Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-19, Aktenzeichen 2 A 186/02

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Bodenabbaugenehmigung.
Die Klägerin stellte am 18. Mai 2001 einen Abbauantrag für Sand bei dem Beklagten. Ausweislich der Antragsunterlagen soll auf einer Gesamtfläche von ca. 110.000 m² (Flurstücke E., F., G. und H. der Flur I. in der Gemarkung J.) 15 bis 20 Jahre lang Füll- und Pflastersand im Trockenabbau abgebaut werden. Die reine Abbaufläche umfasst ca. 98.800 m². Die Wiederherrichtung der Fläche wird mit einem weiteren Jahr veranschlagt. Das Abbaugebiet liegt etwa einen halben Kilometer südlich der Gemeinde Wulfsen. Der Flächennutzungsplan der Samtgemeinde K. in der Fassung der 25. Änderung vom 10. Mai 2001 enthält für diesen Bereich keine Darstellungen. Nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 2000 - RROP - des Landkreises Harburg liegt die geplante Abbaufläche ganzflächig in einem Vorsorgegebiet für Erholung sowie Trinkwassergewinnung und zum großen Teil in einem Vorsorgegebiet für Forstwirtschaft. Die Fläche ist weder als Vorrang- noch als Vorsorgegebiet für Rohstoffgewinnung ausgewiesen.
Mit Schreiben vom 7. Mai 2001 verweigerte die Beigeladene zu dem Vorhaben ihr Einvernehmen. Zur Begründung verwies sie darauf, dass sie bereits 1995 in einer Stellungnahme zur Fortschreibung des RROP darauf hingewiesen habe, dass sie das Gebiet „L.“, zu der der „M.“ gehört, nur noch als Vorranggebiet für Natur und Erholung ausgewiesen haben möchte. Des Weiteren verwies sie auf eine Stellungnahme vom 20. Januar 1999:
„In dem angesprochenen Gebiet wurde vor mehreren Jahrzehnten Boden abgebaut. Inzwischen hat sich dort ein ökologisch interessantes Gebiet entwickelt, das schützenswert ist. Zum größten Teil ist es Kiefernwald, zum Teil auch Mischwald, der sich durch Anflug angesiedelt hat. Dazwischen gibt es Heideflächen. Da in unmittelbarer Nähe die Gewerbegebiete N. und O. angesiedelt sind, stellt dies Gebiet die einzige Brücke dar zwischen dem großen geschlossen P. Waldgebiet und dem Wald zwischen Q. und R.. Wiederholt wurden Kolkrabe und Rotmilan dort beobachtet, die möglicherweise in diesem Gebiet ihren Nistplatz haben. Außerdem haben sich dort Pflanzen angesiedelt, die u.U. schutzwürdig sind. Beispielsweise sind verschiedene Pilzarten anzutreffen. Es scheint mir dringend erforderlich zu sein, vor einer Ausweisung der Flächen für den Bodenabbau eine Überprüfung vorzunehmen, ob es ökologisch vertretbar ist.“
Mit hier angefochtenem Bescheid vom 10. Oktober 2001 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Das Vorhaben widerspreche den Darstellungen des rechtswirksamen Flächennutzungsplanes, da die Samtgemeinde K. in der 25. Teiländerung von der Möglichkeit der Steuerung des Bodenabbaus durch Konzentrationsflächen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch gemacht habe. Bodenabbauvorhaben sollen danach nicht irgendwo im Außenbereich, sondern auf den im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen stattfinden. Damit beeinträchtige das sonstige Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB auch öffentliche Belange.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin im Wesentlichen damit, dass mit der 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde K. keine wirksamen Konzentrationsflächen für Bodenabbau dargestellt worden sei. Den Darstellungen komme damit nicht die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu. Der Flächennutzungsplan verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB, weil er nicht den Zielen der Raumordnung angepasst sei. Denn die ursprünglich als F-Plan-Änderungsfläche 2 vorgesehene Abgrabungsfläche westlich von O. sei nicht als Vorranggebiet dargestellt worden, obwohl sie im RROP als Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung (Sand) ausgewiesen sei und damit Zielcharakter habe. Die Samtgemeinde habe auf die Aufnahme des Abgrabungsgebietes westlich von O. mit der Begründung verzichtet, das RROP verlange lediglich die Sicherung der Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Sand), zur Bedarfsdeckung sei die Fläche 2 in den nächsten 15 Jahren aber nicht erforderlich. Damit konterkariere sie die raumordnerischen Planungen des Beklagten, die ausweislich der Erläuterungen zum RROP die Frage des Bedarfs und der Bedarfsdeckung bei der Auswahl der Vorranggebiete ausdrücklich zum Gegenstand gehabt habe. Hinsichtlich der ursprünglichen Teilfläche 2 sei der Flächennutzungsplan nicht den Zielen der Raumordnung, wie sie sich aus dem RROP ergeben würden, angepasst. Die fehlerhafte Nichtberücksichtigung der zunächst als Abbaufläche vorgesehenen Teilfläche 2 führe zur Fehlerhaftigkeit des gesamten Konzentrationsflächenkonzeptes. Darüber hinaus liege auch ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB vor. Die Samtgemeinde K. gehe von einem voraussichtlich sinkenden Bedarf an Primärrohstoffen aus, während das RROP einen gleichbleibenden bzw. ansteigenden Bedarf zugrunde lege. Des Weiteren sei das Abstellen allein auf bereits genehmigte Abbauflächen und der Verzicht auf die Darstellung weiterer Abbauflächen im Flächennutzungsplan fehlerhaft. Etliche der als Konzentrationsflächen für den Abbau vorgesehenen Abgrabungsflächen seien heute bereits weitgehend ausgebeutet. Letztlich laufe die Planung der Samtgemeinde auf eine Negativplanung hinaus. Offenbar völlig unbeachtet sei geblieben, dass die Planung für rohstoffabbauende Unternehmen zu erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen führen könne. Sie - die Klägerin - habe sich in Kenntnis des Vorhandenseins von qualitativ und quantitativ hochwertigen Sandvorkommen entsprechend günstige Flächen gesichert und insoweit Investitionen getätigt. Ihre damit verbundenen wirtschaftlichen Belange seien bei der Abwägung nicht hinreichend gewichtet worden. Schließlich sei auch eine Verkraterung der Landschaft durch den Bodenabbau nicht zu befürchten. Die Landschaftsintegration von ehemaligen Abbauflächen gelänge heute so gut, dass Abbaubereiche von sonstigen Landschaftsbereichen nahezu nicht mehr zu unterscheiden seien. Das Vorhaben widerspreche auch nicht den - wirksamen - Darstellungen des Flächennutzungsplanes im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Wegen der Rechtswidrigkeit des Konzentrationsflächenkonzeptes fehle es für die Flächen, die Gegenstand des Abbauantrages seien, an wirksamen Darstellungen, denen das Vorhaben widersprechen könnte.
Diesen Widerspruch wies die Bezirksregierung Lüneburg mit Bescheid vom 25. Juli 2002 zurück. Zur Begründung verwies sie auf die Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Dort seien Konzentrationsflächen für den Bodenabbau dargestellt. Der Flächennutzungsplan in der Fassung der 25. Änderung verstoße auch nicht gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Die dargestellten Konzentrationsflächen seien auf der Grundlage einer flächendeckenden Bestandsaufnahme in Verbindung mit einer Bedarfsprognose für die nächsten 10 bis 15 Jahre ermittelt worden. Die dargestellten Flächen deckten den von der Samtgemeinde K. ermittelten Bedarf ab. Das Vorranggebiet westlich von O. stehe dem Erläuterungsbericht entsprechend für den weiteren Bedarf zur Verfügung und sei als „zukünftige Abgrabungsfläche“ im Flächennutzungsplan dargestellt und von entgegenstehenden Nutzungen freigehalten. Damit sei dem raumordnerischen Anpassungsgebot ausreichend Rechnung getragen. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB sei nicht ersichtlich, da die Änderung des Flächennutzungsplanes mit Datum vom 12. Februar 2001 von ihr genehmigt worden sei. Als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB könne der beantragte Bodenabbau nicht zugelassen werden, da eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange aufgrund des Widerspruchs zu den Darstellungen des Flächennutzungsplanes vorliege.
In der nunmehr gegen diese Bescheide erhobenen Klage vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen. Zwar liege die streitgegenständliche Fläche nicht in einem Vorranggebiet im Sinne des RROP, doch infiziere der Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB hinsichtlich der ursprünglich als F-Plan-Änderungsteilfläche 2 vorgesehenen Abgrabungsfläche westlich von O. das gesamte Vorrangflächenkonzept mit der Folge der Nichtigkeit der 25. F-Plan-Änderung. Grundsätzlich problematisch sei schließlich auch die nach einer flächendeckenden Bestandsaufnahme getroffene Bedarfsprognose für die nächsten 10 bis 15 Jahre. Wie bereits ausgeführt, sei bereits die Bestandsaufnahme fehlerhaft. Auch Ziele der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stünden dem Abbauvorhaben nicht entgegen. Das RROP sage ausdrücklich, dass es keine Vorrangflächen mit Ausschlusswirkung an anderer Stelle des Kreisgebietes ausweise. Auch aus anderen Gesichtspunkten käme den Vorrangflächen im RROP keine Ausschlusswirkung zu. Das NROG sei im Jahre 2000 noch nicht an das ROG 1998 angepasst gewesen. Dieses habe zur Folge, dass es seinerzeit an einer landesrechtlichen Ermächtigung für die Ausweisung von Konzentrationszonen gefehlt habe. Im Übrigen fehle es auch an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept des RROP, das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Voraussetzung für die Ausschlusswirkung sei. So seien sog. „weiße Flächen“ in den Gemeinden S. und T. sowie der Stadt U. gebildet worden. Schließlich sei im Verfahren zur Fortschreibung des RROP nicht sichergestellt, dass sie ihre Eigentumsbelange geltend machen könne. Dass der Ausfall der ihr gehörenden im Streit befindlichen Abbauflächen ihren Betrieb um seine Existenz bringen würde, habe nicht in das RROP-Verfahren eingeführt werden können. Das Vorhaben stehe auch ansonsten nicht im Widerspruch zu Belangen der Raumordnung, die die geplante Abbaufläche als Vorsorgegebiet für Erholung und Forstwirtschaft darstelle. Der Abbau würde nicht zu einem dauernden Verlust dieser Vorsorgefunktionen führen. Weiterhin fehle es auch an einem schlüssigen gesamträumigen Planungskonzept im Flächennutzungsplan, weil in der streitgegenständlichen Flächennutzungsplanänderung das Gebiet der Gemeinde Vierhöfen komplett ausgeklammert worden sei, weil noch eine Umweltverträglichkeitsstudie zum Bodenabbau erarbeitet werde. Dieses zeige, dass die Samtgemeinde das Erfordernis eines gesamträumlichen Planungskonzepts nicht gesehen habe. Die Planung bezwecke auf zunächst ca. 15 Jahre den Ausschluss jeden weiteren Bodenabbauvorhabens im Samtgemeindegebiet. Dieses komme in gewisser Weise einer Verhinderungsplanung gleich. Auch sei nicht gesehen worden, dass Investitionen in den Erwerb von künftigen Abbauflächen in den Schutzbereich von Art. 14 GG fallen würden. Durch die angestrebte Ausschlusswirkung würden diese Flächen entwertet, ohne dass nach - noch - herrschender Meinung das Planschadensrecht des §§ 39 BauGB „einspringe“. Bei einer konkreten Gegenüberstellung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Gesichtspunkte hätte sich ergeben, dass die Fläche auch nach den Kriterien der Samtgemeinde zum Abbau geeignet sei. Sie könne im sog. Kuppenabbau betrieben werden, d.h. ohne Krater zu verursachen. Der Eingriff in das Landschaftsbild werde im Zuge der Restrukturierung kompensiert. Die notwendige Infrastruktur sei vor Ort vorhanden, insbesondere die verkehrliche Anbindung an die L 212. Insbesondere O. würde von Lkw-Fahrten durch den Ort entlastet. Die Flächen stünden in ihrem Eigentum. Die negativen Auswirkungen der Ausschlusswirkung seien für sie somit gravierender als bei nur angepachteten Flächen. Ihr Betrieb sei existentiell auf die Flächen angewiesen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 10. Oktober 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 25. Juli 2002 zu verpflichten, ihren Bodenabbauantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertieft zur Begründung die Ausführungen aus den angefochtenen Bescheiden.
Die Beigeladene hat sich schriftsätzlich nicht geäußert und auch keinen Antrag gestellt. In der mündlichen Verhandlung hat sie das Vorbringen des Beklagten unterstützt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige auf Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide und erneute Bescheidung gerichtete Klage ist unbegründet. Der Beklagte hat es auf Grund einer rechtswirksamen Konzentrationsplanung zu Recht abgelehnt, der Klägerin eine Bodenabbaugenehmigung zu erteilen.
Gemäß § 19 Abs. 1 NNatG ist eine Bodenabbaugenehmigung zu erteilen, wenn gewährleistet ist, dass das Abbauvorhaben mit dem Naturschutzrecht, dem öffentlichen Baurecht und sonstigem öffentlichem Baurecht vereinbar ist. Abgrabungen gelten nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 NBauO als bauliche Anlagen. Die beantragte Abbaufläche liegt im Außenbereich der Beigeladenen. Gemäß § 35 Abs. 1 BauGB ist im Außenbereich ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es - Nr. 3 - einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient. Hierzu gehören unstrittig auch Betriebe des Bodenabbaus. Allerdings stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB).
Mit der 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde K. vom 10. Mai 2001 hat die Samtgemeinde für ihr Gebiet Bodenabbauflächen mit dem Ziel der Konzentrationswirkung dargestellt. Dieser Plan ist von der Bezirksregierung Lüneburg genehmigt worden und beansprucht damit rechtliche Verbindlichkeit. Danach sind aktive Abbauflächen in Q. (Ziffer 3.5.1), R. (3.5.6) und N. (3.5.7) sowie ehemalige Abbauflächen dargestellt. Die im Streit befindliche Fläche südlich von Wulfsen ist weder im RROP noch im Flächennutzungsplan als Konzentrationsfläche für Sandabbau dargestellt. Ein Anspruch auf Genehmigung dieser Flächen für den Sandabbau kommt daher nur deshalb in Betracht, wenn von einer Nichtigkeit der 25. Flächennutzungsplanänderung und von einem fehlenden Entgegenstehen öffentlicher Belange gegenüber dem dann nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB uneingeschränkt privilegierten Vorhaben auszugehen ist oder wenn die 25. Flächennutzungsplanänderung zwar rechtswirksam ist, aber die Regelvermutung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zu Lasten der Klägerin eingreift. Beides ist nicht der Fall. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin begegnet die 25. Flächennutzungsplanänderung bei einer sog. Incidenter-Kontrolle im Rahmen des vorliegenden Baugenehmigungsverfahrens keinen durchgreifenden Bedenken. Es ist weder ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB (1.), noch gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB ersichtlich (2.). Zu Recht ist der Beklagte auch davon ausgegangen, dass vorliegend bei einem wirksamen Flächennutzungsplan die Regelvermutung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB keine andere Entscheidung zu Gunsten der Klägerin rechtfertigt (3.).
1. Gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts sind als Ziele in diesem Sinne nur landesplanerische Letztentscheidungen anzusehen. Das Landesplanungsrecht muss eine nicht mehr ergänzungsbedürftige und -fähige Aussage enthalten; eine bloße Abwägungsdirektive an die Gemeinde stellt kein Ziel i. S. d. § 1 Abs. 4 BauGB dar. (Nds. OVG, Beschl. v. 15. 5. 2002 - 1 MN 88/02 -, NuR 2003, 242). Auch die Regionalplanung ist Landesplanung, bezogen auf eine Teilfläche des Landes, die größer ist als eine der Bauleitplanung unterliegende Einheit. Bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung sind die Gemeinden, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, zu beteiligen. Die Ziele der Raumordnung setzen der gemeindlichen Bauleitplanung zwar einen verbindlichen Rahmen, der aber, um eine Anpassungspflicht auszulösen, hinreichend konkret sein muss. Da die Raumordnung den Konfliktausgleich auf landesplanerischer Ebene zu leisten hat, ist sie auf der nachgeordneten Ebene der Bauleitplanung zwar nicht der Überwindung wohl aber einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich. Die Gemeinden können diesen Spielraum nutzen. So können sich auch innerhalb dieses Rahmens nicht vermeidbare Kollisionen und Zielkonflikte ergeben. Die Ziele der Raumordnung sind dabei der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB entzogen. Zielkonflikte sind daher durch eine Abwägung der widerstreitenden örtlichen und überörtlichen Interessen so zu bewältigen, dass sowohl die Ziele der Raumordnung als auch die Aufgaben der Bauleitplanung optimal verwirklicht werden können (Battis/ Krautzberger/ Löhr, BauGB, Komm. 8. Aufl. 2002 § 1 Rdn. 37 und 41).
Bei Anwendung dieser Maßstäbe ist bereits fraglich, ob und inwieweit der Landesplanung über Rohstoffgewinnung bezogen auf die Darstellung einzelner Flächen im RROP vorliegend überhaupt ein Zielcharakter zukommt. Zwar ist dieses unstrittig innerhalb eines regionalen Raumordnungsprogramms möglich (Nds. OVG, a.a.O.), Zweifel bestehen jedoch im Hinblick auf die im RROP geregelten Modalitäten und zeitlichen Staffelungen des Abbaus. Im Landesraumordnungsprogramm sind großflächige Rohstoffgewinnungsgebiete von überregionaler volkswirtschaftlicher Bedeutung, die aus landesweiter Sicht für einen Abbau in Frage kommen, als Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung festgelegt. In den Regionalen Raumordnungsprogrammen können, soweit erforderlich und aufgrund der Gegebenheiten vor Ort auch umsetzbar, nähere Festlegungen hinsichtlich einer zeitlich gestaffelten Inanspruchnahme der Lagerstätten getroffen werden. Die zeitliche Staffelung soll insbesondere die Belange des Naturschutzes berücksichtigen (C 3.4). In Umsetzung dieser Vorgaben sind in dem RROP die Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung entsprechend den landesplanerischen Vorgaben in der zeichnerischen Darstellung festgelegt worden. Weiter heißt es dort aber, dass die Festlegung von Vorranggebieten für Rohstoffgewinnung weitere Abbauvorhaben an anderen Standorten nicht ausschließt, soweit die Träger der Bauleitplanung keine ergänzende Konzentrationswirkung durch Vorrangausweisungen im Flächennutzungsplan vorgesehen haben (D 3.4.03).
Letztlich bedarf die Frage nach dem Zielcharakter keiner abschließenden Entscheidung, weil die Samtgemeinde K. bei ihrer Flächennutzungsplanung zutreffend den ihr zustehenden eigenen Spielraum erkannt und auch genutzt hat. Wie aus der Begründung zur Planänderung ersichtlich, war ihr bewusst, dass sie keine grundsätzliche Entscheidungsfreiheit mehr besitzt, Flächen zu überplanen bzw. unberücksichtigt zu lassen, wenn im RROP eine Festlegung von Vorrang- oder Vorsorgegebieten erfolgt ist, möglich sei es jedoch, den Abbau durch den Flächennutzungsplan örtlich und zeitlich zu steuern. Zu Recht hat sie ausgeführt, dass auf die Darstellung von Vorranggebieten verzichtet werden könne, wenn auf den Flächen keine entgegenstehenden Planungen betrieben werden, die Flächen also für einen evtl. späteren Abbau zugänglich bleiben. (Erläuterungsbericht 1.3, 3.1.) Von diesen allgemeinen Erwägungen ausgehend hat sie das ihr zustehende Anpassungsermessen nach § 1 Abs. 4 BauGB zutreffend dahingehend ausgenutzt, dass sie das Vorranggebiet des RROP westlich von O. zunächst nicht in der Darstellung der vorliegenden Flächennutzungsplanänderung berücksichtigt hat. Sie hat vielmehr die ihr ausdrücklich eingeräumte Möglichkeit der zeitlichen Staffelung genutzt. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin führt die Herausnahme dieses Gebietes daher nicht zu einem Verstoß gegen das Anpassungsgebot, weil die Flächen des Vorranggebietes nach wie vor und auch für die Zukunft von entgegenstehenden Planungen freigehalten worden sind (vgl. hierzu: Nds. OVG, Urt. v. 22.10.1999 - 1 K 4422/98 -, NuR 2000, 525).
2. Die Flächennutzungsplanänderung der Samtgemeinde K. erfüllt auch - im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin - ihre Funktion, nämlich mit der Zulassung „an anderer Stelle“ die Einrichtung von Abgrabungsflächen an den dargestellten Standorten zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich auszuschließen. Insbesondere verstößt der Flächennutzungsplan in der Fassung der 25. Änderung nicht gegen das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 6 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Diese Abwägung ist verwaltungsgerichtlich nur darauf überprüfbar, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt worden ist und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (st. Rspr., vgl. Nds. OVG, Urt. V. 21. 7. 1999 - 1 L 5203/96 -, NVwZ 1999, 1358).
a. Wie sich aus dem „Planungsanlass“ des Erläuterungsberichtes zur 25. Änderung des Flächennutzungsplanes im Einzelnen ergibt, ist Ziel der Änderungsplanung, den Bodenabbau im Samtgemeindegebiet planerisch zu steuern. Hintergrund ist die Nachfrage unterschiedlicher Betreiber von Kiesgruben nach weiteren Abgrabungsflächen. Werden Begehrlichkeiten an eine Gemeinde herangetragen, so hat sie zunächst keine Möglichkeit, den Bodenabbau zu verhindern und gemeindliche Interessen durchzusetzen, es sei denn, sie macht von der Möglichkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch, im Flächennutzungsplan Darstellungen zum Bodenabbau unter Beachtung des RROP mit Konzentrationswirkung vorzunehmen und dadurch den Bodenabbau an anderen Stellen auszuschließen. Um den Bodenabbau nicht allein der überörtlichen Planung zu überlassen, möchte die Samtgemeinde diese ihr durch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eingeräumte gesetzliche Möglichkeit nutzen. Eine solche Planbegründung begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die allgemeinen Planungsziele dahin zu konkretisieren, grundsätzlich nur Gebiete mit genehmigten Abbauvorhaben aufzunehmen und – orientiert am RROP – schwerpunktmäßig in wenigen Abbaugebieten Abbaukonzentrationszonen darzustellen, ist rechtlich nicht zu beanstanden (so ausdrücklich: OVG Schleswig, Beschl. v. 27. 8. 1999 – 2 L 181/98 -, NordÖR 1999, 455). Solange die Samtgemeinde von der ihr zustehenden Planungskompetenz in vertretbarer Weise Gebrauch macht oder diese Planung nicht durch eine Regionale Raumordnungsplanung des Beklagten wirksam „überlagert“ wird, besteht kein Anlass, von einer Rechtsunwirksamkeit dieser Planung auszugehen.
b. Der 25. Änderungsplanung kommt auch keine „Verhinderungsfunktion“ zu, wie es nach der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts etwa der Fall wäre, wenn der Flächennutzungsplan überhaupt keine Flächen für Bodenabbau darstellen würde. Denn nach dem Wortlaut des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist nur eine positive Standortausweisung geeignet, die privilegierte Nutzung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB an anderer Stelle auszuschließen (Nds. OVG, Beschl. v. 20. 12. 2001 - 1 MA 3579/01 - NVwZ-RR 2002, 332). Allerdings erschöpft sich die Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB darin nicht. Auch die Darstellung einer Vorrangfläche, die eine ins Gewicht fallende Nutzung des Sandabbaus im Gemeindegebiet nicht möglich macht („Feigenblatt“), trägt der Privilegierung nicht ausreichend Rechnung (Nds. OVG, Beschl. v. 17. 1. 2002 -1 L 2504/00 -, BauR 2002, 895, entschieden für Windkraftanlagen).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend aber nicht erfüllt. Die Samtgemeinde K. hat sich bei ihrer Planung über die Darstellung von Abbauflächen von dem Ergebnis ihrer Untersuchungen über Negativ- und Positivkriterien, von der Anzahl der bestehenden Genehmigungen und der aktiv betriebenen Abbauflächen sowie von einem zukünftigen von ihr erwarteten Bedarf an Primärrohstoffen leiten lassen (Erläuterungsbericht 3.1). Dabei ist sie zu dem Ergebnis gekommen, dass derzeit ein weiterer Bedarf an Abbauflächen über die bereits genehmigten Flächen hinaus nicht gegeben ist. Derzeit wird an vier Stellen im Gebiet der Samtgemeinde auf zusammen rd. 98,45 ha Bodenabbau betrieben, nämlich in V., N., W. und Q.. Bis 1999 gab es rd. 40 ha genehmigte Abbauflächen, durch die jüngste Inbetriebnahme des Abbaus in der Gemeinde Q. hat sich die Summe aller genehmigten Abbauflächen um über 50 ha auf ca. 90 ha erhöht. Damit ist in der Samtgemeinde ein Abbauniveau erreicht, das weit über das Niveau des bisher in der Samtgemeinde K. getätigten Abbaus hinausgeht. Das jährliche Abbauvolumen betrug bis 1999 ca. 100.000 bis 120.000 m³. Davon wurden ca. 60.000 m³ in V. abgebaut. Bei einer gleichbleibenden Produktion in der Größenordnung des Abbaus bis 1999 würden die Reserven für mindestens 16,5 bis 25 Jahre reichen. Außerdem könnten sich in Vierhöfen weitere Kapazitäten ergeben, wenn die zur Zeit laufende Untersuchung zu dem Ergebnis kommt, dass der Abbau dort fortgeführt werden kann. Innerhalb des Geltungsbereiches der 25. Änderung, die mit 15 Jahren veranschlagt wird, kann daher die Produktion als sichergestellt angesehen werden. Naturgemäß können diese Aussagen nur Geltung für den Bereich der Samtgemeinde K. beanspruchen. Dass für die Ebene des Landkreises insgesamt und damit im RROP von teilweise abweichenden Bedarfszahlen ausgegangen wird, steht diesen lokalen Erhebungen nicht entgegen.
c. Die Planung der Samtgemeinde ist auch mit der sog. „weiße Flächen“ - Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 3.02 -, ZfBR 2003, 469) vereinbar. Danach lässt sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumiges Planungskonzept zu Grunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Zu Unrecht rügt die Klägerin in diesem Zusammenhang, dass in der streitgegenständlichen Flächennutzungsplanänderung das Gebiet der Gemeinde V. ausgeklammert sei. Diese Ausklammerung findet zum einen nicht, wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall, auf der Ebene der regionalen Raumplanung statt, sondern erst auf der nächsten Planungsebene, nämlich der Flächennutzungsplanung. Zum anderen ist ein schlüssiges gesamträumiges Planungskonzept vorhanden. Denn Grund für die - vorübergehende - Herausnahme von V. ist, dass in den letzten Jahren in diesem Bereich aufgrund bestehender Genehmigungen ca. 60.000 m³ Sand abgebaut worden sind und dass es zunächst weiterer Untersuchungen, u.a. einer Umweltverträglichkeitsprüfung, bedarf, um die planerischen Voraussetzungen zu klären, ob Erweiterungen des Bodenabbaus in V. möglich und notwendig sind. Nach dem Flächennutzungsplan in der Fassung der 24. Änderung ist Vierhöfen auf Grund bestehender Genehmigungen derzeit das Hauptabbaugebiet für Sand innerhalb der Samtgemeinde. Aus sachlichen Überlegungen ist der Bereich Vierhöfen mangels „Planungsreife“, nicht wegen eines fehlenden gesamträumigen Planungskonzepts herausgenommen worden.
d. Schließlich hat die Samtgemeinde K. bei ihrer Planung auch nicht die Gewichtung privater Belange, speziell der Klägerin, verkannt. Nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen hat die Klägerin erstmals im Jahre 1993 eine Freigabe u.a. der jetzt im Streit befindlichen Flächen für den Sandabbau beantragt. Bereits seinerzeit verweigerte die Beigeladene hierzu ihr baurechtliches Einvernehmen, weil es das einzige größere Waldgebiet Wulfsens sei und daher die Gesichtspunkte von „Natur und Erholung“ überwiegen würden (Stellungnahme vom 21. 2. 1995). Mit Schreiben vom 6. Januar 1998 nahm die Klägerin daraufhin ihren Antrag zurück. Am 15. Februar 1999 fragte sie bei dem Beklagten erneut wegen einer Genehmigung dieser und benachbarten Flächen an und stellte verschiedene Varianten des Sandabbaus vor. Am 12. Juli 2000 fand ein Beratungsgespräch gemäß dem Runderlass des ML vom 6. Mai 1988 statt, über dessen Ergebnis in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen allerdings kein Protokoll vorhanden ist. Die Beigeladene blieb bei ihrer ablehnenden Stellungnahme. Der Klägerin war also bei der förmlicher Antragstellung vom 18. März 2001 bekannt, dass ihr Vorhaben auf baurechtlich begründeten Widerspruch der Beigeladenen stoßen würde. Ihr war weiterhin bekannt, dass die Samtgemeinde K. bereits Ende der 90. Jahre mit den Vorarbeiten zu Konzentrationszonen für den Sandabbau begonnen hatten und dass bereits vom 3. Juli 2000 bis 3. August 2000 die öffentliche Auslegung der 25. Flächennutzungsplanänderung stattgefunden hat und dass nach dieser Planung die von ihr favorisierten Flächen für einen Sandabbau nicht vorgesehen waren. Hinzu kommt, dass sie nach ihren eigenen - in der mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich bestätigten - Angaben nach wie vor nicht Eigentümer der wesentlichen für den Abbau vorgesehenen Flächen ist. In dem Antrag ist für das Flurstück F. mit einer Größe von 57.531 m² Herr X. und für das Flurstück H. mit einer Größe von 33.101 m² Herr Y. angegeben. Es handelt sich dabei immerhin um mehr als 90.000 m² bei einer Gesamtfläche von 110.000 m², die nicht im Eigentum der Klägerin stehen. Im übrigen darf der Träger der Regionalplanung bei der Abwägung berücksichtigen, dass die Privatnützigkeit der Flächen, die von der Ausschlusswirkung der Konzentrationswirkung erfasst werden, zwar eingeschränkt, aber nicht beseitigt wird. Ein Eigentümer muss es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung seines Grundstücks verwehrt wird. Art. 14 GG schützt nicht die einträglichste Nutzung eine Grundstücks (BverwG, Urt. v. 13. 3. 2003 – 4 C 4/02 -, NuR 2003, 493).
3. Dem entgegenstehenden öffentlichen Belang in der Gestalt des Flächennutzungsplanes kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegensetzen, dass sich ihr privilegiertes Vorhaben hier ausnahmsweise gegenüber der negativen Darstellung des Verbotes, Abgrabungsflächen außerhalb der dargestellten Flächen einrichten zu dürfen, durchsetzen müsse. Die Verwendung von "in der Regel" in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zeigt zwar, dass im Rahmen einer nachvollziehenden, die allgemeine gesetzliche Wertung für den Einzelfall konkretisierenden Abwägung das Interesse der Klägerin an der Verwirklichung des privilegierten Vorhabens und die jeweils berührten öffentlichen Belange zu gewichten sind. Diese Gewichtung fällt aber regelmäßig zu Ungunsten des privilegierten Vorhabens aus, wenn sich die Gemeinde - wie hier - mit der Frage der Zulässigkeit von Bodenabbauflächen außerhalb der von ihr besonders dargestellten Eignungsflächen im Rahmen einer entsprechenden negativen Darstellung im Flächennutzungsplan auseinandergesetzt hat. Eine Nichtberücksichtigung der Flächen bei der Darstellung von Vorranggebieten bedeutet, dass die Sandgewinnung auf diesen Flächen praktisch ausgeschlossen ist, weil insoweit eine Regelvermutung für das Entgegenstehen öffentlicher Belange gilt. Sie macht den Sandabbau auf diesen Flächen regelmäßig unmöglich, vorbehaltlich einer nur entfernten Möglichkeit einer Widerlegung der Regelvermutung (Nds. OVG, Urt. V. 22. 10. 1999, a.a.O.; BverwG, a.a.O).
Vorliegend sind ausnahmsweise Gesichtspunkte, die der Regelvermutung entgegengehalten werden könnten, nicht ersichtlich (vgl. hierzu Nds. OVG, Beschl. v. 5. 6. 2003 - 8 ME 87/03 -, RdL 2003, 259). Im Gegenteil: Nach dem RROP liegt die geplante Abbaufläche ganzflächig in einem Vorsorgegebiet für Erholung sowie für Trinkwassergewinnung und zum großen Teil in einem Vorsorgegebiet für Forstwirtschaft.
4. Selbst wenn die 25. Flächennutzungsplanänderung wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 6 BauGB als nichtig anzusehen und damit die beabsichtigte Konzentrationswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entfalten könnte, würde dieses nicht zu einem Genehmigungsanspruch der Klägerin führen. Zwar wäre das Vorhaben dann als uneingeschränkt privilegiert nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB anzusehen, doch bedeutet dieses nicht, dass es in jedem Fall genehmigungsfähig wäre, sondern dass es eine erhöhte Durchsetzungskraft gegenüber anderen entgegenstehenden öffentlichen Belangen hätte (Nds. OVG, Beschl. v. 20. 12. 2001, a.a.O.). Hier wäre zu bedenken, dass nach dem RROP Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung entsprechend den landesplanerischen Vorgaben in der Zeichnerischen Darstellung festgelegt wurden (D. 3.4.03) und dass die streitgegenständlichen Flächen südlich von O. ausdrücklich gerade nicht dazu gehören.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung liegen vor (§ 124 a Abs. 1 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO
§ 39 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 19 Abs. 1 NNatG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 NBauO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 1358
NordÖR 1999, 455
NVwZ-RR 2002, 332
1 MN 88/02
1 K 4422/98
1 L 5203/96
2 L 181/98
1 MA 3579/01
1 L 2504/00
4 C 3.02
4 C 4/02
8 ME 87/03