Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-11, Aktenzeichen 21 A 2536/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0911.21A2536.04.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. April 2004 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Düsseldorf vom 30. August 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. November 2002 verpflichtet, dem Kläger eine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2002 in Höhe von monatlich 57,32 Euro und für den Zeitraum ab 1. Januar 2003 in Höhe von monatlich 114,64 Euro zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am 18. August 1965 geborene Kläger wurde mit Wirkung vom 1. Juli 2001 im Anschluss an eine Abordnung an das Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung E. versetzt. Im Januar 2002 wurde er zum Steuerhauptsekretär (Besoldungsgruppe A 8) befördert. Er ist als Bearbeiter im Innendienst der Steuerfahndung eingesetzt. Seine Aufgabe besteht darin, die Fahndungsprüfer mit Informationen und Daten der Festsetzungs-Finanzämter und aus computergestützten Abfragesystemen (Datenbanken) zu versorgen, sich um eine Erweiterung der Online-Abfragemöglichkeiten zu kümmern, zur Informationsbeschaffung persönliche Kontakte zu anderen Dienststellen herzustellen sowie im Bedarfsfall bei Durchsuchungs- und Beschlagnahmeaktionen mitzuwirken. Im Rahmen seiner Außendiensttätigkeit ist der Kläger mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben betraut. Hinsichtlich der näheren Einzelheiten wird auf die „Tätigkeitsbeschreibung ZASt-Sachbearbeiter“ (Bl. 20 f. GA) sowie den im Verwaltungsvorgang enthaltenen Vermerk (BA, 155) Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2002 beantragte der Kläger bei der Oberfinanzdirektion (OFD) E. die Zahlung einer Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 9 zu BBesO A/B. Zur Begründung bezog er sich auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. August 1998 (A 8 K 285/98) und gab an, dass er die Tätigkeiten eines Fahndungshelfers und somit Aufgaben der Steuerfahndung wahrnehme. Die OFD lehnte den Antrag mit Bescheid vom 30. August 2002 ab, da die Stellenzulage funktionsabhängig sei und nur solchen Beamten im Steuerfahndungsdienst zustehe, die vollzugspolizeiliche Aufgaben in nicht nur geringfügigem Umfang wahrnähmen. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die OFD E. mit Widerspruchsbescheid vom 19. November 2002 unter Wiederholung der Begründung des Ausgangsbescheides zurück. Ergänzend wurde darauf hingewiesen, dass auch die gelegentliche Mitarbeit des Klägers im Außendienst den Zulagenanspruch nicht begründe.
Der Kläger hat am 6. Dezember 2002 Klage erhoben, die er im Wesentlichen darauf gestützt hat, dass es für die begehrte Zulage nicht auf die Wahrnehmung einer bestimmten Tätigkeit ankomme; entscheidend sei vielmehr, dass der Beamte einer bestimmten Beamtengruppe zugeordnet sei. Dies ergebe sich auch aus den allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Bundesbesoldungsgesetz. Im Übrigen nehme er aber durchaus vollzugspolizeiliche Aufgaben in erheblichem Umfang wahr. Dies ergebe sich insbesondere aus der von ihm überreichten Übersicht über die wahrgenommenen Außendiensttermine im Jahr 2002.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion E. vom 30. August 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. November 2002 zu verpflichten, ihm eine Stellenzulage nach Nr. 9 der Anlage I zu den Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2002 in Höhe von monatlich 57,32 Euro und für den Zeitraum ab 1. Januar 2003 in Höhe von monatlich 114,64 Euro zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat sich zur Begründung im Wesentlichen auf die angefochtenen Bescheide gestützt. Ergänzend hat er ausgeführt, zu den durch die Zulage begünstigten Beamten des Steuerfahndungsdienstes seien ausschließlich Steuerfahndungsprüfer und Fahndungssachgebietsleiter zu rechnen, da allein deren Aufgabengebiet durch die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben geprägt sei. Im Übrigen erreiche der Anteil der Tätigkeiten des Klägers, der über den rein internen Bereich hinausgehe, auch nicht die vom Finanzministerium des Landes NRW mit Erlass vom 19. September 2002 konkretisierte Geringfügigkeitsgrenze von 40 %. Auch die Tatsache, dass der Kläger an einer Weiterbildung für Fahndungshelfer und an einem Einsatztraining für Beschäftigte der Finanzämter für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung teilgenommen habe, rechtfertige keine andere Bewertung.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG könnten für „herausgehobene“ Funktionen Amtszulagen und Stellenzulagen vorgesehen werden; Stellenzulagen dürften nach Abs. 3 Satz 1 nur für die Dauer der Wahrnehmung dieser „herausgehobenen“ Funktionen gewährt werden. Ausgehend von dieser gesetzlichen Vorgabe normiere Nr. 9 der Anlage I zu BBesO A/B die Gewährung einer Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben. Dies ergebe sich aus der Überschrift und aus Abs. 1 Satz 1 der Bestimmung. Nach Nr. 9 Abs. 3 würden durch die Stellenzulage die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes mit abgegolten. Nach diesen rechtlichen Vorgaben stehe dem Kläger die von ihm begehrte Stellenzulage nicht zu. Denn als Mitarbeiter im Bereich der zentralen Auskunftsstelle gehöre er nicht zu den in der Zulagennorm genannten „Beamten des Steuerfahndungsdienstes“. Vielmehr setze die Gewährung einer entsprechenden Stellenzulage einen Dienstposten voraus, der generell durch die zulageberechtigende Funktion geprägt sei. Umfasse der von einem Beamten wahrgenommene Dienstposten mehrere unterschiedlich zu beurteilende Funktionen, so müsse die von der Zulagennorm vorausgesetzte „herausgehobene“ Funktion einen besonders umfangreichen Teil der insgesamt zu erledigenden Aufgaben ausmachen. Eine solche herausgehobene Position übe der Kläger nicht aus. Nach Aktenlage sei vielmehr davon auszugehen, dass er jedenfalls zu einem überwiegenden Anteil im Innendienst tätig sei und nicht den Risiken ausgesetzt werde, die bei typischen Fahndungsaufgaben entstehen könnten. Auf die Teilnahme an den verschiedenen Fortbildungsveranstaltungen könne sich der Kläger nicht berufen, da diese nicht Bestandteil seiner dienstlichen Betätigung seien und auch keinen Rückschluss auf eine bestimmte berufliche (herausgehobene) Funktion erlaubten.
Der Kläger hält mit der vom Senat durch Beschluss vom 11. Mai 2006 zugelassenen Berufung an seiner Rechtsauffassung fest, dass es für den Zulagentatbestand allein darauf ankomme, dass der Beamte einer bestimmten Beamtengruppe zugeordnet sei. Ergänzend führt er aus, die vom Beklagten vorgenommene Abgrenzung derjenigen Beamten mit einer „herausgehobenen Funktion“ und solchen ohne eine solche Funktion sei schwer vorzunehmen und führe in Nordrhein-Westfalen dazu, dass Beamte des mittleren Dienstes anderer Steuerfahndungsstellen die von dem Kläger begehrte Stellenzulage bereits seit geraumer Zeit erhielten.
Der Kläger beantragt,
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält an seiner Auffassung fest, dass ein Anspruch auf die begehrte Zulage nur in Betracht komme, wenn die in der Zulagennorm genannten Beamtengruppen von der Funktion her überwiegend vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen und der konkrete Dienstposten hiervon geprägt werde. Dies zeige sich auch an der Überschrift zu Nr. 9 der Vorbemerkung („Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben“). In Übereinstimmung hiermit regele Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen, dass durch die Stellenzulage die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes, insbesondere der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand sowie der Aufwand für Verzehr mit abgegolten würden. Auch aus den Gesetzesmaterialien lasse sich das Erfordernis der tatsächlichen Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben entnehmen. So sei in der Begründung zur Einbeziehung der Beamten des Grenzaufsichtsdienstes und des Grenzabfertigungsdienstes der Zollverwaltung darauf abgestellt worden, dass ihre Funktionen mit denen der Beamten des Bundesgrenzschutzes vergleichbar seien. Auch hiernach hätten ersichtlich nur die Beamten zulageberechtigt sein sollen, die den typischen Belastungen ausgesetzt seien, die zur Einführung der Zulage geführt haben. In der Begründung des Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. August 1980 (BT-Drucks. 8/3624 zu Nr. 9 der Vorbemerkungen, S. 21) heiße es, dass nur noch solche Beamte (Soldaten) neu in die Zulage einbezogen würden, die überwiegend Aufgaben wahrnähmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten entsprechen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt seien. Schließlich werde in der Begründung zu Nr. 9 in der Fassung des Art. 30 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 (BT-Drucks. 10/335, S. 92) die geänderte Wortfassung dieser Regelung damit begründet, dass sich aufgrund der Rechtsprechung das dringende Bedürfnis ergeben habe, zur Klarstellung den Kreis der zulageberechtigten Beamten in diesen Dienstbereichen den Organisationsstrukturen der Zollverwaltung folgend genauer einzugrenzen. Auch Sinn und Zweck der Vorbemerkung der Nr. 9 der Vorbemerkungen bestätige die vom Beklagten vorgenommene Auslegung. Die Zulage solle die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten Besonderheiten des jeweiligen Dienstes dieser Beamten abgelten. Solche Besonderheiten seien im Rahmen der vollzugspolizeilichen Tätigkeit: der tägliche Dienst am Mitbürger, schnelle und verantwortliche Entscheidungen auch in schwierigen Situationen, ein hohes Maß an psychischen und physischen Belastungen sowie die ständige Bereitschaft, bei Erfüllung der Aufgaben erforderlichenfalls Leben und Gesundheit einzusetzen. Diese typischen zusätzlichen Anforderungen würden aber nur an die Beamten gestellt, deren Aufgabenbereich durch die Zugehörigkeit zur betreffenden Berufsgruppe geprägt werde, hier insbesondere die Beamten, die ständig im Außendienst der Steuerfahndung tätig seien. Hieran fehle es beim Kläger. Als Mitarbeiter im Innendienst sei er diesen typischen Belastungen nicht in quantitativ besonders umfangreichem Maße ausgesetzt. Die ihm obliegenden Rechercheaufgaben würden von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst. Sofern er darüber hinaus mit Außendienstterminen betraut werde, sei dies für den regelmäßigen Inhalt seines Amtes als Bearbeiter der Zentralen Auskunftsstelle nicht prägend.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 25. Juli 2006 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung kann durch die Berichterstatterin ohne mündliche Verhandlung ergehen, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§§ 101 Abs. 2, § 87 a Abs. 2 und 3, 125 Abs. 1 VwGO).
Die zulässige Berufung ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Zulage nach Vorbemerkung Nr. 9 zu BBesO A/B. Hierfür genügt, dass er – was unstreitig ist – zu der in der Zulagennorm genannten Gruppe der „Beamten des Steuerfahndungsdienstes“ gehört. Es kommt nicht darauf an, ob er auf seinem konkreten Dienstposten (überhaupt oder überwiegend) polizeivollzugliche Aufgaben wahrnimmt. Für diese Auffassung sprechen der Wortlaut und die Systematik der Zulagennorm (1) sowie deren Entstehungsgeschichte (2).
1. Die Vorbemerkung Nr. 9 zu BBesO A/B lautet:
„9. Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben
(1) Die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung erhalten eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen. Die Zulage erhalten unter den gleichen Voraussetzungen auch Beamte auf Widerruf, die Vorbereitungsdienst leisten.
(2) Die Stellenzulage wird nicht neben einer Stellenzulage nach Nummer 8 gewährt.
(3) Durch die Stellenzulage werden die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes, insbesondere der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand sowie der Aufwand für Verzehr mit abgegolten.“
a) Damit unterscheidet der Wortlaut des Abs. 1 Satz 1 deutlich zwischen solchen Beamtengruppen, die ohne jede Einschränkung genannt werden (Polizeivollzugs-beamte, Beamte des Steuerfahndungsdienstes, Soldaten der Feldjägertruppe), und den „mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten“ Beamten der Zollverwaltung. Nur bei letzteren bietet der Wortlaut einen klaren Anhalt dafür, dass es für die Zulagengewährung nicht genügt, der genannten Beamtengruppe anzugehören; vielmehr kommt es bei ihnen auf die konkrete Wahrnehmung polizeivollzuglicher Aufgaben an.
Im Ergebnis ebenso VG Magdeburg, Urteil vom 3. August 1998 – A 8 K 285/98 – n.v.; Schwegmann/Summer, Kommentar zum Bundesbesoldungsgesetz, Loseblattausgabe, Stand Januar 2006, Bd. III, Vbm. Nr. 9 zu BBesO A/B Anm. 3 c, insbes. Fn. 42: Der Personenkreis werde „durch Statusbenennung gekennzeichnet“; „die tatsächliche Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben (sei) nur mehr für die Beamten der Zollverwaltung anspruchsbegründendes Merkmal“; ausdrücklich offen gelassen von OVG NRW, Urteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 -, S. 7 UA.
Dass der Gesetzgeber sprachlich zwischen einer uneingeschränkten Zulagengewährung und einer solchen, die an eine bestimmte Verwendung in einer konkret genannten Funktion anknüpft, unterscheidet, zeigt auch ein Vergleich mit anderen Zulagenregelungen der Vorbemerkungen zu BBesO A/B. So wird die Zulage nach Vorbem. Nr. 4 nur gewährt, wenn die Soldaten „überwiegend als Führer oder Ausbilder im Außen- und Geländedienst verwendet werden“, die Zulage nach Vorbem. Nr. 5 nur Soldaten und Beamte „in einer Verwendung als a) flugzeugtechnisches Personal, b) flugsicherungstechnisches Personal (...)“, und die Zulage nach Vorbem. Nr. 6 erhalten die in Abs. 1 genannten Angehörigen des fliegenden Personals nur, „wenn sie entsprechend verwendet werden“. Demgegenüber verzichtet z.B. die Zulagenregelung zur sogen. Sicherheitszulage (Vorbem. Nr. 8) auf vergleichbare Einschränkungen. Hier knüpft der Begriff der Verwendung allein an die organisationsrechtliche Zugehörigkeit des Beamten zu einem der abschließend aufgezählten Sicherheitsdienste an.
Dies steht – entgegen der Auffassung des Beklagten – nicht in Widerspruch zu § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG. Danach können Stellenzulagen zwar nur „für herausgehobene Funktionen“ vorgesehen werden. Derart herausgehobene Funktionen müssen sich aber nicht zwingend aus einer näher beschriebenen Tätigkeit ergeben, vielmehr können sie auch durch die Verwendung als Angehöriger einer bestimmten Beamtengruppe erfüllt sein. Hiervon geht auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz aus (vgl. VV 42.3.1 und 42.3.2). Der Gesetzgeber hat in solchen Fällen die wahrzunehmenden Funktionen generell als herausgehobene Funktionen im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG angesehen.
BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1997 - 2 C 9.97 - Buchholz 240 § 13 BBesG Nr 3 (zur Sicherheitszulage nach Vorbem. Nr. 8); ebenso Schwegmann/Summer, a.a.O., Bd. II, § 42 BBesG Anm. 11 c und f – „summarischer Funktionsbezug“.
Ebensowenig liegt ein Verstoß gegen § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG vor, wonach Stellenzulagen „nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden“ dürfen. Dies bedeutet z.B., dass bei einer vorläufigen Dienstenthebung im Disziplinarverfahren oder bei einem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte die Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion und damit der Anspruch des Beamten auf die Gewährung der Stellenzulage entfällt.
BVerwG, Urteile vom 18. April 1991 - 2 C 3.90 – Jurisdokument ZBR 1991, 346 (Keine Polizeizulage während der Dauer einer vorläufigen Dienstenthebung) sowie 2 C 31.90 -, DVBl 1991, 1199 (Keine Polizeizulage während der Zeit des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte).
Für die hier aufgeworfene Frage – worin besteht die „herausgehobene Funktion“ der Zulage nach Nr. 9 – in der Zugehörigkeit zu einer Beamtengruppe oder in der Wahrnehmung einer konkreten Tätigkeit? – hilft die Norm damit nicht weiter, vielmehr setzt sie die Beantwortung dieser Frage voraus. Die genannten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts beziehen sich im übrigen auf einen nicht mehr aktuellen Wortlaut der Norm (s. unten unter 2.).
b) Weniger eindeutig ist demgegenüber die Formulierung der Überschrift, die bei der Auslegung einer Norm – soweit es sich wie hier um eine amtliche Überschrift handelt - mit heranzuziehen ist. Der Beklagte versteht die Formulierung „mit vollzugspolizeilichen Aufgaben“ dahin, dass zulagenberechtigt nur solche Beamte sein sollen, die konkret vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen. Dieses Verständnis ist jedoch keineswegs zwingend. Angesichts der Vielzahl der in der Regelung genannten Gruppen (Polizeivollzugsbeamte, Beamte des Steuerfahndungsdienstes, Soldaten der Feldjägertruppe und Beamte der Zollverwaltung) ist es naheliegend, dass die Überschrift eine zusammenfassende, knappe Umschreibung der Zweckbestimmung der Zulage darstellen sollte. Dabei ist schon nicht ganz klar, was mit „vollzugspolizeilichen Aufgaben“ im einzelnen gemeint ist, denn der Begriff wird gesetzlich nicht näher definiert, sondern vorausgesetzt.
Ausführlich hierzu OVG NRW, Urteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 -, S. 10 ff. UA.
Ob der Überschrift allerdings eine typisierende oder konkrete Betrachtungsweise zugrundeliegt, lässt sich allein anhand des Wortlauts nicht bestimmen. Sie kann ebensogut – vergleichbar der oben beschriebenen allgemeinen Funktionszuweisung an eine Beamtengruppe – in einem generellen Sinne ausgelegt werden. Nach dieser Lesart wären zulagenberechtigt Beamte und Soldaten, die typischerweise – und nicht im konkreten Einzelfall – vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen.
2. Den Gesetzesmaterialien lässt sich zunächst nur entnehmen, dass der Gesetzgeber den Kreis der zulageberechtigten Beamten in der Vorbemerkung Nr. 9 zu BBesO A/B – ausgehend von der früheren „Polizeizulage“ - durchweg auf diejenigen Beamten beschränken wollte, die den Polizeivollzugsbeamten vergleichbare Aufgaben wahrnehmen. Ob der Gesetzgeber dabei von Anfang an von einer eher typisierenden Betrachtungsweise ausging oder auf die konkrete Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben abstellen wollte, lässt sich anhand der Entstehungsgeschichte nicht eindeutig klären. Die Frage kann allerdings offen bleiben. Denn es spricht alles dafür, dass jedenfalls die Gesetzesänderung im Jahre 2001, durch die der heutige differenzierende Wortlaut Eingang in die Bestimmung fand (s.o. unter 1 a), in einem typisierenden Sinne gemeint war.
a) Die Zulage war ursprünglich auf Angehörige der Polizeibehörden beschränkt, erst im Laufe der historischen Entwicklung wurden weitere Beamtengruppen - die Beamten des Steuerfahndungsdienstes erstmalig durch das 5. Besoldungsänderungsgesetz vom 28. Mai 1990 (BGBl I, 967) - in diese Zulage einbezogen. Das Kriterium für die Aufnahme in den Kreis der Zulageberechtigung war jeweils die Vergleichbarkeit mit der Polizeivollzugstätigkeit:
Nachdem die Zulage durch das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (Erstes BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl I, S. 208) nur für die Polizeivollzugsbeamten der Länder eingeführt worden war und durch das Zweite Gesetz über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (Zweites Bundesbesoldungserhöhungsgesetz) vom 5. November 1973 (BGBl I, S. 1569) auf die Polizeivollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes mit Dienstbezügen der Bundesbesoldungsordnung A und die hauptamtlichen Bahnpolizeibeamten erstreckt worden war, wurde die Polizeizulage erst durch Art. 3 Nr. 2 des Dritten Bundesbesoldungserhöhungsgesetzes vom 26. Juli 1974 (BGBl I, S. 1557) auf "die Beamten des Grenzaufsichtsdienstes und des Grenzabfertigungsdienstes der Zollverwaltung" ausgedehnt. Dabei ging der Gesetzgeber davon aus, dass die Tätigkeit der Beamten des Grenzaufsichtsdienstes und des Grenzabfertigungsdienstes der Zollverwaltung mit den Funktionen der Beamten des Grenzschutzeinzeldienstes des Bundesgrenzschutzes vergleichbar sei.
Vgl. BT-Drucks. 7/1906 zu Nr. 10, S. 94.
Durch Gesetz vom 20. August 1980 (BGBl I, 1509) wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1980 der Empfängerkreis erneut erweitert und auf Beamte des Fahndungsdienstes der Bundesbahn, des Zollfahndungsdienstes und Soldaten der Feldjägertruppe erstreckt. In der Begründung heißt es, die vorgesehene Erweiterung gehe „davon aus, dass nur noch solche Beamte (Soldaten) neu in die Zulage einbezogen werden, die überwiegend Aufgaben wahrnehmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern entsprechen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schußwaffengebrauchs befugt sind.“
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980, BT-Drucks. 8/3624, S. 21 zu Artikel 1 Nr. 16.
b) Die Gesetzesmaterialien zur Einbeziehung der „Beamten des Steuerfahndungsdienstes“ helfen bei der hier anstehenden Auslegungsfrage ebenfalls nicht weiter. In dem ursprünglichen Gesetzentwurf
vgl. Art. 1 Nr. 11 d) des 5. Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften – BTDrucks. 11/6542 (neu)
war die hier interessierende Änderung nämlich noch nicht vorgesehen; insofern fehlt es an einer Begründung. Erst durch die Beschlussempfehlung des Innenausschusses kam es durch das 5. Besoldungsänderungsgesetz vom 28. Mai 1990 (BGBl I, 967) mit Wirkung vom 1. Januar 1990 zu der Einbeziehung der Beamten des Steuerfahndungsdienstes sowie der Hauptzollämter an Flughäfen.
Beschlussempfehlung des Innenausschusses, Drucks. 11/6835, S. 2, 11 f.
Diese Erweiterung wurde jedoch soweit ersichtlich weder durch den Ausschuss noch im späteren Gesetzgebungsverfahren näher erläutert.
c) Der Senat interpretiert jedoch die Entstehungsgeschichte des 6. Besoldungsänderungsgesetzes (vom 14. Dezember 2001, BGBl I, 3702), durch das mit Wirkung vom 1. Februar 2002 der heutige – im Wortlaut nach den verschiedenen Beamtengruppen differenzierende - Text eingefügt wurde (s.o. unter 1.), im Sinne einer pauschalierenden und typisisierenden Betrachtungsweise.Wiederum nicht eindeutig ist allerdings die Begründung der Neufassung („die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung“). Hierzu heißt es, der bisherige Wortlaut lasse die Zahlung der Zulage an Zollbeamte mit vollzugspolizeilichen Aufgaben nur dann zu, wenn sie einer der in der Zulagenorm abschließend aufgeführten Dienststellen angehörten. "Um allen mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben betrauten Zollbeamten die Zulage gewähren zu können, (sei) eine gesetzliche Klarstellung hinsichtlich des Personenkreises erforderlich."
BT-Drucks. 14/7097 S. 17 (zu Nr. 19).
Dem Gesetzgeber kam es mithin darauf an, im Bereich der Zollverwaltung allen mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten die Zulage zu gewähren. Da die Begründung von Klarstellung spricht, galt dies nach Auffassung des Gesetzgebers allerdings auch schon zuvor; der Wortlaut war jedoch durch die (als abschließend verstandene) Aufzählung verschiedener Dienststellen der Zollverwaltung missverständlich.
Ginge man davon aus, dass diese vom Gesetzgeber angenommene Rechtslage nicht allein für die Zollbeamten, sondern auch für die übrigen Beamtengruppen zutraf, würde es sich um eine sprachlich missglückte – vermeintliche – Klarstellung handeln, die in Wirklichkeit für die Zollbeamten nur das besonders betonen sollte, was für sämtliche Beamtengruppen – einschließlich der Zollbeamten – auch schon zuvor galt. Der neu eingefügte Zusatz hätte mit anderen Worten keine Rechtsänderung dahingehend bewirken sollen, dass es nun allein bei den Zollbeamten auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben ankommen sollte. Vielmehr wäre bei dieser Auslegung die frühere Rechtslage, die stets die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben für die Zulagengewährung voraussetzte, bestehen geblieben.
Gegen diese Sicht spricht jedoch nicht nur, dass sich die vorstehende Erläuterung im Gesetzesentwurf allein auf die Gruppe der Zollbeamten bezieht. Vielmehr muss bei der Erforschung des gesetzgeberischen Willens die bis zur Rechtsänderung Praxis der Gewährung der Zulage nach Vorbemerkung Nr. 9 zu BBesO A/B in den Blick genommen werden.
Diese Praxis war dadurch gekennzeichnet, dass die genannte Zulage sämtlichen Beamtengruppen ohne Rücksicht auf die konkrete Art der Tätigkeit gewährt wurde, obgleich man insoweit - insbesondere seit den o.g. Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1991 (2 C 3 und 31.90, a.a.O.) zum Wegfall der Polizeizulage während der Zeit des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte bzw. der vorläufigen Dienstenthebung – von einer geänderten obergerichtlichen Rechtsprechung ausging, diese Praxis mithin also nicht (mehr) für zulässig hielt.
Vgl. genauer Bundesrechnungshof (BRH), Mitteilung an das Bundesministerium des Innern (BMI) vom 16. Februar 2001 über die Prüfung der Gewährung der Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben, S. 8; Antwortschreiben des BMI vom 12. Dezember 2001, S. 3 (beide Dokumente sind Bestandteile der Gerichtsakte), sowie Schwegmann/Summer, a.a.O., Vbm. Nr. 9 Rdnr. 3 c.
Betrachtet man die Gesetzesänderung vor diesem Hintergrund eines Auseinanderfallens von Rechtslage und Anwendungspraxis, so kann die Neuformulierung nur als Legalisierung dieser Praxis durch den Gesetzgeber verstanden werden.
Ebenso Schwegmann/Summer, ebd., sowie Antwortschreiben des BMI vom 12. Dezember 2001, S. 3 a.E. (die Prüfmitteilung des BRH wird mit dieser Begründung „als erledigt“ angesehen).
Soweit der Kommentar von Schwegmann/Summer diese Auffassung allerdings auf die Entstehungsgeschichte der Norm stützt, kann dem – in der gegebenen Begründung - nicht gefolgt werden. In der angegebenen Kommentarstelle (Schwegmann/Summer, ebd., Rdnr. 3 c, Fn. 42) heißt es:
„bei den Beratungen des 6. Besoldungsänderungsgesetzes hatte daher der Bundesrat ausdrücklich empfohlen (BR-Drs. 615/1/01), eine gesetzliche Klarstellung diesbezüglich herbeizuführen durch Anfügung eines Nachsatzes in Satz 1 (der sich also auf alle aufgeführten Beamtengruppen erstreckt hätte): „sofern sie überwiegend vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen“; durch die von der Bundesregierung vorgesehene Formulierung „die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung“ werde der Eindruck erweckt, dass es bei den anderen genannten Beamtengruppen eben nicht auf die konkrete Wahrnehmung der Tätigkeit ankomme. Im Gegenteil werde die – im Widerspruch zum Bundesverwaltungsgericht stehende – Praxis für diese Beamtengruppen festgeschrieben. Dieser Empfehlung (sei) der Bundestag nicht gefolgt; er (habe) vielmehr die Formulierung der Bundesregierung unverändert übernommen.“
Die zitierte Äußerung stammt jedoch in Wirklichkeit nicht vom Bundesrat. Vielmehr handelt es sich um eine Empfehlung zweier Bundesratsausschüsse (Innen- und Finanzausschuss), was sich auch bereits an der korrekt wiedergegebenen Fundstelle (BR-Drs. 615/1/01 - sog. Strichdrucksache) erkennen lässt. Die o.g. Empfehlung hat der Bundesrat nicht angenommen,
Plenarprotokoll 767 (Sitzung vom 27. September 2001), S. 486,
so dass der Bundestag von ihr gar keine Kenntnis nehmen konnte. Es kommt hinzu, dass auch der Schluss des Kommentators keinesfalls zwingend erscheint. Allein der Umstand, dass der Gesetzgeber einem vermeintlichen „Klarstellungsvorschlag“ nicht folgt, bedeutet nicht stets, dass er sich der in dem Vorschlag zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung anschließt – sich also in dem gegebenen Beispiel „sehenden Auges“ darüber hinwegsetzt -; vielmehr kann der Nichtannahme eines Änderungsvorschlags auch lediglich ein anderes Normverständnis zugrundeliegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollsteckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 101 Abs. 2, § 87 a Abs. 2 und 3, 125 Abs. 1 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 13 BBesG
§ 42 BBesG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1991, 1199
8 K 285/98
1 A 3353/04
2 C 9.97
2 C 3.90
2 C 31.90