Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-09, Aktenzeichen 10 K 4963/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:1109.10K4963.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Der 1945 geborene Kläger greift einen Bescheid des beklagten Landes an, mit dem seine Versorgungsansprüche aus der früheren Tätigkeit als Parlamentarischer Staatssekretär festgestellt wurden, und erstrebt die Anerkennung höherer Ansprüche.
Zwischen 1976 und 1990 war der Kläger als Landesbeamter bei der Bezirksregierung E tätig. Ab 1990 war er Stadtdirektor der Stadt L. Aus diesem Amt bezieht er Versorgungsbezüge in Höhe von derzeit 5.022,17 Euro. Das Amt endete 1999.
Seit 2000 ist der Kläger Mitglied des Landtages. Von Juni 2005 bis Juli 2010 bekleidete er das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs. In dieser Zeit erhielt er die Bezüge nach dem Gesetz über das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs für besondere Regierungsaufgaben im Lande Nordrhein-Westfalen (PStsG NRW).
Mit Bescheid vom 19. Juli 2010 teilte der Beklagte dem Kläger mit, welche Ansprüche er nach seinem Ausscheiden aus dem Amt des Parlamentarischen Staatssekretärs habe. Danach soll der Kläger bis Juli 2012 ein Übergangsgeld beziehen, das sich in den ersten drei Monaten - August bis Oktober 2010 - auf das volle (10.709,29 Euro), danach auf das halbe Amtsgehalt (also 5.354,65 Euro) beläuft. Danach stehe ihm ein Ruhegehalt in Höhe von 31,5% des Amtsgehalts zu (nach Multiplikation mit dem Anpassungsfaktor 0,9675: 3.263,79 Euro). Jeweils finde eine Anrechnung der Versorgung als Stadtdirektor statt. Da diese Versorgung höher ist als das zustehende Ruhegehalt als Parlamentarischer Staatssekretär, soll ab August 2012 keine Zahlung mehr erfolgen. Nach dem Bescheid ergeben sich folgende Bezüge:
Als Landtagsmitglied erhält der Kläger zudem die üblichen Abgeordnetenbezüge, wobei die Versorgung aus seinem Amt als Stadtdirektor sowie das Übergangsgeld jeweils zu 65% angerechnet werden. Der Auszahlungsbetrag beläuft sich derzeit auf etwas über 6.600,- Euro. Abzüglich eines von dem Kläger zu leistenden Anteils von etwas mehr als 1.600,- Euro für seine Altersversorgung verbleiben etwa 5.000,- Euro.
Am 31. Juli 2010 hat der Kläger gegen den Bescheid vom 19. Juli 2010 Klage erhoben, zu deren Begründung er sich auf ein Gutachten der Rechtsanwaltsgesellschaft B (Beiakte H. 1) bezieht.
Dort ist im Wesentlichen ausgeführt: Die Anrechnung der beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge auf die Bezüge von Abgeordneten und Mitgliedern der Landesregierung sei verfassungsrechtlich grundsätzlich durch das aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Verbot der Doppelalimentation gerechtfertigt. Sie liege im gesetzgeberischen Ermessen. Der Gesetzgeber müsse aber die Strukturprinzipien der beamtenrechtlichen Versorgung berücksichtigen. Mit der Streichung des § 11 Abs. 2 Satz 2 LMinG NRW a.F., wonach neben der Amtszeit als Mitglied der Landesregierung andere nach dem Landesbeamtenrecht ruhegehaltsfähige Dienstzeiten (höchstens bis zu zehn Jahren) berücksichtigt wurden, sei ein Systemwechsel verbunden gewesen. Für die uneingeschränkte Beibehaltung der vollen Anrechnung nach § 17 Abs. 1 LMinG NRW (§ 16 Abs. 1 LMinG NRW a.F.) hätte es unter diesen Umständen besonderer rechtfertigender Gründe bedurft. Dies habe der Gesetzgeber übersehen. Die Neuregelung im Jahre 1999 habe deshalb zur Folge gehabt, dass sich die ursprünglich als Mindestversorgung konzipierte Amtsversorgung in eine ausschließlich amtszeitbezogene Versorgung geändert habe. Erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken bestünden zudem gegen die mehrfache, kumulierte Anrechnung der beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge sowohl auf die Abgeordnetenbezüge als auch auf die Bezüge aus dem Amtsverhältnis als ehemaliges Mitglied der Landesregierung. Auch insoweit fehle es an einem sachlich rechtfertigenden Grund im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Innenministeriums (jetzt: Ministerium für Inneres und Kommunales) des beklagten Landes vom 19. Juli 2010 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, das Übergangsgeld des Klägers nach § 6 PStsG NRW i.V.m. § 10 LMinG NRW und sein Ruhegehalt nach § 6 PStsG NRW i.V.m. § 11 LMinG NRW, beide aus seinem Amt als Parlamentarischer Staatssekretär, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu festzusetzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie Personalakten des Beklagten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet. Der Bescheid vom 19. Juli 2010 ist rechtmäßig. Höhere Versorgungsansprüche als die dort festgestellten hat der Kläger aus seiner früheren Tätigkeit als Parlamentarischer Staatssekretär nicht, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die in dem angefochtenen Bescheid vorgenommene Berechnung entspricht den Vorschriften des PStsG NRW und dem dort (§ 7) in Bezug genommenen LMinG NRW. Diese Anwendung des (einfachen) Gesetzesrechts greift auch der Kläger nicht an. Im Einzelnen ergibt sich die Bemessung der Bezüge aus dem Amt als Parlamentarischer Staatssekretär und die Anrechnung der beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge wie folgt:
August–Oktober 2010: Amtsgehalt als Übergangsgeld (§ 10 Abs. 3 Nr. 1 LMinG), Anrechnung des Ruhegehalts nach § 17 Abs. 1 LMinG NRW.
Nov. 2010–Juli 2012: hälftiges Übergangsgeld (§ 10 Abs. 3 Nr. 2 LMinG), Anrechnung des Ruhegehalts wie oben.
ab August 2012: Ruhegehalt nach § 6 PStsG NRW i.V.m. § 11 LMinG NRW, Anrechnung des beamtenrechtlichen Ruhegehalts wie oben. Dass der Beklagte noch die frühere gesetzliche Regelung mit einem Satz von 31,5% statt des seit 2003 geltenden Satzes von 30% zugrunde gelegt hat, ist jedenfalls nicht zu Lasten des Klägers fehlerhaft.
Vgl. zu der Problematik: OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2008 - 1 A 1981/07 -, juris – Horstmann.
Die angewandten Gesetze sind wirksam. Sie verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor.
Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet es nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, unter stetiger Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Eine Ungleichbehandlung ist verfassungswidrig, wenn sie nicht durch hinreichend gewichtige Umstände gerechtfertigt ist.
Vgl. nur die Nachweise bei Schmidt-Bleibtreu u.a., GG, 12. Aufl. 2011, Art. 3 Rdnrn. 14 ff.
Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben sind eingehalten.
1. Hinsichtlich des Übergangsgeldes besteht von vorneherein keine Ungleichbehandlung mit Beamten. Denn bei Beamten kann der Fall des gleichzeitigen Bezuges von Übergangsgeld und Ruhegehalt nicht eintreten. Das Übergangsgeld nach § 10 LMinG NRW wird nach Beendigung des Amtsverhältnisses gewährt, unabhängig davon, auf welche Weise die Beendigung eintritt (vgl. dazu § 5 LMinG NRW), also z.B. auch bei Rücktritt (vgl. Art. 62 Abs. 1 Verf. NRW). Es trägt dem Umstand Rechnung, dass ein Ministeramt typischerweise nicht bis zum Erreichen der Altersgrenze ausgeübt wird, und soll die Übergangsphase nach dem Ausscheiden aus dem Amt bis zur Aufnahme einer anderen beruflichen Tätigkeit absichern. Beamte erhalten ein Übergangsgeld dagegen nur, wenn sie nicht auf eigenen Antrag entlassen werden, d.h. in besonders gelagerten Fällen der vorzeitigen Beendigung des Dienstverhältnisses. Dies ergibt sich aus § 47 BeamtVG, der mangels landesrechtlicher Regelung einstweilen weiterhin auch für die Landesbeamten in NRW gilt (Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG). Zu diesen besonderen Fällen gehört beispielsweise die Entlassung eines Lebenszeitbeamten wegen Dienstunfähigkeit bei Nichterfüllung der Wartezeit. In derartigen Fällen hat der ausscheidende Beamte keinen Anspruch auf Ruhegehalt, so dass sich die Frage einer Anrechnung auf das Übergangsgeld nicht stellt (vgl. auch § 47 Abs. 3 Nr. 3 BeamtVG). Auch der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sich die Argumentation des von ihm vorgelegten Rechtsgutachtens nicht auf das Übergangsgeld, sondern allein auf das Ruhegehalt bezieht, und er gegen die Festsetzung des Übergangsgeldes keine Einwände erhebt.
2. Für das Ruhegehalt ergibt sich folgendes:
Bei der vollen Anrechnung der beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge auf die Bezüge von Mitgliedern der Landesregierung nach § 17 Abs. 1 LMinG NRW - sowie über die Verweisung in § 7 PStsG NRW auch eines Parlamentarischen Staatssekretärs - werden diese Personen zwar gegenüber Beamten ungleich behandelt. Denn bei einem Beamten, der im Laufe seines Berufslebens hintereinander in verschiedenen Dienstverhältnissen gestanden hat, werden die Versorgungsbezüge aus diesen verschiedenen Dienstverhältnissen nicht voll aufeinander angerechnet. Vielmehr werden die früheren Versorgungsbezüge bis zu einer Höchstgrenze neben den neuen Versorgungsbezügen gezahlt; die Gesamtversorgung darf dabei nicht hinter der früheren Versorgung zurückbleiben (§ 54 BeamtVG).
Die Ungleichbehandlung ist aber in Bezug auf Minister und Parlamentarische Staatssekretäre verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da zwischen dem Beamtenverhältnis und der Stellung eines Ministers oder Parlamentarischen Staatssekretärs hinreichend gewichtige Unterschiede bestehen.
a) Sowohl für Minister als auch für Parlamentarische Staatssekretäre gilt, dass diese in einem öffentlichen Dienstverhältnis eigener Art stehen, das sich von dem Beamtenverhältnis in mehrfacher Hinsicht deutlich unterscheidet. Vor allem ist das Beamtenverhältnis geprägt durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), die für Mitglieder der Landesregierung nicht gelten. Sie werden nicht nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) ernannt, sondern nach politischen Kriterien. Aus dieser Feststellung, mit der ausdrücklich keine Wertung politischer Ämter verbunden ist, ergibt sich, dass die Bezüge von Mitgliedern der Landesregierung nicht wie bei einem Beamten die jahrelange Tätigkeit und Leistung im öffentlichen Dienst widerspiegeln und dass Spitzenbezüge nicht notwendig eine langjährige Bewährung und mehrfache Beförderung voraussetzen. Diese langjährige Bewährung des Beamten ist aber das Leitbild für die Bemessung seiner Versorgung, die ihm nach Abschluss seiner aktiven Tätigkeit als "erdientes Ruhegehalt" zuteil wird.
Diesem Leitbild entspricht es, wenn der Beamte Versorgungsbezüge aus den verschiedenen Dienstverhältnissen, in denen er im Laufe seines Berufslebens gestanden hat, nebeneinander bezieht. Würden seine Ruhegehaltsbezüge nur nach einem dieser Beamtenverhältnisse - etwa dem zuletzt ausgeübten - bemessen, dann müsste er nicht zu rechtfertigende Abschläge hinnehmen im Hinblick darauf, dass dieses Dienstverhältnis in einer geringeren Anzahl von Jahren bestanden hat als sie seinem gesamten Berufsleben als Beamter entspricht. In diesem Sinne ist die Forderung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zu verstehen, dass die Ruhegehaltsbezüge die Zahl der Dienstjahre widerspiegeln müssen und die geleistete Dienstzeit im Hinblick auf die Versorgungsbezüge nicht völlig entwertet werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2009 - 2 BvR 1003/08 -, NVwZ-RR 2010, 118; BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 2 C 39.03 -, NVwZ-RR 2005, 488.
Für Mitglieder der Landesregierung treffen derartige Überlegungen nicht zu, da bei ihnen auch die beamtenrechtlichen Voraussetzungen nicht gelten.
b) Speziell für das Amt des Parlamentarischen Staatssekretärs kommt ein Weiteres hinzu. Bei ihm besteht noch ein zusätzlicher Unterschied, wenn man die ebenfalls aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums fließende Fürsorgepflicht des Dienstherrn in den Blick nimmt. Besoldungs- und versorgungsrechtlich schlägt sich diese in der Pflicht zur Alimentation nieder. Da der Beamte sein Amt typischerweise in Vollzeit versieht und daneben keine anderen Einnahmen aus Erwerbstätigkeit hat, ist grundsätzlich eine vollständige Sicherstellung des amtsangemessenen Lebensunterhalts durch den Dienstherrn (Vollalimentation) geboten. Dies gilt nach Eintritt des Beamten in den Ruhestand weiterhin.
Bei einem Parlamentarischen Staatssekretär liegen die Dinge anders. Sein Amt wird zwingend (§ 1 Abs. 1 PStsG NRW) neben einem Abgeordnetenmandat ausgeübt. Der amtsangemessene Lebensunterhalt des Landtagsabgeordneten ist bereits durch seine Abgeordnetenbezüge sichergestellt. Daraus ergibt sich, dass von Verfassungs wegen keine Notwendigkeit besteht, für das Amt des Parlamentarischen Staatssekretärs Dienstbezüge vorzusehen. Schon gar nicht müssen diese Bezüge eine Vollalimentation darstellen; denkbar wäre etwa auch die Gewährung lediglich einer Amtszulage zu den weiterhin gezahlten Abgeordnetenbezügen. Entsprechendes gilt folgerichtig für Ruhegehaltsbezüge bei einem Ausscheiden aus diesem Amt. Sie müssen nicht etwa die "Dienstzeit" als Parlamentarischer Staatssekretär abbilden und damit die Versorgung aus anderen Tätigkeiten erhöhen.
In Ermangelung verfassungsrechtlicher Vorgaben hat der (einfache) Gesetzgeber somit einen weiten Spielraum bei der Ausgestaltung des Amtsverhältnisses. In NRW hat sich der Landesgesetzgeber für eine Regelung entschieden, bei der der Parlamentarische Staatssekretär aktive Bezüge in namhafter Höhe erhält. Auf diese Bezüge werden etwaige Versorgungsbezüge aus einem früheren Beamtenverhältnis wie bei einem Minister angerechnet (§ 7 PStsG NRW i.V.m. § 17 Abs. 1 LMinG NRW) mit der wirtschaftlichen Folge, dass nur der Betrag der höheren Bezüge ausgezahlt wird. Diese Anrechnung setzt sich bei dem Übergangsgeld und dem Ruhegehalt fort. Gegen eine solche Ausgestaltung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Unerheblich ist, ob der Landesgesetzgeber bei der im Jahre 1999 erfolgten Änderung der Anrechnungsregel, wie der Kläger meint, eine Systemänderung vollzogen und dabei an einem Punkt deren Auswirkungen "übersehen" hat. Denn nicht die Motive des Gesetzgebers sind Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung, sondern die Gesetz gewordene Regelung. Ohnehin spricht einiges dafür, dass der vorige Rechtszustand eine systemwidrige Begünstigung darstellte, die mit der Aufhebung des § 11 Abs. 2 Satz 2 LMinG NRW a.F. beseitigt wurde.
3. Auch die mehrfache Anrechnung der Versorgung aus dem Beamtenverhältnis als Stadtdirektor - zum einen auf die Bezüge als Landtagsabgeordneter, zum anderen auf die Versorgung als Parlamentarischer Staatssekretär - ist unbedenklich. Die Kammer lässt es deshalb offen, ob der Kläger die Mehrfachanrechnung in diesem Verfahren überhaupt rügen kann oder ob er nicht darauf zu verweisen wäre, gegen die Anrechnung auf seine Bezüge als Landtagsabgeordneter vorzugehen.
Insofern besteht bereits keine Ungleichbehandlung gegenüber Beamten. Denn soweit diese mehrere Ämter bekleiden, geschieht dies typischerweise hintereinander. Ein Parlamentarischer Staatssekretär nimmt demgegenüber stets sein Landtagsmandat im selben Zeitraum wahr (oben 2b). Es stellt sich dann die Frage, wie die Bezüge aus den nebeneinander wahrgenommenen Tätigkeiten aufeinander sowie mit anderen Bezügen zu verrechnen sind. Im Beamtenverhältnis entsteht diese Frage erst gar nicht. Bei einem Beamten besteht außerdem normalerweise nicht die hier maßgebliche Konkurrenz zwischen aktiven Bezügen und Ruhegehaltsbezügen, da der Anspruch auf Ruhegehalt erst mit Beginn des Ruhestandes entsteht (§ 4 Abs. 2 BeamtVG).
Die Regelung über die mehrfache Anrechnung ist im Übrigen ohne weiteres sachgerecht. Konkurrieren verschiedene Bezüge, so muss naturgemäß entsprechend mehrfach sichergestellt werden, dass keine übermäßige Inanspruchnahme der öffentlichen Kassen erfolgt. Dem liegt in allen Ausgestaltungen der Gedanke zugrunde, eine "Doppelbelastung öffentlicher Mittel" durch den Unterhalt eines Beamten zu vermeiden. Dabei geht es nicht nur um einen einzigen Versorgungsträger; es soll vielmehr eine doppelte Belastung der öffentlichen Hand unter dem Gesichtspunkt der Einheit öffentlicher Haushalte verhindert werden. Aus welcher öffentlichen Kasse die entsprechende Alimentierung des Beamten fließt, ist deshalb ohne Bedeutung.
Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 1. Oktober 2009 - 8 A 1891/09 -, juris Rdnr. 67 m.w.Nachw. – Eichel.
Dementsprechend bedürfen gesetzliche Anrechnungs- und Ruhensregelungen auch unter dem Blickwinkel des Art. 33 Abs. 5 GG grundsätzlich keiner weiteren Rechtfertigung, wenn durch sie ein Vorteilsausgleich herbeigeführt wird.
Vgl. BVerwG a.a.O., juris Rdnr. 18.
Ein solcher Fall liegt hier vor; denn mit der Anrechnung wird der Vorteil des Klägers ausgeglichen, den er als ehemaliger Parlamentarischer Staatssekretär gegenüber einem Ruhestandsbeamten hat. Er besteht darin, dass er zusätzlich zu den Amtsbezügen die Versorgung als ehemaliger Beamter und die Bezüge eines Landtagsabgeordneten erhält.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 PStsG
§ 10 LMinG
§ 11 LMinG
§ 5 LMinG
§ 47 BeamtVG
§ 7 PStsG
§ 54 BeamtVG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 2 Satz 2 LMinG
§ 17 Abs. 1 LMinG
§ 16 Abs. 1 LMinG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 3 Nr. 1 LMinG
§ 10 Abs. 3 Nr. 2 LMinG
§ 47 Abs. 3 Nr. 3 BeamtVG
§ 1 Abs. 1 PStsG
§ 4 Abs. 2 BeamtVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2010, 118
NVwZ-RR 2005, 488
1 A 1981/07
2 BvR 1003/08
2 C 39.03
8 A 1891/09