Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-07-31, Aktenzeichen 1 B 555/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0731.1B555.24.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die mit Schriftsatz vom 4. Juli 2024 fristgerecht und noch den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
– hierzu allgemein etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Juli 2022 – 19 B 535/22 –, juris, Rn. 1 f., und vom 24. Mai 2018 – 1 B 1095/17 –, juris, Rn. 4 f., m. w. N., sowie Rudisile, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: Januar 2024, VwGO § 146 Rn. 13c –
genügend dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 i. V. m. Satz 1 und 3 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die begehrte Abänderung der angefochtenen Entscheidung nicht.
I. Das Verwaltungsgericht hat dem (sinngemäß gestellten) Antrag des Antragstellers,
der Antragsgegnerin aufzugeben, ihn vorläufig, bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren, von der Verpflichtung freizustellen, der Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung vom 26. April 2024 Folge zu leisten,
im Wesentlichen mit folgender Begründung entsprochen: Der Antrag, dessen Zulässigkeit § 44a VwGO wohl nicht entgegenstehe, sei begründet. Der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die streitgegenständliche, in einem Fall der „vermuteten Dienstunfähigkeit“ nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG ergangene Weisung, deren Rechtsgrundlage § 44 Abs. 6 VwGO sei, sei gemessen an der einschlägigen Rechtsprechung des Senats, der die Kammer folge, aller Voraussicht nach aus zwei Gründen rechtswidrig. Geboten sei hier – erstens –, zunächst Ermittlungsmaßnahmen in Betracht zu ziehen, die eine spätere Untersuchungsanordnung vorbereiteten und deren dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügenden Erlass erst ermöglichten. Vor dem Hintergrund, dass das (letzte) Sozialmedizinische Gutachten vom 5. Januar 2022 datiere, biete sich zunächst an, den Antragsteller aufzufordern, sich unter Vorlage aussagekräftiger ärztlicher Unterlagen unter Hinzuziehung des letzten Gutachtens bei einem Amtsarzt zu einem Gespräch vorzustellen, das der Ermittlung des Krankheitsbildes diene und nicht auch schon zu konkreten körperbezogenen Eingriffen führen dürfe. Zweitens gebe die Untersuchungsanordnung dem Amtsarzt Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung nicht näher eingrenzend vor. Sie stelle es vielmehr in das Ermessen des beauftragten Amtsarztes, welche Untersuchungen durch welche Ärzte welcher Fachrichtung durchgeführt würden. Nicht einmal psychiatrische Untersuchungen, die hier angesichts einer entsprechenden Kostenzusage im Gutachtenauftrag nicht fernliegend seien, seien ausgeschlossen, obwohl ihnen eine besondere Eingriffsintensität zukomme. Eine nähere Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands wäre der Antragsgegnerin auch möglich gewesen, da nach dem Sozialmedizinischen Gutachten vom 5. Januar 2022 eine vollständige Begutachtung die Einholung eines fachpsychiatrischen Fremdgutachtens vorausgesetzt hätte. Die aufgezeigten Mängel der Untersuchungsanordnung könnten im weiteren behördlichen Verfahren auch nicht mehr geheilt werden. Es könne deshalb auch offenbleiben, ob es sich bei der o. a. Kostenzusage entsprechend dem Vortrag der Antragsgegnerin vom 10. Juni 2024 „nur um eine bloße Kostenübernahmezusage im Innenverhältnis der Antragsgegnerin und der Stadt T.“ (richtig: Kreis T.) handele (und eine entsprechende Zusatzbegutachtung gegenüber dem Antragsteller gerade nicht angeordnet worden sei). Auch ein Anordnungsgrund sei glaubhaft gemacht. Die Antragsgegnerin beabsichtige weiterhin, den Antragsteller auf der Grundlage der Untersuchungsanordnung vom 26. April 2024 ärztlich untersuchen zu lassen. Befolge dieser die Weisung, müsse er Eingriffe in sein Recht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht hinnehmen. Überdies hätte er das Risiko der späteren gerichtlichen Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung allein zu tragen. Habe er die von ihm als rechtswidrig angesehene Weisung nicht befolgt, gehe dies bei der Würdigung aller Umstände nach dem Rechtsgedanken des § 444 ZPO regelmäßig zu seinen Lasten, wenn das Gericht nachträglich deren Rechtmäßigkeit feststelle. Befolge er die Weisung, könne das daher erstellte Gutachten nach der Rechtsprechung auch dann verwertet werden, wenn sich die Weisung ex post als rechtswidrig erweise.
II. Das Beschwerdevorbringen zeigt nicht auf, dass die mit ihm allein angegriffene Annahme, der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, fehlerhaft ist.
1. Die Antragsgegnerin führt zur Begründung ihrer Beschwerde im Wesentlichen aus: Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Untersuchungsanordnung vom 26. April 2024 sei rechtswidrig, halte einer rechtlichen Prüfung nicht stand. Das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit die berechtigten Interessen der Antragsgegnerin nicht (hinreichend) berücksichtigt, sondern einseitig zugunsten des Antragstellers entschieden. Ihre berechtigten Interessen ergäben sich aus ihrer Verpflichtung zur staatlichen Aufgabenerfüllung und damit der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben müsse sie sich der Dienstfähigkeit ihrer Beamten sicher sein könne, und auch die Allgemeinheit habe an der Dienstfähigkeit eines (Polizei)beamten, der hoheitliche Aufgaben wahrnehme, ein berechtigtes Interesse. Hierzu sei es erforderlich, dass sie ihre Beamten untersuchen lassen könne. Dabei dürften die Anforderungen an Untersuchungsanordnungen nicht so hoch sein, dass sie praktisch nicht mehr erfüllt werden könnten. Gerade im Fall langanhaltender krankheitsbedingter Abwesenheitszeiten eines Beamten habe sie ein berechtigtes Interesse an der Einordnung der gesundheitsbezogenen Faktoren zur möglichen Wiederherstellung der Dienstfähigkeit. Im Übrigen komme sie mit der Weisung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, ihrer Fürsorgepflicht gegenüber dem Antragsteller nach. Das dem gegenüber stehende allgemeine Persönlichkeitsrecht des Antragstellers sei nicht uneingeschränkt geschützt. Der Antragsteller weise nicht nur hohe Fehlzeiten auf, sondern weigere sich seit langem, an einer Aufklärung mitzuwirken. Durch diese Weigerungshaltung würden ihr sämtliche praktischen Möglichkeiten genommen, die Untersuchungsanordnung nach Art und Umfang näher zu konkretisieren. Ein orientierendes Erstgespräch würde, wie das OVG NRW mit Beschluss vom 23. März 2023 – 6 B 308/23 –, BeckRS 2023, 6601, Rn. 25 (= juris, Rn. 39), ausgeführt habe, zu einer weiteren Verzögerung des Verfahrens führen, die nicht hingenommen werden müsse. Das gelte umso mehr, als der Antragsteller auch insoweit wohl nicht mitwirken würde. Die Kostenzusage gegenüber dem Kreis T. zeige gerade, dass die Untersuchungsanordnung psychiatrische Untersuchungen nicht umfasse. Sie sei nämlich nur für eine im Nachgang notwendige fachärztliche psychiatrische Zusatzbegutachtung und allein im Innenverhältnis zu dem Kreis T. erfolgt.
2. Dieses Beschwerdevorbringen greift insgesamt nicht durch.
a) Es zeigt zunächst nicht auf, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts fehlerhaft ist, die Antragsgegnerin hätte angesichts ihrer Unkenntnis von dem Krankheitsbild des Antragstellers bei ihrem Vorgehen zunächst Ermittlungsmaßnahmen in Betracht ziehen müssen, statt eine (nicht näher eingegrenzte, dazu unten b)) „erneute amtsärztliche Untersuchung“ (Weisung vom 26. April 2024, S. 1) zu der Beurteilung des „Gesundheitszustandes“ (Weisung vom 26. April 2024, S. 7) anzuordnen.
Nach der Rechtsprechung des Senats müssen auch im Fall der sog. „vermuteten Dienstunfähigkeit“ gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG in der Untersuchungsanordnung Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung näher eingegrenzt werden, um unverhältnismäßige Eingriffe in die betroffenen Grundrechte des Beamten (Recht auf körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, und allgemeines Persönlichkeitsrecht, Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) zu vermeiden. Ist dem Dienstherrn die Ursache der Fehlzeiten – wie hier – nicht (belastbar) bekannt, wird er sich regelmäßig auf Weisungen zu vorbereitenden Aufklärungsmaßnahmen beschränken müssen, bevor er eine Untersuchung nach § 44 Abs. 6 BBG anordnen kann. Diese Weisungen, die ihre Grundlage unmittelbar im Beamtenverhältnis finden und nicht den Anforderungen des § 44 Abs. 6 BBG unterfallen, können beispielsweise darauf gerichtet sein, dass sich der Beamte unter Vorlage aussagekräftiger ärztlicher Unterlagen bei einem Amtsarzt zu einem Gespräch vorstellt. Der Dienstherr kann den Beamten auch zunächst auffordern, dessen behandelnde Ärzte und den Amtsarzt von ihrer ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden, um dem Amtsarzt (vorab) Nachfragen unmittelbar bei den behandelnden Ärzten des Beamten zu den für dessen Dienstunfähigkeit relevanten Diagnosen und Befunden zu ermöglichen. Ferner besteht auch die Möglichkeit, den Beamten auffordern, dem Amtsarzt schon im Vorfeld zu einer (noch anzuordnenden) Untersuchung aussagekräftige und aktuelle Berichte der behandelnden Ärzte vorzulegen und diesen sodann von der Schweigepflicht gegenüber dem Dienstherrn zu entbinden.
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 21. November 2022 – 1 A 1314/19 –, juris, Rn. 56 ff., insb. Rn. 71 bis 84, und Beschluss vom 12. Dezember 2017 – 1 B 1470/17 –, juris, Rn. 16 ff., jeweils m. w. N.; bestätigend jüngst: Senatsbeschluss vom 11. Juni 2024 – 1 B 228/24 –, juris, Rn. 8 ff.
Dem kann die Antragsgegnerin nicht mit Erfolg die verwaltungspraktische Erwägung entgegenhalten, das Erfordernis einer der eigentlichen ärztlichen Untersuchung vorgeschalteten Ermittlungsmaßnahme – die Beschwerdebegründung spricht hier allein von einem orientierenden Erstgespräch – bei dem Amtsarzt würde das Verfahren nicht hinnehmbar verlängern und die Funktionsfähigkeit der Verwaltung beeinträchtigen.
Zunächst muss es, wie bereits ausgeführt, nicht in jeder Konstellation zu zwei Vorstellungen beim Amtsarzt kommen. Sofern der Dienstherr den Beamten auffordert, dessen behandelnde Ärzte sowie den Amtsarzt von seiner Pflicht zur Verschwiegenheit zu entbinden und/oder aussagekräftige Arztberichte vorzulegen, kann der Amtsarzt die vorgelegten Berichte studieren und/oder sich mit den behandelnden Ärzten austauschen und auf diese Weise Art und Umfang der erforderlichen Untersuchungsmaßnahmen klären. In diesen Fällen käme es nur zu einer einmaligen Vorstellung des Beamten bei dem Amtsarzt, da der Dienstherr aufgrund der ihm durch den Amtsarzt vorab übermittelten Umstände die noch anzuordnende Untersuchung näher eingrenzen könnte. Auch wenn der betroffene Beamte den jeweiligen Weisungen nicht Folge leisten sollte, was die Antragsgegnerin nach ihrer Beschwerdebegründung im Falle des Antragstellers befürchtet und dem angefochtenen Beschluss entgegenhält, käme es nicht zu einer unzumutbaren Verzögerung des Verfahrens. Der Dienstherr darf auch bei der Weigerung des Beamten, im Vorfeld der Untersuchungsanordnung mitzuwirken, wie sie im Falle eines angeordneten orientierenden Erstgesprächs etwa bei schuldhafter Versäumung des festgelegten Termins oder bei fehlender oder mangelhafter Mitwirkung in einem solchen Gespräch vorläge, in Anwendung des Rechtsgedankens des § 444 ZPO auf eine dauerhafte Dienstunfähigkeit schließen und eine entsprechende Zukunftsprognose aufstellen.
Vgl. zur Anwendung des Rechtsgedankens des § 444 ZPO auf eine Weisung im Vorfeld einer Untersuchungsanordnung OVG NRW, Urteil vom 21. November 2022 – 1 A 1314/19 –, juris, Rn 97 ff.
Auch kann keine Rede davon sein, dass die Vorschaltung eines orientierenden Erstgesprächs die Funktionsfähigkeit der Verwaltung beeinträchtigt. Da eine Untersuchungsanordnung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht eingreift, sind die mit ihr verfolgten Zwecke, insbesondere die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Einrichtungen des Staates, in einen angemessenen Ausgleich mit diesem Grundrecht zu bringen. Im Rahmen der diesen Ausgleich leistenden Abwägung ist zu berücksichtigen, dass die Anordnung einer (mangels Kenntnis vom Krankheitsbild des betroffenen Beamten: notwendigerweise) inhaltlich nicht eingegrenzten Untersuchungsmaßnahme zu einem besonders schwerwiegenden Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht führen würde, der durch eine Sachverhaltsaufklärung vor Erlass der Untersuchungsanordnung vermeidbar ist. In Anbetracht der Schwere des Eingriffs durch eine inhaltlich unbestimmte Untersuchungsanordnung begegnet eine regelmäßig allenfalls kurze zeitliche Verzögerung des Zurruhesetzungsverfahrens durch eine „Vorermittlung“ keinen Bedenken. Hinter dem verfassungsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit muss die von der Antragsgegnerin hervorgehobene, (dem Zweck der einfachgesetzlichen Vorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG entsprechende) Zielsetzung, das Zurruhesetzungsverfahren zu beschleunigen, zurückstehen.
Die Berufung der Antragsgegnerin auf diese Zielsetzung geht hier im Übrigen, wie mit der Beschwerdeerwiderung vom 23. Juli 2024 (S. 2 f.) zutreffend geltend gemacht wird, fehl. Die Antragsgegnerin ist nämlich, nachdem der Antragsteller seinen Widerspruch gegen die (mit der Verweigerung der Abgabe einer Erklärung über die Entbindung von der Schweigepflicht für eine externe fachpsychiatrische Begutachtung) begründete Zurruhesetzungsverfügung vom 1. Juni 2023 mit Schriftsatz vom 30. Oktober 2023 begründet hatte, nahezu ein halbes Jahr untätig geblieben, ehe sie unter dem 26. April 2024 die streitgegenständliche Anordnung erlassen hat.
Dem Dienstherrn wird durch die Forderung, den Untersuchungsauftrag einzugrenzen, auch dann nichts Unmögliches abverlangt, wenn er das den Fehlzeiten zugrundeliegende Krankheitsbild nicht kennt. Die gebotenen Vorermittlungen ermöglichen es gerade, den Untersuchungsauftrag einzugrenzen. Dies führt nicht zuletzt aufgrund der danach vorliegenden Kenntnis des Fachgebietes regelmäßig zu einer Beschränkung der anschließenden Untersuchung auf das Notwendige und dürfte daher die von der Antragsgegnerin befürchteten Zeitverluste zumindest teilweise kompensieren. Im Übrigen ist zu betonen, dass sich – wie dargestellt – die Anforderungen an den Inhalt einer Untersuchungsanordnung nach der grundrechtlichen Eingriffsqualität als solcher bestimmen und nicht nach deren Anlass, dem Erkenntnisstand des Dienstherrn oder der (u. U. fehlenden) Mitwirkungsbereitschaft des betroffenen Beamten. Daher ist kein Unterschied zwischen § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG einerseits und § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG andererseits zu machen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 2022– 1 A 1314/19 –, juris, Rn. 77 ff.
b) Dem Beschwerdevorbringen gelingt es ferner nicht, die Einschätzung des Verwaltungsgerichts zu entkräften, die getroffene Untersuchungsanordnung sei auch deshalb rechtswidrig, weil sie es in das Ermessen des beauftragten Amtsarztes stelle, welche Untersuchungen durch welche Ärzte welcher Fachrichtung durchgeführt würden, wobei nicht einmal psychiatrische Untersuchungen ausgeschlossen seien.
Die Antragsgegnerin macht insoweit allein geltend, dass die Untersuchungsanordnung psychiatrische Untersuchungen nicht erfasse, und räumt im Übrigen – unter Hinweis auf die von ihr geltend gemachte Weigerungshaltung des Antragstellers – ein, dass diese Haltung ihr „sämtliche praktische(n) Möglichkeiten“ nehme, „die Untersuchungsanordnung nach Art und Umfang näher zu konkretisieren“ (Beschwerdebegründung, S. 3, zweiter Absatz). Das Vorbringen zu einem Ausschluss psychiatrischer Untersuchungen in der Untersuchungsanordnung greift nicht durch.
Das gilt schon deshalb, weil es ersichtlich nicht zutrifft. Die gegenüber dem Antragsteller ergangene Untersuchungsanordnung, auf die es insoweit allein ankommt, weil nur diese ihm bekanntgegeben worden ist, lässt nämlich insgesamt jegliche Eingrenzung von Art und Umfang der Untersuchung und damit – natürlich – auch den behaupteten Ausschluss psychiatrischer Untersuchungen vermissen: In ihrem Betreff als auch in dem nachfolgenden Text einschließlich des (nur sinngemäßen) verfügenden Teils ist nämlich lediglich von einer – allumfassenden – amtsärztlichen Untersuchung zur Begutachtung und Beurteilung der allgemeinen Dienstfähigkeit des Antragstellers die Rede (Betreff und Text S. 1, nach der Anrede), und nachfolgend wird nur noch – ebenfalls ohne irgendeine Eingrenzung der Untersuchung – auf die Pflicht des Antragstellers hingewiesen, „die Untersuchung durchführen zu lassen und an der Beurteilung“ seines „Gesundheitszustandes umfassend mitzuwirken“ (S. 7, dritter Absatz).
Darüber hinaus bestehen sogar, ohne dass es noch darauf ankäme, deutliche Anhaltspunkte dafür, dass es der Intention der Antragsgegnerin entsprach, mit der Anordnung auch schon eine psychiatrische Untersuchung zu ermöglichen. Sie hatte den Antragsteller nämlich, wie auch die Sachverhaltsdarstellung in der Untersuchungsanordnung zu den Gründen der Zurruhesetzung festhält, noch kurz vor dem Erlass der Untersuchungsanordnung für verpflichtet gehalten, eine Erklärung über die Entbindung von der Schweigepflicht für eine (fachpsychiatrische) Zusatzbegutachtung abzugeben. Außerdem hat sie in ihrem an das Gesundheitsamt gerichteten Auftragsschreiben, das wie die Untersuchungsanordnung vom 26. April 2024 datiert, zugesichert, die Kosten zu übernehmen, und in diese Zusicherung ausdrücklich auch die Kosten für eine ggf. erforderliche Zusatzuntersuchung, insbesondere eine fachpsychiatrische Zusatzbegutachtung eingeschlossen. Auf diesen Umstand hat schon das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Dieser Bewertung der Zusicherung steht das Beschwerdevorbringen nicht entgegen. Für die (sinngemäße) Behauptung der Antragsgegnerin, die Zusage sei dem Kreis T. nur für eine „möglicherweise im Nachgang“ notwendige, also noch gesondert anzuordnende fachärztliche psychiatrische Zusatzbegutachtung und damit nur vorsorglich gegeben worden, fehlt es nämlich an belastbaren Anhaltspunkten.
Unabhängig davon wäre die Untersuchungsanordnung auch dann noch mangels hinreichender Bestimmtheit rechtswidrig, wenn sie (nur) psychiatrische Untersuchungen ausgeschlossen hätte. Mit ihren verbleibenden, bereits weiter oben wiedergegebenen einschränkungslosen Formulierungen zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung würde sie nämlich alle sonst denkbaren (fach-)ärztlichen körperlichen Untersuchungen ermöglichen und dabei nicht einmal solche Eingriffe ausschließen, die – wie etwa eine Blutabnahme – die körperliche Integrität betreffen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44a VwGO
§ 444 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 i. V. m. Satz 1 und 3 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 44 Abs. 6 VwGO
§ 44 Abs. 6 BBG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 19 B 535/22
1 B 1095/17
6 B 308/23
1 A 1314/19
1 B 1470/17
1 B 228/24