Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-11-20, Aktenzeichen 1 A 3125/95.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1120.1A3125.95PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Bei der Stadtverwaltung H. gibt es eine am 17. März 1989 ausgefertigte Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit. Darin ist die Kernarbeitszeit auf die Zeit von 8.30 Uhr bis 12.00 Uhr und für die Wochentage von montags bis donnerstags zusätzlich auf 13.30 Uhr bis 15.30 Uhr festgesetzt und weiterhin bestimmt, daß die Mittagszeit mindestens 30 Minuten beträgt. Ziffer 2 der Dienstvereinbarung lautet wie folgt:
Die gleitende Arbeitszeit und ihre Durchführung erfolgen auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens. Sie darf die Präsenz der Verwaltung gegenüber dem Bürger nicht beeinträchtigen. Dienstliche Interessen haben in jedem Fall Vorrang vor der freien Bestimmung der Arbeitszeit. Soweit während der Gleitzeit die Anwesenheit einzelner oder mehrerer MA erforderlich ist (Terminarbeiten, Teamarbeit, Sonderregelungen bei Publikumssprechzeiten), sind amtsinterne Regelungen zu treffen.
Mit Wirkung vom 3. Januar 1994 wurden die Öffnungszeiten des Meldeamtes für den Publikumsverkehr dahin geändert, daß der Meldesaal mittags nicht mehr geschlossen wurde. Gleichzeitig wurde der Einwohnermeldeabteilung die Aufgabe der Auskunft zur Orientierung von Bürgern innerhalb der Gebäude des Rathauskomplexes übertragen. Im sog. Meldesaal der Stadtverwaltung waren nach Angaben des Antragstellers seinerzeit planmäßig acht Mitarbeiter und der Leiter des Sachgebiets Meldewesen beschäftigt, die die publikumsfreie Zeit zur Erledigung von Vor- und Nachbereitungsarbeiten sowie als Mittagspause nutzten. Nach Weisung des Funktionsvorgängers des Beteiligten hatten fortan während der Mittagszeit - nach näherer Maßgabe einer Absprache unter den Beschäftigten - mindestens zwei von neun Dienstkräften anwesend zu sein, so daß ein Teil der Dienstkräfte die sich aus der Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit ergebenden Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der Inanspruchnahme von Mittagspausen nicht voll in Anspruch nehmen konnte.
Der Antragsteller vertritt die Auffassung, daß die mit der Neuregelung der Öffnungszeiten des Meldeamtes verbundenen Maßnahmen des Beteiligten seiner Mitbestimmung unterliegen. Betroffen seien die Mitbestimmungsrechte aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW. Am 10. Januar 1994 hat er dieserhalb ein personalvertretungsrechtliches Beschlußverfahren eingeleitet. Zur Begründung seines Feststellungsbegehrens hat er geltend gemacht, die sich für die Beschäftigten des Meldeamtes aus der geänderten Öffnungszeit des Meldesaales ergebenden Einschränkungen in der Möglichkeit der Inanspruchnahme einer bis zu 1 1/2 Stunden dauernden Mittagspause sei durch Ziffer 2 Satz 4 der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 nicht gedeckt. Es fehle im übrigen an einer amtsinternen Regelung der Pausengestaltung; die Weisung an die Beschäftigten zu eigenen Absprachen vermöge eine solche Regelung, die eine gleichmäßige Belastung aller Betroffenen sicherzustellen habe, nicht zu ersetzen. Zu einer Hebung der Arbeitsleistung der Beschäftigten führe sowohl die zu erwartende erhöhte Inanspruchnahme des Meldeamtes in der Mittagszeit als auch die Übertragung von Auskunftsaufgaben an die Beschäftigten der Meldestelle. Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, daß die mit der Änderung der Öffnungszeiten des Meldesaales verbundene Änderung der Pausenzeiten und die Übertragung der Auskunftserteilung auf die Beschäftigten des Meldesaals seiner Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 3 Ziff. 5 und Abs. 4 Ziff. 1 LPVG NW unterliegt.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er sieht die Änderungen in der Möglichkeit der Inanspruchnahme der Mittagszeit als Pausenzeit für Beschäftigte der Meldestelle als durch die vorliegende Dienstvereinbarung gedeckt an und hat vorgetragen, daß es im Meldeamt Personalreserven gegeben habe, die es zugelassen hätte, den dort Beschäftigten zusätzliche Auskunftsaufgaben zu übertragen.
Im Termin vor dem Verwaltungsgericht haben die Beteiligten übereinstimmend vorgetragen, die Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 sei im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens dahin geändert worden, daß die Beschäftigten der Meldestelle ihre Mittagspause fortan zwischen 11.30 Uhr und 14.00 Uhr nehmen könnten.
Durch den angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht den Antrag als unbegründet abgelehnt und zur Begründung ausgeführt: Die Einschränkung der gleitenden Arbeitszeit für die Beschäftigten der Meldestelle enthalte eine Ausgestaltung der gleitenden Arbeitszeit iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW. Diese sei jedoch durch Ziffer 2 Satz 4 der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 gedeckt. Die Vorschrift ermögliche es dem Dienststellenleiter, in einem Fall wie dem vorliegenden im Rahmen seines Direktionsrechts sicherzustellen, daß die für die Aufgabenerfüllung notwendigen Beschäftigten in der Dienststelle anwesend seien. In welcher Weise er davon Gebrauch mache, sei seine Sache. Bestehe aus seiner Sicht kein über das bisher Veranlaßte hinausgehender Regelungsbedarf, so habe es dabei sein Bewenden. Eine Hebung der Arbeitsleistung iSv § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW ergebe sich angesichts des gleichbleibenden Umfangs der Aufgaben der Meldestelle aus der Änderung der Öffnungszeiten nicht. Daß es durch die Übertragung von Auskunftsaufgaben zu einer Erhöhung der Arbeitsleistung komme, sei angesichts des schlichten Inhalts der Verpflichtung zur Auskunftserteilung auszuschließen. Etwaige Verzögerungen in der Bearbeitung anderer Aufgaben der Meldestelle würden durch den Beteiligten hingenommen.
Zur Begründung der von ihm gegen diesen Beschluß eingelegten Beschwerde macht der Antragsteller geltend: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts habe er das ihm nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW zustehende Mitbestimmungsrecht bei Abschluß der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 noch nicht ausgeübt. Sachverhaltsgestaltungen, die seinerzeit noch nicht absehbar gewesen seien, seien durch die frühere Ausübung seines Mitbestimmungsrechtes nicht gedeckt. Dies gelte auch für die in Rede stehende Ausweitung der Sprechzeit des Meldeamtes. Hinsichtlich des rechtlichen Gesichtspunkts der Hebung der Arbeitsleistung berücksichtige der angefochtene Beschluß nicht, daß die Beschäftigten der Meldestelle die publikumsfreie Zeit früher auch für Arbeitsvorgänge hätten nutzen können, für die die Anwesenheit betroffener Bürger nicht erforderlich sei und die ohne Publikumsverkehr einfacher und rascher zu erledigen seien als während der Öffnungszeiten, in denen sie zufolge des Publikumsverkehrs unterbrochen werden müßten. Lästige Unterbrechungen des Arbeitsvorgangs ergäben sich auch aus der Übertragung der Aufgaben einer Auskunftserteilung an die Beschäftigten des Meldeamtes. Die Unterbrechungen könnten nur durch eine gehobene Arbeitsleistung wettgemacht werden. Zur Rechtfertigung dessen könne nicht auf einen Rückgang der vom Personal der Meldestelle zu bearbeitenden Meldefälle abgestellt werden, da die tatsächliche Personalausstattung der Meldestelle von der im Stellenplan vorgesehenen erheblich abweiche.
Der Antragsteller beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses festzustellen, daß die mit der Änderung der Öffnungszeiten des Meldesaales verbundene Änderung der Pausenzeiten und die Übertragung der Auskunftserteilung auf die Beschäftigten des Meldesaales seiner Mitbestimmung unterliegt.
Der Beteiligte tritt dem angefochtenen Beschluß bei und beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des Vortrags der Beteiligten im einzelnen und des Sachverhaltes im übrigen wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Wegen des Einverständnisses der Beteiligten kann der Fachsenat über die Beschwerde gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NW iVm §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den in erster Instanz gestellten Antrag, der ungeachtet des Verzichts auf die Benennung von Mitbestimmungstatbeständen mit der Beschwerde sinngemäß weiterverfolgt wird, zu Recht als unbegründet abgelehnt.
Ein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW steht dem Antragsteller nicht zu, weil die mit der Änderung der Öffnungszeiten des Meldeamtes verbundene Änderung der Pausenzeiten der dort Beschäftigten durch die zwischen den Beteiligten abgeschlossene, nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens für den Personenkreis der im Meldeamt tätigen Beschäftigten geänderte Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 gedeckt ist. Dies reicht für eine Verneinung der Mitbestimmungspflichtigkeit der im Zusammenhang mit der Änderung der Öffnungszeit des Meldeamts einhergehenden Änderung der Pausenzeiten der dort Beschäftigten aus. Auf die Frage, ob ein dem Antragsteller nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW zustehendes Mitbestimmungsrecht durch Abschluß der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 oder möglicherweise zwischenzeitlich auch durch die einvernehmlich vorgenommene Änderung dieser Dienstvereinbarung "verbraucht" sei, kommt es nicht an. Die Handlungsform der Mitwirkung des Personalrats bei Abschluß einer Dienstvereinbarung, wie sie in § 7 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (ArbZV) vom 28. Dezember 1986 mit späteren Änderungen (SGVNW 20302) für den Beamtenbereich bei Einführung der gleitenden Arbeitszeit ausdrücklich vorgeschrieben ist, unterscheidet sich von anderen Formen der Ausübung des Mitbestimmungsrechtes des Personalrats dadurch, daß sie zur Entstehung objektiven Rechts führt (vgl. hierzu etwa Fischer/Goeres, GKÖD, Anm. Rdn. 4 und 4 a zu § 73 BPersVG und den Beschluß des Fachsenats vom 27. Januar 1995 - 1 A 3556/92.PVL -, PersR S. 383). Ist durch Abschluß einer Dienstvereinbarung die gleitende Arbeitszeit unter Beachtung des Mitbestimmungsrechts des Personalrats aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW eingeführt worden, so hat es damit insoweit, als es um die bloße Anwendung der Dienstvereinbarung geht, sein Bewenden; die Frage nach einer "Ausgestaltung" der gleitenden Arbeitszeit iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW und damit nach einem "Verbrauch" dieses Mitbestimmungsrechts durch Abschluß der Dienstvereinbarung stellt sich nicht mehr. Demgemäß kommt es entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht darauf an, ob für ihn im Zeitpunkt seiner Beteiligung bei Abschluß der Dienstvereinbarung später eintretende Änderungen der Verhältnisse - hier in Gestalt der Ausweitung der Sprechzeiten des Meldeamtes - vorhersehbar waren, woraus sich dann ergeben soll, daß ein bisher nicht vollständig ausgeübtes Mitbestimmungsrecht noch muß ausgeübt werden können. Für normative Regelungen, wie eine Dienstvereinbarung sie enthält, ist es geradezu kennzeichnend, daß sie Geltung auch für sich ändernde Sachverhalte beanspruchen. Angesichts dessen stellt sich im Hinblick auf den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW allein die Frage, ob die Folgen, die sich aus der als solche nicht mitbestimmungspflichtigen Änderung der Öffnungszeiten des Meldesaals für die dort Beschäftigten konkret ergeben haben, mit der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 vereinbar waren. Dies aber war, wie im angefochtenen Beschluß zutreffend ausgeführt worden ist, der Fall.
Ebenso wie die in § 7 a Abs. 1 Satz 6 und Abs. 2 ArbZV enthaltenen Vorschriften, welche nur für Beamte gelten und im Gemeindebereich gemäß Absatz 9 von § 7 a ArbZV auch für Beamte nicht zwingend sind, sind die allgemeinen Grundsätze unter Ziff. 2 der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 ohne Bezug auf bestimmte Sachverhaltsgestaltungen dazu bestimmt, die Präsenz der Verwaltung gegenüber dem Bürger sicherzustellen. Zu den Mitteln, die der Dienststellenleitung hierbei zur Verfügung stehen, gehört die in Satz 4 vorgesehene Regelungsbefugnis, welche sich erklärtermaßen insbesondere auf Sonderregelungen bei Publikumssprechzeiten bezieht. Von dieser Regelungsbefugnis hat der Funktionsvorgänger des Beteiligten in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht, indem er sich darauf beschränkt hat, für die Mittagszeit die Zahl der im Meldeamt mindestens dienstbereiten Beschäftigten festzulegen und die Betroffenen auf eine unter ihnen zu vereinbarende einvernehmliche Regelung zu verweisen. Von seiner Regelungsbefugnis hat er damit in besonders schonender Weise Gebrauch gemacht. Der vom Verwaltungsgericht zum Ausdruck gebrachten Auffassung, die Ausfüllung des hierdurch vorgegebenen Rahmens könne auch tatsächlich durch Absprache unter den Beschäftigten bewältigt werden, ist die Beschwerde nicht entgegengetreten. Im übrigen würden etwaige Unzuträglichkeiten nur dazu führen, daß der Beteiligte weitergehende Regelung treffen müßte; ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers, wie dieser es im vorliegenden Verfahren festgestellt wissen will, ergäbe sich daraus nicht.
Beizutreten ist dem angefochtenen Beschluß auch darin, daß dem Antragsteller auch auf der Grundlage des § 72 Abs. 3 Nr. 5 - erste Alternative - LPVG NW ein Mitbestimmungsrecht nicht zusteht. Insofern ist klarzustellen, daß zwei verschiedene Maßnahmen zu beurteilen sind. Zum einen geht es, wie sich insbesondere aus der Beschwerdebegründung des Antragstellers ergibt, um die Änderung der Öffnungszeiten des Meldeamtes als solche - also nicht um die damit verbundene Änderung von Pausenzeiten - und zum anderen um die Übertragung der Auskunftserteilung an die Beschäftigten des Meldeamtes. Weder für die eine noch für die andere Maßnahme läßt sich feststellen, daß es sich dabei um eine solche "zur Hebung der Arbeitsleistung" iSv § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW handelt.
Für diesen nach Auffassung des Antragstellers vorliegenden Tatbestand kommt es nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte darauf an, daß eine Maßnahme darauf abzielt, das Arbeitsergebnis einzelner oder mehrerer Beschäftigter zu erhöhen. Nach dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. März 1992 - 6 P 12.91 - (Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 24) ist dieses Erfordernis bereits dann erfüllt, wenn unbeschadet sonstiger einer Maßnahme zugrundeliegender Absichten mit ihr die Hebung der Arbeitsleistung zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich verbunden ist. Mit weiterem Beschluß vom 20. Juli 1995 - 6 P 8.94 - (Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 34) hat das Bundesverwaltungsgericht den Sinn und Zweck des im Beschluß vom 10. März 1992 vorgenommenen Rückgriffs auf die "Zwangsläufigkeit" und "Unausweichlichkeit" einer Mehrbelastung dahin klargestellt, daß diese Merkmale (nur) dazu dienen, um auch dann, wenn andere Zwecke der Maßnahme benannt werden, von den objektiven Gegebenheiten entweder auf eine in Wirklichkeit im Vordergrund stehende Hebung der Arbeitsleistung schließen zu können oder aber darauf, daß die Maßnahme objektiv und eindeutig mindestens gleichrangig auf eine solche Hebung angelegt ist.
Aus dieser Klarstellung, die nach Auffassung des Senates dem Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts des Personalrats bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung entspricht, folgt, daß wie bisher in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung weiterhin auf den Zweck von Maßnahmen des Dienststellenleiters und nicht auf damit zwar verbundene, aber nicht erkennbar beabsichtigte Folgen abzustellen ist. Für die Maßnahme des Beteiligten, die Öffnungszeiten des Meldeamtes zu ändern, scheidet damit die Möglichkeit von vornherein aus, sie als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung zu bewerten. Der Zweck der Maßnahme liegt sowohl objektiv als auch nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten in der Verbesserung der Erreichbarkeit des Meldeamtes für den auf die Inanspruchnahme gerade dieses Amtes besonders angewiesenen Bürger. Etwaige Auswirkungen dahin, daß die Arbeitsbelastung der Beschäftigten des Meldeamtes sich erhöht, treten dahinter so weit zurück, daß sich nicht sagen läßt, die Maßnahme der Verlängerung der Öffnungszeit des Meldeamtes ziele auf eine Hebung der Arbeitsleistung der dort Beschäftigten ab. Entsprechendes hat der Fachsenat früher bereits für einen vergleichbaren Sachverhalt mit Beschluß vom 4. Oktober 1990 - CL 31/89 - entschieden.
Hinsichtlich der Maßnahme "Übertragung der Auskunftserteilung an die Beschäftigten des Meldesaals" hat der Antragsteller in der Antragsschrift selbst vorgetragen, sie beruhe darauf, daß die in der Auskunft bislang tätige Mitarbeiterin langfristig erkrankt sei und eine Ersatzkraft nicht gestellt werden könne. Geht man hiervon aus, so fehlt es an einer zureichenden Grundlage für die Annahme, die Maßnahme ziele darauf ab, die Arbeitsleistung der in der Meldestelle tätigen Beschäftigten zu erhöhen. Nach Lage der Akten ist freilich zu erwägen, daß der Beteiligte zwischenzeitlich möglicherweise auf Dauer davon absieht, eine besondere Auskunft innerhalb der Gebäude des Rathauskomplexes vorzuhalten; andernfalls wäre zu erwarten gewesen, daß die Beteiligten auf eine seit Anfang 1994 eingetretene Änderung des Sachverhaltes hingewiesen hätten. Geht man demgemäß davon aus, daß die Übertragung der Auskunftsaufgaben auf die Beschäftigten der Meldestelle auf Dauer erfolgt ist, so rechtfertigt sich die Nichtbeteiligung des Antragstellers bei einer derartigen Maßnahme des Beteiligten wenn nicht bereits aus dem Gesichtspunkt der Geringfügigkeit einer etwaigen Mehrbelastung der ohnehin mit Publikumsverkehr besonders befaßten Mitarbeiter des Meldeamtes, dann jedenfalls aus der vom Beteiligten in der Antragserwiderung vorgetragenen Erwägung, im Meldeamt seien durch rückläufige Fallzahlen und aus anderen zu einer Minderung der Belastung führenden Gründen Personalreserven vorhanden gewesen. Die Richtigkeit dieses Vortrags hat der Antragsteller in der Beschwerdebegründung selbst eingeräumt. Die Absicht eines Dienststellenleiters, durch Zuweisung neuer Aufgaben - vorliegend noch in einem bemerkenswert geringen Umfang - vorhandene Personalreserven auszuschöpfen, zielt nicht auf eine Hebung der Arbeitsleistung (vgl. hierzu die Hinweise auf die weitgehend unveröffentlichte Rechtsprechung des Fachsenats bei Cecior/Dietz/Vallendar, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Rdn. 325 zu § 72 LPVG NW). Unerheblich ist demgegenüber der Vortrag des Antragstellers, wonach die im Stellenplan für die Meldestelle vorgesehenen Stellen nicht im vollen Umfang besetzt sind. Die Nichtbesetzung vorhandener Stellen ist ihrer Art nach normalerweise ein vorübergehender Zustand, der nicht geeignet ist, der Zuweisung neuer Aufgaben an eine Organisationseinheit die Qualität einer auf Hebung der Arbeitsleistung abzielenden Maßnahme zu verleihen. Für den Fall, daß für die Meldestelle vorgesehene Stellen gezielt und langfristig unbesetzt bleiben, könnte allenfalls erwogen werden, daß darin eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung läge. Auf diese Fragestellung erstreckt sich indessen der vorliegende Feststellungsantrag des Antragstellers nicht.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren.
Für eine Zulassung der Rechtsbeschwerde fehlt es an den gesetzlichen Voraussetzungen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG
§ 73 BPersVG
§ 7 a ArbZV
§ 76 BPersVG
§
72 LPVG NW
§ 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG
§ 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW
§ 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NW
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
LPVG NW
§ 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 1 LPVG NW
§ 7 a Abs. 1 Satz 6 und Abs. 2 ArbZV

Zitierte Entscheidungen: 30 Uhr bis 12.00
30 Uhr bis 15.30
30 Uhr und 14.00
1 A
3556/92
6 P 12.91
6 P 8.94