Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-16, Aktenzeichen 1 K 2068/13

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Auflagen 8, 10, 11, 15 und 16 im Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2013 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragssteller und die Antragsgegnerin tragen jeweils die Hälfte der Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die Anträge des Antragstellers bedürfen der sachdienlichen Auslegung.
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Mit Schriftsatz seiner Verfahrensbevollmächtigten vom 13.08.2013 hat er beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Auflagenbescheid der Antragsgegnerin vom 30.07.2013 wiederherzustellen. Mit Schriftsatz vom 16.08.2013 hat deren Unterbevollmächtigter beantragt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 13.08.2013 und vom 15.08.2013 wiederherzustellen. Dabei sieht er in diesen Bescheiden eine Konkretisierung des Bescheids vom 30.07.2013. Dem vermag jedoch das Gericht nicht zu folgen, vielmehr handelt es sich um zwei Bescheide mit unterschiedlichem Regelungsgehalt, da aufgrund der unterschiedlichen Wegeführungen unterschiedliche Versammlungen genehmigt wurden. Somit sind beide Bescheide Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
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Soweit im Schriftsatz vom 16.08.2013 beantragt wurde, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 13.08.2013 und 15.08.2013 wiederherzustellen, legt das Gericht den Antrag sachdienlich dahin aus, dass begehrt wird, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2013, geändert durch Bescheid vom 15.08.2013 wiederherzustellen. Soweit im Folgenden die Auflagen 5 Abs. 2-4 für unstreitig gestellt wurden und hinsichtlich der Auflagen 1, 2, 3, 4, 5 Abs. 1, 6, 7, 9, 12 - 14 der Rechtsstreit im Hinblick auf die Stellungnahme der Antragsgegnerin vom 15.08.2013 für erledigt erklärt wurde, legt das Gericht den Antrag dahin aus, dass Gegenstand des Verfahrens hinsichtlich des Bescheides vom 13.08.2013 nur die Auflagen 8, 10, 11, 15 und 16 sind.
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Der somit sachdienlich dahin auszulegende Antrag des Antragstellers,
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die aufschiebende Wirkung seiner Widersprüche gegen die Auflagen im Bescheid der Antragsgegnerin vom 30.07.2013 und gegen die Auflagen 8, 10, 11, 15 und 16 im Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2013 wiederherzustellen,
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ist hinsichtlich des den Bescheid der Antragsgegnerin vom 30.07.2013 betreffenden Teils unzulässig, hinsichtlich der angegriffenen Auflagen im Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2013 jedoch zulässig und begründet.
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Bezüglich der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Auflagen im Bescheid der Antragsgegnerin vom 30.07.2013 fehlt es dem Antragsteller an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse, da er die Wegeführung der geplanten Versammlung geändert hat und die Antragsgegnerin die Anmeldung der Versammlung in der geänderten Form bestätigt hat. Damit ist der Bescheid vom 30.07.2013 hinfällig geworden.
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Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Diese entfällt im vorliegenden Rechtsstreit, da die Antragsgegnerin in formell ordnungsgemäßer Weise (§ 80 Abs. 3 VwGO) die sofortige Vollziehung ihrer Verfügung vom 13.08.2013 gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. In diesem Fall kann jedoch das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn bei der im Rahmen dieser Bestimmung vorzunehmenden Interessenabwägung das Interesse des Antragstellers, einstweilen von der Verfügung verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Im vorliegenden Rechtsstreit hat das Gericht Veranlassung, dem Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren, da erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Auflagen bestehen und daher das private Interesse des Antragsstellers, von der Vollziehung der Maßnahmen verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt.
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Als belastende staatliche Maßnahme bedürfen die angegriffenen Auflagen einer Ermächtigungsgrundlage.Eine Ermächtigungsgrundlage ist nicht deshalb entbehrlich, weil die Verfügung gesetzliche Verpflichtungen wiederholt. Der Erlass eines belastenden Verwaltungsakts setzt nicht nur voraus, dass für die getroffene rechtliche Regelung in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern auch dafür, dass die Behörde in Form eines Verwaltungsakts handeln darf. Gesetzeswiederholende Verfügungen sind dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird. Der Regelungsgehalt einer solchen Verfügung besteht darin, die Einhaltung einer Norm konkret anzumahnen und die Voraussetzungen für die Vollstreckung zu schaffen. Ihre Rechtsgrundlage finden derartige gesetzeskonkretisierende Verwaltungsakte, sofern nicht spezielle Regelungen bestehen, in den Generalermächtigungen der jeweiligen Gesetze.Vorliegend richtet sich ein Teil der Auflagen, nämlich die Auflagen 8, 10 und 15, nach ihrem materiellen Regelungsgehalt auch an alle Versammlungsteilnehmer. Für den Kläger als Versammlungsleiter beinhalten die an ihn gerichteten Verbote darüber hinaus das Gebot, für deren Einhaltung zu sorgen. Denn nur so kann der Leiter gegen ein an ihn adressiertes, aber für alle Teilnehmer geltendes Verbot verstoßen.Da das Versammlungsgesetz sich für unmittelbar versammlungsbezogene Eingriffe als abschließende Regelung darstellt, die einen Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht und damit auch auf die polizeiliche Generalklausel ausschließt, kommen hier in Ermangelung einer versammlungsrechtlichen Generalermächtigung nur die speziellen Ermächtigungsgrundlagen des Versammlungsgesetzes in Betracht.Wie die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung noch einmal ausdrücklich bekräftigt hat, sind die angegriffenen Auflagen als versammlungsrechtliche Auflagen im Sinn des § 15 Abs. 1 VersammlG und nicht als bloße vorsorgende Maßnahmen, die den reibungslosen Ablauf der Versammlung gewährleisten sollen und mit denen kein Grundrechtseingriff verbunden ist (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 19.07.2007 - 1 BvR 2793/04 -, NVwZ 2008, 671; Beschluss vom 21.03.2007 - 1 BvR 232/04 -, NVwZ 2007, 1183), zu verstehen. Hintergrund dieser Vorgehensweise dürfte sein, an eine Verletzung dieser Auflagen durch die Teilnehmer der Versammlung und des an den Leiter der Versammlung gerichteten Gebots, für deren Einhaltung zu sorgen (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012, - 1 S 618/12 -, VBlBW 2012, 473), die im Versammlungsgesetz vorgesehenen Sanktionen zu knüpfen (§ 15 Abs. 3, § 19 Abs. 3, § 25 Nr. 2, § 29 Abs. 1 Nr. 3 VersammlG). In dem danach als Ermächtigungsgrundlage allein in Betracht kommenden § 15 Abs. 1 VersammlG finden die angegriffenen Auflagen aber keine Stütze.
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Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Die öffentliche Sicherheit im Sinne dieser Bestimmung umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Rechtsgüter droht.Eine unmittelbare Gefahr liegt vor, wenn ein Zustand besteht, der bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt (vgl. zum Ganzen: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, a.a.O., m.w.N.).Der Begriff der unmittelbaren Gefahr in § 15 Abs. 1 VersammlG stellt dabei besondere Anforderungen an die zeitliche Nähe des Schadenseintritts und damit auch strengere Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad. Eine unmittelbare Gefährdung setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden führt, d. h. einen Sachverhalt, bei dem der Eintritt eines Schadens "fast mit Gewissheit" zu erwarten ist. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde beim Erlass von beschränkenden Verfügungen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Vermutungen reichen nicht aus (vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10.02.2010, - 7 A 11095/09 -, LKRZ 2010, 155 m. w. N.).
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Hieran gemessen sind keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte dargelegt oder sonst ersichtlich für die Annahme, der Eintritt eines Schadens an einem der geschützten Rechtsgüter sei mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit zu erwarten.
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Weder das Mitführen und Verwenden von brennbaren Flüssigkeiten und von offenem Feuer noch das Mitführen von Hunden noch das Mitführen von Getränken in anderen Behältnissen als Plastikbehältnissen und Tetrapackungen noch der Konsum von alkoholischen Getränken (Auflagen 8, 10 und 15) verstoßen per se gegen geltendes Recht und stellen daher keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Weshalb durch diese die öffentliche Sicherheit im Rahmen einer Versammlung unmittelbar gefährdet wird, wird weder im angegriffenen Bescheid noch in der Antragserwiderung mit konkreten und nachvollziehbaren Anhaltspunkten dargelegt. Hinsichtlich des Mitführens von brennbaren Flüssigkeiten und von offenem Feuer wird lediglich auf die allgemeine Gefahr abgehoben, dass Feuer innerhalb der Versammlung zu einer erheblichen Gefährdung für Leib und Leben der versammelten Menschen oder unbeteiligter Personen führen kann. Anhaltspunkte dafür, dass bei der vom Antragsteller angemeldeten Versammlung mit brennbaren Flüssigkeiten und mit offenem Feuer ein Feuer innerhalb der Versammlung entfacht werden soll, sind weder dargelegt noch ersichtlich. Auch hinsichtlich des Mitführens von Hunden wird nicht dargelegt, dass der Eintritt eines Schadens "fast mit Gewissheit" zu erwarten ist, sondern mit allgemeinen Befürchtungen und Erwartungen argumentiert. Es wird darauf abgehoben, dass (allgemein) Hunde innerhalb größerer Menschenansammlungen in Stresssituation geraten können, dass bei einer dicht gedrängten Versammlung, bei der es ggfs. auch sehr laut werde, es nicht auszuschließen sei, dass es zu Situationen kommen könne, in denen andere Versammlungsteilnehmer oder Polizeibeamte durch mitgeführte Hunde – infolge der tierischen Unberechenbarkeit – gebissen würden, und dass ferner die Gefahr bestehe, dass zwischen zwei oder mehreren Hunden, die mit ihrem Halter an der Versammlung teilnehmen, es zu Auseinandersetzungen kommen könnte, durch die auch Dritte verletzt werden oder sich zumindest bedroht fühlen könnten. Hinsichtlich des Verbotes von Glasflaschen wird ebenfalls nur auf allgemeine Gefahrenlagen abgestellt. Dass im vorliegenden Fall mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist, dass Glasflaschen als Wurfgeschosse eingesetzt werden, wird weder dargelegt noch ist dies ersichtlich. Ebenfalls ist nicht dargelegt und nicht ersichtlich, dass die Teilnehmer an der vom Antragsteller angemeldeten Versammlung in einer Weise Alkohol konsumierten, die zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen könnte. Ferner fehlt es an tatsächlichen Anhaltspunkten dafür, dass infolge der Versammlung mehr Glasflaschen auf den Straßen, die beim Aufzug begangen werden, oder am Kundgebungsort zu Bruch gingen als üblich. Auch insoweit wird nur auf das allgemeine Verletzungsrisiko, das zerbrochene Flaschen darstellten, abgehoben.
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Auch hinsichtlich der Auflage 11 dürfte es an einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung fehlen. In der Antragserwiderung hat die Antragstellerin diesbezüglich auf eine sehr hohe Besucherdichte in der Einkaufsmetropole Mannheim zu dem angemeldeten Zeitpunkt und die aufgrund zahlreicher Baustellen beengte Mannheimer Innenstadt abgehoben. Weshalb neben den den Aufzug und die Versammlung begleitenden Polizeibeamten ein Einsatz von Ordnern bei einer Teilnehmerzahl von ca. 200 - 300 Personen zur Abwendung von unmittelbar drohenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich sein soll, ist weder dargelegt noch erkennbar. Der Verlauf des Aufzugs und der Kundgebungsort sind mit den Polizeibehörden abgestimmt, ohne dass insoweit Sicherheitsbedenken geäußert wurden. Soweit die Antragsgegnerin in der angegriffenen Verfügung und in der Antragserwiderung ausgeführt hat, Ordner dienten der vorbeugenden Gefahrenabwehr und seien bei potentiell störungsanfälligen Versammlungen - wie hier - unverzichtbar, ohne dass die Versammlungsbehörde insoweit eine besondere Gefahrenprognose begründen müsste, verkennt sie zum einen das Erfordernis einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung beim Erlass einer solchen Auflage (vgl.: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, a.a.O.), zum anderen wird nicht dargelegt, weshalb die vom Antragsteller angemeldete Versammlung potenziell störungsanfällig sein soll. Dies ist auch nicht erkennbar, zumal eine vergleichbare Veranstaltung in Kehl ausweislich der Berichterstattung, etwa in der Badischen Zeitung vom 10.06.2013, friedlich verlief.
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Auch Auflage 16 unterliegt rechtlichen Bedenken. Ein Verstoß gegen die Betreiberpflichten aus § 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 BImSchG stellt zwar eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar. Um mit einer Auflage auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 VersammlG die Einhaltung dieser Pflichten sicherzustellen, bedarf es konkreter Anhaltspunkte, dass der Veranstalter der Versammlung oder des Aufzuges diesen nicht nachkommen wird. Ausweislich der Anmeldung der Versammlung sollen eine kleine Lautsprecheranlage am Kundgebungsort und gegebenenfalls ein Megaphon zur Information der Teilnehmer zum Einsatz kommen. Sowohl im angegriffenen Bescheid als auch in der Antragserwiderung fehlt es bereits an nachvollziehbaren Darlegungen, dass der in der Innenstadt von Mannheim, wohl einem festgesetzten oder einem faktischen Kerngebiet, maßgebliche Lärmrichtwert von 60 dB(A) - gemessen vor dem Fenster der nächstgelegenen Wohnung - bei der Durchführung einer zweistündigen Veranstaltung im Tagesmittel überschritten werden wird oder könnte. Des Weiteren hat die Antragsgegnerin bei dieser Verfügung übersehen, dass die vom Antragsteller angemeldete Versammlung nicht die einzige Lärmquelle in der Innenstadt von Mannheim ist. Eine isoliert von der öffentlichen Versammlung ausgehende Lautstärke, die gesondert betrachtet werden könnte, gibt es nicht, vielmehr summiert sich der Schalldruck unterschiedlicher Lärmquellen. Würden die Lärmrichtwerte der TA-Lärm tatsächlich überschritten, so wäre dies auf eine Vielzahl von Lärmquellen zurückzuführen. Hier einseitig den Veranstalter einer öffentlichen Versammlung in die Pflicht zu nehmen, würde dem Gewährsleistungsgehalt des Art. 8 Abs. 1 GG nicht gerecht. Soweit dem Antragsteller aufgegeben wurde, dass vereinzelte Lärmspitzen einen Maximalwert von 90 db(A) gemessen in 1 m Abstand von der Emissionsquelle nicht überschreiten dürfen und dies mit Gesundheitsgefahren für Passanten und den Aufzug begleitenden Polizeibeamten begründet wurde, liegen auch insoweit die tatbestandlichen Voraussetzung des § 15 Abs. 1 VersammlG nicht vor. Abgesehen davon, dass sowohl Passanten als auch Polizeibeamten ein Wegrücken von den Lautsprechern möglich ist und schon dann der Schalldruck erheblich abnimmt, sind Gehörsschäden bei kurzfristiger Einwirkung erst ab 120 dB(A), gemessen am Ohr, zu befürchten. Dies entspricht, da eine Erhöhung von 10 dB(A) einer Verdoppelung der Lautstärke entspricht, der achtfachen Lautstärke, die bei 90 dB(A) wahrgenommen wird. Hinzu kommt, dass der angegebene Wert, bei dem Schäden zu befürchten sind, sich auf den Messpunkt "menschliches Ohr" bezieht und mit jeder Verdoppelung des Abstandes der Schalldruck um etwa 6 dB(A) sinkt (vgl. Zum Ganzen: http://de.wikipedia.org/wiki/Schalldruckpegel).
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Auf die Verhältnismäßigkeit und inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 LVwVfG) der Auflagen im Einzelnen kommt es, da bereits der Tatbestand des § 15 Abs. 1 VersammlG nicht erfüllt ist, nicht weiter an.
16
Sollte sich herausstellen, dass die Versammlung von den Angaben der Anmeldung abweicht oder dass die Voraussetzungen zu einem Verbot nach § 15 Abs. 1 oder 2 gegeben sind, so bleibt die Möglichkeit unbenommen, die Versammlung gemäß § 15 Abs. 3 VersammlG aufzulösen oder einzelne Teilnehmer, welche die Ordnung gröblich stören, von der Versammlung auszuschließen (§ 18 Abs. 3, § 19 Abs. 3 VersammlG).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 29 Abs. 1 Nr. 3 VersammlG
§ 3 Abs. 1 BImSchG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 15 Abs. 3 VersammlG
§ 19 Abs. 3 VersammlG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 671
NVwZ 2007, 1183
LKRZ 2010, 155
1 BvR 2793/04
1 BvR 232/04
1 S 618/12
7 A 11095/09