Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2024-01-30, Aktenzeichen 12 KN 61/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:0130.12KN61.21.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der Gebühren und Auslagen der Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners, die dieser selbst zu tragen hat.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit mit Schriftsätzen vom 4. Januar 2024 (Antragsteller) bzw. vom 15. Januar 2024 (Antragsgegner) in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und über die Verfahrenskosten gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen zu entscheiden.
Hiernach entspricht die aus der Entscheidungsformel ersichtliche Kostenverteilung billigem Ermessen.
Denn vor Eintritt des im Hinblick auf § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO den Rechtsstreit erledigenden Ereignisses (d. h. der Rechtskraft des Normenkontrollurteils des Senats vom 14.12.2022 - 12 KN 101/20 -, BauR 2023, 561 ff., hier zitiert nach juris) wäre der hiesige Normenkontrollantrag zwar voraussichtlich mangels Antragsbefugnis als unzulässig abzulehnen gewesen (1.) - weshalb der Antragsteller auch das Gros der Kosten zu tragen hat. Durch die Mandatierung anwaltlicher Prozessbevollmächtigter am 2. Januar 2024 hat der Antragsgegner aber so erheblich gegen den Grundsatz (vgl. Hug, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 162 Rn. 1c) verstoßen, Kosten im Rahmen des Verständigen nach Möglichkeit niedrig zu halten (Kostenminimierungspflicht), dass es unter Berücksichtigung der in § 155 Abs. 4 VwGO enthaltenen Wertung (vgl. R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 161 Rn. 17) der Billigkeit entspricht, ihn seine schuldhaft verursachten eigenen Anwaltskosten selbst tragen zu lassen (2.).
1. Dem Antragsteller, einer anerkannten Umweltvereinigung im Sinne des § 3 UmwRG, hat hier von vornherein die Antragsbefugnis für eine Normenkontrolle gefehlt.
Denn weder findet das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, und damit auch dessen § 2 Abs. 1, der von der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten freistellt, auf den vorliegenden Normenkontrollantrag Anwendung, noch kann der Antragsteller im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die (teilweise) zur Prüfung gestellte 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms ("RROP 2008 - 1. Änd.") des Antragsgegners oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Eine Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ist nicht gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG gegeben. Denn die "RROP 2008 - 1. Änd." stellt, auch soweit es ihre hier angegriffene Festlegung eines auf die Rechtswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB a. F. zielenden kombinierten Vorrang- und Eignungsgebiets betrifft, keine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG dar, insbesondere keine solche im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 1 oder 2 UVPG (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 30.7.2013 - 12 MN 300/12 -, NVwZ-RR 2013, 917 f. [OVG Niedersachsen 30.07.2013 - 12 MN 300/12], hier zitiert nach juris, Rnrn. 12 und 15 [noch zu § 2 Abs. 3 UVPG i. d. F. v. 24.2.2010] und Urt. v. 6.4.2017 - 12 KN 8/16 -, DVBl. 2017, 854 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 21, m. w. N.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 1 UmwRG, Rn. 9; a. A. wohl Bauer, in: Beckmann/Kment [Hrsg.], UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 2 UVPG, Rn. 102).
Aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 (Buchst. a) UmwRG ergibt sich ebenfalls nicht die Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf den hiesigen Normenkontrollantrag. Denn die "RROP 2008 - 1. Änd." zählt zwar zu den (nicht formell-gesetzlichen) Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach der Anlage 5 des UVPG eine SUP-Pflicht (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG) bestehen kann. Die "RROP 2008 - 1. Änd." ist aber zugleich ein Raumordnungsplan (§§ 3 Abs. 1 Nr. 7, 7 Abs. 1 Satz 3, 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG) nach Anlage 5 Nr. 1.5 des UVPG, der Flächen für die Windenergienutzung ausweist, und auf den deshalb § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG gemäß § 48 Satz 2 UVPG nicht anzuwenden ist.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers widerspricht § 48 Satz 2 UVPG nicht dem Recht der Europäischen Union (vgl. Reidt/Eckart, in: Schink/Reidt/Mitschang [Hrsg.], UVPG/UmwRG, § 48 UVPG, Rn. 3; a. A., Erbguth, "Rechtsschutz geg. Raumordnungspläne - unt. bes. Berücks. d. § 48 UVPG", DVBl. 2018, S. 897 ff. [905, rechte Spalte]).
Der von dem Antragsteller insoweit gerügte Verstoß gegen Art. 7 Abs. 2 der Aarhus-Konvention (AK) als einem Teil des Unionsrechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013 - BVerwG 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 20) scheidet schon deshalb aus, weil der Absatz 2 des Art. 7 AK allein den vorhabenbezogenen Rechtsschutz betrifft, d. h. sich auf Zulassungs- bzw. Genehmigungsentscheidungen bezieht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.3.2021 - BVerwG 4 VR 2.20 -, BVerwGE 172, 57 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 67; Erbguth, a. a. O., S. 899, rechte Spalte; Schlacke/Römling, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus-Handbuch, 2. Aufl. 2019, § 3 Rnrn. 48 f.). Die "RROP 2008 - 1. Änd." ist aber keine Zulassungs- oder Genehmigungsentscheidung in diesem Sinne (vgl. bereits Nds. OVG, Beschl. v. 30.7.2013 - 12 MN 300/12 -, a. a. O., juris, Rn. 15).
Auch Art. 9 Abs. 3 AK verlangt keine direkte Anfechtbarkeit der "RROP 2008 - 1. Änd." im Wege der Normenkontrolle. Nach Art. 9 Abs. 3 AK ist allerdings zusätzlich und unbeschadet der in den Art. 9 Abs. 1 und 2 AK genannten Überprüfungsverfahren u. a. sicherzustellen, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu gerichtlichen Verfahren haben, um die von Behörden vorgenommenen Handlungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Indem sie die Voraussetzung der Klagefähigkeit von Mitgliedern der Öffentlichkeit regelt, gehört indessen die konkrete Ausgestaltung des Rechtsschutzes zu den etwaigen in innerstaatlichem Recht festgelegten Kriterien und fällt als solche in den grundsätzlich bestehenden Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Rechtsschutzes. Insofern gebietet Art. 9 Abs. 3 AK zwar grundsätzlich auch den Zugang zur Kontrolle von Plänen und Programmen. Die Bestimmung schreibt aber nicht vor, wie diese Verfahren ausgestaltet sein müssen, und erlaubt damit grundsätzlich einen konzentrierten Rechtsschutz, wie er ähnlich auch in § 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 UmwRG i. V. m. § 15 Abs. 3 Satz 2 NABEG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.3.2021 - BVerwG 4 VR 2.20 -, a. a. O., juris, Rn. 69) oder i. V. m. den (§ 48 Satz 2 UVPG vorbildgebenden - vgl. Wagner, in: Beckmann/Kment [Hrsg.], UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 48 UVPG, Rn. 44) §§ 47 Abs. 4 und 49 Abs. 3 UVPG vorgesehen ist. Für anerkannte Umweltvereinigungen im Sinne des § 3 UmwRG bewirkt § 48 Satz 2 UVPG eine diesen Regelungen vergleichbare Rechtsschutzkonzentration - und eben das entspricht der gesetzgeberischen Absicht (vgl. Bunge, UmwRG, 2. Aufl. 2019, § 1 Rn. 118; Wagner, a. a. O., § 48 UVPG, Rn. 45). Schon deshalb ist hier auch kein Raum für eine an Art. 9 Abs. 3 AK orientierte (erweiternde) Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (insoweit zutreffend Erbguth, a. a. O., S. 905, linke Spalte), die dem Antragsteller eine Normenkontrolle ermöglichte. Der Gerichtshof der Europäischen Union fordert lediglich eine Auslegung des nationalen Rechts in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen, die so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht (vgl. EuGH, Urt. v. 8.3.2011 - C-40/09 -, juris, Rn. 50). Die Grenzen des Möglichen ergeben sich hierbei aber nicht aus dem Unionsrecht, sondern der nationalen Rechtsordnung (Nds. OVG, Beschl. v. 21.6.2016 - 12 LA 74/15 -, ZNER 2016, 359 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 7). Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - verlangt das Unionsrecht nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013 - BVerwG 7 C 21.12 -, a. a. O., juris, Rn. 36). Der mit § 48 Satz 2 UVPG zugunsten einer Rechtsschutzkonzentration gezielt beabsichtigte Ausschluss bestimmter Rechtsbehelfe darf daher auch nicht durch die richterrechtliche Anerkennung einer "prokuratorischen Rechtsstellung" ausgehebelt werden, die mit der Rechtsmacht verbunden sein soll, eine mögliche Verletzung objektiver unionsrechtlicher Umweltvorschriften im Wege der Normenkontrolle geltend zu machen (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 28.7.2016 - 14 N 15.1870 -, BayVBl. 2017, 125 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 43). Der maßgebliche nationale Gesetzgeber lässt hier keine Prokuratoren zu.
Eine mögliche Verletzung typisch eigener subjektiver Rechte (wie z. B. eigenen Eigentums an einem Hausgrundstück, das potentiell von unzulässigen Immissionen durch Windenergieanlagen auf einem durch die "RROP 2008 - 1. Änd." festgelegten Vorranggebiet betroffen werden würde) - hat der Antragsteller indessen nicht geltend gemacht. Unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK kann sich für ihn aber keine Verletzung in eigenen Rechten ergeben (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 21.6.2016 - 12 LA 74/15 -, a. a. O., juris, Rn. 7, m. w. N.). Eine Verletzung in eigenen Rechten ist auch anderweitig nicht ersichtlich. Insbesondere kann sie der Antragsteller nicht mit seiner Berufung auf § 4 ROG geltend machen. Denn weder ist er eine öffentliche Stelle, noch nimmt er selbst als Person des Privatrechts im Geltungsbereich des "RROP 2008 - 1. Änd." raumbedeutsame Planungen oder Maßnahmen vor oder wird dort als Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage tätig. Sein Interesse am Schutz von Natur und Landschaft ist auch kein privater Belang, der bei der Aufstellung der "RROP 2008 - 1. Änd." in der Abwägung zu berücksichtigen gewesen wäre.
2. Der Antragsgegner hat durch die Mandatierung seiner Rechtsanwälte am 2. Januar 2024, und das heißt in dem Zeitraum zwischen der Zustellung der richterlichen Verfügung vom 15. Dezember 2023 und dem Ablauf der den Beteiligten darin bis zum Ablauf des 5. Januar 2024 eingeräumten Frist für eine Stellungnahme zu einer beabsichtigten Entscheidung im Beschlusswege (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO) schuldhaft gegen seine Kostenminimierungspflicht verstoßen.
Zwar gilt auch für Behörden grundsätzlich § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO, sodass die Kosten der Vertretung durch einen Rechtsanwalt regelmäßig erstattungsfähig sind und in der Mandatierung kein vorwerfbares Verhalten gesehen werden kann. Anderes gilt aber dann, wenn die Beauftragung eines Anwalts offensichtlich nutzlos und objektiv nur dazu angetan ist, dem Gegner Kosten zu verursachen (vgl. Hug, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 162 Rn. 10). Eine solche Fallgestaltung ist u. a. gegeben, wenn die Mandatierung erst erfolgte, nachdem das Gericht bereits eine Verwerfung des vom Gegner ergriffenen Rechtsbehelfs angekündigt hatte und der prozessbeteiligte Mandant daher offensichtlich nicht besorgen musste, ohne eigene anwaltliche Vertretung Rechtsnachteile zu erleiden (vgl. BGH, Beschl. v. 26.1.2006 - III ZB 63/05 -, BGHZ 166, 117 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 20). Entsprechendes gilt auch im vorliegenden Falle.
Der Antragsteller hatte eingangs seines Schriftsatzes vom 14. Dezember 2023 zwar ausdrücklich den Eintritt der Erledigung eingeräumt, dann aber um Fristverlängerung für die Abgabe einer Erledigungserklärung gebeten, um den weiteren Verlauf des zur Heilung der "RROP 2008 - 1. Änd." vom Antragsgegner betriebenen Normsetzungsverfahrens abzuwarten. Erst dann wollte er entscheiden, ob er, anstatt die Erledigung zu erklären, nicht besser seinen Normenkontrollantrag ändern und ihn gegen eine (etwa) neu beschlossene, neu genehmigte und neu bekanntgemachte Satzung richten würde. Der Berichterstatter hat in seiner Verfügung vom 15. Dezember 2023, mit der er die Fristverlängerung versagte und eine Entscheidung nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO angekündigte, zwar nicht ausdrücklich die Ablehnung des unzulässigen Normenkontrollantrags des Antragstellers angekündigt. Eine derartige Ankündigung war aber angesichts der fachanwaltlichen Vertretung des Antragstellers und des fachbehördlichen Charakters des Antragsgegners entbehrlich; sie hätte bedeutet, "Eulen nach Athen zu tragen". Darauf, (etwa doch) nicht erkannt zu haben, dass der Normenkontrollantrag, der sich bis auf Weiteres gegen eine Satzung richtete, die - inzwischen gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO allgemein verbindlich - für unwirksam erklärt worden war, deshalb offensichtlich erfolglos bleiben würde, könnte sich der Antragsgegner nicht berufen; denn dies musste er erkennen (vgl. § 122 Abs. 2 BGB).
Die Mandatierung eines Rechtsanwalts war daher zu dem - von dem Berichterstatter eigens erfragten - Zeitpunkt, zu dem sie der Antragsgegner hier vornahm, offenkundig nicht erforderlich. Denn um sich zu der Entscheidungsform des § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO zu äußern oder einen nach dieser Vorschrift ergehenden Beschluss entgegenzunehmen, der den Normenkontrollantrag als unzulässig ablehnte, bedurfte es keines Anwalts.
Dahinstehen kann, ob nach der Abgabe einer Erledigungserklärung durch den Antragsteller eine Mandatierung von Anwälten des Antragsgegners noch mit dem besonderen Ziel zulässig gewesen wäre, durch rechtskundige Ausführungen Einfluss darauf zu nehmen, wie im Zuge der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 1 VwGO die vormaligen Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags beurteilt werden würden. Denn weder ist hier die Erledigungserklärung des Antragstellers abgewartet worden, noch kommt dieser Frage unter dem Blickwinkel rechtmäßigen Alternativverhaltens Bedeutung zu. Zum einen haben die Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners nämlich keine Ausführungen zu den vormaligen Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs gemacht, als sie sich der Erledigungserklärung des Antragstellers anschlossen, sodass dies nicht als ein besonderes Ziel ihrer Mandatierung hervortritt. Zum anderen hätten sich auch anwaltliche Ausführungen zu den Erfolgsaussichten, die der Normenkontrollantrag vor dem Eintritt des erledigenden Ereignisses hatte, hier schwerlich für erforderlich halten lassen. Denn der Senatsvorsitzende hatte bereits im Zuge seiner Eingangsverfügung vom 4. Mai 2021 auf die sich aus § 48 Satz 2 UVPG ergebenden Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags aufmerksam gemacht und dabei u. a. auf die Rechtsprechung des beschließenden Senats hingewiesen. Dementsprechend hatte der Antragsgegner - anders als in allen Parallelprozessen mit anderen Normenkontrollantragstellern - bis zum 2. Januar 2024 eine anwaltliche Vertretung im hiesigen Verfahren offenbar selbst nicht für erforderlich gehalten.
Ein anerkennenswertes Motiv dafür, nun kurz vor dem Abschluss des Verfahrens über den inzwischen doppelt aussichtslosen Normenkontrollantrag noch Anwaltskosten zu verursachen, ist nach alledem nicht ersichtlich. Dem wird hier auch deshalb bereits in der Kostenlastentscheidung Rechnung getragen, um mit der (ungewöhnlichen) Konstellation einer dem Grunde nach fehlender Erstattungsfähigkeit der Anwaltskosten eines Hauptbeteiligten nicht das Kostenfestsetzungsverfahren zu befrachten - und dort etwaigen Anlass für weitere Rechtsbehelfe zu bieten.
3. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG und orientiert sich an dem Vorschlag unter Nr.1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).
4. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 158 Abs. 2, 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 UmwRG
§ 1 UmwRG
§ 2 UVPG
§ 48 UVPG
§ 4 ROG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 2 Abs. 6 UVPG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 oder 2 UVPG
§ 2 Abs. 3 UVPG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG
§ 3 Abs. 1 Nr. 7, 7 Abs. 1 Satz 3, 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 48 Satz 2 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 UmwRG
§ 15 Abs. 3 Satz 2 NABEG
§ 47 Abs. 4 und 49 Abs. 3 UVPG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 122 Abs. 2 BGB
§ 161 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG
§ 158 Abs. 2, 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2013, 917
BVerwGE 147, 312
BVerwGE 172, 57
BGHZ 166, 117
NordÖR 2014, 11
12 KN 101/20
12 MN 300/12
12 KN 8/16
7 C 21.12
4 VR 2.20
12 LA 74/15
14 N 15.18
III ZB 63/05