Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-01-23, Aktenzeichen 14 A 3009/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0123.14A3009.01.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 14.760,- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Die Klägerin hat keine Gründe für eine Zulassung der Berufung i.S.d. § 124 Abs. 2 VwGO entsprechend § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F. dargelegt oder solche Gründe liegen nicht vor.
Die behaupteten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung. Insbesondere liegt der geltend gemachte Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht vor. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. März 1997 - 8 B 51.97 -, Buchholz, Nr. 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 30, davon ausgegangen, dass die Vergnügungssteuer auf Geldspielgeräte eine örtliche Aufwandsteuer ist, die unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG nur an den Verhältnissen des jeweiligen Ortsgesetzgebers zu messen ist. Damit ist im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz unerheblich, wie hoch die entsprechende Steuer in anderen Gemeinden festgesetzt worden ist. Daran ändert auch der Hinweis der Klägerin nichts, dass dies hier deshalb nicht gelten dürfe, weil durch das Vergnügungs-steuergesetz landesrechtlich eine Bindung bezüglich der Höhe der Steuer bestehe. Wenn - wie hier - es sich um eine örtliche Aufwandsteuer handelt, ist die Steuer mit Blick auf den Gleichheitsgrundsatz "nur" nach den Verhältnissen zu beurteilen, die im örtlichen Geltungsbereich der Steuer maßgebend sind. Ein Vergleich mit anderen Gemeinden und auch anderen Ländern ist auszuklammern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1997, a.a.O.
Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liegt deshalb nicht vor, unabhängig davon, ob in einer Gemeinde die Steuer etwa für Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bei einer Aufstellung in Spielhallen bis 270,- DM oder höher festgesetzt werden kann.
Aber auch, wenn man entsprechend dem Ausgangspunkt der Klägerin die hier erhobene höhere Vergnügungssteuer in Vergleich zu den sonst in Nordrhein- Westfalen noch zulässigen Höchstsätzen der Steuer für entsprechende Spielgeräte setzt, ist ein Verfassungsverstoß unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG nicht erkennbar. Ein grundsätzliches Verbot von Experimentiergesetzen besteht nicht und wird von der Klägerin auch nicht substantiiert geltend gemacht. Wenn Gesetzgebungsexperimente zulässig sind, müssen notwendigerweise damit verbundene Ungleichbehandlungen zwischen denen, die unter das Experiment fallen, und den übrigen, die nicht betroffen sind, hingenommen werden. Die hier in Rede stehende Ungleichbehandlung für einen bestimmten Zeitraum war nicht mit erheblichen Belastungen für den von dem Experiment betroffenen Kreis verbunden. Die Ungleichbehandlung beschränkte sich darauf, dass die Vergnügungssteuer für Geldspielgeräte für einzelne Gemeinden höher (aber auch niedriger) festgesetzt werden konnte als in den anderen Gemeinden des Landes, wobei auch für diese die Steuersätze nicht festgeschrieben waren, sondern zwischen einem unteren und oberen Wert schwanken konnten. Es ist nicht erkennbar, dass der Klägerin dadurch die Ausübung ihres Berufes gegenüber anderen Spielhallenbetreibern in anderen Gemeinden, die von dem Gesetzgebungsexperiment nicht betroffen waren, erschwert worden ist. Das Verwaltungsgericht hat in seinen Entscheidungsgründen festgestellt, dass die Steuer für die Klägerin keine erdrosselnde Wirkung hat. Dem ist die Klägerin in der Begründung zu ihrem Berufungszulassungsantrag nicht substantiiert entgegengetreten. Die Klägerin hat auch nicht mit nachvollziehbaren Gründen geltend gemacht, dass sie ihren Spielbetrieb anders hätte organisieren müssen, um die höhere Steuer kalkulatorisch auf die Spieler abwälzen zu können, und dadurch sei sie gegenüber auswärtigen Konkurrenzunternehmen benachteiligt worden. Wenn die nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 des Kommunalisierungsmodellgesetzes erfolgte Erhöhung der Vergnügungssteuer überhaupt zu Nachteilen für die Klägerin geführt hat, so sind diese durch den Zweck des Gesetzesexperiments gedeckt. Auch zur Prüfung der Frage, ob eine von den gesetzlichen Vorgaben des Vergnügungssteuergesetzes gelöste Freigabe der Steuersätze insbesondere auch für die hier in Rede stehenden Geldspielgeräte von den Gemeinden sachgerecht und angemessen genutzt wird, konnte der Gesetzgeber nach seinem gesetzgeberischen Ermessen ein Experiment durchführen. Es begegnet keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber sich nicht (nur) auf die Erfahrungen anderer Länder, in denen die Vergnügungssteuer ohne die entsprechenden Vorgaben von den Gemeinden erhoben wird, gestützt hat, sondern eigene Erfahrungen sammeln wollte. Daraus, dass in anderen Bundesländern keine landesrechtlichen Vorgaben bestehen, konnte nämlich noch nicht gefolgert werden, die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen würden angesichts ihrer angespannten Haushaltslagen verantwortungsbewusst mit der neu eröffneten Möglichkeit einer Steueranhebung umgehen. Die Behauptung der Klägerin, der Beklagte wolle mit der Anhebung der Steuersätze den Bestand von Geldspielgeräten reduzieren, wird nicht belegt und ist so auch unzutreffend. Im Vordergrund für die durch das Kommunalisierungsmodellgesetz geschaffene Möglichkeit der Steueranhebung dürfte vielmehr stehen, den Gemeinden weitere Einnahmemöglichkeiten zu eröffnen, deren rechtliche Grundlagen sie selbst unter Beurteilung der örtlichen Verhältnisse bestimmen können. Im Hinblick auf die mit dem Experiment verbundenen allenfalls geringen Belastungen für die Betroffenen ist die hier in Rede stehende Modellregelung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Die Berufung ist auch nicht deshalb wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zuzulassen, weil die Vergnügungssteuer nach dem Maßstab der Stückzahl der aufgestellten Spielgeräte erhoben wird. In der mit Schriftsatz vom 23. Juli 2001 vorgelegten Begründung zu dem Zulassungsantrag wird die Zulässigkeit des Steuermaßstabes nicht in Frage gestellt. Erstmals mit Schriftsatz vom 11. November 2005 wird unter Bezugnahme auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2005 - 10 C 5.04 - u.a. die Zulässigkeit des Stückzahlmaßstabes angegriffen. Dieses Vorbringen (lange) nach Ablauf der Frist zur Begründung des Zulassungsantrages (vgl. § 124 a Abs. 1 S. 4 VwGO a. F.) kann hier nicht mehr in der Weise berücksichtigt werden, dass dem Zulassungsantrag zu entsprechen ist. Soweit in diesem Zusammenhang angeführt wird, es stelle sich die Frage, ob Änderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung während der Anhängigkeit des Zulassungsverfahrens in diesem zu beachten seien, auch wenn sie in der Begründung des Zulassungsantrages noch nicht hätten genannt werden können, weil sie erst später eingetreten seien, kann aus dieser Fragestellung nichts für eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel hergeleitet werden. Die Gründe, aus denen ein in erster Instanz unterlegener Prozessbeteiligter ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils geltend macht, sind innerhalb der Frist zur Begründung des Zulassungsantrags darzulegen. Soweit der Kläger auch unter Berufung auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorträgt, ein Antrag auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung sei in einen Antrag auf Zulassung wegen Divergenz umzudeuten, betrifft dies nicht den vorliegenden Fall. Voraussetzung für eine Umdeutung ist, dass die Frage, der grundsätzliche Bedeutung beigemessen worden ist, durch spätere Rechtsprechung geklärt wurde und damit der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung entfallen ist. In einem solchen Fall ist die Berufung wegen Divergenz zu der neuen Rechtsprechung zuzulassen. Die Frage der Zulässigkeit des Stückzahlmaßstabes ist aber in der Berufungsbegründung von der Klägerin nicht als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnet worden. Sie ist auf diese Frage in ihrem Schriftsatz vom 23. Juli 2001 vielmehr überhaupt nicht eingegangen. Allerdings ist die Zulässigkeit des Stückzahlmaßstabes bereits seit längerer Zeit Gegenstand der Rechtsprechung gewesen, so dass es der Klägerin ohne Weiteres möglich gewesen wäre, diesen Gesichtspunkt zur Begründung des Zulassungsantrages vorzutragen, wenn sie Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieses Maßstabes gehabt hätte. Das Bundesverwaltungsgerichts geht bei seinen Entscheidungen vom 13. April 2005 auch nicht von einer Änderung seiner Rechtsprechung, sondern von einer Fortführung seiner Entscheidung vom 22. Dezember 1999 - 11 CN 1.99 - BVerwGE 110, 237, aus.
Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin meint, die Berufung müsse die Frage klären,
"ob und wieweit in einer die Steuererhebung betreffenden Frage überhaupt eine gesetzliche Experimentierklausel zulässig ist, weil sie notwendig zur Ungleichbehandlung betroffener Bürger innerhalb des räumlichen Experimentierbereichs gegenüber allen anderen Bürgern führt, ob eine gesetzliche Regelung haltbar ist, die mit dem im Gesetz ausdrücklich normierten Gesetzeszweck nicht übereinstimmt und unter welchen Voraussetzungen überhaupt landesrechtlich eine gesetzliche Experimentierklausel zulässig ist, die zu Mehrbelastungen einzelner Bürger im Lande gegenüber allen anderen Bürgern führt oder führen kann".
Diese Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung, da sie zum Teil ohne weiteres beantwortet werden können und im Übrigen in einem etwaigen Berufungsverfahren nicht zu klären wären.
Die Frage, ob im Steuerrecht Experimentiergesetze überhaupt zulässig sind, kann ohne Weiteres bejaht werden, da solche Gesetzesversuche nicht zu unumkehrbaren Folgen führen und die Wertigkeit der betroffenen und zu schützenden Rechtsgüter einem Versuch nicht schlechthin entgegen steht.
Vgl. auch BVerfG, Urteil vom 3. November 1982 - 1 BvR 620.78, 1335.78, 1104.79 und 363.80 -, BVerfGE 61, 319, 356, wo auf umfangreiche und zeitraubende Vorarbeiten bei einer steuerrechtlichen Neuregelung hingewiesen wird, die einen verfassungswidrigen Zustand für eine Übergangszeit hinnehmen lässt.
Dass die Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz, soweit die hier in Rede stehende Vergnügungssteuer für Geldspielgeräte betroffen ist, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen zu dem vorgetragenen Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Auf die Frage, wieweit "im Steuerrecht überhaupt Experimentierklauseln zulässig sind", ist in einem etwaigen Berufungsverfahren für andere denkbare steuerrechtliche Experimentiergesetze angesichts des begrenzten Regelungsbereichs der hier zu beurteilenden Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz nicht einzugehen.
Die weitere als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob eine gesetzliche Regelung haltbar ist, die mit dem im Gesetz normierten Gesetzeszweck nicht übereinstimmt, rechtfertigt ebenfalls auch nicht die Zulassung der Berufung. Ob eine gesetzliche Regelung verfassungsgemäß ist, beurteilt sich danach, ob sie mit höherrangigem Recht übereinstimmt. Die Klägerin macht nicht substantiiert geltend, § 2 Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz verstoße etwa deshalb gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil sie mit Blick auf die Einleitung des Gesetzes in § 1 unverständlich oder widersprüchlich wäre. Wenn die Einleitung eines Gesetzes, in dem der Zweck des Gesetzes umschrieben wird, die nachfolgenden Regelungen nicht vollständig erfasst oder umschreibt, bedeutet das für sich allein nicht, dass die einzelnen Regelungen verfassungsrechtlich bedenklich wären. Im Übrigen diente § 2 Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz der Erprobung neuer Modelle der Aufgabenerledigung. Die Erprobung führte nämlich nicht nur zu einer Freigabe einzelner Steuersätze von den gesetzlichen Vorgaben im Vergnügungssteuergesetz, sondern zu einer Aufhebung des Vergnügungssteuergesetzes insgesamt. Damit ist den Gemeinden eigenverantwortlich übertragen worden zu entscheiden, für welche Vergnügungen sie in welchem Umfang Vergnügungssteuer erheben wollen.
Zu der weiteren Frage, unter welchen Voraussetzungen überhaupt landesrechtliche Experimentierklauseln zulässig sind, gilt das oben zur Frage von Experimentierklauseln im Steuerrecht Ausgeführte entsprechend. Solche Modellgesetze sind grundsätzlich zulässig, auch wenn sie für einen Teil der Bürger mit mehr Belastungen verbunden sind. In einem etwaigen Berufungsverfahren wäre allerdings nicht zu klären, welche Experimentierklauseln in welchen Rechtsgebieten zulässig sein könnten.
Die Berufung ist schließlich nicht wegen der behaupteten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin formuliert keine Frage ausdrücklich, deren Beantwortung solche Schwierigkeiten aufweisen soll. Aus den Ausführungen insgesamt zur Begründung des Zulassungsantrags folgt nicht, dass der Rechtsstreit besondere rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Solche Schwierigkeiten sind auch nicht aus der Dauer des beim Senat anhängigen Zulassungsverfahrens abzuleiten. Die Dauer beruht in erster Linie auf der erheblichen Geschäftsbelastung des Senats. Dabei sieht der Senat die Förderung von Verfahren, die für die Lebensplanung der Betroffenen von wesentlicher Bedeutung sind - wie etwa Asyl-, Vertriebenen- und Prüfungsverfahren - und auch Verfahren, in denen es um die Sicherung von Grundbedürfnissen der Kläger geht, als vorrangig an. Eine solche Dringlichkeit ist für das vorliegende Verfahren, das eine Steuererhebung für einen abgeschlossenen Zeitraum betrifft, nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 2 GKG a.F., wobei im Hinblick auf § 73 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F. und die insoweit weiter anzuwendende Anlage 2 zu § 11 Abs. 2 GKG a.F. in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung die Festsetzung in Deutsche Mark erfolgt ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 124 a Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 11 Abs. 2 GKG
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 des Kommunalisierungsmodellgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
110, 237
BVerfGE 61, 319, 356
8 B 51.97
10 C 5.04
11 CN 1.99
1 BvR 620.78