Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-02-14, Aktenzeichen 2 L 114/11
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2013:0214.2L114.11.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Anforderung von Verwaltungsgebühren für die Durchführung eines wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahrens einschließlich der Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis.
Die Klägerin beantragte bei dem Beklagten mit Schreiben vom 04.03.2003 die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zur Genehmigung des Neubaus eines Wildwasserparks an der Saale im Gebiet (...). Zur Begründung führte sie aus, Zweck der Anlage sei die Sportförderung zur Verbesserung und zum Erhalt der Trainings- und Wettkampfbedingungen in der Sportart Kanuslalom in der mitteldeutschen Region. Durch das Vorhaben würden der Deutsche Kanuverband und die internationale Kanuförderung bei der nationalen und globalen Entwicklung der Sportart unterstützt und der Fortbestand dieser traditionellen Sportart in A-Stadt gesichert. Der Wildwasserpark ergänze das touristische Konzept des Saale-Radwanderweges. Es sei eine Nutzung durch mehrere Interessenten vorgesehen. Das Vorhaben solle im Hinblick auf die Olympiabewerbung der Klägerin verwirklicht werden.
Der Beklagte erließ am 05.01.2007 den Planfeststellungsbeschluss für dieses Vorhaben. Er enthält auch die wasserrechtliche Erlaubnis zur Ableitung von Wasser aus der Saale in die Wildwasserstrecke und zur Wiedereinleitung des Wassers in die Saale weiter flussabwärts unter Nutzung des vorhandenen Gefälles. In der Begründung (S. 29 f.) führte der Beklagte aus, die Zulassung des Vorhabens sei im Interesse des öffentlichen Wohls geboten. Es sei zur Durchführung von Leistungssport, der Ausrichtung von nationalen und internationalen Wettkämpfen, der Nachwuchsförderung, der Ausübung von Freizeitsport und der Durchführung von Sicherheitslehrgängen notwendig. Unter Ziffer VIII des verfügenden Teils wurden der Klägerin die Kosten des Verfahrens auferlegt und angekündigt, dass über die Höhe der Kosten ein gesonderter Kostenfestsetzungsbescheid ergehen werde.
Mit Bescheid vom 25.01.2010, der der Klägerin am 29.01.2010 zugestellt wurde, setzte der Beklagte Gebühren in Höhe von 77.334,61 € sowie Auslagen in Höhe von 633,53 € fest. Die Gebührenforderung setzt sich zusammen aus Gebühren in Höhe von 10.265,26 € für das Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Gebühren in Höhe von zusammen 67.069,35 € für die Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis für das Aufstauen von Saalewasser am Pulverweiden- und Stadtwehr in Höhe von 2.069,35 € sowie für das Ableiten von Saalewasser in den Kanal und das Wiedereinleiten des abgeleiteten Wassers in die Saale in Höhe von jeweils 32.500,00 €.
Der Kostenfestsetzung ging eine Vorarbeit im Referat 4040 des Beklagten zur Ermittlung der Kostenhöhe voraus. Unter dem 23.11.2009 richtete die zuständige Sachbearbeiterin an den Leiter der Abteilung 4 ein internes Schreiben, in dem es heißt:
„Hier: Geplante Kostenfestsetzung
Anlage: Kostenblatt vom 23.11.2009
Ich bitte um Kenntnisnahme der o.g. Anlage. Die geplante Kostenfestsetzung nach Abschluss des o.g. Planfeststellungsverfahrens könnte bezüglich der Haushaltsplanung bzw. Haushaltskonsolidierung des Haushaltes der Stadt A-Stadt für 2010 Probleme verursachen.
Der Tatbestand nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA für eine Gebührenbefreiung im öffentlichen Interesse ist nicht gegeben.
Die Kosten sind nach § 1 Abs. 1 S. 1 VwKostG LSA zu erheben.“
Am 26.02.2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung Folgendes vorgetragen: Der Kostenfestsetzungsbescheid sei hinsichtlich der festgesetzten Gebühr rechtswidrig, weil der Beklagte es versäumt habe, eine Ermessensentscheidung zur sachlichen Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA zu treffen. An der Errichtung der Wildwasserstrecke habe ein öffentliches Interesse bestanden. Auch bei der Übernahme von freiwilligen Aufgaben, wie hier der Sportförderung, könne ein öffentliches Interesse an der Aufgabenwahrnehmung bestehen. Der Planfeststellungsbeschluss betone selbst, dass das Vorhaben zugelassen werde, weil es im Interesse des öffentlichen Wohls geboten sei. Die Wildwasserstrecke sei letztlich nicht zur Ausführung gelangt, weil die Olympiabewerbung gescheitert sei und nach dem Bau der Wildwasserstrecke in Markkleeberg bei Leipzig Sponsoren zur Finanzierung weggefallen seien. Soweit der Beklagte im Verwaltungsvorgang zur Kostenfestsetzung vermerkt habe, dass die Voraussetzungen für eine Gebührenbefreiung gemäß § 2 Abs. 2 VwKostG LSA nicht gegeben seien, ergebe sich daraus keine Ermessensentscheidung.
Die Klägerin hat beantragt,
den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 25.01.2010 insoweit aufheben, als er den Betrag in Höhe von 633,53 € für Auslagen übersteigt.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Kostengrundentscheidung im Planfeststellungsbeschluss sei bestandskräftig, so dass sich die Klage nur gegen die Höhe der Kosten richten könne. Den Gesichtspunkt der sachlichen Gebührenfreiheit hätte die Klägerin bereits gegen die Kostengrundentscheidung vorbringen müssen. Es fehle auch an den Voraussetzungen für eine sachliche Gebührenbefreiung der Klägerin. Ihre Ausführungen zum öffentlichen Interesse lehnten sich an die Planrechtfertigung an. Diese sei jedoch ein eigenständiger Prüfungspunkt innerhalb des Planfeststellungsverfahrens zu der Frage, ob öffentliche Belange durch das Vorhaben gefördert werden. Die wasserrechtliche Planfeststellung diene aber nicht der Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung. Die Errichtung des Wildwasserparks diene vor allem dem Ziel, diesen einem Dritten zu übertragen, der ihn dann wirtschaftlich nutzen könne. Daher habe die Klägerin ein eigenes wirtschaftliches Interesse im Hinblick auf die Folgenutzung der Wildwasserstrecke. Soweit im Verwaltungsvorgang vor Erlass des Kostenbescheides der Vermerk enthalten sei, dass der Tatbestand nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA nicht gegeben sei, liege darin eine informatorische Hausmitteilung auf die Kostengrundentscheidung. Eine Ermessensausübung zur sachlichen Gebührenbefreiung sei nicht vorgesehen.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 15.04.2011 hat das Verwaltungsgericht den Kostenfestsetzungsbescheid aufgehoben und zur Begründung angegeben:
Es könne offen bleiben, ob die streitige Gebührenerhebung teilweise nicht schon deshalb im Umfang von 32.500,00 € rechtswidrig sei, weil der Beklagte sowohl für das Ableiten des Wassers aus der Saale als auch für das (Wieder-)Einleiten des umgeleiteten Wassers in die Saale jeweils die Höchstgebühr aus der einschlägigen Tarifstelle von 32.500,00 € angesetzt habe. Das Ableiten und Wiedereinleiten des ansonsten (chemisch) unveränderten Wassers dürfte einen einheitlich zu betrachtenden Lebenssachverhalt darstellen, der nur einmal einen Gebührenanfall auslöse. Es würden zusätzlich keine Stoffe eingebracht oder eingeleitet, so dass schon deshalb die Verwirklichung des Gebührentatbestandes des „Einleitens“ von Stoffen in das Wasser nicht gegeben sein dürfte. Da keine Entnahme des Wassers sondern nur eine Umleitung über eine Strecke von unter 300 m erfolge, entstünden – soweit ersichtlich – in Bezug auf die Einleitung auch keine zusätzlichen wasserrechtlich bedeutsamen Prüfungen, die nicht schon durch die Ableitung verursacht wären. Es erscheine fraglich, ob sich der Verwaltungsaufwand durch die Prüfung der Wiedereinleitung tatsächlich verdopple.
Eine persönliche Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 1 VwKostG LSA komme von vorn herein nicht in Betracht, da die Klägerin den Antrag auf Planfeststellung nicht in Ausübung öffentlicher Gewalt im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG LSA gestellt habe.
Der Kostenfestsetzungsbescheid sei aber im angefochtenen Umfang deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte es unterlassen habe, den Tatbestand der sachlichen Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA zu berücksichtigen und darüber ermessensgerecht zu entscheiden. Die Frage der Gebührenbefreiung nach § 2 VwKostG LSA sei nicht Gegenstand der Kostengrundentscheidung, sondern werde erst im Rahmen der Kostenfestsetzung und damit bei der Ermittlung der Höhe der Kosten bedeutsam. Erst wenn feststehe, ob – dem Grunde nach – eine Kostentragungspflicht gegeben sei, bleibe Raum für die Prüfung einer Befreiung. Der Grundverwaltungsakt, der grundsätzlich zusammen mit einer Kostengrundentscheidung ergehe, solle im Zweifelsfall auch nicht durch Fragen einer möglichen Befreiung von Verwaltungskosten oder Fragen einer bestimmten Höhe der Gebühr belastet sein, damit der Verwaltungsakt selbst zügig ergehen könne. Für dieses Verständnis spreche weiter, dass nach § 2 VwKostG LSA Befreiungen lediglich für Gebühren, nicht aber für Auslagen nach § 14 VwKostG LSA möglich seien. Für zu erstattende Auslagen bedürfe es daher einer bestandskräftigen Grundentscheidung. Die Entscheidung über eine sachliche Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA setze eine Ermessensausübung voraus. Hingegen kenne die Kostengrundentscheidung, die lediglich bestimme, wer dem Grunde nach kostentragungspflichtig sei, eine Ermessensausübung über die Höhe der konkret festzusetzenden Kosten nicht. Die materielle Bestandskraft der Kostengrundentscheidung erstrecke sich nicht auf die Frage einer (im Anschluss) möglichen Befreiung von der Gebührenpflicht im Einzelfall aus persönlichen oder sachlichen Gründen.
Ein öffentliches Interesse an einem Absehen von der Gebührenerhebung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA sei gegeben. Das Tatbestandsmerkmal des „öffentlichen Interesses“ sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Anwendung vom Gericht voll überprüfbar sei. Abzuwägen seien die öffentlichen Interessen an der Gebührenerhebung gegen die widerstreitenden öffentlichen Interessen, von der Gebührenerhebung abzusehen. Allerdings sei nicht allein die Begründung des Planfestsstellungsbeschlusses maßgebend, in der bestätigt werde, dass das Vorhaben im Allgemeinwohl erfolge; denn gemäß § 124 WG LSA könne der Beschluss stattgebend nur ergehen, wenn die Feststellung im Allgemeinwohl erfolge. Es sei vielmehr auf die Gründe abzustellen, die zum Antrag auf Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses geführt hätten. Danach sei ein öffentliches Interesse zu bejahen. Es habe ein Wildwasserpark zur Verbesserung und zum Erhalt der Trainings- und Wettkampfbedingungen in der Sportart Kanuslalom in der mitteldeutschen Region entstehen sollen. Von dem Vorhaben hätten der Deutsche Kanuverband und die internationale Kanuförderung bei der nationalen und globalen Entwicklung der Sportart profitiert. Der Wildwasserpark habe zudem das touristische Konzept des Saale-Radwanderweges ergänzen und von mehreren Interessenten genutzt werden sollen. Der Antrag sei im Hinblick auf die Olympiabewerbung der Klägerin erfolgt. Dass es letztlich nicht zu einer Errichtung der Wildwasserstrecke gekommen sei und damit die angestrebten Ziele nicht hätten erreicht werden können, könne bei der Bestimmung des öffentlichen Interesses nicht maßgebend sein. Der Wildwasserpark habe einer Vielzahl von Personen über die Einwohner der Klägerin hinaus dienen sollen. Der Kanusport habe über die Region hinaus gefördert werden sollen. Demgegenüber sei nicht ersichtlich, dass die Klägerin nur eigene wirtschaftliche Interessen verfolgt habe. Ob die Wildwasserstrecke nach ihrer Errichtung längerfristig von der Klägerin selbst betrieben werde oder aber eine Übergabe an einen gemeinnützigen Sportverein erfolge, ändere an der Frage, ob die Anlage einen Vorteil für die Allgemeinheit biete, selbst nichts, solange nicht ein privatwirtschaftliches oder auch öffentliches Gewinnerzielungstreben hinter dem Betrieb der Anlage stehe. Dies sei aber nicht erkennbar. Die erforderliche Ermessensbetätigung durch den Beklagten sei nach seinen eigenen Angaben nicht erfolgt.
Die vom Senat zugelassene Berufung hat der Beklagte wie folgt begründet:
Um eine sachliche Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA zu erreichen, hätte die Klägerin den Planfeststellungsbeschluss vom 05.01.2007 anfechten müssen, da dieser die Kostenlastentscheidung beinhalte, nach der die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen habe und über die Höhe der Kosten ein gesonderter Kostenfestsetzungsbescheid ergehe. Dies habe die Klägerin aber nicht getan; der Planfeststellungsbeschluss sei seit dem 26.05.2007 bestandskräftig. Das Verwaltungsgericht habe die in der Verwaltungspraxis gebräuchliche Unterscheidung zwischen der Kostenlastentscheidung und der Kostenfestsetzung nicht hinreichend beachtet. Die sachliche Gebührenfreiheit sei Gegenstand der Kostenlastentscheidung. Da die Struktur des Verwaltungskostenrechts des Landes Sachsen-Anhalts dem niedersächsischen Verwaltungskostengesetz angenähert sei, könne bei der Auslegung auf die Anwendungspraxis des Nachbarbundeslandes abgestellt werden. Zu dieser Problematik habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass es sich bei der Kostenlast- oder Kostengrundentscheidung, die oftmals mit der Sachentscheidung in einem einzigen Bescheid verbunden werde, um einen eigenständigen Verwaltungsakt handele, der unabhängig von der Sachentscheidung selbständig anfechtbar sei, und die Kostenfestsetzungsentscheidung demgegenüber den vom Kostenschuldner im Einzelnen zu erhebenden Kostensatz, insbesondere den Gebührensatz, der Höhe nach festsetze. Rechtsbehelfe gegen die Kostenfestsetzung erfassten die Kostenlast nur dann, wenn letztere noch nicht in Bestandskraft erwachsen sei. Erhebe der Kostenschuldner gegen die Kostenlastentscheidung keine Klage, sei über die Kostenlast dem Grunde nach nach Ablauf der Klagefrist bestandskräftig entschieden. Hierauf könne sich sodann der Kostenfestsetzungsbescheid gründen. In dem Verfahren hinsichtlich der Kostenfestsetzung der Höhe nach könne sich der Kostenschuldner daher nicht mehr mit Erfolg mit der Begründung wenden, er sei sachlich und damit bereits dem Grunde nach nicht kostenpflichtig. Er, der Beklagte, sei im Rahmen der Bestimmungen der Landeshaushaltsordnung zur Erhebung von Einnahmen verpflichtet. Die Geltendmachung von Kosten liege im öffentlichen Interesse, da die Kostenerstattung im Verwaltungsverfahren auch eine Finanzierungsfunktion erfülle.
Auch könne der Begründung des Verwaltungsgerichts Halle zu den Benutzungstatbeständen nicht gefolgt werden. In der wasserwirtschaftlichen Vollzugpraxis stellten das Ableiten von Wasser aus einem oberirdischen Gewässer und das Wiedereinleiten von Wasser in das oberirdische Gewässer zwei Benutzungstatbestände dar. Der Tatbestand des „Ableitens“ sei auch dann erfüllt, wenn die Nutzung eines entstandenen Gefälles eines Teils des vorhandenen Wasserschatzes bedürfe. Es handele sich nicht um ein „Umleiten“ des Wassers, da dies in der Regel das Ableiten des gesamten Wassers, z. B. in ein neues Gewässerbett, voraussetze. Das Wiedereinleiten des aus der Saale abgeleitete Wassers erfülle wasserrechtlich den Benutzungstatbestand des Einleitens von Stoffen. Unter den Begriff „Stoff“ sei auch das dem Gewässer selber zuvor entnommene Wasser zu fassen. Ein Verändern des Wassers durch die Benutzung sei nicht erforderlich. Vor diesem Hintergrund sei hier von zwei Benutzungstatbeständen auszugehen. Nichts anderes gelte dann auch für den Gebührenanfall.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus:
Es sei nicht erkennbar, welche Erwägungen den Beklagten dazu veranlasst hätten, das öffentliche Interesse an der Gebührenerhebung höher zu bewerten als das Befreiungsinteresse. Den Antrag für das Planfeststellungsverfahren habe sie nicht gestellt, um eigene subjektive Rechte zu wahren. Vielmehr liege dieser Antrag im öffentlichen Interesse. Die (gegenseitige) Kostenbefreiung von Trägern der öffentlichen Verwaltung diene der Verwaltungsvereinfachung und entlaste die Gemeinden in ihrer öffentlichen Aufgabe. Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers sei folglich maßgeblich für die Gebührenfreiheit, dass die Gemeinden Träger öffentlicher Verwaltung seien bzw. als solche allgemein öffentliche Aufgaben wahrnähmen, nicht hingegen, ob sie im Einzelfall öffentlich-rechtlich bzw. hoheitlich tätig würden. Die Amtshandlung sei – wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe – im überwiegenden öffentlichen Interesse, zum Wohl der Allgemeinheit erfolgt. Letztendlich habe der Beklagte die Frage, ob eine (teilweise) Befreiung von der Gebührentragungspflicht nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA zu prüfen sei, im Rahmen des Kostenfestsetzungsverfahrens selbst bejaht. Aus der Hausmitteilung an den zuständigen Abteilungsleiter 4 vom 23.11.2009 ergebe sich, dass die zuständige Mitarbeiterin die Frage einer Gebührenbefreiung im öffentlichen Interesse nach § 2 Abs. 2 VwKoStG LSA durchaus gesehen habe.
Dem Verwaltungsgericht sei ferner darin zu folgen, dass berechtige Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Kostenfestsetzungsbescheides auch bezüglich der Höhe bestünden. Die Benutzung des Gewässers für das Aufstauen und Ableiten des Wassers nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 WG LSA bedürfe einer Erlaubnis, was eine Gebührenpflicht nach sich ziehe. Das Wiedereinleiten des unveränderten Wassers nach ca. 300 m Strecke zurück in das Gewässer sei aber kein „Einleiten“ im Sinne der wasserrechtlichen Vorschriften und damit nicht gebührenpflichtig. Für ein „Einleiten“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 WHG sei – wie bei allen anderen Benutzungsarten des § 3 WHG – ein nach objektiver Eignung auf das Gewässer gerichtetes Verhalten erforderlich. Das Freigeben des unveränderten Wassers nach lediglich 300 m in das gleiche Flussbett entspreche eher einer „Zurückführung“ bzw. dem (erlaubnisfreien) Vorgang des Abfließens. Entsprechend dem Zweck des § 1a WHG a. F. und des§ 1 WHG n. F. solle der Wasserhaushalt nachhaltig vor möglichen Gefährdungen geschützt werden. Eine solche Gefährdung liege aber nicht vor, wenn keine noch so nahe liegende Wahrscheinlichkeit dafür bestehe, dass eine nachteilige Veränderung der Beschaffenheit des Wassers eintreten werde. Unabhängig davon sei zu berücksichtigen, dass gemäß § 3 Abs. 2 VwKostG LSA Gebührensätze so zu bemessen seien, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Mit der Erhebung der vollen Gebühr in Höhe von 32.500,00 € für das „Einleiten“ dürfte ein angemessenes Verhältnis nicht gewahrt sein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die vom Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Berufung des Beklagten ist teilweise begründet.
Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheid zu Unrecht insgesamt aufgehoben. Dieser ist, was die angefochtene Gebührenerhebung anbetrifft, nur zum Teil rechtswidrig und verletzt die Klägerin nur insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die rechtlichen Grundlagen für die Erhebung von Verwaltungsgebühren durch Behörden des Landes Sachsen-Anhalt finden sich im Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 27.06.1991 (GVBl. S. 154), in der hier maßgeblichen zuletzt durch § 7 des Gesetzes zur Ausführung fleisch- und geflügelfleisch-hygienischer Vorschriften vom 22.12.2004 (GVBl. S. 866) geänderten Fassung – VwKostG LSA. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwKostG LSA werden für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung nach diesem Gesetz Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten hierzu Anlass gegeben haben.
1. Die Klägerin hat mit ihrem Antrag auf Planfeststellung zu der vom Beklagten vorgenommenen Amtshandlung, dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 05.01.2007, Anlass gegeben. Sie ist damit gemäß § 5 Abs. 1 VwKostG LSA Schuldnerin der dadurch entstandenen Kosten.
2. Die vom Beklagten erhobenen Gebühren halten indes der Höhe nach einer rechtlichen Prüfung nicht stand.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren in Gebührenordnungen zu bestimmen. Nach § 3 Abs. 2 VwKostG LSA sind die Gebühren in den Gebührenordnungen so festzusetzen, dass ihr Aufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges, soweit er nicht durch Erstattung der Auslagen gedeckt ist, nicht übersteigt. Sie sind nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes, dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, dem Nutzen oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen. § 3 Abs. 3 VwKostG LSA bestimmt schließlich, dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Höhe der Gebühren in einer Allgemeinen Gebührenordnung zu bestimmen sind, die das Ministerium der Finanzen im Einvernehmen mit den jeweils zuständigen Ministerien erlässt.
Auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 Satz 1 VwKostG LSA wurde die Allgemeine Gebührenordnung für das Land Sachsen-Anhalt in der hier maßgeblichen Fassung vom 30.08.2004 (GVBL. S. 554) – AllGO LSA – erlassen, die auch die Gebührenpflicht für Amtshandlungen auf dem Gebiet des Wasserrechts regelt. Nach § 1 Abs. 1 AllGO LSA sind u.a. für Amtshandlungen der Landesverwaltung Gebühren und Pauschbeträge für Auslagen nach dieser Verordnung und dem Kostentarif (Anlage) zu erheben. Gemäß § 4 AllGO LSA werden Gebühren und Pauschbeträge für Auslagen vorbehaltlich besonderer Regelungen nach der Verordnung und dem Kostentarif (Anlage) erhoben, die im Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlungen und Leistungen gelten. Unter der lfd. Nr. 104 der Anlage zur AllGO LSA sind die Amtshandlungen nach dem Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) aufgeführt, für die Gebühren erhoben werden.
2.1. Nicht zu beanstanden ist danach die vom Beklagten vorgenommene Berechnung der Gebühren für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens in Höhe von insgesamt 10.265,26 € (vgl. Kostenblatt, S. 2 f. der Beiakte B).
2.1.1. Nach der Tarifstelle 7.1 in der lfd. Nr. 104 der Anlage zur AllGO LSA werden u. a. für Planfeststellungsverfahren der hier in Rede stehenden Art (§ 120 Abs. 1 Satz 1 WG LSA) Gebühren erhoben, die bei einem Wert über 1 Mio. €, wie er hier anzunehmen ist, 3.221 € zuzüglich 0,1 v. H. des 1 Mio. € übersteigenden Wertes betragen. Auf dieser Grundlage und unter Zugrundelegung eines Werts der Anlage von 4.194.788,00 € hat der Beklagte hiernach zutreffend eine Gebühr für das Planfeststellungsverfahren in Höhe von 6.415,79 € (3.221,00 € + 3.194,79 €) berechnet.
2.1.2. Nach der Anmerkung zur Tarifstelle 7.1 erhöht sich diese Gebühr um die dafür im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung – lfd. Nr. 42 – vorgeschriebene Gebühr. Die Tarifstelle 1 in der lfd. Nr. 42 der Anlage zur AllGO LSA bestimmt, dass sich bei Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, wie sie hier erfolgte, die für die Entscheidung berechnete Gebühr insgesamt um 30 v. H. bis 60 v. H. erhöht und dabei der Zeitaufwand Maßstab ist. Auf dieser Grundlage hat der Beklagte unter Annahme eines Zeitaufwands von 120 Stunden und einem Stundensatz von 38 €/Stunde (= 4.560,00 €) und der maximal möglichen Erhöhung von 60 v. H. eine zusätzliche Gebühr von 3.849,47 € errechnet. Der angesetzte Stundensatz ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 AllGO LSA; danach ist, wenn sich die Gebühr nach dem Zeitaufwand bestimmt, vorbehaltlich besonderer Regelungen im Kostentarif für Beamte des gehobenen Dienstes und vergleichbare Angestellte ein Stundensatz von 38 € zugrunde zu legen. Da keine Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass die Bearbeitung des Planfeststellungsantrages der Klägerin weniger als 102 Stunden in Anspruch genommen hat und Beamte des gehobenen Dienstes sich damit beschäftigt haben, und Gegenteiliges auch nicht von der Klägerin vorgetragen wurde, ist die Gebührenberechnung auch insoweit nicht zu beanstanden.
2.2. Fehlerhaft ist jedoch die Berechnung der Gebühren für die Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis für das Ableiten von Wasser aus der Saale am Pulverweidenwehr und das Wiedereinleiten in die Saale.
Nach der Anmerkung zur Tarifstelle 7.1 erhöht sich die Gebühr für das Planfeststellungsverfahren, wenn das Planfeststellungsverfahren andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse. Bewilligungen einschließt, um die für diese Entscheidung vorgeschriebenen Gebühren.
Der Beklagte hat auf der Grundlage des § 31 Abs. 1 Satz 1 WG LSA im Planfeststellungsbeschluss nur eine wasserrechtliche Erlaubnis erteilt, die als Zweck der Benutzung die Nutzung der Fallhöhe des Wassers an der vorhandenen Staustufe des Wehres Pulverweiden der Saale zum Betrieb des Wildwasserparks und als Art und Umfang der Benutzung Folgendes bestimmte:
1. Ableiten des in der Saale über 40 m³/s am Pegel Trotha hinaus zur Verfügung stehenden Wassers ausschließlich während der Trainings- und Wettkampfstunden bis maximal 15 m³/s
2. Ableitung bei geringeren Durchflüssen als Nr. 1 bei je 1 m³/s weniger Durchfluss am Pegel Halle-Trotha von je 1 m³/s weniger bis zur Betriebseinstellung wegen Stauzielabsenkung
3. außerhalb der Trainings- und Wettkampfstunden – Ableitung von maximal 2 m³/s über den Wildwasserpark
4. Ableiten von vorrangig und ständig mindestens 1 m³/s über die Fischaufstiegsanlage parallel zum Wildwasserpark (außer bei Stauzielabsenkung / Saale-Durchfluss kleiner 35 m³/s)
5. Wiedereinleitung des Wassers in die Saale.
Eine Anwendung der Tarifstelle 1.1 in der lfd. Nr. 104 der Anlage zur AllGO LSA wegen einer Benutzung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG LSA in Gestalt des Aufstauens für die Wehraufsätze am Pulverweidenwehr und am Stadtwehr kommt hiernach – unabhängig davon, ob der Aufbau solcher Wehraufsätze ein „Aufstauen“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG LSA darstellt, – schon deshalb nicht in Frage, weil die Befugnis zu einem Aufstauen des Gewässers gar nicht Gegenstand der wasserrechtlichen Erlaubnis war. Auch die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses verhält sich hierzu nicht.
Nach der Tarifstelle 1.2.1 in der lfd. Nr. 104 der Anlage zur AllGO LSA beträgt die die Gebühr für eine Erlaubnis für Benutzungen nach § 5 Abs. 1 Nrn. 1, 4, 5 und 6 WG LSA je m³ Wasser 0,0005 zuzüglich Zeitaufwand, mindestens 325 € und höchstens 32.500 €. Nach der Anmerkung zu dieser Tarifstelle ist, wenn die Erlaubnis unbefristet erteilt wird, der Gebührenberechnung das 30fache der Wasser- oder Stoffmenge zugrunde zu legen, die zulässigerweise jährlich eingeleitet, abgeleitet, eingebracht, entnommen, zutage gefördert oder zutage geleitet werden darf. Unter Zugrundelegung der im Planfeststellungsbeschluss enthaltenen unbefristeten Erlaubnis zur Entnahme von 15 m³/s und der nach der Anmerkung gedeckelten Geltungsdauer von 30 Jahren hätte sich eine Entnahmemenge von 14.191.200.000 m³ und eine Gebühr von 7.095.600,00 € ergeben, so dass die Höchstgebühr von 32.500,00 € zu erheben ist.
Auf der Grundlage dieser Regelung durfte der Beklagte die Höchstgebühr von 32.500,00 € aber nur einmal erheben, auch wenn Gegenstand der Erlaubnis sowohl die Ableitung von Wasser aus der Saale als auch die Wiedereinleitung des Wassers in die Saale war und damit sowohl der Benutzungstatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WG LSA als auch der des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 WG LSA erfüllt wurde.
Dem Beklagten ist zwar darin beizupflichten, dass der von der Klägerin als „Umleiten“ bezeichnete Vorgang des Ab- und Wiedereinleitens von Wasser zum Betreiben eines Wildwasserparks – wasserrechtlich betrachtet – zwei voneinander zu trennende Arten der Gewässerbenutzung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 WG LSA umfasst. Das Ableiten von Wasser aus der Saale unterfällt der Variante des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WG LSA (Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern). Das Wiedereinleiten des Wassers in die Saale ist von § 5 Abs. 1 Nr. 4 (Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer) erfasst. Auch das Wasser selbst – gleichgültig, ob es rein, verschmutzt, erhitzt oder gekühlt, ggf. sogar sauberer ist – ist Stoff im Sinne dieser Vorschrift (Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 9 RdNr. 45; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl., § 3 RdNr. 32). Umfasst werden auch Stoffe, die zuvor dem Wasser entnommen wurden (BVerwG, Beschl. v. 21.08.1986 – 4 B 110.86 –, NVwZ 1988, 150, RdNr. 3 in Juris; Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. I, RdNr. 44, m.w.N.). Auch wenn man den Gesamtvorgang der Wassernutzung für einen Wildwasserpark als ein „Umleiten“ beschreiben kann und das Ableiten und Wiedereinleiten einen einheitlichen Vorgang bilden, der erst als Ganzes eine sinnvolle Wassernutzung ergibt und sich in der Lebenswirklichkeit nicht in seine Einzelbestandteile zerlegen lässt, kann auch ein einheitlicher Lebenssachverhalt vom Recht durchaus in unterschiedliche Tatbestände aufgespalten und abweichenden Regelungen unterworfen werden (BVerwG, Beschl. v. 21.08.1986, a.a.O.).
Dieser Befund hat aber entgegen der Auffassung des Beklagten nicht zur Folge, dass für die Erteilung einer wasserrechtliche Erlaubnis nach § 11 WG LSA, die sowohl das Ableiten von Wasser aus einem oberirdischen Gewässer auch das Wiedereinleiten des Wassers in dieses Gewässer zulässt, die Gebühr nach der Tarifstelle 1.2.1 in der lfd. Nr. 104 der Anlage zur AllGO LSA doppelt erhoben werden darf. Dies folgt aus einer am Wortlaut orientierten Auslegung der insoweit maßgeblichen Tarifregelungen. Nach Satz 2 der Anmerkung zur Tarifstelle 7.1 erhöht sich im Planfeststellungsverfahren die Gebühr (nach Tarifstelle 1.1) u. a., wenn das Verfahren Erlaubnisse einschließt, um die für „diese Entscheidung“ vorgeschrieben Gebühren. Die Tarifstelle 1.2.1 wiederum knüpft an die Bewilligung oder Erlaubnis (im Singular) für Benutzungen nach § 5 Abs. 1 Nrn. 1, 4, 5 und 6 WG LSA an. Damit stellt die Tarifstelle 1.2.1 allein auf die konkrete Erlaubniserteilung als den die (weitere) Gebührenerhebung rechtfertigenden Tatbestand ab (vgl. auch Beschl. d. Senats v. 12.03.2012 – 2 M 218/12 –, NVwZ-RR 2012, 498). Ob die Erlaubnis eine oder mehrere wasserrechtlich von einander zu trennende Benutzungen regelt, ist nicht maßgeblich. Die Formulierung „Benutzungen“ im Plural ist dem Umstand geschuldet, dass die Gebühr für Benutzungen unterschiedlicher Art anfallen soll. Sie bedeutet aber nicht, dass die Gebühr mehrfach erhoben werden kann, wenn die Erlaubnis einen Lebenssachverhalt regelt, der in wasserrechtlicher Hinsicht mehrere Benutzungstatbestände des § 5 Abs. 1 Satz 1 WG LSA erfüllt. Nach dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses wurden indes nicht zwei, sondern nur eine wasserrechtliche Erlaubnis erteilt, die sowohl das Ableiten von Wasser aus der Saale als auch die Wiedereinleitung dieses Wassers in die Saale umfasst (vgl. Ziffer IV.1. des verfügenden Teils A [S. 15] sowie Ziffer VI.5.1 der Begründung, Teil C [S. 37]). Dem entsprechend kann die Gebühr nach 1.2.1 auch nur einmal erhoben werden. Eine andere Beurteilung ließe sich nur dann rechtfertigen, wenn – ungeachtet der Formulierung in einem Erlaubnisbescheid – bei der Verwirklichung mehrerer Benutzungstatbestände des § 5 Abs. 1 Satz 1 WG LSA in rechtlicher Hinsicht stets mehrere Erlaubnisse, jeweils bezogen auf den erfüllten Benutzungstatbestand, vorliegen würden. Dies kann jedoch nicht angenommen werden. Gemäß§ 11 Abs. 1 WG LSA gewährt die Erlaubnis die widerrufliche Befugnis, ein Gewässer zu einem bestimmtem Zweck in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen. In einer Erlaubnis können indes mehrere Benutzungsarten nach § 5 Abs. 1 Satz 1 WG LSA bestimmt werden. Dies ist insbesondere dann sachgerecht, wenn – wie hier – die unterschiedlichen Arten der Benutzung eines Gewässers ein und demselben Zweck dienen sollen. Eine rechtliche Aufspaltung in auf die unterschiedlichen Benutzungsarten bezogene (Einzel-)Erlaubnisse erscheint daher nicht sinnvoll. Im Übrigen muss sich die Behörde daran festhalten lassen, wenn sie ausdrücklich nur eine Erlaubnis erteilt hat (vgl. VGH BW, Urt. v. 21.04.2010 – 8 S 687/08 –, NVwZ-RR 2010, 674, RdNr. 23 in Juris, zur Erteilung einer Baugenehmigung für mehrere Werbeanlagen). Auch der Sinn und Zweck der Regelungen des Gebührenrechts, insbesondere die Vorgaben des § 3 Abs. 2 VwKostG LSA, die Gebühren nach dem Maß des Verwaltungsaufwands, dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung und dem Nutzen oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen, stützen diese Auslegung. Wird in einer wasserrechtlichen Erlaubnis für ein bestimmtes Vorhaben sowohl über die Ableitung von Wasser aus einem Gewässer als auch über die Wiedereinleitung des Wassers in das Gewässer entschieden, werden die insoweit maßgeblichen wasserrechtlichen Gesichtspunkte regelmäßig einheitlich geprüft, so dass sich der Verwaltungsaufwand nicht verdoppelt.
Eine andere Beurteilung folgt auch nicht daraus, dass Gegenstand einer wasserrechtlichen Erlaubnis auch mehrere Benutzungstatbestände des § 5 Abs. 1 Satz 1 WG LSA sein können, die nicht nur in der Tarifstelle 1.2.1 der lfd Nr. 104 der Anlage zu AllGO LSA genannt werden, sondern auch in der Tarifstelle 1.1, für die unterschiedliche Gebührenmaßstäbe gelten. Entscheidet die Behörde hierüber einheitlich in einer Erlaubnis, kann sie – anhand einer Vergleichsberechnung – die höhere der nach den unterschiedlichen Tarifstellen zu berechnenden Gebühr erheben. Im Übrigen darf nach beiden Tarifstellen die Gebühr höchstens 32.500 € betragen.
3. Eine Gebührenbefreiung der Klägerin kommt entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts indes nicht in Betracht.
3.1. Die Klägerin genießt – wie bereits die Vorinstanz insoweit zutreffend dargelegt hat – keine persönliche Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 VwKostG LSA.
Nach dieser Vorschrift werden Gebühren nicht erhoben für Amtshandlungen, zu denen in Ausübung öffentlicher Gewalt eine Behörde im Land Anlass gegeben hat. In den Fällen, in denen die zu einer Amtshandlung Anlass gebende Behörde der anderen Behörde gegenüber untergeordnet ist, also insbesondere dann, wenn die Amtshandlung im Erlass eines Verwaltungsaktes nach Antragstellung besteht, hat die Anlass gebende Behörde regelmäßig nicht in Ausübung öffentlicher Gewalt gehandelt; denn insofern ist die Behörde grundsätzlich mit einer Privatperson vergleichbar, die gerade keine Gebührenbefreiung genießt (Beschl. d. Senats v. 06.07.2011 – 2 L 54/10 –, NVwZ-RR 2011, 136, m.w.N.).
3.2. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist der Kostenfestsetzungsbescheid in Bezug auf die darin erhobenen Verwaltungsgebühren nicht deshalb insgesamt rechtswidrig, weil der Beklagte keine Ermessensentscheidung über ein ganzes oder teilweises Absehen von der Gebühr nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA getroffen hat.
3.2.1. Die Anwendung dieser Vorschrift scheitert entgegen der Annahme des Beklagten allerdings nicht schon daran, dass der bestandskräftige Planfeststellungsbeschluss in Nr. VIII. seines verfügenden Teils (A) den Ausspruch enthält, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen hat und über die Höhe der Kosten ein gesonderter Bescheid ergehe. Denn dieser Ausspruch beinhaltet keine Regelung des Inhalts, dass von der Erhebung der Gebühr nicht gemäß § 2 Abs. 2 VwKostG LSA abgesehen werde.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (BVerwG, Beschl. v. 30.06.2011 – 3 B 87.10 –, Juris, RdNr. 3, m.w.N.).
Nach der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (S. 85) beruht die Kostenlast- bzw. Kostengrundentscheidung auf den §§ 1, 3, 5, 6 und 14 VwKostG LSA. Weiter wird ausgeführt, dass die Klägerin als Vorhabensträgerin nach § 5 Abs. 1 VwKostG LSA Kostenschuldnerin sei, da sie mit dem Antrag auf Planfeststellung zu der Amtshandlung Anlass gegeben habe. Zur (fehlenden) Anwendbarkeit des § 2 Abs. 2 VwKostG LSA enthält der Planfeststellungsbeschluss keine Ausführungen.
Die Auffassung des Beklagten, dass die Befreiungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA vom Regelungsgehalt des Planfeststellungsbeschluss und damit von seiner Bestandskraft erfasst sei, lässt sich auch nicht darauf stützen, dass die Kostenlastentscheidung die persönliche und sachliche Kostenpflicht dem Grunde nach regele, die Kostenfestsetzungsentscheidung hingegen (nur) den vom Kostenschuldner im Einzelnen zu erhebenden Kostensatz, insbesondere den Gebührensatz, der Höhe nach betraglich festsetze (vgl. hierzu NdsOVG, Beschl. v. 26.03.2007 – 2 LA 13/07 –, NVwZ-RR 2007, 507). Dieser Ansatz unterscheidet nicht hinreichend zwischen den Begriffen „Kosten“ und „Gebühren“.
Die in § 1 Abs. 1 VwKostG LSA vorgenommene Unterscheidung zwischen Kosten, Gebühren und Auslagen ist auch bedeutsam für den Regelungsgehalt der folgenden Vorschriften. So befassen sich die §§ 2, 3, 10 und 11 VwKostG LSA nur mit den Verwaltungsgebühren, während die §§ 4 bis 9, 12 und 13 und 15 Regelungen zu den Kosten allgemein und § 14 Regelungen zu den Auslagen enthalten. Soweit in der Kostengrundentscheidung dem Antragsteller die Kosten des Verwaltungsverfahrens auferlegt werden, wird damit durch Verwaltungsakt geregelt, dass der Antragsteller gemäß § 5 Abs. 1 VwKostG LSA Schuldner einer kostenpflichtigen Amtshandlung ist. Insoweit ist seine sachliche und persönliche Kostenpflicht dem Grunde nach geregelt mit der Folge, dass er sich nach Eintritt der Bestandskraft der Kostenlastentscheidung gegen die Erhebung von Kosten mit den Einwänden, es liege keine kostenpflichtige Amtshandlung vor oder er sei nicht Kostenschuldner, nicht mehr erfolgreich zur Wehr setzen kann.
Demgegenüber enthält § 2 VwKostG LSA spezielle Regelungen, in welchen Fällen eine Gebühr nicht erhoben werden darf (Abs. 1) oder davon abgesehen werden kann (Abs. 2). Die „Erhebung“ der Gebühren (ebenso wie der Auslagen) erfolgt aber nicht bereits durch die Kostenlastentscheidung, sondern erst durch den Kostenfestsetzungsbescheid.
3.2.2. Eine Ermessensentscheidung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA musste der Beklagte aber deshalb nicht treffen, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vorliegen. Danach kann von Erhebung einer Gebühr ganz oder teilweise abgesehen werden, wenn daran ein öffentliches Interesse besteht.
a) Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem in dieser Vorschrift genannten Tatbestandsmerkmal des „öffentlichen Interesses“ um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, der der vollen gerichtlichen Prüfung unterliegt.
Kombiniert eine Vorschrift – wie hier – einen eigentlich unbestimmten Rechtsbegriff mit einer Ermessensermächtigung, stellt sich regelmäßig die Frage, ob es sich um eine reine Ermessenentscheidung handelt, die nur auf Ermessensfehler hin überprüft werden kann, ob ein Mischtatbestand anzunehmen ist, der einen der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegenden unbestimmten Rechtsbegriff enthält und nur noch die Ausübung des sogenannten Folgeermessen erlaubt, oder ob eine einheitliche gebundene Entscheidung getroffen wird (vgl. Beschl. des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes (GmS-OGB) vom 19.10.1971 – GmS-OGB 3/70 –, BVerwGE 39, 355 [362 ff.], RdNrn. 21 ff. in Juris; NdsOVG, Urt. v. 26.01.2012 – 11 LB 226/11 – NdsVBl 2012, 139, RdNr. 25 in Juris, zu § 2 Abs. 2 NVwKostG). Der Senat ist der Auffassung, dass es sich bei der Entscheidung nach § 2 Abs. 2 VwKostG LSA jedenfalls um keine einheitliche Ermessensentscheidung handelt. Dabei geht er von folgenden Erwägungen aus:
Es kann nur nach dem Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift entschieden werden, ob sie in den Bereich der Ermessensbetätigung oder der Rechtsanwendung führt (GmS-OBG, Beschl. v. 19.10.1971, a.a.O., S. 364, RdNr. 24 in Juris). Nach dem Willen des Landesgesetzgebers (vgl. die Begründung zum Entwurf eines Verwaltungskostengesetzes vom 15.03.1991 [LT-Drs. 1/295, S. 4]) hat die Vorschrift des § 2 Abs. 2 VwKostG LSA Bedeutung für den Verordnungsgeber, der in diesen Fällen in der Gebührenordnung (vgl. § 3) die Gebührenhöhe entsprechend unterhalb der Kostendeckung festsetzen oder aber ganz auf die Normierung des Gebührentatbestandes verzichten kann, während im Gegensatz hierzu, wenn individuelle Interessen des Kostenschuldners zu berücksichtigen sind, im konkreten Einzelfall nur eine Billigkeitsmaßnahme nach § 12 Abs. 2 Satz 2 für eine Gebührenermäßigung oder einen Gebührenverzicht in Betracht kommen kann. Daraus ergibt sich, dass vor allem dem Verordnungsgeber die Aufgabe zukommt zu regeln, welche Arten von Amtshandlungen im öffentlichen Interesse gebührenfrei bleiben sollen. Der Senat versteht die Vorschrift zwar nicht in der Weise, dass es allein dem Verordnungsgeber vorbehalten bleiben soll, eine sachliche Gebührenbefreiung für bestimmte Amtshandlungen auf der Grundlage des § 2 Abs. 2 VwKostG LSA auszusprechen, und ein Absehen von der Gebühr im Einzelfall durch Verwaltungsakt ausgeschlossen sein soll. Ein solch enges Verständnis lässt der Wortlaut des § 2 Abs. 2 VwKostG LSA, auf den es für die Auslegung in erster Linie ankommt, nicht zu. Zudem spricht die systematische Stellung der Vorschrift neben § 2 Abs. 1 VwKostG LSA über die persönliche Gebührenfreiheit bestimmter Behörden und Körperschaften dagegen, dass nur der Verordnungsgeber in den Gebührenordnungen eine sachliche Gebührenbefreiung gewähren darf. Aus dem Willen des Gesetzgebers, dass es in erster Linie Aufgabe des Verordnungsgebers ist zu bestimmen, in welchen Fällen bestimmte Amtshandlungen aus öffentlichem Interesse gebührenfrei bleiben sollen, und individuelle Interessen des Gebührenschuldners im Einzelfall nur über § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA Berücksichtigung finden sollen, folgt aber, dass § 2 Abs. 2 VwKostG LSA bei der Gebührenerhebung nur in wenigen Ausnahmefällen überhaupt zur Anwendung kommen kann. Dieser enge Ausnahmecharakter steht zur Überzeugung des Senats der Annahme entgegen, dass § 2 Abs. 2 VwKostG LSA bei der Gebührenerhebung stets eine Ermessensentscheidung der Behörde fordert, die sich an einem öffentlichen Interesse an der Nichterhebung der Gebühr lediglich auszurichten hat.
b) Anders als die Vorinstanz vermag der Senat ein öffentliches Interesse am Absehen von der Gebühr indes nicht zu erkennen.
Eine solches Absehen setzt schon nach dem Wortlaut der Vorschrift voraus, dass „daran“, also an der (teilweisen) Nichterhebung der Gebühr ein öffentliches Interesse besteht (vgl. zur wortgleichen Vorschrift des § 2 Abs. 2 NVwKostG: NdsOVG, Urt. v. 25.04.2003 – 1 LB 343/02 –, Juris, RdNr. 27; Urt. v. 26.01.2012, a.a.O., RdNr. 25 in Juris). Auch wird in der Gesetzesbegründung (vgl. die dortige Hervorhebung des Begriffes „Nichterhebung“, LT-Drs. 1/295, a.a.O.) ausdrücklich darauf abgehoben, dass an der N i c h t e r h e b u n g der Gebühr ein öffentliches Interesse bestehen müsse. Das öffentliche Interesse an einer Gebührenbefreiung im Sinne des § 2 Abs. 2 VwKostG LSA ist nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 23.09.2010 – 2 L 9/10 –, Juris, RdNr. 7) nur zu bejahen, wenn dieses Interesse höher zu bewerten ist als das Interesse daran, dass für bestimmte Verwaltungshandlungen eine Gegenleistung in Form einer Gebühr zu erbringen ist. Hierbei ist von dem grundsätzlichen öffentlichen Interesse der Behörde an der Gebühr zum Ausgleich der von ihr erbrachten Leistung auszugehen; nur wenn im Einzelfall besondere andere Interessen überwiegen, liegt die Gebührenerhebung zumindest teilweise nicht im öffentlichen Interesse. Das kann im Allgemeinen nur dann angenommen werden, wenn die Amtshandlung selbst im öffentlichen Interesse liegt, etwa wenn die Verwaltung mit der Amtshandlung vorrangig ein eigenes – von ihr zu wahrendes – öffentliches Interesse befriedigt (vgl. HessVGH, Urt. v. 04.04.1990 – 5 UE 2284/87 –, NVwZ-RR 1991, 208 [211] RdNr. 38 in Juris). Dagegen genügt es nicht, wenn an der konkreten Durchführung der Maßnahme, für die die Amtshandlung benötigt wird, ein öffentliches Interesse besteht (vgl. NdsOVG, Urt. v. 25.04.2003, a.a.O.) oder dem Gemeinwohl dienlich ist (HessVGH, Urt. v. 04.04.1990, a.a.O.). So hat der Senat (Beschl. v. 23.09.2010, a.a.O. [Baugenehmigung zur Sanierung einer Turnhalle]) ein überwiegendes Interesse an der sachlichen Gebührenbefreiung verneint, wenn der mit dem Baugenehmigungserfordernis der Bauordnung verfolgte Sicherungszweck allen Fällen einer Prüfung der Genehmigung zugrunde liegt.
Gemessen daran ist ein öffentliches Interesse an der Nichterhebung einer Verwaltungsgebühr für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 05.01.2007 nicht erkennbar. Es kommt insoweit nicht darauf an, ob an dem von der Klägerin ursprünglich verfolgten Vorhaben, der Errichtung des Wildwasserparks, ein öffentliches Interesse bestand, etwa weil er u.a. der Förderung des Kanusports dienen und für Lehrgänge der Deutschen Lebensrettungsgesellschaft (DLRG) genutzt werden sollte. Maßgebend ist vielmehr, ob der Beklagte mit der von der Klägerin beantragten Planfeststellung vorrangig ein eigenes – von ihm zu wahrendes – öffentliches Interesse befriedigt hat. Dies ist aber nicht erkennbar. Die Errichtung eines Wildwasserparks mit den oben beschriebenen Nutzungszwecken liegt nicht im Aufgabenkreis des Beklagten oder des Landes. Es genügt insoweit nicht, dass das Land Sachsen-Anhalt auch im Bereich der Sportförderung tätig ist.
Eine andere Beurteilung folgt auch nicht daraus, dass der Beklagte das Vorhaben zuließ, weil es nach seiner Auffassung im Interesse des Wohls der Allgemeinheit unter Beachtung der Rechte Dritter im Rahmen der planerischen Gestaltungsfreiheit vernünftigerweise geboten war (vgl. Abschnitt II. der Entscheidungsgründe, Teil C, S. 29). Die insoweit angestellten Erwägungen betreffen den für die Frage der Planrechtfertigung geltenden Grundsatz, dass die Erforderlichkeit der Maßnahme nur gegeben ist, wenn sie, gemessen an den Zielen des zugrundeliegenden Fachplanungsgesetzes, vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 – 4 C 15.83 –, BVerwGE 71, 166 [168], RdNr. 16 in Juris). Dem liegt die Rechtsauffassung zugrunde, dass eine öffentliche Planung ihre Rechtfertigung nicht bereits in sich selbst trägt, sondern wegen ihrer Einwirkungen auf Rechte Dritter einer an ihrer gesetzlichen Zielbestimmung gemessenen Rechtfertigung bedarf. Soweit die Planungsentscheidung sich auf ein Vorhaben bezieht, für das privater Grundbesitz notfalls im Enteignungswege in Anspruch genommen werden soll, muss zugleich ihre Übereinstimmung mit den Zielen eines Gesetzes festgestellt werden, das die Enteignung vorsieht und damit die nach diesem Gesetz zulässigen Vorhaben generell den eine Enteignung legitimierenden Gemeinwohlaufgaben zuordnet (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985, a.a.O.). Da sich daran jede Planungsentscheidung messen lassen muss, kann die Klägerin für das von ihr (ursprünglich) verfolgte Vorhaben nicht in Anspruch nehmen, aus dem Umstand, dass auch die von ihr beantragte Planung aus Gemeinwohlgründen vernünftigerweise geboten gewesen sei, ergebe sich zugleich ein öffentliches Interesse daran, dass hierfür keine Verwaltungsgebühr erhoben werden könne. Würde dies zutreffen, hätte der Verordnungsgeber in der AllGO LSA für Planfeststellungen jeder Art eine Gebührenbefreiung vorsehen müssen. Dies ist aber – nicht nur auf dem Gebiet des Wasserrechts – nicht erfolgt (vgl. z.B. für die Planfeststellung im Abfallrecht [Lfd. Nr. 86 Tarifstelle 1.14 AllGO LSA a.F.]). Anders mag es dann liegen, wenn das Fachrecht verlangt, dass das Wohl der Allgemeinheit eine solche Maßnahme erfordert, wie es etwa bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets der Fall ist (vgl. HessVGH, Urt. v. 14.09.1995 – 5 UE 3330/94 –, NVwZ-RR 1996, 691 [692]).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
III. Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 1, 3, 5, 6 und 14 VwKostG LSA. Weiter wird ausgeführt, dass die Klägerin als Vorhabensträgerin nach § 5 Abs. 1 VwKostG LSA
§§ 2, 3, 10 und 11 VwKostG LSA
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 2 VwKostG LSA
§ 14 VwKostG LSA
§ 124 WG LSA
§ 3 WHG
§ 1a WHG
§ 1 WHG
§ 4 AllGO
§ 11 WG LSA
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 S. 1 VwKostG LSA
§ 2 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG LSA
§ 2 Abs. 2 VwKoStG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 WG LSA
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 WHG
§ 3 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwKostG LSA
§ 5 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 3 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA
§ 3 Abs. 3 VwKostG LSA
§ 3 Abs. 3 Satz 1 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 AllGO
§ 120 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 AllGO
§ 31 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG LSA
§ 5 Abs. 1 Nrn. 1, 4, 5 und 6 WG LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WG LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 WG LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 11 Abs. 1 WG LSA
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 2 Abs. 2 NVwKostG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 150
NVwZ-RR 2012, 498
NVwZ-RR 2010, 674
NVwZ-RR 2011, 136
NVwZ-RR 2007, 507
BVerwGE 39, 355
NVwZ-RR 1991, 208
BVerwGE 71, 166
NVwZ-RR 1996, 691
4 B 110.86
2 M 218/12
8 S 687/08
2 L 54/10
3 B 87.10
2 LA 13/07
11 LB 226/11
1 LB 343/02
2 L 9/10
5 UE 2284/87
4 C 15.83
5 UE 3330/94