Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-24, Aktenzeichen 7 L 662/20
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2020:0824.7L662.20.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 15.000 € festgesetzt.
Der Antrag,
„die aufschiebende Wirkung der von der Antragstellerin am 10.08.2020 erhobenen Anfechtungsklage gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 20.07.2020 mit der Bezeichnung ‚Vermeidung weiterer Infektionsgeschehen in Großbetrieben der Fleischwirtschaft (CoronaAVFleischwirtschaft) Allgemeinverfügung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales‘, Gliederungsnummer 2128, veröffentlicht im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen (Mbl. NRW), Ausgabe 2020 Nr. 18a vom 20. Juli 2020, Seite 431a bis 437a insoweit anzuordnen, als dass die Allgemeinverfügung den Betrieb der Antragstellerin betrifft“,
hat keinen Erfolg.
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn – wie hier hinsichtlich der Anordnungen der in der Hauptsache angefochtenen Allgemeinverfügung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 16 Abs. 8, 28 Abs. 3 IfSG) – die aufschiebende Wirkung der Klage kraft Gesetzes entfällt. Hierbei hat das Gericht eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen, wobei hinsichtlich § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die gesetzgeberische Wertung des Entfallens der aufschiebenden Wirkung der Klage zu beachten ist. Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine – im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische – Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und ist deshalb die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen.
Die vom Gericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung geht zulasten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der in der Hauptsache angefochtenen Allgemeinverfügung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, von einer Vollziehung einstweilen verschont zu bleiben. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage spricht vieles für die Rechtmäßigkeit der in der Allgemeinverfügung getroffenen Anordnungen (I.). Jedenfalls geht aber die von den Erfolgsaussichten unabhängige Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin aus (II.).
I. Es spricht vieles dafür, dass die Allgemeinverfügung rechtmäßig ist.
Die bis zum 31. August 2020 gültige Allgemeinverfügung, welche die vorangegangene Allgemeinverfügung vom 1. Juli 2020 ersetzte, trifft folgende Anordnungen:
„Zur Vermeidung weiterer Infektionsgeschehen in Schlacht-, Zerlegungs- und Fleischverarbeitungsbetrieben, Wildbearbeitungsbetrieben sowie sonstigen Betrieben, die Lebensmittel aus unverarbeitetem Fleisch herstellen oder behandeln[,] müssen solche Betriebe mit mehr als 100 Beschäftigten an einem räumlich zusammenhängenden Standort innerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen – unabhängig davon ob es sich um eigene Beschäftigte oder solche von im Betrieb tätigen Werkvertragsnehmern handelt – ab dem 1. Juli 2020 die nachstehenden Voraussetzungen sicherstellen.
1.1. Es dürfen nur Personen in der Produktion eingesetzt werden, die mindestens zweimal pro Woche auf Kosten des Betriebsinhabers auf eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 durch PCR-Verfahren getestet werden und dabei ein negatives Testergebnis haben. Bei Betrieben mit mehr als 100 Beschäftigten insgesamt, von denen aber weniger als 100 Beschäftigte in der Produktion arbeiten, ist ein Test pro Woche ausreichend. In Betrieben mit 100 und mehr Beschäftigten in der Produktion ist ebenfalls eine Testung pro Woche ausreichend, wenn und solange die letzten zwei Testungen ausschließlich negative Testergebnisse erbracht haben und zugleich Personen, die mehr als 5 Tage nicht im Betrieb tätig waren (Urlaub, Neueintritt etc.) vor dem (Wieder-)Eintritt in den Betriebsablauf gesondert getestet werden. Die Testung kann unter Berücksichtigung wissenschaftlicher Standards im sog. „Poolverfahren“ erfolgen, die Auswertung muss durch ein anerkanntes Labor erfolgen; die Nachweise über die Testung sind auf dem Betriebsgelände vorzuhalten. Die Testergebnisse sind von den betreffenden Betrieben mittels des Meldebogens, der Anlage zu dieser Allgemeinverfügung ist, wöchentlich an das Landesinstitut für Arbeitsgestaltung (per Fax: 0211/31011189) oder per Email testung.evaluation@lia.nrw.de) zu melden und für eine vertiefte Evaluation zunächst für den Zeitraum von zwei Monaten aufzubewahren. Die Meldepflicht nach dieser Verordnung erfasst die Testungen ab dem 01. Juli 2020. Die Meldepflichten nach dem Infektionsschutzgesetz an die Gesundheitsbehörden bleiben ausdrücklich neben der Meldepflicht an das Landesinstitut für Arbeitsgestaltung bestehen.
1.2. Die Beschäftigten müssen ausdrücklich darüber informiert werden, dass sie mit Erkältungssymptomen nicht arbeiten dürfen, sondern mit einem Anspruch auf Lohnfortzahlung der Arbeit fernbleiben müssen. Außerdem sind sie nochmals über die allgemeinen Hygienemaßnahmen über die richtige Verwendung und die maximale Tragedauer der Mund-Nase-Bedeckung hinzuweisen. Die Information hat in der Muttersprache zu erfolgen.
1.3. Die Namen und Wohn-/Aufenthaltsadressen sämtlicher auf dem Betriebsgelände anwesenden Personen müssen jederzeit und mit aktuellen Stand verfügbar sein und für einen Zeitraum von vier Wochen nach dem jeweiligen Erhebungsdatum aufbewahrt werden. Die Daten sind der nach dem IfSBG-NRW zuständigen Behörde jederzeit auf Verlangen zur Kontaktpersonennachverfolgung auszuhändigen.“
1. Diese Anordnungen der Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG NRW finden ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG.
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
a. Die ebenfalls zur Ermächtigung herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen (§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG und § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG) sind insofern nicht einschlägig. Die in der Allgemeinverfügung getroffenen Anordnungen sind nicht von den dort genannten speziellen Maßnahmen erfasst. Da die Maßnahme sich an die Betriebe bzw. deren Verantwortliche und nicht an die einzelnen Mitarbeiter richtet, handelt es sich insbesondere nicht um eine Verpflichtung dahingehend, dass Personen bestimmte Orte nur unter bestimmten Bedingungen betreten dürfen (§ 28 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 IfSG). Des Weiteren ist hier nicht ersichtlich, dass es sich um Beschränkungen einer sonstigen Ansammlung von Menschen handelt (§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG). Vielmehr zielt die Allgemeinverfügung auf den Betriebsablauf der betroffenen Betriebe.
Vgl. zur „Ansammlungen“ i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 - 13 B 557/20.NE -, juris Rn. 53 ff.
b. Das Vorbringen der Antragstellerin gegen die danach einschlägige Ermächtigungsgrundlage greift nicht. Es ist nicht feststellbar, dass die einschlägige Ermächtigungsgrundlage gegen höherrangiges Recht verstößt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 37 ff., bestätigt u.a. durch OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2020 - 13 B 739/20.NE -, juris Rn. 30 ff., und vom 7. August 2020 - 13 B 785/20.NE -, juris Rn. 39 ff.
Im Übrigen zielt der Vortrag der Antragstellerin hauptsächlich darauf ab, die Tatbestandsvoraussetzungen zu verneinen bzw. darzulegen, dass die getroffenen Rechtsfolgen rechtsfehlerhaft seien. Dies berührt die Rechtmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage nicht.
2. Bei summarischer Prüfung bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung.
a. Die Zuständigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus § 3 Abs. 2 Nr. 2 IfSBG NRW. Auf eine Anhörung konnte wegen der Formenwahl zugunsten einer Allgemeinverfügung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW verzichtet werden.
b. Eine Rechtswidrigkeit bzw. die von der Antragstellerin behauptete Nichtigkeit der Allgemeinverfügung gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW wegen eines zu unbestimmten Anwendungsbereichs (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) vermag die Kammer nicht zu erkennen. Die Antragstellerin rügt insofern die Unbestimmtheit hinsichtlich der erfassten „sonstigen Betriebe, die Lebensmittel aus unverarbeitetem Fleisch herstellen oder behandeln“ sowie hinsichtlich des Anwendungsbereichs auf Betriebe, mit mehr als 100 Beschäftigten „an einem räumlich zusammenhängenden Standort innerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen“. Der Regelungsgehalt kann jedenfalls nach dem objektiven Empfängerhorizont ermittelt werden. Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit hat die Kammer folglich nicht.
Vgl. insoweit auch VG Münster, Beschluss vom 6. August 2020 - 5 L 596/20 -, juris Rn. 10
Jedenfalls kann die Antragstellerin sich nicht auf eine etwaige Unbestimmtheit berufen, da sie insoweit nicht in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dass die Allgemeinverfügung auf dem Betrieb der Antragstellerin anwendbar ist, ist auch bei einer etwaigen Unbestimmtheit der genannten Passagen in Randbereichen nicht anzuzweifeln. Denn bei dem Betrieb handelt es sich bereits nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin um einen „Fleischverarbeitungsbetrieb“, der ausdrücklich vom Anwendungsbereich der Allgemeinverfügung erfasst ist. Auch hinsichtlich der Einschränkung des räumlich zusammenhängenden Standortes ist die Anwendung auf die Antragstellerin nicht zweifelhaft. Davon sind jedenfalls solche Betriebsstandorte erfasst, die – wie der Betrieb der Antragstellerin – über eine einheitliche (Firmen‑)Anschrift verfügen (vgl. Bl. 161 GA).
3. Nach summarischer Prüfung bestehen auch keine Bedenken gegen die materielle Rechtmäßigkeit der in der Allgemeinverfügung getroffenen Anordnungen.
a. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG vor.
aa. Nach dem präventiven Zweck des IfSG, der darin liegt, übertragbaren Krankheiten beim Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen und ihre Weiterverbreitung zu verhindern (vgl. § 1 Abs. 1 IfSG), ist es entgegen der Auffassung der Antragstellerin für eine gegen den Betrieb der Antragstellerin gerichtete Maßnahme im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG auf Tatbestandsebene nicht erforderlich, dass auf dem Betriebsgelände, insbesondere bei den Mitarbeitern in der Produktion, Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (§ 2 Nr. 4 - 7 IfSG) festgestellt wurden.
Vgl. VG Minden, Beschluss vom 12. März 2020 - 7 L 212/20 -, juris Rn. 10.
Für die Anordnung infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen ist es nach § 28 Abs. 1 IfSG erforderlich, aber auch ausreichend, dass eine übertragbare Krankheit (§ 2 Nr. 3 IfSG) aufgetreten ist, deren Weiterverbreitung verhindert werden soll. Das ist vorliegend der Fall, da in allen Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland, auch in Nordrhein-Westfalen und insbesondere im Kreis Gütersloh, eine Vielzahl von Infektionsfällen mit dem neuen Coronavirus SARS-CoV-2 bestätigt wurde.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2020 - 13 B 739/20.NE -, juris Rn. 35 und vom 7. August 2020 - 13 B 785/20.NE -, juris Rn. 23; siehe auch bereits VG Minden, Beschluss vom 27. März 2020 - 7 L 246/20 -, juris Rn. 15 ff.; zu den Fallzahlen siehe nur COVID-19-Dashboard des Robert‑Koch‑Instituts, abrufbar unter https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4,
Diese weite Auffassung wird auch an anderer Stelle der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen bestätigt, wenn es ausführt, dass
„Schutzmaßnahmen [unzweifelhaft] nicht nur gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern (sog. „Störer“) erlassen werden [können], sondern auch gegenüber der Allgemeinheit oder (sonstigen) Dritten (sog. „Nichtstörer“), wenn ein Tätigwerden allein gegenüber „Störern“ eine effektive Gefahrenabwehr nicht gewährleistet, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen.
vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 7. August 2020 - 13 B 785/20.NE -, juris Rn. 64 ff. m.w.N.
bb. Bei den getroffenen Anordnungen handelt es sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch um Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG und nicht um Ermittlungsmaßnahmen im Sinne von § 25 IfSG. Letztere Vorschrift berechtigt insofern nur das Gesundheitsamt zu entsprechenden Ermittlungshandlungen. Hier sind jedoch der Antragstellerin bestimmte Handlungs- und Unterlassungsverpflichtungen aufgegeben. Im Übrigen ist die Vorschrift jedenfalls nicht einschlägig, weil sie die Annahme voraussetzt, dass jemand krank, krankheitsverdächtig, ansteckungsverdächtig oder Ausscheider ist. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, wovon auch die Antragstellerin ausgeht. Insofern knüpft § 25 IfSG an eine andere Situation im Rahmen der Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit an. Über die Bekämpfungsgeneralklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG können dagegen nach den obigen Ausführungen auch Maßnahmen ergriffen werden, ohne an eine konkrete infektionsschutzrelevante Person anzuknüpfen.
Der Klassifizierung als Schutzmaßnahme i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG steht dabei auch nicht entgegen, dass erkennbar ein präventiver Zweck verfolgt wird. Zwar differenziert das IfSG systematisch zwischen der „Verhütung übertragbarer Krankheiten“ (4. Abschnitt: §§ 15a bis 23a IfSG) und der „Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ (5. Abschnitt: §§ 24 bis 32 IfSG). Gleichwohl wird häufig die nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG zulässige Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten notwendigerweise Hand in Hand gehen mit einer präventiven Wirkung und auf diese gerade auch abzielen. Dies entspricht dem aus der Gesetzgebungshistorie ersichtlichen Willen des Gesetzgebers.
Vgl. dazu im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. April 2020 - 1 S 1101/20 -, juris Rn. 13 ff.
b. Die Anordnungen sind voraussichtlich auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden.
Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG vor, ist der Antragsgegner zum Handeln verpflichtet (gebundene Entscheidung). Hinsichtlich Art und Umfang der Bekämpfungsmaßnahmen – "wie" des Eingreifens – ist der Behörde allerdings Ermessen eingeräumt. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um "notwendige Schutzmaßnahmen" handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind. Darüber hinaus sind dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, jurs Rn. 23.
aa. Zunächst ist es auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden, dass die Antragstellerin als Nichtstörerin Adressatin der Allgemeinverfügung ist.
Vgl. erneut nur OVG NRW, Beschluss vom 7. August 2020 - 13 B 785/20.NE -, juris Rn. 64 ff. m.w.N. und VG Minden, Beschluss vom 21. April 2020 - 7 L 299/20 - Rn. 27 n.w.N.
bb. Die Rechtsformenwahl einer Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG NRW begegnet ebenfalls keinen Bedenken.
Vgl. bereits VG Minden, Beschuss vom 17. April 2020 - 7 L 300/20 -; VG Münster, Beschluss vom 6. August 2020 - 5 L 596/20 -, juris Rn. 10.
Die Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG schließt den Erlass von Schutzmaßnahmen in anderer Rechtsform als der Rechtsverordnung nicht aus.
Vgl. VG München, Beschluss vom 24. März 2020 - M 26 S 20.1252 -, juris Rn. 22; VG Berlin, Beschluss vom 07. Mai 2020 - 3 L 167/20 -, juris Rn. 25
Mit den getroffenen Anordnungen überschreitet der Antragsgegner noch nicht die Grenze zu einer abstrakt-generellen Regelung. Insofern ist es unzutreffend, dass der Antragsgegner eine Entscheidung hinsichtlich eines gesamten unternehmerischen Zweiges getroffen hätte. Denn die Allgemeinverfügung adressiert insofern nur Großbetriebe mit mehr als 100 Beschäftigten. Unschädlich ist dabei, dass sich die Allgemeinverfügung an einen sehr breiten Personenkreis richtet, der außerdem nicht konkret bestimmt ist (vgl. insoweit § 35 Satz 2 Var. 1 VwVfG NRW). Entscheidend ist, dass der Anlass der Allgemeinverfügung ein konkreter Einzelfall ist und diese damit ungeachtet des weiten Personenkreises weiterhin die Merkmale eines Verwaltungsaktes erfüllt. Nicht die Unbestimmtheit des Personenkreises, sondern die Konkretheit des geregelten Sachverhalts unterscheidet die personenbezogene Allgemeinverfügung von der Rechtsnorm.
Vgl. VG des Saarlandes, Beschluss vom 30. März 2020 - 6 L 340/20 -, juris Rn. 7; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl.2019, § 35 VwVfG Rn. 162.
Der Antragsgegner hat keine abstrakte Anweisung für einen „gedachten Fall“ getroffen. Vielmehr hat er auf ein konkretes Infektionsgeschehen in Großbetrieben der Fleischindustrie reagiert, weil nach seiner Einschätzung erhebliche Anhaltspunkte für die Annahme vorlagen, die Besonderheiten in diesem Wirtschaftszweig würden ein derartiges Geschehen begünstigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 - I C 54.57 -, juris Rn. 41 ff.
Wenn wie hier von einer derartig konkreten Gefahr eines erheblichen Infektionsgeschehens ausgegangen wird – siehe sogleich folgenden Ausführungen zu der anzunehmenden Gefährdungslage –, kann die Behörde jedenfalls die Rechtsform einer Allgemeinverfügung bemühen.
cc. Es ist zudem grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn (mittelbar) der Antragstellerin die Kosten der Infektionsschutzmaßnahme nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG auferlegt werden. Das IfSG kennt sowohl die Kostentragungspflicht des Adressaten einer Maßnahme (§ 39 Abs. 1 IfSG) als auch die Bestreitung der Kosten aus öffentlichen Mitteln (§ 69 IfSG). Ein Regel-Ausnahmeverhältnis ist daher entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zu erkennen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die von der Schutzmaßnahme Betroffenen sind allerdings bei der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme in den Blick zu nehmen.
dd. Auch im Übrigen sind Rechtsfehler auf Rechtsfolgenseite nicht ersichtlich.
Die in der Allgemeinverfügung getroffenen Anordnungen erweisen sich im Rahmen der insoweit eingeschränkten gerichtlichen Prüfungskompetenz als nicht ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 2 VwGO). Insbesondere sind die Maßnahmen verhältnismäßig. Hinsichtlich der unter Ziffern 1.2 und 1.3 der Allgemeinverfügung getroffenen Anordnungen ist zunächst von vornherein nicht ersichtlich, dass diese unverhältnismäßig sein könnten. Entsprechendes ist von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht worden.
Auch die in Ziffer 1.1 angeordnete mittelbare Testpflicht erweist sich voraussichtlich nicht als unverhältnismäßig.
(1.) Die mittelbare Testpflicht verfolgt einen legitimen Zweck, nämlich die Verhinderung der weiteren Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und der damit einhergehen Gefahren für die Bevölkerung. Dabei ist die Gefahrenlage weiterhin als ernst einzuschätzen, insbesondere hinsichtlich einer Überlastung des Gesundheitswesens bei stärkerer Verbreitung.
Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2020 - 13 B 886/20.NE -, juris Rn. 45.
Das Robert-Koch-Institut führt in seinem aktuellen täglichen Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 23. August 2020,
vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-08-23-de.pdf?__blob=publicationFile,
zur allgemeinen aktuellen Einordnung und zur Risikobewertung u.a. aus:
„Der in den vergangenen Wochen berichtete Zuwachs in den übermittelten Fallzahlen ist in vielen Bundesländern zu beobachten und nimmt weiter zu (s. Abbildung 3). Dabei fällt auf, dass sich vermehrt jüngere Personen infizieren und die Inzidenz bei jüngeren Altersgruppen vielfach höher ist als in höheren Altersgruppen.
Bundesweit gibt es eine große Anzahl kleinerer Ausbruchgeschehen in verschiedenen Landkreisen, die mit unterschiedlichen Situationen in Zusammenhang stehen, z.B. größeren Feiern im Familien- und Freundeskreis. Hinzu kommt, dass COVID-19-Fälle zu einem großen Anteil unter Reiserückkehrern, insbesondere in den jüngeren Altersgruppen, identifiziert werden. Die Zahl der täglich neu übermittelten Fälle ist seit der Kalenderwoche 30 angestiegen. Diese Entwicklung ist sehr beunruhigend und nimmt an Dynamik zu. Eine weitere Verschärfung der Situation muss unbedingt vermieden werden (Hervorhebung durch die Kammer). Einerseits muss der Anstieg in den jüngeren Bevölkerungsgruppen gebrochen werden, andererseits gilt es, zu verhindern, dass auch […] die älteren und besonders gefährdeten Bevölkerungsgruppen wieder vermehrt betroffen werden. Sobald sich wieder vermehrt ältere Menschen infizieren, muss auch mit einem Anstieg der Hospitalisierungen und Todesfälle gerechnet werden. Das kann nur verhindert werden, wenn sich die gesamte Bevölkerung weiterhin im Sinne des Infektionsschutzes engagiert, z.B. indem sie Abstands- und Hygieneregeln konsequent – auch im Freien – einhält, Innenräume lüftet und, wo geboten, eine Mund-Nasen-Bedeckung korrekt trägt. Menschenansammlungen – besonders in Innenräumen – sollten möglichst gemieden und Feiern auf den engsten Familien- und Freundeskreis beschränkt bleiben.
[…]
Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nimmt die Anzahl der Fälle weiterhin zu. Die Anzahl der neu übermittelten Fälle war in Deutschland seit etwa Mitte März bis Anfang Juli rückläufig, seitdem nimmt die Fallzahl stetig zu und dieser Anstieg hat sich in den letzten Wochen deutlich beschleunigt. Gleichzeitig nimmt die Anzahl derjenigen Landkreise ab, die in den letzten 7 Tagen keine Fälle meldeten. Es kommt bundesweit zu größeren und kleineren Ausbruchsgeschehen, insbesondere im Zusammenhang mit Feiern im Familien- und Freundeskreis und bei Gruppenveranstaltungen. Auch Reiserückkehrer, insbesondere in den jüngeren Altersgruppen tragen zu dem Anstieg der Fallzahlen bei. Nach wie vor gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern.“
(2.) Die mittelbare Testpflicht ist auch ein geeignetes Mittel, diesen Zweck zu erreichen. Denn die damit erreichte Identifizierung von Infizierten ermöglicht insoweit ein gezieltes Vorgehen gegen die betroffene Personen und folglich eine Verhinderung der Verbreitung. Dem steht nicht entgegen, dass die vom Robert-Koch-Institut verfolgte nationale Teststrategie,
vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Teststrategie/Nat-Teststrat.html,
anlasslosen Testungen in der Bevölkerung kritisch gegenübersteht, weil solche Testungen zu einem falschen Sicherheitsgefühl führten. Denn auch ein negativer PCR-Nachweis sei nur eine Momentaufnahme und entbinde nicht von Hygiene- und Schutzmaßnahmen. Präventives Testen ohne begründeten Verdacht erhöhe außerdem das Risiko falsch-positiver Ergebnisse und belastet die vorhandene Testkapazität. Allerdings hält auch das Robert-Koch-Institut bei besonderen Infektionsgefahren in bestimmten Situationen – insbesondere in Einrichtungen mit besonders vulnerablen Personengruppen sowie bei lokalen Ausbruchsgeschehen – grundsätzlich für möglich. Diese Gedanken lassen sich auf die Situation in der Fleischwirtschaft übertragen. Auch hier ist von einer besonderen infektionsschutzrechtlichen Gefährdungslage auszugehen (dazu sogleich).
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. Juli 2020 - 1 S 2087/20 -, juris Rn. 51 ff.
(3.) Die Maßnahme ist außerdem erforderlich.
Vgl. zur a.A. VG Münster, Beschluss vom 6. August 2020 - 5 L 596/20 -, juris Rn. 18 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. Juli 2020 - 1 S 2087/20 -, juris Rn. 54 ff.
Angesichts der hohen Fragilität der Lage und der fortbestehenden gravierenden Unsicherheiten bei der prognostischen Bewertung des weiteren Ausbruchsverlaufs kommt dem Antragsgegner ein Einschätzungsspielraum im Hinblick auf die zu ergreifenden Maßnahmen zu. Die gegenwärtige Situation kann es zudem weiterhin rechtfertigen, vorübergehend eine stärker typisierende Betrachtung (verbleibender) Risikotatbestände anzulegen und stärker generalisierende Regelungen zu treffen, während umgekehrt die Differenzierungsnotwendigkeit (erst) mit einer Verdichtung der Erkenntnislage und/oder mit der Dauer der bestehenden Einschränkungen steigen würde. Soweit sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen, verbleibt dem Antragsgegner der Einschätzungsspielraum.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 90, vom 29. April 2020 - 13 B 512/20.NE -, juris Rn. 48 ff. und vom 6. Juli 2020 - 13 B 940/20.NE -, juris Rn. 54.
Nach diesen Maßstäben ist die mittelbare Testpflicht nicht zu beanstanden. Diese Einschätzung beruht auf der Annahme, dass von den von der Allgemeinverfügung erfassten Großbetrieben der Fleischwirtschaft ein erhebliches Risiko für eine weitreichende Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 durch sog. Superspreading-Events ausgeht, wobei hinsichtlich der genauen Ursachen derzeit erhebliche Unsicherheiten bestehen.
Laut Robert-Koch-Institut sind die Fallzahlen bei Tätigen im Lebensmittelbereich (§ 42 IfSG) größtenteils auf Ausbrüche in fleischverarbeitenden Betrieben zurückzuführen.
Vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-08-20-de.pdf?__blob=publicationFile.
Bekanntestes Beispiel dürfte das Verbreitungsgeschehen durch einen Ausbruch in einem Großbetrieb der Fleischwirtschaft in Rheda-Wiedenbrück mit vierstelligen Infektionszahlen sein, welches der Kammer auch aus eigener spruchrichterlicher Tätigkeit bekannt ist.
Diese Gefährdung kann hier nicht dadurch in Abrede gestellt werden, dass bislang alle getesteten Proben der Beschäftigten der Antragstellerin negativ waren. Denn die Gefahr der weitreichenden Virusverbreitung geht von einem zunächst unbemerkten Eintrag des Virus in den Betrieb der Antragstellerin aus. Dass dies hier bislang offensichtlich nicht der Fall gewesen ist, belegt weder die Ungefährlichkeit des Betriebs der Antragstellerin noch anderer Großbetriebe der Fleischwirtschaft.
Vielmehr geht die Kammer von einer auch durch den Betrieb der Antragstellerin ausgehenden Gefährdung aus. Diese kann dem Betrieb der Antragstellerin nicht deshalb abgesprochen werden, weil es sich (nur) um einen Fleischverarbeitungsbetrieb und nicht um einen Schlacht- oder Zerlegungsbetrieb handelt – wie der betroffene Betrieb in Rheda-Wiedenbrück.
So aber VG Münster, Beschluss vom 6. August 2020 - 5 L 596/20 -, juris Rn. 25.
Der Vortrag der Antragstellerin dazu, wie sich ihr Betrieb von einem Schlacht- bzw. Zerlegungsbetrieb unterscheidet, führt daher nicht zu der Annahme eines nicht bestehenden Risikos bezüglich eines erheblichen Verbreitungsgeschehens.
Der Antragsgegner hat nachvollziehbar dargelegt, dass die die Fleischindustrie heimsuchenden Infektionsgeschehen mit zahlreichen Infizierten sich nicht auf Schlacht- bzw. Zerlegungsbetriebe beschränken. Insbesondere verhält es sich nach den nicht in Zweifel zu ziehenden Angaben der Antragsgegners so, dass in dem als Beispiel herangezogenen Döner-Fleischverarbeitungsbetrieb in N. trotz einer entsprechenden Erlaubnis keine Fleischzerlegung im engeren Sinne (vgl. Ziff. 1.17 Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 853/2004) stattfindet (vgl. Bl 108 GA). Dem steht die Angabe auf der Internetseite des entsprechenden Betriebs, dass „täglich mehr als 40 Tonnen hochwertiges Kalbs-, Rind-, Lamm- und Geflügelfleisch zerlegt [würden]“,
vgl. J. ,
nicht entgegen. Denn an anderer Stelle auf der Internetseite heißt es, der Betrieb „[verarbeite] täglich mehr als 40 Tonnen hochwertiges Kalbs-, Rind-, Lamm- und Geflügelfleisch ausgesuchter Lieferanten zu Dönerspießen“.
Vgl. Q. .
Worauf die erhebliche Verbreitung innerhalb der (Groß-)Betriebe in der Fleischwirtschaft zurückzuführen ist, ist derzeit unklar, weshalb andere Mittel zur Begegnung dieser Gefahr sich nicht eindeutig aufdrängen. Wissenschaftliche Untersuchungen sind – allenfalls – in sehr geringer Zahl vorhanden.
Vgl. Günther T., Czech-Sioli M., Daniela Indenbirken D. et al. (2020) Investigation of a superspreading event preceding the largest meat processing plant-related SARSCoronavirus 2 outbreak in Germany, S. 4; abrufbar unter https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3654517; n.b.: Die auf den genannten Preprint-Server veröffentliche Studie hat noch kein Peer-Review-Verfahren durchlaufen.
Die soeben zitierte Studie gibt dabei erste Hinweise auf mögliche Ursachen des untersuchten Vorfalles, welcher zu einer erheblichen Verbreitung des Virus innerhalb der Belegschaft und anderen Teilen der Bevölkerung im Kreis Gütersloh führte, und nennt insoweit die vorherrschende niedrige Temperatur, niedrige Luftaustauschrate und konstante Zirkulation der Luft sowie relativ nahe Abstände zwischen den Arbeitern und fordernde physische Arbeit (S. 10).
Für die Kammer ist es verfehlt, aus diesen Erkenntnissen die Schlussfolgerung zu ziehen, von Großbetrieben der Fleischwirtschaft, bei denen im Detail andere Bedingungen herrschen, gehe kein Risiko einer entsprechend erheblichen Verbreitung aus. Denn die Studie hat – isoliert – nur den einen konkreten Vorfall in einem Schlacht- bzw. Zerlegungsbetrieb beleuchtet. Folglich konnten auch nur die dort herrschenden Bedingungen in den Blick genommen werden. Dass damit das nach den obigen Ausführungen in der Fleischwirtschaft insgesamt bestehende Infektionsrisiko – insbesondere hinsichtlich Fleischverarbeitungsbetriebe – umfassend beleuchtet wäre, ist nicht erkennbar. Rückschlüsse, unter welchen Voraussetzungen nicht (mehr) von dem Risiko eines solchen Verbreitungsgeschehens ausgegangen werden kann, lässt die Studie somit allenfalls begrenzt zu. Vielmehr geht die Studie selbst davon aus, dass es weiterer Untersuchungen zur Bestimmung der wichtigsten Parameter und dazu bedarf, wie diese Parameter verändert werden müssen, um das Infektionsrisiko zu verringern (vgl. S. 10).
Dass die von der Antragstellerin genannten Bedingungen, insbesondere hinsichtlich herrschender Temperatur und Raumlufttechnik, innerhalb ihres Betriebs ausreichend sind, um das Verbreitungsrisiko sicher auszuschließen, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
Fehlt es nach diesen Ausführungen an gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen, unter welchen Bedingungen die Gefahr der Verursachung eines erheblichen Verbreitungsgeschehens durch einen Betrieb der Fleischwirtschaft sicher gebannt ist, scheidet eine Einzelfallbetrachtung der jeweiligen Betriebe von vornherein aus, unabhängig davon, dass dies derzeit wohl auch die Kapazitäten der Kontrollbehörden sprengen dürfte. Daher ist jedenfalls auch eine Einzelfallprüfung, wie von anderen Gerichten gefordert,
vgl. VG Münster, Beschluss vom 6. August 2020 - 5 L 596/20 -, juris Rn. 29; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. Juli 2020 - 1 S 2087/20 -, juris Rn. 57 f.,
nicht als gleich geeignetes, milderes Mittel anzusehen. Bezeichnenderweise bleibt insoweit in der ab dem 9. August 2020 gültigen Fassung der Verordnung des baden-württembergischen Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen von SARS-CoV-2 (Coronavirus) in Schlachtbetrieben und der Fleischverarbeitung (Corona-Verordnung Schlachtbetriebe und Fleischverarbeitung – CoronaVO Schlachtbetriebe und Fleischverarbeitung) völlig offen, unter welchen Bedingungen die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg geforderte Ausnahme erteilt werden kann (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO Schlachtbetriebe und Fleischverarbeitung Baden-Württemberg).
Andere gleich geeignete und mildere Mittel zur Vermeidung eines weiteren erheblichen Verbreitungsgeschehens durch Großbetriebe der Fleischwirtschaft sind ebenfalls nicht ersichtlich.
(4.) Die mittelbare Testpflicht erweist sich auch unter Abwägung der gegenläufigen Interessen als angemessen. Der verfolgte Zweck steht nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Die Maßnahme führt zwar unverkennbar zu Grundrechtseinschränkungen von einiger Intensität, wobei in erster Linie das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) betroffen sind. Diese Rechte gelten jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegen einem Gesetzesvorbehalt und treten hier im Ergebnis angesichts der drohenden Gefahren bei erheblichen Verbreitungsgeschehen, vor allem hinsichtlich der Überforderung des Gesundheitswesens, gegenüber dem mit der Allgemeinverfügung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. Neben den Gesundheitsschutz ist auch zu berücksichtigten, dass erhebliche Verbreitungsgeschehen aufgrund der gegebenenfalls erforderlichen weiteren infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen (vgl. den erneuten „Lockdown“ in Gütersloh und Umgebung) auch massive wirtschaftliche und gesellschaftliche Auswirkungen in der betroffenen Region haben können. Auf der anderen Seite ist weder geltend gemacht noch sonst nicht ersichtlich, dass die mit der mittelbaren Testpflicht verbundenen wirtschaftlichen und betrieblichen Auswirkungen für die Antragstellerin untragbar wären. Zudem mildert die in der Allgemeinverfügung vorgesehene Möglichkeit, Testungen im „Pool-Verfahren“ durchführen zu lassen, die wirtschaftlichen Auswirkungen ab. Mit Blick auf die Eröffnung der Gefahrenquelle durch die Antragstellerin ist auch die ihr auferlegte Kostentragungspflicht nicht zu beanstanden. Im Übrigen ist die Allgemeinverfügung zeitlich befristet und wird seitens des Antragsgegners – entsprechend der ihm obliegenden Verpflichtung – aller Voraussicht nach fortlaufend an weiterer Erkenntnisgewinne angepasst werden.
Vgl. insoweit OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 99.
Eine rechtswidrige Ungleichbehandlung ist nicht erkennbar. Die vom Antragsgegner vorgebrachten Gründe für die besondere Maßnahme hinsichtlich der gesamten Großbetriebe der Fleischwirtschaft, insbesondere das deutschlandweit zu beobachtende vermehrte Auftreten von Superspreading-Events bei unklarer Ursache, stellt einen sachlichen Grund für die Differenzierung zu anderen Wirtschafts- oder Gesellschaftszweigen, in denen in der Vergangenheit ebenfalls solche Infektionsgeschehen aufgetreten sind, sowie für die (pauschale) Gleichsetzung aller erfassten Betriebe der Fleischwirtschaft dar.
Vgl. zum Maßstab im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 29. April 2020 - 13 B 512/20.NE -, juris Rn. 61 ff.
II. Selbst wenn man nach alledem von offenen Erfolgsaussichten der Klage ausgehen wollte – eine offensichtliche Rechtswidrigkeit, insbesondere hinsichtlich der Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahmen, ist jedenfalls nicht gegeben –, führt die Interessenabwägung zu einem klaren Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses gegenüber dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Würde der Vollzug der streitgegenständlichen Verfügung ausgesetzt, erwiese sich diese aber im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig, so könnten in der Zwischenzeit durch einen zumindest nicht ausgeschlossenen Superspreading-Event schwerwiegende und erhebliche Schädigungen eines überragenden Schutzgutes – der menschlichen Gesundheit – eintreten. Auch die übrigen Auswirkungen für Unbeteiligte durch sich anschließende Infektionsschutzmaßnahmen sind dabei in die Bewertung einzustellen. Bleiben die Anordnungen dagegen sofort vollziehbar, erweisen sie sich aber im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig, entstehen der Antragstellerin zwar möglicherweise wirtschaftliche Einbußen. Jedenfalls das Schutzgut der menschlichen Gesundheit ist demgegenüber – zumindest im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes – aber ohne Zweifel als höherrangig einzustufen. Dies gilt insbesondere in Ansehung der Möglichkeit, den Antragsgegner in Regress zu nehmen, sollte sich die Allgemeinverfügung als rechtswidrig erweisen. Die zu befürchtenden Gesundheitsschädigungen sind dagegen möglicherweise nicht reversibel.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 100, und VG Minden, Beschluss vom 27. April 2020 - 7 L 316/20 -.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei orientiert sich die Kammer an den mindestens zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen durch die mittelbare Testpflicht. Von einer sonst im einstweiligen Rechtsschutz übliche Reduzierung des Streitwerts wird wegen der im Ergebnis angestrebten Vorwegnahme der Hauptsache abgesehen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 Abs. 8, 28 Abs. 3 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 15a bis 23a IfSG
§§ 24 bis 32 IfSG
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 25 IfSG
§ 32 IfSG
§ 35 VwVfG
§ 69 IfSG
§ 42 IfSG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 IfSBG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 39 Abs. 1 IfSG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 557/20
13 B 398/20
13 B 739/20
13 B 785/20
5 L 596/20
7 L 212/20
7 L 246/20
1 S 1101/20
3 C 16.11
7 L 299/20
7 L 300/20
26 S 20.12
3 L 167/20
6 L 340/20
I C 54.57
13 B 886/20
1 S 2087/20
1 S 2087/20
13 B 512/20
13 B 940/20
7 L 316/20