Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-10, Aktenzeichen 6 A 3438/13

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine die Außenwerbung ihrer Spielhallen betreffende Anordnung.
Die Klägerin betreibt in einem Gebäudekomplex in der J.-straße G. in H. drei Spielhallen („Spielcenter jackpot“). Am 8. März 2005 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Spiel- und Freizeithallen in einem ehemaligen Ladengeschäft in der J.-straße G. in H.. Am 14. Dezember 2005 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für die Anbringung von Werbeanlagen mit der Beschriftung „Spielcenter jackpot …für beste Unterhaltung“. Die Klägerin zeigte am 2. Februar 2006 den Betrieb von zwei Spielhallen in der J.-straße G. in H. zum 24. Februar 2006 an. Am 16. März 2006 erteilte die Beklagte der Klägerin die gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der beiden Spielhallen gemäß § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO). Am 12. Oktober 2007 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für die Erweiterung von zwei Spiel- und Freizeithallen um eine weitere Halle. Am 15. Oktober 2007 erteilte die Beklagte der Klägerin die gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33i Abs. 1 GewO zum Betreiben einer 3. Spielhalle im „Spielcenter jackpot“.
Mit Schreiben vom 9. August 2012 wies die Beklagte die Klägerin auf die am 1. Juli 2012 in Kraft getretene Änderung der Vorschriften über das Glücksspiel (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV - und Nds. Glücksspielgesetz - NGlüSpG -) hin. Sie führte aus:
Nach § 26 Abs. 1 GlüStV, der auch auf bereits bestehende Betriebe ab dem 1. Juli 2012 Anwendung finde, dürfe von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Ein typisches Beispiel für übermäßige Anreize seien blickfangmäßig herausgestellte Bezeichnungen der Spielhalle als Casino, Spielbank o. ä.. Daneben seien auch die allgemeinen Beschränkungen des § 5 GlüStV bei der Werbung von Spielhallen zu beachten. Die Beklagte empfehle der Klägerin daher, die Gestaltung ihrer Spielhallen unverzüglich den vorstehenden Regelungen anzupassen. Die Einhaltung dieser Vorschriften werde bei der nächsten Kontrolle der Spielhallen überprüft werden.
Am 18. September 2012 erfolgte eine angekündigte Kontrolle. Mit Schreiben vom 27. November 2012 erläuterte die Beklagte: Da die Werbung mit dem Unterhaltungswert und den Gewinnmöglichkeiten nach § 26 Abs. 1 GlüStV nicht mehr zulässig sei, bedürfe es der Entfernung der Bezeichnung „jackpot“ als Werbung für die Spielhallen der Klägerin. Die Beschilderung „…für bessere Unterhaltung“ (richtig: „…für beste Unterhaltung“) sei unzulässig und genauso wie die Werbung für die in den Spielhallen angebotenen Spiele (hier: „Magic“) zu entfernen. Sofern die Klägerin die unzulässige Werbung nicht bis zum 20. Dezember 2012 entfernt habe, werde die Beklagte gemäß § 11 des Nds. Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG) die Beseitigung der Beschilderung verfügen. Deshalb gebe sie der Klägerin hiermit die Möglichkeit, sich gemäß § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) bis zum 20. Dezember 2012 zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Hierzu nahm die Klägerin durch ihren Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 20. Dezember 2012 Stellung: Die Gestaltung der Werbeanlage schaffe entgegen der Annahme der Beklagten keinen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb. Die Bewerbung beschränke sich auf die Angabe einer üblichen Spielstättenbezeichnung und enthalte keine weiteren Anreizelemente. Voraussetzung einer Anwendbarkeit der Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV sei stets eine „besonders auffällige Gestaltung“, durch die ein „zusätzlicher“ Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werde. Der jeder Spielhalle und jeder Werbeanlage für eine Spielhalle - auch der Namensbezeichnung - immanente Anreiz für den Spielbetrieb resultiere aus der Natur der Sache und stelle mithin keinen „zusätzlichen“ Anreiz dar. Werbende Elemente, die eine besonders auffällige Gestaltung darstellen, enthalte die Werbeanlage der Klägerin nicht. Ausweislich der Baugenehmigungsunterlagen zeichne sich die Werbung lediglich durch ein blaues Markenband aus und enthalte nur die Bezeichnung des Spielbetriebs „jackpot“. Jegliche marktschreierische Farbe - oder sonstige Wortgestaltung - fehle hier.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2013 hielt die Beklagte an ihren Ausführungen im Schreiben vom 27. November 2012 fest. Die Klägerin erklärte mit Schreiben vom 17. Januar 2013, sie werde die Überprüfung der Werbung mit „Magic“ veranlassen. Im Übrigen halte sie grundsätzlich an dem bisherigen Rechtsstandpunkt fest und schlage den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides vor.
In der Folgezeit entfernte die Klägerin die Werbung „Magic“.
Mit Bescheid vom 15. Oktober 2013 ordnete die Beklagte gegenüber der Klägerin an, jegliche Außenwerbung mit dem Schriftzug „jackpot“ (Ziffer 1.) und den Werbezusatz „… für bessere Unterhaltung“ (Ziffer 2.) zu entfernen. Zur Begründung führte sie aus:
Die Außenwerbung mit dem Schriftzug „jackpot“ verstoße gegen § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV und § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7. Dezember 2012. Danach sei irreführende Werbung, insbesondere durch unzutreffende Aussagen über Gewinnchancen, verboten.
Der Schriftzug „jackpot“ deute auf die Möglichkeit eines Höchstgewinns bei Geldgewinnspielgeräten hin. Dies sei aber weder tatsächlich möglich noch rechtlich zulässig. Der Schriftzug verstoße ebenso gegen § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV. Danach dürfe von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb ausgehen. Verboten seien sämtliche Äußerungen, die unmittelbar oder mittelbar darauf hinweisen, dass in dem betroffenen Geschäftslokal die Teilnahme am Glücksspiel angeboten wird. Das Wort „jackpot“ werde vom durchschnittlichen Bürger sofort mit Glücksspiel assoziiert und stelle daher eine verbotene Aussage mit Hinweis auf das Glücksspielangebot dar. Zudem verstoße der Schriftzug „jackpot“ gegen § 26 Abs. 1, 3. Alt. GlüStV. Danach dürfe durch eine besonders auffällige Gestaltung kein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Das groß geschriebene Schlagwort „jackpot“ sei ein Blickfänger und schaffe durch seinen gewinnversprechenden Inhalt einen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb.
Aus den genannten Gründen sei auch die Beschilderung mit dem Zusatz „… für bessere Unterhaltung“ unzulässig. Denn die Werbung mit dem Unterhaltungswert und den Gewinnmöglichkeiten sei nicht mehr zulässig. Der Zusatz enthalte einen Anreiz für Kinder, Jugendliche und spielfreudige Menschen, die hier üblicherweise keinen Zusammenhang zu den Suchtgefahren und den möglichen Geldverlusten herstellten. Unterhaltung werde in umgangssprachlichem Gebrauch viel eher mit Gesellschaftsspielen in Verbindung gebracht. Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 10 der Werberichtlinie sei Werbung für öffentliches Glücksspiel, die das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt, verboten. Glücksspiele zählten zu den sog. demeritorischen Wirtschaftsgütern, da ihre Nachfrage mit schädlichen gesellschaftlichen Folgen verbunden sei. Die Vorschrift solle verhindern, dass es durch Darstellung von Glücksspielen als Gut des täglichen Lebens zu einer schleichenden Normalisierung von Glücksspielprodukten kommt. Daher habe die Klägerin die genannte Werbung binnen einen Monats nach Zustellung zu entfernen.
Daraufhin hat die Klägerin am 13. November 2013 Klage erhoben.
Zur Begründung macht sie geltend:
Die Anordnung stehe im Widerspruch zum bestandskräftigen und zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßigen Baugenehmigungsbescheid vom 14. Dezember 2005. Die materielle Bestandskraft der Baugenehmigung für die Außenwerbeanlage erfasse den nunmehr mit Bescheid vom 15. Oktober 2013 beanstandeten „Inhalt“ der Werbeanlage. Gemäß § 50 NBauO sei zu prüfen gewesen, ob von der Werbeanlage eine erhebliche Belästigung ausgeht. Seinerzeit sei die Auffälligkeit der Werbung nicht beanstandet worden. Daher nehme diese „negative Beurteilung“ an der materiellen Bestandskraft teil. Ein Widerruf der Baugenehmigung sei nicht erfolgt und der angefochtenen Verfügung auch nicht zu entnehmen. Es sei auch fraglich, ob sich die Beklagte insoweit auf den in der Baugenehmigung enthaltenen Widerrufsvorbehalt stützen könne.
Der Bescheid der Beklagten sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Regelungen zur Außenwerbung von Spielhallen nach Maßgabe des § 26 GlüStV und deren Umsetzung in Landesrecht nach dem NGlüSpG das Verfassungsrecht verletzten. Die Regelungen zur Außenwerbung in § 26 Abs. 1 GlüStV verstießen in mehrfacher Hinsicht gegen Artikel 3 GG. Die Regelung führe zu einer massiven Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten. Dort seien in der Bundesrepublik rund 6000 Geldspielgeräte aufgestellt, ohne dass vergleichbare Werbebeschränkungen bestünden. Dies gelte auch im Verhältnis zu den Spielbanken. Für deren Glücksspielautomaten in den Automatensälen bestünden keinerlei gesetzliche Restriktionen, d. h. die dortigen Spieler seien unbegrenzten Verlustrisiken ausgesetzt. Gleichwohl dürften die staatlichen Spielbanken uneingeschränkt werben, z. B. für den Besuch ihrer Automatensäle mit dem Hinweis, dass hier der Besuch „in Freizeitkleidung“ möglich sei. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 15. Dezember 1994 - 1 B 190/94 -) habe in früheren Entscheidungen die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und den von Spielbanken betriebenen Automatensälen unter Berufung auf eine grundsätzlich andere Zielrichtung des Spielbankenrechts als landesrechtliches Ordnungsrecht einerseits und des bundesrechtlichen Gaststätten- und Spielhallenrechts andererseits noch verneint. Die mit dem 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag in das Landesrecht Niedersachsen transformierten Regelungen begründeten indes einen angleichenden Regimewechsel, der auf dieser Grundlage eine unterschiedliche Gesetzgebungskompetenz als Rechtfertigungsgrund entfallen lasse. Weiterhin ließen insbesondere die Regelungen des § 26 Abs. 1 GlüStV nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, welche Maßnahmen im Einzelnen verboten sein sollen bzw. was im Einzelfall als „besonders auffällige Gestaltung“ zu bewerten ist. Die ausgesprochenen Werbeverbote erwiesen sich als zu unbestimmt. Dies gelte umso mehr, als Verstöße gegen die in § 26 Abs. 1 GlüStV geregelten Anforderungen an die Außenwerbung von Spielhallen nach Maßgabe des § 26 Abs. 1 Nr. 9 NGlüSpG als Ordnungswidrigkeit geahndet werden können. Wegen dieser Sanktionsbewehrung seien erhöhte Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot zu stellen. Die Unbestimmtheit gerade angesichts der Sanktionsbewehrung ergebe sich für das niedersächsische Landesrecht zusätzlich daraus, dass § 26 Abs. 1 Nr. 9 NGlüSpG die Sanktionsbewehrung von einer letztlich im Ermessen der Behörde stehenden Entscheidung über das Einschreiten im Einzelfall abhängig mache. Treffe die für die konkrete Glücksspielaufsicht zuständige Behörde ihre Entscheidung gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG nach „pflichtgemäßem Ermessen“, genüge dies dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot insbesondere unter Berücksichtigung des Artikels 103 Abs. 2 GG nicht.
Unabhängig davon lasse sich die angeordnete Entfernung der Außenwerbung mit dem Schriftzug „jackpot“ weder auf § 5 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Absatz 4 Satz 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 noch auf § 26 Abs. 1, 1. Alternative GlüStV oder § 26 Abs. 1, 2. Alternative GlüStV (in der Anordnung der Beklagten bezeichnet als „3. Alt.“) stützen.
Die Berufung auf § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Werberichtlinie gehe schon deshalb fehl, weil mit der Angabe „jackpot“ keine Angabe über Gewinnchancen oder die Höhe von Gewinnen verbunden sei, sondern allein das Spielcenter der Klägerin bezeichnet werde. Außerdem schlössen die Werberichtlinie und der Glücksspielstaatsvertrag eine „Jackpot-Werbung“ grundsätzlich nicht aus. Es hätte schon einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung bedurft, einen „Jackpot“ nicht bewerben zu dürfen. Eine derartige Regelung enthalte das NGlüSpG nicht.
Die Vorschrift des § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV verbiete unter inhaltlichen Gesichtspunkten nicht jedwede Werbung des Betreibers einer Spielhalle. Vielmehr sei nur eine solche Werbung untersagt, die den Spielbetrieb oder die unmittelbar in der Spielhalle angebotenen Spiele zum Gegenstand habe. Demgegenüber gebe die Bezeichnung „jackpot“ keinen Hinweis auf irgendein konkretes Spiel, sondern bezeichne allein das Spielcenter der Klägerin mit einem Namen. Wenn jedoch die Bezeichnung als „Spielhalle“ auch vor dem Hintergrund des § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV zulässig sei, bestünden keine Bedenken, das Spielcenter mit einem Eigennamen zu versehen. In diesem Fall handele es sich lediglich um den informativen Hinweis auf eine gewerbliche Spielhalle, zumal nach ihrer Gestaltung hiervon kein besonderer Anlockeffekt ausgehe. Es müsse bestritten werden, dass ein hinreichender Teil der angesprochenen Verkehrskreise allein mit der Bezeichnung „jackpot“ den Hinweis auf ein gewerbliches Glücksspielangebot verbinde. Zwar möge der Begriff „jackpot“ seinen Ursprung im Kartenspiel (Poker) gehabt haben, er werde jedoch heute überwiegend von der - als zulässig angesehenen - Werbung im staatlichen Glücksspielbereich wie Euro-Jackpot bzw. dem Jackpot des Deutschen Lotto- und Totoblocks verwendet, daneben aber in erheblichem Umfang etwa auch im Mode-, Musik- und Filmbereich. Gerade durch den Zusatz „… für beste Unterhaltung“ werde deutlich, dass die äußere Werbung nur auf den Unterhaltungscharakter der Einrichtung, nicht aber auf das Glücksspiel bezogen sei.
Auch § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV sei tatbestandlich nicht erfüllt. Aus den geschilderten Gründen, insbesondere der umfassenden (zulässigen) Verwendung des Begriffs „Jackpot“ in der Werbung für die staatlichen Lotteriebetreiber, sei den angesprochenen Verkehrskreisen hinlänglich bekannt, wie gering die Chancen auf einen „Jackpot“ üblicherweise stünden. Hieraus könne nicht ein besonderer Anreiz für den Besuch einer so bezeichneten Spielstätte konstruiert werden. Allein die Verwendung des Wortes „Jackpot“ stelle auch keine „besonders auffällige äußere Gestaltung“ der Spielhalle dar.
Die Anordnung der Entfernung des Werbezusatzes „… für bessere Unterhaltung“ gehe fehl. Diese Anordnung sei schon deshalb rechtswidrig, weil der richtige Zusatz „… für beste Unterhaltung“ laute. Weiterhin sei über die Regelung des § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV nur die Werbung verboten, die sich auf den Spielbetrieb oder die unmittelbar in der Spielhalle angebotenen Spiele bezieht. Ein Hinweis auf eine (wie auch immer geartete) „Unterhaltung“ bedeute ersichtlich keinen Bezug auf einen Spielbetrieb. Ebenso wenig sei § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV einschlägig. Allein der Hinweis auf ein „Unterhaltungsangebot“ stelle keine zur Anwendung dieser Bestimmung erforderliche Werbung für den Glücksspielbetrieb dar.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert:
Ihr Bescheid stehe nicht im Widerspruch zur bestandskräftigen Baugenehmigung vom 14. Dezember 2005. Der angefochtene Bescheid sei losgelöst vom Bauordnungsrecht ein gewerberechtlicher Verwaltungsakt.
Die Beklagte teile die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin gegen die Regelungen des § 26 GlüStV und deren Umsetzung in das niedersächsische Landesrecht nicht. Artikel 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. In Deutschland befänden sich etwa 260.000 Geldspielautomaten in sogenannten Spielhallen. Demgegenüber handele es sich bei den 6.000 Glücksspielautomaten in Gaststätten allein aufgrund der Anzahl der Spielgeräte um einen völlig untergeordneten Bereich. Entscheidungserheblich sei jedoch letztendlich, dass die Zielrichtungen dieser Einrichtungen völlig unterschiedlich seien. In Spielhallen stünden im Durchschnitt etwa zehn Geldspielgeräte. Originäre und einzige „Aufgabe“ dieser Einrichtung sei das Spielen an den Geldspielgeräten. In den Gaststätten hätten die Geldspielgeräte hingegen eine völlig untergeordnete und nachrangige Position. Dort stehe das gemütliche Beisammensein im Vordergrund. Eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Spielbanken liege nicht vor. Es gebe lediglich etwa 60 Spielbanken in Deutschland. Sie stünden unter staatlicher Aufsicht. Ihnen obliege der sogenannte Kanalisierungsauftrag. Die „Spielleidenschaft“ der breiten Bevölkerung solle in geordnete Bahnen gelenkt werden. Der Spielbankenbetrieb werde von ständig anwesenden Finanzbeamten kontrolliert. Zudem gebe es Alters- und Zutrittsbeschränkungen. Auch der Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt.
§ 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV statuiere in seinem Anwendungsbereich ein Totalverbot. Die inhaltliche Qualität der Werbung sei irrelevant. Die Außenwerbung der Klägerin sei aus den Gründen des angefochtenen Bescheides zu beanstanden.
Der Schriftzug „jackpot“ verstoße auch gegen § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV. Diese Regelung umfasse sämtliche Maßnahmen, Äußerungen und Elemente im Zusammenhang mit der äußeren Gestaltung der Spielhalle. Der Begriff „Jackpot“ werde von der Klägerin im direkten Zusammenhang mit dem Begriff „Spielcenter“ verwendet, er werde also nicht losgelöst von dem Glücksspielangebot beworben. Der Begriff suggeriere einen Geldgewinn. Seine Verwendung sei mit der Abbildung von Geld vergleichbar, die unzulässig sei. Durch die Kombination „jackpot“ und „Spielcenter“ bestehe ein besonderer Anlockeffekt. Gemäß § 13 Nr. 5 Satz 3 der Spielverordnung - SpielV -, angefügt durch die 6. Änderungsverordnung vom 4. November 2014 (BGBl. I S. 1678), seien Jackpots und andere Sonderzahlungen jeglicher Art ausgeschlossen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin könne ein Unterhaltungscharakter der Einrichtung nicht losgelöst von den angebotenen Glücksspielmöglichkeiten gesehen werden. Bei der Bezeichnung des Zusatzes „… für bessere Unterhaltung“ - statt richtig „… für beste Unterhaltung“ - handele es sich um eine bloße Falschbezeichnung. Die von der Klägerin verwendete Bezeichnung gehe sogar über den Anreiz eines Werbezusatzes „… für bessere Unterhaltung“ deutlich hinaus. Der Anlockeffekt mit der verwendeten Bezeichnung suggeriere nämlich, dass es in der Einrichtung (Spielhalle) eine Unterhaltungsmöglichkeit gibt, die einzigartig sei und quasi ein Alleinstellungsmerkmal gegenüber anderen Spielhallen und Einrichtungen darstelle. Durch diese Werbung werde jedem Kunden - insbesondere Jugendlichen - vermittelt, hier in dieser Spielhalle würde er bestens unterhalten. Dies täusche über die Gefahren des übermäßigen Spielens hinweg, statt darauf hinzuweisen. Das Werben mit dem Zusatz „… für beste Unterhaltung“ gehe klar über eine neutrale Werbeaussage hinaus und verstoße gegen § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV. Im Übrigen seien der Begriff „Jackpot“ und der Werbezusatz „… für beste Unterhaltung“ nicht Teil der Firmenbezeichnung der Klägerin. Auch gebe es sowohl im Stadtgebiet der Beklagten als auch in der näheren Umgebung gute Beispiele für die Umsetzung der Werberestriktionen nach dem GlüStV durch Spielhallenbetreiber.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Entfernungsverlangen der Beklagten ist inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG). Für die Klägerin als Adressatin des Verwaltungsakts ist der Inhalt der getroffenen Regelung klar und unzweideutig erkennbar.
Bei der Bezeichnung des Werbezusatzes „… für bessere Unterhaltung“ - statt richtig: „… für beste Unterhaltung“ - handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit, die die Behörde gemäß § 42 Satz 1 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG) jederzeit berichtigen kann. Dies ist hier geschehen. Die Beklagte hat bereits in der Klageerwiderung (Schriftsatz vom 25. März 2014) erklärt, dass es sich bei der Angabe „… für bessere Unterhaltung“ um eine bloße Falschbezeichnung handelt und der Schriftzug richtig „… für beste Unterhaltung“ lautet.
Die Anordnung, jegliche Außenwerbung mit dem Schriftzug „jackpot“ und den Werbezusatz „… für bessere Unterhaltung“ (richtig: „… für beste Unterhaltung“) an jeglicher Außenwerbung zu entfernen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 26 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 11 Nds. SOG.
Gemäß § 26 Abs. 1 GlüStV darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden.
Nach § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gilt die Neuregelung des § 26 Abs. 1 GlüStV für alle Spielhallen ab Inkrafttreten des neuen GlüStV zum 1. Juli 2012. Die Übergangsvorschriften des § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV für Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags - 1. Juli 2012 - bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 - Satz 2 - bzw. nach dem 28. Oktober 2011 bis zum 30. Juni 2012 - Satz 3 - eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, beziehen sich auf die Regelungen der §§ 24 und 25 GlüStV. Eine Übergangsfrist für die in § 26 Abs. 1 GlüStV geregelten Werberestriktionen gibt es nicht. Vielmehr findet diese Vorschrift ab 1. Juli 2012 sofortige und uneingeschränkte Anwendung auf jede bestehende Spielhalle (vgl. Pagenkopf, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 29 GlüStV, Rn. 14; VG Hannover, Beschluss vom 23. Mai 2014 - 11 B 8034/14 -; VG Regensburg, Beschluss vom 24. Februar 2014 - RO 5 S 14.6 - juris).
Nach seinem Wortlaut enthält § 26 Abs. 1 GlüStV zwei verschiedene Verbotstatbestände. Ihre Anwendungsbereiche und Regelungsgehalte sind nicht deckungsgleich; sie weisen aber gemeinsame Schnittmengen auf. Je nach dem konkreten Einzelfall können entweder nur einer der beiden Verbotstatbestände oder beide zugleich erfüllt sein (vgl. BayVGH, Beschluss vom 26. Mai 2014 - 22 CS 14.640 - juris). Letzteres ist hier der Fall.
Die Kammer teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin nicht.
§ 26 Abs. 1 GlüStV verstößt nicht gegen Grundrechte der Spielhallenbetreiber.
Die darin geregelte Beschränkung der Außenwerbung von Spielhallen verletzt nicht das Grundrecht der Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG). Es handelt sich um eine zulässige Schrankenbestimmung der Berufsfreiheit in Gestalt einer Berufsausübungsregelung. Durch § 26 Abs. 1 GlüStV wird keine Berufszugangsbeschränkung aufgestellt. Vielmehr beschränkt die Vorschrift lediglich die Außenwerbung von Spielhallen. Sie soll sicherstellen, dass von Spielhallen kein übermäßiger werblicher Anreiz zum Spielen ausgeht (vgl. LT-Drs. 16/4795, 92). Ihr primäres Ziel ist die Suchtprävention, mithin eine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls. Anreize, die darauf ausgelegt sind, Spieler zu veranlassen, die Spielhalle zu besuchen, sollen vermieden werden (vgl. - zur Rechtslage in Hessen - VG Gießen, Beschluss vom 7. April 2014 - 8 L 3010/13 Gl - GewArch 2014, 450, 451). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 -, NVwZ 2010, 313, 316) dient die Bekämpfung und Eindämmung der Spielsucht einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel.
Die Vorschrift des § 26 Abs. 1 GlüStV ist geeignet, erforderlich und angemessen. Die Vorschrift kommt keinem vollständigen Werbeverbot für den Betreiber gleich (vgl. - zur Rechtslage in Hessen - VG Gießen, a. a. O.). Sie beschränkt lediglich die Außenwerbung der Spielhallen. Diese Beschränkung ist zur Förderung der bezweckten Suchtprävention und zur gleichzeitigen Bekämpfung der Spielsucht durch Verminderung der Anreize geeignet. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Der Spielhalle ist durch diese Regelung nicht der Kontakt nach außen abgeschnitten. Es kann auch andernorts geworben werden. Schließlich steht die Belastung nicht außer Verhältnis zum verfolgten Ziel (vgl. VG Gießen, a. a. O.).
Die Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV verstößt nicht gegen Artikel 14 Abs. 1 GG. Es handelt sich allenfalls um eine Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Artikels 14 Abs. 1 GG. Die Regelung verbietet nicht den Spielhallenbetrieb, sondern beschränkt lediglich dessen Außenwerbung. Werbeanlagen werden im Allgemeinen nur auf beschränkte Zeit errichtet und angebracht und sind in der Regel nur von begrenzter Lebensdauer (vgl. VG Regensburg, a. a. O.). Deshalb wird die Klägerin durch die Änderung der Rechtslage in ihren Rechten nicht unverhältnismäßig eingeschränkt, auch wenn die konkrete Werbeanlage funktionslos werden sollte.
Die Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV verletzt nicht Artikel 3 Abs. 1 GG. Zwar gilt § 26 Abs. 1 GlüStV für niedersächsische Spielbanken nicht. Vielmehr gelten für die Spielbanken in Niedersachsen gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV nur die §§ 1 bis 3, 4 Abs. 1 - 4, §§ 5 - 8, 20 und 23 sowie die Vorschriften des Neunten Abschnitts. Sie unterliegen damit lediglich den Anforderungen, die § 5 GlüStV an die Werbung für öffentliches Glücksspiel stellt. Es fehlt jedoch bereits an einem im Wesentlichen gleichgelagerten Sachverhalt. Denn es gibt in Niedersachsen nur 10 Spielbanken, hingegen zahlreiche Spielhallen. Zudem ist die Ungleichbehandlung durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Nach früherer Rechtslage war für alle im GlüStV geregelten Glücksspielarten eine Werbung, die zur Teilnahme am Glücksspiel gezielt aufforderte, anreizte oder ermunterte, verboten (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. und BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 und 8 C 15.09 -). Nach alter Rechtslage waren die Spielhallen nicht vom Glücksspielstaatsvertrag erfasst. Der Gesetzgeber des neuen Glücksspielstaatsvertrages hat die Spielhallen nunmehr in dessen Regelungsregime einbezogen und ihrer Außenwerbung durch § 26 Abs. 1 GlüStV zusätzliche strengere Werbebeschränkungen auferlegt als anderen Glücksspielarten. Der Gesetzgeber konnte sich dafür im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative entscheiden. Denn die Evaluierung hat gezeigt, dass von Spielhallen eine stärkere Suchtgefahr ausgeht als von manch anderen Glücksspielarten (vgl. VG Regensburg, a. a. O.). So zeigten die Kennzahlen, dass neben den Wetten europaweit insbesondere die Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken deutlich gestiegen sind und sich die Pro-Kopf-Ausgaben bei dieser Art des Glücksspiels innerhalb von sieben Jahren fast verdoppelt haben (vgl. VG Regensburg, a. a. O.). Ferner zeigt eine neue Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), dass die Zahl derer, die ihr Geld in Glücksspielautomaten stecken, gestiegen ist. Vor allem bei den Geldspielautomaten macht der Anstieg bei den 18- bis 20-jährigen Spielern Sorge. Danach hat sich ihr Anteil seit 2007 vervierfacht. Fast jeder vierte Mann in diesem Alter spielt demnach an Automaten (vgl. VG Regensburg, a. a. O., unter Hinweis auf die Veröffentlichung in der MZ vom 21. Februar 2014). Das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (vgl. LT-Drs. 16/795, 90, zu §§ 24 bis 26).
Die Vorschrift des § 26 Abs. 1 GlüStV verstößt nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Sie wird den rechtsstaatlichen Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität gerecht (vgl. - zur Rechtslage in Hessen - VG Gießen, a. a. O., S. 451). Dass eine Auslegung der verwendeten Begriffe zu erfolgen hat, steht einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschrift nicht entgegen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, BVerfGE 45, 400, 420 = GewArch 2009, 26 ff.). Zweck und Inhalt der Regelung lassen sich hinreichend ermitteln. Eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte kann ausgeschlossen werden (vgl. VG Gießen, a. a. O.).
Die Spielhallenaußenwerbung der Klägerin verstößt gegen § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV. Von der äußeren Gestaltung des Spielhallenkomplexes der Klägerin geht Werbung für den Spielbetrieb oder die in den Spielhallen angebotenen Spiele aus.
Die zu § 5 Abs. 4 GlüStV erlassene Werberichtlinie vom 17. Januar 2013 definiert Werbung im Sinne dieser Richtlinie als jede Äußerung bei der Ausübung eines Handelsgewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern. Dieser Begriff entspricht dem Werbebegriff nach Artikel 2 Nr. 1 der Irreführungsrichtlinie (Richtlinie 84/450/EWG) und kann auch zur Auslegung des Begriffs „Werbung“ in § 26 Abs. 1 GlüStV herangezogen werden (vgl. VG Regensburg, a. a. O.; VG Hannover, a. a. O.; Schmitt, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., § 26 GlüStV Rn. 3). § 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV untersagt jegliche Form der Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele. Die Vorschrift differenziert also nicht nach der inhaltlichen Qualität der Werbung. Es kommt nicht darauf an, ob die Werbung besonders gefährdend oder anreizend ist. Vielmehr statuiert die Vorschrift in ihrem Anwendungsbereich ein Totalverbot für (Außen-)Werbung (Schmitt, a. a. O., § 26 GlüStV Rn. 4).
Die Vorschrift verbietet unter inhaltlichen Gesichtspunkten aber nicht jedwede Werbung des Betreibers einer Spielhalle. Verboten ist nur (Außen-)Werbung, die den Spielbetrieb oder die unmittelbar in der Spielhalle angebotenen Spiele zum Gegenstand hat. Verbotene Werbung für den Spielbetrieb kann auch die vom Betreiber gewählte Bezeichnung der Spielstätte sein. Dies gilt in jedem Fall für Bezeichnungen wie Casino oder Spielbank (Amtliche Begründung LT-Drs. 16/4795, 92; Schmitt, a. a. O., § 26 GlüStV Rn. 5). Diese Begriffe stehen für eine Einrichtung, in der Glücksspiel angeboten wird, und sind damit als werblicher Hinweis auf das dort vorgehaltene Spielangebot zu qualifizieren (vgl. Schmitt, a. a. O.).
Die Beklagte hat die Bezeichnung „Spielcenter“ nicht beanstandet. Darin mag ein bloßer Hinweis auf die Existenz der Spielhalle(-n) zu sehen sein, der noch nicht dem Sinn und Zweck des GlüStV widerspricht (vgl. VG Regensburg, a. a. O.; VG Hannover, a. a. O.), sofern hiervon aufgrund der Gestaltung kein Anlockeffekt ausgeht (vgl. Schmitt, a. a. O.).
Dies gilt indes nicht mehr für die beanstandete Außenwerbung „jackpot“ und den Zusatz „… für beste Unterhaltung“. Der Namensbestandteil „jackpot“ des „Spielcenter jackpot“ geht über einen bloßen Hinweis auf die Existenz der Spielstätte hinaus. Darin liegt ein werblicher Hinweis auf das dort vorgehaltene Spielangebot. Die zugkräftige Werbebotschaft erhöht die Anziehungskraft der Spielstätte, indem sie einen bedeutenden Gewinn in Aussicht stellt und damit zur aktiven Teilnahme am Spiel anregt. Diese Anreizwirkung wird durch den Zusatz „… für beste Unterhaltung“ noch verstärkt.
Die beanstandete (Außen-)Werbung der Spielstätte verstößt auch gegen § 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV. Durch eine besonders auffällige Gestaltung wird ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen.
Zur Ausfüllung des Tatbestandsmerkmals „zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb“ kann auch im Anwendungsbereich des § 26 Abs. 1 GlüStV auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17/12 - juris) zu denjenigen Einschränkungen der Werbung für das Glücksspiel zurückgegriffen werden, die im Anwendungsbereich von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV bestehen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 26. Mai 2014, a. a. O.). Der Reichweite und den Grenzen zulässiger Werbung ist durch verfassungskonforme (Artikel 12 Abs. 1 GG) und am Verhältnismäßigkeitsgebot orientierte Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags Rechnung zu tragen (BVerwG, a. a. O.); die sich hiernach ergebenden Grenzen zulässiger Werbung stimmen mit den unionsrechtlichen Anforderungen im Wesentlichen überein. Verfassungsrechtlich und unionsrechtlich zulässige Werbung darf (nur) den Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot hinlenken, aber nicht auf die Förderung des natürlichen Spieltriebs abzielen. Werbung darf „die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, aber nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren“. Sie darf nicht „zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen“; sie darf aber „über die Existenz der Produkte informieren“ (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, a. a. O.; BayVGH, a. a. O.).
Die Gestaltung der Spielhallenaußenwerbung der Klägerin geht über einen bloßen Hinweis auf die Möglichkeit der Spielteilnahme hinaus. Der Namensbestandteil „jackpot“ und der Zusatz „… für beste Unterhaltung“ sind geeignet, auch bislang noch Unentschlossene zur Teilnahme am Glücksspiel zu motivieren. Mit „jackpot“ wird ein bedeutender Gewinn in Aussicht gestellt. Mit dem Zusatz „… für beste Unterhaltung“ wird zudem „beste Unterhaltung“ suggeriert. Die (Außen-)Werbung wirkt für potenzielle Kunden anziehend und verlockend. Sie regt zur aktiven Teilnahme am Spiel an.
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die Klägerin wird durch den angefochtenen Bescheid nicht unverhältnismäßig in ihrem Recht auf Berufsausübung (Artikel 12 Abs. 1 GG) oder in ihrem Eigentumsrecht (Artikel 14 Abs. 1 GG) eingeschränkt. Im Glücksspielbereich sind Werbebeschränkungen zur Bekämpfung der Spielsucht gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, a. a. O.; Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 und 8 C 15.09 - juris - schon zur alten Rechtslage in § 5 GlüStV a. F.). Bei den Werbebeschränkungen des § 26 Abs. 1 GlüStV für die Spielhallenaußenwerbung handelt es sich um Regelungen auf der Stufe der Berufsausübung und allenfalls um Inhaltsbestimmungen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. VG Regensburg, a. a. O.; VG Hannover, a. a. O.). Die Befolgung der Anordnung ist für die Klägerin nicht unzumutbar.
Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin auf die ihr erteilte Baugenehmigung für die Werbeanlage. Die Baugenehmigung entfaltet keine Bindungswirkung hinsichtlich der Rechtsfragen, die in die Prüfungskompetenz der Gewerbebehörde fallen. Ebenso wenig begründet sie Vertrauensschutz (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 4. April 2014 - 6 S 1795/13 - GewArch 2014, 370, 371; siehe auch VG Gießen, a.a.O., S. 452). Die Baugenehmigung ist gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 NBauO zu erteilen, wenn die Baumaßnahme, soweit sie genehmigungsbedürftig ist und soweit eine Prüfung erforderlich ist, dem öffentlichen Baurecht entspricht. Die Anforderungen, die das öffentliche Baurecht an Werbeanlagen stellt, sind in § 50 NBauO geregelt. Nach dessen Absatz 2 dürfen Werbeanlagen nicht erheblich belästigen, insbesondere nicht durch ihre Größe, Häufung, Lichtstärke oder Betriebsweise. Hier geht es nicht um baurechtliche Anforderungen an Werbeanlagen, sondern um gewerberechtliche Anforderungen. Die Einhaltung der gewerberechtlichen Anforderungen an die äußere Gestaltung der Spielhallen gehört - ungeachtet möglicher Überschneidungen mit auch bodenrechtlich relevanten Fragen - nicht zu den von der Baugenehmigungsbehörde zu prüfenden Fragen (vgl. VGH Mannheim, a. a. O.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 bzw. Nr. 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV. Eine Übergangsfrist für die in § 26 Abs. 1 GlüStV
§§ 1 bis 3, 4 Abs. 1 - 4, §§ 5 - 8, 20 und 23 sowie die Vorschriften des Neunten Abschnitts. Sie unterliegen damit lediglich den Anforderungen, die § 5 GlüStV
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 GlüStV
§ 50 NBauO
§ 26 GlüStV
§ 33i GewO
§ 29 GlüStV
§ 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung
§ 33i Abs. 1 GewO
§ 26 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 26 Abs. 1, 1. Alt. GlüStV
§ 26 Abs. 1, 3. Alt. GlüStV
§ 26 Abs. 1 Nr. 9 NGlüSpG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG
§ 5 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Absatz 4 Satz 1 GlüStV
§ 26 Abs. 1, 1. Alternative GlüStV
§ 26 Abs. 1, 2. Alternative GlüStV
§ 26 Abs. 1, 2. Alt. GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 42 Satz 1 VwVfG
§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 2 Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 70 Abs. 1 Satz 1 NBauO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 13 Nr. 5 Satz 3 der Spielverordnung
Artikel 3 GG
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 12 Abs. 1 GG
Artikel 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 313, 316
BVerfGE 45, 400, 420
1 B 190/94
11 B 8034/14
22 CS 14.64
8 L 3010/13
1 BvR 2384/08
8 C 14.09
8 C 15.09
1 BvR 928/08
8 C 17/12
6 S 1795/13