Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-10, Aktenzeichen 4 K 772/11
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2011:1010.4K772.11.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kläger tragen als Gesamtschuldner drei Viertel der Kosten des Verfahrens; die Beklagte trägt ein Viertel der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen den Verlust ihrer Mitgliedschaft in einem Bürgerbeirat der Beklagten.
Der Kläger zu 1. ist Mitglied des Rates der Beklagten. Die Kläger zu 2. und 4. sind sachkundige Bürger im Bezirksausschuss L. /W. der Beklagten. Die Kläger zu 3. und 5. sind sachkundige Bürger im Braunkohlenausschuss der Beklagten. Der Rat der Beklagten beschloss am 15. Dezember 2010 unter TOP 12.1 auf Empfehlung des Braunkohlenausschusses der Beklagten die Einrichtung eines Bürgerbeirates, durch den eine Beteiligung der Bürger an der durch den Braunkohleabbau bedingten Umsiedlung der Orte L. , L1. , V. , P. und C. sichergestellt werden sollte. Die Einrichtung des Bürgerbeirates sollte entsprechend den der Sitzungsniederschrift beigefügten Anlagen erfolgen. Ein Beschlussvorschlag, Punkt 3 der Tischvorlage zu TOP 12.1, lautete: "Kommunale Mandatsträger der Stadt F. (Ratsmitglieder und sachkundige Bürger) sind auch für den Bürgerbeirat wählbar"; dieser Punkt wurde in der Ratssitzung mehrheitlich abgelehnt.
Der Sitzungsniederschrift war als Anlage ein Konzept vom 16. Februar 2001 über die "Beteiligung der Bürger auf lokaler Ebene durch Bürgerbeiräte im Braunkohleplanverfahren H. II - sachlicher Teilabschnitt Umsiedlung -" beigefügt. Nach Nr. 3 dieses Konzeptes sollen die Bürgerbeiräte als Bindeglied zwischen der Dorfgemeinschaft und Verwaltung und Rat fungieren. Wählbar für die Bürgerbeiräte sind nach Nr. 4.3 alle Einwohner der von der Umsiedlung betroffenen Orte, die zum Zeitpunkt der Wahl mindestens 16 Jahre als sind. Einzelheiten zum Wahlverfahren werden unter Nr. 5 geregelt. Nach Nr. 7 sollen die Bürgerbeiräte, auf die keine Entscheidungsbefugnisse übertragen werden sollen, nicht politisch besetzt werden, sondern die Arbeit der politischen Organe bereichern. Eine Regelung über das Verfahren bei Kandidatur eines kommunalen Mandatsträgers enthält das Konzept nicht.
Zudem wurde in der Ratssitzung eine schriftliche Erklärung des Klägers zu 1. verteilt, die als Anlage zur Niederschrift über die Ratssitzung genommen wurde. In der Erklärung bemängelt der Kläger zu 1., dass Bürgerbeiräte nicht politisch besetzt werden dürften. Er hält dies für grundgesetzwidrig. Die Ratsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen wandte sich mit entsprechender Argumentation unter dem 19. Januar 2011 an den Landrat des Kreises I. in seiner Eigenschaft als Kommunalaufsicht.
Der Landrat des Kreises I. erwiderte mit Schreiben vom 22. Februar 2011, dass er keine Veranlassung sehe, aufsichtsrechtlich einzuschreiten. Die prinzipielle Entscheidung der Einrichtung eines Bürgerbeirates stehe im freien Ermessen der Beklagten und sei Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltung. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch den Ausschluss politischer Mandatsträger sei nicht ersichtlich.
Mit Schreiben vom 25. Januar 2011 teilte der Bürgermeister der Beklagten den Klägern mit, dass diese für den Bürgerbeirat wählbar seien, aber nicht gleichzeitig Mitglied des Rates bzw. sachkundiger Bürger und Mitglied des Bürgerbeirates sein könnten. Die Entscheidung obliege dem Mandatsträger nach der Bürgerbeiratswahl.
Nachdem die Kläger in den Bürgerbeirat gewählt wurden, teilte der Bürgermeister der Beklagten als Wahlleiter ihnen dies unter dem 11. April 2011 mit und forderte sie auf, binnen zwei Wochen zu erklären, ob sie die Wahl annehmen. Die Schreiben enthielten den zusätzlichen Hinweis, dass Ratsmitglieder und sachkundige Bürger die Annahme zur Wahl in den Bürgerbeirat nur erklären könnten, wenn sie auf ihr Mandat als Ratsmitglied oder sachkundige Bürger nachweisbar verzichteten. Werde der Verzicht nicht binnen zwei Wochen nachgewiesen, so gelte die Wahl als abgelehnt. Am 26. April 2011 erklärten die Kläger die Annahme der Wahl, ohne auf ihr Mandat als Ratsmitglied bzw. als sachkundiger Bürger zu verzichten.
Die Kläger haben am 26. April 2011 Klage erhoben und zunächst ausgeführt, die Schreiben vom 11. April 2011 seien Verwaltungsakte mit einer rechtsverbindlichen Regelung. Diese Verwaltungsakte seien, ebenso wie der Ratsbeschluss vom 15. Dezember 2010, rechtswidrig. Die Beklagte sei kraft ihres Rechts auf Selbstverwaltung befugt, einen Bürgerbeirat einzurichten, bei der Organisation seiner Wahl sei sie jedoch an allgemeine Verfassungs- und Verfahrensgrundsätze sowie an die Grundrechte gebunden. Es verstoße gegen das Verbot widersprüchlichen Staatshandelns, dass die Kläger als Kandidaten zugelassen worden seien, die Mitgliedschaft im Beirat aber von Bedingungen abhängig gemacht werde. Darüber hinaus sei Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verletzt. Die Inhaberschaft eines kommunalen Mandats sei kein sachgerechtes Kriterium, um eine Inkompatibilität anzunehmen. Die Verhinderung politischer Diskussionen zur Sicherstellung einer parteineutralen Erörterung im Bürgerbeirat stelle kein legitimes Ziel dar, da es bei den Aufgaben des Beirates gerade um politische Willensbildung und Artikulation gehe. Es liege auch eine Verletzung der Wahlrechtsgleichheit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 38 Abs. 1 GG sowie Art. 31 Abs. 1 der Landesverfassung NRW (LVerf NRW) vor. Der Grundsatz gelte für alle Wahlen im öffentlich-rechtlichen Bereich. Die Kläger seien zudem in ihrem sich aus Art. 46 LVerf NRW und § 44 der Gemeindeordnung NRW (GO NRW) ergebenden Recht auf ungestörte Annahme und Ausübung des Mandats verletzt. Zudem werde das Recht der politischen Parteien auf Mitwirkung an der politischen Willensbildung rechtswidrig eingeschränkt.
Nachdem die Kammer in einem Erörterungstermin am 24. Mai 2011 zu erkennen gegeben hatte, dass die Schreiben vom 11. April 2011 unter Berücksichtigung der kommunalwahlrechtlichen Vorschriften nicht ohne weiteren Umsetzungsakt einen Verlust der Mitgliedschaft im Bürgerbeirat zur Folge hätten, stellte der Bürgermeister der Beklagten mit Bescheiden vom 25. Mai 2011 "in Anlehnung an § 13 Abs. 3 Satz 3 des Kommunalwahlgesetzes NRW (KWahlG NRW)" den Verlust der Mitgliedschaft der Kläger im Bürgerbeirat fest. Zur Begründung wurde angeführt, die Wahl gelte als abgelehnt, da die Kläger nicht fristgerecht auf ihr Mandat als Ratsmitglied bzw. sachkundige Bürger verzichtet hätten.
Die Kläger haben ihre Klage mit Schriftsatz vom 15. Juni 2011 auf die Bescheide vom 25. Mai 2011 erweitert und ausgeführt, dass auch diese Bescheide rechtswidrig seien.
Nachdem die Kläger und die Beklagte den Rechtsstreit hinsichtlich der ursprünglichen Anfechtung der Schreiben der Beklagten vom 11. April 2011 in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, beantragen die Kläger nunmehr noch,
die Bescheide der Beklagten vom 25. Mai 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Sie betont, dass der Ratsbeschluss vom 15. Dezember 2010 rechtmäßig sei. Der Ratsbeschluss verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da sachliche Gründe für die Beschränkung der passiven Wählbarkeit vorlägen. Der Ausschluss der Politik verfolge das Ziel, eine ausschließlich sachlich orientierte Diskussion zu ermöglichen und parteipolitische Machtkämpfe innerhalb des Bürgerbeirates zu verhindern. Dies sei erforderlich, um das Vertrauen der Bürger zu gewinnen. Ein Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit liege schon deshalb nicht vor, da die diesen Grundsatz enthaltenden Vorschriften weder direkt noch analog für die Wahl des Bürgerbeirates gelten. Die Wahlrechtsgleichheit sei vielmehr nur bei gesetzlich vorgesehenen Entscheidungsinstitutionen einzuhalten. Zudem käme es im Fall eines zusätzlichen Sitzes im Bürgerbeirat zu einer mit Blick auf das Demokratieprinzip bedenklichen Doppelvertretung. Die Ratsvertreter seien ohnehin insoweit im Bürgerbeirat vertreten, als sie immer zu dessen Sitzungen eingeladen werden. Auch die Bescheide vom 25. Mai 2011 seien rechtmäßig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Akte 4 L 155/11 und auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Die im Übrigen noch anhängige Klage ist zulässig. Die Erweiterung der Klage um das - ursprüngliche - Antragsbegehren zu 2., bezogen auf die im laufenden Klageverfahren ergangenen Bescheide der Beklagten vom 25. Mai 2011, stellt eine sachdienliche und damit zulässige Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO dar. Erst mit diesen Bescheiden hat die Beklagte das mit den der Klageerhebung zu Grunde gelegenen Schreiben vom 11. April 2011 begonnene Verfahren hinsichtlich der Feststellung des Mandatsverlustes abgeschlossen.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 25. Mai 2011 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Beklagte ist berechtigt, aufgrund eines Ratsbeschlusses Bürgerbeiräte einzurichten und das Verfahren zu bestimmen, wie diese Beiräte besetzt werden. Dabei steht ihr auch die Befugnis zu, Inkompatibilitäten zu regeln.
Art. 78 Abs. 2 LVerf NRW und Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisten den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung, mit dem ihnen ein grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassender Aufgabenbereich sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt ist. Davon umfasst ist auch die mit dem Begriff der Organisationshoheit umschriebene Befugnis zu einer Organkreation und zur Ausgestaltung der inneren Organisation.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. September 2004 - 15 A 4544/02 -, NVwZ-RR 2005, 495, und vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, DVBl. 1985, 172; Schönenbroicher in Heusch/Schönenbroicher, Die Landesverfassung NRW, Artikel 78 Rn. 15 ff.; Herbert, NVwZ 1995, S. 1056.
Die Befugnis zur Eigengestaltung der inneren Organisation ist den Gemeinden jedoch dann genommen, wenn bereits ein gesetzlicher Regelungsgehalt den Organisationsgegenstand abdeckt.
Gemessen an diesen Maßstäben ist gegen den Ratsbeschluss der Beklagten vom 15. Dezember 2010 zur Einrichtung eines Bürgerbeirats nichts zu erinnern. Die Gemeindeordnung sieht eine vergleichbare Einrichtung nicht vor, so dass es der Beklagten frei stand, ein solches Gremium zu schaffen und hierzu Verfahrensbestimmungen zu treffen. Allerdings dürfen derartigen Gremien keine Aufgaben übertragen werden, die in die Zuständigkeit des Rates, der Ausschüsse oder des Bürgermeisters eingreifen. Insbesondere können ihnen keine Entscheidungszuständigkeiten - gleich welcher Art - übertragen werden. Die Aufgabe solcher Gremien kann sich daher allein auf die Erarbeitung von Stellungnahmen und Empfehlungen beschränken, an die die zur Entscheidung berufenen Organe nicht gebunden sind. Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Stand: 36. Egl. Januar 2011, § 57 GO Anm. I; Plückhahn in Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: 26. Egl. Juni 2011, § 57 GO Anm. 5; Tyska, Verwaltungsrundschau 1987, S. 73; Herbert, a.a.O.
Die Beklagte hat nach dem maßgebenden Konzept dem Bürgerbeirat keine Kompetenzen zugestanden. Er soll nach Nr. 3 des Konzeptes als Bindeglied zwischen der Dorfgemeinschaft und dem Rat fungieren. Sowohl in der Präambel des Konzeptes als auch dort unter Nr. 7 ist ausdrücklich aufgeführt, dass dem Beirat keine Entscheidungsbefugnisse nach § 41 Abs. 2 GO NRW übertragen werden können. Mehr als eine beratende Stellung hat der Bürgerbeirat daher nicht.
War die Beklagte im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 2 LVerf NRW somit berechtigt, Bürgerbeiräte einzurichten, ist auch die von den Klägern angegriffene Regelung zur Inkompatibilität rechtlich nicht zu beanstanden. Durch den Ratsbeschluss vom 15. Dezember 2010 wurde wirksam eine Inkompatibilität zwischen der Mitgliedschaft im Bürgerbeirat und der Stellung als Ratsmitglied bzw. sachkundiger Bürger begründet. Der Rat der Beklagten hat dem Beschluss das Konzept zur Beteiligung der Bürger im Braunkohleplanverfahren zugrundegelegt, nach dessen Nr. 7 die Bürgerbeiräte nicht politisch besetzt werden sollen. Eine verständige Würdigung des Beschlusses, insbesondere unter Berücksichtigung des abgelehnten weiteren Beschlussvorschlages ergibt, dass Ratsmitglieder und sachverständige Bürger verbindlich aus dem Kreis der für den Bürgerbeirat wählbaren Personen ausgeschlossen werden sollen.
Die Unvereinbarkeitsregelung verstößt nicht gegen Gleichheitsgrundsätze. Dabei kann offen bleiben, ob hier die Wahlrechtsgleichheit in ihrer Ausprägung als Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zum Tragen kommt und ein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gesperrt ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 1998 - 2 BvR 1953/95 -, NJW 1998, 43; Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, 11. Auflage 2011, Art. 38 Rnr. 5 ff.,
oder ob man die Regelung am allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG misst, weil der Bürgerbeirat keine Entscheidungsbefugnisse besitzt und damit der Anwendungsbereich der Wahlrechtsgrundsätze nicht eröffnet ist.
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl nach Art. 38 Abs. 1 GG, der in seiner Ausprägung als Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl u.a. das passive Wahlrecht schützt, gilt über Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG als objektives Recht auch für die Wahlen in den Ländern, Kreisen und Gemeinden. Darüber hinaus gelten die Wahlrechtsgrundsätze als allgemeine Rechtsprinzipien für Wahlen zu allen Volksvertretungen und für politische Abstimmungen.
Vgl. Pieroth, a.a.O., Art. 38 Rnr. 2 m.w.N.
Gleichwohl sind Differenzierungen grundsätzlich möglich. Dem Gesetzgeber steht ein gewisser Spielraum für sachlich erforderliche Ausnahmen von der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zu, gleich ob man die hieran zu messende Ungleichbehandlung an Art. 3 Abs. 1 GG oder an den Wahlrechtsgrundsätzen misst. Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6. Oktober 1981 - 2 BvR 384/81 -, BVerfGE 58, 177, und vom 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 -, NVwZ 1982, 673.
Dies gilt erst recht, wenn eine Gemeinde im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltung ein gesetzlich nicht vorgesehenes Gremium mit lediglich beratender Funktion geschaffen hat. Auch in einem solchen Fall kann der zur Entscheidung in allen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung nach § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ermächtigte Rat nur nach sachlichen Kriterien das passive Wahlrecht einschränken bzw. eine Ungleichbehandlung zulassen.
Dem Bürgerbeirat wird durch den Ratsbeschluss die Funktion zugeschrieben, eine von Mandatsträgern unbeeinflusste Beratung im Vorfeld von Entscheidungen sicher zu stellen. Diese Zielsetzung ist legitim und rechtfertigt die Regelung über die Inkompatibilität. Das Gleiche gilt für die Erwägung, der Bürgerbeirat solle als Bindeglied zwischen Bürgern und politischen Entscheidungsträgern fungieren, die Bürger sollten die Möglichkeit erhalten, ihre Meinung zu bilden und zu artikulieren und so gegebenenfalls beratenden Einfluss auf die Entscheidungen des Rates nehmen.
Allerdings kann die Erwägung, dass durch die Mitgliedschaft von Ratsmitgliedern und sachkundigen Bürgern parteipolitische Interessen in den Bürgerbeirat eingebracht werden, eine Begrenzung der Wählbarkeit grundsätzlich nicht rechtfertigen. Denn parteipolitische Interessen können auch durch Personen, die weder Ratsmitglied noch sachkundige Bürger sind, eingebracht werden. Die Ansichten und Standpunkte vieler Bürger sind parteipolitisch geprägt, auch Parteimitglieder können in den Bürgerbeirat gewählt werden. Die Funktionsfähigkeit des Bürgerbeirates erfordert es auch nicht, politische Diskussionen zu unterbinden. Im Bürgerbeirat sollen vielmehr die ortsbezogenen politischen Themen erörtert werden, um die beratende Funktion ausüben zu können.
Jedoch vermag der Bürgerbeirat seine Funktion als Bindeglied zwischen den kommunalen Entscheidungsträgern einerseits und den Einwohnern andererseits sinnvoll nur dann zu erfüllen, wenn man eine Abgrenzung zwischen beiden Gruppen anerkennt. Es wäre widersprüchlich, auf der einen Seite den Einwohnern ein Forum schaffen zu wollen, in welchem sie ihre Meinung herausarbeiten und artikulieren können und im Vorfeld politischer Entscheidungen beratend hinzutreten können, auf der anderen Seite aber das hierfür gebildete Gremium gerade mit denjenigen zu besetzen, die diese politischen Entscheidungen zu treffen bzw. in den Ausschüssen vorzubereiten haben. Der Bürgerbeirat könnte dann nicht mehr als Sprachrohr der von der Umsiedlung betroffenen Dorfgemeinschaft angesehen werden. Er soll jedoch gerade ermöglichen, dass diejenigen zur Sprache kommen, die nicht unmittelbar in die politischen Entscheidungsprozesse eingebunden sind. Es stünde zu befürchten, dass der Bürgerbeirat von Ratsmitgliedern und sachkundigen Bürgern dominiert würde. Denn es ist anzunehmen, dass ohne die Unvereinbarkeitsregelung auch Mandatsträger anderer Parteien bei der Bürgerbeiratswahl kandidieren würden. Diese haben auf Grund ihrer Bekanntheit und Erfahrung mit Wahlkämpfen bessere Chancen, in den Bürgerbeirat gewählt zu werden. Der Bürgerbeirat könnte sich so zu einer Art Ableger des Rates und der Ausschüsse entwickeln. Die Annahme der Ratsmehrheit, dass in einem solchen Fall von einer Bereicherung der Arbeit der politischen Organe durch die Einwohner über das Mittel des Bürgerbeirates nicht mehr die Rede sein könne, ist daher nachvollziehbar und gestattet die Einschränkung des passiven Wahlrechts.
Rechtlich nicht zu beanstanden ist zudem, dass der Ratsbeschluss sowohl Ratsmitglieder als auch sachkundige Bürger umfasst. Letztere sind nach § 58 Abs. 3 GO NRW stimmberechtigte Ausschussmitglieder und stehen in der Ausschussarbeit gleichberechtigt neben den Ratsmitgliedern. Auch wenn im Ansatz durch die Bestellung sachkundiger Bürger die bürgerschaftliche Selbstverwaltung gestärkt werden sollte, ist zudem zunehmend festzustellen, dass bei der Auswahl der Kandidaten neben deren Sachverstand auch die parteipolitische Zugehörigkeit eine wichtige Rolle spielt.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 58 GO Anm. III 1 f.
Vor diesem Hintergrund ist es sachlich vertretbar, die Unvereinbarkeitsregelung nicht nur auf Ratsmitglieder zu beschränken, sondern ihr auch Geltung für sachkundige Bürger zu verschaffen.
Den Unvereinbarkeitsregelungen kann auch nicht entgegen gehalten werden, dass eine Umgehung möglich ist, indem ein in den Bürgerbeirat Gewählter seine Tätigkeit als sachkundiger Bürger aufgibt, das Mandat im Bürgerbeirat annimmt und sich anschließend wieder für einen Ausschuss bestellen lässt. Ungeachtet der Frage der rechtlichen Zulässigkeit kann die Möglichkeit der Umgehung einer Regelung grundsätzlich nicht deren sachliche Rechtfertigung beeinträchtigen.
Der Ratsbeschluss über die Inkompatibilität verstößt auch nicht gegen § 44 GO NRW. Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 GO NRW darf niemand gehindert werden, sich um eine Mandat als Ratsmitglied, Mitglied einer Bezirksvertretung oder Mitglied eines Ausschusses zu bewerben, es anzunehmen oder auszuüben. Benachteiligungen am Arbeitsplatz im Zusammenhang mit der Bewerbung, der Annahme oder der Ausübung eines Mandats sind unzulässig (§ 44 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Die Vorschrift soll eine beabsichtigte und zielgerichtete Erschwernis der Mandatsausübung verhindern und stellt insoweit eine arbeitsschutzrechtliche Regelung dar,
vgl. Wansleben in Held/Becker u.a., a.a.O., § 44 GO Anm. I f.; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 44 GO Anm. I,
die lediglich bestimmt, welche Rechte eine wählbare Person hat, nicht aber, unter welchen Voraussetzungen eine Inkompatibilität geschaffen werden kann.
Die angegriffene Regelung ist auch mit Art. 21 Abs. 1 GG vereinbar. Die grundgesetzlich geschützte Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes wird nicht dadurch verletzt, dass ein Gremium mit nur beratender Funktion Mandatsträger ausschließt, die die abschließende Entscheidung über die Beratungsgegenstände des Gremiums zu treffen haben. Die Parteien haben kein Monopol für die politische Willensbildung.
Vgl. Pieroth, a.a.O., Art. 21 Rnr. 11 m.w.N.
Zudem betrifft die dem Bürgerbeirat zugedachte Aufgabe nur ein Bruchstück der politischen Willensbildung, die abschließend in den Ausschüssen und im Rat der Beklagten stattfindet. Auch sind nicht Parteimitglieder per se an der Tätigkeit im Bürgerbeirat gehindert, sondern nur Ratsmitglieder und sachkundige Bürger.
Schließlich ist auch gegen die verfahrensrechtliche Seite nichts zu erinnern. Die Beklagte hat die angefochtenen Verwaltungsakte auf eine entsprechende Anwendung von § 13 Abs. 3 Satz 3 KWahlG NRW gestützt und damit eine Vorgehensweise gewählt, die den Interessen aller Beteiligten gerecht wird. Mit dem Erlass der streitgegenständlichen Bescheide vom 25. Mai 2011 hat der Bürgermeister der Beklagten den Klägern gegenüber eindeutig den Verlust der Mitgliedschaft im Bürgerbeirat festgestellt und ihnen die gebotenen Rechtsschutzmöglichkeiten gegen diese Feststellung eröffnet.
Nicht zu beanstanden ist, dass der Bürgermeister der Beklagten die verfahrensrechtliche Frage, wie im Falle einer Inkompatibilität vorzugehen ist, eigenständig entschieden und auf die gesetzlichen Regelungen über die Unvereinbarkeit von Mandat und Dienstverhältnis bei Arbeitnehmern und Beamten zurückgegriffen hat. Denn der Rat hat von der nach § 7 GO NRW bestehenden Möglichkeit, das Verfahren für die Bürgerbeiratswahl durch Satzung zu regeln, keinen Gebrauch gemacht, und eine Vergleichbarkeit mit der in § 13 Abs. 3 Satz 3 KWahlG NRW geregelten Interessenlage liegt zweifelsfrei vor.
Die Vorschrift legt fest, wie der Wahlleiter einer Kommunalwahl zu verfahren hat, wenn der Gewählte unter die Inkompatibilitätsvorschrift des § 13 Abs. 1 KWahlG NRW fällt und die Wahl dennoch annimmt. Bei der auf § 13 Abs. 3 Satz 3 KWahlG NRW gestützten Feststellung, dass ein gewählter Mandatsträger sein Mandat aufgrund einer Unvereinbarkeit verloren hat, handelt es sich um einen mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt, dessen Rechtswirkung darin besteht, dass erst durch die förmliche Feststellung der Verlust der Mitgliedschaft verbindlich feststeht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 1997 - 15 A 3457/95 -, NVwZ 1998, 768; Schnell in Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, H 1.5.2.
Nach der Konzeption des Kommunalwahlgesetzes NRW erwirbt auch derjenige, der trotz des Bestehens einer Inkompatibilität unzulässigerweise die Wahl annimmt, zunächst das Mandat. Dieses wird erst durch die förmliche Feststellung nach § 13 Abs. 3 Satz 3 KWahlG NRW wieder verloren. Die Regelung dient nach der Gesetzesbegründung der Eindeutigkeit und Rechtssicherheit sowohl für den Betroffenen als auch für die Vertretung selbst und ihre Funktionsfähigkeit.
Hiermit vergleichbar ist die Konstellation, dass der Gewählte bei einer Bürgerbeiratswahl unter eine vom Rat festgelegte Inkompatibilitätsregelung fällt. Der Umstand, dass sich die Bürgerbeiratswahl von der Kommunalwahl dadurch unterscheidet, dass der Bürgerbeirat weder gesetzlich vorgesehen ist, noch über politische Entscheidungsbefugnisse verfügt, lässt die Vergleichbarkeit unberührt. Denn es geht allein um die Frage, wie das Wahlverfahren im Fall einer Unvereinbarkeit auszugestalten ist. Für diese Frage spielen Aufgaben und Ausgestaltung des zu wählenden Gremiums keine Rolle.
Die streitgegenständlichen Bescheide verstoßen auch nicht gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Das Vorgehen der Beklagten, die Kläger zunächst als Kandidaten zur Wahl des Bürgerbeirates zuzulassen, erweist sich entgegen der Auffassung der Kläger nicht als widersprüchlich. Hätte die Beklagte bereits die Zulassung zur Wahl von der Aufgabe des kommunalen Mandates abhängig gemacht, so hätten die Kläger ihr Mandat aufgeben müssen, ohne zu wissen, ob sie überhaupt in den Bürgerbeirat gewählt werden. Das Vorgehen verfolgt offensichtlich das Ziel, den Kandidaten die Aufrechterhaltung ihres kommunalen Mandates für den Fall eines Unterliegens bei der Wahl des Bürgerbeirates zu ermöglichen. Nur so kann auch der Hinweis im Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 25. Januar 2011 verstanden werden, die Entscheidung über die Aufgabe des Mandates erfolge nach der Bürgerbeiratswahl. Auch aus der Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 1 KWahlG NRW, wonach im Fall einer Inkompatibilität nach Abs. 1 der Vorschrift die Annahme der Wahl nur erklärt werden kann, wenn die Beendigung des Dienstverhältnisses nachgewiesen wird, folgt, dass die Inkompatibilität nicht schon bei der Frage der Zulassung zur Kandidatur, sondern erst im Rahmen der Annahme der Wahl berücksichtigt werden muss.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 und 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Da die Beklagte ursprünglich neben den Schreiben vom 11. April 2011 keine weiteren Feststellungen zur Inkompatibilität der Kläger hatte treffen wollen, wäre sie insoweit unterlegen gewesen. Dieses Teilunterliegen bewertet die Kammer hinsichtlich der Kostentragung mit einem Viertel.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 und 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 57 GO
§ 58 GO
§ 44 GO NRW
§ 44 GO
§ 7 GO NRW
§ 44 der Gemeindeordnung
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 41 Abs. 2 GO NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 58 Abs. 3 GO NRW
§ 44 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 44 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 3 KWahlG
§ 13 Abs. 1 KWahlG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 KWahlG
§ 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 3 Satz 3 des Kommunalwahlgesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 38 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 38 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 21 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 495
NJW 1998, 43
BVerfGE 58, 177
NVwZ 1982, 673
NVwZ 1998, 768
4 L 155/11
15 A 4544/02
15 A 2626/81
2 BvR 1953/95
2 BvR 384/81
2 BvL 1/81
15 A 3457/95