Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-04, Aktenzeichen 2 M 69/17

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin richtet sich gegen die Rücknahme einer ihr erteilten Baugenehmigung.
Bei einem Außentermin am 17.02.2015 wurde von Mitarbeitern des Antragsgegners festgestellt, dass die Antragstellerin auf ihrem Grundstück Gemarkung A-Stadt, Flur A, Flurstück 2264, ein Restloch eines ehemaligen Steinbruchs oder einer ehemaligen Sandgrube auf dem Gelände der alten Zuckerfabrik A-Stadt mit zuvor bei Bauarbeiten auf ihrem Betriebsgelände angefallen Massen verfüllte.
Mit Antrag vom 21.05.2015 beantragte die Antragstellerin bei dem Antragsgegner die Erteilung einer Baugenehmigung für diese Aufschüttung, deren Volumen sie mit 3.000 m³ angab. Eine von ihr vorgelegte Bodenuntersuchung der W. GmbH vom 13.11.2014 enthielt eine Bewertung von zwei Bohrgut-Proben und von zwei Aushub-Proben nach Maßgabe der TR Boden. Als Ort der Probenahme wurde "Saalemühle A-Stadt – Neubau Stahlsilo" angegeben. Das untersuchte Material wurde den Zuordnungsklassen Z1 bzw. Z1.2 zugeordnet. Dies begründete eine Einstufung in die Einbauklasse 1.
Mit Baugenehmigung vom 14.01.2016 genehmigte der Antragsgegner die Aufschüttung. Der Baugenehmigung waren bodenschutzrechtliche Auflagen beigefügt, mit denen der Antragstellerin u.a. aufgegeben wurde, Unterlagen über die Herkunft des Materials vorzulegen. Darüber hinaus wurde von ihr verlangt, das gesamte aufgebrachte Bodenmaterial repräsentativ beproben und durch ein zugelassenes Ingenieurbüro nach Maßgabe der Parameter der LAGA M 20 / TR Boden bewerten zu lassen. Mit Schreiben vom 25.01.2016 legte die Antragstellerin gegen die Auflagen Widerspruch ein.
Mit dem angefochtenen Bescheid vom 01.02.2017 nahm der Antragsgegner die Baugenehmigung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung zurück. Zur Begründung führte er aus, die Baugenehmigung sei rechtswidrig, weil sie bescheinige, dass die Aufschüttung dem öffentlichen Recht entspreche, ohne dass Belange des Bodenschutzes abschließend geprüft worden seien. Die Rücknahme sei zur Beseitigung des derzeitigen rechtswidrigen Zustands geeignet, erforderlich und verhältnismäßig. Die Antragstellerin genieße aufgrund ihres Widerspruchs gegen die Auflagen keinen besonderen Vertrauensschutz. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erfolgt, da aufgrund der in der Baugenehmigung enthaltenen öffentlich-rechtlichen Unbedenklichkeitsbescheinigung vor Abschluss eines Rechtsbehelfsverfahrens eine Klärung, ob von der Aufschüttung Gefahren im Sinne des Abfall-, Boden- und Wasserrechts ausgingen, nicht möglich sei, da die zuständigen Behörden hierdurch gehindert seien, Untersuchungen anzuordnen oder Nachweise zu fordern. Es sei jedoch zu befürchten, dass Stoffe verbracht worden seien, von denen Umweltgefahren ausgingen. Deren Aufklärung lasse keinen Aufschub zu. Über den von der Antragstellerin hiergegen eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Rücknahmebescheid des Antragsgegners vom 01.02.2017 wiederherzustellen, mit Beschluss vom 28.06.2017 – 4 B 293/17 MD – abgelehnt.

Entscheidungsgründe:
Die hiergegen eingelegte Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Der angefochtene Rücknahmebescheid des Antragsgegners vom 01.02.2017 ist nach summarischer Prüfung rechtmäßig (dazu 1). Auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist rechtlich nicht zu beanstanden (dazu 2).
1. Die Rücknahme der Baugenehmigung ist rechtmäßig.
a) Die Voraussetzungen der gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG LSA anwendbaren Vorschrift des § 48 Abs. 1 VwVfG liegen vor. Die Baugenehmigung des Antragsgegners vom 14.01.2016 war rechtswidrig, weil mit ihr wesentliche Genehmigungsvoraussetzungen nicht geprüft, sondern "ausgeklammert" und in unzulässiger Weise in Nebenbestimmungen "abgeschoben" wurden. Dies gilt erst Recht, wenn die Genehmigungsbehörde in dem Genehmigungsbescheid keine Festlegungen dazu trifft, ob und ggf. welche Maßnahmen ergriffen werden, falls sich nachträglich herausstellt, dass die offen gebliebenen Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllt sind (vgl. BayVGH, Beschl. v. 15.09.1998 – 20 ZB 98.2402 –, juris RdNr. 5; Beschl. v. 02.06.2014 – 22 CS 14.739 –, juris RdNr. 37; vgl. auch Beschl. d. Senats v. 17.06.2005 – 2 L 264/02 –, juris RdNr. 4).
Gemessen daran ist die Baugenehmigung vom 14.01.2016 rechtswidrig.
Die Aufschüttung ist genehmigungsbedürftig. Gemäß § 58 Abs. 1 BauO LSA sind Anlagen grundsätzlich genehmigungsbedürftig. Anlagen sind gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BauO LSA bauliche Anlagen sowie andere Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 BauO LSA sind bauliche Anlagen auch Aufschüttungen und Abgrabungen. Hierunter versteht man durch künstliche Eingriffe auf Dauer angelegte Veränderungen der Geländeoberfläche. Aufschüttungen erhöhen das Bodenniveau durch Aufbringung von Stoffen (vgl. VG Cottbus, Urt. v. 11.05.2017 – 3 K 631/15 –, juris RdNr. 49). Die von der Antragstellerin vorgenommene Verfüllung des Restlochs auf dem Gelände der alten Zuckerfabrik A-Stadt ist eine derartige Auffüllung. Auf Grund ihres Ausmaßes ist sie nicht gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 9 BauO LSA verfahrensfrei.
Die Genehmigungsvoraussetzungen wurden im Genehmigungsverfahren nicht hinreichend geprüft. Zu den Genehmigungsvoraussetzungen gehören auch die Bestimmungen des Bodenschutz- und Abfallrechts (dazu aa). Diese wurden nicht abschließend geprüft, sondern in bodenschutzrechtliche Nebenbestimmungen "ausgelagert" (dazu bb).
aa) Gemäß § 71 Abs. 1 BauO LSA ist Voraussetzung für die Erteilung einer Baugenehmigung, dass dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Verfahren zu prüfen sind. Bei einer nachträglichen Baugenehmigung, die beantragt wird, nachdem das Vorhaben – wie hier – bereits vollständig verwirklicht wurde, ist Gegenstand der Prüfung das tatsächlich bereits verwirklichte Vorhaben (vgl. SaarlVG, Urt. v. 23.08.2000 – 5 K 1/00 –, juris RdNr. 71; VG Ansbach, Urt. v. 08.06.2016 – AN 9 K 15.01341 –, juris RdNr. 18), hier also die von der Antragstellerin vorgenommene Aufschüttung. Sowohl im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren gemäß § 62 Satz 1 BauO LSA als auch im Baugenehmigungsverfahren gemäß § 62 Satz 1 BauO LSA ist die Vereinbarkeit mit den Vorschriften der §§ 29 bis 38 BauGB sowie die Einhaltung der anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften bzw. Anforderungen zu prüfen. Hiernach war zu prüfen, ob die von der Antragstellerin tatsächlich vorgenommene Aufschüttung nach den maßgeblichen Vorschriften genehmigungsfähig ist. In bauplanungsrechtlicher Hinsicht war zu prüfen, ob das Vorhaben öffentliche Belange, insbesondere des Bodenschutzes (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB), beeinträchtigt. Insoweit stellte sich die Frage, ob die Antragstellerin ihrer bodenschutzrechtlichen Vorsorgepflicht gemäß § 7 Satz 1 BBodSchG hinreichend nachgekommen ist. Maßgeblich ist, ob infolge der vorgenommenen Aufschüttungen die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung i.S.d. § 7 Satz 2 BBodSchG i.V.m. § 9 BBodSchV besteht. Maßstab hierfür sind in erster Linie die Vorsorgewerte für Böden gemäß Anhang 2 Nr. 4 der BBodSchV. Ergänzend sind die "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen – Technische Regeln –, Allgemeiner Teil, Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20)" vom 06.11.2003 sowie die "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen, Teil II: Technische Regeln für die Verwertung, 1.2 Bodenmaterial (TR Boden)" vom 05.11.2004 heranzuziehen. Hiernach ist für die Verfüllung von Abgrabungen nur Bodenmaterial der Einbauklasse 0 zugelassen, welches grundsätzlich die Zuordnungswerte Z 0 im Feststoff und im Eluat einhalten muss. Sofern der Verordnungsvorbehalt des § 7 Satz 4 BBodSchG keine Konkretisierung der bodenschutzrechtlichen Vorsorgeanforderungen durch die Bestimmungen der LAGA M 20 sowie der TR Boden erlauben sollte (vgl. Urt. d. Senats v. 07.12.2016 – 2 L 21/14 –, juris RdNr. 86), dienen diese Bestimmungen jedenfalls der Konkretisierung der Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung gemäß § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG (vgl. Urt. d. Senats v. 07.12.2016 – 2 L 21/14 –, a.a.O. RdNr. 87). Die abfallrechtlichen Bestimmungen gehörten als "andere öffentlich-rechtliche Vorschriften" bzw. "Anforderungen" ebenfalls zum Prüfprogramm des durchgeführten Baugenehmigungsverfahrens.
bb) Diese bodenschutz- bzw. abfallrechtlichen Fragen wurden im Genehmigungsverfahren erkennbar nicht abschließend geprüft. Die Problematik wurde vielmehr in die bodenschutzrechtlichen Auflagen verlagert. Diese ausdrücklich als Auflagen bezeichneten Nebenbestimmungen, mit denen der Antragstellerin aufgegeben wurde, Unterlagen über die Herkunft des Materials vorzulegen, das gesamte aufgebrachte Bodenmaterial repräsentativ beproben und durch ein zugelassenes Ingenieurbüro bewerten zu lassen und die Analysen der unteren Bodenschutzbehörde über die Bauaufsichtsbehörde "zur Beurteilung" vorzulegen, dienten erkennbar der Vorbereitung einer Prüfung, ob schädliche Bodenveränderungen i.S.d. § 9 BBodSchV zu besorgen sind bzw. ob die Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 KrWG erfüllt sind. Die Genehmigungsbehörde sah diese Fragen offenbar als noch nicht ausreichend geklärt, aber klärungsbedürftig an. Hiermit wurden zentrale Fragen des Baugenehmigungsverfahrens in unzulässiger Weise in Nebenbestimmungen verlagert, ohne genaue Festlegungen zum weiteren Vorgehen für den Fall zu treffen, dass die einschlägigen Anforderungen nicht erfüllt werden. Der Senat sieht keinen Anlass, die ausdrücklich als Auflagen bezeichneten Nebenbestimmungen entgegen ihrem Wortlaut als (aufschiebende) Bedingungen anzusehen (vgl. zu einem derartigen Fall SaarlVG, Urt. v. 23.08.2000 – 5 K 1/00 –, juris RdNr. 65 ff.), zumal in den Auflagen keine Festlegungen dazu enthalten sind, welche Grenzwerte das zu beprobende Bodenmaterial mindestens einhalten muss.
cc) Auf die von der Antragstellerin in den Mittelpunkt ihrer Beschwerdebegründung gestellte Frage, ob die Möglichkeit einer Abweichung von den Anforderungen des § 9 BBodSchV bzw. der LAGA M 20 / TR Boden besteht, kommt es hiernach nicht entscheidungserheblich an.
b) Die zu Recht auf § 48 VwVfG gestützte Rücknahme lässt auch keinen Ermessensfehler erkennen. Die Auffassung des Antragsgegners, die Rücknahme sei zur Beseitigung des derzeitigen rechtswidrigen Zustands geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragstellerin hier Vertrauensschutz zuzuerkennen ist, den der Antragsgegner bei seiner Ermessensausübung über die Rücknahme der Baugenehmigung nicht hinreichend berücksichtigt hat, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2. Auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rücknahme der Baugenehmigung ist gerechtfertigt. Voraussetzung für die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung ist gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO ein besonderes öffentliches Interesse. Dieses ist grundsätzlich nicht mit dem öffentlichen Interesse am Erlass des Verwaltungsakts identisch, sondern geht darüber hinaus (Külpmann, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Aufl. 2011, RdNr. 759, RdNr. 975). Das besondere öffentliche Interesse ist mit dem gegenläufigen Interesse des Betroffenen am Fortbestand der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs abzuwägen (vgl. Beschl. d. Senats v. 02.09.2014 – 2 M 41/14 –, juris RdNr. 10). Hiernach ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rücknahme der Baugenehmigung gerechtfertigt. Das öffentliche Interesse an der Beseitigung der mit der Baugenehmigung verbundenen Legalisierungswirkung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, von den Wirkungen der Rücknahme einstweilen verschont zu bleiben. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rücknahme der Baugenehmigung besteht darin, möglichst unverzüglich eine Untersuchung der Aufschüttung anordnen und entsprechende Nachweise fordern zu können, um zu klären, ob hierin Stoffe enthalten sind, von denen Umweltgefahren ausgehen können. Das gegenläufige Interesse der Antragstellerin, das allein darin bestehen dürfte, vorläufig keine Untersuchung des eingebrachten Bodenmaterials vornehmen zu müssen, hat dahinter zurückzutreten.
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin hiergegen geltend, der Antragsgegner sei durch die Baugenehmigung in keiner Weise daran gehindert, etwa auf der Basis des § 10 BBodSchG gegen sie vorzugehen, falls eine Gefahrenlage für Boden und Grundwasser vorliege. Die für eine bauliche Anlage erteilte Baugenehmigung enthält die Feststellung, dass die Anlage den baurechtlichen sowie den anderen von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht widerspricht. Die mit dieser Feststellung verbundene Legalisierungswirkung steht einem Einschreiten gegen die Anlage jedenfalls grundsätzlich entgegen (vgl. VGH BW, Urt. v. 29.09.2015 – 3 S 741/15 –, juris RdNr. 30). Zwar reicht die Legalisierungswirkung einer Baugenehmigung nur so weit, wie das materielle Recht Prüfungsmaßstab bei ihrer Erteilung war (vgl. OVG SH, Urt. v. 18.01.2013 – 1 LB 2/12 –, juris RdNr. 25). Weitere Grenzen der Legalisierungswirkung – insbesondere gegenüber einem Einschreiten auf Grund bodenschutzrechtlicher Bestimmungen – ergeben sich daraus, dass sie nur solche Auswirkungen des genehmigten Vorhabens umfasst, die bei Genehmigungserteilung erkennbar waren bzw. erkannt worden sind und daher mit der Erteilung der Genehmigung „gebilligt“ bzw. „in Kauf genommen“ wurden (vgl. Urt. d. Senats v. 22.04.2015 – 2 L 52/13 –, juris RdNr. 84). Gleichwohl ist ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rücknahme der Baugenehmigung anzuerkennen, da hiermit zumindest der Rechtsschein einer mit der Baugenehmigung für die Aufschüttung verbundenen Legalisierungswirkung beseitigt und möglichen Rechtsstreitigkeiten, die zu einer Verzögerung der durch den Antragsgegner offenbar ins Auge gefassten Anordnungen führen könnten, vorgebeugt wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der Streitwertfestsetzung folgt der Senat der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 38 BauGB sowie die Einhaltung der anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften
§ 9 BBodSchV
§ 48 VwVfG
§ 10 BBodSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 58 Abs. 1 BauO LSA
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauO LSA
§ 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 BauO LSA
§ 60 Abs. 1 Nr. 9 BauO LSA
§ 71 Abs. 1 BauO LSA
§ 62 Satz 1 BauO LSA
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 7 Satz 1 BBodSchG
§ 7 Satz 2 BBodSchG
§ 7 Satz 4 BBodSchG
§ 5 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 3 KrWG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 293/17
20 ZB 98.24
22 CS 14.73
2 L 264/02
3 K 631/15
5 K 1/00
9 K 15.01
2 L 21/14
2 M 41/14
3 S 741/15
1 LB 2/12
2 L 52/13