Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-11-27, Aktenzeichen 9 K 4028/15

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragsteller sind Vertrauensleute einer Bürgerinitiative in Remchingen („Die Remchinger Bürgerschaft“), die sich gegen den geplanten Neubau eines Rathauses durch die Antragsgegnerin engagiert. Sie begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung eines von ihnen gestellten Bürgerantrags nach § 20b GemO.
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In seiner öffentlichen Sitzung vom 23.01.2014 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen einstimmigen Grundsatzbeschluss über den Bau eines neuen Rathauses in der Neuen Ortsmitte. Dem Vorschlag, den Rathausneubau auf dem Gelände zwischen Kulturhalle, Altenpflegeheim und B10 im Ortsteil Wilferdingen zu verwirklichen, wurde mit großer Mehrheit zugestimmt. Ferner wurde einstimmig die Durchführung eines Planungswettbewerbs sowie eines Bürgerbeteiligungsverfahrens beschlossen. Die Kosten des Neubaus ohne die Planung wurden zu diesem Zeitpunkt auf 8.010.000 EUR geschätzt. Im Folgenden wurden der Planungswettbewerb durchgeführt und Planungsaufträge vergeben.
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Am 06.05.2015 stellten die Antragsteller für die Bürgerinitiative unter Vorlage der hierfür erforderlichen Unterschriften einen Bürgerantrag gemäß § 20b GemO. Sie beantragten, der Gemeinderat möge über folgende Angelegenheit beschließen:
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„Neubau eines Verwaltungszentrums auf dem San-Biagio-Platz im Hinblick auf die heutigen Bau- und Folgekosten der Maßnahme und deren Finanzierbarkeit im Rahmen der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde sowie weiterer Investitionsmaßnahmen, die für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde wichtiger sind, aber dann nicht mehr ohne hohe Verschuldung finanzierbar wären.“
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Zur Begründung des Antrags führten sie im Wesentlichen aus, die tatsächlichen Kosten für den Neubau und die damit verbundenen Maßnahmen beliefen sich nach den Berechnungen von zwei unabhängig voneinander tätigen Gutachtern auf 14 bis 17 Millionen Euro und lägen daher deutlich über den geschätzten Kosten. Die Gesamtsanierung der alten Rathäuser sei wesentlich wirtschaftlicher. In der Gemeinde stünden deutlich dringendere und wichtigere Investitionsmaßnahmen an. Nicht zuletzt müsse die Eignung des vorgesehenen Bauplatzes in Frage gestellt werden.
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Mit Schreiben vom 26.06.2015 teilte der Bürgermeister den Antragstellern mit, dass der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 25.06.2015 über den Bürgerantrag beraten und diesen als unzulässig abgewiesen habe. Der Antrag richte sich der Sache nach gegen den Grundsatzbeschluss des Gemeinderats zum Rathausneubau vom 23.01.2014 und wahre daher nicht die Zwei-Wochen-Frist des § 20b Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GemO. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch der Antragsteller ist noch nicht entschieden.
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Am 24.08.2015 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragt, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu untersagen, vor Abschluss des gegen die Zurückweisung des Bürgerantrags eingeleiteten Rechtsbehelfsverfahrens „weitere verbindliche Vereinbarungen zur Realisierung des Verwaltungszentrums einzugehen“. Sie sind der Auffassung, dass die Baukosten für das neue Rathaus viel zu gering angesetzt seien. Angesichts der erheblichen Kostensteigerung liege eine neue Situation vor. Der Bürgerantrag richte sich daher nicht gegen den Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 23.01.2014 und sei damit nicht fristgebunden. Durch die begehrte erneute Befassung des Gemeinderats werde die Möglichkeit eröffnet, innerhalb einer neu laufenden Sechs-Wochen-Frist mit einem Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO gegen einen Gemeinderatsbeschluss vorzugehen.
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Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten. Sie trägt im Wesentlichen vor, der Bürgerantrag sei inhaltlich darauf gerichtet, dass der Gemeinderat seinen Grundsatzbeschluss vom 23.01.204 zurücknehmen solle. Genau diese Konstellation wolle § 20b Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GemO nach Ablauf der Zwei-Wochen-Frist ausschließen. Selbst wenn ein Bürgerantrag dieser Art zulässig wäre, ergäbe sich aus § 20b GemO kein Anspruch auf erneute Beschlussfassung. Auch ein Anspruch auf Entscheidung des Gemeinderats im Sinne des Bürgerantrags bestehe nicht. Die Antragsteller könnten nicht verlangen, dass keine weiteren Beschlüsse zur Planung des neuen Rathauses gefasst würden oder dass die Gemeinde weitere verbindliche Vereinbarungen zur Realisierung des Projekts eingehe. Die Vergabe von Planungsarbeiten sei erforderlich. Erst aus der weiteren Planung ergebe sich ein konkreter Kostenrahmen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für den Erlass der von den Antragstellern begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO auf Untersagung des Eingehens weiterer verbindlicher Vereinbarungen zur Realisierung des Rathausneubaus liegen nicht vor.
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Das Verwaltungsgericht kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Erforderlich ist, dass der Antragsteller die Eilbedürftigkeit - den Anordnungsgrund - und sein subjektiv-öffentliches Recht - den Anordnungsanspruch - glaubhaft macht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Diesen Anforderungen wird der Antrag der Antragsteller vorliegend nicht gerecht. Ein Anordnungsanspruch besteht nicht.
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Gemäß § 20b Abs. 1 GemO kann die Bürgerschaft beantragen, dass der Gemeinderat eine bestimmte Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist und in der nicht innerhalb des letzten Jahres bereits ein Bürgerantrag gestellt worden ist, behandelt. Über die Zulässigkeit des Bürgerantrags, insbesondere die Einhaltung der formalen Voraussetzungen des § 20b Abs. 2 GemO, entscheidet der Gemeinderat (§ 20b Abs. 3 Satz 1 GemO). Ist der Bürgerantrag zulässig, hat der Gemeinderat oder der zuständige beschließende Ausschuss innerhalb von drei Monaten nach seinem Eingang die Angelegenheit zu behandeln; er soll hierbei Vertreter des Bürgerantrags hören (§ 20b Abs. 3 Satz 2 GemO). Aus diesen Vorschriften ergibt sich zwar eine gewisse Möglichkeit der Mitwirkung der Bürgerschaft an der gemeindlichen Willensbildung. Diese Möglichkeit ist jedoch - im Gegensatz zum in der Gemeindeordnung ebenso vorgesehenen Bürgerentscheid (§ 21 GemO) - beschränkt. Aus § 20b GemO ergibt sich daher kein im Wege der von den Antragstellern begehrten einstweiligen Anordnung sicherbares Recht.
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Im Hinblick auf Bürgerbegehren, die zu einer direkt-demokratischen verbindlichen Entscheidung einer Angelegenheit durch die Bürger im Wege des Bürgerentscheids führen, erkennt die Rechtsprechung in Baden-Württemberg die Möglichkeit der Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids zu sichern, an (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.04.2010 - 1 S 2810/09 -, ESVGH 60, 237; Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, VBlBW 2011, 471). Zulässig ist danach zum einen die vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, durch die ein Warneffekt erzielt wird und die mit einem Appell an die Gemeinde verbunden ist, auf die der Bürgerschaft nach § 21 Abs. 3 GemO zustehenden Kompetenzen bei ihrem weiteren Vorgehen Rücksicht zu nehmen. Zum anderen können im Einzelfall weitergehende einstweilige Anordnungen zur Sicherung eines Bürgerbegehrens zulässig sein. Die Anforderungen hierfür sind jedoch sehr hoch. So ist Voraussetzung für eine solche Sicherungsanordnung ein unmittelbar drohendes treuwidriges Verhalten der Gemeinde, welches bei objektiver Betrachtung allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern. Dies folgt aus dem Grundsatz der Organtreue, der die Gemeindeorgane verpflichtet, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011, a.a.O., m.w.N.).
14
Diese für Bürgerbegehren bzw. Bürgerentscheide entwickelten Grundsätze sind nicht ohne weiteres auf den Bürgerantrag nach § 20b GemO übertragbar. Denn ein zulässiger Bürgerantrag kann lediglich bewirken, dass der Gemeinderat oder der zuständige beschließende Ausschuss die Angelegenheit, auf die sich der Antrag bezieht, behandelt und hierbei ggf. Vertreter des Bürgerantrags anhört. Durch einen Bürgerantrag wird gerade nicht die Entscheidungskompetenz auf die Bürgerschaft verlagert. Diese verbleibt vielmehr ausschließlich beim Gemeinderat. Daher kann die Umsetzung früherer Gemeinderatsbeschlüsse kein gegenüber einer Entscheidungskompetenz der Bürgerschaft treuwidriges Verhalten darstellen. Wäre dennoch die Möglichkeit eröffnet, die Gemeindeorgane - wie von den Antragstellern erwünscht - im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, weitere Maßnahmen zur Realisierung des vom Gemeinderat beschlossenen Rathausneubaus bis zu einer abschließenden Klärung der Zulässigkeit des Bürgerantrags zu unterlassen, würde der vorläufige Rechtsschutz über das hinausgehen, was Gegenstand eines Hauptsacheverfahrens wäre. Dies ist grundsätzlich nicht zulässig (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.04.2010, a.a.O.). Folge eines zulässigen Bürgerantrags kann in der Hauptsache - anders als im Falle eines erfolgreichen Bürgerbegehrens - nicht sein, dass die Bürgerschaft verbindlich das Abstandnehmen von einem Projekt beschließt. Ein vorläufiges Abstandnehmen kann daher auch nicht Gegenstand eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens in Bezug auf einen Bürgerantrag sein (ähnlich VG Regensburg, Beschluss vom 12.11.2007 - RO 3 E 07.01926 -, juris). Hieran ändert auch die theoretische Möglichkeit nichts, dass der Gemeinderat die Argumente des Bürgerantrags aufgreift und letztlich einen Beschluss in dessen Sinne fällt.
15
Ob nach alledem keine Situation denkbar ist, in der die Rechte der Vertreter eines Bürgerantrags im Wege der einstweiligen Anordnung sicherbar sind, kann hier offen bleiben. Jedenfalls besteht vorliegend kein sicherbares Recht auf Unterlassen von Vollzugsmaßnahmen der Gemeinde.
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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von den Antragstellern geäußerten Absicht, zu einem späteren Zeitpunkt ein Bürgerbegehren mit dem Ziel zu initiieren, dass die Gemeinde von dem Rathausneubau Abstand nimmt. Ein bloß beabsichtigtes, aber noch nicht ins Werk gesetztes Bürgerbegehren begründet noch keinen nach § 123 Abs. 1 VwGO sicherungsfähigen Anordnungsanspruch (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.12.2012 - 1 S 2408/12 -, VBlBW 2013, 212).
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Dass die Antragsteller neben der ausdrücklich beantragten Untersagung des Eingehens weiterer verbindlicher Vereinbarungen zur Realisierung des Rathausneubaus im Wege der einstweiligen Anordnung auch die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit ihres Bürgerantrags begehren, ist aus ihrem Gesamtvortrag nicht ersichtlich. Ein solcher Antrag analog zu der dargelegten vorläufigen Rechtsschutzmöglichkeit im Hinblick auf ein Bürgerbegehren wäre hier auch nicht sachdienlich. Im Falle eines Bürgerbegehrens erzielt eine solche vorläufige Feststellung einen Warneffekt und ist mit einem Appell an die Gemeinde verbunden, auf die Entscheidungskompetenz der Bürgerschaft Rücksicht zu nehmen. Diese Funktionen einer vorläufigen Feststellung liefen bei einem Bürgerantrag mangels Entscheidungskompetenz ins Leere.
18
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
19
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20b GemO
§ 123 VwGO
§ 21 GemO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 20b Abs. 1 GemO
§ 20b Abs. 2 GemO
§ 20b Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 20b Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 2810/09
1 S 1509/11
3 E 07.01
1 S 2408/12