Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-04, Aktenzeichen 2 A 10419/15
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2015:0804.2A10419.15.0A

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. Januar 2015 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin – eine Universität des Landes Rheinland-Pfalz – wendet sich mit ihrer Klage gegen einen Bescheid der Staatlichen Zentralstelle für Fernunterricht (ZFU), mit welchem diese festgestellt hat, dass der Master-Fernstudiengang „Erwachsenenbildung“ des Distance and Independent Studies Center (DISC) der Klägerin der Zulassungspflicht nach § 12 des Gesetzes zum Schutz der Teilnehmer am Fernunterricht (Fernunterrichtsschutzgesetz – FernUSG –) unterliege.
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2013 wandte sich die ZFU an die Klägerin und teilte mit, es bestehe Anlass zu der Annahme, dass es sich bei den Fernstudiengängen in den Bereichen „Human Resources, Management & Law und Science & Engineering“ um Fernunterricht im Sinne des Fernunterrichtsschutzgesetzes handele. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 FernUSG bedürften Fernlehrgänge und Fernstudiengänge, bevor sie angeboten würden, der Zulassung durch die ZFU. Um eindeutig beurteilen zu können, ob es sich bei den genannten Fernstudiengängen um zulassungspflichtige Fernstudiengänge handele, werde gebeten, der ZFU die verwendeten Vertragsunterlagen und Lehrgangsmaterialien sowie eine Darstellung der Unterrichtskonzeption zuzuleiten.
Die Anfrage der ZFU wurde vom Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur des Landes Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 3. April 2014 für die Klägerin beantwortet. In dem Schreiben wurde darauf hingewiesen, dass nach Art. 2 Abs. 2 des Staatsvertrages über das Fernunterrichtswesen vom 16. Februar 1978 (im Folgenden: Staatsvertrag) zwar die Staatliche Zentralstelle für Fernunterricht für die Länder die zuständige Behörde im Sinne des Fernunterrichtsschutzgesetzes sei. Dies gelte jedoch nach Abs. 3 dieser Bestimmung nicht für den Hochschulbereich, und zwar unabhängig davon, ob Fernstudiengänge gegen Gebühr oder auf der Grundlage von privatrechtlichen Entgelten durchgeführt würden.
Hierauf teilte die ZFU mit Schreiben vom 3. Juni 2014 mit, dass sie der Rechtsauffassung, wonach sie für die Zulassung von Fernstudiengängen auf privatrechtlicher Grundlage an Hochschulen nicht zuständig sei, entgegentrete. Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages vom 10. April 1978 finde keine Anwendung, weil diese Regelung aus der Systematik des Fernunterrichtsschutzgesetzes nur so verstanden werden könne, dass mit der Nennung des Hochschulbereichs nur solche Fernlehrangebote von der Anwendung dieses Gesetzes befreit werden sollten, die auf einer öffentlich-rechtlichen Grundlage beruhten. Ansonsten solle dieses Gesetz anwendbar sein mit der Folge, dass entgeltlicher Fernunterricht aufgrund privatrechtlicher Vereinbarungen unabhängig vom Status des Anbieters dem Fernunterrichtsschutzgesetz unterworfen sei.
Mit Bescheid vom 28. August 2014 stellte die ZFU fest, dass das Master-Fernstudium „Erwachsenenbildung“ des DISC der Klägerin der Zulassungspflicht nach § 12 FernUSG unterliege. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der von der Klägerin angebotene Fernstudiengang alle Tatbestandsmerkmale des Fernunterrichts in § 1 FernUSG erfülle. Es handele sich um die Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten auf vertraglicher Grundlage gegen Entgelt, bei der Lehrende und Lernende ausschließlich oder überwiegend räumlich getrennt seien und der Lehrende oder sein Beauftragter den Lernerfolg überwachten. Die privatrechtliche Ausgestaltung des Studienverhältnisses ergebe sich aus der Entgeltordnung des DISC der Klägerin. Die Klägerin werde daher aufgefordert, unverzüglich den erforderlichen Zulassungsantrag bei der ZFU zu stellen. Die Feststellung der Zulassungspflicht für die weiteren Bachelor- und Master-Fernstudienangebote bleibe ausdrücklich vorbehalten.
Mit ihrer am 25. September 2014 erhobenen Klage, mit welcher sie sich gegen diesen Feststellungsbescheid wendet, hat die Klägerin geltend gemacht, aus Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages ergebe sich, dass die ZFU nicht für den Hochschulbereich zuständig sei, und zwar unabhängig davon, ob Fernstudiengänge gegen Gebühr oder auf der Grundlage von privatrechtlichen Entgelten durchgeführt würden. Sofern Fernlehrangebote der Hochschulen in den Geltungsbereich des FernUSG fielen, obliege den Hochschulen die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften. Die Rechtsaufsicht liege beim Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur. Die Hochschulen richteten Studiengänge gemäß § 19 Hochschulgesetz – HochSchG – ein. Die Einrichtung von Studiengängen sei nach § 19 Abs. 7 HochSchG dem Ministerium anzuzeigen; sie gelte als genehmigt, sofern das Ministerium nicht innerhalb einer bestimmten Frist widerspreche. Prüfungsordnungen seien gemäß § 7 Abs. 3 HochSchG ebenfalls dem Ministerium anzuzeigen. Die Hochschulen unterlägen damit bereits aufgrund der gesetzlichen Vorgaben umfassenden Qualitätssicherungsverfahren für ihre Studiengänge. Der Master-Fernstudiengang Erwachsenenbildung sei im Übrigen akkreditiert und bereits mehrfach reakkreditiert worden. Die letzte Reakkreditierung sei im Jahr 2013 durch die Agentur AQUAS erfolgt und bis zum 20. September 2020 gültig. Das DISC wende darüber hinaus für seine Fernstudiengänge ein internes, mit den Akkreditierungsagenturen abgestimmtes Qualitätssicherungsmodell an. Hiermit sei dem Schutzzweck des FernUSG ausreichend Rechnung getragen. Für die Auferlegung einer zusätzlichen Zulassungspflicht durch die Staatliche Zentralstelle für Fernunterricht sei deshalb kein Raum. Die ZFU sei somit nicht für die Entscheidung über die Zulassung bzw. Zulässigkeit eines Fernstudienganges der Klägerin zuständig. Deswegen sei sie auch nicht berechtigt, mittels Bescheid eine Feststellung darüber zu treffen, ob der genannte Studiengang der Klägerin nach § 12 FernUSG zulassungspflichtig sei oder nicht. Der Feststellungsbescheid sei daher bereits wegen der fehlenden sachlichen Zuständigkeit der ihn erlassenden Behörde rechtswidrig.
Darüber hinaus werde der Fernstudiengang „Erwachsenenbildung“ auch nicht auf privatrechtlicher Grundlage angeboten. Voraussetzung für die Teilnahme an dem Studiengang sei die Immatrikulation der Studienbewerber in den betreffenden Studiengang. Durch die Immatrikulation würden die Bewerber Mitglieder der Universität. Hierdurch werde ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zwischen den Studierenden und der Universität begründet, das die Studierenden zur Teilnahme an dem betreffenden Fernstudienangebot berechtige. Ein privatrechtlicher Vertrag mit den Studienbewerbern werde nicht geschlossen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Entgeltordnung des DISC. Gemäß § 35 Abs. 2 Satz 2 HochSchG könnten die Hochschulen für das weiterbildende Studium – um ein solches handle es sich bei dem hier betroffenen Studiengang – statt Gebühren privatrechtliche Entgelte erheben. Von dieser Möglichkeit habe die Klägerin Gebrauch gemacht. Hiermit werde jedoch nicht automatisch ein privatrechtliches Rechtsverhältnis begründet. Die Ausgestaltung zwischen den Studierenden des Fernstudienganges Erwachsenenbildung und der Klägerin bleibe öffentlich-rechtlicher Natur.
Auch die Erhebung privatrechtlicher Entgelte führe keineswegs dazu, dass das der Leistungserbringung zugrunde liegende öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis dem Privatrecht zugeordnet werden müsse. Vorliegend verhalte es sich so, dass die Immatrikulation Rechtsgrundlage für die Teilnahme am Fernunterrichtsangebot sei. An der TU Kaiserslautern würden die Fernstudierenden wie alle anderen Studierenden eingeschrieben. Sie zahlten lediglich ein privatrechtliches Entgelt für das Studium. Nach der Zweistufentheorie werde aber allein deswegen daraus kein privates Studium. Denn das Rechtsverhältnis zwischen Universität und Studierenden (das „Ob“ der Leistung) sei eindeutig öffentlich-rechtlicher Natur. Bei der Erhebung der privatrechtlichen Entgelte gehe es nur um die Ausgestaltung der Leistung, also um das „Wie“ der Leistung. Diese Einordnung lasse jedoch das „Ob“ der Leistung unberührt. Es bleibe somit im Einklang mit Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages bei einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis.
Die Klägerin hat beantragt,
den Feststellungsbescheid der Beklagten vom 28. August 2014 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sein bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft sowie ergänzend ausgeführt, soweit die Klägerin auf die Akkreditierung des Studienganges verweise und meine, damit sei dem Schutzzweck des FernUSG hinreichend Rechnung getragen, irre sie. Sie verkenne, dass im Akkreditierungsverfahren eine verbraucherrechtliche Prüfung der Vertragsunterlagen sowie der Informations- bzw. Werbematerialien nicht stattfinde. Entsprechendes gelte für das vom Ministerium angeführte interne Qualitätssicherungsverfahren. Im Übrigen ergebe sich die Unhaltbarkeit der von der Klägerin vorgenommenen Auslegung des Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages auch aus Folgendem: Die Länder führten nach Art. 84 Abs. 1 Grundgesetz das FernUSG als eigene Angelegenheit aus. Sie hätten hierfür zulässigerweise auf Staatsvertragsbasis die ZFU als zuständige Behörde errichtet. Hingegen liege es nicht in der Kompetenz der Länder, den Geltungsbereich des FernUSG durch den Staatsvertrag einzuschränken. Soweit versucht werde, den Eindruck zu erwecken, es gebe eine zuständige Stelle auf Landesebene, die im Hochschulbereich Zulassungen nach dem FernUSG auf Hochschulebene vornehme, werde dem ausdrücklich entgegengetreten. Weder sei die Zulassung nach § 12 FernUSG integraler Bestandteil des Akkreditierungsverfahrens noch eines anderen hochschulrechtlichen Verfahrens des Ministeriums.
Aufgrund des an die Teilnehmer des Fernstudiengangs verliehenen öffentlich-rechtlichen Studierendenstatus werde auch nicht das Unterrichtsverhältnis entsprechend charakterisiert. Tatsächlich handele es sich bei der Verleihung dieses Status um einen Akt, der zwar mitgliedschaftliche Rechte der Studierenden begründe. Für die Rechtsbeziehung, die das Unterrichtsverhältnis regele, gebe dies aber nichts her. Offensichtlich versuche die Klägerin, durch die gleichzeitige Verleihung des Studierendenstatus das privatrechtliche Rechtsverhältnis des Fernunterrichtsvertrages zu „tarnen“. Zugleich habe sie jedoch von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, für das weiterbildende Studium statt Gebühren privatrechtliche Entgelte zu erheben. Es sei nicht nachvollziehbar, wie die Klägerin in Kenntnis dieses Umstands ernstlich die Auffassung vertreten könne, dass hierdurch nicht automatisch ein privatrechtliches Rechtsverhältnis begründet werde. Richtig sei vielmehr, dass die Klägerin selbst den Weg der privatrechtlichen Ausgestaltung des Fernunterrichtsverhältnisses gewählt habe. Diese Gestaltungsvariante eröffne ihr u.a. die Möglichkeit, jenseits des sonst im öffentlich-rechtlichen Gebührenrecht geltenden Äquivalenzprinzips auch Gewinne einzukalkulieren. Da sie die Gegenleistung für den angebotenen Fernstudiengang als Entgelt und nicht als Gebühr einziehe, müssten Streitigkeiten über die Zahlung vor den Zivil- und nicht vor den Verwaltungsgerichten ausgetragen werden. Festzustellen sei somit, dass die Klägerin aufgrund der von ihr selbst gewählten Gestaltungsform wie jeder andere Fernunterrichtsanbieter am Wettbewerb teilnehme. Sie müsse sich daher auch denselben Regelungen unterwerfen. Anderenfalls läge eine eindeutige Wettbewerbsverzerrung vor.
Bei der Entgeltforderung der Klägerin handele es sich im Übrigen um eine privatrechtliche Forderung, so dass ein öffentlich-rechtlich gestalteter Einzug nicht denkbar sei. So wie die Klägerin – würde sie nicht ohnehin auf eine semesterweise Vorauszahlung bestehen – ausstehende Entgeltzahlungen der Teilnehmer auf dem Zivilrechtsweg und nicht etwa durch öffentlich-rechtlichen Leistungsbescheid eintreiben müsste, müsste auch der Teilnehmer bei einem Rückzahlungsverlangen Klage vor einem Zivilgericht erheben. Die Klägerin habe sich entschlossen, wie ein privates Unternehmen am Fernunterrichtswettbewerb teilzunehmen. Dann müsse sie sich aber auch denselben Rahmenbedingungen unterwerfen und die Zulassung ihres Fernlehrangebotes beantragen. Dazu gehöre die Einhaltung der verbraucherrechtlichen Schutzbestimmungen, wie die Begrenzung der Vorleistungspflicht des Teilnehmers auf drei Monate (§ 2 Abs. 2 Satz 2 FernUSG), gegen die von der Klägerin im Übrigen verstoßen werde.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das Urteil vom 29. Januar 2015 stattgegeben und den Feststellungsbescheid vom 28. August 2014 aufgehoben. Die Vorinstanz hat zur Begründung im Wesentlichen auf die Argumente der Klägerin abgestellt. Eine Zulassungspflicht nach § 12 FernUSG für das Master-Fernstudium „Erwachsenenbildung“ des DISC der Klägerin lasse sich dem FernUSG nicht entnehmen, weshalb es an einer Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid fehle. Der Studiengang sei nicht als Fernunterricht im Sinne des FernUSG zu qualifizieren, da er nicht der Legaldefinition des § 1 Abs. 1 FernUSG entsprechend „auf vertraglicher Grundlage“ erteilt werde. Diese Voraussetzungen würde nur ein privatrechtlich gestalteter Fernunterrichtsvertrag erfüllen, der hier allerdings nicht vorliege, denn der Studiengang der Klägerin beruhe auf einer öffentlich-rechtlichen Grundlage. Dies folge daraus, dass die Zulassung zu dem Studiengang auf Grundlage der Prüfungsordnung durch einen positiven Zulassungsbescheid erfolge, aufgrund dessen der Bewerber seine Einschreibung zum Studium nach der Einschreibeordnung der Klägerin beantragen könne. Mit der Einschreibung werde der Bewerber Mitglied der Klägerin, wodurch ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis begründet werde. Ein Vertrag werde nicht geschlossen. Allein der Umstand, dass die Klägerin von der in § 35 Abs. 2 HochSchG eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, anstatt einer Gebühr ein privatrechtliches Entgelt zu erheben, ändere nichts an der grundsätzlichen Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses als öffentlich-rechtlich. Darüber hinaus fehle es auch bereits an der Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass des angefochtenen Bescheids, denn nach Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages sei sie ausdrücklich „im Hochschulbereich“ nicht zuständige Behörde für die Aufgaben nach dem FernUSG. Der Feststellungsbescheid sei auch aus diesem Grunde rechtswidrig.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Er ist nach wie vor der Auffassung, dass die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 FernUSG vorlägen und der Studiengang der Klägerin damit der Zulassung bedürfe. Im Übrigen wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die ZFU sowohl zuständige Behörde als auch der Studiengang der Klägerin privatrechtlicher Natur. Das Unterrichtsverhältnis sei ungeachtet der daneben bestehenden hochschulrechtlichen Rechtsverhältnisse im Status- und Prüfungsbereich letztlich privatrechtlich geregelt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. Januar 2015 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil, das sie auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens für zutreffend hält. Im Übrigen wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der von der Klägerin angefochtene Feststellungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt sie dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Der Beklagte ist zwar nicht nach Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages über das Fernunterrichtswesen vom 16. Februar 1978 per se unzuständig für die Zulassung von Fernstudiengängen der Klägerin (1.). Das Master-Fernstudium „Erwachsenenbildung“ des Distance and Independent Studies Center (DISC) der Klägerin unterliegt aber nicht der Zulassungspflicht nach § 12 Abs. 1 Satz 1 FernUSG (2.).
1. Der Beklagte ist nicht per se unzuständig für die Zulassung von Fernstudiengängen der Klägerin, nur weil es sich bei ihr um eine staatliche Hochschule handelt. Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 des Staatsvertrages bestimmt, dass die Staatliche Zentralstelle für Fernunterricht (ZFU) – als Einrichtung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 Abs. 1 des Staatsvertrages) – zuständige Behörde im Sinne des Fernunterrichtsschutzgesetzes ist. Sie ist die „einheitliche Stelle“ gemäß §§ 12a Abs. 1, 19 Abs. 1 FernUSG, die nach § 12 FernUSG über die Zulassung von Fernlehrgängen befindet.
Die danach begründete Zuständigkeit der ZFU wird auch, anders als die Klägerin und mit ihr das Verwaltungsgericht meinen, nicht durch Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages dergestalt eingeschränkt, dass Fernstudiengänge, die von staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschulen angeboten werden, aus der Zuständigkeit der ZFU herausgenommen würden. Art. 2 Abs. 3 des Staatsvertrages bestimmt, dass die Absätze 1 und 2 nicht „im Hochschulbereich“ gelten. Schon von seinem Wortlaut her trifft diese Bestimmung keine Aussage „für Hochschulen“ insgesamt, sondern lediglich für den „Hochschulbereich“. Zu Recht wird daher in der Literatur davon ausgegangen, dass hiermit allein der Aufgabenbereich der Hochschulen im Sinne ihres öffentlich-rechtlichen Status gemeint ist und damit – anders gewendet – eine bloße Wiederholung von § 1 FernUG erfolgt, der seinerseits den Fernunterricht im Sinne des FernUSG auf solchen beschränkt, der „auf vertraglicher Grundlage“ erfolgt (vgl. Vennemann, FernUSG, 2. Aufl. 2014, § 19 Rn. 3).
Diese Ergebnis wird gestützt durch eine gesetzessystematische Betrachtung: Dadurch, dass §§ 12a Abs. 1, 19 Abs. 1 FernUSG den Ländern ermöglichen, eine zentrale Stelle als zuständige Behörde im Sinne des FernUSG einzurichten, ist ihnen nicht gleichzeitig die Möglichkeit übertragen worden, durch Bestimmungen über die Zuständigkeit der von ihnen eingerichteten Zentralstelle den Anwendungsbereich des FernUSG, wie er in § 1 FernUSG niedergelegt ist, einzuschränken. Dies wäre ein unzulässiger Übergriff in eine bundesrechtlich geregelte Materie, die insoweit keinen Raum für Abweichungen durch die Länder eröffnet. Art. 2 des Staatsvertrages ist daher keinerlei selbständiger materiell-rechtlicher Gehalt beizumessen, sondern er enthält lediglich eine Wiederholung des § 1 FernUSG (vgl. OLG Köln, Beschluss vom 24. November 2006 – 81 Ss-OWi 71/06-210 B –, juris Rn. 28; Vennemann, a.a.O., § 19 Rn. 3).
Es ist im Gegenteil im Jahr 2011 der Versuch des Bundesrates, dem § 12 Abs. 1 FernUSG die Formulierung „Keiner Zulassung bedürfen Fernlehrgänge, die von staatlichen oder nach dem jeweiligen Landesrecht staatlich anerkannten Hochschulen angeboten werden“ als neuen Satz 4 anzufügen, gescheitert (vgl. BT-Drucks. 17/6208, S. 5, 9 f.). Die Bundesregierung hatte seinerzeit in ihrer Gegenäußerung ausdrücklich betont, dass eine Freistellung der Hochschulen vom Erfordernis der Zulassung ihrer privatrechtlichen Fernunterrichtsangebote mit dem Schutzzweck des Gesetzes, das letztlich dem Verbraucherschutz dient (vgl. dazu im Einzelnen VG Koblenz, Urteil vom 5. August 2013 – 3 K 116/12.KO –, juris Rn. 31), nicht zu vereinbaren sei und zudem andere Anbieter von Fernunterricht benachteiligen würde (vgl. BT-Drucks. 17/6208, S. 10). Diese Entscheidung des Bundesgesetzgebers kann nicht durch eine staatsvertragliche Vereinbarung der Länder unterlaufen werden.
Es bleibt somit dabei, dass die ZFU die zuständige Behörde für den Vollzug des zweiten Abschnitts des FernUSG ist (Art. 1 Abs. 2 des Staatsvertrages) und damit insbesondere für die Frage, ob ein Fernlehrgang zugelassen wird oder nicht. Bei dieser Frage ist auch zu entscheiden, ob ein zulassungspflichtiger Unterricht im Sinne des FernUSG gegeben ist oder nicht bzw. ob Fernunterricht vorliegt oder nicht (vgl. VG München, Urteil vom 14. September 1988 – M 6 K 86.7044 –, NVwZ-RR 1989, 473). Der Beklagte ist somit nicht bereits unzuständig für die Beurteilung der Zulassungspflichtigkeit des Studiengangs der Klägerin.
2. Das Verwaltungsgericht hat allerdings zu Recht angenommen, dass das Master-Fernstudium „Erwachsenenbildung“ des DISC der Klägerin nicht der Zulassungspflicht nach § 12 Abs. 1 Satz 1 FernUSG unterliegt, weil dieser Unterricht nicht auf vertraglicher Grundlage erfolgt, und hat mit dieser Begründung im Ergebnis zutreffend der Klage stattgegeben.
a) Fernunterricht liegt nach der Legaldefinition des § 1 Abs. 1 FernUSG dann vor, wenn die entgeltliche Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten, bei der der Lehrende und der Lernende ausschließlich oder überwiegend räumlich getrennt sind und der Lehrende oder sein Beauftragter den Lernerfolg überwachen, auf vertraglicher Grundlage erfolgt. Bis auf die Frage, ob der in Rede stehende Studiengang „auf vertraglicher Grundlage“ erfolgt, liegen die genannten Voraussetzungen unstreitig vor. Die Parteien streiten sich insoweit lediglich darüber, ob der Studiengang „auf vertraglicher Grundlage“ erfolgt. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Formulierung „auf vertraglicher Grundlage“ dient, worauf auch das Verwaltungsgericht zutreffend abgestellt hat, zur Abgrenzung von Angeboten auf öffentlich-rechtlicher Basis (wie z.B. Funk- und Telekolleg, Fernuniversitäten und innerdienstlicher Fernunterricht von Behörden) gegenüber Angeboten, die eine Körperschaft des öffentlichen Rechts privatrechtlich anbietet und durchführt (vgl. BT-Drucks. 7/4245, S. 14). Nur letztere unterliegen bei Vorliegen auch der übrigen Voraussetzungen des § 1 FernUSG der Zulassungspflicht nach § 12 Abs. 1 FernUSG (vgl. BT-Drucks. 7/4245, S. 14; BT-Drucks. 17/6208, S. 10; OLG Köln, Beschluss vom 24. November 2006 – 81 Ss-OWi 71/06-210 B –, juris Rn. 15; Vennemann, a.a.O., § 1 Rn. 6).
b) Für die Beantwortung der Frage, ob das konkrete Unterrichtsangebot in privatrechtlicher Form und damit nach dem Vorgesagten „auf vertraglicher Grundlage“ i.S. des § 1 Abs. 1 FernUSG erfolgt, kommt es danach allein darauf an, ob ein privatrechtlich gestalteter Fernunterrichtsvertrag vorliegt (BT-Drucks. 7/4245, S. 14). Dies hat das Verwaltungsgericht für den Studiengang der Klägerin zutreffend verneint, denn dessen Ausgestaltung ist seinem Charakter nach im Wesentlichen öffentlich-rechtlich und nicht privatrechtlich geprägt. Der Studiengang stellt kein privatrechtlich ausgestaltetes Zusatzangebot der Hochschule gegenüber Externen dar, sondern ist nach der Prüfungsordnung vielmehr zwingend mit der Mitgliedschaft in der Hochschule verknüpft. Die Immatrikulation für diesen Fernstudiengang ist Voraussetzung für die Teilnahme. Durch den Verwaltungsakt der Immatrikulation (vgl. OVG RP, Beschluss vom 27. Februar 1970 – 2 B 73, 79, 81/69 –, NJW 1970, 824 [826]) wird der Studierende Mitglied der Hochschulkorporation und erwirbt damit unmittelbar die damit verbundenen Rechte und Pflichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 – 7 C 58/78 –, NJW 1980, 2595; Urteil vom 27. April 1993 – 11 C 26/92 –, NVwZ-RR 1994, 98 [100]; OVG RP, Beschluss vom 27. Februar 1970 – 2 B 73, 79, 81/69 –, NJW 1970, 824 [826]). Das durch die Immatrikulation begründete Studienrechtsverhältnis zwischen dem Studierenden und der Hochschule ist ein spezielles öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis (vgl. Lindner, in: Hartmer/Detmer [Hrsg.], Hochschulrecht, 2. Aufl. 2011, Kap. XI Rn. 151). Dieses ist danach seiner Begründung und seiner Ausgestaltung nach öffentlich-rechtlicher Natur. Ergänzend wird insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die sich der Senat vollumfänglich zu Eigen macht, verwiesen (§ 130b Satz 2 VwGO).
c) An dieser öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung des Studiengangs ändert sich, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend festgestellt hat, auch nichts dadurch, dass an der Stelle von Gebühren ein privatrechtliches Entgelt erhoben wird.
aa) Für den Fall, dass die Ausgestaltung eines Studiengangs neben öffentlich-rechtlichen wie hier auch privatrechtliche Elemente enthält, ist im Rahmen einer Gesamtschau und abhängig vom konkreten Einzelfall zu beurteilen, welches Element der Rechtsbeziehung ihr das maßgebliche Gepräge gibt. Das Studienangebot kann nämlich nur einheitlich betrachtet und bewertet und keinesfalls künstlich in einen öffentlich-rechtlichen und in einen privatrechtlichen Teil aufgespalten werden. Die sog. Zweistufentheorie hilft in diesem Fall nicht weiter (vgl. zu diesem Maßstab allgemein zu privatrechtlichen Regelungselementen in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag: OLG Schleswig, Urteil vom 4. September 1987 – 14 U 371/85 –, NVwZ 1988, 761 [762 f.]). Bei dieser Einzelfallbetrachtung ist auch der Schutzzweck des Fernunterrichtsschutzgesetzes, das – wie bereits ausgeführt – dem Verbraucherschutz dient, in Rechnung zu stellen.
bb) Gemessen daran ist der durch die Erhebung eines privatrechtlichen Entgelts an der Stelle von Gebühren vorliegende privatrechtliche Einschlag in der Ausgestaltung des ansonsten öffentlich-rechtlich geprägten Studiengangs Erwachsenenbildung des DISC der Klägerin von derart untergeordneter Bedeutung, dass er den öffentlich-rechtlichen Charakter des Studiengangs nicht maßgeblich zu verändern, geschweige denn zu überlagern vermag.
Das privatrechtliche Entgelt für den hier streitgegenständlichen Studiengang beträgt 620,-- € pro Semester und wird auf der Grundlage der Entgeltordnung des DISC (Staatsanzeiger vom 19. August 2013, S. 1422) erhoben. Diese Entgeltordnung ist auch nach den insoweit unwidersprochen gebliebenen Angaben des Geschäftsführers des DISC in der mündlichen Verhandlung an den allgemeinen Gebührengrundsätzen i.S. des Landesgebührengesetzes – LGebG – orientiert und legt diese zugrunde. Das Kostendeckungsgebot des § 3 LGebG findet sich in § 1 Nr. 2 der Entgeltordnung wieder. Mit dem Studiengang ist keine Gewinnerzielungsabsicht verbunden. Insbesondere gibt es keine Möglichkeiten zu Rabattierung und sonstige Möglichkeiten, die Höhe des geschuldeten Entgelts abweichend von dieser Entgeltordnung individuell zu vereinbaren.
Danach hat das DISC der Klägerin von der der Hochschule nach § 35 Abs. 2 Satz 2 HochSchG eingeräumten Wahlmöglichkeit, für das weiterbildende Studium und sonstige Weiterbildungsangebote statt Gebühren privatrechtliche Entgelte zu erheben, in einer Weise Gebrauch gemacht, die das öffentlich-rechtliche Gepräge des Weiterbildungsstudiengangs nicht maßgeblich beeinflusst. Es lässt das weiterbildende Studium erst recht nicht qualitativ in ein privatrechtliches Vertragsverhältnis umschlagen. Die Klägerin hat durch die Gestaltung ihrer Entgeltordnung insbesondere weder von der durch § 35 Abs. 2 Satz 2 HochSchG grundsätzlich vermittelten Möglichkeit, das Entgelt so zu gestalten, dass mit dem Studiengang Gewinne erzielt werden können (welche gemäß § 35 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 14 Abs. 6 HochSchG der Hochschule für die Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehen) noch von der Möglichkeit, die Höhe eines Entgelts individuell zu vereinbaren oder Rabatte einzuräumen, Gebrauch gemacht.
Nach alledem handelt es sich vorliegend nicht um Fernunterricht i.S. des § 1 Abs. 1 FernUSG, weshalb auch keine Zulassungspflicht nach § 12 Abs. 1 Satz 1 FernUSG besteht.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstands wird gemäß §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12a Abs. 1, 19 Abs. 1 FernUSG, die nach § 12 FernUSG
§§ 12a Abs. 1, 19 Abs. 1 FernUSG den Ländern ermöglichen, eine zentrale Stelle als zuständige Behörde im Sinne des FernUSG
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 12 FernUSG
§ 1 FernUSG
§ 1 FernUG
§ 3 LGebG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 FernUSG
§ 19 Abs. 7 HochSchG
§ 7 Abs. 3 HochSchG
§ 35 Abs. 2 Satz 2 HochSchG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 FernUSG
§ 1 Abs. 1 FernUSG
§ 35 Abs. 2 HochSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 12 Abs. 1 FernUSG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 14 Abs. 6 HochSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Nr. 2 der Entgeltordnung
Art. 84 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 473
NJW 1970, 824
NJW 1980, 2595
NVwZ-RR 1994, 98
NVwZ 1988, 761
3 K 116/12
6 K 86.70
7 C 58/78
11 C 26/92
14 U 371/85