Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-28, Aktenzeichen OVG 6 A 9.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0328.OVG6A9.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
Zu Leitsatz 1: Eltern von Kindern, die einen Kindergarten in freier Trägerschaft besuchen, werden durch eine Kita-Gebührensatzung der Gemeinde nicht in eigenen Rechten verletzt, da diese die Elternbeiträge nicht aufgrund der Kita-Gebührensatzung, sondern aufgrund der zwischen ihnen und dem privaten Einrichtungsträger geschlossenen vertraglichen Vereinbarung zahlen.(Rn.18)
Verfahrensgang
Auf den Antrag der Antragsteller zu 4. und 5. wird festgestellt, dass die Gebührentabelle „Altersstufe Grundschulalter - Hort“ in § 8 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Plätzen in den Kindertagesstätten in Trägerschaft der Stadt Cottbus und in öffentlich vermittelter Kindertagespflege der Stadt Cottbus (Gebührensatzung der kommunalen Kindertagesstätten und der Kindertagespflege) vom 25. Mai 2016, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 6 vom 25. Juni 2016, unwirksam ist; im Übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner 1/7, die Antragsteller zu 1. bis 3. und 6. bis 12. als Gesamtschuldner 6/7.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsgegner unterhält Horte für die Grundschuldbetreuung und vermittelt Tagespflegestellen. Die Kinder der insgesamt zwölf Antragsteller besuchen in einem Fall einen Hort in Trägerschaft des Antragsgegners, ansonsten Horte oder andere Kindertagesstätten freier Träger für die Altersstufe 3 bis 6 Jahre. Keines der Kinder wird in öffentlich vermittelter Kindertagespflege betreut.
Der Jugendausschuss des Antragsgegners hat am 12. Mai 2016 eine „Empfehlung zum Einvernehmen zu den Elternbeiträgen“ beschlossen, in der er das Verfahren zur Erteilung des erforderlichen Einvernehmens des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe über die Grundsätze der Höhe und Staffelung der Elternbeiträge erläutert. Diesem Beschluss sind drei Elternbeitragstabellen für die Altersstufen „0 bis 3 Jahre - Krippe“, „3 Jahre bis Schuleintritt - Kindergarten“ und „Grundschulalter - Hort“ beigefügt, in denen nach dem Jahresbruttoeinkommen, der Anzahl der Kinder und der Betreuungszeit gestaffelte Elternbeiträge aufgeführt werden.
Der Antragsgegner hat aufgrund Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus vom 25. Mai 2016 eine Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Plätzen in den Kindertagesstätten in Trägerschaft der Stadt Cottbus und in öffentlich vermittelter Kindertagespflege der Stadt Cottbus (Gebührensatzung der kommunalen Kindertagesstätten und der Kindertagespflege) erlassen (Amtsblatt Nr. 6 vom 25. Juni 2016, S. 2 ff.). Die Satzung enthält eine Gebührentabelle für die Kindertagespflege und eine Gebührentabelle für die Hortbetreuung. Die Gebührentabelle in der Empfehlung für die Kindertagespflege ist inhaltlich identisch mit der Elternbeitragstabelle des Jugendhilfeausschusses für die Altersstufe „0 bis 3 Jahre - Krippe“, die Gebührentabelle für den Hort ist identisch mit der dortigen Elternbeitragstabelle für die Altersstufe „Grundschulalter - Hort“.
Gegen diese Satzung wenden sich die Antragsteller mit dem am 23. Juni 2017 bei Gericht eingegangen Normenkontrollantrag. Sie machen geltend, der Antrag sei zulässig. Sie seien antragsbefugt auch soweit ihre Kinder Betreuungseinrichtungen in freier Trägerschaft besuchten. Die freien Träger würden die von den Antragstellern erhobenen Kostenbeiträge anhand der angegriffenen Satzung festsetzen. Dies beruhe auf der vom Jugendhilfeausschuss am 12. Mai 2016 beschlossene Einvernehmensregelung. Dadurch sei den freien Trägern vorgeschrieben, welche Entgelte sie mit den Eltern zu vereinbaren hätten. Anderenfalls würden die Zuschüsse des Antragsgegners zur Betriebskostendefiziterstattung nach § 16 Abs. 3 Satz 2 KitaG Bbg. gekürzt. Die rechtlichen Vereinbarungen über die Aufnahme des jeweiligen Kindes, die zwischen freien Trägern und den Eltern geschlossen würden, seien insoweit öffentlich-rechtlich gebunden. Diese rechtliche Verklammerung rechtfertige es, den betreffenden Eltern ebenfalls die Möglichkeit einer Normenkontrolle gegen die kommunale Gebührensatzung zu eröffnen. Anderenfalls entstünde eine kaum zu vertretende Rechtsschutzlücke. Der Antrag sei auch begründet, die Gebührensatzung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Dies betreffe insbesondere die Elternbeitragstabellen nach § 8 der Kita-Satzung. Die den Beitragssätzen zugrunde liegende Kalkulation, über die nur unzureichende Unterlagen vorlägen, sei nicht nachvollziehbar. Insbesondere gebe es keine Berechnungen oder Unterlagen für die Betreuungseinrichtungen der freien Träger. Auch bezüglich der Horte habe der Antragsgegner Unterlagen nicht im erforderlichen Umfang vorgelegt. Die Beitragssätze seien zu hoch festgesetzt, das Aufwandsüberschreitungsverbot werde nicht gewahrt, da der Antragsgegner einige Positionen zu Unrecht in seine Kalkulation einfließen lasse. Die Festsetzung der Elternbeitragshöhe sei willkürlich erfolgt und nicht angemessen, insbesondere nicht sozialverträglich gestaltet. Namentlich sei zu beanstanden, dass nach der Einkommensdefinition in § 4 der Satzung das Bruttoeinkommen zu Grunde gelegt werde und ein Ausgleich positiver Einkünfte mit Verlusten aus anderen Einkunftsarten bzw. mit Verlusten des zusammenveranlagten Ehegatten bei der Ermittlung unberücksichtigt bleibe. Institutionelle Zuschüsse, wie nach § 16 Abs. 2 KitaG, seien bei der Kalkulation der Elternbeiträge abzuziehen. Außerdem seien die Festsetzung der Staffelung und die Höhe der Beiträge willkürlich. § 8 der Satzung verstoße zudem gegen Strukturprinzipien des § 90 SGB VIII. Danach dürften Elternbeiträge nicht so hoch festgesetzt werden, dass die Eltern allgemein zu einer unzumutbaren Belastung gelangten, auf ein antragsabhängiges Erlassverfahren verwiesen und damit einhergehend der konkret-individuellen Zumutbarkeitsprüfung unterworfen würden.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung des Antragsgegners über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Plätzen in den Kindertagesstätten in Trägerschaft der Stadt Cottbus und in öffentlich vermittelter Kindertagespflege der Stadt Cottbus (Gebührensatzung der kommunalen Kindertagesstätten und der Kindertagespflege) vom 25. Mai 2016, öffentlich bekannt gemacht im Amtsblatt der Stadt Cottbus Nr. 06/2016 vom 25. Juni 2016, für unwirksam zu erklären,
hilfsweise,
§ 8 der genannten Satzung des Antragsgegners für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hält ihn für unzulässig, soweit es um Betreuungsverhältnisse für Kinder in Einrichtungen freier Träger gehe. Insoweit fehle es den Antragstellern an einer Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO. Die freien Träger setzten ihre Elternbeiträge selbst fest. Es fehle der unmittelbare Zurechnungszusammenhang. Würde die Satzung aufgehoben, hätte dies keine Auswirkungen auf die vertraglich vereinbarten Beitragsverpflichtungen der Antragsteller gegenüber den freien Trägern und die fortbestehende Empfehlung vom 12. Mai 2016. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Bei den Kita-Gebühren handele es sich nicht um Benutzungsgebühren im Sinne des § 6 KAG Brandenburg, sondern um eine sozialrechtliche Abgabe eigener Art. Eine exakte Bemessung eines Nutzungsentgeltes für jede einzelne Kindertagesstätte, die sich an den genauen Aufwandszahlen einer konkreten Einrichtung ausrichte, sei daher nicht erforderlich. Insbesondere sei es zulässig, eine Platzkostenberechnung für mehrere Kindertagesstätten zusammenzufassen. Das Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Es genüge, dass Elternbeiträge nicht völlig unabhängig vom tatsächlichen Kostenangebot festgesetzt würden, sondern vielmehr eine sachgerechte Verknüpfung zwischen Kosten und erhöhter Kostenbeteiligung hergestellt werde. Zur Anzahl der Staffelungsstufen und dem entsprechenden Differenzierungsgrad der Staffelung gebe es keine konkreten gesetzlichen Vorgaben. Um eine sozialverträgliche Staffelung zu gewährleisten, habe sich der Antragsgegner für Stufen in 3.000 Euro-Schritten entschieden. Die untere Einkommensgrenze leite der Antragsgegner aus dem Existenzminimum für ein verheiratetes Elternpaar ab. Dabei stütze er sich auf den Existenzminimumbericht der Bundesregierung für den betreffenden Zeitraum und den dort angegebenen Wert von 17.304 Euro. Aufgrund der jährlichen Fortschreibungen des Existenzminimums sei ein Wert von 18.000 Euro angesetzt worden. Im Weiteren sei für die Elternbeiträge eine lineare Staffelung zugrunde gelegt worden, um alle Eltern in gleichem Umfang finanziell zu belasten. Zur Sicherstellung der Sozialverträglichkeit sei die prozentuale Belastung am Jahresbruttoeinkommen der Eltern anhand von Fallbeispielen nach den Berechnungskriterien von Übernahme/Erlass des Elternbeitrags nach § 90 Abs. 3 SGB VIII geprüft und festgelegt worden. Ein Verstoß gegen dessen Strukturprinzipien sei nicht ersichtlich. Insbesondere sei nicht zu erkennen, weshalb das Erlassverfahren nicht mehr die Funktion einer Zumutbarkeitsprüfung habe, sondern dazu dienen solle, den Beitrag überhaupt erst zu ermitteln.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag der Antragsteller zu 4. und 5. ist zulässig, derjenige der übrigen Antragsteller ist unzulässig. Ihnen fehlt es an der Antragsbefugnis.
1. Der Antrag ist statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Die in Rede stehende Gemeindesatzung ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Nach § 4 Abs. 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes ist das Oberverwaltungsgericht im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO auch zur Entscheidung über die Gültigkeit einer anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift zuständig.
2. Der Antrag wurde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Satzung gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Satzung wurde am 25. Juni 2016 im Amtsblatt für die Stadt Cottbus bekannt gemacht, der Normenkontrollantrag datiert auf den 23. Juni 2017.
3. Die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis steht allerdings allein den Antragstellern zu 4. und 5. zu. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
a) Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Antragsteller zu 4. und 5. für ihre Tochter S… vor. Diese Tochter besucht einen Hort, dessen Träger der Antragsgegner ist. Die ihnen hierfür auferlegten Gebühren beruhen unmittelbar auf der angegriffenen Kita-Satzung. Sie können dementsprechend nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch jene Satzung oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein.
b) Die Antragsteller zu 1. bis 3. und zu 6. bis 12. können demgegenüber nicht geltend machen, durch die Satzung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Ihre Kinder besuchen Einrichtungen freier Träger. Für diese Einrichtungen gilt die hier angegriffene Kita-Satzung nicht. Es besteht kein Benutzungsverhältnis zwischen den Antragstellern und dem Antragsgegner, aufgrund dessen die Erhebung der Elternbeiträge auf Grundlage der hier angegriffenen Kita-Satzung die Antragsteller unmittelbar betreffen könnte. Grundlage für die zu zahlenden Elternbeiträge sind vielmehr die zwischen den Antragstellern und den privaten Einrichtungsträgern geschlossenen vertraglichen Vereinbarungen. Die Einrichtungen bzw. deren Träger setzen die Elternbeiträge selbst fest und ziehen diese ein.
Diese Antragsteller sind durch die Regelungen der Satzung auch nicht mittelbar in einer Weise betroffen, die es rechtfertigen würde oder geboten erscheinen ließe, ihnen eine Überprüfungsmöglichkeit im Rahmen einer Normenkontrollklage einzuräumen.
aa) Für diejenigen Antragsteller, deren Kinder eine Einrichtung für die Altersstufen „0 bis 3 Jahre“ und „3 Jahre bis Schuleintritt“ besuchen, ergibt sich das ohne weiteres bereits aus dem Umstand, dass die Satzung insoweit keinerlei Regelungen enthält. Die in § 8 der Kita-Satzung enthaltenen Gebührentabellen legen die Elternbeiträge für Kinder in „Kindertagespflege“, die von sog. Tagesmüttern betreut werden, sowie in der Altersstufe „Grundschulalter - Hort“ fest. Regelungen für sog. Krippen und Kindertagesstätten enthält die Satzung nicht. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Gebührentabelle „Kindertagespflege“ in § 8 der Satzung inhaltsgleich mit der Elternbeitragstabelle für die Altersstufe „0 bis 3 Jahre - Krippe“ der Empfehlung zum Einvernehmen zu den Elternbeiträgen des Jugendhilfeausschusses des Antragsgegners ist.
Soweit die Antragsteller geltend machen, der Antragsgegner knüpfe die Erteilung seines Einvernehmens für die Gebühren der freien Träger von Kindertagesstätten, namentlich von Krippen daran, dass diese den in der Satzung festgesetzten Gebühren für die Kindertagespflege entsprächen, rechtfertigt dies keine andere Einschätzung. Dem steht schon die Stellungnahme des Antragsgegners entgegen, wonach man in verschiedenen Fällen bereits das Einvernehmen auch dann erteilt habe, wenn von den Gebührensätzen der Empfehlung abgewichen worden sei.
Im Übrigen ist davon auszugehen, dass sich die betroffenen freien Träger für ihre Beitragsordnung nicht an den Festsetzungen der hier angegriffenen Satzung, sondern an der Empfehlung zum Einvernehmen zu den Elternbeiträgen des Jugendhilfeausschusses orientieren. In diese Richtung weist jedenfalls der Umstand, dass nach den von den Antragstellern vorgelegten Unterlagen ein Teil der Elternbeiträge erkennbar nach der Elternbeitragstabelle der Altersstufe „3 Jahre bis Schuleintritt - Kindergarten“ der Empfehlung des Jugendhilfeausschusses festgesetzt wurde (vgl. Schreiben der F… GmbH vom 30. November 2016 und vom 30. März 2017), die in der Satzung keine Entsprechung hat. Wenn die Antragsteller dem auf entsprechenden Vorhalt in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat entgegenhalten, einige Einrichtungsträger seien von den Vorgaben des Antragsgegners abgewichen, belegt dies gerade, dass diese „Vorgaben“ auch aus Sicht der Einrichtungsträger keinen verbindlichen Charakter haben.
bb) Nichts anderes gilt für die Antragsteller, deren Kinder in Horten freier Träger betreut werden. Auch insoweit enthält die hier angegriffene Satzung keine (verbindlichen) Vorgaben. Soweit freie Träger die Elternbeiträge für die Hortbetreuung in der Höhe festsetzen, die für die maßgebliche Einkommensgruppe, Kinderzahl und Betreuungszeit in der Gebührentabelle nach § 8 der Satzung für die Altersstufe „Grundschulalter - Hort“ vorgesehen ist, lässt dies nicht den Schluss zu, die Gebührentabelle der Satzung sei für die freien Träger verbindlich.
Dass die Gebührentabellen in der Satzung und in der Empfehlung zum Einvernehmen zu den Elternbeiträgen des Jugendhilfeausschusses hinsichtlich der Hortbetreuung identisch sind und in engem zeitlichen Zusammenhang erstellt wurden, rechtfertigt nicht die Annahme, die Antragsteller zu 1. bis 3. und zu 6. bis 12. seien mittelbar durch die Satzung betroffen.
Zwar ist in der Rechtsprechung mehrerer Obergerichte die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zur Überprüfung von Kita-Gebührensatzungen für Antragsteller, deren Kinder Einrichtungen freier Träger besuchen, bejaht worden.
Notwendig ist danach aber jedenfalls eine rechtliche Verklammerung zwischen der angegriffenen Satzung und der streitigen Beitragserhebung, die bewirkt, dass die Beitragserhebung der freien Einrichtungsträger sich verbindlich nach den Vorgaben der Satzung richtet.
Eine solche Verbindlichkeit kann sich aus entsprechenden gesetzlichen Vorgaben ergeben, die das OVG Bremen in § 19 Abs. 4 BremKgHG (jetzt: § 19 Abs. 5 BremKTG), wonach die Träger ihre Entgelte an den in der Kita-Satzung festgelegten Beiträgen ausrichten müssen, erkannt hat (Urteile vom 6. Juni 1997 - 1 N 5/96 -, NVwZ-RR 1999 S. 64 ff., Rn. 38 bei juris und vom 22. Oktober 2014 - 2 D 106/13 -, Rn. 41 bei juris). Sie kann aus Vereinbarungen zwischen dem freien Träger und dem kommunalen Satzungsgeber folgen. Das hat das OVG Lüneburg mit Urteil vom 30. Mai 2018 - 9 KN 125/17 - (KStZ 2018, S. 169 ff., Rn. 42 bei juris) und erneut mit Zwischenurteil vom 20. Juni 2018 - 9 KN 161/17 - (NordÖR 2018, S. 442 ff., Rn. 31 ff. bei juris) in Fällen ausgeführt, in denen Tagesbetreuungseinrichtungen in freier Trägerschaft aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Betriebsführungsvertrages mit dem kommunalen Satzungsgeber verpflichtet wurden, ihre Entgelte an der kommunalen Kindergartengebührensatzung auszurichten. Die Verbindlichkeit kann sich nach einer Entscheidung des OVG Weimar (Urteil vom 19. Juli 2006 - 3 N 582/02 -, ThürVBl 2006, S. 276 ff., Rn. 31 bei juris) auch aus einer Verwaltungsrichtlinie ergeben. In jenem Fall hatten freie Einrichtungsträger bei der Erhebung ihrer Elternbeiträge nach den Vorgaben der dortigen „Richtlinie zur Förderung von Kindertageseinrichtungen (Kita)“ die Regelungen zu den Benutzungsgebühren entsprechend anzuwenden, wollten sie nicht der Förderung durch die dortige Antragsgegnerin verlustig gehen.
Diese Fälle haben gemeinsam, dass den freien Trägern hinsichtlich der Festlegung der Elternbeiträge jeweils keine Wahl verbleibt. Sie sind gehalten, die Vorgaben der jeweiligen Kita-Gebührensatzung zu beachten. Eine vergleichbare Situation ist im vorliegenden Fall nicht gegeben.
Insbesondere scheidet die als Grundlage einer rechtlichen Verklammerung, die eine Rechtsverletzung durch die angegriffene Kita-Satzung begründen könnte, einzig in Betracht kommende „Empfehlung zum Einvernehmen zu den Elternbeiträgen“, die der Jugendhilfeausschuss des Jugendamts des Antragsgegners am 12. Mai 2016 im Rahmen seiner Zuständigkeit nach § 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII in Verbindung mit § 4 AGKJHG Bbg. in Verbindung mit § 6 Abs. 3 der Satzung des Jugendamtes der Stadt Cottbus beschlossen hat, insoweit aus.
Das ergibt sich schon daraus, dass die Empfehlung nicht auf die Satzungsregelungen oder die in ihrem § 8 enthaltene Gebührentabelle „Altersstufe Grundschulalter - Hort“ verweist und deren Anwendbarkeit anordnet, sondern selbst Gebührentabellen enthält, die einen Rückgriff auf die Satzung entbehrlich machen. Auch insoweit ist anzunehmen, dass sich die Einrichtungsträger nicht an der Gebührentabelle der Satzung, sondern an derjenigen der Empfehlung zum Einvernehmen zu den Elternbeiträgen des Jugendausschusses orientieren.
Dessen ungeachtet enthält die Empfehlung - anders als die Antragsteller meinen - keine verbindlichen Vorgaben. Das folgt nicht allein bereits aus ihrer Bezeichnung als „Empfehlung“, auch ihrem Wortlaut nach geht sie hierüber nicht hinaus. Unter Ziffer 1. heißt es dort ab dem vierten Absatz:
„Eine spezielle Elternbeitragsstaffelung oder verbindliche Elternbeiträge darf der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe jedoch nicht vorschreiben. Bei der Festlegung der Elternbeiträge durch die Träger von Kindertageseinrichtungen sollen vor allem auch die Bedingungen vor Ort einbezogen werden.
Der Jugendhilfeausschuss kann zur Herstellung des Einvernehmens eine Empfehlung zu den Grundsätzen über die Höhe und Staffelung der Elternbeiträge beschließen. Sollte eine Beitragsordnung diesen beschlossenen Grundsätzen entsprechen, kann das Einvernehmen durch die Stadt Cottbus als ein sogenanntes vorweggenommenes Einvernehmen erklärt werden.
Durch den Träger der Einrichtung ist eine formlose schriftliche Erklärung einschließlich der vollständigen Elternbeitragsordnung dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe vorzulegen. Weicht der Träger in einzelnen Punkten oder vollständig von der Empfehlung ab, so sind diese entsprechend zu erläutern.
Nach Prüfung der eingereichten Unterlagen erhält der Träger eine schriftliche Mitteilung über das hergestellte Einvernehmen. Dieses ist in der Regel auf zwei Jahre befristet.“
Weiter ist in den Regelungen der Empfehlung unter Ziffer 2. zu den einzelnen Unterpunkten mehrfach jeweils die Rede davon, dass die Stadt Cottbus eine bestimmte Staffelung nach der Anzahl der unterhaltsberechtigten Kinder (Ziffer 2.1), nach den Betreuungszeiten (Ziffer 2.2) und nach dem Elterneinkommen (Ziffer 2.3) „empfiehlt“ und darauf hinweist, dass die unter Ziffer 4. der Empfehlung enthaltenen Elternbeitragstabellen „vorgeschlagen“ würden (Seite 6, erster Absatz).
Die Herstellung des Einvernehmens nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG Bbg. zu der Beitragsordnung eines freien Trägers wird demnach auch nach der Empfehlung des Jugendhilfeausschusses nicht an die Bedingung geknüpft, die ihr beigefügten Beitragstabellen inhaltsgleich zu übernehmen. Vielmehr ist die Möglichkeit einer abweichenden Regelung ausdrücklich mit betrachtet und nach den Angaben des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung auch bereits freien Trägern erteilt worden, obgleich sie von den Gebührensätzen der Empfehlung abgewichen sind.
Dass das Einvernehmen hinsichtlich der freien Einrichtungsträger „faktisch“ daran geknüpft werde, dass deren Beitragsordnung den Regelungen der hier angegriffenen Satzung entspricht, wie die Antragsteller geltend machen, findet vor diesem Hintergrund keine Stütze.
II. Der Antrag der Antragsteller zu 4. und 5. ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Die Gebührentabelle „Altersstufe Grundschulalter - Hort“ in § 8 der Gebührensatzung der kommunalen Kindertagesstätten der Kindertagespflege der Stadt Cottbus vom 25. Mai 2016 ist unwirksam. Sie ist mit den Vorgaben des einschlägigen Bundes- und Landesrechts nicht vereinbar.
1. Rechtlicher Ausgangspunkt für die Erhebung der Elternbeiträge ist § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII. Nach dieser Vorschrift können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege Kostenbeiträge festgesetzt werden.
Diese Vorschrift ist eine unmittelbare Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Kostenbeiträgen auch ohne zusätzliche Landesregelung (BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 -, DVBl. 1997, S. 1438 ff., Rn. 10 bei juris; OVG Münster, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 12 A 266/10 -, Rn. 5 bei juris). Aus ihr ergibt sich, dass der Inanspruchnahme eines Angebots der Jugendhilfe die Verpflichtung zur finanziellen Beteiligung an den Kosten gegenübersteht. Zwar sind Teilnahmebeitrag und Gebühr keine volle Gegenleistung, kein volles Entgelt für die in Anspruch genommene Betreuungsleistung; aber sie sind dazu bestimmt, die dafür erforderlichen Kosten mitzutragen. Danach ist für die Bemessung von Teilnahmebeitrag und Gebühr der Höhe nach von Bedeutung, in welcher Höhe durch die Jugendhilfeleistung Kosten entstehen, die nicht bereits durch institutionelle Förderung - freier wie öffentlicher Jugendhilfe - gedeckt sind (BVerwG, a.a.O., Rn. 11 bei juris; OVG Münster, Urteil vom 9. Juli 2013 - 12 A 1530/12 -, Rn. 47 bei juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Juni 1998 - 12 L 2301/98 -, FEVS 49, S. 113 ff., Rn. 6 bei juris). Institutionelle Förderung ist diejenige Förderung, die der Einrichtungsträger erhält, weil er die Betreuungseinrichtung betreibt (Diskowski/Wilms, Kindertagesbetreuung in Brandenburg, 12.17 § 17 KitaG, Anm. 2.6).
Diese bundesrechtliche Vorgabe hat der Landesgesetzgeber durch das Brandenburgische Kindertagesstättengesetz in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 2004 (GVBl. I S. 384), zuletzt geändert durch das 6. Gesetz zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes vom 27. Juli 2015 (GVBl. I Nr. 21) - KitaG Bbg.- umgesetzt.
Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KitaG Bbg. haben die Personensorgeberechtigten Beiträge zu den Betriebskosten der Einrichtungen zu entrichten, die Gemeinden oder Gemeindeverbände als Träger der Einrichtungen - wie hier der Antragsgegner für die von ihm betriebenen Horte - durch Satzung festlegen und als Gebühren erheben können (§ 17 Abs. 3 Satz 1 und 3 KitaG Bbg.). Die Elternbeiträge sind dabei Teil der Finanzierungsstruktur der Kindertagesbetreuungsangebote gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 KitaG Bbg. Sie stehen als solche neben den Eigenleistungen des Trägers, den Leistungen der Gemeinde sowie den Zuschüssen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe. Die Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe sind in § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. geregelt. Danach gewährt dieser dem Träger der Kindertagesstätte einen Zuschuss zu den Kosten des notwendigen pädagogischen Personals der Einrichtung. Der Zuschuss beträgt 88,6 % dieser Kosten für jedes betreute Kind im Alter bis zum vollendeten dritten Lebensjahr, 85,2 % dieser Kosten für jedes betreute Kind vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zur Einschulung und 84 % dieser Kosten für jedes betreute Kind im Grundschulalter. Dies stellt eine Basisfinanzierung für die Einrichtungsträger dar (Diskowski/Wilms, Kindertagesbetreuung in Brandenburg, KitaG 12.16 zu § 16, Anm. 0.4), die einen Teil der Betriebskosten abdeckt, der deshalb nicht mehr umlagefähig ist.
Dass die Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. bei der Kalkulation der Elternbeiträge in Abzug zu bringen sind, ergibt sich zudem aus § 17 Abs. 2 KitaG Bbg. Danach sind die Elternbeiträge sozialverträglich zu gestalten und nach dem Elterneinkommen, der Zahl ihrer unterhaltsberechtigten Kinder sowie dem vereinbarten Betreuungsumfang zu staffeln. Hierdurch soll sichergestellt sein, dass Plätze in Kindertageseinrichtungen für jedermann bezahlbar sind und keinem Kind aus finanziellen Gründen die Möglichkeit genommen wird, eine solche Einrichtung zu besuchen (Senatsurteil vom 15. Mai 2018 - OVG 6 A 2.17 -, Rn. 36 bei juris). Dies wird wesentlich durch die institutionelle Förderung ermöglicht, die damit Vor-aussetzung für eine sozial gerechte Unterstützung durch gleich hohe Teilhabe an der Förderung ist (OVG Brandenburg, Urteil vom 4. August 1998 - 2 D 25/97.NE -, Rn. 50 bei juris). Ist es demnach Sinn und Zweck der Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg., sozialverträgliche Elternbeiträge zu ermöglichen, müssen sie auch aus diesem Grund bei deren Kalkulation von den umzulegenden Betriebskosten in Abzug gebracht werden.
Das gilt unabhängig davon, ob der Träger der Einrichtung ein freier Träger oder eine Gemeinde ist, die vom Landkreis als örtlichem Träger der öffentlichen Jugendhilfe Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. erhält, oder ob - wie hier - eine kreisfreie Stadt, die zugleich selbst örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist (vgl. § 68 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AGKJHG Bbg.), eine Betreuungseinrichtung betreibt. Das ergibt sich schon aus den dargelegten Gründen, die unabhängig davon gelten, wer die Elternbeiträge erhebt. Das normative System der Beteiligung der Eltern an den Betriebskosten der Kinderbetreuung nach §§ 16 ff. KitaG Bbg. und § 90 SGB VIII gibt keinen Anhalt für eine Differenzierung der Kalkulation der Elternbeiträge danach, ob der Träger der öffentlichen Jugendhilfe selbst oder ein Dritter Träger der Betreuungseinrichtung ist. Im letztgenannten Fall sind bei der Kalkulation der Elternbeiträge von den umlagefähigen Betriebskosten die dem Träger zufließenden Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. fraglos abzuziehen. Im erstgenannten Fall kann aus systematischen Gründen nichts anderes gelten. Zwar stellen sich in dieser Konstellation die Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg nicht als tatsächliche Zuschüsse von dritter Seite zu den Betriebskosten dar, sondern sind vom Träger der Einrichtung, der zugleich Zuschusspflichtiger ist, selbst zu tragen. Von dritter Seite erhält der Träger der Einrichtung, der zugleich Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist, nur den Landeszuschuss nach § 16 Abs. 6 KitaG Bbg. Das ändert aber nichts an seiner Verpflichtung, für jede dem öffentlichen Finanzierungssystem unterworfene Kindertagesstätte in seinem Zuständigkeitsbereich - sei es eine eigene Einrichtung, sei es eine Einrichtung eines anderen Trägers - nach Maßgabe des § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. einen Zuschuss zu den Personalkosten zu leisten. Soweit es sich um eine eigene Einrichtung handelt, statuiert die Norm hinsichtlich der Höhe des Personalkostenzuschusses einen nicht umlagefähigen Selbstbehalt.
Auch aus der insoweit maßgeblichen Sicht der beitragspflichtigen Eltern kann es keinen Unterschied machen, ob der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder ein Dritter Träger der Einrichtung ist. Sie können in jedem Fall verlangen, dass die Kalkulation ihrer Beiträge zu den Betriebskosten berücksichtigt, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. einen bestimmten Anteil der Personalkosten selbst zu tragen hat. Eine andere Betrachtungsweise würde dazu führen, dass namentlich in kreisfreien Städten, soweit sie selbst Träger von Kindertagesstätten sind, höhere Elternbeiträge anfallen würden, und zwar nur für ihre eigenen Einrichtungen. Denn die dort ansässigen freien Einrichtungsträger müssen die institutionelle Förderung kalkulatorisch berücksichtigen, während das bei städtischen Einrichtungen nicht der Fall wäre. Für eine derart unterschiedliche Behandlung bieten die gesetzlichen Regelungen keinen Anhalt: Ein nachvollziehbarer sachlicher Grund hierfür ist auch sonst nicht ersichtlich.
Diesem Befund der bisherigen Rechtslage entspricht, dass der Brandenburgische Landesgesetzgeber in die bis zum Ablauf des Kita-Jahres 2019/2020 umzusetzende Neufassung der Regelung über die Bemessung der Elternbeiträge in § 17 Abs. 2 Satz 2 KitaG Bbg. (in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zum Einstieg in die Elternbeitragsfreiheit in Kitas vom 18. Juni 2018, GVBl. I/18 [Nr. 11]) vorsieht, dass bei der Ermittlung der beitragsfähigen Betriebskosten zunächst von der Gesamtsumme der Betriebskosten mindestens der Betrag abzuziehen ist, den der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe einem Einrichtungsträger als Zuschuss nach § 16 Abs. 2 zu gewähren hat, und weiter in Satz 4 der Vorschrift bestimmt, dass ein örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe, der eigene Betreuungseinrichtungen betreibt, zur Bemessung der Elternbeiträge von den Betriebskosten die Zuschüsse in Abzug zu bringen hat, die den Trägern von Kindertagesstätten gemäß § 16 Abs. 2 zustehen. Diese ergänzenden Regelungen haben nach der Gesetzesbegründung lediglich klarstellenden Charakter (LT-Drucks. 6/8212, S. 4 der Begründung zum Entwurf der Landesregierung sowie die insoweit keine abweichende Begründung enthaltende Beschlussempfehlung des Ausschusses für Bildung, Jugend und Sport LT-Drucks. 6/8818, S. 4 in Verbindung mit dem angenommenen Änderungsantrag der Fraktion der SPD und der Fraktion DIE LINKE zu § 17 Abs. 2 [Artikel 1 Nr. 5b)]).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erweist sich die Gebührentabelle „Altersstufe Grundschulalter - Hort“ des § 8 der streitigen Satzung als fehlerhaft. Aus den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen zur Ermittlung der Platzkosten der vier in kommunaler Trägerschaft betriebenen Horte ergibt sich, dass lediglich der Landeszuschuss nach § 16 Abs. 6 KitaG Bbg. bei den der Gebührenkalkulation zugrunde liegenden Personalkosten abgezogen wurde. Diesen hat der Antragsgegner nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auf die einzelnen Altersstufen umgelegt und daraus für das Grundschulalter eine Quote von 38,6 % errechnet. Eine nach dem zuvor Gesagten kalkulatorisch zu berücksichtigende Förderung nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg., die einen Umfang von 84 % der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals, bemessen nach den Durchschnittssätzen der jeweils gültigen Vergütungsregelung (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG Bbg.), haben müsste, hat der Antragsgegner dagegen außer Betracht gelassen. Er hat vielmehr in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass er den wesentlichen Streitpunkt des Falles in der Frage sehe, ob von den Platzkosten nur der - hier berücksichtigte - Landeszuschuss nach § 16 Abs. 6 oder die - hier nicht berücksichtigte - Quote nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg. abzuziehen sei.
Dieser Umstand rechtfertigt für sich genommen die Annahme, dass die Gebührentabelle „Altersstufe Grundschulalter - Hort“ in § 8 der Satzung unwirksam ist, weil sich der Fehler auf die Kalkulation maßgeblich ausgewirkt hat.
Auf die weiteren Einwände der Antragsteller gegen die Regelungen der Satzung kommt es vor diesem Hintergrund nicht mehr an.
Die Satzung war daher hinsichtlich der Gebührentabelle „Altersstufe Grundschulalter - Hort“ für unwirksam zu erklären. Sie insgesamt für unwirksam zu erklären wäre nur dann in Betracht gekommen, wenn ihre verbleibenden Regelungen keinen sinnvollen Anwendungsbereich mehr behielten oder anzunehmen wäre, dass sie ohne die beanstandeten Regelungen in § 8 vom Satzungsgeber nicht inhaltsgleich getroffen worden wären (Senatsurteil vom 18. Februar 2015 - OVG 6 B 19.14 -, JAmt 2015, S. 276 f., Rn. 22 bei juris). Dies anzunehmen bestand vorliegend kein Anhalt, zumal die Satzung für die Erhebung der Gebühren in der Kindertagespflege, die von den Antragstellern nicht angegriffen wurde und hinsichtlich deren Überprüfung der Senat daher keinen Anlass sieht, ihren Sinn und Zweck behalten.
Der im Hauptantrag bereits enthaltene Hilfsantrag bedurfte keiner gesonderten Bescheidung.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 ff. KitaG
§ 90 SGB VIII
§ 6 KAG
§ 47 VwGO
§ 4 AGKJHG
§ 17 KitaG
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 2 KitaG
§ 16 Abs. 2 KitaG
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 90 Abs. 3 SGB VIII
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 4 BremKgHG
§ 19 Abs. 5 BremKTG
§ 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG
§ 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 17 Abs. 1 Satz 1 KitaG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 und 3 KitaG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KitaG
§ 17 Abs. 2 KitaG
§ 68 Abs. 1 SGB VIII
§ 1 Abs. 1 AGKJHG
§ 16 Abs. 6 KitaG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 KitaG
§ 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 5 BN 1/19
1 N 5/96
2 D 106/13
9 KN 125/17
9 KN 161/17
3 N 582/02
5 C 6.96
12 A 266/10
12 A 1530/12
12 L 2301/98
6 A 2.17
2 D 25/97
6 B 19.14