Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-19, Aktenzeichen 4 A 1065/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0619.4A1065.12.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn die Klägerin nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin als Betreiberin des O. Stadthafens verpflichtet werden kann, bei bestimmten Gefahrenlagen auf eigene Kosten den Zugang zum Hafengebiet auf den dortigen öffentlichen Straßen zu kontrollieren (Gefahrenstufe 2) oder zu sperren (Gefahrenstufe 3), und ob die Bezirksregierung Düsseldorf (nachfolgend: Bezirksregierung) als zuständige Hafensicherheitsbehörde die Genehmigung des von der Klägerin erstellten Gefahrenabwehrplans deshalb verweigern darf, weil der Plan solche Maßnahmen nicht vorsieht.
Am 17. November 2007 trat das Gesetz über die Sicherheit in Häfen und Hafenanlagen im Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (Hafensicherheitsgesetz - HaSiG NRW) in Kraft. Es dient als Gefahrenabwehrgesetz dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit von Häfen und Hafenanlagen, insbesondere vor Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Das Gesetz beruht auf Vorgaben des Gemeinschaftsrechts und setzt insbesondere die Richtlinie 2005/65/EG vom 26. Oktober 2005 um. Es verpflichtet unter anderem die Hafensicherheitsbehörde und den Hafenbetreiber zur Entwicklung eines mehrstufigen Sicherheitskonzeptes (§ 13 ff. HaSiG NRW). Demnach nimmt die Hafensicherheitsbehörde eine Risikobewertung vor und erstellt hierüber einen Risikobericht, den sie dem Hafenbetreiber bekannt macht. Dieser erarbeitet auf der Grundlage des Risikoberichts einen Gefahrenabwehrplan, den er seinerseits der Hafensicherheitsbehörde zur Genehmigung vorlegt.
Das relevante Hafengebiet setzte die Bezirksregierung am 19. März 2009 nach § 14 HaSiG NRW auf der Basis ihrer Risikobewertung durch öffentliche Bekanntmachung in ihrem Amtsblatt (ABI. Nr. 11 vom 19. März 2009, S. 126) förmlich fest.
Im so festgesetzten Stadthafen O1. befinden sich Anlagen zur Abfertigung von Seeschiffen (Frachtschiffen mit einer Bruttoraumzahl 500 und mehr), die in der Auslandsfahrt eingesetzt und in O1. abgefertigt werden. Die Klägerin ist eine Kommanditgesellschaft, an der die O1. -E. Häfen Verwaltungs-GmbH als Komplementärin sowie die Stadthafen O1. GmbH & Co. KG und die Stadtwerke E1. AG als Kommanditistinnen beteiligt sind. Die Klägerin ist Eigentümerin sämtlicher Hafenbecken und eines Großteils der Uferbereiche. Sie erhebt Ufergelder, Hafengelder und Entgelte für Fischereierlaubnisscheine. Zudem vergibt sie Liegeplätze und koordiniert den Einsatz der Hafenkräne. Die drei landseitigen Hafenflächen stehen mehrheitlich im Eigentum der Klägerin und sind vielfach verpachtet. Die übrigen Grundstücke stehen im Eigentum Dritter. Die Liegenschaften werden überwiegend als Produktions- und Lagerstätten genutzt; es finden sich aber etwa auch ein Bürogebäude des O. Bauvereins und eine Veranstaltungshalle, die Platz für bis zu 1800 Besucher bietet. Darüber hinaus leben in dem Gebiet knapp 150 Menschen, die Mehrzahl in Werkswohnungen. Im Hafen verlaufen zahlreiche Verkehrswege, darunter die Schienenstränge der von der Klägerin betriebenen O. Eisenbahn sowie die Zufahrtstraßen zu den Hafenanlagen. Insgesamt existieren zehn Zufahrten ins Hafengebiet, von denen acht dem unbeschränkten Gemeingebrauch i.S.d. Straßen- und Wegegesetzes NRW gewidmet sind („Am A. ", „J.--------straße ", „I.-----straße ", „N. Straße", „E2. Straße", „L. Straße", „U. Straße", „G.---------straße "). Von diesen acht Zufahrten stehen sieben im Eigentum der Stadt O1. ; die Straße „Am A. " wurde — bereits öffentlich gewidmet — von der Stadt O1. an die Stadthafen O1. GmbH & Co. KG übereignet. Die übrigen zwei Zufahrten sind Privatstraßen, die im Eigentum der Klägerin bzw. der Stadthafen O1. GmbH & Co. KG stehen.
Auf der Grundlage des § 13 HaSiG NRW erstellte die Bezirksregierung am 27. Januar 2009 einen Risikobericht für den Stadthafen O1. . Gegenstand des Berichts ist zunächst eine Risikoanalyse, die eingangs das Untersuchungsgebiet ermittelt. Anschließend werden die Hafenbetreibereigenschaft bestimmt sowie die im Hafen belegenen Infrastruktureinrichtungen und andere Objekte erhoben. Darüber hinaus enthält der Bericht eine detaillierte Risikobewertung. Hierzu heißt es auf S. 21 des Berichts einleitend:
„Folgende Behörden sind für die Gefahrenabwehr und/oder die Strafverfolgung zuständig: PP Duisburg, LR KPB O1. , Ordnungsamt, Feuerwehr der Stadt O1. , Sonderordnungsbehörden der Umweltverwaltung. Durch regelmäßige Überwachungs- und Streifentätigkeit ist das Gebiet des Hafens [ ... ] in die Gefahrenvorsorge einbezogen. Über diese vorhandene staatliche Gefahrenvorsorge hinaus soll der Hafenbetreiber gemäß dem HaSiG und der entsprechenden EU-Richtlinie im Rahmen seiner Eigensicherungspflicht präventiv Gefahrenabwehrmaßnahmen im Hafen in dem Gefahrenabwehrplan niederlegen und tatsächlich ausführen bzw. koordinieren".
Kernstück der Risikobewertung ist ein Konzept zur Gefahrenabwehr, das aus vier Säulen besteht: 1. Grundsicherung (d.h. flächendeckende Überwachungsmaßnahmen wie Streifenfahrten, Einsetzung eines Beauftragten für Gefahrenabwehr, Übungen, Kommunikation), 2. Zufahrtskontrolle, 3. Objektsicherung, 4. Infrastruktursicherung. Unter „Zufahrtskontrolle" versteht der Risikobericht „das Vorhalten von Sicherheitsmechanismen zur systemischen Zufahrtskontrolle zum Hafengebiet, die der Hafenbetreiber im Rahmen seiner Eigensicherungspflicht durchführt" (S. 23 des Berichts). Art und Umfang der daraus im Einzelnen abgeleiteten Gefahrenabwehrmaßnahmen richten sich nach den Gefahrenstufen 1 bis 3, die in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2005/65/EG wie folgt festgelegt sind: Die Gefahrenstufe 1 ist die Stufe, bei der zu jeder Zeit ein Mindestmaß an zweckmäßigen Schutzmaßnahmen zur Gefahrenabwehr aufrechtzuerhalten ist. Gefahrenstufe 2 ist gegeben, wenn aufgrund eines erhöhten Risikos eines sicherheitsrelevanten Ereignisses für einen bestimmten Zeitraum zusätzliche zweckmäßige Schutzmaßnahmen zur Gefahrenabwehr aufrechtzuerhalten sind. Gefahrenstufe 3 bezeichnet die Stufe, bei der für einen begrenzten Zeitraum weitere spezielle Schutzmaßnahmen zur Gefahrenabwehr aufrechtzuerhalten sind; diese Stufe gilt, wenn ein sicherheitsrelevantes Ereignis wahrscheinlich ist oder unmittelbar bevorsteht, auch wenn das genaue Ziel unter Umständen nicht bekannt ist. Für den straßenseitigen Zugang wird festgestellt, dass bisher ein Kontrollsystem vollständig fehle; es sei wie folgt zu erarbeiten: In der Gefahrenstufe 1 reiche eine deutlich sichtbare, qualifizierte Beschilderung an allen verkehrlichen Zufahrtspunkten aus (S. 62 des Berichts). In höheren Gefahrenstufen bedürfe es an den Zufahrten einer Kontrollsystematik, um unberechtigten Zutritt zu verhindern. Denkbar sei in Gefahrenstufe 2 eine Postierung von Überwachungspersonal, das auf Verdacht die Berechtigung zur Einfahrt in den Hafen erfragen und bei Verdachtsmomenten umgehend die zuständigen Behörden einschalte. In der Gefahrenstufe 3 sei ein System zur Sperrung vorzusehen, um ggf. den Zutritt über die Verkehrswege vollständig unterbinden zu können (S. 63, 112 f. des Berichts),
Der Risikobericht wurde der Klägerin mit Schreiben vom 10. Februar 2009 übersandt. Zugleich wurde sie aufgefordert, auf dessen Grundlage einen Gefahrenabwehrplan gemäß § 16 HaSiG NRW zu erarbeiten. Mit Schreiben vom 18. Februar 2009 machte die Klägerin geltend: Für die geforderten Zugangskontrollen fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Diese könne auch nicht in einer etwaigen Eigensicherungspflicht oder einem Hausrecht begründet sein, da diese nur soweit reichten, wie dem Hafenbetreiber Eingriffsmöglichkeiten in Rechtspositionen Dritter tatsächlich zustünden. Da es sich zudem bei den Zufahrten ausnahmslos um öffentliche Straßen handele, würden Zufahrtskontrollen den Gemeingebrauch unzulässig beschneiden. Auch in tatsächlicher Hinsicht seien die Zufahrtskontrollen unverhältnismäßig. Bei zehn Straßenzufahrten müssten - bei drei Schichten - je nach Personal dreißig bis sechzig geschulte Kräfte abgestellt werden. Über solches Personal verfüge die Klägerin nicht. Außerdem unterfalle die Zufahrtskontrolle der Gefahrenabwehr und sei damit obligatorische Staatsaufgabe.
Am 15. Juni 2009 legte die Klägerin den Entwurf eines Gefahrenabwehrplans vor. Der Entwurf sah eine Kontrolle bzw. Sperrung öffentlicher Zugangsstraßen ausschließlich durch die jeweils zuständigen Behörden vor. Zusätzliche Kontrollen der Klägerin waren demnach allenfalls im Einvernehmen mit den Betroffenen oder an den Einfahrten zu den jeweiligen Betriebsgrundstücken denkbar.
Die Bezirksregierung lehnte den Entwurf unter Zusendung eines achtseitigen Katalogs mit Änderungswünschen („Anmerkungen“) ab. Die im Risikobericht dargestellte Ausgestaltung der Zutrittskontrollen als Eigensicherungsmaßnahmen sei der Klägerin rechtskonform abzuverlangen. Ziel des Landesgesetzgebers sei gewesen, den Betreiber eines Hafens in seiner Funktion und Verantwortung als „überwiegender Eigentümer" und Organisationsverantwortlicher zu verpflichten, sicherheitsrelevante Maßnahmen der Eigensicherung im Hafengebiet vorzunehmen. Diese Eigensicherung finde im Vorfeld der staatlichen - insbesondere polizeilichen – Gefahrenabwehr statt und ergänze jene präventiv. Die Pflichten seien dem Hafenbetreiber daher nicht im Rahmen einer Beleihung mit hoheitlichen Befugnissen oder als Verwaltungshelfer auferlegt. Staatliche und demokratische Strukturprinzipien der Verfassung, insbesondere das Demokratie- und Sozialstaatsprinzip sowie die Grundrechte stünden einer Privatisierung einzelner Sicherheitsaufgaben nicht entgegen. Auch werde das Gewaltmonopol des Staates nicht unzulässig beschnitten. Dieses sei weder ein Gewaltausübungsmonopol noch ein Sicherheitsmonopol. Vielmehr könne die Legislative eine Privatisierung zulassen, wenn dadurch die Funktionsfähigkeit des Staates nicht beeinträchtigt werde. Der Staat sei nicht zur Übernahme jeglicher Sicherheitsaufgaben verpflichtet. Ausreichend sei die flächendeckende und qualitativ angemessene Sicherheitsversorgung. Dies sei auch in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung zum Atom- und Luftsicherheitsrecht anerkannt. Dass die Maßnahmen nicht allein dem Schutz eigener, sondern auch allgemeiner Rechtsgüter dienten, sei jedenfalls bei ergänzenden Vorfeldmaßnahmen unschädlich. Die mit der Eigensicherung verbundene Nutzungsbeschränkung öffentlich gewidmeter Verkehrsflächen sei auch straßenrechtlich unbedenklich. Die entsprechende Widmung der öffentlichen Straßen sei durch behördliche Einzelfallentscheidung wie z.B. Sondernutzungserlaubnisse (etwa für Märkte, Außengastronomie an Straßencafes, Radrennen, Karnevalsumzüge, City-Läufe, Konzerte, „Public-Viewing-Veranstaltungen") einschränkbar. Hier fielen dem Veranstalter regelmäßig auch verkehrstechnische und ordnungsrechtliche Aufgaben zu. Eine Grenze sei erst erreicht, wenn die Verkehrsfläche der Öffentlichkeit vollständig und dauerhaft entzogen werde. Dann sei eine behördliche Einzelfallentscheidung nicht ausreichend. Stattdessen bedürfe es einer Umwidmung oder eines Einzugs der Verkehrsfläche durch den Straßenbaulastträger, die Aufsichtsbehörde oder durch höherrangiges Recht. Letzteres sei beim Hafensicherheitsgesetz der Fall. Vorliegend folge eine solche Widmungseinschränkung aus der formalen Bekanntgabe des Hafengebiets. Dadurch werde im Wege der Allgemeinverfügung gemäß § 14 HaSiG NRW ein Gebiet mit erhöhter Gefährdung bzw. Schutzbedürftigkeit festgelegt, in dem generell und dauerhaft bestimmte Nutzungseinschränkungen für den Hafenbetrieb und alle dort aufhältigen Personen gälten und das daher aus „gebietscharakteristischen" Gründen nicht mehr vollumfänglich zugänglich sei. Im Übrigen bestehe kein Anspruch auf die Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs (§ 14 Abs. 1 S. 2 StrWG NRW). Die geforderten Zugangskontrollen seien als „bloße Belästigungen" hinzunehmen. Das gelte um so mehr, als § 28 HaSiG NRW die Einschränkung von Grundrechten vorsehe und ein Anhalten und Befragen nur in erhöhten Gefahrenstufen geboten sei, in denen eine verdichtete, allgemeine Gefährdungssituation vorliege. Die entsprechende Verpflichtung des Hafenbetreibers fuße auf der ihm zustehenden Sachherrschaft und Organisationsgewalt. Vor diesem Hintergrund bürde ihm der Gesetzgeber in § 15 HaSiG NRW eine besondere Verantwortung für die Sicherheit im Hafengebiet auf.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2010 legte die Klägerin einen überarbeiteten Gefahrenabwehrplan vor. Im Begleitschreiben wies sie darauf hin, sie sehe sich zu den geforderten Zugangskontrollen auf öffentlichen Straßen weder berechtigt noch verpflichtet: Es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage, der es aber mit Blick auf die damit verbundenen Eingriffe in Freiheitsgrundrechte bedürfe. Darüber helfe auch keine „Sachherrschaft" und „Organisationsgewalt" hinweg; diese habe die Klägerin nur auf ihren Grundstücken, aber eben nicht auf öffentlichen Straßen. Vor diesem Hintergrund sei die Rechtsprechung zur Inpflichtnahme der Betreiber von Kernkraftwerken und Flughäfen, deren Kontrollaufgaben sich auf den vom Hausrecht umfassten innerbetrieblichen Bereich beschränkten, nicht übertragbar. Der Versuch, „hausrechtsähnliche Befugnisse" für öffentliche Verkehrsflächen aus straßenrechtlichen Sondernutzungen herzuleiten, sei schon wegen der hier fehlenden Sondernutzungserlaubnis untauglich. Die Frage nach einer ordnungsrechtlichen „Annexkompetenz" im Rahmen der Sondernutzung stelle sich daher nicht.
Unter dem 3. Mai 2010 sandte die Bezirksregierung der Klägerin eine aus ihrer Sicht genehmigungsfähige Fassung des Gefahrenabwehrplans. Darin legte sie der Klägerin eine Regelung der „Zutrittsbedingungen" (insbesondere der Personen-, Gepäck- und Frachtkontrollen) dergestalt nahe, dass in Gefahrenstufe 2 eine Personenkontrolle des straßenseitigen Zutritts durch die Klägerin oder ein beauftragtes Unternehmen an festgelegten Kontrollpunkten notwendig sei. Die Kontrolle umfasse das verdachtsabhängige und -unabhängige Befragen von Fahrzeugführern nach Ziel und Grund des Hafenzugangs. Bei Zweifeln an der Berechtigung oder an einem legitimen Zweck des Zugangs erfolge ein Hinweis auf dessen Unzulässigkeit. Verschaffe sich der Betreffende dennoch Zutritt, sei sofort die Polizei zu verständigen. In Gefahrenstufe 3 seien nach Entscheidung der Hafensicherheitsbehörde einzelne oder alle Zufahrten zu sperren. Die Funktionsfähigkeit der Absperrungen sei von der Klägerin zu kontrollieren. Bei Feststellung von Manipulationen an den Absperrungen oder einer unberechtigten Zufahrt oder eines unberechtigten Zutritts sei sofort die Polizei zu benachrichtigen.
Die Klägerin übernahm die Änderungswünsche der Bezirksregierung im hier maßgeblichen Kontext nicht. Die Endfassung des am 12. November 2010 zur Genehmigung vorgelegten Gefahrenabwehrplans vom 11. November 2010 sieht stattdessen Folgendes vor: Zum Schutz des Hafens heißt es unter Ziffer III. zunächst allgemein, dass „Eigensicherungsmaßnahmen [...] durch den Hafenbetreiber ausschließlich im Rahmen der rechtlichen Befugnisse durchgeführt werden. Soweit über Eigensicherungsmaßnahmen hinausgehende staatliche Gefahrenabwehrmaßnahmen zu treffen sind, obliegt die Umsetzung den jeweilig zuständigen staatlichen Behörden. Daher sind Kontrollen und andere Eingriffe in Rechte Dritter durch den Hafenbetreiber und die sonstigen Verantwortlichen von Anlagen, Objekten und Einrichtungen allein im Rahmen ihres jeweiligen Hausrechts möglich, nicht aber darüber hinaus, insbesondere nicht auf den dem Hafen vorgelagerten öffentlichen Straßen" (S.16). Die Kontrolle des straßenseitigen Zugangs zum Hafen (Ziff. III.2.1) ist wie folgt ausgestaltet: Sie „[... ] obliegt, soweit es sich um die Kontrolle von öffentlichen Zugangsstraßen handelt, ausschließlich den jeweiligen Behörden. Der Hafenbetreiber hat dort keine Kontrollbefugnisse und wird daher Zugangskontrollen nur auf seinem Grundstück durchführen. Soweit diese Grundstücke an Dritte verpachtet oder vermietet sind, liegen Hausrecht und Zugangskontrollrecht bei den jeweiligen Pächtern bzw. Mietern. Auch insoweit verfügt der Hafenbetreiber nicht über eigene Kontrollbefugnisse" (S. 21). Zum Unterpunkt „Zutrittsbedingungen" sieht der Plan für öffentliche straßenseitige Zufahrten in Gefahrenstufe 2 nur „Kontrollen durch die jeweils zuständige Behörde im Rahmen ihres Ermessens" vor. Für Gefahrenstufe 3 gilt eine „behördliche Sperrung der öffentlichen Hafenzufahrten" (S. 22).
Mit Bescheid vom 14. Dezember 2010 lehnte die Bezirksregierung die Genehmigung des Gefahrenabwehrplans ab und ordnete an, innerhalb von vier Wochen nach Zustellung des Bescheides einen hinsichtlich der Zugangskontrolle zum Hafengebiet genehmigungsfähigen Plan vorzulegen. Rechtsgrundlage für die Durchführung von Sicherungsmaßnahmen durch die Klägerin sei § 16 Abs. 5 i.V.m. Abs. 3 HaSiG NRW. Demnach sei die Durchführung der Sicherungsmaßnahmen Sache des Hafenbetreibers. Diese Regelung knüpfe an die in § 2 Nr. 7 HaSiG NRW definierte Stellung als Inhaber der Sachherrschaft und Organisationsgewalt an, außerdem an § 15 HaSiG NRW, der die grundsätzliche Verantwortlichkeit des Hafenbetreibers zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Hafens festlege. Zwar sei die Verantwortlichkeit der Klägerin als Hafenbetreiberin durch Verpflichtungen anderer Eigentümer begrenzt (§ 15 Satz 2 a.E. HaSiG NRW); folglich sei zu prüfen, inwieweit die Verpflichtung des jeweiligen Eigentümers zur Durchführung von Kontrollen auf „seiner" Straße zulässig sei. Man komme jedoch im Rahmen der Ermessensausübung zu dem Ergebnis, dass es im Hinblick auf die Sachherrschaft bzw. Organisationsgewalt der Klägerin zweckmäßiger und erforderlich sei, allein sie zu Zugangskontrollen heranzuziehen. Dies gelte nicht zuletzt mit Blick auf ihre fundierten Kenntnisse der örtlichen und strukturellen Gegebenheiten. Der Hinweis auf das fehlende Hausrecht auf öffentlichen Straßen gehe fehl. § 15 HaSiG NRW lege dem Hafenbetreiber eine besondere Verantwortung für das festgesetzte Hafengebiet auf. Dieser Verantwortung bzw. Verpflichtung könne die Klägerin aber nur nachkommen, wenn sie auch das Recht habe, diese Aufgaben wahrzunehmen. Innerhalb des Hafengebiets sei es der Klägerin daher mittels eines besonderen „Haus-", „Sicherungs"- bzw. „Organisationsrechts" möglich, präventive Organisations- und Sicherungsmaßnahmen durchzuführen. Rechte Dritter stünden dem nicht entgegen. Verdachtsbezogenes bzw. stichprobenartiges Anhalten von Fahrzeugen und anschließendes Befragen, das allein von der Klägerin gefordert werde, seien als bloße Belästigung zu dulden. Unter Effizienzgesichtspunkten müsse die Klägerin dabei auch in begründeten Verdachtsfällen den Zutritt zum Hafen verweigern können. Im Übrigen stellten Hafenbetreiber, Hafennutzer und Verkehrsteilnehmer eine Schicksalsgemeinschaft mit wechselseitigem Schutzinteresse dar. Hinzu komme, dass aufgrund der Beschilderung die Berechtigung zu Maßnahmen auf öffentlichen Flächen ohne Weiteres erkennbar sei. Außerdem sei bereits in der Bekanntmachung des Hafengebiets auf die Geltung hafensicherheitsrechtlicher Regelungen hingewiesen worden.
Die Klägerin hat am 14. Januar 2011 Klage erhoben. Sie hat unter Bezugnahme auf das zur Gerichtsakte gereichte Gemeinsame Positionspapier der Hafenwirtschaftsverbände vom 29. Juli 2009 ergänzend und vertiefend vorgetragen: Personenkontrollen stellten stets grundrechtsrelevante Eingriffe - und keine bloßen Belästigungen - dar, die ausnahmslos einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürften. § 15 HaSiG NRW enthalte eine solche Ermächtigung nicht, die Vorschrift sei allenfalls eine Aufgabenzuweisungsnorm. Außerdem lege die Klägerin den Inhalt des Gefahrenabwehrplanes gemäß § 16 HaSiG NRW selbst fest und sei dabei einzig durch den von § 15 HaSiG NRW vorgegebenen Zweck der „Eigensicherung" beschränkt. Dies allein könne die Klägerin jedoch nicht dazu berechtigen, durch Maßnahmen, die sie selbst in den Gefahrenabwehrplan aufnehme, in Rechte Dritter einzugreifen, zumal außerhalb ihres Hausrechts. Der Hinweis der Bezirksregierung auf ein „besonderes Hausrecht" oder „Sicherungs- und Organisationsrecht" beantworte nicht die Frage, ob sich ein solches Recht auch auf den vorgelagerten Bereich einer öffentlichen Straße erstrecken könne. Woraus sich dieses – letztlich aus § 903 BGB abzuleitende - „Hausrecht" des Hafenbetreibers an öffentlichen Straßen ergebe, lege die Bezirksregierung nicht dar. Auch die Rechtsfigur der „Sondernutzung" gebe hierfür nichts her. Der Hafenbetreiber erhalte nämlich kein materielles Sondernutzungsrecht an den Straßen im Hafengebiet. Außerdem könne eine solche Verpflichtung dem Hafenbetreiber nicht ohne Antrag und gegen seinen Willen auferlegt werden. Ob als Folge der behördlichen Festlegung des Hafengebiets dieses zu einem „besonders qualifizierten Gebiet" werde, könne dahinstehen, da hieraus allenfalls eine Beschränkung des Gemeingebrauchs an Straßen im Hafengebiet für die Nutzer folge, nicht aber zugleich eine Kontrollbefugnis oder gar Kontrollpflicht des Hafenbetreibers. Selbst eine Beschränkung des Gemeingebrauchs führe nicht dazu, dass dem Hafenbetreiber die Sachherrschaft oder Organisationsgewalt an diesen öffentlichen Straßen zustünde. Eine „Sach-/bzw. Organisationsherrschaft" werde auch nicht durch § 2 Nr. 7 HaSiG NRW begründet, sondern von der Vorschrift vorausgesetzt. Die Zutrittskontrollen seien zudem unter Effizienzgesichtspunkten bedenklich. Eine Kontrolle von Passanten unterhalb der Grundrechtseingriffsschwelle sei allenfalls eine gekünstelte und praktisch unnütze Fiktion. Das gelte erst recht im Hinblick auf den mit dem Hafensicherheitsgesetz NRW bezweckten Schutz vor Terrorismus. Wenn man schon eine „Eigensicherungspflicht" für praktikabel halte, müsse man den Hafenbetreibern zumindest die für eine effektive Durchführung notwendigen Eingriffsbefugnisse mitgeben. Hieran fehle es aber. Die rein formale Festlegung des Hafengebietes berechtige weder zu Grundrechtseingriffen ohne gesonderte Eingriffsnorm noch verändere sie den straßenrechtlichen Status der erfassten Verkehrswege. Aus der Duldung der Zutrittskontrollen durch die Eigentümer folge für die Klägerin ebenfalls keine Rechtspflicht zu deren Vornahme. Sie rechtfertige insbesondere keine Grundrechtseingriffe. Die Grenzen der Eigensicherungspflicht würden nicht durch das Gewaltmonopol gezogen, sondern durch die Grenzen des räumlichen Bereichs, innerhalb dessen der Eigensicherungspflichtige über Sachherrschaft und Organisationsgewalt verfüge. Kontrollen auf öffentlichen Straßen seien damit allein dem Staat und seinen Behörden vorbehalten. Das Land könne sich seiner Verantwortung nicht dadurch entziehen, dass es vermeintliche Eigensicherungspflichten zur eigenen Entlastung auch dorthin erstrecke und somit die Verantwortung für einen öffentlichen - und damit grundsätzlich jedermann zugänglichen - Bereich einem Privaten als Eigensicherungsaufgabe zuweise.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den Bescheid der Bezirksregierung E1. vom 14. Dezember 2010 aufzuheben,
2. das beklagte Land zu verpflichten, erneut über die Genehmigung des ihr von der Klägerin am 12. November 2010 vorgelegten Plans zur Gefahrenabwehr (Port Security Plan - PSP) für den Hafen O1. unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat im Wesentlichen das Vorbringen der Bezirksregierung im Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft. Die Ermächtigungsgrundlage für die der Klägerin auferlegte Eigensicherung ergebe sich aus § 15 i.V.m. § 16 Abs. 3 und § 14 HaSiG NRW sowie Anhang II der europäischen Hafensicherheitsrichtlinie. Die Verpflichtung des Hafenbetreibers gehe über einzelne Betriebsgrundstücke hinaus und stelle einen Flächenbezug her. Sie knüpfe ausdrücklich an eine Gesamtverantwortung an, nicht lediglich an eine vollständige, ausnahmslos alle Grundstücke, Flächen und Wege umfassende Eigentumsposition. Dies sei auch vor dem Hintergrund des Zwecks von Richtlinie und Gesetz geboten: Zugangskontrollen seien für die Funktionsfähigkeit eines präventiven flächenbezogenen Gefahrenabwehrkonzeptes von elementarer Bedeutung. Folgerichtig obliege diese Aufgabe der Klägerin als Gesamtverantwortlicher für den Hafen. Die entsprechende Verpflichtung des Hafenbetreibers folge aus seiner besonderen Pflichtenstellung als für die Hafensicherheit Verantwortlicher (§ 15 HaSiG NRW). Als Hafenbetreiberin habe die Klägerin Sachherrschaft und Organisationsgewalt über den Hafen. Öffentliche Verkehrsflächen seien wesentlicher Bestandteil eines Hafens und seiner Nutzung. Ohne wasser-, schienen- und straßenseitige Flächen, Wege und Einrichtungen könne es keinen Hafenbetrieb geben. Gestärkt werde die Hausrechtsposition durch die Gebietsqualifizierung des Hafens und die dem Gericht vorgelegten Duldungen der Straßeneigentümer vom 8. und 10. März 2011. Insoweit werde der Klägerin die Rechtsposition des legitimierten Besitzes nochmals ausdrücklich eingeräumt. Zwar seien ihr Sachherrschaft und Organisationsgewalt in Bezug auf die öffentlichen Straßen niemals konkret zugesprochen worden. Dessen bedürfe es auch nicht. Sachherrschaft und Organisationsgewalt seien maßgeblich für die Bestimmung des Gesamtverantwortlichen, hier der Klägerin. Aus dieser Verpflichtung folge auch das Recht, Schutzmaßnahmen im Gesamthafengebiet zu ergreifen. Eine ausdrückliche Ermächtigung sei daher ‑ zumal bei reinen Vorfeldmaßnahmen - entbehrlich. Bezüglich der Zugangskontrollen sei unter den Aspekten der Zweckmäßigkeit und Erforderlichkeit ein einheitliches Zutrittsmanagement durch die gesamtverantwortliche Klägerin geboten. Eine Verantwortungsverteilung auf mehrere Eigentümer würde eine koordinierte, mit späteren staatlichen Maßnahmen eng verzahnte Vorgehensweise erschweren oder gar unmöglich machen. Das „Ausschneiden" aller Straßen aus dem Hafengebiet sei keine AIternative. Der Schutz des Hafens sei so nicht zu erreichen.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 8. März 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die Klägerin habe einen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung, weil die Voraussetzungen, die § 16 Abs. 4 HaSiG NRW i.V.m. Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG für die Genehmigung eines Gefahrenabwehrplans vorsehe, erfüllt seien. Sie habe am 12. November 2010 einen Gefahrenabwehrplan vorgelegt, der in formeller Hinsicht das von Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG vorgegebene Regelungsprogramm vollständig aufgreife und behandele. In materieller Hinsicht erfülle der Plan die Anforderungen von § 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW und § 16 Abs. 3 HaSiG NRW i.V.m. Art. 7 Abs. 1, Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG, obwohl er abweichend von der hafensicherheitsbehördlichen Risikobewertung keine von der Klägerin mit eigenen Kräften durchzuführenden Zutrittskontrollen der öffentlichen Straßen im Hafengebiet vorsehe. Insoweit widerspreche Risikobewertung nämlich ihrerseits der Rechtsordnung. Bei der Risikobewertung handele es sich nicht um einen – bestandskräftig gewordenen – Verwaltungsakt, sondern um eine die Sachentscheidung inhaltliche vorbereitende, unselbstständige Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a S. 1 VwGO. Die in der Risikobewertung vorgegebene Inpflichtnahme der Klägerin zu Kontroll- und Absperrmaßnahmen auf öffentlich gewidmeten Straßen im Wege der Eigensicherung für das festgesetzte Hafengebiet widerspreche den „einschlägigen geltenden Gesetzen" i.S.d. Anhangs II der Richtlinie 2005/65/EG. Zwar könnten Eigensicherungspflichten grundsätzlich auch einem Hafenbetreiber auferlegt werden. Die der Klägerin nach dem Risikobericht obliegenden Pflichten seien materiellrechtlich auch als solche und nicht als übertragene Hoheitsgewalt ausgestaltet. Das sei mit den Vorgaben des Europa- und des Verfassungsrechts grundsätzlich vereinbar. Soweit sich die Maßnahmen jedoch auf öffentliche Straßen erstreckten, gingen sie über das hinaus, was in diesem Rahmen von der Klägerin verlangt werden dürfe. Einer privaten (Haus-) Rechtsposition, die eine Inpflichtnahme rechtfertigen könne, stehe entgegen, dass es sich um öffentliche Straßen handele.
Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt das beklagte Land sein Begehren unter Wiederholung und Vertiefung des bisherigen Vortrags weiter.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und verweist im Wesentlichen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung und des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen – MBWSV - (vormals: Ministerium für Bauen und Verkehr - MBV -) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht in vollem Umfang stattgegeben.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der angefochtene Bescheid der Bezirksregierung E1. vom 14. Dezember 2010 ist sowohl bezüglich der Genehmigungsversagung als auch hinsichtlich der Anordnung zur Vorlage eines überarbeiteten Gefahrenabwehrplans rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat den geltend gemachten Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Genehmigung des von ihr am 12. November 2010 vorgelegten Plans zur Gefahrenabwehr, § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO.
Die Klägerin begehrt mit dem gewählten Bescheidungsantrag in der Sache allein die Klarstellung, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, von ihr die Durchführung von Kontrollen und Sperrungen auf öffentlichen Straßen zu verlangen bzw. aus diesem Grund die Genehmigung zu verweigern. Jedenfalls in diesem Umfang besteht nach § 16 Abs. 4 des Gesetzes über die Sicherheit in Häfen und Hafenanlagen im Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GV.NRW. S. 470) in der Fassung vom 9. Februar 2010 (GV.NRW. S. 135) – Hafensicherheitsgesetz (HaSiG) NRW - der geltend gemachte Anspruch, im Übrigen sind sich die Beteiligten über die weiteren Genehmigungsvoraussetzungen im Wesentlichen einig.
1.
Das Hafensicherheitsgesetz NRW setzt die Richtlinie 2005/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen (ABI. EG Nr. L 310 vom 25. November 2005, S. 28) um. Sie bezweckt über die bis dato bestehenden Regelwerke zum Schutz vor terroristischen Angriffen - insbesondere Kapitel XI-2 der „International Convention for the Safety of Life at Sea“ – SOLAS – mit Anhang zum „Internationalen Code für die Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen“ (International Ship and Port Facility Code, BGBI. II 2003, S. 2018 - ISPS Code -) und die Verordnung (EG) Nr. 725/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates der EU vom 31. März 2004 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen (ABI. EG Nr. L 129 vom 29. April 2004, S. 6) - hinaus einen möglichst umfassenden Schutz für das Seeverkehrsgewerbe und die Hafenwirtschaft und erfasst den gesamten Hafen als Schutzobjekt. Die Richtlinie stellt zu diesem Zweck im Wesentlichen folgendes Regelungsprogramm auf: Die Mitgliedstaaten benennen zunächst für jeden betroffenen Hafen eine Gefahrenabwehrbehörde (Art. 5). Sie stellen ferner sicher, dass für den Hafen eine Risikobewertung erstellt wird, die von dem Mitgliedstaat zu genehmigen ist (Art. 6). Auf der Grundlage der Risikobewertung ist für den Hafen ein Gefahrenabwehrplan zu erarbeiten, fortzuschreiben und zu aktualisieren (Art. 7). Darin sind - abhängig von der jeweils geltenden Gefahrenstufe (vgl. Art. 8) - „anzuwendende Verfahren, zu ergreifende Maßnahmen und einzuleitende Aktionen" festzulegen. Die Vorgaben werden in Anhang II der Richtlinie konkretisiert. Auch die Gefahrenabwehrpläne bedürfen der mitgliedstaatlichen Genehmigung. Die Bundesländer, die für die Richtlinienumsetzung zuständig sind (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG), haben in ihrer Mehrzahl – wie auch die übrigen EU-Mitgliedstaaten - die Erstellung des Gefahrenabwehrplans für den Hafen den zuständigen Behörden auferlegt. In Nordrhein-Westfalen - und dem folgend in Rheinland-Pfalz – nimmt demgegenüber die Hafensicherheitsbehörde lediglich die Risikobewertung vor, während die Gefahrenabwehrplanung den Hafenbetreibern zugewiesen ist.
Vgl. Jacobshagen/Solterbeck (Hrsg.), Das neue Hafensicherheitsrecht, Berlin 2011, S. 16 ff.; Lagoni/Wallrabenstein, Sicherheit in Seehäfen — Einführung und Überblick, in: Lagoni/Stober (Hrsg.), Sicherheit in Seehäfen, Köln u.a. 2007, S. 1 ff.; Erbguth, LKV 2007, 533.
Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW erstellt der Hafenbetreiber unter Berücksichtigung der von der Hafensicherheitsbehörde – in Nordrhein-Westfalen die Bezirksregierung E1. - erstellten Risikobewertung einen Plan zur Gefahrenabwehr für den Hafen. Der Plan muss entsprechend der Größe und der Bedeutung des Hafens den allgemeinen Aspekten des Anhangs II der Richtlinie 2005/65/EG entsprechen und insbesondere die Aufgaben der Zutrittsbedingungen, der Personen-, Gepäck- und Frachtkontrollen, des Umgangs mit verdächtiger Ladung sowie weitere Aufgaben enthalten (§ 16 Abs. 3 HaSiG NRW). Der Plan zur Gefahrenabwehr ist der Hafensicherheitsbehörde zur Genehmigung vorzulegen (§ 16 Abs. 4 Satz 1 HaSiG NRW), die mit Nebenbestimmungen (Satz 2) und nachträglichen Auflagen (Satz 3) versehen werden kann.
Ausdrücklich benannte Genehmigungsvoraussetzungen enthält § 16 HaSiG NRW nicht. Aus dem Regelungszusammenhang folgt aber, dass der vom Hafenbetreiber vorzulegende Gefahrenabwehrplan die in § 16 Abs. 3 HaSiG NRW i. V. m. Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG aufgestellten Anforderungen des Regelungs- und Aufgabenzuweisungskatalogs vollständig aufgreifen und behandeln muss. Zudem ist der Plan „unter Berücksichtigung" bzw. „anhand" der Ergebnisse der Risikobewertung für den Hafen zu erstellen, denen er „angemessen Rechnung" zu tragen hat (§ 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW, Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG).
Dabei gibt § 16 Abs. 4 HaSiG NRW der Klägerin als Hafenbetreiberin einen grundsätzlichen Genehmigungsanspruch, wenn die genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Denn der Hafenbetreiber bedarf eines genehmigten Gefahrenabwehrplans, um seinen Hafen dauerhaft und gesichert betreiben zu können. Nur wenn er einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Genehmigung hat, kann er sich gegen eine Ordnungsverfügung der Hafensicherheitsbehörde nach § 5 Abs. 2 HaSiG NRW, die sich auf einen fehlenden oder fehlerhaften Gefahrenabwehrplan stützt, erfolgreich zur Wehr setzen. Im Übrigen droht ihm anderenfalls ein Bußgeld nach § 25 Abs. 1 Nr. 6 HaSiG NRW. Gleiches ergibt sich aus der Regelung des § 11 Abs. 3 Satz 2 HaSiG NRW, der für den Betreiber einer Hafenanlage einen Genehmigungsanspruch ausdrücklich statuiert. Dass und warum für den Hafenbetreiber etwas anderes gelten könnte, ist nicht ersichtlich.
2.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Klägerin danach einen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung ihres Antrags auf Genehmigung des eingereichten Gefahrenabwehrplans vom 12. November 2010 hat. Die Voraussetzungen des § 16 Abs. 3, 4 HaSiG NRW i. V. m. des Anhangs II der Richtlinie 2005/65/EG sind im Hinblick auf die im Gefahrenabwehrplan der Klägerin vorgesehenen Kontrollen auf öffentlichen Straßen erfüllt.
a) Die Klägerin ist Hafenbetreiberin im Sinne von § 16 HaSiG NRW. Nach der Definition in § 2 Nr. 7 HaSiG NRW ist „Betreiber eines Hafens" derjenige, der die überwiegende Eigentümerposition an den Flächen im Hafen sowie die Sachherrschaft und Organisationsgewalt über den Hafen innehat. Dies ist bei der Klägerin der Fall, wie das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung (Urteilsabdruck S. 14 f.), auf die der Senat gemäß § 130b VwGO Bezug nimmt, ausgeführt hat; die Klägerin zieht das auch nicht in Zweifel.
b) Ebenfalls zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass dem Genehmigungsanspruch der Klägerin bezüglich des von ihr vorgelegten Gefahrenabwehrplans nicht entgegensteht, dass nach dessen Vorgaben die Zugangskontrollen in den Gefahrenstufen 2 und 3 den zuständigen staatlichen Behörden obliegen und nicht, wie in der Risikobewertung vorgesehen, dem Hafenbetreiber als Eigensicherungsmaßnahmen zugewiesen werden können. Eine solche Verpflichtung der Klägerin ist nach geltendem Recht nicht zu begründen. Dass die Risikobewertung anderes vorsieht, ist irrelevant, namentlich entfaltet sie keine „Bindungswirkung“ gegenüber der Klägerin. Auch insoweit wird auf die eingehende Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung (Urteilsabdruck S. 15 ff.) verwiesen, der der Senat folgt.
c) Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend herausgearbeitet hat, sind die der Klägerin nach dem Gesetz und dem Risikobericht obliegenden Pflichten als privatrechtliche Eigensicherungspflichten ausgestaltet und stellen sich nicht als Übertragung von Hoheitsrechten bzw. öffentlich-rechtliche Inpflichtnahme nach polizei- und ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten dar. Den Ausführungen auf Seite 17-21 des Urteilsabdrucks ist insoweit nichts hinzuzufügen (vgl. § 130b VwGO).
d) Im Hinblick auf die europarechtliche Frage, ob die zu Grunde liegende Richtlinie eine Verlagerung der Verantwortung für die Gefahrenabwehrpläne auf private Hafenbetreiber zulässt, bedurfte es angesichts des in der Sache auf die Frage der Zulässigkeit der geforderten Kontrollen auf öffentlichen Straßen beschränkten Auseinandersetzung keiner abschließenden Entscheidung. Unbeschadet dessen sieht der Senat - insoweit anders als das Verwaltungsgericht – allerdings die Vereinbarkeit mit den europarechtlichen Grundlagen als problematisch an; eine richtlinienkonforme Auslegung und Anwendung des Hafensicherheitsgesetzes ist jedoch möglich.
Nach Auffassung des Senats spricht viel dafür, dass der Richtlinie 2005/65/EG jedenfalls im Hinblick auf die vorgesehene Risikobewertung und die darauf aufbauende Planung der Gefahrenabwehr bzw. –vorsorge ein staatliches Sicherungssystem vorschwebt. Dies folgt zum einen aus ihrem Art. 5, wonach die von den Mitgliedstaaten zu benennende Behörde für die Ausarbeitung und Durchführung von Plänen zur Gefahrenabwehr im Hafen verantwortlich ist, und den konkreten Regelungen zur Risikobewertung und zum Gefahrenabwehrplan, die ausdrücklich bestimmen, dass auch eine anerkannte (private) Stelle diese Pläne erarbeiten kann. Daraus lässt sich im Umkehrschluss ableiten, dass weitere Ausnahmen, insbesondere die Übertragung auf den Hafenbetreiber, nicht vorgesehen sind, sondern im Übrigen die Verantwortung der zuständigen Behörde vorausgesetzt wird.
zum Problem auch Erbguth, Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie 2005/65/EG zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen – Rechtsgutachterliche Stellungnahme im Auftrag des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes NRW – von November 2006 (im Folgenden Gutachten Erbguth), S. 29 ff.
Zum anderen ergibt sich die grundsätzliche staatliche Verantwortung aus den konkret geforderten Inhalten der Gefahrenabwehrplanung in Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG bzw. hinsichtlich der Anforderungen an eine anerkannte Stelle in deren Anhang IV. Insbesondere die dort vorgesehene Koordinierung staatlicher Gefahrenabwehrpläne und –behörden ist einem privaten Betreiber im Konfliktfall nicht möglich.
Vgl. auch Stellungnahme der Bezirksregierung im Gesetzgebungsverfahren vom 12. Februar 2007, BA 19 S. 59, 60, 62, 69 ff.
Gleiches gilt für die in Anhang II geforderten „flexiblen Maßnahmen sowohl im Hinblick auf unterschiedliche Teile des Hafens als auch auf wechselnde Gefahrenstufen und spezielle geheimdienstliche Aspekte“ sowie „die Verbindung mit den für die Kontrolle von Fracht, Gepäck und Fahrgästen zuständigen Behörden; wenn erforderlich, muss der Plan die Vernetzung der Informations- und Abfertigungssysteme dieser Behörden vorsehen, einschließlich eventueller Systeme für die Abfertigung schon vor der Ankunft.“ Ebenso wenig dürfte es dem privaten Hafenbetreiber rechtlich möglich sein, mit der erforderlichen Verbindlichkeit „im Plan zur Gefahrenabwehr im Hafen die Organisation der Gefahrenabwehr im Hafen, ihre Aufgabenteilung und Arbeitsverfahren im einzelnen festzulegen“. Das insoweit letztlich ggf. erforderliche Weisungsrecht gegenüber Trägern der staatlichen Gefahrenabwehr dürfte ihm unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zukommen.
Es ist jedoch möglich, das Hafensicherheitsgesetz NRW unter Beachtung dieser Grundannahmen der Richtlinie europarechtskonform auszulegen. Ausgangspunkt ist dabei, dass die Pflicht zur Erstellung und Durchführung eines Gefahrenabwehrplans dem Hafenbetreiber als Eigensicherung auferlegt und dadurch zugleich begrenzt wird. Eine solche Form der privatrechtlichen Inpflichtnahme entspricht im Grundsatz den übrigen europarechtlichen Regelungen zur Gefahrenabwehr im Terrorismusbereich – etwa bei der Luftsicherheit, aber auch hinsichtlich der Hafenanlagen; es ist nicht ersichtlich, dass die Richtlinie diese Möglichkeit gerade für Hafengebiete generell und kategorisch ausschließen wollte.
In diesem Sinne auch die vergleichende Betrachtung von Lorz/Dietlein, Rechtsfragen der Umsetzung der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen (2005/65/EG) in NRW – Rechtsgutachten erstattet im Auftrage der Duisburger Hafen AG - zum Luftsicherheitsgesetz und der zugehörigen EG-Verordnungen Nr. 2320/02 und 1138/2004, Gutachten S. 27 ff.
Diese Eigensicherung und erst recht darüber hinausgehende Maßnahmen sind jedoch staatlich durch aktive Einbindung der Hafensicherheitsbehörde zu gewährleisten, deren Verantwortungsbereich insoweit über eine reine Plangenehmigung hinausgeht. So hat die Bezirksregierung im hier zu entscheidenden Fall ihre Aufgabe auch verstanden. Sie hat der Klägerin von Anfang an detaillierte Vorgaben zur Gestaltung des Gefahrenabwehrplanes gemacht und schließlich eine aus ihrer Sicht genehmigungsfähigen Planung zur Verfügung gestellt. Insoweit ist sie ihrer aus Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2005/65/EG folgenden Gesamtverantwortung nachgekommen. Hierauf beschränkt sich die Rolle der Hafensicherheitsbehörde jedoch nicht. Sie hat vielmehr diejenigen Teile des Gefahrenabwehrkonzeptes nach Anlage II der Richtlinie 2005/65/EG, die die Klägerin als private Betreiberin nicht erfüllen kann, in eigener Verantwortung wahrzunehmen.
Vgl. auch Stellungnahme der Bezirksregierung im Gesetzgebungsverfahren vom 12. Februar 2007, BA 19 S. 60.
Dies betrifft insbesondere die erforderliche Koordinierung verschiedener staatlicher Gefahrenabwehrbehörden. Insofern ist die Formulierung in § 16 Abs. 1 S. 3 HaSiG NRW auch hinreichend offen. Die Regelung schreibt vor, dass der Plan zur Gefahrenabwehr mit den kommunalen Ordnungsbehörden, der Wasserschutzpolizei, der örtlich zuständigen Kreispolizeibehörde sowie den Trägern der Brandschutzbedarfs– und der Gefahrenabwehrplanung für Großschadensereignisse abzustimmen ist. Durch wen dies geschieht, wird - entgegen der aktivischen Formulierung in S. 1 der Vorschrift - nicht ausdrücklich vorgegeben. Im vorliegenden Verfahren hat die Bezirksregierung diese Koordinationsfunktion auch tatsächlich übernommen. Wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich bestätigt haben, ist das Verfahren bewusst so ausgestaltet worden, dass ein vom Hafenbetreiber vorgelegter Entwurf eines Gefahrenabwehrplans durch die Bezirksregierung mit den in § 16 Abs. 1 S. 3 HaSiG NRW genannten Behörden abgestimmt wird. Das Ergebnis dieser Abstimmung, an der der Hafenbetreiber selbst nicht beteiligt ist, wird diesem ggf. mitgeteilt, damit er mögliche Änderungen im Gefahrenabwehrplan vornimmt und ihn dann endgültig zur Genehmigung vorlegt. Insofern steht es der begehrten Bescheidung auch nicht entgegen, dass der Gefahrenabwehrplan derzeit keine Koordinierungsregelungen enthält. Dies entspricht gerade dem von der Bezirksregierung selbst vorgegebenen genehmigungsfähigen Entwurf und dem von ihr praktizierten und mit der Klägerin abgestimmten Verfahren. Im Übrigen lässt sich diese Koordination im System des nordrhein-westfälischen Hafensicherheitsgesetzes, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, durch Nebenbestimmungen zur Genehmigung regeln und im Rahmen der der Bezirksregierung zukommenden Überwachungsfunktion sicherstellen.
Nur vor dem Hintergrund eines solchen Verständnisses ist schließlich zu erklären, dass sich die Bezirksregierung nicht auf die reine Ablehnung des Gefahrenabwehrplans der Klägerin beschränkte, sondern sich offenbar berechtigt sah, die Klägerin zur Vorlage eines inhaltlich bestimmten Planes aufzufordern. Dies geht jedenfalls über die üblichen Befugnisse einer Genehmigungsbehörde deutlich hinaus. So kann etwa eine Baugenehmigungsbehörde eine beantragte Baugenehmigung nur ablehnen und ggf. hieraus Konsequenzen ziehen (hier etwa Ahndung als Ordnungswidrigkeit nach § 25 Nr. 6 HaSiG NRW). Sie ist jedoch nicht berechtigt, den Bauherrn zur Vorlage eines genehmigungsfähigen Bauantrages zu verpflichten.
Vgl. dazu auch Erbguth-Gutachten S. 14
Aus vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass die von der Bezirksregierung in der Berufungsbegründung vertretene Sichtweise, das Hafensicherheitsgesetz NRW gehe von einer „allumfänglichen Sicherheitsverantwortung des Hafenbetreibers“ aus, weder rechtlich vertretbar ist, noch tatsächlich praktiziert wird. Vielmehr bleibt die Hafensicherheitsbehörde in weiten Teilen in der Verantwortung. Schon aus diesem Grund ist es im Übrigen unzulässig, aus einer solchen ‑ dem Gesetz nicht zu unterlegenden – Grundannahme im Hinblick auf Art und Umfang der Inpflichtnahme des Hafenbetreibers weitergehende Schlussfolgerungen zu ziehen. Dieser gedankliche Ausgangspunkt basiert nämlich auf einem unionsrechtlich unzulässigen Gesetzesverständnis (näher dazu unter e) cc).
Ob der mit der nordrhein-westfälischen Regelung bezweckte Entbürokratisierungseffekt erreicht oder nicht eher konterkariert wird – worauf der Umfang des vorliegenden Verwaltungsverfahrens zumindest hindeutet -, ist vor diesem Hintergrund zwar fraglich, führt aber für sich genommen nicht zur Europarechtswidrigkeit des Gesetzes selbst.
Aus den vom Verwaltungsgericht dargelegten Gründen (Urteilsabdruck S. 22-24) bestehen darüber hinaus auch keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber gewählte Vorgehensweise.
e) Die - allein in Betracht kommende - Begründung von Kontrollpflichten aus (privatrechtlichen) (Eigen-)Sicherungspflichten trägt die der Klägerin abverlangten Kontrollen auf öffentlichen Straßen nicht. Unter Eigensicherungspflicht in diesem Sinne ist die einem Privaten durch Vorschriften des öffentlichen Rechts auferlegte Verpflichtung zu verstehen, von seinen privatrechtlichen Handlungsmöglichkeiten, namentlich von seinem Hausrecht, im öffentlichen Interesse – etwa zur Gefahrenvorsorge - in einer bestimmten Weise Gebrauch zu machen. Solche privaten Handlungsbefugnisse auf öffentlichen Straßen im Hafengebiet hat die Klägerin nicht. Ein Hausrecht an öffentlichen Straßen oder eine vergleichbare Rechtsposition kommt ihr nicht zu (aa). Anderes folgt auch nicht aus den Duldungserklärungen der Straßenbaulastträger (bb) oder aus der gesetzlichen Schutzverpflichtung der Klägerin nach § 15 HaSiG NRW (cc), insbesondere enthält das Hafensicherheitsgesetz insoweit keine Ermächtigung für die die mit den Kontrollen notwendig verbundenen Eingriffe in Rechte Dritter (dd). Die förmliche Festsetzung des Hafengebietes nach § 14 HaSiG NRW ändert hieran nichts (ee). Aus dem Institut des straßenrechtlichen Sondernutzungsrechts ergibt sich eine solche Verpflichtung der Klägerin ebenfalls nicht (ff). Auch insoweit folgt der Senat zunächst den Gründen der angefochtenen Entscheidung (Urteilsabdruck S. 24-31); mit Blick auf das Vorbringen im Berufungsverfahren erscheinen jedoch die nachfolgenden Ausführungen angezeigt.
aa) Ein Hausrecht an den im Eigentum Dritter stehenden und öffentlich gewidmeten Straßen im Hafengebiet steht der Klägerin nicht zu. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt im entscheidenden Punkt von den in der Rechtsprechung entschiedenen Fallgestaltungen, in denen ein Anlagenbetreiber gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG oder § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG in die Pflicht genommen wird.
BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 – 7 C 31.87 – BVerwGE 81, 185; Beschluss vom 4. Juni 2008 – 3 B 22.08 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 22. November 2007 – 20 D 38/05.AK -, juris; Beschluss vom 14. April 2005 – 20 B 616/05.AK -, juris; OVG Bremen, Urteil vom 31. Oktober 2006 – 1 D 41/06 -, juris.
Die vom beklagten Land zu diesen Fallgestaltungen gezogene Parallele ist damit von vornherein ungeeignet, die Zulässigkeit der hier streitigen Verpflichtung zu begründen.
Während sich das öffentlich-rechtliche Hausrecht nach verbreiteter Ansicht in Rechtsprechung und Literatur als Annex zu den dem Hoheitsträger zugewiesenen materiellen Verwaltungsaufgaben darstellt, indem es Voraussetzung für deren ordnungsgemäße Erfüllung ist,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 13. Mai 2011 - 16 E 174/11 -, juris Rn. 4 f.; Urteil vom 26. April 1990 - 15 A 864/88 -, NWVBI. 1990, 296, juris Rn. 21 ff. jeweils m.w.N.,
beruht ein privatrechtliches Hausrecht, auf das es wegen der im Privatrecht wurzelnden Eigensicherungspflichten der Klägerin hier ankommt, auf dem Grundstückseigentum (vgl. §§ 903 Satz 1, 1004 BGB) oder -besitz (vgl. §§ 858 ff. BGB). Es ermöglicht seinem Inhaber, grundsätzlich frei darüber zu entscheiden, wem er den Zutritt zu der Örtlichkeit gestattet und wem er ihn verwehrt. Das schließt das Recht ein, den Zutritt nur zu bestimmten Zwecken zu erlauben oder von Bedingungen abhängig zu machen und die Einhaltung dieser Zwecke mittels eines Hausverbots durchzusetzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris (Fraport); BGH, Urteile vom 30. Oktober 2009 - V ZR 253/08 -, juris; vom 20. Januar 2006 - V ZR 134/05 -, juris; und vom 8. November 2005 - KZR 37/03 -, juris.
Ein derartiges Hausrecht der Klägerin besteht an den hier in Rede stehenden öffentlichen Hafenstraßen nicht. Diese Straßen, auf denen die Klägerin die Zugangskontrollen vornehmen soll, stehen größtenteils - mit Ausnahme der Straße „Am A. " - im Eigentum der Stadt O1. . Ein privates Besitzrecht hat die Klägerin ebenfalls nicht – das hat das beklagte Land weder selbst angenommen noch sind hierfür Anhaltspunkte ersichtlich. Letztlich kommt es hierauf jedoch nicht einmal an. Denn diese Straßen sind – wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend und unwidersprochen dargelegt hat – dem öffentlichen Verkehr uneingeschränkt gewidmet. Bei den Zufahrten handelt es sich damit - von zwei Privatstraßen abgesehen - um öffentliche Straßen gemäß § 2 Abs. 1 StrWG NRW. Diese Widmungen schließen ein Hausrecht des Grundstückseigentümers aus. Die straßenrechtliche Widmung begründet die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße. Sie überlagert das Eigentumsrecht des jeweiligen Straßeneigentümers und schränkt es kraft staatlicher Hoheitsgewalt ein. Der Eigentümer einer Straße und/oder ein dinglich Berechtigter kann nach den Grundsätzen des modifizierten Privateigentums eine bestimmte Nutzung deshalb nicht mehr untersagen, für sie ist vielmehr ein bestimmter, vorliegend nicht eingeschränkter Gemeingebrauch allgemein festgelegt. Mit diesen Rechtswirkungen der Widmung ist die Annahme eines besonderen Hausrechts des Hafenbetreibers unvereinbar.
Auch bezüglich der Straße „Am A. ", die im Eigentum der Stadthafen O1. GmbH & Co. KG, einer Kommanditistin der Klägerin, steht, scheidet deshalb ein Hausrecht der Klägerin aus. Denn die Straße „Am A. " ist - ebenso wie die genannten Straßen der Stadt O1. - dem öffentlichen Verkehr gewidmet.
Der Einwand des beklagten Landes, ohne öffentliche Straßen könne es keinen Hafenbetrieb geben, ändert nichts an vorstehendem Befund. Die betriebliche Erforderlichkeit öffentlicher Straßen vermag einen Straßenbesitz des Betriebsinhabers nicht zu begründen.
Außerdem sind öffentliche Straßen nicht wie Wasserstraßen notwendiger oder charakteristischer Bestandteil eines Hafens. Auch ohne öffentliche Straßen können Häfen existieren, wie etwa das von der Beklagten selbst angeführte Beispiel des Stromhafens E1. -Reisholz zeigt, der allein über eine Privatstraße erschlossen wird.
Zum ähnlichen Fall des Hafen Köln-Godorf vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 15. März 2011 ‑ 20 A 2147/09 -, juris.
bb) Ein Hausrecht wird angesichts dessen auch nicht durch die im Klageverfahren abgegebenen Duldungserklärungen der Straßenbaulastträger vom 8. und 10. März 2011 begründet. Auf zivilrechtliche Rechtspositionen kommt es im Hinblick auf dem Gemeingebrauch gewidmete öffentliche Straßen gerade nicht an. Das öffentliche Straßenstatut wird hiervon nicht berührt, mit schlichten, gegenüber einer Behörde und/oder einer Privatperson abgegebenen Erklärungen lassen sich die Widmungs- und (Teil-) Einziehungsvorschriften der §§ 6 Abs. 1, Abs. 4, 7 Abs. 1 StrWG NRW nicht umgehen.
Dazu ausführlich Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 406 ff., 427 ff.
Zudem folgte aus den Duldungen allenfalls, dass Kontrolle und Sperrung der öffentlichen Straßen im Hafengebiet durch die Klägerin von den Trägern der Straßenbaulast nicht als unerlaubte Sondernutzungen angesehen würden, die untersagt werden könnten.
Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, Rn. 236, mit Hinweis auf OVG M.-V., Beschluss vom 11. November 1998 - 1 M 135/97 -, juris.
Aus der Duldung der Straßenbaulastträger resultiert aber keine private Rechtsposition, aufgrund derer die Klägerin zu Eigensicherungsmaßnahmen im öffentlichen Straßenraum verpflichtet werden könnte. Insbesondere nimmt die Klägerin nicht die einem Mieter oder Pächter der Straße vergleichbare Stellung ein. Den zur Begründung von Besitz im bürgerlich-rechtlichen Sinne über die Erlangung tatsächlicher Sachherrschaft erforderlichen natürlichen Besitzwillen,
vgl. nur BGH, Urteile vom 30. Mai 1958 – V ZR 295/56 -, BGHZ 27, 360; und vom 2. Dezember 2011 – V ZR 119/11 -, MDR 2012, 276; Joost, in: Münchner Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2013, § 854 Rn. 8 ff. m. w. N.
hat die Klägerin schon in Anbetracht ihrer stets erklärten Weigerung, auf den öffentlichen Hafenstraßen Zutrittskontrollen vorzunehmen, offenkundig nicht. Darüber hinaus sind auch die für die Annahme einer besitzähnlichen Position erforderlichen tatsächlichen Anhaltspunkte (Unterhaltungslast, Nutzungsbestimmung und Gestaltungsmöglichkeiten),
vgl. OVG SH., Urteil vom 31. Januar 2002 - 4 L 107/01 -, juris,
bei der Klägerin für die öffentlichen Straßen im Hafengebiet gerade nicht anzutreffen. Schließlich lässt sich nicht begründen, warum aus solchen „Duldungen“ eine Rechtsposition der Klägerin gegenüber Dritten folgen könnte, die sie zu Eingriffen in deren Rechtskreis berechtigen könnte.
cc) Eine zu Eingriffen in die Rechte Dritter legitimierende Rechtsposition der Klägerin an den öffentlichen Straßen im Hafengebiet ergibt sich auch nicht aus der in § 15 HaSiG NRW normierten Schutzpflicht des Hafenbetreibers für die Sicherheit des Hafens bzw. allgemein aus einer Gesamtschau der Regelungen des Hafensicherheitsgesetzes.
Bereits der gedankliche Ansatz, aus § 15 Satz 1 HaSiG NRW eine (all-) umfassende Schutzpflicht des Hafenbetreibers abzuleiten, greift – wie unter 2. d) ausgeführt - zu kurz. Die von der Bezirksregierung angenommene Gesamtkonzeption des Gesetzes trägt die von ihr gezogenen Schlussfolgerungen schon deshalb nicht, weil dem Hafensicherheitsgesetz NRW gerade nicht entnommen werden kann, dass der Hafenbetreiber alleinverantwortlich für die Abwehr von Gefahren im Hafengebiet ist. Im Gegenteil trifft die Bezirksregierung nach § 5 Abs. 4 HaSiG NRW im Einklang mit Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie die Gesamtverantwortung für die Sicherheit im Hafen. Diese Pflichtenstellung verdeutlicht nicht zuletzt § 5 Abs. 2, 4 S. 2 HaSiG NRW, der der Hafensicherheitsbehörde konkrete Anordnungsbefugnisse zuweist.
Unabhängig davon wird durch § 15 Satz 1 HaSiG NRW zwar der Hafenbetreiber zum „Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Hafens verpflichtet". Dieser Satz kann jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Nach Art eines Programmsatzes umschreibt er lediglich, was sein Folgesatz 2 näher ausführt. Aus Satz 2 ergibt sich erst, was der Gesetzgeber unter der Schutzverpflichtung des Hafenbetreibers im Einzelnen versteht: Die Erstellung des Gefahrenabwehrplans auf der Grundlage der Risikobewertung und die Durchführung der darin enthaltenen Maßnahmen. Hierauf ist die Schutzpflicht des Hafenbetreibers nach § 15 Satz 1 HaSiG NRW beschränkt. Dementsprechend ist auch § 15 HaSiG NRW, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht so auszulegen, dass die Hafenbetreiberin alle notwendigen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, auch wenn sie im Gefahrenabwehrplan enthalten sein sollten, selbst durchführen müsste. Auch § 15 HaSiG NRW sagt damit letztlich nichts darüber aus, wer erforderliche Kontrollen und Sperrungen durchzuführen hat. Die gesetzliche Regelung ist vielmehr offen für eine Regelung, wie sie der Klägerin vorschwebt.
Im Umkehrschluss ergibt sich die Beschränkung auch daraus, dass § 15 Satz 1 HaSiG NRW erkennbar nicht darauf ausgerichtet ist, den Hafen aus der Zuständigkeit der Ordnungs- und Polizeibehörden herauszunehmen und die (öffentliche) Sicherheit dort ausschließlich dem Hafenbetreiber zu überantworten. Dementsprechend sieht die selbst Risikobewertung vor, dass die Polizei- und Ordnungsbehörden eingreifen sollen, wenn hoheitliches Tätigwerden nötig ist (S. 21 des Risikoberichts).
Selbst Polizei- und Ordnungsbehörden wären indes nicht ohne weiteres berechtigt, Kontrollen im Hafengebiet durchzuführen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Maßnahmen, wovon die Beteiligten ausgehen, bereits im Vorfeld einer konkretisierten Gefahrenlage im Sinne von § 8 PolG bzw. § 14 OBG ansetzen. In diesem Fall bedürften die Gefahrenabwehrbehörden einer spezialgesetzlichen Ermächtigung. Solche Regelungen finden sich insbesondere in den Hafensicherheitsgesetzen der norddeutschen Bundesländer.
Vgl. etwa §§ 2 ff. des HafenSG HH, § 4 HASiG S-H.
Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird von der Bezirksregierung auch nicht dargelegt, warum die Überantwortung solcher Aufgaben auf einen Privaten dazu führen würde, dass entsprechende Regelungen nicht erforderlich wären und sich dessen Eingriffsbefugnisse quasi von selbst verstünden. Warum die Klägerin etwas tun dürfte, wofür staatliche Stellen eine Ermächtigungsgrundlage benötigten, erschließt sich nicht. Vielmehr handelt es sich insoweit um eine unzulässige und hier konkret untaugliche „Flucht ins Privatrecht". Hinzu kommt, dass im Rahmen der Umsetzung des Hafensicherheitsgesetzes und der zu Grunde liegenden Richtlinie durchaus diskutiert wurde, die Eingangskontrollen und Sperrungen in die Verantwortung der allgemeinen Polizeibehörden zu legen. Hierzu ist es unter anderem deshalb nicht gekommen, weil sich die Polizeibehörden für nicht eingriffsbefugt gehalten haben, da es an einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung fehle (vgl. etwa BA 11 S. 17f).
Im Ergebnis liefe die Rechtsauffassung des beklagten Landes damit darauf hinaus, durch Vorschriften des öffentlichen Rechts den privatrechtliche Rechtskreis der Klägerin gegen deren Willen zu erweitern, um sie auf diesem Wege in die Pflicht zu nehmen, ihre privaten Rechte in einer bestimmten Weise auszuüben. Das stellt sich faktisch als Vermeidung einer Übertragung von Hoheitsaufgaben auf einen Privaten auf öffentlichen Straßen dar, die an weitergehende Voraussetzungen anknüpfen müsste, und offenbart einen fundamental falschen Ansatz.
Dies gilt umso mehr, als sich die Klägerin mit der Erstellung eines Gefahrenabwehrplans letztlich selbst ermächtigen würde, wenn man § 15 HaSiG NRW im Sinne der Bezirksregierung verstünde. Denn im Rahmen der Abwehrplanung könnte die Klägerin dann selbst für Dritte verbindlich festlegen, zu welchen Maßnahmen sie im Einzelnen befugt wäre.
Die Annahme, wer zum Schutz verpflichtet sei, dem gewähre das Gesetz auch die Kompetenzen, diese Aufgabe zu erfüllen, trifft – unabhängig davon - in mehrfacher Hinsicht nicht zu. So ist es bereits nach allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts unzulässig, von der Aufgabe auf die Kompetenz zu schließen. Vielmehr findet sich im Ordnungsrecht nicht selten die Situation, dass Aufgabe und (Eingriffs-)Befugnis nicht deckungsgleich sind.
Dies ist hier auch und gerade im Hinblick auf die Rolle des Hafenbetreibers aus gesetzessystematischen Gründen regelmäßig der Fall. § 15 Satz 1 HaSiG NRW weist ihm die sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit für das gesamte Hafengebiet zu. § 2 Nr. 7 HaSiG NRW definiert als Hafenbetreiber aber schon denjenigen, der lediglich die „überwiegende" Eigentümerposition an den Hafenflächen innehat. Damit nimmt das Gesetz in Kauf, dass die dem Hafenbetreiber obliegende Schutzverpflichtung nicht vollständig durch eine materielle (Haus-) Rechtsposition gedeckt ist; auf diese kommt es jedoch für die Bestimmung der Reichweite von Eigensicherungspflichten gerade an. Hiermit ist entgegen der Ansicht des beklagten Landes eine aus §§ 15, 16 Abs. 3 und 14 HaSiG NRW i.V.m. Anhang II der Richtfinie 2005/65/EG abgeleitete Annexkompetenz des Hafenbetreibers im Sinne einer Kontrollbefugnis für den öffentlichen Straßenraum im gesamten Hafengebiet nicht vereinbar. Aus der Hafenbetreibereigenschaft – die das überwiegende Eigentum/die überwiegende Sachherrschaft ausreichen lässt – kann nicht auf eine das gesamte Hafengebiete umfassende Eigensicherungspflicht des Hafenbetreibers geschlossen werden. Die Definition des Hafenbetreibers führt – soweit hier von Interesse – zur Verpflichtung der Erstellung des Gefahrenabwehrplans, nicht aber zur Durchführung jeder einzelnen dort aufgeführten Maßnahme.
Ein Hausrecht an öffentlichen Straßen ergibt sich ebenfalls nicht aus der „Sachherrschaft und Organisationsgewalt" über den Hafen, die ein Hafenbetreiber nach § 2 Nr. 7 HaSiG NRW ebenfalls innehaben muss. Diese Tatbestandsmerkmale erstrecken sich zwar nach dem gesetzlichen Wortlaut - im Unterschied zum Eigentum an den Hafenflächen - auf den Hafen insgesamt. Inhaltlich weisen sie aber keinerlei Grundstücks- oder Flächenbezug auf und enthalten insbesondere keine Aufgaben- oder gar Befugniszuweisungen. Nach der Gesetzesbegründung knüpfen sie vielmehr nur an hafenbetriebliche, insbesondere anlagenbezogene, sowie an hafenwirtschaftliche Kompetenzen einschließlich wirtschaftlicher Nutzungs- und Ertragsrechte aus der Hafenbewirtschaftung an.
Vgl. LT-Drs. 14/4240, S. 7.
Weitergehende Rechte werden der Klägerin, worauf sie zu Recht hinweist, von § 2 Nr. 7 HaSiG NRW nicht eingeräumt, sondern vorausgesetzt. Soweit die Bezirksregierung § 2 Nr. 7 HaSiG heranziehen möchte, um die für ein Hausrecht erforderliche Sachherrschaft und Organisationsgewalt des Hafenbetreibers zu begründen, vermischt sie unzulässig Tatbestand und Rechtsfolge. Denn § 2 Nr. 7 HaSiG NRW setzt Sachherrschaft und Organisationsgewalt voraus, um von einem Hafenbetreiber im Sinne des Gesetzes ausgehen zu können. Die Hafenbetreibereigenschaft selbst begründet aufgrund dessen gerade keine neue umfassende Organisationsgewalt.
Der Schluss von der in § 15 Satz 1 HaSiG NRW verankerten Schutzpflicht des Hafenbetreibers für den Gesamthafen auf ein entsprechendes, die öffentlichen Straßen einschließendes „Gesamthausrecht" im Hafengebiet ist nach alledem ein argumentativ untauglicher Zirkelschluss.
Die Ableitung einer „Art Hausrecht“ aus einer Gesamtschau der Regelungen für den gesamten Hafen müsste im Übrigen auch dazu führen, dass die Klägerin zu konkreten Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Grundstücken, die im Eigentum Dritter stehen, herangezogen werden könnte. Auch hierauf würde sich nämlich diese „Art Hausrecht“ erstrecken. Hiervon geht jedoch das Gesetz gerade nicht aus (vgl. insbesondere die Einschränkung in § 15 S. 2 HaSiG NRW: „soweit hierzu nicht andere Eigentümer verpflichtet sind“), auch das beklagte Land scheint dies nicht anzunehmen. Denn unter den von der Bezirksregierung in diesem Kontext angeführten Effektivitätsgesichtspunkten wäre es in diesem Fall nahezu zwingend gewesen, der Klägerin auch insoweit die Verantwortung für die Gefahrenabwehr vollständig zuzuweisen.
dd) Der Versuch der Bezirksregierung, aus der „Gesamtkonzeption“ bzw. dem „Geist“ des Hafensicherheitsgesetzes eine Berechtigung des Hafenbetreibers zu Kontrollen auf öffentlichen Straßen und zu den damit verbundenen Eingriffen in die Rechte Dritter, insbesondere der Straßennutzer, herzuleiten, geht schließlich auch deshalb fehl, weil das Hafensicherheitsgesetz NRW keinerlei Befugnis des Hafenbetreibers enthält ‑ und sie sich ihm auch nicht im Wege der Auslegung entnehmen lässt ‑, die ihm auferlegten Pflichten auch gegenüber Dritten durchzusetzen (vgl. dazu bereits oben unter cc) zu erforderlichen Eingriffsbefugnissen der Polizei- und Ordnungsbehörden). Der Ablehnungsbescheid sowie der sonstige Akteninhalt lassen insofern bereits nicht klar erkennen, zu welchen Maßnahmen die Bezirksregierung die Klägerin in den Gefahrenstufen zwei und drei verpflichtet sieht. Insbesondere heißt es im Ablehnungsbescheid auf Seite 6, die Klägerin müsse unter Effizienzgesichtspunkten in begründeten Verdachtsfällen den Zutritt zum Hafengebiet verweigern können. Auf Seite 7 geht die Bezirksregierung jedoch offensichtlich davon aus, dass bei den Kontrollen die Fahrzeuge nur anzuhalten und die Fahrzeugführer nach dem Zweck der Einfahrt, dem Bestimmungsziel der Fahrt und nach der mitgeführten Ladung zu befragen seien. Weitergehende Maßnahmen seien dann den staatlichen Behörden vorbehalten. Ähnliche Überlegungen liegen offenbar auch der Bitte um eine ministerielle rechtliche Begutachtung ausweislich der dortigen Stellungnahme vom 27. August 2008 sowie dem „Gutachtenauftrag“ vom 17. Juli 2008 (BA 5 S. 156 ff.) zugrunde. Sollte dies tatsächlich der Auffassung der Bezirksregierung im Hinblick auf die Genehmigung des Gefahrenabwehrplans entsprechen, stellte das zwar nicht den Eingriffscharakter der Maßnahme, wohl aber in Frage, ob insoweit ein taugliches Instrument herangezogen wird. Denn bereits ein Anhalten zwecks Befragung auf öffentlichen Straßen stellt einen rechtfertigungsbedürftigen Grundrechtseingriff dar und setzte eine entsprechende Befugnis voraus. Wie bereits in der juristischen Stellungnahme angedeutet, ist aber ein reines Fragerecht gerade im Hinblick auf das Ziel des Gesetzes, Terrorgefahren abzuwehren, schlicht sinnlos. Das gilt ins umso mehr, als diese Maßnahme erst im Falle einer erhöhten Gefährdungslage terroristischer Anschläge in Betracht kommen soll. Insoweit würden sich auch Fragen der Europarechtskonformität des Gesetzes stellen.
Schon aus diesem Grund gehen auch die von der Bezirksregierung angestellten Überlegungen zur fehlenden Effizienz einer Übertragung der Straßenkontrolle auf die jeweiligen Eigentümer an der Sache vorbei. Dies ersetzte zudem nicht die jedenfalls erforderliche gesetzliche Regelung von entsprechenden Befugnissen der Klägerin. Es besteht im Übrigen kein Anhalt dafür - und ein solcher wird von der Bezirksregierung auch nicht aufgezeigt -, dass die allgemeinen staatlichen Gefahrenabwehrbehörden die Kontrolle nicht mindestens ebenso effektiv wie die Klägerin vornehmen könnten. Insofern geht auch das bemühte Bild eines Apfelbaumes, der zwar Früchte, aber keine Zweige haben dürfe, bereits im Ansatz fehl. Denn es geht gerade nicht darum, ob Kontrollen durchgeführt werden dürfen oder müssen, sondern allein darum, wer sie vorzunehmen hat.
Ein rechtlicher Ansatzpunkt für eine solche Kontrollbefugnis der Klägerin auf öffentlichen Straßen lässt sich auch nicht aus der von der Bezirksregierung angeführten „Schicksalsgemeinschaft" von Hafenbetreiber, Hafenanlagenbetreibern, sonstigen Eigentümern und Hafennutzern mit jeweils gemeinsamem Nutzungsinteresse ableiten. Die Annahme, jeder Nutzer der Straße sei auch notwendig ein Hafennutzer und deshalb Teil einer nicht näher beschriebenen Schicksalsgemeinschaft, für die offenbar – aus welchen Gründen auch immer – das allgemeine Straßenrecht nicht und statt dessen eine Art „besonderen Gewaltverhältnisses“
Zum Begriff vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1999, Rn. 322 ff.
gelten soll, liegt im Übrigen fern. Dies gilt nicht zuletzt deshalb, weil nach den Feststellungen der Bezirksregierung selbst im Gebiet ca. 150 Personen wohnen, von denen zumindest ein Teil keine Werkswohnungen nutzt. Diese Bewohner und eventuelle Besucher oder Dienstleister nutzen nicht den „Hafen“, sondern suchen das Hafengebiet zu hafenfremden Zwecken auf. Gleiches gilt für die bis zu 1800 Besucher der Veranstaltungshalle, die lediglich zufällig im Hafengebiet liegt. Angesichts dessen ist die von der Bezirksregierung betonte Differenzierung zwischen Straßen, die (nur) ins Hafengebiet führen, und Durchgangsstraßen rechtlich unerheblich. Im Übrigen hat dies auf die Widmung, die ein Hausrecht des Straßeneigentümers ausschließt, und die Erforderlichkeit von Eingriffsermächtigungen keinen Einfluss.
Unabhängig davon enthält das Hafensicherheitsgesetz NRW gerade keine Verpflichtung der betroffenen Besucher des Hafengebiets, ihrerseits die mit den Kontrollen unter Umständen verbundenen Beschränkungen ihrer Freizügigkeit zu dulden. Solche Rechtswirkungen sind §§ 15 und 16 HaSiG NRW auch im Wege der Auslegung nicht zu entnehmen, wie bereits das Verwaltungsgericht erschöpfend dargelegt hat.
ee) Die Festsetzung des Hafengebiets nach § 14 HaSiG NRW als solche begründet ebenfalls kein Hausrecht an den öffentlichen Straßen. Hierfür fehlt jeder Anhaltspunkt in der Norm. Das festgesetzte Hafengebiet konkretisiert lediglich für jeden Binnenhafen in NRW, wo genau die räumlichen Grenzen verlaufen, in denen das Hafensicherheitsgesetz gilt. Den so beschriebenen, im vorliegenden Zusammenhang damit bereits nicht einschlägigen Anwendungsbereich bestätigt § 14 Abs. 1 Satz 2 HaSiG NRW, wonach die Hafengrenzen nach dem diesem Gesetz von bereits bestehenden Festlegungen des Hafengebiets nach anderen Vorschriften abweichen können.
Sowit die Bezirksregierung in diesem Kontext unter anderem auf eine Bindungswirkung der Festsetzung des Hafengebietes nach § 14 HaSiG hinweist, bleibt konkret unberücksichtigt, dass mit dieser Festsetzung nach der Konstruktion des Gesetzes gerade keine Beschränkung des Gemeingebrauchs beabsichtigt ist. Denn nach § 14 Abs. 2 HaSiG NRW ist die Entscheidung über die Festsetzung der Hafengrenzen nur dem Hafenbetreiber und den übrigen Eigentümern der Hafenflächen bekannt zu geben, nicht jedoch etwa den Nutzern der in diesem Gebiet verlaufenden öffentlichen Straßen. Auswirkungen für Dritte im Sinne einer Beschränkung ihrer Grundrechte sollen mit dieser Entscheidung damit offenbar nicht verbunden sein; insbesondere ist eine öffentliche Bekanntmachung, wie sie für eine Widmung und ihre Änderung oder Einschränkung erforderlich wäre, gesetzlich nicht vorgesehen.
Dem entspricht auch, dass das dem Gesetzgebungsverfahren in diesem Zusammenhang maßgeblich zugrunde liegende Erbguth-Gutachten (dort S. 18) die Risikobewertung und den Gefahrenabwehrplan als typische Maßnahmen der Gefahrenvorsorge einstuft, die nicht mit Eingriffen in Rechte Dritter verbunden seien und deshalb auf den Hafenbetreiber übertragen werden könnten. Die Festsetzung der Grenzen des Hafengebietes erfolgt jedoch im Anschluss an die Ergebnisse der Risikobewertung und dient der räumlichen Bestimmung des Anwendungsbereichs des auf ihr basierenden Gefahrenabwehrplans. Angesichts dessen wäre es systemwidrig, diesem Zwischenschritt drittrechtebeschränkenden Charakter zuzuordnen.
Der Hinweis der Bezirksregierung auf die notwendige Beschilderung führt zu keiner anderen Einschätzung. Dies gilt schon deshalb, weil es hierfür – soweit öffentliche Straßen betroffen sind - keine Ermächtigungsgrundlage gibt. Unabhängig davon begründen solche Schilder jedenfalls keine Rechtsposition der Klägerin. Hieran ändert sich auch dann nichts, wenn die Bezirksregierung, worauf die Berufungsbegründung hindeutet, inzwischen zu der Auffassung gelangt sein sollte, die von der Klägerin im Gefahrenabwehrplan vorgesehene und im Genehmigungsverfahren unbeanstandet gebliebene Beschilderung („Hafen O1. – Hafengebiet gemäß Hafensicherheitsgesetz NRW“) sei unzureichend. Insofern ist allerdings festzustellen dass sich aus ihren Ausführungen nicht ergibt und auch nicht erkennbar ist, gegen welche Vorschrift die Klägerin insoweit verstoßen haben könnte. Zudem bleibt offen, woraus sich die in der von der Bezirksregierung vorgeschlagenen Beschilderung („Hafen O1. (Hafensicherheitsgesetz NRW) – Zutritt und Nutzung des Hafengebietes unterliegen Sicherheitsbestimmungen – Anweisungen des Hafenbetreibers befolgen“) angenommene Verpflichtung von Straßennutzern, Anweisungen des Hafenbetreibers zu befolgen, ergeben soll. Eine Befugnis, im gesamten Hafengebiet solche Anweisungen zu erteilen, gibt es nicht. Das Aufstellen von Schildern ändert nichts daran, dass der Hafenbetreiber zu entsprechenden Anweisungen auf öffentlichen Straßen unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt berechtigt ist.
ff) Anders als das beklagte Land meint, lässt sich schließlich auch das straßenrechtliche Sondernutzungsrecht nicht zur Begründung der der Klägerin auferlegten Kontrollpflicht auf öffentlichen Straßen fruchtbar machen. Zwar ist es richtig, dass Sondernutzungserlaubnisse gemäß § 18 StrWG NRW den Inhaber berechtigen können, den Zutritt zu den Straßenabschnitten zu regulieren, die ihm zur Sondernutzung zugewiesen sind. Auf der Grundlage der Sondernutzungserlaubnis kann dem Veranstalter - etwa über Nebenbestimmungen - auch die Eigensicherung in Form von Straßenzugangskontrollen und –absperrungen durch Ordner auferlegt werden.
Vgl. hierzu etwa VV zu § 29 StVO Rn. 41 ff., in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 29 Rn. 1 b; zum Versammlungsrecht: §§ 18 Abs. 1 i.V.m. §§ 8, 9 Abs. 1 VersammlG; Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 847 ff.
An einem solchen Sondernutzungsrecht des Hafenbetreibers an den öffentlichen Straßen fehlt es jedoch gerade. Trotz der von der Klägerin im gesamten Verfahren mit Nachdruck verfolgten entsprechenden Aufforderung hat das beklagte Land nicht konkretisieren können, worin eine der Klägerin zukommende Sondernutzung bestehen sollte. Dies ist für den Senat auch nicht zu erkennen. Die Klägerin nutzt die fraglichen Straßen, ohne sich darin von sonstigen Nutzern zu unterscheiden. Die in Rede stehenden Kontrollen und Straßensperrungen stellen selbst keine Sondernutzung dar, allenfalls könnte sich das Recht bzw. die Pflicht hierzu als Annex einer tatsächlich erlaubten Sondernutzung ergeben. Eine aufgedrängte Sondernutzung – wie hier sogar gegen den erklärten Willen des „Begünstigten“ - ist der deutschen Rechtsordnung im Übrigen generell fremd.
3.
Ist die Genehmigungsversagung rechtswidrig, bedarf es auch der erneuten Vorlage eines modifizierten Gefahrenabwehrplans zur Genehmigung nicht. Die entsprechende Anordnung ist damit hinfällig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen und es vorliegend allein um Regeln des nicht revisiblen Landesrechts geht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 903 Satz 1, 1004 BGB
§§ 858 ff. BGB
§§ 2 ff. des HafenSG HH, § 4 HASiG
§§ 15, 16 Abs. 3 und 14 HaSiG
§§ 15 und 16 HaSiG
§§ 18 Abs. 1 i.V.m. §§ 8, 9 Abs. 1 VersammlG
§ 14 HaSiG
§ 13 HaSiG
§ 16 HaSiG
§ 14 HaSiG
§ 28 HaSiG
§ 15 HaSiG
§ 903 BGB
§ 130b VwGO
§ 8 PolG
§ 14 OBG
§ 18 StrWG NRW
§ 29 StVO
§ 167 VwGO
§ 13 ff. HaSiG
§ 14 Abs. 1 S. 2 StrWG NRW
§ 16 Abs. 5 i.V.m. Abs. 3 HaSiG
§ 2 Nr. 7 HaSiG
§ 16 Abs. 4 HaSiG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG
§ 16 Abs. 3 HaSiG
§ 44a S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 16 Abs. 4 Satz 1 HaSiG
§ 5 Abs. 2 HaSiG
§ 25 Abs. 1 Nr. 6 HaSiG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 HaSiG
§ 16 Abs. 3, 4 HaSiG
§ 16 Abs. 1 S. 3 HaSiG
§ 25 Nr. 6 HaSiG
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG
§ 2 Abs. 1 StrWG NRW
§ 6 Abs. 1, Abs. 4, 7 Abs. 1 StrWG NRW
§ 15 Satz 1 HaSiG
§ 5 Abs. 4 HaSiG
§ 5 Abs. 2, 4 S. 2 HaSiG
§ 2 Nr. 7 HaSiG
§ 15 S. 2 HaSiG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 HaSiG
§ 14 Abs. 2 HaSiG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 185
BGHZ 27, 360
MDR 2012, 276
7 C 31.87
3 B 22.08
20 D 38/05
20 B 616/05
1 D 41/06
16 E 174/11
15 A 864/88
1 BvR 699/06
V ZR 253/08
V ZR 134/05
20 A 2147/09
1 M 135/97
V ZR 295/56
V ZR 119/11
4 L 107/01