Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-16, Aktenzeichen 2 A 225/22
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0116.2A225.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Ausschlussfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB wird nicht durch eine formblattmäßige Vorkaufsrechtsanfrage durch einen Notar in Gang gesetzt. Ohne Angaben zum Kaufpreis und zu den sonstigen wesentlichen Vertragsinhalten kann die Frist nicht zu laufen beginnen (vgl. VGH München, Beschluss vom 28. Juli 2021 - 9 ZB 20.2276 -).(Rn.27) .
2. In Fällen, in denen im Bebauungsplan Teile eines Grundstücks als öffentliche Fläche festgesetzt sind, sind die betreffenden Gemeinden nicht gehindert, ihr Vorkaufsrecht lediglich in Bezug auf die betroffenen Teilflächen auszuüben (vgl.VGH München, Beschluss vom 8. April 2015 - 15 ZB 13.2564 -).(Rn.29)
3. Ein gemeindliches Vorkaufsrecht wird nicht i.S.v. § 24 Abs. 3 BauGB zum Wohle der Allgemeinheit ausgeübt, wenn die Gemeinde im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung keine hinreichenden Planungsabsichten bezüglich der Schaffung weiteren Wohnraums und der ihm dienenden infrastrukturellen Ausstattung hat. (Rn.33)
Der Bescheid des Beklagten vom 24. Mai 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Oktober 2022 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts.
Am 22. Dezember 2016 schlossen die Beigeladene als Verkäuferin und die Klägerin als Käuferin einen Kaufvertrag über das Grundstück Gemarkung x, Flur xxx, Flurstücke xx/xx (Fläche: 14 m²) und xx/xx (Fläche: 103.375 m²) zu einem Kaufpreis von 3.925.000 Euro. Das streitgegenständliche Grundstück ist im Flächennutzungsplan der Gemeinde xx vom 20. August 2014 teilweise als Wohnbaufläche und im Übrigen als gemischte Bau- und Grünfläche ausgewiesen. Zur Veranschaulichung der Belegenheit der streitbefangenen Flurstücke wird auf den folgenden Ausschnitt aus dem Flächennutzungsplan der Gemeinde xxx vom 20. August 2014 und die auf diesem vom Gericht grob eingezeichneten Flurstücke Bezug genommen:
Bild anonymisiert
Im Jahr 2017 informierte die Klägerin die Fraktionen der Gemeindevertretung der Gemeinde xx über den Kauf des streitgegenständlichen Grundstücks und darüber, dass sie auf diesem eine Wohnbebauung plane.
Ab dem Jahr 2019 fanden mehrere Gesprächsrunden zwischen der Klägerin und dem Bürgermeister der Gemeinde xxx statt, in welchen die konkreten Entwicklungsabsichten der Klägerin für das Grundstück in Form eines Wohnungsmixes und Dichtevorstellungen für den beabsichtigten Wohnungsbau erörtert wurden. Im März und Juni 2021 stellte die Klägerin ihre Entwicklungspläne den politischen Fraktionen der Gemeindevertretung vor. Als der Kaufvertrag vollzogen werden sollte, forderte sie die Gemeinde xxx mit Schreiben vom 12. Januar 2022 zur Abgabe der Vorkaufrechtsverzichtserklärung für das Grundstück unter Bezugnahme auf den Abschluss des Kaufvertrages auf. Für den Inhalt des Schreibens wird auf Bl. 3 der Beiakte Bezug genommen. In einer E-Mail eines Mitarbeiters des Beklagten an den Bürgermeister der Gemeinde xxx vom 13. Januar 2022 empfahl dieser, auf die Ausübung des Vorkaufsrechts zu verzichten, damit die Planung einer Schwimmhalle auf der Fläche möglich sei. In einem Schreiben der SPD-Fraktion vom 9. Februar 2022 an die Gemeinde xxx gab diese zum Planungsstand der Gemeinde an, dass ein Wunsch der Bürger nach zusätzlichem und bezahlbarem Wohnraum vor Ort bestehe. Zugleich verfüge die Gemeindevertretung in absehbarer Zeit noch nicht über die notwendigen Informationen, um über eine Wohnbebauung am Ortseingang der Gemeinde zu entscheiden. Für den weiteren Inhalt des Schreibens wird auf Bl. 23 ff. der Beiakte Bezuggenommen. Mit Beschluss vom 16. Februar 2022 beauftragte die Gemeindevertretung xxx ihren Bürgermeister, das Vorkaufsrecht wahrzunehmen (Bl. 27 d. BA.). Der Grundstückskaufvertrag wurde dem Beklagten am 28. Februar 2022 zur Verfügung gestellt. Im Anschluss daran fanden weitere Gesprächstermine zwischen der Klägerin und der Gemeinde xxx statt, woraufhin die Klägerin ein Entwicklungskonzept für das Grundstück vorlegte, welches unter anderem Wohnbebauung, auch in Form von Geschosswohnungsbau, eine Kindertagesstätte und eine Schwimmhalle sowie einen Bauhof vorsah. Für die weiteren Einzelheiten dieses Konzeptes wird auf Bl. 61 ff. der Beiakte verwiesen.
In einem Antragsschreiben der SPD Fraktion vom 18. Mai 2022 an die Gemeinde xxx bemängelte diese das Konzept der Klägerin. Es enthalte keine von ihr begehrte preisgünstige und geförderte Wohnraumschaffung (Bl. 101 d.BA). Am 18. Mai 2022 beschloss die Gemeinde xxx das Vorkaufsrecht für die Fläche aus dem Kaufvertrag vom 22. Dezember 2016 zum Zwecke der wohnbaulichen Entwicklung vorwiegend für preisgünstigen und geförderten Mietwohnungsbau unter Einschluss von Gemeinbedarfseinrichtungen wie z.B. Kitas, Schwimm- und Sporthalle, Parkplätze, Schule, Bauhof sowie Einrichtungen der Versorgung auszuüben (Bl. 115 f. d.BA.).
Mit Bescheid vom 24. Mai 2022 erklärte der Beklagte gegenüber der Beigeladenen, das der Gemeinde xxx zustehende Vorkaufsrecht an dem streitgegenständlichen Grundstück zum Zwecke der wohnbaulichen Entwicklung vorwiegend für preisgünstigen und geförderten Mietwohnungsbau unter Einschluss von Gemeinbedarfseinrichtungen, wie z.B. Kitas, Schwimm- und Sporthalle, Parkplätze, Schule und Bauhof sowie Einrichtungen der Versorgung auszuüben. Zur Begründung führte er aus, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts vorlägen. Die Gemeinde habe sich vorrangig an den Zielen, die mit § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verfolgt werden, orientiert. Bei ihrer Ermessensausübung habe sie das Angebot der Klägerin berücksichtigt, dieses aber abgelehnt, um einen größeren gemeindlichen Planungsspielraum zu erhalten. Es bestehe weder ein Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB noch eine Abwendungsverpflichtung nach § 27 Abs. 1 BauGB. Es sei zwar eine für das Vorkaufsrecht ausreichende aber keine für die Abwendungsverpflichtung gebotene Sicherheit für eine Wohnnutzung vorhanden. Dies könne rechtspolitisch hingenommen werden, da der verdrängte Käufer im Zuge der Reprivatisierung des Grundstücks nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2 BauGB vorrangig berücksichtigt werden müsse.
Mit Schreiben vom 25. Mai 2022 erklärte die Klägerin gegenüber dem Beklagten die Abwendung des Vorkaufsrechts und beantragte die Frist zur Abwendung des Vorkaufsrechts um zwei Monate zu verlängern. Auch bat sie um eine ergänzende Auskunft zu der Frage, welche konkreten Planungsvorstellungen die Gemeinde xxx bei der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolge. Zur Begründung ihrer Abwendungsbefugnis führte sie aus, dass die Verwendung des Grundstücks mit ausreichender Sicherheit bestimmbar sei. Sie sei auch tatsächlich, rechtlich und wirtschaftlich in der Lage, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend der Zweckbestimmung zu nutzen. Zudem verpflichte sie sich, das Grundstück entsprechend dem gemeindlichen Beschluss vom 18. Mai 2022 im Rahmen des wirtschaftlich zumutbaren einer wohnbaulichen Entwicklung zuzuführen. Die beantragte Fristverlängerung gewährte der Beklagte mit Schreiben vom 9. Juni 2022, wobei er darauf hinwies, dass ein Abwendungsrecht nicht in Betracht komme, da die Verwendung des Grundstücks aufgrund eines noch nicht genügend konkretisierten Planungsstandes der städtebaulichen Maßnahme noch nicht mit ausreichender Sicherheit bestimmbar sei.
Mit Schreiben vom 23. Juni 2022 legte die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid vom 24. Mai 2022 ein. Sie begründete diesen damit, dass sie als Drittbelastete widerspruchsbefugt sei. Es bestehe kein gemeindliches Vorkaufsrecht an dem Grundstück, da § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht anwendbar sei. Eine Beschränkung des Vorkaufsrechts auf die im Flächennutzungsplan ausgewiesene Wohnbaufläche des Grundstücks sei nicht möglich, da der Kaufvertrag gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB unter genau denselben Bestimmungen zustande komme, welche der Verkäufer mit dem Ersterwerber vereinbart habe. Es sei dem Ersterwerber auch nicht zumutbar, sich auf ein „Restgrundstück“ verweisen zu lassen. Der Flächennutzungsplan weise auch keine parzellenscharfe Darstellung auf, sodass keine genaue Grundstücksgrenze bestimmt werden könne. Dem Bescheid lasse sich auch keine Beschränkung nur auf den als Wohnbaufläche ausgewiesenen Grundstücksteil entnehmen. Das Vorkaufsrecht erstrecke sich auch nicht auf das gesamte Grundstück. Wie bei dem Tatbestandsmerkmal der „unbebauten Fläche“ schließe schon ein geringfügiger vom Tatbestand abweichender Anteil an nicht dargestellter Wohnbaufläche die Anwendbarkeit des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB aus. Im Übrigen fehle es auch an der erforderlichen Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit. Das städtebauliche Ziel könne auch unter ihrer Mitwirkung erreicht werden. Dazu erläuterte sie, dass die Gemeinde auch ohne Ausübung des Vorkaufsrechts nicht an der Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gehindert sei. Des Weiteren sei es der Gemeinde bei der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht um die Bekämpfung eines akuten Wohnraummangels gegangen. Das Grundstück solle auch für verschiedene Gemeinbedarfseinrichtungen genutzt werden, die einen erheblichen Platzbedarf bedeuteten und nicht der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets dienten. Zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts habe Nichts für eine alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gesprochen. Gemäß § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB genüge eine derart unbestimmte Planungsabsicht nicht für die Ausübung des Vorkaufsrechts. Die Gemeinde habe sachwidrige Zwecke verfolgt.
Am 23. August 2022 beschloss der Bauausschuss der Gemeinde xxx die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. xx, der auch das streitgegenständliche Grundstück erfassen soll, zum „Zwecke der wohnbaulichen Entwicklung, vorwiegend preisgünstigen und geförderten Mietwohnungsbau unter Einschluss von Gemeinbedarfseinrichtungen wie z.B. Kindertagestätten, Schwimm- und Sporthalle, Parkplätze, Schule und Bauhof sowie Einrichtungen der Versorgung“. In der Sitzungsvorlage vom 11. Juli 2022 (Bl. 347 d.BA.) wurde diesbezüglich erläutert, dass Grundstücke für eine Einzel- und Doppelhausbebauung, aber insbesondere auch für bezahlbare Mietwohnungen, möglichst für den sozial geförderten Mietwohnungsbau nachgefragt seien. Der Bedarf an Wohnbauflächen sei weiterhin sehr groß und solle nunmehr möglichst zeitnah durch die Aufstellung eines weiteren Bebauungsplanes gedeckt werden. Mit der Aufstellung des Bebauungsplanes sei zudem zu prüfen, inwieweit Infrastrukturmaßnahmen wie z.B. eine Kindertagesstätte, eine Schwimm- und Sporthalle, Parkplätze, eine Schule, ein Bauhof oder Einrichtungen der Versorgung in die Planung integriert werden müssen. Nach der Beschlussfassung werde dann ein erstes Planungsgespräch koordiniert, um die Inhalte der Planung sowie den zeitlichen Ablauf der Planung zu erörtern und soweit es möglich sei, festzulegen. Es werde empfohlen, mit dem Aufstellungsbeschluss auch die Aufträge für die städtebaulichen und naturschutzfachlichen Leistungen zu beschließen.
Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. Oktober 2022, eingegangen bei den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 7. Oktober 2022, zurück. In diesem wiederholte er sein Vorbringen aus dem bisherigen Verfahren und führte weiter aus, dass das Tatbestandsmerkmal der „unbebauten Flächen“ enger auszulegen sei als das der Wohnbaufläche oder des Wohngebiets. Der als gemischte Baufläche dargestellte Teil des Grundstücks sei so klein, dass er nicht ins Gewicht falle. § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB verweise ausdrücklich auf § 467 Satz 2 BGB. Die Verkäuferin habe zu verstehen gegeben, dass sie nunmehr von der Gemeinde xxx erwarte, dass diese in den Kaufvertrag eintrete und den vollständigen Kaufpreis entrichte. Es seien ebenfalls solche Flächen in das Vorkaufsrecht mit einzubeziehen, die der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets dienen sollten. In als reines oder allgemeines Wohngebiet festgesetzten Gebieten seien auch bestimmte Nutzungen ausnahmsweise zulässig, die der infrastrukturellen Ausstattung des Wohngebiets dienten. Aus dem mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verbundenen Ziel lasse sich nicht folgern, dass diese Ausnahmen gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO auszuschließen seien. Zudem sei durch den Planaufstellungsbeschluss vom 23. August 2022 eine Planungstätigkeit belegt. Die anfängliche Unkenntnis, dass sich auf dem Grundstück eine als gemischte Baufläche dargestellte Fläche befinde, führe nicht zu einem Ermessensdefizit, da die Gemeinde auch mit dieser Kenntnis das Vorkaufsrecht ausgeübt hätte.
Die Klägerin hat am 4. November 2022 Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage wiederholt sie ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren und vertieft es dahingehend, dass wenn eine teilflächenbezogene Ausübung des Vorkaufsrechts vorgesehen sei, die Regelung des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zu unbestimmt und verfassungswidrig sei. Aufgrund der enteignungsgleichen Wirkung sei eine enge Auslegung der Vorkaufstatbestände geboten. Des Weiteren gehe es der Gemeinde bei der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht um die Bekämpfung eines akuten Wohnraummangels. Im maßgeblichen Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts habe die Gemeinde keine hinreichende Planungsabsicht gehabt und es habe Nichts für eine alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gesprochen. Der Gemeinde sei spätestens im Jahr 2017 bekannt gewesen, dass die Klägerin das streitgegenständliche Grundstück erwerben und entwickeln wolle. Als der Aufstellungsbeschluss Ende August 2022 gefasst worden sei, habe die Mitteilung des Grundstückskaufvertrages durch den Notar gegenüber dem Beklagten bereits ein halbes Jahr zurückgelegen. Die Ablehnung des Kooperationsangebots der Klägerin zur Erhaltung eines größeren gemeindlichen Planungsspielraums stelle eine ermessensfehlerhafte Erwägung dar. Im Lichte von § 1 Abs. 3 BauGB sei nicht erkennbar, wie die Klägerin den Planungsspielraum der Gemeinde einschränken könne.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 24. Mai 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Oktober 2022 aufzuheben.
2. festzustellen, dass die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seine Begründung aus dem Verwaltungsverfahren. Weiter trägt er vor, dass in den Fällen der Flächennutzungspläne nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB die Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB regelmäßig erfüllt seien, wenn für die betroffene Außenbereichsfläche alsbald ein Bebauungsplan zum Zwecke der Bereitstellung von Flächen für den Wohnungsbau aufgestellt werden solle und die Fläche unmittelbar oder mittelbar für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung benötigt werde. Dafür würden Planentwürfe und informelle Planungen genügen. An die Ausübung des Vorkaufsrechts seien gegenüber einer Enteignung nach § 87 Abs. 1 BauGB qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es habe zahlreiche ernsthafte Schritte zur alsbaldigen Aufstellung eines Bebauungsplans gegeben. Die Gemeinde habe beim Erlass des Verwaltungsakts die Zwecke offengelegt, zu denen sie das Grundstück habe erwerben wollen. Im Rahmen der Ermessensausübung sei insbesondere das Angebot der Klägerin berücksichtigt worden. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung im Widerspruchsbescheid hätten bereits hinreichende Planungsüberlegungen vorgelegen, aber noch keine parzellenscharfen und detaillierten Überlegungen für die Nutzung der Fläche. Auch sei eine zwingende Mitwirkung der Klägerin nicht vor dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geboten, da diese die Gemeinde zu einer vorschnellen Entscheidungsfindung drängen könne.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
In einer Sitzungsvorlage an den Bauausschuss für den 16. Mai 2023 hat die Gemeinde xxx ausgeführt, dass der bisherige Planaufstellungsbeschluss vom 23. August 2022 die wohnungspolitischen und städtebaulichen Zielsetzungen der Gemeinde xxx nicht präzisiere und eine Änderung und Ergänzung der bisherigen Beschlussvorlage erforderlich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Dieser ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als Anfechtungsklage i.S.v. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zulässig. Dass die Ausübung des Vorkaufsrechts gegenüber dem Verkäufer ein Verwaltungsakt ist, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, vgl. § 28 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Ausübung des Vorkaufsrechts hat den Charakter eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts. Sie stellt sich auch gegenüber dem Käufer als belastender Verwaltungsakt dar, gegen den sich dieser mit Widerspruch und Anfechtungsklage wehren kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 2009 – 4 B 52/09 –, juris Rn. 5).
Die zulässige Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechtes ist § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 28 BauGB. Bei der Beurteilung, ob die Voraussetzungen der Ausübung des Vorkaufsrechts vorliegen, ist auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 29. Januar 2009 – 1 LA 117/08 –, juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 9. November 2021 – 4 C 1/20 –, juris Rn. 21).
Der Beklagte hat das Vorkaufsrecht innerhalb der Ausschlussfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ausgeübt. Die Frist begann nicht bereits am 12. Januar 2022 zu laufen, als der Beklagte zur Abgabe der Vorkaufrechtsverzichtserklärung befragt wurde. Eine formblattmäßige Vorkaufsrechtsanfrage durch den Notar ist nicht dazu geeignet, die Drei-Monats-Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Lauf zu setzen (vgl. BGH, Beschluss vom 30. Juni 1994 – III ZR 109/93 –, juris Rn. 4). Ohne Angaben zum Kaufpreis und zu den sonstigen wesentlichen Vertragsinhalten kann die Frist nicht zu laufen beginnen (vgl. VGH München, Beschluss vom 28. Juli 2021 – 9 ZB 20.2276 –, juris Rn. 7). Der Grundstückskaufvertrag ist dem Beklagten am 28. Februar 2022 zur Verfügung gestellt worden. Innerhalb von drei Monaten hat der Beklagte am 24. Mai 2022 das Vorkaufsrecht gegenüber der Beigeladenen ausgeübt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB hinsichtlich des als Wohnbaufläche ausgewiesenen Teils des Grundstücks sind erfüllt. Danach steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplanes zu, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Bei dem streitgegenständlichen Grundstück handelt es sich unstreitig um eine unbebaute Fläche im Außenbereich. Der überwiegende Teil des verkauften Grundstücks ist im Flächennutzungsplan der Gemeinde xxx vom 20. August 2014 als Wohnbauland dargestellt.
Der Ausübung des Vorkaufsrechts steht nicht entgegen, dass sich im südöstlichen Teil des verkauften Grundstücks ein Teil des im Flächennutzungsplan als gemischte Baufläche und im nördlichen Teil ein als Grünfläche dargestelltes Gebiet befindet. Die im Flächennutzungsplan als Wohnbauland dargestellte Fläche ist Gegenstand des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass in Fällen, in denen im Bebauungsplan Teile eines Grundstücks als öffentliche Flächen festgesetzt sind, die Gemeinde nicht gehindert ist, ihr Vorkaufsrecht nach §§ 24 ff. BauGB lediglich in Bezug auf die betroffenen Teilflächen auszuüben (VGH München, Beschluss vom 8. April 2015 – 15 ZB 13.2564 –, juris Rn. 22 m.w.N.). Einer Erstreckung des Vorkaufsrechts auf das gesamte kaufvertragsgegenständliche Grundstück steht der Zweck des Vorkaufsrechts entgegen. Das Gesetz erlaubt eine solche Auslegung nicht, da insoweit die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des geringstmöglichen Eingriffs entgegenstehen, wonach das Vorkaufsrecht den Grunderwerb für die im Gesetz bezeichneten Nutzungszwecke erleichtern soll, um spätere Enteignungen entbehrlich zu machen (vgl. BGH, Urteil vom 5. Juli 1990 – III ZR 229/89 –, juris Rn. 26). Das Gleiche muss auch für einen im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellten Teil eines Grundstücks gelten (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 25. Juni 2009 – 5 S 574/08 –, juris Rn. 23; VGH Kassel, Beschluss vom 8. April 2011 – 3 A 1126/10 –, juris Rn. 26). Gemäß § 200 Abs. 1 BauGB sind die für Grundstücke geltenden Vorschriften des BauGB entsprechend auch auf Grundstücksteile anzuwenden. Der Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB auch auf Teilgrundstücksflächen stehen auch keine über Art. 100 Abs. 1 GG zu überprüfenden verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der Regelung entgegen. Ob eine Fläche als Wohnbaufläche ausgewiesen ist, lässt sich aus einem Flächennutzungsplan hinreichend bestimmen. Auch aus einem solchen städtebaulichen Plan müssen sich die in ihm dargestellten Flächen erkennen lassen. Die Darstellungen eines Flächennutzungsplans sind zwar, sofern sie nicht ausnahmsweise Parzellenschärfe für sich in Anspruch nehmen, "grobmaschiger" als die Festsetzungen in einem Bebauungsplan (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 – 4 C 13/04 –, juris Rn. 36), aber auch die Darstellungen in einem Flächennutzungsplan müssen so bestimmt und eindeutig sein, dass sie einen ausreichenden Rahmen für Konkretisierungen in einem Bebauungsplan und für Planungen anderer Planungsträger bilden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 – 4 C 4/92 –, juris Rn. 14). Vorliegend ist in dem Flächennutzungsplan der Gemeinde xxx zu erkennen, dass eine kleine Fläche im südöstlichen Teil des Grundstücks noch zu dem als „gemischte Baufläche“ ausgewiesenen Teil gehört sowie sich die im nordöstlichen Teil als Grünfläche dargestellte Fläche ebenfalls noch ersichtlich auf dem Grundstück befindet. Einwände, die für eine Unbestimmtheit des vorliegenden Flächennutzungsplans sprechen könnten, sind weder ersichtlich noch vorgetragen worden. Aus den in der Planzeichnung dargestellten Linien lassen sich die abzutrennenden Grundstücksflächen vielmehr ausreichend bestimmen. Für die hinreichende Bestimmtheit der Bezeichnung noch unvermessener Teilflächen und die damit verbundene schuldrechtliche Wirksamkeit eines Grundstückskaufvertrages genügt es, wenn die Teilfläche in einem maßstabgerechten Lageplan deutlich erkennbar und zweifelsfrei bestimmbar eingezeichnet und dieser Plan ordnungsgemäß zum Bestandteil der Vertragsurkunde genommen worden ist (vgl. OLG Brandenburg, Urteil vom 24. Januar 2008 – 5 U 50/06 –, juris Rn. 34 m.w.N.). So reicht es auch für die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes aus, wenn eine Teilvermessung aufgrund bestimmbarer Grenzen möglich ist (vgl. VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 25. August 2005 – 4 K 1364/01 –, juris Rn. 34). Aus einer Karte mit einem Maßstab von 1:5.000 lassen sich so auch beispielsweise Grenzen für Landschaftsschutz- oder Naturschutzgebiete hinreichend bestimmen (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 8. Februar 2013 – 1 A 287/11 –, juris Rn. 51 m.w.N.). Vorliegend enthält der streitgegenständliche Flächennutzungsplan den Maßstab 1:5.000.
Der Erstreckung des Vorkaufsrechts auf lediglich den Teil der kaufvertragsgegenständlichen Flächen, die als Wohnbaufläche ausgewiesen sind, stehen auch keine etwaigen Probleme bei der Bestimmung des vereinbarten Kaufpreises entgegen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist insoweit anerkannt, dass es zu einer Durchbrechung der Vertragsidentität kommen kann. Eine hoheitliche Befugnis zur Bestimmung eines Teilkaufpreises ist in diesen Fällen weder erforderlich noch – wie bei § 28 Abs. 3 und 4 BauGB – im öffentlichen Interesse gerechtfertigt. Gemeinde und Vertragspartner begegnen sich hinsichtlich des Vertragsinhalts unverändert auf der privatrechtlichen Ebene der Gleichordnung. Die Teilausübung vermittelt der Gemeinde keine weitergehenden Gestaltungsmöglichkeiten als einem privaten Vorkaufsberechtigten. Ist im Kaufvertrag nur ein einheitlicher Kaufpreis vereinbart, ist der Teilkaufpreis entsprechend § 467 Satz 1 BGB zu ermitteln und der Vertrag insoweit anzupassen (BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 – 4 C 2/22 –, Rn. 14, juris m.w.N.).
Der Beklagte hat das Vorkaufsrecht jedoch nicht i.S.v. § 24 Abs. 3 BauGB zum Wohl der Allgemeinheit ausgeübt.
Gemäß § 24 Abs. 3 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Dem Wohl der Allgemeinheit kann insbesondere die Deckung eines Wohnbedarfs in der Gemeinde dienen. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben. Welche Zwecke die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen können, bestimmt sich nach den Zielen, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB verfolgt werden. Mit dem Flächennutzungsplan-Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB soll die Vorbereitung und Durchführung von Wohnbauvorhaben in Gebieten, die die Gemeinde durch Bebauungspläne entwickeln will, erleichtert werden, um akutem Wohnraummangel begegnen zu können (vgl. Bundestags-Drucksache 11/6508, S. 11). Deshalb rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nur, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen. Dagegen steht das Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht als Instrument einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken für gänzlich andere Zwecke zur Verfügung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53.09 –, juris Rn. 5 f.; VGH München, Beschluss vom 24. April 2020 – 15 ZB 19.1987 –, juris Rn. 18; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 14. Juli 2022 – 4 K 2423/21 –, juris Rn. 28). Auch in zeitlicher Hinsicht unterliegt die Ausübung des Vorkaufsrechts Grenzen. Das öffentliche Wohl rechtfertigt die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers nur dann, wenn die Gemeinde alsbald diejenigen (weiteren) Schritte vornimmt, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel, Wohnbauland bereit zu stellen, zu verwirklichen. Der Gesetzgeber hat die Befugnisse der Gemeinden erweitert, damit diese einem akuten Wohnraummangel begegnen können. Im Regelfall wird dies die alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gebieten (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 –, juris. Rn. 8). Ein Planaufstellungsbeschluss allein, den die Gemeinde unter der Prämisse der möglichst zeitnahen Aufstellung eines Bebauungsplans fasst, ist für das Bestehen einer hinreichenden Planungsabsicht der Gemeinde dabei nicht ausreichend. Verlangt das Gesetz nicht, dass ein Planaufstellungsbeschluss (einschließlich seiner Anlagen) selbst Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 – IV C 39.74 –, juris Rn. 28), so kann dieser allein keine hinreichende Planungsabsicht i.S.v. § 24 Abs. 3 BauGB begründen. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass es auch Fälle gibt, bei denen ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans noch nicht gefasst worden sein muss. Dies folgt aus § 24 Abs. 1 Satz 3 BauGB, wonach das Vorkaufsrecht bereits dann ausgeübt werden kann, wenn die Gemeinde einen Beschluss gefasst und ortsüblich bekanntgemacht hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen und wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der künftige Flächennutzungsplan eine solche Nutzung darstellen wird, also noch zu einem wesentlich früheren Zeitpunkt. Maßgeblich ist deshalb auf die Planungsabsichten der Gemeinde zur Schaffung von Wohnraum und deren Realisierung in einem angemessenen Zeitraum abzustellen, wobei dem Umstand Rechnung zu tragen ist, dass weitere Verfahrensschritte erforderlich sind, die eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 12. Mai 2015 – AN 3 K 13.01946 –, juris Rn. 32). Da unter Umständen bei Ausübung des Vorkaufsrechts bzw. im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung noch gar kein Bebauungsplanverfahren begonnen haben muss, etwa wenn der Vorkaufsfall die konkrete Planungsabsicht der Gemeinde erst hervorgerufen hat, ist entscheidend, dass eine im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts von der Gemeinde geäußerte Planungsabsicht in den tatsächlichen Verhältnissen vor Ort zu diesem Zeitpunkt eine nachvollziehbare Grundlage findet (vgl. zum Ganzen VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 14. Juli 2022 – 4 K 2423/21 –, Rn. 30, juris m.w.N.). So können auch schon Vorplanungen und die Vergabe von Planungsleistungen genügen, wenn die vorkaufsberechtigte Gemeinde bei Ausübung des Vorkaufsrechts zumindest den zeitlichen Rahmen der Verwirklichung ihres Planvorhabens ungefähr zu bestimmen vermag (VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 19. Februar 2015 – 4 K 544/14.NW –, juris Rn. 33 m.w.N.).
Vorliegend haben nach Auffassung der Kammer im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung keine hinreichenden Planungsabsichten bezüglich der Schaffung weiteren Wohnraums und der ihm dienenden infrastrukturellen Ausstattung seitens der Gemeinde bestanden.
Die geäußerte Planungsabsicht der Gemeinde findet in den damaligen Verhältnissen vor Ort keine ausreichend nachvollziehbare Grundlage. Selbst im Zeitpunkt des Planaufstellungsbeschlusses vom 23. August 2022, noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides, haben noch keine hinreichenden Planungsabsichten bestanden. Die Gemeinde ist sich keines ansatzweise konkreten zeitlichen Ablaufs der Planung bewusst gewesen, sondern wollte erst nach der Fassung des Aufstellungsbeschlusses beginnen, die ersten Planungen zu koordinieren. Vor allem fehlt es an dokumentierten Vorstellungen über die konkrete Nutzung der Flächen hinsichtlich der Bebauungsstruktur. In der Sitzungsvorlage an den Bauausschuss vom 11. Juli 2022 ist zwar angeführt, dass Grundstücke für Einzel- und Doppelhausbebauung sowie insbesondere auch für bezahlbare Mietwohnungen nachgefragt seien. Der Bedarf an Wohnbauflächen sollte auch möglichst zeitnah durch die Aufstellung eines Bebauungsplans gedeckt werden. Nach der Beschlussfassung sollte aber erst ein erstes Planungsgespräch koordiniert werden, um die Inhalte der Planung sowie den zeitlichen Ablauf der Planung zu erörtern und soweit es möglich ist, festzulegen. Es ist der Gemeinde unter Berücksichtigung der zuvor bereits jahrelang erfolgten Diskussionen über die Überplanung der streitgegenständlichen Fläche auch zuzumuten gewesen, ihre Planungen vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides konkreter zu fassen. Nicht erst der Vorkaufsrechtsfall hat eine grundsätzliche Planungsabsicht der Gemeinde hinsichtlich der streitgegenständlichen Fläche ausgelöst. Angesichts der von der Klägerin vorgelegten Konzepte und über mehrere Jahre geführten Gespräche über die Ausgestaltung der streitgegenständlichen Fläche wäre es nach Auffassung der Kammer unter Berücksichtigung der dargestellten Maßstäbe zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit als Voraussetzung für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderlich gewesen, dass die Gemeinde xxx ihre Planungsabsichten weiter bzw. überhaupt konkretisiert hätte. Bereits im Jahr 2017, nachdem die Gemeinde von der Klägerin über den Kaufvertrag und das seitens der Klägerin begehrte Wohnbauvorhaben informiert worden war, stand das Thema der Ausgestaltung des Wohnbaus auf der streitgegenständlichen Fläche zur Diskussion. Daraufhin fanden in den Folgejahren Gesprächsrunden mit dem Bürgermeister der Gemeindevertretung sowie auch die Vorstellung der klägerischen Entwicklungspläne vor den politischen Fraktionen in der Gemeindevertretung zur Verwirklichung des klägerischen Vorhabens statt. Mit der Ausübung des Vorkaufsrechts im Mai 2022 sind die damaligen nicht hinreichend konkretisierbaren Planungen der Gemeinde nicht weiter vorangeschritten als in den Jahren zuvor. Vielmehr konnte sich die Gemeinde in Bezug auf die genaue Ausgestaltung der Fläche weiterhin nicht festlegen. Dies ergibt sich insbesondere aus der Formulierung des Beschlusses der Ausübung des Vorkaufsrechts vom 18. Mai 2022, die bewusst offen und weit gefasst worden ist. In dieser sind neben dem preisgünstigen und geförderten Mietwohnungsbau mehrere Gemeinbedarfseinrichtungen aufgezählt, darunter auch die in der Gemeinde bereits über einen längeren Zeitraum thematisierte Schwimmhalle, welche auch in dem Entwicklungskonzept der Klägerin vorgesehen war. Im Rahmen der vorzunehmenden wertenden Gesamtschau ist ferner zu berücksichtigen, dass die Gemeinde xxx im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung nach den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen über keine hinreichend validen Vorstellungen bzw. Untersuchungen zum Wohnraumbedarf und zur Mietpreisstruktur in der Gemeinde verfügte. Zwar wurde in der Sitzung der Gemeindevertretung am 5. Oktober 2022 und damit vor Erlass des Widerspruchsbescheides die Nachfrage nach Wohnraum in der Gemeinde und das angestiegene Preisniveau thematisiert. Nachvollziehbare oder konkrete Ausführungen dazu, welche Auswirkungen dies für die Allgemeinwohlrechtfertigung nach des § 24 Abs. 3 BauGB haben könnte, finden sich in den angefochtenen Bescheiden indes nicht. Insgesamt konnte der Beklagte nicht darlegen, dass seitens der Gemeinde xxx im maßgeblichen Zeitpunkt die vom Bundesverwaltungsgericht zur Rechtfertigung der Vorkaufsrechtsausübung hinreichend konkrete Verfolgung der vom Gesetzgeber angestrebten Ziele beabsichtigt war, dies auch angesichts des Umstandes, dass die streitgegenständliche Fläche seit dem Jahr 2014 im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche ausgewiesen war (vgl. zur Relevanz dieses Umstandes VGH Kassel, Urteil vom 24. November 2020 – 3 A 828/20 – juris Rn. 20). Angesichts der dargestellten Einzelfallumstände kommt es insoweit nicht darauf an, ob man es – wie in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung durchaus vertreten – für erforderlich hält, dass die vorkaufsberechtigte Gemeinde bei Ausübung des Vorkaufsrechts zumindest den zeitlichen Rahmen der Verwirklichung ihres Planvorhabens zu bestimmen vermag (so etwa VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 19. Februar 2015 – 4 K 544/14.NW –, juris Rn. 33 f.; VG Würzburg, Urteil vom 12. März 2015 – W 5 K 14.808 –, juris Rn. 24). Eine solche (überschlägige) Zeitplanung hat bei der Gemeinde xxx indes nicht vorlegen. Im Übrigen sei angemerkt, dass auch der Gemeinde xxx selbst bewusst war, dass ihre Planungsabsichten nicht konkret genug waren. Denn in der Sitzungsvorlage an den Bauausschuss vom 16. Mai 2023 führt sie aus, dass der bisherige Planaufstellungsbeschluss vom 23. August 2022 ihre Zielsetzungen nicht präzisiert habe und dementsprechend ein neuer Planaufstellungsbeschluss gefasst werden müsse.
Die Ausübung des Vorkaufsrechts erweist sich auch unter einem anderen Gesichtspunkt als rechtswidrig. Nach Auffassung der Kammer dienen die bei der Ausübung des Vorkaufsrechts aufgeführten Gemeinbedarfseinrichtungen nicht der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets. Die Ausübung des streitgegenständlichen Vorkaufsrechts wird somit nicht vom Zweck der Rechtsgrundlage § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB gedeckt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und diesem folgend diverser Obergerichte rechtfertigt das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB auch den Erwerb von Grundstücken für die infrastrukturelle Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets (vgl. BVerwG Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn. 5; VGH Kassel Urteil vom 24. November 2020 – 3 A 828/20 – juris, Rn. 19 m.w.N.). Eine nähere Bestimmung des Begriffs der infrastrukturellen Einrichtung enthält weder § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB noch lässt sich eine solche der benannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts entnehmen. Selbst wenn man nicht von einer engen Auslegung des Begriffes der infrastrukturellen Ausstattung ausginge, wonach nur Verkehrs- sowie Ver- und Entsorgungseinrichtungen, wie beispielsweise eine Straße, von dem Begriff der infrastrukturellen Ausstattung umfasst wären (vgl. so auch der nach § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO verstandene Begriff der infrastrukturellen Ausstattung, vgl. BeckOK BauNVO/Köpfler, 39. Ed. 15. Oktober 2024, BauNVO § 11 Rn. 59, beck-online), sondern beispielsweise vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB auch kulturellen, sozialen und sportlichen Zwecken dienende infrastrukturelle Einrichtungen wie Schulen miteinzubeziehen wären, sind die von der Gemeinde xxx bei der Ausübung des Vorkaufsrechts aufgeführten Gemeinbedarfseinrichtungen nicht mehr als dem zu entwickelnden Wohngebiet dienend einzuordnen. Von der Zweckbestimmung der streitbefangenen Vorkaufsrechtsausübung sind vorliegend auch Einrichtungen erfasst, die im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise nicht allein den Bedürfnissen eines – wenn auch relativ großen – Wohngebiets dienen, sondern auch solche Einrichtungen, denen eine gesamtgemeindliche bzw. übergemeindliche Bedeutung zukommt oder zukommen kann. Können Kindertagestätten sich noch einem kleinen einzugrenzenden Wohnraum als zugehörig erweisen, ist dies bei Schwimm- und Sporthallen sowie einer Schule regelmäßig nicht mehr der Fall. Diese werden typischerweise überwohngebietlich oder gar übergemeindlich genutzt. Jedenfalls ergeben sich weder aus den der Kammer zur Verfügung stehenden Unterlagen noch aus den Angaben des Beklagten oder der Gemeinde xxx selbst Anhaltspunkte dafür, ob und inwiefern die beispielsweise in die Planungsvorstellungen einbezogene Schwimmhalle allein der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets dienen sollte oder wie eine lediglich wohngebietsbezogene Nutzung sichergestellt werden soll. Gleiches gilt für die erwähnte Schule. Eine im Hinblick auf die benannten infrastrukturellen Einrichtungen hinreichend einschränkende Betrachtung lässt sich auch nicht dadurch erreichen, in dem der Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 6. Oktober 2022 ausführt, dass die genannten Einrichtungen nicht kumulativ verwirklicht werden soll(t)en. Zunächst schließt diese Einschränkung nicht aus, dass eben doch eine Schwimmhalle oder Schule errichtet werden soll, was hinsichtlich beider Einrichtungen zu dem benannten Problem der Relevanz der Wohngebietsbezogenheit der jeweiligen Infrastruktureinrichtung führt. Zum anderen bedeutet allein der formulierte Ausschluss der kumulativen Verwirklichung aller benannten Infrastruktureinrichtungen nicht, dass nur eine einzelne der aufgezählten Einrichtungen Bestandteil des Wohngebietes werden soll. Vielmehr lässt die Formulierung offen, ob nicht auch mehrere – oder bis auf eine alle – der Einrichtungen verwirklicht werden sollen.
Die Kammer hat des Weiteren erhebliche Bedenken, ob der Beklagte das ihm zustehende Ermessen bei der Ausübung des Vorkaufsrechts ordnungsgemäß ausgeübt hat. Übt eine Gemeinde ihr Vorkaufsrecht aus, prüft das Gericht insoweit, ob sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder von den dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, § 114 Satz 1 VwGO. Während der Begriff des Wohls der Allgemeinheit sich in erster Linie auf das jeweilige städtebauliche Ziel bezieht, ist den Belangen des Betroffenen auf Ermessensebene Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. April 1993 – 4 B 31/93 –, juris Rn. 38; Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 –, juris Rn. 7). Eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung bei Ausübung eines Vorkaufsrechts setzt voraus, dass nicht nur einzelne Entscheidungsgesichtspunkte ermittelt und dargestellt werden, sondern auch eine Gewichtung oder Abwägung des „Für und Wider“ der sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange erkennbar ist oder andere Alternativen im Rahmen des Ermessensspielraums diskutiert werden (vgl. VGH München, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 9 ZB 15.2027 – juris). Unter anderem die Vorschrift des § 27 Abs. 1 BauGB verdeutlicht, dass keine Rechtfertigung besteht, von der Befugnis nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB Gebrauch zu machen, wenn das städtebauliche Ziel auch unter Mitwirkung eines bauwilligen Grundstückseigentümers erreicht werden kann. Bei der Ermessensausübung ist entsprechend gewichtigen Belangen des Betroffenen ebenfalls Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 –, juris Rn. 7).
Der Beklagte gibt in dem Ausgangs- und Widerspruchsbescheid zwar an, sich im Rahmen seiner Ermessensausübung mit dem Angebot der Klägerin, die streitgegenständliche Fläche im gemeinsamen Interesse mit der Gemeinde zu entwickeln, auseinandergesetzt und dagegen entschieden zu haben, um der Gemeinde einen größeren Planungsspielraum zu erhalten. Aus welchen Gründen die Gemeinde ihren Planungsspielraum durch einen Kauf durch die Klägerin gefährdet gesehen hat, ergibt sich aus der Begründung aber nicht. Insbesondere aus der angebotenen Verpflichtungserklärung der Klägerin vom 25. Mai 2022 wird deutlich, dass diese sich nach den von der Gemeinde verfolgten städtebaulichen Zielen und Zwecken sowie im Einklang mit den Bestimmungen des aufzustellenden Bebauungsplans bei der Verwirklichung ihres Vorhabens richten wollte. Zwar hätte diese im Rahmen der Abwendungsbefugnis nach § 27 BauGB abgegebene Erklärung aufgrund der fehlenden materiellen Planreife hinsichtlich des aufzustellenden Bebauungsplans nicht umgesetzt hätte werden können, da zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nur ein Planaufstellungsbeschluss vorgelegen hat (vgl. hierzu VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 14. Juli 2022 – 4 K 2423/21 –, juris Rn. 39 m.w.N). Die Klägerin konnte somit die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten nicht abwenden. Die mangelnde Planreife beruht nach Auffassung der Kammer jedoch im Wesentlich darauf, dass sich die Gemeinde trotz jahrelanger Planungsgespräche mit der Klägerin keiner konkreten Planungsabsicht bewusst werden konnte. Auch der von der Gemeinde in der mündlichen Verhandlung angeführte Aspekt, dass sie davon ausgehe, dass die Klägerin als GmbH nicht so erfolgreich wie sie wirtschaften werde, führt nicht zu einer ausreichenden Berücksichtigung der klägerischen Belange. Warum die Gemeinde erfolgreicher als die Klägerin wirtschaften könne, hat sie über die alleinige Behauptung dessen hinaus nicht vorgetragen. Da allein der Gemeinde das Vorkaufsrecht nach § 24 BauGB zusteht, kann die pauschale Behauptung, dass Gemeinden besser als private Unternehmen in Form von GmbHs wirtschaften, keine ausreichende Einzelfallabwägung darstellen, da diese Erwägung ansonsten immer herangezogen werden könnte.
Angesichts der voranstehenden Ausführungen zum Fehlen der Voraussetzung des Wohls der Allgemeinheit nach § 24 Abs. 3 BauGB bedarf es keiner Entscheidung zu der von den Beteiligten schriftsätzlich ausführlich erörterten Frage, ob auch die nicht von der Ausweisung im Flächennutzungsplan nach § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB erfassten Teilflächen Gegenstand des Vorkaufsrechts sind bzw. ob das Vorkaufsrecht zu Recht auf diese Teilflächen gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 2 BGB erstreckt wurde. Ebenso wenig bedarf es einer Auseinandersetzung mit der Frage, ob bezüglich dieser Flächen die Voraussetzung für ein Erstreckungsverlangen in der Form eines Nachteils im Sinne von § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 2 BGB für die Beigeladene vorliegt (vgl. hierzu OVG Bautzen, Urteil vom 12. März 2020 – 1 A 526/16 – juris, Rn. 59 ff. m.w.N.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren ist auf den entsprechenden klägerischen Antrag nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO auszusprechen. Ob eine entsprechende Notwendigkeit besteht, ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt eines verständigen Beteiligten aus zu entscheiden. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Bevollmächtigten bedient hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 2018 – 2 A 6.15 –, juris Rn. 5). Gemessen hieran war die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig. Es hat sich bereits im Widerspruchsverfahren die komplexe Frage der Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts gestellt. Es durfte von der Klägerin nicht erwartet werden, diese schwierige Rechtsfrage im Vorverfahren ohne Rechtsbeistand zu klären.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 ff. BauGB
§ 26 BauGB
§ 28 BauGB
§ 27 BauGB
§ 24 BauGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 464 Abs. 2 BGB
§ 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 467 Satz 2 BGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 87 Abs. 1 BauGB
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 200 Abs. 1 BauGB
§ 28 Abs. 3 und 4 BauGB
§ 467 Satz 1 BGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 ZB 20.22
15 ZB 13.25
4 B 52/09
1 LA 117/08
4 C 1/20
III ZR 109/93
III ZR 229/89
5 S 574/08
3 A 1126/10
4 C 13/04
4 C 4/92
5 U 50/06
4 K 1364/01
1 A 287/11
4 C 2/22
4 B 53.09
15 ZB 19.19
4 K 2423/21
4 B 53/09
IV C 39.74
3 K 13.01
4 K 544/14
3 A 828/20
5 K 14.80
4 B 31/93
9 ZB 15.20
1 A 526/16
2 A 6.15