Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-17, Aktenzeichen 2 LB 38/04
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2005:0817.2LB38.04.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - Einzelrichterin der 9. Kammer - vom 19. März 2002 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag.
Der Kläger ist Eigentümer des Eckgrundstücks ... im Gebiet der Beklagten. Die Beklagte führte in der ... im Bereich ... bis ... im Jahre 1996/97 Straßenbaumaßnahmen durch. Die Schlussrechnungen der beauftragten Firmen gingen Ende 1997/Anfang 1998 bei der Beklagten ein.
Mit Bescheid vom 09. Januar 2001 zog die Beklagte den Kläger zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von 30.977,67 DM heran. Den Widerspruch des Klägers vom 11. Januar 2001, mit dem er die Geschossflächenermittlung beanstandete, wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2001 - eingegangen beim Kläger am 21. Februar 2001 - zurück.
Der Kläger hat am 19. März 2001 Klage erhoben, die er im Wesentlichen damit begründete, dass die Beklagte zu Unrecht den von ihr festgestellten beitragsfähigen Aufwand lediglich auf die Grundstücke verteilt habe, die entlang der ausgebauten Teilstrecke belegen seien. Der Beitragspflicht unterlägen alle Grundstücke im Wirkungsbereich der Maßnahme. Dies seien regelmäßig alle Grundstücke, von denen aus die öffentliche Einrichtung genutzt werden könne. Die Beklagte habe nicht wirksam einen Abrechnungsabschnitt gebildet. Der Beschluss des Bauausschusses vom 07. Dezember 2000 sei erst nach Entstehung der sachlichen Beitragspflichten ergangen. Des weiteren hat der Kläger gerügt, dass die Beklagte die Arbeiten an der Beleuchtungseinrichtung nicht ausgeschrieben habe. Die beauftragten Stadtwerke ... kalkulierten mit deutlich übersetzten Personalkosten. Unklar seien Rechnungspositionen in der Schlussrechnung der Firma ... im Hinblick auf die eingebauten Tragschichten.
Nachdem die Beklagte den streitbefangenen Straßenausbaubeitragsbescheid vom 09. Januar 2001 in Höhe eines Betrages von 1.146,37 DM aufgehoben hatte, hat der Kläger beantragt,
den Ausbaubeitragsbescheid vom 09. Januar 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2001 und des Schriftsatzes der Beklagten vom 26. April 2001 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ausgeführt: Wenn die Vorteilswirkungen einer Straßenbaumaßnahme ersichtlich auf einen durch äußere Merkmale gekennzeichneten Abschnitt (wie hier durch die querkreuzenden ... und ...) begrenzt seien, könnten auch nur die Grundstückseigentümer zu Beiträgen herangezogen werden, deren Grundstücke innerhalb des Abschnittes lägen. Dementsprechend sei auch das Abrechnungsgebiet gemäß der Beschlussfassung des Bauausschusses vom 07. Dezember 2000 gebildet worden. Ein Abschnittsbildungsbeschluss sei nicht gefasst worden. Im Übrigen ergebe sich aus der Vorgeschichte des Ausbaus, dass von Anfang an der Gesamtausbau der ... beabsichtigt gewesen sei. Weitere Bauabschnitte seien zunächst lediglich auf Grund fehlender Haushaltsmittel zurückgestellt worden. Der entsprechende Ausbau der übrigen Teilstrecken der ... sei aber weiterhin vorgesehen und nicht aufgegeben.
Einer Ausschreibung der Arbeiten an der Beleuchtungseinrichtung habe es nicht bedurft, weil sie, die Beklagte, bereits 1967 durch Vertrag den Bau und Betrieb der Straßenbeleuchtungsanlage, einschließlich Stromlieferung und Instandhaltung, den Stadtwerken ... übertragen habe. Abweichungen in der Schlussrechnung im Hinblick auf eingebaute Tragschichten seien darauf zurückzuführen, dass das unter Position 0.3.7 aufgeführte Betonrecyclingmaterial zur Herstellung der Fahrbahn und der Parkbuchten benötigt worden sei, während mit dem unter den Positionen 0.3.12 und 0.4.3 aufgeführten Asphaltbeton lediglich die Fahrbahn hergestellt worden sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 28. April 2003 teilweise stattgegeben und den noch streitbefangenen Bescheid aufgehoben, soweit darin ein über den Betrag in Höhe von 12.348,10 DM (= 6.331,89 Euro) hinausgehender Betrag festgesetzt worden ist. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 KAG sei die ... in ihrer Ausdehnung zwischen der ... und dem .... Der gleichnamige Straßenzug zwischen ... Weg und ... stelle sich als ein eigenständiges Element des Straßennetzes der Beklagten dar. Der zeitlich erst weit nach der bereits 1997 abgeschlossenen und auf Grund der eingegangenen Schlussrechnungen abrechenbaren Ausbaumaßnahme und damit nach dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht ergangene Abschnittsbildungsbeschluss vom 07. Dezember 2000 entfalte keine rechtlich verbindliche Wirkung. Im Falle eines unwirksamen Abschnittsbildungsbeschlusses seien regelmäßig alle Grundstücke bevorteilt, die zu der ausgebauten Einrichtung in ihrer gesamten Ausdehnung in einer räumlichen Beziehung stünden. In die Aufwandsverteilung seien daher auch die zwischen ... und dem ... belegenen Grundstücke einzubeziehen.
Die Beklagte könne nicht mit Erfolg geltend machen, der Beschluss vom 07. Dezember 2000 sei noch rechtzeitig vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht gefasst worden bzw. erst mit der Abschnittsbildung am 07. Dezember 2000 seien die sachlichen Beitragspflichten bezogen auf das Ausbaugebiet der ... zwischen der W.- und der ... entstanden, weil bereits vor Abschluss der dortigen Bauarbeiten ihr Bauprogramm den Ausbau der ... auf voller Länge und zwar zwischen dem ... und dem ... Weg umfasst gehabt habe, der tatsächlich bis Ende 1997 vorgenommene Ausbau daher lediglich ein erster Bauabschnitt sei. Ausweislich der zur Gerichtsakte gereichten bzw. in den Verwaltungsakten befindlichen Unterlagen sei das Bauprogramm auf den Ausbau der ... im Bereich zwischen der W.- und ... begrenzt gewesen. Nur insoweit habe ein als verbindlich anzuerkennendes Bauprogramm der Beklagten vorgelegen. Weder der auf dem farbigen Ausbauplan befindliche Vermerk eines Mitarbeiters der Beklagten, mit dem auf einen entsprechenden Umbau der ... zwischen ... und ... Weg sowie ... und ... hingewiesen wurde, noch die Angaben im städtebaulichen Handlungskonzept Innenstadt ... vom August 1996 zur ..., der Verkehrsentwicklungsplanung .../Generalverkehrsplan `88, die Alternativdarstellungen zur Verkehrsberuhigung ..., noch die Angaben aus dem Protokoll der Sitzung des Ortsbeirats Mitte am 26. Mai 1998 zum Ausbau der ... könnten als Beleg für eine (rechtzeitige) räumliche Erweiterung oder Abänderung des hier maßgeblichen Bauprogramms herangezogen werden.
Der Ausbauaufwand sei ordnungsgemäß ermittelt worden. Eine Ausschreibungspflicht im Hinblick auf die Straßenbeleuchtungsanlage habe nicht bestanden. Die Stadtwerke ... sei zur Zeit des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht eine hundertprozentige Tochter der Beklagten gewesen. Die Auftragsvergabe an die Stadtwerke ... stelle sich daher als ein nicht ausschreibungspflichtiges „in-house-Geschäft“ dar. Unabhängig davon sei mit dem abgeschlossenen Betriebsführungsvertrag ein besonderer Umstand im Sinne des § 29 Gemeindehaushaltsverordnung gegeben, der ausnahmsweise eine öffentliche Ausschreibung entbehrlich mache. Die vom Kläger beanstandeten Rechnungspositionen in der Schlussrechnung der Firma ... habe die Beklagte erläutert. Danach bestehe zu einer Beanstandung kein Anlass.
Das Urteil wurde der Beklagten am 16. Juni 2003 zugestellt. Die Beklagte hat am 04. Juli 2003 die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag am 13. August 2003 begründet. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 13. April 2004 zugelassen.
Mit der am 10. Mai 2004 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend: Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, nur die in der Sitzung des Ortsbeirates ...-Mitte am 28. Mai 1996 vorgelegte zeichnerische Darstellung des Ausbaus der ... zwischen der ... und der ... sei als verbindliches Bauprogramm anzuerkennen, sei unrichtig. Das Verwaltungsgericht verneine zu Unrecht eine verbindliche Ausbauplanung der Beklagten für die ... auf ganzer Länge. Das Fehlen eines schriftlich oder zeichnerisch fixierten „konkreten Ausbauprogramms“ bedeute nicht, dass gar kein verbindliches Bauprogramm vorhanden gewesen sei. Die Bauprogramme könnten formlos erstellt werden. Die Beklagte habe dargelegt und nachgewiesen, dass ihre Planungsentscheidung verbindlich den Ausbau der ... auf voller Länge erfasse. Der Ausbau der ... habe mangels finanzieller Mittel lediglich nicht in einem Zuge verwirklicht werden können. Es seien mehrere Bauabschnitte erforderlich gewesen. Obwohl der erste Bauabschnitt, der hier streitbefangene Ausbau der ... zwischen der ... und der ..., 1997 erfolgt sei und der Ausbau der ... zwischen ... und ... bzw. zwischen der ... und dem ... Weg erst 2002 nach Bereitstellung der erforderlichen Haushaltsmittel habe begonnen werden können, sei die Planung der Beklagten, die ... auf ganzer Länge auszubauen, zu keinem Zeitpunkt aufgegeben worden. Mit der Verwirklichung des ersten Bauabschnittes zwischen der ... und der ... sei die Baumaßnahme mithin nicht abgeschlossen gewesen, so dass auch die (sachliche) Beitragspflicht weder 1997 noch 1998 habe entstehen können. Dann habe in der Sitzung des Bauausschusses vom 07. Dezember 2000 auch rechtswirksam ein Abschnittsbildungsbeschluss mit der Folge gefasst werden können, dass als Abrechnungsgebiet nur die in dem Abschnitt der ... zwischen ... und ... gelegenen Grundstücke festzusetzen gewesen seien.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht geltend: Der Bauausschuss habe am 07. Dezember 2000 keinen Abschnittsbildungsbeschluss gefasst, sondern das Abrechnungsgebiet festgelegt. Im Übrigen verteidigt er das erstinstanzliche Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die streitgegenständlichen Bescheide teilweise rechtswidrig und daher aufzuheben sind, weil nur die im Straßenabschnitt der ... zwischen ... und ... gelegenen Grundstücke in die Aufwandsverteilung einbezogen wurden.
Rechtsgrundlage der Heranziehung des Klägers zu einem Straßenausbaubeitrag ist § 8 KAG in der Fassung des Gesetzes zur Regelung abgabenrechtlicher Vorschriften vom 01. April 1996 (GVOBl. S. 33 - a.F.) in Verbindung mit der Straßenausbaubeitragssatzung (ABS) der Beklagten vom 23. März 1994 in der Fassung der rückwirkend in Kraft getretenen 2. Nachtragssatzung vom 09. Dezember 1999. Danach erhebt die Beklagte zur Deckung des Aufwandes u.a. für den Aus- und Umbau öffentlicher Straßen Straßenausbaubeiträge. Die im Jahre 1997 durchgeführten Straßenbaumaßnahmen in der ... zwischen ... und ... sind beitragsfähiger Aufwand im Sinne des § 8 Abs. 1 KAG und des § 1 ABS. Dies wird auch vom Kläger nicht in Abrede gestellt, so dass es insoweit weiterer Erörterungen nicht bedarf.
Nach § 8 Abs. 1 KAG können u.a. für den Aus- und Umbau von öffentlichen Einrichtungen Beiträge erhoben werden. Der ebenfalls ortskundige Senat ist im Gegensatz zum Verwaltungsgerichts der Auffassung, dass Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 KAG die ... in ihrem gesamten Verlauf zwischen ... Weg und ... ist.
Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffassung im Wesentlichen damit, dass bei natürlicher Betrachtung eine fortlaufende Straßenführung weder vom ... noch vom ... Weg aus auszumachen sei. Es überträgt damit Kriterien, die im Erschließungsbeitragsrecht der Abgrenzung selbständiger Stichstraßen von unselbständigen Zufahrten dienen (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 12 Rdnr. 14), auf den Begriff der Einrichtung im Straßenausbaubeitragsrecht. Dem ist bereits vom Ansatz her nicht zu folgen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 09.11.1984 - 8 C 77.83 -, BVerwGE 70, 247) vermittelt ein nicht verzweigter Stichweg (nach Driehaus, a.a.O., im Sinne von nicht abknickend) von geringer Ausdehnung (unter 100 m) den Eindruck einer Zufahrt und bildet daher mit der „Hauptstraße“, in die er einmündet, eine Erschließungsanlage. Der Umstand, dass eine Stichstraße (regelmäßig) von der Hauptstraße „abzweigt“ ist mithin kein Grund, diese als selbständige Anlage anzusehen. Abgestellt wird vielmehr auf die Verzweigung der Stichstraße oder ihren abknickenden Verlauf, was ihre Selbständigkeit im Hinblick auf die Hauptstraße indiziert. Hiervon ist die Frage zu unterscheiden, ob die Stichstraße als solche wegen ihres nicht gradlinigen Verlaufs sich als eine Anlage darstellt. Auch im Erschließungsbeitragsrecht besteht kein Zweifel, dass allein die „Abknickung“ oder der bogenförmige Verlauf einer Straße noch nicht zur Folge hat, dass der einheitliche Straßenzug sich rechtlich in mehrere Anlagen gliedert. Insoweit gilt Entsprechendes für das Straßenausbaubeitragsrecht.
Die ... knickt im Kreuzungsbereich mit der ... lediglich leicht ab. Dem Verkehrsteilnehmer drängt sich bei Überqueren des Kreuzungsbereichs nicht der Eindruck auf, sich in einer anderen Straße zu befinden. Die angrenzende Bebauung der Straßenabschnitte weist keine derartigen Unterschiede auf, die diesen Eindruck in Verbindung mit dem bogenförmigen Verlauf der Straße vermitteln könnte.
Wird eine Straße ausgebaut, ist der Ausbauaufwand gemäß § 8 Abs. 1 KAG auf alle Grundstücke umzulegen, deren Eigentümer oder dinglich Berechtigten durch die Maßnahme besondere Vorteile erwachsen. Auch bei einem Teilstreckenausbau sind dies regelmäßig - von Ausnahmefällen abgesehen - alle Grundstücke, die zu der Einrichtung in einer räumlich engen Beziehung stehen, d.h. die an die Einrichtung angrenzenden Grundstücke und Hinterliegergrundstücke (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Urt. des Senats v. 13.05.2004 - 2 LB 78/03 -), es sei denn, die Gemeinde hat einen wirksamen Abschnittsbildungsbeschluss gefasst.
Eine Abweichung von dem Grundsatz der Verteilung des Gesamtaufwandes einer Maßnahme auf sämtliche an die Einrichtung angrenzenden Grundstücke könnte ausnahmsweise in Betracht kommen, wenn ein Straßenzug von außergewöhnlicher Länge, der zwar noch als einheitliche Einrichtung anzusehen ist, aber durch Kreuzungsbereiche und einmündende Straßen in mehrere Abschnitte mit einer gewissen selbständigen Verkehrsfunktion deutlich unterteilt ist, nur auf einer unbedeutenden Teilstrecke ausgebaut wird und sich die Vorteilswirkung dieser Maßnahme ersichtlich nur auf einen durch äußere Merkmale gekennzeichneten Abschnitt beschränkt (vgl. Urt. des Senats v. 25.06.2003 - 2 LB 55/02 -).
Die Einrichtung ... hat nur eine Länge von wenigen hundert Metern. Der 1996/97 durchgeführte Ausbau erfasst ca. ein Drittel der Einrichtung. Es handelt sich mithin nicht um einen unbedeutenden Teilstreckenausbau, dessen Vorteilswirkung ersichtlich auf die ausgebaute Teilstrecke begrenzt ist.
Die Beklagte hat auch keinen wirksamen Abschnittsbildungsbeschluss gefasst.
Eine Abschnittsbildung kommt jedenfalls nach der hier maßgeblichen Rechtslage (vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des KAG vom 30. November 2003) nur in Betracht, wenn das Bauprogramm der Gemeinde einen Ausbau über den Abschnitt hinaus vorsieht (Urt. des Senats v. 18.01.1995 - 2 L 113/94 -, Die Gemeinde 1995, 94). Die Abschnittsbildung ist ein Sondertatbestand. Gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 KAG a.F. (entspricht Satz 3 n.F.) entsteht die sachliche Beitragspflicht mit dem Abschluss der Maßnahme, die für die Herstellung, den Ausbau oder Umbau der öffentlichen Einrichtung oder von selbständig nutzbaren Teilen erforderlich sind. Selbständig nutzbare Teile der Einrichtung sind Teileinrichtungen wie Fahrbahn und Gehweg, die nach Kostenspaltung (§ 8 Abs. 4 Satz 1 KAG a.F. entspricht Satz 2 n.F.) getrennt abgerechnet werden können, nicht aber Abschnitte der Einrichtung. Die räumliche Ausdehnung und den Umfang der Maßnahme, d.h. was im vorliegenden Fall für den Ausbau der ... erforderlich ist, bestimmt die Gemeinde nach ihrem Ermessen (Bauprogramm). Erst wenn das Bauprogramm verwirklicht, d.h. die Gesamtmaßnahme abgeschlossen ist, entsteht für den Regelfall die Beitragspflicht. Die Möglichkeit der Abschnittsbildung soll die Gemeinde in die Lage versetzen bei Maßnahmen, die sich über mehrere Straßenabschnitte erstrecken und insbesondere einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen, Ausbauabschnitte gesondert endgültig abrechnen zu können (Urt. des Senats v. 18.01.1995, a.a.O.). Im Falle einer wirksamen Abschnittsbildung entstehen sachliche Beitragspflichten für die an diesen Abschnitt gelegenen Grundstücke mit der Verwirklichung des Bauprogramms in diesem Abschnitt vor Abschluss der Gesamtmaßnahme. Die Abschnittsbildung ist mithin ein Instrument, die Entstehung endgültiger Beitragspflichten vorzuziehen und kein Instrument auf die Höhe der Beiträge maßgeblich Einfluss zu nehmen. Vielmehr ist eine Abschnittsbildung willkürlich und deshalb rechtswidrig, wenn sie in erheblichem Maße zu veränderten Beitragslasten führt (OVG Lüneburg, Urt. v. 18.03.1986 - 9 A 237/82 -, Die Gemeinde 1986, 229 und BVerwG, Urt. v. 07.06.1986 - 8 C 30.94 -, Die Gemeinde 1996, 357 zum Erschließungsbeitragsrecht). Ist von vornherein nur ein Teilstreckenausbau geplant, ist der Ausbauaufwand nach der ständigen Rechtsprechung des Senats - wie ausgeführt - auf sämtliche Grundstücke umzulegen, die an der Einrichtung gelegen sind und von denen aus eine Zugangsmöglichkeit zur Einrichtung besteht. Die Bildung eines Abschnitts, der allein die auszubauende Teilstrecke erfasst, mit der Absicht, nur die an diesem Abschnitt gelegenen Grundstücke zu belasten und die weiteren ebenfalls an der Einrichtung gelegenen Grundstücke von der Beitragspflicht freizustellen, stellt sich als eine extreme Veränderung der Beitragslasten dar. Inhaltlich handelt es sich nicht um eine Abschnittsbildung im vorgenannten Sinne, sondern allein um eine Veränderung des Abrechnungsgebietes durch Entscheidung der Gemeinde. So hat die Beklagte den Beschluss ihres Bauausschusses vom 07.12.2000 auch verstanden. Schon nach seinem Wortlaut ist nicht von einer Abschnittsbildung, sondern allein von der Festlegung eines Abrechnungsgebietes die Rede. Jedenfalls erstinstanzlich hat die Beklagte auch vorgetragen, sie habe keinen Abschnittsbildungsbeschluss gefasst, sondern nur das Abrechnungsgebiet festgelegt. Die Bildung des Abrechnungsgebietes liegt jedoch nicht im Ermessen der Gemeinde. Welche Grundstücke in die Aufwandsverteilung einzustellen sind, d.h. das Abrechnungsgebiet bilden, richtet sich allein nach der Vorteilslage und ist der Entscheidung durch die Gemeinde entzogen. Eine solche Entscheidung findet im Gesetz auch keine Grundlage. Zulässig ist danach lediglich die Kostenspaltung gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 KAG a.F. (nunmehr § 8 Abs. 4 Satz 2 KAG n.F.) und nach ständiger Rechtsprechung die Abschnittsbildung sowie die Zusammenfassung mehrerer auszubauender Einrichtungen zu einer Abrechnungseinheit, auch wenn Abschnittsbildung und Einheitsbildung im Gesetzes a.F. nicht erwähnt sind (die Abschnittsbildung ist nunmehr in § 8 Abs. 4 Satz 1 KAG n.F. geregelt).
Ob nach der Neuregelung des § 8 Abs. 4 Satz 1 KAG und der nunmehr ausdrücklichen Regelung der Abschnittsbildung durch Gesetz Abweichendes gilt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Dem Wortlaut lässt sich dies nicht entnehmen. Nach § 8 Abs. 4 Satz 1 1. HS KAG n.F. kann für bestimmte Abschnitte einer Einrichtung der Aufwand ermittelt und abgerechnet werden. Diese Regelung entspricht der ständigen Rechtsprechung. Soweit nach § 8 Abs. 4 Satz 1 2. HS KAG n.F. Entsprechendes auch für den Ausbau, Umbau und die Erneuerung von Teilstrecken gilt, kann dem nur entnommen werden, dass eine Abschnittsbildung auch bei einem Teilstreckenausbau grundsätzlich zulässig ist. Die Gesetzesänderung ist auf Initiative des Städteverbandes zurückzuführen (LT-Drs. 15/3027); dem lag (wohl) ein anderes Verständnis der Abschnittsbildung zugrunde. Stellt man hierauf ab und hält man nach neuer Rechtslage eine Abschnittsbildung auch dann für zulässig, wenn das konkrete Bauprogramm auf den Abschnitt beschränkt ist, wird zumindest zu fordern sein, dass der Abschnittsbildungsbeschluss vor Entstehung sachlicher Beitragspflichten gefasst wird und dass der Ausbau der übrigen Abschnitte in vergleichbarer Weise zu erwarten ist. Nur in diesen Fällen haben die übrigen Anlieger eine Heranziehung zu Beiträgen in Zukunft ebenfalls zu gewärtigen. Damit wären der Willkürlichkeit der Verschiebung von Beitragslasten durch die Abschnittsbildung Grenzen gesetzt.
Nach der im vorliegenden Fall geltenden alten Rechtslage kommt - wie ausgeführt - eine Abschnittsbildung nur in Betracht, wenn das Bauprogramm weitere Abschnitte erfasst. Dies ist hier nicht der Fall.
Ein Bauprogramm bedarf keiner förmlichen Festlegung durch Satzung oder Beschluss. Der Umfang des Bauprogramms kann sich auch aus Vergabebeschlüssen auf der Grundlage von Ausbauplänen ergeben. Unklarheiten gehen insoweit zu Lasten der Gemeinde (Urt. des Senats v. 18.01.1995, a.a.O.). Dies bedeutet, dass mit dem Abschluss der vergebenen und durchgeführten Straßenbauarbeiten die sachliche Beitragspflicht entsteht, wenn nicht eindeutig festgestellt werden kann, dass es sich nur um eine Teilmaßnahme handelt. Dies rechtfertigt sich vor dem Hintergrund der Bedeutung der Entstehung sachlicher Beitragspflichten. Mit der Entstehung sachlicher Beitragspflichten stehen auch die auf die vorteilhabenden Grundstücke entfallenden Beiträge fest. Nachträgliche Veränderungen der Grundstücksverhältnisse und der Ausbauplanung sowie nachträgliche Abschnittsbildungsbeschlüsse haben hierauf keinen Einfluss. Der Zeitpunkt der Entstehung sachlicher Beitragspflichten muss daher aus Gründen der Rechtssicherheit objektiv feststellbar sein. Die Gemeinde hat es in der Hand, die räumliche Ausdehnung und den Umfang der Maßnahme zu bestimmen. Maßgeblich ist die Ausbauplanung, soweit sie von dem dazu berufenen Gremium der Gemeinde - hier der Bauausschuss der Beklagten - beschlossen oder jedenfalls gebilligt wurde. Auf die Willensbildung innerhalb des maßgeblichen Selbstverwaltungsgremiums ist abzustellen, weil für das Bauprogramm insoweit nichts anderes gelten kann als für Abschnittsbildungs- und Kostenspaltungsbeschlüsse (vgl. hierzu OVG Schleswig, Beschl. v. 03.09.1991 - 2 M 8/91 -). Dem Bauprogramm kommt vergleichbare Bedeutung zu.
Der Gemeinde obliegt auch die Entscheidung, ob eine Maßnahme im Sinne des § 8 Abs. 4 Satz 2 KAG a.F. in mehreren Bauabschnitten ausgeführt wird mit der Folge, dass die Beitragspflicht für den Regelfall erst nach Abschluss der Gesamtmaßnahme entsteht, oder ob der Ausbau in mehreren rechtlich zu trennenden Einzelmaßnahmen - aus welchen Gründen auch immer - erfolgt. Versäumt es die Gemeinde ihr Bauprogramm abweichend eindeutig festzulegen, können nur der Umfang der konkret in Auftrag gegebenen und durchgeführten Arbeiten als dem Bauprogramm zugehörig angesehen werden.
Die von der Beklagten vorgelegten Unterlagen reichen zur Annahme eines von den konkret vergebenen und 1996/97 durchgeführten Straßenbauarbeiten abweichenden Bauprogramms nicht aus. Eine Grundsatzentscheidung, die ... auf voller Länge auszubauen, kann danach bis zum Zeitpunkt des Abschlusses der im Jahre 1996/97 durchgeführten Straßenbaumaßnahmen nicht festgestellt werden.
Der Generalverkehrsplan `88 enthält keine Grundentscheidung über den Ausbau der .... Dies ist auch nicht Aufgabe einer Generalverkehrsplanung.
Wie den vorgelegten „geschäftlichen Mitteilungen“ zu entnehmen ist, hat sich der Bauausschuss der Beklagten seit Anfang der 90iger Jahre mit Verkehrsregelungsmaßnahmen in der ... und straßenrechtlichen Fragen (Entwidmung von Teilflächen) beschäftigt. In diesem Zusammenhang ist auch von der Erarbeitung von Vorschlägen für notwendige Maßnahmen zur Verbesserung der Gestaltung des Straßenraums und der Fahrbahndecke (im Quartier) die Rede (geschäftliche Mitteilung vom 31.10.1990). Ein im November 1990 gefertigter Plan des Tiefbauamtes sieht Varianten zur Verkehrsberuhigung im gesamten Verlauf der ... vor. Ein Bauprogramm, gebilligt vom Bauausschuss, betreffend die räumliche Ausdehnung von Straßenbaumaßnahmen ist darin aber nicht zu sehen. Nach dem Votum des Ortsbeirates Mitte sollte im Rahmen des weiteren Verfahrens (Entwidmungsverfahren) über etwaige begleitende bauliche und gestaltende Maßnahmen im Straßen- und Freiflächenbereich diskutiert und entschieden werden (geschäftliche Mitteilung vom 31.01.1991). In der geschäftlichen Mitteilung vom 15.08.1991 kündigte die Verwaltung der Beklagten an, unter Beteiligung des Ortsbeirates zu prüfen, ob mit kleineren Maßnahmen in der ... eine zusätzliche Aufwertung des Quartiers erreicht werden könne. Die im Jahre 1993 durchgeführte Vermessung der ... auf ganzer Länge ist lediglich eine Bestandsaufnahme, die Grundlage einer Ausbauentscheidung sein kann, sie jedoch nicht ersetzt. Im Jahre 1994 erfolgte dann der Umbau/Rückbau des entwidmeten Teils der ... zwischen ... und ....
Konkrete Vorstellungen hinsichtlich des Ausbaus der ... in ihrem übrigen Verlauf lassen sich erstmals der Mitteilung des Tiefbauamtes für die Sitzung des Ortsbeirates ...-Mitte vom 24.04.1994 entnehmen. Danach sollte die von den Anliegern und dem Ortsbeirat seit langem gewünschte Ausstattung der ... mit einer lärmmindernden Schwarzdecke in den nächsten Jahren vorangetrieben werden und noch 1996 der Abschnitt zwischen ... und ... realisiert und Provisorien beseitigt werden. Inwieweit dies mit den Ausbauvorstellungen des Bauausschusses übereinstimmte, ist nicht ersichtlich. Konkretisiert wurde nur der Straßenausbau in dem genannten Abschnitt. Bloße vage weitere Ausbauabsichten sind nicht Teil des Bauprogramms, solange die Gemeinde sich insoweit nicht eindeutig festlegt. Deshalb kann allein die Aussage des Tiefbauamtes, die Ausstattung der Straße mit einer lärmmindernden Schwarzdecke in den nächsten Jahren vorantreiben zu wollen, nicht als Grundentscheidung eines Ausbaus auf ganzer Länge in einer Maßnahme durch den Bauausschuss verstanden werden.
Das im November 1996 vom Bauausschuss und der Ratsversammlung beschlossene städtebauliche Handlungskonzept ist ebenfalls kein Bauprogramm im vorgenannten Sinne. Das Handlungskonzept ist - wie sich aus seiner Begründung ergibt - die Zusammenfassung der wichtigsten Veränderungen, die aus der Sicht der Stadtplanung, der Grünplanung und der Verkehrsplanung mittelfristig erforderlich sind. Die in den Übersichtsplänen dargestellten Bereiche erfassen sowohl Planungen, an denen bereits - je nach Aktualität intensiv oder vorausschauend - gearbeitet wird, als auch Planungen, die nach damaligem Erkenntnisstand kurz- bzw. mittelfristig in Angriff genommen werden müssten. Das Handlungskonzept erfasst mithin konkrete und in Angriff zu nehmende Planungen; stellt diese in einen Zusammenhang im Hinblick auf die Zielsetzung der Sicherung des dauerhaften Aufenthaltes der Menschen in attraktiven Wohn- und Arbeitsplätzen und Steigerung der allgemeinen Attraktivität der Stadt. Es ist - wie sich aus Nr. 2 des von der Ratsversammlung beschlossenen Antrags ergibt - Grundlage für die Vorbereitung detaillierter Planungen und der Erkundung mittelfristiger Realisierungsmöglichkeiten insbesondere hinsichtlich der Finanzierung und damit auch Grundlage von Ausbauplänen für einzelne Maßnahmen, nimmt diese jedoch weder vorweg noch legt sie ihre räumliche Ausdehnung oder ihren Umfang fest.
Im Übersichtsplan 1 ist der Abschnitt der ... zwischen ... und ... markiert und mit der Bemerkung „Blockbebauung, Aufwertung Straßenraum“ versehen. Dem lässt sich Handlungsbedarf entnehmen, nicht aber eine Erweiterung des Bauprogramms und Einbeziehung des Ausbaus dieses Abschnittes in die bereits im September 1996 begonnene Straßenbaumaßnahme. Der Bauausschuss hat sich mit dem Ausbau der unteren ... (Abschnitt ... bis ...) auch - soweit ersichtlich - erst nach Abschluss der Baumaßnahmen im Abschnitt ... bis ... im September 1998 konkret befasst. Da Mittel für den Ausbau nicht vorhanden waren, wurde nur beschlossen, den Umbau der ... in den nächsten Jahren bei Verfügbarkeit von Mitteln fortzusetzen. Der Bauentwurf datiert vom November 1998. Allerdings ist dem Beschluss des Bauausschusses ein Beschluss des Ortsbeirates Mitte vorausgegangen, in dem es heißt: „Die zum 1. Bauabschnitt gehörende Sanierung der unteren ... wird unter Berücksichtigung der Arbeitsplanung der Bauverwaltung fortgeführt“. Der Senat hat keine Anhaltspunkte dafür, dass die ... zwischen ... und ... in einem Bauabschnitt durchgeführt werden sollte und die Maßnahme lediglich abgebrochen wurde. Entsprechende Beschlüsse des Bauausschusses liegen nicht vor. Der 1995 erstellte Bauentwurf hat nur den Ausbau des Abschnittes zwischen ... und ... zum Gegenstand und lässt die untere ... außen vor. Grundlage des Beschlusses des Ortsbeirates mag der vom Leiter des Tiefbauamtes in der Sitzung des Ortsbeirates am 28. Mai 1996 gegebene Hinweis, der auch auf dem Bauentwurf vermerkt ist, gewesen sein. In diesem Vermerk heißt es: „Hingewiesen wurde auf entsprechenden Umbau zwischen ... und ... Weg sowie ... und ...“. Dies belegt, dass bereits seinerzeit Vorstellungen über den Ausbau der unteren und oberen ... im Tiefbauamt bestanden, die dann auch in das Handlungskonzept eingeflossen sind; dass der Bauausschuss der Beklagten entsprechende Planungen beschlossen oder auch nur zustimmend zur Kenntnis genommen hatte, ist für den Senat jedoch nicht ersichtlich.
Im Übersichtsplan 2 ist der Straßenzug ... insgesamt rot gepunktet. Diese Kennzeichnung hat nach der Legende die Bedeutung: „verkehrliche und städtebauliche Aufwertung des Straßenraums“. Mehr als die Feststellung eines (möglicherweise) bestehenden Ausbaubedarfs lässt sich dem nicht entnehmen.
Nach alledem kann jedenfalls nicht mit der erforderlich Eindeutigkeit festgestellt werden, dass nach dem Bauprogramm der Beklagten der Ausbau der ... auf ganzer Länge im Rahmen einer Maßnahme im Sinne des § 8 Abs. 4 Satz 2 KAG a.F. bis zum Abschluss der Baumaßnahme im Bereich ... bis ... vom maßgeblichen Gremium der Beklagten, dem Bauausschuss, beabsichtigt war. Die sachliche Beitragspflicht ist deshalb mit Abschluss des Ausbaus im Bereich ... bis ... entstanden. Der nachfolgende Beschluss des Bauausschusses vom 07.12.2000 über die Festlegung des Abrechnungsgebietes ist damit irrelevant. Damit erübrigt sich auf die Erörterung, ob in diesem Beschluss überhaupt eine Abschnittsbildung zu sehen ist.
Da der Kläger keine Berufung eingelegt hat, hat der Senat keine Veranlassung, die Richtigkeit der Aufwandsermittlung in Frage zu stellen. Entsprechendes gilt für die Aufwandsverteilung entsprechend der Vergleichsberechnung der Beklagten, die Grundlage der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 8 KAG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1 KAG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 KAG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 70, 247
8 C 77.83
2 LB 78/03
2 LB 55/02
2 L 113/94
9 A 237/82
8 C 30.94
2 M 8/91