Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-25, Aktenzeichen 3 K 7297/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0125.3K7297.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreck¬bar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicher¬heitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags ab¬wenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 % des je¬weils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.
Die Klägerin betreibt innerhalb eines Industriekomplexes in L sowohl ein Kaltband- als auch ein Stahlwerk. In beiden Werken gibt es "Störfallstoffe" im Sinne der Störfallverordnung: Im Kaltbandwerk sind dies Fluss- und Mischsäure, deren maximale Menge jeweils die in Spalte 5 der Stoffliste in Anhang I zur 12. BImSchV für sehr giftige bzw. giftige Stoffe genannte Schwelle überschreitet, sodass das Kaltbandwerk den erweiterten störfallrechtlichen Pflichten unterliegt. Die im Stahlwerk vorhandenen – in der vorgenannten Stoffliste als umweltgefährlich eingestuften – Filterstäube bleiben hingegen bereits unterhalb der in Spalte 4 genannten Mengenschwelle. Bis zur Störfallinspektion im November 2008 wurden beide Anlagen (störfallrechtlich) getrennt betrachtet. Für das bis dahin als Betriebsbereich angesehene Kaltbandwerk wurde und wird ein Sicherheitsbericht erstellt und fortgeschrieben; in dem Sicherheitsbericht der X GmbH von September 2008 heißt es auf den Seiten 11 / 12, der Filterstaub sei nicht relevant, "da außerhalb des Betriebsbereiches", der mit dem Kaltbandwerk definiert sei. Mit Ordnungsverfügung vom 27. Oktober 2009 gab die Bezirksregierung Düsseldorf der Klägerin auf, nunmehr bis zum 31. März 2010 für beide Anlagen zusammen ein Konzept zur Verhinderung von Störfällen und einen einheitlichen – auf den gesamten Betriebsbereich erweiterten – Sicherheitsbericht vorzulegen; zudem habe die Klägerin eine Information über Sicherheitsmaßnahmen "für den gesamten Betriebsbereich, der das Kaltband- und Stahlwerk umfasst", anzufertigen und (in der dem Stahlwerk benachbarten Wohnbebauung) zu verteilen. Zur Begründung führte die Bezirksregierung Düsseldorf aus, dass es in beiden Anlagen gefährliche Stoffe gebe. Dass die einschlägigen Mengenschwellen lediglich im Kaltbandwerk erreicht würden, sei unerheblich, weil von einem einheitlichen Betriebsbereich auszugehen sei. Die räumliche Nähe beider Anlagen sei gegeben, da der Abstand der Eckpunkte weniger als 500 m betrage. Ein Störfall im Kaltbandwerk könnte daher (als mögliche Wechselwirkung) weitere Störfälle im Stahlwerk bedingen. Auch bestehe zwischen beiden Anlagen ein betriebstechnischer Zusammenhang in Gestalt gemeinsamer Infrastruktureinrichtungen wie insbesondere der Erdgasleitung. Des Weiteren gebe es organisatorische Zusammenhänge, namentlich einen Betreiber, einen Vorstand und einen Werksschutz; auch die Instandhaltung und weitere Dienstleistungen seien zentralisiert. Die aufgegebenen Maßnahmen seien verhältnismäßig, da bereits jetzt eine gemeinsame Sicherheitsphilosophie existiere; mit überschaubarem und zumutbarem Aufwand könne eine deutliche Verbesserung der Anlagensicherheit und des Nachbarschutzes erreicht werden.
Die Klägerin hat am 11. November 2009 Klage erhoben.
Zu deren Begründung verweist sie auf die bisherige Abgrenzung des Betriebsbereichs, die auf der Störfallinspektion des Staatlichen Umweltamts L von November 2001 beruhe. Gründe für eine Abweichung gebe es nicht, denn es bestehe kein Zusammenhang zwischen den beiden Anlagen und die gemeinsamen Infrastruktureinrichtungen stellten angesichts der konkreten räumlichen Verhältnisse gerade keinen risikoerhöhenden Faktor dar. Die Gefahr gefährlicher Wechselwirkungen sei vernünftigerweise auszuschließen. Das Flusssäurelager im Kaltbandwerk sei von der nächsten Ecke des Stahlwerks mehr als 600 m und vom Staubsilo im Stahlwerk sogar ca. 900 m entfernt. Der tatsächliche Abstand zwischen einem möglichen Freisetzungsort von Fluorwasserstoff im Kaltbandwerk und dem Leitstand des Stahlwerks betrage mehr als 800 m, sodass sich ein Konflikt selbst dann nicht ergäbe, wenn man von den durch die Bezirksregierung Düsseldorf fälschlicherweise zu Grunde gelegten Abstandswerten des auf die Bauleitplanung bezogenen Leitfadens ausgehe. Die "anlagenübergreifende Betrachtung" durch die Seveso-II-Richtlinie bedeute keine "künstliche Ausdehnung" der Betriebsbereiche über die Reichweite tatsächlich möglicher Gefahren von vorhandenen Gefahrstoffen hinaus; anders sähe es aus, wenn in beiden Werken Teilmengen desselben Stoffs bzw. der derselben Stoffgruppe vorhanden wären bzw. die unterschiedlichen Stoffe immerhin durch ihre Wirkungsweise auf den jeweils anderen Werksbereich im Sinne eines sog. Domino-Effekts Einfluss nehmen könnten. Der erforderliche betriebstechnische Zusammenhang werde auch durch die Erdgasleitung nicht hergestellt, denn diese weise getrennte Hauptstränge zum Nord- (Stahlwerk) und Südteil (Kaltbandwerk) auf; ein Brand- und Explosionsausbreitungsrisiko bestehe daher nicht. Schließlich verlange auch die Arbeitshilfe der Störfallkommission eine mögliche gegenseitige Beeinflussung, die es hier gerade nicht gebe.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 27. Oktober 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist zunächst auf die angegriffene Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf. Der Begriff des "räumlichen Zusammenhangs" sei weit auszulegen; die weitere Nachbarschaft reiche auch dann, wenn die betreffende Anlage durch andere Anlagen getrennt werde. Er liege auch unter sicherheitsrelevanten Aspekten vor, da es nur einen Störfallbeauftragten und nur eine einheitliche Zugangskontrolle gebe. Die von der Klägerin angestellte (900 m-)Punktbetrachtung mache im Rahmen der Bestimmung des Betriebsbereichs keinen Sinn; sie könne erst in einem Sicherheitsbericht Berücksichtigung finden. Die äußeren Grenzen der Anlagenteile lägen aber deutlich unter 500 m voneinander entfernt. Aus dieser räumlichen Nähe der Anlagen könne sich auch eine Erhöhung des Gefahrenpotenzials ergeben; die in der Arbeitshilfe der Störfallkommission für die Annahme eines Betriebsbereichs genannte Voraussetzung einer erhöhten Wahrscheinlichkeit oder einer erhöhten Folgenschwere von Störfällen sei erfüllt. Konkret für den Standort L ergebe sich unter Rückgriff auf die Abstandswerte des auf die Bauleitplanung bezogenen Leitfadens, dass es bei einem Störfall im 500 m-Umkreis um das Kaltbandwerk zu erheblichen, irreversiblen Gesundheitseinwirkungen und sogar zu Toten kommen könne. Erhöhte Gefahrenmomente ergäben sich dadurch, dass bei einem Störfall die Auswirkungen des austretenden Fluorwasserstoffs weitere Störfälle im Stahlwerk mit einer Freisetzung von Feinstäuben (mit beträchtlichen Mengen von Blei, Cadmium und Nickel) bedingen könnten. Ob die jeweiligen Störfallstoffe ein synergetisches Gefahrenpotenzial aufwiesen, sei hingegen irrelevant, da es ausschließlich auf die abstrakten Gefährdungsbeurteilungen ankomme. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat die Bezirksregierung Düsseldorf die in den ersten drei Ziffern der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung genannte Umsetzungsfrist auf fünf Monate nach Eintritt der "Rechtskraft" neu bestimmt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten nebst der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der weiteren Unterlagen (einschließlich des Mietplans) Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage (im Sinne des § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) zulässig, jedoch nicht begründet, denn die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Kaltbandwerk und das Stahlwerk der Klägerin bilden zusammen einen Betriebsbereich im Sinne von § 3 Abs. 5a BImSchG. Nach dieser Vorschrift ist ein Betriebsbereich der gesamte unter der Aufsicht eines Betreibers stehende Bereich, in dem gefährliche Stoffe im Sinne des Artikels 3 Nr. 4 der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen (ABl. EG 1997 Nr. L 10 S. 13), geändert durch die Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2003 (ABl. EU Nr. L 345 S. 97), in einer oder mehreren Anlagen einschließlich gemeinsamer oder verbundener Infrastrukturen und Tätigkeiten einschließlich Lagerung im Sinne des Artikels 3 Nr. 8 der Richtlinie in den in Artikel 2 der Richtlinie bezeichneten Mengen tatsächlich vorhanden oder vorgesehen sind oder vorhanden sein werden, soweit davon auszugehen ist, dass die genannten gefährlichen Stoffe bei einem außer Kontrolle geratenen industriellen chemischen Verfahren anfallen; ausgenommen sind die – hier nicht einschlägigen – in Artikel 4 der Richtlinie 96/82/EG angeführten Einrichtungen, Gefahren und Tätigkeiten. Kennzeichnend für den Begriff des Betriebsbereichs sind demnach die drei Elemente "Aufsicht desselben Betreibers", "der räumliche Zusammenhang einer oder mehrerer Anlagen" und "das Vorhandensein gefährlicher Stoffe in einer bestimmten Menge".
Vgl. nur Hansmann in Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Stand: 1. März 2010, § 1 der 12. BImSchV, Rn. 12.
Dass beide Anlagen durch die Klägerin betrieben werden und damit das erste Element hier unzweifelhaft – unabhängig von weiteren organisatorischen Zusammenhängen – gegeben ist, bedarf keiner weiteren Darlegung.
Auch das zweite Element liegt vor, denn Kaltband- und Stahlwerk stehen in einem räumlichen Zusammenhang. Dabei kann nach Auffassung der Kammer angesichts des Sachverstands seiner zwölf (auf Seite 10 genannten) Mitglieder ohne Weiteres die Arbeitshilfe des Arbeitskreises Seveso Richtlinie der Störfallkommission ("Systematisierung von Fragestellungen und Antworten zum Begriff "Betriebsbereich" des § 3 Abs. 5a BImSchG" – SFK-GS-35) als Grundlage herangezogen werden. "Zur räumlichen Komponente" werden durch den fachkundigen Arbeitskreis (auf Seite 2) drei Konstellationen unterschieden, von denen die erste – "a) Der Betriebsbereich besteht nur aus einer Anlage" – hier ersichtlich ausscheidet. Von den beiden anderen – "b) Auf einem zusammenhängenden Betriebsgrundstück befinden sich mehrere, räumlich auseinanderliegende Anlagen" und "c) Anlagen ein und desselben Betreibers befinden sich auf (z. B. durch öffentliche Verkehrswege) getrennten Betriebsgrundstücken" – ist hier die Konstellation b) einschlägig, denn es fehlt ausweislich des Mietplans und des sonstigen Kartenmaterials an der bei der Konstellation c) vorausgesetzten räumlichen Trennung; die nur wenige hundert Meter voneinander entfernten Anlagen sind vielmehr durch Werkstraßen miteinander verbunden und der räumliche Zusammenhang wird auch durch das von der Klägerin auf dem angemieteten Grundstück betriebene (und im Mietplan mit der im Rechteck befindlichen Nummer 29 bezeichnete) Lager augenscheinlich nicht unterbrochen. Die Kammer macht sich die Bewertung des sachverständigen Arbeitskreises zu eigen, der bei dieser (als "Regelfall" bezeichneten) Konstellation grundsätzlich von einem Betriebsbereich ausgeht und zwar auch, wenn sich auf dem ansonsten zusammenhängenden Grundstück einzelne Anlagen, Infrastruktureinrichtungen o. ä. anderer Betreiber befinden; das fachkundige Gremium begründet seine Auffassung überzeugend mit der Seveso II-Richtlinie, die in ihrem Erwägungsgrund 11 davon ausgehe, dass ihr Anwendungsbereich statt durch eine Anlagenliste durch die im Betrieb vorhandenen Stoffmengen bestimmt werden solle. Die Berücksichtigung des möglichen Zusammenwirkens vorhandener Stoffmengen im Störfall oder die gegenseitige Gefahrerhöhung liege in der Intention der Richtlinie, werde aber für die Bestimmung des Betriebsbereichs nicht vorausgesetzt. Auch aus verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie (Art. 9 Abs. 6; Anhang I, Einleitung, Nr. 4) lasse sich folgern, dass die räumliche Entfernung zwischen den auf dem Betriebsgrundstück vorhandenen Stoffen nur in bestimmten, eng definierten Fällen eine Rolle spielen solle. Dies bedeute, dass eine Prüfung der räumlichen Nähe oder der gegenseitigen Beeinflussung vorhandener Stoffmengen nicht erforderlich sei. Vor diesem Hintergrund kommt es auf die zwischen den Beteiligten strittigen Fragen der Anwendbarkeit der aus dem Bauleitplanungs-Leitfaden entlehnten "500m-Regel", der "Eckpunkte"-Betrachtung bzw. des Abstellens auf die Entfernung möglicher Freisetzungsorte nicht an. Gleiches gilt für den von der Klägerin betonten Aspekt der möglichen gegenseitigen Beeinflussung, denn abweichend von der Darstellung der Klägerin verlangt die angeführte Arbeitshilfe SFK-GS-35 dieses Kriterium nicht bei dem hier einschlägigen "Regelfall" der Konstellation b), sondern – zwecks Überwindung der räumlichen Trennung – nur bei dem "atypischen Fall" der Konstellation c). Für eine – von der genannten Arbeitshilfe abweichende – einschränkende Auslegung des § 3 Abs. 5a BImSchG sieht die Kammer keine Veranlassung, denn es spricht nichts dafür, die durch die Seveso II-Richtlinie bezweckte Aufweitung des Blickwinkels bereits auf der Definitionsebene durch zusätzliche Erfordernisse zu konterkarieren. Die von einer Reihe von Autoren in diesem Zusammenhang (durchaus mit unterschiedlichen Akzenten) geforderte Begrenzung durch das Kriterium der "synergetischen Gefahrenpotenziale", des "erhöhten Gefahrenpotenzials", der "Beeinflussbarkeit" bzw. des "sicherheitsrelevanten Zusammenhangs",
vgl. nur Büge, DB 2000, 1501, 1502; Hansmann in Landmann / Rohmer, a. a. O., Rn. 13; Spindler, UPR 2001, 81, 83 und 84,
hält die Kammer gerade auch unter dem Gesichtspunkt einer umfassenden Gefahrenabwehr nicht für angezeigt. Dabei verkennt sie nicht, dass die Seveso-II-Richtlinie insbesondere auch das Ziel verfolgt, stärker als bisher das Zusammenwirken gefährlicher Stoffe und damit synergetische Gefahrenpotenziale zu erfassen.
Vgl. Wietfeldt / Neuser in Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Kommentar, Stand: August 2010, § 1 der 12. BImSchV, Rn. 60.
Mit den beiden vorgenannten Autoren ist sie jedoch (wie die Bezirksregierung Düsseldorf) der Auffassung, dass dieses Ziel die konkrete Ausgestaltung der materiellen Pflichten für die betroffenen Betriebsbereiche beeinflusst, aber nicht zum entscheidenden Kriterium bei der vorgelagerten Prüfung wird, ob überhaupt ein Betriebsbereich vorliegt. Lässt sich also beispielsweise ein sicherheitsrelevanter Zusammenhang zwischen verschiedenen "Störfallstoffen" im Rahmen der (für den Betriebsbereich anzustellenden) Gesamtbetrachtung recht schnell ausschließen, so wird die Darlegung der "erforderlichen Maßnahmen" im Sicherheitsbericht (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 2 der 12. BImSchV) diesbezüglich entsprechend knapper ausfallen.
Das dritte Element in Gestalt des erforderlichen Stoffbezugs ist schon im Hinblick auf die (die Spalte 5 überschreitende) Menge an Fluss- und Mischsäure gegeben.
Bilden Kaltband- und Stahlwerk demnach (gemeinsam) einen Betriebsbereich, so ist die in den Ziffern 1 und 2 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung enthaltene Forderung nach Vorlage eines Störfallkonzepts (nach § 8 der 12. BImSchV) und eines Sicherheitsberichts (nach § 9 der 12. BImSchV) "erweitert auf den gesamten Betriebsbereich, welcher das Kaltband- und Stahlwerk umfasst" berechtigt, weil sowohl § 8 als auch § 9 der 12. BImSchV an den Betriebsbereich im Sinne des § 3 Abs. 5a BImSchG anknüpfen. Gleiches gilt für die in Ziffer 3 geforderte Information (der möglicherweise von einem Störfall betroffenen Personen) über Sicherheitsmaßnahmen (nach § 11 Abs. 1 der 12. BImSchV). Zu der in den Ziffern 1 bis 3 bestimmten Umsetzungsfrist sei lediglich angemerkt, dass sich diese hinsichtlich des konkreten Termins (31. März 2010) durch die aufschiebende Wirkung der Klage erledigt hat. Bezüglich ihrer – nicht erledigten – Dauer (ungefähr fünf Monate ab Zustellung) ist die Umsetzungsfrist rechtlich nicht zu beanstanden. Vor diesem Hintergrund spricht nichts gegen eine "Verschiebung" des konkreten Termins in Anlehnung an den in § 63 Abs. 1 Satz 4 VwVG NRW zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken, wie sie die Bezirksregierung Düsseldorf durch ihre Erklärung in der mündlichen Verhandlung auch tatsächlich vorgenommen hat. Schließlich ist auch die auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW gestützte Zwangsgeldandrohung – einschließlich der gleichsam "automatisch" (mit)verlängerten Frist – rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 der 12. BImSchV
§ 3 Abs. 5a BImSchG
§ 3 Abs. 5a BImSchG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 der 12. BImSchV
§ 8 der 12. BImSchV
§ 9 der 12. BImSchV
§ 11 Abs. 1 der 12. BImSchV
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DB 2000, 1501, 1502