Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-08, Aktenzeichen 10 K 282/21
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2023:0908.10K282.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Wegen der Vorgeschichte wird auf die entsprechenden Ausführungen der Kammer in den Urteilen vom 11. Februar 2019 – 11 K 940/18 – und 9. November 2020 – 11 K 1353/19 – Bezug genommen. In diesen wurde der Beklagte unter Aufhebung der entsprechenden Ablehnungsbescheide vom 29. Januar 2018 bzw. 14. März 2019 verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 4. Mai 2017 auf Bewilligung und Auszahlung von Direktzahlungen 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, weil die angegebene Begründung den vorgenommenen Abzug von 100 % nicht trug.
Mit Bescheid vom 13. Januar 2021 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers vom 4. Mai 2017 auf Bewilligung und Auszahlung von Direktzahlungen 2017 erneut ab. Zur Begründung führte er u.a. an, er gehe weiterhin von einem vorsätzlichen Verstoß im Zusammenhang mit den festgestellten Unzulänglichkeiten bei der medizinischen Versorgung kranker und verletzter Tiere und der unterlassenen Hinzuziehung eines Tierarztes aus. Die festgestellten Cross Compliance-Verstöße rechtfertigten in ihrer Gesamtheit eine Prämienkürzung von 100 %. Bei der Entscheidung, ob der Regelbewertung in Art. 40 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 640/2014 von 20 % gefolgt werde oder ein geringerer oder ein erhöhter Kürzungssatz verhältnismäßig sei, seien Kriterien wie Ausmaß, Schwere und Dauer des Verstoßes sowie die Tatsache, dass wiederholte Verstöße festgestellt worden seien, in die Beurteilung einzubeziehen. Der Zahlstelle stehe bei der Gewichtung der Faktoren ein Beurteilungsspielraum zu. Vorliegend seien wiederholt fahrlässige Verstöße in den Bereichen Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und Tierschutz gegen die Anforderungen zur ordnungsgemäßen Aufzeichnung und Dokumentation aller medizinischen Behandlungen und der eingesetzten Arzneimittel gegeben. Die seit dem Jahr 2011 zu berücksichtigenden wiederholt fahrlässige Verstöße gegen das Prüfkriterium PK A 11 „Aufzeichnungen unvollständig geführt“ sowie die fahrlässigen Wiederholungsverstöße gegen das Prüfkriterium PK 03 „Lebensmittel – keine Dokumentation über Tierarzneimittel/sonstige Behandlung“ seien gemäß Art. 39 Abs. 4 der VO (EU) Nr. 640/2014 mit gekappten 15 % anzusetzen gewesen. Ferner hätten auch sanktionsfähige vorsätzliche Wiederholungsverstöße gegen die Prüfkriterien PK 05 „Maßnahmen kranke/verletzte Tiere“ und PK 06 „Hinzuziehung Tierarzt“ vorgelegen. Bereits im Rahmen des Auszahlungsantrages für die Direktzahlungen 2015 sei wegen vorsätzlicher Verstöße gegen die Prüfkriterien PK A 05 und PK A 06 eine Erhöhung auf 50 % vorgenommen worden. Im Kontrolljahr 2016 sei wegen fortgesetzt wiederholter Verstöße gegen die Prüfkriterien PK A 05 und PK A 06 für diese sodann ein Abzug von 85 % angesetzt worden. Unter Berücksichtigung der Vorjahreskürzung sei die erneute Nichteinhaltung der Vorgaben in denselben Standards im Kontrolljahr 2017 sanktionsschärfend, zumindest jedoch nicht geringer als im Vorjahr 2016 zu bewerten gewesen. Dies sei erforderlich, um dem Kriterium des wiederholten Auftretens eines Verstoßes den notwendigen Stellenwert bei der Beurteilung des anzuwendenden Kürzungssatzes beizumessen. Vorliegend wäre aufgrund der erneuten Wiederholung im Jahr 2017 an sich – der üblichen Verwaltungspraxis folgend – der Gesamtkürzungssatz von 85 % für die vorsätzlichen Verstöße noch weiter zu erhöhen gewesen, mit Blick auf die von den Amtsveterinären attestierte positive Tendenz im Betrieb des Klägers habe er – der Beklagte – jedoch von einer solchen Erhöhung auch mit Blick auf das Kriterium „Schwere“ ausnahmsweise abgesehen. Zu dem für das Kontrolljahr 2017 anzunehmenden Kürzungssatz von 85 % für die wiederholt vorsätzlichen Verstöße sei der Kürzungssatz für die wiederholt fahrlässigen Verstöße von 15 % zu addieren gewesen, weshalb der Gesamtkürzungssatz 100 % betrage und der Antrag auf Auszahlung von Direktzahlungen 2017 vollumfänglich abzulehnen sei.
Am 12. Februar 2021 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht zu deren Begründung geltend, die Vor-Ort-Kontrolle in seinem Betrieb am 3. April 2017 sei keine sog. CC-Kontrolle gewesen und könne damit auch keine förderrechtlichen Auswirkungen entfalten. Im Übrigen sei auch die Begründung im nunmehr erlassenen Bescheid vom 13. Januar 2021 nicht geeignet, einen Abzug von 100 % zu tragen. Der Zeuge B. habe in der mündlichen Verhandlung vom 11. Februar 2019 – 11 K 940/18 – angegeben, dass es sich bei den im Rahmen der Kontrolle am 3. April 2017 festgestellten Verstößen nur um solche leichterer Art gehandelt habe und eine positive Tendenz erkennbar gewesen sei. Dies habe der Beklagte bei seiner Entscheidung vom 13. Januar 2021 nicht genügend in den Blick genommen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Januar 2021 zu verpflichten, über seinen Auszahlungsantrag vom 4. Mai 2017 betreffend die Direktzahlungen 2017 nach Auffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertieft zur Begründung seine Erwägungen im angefochtenen Bescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Verfahrensakten 11 K 940/18 sowie 11 K 1353/19 und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte Verpflichtungsklage ist auch im Übrigen zulässig, jedoch nicht begründet.
Der Bescheid vom 13. Januar 2021, in dem der Beklagte von den auszuzahlenden Direktzahlungen 2017 abermals einen Abzug von 100 % wegen Verstößen gegen Cross Compliance-Vorschriften vorgenommen hat, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung seines Auszahlungsantrages vom 4. Mai 2017 nicht zu (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).
Gemäß Art. 93 und 94 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, Grundanforderungen an die Betriebsführung und Standards für die Erhaltung von Flächen im guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nach Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Einhaltung von Anforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen sowie der Verordnung über die Einhaltung von Grundanforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen erfüllen, soweit gemäß Art. 91 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 die landwirtschaftliche Tätigkeit des Betriebsinhabers oder die landwirtschaftliche Fläche des Betriebs betroffen sind. Zu den anzuwendenden Vorschriften gehört nach Anhang 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 unter anderem die Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit sowie die Richtlinie 98/58/EG über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere.
Gemäß Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 852/2004, insbesondere Anhang I, Teil A, III. Buchführung, Nr. 8 lit. b), müssen Lebensmittelunternehmer, die Tiere halten oder Primärerzeugnisse tierischen Ursprungs gewinnen, insbesondere Buch führen über die den Tieren verabreichten Tierarzneimittel und die sonstigen Behandlungen, denen die Tiere unterzogen wurden, die Daten der Verabreichung und die Wartefristen.
In der Richtlinie 98/58/EG bestimmt Artikel 4 i.V.m. Ziffer 5 des Anhangs sowie § 4 Abs. 2 der – die § 2 Tierschutzgesetz (TierSchG) konkretisierenden Vorgaben – Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV), dass der Halter von Nutztieren verpflichtet ist, unverzüglich Aufzeichnungen über das Ergebnis der täglichen Überprüfung des Bestandes sowie aller medizinischen Behandlungen der Tiere zu führen.
Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muss derjenige, der ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen.
Gegen diese Vorgaben hat der Kläger verstoßen. Das Gericht nimmt insoweit auf die entsprechenden Ausführungen in seinen rechtskräftigen Urteilen vom 11. Februar 2019 – 11 K 940/18 – sowie vom 9. November 2020 – 11 K 1353/19 – Bezug.
Die Kontrolleure des Kreises M. haben die vorgenannten Verstöße als fahrlässig bewertet. Der Beklagte hat hiervon abweichend den Verstoß gegen § 2 Nr. 1 TierSchG als vorsätzlich eingestuft. Die Annahme des Beklagten, der Kläger habe diesbezüglich mit Vorsatz gehandelt, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Kläger hat mit Eventualvorsatz agiert. Auch insoweit wird gleichfalls auf die entsprechenden Ausführungen in den Urteilen vom 11. Februar 2019 – 11 K 940/18 – sowie 9. November 2020 – 11 K 1353/19 – Bezug genommen.
Die vom Beklagten im Bescheid vom 13. Januar 2021 vorgenommene Kürzung ist mit Blick auf die in diesem Bescheid angeführte Begründung – anders als dies in den Ablehnungsbescheiden vom 29. Januar 2018 und 14. März 2019 der Fall war – rechtlich nicht zu beanstanden.
Nach Art. 40 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 640/2014 ist, sofern der festgestellte Verstoß vom Begünstigten vorsätzlich begangen worden ist, der in Art. 39 Absatz 1 genannte Gesamtbetrag in der Regel um 20 % zu kürzen. Absatz 2 der vorgenannten Verordnung bestimmt, dass auf der Grundlage des bewertenden Teils des Kontrollberichts, in dem die zuständige Kontrollbehörde die Bedeutung der Verstöße bewertet, und unter Berücksichtigung der Kriterien gemäß Artikel 38 Absätze 1 bis 4 die Zahlstelle jedoch beschließen kann, den genannten Prozentsatz auf nicht weniger als 15 % des genannten Gesamtbetrags zu verringern oder auf bis zu 100 % dieses Betrags zu erhöhen.
Der auch in diesem Verfahren erhobene Einwand, es habe sich bei der Vor-Ort-Kontrolle des Kreises M. vom 3. April 2017 nicht um eine sog. CC-Kontrolle gehandelt, weshalb die dort getroffenen Feststellungen nicht Grundlage für sanktionierende Abzüge im Rahmen der Direktzahlungen 2017 sein können, verfängt weiterhin nicht. Art. 39 Abs. 1 und Art. 40 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 640/2014 stellen maßgeblich auf „festgestellte Verstöße“ ab. Nach Art. 38 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 640/2014 gelten für die Zwecke dieses Kapitels als „festgestellt“, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind.
Bereits der Wortlaut der einschlägigen Bestimmung legt mit der Verwendung der Worte "Die Zahlstelle kann …" ein Verständnis im Sinne einer Ermessensentscheidung nahe. Wenngleich die Wortwahl nicht stets einen zwingenden Schluss auf eine Ermessensvorschrift zulässt, kommt vorliegend hinzu, dass die Entscheidung über ein Abweichen vom Regelbetrag einer Kürzung ‑ 3% vom Gesamtbetrag der Förderleistung bei Fahrlässigkeit, 20% bei Vorsatz ‑ an der Schwere, dem Ausmaß, der Dauer und der Häufigkeit der Verstöße auszurichten ist. Angesichts der Komplexität der zu treffenden Entscheidung, die überdies eine gleichmäßige Sanktionierungspraxis gewährleisten und folglich eine gewisse Querschnittsbetrachtung einschließen muss, liegt es gänzlich fern, das "kann" im Verordnungstext ausnahmsweise als Ausdruck einer bloßen Ermächtigungsregelung zu verstehen. Dem entspricht, dass in der Rechtsprechung, soweit ersichtlich, nicht daran gezweifelt wird, dass die Entscheidung über die Sanktionshöhe nach den vorliegend einschlägigen oder inhaltsähnlichen Bestimmungen im Ermessen der ermächtigten Behörde liegt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2015 – 16 A 2599/13 –, n.v., unter Hinweis auf u.a.: OVG M.‑V., Beschluss vom 28. April 2009 – 2 L 171/07 –, juris Rn. 8 und 12 ff.; Schl.-H. OVG, Urteil vom 26. Oktober 2010 – 2 LB 14/10 –, juris Rn. 53; OVG S.‑A., Beschluss vom 22. März 2013 – 1 L 96/12 –, juris Rn. 30; Bay. VGH, Beschluss vom 19. August 2013 – 21 ZB 13.1097 –, juris Rn. 11ff.
Zwar ist dem Beklagten zuzubilligen, dass in sog. Massenverfahren die Anforderungen an die Qualität einer Begründung nicht überspannt werden dürfen, entscheidet sich der Beklagte aber dafür, zu Lasten des Betriebsinhabers vom vorgegebenen Regelfall des Abzugs abzuweichen, muss – zumindest bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung – eine sich mit den besonderen Umständen des Einzelfalls auseinandersetzende, nachvollziehbare Begründung für die Erhöhung des Kürzungsbetrages vorliegen.
In den bei der Berechnung der zu verhängenden Verwaltungssanktion zugrunde zu legenden Vorschriften (Art. 99 und Art. 91 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, Art. 39 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014) werden die zu berücksichtigenden Umstände (Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße, fahrlässiges oder vorsätzliches Verhalten) abschließend benannt.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 9. März 2021 – 6 ZB 21.110 –, juris Rn. 32.
In Fällen, in denen eine Prämienkürzung um 15% ebenso rechtmäßig sein kann wie eine solche um 100%, muss die Behörde daher nachvollziehbar begründen, wie sie unter Berücksichtigung von Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes und gegebenenfalls auch unter Berücksichtigung ihrer Entscheidungspraxis in vergleichbaren Konstellationen den konkreten Prozentsatz der Kürzung ermittelt hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2015 – 16 A 2599/13 –, n.v.
Hinsichtlich der vorzunehmenden Kürzung der Förderung hat die Behörde also eine Ermessensentscheidung in Bezug auf die Höhe des Kürzungsprozentsatzes zu treffen, wobei eine Abwägung aller maßgeblichen Umstände zu erfolgen hat. Die gerichtliche Kontrolle einer Ermessensausübung ist nur eingeschränkt möglich. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dem Gericht ist es versagt, die behördlichen Ermessenserwägungen durch eigene zu ersetzen; es darf die Entscheidung nur auf Ermessensfehler (Ermessensausfall, Ermessensdefizit, Ermessensfehlgebrauch) hin überprüfen. Des Weiteren kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägung hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO).
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 2. Juni 2020 – Au 8 K 19.1968 –, juris Rn. 38 ff. m.w.N.
Ausgehend hiervon trägt die im angefochtenen Bescheid vom 13. Januar 2021 enthaltende Begründung den vom Beklagten vorgenommenen Abzug von 100 %; Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Der Beklagte hat im Rahmen seiner Erwägungen – anders als in den vorherigen Bescheiden vom 29. Januar 2018 und 14. März 2019 – zunächst detailliert aufgeschlüsselt, in welchen Wirtschaftsjahren welche Verstöße festgestellt wurden, ob diese fahrlässig oder vorsätzlich erfolgt sind sowie mit welcher Abzugshöhe diese geahndet wurden, und zudem nachvollziehbar erläutert, wieso auch für das Wirtschaftsjahr 2017 eine Abzugshöhe von 100 % festgelegt wurde. Ferner hat der Beklagte in nicht zu beanstandender Weise dargetan, dass sich grundsätzlich ein wiederholender Verstoß sanktionsschärfend auswirkt, im vorliegenden Fall aber die Aussage des Zeugen I. in der mündlichen Verhandlung vom 11. Februar 2019, dass die Verstöße gegen die Prüfkriterien PK A 05 und PK A 06 nunmehr vergleichsweise leichte gewesen seien und eine positive Tendenz im klägerischen Betrieb erkennbar sei, in besonderem Maße berücksichtigt worden sei, so dass ausnahmsweise bei den vorsätzlichen Verstößen zu Gunsten des Klägers keine weitere Erhöhung der Abzugshöhe vorgenommen worden sei, sondern es bei dem Wert von 85 % verblieben sei. Der Beklagte hat sich damit ersichtlich mit den Besonderheiten des Einzelfalles auseinandergesetzt. Anders als in den seitens des Gerichts aufgehobenen Ablehnungsbescheiden vom 29. Januar 2018 und 14. März 2019 war auch keine Fehlgewichtung der Kriterien „Schwere“ und „Ausmaß“ im Vergleich zum Kriterium „Wiederholung“ mehr erkennbar.
Die Entscheidung über die Kosten ergeht gem. § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 2 Tierschutzgesetz
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 40 Abs. 1 der VO
Art. 39 Abs. 4 der VO

Zitierte Entscheidungen: 11 K 940/18
11 K 1353/19
16 A 2599/13
2 L 171/07
2 LB 14/10
1 L 96/12
21 ZB 13.10
6 ZB 21.11
8 K 19.19