Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-04-14, Aktenzeichen 20 B 616/05.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0414.20B616.05AK.00

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 7. März 2005 wieder herzustellen,
hat keinen Erfolg.
Der angefochtene Bescheid enthält zum einen die Aufforderung, eine Ergänzung des genehmigten Luftsicherheitsplans zur Genehmigung vorzulegen, aus der hervorgeht, wie die Antragstellerin ihre gesetzliche Pflicht aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens Sicherheitskontrollen durchzuführen, erfüllen wird. Diese Vorlageverpflichtung bezieht sich auf die Pflicht der Flughafenunternehmer, in einem von den Behörden zu genehmigenden Luftsicherheitsplan die getroffenen Sicherungsmaßnahmen darzustellen, wie sie heute aus § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG folgt und sich früher aus § 19 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG ergab. Zum anderen enthält der Bescheid aber auch eine unmittelbare Konkretisierung der gesetzlichen Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG, und zwar in zeitlicher Hinsicht. Der Antragstellerin wird in dem Bescheid ausdrücklich die Erklärung abverlangt, die Verpflichtung zur Personal- und Warenkontrolle ab dem 15. April 2005 endgültig zu übernehmen. In der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung wird weiter die Notwendigkeit einer Fristsetzung hervorgehoben und schließlich erklärt, dass die gesetzliche Verpflichtung gemäß der zu treffenden Aussage im Luftsicherheitsplan von der Antragstellerin am 15. April 2005 endgültig übernommen wird. Darin ist - wie auch das entsprechende Verständnis der Antragstellerin zeigt - die regelnde Aufforderung an die Antragstellerin zu sehen, die gesetzliche Verpflichtung endgültig ab dem 15. April 2005 zu erfüllen.
Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin besitzt nach wie vor ein Rechtschutzinteresse daran, zur Regelung der Vollziehung des Bescheides, soweit er sie, die Antragstellerin, betrifft, gerichtliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Ihre inzwischen geäußerte Bereitschaft, den Verpflichtungen aus jenem Bescheid nachzukommen, hat nicht zur Erledigung des Streits um die Regelung der Vollziehung geführt. Denn die Ergänzung des Luftsicherheitsplans und die Bereitschaft zur fristgerechten Vornahme der Sicherheitskontrollen erfolgte - wie der Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung belegt - nicht in Anerkennung der auferlegten Pflichten, sondern aus der Einsicht, zur Abwehr von andernfalls befürchteten weiterreichenden negativen Konsequenzen, namentlich zur Abwehr von Gefahren für die Luftsicherheit auch im eigenen Interesse des Flughafenbetriebes die abverlangten Handlungen zunächst vornehmen zu sollen. Eine derartige "Zwangslage" vermag das Interesse der Antragstellerin an der Gewährung effektiven vorläufigen Rechtschutzes nicht durchgreifend in Frage zu stellen, wenn sich - wie hier - die in vorläufiger Befolgung des angefochtenen Bescheides geschaffene Situation - zumindest in ihren wesentlichen Elementen - jederzeit für die Zukunft ändern lässt.
Der Antrag ist unbegründet. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Entscheidendes Gewicht erlangt dabei, dass die Regelungen des angefochtenen Bescheides, der mit einer den formellen Anforderungen noch genügend begründeten Anordnung der sofortigen Vollziehung versehen ist, den Vorgaben des § 8 Abs. 1 LuftSiG entsprechen und gewichtige Interessen der Antragstellerin, die eine Aussetzung der Vollziehung dieser Regelungen dennoch zu rechtfertigen vermöchten, weder vorgetragen noch sonst ersichtlich sind.
Die Antragstellerin führt im wesentlichen verfassungs- und europarechtliche Bedenken an. Sie sieht in ihrer gesetzlichen Verpflichtung eine unzulässige - verfassungs- wie europarechtswidrige - Übertragung staatlicher Aufgaben und befürchtet in diesem Zusammenhang Risiken für die Flugsicherheit, welche von der Allgemeinheit auch für die Zeit bis zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit jener Verpflichtung nicht hingenommen werden könnten. Die angeführten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Gesetzeslage sind, da eine Aussetzung nach Art. 100 GG im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nicht erfolgt, als abwägungserheblicher Belang in die Interessenabwägung einzustellen, ohne dass sie allerdings hier die begehrte Aussetzung der Vollziehung begründen würden.
Die von der Antragstellerin vorgebrachten Erwägungen tragen keine ernsthaften Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Die Wirksamkeit jener Regelung ist nicht davon abhängig, ob die in jenem Gesetz ebenfalls enthaltenen Regelungen zur Unterstützung und Amtshilfe durch die Sicherheitskräfte, namentlich des § 14 Abs. 3 LuftSiG über die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt verfassungsmäßig sind und Bestand haben werden. Erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG selbst ergeben sich nicht. Dies gilt insbesondere auch in Ansehung der von der Antragstellerin selbst angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit einer Anordnung, in einem Kernkraftwerk einen bewaffneten Werkschutz zu bilden.
BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185.
Ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem "Hausrecht" des Betreibers überlässt, ist eine Entscheidung, die in seinem - weiten - Ermessen steht. Dass dieser Gestaltungsspielraum hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Die Ausführungen der Antragstellerin zu den behaupteten Sicherheitsdefiziten und den daraus für die Allgemeinheit abgeleiteten Gefahren sind nicht überzeugend begründet. Es ist nicht einzusehen, warum es einem Flughafenbetreiber nicht möglich sein soll, den erforderlichen Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Die Luftsicherheitsbehörden bedienen sich ebenfalls für die Kontrollen auf den Flughäfen Fremdpersonals. Diese Personen sind zwar als Beliehene mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 5 Abs. 5 LuftSiG). Worin der durchgreifende Unterschied in sicherheitsrelevanter Hinsicht zwischen der Ausführung der Personal- und Warenkontrollen durch geeignete private Sicherheitsbeauftragte unter Berufung auf das Hausrecht und der Ausführung derselben Kontrollen durch dieselben Personen aufgrund einer Beleihung durch die Luftsicherheitsbehörden liegen soll, erhellt das Vorbringen der Antragstellerin nicht. Den privaten Sicherheitskräften stehen mit dem Hausrecht und den allgemeinen Rechtswahrungsbefugnissen effektive Möglichkeiten zur Verfügung, bei denen erforderlichenfalls die hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe gerufen werden können, deren Befugnisse, wie § 5 Abs. 1 LuftSiG zeigt, sich auch auf den hier angesprochenen Bereich beziehen. Es geht ferner ausschließlich um Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche eines Flughafens. Das Gesetz geht auf die Regelungen zu Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens in der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt - ABl. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1 - zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 - berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3 - (insbesondere Art. 4 Abs. 2 und Anhang Nr. 2.3) und in der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen - ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6 - (insbesondere Art. 4 Abs. 1) zurück. vgl. BT-Drs. 1523/61 S. 19
Die von der Antragstellerin weiter zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - (BVerwGE 95, 188) führt auf keine andere Bewertung. Die dortigen Ausführungen, dass sich die Luftfahrbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater Personen bedienen darf, soweit eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt, betreffen eine andere Fallgestaltung, nämlich die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine als staatlich ausgestaltete Aufgabe auf private Personen übertragen werden kann. Zur Frage, unter welchen Umständen eine Aufgabe aus Gründen des Verfassungsrechts zwingend als staatliche auszugestalten ist, verhält sich die Entscheidung demgegenüber nicht. Letztlich findet bereits über die Verpflichtung der Unternehmen, in einem verbindlich umzusetzenden Luftsicherheitsplan darzustellen, wie sie ihrer Pflicht nachzukommen gedenken, und diesen durch die Behörde genehmigen zu lassen, durchaus eine staatliche Kontrolle der Maßnahmen statt.
Es ergeben sich auch keine gewichtigen Zweifel daran, dass das Sicherungskonzept, wie es in § 8 LuftSiG geregelt ist, den europarechtlichen Vorgaben aus der Verordnung (EG) Nr. 2320/02 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 und der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 entspricht. Namentlich führen die Verordnungen auf keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher Behörden, was die Durchführung der in jenen Verordnungen geforderten Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens angeht (Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie Art. 1 Abs. 1 Buchstabe a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004). Im Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist die Pflicht zu Personal- und Warenkontrollen angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst zur Durchführung verpflichtet wären. Vielmehr verbleibt Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten. In der anschließenden Vorgabe Nr. 2.4 etwa erschließt sich unmittelbar, dass die dort geregelte Pflicht zur ausreichenden Beleuchtung nicht etwa den jeweiligen Mitgliedstaat trifft, sondern dieser nur dafür Sorge zu tragen hat, dass durch geeignete Maßnahmen gewährleistet wird, dass der Flughafen und der Betrieb des Flughafens der entsprechenden Anforderung genügt. Ferner bestätigt auch Art. 12 der Verordnung das Verständnis, dass die Verordnung mit den aufgestellten Standards in erster Linie eine Verpflichtung der Flughafenbetreiber selbst ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften der Verordnung wirksam, angemessen und abschreckend sein müssen. Auch Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 regelt allein die Pflicht, das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzung und der mitgeführten Gegenstände, zu durchsuchen, bevor ihnen der Zugang zu den in Artikel 1 Abs. 1 Buchstabe a festgelegten Teilen des Flughafens gestattet wird, sofern diese Teile innerhalb des Abfertigungsgebäudes liegen. Dabei schreibt die Norm weder vor, dass die Mitgliedstaaten diese Pflicht als staatliche Aufgabe durchzuführen haben, noch setzt sie - zumal in Ansehung der Ausgangsverordnung Nr. 2320/2002 - eine Pflicht zu - eigenem - staatlichem Handeln voraus. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis zum 1. Januar 2006 bzw. zum 1. Juli 2009 Vorkehrungen zu treffen, dass das gesamte Personal beim Zugang zu weiteren Bereichen durchsucht wird, deutet ebenfalls allein auf einen entsprechenden Gestaltungsspielraum der jeweiligen Mitgliedstaaten.
Nach alledem führen verfassungs- und europarechtliche Erwägungen nicht zu einem überwiegenden Interesse der Antragstellerin. Ihre Ausführungen ergeben auch sonst keine hinreichend gewichtigen Interessen, deretwegen es ihr nicht zumutbar sein könnte, den auferlegten Pflichten bis zur abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren vorerst nachzukommen.
Im Hinblick auf die Verpflichtung, eine Ergänzung des Sicherheitsplans vorzugelegen, belegt schon der Umstand, dass die Antragstellerin der Anordnung - wenn auch unter Vorbehalt - kurzfristig nachgekommen ist, dass ihr die Vorlageverpflichtung ohne größeren Aufwand und Beeinträchtigungen gewichtiger eigener Belange möglich ist.
Was die Aufforderung angeht, ab dem 15. April 2005 die Personal- und Warenkontrollen selbst vorzunehmen, sind ebenfalls gewichtige eigene Belange nicht geltend gemacht. Die Antragstellerin selbst stellt in eine Güterabwägung nur widerstreitende öffentliche Interessen ein, nämlich die Schäden, die bei den mit der Klage geltend gemachten Sicherheitsdefiziten eintreten könnten, und die zeitweiligen finanziellen Einbußen bei Fortbestand der bisherigen Lage, in der die hoheitliche Seite auf eigene Kosten für die Personal- und Warenkontrollen sorgt. Hieraus rechtfertigt sich indes kein eigenes Interesse der Antragstellerin, von der ihr gesetzlich auferlegten Pflicht, Personal- und Warenkontrollen durchzuführen, vorerst verschont zu bleiben. Wie bereits ausgeführt teilt der Senat die Befürchtung der Antragstellerin nicht, dass relevante Sicherheitsdefizite zu erwarten sind, wenn es bei ihrer Verpflichtung bleibt. Im Grunde besteht als eigenes Interesse lediglich das rein finanzielle daran, nicht selbst mit den Kosten für die streitigen Kontrollen belastet zu werden, bevor deren Verfassungsmäßigkeit und Vereinbarkeit mit Europarecht abschließend geklärt ist. Insoweit ist aber weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, warum es der Antragstellerin unzumutbar wäre, bis zur Klärung im Hauptsacheverfahren insoweit in Vorleistung zu treten und gegebenenfalls auf den Weg nachträglicher Entschädigung angewiesen zu sein.
Dem danach allenfalls als gering anzusehenden, von der Antragstellerin selbst nicht ernsthaft angeführten und untermauerten privaten - maßgeblich finanziellen - Interesse steht das öffentliche Interesse gegenüber, das in Umsetzung unmittelbar bindender europarechtlicher Vorgaben gesetzlich geschaffene System der Kontrollen klar und einheitlich zu verwirklichen. Solange die Verfassungswidrigkeit von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG nicht festgestellt oder die Verbindlichkeit der Norm anderweitig aufgehoben ist, würde die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung offen lassen, wer die Aufgaben zu erfüllen hat. Als normgebundene Exekutive sind die bisher - auf soweit ersichtlich nach Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes freiwilliger Basis - tätig gewordenen Hoheitsträger unter formeller Geltung des Gesetzes zur Erfüllung der Aufgaben nicht verpflichtet und bereit; ob sie überhaupt noch befugt wären, mag dahinstehen - eine ausdrückliche allgemeine Klausel der subsidiären Aufgabenwahrnehmung durch die Luftsicherheitsbehörden enthält das Gesetz nicht. Damit steht nicht nur die tatsächliche Wahrnehmung der auch nach der Betrachtung der Antragstellerin aus Gründen der Sicherheit und der Befolgung europarechtlicher Vorgaben zwingend und lückenlos gebotenen Aufgabe in Rede, sondern auch deren Finanzierbarkeit und endgültige Finanzierung aus öffentlichen Mitteln. Insofern aber ist zu beachten, dass die Risiken, die es abzuwehren gilt, aus dem Bereich des Flughafenbetriebs resultieren und damit vorrangig bei der Antragstellerin anzusiedeln sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO. Die Streitwertentscheidung folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG. Der Senat sieht mit Blick auf die Kosten, die mit der streitigen Übernahme der Personal- und Warenkontrollen für die Antragstellerin verbunden sind, ihr (wirtschaftliches) Interesse im Hauptsacheverfahren mit 100.000,- EUR angemessen bewertet. Wegen des vorläufigen Charakters des vorliegenden Verfahrens erscheint es gerechtfertigt, den Streitwert auf die Hälfte dieses Betrages festzusetzen. Der per Fax übermittelte Tenor des Beschlusses wird gemäß §§ 122 Abs. 1, 118 VwGO hinsichtlich der Bezeichnung des Kostenschuldners für die eventuellen Mehrkosten durch die Anrufung des unzuständigen Gerichts berichtigt und um die Streitwertfestsetzung ergänzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG
§§ 122 Abs. 1, 118 VwGO
§ 8 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG
§ 19 b Abs. 1 Satz 2
LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 8 Abs. 1 LuftSiG
§ 14 Abs. 3 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG
§ 5 Abs. 5
LuftSiG
§ 5 Abs. 1 LuftSiG
§ 8 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
des Luftsicherheitsgesetzes
Art. 100 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 185
BVerwGE 95, 188
7 C
31.87
4 C 1.93