Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-05-08, Aktenzeichen 8 S 217/11

Tenor:
Die Berufung des Beigeladenen zu 2 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. April 2010 - 13 K 898/08 - wird zurückgewiesen.
Der Beigeladene zu 2 trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Klägerin plant, auf dem im Außenbereich der Gemeinde F. im Landkreis S.H. gelegenen Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung H. eine Windkraftanlage mit 120 m Nabenhöhe und 47 m Rotorradius zu errichten. Am 10.08.2004 beantragte sie die Erteilung eines Bauvorbescheides über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ihres Vorhabens. Die Beigeladene zu 1 versagte ihr Einvernehmen. Der Beigeladene zu 2 erhob Bedenken, weil der Standort regionalen Zielen widerspreche und in einer anstehenden Teilfortschreibung des Regionalplans Heilbronn-Franken 1995 nicht in einem Vorranggebiet läge.
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Am 24.01.2005 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Untätigkeitsklage erhoben. Mit Bescheid vom 25.02.2005 lehnte das Landratsamt S.H. den Bauvorbescheidantrag mangels Einvernehmens der Beigeladenen zu 1 ab. Die Klägerin hat ihre Klage auf den Bescheid erstreckt.
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Am 24.03.2006 beschloss die Verbandsversammlung des Beigeladenen zu 2 die Teilfortschreibung 2006 des Regionalplans Heilbronn-Franken 1995 zum Kapitel "Windenergie" und einen neuen Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 als Satzungen. In beiden Satzungen sind Ziele der Raumordnung festgelegt, nach denen regionalbedeutsame Windkraftanlagen nur in 14 Vorranggebieten zulässig und außerhalb dieser Gebiete ausgeschlossen sind (Plansätze Nr. 4.2.8.1 und 4.2.8.2 Teilfortschreibung 2006 sowie Nr. 4.2.3.3.1 und 4.2.3.3.2 Regionalplan Heilbronn-Franken 2020). Die Gemeinde F. liegt danach jeweils im Ausschlussgebiet. Die am 19.05.2006 vom Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg genehmigte Teilfortschreibung 2006 trat am 29.05.2006 in Kraft, der am 27.06.2006 genehmigte Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 am 03.07.2006. Eine im Mai 2009 in Kraft getretene Änderung des für das Baugrundstück maßgebenden Flächennutzungsplans der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Crailsheim stellt Vorranggebiete für nicht-raumbedeutsame Windkraftanlagen dar.
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Von November 2006 bis März 2008 ruhte das Klageverfahren. Anschließend regte der Beigeladene zu 2 seine Beiladung an. Da die Wirksamkeit seiner Festlegungen zur Windenergie in Rede stehe, sei es gerechtfertigt, ihm die Möglichkeit zu verschaffen, seine rechtlich geschützten Interessen im Prozess selbst zu vertreten. Das Verwaltungsgericht gab dem Beiladungsantrag statt. Die Klägerin hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25.02.2005 zu verpflichten, den Bauvorbescheid zu erteilen, hilfsweise festzustellen, dass das im Bauvorbescheidantrag bezeichnete Vorhaben bis zum Inkrafttreten des Regionalplanes Heilbronn-Franken 2020 planungsrechtlich zulässig und der Bescheid vom 25.02.2005 rechtswidrig war. Der Beklagte und die Beigeladenen haben jeweils Klageabweisung beantragt.
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Mit Urteil vom 29.04.2010 hat das Verwaltungsgericht der Klage im Hauptantrag stattgegeben. Die Klage sei zulässig und begründet. Das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig. Seine ausreichende Erschließung sei gesichert und öffentliche Belange stünden nicht entgegen. Insbesondere stünden öffentliche Belange nicht als Regelfall i. S. des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Das Vorhaben sei zwar raumbedeutsam. Hierfür sei aber nicht durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt. Der Flächennutzungsplan weise Vorranggebiete nur für nicht-raumbedeutsame Windkraftanlagen und daher auch nur Ausschlussgebiete für solche Anlagen aus. Auch als Ziele der Raumordnung gebe es keine Ausweisung an anderer Stelle. Die Festlegungen für regionalbedeutsame Windkraftanlagen im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 seien unwirksam, weil sie nicht im möglichen und gebotenen Umfang der Windenergienutzung Raum schafften. Zum einen bestünden rechtliche Bedenken gegen einen Teil der angewandten Suchkriterien. Zum anderen seien diese Kriterien mit der Folge fehlerhaft angewendet worden, dass eine beträchtliche Zahl von Potenzialflächen zum Teil ohne sachlichen Grund und zum überwiegenden Teil im Ergebnis jedenfalls abwägungsfehlerhaft für eine Windenergienutzung ausgeschlossen worden sei.
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Gegen dieses Urteil hat nur der Beigeladene zu 2 einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat stattgegeben hat. Zur Begründung seiner Berufung legt der Beigeladene zu 2 dar: Unzutreffend sei bereits die Ansicht des Verwaltungsgerichts, im Flächennutzungsplan sei keine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt. Denn das darin dargestellte Ausschlussgebiet für nicht-regionalbedeutsame Windkraftanlagen gelte "erst recht" für regionalbedeutsame Windkraftanlagen. Jedenfalls sei durch den Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 als Ziel der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt. Die Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen im Regionalplan sei wirksam. Sie beruhe auf einem schlüssigen Gesamtkonzept, weise keine Abwägungsmängel auf und schaffe in substantieller Weise Raum für die Nutzung der Windenergie. Die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Gründe für die Unwirksamkeit dieser Festlegungen griffen nicht durch; Mängel im Abwägungsvorgang seien zudem nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG unerheblich. Würde der Bauvorbescheid unter Missachtung des Regionalplans erteilt, verletzte dies sein ihm als Träger der Regionalplanung nach dem Landesplanungsgesetz sowie nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zustehende subjektive Recht, Standorte regionalbedeutsamer Windkraftanlagen zu steuern. Die im Senatsbeschluss vom 19.06.1998 - 8 S 1093/98 - angeführten Gründe gegen ein solches Recht überzeugten nicht. Auch der 3. Senat des beschließenden Gerichtshofs habe mit seinem Beschluss vom 24.05.2007 - 3 S 2789/06 -, wonach richtiger Antragsgegner eines Normenkontrollantrags gegen einen Regionalplan der Regionalverband sei, anerkannt, dass der Regionalverband Planungsträger sei.
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Der Beigeladene zu 2 beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29.04.2010 - 13 K 898/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und hält eine Verletzung eigener Rechte des Beigeladenen zu 2 für ausgeschlossen.
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Der Beklagte schließt sich der Berufungsbegründung ohne eigenen Antrag an. Die Beigeladene zu 1 äußert sich zur Berufungsbegründung nicht und stellt ebenfalls keinen Antrag.
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Dem Senat liegen die Akten des Beklagten, des Beigeladenen zu 2 und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen. II.
Dem Senat liegen die Akten des Beklagten, des Beigeladenen zu 2 und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Senat entscheidet über die Berufung durch Beschluss, da er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130 a VwGO). Die Beteiligten wurden dazu vorher gehört.
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2. Die nach Zulassung durch den Senat statthafte sowie form- und fristgerecht begründete Berufung des Beigeladenen zu 2 ist zulässig. Insbesondere wird der Beigeladene zu 2 durch das angefochtene Urteil formell und materiell beschwert. Er ist im ersten Rechtszug unterlegen, da er einen Klageabweisungsantrag gestellt hat. Seine materielle Beschwer folgt daraus, dass das angefochtene Urteil eine Rechtsauffassung vertritt, die rechtliche Interessen des Beigeladenen zu 2 berühren kann. Das Urteil verpflichtet den Beklagten zur Erteilung eines Bauvorbescheids mit der Feststellung, dass das Vorhaben der Klägerin nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig ist. Es begründet dies entscheidungstragend auch damit, dem raumbedeutsamen Vorhaben stehe nicht als öffentlicher Belang nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, dass im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 des Beigeladenen zu 2 als Ziel der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt sei, weil der Regionalplan insoweit unwirksam sei. Die damit inzident festgestellte Unwirksamkeit der im Regionalplan festgelegten Ziele der Raumordnung berührt zumindest rechtliche Interessen des Beigeladenen zu 2 als Träger der Regionalplanung (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 2 LPlG). Ob er insoweit auch in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird, ist jedenfalls für die Zulässigkeit seines Rechtsmittels unerheblich (vgl. BVerwG, Urteile vom 23.08.1977 - 4 C 29.73 - BVerwGE 47, 19 und vom 15.02.1990 - 4 C 39.86 - NVwZ 1990, 857 m.w.N.).
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3. Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das folgt schon daraus, dass die im angefochtenen Urteil ausgesprochene Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des beantragten Bauvorbescheids - ihre objektive Rechtswidrigkeit unterstellt - den Beigeladenen zu 2 nicht in eigenen subjektiven Rechten verletzt und keine gesetzliche Ausnahme von diesem Erfordernis eingreift. Da weder der Beklagte noch die Beigeladene zu 1 ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt haben, bedarf daher keiner Entscheidung, ob und inwieweit der in diesem Urteil vertretenen Auffassung über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit § 35 BauGB zu folgen ist oder nicht.
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Das Rechtsmittel eines Beigeladenen gegen ein der Klage stattgebendes Urteil kann nach dem das Verwaltungsprozessrecht tragenden und in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO niedergelegten, auch für ein Rechtsmittelverfahren geltenden verfahrensrechtlichen Grundsatz nur Erfolg haben, wenn dies auch materiell-rechtlich der subjektiven Rechtsstellung des Beigeladenen entspricht. Dafür genügt nicht, dass ein mit einem Rechtsmittel angegriffenes Urteil sich als objektiv rechtswidrig erweist; der Beigeladene und Rechtsmittelkläger muss vielmehr durch diese Rechtswidrigkeit auch in seinen subjektiven Rechten verletzt sein. Steht dem Beigeladenen kein geschütztes Recht zur Seite, muss seine Berufung schon deshalb erfolglos bleiben. Auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der im angefochtenen Urteil ausgesprochenen Verpflichtung des Beklagten kommt es dann nicht an (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990, a.a.O. m.w.N.). Anderes gilt nur bei einer gesetzlichen Ausnahme von diesem verfahrensrechtlichen Grundsatz, wie sie etwa für Regionalverbände in § 22 Abs. 1 LPlG bestimmt ist.
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Gemessen daran muss die Berufung des Beigeladenen zu 2 selbst dann erfolglos bleiben, wenn die im angefochtenen Urteil ausgesprochene Verpflichtung zur Erteilung eines Bauvorbescheids über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wegen Verstoßes gegen § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 oder Satz 3 BauGB rechtswidrig sein sollte. Denn der Beigeladene zu 2 würde dadurch nicht in eigenen subjektiven Rechten verletzt (a)) und eine Ausnahme von diesem Erfordernis nach § 22 Abs. 1 LPlG greift nicht ein (b)). Ein Regionalverband in Baden-Württemberg kann daher die Erteilung eines Bauvorbescheids über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Windkraftanlage i. S. des § 35 Abs. 1 Nr. 5 VwGO selbst dann nicht aus eigener Rechtsmacht abwehren, wenn der Bauvorbescheid den in seinem Regionalplan zur Steuerung regionalbedeutsamer Windkraftanlagen festgelegten Zielen der Raumordnung widerspricht.
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a) Nach § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB dürfen raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen. Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Der zuletzt genannte gesetzliche Planungsvorbehalt ermöglicht und bezweckt, Standorte bestimmter privilegierter Vorhaben durch vorbereitende Bauleitplanung oder durch Raumordnungspläne, insbesondere einen Regionalplan, zu steuern und zu bündeln (vgl. BT-Drs. 13/4978 S. 7; BVerwG, Urteil vom 13.03.2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <juris Rn. 14>). Beide Vorschriften vermitteln einem öffentlichen Planungsträger aber nur Drittschutz, soweit er eine ihm als eigenes subjektives Recht zustehende Planungshoheit wahrnimmt. Dies gilt etwa für eine Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 BauGB). Ihre durch das verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 71 Abs. 1 und 2 LV) als eigenes subjektives Recht gewährleistete Planungshoheit vermittelt der Gemeinde ohnehin einen umfassenden materiell-rechtlichen Drittschutz bei der Anwendung des § 35 BauGB (BVerwG, Urteile vom 31.10.1990 - 4 C 45.88 - NVwZ 1991, 1076 <juris Rn. 12>, vom 14.04.2000 - 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048 <juris Rn. 21> und vom 20.05.2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74 <juris Rn. 34> sowie Beschluss vom 24.06.2010 - 4 B 60.09 - BauR 2010, 1737 <juris Rn. 10>). Darüber hinaus begründen § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 und Satz 3 BauGB keinen Drittschutz zugunsten eines Planungsträgers. Insbesondere lässt sich weder aus Wortlaut noch aus Sinn und Zweck der Regelung herleiten, dass diese Vorschriften - zumindest auch - das Interesse eines Trägers der Raumplanung an der Steuerung des Standorts bestimmter raumbedeutsamer Vorhaben schützt, wenn er insoweit keine ihm als eigenes subjektives Recht zustehende Planungshoheit wahrnimmt. Allein der Umstand, dass § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft als Planungsträger die Möglichkeit raumordnungsrechtlicher Standortsteuerung eröffnet, genügt entgegen der Ansicht des Beigeladenen zu 2 nicht, um einen solchen Drittschutz anzunehmen. Das öffentliche Interesse an der Beachtung raumordnungsrechtlicher Festlegungen im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB ist insoweit allein von der zuständigen Baurechtsbehörde zu vertreten.
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Gemessen daran scheidet eine Rechtsverletzung des Beigeladenen zu 2 aus.
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Dies gilt zunächst, soweit er geltend macht, für das streitige Vorhaben sei bereits durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt. Denn § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB begründet einen Drittschutz insoweit allenfalls für den zuständigen Träger der vorbereitenden Bauleitplanung. Dies ist der Beigeladene zu 2 nicht.
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Aber auch, soweit sich der Beigeladene zu 2 darauf beruft, für das Vorhaben sei durch die in den - heute nur noch relevanten - Plansätzen 4.2.3.3.1 und 4.2.3.3.2 seines Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 festgelegten Ziele der Raumordnung i. S. des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt, und er damit sinngemäß zugleich einen Widerspruch gegen diese Ziele i. S. des § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB rügt, scheidet ein Drittschutz zu seinen Gunsten aus. Denn er hat mit der Festlegung dieser Ziele keine ihm selbst als eigenes subjektives Recht zustehende Planungshoheit wahrgenommen. Er ist zwar nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 LPlG Träger der Regionalplanung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG, §§ 11 ff. LPlG). Die Aufgabe der Regionalplanung ist den Regionalverbänden in Baden-Württemberg aber als Teil der Landesplanung, nicht jedoch als eigene Angelegenheit i. S. eines wehrfähigen Selbstverwaltungsrechts übertragen. Der Senat hält an seiner im Beschluss vom 19.06.1998 - 8 S 1093/98 - (ESVGH 48, 277 <zum Verband Region Stuttgart>) vertretenen Rechtsauffassung fest.
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aa) Das den Regionalverbänden in Baden-Württemberg in ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtliche Körperschaften (§ 32 Satz 1 LPlG) durch Art. 71 Abs. 1 Satz 3 LV i. V. m. § 32 Satz 2 LPlG gewährleistete Selbstverwaltungsrecht besteht nur “in den durch Gesetz gezogenen Grenzen” bzw. "im Rahmen der Gesetze". Ob ihnen die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben als eigene oder als staatliche Angelegenheit übertragen wird, entscheidet der einfache Gesetzgeber, der dabei - anders als bei der Übertragung einer Aufgabe auf die in Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV genannten Gemeinden und Gemeindeverbände - keinen besonderen verfassungsrechtlichen Bindungen unterliegt (Senatsbeschluss vom 19.06.1998, a.a.O. m.w.N.). Die Regionalplanung wurde mit dem Regionalverbandsgesetz vom 26.07.1971 (GBl. S. 336) als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene konzipiert (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drs. V-4002, S. 19 f. und S. 23 f.; Angst/Kröner/Traulsen, Landes-planungsrecht für Baden-Württemberg, 2. Auflage, § 8 Rn. 1). An diesem Rechtszustand hat sich bis heute im Grundsatz nichts geändert.
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Die Regionalverbände besitzen zwar in weisungsfreien Angelegenheiten Satzungsautonomie (§ 33 Abs. 1 LPlG). Auch werden sie durch die von Kreisräten und Landräten sowie Gemeinderäten und Oberbürgermeistern der Stadtkreise gewählten Mitglieder der Verbandsversammlung mittelbar kommunal getragen. Sie sind aber weder Gebietskörperschaften mit prinzipieller oder subsidiärer Allzuständigkeit noch kommunale Zweckverbände (Angst/Krö-ner/Traulsen, a.a.O. § 23 Rn. 1). Das Landesplanungsgesetz weist ihnen nur bestimmte, in die Organisation der staatlichen Landesplanung integrierte Aufgaben zu. Das Gesetz verpflichtet sie, für ihre Region Regionalpläne als "Mittel der Raumordnung und Landesplanung" (vgl. die Überschrift des Zweiten Teils des Landesplanungsgesetzes) aufzustellen und fortzuschreiben (§ 12 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Mit den Regionalplänen konkretisieren sie die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG und die Grundsätze des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LPlG). Die Regionalpläne formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LPlG). Bei der Wahrnehmung dieser Pflichtaufgabe haben die Regionalverbände zwar selbst die anzustrebende räumliche Entwicklung und Ordnung ihrer Regionen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung festzulegen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 LPlG) und hierbei die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sowie bei dieser Abwägung sonstige öffentliche sowie private Belange zu berücksichtigen (§ 3 Abs. 2 LPlG). Das Landesplanungsgesetz überträgt ihnen insoweit aber kein wehrfähiges eigenverantwortliches Letztentscheidungsrecht. Dieses liegt vielmehr beim Land.
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Zwar unterliegen die Regionalverbände bei der Aufstellung der Regionalpläne gemäß § 44 Abs. 2 LPlG nur nach Maßgabe des § 11 Abs. 9 LPlG der Fachaufsicht der obersten - staatlichen - Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde. Dieses Weisungsrecht ist nicht umfassend, sondern beschränkt sich auf den Planungszeitraum und die Form der Regionalpläne, ermöglicht also selbst keinen unmittelbaren Einfluss auf den Inhalt des Regionalplans (vgl. Senatsbeschluss vom 19.06.1998, a.a.O.). Das ursprünglich in § 29 Abs. 1 Satz 2 LPlG i.d.F. der Bek. vom 25.07.1972 (GBl. S. 459 <LPlG 1972>) auch geregelte Weisungsrecht über die Grundzüge der Planung zur Ausformung des Landesentwicklungsplans ist mit der Neufassung des Landesplanungsgesetzes vom 10.10.1983 (GBl. S. 621) entfallen. Auch wurde den Regionalverbänden mit dem Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze vom 08.05.2003 (GBl. S. 205, ber. S. 320) deutlich mehr Eigenverantwortlichkeit eingeräumt.
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Die Einflussnahme des Landes auf den Inhalt des Regionalplans und sein planerisches Letztentscheidungsrecht sind jedoch nach wie vor dadurch gewährleistet, dass die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans gemäß § 13 Abs. 1 LPlG erst durch Genehmigung der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde - das Wirtschaftsministerium (§ 30 LPlG) - für verbindlich erklärt werden müssen, um Bindungswirkungen (vgl. § 4 LPlG) zu erlangen. Denn diese Genehmigung wird nach § 13 Abs. 1 LPlG nur erteilt, "soweit der Regionalplan nach diesem Gesetz aufgestellt ist, sonstigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus Entwicklungsplänen sowie Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt”. Das materielle Prüfungsrecht des Landes erschöpft sich danach nicht - wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch die höhere Verwaltungsbehörde (§ 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2 BauGB) - in einer Rechtskontrolle. Es schließt vielmehr einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes ein, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt. Das folgt aus den im Tatbestand des § 13 Abs. 1 LPlG zuletzt genannten Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden, für die keine bestimmte Form vorgeschrieben ist, die noch während und aus Anlass des Genehmigungsverfahrens ergehen können und die auch nicht auf bestimmte Grundaussagen der Raumordnung und Landesplanung beschränkt sind (vgl. Angst/Kröner/Traulsen, a.a.O. § 10 Rn. 2; Schürrle, Die Verbindlicherklärung von Regionalplänen in Baden-Württemberg, 1984, S. 176 ff.). Eine solche Einschränkung verbietet sich um so mehr, als § 28 Abs. 1 Satz 2 LPlG 1972 die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde auch zu Weisungen über den Inhalt des Regionalplans ermächtigte, dieses Weisungsrecht jedoch auf die Grundzüge der Planung beschränkte. Denn es hätte nahegelegen, dass der Gesetzgeber bei der Novellierung des Landesplanungsgesetzes vom 10.10.1983 (GBl. S. 621), welche die mit § 13 Abs. 1 LPlG identische Vorgängervorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 LPlG 1983 neu gefasst hat, zu einer ähnlichen Formulierung greift, wenn er dem Recht des Landtages, der Landesregierung oder der obersten Landesbehörden, regionalplanerische Vorrangigkeitsentscheidungen zu treffen, bestimmte, vergleichbare Grenzen hätte ziehen wollen (vgl. Senatsbeschluss vom 19.06.1998, a.a.O.). Davon hat er selbst bei Erlass des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze vom 08.05.2003 (GBl. S. 205, ber. S. 320) in Kenntnis des Senatsbeschlusses vom 19.06.1998 abgesehen, als er den Regionalverbänden mehr Eigenverantwortlichkeit eingeräumt hat. Die oberste Raumordnungs- und Landes-planungsbehörde kann mithin nach § 13 Abs. 1 LPlG nach wie vor ihr unzweckmäßig erscheinende Grundsätze und Ziele des Regionalplans unter Berufung auf eine von ihr getroffene oder herbeigeführte andere Entscheidung von der Genehmigung und damit von der Verbindlichkeit ausnehmen (vgl. z. B. eine solche Ausnahme in Nr. II.2. der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.06.2006 betreffend den hier streitigen Regionalplan Heil-bronn-Franken 2020). Das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans ist damit dem Land vorbehalten. Dies zwingt zu dem Schluss, dass den Regionalverbänden die Aufgabe der Regionalplanung nicht als eigene Angelegenheit i. S. eines wehrfähigen Selbstverwaltungsrechts übertragen ist.
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Aus dem Beschluss des 3. Senats des beschließenden Gerichtshofs vom 24.05.2007 - 3 S 2789/06 - (ZfBR 2007, 573) folgt entgegen der Ansicht des Beigeladenen zu 2 nichts Gegenteiliges. Diese Entscheidung verhält sich nicht dazu, ob der Regionalverband in Bezug auf die ihm übertragene Aufgabe der Regionalplanung eigene subjektive Rechte besitzt. Er stellt lediglich fest, dass richtiger Antragsgegner eines Normenkontrollantrags gegen einen Regionalplan nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO der Regionalverband als Normgeber der Satzung (§ 12 Abs. 10 LPlG) sei.
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bb) Weitere Vorschriften des Landesplanungsgesetzes bestätigen dieses Ergebnis.
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Das gilt zunächst für § 24 LPlG. Danach kann in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Die Entscheidung darüber obliegt nicht dem Regionalverband als Träger der Regionalplanung, sondern der höheren Raumordnungsbehörde, also dem Regierungspräsidium (§ 30 Abs. 2 LPlG). Der Regionalverband ist in diesem Zielabweichungsverfahren jedoch lediglich zu beteiligen (§ 24 Satz 3 LPlG). Sein Einvernehmen ist nicht erforderlich. Ein Mitentscheidungsrecht besitzt er demzufolge nicht. Insoweit unterscheidet sich seine Rechtsmacht wesentlich von derjenigen einer planenden Gemeinde, die mit Rücksicht auf ihre durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 und 2 LV gewährleistete Planungshoheit nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB beanspruchen kann, dass die Baugenehmigungsbehörde im bauaufsichtlichen Verfahren über die Zulassung einer Abweichung vom Bebauungsplan (§ 31 BauGB) nur mit ihrem Einvernehmen entscheidet. Gerade dieser Vergleich unterstreicht, dass das Landesplanungsgesetz nicht von einer eigenverantwortlichen wehrfähigen Planungshoheit des Regionalverbands bei der Wahrnehmung seiner Aufgabe als Träger der Regionalplanung ausgeht.
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Dafür spricht auch § 20 Abs. 1 Nr. 2 LPlG. Danach können im Benehmen - nicht Einvernehmen - mit den berührten öffentlichen Stellen Planungen und Maßnahmen, die von den Bindungswirkungen nach § 4 Abs. 1 LPlG erfasst werden, befristet untersagt werden, wenn zu befürchten ist, dass die Verwirklichung in Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung befindlicher Ziele der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Zuständig dafür ist nur die höhere Raumordnungsbehörde, und zwar auch dann, wenn es um die Sicherung künftiger Ziele der Raumordnung und Landesplanung in einem Regionalplan geht. Auch daraus lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber in der Regionalplanung eine prinzipiell staatliche Angelegenheit sieht, da es andernfalls folgerichtig gewesen wäre, die Regionalverbände und nicht eine staatliche Behörde als die für Maßnahmen zur Sicherung künftiger regionalplanerischer Festlegungen zuständige Stelle zu bestimmen. Soweit der Beigeladene zu 2 meint, diese Schlussfolgerung sei nicht gerechtfertigt, weil insoweit nichts Anderes als für die Zuständigkeit einer Baurechtsbehörde im Verhältnis zur Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung gelte, ist dem entgegenzuhalten, dass die Sicherung künftiger Bauleitplanung mit Rücksicht auf die Planungshoheit der Gemeinde nach §§ 14 ff. BauGB grundsätzlich in den Händen der Gemeinde, nicht aber der Baurechtsbehörde liegt. Denn nur sie erlässt die Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB) als Satzung (§ 16 Abs. 1 BauGB) und nur sie kann die vorübergehende Zurückstellung der Entscheidung über einen Bauantrag oder die vorläufige Untersagung eines Vorhabens durch die Baugenehmigungsbehörde durch einen entsprechenden Antrag erzwingen (§ 15 Abs. 1 BauGB), wobei ihr dieses Recht gerade auch zur Sicherung einer Flächennutzungsplanung zusteht, mit der die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen (§ 15 Abs. 3 BauGB). Eine vergleichbare Rechtsmacht steht einem Regionalverband in Baden-Württemberg nicht zu.
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Schließlich belegt § 22 Abs. 1 LPlG, dass den Regionalverbänden in Bezug auf die Regionalplanung grundsätzlich kein eigenes Abwehrrecht zusteht. Danach kann der Regionalverband ungeachtet einer ihm nach § 42 Abs. 2 VwGO bereits zustehenden Klagebefugnis durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehren, soweit er geltend macht, dass in Bezug auf das Verbandsgebiet die Anforderungen des § 4 ROG nicht beachtet worden sind, wenn der Verwaltungsakt die Errichtung, Erweiterung oder wesentliche Nutzungsänderung eines Einkaufszentrums, eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder eines sonstigen großflächigen Handelsbetriebes betrifft. Die Regelung ist § 5a des Gesetzes über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart vom 07.02.1994 (GBl. S. 92) nachgebildet (vgl. LT-Drs. 12/5877 S. 17). Jene Vorschrift wurde erst durch Gesetz vom 18.10.1999 (GBl. S. 409) nachträglich eingefügt. Der Gesetzgeber reagierte damit auf den Senatsbeschluss vom 19.06.1998 (a.a.O.), wie aus der Begründung des Gesetzes über die Weiterentwicklung des Verbands Region Stuttgart vom 12.07.1999 hervorgeht (LT-Drs. 12/4235 S. 15 <dort allerdings fehlerhaft zitiert als "Beschlüsse vom 19. Juni 1999" />). Die Vorschrift bezweckt ergänzend zu § 11 Abs. 3 Satz 3 Nr. 5 LPlG, im Interessenkonflikt zwischen regionalen und örtlichen Belangen ohne Einschaltung einer Rechtsaufsichtsbehörde zügig zu klären, ob ein Vorhaben einem Ziel der Raumordnung widerspricht. Sie verleiht dem Regionalverband "unabhängig von der Existenz eigener Rechte" ein wehrfähiges Abwehrrecht gegen Verwaltungsakte, welche die Bindungswirkungen nach § 4 ROG nicht beachten (LT-Drs. 12/5877 S. 17 f.). Dies belegt, dass auch der Gesetzgeber von der Rechtsauffassung des Senats ausgeht und die Wendung im Wortlaut des § 22 Abs. 1 LPlG "ungeachtet einer ihm nach § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung bereits zustehenden Klagebefugnis" lediglich dahin zu verstehen ist, dass es in diesen Fällen auf das Erfordernis einer eigenen Rechtsverletzung des Regionalverbands nicht ankommt.
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b) Eine Ausnahme von dem Erfordernis einer eigenen Rechtsverletzung nach § 22 Abs. 1 LPlG greift hier nicht ein. Der Bauvorbescheid, zu dessen Erteilung das angefochtene Urteil den Beklagten verpflichtet, ist kein Verwaltungsakt i. S. des § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LPlG.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Eine Entscheidung nach § 162 Abs. 3 VwGO zugunsten der Beigeladenen zu 1 unterbleibt, da sie sich nicht durch Stellung eines Sachantrags am Kostenrisiko beteiligt (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) und das Berufungsverfahren auch sonst nicht wesentlich gefördert hat (vgl. Senatsbeschluss vom 20.01.2011 - 8 S 2567/10 - ESVGH 61, 159), weshalb es der Billigkeit entspricht, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt.
34
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
35
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG.
36
Die Streitwertfestsetzung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 ff. LPlG
§§ 14 ff. BauGB
§ 130 a VwGO
§ 35 BauGB
§ 2 ROG
§ 30 LPlG
§ 4 LPlG
§ 24 LPlG
§ 31 BauGB
§ 4 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 31 Abs. 1 Nr. 2 LPlG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 LPlG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 oder Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 und Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 32 Satz 1 LPlG
§ 32 Satz 2 LPlG
§ 33 Abs. 1 LPlG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 LPlG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 3 Abs. 2 LPlG
§ 44 Abs. 2 LPlG
§ 11 Abs. 9 LPlG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 LPlG
§ 13 Abs. 1 LPlG
§ 10 Abs. 2 BauGB
§ 28 Abs. 1 Satz 2 LPlG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 12 Abs. 10 LPlG
§ 30 Abs. 2 LPlG
§ 24 Satz 3 LPlG
§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 20 Abs. 1 Nr. 2 LPlG
§ 4 Abs. 1 LPlG
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 15 Abs. 3 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 Nr. 5 LPlG
§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LPlG
§ 154 Abs. 2 und 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 71 Abs. 1 und 2 LV
Art. 71 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 47, 19
NVwZ 1990, 857
BVerwGE 118, 33
NVwZ 1991, 1076
NVwZ 2000, 1048
BVerwGE 137, 74
13 K 898/08
8 S 1093/98
3 S 2789/06
4 C 29.73
4 C 39.86
4 C 4.02
4 C 45.88
4 C 5.99
4 C 7.09
4 B 60.09
8 S 2567/10