Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-27, Aktenzeichen 5 A 156/22 HAL

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 11. April 2022 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem der Beklagte die Erhöhung der Kosten für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen auf 17,32 EUR je Pflegetag und Pflegeplatz in einer von der Klägerin betriebenen stationären Pflegeeinrichtung begrenzte und mit dem er die Erstattung bereits vereinnahmter höherer Beträge an die Bewohner der Einrichtung anordnete.
Die Klägerin betreibt das A. (im Folgenden: Pflegeeinrichtung), eine stationäre Einrichtung für pflegebedürftige Menschen mit 156 Plätzen (inklusive Demenzbereich). Eine landesrechtliche Förderung für ihre Investitionskosten erhält sie nicht.
Die Klägerin kündigte gegenüber den Bewohnern mit Schreiben vom 25. April 2019 an, die Umlage der Investitionskosten um 3,90 EUR auf 20,35 EUR je Pflegetag im Einzelzimmer und auf 18,85 EUR je Pflegetag im Doppelzimmer zu erhöhen. Gründe seien eine Indexmiete i.V.m. der Steigerung des Verbraucherpreisindex, erhöhte Instandhaltungs- und Wartungskosten sowie die Einhaltung und Umsetzung von neuen Vorschriften zu Aufzugsanlagen, automatischen Türsystemen, Sachverständigenprüfungen, sanitären Anlagen, elektrischen Geräten und Medizinprodukten. Die Erhöhung betraf außerdem die Entgelte für Pflege, Unterkunft und Verpflegung und betrug insgesamt 11,85 EUR je Pflegetag bzw. 360,48 EUR je Monat.
Vor der Versendung des Ankündigungsschreibens informierte die Klägerin den Bewohnerbeirat der Pflegeeinrichtung. Dieser brachte gegenüber der Leitung der Pflegeeinrichtung und gegenüber dem Referat Heimaufsicht beim Beklagten zum Ausdruck, dass die geplante Erhöhung von vielen Bewohnern nicht verkraftet werden könne und bat um Überprüfung.
Die Sozialagentur des Landes Sachsen-Anhalt informierte den Beklagten am 17. Mai 2019 darüber, dass die Klägerin die gesonderte Berechnung und Erhöhung von Investitionsaufwendungen gemäß § 82 Abs. 4 Sozialgesetzbuch – Elftes Buch - SGB XI - bei ihr angezeigt habe. Sie betrachte die aufgeführten Kosten im Hinblick auf die landesrechtlichen Vorgaben als unwirtschaftlich und unangemessen.
Der Leiter der Pflegeeinrichtung stellte dem Beklagten am 4. September 2019 Kalkulationsunterlagen zur Verfügung. Danach wurden den Bewohnern Investitionsaufwendungen für Eigenkapitalzinsen i.H.v. 4 % des Anlagevermögens, für Instandhaltung und Instandsetzung, für Abschreibungen, für Immobilienpacht sowie für Leasing von Betriebs- und Geschäftsausstattung und Inventar in Rechnung gestellt.
Der Beklagte äußerte gegenüber der Klägerin mit Schreiben vom 7. November 2019 Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der formalen Anforderungen an die Ankündigung einer Entgelterhöhung nach § 9 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung von Verträgen über Wohnraum mit Pflege- oder Betreuungsleistungen, Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, - WBVG -. Ebenso wurden Zweifel an der Angemessenheit einzelner Aufwendungen geäußert.
Nachdem die Prozessbevollmächtigten der Klägerin dazu mit Schreiben vom 14. Februar 2020 Stellung bezogen, hielt der Beklagte unter dem 23. Juli 2020 seine Zweifel an der Angemessenheit zu den Punkten Eigenkapitalzinsen, Instandhaltungsaufwendungen, Abschreibungen und Immobilienpacht aufrecht. Nach Einsichtnahme in weitere Kalkulationsunterlagen (Aufstellung Investitionsaufwendungen 2019, Anlageverzeichnisse 2018 und 2019) wurden mit Schreiben vom 20. September 2021 die Einwendungen hinsichtlich der Angemessenheit der Leasingskosten sowie der Immobilienpacht fallen gelassen. Der Beklagte hörte unter dem 14. März 2022 die Klägerin zum Erlass einer Anordnung zur Neuberechnung und Rückzahlung unangemessener Entgelte für Investitionsaufwendungen an.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 11. April 2022 ordnete der Beklagte an, dass die Klägerin für die Zeit vom 1. Juni 2019 bis zum 31. Mai 2020 selbstzahlenden Bewohnern der Pflegeeinrichtungen nicht mehr als 17,32 EUR je Pflegeplatz und -tag für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen gesondert in Rechnung stellen dürfe. Soweit die Klägerin bereits höhere Beträge vereinnahmt habe, seien diese zu erstatten. Die Neuberechnung und Erstattung gegenüber den Bewohnern müsse innerhalb eines Monats nach Rechtskraft des Bescheides erfolgen und für den Fall der Zuwiderhandlung werde ein Zwangsgeld i.H.v. 500 EUR je Bewohner mit Erstattungsanspruch angedroht. Rechtsgrundlage der Anordnung sei § 23 Abs. 1 des Gesetzes über Wohnformen und Teilhabe des Landes Sachsen-Anhalt - WTG LSA - und § 54 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt - SOG LSA -. Nach § 23 Abs. 1 WTG LSA könne die zuständige Behörde, wenn festgestellte Mängel nicht beseitigt würden, gegenüber den Trägern Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden gesetzlichen oder vertraglich vereinbarten Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der stationären Einrichtung oder der sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnformen erforderlich seien. Das Bestehen eines Mangels bestimme sich hier nach § 21 Abs. 1 WTG LSA i.V.m. § 14 Abs. 1 WTG LSA und § 15 Abs. 1 WBVG. Danach müssten in Verträgen mit Verbrauchern die Leistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch beanspruchten, die Vereinbarungen den Regelungen des Siebten und Achten Kapitels des Elften Buches Sozialgesetzbuch sowie den aufgrund des Siebten und Achten Kapitels des Elften Buches Sozialgesetzbuch getroffenen Regelungen entsprechen. Vereinbarungen, die diesen Regelungen nicht entsprächen, seien unwirksam. Soweit betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI oder Aufwendungen für Miete, Pacht, Erbbauzins, Nutzung oder Mitbenutzung von Gebäuden oder sonstige abschreibungsfähige Anlagegüter nach § 82 Abs. 2 Nr. 3 SGB XI durch öffentliche Förderung gemäß § 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt seien, könne die Pflegeeinrichtungen diesen Teil der Aufwendungen den Pflegebedürftigen gemäß § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI gesondert berechnen. Betriebsnotwendigkeit im Sinne des § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI sei gegeben, wenn die Investitionsaufwendungen der Sache und der Höhe nach für den Betrieb der Einrichtung erforderlich seien.
Das Land Sachsen-Anhalt habe für geförderte Einrichtungen gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI in § 3 Abs. 6 Nr. 2 der Pflegeeinrichtungsverordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 19. November 2014 - PflEinrV ST - geregelt, dass für die Dauer der Abschreibung der Anlagegüter Zinsen für mit Eigenmitteln finanzierte Aufwendungen bis zur Höhe des am Tag des Antragseingangs gültigen Basiszinssatzes der europäischen Zentralbank als Kapitalkosten berücksichtigungsfähig seien. Diese Wertung sei ohne weiteres auf den Eigenkapitaleinsatz bei nichtgeförderten Einrichtungen übertragbar. Da der Basiszinssatz der europäischen Zentralbank bereits seit 2013 negativ sei, stelle sich eine fiktive Verzinsung i.H.v. 4 % des Anlagevermögens für den gegenständlichen Zeitraum als unangemessen dar.
Aufwendungen für Instandhaltung und Instandsetzung seien lediglich i.H.v. 36.865,44 EUR nachgewiesen worden. Zum einen enthielten die übersandten Buchungslisten geringere Beträge als ursprünglich angegeben (Konten A., B., C., D., E.); zum anderen seien in den Buchungslisten teilweise Beträge für Aufwendungen enthalten, die nach § 8 Abs. 3 des vorgelegten Mietvertrages mit der A. vom Vermieter zu tragen seien (Instandhaltungen an Dach, Außenfassade, Fenster, Aufzüge etc.). Damit seien keine höheren Instandhaltungsaufwendungen als ein Euro je Pflegetag nachgewiesen. Analog § 3 Abs. 7 PflEinrV ST seien folglich lediglich 56.940,00 EUR als angemessen anzuerkennen (= 1 EUR x 156 Plätze x 365 Tage). Mit Anerkennung dieser Instandhaltungspauschale werde zudem die von den Prozessbevollmächtigten der Klägerin angeführte Problematik jährlich schwankender Entgelte für Investitionsaufwendungen entschärft.
Die Abschreibungen auf das Inventar sowie für besonderen Erneuerungsbedarf seien gemäß den Ausführungen der Klägerin i.H.v. 23.843,03 EUR als betriebsnotwendig und angemessen anerkannt worden. Ebenso die Immobilienpacht i.H.v. 837.500,00 EUR sowie die Leasingskosten i.H.v. 8.984,72 EUR. In Summe bestünden damit Aufwendungen i.H.v. 927.267,72 EUR, die entsprechend der hier gemeldeten durchschnittlichen Auslastung der Einrichtung im Jahr vor der Erhöhung von 94 % sowie 156 Pflegeplätzen und 365 Öffnungstagen mit 17,32 EUR je Pflegetag auf die Bewohner aufzuteilen seien (927.267,72 EUR / (156x365x0,94)=17,32). Die weitere Aufteilung des Betrages auf die Bewohner von Einzel- und Doppelzimmern bleibe der Klägerin anheimgestellt.
Die Anordnung sei zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der Pflegeeinrichtungen erforderlich. Nachdem die mündliche und schriftliche Beratung nicht dazu geführt habe, dass die Klägerin die Entgeltabrechnungen korrigiere, sei die entsprechende Verpflichtung im Wege der Anordnung zur Rechtsdurchsetzung zum Schutz der Bewohner geboten. Entgegen der Auffassung der Prozessbevollmächtigten der Klägerin sei die Heimaufsicht des Landes Sachsen-Anhalt zum Erlass derartiger Anordnungen befugt. Dies ergebe sich aus § 14 Abs. 1 WTG LSA, welcher die Einhaltung der Unternehmerpflichten nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz als ordnungsrechtliche Pflicht normiere. Diese Vorschrift regele nicht das Rechtsverhältnis zwischen Träger und Bewohnern, dies sei dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz vorbehalten, sondern erteile den Trägern aus Gründen der staatlichen Fürsorge aufgrund der besonderen Schutzbedürftigkeit der Bewohner ordnungsrechtliche Vorgaben. Die Notwendigkeit ordnungsrechtlichen Schutzes ergebe sich dabei aus dem Umstand, dass die Betroffenen in ihrer körperlichen und geistigen Beweglichkeit vielfach eingeschränkt und hilflos seien und daher ihre Fähigkeit, die eigenen Interessen wahrzunehmen im Verhältnis zu der organisatorisch und fachlich starken Position des Trägers oft erheblich herabgesetzt, wenn nicht gänzlich aufgehoben sei. Das Bundesrecht in Form des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes hindere den Landesgesetzgeber nicht daran, die Heimaufsichtsbehörden zu ermächtigen, die Einhaltung der Regelungen des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz zu überwachen und damit eine Kontrollinstanz neben dem ordentlichen Rechtsweg zu schaffen, wofür auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen werde. Die Anordnung sei auch geeignet und angemessen, um eine rechtskonforme Entgeltgestaltung herzustellen. Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf § 71 Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt - VwVG LSA - i.V.m. §§ 53, 54 und 56 SOG LSA. Der Bescheid wurde am 16. April 2022 zugestellt.
Am 11. Mai 2022 hat die Klägerin Klage beim erkennenden Gericht erhoben. Zur Begründung führt sie aus, für die Anordnung des Beklagten fehle es bereits an einer Rechtsgrundlage. § 23 Abs. 1 WTG LSA sei zumindest insoweit auszulegen, dass solche Anordnungen nur zur zukünftigen Vermeidung – d. h., bei neu abzuschließenden Verträgen – zulässig seien. In bereits bestehende Verträge könne und dürfe die Heimaufsicht hingegen nicht rechtsgestaltend eingreifen. Der öffentlich-rechtliche Auftrag der Heimaufsicht sei auf die präventive und akute Abwehr von Gefahren für die Rechtsgüter des geschützten Personenkreises zentriert. Soweit sich der Beklagte für seine Rechtsauffassung auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts berufe, werde dabei übersehen, dass das Bundesverwaltungsgericht sich zur Begründung auf eine frühere Entscheidung berufen habe, bei welcher noch die alte Rechtslage des Bundesheimgesetzes zu berücksichtigen gewesen sei. Durch die Rückübertragung der Gesetzgebungskompetenz für den Teil der öffentlichen Fürsorge, die das Heimrecht betreffe, im Rahmen der Föderalismusreform I (2006) sei den Ländern die Möglichkeit eröffnet worden, eigene Landesheimgesetze im Bereich der öffentlichen Fürsorge, d. h. für den gefahrenabwehrrechtlichen Teil des Heimrechts, zu erlassen. Der zivilrechtliche Teil des Heimrechts – mithin der Verbraucherschutz und dessen Rechtsdurchsetzung – unterfalle weiterhin der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Soweit das Heimrecht Elemente des bürgerlichen Rechts enthalte, bestehe damit weiterhin die konkurrierende Regelungszuständigkeit des Bundes. Mit dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz habe der Bundesgesetzgeber den Verbraucherschutz von Heimbewohnern abschließend, zumindest durch absichtsvollen Regelungsverzicht, geregelt. Selbst wenn das Wohn- und Teilhabegesetz des Landes Sachsen-Anhalt zivilrechtliche Regelungen enthalten würde, seien diese nichtig. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich nicht hinreichend damit auseinandergesetzt, dass das Heimrecht kein in sich abgeschlossenes Rechtsgebiet darstelle und den Ländern auch nach der Föderalismusreform I weder die Kompetenz für den sozialrechtlichen noch für den bürgerlichrechtlichen Teil des Heimrechts zustehe. Ebenso habe das Bundesverwaltungsgericht eine gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit unzureichender Begründung übergangen. Danach habe sich durch die verbraucherschutzrechtliche Gesamtkonzeption des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes und anhand der kompetenzrechtlichen Einordnung des Heimordnungsrechtes ergeben, dass sich die Reichweite der heimaufsichtsrechtlichen Überprüfung nach der Föderalismusreform I beschränke. Nach Erlass des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes seien vermeintlich unberechtigte Zahlungsansprüche des Heimträgers von Heimbewohnern ausschließlich vor den Zivilgerichten zu klären. Zur Verhinderung der Vereinbarung von unangemessenen Entgelten verbleibe der Heimaufsicht die Möglichkeit, die Bewohner gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 WTG LSA zu beraten und es diesen zu überlassen, inwieweit sie eine gegebenenfalls bestehende Unangemessenheit gegenüber dem Unternehmen geltend machen wollten.
Wolle man eine Eingriffsbefugnis der Heimaufsicht in zivilrechtliche Verträge bejahen, hätte der Beklagte im Rahmen seines gefahrenabwehrrechtlichen Einschreitens inzident eine summarische zivilrechtliche Prüfung vorzunehmen. Dies sei unterblieben. Auf den Einwand der Entreicherung nach § 818 Abs. 3 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB - sei der Beklagte im Bescheid nicht eingegangen. Abgesehen von der Frage des Eintritts der Verjährung seien unter dieser Annahme für jeden einzelnen Heimbewohner auch andere rechtsvernichtende Einwendungen zu prüfen. Es liege auf der Hand, dass eine solche Prüfung den Zivilgerichten vorbehalten sei. Eine Rückzahlung könne der Beklagte nicht anordnen, wofür auch auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Halle (Saale) verwiesen werde. Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts habe zudem nur die Untersagung eines zusätzlichen Entgeltes für die Zukunft, unter Abänderung bestehender Klauseln im Heimvertrag, zugrunde gelegen. Daraus könne für den vorliegenden Fall nichts hergeleitet werden.
Der Bescheid leide auch an einem Ermessensfehler. Es habe eine gleich effektive und weniger belastende Handlungsalternative des Beklagten bestanden. Es wäre ebenso erfolgsversprechend und zugleich für die Klägerin weniger belastend gewesen, die Bewohner über ihre Rechte zu beraten und es ihnen zu überlassen, inwieweit sie gegenüber der Klägerin etwaige zivilrechtliche Erstattungsansprüche geltend machen oder auf dem Zivilrechtswege einklagen wollen. Darauf habe auch das erkennende Gericht in einer vergleichbaren Entscheidung bereits hingewiesen.
Die Anordnung des Beklagten missachte auch den Grundsatz der Prospektivität. Investitionskosten müssten danach für die Zukunft verhandelt und vereinbart werden. Der Heimträger trage sowohl das Risiko von Kostensteigerungen als auch spiegelbildlich den unternehmerischen Gewinn, wenn prospektiv kalkulierte Kosten tatsächlich geringer ausfielen. Es sei daher rechtsfehlerhaft, dass der Beklagte die Überprüfung der Angemessenheit der Kosten anhand der tatsächlichen Aufwendungen aus dem Jahr 2018 durchgeführt habe. Der Grundsatz der Prospektivität gelte auch bei der Berechnung von Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 3 und Abs. 4 SGB XI, wofür auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen werde. Ausgangspunkt der in Rede stehenden Investitionskostenberechnung ab dem 1. Juni 2019 seien daher die prospektiven Gestehungskosten im zweiten Halbjahr 2019 sowie im Jahr 2020. Diese seien jedoch nicht Gegenstand der Prüfung des Beklagten gewesen. Selbst die Sozialagentur Sachsen-Anhalt erkenne im Fall eines negativen Leitzinses der EZB Zinsen für Eigenkapital in Höhe von einem Prozent an. Es komme zudem auf den von einem vernünftigen Marktteilnehmer prospektiv zu erzielenden jährlichen Zinssatz für den Einsatz des Eigenkapitals an. Soweit die Anordnung die Androhung eines Zwangsgeldes betreffe, sei diese auch nicht hinreichend bestimmt. Es sei auch unklar, ob in den Fällen, in denen Bewohner bereits verstorben seien, eine Erstattung an die Rechtsnachfolger erfolgen müsse und wer diese zu ermitteln habe.
Soweit der Landesgesetzgeber auch in der Gesetzesbegründung zum Wohn- und Teilhabegesetz - WTG LSA ausgeführt habe, dass auch nach der Föderalismusreform I die bürgerlich-rechtlichen Anforderungen an den Wohn- und Betreuungsvertrag durch ordnungsrechtliche Regelungen in den Ländergesetzen flankiert werden könnten, bedeute dies nicht, dass die staatliche Heimaufsicht für die Anordnung der Erstattung an die Bewohner befugt sei. Dies stelle einen Eingriff in das allein bürgerlich-rechtliche Rechtsverhältnis zwischen dem Heimträger und den Heimbewohnern für die Vergangenheit dar. Anders als die Beklagte im Rahmen einer Beratung der Tochter einer Bewohnerin mitgeteilt habe, müsse der Heimträger zunächst seinen Anspruch im Wege der Klage auf Zustimmung zur Erhöhung vor den Zivilgerichten geltend machen, soweit ein Heimbewohner das Entgelt nicht entrichte bzw. der Erhöhung nicht zustimme. Soweit sich der Beklagte für seine Eingriffsbefugnis auch auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg beziehe, könne diese Entscheidung nichts beitragen, da sie noch zur alten Rechtslage unter § 17 Abs. 1 Heimgesetz - HeimG - ergangen sei. Für Selbstzahler unterliege die Klägerin nicht den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Mit Selbstzahlern könnten gemäß § 82 Abs. 4 Satz 1 SGB XI Vereinbarungen über gesondert berechenbare Investitionsaufwendungen getroffen werden soweit die Investitionsaufwendungen betriebsnotwendig seien. Dies diene allein der Abgrenzung zu nicht umlagefähigen Luxusaufwendungen. Maßstab sei dabei gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1, § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 WBVG die Angemessenheit und Betriebsnotwendigkeit. Voraussetzung für den Bestand des Erstattungsbescheides sei in jedem Falle, dass die zivilrechtliche Ursprungsforderung (§ 812 ff. BGB) nicht verjährt sei. Inzwischen sei für die gegebenenfalls im Jahr 2020 entstandene Ursprungsforderung als bereicherungsrechtlicher Anspruch (§§ 812 ff. BGB) jedoch mit Ablauf des 31. Dezember 2023 Verjährung eingetreten. Sofern Heimbewohner Ansprüche auf Rückzahlung angeblich überzahlter Investitionskosten ggü. der Klägerin geltend machten, würde die Klägerin die Einrede der Verjährung erheben. Nach Ablauf der dreijährigen Verjährungsfrist sei der Unternehmer zudem aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens schutzbedürftig. Zudem spreche es für mangelndes Interesse des Pflegekunden, wenn dieser seinen Anspruch drei Jahre lang nicht geltend mache. Weder der Erlass des streitgegenständlichen Bescheides noch das hiesige verwaltungsgerichtliche Verfahren hemmten die Verjährung. Die Hemmung der Verjährung nach § 53 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - habe auf die Einrede der Verjährung im Verhältnis zwischen Heimbewohnern und ihr keine Auswirkung, da sich die Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht auf diese erstrecke.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 11. April 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, dass § 23 Abs. 1 WTG LSA die Heimaufsicht zum Erlass der streitgegenständlichen Anordnung ermächtige. Dies ergebe sich aus § 14 Abs. 1 WTG LSA, welcher die Einhaltung der Unternehmerpflichten nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz als ordnungsrechtliche Pflicht normiere. Diese Vorschrift regele nicht das Rechtsverhältnis zwischen Träger und Bewohnern, was dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz vorbehalten sei, sondern erteile den Trägern aus Gründen der staatlichen Fürsorge aufgrund der besonderen Schutzbedürftigkeit der Bewohner ordnungsrechtliche Vorgaben. Die Notwendigkeit ordnungsrechtlichen Schutzes ergebe sich nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung dabei aus dem Umstand, dass die Betroffenen in ihrer körperlichen und geistigen Beweglichkeit vielfach eingeschränkt und hilflos seien und daher ihre Fähigkeit, die eigenen Interessen wahrzunehmen im Verhältnis zu der organisatorisch und fachlich starken Position des Trägers oft erheblich herabgesetzt sei. Das Bundesrecht hindere den Landesgesetzgeber nicht daran, die Heimaufsichtsbehörde zu ermächtigen, die Einhaltung der Regelungen des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz zu überwachen und damit eine Kontrollinstanz neben dem ordentlichen Rechtsweg zu schaffen. Bereits zur alten Rechtslage unter dem Heimgesetz sei das Bundesverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber vorsehen könne, dass die Gesetzmäßigkeit der Heimverträge mit Leistungsempfängern der Pflegeversicherung zusätzlich der staatlichen Heimaufsicht unterliege. Daran habe das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz nichts geändert. Dieses sei auf der Grundlage der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das bürgerliche Recht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) ergangen und enthalte sich dadurch jeder Regelung zur hoheitlichen Heimaufsicht.
Die gesonderte Berechnung der Investitionsaufwendungen für Selbstzahler habe nicht prospektiv, sondern grundsätzlich nach Ist-Kosten zu erfolgen. Anders als im Rahmen der Vergütungsverhandlungen mit dem Sozialhilfeträger könne die Zustimmung der zuständigen Behörde nach § 82 Abs. 3 SGB XI bei geförderten Einrichtungen daher prinzipiell nur zu tatsächlich bereits erbrachten, betriebsnotwendigen Aufwendungen erfolgen. Das gleiche gelte für die heimaufsichtliche Prüfung der gesonderten Berechnung der Investitionsaufwendungen gegenüber den Selbstzahlern in nicht geförderten Einrichtungen.
Die Beratung der Bewohner über die Unangemessenheit der Entgelterhöhung sei nicht gleich effektiv, wie die streitgegenständliche Anordnung. Viele Bewohner und deren Angehörige scheuten, letztlich aufgrund des Abhängigkeitsverhältnisses, aus nachvollziehbaren Gründen Rechtsstreitigkeiten mit dem Träger ihrer Einrichtung. Ein Ermessensfehler bzw. eine Unverhältnismäßigkeit liege nicht vor.
Die Klägerin könne sich gegenüber den Bewohnern auch nicht auf Entreicherung berufen. Mit der Regelung des § 9 WBVG sei dem Träger das finanzielle Risiko für intransparente und oder unangemessene Erhöhungsverlangen und damit das Entreicherungsrisiko zugewiesen, mit der Folge, dass sich der Träger trotz möglicherweise adäquater Gegenleistung nicht auf § 818 Abs. 3 BGB berufen könne. Unabhängig davon entstehe mit der streitgegenständlichen Anordnung des Beklagten eine eigene ordnungsrechtliche Zahlungsverpflichtung der Klägerin gegenüber den Bewohnern, die neben etwaige zivilrechtliche Bereicherungsansprüche der Bewohner trete.
Das angedrohte Zwangsgeld beziehe sich auf jeden Bewohner, der von der Regelung in Ziffer 1 des Bescheides profitiere, der also seit 1. Juni 2019 mehr als 17,32 EUR pflegetäglich für Investitionsaufwendungen an die Klägerin gezahlt habe. Dies ergebe sich auch hinreichend aus dem Bescheid.
Betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen könnten nach dem Wortlaut des § 82 Abs. 4 Satz 1 SGB XI allgemein den Pflegebedürftigen gesondert berechnet werden. Es finde keine Differenzierung zwischen den Selbstzahlern und Sozialhilfeempfängern statt. Hierfür werde auf die Rechtsprechung des Sozialgerichts Rostock verwiesen, wonach § 7 Abs. 3 Satz 1 WBVG eine solche Differenzierung verbiete.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 11. April 2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Der Beklagte ist grundsätzlich befugt eine Erhöhung des Entgelts für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen zu überprüfen und diese durch Verwaltungsakt zu begrenzen (1.). Setzt der Beklagte mit der Anordnung der Erstattung von bereits vereinnahmten Entgelten final die zivilrechtlichen Ansprüche der Bewohner um, muss er prüfen, ob der konkrete Anspruch des Bewohners zum Zeitpunkt seiner Entscheidung besteht und ob dieser durchsetzbar ist (2.). Die Erstattungsanordnung des Beklagten ist nicht bereits wegen Eintritt der Verjährung rechtswidrig. Der Ablauf der Verjährungsfrist etwaiger Erstattungsansprüche der Heimbewohner wurde durch Erlass des Bescheides vom 11. April 2022 gehemmt (3.). Es ist indes rechtswidrig die Berücksichtigung von fiktiven Eigenkapitalzinsen ihrer Höhe nach allein am Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu bemessen, wenn dies während einer sogenannten Nullzinsphase de facto zur Versagung von fiktiven Eigenkapitalzinsen als betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen führt (4.). Daraus folgt die umfängliche Rechtswidrigkeit des Bescheides, da die diesbezügliche Regelung im Bescheid nicht teilbar ist und es dem Gericht verwehrt ist, in der Anfechtungssituation einen höheren noch zulässigen Betrag für die gegenüber dem einzelnen Bewohner umlagefähigen Kosten für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen auszusprechen (5.).
1. Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Anordnung des Beklagten sind §§ 23 Abs. 1, 21 Abs. 1 des Gesetzes über Wohnformen und Teilhabe des Landes Sachsen-Anhalt vom 17. Februar 2011 (GVBl. LSA 2011, 136) (Wohn- und Teilhabegesetz - WTG LSA -) in Verbindung mit § 14 Abs. 1 WTG LSA. Nach § 21 Abs. 1 WTG LSA ist die zuständige Behörde verpflichtet, Maßnahmen nach den §§ 22 bis 26 WTG LSA zu ergreifen, wenn eine Prüfung ergeben hat, dass die stationäre Einrichtung oder sonstige nicht selbstorganisierte Wohnform den Anforderungen nach diesem Gesetz und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder weiter geltenden Verordnungen nicht entspricht (Mängel). Die zuständige Behörde kann nach § 23 Abs. 1 WTG LSA, wenn festgestellte Mängel nicht beseitigt werden, gegenüber den Trägern Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden gesetzlichen oder vertraglich vereinbarten Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der stationären Einrichtung oder der sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnform erforderlich sind. Nach § 14 Abs. 1 WTG LSA hat der Träger einer stationären Einrichtung sicherzustellen, dass die ihn nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz treffenden Unternehmerpflichten erfüllt und angemessene Entgelte verlangt werden. § 21 Abs. 1 WTG LSA verpflichtet demnach die zuständige Heimaufsichtsbehörde im Rahmen einer gebundenen Entscheidung zum Einschreiten, wenn in der betreffenden Einrichtung ein Mangel besteht. § 23 Abs. 1 WTG LSA stellt die Entscheidung über die Auswahl der richtigen Maßnahme, mit der dem Mangel entgegengewirkt werden soll, in das Ermessen der Behörde.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Beklagte auf dieser rechtlichen Grundlage durch die Regelung in § 14 Abs. 1 WTG LSA zum Erlass einer Anordnung befugt, mit der er die Erhöhung des Entgelts für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen gegenüber den betroffenen Bewohnern begrenzt und dadurch in das Rechtsverhältnis zwischen der Pflegeeinrichtung und deren Bewohnern eingreift. Das zwischen Bewohner und Pflegeeinrichtung bestehende zivilrechtliche Vertragsverhältnis wird maßgeblich durch die Regelungen des Gesetzes zur Regelung von Verträgen über Wohnraum mit Pflege- oder Betreuungsleistungen (Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz - WBVG -) bestimmt, das Vorgaben für den zulässigen Inhalt des sogenannten Pflegevertrags (§ 1 Abs. 1 WBVG) tätigt, darunter auch Vorgaben zu Leistungspflichten und zur Zulässigkeit von Entgelterhöhungen aufgrund von Investitionsaufwendungen. Beispielsweise hat der Bewohner nach § 7 Abs. 2 WBVG das vereinbarte Entgelt zu zahlen, soweit dieses insgesamt und nach seinen Bestandteilen im Verhältnis zu den Leistungen angemessen ist. Entgelterhöhungen aufgrund von Investitionsaufwendungen sind nach § 9 Abs. 1 Satz 3 WBVG nur zulässig, soweit sie nach der Art des Betriebs notwendig sind und nicht durch öffentliche Förderung gedeckt werden. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 WBVG müssen in Verträgen mit Verbrauchern, die Leistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch in Anspruch nehmen, die Vereinbarungen den Regelungen des Siebten und Achten Kapitels des Elften Buches Sozialgesetzbuch sowie den aufgrund des Siebten und Achten Kapitels des Elften Buches Sozialgesetzbuch getroffenen Regelungen entsprechen und Vereinbarungen, die diesen Regelungen nicht entsprechen, sind unwirksam.
§ 14 Abs. 1 WTG LSA inkorporiert diese Pflichten des Betreibers der Pflegeeinrichtung nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz in das Prüfprogramm des Beklagten als für die Heimaufsicht zuständiger Behörde nach dem Gesetz über Wohnformen und Teilhabe des Landes Sachsen-Anhalt (§ 32 Abs. 1 WTG LSA). Bereits nach der Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zu § 14 WTG LSA (Entwurf eines Gesetzes über Wohnformen und Teilhabe (Wohn- und Teilhabegesetz - WTG vom 21. April 2010, LT.-Drs. 5/2556, S. 72 a.E., S. 73) soll diese Vorschrift nicht das Verhältnis zwischen Trägern und Bewohnern regeln, sondern den Trägern aus Gründen der staatlichen Fürsorge aufgrund der besonderen Schutzbedürftigkeit der Bewohnerinnen und Bewohner ordnungsrechtliche Vorgaben machen. Die Notwendigkeit ordnungsrechtlichen Schutzes ergibt sich nach dieser Gesetzesbegründung aus dem Umstand, dass die Betroffenen in ihrer körperlichen und geistigen Beweglichkeit vielfach eingeschränkt und hilflos sind und daher ihre Fähigkeit, die eigenen Interessen wahrzunehmen im Verhältnis zu der organisatorisch und fachlich starken Position des Trägers oft erheblich herabgesetzt, wenn nicht gänzlich aufgehoben ist. Es werde für vertretbar gehalten, die das Rechtsverhältnis zwischen Trägern und Bewohnerinnen und Bewohnern regelnden zivilrechtlichen Bestimmungen des „Wohn und Betreuungsvertragsgesetzes“ (WBVG), durch ordnungsrechtliche Regelungen in den Ländergesetzen zu flankieren.
Das Gericht ist nicht davon überzeugt (vgl. zum Maßstab der erforderlichen sicheren Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm nach Art. 100 GG: Kment, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 18. Aufl., Art. 100 Rn. 15), dass der Landesgesetzgeber durch eine fehlende Gesetzgebungskompetenz daran gehindert ist, die Heimaufsichtsbehörde zu ermächtigen, die Einhaltung der im Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz niedergelegten Regelungen zu überwachen und damit eine Kontrollinstanz neben dem ordentlichen Rechtsweg zu schaffen. Die dagegen von der Klägerin aufgeführten Argumente verfangen nicht. Soweit die Klägerin letztlich darauf abstellt, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes den zivilrechtlichen Teil des Heimrechts geregelt habe, wodurch der Verbraucherschutz und dessen Rechtsdurchsetzung der (konkurrierenden) Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unterfallen, wodurch die Länder für diesen Bereich gehindert seien eigene Regelungen zu erlassen, ist dem bereits das Bundesverwaltungsgericht mit der Erwägung entgegengetreten, dass die staatliche Heimaufsicht nicht Teil der Privatrechtsordnung ist, sondern öffentliche Zwecke des gemeinen Wohls verfolgt (BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2014 - 8 B 71.13 -, juris Rn. 9). Das auf der Grundlage der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das bürgerliche Recht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) ergangene Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes ist auf privatrechtliche Vorschriften beschränkt und enthält sich jeder Regelung zur hoheitlichen Heimaufsicht. Nach der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts, der sich das erkennende Gericht anschließt, wäre anderes auch nicht mehr zulässig gewesen, nachdem der Bundesgesetzgeber die zuvor bestehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die spezifisch öffentlich-rechtlichen Bestimmungen des Heimrechts seit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG durch das Gesetz vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) verloren hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2014 - 8 B 71.13 -, juris Rn. 10). Unzutreffend ist es daher, wenn die Klägerin wiederholt ausführt, das Bundesverwaltungsgericht beziehe sich bei dieser Entscheidung zu Unrecht nur auf eine ältere Entscheidung aus dem Jahr 2010 (BVerwG, Urt. vom 2. Juni 2010 - 8 C 24.09 -), die zur Rechtslage nach dem damaligen Bundesheimgesetz ergangen sei und unberücksichtigt lasse, dass den Ländern nach der Föderalismusreform I nicht die Kompetenz für den bürgerlich-rechtlichen Teil des Heimrechts zustehe.
Insofern sich die Klägerin auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden- Württemberg bezieht (VGH Mannheim, Urteil vom 9. Juli 2012 - 6 S 773/11 - juris), liegt dieser Entscheidung bereits der abweichende Fall zugrunde, dass durch die Heimaufsicht eine streitige Leistungspflicht des Heimbetreibers aus dem Pflegevertrag (Begleitung der Bewohner zum Arztbesuch ohne gesondertes Entgelt) durchgesetzt werden sollte. Welche Leistung der Betreiber einer Pflegeeinrichtung gegenüber dem Heimbewohner schuldet, folgt aber zunächst aus dem abgeschlossenen Pflegevertrag. Daher kann die Heimaufsicht dem Unternehmer nicht vorschreiben, welche Leistungen er im Einzelfall gegen welches Entgelt zu erbringen hat (Drasdo, in beck-online Großkommentar, WBVG, Stand 1.1.2024, § 1 WBVG Rn. 22). Darum geht es im vorliegenden Fall bei der einseitigen Erhöhung des Entgelts für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen aber nicht. Hinsichtlich dieser Entgelterhöhungen kann die Heimaufsicht – sofern sie wie hier landesrechtlich ermächtigt ist – zugunsten der Heimbewohner eingreifen und durch verwaltungsrechtliche Maßnahmen die Durchführung des Verfahrens verhindern oder den gesetzlichen Vorgaben anpassen (Drasdo, a.a.O., § 9 WBVG Rn. 50). Zu prüfen ist nämlich, ob die gesetzlich festgelegten Begrenzungen einer solchen Erhöhung eingehalten sind. Außerdem bezieht sich der VGH Mannheim auf das Landesrecht Baden-Württembergs, in dem der Gesetzgeber eine ursprüngliche Regelung zurückgenommen hat. Das ist auf die Rechtslage in Sachsen-Anhalt nicht übertragbar, weil der Gesetzgeber des WTG die vom Beklagten in Anspruch genommene Prüfungskompetenz ausdrücklich geschaffen hat.
Schon deshalb kommt eine von der Klägerin gewünschte verfassungskonforme Auslegung nicht in Betracht. Aufgrund des Vorstehenden vermag das Verwaltungsgericht die Normen auch nicht nach Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.
Die von der Klägerin vorgebrachte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Halle (Saale) zur rechtswidrigen Anordnung der Rückzahlung von Einzelzimmerzuschlägen (Urteil vom 5. April 2006 - 4 A 1055/03 - juris) sagt zur Frage der Eingriffsbefugnis der Heimaufsicht im vorliegenden Fall auch nichts aus, da dort zur Rechtslage unter dem Bundesheimgesetz bereits das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der für die Anordnung herangezogenen Rechtsgrundlage abgelehnt wurde.
2. Setzt der Beklagte mit der Anordnung der Erstattung von bereits vereinnahmten Entgelten aber final die zivilrechtlichen Ansprüche der Bewohner durch, muss er prüfen, ob der konkrete Anspruch des Bewohners zum Zeitpunkt seiner Entscheidung besteht und ob dieser durchsetzbar ist.
Nach den obigen Ausführungen ist der Beklagte grundsätzlich befugt, Anordnungen zu erlassen, mit denen er die Erhöhung des Entgelts für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen begrenzt und dadurch in das Rechtsverhältnis zwischen dem Träger der Pflegeeinrichtung und deren Bewohnern regelt – auch wenn dieses Rechtsverhältnis maßgeblich durch das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz bestimmt ist. Der Beklagte setzt damit aber letztlich die nach einer rechtswidrigen Entgelterhöhung bestehenden zivilrechtlichen Ansprüche der Bewohner durch.
Entgegen der Auffassung des Beklagten geht das Gericht nicht davon aus, dass mit der Anordnung dem Grunde nach eine eigene „ordnungsrechtliche Zahlungsverpflichtung“ der Klägerin gegenüber den Bewohnern entsteht, die „neben etwaige zivilrechtliche Bereicherungsansprüche der Bewohner tritt“ (Schriftsatz vom 13. Juli 2022 Seite 5). Der Beklagte lässt offen, auf welcher durch das öffentliche Recht geprägten Anspruchsgrundlage diese Zahlungsverpflichtung beruhen soll. § 23 Abs. 1 WTG LSA kommt dafür nicht in Betracht, da sich die Regelung ausdrücklich auf den Schutz der Bewohner bezieht und die dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten sichert. Auf dieser Grundlage können demnach bestehende – auch zivilrechtliche – Ansprüche der Bewohner gesichert werden. Es lässt sich daraus aber keine eigenständige Zahlungsverpflichtung ableiten. Der zur Begründung aufgeführte Verweis des Beklagten auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 9. Oktober 2009 - OVG 6 N 7.08 -, juris) führt insoweit nicht weiter. Die Entscheidung enthält nicht die Bestätigung eines zusätzlichen ordnungsrechtlichen Zahlungsanspruchs, der neben die zivilrechtlichen Ansprüche der Bewohner tritt und dadurch in seinem Bestand von diesen Zahlungsansprüchen unabhängig ist – auch nicht in den vom Beklagten nach Juris zitierten Randnummern 10, 15 und 26. Soweit das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg unter Randnummer 15 der Entscheidung (allenfalls angedeutet auch unter Randnummer 10) bestätigt, dass das Heimrecht den Schutz der Bewohner zusätzlich zu deren eigenen zivilrechtlichen Schutzmöglichkeiten bezweckt, trägt dies nichts zu der Frage bei, welcher konkrete Anspruch zum Schutz der Bewohner durchgesetzt werden soll. Soweit die Entscheidung unter Randnummer 26 aufführt, dass die Ausgangsinstanz von einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Verpflichtung ausging, die unabhängig von individueller zivilprozessualer Verfolgung bestehe, findet sich eine Bestätigung dieser Ansicht in der Entscheidung nicht. Die Frage, ob eine Anordnungsverfügung hätte rechtmäßigerweise ergehen können, wenn im Erlasszeitpunkt etwaige Ansprüche der Heimbewohner bereits verjährt gewesen wären, wurde mangels Entscheidungserheblichkeit ausdrücklich offengelassen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. Oktober 2009 - OVG 6 N 7.08 -, juris Rn. 28). Denn gleichzeitig prüften und verneinten sowohl das Oberverwaltungsgericht als auch die Ausgangsinstanz, eine Verjährung der dort streitigen bereicherungsrechtlichen Ansprüche der Heimbewohner nach § 195 BGB (OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 9. Oktober 2009 - OVG 6 N 7.08 -, juris Rn. 28; VG Berlin, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 14 A 69.04 -, juris Rn. 25).
Mit der Anordnung des Beklagten ist demnach zwingend die Bestätigung verbunden, dass der jeweilige Rückzahlungsanspruch des Bewohners besteht und durchsetzbar ist. Ohne dies ausdrücklich zu benennen, regelt der Beklagte nur durch die Rückerstattungspflicht das Bestehen und die Durchsetzbarkeit eines zivilrechtlichen, bereicherungsrechtlichen Anspruchs nach § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB für jeden der betroffenen Bewohner.
Die notwendige Prüfung der Erstattungspflicht ist nicht erfolgt. Weder wurden die betroffenen Bewohner ermittelt, noch deren Ansprüche nach ihrer Höhe und Durchsetzbarkeit einer Prüfung unterzogen. Die Anordnung des Beklagten richtet sich hier bereits final auf Rückzahlung höherer vereinnahmter Beträge, ohne diese Rückzahlungspflicht von Bestand und Durchsetzbarkeit des zivilrechtlichen Anspruchs im Einzelfall abhängig zu machen.
Dies bedeutet aber nicht, dass der Beklagte die Möglichkeit der Bewohner die eigenen Ansprüche zivilrechtlich durchzusetzen – letztlich aufgrund deren besonderer Schutzbedürftigkeit – nicht durch hoheitliche Maßnahamen flankieren dürfte. Trifft er aber wie im angegriffenen Bescheid eine finale Anordnung zur Rückzahlung, muss er die Ansprüche jeden betroffenen Bewohners im Einzelfall prüfen. Er kann hierzu den jeweiligen Träger verpflichten, zunächst die zugrundeliegenden Bewohner zu benennen und alle nötigen Informationen zum jeweiligen Rückzahlungsanspruch vorzulegen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 14 A 69.04 -, juris Rn. 8: Verpflichtung zur Vorlage einer Liste der betroffenen selbstzahlenden Bewohner und deren zu viel entrichteter Entgelte). Ebenso hätte der Beklagte die Rückzahlungsanordnung davon abhängig machen können, dass die Ansprüche der Bewohner zum Zeitpunkt der Bestandskraft des Bescheides noch bestehen und diese durchsetzbar sind. Ansprüche sind z. B. dann zu verneinen, wenn ihnen erhobene Einreden oder Einwendungen entgegenstehen, aber auch wenn ein den Rückzahlungsanspruch verneinendes rechtskräftiges Urteil eines Zivilgerichts vorliegt oder der Bewohner rechtskräftig zur Zustimmung zum Erhöhungsverlangen verurteilt wurde.
3. Die Erstattungsanordnung des Beklagten ist nicht bereits deshalb rechtswidrig, weil die zugrundeliegenden zivilrechtlichen Erstattungsansprüche der Heimbewohner verjährt wären. Die im Bescheid vom 11. April 2022 getroffene Anordnung des Beklagten, bereits vereinnahmte Beträge an die Bewohner zu erstatten, hemmt den Ablauf der Verjährungsfrist für etwaige zivilrechtliche Ansprüche der Heimbewohner.
Nachdem die Erhöhung der Pflegekosten durch Neuberechnung der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen von der Klägerin zum 1. Juni 2019 umgesetzt wurde, begann die Verjährungsfrist etwaiger zivilrechtlicher Erstattungsansprüche der Heimbewohner gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB frühestens mit dem Schluss des Jahres 2019 zu laufen. Der Ablauf der regelmäßigen Verjährungsfrist von drei Jahren (§ 195 BGB) wurde aber gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Sachsen- Anhalt - VwVfG LSA - durch Bekanntgabe des Bescheides vom 11. April 2022 gehemmt. Diese Verjährungshemmung endet gemäß § 53 Abs. 1 Satz 2 VwVfG erst sechs Monate nach der anderweitigen Erledigung des Bescheides, etwa nach der rechtskräftigen Aufhebung durch verwaltungsgerichtliches Urteil.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist vorliegend auch der Anwendungsbereich des § 53 VwVfG eröffnet. Nach dem Wortlaut der Regelung in § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist dafür zwar ein Verwaltungsakt Voraussetzung, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird. § 53 VwVfG gilt aber auch für privatrechtliche Ansprüche, sofern diese – wie hier unter Nr. 1 dargestellt – nach gesonderter gesetzlicher Bestimmung ausnahmsweise durch Verwaltungsakt festgesetzt werden können (Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl., § 53 Rn. 28; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 53 Rn. 43). Eine gesetzliche Ermächtigung einer Behörde privatrechtliche Ansprüche durchzusetzen – wie etwa vorliegend aufgrund der Schutzbedürftigkeit der Heimbewohner nach § 14 WTG LSA – bliebe anderenfalls auch wirkungslos, da bis zur Unanfechtbarkeit des Bescheides je nach Dauer des Verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Verfahrens regelmäßig die Verjährung der zugrundeliegenden Ansprüche eingetreten dürfte. Die von der Klägerin vorgebrachte Schutzbedürftigkeit, aufgrund der nötigen Rechtssicherheit und des nötigen Rechtsfriedens liegt dagegen schon deshalb nicht vor, da kein schutzwürdiges Vertrauen erwachsen kann, wenn die Aufsichtsbehörde einen entgegenstehenden Bescheid erlässt, über dessen Rechtmäßigkeit noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gestritten wird.
4. Der Beklagte handelte aber rechtswidrig, indem er eine Berücksichtigung von fiktiven Eigenkapitalzinsen als betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen im vorliegenden Fall ablehnte. Es hält einer rechtlichen Überprüfung nicht stand, die Höhe zulässiger fiktiver Eigenkapitalzinsen allein an den Leitzins der Europäischen Zentralbank zu koppeln, was in der sogenannten Nullzinsphase des streitgegenständlichen Zeitraums einen Ausschluss von fiktiven Eigenkapitalzinsen bedeutet.
Die Finanzierung einer Pflegeeinrichtung erfolgt regelmäßig, auch in Abhängigkeit von der Trägerstruktur, über Fremd- und Eigenkapital. Für dieses Kapital fallen Kosten an. Dabei müssen für das bereitgestellte Fremdkapital entsprechende Zinsen an den Gläubiger, Fremdkapitalzinsen, abgeführt werden. Das Pendant hierzu sind die (fiktiven) Eigenkapitalzinsen/-kosten. Diese Zinsen werden den Opportunitätskosten zugerechnet, die keine Kosten im tatsächlichen Sinne darstellen, sondern kalkulatorische Kosten sind (Baumeister, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 2. Auflage 2018, § 82 SGB XI Rn. 24). Sie stellen den entgangenen Nutzen dar, der bei einer alternativen Verwendung der vorhandenen Ressourcen oder Güter hätte erzielt werden können. Sie werden berücksichtigt, weil der Eigenkapitalgeber sein Kapital zu ähnlichem Risiko auch in eine andere Kapitalanlage investieren könnte.
Fiktive Eigenkapitalzinsen sind grundsätzlich geeignet als Investitionsaufwendungen auf die Bewohner einer Pflegeeinrichtung umgelegt zu werden. Infolge der Gesetzesänderung des § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI, durch den Einschub „einschließlich Kapitalkosten“ durch Artikel 2 des Gesetzes zur Regelung des Assistenzpflegebedarfs in stationären Vorsorge- oder Rehabilitationseinrichtungen vom 20. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2789) sollten – trotz der unpräzisen Formulierung des Gesetzgebers („Aufwendungen für Maßnahmen einschließlich Kapitalkosten…“) – nicht nur die Kapitalkosten für Gebäude und andere abschreibungsfähige Anlagegüter den Investitionsaufwendungen zugeordnet werden, sondern neben diesen Fremdkapitalkosten auch die fiktive Eigenkapitalverzinsung (Baumeister, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 2. Auflage 2018, § 82 SGB XI Rn. 24, 25 auch mit weiteren Nachweisen zur damit überholten Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zur fehlenden Umlagefähigkeit von fiktiven Eigenkapitalzinsen; vgl. auch: Weber, Finanzierung von Pflegeeinrichtungen – gesondert berechenbare Investitionskosten nach neuem Recht, SozialRecht aktuell, 2016, 92 (94)). Denn ein Investor, der auf Eigenmittel zurückgreift, statt Kredite aufzunehmen, und dadurch auf Erträge durch anderweitige Anlage seiner Eigenmittel verzichtet, sollte bei der Refinanzierung prinzipiell nicht schlechter gestellt werden als der mit Fremdmitteln arbeitende Investor, der die tatsächlich gezahlten Zinsen bis zur Höhe des bei Abschluss des Darlehensvertrages marktüblichen Zinssatzes in Ansatz bringen kann.
Diese dargestellte Zielrichtung der Berücksichtigung von fiktiven Eigenkapitalzinsen wird aber verfehlt, wenn deren Höhe nach § 15 Abs. 1 WBVG in Verbindung mit § 82 Abs. 4, Abs. 3 SGB XI und § 3 Abs. 6 Ziff. 2 PflEinrV ST allein nach der Höhe des Basiszinssatzes der Europäischen Zentralbank bemessen wird. Der Basiszinssatz betrug für den Zeitraum der geplanten Entgelterhöhung 1. Juni 2019 bis 31. Mai 2020, wie auch bereits seit dem Jahr 2016 und noch bis zum Jahr 2022, unverändert minus 0,88 Prozent (vgl. https://www.bundesbank.de/de/bundesbank/organisation/agb-und-regelungen/basis-zins satz-607820, zuletzt abgerufen am 27. Juni 2024). Dies bedeutet aber nicht, dass Fremdkapital in diesem Zeitraum mit Profit oder unentgeltlich zu erhalten gewesen ist. Gemäß des Indikators der Kreditfinanzierungskosten für neue Kredite an Unternehmen mussten im Jahr 2019 im Durchschnitt 1,56 Prozent Zinsen für Unternehmenskredite aufgewandt werden (https://www.bundesbank.de/resource/blob/817406/ 199f0585ceb3a146f1226b085366f028/mL/2019-11-04-mfi-zinsstatistik-download.pdf, zuletzt abgerufen am 27. Juni 2024). Ein mit Fremdkapital arbeitender Träger einer Pflegeeinrichtung hätte diese Fremdkapitalkosten dadurch als betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen auf die Bewohner umlegen können. Insoweit verweist auch § 3 Abs. 6 Ziffer 1 PflEinrV ST für die Umlagefähigkeit von Zinsen für Fremdkapital auf die Höhe der Zinsen bis zum marktüblichen Zinssatz. Eine Koppelung an den Basiszins erfolgte hier gerade nicht, da trotz negativem Basiszins ganz regelmäßig Kreditkosten für Fremdkapital entstehen. Die Bevorzugung des Einsatzes von Fremdkapital sollte bei der Berücksichtigung von Investitionsaufwendungen aber gerade vermieden werden. Ein höherer Fremdkapitalanteil könnte regelmäßig zu einer höheren Zinsbelastung der Bewohner führen und die Gefahr mit sich bringen, dass Träger eine unausgewogene Kapitalstruktur mit hohem Insolvenzrisiko wählen (Baumeister, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 2. Auflage 2018, § 82 SGB XI Rn. 25).
Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass mit dem für Investitionen genutzten Eigenkapital eines Trägers, bei alternativer Anlage, ein (niedriger) Zinsertrag zu erwirtschaften gewesen wäre. Der Zinsertrag lässt sich praktisch nur schätzen, indem die potenzielle Verzinsung der entsprechenden risikoadäquaten Alternativanlage ermittelt wird (Baumeister, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 2. Auflage 2018, § 82 SGB XI Rn. 31). Dabei kann als gerichtsbekannt vorausgesetzt werden, dass auch im maßgeblichen Zeitraum unter Berücksichtigung des negativen Basiszinssatzes Kapitalerträge erwirtschaftet werden konnten. Teilweise ließ sich schon durch Anlage auf sogenannten Tagesgeldkonten oder auf zeitlich kurzfristig beschränkten Festgeldkonten ein Zinsertrag erwirtschaften. Die Anlage in Aktien oder in hinsichtlich ihrer Anlagestrategie defensiv arbeitenden Investmentfonds, konnte weitere Zinserträge generieren. Es ginge auch fehl für die potentielle Verzinsung des Eigenkapitals zwingend nur eine Alternativanlage zu berücksichtigen, bei der jedwedes Verlustrisiko ausgeschlossen scheint und damit etwa auf die Nullverzinsung von Einlagen auf marktüblichen Girokonten abzustellen. Denn auch mit der Investition des Eigenkapitals in die Pflegeeinrichtung ist ein wirtschaftliches Risiko verbunden, das weit über das Risiko einer Einlage bei der EZB hinausgeht. Im Ergebnis wird damit das Eigenkapital bei einer gewerblichen Nutzung mit dem ertrag einer vollständig risikolosen Anlage verglichen und dem Träger den im Kapitalmarkt üblichen Risikoaufschlag verwehrt.
Eine Begrenzung der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen in Form von fiktiven Eigenkapitalzinsen erachtet das Gericht demnach für den streitgegenständlichen Zeitraum als rechtswidrig, wenn durch die Bindung an den Basiszins – wie vorliegend – eine Berücksichtigung von fiktiven Eigenkapitalzinsen vollständig unterbleibt oder dies zu einer Begrenzung der Zinsen von unter einem Prozent des Eigenkapitals führt.
5. Daraus folgt die umfängliche Rechtswidrigkeit des Bescheides – ohne, dass jede einzelne der zwischen den Beteiligten umstrittenen weiteren Positionen einzeln beleuchtet werden muss – da die Regelung im Bescheid zur Begrenzung der Erhöhung der Kosten für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen nicht teilbar ist und es dem Gericht verwehrt ist, in der Anfechtungssituation einen höheren noch zulässigen Betrag für die den einzelnen Bewohner treffenden Kosten für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen auszusprechen.
Die Teilbarkeit des Verwaltungsaktes setzt voraus, dass er auch ohne den aufzuhebenden Teil eine rechtmäßige, von der erlassenden Behörde so gewollte selbständige Regelung zum Inhalt hat bzw. der verbleibende Teil nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit der aufgehobenen Regelung steht (Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 45. EL Januar 2024, § 113 Rn. 14).
Der Beklagte hat unter Nr. 1 des Bescheides vom 11. April 2022 geregelt, dass „nicht mehr als 17,32 EUR“ je Pflegeplatz und -tag für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen gesondert in Rechnung gestellt werden können. Diese Regelung ist in der Anfechtungssituation nicht dergestalt teilbar, dass seitens des Gerichts ein höherer Betrag für einen einzelnen Bestandteil von Investitionsausaufwendungen ausgeworfen werden könnte, der dann zur Regelung eines zulässigen Gesamtbetrags durch das Gericht führt. Dabei verbliebe keine selbstständige vom Beklagten getroffene Regelung. Denn das Gericht hätte die Höhe der zulässigen betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen für den einzelnen Bewohner in vollem Umfang neu zu berechnen, da der höhere Gesamtbetrag von betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen anhand der Faktoren von Auslastung, Pflegeplätzen und Öffnungstagen für den einzelnen Bewohner umzulegen ist. Das Gericht hätte dann unzulässigerweise auch zu entscheiden, wie dieser Gesamtbetrag auf die Bewohner von Einzel- und Doppelzimmern zu verteilen ist, obgleich dies nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits gewesen ist (Seite 9 des Bescheides vom 11. April 2022). Eine Regelung ist hierzu aber erforderlich, wenn die Klägerin mit einer hinreichend bestimmten Anordnung zur Neuberechnung gegenüber einzelnen Bewohnern verpflichtet werden soll.
Durch diese Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 11. April 2022 in Nr. 1 Satz 1 ergibt sich auch die Rechtswidrigkeit der weiteren Regelungen des Bescheides. Ist die Begrenzung der Erhöhung der Kosten für betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen rechtswidrig, gibt es keine Grundlage für eine Erstattungsanordnung (Nr. 1 Satz 2). Ebenso ist kein Raum für die Anordnung der Neuberechnung (Nr. 2 Satz 1) und die Fristsetzung für Erstattung und Neuberechnung unter Androhung eines Zwangsgeldes (Nr. 2 Satz 2) ist bereits mangels vollstreckbaren Grundverwaltungsaktes zur Klarstellung aufzuheben.
6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 94.931,98 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -. Zu berücksichtigen war die Differenz zwischen den von der Klägerin insgesamt berechneten Investitionskosten, die sie begehrte auf die betroffenen Bewohner umzulegen (1.022.199,25 EUR), und der vom Beklagten als rechtmäßig angesehenen Investitionskosten (927.267,27 EUR).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53, 54 und 56 SOG LSA
§§ 812 ff. BGB
§§ 22 bis 26 WTG
§ 9 SGB XI
§ 9 WBVG
§ 14 WTG
§ 1 WBVG
§ 195 BGB
§ 53 VwVfG
§ 82 SGB XI
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 23 Abs. 1 WTG
§ 21 Abs. 1 WTG
§ 14 Abs. 1 WTG
§ 15 Abs. 1 WBVG
§ 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI
§ 82 Abs. 2 Nr. 3 SGB XI
§ 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI
§ 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI
§ 3 Abs. 7 PflEinrV
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 WTG
§ 818 Abs. 3 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 82 Abs. 3 und Abs. 4 SGB XI
§ 82 Abs. 4 Satz 1 SGB XI
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 WBVG
§ 812 ff. BGB
§ 53 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 82 Abs. 3 SGB XI
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 7 Abs. 3 Satz 1 WBVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 1 WBVG
§ 7 Abs. 2 WBVG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 WBVG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 WBVG
§ 32 Abs. 1 WTG
§ 812 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB
§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 53 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 82 Abs. 4, Abs. 3 SGB XI
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, Abs. 3 Gerichtskostengesetz
§ 3 Abs. 6 Nr. 2 der Pflegeeinrichtungsverordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 100 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 71.13
8 C 24.09
6 S 773/11
4 A 1055/03
6 N 7.08
14 A 69.04