Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-07-24, Aktenzeichen 6 K 2527/07

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt Beihilfeleistungen für Aufwendungen, die durch die Impfung seiner Tochter gegen humane Papillomaviren (HPV) entstanden sind.
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Der Kläger ist als Bundesbeamter beihilfeberechtigt. Im August 2007 beantragte er bei der Beihilfestelle der Bundesnetzagentur u.a. die Gewährung von Beihilfeleistungen für HPV-Schutzimpfungen seiner am 04.03.1988 geborenen Tochter, die den beigefügten Arztrechnungen zufolge am 02.07. und am 03.08.2007 den Impfstoff „Gardasil“ verabreicht bekommen hatte.
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Mit Bescheid vom 06.09.2007 gewährte die Bundesnetzagentur Beihilfe hinsichtlich anderer - hier nicht streitiger - Aufwendungen, lehnte aber Beihilfeleistungen für den Impfstoff und für den dazugehörigen Abrechnungsposten aus der Arztrechnung ab. Zur Begründung hieß es, Schutzimpfungen gegen HPV seien gemäß den Impfempfehlungen der Ständigen Impfkommission - STIKO - am Robert Koch Institut nur für Mädchen im Alter von 12 bis 17 Jahren beihilfefähig. Die Impfungen seien nach Überschreiten der Höchstaltersgrenze durchgeführt worden.
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Am 25.09.2007 erhob der Kläger hiergegen Widerspruch, ohne diesen näher zu begründen.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 19.11.2007 wies die Bundesnetzagentur den Widerspruch zurück. Zur Begründung hieß es, der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrte Beihilfeleistung nach §§ 5, 10 Abs. 3 BhV i.V. mit § 79 BBG. Die HPV-Schutzimpfung werde für Frauen ab 18 Jahren nicht amtlich empfohlen. Eine medizinische Notwendigkeit i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BhV sei dann gegeben, wenn die jeweilige Impfung als Schutzimpfung in den Empfehlungen der STIKO enthalten sei. Die Maßgeblichkeit dieser Empfehlungen sei in § 20 Abs. 3 IfSG - Infektionsschutzgesetz - gesetzlich geregelt. Die STIKO habe am 23.03.2007 die Impfung gegen HPV für Mädchen von 12 bis 17 Jahren empfohlen. Ab diesem Zeitpunkt seien entsprechende Aufwendungen beihilfefähig, nicht jedoch für die Tochter des Klägers, die zum Zeitpunkt der ersten Impfung das 18. Lebensjahr bereits vollendet gehabt habe.
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Der Kläger hat am 27.11.2007 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, seine Tochter habe die von der STIKO empfohlene Altersgrenze zwar überschritten, sei jedoch sexuell noch nicht aktiv gewesen, sodass die HPV-Impfung immer noch notwendig und sinnvoll sei. Die Impfung der Tochter des Klägers sei notwendig i.S.v. § 10 Abs. 3 BhV gewesen, um eine Erkrankung an Gebärmutterhalskrebs zu verhindern. Die Altersgrenze von 12 bis 17 Jahren sei lediglich aufgrund statistischer Erwägungen gewählt worden, um Synergieeffekte zu anderen Impfungen nutzen zu können. Ein sachlicher Grund für die obere Altersgrenze von 17 Jahren sei nicht erkennbar. Selbst dem Robert Koch Institut zufolge sei der Impfstoff dann am effektivsten, wenn noch keine HPV-Infektion stattgefunden habe. Eine solche finde aber erst nach Aufnahme erster sexueller Kontakte statt. Je nach individueller Lebensführung könnten daher auch Frauen von der Impfung profitieren, wenn sie bereits älter als 18 Jahre seien. Andere Beihilfestellen - z.B. der Bundesländer - würden die Kosten für Impfungen bei Mädchen über der oberen Altersgrenze übernehmen, wenn eine Empfehlung des Frauenarztes vorliege.
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Der Kläger beantragt schriftsätzlich - sachdienlich gefasst -,
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die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger im Hinblick auf die Rechnung des Frauenarztes Dr. St. vom 06.08.2007 (zwei Mal 10,72 Euro für die Verabreichung der Schutzimpfung) und die Rechnungen der A…-Apotheke vom 02.07.2007 und vom 02.08.2007 (jeweils 159,06 Euro für den Impfstoff Gardasil) weitere Beihilfe in Höhe von insgesamt 271,65 Euro zu bewilligen und den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 06.09.2007 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 19.11.2007 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
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die Klage abzuweisen.
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Sie bezieht sich zur Begründung auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, es werde nicht bestritten, dass auch Frauen jenseits der oberen Altersgrenze im Einzelfall von einer Impfung profitieren könnten. Ob die diesbezügliche Behauptung des Klägers auch im hier zu beurteilenden Fall zutreffe, könne dahin stehen. Entscheidend sei, dass die Impfung nur für Mädchen im Alter von 12 bis 17 Jahren empfohlen worden sei. Damit seien die geltend gemachten Aufwendungen nicht nach § 10 Abs. 3 BhV beihilfefähig. Folglich könne auch keine Beihilfe gewährt werden, wenn dies im Einzelfall sinnvoll sein möge. Die Regelung sei aus praktischen Gründen getroffen worden, um umfangreiche Beweisaufnahmen zu Ausnahmefällen zu verhindern. Dies stehe im Einklang mit dem geltenden Recht, insbesondere mit § 79 BBG. Die Fürsorgepflicht gebiete es nicht, für alle entstandenen Aufwendungen, auch wenn sie sinnvoll seien, Beihilfe zu gewähren. Eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht durch den Ausschluss der Leistungsgewährung in den Vorschriften der BhV sei nicht zu erkennen. Die vom Kläger behauptete Praxis der Beihilfestellen einzelner Bundesländer sei unsubstantiiert.
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Dem Gericht liegt die Beihilfeakte der Bundesnetzagentur (ein Band) vor. Darauf, wie auch auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet die Kammer ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
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Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die beantragte Beihilfe, der teilweise angefochtene Ablehnungsbescheid der Bundesnetzagentur vom 06.09.2007 und deren Widerspruchsbescheid vom 19.11.2007 sind insoweit rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch des Klägers ist § 79 BBG i.V.m. mit der zur Zeit der Entstehung der Aufwendungen (2007) geltenden Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen in der Fassung vom 1. November 2001 (GMBl. S. 919), zuletzt geändert durch die allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 30. Januar 2004 (GMBl. S. 379) - BhV -. Die BhV konkretisieren die gesetzlich in § 79 BBG normierte Fürsorgepflicht des Dienstherren, nach der der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen hat. Diese Konkretisierung durch Verwaltungsvorschriften genügt zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 17.6.2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103) nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes, da die wesentlichen Entscheidungen über Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit der Gesetzgeber zu treffen hat; jedoch gelten die BhV trotz dieses Defizits zumindest für einen - nicht näher bestimmten - Übergangszeitraum weiter, um dem Gesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, die erforderlichen Regelungen zu treffen (BVerwG, a.a.O.; ferner Urteil vom 15.12.2005 - 2 C 35.04 -, BVerwGE 125, 21; Beschluss vom 19.07.2007 - 2 B 56.07 -, NVwZ 2007, 1444; ausführlich zur Weitergeltung VG Ansbach, Urteil vom 23.04.2008 - AN 15 K 07.02708 -). Sie sind wie revisible Rechtsnormen auszulegen, auch wenn es sich nur um administrative Bestimmungen handelt, die nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen haben.
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Nach § 10 Abs. 3 BhV sind Aufwendungen für amtlich empfohlene Schutzimpfungen beihilfefähig, ausgenommen sind Impfungen aus Anlass privater Reisen in Gebiete außerhalb der Europäischen Union. Eine Schutzimpfung ist nach § 2 Nr. 9 des Infektionsschutzgesetztes - IfSG - die Verabreichung eines Impfstoffes, die die Patientin oder den Patienten vor einer übertragbaren Krankheit schützen soll. Wie alle Aufwendungen für Krankheiten setzt auch eine Erstattung von Kosten für Schutzimpfungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV voraus, dass sie dem Grunde nach notwendig und der Höhe nach angemessen sind. Das Erfordernis der grundsätzlichen Notwendigkeit der Schutzimpfung ergibt sich seit dem 1. Januar 2004 unmittelbar aus § 10 Abs. 3 BhV (vgl. die 27. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften - RdSchr. d. BMI v. 18. 12. 2003 - D I 5 - 213 100-1/14 -, GMBl. 2004, 227), wonach „amtlich empfohlene“ Schutzimpfungen als beihilfefähig bezeichnet werden (Schadewitz/Röhrig, Beihilfevorschriften, § 10 BhV, Stand Mai 2008, S. 31). Amtlich empfohlen ist eine Schutzimpfung in diesem Sinne, wenn sie den Empfehlungen der ständigen Impfkommission am Robert Koch Institut (STIKO) entspricht (vgl. nur VG Lüneburg, Urteil vom 31.01.2007 - 1 A 213/05 -; VG München, Urteil vom 20.03.2007 - M 5 K 06.3673 - m.w.N.; VG Ansbach, Urteil vom 07.09.2004 - AN 15 K 04.00592 -; zu §§ 5 Abs. 1, 10 Abs. 4 BVO BW im Zusammenhang mit einer HPV-Impfung ebenso VG Stuttgart, Urteil vom 08.04.2008 - 6 K 761/08 -, rkr.). Die beim Robert Koch Institut eingerichtete STIKO (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 IfSG) ist vom Gesetzgeber dazu berufen worden, Empfehlungen im Zusammenhang mit Schutzimpfungen abzugeben (§ 20 Abs. 2 Satz 3, Abs. 4 IfSG). Die gesetzlich vorgezeichnete Zusammensetzung des Gremiums (§ 20 Abs. 2 Sätze 4 bis 6 IfSG) soll dabei die Gewähr für den erforderlichen Sachverstand der Kommission bieten.
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Die STIKO empfiehlt in ihrer Mitteilung zur Impfung gegen HPV (Epidemiologisches Bulletin des Robert Koch Instituts Nr. 12 vom 23.03.2007) zur Reduktion der Krankheitslast durch den Gebärmutterhalskrebs die Einführung einer generellen Impfung gegen humane Papillomaviren (Typen HPV 16, 18) für alle Mädchen im Alter von 12 bis 17 Jahren . Die Impfung mit drei Dosen solle vor dem ersten Geschlechtsverkehr abgeschlossen sein. Frauen, die innerhalb des von der STIKO empfohlenen Zeitraums keine Impfung gegen HPV erhalten haben, können der Empfehlung zufolge ebenfalls von der Impfung profitieren. Es liege in der Verantwortung des betreuenden Arztes, nach individueller Prüfung von Nutzen und Risiko der Impfung seine Patientinnen auf der Basis der Impfstoffzulassung darauf hinzuweisen. In der Begründung der Impfempfehlung heißt es weiter, eine abgeschlossene Grundimmunisierung der Mädchen vor dem ersten Geschlechtsverkehr sei zur Prävention von HPV-Infektionen und HPV-Folgeerkrankungen wegen der guten und nachgewiesenen Wirksamkeit der Impfung in dieser Zielgruppe sinnvoll. Auch nach Aufnahme des Geschlechtsverkehrs könne im Einzelfall eine Impfung möglicherweise noch sinnvoll sein. Es sei mangels valider und umfassender Modellrechnungen zur Wirkung auf die Gesamtbevölkerung und wegen der derzeit noch unvollständigen Datenlage nicht möglich, eine allgemeine Impfempfehlung für alle Altersgruppen im Rahmen der Zulassung zu begründen und eine vollständige epidemiologische Risiko-Nutzen-Abwägung für weitere mögliche Zielgruppen vorzunehmen. Die Impfempfehlung werde daher zunächst mit dem individuellen Schutz vor einer Infektion mit HR-HPV und mit der möglichen Verringerung der Wahrscheinlichkeit, an Gebärmutterhalskrebs zu erkranken, begründet. Mit der Impfempfehlung der STIKO sollten zum Einen möglichst umfassend alle potenziell sinnvollen Zielgruppen einer Impfung benannt sein (auch aus Gründen der Regelung der Versorgungsleistungen nach §§ 60-66 IfSG). Auf der anderen Seite sei das optimale Impfalter (untere und obere Grenze) an Hand von epidemiologischen Überlegungen und Ergebnissen der im Rahmen der Zulassung durchgeführten Studien und weiteren Studien zum Sexualverhalten von Mädchen und jungen Frauen in Deutschland zu definieren und zu begründen. Dieses begründete optimale Impfalter bilde die Grundlage der Ausgestaltung von Impfstrategien und deren Umsetzung durch die unterschiedlichen Akteure. Das von der STIKO empfohlene Impfalter berücksichtige deshalb zusätzlich zu den altersspezifischen Expositions- und Erkrankungsrisiken, Wirksamkeits- und Sicherheitsüberlegungen auch bestehende Strukturen zur Umsetzung entsprechender Empfehlungen. In Bezug auf die obere Altersgrenze heißt es in der Begründung der Empfehlung, die Tatsache, dass Schutzeffekte gegenüber einer HPV-Infektion für Frauen mit vorangegangener oder persistierender Infektion mit mindestens einem der HPV-Impfgenotypen zwar möglich erschienen, derzeit aber bezüglich der Wirksamkeit auf die Zielkrankheit bzw. für entsprechende Surrogatendpunkte nicht gesichert seien, lasse eine allgemeine Impfempfehlung für alle Geburtskohorten von Mädchen und Frauen im Rahmen der Zulassung nur schwer begründen. Da die Altersspanne der Aufnahme der sexuellen Aktivität jedoch mehrere Jahre umfasse und es auch Mädchen gebe, die mit 17 Jahren sexuell noch nicht aktiv seien (27 %), nicht jedes sexuell aktive Mädchen infiziert werde, in 65 % der sexuell aktiven Jugendlichen in Deutschland die sexuelle Aktivität auf 1 bis 2 Personen beschränkt bleibe und einige sexuell aktive Mädchen einen zumindest teilweise geschützten Kontakt hätten, werde es eine nicht unerhebliche Anzahl junger Mädchen und Frauen geben, die auch nach Aufnahme der sexuellen Aktivität noch von einer Impfung profitieren können.
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Nach den Empfehlungen der STIKO lag somit im hier zu beurteilenden Fall eine Indikation für eine HPV-Schutzimpfung der Tochter des Klägers nicht vor. Die Tochter des Klägers hatte die obere Altersgrenze der STIKO-Empfehlung zum Zeitpunkt der ersten Impfung unstreitig überschritten. Die Impfung war folglich weder „amtlich empfohlen“ i.S.v. § 10 Abs. 3 BhV noch medizinisch notwendig i.S.v. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BhV, (ebenso zum baden-württembergischen Landesrecht VG Stuttgart, Urteil vom 08.04.2008 - 6 K 761/08 -; vgl. auch Schadewitz/Röhrig, a.a.O., S. 51). Die Impfung mag zwar - auch nach den sachverständigen Einschätzungen der STIKO - sinnvoll gewesen sein und eine verantwortungsvolle Abwägungsentscheidung der Tochter des Klägers und ihres Frauenarztes darstellen. Damit ist aber noch nicht deren medizinische Notwendigkeit im Sinne des Beihilferechts und damit die beihilferechtliche Erstattungsfähigkeit festgestellt, die sich - wie dargelegt - allein aus den amtlichen Empfehlungen der STIKO ergibt. Die Kosten lediglich nützlicher, aber nicht notwendiger Behandlungen muss der Beihilfeberechtigte selbst tragen.
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Die Versagung von Beihilfeleistungen für die hier streitigen Aufwendungen stellt auch keinen Verstoß gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn dar. Bei der näheren, grundsätzlich eine abschließende Konkretisierung der Fürsorgepflicht enthaltenden Ausgestaltung beihilferechtlicher Regelungen besteht für den Dienstherrn ein weiter Gestaltungsspielraum, welcher prinzipiell auch generalisierende und typisierende Regelungen zulässt, die zwangsläufig im Einzelfall zu gewissen - in der Regel hinzunehmenden - Härten und Friktionen für die Betroffenen führen können. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beihilfen die aus den laufenden Bezügen zu bestreitende Eigenvorsorge des Beamten lediglich ergänzen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 BhV) und sich die Gewährung einer Beihilfe auf nicht bloß nützliche, sondern notwendige Aufwendungen beschränkt. Selbst wenn man im Übrigen die Beihilfevorschriften in Anwendung der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für unwirksam halten und außer Anwendung lassen wollte, so ergäbe sich nach den obigen Darlegungen zur medizinischen Notwendigkeit auch aus der dann allein verbleibenden Fürsorgepflicht kein Anspruch auf Kostenerstattung; jedenfalls könnte der Kläger im Falle der Unwirksamkeit der Beihilfevorschriften für die Vergangenheit nur eine Gleichbehandlung entsprechend der bisherigen Praxis der Beklagten verlangen (BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 - 2 C 35.04 -, BVerwGE 125, 21). Dass sich diese abweichend von der Regelung der §§ 5 Abs. 1 Satz Nr. 1, 10 Abs. 3 BhV gestaltet haben könnte, ist nicht ersichtlich.
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Soweit der Kläger auf die vorgebliche Praxis anderer Beihilfestellen - der Länder - verweist (zum bad.-württ. Landesrecht vgl. aber VG Stuttgart, Urteil vom 08.04.2008 - 6 K 761/08 -), folgt daraus jedenfalls keine Bindung der Beklagten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht gemäß § 167 Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 10 Abs. 3 BhV i.V. mit § 79 BBG. Die HPV-Schutzimpfung werde für Frauen ab 18 Jahren nicht amtlich empfohlen. Eine medizinische Notwendigkeit i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BhV
§§ 5 Abs. 1, 10 Abs. 4 BVO BW im Zusammenhang mit einer HPV-Impfung ebenso VG
§§ 60-66 IfSG
§§ 5 Abs. 1 Satz Nr. 1, 10 Abs. 3 BhV
§§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 79 BBG
§ 10 BhV
§ 20 Abs. 3 IfSG
§ 10 Abs. 3 BhV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BhV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 2 Satz 3, Abs. 4 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BhV
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BhV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 103
BVerwGE 125, 21
NVwZ 2007, 1444
2 C 50.02
2 C 35.04
2 B 56.07
15 K 07.02
1 A 213/05
5 K 06.36
15 K 04.00
6 K 761/08