Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-10, Aktenzeichen 6 K 8108/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0410.6K8108.23.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 23. September 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Februar 2024 wird teilweise aufgehoben:
Nebenbestimmung Nr. 1, soweit sie anordnet: „Die Führung der Geschäfte vom Wohnsitz des Genehmigungsinhabers ist ausgeschlossen, wenn der Genehmigungsinhaber seinen Wohnsitz außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Landeshauptstadt Düsseldorf hat“,
Nebenbestimmung Nr. 12, soweit sie anordnet, dass die Aufzeichnungen (nur) in Papierform zu führen, die Bücher am Betriebssitz aufzubewahren, fortlaufend aktuell zu halten sind und nicht zeitversetzt beim Auftragsvermittler abgerufen werden dürfen und
Nebenbestimmungen Nr. 22 und 23.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens zu 6/10, die Beklagte zu 4/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Hinterlegung oder Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, ein Mietwagenunternehmer, wehrt sich gegen die nachträgliche Änderung von Nebenbestimmungen für eine Mietwagengenehmigung über vier Fahrzeuge.
Die Beklagte erteilte dem Kläger erstmals im November 2020 eine bis November 2022 befristete Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen nach § 49 PBefG. Am 6. Juli 2022 erteilte die Beklagte die Genehmigung erneut für vier Fahrzeuge, und zwar befristet bis zum 17. November 2027. Der Genehmigung fügte sie „Bedingungen und Auflagen“ (Nr. 1 bis 8) bei. Die Beklagte ersetzte mit Änderungsbescheid vom 23. September 2023 die Nebenbestimmungen des Bescheids vom 6. Juli 2022 (Nr. 1 bis 23). Der Kläger hat am 9. November 2023 Widerspruch gegen den Änderungsbescheid vom 23. September 2023 eingelegt und zugleich Klage erhoben. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2024 hat die Beklagte die geänderten Nebenbestimmungen teilweise wieder aufgehoben. Die ursprünglichen und geänderten Nebenbestimmungen ergeben sich aus der nachstehenden tabellarischen Auflistung; die im Widerspruchsbescheid erfolgten Aufhebungen sind in der tabellarischen Gegenüberstellung durchgestrichen.
Genehmigung vom 06.07.2022
Änderungsbescheid vom 23.09.2023
1. Die Beförderungsaufträge müssen am Betriebssitz eingehen, die direkte Entgegennahme von Beförderungsaufträgen durch das Fahrpersonal vom Kunden oder über Vermittlungsportale ist ausgeschlossen. Die gesetzlichen Regelungen zur Rückkehrpflicht zum Betriebssitz sind einzuhalten.
1. Die Beförderungsaufträge müssen am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingehen, die direkte Entgegennahme von Beförderungsaufträgen durch das Fahrpersonal vom Kunden oder über Vermittlungsportale ist ausgeschlossen. Die gesetzlichen Regelungen zur Rückkehrpflicht zum Betriebssitz sind einzuhalten. Die Führung der Geschäfte vom Wohnsitz des Genehmigungsinhabers ist ausgeschlossen, wenn der Genehmigungsinhaber seinen Wohnsitz außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Landeshauptstadt Düsseldorf hat. Die jederzeitige telefonische Erreichbarkeit während des Zeitraums der Fahrtenvermittlung muss gewährleistet sein. Eine Rufnummer wird der zuständigen Behörde, Verkehrsgewerbestelle 00/00 Straßenverkehrsamt T., per E-Mail (xxxxxx@xxxxxx.de) gemeldet. Änderungen in der telefonischen Erreichbarkeit sind unverzüglich anzuzeigen.
2. Ihre gesetzliche Dokumentations- und Aufbewahrungspflicht sämtlicher Beförderungsaufträge wird dahingehend konkretisiert, dass Sie mindestens die folgenden Angaben buchmäßig zu erfassen und ein Jahr lang aufzubewahren haben: den Zeitpunkt des Auftragseingangs; den Ort, an dem der Fahrgast abgeholt werden soll; der Mietwagen, dem der Auftrag übermittelt worden ist; der Zeitpunkt der Auftragsübermittlung.
2. Ihre gesetzliche Dokumentations- und Aufbewahrungspflicht sämtlicher Beförderungsaufträge wird dahingehend konkretisiert, dass Sie mindestens die folgenden Angaben buchmäßig oder elektronisch (auch mittels App basierten Systems) zu erfassen und ein Jahr lang aufzubewahren haben: den Zeitpunkt des Auftragseingangs; den Ort, an dem der Fahrgast abgeholt werden soll; den Beginn und das Ende der Fahrt; der Mietwagen, dem der Auftrag übermittelt worden ist; den Namen des Fahrers, welcher den Mietwagen gefahren ist; der Zeitpunkt der Auftragsübermittlung; die Bezahlart durch den Fahrgast (bar / Karte etc.).
3. Eine Auftragsvermittlung und -durchführung unter Nutzung des mit GPS oder vergleichbaren Systemen ermittelten Standortes der Mietwagen ist nur zulässig, wenn neben den in Nebenbestimmung Nr. 2 genannten Daten zusätzlich der Zielort jeder Fahrt sowie der Standort des Mietwagens im Zeitpunkt der Auftragsübermittlung buchmäßig erfasst und für die Dauer von einem Jahr aufbewahrt werden.
3. Eine Auftragsvermittlung und -durchführung unter Nutzung des mit GPS oder vergleichbaren Systemen ermittelten Standortes der Mietwagen ist nur zulässig, wenn neben den in Nebenbestimmung Nr. 3 genannten Daten zusätzlich der Zielort jeder Fahrt sowie der Standort der Mietwagen im Zeitpunkt der Auftragsübermittlung buchmäßig erfasst und für die Dauer von einem Jahr aufbewahrt werden.
4. Die Annahme von Fahraufträgen per Annahmetool, welches automatisiert die Fahrten am Betriebssitz annimmt und ohne Zutun eines Fahrzeugdisponenten an das Fahrpersonal weiterleitet, ist nicht zulässig.
5. Personen, die während der Beförderung einer Betreuung durch fachgerechte Hilfe, der qualifiziertes Personal oder einer entsprechenden technischen und medizinischen Ausstattung eines Krankenkraftwagens bedürfen, dürfen mit den vorstehend aufgeführten Mietwagen nicht transportiert werden. Gleiches gilt für Personen, bei denen eine solche Hilfsbedürftigkeit zu erwarten ist. Wenn erkennbar ist, dass eine Person einer fachgerechten Betreuung bedarf oder technische/ medizintechnische Ausstattung eines Krankenkraftwagens erforderlich ist, ist unmittelbar die Rettungsleitstelle der Berufsfeuerwehr Düsseldorf darüber in Kenntnis zu setzen und ein geeignetes Fahrzeug anzufordern.
5. Personen, die während der Beförderung einer fachgerechten Hilfe, der Betreuung durch qualifiziertes Personal oder einer entsprechenden technischen und medizinischen Ausstattung eines Krankenkraftwagens bedürfen, dürfen mit den vorstehend aufgeführten Mietwagen nicht transportiert werden. GIeiches gilt für Personen, bei denen eine solche Hilfsbedürftigkeit zu erwarten ist. Wenn erkennbar ist, dass eine Person einer fachgerechten Betreuung bedarf oder technische/ medizintechnische Ausstattung eines Krankenkraftwagens erforderlich ist, ist unmittelbar die Rettungsleitstelle der Berufsfeuerwehr Düsseldorf darüber in Kenntnis zu setzen und ein geeignetes Fahrzeug anzufordern.
6. Äußerlich dürfen die verwendeten Fahrzeuge nicht den Anschein eines im Rettungsdienst und Krankentransport eingesetzten Krankenkraftwagens erwecken. Sondersignaleinrichtungen und Materialien zur Ersten Hilfe, die über das Erforderliche hinausgehen sowie eine medizinisch-technische Ausstattung sind nicht zulässig.
7. Bei der Werbung und einer eventuellen Beschriftung des Fahrzeugs ist zweifelsfrei herauszustellen, dass es sich bei der Ausführung der Dienstleistung nicht um den qualifizierten Rettungsdienst und Krankentransport nach RettG handelt.
7. Bei der Werbung und einer eventuellen Beschriftung der Fahrzeuge ist zweifelsfrei herauszustellen, dass es sich bei der Ausführung der Dienstleistung nicht um den qualifizierten Rettungsdienst und Krankentransport nach RettG handelt.
8. Die Genehmigungsbehörde behält sich vor, die Auflagen zu ändern und Ergänzungen oder zusätzliche Auflagern hinzuzufügen.
8. Die Genehmigungsbehörde behält sich vor die Auflagen zu ändern und Ergänzungen oder zusätzliche Auflagern hinzuzufügen.
9. Die Anbringung der Ordnungsnummer ist verpflichtend und hat gemäß § 27 Abs. 3 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) an der rechten unteren Ecke der Heckscheibe durch ein nach außen und innen wirkendes Schild nach Anlage 3a BOKraft zu erfolgen.
10. Die Änderung des Wohn- und/oder Betriebssitzes ist der Genehmigungsbehörde innerhalb von 2 Wochen unter Vorlage von Genehmigungsurkunden und Auszügen aus den Genehmigungsurkunden zu melden.
11. Das Ein- und Aussteigen der Fahrgäste im absoluten Halteverbot ist verboten. Der Unternehmer hat das gesamte Fahrpersonal mindestens einmal im Jahr, erstmalig bei Einstellung, darüber zu belehren.
12. Das Auftragseingangsbuch ist vollständig, unveränderbar, paginiert, deutlich dem Unternehmen zuordenbar und ausschließlich am Betriebssitz aufzubewahren. Das Auftragseingangsbuch muss zu jeder Zeit mit der letzten, aktuellsten Fahrt abgeschlossen sein. Eine zeitversetzte Abrufung durch Drittanbieter (z.B. Uber, Bolt, FreeNow) ist nicht zulässig.
13. Eine fachlich geeignete Person hat zu den ordentlichen Geschäftszeiten, mindestens aber werktäglich von 10 - 12 Uhr am Betriebssitz zugegen zu sein. Eine Abwesenheit, z.B. krankheitsbedingt, urlaubsbedingt, oder durch den Tod einer nahestehenden Person sind der zuständigen Behörde, Straßenverkehrsamt T, xxxxxxx unverzüglich per E-Mail (xxxxxx@xxxxxx.de) anzuzeigen.
14. Sämtliche im Fahrzeug befindliche Anzeigeinstrumente, welche im Zusammenhang mit der Personenbeförderung stehen (dazu gehören insbesondere App-vermittelnde Anzeigemedien wie Tablets, Smartphones, Navigationsgeräte, etc.), sind in der in Deutschland geltenden Amtssprache deutsch zu bedienen.
15. Es ist einer jeden zuständigen Person mit berechtigtem Interesse jederzeit in Prüfungen Zugang zu den in Nebenbestimmung 14 benannten Medien zu verschaffen, insbesondere bei der Kontrolle von Fahrzeugen. Darüber hat die zur Führung der Geschäfte bestellte Person (Fachkundige*r) Angestellte im Unternehmen jährlich zu belehren, erstmalig bei Einstellung. Über die Belehrung hat die verantwortliche Person eine von den Angestellten unterzeichnete Durchschrift aufzubewahren.
16. Jede für die Führung der Geschäfte bestellte Person für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen nach § 49 PBefG hat Kenntnis über das BMF- Schreiben vom 26. November 2010, IV A 4 - S0316/08/10004-07 (Dok: 2010/0946087) und ist damit über das obligatorische Führen von Schichtzetteln eines jeden Fahrers in jedem Fahrzeug belehrt. Der Schichtzettel ist im Fahrzeug zu führen und auf Verlangen den berechtigten Personen der zuständigen Behörden jederzeit in Prüfungen vorzuzeigen. Geldgeschäfte sind täglich am Betriebssitz abzurechnen. Das verpflichtend zu führende Kassenbuch ist am Betriebssitz aufzubewahren und den berechtigten Personen jederzeit in Prüfungen vorzulegen.
17. Jede für die Führung der Geschäfte bestellte Person hat für den Betrieb von mehr als zwei Fahrzeugen eine Personal- und Fahrzeugdisposition in schriftlicher- oder unveränderlicher elektronischer Form zu erstellen und am Betriebssitz tagesaktuell zu führen.
18. Die Verkehrsgewerbestelle der Landeshauptstadt Düsseldorf ist gemäß §§ 54, 54a PBefG dazu ermächtigt, Betriebsprüfungen vorzunehmen. Diese Betriebsprüfungen sind zu gewähren, auch unangekündigt, mittels vollumfänglichem Einblick in die Geschäftsunterlagen. sämtliche Geschäftsunterlagen, wie z.B. aktuelle Schichtzettel, Kontoauszüge, Betriebswirtschaftliche Auswertungen, Summen- und Saldenlisten, Personal- und Fahrzeugdisposition, sowie die Kasse samt Kassenbuch, sind berechtigten Personen der zuständigen Behörden vorzulegen. Um abgabenrechtliche Fristen wahren zu können sowie einem Verlust der Buchungsunterlagen auf dem Postweg vorzubeugen, sind mindestens für den laufenden Monat, vor Abgabe an den Steuerberater oder Buchhalter, Kopien zu fertigen. Diese sind ausnahmslos am Betriebssitz aufzubewahren.
19. Die Fahrzeuge des Unternehmers für den eigenen Betriebszweck sind am Betriebssitz vorzuhalten, insbesondere aufgrund des Rückkehrgebots aus § 49 Abs, 4 PBefG. Private Überlassungen der Fahrzeuge an Fahrer sind zu dokumentieren und mindestens ein Jahr lang aufzubewahren, sofern von der 1%-Regelung kein Gebrauch gemacht wird.
20. Der Wegstreckenzähler ist ausnahmslos während der Personenbeförderung einzuschalten.
21. Das Unternehmen hat sämtliche Verträge zur Auftragsvermittlung, die nicht über einen Fernsprecher eingehen, drei Jahre lang am Betriebssitz aufzubewahren und zuständigen Personen mit berechtigtem Interesse jederzeit auf Verlangen, insbesondere in Prüfungen, vorzuzeigen. Diese Verträge müssen mindestens zum Inhalt haben: Laufzeit; Konditionen der Fahrtenvermittlung; Auftraggeber.
22. Das Unternehmen hat jegliche Generalunternehmer von Vermittlungsplattformen zu ermächtigen, der zuständigen Behörde Einblick in die Geschäftsunterlagen zu gewähren.
23. Die Behörde ist über laufende Verfahren (Gerichtsverfahren, Ordnungswidrigkeitenverfahren, etc.), die in Zusammenhang mit dem jeweiligen Unternehmen oder der zur Führung der Geschäfte bestellten Person stehen, unverzüglich in Kenntnis zu setzen.
Der Kläger hält die ersetzten Nebenbestimmungen für rechtswidrig. Zu seinem Rechtsvortrag wird auf die Klagebegründung (GA Bl. 98 ff.) sowie die nachfolgenden Entscheidungsgründe verwiesen.
Der Kläger beantragt zuletzt,
die Nebenbestimmungen Nr. 1 bis 3, 12, 14 bis 17, 22 und 23 des Bescheides vom 22. September 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Februar 2024 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft die im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Gründe.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg.
I. Die Anfechtungsklage ist zulässig. Sie ist insbesondere nach § 42 Abs. 1, 1. Var. VwGO statthaft, weil die nachträgliche Änderung von Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 Abs. 2 VwVfG eines bestandskräftigen Bescheids durch Verwaltungsakt erfolgt. Das gilt unabhängig davon, ob die geänderten Nebenbestimmungen ihrerseits Verwaltungsakte sind.
Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. (2023), § 36 Rn. 38 m.w.N.
Im Übrigen hat die Beklagte ausdrücklich durch Bescheid und Widerspruchsbescheid, also durch formelle Verwaltungsakte gehandelt. Bereits diese Handlungsform eröffnet den Rechtsschutz durch Anfechtungsklage.
II. Die Klage ist teilweise begründet. Die Nebenbestimmungen Nr. 1 und 12 sind teilweise, die Nr. 22 und 23 insgesamt rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Im Übrigen sind die angegriffenen Nebenbestimmungen rechtmäßig, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die Bestandskraft der Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen vom 6. Juli 2022 (Ausgangsbescheid) hinderte die Beklagte nicht, ihm andere Auflagen beifügen. Denn der Auflagenvorbehalt in Nebenbestimmung Nr. 8 des Ausgangsbescheids behielt ihr dieses Recht vor. Selbst wenn der Auflagenvorbehalt (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG) rechtswidrig gewesen sein sollte – § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG zählt ihn nicht als zulässige Nebenbestimmung auf und § 15 Abs. 4 PBefG verbietet Widerrufsvorbehalte, denen als Minus auch Auflagenvorbehalte unterfallen – ändert das nichts, weil nicht nur die Genehmigung an sich, sondern auch der ihr beigegebene Auflagenvorbehalt bestandskräftig geworden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 – 8 C 33.84, NVwZ 1987, 498 zu einem rechtswidrigen Widerrufsvorbehalt.
Die Klage ist uneingeschränkt zulässig, obwohl der Änderungsbescheid bei verschiedenen Nebenbestimmungen den Wortlaut der Nebenbestimmung des bestandskräftigen Ausgangsbescheids wiederholt. Auch die inhaltlich unveränderten Nebenbestimmungen unterliegen der Anfechtung und damit der gerichtlichen Kontrolle. Das folgt daraus, dass der Änderungsbescheid die Nebenbestimmungen des Ausgangsbescheids ausdrücklich ersetzt: „Alle Nebenbestimmungen aus Ihrem o.g. Genehmigungsbescheid werden ersetzt durch: …“. Hinzu tritt, dass die Beklagte sämtliche Nebenbestimmungen (neu/wiederholt) begründet, sei es im Änderungsbescheid, sei es im Widerspruchsbescheid. Beide Bescheide lassen weder objektiv noch aus der Sicht des Klägers als Bescheidadressaten erkennen, dass die Beklagte die Nebenbestimmungen, soweit sie unverändert geblieben sind, lediglich als bestandskräftige Regelungen nachrichtlich wiedergeben wollte. Als Bescheidverfasserin gehen eventuelle Unklarheiten überdies zu ihren Lasten.
Auch soweit Nebenbestimmungen lediglich Vorgaben des Gesetzes wiederholen, handelt es sich nicht um bloße Hinweise, sondern um eigenständige Regelungen. Der Regelungsgehalt einer gesetzeswiederholenden Auflage besteht darin, die Einhaltung einer Norm konkret anzumahnen und die Voraussetzung für die Vollstreckung bzw. die Aufhebung des Grundverwaltungsakts zu schaffen. Eine gesetzeswiederholende Auflage ist berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf sie hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt besteht.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 6 S 928/24, juris Rn. 24 f. m.w.N.
2. Rechtsgrundlage der angegriffenen Nebenbestimmungen ist § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG. Es handelt sich durchweg um Nebenbestimmungen im engeren Sinne, nicht um Inhaltsbestimmungen.
Nach § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG kann die Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, sofern sich diese Nebenbestimmungen im Rahmen des Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen halten. § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG lässt von den in § 36 Abs. 2 VwVfG aufgezählten Nebenbestimmungen also nur die Bedingung und die Auflage zu. Da keine der nachträglich beigefügten Nebenbestimmung die Genehmigung als solche bedingt, kommen nur Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW in Frage.
Bei der Abgrenzung zwischen einer Auflage und einer Inhaltsbestimmung kommt es auf den Erklärungswert des Genehmigungsbescheids an, wie er sich bei objektiver Betrachtung aus der Sicht des Empfängers darstellt. Dabei ist die sprachliche Bezeichnung einer Regelung als Nebenbestimmung allein nicht entscheidend. Maßgebend ist vielmehr, ob die im Bescheid getroffene Regelung unmittelbar der Festlegung des Genehmigungsgegenstands dient, also das zugelassene Handeln des Genehmigungsinhabers sachlich bestimmt und damit den Gegenstand der Genehmigung festlegt. Ist das der Fall, handelt es sich um eine Inhaltsbestimmung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 1999 – 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671; Nds. OVG, Urteil vom 14. März 2013 – 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597,
die integrierender Bestandteil der in der „Hauptbestimmung“ der Genehmigung formulierten Rechtsgewährung ist. Solche äußerlich in Auflagenform gekleidete Inhaltsbestimmungen wurden und werden teilweise noch unter dem Begriff der „modifizierenden Auflage“ diskutiert.
Vgl. Weyreuther, Modifizierende Auflagen, DVBl. 1984, 365 und bspw. BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14.18, BVerwGE 167, 60.
Demgegenüber regelt die „echte“ Auflage (Auflage im engeren Sinne) zusätzliche Handlungs- oder Unterlassungspflichten, die zwar der Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen dienen, aber zur Genehmigung hinzutreten und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Genehmigung haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1970 – IV C 165.65, BVerwGE 36, 145.
Entscheidend für die Einstufung als (nicht modifizierende, „echte“) Auflage ist, dass der Gegenstand der Genehmigung, hier der Verkehr mit Mietwagen, durch die Beifügung oder Wegfall der Bestimmung nicht verändert wird. Die Genehmigung ist auch ohne die Bestimmung eine solche nach § 49 Abs. 4 PBefG und entspricht der Rechtsordnung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 – 4 C 70.80, NVwZ 1984, 366.
Lässt sich die beigesellte Bestimmung objektiv nicht zweifelsfrei entweder als Inhaltsbestimmung oder als zur Genehmigung hinzutretende („echte“) Auflage einordnen, kann die Genehmigungsbehörde selbst entscheiden, mit welchen Mitteln sie die Einhaltung der jeweiligen Genehmigungsvoraussetzungen gewährleisten will, also ob per Inhaltsbestimmung oder Auflage.
Vgl. ThürOVG, Beschluss vom 10. Februar 2015 – 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218.
3. § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG stellt eine zulässige Ermächtigung im Sinne des § 36 Abs. 1 VwVfG NRW dar, wonach ein Verwaltungsakt, auf den bei Erfüllung der dafür erforderlichen Voraussetzungen ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden darf, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. August 1989 – 13 A 2568/88, VRS 78, 69.
Im Verständnis des BVerwG zur wortgleichen Vorgängernorm des § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG, nämlich § 16 Abs. 1 PBefG a.F., ist es nötig, aber auch ausreichend, dass Bedingungen und Auflagen ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung des Verkehrswesens finden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1976 – VII C 54.73, BVerwGE 51, 164 m.w.N.
Hierzu gehört in erster Linie, Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Personenbeförderungsbetriebs im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG zu gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 1985 – 7 B 10.85, NJW 1985, 2778, und Urteil vom 27. Februar 1958 – I C 42/57, VRS 15, 237 zum PBefG a.F. noch ohne ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen.
Das schließt auch die in §§ 54, 54a PBefG geregelte behördliche Aufsicht über den Unternehmer ein. Wenn eine Auflage die Überwachung der Unternehmer verbessert oder erleichtert, genügt sie den Anforderungen des § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG, sich im Rahmen des Gesetzes zu halten.
Vgl. BayObLG, Beschluss vom 22. Februar 1966 – BWReg 4a St 34/65, BayObLGSt 1966, 28; Fielitz/Grätz, PBefG (88. EL, Nov. 2024), § 15 Rn. 15; Fromm, in: Fromm/Sellmann/Zuck/Fey/Fromm, PBefG (5. Aufl. 2022), § 15 Rn. 6.
Zwar verdrängt das speziellere Bundesrecht somit die allgemeine ordnungsrechtliche Grundregel, dass eine Gefahrenabwehrverfügung nicht allein dazu dienen darf, die behördliche Aufsicht zu erleichtern, vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW.
Materiell gilt sie aber gleichwohl dergestalt, dass die Auflage zur Gewährleistung der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes einschließlich dessen Überwachung geeignet sowie erforderlich ist und nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (Angemessenheit) verstößt.
4. Eine ganze Reihe der angegriffenen Nebenbestimmungen dient unmittelbar oder mittelbar der Einhaltung oder Überwachung der gesetzlichen Vorgaben, die den Mietwagenverkehr vom Taxenverkehr unterscheiden. Insbesondere unterwirft § 49 Abs. 4 Satz 3 bis 5 PBefG den Mietwagenverkehr zahlreichen Einschränkungen, denen der Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht unterliegt. So dürfen mit Mietwagen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind. Nach Ausführung des Beförderungsauftrags hat der Mietwagen unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, es sei denn, er hat vor der Fahrt von seinem Betriebssitz oder der Wohnung oder während der Fahrt einen neuen Beförderungsauftrag erhalten. Den Eingang des Beförderungsauftrages am Betriebssitz oder in der Wohnung hat der Mietwagenunternehmer buchmäßig oder elektronisch (auch mittels appbasierten Systems) zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren. Annahme, Vermittlung und Ausführung von Beförderungsaufträgen, das Bereithalten des Mietwagens sowie Werbung für Mietwagenverkehr dürfen weder allein noch in ihrer Verbindung geeignet sein, zur Verwechslung mit dem Taxenverkehr oder dem gebündelten Bedarfsverkehr zu führen.
Der Kläger hält die einfachgesetzliche Rückkehrpflicht für Mietwagen zu Unrecht für verfassungs- und europarechtswidrig.
a) Soweit § 49 Abs. 4 Satz 3 bis 5 PBefG der Abgrenzung des Taxenverkehrs vom Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen dient, und dem Mietwagenverkehr dazu bestimmte Modalitäten der Erbringung des Gelegenheitsverkehres untersagt („Berufsausübungsregeln“), bestehen dagegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989 – 1 BvL 14/85 –, BVerfGE 81, 70; zuvor bereits Beschluss vom 8. November 1983 – 1 BvL 8/81, BVerfGE 65, 237.
Mit dem Berufsgrundrecht des Art. 12 GG sind sogar darüber hinausgehende objektive Berufszugangsvoraussetzungen zum Schutz der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes vereinbar.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1960 – 1 BvL 53/55, BVerfGE 11, 168, 186 ff, vom 4. November 1999 – 1 BvR 2310/98 –, NJW 2000, 1326, und vom 14. November 1989 – 1 BvL 14/85 –, BVerfGE 81, 70; BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07, juris, Rn. 7, und Urteil vom 30. Juni 2005 – 3 C 24.04, BVerwGE 124, 26 = juris, Rn. 18.
Der Bundesgesetzgeber hat aus den höchstrichterlich anerkannten Gründen weiter an den grundsätzlichen Einschränkungen des Mietwagenverkehrs in der letzten Novelle des Personenbeförderungsgesetzes 2021 auch unter den heutigen Bedingungen des Personenbeförderungsgewerbes festgehalten.
Vgl. BT-Drs. 19/26175 S. 1, 6, 9, 49.
Trotz der gewandelten tatsächlichen Verhältnisse im Bereich individueller Beförderungsangebote („Plattform-/Sharing-Economy“) und der daran anknüpfenden Kritik der Literatur,
vgl. König BB 2015, 1095, 1098 f.; Wimmer/Weiß MMR 2015, 80, 83; Kramer/Hinrichsen GewArch 2015, 145, 149; Kment NVwZ 2020, 366, 369,
hat die Rechtsprechung bis in die jüngste Zeit die überkommenen Grundsätze beibehalten.
Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2020 – 13 B 1616/19, NWVBl. 2020, 477.
Der Kläger trägt keine Gründe vor, warum von dieser über Jahrzehnte und über alle Instanzen gefestigten Rechtsprechungslinie nunmehr gleichwohl abzurücken wäre. Solche sind für die Kammer auch nicht ersichtlich.
b) Die Rückkehrpflicht für Mietwagen nach einem beendeten Beförderungsauftrag (§ 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG) verstößt nach Ansicht der Kammer auch nicht gegen die europarechtliche Niederlassungsfreiheit des Art. 49 EUV, wie sie vom Europäischen Gerichtshof am Beispiel Spaniens jüngst für das Personenbeförderungsgewerbe ausgedeutet worden ist.
Vgl. EuGH (Erste Kammer), Urteil vom 8. Juni 2023 – C-50/21, NVwZ 2023, 1154.
Das Taxen- und Mietwagengewerbe ist in Spanien, namentlich im Großraum Barcelona, gesetzlich im Wesentlich vergleichbar zu Deutschland geregelt. Taxen unterliegen einer Beförderungspflicht in einem Pflichtfahrgebiet mit Tarifbindung, während Mietwagen nur auf vorherige Bestellung bei freier Preisvereinbarung Fahrten anbieten dürfen, aber weder im öffentlichen Straßenraum parken noch von Fahrgästen herangewinkt werden dürfen. Der EuGH sah in dem (zusätzlichen) Genehmigungserfordernis für Mietwagen in Barcelona zwar einen Eingriff in die Niederlassungsfreiheit. Dieser ist aber gerechtfertigt, weil er die rechtfertigenden gesetzgeberischen Ziele einer guten Organisation der Beförderung, des Verkehrs und des öffentlichen Raums und zum Schutz der Umwelt als zwingende Gründe des Allgemeininteresses angesehen hat. Lediglich die Kontingentierung, d.h. die zahlenmäßige Begrenzung der Mietwagen- auf maximal 3,3 Prozent der Taxengenehmigungen, hat der EuGH als nicht gerechtfertigt angesehen.
Nach deutschem Rechtsverständnis handelt es sich bei den spanischen Vorschriften, die die Art und Weise des Mietwagenverkehrs regeln, etwa die Genehmigungspflicht, das Verbot zwischen zwei Aufträgen im öffentlichen Straßenverkehr zu parken, das Verbot des öffentlichen Angebots einschließlich der Annahme von Winkaufträgen usw. um Berufsausübungsregelungen, also um Eingriffe auf einer niedrigen Intensitätsstufe. Die Begrenzung der Zahl der Mietwagengenehmigungen auf einen Höchstwert stellt dagegen eine objektive Berufswahlregelung dar, der besonders intensiv in die Niederlassungsfreiheit eingreift und lediglich von einem Verbot des Mietwagenverkehrs übertroffen werden könnte.
Dies zugrunde gelegt stellt die Rückkehrpflicht des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG lediglich einen Eingriff geringer Intensität in die Niederlassungsfreiheit dar. Der Eingriff ist gerechtfertigt, weil er dem Ziel einer guten Organisation der Beförderung, des Verkehrs und des öffentlichen Raums dient. Der Europäische Gerichtshof hat ebenso wie das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass der Gesetzgeber Taxen- und Mietwagenverkehr durch unterschiedliche Vorgaben zur Art und Weise der Verkehrsausübung voneinander unterscheiden darf und diese Unterschiedlichkeit auch für das Publikum, also Öffentlichkeit und Kunden, erkennbar bleiben muss.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. November 1989 – 1 BvL 14/85 –, BVerfGE 81, 70, und vom 8. November 1983 – 1 BvL 8/81, BVerfGE 65, 237.
Hieran anschließend sieht die Kammer die Rückkehrpflicht für Mietwagen als geeignet an, die Verwirklichung der europarechtlich anerkannten Ziele einer guten Organisation des Verkehrs und des öffentlichen Raumes kohärent und systematisch zu gewährleisten. Die Rückkehrpflicht beugt einem faktischen Vordringen des Mietwagenverkehrs in den Bereich des Taxenverkehrs vor, indem der Mietwagen grundsätzlich zu seinem Betriebssitz zurückkehren muss, wenn er einen Fahrtauftrag beendet hat. Er darf weder auf öffentlichen Straßen warten noch private Abstellplätze anfahren, soweit keine Ausnahme nach § 49 Abs. 5 PBefG erteilt ist. Ein typisches Merkmal des Taxenverkehrs besteht dagegen darin, dass sich Taxen auch ohne Fahrtauftrag im öffentlichen Verkehrsraum aufhalten dürfen, um auf Kunden zu warten. Das gilt vor allem für Taxenhalteplätze, die örtlich typischerweise an besonders frequentierten Nachfrageplätzen liegen (Bahnhof, Flughafen, Innen- und Altstadt, Stadion, Theater, Krankenhäuser usw.).
Die Rückkehrpflicht ist geeignet, die gute Organisation des Verkehrs, und zwar in Gestalt des Erhalts des Taxiverkehrs, zu sichern. Wenn hiergegen vorgebracht wird, die Rückkehrpflicht verfolge allein oder hauptsächlich das rein wirtschaftliche Motiv, die wirtschaftliche Existenzgrundlage der bestehenden Taxiunternehmen zu schützen,
vgl. Lübbig/Knoke/Klatt, NVZ 2023, 558 Rn. 33 ff.; Rast/Rung EuZR 2023, 755, 758 f.,
blendet das eine weitere Dimension der Abgrenzung aus. Die Abgrenzung der beiden Verkehrsarten und die dazu nötigen Einzelvorgaben dienen gleichgewichtig auch dem Schutz der Existenz der Beförderungsart „Taxenverkehr“ an sich, gleichsam also der Institution Taxi. Bereits vor mehr als 30 Jahren hat das BVerfG hierzu erkannt, ohne Rückkehrpflicht sei zu befürchten, dass zahlreiche Taxiunternehmer zu Mietwagenanbietern würden, um den engen Bindungen des Taxenverkehrs zu entgehen, etwa der Beförderungs- und Betriebspflicht, der Tarifbindung sowie den übrigen Einschränkungen, denen diese erheblich regulierte Beförderungsart unterliegt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989 – 1 BvL 14/85, BVerfGE 81, 70.
Der Kläger trägt nichts dafür vor, dass die Gefahr inzwischen gebannt ist. Die tatsächliche Entwicklung, die vom Rückgang der Taxenzahlen und einem steilen Aufwuchs von Mietwagengenehmigungen in deutschen Ballungszentren in den letzten Jahren geprägt ist, bestätigt vielmehr die Prognose des Bundesverfassungsgerichts.
Die Pflicht, dass Mietwagen zu ihrem Betriebssitz, also auf Privatgelände, zurückkehren müssen, entlastet auch den öffentlichen Verkehrsraum. Die Rückkehrpflicht verhindert, dass Mietwagen in der Hoffnung auf einen (Folge-)Auftrag ziellos im (Innen-)Stadtgebiet umherfahren und so zusätzlichen Verkehr verursachen. Sie verhindert auch, dass Mietwagen den knappen öffentlichen Parkraum zum Warten in Anspruch nehmen. Schließlich verhindert sie, dass Mietwagen auf privaten Abstellflächen in zentralen Bereichen warten, um eine möglichst schnelle Anfahrt und damit eine kurze Wartezeit für potenzielle Kunden bieten zu können. Das Personenbeförderungsgesetz hat diese Rechte dem Taxenverkehr zugeordnet. Vergleichbare Angebotsmöglichkeiten für Mietwagen würden diese Ordnung empfindlich stören.
Die Rückkehrpflicht belastet die Mietwagenunternehmer nicht übermäßig und ist daher nicht unangemessen. Diese sind nicht gehindert, nach den allgemein für Taxen geltenden Regeln selbst ein Taxigewerbe auszuüben. Sie sind auch nicht gehindert, ihren Betriebssitz an einer nachfragegünstigen Stelle zu nehmen, um die Leerfahrten so kurz wie möglich zu halten. Bei Städten mit größerer flächenmäßiger Ausdehnung besteht zudem nach § 49 Abs. 5 PBefG weiter die Möglichkeit, Abstellorte außerhalb des Betriebssitzes zu genehmigen. Ihren schutzwürdigen Interessen ist hiermit ausreichend Rechnung getragen.
Anders als bei Taxen (vgl. § 13 Abs. 4 PBefG) und abweichend von der bisherigen Rechtslage in Spanien/Barcelona, sieht das deutsche Personenbeförderungsrecht keine Kontingentierung der Mietwagengenehmigungen vor. Es existiert keine objektive Berufswahlregelung. Soweit der Unternehmer die subjektiven Voraussetzungen der Genehmigung erfüllt, besteht ein zahlenmäßig unbegrenzter Anspruch auf Genehmigungserteilung. Auf ein ge- oder sogar übersteigertes Angebot an Mietwagenangeboten kann nicht dadurch reagiert werden, dass weitere Genehmigungen verweigert werden. Sinkt wegen der Angebotsausweitung die Nachfrage nach Taxifahrten, ist das bei der Bewertung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu berücksichtigen. D.h. dass das Taxengewerbe – im Vergleich zu früheren Zeiten – bereits bei einer geringeren Zahl von bereitgehaltenen Taxen funktionsfähig sein kann.
5. In Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich für die angefochtenen Nebenbestimmungen das Folgende.
a) Die Nebenbestimmung Nr. 1 ist überwiegend rechtmäßig, teilweise ist sie rechtswidrig.
aa) Nr. 1: „Die Beförderungsaufträge müssen am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingehen, die direkte Entgegennahme von Beförderungsaufträgen durch das Fahrpersonal vom Kunden oder über Vermittlungsportale ist ausgeschlossen.“
Die Vorgabe kann sowohl als Inhaltsbestimmung der Genehmigung, nämlich eine Regelung der Modalitäten der Auftragsannahme, eingestuft werden, als auch als Auflage, nämlich das Verbot der Direktannahme. Die Beklagte konnte die Anordnung daher als Nebenbestimmung, mithin Auflage, einordnen. Diese Auflage ist rechtmäßig.
Nach § 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG dürfen mit Mietwagen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind. Nr. 1 wiederholt insofern also lediglich den Gesetzeswortlaut. Soweit die unmittelbare Annahme durch Fahrpersonal oder Vermittlungsportale ausgeschlossen wird, handelt es sich um Anwendungsfälle der gesetzlichen Vorschrift. Aufträge, die über eine Vermittlungsplattform eingehen und durch Personal am Betriebssitz/in der Unternehmerwohnung angenommen und sodann an das Fahrpersonal weitergeleitet werden, werden nicht ausgeschlossen.
Für diese Bestimmung besteht ein zureichender Anlass. Denn die app- bzw. plattformbasierte Vermittlung von Mietwagen v.a. über Smartphones (Uber, Bolt usw.), die technisch das Dazwischentreten des Beförderungsunternehmers nicht erfordert, lässt die Gefahr als naheliegend erscheinen, Fahraufträge (schon aus Kostengründen) entgegen der gesetzlichen Norm nicht am Betriebssitz oder der Unternehmerwohnung entgegenzunehmen und von dort an den Fahrer weiterzuleiten – so der Sinn der Vorschrift –, sondern unmittelbar über das Smartphone, Tablet oder ein anderes elektronisches Endgerät bzw. über die darauf installierte App des Mietwagenfahrers direkt anzunehmen.
bb) Nr. 1 „Die gesetzlichen Regelungen zur Rückkehrpflicht zum Betriebssitz sind einzuhalten.“
Die Auflage ist rechtmäßig. Sie verpflichtet den Genehmigungsinhaber, die gesetzliche Rückkehrpflicht, die sich aus § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG ergibt, einzuhalten. Die Auflage macht die abstrakte gesetzliche Pflicht im Einzelfall des Genehmigungsinhabers vollzugsfähig. An diese Pflicht können – soweit die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen – Verwaltungszwangsmaßnahmen zur Durchsetzung geknüpft werden. Tritt Bestandskraft ein, entzieht die Auflage die Rückkehrpflicht in eventuellen Folgeverfahren (z.B. Widerruf) dem Streit. Zu dieser Auflage besteht Anlass, weil die Erfahrung zeigt, dass die Rückkehrpflicht – ein objektives Hemmnis der Fahrzeugauslastung – vielfach nicht hinreichend beachtet wird. Die gesetzeswiederholende Auflage ist berechtigt, da Anlass besteht, besonders auf diese Kernbestimmung des Mietwagenverkehrs hinzuweisen, der mit der Genehmigung erlaubt wird.
cc) Nr. 1: „Die Führung der Geschäfte vom Wohnsitz des Genehmigungsinhabers ist ausgeschlossen, wenn der Genehmigungsinhaber seinen Wohnsitz außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Landeshauptstadt Düsseldorf hat.“
Die Auflage ist – in ihrer Pauschalität und fehlenden Differenziertheit – rechtswidrig. Denn wenn der Betriebssitz räumlich mit der Wohnung des Unternehmers zusammenfällt, darf der Genehmigungsinhaber dort nicht nur Aufträge eingehen lassen, sondern auch die Geschäfte führen. Liegt der kombinierte Wohn- und Betriebssitz außerhalb der Zuständigkeit der Landeshauptstadt Düsseldorf, ist sie nach § 11 Abs. 2 Nr. 2 PBefG für die Genehmigung gar nicht zuständig. Die gleichwohl erlassene Auflage ist wegen fehlender örtlicher Zuständig rechtswidrig, vgl. § 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW. Immer dann, wenn die Wohnung des Unternehmers nicht räumlich mit dem Betriebssitz zusammenfällt, ist die Auflage überflüssig, denn dann darf der Unternehmer die Geschäfte schon nach dem Personenbeförderungsgesetz nicht in seiner Wohnung führen.
§ 49 Abs. 4 PBefG unterscheidet zwischen der Wohnung des Unternehmers und dem Betriebssitz. Der Ort, an dem die Geschäfte des Mietwagenunternehmers geführt werden, ist der Betriebssitz. Der Betriebssitz ist im PBefG nicht näher definiert. Für ihn ist entscheidend, dass an ihm wesentliche, für den Betrieb des Mietwagenunternehmens maßgebende Tätigkeiten ausgeübt werden, wozu die Entgegennahme und Weiterleitung der Beförderungsaufträge an die Fahrer, die Fahrzeugdisposition, die buchmäßige Erfassung der Beförderungsvorgänge, die Aufbewahrung der Aufzeichnungen und die Möglichkeit der Fahrzeugrückkehr gehören.
Vgl. BGH, Urteil vom 16. Juni 1993 – I ZR 140/91, VRS 86 (1994), 44.
Dem stellt § 49 Abs. 4 PBefG die Wohnung des Unternehmers gegenüber. In dieser darf der Mietwagenunternehmer Aufträge eingehen lassen, wenn er einen davon räumlich entfernten Betriebssitz unterhält. Liegen Betriebssitz und Wohnung des Unternehmers voneinander entfernt, darf der Betrieb nicht von der Wohnung aus geführt werden. Fallen Betriebssitz und Wohnung des Unternehmers räumlich zusammen, darf er dort nicht nur Aufträge eingehen lassen, sondern auch seinen Betrieb führen.
Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht (Stand: Juni 2023), § 49 PBefG Rn. 131-138.
Das Verbot, die Geschäfte am Wohnsitz zu führen, wenn ein eigener Betriebssitz vorhanden ist, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz. Soweit die Auflage das Verbot für einen Wohnsitz außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Landeshauptstadt Düsseldorf wiederholt, liegt darin nur ein Hinweis auf die Rechtslage. Sollte Nr. 1 dem Unternehmer im Umkehrschluss erlauben, die Geschäfte insgesamt nicht am Betriebs-, sondern auch an seinem Wohnsitz zu führen, solange dieser nur innerhalb der Zuständigkeit der Landeshauptstadt Düsseldorf liegt, lockerte die Norm die gesetzliche Vorgabe – wohl rechtswidrig – zugunsten des Klägers, belastet ihn aber nicht.
Da die Nebenbestimmung auch so zu verstehen sein kann, dass der Unternehmer die Aufträge nur dann an seinem Wohnsitz entgegennehmen darf, wenn dieser im Gemeindegebiet liegt, und Unklarheiten eines Verwaltungsaktes zu Lasten der Behörde gehen, ist sie insofern rechtswidrig. Eine solche Beschränkung lässt sich dem PBefG nicht entnehmen. Es enthält keine Vorgabe für die Wohnung des Unternehmers. Bezogen auf den Gelegenheitsverkehr (§ 46 PBefG) ergibt sich aus § 26 Nr. 2 PBefG, dass nur beim Taxenverkehr der Betriebssitz in der Genehmigungsgemeinde liegen muss. Für Mietwagenunternehmer gilt eine solche Pflicht nicht. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG müssen sie den Betriebssitz oder eine Niederlassung lediglich im Inland unterhalten.
Entsprechendes ergibt sich aus der BOKraft. § 5 BOKraft regelt auswärtige Unternehmer. Nach § 5 Abs. 1 BOKraft gilt: (1) Hat ein Unternehmer seinen Sitz (Wohnsitz) nicht am Ort des Betriebssitzes, kann die Genehmigungsbehörde anordnen, dass er zur Wahrnehmung der ihm nach § 3 obliegenden Aufgaben einen am Ort des Betriebssitzes ansässigen Vertreter bestellt. § 3 BOKraft regelt die Betriebsführung.
Vgl. Kammerbeschluss vom 12. Mai 2021 – 6 L 199/21, juris Rn. 74 ff.
Dem auswärtigen Unternehmer kann daher lediglich die Bestellung eines örtlichen Vertreters aufgegeben werden. Hierüber geht die Bestimmung Nr. 1 zu Lasten des Klägers hinaus.
Die Auflage wird im Widerspruchsbescheid nicht begründet. Es ist nicht erkennbar, ob die Beklagte Ermessen ausgeübt hat und welche Erwägungen für sie leitend waren.
dd) Nr. 1: „Die jederzeitige telefonische Erreichbarkeit während des Zeitraums der Fahrtenvermittlung muss gewährleistet sein. Eine Rufnummer wird der zuständigen Behörde, xxxxxx 00/00 Straßenverkehrsamt T., per E-Mail (xxxxxx@xxxxxx.de) gemeldet. Änderungen in der telefonischen Erreichbarkeit sind unverzüglich anzuzeigen.“
Diese Auflage genügt den Anforderungen des § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG. Sie ermöglicht die schnelle und unkomplizierte Kontaktaufnahme zwischen der Aufsichts- und Genehmigungsbehörde und dem Genehmigungsinhaber. Die Möglichkeit zur unmittelbaren mündlichen Kommunikation über den Fernsprecher dient der Sicherheit des Gelegenheitsverkehrs im Rahmen der Gesamtordnung dieser Verkehrsart,
vgl. zu diesem Kriterium: BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1958 – I C 42/57, VRS 15, 237,
indem sie die Kooperation der Beteiligten fördert. Sie erleichtert es sowohl der Behörde, ihre Aufsichts- und Kontrollrechte als Gefahrenabwehrbehörde auszuüben als auch dem Genehmigungsinhaber, seine dementsprechenden Pflichten zu erfüllen. Da heute praktisch jedermann über ein Mobiltelefon verfügt, das in der Regel bei sich getragen wird, handelt es sich nicht um eine unverhältnismäßige Anforderung. Das gilt umso mehr, als der Betriebssitz oder die Wohnung des Unternehmers während der Fahrtvermittlung personell besetzt sein müssen, um die Beförderungsaufträge weiterzuleiten.
b) Nr. 2: Die Auflage konkretisiert rechtmäßig die gesetzlichen Dokumentationspflichten des § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG. Die verlangten Einzeldaten, einschließlich der Namen der Fahrer, sind vom Tatbestandsmerkmal „Beförderungsauftrag“ umfasst. Sie sind u.a. erforderlich, um die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen durch § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2b) PBZugV überprüfen zu können, die die Zuverlässigkeit des Unternehmers an die Einhaltung der arbeits- oder sozialrechtlichen Pflichten, insbesondere der Vorschriften über die Lenk- und Ruhezeiten des Fahrpersonals binden. Die Nebenbestimmung ist auch im Übrigen verhältnismäßig. Der vom Kläger als fehlend monierte datenschutzrechtliche Erlaubnistatbestand ist mit den vorgenannten Normen gegeben.
c) Nr. 3: Die Nebenbestimmung ist rechtmäßig. Insbesondere handelt es sich – anders als vom Kläger vorgetragen – nicht um eine Bedingung i.S.d. § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG. Die Genehmigung selbst ist nicht bedingt. Vielmehr macht die Nebenbestimmung dem Genehmigungsinhaber eine bedingte Auflage, nämlich die genannten Standorte zu speichern, wenn er ein GPS-gestütztes System einsetzt.
Das zu Nr. 2 Ausgeführte gilt entsprechend. Die Aufzeichnung von Zielort und Standort des Mietwagens bei der Tourenvergabe sind Teil des Beförderungsauftrags im Sinne von § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG. Die Kontrolle und Durchsetzung der gesetzlichen Rückkehrpflicht für Mietwagen, die § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG vorsieht, wird hierdurch praktisch erst ermöglicht. Dadurch, dass diese Einzeldaten nur aufgezeichnet werden müssen, wenn die Auftragsvermittlung oder -durchführung unter Nutzung eines GPS oder eines ähnlichen Systems erfolgt, wird die Auflage zugunsten des Klägers beschränkt (abgemildert). Die Auflage ist verhältnismäßig.
d) Nr. 12: Die Auflage ist weitgehend rechtmäßig. Sie konkretisiert die gesetzlichen Dokumentationspflichten des § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG. § 54 Abs. 2 Satz 1 PBefG ermächtigt die Aufsichtsbehörde, sich über alle ihrer Zuständigkeit unterliegenden Einrichtungen und Maßnahmen des Unternehmers zu unterrichten. Nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG kann die Genehmigungsbehörde zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen, insbesondere Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere nehmen. Nach Satz 2 dieser Vorschrift haben der Unternehmer und die im Geschäftsbetrieb Tätigen den Beauftragten der Genehmigungsbehörde bei den Ermittlungen die erforderlichen Hilfsmittel zu stellen und die nötigen Hilfsdienste zu leisten.
Diese Vorschriften setzen voraus, dass der Unternehmer „Bücher“ führt, also Aufzeichnungen, die die wesentlichen beförderungsrelevanten Vorgänge fortlaufend, dauerhaft und manipulationssicher erfassen. Zu diesen Vorgängen zählen jedenfalls die Auftragseingänge, die Teil des aufzuzeichnenden „Beförderungsauftrags“ i.S.v. § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG sind. Erst diese Bücher ermöglichen der Aufsichtsbehörde, die Einhaltung der Vorgaben des PBefG sowie der Genehmigung zu überprüfen.
Nr. 12 ist allerdings rechtswidrig, soweit die Auflage vorgibt, dass die Aufzeichnungen nur in Papierform zulässig sind, die am Betriebssitz aufzubewahren sind. Diese Vorgabe lässt sich mit der gesetzlich zugelassenen elektronischen Dokumentation (§ 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG) nicht in Einklang bringen. Dem Bescheid ist nicht zu entnehmen, warum elektronische Aufzeichnungen, die am Betriebssitz einsehbar sind, nicht zugelassen werden, soweit diese vergleichbar gegen nachträgliche Veränderungen und Manipulationen gesichert sind. Die Beschränkung auf Papieraufzeichnungen verletzt das Übermaßverbot und ist ermessensfehlerhaft.
Ausdrücklich ist in der Auflage zwar nicht angeordnet, dass die Papierform zu wählen ist. Diese Auslegung liegt aus dem maßgeblichen Horizont des Bescheidadressaten allerdings nahe. Unklarheiten in der Formulierung gehen zu Lasten der Behörde, weil sie es allein in der Hand hat, für Eindeutigkeit und Klarheit zu sorgen. Diesen Anforderungen ist sie nicht ausreichend nachgekommen, weil sie sowohl in Nr. 2 ausdrücklich zwischen „buchmäßig oder elektronisch“ als auch in Nr. 17 zwischen „schriftlicher und unveränderlicher elektronischer Form“ unterscheidet, in Nr. 12 indessen nicht. Hier fehlt der Verweis auf die auch elektronische Form, so dass der Kläger nur davon ausgehen konnte, dass die elektronische Form bei Nr. 12 nicht zugelassen ist. Hierfür spricht auch Nr. 19, der lediglich ein „Dokumentieren“ verlangt, also eine Nachweisform, die das Medium des Nachweises offen lässt.
Des Weiteren ist die Auflage unverhältnismäßig, soweit sie ein fortlaufend aktuell gehaltenes Auftragseingangsbuch verlangt. Die Antragsgegnerin macht nicht deutlich, warum diese Dokumentation gleichsam „in Echtzeit“ geführt werden muss, um eine wirkungsvolle Kontrolle zu ermöglichen. Die behördliche Kontrolle erfolgt typischerweise nachlaufend, nicht während des laufenden Betriebs. Das folgt auch aus §§ 54, 54a PBefG, der von einzelnen Kontrollgelegenheiten ausgeht. Die nahe liegende Möglichkeit, das Auftragseingangsbuch einmal arbeitstäglich auf den aktuellen Stand zu bringen und manipulationssicher abzuschließen, hat die Beklagte ermessensfehlerhaft nicht erwogen.
Soweit Nr. 12 es unterschiedslos verbietet, die Auftragseingänge zeitversetzt beim Auftragsvermittler (Uber, Bolt usw.) abzurufen, ist die Auflage auch rechtswidrig, weil sie es nicht zulässt, einmal arbeitstäglich nachträglich die Aufträge abzurufen. Es ist nicht erkennbar, warum ein arbeitstäglicher, aber nachlaufender, Abruf – jedenfalls zusammen mit den übrigen Unterlagen, die der Unternehmer führen muss – einer wirksamen Kontrolle entgegenstünde.
e) Nr. 14: Die Auflage ist rechtmäßig. Zwar gibt sie nach ihrem Wortlaut vor, dass elektronische Medien in den Fahrzeugen, die der Übermittlung von Fahrtaufträgen dienen, ausnahmslos auf Deutsch bedient werden müssen. Eine solche Anforderung wäre mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip aber nur schwer in Einklang zu bringen. Aus der Begründung der Nebenbestimmung ergibt sich jedoch – auch für den Kläger erkennbar –, dass die Medien nur zum Zwecke der Kontrollierbarkeit durch die Beklagte auf eine deutschsprachige Bedieneroberfläche umzustellen sein müssen, solange die Kontrolle andauert. Die so verstandene Auflage ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Grundsätzlich unterliegen auch die Fahrer der Fahrzeuge als im Geschäftsbetrieb tätige Personen gemäß § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 1 PBefG der Kontrolle der Beklagten und müssen deren Beauftragten Auskunft erteilen,
vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 27. Januar 1992 – 5 Ss (OWi) 23/92 – (OWi) 18/92 I, VRS 82, 470,
was bei einer App-basierten Auftragsübertragung und -abwicklung die Einsicht in die dazu verwendeten Apps auf den mobilen Endgeräten des Fahrers einschließt,
vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. Januar 2025 – 11 CS 24.2003, juris.
Das Verhältnis zwischen dem Unternehmer und den Fahrern seiner Fahrzeuge ist privatrechtlich und unterliegt keinen Sprachvorgaben. Aus der Begründung der Nebenbestimmung ergibt sich, dass die Beklagte – entgegen dem missverständlichen Wortlaut der Auflage – nicht verlangt, dass die interne elektronische Kommunikation im Betrieb des Personenbeförderers ausnahmslos auf Deutsch abläuft.
Bei einer Kontrolle nach § 54a PBefG handelt es sich jedoch um eine Verwaltungsmaßnahme. Die Amtssprache in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren ist Deutsch, vgl. § 23 Abs. 1 VwVfG NRW, § 184 Satz 1 GVG. Es liegt auf der Hand, dass eine wirkungsvolle behördliche Kontrolle des Fahrzeugs auf die Einhaltung der Vorgaben des Personenbeförderungsgesetzes und der Genehmigung nur möglich ist, wenn das elektronische Auftragsmedium währenddessen auf eine deutschsprachige Bedienungsoberfläche umgestellt werden kann. Da erfahrungsgemäß zahlreiche Unternehmer und Fahrer nur unzureichend Deutsch sprechen, und die Nachrichtenübermittlung zwischen ihnen sowie die Bedienung der elektronischen Endgeräte in zahlreichen anderen Sprachen abläuft, kann sich die Genehmigungsbehörde nicht durch einen Dolmetscher die fremdsprachlichen Anzeigeinhalte vermitteln lassen. Sie würde für jede Sprache einen anderen Dolmetscher benötigen, was eine effektive Kontrolle der Fahrzeuge auf der Straße faktisch unmöglich machen würde. Insofern ist es nicht unverhältnismäßig, wenn der Genehmigungsinhaber nur Software einsetzen darf, die es ermöglicht, bei einer Kontrolle auf eine deutschsprachige Anzeige umzustellen. Die vom Kläger erblickte und nach Art. 3 GG verbotene Ungleichbehandlung englischsprachiger Mitarbeiter kann die Kammer darin nicht feststellen.
f) Nr. 15: Die Auflage ist rechtmäßig. Soweit die Auflage dem Kläger aufgibt, behördlichem Kontrollpersonal Zugang zu den Auftragsübermittlungsmedien zu gewähren, ist die Auflage rechtmäßig. Die Auflage verlangt erkennbar lediglich die Einsicht in diese Medien (z.B. Apps auf Mobiltelefonen), nicht aber deren Bedienung/Eintragung/Veränderung. Wenngleich das Personenbeförderungsgesetz verkürzend in § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG nur von Büchern und Geschäftspapieren spricht, wie der Kläger rügt, sind davon auch elektronische Medien erfasst, die im Personenbeförderungsgewerbe die überkommene Auftragsbearbeitung über Papier und Fernsprecher zunehmend ersetzen.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. Januar 2025 – 11 CS 24.2003, juris.
Die Auflage ist auch hinsichtlich der Belehrungspflicht rechtmäßig. Die Belehrungspflicht der für den Betrieb verantwortlichen Person gegenüber den Beschäftigten findet ihre rechtliche Grundlage in § 3 BOKraft, der nach § 1 Abs. 1 BOKraft auf Mietwagenunternehmer anwendbar ist. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 BOKraft hat der Unternehmer dafür zu sorgen, dass das Unternehmen ordnungsgemäß geführt wird. Die ordnungsgemäße Betriebsführung bedeutet die Leitung des Unternehmens in Übereinstimmung mit den geltenden sicherheitsrelevanten und die Ordnung des Betriebes fördernden straßenverkehrs- und personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften, etwa des PBefG, der BOKraft sowie der dazu erlassenen behördlichen Anordnungen und der Genehmigung einschließlich ihrer Nebenbestimmungen.
Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht (Stand: Juni 2023), § 3 BOKraft Rn. 12.
Den Unternehmer trifft also die Pflicht, seinen Betrieb so zu organisieren, dass die gesetzlichen Vorschriften auch von seinen Beschäftigten eingehalten werden. Wie § 3 Abs. 2 und 3 BOKraft zeigen, gehört zu diesen Organisationspflichten auch die Pflicht zum Erlass einer allgemeinen Dienstanweisung. Diese Dienstanweisung enthält nach § 3 Abs. 3 Einls. BOKraft auch Bestimmungen über das Verhalten des Fahr- und Betriebspersonals während des Dienstes. Deren Erlass kann die Behörde auch verlangen, wie sich aus § 3 Abs. 2 Satz 2 BOKraft ergibt.
Die Pflicht zur Belehrung der Beschäftigten findet ihrer Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 1 Satz 2 BOKraft, der den Unternehmer verpflichtet, für eine ordnungsgemäße Betriebsführung zu sorgen. Eine solche lässt sich im Hinblick auf die Mitwirkungspflichten der Beschäftigten (Fahrer) an behördlichen Kontrollen nur durch eine Belehrung gewährleisten. Denn anders als durch eine erstmalige und im Jahresrhythmus wiederholte Belehrung der Beschäftigten besteht die Gefahr, dass die Beschäftigten ihre Pflichten gegenüber der kontrollierenden Behörde nicht kennen und – unwissentlich – ihrer Pflicht zur Kooperation nicht nachkommen. Die Dokumentationspflicht dient dazu, dass die Behörde kontrollieren kann, ob der Kläger dieser Auflage nachkommt. Sie ist ebenfalls von § 15 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 54, 54a PBefG gedeckt. Verhältnismäßigkeitsbedenken bestehen nicht.
g) Nr. 16: Die Auflage ist rechtmäßig. Die Auflage geht davon aus, dass auch Mietwagenunternehmer nach §§ 146 ff. AO sogenannte „Schichtzettel“ als Einnahmeursprungsaufzeichnungen führen müssen, soweit die Geschäftsvorfälle (Fahrten) nicht mit dem elektronischen Wegstreckenzähler aufgezeichnet werden. Das entspricht der Ansicht des Bundesfinanzministeriums, die es zuletzt im BMF-Schreiben IV D 2 – S 0316-a/2110006:008, DOK 2024/0199144 vom 11. März 2024 (BStBl I S. 367) bekräftigt hat und in dem die Anforderungen an die Schichtzettel im Einzelnen dargelegt sind (dieses BMF-Schreiben tritt an die Stelle des früheren diesbezüglichen BMF-Schreibens, auf das die Auflage Nr. 16 noch verweist).
Vgl. BFH, Urteil vom 26. Februar 2004 – XI R 25/02, BFHE 205, 249, und Beschluss vom 18. März 2015 – III B 43/14, BFH/NV 2015, 978; FG LSA, Beschluss vom 11. Juli 2022 – 5 V 319/21, juris Rn. 19 ff.; BGH, Beschluss vom 6. April 2016 – 1 StR 523/15, NStZ 2016, 728.
Auch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung hält die Führung von Schichtzetteln für erforderlich, um den Anforderungen des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 d) PBZugV zu genügen, der zum Erhalt der Zuverlässigkeit des Unternehmers im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG die Beachtung der abgabenrechtlichen Pflichten verlangt, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben.
Vgl. HmbOVG, Beschluss vom 29. Januar 2021 – 3 Bs 254/20, juris Rn. 24; OVG Bremen, Beschluss vom 22. März 2018 – 1 B 26/18, NordÖR 2018, 233 (= juris Rn. 14 ff.); OVG RP, Beschluss vom 31. März 2015 – 7 B 11168/14, juris Rn. 20; VG Bremen, Beschluss vom 25. April 2016 – 5 V 832/16, juris Rn. 21; VG München, Urteil vom 31. März 2022 – M 23 K 20.3219, juris Rn. 25; a.A. OVG BB, Beschluss vom 12. Juni 2012 – OVG 1 S 35.12, juris Rn. 16 unter Berufung auf Bauer, PBefG, § 49 Rn. 17.
Der Kläger zweifelt diese Pflicht zutreffend nicht an. Auch die Kammer geht von der Führungspflicht aus.
Die Verpflichtung zur Führung der Schichtzettel in den eingesetzten Fahrzeugen und zum Vorzeigen bei Prüfungen begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung des Verkehrswesens, indem sie die ordnungsgemäße Buchführung und damit den Nachweis der Leistungsfähigkeit des Personenbeförderungsbetriebs im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG zu gewährleistet. Sie verbessert und erleichtert die behördliche Überwachung der Unternehmer nach §§ 54, 54a PBefG. Verhältnismäßigkeitsbedenken bestehen nicht. Insbesondere belastet das Führen von Schichtzetteln den Kläger nicht über Gebühr. Das Ausfüllen der entsprechenden Formularzeile durch die von ihm eingesetzten Fahrer,
vgl. zur Delegationsfähigkeit dieser Verpflichtung: HmbOVG, Beschluss vom 29. Januar 2021 – 3 Bs 254/20, juris Rn. 24,
nimmt nur wenig Zeit in Anspruch. Angesichts der typischen Wartezeiten im Gelegenheitsverkehr belastet ihn die Eintragung, die eher als bloße Lästigkeit einzustufen ist, nicht übermäßig. Zur Mitwirkung an der Kontrolle durch Vorzeigen der Schichtzettel sind die Fahrer nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG verpflichtet.
Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass die Prüfung der Schichtzettel ausschließlich der Finanzverwaltung und dem Zoll obliege, trifft das nicht zu. Zwar sind zuvörderst die Behörden der Finanzverwaltung berufen, die Einhaltung der abgabenrechtlichen Vorschriften zu prüfen. Weder diese primäre Zuständigkeit noch § 1 Abs. 3 PBZugV schließen es allerdings aus, dass auch die Genehmigungsbehörde selbst die Einhaltung der Buchführungspflichten prüft.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. August 2019 – 13 A 1680/18, juris, und vom 26. Juli 2017 – 13 A 1675/16, juris, Rn. 6.
Selbst die Judikate, die eine vorrangige Prüfungskompetenz der Finanzverwaltung bejahen, erkennen eine daneben bestehende Prüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörden an.
OVG RP, Beschluss vom 31. März 2015 – 7 B 11168/14, juris Rn. 24: „Außerdem ist die Genehmigungsbehörde nicht gehindert, Zweifeln an der Zuverlässigkeit des Antragstellers aufgrund eigener Erkenntnisse hinsichtlich der Buchführungszweifel nachzugehen.“ Die Prüfungsbefugnis setzen voraus: HmbOVG, Beschluss vom 16. Oktober 2018 – 3 Bs 159/18, VRS 135, 40 (zuvor ablehnend: HmbOVG, Beschluss vom 24. Juni 2009 – 3 Bs 57/09, VRS 117, 235 [= juris Rn. 49 f.]; OVG BB, Beschluss vom 12. Juni 2012 – OVG 1 S 35.12, juris; VG München, Urteil vom 31. März 2022 – M 23 K 20.3219, juris; offen gelassen: OVG Bremen, Beschluss vom 22. März 2018 – 1 B 26/18, NordÖR 2018, 233 (= juris Rn. 16).
Die erkennende Kammer teilt diese Ansicht. Es ist nicht ersichtlich, warum die Prüfungsbefugnis der Behörde bei § 1 Abs. 2 Satz 1 d) PBZugV – ohne gesetzliche Anweisung – enger gefasst werden sollte als bei den anderen Voraussetzungen der Zuverlässigkeit nach § 1 Abs. 2 PBZugV. Für diese ist anerkannt, dass der Genehmigungsbehörde ein unumschränktes Prüfungsrecht zusteht, soweit sie nicht von rechtskräftigen Gerichtsentscheidungen abweichen will.
Vgl. NdsOVG, Beschluss vom 1. September 2003 – 7 ME 156/03, juris; Fielitz/Grätz, PBefG (Nov. 2024), § 1 PBZugV Rn. 9.
Die weiterhin ausgesprochene Verpflichtung zur täglichen Abrechnung der Bargeldeinnahmen am Betriebssitz sowie die Pflicht, das Kassenbuch dort aufzubewahren und zur Prüfung vorzulegen, begegnen ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Sie finden ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung des Verkehrswesens, indem sie die ordnungsgemäße Buchführung und damit den Nachweis der Leistungsfähigkeit des Personenbeförderungsbetriebs im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG gewährleistet. Die Pflichten verbessern und erleichtern die behördliche Überwachung der Unternehmer nach §§ 54, 54a PBefG. Die Führung von Büchern setzt § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG voraus. Ein Kassenbuch ist vom Kaufmann zumindest nach § 238 HGB und § 145 AO zu führen. Die Anforderungen an die Kassenbuchführung ergeben sich aus § 146 AO. Mit diesen steht die Auflage in Einklang. Verhältnismäßigkeitsbedenken bestehen nicht.
h) Nr. 17: Die Auflage ist rechtmäßig. Insofern kann auf das zu Nr. 12 Ausgeführte verwiesen werden. Da Nr. 17 auch die elektronische Aufzeichnung zulässt, ist die Auflage insgesamt rechtmäßig. Das gilt auch hinsichtlich der verlangten Tagesaktualität, die sich adressatenfreundlich so verstehen lässt, dass der Stand des abgeschlossenen Arbeitstages an seinem Ende gesichert werden muss.
i) Nr. 22: Die Auflage ist rechtswidrig. Die Verpflichtung, Auftragsvermittler zur behördlichen Einsicht in alle Geschäftsunterlagen zu ermächtigen, findet weder im PBefG noch im untergesetzlichen Regelungswerk eine Grundlage.
Aus § 54 Abs. 2 Satz 1 und § 54a Abs. 1 PBefG ergibt sich, dass die Aufsichtsbehörde nur Anspruch auf Einsicht in die Unterlagen des Genehmigungsinhabers (Unternehmers) hat und nur die dort beschäftigten Personen zur Auskunft verpflichtet sind. Die Aufsichtsbehörde darf nur die Geschäftsräume und Grundstücke des Genehmigungsinhabers zu Prüfungszwecken betreten.
Diese Regelung ist jedoch nicht abschließend. Insbesondere folgt aus ihr nicht, dass die Aufsichtsbehörde nicht gleichwohl vom Unternehmer verlangen kann, ihr Auskünfte Dritter vorzulegen. Solche Vorlagepflichten ergeben sich beispielsweise aus § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 2 PBZugV. Demnach umfasst die aus §§ 54, 54a PBefG folgende Kontrollbefugnis der Aufsichtsbehörde auch das Recht auf Einsichtnahme in Unterlagen, die Dritte zur Verfügung stellen, etwa von Vermittlungsplattformen. Geheimhaltungsinteressen stehen dem nicht entgegen.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. Januar 2025 – 11 CS 24.2003, juris insb. Rn. 18, 20.
Soweit ausdrücklich geregelt ist, dass die Behörde Auskunft Dritter verlangen kann, beispielsweise der Finanzämter sowie anderer öffentlicher Stellen, ergibt sich aus § 1 Abs. 3 PBZugV, dass sie diese Auskünfte nur „mit Einverständnis“ des Genehmigungsinhabers bzw. Genehmigungsbewerbers erhalten kann. Dieser Vorbehalt setzt voraus, dass der Genehmigungsinhaber das Einverständnis auch verweigern kann. Eine zwangsweise durchsetzbare Verpflichtung, das Einverständnis zu erteilen, folgt daraus nicht. Sie besteht weder gegenüber den in § 1 Abs. 3 PBZugV genannten Stellen noch gegenüber Dritten, etwa Vermittlungsplattformen.
Die von der Nebenbestimmung vorgesehene Verpflichtung zur Erteilung des Einverständnisses ist unverhältnismäßig, denn sie ist nicht erforderlich. Soweit die Aufsichtsbehörde Anspruch auf Einsicht in Unterlagen Dritter hat – worüber die Kammer nicht entscheiden muss –, die den Genehmigungsinhaber betreffen, und die Einsichtnahme an dessen verweigertem Einverständnis scheitert, kann sie nach den Grundsätzen der Beweisvereitelung vorgehen und aus der Verweigerung ggf. Schlüsse zu Lasten des Genehmigungsinhabers ziehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 2014 – 2 B 69.12, NJW 2014, 2971.
Hinzu tritt die Möglichkeit, auf die Verweigerung mit Mahnung und Widerruf der Genehmigung nach § 25 PBefG zu reagieren. Angesichts dieser Möglichkeiten wäre unangemessen, dem Unternehmer die Wahl zu verweigern, entweder die Folgen einer Verweigerung des Einverständnisses in Kauf zu nehmen oder aus seiner Sicht geheimhaltungsbedürftige Umstände offen zu legen.
j) Nr. 23: Die Auflage ist rechtswidrig. Sie genügt bereits nicht den Bestimmtheitsanforderungen, denen staatliche Regelungen nach allgemeinen Grundsätzen unterliegen. Die laufenden Verfahren, über die der Genehmigungsinhaber berichten soll, sind nicht hinreichend klar beschrieben und von denjenigen abgegrenzt, über die nicht berichtet werden muss. Die genannten „Gerichtsverfahren“ umfassen die Verfahren vor allen Gerichten der fünf deutschen Gerichtszweige sowie der Verfassungsgerichtsbarkeit und schließen auch Verfahren vor ausländischen und internationalen Gerichten nicht aus. Erfasst sind etwa auch alle zivil- oder arbeitsrechtlichen Verfahren. Wie der „Zusammenhang mit dem jeweiligen Unternehmen oder der zur Führung der Geschäfte bestellten Person“ beschaffen sein muss, damit die Verfahren angezeigt werden müssen, lässt sich weder der Auflage selbst noch der dazu gegebenen Begründung entnehmen.
Der Auflage fehlt überdies die Grundlage im Personenbeförderungsrecht. Grundsätzlich kann die aufsichtsführende Behörde vom Unternehmer Auskunft und Bericht verlangen. Das ergibt sich aus §§ 54 Abs. 2 Satz 1, 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG. Eine Mitteilungspflicht ohne behördliche Aufforderung folgt zudem aus § 54 Abs. 2 Satz 2 PBefG. Danach hat der Unternehmer der Aufsichtsbehörde alle wesentlichen Veränderungen ohne Aufforderung unverzüglich anzuzeigen. Gleichzeitig gehen die §§ 54, 54a PBefG nicht von einer laufenden und lückenlosen Überwachung aus, sondern von einer punktuellen und stichprobenartigen. Wie die Behörde diesen Rahmen ausfüllt, obliegt ihrer Ermessensentscheidung, bei der sie freilich das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten hat.
Vgl. Kammerbeschluss vom 28. Juni 2024 – 6 L 1142/24, GewArch 2024, 362 (= juris Rn. 85 ff.) m.w.N.
Daneben regelt § 9 PBZugV die Überwachung der Personenbeförderungsunternehmen. Nach § 9 Abs. 1 PBZugV vergewissern sich die zuständigen Behörden regelmäßig und mindestens alle fünf Jahre, dass das Unternehmen die Berufszugangsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes in Verbindung mit dieser Verordnung noch erfüllt.
Hieraus ergibt sich, dass die Überwachung in angemessenen zeitlichen Abständen erfolgt. Eine zeitlich lückenlose, laufende Überwachung der Unternehmen sieht die Norm nicht vor. Vielmehr schränkt § 9 Abs. 1 Satz 3 PBZugV die Vergewisserung auf die Fälle ein, in denen Zweifel daran angezeigt sind, dass die Voraussetzungen noch vorliegen. Es müssen also konkrete Umstände vorliegen, die begründete Zweifel daran wecken, dass das Unternehmen die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen noch erfüllt. Abgesehen davon ermächtigt § 9 Abs. 1 Satz 2 PBZugV zur Einholung von Auskünften, die in §§ 1 und 2 PBZugV näher bezeichnet sind. Die Norm ermächtigt aber nicht dazu, dem Unternehmer die Pflicht aufzuerlegen, laufend aus eigenem Antrieb zu berichten.
Aus der Gesamtheit dieses Regelungsgefüges ergibt sich, dass die Aufsichtsbehörde im Zuge ihrer Aufsichtstätigkeit vom Unternehmen Auskunft und Mitteilung verlangen kann. Hierzu sind weder Unregelmäßigkeiten noch ein Anfangsverdacht für Zuwiderhandlungen erforderlich. Eine Pflicht zur lückenlosen laufenden Unterrichtung der Behörde über alle unternehmensbezogenen Gerichts- und Ordnungswidrigkeitenverfahren lässt sich daraus jedoch nicht entnehmen. Vielmehr schränkt § 54 Abs. 2 Satz 2 PBefG die Pflicht zur Mitteilung auf alle wesentlichen Veränderungen ein. Laufende Gerichts- oder Ordnungswidrigkeitenverfahren stellen aber nicht, jedenfalls nicht in der verlangten Gesamtheit, wesentliche Veränderungen des Unternehmens dar, sondern allenfalls im Einzelfall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün-ster schriftlich einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Beschluss
Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Der Streitwert war nach § 52 Abs. 1 GKG festzusetzen. Danach war die Gesamtheit der nachträglichen Nebenbestimmungen mit einem Viertel des Streitwerts von 10.000,- Euro zu bewerten, den die Kammer für einen Rechtsstreit um die Erteilung einer Genehmigung für den Mietwagenverkehr ansetzt. Die angegriffenen Nebenbestimmungen erstrecken sich auf vier Mietwagengenehmigungen.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 54, 54a PBefG
§§ 54, 54a PBefG geregelte behördliche Aufsicht über den Unternehmer ein. Wenn eine Auflage die Überwachung
§§ 146 ff. AO
§§ 54, 54a PBefG nicht von einer laufenden und lückenlosen Überwachung
§§ 1 und 2 PBZugV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 49 PBefG
§ 46 PBefG
§ 5 BOKraft
§ 3 BOKraft
§ 54a PBefG
§ 1 PBZugV
§ 238 HGB
§ 145 AO
§ 146 AO
§ 25 PBefG
§ 9 PBZugV
§ 167 VwGO
§ 49 Abs, 4 PBefG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 4 PBefG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 4 PBefG
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 16 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 OBG
§ 49 Abs. 4 Satz 3 bis 5 PBefG
§ 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 49 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 11 Abs. 2 Nr. 2 PBefG
§ 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 26 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG
§ 5 Abs. 1 BOKraft
§ 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG
§ 54 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG
§ 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 1 PBefG
§ 23 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 184 Satz 1 GVG
§ 1 Abs. 1 BOKraft
§ 3 Abs. 1 Satz 2 BOKraft
§ 3 Abs. 2 und 3 BOKraft
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BOKraft
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 1 Abs. 3 PBZugV
§ 1 Abs. 2 PBZugV
§ 54a Abs. 1 PBefG
§ 2 Abs. 2 PBZugV
§ 54 Abs. 2 Satz 1, 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 54 Abs. 2 Satz 2 PBefG
§ 9 Abs. 1 PBZugV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 PBZugV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 PBZugV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 27 Abs. 3 der Verordnung
§ 13 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes
Art. 12 GG
Art. 49 EUV
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 498
NVwZ-RR 2000, 671
NVwZ-RR 2013, 597,

26
BVerwGE 167, 60
BVerwGE 36, 145
NVwZ 1984, 366
VRS 78, 69
BVerwGE 51, 164
NJW 1985, 2778
VRS 15, 237
BVerfGE 81, 70
BVerfGE 65, 237
BVerfGE 11, 168, 186
NJW 2000, 1326
BVerwGE 124, 26
BB 2015, 1095, 1098
NVwZ 2020, 366, 369
NVwZ 2023, 1154
VRS 15, 237,

96
VRS 82, 470,

109
BFHE 205, 249
BFH/NV 2015, 978
NStZ 2016, 728
NordÖR 2018, 233
VRS 135, 40
VRS 117, 235
NJW 2014, 2971
8 C 33.84
6 S 928/24
21 A 3481/96
12 LC 153/11
8 C 14.18
IV C 165.65
4 C 70.80
1 EO 356/14
13 A 2568/88
VII C 54.73
7 B 10.85
I C 42/57
4a St 34/65
1 BvL 14/85
1 BvL 8/81
1 BvL 53/55
1 BvR 2310/98
3 B 77.07
3 C 24.04
13 B 1616/19
I ZR 140/91
6 L 199/21
5 Ss (OWi) 23/92
11 CS 24.20
XI R 25/02
III B 43/14
5 V 319/21
1 StR 523/15
3 Bs 254/20
1 B 26/18
7 B 11168/14
5 V 832/16
23 K 20.32
1 S 35.12
13 A 1680/18
13 A 1675/16
3 Bs 159/18
3 Bs 57/09
7 ME 156/03
2 B 69.12
6 L 1142/24