Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-01-06, Aktenzeichen 13 B 1235/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0106.13B1235.16.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 14. Oktober 2016 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
I. Die Antragstellerin hat die Beschwerde rechtzeitig eingelegt (§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO begründet. Der mit ordnungsgemäßer Rechtsbehelfsbelehrung versehene Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2016 ist dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin am 17. Oktober 2016 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt worden. Die am selben Tag beim Verwaltungsgericht eingelegte Beschwerde hat der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin am 17. November 2016 gegenüber dem Oberverwaltungsgericht (Eingang der Beschwerdebegründung per Fax - vorab) begründet.
II. Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, ist aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den (sinngemäßen) Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der Klage 16 K 10769/16 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 15. August 2016 anzuordnen, zu Recht abgelehnt. Es hat angenommen, die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung falle zu Lasten der Antragstellerin aus, weil bei summarischer Prüfung alles für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung spreche. Die Beschwerdebegründung stellt dies nicht durchgreifend in Frage.
1. Der Einwand, die Zustellung der Grundverfügung vom 11. Mai 2015, mit der der Antragstellerin unter Ziffer 1 mit sofortiger Wirkung die Anwendung von bestimmungsgemäß keimarm oder steril zur Anwendung kommenden Medizinprodukten, die durch ihre Praxis aufbereitet wurden, untersagt worden ist bis ein vollständiger Nachweis darüber erbracht wurde, dass der Aufbereitungsprozess den Vorgaben des § 4 Abs. 1 bis 4 MPBetreibV i. V. m. der RKI/BfArM-Empfehlung entspricht, sei „offensichtlich unheilbar rechtswidrig“, verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg.
a. Sollte die Antragstellerin mit diesem Einwand geltend machen wollen, dass die mit der angefochtenen Zwangsgeldfestsetzung durchzusetzende Grundverfügung vom 11. Mai 2015 - wegen einer vermeintlich fehlerhaften Zustellung - rechtswidrig ist, greift das Vorbringen nicht durch. Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es, anders als die Antragstellerin möglicherweise meint, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung nicht an. Vollstreckungsmaßnahmen setzen lediglich einen wirksamen - unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren - Grundverwaltungsakt voraus (vgl. § 55 Abs. 1 VwVG NRW). Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit sind im Vollstreckungsverfahren unerheblich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 ‑ 7 C 5.08 -, juris, Rn. 12 m. w. N.; OVG NRW; Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 1037/12 -, juris, Rn. 48, Beschlüsse vom 19. Dezember 2012 - 12 B 1339/12 -, juris, Rn. 3, vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris, Rn. 4, und vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 ‑, juris, Rn. 7.
Die Regelung unter Ziffer 1 der Grundverfügung vom 11. Mai 2015 ist wirksam. Sie hat äußere Wirksamkeit mit der Bekanntgabe an die Antragstellerin erlangt (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW). Der Antragsgegner hat die Untersagungsverfügung vom 11. Mai 2015 der Antragstellerin im Wege der ihm möglichen förmlichen Zustellung bekanntgegeben, §§ 41 Abs. 5 VwVfG NRW, § 2 Abs. 1 LZG NRW. Die hier erfolgte Zustellung durch die Post mittels Postzustellungsurkunde ist wirksam. Namentlich begründet die von der Antragstellerin gerügte „rechtswidrige Zustellung“ - nach Auffassung der Antragstellerin soll die Bezirksregierung Düsseldorf das zuzustellende Dokument nicht in einem verschlossenen Umschlag der Post übergeben haben und „entweder ermüdetes (vertrocknetes) oder nicht verlässlich klebendes ungeeignetes Material verwendet“ haben - keine Unwirksamkeit der Zustellung. Der von der Antragstellerin damit jedenfalls sinngemäß geltend gemachte Verstoß gegen § 3 Abs. 1 LZG NRW wäre, unterstellt es läge überhaupt eine Verletzung einer zwingenden Zustellungsvorschrift vor, jedenfalls nach § 8 LZG NRW geheilt, weil der Bescheid vom 11. Mai 2015 der Antragstellerin nachweislich am 15. Mai 2015 zugegangen ist. Sowohl nach ihren eigenen Angaben als auch nach dem Zustelldatum auf der Postzustellungsurkunde hat die Antragstellerin den Bescheid vom 11. Mai 2015 am 15. Mai 2015 erhalten. Der Einwand der Antragstellerin, „§ 8 VwZG“ (gemeint: § 8 LZG NRW) könne nur eingreifen, wenn das eigentliche Zustellungsverfahren betroffen sei, nicht aber, wenn es sich wie hier um eine „grob mangelhafte Briefüberlassung mit Zustellungsauftrag an die Post“ handele, erschließt sich nicht, da die Antragstellerin selbst von einer „rechtswidrigen Zustellung“ spricht und damit die Zustellung an sich beanstandet.
Ziffer 1 der Grundverfügung vom 11. Mai 2015 ist auch weder im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erledigt noch gemäß §§ 43 Abs. 3, 44 VwVfG NRW nichtig. Eine Aufhebung der betreffenden Regelung durch den Antragsgegner ist bis heute nicht erfolgt. Eine Erledigung des Verwaltungsakts ist ebenfalls nicht eingetreten, namentlich hat der Verwaltungsakt seine innere Wirksamkeit nicht deshalb verloren, weil die Antragstellerin vor der (erneuten) Festsetzung des Zwangsgeldes mit Bescheid vom 15. August 2016 den von ihr geforderten Nachweis erbracht hätte, dass der Aufbereitungsprozess in ihrer Praxis nunmehr den Vorgaben des § 4 Abs. 1 bis 4 MPBetreibV in der bis zum 31. Dezember 2016 gültigen Fassung i. V. m. der RKI/BfArM-Empfehlung entspricht. Wie sich aus der detaillierten, 17 Seiten umfassenden Aufstellung des Antragsgegners vom 4. Oktober 2016 ergibt, waren zahlreiche Mängel im Bereich der hygienischen Aufbereitung von Medizinprodukten in der Praxis der Antragstellerin noch zu diesem Zeitpunkt - nach Festsetzung des Zwangsgeldes - nicht behoben. So fehlte es insbesondere am Nachweis eines validierten Aufbereitungsverfahrens. Die von der Antragstellerin vorgelegten Verfahrensanweisungen waren nicht geeignet, die Anforderungen an das nach der RKI/BfArM-Empfehlung erforderliche Qualitätsmanagementsystem zu erfüllen. Auf entsprechende Mängel der Verfahrensanweisungen (z. B. Fehlen von Daten wie Ersteller, Revisionsdatum oder Freigabedatum, fehlende Referenzierung auf entsprechende Nachweisdokumente wie der Freigabedokumentation, widersprüchliche Festlegungen in unterschiedlichen Verfahrensanweisungen, ungenaue Abbildung des durchgeführten Aufbereitungsprozesses) hat der Antragsgegner zu Recht hingewiesen. Einen validierten Reinigungs- und Desinfektionsprozess entsprechend der DIN EN ISO 15883 hatte die Antragstellerin ebenfalls nicht nachgewiesen. Der von der Antragstellerin eingereichte Validierungsbericht vom 9. September 2015 entspricht aus den vom Antragsgegner in seinem Schreiben vom 4. Oktober 2016 unter Ad 6.1.9 im Einzelnen benannten Gründen nicht den Vorgaben der genannten DIN-Norm. Gegenteiliges hat die Antragstellerin mit der Beschwerde nicht dargelegt.
Die Regelung unter Ziffer 1 der Grundverfügung vom 11. Mai 2015 erweist sich auch nicht als nichtig gemäß § 44 VwVfG NRW. Nichtigkeitsgründe nach § 44 Abs. 2 VwVfG NRW liegen nicht vor. Die Verfügung leidet auch nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW, der zu ihrer Nichtigkeit führen würde.
Die - wirksame - Grundverfügung vom 11. Mai 2015 ist unanfechtbar; sie ist bestandskräftig geworden, nachdem die Antragstellerin keine Klage hiergegen erhoben hat.
b. Das Vorbringen der Antragstellerin, die Zustellung der Grundverfügung vom 11. Mai 2015 am 15. Mai 2015 sei „rechtswidrig“ gewesen, führt auch dann nicht zum Erfolg der Beschwerde, wenn es dahingehend verstanden werden sollte, dass die in der Grundverfügung unter Ziffer 4 enthaltene Zwangsgeldandrohung nicht ordnungsgemäß (vgl. § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW) zugestellt worden ist. Denn, wie ausgeführt, wäre ein etwaiger Zustellungsmangel jedenfalls durch den tatsächlichen Zugang der Grundverfügung geheilt. Die Androhung des Zwangsgeldes ist insoweit nicht zu beanstanden.
2. Der Einwand der Antragstellerin, die unangekündigte Inspektion ihrer Praxis am 2. Juni 2016 durch Mitarbeiter der Bezirksregierung sei rechtswidrig gewesen, greift ebenfalls nicht durch. Er richtet sich gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die im Rahmen dieser Inspektion getroffenen Feststellungen dürften für die hier streitige Zwangsgeldfestsetzung berücksichtigt werden. Dass die Praxisbegehung am 2. Juni 2016 unangekündigt stattfand, dass sie durch die Bezirksregierung durchgeführt wurde und dass die Antragstellerin krankheitsbedingt während der Begehung nicht in der Praxis anwesend war, führt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Inspektion.
Nach § 26 Abs. 3 Nr. 1 MPG sind die mit der Überwachung beauftragten Personen befugt, u. a. Geschäfts- und Betriebsräume, in denen eine Tätigkeit nach § 26 Abs. 1 MPG ausgeführt wird, zu den üblichen Geschäftszeiten zu betreten und zu besichtigen. Eine im Rahmen der Überwachung durchgeführte Kontrolle und Besichtigung vor Ort (sog. Inspektion) kann sowohl angekündigt als auch unangekündigt erfolgen (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 MPGVwV); dies gilt für routinemäßige Inspektionen im Sinne des § 5 Abs. 2 MPGVwV ebenso wie für anlassbezogene Inspektionen nach § 5 Abs. 3 MPGVwV. Dabei dienen Inspektionen ohne vorherige Ankündigung insbesondere dazu, ein möglichst unverfälschtes Bild der tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort zu gewinnen und somit eine wirkungsvolle behördliche Kontrolle zu gewährleisten.
Vgl. Lücker, in: Spickhoff, Medizinrecht, 2. Auflage 2014, § 26 MPG, Rn. 6; Wagner, in: Rehmann/ Wagner, MPG Kommentar, 2. Auflage 2010, § 26 Rn. 20.
Eine Verpflichtung des Antragsgegners, die Inspektion in der Praxis der Antragstellerin anzukündigen, bestand danach nicht.
Die Zuständigkeit der Bezirksregierung für die Durchführung der Inspektion folgt aus § 1 Abs. 2 Nr. 6 der Verordnung über Zuständigkeiten im Arzneimittelwesen und nach dem Medizinproduktegesetz. Dass die Bezirksregierung offenbar Routinekontrollen (auch) durch Sachverständige der Zahnärztekammer in ihrem Auftrag durchführen lässt, führt nicht dazu, dass die Zuständigkeit für Inspektionen entgegen der verordnungsrechtlichen Vorgabe auf die Zahnärztekammer übertragen worden wäre.
Die Inspektion am 2. Juni 2016 erfolgte entsprechend der Vorgabe des § 26 Abs. 3 Nr. 1 MPG zu den üblichen Geschäftszeiten, d. h. zu Zeiten, in denen die Praxisräume normalerweise für die geschäftliche bzw. betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen. Sie fand vormittags an einem Werktag (Donnerstag) statt. Dass die Praxis donnerstags vormittags üblicherweise geschlossen ist, trägt die Antragstellerin nicht vor. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Praxis zu dieser Zeit normalerweise für die geschäftliche Nutzung zur Verfügung steht. Die Erkrankung der Antragstellerin am 2. Juni 2016 ist für die Frage nach den üblichen Geschäftszeiten der Praxis unerheblich. Im Übrigen war die Praxis am 2. Juni 2016 vormittags auch rein tatsächlich - unabhängig davon, dass an diesem Tag wohl keine Behandlungen durchgeführt wurden - geöffnet, die Kontrolleure der Bezirksregierung hatten Zugang zu den Räumlichkeiten und es war eine Person im Auftrag der Antragstellerin, wohl eine (damalige) Praktikantin bzw. (heutige) Auszubildende, anwesend, die jedenfalls die Aufgabe hatte, Patienten über die Erkrankung der Antragstellerin persönlich zu informieren und Termine abzusagen.
Die (krankheitsbedingte) Abwesenheit der Antragstellerin stand der Durchführung der Inspektion nicht entgegen. Die Anwesenheit des Verantwortlichen - hier der Antragstellerin - während der Inspektion ist nicht zwingend erforderlich.
Vgl. Wagner, in: Rehmann/Wagner, MPG Kommentar, 2. Auflage 2010, § 26 Rn. 20.
Der Einwand der Antragstellerin, sie habe während ihrer Erkrankung keine Medizinprodukte betrieben, was die Kontrollbefugnis der Behörde entfallen lasse, greift nicht. Ihre Zahnarztpraxis, in der (unstreitig) Medizinprodukte betrieben und angewendet werden, unterliegt auch bei einer Erkrankung der Antragstellerin der Überwachung durch die zuständige Behörde, hier die Bezirksregierung (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 1 MPG). Dass Medizinprodukte gerade im Augenblick der Überwachungsmaßnahme betrieben oder angewendet werden oder sonst eine Tätigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 1 MPG ausgeübt wird, ist für die Zulässigkeit der Durchführung der Maßnahme nicht erforderlich.
3. Mit ihrem Vorbringen, es liege eine bloße Vermutung der Bezirksregierung vor, dass selbst aufbereitete Medizinprodukte, die bestimmungsgemäß keimarm oder steril zur Anwendung kämen, durch sie angewendet worden seien, wendet sich die Antragstellerin der Sache nach gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, es sei bei summarischer Prüfung davon auszugehen, sie - die Antragstellerin - habe gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Mai 2015 verstoßen. Der Senat teilt jedoch diese Auffassung des Verwaltungsgerichts. Es spricht alles dafür, dass die Antragstellerin in der Zeit zwischen dem 30. November 2015 und dem 2. Juni 2016 entgegen der ihr gegenüber erlassenen Untersagungsverfügung (Ziffer 1 der Verfügung vom 11. Mai 2015) Medizinprodukte angewendet hat, die bestimmungsgemäß keimarm oder steril zur Anwendung kommen und die durch ihre Praxis aufbereitet wurden. Die Antragstellerin räumt selbst ein, im betreffenden Zeitraum entsprechende Medizinprodukte in ihrer Praxis aufbereitet zu haben. Dass sie in diesem Zeitraum zahnärztliche Behandlungen durchgeführt hat, steht außer Frage. Nach den vom Antragsgegner dokumentierten äußeren Umständen ist deshalb davon auszugehen, dass die Antragstellerin die selbst aufbereiteten Medizinprodukte auch angewendet hat. Dafür spricht namentlich, dass bei der Inspektion der Praxis der Antragstellerin am 2. Juni 2016 in dem beladenen Reinigungs- und Desinfektionsgerät (RDG) mit Blut und anderen Ablagerungen verschmutze Sauger, Hand- und Winkelstücke und ein Kugelstopfer vorgefunden wurden. Diese Instrumente waren ersichtlich benutzt worden. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die durchgeführten zahnärztlichen Behandlungen ist die - wohl so zu verstehende - Einlassung der Antragstellerin, sie bereite zwar Medizinprodukte auf, verwende diese aber nicht (vgl. etwa Beschwerdebegründung vom 17. November 2016, S. 16 oben), unglaubhaft. Eine externe Aufbereitung der in ihrem RDG vorgefundenen Instrumente, insbesondere der Hand- und Winkelstücke, hat die Antragstellerin auch im Beschwerdeverfahren nicht nachgewiesen. Vielmehr hat eine Nachfrage durch den Antragsgegner bei der Wirtschaftsdienste I. GmbH, bei der die Antragstellerin bestimmte Medizinprodukte extern aufbereiten ließ, ergeben, dass dieses Unternehmen generell keine Hand- und Winkelstücke aufbereitet, dementsprechend auch nicht für die Praxis der Antragstellerin. Darüber hinaus spricht für eine Aufbereitung in der Praxis und Anwendung dieser selbst aufbereiteten Medizinprodukte die noch Ende November 2016 schriftlich geäußerte Ansicht der Antragstellerin, mit dem Kauf eines RDG am 26. Mai 2015 könne ein Reinigungs- und Desinfektionsverfahren für alle Medizinprodukte gewährleistet werden (vgl. Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten an die Bezirksregierung vom 30. November 2016, S. 12). Eine externe Aufbereitung hält die Antragstellerin offenbar nicht oder jedenfalls nicht im gebotenen Umfang für erforderlich.
Die Antragstellerin weist mit der Beschwerdebegründung zwar zu Recht darauf hin, dass dem Antragsgegner die Pflicht obliegt, einen Verstoß gegen die Untersagungsverfügung vom 11. Mai 2015 nachzuweisen. Diesen Nachweis hat der Antragsgegner allerdings durch die im Rahmen der Praxisbegehung festgestellten, oben dargestellten Umstände geführt. Einen darüber hinausgehenden Nachweis der Tatsache, dass die Antragstellerin selbstaufbereitete Medizinprodukte angewendet hat, kann der Antragsgegner rein tatsächlich nicht führen, da Mitarbeiter der Bezirksregierung bei zahnärztlichen Behandlungen nicht anwesend sind. Hat der Antragsgegner demnach, wie hier, den erforderlichen und ihm möglichen Nachweis eines Verstoßes gegen die Grundverfügung geführt, obliegt es der Antragstellerin, den geführten Nachweis zu entkräften und darzulegen, dass kein Verstoß vorliegt. Im vorliegenden Fall wäre dies der Antragstellerin ohne Weiteres etwa dadurch möglich gewesen, Nachweise über die externe Aufbereitung der verwendeten Medizinprodukte, namentlich der Hand- und Winkelstücke, vorzulegen.
4. Ob und in welchem Umfang die Antragstellerin die vom Antragsgegner beanstandeten Mängel im Zusammenhang mit der Aufbereitung von Medizinprodukten inzwischen beseitigt hat, ist für die Frage der (voraussichtlichen) Rechtmäßigkeit der im vorliegenden Verfahren allein streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung mit Bescheid vom 15. August 2016 unerheblich. Die Zwangsgeldfestsetzung ist erfolgt, weil die Antragstellerin in der Zeit zwischen dem 30. November 2015 und dem 2. Juni 2016 entgegen der (bestandskräftigen) Untersagung durch den Antragsgegner selbst aufbereitete Medizinprodukte, die bestimmungsgemäß keimarm oder steril zur Anwendung kommen, angewendet hat - und nicht, weil sie etwaige „Auflagen“ wie sie in der Beschwerdebegründung vom 17. November 2016 (S. 18 ff.) aufgelistet werden, nicht erfüllt hätte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 LZG
§ 44 VwVfG NRW
§ 26 MPG
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 bis 4 MPBetreibV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 5 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 1 LZG
§ 3 Abs. 1 LZG
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 3, 44 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 26 Abs. 3 Nr. 1 MPG
§ 26 Abs. 1 MPG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 MPGVwV
§ 5 Abs. 2 MPGVwV
§ 5 Abs. 3 MPGVwV
§ 26 Abs. 1 Satz 1 MPG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 1 Abs. 2 Nr. 6 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 16 K 10769/16
7 C 5.08
13 A 1037/12
12 B 1339/12
4 B 1425/11
13 B 1290/10