Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-13, Aktenzeichen 14 K 58/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0113.14K58.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die nachträgliche Feststellung, dass die ihr im Zeitraum zwischen dem 22. April 2020 und dem 6. Mai 2020 für ihre beiden Ladengeschäfte im Land Berlin auferlegte infektionsschutzrechtliche Begrenzung der Verkaufsfläche auf je 800 m² rechtswidrig war.
Die Klägerin betrieb im streitgegenständlichen Zeitraum im Land Berlin unter der Firma P ... zwei Ladengeschäfte mit einer Verkaufsfläche von jeweils deutlich mehr als 800 m². Das Sortiment umfasste insbesondere Sportausrüstung und Sportbekleidung.
Ab dem 18. März 2020 durfte die Klägerin nach § 3a Abs. 1 der Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin (SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung, SARS-CoV-2-EindmaßnV) ihre Ladengeschäfte nicht mehr öffnen. Ab dem 22. April 2020 galt nach § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV (vom 22. März 2020, GVBl. S. 220, ber. S. 224, in der Fassung vom 21. April 2020, GVBl. S. 262) Folgendes:
„(1) Verkaufsstellen im Sinne des Berliner Ladenöffnungsgesetzes vom 14. November 2006 (GVBl. S. 1045) das zuletzt durch das Gesetz vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467) geändert worden ist, dürfen eine Verkaufsfläche von über 800 qm nicht für den Publikumsverkehr öffnen.
(2) Ausgenommen vom Verbot nach Absatz 1 sind der Einzelhandel für Lebensmittel und Getränke einschließlich Spätverkaufsstellen, Abhol- und Lieferdienste, Wochenmärkte, Apotheken, Einrichtungen mit Sanitärbedarf sowie zum Erwerb von Hör- und Sehhilfen, Drogerien, Tankstellen, Waschsalons, Reinigungen, der Zeitungsverkauf und Buchhandel, Einzelhandel für Bau-, Gartenbau- und Tierbedarf, Kfz-Handel, Fahrradgeschäfte, Handwerk und Handwerkerbedarf und Großhandel.
(3) Bei der Öffnung von Verkaufsstellen gilt für die Steuerung des Zutritts zur Sicherung ein Richtwert von maximal einer Person pro 20 m² Verkaufsfläche. Aufenthaltsanreize dürfen nicht geschaffen werden. Vorhandene Aufenthaltsangebote und Sitzgelegenheiten sind zu entfernen oder zu sperren.
(4) Der Zutritt von Einkaufszentren (Malls) ist vom Betreiber gesondert zu regulieren. Dabei gilt als Richtwert die Summe der maximal zulässigen Personenzahl für alle dort befindlichen Verkaufsflächen. Zur Gewährleistung der Personenzahlbegrenzung darf der Zugang grundsätzlich nur über einen Eingang erfolgen, sofern nicht durch andere geeignete Maßnahmen sichergestellt werden kann, dass die maximal zulässige Personenzahl zu keinem Zeitpunkt überschritten wird. In den Wartebereichen dürfen sich nicht mehr als 10 Personen gleichzeitig aufhalten. In den zentralen Zugangs- und Aufenthaltsbereichen dürfen keine Aufenthaltsanreize geschaffen werden, insbesondere sind diese von Verkaufsständen freizuhalten. Vorhandene Aufenthaltsangebote und Sitzgelegenheiten sind zu entfernen oder zu sperren.“
Die Vorschrift wurde mit Wirkung ab dem 29. April 2020 im Wortlaut geringfügig abgeändert, ohne dass sich hieraus inhaltliche Änderungen ergaben (vgl. § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung vom 28. April 2020, GVBl. S. 286).
Die Klägerin hat bereits am 16. April 2020 Klage erhoben und den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Mit Beschluss vom 5. Mai 2020 hat die Kammer im einstweiligen Rechtsschutzverfahren festgestellt, dass die Klägerin vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache berechtigt sei, die beiden von ihr in Berlin betriebenen Ladengeschäfte jeweils mit der gesamten Verkaufsfläche für den Publikumsverkehr zu öffnen, sofern sie die Einhaltung aller Vorgaben des § 6a Abs. 4 SARS-CoV-2-EindmaßnV sowie der Hygieneregeln nach § 2 Abs. 1, 3 Satz 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV gewährleiste. Die Klägerin hat sodann ab dem 7. Mai 2020 ihre Ladengeschäfte wieder auf voller Fläche geöffnet. Der Verordnungsgeber hat die Flächenbeschränkung mit Wirkung ab dem 9. Mai 2020 aufgehoben.
Am 1. Juli 2020 ist wegen Zahlungsunfähigkeit das Insolvenzverfahren über das Vermögen der Klägerin eröffnet worden. Das Insolvenzverfahren ist am 30. September 2020 aufgehoben worden. Mit Wirkung zum 10. Mai 2021 hat die Klägerin umfirmiert. Sie verfolgt ihr Begehren nunmehr als nachträgliche Feststellungsklage weiter.
Die Klägerin ist der Auffassung, die Feststellungsklage sei zulässig, da anerkanntermaßen auch vergangene Rechtsverhältnisse feststellungsfähig seien. Ein berechtigtes Interesse ergebe sich aus der Präjudizwirkung der Klage. Sie, die Klägerin, beabsichtige, Ersatzansprüche wegen der streitgegenständlichen rechtswidrigen Maßnahme vor den hierfür zuständigen Zivilgerichten gegen den Beklagten durchzusetzen. Ihr sei allein durch die Flächenbegrenzung ein Schaden in Höhe von etwa 200.000,- € entstanden. Auf die Schadenshöhe im Detail komme es für das streitgegenständliche Verfahren nicht an, da sie hier keine Entschädigungsansprüche geltend mache, sondern die Rechtmäßigkeit der Flächenbeschränkung auf den Prüfstand stelle. Die Ernsthaftigkeit ihrer Absicht ergebe sich auch daraus, dass sie bereits am 23. März 2021 bei der Senatsverwaltung für Finanzen einen Entschädigungsantrag gestellt habe. Die beabsichtigte, auf Entschädigung gerichtete Klage sei auch nicht offensichtlich aussichtslos. Entschädigungsansprüche stünden ihr etwa auf Grundlage des § 59 Abs. 2 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der Sicherheit und Ordnung in Berlin oder jedenfalls auf Grundlage der allgemein anerkannten Entschädigungsgrundsätze, insbesondere aus enteignungsgleichem Eingriff, sowie der Amtshaftung zu.
Die Klage sei auch begründet, da die angegriffene Flächenbeschränkung rechtswidrig gewesen sei und sie, die Klägerin, in ihren Rechten verletzt habe. Die Flächenbegrenzung sei bereits nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) gedeckt gewesen. Derart weitreichende Maßnahmen habe die Vorschrift nicht ermöglichen sollen. Selbst wenn man die Flächenbeschränkung unter den Wortlaut des § 28 Abs. 1 IfSG subsumieren könnte, verletze ein solch weites Verständnis jedenfalls die rechtsstaatliche Zuständigkeitsverteilung nach dem Grundgesetz, namentlich den Vorbehalt des Gesetzes. Die generalklauselartige Ermächtigung sei zu unbestimmt. Der Gesetzgeber habe hier nicht untätig bleiben dürfen. Wie die spätere Neufassung des § 28a IfSG belege, sei der Gesetzgeber offenbar selbst nicht davon ausgegangen, dass die bisherige Ermächtigungsgrundlage ausreichend sei, so dass folgerichtig auch die Schließung des Einzelhandels nun explizit geregelt werde.
Die Flächenbegrenzung habe in unverhältnismäßiger Weise kumulativ in die über Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) geschützte unternehmerische Betätigungsfreiheit, das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG sowie das ebenfalls aus Art. 14 Abs. 1 GG folgende Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Die Regelung sei schon nicht geeignet gewesen, um die Steigerung der Infektionsrate zu verlangsamen. Der Beklagte habe sich bei der Ausgestaltung der von ihm vorgenommenen Grundrechtseingriffe nicht auf wissenschaftliche Erkenntnisse oder zumindest fundierte Prognosen gestützt, sondern sich lediglich von Vermutungen leiten lassen. Es habe keine Anhaltspunkte dafür gegeben, dass die Wiederöffnung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben zu einem erhöhten Kundenaufkommen in der Innenstadt führen werde. Dies ergebe sich auch aus der bereits im Eilverfahren vorgelegten „Frequenzstudie Warenhäuser“ von W ... aus dem April 2020. Die Maßnahme habe zur Erhöhung der Infektionswahrscheinlichkeit beigetragen, anstatt diese zu reduzieren. Die Nachfrage nach Bekleidung, Schuhen oder Sportequipment habe sich durch die Verknappung der Bezugsquellen nicht reduziert. Die gleichbleibende Kundenzahl in der Stadt habe sich aber auf weniger Verkaufsfläche verteilen müssen. Die Maßnahme sei auch nicht erforderlich gewesen. Die Beschränkung der Verkaufsfläche auf 800 m² habe gegenüber einer Öffnung dieser Geschäfte unter strengen hygienischen Anforderungen und ggf. der Vorgabe eines „Terminshoppings“ keinen infektionshygienischen Vorteil geboten. Hierzu werde auf eine gutachterliche Kurzstellungnahme von Professor R ... „Zur Frage der Nichtöffnung von Geschäften > 800 m² Verkehrsfläche aus infektiös-hygienischer Sicht“ vom 22. April 2020 verwiesen. Die Maßnahme sei auch unangemessen gewesen. Ihr, der Klägerin, sei ein erheblicher Schaden entstanden. Sie habe zwar mit der erlaubten Teilfläche von je 800 m² geöffnet. Hierbei handle es sich jedoch nur um einen Bruchteil der normalen Verkaufsfläche. Es sei aus faktischen Gründen auch nicht möglich gewesen, ihr Sortiment in verkleinertem Umfang auf dieser Fläche anzubieten, so dass sich die begrenzte Öffnungsmöglichkeit weitgehend als Fortsetzung der Komplettschließung dargestellt habe. Ihre Verluste habe sie nicht durch Online-Handel oder Lieferdienst kompensieren können, da ihre gesamte Vertriebsstruktur auf den stationären Verkauf ausgerichtet gewesen sei. Auch nach der kompletten Öffnung ab dem 6. Mai 2020 sei sie mit Anlaufschwierigkeiten konfrontiert gewesen, die auf die durch die Regelung entstandenen Wettbewerbsverzerrungen zurückzuführen gewesen seien. Das am 1. Juli 2020 eröffnete Insolvenzverfahren über ihr Vermögen sei die Folge gewesen. Staatliche Soforthilfen habe sie systembedingt nicht erhalten können, da diese ausschließlich für Unternehmen mit geringerem wirtschaftlichem Umfang vorgesehen gewesen seien. Auch die Befristungen in den einzelnen Verordnungen hätten die Eingriffsschwere nicht abgemildert. Zwar seien die einzelnen Schließungsanordnungen zur Bekämpfung der Ausbreitung des Coronavirus immer nur auf einen Zeitraum von wenigen Tagen oder Wochen befristet gewesen. Durch die Aneinanderreihung einer Vielzahl solcher Regelungen sei jedoch in der Summe eine mittel- bis langfristige Grundrechtsbeeinträchtigung bewirkt worden.
Die konkrete Ausgestaltung der angefochtenen Flächenbegrenzung habe zudem in nicht zu rechtfertigender Weise den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
Schon die Trennung des Einzelhandels in klein- und großflächige Geschäfte anhand der Grenzmarke von 800 m² Verkaufsfläche sei offensichtlich willkürlich erfolgt. Auch wenn sich die Grenzmarke von 800 m² in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bestimmung von „großflächigen Einzelhandelsbetrieben“ im Sinne der Baunutzungsverordnung wiederfinde, könnten die insoweit in den Besonderheiten des Bauplanungsrechts wurzelnden Erwägungen nicht auf Maßnahmen zum Schutz vor Infektionsgefahren übertragen werden. Es sei sogar so, dass Einzelhandelsgeschäfte mit größerer Verkaufsfläche per se besser als eine Vielzahl von kleineren Geschäften geeignet seien, die erforderlichen Hygienemaßnahmen zur Verlangsamung der Infektionsrate einzuhalten und so die Versorgung der Kunden mit Gütern des täglichen Bedarfs, aber auch mit anderen Waren unter den notwendigen kontrollierten Bedingungen zu gewährleisten. Eine etwaige Differenzierung im Einzelhandel habe sich nur an der Fähigkeit der Einzelhandelsgeschäfte zur Gewährleistung der notwendigen Hygienemaßnahmen orientieren dürfen, um das Rechtfertigungsziel der Verlangsamung der Infektionsausbreitung geeignet und angemessen umzusetzen. Jedenfalls in ihrer pauschalen Festlegung ohne die Möglichkeit einer Ausnahme verletze die Norm den Gleichheitssatz. Weiterhin habe die verfahrensgegenständliche Maßnahme deshalb gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoßen, weil Einkaufszentren ohne Begrenzung auf 800 m² die Öffnung erlaubt worden sei. Hierbei handle es sich auch um die zutreffende Vergleichsgruppe. Eine Beschränkung des Vergleichs auf das jeweilige Einzelgeschäft sei lebensfremd, da sämtliche in die einzelnen Verkaufsstellen der Mall strömenden Kunden zunächst die Gemeinschaftsflächen des Einkaufszentrums durchqueren müssten. Gegen eine Vergleichbarkeit mit innerstädtischen Einkaufszonen spreche die räumliche Abgeschlossenheit eines Einkaufszentrums. Schließlich habe auch die Privilegierung von Bau- und Gartenmärkten, Kfz- und Fahrradhändlern sowie Buchhandlungen eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG dargestellt. Nach den angeführten Abgrenzungskriterien (Grundversorgung, besonderer Bedarf, eingeschränkte Verfügbarkeit im Online-Handel) habe folgerichtig auch ihr Warensortiment privilegiert werden müssen. (Sport-)Bekleidung und Schuhe befriedigten eindeutig ein Kernbedürfnis der Lebensführung. Es gebe auch keinen sachlichen Grund dafür, warum die Grundversorgung nicht durch auf 800 m² reduzierte stationäre Geschäfte gewährleistet sein sollte.
Die Klägerin beantragt nunmehr
festzustellen, dass § 6a der SARS-COV-Eindämmungsmaßnahmenverord-nung in der Fassung der vierten Änderungsverordnung vom 21. April 2020 und der fünften Änderungsverordnung vom 28. April 2020 im Verhältnis zur Klägerin rechtswidrig gewesen sei.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Ausführungen der Klägerin zur Zulässigkeit seien unsubstantiiert. Die bloße Behauptung, eine Klage vor den Zivilgerichten erheben zu wollen, genüge nicht. Die ernsthafte Absicht sei nicht hinreichend dargetan. Die erforderlichen Angaben zum Schaden seien undurchsichtig. So wiesen sie in der Tabelle einen „Planungsstand“ aus, bei dem unklar bleibe, worauf er beruhe und ob die Auswirkungen der Pandemie (losgelöst von den Schutzmaßnahmen) einbezogen worden seien. Die Klägerin vermenge bei ihrem Vortrag ersichtlich mögliche Folgen der Schutzmaßnahmen mit den Auswirkungen der Pandemie, für welche er, der Beklagte, von vornherein nicht einzutreten habe. Es trete hinzu, dass eine Anspruchsgrundlage für etwaige Schadenersatzansprüche nicht ersichtlich sei. Der Antrag der Klägerin auf Entschädigung sei bereits mit Bescheid vom 9. April 2021 abgelehnt worden.
Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Vorgabe zur Verkaufsflächenbeschränkung sei rechtmäßig gewesen. § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV finde eine hinreichende Rechtsgrundlage in § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG. Aus dem vom Gesetzgeber zum 18. November 2020 eingeführten § 28a IfSG, in dem u.a. Betriebsschließungen als Regelbeispiele aufgezählt seien, lasse sich für die Klägerin nichts herleiten. Damit habe der Bundesgesetzgeber Bedenken, wie sie hier geäußert würden, vielmehr „klarstellend“ eine Absage erteilt und bestätigt, dass Betriebsschließungen gesetzlich vorgesehene Bekämpfungsmaßnahmen der Epidemie (gewesen) seien.
Bei der Anordnung der Verkaufsflächenbeschränkung im Einzelhandel habe er, der Beklagte, die aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit folgenden Grenzen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums nicht überschritten. Die Verkaufsflächenbeschränkung habe einem legitimen Ziel gedient. Der Verordnungsgeber habe insoweit mit Blick auf die Grundrechtseingriffe bei den Betroffenen die Schutzmaßnahmen der Gefährdungslage angemessen und daher schrittweise gelockert, ohne dabei unvertretbare Gesundheitsgefahren in Kauf zu nehmen. Die Maßnahme sei geeignet gewesen. Der Vorwurf, dass die Schutzmaßnahmen im April 2020 nicht auf eine hinreichende wissenschaftliche Grundlage gestützt worden seien, verfange nicht. Die Entscheidungsträger des Bundes und der Länder seien u.a. vom Robert Koch-Institut fortlaufend beraten worden. Die Flächenbeschränkung habe im Zusammenspiel mit der Regelung des § 6a Abs. 3 SARS-CoV-2-EindmaßnV die maximale Gesamtzahl der in einer Verkaufsstelle anwesenden Personen reduziert. Dies habe die Wahrscheinlichkeit menschlicher Kontakte in Innenräumen und damit das Infektionsrisiko gemindert. Eine kleinere Verkaufsfläche habe sich zugleich leichter überblicken lassen und mit dem vorhandenen Personal seien Hygienevorgaben, insbesondere das Abstandsgebot, effektiver als bei größeren Verkaufsflächen zu überwachen gewesen. Der Verordnungsgeber habe des Weiteren davon ausgehen dürfen, dass die Beschränkung der Verkaufsfläche dazu beitrage, einen zu hohen Publikumsverkehr in den Einzelhandelsgeschäften und im öffentlichen Nahverkehr zu verhindern. Von großflächigen Einzelhandelsgeschäften gehe bei der hier zulässigen pauschalierenden und typisierenden Betrachtungsweise eine große Anziehungskraft aus. Die Maßnahme sei auch erforderlich gewesen. Die von der Klägerin angeführten Hygiene- und Abstandsauflagen seien kein Mittel gleicher Eignung. In ihrer Wirksamkeit entsprächen sie nicht der vollständigen Unterbindung von Risikokontakten. Dies habe insbesondere im hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt gegolten, als medizinische Masken für die breite Bevölkerung nicht verfügbar gewesen seien. Die Regelung sei unter Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen auch angemessen gewesen. Er verkenne dabei nicht, dass die Regelung durchaus auch zu erheblichen wirtschaftlichen Einbußen geführt haben könne, selbst wenn diese hier nicht substantiiert dargelegt seien. Die Eingriffsintensität der Schutzmaßnahmen sei jedoch neben den staatlichen Hilfeleistungen insbesondere über eine enge zeitliche Befristung der Maßnahme abgemildert worden. Schließlich sei der Klägerin ein – wenngleich beschränkter – Vertrieb ihrer Waren auf der reduzierten Verkaufsfläche möglich gewesen. Der verbleibende Eingriff sei angesichts der erheblichen Gefahren für Leib und Leben, vor denen zu schützen der Staat nach Art. 2 Abs. 2 GG verpflichtet sei, vorübergehend hinzunehmen gewesen. Eine damals weiterhin drohende Überlastung des Gesundheitssystems hätte gravierende Auswirkungen für weite Teile der Bevölkerung gehabt.
Die ergriffenen Maßnahmen seien auch mit dem Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Verordnungsgeber sei aus gleichheitsrechtlichen Erwägungen nicht gehalten gewesen, im Sinne einer „Alles-oder-Nichts“-Entscheidung sämtliche Einzelhandelsangebote zeitgleich umfassend zu öffnen. Ihm seien auch pauschalere Vorgaben aus Gründen der Rechtsklarheit und Effektivität der Gefahrenabwehr nicht verwehrt, und es habe jedenfalls für diese begrenzte Zeit nicht verlangt werden können, dass bei der Öffnung der Einzelfallgerechtigkeit über ein fein austariertes System in jeder Facette Rechnung getragen werde. Der Verordnungsgeber sei dabei nicht gehalten, allein an den infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrad anzuknüpfen, er könne (und müsse) vielmehr auch sonstige Belange wie das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung einer unternehmerischen oder gesellschaftlich relevanten Tätigkeit berücksichtigen. Dass der Verordnungsgeber zur Einschätzung der Attraktivität eines Betriebes typisierend auf die 800 m² und damit auf eine primär aus dem Baurecht bekannte Größenordnung zurückgegriffen habe, sei nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht beschreibe die Verkaufsfläche als ein geeignetes Kriterium, um die Attraktivität eines Betriebes typisierend zu erfassen. Sachliche Gründe für eine Begrenzung lägen vor. Hierdurch sei die Gesamtzahl der sich zulässigerweise in den Einzelhandelsgeschäften aufhaltenden Personen begrenzt worden. Die Verkaufsflächenbegrenzung erleichtere die Überwachung der Einhaltung der infektionsrechtlichen Hygienevorgaben und mindere die Attraktivität und damit die Anziehungskraft großflächiger Ladengeschäfte. Der Verordnungsgeber sei nicht verpflichtet gewesen, der Attraktivität eines jeden Betriebes unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls im Wege weiterer differenzierender (Ausnahme-)Regelungen Rechnung zu tragen. § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV habe auch keine unzulässige Besserstellung von Einkaufszentren („Malls“) gegenüber großflächigen Einzelhandelsgeschäften begründet. Die Norm habe für alle Verkaufsstellen und Filialen gleichermaßen gegolten. Warum für die Klägerin, die Ladengeschäfte betreibe, nicht andere Einzelhändler und deren großflächigen Ladengeschäfte, sondern vielmehr die Betreiber von Einkaufszentren die hier relevante Vergleichsgruppe seien sollten, erschließe sich nicht. Schon die bauliche Struktur der Geschäfte in Einkaufszentren und den Geschäften der Klägerin unterscheide sich erheblich. Die Geschäfte in den Einkaufszentren seien baulich voneinander getrennt. Die von der Klägerin vertretene Gleichstellung von Einkaufszentren in ihrer Gesamtheit und dem großflächigen Einzelhandel werfe zudem gleichheitsrechtliche Fragen erst auf. Dem kleinen Einzelhandelsgeschäft wäre mit der Ratio der Klägerin die Öffnung versagt, wenn es in einem Einkaufszentrum gelegen sei, während dem Konkurrenten in der Einkaufsstraße „ums Eck“ die Öffnung gestattet bliebe. Der Verordnungsgeber habe danach einer ungerechtfertigten Schlechterstellung der Einzelhandelstreibenden in den Einkaufzentren entgegengewirkt und einen verhältnismäßigen Grundrechtseingriff bei den Betroffenen gesichert. Geschäfte in einem großen Einkaufszentrum seien vom Verordnungsgeber Ansammlungen von Geschäften in einer Innenstadtzone gleichgestellt worden. Großen Flächen im Einkaufszentrum außerhalb der Ladengeschäfte, welche üblicherweise Anreize zum Verweilen bieten könnten und sollten, seien nach § 6a Abs. 4 SARS-CoV-2-EindmaßnV beschränkt worden. Die Flächen hätten dem Zugang zu und von den Einzelhandelsgeschäften gedient, Aufenthaltsanreize oder Verkaufsstätten habe es dort nicht mehr gegeben. Mit den – gegenüber der Fußgängerzone oder der Passage in der Innenstadt strengeren – Vorgaben habe zugleich das ggf. durch die Überdachung erhöhte Risiko minimiert und so eine verhältnismäßige Lösung geschaffen werden sollen. Schließlich seien auch die in § 6a Abs. 2 SARS-CoV-2-EindmaßnV vorgesehenen Ausnahmetatbestände für bestimmte Branchen sachlich gerechtfertigt gewesen. Da eine klare Festlegung nach „richtig“ und „falsch“ hier nicht gelingen könne und effektive Maßnahmen zum Infektionsschutz inmitten der Welle der Infektionen erforderlich gewesen seien, habe die Rechtsprechung dem Verordnungsgeber auch insoweit zurecht einen Einschätzungsspielraum dahingehend eingeräumt, welche Sortimente wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung prioritär zugänglich gemacht werden sollten. Bau- und Gartenmärkte führten typischerweise Sortimente, die für den häuslichen Bedarf von besonderer Bedeutung seien. Sie seien Teil der Infrastruktur der Grundversorgung der Bevölkerung (z.B. für Heizung und Sanitär) bzw. dienten daneben auch der Bedarfsdeckung von Handwerkern und Gewerbetreibenden, sodass ihr Weiterbetrieb unter Einhaltung strenger Voraussetzungen ermöglicht werde. Diese Sortimente (Baustoffe u.a.) seien zudem nur eingeschränkt über Online-Plattformen verfügbar. Dasselbe habe in der ersten Welle für den Fahrrad-, aber auch den Kfz-Handel gegolten, wobei angesichts des Infektionsrisikos in öffentlichen Verkehrsmitteln ein besonderer Bedarf an Individualverkehrsmitteln anerkannt worden sei. Die Bedeutung des besonderen Versorgungsauftrags von Buchhandlungen habe sich mit Blick auf die Informations-, Presse- und Wissenschaftsfreiheit sowie die Deckung des schulischen Bedarfs ergeben. Öffentliche Bibliotheken seien zudem gemäß § 5 Abs. 4 SARS-CoV-2-EindmaßnV geschlossen, Kindern und Jugendlichen der Zugang zur Schule ebenfalls verwehrt gewesen, sodass der Zugang zu Literatur deutlich eingeschränkt gewesen sei. Der Lektüre sei so auch vor dem Hintergrund der besonderen gesellschaftlichen Bedeutung der kulturellen Teilhabe eine besondere Bedeutung zugekommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
Die Klage ist zulässig, insbesondere als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
1. Zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestand ein negativ feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind diejenigen rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer einer der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (std. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2022 – 8 C 10/21 –, juris Rn. 11 m.w.N.). Auch vergangene Rechtsverhältnisse können zulässiger Gegenstand der Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sein (std. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2/95 –, juris Rn 16; Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 43 Rn. 18). Die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit (bzw. der Gültigkeit oder Ungültigkeit) einer untergesetzlichen Norm ist als solche zwar kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. März 2022 –9 S 5/22 –, juris Rn. 15). Ergeben sich allerdings aus einer Norm unmittelbar Rechte und Pflichten, kann im Rahmen der Feststellungsklage die Feststellung begehrt werden, dass ein Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten nicht besteht, weil das entsprechende Ge- oder Verbot die Klägerin oder den Kläger rechtlich nicht bindet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20 –, juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 –, juris Rn. 30).
Hiernach bestand ein negativ feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten, da sich aus § 6a Abs. 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV unmittelbar die Pflicht der Klägerin ergab, ihre beiden Ladengeschäfte in Berlin mit keiner größeren Verkaufsfläche als 800 m² für den Publikumsverkehr zu öffnen.
2. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.
Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Dabei ist maßgeblich, dass die begehrte gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14/17 –, juris Rn. 13; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1990 – 1 A 36.86 –, juris Rn. 19). Sofern – wie hier – ein erledigtes, vollständig in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis streitgegenständlich ist, wird ein besonderes, qualifiziertes Feststellungsinteresse gefordert. Ein solches kann insbesondere in bestimmten – im Wesentlichen zur Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten – Fallgruppen angenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2/95 –, juris Rn. 17). Namentlich kann ein Feststellungsinteresse danach bei Wiederholungsgefahr, fortdauernder Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse) und im Falle der Absicht, Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen, sowie bei tiefgreifenden Grundrechtseingriffen bzw. sich typischerweise kurzfristig erledigendem Verwaltungshandeln bestehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14/17 –, juris Rn. 13; BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5/19 –, juris Rn. 13; Sodan, in: ders./Ziekow, 5. Aufl. 2018, VwGO § 43 Rn. 90; Pietzcker, in: Schoch/Schneider, 42. Erg.-Lfg. Februar 2022, VwGO § 43 Rn. 35; Happ, in: Eyermann, 16. Aufl. 2022, VwGO § 43 Rn. 34-35 jeweils m.w.N.).
Die Klägerin kann hier jedenfalls ein Präjudizinteresse an der begehrten Feststellung geltend machen. Voraussetzung hierfür ist, dass die Klägerin mit einer Feststellungsklage zunächst primären Rechtsschutz begehrt, sich dieses Begehren nach Klageerhebung erledigt, ein Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess ernsthaft beabsichtigt wird und nicht offensichtlich aussichtlos ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1993 – 3 C 90/90 –, juris Rn. 37-38; BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1995 – 8 C 37/93 –, juris Rn. 24; BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2019 – 2 C 1/18 –, juris Rn. 17 jeweils m.w.N.).
Die Klägerin hat hier mit der Klage vom 16. April 2020 zunächst primären Rechtsschutz begehrt, wobei sich dieses Begehr nachfolgend durch Änderung der dem Rechtsverhältnis zugrundeliegenden Vorschrift des § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV erledigt hat.
Entgegen der Ansicht des Beklagten hat die Klägerin auch hinreichend dargelegt, dass sie einen Amtshaftungs- und Entschädigungsprozess gegen das Land Berlin ernsthaft zu führen beabsichtigt. Sie hat den erlittenen Schaden im Geltungszeitraum der Flächenbegrenzung auf 199.771,83 € beziffert und durch Vorlage einer tabellarischen Schadensdarstellung konkretisiert. Der Einwand des Beklagten, die erforderlichen Angaben zum Schaden seien „undurchsichtig“ und die Klägerin vermenge mögliche Folgen der Schutzmaßnahmen mit den allgemeinen Auswirkungen der Pandemie, berührt die Erfolgsaussichten des Entschädigungsanspruchs, stellt jedoch die Ernsthaftigkeit der Prozessführungsabsicht nicht in Frage. Diese wird auch dadurch gestützt, dass die Klägerin am 23. März 2021 einen Entschädigungsantrag bei der Senatsverwaltung für Finanzen eingereicht hat. Sie konnte auch in der mündlichen Verhandlung substantiiert darlegen, aus welchem Grund sie bisher noch keine Klage erhoben hat. Es erscheint nachvollziehbar, dass sie vor Erhebung von Entschädigungsklagen zunächst abwartet, ob die in Frage stehende Regelung vom Verwaltungsgericht als rechtswidrig eingestuft wird, und insoweit die Verjährungsfristen ausschöpft. Auf den Umstand, dass die Klägerin in anderen Bundesländern bereits Entschädigungsklagen anhängig gemacht hat, kam es danach nicht mehr entscheidend an, so dass dem Beklagten eine Erklärungsfrist auf den Schriftsatz der Klägerseite vom 12. Januar 2023 nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 283 Satz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) nicht gewährt werden musste.
Eine auf Entschädigung gerichtete Klage ist auch nicht offensichtlich aussichtslos. Das ist nur dann der Fall, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1985 – 4 C 21/80 –, juris Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 7 CN 1.03 – juris Rn. 14). Zwar hat der Bundesgerichtshof inzwischen entschieden, dass § 56 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 IfSG Gewerbetreibenden, die im Rahmen der Bekämpfung der COVID-19-Pandemie als infektionsschutzrechtliche Nichtstörer durch eine auf § 28 Abs. 1 IfSG gestützte flächendeckende Schutzmaßnahme, insbesondere eine Betriebsschließung oder -beschränkung, wirtschaftliche Einbußen erlitten haben, weder in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung noch im Weg verfassungskonformer Auslegung einen Anspruch auf Entschädigung gewähren. Nicht von vornherein ausgeschlossen sind allerdings Entschädigungsansprüche aus dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht. Nach der Entscheidung des Bundesgerichtshofs stellen die im Infektionsschutzgesetz enthaltenen Entschädigungsbestimmungen zwar eine abschließende spezialgesetzliche Regelung mit Sperrwirkung dar (vgl. BGH, Urteil vom 17. März 2022 – III ZR 79/21 –, juris Rn. 49). Ob dies auch für rechtswidrige infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gilt, hat er jedoch ausdrücklich offengelassen („jedenfalls“ für rechtmäßige infektionsschutzrechtliche Maßnahmen, vgl. BGH, a.a.O.). Nicht von vornherein ausgeschlossen ist zudem ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff (vgl. hierzu im Einzelnen: Bayerischer VGH, Urteil vom 6. Oktober 2022 – 20 N 20.794 –, juris Rn. 43; OVG des Saarlandes, Urteil vom 15. September 2022 – 2 C 121/20 –, juris Rn. 41). Eine Entschädigungsklage ist ferner auch deswegen nicht offensichtlich aussichtslos, weil das Bundesverfassungsgericht eine abschließende verfassungsrechtliche Prüfung der Entschädigungsfrage im Hinblick auf die zunächst zu erfolgende fachgerichtliche Klärung wegen des Grundsatzes der Subsidiarität noch nicht vorgenommen hat (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 1067/20 –, juris Rn. 44 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 1 BvR 1073/21 –, juris Rn. 28 ff.). Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat, dass die Senatsverwaltung für Finanzen den Entschädigungsantrag der Klägerin vom 23. März 2021 mit Bescheid vom 9. April 2021 abgelehnt habe, bedurfte die Frage des konkreten Inhalts und Zugangs dieses Bescheids keiner weiteren Ermittlungen. Eine möglicherweise bestandskräftige Ablehnung des Antrags auf Entschädigung vom 23. März 2021 führt nicht dazu, dass die Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen innerhalb der Verjährungsfrist offensichtlich aussichtslos wäre, da jedenfalls die Bedeutung einer etwaigen Bestandskraft des Bescheids für das auf dem Zivilrechtsweg zu verfolgende Begehren sowie ferner ein möglicher Anspruch der Klägerin auf Rücknahme eines ggf. rechtswidrigen Verwaltungsakts einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürften.
Ein Präjudizinteresse kann schließlich auch nicht unter Verweis auf die stattgebende Entscheidung im Eilverfahren verneint werden, da ein solcher Beschluss die Zivilgerichte nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in einem Entschädigungsprozess nicht binden würde (vgl. zur Begründung: BGH, Urteil vom 16. November 2000 – III ZR 265/99 –, juris Rn. 17-19; zur Bindungswirkung ferner: BGH, Urteil vom 25. Oktober 1984 – III ZR 80/83 –, juris Rn. 24).
II.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Die Verordnungsbestimmung des § 6a Abs. 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV, nach der die Klägerin im Zeitraum zwischen dem 22. April und dem 6. Mai 2020 verpflichtet war, ihre beiden zu dieser Zeit im Land Berlin betriebenen Ladengeschäfte nicht mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 m² zu öffnen, war rechtmäßig und verletzte die Klägerin damit nicht in ihren Rechten.
Die Vorschrift beruhte auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (dazu unter 1.), deren Tatbestandsvoraussetzungen vorlagen (dazu unter 2.), und griff nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Grundrechte der Klägerin aus Art. 12 bzw. 14 GG ein (dazu unter 3.). Die Flächenbegrenzung verstieß schließlich in ihrer konkreten Ausgestaltung auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (dazu unter 4.).
1. Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Verordnungsregelung war § 32 Satz 1 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. 2020 I S. 587 ff. – im Folgenden § 28 IfSG a. F.).
a) Durch § 32 Satz 1 IfSG wurden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a. F. traf die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war.
Die streitgegenständliche Flächenbeschränkung von Verkaufsstellen ließ sich auf diese Rechtsgrundlage stützen. Vom Begriff der „Schutzmaßnahmen“ bzw. der „Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ war – entgegen der Ansicht der Klägerin – nach Wortlaut, Gesetzeshistorie, Systematik sowie Sinn und Zweck auch die zwecks Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 verordnete landesweite Beschränkung des großflächigen Einzelhandels in Form der hier in Rede stehenden Flächenbegrenzung auf 800 m² umfasst. Das Bedeutungsspektrum der verwendeten Begriffe („notwendige Schutzmaßnahmen“) ist denkbar weit. Eine Einschränkung der möglichen Maßnahmen ergibt sich systematisch auch nicht aus § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG a.F. Es mag sein, dass der Gesetzgeber hier Sachverhalte regelte, bei denen – anders als in den Ladengeschäften der Klägerin – nur kurzzeitig und punktuell eine Vielzahl an Personen zusammenkommen („Veranstaltungen“ und „Ansammlungen“). Die erwähnte Schließungsmöglichkeit mag sich auch auf „von der öffentlichen Hand betriebene oder öffentlich subventionierte Einrichtungen“ beziehen und nicht auf Einzelhandelsunternehmen wie die Klägerin, bei der nicht nur die Kundinnen und Kunden, sondern auch die Unternehmen selbst in intensiverer Weise betroffen sind. Soweit die Klägerin daraus schlussfolgert, dass die Rechtsgrundlage nur für einen örtlich begrenzten Krankheitsausbruch geschaffen wurde und die getroffenen weitreichenden Maßnahmen nicht ermöglichen sollte, hält dies einer historischen und teleologischen Auslegung allerdings nicht stand. Nach der Gesetzesbegründung zum insoweit vergleichbaren § 34 des Bundes-Seuchengesetzes erschien die bis dato abschließende Aufzählung der in Frage kommenden Schutzmaßnahmen „für eine sinnvolle und wirksame Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu eng“. Die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen könnten, lasse sich von vornherein nicht übersehen. Man müsse eine generelle Ermächtigung in das Gesetz aufnehmen, wolle man für alle Fälle gewappnet sein (vgl. Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27). Die Vorschrift war danach so auszulegen, dass der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen eröffnet werden sollte, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wurde (so BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Mai 2020 – 11 S 51/20 –, juris Rn. 17; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2022 – 3 K 55/20 – juris Rn. 79; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 54-57; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 9. April 2020 – 3 MR 4/20 –, juris Rn. 10).
b) Die Ermächtigungsgrundlage beachtete entgegen der Ansicht der Klägerin die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Verordnungsermächtigungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sowie der aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG abgeleiteten sog. „Wesentlichkeitsdoktrin“ (vgl. zum Verhältnis von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu der Wesentlichkeitsdoktrin BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, juris Rn. 190 ff., insb. 198 ff.).
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. So muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris Rn. 182). Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, sind höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind etwa geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten. Dies ermöglicht sachgerechte, situationsbezogene Lösungen bei der Abgrenzung von Befugnissen des Gesetzgebers und der Exekutive (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 –, juris Rn. 204, m.w.N.). Der Gesetzgeber kann Gestaltungsspielräume für die Verwaltung auch mit Blick auf den Vollzug vorsehen, etwa durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und die Einräumung von Ermessen. Die Ausfüllung unbestimmter Gesetzesbegriffe ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane. Entscheidend ist insoweit, dass sich die betreffenden Normen durch Auslegung hinreichend konkretisieren lassen und verbleibende Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Verwaltungshandelns gefährdet werden (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 –, juris Rn. 205, m.w.N.). Die Verwendung von gesetzlichen Generalklauseln kommt insbesondere im Bereich des Gefahrenabwehrrechts in Betracht (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 8. November 2012 – 1 BvR 22/12 –, juris Rn. 25). Die Regelungsmaterie „Gefahrenabwehr“ ist dadurch geprägt, dass sich die zuständigen Behörden teils in ihrer Grundstruktur bekannten, vielfach aber auch unvorhersehbaren Gefahren für verfassungs-, insbesondere grundrechtlich geschützte Rechtsgüter gegenübersehen und vor der Aufgabe stehen, schnell Maßnahmen zur Verhinderung von Schadenseintritten an diesen Rechtsgütern zu ergreifen. Diese Eigenart der zu regelnden Materie schließt es aus, dass der parlamentarische Gesetzgeber für jede erdenkliche Gefahrenlage bereits im Vorfeld detaillierte spezialgesetzliche Regelungen schaffen kann. Gleichzeitig sind die Behörden auf einen weiten Gestaltungsspielraum angewiesen, um eine – verfassungsrechtlich grundsätzlich ebenfalls geschuldete – effektive Gefahrenabwehr zu gewährleisten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 152, m.w.N.)
Danach erweist sich die infektionsschutzrechtliche Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG a.F. als verfassungsrechtlich ausreichend. Die Vielfältigkeit von neuartigen übertragbaren Krankheiten und von damit verbundenen Infektionsgeschehen durch ganz unterschiedliche Krankheitserreger i.S.v. § 2 Nr. 1 IfSG schließt es in tatsächlicher Hinsicht aus, dass der Gesetzgeber die zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten geeigneten und notwendigen Maßnahmen und damit verbunden die erforderliche Eingriffsschwelle und den Adressatenkreis von vornherein für jeden möglichen Fall bestimmt. Die Eigenschaften von neuen Erregern, ihrer Übertragungswege, das durch sie verursachte Krankheitsbild und etwaige Therapiemöglichkeiten sind in vielen Fällen nicht vorhersehbar. Die von übertragbaren Krankheiten ausgehenden Gefahren betreffen zugleich oft überragend wichtige Rechtsgüter (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), da abhängig vom jeweiligen Krankheitserreger schwerwiegende Schäden bis hin zum Tod drohen können. Mit Blick auf die grundrechtlichen Schutzpflichten ist der Gesetzgeber danach nicht nur berechtigt, sondern wohl auch verpflichtet, als Auffangvorschrift eine Generalklausel zu schaffen, die der Exekutive einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt und eine flexible und schnelle Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums ermöglicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 157, 163 m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 110).
Da § 28 Abs. 1 IfSG a.F. die zuständigen Behörden lediglich im Einzelfall ermächtigt, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, ist es auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Bundesgesetzgeber – soweit sich ein landesweiter Handlungsbedarf ergibt – in § 32 IfSG die Landesregierungen ermächtigt, entsprechende (keiner Umsetzung bedürfende) Regelungen landeseinheitlich im Verordnungswege zu schaffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 4. November 2020 – 11 S 94/20 –, juris Rn. 34).
c) Den ihm vom Gesetzgeber mit der Generalklausel eingeräumten relativ weitgehenden Entscheidungsspielraum durfte der Verordnungsgeber jedenfalls im streitgegenständlichen Zeitraum auch noch zum Erlass eingriffsintensiver Infektionsschutzmaßnahmen nutzen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur polizeirechtlichen Generalklausel können Maßnahmen, die eine hohe Eingriffsintensität aufweisen bzw. multidimensionale Grundrechtskonstellationen und daher „wesentliche“ Fragen betreffen, nicht dauerhaft auf Generalklauseln gestützt werden (grundlegend: BVerfG, stattgebender Kammerbeschluss vom 8. November 2012 – 1 BvR 22/12 –, juris Rn. 25). Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen verpflichtet, beim Auftreten neuer Gefahrenlagen jedenfalls nach einer sog. Beobachtungs- oder Übergangs- bzw. Experimentierphase auf die neue Lage mit spezialgesetzlichen Vorschriften zu reagieren, so dass den ermächtigten Stellen das auf die besondere Gefahrenlage zugeschnittene „Programm“ nach einer parlamentarischen Debatte und Entscheidungsfindung konkreter an die Hand gegeben wird und zugleich die Entscheidungen der Behörden für die Normadressaten vorhersehbarer gemacht werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 2012 – 1 BvR 22/12 –, a.a.O.).
Hiernach dürfte der Gesetzgeber zwar auch im Infektionsschutzrecht gehalten sein, für die jeweilige Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können, sobald sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert und sich geeignete Parameter herausgebildet haben, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, Pressemitteilung Nr. 69/ 2022, im Volltext noch unveröffentlicht; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 161; a.A. OVG Lüneburg, Urteil vom 25. November 2021 – 13 KN 389/20 –, juris Rn. 37). Eine solche Kodifikationsreife lag hinsichtlich der COVID-19-Pandemie jedoch jedenfalls im hier interessierenden Zeitraum, also während der ersten Infektionswelle, angesichts des damals in ständiger Entwicklung befindlichen, dynamischen und in Bezug auf den Sachverhalt noch vielfach unklaren Geschehens, insbesondere auch wegen des Fehlens gesicherter Erkenntnisse zur Wirksamkeit einzelner Maßnahmen, noch nicht vor (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 15. September 2022 – 2 C 121/20 –, juris Rn. 44; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 127 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 116-172; OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 – 1 D 349/20 –, juris Rn. 46 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2022 – 3 K 55/20 –, juris Rn. 69; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, a.a.O.).
Entgegen der Annahme der Klägerin lässt sich dem Umstand, dass am 3. November 2020 der Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-Drs. 19/23944) in den Bundestag eingebracht wurde, der vorsah, in einem neuen § 28a IfSG einen nicht abschließenden Beispielskatalog für notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zu regeln, nicht entnehmen, dass § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bis dahin keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dargestellt hätte. Abgesehen davon, dass zwischen dem vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt (April 2020) und November 2020 noch ein weiteres halbes Jahr verstrichen war, wurde in der Begründung des Gesetzesentwurfes zu § 28a IfSG auch ausgeführt, dass „die Regelbeispiele in § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG speziell für die SARS-CoV-2-Pandemie klarstellend erweitert“ würden (BT-Drs. 19/23944, S. 31 [Unterstreichung nur hier]; vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2022 – 3 K 55/20 –, juris Rn. 70; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 65).
2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage waren mit Blick auf die Pandemielage zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Flächenbeschränkung unstreitig erfüllt. COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Es wurden zu diesem Zeitpunkt im Land Berlin Kranke, Krankheitsverdächtige, Ausscheider und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) hinsichtlich des Coronavirus festgestellt (vgl. zum damaligen Infektionsgeschehen die Angaben im Lagebericht des Robert Koch-Instituts zu COVID-19 vom 21. April 2020 unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-04-21-de.pdf).
3. Die Flächenbegrenzung griff auch nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG bzw. in ihr Recht auf Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, jeweils in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG, ein.
a) Die Maßnahme wirkte allerdings, insoweit unstreitig, jedenfalls als Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit der Klägerin. Hierfür genügt es, dass die grundrechtlich geschützte Tätigkeit aufgrund der staatlichen Maßnahme nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 – 1 BvR 355/86 –, juris Rn. 62). Eine solche Folge war mit der Maßnahme unzweifelhaft verbunden.
Ob daneben auch ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vorlag, hängt davon ab, ob man das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als hiervon umfasst ansieht bzw. ob die streitige Regelung (in der Gesamtschau mit Vorgänger- und Folgeregelungen, da diese wirtschaftlich als eine Einheit zu betrachten sein könnten, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 238) derart gravierende Auswirkungen hatte, dass sie die Betriebe nicht nur in ihren Umsatz- und Gewinnerwartungen, sondern in ihrer Substanz betraf (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 10. Februar 2022 – 1 BvR 1073/21 –, juris Rn. 11 sowie zum Bundes-Seuchengesetz: BVerfG, Beschluss vom 29. April 1981 – 1 BvL 11/78 –, juris Rn. 28). Das erscheint bei einer zweiwöchigen Beschränkung der Verkaufsfläche auf 800 m² und durchgehend zulässigem Online-Handel, selbst bei Berücksichtigung des Umstands, dass der nicht privilegierte stationäre Einzelhandel zuvor mehrere Wochen vollständig geschlossen war, sehr zweifelhaft (ablehnend: OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 105). Auch wenn staatliche Hilfsmaßnahmen möglicherweise nicht ausreichten, um Existenzbedrohungen für alle betroffenen Unternehmen abzuwenden, führt dies nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Denn bei der hier gebotenen generalisierenden Betrachtung ist es nicht von erheblichem Belang, ob eine Existenzgefährdung durch die zur Verfügung gestellten Hilfsmaßnahmen in jedem Einzelfall abgewendet werden konnte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Mai 2021 – 11 S 41/21 –, juris Rn. 99; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 238).
Die Frage kann hier jedoch letztlich dahinstehen, da ein etwaiger Schutz durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG jedenfalls im konkreten Fall nicht über die Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG hinausginge (vgl. ausführlich und in der Sache überzeugend: Sächsisches OVG, Beschluss vom 20. Mai 2021 – 3 B 141/21 –, juris Rn. 33-43 m.w.N.).
b) Der Eingriff erweist sich als gerechtfertigt, insbesondere war die streitgegenständliche Regelung verhältnismäßig.
Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Grundrechtseingriffe nur zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) noch gewahrt wird (vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 – 1 BvL 13/81 –, juris Rn. 25 m.w.N.). Davon ist hier auszugehen.
(1) Mit der beanstandeten Beschränkung der Verkaufsfläche verfolgte der Beklagte einen legitimen Zweck.
Die Regelung erging in Folge einer Telefonschaltkonferenz der damaligen Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und -chefs der Länder am 15. April 2020. Ausweislich der dort getroffenen Übereinkunft war mit der Änderung der SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung bezweckt, nach den zuvor geltenden umfassenden Schließungen von privaten und öffentlichen Einrichtungen wieder erste Lockerungen zu ermöglichen, zugleich aber das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich zu vermeiden. Die Infektionsdynamik sollte so moderat gehalten werden, dass das Gesundheitswesen jedem Infizierten die bestmögliche Behandlung ermöglichen konnte und die Zahl der schweren und tödlichen Verläufe minimiert wurde (vgl. Beschluss vom 15. April 2020, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975226/1744226/bcf47533c99dc84216eded8772e803d4/2020-04-15-beschluss-bund-laender-data.pdf).
Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Regelungszwecke (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 176). Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, kann zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst (vgl. BVerfG, a.a.O.).
Die Beurteilung des Verordnungsgebers, es habe bei Erlass der Verordnung auch weiterhin eine erhebliche Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bestanden, beruhte auf von ihm vertretbar als hinreichend tragfähig bewerteten Erkenntnissen. Hierzu durfte er sich auf die fortlaufend gewonnenen, aufbereiteten und auch korrigierten wissenschaftlichen Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts (RKI) stützen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 178). Diesem kommt nach § 4 Abs. 1 IfSG institutionell die Aufgabe zu, die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen zu erheben und zu evaluieren. Das RKI bewertete die durch das Coronavirus bewirkte Gefährdung der Bevölkerung in Deutschland zum maßgeblichen Zeitpunkt allgemein als hoch und für Risikogruppen als sehr hoch (RKI, Lageberichte vom 21. April 2020 und vom 28. April 2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-04-21-de.pdf und https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-04-28-de.pdf). Auch wenn sich die Zahl der täglichen Neuinfektionen zum damaligen Zeitpunkt reduziert hatte, war ohne Gegenmaßnahmen eine Überlastung des Gesundheitswesens konkret zu befürchten. Eine Überforderung des Gesundheitssystems durch zu schnelle Lockerungen mit nicht absehbaren Folgen sollte vermieden werden (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 80 m.w.N.).
(2) Die streitgegenständliche Verordnungsbestimmung war zur Erreichung der dargelegten Zwecke geeignet.
Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn der verfolgte Zweck durch die Maßnahme gefördert werden kann, ohne dass die vollständige Zweckerreichung gesichert sein muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 185). Bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung steht dem Normgeber ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die etwa erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, a.a.O.; Sächsisches OVG, Urteil vom 16. Dezember 2021 – 3 C 20/20 –, juris Rn. 26). Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kommt es nicht auf die tatsächliche spätere Entwicklung an, sondern lediglich darauf, ob die Prognose des Gesetzgebers sachgerecht und vertretbar war. Voraussetzung dafür ist nicht, dass es – z. B. bei der Frage der Wirkung einer Maßnahme – hierfür zweifelsfreie empirische Nachweise gibt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 181).
Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Er durfte davon ausgehen, dass eine unbeschränkte Öffnung der großflächigen Einzelhandelsgeschäfte – insbesondere nach deren mehrwöchiger Schließung – zusätzliche Kundenströme generiert hätte, die sowohl in den Geschäften als auch auf dem Hin- und Rückweg, etwa in öffentlichen Verkehrsmitteln, zu einer Erhöhung des Infektionsrisikos geführt hätten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. April 2020 – 11 S 30/20 –, juris Rn. 41). Die Beschränkung der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgeschäfte war eine geeignete Maßnahme, um deren Attraktivität und „Sogwirkung“ zu verringern und damit die Kundenströme – und die mit ihnen verbundenen Infektionsrisiken – zu reduzieren (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 90). Die Verkaufsfläche ist baurechtlich als ein Maß anerkannt, um die Attraktivität eines Betriebes typisierend zu erfassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2016 – 4 C 1/16 –, juris Rn. 12). Zwar resultiert die Attraktivität eines Einzelhandelsbetriebs nicht unmittelbar aus der Verkaufsfläche, sondern aus den dort angebotenen Produkten und ihrer Präsentation. Deshalb verfügt nicht jedes Geschäft mit einer großen Verkaufsfläche über eine besondere Attraktivität. Typischerweise haben Geschäfte mit einer großen Verkaufsfläche aber entweder ein Sortiment aus vielen verschiedenen oder – wie die Klägerin – ein breites Sortiment einer bestimmten Warengruppe, woraus in der Regel eine Attraktivität für eine besonders hohe Zahl an Kundinnen und Kunden resultiert (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 87). Dieser der baurechtlichen Bewertung zugrunde liegende Gesichtspunkt war – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch unter den hier maßgeblichen infektionsrechtlichen Gesichtspunkten von Bedeutung, da ein vergleichsweise deutlich stärkerer Besucherzustrom gleichzeitig eine erhöhte Ansteckungsgefahr mit dem besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Corona-Virus in sich barg (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 15. September 2022 – 2 C 121/20 –, juris Rn. 46). Die Prognose, dass eine Reduzierung der Verkaufsfläche typischerweise eine Reduzierung des Warenangebots bewirke und dadurch auch zu einer Reduzierung der Attraktivität der jeweiligen Verkaufsstelle für die Kundinnen und Kunden führe, ist vor diesem Hintergrund hinreichend fundiert (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 87). Auch wenn die Attraktivität von großflächigen Einzelhandelsbetrieben nach der von der Klägerin vorgelegten „Frequenzstudie“ infolge des Online-Handels ohnehin stark zurückgegangen sein mag, ändert dies nichts daran, dass eine (weitere) Verminderung der Attraktivität zur (weiteren) Reduzierung von Kundenströmen führen kann (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 88; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. April 2020 – 11 S 30/20 –, juris Rn. 41), was im Übrigen offenbar auch den eigenen Erfahrungen der Klägerin entspricht. Soweit diese geltend macht, die Beschränkung der Verkaufsfläche führe dazu, dass sich das gesamte Kundenaufkommen auf kleinflächige Einzelhändler konzentriere, wodurch das Gegenteil des gewünschten Effekts bewirkt werde, ist dies weder offenkundig noch von der Klägerin belegt worden. Vielmehr ist prognostisch die Annahme genauso gerechtfertigt, dass Kunden wegen der temporären Flächenbeschränkung auf den Online-Handel ausweichen oder vorläufig von einem Einkauf ganz absehen. Unabhängig davon, welchen Effekt die Maßnahme letztendlich realiter hatte, hat der Verordnungsgeber damit seinen Prognosespielraum aus der maßgeblichen ex ante-Sicht jedenfalls nicht überschritten.
Der Verordnungsgeber durfte weiter davon ausgehen, dass Verkaufsstätten mit einer großen Verkaufsfläche naturgemäß in der Lage sind, mehr Kunden aufzunehmen, die potenziell dort aufeinandertreffen und zu einer Übertragung der Infektion beitragen können (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. April 2020 – 11 S 28/20 –, juris Rn. 24). Er durfte weiter davon ausgehen, dass eine geringere Verkaufsfläche typischerweise leichter zu überwachen ist und dort die Einhaltung der infektionsschutzrechtlichen Vorgaben somit besser gewährleistet werden kann als auf größeren Verkaufsflächen (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 91 m.w.N.). Auch wenn die Klägerin unter Verweis auf ihr eigenes Hygienekonzept und die gutachterliche Kurzstellungnahme von Professor J ... vom 22. April 2020 vorträgt, dass grundsätzlich ein gleiches oder sogar besseres Sicherheitsniveau als bei Geschäften mit weniger als 800 m² Verkaufsfläche erzielt werden könne, folgt daraus nicht, dass typischerweise großflächige Einzelhandelsgeschäfte dies damals standardmäßig tatsächlich gewährleisten konnten. Die der Kurzstellungnahme zugrundeliegende Untersuchung sagt über die generelle Befähigung großflächiger Einzelhandelsgeschäfte zur Einhaltung und Überwachung der Hygienevorgaben bei der gebotenen typisierenden Betrachtung nichts aus. Da der Verordnungsgeber bei dem Erlass generell-abstrakter Regelungen einer Rechtsverordnung grundsätzlich eine pauschalierende Betrachtung zugrunde legen durfte, musste er nicht darauf abstellen, ob gerade die Klägerin in der Lage war, in ihren Ladengeschäften zusätzliche Schutzvorkehrungen zu treffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. April 2020 – 11 S 30/20 –, juris Rn. 34).
(3) Die Beschränkung der zulässigen Verkaufsfläche war auch erforderlich.
Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, welches den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 203 ff.). Dem Normgeber steht grundsätzlich auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit ein Einschätzungsspielraum zu. Der Spielraum bezieht sich unter anderem darauf, die Wirkung der gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Der Spielraum kann sich wegen des betroffenen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs verengen. Umgekehrt reicht er umso weiter, je höher die Komplexität der zu regelnden Materie ist. Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Normgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsrechtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der Prognoseentscheidung des Normgebers beschränkt (für den Gesetzgeber vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 202 ff.; für den Verordnungsgeber vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. März 2022 – 13 B 195/22.NE –, juris Rn. 96; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 94).
Ein gleich geeignetes, in die Rechte der Betreiber großflächiger Einzelhandelsbetriebe weniger stark eingreifendes Mittel ist nach diesen Maßstäben nicht ersichtlich. Die vollständige Öffnung der Verkaufsstellen unter strengen Hygieneauflagen, wie etwa Abstandsregelungen, Einlassbeschränkungen, Maßnahmen zur Vermeidung von Warteschlangen, Schutzkleidung und -vorkehrungen an den Kassen für die Mitarbeiter („Plexiglaskäfig"), regelmäßigen Flächendesinfektionen, der Ausgabe von Schutzmasken an die Kunden vor Eintritt in das Geschäft, verlängerte Öffnungszeiten und Parkplatzbeschränkungen zur Entzerrung der Kundendichte, war nicht in gleicher Weise geeignet, da sie nicht die von der Beklagten bezweckte Kundenströme steuernde Wirkung gehabt hätte (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 95). Dies gilt jedenfalls deshalb, weil die streitige Beschränkung der Verkaufsfläche, wie gezeigt, gerade darauf angelegt war, die Attraktivität des großflächigen Einzelhandels zu mindern und auf diese Weise die Anzahl der Menschen deutlich zu reduzieren, die überhaupt derartige Einkaufsmöglichkeiten aufsuchen und in den Verkaufsstellen, deren räumlichen Umfeld sowie auf den Hin- und Rückwegen mit anderen Menschen in physischen Kontakt kommen. Angesichts der bekannten Übertragungswege des Coronavirus steht nicht eindeutig fest, dass Hygienemaßnahmen zur Verminderung der Gefahren stattfindender physischer Kontakte sachlich in jeder Hinsicht gleichwertig sind mit Maßnahmen, die bereits das Zustandekommen physischer Kontakte verhindern (sollen). Bei den von der Klägerin weiter aufgezählten Maßnahmen wie „Terminshopping“, der Terminvergabe zur Abholung und Ausgabe vorbestellter Waren oder die Beschränkung des Warenangebots auf systemrelevante Waren, ist schon fraglich, ob diese die Grundrechtsträger tatsächlich weniger belasten als eine Verkaufsflächenbeschränkung. Jedenfalls steht die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung nicht fest.
(4) Die streitgegenständliche Regelung war auch angemessen.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 216).
Die streitige Regelung griff zwar mit erheblichem Gewicht in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von betroffenen Einzelhandelsgeschäften, wie der Klägerin, ein. Ihnen wurde es unmöglich gemacht, ihr gesamtes Warenangebot zum stationären Verkauf anzubieten und den Betrieb allein ihrer eigenen unternehmerischen Strategie folgend zu führen. Damit waren zugleich deutliche Einkommenseinbußen verbunden. Zudem folgte die Beschränkung unmittelbar auf eine Phase, in der die Geschäfte über mehrere Wochen vollständig hatten schließen müssen, wodurch die Betreiber bereits erhebliche finanzielle Einbußen erlitten hatten. Die Eingriffsintensität wurde jedoch in mehrfacher Hinsicht abgemildert. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die enge Befristung der Regelung auf wenige Wochen. In wirtschaftlicher Hinsicht wurde der Eingriff durch staatliche Soforthilfen für betroffene Unternehmen jedenfalls teilweise abgefedert, wenn auch nicht alle Unternehmen davon profitiert haben mögen. Demgegenüber stand der Schutz von überragend wichtigen Gemeinwohlbelangen. Die angegriffene Verkaufsflächenbeschränkung, welche einen wesentlichen Bestandteil des vom Verordnungsgeber verfolgten Gesamtkonzepts für eine schrittweise Lockerung der Corona-Maßnahmen darstellte, diente dem Schutz der Gesundheit und des Lebens jedes Einzelnen wie auch dem Erhalt eines funktionsfähigen Gesundheitswesens und damit Individual- und Gemeinschaftsrechtsgütern von höchstem verfassungsrechtlichem Rang. Das Ausmaß, in dem die streitgegenständliche Regelung zum Schutz dieser Individual- und Gemeinwohlbelange beitrug bzw. aus der maßgeblichen ex ante-Sicht prognostisch beizutragen versprach, lässt sich zwar nicht abschließend quantifizieren. Es bestehen jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Nutzen der Regelung von vornherein als so geringfügig einzuschätzen war, dass er außer Verhältnis zur Schwere des Grundrechtseingriffs stand. Bei Abwägung der widerstreitenden Interessen ist somit festzustellen, dass die angegriffene Norm nicht zu einer unangemessenen Belastung der Klägerin führte.
4. Die streitgegenständliche Verordnungsbestimmung verstieß auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (std. Rspr., vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2013 – 1 BvL 1/11 –, juris Rn. 72 m.w.N.). Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 16/11 –, juris Rn. 30, vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 65, und vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 611/07 –, juris Rn. 79). Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil er nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben ist (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG). Die Verordnungsermächtigung in den §§ 32, 28 IfSG gebot allerdings auch in der zum streitgegenständlichen Zeitraum maßgeblichen Fassung nicht, dass bei Differenzierungen nur auf den infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrad der betroffenen Tätigkeit abgestellt werden durfte. Vielmehr konnte der Verordnungsgeber unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit Rücksicht auf kollidierende Grundrechtspositionen der Betroffenen oder im Hinblick auf mittelbare Auswirkungen von Maßnahmen für die Allgemeinheit Differenzierungen vornehmen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Mai 2021 – 11 S 41/21 –, juris 103; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 334-344, jeweils m.w.N.). Bei infektionsschutzrechtlichen Regelungen im Rahmen eines dynamischen Infektionsgeschehens sind die sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebenden Grenzen weniger streng (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. April 2020 – 11 S 22/20 –, juris Rn. 25; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 109; Sächsisches OVG, Urteil vom 17. Mai 2022 – 3 C 16/20 –, juris Rn. 84). Es muss insbesondere möglich sein, Öffnungen unter Beachtung der Infektionslage Schritt für Schritt sowie erforderlichenfalls versuchsweise und damit nahezu zwangsläufig ungleich vorzunehmen (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 17. Mai 2022, a.a.O., Rn. 49 m.w.N.). In einer Situation nur schrittweise möglicher – dann aber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen insoweit auch gebotener – Lockerungen kann der Gewährleistungsgehalt des Allgemeinen Gleichheitssatzes den Verordnungsgeber nicht zu einem Vorgehen nach dem Prinzip „Alles oder nichts“ zwingen, denn dies stünde der Rechtsordnung im Ergebnis noch ferner, als zeitlich und inhaltlich begrenzte Ungleichbehandlungen einzelner Adressaten von Kontaktbeschränkungsmaßnahmen. Entsprechende zeitlich begrenzte Ungleichbehandlungen im Rahmen eines „Lockerungsfahrplans“ verletzen daher Art. 3 Abs. 1 GG nicht (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 17. Mai 2022, a.a.O., Rn. 49 m.w.N.).
b) Hiervon ausgehend ist § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV in seiner konkreten Ausgestaltung gleichheitsrechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Die Trennung des Einzelhandels in klein- und großflächige Geschäfte anhand der Grenzmarke von 800 m² verstieß nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Für die Ungleichbehandlung bestehen die bereits unter dem Gesichtspunkt der Geeignetheit der Maßnahme erörterten sachlichen Gründe (größere Anziehungskraft, höhere Gesamtzahl an Personen im Ladengeschäft, typischerweise erschwerte Überwachungsmöglichkeit). Der gewählte Grenzwert von 800 m² ist dabei mit Blick auf die genannten Differenzierungsgründe sowie seine Verankerung als Maßstab der Attraktivität im Baurecht nicht als willkürlich zu bewerten (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 15. September 2022 – 2 C 121/20 –, juris Rn. 46). Insbesondere war die baurechtliche Bewertung der Attraktivität – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch unter den hier maßgeblichen infektionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten von Bedeutung, da mit einer höheren Attraktivität typischerweise ein vermehrter Besucherzustrom und mit diesem wiederum eine erhöhte Ansteckungsgefahr aufgrund physischer Kontakte verbunden ist (so auch OVG des Saarlandes, Urteil vom 15. September 2022 – 2 C 121/20 –, juris Rn. 46). Der Verordnungsgeber durfte auch eine typisierende Regelung treffen und war – jedenfalls bei einer nur kurzzeitig geltenden Maßnahme – nicht verpflichtet, der Attraktivität eines jeden Betriebes unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls im Wege weiterer differenzierender (Ausnahme-)Regelungen Rechnung zu tragen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. April 2020 – 11 S 28/20 –, juris Rn. 26; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. April 2020 – 13 B 558/20.NE –, juris Rn. 72).
(2) Die streitgegenständliche Regelung verstieß auch nicht deswegen gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil nach § 6a Abs. 2 SARS-CoV-2-EindmaßnV bestimmte Branchen (sog. privilegierter Einzelhandel) von der Beschränkung der Verkaufsfläche auf 800 m² ausgenommen waren (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 15. September 2022 – 2 C 121/20 –, juris Rn. 51; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 365-384; a.A. Bayerischer VGH, Urteil vom 6. Oktober 2022 – 20 N 20.794 –, juris Rn. 86-90; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. April 2020 – 1 S 1101/20 –, juris Rn. 55-60).
Die wegen ihres Sortiments von Beginn an uneingeschränkt privilegierten Verkaufsstellen bedienten nach der Einschätzung des Verordnungsgebers, der sich damit noch im Rahmen des ihm zustehenden Spielraums hielt, einen (nahezu) täglichen Bedarf (z.B. Lebensmittel) bzw. einen Bedarf von besonderer Bedeutung (z.B. Medikamente, Sanitätsbedarf), der es rechtfertigte, diese uneingeschränkt zu öffnen, um die Grundversorgung der Bevölkerung sicherzustellen (vgl. im Einzelnen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 17. April 2020 – 11 S 22/20 –, juris Rn. 23-25, und vom 29. April 2020 – 11 S 30/20 –, juris Rn. 27). Dies gilt entgegen der Ansicht der Klägerin auch für den Kfz-Handel und Fahrradgeschäfte. Auch diese gewährleisten die Deckung eines erweiterten Grundbedarfs, indem sie der Schaffung und (z. B. in einem Schadensfall) der Aufrechterhaltung der Individual-Mobilität dienen. Hierauf ist ein nicht unwesentlicher Teil der Bevölkerung schon zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit angewiesen. Auch konnte so vermieden werden, dass Menschen wegen fehlender Möglichkeiten, ein Kraftfahrzeug oder Fahrrad zu erwerben (oder reparieren zu lassen), zur Nutzung des vergleichsweise mit höheren Infektionsrisiken behafteten öffentlichen Personennahverkehrs gezwungen wurden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 373-375; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 111). Auch die Privilegierung des Buchhandels sowie der Bau- und Gartenmärkte beruhte auf sachlich noch vertretbaren Gründen (vgl. im Einzelnen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. April 2020 – 11 S 30/20 –, juris Rn. 27; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 30. April 2020 – 5 Bs 64/20 –, juris Rn. 55).
Soweit die Klägerin vorbringt, auch die in ihren Ladengeschäften angebotene Sportbekleidung und Sportausrüstung hätten einen ebenso wichtigen Bedarf der Bevölkerung gedeckt, folgt daraus nicht, dass die vom Verordnungsgeber vorgenommene Differenzierung unzulässig war. Der Verordnungsgeber überschritt seinen Einschätzungsspielraum nicht, als er bei Bekleidung und Schuhen generell davon ausging, dass eine Anschaffung regelmäßig nicht zeitlich gleichermaßen dringlich war, wie es bei Anschaffungen aus den privilegierten Bereichen anzunehmen war, weil die Verbraucher hinsichtlich erstgenannter Waren typischerweise über eine gewisse Grundausstattung verfügen und es ihnen deswegen leichter möglich ist, Neuanschaffungen noch für eine gewisse Zeit aufzuschieben (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 384). Nichts anderes gilt für Sportbekleidung und -ausrüstung, zumal der Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Schwimmbädern und Fitnessstudios zur damaligen Zeit ohnehin noch weitgehend untersagt war (vgl. § 7 SARS-CoV-2-EindmaßnV).
Im Rahmen seines hinreichend tragfähigen Regelungskonzepts, durch eine gegenüber dem Vorzustand deutlich abgeschwächte Verbotsregelung die schrittweise und kontrollierte Öffnung des gesamten Einzelhandels zu ermöglichen, war der Verordnungsgeber aus Gründen der Gleichbehandlung auch nicht rechtlich verpflichtet, nunmehr den bereits vollständig geöffneten privilegierten Einzelhandel erstmals einer Beschränkung seiner Verkaufsflächen zu unterwerfen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 362, und Beschluss vom 19. März 2021 – 13 B 252/21.NE –, juris Rn. 100). Mit der flächenmäßig begrenzten Öffnung wollte der Verordnungsgeber angesichts der bei Erlass der Verordnung etwas günstigeren Pandemielage und des nach langem Lockdown aufgestauten Versorgungsbedarfs der Bevölkerung für die bisher geschlossenen Handelsgeschäfte eine erste Öffnungsperspektive realisieren, diese aber zugleich infektiologisch in besonderer Weise absichern, um die Auswirkungen der Öffnung auf das Infektionsgeschehen minimieren und – wenn erforderlich – rechtzeitig gegensteuern zu können. Dabei blieb es auch weiterhin sachlich gerechtfertigt, dass der Verordnungsgeber gleichzeitig eine Verknappung des Angebots von Gütern des täglichen Bedarfs bzw. des als besonders bedeutsam eingeschätzten (Grund-)Bedarfs sowie eine erschwerte Zugänglichkeit derselben, insbesondere durch eine erstmalige Beschränkung der betreffenden Verkaufsflächen, vermeiden wollte (so auch OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 110) – zumal eine solche Verschärfung angesichts der sich günstiger gestaltenden Pandemielage auch kaum schlüssig begründbar gewesen sein dürfte.
(3) § 6a SARS-CoV-2-EindmaßnV verstieß schließlich nicht deswegen gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil darin großflächige Einzelhandelsbetriebe und Einkaufszentren (Malls) ungleich behandelt wurden. Insoweit liegt schon kein wesensgleicher Sachverhalt vor (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 – 13 D 38/20.NE –, juris Rn. 388; im Ergebnis auch OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 104/20 –, juris Rn. 112; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 29. April 2020 – 13 MN 117/20 –, juris Rn. 54; a. A. noch VG Berlin, Beschluss vom 30. April 2020 – 14 L 55/20 –, juris Rn. 31-33). Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass auch Einkaufszentren eine vergleichbare Anziehungskraft auf Kunden haben wie der großflächige Einzelhandel, was einen relevanten infektionsschutzrechtlichen Faktor darstellt („Sogwirkung“). Wesensgleich sind Einkaufszentren und großflächiger Einzelhandel dennoch nicht. Im Hinblick auf die streitgegenständliche infektionsschutzrechtliche Begrenzung der Verkaufsfläche auf 800 m² ergibt sich ein wesentlicher Unterschied schon aus der in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht grundlegend unterschiedlichen Struktur der Einrichtungen.
Ein Einkaufszentrum ist anders als ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb keine einzelne Verkaufsstelle im Sinne des § 6a Abs. 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV, die nur einem Betreiber zuzuordnen ist, sondern stellt vielmehr eine Ansammlung von zahlreichen selbständigen klein- und großflächigen Verkaufsstellen mit einer Vielzahl von Betreibern unter einem Dach dar, wobei viele dieser Verkaufsstellen – anders als der großflächige Einzelhandel – auch keinen direkten Straßenzugang haben. Außerdem befinden sich in den Einkaufszentren regelmäßig auch Verkaufsstellen des privilegierten Einzelhandels, welcher nach dem nicht zu beanstandenden Willen des Verordnungsgebers von der Flächenbegrenzung generell ausgenommen werden sollte (vgl. § 6a Abs. 2 SARS-CoV-2-EindmaßnV). Bei einer undifferenzierten Erstreckung der verordneten Flächenbegrenzung auf Einkaufszentren bliebe somit offen, welche Verkaufsstellen innerhalb der Mall ihre Verkaufsflächen in welchem Maße begrenzen bzw. ganz geschlossen bleiben müssten, wie die verglichen mit dem großflächigen Einzelhandel regelmäßig deutlich großzügigeren Gemeinschaftsflächen und Passagen zwischen den einzelnen Verkaufsstellen in die Berechnung einzubeziehen wären und wie die Zugänglichkeit der Verkaufsstellen des privilegierten Einzelhandels ohne direkten Straßenzugang innerhalb des Einkaufszentrums sichergestellt werden sollte. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass ein Einkaufszentrum als solches zwar ebenfalls einen Betreiber hat, diesem jedoch in aller Regel die rechtlichen Mittel fehlen dürften, um die vorstehend aufgeworfenen Fragen mit Verbindlichkeit für seine einzelnen Mieter beantworten und entsprechende Maßnahmen ihnen gegenüber wirksam durchsetzen zu können – dies jedenfalls, ohne sich dabei selbst unzumutbaren Haftungsrisiken im Verhältnis zu seinen Vertragspartnern auszusetzen.
Diesen vorgefundenen rechtlichen und tatsächlichen Unterschieden zwischen Einkaufszentren einerseits und dem großflächigen Einzelhandel außerhalb von Malls andererseits durfte der Verordnungsgeber durch eine differenzierende Regelung Rechnung tragen, welche die Grundrechtspositionen der in den Einkaufszentren ansässigen Einzelhändler und das öffentliche Interesse, privilegierte Betriebe uneingeschränkt offenzuhalten, angemessen berücksichtigte, wobei er gleichzeitig die nach seinem Konzept gebotene angemessene Reduzierung der „Sogwirkung“ von Malls auf anderem Wege verfolgte (vgl. § 6a Abs. 4 SARS-CoV-2-EindmaßnV).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Frage, ob die Verkaufsflächenbeschränkung für nicht privilegierte Einzelhandelsbetriebe auf 800 m² gegen höherrangiges Recht verstieß, ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung noch nicht geklärt und wegen der Vielzahl entsprechender Verfahren von grundsätzlicher Bedeutung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß den §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes unter Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung vom 17. April 2020 auf
200.000,- €
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 32, 28 IfSG
§ 28a IfSG
§ 28 IfSG
§ 32 IfSG
§ 711 ZPO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 283 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 65 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 4 Abs. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3a Abs. 1 der Verordnung
§ 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 6a der SARS-COV-Eindämmungsmaßnahmenverord-nung in der Fassung der vierten Änderungsverordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 12 bzw. 14 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 10/21
1 C 2/95
8 C 19.09
9 S 5/22
1 BvR 712/20
8 C 19/09
6 B 14/17
1 A 36.86
2 C 5/19
3 C 90/90
8 C 37/93
2 C 1/18
4 C 21/80
7 CN 1.03
III ZR 79/21
20 N 20.79
2 C 121/20
1 S 1067/20
1 BvR 1073/21
III ZR 265/99
III ZR 80/83
3 C 16/11
11 S 51/20
3 K 55/20
1 D 104/20
3 MR 4/20
2 BvF 1/15
1 BvR 1314/12
2 BvF 2/15
1 BvR 22/12
1 S 926/20
13 D 38/20
11 S 94/20
3 CN 1.21
13 KN 389/20
1 D 349/20
1 BvR 355/86
1 BvL 11/78
11 S 41/21
3 B 141/21
1 BvL 13/81
1 BvR 781/21
3 C 20/20
11 S 30/20
4 C 1/16
11 S 28/20
13 B 195/22
1 BvL 1/11
1 BvL 16/11
1 BvR 2035/07
1 BvR 611/07
11 S 22/20
3 C 16/20
13 B 558/20
1 S 1101/20
5 Bs 64/20
13 B 252/21
13 MN 117/20
14 L 55/20