Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-12, Aktenzeichen 5 S 2108/14

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 19. Juni 2013 - 5 K 1938/12 - geändert, soweit es die Klage abweist. Die Zwangsgeldandrohung unter Nr. 4 des Bescheides der Beklagten vom 6. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landratsamtes Ravensburg vom 21. Mai 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger verpflichtet ist, ein Teilstück des Gehwegs entlang der B... Straße in Bad Waldsee zu reinigen, zu räumen und zu bestreuen.
2
Der Kläger ist Eigentümer der Grundstücke Flst.-Nr. ...45/1 und ...48/6 auf der Gemarkung der Beklagten. Das Grundstück Flst.-Nr. ...48/6 ist mit einem Wohnhaus bebaut. Das 456 m² große Grundstück Flst.-Nr. ...45/1 ist unbebaut. Es entstand durch Abtrennung von dem im Eigentum der Beklagten stehenden Grundstück Flst.-Nr. ...45 und hatte ursprünglich eine Größe von 480 m². Mit dieser Größe veräußerte es die Beklagte mit Kaufvertrag vom 13.10.2003 an die ... GmbH. Nachdem ein 1 m breiter und 24 m² großer Grundstücksstreifen entlang der B... Straße abgetrennt worden war, erwarb der Kläger das nunmehr 456 m² große Grundstück mit Tauschvertrag vom 28.10.2003 von der ... GmbH. Der 1 m breite Grundstücksstreifen blieb im Eigentum der ... GmbH und bildete das Grundstück Flst.-Nr. ...45/101. Mit Vertrag vom 05.10.2010 hoben die Beklagte und die ... GmbH den Kaufvertrag vom 13.10.2003 in Ansehung des Teilgrundstücks Flst.-Nr. ...45/101 auf. Das Grundstück ging wieder in das Eigentum der Beklagten über und wurde mit dem Grundstück Flst.-Nr. ...45 vereinigt.
3
Mit Schreiben vom 11.11.2010 wies die Beklagte den Kläger darauf hin, dass er nach der Streupflichtsatzung der Stadt für den Gehweg an der B... Straße räum- und streupflichtig sei. Der städtische Betriebshof werde diese Aufgabe ab dem 01.12.2010 nicht mehr wahrnehmen, wie dies bisher ohne eine Rechtspflicht geschehen sei.
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Die maßgeblichen Vorschriften der Streupflichtsatzung der Stadt Waldsee i.d.F. vom 04.03.1996 haben folgenden Wortlaut:
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§ 1Übertragung der Reinigungs-, Räum- und Streupflicht
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(1) Den Straßenanliegern obliegt es, innerhalb der geschlossenen Ortslage einschließlich der Ortsdurchfahrten die Gehwege und die weiteren in § 3 genannten Flächen nach Maßgabe dieser Satzung zu reinigen, bei Schneeanhäufungen zu räumen sowie bei Schnee- und Eisglätte zu bestreuen.(2) …
7
§ 2Verpflichtete
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(1) Straßenanlieger im Sinne dieser Satzung sind die Eigentümer und Besitzer (z. B. Mieter und Pächter) von Grundstücken, die an einer Straße liegen oder von ihr eine Zufahrt oder einen Zugang haben (§ 15 Abs. 1 StrG). Als Straßenanlieger gelten auch die Eigentümer und Besitzer solcher Grundstücke, die von der Straße durch eine im Eigentum der Gemeinde oder des Trägers der Straßenbaulast stehende, unbebaute Fläche getrennt sind, wenn der Abstand zwischen Grundstücksgrenze und Straße nicht mehr als 10 m, bei besonders breiten Straßen nicht mehr als die Hälfte der Straßenbreite beträgt (§ 41 Abs. 6 StrG).(2) …
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Der nicht ortsansässige Kläger wandte gegen die Aufforderung ein, der Grundstückserwerb im Jahr 2003 sei nur deshalb zustande gekommen, weil ein 1 m breiter Streifen des Grundstücks Flst.-Nr. ...45/1 im Eigentum der ... GmbH verblieben sei mit dem Ziel, auf Dauer seine Streupflicht auszuschließen. Mit Schreiben vom 12.10.2011 beantragte er, von der Räum- und Streupflicht für den Gehweg entlang der B... Straße zwischen der Einmündung der S... Straße und dem Stichweg auf dem Grundstück Flst.-Nr. ...45 entbunden zu werden.
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Mit Bescheid vom 06.12.2011 lehnte die Beklagte diesen Antrag ab und verpflichtete den Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs, die nach der Streupflichtsatzung bestehende Reinigungs-, Räum- und Streupflicht für den Gehweg entlang der B... Straße von der Einmündung S... Straße bis zu dem Stichweg auf Flst.-Nr. ...48/1 gemäß beigefügtem Lageplan zu erfüllen. Für den Fall der Nichterfüllung dieser Verpflichtung drohte sie die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 300,-- EUR an.
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Zur Begründung führte sie aus, die dem Kläger auferlegte Pflicht beruhe auf § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 Satz 2 der Streupflichtsatzung. Eine Befreiung hiervon wegen besonderer Härte komme nicht in Betracht. Der 280 km entfernte Wohnsitz des Klägers führe nicht zur Unzumutbarkeit der Verpflichtung, denn der Kläger könne Dritte - gegebenenfalls gegen Entgelt - mit der Ausübung der Verpflichtung beauftragen. Auch die Änderung der Eigentumsverhältnisse führe nicht zur Unzumutbarkeit. Sie - die Beklagte - sei zwar in das Grundstücksgeschäft zwischen der ... und dem Kläger eingebunden gewesen. Nebenabreden zu ihren Lasten im Hinblick auf die Räum- und Streupflicht gebe es aber nicht. Solche hätte sie auch nicht zugelassen. Sollten derartige Vereinbarungen im Zusammenhang mit den vormaligen Grundstücksverhandlungen getroffen worden sein, so seien diese jedenfalls mangels Schriftform unwirksam.
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Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt Ravensburg mit Widerspruchsbescheid vom 21.05.2012 zurück. Zur Begründung führte es aus, der Kläger sei nach der Streupflichtsatzung der Beklagten verpflichtet, den im Bescheid bezeichneten Gehwegabschnitt zu reinigen, zu räumen und zu bestreuen. Gegenüber der Rechtswirksamkeit der Streupflichtsatzung bestünden keine Bedenken. Weder die mangelnde Ortsansässigkeit noch die lange Grundstücksgrenze führe zur Unzumutbarkeit der Verpflichtung. Eine bindende Zusicherung, dass die Beklagte den Winterdienst übernehme, gebe es nicht. Darüber hinaus wäre eine größere Anzahl von Befreiungen organisatorisch schwer umzusetzen. Es wären auch Berufungsfälle zu erwarten. Die Anwendung der Streupflichtsatzung sei eine öffentlich-rechtliche Folge der privatrechtlichen Grundstücksgeschäfte und der hieraus resultierenden Eigentumsveränderungen.
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Zur Begründung seiner am 22.06.2012 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhobenen Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 06.12.2011 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Ravensburg vom 21.05.2012 hat der Kläger vorgetragen, die Satzung sei unwirksam, weil sie keine Befreiungs- und Härteregelungen enthalte. Jedenfalls habe er einen Anspruch auf Befreiung von der Räum- und Streupflicht, weil im Jahr 2003 das Grundstück Flst.-Nr. ...45/101 gebildet worden sei, um seine Räum- und Streupflicht dauerhaft auszuschließen. Da sein Wohnsitz 280 km entfernt sei, verkehre sich der Gedanke der Übertragung der Räum- und Streupflicht auf die Straßenanlieger mit dem Ziel des schnelleren Räumens und Streuens in sein Gegenteil. Es sei ihm nicht zuzumuten, selbst rechtzeitig vor Ort zu sein; die Zuhilfenahme Dritter sei mit erheblichen Kosten verbunden. Im Übrigen sei ein gewerblicher Räum- und Streudienst in der Regel nicht schneller vor Ort als die städtischen Bediensteten. Die Beklagte müsse im Bereich der S... Straße wegen der dortigen Bushaltestelle den Gehwegabschnitt ohnehin schnell räumen. Darüber hinaus sei der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt, weil die Beklagte die Räum- und Streupflicht entgegen dem Satzungsrecht selbst erfüllt habe, solange die ... GmbH Eigentümerin des Grundstücksstreifens gewesen sei. Es bestehe der Verdacht, dass die Rückübertragung des Grundstücksstreifens in das Eigentum der Stadt allein dem Zweck gedient habe, seine Räum- und Streupflicht zu begründen. Im Übrigen handele es sich bei dem nunmehr vereinten Gesamtgrundstück Flst.-Nr. ...45 nicht um eine unbebaute Fläche im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 der Streupflichtsatzung, weil sich auf ihr eine Bushaltestelle und eine Werbeanlage befänden.
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Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Sie hat ausgeführt, die Streupflichtsatzung sei trotz Fehlens ausdrücklicher Ausnahmen von der Räum- und Streupflicht wirksam. Die fehlende Ortsansässigkeit des Klägers und die Grundstücksgeschäfte der Vergangenheit begründeten keinen Befreiungsanspruch. Es sei bereits im Jahr 2004 geplant gewesen, den Grundstücksstreifen wieder an die Stadt zu veräußern. Dies spreche gegen die Annahme des Klägers, dass der Grundstücksstreifen auf Dauer bei der ... GmbH habe verbleiben sollen, um ihn von der Räum- und Streupflicht zu verschonen.
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Das Verwaltungsgericht hat nach Beweiserhebung mit Urteil vom 19.06.2013 (- 5 K 1938/12 -) den Bescheid der Beklagten vom 06.12.2011 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Ravensburg vom 21.05.2012 insoweit aufgehoben, als dem Kläger die Räum- und Streupflicht auf Höhe der Einmündung des Stichwegs Flst.-Nr. ...48/1 in die B... Straße auferlegt wurde. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Reinigungs-, Räum- und Streupflicht erstrecke sich satzungsgemäß nur auf Gehwege, nicht aber auf den Straßenkörper. Die Fahrbahn des Stichwegs Flst.-Nr. ...48/1 müsse der Kläger somit nicht reinigen, räumen und bestreuen. Im Übrigen sei die Klage jedoch unbegründet. Die Streupflichtsatzung der Beklagten begegne keinen rechtlichen Bedenken. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 41 Abs. 2 StrG und § 4 GemO. Der Kläger sei als Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. ...45/1 Straßenanlieger im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 der Streupflichtsatzung. Der nach der Vertragsaufhebung vom 05.10.2010 wieder mit dem Grundstück Flst.-Nr. ...45 verschmolzene Grundstücksstreifen (das ehemalige Flst.-Nr. ...45/101) stehe im Eigentum der Beklagten. Er sei im Bereich der B... Straße unbebaut; die Bushaltestelle mit dem Wartehäuschen liege entfernt im östlichen Bereich des Grundstücks und betreffe die zu räumende Wegstrecke nicht. Der Kläger sei daher für das in Rede stehende Wegestück satzungsgemäß räum- und streupflichtig. Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass mit der Beklagten im Zusammenhang mit den Grundstücksgeschäften im Jahr 2003 die Räum- und Streupflicht thematisiert worden sei und die Vermeidung dieser Verpflichtung auch die Geschäftsgrundlage für den Kaufvertrag vom 28.10.2003 gebildet habe. Eine entsprechende Absicht des Klägers sei zwar zu erkennen. Es sei jedoch davon auszugehen, dass es zwischen dem Kläger und der Beklagten im Hinblick auf die Räum- und Streupflicht keine Abreden gegeben habe. Die Räum- und Streupflicht belaste den Kläger auch nicht unverhältnismäßig. Der Kläger könne sich zur Erfüllung dieser Pflicht Dritter bedienen.
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Auf Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 16.10.2014 - 5 S 2057/13 -, zugestellt am 27.10.2014, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen ernstlicher Zweifel an seiner Richtigkeit zugelassen.
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Zur Begründung seiner Berufung hat der Kläger am 25.11.2014 seinen bisherigen Vortrag vertieft und ergänzend vorgetragen, unter dem Begriff der Fläche im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 der Streupflichtsatzung sei das Buchgrundstück zu verstehen. Diese Fläche könne nicht in einen bebauten und einen unbebauten Teil unterteilt werden. Die Übertragung der Räum- und Streupflicht auf ihn sei unverhältnismäßig, weil er weit entfernt wohne und die Beklagte ohnehin die Gehwegbereiche im Anschluss an den hier streitbefangenen Gehwegabschnitt räumen und bestreuen müsse. Zudem habe keine der Reinigungsfirmen, bei denen er nachgefragt habe, ein Angebot abgegeben. Die Rückübertragung des Grundstücks Flst.-Nr. ...45/101 stelle außerdem einen Missbrauch einer rechtlichen Gestaltungsmöglichkeit dar, weil sie nur dazu gedient habe, seine Räum- und Streupflicht zu begründen, die mit der Bildung dieses Grundstücks gerade habe ausgeschlossen werden sollen.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 19.06.2013 - 5 K 1938/12 - zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 06.12.2011 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Ravensburg vom 21.05.2012 insgesamt aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie trägt vor, die Streupflichtsatzung sei wirksam. Die Übertragung der Räum- und Streupflicht auf den Kläger sei diesem zumutbar, auch wenn er nicht in der Gemeinde wohne und keine Mieter vorhanden seien, denen die Räum- und Streupflicht übertragen werden könnte. An einer etwaigen Abrede zwischen dem Kläger und der ... GmbH über die Abtrennung des 1 m breiten Grundstücksstreifens entlang der B... Straße zum Zwecke der Vermeidung der Räum- und Streupflicht sei sie nicht beteiligt gewesen sei. Zudem sei es als „Umgehungsgeschäft“ für die Räum- und Streupflicht unbeachtlich. Es könne auch nicht entscheidungserheblich sein, dass die Stadt ohnehin die Bushaltestelle entlang der S... Straße räumen und bestreuen müsse. Zum einen liege die Bushaltestelle in einer anderen Straße und sei vom Grundstück des Klägers entfernt gelegen. Die Fläche grenze auch nicht an das Grundstück des Klägers an. Zum anderen gebe es im Gemeindegebiet zahlreiche weitere vergleichbare Situationen. Es würde den städtischen Räum- und Streudienst überfordern und die Übertragung der Räum- und Streupflicht auf die Anlieger in das Gegenteil verkehren, wenn die Stadt wegen der räumlichen Nähe einer Bushaltestelle auch die sonstigen Gehwege „in der Nähe“ räumen und bestreuen müsste. Weshalb die ... GmbH als Eigentümerin des (isolierten) Grundstücksstreifens der Räum- und Streupflicht nicht nachgekommen sei bzw. diese Pflicht von der Stadt erledigt worden sei, sei nicht bekannt. Es gebe keinerlei Verabredungen oder Verpflichtungen der Stadt, den Räum- und Streudienst zugunsten des Klägers zu übernehmen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der zur Sache gehörenden Gerichts- und Behördenakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A.
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung ist nur in geringem Umfang begründet.
25
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, soweit der Kläger sich gegen die ihm in dem angefochtenen Bescheid auferlegte Verpflichtung wendet, den entlang des Grundstücks Flst.-Nr. ...45 verlaufenden Gehweg von der Einmündung der S... Straße bis zum Beginn der Einmündung des auf Flst.-Nr. ...48/1 verlaufenden Weges zu reinigen, zu räumen und zu bestreuen. Denn der Bescheid der Beklagten vom 06.12.2011 und der Widerspruch des Landratsamts Ravensburg vom 21.05.2012 sind insoweit rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (I.). Die Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des Bescheides der Beklagten ist dagegen rechtswidrig und führt zu einer Rechtsverletzung des Klägers (II.). I.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, soweit der Kläger sich gegen die ihm in dem angefochtenen Bescheid auferlegte Verpflichtung wendet, den entlang des Grundstücks Flst.-Nr. ...45 verlaufenden Gehweg von der Einmündung der S... Straße bis zum Beginn der Einmündung des auf Flst.-Nr. ...48/1 verlaufenden Weges zu reinigen, zu räumen und zu bestreuen. Denn der Bescheid der Beklagten vom 06.12.2011 und der Widerspruch des Landratsamts Ravensburg vom 21.05.2012 sind insoweit rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (I.). Die Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des Bescheides der Beklagten ist dagegen rechtswidrig und führt zu einer Rechtsverletzung des Klägers (II.).
I.
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Die Verpflichtung des Klägers zum Reinigen, Räumen und Bestreuen des beschriebenen Gehwegabschnitts gemäß den Vorgaben der Streupflichtsatzung der Beklagten ist rechtmäßig. Die Beklagte war zum Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts befugt (1.). Die Streupflichtsatzung, die durch die Verfügung konkretisiert wird, ist wirksam (2.). Der Kläger ist nach den Vorschriften der Satzung verpflichtet, den Gehweg von der Einmündung der S... Straße bis zum Beginn der Einmündung des auf Flst.-Nr. ...48/1 verlaufenden Weges zu reinigen, zu räumen und zu bestreuen (3.). Diese Pflicht belastet ihn nicht in unzumutbarer Weise (4.). Ermessensfehler liegen nicht vor (5.).
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1. Die Beklagte durfte die sich unmittelbar aus ihrer Streupflichtsatzung vom 04.03.1996 ergebenden Pflichten gegenüber dem Kläger als Ortspolizeibehörde durch Verwaltungsakt konkretisieren, da der Kläger diese bestritten hat (Senatsurteil vom 20.11.2003 - 5 S 2311/02 - und vom 11.11.1993 - 5 S 2606 -, BWGZ 1994, 619). Rechtsgrundlage hierfür ist § 3 i.V.m. § 1 PolG. Nach diesen Vorschriften kann die Polizeibehörde diejenigen Maßnahmen treffen, die nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen im öffentlichen Interesse erforderlich sind, um von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht werden, oder um solche Gefahren zu beseitigen. Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn bei bestimmten Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347; VGH Baden-Württ., Urteil vom 25.10.2012 - 1 S 1401/11 -, VBlBW 2013, 1778). Nach Maßgabe dieser Grundsätze bestand hier eine konkrete Gefahr, da der Kläger zu erkennen gegeben hatte, dass er den in der Streupflichtsatzung der Beklagten geregelten Pflichten nicht nachkommen will.
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2. Die Pflichten des Klägers ergeben sich aus der auf § 41 Abs. 2 StrG beruhenden Streupflichtsatzung der Beklagten. Diese Satzung ist rechtmäßig.
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Nach § 41 Abs. 2 StrG können die einer Gemeinde nach § 41 Abs. 1 StrG obliegenden Pflichten zum Reinigen, Räumen und Bestreuen von Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage für Gehwege durch Satzung den Straßenanliegern ganz oder teilweise auferlegt werden. Nach § 41 Abs. 6 Alt. 1 StrG gelten als Straßenanlieger auch die Eigentümer und Besitzer solcher Grundstücke, die von der Straße durch eine im Eigentum der Gemeinde oder des Trägers der Straßenbaulast stehende unbebaute Fläche getrennt sind, wenn der Abstand zwischen Grundstücksgrenze und Straße nicht mehr als 10 m beträgt. Von der Ermächtigung in § 41 Abs. 2 StrG hat die Beklagte fehlerfrei Gebrauch gemacht. Verfahrens- oder Formfehler hat der Kläger nicht geltend gemacht. Sie wären nach § 4 Abs. 4 GemO aber ohnehin grundsätzlich unbeachtlich. Die Streupflichtsatzung leidet auch an keinem materiellen Mangel, der zu ihrer Unwirksamkeit führt. Insbesondere ist es unschädlich, dass sie keine Ausnahmen von der Räum- und Streupflicht in besonders gelagerten Fällen vorsieht. Denn bei ihrer Auslegung und Anwendung ist ohnehin höherrangiges Recht zu berücksichtigen, d.h. es ist zu prüfen, ob die Räum- und Streupflicht im Einzelfall nach dem Maßstab des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG unzumutbar ist (vgl. Senatsurteil vom 14.11.2006 - 5 S 2619/05 -, VBlBW 2007, 424). Das folgt bereits aus § 41 Abs. 1 StrG, wonach den Gemeinden u.a. die Straßenreinigungspflicht „im Rahmen des Zumutbaren“ obliegt. An diese Regelung knüpft § 41 Abs. 2 StrG an, indem es der Gemeinde die Möglichkeit eröffnet, ihre Pflicht aus § 41 Abs. 1 StrG den Straßenliegern aufzuerlegen. Da die Pflicht der Gemeinde nur im Rahmen des Zumutbaren besteht, gilt dies in gleicher Weise für die Straßenanlieger, auf die die Gemeinde die Pflicht durch Satzung überträgt.
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3. Die Verpflichtung des Klägers zum Reinigen, Räumen und Bestreuen des Gehwegs entlang des Grundstücks Flst.-Nr. ...45 von der Einmündung S... ... Straße bis zum Beginn der Einmündung des Weges auf Flst.-Nr. ...48/1 folgt aus § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 Satz 2 der Streupflichtsatzung. Nach § 1 Abs. 1 der Satzung obliegt es den Straßenanliegern, innerhalb der geschlossenen Ortslage einschließlich der Ortsdurchfahrten unter anderem die Gehwege zu reinigen, bei Schneeanhäufung zu räumen sowie bei Schnee- und Eisglätte zu bestreuen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 der Satzung gelten als Straßenanlieger auch die Eigentümer und Besitzer solcher Grundstücke, die von der Straße durch eine im Eigentum der Gemeinde oder des Trägers der Straßenbaulast stehende, unbebaute Fläche getrennt sind, wenn der Abstand zwischen Grundstücksgrenze und Straße nicht mehr als 10 m beträgt.
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Der Kläger ist (fiktiver) Straßenanlieger im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 der Satzung. Sein Grundstück Flst.-Nr. ...45/1 ist durch eine Fläche von dem nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 b) StrG zur Straße gehörenden Gehweg getrennt, die im Eigentum der Beklagten steht; der Abstand zwischen der Grenze seines Grundstücks und der Straße beträgt weniger als 10 m. Das ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die zwischen seinem Grundstück und dem Gehweg liegende Fläche ist darüber hinaus unbebaut im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 der Satzung, der den Wortlaut des § 41 Abs. 6 StrG übernimmt. Der Begriff „unbebaute Fläche“ bezieht sich nur auf die Fläche zwischen dem privaten (Hinterlieger-)Grundstück und der Straße. Unerheblich ist, ob die Fläche zu einem Grundstück gehört, das an anderer Stelle bebaut ist.
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Die Vorschriften des § 2 Abs. 1 Satz 2 der Streupflichtsatzung der Beklagten und des § 41 Abs. 6 StrG sprechen einerseits von Grundstücken und andererseits von Fläche. Soweit es die Verpflichteten betrifft, werden die Eigentümer bestimmter „Grundstücke“ in Anspruch genommen. Soweit es den zwischen dem privaten Grundstück und der Straße liegenden Bereich betrifft, sprechen die Vorschriften von „Fläche“. Die Verwendung der beiden unterschiedlichen Begriffe ist vor dem Hintergrund des Ziels zu sehen, das mit der Übertragung der Gehwegreinigung auf die Straßenanlieger nach § 41 Abs. 2 StrG i.V.m. § 1 Abs. 1 Streupflichtsatzung verfolgt wird. Mit ihr soll sichergestellt werden, dass die Gehwege innerhalb der geschlossenen Ortslage bei Bedarf schnell in einen verkehrssicheren Zustand versetzt werden. Das gilt insbesondere für die Beseitigung von Laub und Schnee sowie das Bestreuen bei Eisbildung (vgl. Bauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 1585 Rn. 6). Da eine Gemeinde vielfach innerhalb der gebotenen kurzen Zeit nicht der eigentlich ihr obliegenden Pflicht nachkommen kann, ist es sachgerecht, diese Aufgabe den Straßenanliegern zu übertragen (so schon BVerwG, Urteil vom 05.08.1965 - I C 78.22 -, BVerwGE 22, 26). Die Reinigungspflicht des einzelnen Straßenanliegers erstreckt sich nicht auf das gesamte Grundstück, auf dem der Gehweg verläuft, sondern grundsätzlich lediglich auf den Abschnitt des Gehweggrundstücks, an den sein eigenes Grundstück grenzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.08.1965, a.a.O.). Das entspricht dem hergebrachten Grundsatz, dass „jeder vor seiner Tür kehrt“, und führt im Übrigen auch zu sachgerechten Ergebnissen, weil dadurch ohne großen Verwaltungsaufwand feststellbar ist, wer zur Reinigung welches Gehwegabschnitts verpflichtet ist. Die Vorschriften des § 41 Abs. 6 StrG und § 2 Abs. 1 Satz 2 Streupflichtsatzung erweitern den Kreis der Pflichtigen (so auch Senatsbeschluss vom 23.06.2008 - 5 S 345/08 -). Zur Reinigung des Gehwegs ist danach auch derjenige Grundstückseigentümer verpflichtet, dessen Grundstück nicht unmittelbar an die Straße grenzt, sondern von ihr durch eine nicht mehr als 10 m breite unbebaute Fläche getrennt ist, die im Eigentum der Gemeinde oder des Trägers der Straßenbaulast steht. Über das Motiv für diese Regelung in § 46 Abs. 6 StrG geben die Gesetzesmaterialien zwar keinen Aufschluss (vgl. LT Baden-Württ. 3. WP, Beilagenband VIII Beilage 3875). Sie dient jedoch erkennbar ebenfalls der schnellen und effektiven Herstellung verkehrssicherer Zustände auf dem Gehweg insbesondere bei Unwettern, Laub- und Schneefall sowie Eisglätte, weil der (fiktive) Straßenanlieger auch in dieser Situation in aller Regel „sachnäher“ ist als die Gemeinde oder der Träger der Straßenbaulast.
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Die Regelung in § 41 Abs. 6 StrG und § 2 Abs. 1 Satz 2 Streupflichtsatzung hat zur Folge, dass der „fiktive“ Straßenanlieger ebenfalls (nur) den Gehwegabschnitt reinigen muss, an den sein Grundstück angrenzen würde, falls zwischen seinem Grundstück und der Straße keine weitere Fläche läge. An diesem Umfang der Reinigungspflicht hat sich auch die Auslegung des Begriffs „unbebaute Fläche“ zu orientieren, d.h. es kommt darauf an, ob die zwischen dem privaten Hinterliegergrundstück und der Straße liegende Fläche unbebaut ist. Mit dieser Auslegung wird der bereits angesprochenen Verwendung der beiden Begriffe „Fläche“ und „Grundstück“ in § 41 Abs. 6 StrG und § 2 Abs. 1 Satz 2 Streupflichtsatzung Rechnung getragen. Daher ist nicht maßgebend, ob das gesamte Grundstück, dessen Teil die Fläche ist, keine Bebauung aufweist. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob das gesamte Grundstück nicht breiter als 10 m ist. Da die Fläche zwischen dem Gehweg entlang der B... Straße und dem Grundstück des Klägers nicht bebaut ist, zählt der Kläger zu den (fiktiven) Straßenanliegern im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 Streupflichtsatzung.
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4. Die satzungsrechtliche Pflicht des Klägers zur Straßenreinigung belastet diesen nicht in unzumutbarer Weise.
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Die Verpflichtung des Klägers, den streitbefangenen Gehwegabschnitt zu reinigen, zu räumen und zu bestreuen, ist nicht deshalb unzumutbar, weil die Beklagte ohnehin verpflichtet ist, Gehwegflächen in der Nähe zu reinigen. Derzeit hat die Beklagte den nördlichen Gehweg entlang ihres Grundstücks Flurstück Nr. ...45 in der S... Straße bis zur Einmündung in die B... Straße sowie den Bereich der Einmündung des Weges auf dem Flurstück Nr. ...48/1 zu reinigen. Auf dem Weg zu dem letztgenannten Reinigungsbereich müsste ein Mitarbeiter der Beklagten am streitbefangenen Gehwegabschnitt vorbeifahren.
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Nach der Rechtsprechung des Senats, an der weiter festzuhalten ist, folgt daraus indessen nicht, dass die Verpflichtung zur Straßenreinigung unzumutbar ist. Ein solcher Fall liegt nur vor, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: Zum einen muss die Gemeinde „sachnäher“ sein, d.h. sie muss ohnehin verpflichtet sein, Straßenflächen in der Nähe zu reinigen, zu räumen oder zu bestreuen. Zum anderen muss eine grundstücksbezogene Härte vorliegen (vgl. Senatsurteil vom 20.11.2003 - 5 S 2311/02 -). Eine solche Härte kann bestehen, wenn kein Zugang zur Straße besteht, ein unverhältnismäßig langer Weg zum Gehweg zurückzulegen ist und der Aufwand, einen direkten Zugang zur Straße zu schaffen, zu groß ist (Urteil vom 29.11.1984 - 5 S 814/84 -). Eine grundstücksbezogene Härte kann ferner anzunehmen sein, wenn ein Zugangshindernis zur Straße, etwa in Form einer Böschung, besteht (Urteil vom 28.05.1979 - I 391/79 -, juris). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Urteil des Senats vom 14.11.2006 (- 5 S 2619/05 -, VBlBW 2007, 424). Der Senat hat darin in einem obiter dictum ausgeführt, eine Räum- und Streupflicht könnte unverhältnismäßig sein, wenn die Gemeinde ohnehin mit einem Räumfahrzeug an Ort und Stelle sei, um in der Nähe zu räumen, weil der Gedanke, der die Übertragung der Räum-und Streupflicht auf die Anlieger rechtfertige, nämlich dass diese die Gehwege im Gemeindegebiet regelmäßig schneller räumen und bestreuen könnten als die Gemeinde mit ihren dafür zur Verfügung stehenden begrenzten Kräften, nicht in sein Gegenteil verkehrt werden dürfe. Aus diesen nicht entscheidungstragenden Ausführungen folgt nicht, dass es auf das Vorliegen einer grundstücksbezogenen Härte nicht ankäme, denn zu dieser Frage verhält sich das Urteil nicht.
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Nach Maßgabe der genannten Voraussetzungen ist es dem Kläger zumutbar, die Reinigungs-, Räum- und Streupflicht auf dem streitbefangenen Gehwegabschnitt zu erfüllen. Es fehlt an einer grundstücksbezogenen Härte. Dass er 280 km entfernt wohnt, ist ein persönlicher Umstand, der außer Acht zu lassen ist (vgl. auch Urteil vom 04.11.1985 - 1 S 2439/84 -: Das hohe Alter des Pflichtigen ist nicht zu berücksichtigen). Es kommt auch nicht darauf an, ob die in der mündlichen Verhandlung erhobene Behauptung des Klägers zutrifft, es sei nicht möglich, ein Unternehmen zu finden, das mit der Übernahme der satzungsgemäßen Pflicht beauftragt werden kann. Abgesehen davon, dass es insoweit an einem Beleg fehlt und die Behauptung daher nicht ohne Weiteres nachvollziehbar ist, stellte dieser Umstand jedenfalls keine grundstücksbezogene Härte dar.
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5. Die Beklagte hat das ihr durch § 3 PolG eingeräumte Ermessen pflichtgemäß und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausgeübt.
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a) Insbesondere hat die Beklagte - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Der Kläger meint, ein solcher Verstoß liege hier deshalb vor, weil die Beklagte den streitbefangenen Gehwegabschnitt jahrelang geräumt habe, obwohl nicht sie, sondern die ... GmbH hierzu verpflichtet gewesen sei. Dieser Umstand trifft zwar zu, rechtfertigt aber nicht die Annahme einer gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Ungleichbehandlung des Klägers. Die Beklagte hat im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorgetragen, dass sie Anfragen wegen Übernahme der Pflichten durch die Stadt grundsätzlich abschlägig beantworte. Der Kläger hat diese Angabe zwar in Zweifel gezogen, weil er meint, das Verhalten der Beklagten im Falle der Gehwegreinigungspflicht der ... GmbH belege das Gegenteil. Das trifft jedoch nicht zu. Zum einen ist den Akten nicht zu entnehmen, dass die ... GmbH einen solchen Antrag gestellt hat. Zum anderen bedeutet die Erfüllung der Pflichten der ... GmbH nicht, dass die Beklagte von ihrer Verwaltungspraxis abgerückt wäre. Ein von der Verwaltungspraxis abweichendes Verhalten in einem Einzelfall genügt dafür nicht. Auch der Kläger benennt keine weiteren Fälle oder Anhaltspunkte, die Gegenteiliges nahelegen. Kehrt die Beklagte nun für den fraglichen Gehwegabschnitt wieder zu ihrer Verwaltungspraxis zurück, handelt sie nicht willkürlich, sondern stellt die Einheitlichkeit und Gleichförmigkeit ihres Handelns wieder her.
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b) Die Beklagte war auch nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten gehindert, von dem Kläger die Erfüllung der in der Streupflichtsatzung vorgesehenen Reinigungs-, Räum- und Streupflicht zu verlangen. Eine Verwirkung dieser Befugnis im Sinne einer Handlungsschranke ist von vornherein nicht möglich, denn bei der Verpflichtung des Klägers zur Gehwegreinigung handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme zur Gefahrenabwehr. Solche Befugnisse können nicht verwirkt werden (vgl. VGH Baden-Württ., Urteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 -, VBlBW 2013, 189 zum Bodenschutzrecht; OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 12.06.2012 - 8 A 10291/12 -, BauR 2012, 1634; BayVGH, Beschluss vom 18.07.2008 - 9 ZB 05.365 -, juris; OVG Berlin-Brandenb., Beschluss vom 25.06.2007 - OVG 10 S 9.07 -, juris).
41
Unter den für eine Verwirkung geltenden Voraussetzungen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 -, BVerwGE 149, 211, Rn. 30) könnte allenfalls das Gebrauchmachen von der Eingriffsermächtigung des § 3 i.V.m. § 1 PolG ermessensfehlerhaft sein, wenn sich die Beklagte damit in Widerspruch zu ihrem früheren Verhalten setzen und schutzwürdiges Vertrauen des Klägers verletzen würde (vgl. OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 12.06.2012 -, a.a.O.). Diese Voraussetzungen liegen im vorliegenden Fall indessen nicht vor.
42
Es ist bereits nicht feststellbar, dass sich die Beklagte in Widerspruch zu ihrem früheren Verhalten gesetzt hat. Der Kläger meint zwar, die Beklagte handele treuwidrig, weil die Umgestaltung des Grundstückszuschnitts im Zuge der Übertragung des Eigentums an dem Grundstück Flst.-Nr. ...45/1 von der ... GmbH auf ihn dem Zweck gedient hätte, ihn von den aus der Streupflichtsatzung folgenden Pflichten zu verschonen und die Beklagte an den Vertragsverhandlungen beteiligt gewesen sei. Den vorliegenden Akten ist ein solcher Zweck indessen nicht zu entnehmen. Weder die Beklagte, die in die Vertragsverhandlungen eingebunden war, noch der Kläger selbst haben seinerzeit diese Pflichten erwähnt. Weshalb der ungewöhnliche Grundstückszuschnitt gewählt wurde, lässt sich nicht mehr aufklären. Der damals an den Verhandlungen beteiligte Mitarbeiter der ... GmbH ist verstorben. Der vom Verwaltungsgericht als Zeuge vernommene Mitarbeiter der Beklagten hat bei seiner Aussage angegeben, den Grund für die Abtrennung des 1 m breiten Grundstücksstreifens nicht zu kennen. Den Schreiben des Klägers an die Beklagte und die ... GmbH im Zuge der Verhandlungen über den Grundstückstausch ist ebenso wenig zu entnehmen, dass die Grundstücksabtrennung im Zusammenhang stand mit den Pflichten aus der Streupflichtsatzung. Aus den Schreiben ergibt sich lediglich, dass der Kläger Wert darauf legte, von der Beklagten bestimmte Aussagen und Zusagen zur Bebaubarkeit des von ihm zu erwerbenden Grundstücks Flst.-Nr. ...45/1 zu erhalten. Darüber hinaus ist davon die Rede, die Beklagte habe ein Interesse an gewissen Flächenteilen, die für die Straßenführung/Infrastruktur von Bedeutung seien oder werden könnten (vgl. Schreiben des Klägers vom 24.06.2000 an die Stadtverwaltung) und davon, dass ein Streifen entlang der B... Straße bei der Stadt bleibe, „um deren zukünftige Interessen - in erster Linie wohl für verkehrstechnische Belange - zu wahren“ (vgl. Schreiben vom 25.05.2003 an die ... GmbH). Auch im Schreiben vom 10.03.2003 an die ... GmbH spricht der Kläger von der Beklagten als „zukünftiger Nachbar zwischen Gehweg/Straße und der neu zu bildenden Parzelle“. Die Aussagen in diesen Schreiben stehen der Behauptung des Klägers entgegen, das abgetrennte Grundstück mit der neuen Bezeichnung Flst.-Nr. ...45/101 habe dauerhaft im Eigentum der ... GmbH verbleiben sollen, um seine Räum- und Streupflicht auszuschließen. Überdies stehen sie seiner Behauptung entgegen, die Rückübertragung des Eigentums an dem abgetrennten Grundstücksstreifen (Flst.-Nr. ...45/101) auf die Beklagte habe nur dem Zweck gedient, ihn zum Reinigen, Räumen und Bestreuen des Gehwegs entlang der B... Straße heranziehen zu können. Wenn, wie der Kläger seinerzeit schrieb, das Eigentum an dem Grundstücksstreifen entlang der B... Straße bei der Beklagten bleiben sollte, hätte sich durch die Abtrennung dieses Streifens nichts daran geändert, dass er mit dem Erwerb des Grundstücks Flst.-Nr. ...45/1 Straßenanlieger im Sinne der Streupflichtsatzung der Beklagten wurde. Ohne die Abtrennung wäre er realer Straßenanlieger im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Streupflichtsatzung geworden, mit der Abtrennung fiktiver Straßenanlieger im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 Streupflichtsatzung. Der Kläger mag insoweit einer Fehlvorstellung unterlegen sein. Dies ist für die Entscheidung des vorliegenden Falles jedoch nicht von Bedeutung.
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Selbst wenn ein positives Verhalten der Beklagten festzustellen wäre, auf das der Kläger ein Vertrauen hätte gründen können, von der Verpflichtung zur Gehwegreinigung verschont zu bleiben und darauf auch tatsächlich vertraut hätte, wäre der Erlass der angefochtenen Verfügung nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes ermessensfehlerhaft. Denn es fehlte jedenfalls an Maßnahmen oder Vorkehrungen des Klägers, die er infolge seines Vertrauens getroffen hätte und die seiner Inanspruchnahme entgegenstünden, weil ihm dadurch ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.
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c) Der Erlass der angefochtenen Verfügung war schließlich auch nicht deshalb ermessenfehlerhaft, weil der Kläger behauptet, es sei ihm nicht möglich, einen Dritten zu finden, der für ihn die Reinigungs-, Räum- und Streupflicht erledige. Wie oben ausgeführt, fehlt es an entsprechenden Belegen für diese nicht ohne weiteres nachvollziehbare Behauptung. II.
c) Der Erlass der angefochtenen Verfügung war schließlich auch nicht deshalb ermessenfehlerhaft, weil der Kläger behauptet, es sei ihm nicht möglich, einen Dritten zu finden, der für ihn die Reinigungs-, Räum- und Streupflicht erledige. Wie oben ausgeführt, fehlt es an entsprechenden Belegen für diese nicht ohne weiteres nachvollziehbare Behauptung.
II.
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Die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 300,-- EUR (§§ 20, 23 LVwVG) für den Fall, dass der Kläger seiner Reinigungs-, Räum- und Streupflicht nicht nachkommt, unter Nr. 4 des Bescheides der Beklagten ist allerdings rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Nach § 20 Abs. 1 LVwVG sind Zwangsmittel vor ihrer Anwendung schriftlich anzudrohen; darüber hinaus muss dem Pflichtigen eine angemessene Frist zur Erfüllung seiner Verpflichtung gesetzt werden. An letzterem fehlt es. Dies führt zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung (vgl. zur vergleichbaren Vorschrift des § 13 VwVG: Sadler, VwVG, 9. Aufl. 2014, § 13 Rn. 13; Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG, 10. Aufl. 2014, § 13 Rn. 3). B.
Die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 300,-- EUR (§§ 20, 23 LVwVG) für den Fall, dass der Kläger seiner Reinigungs-, Räum- und Streupflicht nicht nachkommt, unter Nr. 4 des Bescheides der Beklagten ist allerdings rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Nach § 20 Abs. 1 LVwVG sind Zwangsmittel vor ihrer Anwendung schriftlich anzudrohen; darüber hinaus muss dem Pflichtigen eine angemessene Frist zur Erfüllung seiner Verpflichtung gesetzt werden. An letzterem fehlt es. Dies führt zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung (vgl. zur vergleichbaren Vorschrift des § 13 VwVG: Sadler, VwVG, 9. Aufl. 2014, § 13 Rn. 13; Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG, 10. Aufl. 2014, § 13 Rn. 3).
B.
46
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
47
Beschluss vom 10. November 2015
48
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird - unter Änderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts - gemäß § 52 Abs. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG auf jeweils 5.000,-- EUR festgesetzt. Der Senat folgt der Empfehlung in Nr. 43.5 des Streitwertkataloges 2013. Sie entspricht im Übrigen der bisherigen Praxis des Senats (vgl. Urteil vom 11.11.1993 - 5 S 2606/92 -, BWGZ 1994, 619 und Beschluss vom 23.06.2008 - 5 S 345/08 -). Die mit dem Grundverwaltungsakt verbundene Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Streitwertfestsetzung außer Betracht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20, 23 LVwVG
§ 4 GemO
§ 1 PolG
§ 3 PolG
§ 13 VwVG
§ 41 Abs. 6 Alt. 1 StrG
§ 15 Abs. 1 StrG
§ 41 Abs. 6 StrG
§ 41 Abs. 2 StrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 41 Abs. 1 StrG
§ 4 Abs. 4 GemO
§ 46 Abs. 6 StrG
§ 20 Abs. 1 LVwVG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 116, 347
BVerwGE 22, 26
BVerwGE 149, 211
5 K 1938/12
5 S 2057/13
5 S 2311/02
6 CN 8.01
1 S 1401/11
5 S 2619/05
I C 78.22
5 S 345/08
5 S 814/84
1 S 2439/84
10 S 744/12
8 A 10291/12
9 ZB 05.36
10 S 9.07
4 C 11.13
5 S 2606/92