Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-11, Aktenzeichen 5 KN 4/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:0711.5KN4.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083). Sie beabsichtigt, in der Gemeinde …. (Kreis ….) den „….“ zu errichten und zu betreiben, der aus 21 Windenergieanlagen bestehen soll. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsanträge sind Gegenstand des Verfahrens 5 KS 4/24. Die Standorte der Anlagen befinden sich außerhalb der im Regionalplan ausgewiesenen Vorranggebiete Windenergie. In der Nähe liegt das Vorranggebiet PR3_DIT_020.
Der Planungsraum III ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst kreisfreie Stadt Lübeck sowie die Kreise Dithmarschen, Herzogtum Lauenburg, Ostholstein, Pinneberg, Segeberg, Steinburg und Stormarn (§ 3 LaplaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen den früheren Planungsräumen I, II und IV in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 7/13, 17/13, 18/13, 25/13, 36/13, 70/13, 72/13 und 73/13 – erklärte der 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts die Teilfortschreibung der Regionalpläne 2012 für die damaligen Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen inzident zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum IV (Urteile vom 19. Januar 2017 − 1 LB 18/15 – und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, jeweils juris).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaplaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Die Antragstellerin gab in allen vier Beteiligungsverfahren Stellungnahmen ab.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Die Planunterlagen sind unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und II – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Die Planunterlagen sind ebenfalls unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
Landesweit sind durch die drei Regionalpläne 2,03 % der Landesfläche als Vorranggebiete ausgewiesen, nach Abzug der Vorranggebiete Repowering sind es 1,93 % (Plankonzept, S. 124, 129).
Im Planungsraum III betragen die nach Abzug der harten Tabukriterien für eine Planung verbleibenden Flächen ca. 37,1 % der Gesamtfläche des Planungsraums. Als Ergebnis der Abwägung werden 162 Vorranggebiete ausgewiesen. Die Fläche beträgt zusammen etwa 15.159 ha, was 1,86 % der Gesamtfläche des Planungsraumes entspricht. Nach Abzug der Vorranggebiete Repowering mit 936 ha verbleiben laut Plankonzept (S. 129) 153 Vorranggebiete mit 14.223 ha; dies entspricht 1,75 % des Planungsraums. Der Anteil der Vorranggebiete – nach Abzug der Vorranggebiete Repowering – an den der Planung zugänglichen Flächen beträgt 4,72 % (Plankonzept, S. 130). Rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) liegen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 [Windenergie an Land], S. 9).
Die Antragstellerin hat am 12. Januar 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Die Antragstellerin nimmt Bezug auf ihre Einwendungen in den Beteiligungsverfahren und macht ergänzend geltend, der Normenkontrollantrag sei zulässig, weil sie in ihren Rechten verletzt werde. Bei der Abwägung seien nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG auch private Belange zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien.
Der Regionalplan werde dem Klimaschutzziel nicht gerecht, indem er eine zu geringe Fläche für die Windenergie ausweise. Das Plankonzept unterscheide nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge. Eine installierte elektrische Leistung der Windenergie von 10 Gigawatt bis 2025 reiche nicht aus, um eine Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien bis 2025 von mindestens 37 TWh zu erhalten. Dieselbe installierte Leistung einer Windenergieanlage erlaube im Binnenland eine um ein Viertel geringere Menge tatsächlich erzeugten Stroms.
Die alten Regionalpläne seien nicht ordnungsgemäß aufgehoben worden.
Im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, da der Kriterienkatalog geändert worden sei.
Die Landesregierung habe im Planaufstellungsverfahren Gemeindevertretungen und Gemeindevertretern nahegelegt, sich nicht an den Stellungnahmeverfahren zu beteiligen, wenn die Besorgnis der Befangenheit begründet sein könnte. Die bloße Mitwirkung an einer Stellungnahme zu einem Regionalplanentwurf begründe jedoch keinen unmittelbaren Vorteil; der Ausschluss der Teilnahme von Gemeindevertretern oder deren Gemeindevertretungen sei daher nicht gerechtfertigt. Der entsprechende Erlass und eine zuvor erfolgte Bekanntgabe der Ansicht der Landesregierung hätten einen erheblichen Einfluss auf die Praxis der Gemeinden, die nunmehr abgeschreckt gewesen seien, Stellungnahmen abzugeben. Manche gemeindliche Stellungnahme sei „ad acta“ gelegt worden. In einem Schreiben des Unterzeichners vom 13. März 2017 sowie einem daraus formulierten Erlass vom 12. April 2017 an die Gemeinden seien diese aufgefordert worden, keine Stellungnahmen abzugeben, an denen im Rahmen von Gemeindevertretersitzungen befangene Vertreter mitgewirkt hätten. Dies sei mit einer Gesetzesänderung der Gemeindeordnung aus dem Jahr 2016 begründet worden, nach der die in 2012 in die Gemeindeordnung eingefügte Legaldefinition des unmittelbaren Vor- und Nachteils einer Entscheidung gestrichen worden sei. Es komme jetzt nicht mehr auf einen engen Kausalzusammenhang zwischen der ehrenamtlichen Tätigkeit eines Gemeindevertreters und seinem Vor- oder Nachteil an. Mit dem Erlass sei das Beteiligungsverfahren verletzt worden.
Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten.
Die Verkürzung von Einwendungsfristen sei rechtswidrig gewesen. Wenn die Grundzüge der Planung – wie hier – berührt würden, könne die erneute Beteiligung nicht auf die von der Änderung berührte Öffentlichkeit sowie auf die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen beschränkt werden. Eine in der Tat wesentliche Aussage des neuen Raumordnungsplans sei die „Rotor in-Regelung“. Sie widerspreche auch der gesetzlichen Vorgabe in § 4 Abs. 3 WindBG („Rotor out“). Auch die Festlegung der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete „Repowering" bis zum 31. Dezember 2030 dürfte eine solche grundsätzliche Bedeutung haben, die eine Verkürzung der Auslegungsfrist verbiete. Entfielen die Repowering-Gebiete mangels Bebaubarkeit für Repowering-Anlagen, so stelle dies das schlüssige Plankonzept in Frage, da der Windenergie spätestens nach Fristablauf nicht mehr substantiell Raum verschafft werde.
Falsche Pop-up-Fenster hätten manche Einwender davon abhalten können, eine Stellungnahme im digitalen Verfahren abzugeben. Im Beteiligungsverfahren habe es ein falsches Pop-up-Fenster gegeben, das eine zusätzlich ausgewiesene Potenzialfläche als „abgelehnte Potenzialfläche“ ausgewiesen habe, obwohl dieses Gebiet später als „Vorranggebiet“ in den Plan aufgenommen worden sei. Erst bei vertiefter Inanspruchnahme komplizierter Navigationselemente hätte der Einwender erkennen können, dass die Potenzialfläche nicht abgelehnt, sondern in den Regionalplan habe aufgenommen werden sollen.
Der Planung hafteten grundsätzliche Fehler an. Das Plankonzept für die Aufstellung des Regionalplans für den Planungsraum III beruhe auf der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (LEP) Schleswig-Holstein 2010, Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land). Zahlreiche Vorgaben im LEP seien aber schon rechtlich unzulässig. Mit der Übernahme der fehlerhaften Vorgaben sei keine abwägungsfehlerfreie Entscheidung über die Regionalplanung mehr möglich gewesen.
Die Auswahl der Vorrangflächen sei insoweit fehlerhaft erfolgt, als der Antragsgegner den Planungen mit einer Gesamthöhe von 150 Metern und einem Rotor von nur 100 Metern eine zu kleine Referenzanlage zugrunde gelegt habe. Derart kleine Anlagen bildeten weder zum Zeitpunkt der Abwägung über den Regionalplan Ende 2020 noch prognostisch für den Zeitraum der Geltung der Planung die zu erwartenden Maße moderner Windenergieanlagen ab.
Der Antragsgegner habe als (sonstige) harte Tabuflächen aus dem Landesentwicklungsplan spezifische Mindestabstände für Windenergieanlagen zu Wohnnutzungen übernommen. Diese Vorgabe zu den Mindestabständen im Landesentwicklungsplan sei fehlerhaft. Der Landesentwicklungsplan enthalte in Kapitel 3.5.2. (6 Z) als selbständiges Ziel der Raumordnung die 3H-5H-Regelung. Ziele der Raumordnung führten auf der nachgelagerten Planungsebene zum Vorliegen harter Tabuzonen, was der Antragsgegner nicht berücksichtigt habe.
Der Antragsgegner habe die Abstände zur Wohnbebauung ohne Abwägung aus Kapitel 3.5.2 G (3) des Landesentwicklungsplans schlicht übernommen. Insoweit liege ein Abwägungsausfall vor. Dem Antragsgegner sei es auch untersagt, ein gestuftes Plankonzept vorzusehen und einzelne Typisierungen und Abwägungen zu einem Teil auf Ebene des Landesentwicklungsplans und zu einem anderen Teil auf Ebene der Regionalplanung vorzunehmen.
Das harte Tabukriterium nach Ziffer 2.3.2.1 des gesamträumlichen Plankonzepts sei fehlerhaft, weil die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in Gewerbegebieten nicht schlechthin ausgeschlossen sei.
Wasserschutzgebiete der Zone II seien zu Unrecht als hartes Tabukriterium betrachtet worden. Windenergieanlagen könnten auch ohne erheblichen Grundwassereingriff errichtet werden. Es handele sich allenfalls um weiche Tabuflächen. Allein die generelle Unwahrscheinlichkeit der Erfolgsaussichten eines Befreiungsantrags nach § 52 WHG oder einer Ausnahme nach der Wasserschutzgebietsverordnung könnten nicht dafür ausreichen, die Anforderungen für eine Einordnung als hartes Tabukriterium zu erfüllen.
Wenn Naturschutzgebiete harte Tabuzonen seien, so werde übersehen, dass es die Möglichkeit gebe, von den Geboten und Verboten des Bundesnaturschutzgesetzes Befreiungen zu beantragen. Dies müsse der Planungsträger eigenständig prüfen. Entsprechendes gelte für den Artenschutz.
Auch einstweilig sichergestellte Gebiete nach § 22 BNatSchG seien keine harten Tabuzonen. Ob die gesicherte, naturschutzrechtliche Ausweisung jemals mit dem Ergebnis abgeschlossen werde, dass Windenergieanlagen ausgeschlossen seien, sei während der einstweiligen Sicherstellung noch nicht absehbar.
Der Antragsgegner habe es versäumt, die nach § 30 BNatSchG geschützten gesetzlichen Biotope angemessen zu erfassen und als harte Tabuzonen zu berücksichtigen. Für den Antragsgegner sei auch die Ermittlung kleiner Flächen möglich gewesen.
Die straßenrechtlichen Anbauverbote seien unzutreffend bewertet. Die oberste Landesstraßenbaubehörde könne nach § 9 Abs. 8 FStrG Ausnahmen von den Anbauverboten zulassen. Folglich hätten die Anbauverbote nicht eine Aufnahme als hartes Tabukriterium zur Folge haben müssen. Diese hätten lediglich als Abwägungsmaterial Berücksichtigung finden dürfen, gegebenenfalls auch im Rahmen eines zulässigen Konflikttransfers in das Genehmigungsverfahren. Dies gelte auch für das harte Tabukriterium eines Abstandes zu Wasserstraßen und für das weiche Tabukriterium der straßenrechtlichen Anbaubeschränkungszonen an Bundes-, Landes- und Kreisstraßen.
Soweit der Regionalplan von einem Waldabstand von 30 m als hartem Tabukriterium ausgehe, sei dies fehlerhaft. Die Errichtung von Windenergieanlagen sei hier grundsätzlich möglich. Die Wahl des Abstandes führe auch dazu, dass der Rotor der Windenergieanlage nicht in den 30-Meter-Bereich hineinragen dürfe. Das Hinüberragen der Rotorblätter sei aber keine Bebauung der Fläche. Selbst forstrechtlich sei die Inanspruchnahme von Waldflächen durch eine Waldumwandlung grundsätzlich möglich.
Der Antragsgegner habe Gleisanlagen und Schienenwegen als weiches Tabukriterium festgelegt, obgleich es sich hier um ein hartes handele. Diese Flächen stünden nicht für die Windenergienutzung zur Verfügung, da sie anderweitig genutzt würden und dem Fachplanungsrecht unterlägen.
Zu Unrecht habe es der Antragsgegner versäumt, die bestehenden und planerisch verfestigten Gasleitungstrassen und deren Mindestabstände nach § 49 Abs. 2 Satz 1 EnWG zu ermitteln und als hartes Tabukriterium festzulegen. Gashochdruckleitungen, deren Nichtberücksichtigung u.a. vom Bergamt beanstandet worden sei, durchzögen auch den Planungsraum III. Es werde auf das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 19. November 2024 – 6 A 164/15 – verwiesen.
Die Ermittlung, auf welchen Flächen tatsächlich noch aktiver Rohstoffabbau in der Zeit der Geltungsdauer des Regionalplans stattfinden werde, sei unterblieben. In einem aktiven Rohstoffabbaugebiet sei die Errichtung von Windenergieanlagen unmöglich. Die entsprechenden Flächen hätten als harte Tabuflächen festgelegt werden müssen.
Ein hartes Tabukriterium und bauordnungsrechtlich fundiertes Hindernis für die Errichtung weiterer Windenergieanlagen stelle der Abstand dar, der wegen der von vorhandenen Anlagen ausgehenden, die Standsicherheit anderer Windenergieanlagen potenziell beeinträchtigenden (Nachlauf-)Turbulenzen im Genehmigungsverfahren einzuhalten sei.
Harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt. Weiche Tabuzonen müssten einer Abwägung zugänglich sein.
Abwägungsfehler ergäben sich aus der Festlegung bestimmter Abstände zwischen Wohnnutzung im Außenbereich und Gewerbegebieten zu Windenergienutzung als weiche Tabukriterien. Die Schutzwürdigkeit der jeweiligen Nutzungen sei nicht ausreichend ermittelt bzw. es sei fehlerhaft auf zwingend einzuhaltende Abstände auf der Basis des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der TA Lärm abgestellt worden.
Auch in Bezug auf die Setzung der Siedlungsabstände fehle es an einer abwägenden Begründung.
Fehlerhaft sei die generelle Betrachtung der Landschaftsschutzgebiete als weiches Tabukriterium. Es sei zudem nicht mit dem Gesetz vereinbar, dass nach dem Plankonzept bloße Entwürfe von Landschaftsschutzgebietsverordnungen ausreichten, um diese Flächen als „weich tabu“ einzustufen. Zudem habe es diese Entwürfe im Bereich mehrerer Potenzialflächen auf der …. nicht gegeben.
Fehlerhaft sei die Festsetzung eines weichen Tabukriteriums für jene Gebiete, die die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach § 23 BNatSchG i.V.m. § 12 LNatSchG erfüllten. Auch diese Kriterien bedürften einer spezifischen naturschutzfachlichen Würdigung und seien als weiche Tabukriterien nicht hinreichend bestimmbar
Platzrunden um Flugplätze sowie die erforderlichen Mindestabstände seien zu Unrecht als weiche Tabuzonen betrachtet worden.
Dem weichen Tabukriterium nach Ziffer 2.4.2.7 des gesamträumlichen Plankonzepts mangele es an einer nachvollziehbaren Begründung für die mit einem Tabu belegten Abstandsflächen.
Die Festlegung einer Mindestgröße für die Konzentrationsflächen sei abwägungsfehlerhaft, da hierdurch geeignete Einzelstandorte wegfielen und von einer künftigen Nutzung ausgeschlossen seien.
Die Siedlungsabstände seien problematisch. Der Einfluss von Wahlversprechen (Abstandspuffer im Bereich von 800 bis 1000 Meter um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion) sei sachfremd. Für Abstandspuffer zu planerisch verfestigten Siedlungsflächen fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage; diese hätten gemäß § 249 Abs. 3 BauGB nur durch Landesgesetz festgelegt werden dürfen. Es müsse einzelfallbezogen geprüft werden, ob auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügten. Ein groß gefasster Siedlungsabstand gerate fast zwangsläufig mit Gütern des Arten-, Landschafts- und Waldschutzes in Konflikt. Die Abstandsflächenregelungen berücksichtigten nicht die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der Gebietstypen. Gemeindliche Festlegungen seien lediglich „zu berücksichtigen“. Die 5-H-Regelung für Siedlungen sei nicht nachvollziehbar.
Fehlerhaft seien zudem jene Abwägungskriterien, die eigentlich als weiche Tabukriterien hätten festgesetzt werden müssen (z.B. Ziffer 2.5.2.3 des Plankonzepts).
Gänzlich unbestimmt seien die vom Antragsgegner angesetzten Umgebungsbereiche zu bestimmten Denkmälern (Ziffer 2.5.2.17 des Plankonzepts).
Die Grenze zwischen den Begriffen „charakteristischer Landschaftsraum“ (Ziffer 2.5.2.23 des Plankonzepts), „historische Kulturlandschaft“ im Sinne des Denkmalschutzrechts und „Landschaftsschutzgebiet“ könne nicht fehlerfrei gezogen werden. Es fehle eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dafür, mit dem Begriff des charakteristischen Landschaftsraumes eine wirksame Steuerung im Sinne des Planvorbehaltes des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorzunehmen und gesetzlich privilegierte Windkraftanlagen in ihrer Baufreiheit einzuschränken.
Fehlerhaft sei das Abwägungskriterium der Berücksichtigung von Querungshilfen nach Ziffer 2.5.2.24 des gesamträumlichen Plankonzepts. Der für das Kriterium maßgebliche Verlauf der Trasse des ….-(Weiter-)Baus habe zu diesem Zeitpunkt noch nicht festgestanden. Denn der Planaufstellungsbeschluss für den Weiterbau der …. im Kreis ….. sei erst am 15. März 2025 beschlossen worden. Die dem Abwägungsmerkmal maßgeblich zugrundeliegende Annahme, die Empfindlichkeit des Rothirschs gegenüber neu errichteten WEA sei gutachterlich nachgewiesen, erweise sich als unzutreffend. Die den planerischen Überlegungen zugrundeliegenden Gutachten von Meißner aus 2009, 2016, 2018 seien methodisch mehrfach kritisiert worden und die Sachverhaltsermittlung sei durch andere Begutachtungen als unvollständig erachtet worden.
Unbestimmt seien die naturschutzfachlich aufgeladenen Kriterien nach Ziffer 2.5.2.27 und 2.5.2.28 des gesamträumlichen Plankonzepts. Um ein hartes Tabukriterium, ggf. ein weiches Abwägungskriterium dürfte es sich bei den „Mittel- und Binnendeichen“ handelt.
Die Einhaltung eines Abstandes von 100 Metern zu 110 KV-Leitungen sei zu Unrecht als Abwägungshindernis eingestuft worden. Ein solcher Abstand sei nicht erforderlich.
Die Abstandsflächenregelungen des Landesentwicklungsplans und des Regionsplans berücksichtigten nicht die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der 15 BauNVO-Gebietstypen, was zu einem Abwägungsdefizit führen müsse.
Ein Abwägungsfehler liege darin, dass sich zahlreiche bestehende Windenergieanlagen nunmehr außerhalb von Vorranggebieten befänden, die Möglichkeit des Umzugs in Repowering-Flächen jedoch begrenzt sei, sodass dort über 700 Anlagen nicht aufgenommen werden könnten. Auch werde übersehen, dass die Gemeinden in ihren Flächennutzungsplänen im Rahmen der ihnen erlaubten Feinsteuerung Höhenbeschränkungen in den Repoweringflächen festsetzen könnten, die ein Hindernis für das Repowering von Windkraftanlagen werden könnten.
Die Verweisung von Alt-Anlagenbetreiber in Vorranggebiete mit Repowering-Vorbehalt sei nicht vollzugsfähig. Bei Repowering-Maßnahmen stelle insbesondere der Umgang mit den unterschiedlichen Akteuren ein großes Hemmnis dar. Ein Hindernis für Repowering bestehe in vielen Fällen in der Betreiberstruktur von Windparks oder auch in einer ungünstigen Netzanbindung. Die Einschränkung von Flächen auf Repowering-Vorhaben sei eigentumsrelevant; hierfür gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Dass der Abbau der Altanlage zur Bedingung für die neue Anlage gemacht werde, sei rechtlich bedenklich. Durch den Repowering-Vorbehalt greife der Plangeber in den Wettbewerb ein. Daher sei ein Repowering-Vorbehalt nicht für die städtebauliche Entwicklung erforderlich. Es gehe auch nicht, die Erreichbarkeit von Repowering-Flächen für Altanlagenbetreiber „abzuwarten“, wenn die Bebauung unmöglich sei.
Die Festlegungen zum Repowering stellten sich im Wesentlichen als sogenannte bedingte Gebietsfestlegungen dar, für die das Raumordnungsrecht keine Ermächtigungsgrundlage biete. Die Regelung zum Repowering sei nach dem Inkrafttreten des § 245e Abs. 3 bzw. § 249 Abs. 3 BauGB zudem funktionslos geworden.
Die fehlende Einbeziehung des Bereichs des Küstenmeers in die Planungen sei fehlerhaft.
Die Flächenfestlegungen von Vorranggebieten im Regionalplan schafften im Ergebnis für den Planungsraum III nicht im erforderlichen Maße Raum für die Windenergie.
Der Antragsgegner habe sich zudem häufig veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen bedient.
Die Antragstellerin beantragt zu erkennen:
Die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kap. 5.7 (Windenergie an Land, Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 ist unwirksam.
Hilfsweise festzustellen, dass der Regionalplan mit Inkrafttreten des § 245e Abs. 3 BauGB unwirksam geworden ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antragsgegner macht geltend, die angegriffene Landesverordnung sei formell rechtmäßig. Einer ausdrücklichen Aufhebung der vorausgehenden Teilfortschreibungen 2012 der Regionalpläne zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung habe es nicht bedurft. Die Öffentlichkeitsbeteiligung zu den jeweiligen Planentwürfen sei fehlerfrei erfolgt. Das gelte insbesondere für die Beschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung zum vierten Planentwurf. Mit den von der Antragstellerin in diesem Verfahren insoweit vorgebrachten Rügen habe sich der Senat bereits ausführlich befasst. Dementsprechend sei vollumfänglich auf die Ausführungen des Urteils des Senats vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 – verwiesen. Der Senat habe auch zutreffend festgestellt, dass die Verwendung fehlerhafter Pop-up-Fenster in der für das vierte Beteiligungsverfahren im Internet bereitgestellten interaktiven Karte keinen beachtlichen Verfahrensfehler darstelle.
Der Regionalplan für den Planungsraum III sei auch materiell rechtmäßig.
Die angegriffene Landesverordnung sei fehlerfrei aus dem Landesentwicklungsplan entwickelt worden. Der Regionalplangeber habe bei der Abwägung über den Regionalplan für den Planungsraum III die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen. Der Landesentwicklungsplan enthalte Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung seien. Dieses Verfahren führe nicht dazu, dass der Regionalplangeber keine eigene Abwägungsentscheidung mehr hätte treffen können oder fehlerhaft die Abwägungsentscheidung abgeschichtet hätte. Vielmehr seien die weichen Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplans nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich.
Die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III treffe keine Festlegungen für die Nutzung von Windenergieanlagen im Küstenmeer. Sie regele ausdrücklich nur die Windenergie an Land. Dies ergebe sich bereits aus der Bezeichnung der Landesverordnung selbst als auch aus den textlichen Festsetzungen des Regionalplans.
Der Senat habe bereits ausführlich dargelegt, dass die als Planungsgrundlage vom Antragsgegner zu Grunde gelegte Windenergie-Referenzanlage von 150 m Gesamthöhe mit einem Rotordurchmesser von 100 m und 3,2 MW Leistung nicht zu beanstanden sei. Dass die zu Grunde gelegte Referenz-Windenergieanlagen sich realitätsnah am Durchschnitt der 2019 neu installierten Windenergieanlagen orientiert habe, werde auch von der Antragstellerin nicht in Zweifel gezogen.
Der Plangeber habe die harten Tabukriterien zutreffend ermittelt und angewendet.
Die Abstände zur Wohnbebauung aus Ziffer 2.4.2.1 und 2.4.2.2 des gesamträumlichen Plankonzepts seien auch unter Beachtung der 3H-5H-Regelung aus Kap. 3.5.2 Abs. 6 Z LEP im Regionalplan nicht zwingend als hartes Tabukriterium zu berücksichtigen gewesen. Die zielförmige Festlegung der 3H-5H-Regelung werde durch die als Grundsätze der Raumordnung im Landesentwicklungsplan festgelegten harten und weichen Tabukriterien konkretisiert und flankiert. Diese Grundsätze sähen für die Abstände zur Wohnbebauung sowohl harte als weiche Tabuflächen vor. Im Übrigen wäre der von der Antragstellerin gerügte Fehler nicht beachtlich, da er auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen sei.
Kleinstbiotope seien nicht als hartes Tabukriterium zu berücksichtigen gewesen. Im gesamträumlichen Plankonzept werde diese Entscheidung zutreffend insbesondere damit begründet, dass kleinere Flächen im Maßstab der Regionalplanung (1:100.000) kaum darstellbar seien. Überdies schränkten Kleinstbiotope die Nutzung der Windenergieanlagen in den Vorranggebieten nicht zwangsläufig ein, weil die Windenergieanlagen im Vorranggebiet durch entsprechende Positionierung „zwischen“ die Biotope geplant werden könnten.
Die eigentlichen Gleisanlagen hätten nicht als hartes Tabukriterium eingeordnet werden müssen. Die Gleisanlagen könnten nur als Linie, nicht als Fläche in den Plänen abgebildet werden. Überdies könne die insoweit unterbliebene Abgrenzung zwischen „Gleisanlagen als harte Tabuflächen“ und „Schutzabständen zu Gleisanlagen als weiche Tabuzonen“ und die daraus resultierende Einordnung der gesamten Abstandsfläche als „weiche Tabuzone“ schon keinen Abwägungsfehler begründen. Die Antragstellerin werfe dem Plangeber hiermit allenfalls vor, in überflüssiger bzw. unnötiger Weise abgewogen zu haben.
Platzrunden um Flugplätze seien nicht als harte Tabukriterien zu behandeln gewesen. Es erfolge jeweils eine Beurteilung über die Gefährdungslage im Einzelfall durch die zuständigen Behörden. Die Antragstellerin rügt zudem allein eine fehlende Differenzierung zwischen Platzrunden als hartes Tabu und Mindestabstände zu Platzrunden als weiches Tabu. Eine solche Rüge könne keinen Abwägungsfehler begründen.
Gasleitungen samt ggf. erforderlicher Sicherheitsabstände seien nicht als harte Tabuflächen einer abwägenden Entscheidung entzogen gewesen. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht (Urteil vom 19. November 2024 – 6 A 164/15 –) habe insoweit selbst zutreffend festgestellt, dass aus § 49 Abs. 1 Satz 1 EnWG weder ein Bebauungsverbot noch eine Beschränkung der Bebauung folge. Der Plangeber habe sich bewusst dafür entschieden, Erdgasleitungen nicht auf Regionalplanebene detailliert zu berücksichtigen, sondern die Klärung dieser Frage den nachgelagerten Genehmigungsverfahren zu überlassen. Diese Bewertung sei sachgerecht gewesen. Auf der Ebene der Regionalplanung ließen sich Abstandsflächen zu Gasleitungen nicht pauschal festlegen.
Auf Ebene der Regionalplanung seien Abstände zu Bestandswindenergieanlagen in Randlage nicht als harte Tabukriterien zu berücksichtigen. Der notwendige Abstand zwischen Windenergieanlagen, der wegen der von vorhandenen Windenergieanlagen ausgehenden, die Standsicherheit anderer Windenergieanlagen potenziell beeinträchtigenden (Nachlauf-)Turbulenzen im Genehmigungsverfahren einzuhalten sei, lasse sich pauschalierend für das gesamte Plangebiet nicht festsetzen. Er sei von zahlreichen einzelfallbezogenen Umständen abhängig.
Flächen für den Rohstoffabbau hätten nicht als harte Tabukriterien ausgeschlossen werden müssen. Selbst in den Vorranggebieten für Abbau oberflächennaher Rohstoffe nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG seien andere raumbedeutsame Nutzungen nur ausgeschlossen, soweit diese mit der vorrangigen Nutzung des Rohstoffabbaus nicht vereinbar seien. Der Plangeber habe „Rohstoffpotenzialflächen“ zulässig als Abwägungskriterium eingeordnet.
Die Einstufung von Naturschutzgebieten und Gebieten, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als Naturschutzgebiet einstweilig sichergestellt seien, als hartes Tabu begründe keine Abwägungsmängel. Der Plangeber habe zutreffend angenommen und begründet, dass wegen des bestehenden absoluten Veränderungsverbots aus § 23 Abs. 2 BNatSchG aus rechtlichen Gründen in Naturschutzgebieten eine Nutzung mit raumbedeutsamen Windenergieanlagen nicht möglich sei. In den einstweilig sichergestellten Gebieten sei die Errichtung baulicher Anlagen jeweils durch die Sicherstellungsverordnung verboten.
Gegen die Berücksichtigung von „Waldflächen mit einem Abstand von 30 m“ als hartes Tabukriterium sei nichts einzuwenden. Gemäß § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG sei die Umwandlung von Wald zur Errichtung von Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 10 Metern in Schleswig-Holstein verboten. Der zusätzliche Abstand von 30 m begründe sich durch § 24 Abs. 1 Satz 1 LWaldG. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde könne Unterschreitungen des Abstandes im Einvernehmen mit der Forstbehörde zwar zulassen, wenn eine Gefährdung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 LWaldG nicht zu besorgen sei. Von einer solchen Gefährdung sei nach entsprechender Einschätzung des Plangebers nach Abstimmung mit der obersten Forstbehörde und Prüfung des Gemeinsamen Runderlass zum Waldabstand nach § 24 LWaldG vom 30. August 2018 nicht auszugehen gewesen.
Die Berücksichtigung von Verkehrsinfrastrukturplanungen in Linienbestimmung oder Planfeststellung als weiches Tabukriterium sei frei von Abwägungsfehlern. Für die Verkehrsinfrastrukturplanungen, die sich in der Linienbestimmung oder in der Planerststellung befänden, sei bereits ein Korridor ausgearbeitet, der von der Errichtung von Windenergieanlagen freizuhalten sei. Im Hinblick auf die Ausweisung von Vorranggebieten für die Windkraftnutzung bzw. die Errichtung von Windenergieanlagen halte der Plangeber die pauschale Freihaltung dieser Bereiche aus Vorsorgeabwägungen für gerechtfertigt.
Die Berücksichtigung und Anwendung des weichen Tabukriteriums „Gebiete für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ auf die seinerzeit in Aufstellung befindlichen Landschaftsschutzgebiete „….“ und „….“ sei fehlerfrei erfolgt. Die Landschaftsschutzgebietsverordnungen erfüllten das im Landesentwicklungsplan formulierte Tabukriterium. Mit Schreiben vom 19. April 2019 habe die Landesplanung dem Kreis Dithmarschen mitgeteilt, keine Bedenken gegen die Ausweisung der Landschaftsschutzgebiete zu haben. Die (erste) öffentliche Auslegung der Verordnungsentwürfe sei vom 15. Juli 2019 bis zum 16. August 2019 und somit deutlich vor der Beschlussfassung über die verfahrensgegenständliche Landesverordnung erfolgt.
Die Berücksichtigung von Abständen zu Hochspannungsleitungen bis 110 kV im Rahmen der Einzelabwägung sei frei von Abwägungsfehlern. Für die Einordnung als weiches Kriterium hätte es der pauschalierenden Festlegung bestimmter Abstände bedurft. Eine raumordnerische Pflicht pauschalierende Abstände zu ermitteln, sei aber nicht ersichtlich.
Die Berücksichtigung des Denkmalschutzes im Rahmen der Einzelabwägung begründe keine Bedenken. Zweifel an der Bestimmtheit des Grundsatzes der Raumordnung bestünden nicht. Insoweit überspanne die Antragstellerin die Anforderungen an die Bestimmtheit von Grundsätzen der Raumordnung. Auch eine Formulierung, die der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum belasse, sei möglich. Die Prüfbereiche seien zudem in Abstimmung mit dem Landesamt für Denkmalschutz festgelegt worden.
Auch die bloße Berücksichtigung von Abständen zu Mittel- und Binnendeichen im Rahmen der Einzelabwägung der Potenzialflächen sei frei von Abwägungsfehlern. Für die Einordnung als weiches Kriterium hätte es der pauschalierenden Festlegung bestimmter Abstände zu Mittel- und Binnendeichen bedurft, die bei Unterschreitung zumindest regelhaft zum Ausschluss einer Windenergienutzung hätten führen müssen. Eine raumordnerische Pflicht pauschalierende Abstände zu ermitteln, sei aber nicht ersichtlich.
Die Berücksichtigung von Querungshilfen und damit verbundenen Korridoren als Abwägungskriterium bei der Einzelabwägung sei fehlerfrei. Querungshilfen, etwa in Form von Grünbrücken, dienten dem Erhalt bzw. der Wiederherstellung eines Lebensraumverbundes. Die Trassenführung und die Lage der notwendigen Querungshilfen seien hinreichend konkret bestimmbar gewesen. Der Neubau aller Abschnitte der ….. in Schleswig-Holstein und in Niedersachsen sei bereits als vordringlicher Bedarf im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen 2016 eingeordnet gewesen. Der Einwand, die seitens der Antragsgegnerin für die Empfindlichkeit des Rothirsches gegenüber Windenergieanlagen und die Wirksamkeit von Querungshilfen herangezogenen Gutachten seien ungeeignet, verfange nicht. Die Fachbeiträge des Gutachters Meißner seien nicht mit den von der Antragstellerin gerügten Mängeln behaftet gewesen. Die Gutachten hätten auf das Fehlen belastbarer Studien hingewiesen. Der Gutachter sei mit der Kritik aus gegenläufigen Gutachten, die im Beteiligungsverfahren beigefügt worden seien, konfrontiert worden.
Die Berücksichtigung eines „Umgebungsbereichs von 300 m bis 1.200 m bei Vogelschutzgebieten“ bei der Entscheidung über die Einzelabwägung der Potenzialflächen begründe keine Bedenken. Das Kriterium sei hinreichend bestimmt. Die Länderarbeitsgemeinschaft der Vogelschutzwarten empfehle dem „… entsprechend einen Mindestabstand von 1.200 m zu Europäischen Vogelschutzgebieten mit Windenergieanlagen-sensiblen Arten.
Die Nichtberücksichtigung der von den der Antragstellerin benannten Flächen als Potenzialflächen oder gar als Vorranggebiete begründe keine Bedenken. Diese Flächen seien nicht als Potenzialflächen berücksichtigt worden, da sie mit dem weichen Tabukriterium „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ kollidierten. Die Flächen hätten im Geltungsbereich der seinerzeit geplanten und mittlerweile in Kraft getretenen Landschaftsschutzgebietsverordnungen „….“ und „….“ gelegen.
Die allgemeine Rüge, es sei fehlerhaft veraltetes Datenmaterial verwenden worden, verfange nicht. Die Belange des Klimaschutzes seien hinreichend berücksichtigt worden. Das mit dem Regionalplan verfolgte Repoweringkonzept begründe keine Bedenken; der Antragsgegner habe die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt. Schließlich bestünden keine Zweifel daran, dass in Anwendung des gesamträumlichen Plankonzepts der Windenergie im Ergebnis ein Raum eingeräumt werde, der in seinem Umfang der Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
II. Die Antragstellerin ist als juristische Person gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag u.a. jede juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Der Regionalplan steht der Ausübung der obligatorischen Berechtigung der Antragstellerin zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen im Plangebiet entgegen. Insofern liegt die Verletzung der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG im Bereich des Möglichen (vgl. zur Antragsbefugnis obligatorisch berechtigter Windkraftunternehmen: Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 25; Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 61).
Die Antragstellerin will außerhalb eines Windvorranggebietes in der Gemeinde … den „….“ mit 21 Windenergieanlagen errichten und betreiben. Sie ist damit von der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffen.
Die Ausschlusswirkung besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor.
III. Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 12. Januar 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
B. Der Antrag ist unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG a.F. (jetzt: § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG) erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) ist wirksam. Sie ist formell (I.) und materiell rechtmäßig (II.).
I. Die Landesverordnung ist formell rechtmäßig.
1. Einer förmlichen Aufhebung der vorhergehenden Teilfortschreibungen der Regionalpläne für die damaligen Planungsräume I, II und IV zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung aus dem Jahr 2012 bedurfte es nicht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 66 ff.).
Die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Aufhebung (§ 7 Abs. 7 ROG). Eine Aufhebung der Teilfortschreibungen aus dem Jahr 2012 wäre aber gegenstandslos gewesen. Diese Pläne waren ohnehin unwirksam. Das hat das Oberverwaltungsgericht für den damaligen Planungsraum I (Urteile vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 18/13, 70/13, 72/13 und 73/13 –, juris) sowie – inzident – für den damaligen Planungsraum IV entschieden (Urteile vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 –, juris Rn. 47, und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, juris Rn. 47). Auch der Regionalplan für den damaligen Planungsraum II war unwirksam. Die in den Normenkontrollurteilen festgestellten formellen und materiellen Unwirksamkeitsgründe, insbesondere die nicht ordnungsgemäß erfolge Differenzierung zwischen harten und weichen Tabukriterien, die fehlerhafte Abwägung zu Mindestabstandsregelungen und die Ausklammerung potenzieller Eignungsflächen nur wegen eines entgegenstehenden Gemeindewillens, betrafen gleichermaßen sämtliche Planungsräume (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017, a.a.O.).
Abgesehen davon bedarf es eines gesonderten Aufhebungsverfahrens gemäß § 7 Abs. 7 ROG nur bei einer ersatzlosen Aufhebung des Plans. Wird ein bestehender Raumordnungsplan durch einen neuen ersetzt, so löst der neue Plan ohne weiteres den alten ab (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 103).
2. Die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit sind nicht verletzt.
Rechtsgrundlage für die einzelnen Beteiligungsverfahren waren § 10 bzw. § 9 ROG sowie § 5 LaplaG in der jeweils aktuellen Fassung. § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) schrieb vor, dass die Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 ROG, die – wie hier – vor dem 29. November 2017 förmlich eingeleitet worden waren, nach den bis zum 28. November 2017 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abzuschließen waren. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG konnten gesetzlich vorgeschriebene einzelne Schritte des Verfahrens auch nach den aktuellen Vorschriften des Raumordnungsgesetzes durchgeführt werden, wenn mit ihnen noch nicht begonnen worden war. Von dieser Möglichkeit hat die Landesplanungsbehörde bei den einzelnen Beteiligungsverfahren Gebrauch gemacht. Damit entfiel die in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG a.F. vorgesehene Rechtsfolge auch für das Landesrecht.
a) Die Landesverordnung leidet nicht deshalb an einem formellen Fehler, weil bei der Entscheidung bestimmter Gemeinden über die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit bzw. der berührten öffentlichen Stellen die Vorschriften über die Ausschließung von Mitgliedern der Gemeindevertretung (§ 32 Abs. 3 Satz 1 und 2 i.V.m. § 22 GO) möglicherweise unrichtig gehandhabt worden sind (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 70).
Die Vorschriften über das von den Gemeindevertretungen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben – etwa wie hier: bei der Abgabe von Stellungnahmen – zu beachtende Verfahren sind nicht zugleich Vorschriften über das von der Landesplanungsbehörde bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zu beachtende Verfahren. Dies gilt unbeschadet dessen, dass das damalige Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein als Kommunalaufsichtsbehörde in einem an den jetzigen Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin gerichtetes Schreiben vom 13. März 2017 eine bestimmte Auffassung zur Auslegung von § 22 Abs. 1 GO vertreten hat. Ebenso kann dahinstehen, ob das Ministerium durch einen Erlass vom 12. April 2017 auf den Prozess der Willensbildung in den Gemeinden Einfluss genommen haben sollte. Anders wäre dies zu sehen, wenn das Ministerium, dessen Handeln als Landesbehörde dem Antragsgegner zuzurechnen ist, bewusst sachwidrig auf das landesplanerische Beteiligungsverfahren hätte einwirken wollen. Dafür ist jedoch nichts ersichtlich, die Antragstellerin macht dies auch nicht geltend.
b) Die Beschränkung der Beteiligung im Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf war rechtmäßig. Der Antragsgegner hat die Beschränkung auch fehlerfrei umgesetzt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 95 ff.).
aa) Die Beschränkung der Beteiligung war rechtmäßig. Die Beteiligung wurde durch die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 (Amtsbl. S. 1338) eingeleitet und fand in der Zeit vom 24. September bis zum 23. Oktober 2020 statt. In der Bekanntmachung heißt es: „Das vierte Beteiligungsverfahren beschränkt sich gemäß § 9 Absatz 3 Raumordnungsgesetz (ROG) auf die gegenüber dem dritten Entwurf geänderten Teile der Planunterlagen.“
Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Beteiligung war – wie in der Bekanntmachung zutreffend benannt – § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung. Danach „ist“ der geänderte Teil erneut auszulegen, wenn der Planentwurf nach Durchführung der Verfahrensschritte nach § 9 Abs. 2 ROG a.F. dergestalt geändert wird, dass dies zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen führt; in Bezug auf die Änderung ist erneut Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In Bezug auf das vierte Beteiligungsverfahren hat diese Regelung Vorrang vor § 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung (§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG a.F.). Danach „soll“ sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 6 bis 8 LaplaG a.F. gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird.
Der Vorrang von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ergibt sich aus Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG. Danach geht auf dem Gebiet der Raumordnung im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor. Das spätere Gesetz ist § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F.
Das Raumordnungsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sah für die Raumordnung im Bund vor, dass bei einer Änderung des Planentwurfs nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens der geänderte Teil erneut auszulegen und insoweit Stellungnahmen erneut einzuholen waren (§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008). Für die Raumordnung in den Ländern fehlte eine entsprechende Vorschrift (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008). Detaillierte Verfahrensregelungen sollten den Landesgesetzgebern vorbehalten bleiben (vgl. BT-Drs. 16/10292, S. 25). Ergänzende landesrechtliche Vorschriften blieben insoweit unberührt (vgl. § 28 Abs. 3 ROG 2008).
Zum damaligen Zeitpunkt gab es im Landesplanungsgesetz keine Regelung zur Beschränkung der Beteiligung auf die geänderten Teile des Planentwurfs (vgl. § 7 LaplaG in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1996, GVOBl. S. 232). Dies änderte sich durch das Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27. Januar 2014 (GVOBl. S. 8). § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 sah vor, dass sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken soll, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 5 bis 7 LaplaG 2014 gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird. Dadurch sollte § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG konkretisiert werden (vgl. LT-Drs. 18/885, S. 37).
Das (Bundes-)Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) vereinheitlichte die für die Raumordnung im Bund und in den Ländern geltenden Bestimmungen zur erneuten Beteiligung und enthielt nunmehr die bis zur vierten Beteiligungsrunde im Jahr 2020 unverändert gebliebene Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. Die Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 18/10883, S. 48) verdeutlicht das Ziel der Vorschrift: „Der neue Absatz 3 soll aus systematischen Gründen den bisherigen § 10 Absatz 1 Satz 4 und den bisherigen § 18 Nummer 3 ersetzen, deren Inhalt (Änderung von Planentwürfen) einen Sonderfall zu § 9 Absatz 1 und 2 (Aufstellung von Plänen) darstellt.“ Ergänzendes Landesrecht sowie weiter gehendes Landesrecht zur Beschleunigung des Verfahrens bei Änderung eines ausgelegten Raumordnungsplanentwurfs blieben gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. unberührt.
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. erlangte mit dem Inkrafttreten am 29. November 2017 im Verhältnis zu § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 den Anwendungsvorrang. Der Ländervorbehalt gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. war insofern nicht einschlägig. Das Landesrecht enthielt keine ergänzende, sondern eine widersprechende Norm (Soll-Regelung/Ist-Regelung). Auch hatte die Soll-Regelung des Landesrechts keine weiter gehende Beschleunigungswirkung.
Zu einer Abweichungsgesetzgebung des Landes ist es danach nicht mehr gekommen, auch wenn § 5 LaplaG durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 (GVOBl. S. 292) noch einmal geändert wurde. Auf eine Inanspruchnahme der Abweichungsbefugnis kann nur geschlossen werden, wenn der Landesgesetzgeber eine inhaltliche Neuregelung getroffen und sich nicht auf redaktionelle Anpassungen des betreffenden Gesetzes beschränkt hat (vgl. Uhle, in: Dürig u.a., GG, Stand März 2025, Art. 72 Rn. 279; Oeter/Krönke, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 127; Broemel, in: v. Münch/Kunig, GG, 8. Auflage 2025, Art. 72 Rn. 54; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 30; Seiler, in: BeckOK GG, Epping/Hillgruber, GG, Stand September 2025, Art. 72 Rn. 24.2; zu Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 235). Die Änderungen von § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 waren lediglich redaktioneller Natur. Aus Absatz 8 wurde Absatz 9; dies hatte seine Ursache in einer Änderung der vorhergehenden Absätze. Dementsprechend wurde auch die Bezugnahme auf diese vorhergehenden Absätze angepasst (Verweisung auf die Vorschriften für das erstmalige Beteiligungsverfahren). Diese Änderungen lassen keinen Willen des Landesgesetzgebers erkennen, die Regelung zur Beschränkung des Beteiligungsverfahrens erneut inhaltlich in Kraft zu setzen und damit einen Anwendungsvorrang gegenüber dem Bundesrecht zu begründen.
Ausgehend von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ist die Beschränkung der Beteiligung im vierten Beteiligungsverfahren nicht zu beanstanden, da es insofern nicht darauf ankommt, in welchem Umfang der Entwurf geändert wurde.
Die Beschränkung der Beteiligung war aber auch dann rechtmäßig, wenn ein Anwendungsvorrang von § 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG a.F. unterstellt wird. Ein atypischer Fall, der eine unbeschränkte Beteiligung ermöglicht hätte, lag nicht vor. Wird die Ermessensausübung durch eine Soll-Vorschrift gesteuert, hat die zuständige Behörde grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll“ ein „Muss“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 29). Soll-Vorschriften gestatten eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 – 2 C 68.11 –, juris Rn. 36). Die Behörde darf dann anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – 5 C 39.90 –, juris Rn. 15).
Die Änderungen vom dritten zum vierten Planentwurf werden in der Kabinettsvorlage Nr. 286/2020 vom 9. September 2020 wie folgt dargestellt (vgl. Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 2326, 2332 f.):
„Wesentliche Sonderregelungen:
ꟷ Vorranggebiet STE_089: Absicherung eines konkreten Repoweringkonzeptes.
ꟷ Vorranggebiete DIT_013, DIT_059, DIT_066, LAU_066, STE_084, STE_093, OHS_015 und OHS_021, OHS_022, OHS_028, OHS_069 und STO_004: Inaussichtstellung einer Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG vom Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG.
ꟷ Sonderregelung Bundeswehr …., Vorranggebiete OHS_001 und OHS_420: bisher war in diesen Gebieten im Schutzbereich nur ausnahmsweise eine Windkraftnutzung möglich; zukünftig soll die Einschränkung nur auf die Vorgaben der Schutzbereichsbehörde beschränkt werden.
ꟷ Vorranggebiete DIT_068 und DIT_071: Beschränkung der Nutzung auf Forschungsvorhaben zu "Power-to-x"- und Speicher-Technologien.
Wesentliche Änderungen:
ꟷ Die Flächen LAU_014, OHS_063, OHS_064 wurden gestrichen, weil sie nach der neuesten Brutvogelkartierung innerhalb von potenziellen Beeinträchtigungsbereichen von Rotmilanbrutplätzen liegen.
ꟷ Die Fläche STE_005 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Schwarzstorchbrutplatzes entfallen ist.
ꟷ Die Fläche STO_004 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Seeadlerbrutplatzes entfallen ist.
ꟷ Die Fläche STE_501 wurde wieder gestrichen, weil beabsichtigte Wohnnutzungsaufgaben nicht umgesetzt werden konnten.
ꟷ Die Fläche SEG_052 konnte teilweise wieder aufgenommen werden, weil durch eine Korrektur der Siedlungsabstände die Mindestgröße wieder erreicht werden kann.
In allen drei Regionalplänen wurden neben den oben im Einzelnen dargestellten wesentlichen Änderungen vom dritten zum vierten Entwurf folgende weitere Änderungen vorgenommen:
ꟷ Festlegung der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete Repowering bis zum 31.12.2030
ꟷ Klarstellung, dass Windenergieanlagen immer vollständig einschließlich des Rotors innerhalb des Vorranggebiets liegen müssen
ꟷ Anpassung der Begründung zur Ausnahme vom Tötungsverbot gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG.“
Diese Änderungen rechtfertigen nicht die Annahme eines atypischen Falles. Sie unterscheiden sich in ihrem Umfang und ihrer Tragweite nicht erheblich von den bei einem komplexen Planentwurf üblicherweise zu erwartenden Folgeänderungen.
bb) Der Antragsgegner hat die gesetzlich vorgesehene Beschränkung der Beteiligung fehlerfrei umgesetzt. Für den Umfang der gebotenen Beteiligung ist auf den Planinhalt abzustellen, nicht auf die Planbegründung. Bloße Änderungen der Begründung führen nicht zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen; dadurch wird keine erneute Beteiligung erforderlich (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 48).
Demgemäß musste das Beteiligungsverfahren nicht auf die Potenzialflächen PR3_SEG_601 und PR3_STO_601 erstreckt werden. Diese Flächen spielten zwar für die Begründung des vierten Entwurfs eine Rolle, weil sie dort – anders als in den Begründungen der vorhergehenden Entwürfe – als Potenzialflächen identifiziert wurden. Nach dem Ergebnis der Einzelabwägung sah der vierte Entwurf dort jedoch keine Vorranggebiete vor, sodass sich der Inhalt des Entwurfs in Bezug auf diese Flächen nicht von den vorhergehenden Entwürfen unterschied.
Änderungen des gesamträumlichen Plankonzepts, etwa die Änderung von Abwägungskriterien, betrafen – für sich genommen – ebenfalls nur die Begründung des Planentwurfs. Dies gilt auch für die neu berechnete Zubau-Prognose in Ziffer 1.3.1. des Plankonzepts. Mit der Anpassung auf 10,6 GW (statt zuvor 10,0 GW) wurde der Inhalt des Planentwurfs nicht geändert.
Auch in Bezug auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ war eine erneute Beteiligung nicht erforderlich. Hätte es bis zum dritten Entwurf eine „Rotor-außerhalb“-Planung gegeben, wäre allerdings eine Beteiligung in Bezug auf sämtliche Vorranggebiete erforderlich gewesen, auch soweit der räumliche Zuschnitt nicht geändert wurde. Denn mit dem Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hätte sich die Regelung zur zulässigen Bebauung und damit zum Inhalt des Plans generell geändert. So hat sich indes die Planung nicht entwickelt.
Der Textteil des Regionalplans enthält keinen Hinweis darauf, ob es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-außerhalb“- oder „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt. Für die Auslegung muss auf die Begründung zurückgegriffen werden. In der Begründung B zu 5.7.1 (1) bis (3) heißt es: „Bei der Bemessung der Abstände zu schutzwürdigen Nutzungen und betroffenen Schutzgütern sind die Auswirkungen des Rotors der Windenergieanlagen immer mitberücksichtigt worden. Daher gilt für die Planung von Windenergieanlagen innerhalb der Vorranggebiete, dass die Anlagen immer vollständig einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen müssen.“ Diese Passage war im dritten Entwurf (Akte 06, Vorgang 05, Untervorgänge 01-02, S. 854) noch nicht enthalten.
Um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt, bedarf es jedoch keines Rückgriffs auf die besagte Textstelle. Zur Begründung des Plans gehört nicht nur die Begründung des Textteils, sondern auch das gesamträumliche Plankonzept. Dieses weist an verschiedenen Stellen mit der gebotenen Eindeutigkeit auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hin. So heißt es dort zur Begründung des harten Tabukriteriums 2.3.2.1: „Der Abstand zur Vorranggebietsgrenze ist dann mit 250 m anzusetzen, weil die Außenkante des Rotors maßgeblich ist“, und zur Begründung des weichen Tabukriteriums 2.4.2.1: „Für die erdrückende Wirkung gilt der Abstand von Hausecke zum Mast gemessen, für das Vorranggebiet gilt: Die WKA muss einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen.“ Auch die Begründungen zu den weichen Tabukriterien 2.4.2.11 und 2.4.2.31 setzen den Grundsatz voraus. Die entsprechenden Begründungstexte befinden sich bereits im dritten Entwurf des Plankonzepts (Akte 06, Vorgang 05, Untervorgänge 01-02, S. 15). Der Grundsatz „Rotor-innerhalb“ lag dem Planungsprozess von Anfang an zu Grunde (vgl. Begründung des Kriterienkatalogs zum Planungserlass vom 23. Juni 2015, Akte 01, S. 1475, 1481).
c) Die Beschränkung der Äußerungsmöglichkeit auf die Zeit vom 24. September bis zum 23. Oktober 2020 im Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf laut Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 war rechtmäßig. Eine Äußerungsfrist von einem Monat war angemessen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 128 ff.).
§ 5 Abs. 8 Satz 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 4 LaplaG in der für das Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf maßgeblichen Fassung gemäß dem Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 26. August 2020 (GVOBl. S. 500) sah vor, dass für die Äußerungen eine Frist von höchstens vier Monaten zu setzen war. Die Frist, die in der vorhergehenden Gesetzesfassung mit vier Monaten fest vorgegeben war, war nunmehr als Höchstfrist ausgestaltet, um eine Beschleunigung des Planaufstellungsverfahrens im Sinne einer schnelleren Herbeiführung von Rechtsklarheit zu ermöglichen. Bei der Fristsetzung war abzuwägen zwischen dem Interesse an einer zügigen Durchführung des Planaufstellungsverfahrens zu Gunsten sämtlicher Beteiligter und der Öffentlichkeit sowie dem Interesse an einer ausreichend bemessenen Frist zur Sicherstellung einer angemessenen Beteiligung. Die Frist durfte die Mindestfrist von einem Monat gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 2 ROG a.F. nicht unterschreiten (vgl. LT-Drs. 19/1952, S. 21).
Während der Landesplanungsbehörde demnach bei der Fristsetzung zur erstmaligen Beteiligung aufgrund der geänderten Rechtslage Ermessen eingeräumt war, blieb es für die Fristverkürzung in Bezug auf nachfolgende, durch Entwurfsänderungen veranlasste Beteiligungen bei der zwingenden Regelung gemäß § 5 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LaplaG a.F. Dementsprechend unterliegt auch die „angemessene“ Fristverkürzung bei der vierten Beteiligung der vollen gerichtlichen Nachprüfung.
Vor dem Hintergrund, dass die unverkürzte Frist zwischen einem und vier Monaten liegen konnte, war die Verkürzung auf einen Monat bei der vierten Beteiligung angemessen. Dem Beschleunigungsinteresse kam erhebliche Bedeutung zu, nachdem der vor fünf Jahren begonnene Planungsprozess mittlerweile weit vorangeschritten war. Andererseits konnte den allgemeinen Belangen des Beteiligungsverfahren mit einer Frist von einem Monat ausreichend Rechnung getragen werden, da die Änderungen vom dritten zum vierten Entwurf – wie dargestellt – nur einen begrenzten Umfang hatten.
d) Die Verwendung fehlerhafter Pop-up-Fenster in der für das vierte Beteiligungsverfahren im Internet bereitgestellten interaktiven Karte stellt keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 132 ff.).
Das vierte Beteiligungsverfahren fand im Wege der digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 5a LaplaG a.F. statt. Die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 wies darauf hin, dass die Veröffentlichung der Unterlagen im Internet auf der Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung erfolgt. Bei Aufruf dieser Seite wurde der Nutzer automatisch auf die Seite www.bolapla-sh.de weitergeleitet. Welche Informationsmöglichkeiten dort bestanden, zeigen die Videos und Screenshots, die auf der Seite www.windenergie-planung.de/4-entwurf-regionalplan/ abgerufen werden können. Der Hinweis auf diese Seite findet sich in einer außergerichtlichen Rüge (Rügen allgemein, S. 74 f.). Danach konnte auf der Seite www.bolapla-sh.de zunächst zwischen verschiedenen Beteiligungsverfahren ausgewählt werden. Nach dem Klick auf „Windenergie Regionalplan III (4. Entwurf)“ öffnete sich eine Seite mit den beiden Reitern „Interaktive Karte“ und „Planungsdokumente“. Der Reiter „Interaktive Karte“ war voreingestellt und zeigte eine Karte, auf der die zusätzlich ausgewiesenen Vorranggebiete gelb eingefärbt waren. Bei Auswahl einer der drei Potenzialflächen PR3_STE_005, PR3_SEG_052 und PR3_STO_004 erschien ein Pop-up-Fenster, das nicht mit der Überschrift „Vorranggebiet“ versehen war, sondern mit der – unzutreffenden – Überschrift „Abgelehnte Potenzialfläche“. Über das Pop-up-Fenster konnte durch weiteres Klicken das Datenblatt heruntergeladen und eine Stellungnahme abgegeben werden. Am linken Rand der Seite befanden sich verschiedene – bei Aufruf der Seite nicht aktivierte – Navigationselemente. Bei Aktivierung des Navigationselements „Kartenebene ein/ausblenden“ wurde erkennbar, dass auf der Karte zunächst lediglich die Kartenebene „Vorranggebiet (geändert, 4. Entwurf)“ aktiviert war. Der Nutzer konnte an dieser Stelle auch die Kartenebene „Abgelehnte Potenzialfläche“ aktivieren; die abgelehnten Potenzialflächen wurden dann in blau-grauer Einfärbung sichtbar (vgl. Screenshots SEG_601.JPG und STO_601.JPG). Ferner konnte das Navigationselement „Legende“ aktiviert werden, welches die farbliche Zuordnung erklärte. Schließlich war es möglich, vom Reiter „Interaktive Karte“ auf den Reiter „Planungsdokumente“ zu wechseln. Dadurch verschwand die interaktive Karte und es standen die Planungsdokumente zum Download zur Verfügung.
Durch die Anzeige der fehlerhaften Bezeichnungen „Abgelehnte Potenzialfläche“ wurden die Vorschriften des Raumordnungs- oder des Landesplanungsgesetzes über die Beteiligung nicht verletzt (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG, § 7 Abs. 1 LaplaG). Die für die Beteiligung maßgeblichen Vorschriften (§ 9 ROG bzw. § 5, § 5a LaplaG – jeweils in der für das vierte Beteiligungsverfahren maßgeblichen Fassung –) enthielten keine Vorgaben für ein interaktives Online-Tool unter Verwendung von Pop-up-Fenstern. Sie sahen vielmehr vor, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung durch Bekanntmachung im Amtsblatt gemäß § 5 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 5a Abs. 2 Satz 3 LaplaG eingeleitet und die Auslegung durch die Kreise und kreisfreien Städte gemäß § 5a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG und § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG durch die Veröffentlichung des Planentwurfs und der sonstigen Unterlagen im Internet ersetzt wird. Beides ist hier nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere für die Veröffentlichung im Internet über die Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung, für die es lediglich notwendig war, die Inhalte der auszulegenden Unterlagen zugänglich zu machen (§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaplaG i.V.m. § 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG). Das darüber hinausgehende Angebot einer interaktiven Karte zur leichteren Orientierung im Rahmen des Online-Beteiligungsportals war demgegenüber eine rechtlich nicht gebotene Zusatzleistung.
Diese Zusatzleistung hat auch nicht dadurch – mittelbar – eine Verletzung der Beteiligungsvorschriften bewirkt, dass sie aufgrund ihrer Fehlerhaftigkeit andere, rechtliche gebotene Verfahrensschritte entwertete. Eine solche Entwertung ist hier unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu verneinen. Dies betrifft insbesondere die gebotene Anstoßwirkung.
Die Bekanntmachung des Planentwurfs soll Anstoßwirkung haben. Daher kommt der Kennzeichnung des Plangebiets in der Bekanntmachung eine besondere Bedeutung zu. Die Öffentlichkeit muss an Hand dieser Bezeichnung erkennen können, ob sie sich über das Verfahren unterrichten und dazu eventuell Anregungen geben möchte (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 9 Rn. 38). Die öffentliche Bekanntmachung darf grundsätzlich keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. September 2021 – 10 A 20.19 –, juris Rn. 55; zur Bauleitplanung: BVerwG, Beschluss vom 14. September 2020 – 4 BN 10.20 –, juris Rn. 5).
Im vorliegenden Fall gab es bei der Bekanntmachung im Amtsblatt keinen Fehler. Die von den Änderungen betroffenen Flächen sind dort aufgeführt.
Die damit bewirkte Anstoßwirkung ist auch nicht durch die fehlerhaften Überschriften in den Pop-up-Fenstern entwertet worden. Die unzutreffende Angabe „Abgelehnte Potenzialfläche“ war nicht geeignet, etwa diejenigen, denen es ausschließlich darum ging, sich kritisch zu neu hinzutretenden Vorranggebieten zu äußern, von Stellungnahmen abzuhalten. Von einem verständigen Nutzer des Online-Tools konnte eine über das bloße Ablesen der Überschrift hinausgehende Absicherung seines Informationsstandes erwartet werden. Einerseits handelte es sich bei dem Ausdruck „Abgelehnte Potenzialfläche“ erkennbar lediglich um einen schlagwortartigen, nicht auf abschließende Unterrichtung angelegten Hinweis. Anderseits bot die interaktive Karte – wie dargestellt – mehrere weitere, jeweils für sich hinreichend aufschlussreiche Informationsmöglichkeiten; zudem waren unter dem Reiter „Planungsdokumente“ die nach dem Gesetz für die Beteiligung zur Verfügung zu stellenden Dokumente ordnungsgemäß abgelegt.
e) Der Vortrag der Antragstellerin, im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, verfängt nicht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 139).
Die Berücksichtigung von Stellungnahmen in Beteiligungsverfahren ist keine im Verfahrensrecht wurzelnde Verpflichtung, sondern Teil der Abwägung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG), für die die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Es gibt daher keine Verpflichtung zur „mehrfachen“ Berücksichtigung von Stellungnahmen. Insbesondere kommt es nicht isoliert auf eine frühzeitige Auswertung der Stellungnahmen durch die Landesplanungsbehörde an (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 49).
II. Die Landesverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 46).
Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).
Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.
1. Die Landesplanungsbehörde hat die Stellungnahmen der Gemeinden in den Beteiligungsverfahren berücksichtigt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG). Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin, Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten. Dieser Vortrag ist nicht substantiiert. Die Landesplanungsbehörde hat nach eigener Aussage sämtliche Stellungnahmen zur Kenntnis genommen und berücksichtigt. Mit etwaigen Befangenheitsgründen habe sie sich nicht auseinandergesetzt. Es gibt keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht der Wahrheit entspricht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 145).
2. Planungsgrundlage ist eine Windenergie-Referenzanlage von 150 m Gesamthöhe mit einem Rotordurchmesser von 100 m und 3,2 MW Leistung (Plankonzept, S. 39 ff.). Das ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 6/21 –, juris Rn. 199 ff.).
Der Plangeber ist von Gesetzes wegen nicht dazu verpflichtet, der Abwägung eine bestimmte Referenzanlage zu Grunde zu legen. Wenn er davon Gebrauch macht, ist er in der Dimensionierung grundsätzlich frei, so lange er sich in einem realitätsnahen Bereich bewegt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 6. April 2017 – 12 KN 6/16 –, juris Rn. 23 ff.; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 122; VHG Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 89). Dies ändert allerdings nichts daran, dass eine Referenzanlage die Wirklichkeit nicht vollständig abbildet. Der Plangeber muss sich daher, soweit dazu Anlass besteht, damit auseinandersetzen, dass tatsächlich Anlagen unterschiedlicher Größenordnungen errichtet werden. Im Übrigen hängt die Bedeutung der Referenzanlage für die Abwägung davon ab, bei welchen Abwägungsschritten auf die Referenzanlage Bezug genommen wird. So kann es bei der Bemessung harter Tabukriterien sinnvoll sein, von einer eher vorsichtig dimensionierten Anlage auszugehen, da sich der Plangeber anderenfalls dem Vorwurf ausgesetzt sehen kann, solche Flächen als harte Tabuzonen zu behandeln, in denen die Windkraftnutzung nicht schlechthin ausgeschlossen ist. Andererseits können bei der Bestimmung von Vorsorgeabständen oder Abwägungskriterien auch größer dimensionierte Referenzanlagen zu Grunde gelegt werden. Insofern ist der Plangeber nicht verpflichtet, bei sämtlichen Abwägungsschritten stets von derselben Referenzanlage auszugehen.
Vor diesem Hintergrund gibt es keine gewichtigen Argumente, die gegen die von der Landesplanungsbehörde gewählte Referenzanlage sprechen. Da diese insbesondere für die Bestimmung des harten Abstandspuffers zur Wohnbebauung von Bedeutung ist, bestand hinreichende Veranlassung, von einer eher im unteren Bereich dimensionierten Anlage auszugehen, die aber noch wirtschaftlich betrieben werden kann. Die gewählte Referenzanlage wird dem gerecht. Sie ist realitätsnah. Die Annahme des Antragsgegners, dass Anlagen kleiner oder gleich der Referenzanlage unter den seinerzeitigen Vergütungsbedingungen und den Anforderungen der Regionalplanung wirtschaftlich betrieben werden konnten, ist nicht zu beanstanden. Die Realitätsnähe wird durch die im Internet abrufbaren Jahresberichte der Deutsche WindGuard „Status des Windenergieausbaus an Land in Deutschland“ belegt, auf die sich auch das Plankonzept bezieht (dort S. 39 bei Fn. 2). Im Jahr 2019 – dem letzten Jahr, für das zum maßgeblichen Zeitpunkt vollständige Zahlen vorlagen –, betrug die durchschnittliche Gesamthöhe von neu installierten Anlagen in Schleswig-Holstein 155 Meter, der durchschnittliche Rotordurchmesser 113 Meter und die durchschnittliche Anlagenleistung 3,17 MW. Die Veränderungen zum Vorjahr betrugen bundesweit bei der Gesamthöhe + 1 %, beim Rotordurchmesser + 2 % und bei der Anlagenleistung + 3 %. Bei der Prognose der zukünftigen Entwicklung durfte sich die Landesplanungsbehörde Zurückhaltung auferlegen, da diese – insbesondere auf längere Sicht – mit Unsicherheiten behaftet war.
Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 1.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob mit der im Planungskonzept des Antragsgegners vorgesehenen Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 m ein wirtschaftlicher Betrieb Ende 2020 nicht möglich gewesen ist,
war nicht nachzukommen, wobei der Senat das im Beweisantrag formulierte „ob“ als „dass“ ausgelegt hat. Der Gegenstand des Beweisantrages zu 1. ist, soweit er entscheidungserheblich ist, dem Beweis nicht zugänglich.
Das gesamträumliche Plankonzept, welches der Begründung der Abwägungsentscheidung des Antragsgegners dient, verwendet den Begriff der Referenzanlage und stellt Überlegungen dazu an, welche Windkraftanlagen wirtschaftlich betrieben werden können (S. 39 f.).
Die Möglichkeit des wirtschaftlichen Betriebes einer Windkraftanlage in Gestalt der Größe der Referenzanlage ist nicht als Tatsachenfeststellung zu verstehen, sondern als pauschalierende Wertung des Plangebers. Die im Beweisantrag formulierte Frage lässt sich im Sinne einer Tatsachenfrage nämlich nur einzelfallbezogen – im Hinblick auf einzelne Anlagen – beantworten, da von den Umständen des Einzelfalls abhängig ist, unter welchen Bedingungen eine Windkraftanlage wirtschaftlich betrieben werden kann (z.B. von der Windhöffigkeit, der Lage in Bezug auf andere Anlagen, den Anforderungen in Bezug auf den Immissionsschutz, der Rücksichtnahme auf verschiedene Belange wie Artenschutz, militärische Belange, Wetterradar usw.). Die pauschalierende Sichtweise wird dadurch bestätigt, dass der Antragsgegner nur auf wenige allgemeine Gesichtspunkte – wie die aktuelle Genehmigungssituation (gesamträumliches Plankonzept, S. 39 f.) – Bezug genommen hat.
Vom Gericht ist zu überprüfen, ob die Wertung des Antragsgegners plausibel ist. Hierbei handelt es sich indes um keine dem Beweis zugängliche Tatsache.
3. Der Regionalplan ist fehlerfrei aus dem Landesentwicklungsplan entwickelt worden.
a) Die Landesverordnung leidet nicht deshalb unter einem Abwägungsfehler, weil der Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung die sogenannte 3H-5H-Regelung enthält (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 333 ff.).
Gemäß Kapitel 3.5.2 Abs. 6 Z LEP müssen Windkraftanlagen mindestens die fünffache Gesamthöhe (5H) als Abstand zu Gebäuden mit Wohnnutzung, die in Siedlungsbereichen mit Wohn- oder Erholungsfunktion zulässigerweise errichtet sind oder errichtet werden können, einhalten. Im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB ist ein Abstand von mindestens der dreifachen Gesamthöhe (3H) der Windkraftanlage zu Wohnnutzungen einzuhalten.
Wäre die 3H-5H-Regelung fehlerbehaftet, so würde dies nicht auf die dem Regionalplan zu Grunde liegende Abwägung durchschlagen. Insbesondere stützt sich das weiche Tabukriterium unter Ziffer 2.4.2.2 des gesamträumlichen Plankonzepts nicht auf dieses Ziel der Raumordnung, sondern auf eine davon unabhängige Abwägung. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Plangeber möglicherweise größere Abstandspuffer vorgesehen hätte, wenn er von einer Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ausgegangen wäre. Die 3H-5H-Regelung ist auch nicht in diejenige Abwägung eingeflossen, die der Bemessung der Referenzanlage zu Grunde liegt. Trotz ihrer textlichen Erwähnung (Plankonzept, S. 40) baut der dortige Begründungszusammenhang nicht auf dieser Regelung auf.
Eine etwaige Fehlerhaftigkeit der 3H-5H-Regelung hätte auch keinen Verstoß gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG bzw. § 9 Satz 1 LaplaG zur Folge. Danach sind die Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet, d.h. aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickeln. Wäre die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (Windenergie an Land) vom 6. Oktober 2020 in vollem Umfang unwirksam, so hätte dieses Entwicklungsgebot nicht umgesetzt werden können. Eine derartige Konstellation ist indes auszuschließen. Eine – unterstellte – Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ließe die Wirksamkeit der Teilfortschreibung im Übrigen unberührt. Die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans hat die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge, wenn die verbleibenden Festsetzungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 45). Das wäre hier der Fall. Die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans ist insofern teilbar; die 3H-5H-Regelung hat eigenständigen Charakter und steht nicht in einem notwendigen Zusammenhang mit den übrigen Bestimmungen, die auch ohne diese Regelung bestehen bleiben können. Der Plangeber, der gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LaplaG in der für die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans maßgeblichen Fassung von einem umfassenden Änderungsbedarf betreffend das Kapitel „Windenergie an Land“ im Landesentwicklungsplan ausgegangen ist, nachdem sich die aus dem Landesentwicklungsplan entwickelten Teilfortschreibungen der Regionalpläne als unwirksam herausgestellt hatten, hätte die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans auch ohne die 3H-5H-Regelung beschlossen.
Mit dem Einwand, die 3H-5H-Regelung habe sich auf den Regionalplan ausgewirkt, weil sie zu harten Tabuzonen führe, dringt die Antragstellerin nicht durch. Harte Tabuzonen sind Flächen, die für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (siehe unten Einführung zu Gliederungspunkt B.II.4.). Sie enthalten einen flächenhaften Ausschluss, der hier nicht gegeben ist. Denn bei der 3H-5H-Regelung wird der Abstand lediglich von der Höhe der Windkraftanlage abhängig gemacht.
b) Die Rüge der Antragstellerin, das Plankonzept und der Abwägungsvorgang seien unzulässig abgeschichtet worden, greift nicht durch.
Die Antragstellerin bringt vor, dem Planungsträger sei es versagt gewesen, einzelne Typisierungen und Abwägungen zu einem Teil auf Ebene des Landesentwicklungsplans und zu einem anderen Teil auf Ebene des Regionalplans vorzunehmen. Durch Nr. 3.5.2 (3 G) LEP seien bereits die harten und weichen Tabukriterien als Ziel der Raumordnung festgelegt. Die Regelung sei zwar als Grundsatz der Raumordnung bezeichnet, aber als „Soll-Ziel“ formuliert und so vom Antragsgegner angewandt worden. Die Typisierungsbefugnis bezüglich der harten Tabukriterien und die abwägende Setzung der weichen Tabukriterien sei bereits zwei Monate vor dem abwägenden Beschluss über den Regionalplan vorgenommen worden. Das sei eine künstliche und unzulässige Unterteilung eines letztlich einheitlichen Planungs- und Abwägungsvorgangs. Hiermit zeigt die Antragstellerin keinen Abwägungsfehler auf.
Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen (s.o. Einleitung zu Gliederungspunkt B.II.). Das Gesetz verlangt daher keinen „einheitlichen Planungs- und Abwägungsvorgang“.
Warum insbesondere eine typisierende Betrachtung bei der Formulierung harter Tabukriterien als Grundsätze der Raumordnung im Landesentwicklungsplan nicht zulässig sein soll, erschließt sich nicht. Für die weichen Tabukriterien und die Abwägungskriterien aus Nr. 3.5.2 (3 G) des Landesentwicklungsplans gilt, dass sie als Grundsätze der Raumordnung nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich sind. Eine ergänzende Abwägung auf Ebene des Regionalplans kann etwa erforderlich sein, wenn bestimmte Belange auf der Ebene des Landesentwicklungsplans noch nicht oder nicht ausreichend abgewogen werden konnten, weil sich ihre Bedeutung erst aus Einzelheiten erschließt, die den regionalen Planungsraum oder Teile davon besonders kennzeichnen. Eine ergänzende Abwägung kann auch dazu dienen, das Tabukriterium zum Zweck der Flächenausweisung zu konkretisieren (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 251 ff.). Damit verblieb dem Plangeber des Regionalplans ein ausreichender Abwägungsspielraum für die Formulierung eines schlüssigen Plankonzepts.
4. Gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen bestehen keine Bedenken.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 53).
Harte Tabuzonen sind Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, die mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6). Dem Plangeber kommt bei der Markierung harter Tabuzonen eine „Typisierungsbefugnis“ zu, so dass dieser berechtigt ist, den maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris Rn. 8) und auf Erfahrungswerte zurückzugreifen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 –, juris Rn. 19).
Ein rechtliches Hindernis ist gegeben, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen an den Anforderungen anderer Gesetze scheitern muss (vgl. Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Auflage 2024, Rn. 142). An einem solchen Hindernis fehlt es, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein. Sind die Voraussetzungen, an die er den Ausnahmevorbehalt knüpft, objektiv erfüllt, so kann von einem unüberwindbaren rechtlichen Hindernis keine Rede sein. Zeichnet sich die Erteilung einer Ausnahme ab, weil eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose berücksichtigen. Hierbei bildet die Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde ein gewichtiges Indiz (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20).
a) Das harte Tabukriterium „Überplanter Innenbereich nach § 30 und nicht überplanter Innenbereich nach § 34 BauGB, Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich; Abstand von 250 m um die vorgenannten Bereiche / Nutzungen; ausgenommen davon Industriegebiete (§ 9 BauNVO) und Sondergebiete (§ 11 BauNVO), soweit in letzteren WKA zulässig sind, sowie Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2 BauGB, die diesen Gebieten entsprechen; ausgenommen weiterhin solche Bebauungsplangebiete, die die Zulassung von WKA begründen“ (Ziffer 2.3.2.1 des Plankonzepts) ist nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil auch überplante Gewerbegebiete zu den harten Tabuzonen gezählt werden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 153 ff.).
Der Antragsgegner durfte davon ausgehen, dass es raumbedeutsamen Windenergieanlagen – nur diese sind von der raumordnerischen Steuerung betroffen (Plankonzept, S. 38) – in einem Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) typischerweise an der Gebietsverträglichkeit fehlt.
Gewerbegebiete dienen gemäß § 8 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Der Begriff „Gewerbebetrieb“ ist über seinen Wortlaut hinaus als Anlage für gewerbliche Zwecke zu lesen, so dass auch eine Windenergieanlage einen Gewerbebetrieb im planungsrechtlichen Sinne darstellt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Juni 2015 – 12 LC 230/14 –, juris Rn. 21).
Der weite Nutzungsbegriff des Gewerbebetriebs bedarf indes im Hinblick auf die allgemeine Zweckbestimmung und die besondere Funktion der einzelnen Baugebiete der Baunutzungsverordnung einer einschränkenden Auslegung unter dem Aspekt der Gebietsverträglichkeit. Die Gebietsverträglichkeit ist eine ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung, die in allen Baugebietstypen anzuwenden ist. Im Sinne einer Feinjustierung greift sie korrigierend in die Zulässigkeitskataloge der Baugebietsvorschriften ein, wenn eine bestimmte Nutzungsart mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Gebiets nicht verträglich ist, obwohl sie unter einen der ausdrücklich aufgeführten Nutzungsbegriffe fällt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Juni 2015 – 12 LC 230/14 –, juris Rn. 23; Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 6. Auflage 2025, § 8 Rn. 19).
Die Prüfung der Gebietsverträglichkeit rechtfertigt sich aus dem typisierenden Ansatz der Baugebietsvorschriften der Baunutzungsverordnung. Der Verordnungsgeber will durch die Zuordnung von Nutzungen zu den näher bezeichneten Baugebieten die vielfältigen und oft gegenläufigen Ansprüche an die Bodennutzung zu einem schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupolitik bringen. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn die vom Verordnungsgeber dem jeweiligen Baugebiet zugewiesene allgemeine Zweckbestimmung den Charakter des Gebiets eingrenzend bestimmt. Von maßgeblicher Bedeutung für die Frage, welche Vorhaben mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines Baugebiets unverträglich sind, sind die Anforderungen des jeweiligen Vorhabens an ein Gebiet, die Auswirkungen des Vorhabens auf ein Gebiet und die Erfüllung des spezifischen Gebietsbedarfs. Entscheidend ist, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, ein bodenrechtlich beachtliches Störpotenzial zu entfalten, das sich mit der Zweckbestimmung des Baugebiets nicht verträgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 4 C 10.09 –, juris Rn. 19 und 21; Urteil vom 2. Februar 2012 – 4 C 14.10 –, juris Rn. 16 f.). Gegenstand der Betrachtung sind die Auswirkungen, die typischerweise von einem Vorhaben der beabsichtigten Art, insbesondere nach seinem räumlichen Umfang und der Größe seines betrieblichen Einzugsbereichs, der Art und Weise der Betriebsvorgänge, dem vorhabenbedingten An- und Abfahrtsverkehr sowie der Dauer dieser Auswirkungen und ihrer Verteilung auf die Tages- und Nachtzeiten ausgehen (vgl. Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 6. Auflage 2025, § 8 Rn. 19).
Unter Berücksichtigung dessen sind raumbedeutsame Windenergieanlagen generell geeignet, ein bodenrechtlich beachtliches Störpotenzial zu entfalten, das sich mit der Zweckbestimmung des Gewerbegebiets nicht verträgt.
Nach dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 38) kann sich die Raumbedeutsamkeit einer Einzelanlage insbesondere aus ihren Dimensionen (Höhe, Rotordurchmesser), aus ihrem Standort oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte Ziele der Raumordnung (Schutz der Bevölkerung, von Natur und Landschaft, Erholung und Fremdenverkehr) ergeben. Daher sind nach der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (LEP) 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land), 10 Z Kleinanlagen als Einzelanlagen mit in der Regel bis zu 30 m Gesamthöhe und Nebenanlagen, die einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BauGB dienen, mit in der Regel bis zu 70 m Gesamthöhe nicht vom raumordnerischen Ausschluss betroffen.
Solche raumbedeutsamen Windenergieanlagen haben weitreichende Umwelt- und Raumauswirkungen, weshalb sie – insofern teilt der Senat die Einschätzung des Antragsgegners – große Teile der Gewerbegebiete für andere gewerbliche Nutzungen sperren würden, was wiederum kein Planungsziel bei der Ausweisung von Gewerbegebieten sein kann.
Die Änderung des § 8 Abs. 2 BauNVO durch das Gesetz zur Stärkung der Digitalisierung im Bauleitplanverfahren vom 3. Juli 2023 (BGBl. 2023 I, Nr. 176), gültig ab dem 7. Juli 2023, rechtfertigt keine andere Annahme. Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO sind nunmehr Gewerbebetriebe aller Art einschließlich Anlagen zur Erzeugung von Strom und Wärme aus solarer Strahlungsenergie oder Windenergie, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe in einem Gewerbegebiet zulässig. Zum einen war diese Regelung zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG) nicht in Kraft. Zum anderen sollen nach der Gesetzesbegründung durch die Änderung des § 8 Abs. 2 BauNVO die allgemeinen Anforderungen an die Gebietsverträglichkeit nicht verändert werden (vgl. BT-Drucks. 20/7248, S. 36).
Soweit das harte Tabukriterium Gewerbegebiete (§ 8 BauNVO) einbezieht und Industriegebiete (§ 9 BauNVO) vom Anwendungsbereich ausnimmt, liegt eine Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Ungleichbehandlung nicht vor. Denn es fehlt an der Vergleichbarkeit der Baugebiete. Während Gewerbegebiete der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben dienen (§ 8 Abs. 1 BauNVO), dienen Industriegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (§ 9 Abs. 1 BauNVO).
b) Das harte Tabukriterium „Straßenrechtliche Anbauverbotszone“ (Ziffer 2.3.2.2 des gesamträumlichen Plankonzepts) begründet keinen Abwägungsfehler (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 163 ff.).
Die Anbauverbotszone, jeweils gemessen vom Fahrbahnrand, beträgt gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG bei Bundesautobahnen 40 m und bei Bundesstraßen 20 m, bei Landesstraßen 20 m und bei Kreisstraßen 15 m (§ 29 Abs. 1 Buchst. a und b StrWG) sowie ggf. bei bestimmten Gemeindeverbindungsstraßen bis zu 10 m (§ 29 Abs. 4 StrWG). Die Vorschriften rechtfertigen die Festlegung einer harten Tabuzone, da innerhalb der straßenrechtlichen Anbauverbotszonen die Errichtung von Windenergieanlagen unzulässig ist (so auch im Hinblick auf § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG und das jeweilige Landesrecht VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 62; OVG Münster, Urteil vom 10. Mai 2021 – 2 D 100/19.NE –, juris Rn. 114; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 118). Etwas anderes ergibt sich nicht aus den Ausnahmemöglichkeiten in § 9 Abs. 8 FStrG und § 29 Abs. 3 StrWG.
Nach § 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG kann die oberste Landesstraßenbaubehörde oder das Fernstraßen-Bundesamt an den Bundesfernstraßen, soweit dem Bund die Verwaltung einer Bundesfernstraße zusteht, im Einzelfall Ausnahmen von den Verboten der Absätze 1, 4 und 6 zulassen, wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichungen erfordern.
Gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 StrWG, der über § 29 Abs. 4 Satz 3 StrWG auch auf Gemeindeverbindungsstraßen Anwendung findet, kann der Träger der Straßenbaulast unbeschadet sonstiger Baubeschränkungen Ausnahmen von dem Anbauverbot zulassen, wenn es im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung vom Anbauverbot mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern.
Windenergieanlagen unterfallen typischerweise nicht den gesetzlichen Ausnahmetatbeständen, weil der Ausschluss von Windkraftanlagen in diesem Bereich weder eine vom Gesetzgeber nicht beabsichtigte Härte darstellt noch Gründe des Wohls der Allgemeinheit eine Abweichung vom Anbauverbot bei Windkraftanlagen erfordert.
Soweit das gesamträumliche Plankonzept (S. 47) davon spricht, dass Windkraftanlagen „regelmäßig“ nicht den gesetzlichen Ausnahmetatbeständen unterfielen, handelt es sich um eine folgenlose sprachliche Ungenauigkeit. Dem Antragsgegner war bei der Planaufstellung der Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst, da er zutreffend davon ausgegangen ist, dass der Begriff der harten Tabuzonen der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums dient, die für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (Plankonzept, S. 46), und mit dem Begriff der weichen Tabuzonen Bereiche des Planungsraums erfasst werden, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windkraftanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll, obwohl hier Windenergienutzung aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen generell möglich ist (Plankonzept, S. 53).
c) Das harte Tabukriterium „Binnenwasserstraßen nach § 1 Abs. 1 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG)“ (Ziffer 2.3.2.3 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 169 ff.).
Bundeswasserstraßen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 WaStrG in der zum Beschlusszeitpunkt maßgeblichen Fassung vom 24. Mai 2016 (gültig bis zum 8. Juni 2021, nachfolgend WaStrG a.F.) sind die Binnenwasserstraßen des Bundes, die dem allgemeinen Verkehr dienen; als solche gelten die in der Anlage 1 aufgeführten Wasserstraßen; dazu gehören auch alle Gewässerteile, die
a) mit der Bundeswasserstraße in ihrem Erscheinungsbild als natürliche Einheit anzusehen sind,
b) mit der Bundeswasserstraße durch einen Wasserzufluss oder Wasserabfluss in Verbindung stehen,
c) einen Schiffsverkehr mit der Bundeswasserstraße zulassen und d) im Eigentum des Bundes stehen.
Nach § 1 Abs. 4 WaStrG a.F. gehören zu den Bundeswasserstraßen
1. die bundeseigenen Schifffahrtsanlagen, besonders Schleusen, Schiffshebewerke, Wehre, Schutz-, Liege- und Bauhäfen sowie bundeseigene Talsperren, Speicherbecken und andere Speisungs- und Entlastungsanlagen,
2. die ihrer Unterhaltung dienenden bundeseigenen Ufergrundstücke, Bauhöfe und Werkstätten,
3. bundeseigene Einrichtungen oder Gewässerteile, die der Erhaltung oder Wiederherstellung der Durchgängigkeit bei Stauanlagen, die von der Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes errichtet oder betrieben werden, dienen.
Das harte Tabukriterium ist aufgrund des Bundeswasserstraßengesetzes gerechtfertigt.
Gemäß § 10 WaStrG, auf den sich auch der Antragsgegner im gesamträumlichen Plankonzept stützt (S. 48), sind Anlagen und Einrichtungen in, über oder unter einer Bundeswasserstraße oder an ihrem Ufer von den Eigentümern und Besitzern so zu unterhalten und zu betreiben, dass die Unterhaltung der Bundeswasserstraße, der Betrieb der bundeseigenen Schifffahrtsanlagen oder der Schifffahrtszeichen sowie die Schifffahrt nicht beeinträchtigt werden. Die Vorschrift bezweckt, den ungestörten Fortbestand der Widmung der Wasserstraße zum Verkehrsweg zu sichern, indem bestimmte Pflichten hinsichtlich der Unterhaltung und des Betriebes von Anlagen und Einrichtungen begründet werden (vgl. Reinhardt/Schäfer, in: Bundeswasserstraßengesetz, 3. Online-Auflage 2017, WaStrG § 10 Rn. 1). Die gesetzliche Widmung der Bundeswasserstraßen enthält § 5 WaStrG, wonach jedermann im Rahmen der Vorschriften des Schifffahrtsrechts einschließlich des Schifffahrtabgabenrechts sowie der Vorschriften des Bundeswasserstraßengesetzes die Bundeswasserstraßen mit Wasserfahrzeugen befahren darf (Satz 1).
§ 31 WaStrG normiert einen Genehmigungsvorbehalt. Gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG bedürfen die Errichtung, die Veränderung und der Betrieb von Anlagen einschließlich des Verlegens, der Veränderung und Betriebs von Seekabeln in, über oder unter einer Bundeswasserstraße oder an ihrem Ufer, einer strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung des Wasserstraßen- und Schifffahrtsamtes, wenn durch die beabsichtigte Maßnahme eine Beeinträchtigung des für die Schifffahrt erforderlichen Zustandes der Bundeswasserstraße oder der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten ist. Die Genehmigung bezweckt, außerhalb der Verkehrsnutzung liegende Vorhaben an die Erfordernisse anzupassen, die sich aus der Verkehrsfunktion der Bundeswasserstraßen ergeben. Die Genehmigung soll erreichen, dass der aus § 5 WaStrG folgende Widmungszweck ständig erfüllt werden kann (vgl. Reinhardt/Schäfer, in: Bundeswasserstraßengesetz, 3. Online-Auflage 2017, WaStrG § 31 Rn. 2).
Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 WaStrG dürfen Anlagen und ortsfeste Einrichtungen aller Art weder durch ihre Ausgestaltung noch durch ihren Betrieb zu Verwechselungen mit Schifffahrtszeichen Anlass geben, deren Wirkung beeinträchtigen, deren Betrieb behindern oder die Schiffsführer durch Blendwirkungen, Spiegelungen oder anders irreführen oder behindern.
Aus den Vorschriften ergibt sich, dass die Binnenwasserstraßen dem Schiffsverkehr gewidmet sind und andere Nutzungen nur zulässig sind, wenn diese mit dem Widmungszweck vereinbar sind und die Schifffahrt dadurch nicht beeinträchtigt wird. Der Senat teilt die Einschätzung des Antragsgegners (Plankonzept, S. 48), dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen typischerweise in Binnenwasserstraßen nach § 1 Abs. 1 WaStrG verboten ist, weil die Errichtung solcher Anlagen die Schifffahrt beeinträchtigt. Soweit das gesamträumliche Plankonzept (S. 48) davon spricht, dass die Errichtung von Windkraftanlagen in Binnenwasserstraßen „regelmäßig“ der Vorrang der Schifffahrt entgegenstehe, handelt es sich um eine folgenlose sprachliche Ungenauigkeit.
Die Erteilung einer strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG zeichnete sich auch nicht ab, weil eine Ausnahmelage objektiv nicht gegeben war. Die nach § 45 Abs. 1 WaStrG für den Vollzug des Bundeswasserstraßengesetzes zuständige Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes, Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt (GDWS), wies in ihrer Stellungnahme vom 2. März 2020 zu den 3. Planentwürfen der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans und den Regionalplänen für die Planungsräume I, II und III (Verwaltungsvorgänge Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 9615) nicht auf die Möglichkeit einer Genehmigung nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG hin. Die GDWS drang sogar auf eine – vom Antragsgegner nicht übernommene – Ausweitung des harten Tabukriteriums, weil – so die GDWS – der potentielle Einfluss von Windkraftanlagen und ihrer technischen Ausrüstung auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs nicht allein auf Standorte in bzw. in unmittelbarer Nähe zu Bundeswasserstraßen beschränkt sei. Windkraftanlagen dürften auch an Land im Einflussbereich der Bundeswasserstraßen nicht gebaut werden, wenn dadurch Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs zu erwarten seien, die durch Bedingungen und Auflagen weder verhütet noch ausgeglichen werden könnten.
Der Einwand, auf bundeseigenen Ufergrundstücken nach § 1 Abs. 4 Nr. 2 WaStrG a.F. sei die Errichtung von Windenergieanlagen nicht von vornherein ausgeschlossen, begründet keinen Abwägungsfehler. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Stellungnahme der GDWS vom 2. März 2020 auf der Ebene der Raumordnung davon ausgehen, dass die Errichtung von Windenergieanlagen auf bundeseigenen Ufergrundstücken, die der Unterhaltung der Binnenwasserstraße dienen, typischerweise ausgeschlossen ist. Die in der mündlichen Verhandlung erörterten Beispiele von Windkraftanlagen, die an den Nord-Ostsee-Kanal in …., an die Elbe in …. und an den … Elbehafen angrenzen bzw. sich auf dem Gelände des Eidersperrwerks südlich von … befinden sollen, rechtfertigen aufgrund der Typisierungsbefugnis des Plangebers kein anderes Ergebnis.
d) Das harte Tabukriterium „Wasserschutzgebiete Zone II einschließlich einer davon umschlossenen Zone I“ (Ziffer 2.3.2.6 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 199 ff.).
Es ist nicht zulässig, in den Wasserschutzgebieten der Zonen I und II raumbedeutsame Windenergieanlagen zu errichten.
Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (Nr. 1), das Grundwasser anzureichern (Nr. 2) oder das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden (Nr. 3), kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG). Gemäß § 51 Abs. 2 WHG sollen Trinkwasserschutzgebiete nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.
Wasserschutzgebiete werden üblicherweise in drei Zonen mit unterschiedlicher Schutzintensität eingeteilt. Es ist zwischen der Fassungszone (Zone I), die die Wasserentnahmestelle selbst umfasst, der engeren Schutzzone (Zone II), in der insbesondere nur beschränkte landwirtschaftliche Nutzungen erlaubt sind, und der weiteren Schutzzone (Zone III), in der in gewissem Umfang auch Wohnhäuser und gewerbliche Nutzungen zugelassen werden können, zu unterscheiden (Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 107. EL Mai 2025, WHG § 51 Rn. 78).
In der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert, u.a. bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG).
Im Bereich des Planungsraumes III wurden insgesamt sechs Wasserschutzgebiete mit den Zonen I und II gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG festgesetzt (vgl. den Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020, S. 77 bis 79). Es handelt sich um die folgenden Gebiete:
Nr.
Name des WSG
In Kraft getreten/geändert
Größe gesamt [ha]
Größe Zonen I/II [ha]
Kreis
8
Glinde
1985
3.585
39,6
Stormarn
11
Kleve
1988
1.736
90,4
Steinburg
14
Haseldorfer Marsch
1998/2010
5.226
25,4
Pinneberg
29
Elmshorn Köhnholz/ Krückaupark
2002/2010
4.159
45,4
30
Uetersen
2003/2010
515
9,1
31
Pinneberg Peiner Weg
2005/2010
566
2,1
In den Zonen I und II dieser Wasserschutzgebiete ist es verboten, raumbedeutsame Windenergieanlagen zu errichten (aa bis ff). Die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung scheidet aus (gg).
aa) Die Wasserschutzgebietsverordnung Glinde vom 30. Juli 1985 (§ 1 Abs. 2) gliedert das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), in die engere Schutzzone (Zone II) und in den Fassungsbereich (Zone I). In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4). In der Zone II ist es verboten, die in § 3 Nr. 2 bis 11 und § 3 Nr. 1 i.V.m. § 2 genannten Handlungen vorzunehmen. Nach § 2 Nr. 1 der Verordnung ist es verboten, Wohngebäude, Krankenhäuser, Heilstätten oder Gewerbebetriebe zu errichten oder wesentlich zu ändern, wenn das Schmutzwasser sowie das von Verkehrs-, Industrie- und Gewerbeflächen abfließende Niederschlagswasser nicht in dichten Leitungen oder Behältern gesammelt und zu einer zentralen Abwasseranlage geleitet oder transportiert wird. Eine Windkraftanlage lässt sich unter den Begriff des Gewerbebetriebes fassen. Das von den genutzten Flächen (Gewerbeflächen) abfließende Niederschlagswasser wird typischerweise nicht in dichten Leitungen oder Behältern gesammelt und zu einer zentralen Abwasseranlage geleitet oder transportiert.
bb) Die Wasserschutzgebietsverordnung Kleve vom 30. September 1988 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (Zone II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4). In der Zone II ist es verboten, Wohngebäude, gewerbliche oder landwirtschaftliche Betrieb zu errichten oder wesentlich zu ändern (§ 3 Nr. 2).
cc) Die Wasserschutzgebietsverordnung Haseldorfer Marsch vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 7 Abs. 1 Nr. 5). In der Zone II ist es verboten, bauliche Anlagen, insbesondere gewerbliche und landwirtschaftliche Betriebe zu errichten, zu erweitern oder deren Nutzung wesentlich zu ändern (§ 6 Abs. 1 Nr. 2).
dd) Die Wasserschutzgebietsverordnung Elmshorn Köhnholz/Krückaupark vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
ee) Die Wasserschutzgebietsverordnung Uetersen vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
ff) Die Wasserschutzgebietsverordnung Pinneberg Peiner Weg vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
gg) Die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme für die Errichtung einer raumbedeutsamen Windenergieanlage scheidet aus.
Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG kann die zuständige Behörde von Verboten, Beschränkungen sowie Duldungs- und Handlungspflichten nach Satz 1 eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Sie hat eine Befreiung zu erteilen, soweit dies zur Vermeidung unzumutbarer Beschränkungen des Eigentums erforderlich ist und hierdurch der Schutzzweck nicht gefährdet wird (§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG).
Die Wasserschutzgebietsverordnungen sehen darüber hinaus Ausnahmemöglichkeiten vor.
Nach § 5 Abs. 1 der Wasserschutzgebietsverordnung Glinde vom 30. Juli 1985 kann die Wasserbehörde des Kreises Stormarn auf Antrag Ausnahmen von den Verboten des § 2, § 3 und § 4 Abs. 1 zulassen, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Ausnahme erfordern (Nr. 1) oder das Verbot im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führt und das Wohl der Allgemeinheit nicht entgegensteht (Nr. 2) und eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist oder durch Schutzvorkehrungen verhindert werden kann.
Die Wasserschutzgebietsverordnung Kleve vom 30. September 1988 Verordnung lässt eine Ausnahme von den Verboten des § 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 3 Nr. 2 nicht zu. Nach § 5 Abs. 1 der Verordnung kann nur von den Verboten des § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 9 sowie § 3 Nr. 3 und 9 eine Ausnahme zugelassen werden.
Von den Verboten u.a. nach § 6, § 7 Abs. 1 kann gemäß § 13 Satz 1 der Wasserschutzgebietsverordnung Haseldorfer Marsch vom 27. Januar 2010 eine Ausnahme zugelassen werden, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern (Nr. 1) oder das Ge- oder Verbot im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führt und das Wohl der Allgemeinheit nicht entgegensteht (Nr. 2) und eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist oder durch Schutzvorkehrungen verhindert werden kann. Die Wasserschutzgebietsverordnungen Elmshorn Köhnholz/Krückaupark vom 27. Januar 2010, Uetersen vom 27. Januar 2010 und Pinneberg Peiner Weg vom 27. Januar 2010 enthalten jeweils in § 13 Satz 1 eine gleichlautende Ausnahmemöglichkeit.
Da Wasserschutzzonen I ausschließlich die jeweiligen Fassungsbereiche und damit nur das direkte Umfeld von Wassergewinnungsanlagen umfassen, scheidet hier die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme für die Errichtung einer Windenergieanlage von vornherein aus (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 102; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 85; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78).
Auch für die räumlich weiter gefassten Wasserschutzzonen II kommt die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme typischerweise nicht in Betracht (offen gelassen von VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 86; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 107 f.). Der Antragsgegner durfte auf Ebene der Regionalplanung davon ausgehen, dass die Errichtung einer raumbedeutsamen Windenergieanlage in einer Wasserschutzzone II typischerweise eine Gefährdung des Wasserschutzgebietes darstellt. Auch überwiegende Gründe des Allgemeinwohls erfordern keine Befreiung. Dem öffentlichen Interesse an umweltfreundlicher Energieversorgung kann auch in anderer Weise als durch die Errichtung von Windenergieanlagen in Wasserschutzzonen II Rechnung getragen werden.
Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 2.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob und in wie vielen Fällen Befreiungen nach § 52 WHG oder Ausnahmen nach der jeweiligen Schutzgebietsverordnung in den betroffenen Gebieten der Wasserschutzzone II durch die Kreise Pinneberg, Steinburg und Stormarn für Anlagen, deren wasserwirtschaftliche Wirkungen mit denen einer Windenergieanlage vergleichbar sind, erteilt worden sind,
war nicht nachzukommen, wobei der Senat das im Beweisantrag formulierte „ob“ als „dass“ ausgelegt hat. Die Frage, „in wie vielen Fällen“ Befreiungen oder Ausnahmen erteilt worden sind, ist auf eine (unzulässige) Ausforschung gerichtet. Soweit der Beweisantrag nicht auf eine Ausforschung gerichtet ist, ist die unter Beweis gestellte Tatsache nicht entscheidungserheblich.
Wenn sich die Erteilung einer Ausnahme abzeichnet, weil eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose berücksichtigen (s.o. Einleitung zu Gliederungspunkt B.II.4.). Für die anzustellende Prognose kommt es aber nicht darauf an, ob in der Vergangenheit Ausnahmen oder Befreiungen erteilt worden sind (hierauf zielt der Beweisantrag zu 2.), sondern ob solche (in der Zukunft) erteilt werden dürfen.
e) Das harte Tabukriterium „Naturschutzgebiete (NSG), Gebiete, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als NSG einstweilig sichergestellt sind und Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG das NSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Ziffer 2.3.2.7 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 21. Mai 2025 – 5 KN 24/21 –, juris Rn. 151 ff.).
In Naturschutzgebieten ist die Errichtung von Windenergieanlagen verboten. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Diese Vorschrift begründet diese Verbote nicht aus sich heraus, verpflichtet aber dazu, im Rahmen der Unterschutzstellung ein Verbotsregime zu etablieren, das absolut und nicht lediglich bezogen auf den jeweiligen Schutzzweck jede Veränderung des Gebiets oder seiner Teile unterbindet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93). Daran schließen sich die Verbote in den Sicherstellungsverordnungen gemäß § 12a Abs. 3 LNatSchG und die gesetzliche Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 LNatSchG an.
Eine objektive Befreiungslage liegt nicht vor. Zwar kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG auf Antrag eine Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Nr. 1) oder die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (Nr. 2). Es ist aber ausgeschlossen, dass diese Voraussetzungen bei der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in Naturschutzgebieten vorliegen. Windenergieanlagen müssen nicht notwendigerweise dort errichtet werden, denn sie sind nicht standortgebunden. Angesichts ihrer Größe führen raumbedeutsame Windenergieanlagen auch stets zu einer Beschädigung und Veränderung des Naturschutzgebietes, die im Hinblick auf den umfassenden Schutz von Naturschutzgebieten nicht mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93; OVG Weimar, Urteil vom 9. November 2022 –1 N 548/19 –, juris Rn. 142; OVG Lüneburg, Urteil vom 7. Februar 2020 – 12 KN 75/18 –, juris Rn. 95; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 97; das OVG Münster, Urteil vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE –, juris Rn. 163 und Urteil vom 10. November 2023 – 7 A 1553/22 –⁠, juris Rn. 88 verlangt die konkrete Überprüfung einer potentiellen Befreiungslage).
f) Das harte Tabukriterium „gesetzlich geschützte Biotope“ (Ziffer 2.3.2.9 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 229 ff.).
Die Festlegung einer harten Tabuzone ist gerechtfertigt, weil es rechtlich ausgeschlossen ist, in gesetzlich geschützten Biotopen Windenergieanlagen zu errichten (vgl. OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 52; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 98; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 93).
Gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG ist ein Biotop ein Lebensraum einer Lebensgemeinschaft wild lebender Tier und Pflanzen. Welche Biotope gesetzlich geschützt sind, ist katalogartig in § 30 Abs. 2 BNatSchG und § 21 Abs. 1 LNatSchG geregelt. Nach § 30 Abs. 2 BNatSchG sind Handlungen, die zu einer Zerstörung oder einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung der Biotope führen können, verboten.
Eine objektive Ausnahme- oder Befreiungslage liegt nicht vor.
Von den Verboten des § 30 Abs. 2 BNatSchG kann auf Antrag eine Ausnahme zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können (§ 30 Abs. 3 BNatSchG). Dies schränkt § 21 Abs. 3 LNatSchG aber ein, indem eine Ausnahme gemäß § 30 Abs. 3 BNatSchG von dem Verbot des § 30 Abs. 2 BNatSchG nur für stehende Binnengewässer im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG, die Kleingewässer sind, und für Knicks zugelassen werden kann. Eine solche Ausnahme spielte für das in Rede stehenden Tabukriterium keine Rolle, da der Plangeber bei der Anwendung des Kriteriums nur flächenhafte Biotope mit einer Mindestgröße von 5 ha und zudem keine linienhaften Strukturen wie z.B. Knicks betrachtet hat (Plankonzept, S. 52). Abgesehen davon ist die Ausnahmemöglichkeit ebenso wie Möglichkeit einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG nur theoretischer Natur. Dies gilt umso mehr angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier anhand der Abbildung 12 „Gesetzlich geschützte Biotope und Wälder im Planungsraum III“ im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020 (S. 58) nachvollziehbar ist.
g) Das harte Tabukriterium „Waldflächen mit einem Abstand von 30 m“ (Ziffer 2.3.2.10 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
aa) Für die Waldflächen selbst stützt sich das gesamträumliche Plankonzept (S. 52 f.) auf § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG, wonach die Umwandlung von Wald zur Errichtung von Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 10 Metern unzulässig ist. Hiergegen ist im Ergebnis nichts einzuwenden (vgl. Senat, Urteil vom Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 51 ff.).
Zwar könnte dem Land für diese Regelung die Gesetzgebungskompetenz fehlen, da die Gesetzgebung für das Bodenrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG dem Bund zusteht und dieser hiervon im Hinblick auf die Zuweisung von Flächen zur Errichtung von Windenergieanlagen im Außenbereich gemäß Art. 72 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2022 – 1 BvR 2661/21 –, juris Rn. 72), und zwar im maßgeblichen Zeitpunkt (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG) insbesondere durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 in Verbindung § 35 Abs. 3 Satz 3 und § 249 Abs. 3 BauGB a. F. Insofern besteht die Möglichkeit, dass § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG mit Art. 14 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig ist.
Darauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an. Eine etwaige Verfassungswidrigkeit von § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG hätte bei Anwendung der Vorschriften über die Planerhaltung (§ 11 ROG) keinen beachtlichen Abwägungsmangel zur Folge.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist dann zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen (s.o. Einleitung zu Gliederungspunkt B.II.4.). Ein solcher flächenbezogener Abwägungsausfall führt jedoch nicht stets – unabhängig von den Planerhaltungsvorschriften – zur Unwirksamkeit des Raumordnungsplans. Vielmehr kommt es darauf an, ob es sich lediglich um einen Mangel des Abwägungsvorgangs oder darüber hinaus auch um einen Mangel des Abwägungsergebnisses handelt. Ein Mangel des Abwägungsergebnisses ist stets beachtlich. Er liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung nach der erforderlichen Abwägung anders ausgefallen wäre und der Abwägungsausfall damit im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG auf das Abwägungsergebnis „von Einfluss“ gewesen ist, sondern erst dann, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil anderenfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. zu §§ 214, 215 BauGB: BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 – 4 CN 2.10 –, juris Rn. 22). Im vorliegenden Fall hat der Plangeber im Ergebnis – aufgrund der Annahme einer harten Tabuzone – keine Vorranggebiete im Wald ausgewiesen. Dies wäre – bei unterstellter Fehlerhaftigkeit – ein Mangel des Abwägungsergebnisses, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, wenn also bei fehlerfreier Abwägung Vorranggebiete zwingend auch im Wald hätten ausgewiesen werden müssen. Das ist jedoch nicht der Fall. Der Plangeber hätte den Wald als weiche Tabuzone festlegen oder im Wege der Einzelabwägung vollständig von Vorranggebieten freihalten können.
Der in Rede stehende mögliche Abwägungsausfall stellt daher lediglich einen Mangel des Abwägungsvorgangs dar. Ein Mangel des Abwägungsvorgangs ist nur beachtlich, wenn er innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Raumordnungsplans gegenüber der Landesplanungsbehörde als zuständiger Stelle geltend gemacht wird (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Das ist hier im Hinblick auf eine denkbare Verfassungswidrigkeit von § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG nicht geschehen. Der mögliche Abwägungsmangel ist mithin aufgrund der Planerhaltungsvorschriften unbeachtlich.
bb) Auch die Einbeziehung eines weiteren Abstandes von 30 m zu den Waldflächen (Waldabstand) in das harte Tabukriterium ist nicht zu beanstanden.
Zur Verhütung von Waldbränden, zur Sicherung der Waldbewirtschaftung und der Walderhaltung, wegen der besonderen Bedeutung von Waldrändern für den Naturschutz sowie zur Sicherung von baulichen Anlagen vor Gefahren durch Windwurf oder Waldbrand ist es nach § 24 Abs. 1 Satz 1 LWaldG verboten, Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB in einem Abstand von weniger als 30 m vom Wald (Waldabstand) durchzuführen. Satz 1 gilt nicht für genehmigungs- und anzeigefreie Vorhaben gemäß § 69 LBO sowie für Anlagen des öffentlichen Verkehrs, jeweils mit Ausnahme von Gebäuden (§ 24 Abs. 1 Satz 2 LWaldG).
Windkraftanlagen – so das gesamträumliche Plankonzept (S. 52) – zählten regelmäßig nicht zu den genehmigungs- und anzeigefreien Vorhaben. Diese Begründung ist tragfähig. Der Antragsgegner durfte davon ausgehen, dass die Zulassung der Unterschreitung des Waldabstandes für Windkraftanlagen typischerweise nicht in Betracht kommt. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 LWaldG kann die zuständige Bauaufsichtsbehörde Unterschreitungen des Abstandes im Einvernehmen mit der Forstbehörde zulassen, wenn eine Gefährdung nach Absatz 1 Satz 1 nicht zu besorgen ist. Der Antragsgegner verweist insoweit auf eine Abstimmung mit der oberen Forstbehörde und der Prüfung des Gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für Inneres, ländliche Räume und Integration und des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung zum Waldabstand nach § 24 Landeswaldgesetz vom 30. August 2018 – V 545 – 20155/2018 – (Amtsblatt 2018, S. 806 bis 808 sowie die Berichtigung auf S. 859). Die Aspekte der Waldbrandgefahr, der Windwurfgefahr und die besondere Bedeutung von Waldrändern für den Naturschutz stünden einer Unterschreitung bzw. Nichtbeachtung des Waldabstandes entgegen. Hiergegen ist nichts zu erinnern.
Die Einbeziehung eines Waldabstandes erweist sich auch nicht deshalb als fehlerhaft, weil bei der vom Antragsgegner verfolgten „Rotor-innerhalb“-Planung (s.o. Gliederungspunkt B.I.2.b]bb]) auch der Rotor der Windkraftanlage nicht in den Waldabstand hineinragen darf. Aus dem Sinn und Zweck des § 24 Abs. 1 Satz 1 LWaldG – insbesondere der Verhütung von Waldbränden – folgt, dass das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen auch für Anlagenbestandteile gilt, die – wie der Rotor einer Windkraftanlage – oberirdisch in den Waldanstand hineinragen.
Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 3.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob bei Windenergieanlagen, die innerhalb des Abstandsbereichs von 30 m zu Waldgebieten errichtet werden, eine erhöhte Waldbrandgefahr, Windwurfgefahr besteht oder dort durch Windenergieanlagen eine erhöhte Gefahr wegen der besonderen Bedeutung von Waldrändern für den Naturschutz besteht,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob bei Windenergieanlagen, die mit ihrem Mastfuß in einem Abstand von mindestens 30 m zu Waldgebieten errichtet werden und bei denen lediglich die Rotorblätter in den Abstandsbereich von 30 m zu Waldgebieten hineinragen, eine höhere Waldbrandgefahr, Windwurfgefahr oder erhöhte Gefahr wegen der besonderen Bedeutung von Waldrändern für den Naturschutz besteht,
durch Sachverständigenbeweis festzustellen, ob bei Windenergieanlagen, die innerhalb des Abstandsbereichs von 30 m zu Waldgebieten errichtet werden, im Vergleich zu solchen Windenergieanlagen, die innerhalb eines Waldgebietes errichtet werden, eine erhöhte Waldbrandgefahr, Windwurfgefahr besteht oder dort durch Windenergieanlagen eine erhöhte Gefahr wegen der besonderen Bedeutung von Waldrändern für den Naturschutz besteht,
war nicht nachzukommen, da die Gegenstände des Beweisantrages zu 3. dem Beweis nicht zugänglich sind, wobei der Senat das bei allen drei formulierten Beweisthemen formulierte „ob“ als „dass“ ausgelegt hat. Der Beweisantrag zu 3. zielt durchgängig auf den Begriff der „Gefahr“. Hierbei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der zum einen eine behördliche Eingriffsschwelle beschreibt und zum anderen behördliche Zuständigkeiten auslöst (vgl. Graulich, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Auflage 2021, E. Das Handeln von Polizei- und Ordnungsbehörden zur Gefahrenabwehr, Rn. 125). Der Rechtsbegriff der „Gefahr“ enthält jedenfalls eine Wertung, die dem Beweis nicht zugänglich ist.
h) Die Nichtausweisung von „Bahnanlagen“ (Gleisanlagen und Schienenwege) als hartes Tabukriterium begründet keinen Abwägungsfehler.
Der Antragsgegner hat „Gleisanlagen und Schienenwege, sofern sie nicht von Bahnzwecken freigestellt sind, mit einem Abstand von 100 m“ in Ziffer 2.4.2.6 des gesamträumlichen Plankonzepts als weiches Tabukriterium festgelegt. Das weiche Tabukriterium erfasst damit die Gleisanlagen und Schienenwege selbst und darüber hinaus einen Abstandspuffer von 100 m (zu letzterem vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 258).
Auf Gleisanlagen und Schienenwegen ist die Errichtung von Windkraftanlagen ausgeschlossen. Auch das gesamträumliche Plankonzept (S. 58) geht davon aus, dass Gleisanlagen und Schienenwege selbst unter einem Fachplanungsvorbehalt (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 AEG) stehen, der Windkraftanlagen ausschließt.
Gleichwohl ist die Behandlung einer eigentlich als harte Tabufläche zu qualifizierenden Zone als weiche Tabufläche kein beachtlicher Fehler, weil der Abwägungsvorgang dann zwar planungsrechtlich unnötig, aber in der Sache unschädlich ist (vgl. OVG Münster, Urteil vom 26. September 2013 – 16 A 1296/08 –, juris Rn. 83; OVG Magdeburg, Urteil vom 18. November 2015 – 2 L 1/13 –, juris Rn. 81; auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2020 – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 145). Ein etwaiger Fehler hätte auch keine beachtlichen Auswirkungen auf die Gesamtabwägung (s.u.).
i) Die Nichtfestlegung von „Platzrunden“ als hartes Tabukriterium stellt keinen Abwägungsfehler dar.
Der Antragsgegner hat „Platzrunden um Flugplätze sowie erforderliche Mindestabstände“ (Ziffer 2.4.2.8 des Plankonzepts) als weiches Tabukriterium festgelegt (dazu unten Gliederungspunkt B.II.5.f]).
Als Mangel des Abwägungsvorgangs gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG ist insoweit gerügt worden, bei der Platzrunde handele es sich in Wahrheit um eine „harte“ Tabuzone (LEP-Rügen, S. 22 f.). Dem ist nicht zu folgen (vgl. Senat, Urteil vom 21. Mai 2025 – 5 KN 24/21 –, juris Rn. 190). Das Luftverkehrsgesetz sieht in der Umgebung von Flugplätzen und darüber hinaus unter bestimmten Voraussetzungen Baubeschränkungen vor; in diesen Fällen bedarf die Errichtung von Bauwerken und anderen Luftfahrthindernissen einer Zustimmung bzw. Genehmigung der zuständigen Luftfahrbehörde (vgl. §§ 12 ff. LuftVG). Daraus folgt kein generelles gesetzliches Verbot, im Bereich von Platzrunden Windkraftanlagen zu errichten und zu betreiben (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 66 f.). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 3. August 2012 (NfL I 92/13), die auf Empfehlungen der International Civil Aviation Organization (ICAO) beruhen. Diese Gemeinsamen Grundsätze sind als Richtlinien ohne rechtssatzmäßige Verbindlichkeit einzuordnen (OVG Schleswig, Beschluss vom 4. Mai 2017 – 4 MB 19/17 –, juris Rn. 22; OVG Münster, Beschluss vom 27. September 2017 – 8 B 595/17 –, juris Rn. 11). Darüber hinaus lassen sie – trotz der in ihnen formulierten allgemeinen Abstandsvorgaben – Raum für eine Einzelfallbetrachtung. Nach Nr. 6 der Gemeinsamen Grundsätze sollen unbeschadet der Anforderungen der Hindernisbegrenzung im Bereich der Platzrunde keine Hindernisse vorhanden sein, die die sichere Durchführung des Flugplatzverkehrs gefährden können. Von einer Gefährdung des Flugplatzverkehrs in der Platzrunde ist grundsätzlich dann auszugehen, wenn relevante Bauwerke oder sonstige Anlagen innerhalb der geplanten oder festgelegten Platzrunde errichtet werden sollen oder wenn in anderen Bereichen relevante Bauwerke oder sonstige Anlagen einen Mindestabstand von 400 m zum Gegenanflug von Platzrunden und/oder 850 m zu den anderen Teilen von Platzrunden (inkl. Kurventeilen) unterschreiten. Die Beurteilung im Einzelfall, ob und inwieweit Bauwerke oder sonstige Anlagen die Durchführung des Flugplatzverkehrs beeinträchtigen, soll auf der Grundlage einer Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation erfolgen.
Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 4.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob in dem Bereich von Platzrunden mit einem standardisierten An- und Abflugverfahren nach Sichtflugregeln von Windenergieanlagen stets konkrete Gefahren für den Flugverkehr in diesem Bereich bestehen und in welchem Abstand von entsprechenden Platzrunden die Errichtung von Windenergieanlagen zur Vermeidung von Gefahren für den Flugverkehr ausgeschlossen ist,
war nicht nachzukommen, wobei der Senat das im Beweisantrag formulierte „ob“ als „dass“ ausgelegt hat. Die Frage, „in welchem Abstand von entsprechenden Platzrunden die Errichtung von Windenergieanlagen zur Vermeidung von Gefahren für den Flugverkehr ausgeschlossen ist“, ist auf eine (unzulässige) Ausforschung gerichtet. Soweit der Beweisantrag nicht auf eine Ausforschung gerichtet ist, ist sein Gegenstand dem Beweis nicht zugänglich. Insoweit zielt der Beweisantrag auf den Begriff der „Gefahr“. Der unbestimmte Rechtsbegriff der „Gefahr“ enthält jedenfalls eine Wertung, die dem Beweis nicht zugänglich ist (s.o. unter Gliederungspunkt B.II.4.g]bb]).
j) Der Umstand, dass der Antragsgegner die in Schleswig-Holstein vorhandenen Gashochdruckleitungen im Sinne des § 1 Gashochdruckleitungsverordnung (GasHDrLtgV) nicht als hartes Tabukriterium festgelegt hat, begründet keinen Abwägungsfehler (vgl. Senat, Urteil vom 21. Mai 2025 – 5 KN 24/21 –, juris Rn. 155 ff.).
Gashochdruckleitungen im Sinne des § 1 GasHDrLtgV dienen als Energieanlagen im Sinne des Energiewirtschaftsgesetzes der Versorgung mit Gas und sind für einen maximal zulässigen Betriebsdruck von mehr als 16 bar ausgelegt (§ 1 Abs. 1 GasHDrLtgV). Zu den Gashochdruckleitungen gehören alle dem Leitungsbetrieb dienenden Einrichtungen, insbesondere Verdichter-, Entspannungs-, Regel- und Messanlagen, sowie Leitungen oder Leitungssysteme zur Optimierung des Gasbezuges und der Gasdarbietung (§ 1 Abs. 2 GasHDrLtgV).
Die Nichtberücksichtigung solcher Leitungen auf Ebene des Regionalplans (als hartes Tabukriterium) verstößt nicht gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG. Danach sind in die Abwägung alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind.
Aus den Aufgaben der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung, ihrer weiträumigen Sichtweise und ihrem Rahmencharakter ist für den Planungsträger die Befugnis zur Typisierung abzuleiten. Das Abwägungsmaterial braucht nicht so kleinteilig zusammengestellt zu werden wie auf den nachgeordneten Planungsebenen, es sei denn, kleinteilige private Belange wären dann auch auf der nachfolgenden Planungs- und Zulassungsebene nicht mehr zu prüfen. Dies gilt auch dann, wenn – wie hier – Konzentrationsflächenplanung und Ausschlusswirkung miteinander verknüpft werden (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 – 4 B 56.13 –, juris Rn. 8; Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9).
Die Regionalplanung ist keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist. Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 19. Juni 2013 – 4 K 27/10 –, juris Rn. 112; OVG Magdeburg, Urteil vom 5. Dezember 2018 – 2 L 47/16 –, juris Rn. 117).
Unter Berücksichtigung dessen begründet es keinen Abwägungsfehler, dass sich der Antragsgegner durch den Bestand an Gashochdruckleitungen im Planungsraum nicht an der Ausweisung von Vorranggebieten gehindert gesehen und sich mit der Feststellung begnügt hat, die Beachtung der baulichen Regulationen werde im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sichergestellt (vgl. das Votum des Antragsgegners zur Stellungnahme des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie vom 19. Oktober 2020, Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 17039).
Bauliche Regulationen finden sich in der Gashochdruckleitungsverordnung. Gemäß § 2 Abs. 1 GasHDrLtgV müssen Gashochdruckleitungen den Anforderungen der §§ 3 und 4 entsprechen und nach dem Stand der Technik so errichtet und betrieben werden, dass die Sicherheit der Umgebung nicht beeinträchtigt wird und schädliche Einwirkungen auf den Menschen und die Umwelt vermieden werden. § 3 Abs. 2 Satz 1 GasHDrLtgV verlangt, dass Gashochdruckleitungen zur Sicherung ihres Bestandes und ihres Betriebes in einem Schutzstreifen zu verlegen sind. Gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 GasHDrLtgV sind Gashochdruckleitungen gegen äußere Einwirkungen zu schützen.
Das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie hat in seiner Stellungnahme vom 19. Oktober 2020 darauf hingewiesen, dass nach den geltenden Vorschriften bei Leitungen ein Schutzstreifen zu beachten und dieser von jeglicher Bebauung und von tiefwurzelndem Pflanzenwuchs freizuhalten sei. Um einen sicheren Betrieb der erdverlegten Leitungen zu gewährleisten, müssten die Windenergieanlagen außerhalb eines Sicherheitsabstandes zu diesen errichtet werden. Dieser werde in Abhängigkeit der Nabenhöhe und Leistung der Windenergieanlage festgelegt. Eine Pauschalierung des Sicherheitsabstandes forderte das Landesamt nicht.
Die Landesplanungsbehörde hat nachträglich eine Stellungnahme des Landesamtes für Umwelt – als der für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren zuständigen Landesoberbehörde – eingeholt. In der E-Mail vom 12. Februar 2025 (eingereicht vom Antragsgegner als Anlage AG 5 zum Schriftsatz vom 8. Juli 2025) heißt es, dass man zwar unter dem Aspekt einer Worst-Case-Betrachtung einen Vorsorgeabstand wählen könnte, der die ungünstigsten Verhältnisse (u.a. geringe Bodentiefe/große Rohrdurchmesser/höchster Druck) berücksichtige. Dann ergäben sich jedoch für den Einzelfall unvernünftig große Vorsorgeabstände mit der Folge, dass die Vorrangfläche unverhältnismäßig eingeschränkt werden würde. Selbst ein Vorsorgeabstand nach dem Veenker-Generalgutachten (Veenker Ingenieure, Gutachten – Windenergieanlagen in Nähe von Schutzobjekten, Bestimmung von Mindestabständen, 15. Dezember 2020) lasse noch individuelle Betrachtungen offen, die bei einer Einzelfallbetrachtung zu einer weiteren Reduzierung des Vorsorgeabstandes führen würden (u.a. tatsächliche Nabenhöhe/Rotordurchmesser/Rotormasse/Anlagentyp/Windverhältnisse/Anzahl der WKA/ihre geplanten tatsächlichen Abstände zur Leitung). Durchschnittswerte seien ungeeignet, da diese in 50 % der Fälle gegebenenfalls zu geringe Abstände ergäben und dann die Genehmigungsbehörde im Einzelfall ein standortabhängiges Einzelgutachten benötigen werde. Bei den Sicherheitsabständen sollten der Durchmesser der Leitungen, die Art der Gase, die Druckhöhe und die Verlegetiefe beachtet werden, wenn man sinnvolle Vorsorgeabstände nennen möchte. Dazu kämen noch andere Standortfaktoren, die sich jedoch erst bei der konkreten Projektplanung ergäben. Im Veenker-Generalgutachten werde bei den Abstandsangaben regelmäßig erwähnt, dass sich bei einer individuellen Betrachtung noch geringere Abstände ergeben könnten. Es wäre im Hinblick auf eine vernünftige Nutzung der Windenenergiefläche besser, wenn die Vorsorgeabstände erst in einem Genehmigungsverfahren ermittelt würden, da Pauschalabstände zu tendenziell größeren Abständen und damit zu einer Verkleinerung des Windvorranggebietes führten.
Diese fachbehördlichen Stellungnahmen bestätigen, dass es angesichts der einzelfallabhängigen Sicherheitsvorgaben für Gashochdruckleitungen und der auf der Ebene der Regionalplanung nur begrenzt leistbaren Detailprüfung nicht mit vertretbarem Aufwand möglich gewesen wäre, feste Zonen zu identifizieren, in denen die Windkraftnutzung schlechthin ausgeschlossen ist (a.A. zur Konzentrationsflächenplanung in einem Flächennutzungsplan: OVG Lüneburg, Urteil vom 12. April 2021 – 12 KN 11/19 –, juris Rn. 67). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Eignung der im Planungsraum III ausgewiesenen Vorranggebiete durch die Verlagerung des Konflikts zwischen Windenergienutzung und Sicherheitsabständen zu Gashochdruckleitungen in das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren in Frage gestellt wird.
Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 5.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, dass es sich bei den im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung (Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie hin (BI. 1971 ff. VV Beiakte 7_Akte_04) hingewiesenen Gasleitungen um Gashochdruckleitungen in der durch § 1 Gashochdruckleitungsverordnung bezeichneten Art handelt,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, welcher Abstand bzw. in welcher räumlichen Ausdehnung ein Schutzstreifen von Windenergieanlagen zu Gashochdruckleitungen nach § 49 Abs. 2 EnWG i. V. m. § 3 Abs. 2 GasHDrLtgV im Planungsraum III erforderlich ist,
war nicht nachzukommen. Das erste Beweisthema ist nicht entscheidungserheblich, da die Existenz von Gashochdruckleitungen im Planungsraum III unstreitig ist. Das zweite Beweisthema ist auf eine (unzulässige) Ausforschung gerichtet, da die Frage, „welcher Abstand bzw. in welcher räumlichen Ausdehnung“ ein Schutzstreifen zu verlegen ist, nicht hinreichend bestimmt ist. Im Übrigen wäre das zweite Beweisthema dem Beweis auch nicht zugänglich, da die aufgeworfene Frage eine Rechts- oder jedenfalls eine Wertungsfrage darstellt.
k) Die Nichtfestlegung von Flächen für den „Rohstoffabbau“ als hartes Tabukriterium begründet keinen Abwägungsfehler.
Der Antragsgegner hat „Rohstoffpotenzialflächen“ als Abwägungskriterium erfasst (Ziffer 2.5.2.16 des Plankonzepts). Das wird damit begründet, dass im jeweiligen Einzelfall zu prüfen sei, ob die Windkraftnutzung mit der vorsorglichen Rohstoffsicherung in Konflikt stehe. In einem Fachbeitrag Rohstoffsicherung des Geologischen Landesdienstes vom Januar 2019, der für die Neuaufstellung der Regionalpläne erstellt worden sei, seien Rohstoffpotenzialflächen landesweit ermittelt worden. Neben dieser Gebietskulisse würden auch die Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe der Regionalpläne I bis V (alt) sowie die bekannten Flächen mit Abbaugenehmigungen für oberflächennahe Rohstoffe bei der Abwägung herangezogen. Bei Überscheidungen mit Potenzialflächen erfolge jeweils eine Bewertung der Fläche in Abstimmung mit der Fachbehörde im Einzelfall (Plankonzept, S. 90 f.).
Der Antragsgegner musste Flächen für den Rohstoffabbau nicht als harte Tabuzonen ausweisen. In den Vorranggebieten für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG sind raumbedeutsame Nutzungen (wie die Windkraft) nur ausgeschlossen, soweit diese mit der vorrangigen Nutzung des Rohstoffabbaus nicht vereinbar sind, so dass die Windenergienutzung in diesen Vorranggebieten nicht schlechthin ausgeschlossen ist. Die Vereinbarkeit der Windenergie mit der vorrangigen Nutzung des Rohstoffabbaus bedarf vielmehr einer Prüfung im Hinblick auf das jeweilige Vorranggebiet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 117 und Beschluss vom 14. September 2020 – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 194 ff., wobei in der zugrundliegenden Planung „Vorranggebiete für die Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe“ als weiches Tabukriterium festgelegt wurden).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 92 f.), der Vorranggebiete für oberstoffnahen Rohstoffabbau als harte Tabuzone betrachtet, teilt der Senat nicht.
Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 6.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob die Errichtung von Windenergieanlagen auf Flächen, auf denen tatsächlich noch aktiver Rohstoffabbau innerhalb der Geltungsdauer des gegenständlichen Regionalplans betrieben wird, ausgeschlossen ist,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob die Errichtung von Windenergieanlagen auf dem Gebiet des …k, der … und …, …, …. möglich ist (vgl. dazu Auslegung des Planaufstellungsbeschlusses im Planfeststellungsverfahren der … und … vom 3. August 2023 (Az.: 32.30549.1061.1201.001) für die Flurstücke …. der Flur … der Gemarkung … und die Flurstücke … der Flur …der Gemarkung …),
war nicht nachzukommen, wobei der Senat das in beiden Beweisthemen formulierte „ob“ als „dass“ ausgelegt hat. Um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass die Errichtung von Windkraftanlagen „ausgeschlossen“ (erstes Beweisthema) bzw. „möglich“ (zweites Beweisthema) ist, sind zwei Unterfragen zu klären. Erstens wäre zu prognostizieren, für welchen Zeitraum die Bebaubarkeit ausgeschlossen ist. Zweitens wäre zu klären, welche Konsequenzen sich aus der Prognose im Hinblick darauf ergeben, ob sich die Windkraft dort durchsetzen kann . Die Beantwortung verlangt Wertungen, die dem Beweis nicht zugänglich sind.
l) Die Nichtberücksichtigung von Abstandsflächen zu Bestandswindenergieanlagen in Randlage der Vorranggebiete als hartes Tabukriterium ist nicht zu beanstanden.
Es handelt sich nicht um einen Belang, der gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG auf Ebene der Regionalplanung erkennbar und von Bedeutung ist. Der notwendige Abstand zwischen Windenergieanlagen, der wegen der von vorhandenen Windenergieanlagen ausgehenden, die Standsicherheit anderer Windenergieanlagen potenziell beeinträchtigenden (Nachlauf-)Turbulenzen im Genehmigungsverfahren einzuhalten ist, lässt sich nicht pauschalierend für das gesamte Plangebiet festsetzen, weil der Abstand von einzelfallbezogenen Umständen abhängig ist (Lage der Windenergieanlagen zueinander, Typ der Windenergieanlage, Höhe der Altanlage, Höhe der geplanten Anlage, Windbedingungen etc.), deren Untersuchung erst im Genehmigungsverfahren erwartet werden kann.
Hierbei handelt es sich nicht um eine unzulässige Konfliktverlagerung.
Das im Abwägungsgebot wurzelnde Gebot planerischer Konfliktbewältigung verlangt, dass jeder Plan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat, indem die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, letztlich ungelöst bleiben. Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus dem Planverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln nicht aus. Hierfür können auch die nach dem Konkretisierungsgrad der Planung verfügbaren Detailkenntnisse sowie die Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen Instruments sprechen. Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs sind allerdings überschritten, wenn bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass sich der offen gelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht wird lösen lassen (zur Bauleitplanung: BVerwG, Beschluss vom 24. März 2015 – 4 BN 32.13 –, juris Rn. 34).
Dass sich die Standortprüfung der Windenergieanlagen in den festgelegten Vorranggebieten durch Einholung entsprechende Turbulenzgutachten und entsprechender positionelle Anordnungen der Windenergieanlagen im Vorranggebiet nicht im Genehmigungsverfahren lösen lässt, ist nicht ersichtlich.
Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 12. April 2021 – 12 KN 11/19 –, juris Rn. 74 f.) die Auffassung vertritt, bei der Darstellung eines Sondergebiets in einem Flächennutzungsplan müsse die sich aus dem notwendigen „Turbulenzabstand“ zu außergebietlichen Altanlagen ergebende Abstandsfläche entweder als harte Tabuzone oder zumindest auf der Abwägungsebene berücksichtigt werden, folgt der Senat dem für das Raumordnungsrecht nicht.
m) Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin (unter Bezugnahme auf OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 209/14 –, juris Rn. 16 ff.), artenschutzrechtliche Verbote begründeten ein hartes Tabukriterium nur in Bereichen, in denen das Verbot voraussichtlich nicht durch eine Ausnahme oder Befreiung überwunden werden könne. Das Argument ist gegenstandslos. Der Plangeber hat der Abwägung keine harten Tabukriterien unterlegt, die mit artenschutzrechtlichen Verboten begründet werden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 234).
5. Die Festlegung der weichen Tabuzonen hält einer Überprüfung stand. Sie sind vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.
a) Der Vortrag der Antragstellerin, harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt, ist nicht nachvollziehbar. Wie dem gesamträumlichen Plankonzept zu entnehmen ist, war sich der Plangeber des Unterschieds zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst. Dementsprechend hat er die weichen Tabukriterien – anders als die harten – auf eine Abwägung gestützt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 236).
b) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 237 ff.).
Der in dem Tabukriterium bezeichnete Bereich zwischen 250 und 400 Metern entspricht dem zwei- bis dreifachen der Gesamthöhe der von dem Antragsgegner zu Grunde gelegten Referenzanlage (150 Meter) nach Abzug des Rotorradius (50 Meter) im Hinblick darauf, dass es sich bei den festgelegten Vorranggebieten um Rotor-innerhalb-Flächen handelt. Bei einem solchen Abstand bedurfte die Frage, ob das Gebot der Rücksichtnahme durch eine optisch bedrängende Wirkung verletzt wird, nach dem Stand der Rechtsprechung im maßgeblichen Zeitpunkt regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls (vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 5. Oktober 2020 – 8 A 894/17 –, juris Rn. 252; anders nunmehr § 249 Abs. 10 BauGB n. F.). Dies greift der Plangeber auf, wobei sich die Wendung „beim Dreifachen“ statt „bis zum Dreifachen“ im Begründungstext allenfalls als sprachliche Ungenauigkeit darstellt, die die Schlüssigkeit der Abwägung nicht in Frage stellt. Das Gebot der Rücksichtnahme ist ein beachtlicher Gesichtspunkt, der den Antragsgegner aus Vorsorgegründen dazu veranlassen durfte, innerhalb des betroffenen Abstandes generell keine Vorrangflächen auszuweisen (vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Vorsorgeabstandes auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2023 – 8 B 642/22.AK –, juris Rn. 61 ff.).
Zusätzlich wird das Tabukriterium in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass ein Abstand von etwa 400 Metern bei Anlagen der 3 MW-Leistungsklasse erfahrungsgemäß auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich ist (vgl. Plankonzept, S. 27 ff.). Die mit diesem Argument angestrebte Freihaltung von Windenergieanlagen dient der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; insofern ist die Einstufung als weiches Tabu nicht zu beanstanden (zur Behandlung eines solchen Mindestabstands als weiches Tabu vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 42; VGH Mannheim, Urteil vom 4. Februar 2021 – 5 S 305/19 –, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 234/14 –, juris Rn. 23; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 56; Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Auflage 2024, Rn. 170).
Der Antragsgegner hat nicht außer Acht gelassen, dass die technisch maximal mögliche Größe von Windkraftanlagen die Höhe der Referenzanlage übersteigt, hält es aber gleichwohl mit der Orientierung an einer 150 Meter hohen Anlage für sichergestellt, dass eine wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen grundsätzlich möglich ist und sich damit die Privilegierung der Windkraft in dieser Hinsicht durchsetzt. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange.
Der Einwand, dass die Gewerbenutzung nicht denselben Schutz wie die Wohnnutzung verdiene, belegt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG; eine unzulässige Gleichbehandlung ungleicher Tatbestände liegt nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es zwar, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er ist aber nicht schon dann verletzt, wenn der Plangeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Der Plangeber ist nicht verpflichtet, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, dass der Plangeber sie bei seiner Regelung beachten muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 1 BvR 1467/91 –, juris Rn. 23). Unter Berücksichtigung dessen liegt eine sachwidrige Gleichbehandlung nicht vor. Das Plankonzept begründet die Einbeziehung der Gewerbegebiete damit, dass im Einzelfall auch Aufenthaltsräume in Gewerbebauten sowie betriebsbezogene Wohnungen betroffen sein können. Die Begründung ist nachvollziehbar und lässt keine Abwägungsfehler erkennen.
Auch mit Blick auf den Lärmschutz verstößt die Gleichbehandlung von Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich mit Gewerbegebieten nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Unter räumlichen Gesichtspunkten sind die Immissionsrichtwerte in Nr. 6.1 TA Lärm nach sechs verschiedenen Baugebietstypen differenziert. Dabei ist jeweils auf den Gebietstyp abzustellen, der an den für die Beurteilung maßgeblichen Immissionsorten anzutreffen ist (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 107. EL Mai 2025, TA Lärm 6 Rn. 13). Nach Nr. 6.1 Buchst. b TA Lärm betragen die Immissionsrichtwerte für den Beurteilungspegel für Immissionsorte außerhalb von Gebäuden in Gewerbegebieten 65 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts. Der Schutzanspruch für den bauplanungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) kann demgegenüber nicht schematisch aus der TA Lärm abgeleitet werden. Soweit – wie im Außenbereich – überhaupt keine Festsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen worden sind, sind die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm heranzuziehen, die der Schutzwürdigkeit des Gebiets oder der Einrichtung am ehesten entsprechen, wobei jeweils die besonderen Verhältnisse in dem betroffenen Gebiet zu würdigen sind (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 107. EL Mai 2025, TA Lärm 6 Rn. 15).
c) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts) weist ebenfalls keine Abwägungsmängel auf (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 243 ff.).
Das Tabukriterium wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 55 f.) damit begründet, dass dem unmittelbar an Siedlungsbereiche angrenzenden Außenbereich planerisch eine Schutz- und Pufferfunktion zukomme. Diese Gebiete sollen als Freiräume ohne dominierende visuelle Beeinträchtigungen erhalten bleiben. Durch ihre Größe und die Drehbewegung sollen potenziell störende Windkraftanlagen erst in einem angemessenen Abstand errichtet werden dürfen.
Diese Akzentuierung der zwar nicht (notwendig) bedrängenden, aber jedenfalls störenden optischen Wirkung von Windkraftanlagen zur Begründung eines verhältnismäßig weiten Abstandspuffers um Innenbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot. Grundsätzlich ist nicht zu beanstanden, wenn der Planungsträger relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 15). Eine nähere Differenzierung, etwa im Hinblick auf bereits genehmigte Windkraftanlagen in diesen Pufferzonen, ist lediglich dann geboten, wenn der Planungsträger als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass mit der gewählten Methode der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 16: „vor diesem Hintergrund“; OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. April 2017 – 2 A 225/16 –, juris Rn. 28). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (siehe unten Gliederungspunkt 10.). Insofern trifft es nicht zu, dass der Siedlungsabstand die verbleibenden Suchräume zwangsläufig auf konfliktbelastete Flächen einschränkt.
Mit der Formulierung des Tabukriteriums hat sich der Plangeber keine Kompetenz angemaßt, die ihm nicht zusteht. Ein solcher Vorwurf kann insbesondere nicht mit Erfolg auf § 249 Abs. 3 BauGB a.F. gestützt werden. Die Vorschrift regelte nicht die Bestimmung weicher Tabuzonen im Rahmen eines Plankonzepts für eine Konzentrationsflächenplanung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
d) Das weiche Tabukriterium „Straßenrechtliche Anbaubeschränkungszonen an Bundes-, Landes- und Kreisstraßen“ (Ziffer 2.4.2.5 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 247 ff.).
Die Anbaubeschränkungszone beträgt, jeweils gemessen vom Fahrbahnrand, bei Bundesstraßen 20 bis 40 m (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG), bei Landesstraßen 20 bis 40 m (§ 30 Abs. 1 StrWG) und bei Kreisstraßen 15 bis 30 m (§ 30 Abs. 1 StrWG). Das gesamträumliche Plankonzept (S. 58) begründet das weiche Tabukriterium damit, dass bei Windkraftanlagen aufgrund der Höhe der Bauwerke pauschalierend davon auszugehen sei, dass sie in diesem Abstand die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigten.
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG).
Der Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind insofern nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Ein Mangel des Abwägungsergebnisses ist nicht ersichtlich.
Zwar ist das weiche Tabukriterium des Landesentwicklungsplans nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich. Von dem Ergebnis einer Abwägung, die die Landesplanungsbehörde auf der Ebene des Landesentwicklungsplan durchgeführt hat, kann allerdings auf der Ebene der Regionalplanung nicht ausschließlich mit dem Argument abgewichen werden, die Abwägung hätte auch ein anderes Ergebnis rechtfertigen können. Insbesondere durfte Antragsgegner von der Anwendung des in Rede stehenden Tabukriteriums nicht mit der alleinigen Begründung absehen, dass der Betrieb von Windkraftanlagen – allgemein betrachtet – in dem jeweiligen Umgebungsbereich nicht in jedem denkbaren Einzelfall die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs beeinträchtigt und das Interesse an der Nutzung der Windkraft insofern höher gewichtet werden könnte. Dabei handelt es sich um einen Konflikt gegensätzlicher Belange, der – jedenfalls in seiner allgemeinen, auf das Landesgebiet bezogenen Tragweite – bereits auf der Ebene des Landesentwicklungsplans abgearbeitet worden ist. An das Ergebnis, dass der Ausgleich der Belange im Sinne eines weichen Tabukriteriums vorzunehmen ist, war der Plangeber des Regionalplans gebunden (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 68 zum weichen Tabukriterium „Umgebungsbereich von 300 m bei EU-Vogelschutzgebieten“, Ziffer 2.4.2.18 des Plankonzepts).
Demgegenüber kann eine ergänzende Abwägung erforderlich sein, wenn bestimmte Belange auf der Ebene des Landesentwicklungsplans noch nicht oder nicht ausreichend abgewogen werden konnten, weil sich ihre Bedeutung erst aus Einzelheiten erschließt, die den regionalen Planungsraum oder Teile davon besonders kennzeichnen. Dafür spricht hier jedoch nichts. Insbesondere ist es dem Plangeber gelungen, der Windkraft bei Anwendung des im Landesentwicklungsplan vorgegebenen Tabukriteriums im Planungsraum II substanziell Raum zu schaffen (siehe unten).
Eine ergänzende Abwägung kann auch dazu dienen, das Tabukriterium zum Zweck der Flächenausweisung zu konkretisieren. Dazu bestand hier indes kein Anlass, da die straßenrechtliche Anbaubeschränkungszone ohne weitere Vorgabe durch Messungen und Anwendung geometrischer Regeln ermittelt werden kann.
Ungeachtet dessen kann dem Antragsgegner nicht mit Erfolg vorgeworfen werden, es fehle an Tatsachenmaterial für die Annahme, dass Windkraftanlagen in der straßenrechtlichen Anbaubeschränkungszone die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigten. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Höhe von raumbedeutsamen Windkraftanlagen pauschalierend davon ausgehen, dass in diesem Abstand die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs – etwa durch herabfallende Teile oder Eisabwurf – beeinträchtigt wird. Die straßenrechtlichen Anbaubeschränkungen rechtfertigen daher ein weiches Tabukriterium (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 118; VGH Mannheim, Urteil vom 11. Mai 2023 – 14 S 1297/19 –, juris Rn. 64).
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 19. Juni 2019 – 5 K 1030/18 – ist für das weiche Tabukriterium nicht von Belang, da die Entscheidung sich mit der Genehmigung einer Windenergieanlage innerhalb der Anbaubeschränkungszone von 40 bis 100 m zu Bundesautobahnen im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG befasst hat (juris, Rn. 29). Die straßenrechtlichen Anbaubeschränkungszonen an Bundesautobahnen sind im gesamträumlichen Plankonzept nicht als weiches Tabu, sondern als Abwägungskriterium festgelegt (Ziffer 2.5.2.10).
e) Das weiche Tabukriterium „Verkehrsinfrastrukturplanungen in Linienbestimmung oder Planfeststellung (Ziffer 2.4.2.7 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Der Regionalplan übernimmt das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). In Bezug auf den im Landesentwicklungsplan formulierten Grundsatz der Raumordnung ist ein Mangel des Abwägungsergebnisses nicht ersichtlich. Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LaplaG muss insbesondere dafür Sorge getragen werden, dass durch Raumordnungspläne die unterschiedlichen Anforderungen an den Raum aufeinander abgestimmt und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden räumlichen Nutzungskonflikte ausgeglichen werden und hierdurch zugleich Vorsorge für einzelne Raumfunktionen und Raumnutzungen getroffen wird (vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 2 ROG). Das gesamträumliche Plankonzept (S. 59) führt hierzu aus, dass für Verkehrsinfrastrukturplanungen, die sich in der Linienbestimmung oder in der Planfeststellung befinden, bereits ein Korridor ausgearbeitet ist, der von der Errichtung von Windkraftanlagen freizuhalten ist. Im Hinblick auf die Ausweisung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung bzw. die Errichtung von Windkraftanlagen halte der Plangeber die pauschale Freihaltung dieser Bereiche aus Vorsorgeabwägungen für gerechtfertigt. Die Begründung ist sachgerecht und lässt keine Abwägungsfehler erkennen.
Für eine Fehlerhaftigkeit der Abwägung auf der Ebene des Regionalplans bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte.
f) Das weiche Tabukriterium „Platzrunden um Flugplätze sowie erforderliche Mindestabstände“ (Ziffer 2.4.2.8 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 21. Mai 2025 – 5 KN 24/21 –, juris Rn. 188 ff.).
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan übernommen. Der dort formulierte Grundsatz der Raumordnung leidet nicht unter Abwägungsfehlern.
Die Formulierung als weiches Tabukriterium ist auch sonst nicht zu beanstanden. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans war sich seines Wertungsspielraums bewusst, als er sich dafür entschied, die Platzrunden um Flugplätze einschließlich der erforderlichen Mindestabstände – als Grundsatz der Raumordnung für die nachfolgende Regionalplanung – im Interesse der sicheren Durchführung des Flugplatzverkehrs von einer Windenergienutzung ohne Einzelabwägung auszunehmen. Der Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein (Landesluftfahrtbehörde) hatte unter dem 20. Dezember 2018 Stellungnahmen zu Platzrunden abgegeben und mitgeteilt, dass er in entsprechenden Genehmigungsverfahren die nach § 14 LuftVG erforderliche Zustimmung nicht erteilen werde. Mit diesen Stellungnahmen hat sich die Landesplanungsbehörde auseinandergesetzt (Akte 06, Vorgang 01, S. 3976 ff., insbesondere Vermerk vom 12. März 2019 auf S. 4025 f.). Von einer „ungeprüften Übernahme“ kann keine Rede sein.
Erst aufgrund der Auseinandersetzung mit den Stellungnahmen der Landesluftfahrbehörde ist der Plangeber des Landesentwicklungsplans zu der Auffassung gelangt, dass – anders als ursprünglich vorgesehen – innerhalb der Platzrunden und den erforderlichen Sicherheitsabständen keine Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Der Plangeber hat damit seinen Wertungsspielraum nicht überschritten. Der luftverkehrsrechtliche Zustimmungsvorbehalt dient der Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und des Schutzes der Allgemeinheit. Mit der Entscheidung über die Zustimmung nimmt die Luftfahrtbehörde die ihr in § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG zugewiesene Aufgabe wahr, betriebsbedingte Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt abzuwehren (OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Februar 2023 − 12 LB 128/19 −, juris Rn. 66 ff.; VGH Mannheim, Urteil vom 4. April 2023 – 10 S 1560/22 –, juris Rn. 38; BVerwG, Beschluss vom 25. November 2014 − 4 B 37.14 −, juris Rn. 5; BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 – 4 B 39.14 –, juris Rn. 6; Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <203 f.>). Dass die Landesplanungsbehörde gewichtige, fachlich fundierte und über mögliche Einzelfälle hinausgehende inhaltliche Bedenken gegen den Standpunkt der Landesluftfahrtbehörde außer Acht gelassen hätte, ist nicht ersichtlich. Die Planungsbehörde ist keineswegs gehalten, der Fachbehörde grundsätzlich zu misstrauen und deren Stellungnahme im Detail nachzuprüfen. Sie ist auch nicht verpflichtet, sich „überlegenes Fachwissen“ anzueignen und damit die Fachbehörde zu „überbieten“. Der pauschale Hinweis auf bereits bestehende Windkraftanlagen in den Platzrunden geht ebenfalls fehl. Auch bei schon vorhandenen Gefahren ist grundsätzlich jeder weitere Genehmigungsantrag auf sein konkretes Gefahrenpotenzial hin zu überprüfen (OVG Schleswig, Urteil vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 –, juris Rn. 85; BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1965 – IV C 30.65 −, juris Rn. 11; Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <204 f.>).
Bei dieser Sachlage war es angesichts der negativen Stellungnahmen der Landesluftfahrtbehörde abwägungsgerecht, die Platzrunden um Flugplätze einschließlich der erforderlichen Mindestabstände von einer Windenergienutzung pauschal auszuschließen, zumal schon im Hinblick auf den zusätzlichen Aufwand im Genehmigungsverfahren nicht damit zu rechnen war, dass sich die Windkraft dort in dem erwünschten Umfang durchsetzen würde. Ohne die luftfahrtbehördliche Zustimmung darf keine Vorhabenzulassung erfolgen (Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <201, 203, 208>). Die Genehmigungsbehörde kann die Versagung der Zustimmung selbst dann nicht „überwinden“, wenn sie sie für rechtswidrig hält, da § 12 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 14 Abs. 1, 2. Hs., § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVG − im Unterschied zu § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB − keine „Ersetzungsbefugnis“ vorsieht. Erst im Genehmigungsrechtsstreit wird die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft (OVG Schleswig, Urteil vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 −, juris Rn. 54 f.; Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <201, 203, 208>).
Der Plangeber des Regionalplans hat den im Landesentwicklungsplan formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Das Kriterium der „erforderlichen Mindestabstände“ bedurfte auf der Ebene der Regionalplanung eine Konkretisierung, um die weichen Tabuzonen abzugrenzen. Das Plankonzept verweist insofern auf die in Nr. 6 der Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb beschriebenen Abstände. Das war sachgerecht, denn die Stellungnahmen der Landesluftfahrtbehörde, die Anlass für die Formulierung des Grundsatzes der Raumordnung im Landesentwicklungsplan gewesen waren, bezogen sich auf diese Abstände.
g) Das weiche Tabukriterium „80 m Abstand zu Hoch- und Höchstspannungsleitungen über 110 kV“ (Ziffer 2.4.2.11 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 263 f.).
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans ist der Empfehlung der Bundesnetzagentur (vgl. Plankonzept, S. 61 f.) gefolgt und hat die maßgebliche Standardisierungsnorm herangezogen. Im Ergebnis ist der Plangeber unter Vorsorgegesichtspunkten zur pauschalierenden Annahme eines Abstands von 80 m gekommen. Für eine weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung bestand keine Veranlassung.
h) Das weiche Tabukriterium „Landschaftsschutzgebiete (LSG), sofern WKA nicht ausdrücklich zugelassen sind, sowie Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
aa) Es begegnet keinen Bedenken, dass der Antragsgegner Landschaftsschutzgebiete, sofern Windkraftanlagen nicht ausdrücklich zugelassen sind (Teil 1 der Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts), als weiche Tabuzonen festgelegt hat.
Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG in der Fassung vom 29. Juli 2009 (gültig bis 31. Januar 2023, nachfolgend a.F.) sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist
1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten,
2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder
3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung.
Gemäß § 26 Abs. 2 BNatSchG a.F. sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Absatz 1 und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.
Das gesamträumliche Plankonzept (S. 65 f.) führt aus, die Errichtung baulicher Anlagen sei in den LSG-Verordnungen in den meisten Fällen verboten. Zwar stellten diese LSG-Verordnungen kein generelles hartes Tabukriterium gegen Windenergienutzung dar. Nach Auffassung des Plangebers sollten diese Gebiete jedoch als weiches Tabu eingestuft werden, da der ganz überwiegende Teil der LSG-Verordnungen den Bau von Windkraftanlagen ausdrücklich oder indirekt ausschließe und keine Ausnahmen zum Bau von Windkraftanlagen enthalte.
Die auf § 26 BNatSchG a.F. gestützten Erwägungen des Antragsgegners lassen keine Abwägungsfehler erkennen. Mit dem Einwand, der Plangeber hätte weiter prüfen und differenzieren müssen, welche einzelnen Schutzgebiete harte Tabuzonen seien und welche nur als weiche Tabuzonen in Betracht kämen, dringt die Antragstellerin nicht durch. Auf Ebene der Regionalplanung war der Antragsgegner aufgrund seiner Typisierungsbefugnis zu einer derartigen Differenzierung nicht verpflichtet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2020 – 2 A 1.19 –⁠, juris Rn. 66). Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 26. Februar 2020 – 12 KN 182/17 –, juris Rn. 125) meint, eine generelle Einordnung von Landschaftsschutzgebieten als weiche Tabuzone in einem Flächennutzungsplan sei nicht gerechtfertigt, teilt der Senat diese Auffassung in Bezug auf das Raumordnungsrecht nicht.
bb) Das weiche Tabukriterium „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Teil 2 der Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 267 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) als Grundsatz der Raumordnung normierte weiche Tabukriterium ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Das weiche Tabukriterium knüpft an die mit der gesetzlichen Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG ausgelöste Vorwirkung des mit der geplanten Verordnung beabsichtigten besonderen Schutzes von Natur und Landschaft an. Gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG dürfen unbeschadet § 22 Abs. 3 BNatSchG Flächen oder Objekte, deren Unterschutzstellung nach den §§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG eingeleitet worden ist, von der Bekanntmachung der Auslegung nach § 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung, längstens für drei Jahre, nur verändert werden, soweit dies den Schutzzweck der beabsichtigten Schutzerklärung nicht gefährdet.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Voraussetzung für die Anwendung des weichen Tabukriteriums ist ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 66 f.), dass die Landesplanung bereits vor dem Beginn des Aufstellungsverfahrens im Rahmen der Abstimmung nach § 12 LaplaG keine Bedenken zur Ausweisung von Gebieten als Landschaftsschutzgebiet geäußert hat. Die Abstimmung mit der Landesplanung solle dazu dienen, dass durch geplante LSG-Verordnungen der Landesplanung keine weiträumigen Bereiche entzogen werden, mit der Folge, dass diese zum Beispiel für eine Auswahl als Vorrang- und Potenzialgebiet für die Windenergienutzung nicht mehr oder allenfalls eingeschränkt zur Verfügung stünden, und der weiteren Folge, dass insoweit die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG erforderliche landesplanerische Abwägung vorab gebunden, zumindest aber vorgeprägt werde (das Plankonzept verweist insoweit auf OVG Schleswig, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 84). Diese – im Wege einer weitergehenden regionalplanerischen Abwägung erfolgte – Konkretisierung des Grundsatzes der Raumordnung ist nicht zu beanstanden. Der im gesamträumlichen Plankonzept beschriebene gegenläufige Belang ist von hinreichendem Gewicht und rechtfertigt die Einschränkung des weichen Tabukriteriums.
Mit dem Einwand, die Anwendung des Kriteriums sei zu unbestimmt, da durch das Abstimmungserfordernis die Anwendung disponibel werde, was dem abstrakten Charakter weicher Tabukriterien widerspreche, dringt die Antragstellerin nicht durch. Das Abstimmungserfordernis ergibt sich aus § 12 Abs. 1 LaplaG. Danach haben öffentliche Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG ihre raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen aufeinander und untereinander abzustimmen. Die Landesplanungsbehörde ist in die Abstimmung einzubeziehen (vgl. zum Abstimmungserfordernis OVG Schleswig, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 81).
Die Antragstellerin bringt vor, es sei nicht ersichtlich, dass zum Zeitpunkt der Abwägung die Sachverhaltsgrundlage aktuell gewesen sei. Dass das Kriterium für die Flächenauswahl ins Gewicht gefallen sei, zeige sich an den Flächen PR3_DIT_409 und PR3_DIT_033. Dort habe sich die in Aufstellung befindliche Kreisverordnung zum Landschaftsschutzgebiet „….“ Einfluss auf die Aufnahme als Vorranggebiet genommen, obwohl die Verordnung später in dieser Form nicht in Kraft getreten sei. Hiermit zeigt die Antragstellerin keinen Abwägungsfehler auf; denn später – nach dem Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan –eingetretene Tatsachen gehören nicht zur Sachverhaltsgrundlage im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG. Im Übrigen weisen die Begründungen der Abwägungsentscheidungen zutreffend darauf hin, dass die Potenzialflächen PR3_DIT_409 und PR3_DIT_033 – nach einer Änderung der Entwürfe zu den Schutzgebietsverordnungen – in dem für die Abwägung maßgeblichen Zeitpunkt nicht (mehr) von dem Tabukriterium erfasst werden. Soweit in diesem Zusammenhang die frühere Bezeichnung „Dithmarscher Geest“ verwendet wird, war dies für die Abwägung erkennbar ohne Bedeutung.
i) Das weiche Tabukriterium „Gebiete, die die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach § 23 BNatSchG in Verbindung mit § 13 LNatSchG erfüllen“ (Ziffer 2.4.2.26 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 294 ff.).
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind nicht ersichtlich. Der Antragsgegner stützt das Tabukriterium darauf, dass solche Gebiete eine naturschutzfachlich hohe Schutzwürdigkeit besitzen und empfindlich gegenüber der Errichtung von baulichen Anlagen sind (Plankonzept, S. 74 f.). Dies ist vor dem Hintergrund, dass Flächen grundsätzlich über ein (weiches) Tabukriterium aus Gründen des Naturschutzes aus der weiteren Prüfung ausgesondert werden können (vgl. OVG Münster, Urteil vom 30. November 2001 – 7 A 4857/00 –, juris Rn. 136), nicht zu beanstanden.
Die Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans lässt keinen Abwägungsmangel erkennen. Die insofern erforderliche Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Der Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020 (S. 43 f. mit Abbildung 8) weist darauf hin, dass die Gebiete, die die Voraussetzungen zur Ausweisung als Naturschutzgebiet nach § 23 BNatSchG in Verbindung mit § 13 LNatSchG aufweisen, in den Landschaftsrahmenplänen dargestellt sind, und sich im Planungsraum III auf einer Fläche von 20.574 ha insgesamt 171 Flächen befinden, die die Voraussetzung für eine Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet erfüllen. Die Übernahme der Darstellungen im Landschaftsrahmenplan ist sachgerecht.
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin musste der Antragsgegner aufgrund seiner Typisierungsbefugnis nicht weiter prüfen, welche Gebiete harte Tabuzonen seien und welche nur als weiche Tabuzonen in Betracht kämen.
j) Das weiche Tabukriterium „Umgebungsbereich von 200 m bei Naturschutzgebieten, Gebieten, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als Naturschutzgebiet einstweilig sichergestellt sind sowie FFH-Gebieten“ (Ziffer 2.4.2.27 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 297 ff.).
Der Einwand, der 200 m-Puffer sei nicht gerechtfertigt, weil es hierfür keine gesetzliche Grundlage gebe und weder Naturschutzgebiete noch FFH-Gebiete – wie vom Antragsgegner begründet – der Naherholung oder touristischen Nutzung dienten, zeigt keinen Mangel des Abwägungsvorgangs auf der Ebene des Regionalplans auf.
Die Festlegung eines Umgebungsbereichs von 200 m liegt im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Unerheblich ist insoweit, dass § 22 Abs. 3 BNatSchG einen Umgebungsschutz nicht vorsieht.
Ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 75) sollen die Schutzgebiete als herausragende Flächen für den Naturschutz sowie in Teilen auch für Naherholung und Tourismus in ihrem Gesamtcharakter erhalten und Entwicklungsmöglichkeiten nicht eingeschränkt werden. Um Beeinträchtigung von außen zu mindern, werde ein Umgebungsbereich von 200 m berücksichtigt. Die Begründung, die vorrangig auf den Naturschutz abstellt, ist sachgerecht.
Für eine weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung bestand keine erkennbare Veranlassung.
k) Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ (Ziffer 2.4.2.31 des Plankonzepts) und dessen Konkretisierung bei der Flächenbestimmung lassen keinen Abwägungsmangel erkennen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 311 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan vorgegebene Kriterium (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) ist nicht zu beanstanden. Der mit der Festlegung einer Mindestfläche verfolgte Zweck, großräumige Streuungen einzelner oder weniger Windenergieanlagen im Landschaftsraum (sog. „Verspargelung“ der Landschaft) zu vermeiden, ist sachorientiert und nachvollziehbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2020, – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 245). Das Tabukriterium ist im Landesentwicklungsplan auch hinreichend bestimmt formuliert, selbst wenn dort kein Flächenmaß genannt wird. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen kann an der hinreichenden Bestimmtheit des im Landesentwicklungsplan festgelegten Grundsatzes kein Zweifel bestehen.
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium fehlerfrei umgesetzt.
Für die Ermittlung der konkreten Kleinstflächen sind unterschiedliche Methoden denkbar. Die Methodenwahl lag im planerischen Ermessen der Landesplanungsbehörde. Diese hat sich an bestimmten pauschalen Annahmen und Regeln orientiert (Plankonzept, S. 77). Bei Flächen mit einer Größe unter 15 Hektar sei regelmäßig davon auszugehen, dass – unter Berücksichtigung der Mindestabstände der Windkraftanlagen untereinander – drei Referenzanlagen nicht mehr errichtet werden könnten. Flächen, die kleiner als 15 Hektar seien, fänden nur im Einzelfall Berücksichtigung, wenn diese in einer Entfernung von bis zu 400 Metern zu einer Fläche mit einer Größe über 15 Hektar lägen. In diesen Fällen sei davon auszugehen, dass sie hinsichtlich ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild und ihres räumlichen Zusammenhangs untereinander eine einem Windpark entsprechende Wirkung hätten. Flächen unter 5 Hektar würden nicht berücksichtigt, da hier die Errichtung von einer Windkraftanlage in der Regel nicht mehr möglich sei. Sollten mehrere Flächen zwischen 5 und 15 Hektar in einem räumlichen Zusammenhang stehen und eine Größe von insgesamt 15 Hektar erreichen, erfolge eine weitere Betrachtung. Der räumliche Zusammenhang werde hier jedoch nur bei einer Distanz von deutlich unter 400 Metern anzunehmen sein. Grundsätzlich sei beim Zuschnitt der Flächen von der Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 Metern auszugehen. Daher müssten die Flächen an jeder Stelle Ausmaße von 100 mal 100 Metern aufweisen.
Diese Maßstäbe sind nicht sachwidrig und von der Befugnis des Plangebers zur Pauschalierung und Typisierung gedeckt.
6. Die Abwägungskriterien genügen den Anforderungen des Abwägungsgebots.
a) Das Kriterium „Abstand von 800 bis 1.000 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind sowie um planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen, im Anschluss an die als weiches Tabu eingestufte Abstandszone von insgesamt 800 m (s. Ziffer 2.4.2.2 sowie s. Ziffer 2.4.2.3)“ (Ziffer 2.5.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 317 ff.).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G).
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel nicht erkennbar. Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium darauf gestützt, dass die Freihaltung unbebauter Landschaft in Siedlungsnähe für Schleswig-Holstein als Land, das durch flache Landschaft mit weiten Sichtbeziehungen geprägt sei, von besonderer Bedeutung sei. Gerade auch im Umfeld von Siedlungsbereichen komme unbebauten Flächen eine wichtige Funktion zum Schutz der Landschaft zu, beispielsweise als Ausgleich zu der Siedlungsbebauung (Plankonzept, S. 78 f.). Die Begründung ist sachlich nachvollziehbar.
Das Kriterium beruht nicht in sachfremder Weise auf dem Ziel, die Akzeptanz der Windenergie in der Bevölkerung zu fördern (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 104). Die Verbesserung der Akzeptanz für neue Windkraftanlagen dient – wie jede Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien – den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG), des Schutzes der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 103). Die raumordnerische Abwägung ist allerdings dann fehlerbehaftet, wenn die Ausweisung eines Vorranggebietes ausschließlich wegen einer entgegenstehenden lokalen Willensbekundung unterbleibt, selbst wenn das die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung fördert (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. September 2021 – LVerfG 1/18 –, juris Rn. 90 ff.); denn abwägungserhebliche Belange können nur nachvollziehbare private oder öffentliche Interessen sein (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13 –, juris Rn. 68 ff.). Der Antragsgegner ist indes auch nicht so verfahren. Er hat der Differenzierung nach einer scheinbar unterschiedlichen Akzeptanz vielmehr eine Absage erteilt (vgl. zu sog. Bürgerwindparks: Plankonzept, S. 136). Stattdessen verfolgt das gesamträumliche Plankonzept insgesamt das Ziel, die weitgehende Akzeptanz in der Bevölkerung zu erhalten (Plankonzept, S. 14), und hebt in diesem Zusammenhang die für die Wohnbevölkerung besonders bedeutsamen Abstände zu Siedlungen und Einzelhäusern hervor (vgl. Plankonzept, S. 16, 134, 135). Das ist nicht zu beanstanden.
Die abstrakten Maßstäbe, mit denen der Antragsgegner den Grundsatz der Raumordnung im Regionalplan berücksichtigt hat, sind nicht zu beanstanden. Der Anhang zum gesamträumlichen Plankonzept listet für die Abwägungskriterien Bewertungsschlüssel auf. Dabei werden jeweils mehrere Abwägungskriterien thematisch zusammengefasst, indem sie bestimmten Ziel- bzw. Schutzgutsbereichen zugeordnet werden. Die Gruppe aus den Abwägungskriterien „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“, „Stadt- und Umlandbereiche in ländlichen Räumen sowie verdichtete Bereiche der Ordnungsräume um Hamburg, Lübeck und Kiel“, „Abstandsbereich 800m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ und „Umfassung von Siedlungsflächen“ trägt die Überschrift „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge/Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“. Die Einordnung des Kriteriums „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ in diese Gruppe ist nachvollziehbar. Die negative Wirkung von Windkraftanlagen im Anwendungsbereich des Abwägungskriteriums beschreibt die Tabelle schlagwortartig mit „Beeinträchtigung von Siedlungen“. Damit lässt sich das Kriterium – zur Kennzeichnung des mit dem Grundsatz der Raumordnung zum Ausdruck gebrachten Belangs (s.o.) – jedenfalls dem „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge“ zuordnen. Da mit der freien Sichtbeziehung zugleich ein „menschliches“ Interesse angesprochen wird, ist auch der „Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“ betroffen. Insofern kann keine Rede davon sein, der Antragsgegner habe das Kriterium fachlich widersprüchlich und nicht nachvollziehbar mit mehreren abweichenden und in sich unschlüssigen Schutzaspekten begründet.
Nicht überzeugen kann auch der Einwand, bei dem Abwägungskriterium handele es sich faktisch um ein weiches Tabukriterium; der Plangeber habe das Kriterium daher nicht der richtigen Stufe des Abwägungsprozesses zugeordnet. Der Bewertungsschlüssel enthält abstrakte Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos auf der Grundlage einer generalisierten Bewertungsmatrix (vgl. Plankonzept, S. 119). Ein „hohes Konfliktrisiko“ soll für das Kriterium „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ dann angenommen werden, wenn in diesem Abstandspuffer nicht bereits Windkraftanlagen vorhanden sind (vgl. Plankonzept, S. 144). Ohne ins Einzelne gehende Nachprüfung lässt sich nicht feststellen, dass die von dem Abwägungskriterium erfassten Flächen bei Bestehen eines solchen „hohen“ Konfliktrisikos dennoch im Einzelfall nach Abwägung mit anderen Belangen im Regionalplan als Vorranggebiet ausgewiesen worden sind; jedenfalls konnte der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung einen solchen Fall nicht benennen. Insofern mag dies den Eindruck erwecken, dass sich das Abwägungskriterium in den „Zonen“ mit „hohem“ Konfliktrisiko in derselben Weise ausgewirkt hat wie ein Tabukriterium. Allerdings dürften sich – anders als bei einem Tabukriterium – Zonen mit „vorhandenen“ und Zonen mit „nicht vorhandenen“ Windkraftanlagen innerhalb des hier betroffenen Abstandsbereichs nicht in jedem Fall ohne weitere Abwägung voneinander abgrenzen lassen. Abgesehen davon ist die Einstufung als Abwägungskriterium schon aus grundsätzlichen Erwägungen heraus nicht zu beanstanden. Maßgeblich für die Unterscheidung zwischen Tabu- und Abwägungskriterien ist nicht das Abwägungsergebnis, sondern die Art und Weise, wie das Kriterium in den Abwägungsvorgang einfließt. Demnach ist hier entscheidend, dass der Plangeber das Kriterium als einen von mehreren Gesichtspunkten in die Einzelfallabwägung eingestellt hat. Eine solche „ortsbezogene“ Anwendung schließt die Einordnung als weiches Tabukriterium aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 10).
Abwägungsfehler in Bezug auf die Potenzialfläche PR3_OHS_010 (93,3 ha), von der 19,9 ha als Vorranggebiet übernommen worden sind, liegen nicht vor. Die Antragstellerin meint, der Plangeber sei bemüht gewesen, das Kriterium einzuhalten, ohne dass eine umfassende Abwägung erfolgt sei. Es habe nur die Entscheidung „Anwendung des 1.000-Meter-Abstands zur Ferienwohnanlage …“ gegeben. Dieser Einwand ist unberechtigt.
Nach der Abwägungsentscheidung ermögliche der Bebauungsplan Nr. 23,,,,die Errichtung von sieben Ferienhäusern und einem Mehrzweckgebäude für Urlaubsgäste. Damit sei hier von einer Ferienhausbebauung von einem Umfang auszugehen, der über eine normale Ferienwohnungsnutzung auf dem Bauernhof hinausgehe. Heiligenhafen habe auf eine Siedlungsentwicklungsplanung am südwestlichen Ortsrand hingewiesen. Sie stelle nachvollziehbar die einzige größere Entwicklungsmöglichkeit für die Stadt dar. Die Landesplanung habe diese Entwicklungsmöglichkeit offenhalten wollen. Die Grenze der geplanten F-Planänderung werde daher als neue Bezugslinie für die Abstandsbemessung herangezogen. Bei unbebauten Vorrangflächen solle in der Regel ein Abstand von 1.000 m zu Ortslagen gelten. Er komme hier für … und … sowie für den Teil von …, der für Ferienwohnungen überplant sei, zur Anwendung. Da es sich um eine noch unbebaute Potenzialfläche handele und in einer Landschaft mit größerem Naherholungspotenzial dem siedlungsnahen Freiraumschutz eine größere Bedeutung zukomme, sei der erhöhte Schutzabstand für die genannten Bereiche gerechtfertigt.
Die Erwägungen des Antragsgegners würdigen die Besonderheiten des Einzelfalles und lassen keine Abwägungsfehler erkennen.
b) Das Kriterium „Abstandsbereich 800 m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ (Ziffer 2.5.2.3 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). Der Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind insofern nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Ein Mangel des Abwägungsergebnisses ist nicht ersichtlich.
Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium darauf gestützt, dass zur Sicherung der Entwicklung in planerisch verfestigten Siedlungs- und Gewerbeflächen, die noch nicht in Anspruch genommen worden sind, diese Flächen einschließlich eines Abstands von 800 m als weiches Tabu eingestuft wurden. In begründeten Einzelfällen seien Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich, die zunächst mit einem Abstand von 400 m als weiches Tabu versehen worden seien, diesen gleichzustellen. Solche Einzelfälle könnten vorliegen, wenn die Gemeinde in dem Bereich durch die Flächennutzungsplanung signalisieren wolle, dass hier eine gezielte Entwicklung hin zu einem städtebaulich geeigneten Siedlungsbereich beabsichtigt sei (Plankonzept, S. 79 f.). Die Begründung ist sachlich nachvollziehbar.
Nicht überzeugen kann auch hier der Einwand der Antragstellerin, bei dem Abwägungskriterium handele es sich faktisch um ein weiches Tabukriterium; der Plangeber habe das Kriterium daher nicht der richtigen Stufe des Abwägungsprozesses zugeordnet. Als Beleg dafür, dass sich das Abwägungskriterium nicht regelhaft bei der Einzelflächenbewertung durchsetzen konnte, verweist der Antragsgegner zutreffend auf die Potenzialfläche PR3_OHS_050, wo es trotz des entgegenstehenden Belangs aus Ziffer 2.5.2.3 des Plankonzepts zu einer (teilweisen) Ausweisung als Vorranggebiet gekommen ist (siehe Datenblatt PR3_OHS_050).
c) Das Kriterium „Hochspannungsleitungen bis 110 kV“ (Ziffer 2.5.2.13 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel nicht erkennbar. Der Plangeber führt zu diesem Kriterium im gesamträumlichen Plankonzept (S. 89) aus, dass nach den Empfehlungen der Bundesnetzagentur bei der Festlegung von Vorranggebieten für die Abstandsmaße zu Freileitungen der Hoch- und Höchstspannungsebene die DIN EN 50341-2-4 (VDE 0210-2-4):2016-04 heranzuziehen sei. Gemäß dieser Standardisierungsnorm sei ein Abstand zum Mastfuß der Windkraftanlage einzuhalten, der sich aus einem spannungsabhängigen Mindestabstand, der bei Leitungen mit einer Nennspannung bis 110 kV mit 20 m angegeben sei und einem projektbezogen zu ermittelnden Arbeitsraumabstand zusammensetze, einzuhalten. Die 2015er Version habe als Arbeitsraumabstand noch einen pauschalen Wert von 25 m angenommen. Daraus ergäbe sich zunächst ein Mindestabstand von 45 m von der Freileitung zum Vorranggebiet. Da jedoch im Regionalplan maßstabsbedingt eine Freileitung lediglich als Linie dargestellt werde, sei zusätzlich die Breite der Freileitung bei der pauschalen Abstandsermittlung zu berücksichtigen. Dies sei bei 110 kV-Freileitungen in der Regel 20 m (Mastbreite). Im Ergebnis sei der sich daraus ergebende freizuhaltende Mindestabstand auf Ebene der Regionalplanung maßstabsbedingt nicht mehr als weiche Tabuzone pauschal darstellbar. Es erfolge eine Bewertung im Einzelfall, ob sich bei einer Überlagerung mit Potenzialflächen eine wesentliche Einschränkung der Windkraftnutzung ergebe.
Die Einordnung als Abwägungskriterium begegnet keinen Bedenken. Eine raumordnerische Pflicht, pauschalierende Abstände zu ermitteln, ist nicht ersichtlich. Vor dem Hintergrund, dass vom Plangeber nicht mehr gefordert wird, als er angemessener Weise leisten kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris Rn. 14), ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner 110 kV-Freileitungen nicht als weiches Tabukriterium festgelegt hat.
d) Das Kriterium „Belange des Denkmalschutzes“ (Ziffer 2.5.2.17 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht erkennbar.
Zur Begründung verweist der Plangeber auf § 4 Abs. 1 DSchG, wonach die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege in die städtebauliche Entwicklung, Landespflege und Landesplanung einzubeziehen und bei allen öffentlichen Planungen und Maßnahmen angemessen zu berücksichtigen sind (Plankonzept, S. 91).
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG). Die Anforderungen sind gering; zulässig ist auch eine Formulierung, die der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. etwa die Grundsätze der Raumordnung in § 2 Abs. 2 ROG) belässt (Senat, Urteil vom 28. November 2024 – 5 KN 6/21 –, juris Rn. 324 und 378).
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Die Ermittlung der von dem abstrakt formulierten Abwägungskriterium betroffenen Flächen erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (Senat, Urteil vom 28. November 2024 – 5 KN 6/21 –⁠, juris Rn. 379). Nach dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 92) ist eine vertiefende Abwägung innerhalb der nachfolgenden Umgebungsbereiche erforderlich:
- 500 m um gesetzlich geschützte Bodendenkmale;
- 800 m um gesetzlich geschützte Kulturdenkmäler (Auswahl grundsätzlich raumwirksamer Denkmäler, z.B. Kirchen mit Türmen);
- 2.000 m um gesetzlich geschützte Kulturdenkmale, die weithin sichtbar sind oder sich in beeindruckender Höhenlage oder bedeutender Einzellage befinden;
- 5.000 m um für die historische Kulturlandschaft bedeutsame Stadtsilhouetten oder Ortsbilder sowie Sachgesamtheiten und Mehrheiten baulicher Anlagen.
Diese Prüfbereiche sind in Abstimmung mit dem Landesamt für Denkmalschutz festgelegt worden (vgl. Akte 02, Vorgänge 01_02, S. 178 f.). Angesichts des bei einem Abwägungskriterium bestehenden weiten Abwägungsspielraums ist dies nicht zu beanstanden. Bodendenkmale, die schlechthin „unbekannt“ sind, können keine Prüfung auslösen. Dies spricht jedoch nicht gegen eine Prüfung bei „bekannten“ Bodendenkmalen. Im Übrigen wird die pauschalierende Annahme bestimmter Prüfbereiche nicht dadurch fehlerhaft, dass eine weitergehende Differenzierung denkbar gewesen wäre.
e) Das Kriterium „Mittel- und Binnendeiche“ (Ziffer 2.5.2.20 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel nicht erkennbar.
Nach dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 94 f.) sind bei Mittel- und Binnendeichen aus Vorsorgegründen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels für zukünftige Deichverstärkungen Abstände einzuhalten. Diese Abstände könnten jedoch geringer sein als bei Landesschutz- und Regionaldeichen und teilweise auch unterhalb von 50 m liegen. Die Abstimmung über den erforderlichen Abstand könne vorhabenbezogen hinsichtlich der Mitteldeiche mit dem Landesbetrieb für Küstenschutz, Nationalpark und Meeresschutz des Landes Schleswig-Holstein und hinsichtlich der Binnendeiche mit der jeweils zuständigen Unteren Wasserbehörde erfolgen.
Die Einordnung als Abwägungskriterium begegnet keinen Bedenken. Eine raumordnerische Pflicht, pauschalierende Abstände zu ermitteln, ist nicht ersichtlich. Die Entscheidung, die Abstände jeweils im Einzelfall zu ermitteln, liegt im planerischen Ermessen des Normgebers.
f) Das Kriterium „Charakteristische Landschaftsräume“ (Ziffer 2.5.2.23 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 323 ff.).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Ungeachtet dessen liegen Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht vor. Insbesondere fehlt es dem Abwägungskriterium nicht an einer „tragfähigen juristischen Grundlage“. Mit „Charakteristischen Landschaftsräumen“ sind ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 97 f.) Gebiete gemeint, die in ihrer Gesamtheit eine erhaltenswerte Charakteristik aufweisen, ohne dass sie bisher flächendeckend einem gesetzlich definierten Schutzstatus unterliegen. Es gibt keinen sachlichen Grund für die Annahme, dass der Schutz dieser Gebiete von vornherein nicht hätte berücksichtigt werden dürfen. In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind sämtliche öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplan) erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet und für den Planer erkennbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – 4 CN 2.98 –, juris Rn. 12; BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9). Nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG gehört zu den – als „Belangekatalog“ beachtsamen (vgl. Runkel, in: Spannkowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung, dass Kulturlandschaften erhalten und entwickelt werden. Hierauf nimmt der Antragsgegner im gesamträumlichen Plankonzept Bezug.
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen besteht an der hinreichenden Bestimmtheit des Abwägungskriteriums kein Zweifel, auch wenn es – als Grundsatz der Raumordnung – der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum belässt.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Die Ermittlung der von dem abstrakt formulierten Abwägungskriterium betroffenen Flächen erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Der Abgrenzung dient das Gutachten „Erarbeitung einer fachlichen Grundlage zur Abgrenzung von charakteristischen Landschaftsräumen als Ausschlussflächen für die Windenergienutzung“ der UmweltPlan vom 25. Februar 2016, auf welches das gesamträumliche Plankonzept (S. 97) Bezug nimmt. Das Gutachten (S. 37 f.) definiert näher, was mit einer „erhaltenswerten Charakteristik“ gemeint ist. „Charakteristisch“ werde in diesem Sinne durch eine Kombination von naturbedingter, unverwechselbarer landschaftlicher Eigenart (naturlandschaftliche Prägung, Naturnähe, Möglichkeiten des Naturerlebnisses) und der kulturbedingten, unverwechselbaren landschaftlichen Eigenart (Erkennbarkeit historischer Nutzungen, besondere zeitgeschichtliche Bedeutung) bestimmt. Danach (Gutachten, S. 38) werden „mit den charakteristischen Landschaftsräumen Teile der Kulturlandschaft ausgewiesen, die sich durch ihre unverwechselbare Eigenart in besonderer Weise von der umgebenden Landschaft abheben, weil in ihnen bestimmte naturraumtypische naturbedingte und/oder kulturbedingte Merkmale der Landschaft in einer besonderen Ausprägung, Vielfalt oder Dominanz vorkommen.“ Diese Methode lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
Die abstrakten Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos weisen ebenfalls keine erkennbaren Mängel auf. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 159) stellt insofern den Begriff des „Kernbereichs“ in den Mittelpunkt. Dies folgt der Darstellung im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III. Dort (S. 84) findet sich eine Differenzierung zwischen Kernbereichen („sehr hoch bewertete CL mit einer Mindestausdehnung von 1.000 m. Von Kernbereichen vollständig umschlossene Flächen werden in diese einbezogen.“) und Schutzbereichen („umgeben die Kernbereiche und schützen vor visuellen Beeinträchtigungen. Die Reichweite ist in Abhängigkeit vom Relief.“).
Der Antragsgegner war auf Ebene der Regionalplanung nicht dazu verpflichtet, zur Identifizierung charakteristischer Landschaftsräume eine Inaugenscheinnahme vor Ort vorzunehmen. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Größe des betrachteten Raumes einen modellhaften Ansatz über die Auswertung digitaler Datenebenen wählen und hierbei nur auf landesweit einheitlich vorliegende Daten zurückgreifen (siehe das zitierte Gutachten, S. 61). Die Datenquellen werden im Gutachten (S. 39 f.) benannt.
g) Das Abwägungskriterium „Querungshilfen und damit verbundene Korridore“ (Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht erkennbar. Dies gilt gleichermaßen für die Abwägung auf der Ebene des Regionalplans.
Im gesamträumlichen Plankonzept (S. 99 f.) heißt es, dass Teile der Planungen zur Ausweisung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung Lebensraumverbundachsen großer Säugetiere – insbesondere des Rothirsches – beträfen und in einem direkten räumlichen Zusammenhang mit hochwertigen Lebensraumverbundachsen im Rahmen laufender oder geplanter Infrastrukturprojekte stünden. Im Zusammenhang mit dem Bau der …. und dem 6-streifigen Ausbau der … verfolge die Landesregierung ein Konzept von Querungshilfen mit dem Ziel, den Austausch von Populationen wandernder Arten zu verbessern bzw. erstmalig zu ermöglichen. Leitart sei dabei der Rothirsch. Zur Stabilisierung des Bestandes sei ein genetischer Austausch zwischen den einzelnen Vorkommen, wie sie im Gutachten des MELUR aus 2009 (Meißner, M.: „Der Rothirsch in Schleswig-Holstein – Lebensraum, Lebensraumverbund und Management“) beschrieben würden, von elementarer Bedeutung. Darüber hinaus sollten die Querungshilfen dazu dienen, Hauptachsen des Biotopverbundsystems, die durch den Bau der A 20 zerschnitten würden, zu erhalten. Bei den Korridoren seien der unmittelbare Einzugsbereich der Querungshilfe mit Brückenkopf und prioritären Korridoren sowie der Zuleitungskorridor und der Migrationskorridor zu nächstgelegenen Hauptlebensräumen zu unterscheiden. Eine Ausweisung von Vorranggebieten für die Windkraftnutzung sei bei einer Vereinbarkeit mit der Funktionstüchtigkeit des Zuleitungs- und Migrationskorridors im Einzelfall möglich.
Das gesamträumliche Plankonzept (S. 100) nimmt in den Fußnoten 7, 8 und 9 Bezug auf Meißner, M. et al.: „Auswirkungen von Vorranggebieten für Windenergienutzung auf den großräumigen Lebensraumverbund für den Rothirsch in Schleswig-Holstein“ (unveröffentlicht September 2016) und Meißner M. et. al.: „Auswirkungen von Windkraftanlagen auf die großräumige Lebensraumvernetzung für den Rothirsch in Schleswig-Holstein – Maßnahmen zur Sicherung der Funktion von Querungsbauwerken an der … und…. (unveröffentlicht April 2018).
aa) Der Antragsgegner war nicht verpflichtet, die beschriebenen Belange im Regionalplan auszublenden und die Konfliktlösung dem jeweiligen Planfeststellungsverfahren zu überlassen. Verkehrswegeplanungen sind grundsätzlich abwägungsrelevant (vgl. Senat, Urteil vom 21. Mai 2025 – 5 KN 24/21 –, juris Rn. 223); dabei kann gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LaplaG unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge auch der weitere Planungsprozess antizipiert werden.
bb) Die Rüge, das Abwägungskriterium sei für den angestrebten Zweck ungeeignet, weil die Empfindlichkeit des Rothirsches gegenüber neu errichteten Windenergieanlagen gutachterlich nicht nachgewiesen sei, greift nicht durch.
Fehlt es in den einschlägigen Fachkreisen und der einschlägigen Wissenschaft an allgemein anerkannten Maßstäben und Methoden für die fachliche Beurteilung, kann die gerichtliche Kontrolle des behördlichen Entscheidungsergebnisses mangels besserer Erkenntnis der Gerichte an objektive Grenzen stoßen. Sofern eine außerrechtliche Frage durch Fachkreise und Wissenschaft bislang nicht eindeutig beantwortet ist, lässt sich objektiv nicht abschließend feststellen, ob die behördliche Antwort auf diese Fachfrage richtig oder falsch ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 – 9 A 14.07 –, juris Rn. 65). Dem Gericht ist durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht auferlegt, das außerrechtliche tatsächliche Erkenntnisdefizit aufzulösen. Gerichte sind nicht in der Lage, fachwissenschaftliche Erkenntnislücken selbständig zu schließen, und auch nicht verpflichtet, über Ermittlungen im Rahmen des Stands der Wissenschaft hinaus Forschungsaufträge zu erteilen. Nach Sinn und Zweck der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie ist über die im Rahmen bestehender Erkenntnis mögliche Überprüfung der Vertretbarkeit der behördlichen Annahmen hinaus keine weitere, von der behördlichen Entscheidung unabhängige, eigenständige Einschätzung durch das Gericht geboten. Vielmehr kann das Gericht seiner Entscheidung insoweit die – auch aus seiner Sicht plausible – Einschätzung der Behörde zugrunde legen (BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 – 1 BvR 2523/13 u.a. –, juris Rn. 20 f.).
Unter Berücksichtigung führt die Einbeziehung des Kriteriums zu keinem Abwägungsfehler.
Maßgebliche Grundlage für die Ermittlung und Bewertung des Konfliktpotenzials von Windenergieanlagen im Hinblick auf die Vernetzungsfunktion waren die Gutachtenergebnisse des Herrn Dipl.-Forstwirt Marcus Meißner et. al. (2009, 2016 und 2018).
(1) Im Gutachten aus 2016 (Akte 04, Vorgänge 01_04, S. 8114 ff.) wird zur Störwirkung von Windkraftanlagen auf Rothirsche (Gliederungspunkt 4.2) ausgeführt, dass zu den Auswirkungen von Windkraftanlagen auf große Säugetiere bisher nahezu keine wissenschaftlichen Untersuchungen vorlägen.
Die vorliegende Problematik basiere auf Windenergieflächen in Migrationsräumen/Lebensraumverbundkorridoren. Hierbei handele es sich um Flächen außerhalb der festen Rotwildlebensräume. Der Fokus liege hier auf der Funktionstüchtigkeit einer Lebensraumverbundachse und somit auf dem dauerhaften Verbund von Populationen durch einen entsprechenden Individuenaustausch. Solche Flächen würden von einem Individuum nur gelegentlich – ggf. nur einmalig – genutzt. Es könne daher keine gezielte Auseinandersetzung mit einer Windkraftanlage als Störquelle erfolgen. Eine Gewöhnung an die Reizkulisse bzw. eine „korrekte“ Einschätzung der potentiellen Gefahrenquelle sei nicht möglich. Konkrete Studien zu dieser Problematik seien bisher nicht bekannt. Der allgemeine, umfassende Kenntnisstand zur Biologie des Rothirsches sowie Erfahrungen aus verschiedenen Studien lieferten jedoch stichhaltige Hinweise auf einen erheblichen Einfluss von Windkraftanlagen auf das Wanderverhalten des Rothirsches in den hier betrachteten Lebensräumen.
Unter „Handlungsbedarf“ (Gliederungspunkt 4.3) führt das Gutachten aus 2016 aus, in den offenen Bereichen der Bewegungskorridore sei eine Meidung von Windkraftanlagen bei Wanderungen sehr wahrscheinlich. Hintergrund hierfür sei, neben der kumulativen Wirkung von Störreizen, ein auf Wanderungen außerhalb des festen Lebensraumes generell verstärkt an der Feinvermeidung orientiertes Verhalten und eine damit zwangsläufig erhöhte Sensibilität gegenüber Störungen. Die Konzeption der Grünbrücken basiere auf einem funktionierenden Lebensraumverbundsystem und lokal auf einer effektiven Lenkung der Tiere auf die Querungshilfe hin. Im Vordergrund stehe hierbei der zwingend notwendige genetische Austausch. Windenergieflächen innerhalb der Bewegungskorridore könnten die Funktionstüchtigkeit der Querungsbauwerke verhindern. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand seien negative Auswirkungen sehr wahrscheinlich.
(2) Im Gutachten aus 2018 (Akte 04, Vorgänge 01_04, S. 8158 ff.) wird wiederholt, dass Windkraftanlagen einen negativen Einfluss auf weiträumige Migrationsbewegungen des Rothirsches und somit auf die geplante Funktion der Querungsbauwerke haben könnten (S. 2 f.). Der diesbezügliche Wissensstand sei gegenüber den Ausführungen von 2016 nahezu unverändert. Im Sinne der gewünschten planerisch handhabbaren Flächenzuordnung ziele das im Gutachten 2018 gewählte Vorgehen auf eine Abgrenzung der direkten Zugangskorridore zu den Querungsbauwerken und der daran anschließenden prioritären Migrationsachsen zwischen den Vorkommen ab.
(3) Insgesamt beruht das Abwägungskriterium mit den Gutachten von Meißner et al. auf einer validen Grundlage. Der Umstand, dass der Plangeber mit anderen Gutachten möglicherweise zu einem anderen Ergebnis (Nichtaufnahme des Abwägungskriteriums) hätte kommen können, begründet keinen Abwägungsfehler. Insbesondere haben sich Meißner et al. mit abweichenden gutachterlichen Stellungnahmen auseinandergesetzt.
Das im 1. Beteiligungsverfahren von der EnBW Energie Baden-Württemberg AG vorgelegte „Wildbiologische Gutachten zum geplanten Windpark bei …PR3_SEG_054“ von Andreas König aus Juni 2017 (Akte 04_Vorgang 07_Untervorgänge 03-04, S. 3242) kann die generelle pessimistische Einschätzung der Reaktion von Rotwild auf WEA durch Meißner bei Kenntnis der Literatur sowie den Praxisbeispielen nicht nachvollziehen.
Meißner et al. gehen im Gutachten aus 2018 unter Gliederungspunkt 5 („Einfluss von WKA auf Verhalten und Lebensraumnutzung von Rothirschen“) auf die Gutachten ein, die vor dem Hintergrund der Planung von WKA innerhalb des Zuleitungskorridors zur Grünbrücke … / … beauftragt worden seien. Dabei unterstellten die Gutachten König (2016 & 2017) einen insgesamt geringen Einfluss von Windkraftanlagen auf die Lebensraumvernetzung für den Rothirsch. U.a. führen Meißner et al. aus, die von König (2016 & 2017) angeführte Nutzung von Engstellen in einem Korridor sollte vor dem Hintergrund der Anpassungsfähigkeit des Rothirsches nicht als Beleg für eine nur geringe Dimensionierung der Korridore oder sogar einen fehlenden Einfluss von Windkraftanlagen herangezogen werden. Vorhandene Restriktionen und Störgrößen hätten eine kumulative Wirkung und erhöhten insgesamt den Landschaftswiderstand.
(4) Dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zu 7.,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob hinsichtlich des Rothirschs eine Empfindlichkeit gegenüber errichteten und betriebenen Windenergieanlagen besteht,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, ob Querungshilfen und damit verbundene Korridore zu einer Förderung der Mobilität und Neuorientierung von Rothirschen und Rotwild führt und in diesem Zusammenhang zu einer Förderung des genetischen Austausches dieser Tierarten beiträgt,
Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, wie groß die Rothirsch- und Rotwildpopulation im Landesgebiet Schleswig-Holstein ist,
war nicht nachzukommen, wobei der Senat das in den ersten beiden Beweisthemen formulierte „ob“ als „dass“ ausgelegt hat. Die Beweisthemen des Beweisantrages sind auf eine (unzulässige) Ausforschung gerichtet. Bezüglich der ersten beiden Beweisthemen zielt der Beweisantrag auf Wertungen („Empfindlichkeit“, „Förderung“). Zudem ist nicht ersichtlich, inwieweit angesichts der bereits vorliegenden Gutachten neue Erkenntnisse durch ein neues Gutachten zu gewinnen sind. Das dritte Beweisthema ist nicht hinreichend bestimmt formuliert („wie groß“).
h) Das Abwägungskriterium „Umgebungsbereich von 300 m bis 1.200 m bei Vogelschutzgebieten“ (Ziffer 2.5.2.27 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 88 f.).
Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium damit begründet, dass bei fast allen EU-Vogelschutzgebieten die in den Erhaltungszielen genannten Vogelarten auch auf die Nutzung des Umgebungsbereiches, vor allem als Nahrungshabitate, angewiesen seien. Es bestehe ein Kollisions- oder Meidungsrisiko. Ein solches Risiko bestehe auch, wenn Vogelschutzgebiete aus getrennten Teilflächen bestünden oder unterschiedliche Vogelschutzgebiete in enger räumlicher Nähe zueinander lägen (Plankonzept. S. 103).
Diese Überlegungen sind nachvollziehbar. Die Begrenzung auf einen Abstand von 1.200 Metern hält sich im Rahmen der – bei Abwägungskriterien besonders weitreichenden – Befugnis zur Pauschalierung und Typisierung, wobei der Umgebungsbereich auf die Empfehlungen der Länderarbeitsgemeinschaft der Vogelschutzwarten entsprechend dem „…“ 2015 zurückgeht (vgl. Akte 02, Vorgänge 01_02, S. 2386). Danach (S. 17) beträgt der empfohlene Mindestabstand der Windenergieanlagen zu Europäischen Vogelschutzgebieten mit WEA-sensiblen Arten mindestens 1.200 m.
i) Das Abwägungskriterium „Nahrungsgebiete für Gänse (ohne Graugänse und Neozoen) und Singschwan außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziffer 2.5.2.28 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Das gesamträumliche Plankonzept (S. 103 f.) verweist darauf, dass Schleswig-Holstein eine internationale Bedeutung als Überwinterungsgebiet oder Zwischenrastgebiet für nordische Gänse und den Singschwan habe. Alle Arten seien auf störungsarme Schlaf- und Nahrungsflächen angewiesen. Bei der Errichtung von Windkraftanlagen würden die betroffenen Flächen durch Störwirkungen für die genannten Arten entwertet. Die Erwägungen des Plangebers sind sachgerecht.
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Die Anforderungen sind gering; zulässig ist auch eine Formulierung, die der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. etwa die Grundsätze der Raumordnung in § 2 Abs. 2 ROG) belässt (Senat, Urteil vom 28. November 2024 – 5 KN 6/21 –, juris Rn. 324).
7. Nicht überzeugen kann die Rüge der Antragstellerin, der Antragsgegner bediene sich veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen bei den Moorkulissen und den Biotoptypenkartierungen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 330 ff.)
Der Plangeber hat weder im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzeptes noch bei der Einzelabwägung Moore als eigenständiges Kriterium berücksichtigt.
Ferner ist nicht ersichtlich, dass die Datensätze zu den Biotopen veraltet gewesen wären. Die erste landesweite Biotopkartierung fand von 1979 bis 1991 statt. Von 2014 bis 2020 erfolgte die zweite landesweite Biotopkartierung. Der Antragsgegner stützt sich darauf, bei der Ermittlung der Potenzialflächenkulisse seien jeweils die aktuellsten von den Fachbehörden zur Verfügung gestellten Datensätze zu Grunde gelegt worden. Das ist nicht zu beanstanden.
8. Der Antragsgegner hat die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 336 ff.).
a) Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potenzial vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 –, juris Rn. 9). Das ist hier geschehen.
Gemäß dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 30 f., 79, 120, 121, 132) war bei der Abwägung im Einzelfall zu berücksichtigen, dass bereits der Windenergienutzung zugeführte Flächen möglichst wieder als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Im Ergebnis lagen danach im Planungsraum III noch rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans, S. 9). Für ein Repowering von Altanlagen, d. h. von raumbedeutsamen Windkraftanlagen, die außerhalb der Vorranggebiete errichtet sind, sieht der Regionalplan in Ziffer 5.7.2 Vorranggebiete Repowering vor. Die Fläche dieser Vorranggebiete Repowering beträgt 936 Hektar (Plankonzept, S. 140). Die Gebiete dürfen ausschließlich für ein Repowering der Altanlagen genutzt werden (Textteil, Ziffer 5.7.2 Z[2]).
Ferner dürfen die Vorranggebiete Repowering nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut werden (Eins für Zwei, Textteil, Ziffer 5.7.2. Z[4]). Das ist in formeller Hinsicht von § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gedeckt. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums u. a. nur ab Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die 2017 in das Gesetz eingefügte Vorschrift bestätigt (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 41: „deklaratorisch“) die Zulässigkeit von bedingten Planfestsetzungen. Das umfasst auch die Klausel, neue und leistungsfähigere Windenkraftanlagen erst dann zuzulassen, wenn der Betrieb alter Anlagen eingestellt wird (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 21).
Der Plangeber hat die Wahl eines anderen Plankonzeptes erwogen, welches keine Ausschlusswirkung außerhalb der Vorranggebiete vorsieht (Plankonzept S. 35 f., 136 f.). Ein so ausgestalteter Raumordnungsplan hätte nicht dazu geführt, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, und es hätten keine Vorranggebiete für Repowering ausgewiesen werden müssen. Der Plangeber hat ein solches Konzept jedoch verworfen, weil damit der sogenannte „Wildwuchs“ (volle Ausnutzung der Privilegierung ohne räumliche Konzentration) nicht hätte verhindert werden können. Eine Fehlgewichtung der entgegenstehenden Belange liegt darin nicht. Das vom Antragsgegner verfolgte Repoweringkonzept gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit zum Repowering an geeigneter Stelle eröffnet wird, auch wenn ihre Altanlagen nicht in einem Vorranggebiet Windenergie liegen. Gleichzeitig führt das Konzept zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes. Damit ist ein angemessener Interessenausgleich sichergestellt.
Ebenso hat der Plangeber das Interesse von Bürgerwindparks an der Beibehaltung des bisherigen Standorts fehlerfrei abgewogen. Das Interesse an einem gleichmäßigen Schutz der Bevölkerung vor Umwelteinwirkungen und das Ziel, eine Ungleichbehandlung der Altanlagenbetreiber zu vermeiden, sind hinreichende gewichtige Belange, die sich bei der Abwägung gegenüber dem Interesse von Bürgerwindparks an einer Bevorzugung durchsetzen durften.
Ein Abwägungsmangel resultiert auch nicht daraus, dass Betreiber von Anlagen in bisherigen Konzentrationszonen Entschädigungsansprüche geltend machen könnten, wenn die Standorte jetzt nicht mehr in Vorranggebieten liegen. Solche Ansprüche sind dem Einwand ausgesetzt, dass die bisherigen Konzentrationszonen nicht wirksam ausgewiesen waren. Der Antragsgegner hat im Übrigen nachvollziehbar darauf abgestellt, dass eine Ausrichtung des Plankonzepts an der Vermeidung von Entschädigungsleistungen der angestrebten Kanalisierung der Windenergienutzung sowie der Korrektur der Folgen des ungesteuerten Ausbaus in der Vergangenheit im Wege gestanden hätte.
Der Plangeber hat ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass das Repowering nicht mit dem Instrument der Höhenbeschränkung verhindert wird. Gemäß dem in Kap. 5.7.2 Z (6) des Regionalplans formulierten Ziel der Raumordnung unterliegt eine kleinräumige Steuerung der Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering durch die gemeindliche Bauleitplanung einer Beachtens- bzw. Anpassungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB in dem Sinne, dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung zu Zwecken des Repowering und damit der Steigerung der Effektivität erhalten bleibt. Die Gemeinden müssen bei einer solchen Planung sicherstellen, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering gegenüber entgegenstehenden Nutzungen durchsetzt und eine Steigerung der Leistungsfähigkeit erreicht wird.
Mit dem Repowering-Konzept greift der Plangeber nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Konzept ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Es ist geeignet und erforderlich, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Ein Konzept ohne die Wirkung, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, wäre durch die Ausweisung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung möglich gewesen, hätte aber die beabsichtigte Konzentrationswirkung nicht erreicht. Das gewählte Konzept ist auch angemessen. Der erforderlichen Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird im Raumordnungsrecht durch § 7 Abs. 2 ROG Rechnung getragen. Das Abwägungsgebot erlaubt einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. zum Abwägungsgebot in der Bauleitplanung: BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –⁠, juris Rn. 74). Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann insofern zu keinem anderen Ergebnis führen als die Prüfung von Abwägungsmängeln. Solche liegen hier jedoch – wie gezeigt – nicht vor.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner bei der Ermittlung der erforderlichen Fläche für die Vorranggebiete Repowering davon ausgegangen ist, dass auch in diesen Gebieten Windkraftanlagen mit 3,2 MW Nennleistung (Referenzanlage) errichtet werden (Plankonzept, S. 138). Dass der Plangeber mit dieser Planungsgrundlage den realitätsnahen Bereich (siehe dazu oben Gliederungspunkt B.II.2.) verlassen hat, ist nicht ersichtlich.
b) Die Ziele der Raumordnung in Ziffer 5.7.2 des Textteils des Regionalplans („Vorranggebiete Repowering“) sind nicht mit Inkrafttreten des § 245e Abs. 3 BauGB funktionslos geworden.
Ein Ziel der Raumordnung tritt erst außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die es sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung des Ziels auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache so offenkundig ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2005 – 4 BN 1.05 –, juris Rn. 9). Ein solcher Fall ist nicht gegeben.
Der Begriff „Repowering“ meint in Ziffer 5.7.2 des Textteils des Regionalplans etwas anderes als in § 245e Abs. 3 Satz 1 BauGB.
Gemäß § 245e Abs. 3 Satz 1 BauGB können die in § 245e Abs. 1 Satz 1 genannten Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Vorhaben im Sinne des § 16b Abs. 1 und 2 BImSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Mai 2013 nicht entgegengehalten werden, es sei denn, die Grundzüge der Planung werden berührt. Die Vorschrift betrifft einen Ersatz am alten Standort oder in dessen Nähe (vgl. § 16b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BImSchG). Im Regionalplan geht es hingegen, wie sich Ziffer 5.7.2 Z(4) des Textteils des Regionalplans entnehmen lässt (Rückbau von mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering), um einen Umzug an einen anderen Standort.
Dass das wirtschaftliche Interesse an solchen „Umzügen“ möglicherweise generell zurückgeht, wenn das Gesetz nunmehr auch ein Repowering an Ort und Stelle ermöglicht, reicht für die Annahme einer Funktionslosigkeit nicht aus. Die Frage, inwieweit bei der vorliegenden Konzentrationsflächenplanung Grundzüge der Planung im Sinne von § 245e Abs. 3 Satz 1 BauGB berührt werden können, kann dahingestellt bleiben.
9. Die angegriffene Landesverordnung leidet nicht deshalb unter einem Abwägungsmangel, weil der Plangeber nicht untersucht hat, ob Teile des Küstenmeers als Vorranggebiet ausgewiesen werden können. Die Teilaufstellung des Regionalplans betrifft nur die Windenergie an Land. Dies ergibt sich aus der Bezeichnung der Verordnung als „Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020“ (Hervorhebung durch den Senat) und der textlichen Festsetzung unter Ziffer 5.7.1 Z(1): „Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in der anliegenden Karte Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung [Vorranggebiete Windenergie] festgelegt.“ Auch aus der Begründung (S. 6 des Textteils) ergibt sich, dass „Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten im Land Schleswig-Holstein ohne das Küstenmeer festgelegt“ werden. Angesichts dessen ist es unschädlich, dass in den Kartenteilen „Ost“ und „West“ das Küstenmeer (Ost- und Nordsee) nicht mit dem Planzeichen „Planungsraumgrenze“ versehen ist.
Die Nichtberücksichtigung des Küstenmeers ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Es ist zweifelhaft, inwieweit das Küstenmeer überhaupt Teil des Planungsraums ist. Der Planungsraum besteht aus Kreisen und einer kreisfreien Stadt (§ 3 LaplaG); seine Grenzen richten sich demgemäß nach den Gemeindegrenzen (vgl. § 13 KrO). Das offene Meer ist jedoch regelmäßig gemeindefrei (OVG Schleswig, Urteil vom 22. August 2007 – 2 LB 17/07 –, juris Rn. 23). Abgesehen davon sind räumliche und sachliche Teilpläne grundsätzlich zulässig (§ 7 Abs. 1 Satz 3 ROG). Die Nichtberücksichtigung des Küstenmeers entspricht dem aus § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 9 Satz 1 LaplaG folgenden Gebot, den Regionalplan aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickeln. Der Landesentwicklungsplan formuliert Grundsätze und Ziele der Raumordnung für die „Windenergie an Land“. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans hat – ausweislich der Begründung unter B zu 1 – bewusst auf die Festlegung von Flächen zur Nutzung für die Windenergie und die Ausweisung von Vorranggebieten im Küstenmeer verzichtet.
Das Entwicklungsgebot ist nicht dadurch verletzt, dass in der Teilaufstellung des Regionalplans die Inseln Helgoland und Trischen „übersehen“ worden wären. Die Teilaufstellung erstreckt sich auch auf diese Inseln. Sie sind gemäß § 3 LaplaG Teil des Planungsraums und aus diesem Grund im „Kartenteil Regionalplan Wind Planungsraum III West Kreise Dithmarschen Steinburg Pinneberg Segeberg“ auf Nebenkarten abgebildet.
10. Der Umstand, dass die Flächen der Antragstellerin in der Gemeinde …. nicht als Vorranggebiet ausgewiesen worden sind, begründet keinen Abwägungsfehler. Maßgeblich für die Nichtausweisung als Vorranggebiet war u.a. das weiche Tabukriterium „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Teil 2 der Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts).
Das weiche Tabukriterium ist fehlerfrei angewandt worden. Die Flächen der Antragstellerin lagen im Zeitpunkt der Beschlussfassung (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG) im Geltungsbereich der geplanten Landschaftsschutzgebietsverordnungen „….“ und „….“ im Kreis …. Dazu hatte eine Abstimmung gemäß § 12 LaplaG stattgefunden. Ausweislich der Schreiben der Landesplanungsbehörde vom 23. April 2019 bestanden von dort aus keine Bedenken gegen die Ausweisung der beiden Landschaftsschutzgebiete (Anlage AG 1 zum Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. Juli 2025, Gerichtsakte S. 304). Daraufhin waren die Entwürfe der Schutzgebietsverordnungen in der Zeit vom 15. Juli 2019 bis zum 16. August 2019 öffentlich ausgelegt worden.
11. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum III substantiell Raum geschaffen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 357 ff.).
Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 24).
Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums III genügt dem Substanzgebot. 14.223 Hektar oder 1,75 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen, die Vorranggebiete Repowering nicht mitgerechnet. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von zwei Prozent orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der ….-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,9 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129).
Der Planungsraum III ist dadurch gekennzeichnet, dass er den Verdichtungsraum um Hamburg umfasst. Ferner sind die Hansestadt Lübeck und ihre Randbereiche Ordnungs- und Verdichtungsraum mit vielfältiger Siedlungs-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Landschaftsstruktur. Dieser Bereich ist gekennzeichnet durch eine höhere Einwohner- und Arbeitsplatzdichte, einen höheren Siedlungsflächenanteil und ein dichteres Verkehrsnetz im Vergleich zu den ländlichen Räumen Ostholsteins. Demgegenüber werden weite Bereiche im nördlichen Teil des Planungsraums einschließlich des westlichen Teils von Fehmarn als strukturschwache ländliche Räume eingestuft (Umweltbericht S. 27 f.). Der herausragende Vogelreichtum, besonders der östlichen Bereiche des Planungsraumes, begründet sich aus den besonderen naturräumlichen Gegebenheiten und der exponierten Lage innerhalb der westlichen Ostsee als Teil einer ehemaligen Landbrücke zwischen Skandinavien und Mitteleuropa. Insgesamt haben alle Küstenlinien eine große Bedeutung als Leitlinien und sind wichtige Zugkorridore zwischen Ostsee und Wattenmeer. Aufgrund des Zusammentreffens dieser Vielzahl von Zugwegen und Leitlinien wird der Planungsraum III wie kein anderer in Schleswig-Holstein durchflogen (Umweltbericht S. 47 f.). Der östliche Teil des Planungsraums ist ferner geprägt durch einen Anteil am Dichtezentrum für Seeadlervorkommen sowie durch eine stärkere Konzentration der Horststandorte von Seeadler, Schwarzstorch, Weißstorch und Rotmilan (Umweltbericht S. 51 ff.). Der Kreis Dithmarschen liegt vollständig in der (höchsten) Windzone IV (Plankonzept, S. 43); allerdings gibt es im Osten des Kreises große Flächen, die im maßgeblichen Zeitpunkt zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete vorgesehen waren (Anlage AG 1 sowie Umweltbericht, S. 81).
Durch die weite Ausdehnung des Planungsraums von Dithmarschen bis Fehmarn ergeben sich insgesamt sehr unterschiedliche Abwägungsbedingungen in den Teilräumen. Ein Schwerpunkt der Flächenausweisung liegt in den Marschbereichen der Westküste westlich der … sowie westlich der … zwischen … und …. Im östlichen Teil des Planungsraumes III (östlich der …) sind weniger Flächenausweisungen zu verzeichnen. Das liegt neben der dichten Besiedlung des Hamburger Umlandes auch an der gegenüber dem Westteil größeren Zahl an schützenswerten Landschaftsbestandteilen (FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, Naturparke) und Brutplätzen geschützter, windkraftsensibler Großvögel. Hinzu kommt, dass es vor allem in den Kreisen Segeberg und Herzogtum Lauenburg zahlreiche Flächen gibt, die Bestandteil des Lebensraumverbund- und Grünbrückenkonzeptes für das Rotwild sind und daher nach Auffassung des Antragsgegners von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen (Plankonzept, S. 128).
Das ausdifferenzierte Konzept des Antragsgegners lässt erwarten, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
12. Die angegriffene Rechtsverordnung genügt den rechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 345 ff.).
Bei der Flächenausweisung für Windenergie an Land ist der Klimaschutz ein bedeutsamer Abwägungsbelang. Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch das Landesplanungsgesetz regeln als Grundsätze der Raumordnung, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG a.F., § 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG). Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG a.F.). Der Windenergie an Land kommt u. a. unter klimapolitischen Gesichtspunkten eine besondere Bedeutung zu (Kapitel 3.5.2 Abs. 1 G LEP a.F.).
Die Landesplanungsbehörde hat sich bei der Abwägung dieser Grundsätze fehlerfrei an § 3 Abs. 3 EWKG a. F. (jetzt: § 3 Abs. 5 EWKG) orientiert. Danach soll die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden.
a) § 3 Abs. 3 EWKG a. F. ist mit der Verpflichtung des Staates zum Klimaschutz gemäß Art. 20a GG vereinbar.
Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 198). Die Temperaturschwelle ist durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Diese Festlegung war unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzgebots gemäß Art. 20a GG zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 211 f.).
Aus der Verpflichtung zur Begrenzung des Temperaturanstiegs folgt die Notwendigkeit, den Ausstoß von CO2 durch den Verbrauch fossiler Energieträger immer stärker bis zu dem Punkt zu reduzieren, zu dem die Nutzung von Energie keinen Beitrag mehr zur globalen Erderwärmung leistet. Das erfordert die Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger, die zur Sicherung einer ausreichenden Stromversorgung durch eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien aufgefangen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 107).
Vor diesem Hintergrund hatte der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative zum maßgeblichen Zeitpunkt durch § 3 Abs. 3 EWKG a. F. festgelegt, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden sollte. Mit einem Verhältnis der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zum Bruttostromverbrauch in Schleswig-Holstein von bis zu 250 % (vgl. Energiewende- und Klimaschutzbericht 2020, LT-Drs. 19/2291, S. 14) ging dieses Ziel zum maßgeblichen Zeitpunkt über die damalige bundesweite Vorgabe in § 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG deutlich hinaus (Steigerung auf 65 % bis zum Jahr 2030). Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG war damit nicht überschritten.
b) Die Landesplanungsbehörde hat den in § 3 Abs. 3 EWKG a. F. formulierten öffentlichen Belang entsprechend seinem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Entwurf des Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein wurde u. a. damit begründet, dass die Landesregierung bis 2025 eine installierte Leistung von Windenergie an Land von 10 Gigawatt anstrebt (LT-Drs. 18/4388, S. 27; vgl. auch Begründung B zu 1 zu Kapitel 3.5.2 LEP a.F.). Allerdings würden dabei verschiedene Faktoren die Erreichung dieses Zielszenarios bestimmen, die derzeit nur schwer zu prognostizieren und teilweise von der Landesregierung nicht beeinflussbar seien. Dazu gehörten u. a. die Weiterentwicklung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, die spätere tatsächliche Ausnutzung der neu ausgewiesenen Vorranggebiete durch Windkraftbetreiber, das Repowering bzw. der Umzug von Bestandsanlagen mit Leistungssteigerung, die technische Optimierung der Anlagen sowie die dann bestehenden Vergütungsbedingungen. Durchschnittlich werde bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt.
Hiervon ausgehend wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 25 ff.) anhand einer Zubau-Prognose und einer Prognose aufgrund der Vorrangflächen dargelegt, dass das Ziel von 10 Gigawatt Leistung bis 2025 mit den insgesamt in den drei Planungsräumen ausgewiesenen Vorrangflächen erreichbar ist. Diese Prognosen weisen keine erkennbaren Mängel auf.
Der Vorwurf des Antragstellers, eine Leistung von 10 Gigawatt werde nicht ausreichen, denn dabei werde nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge unterschieden, ist nicht belegt. Der Hinweis auf den – auch dem Plangeber bekannten – Umstand, dass die Windhöffigkeit für Küste und Binnenland unterschiedlich zu beurteilen ist, hilft nicht weiter, zumal – wie auch der Antragsteller einräumt – die Regionalpläne die windhöffigen Bereiche des Landes überproportional berücksichtigen (S. 43 des Plankonzepts).
Durch die einheitliche Anwendung der Tabu- und Abwägungskriterien auf sämtliche Planungsräume hat der Antragsgegner sichergestellt, dass der Planungsraum III auch für sich betrachtet in einem angemessenen Maß zur Zielerreichung beiträgt.
c) Die Planung leidet nicht deshalb unter einem Mangel, weil sie unter dem Aspekt des Klimaschutzes keine konkreten Berechnungen des räumlichen Bedarfs für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen ab dem Jahr 2025 anstellt. Die Raumordnungspläne legen die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig 15 Jahren fest (§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG). Sie sind bei Bedarf der Entwicklung anzupassen und zu ändern (§ 5 Abs. 1 Satz 5, § 6 LaplaG). Die Frage, in welchem Umfang zukünftig weitere Ausbaumöglichkeiten für die Windenergie an Land aus Gründen des Klimaschutzes geschaffen werden müssen, lässt sich über einen Zeitraum von 15 Jahren nur eingeschränkt beurteilen (s. o.). Hierfür kommt es u. a. darauf an, inwieweit die neu ausgewiesenen Vorranggebiete tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen in Anspruch genommen werden und wie sich die technologische Entwicklung auf die die aus Windkraft erzeugte Leistung auswirkt. Maßgeblich ist auch die Energieerzeugung aus anderen regenerativen Quellen. Schließlich ist die Entwicklung des Energieverbrauchs bzw. der Energieeinsparung zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass sich die Landesplanungsbehörde für die Prüfung weiterer Ausbauschritte ab 2025 eine Revision der Teilaufstellung der Regionalpläne vorbehalten hat (vgl. Plankonzept, S. 26). Auch der Landesgesetzgeber hat keine belastbare Grundlage dafür gesehen, längerfristige Ziele auf Landesebene zu formulieren (LT-Drs. 18/4388, S. 28).
13. Die Gesamtabwägung des Regionalplans ist fehlerfrei.
Die Antragstellerin bringt zur Relation der harten und weichen Tabuzonen unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30/19 – (juris Rn. 16) vor, eine hilfsweise Behandlung als weiches Tabukriterium setze zwingend voraus, dass der Plangeber sich die Unterschiede zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst mache, den mit einem Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu verbundenen „fundamentalen“ Perspektivwechsel auch tatsächlich vollziehe und dies in den Aufstellungsvorgängen hinreichend eindeutig dokumentiere. Diese Differenzierung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt, da im Ergebnis zahlreiche harte Tabuflächen fehlerhaft festgesetzt worden seien. Teilweise seien die harten Flächen auch weiche oder sie seien fehlerhaft als weiche Tabuflächen festgelegt worden.
Das Vorbringen begründet keinen Fehler in der Gesamtabwägung. Der Plangeber hat „Bahnanlagen“ mit Rücksicht auf den im Vordergrund stehenden Abstandspuffer zwar als weiches Tabu ausgewiesen. Er ist sich jedoch bewusst gewesen, dass auf Gleisanlagen und Schienenwege für sich genommen die Bebauung mit Windkraftanlagen – anders als im Abstandspuffer von 100 m – aus zwingenden Gründen ausgeschlossen ist (siehe oben Gliederungspunkt B.II.4.h]).
Die dem Regionalplan zu Grunde liegende Gesamtabwägung stützt sich im Übrigen nicht auf das Verhältnis der ausgewiesenen Vorranggebiete zu der nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden Fläche des Planungsraums. Das Plankonzept (S. 130) referiert dieses Verhältnis lediglich im Zusammenhang mit der Frage, ob der Windkraft substanziell Raum geschaffen wird. Im Rahmen der Gesamtabwägung ging es dem Plangeber hingegen darum, zwei Prozent der Gesamtfläche als Vorranggebiet auszuweisen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46).
14. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 364).
Der zulässige Hilfsantrag ist unbegründet. Der Regionalplan ist nicht mit Inkrafttreten des § 245e Abs. 3 BauGB wegen Funktionslosigkeit unwirksam geworden. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen unter Gliederungspunkt B.II.8.b) verwiesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 13. März 2025 – 3 KN 11/21 –, juris Rn. 139).
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 12 ff. LuftVG
§§ 30 und 34 BauGB
§§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG
§ 3 LaplaG
§ 52 WHG
§ 22 BNatSchG
§ 30 BNatSchG
§ 23 BNatSchG
§ 12 LNatSchG
§ 24 LWaldG
§ 26 BNatSchG
§ 67 LJG
§ 9 ROG
§ 5 LaplaG
§ 13 ROG
§ 22 GO
§ 7 LaplaG
§ 5a LaplaG
§ 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 9 BauNVO
§ 11 BauNVO
§ 8 BauNVO
§ 10 WaStrG
§ 5 WaStrG
§ 31 WaStrG
§ 11 ROG
§ 29 BauGB
§ 69 LBO
§ 1 GasHDrLtgV
§ 14 LuftVG
§ 12 LaplaG
§ 13 LNatSchG
§ 13 KrO
§ 6 LaplaG
§ 711 ZPO
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaplaG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 3 WindBG
§ 9 Abs. 8 FStrG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 EnWG
§ 249 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 245e Abs. 3 BauGB
§ 49 Abs. 1 Satz 1 EnWG
§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG
§ 12a Abs. 3 LNatSchG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 LWaldG
§ 12a Abs. 2 LNatSchG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 22 Abs. 1 GO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 6 bis 8 LaplaG
§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008
§ 28 Abs. 3 ROG 2008
§ 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 5 bis 7 LaplaG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG
§ 27 Abs. 3 ROG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 5 Abs. 8 Satz 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 4 LaplaG
§ 9 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 2 ROG
§ 5 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LaplaG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 1 LaplaG
§ 5a Abs. 2 Satz 3 LaplaG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaplaG
§ 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG
§ 8 Abs. 1 LaplaG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 9 Satz 1 LaplaG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LaplaG
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 1 BauNVO
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 29 Abs. 4 StrWG
§ 29 Abs. 3 StrWG
§ 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG
§ 29 Abs. 3 Satz 1 StrWG
§ 29 Abs. 4 Satz 3 StrWG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 WaStrG
§ 1 Abs. 4 WaStrG
§ 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG
§ 34 Abs. 4 Satz 1 WaStrG
§ 1 Abs. 1 WaStrG
§ 45 Abs. 1 WaStrG
§ 1 Abs. 4 Nr. 2 WaStrG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 LNatSchG
§ 30 Abs. 3 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 LNatSchG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 24 Abs. 1 Satz 2 LWaldG
§ 24 Abs. 2 Satz 2 LWaldG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 1 Abs. 1 GasHDrLtgV
§ 1 Abs. 2 GasHDrLtgV
§ 2 Abs. 1 GasHDrLtgV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 GasHDrLtgV
§ 3 Abs. 3 Satz 1 GasHDrLtgV
§ 49 Abs. 2 EnWG
§ 3 Abs. 2 GasHDrLtgV
§ 249 Abs. 10 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 30 Abs. 1 StrWG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LaplaG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 26 Abs. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 22 Abs. 3 BNatSchG
§ 12 Abs. 1 LaplaG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 4 Abs. 1 DSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 2 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 245e Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 16b Abs. 1 und 2 BImSchG
§ 16b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BImSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 3 Abs. 3 EWKG
§ 3 Abs. 5 EWKG
§ 1 Satz 3 KSG
§ 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Nr. 1 i.V.m. § 2 genannten Handlungen vorzunehmen. Nach § 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 3 Nr. 2 nicht zu. Nach § 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 6, § 7 Abs. 1 kann gemäß § 13 Satz 1 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung
§ 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 KS 4/24
1 KN 6/13
1 LB 18/15
1 LB 2/15
6 A 164/15
5 KN 46/21
5 KN 53/21
4 CN 6.21
1 BvL 3/14
8 C 18.16
2 C 68.11
5 C 39.90
10 A 20.19
4 BN 10.20
5 KN 42/21
8 C 11412/06
5 S 1107/18
5 KN 6/21
12 KN 6/16
2 K 123/21
14 S 1686/23
4 BN 4.18
4 BN 30.19
12 KN 216/13
4 C 15.01
12 LC 230/14
4 C 10.09
4 C 14.10
3 S 526/20
2 D 100/19
8 C 11527/17
2 A 4.19
5 KN 24/21
1 N 548/19
12 KN 75/18
2 D 100/17
7 A 1553/22
2 D 46/12
1 BvR 2661/21
4 CN 2.10
16 A 1296/08
2 L 1/13
10 A 17.17
8 B 595/17
4 B 56.13
4 BN 37.15
4 K 27/10
2 L 47/16
12 KN 11/19
4 BN 32.13
4 A 209/14
8 A 894/17
8 B 642/22
5 S 305/19
4 A 234/14
1 BvR 1467/91
4 CN 2.07
2 A 225/16
14 S 1297/19
5 K 1030/18
12 LB 128/19
10 S 1560/22
4 B 37.14
4 B 39.14
IV C 30.65
2 A 1.19
12 KN 182/17
1 MR 4/17
7 A 4857/00
1 BvR 1187/17
4 BN 25.09
4 CN 1.11
4 CN 2.98
9 A 14.07
1 BvR 2523/13
4 BN 65.09
1 BvR 1301/84
4 BN 1.05
2 LB 17/07
1 BvR 2656/18
4 BN 30/19
3 KN 11/21