Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-06-23, Aktenzeichen 1 A 79/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2021:0623.1A79.20.00

Tenor:
Unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17.5.2018 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 3 K 595/15 - wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits beider Instanzen trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren für die Einleitung des auf der Stadtautobahn A-Stadt anfallenden Oberflächenwassers in die städtische Kanalisation.
Das veranlagte Teilstück der Bundesautobahn A 620 war früher als Ortsdurchfahrt der Landeshauptstadt Saarbrücken Teil der Bundesstraße B 406. In den 1960er Jahren erfolgte der Ausbau der B 406 auf der Teilstrecke zwischen G. und P., die die vorliegend in Rede stehende Ortsdurchfahrt umfasst. Die Ortsdurchfahrt wurde am 1.7.1981 zur Bundesautobahn aufgestuft und steht seither als sogenannte Stadtautobahn in der Straßenbaulast der Klägerin.
Die mit dem Übergang der Straßenbaulast von der Landeshauptstadt auf die Klägerin im Zusammenhang stehenden Fragen wurden am 6.5./29.5.1981 im Rahmen einer Vereinbarung zwischen der vorliegend klagenden Bundesrepublik Deutschland, Bundesstraßenverwaltung, und der Landeshauptstadt Saarbrücken, deren gesetzlicher Vertreter der Beklagte ist, geregelt. In dieser Vereinbarung heißt es in § 10 Leitungen unter
A) Kanäle
Kanäle, die nur der Autobahnentwässerung dienen, gehen in die Baulast des Bundes über.
B) Regenwasserkanäle
Bei Regenwasserkanälen der Stadt, die auch zur Entwässerung der B 406 benutzt werden, erwirbt der Bund kraft Gesetzes das Recht zur Einleitung ohne Kostenausgleich.
Bei einer grundlegenden Erneuerung der Kanäle beteiligt sich der Bund an den Kosten mit dem Betrag, den er selbst für einen eigenen Kanal hätte aufwenden müssen.
Seit dem 1.1.1999 nimmt im Stadtgebiet des Beklagten der Zweckverband Kommunale Entsorgung (später umbenannt in: Zentraler Kommunaler Entsorgungsbetrieb) - ZKE - alle bis dahin der Landeshauptstadt obliegenden Aufgaben der örtlichen Abwasserbeseitigung wahr.
Zum 1.1.2001 wurde im Stadtgebiet des Beklagten die gesplittete Abwassergebühr eingeführt; in § 7 Abs. 4 der Abwassergebührensatzung - AGS - ist hinsichtlich öffentlich gewidmeter Flächen vorgesehen, dass die Gebührenschuld die Straßenbaulastträger trifft. Demgemäß werden seither für die im Stadtgebiet verlaufenden Streckenabschnitte von Bundes- und Landstraßen und von Bundesautobahnen sowie für die innerörtlichen Straßen, Wege und Plätze Niederschlagswassergebühren erhoben. Hinsichtlich des streitgegenständlichen Autobahnabschnitts geschah dies durch den angefochtenen (Nach-)Veranlagungsbescheid vom 21.12.2005 für die Jahre 2001 bis 2005 - jeweils ausgehend von einer gebührenpflichtigen Fläche von 131.700 m² - durch Festsetzung einer jährlichen Gebühr in Höhe von 114.447,30 € (2001 und 2002) bzw. 117.081,30 € (2003 bis 2005).
Das Widerspruchsverfahren, in dem die Beteiligten sich darauf verständigten, die Sach- und Rechtslage anhand des Jahres 2002 zu klären, führte aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16.3.2012 und Beratung vom 5.3.2015 zu einer Reduzierung der gebührenpflichtigen Fläche auf 98.250 m² und damit für das Jahr 2002 - unter Zurückweisung des Widerspruchs im Übrigen - zu einer Niederschlagswassergebühr von 85.379,25 €. In den Entscheidungsgründen heißt es unter anderem, der in § 10 B der Vereinbarung verwendete Begriff „ohne Kostenausgleich“ sei, der Argumentation des Beklagten folgend, dahin zu verstehen, dass sich der Regelungsbereich darauf beschränke, dem Bund die unentgeltliche Anschlussnahme am städtischen Kanal zu ermöglichen, um einem möglichen Kostenbeteiligungsanspruch der Stadt zu entgehen.
Gegen den entsprechenden, der Klägerin am 7.5.2015 zugegangenen Widerspruchsbescheid hat diese am 20.5.2015 Klage erhoben. Entgegen der Annahme der Widerspruchsbehörde betreffe die in § 10 der Vereinbarung vom Mai 1981 verwendete Formulierung „ohne Kostenausgleich“ nicht die Kosten einer Anschlussnahme an die öffentliche Kanalisation, sondern regele in Anlehnung an Ziffer 14 der Ortsdurchfahrtenrichtlinien - ODR - die Frage einer Gebührenpflicht für die Benutzung der städtischen Kanalisation. Diese sei durch § 10 B der Vereinbarung wirksam ausgeschlossen worden. Die Auslegung des Vertragsinhalts könne nicht anhand satzungsrechtlicher Begrifflichkeiten erfolgen. Die Beteiligten hätten den Vertragsinhalt frei ausgehandelt. Da damals bereits in anderen Bundesländern Niederschlagswassergebühren erhoben worden seien, habe aus Sicht des Bundes Veranlassung bestanden, eine vertragliche Festlegung, dass die Einleitung in die städtischen Kanäle ohne Kostenausgleich erfolge, einzuverlangen. Die klägerseits zur Akte gereichten Unterlagen betreffend den Bau der Teilstrecke der B 406 von G. bis P., die in den 1960er Jahren erfolgt sei und den durch die Ortslage von A-Stadt verlaufenden Straßenabschnitt umfasse (Auszüge aus dem 2. Vierjahresplan für den Ausbau der Bundesstraßen in den Rechnungsjahren 1963 bis 1966 und aus dem Bundeshaushaltsplan 1964, Einzelplan 12 des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums für Verkehr), belegten die seitens der Klägerin getätigten Ausgaben für den Bau der B 406 in diesem Teilstück. Eine Straße werde nur planfestgestellt, wenn ihre ordnungsgemäße Entwässerung gesichert sei, so dass davon auszugehen sei, dass der veranschlagte Kostenaufwand von 149.000.000 DM die Kosten für die Herstellung der Straßenentwässerung enthalte. Unter Berücksichtigung von Funktion und Wesen des Instruments der Haushaltsplanung belege dies, dass die Klägerin die Kosten der Straßenentwässerung zu 100 % finanziert habe. Gegenteiliges sei den beklagtenseits vorgelegten Unterlagen betreffend die Bezuschussungsfähigkeit einzelner Kostenpositionen nicht zu entnehmen. Die Behauptung, § 10 B der Vereinbarung beinhalte einen unzulässigen Abgabenverzicht, finde in diesen Unterlagen keine Stütze.
Die Klägerin hat beantragt,
den das Haushaltsjahr 2002 betreffenden Kanalbenutzungsgebührenbescheid des Beklagten vom 21.12.2005 in Gestalt des aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16.3.2012/5.3.2015 ergangenen Widerspruchsbescheids - Az.: 153b/07 - aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Auffassung vertreten, die ODR-Richtlinien seien für die Auslegung der 1981 geschlossenen Vereinbarung ohne Relevanz. Sie beanspruchten für Bundesautobahnen keine Geltung und zudem fehle es fallbezogen bereits an einer geteilten Baulast. § 10 B Satz 1 der Vereinbarung enthalte auch keine Absprache über die Unentgeltlichkeit oder Gebührenfreiheit der Benutzung des städtischen Kanals zur Entwässerung des auf der Fahrbahn der Stadtautobahn anfallenden Niederschlagswassers. Die Regelung beschränke sich darauf, der Klägerin die kostenfreie Anschlussnahme an den öffentlichen Kanal zu ermöglichen; sie brauche daher keinen Kanalbaubeitrag zu entrichten. Ein Gebührenverzicht sei der Regelung nicht zu entnehmen, zumal ein solcher ohnehin unwirksam wäre. 1981 seien im Stadtgebiet keine Niederschlagswassergebühren erhoben worden und niemand habe mit der künftigen Einführung einer solchen Gebühr gerechnet. Es habe keine Veranlassung bestanden, insoweit eine Freistellung zu vereinbaren. Eine ODR-Vereinbarung beinhalte nach der Rechtsprechung des Senats im Übrigen nur dann keinen unzulässigen Abgabenverzicht, wenn ihre Regelungen den Vorgaben der Ortsdurchfahrtenrichtlinien entsprächen. Hieran fehle es, denn die Klägerin habe sich nicht an den Kosten für die Einrichtung der vorhandenen Straßenkanäle, die die Stadt allein getragen habe, beteiligt, sondern lediglich eine Kostenbeteiligung im Fall einer künftigen grundhaften Erneuerung der Kanäle zugesagt. Dies stelle keine angemessene Gegenleistung für die Zusage einer Gebührenfreiheit dar, da der Stadt kein Überschuss verbliebe, der einschließlich der Verzinsung für die Unterhaltungskosten eingesetzt werden könne. Insbesondere werde eine Kostentragung seitens der Klägerin durch die zur Akte gereichten Auszüge aus (Bundes-) Haushaltsplänen der 1960er Jahre weder belegt noch indiziert; im Gegenteil seien die Kanalkosten ausweislich ihrer zur Akte gereichten Unterlagen aus dieser Zeit als nicht bezuschussungsfähig ausgewiesen, was belege, dass sie allein von der Stadt als damaliger Straßenbaulastträgerin aufgebracht worden seien.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 17.5.2018 ergangenes Urteil stattgegeben. Die vertragliche Vereinbarung „sperre“ die in Rede stehende Niederschlagswassergebührenschuld. In der Rechtsprechung des erkennenden Senats sei geklärt, dass Vereinbarungen, die in Anwendung der unter der Federführung des Bundesministeriums für Verkehr erstellten Ortsdurchfahrtenrichtlinien zwischen den Trägern der Straßenbaulast geschlossen würden und deren Regelungen richtlinienkonform umsetzten, nach saarländischem Straßen- und Kommunalabgabenrecht zulässig seien. Dass die Gemeinde, die im Regelfall nicht nur Trägerin der Straßenbaulast für Gehwege und Parkplätze, sondern zugleich Trägerin der örtlichen Entwässerungseinrichtung sei, sich in letztgenannter Zuständigkeit unwiderruflich bereit erkläre, das Oberflächenwasser der Ortsdurchfahrt über den geplanten Kanal unentgeltlich abzuleiten und schadlos zu beseitigen, beinhalte unter der Prämisse, dass der Bund bzw. das Land sich nach Maßgabe der Ziffer 14 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 ODR an den Kosten des Kanals beteiligt habe, keinen unwirksamen Abgabenverzicht und führe nicht zur Nichtigkeit der Vereinbarung. ODR-Vereinbarungen befassten sich schwerpunktmäßig mit Fragen der Straßenbaulast und seien nicht primär abgabenrechtlicher Natur. Die Vertragspartner einer ODR-Vereinbarung dürften davon ausgehen, dass eine anhand der dortigen Vorgaben vereinbarte Beteiligung an den Baukosten des neuen, als Teil der gemeindlichen Abwasseranlage hergestellten Kanals bezogen auf dessen Nutzungszeit ein angemessenes Äquivalent für die Entwässerung der in der Straßenbaulast des Bundes bzw. Landes stehenden Fahrbahn ist. Diese Grundsätze seien, so das Verwaltungsgericht, fallbezogen anwendbar. Ausweislich der Vorbemerkung der Vereinbarung vom Mai 1981 regele diese die mit der Übergabe der Ortsdurchfahrt der B 406 und der damit verbundenen Aufstufung zur A 620 in die Baulast des Bundes im Zusammenhang stehenden Fragen. Die Vereinbarung von 1981 befasse sich - ebenso wie eine ODR-Vereinbarung - schwerpunktmäßig mit Fragen der Straßenbaulast und sei nicht primär abgabenrechtlicher Natur. Die Regelungen in deren § 10 B seien an Ziffer 14 Abs. 2 ODR orientiert, wo vorgegeben sei, dass der Bund sich an den Kosten einer auch zur Fahrbahnentwässerung vorgesehenen Mischkanalisation der Gemeinde bzw. an den Kosten einer grundhaften Erneuerung einer abgängigen Mischkanalisation beteiligen könne, wenn die Gemeinde sich unwiderruflich bereit erkläre, das Oberflächenwasser unentgeltlich aufzunehmen. Nach Aktenlage habe der Bund sich an den Gesamtbaukosten der Ortsdurchfahrt der B 406 in Höhe von 52,19 % beteiligt; ob dieser Bundeszuschuss konkret zum erstmaligen Bau der Kanäle verwendet worden ist, sei nicht entscheidungserheblich. Maßgeblich sei, dass der Bund wegen der erheblichen Bezuschussung des (in den 1960er Jahren erfolgten) Ausbaus der allein in der Straßenbaulast der Stadt stehenden Ortsdurchfahrt anlässlich der Aufstufung zur Bundesautobahn sein Interesse, eine entsprechende Abgeltung, hier in Form einer Freistellung von Kanalbenutzungsgebühren, zu erlangen, verfolgt habe. Dieses Ziel könne für die Stadt angesichts der den Umständen einer ODR-Vereinbarung vergleichbaren Interessenlage nicht überraschend gewesen sein; entsprechende Vereinbarungen seien im Saarland schon lange vor Einführung von Niederschlagswassergebühren, deren Bedeutung sich im Übrigen in einer Änderung des Gebührenmaßstabs erschöpfe, gebräuchlich gewesen - die erste Ortsdurchfahrtenrichtlinie stamme aus dem Jahr 1959 - und die Stadt habe selbst entscheiden können, ob sie eine an den Ortsdurchfahrtenrichtlinien orientierte Vereinbarung abschließen wolle. Der Sache nach hätten die Beteiligten in § 10 der Vereinbarung von 1981 eine an Ziffer 14 Abs. 2 ODR orientierte abschließende - sowohl die Kanalbenutzungsgebühren als auch den Kanalbaubeitrag umfassende - Regelung getroffen.
Der Senat hat die Berufung gegen dieses dem Beklagten am 28.5.2018 zugestellte Urteil auf dessen Antrag vom 12.6.2018 durch Beschluss vom 28.2.2020, dem Beklagten zugestellt am 9.3.2020, zugelassen.
Der Beklagte hat seine Berufung nach entsprechender Fristverlängerung am 24.4.2020 begründet. Er wendet sich gegen die erstinstanzliche Auslegung, die in § 10 B getroffene Regelung sperre die im Satzungsrecht vorgesehene Niederschlagswassergebührenschuld. Die dortige Vereinbarung, die Klägerin erwerbe bei Regenwasserkanälen der Stadt, die auch zur Entwässerung der B 406 genutzt werden, kraft Gesetzes das Recht zur Einleitung ohne Kostenausgleich, enthalte - wie näher ausgeführt wird - bei einem am Wortlaut, dem Sinn- und Regelungsgehalt sowie dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses im Jahr 1981 orientierten Verständnis des Vertragsinhalts keine Absprache über die Unentgeltlichkeit oder Gebührenfreiheit der Benutzung des städtischen Kanals zur Entsorgung des auf den Flächen der Stadtautobahn anfallenden Niederschlagswassers, sondern beschränke sich darauf, der Klägerin die kostenfreie Anschlussnahme an den städtischen Kanal zu ermöglichen. Eine Sperrwirkung der Regelung ergebe sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts auch nicht aus den Grundsätzen der Ortsdurchfahrtenrichtlinien bzw. einer auf deren Grundlage basierenden ODR-Vereinbarung. Die Ortsdurchfahrtenrichtlinien, insbesondere deren Ziffer 14, beanspruchten für die in Rede stehende Stadtautobahn als Teil der Bundesautobahn A 620 keine Geltung. Zudem sei diesbezüglich die Tatbestandsvoraussetzung einer geteilten Baulast nicht erfüllt, da die Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrt der ehemaligen Bundesstraße B 406 allein bei der Stadt gelegen habe und eine der Ziffer 14 ODR zuzuordnende Fallgestaltung oder eine vergleichbare Interessenlage daher nicht vorgelegen habe. Demgemäß entspreche auch die Wortwahl in § 10 B Satz 1 der Vereinbarung nicht der im Anwendungsbereich der Ziffer 14 Abs. 2 ODR üblichen Formulierung. Schließlich ergebe sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts aus dem zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.2.2017 - 9 B 32/16 - nicht, dass die Möglichkeit, Kanalbenutzungsgebühren durch eine Vereinbarung außerhalb des Geltungsbereichs der Ortsdurchfahrtenrichtlinien „sperren“ zu können, allgemein anerkannt sei. Jedenfalls erweise sich die Regelung, wollte man sie im Sinn der Klägerin verstehen, bereits deshalb als unzulässiger Abgabenverzicht, weil sich der Bund - wie erstinstanzlich ausgeführt - nicht nach Maßgabe der Ziffer 14 Abs. 2 ODR an den Kosten der bestehenden Entwässerungsanlage beteiligt habe.
Der Senat hat in seiner Hinweisverfügung vom 4.1.2021 die Frage aufgeworfen, welche Bedeutung der in § 10 B Satz 1 der Vereinbarung von 1981 gewählten Formulierung „kraft Gesetzes“ beizumessen ist, insbesondere, ob sie sich auf die Regelung in § 6 Abs. 1 FStrG beziehe und demgemäß zum Ausdruck bringen könnte, dass die Klägerin - ebenso wie zuvor die Stadt - berechtigt sein sollte, das Oberflächenwasser in die öffentliche Kanalisation einzuleiten, ohne hierfür eine konkret an dem Maß der Fahrbahnfläche orientierte Gegenleistung erbringen zu müssen.
Hierzu führt der Beklagte aus, diese Schlussfolgerung sei nicht gerechtfertigt. Es müsse dabei verbleiben, dass die Regelung sich darauf beschränke, der Klägerin die kostenfreie Anschlussnahme an den städtischen Kanal (kein Kanalbaubeitrag und keine Erstattung der Kosten der Anschlusskanäle) zu ermöglichen. Dass die Stadtautobahn als öffentliche Straße keiner Kanalbaubeitragspflicht unterlag, stehe dem nicht entgegen. So sei die Erhebung von Niederschlagswassergebühren 1981 ebenfalls ausgeschlossen gewesen. Selbst wenn damals bundesweit bereits einzelne Gemeinden Niederschlagswassergebühren erhoben haben sollten, gelte dies nicht hinsichtlich der Entwässerung von öffentlichen Straßen, so dass ein Interesse des Bundes an einer Klarstellung der Gebührenfreiheit nicht bestanden habe. Schließlich sei auch in Bezug auf die Kanalbaubeitragspflicht eine Rechtsänderung nicht auszuschließen gewesen. § 6 Abs. 1 FStrG sehe zwar einen entschädigungslosen Rechtsübergang, nicht aber eine unentgeltliche bzw. kostenfreie Inanspruchnahme von Rechten vor. Auch der Stadt als Straßenbaulastträgerin habe damals formal kein dauerhaftes Recht zur unentgeltlichen bzw. gebührenfreien Einleitung des auf den Fahrbahnflächen anfallenden Regenwassers in die städtische Kanalisation zugestanden, vielmehr sei die Erhebung von Niederschlagswassergebühren noch überhaupt nicht möglich gewesen. Habe ein dauerhaftes Recht auf kostenfreie Einleitung nicht bestanden, so habe es auch nicht auf den Bund übergehen können. Soweit der Bund die Verpflichtung, sich an den Kosten einer künftigen grundlegenden Erneuerung zu beteiligen, übernommen habe, rechtfertige dies mangels Beteiligung an den Kosten der erstmaligen Herstellung der Kanäle keine Parallele zu Ziffer 14 ODR. Eine dem Umfang der (Mit-) Benutzung korrespondierende Kostenbeteiligung des Bundes könne so nicht sichergestellt werden. Zu sehen sei, dass der Bund die Kanäle bereits seit rund 40 Jahren mitbenutze und die Notwendigkeit einer Erneuerung noch nicht abzusehen sei. Demgemäß sei die erstinstanzliche Auslegung des § 10 der Vereinbarung in erheblichem Maße nachteilig für die Landeshauptstadt. Die Entwässerung der Fahrbahn der Stadtautobahn erfolge aufgrund der örtlichen Nähe zur Saar unmittelbar in diese.
Mit Schriftsatz vom 31.5.2021 bejaht der Beklagte die Anfrage des Senats, ob die Landeshauptstadt im Gegenzug zur Entwässerung der in ihrer Straßenbaulast stehenden öffentlichen Verkehrsflächen seit Inkrafttreten der gesplitteten Abwassergebühr als Straßenbaulastträgerin zur Entrichtung von Niederschlagswassergebühren herangezogen wird und dies die frühere Praxis eines Vorabzugs von 15 %, wie er in § 1 Abs. 2 der zur Zeit des Abschlusses der Vereinbarung vom Mai 1981 geltenden Kanalbenutzungsgebührensatzung vom 20.7.1976 i.d.F. vom 16.12.1980 vorgesehen war, ersetzt hat.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des aufgrund mündlicher Verhandlung vom 17.5.2018 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 3 K 595/15 - die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie betont, die Stadtautobahn habe vor der Aufstufung den Charakter einer Ortsdurchfahrt gehabt. Dem habe man in der Aufstufungsvereinbarung vom Mai 1981 Rechnung tragen wollen. Zur Zeit der Aufstufung seien die Kanäle vorhanden gewesen und zuvor habe sich der Bund entsprechend den Ortsdurchfahrtenrichtlinien an den Kosten der Entwässerung der B 406 beteiligt gehabt. Dies müsse zur Vermeidung einer doppelten Belastung des Bundes, wie erstinstanzlich geschehen, bei der Auslegung der Vereinbarung Berücksichtigung finden. Die Vereinbarung vom Mai 1981 sei in ihrer Gesamtheit keine ODR-Vereinbarung, sondern umfasse eine Vielzahl von Regelungskomplexen, wobei sich allerdings die Regelung in § 10 an den Ortsdurchfahrtenrichtlinien orientiere. Sie sei zwischen den Beteiligten frei ausgehandelt worden und beinhalte - wozu näher ausgeführt wird - keinen nichtigen Abgabenverzicht. Der Inhalt dieser Regelung betreffe Fragen des Straßenrechts. Da die Kanäle bereits vorhanden gewesen und von der Klägerin finanziert worden seien, sei der Ansatz einer Gebühr unter keinen Umständen gerechtfertigt. Eine „Doppelfinanzierung“ komme nicht in Betracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten (1 Ordner) sowie der Akte des Widerspruchsverfahrens (1 Heft), der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet.
Die gegen die Veranlagung der Klägerin zur Entrichtung von Niederschlagswassergebühren für das Jahr 2002 erhobene Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Heranziehungsbescheid vom 21.12.2005 ist in der Gestalt, die er durch den aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16.3.2012 und der Beratung vom 5.3.2015 ergangenen Widerspruchsbescheid gefunden hat, rechtmäßig.
Satzungsrechtliche Grundlage der Veranlagung der Klägerin sind die §§ 1, 3, 6 Abs. 2, 7 Abs. 4 und 8 Abs. 2 der Satzung des Zweckverbandes Kommunale Entsorgung über die Erhebung von Schmutzwasser-, Niederschlagswasser-, Entsorgungs- sowie Kleineinleitergebühren in der Landeshauptstadt Saarbrücken vom 5.12.2000 i.d.F. der 1. Änderungssatzung vom 19.2.2002 - AGS - in Verbindung mit Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 5 und Nr. 2.1 der Anlage 2 zu § 3 Abs. 2 AGS.
Diese satzungsrechtlichen Regelungen stehen mit höherrangigem Recht in Einklang. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass eine Abwassergebührensatzung, aus der sich eine Gebührenpflicht für die Entwässerung der Fahrbahnen einer Bundesautobahn ergibt, weder gegen Bundesrecht noch gegen Vorgaben des saarländischen Landesrechts verstößt. Entschließt sich der Bund als Straßenbaulastträger, zur Erfüllung seiner Pflicht zur Oberflächenentwässerung eine vorhandene städtische Kanalisation zu benutzen, so begründet dies im Fall einer entsprechenden Gebührensatzung eine Gebührenpflicht.1BVerwG, Beschlüsse vom 6.3.1997 - 8 B 246/96 -, juris Rdnrn. 8 ff., vom 7.2.2017 - 9 B 32/16 -, juris Rdnrn. 16 und 18 und vom 22.2.2018 - 9 B 6/17 -, juris Rdnrn. 6 und 15; OVG des Saarlandes, Teilurteil vom 5.9.2007 - 1 A 44/07 -, juris Rdnr. 68; hinsichtlich Bundes- und Landstraßen: Teilurteil des Senats vom 5.9.2007 - 1 A 43/07 -, jurisBVerwG, Beschlüsse vom 6.3.1997 - 8 B 246/96 -, juris Rdnrn. 8 ff., vom 7.2.2017 - 9 B 32/16 -, juris Rdnrn. 16 und 18 und vom 22.2.2018 - 9 B 6/17 -, juris Rdnrn. 6 und 15; OVG des Saarlandes, Teilurteil vom 5.9.2007 - 1 A 44/07 -, juris Rdnr. 68; hinsichtlich Bundes- und Landstraßen: Teilurteil des Senats vom 5.9.2007 - 1 A 43/07 -, juris
Für Bundes- und ebenso für Landstraßen2OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.9.2007 - 1 A 43/07 -, Rdnr. 70OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.9.2007 - 1 A 43/07 -, Rdnr. 70 kann die Gebührenpflicht ausgeschlossen sein, sofern dies in einer wirksamen auf der Grundlage der Richtlinien für die rechtliche Behandlung von Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen - Ortsdurchfahrtenrichtlinien (ODR) - vom 2.1.1976 in der Fassung vom 11.10.1993 geschlossenen Vereinbarung so vereinbart ist; die Ortsdurchfahrtenrichtlinien als solche entfalten bezüglich der Frage einer etwaigen Gebührenfreiheit der Mitbenutzung einer Ortskanalisation keine unmittelbare Rechtswirkung, sondern bedürfen der Umsetzung durch Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung.3OVG des Saarlandes, Urteile vom 5.9.2007 - 1 A 43/07 -, Rdnrn. 70 f., und vom 2.3.2016 - 1 A 31/15 und 1 A 32/15 -, jew. jurisOVG des Saarlandes, Urteile vom 5.9.2007 - 1 A 43/07 -, Rdnrn. 70 f., und vom 2.3.2016 - 1 A 31/15 und 1 A 32/15 -, jew. juris Auf durch Ortslagen verlaufende Streckenabschnitte einer Bundesautobahn finden die Ortsdurchfahrtenrichtlinien, wie sich aus ihrem Wortlaut und Regelungsinhalten ergibt, keine Anwendung.4OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.9.2007 - 1 A 44/07 -, Rdnr. 93OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.9.2007 - 1 A 44/07 -, Rdnr. 93 Ob in Bezug auf eine Bundesautobahn eine vertragliche Vereinbarung entsprechend Ziffer 14 ODR zulässig wäre, konnte das Bundesverwaltungsgericht in seiner vorzitierten Entscheidung offenlassen5 BVerwG, Beschluss vom 6.3.1997, a.a.O., Rdnr. 10BVerwG, Beschluss vom 6.3.1997, a.a.O., Rdnr. 10, und dies war bisher auch seitens des Senats nicht zu klären.
Eine rechtsgrundsätzliche Klärung dieser Frage ist unter den Gegebenheiten des vorliegenden Sachverhalts nicht veranlasst.
Die fallbezogen - allein6Hinsichtlich der von der gebührenpflichtigen Fahrbahnfläche abhängigen Höhe einer etwaigen Gebührenforderung haben die Beteiligten im Widerspruchsverfahren nach umfänglicher Sachaufklärung Einvernehmen erzielt.Hinsichtlich der von der gebührenpflichtigen Fahrbahnfläche abhängigen Höhe einer etwaigen Gebührenforderung haben die Beteiligten im Widerspruchsverfahren nach umfänglicher Sachaufklärung Einvernehmen erzielt. - im Streit befindliche Frage, ob die Beteiligten die Entstehung der seit dem 1.1.2001 satzungsrechtlich vorgegebenen Niederschlagswassergebührenpflicht durch die in § 10 der Vereinbarung vom 6.5./29.5.1981 getroffenen Absprachen wirksam ausgeschlossen haben, ist jedenfalls unter den konkreten Umständen, die sich durch eine Interessenlage auszeichnen, die sich signifikant von den in den Ortsdurchfahrtenrichtlinien behandelten Problemfeldern unterscheidet, im Ergebnis zu verneinen.
Die vertragliche Regelung in § 10 B Satz 1 der Vereinbarung vom Mai 1981 steht der Veranlagung der Klägerin zur Entrichtung von Niederschlagswassergebühren für die Entwässerung der Fahrbahn der Stadtautobahn nicht entgegen.
1. Dies ergibt sich nicht bereits aus der Annahme des Beklagten und ihm folgend der Widerspruchsbehörde, der Regelungsgehalt des § 10 B Satz 1 der Vereinbarung beschränke sich darauf, der Klägerin die unentgeltliche Anschlussnahme an den städtischen Kanal zu ermöglichen.
Ganz abgesehen davon, dass die veranlagten Fahrbahnflächen zur Zeit der Aufstufung bereits seit mindestens 15 Jahren an die städtische Kanalisation angeschlossen waren und die Klägerin daher an Stelle der Landeshauptstadt als der vorherigen Baulastträgerin in ein bestehendes Benutzungs- bzw. Abgabenschuldverhältnis eingetreten ist, sieht das Abgabenrecht als finanzielle Leistung im Zusammenhang mit der Anschlussnahme an einen öffentlichen Kanal - damals wie heute - zwar die Heranziehung zu einem Kanalbaubeitrag (§ 8 KAG) sowie die Erstattung der Kosten der Anschlusskanäle (§ 10 KAG) vor. Nach der gesetzlichen Grundkonzeption war und ist es indes ausgeschlossen, dass eine öffentliche Verkehrsfläche der Kanalbaubeitragspflicht nach § 8 KAG unterliegt (1.1) oder zu einer Kostenerstattung nach § 10 KAG herangezogen werden kann (1.2). Hierin besteht ein relevanter Unterschied zu der zum Teil nach höherrangigem Recht (Äquivalenzprinzip und Gleichbehandlungsgrundsatz) gebotenen7vgl. zur Problematik grundlegend: Urteil des Senats vom 3.6.2002 - 1 R 20/01 -, juris Rdnrn. 47 ff.vgl. zur Problematik grundlegend: Urteil des Senats vom 3.6.2002 - 1 R 20/01 -, juris Rdnrn. 47 ff. und im Übrigen in der Entscheidungsbefugnis des Trägers einer kommunalen Entwässerungseinrichtung stehenden Erhebung einer gesplitteten Abwassergebühr, der die Möglichkeit der Erhebung von Niederschlagswassergebühren für die Entwässerung öffentlicher Verkehrsflächen innewohnt.
1.1. Eine Kanalbaubeitragspflicht scheidet von vornherein aus. Eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche wird zwar erst durch ihren Anschluss an die öffentliche Kanalisation verkehrssicher und damit funktionstauglich, erfährt aber hierdurch keinen beitragsrelevanten wirtschaftlichen Vorteil. Ein solcher zeichnet sich dadurch aus, dass er einer besonderen Gruppe der Bevölkerung zugute kommt, nämlich Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten, indem er ihnen eine Besserstellung gewährt, die auf der Möglichkeit der Inanspruchnahme der (Entwässerungs-) Anlage beruht. Der beitragsrelevante Vorteil, der durch die Möglichkeit des Anschlusses an eine leitungsgebundene Anlage geboten wird, ist unter erschließungsrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Er besteht in erster Linie in der Ermöglichung oder Förderung einer baulichen oder gewerblichen Nutzung, kann aber nutzungsabhängig auch bei Außenbereichsgrundstücken zu bejahen sein, etwa in Bezug auf den Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung (Weideanschluss oder Anschluss von Gemüsekulturen).8Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 64. Erg.lief. März 2021, § 8 Rdnrn. 533 ff.Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 64. Erg.lief. März 2021, § 8 Rdnrn. 533 ff. Ein vergleichbarer gerade den Gebrauchswert des Grundeigentums steigernder Vorteil wächst einer dem öffentlichen Verkehr dienenden Fläche durch ihren Anschluss an die öffentliche Entwässerungsanlage nicht zu;9vgl. zur entsprechenden Problematik bei Schienenwegen: Urteil des Senats vom 12.5.2021 - 1 A 126/20 -, juris Rdnrn. 63 ff.vgl. zur entsprechenden Problematik bei Schienenwegen: Urteil des Senats vom 12.5.2021 - 1 A 126/20 -, juris Rdnrn. 63 ff. Straßenbaulastträger gehören nach § 8 Abs. 8 Satz 1 KAG aus gutem Grund nicht zum Kreis der Beitragspflichtigen.
1.2. In Bezug auf die Erstattung von Anschlusskosten nach § 10 KAG fehlt es abgabenrechtlich an einem erstattungsfähigen Kostenaufwand. Die Vorschrift betrifft die Kosten eines zwischen dem Straßenkanal und der Grundstücksgrenze verlegten Anschlusskanals bzw. der auf dem Grundstück verlegten Hausanschlussleitung. Kanäle dieser Art existieren fallbezogen nicht.
Die im Straßengrund der Autobahn zum Zweck der Fahrbahnentwässerung verlegte Kanalanlage stellt sich als Entwässerungsanlage im Sinn des § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG dar, die vom Straßenbaulastträger auf dessen Kosten zu bauen war (§ 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Das Eigentum an dieser Anlage geht bei einem Wechsel des Trägers der Straßenbaulast gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG ohne Entschädigung auf den neuen Baulastträger, hier die Klägerin, über (vgl. auch § 10 A der Vereinbarung). Gleiches gilt hinsichtlich der zum Teil vorhandenen ausschließlich der Autobahnentwässerung dienenden Verbindungskanäle zur Saar.
Soweit Regenwasserkanäle der Stadt aus dem Stadtgebiet kommen, die Autobahn kreuzen und zur Saar führen, sind die im Straßengrund der Autobahn befindlichen Entwässerungskanäle des Bundes ausweislich der in den Verwaltungsakten befindlichen Pläne unmittelbar im Fahrbahngrund an die städtischen Kanäle angeschlossen; „zusätzliche“ Anschlusskanäle existieren nach diesen Plänen nicht.
Raum für eine Kostenerstattung nach Maßgabe des § 10 KAG bzw. für eine die Kostenerstattung ausschließende Vereinbarung verbleibt unter diesen Gegebenheiten nicht.
2. Entgegen der Auslegung des Verwaltungsgerichts kann § 10 der Vereinbarung vom Mai 1981 nicht als - sozusagen unter sinngemäßer Heranziehung der in den Ortsdurchfahrtenrichtlinien verankerten Grundsätze getroffene - Abrede zwischen der Klägerin und der Stadt, in deren Folge der Beklagte an der Veranlagung der Klägerin zur Entrichtung von Niederschlagswassergebühren gehindert wäre, interpretiert werden.
Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Ortsdurchfahrtenrichtlinien für Vereinbarungen, die innerhalb der geschlossenen Ortslage verlaufende Abschnitte einer Bundesautobahn zum Gegenstand haben, nicht gelten.10OVG des Saarlandes, Teilurteil vom 5.9.2007 - 1 A 44/07 -, juris Ls. 3OVG des Saarlandes, Teilurteil vom 5.9.2007 - 1 A 44/07 -, juris Ls. 3 Es meint sodann, das Rechtsverhältnis zwischen den vertragschließenden Beteiligten sei durch eine den Regelungsgegenständen der Ortsdurchfahrtenrichtlinien vergleichbare Interessenlage geprägt, und dies rechtfertige es, die dortigen Grundsätze bei der Auslegung des Vertragsinhaltes und der Beurteilung der Verbindlichkeit der Vereinbarung entsprechend heranzuziehen. Dem vermag der Senat sich nicht anzuschließen.
Zunächst muss gesehen werden, dass § 10 der Vereinbarung Teil einer auch viele andere Fragen des Baulastwechsels regelnden, in einem umfänglichen Ortstermin (19 Teilnehmer der Stadt, des Bauministeriums und des Staatlichen Straßenbauamts) vorbereiteten Gesamtvereinbarung ist, deren Ziel es nach der Vorbemerkung war, die mit der Übergabe der Ortsdurchfahrt in die Baulast des Bundes im Zusammenhang stehenden Fragen - bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt 1.7.1981 - zu regeln. Hiernach sollte der Übergang der Baulast in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht einvernehmlich abgewickelt werden. Im Focus stand die zum Stichtag 1.7.1981 anstehende Bewältigung des Übergangs der alle Straßenbestandteile erfassenden Straßenbaulast von einem Straßenbaulastträger auf einen anderen. Das für ODR-Vereinbarungen typische Anliegen, das aus einer geteilten Baulast resultierende Dauerrechtsverhältnis zwischen zwei für eine Ortsdurchfahrt auf unbestimmte Zeit sozusagen parallel verantwortlichen Hoheitsträgern auch für die Zukunft zu regeln, wohnte diesem Vereinbarungsziel nicht inne.
Die seitens des Verwaltungsgerichts als entsprechend anwendbar erachteten Ziffern 11 ff. ODR enthalten indes interne Vorgaben für die Bewältigung von Konflikten, die aus einer auf Dauer angelegten geteilten Baulast resultieren. In Bezug auf die Oberflächenentwässerung ist die typische Fallgestaltung die, dass der Bund für die Entwässerung der Fahrbahn und die Stadt für die Entwässerung der Gehwege zuständig ist, was die Herstellung einer gemeinsamen Entwässerungsanlage nahelegt. Eine solche Konstellation kann Veranlassung zur Durchführung einer gemeinschaftlichen Maßnahme geben, die nach den Ziffern 11 Abs. 1 Satz 4, 14 Abs. 1 und Abs. 2, 21 Abs. 1 ODR im Wege einer vertraglich vereinbarten gegenseitigen Kostenbeteiligung gelöst werden soll bzw. gelöst werden kann.
Die Vereinbarung vom Mai 1981 bezieht sich demgegenüber nicht auf eine geteilte Baulast, sondern wurde anlässlich eines Wechsels der Baulast infolge der Aufstufung eines Straßenabschnitts von einer Bundesstraße zu einer Bundesauto-bahn geschlossen. Während sich die Ortsdurchfahrt bis zur mit Wirkung ab dem 1.7.1981 verfügten Aufstufung gemäß den §§ 5 Abs. 2 Satz 1 FStrG, 47 Abs. 1 Satz 1 SStrG (abweichend von § 47 Abs. 2 SStrG) insgesamt in der Baulast der Landeshauptstadt befand, steht der Streckenabschnitt seither gemäß § 5 Abs. 1 FStrG in der alleinigen Baulast des Bundes. Es gab mithin auf der Zeitschiene nie, auch nicht 1981, Überschneidungspunkte der jeweiligen Aufgabenbereiche beider Straßenbaulastträger, die eine gemeinschaftliche Maßnahme im Sinn der Ziffern 11, 14 und 21 ODR hätten veranlassen können. Eine dem Regelungsgegenstand der Ortsdurchfahrtenrichtlinien vergleichbare Interessenlage, die im Wege der Vereinbarung vom Mai 1981 geregelt werden sollte, lag demnach nicht vor. Hiermit korrespondiert, dass die für ODR-Vereinbarungen übliche Erklärung, die Stadt sei unwiderruflich bereit, das auf der Fahrbahn anfallende Oberflächenwasser unentgeltlich aufzunehmen und schadlos abzuführen, keinen Eingang in den Vertragstext gefunden hat.
Für ein maßgeblich an den Vorgaben der Ortsdurchfahrtenrichtlinien orientiertes Verständnis des § 10 der Vereinbarung fehlt somit eine tragfähige Grundlage.
3. § 10 der Vereinbarung vom Mai 1981 steht der Rechtmäßigkeit der Heranziehung der Klägerin zur Entrichtung der satzungsmäßig vorgesehenen Niederschlagswassergebühren für die Fahrbahnentwässerung der Stadtautobahn nicht entgegen.
Die Bedeutung der dortigen Regelungen konzentrierte sich auf die damals anstehende Abwicklung des Wechsels des Straßenbaulastträgers (3.1 und 3.2). Die durch die Einführung der gesplitteten Abwassergebühr mit Inkrafttreten der Satzung vom 5.12.2000 i.d.F. vom 19.2.2002 mit Wirkung ab dem 1.1.2001 geänderte Rechtslage ist einerseits auch für die Klägerin mit der Folge, dass sie der Niederschlagswassergebührenpflicht unterliegt, verbindlich, lässt aber andererseits hinsichtlich ihrer vertraglichen Zusage, sich an den Kosten einer künftigen grundlegenden Erneuerung der mitbenutzten Regenwasserkanäle der Stadt zu beteiligen, die Geschäftsgrundlage entfallen (3.3).
Ausweislich ihrer Vorbemerkung diente die Vereinbarung der Regelung der mit der Übergabe der B 406 in der Ortsdurchfahrt A-Stadt in die Baulast des Bundes im Zusammenhang stehenden Fragen. Diese Zielrichtung spiegelt sich in den einzelnen Paragrafen wieder, die sich mit Fragestellungen aus den unterschiedlichen Aufgabenbereichen der Straßenbaulast auseinandersetzen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben. Sie beinhaltet die allumfassende Pflicht zur Fürsorge für die Bereitstellung der Bundesfernstraßen. Diese reicht gegenständlich von der Vorplanung, Planfeststellung, Finanzierung, Bauausführung, ständigen Unterhaltung und Verbesserung sowie der Straßenverwaltung bis zu ihrem rechtlichen oder tatsächlichen Untergang durch Umstufung bzw. Einziehung. Räumlich bezieht die Straßenbaulast sich auf alle Teile der Bundesfernstraßen im Sinn des § 1 Abs. 4 FStrG im technischen wie funktionalen Sinn. Sie umfasst den unmittelbaren Straßenkörper, die verkehrsregelnden und verkehrslenkenden Anlagen sowie das gesamte Zubehör und den Betrieb von Nebenanlagen.11Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2008, § 3 Rdnr. 29Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2008, § 3 Rdnr. 29
Die Vielfalt der Themenbereiche wird in den einzelnen Paragrafen der Vereinbarung abgehandelt. Dabei konnten die Vertragspartner den Vertragsinhalt keineswegs völlig „frei“ aushandeln; sie waren zum Teil an gesetzliche Vorgaben gebunden, was ihnen ausweislich der etwa in den §§ 10 B Satz 1 und 11 Abs. 1 verwendeten Formulierung „kraft Gesetzes“ bewusst war. Wie bereits ausgeführt ging es im Kern - anders als bei einer ODR-Vereinbarung - nicht um die Ausgestaltung eines infolge dauerhaft geteilter Baulast langfristig angelegten Rechts- bzw. Gemeinschaftsverhältnisses zwischen zwei Baulastträgern, sondern um Einzelheiten des Vollzugs der damals anstehenden Abwicklung des Baulastwechsels zum 1.7.1981. Insofern betrifft die Vereinbarung die Modalitäten des Übergangs der Baulast; der Wechsel sollte unter Berücksichtigung der damaligen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten einvernehmlich geregelt und abgeschlossen werden.
3.1. Demgemäß geben die Regelungen in § 10 A und B Satz 1 ebenso wie etwa § 11 Abs. 1 Satz 1 der Vereinbarung die zur Zeit der Aufstufung (und auch heute noch) geltende Gesetzeslage wieder und berücksichtigen die damalige satzungsrechtliche Ausgestaltung der Finanzierung der Straßenentwässerung in der Landeshauptstadt. Anhaltspunkte dafür, dass darüber hinaus weitergehende verbindliche Absprachen, die geeignet wären, künftige satzungsrechtliche Ansprüche auszuschließen, getroffen werden sollten, sind den Regelungen nicht zu entnehmen.
3.1.1. Nach § 10 A der Vereinbarung gehen Kanäle, die nur der Autobahnentwässerung dienen, in die Baulast des Bundes über.
Diese Regelung entspricht den damals wie heute geltenden gesetzlichen Vorgaben der §§ 1 Abs. 3 und Abs. 4, 2 Abs. 3a 2. Alt., 5 Abs. 2 und Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG, nach denen die Entwässerungsanlage einer Bundesfernstraße zu deren Straßenkörper gehört und eine Bundesstraße unter bestimmten Voraussetzungen zur Bundesautobahn aufzustufen ist und dies - soweit eine Ortsdurchfahrt betroffen ist - zur Folge hat, dass die Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrt, die den Bau und die Unterhaltung der dieser dienenden Entwässerungseinrichtungen umfasst, von der Gemeinde auf den Bund übergeht.
3.1.2. Nach § 10 B Satz 1 der Vereinbarung erwirbt der Bund bei Regenwasserkanälen der Stadt, die auch zur Entwässerung der B 406 genutzt werden, kraft Gesetzes das Recht zur Einleitung ohne Kostenausgleich.
Diese Regelung zielt ebenso wie § 11 der Vereinbarung auf die Umsetzung von § 6 FStrG. Während § 11 Abs. 1 Satz 1 der Vereinbarung an § 6 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. FStrG (Übergang des Eigentums an dem Straßengrundstück) anknüpft, greift § 10 B Satz 1 der Vereinbarung die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. FStrG auf, die vorgibt, dass alle Rechte (und Pflichten), die mit der Straße in Zusammenhang stehen, ohne Entschädigung auf den neuen Träger der Straßenbaulast übergehen.
Insoweit sind in rechtlicher Hinsicht zwei Aspekte, namentlich die bereits angesprochene Gesetzeslage und daneben das damalige Satzungsrecht, für die Auslegung der Vereinbarung relevant.
Satzungsrechtlich ist festzustellen, dass die Stadt nach der zur Zeit des Vertragsschlusses im Jahr 1981 geltenden Kanalbenutzungsgebührensatzung als Straßenbaulastträgerin für die Ortsdurchfahrt der B 406 berechtigt war, das auf deren Fahrbahn anfallende Oberflächenwasser in ihre städtische Kanalisation einzuleiten, ohne dass sie hierfür eine konkret an dem Maß der Fahrbahnfläche orientierte Gegenleistung zu erbringen hatte. Allerdings sah § 1 Abs. 2 der Kanalbenutzungsgebührensatzung vom 20.7.1976 i.d.F. vom 16.12.1980 für die Einleitung des Niederschlagswassers von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen in die Entwässerungsanlage pauschal einen von der Stadt zu tragenden Vorabzug von 15 % des gebührenfähigen Gesamtaufwands vor. Dieses die Kosten der Straßenentwässerung als einrichtungsfremd behandelnde Satzungsmodell war zulässig und stand einer Gebührenpflicht einzelner Straßenbaulastträger schon im Ansatz entgegen.12Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnrn. 746 f.Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnrn. 746 f. Von diesem Satzungsmodell profitierten der Bund bezüglich im Stadtgebiet verlaufender Bundesstraßen sowie das Land bezüglich im Stadtgebiet verlaufender Landstraßen unmittelbar, d.h. ohne dass es eines Rechtserwerbs kraft Vereinbarung bedurft hätte. Soweit sie der Stadt nicht aus anderen Rechtsgründen zu diesbezüglichen Leistungen verpflichtet waren13Vgl. etwa BGH, Urteil vom 18.7.2002 - III ZR 287/01 -, jurisVgl. etwa BGH, Urteil vom 18.7.2002 - III ZR 287/01 -, juris, konnten sie die städtische Entwässerungsanlage unentgeltlich nutzen. In satzungsrechtlicher Hinsicht entspricht die Formulierung „erwirbt ... das Recht zur Einleitung ohne Kostenausgleich“ in § 10 B Satz 1 der Vereinbarung demgemäß den damaligen Gegebenheiten.
Kraft Gesetzes galt damals wie heute, dass § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. FStrG für den Fall des Wechsels des Trägers der Straßenbaulast den entschädigungslosen Übergang aller Rechte und Pflichten, die mit der Straße in Zusammenhang stehen, vorgibt. Im aufgezeigten Regelungskontext - die Einleitung von Niederschlagswasser war für den Bund und das Land nach damaligem Satzungsrecht, anders als für die Stadt, die sich über den Vorabzug an dem gebührenpflichtigen Kostenaufwand zu beteiligen hatte, ohnehin vollständig kostenfrei - bezieht sich die Formulierung „erwirbt der Bund ... das Recht zur Einleitung ohne Kostenausgleich“ mithin - und dies ausweislich des Zusatzes „kraft Gesetzes“ nur klarstellend - auf die Frage, ob sich der Bund nachträglich an den Kosten, die der Stadt in der Vergangenheit für die Herstellung der nunmehr mitbenutzten Entwässerungseinrichtung, etwa anlässlich der in den 1960er Jahren durchgeführten Straßenbaumaßnahmen, entstanden waren, zu beteiligen hatte. Diese Frage wird in § 10 B Satz 1 der Vereinbarung - gesetzeskonform zu § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. FStrG - klar verneint. Die seitens der Beteiligten diskutierte Frage, ob der Bund sich damals an den Herstellungskosten der Entwässerungseinrichtung beteiligt hatte, erlangt vor diesem Hintergrund keine Relevanz.
Gleichzeitig war mit der Formulierung „ohne Kostenausgleich“ mit Blick auf den damals durch § 1 Abs. 2 KBGS 1976 vorgegebenen von der Stadt zu tragenden Vorabzug von 15 % des gebührenfähigen Gesamtaufwands die weitere Klarstellung verbunden, dass die Klägerin sich an der jährlichen Finanzierung des Vorabzugs nicht zu beteiligen braucht. Dies ist mit Blick auf den in Art. 3 GG verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung - hier mit sonstigen Bundes- und Landstraßen - nur konsequent. Denn, wie bereits ausgeführt, waren deren Straßenbaulastträger Nutznießer des damaligen Vorabzugsmodells, ohne dass hierfür satzungsrechtlich ein Kostenausgleich vorgesehen war.
3.1.3. Damit steht fest, dass die Klägerin das Eigentum an den der Stadtautobahn zugehörigen Straßenentwässerungsanlagen und das Recht, das auf den Fahrbahnen anfallende Niederschlagswasser von dort über die Straßenentwässerungseinrichtungen in die städtische Kanalisation einzuleiten, zum 1.7.1981 erworben hat, ohne diesbezüglich zu Ausgleichszahlungen irgendeiner Art verpflichtet gewesen zu sein. Sie war mithin im Einklang mit dem damaligen Satzungsrecht der Stadt zur unentgeltlichen Einleitung des auf den Fahrbahnen der Stadtautobahn anfallenden Niederschlagswassers in die städtische Kanalisation berechtigt.
Der Regelungsgehalt des § 10 B Satz 1 der Vereinbarung erschöpft sich indes in den diesbezüglichen Klarstellungen zu der zur Zeit der Aufstufung zur Bundesautobahn geltenden Rechtslage.
Dafür, dass darüber hinaus und abweichend von dem erkennbaren Ziel der Vereinbarung, den Übergang der Straßenbaulast zum Stichtag 1.7.1981 zu regeln, vereinbart werden sollte, dass die damalige Rechtslage für das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten auf alle Zukunft als maßgeblich hätte festgeschrieben werden sollen, gibt es, wie bereits dargelegt, keinen Ansatzpunkt.
3.2. Insbesondere ergibt sich aus § 10 B Satz 2 der Vereinbarung nichts Gegenteiliges.
Die dortige Absprache beschränkt sich auf eine Selbstverpflichtung der Klägerin, die angesichts der Gesamtumstände als naheliegend und interessengerecht bezeichnet werden muss, der aber infolge der zwischenzeitlichen Rechtsentwicklung keinerlei Sinnhaftigkeit mehr beigemessen werden kann.
Es heißt dort, dass sich der Bund bei einer grundlegenden Erneuerung der Kanäle an den Kosten mit dem Betrag beteiligt, den er selbst für einen eigenen Kanal hätte aufwenden müssen.
Diese Zusage kann sich nur auf die Regenwasserkanäle der Stadt gemäß Satz 1 beziehen, da der Bund hinsichtlich des Straßenkanals als solchem gemäß § 10 A ohnehin selbst Baulast- und damit Kostenträger ist.
Ausgehend von den handschriftlichen Eintragungen in der Niederschrift des Ortstermins vom 27.6.1979 ist die Regelung zu dem ursprünglich vorgesehenen Vertragstext hinzugefügt worden. Dies und der Umstand, dass es damals weder eine gesetzliche noch eine satzungsrechtliche Grundlage für die Übernahme einer Verpflichtung zu einer Beteiligung an den Kosten der Erneuerung städtischer Kanäle seitens der Klägerin gab, legen nahe, dass die Übernahme dieser Pflicht im Rahmen der Vertragsgespräche ausgehandelt worden ist.
Ausgehend von der damaligen Rechtslage ist ein entsprechendes Anliegen der Stadt, eine solche Zusage zu erhalten, ebenso erwartungsgemäß wie eine Bereitschaft der Klägerin, sich entsprechend zu verpflichten. Denn die Klägerin hat das Eigentum an den im Straßenkörper vorhandenen Entwässerungsanlagen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. i.V.m. § 1 Abs. 4 FStrG kraft Gesetzes kostenfrei erworben und die Stadt hatte unter der Geltung ihres damaligen Satzungsrechts keine Möglichkeit, die Klägerin zur Entrichtung von Kanalbenutzungsgebühren heranzuziehen. Die Klägerin befand sich mithin in der komfortablen Situation, dass sie die ihr als Straßenbaulastträgerin obliegende Verpflichtung, eine ordnungsgemäße Fahrbahnentwässerung zu gewährleisten, ohne eigenen Kostenaufwand erfüllen konnte. Zudem verhandelten zwei Straßenbaulastträger miteinander, denen Zusagen dieser Art aus dem Anwendungsbereich der Ortsdurchfahrtenrichtlinien als interessengerecht geläufig waren.
Vor diesem Hintergrund ist die Zusage, sich an den Kosten einer künftigen Erneuerung der Kanäle zu beteiligen, dahin zu verstehen, dass der Klägerin im Falle der künftigen Notwendigkeit einer grundhaften Erneuerung der von ihr mitbenutzten städtischen Kanäle keine zusätzlichen weder gesetzlich noch satzungsrechtlich vorgesehenen Kostenvorteile zuwachsen sollten. Vielmehr sollte sie, was aus damaliger Sicht interessengerecht war, an künftig anfallenden Kosten mit dem Betrag beteiligt werden, den sie selbst für einen eigenen Kanal aufwenden müsste.
Dass die durch die damalige Satzungslage bedingten, oben aufgezeigten, Vorteile ungeachtet etwaiger künftiger Satzungsänderungen perpetuiert werden sollten, kann demgegenüber nicht angenommen werden. Gegen ein solches Verständnis spricht schließlich auch, dass sich die Stadt nicht im Gegenzug entsprechend der beim Abschluss von ODR-Vereinbarungen üblichen Praxis in Anlehnung an Ziffer 14 Abs. 2 Satz 1 ODR unwiderruflich bereit erklärt hatte, das Fahrbahnoberflächenwasser - dauerhaft - unentgeltlich aufzunehmen und schadlos abzuführen.
Hinzu tritt, dass die Landeshauptstadt für die in ihrer Straßenbaulast stehenden öffentlichen Straßen, Wege und Plätze, die in die öffentliche Kanalisation entwässern, seit Einführung der gesplitteten Abwassergebühr auf der Grundlage einer Berechnung der an die Kanalisation angeschlossenen Flächen ihrer Innerortsstraßen in den Kreis der Gebührenpflichtigen einbezogen ist. Angesichts dessen wäre eine dauerhafte Freistellung der Klägerin von der Gebührenpflicht aus heutiger Sicht rückblickend schon unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten bedenklich, zumal die Klägerin jahrelang ohne eigene Beteiligung an den laufenden Kosten der öffentlichen Entwässerungseinrichtung von der satzungsrechtlichen Vorabzugsregelung profitiert hat.
Wie bereits angesprochen bedingt die aufgezeigte aus Sicht des Senats allein tragfähige Auslegung der Vereinbarung im Zusammenspiel mit der Erkenntnis, dass die Vorgaben der Ortsdurchfahrtenrichtlinien bei einem Wechsel des Straßenbaulastträgers nicht zur Anwendung gelangen, dass der in erster Instanz aufgeflammte Streit, ob der Bund sich in den 1960er Jahren an den Kosten gerade der Herstellung der Entwässerungsanlage der Ortsdurchfahrt der B 406 beteiligt hat oder ob seine damals unstreitig geleisteten Zuwendungen zum Ausbau der Ortsdurchfahrt ausschließlich anderen Teilmaßnahmen zugute gekommen sind, nicht entscheidungserheblich ist.
Dessen ungeachtet sei der Vollständigkeit halber angemerkt, dass nach Aktenlage eine Beteiligung an den Kosten der Straßenentwässerungsanlage auszuschließen sein dürfte. Insoweit ist zwar belegt, dass im Haushaltsplan des Bundes Mittel für den Ausbau der B 406 zwischen G. und P. eingestellt waren, und es ist unstreitig, dass Gelder geflossen sind; allerdings sprechen die seitens des Beklagten mit Schriftsatz vom 29.1.2018 vorgelegten Unterlagen mit Gewicht dafür, dass der Kanalum- und Neubau nicht mittels dieser Gelder (mit-) finanziert worden ist.
3.3. Es gibt nach Vorgesagtem gemessen an den §§ 54 ff. SVwVfG keinen Grund, das wirksame Zustandekommen der unter § 10 vereinbarten Vertragsklausel in Zweifel zu ziehen, und es ist weiter zusammenfassend festzustellen, dass die dortigen Regelungen der streitgegenständlichen Veranlagung der Klägerin nicht entgegenstehen.
Allerdings kann die Klägerin verlangen, dass § 60 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG zur Anwendung gelangt. Dort ist für den Fall, dass sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, vorgesehen, dass diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen kann, oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen kann. Eine solche Konstellation ist vorliegend gegeben.
Die Klägerin kann in Bezug auf ihre Selbstverpflichtung gemäß § 10 B Satz 2 der Vereinbarung dergestalt die Anpassung des Vertragsinhalts an die infolge ihrer durch Einführung der gesplitteten Abwassergebühr kraft Satzungsrechts bestehenden Gebührenpflicht geänderten Verhältnisse verlangen, dass die Stadt anerkennt, dass diese Selbstverpflichtung hinfällig geworden ist.
Denn über die Kanalbenutzungsgebühr, zu deren Entrichtung die Klägerin nach dem geänderten Satzungsrecht des Zweckverbands Kommunale Entsorgung/des Zentralen Kommunalen Entsorgungsbetriebs verpflichtet ist, werden unter anderem die Kosten, die bei einer grundhaften Erneuerung der Kanäle entstehen, finanziert. Der Kanalbaubeitrag dient der Abdeckung des Aufwands für die Herstellung der städtischen Entwässerungsanlage, wobei dieser Beitrag für jedes beitragspflichtige Grundstück, dem die Möglichkeit der Anschlussnahme geboten wird, nur einmal anfällt (§ 11 Abs. 1 KBBS a.F. bzw. § 10 Abs. 1 KBBS n.F.). Dies hat zur Folge, dass auch Herstellungskosten, die durch die Einnahmen aus der Erhebung von Kanalbaubeiträgen nicht abgedeckt werden können, in die Kanalbenutzungsgebühr einfließen. Unter der Geltung der gesplitteten Abwassergebühr heißt dies, dass die Klägerin sich durch die laufende Entrichtung von Niederschlagswassergebühren nicht nur an den anteiligen Kosten einer grundlegenden Erneuerung der von ihr mitbenutzten Kanäle, sondern auch an den Kosten der Herstellung bzw. Erneuerung anderer städtischer Kanäle beteiligen müsste und zudem kraft der vertraglichen Regelung in § 10 B Satz 2 der Vereinbarung hinsichtlich der von ihr mitbenutzten Kanäle die Kosten einer grundlegenden Erneuerung in dem zugesagten Umfang der Kosten für einen eigenen Kanal im Wege einer einmaligen Zahlung zu tragen hätte, sich also letztendlich gleichheitswidrig, weil überobligatorisch, an den Erneuerungskosten städtischer Kanäle beteiligen müsste. Dem kann sie mit dem Verlangen der Vertragsanpassung entgegenwirken. Nähere Ausführungen sind in diesem Zusammenhang nicht veranlasst, da ein Verlangen, den Vertrag an geänderte Umstände anzupassen, nicht vom Streitgegenstand umfasst ist.
Der Berufung ist nach alldem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird auf 85.379,25 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 ff. SVwVfG
§ 8 KAG
§ 10 KAG
§ 6 FStrG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 FStrG
§ 8 Abs. 8 Satz 1 KAG
§ 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 FStrG
§ 47 Abs. 2 SStrG
§ 5 Abs. 1 FStrG
§ 1 Abs. 4 FStrG
§ 1 Abs. 3 und Abs. 4, 2 Abs. 3a 2. Alt., 5 Abs. 2 und Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. FStrG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. FStrG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 595/15
9 B 32/16
8 B 246/96
9 B 6/17
1 A 44/07
1 A 43/07
1 A 31/15
1 A 32/15
1 R 20/01
1 A 126/20
III ZR 287/01