Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-07-29, Aktenzeichen 15 A 3137/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0729.15A3137.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 650,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Wegen des Sach- und Streitstandes wird auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug genommen. Mit ihm hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen wendet sich die zugelassene und rechtzeitig eingelegte und begründete Berufung der Klägerin, mit der sie vorträgt: Die der angefochtenen Gebührenerhebung zurunde liegende gesetzliche Ermächtigung, die die Einrichtung eines Studienkontos und damit die Gewährung eines Restguthabens für sie, die Klägerin, ausschließe, sei verfassungswidrig. Sie habe nämlich verfassungsrechtlich einen Anspruch auf Einrichtung eines Studienkontos. Es sei eine unzulässige Differenzierung, zwar für Studenten im Zweitstudium, die erst mit dem Sommersemester 2004 oder später ihr Erststudium beendeten, ein Studienkonto einzurichten, nicht aber für die, die - wie sie, die Klägerin - bereits zuvor, nämlich hier im Sommersemester 2003, ihr berufsqualifizierendes Erststudium beendet hätten. Für die allein maßgebliche Frage der Restguthabensregelung seien nämlich beide Fallgruppen gleich: Die Verweildauer im Erststudium sei so kurz gewesen, dass ein Restguthaben übrig sei. Der Ermessensspielraum des Gesetzgebers sei beschränkt, weil die Klägerin keine Möglichkeit gehabt habe, diese sie benachteiligenden Ungleichbehandlung durch alternatives Verhalten abzuwenden. Jedenfalls hätte es einer dies berücksichtigenden Übergangsregelung bedurft. Eine unzulässige Ungleichbehandlung liege auch darin, dass § 5 Abs. 1 Satz 4 der Rechtsverordnung zum Studienkonten- und -finanzierungsgesetz bestimmte Lehramtstudenten von der Stichtagsregelung bezüglich der Einrichtung eines Studienkontos ausnehme. Die gesetzliche Regelung verstoße schließlich gegen das Rechtsstaatsgebot in Form einer unzulässigen unechten Rückwirkung: Es sei unverhältnismäßig, beim Übergang von der bisherigen Gebührenfreiheit auf die Gebührenpflichtigkeit des Studiums das Vertrauen der sich im Studium befindlichen Studenten auf die Gebührenfreiheit aus den mit der Gebührenpflicht verfolgten fiskalischen Gründen zu enttäuschen.
Die Klägerin beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Die Differenzierung hinsichtlich der Einrichtung eines Studienkontos danach, ob der berufsqualifizierende Abschluss des Erststudiums vor dem Sommersemester 2004 oder nicht liege, sei gerechtfertigt. Liege der Abschluss vor diesem Stichtag, könne der Lenkungszweck, der mit der Einrichtung des Studienkontos und der damit verbundenen Verfügbarkeit eines Restguthabens verfolgt werde, nämlich Anreiz für eine schnelle Beendigung des Erststudiums zu sein, nicht mehr erreicht werden. Auch schließe die verwaltungspraktische Schwierigkeit, ein Restguthaben für ein vor dem Stichtag abgeschlossenes Erststudium zu ermitteln, den Verzicht auf den Stichtag aus. Die Privilegierung der Lehrerausbildung rechtfertige sich aus dem öffentlichen Interesse, den Lehrermangel zu beheben. Auch verstoße die Regelung zur Einrichtung von Studienkonten nicht gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot, da die gegenläufigen Interessen verhältnismäßig abgewogen worden seien: Bei einem Verzicht auf die Stichtagsregelung würden erhebliche Einnahmeverluste auftreten, wenn alle Studenten im Zweitstudium ein wann immer auch theoretisch erworbenes Restguthaben in Anspruch nehmen und dann entsprechend länger ein Zweitstudium gebührenfrei betreiben könnten. Demgegenüber könne ein Vertrauen auf die Gebührenfreiheit des Studiums spätestens mit Inkrafttreten des Studienkonten- und - finanzierungsgesetzes am 1. Februar 2003 nicht mehr bestanden haben. Damit sei eine ausreichend bemessene Übergangszeit von 14 Monaten bis zur Einführung der Gebührenpflicht eingeräumt. Die Klägerin könne sich ohnehin nicht auf ein enttäuschtes Vertrauen berufen, da sie das Zweitstudium im Wintersemester 2003/2204, also nach Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes, aufgenommen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.
Wegen der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen ist nur noch auszuführen:
Zu Unrecht meint die Klägerin, die Auferlegung der Gebühr sei aus verfassungsrechtlichen Gründen unzulässig. Nach § 1 Abs. 1 des - inzwischen aufgehobenen - Studienkonten- und Finanzierungsgesetzes vom 28. Januar 2003 (GV.NRW. S. 36, StKFG) wurden "für ein Studium bis zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss keine Studiengebühren" erhoben, wenn nicht nach diesem Gesetz Ausnahmen zulässig waren. Nach § 2 Abs. 1 StKFG wurden für alle Studierenden, die in einem Studiengang zum Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses bzw. konsekutiven Studiengang eingeschrieben waren, ab dem Sommersemester 2004 Studienkonten eingerichtet. Wenn trotz der Regelabbuchungen des § 6 StKFG nach dem erreichten Studienabschluss noch ein Studienguthaben unverbraucht blieb, konnte es gemäß § 8 StKFG für ein weiteres Studium eingesetzt werden. Das bedeutet, dass für Studenten, die - wie die Klägerin - ihr berufsqualifizierendes Studium vor dem Sommersemester 2004 abgeschlossen hatten, keine Studienkonten eingerichtet wurden und somit auch kein Restguthaben verfügbar blieb, unabhängig davon, ob das Erststudium so schnell abgeschlossen wurde, dass - wäre ein Studienkonto eingerichtet worden - ein Restguthaben vorhanden wäre. Damit wurde mangels Studienguthabens die Gebührenpflicht nach § 9 StKFG ausgelöst.
Mit dieser Gebührenregelung wird ein verfassungsrechtlich zulässiges Ziel verfolgt. Die Unterwerfung der hier betroffenen Gruppe der Studenten im Zweitstudium unter die Gebührenpflicht ist eine Ausnahme vom sozial- und bildungspolitisch motivierten Prinzip des gebührenfreien Erststudiums. In diesem Bereich hat der Gesetzgeber einen weiten Raum zur freien Gestaltung, dessen Entscheidungen hinzunehmen sind, solange seine Erwägungen weder offensichtlich fehlsam noch mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89, 365 (376); Beschluss vom 14. Oktober 1970 - 1 BvR 307/68 -, BVerfGE 29, 221 (235).
Solche Mängel liegen nicht vor. Beim Studienkonten- und -finanzierungsgesetz ging es in erster Linie um eine bloße Beteiligung bestimmter Studentengruppen an den Kosten der von ihnen in Anspruch genommenen Leistungen für ihr Studium, wobei die Auswahl der so belasteten Studentengruppen bildungspolitisch motiviert war.
Vgl. auch den - was den Gesetzeszweck betrifft unveränderten - Gesetzentwurf der Landesregierung LT-Drs. 13/3023, S. 1: "Klar ist aber auch, dass die unbegrenzte Inanspruchnahme von Hochschulleistungen weder bildungspolitisch zielführend noch finanzpolitisch vertretbar ist."; ähnlich der allgemeine Teil der Begründung, S. 19.
Speziell zur Motivation der Belastung der Studenten im Zweitstudium stellt die amtliche Begründung darauf ab, dass Studiengebührenfreiheit grundsätzlich nur bis zum Erreichen eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses gewährt werde und daher diejenigen, die nach abgeschlossenem Studium ein zweites oder weiteres Studium absolvieren, in begrenztem Umfang zu den im Wesentlichen aus Steuermitteln finanzierten Kosten dieses Studiums herangezogen würden. Dies sei gleichsam ein Beitrag zu einer gerechteren Verteilung der Studienressourcen. Mit der Zweitstudiengebühr soll der Vorteil abgegolten werden, der in der jederzeitigen und umfassenden Berechtigung bestehe, das Ausbildungsangebot der Hochschule zu nutzen.
Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 19,22.
Dass es sich angesichts der begrenzten Hochschulkapazität bei einem Zweitstudium grundsätzlich um ein die Differenzierung rechtfertigendes Merkmal handelt, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt. Der Staat ist nicht gehalten, Hochschulausbildungskapazitäten kostenfrei Personen anzubieten, die bereits eine berufsqualifizierende Hochschulausbildung genossen haben, denn die Aufgabe der Hochschulen, auf bestimmte berufliche Tätigkeiten vorzubereiten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000, GV.NRW. S. 190), ist bereits anderweitig erfüllt worden.
Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Gesetzgeber auch nicht gehalten, die Gebührenpflicht für ein Zweitstudium durch Einrichtung eines Studienkontos und Eröffnung der Möglichkeit der Verwendung eines Restguthabens danach auszudifferenzieren, ob ein Erststudium vor dem Sommersemester 2004 so schnell absolviert wurde, dass ein Restguthaben für ein Zweitstudium bestünde.
Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit als Ausprägung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verlangt vom Normgeber die Gleichbehandlung der Abgabenpflichtigen und fordert für Differenzierungen zwischen oder die Gleichbehandlung von Sachverhalten einen sachlich einleuchtenden und hinreichend gewichtigen Grund. Es ist dabei für das Abgabenrecht anerkannt, dass Typisierungen und Pauschalierungen - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt sein können, solange die durch jede typische Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 2005 - 10 BN 2.05 -, Juris Rn. 8; Urteil vom 29. September 2004 - 10 C 3.04 -, DVBl. 2005, 255 (256); OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2005 - 15 A 809/03 -, Gemhlt. 2005, 165 (167).
Der Gleichheitssatz fordert nicht eine immer mehr individualisierende und spezialisierende Normgebung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 77/92 -, BVerfGE 96, 1 (6).
Nach diesen Maßstäben verstößt die Nichteinbeziehung von Studenten, die bereits im Sommersemester 2004 ein berufsqualifizierendes Studium abgeschlossen hatten, in die Restguthabensregelung nicht gegen den Gleichheitssatz. Grundsätzlich rechtfertigt sich die Restguthabensregelung daraus, dass derjenige belohnt werden soll, der durch zielgerichtetes, schnelles Erststudium sein Studienguthaben nur teilweise in Anspruch nimmt. Dadurch wird die Hochschulausbildungskapazität effizienter genutzt und - da nicht alle Studenten, die über ein Restguthaben verfügen, dieses auch tatsächlich einsetzen - auf mehr Personen verteilt. Dieses Anreizsystem scheidet für Studenten, die bereits zuvor einen berufsqualifizierenden Abschluss erlangt haben - wie es für die Klägerin der Fall ist -, von vornherein aus. Der für die Restguthabensregelung maßgebliche und diese rechtfertigende Sachverhalt liegt also nicht, wie die Klägerin meint, in der Kürze der Verweildauer im Erststudium, sondern in der durch die Restguthabensregelung begründeten Anreizwirkung für ein schnelles Erststudium.
Der Ausschluss von der Einrichtung eines Studienkontos ist auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil die Klägerin für ihr Erststudium an der privaten Fachhochschule bereits Studiengebühren gezahlt hat. Der Zweck der Gewährung eines gebührenfreien Erststudiums rechtfertigt es unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten, auch denen, die erfolgreich ein kostenpflichtiges Erststudium betrieben haben, die Möglichkeit eines gebührenfreien Zweitstudiums zu versagen. Das unter Geltung des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes geltende Angebot eines gebührenfreien Erststudiums beruhte nicht darauf, dass jeder unbeschadet seiner persönlichen Verhältnisse einmal im Leben gebührenfrei studieren können soll. Vielmehr bezweckte es in Übereinstimmung mit dem Zweck der Hochschulen, auf bestimmte Berufe vorzubereiten, dass derjenige, der über eine solche Berufsausbildung nicht verfügte, sie aber anstrebte, diese Ausbildung gebührenfrei erhalten solle. Dieses Angebot hat die Klägerin nicht in Anspruch genommen, wie es für die meisten Bürger gilt, die entweder von vornherein keine Studienberechtigung haben oder aber von ihrer Studienberechtigung keinen Gebrauch machen. Die Klägerin hat aber das mit dem Angebot bezweckte Ziel einer studienbezogenen Berufsqualifizierung erreicht, indem sie eine private, kostenpflichtige Hochschule besuchte und dort ihren berufsqualifizierenden Abschluss machte. Damit ist die Grundlage für die Aufrechterhaltung des Angebots eines gebührenfreien Studiums entfallen.
Schließlich kann in der vorliegenden Regelung zur Einrichtung eines Studienkontos und zur Verwendung von Restguthaben auch keine nach rechtsstaatlichen Grundsätzen unzulässige unechte Rückwirkung gesehen werden, wie das Verwaltungsgericht bereits für den Fall, dass eine unechten Rückwirkung vorläge, ausgeführt hat. Im Falle der Klägerin liegt aber noch nicht einmal ein Fall unechter Rückwirkung vor. Das setzt nämlich voraus, dass eine Norm auf gegenwärtig noch nicht abgeschlossene, bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzte" Sachverhalte für die Zukunft in einer die Rechtsposition des Betroffenen verschlechternden Weise einwirkt und damit diese Rechtsposition nachträglich entwertet.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258, (300); Urteil vom 5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133 (181).
Hier ist mit Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes am 1. Februar 2003 die Einrichtung von Studienkonten für Studiengänge zum Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses und die Gebührenpflicht für Studenten ohne Guthaben für die Zukunft geregelt worden. Dies setzte § 5 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Einrichtung und Führung von Studienkonten mit Regelabbuchung sowie über die Erhebung von Gebühren an den Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes Nordrhein Westfalen vom 17. September 2003 (RVO-StKFG NRW, GV.NRW. S. 570), der am 1. Oktober 2003 in Kraft trat, auch im Detail um, indem er bestimmte, dass für Studenten, die bereits vor der Einrichtung eines Studienkontos einen berufsqualifizierenden Abschluss erworben hatten, kein Studienkonto erhielten. Nach dem Inkrafttreten des Gesetzes und der Rechtsverordnung hat die Klägerin im Wintersemester 2003/2004 ihr Zweitstudium begonnen. Da somit bereits mit Aufnahme des Zweitstudiums dessen Gebührenpflichtigkeit geregelt war, knüpft das Gesetz hier nicht an bereits "ins Werk gesetzte" Sachverhalte an und entwertet also auch nicht nachträglich bestehende Rechtspositionen.
Soweit die Klägerin eine vermeintlich unzulässige Bevorzugung bestimmter Lehramtsstudenten durch § 5 Abs. 1 Satz 4 RVO-StKFG NRW bemängelt, rechtfertigt sich die Regelung unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten ohne weiteres daraus, dass im Interesse der Behebung des Lehrermangels in bestimmten Bereichen die Aufnahme bestimmter Lehramtszweitstudiengänge durch Personen mit abgeschlossenem Lehramtsstudium gefördert werden sollte. Es ist nicht erkennbar, warum das Zweitstudium der Klägerin unter diesem Gesichtspunkt der geregelten Ausnahmegruppe vergleichbar sein soll.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 StKFG
§ 8 StKFG
§ 9 StKFG
§ 167 VwGO
§ 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 2 Abs. 1 StKFG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 RVO-StKFG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 4 der Rechtsverordnung
§ 3
Abs. 1 Satz 1 des Hochschulgesetzes
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 89,
365
BVerfGE 29, 221
BVerfGE 96, 1
BVerfGE 114,
258
BVerfGE 109, 133
1 BvR 1237/85
1 BvR 307/68
10 BN 2.05
10 C 3.04
15 A 809/03
2 BvL 77/92
2 BvR 1387/02
2 BvR 2029/01