Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-11-04, Aktenzeichen 24 L 293.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:1104.24L293.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Teilnehmer des Einigungspapiers Oranienplatz können einer erstmaligen Verteilung als unerlaubt eingereiste Ausländer auf andere Bundesländer entgegen halten, dass sie als Teilnehmer des Einigungspapiers in Berlin registriert worden sind.(Rn.14) (Rn.15) (Rn.22)
Die aufschiebende Wirkung der Klage vom 22. September 2014 (VG 24 K 253.14) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 15. September 2014 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist nigerianischer Staatsangehöriger und reiste nach eigenen Angaben im November 2012 aus Italien kommend in die Bundesrepublik Deutschland ein. In Italien hat er eine bis zum 1. Juni 2015 gültige Aufenthaltsgestattung als Asylbewerber („Permesso di soggiorno“).
Ab Oktober 2012 campierte auf dem Oranienplatz in Berlin-Kreuzberg eine Gruppe von Ausländern, um gegen ihre Situation und den staatlichen Umgang mit Flüchtlingen zu protestieren. Das Protestcamp wurde von den Behörden zunächst geduldet. Ende November 2013 forderte der Berliner Innensenator die Bezirksbürgermeisterin des Bezirks Friedrichshain-Kreuzberg vergeblich auf, das Protestcamp zu räumen. Im Januar 2014 entschied der Berliner Senat, von einer Räumung im Wege einer bezirksaufsichtsrechtlichen Maßnahme Abstand zu nehmen und beauftragte die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen, mit den Flüchtlingen Verhandlungen mit dem Ziel aufzunehmen, den Platz freiwillig zu räumen. Diese Verhandlungen mündeten in das „Einigungspapier Oranienplatz“ vom März 2014, welches von der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen nach einer Befassung des Berliner Senats und von Vertretern der Besetzer unterzeichnet wurde. In einer gemeinsamen Pressekonferenz des Regierenden Bürgermeisters, der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen und dem Senator für Inneres und Sport am 18. März 2014 wurde das Einigungspapier der Öffentlichkeit vorgestellt.
Das Papier enthält u.a. folgende Punkte:
„3. Die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen unterstützt im Rahmen ihrer politischen Verantwortlichkeit die Kernanliegen der Flüchtlinge - insbesondere der verbesserte Zugang zum Arbeitsmarkt, eine dringend notwendige Reform von Dublin III sowie die Abschaffung der Residenzpflicht. Sie unterstützt die Flüchtlinge und UnterstützerInnen, ihre politischen Forderungen in die Gremien im Land Berlin, auf die Bundesebene und nach Europa zu tragen.
4. Auf Grundlage der von den Flüchtlingen erstellten und der Senatorin bereits in anonymisierter Form überreichten Liste erfolgt nach Abbau der Zelte am Oranienplatz gemäß Punkt 2 und nach dem Auszug der namentlich auf der Liste geführten Flüchtlinge aus der Gerhart-Hauptmann-Schule auf Antrag eine umfassende Prüfung der Einzelfallverfahren im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten (Beantragung einer Aufenthaltsgenehmigung, Anträge auf Umverteilung nach §51 AsylVfG, etc.). Der Nachweis des Auszuges aus der Schule muss erbracht werden. In diesem Sinne wird die Ausländerbehörde die Antragstellerinnen und Antragsteller während des Verfahrens beratend unterstützen. Die Übergabe der Namensliste wird von der Ausländerbehörde bestätigt. Die Vorsprache bei der Ausländerbehörde wird im Rahmen dieser Vereinbarung bestätigt. Die auf der Liste benannten Personen erhalten bei ihren Einzelverfahren Unterstützung durch den Unterstützungspool, der von den Wohlfahrtsverbänden Caritas und Diakonie sowie der Integrationsbeauftragten des Landes Berlin sichergestellt wird. Für die Zeit der Prüfung der jeweiligen Einzelfallverfahren bleibt die Abschiebung ausgesetzt. Bei Beantragung eines Aufenthaltstitels verbleiben sämtliche von einem anderen Schengenstaat ausgestellten gültigen Ausweisdokumente nach Fertigung beglaubigter Kopien bei den Antragstellerinnen und Antragstellern. Die Ausländerbehörde wird keine Ausreiseverweigerung aussprechen.“
Das Protestcamp wurde im Anschluss geräumt. Der Antragsteller wurde als Teilnehmer der geschlossenen Liste unter der Nummer 202 als „Teilnehmer Vereinbarung Oranienplatz“ registriert und erhielt von der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen einen mit Lichtbild versehenen Ausweis vom 10. April 2014, der ihn als Teilnehmer „Vereinbarung Oranienplatz“ kennzeichnet. Auf der Rückseite des Dokuments ist vermerkt: „Diese Bescheinigung entfaltet keinerlei rechtliche Ansprüche“.
Der Antragsteller sprach am 29. August 2014 bei der Ausländerbehörde vor und beantragte, von einer Umverteilung in ein anderes Bundesland abzusehen und den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Berlin zu prüfen, um den begonnenen Sprachkurs abschließen zu können. Mit Bescheid vom 15. September 2014 wies der Antragsgegner den Antragsteller dem Bundesland Bayern zu und forderte ihn auf, sich bis zum 24. September 2014 in die Aufnahme für Asylbewerber München zu begeben. Über die hiergegen am 22. September 2014 erhobene Klage (VG 24 K 253.14) ist bislang nicht entschieden.

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag vom 13. Oktober 2014,
die aufschiebende Wirkung der Klage vom 22. September 2014 [VG 24 K 253.14] gegen den Bescheid vom 15. September 2014 anzuordnen,
hat Erfolg.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 1 bis 3 die aufschiebende Wirkung der Klage ganz oder teilweise anordnen. Das Aussetzungsinteresse des Antragstellers überwiegt das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners, weil nach der im Eilverfahren allein geboten und möglichen summarischen Prüfung ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Zuweisungsentscheidung bestehen.
Nach § 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG werden unerlaubt eingereiste Ausländer, die weder um Asyl nachsuchen noch unmittelbar nach der Feststellung der unerlaubten Einreise in Abschiebehaft genommen und aus der Haft abgeschoben oder zurückgeschoben werden können, vor der Entscheidung über die Aussetzung der Abschiebung oder die Erteilung eines Aufenthaltstitels auf die Länder verteilt. Weist der Ausländer nach Satz 6 der Vorschrift vor Veranlassung der Verteilung nach, dass eine Haushaltsgemeinschaft zwischen Ehegatten oder Eltern und ihren minderjährigen Kindern oder sonstige zwingende Gründe bestehen, die der Verteilung an einem bestimmten Ort entgegenstehen, ist dem bei der Verteilung Rechnung zu tragen.
Diese Voraussetzungen liegen bei dem Antragssteller nach summarischer Prüfung vor. Zwar spricht alles dafür, dass er unerlaubt eingereist ist, weil er bereits bei seiner Einreise im November 2012 die Absicht hatte, dauerhaft in der Bundesrepublik Deutschland zu verbleiben. Dies ergibt sich aus dem Protokoll der Anhörung des Antragstellers bei der Ausländerbehörde am 20. August 2014. Dort hat er selbst angegeben, dass er Italien auf Dauer verlassen wollte.
Der Verteilung stehen jedoch zwingende Gründe im Sinne von § 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG entgegen, denen bei der Verteilung Rechnung zu tragen seien dürfte. Ein zwingender Grund muss nicht allein in der persönlichen Situation des Ausländers liegen, sondern kann sich auch aus anderen Umständen ergeben, die einer Verteilung entgegen stehen.
Der Antragsteller ist ausweislich des amtlichen Dokuments der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen vom 10. April 2014 Teilnehmer der „Vereinbarung Oranienplatz“. Damit kann sich der Antragsteller unmittelbar auf die in dem „Einigungspapier Oranienplatz“ getroffene Vereinbarung berufen.
Nach Auffassung der Kammer bedarf es im vorläufigen Rechtsschutzverfahren noch keiner abschließenden Beurteilung, welchen Rechtscharakter das „Einigungspapier Oranienplatz“ hat und inwieweit aus ihm verbindliche Ansprüche begründet werden können (vgl. hierzu: Gutachten von Prof. Dr. Fischer-Lescano und Dr. Lehnert, Die rechtliche Situation der Flüchtlinge vom Oranienplatz“, Gutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen, Beauftragte für Integration und Migration, Juni 2014; a.A.: Prof. Dr. Dr. Hailbronner LL.M., Zur Rechtmäßigkeit aufenthaltsrechtlicher Maßstäbe der Berliner Senatsverwaltung für Inneres und Sport im Hinblick auf die Umsetzung des „Einigungspapiers“ vom 18. März 2014 - „Flüchtlinge Oranienplatz“, Rechtsgutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 8. Juli 2014).
Im vorläufigen Rechtsschutzverfahren bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass das „Einigungspapier Oranienplatz“ nicht schon deshalb unverbindlich ist, weil es von der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen verhandelt und abgeschlossen worden ist. Gegen diese in dem o.g. Gutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vertretene Rechtsauffassung (a.a.O., S. 23ff.) spricht, dass die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen vom Senat beauftragt worden war, die Verhandlungen mit den Flüchtlingen zu führen und dass das „Einigungspapier Oranienplatz“ in der Sitzung des Senats am 18. März 2014 nicht nur zur Kenntnis genommen worden ist, sondern auch in einer gemeinsamen Pressekonferenz der Öffentlichkeit als Erfolg des Senats präsentiert worden ist. Nach Artikel 58 Abs. 5 VvB leitet zwar jedes Mitglied des Senats seinen Geschäftsbereich selbständig und in eigener Verantwortung innerhalb der Richtlinien der Regierungspolitik. Nach Satz 2 dieser Vorschrift entscheidet aber bei Meinungsverschiedenheiten der Senat. Dass über die Frage, wie die Besetzung des Oranienplatzes beendet werden sollte, im Senat unterschiedliche Meinungen bestanden haben, ist durch die öffentliche Berichterstattung in den Medien über den gescheiterten Versuch einer bezirksaufsichtsrechtlichen Maßnahme zur Räumung des Platzes hinreichend bekannt. Es deutet einiges darauf hin, dass wegen der gesamtstädtischen, politischen Bedeutung der Frage, wie die Situation auf dem Oranienplatz beendet werden konnte, eine Senatsentscheidung nach dem Kollegialprinzip über die Verhandlungen und das Ergebnis getroffen worden ist, auch wenn es an einem ausdrücklichen Senatsbeschluss fehlt.
Es handelt sich bei dem „Einigungspapier Oranienplatz“ auch nicht lediglich um eine gänzlich unverbindliche, politische Absichtserklärung, von der keinerlei Rechtswirkungen ausgehen. Dagegen spricht schon der Umstand, dass es sich nicht um eine einseitige politische Erklärung des Senats handelt, sondern um eine „Einigung“ zwischen der beauftragten Senatorin für Arbeit, Frauen und Integration einerseits und Vertretern der Flüchtlinge anderseits, die jeweils unterschrieben haben. Für eine politische Absichtserklärung oder einer Erklärung, im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten über Anträge zu entscheiden, hätte es keiner „Einigung“ und Beschränkung auf eine Liste von Flüchtlingen bedurft. Die Einigung ist durch die Liste und die Ausstellung von jeweils individuellen, amtlichen Dokumenten über den Status als Teilnehmer der „Vereinbarung Oranienplatz“ insoweit individualisiert, dass sich die Teilnehmer auf die Vereinbarung berufen können. Jedenfalls begründet das amtliche Dokument einen Rechtsschein, dass ein verfahrensrechtlicher Status begründet werden sollte.
Der Inhalt der Einigung ist nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen (§§ 133, 157 BGB) und nach dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) durch Auslegung zu ermitteln. Nach dem Wortlaut der Ziffer 4 Satz 1 der Vereinbarung „erfolgt nach dem Auszug der namentlich auf der Liste geführten Flüchtlinge (…) auf Antrag eine umfassende Prüfung der Einzelverfahren im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten (Beantragung einer Aufenthaltsgenehmigung, Anträge auf Umverteilung nach § 51 AsylVfG, etc.).
Nach dem objektiven Empfängerhorizont ist diese Erklärung jedenfalls dahingehend auszulegen, dass für die gelisteten Flüchtlinge eine umfassende Prüfung der Einzelverfahren im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten eröffnet werden sollte. Die Verwendung der Worte „umfassend“ und „aller rechtlichen Möglichkeiten“ legt nahe, dass der Antragsgegner seine ihm im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten bestehenden Entscheidungsspielräume ausschöpft, die ihm möglichen aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen selbst zu treffen.
Der Sinn und Zweck der Vereinbarung lag offenbar darin, die Situation auf dem Platz zu beenden und hierfür gewisse Zugeständnisse an die Flüchtlinge zu machen, soweit dies im Rahmen der aufenthaltsrechtlichen Regelungen möglich gewesen ist. Hierzu war der Antragsgegner nicht verpflichtet, da sich aus der rechtwidrigen Besetzung des Platzes keine Rechtfertigung für eine Besserstellung gegenüber allen anderen in Berlin lebenden Flüchtlingen ergibt. Es wäre aber mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nur schwer zu vereinbaren, der Einigung nachträglich keinerlei rechtliche Bedeutung beizumessen, als dem Ziel, den Oranienplatz freiwillig zu räumen.
Nach diesen Maßstäben spricht jedenfalls im Eilverfahren vieles dafür, dass der Antragsgegner im Rahmen seiner rechtlichen Möglichkeiten mit dem Abschluss des „Einigungspapiers Oranienplatz“ von einer Verteilung des Antragstellers abgesehen hat. Hierzu ist er in Bezug auf die Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer nach § 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG auch befugt. An dieser Entscheidung muss er sich festhalten lassen. Damit hat er indessen noch keinen Rechtsanspruch auf eine Duldung oder gar eine Aufenthaltserlaubnis begründet, sondern nur einen verfahrensrechtlichen Anspruch, sich mit dem Antrag des Antragstellers auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu befassen. Dem steht nicht entgegen, dass in dem Einigungspapier ausdrücklich auch Anträge auf Umverteilung nach § 51 AsylVfG genannt sind. Die Einigung beinhaltet zwar gerade noch keine Zustimmung, im Rahmen eines Umverteilungsverfahrens einen Ausländer, der bereits einem anderen Bundesland zugewiesen ist, zu übernehmen und einem Umzug nach Berlin zuzustimmen. Hiervon ist jedoch die erstmalige Verteilung und Begründung einer Zuständigkeit, um die es im Falle des Antragstellers geht, zu unterscheiden.
Auf die vom Antragsteller geltend gemachten, weiteren persönlichen Gründe, die nach seiner Auffassung einer Verteilung nach München entgegen stehen, kommt es nicht an.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO und §§ 39, 52f. GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 39, 52f. GKG
§ 242 BGB
§ 51 AsylVfG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 58 Abs. 5 VvB

Zitierte Entscheidungen: 24 K 253.14