Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-19, Aktenzeichen 6 A 11324/08
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2009:0319.6A11324.08.0A

Tenor:
Unter teilweiser Abänderung des Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. November 2008 wird die Verfügung der Beklagten vom 12. November 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juni 2008, der Prozesserklärung vom 30. Oktober 2008 und des Schriftsatzes vom 17. März 2009 insoweit aufgehoben, als die Festsetzung eines Zwangsgeldes angedroht wurde. Im Übrigen wird die Berufung des Klägers zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Kläger sieben Achtel, die Beklagte ein Achtel zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann eine Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Tankstellenbetreiber gegen die zuletzt mit Schriftsatz vom 17. März 2009 geänderte Verfügung der Beklagten vom 12. November 2007, mit der ihm unter Androhung eines Zwangsgeldes der Verkauf alkoholischer Getränke in der Zeit von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr untersagt wird; ausgenommen davon „bleibt der Verkauf von
- alkoholischen Getränken mit einem Alkoholgehalt bis zu 8 Volumenprozent in einer Menge bis zu 2 Liter pro Person oder
- alkoholischen Getränken mit einem Alkoholgehalt von über 8 bis 14 Volumenprozent in einer Menge bis zu 1 Liter pro Person oder
- alkoholischen Getränken mit einem Alkoholgehalt von über 14 Volumenprozent in einer Menge bis zu 0,1 Liter pro Person
als Reisebedarf an Reisende, d.h. Kraftfahrer/innen und deren Mitfahrer/innen, zulässig.“
Gestützt wurde diese Verfügung auf § 6 des Ladenöffnungsgesetzes Rheinland-Pfalz – LadöffnG –. Diese Bestimmung erlaube in dem genannten Zeitraum an Tankstellen nur die Abgabe von Ersatzteilen für Kraftfahrzeuge nebst Betriebsstoffen und von Reisebedarf. Reisebedarf im Sinne des § 2 Abs. 2 LadöffnG seien unter anderem Lebens- und Genussmittel in kleineren Mengen. In Bezug auf alkoholische Getränke könnten als zulässiger Reisebedarf nur die im Tenor der Verfügung genannten Mengen anerkannt werden.
Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu eigen macht.
Die vom Kläger nach Zurückweisung seines Widerspruchs durch Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 2008 erhobene Klage blieb ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht wies sie im Wesentlichen mit der Begründung ab, die angefochtene Verfügung sei gemäß §§ 2 und 6 LadöffnG rechtmäßig. Die Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Reisebedarf“ und „Genussmittel in kleineren Mengen“ könne verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden Da allerdings die Begriffe „Reisebedarf“ und „kleinere Menge“ der Auslegung bedürften, sei es der Beklagten als zuständiger Behörde nicht grundsätzlich verwehrt, durch Verfügung vorab - das heißt, außerhalb der Feststellung von Verstößen und Einleitung von Bußgeldverfahren im Einzelfall - gegenüber sämtlichen Tankstellenbetreibern im Stadtgebiet klarzustellen, in welchen Fällen sie von Reisebedarf ausgehe und wo sie die Grenzen einer „kleineren Menge“ im Sinne des Gesetzes sehe. Derartige gesetzeskonkretisierende Verwaltungsakte seien im Gewerberecht sowie im Sicherheits- und allgemeinen Ordnungsrecht anerkannt. Der in § 2 Abs. 2 LadöffnG genannte Begriff „Reisebedarf“ deute darauf hin, dass die dort aufgezählten Waren innerhalb der allgemeinen Ladenschlusszeiten nur an Reisende abgegeben werden dürften. Reisebedarf könne nur ein Reisender haben, d.h. eine Person, die die Tankstelle aufsuche, um diese in einem inneren Zusammenhang mit den während der allgemeinen Ladenschlusszeiten zulässigen Hauptleistungen der Tankstellen in Anspruch zu nehmen. Das Merkmal des inneren Zusammenhangs sei dabei nicht notwendig eng zu verstehen: Der Kraftfahrer müsse nicht unbedingt sein Kraftfahrzeug betanken; es genüge zum Beispiel die Reinigung der Windschutzscheibe. Der Nachweis, dass der Kunde mit einem Kraftfahrzeug vorgefahren sei, könne als ein geeignetes Mittel zur Klärung der Frage angesehen werden, ob es sich bei dem jeweiligen Kunden um einen Reisenden handele.
Der Begrenzung auf „kleinere Mengen“ und dem Bezug auf „Reisebedarf“ könne entnommen werden, dass es sich um eine Menge handeln müsse, die zum alsbaldigen Gebrauch und Verbrauch des Reisenden oder als Reisemitbringsel geeignet sei. Auch die Androhung eines Zwangsgeldes sei nicht zu beanstanden.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung bekräftigt der Kläger seinen erstinstanzlichen Vortrag, der angefochtenen Verfügung fehle es an einer ausreichenden Rechtsgrundlage. Die Beklagte dürfe nicht mit einer Vielzahl von gleichlautenden Verwaltungsakten gegenüber einzelnen Tankstellenbetreibern generell-abstrakte Anordnungen treffen, für die es zudem mangels Gesetzesverstößen keinen Anlass gebe. Das Ladenöffnungsgesetz regele ausschließlich die Verkaufsmenge und die Warenart, aber keineswegs die Frage, an wen Reisebedarf abgegeben werden dürfe. Der Begriff des Reisebedarfs beinhalte gerade nicht, dass ein Verkauf entsprechender Waren nur an Reisende erlaubt sei. Dafür spreche auch, dass § 6 Satz 2 LadöffnG nicht mit dem Zusatz „an Reisende“ versehen worden sei, den der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 1 des Ladenschlussgesetzes – LadSchlG - verwende. Der Gesetzeswortlaut des § 6 Satz 2 LadöffnG verknüpfe den Kauf von Reisebedarf zudem nicht mit dem Tankvorgang. Eine Überprüfung der betroffenen Tankstellen, wer Reisender sei und wer nicht, führe zu unüberwindbaren Schwierigkeiten in der Praxis. Deshalb fehle es der Anordnung, Reisebedarf zur Nachtzeit nur an Reisende abzugeben, an der hinreichenden Bestimmtheit. Die von der Beklagten getroffene Differenzierung nach dem Alkoholgehalt der Getränke habe im Zusammenhang mit den als zulässig festgelegten Verkaufsmengen zur Folge, dass der Reisebedarf, den Mitfahrer haben können oder der als Mitbringsel dienen solle, nicht in jedem Fall befriedigt werde. Die Verfügung stelle auch nicht das mildeste Mittel dar. Es sei der Beklagten ohne Weiteres möglich, den Lärmbelästigungen sowie den Verunreinigungen, die zum Erlass der angefochtenen Verfügung geführt hätten, auf andere Weise entgegen zu wirken.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Verfügung der Beklagten vom 12. November 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juni 2008, der Prozesserklärung vom 30. Oktober 2008 und des Schriftsatzes vom 17. März 2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und betont, dass die festgelegten Mengen den größtmöglichen Rahmen darstellten, in dem alkoholische Getränke als Genussmittel in kleineren Mengen angesehen werden könnten. Die Verkaufsbeschränkung diene dazu, Wettbewerbsnachteile der durch § 6 Satz 2 LadöffnG nicht privilegierten Ladenbesitzer zu verhindern.
Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen und den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers hat in der Sache nur zum Teil Erfolg.
Die Verfügung der Beklagten vom 12. November 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juni 2008, der Prozesserklärung vom 30. Oktober 2008 und des Schriftsatzes vom 17. März 2009 verletzt den Kläger insoweit in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als ihm die Festsetzung eines Zwangsgeldes angedroht wurde (II.). In diesem Umfang ist sie daher unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. November 2008 aufzuheben. Im Übrigen, also hinsichtlich der angeordneten Beschränkung des Verkaufs alkoholischer Getränke, kommt der Senat mit dem Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass die zuletzt mit Schriftsatz vom 17. März 2009 geänderte Verfügung der Beklagten rechtmäßig ist (I.).
I.
Rechtsgrundlage für die verfügte Beschränkung des Verkaufs alkoholischer Getränke in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr an der Tankstelle des Klägers ist die Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 des Ladenöffnungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 21. November 2006 (GVBl. 2006, 351, - LadöffnG -). Danach überwachen die zuständigen Behörden die Einhaltung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen; sie können die in diesem Zusammenhang erforderlichen Maßnahmen anordnen.
Was die formelle Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung angeht, folgt der Senat dem Verwaltungsgericht. Dass die Beklagte die vorgeschriebene Anhörung des Klägers vor Erlass der Anordnung nicht durchgeführt hat, stellt zwar einen Verfahrensfehler dar. Dieser ist jedoch gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - i.V.m. § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes - LVwVfG- durch Nachholung der Anhörung im Widerspruchsverfahren geheilt worden.
Zutreffend bestätigt das verwaltungsgerichtliche Urteil, dass die Beklagte mit der angefochtenen Verfügung eine im Zusammenhang mit der Überwachung der Einhaltung des Ladenöffnungsgesetzes erforderliche Maßnahme getroffen hat, indem sie die sich aus §§ 2 Abs. 2, 6 Satz 2 LadöffnG für Tankstellen ergebende Ausnahmeregelung durch Verwaltungsakt konkretisierte (1.). Dabei hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Auslegung der Begriffe „Reisebedarf“ und „kleinere Mengen“ durch die Beklagte gebilligt (2.). Es fehlt auch nicht an der hinreichenden Bestimmtheit der angefochtenen Verfügung (3.). Schließlich kann auch die Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung nicht beanstandet werden (4.)
1. Die angefochtene Verfügung ist nicht wegen Fehlens der Verwaltungsaktsbefugnis (a) und auch nicht mangels ordnungsrechtlicher Gefahrenlage (b) rechtswidrig. Der Beklagten fehlte auch nicht die Kompetenz zur Konkretisierung der sich aus §§ 2 Abs. 2, 6 Satz 2 LadöffnG für Tankstellen ergebenden Verpflichtungen (c).
a) Wie in dem angefochtenen Urteil bereits dargelegt wurde, handelt es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung der Beklagten um einen Verwaltungsakt. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass gleichlautende Verfügungen auch an die übrigen Tankstellenbetreiber im Stadtgebiet der Beklagten ergangen sind. Denn maßgebend für die Einordnung einer behördlichen Entschließung in das Rechtsschutzsystems ist grundsätzlich ihre äußere Erscheinungsform (vgl. BVerwG, VII B 97.73, BayVBl 1974, 500; HessVGH, 3 N 108/87, ESVGH 39, 256, juris; OVG M-V, 4 K 26/99, GewArch 2000, 295, juris). Da mit der angefochtenen Verfügung bestimmte Verhaltenspflichten des Klägers verbindlich geregelt wurden, bedurfte sie nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes einer gesetzlichen Grundlage, die sich ausdrücklich (auch) auf die Handlungsform (Verwaltungsakt) beziehen muss (vgl. BVerwG, 8 C 105/83, BVerwGE 72, 265, juris; OVG R-P, 6 A 11724/01.OVG, AS 29, 393, ESOVGRP). Weniger strenge Anforderungen werden an den Erlass eines lediglich feststellenden Verwaltungsakts gestellt (vgl. BVerwG, 8 C 105/83, BVerwGE 72, 265; BVerwG, 1 C 1/91, GewArch 1992, 62, juris; HessVGH, 4 TH 1864/94, juris). Soll jedoch eine verbindliche Regelung getroffen werden können, muss aus der Rechtsgrundlage ersichtlich sein, dass die Verwaltung befugt ist, gerade in der Form des Verwaltungsakts zu handeln. Eine solche Verwaltungsaktsbefugnis enthält § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG, wonach die zuständigen Behörden die im Zusammenhang mit der Überwachung der Einhaltung dieses Gesetzes erforderlichen Maßnahmen anordnen können. Damit ist den zuständigen Behörden nicht lediglich die Überwachungsaufgabe übertragen worden, sondern auch die Ermächtigung, durch Verwaltungsakt in die Rechte der Normunterworfenen einzugreifen.
b) Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung ist nicht vom Vorliegen einer konkreten Gefahr im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes – POG - abhängig. Denn § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG stellt eine gegenüber dem allgemeinen Ordnungsrecht speziellere Eingriffsermächtigung im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 POG dar, die (lediglich) voraussetzt, dass die angeordnete Maßnahme im Zusammenhang mit der Überwachung der Einhaltung des Ladenöffnungsgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erforderlich ist. Eine solche Maßnahme ist nicht nur dann rechtmäßig, wenn ein Verstoß gegen Bestimmungen des Ladenöffnungsgesetzes bereits erfolgt ist oder unmittelbar bevorsteht. Vielmehr reicht es aus, dass sich im Zusammenhang mit der Überwachung der Einhaltung des Ladenöffnungsgesetzes das Erfordernis für eine Maßnahme ergibt. § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG ermächtigt damit auch zur verbindlichen Klarstellung bzw. Konkretisierung der im Ladenöffnungsgesetz normierten Pflichten. Anlass für eine solche klarstellende Verfügung können Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörde und Normadressaten über die sich aus dem Ladenöffnungsgesetz ergebenden Rechte und Pflichten im Einzelfall sein. Die klarstellende Verfügung muss unter solchen Umständen nicht auf die bloße Feststellung der Rechtslage beschränkt werden, wie dies für den feststellenden Verwaltungsakt typisch ist (vgl. OVG R-P, 1 A 10388/08.OVG, juris); sie darf darüber hinaus auch die Rechtsfolgen bezeichnen, die sich für den Normunterworfenen aus der Klarstellung der Rechtslage ergeben. Ob die Rechtsfolgen nur in feststellender Weise (z.B.: „Sie sind gesetzlich zu folgendem Tun bzw. Unterlassen verpflichtet“) benannt werden (dürfen) oder in der Form einer Anordnung (z.B.: „Ihnen wird aufgegeben, Ihre gesetzliche Verpflichtung zu folgendem Tun bzw. Unterlassen zu beachten“), hängt davon ab, was im Einzelfall erforderlich ist.
Vor diesem Hintergrund kann die angefochtene Verfügung nicht allein deswegen beanstandet werden, weil sie nicht die behördliche Reaktion auf einen festgestellten oder konkret drohenden Gesetzesverstoß darstellt. Mangels Anhörung vor Erlass der Verfügung konnte sie zunächst auch nicht der Klarstellung zu Tage getretener Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörde und Normadressaten über die sich aus dem Ladenöffnungsgesetz ergebenden Rechte und Pflichten dienen. Unterschiedliche Auffassungen zu dem Personenkreis, an den zur Nachtzeit alkoholische Getränke an Tankstellen verkauft werden dürfen, aber auch dazu, was unter einer „kleineren Menge“ alkoholischer Getränke zu verstehen ist, sind jedoch im Widerspruchsverfahren deutlich geworden. Der Kläger hat insbesondere bestritten, alkoholische Getränke nachts ausschließlich an Reisende abgeben zu dürfen, und damit der Rechtsauffassung der Beklagten widersprochen. Durch das Widerspruchsvorbringen, sich hinsichtlich der Beschränkung auf eine „kleinere Menge“ alkoholischer Getränke strikt an die gesetzlichen Bestimmungen zu halten, erübrigte sich eine diesbezügliche verbindliche Regelung durch die Beklagte nicht. Denn der Kläger hat dasjenige, was er als eine „kleinere Menge“ alkoholischer Getränke betrachtet und in der Vergangenheit zur Nachtzeit an Kunden abgegeben hat, nicht mit näheren Mengenangaben bezeichnet. Die Beklagte durfte deshalb konkretisieren, unter welchen Umständen sie von einem Verstoß gegen das Ladenöffnungsgesetz ausgeht. Im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung war das Bedürfnis nach einer Klarstellung durch Verwaltungsakt somit vorhanden und eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung wegen Fehlens eines Regelungsanlasses nicht (mehr) angezeigt. Da die Beklagte nach dem Widerspruchsvorbringen davon ausgehen durfte, dass der Kläger bislang alkoholische Getränke in nicht näher angegebenen kleineren Mengen nachts an jeden Kunden unabhängig davon, ob es sich um einen Reisenden handelte, verkauft hat, und der Kläger zudem keine Bereitschaft erkennen ließ, künftig die Abgabe von Reisebedarf zur Nachtzeit auf Reisende zu beschränken, bestand auch Veranlassung, über die bloße Feststellung der Rechtslage hinaus eine verhaltenssteuernde Regelung zu treffen.
c) Der Beklagten kam auch die Befugnis zu, die sich aus §§ 2 Abs. 2, 6 Satz 2 LadöffnG für Tankstellen ergebenden Verpflichtungen durch Verwaltungsakt zu konkretisieren, insbesondere festzulegen, was unter Reisebedarf und was unter Genussmitteln, zu denen auch alkoholische Getränke zählen, „in kleineren Mengen“ zu verstehen ist.
Nach § 6 Satz 2 LadöffnG ist während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten - also regelmäßig werktags zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr sowie ganztägig an Sonn- und Feiertagen und am 24. Dezember ab 14.00 Uhr - an Tankstellen nur die Abgabe von Ersatzteilen für Kraftfahrzeuge, soweit dies für die Erhaltung oder Wiederherstellung der Fahrbereitschaft notwendig ist, sowie die Abgabe von Betriebsstoffen und von Reisebedarf zulässig. Der Gesetzgeber hat außerdem in § 2 Abs. 2 LadöffnG festgelegt, was unter den Begriff „Reisebedarf“ fällt, nämlich Zeitungen, Zeitschriften, Straßenkarten, Stadtpläne, Reiselektüre, Schreibmaterialien, Tabakwaren, Blumen, Reisetoilettenartikel, Bild- und Tonträger, Bedarf für Reiseapotheken, Reiseandenken und Spielzeug von geringerem Wert, Lebens- und Genussmittel in kleineren Mengen und ausländische Geldsorten sowie vergleichbare den Bedürfnissen von Reisenden entsprechende Waren. Solche unbestimmten Rechtsbegriffe wie die Begriffe „Reisebedarf“ und „Genussmittel in kleineren Mengen“ bedürfen regelmäßig der behördlichen Konkretisierung im Einzelfall, die jedoch der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Dass die Verwaltung einen unbestimmten Rechtsbegriff konkretisiert (vgl. hierzu NdsOVG, 8 LC 11/05, juris; OVG NW, 5 B 74/95, juris; BayVGH, 8 B 03.3360, juris), stellt keinen Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (1 BvR 169/63, BVerfGE 21, 73; 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71, BVerfGE 34, 165 <192>; 2 BvL 2/75, BVerfGE 48, 210 <221f.>) darf sich der Gesetzgeber grundsätzlich unbestimmter Gesetzesbegriffe bedienen, er muss allerdings dabei wesentliche Bestimmungen selbst treffen und darf sie nicht dem Ermessen der Verwaltung überlassen. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, wird die Formulierung „Genussmittel in kleineren Mengen“ diesen Anforderungen gerecht. Sie leidet auch nicht an einem Mangel hinsichtlich ihrer Bestimmtheit. Zwar müssen gesetzliche Regelungen so gefasst sein, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, 1 BvR 402/87, BVerfGE 83, 130). Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass eine Norm keinerlei Auslegungsprobleme aufwerfen darf; vielmehr ist dem Bestimmtheitserfordernis genügt, wenn diese mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können. Dies ist hier der Fall, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt.
2. Die Beklagte hat den Begriff des Reisebedarfs zutreffend ausgelegt. Das gilt sowohl für die Beschränkung auf Reisende, d.h. Kraftfahrer/innen sowie deren Mitfahrer/innen als Kunden, an die Reisebedarf abgegeben werden darf (a), als auch für die erfolgte Festlegung der Mengen alkoholischer Getränke, die als „Genussmittel in kleineren Mengen“ verkauft werden dürfen (b).
a) Dass ausschließlich an Reisende Genussmittel in kleineren Mengen während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten an Tankstellen verkauft werden dürfen, ergibt sich allerdings nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der gesetzlichen Bestimmungen.
§ 6 Satz 2 LadöffnG erwähnt den Begriff des Reisenden nicht. § 2 Abs. 2 LadöffnG nennt beispielhaft eine Reihe von Waren des Reisebedarfs und führt gleichsam einen Oberbegriff ein mit der Formulierung „sowie vergleichbare den Bedürfnissen von Reisenden entsprechende Waren“. Das Wort „Reisenden“ wird damit – rein grammatikalisch betrachtet – zur näheren Spezifizierung einer Warengruppe eingesetzt. Allerdings enthält der Wortlaut des § 2 Abs. 2 LadöffnG damit zugleich einen Hinweis auf den Kundenkreis des „Reisebedarfs“. Dieser Anhaltspunkt gewinnt durch die beispielhafte Aufzählung des Reisebedarfs in § 2 Abs. 2 LadöffnG an Gewicht: Da die meisten der dort im einzelnen genannten Waren auch bei Nichtreisenden Verwendung finden, also nicht schon wegen ihrer besonderen Eigenschaften Reisebedarf darstellen, werden sie nur dadurch zu Reisebedarf, dass ein Reisender ihrer bedarf. Wenn nämlich ein Nichtreisender Zeitungen, Tabakwaren oder Bild- und Tonträger erwerben möchte, handelt es sich nicht um Reisebedarf. Nur die Nachfrage eines Reisenden macht diese Waren zu Reisebedarf, nur an einen Reisenden kann deshalb Reisebedarf verkauft werden. Damit enthält der Wortlaut des § 2 Abs. 2 LadöffnG bereits Anhaltspunkte, dass Reisebedarf nur solche Waren sind, die nicht nur den Bedürfnissen von Reisenden entsprechen, sondern auch an Reisende abgegeben werden (sollen).
Diese Anhaltspunkte werden durch die Gesetzesbegründung, Sinn und Zweck der Bestimmungen sowie den Zusammenhang bestätigt, in den sie gestellt sind und der für die Auslegung ebenfalls heranzuziehen ist (vgl. BVerfG, NJW 1973, 1481 <1494>). Diese Auslegungsgesichtspunkte ergeben darüber hinaus, dass Reisende, wie mit Schriftsatz der Beklagten vom 17. März 2009 klargestellt wurde, nur Kraftfahrer/innen sowie deren Mitfahrer/innen sein können.
Aus dem sachlich-logischen Zusammenhang innerhalb der Vorschrift des § 6 LadöffnG wird erkennbar, dass die Privilegierung der Tankstellen während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten auf den Verkauf von Ersatzteilen für Kraftfahrzeuge, soweit dies für die Erhaltung oder Wiederherstellung der Fahrbereitschaft notwendig ist, sowie die Abgabe von Betriebsstoffen und von Reisebedarf beschränkt ist, also auf Waren, die der Sicherstellung der Mobilität der Kraftfahrer „an allen Tagen ohne zeitliche Begrenzung“ dienen. Dieser sachlich-logische Zusammenhang innerhalb der Vorschrift des § 6 LadöffnG lässt darüber hinaus deutlich werden, dass die Sonderregelung für Tankstellen nicht für sämtliche Reisende – wie beispielsweise Bahn- oder Flugreisende - gilt, sondern lediglich für Kraftfahrer/innen und deren Mitfahrer/innen. Tankstellen werden ladenöffnungsrechtlich erkennbar privilegiert, um den Reisebedarf des Kraftfahrzeugverkehrs zu decken, nicht aber denjenigen anderer Reisenden oder gar denjenigen von Nichtreisenden.
Gestützt wird diese Auslegung durch die Gesetzesbegründung, in der es (Landtags-Drucksache 15/387, Seite 16) zu § 6 LadöffnG heißt, Tankstellen dürften auch weiterhin zur Deckung insbesondere des Kraftstoffbedarfs sowie des Reisebedarfs „der Kraftfahrerinnen und Kraftfahrer“ durchgehend geöffnet sein. Da sich das Wort „insbesondere“ in diesem Satz nicht auf „der Kraftfahrerinnen und Kraftfahrer“ bezieht, soll die durchgehende Öffnung der Tankstellen nicht auch anderen Kunden dienen. Wie der Gesetzesbegründung (Landtags-Drucksache 15/387, Seite 16) weiter zu entnehmen ist, wird während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten „auch künftig“ nur die Abgabe von für die Fahrbereitschaft notwendigen Ersatzteilen sowie von Betriebsstoffen und von Reisebedarf gestattet. Damit wird an die entsprechende bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 2 Abs. 2 des Ladenschlussgesetzes – LSchlG – angeknüpft (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15 zu § 2), die im Wesentlichen gleichlautend formuliert ist; ihr fehlt allerdings der dem § 2 Abs. 2 LadöffnG angefügte Zusatz der „vergleichbaren den Bedürfnissen von Reisenden entsprechenden Waren“. Die Bestimmung des § 2 Abs. 2 LSchlG stellt ihrerseits eine gesetzgeberische Reaktion auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (1 C 17/91, BVerwGE 94, 244, juris) dar, das – ohne dass seinerzeit der Wortlaut des Ladenschlussgesetzes dies vorsah - während der allgemeinen Ladenschlusszeiten über die Abgabe von Ersatzteilen sowie von Betriebsstoffen hinaus auch den Verkauf bestimmter Waren des Reisebedarfs für Kraftfahrer als Zubehör für zulässig erachtet hatte. Darunter wurde ein den Bedürfnissen der Kundschaft Rechnung tragendes Zusatzangebot verstanden, wenn die Abgabe in kleinen Mengen erfolgte, wie sie üblicherweise für eine Fahrtpause oder die Weiterfahrt eines Kraftfahrers und gegebenenfalls der Mitfahrenden benötigt werden (BVerwG, 1 C 17/91, BVerwGE 94, 244, juris). Soweit nach dieser Entscheidung ein Zusammenhang zwischen dem Erwerb von Zubehör (Reisebedarf) und einer sogenannten Hauptleistung der Tankstelle (Betriebsmittel- und Ersatzteilangebot) erforderlich war, hat er in den nachfolgenden Gesetzesänderungen (auch) zur Umsetzung dieser Rechtsprechung keinen Niederschlag gefunden. Insbesondere fehlt im Ladenöffnungsgesetz jeder Anhaltspunkt für eine Abhängigkeit des Reisebedarfsverkaufs von der Inanspruchnahme einer sogenannten Hauptleistung der Tankstelle während der allgemeinen Ladenschlusszeiten.
Neben diesen grammatikalischen, sachlich-logischen und gesetzeshistorischen Auslegungsgesichtspunkten folgt auch aus Sinn und Zweck der §§ 2 Abs. 2, 6 Satz 2 LadöffnG, dass Reisebedarf nur an Reisende, d.h. Kraftfahrer/innen sowie deren Mitfahrer/innen, abgegeben werden darf. Während die Regelungen des Ladenöffnungsgesetzes in erster Linie den Schutz der Beschäftigten vor überlangen und sozial ungünstig liegenden Arbeitszeiten bezwecken (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15 zu § 1), wird mit der Ausnahmevorschrift des § 6 Satz 2 LadöffnG dem Interesse der Verbraucher, nämlich ausdrücklich dem der Kraftfahrerinnen und Kraftfahrer an der Deckung insbesondere des Kraftstoffbedarfs sowie des Reisebedarfs, der Vorrang gegenüber dem erwähnten Arbeitsschutzanliegen eingeräumt (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15 und Seite 16 zu § 6). Dabei sollten „weitgehend die derzeitigen begrenzten Ausnahmetatbestände übernommen“ werden (Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15), die – was Tankstellen betrifft – ebenfalls lediglich dem Zweck dienten, einem auch während der allgemeinen Ladenschlusszeiten bestehenden besonderen Versorgungsbedürfnis des Kraftverkehrs Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, 1 C 17/91, BVerwGE 94, 244, juris). Auch das Bundesverfassungsgericht (1 BvR 636/02, BVerfGE 111, 10, juris) hat als Ziel des § 6 LadSchlG bezeichnet, den Bedarf von Reisenden – und damit eben nicht die Nachfrage von jedermann nach Reisebedarf - zu befriedigen. Dabei wollte das Ladenschlussgesetz (auch) die Wettbewerbsneutralität gewahrt wissen; sie sollte durch den Verkauf von Reisebedarf an Tankstellen während der Ladenschlusszeiten nicht oder allenfalls nur unwesentlich zu Lasten anderer Einzelhändler beeinträchtigt werden (vgl. BVerfG, 1 BvR 636/02, BVerfGE 111, 10, juris; BVerwG, 1 C 17/91, BVerwGE 94, 244, juris). Die Wettbewerbsgleichheit bzw. der Konkurrentenschutz, die auch Anliegen des Ladenöffnungsgesetzes sind (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 16 zu § 3, Seite 17 zu § 7), stehen mithin ebenfalls einer ausschließlich produktbezogenen Interpretation des Begriffs Reisebedarf entgegen, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat.
Auch der Hinweis, das Ladenöffnungsgesetz wolle den geänderten Verbrauchererwartungen Rechnung tragen (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite), gibt keinen Anhaltspunkt für die mit der Berufung bekräftigte Auffassung, die Privilegierung des § 6 Satz 2 LadöffnG für Tankstellen bezwecke den Verkauf von Reisebedarf an jedermann. Selbst wenn eine solche Verbrauchererwartung bestehen sollte, hat der Gesetzgeber, wie bereits dargelegt, dem nicht entsprochen. Er hat im hier interessierenden Zusammenhang die Bestimmung des § 2 Abs. 2 LadöffnG durch den Oberbegriff „sowie vergleichbare den Bedürfnissen von Reisenden entsprechende Waren“ erweitert und den Begriff „Schnittblumen“ durch „Blumen“ ersetzt, um „eine Beschränkung der Reisemitbringsel auf nicht haltbare Pflanzen“ zu vermeiden (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15 zu § 2).
Der von der Berufung favorisierten Auslegung, die Abgabe von Reisebedarf im Sinne des § 6 Satz 2 LadöffnG sei nicht auf Reisende beschränkt, stehen auch systematisch-funktionale Gesichtspunkte entgegen. Bei der Vorschrift des § 6 Satz 2 LadöffnG handelt es sich in Verbindung mit § 6 Satz 1 LadöffnG nach ihrer systematischen Stellung um eine Ausnahme von der Regel des § 3 LadöffnG, dass Verkaufsstellen zu bestimmten Zeiten für den geschäftlichen Verkehr mit Kundinnen und Kunden geschlossen sein müssen, und von § 4 LadöffnG. Dies lässt der Wortlaut des § 6 Satz 1 LadöffnG mit den Worten „abweichend von den Bestimmungen der §§ 3 und 4“ deutlich werden. Die Privilegierung des § 6 Satz 1 LadöffnG, wonach Tankstellen an allen Tagen ohne zeitliche Begrenzung geöffnet sein dürfen, erfährt in § 6 Satz 2 LadöffnG eine Einschränkung hinsichtlich der Waren, die während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten an Tankstellen abgegeben werden dürfen. Als Ausnahmevorschrift ist § 6 Satz 2 LadöffnG eng auszulegen. Damit verbietet sich eine (erweiternde) Auslegung des Inhalts, Reisebedarf dürfe während der allgemeinen Ladenschlusszeiten an jedermann verkauft werden.
Dem kann nicht überzeugend entgegen gehalten werden, aus der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 LadöffnG folge, dass Tankstellen Verkaufstellen seien, die Waren an jedermann abgeben. Diese Vorschrift besagt lediglich, dass Tankstellen nicht grundsätzlich auf einen beschränkten Kundenkreis verwiesen sind, wie das beispielsweise bei Verkaufsstellen von Genossenschaften der Fall sein kann (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15 zu § 2). An wen Tankstellen während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten Waren verkaufen dürfen, lässt sich der Vorschrift des § 2 Abs. 1 LadöffnG nicht entnehmen.
Soweit die Berufung einen Anhaltspunkt für eine ausschließlich produktbezogene Interpretation in der Bestimmung des § 15 Abs. 1 Nr. 2c LadöffnG sieht, folgt ihr der Senat ebenso wenig. Zwar ist danach der Verstoß gegen eine Regelung „über die Beschränkung der Abgabe auf bestimmte Waren“ mit einem Bußgeld bedroht, nicht aber ausdrücklich der Verkauf an Nichtreisende. Wie bereits ausgeführt, hängt die Qualifizierung einer Ware als „Reisebedarf“ jedoch wesentlich davon ab, dass ein Reisender sie erwerben möchte. Wird sie an einen Nichtreisenden verkauft, fehlt ihr die Eigenschaft „Reisebedarf“. Da aber an Tankstellen – von bestimmten Ersatzteilen und Betriebsstoffen abgesehen - nur Reisebedarf während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadöffnG) und außerhalb von nach § 4 LadöffnG festgelegten erweiterten Ladenöffnungszeiten abgegeben werden darf, liegt ein Verstoß gegen das Verbot der Abgabe bestimmter Waren im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 2c LadöffnG vor, wenn zu diesen Zeiten ein Verkauf an Nichtreisende stattfindet.
Für eine ausschließlich produktbezogene Auslegung des Begriffs „Reisebedarf“kann auch der Entscheidung des Bundesgerichtshofs im Verfahren I ZR 92/93 (NJW 1995, 2168, juris) nichts entnommen werden, in der es u. a. heißt, für die Bedarfsdeckung außerhalb der allgemeinen Ladenöffnungszeiten stelle das Gesetz nicht auf die individuelle Bedarfssituation des Kunden ab, sondern allein darauf, ob es sich bei der Ware um einen üblicherweise als Reisebedarf anzusehenden Artikel handele. Damit ist aber nicht der Begriff Reisebedarf ausschließlich produktbezogen ausgelegt, sondern lediglich betont worden, es sei in diesem Zusammenhang unerheblich, ob und inwieweit im Einzelfall ein Reisender Bedarf an Kleidungsstücken oder Schuhen habe. In jenem wettbewerbsrechtlichen Verfahren spielte der Kundenkreis keine Rolle, weil ein Verkauf ohnehin nur an Reisende erfolgte.
Die Auffassung, der Begriff Reisebedarf sei produktbezogenen, nicht aber kundenorientiert zu interpretieren, kann schließlich nicht auf den Umstand gestützt werden, dass in der Bestimmung des § 9 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG ausdrücklich von „Reisebedarf an Reisende“ die Rede ist, während ein solcher Zusatz in § 6 Satz 2 LadöffnG fehlt. § 9 LadSchlG enthält Spezialregelungen für Verkaufsstellen auf Flughäfen sowie Fährhäfen und hat in diesem Gesetzeszusammenhang eine eigenständige Bedeutung. Darauf ist in dem angefochtenen Urteil bereits hingewiesen worden. Ungeachtet dessen lässt die Bestimmung des § 9 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG schon deswegen keine Rückschlüsse auf die hier maßgebliche (landesrechtliche) Bestimmung des § 6 Satz 2 LadöffnG zu, weil man aus der Regelungstechnik eines Normgebers grundsätzlich nichts für die Auslegung von Normen eines anderen Gesetzgebers ableiten kann. Dem Verzicht des Landesgesetzgebers auf den Zusatz „an Reisende“ käme allenfalls dann indizielle Bedeutung für die Auslegung des § 6 Satz 2 LadöffnG zu, wenn ein solcher Zusatz an anderer Stelle des Ladenöffnungsgesetzes verwendet worden wäre. Dies ist indessen nicht der Fall.
b) Die erfolgte Festlegung der Mengen alkoholischer Getränke, die nachts verkauft werden dürfen, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Quantifizierung der „Genussmittel in kleineren Mengen“ muss an dem Begriff "Reisebedarf" orientiert werden. Nur der Bedarf soll abgedeckt werden, der im Zusammenhang mit einer Reise typischerweise entsteht. Im Hinblick auf alkoholische Getränke kann es sich dementsprechend nur um eine Menge handeln, die zum Verbrauch des Reisenden oder eines Begleiters auf der Reise bestimmt sein kann oder als Reisemitbringsel geeignet ist (vgl. OLG München, 6 U 1928/98, GewArch 1999, 82, juris). Dass auch Reisemitbringsel zum Reisebedarf zu rechnen sind, ergibt sich aus der ausdrücklichen Erwähnung von „Blumen“. Damit wollte der Gesetzgeber neben Schnittblumen auch haltbare Pflanzen als Reisemitbringsel zulassen (vgl. Landtags-Drucksache 15/387, Seite 15 zu § 2). Soweit alkoholische Getränke als Reisemitbringsel oder zum Verbrauch durch einen Mitfahrer dienen sollen, dürfen auch sie nur „in kleineren Mengen“ während der allgemeinen Ladenschlusszeiten abgegeben werden. Dass diese Beschränkung in besonderem Maß für den Verbrauch alkoholischer Getränke durch den Fahrer eines Kraftfahrzeugs gilt, bedarf keiner weiteren Erörterung, zumal sich die in diesem Zusammenhang maßgeblichen Erwägungen dem verwaltungsgerichtlichen Urteil entnehmen lassen.
Soweit mit der Berufung gerügt wird, die mit der angefochtenen Verfügung festgesetzten Mengenbeschränkungen und die Differenzierung nach unterschiedlichen Alkoholgehalten, würden nicht jedem denkbaren Bedarf gerecht, mag dies zutreffen. Durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung ergeben sich daraus indessen nicht. Bei der Bestimmung desjenigen, was als kleinere Menge Alkoholika im Zusammenhang mit einer Reise anzuerkennen ist, kommt es entscheidend auf den typischerweise bestehenden Bedarf an, ohne dass außergewöhnliche Reisemitbringsel zu berücksichtigen sind oder der Wunsch von Mitgliedern einer Reisegruppe, nicht einzeln ihren Reisebedarf an alkoholischen Getränken erwerben zu müssen. Es ist ebenso wenig geboten, die als Reisebedarf in Betracht kommenden alkoholischen Getränke in „handelsüblichen Abfüllmengen“ oder den Verkauf von einem Liter Wein auch dann zuzulassen, wenn dessen Alkoholgehalt über 14 Volumenprozent liegt.
Die von der Beklagten im einzelnen mit der angefochtenen Verfügung getroffenen, nach dem Alkoholgehalt differenzierenden Mengenbeschränkungen hält der Senat mit dem Verwaltungsgericht für eine großzügige Auslegung des Begriffs der „kleineren Menge“, so dass insoweit eine Rechtsverletzung des Klägers ausscheidet. Eine exakte mengenmäßige Festlegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „kleineren Mengen“ erübrigt sich angesichts dessen, ohne dass deshalb von einer bloßen Vertretbarkeitskontrolle gesprochen werden kann.
3. Die angefochtene Verfügung kann auch nicht als zu unbestimmt beanstandet werden. Gemäß § 37 Abs. 1VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, 4 C 41/87, BVerwGE 84, 335).
An welchen Personenkreis zur Nachtzeit alkoholische Getränke als Reisebedarf verkauft werden dürfen, hat die Beklagte mit ihrem Schriftsatz vom 17. März 2009 in ausreichendem Maß bestimmt. Danach sind mit dem Begriff „Reisende“ Kraftfahrer/innen und deren Mitfahrer/innen gemeint. „Kraftfahrer“ in diesem Sinne ist nicht jeder Fahrerlaubnisinhaber oder jeder Halter eines Kraftfahrzeugs, sondern derjenige, der erkennbar als Kraftfahrer an der Tankstelle Reisebedarf erwerben möchte. Dazu gehören alle Kunden, die als Fahrer eines Kraftfahrzeugs zur Tankstelle gelangt sind. Dies verdeutlicht die Wortfolge „Kraftfahrer/innen und deren Mitfahrer/innen“. Von einem Mitfahrer kann nur gesprochen werden, wenn ein anderer der Fahrer des Kraftfahrzeugs ist. Auch der Fußgänger, der aus Treibstoffmangel mit seinem Kraftfahrzeug „liegen geblieben“ ist und mit leerem Benzinkanister als Kunde zur Tankstelle kommt, ist als Kraftfahrer erkennbar. Andere Fußgänger zählen demgegenüber ebenso wie Radfahrer, auch wenn sie sich auf einer Reise befinden, nicht zu den Kraftfahrern und damit nicht zu den Reisenden in diesem Sinne.
Die angefochtene Verfügung und der Widerspruchsbescheid machen die Abgabe von Reisebedarf zur Nachtzeit an Kraftfahrer/innen und deren Mitfahrer/innen nicht von der Inanspruchnahme anderer Leistungen der Tankstelle abhängig; der Kunde braucht weder zu tanken noch den Ölstand oder den Reifenluftdruck zu kontrollieren. Dies entspricht der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts (1 BvR 636/02, BVerfGE 111, 10, juris), wonach § 6 LadSchlG den Wareneinkauf zu Ladenschlusszeiten auch ohne Benutzung der Tankstelle zulässt.
Soweit mit der Berufung beanstandet wird, die Beschränkung „pro Person“ lasse nicht erkennen, ob damit „pro Reisender“ gemeint sei, folgt ihr der Senat nicht. Aus dem textlichen Zusammenhang der angefochtenen Verfügung ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass „pro Person“ nichts anderes als pro Kraftfahrer/in bzw. pro Mitfahrer/in bedeutet.
Die Verfügung kann auch nicht mit der Begründung als zu unbestimmt angesehen werden, sie lege nicht fest, ob die Mengenbeschränkung bei jedem einzelnen Verkaufsvorgang eingreife oder nur einen einzigen Einkauf im festgelegten Höchstumfang pro Nacht erlaube. Da Letzteres nicht ausdrücklich geregelt ist, gilt die Beschränkung pro Verkaufsvorgang, auch wenn ein Missbrauch durch in einer Nacht wiederholt mit einem Kraftfahrzeug vorfahrende Kunden denkbar erscheint.
4. Von dem ihr zustehenden Ermessen hat die Beklagte, was Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung angeht, einen fehlerfreien Gebrauch gemacht. Aus der Formulierung, der Alkoholverkauf nach 22.00 Uhr an jedermann stelle einen Verstoß gegen das Ladenöffnungsgesetz dar und sei daher zu unterbinden, kann nicht auf einen Ermessensausfall geschlossen werden. Dass die Beklagte ihre Regelung auf die Nachtzeit, also nicht auf sämtliche allgemeinen Ladenschlusszeiten, und auf alkoholische Getränke beschränkt hat, kann nicht beanstandet werden. Denn nur insoweit war es zu ordnungswidrigen Vorkommnissen im räumlichen Umfeld von Tankstellen in Frankenthal gekommen, die die Beklagte veranlasst haben, Maßnahmen zur Einhaltung des Ladenöffnungsgesetzes zu ergreifen. Dass sie damit gleichzeitig auf die Beachtung weiterer gesetzlicher Bestimmungen hinwirkte, kann ebenso wenig einen Ermessensfehlgebrauch darstellen wie die Entscheidung, gleichlautende Verfügungen an sämtliche Tankstellenbetreiber im Interesse einer einheitlichen Handhabung innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs zu richten. Auch die Art der Formulierung, im ersten Satz der Verfügung den nächtlichen Verkauf von alkoholischen Getränken zu verbieten und im zweiten Satz Ausnahmen davon zuzulassen, ist nicht fehlerhaft. Die Ermessensausübung der Beklagten ist auch nicht wegen Unzumutbarkeit der dem Tankstellenbetreiber aufgebürdeten Überprüfung seiner Kunden fehlerhaft. Abgesehen davon, dass die Abgabe alkoholischer Getränke ohnehin bereits mit Alterskontrollen verbunden ist, kann vergleichsweise einfach festgestellt werden, ob ein Kunde als Fahrer/in oder Mitfahrer/in eines Kraftfahrzeugs zur Tankstelle gelangt ist. Es ist allgemeinkundig, dass das an der Kasse einer Tankstelle eingesetzte Personal den Zu- und Abfahrtsbereich der Tankstelle ebenso wie den Bereich, in dem sich die Tanksäulen befinden, „im Auge behält“, schon um Tankbetrügereien frühzeitig zu erkennen. Ob ein Kunde aus einem Kraftfahrzeug ausgestiegen oder mit dem Fahrrad oder zu Fuß gekommen ist, lässt sich bei dieser Überwachung im Allgemeinen mit zumutbaren Aufwand feststellen.
II.
Die angefochtene Verfügung verletzt den Kläger jedoch insoweit in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als ihm die Festsetzung eines Zwangsgelds angedroht wurde. Nach § 66 Abs. 2 Satz 1 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes - LVwVG – kann die Androhung eines Zwangsmittels mit dem Verwaltungsakt verbunden werden, durch den eine Handlung, Duldung oder Unterlassung aufgegeben wird. Bei der Ermessensentscheidung der Beklagten, ob sie ein Zwangsmittel androht, musste sie berücksichtigen, dass es nach ihren Erkenntnissen zu einem nachweisbaren Verstoß gegen die Bestimmungen des Ladenöffnungsgesetzes an der Tankstelle des Klägers noch nicht gekommen war. Die Beklagte durfte zwar – wie bereits ausgeführt - nach dem Widerspruchsvorbringen davon ausgehen, dass der Kläger bislang alkoholische Getränke in nicht näher angegebenen kleineren Mengen nachts an jeden Kunden, der solche erwerben wollte, verkauft hat. Ob und in welcher Anzahl es sich bei diesen Kunden um Nichtreisende handelte, war (und ist) völlig offen. Außerdem folgte der Kläger damit seiner nicht offensichtlich falschen Rechtsauffassung. Die Zwangsmittelandrohung war auch nicht deshalb ermessensgerecht, weil der Kläger sich im Widerspruchsverfahren nicht bereit erklärt hatte, künftig die Abgabe von Reisebedarf zur Nachtzeit auf Reisende zu beschränken. Denn seinem Widerspruch kam gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu, so dass die angefochtene Verfügung seinerzeit nicht vollstreckbar war (§ 2 LVwVG). Unter diesen Umständen durfte die Zwangsmittelandrohung weder ergehen noch mit dem Widerspruchsbescheid aufrecht erhalten werden. Aus der nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil erfolgten Anordnung des Sofortvollzugs, die der Senat mit Beschluss vom 29. Dezember 2008 zum Teil abgeändert hat, folgt nichts davon Abweichendes. § 66 Abs. 2 Satz 2 LVwVG, wonach die Zwangsmittelandrohung mit dem Verwaltungsakt verbunden werden soll, wenn die sofortige Vollziehung angeordnet wird, betrifft die Ermessensentscheidung gleichzeitiger Anordnung von Sofortvollzug und Zwangsmittelandrohung. Eine solche Verbindung ist im vorliegenden Zusammenhang nicht erfolgt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da der Zwangsgeldandrohung im Vergleich zu Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt, hat der Kläger sieben Achtel, die Beklagte ein Achtel der Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, bestehen nicht.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren im zweiten Rechtszug auf 10.000,- € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 6 LadöffnG
§§ 2 Abs. 2, 6 Satz 2 LadöffnG
§§ 47, 52 Abs. 3 GKG
§ 3 LadöffnG
§ 4 LadöffnG
§ 6 LadöffnG
§ 6 LadSchlG
§ 9 LadSchlG
§ 2 LVwVG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 2 LadöffnG
§ 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Satz 2 LadöffnG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 POG
§ 2 Abs. 2 LSchlG
§ 6 Satz 1 LadöffnG
§ 2 Abs. 1 LadöffnG
§ 15 Abs. 1 Nr. 2c LadöffnG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG
§ 37 Abs. 1VwVfG
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 2 Satz 2 LVwVG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 des Ladenöffnungsgesetzes
§ 9 Abs. 1 des Ladenschlussgesetzes
§ 14 Abs. 2 Satz 1 des Ladenöffnungsgesetzes
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Abs. 2 des Ladenschlussgesetzes
§ 66 Abs. 2 Satz 1 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BayVBl 1974, 500
BVerwGE 72, 265
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 34, 165
BVerfGE 48, 210
BVerfGE 83, 130
NJW 1973, 1481
BVerwGE 94, 244
BVerfGE 111, 10
NJW 1995, 2168
BVerwGE 84, 335
00 Uhr bis 06.00
VII B 97.73
3 N 108/87
4 K 26/99
8 C 105/83
6 A 11724/01
1 C 1/91
4 TH 1864/94
1 A 10388/08
00 Uhr und 6.00
8 LC 11/05
5 B 74/95
8 B 03.33
1 BvR 169/63
1 BvR 230/70
1 BvR 95/71
2 BvL 2/75
1 BvR 402/87
1 C 17/91
1 BvR 636/02
I ZR 92/93
6 U 1928/98
4 C 41/87