Antragstellers vom 16. Mai 2013 dem als Anlage das Angebot der S. B. vom 6. Mai 2013 zur Beschäftigung als Stipendiat beigefügt war, war nach Aktenlage als Antrag auf Erlaubnis einer Berufstätigkeit im Rahmen einer Fortbildung bzw. zur Gewinnung von Auslandserfahrungen im Sinne der Ziffer 1.4.4 des Abschnittes D des Runderlasses 2014 bzw. im Sinne der wortgleichen Ziffer 2.3.3 des Abschnittes D des Runderlasses 2012 zu werten. Gleiches gilt nun für den Verlängerungsantrag bzw. den Antrag auf eine Erlaubnis für eine weitere einjährige ärztliche Tätigkeit. In dem Angebot der S. B. vom 6. Mai 2013 zur Beschäftigung als Stipendiat zum 1. Juli 2013 befristet bis zum 30. Juni 2016 wird erläutert, dass durch die Beschäftigung als Stipendiat kein Anspruch auf Vergütung oder sonstige finanzielle Zuwendungen begründet werde und dass die Beschäftigung zum Zwecke der eigenen Weiterbildung und zur Vervollkommnung der theoretischen und praktischen Kenntnisse des Antragstellers erfolge. Damit war eindeutig keine Berufserlaubnis zur Durchführung einer Weiterbildung im Sinne der Ziffer 1.4.3 des Abschnittes D des Runderlasses 2014 (teilweise entsprechend Ziffer 2.1 des Abschnittes D des Runderlasses 2012), die nach neuem Recht nicht mehr erteilt werden kann, beantragt. Eine Weiterbildung im rechtlichen Sinne kann nach § 4 Abs. 1 Satz 3 der Weiterbildungsordnung der Ärztekammer Nordrhein vom 1. Oktober 2005 in der Fassung vom 28. August 2014 nämlich nur im Rahmen einer angemessen vergüteten ärztlichen Berufstätigkeit unter Anleitung zur Weiterbildung befugter Ärzte oder durch Unterweisung in anerkannten Weiterbildungskursen erfolgen, so dass bereits infolge der Beschäftigung als Stipendiat ohne jegliche finanzielle Zuwendungen eine Weiterbildungsmaßnahme auszuschließen war. Auch im Übrigen gibt es im Schreiben der S. keine Anhaltspunkte dafür, dass dem Antragsteller eine Stelle zur Weiterbildung im Sinne der Ziffer 1.4.3 Abschnitt D Runderlass 2014 bzw. im Sinne der Weiterbildungsordnung der Ärztekammer Nordrhein angeboten war. Der Antrag des Antragstellers bezog sich erkennbar explizit und ausschließlich auf die von der S. angebotene Stelle, für die die Bezirksregierung schließlich auch die Zusicherung vom 16. Mai 2013 erteilt hatte (Zusicherung für die Erteilung einer widerruflichen Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes in nicht selbstständiger und nicht leitender Tätigkeit an der S. B. – Universitätsklinikum). Insoweit ist nicht nachvollziehbar, aus welchem Grund der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung nun unterstellt, es handle sich um eine Stelle zur Weiterbildung im Sinne der Weiterbildungsordnung, für die keine Berufserlaubnis erteilt werden könnte.
Soweit der Antragsgegner die Auffassung vertritt, sowohl der Antrag vom 16. Mai 2013 auf Erteilung einer Berufserlaubnis als auch der streitgegenständliche Verlängerungsantrag seien als Antrag auf eine Berufserlaubnis für eine (nach Erlasslage grundsätzlich einjährige) zahnärztliche Tätigkeit als Ausbildungsergänzung im Sinne der Ziffer 3.2.5 Satz 1 des Abschnittes A des Runderlasses 2012, wortgleich mit Ziffer 3.2.5 Satz 1 des Abschnittes A des Runderlasses 2014, zu behandeln, weil dem Antragsteller aufgrund seines gleichzeitig gestellten Approbationsantrages nach § 2 ZHG im Rahmen des Ermessens ausschließlich eine solche Berufserlaubnis (als Ausbildungsergänzung) zur Vorbereitung auf die sogenannte Kenntnisprüfung erteilt werden könne, findet sich hierfür weder im Gesetz noch im Runderlass 2014 eine Stütze. § 13 ZHG enthält keinen entsprechenden Ausschlusstatbestand für Approbationsantragsteller aus einem Drittland. Er regelt allerdings in § 13 Abs. 1a) ZHG für die Gruppe der Antragsteller, die über einen Ausbildungsnachweis als Zahnarzt verfügen, der in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz ausgestellt wurde und denen nur ausnahmsweise für den Fall eines besonderen Interesses an der Erteilung der Erlaubnis nach Satz 1 des Absatzes 1a) eine Berufserlaubnis erteilt werden darf, dass diese Erlaubnis der Erteilung einer Approbation nicht entgegensteht. Für diese Konstellation geht der Gesetzgeber also jedenfalls davon aus, dass ein Approbationsverfahren die Erteilung einer Berufserlaubnis wegen eines besonderen Interesses nicht hindert. Auch der Runderlass 2014 bindet das dem Antragsgegner zustehende Ermessen nicht in der Weise, dass Approbationsantragstellern aus einem Drittland grundsätzlich keine Berufserlaubnis nach Abschnitt D des Runderlasses erteilt werden dürfte, sondern ausschließlich eine Erlaubnis zur Vorbereitung auf die Kenntnisprüfung.
Nach Ziffer 1.3.1.3. des Abschnittes D des Runderlasses 2014 setzt die Erteilung einer Berufserlaubnis (nach Abschnitt D) eine abgeschlossene Ausbildung für den Zahnarztberuf voraus. Insoweit wird nur die gesetzliche Tatbestandsvoraussetzung des § 13 Abs. 1 ZHG wiederholt. Diese erfüllt der Antragsteller (s.o.). Weiter ist ausgeführt: "Zur Beurteilung der beruflichen Qualifikation ist auf die Erkenntnisse einer eventuell durchgeführten Überprüfung der Gleichwertigkeit im Rahmen eines Approbationsverfahrens zurückzugreifen. Die Feststellung wesentlicher Unterschiede sowie das Nichtbestehen einer Kenntnisprüfung steht der Erteilung der Berufserlaubnis aber nicht entgegen. (Hervorhebungen nicht im Original). Entscheidend ist, ob die Antragstellenden die Anforderungen für die angestrebte Berufstätigkeit erfüllen und Gefährdungen für Patientinnen und Patienten ausgeschlossen werden können. Bei fehlender Gleichwertigkeit wird die Berufserlaubnis in der Regel auf eine Tätigkeit unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer oder eines approbierten Berufsangehörigen eingeschränkt. Weitere Nebenbestimmungen sind möglich." Damit ist nach Auffassung der Kammer seitens des Erlassgebers klargestellt, dass eine Berufserlaubnis nach Abschnitt D auch dann erteilt werden kann (und gegebenenfalls muss), wenn der Antragsteller gleichzeitig einen Antrag auf Approbation gestellt hat bzw. ein Verwaltungsverfahren auf Erteilung der Approbation im Gange ist. Dies folgt auch aus den Ziffern 1.5.2 und 1.5.2.1 des Abschnittes D, die die Verlängerung einer Berufserlaubnis nach Abschnitt D betreffen. Danach darf nämlich die Berufserlaubnis (nach Abschnitt D) ausnahmsweise sogar über eine Gesamtdauer der Tätigkeit von zwei Jahren hinaus im besonderen Einzelfall oder aus Versorgungsgründen verlängert werden, wenn eine Approbation wegen Fehlens der Gleichwertigkeit der Grundausbildung nicht erteilt werden kann (Ziffer 1.5.2), wobei ein besonderer Einzelfall zum Beispiel vorliegen kann, wenn die Gleichwertigkeitsprüfung aus Gründen, die die Betroffenen nicht zu vertreten haben, nicht innerhalb von zwei Jahren abgeschlossen werden konnte (Ziffer 1.5.2.1). Diese Regelung würde ins Leere gehen, wenn sämtlichen Approbationsantragstellern von vornherein ausschließlich eine (einjährige) Berufserlaubnis nach Abschnitt A Ziffer 3.2.5 des Runderlasses 2014 zur Vorbereitung auf die Kenntnisprüfung erteilt werden könnte.
Damit ist maßgeblich für die Ermessensausübung Ziffer 1.4.2 des Abschnittes D des Runderlasses. Danach sind im Rahmen der – vom Antragsgegner nicht vorgenommenen - Ermessensausübung bei der in jedem Einzelfall vorzunehmenden Güter- und Interessenabwägung das private Interesse der Antragstellenden und die öffentlichen Belange, die für oder gegen die Erteilung der Erlaubnis sprechen, zu würdigen. Vorliegend hat der Antragsteller ein Interesse daran, seine begonnene Fortbildung fortzusetzen, um seine Erfahrungen zu vertiefen. Öffentliche Belange, die dem entgegenstehen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere steht nach der Stellungnahme des die Fortbildung des Antragstellers begleitenden Professors E. . E. . I. , Direktor der Klinik für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie fest, dass der Schutz der Gesundheit der Patienten einer weiteren beruflichen Tätigkeit des Antragstellers – im Rahmen der bislang erteilten Erlaubnis – nicht entgegensteht. Professor E. . E. . I. führt in der Bescheinigung vom 24. November 2014 aus, dass von der Arbeit des Antragstellers keinerlei Patientengefährdung ausgehe und dass der Antragsteller einen Ausbildungsstand vorweisen könne, der dem deutscher Absolventen eines Zahnarztstudiums gleichwertig sei. Auch entwicklungspolitische Interessen sprechen dafür, den Antragsteller seine Kenntnisse im Rahmen der begonnenen Fortbildung vertiefen zu lassen, denn derzeit ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller einen Daueraufenthalt in der Bundesrepublik beabsichtigt. Nach allem sind keine Gründe ersichtlich, die es erlauben würden mit Blick auf den Antragsteller, vom gesetzlichen Regelfall der Erlaubniserteilung für eine Tätigkeitsdauer von zwei Jahren (§ 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG) abzuweichen. Der gesetzliche Regelfall ist für die Erlaubnis nach Abschnitt D des Runderlasses 2014 nunmehr in Ziffer 1.2.4 („Die Erlaubnis ist widerruflich und im Regelfall für die Dauer von zwei Jahren zu erteilen.“) ausdrücklich übernommen worden und insoweit für das Ermessen des Antragsgegners bindend, während nach Ziffer 2.4 des Abschnittes D des Runderlasses 2012 jede Erlaubnis zunächst auf ein Jahr zu befristen war und nur in begründeten Fällen bis zu einem weiteren Jahr verlängert werden konnte. In Anbetracht des Umstandes, dass der Runderlass 2014 erst am 16. Dezember 2014 in Kraft getreten ist, kann ausgeschlossen werden, dass sich eine - gegebenenfalls entgegenstehende - Verwaltungspraxis ausgebildet hat.
(2.) Der Antragsteller hat auch glaubhaft gemacht, dass ihm schwere und unzumutbare Nachteile drohen, die - für den Fall dass die einstweilige Anordnung nicht ergeht - irreversibel wären. Der dem Antragsteller erteilte Aufenthaltstitel ist mit der Nebenbestimmung versehen "zur vorübergehenden unentgeltlichen Tätigkeit/Weiterbildung/Konditionierung/ am Universitätsklinikum B. - S. -B. mit anschließender Möglichkeit der Approbation / ggf. Weiterbildung in der Facharztausbildung - Die Aufenthaltserlaubnis erfolgt vorbehaltlich einer gültigen Berufserlaubnis der Bezirksregierung L. ". Da die dem Antragsteller erteilte Berufserlaubnis erlischt, sobald er die zwölfmonatige Tätigkeit als Zahnarzt abgeleistet hat, müsste er dann auch die Bundesrepublik Deutschland mangels eines gültigen Aufenthaltstitels verlassen. Weiter würde er seine Arbeitsstelle an der S. B. verlieren und es spricht nichts dafür, dass er diese Stelle - im Falle einer positiven Hauptsacheentscheidung - wieder erhalten würde. Nach allgemeiner Lebenserfahrung werden solche - ohnehin nur begrenzt zur Verfügung stehenden - Stellen umgehend neu besetzt. Es ist auch nicht absehbar, dass der Antragsteller unter Anerkennung der bis zum jetzigen Zeitpunkt erbrachten Leistungen an der S. zeitnah eine andere geeignete Stelle für die von ihm begonnene Fortbildung im Gebiet der Oralchirurgie erhalten könnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Nach § 52 Abs. 1 GKG ist in Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Bietet der bisherige Sach- und Streitstand keine genügenden Anhaltspunkte, um die Bedeutung der Sache nach dem Klageantrag in einem Geldbetrag auszudrücken, ist der Streitwert nach § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,‑‑ EUR festzusetzen (sog. Auffangwert). In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes beträgt der Streitwert in der Regel die Hälfte des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts. Die Kammer bewertet das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers an der Verlängerung der Berufserlaubnis mit 20.000,-- €; eine Herabsetzung des Streitwertes für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kommt aufgrund des Umstandes, dass der maßgebliche Rechtsschutzantrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache und damit auf eine endgültige Entscheidung gerichtet ist, nicht in Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2015 - 6 B 1341/14 -, NRWE, Rn.11.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 114, 115, 121 Abs. 2 ZPO
§ 166 VwGO
§ 2 ZHG
§ 123 VwGO
§ 13 ZHG
§ 13 ZHG
§ 40 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 13 Abs. 2 ZHG
§ 13 Abs. 3 ZHG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ZHG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 13 Absatz 1 ZHG
§ 13 Abs. 1 ZHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 3 Abs. 2a) ZHG grundsätzlich vorgesehen - in der Approbationsordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 3 der Weiterbildungsordnung
Art. 3 Grundgesetz
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 1087
5 K 1357/14
5 K 90/15
10 S 1644/13
2 B 11182/90
12 B 1304/14
13 B 1722/10
7 L 513/11
2 C 5/79
13 E 1164/12
2 GKG auf 5.00
6 B 1341/14