Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-05, Aktenzeichen 11 K 2042/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0605.11K2042.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger waren Eigentümer des Gutes T. (I. Str. 2 in L. , Gemarkung H. -T1. , Flur 32, Flurstücke 5 und 6).
Die Hofanlage, der sog. „L1. “, liegt umgeben von landwirtschaftlich genutzten Flächen südwestlich des Ortsteils H. -T1. innerhalb des vom Landschaftsplan festgesetzten Landschaftsschutzgebietes 2.2.11 Elt. Der Flächennutzungsplan stellt die Grundstücke als Fläche für die Landwirtschaft dar.
Die Hofstelle wurde bis in die 70er Jahre landwirtschaftlich genutzt. 1980 erwarben die Kläger die Hofstelle ohne die zugehörigen landwirtschaftlichen Flächen und errichteten dort einen Pferdezucht- und Pferdepensionsbetrieb.
Am 17. November 1983 wurde betreffend das heutige Flurstück 5 folgende Baulast in das Baulastenverzeichnis (Band IX, Baulastenblatt Nr. 120, Seite 1) eingetragen:
„Öffentlich-rechtliche Verpflichtung, auf jede Erweiterung der jetzt vorhandenen baulichen Anlagen und auf jede Neuerrichtung von baulichen Anlagen auf dem Baulastgrundstück zu verzichten.“
Auf entsprechenden Antrag erteilte die Beklagte den Klägern mit Bescheid vom 20. April 1989 die Baugenehmigung zur Errichtung einer Reithalle als Ausbildungsstätte mit Verbindungsgang auf dem Flurstück 6. Im Zusammenhang mit dieser Baugenehmigung wurde am 11. April 1989 betreffend die heutigen Flurstücke 5 und 6 folgende Baulast im Baulastenverzeichnis der Beklagten (Band XVII, Baulastenblatt Nr. 72, Seite 1) eingetragen:
„Öffentlich-rechtliche Verpflichtung, a) die geplante Reithalle nur als Ausbildungshalle für die Pferdezucht sowie als Bewegungshalle für die auf der Hofstelle untergebrachten Pensionspferde zu nutzen, b) hinsichtlich baulicher Anlagen auf dem Gesamtgrundstück das öffentliche Baurecht so einzuhalten, als ob die Parzellen 30, 33 und 100 ein einziges Grundstück bilden würden, c) den auf dem Baulastgrundstück 1 befindlichen Gebäudetrakt (L1. ) und die auf dem Baulastgrundstück 2 geplante Reithalle jederzeit als wirtschaftliche Einheit zu betreiben.“
In der Folgezeit wurden die im Gesindehaus der Hofanlage befindlichen Kammern ausgebaut und in die Reithalle drei Appartements und eine Reiterstube eingebaut. Am 8. Juli 2005 beantragten die Kläger nachträglich die Erteilung einer Baugenehmigung für diese baulichen Veränderungen. In den Bauantragsunterlagen ist unter Beifügung u.a. einer Stellungnahme der Deutschen Reiterlichen Vereinigung vom 13. Dezember 2005 ausgeführt, die Räumlichkeiten dienten der gelegentlichen Unterbringung von Mitarbeitern sowie Besuchern von Lehrgängen, Tagungen und Veranstaltungen. Mit Bescheid vom 13. September 2006 wurde der L1. in die Denkmalliste eingetragen. Nach dem zum Bescheid gehörigen Lageplan und der Beschreibung im Bescheid betrifft die Unterschutzstellung nur die vierflügelige Hofanlage, nicht jedoch die Reithalle und den Verbindungsgang. In der Begründung des Bescheides ist ausgeführt, die Hofanlage sei bedeutend für die Geschichte des Menschen und die Siedlungsgeschichte der Stadt L. , da sie als eine der älteren Hofanlagen Ls heute eine der letzten erhaltenen Hofanlagen in dem sich in den Nachkriegsjahren stark baulich entwickelten Ortsteil H. -T1. sei. Nachdem die Kläger einen neuen, auf die Ausbauten des Gesindehauses beschränkten Bauantrag gestellt hatten, erteilte die Beklagte ihnen mit Bescheid vom 29. Januar 2007 die Baugenehmigung zum Umbau und zur Nutzungsänderung des ehemaligen Gesindehauses in Appartements für Mitarbeiter und Besucher.
Im Jahr 2012 haben die Kläger das Gut T. veräußert und sich im Kaufvertrag verpflichtet, eine Legalisierung der baulichen Veränderungen in der Reithalle herbeizuführen. Den entsprechenden Bauantrag der Kläger vom 15. November 2012 zur Legalisierung von drei Appartements und einer Reiterstube in der bestehenden Reithalle lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 31. Januar 2013 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Das Vorhaben diene mangels eigener Futtergrundlage nicht einem nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierten landwirtschaftlichen Betrieb. Als sonstiges Vorhaben sei es bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans und den Festsetzungen des Landschaftsplanes widerspreche. Eine Genehmigung auf der Grundlage einer der Tatbestände des § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB komme nicht in Betracht.
Die Kläger haben am 16. Februar 2013 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend machen: Das Bauvorhaben sei auf der Grundlage des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB genehmigungsfähig. Die Nutzungsänderung von einer ursprünglich privilegierten Landwirtschaft zu einem gewerblich betrieblichen Pferdehof sei zwar nicht genehmigt worden, aber materiell genehmigungsfähig gewesen. Der dementsprechend bestandsgeschützte Betrieb sei später zumindest teilweise durch die Baugenehmigungen für die Reithalle, für den Ausbau des Gesindehauses und den Umbau der Remise legalisiert worden. Die Erweiterung des Gewerbebetriebes durch die drei Appartements sei angemessen, weil sie keinen zusätzlichen Flächenverbrauch auslöse, sondern der Ausbau innerhalb der vorhandenen Halle erfolgt sei. Die Appartements dienten dazu, regelmäßig über längere Zeiträume Personen, die im Betrieb ihre Pferde unterstellten und trainierten, unterzubringen. Die Baulasten stünden der Genehmigung nicht entgegen. Mit Ausnahme der Vereinigungsbaulast seien sie unwirksam, weil sie keinen baulastfähigen Inhalt hätten. Die in Band IX Baulastenblatt Nr. 120 eingetragene Baulast betreffe ohnehin nur das Flurstück 5. Die Regelung in Buchstabe a) der in Band XVII Baulastenblatt Nr. 72 eingetragenen Baulast bezwecke lediglich, eine Nutzung der Reithalle für den Reitsport zu unterbinden, nicht jedoch jegliche Nutzungsänderungen auszuschließen.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung ihre Bescheides vom 31. Januar 2013 zu verpflichten, ihnen die am 15. November 2012 beantragte Baugenehmigung zur Legalisierung von drei Appartements und einer Reiterstube in der bestehenden Reithalle auf dem Grundstück I. Str. 2 in L. (Gemarkung H. -T1. , Flur 32, Flurstück 6) zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft die Gründe des angefochtenen Bescheides. Ergänzend trägt sie im Wesentlichen vor: § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB erfasse die offenbar beabsichtigte Umstrukturierung zu einem Hotelbetrieb nicht. Im Hinblick auf das erhöhte Verkehrsaufkommen sei zudem fraglich, ob die Erschließung gesichert sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 31. Januar 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 und 5 VwGO. Sie haben keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung, weil ihrem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen, § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.
Insoweit kann offen bleiben, ob der Bauantrag bescheidungsfähig ist, insbesondere die Art der beabsichtigten Nutzung hinreichend konkretisiert worden ist. In den Bauantragsunterlagen wird diese lediglich mit einer Legalisierung der Wohnnutzung bezeichnet; dies schließt eine allgemeine Wohnnutzung ohne Betriebsbezug ein. Nach der den Bauvorlagen beigefügten Erläuterung der Prozessbevollmächtigten der Kläger sowie den Angaben in der mündlichen Verhandlung ist eine betriebsbezogene Wohnnutzung für Gäste mit längerfristigen Aufenthalten beabsichtigt. In diesem Fall hätte dem Bauantrag nach § 5 Abs. 2 BauPrüfVO eine Betriebsbeschreibung beigefügt werden müssen.
Einer abschließenden Entscheidung dieser Frage bedarf es jedoch nicht, weil das zur Genehmigung gestellte Vorhaben auch unter Berücksichtigung der Betriebsbezogenheit bauplanungsrechtlich unzulässig ist.
Die planungsrechtliche Beurteilung richtet sich nach § 35 BauGB, da das Gut T. außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils in einem Gebiet liegt, für das ein Bebauungsplan nicht besteht.
Das nicht privilegierte Vorhaben ist nach § 35 Abs. 2 BauGB unzulässig, weil es öffentliche Belange beeinträchtigt. Es widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB), der hier eine Fläche für die Landwirtschaft darstellt. Darüber hinaus widerspricht es den Darstellungen des Landschaftsplans (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB). Dieser setzt hier ein Landschaftsschutzgebiet fest, in dem es nach den textlichen Festsetzungen verboten ist, bauliche Anlagen zu errichten und deren Nutzung zu ändern.
Die drei Appartements und die Reiterstube sind auch nicht auf der Grundlage des § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB genehmigungsfähig, wonach bestimmten, tatbestandlich im Einzelnen aufgeführten Vorhaben die vorgenannten öffentlichen Belange nicht entgegen gehalten werden können.
Eine Genehmigung auf der Grundlage des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB scheidet aus, weil ausweislich der Begründung des Bescheides vom 13. September 2006 lediglich der vierflügeligen Hofanlage, nicht jedoch der erst später errichteten Reithalle ein Denkmalwert zukommt.
Die Genehmigungsfähigkeit lässt sich auch nicht aus § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB herleiten.
Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei dem Pferdezucht- und Pferdepensionsbetrieb um einen zulässigerweise errichteten Gewerbebetrieb handelt. Nach dem Vortrag der Kläger ist für die 1980 vorgenommene Nutzungsänderung von einem landwirtschaftlichen in einen gewerblichen Betrieb keine Genehmigung erteilt worden; eine solche befindet sich auch nicht bei den von der Beklagten vorgelegten Hausakten. Auch eine Auslegung der lediglich Betriebsteile betreffenden Baugenehmigungen vom 20. April 1989 und 29. Januar 2007 dahingehend, dass hiermit zugleich eine Genehmigung des Gesamtbetriebes verbunden sein sollte, kommt nicht in Betracht. Im Hinblick darauf, dass die vorgenannten Genehmigungen – ausgehend von den eigenen Angaben der Kläger – ausdrücklich auf der Grundlage des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bzw. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB erteilt worden sind, entsprach dies weder dem wirklichen Willen der Bauaufsichtsbehörde noch konnten die Baugenehmigungen nach dem Empfängerhorizont in diesem Sinne verstanden werden. Es spricht aber vieles dafür, dass die 1980 vorgenommene Nutzungsänderung auf der Grundlage des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB bzw. der entsprechenden Vorgängervorschriften materiell genehmigungsfähig war. Die im Bescheid vom 13. September 2006 zum Ausdruck kommende Beurteilung der Hofanlage als das Bild der Kulturlandschaft prägende Gebäude dürfte auch für den davor liegenden Zeitraum Geltung beanspruchen; die Anwendung der Vorschrift setzt nicht voraus, dass das Gebäude förmlich in die Denkmalliste eingetragen ist,
vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblattsammlung, Stand: 1. September 2013, § 35 Rn. 155 m.w.N.
Einer abschließenden Entscheidung dieser Frage bedarf es jedoch nicht, weil die übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB nicht vorliegen.
Der vorgenommene Ausbau der Appartements und der Reiterstube in der bestehenden Reithalle stellt keine bauliche Erweiterung im Sinne dieser Vorschrift dar, sondern eine Nutzungsänderung, auf die die Regelung keine Anwendung findet,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 1990 – 4 B 145/90 -, BRS 50 Nr. 88; OVG Hamburg, Urteil vom 11. Juni 2008 – 2 Bf 89/02 -, BRS 73 Nr. 105.
Dies folgt aus dem Wortlaut des § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB, der in seinen Tatbeständen deutlich zwischen baulichen Erweiterungen bzw. Neuerrichtungen einerseits und Nutzungsänderungen andererseits unterscheidet, sowie dem Sinn und Zweck des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB, der darin besteht, einem bestehenden und ausgeübten Betrieb über den Bestandsschutz hinaus Erweiterungen zu ermöglichen.
Darüber hinaus ist der Einbau der Appartements auch nicht als angemessen anzusehen.
Der Begriff der Angemessenheit ist in Anlehnung an den Begriff des „Dienens“ im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB auszulegen. Abzustellen ist darauf, ob ein vernünftiger Betriebsinhaber unter Berücksichtigung des Gebotes zu größtmöglicher Schonung des Außenbereichs dieses Vorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde und das Vorhaben durch die Zuordnung zu dem konkreten Betrieb auch äußerlich erkennbar geprägt wird. Schon bei den privilegierten Vorhaben reicht die „Förderlichkeit“ für den Betrieb nicht aus; im Rahmen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB ist daher hinsichtlich der Frage, was vernünftigerweise geboten ist, ein noch strengerer Maßstab anzulegen. Das nichtprivilegierte, dem Außenbereich also wesensfremde Vorhaben muss sich eine enge Beurteilung gefallen lassen und in seiner Nutzung auf das beschränkt sein, was im Hinblick auf den Betrieb nicht entbehrt werden kann,
vgl. BayVGH, Urteil vom 29. März 1985 – 26 B 82 A.2195 -, BRS 44 Nr 92; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage 2014, § 35 Rn. 162.
Die betriebliche Notwendigkeit der Appartements für Gäste ist von den Klägern nicht durch eine fachliche Stellungnahme belegt worden. Die im Verfahren betreffend den Bauantrag vom 8. Juli 2005 vorgelegte Stellungnahme der Deutschen Reiterlichen Vereinigung vom 13. Dezember 2005 kann abgesehen von ihrer fehlenden zeitlichen Aktualität in diesem Zusammenhang nicht herangezogen werden, weil die Appartements hiernach der Bereitstellung von Wohnraum für Mitarbeiter dienen sollten. Durchgreifende Zweifel an der Erforderlichkeit der Appartements für Gäste bestehen darüber hinaus deshalb, weil das Gut T. in verschiedenen Internetportalen,
vgl. z.B. www.H1. .de, www.A. .com,
Werbung als regulärer Hotelbetrieb macht und die 13 Zimmer im Gesindehaus, die nach den damaligen Bauantragsunterlagen der gelegentlichen Unterbringung von Mitarbeitern sowie Besuchern von Lehrgängen, Tagungen und Veranstaltungen dienen sollten und auch nur zu diesem Zweck genehmigt wurden, Urlaubern, Geschäftsreisenden und Messegästen angeboten werden. Wenn also bereits diese Räumlichkeiten für Besucher des Pferdezucht- und Pferdepensionbetriebs offensichtlich nicht (mehr) benötigt werden, ist nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen die Appartements betrieblich notwendig sind.
Des Weiteren steht der Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderung Regelung a) der in Band XVII Baulastenblatt Nr. 72 des Baulastenverzeichnisses eingetragenen Baulast entgegen.
Die Baulast findet ihre Rechtsgrundlage in § 78 Abs. 1 BauO NRW 1984. Nach dieser Vorschrift kann der Grundstückseigentümer durch Erklärung gegenüber der Bauaufsichtsbehörde öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu einem sein Grundstück betreffenden Dulden oder Unterlassen, die sich nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben, übernehmen.
Die Regelung in Buchstabe a) der Baulast hat einen baulastfähigen Inhalt. Nach der Rechtsprechung des BVerwG,
vgl. Beschluss vom 12. November 1987 – 4 B 216/87 -, juris,
darf sich eine Baulast auf die Nutzung des Grundstücks in bebauungsrechtlicher Hinsicht beziehen. Insbesondere verbietet Bundesrecht es nicht, dass der Eigentümer sich durch Übernahme einer Baulast in Bezug auf die bebauungsrechtlich zulässige Nutzung seines Grundstücks enger bindet, als ihn möglicherweise die Bauaufsichtsbehörde einseitig ‑ etwa im Wege einer rechtmäßigen Auflage ‑ hätte binden können.
Abgesehen hiervon sind in der Rechtsprechung auch Baulasten zur Verhinderung künftiger baurechtswidriger Nutzungen anerkannt. Der Sinn und Zweck der Baulast besteht gerade darin, der Bauverwaltung ein wichtiges Rechtsinstitut zur Verfügung zu stellen, um auftretende Schwierigkeiten in befriedigender Weise zu beseitigen und den Rechtsbeziehungen zwischen der Baubehörde und dem Grundstückseigentümer eine klare und sichere Rechtsgrundlage zu geben sowie dadurch letzten Endes die Verwaltungspraxis zu erleichtern,
vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Dezember 1986 – 1 A 172/86 -, BRS 46 Nr. 164; OVG NRW, Urteil vom 27. November 1969 – X A 842/69 -, BRS 22 Nr. 144; VG Düsseldorf, Urteile vom 14. März 2011 ‑ 11 K 2089/10 ‑ und vom 4. März 2006 – 9 K 7471/04 -.
Um eine derartige Fallkonstellation handelt es sich auch hier. Die Prüfung des Bauantrags betreffend die Reithalle und deren Genehmigung ist auf der Grundlage des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfolgt, weil die Kläger im Genehmigungsverfahren unter Vorlage von Stellungnahmen der Landwirtschaftskammer vorgetragen hatten, es handele sich um einen landwirtschaftlichen Betrieb, insbesondere sei die hierzu erforderliche eigene Futtergrundlage vorhanden. Die im Genehmigungsverfahren beteiligte Bezirksregierung E sah die Voraussetzung des „Dienens“ im Hinblick auf eine bereits vorhandene Bewegungshalle wegen des Standortes und der Größe der geplanten Reithalle zunächst nicht als erfüllt an. Die Bedenken wurden zurückgestellt, nachdem die Landwirtschaftskammer in einer Stellungnahme darauf hingewiesen hatte, dass die Ausbildung der gezüchteten Pferde unter späteren Turnierbedingungen erfolgen müsse; gleichzeitig wurde jedoch eine Konkretisierung der Nutzungsmöglichkeiten verlangt. Vor diesem Hintergrund wurde mit der Baulasteintragung der Zweck verfolgt, die Nutzungsmöglichkeiten der Reithalle, die von dem Begriff des „Dienens“ noch erfasst werden, auch zur Erleichterung der bauaufsichtlichen Verwaltungspraxis im Einzelnen festzulegen und damit gleichzeitig alle diesen Begriff nicht ausfüllenden Nutzungsmöglichkeiten auszuschließen.
Schließlich wahrt die streitbefangene Baulast auch den Grundsatz der Subsidiarität. Der Umfang der zulässigen Nutzungsmöglichkeiten ergibt sich im Hinblick auf den mit Wertungsspielräumen verbundenen Begriff des „Dienens“ mit der erforderlichen Bestimmtheit nicht bereits aus dem Gesetz.
Selbst wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen die Auffassung verträte, die Baulast habe keinen baulastfähigen Inhalt, müssten die Kläger einen Anspruch auf Löschung der Baulast zunächst durch einen gesonderten (vorgreiflichen) Verpflichtungsantrag durchsetzen, bevor sie mit Aussicht auf Erfolg ein der Baulast entgegen stehendes Genehmigungsverfahren betreiben können,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 1989 – 11 A 1718/87 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Mai 2006 ‑ 9 K 7471/04 ‑.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000,-- Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Sie orientiert sich an Ziffern 1. d) und 2. c) des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG NRW vom 17. September 2003 (BauR 2003, 1883).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 5 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 5 Abs. 2 BauPrüfVO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 78 Abs. 1 BauO NRW
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 145/90
2 Bf 89/02
4 B 216/87
1 A 172/86
X A 842/69
11 K 2089/10
9 K 7471/04
11 A 1718/87
9 K 7471/04