Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-02-26, Aktenzeichen 1 L 376/14.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2014:0226.1L376.14.TR.0A

Tenor:
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 18. Februar 2014 wiederherzustellen, wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 18. Februar 2014, veröffentlicht in der Rathauszeitung vom 25. Februar 2014 (S.8), mit der für den 27. Februar 2014 („Weiberdonnerstag“) in der Zeit von 9 Uhr bis 19 Uhr a) ein Verbot, den Hauptmarkt in Trier mit Glasgetränkebehältnissen zu betreten (Glasverbot) und b) ein Verbot des Mitführens (mit Ausnahmen von Bewohnern und Besuchern privater Veranstaltungen) und des Verzehrens (außer gewerblich konzessionierter Flächen) alkoholhaltiger Getränke im öffentlichen Raum (Alkoholverbot) angeordnet worden ist, ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt.
Der Antragsteller hat ausreichend glaubhaft gemacht, dass er Handlungen beabsichtigt, die den genannten Verboten zuwiderliefen. Er ist dadurch in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art 2 Abs. 1 GG beeinträchtigt.
Der Antrag hat jedoch keinen Erfolg.
Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs hat das Gericht eine eigene Interessenabwägung zu treffen, ob das öffentliche Interesse am Sofortvollzug eines Verwaltungsaktes so, wie es die erlassende Behörde begründet hat, oder das Interesse des Bürgers, vom Vollzug eines Eingriffs verschont zu bleiben, bis eine rechtsförmliche Entscheidung über seinen Widerspruch oder seine Klage ergangen ist, überwiegen.
Dabei spielt der voraussichtliche Ausgang der Rechtmäßigkeitsprüfung, die im vorliegenden Verfahren wegen der Zeitnähe des Geltungstages des Verwaltungsaktes nur summarisch erfolgen kann, eine gewichtige Rolle bei der Beurteilung der gegenläufigen Interessen (vgl. Kopp, VwGO, 19.A., 2013, RNr. 158 ff zu § 80).
Die Verfügung ist im Hinblick auf das Glasverbot auf dem Hauptmarkt offensichtlich rechtmäßig, bezüglich des Alkoholverbots bestehen nicht unerhebliche Bedenken hinsichtlich des Umfangs des Verbotsbereichs, der nahezu die gesamte Innenstadt erfasst. Bei einer Abwägung der gegenläufigen Interessen des Antragstellers und der öffentlichen Sicherheit ist vorliegend aber noch ein Vorrang der Gefahrenabwehr und der Verweis auf eine Klärung im Hauptsacheverfahren angemessen, auch soweit der Verbotsbereich überdehnt sein könnte.
Die Antragsgegnerin durfte nach vorläufiger Betrachtung auf § 9 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (POG) als Ermächtigungsgrundlage für eine Allgemeinverfügung zurückgreifen, ohne einen Fehler bei der gewählten Handlungsform zu begehen. Durch eine solche Verfügung dürfen konkrete Gefahren abgewehrt werden, die von einem, auch nach räumlichen Kriterien festgelegten, bestimmbaren Personenkreis ausgehen (konkret-generelle Gefahr), während abstrakt-generelle Gefahren nur mit dem Mittel der Gefahrenabwehrverordnung gemäß § 43 POG bekämpft werden dürfen (OVG Bremen B.v. 21.10.2011 -1 B 162/11-; VG Osnabrück B.v. 11.02.2010 -6 B 9/10-). Vorliegend kann von einer konkreten Gefahr gesprochen werden, da aufgrund der Erfahrungen der vergangenen Jahre vor 2013 an Weiberdonnerstag vornehmlich im Bereich des Hauptmarktes und seiner Zubringerstraßen und auf benachbarten Plätzen exzessiver Alkoholgenuss durch überwiegend minderjährige Personen und junge Erwachsene mit den in der Verfügung geschilderten Auswüchsen stattgefunden hat. Daher ist das Mittel der Allgemeinverfügung noch solange zulässig, wie die Antragsgegnerin hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Wiederholung darstellen kann (für ein Glasverbot im Kölner Karneval ebenso: OVG Münster U.v. 09.02.2012 -5 A 2375/10-). Freilich wäre bei dauerhafter Beibehaltung der umfassenden Verbote die Notwendigkeit einer Verordnung erneut zu prüfen, weil deren Voraussetzungen der Behörde einen weiteren Spielraum einräumen, die Formerfordernisse im Gegenzug strenger gefasst sind.
Inhaltlich sind die Voraussetzungen des § 9 POG dem Grunde nach erfüllt, legt man die letztlich nicht substantiiert bestrittene Lageeinschätzung der Antragsgegnerin zugrunde. Es besteht eine konkrete Gefahr für Leib, Leben und Eigentum von Personen sowie die Unversehrtheit von Sachen. Die Verfügung richtet sich neben potentiellen Verhaltensstörern i.S.d. § 4 POG zwar auch an eine Vielzahl von nicht verantwortlichen Personen gemäß § 7 POG, die nur unter besonderen Voraussetzungen mit einer solchen Verfügung belegt werden dürfen, und zu denen sich auch der Antragsteller unwidersprochen zählt. Die Voraussetzungen können aber bei summarischer Betrachtung auf der Grundlage des Vorbringens der Antragsgegnerin für dieses Jahr noch vorläufig bejaht werden: es ist eine gegenwärtige, erhebliche Gefahr abzuwehren, Maßnahmen gegen die Handlungsstörer sind wegen der zu befürchtenden unübersichtlichen Lage nicht umfänglich durchführbar, die Gefahr ist bei Eintreten einer Brennpunktsituation an verschiedenen Stellen nicht durch die Polizei ausreichend beherrschbar und – das ist besonders hervorzuheben- die Nichtstörer können ohne erhebliche eigene Gefährdung und mit nur geringer Beeinträchtigung an lediglich einem Tage in Anspruch genommen werden (s.o. ebenso OVG Münster, wobei es allerdings zum einen nur um ein Glasverbot ging und die Verhältnisse im Kölner Karneval sicherlich nicht auf die Situation im Gebiet der Antragsgegnerin übertragbar sind).
Dies vorausgeschickt ist auch die Auswahl der Mittel zur Gefahrenabwehr noch verhältnismäßig. Das Glasverbot im engen räumlichen Bereich des Hauptmarktes bekämpft eine Hauptquelle der Ausschreitungen der vergangenen Jahre und vor allem der Folgen durch Glasbruch, der im Gebiet der Antragsgegnerin auch außerhalb von Festzeiten zunehmend zum akuten Problem wird, dessen Behebung vordringlich ist. Das Verbot ist geeignet, ein milderes Mittel nicht ersichtlich und die Angemessenheit durch die räumliche Eingrenzung gewahrt.
Gleiches gilt dem Grunde nach für das Alkoholverbot, das durch die getroffenen Ausnahmen für Anwohner und Besucher hinsichtlich des Mitführens und der Verzehrgelegenheiten in konzessionierten Bereichen sowie die zeitliche Eingrenzung die Verhältnismäßigkeit wahrt. Sicherlich sind die betroffenen Verhaltensweisen des Mitführens und Verzehrens von alkoholischen Getränken in der Öffentlichkeit nicht an sich regelmäßig und typischerweise gefahrenauslösend (VG Karlsruhe B.v. 25.08.2011 – 6 K 2261/11-). Allerdings kann ein an sich neutrales Verhalten ein Gefahrenpotential bergen und unter besonderen Umgebungsbedingungen in eine akute Schadensneigung umschlagen.
Diese konkrete Gefahr hat die Antragsgegnerin eindrucksvoll beschrieben. Erhebliche Zweifel bestehen allerdings bezüglich der Ermessensausübung bei der Ausdehnung des Verbotsbereichs. Die Verfügung beschreibt Vorkommnisse auf dem Hauptmarkt und den angrenzenden Straßen. Soweit nahezu die gesamte Innenstadt flächendeckend mit dem Verbot belegt wird, kommt nicht genügend zum Ausdruck, wieso die Beschränkung nicht auf bestimmte Brennpunkte konzentriert wird oder den Hauptmarkt, die unmittelbar benachbarten Plätze und Zugänge. Einerseits sind mögliche Gefahrenpunkte (Bahnhofsvorplatz) ausgenommen, andererseits Flächen einbezogen, auf denen sich ein Gefahrenmoment bisher nicht erschlossen hat. Die Antragsgegnerin muss sich darüber im Klaren sein, dass eine Allgemeinverfügung im Gegensatz zur Gefahrenabwehrverordnung immer konkrete Gefahren betreffen muss, d.h. auch räumlich eng abzugrenzende und zu begründende Flächenbereiche. Die unterschiedslose Aufzählung aller Einsätze von Polizei und Feuerwehr am 16.02.2012 in der Verwaltungsakte, die überdies auch einen Schwerpunkt im Bereich Hauptmarkt und angrenzendes Gelände ausweist, genügt für die Ermessensausübung nicht. Daher spricht einiges für die Unverhältnismäßigkeit der Verfügung in ihrer räumlichen Ausdehnung. Das Gericht kann eine eigene Ermessensentscheidung nicht an Stelle derjenigen der Antragsgegnerin setzen, hierfür müssten auch genauere tatsächliche Aufklärungen erfolgen.
Insofern kommen dem Widerspruch des Antragstellers zwar durchaus Erfolgsaussichten zu. Die Interessenabwägung muss jedoch vorliegend zugunsten der öffentlichen Interessen ausfallen. Eine Aufhebung des Alkoholverbotes außerhalb des Hauptmarktes, der von der Antragsgegnerin in jedem Falle einbezogen werden soll und auch abgrenzbar einbezogen werden könnte, aus den genannten Gründen würde eine Gefahrensituation herbeiführen, auf die die Ordnungsbehörden sich für dieses Jahr nicht einstellen konnten, und die erhebliche Gefahren für Gesundheit und Sachwerte begründete. Auf der anderen Seite ist die Einschränkung für den Antragsteller an den Grundrechten gemessen gering (vgl. hierzu OVG Koblenz U.v. 6.12.2012 -7 C 10749/12-), sein Hauptinteresse, auf dem Hauptmarkt aus mitgebrachten Glasbehältnissen Sekt zu trinken, aber jedenfalls durch die Allgemeinverfügung im Schwerpunkt des Verhaltens zu Recht untersagt.
Daher ist der Antrag mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen, die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 GKG, wobei wegen des vorwegnehmenden Charakters der Entscheidung eine Reduzierung nicht angezeigt ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 GKG
§ 43 POG
§ 9 POG
§ 4 POG
§ 7 POG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 162/11
6 B 9/10
5 A 2375/10
6 K 2261/11
7 C 10749/12