Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-31, Aktenzeichen 12 N 55/24
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:0731.12N55.24.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 27. März 2024 wird abgelehnt.
Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird - unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 27. März 2024 - für die erste und die zweite Rechtsstufe auf jeweils 505.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
I. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 -, juris Rn. 32 m.w.N.). Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, juris Rn. 19; zur Ergebnisrichtigkeit: BVerwG, Beschluss vom 10. März 2014 - 7 AV 4.03 -, juris Rn. 11). Dazu muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts konkret auseinandersetzen und im Einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln begegnen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. August 2019 - 5 ZB 18.1226 -, juris Rn. 14 m.w.N.). Dem wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht.
1. Die Argumentation der Klägerin, §§ 14a, 14b BbgFAG seien in der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung verfassungswidrig, vermag für sich genommen bereits deshalb keine ernstlichen Richtigkeitszweifel zu begründen, da auch die Annahme der Verfassungswidrigkeit der Regelungen dem klägerischen Begehren nicht zum Erfolg verhelfen könnte. Denn in diesem Fall fehlte eine Rechtsgrundlage für die beantragten Mehrbelastungsausgleiche, so dass sich die Entscheidung weiterhin als richtig erwiese (vgl. Antrag zu 1 und Hilfsantrag zu 1) und eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht mangels Entscheidungserheblichkeit ausschiede (vgl. Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG).
Auch im Hinblick auf die angestrebte Aufhebung der Mehrzuweisungen an Gemeinden, die „nur scheinbar als Mittelzentren festgelegt worden sind“ (vgl. Hilfsantrag zu 2), verfängt die Berufung auf die Verfassungswidrigkeit nicht, da sie die durch das Verwaltungsgericht festgestellte Bestandskraft der erfolgten Zuweisungen nicht erschüttert (vgl. UA, S. 9). Sofern die Klägerin sich darauf beruft, dass es dem Beklagten obliegt, „zu prüfen, ob diese [Anm.: Zuweisungen an anerkannte Mittelzentren] nach § 48 VwVfG zurückgenommen werden können“, sind die Voraussetzungen eines entsprechenden Anspruchs der Klägerin nicht ansatzweise dargetan (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 6. Juni 2024, S. 14 f.). Unabhängig von der Frage, inwiefern die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Bbg VwVfG im Verhältnis von Trägern öffentlicher Verwaltung untereinander anwendbar ist (vgl. hierzu m.w.N. Müller, in: BeckOK/VwVfG [1.4.2024], § 48 Rn. 104), dürfte eine Rücknahme der Mittelzuweisungen an andere Gemeinden bereits vor dem Hintergrund der Maßgaben in § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG ausscheiden, da bei Verbrauch der für das Haushaltsjahr 2020 gewährten Leistungen in der Regel von einem der Rücknahme entgegenstehenden schutzwürdigen Vertrauen auszugehen ist. Darüber hinaus setzte ein solcher Anspruch der Klägerin die Verletzung einer drittschützenden Norm voraus, wozu sich der Zulassungsantrag ebenfalls nicht verhält (vgl. Müller, in: BeckOK/VwVfG [1.4.2024], § 48 Rn. 42).
2. Die verfassungsrechtlichen Einwände der Klägerin vermögen aber auch die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts nicht zu erschüttern, dass §§ 14a, 14b BbgFAG an die wirksamen Feststellungen im Landesentwicklungsplan Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg (LEP HR) anknüpfen, ohne deren Rechtmäßigkeit vorauszusetzen.
In einem solchen Normverständnis liegt entgegen dem klägerischen Vorbringen keine unzulässige Verkürzung des effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG). Der Verweis der Klägerin auf die Möglichkeit, auch nach Ablauf der Frist für die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) eine inzidente Kontrolle der normativen Maßgaben vorzunehmen, verkennt, dass es im Rahmen von §§ 14a, 14b BbgFAG nicht auf die Rechtmäßigkeit, sondern nur die Wirksamkeit der planerischen Festsetzungen ankommt. Dass eine solche Regelungssystematik, die der unabhängig von Rechtmäßigkeit und Unanfechtbarkeit eintretenden Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts vergleichbar (vgl. Schemmer, in: BeckOK/VwVfG [1.4.2025], § 43 Rn. 28) und auch aus anderen Rechtsbereichen bekannt ist (vgl. z.B. § 22 Abs. 4 BeamtStG), verfassungswidrig wäre, ist nicht dargelegt.
Aus den Ausführungen im Zulassungsantrag ergibt sich ferner nicht, dass es der Klägerin nicht möglich gewesen wäre, gegen den durch Verordnung vom 29. April 2019 festgestellten LEP HR (GVBl II/19, Nr. 35) gerichtlichen Rechtsschutz zu suchen. Ihr Hinweis auf die Entscheidung des 10. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg stützt diese Annahme nicht, da dort nur festgestellt wird, dass die - mittelbaren - fiskalischen Folgen von Maßnahmen nach dem BbgFAG nicht Gegenstand der zur Überprüfung gestellten planerischen Abwägung sind (vgl. Urteil vom 10. April 2019 - OVG 10 A 6.16 -, juris Rn. 81). Weshalb die - unmittelbaren - planerischen Feststellungen nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein können, erschließt sich aus diesem Vortrag nicht. Vielmehr können Gemeinden zur Begründung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, in ihrer kommunalen Planungshoheit als Ausdruck der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 LVerf Bbg) dadurch verletzt zu sein, dass ihnen durch den Landesentwicklungsplan nicht die Funktion eines Zentralen Ortes - wozu auch Mittelzentren gehören (vgl. Z 3.1 LEP HR) - zugewiesen worden ist (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2-3 ROG; OVG BE-BB, Urteil vom 10. April 2019 - OVG 10 A 6.16 -, juris Rn. 43). Sofern die Klägerin meint, die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zur „willkürlichen“ (Nicht-)Gewährung von Zuweisungen und damit einer (auch vor dem Hintergrund von Art. 97, 99 LVerf Bbg) unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden, setzt sich der Zulassungsantrag nicht hinreichend mit diesen fortbestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber der vermeintlich rechtswidrig unterbliebenen Ausweisung als Mittelzentrum in der Landesplanung auseinander (vgl. UA, S. 6). Mithin verfängt auch der Einwand nicht, dass die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der §§ 14a, 14b BbgFAG dazu führe, dass die finanzielle Belastungsrealität der Gemeinden keine Berücksichtigung fände - dies wäre, wenn überhaupt, durch fehlerhafte Ausweisungen im LEP HR geschehen, deren Überprüfung und Korrektur aber nicht Regelungsgegenstand der §§ 14a, 14b BbgFAG ist.
Davon abgesehen scheidet die von der Klägerin verlangte verfassungskonforme Auslegung der §§ 14a, 14b BbgFAG ungeachtet der Rechtfertigung ihrer Bedenken gegen die Folgen der Auslegung des Verwaltungsgerichts aus. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht auf den eindeutigen Wortlaut der §§ 14a Abs. 1, 14b Abs. 1 BbgFAG hin (vgl. UA, S. 6, 9): Indem die Regelungen jeweils auf die konkret erfolgte „Feststellung“ in der Landesplanung Bezug nehmen - und nicht auf dortige abstrakt-generelle Maßstäbe verweisen (vgl. Anlage LEP HR Kriterien zu Z 3.6.) -, kommt die Tatbestandwirkung des LEP HR in den Vorschriften unmissverständlich zum Ausdruck. Die Klägerin weist zutreffend auf die Grenzen des methodisch Machbaren der von ihr angestrebten verfassungskonformen Auslegung der §§ 14a, 14b BbgFAG hin. Ihre Annahme, dass diese durch eine den „tatsächlichen Verhältnissen angepasste und gerechte Zuweisung“ (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 6. Juni 2024, S. 6) unter Verzicht auf eine positive Feststellung im LEP HR noch eingehalten würden, verfängt aber nicht. Insbesondere die klägerische Einschätzung, der „Wortlaut selbst [treffe] keine Aussagen darüber, ob ein tatsächlicher Bedarf der Gemeinde erhoben oder berücksichtigt werden muss“, verkennt die eindeutigen Formulierungen von §§ 14a, 14b BbgFAG (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 6. Juni 2024, S. 9). Sofern die Klägerin weiterhin den verfassungsrechtlichen Auftrag des Art. 28 Abs. 2 GG bzw. der Art. 97, 99 LVerf Bbg., eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden zu gewährleisten, anführt, ist damit weder dargelegt noch erkennbar, inwiefern deshalb eine den Wortlaut verdrängende Auslegung geboten wäre. §§ 14a, 14b BbgFAG werden auch in der vom Verwaltungsgericht vertretenen und dem Wortlaut entsprechenden Auslegung der Anforderung gerecht, die Aufgaben der Gemeinden nicht nur „realitätsgerecht“, sondern auch „überschlägig“ zu gewichten, da die raumordnerische Festlegung tauglicher Anknüpfungspunkt einer abstrakten finanziellen Bedarfslage ist (zur legitimen Anknüpfung an landesplanungsrechtliche Pflichten für die Mittelzuweisung im Finanzausgleich LVerfG SH, Urteil vom 17. Februar 2023 - LVerfG 5/21 -, juris Rn. 111 ff.; vgl. allgemein VerfGH Bbg, Beschluss vom 18. Oktober 2013 - 68/11 -, juris Rn. 42; s. auch Schriftsatz des Beklagten vom 23. Juli 2024, S. 9). Dies gilt insbesondere angesichts des weiten Spielraums des Gesetzgebers zur Typisierung bei der Verteilung der Finanzausgleichsmittel unter die Kommunen (VerfGH Bbg, Beschluss vom 18. Oktober 2013 - 68/11 -, juris Rn. 42). Dass die Klägerin eine möglichst eng am tatsächlichen Bedarf ausgerichtete Mittelzuweisung erreichen will, mag ein rechtspolitisch nachvollziehbares Ziel sein, geht aber von einem der Verfassung nicht zu entnehmenden Optimierungsgebot aus. Auch die Gesetzesbegründung rechtfertigt keine dem Wortlaut der Norm entgegenstehende Auslegung - dort wird vielmehr abermals der von einer Prüfung der tatsächlichen Verhältnisse unabhängige und abstrahierende Ansatz betont, indem ausgeführt wird, dass nach dem LEP HR festgestellte Mittelzentren „einen finanzkraftunabhängigen Festbetrag“ erhalten sollen (vgl. Gesetzentwurf des Ersten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG, LT-Drs. 4/3299, S. 6 f.).
Darüber hinaus setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht hinreichend mit der selbstständig tragenden Annahme des Verwaltungsgerichts auseinander, dass auch für den Fall einer Inzidentkontrolle ihrer Einstufung als Mittelzentrum bzw. Gemeinde mit grundfunktionalem Schwerpunkt die begehrte positive Feststellung und Mittelzuweisung mangels hinreichender Darlegung eines auf Null reduzierten planerischen Ermessens nicht erreicht werden könne (vgl. UA, S. 8 f.). Vielmehr referiert der Zulassungsantrag insoweit nur wiederholend die Argumentation des Verwaltungsgerichts. Auch die - im Rahmen der Darlegung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO erfolgende - Berufung auf die Amtshaftungsregelung in Art. 6 Abs. 3 LVerf Bbg zeigt keine ernstlichen Zweifel an dieser gerichtlichen Feststellung auf. Ist das angegriffene Urteil auf solchermaßen voneinander unabhängige und damit den Urteilsausspruch selbständig tragende rechtliche Erwägungen gestützt, so setzt der Erfolg des Zulassungsantrags aber voraus, dass sämtliche Begründungsteile je für sich die Zulassung rechtfertigen. Liegt für den anderen Begründungsteil - wie hier - kein Zulassungsgrund vor, muss die Zulassung daher bereits daran scheitern, dass die angegriffene Begründung hinweggedacht werden kann, ohne dass sich am Ausgang des Rechtsmittelverfahrens etwas ändert (OVG NI, Beschluss vom 15. März 2018 - 4 LA 231/16 -, juris Rn. 3; OVG ST, Beschluss vom 22. Februar 2018 - 2 L 70/16 -, juris Rn. 8; OVG BE-BB, Beschluss vom 11. September 2017 - OVG 10 N 29.17 -, juris Rn. 3).
II. Die Rechtssache weist auch nicht die geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Deren Annahme setzt voraus, dass die Rechtssache überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht und sich diese auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall entscheidungserheblich sind, wobei zur Darlegung des Zulassungsgrundes erforderlich ist, dass die Fragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, konkret bezeichnet werden und erläutert wird, worin die besondere Schwierigkeit besteht (vgl. OVG BE-BB, Beschluss vom 11. September 2017 - OVG 10 N 29.17 -, juris Rn. 7; Beschluss vom 16. Februar 2016 - OVG 10 N 22.13 -, juris Rn. 17).
Diesen Voraussetzungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. Es fehlt bereits an der Formulierung konkreter tatsächlicher oder rechtlicher Fragen, die in einem Berufungsverfahren mit offenem Ausgang zu klären wären. Unabhängig davon vermag die Berufung auf die Verfassungswidrigkeit der Normen dem klägerischen Begehren nicht zum Erfolg zu verhelfen (vgl. I.1.) und lässt sich die Frage einer verfassungskonformen Auslegung der §§ 14a, 14b BbgFAG mit den üblichen Auslegungsmethoden klären (vgl. I.2.). Die Berufung auf die Praxis in anderen Bundesländern erlaubt keine Rückschlüsse zur vorliegend relevanten Rechtslage.
III. Die Berufung ist schließlich nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass eine bisher weder höchstrichterlich noch obergerichtlich geklärte konkrete und zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen und erläutert wird, warum sie im Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung der fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Es fehlt bereits an der konkreten Formulierung einer Rechtsfrage. Unabhängig davon verhilft die Berufung auf die Verfassungswidrigkeit der §§ 14a, 14b BbgFAG angesichts des klägerischen Begehrens auf Zuteilung zusätzlicher Mittel dem Zulassungsvorbringen ebenfalls nicht zum Erfolg, da es an der Klärungsbedürftigkeit fehlt (vgl. I.1.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 14a, 14b BbgFAG lassen sich wiederum mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung unschwer beantworten (vgl. I.2. sowie BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2022 - 1 B 83.21 -, juris Rn. 21; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 143).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 i.V.m. § 45 Abs. 1 Sätze 2-3 GKG. Danach sind der Hauptantrag und die Hilfsanträge zusammen zu rechnen, da sie nicht dieselben Gegenstände betreffen. Für den weiteren Hilfsantrag zu 2 wurde der Auffangstreitwert angesetzt. Die Änderung der Wertfestsetzung des Verwaltungsgerichts beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14a, 14b BbgFAG
§ 48 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 BeamtStG
§ 14a Abs. 1, 14b Abs. 1 BbgFAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 587/17
1 BvR 2011/10
7 AV 4.03
5 ZB 18.12
10 A 6.16
4 LA 231/16
2 L 70/16
10 N 29.17
10 N 22.13
1 B 83.21