Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-19, Aktenzeichen 7 A 141/23 HAL
ECLI: ECLI:DE:VGHALLE:2025:0219.7A141.23HAL.00

Tenor:
Die Nebenbestimmungen im Erlaubnisbescheid des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2022 unter B. 4. Satz 3, B. 6. lit. f. Satz 3, B. 9., B. 12., B. 13. lit. a. Satz 3, lit. e. Satz 1, soweit darin die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziff. B. 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, lit. f., lit. h., lit. k., lit. m. Satz 1, lit. p., lit. q., lit. r., lit. t., lit. u. Abs. 2, und lit. w., B. 25. lit. a dritter Spiegelstrich, B. 26 Sätze 2 und 3, B. 29. Satz 2 und B. 35. werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt 5 Prozent und die Beklagte 95 Prozent der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Aufhebung von einzelnen Nebenbestimmungen in einem Bescheid über die Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen.
Bei der Klägerin handelt es sich um ein international agierendes maltesisches Unternehmen, welches virtuelle Automatenspiele veranstaltet. Die Klägerin beantragte mit Formular vom 31. August 2021 beim Funktionsvorgänger der Beklagten, dem Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt, eine Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen. Sie ergänzte ihren Antrag und die eingereichten Unterlagen mit Schreiben vom 20. Januar 2022, 17. Mai 2022 und 4. Juli 2022.
Mit am gleichen Tag an die Bevollmächtigten der Klägerin zugestellten Bescheid vom 24. November 2022 erteilte das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt der Klägerin die Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen auf der aufrufbaren Internetseite www.wunderino.de. Unter B. wurden in diesem Bescheid 35 Inhalts- und Nebenbestimmungen verfügt. Diese beinhalteten unter anderem folgende Bestimmungen:
Gemäß B. 4. Satz 1 ist die Erlaubnisinhaberin verpflichtet, jede Änderung der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Darunter fallen nach Satz 2 u. a. Änderungen des Gesellschaftsvertrages, der Geschäftsführung, der Nachweise zu Sachkunde und Zuverlässigkeit, geplante Veränderung von Beteiligungsverhältnissen oder sonstigen Einflüssen, bei juristischen Personen nur solche, die mehr als fünf Prozent des Grundkapitals oder des Stimmrechts betreffen. Die Änderungen dürfen gemäß Satz 3 erst nach Bestätigung der Unbedenklichkeit umgesetzt werden.
Gemäß B.6 darf die Ausgestaltung von virtuellen Automatenspielen den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Bei der Veranstaltung virtueller Automatenspiele sind nach Satz 2 nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:
(..)
f. Einsätze und Gewinne dürfen nur in Euro und Cent erfolgen. Der Einsatz darf einen Euro je Spiel nicht übersteigen. Spielgestaltungen, bei denen das Vielfache des Einsatzes als Gewinn im Laufe des Spieles variiert, sind unzulässig. Einsätze, Gewinne oder Teile von Einsätzen oder Gewinnen dürfen nicht zu dem Zweck angesammelt werden, Gewinne für künftige Spiele zu schaffen.
Nach B. 8 Abs. 1 sind die Spieler bei der Registrierung aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen oder anzugeben, dass ein bereits festgelegtes individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit je Spieler darf im Internet einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Der gesetzliche Höchstbetrag darf dem Spieler nur angezeigt werden, wenn zuvor versucht worden ist, einen höheren Betrag einzugeben und der Spieler zur Korrektur der Eingabe aufgefordert wird. Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft ist. Die Erlaubnisinhaberin muss vor Abschluss jedes Einzahlungsvorgangs sowie bei jeder Festlegung und Änderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde übermitteln. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.
Gemäß B. 9. Abs. 1 darf die Erlaubnisinhaberin einem Spieler die Teilnahme am virtuellen Automatenspiel nur ermöglichen, wenn sie unmittelbar vor Beginn des ersten Spiels des Spielers die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien an die Zentraldateien zum Abgleich übermittelt hat und der Erlaubnisinhaberin nicht unverzüglich zurückübermittelt worden ist, dass der Spieler bereits aktiv geschaltet ist. Die Erlaubnisinhaberin hat technisch sicherzustellen, dass das parallele Spiel von öffentlichen Glücksspielen durch einen Spieler unterbleibt und die Wartefrist von fünf Minuten eingehalten wird. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.
Nach B. 9. Abs. 2 meldet die Erlaubnisinhaberin den Zentraldateien, dass der Spieler bei ihr nicht mehr aktiv geschaltet ist, wenn der Spieler dies veranlasst oder wenn seit seiner letzten Eingabe mehr als 30 Minuten vergangen sind. Die Erlaubnisinhaberin schafft hierfür für den Spieler eine wahrnehmbare und leicht auffindbare Möglichkeit, die Meldung selbst zu veranlassen. Dem Spieler ist die Zeit seit der letzten Übermittlung der Information, dass er aktiv geschaltet ist, anzuzeigen. Nach Ablauf von 60 Minuten seit der letzten Übermittlung der Information, dass der Spieler aktiv geschaltet ist, oder seit der letzten Bestätigung, ist der Spieler auf die verstrichene Zeit hinzuweisen und die Kenntnisnahme des Hinweises durch ihn ausdrücklich zu bestätigen (sog. Reality Check). Eine weitere Spielteilnahme an virtuellen Automatenspielen darf erst fünf Minuten nach der Bestätigung der Kenntnisnahme des Hinweises ermöglicht werden.
Wird ein anbieterbezogenes Spielkonto gelöscht, ist dies gemäß Nr. 9 Abs. 3 unverzüglich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde zu melden.
Nach B. 12. sind auf Verlangen der zuständigen Aufsichtsbehörde und den von ihr beauftragten Personen weitere Auskünfte über den Spielbetrieb zu erteilen. Der Aufsichtsbehörde oder den von ihr beauftragten Personen sind im Bedarfsfall darüber hinaus unverzüglich ein Schnittstellenzugang zu den Servern oder andere Möglichkeiten zur Prüfung aller Spielvorgänge in Echtzeit, über die virtuelle Automatenspiele abgewickelt werden, zu ermöglichen.
Gemäß B. 13 Satz 1 darf die Erlaubnisinhaberin nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für sein/ihr mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben:
a. Die Werbung ist maßvoll und auf das zur Zielerreichung - der Kanalisierung - Erforderliche zu begrenzen. Sie ist insbesondere dann unzulässig, wenn sie falsch, zur Irreführung geeignet oder widersprüchlich ist, namentlich hinsichtlich des möglichen Gewinns, der Anzahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer sowie der allgemeinen Teilnahmebedingungen. Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, ist unzulässig.
(...)
e. Soweit mit nach Ziffer 35 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet. Dabei sind die Bestimmungen des GlüStV 2021 zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten.
Bei der Werbung mit Rabatten und Boni müssen der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen und gut erkennbar sein.
Eine Evaluierung der Werbung mit Rabatten und Boni erfolgt im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung.
f. Dauerwerbesendungen sind verboten.
g. (...)
h. Die Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele im Sinne des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ist unzulässig.
k. Werbung im öffentlichen Raum (z.B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs) ist verboten.
l. (...)
m. Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, so darf in Rundfunk und Internet in der Zeit zwischen 6 und 21 Uhr nur für die anderen erlaubten Spielformen geworben werden. Die alleinige Bewerbung einer Dachmarke ist unzulässig.
p. Influencer-Marketing ist unzulässig.
q. Unzulässig ist die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen, die das eigene oder fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen.
r. Soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden, ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt.
s. (...)
t. Affiliate - Marketing ist nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind.
u. Sämtliche Werbeinhalte (Text, Bild, Ton, Bewegtbilder) der Erlaubnisinhaberin auf Internetseiten von Affiliate-Partnern müssen deutlich als solche gekennzeichnet sein. Dies gilt nicht für eigenverantwortlich erstellte redaktionelle Inhalte des Affiliate, wie Erfahrungsberichte auf Vergleichsportalen.
Beim Aufrufen der Internetseite hat ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen. Die Dauer der Einblendung des Hinweises muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen.
v. (...)
w. Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online- Poker ist bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder- und Jugendliche richten, verboten, und im Übrigen erst nach 21 Uhr zulässig.
Nach B. 25. sind im Rahmen des Registrierungsprozesses nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:
a. Abfrage folgender personenbezogener Daten des Spielers beim Registrierungsprozess zum Anlegen eines Spielkontos:
- Vorname
- Nachname
- Geburtsname
- Wohnsitz (Straße / Hausnummer / PLZ / Ort)
- Geburtsdatum
- Geburtsort
- Staatsangehörigkeit
- selbst gewähltes Kennwort zur späteren Authentifizierung
Gemäß B. 26. stellt die Erlaubnisinhaberin die Jahresabschlüsse und die Lageberichte des Unternehmens nach den Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften fristgerecht auf, lässt sie von einem Abschlussprüfer prüfen und stellt sie der Aufsichtsbehörde bis spätestens 30. September des dem Berichtsjahr folgenden Jahres unaufgefordert zur Verfügung. Die Darstellung der Geschäftszahlen im Jahresabschlussbericht hat in einer Spartenübersicht getrennt nach dem Deutschlandgeschäft gemäß § 4a GlüStV 2021 und den restlichen Geschäftsvorfällen zu erfolgen. Zusätzlich muss eine Cash-Flow-Rechnung nach IAS 7 eingereicht werden, welche Auskunft über sämtliche Ein- und Auszahlungsvorgänge im Berichtsjahr (12-Monatsübersicht) gibt.
Bei personellen Änderungen der im Rahmen des Antragsverfahrens benannten verantwortlichen Personen hat nach B. 29. für folgende Funktionen:
a. Sozialkonzeptbeauftragter
b. Spielerschutzbeauftragter
c. Ansprechpartner für den Spielbetrieb
d. Ansprechpartner für Fragen informationstechnologischer Art
e. Datenschutzbeauftragter
f. IT-Sicherheitsbeauftragter
die Erlaubnisinhaberin der Aufsichtsbehörde rechtzeitig den neuen Ansprechpartner unaufgefordert zu nennen und seine Kontaktdaten mitzuteilen. Diese Person muss die deutsche Sprache fließend beherrschen.
Gemäß B. 35. kann die Erlaubnisinhaberin zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 beurteilt werden kann. Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:
a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,
b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber
c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst nachfolgenden Altersgruppen:
- 18 Jahre bis 24 Jahre
- 25 Jahre bis 44 Jahre
- 45 Jahre und älter.
d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:
- Lotterien
- Sportwetten/Pferdewetten
- Virtuelles Automatenspiel
- Online-Poker
- Online-Casino
- Sonstige Glücksspiele
- Keine Glücksspiele
- Keine Angaben.
Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2023 vorzulegen.
Unter C. verfügte das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt in dem Bescheid vom 24. November 2022 die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Regelungen in B. Nr. 2, 3, 8, 9, 10, 13, 25, 28, 31. und 32. Des Weiteren erteilte sie unter D. Hinweise zu der von ihr erteilten Erlaubnis.
Zur Begründung führte das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt insbesondere aus, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nach §§ 4 bis 4d i. V. m. § 22a GlüStV 2021 hinsichtlich der materiellen Anforderungen erfüllt seien. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 seien Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich seien. Zudem seien in der Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2023 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erhöhung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits. Mit Bescheid vom 4. Juli 2023 änderte die Beklagte die in B. 8. des Erlaubnisbescheides vom 24. November 2022 erfolgte Regelung auf folgenden Wortlaut ab:
A. Erlaubnis
1. Die Veranstaltererlaubnis vom 24. November 2023 (sic) wird unter Nummerierung B. 8. auf folgenden Wortlaut geändert:
„8. Bei der Registrierung sind die Spieler aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen oder anzugeben, dass ein bereits festgelegtes individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit je Spieler darf im Internet einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat grundsätzlich nicht übersteigen.
Der Erlaubnisinhaberin wird bis zum 31. Dezember 2024 eine Abweichung vom gesetzlichen Höchsteinzahlungslimit i. H. v. 30.000,00 Euro erlaubt. Eine Erhöhung ist nach den folgenden Vorgaben ausnahmsweise im Einzelfall zulässig:
a) (...)
b) (...)
c) (...)
Der gesetzliche Höchstbetrag darf dem Spieler nur angezeigt werden, wenn zuvor versucht werden ist, einen höheren Betrag einzugeben und der Spieler zur Korrektur der Eingabe aufgefordert wird. Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft ist. Die Erlaubnisinhaberin muss vor Abschluss jedes Einzahlungsvorgangs sowie bei jeder Festlegung und Änderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde übermitteln. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.
Die Erlaubnisinhaberin hat den Spielern jederzeit die Möglichkeit einzuräumen, zusätzlich eigene anbieterbezogene tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- und Verlustlimits einzurichten. Ist ein anbieterbezogenes Einsatz- oder Verlustlimit ausgeschöpft, darf eine weitere Spielteilnahme nicht erfolgen. ist ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit erschöpft, hat die Erlaubnisinhaberin sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind.
Den Spielern ist zu jeder Zeit die Möglichkeit zu geben, sowohl das anbieterübergreifende Einzahlungslimit als auch anbieterbezogene Limits neu festzulegen. Die Erlaubnisinhaberin schafft hierfür für den Spieler eine wahrnehmbare und leicht auffindbare Möglichkeit der Neufestlegung von Limits. Eine Erhöhung von Limits darf erst nach einer Schutzfrist von sieben Tagen wirksam werden; dies gilt auch, wenn ein anbieterbezogenes Limit aufgehoben wird und ein bereits festgesetztes höheres anbieterübergreifendes Limit gelten würde. Ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit darf das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen. Bei einer Verringerung von Limits gelten diese sofort. Weder die Festsetzung noch die Änderung eines Limits darf bei dem Spieler Kosten verursachen. Wird ein anbieterbezogenes Spielkonto gelöscht, ist dies unverzüglich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde zu melden.
e) (...)
Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid am 7. August 2023 eine weitere Klage bei dem erkennenden Gericht unter dem Az. 7 A 321/23 HAL.
Am 16. Dezember 2024 erließ die Beklagte bezugnehmend auf den Antrag der Klägerin auf Erhöhung des Einzahlungslimits vom 31. Januar 2023, die Veranstaltererlaubnis vom 24. November 2022 und den Änderungsbescheid vom 4. Juli 2023 einen weiteren Änderungsbescheid mit folgendem Inhalt:
A. Änderungsbescheid
1. Die Ihnen erteilte Erlaubnis zur Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits wird wie nachfolgend aufgeführt geändert:
a) Die Veranstaltererlaubnis wird unter der Nr. B. 8. l 2. Absatz auf folgenden Wortlaut geändert: „Der Erlaubnisinhaberin wird mit Wirkung vom 01. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2025 eine Abweichung vom gesetzlichen Höchsteinzahlungslimit i. H. v. 30.000,00 Euro erlaubt.“
b) Die Veranstaltererlaubnis wird unter der Nr. 8. a) aa) auf folgenden Wortlaut geändert:
„aa) ersatzlos gestrichen".
c) Die Veranstaltererlaubnis wird unter der Nummerierung E. zu B. 8 / 4. Absatz auf folgenden Wortlaut geändert:
„Alle Spieler mit einem erhöhten Einzahlungslimit müssen ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit durch entsprechende Nachweise erbringen. Selbstauskünfte von Spielern sind nicht ausreichend. Dieser Nachweispflicht muss mindestens jährlich nachgekommen werden. Zudem müssen alle Spieler sich selber ein Einzahlungslimit setzen. Bei Erreichen des Verlustlimits darf im laufenden Monat keine Spielteilnahme mehr erfolgen. Auf Grund der anbieterübergreifenden Wirkung des Einzahlungslimits ist darüber hinaus sicherzustellen, dass nach dem Wegfall der Voraussetzungen das erhöhte Einzahlungslimit wieder verringert wird. Da die Erlaubnisinhaberin nicht in jedem Fall über den aktuellen Stand des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits verfügt, weil dies nur in wenigen gesetzlichen Ausnahmefällen an die Anbieter kommuniziert wird, muss die Erlaubnisinhaberin Kontakt mit der zuständigen Aufsichtsbehörde aufnehmen. Unter anderem ist eine Herabsetzung des Limits auf 1.000 EUR nicht geboten, wenn der Spieler nach der Setzung eines Limits über 1.000 EUR eine Verringerung des Limits auf einen Betrag unter 1.000 EUR vorgenommen hat. Damit in diesen Fällen die Verringerung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits auf 1.000 EUR nicht zu einer faktischen Erhöhung führt, ist der Fall der zuständigen Behörde zur Prüfung vorzulegen. Die Behörde nimmt auf Grundlage der erteilten Einwilligung des Spielers Einsicht in den pseudonymisierten Eintrag in den Zentraldateien und teilt der Erlaubnisinhaberin mit, ob eine Setzung des Limits auf 1.000 EUR oder auf ein zuvor gewähltes niedrigeres Limit zu erfolgen hat. Um eine zwischenzeitliche Veränderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits ausschließen zu können, muss die Anpassung des Limits unverzüglich nach Mitteilung durch die Behörde erfolgen."
Die Klägerin übersandte diesen weiteren Änderungsbescheid mit Schriftsatz vom 7. August 2023 (sic) am 17. Januar 2025 in dem Verfahren 7 A 321/23 HAL und erklärte die dortige Teilanfechtungsklage teilweise hinsichtlich der Ziffer B. 8 lit. a.) aa. für erledigt und änderte diese Teilanfechtungsklage aufgrund des Änderungsbescheides vom 16. Dezember 2024 im Übrigen ab, wie im Einzelnen näher aufgeführt. Zur Begründung verwies sie insbesondere auf die Zulässigkeit der Klageänderung gemäß § 173 ZPO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO.
Die Klägerin hat bereits am 23. Dezember 2022 gegen einzelne Inhalts- und Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 24. November 2022 Klage beim erkennenden Gericht erhoben.
Zur Begründung führt sie insbesondere aus, dass die Klage zulässig sei, weil die angefochtenen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien. Dies sei nach der näher genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei belastenden Nebenbestimmungen grundsätzlich zu bejahen. Deren Aufhebbarkeit hänge hiernach davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben könne, was eine Frage der Begründetheit sei. Ein Ausnahmefall, wie beispielsweise eine aufschiebende Bedingung, sei hier nicht gegeben. Bei den angegriffenen Nebenbestimmungen handele es sich auch nicht etwa nur um die Wiederholung oder Klarstellung gesetzlicher Pflichten. Die Teilbarkeit der angefochtenen Bestimmungen vom übrigen Verwaltungsakt sei auch deswegen zu bejahen, weil offensichtlich sei, dass die Inhalts- und Nebenbestimmungen in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht zwingend Bestandteil der Erlaubniserteilung hätten sein müssen. Denn insofern habe ein Ermessen bestanden, welches die Behörde nicht ausgeübt habe.
Die Klage habe sich auch nicht erledigt, soweit die Nebenbestimmung B. 8 Sätze 5 und 6 des Erlaubnisbescheides betroffen sei. Denn die Verpflichtung aus dem Erlaubnisbescheid, an die LUGAS-Limitdatei angeschlossen bleiben zu müssen, und vor Abschluss jedes Einzahlungsvorganges die erforderlichen Daten an die Aufsichtsbehörde zu übermitteln, gelte weiterhin vollumfänglich. Denn der Änderungsbescheid zum Einsatzlimit vom 4. Juli 2023 sei vollumfänglich befristet.
Zur Begründetheit trägt sie auf Hinweis des Gerichts insbesondere vor, dass die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen bereits wegen fehlender Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig seien. Denn hierbei handele es sich nicht lediglich um den Inhalt der Lizenz näher bestimmende Regelungen, sondern um eigenständige Beschränkungen. Dies gelte insbesondere für die angegriffenen Werbe- und Bonusbestimmungen. Materiellrechtlich führt sie unter näher Begründung im Einzelnen insbesondere aus, dass die angegriffenen Nebenbestimmungen größtenteils im GlüStV 2021 schon keine Rechtsgrundlage finden würden und überdies inkohärent und unverhältnismäßig und daher unions- und verfassungswidrig seien. Diese würden sie in ihren grundgesetzlich und europarechtlich gesicherten Rechten verletzen. Die angegriffenen Nebenbestimmungen würden als isoliert anfechtbare, belastende Nebenbestimmungen dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegen, welcher fehle. Hierfür sei insbesondere keine Grundlage im GlüStV 2021 gegeben. Darüber hinaus seien die Nebenbestimmungen jeweils unverhältnismäßig. Teilweise seien die Regelungen zu unbestimmt oder würden gegen Grundprinzipien des Unionsrechts, insbesondere gegen das Diskriminierungsverbot oder gegen die DSGVO verstoßen. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien allesamt Ermessensvorschriften i. S. d. § 114 Satz 1 VwGO und § 40 VwVfG. Insofern sei von einem Ermessensausfall i. S. d. § 114 Satz1 VwGO und § 40 VwVfG auszugehen. Denn die Behörde sei keinesfalls gezwungen gewesen, diese Regelungen in ihrer konkreten Form zu erlassen. Die Erlaubnisbehörde habe den ihr zustehenden Handlungsfreiraum nicht erkannt und dementsprechend überhaupt kein Ermessen ausüben können. Der § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 statuiere keine Pflicht der Erlaubnisbehörde in Form einer gebundenen Entscheidung, sondern erfordere eine Abwägung im Einzelfall.
Die Klägerin beantragte ursprünglich sinngemäß,
die im Erlaubnisbescheid des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2022 unter B. 4. Satz 3, B. 6. lit. f. Satz 3, B. 8. Sätze 5 und 6, B. 9., B. 12., B. 13. lit. a. Satz 3, lit. e. Satz 1, soweit darin die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziff. B. 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, lit. f., lit. h., lit. k., lit. m. Satz 1, lit. p., lit. q., lit. r., lit. t., lit. u Abs. 2, und lit. w., B. 25. lit. a dritter Spiegelstrich, B. 26 Sätze 2 u. 3, B. 29. Satz 2 und B. 35. verfügten Nebenbestimmungen aufzuheben.
Die Klägerin beantragt nunmehr sinngemäß,
die im Erlaubnisbescheid des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2022 unter B. 4. Satz 3, B. 6. lit. f. Satz 3, B. 8. Sätze 5 und 6, B. 9., B. 12., B. 13. lit. a. Satz 3, lit. e. Satz 1, soweit darin die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziff. B. 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, lit. f., lit. h., lit. k., lit. m. Satz 1, lit. p., lit. q., lit. r., lit. t., lit. u Abs. 2, und lit. w., B. 25. lit. a dritter Spiegelstrich, B. 26 Sätze 2 u. 3, B. 29. Satz 2 und B. 35. verfügten Nebenbestimmungen aufzuheben,
hilfsweise, die im Erlaubnisbescheid des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2022 in Gestalt des Änderungsbescheides der Beklagten vom 16. Dezember 2024 unter B. 8. Sätze 5 und 6 verfügten Nebenbestimmungen aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie weist zur Begründung insbesondere darauf hin, dass der gegenwärtig gestellte Aufhebungsantrag bereits unzulässig sei. Bei den streitgegenständlichen Regelungen handele es sich jeweils um Inhaltsbestimmungen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Diese seien unter näherer Begründung nicht isoliert anfechtbar. Die Anfechtung gesetzlich vorgeschriebener Inhaltsbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis mit dem Ziel der Erlaubniserteilung ohne die angegriffene Inhaltsbestimmung sei im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen. Die isolierte Aufhebbarkeit gesetzlich vorgeschriebener Bestandteile glücksspielrechtlicher Erlaubnisse scheide jeweils aus. Insbesondere führt sie hierzu aus, dass die Inhalts- und Nebenbestimmungen von der Erlaubnis untrennbar seien, weil hiermit die Einhaltung der für die Erlaubniserteilung erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen geregelt werde. Ohne diese erforderlichen Regelungen sei die Einhaltung der Vorgaben des GlüStV 2021 in ihrer konkreten Form nach dem Willen der zuständigen Behörde nicht festgelegt. Für die streitgegenständlichen Werberegelungen sei in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 zudem geregelt, dass diese in der Erlaubnis festzulegen seien. Nach näher genannter Rechtsprechung des VG Berlin und des VG Düsseldorf sei eine Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen insbesondere deshalb zu verneinen, weil offenkundig sei, dass deren Aufhebung rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der erteilten Erlaubnis führen würde.
Zur Unbegründetheit der Klage führt sie insbesondere aus, dass der Erlaubnisbescheid formell rechtmäßig sei. Ein Anhörungserfordernis sei für selbstständig anfechtbare Nebenbestimmungen nicht mit dem Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG vereinbar, weil es bereits an einem Eingriff in Rechte der Klägerin mangele. Die unbeschränkte Erlaubniserteilung könne von den damit verbundenen Inhalts- und Nebenbestimmungen nicht förmlich getrennt werden. Die unbeschränkte Erlaubnis werde für keine juristische Sekunde durch die Inhalts- und Nebenbestimmungen teilweise weggenommen. Die Teilablehnung eines begünstigenden Verwaltungsakts sei kein belastender Eingriff. Des Weiteren führt sie unter näherer Begründung aus, dass die angefochtenen Inhalts- und Nebenbestimmungen rechtmäßig und insbesondere erforderlich und verhältnismäßig seien.
Wegen des weiteren Sachverhalts und des weiteren Vortrages der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Entscheidungsfindung des Gerichts gewesen.

Entscheidungsgründe:
Eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung war nach § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) möglich, weil die Beklagte mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2024 und die Klägerin mit Schreiben vom 22. November 2024 dazu ihr Einverständnis erklärt haben.
Das Rubrum war aufgrund eines gesetzlichen Parteiwechsels infolge geänderter Zuständigkeit von Amts wegen zu ändern. Die Beklagte ist nach Ablauf der Übergangsregelung des § 27p Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020, in Kraft getreten am 1. Juli 2021, (Glücksspielstaatsvertrag 2021 - GlüStV 2021) ab dem 1. Januar 2023 nach § 27a, § 27f Abs. 1 und 5, § 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021 die zuständige Behörde für die Erlaubnisse für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen, mit Wirkung für alle Länder. Ein solcher Zuständigkeitswechsel, der in Abgrenzung zur Rechtsnachfolge als "Funktionsnachfolge" bezeichnet wird, bewirkt im Falle eines Dauerverwaltungsaktes, dass die nunmehr zuständige Behörde die Verfügung unter Kontrolle halten muss und gegebenenfalls für deren Aufhebung zuständig ist (vgl. VG Köln, Urteil vom 3. März 2005 - 6 K 7603/02; Beschluss vom 31. August 2022 – 24 L 1095/22; jeweils juris). Daraus folgt, dass bei einer im Zeitpunkt der Funktionsnachfolge bereits anhängigen Klage ein gesetzlicher Parteiwechsel stattfindet, den das Gericht von Amts wegen zu berücksichtigen hat, ohne dass es auf die Voraussetzungen einer Klageänderung ankäme (vgl. VG Köln a. a. O.).
Die Klage ist teilweise unzulässig und im Übrigen überwiegend begründet.
Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist mangels Statthaftigkeit unzulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung der Nebenbestimmungen in B. 8. Sätze 5 und 6 (Einzahlungslimit) im hier streitgegenständlichen Erlaubnisbescheid vom 24. November 2022 begehrt. Denn die Zulässigkeit der Anfechtungsklage setzt im Umkehrschluss aus der Regelung der Fortsetzungsfeststellungsklage in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO voraus, dass die Aufhebung eines noch nicht erledigten Verwaltungsaktes begehrt wird. Dies ist hinsichtlich der in B. 8. Sätze 5 und 6 zum Anschluss an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde erfolgten Regelungen im hier streitgegenständlichen Erlaubnisbescheid vom 24. November 2022 zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu verneinen.
Denn diese Regelungen haben sich bereits im Juli 2023 tatsächlich erledigt. Entgegen der klägerischen Auffassung ist diese Regelung unabhängig von ihrer Qualifizierung als Inhalts- oder Nebenbestimmung zu diesem Zeitpunkt aufgehoben worden, weil diese Bestimmungen nach Klageerhebung vollumfänglich durch den Zugang des Änderungsbescheides vom 4. Juli 2023 ersetzt worden sind. Denn entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Änderungsbescheid vom 4. Juli 2023 bei der gebotenen Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont nicht in Gänze befristet erfolgt. Vielmehr bezieht sich die darin verfügte Befristung bis zum 31. Dezember 2024 nach dem Wortlaut und der Gestaltung dieses Bescheides erkennbar nur auf die bis zu diesem Datum mögliche Abweichung vom gesetzlichen Höchsteinzahlungslimit auf bis zu 30.000,00 Euro und die hiernach folgenden umfangreichen Vorgaben hierzu. Dies wird zunächst dadurch offenbar, dass die Befristung bis zum 31. Dezember 2024 gerade nicht im Eingangssatz des Änderungsbescheides vom 4. Juli 2023 genannt worden ist. Vielmehr wird erkennbar, dass dieser Bescheid nicht vollumfänglich befristet erfolgte, weil darin zunächst ohne jegliche Befristung geregelt wurde, dass die Veranstaltererlaubnis vom 24. November 2023 unter Nummerierung B. 8. auf den folgenden Wortlaut geändert wird. Hiernach wird der erste Satz der ursprünglich im Erlaubnisbescheid unter B. 8. erfolgten Regelung zum Einsatzlimit wortgleich wiederholt und hiernach ebenfalls ohne Befristung die ausnahmslose Regelung zum monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimit in Höhe von 1.000,00 Euro auf eine lediglich grundsätzlich in dieser Höhe bestehende Limitierung abgeändert. Hiermit kommt deutlich zum Ausdruck, dass mit dieser Regelung die Bestimmungen des Einzahlungslimits ersetzt werden sollten, auch weil diese darin nicht nur wiederholt werden, sondern die Regel zur Limitierung des monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimits in einen Grundsatz abgeändert wurde. Im Anschluss daran wurden lediglich die umfangreichen Regelungen zu der möglichen Ausnahme bis zum 31. Dezember 2024 befristet, weil diesen eingangs die Sätze vorangestellt wurden, dass der Klägerin bis zu diesem Datum eine Abweichung vom Höchsteinzahlungslimit i. H. v. 30.000,00 Euro erlaubt wird und eine solche Erhöhung nach den folgenden Vorgaben ausnahmsweise im Einzelfall zulässig ist.
Nach den umfangreichen Regelungen zu dieser befristeten Ausnahme werden hingegen wortlautidentisch die im Erlaubnisbescheid vom 24. November 2022 unter B. 8. nach der Regelung in dessen o. g. Satz 2 zum ausnahmslosen monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimit erfolgten Regelungen – insbesondere zu dem von der Klägerin beanstandeten Anschluss an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde – im Wesentlichen in identischer Weise wiederholt. Diese enthalten dabei jedoch auch eine Ergänzung. So wird darin der Satz hinzugefügt „Ist ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit ausgeschöpft, darf eine weitere Spielteilnahme nicht erfolgen.“
Aus den vorgenannten Umständen wird deutlich, dass mit dem Änderungsbescheid vom 4. Juli 2023 aus Sicht des objektiven Empfängerhorizontes eine vollumfängliche Neuregelung der Nebenbestimmung zum Einzahlungslimit erfolgen sollte, weil hiermit eine Abänderung in Form der Ersetzung erfolgt ist, sowie ergänzende und wiederholende Regelungen. Bei den wiederholenden Regelungen handelt es sich insoweit um einen Zweitbescheid und nicht etwa um eine bloße wiederholende Verfügung. Hierfür spricht vor allem auch, dass die Beklagte auf Antrag der Klägerin auf Erhöhung des monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimits das abgeschlossene Verfahren insoweit wieder aufgegriffen und mit dem Änderungsbescheid neu darüber entschieden hat. Dem hingegen ist weder aus dem Sachverhalt, noch aus der Gestaltung des Änderungsbescheides hier ein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass es sich bezüglich der Wiederholungen aus dem Erlaubnisbescheid um eine bloße wiederholende Verfügung handelt. Mit derartigen Verfügungen wird lediglich auf bestehende Regelungen hingewiesen. Dies war hier indes von der Beklagten gerade nicht beabsichtigt, welche vielmehr einen Änderungsbescheid und mit diesem eine vollumfängliche neue Regelung der Einsatzlimitierung verfügt hat.
Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist im Übrigen zulässig und insbesondere statthaft. Denn die darüber hinaus angefochtenen Regelungen in dem Erlaubnisbescheid des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2022 unter B. 4. Satz 3, B. 6. lit. f. Satz 3, B. 9., B. 12., B. 13. lit. a. Satz 3, lit. e. Satz 1, soweit darin die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziff. B. 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, lit. f., lit. h., lit. k., lit. m. Satz 1, lit. p., lit. q., lit. r., lit. t., lit. u. Abs. 2, und lit. w., B. 25. lit. a dritter Spiegelstrich, B. 26 Sätze 2 und 3, B. 29. Satz 2 und B. 35. sind als Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen insbesondere isoliert anfechtbar.
Die isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich statthaft (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95, vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18; Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18; jeweils juris). Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 11 C 2.00; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18; jeweils juris).
Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind jedoch Inhaltsbestimmungen. Diese sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung oder das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheides und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9.17 - juris m.w.N.). Bei Lotterien mit geringem Gefährdungspotential hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass Merkmale, die nicht gemäß § 17 GlüStV 2021 „insbesondere“ in der Erlaubnis festzulegen sind, nicht den Gegenstand der Erlaubnis selbst bilden, also isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sind (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Als Beschränkungen, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis betreffen, wurden im Glücksspielrecht Regelungen über die Regionalität (HambOVG, Urteil vom 22. Juni 2017 - 4 Bf 160/14 - juris), die zeitliche Befristung (VGH BW, Beschluss vom 11. August 2022 - 6 S 790/22 - juris; HambOVG, a.a.O.) und die Mindestspieldauer (OVG SH, Urteil vom 23. März 2017 - 4 LB 4/16 - juris) bewertet. Dagegen wurden etwa Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen, Regelungen zur Einschaltung zuverlässiger Dritter, Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielervermittlerin oder beauftragten Dritten, Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe, Berichtspflichten, Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit, Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren und Auflagenvorbehalt (HambOVG, a.a.O. juris), Regelungen zum Spieler-Monitoring, zur individuellen Limiterhöhung und zur Identifizierung von Bestandskunden (VG Darmstadt, Beschluss vom 22. Dezember 2021 - 3 L 675/21.DA) sowie Regelungen zur Werbung und zur Registrierungspflicht (OVG LSA, bspw. Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen angesehen.
Während Auflagen dem Betroffenen ein Dulden, Tun oder Unterlassen aufgeben, das zum Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als weitere, gesondert vollstreckbare Verpflichtung hinzutritt, verändern Inhaltsbestimmungen bzw. modifizierende Auflagen den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als solchen. Handelt es sich bei ihm – wie hier – um eine begünstigende Regelung, so liegt eine Inhaltsbestimmung oder eine modifizierende Auflage dann vor, wenn dadurch das Ausmaß der zuerkannten Vergünstigung der Sache nach qualitativ eingeschränkt und das genehmigte Verhalten selbst näher bestimmt wird. Demgegenüber regelt die Auflage zusätzliche Handlungs- oder Unterlassungspflichten, die zwar der Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen dienen, aber zur Genehmigung hinzutreten und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Genehmigung haben. Eine echte Auflage liegt demnach vor, wenn deutlich wird, dass die Einhaltung der Nebenbestimmung Bestand und Wirksamkeit der Vergünstigung nicht berühren soll (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009, a.a.O.; OVG Weimar, Beschluss vom 10. Februar 2015 – 1 EO 356/14 –, juris; VGH Kassel, Beschluss vom 10. April 2014 – 9 B 2156/13 –, juris; VGH C-Stadt, Urteil vom 30. Juli 2013 – 22 B 11.1459 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 36 Rn. 9 ff., 74 ff.).
Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nach dem zuvor dargestellten Maßstab als Nebenbestimmungen zu qualifizieren, weil es sich hierbei jeweils um Auflagen handelt. Dem standen insbesondere auch keine Vorgaben aus dem GlüStV 2021 entgegen, weil dieser hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Bestimmungen keine zwingenden Anhaltspunkte enthält.
Nach der Beschränkung in B. 4. Satz 3 darf die Umsetzung von Änderungen der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände erst nach Bestätigung der Unbedenklichkeit erfolgen. Hierbei handelt es sich um eine Auflage. Denn eine Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar (BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9.17 - juris a.a.O. m.w.N.). Mit der Regelung in B. 4. Satz 3 wird der Klägerin ein Verhalten unter dem Vorbehalt der Bestätigung vorgeschrieben, wonach sie es zu unterlassen hat, bis zur Bestätigung der Unbedenklichkeit Änderungen der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände vorzunehmen.
Gemäß B. 6. lit. f. Satz 3 sind Spielgestaltungen, bei denen das Vielfache des Einsatzes als Gewinn im Laufe des Spiels variiert, unzulässig. Diese Regelung ist als Unterlassungspflicht ebenfalls isoliert anfechtbar, weil hiermit Anforderungen an die angebotenen Spielformen und die konkrete Gestaltung des einzelnen Spiels gestellt werden (vgl. VG Mainz, Urteil vom 22. Februar 2024 – 1 K 24/23.MZ). Diese steht aus systematischen Erwägungen (§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021) selbständig neben der Veranstaltungserlaubnis (s. VG Mainz a. a. O.).
Die Regelungen in B. 9. bezüglich des Verbotes des parallelen Spiels und des hierfür erforderlichen Anschlusses an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde zum Abgleich sind ebenfalls als isoliert anfechtbare Regelungen zu qualifizieren, weil auch insoweit Auflagen betroffen sind. Mit den Regelungen in B. 9. Abs. 1 und 2 werden der Klägerin mit Ausnahme des letzten Satzes Handlungspflichten auferlegt. Der letzte Satz des Absatzes 2, wonach eine weitere Spielteilnahme an virtuellen Automatenspielen erst fünf Minuten nach der Bestätigung der Kenntnisnahme des Hinweises ermöglicht werden darf, stellt hingegen eine Unterlassungspflicht dar. Die nach Abs. 3 der Nebenbestimmung B. 9. erforderliche unverzügliche Meldung an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde, wenn ein anbieterbezogenes Spielkonto gelöscht wird, ist hingegen wieder als Handlungspflicht zu bewerten.
Auch bei der Regelung in B. 12. handelt es sich um eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Denn hiermit werden der Klägerin ebenfalls zusätzliche Handlungspflichten auferlegt in Gestalt von Auskünften über den Spielbetrieb auf Verlangen der zuständigen Aufsichtsbehörde und der Ermöglichung eines Schnittstellenzugangs zu den Servern oder andere Möglichkeiten zur Prüfung aller Spielvorgänge in Echtzeit.
Bei den angefochtenen Werberegelungen in B 13. lit. a. Satz 3 (Verbot des verführerischen Inaussichtstellen der Gewinne), lit. e Satz 1 (Beschränkung der Zulässigkeit von Werbung für Boni und Rabatte), lit. f. (Verbot von Dauerwerbesendungen), lit. h. (Verbot der Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Casinospiele, Online-Pokerspiele und virtuelle Automatenspiele i. S. d. § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021), lit. k. (Verbot der Werbung im öffentlichen Raum), lit. m. Satz 1 (Verbot der Werbung im Rundfunk und im Internet zwischen 6:00 und 21:00 Uhr.), lit. p. (Verbot von Influencer-Marketing), lit. q. (Verbot der Kooperation mit Streamern), lit. r. (Trigger-Verbot), lit. t. (Pflicht zur Affiliate-Überwachung), lit. u. Abs. 2 (Hinweispflichten beim Öffnen der Affiliate-Seite), und lit. w. (Verbot der Werbung bei öffentlichen Filmveranstaltungen zwischen 6:00 und 21:00 Uhr) handelt es sich ebenfalls jeweils um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen (vgl. OVG LSA – Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris). Hierbei handelt es sich jeweils um Auflagen in Gestalt von Handlungspflichten betreffend die Regelungen in B. 13 lit. t. und lit. u Abs. 2 und im Übrigen in Gestalt von Unterlassungsverpflichtungen bezüglich der übrigen Verbote und Einschränkungen der Werbetätigkeit. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach dem in der Erlaubnis „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind, nimmt keine Bewertung vor, ob die fraglichen Regelungen jeweils Nebenbestimmungen oder Inhaltsbestimmungen sind. Bei diesen Bestimmungen handelt es sich auch deshalb nicht um Vorgaben zu Gestaltung und Umfang von Werbung, die als Inhaltsbestimmungen anzusehen sind, weil die Erlaubnis auch ohne diese Regelungen einen vollziehbaren Gehalt hat.
Nichts Anderes gilt für die Regelung in B. 25. lit. a. dritter Spiegelstrich, wonach im Rahmen des Registrierungsprozesses unter anderem die Abfrage personenbezogener Daten des Spielers beim Registrierungsprozess zum Anlegen eines Spielkontos in Gestalt des Geburtsnamens zu beachten und umzusetzen sind. Dies stellt ebenfalls eine weitere Auflage in Form einer Handlungspflicht dar. Insoweit regelt § 6a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021, dass in der Erlaubnis Vorgaben zur Durchführung der Identifizierung und Authentifizierung festgelegt werden können. Es besteht also nicht einmal eine gesetzliche Verpflichtung zu einer Regelung in der Erlaubnis. Im Übrigen ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die von der Klägerin angefochtene Regelung zur Abfrage des Geburtsnamens offenkundig der Rechtsordnung nicht entspräche, zumal die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen aus § 6a GlüStV 2021 auch unabhängig von einer konkreten Festlegung in der Erlaubnis einzuhalten hat.
Mit den Regelungen in B. 26. Sätze 2 und 3 verfügte das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt weitere ebenfalls isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, weil auch diese als Auflagen zu qualifizieren sind. Mit der hiernach erforderlichen Darstellung der Geschäftszahlen im Jahresabschlussbericht und der Einreichung einer Cash-Flow-Rechnung werden weitere Handlungspflichten geregelt, ohne einen Anhaltspunkt für das Vorliegen einer Inhaltsbestimmung nach dem oben dargestellten Maßstab.
Dies gilt ebenso für die Regelung in B. 29. Satz 2 des streitgegenständlichen Bescheides, weil mit dieser eine weitere Handlungspflicht verfügt wurde, wonach bei personellen Änderungen die im Rahmen des Antragsverfahrens benannte verantwortliche Person die deutsche Sprache fließend beherrschen muss.
Schließlich handelt es sich auch bei den Bonusbestimmungen in B. 35 um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen. Dies folgt bereits aus dessen Satz 1, wonach die Klägerin zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren kann. Die Klägerin ist hiernach bereits nicht verpflichtet, derartige Rabatte zu gewähren und in diesem Fall die nachfolgend geregelten Einschränkungen zu beachten. Entscheidet sie sich jedoch für die Gewährung von Rabatten, hat sie nach dieser Nebenbestimmung die nachfolgenden Auflagen in Gestalt weiterer Handlungs- und Unterlassungspflichten zu beachten. Bei den in den folgenden Sätzen erfolgten Beschränkungen bei Boni- und Rabattaktionen handelt es sich jeweils um Unterlassungspflichten. Im Anschluss daran wurden weitere Handlungspflichten bei der Gewährung von Rabatten verfügt zur laufenden Überprüfung der Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen und der jährlichen Vorlage eines Berichts zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen. Auch insoweit bestehen keine Anhaltspunkte für die Qualifikation als Inhaltsbestimmung, weil die Genehmigung insbesondere nicht erst durch diese Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält.
Die isolierte Anfechtbarkeit der fraglichen Nebenbestimmungen ist nach der Rechtsprechung des OVG LSA (Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris) und entgegen der Klageerwiderung auch nicht ausgeschlossen, weil es offenkundig sei, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde (vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14; jeweils juris). Die Entscheidung über die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach der Rechtsprechung des VG Düsseldorf (a. a. O.) nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat, wäre nach der dortigen Rechtsauffassung ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe bei Annahme einer isolierten Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte. Insoweit ist jedoch nach dem im vorherigen Absatz genannten Maßstab für die Abgrenzung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen und Inhaltsbestimmungen maßgeblich, ob die Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann oder ob der Verwaltungsakt ohne sie nicht sinnvoller- und rechtmäßigerweise fortbestehen kann, was im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen ist (vgl. OVG LSA a. a. O.). Deshalb scheidet die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung nicht bereits aus, wenn diese erforderlich ist, um eine Voraussetzung für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung herbeizuführen oder einen gesetzlichen Versagungsgrund auszuräumen oder als Teil einer „einheitlichen“ Ermessensentscheidung erlassen wurde (vgl. OVG LSA a. a. O.). In solchen Fällen ist eine isolierte Anfechtbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausgeschlossen (so speziell zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis: BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris).
Insoweit ist zu beachten, dass die - im Rahmen der Begründetheit, und nicht der Zulässigkeit der Klage zu prüfende - Voraussetzung, ob der Verwaltungsakt „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann“, die Frage betrifft, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt. Dabei geht es um die Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 - juris; Anfragebeschluss des 4. Senats vom 29. März 2022 - 4 C 4. 20 - juris). Unerheblich ist dagegen entgegen der o. g. und von der Beklagten zitierten Rechtsprechung, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (vgl. Antwortbeschluss des 8. Senats des BVerwG, Beschluss vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 - juris unter Aufgabe der früheren Rechtsprechung, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Im Rahmen der Zulässigkeit ist zudem nur zu prüfen, ob der Verwaltungsakt „offenkundig“ nicht in diesem Sinne sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. OVG LSA a. a. O.). Eine derartige Offenkundigkeit ist entgegen der Rechtsprechung des VG Berlin (a. a. O.) und des VG Düsseldorf (a. a. O.) nicht bereits schon zu bejahen, wenn es sich um eine einheitliche Ermessensentscheidung handelt, weil es jedenfalls möglich erscheint, dass eine rechtmäßige Ermessensentscheidung über die zu regelnden Nebenbestimmungen auch ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hätte getroffen werden können. Dies ist für die Annahme der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage gegen einzelne Nebenbestimmungen nach den vorgenannten Grundsätzen ausreichend.
Hier ist nicht offenkundig, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht auch ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich allein nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen offenkundig rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne. In der von der Beklagten in Bezug genommenen Regelung in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ist lediglich normiert, dass Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Damit ist lediglich das „Ob“ der Beifügung von Nebenbestimmungen unter Bezugnahme auf den Beurteilungsspielraum der Erforderlichkeit normiert, nicht jedoch das „Wie“ in Gestalt des hier erfolgten Umfangs der Nebenbestimmungen. Dieser steht vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde. Hier würde auch bei isolierter Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen noch eine Vielzahl an weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen verbleiben, welche auch ohne das Fehlen der aufgehobenen Nebenbestimmungen nicht offenkundig rechtswidrig wären. In der Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 wird ebenfalls nur ausgeführt, dass Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind. Dies betrifft ebenso nur das Ob, nicht aber das Wie in Gestalt der hier erfolgten Beifügung von Nebenbestimmungen.
Darüber hinaus hält die Kammer an ihrer bestehenden Rechtsprechung (Beschluss vom 13. März 2023 – 7 B 143/23 HAL) fest, wonach der Qualifikation als Nebenbestimmungen auch nicht entgegensteht, dass Teile der hier streitgegenständlichen und in dem Bescheid vom 24. November 2022 enthaltenen Regelungen bereits im GlüStV selbst geregelt sind. Es handelt sich trotz dessen nicht etwa nur um bloße Hinweise auf die Rechtslage, sondern um Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV. Denn zur Abgrenzung von Hinweisen und Nebenbestimmungen ist wie bei der Beurteilung des Vorliegens eines Verwaltungsaktes i. S. d. § 35 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV auf den objektiven Empfängerhorizont in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB abzustellen. Entscheidend für das Vorliegen einer hier allein zweifelhaften Regelung eines Einzelfalles mit unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung ist hierbei, ob die Regelung ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber davon, wie sie sich im Einzelfall auswirkt (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1989 – 6 A 2.87 – juris). Eine derart potentiell verbindliche Regelung kann auch dann anzunehmen sein, wenn eine generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend oder nicht bestehend festgestellt, konkretisiert oder individualisiert wird (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 – 9 C 54.87 – juris). Die damit verbundene Beseitigung von Unsicherheiten im Verhältnis von Staat und Bürger durch Erklärung der Verwaltung legt zugleich fest, welche Rechtsfolgen rechtsverbindlich festgestellt werden sollen (BVerwG, Urteil vom 25. April 1979 – VIII C 52.77 – juris). Das ist ausreichend; gestaltende Wirkung ist für den Verwaltungsakt nicht begriffswesentlich (BVerwG Urteil vom 25. April 1979 a. a. O.).
Unter Berücksichtigung des oben bereits genannten objektiven Empfängerhorizontes und der zuvor dargestellten Rechtsprechung handelt es sich auch bei den hier betroffenen Teilen der Nebenbestimmungen, mit denen lediglich Regelungen des GlüStV 2021 wiederholt werden, um Nebenbestimmungen, mit denen die geltende Rechtslage für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend festgestellt und individualisiert wird und mit Hilfe der übrigen ergänzenden Regelungen konkretisiert wird. Hierbei war insbesondere zu berücksichtigen, dass diese in einem förmlichen Bescheid vom 24. November 2022 unter Abschnitt B. „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ erfolgten. Sie waren gerade nicht unter dem ebenfalls in diesem Bescheid enthaltenen Abschnitt D. mit dem ausdrücklichen Titel „Hinweise“ aufgeführt und im Umkehrschluss von der ausstellenden Behörde nicht als bloße Hinweise beabsichtigt. Auch anderweitig lassen sich in dem Bescheid keine Anhaltspunkte dafür erkennen, dass damit jeweils nur ein Hinweis erfolgen sollte. Hiervon gehen auch die Beteiligten übereinstimmend nicht aus, welche beide den Regelungscharakter der Nebenbestimmungen auch insoweit nicht in Abrede gestellt haben, soweit damit Regelungen des GlüStV 2021 inhaltsgleich wiederholt werden.
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist auch bezüglich der Klage auf Aufhebung derjenigen streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen, welche lediglich die im GlüStV 2021 bereits erfolgten Regelungen wiederholen, das Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Zwar würde die Aufhebung dieser Regelungen in den streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen nicht dazu führen, dass die Klägerin nicht mehr an diese Regelungen gebunden wäre, weil diese sich bereits aus dem Gesetz ergeben. Trotz dessen ist mit der Aufhebung dieser Regelungen ein rechtlicher Vorteil für die Klägerin verbunden, welcher ihr Rechtsschutzbedürfnis auch insoweit begründet. Denn nach § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 kann bei Verletzung der nach § 4c Absatz 2 festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen der Erlaubnis die zuständige Behörde den Erlaubnisinhaber unter Setzung einer angemessenen Frist zur Einhaltung der Pflichten auffordern. Werden nach Ablauf der Frist die Pflichten nicht oder nicht vollständig erfüllt, kann die zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Schwere des Verstoßes insbesondere folgende Maßnahmen ergreifen: 1. öffentliche Abmahnung mit erneuter Fristsetzung, 2. Aussetzung der Erlaubnis für drei Monate, 3. Reduzierung der Dauer der Erlaubnis um ein Viertel der gesamten Laufzeit oder 4. Widerruf der Erlaubnis.
Die Klage ist bezüglich der von der Klägerin in zulässiger Weise isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen B. 4. Satz 3, B. 6. lit. f. Satz 3, B. 9., B. 12., B. 13. lit. a. Satz 3, lit. e. Satz 1, soweit darin die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziff. B. 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, lit. f., lit. h., lit. k., lit. m. Satz 1, lit. p., lit. q., lit. r., lit. t., lit. u. Abs. 2, lit. w., B. 25. lit. a dritter Spiegelstrich, B. 26 Sätze 2 und 3, B. 29. Satz 2 und B. 35. auch begründet, weil diese bereits formell rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die formelle Rechtswidrigkeit ergibt sich bereits daraus, dass die Klägerin vor Erlass dieser Nebenbestimmungen nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV angehört worden ist, kein Ausnahmefall nach § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV vorliegt und die Anhörung nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV nachgeholt worden ist.
Nebenbestimmungen unterliegen denselben verfahrensrechtlichen Vorschriften wie die Hauptregelung. Insbesondere dürfen sie gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich nur nach vorher erfolgter Anhörung ergehen (vgl. BeckOK VwVfG/Tiedemann VwVfG § 36 Rn. 31, 32; Kopp Ramsauer § 36 Rn. 85; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 - juris). Dies gilt entgegen der Auffassung der Beklagten auch dann, wenn sie – wie hier und zumeist der Fall – gleichzeitig mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden werden (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Beschluss vom 21. Februar 2017 – 4 L 101/17.NW; VG Braunschweig, Urteil vom 20. Dezember 2022 – 2 A 290/19; jeweils juris).
Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem Verwaltungsakt um eine Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind. Ein Verwaltungsakt der "Eingriffsverwaltung" liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.18 – juris) immer dann vor, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten eingreift. Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert wird, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird (Umwandlung eines status quo in einen status quo minus; vgl. die amtliche Gesetzesbegründung zu § 24 Abs. 1 des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BT-Drucksache 7/910, Seite 51). Dagegen genügt es nicht, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BTDrs. 7/910 a. a. O.; Urteil des BVerwG vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 - juris). Ein Eingriff i. S. von § 28 Abs. 1 VwVfG liegt insbesondere dann vor, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil des Beteiligten verändert wird (s. zu diesem Absatz BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.18 – juris). Durch die Verwendung des Wortes „insbesondere“ wird hierbei deutlich, dass es entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zwingend erforderlich ist, dass der begünstigende Verwaltungsakt zeitlich vor der nachteiligen Veränderung liegen muss.
Die Voraussetzungen für die Annahme einer Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG waren für die hier vorliegende Konstellation eines Erlaubnisbescheides mit Beifügung von belastenden Nebenbestimmungen bereits nach nationalem Recht gegeben. Darüber hinaus ist ein derartiges Anhörungserfordernis erst recht bei Vornahme der gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Regelung im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu bejahen.
Hier wurde der Klägerin mit der unter A. erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen ein Recht erteilt und damit deren Rechtskreis erweitert, welcher durch die beigefügten Nebenbestimmungen wieder beeinträchtigt wurde. Ein Eingriff in die Rechte eines Beteiligten gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG liegt hier bereits deshalb vor, weil die durch die Erteilung der Erlaubnis begründete Rechtsstellung hierdurch nachteilig abgeändert worden ist. Dabei ist mit der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 26. Oktober 1993 – 14 S 2085/93 – juris) zu beachten, dass die selbständig anfechtbaren Nebenbestimmungen neben der eigentlichen Erlaubnis stehen und in rechtlicher Hinsicht keine (Teil-)Ablehnung der begehrten Erlaubnis darstellen. Diese Nebenbestimmungen greifen hier insbesondere in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 GG) ein.
Für diese Interpretation spricht ferner § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, der als Ausnahmetatbestand gerade voraussetzt, dass auch in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht besteht (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer (Hrsg.), VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 28 Rn. 27; Schneider, in: Schoch/ders. (Hrsg.), Verwaltungsrecht, § 28 VwVfG, Juli 2024 (5. EL), § 28 VwVfG Rn. 25). Denn hiernach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll.
Die belastende Wirkung der streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen entfällt auch nicht dadurch, dass diese Erlaubnis von den im GlüStV 2021 geregelten Voraussetzungen abhängig ist und in einer derartigen Erlaubnis nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Denn hiernach ist die Beifügung von Inhalts- und Nebenbestimmungen nur dem Grunde nach erforderlich, nicht jedoch zwingend in dem vom Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt beim Erlass des Bescheides vom 24. November 2022 vorgenommenen Umfang. Die Art und der Umfang der Nebenbestimmungen stand vielmehr im Ermessen der Behörde, vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG.
Der von der Beklagten vertretenen Auffassung mit Verweis auf die vom VGH Baden-Württemberg im Beschluss vom 26. Oktober 1993 (14 S 2085/93 – juris) erfolgte Überlegung, wonach es bei Fällen, bei denen eine Nebenbestimmung nicht nachträglich erlassen, sondern unmittelbar mit dem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden wird, denkbar sei, einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG abzulehnen, ist hingegen nicht zu folgen. Dies würde die Annahme erfordern, dass erst durch den Erlass des begehrten Verwaltungsakts eine Rechtsposition vermittelt wird, die von vornherein eine Einschränkung durch die gleichzeitig erlassene Nebenbestimmung erfährt, so dass ein "Eingriff" in eine vorhandene Rechtsstellung möglicherweise nicht gegeben ist. Eine Umwandlung des status quo in einen status quo minus (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982, a. a. O.) könnte dann zu verneinen sein.
Dem steht jedoch neben den oben dargestellten Gründen insbesondere entgegen, dass der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG nur einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten und nicht zwingend die Verbescheidung eines bestehenden Anspruches erfordert. Erfasst sind damit auch alle belastenden Verwaltungsakte, die eine bestehende rechtlich geschützte Position eines Beteiligten beeinträchtigen (BeckOK VwVfG/AU. VwVfG § 28 Rn. 12). Der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG stellt hiernach für das Anhörungserfordernis bezüglich der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen kein Hindernis dar, weil auf die hier in Gestalt der erteilten Erlaubnis erfolgte Begünstigung ein Rechtsanspruch bestand und einer Beschränkung dieses Anspruches in diesem Fall ebenfalls Eingriffscharakter zukommt.
Auf die von der Klägerin begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis bestand zum Zeitpunkt der Erteilung des streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides ein Rechtsanspruch, weil bei dem hier unstreitigen Vorliegen der Voraussetzungen für die Veranstaltung zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen ein Genehmigungsanspruch bestand. Denn im Bereich des Glückspielrechts wurde in § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt statuiert, dass lediglich eine präventive Kontrolle von grundrechtlich geschützten Handlungen ermöglichen soll (vgl. Hamacher/Krings/Otto – Glücksspielrecht – 1. Auflage 2022 - § 4 Rn. 4). Hierfür spricht insbesondere, dass mit der Neufassung des hier anwendbaren GlüStV 2021 die bis zum 30. Juni 2021 geltende Fassung von § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, wonach ausdrücklich normiert wurde, dass auf die Erteilung einer Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, bewusst gestrichen und damit ersatzlos weggefallen ist (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Insoweit ergibt sich auch aus den von der Beklagten in einem Parallelverfahren erfolgten Ausführungen zu § 4 Abs. 2 auf Seite 35 der oben bereits dargestellten Erläuterungen des GlüStV 2021 nichts anderes. In den Erläuterungen des GlüStV 2021 wird hierzu ausgeführt, dass der Staatsvertrag damit keine Aussage mehr dazu enthalte, ob ein Rechtsspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht oder nicht und sich das Bestehen oder Nichtbestehen eines Anspruchs im Einzelfall sich vielmehr nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats richtet. Dies war aber aufgrund der Stellung dieser Aussage in den Erläuterungen ersichtlich nur auf die Regelung in § 4 Abs. 2 GlüStV 2021 bezogen und nicht auf die Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Zudem ist auch nach diesen Erläuterungen ein Erlaubnisanspruch nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats gegeben. Denn hierfür ist insbesondere die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV sowie die Berufsfreiheit in Art. 12 GG heranzuziehen (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Des Weiteren ist zu beachten, dass der gesetzliche Ausschluss eines Erlaubnisanspruchs in der dargestellten früheren Fassung des GlüStV vom Gesetzgeber bewusst gestrichen worden ist und anderweitig nunmehr keine gesetzlichen Regeln mehr ersichtlich sind, welche der Annahme eines Erlaubnisanspruchs entgegenstehen. Für die hier betroffene Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen kommt im Wortlaut der Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 vielmehr ein Anspruch auf Erlaubniserteilung zum Ausdruck. Denn nach dieser Regelung wird die Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker oder virtuellen Automatenspielen auf Antrag erteilt.
Der Erlaubnisanspruch wurde nicht erst durch dessen Verbescheidung begründet. Dieser bestand vielmehr beim hier unstreitigen Vorliegen von dessen Voraussetzungen bereits vor dessen Verbescheidung und wurde durch die mit der Erlaubniserteilung erfolgten streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nachträglich eingeschränkt. Anders wäre dies zu beurteilen, wenn die Begünstigung im Ermessen der Behörde steht. Denn dann besteht noch kein Rechtsanspruch im konkreten Fall, sondern dieser muss durch den versagten Verwaltungsakt erst geschaffen werden. Dies ist hier jedoch bezüglich der Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nach den vorhergehenden Ausführungen zu verneinen, weil bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ein Anspruch besteht. Die mittels Nebenbestimmungen teilweise erfolgte Versagung der Genehmigung beeinträchtigt den vorhandenen Rechtskreis der Klägerin, auch wenn deren Anspruch auf eine (unbeschränkte) Erlaubnis zuvor noch nicht mittels eines Verwaltungsakts in Gestalt eines Erlaubnisbescheides konkretisiert worden war.
Darüber hinaus würde die von der Beklagten im Ergebnis vertretene Ungleichbehandlung bezüglich des Anhörungserfordernisses von Konstellationen, in denen die Begünstigung zugleich mit einer Nebenbestimmung verbunden wird und Fällen, in denen zunächst die Begünstigung gewährt und wenig später der Erlass von Nebenbestimmungen erfolgt, auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten einen nicht auflösbaren Wertungswiderspruch darstellen. Denn für die Annahme, dass bei einer nachträglichen Nebenbestimmung eine Anhörung erforderlich ist, bei einer gleichzeitig erlassenen Nebenbestimmung hingegen nicht, ist kein nachvollziehbarer und rechtlich erheblicher Grund ersichtlich. Bei einer nachträglich erlassenen Nebenbestimmung ist indes sowohl in der Rechtsprechung, als auch in der Literatur unstreitig ein Anhörungserfordernis zu bejahen, weil ein Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 VwVfG offensichtlich gegeben ist. Werden einem Verwaltungsakt nachträglich, d. h. nach seinem Erlass, Nebenbestimmungen beigefügt, so ist ihre Rechtsnatur hiernach nicht anders zu beurteilen als wenn sie gleichzeitig mit dem Hauptverwaltungsakt erlassen werden (s. HK-VerwR/Rainer Störmer VwVfG § 36 Rn. 41).
Das Anhörungserfordernis ist hier auch nicht nach der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung (OVG Saarland, Beschluss vom 12. April 2023 – 1 B 209/22; VG Lüneburg – 10. Mai 2017 – 5 A 104/16; OVG Greifswald, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 3 M 58/14; jeweils juris) entfallen, weil es sich hier entgegen der dort entschiedenen Konstellation weder um eine bloße Verpflichtungsklage handelt, noch die bloße Ablehnung einer Vergünstigung betroffen ist, sondern vielmehr im Rahmen einer Anfechtungsklage eine Vielzahl an für die Klägerin belastenden und isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen eines begünstigenden Erlaubnisbescheides betroffen ist. Für deren Erfolg ist ausreichend, dass die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen rechtswidrig sind, isoliert aufgehoben werden können und die Klägerin in ihren Rechten verletzen.
Die vorgenannte Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG auch auf Konstellationen wie hier, bei denen gleichzeitig mit der begehrten Begünstigung deren Einschränkung durch belastende Nebenbestimmungen erfolgt, entspricht darüber hinaus der hier gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Verfahrensregelung. Selbst wenn man mit der Beklagten die Anwendung von § 28 VwVfG nach nationalem deutschen Verwaltungsrecht allein auf ausschließlich belastende Verwaltungsakte beschränken und damit eine Anwendung auf isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, die einem begünstigenden Verwaltungsakt – wie hier – gleichzeitig beigefügt werden, verneinen würde, wäre für den hier betroffenen indirekten Vollzug von Unionsrecht jedenfalls eine erweiternde unionsrechtskonforme Auslegung des § 28 VwVfG geboten, die eine Anhörungsgebot auch für derartige Konstellationen gebietet (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen VwVfG § 28 Rn. 74 m. w. N.).
Denn das Unionsrecht sieht eine Anhörungspflicht unabhängig von der Rechtsform des Handelns vor und macht dieses nicht von einer zeitlich vorhergehenden Begünstigung abhängig. Die Wahrung der Verteidigungsrechte ist nach gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-276/16 – juris m. w. N.) ein tragender Grundsatz des Unionsrechts, mit dem der Anspruch darauf, in jedem Verfahren gehört zu werden, untrennbar verbunden ist. Nach diesem Grundsatz, der nach dem EuGH anwendbar ist, wann immer die Verwaltung beabsichtigt, gegenüber einer Person eine sie beschwerende Maßnahme zu erlassen, müssen die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Elementen, auf die die Verwaltung ihre Entscheidung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung trifft die Behörden der Mitgliedstaaten, wenn sie Entscheidungen erlassen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbare Regelung eine solche Formalität nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. EuGH a. a. O. m. w. N.).
Der EuGH lässt hiernach für eine Anhörungspflicht bereits genügen, dass die Interessen des Adressaten durch die Entscheidung spürbar beeinträchtigt werden. Dies ist hier in Anbetracht der oben bereits dargestellten erheblichen Einschränkungen durch die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen jedenfalls zu bejahen und wird auch von der Beklagten nicht in Abrede gestellt. Insoweit ist zudem zu beachten, dass eine ausreichende Verteidigung der Klägerin in Gestalt des sachdienlichen Vortrages ihres Standpunktes auch nicht allein durch deren Antragstellung und die hierfür erforderliche Einreichung von umfangreichen Unterlagen möglich war. Denn sie konnte nicht mit dem Umfang und der Art und Weise der vom Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt erfolgten zahlreichen Nebenbestimmungen rechnen, weil diese zuvor weder in allgemeiner Form veröffentlicht waren, noch der Klägerin im Einzelfall zuvor bekannt gegeben worden waren. Die Bekanntgabe von beabsichtigten Nebenbestimmungen wäre dem Landesverwaltungsamt indes ohne weiteres möglich gewesen. Dies ist in anderen Rechtsgebieten, bei denen gleichzeitig mit einer Vergünstigung Auflagen erteilt werden, wie beispielsweise bei einer Baugenehmigung unter Auflagen, im Übrigen üblich und entspricht aus den bereits dargestellten Gründen der gebotenen Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG.
Der Anwendungsbereich des unionsrechtlichen Anhörungsgebots ist mit dem Kriterium der beschwerenden Maßnahme oder – wie oben ausgeführt – der spürbaren Beeinträchtigung – deutlich weiter als der von der Beklagten in Bezug genommene Begriff des allein belastenden Verwaltungsaktes, weil dieser im Lichte des Art. 41 Abs. 2 lit. A) GRCH auszulegen ist. Hiernach umfasst das Recht auf eine gute Verwaltung insbesondere das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird. Dieser Maßstab („nachteilige individuelle Maßnahme“) würde sogar Realakte und die Ablehnung von Begünstigungen umfassen, jedenfalls aber die hier vorliegende zeitgleiche Beifügung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsaktes. Ganz in diesem Sinne hat der EuGH in neueren Entscheidungen zum unionsrechtlichen Ausländerrecht betont, dass der allgemeine Grundsatz des Unionsrechts über die Wahrung der Verteidigungsrechte den Anspruch des Betroffenen umfasst, in jedem seinen Antrag betreffenden Verfahren gehört zu werden (vgl. EuGH, Urteil vom 5. November 2014 – C-166/13 – juris). Dieses Recht ist nach dem EuGH integraler Bestandteil der Achtung der Verteidigungsrechte, die einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellen. Das Recht auf Anhörung garantiert jeder Person die Möglichkeit, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen (s. EuGH a. a. O.). Die Beifügung der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen des hier streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides stellt jedenfalls eine nachteilige Entscheidung für die Klägerin dar, welche eine Erlaubnis ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen begehrt hat.
Entscheidungserheblich i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind dabei diejenigen Tatsachen, auf die es nach der rechtlichen Einschätzung der Behörde bei Erlass des Verwaltungsaktes ankommt. Die Behörde muss deshalb im Anhörungsschreiben darstellen, welche Tatsachen sie in ihrer Entscheidung zugrunde legen will. Es muss praktisch der Sachverhalt in der Art eines wesentlichen Ergebnisses der Ermittlungen aufbereitet und dem Beteiligten mitgeteilt werden. Weil die Anhörung auch der Verhinderung einer Überraschungsentscheidung dient, folgt daraus für die Behörde, dass sie ihrer Entscheidung nur diejenigen wesentlichen Tatsachen zugrunde legen darf, zu denen der Beteiligte Stellung nehmen konnte. Darüber hinaus muss die Anhörungsmitteilung deutlich machen, dass darin die Anhörung liegt. Sie muss zudem den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen hat (vgl. nur Kallerhoff / Mayen, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 28 Rn. 35 mit zahlreichen Nachweisen aus der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung). Hierbei muss sie die tatsächlichen und rechtlichen Aspekte des Einzelfalles herausstellen, die für die Entscheidung bestimmend sind (s. Kallerhoff / Mayen a. a. O.). Nur dann kann der Beteiligte sich entscheiden, ob er Tatsachen vorbringen und/oder seine Rechte allein mit Rechtsargumenten wahren will (s. VG Halle, Beschlüsse vom 10. April 2018 – 1 B 67/18 HAL und vom 16. Oktober 2020 – 1 B 280/20 HAL).
Dabei ist zu beachten, dass das Rechtsstaatsgebot im Wege einer verfassungskonformen Auslegung verlangt, dass die Beteiligten im Rahmen der Anhörung neben Tatsachen auch zu berücksichtigende Rechtsausführungen machen dürfen (Schoch/Schneider/Schneider VwVfG § 28 Rn. 45, 46). Dafür spricht auch, dass Sach- und Rechtsfragen oft eng miteinander verwoben und gar nicht voneinander zu trennen sind und Rechtsausführungen wesentlicher und notwendiger Bestandteil jedes rechtsstaatlich geordneten Verfahrens sind (vgl. Schoch/Schneider a. a. O. und Kopp/Ramsauer § 28 VwVfG Rn. 30).
Eine entsprechende Anhörung der Klägerin vor Erlass des Bescheides vom 24. November 2022 war bezüglich der hier streitigen und isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen jedoch nicht ersichtlich und wird auch von der Beklagten nicht geltend gemacht. Im Rahmen einer solchen Anhörung wäre es der Klägerin beispielsweise möglich gewesen, zu dem bereits bekannten und darüber hinaus noch ggf. weiterem für die Regelung der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen entscheidungserheblichen Sachverhalt Stellung zu nehmen. Insbesondere wäre es – wie bereits erwähnt – dem Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt möglich gewesen, der Klägerin die vorliegenden Muster-Nebenbestimmungen zur Stellungnahme für die Anwendung im hier vorliegenden Einzelfall zu übersenden.
Die Verpflichtung zur Anhörung ist auch nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG entfallen. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde von der Anhörung absehen, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist; in diesem Zusammenhang zählt das Gesetz fünf Ausnahmegründe auf, die allerdings nicht abschließend sind. Die Kammer konnte hier offen lassen, ob mit der von der Beklagten zitierten Rsprg. des VG Düsseldorf (a. a. O.) eine Anhörung bereits unter Anwendung des Rechtsgedankens in § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG als nicht geboten angesehen werden kann oder für einzelne Inhalts- und Nebenbestimmungen nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall eine Anhörung nicht geboten ist. Denn es fehlt dafür jedenfalls schon an der nach § 28 Abs. 2 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung und deren erforderlicher Begründung des Verzichts der Anhörung, die im Bescheid selbst zum Ausdruck kommen muss (vgl. HessVGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 – juris).
Nach § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG kann in bestimmten Fällen von einer Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn einer der in Nummer 1 bis 5 genannten Fallgestaltungen vorliegt. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann von einer Anhörung abgesehen werden, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Anhörung durch die eigenen Angaben der Betroffenen gewissermaßen vorweggenommen werden kann. Die Regelung dient vor allem der Verfahrensökonomie und beruht unter anderem auf dem Gedanken, dass eine Anhörung zusätzlich zu den bereits vorliegenden eigenen Angaben des Betroffenen überflüssige Förmelei wäre und deshalb in Ausnahmefällen entbehrlich ist.
Selbst wenn die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorliegen, entfällt das Anhörungserfordernis nach dem gesetzlichen Wortlaut dieser Regelung jedoch nicht etwa kraft Gesetzes, was in der beklagtenseits zitierten Rechtsprechung des VG Düsseldorf unberücksichtigt geblieben ist. Vielmehr räumt die Vorschrift der Behörde nur die Befugnis ein, nach Ermessen über einen Verzicht auf die Anhörung zu entscheiden. Die Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (Hess. VGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 - juris). Unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorlagen, lässt sich der Begründung des Bescheides vom 24. November 2022 jedenfalls nicht entnehmen, dass das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt eine solche Ermessensentscheidung getroffen hat und - gegebenenfalls - aus welchen Gründen es von der vorherigen Anhörung abgesehen hat. Der Notwendigkeit, eine Ermessensentscheidung über das Absehen von der Anhörung zu treffen und diese Entscheidung unter Abwägung aller für und gegen eine Anhörung sprechenden Gesichtspunkte hinreichend zu begründen, war das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt entgegen der Ansicht der Beklagten nicht etwa deshalb enthoben, weil der Klägerin der für die Regelung von Inhalts- und Nebenbestimmungen maßgebliche Sachverhalt bereits bekannt gewesen wäre. Denn eine Kenntnis des Betroffenen von den wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten könnte allenfalls dazu führen, dass die Behörde gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG aus sonstigen Gründen von der Anhörung absehen könnte. Von der Ausübung des Ermessens wäre sie aber auch dann nicht suspendiert (vgl. Hess. VGH a. a. O.).
Dass die Anhörung aus den - zwingenden - Gründen des § 28 Abs. 3 VwVfG zu unterbleiben hatte, lässt sich weder dem Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch den Verwaltungsvorgängen entnehmen.
Die Verletzung der Anhörungspflicht ist schließlich auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; nach Absatz 2 können derartige Handlungen bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
Eine solche mit heilender Wirkung nachträglich durchgeführte Anhörung kann zwar grundsätzlich in der Durchführung des Widerspruchsverfahren gesehen werden, wenn die Widerspruchsbehörde die Einwände und Argumente des Betroffenen zur Kenntnis nimmt und diese bei der Entscheidung über den Widerspruch mit in ihre Erwägungen einfließen lässt. Ein Widerspruchsverfahren hat hier jedoch nicht stattgefunden, weil ein Widerspruch gegen den Bescheid vom 24. November 2022 mangels Statthaftigkeit nicht zulässig war.
Schließlich ist auch die Tatsache, dass die Klägerin im Rahmen des hier vorliegenden Klageverfahrens Gelegenheit gehabt hat, ihre Einwände vorzubringen und die Beklagte darauf erwidert hat, nicht ausreichend um eine Heilung zu bejahen. Zwar können nach § 45 Abs. 2 VwVfG Handlungen nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist indes geklärt, dass bei einer unterbliebenen Anhörung – wie hier – eine Heilung nur eintreten kann, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG nicht (BVerwG, Beschluss vom 18. April 2017 – 9 B 54.16 - juris; Urteile vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris, und vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 – juris). Eine Heilung setzt voraus, dass der Beteiligte - nachträglich - eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken (VGH Hessen a.a.O.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 45 Rdnr. 26). Für eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung genügt es nicht, die einmal getroffene Sachentscheidung lediglich zu verteidigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris m.w.N.).
Für eine nach dem zuvor dargestellten Maßstab erforderliche gesonderte Anhörung ist zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nichts ersichtlich und dies wird auch von der Beklagten nicht behauptet. Diese hält im Klageverfahren vielmehr weiterhin an ihrer Auffassung fest, wonach es einer Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG schon grundsätzlich nicht bedarf.
Die Klägerin ist durch die aufgrund der unterlassenen Anhörung formell rechtswidrig verfügten Nebenbestimmungen auch subjektiv in ihren Rechten verletzt, vgl. § § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Denn der Anhörungsmangel ist nicht gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich, weil bei Ermessensentscheidungen wie den hier getroffenen Nebenbestimmungen im Regelfall jedenfalls nicht offensichtlich auszuschließen ist, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte kommen können (vgl. Ramsauer, in: Kopp / Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 46 Rn. 32). Dies gilt hier insbesondere aufgrund des bezüglich der Art und des Umfangs der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen bestehenden Ermessens der Behörde (vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG) sowie des gegebenen Beurteilungsspielraums bezüglich der Erforderlichkeit i.S.d. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021.
Die angegriffenen rechtswidrigen Nebenbestimmungen können hier auch isoliert aufgehoben werden, weil der übrige Verwaltungsakt entgegen der Auffassung der Beklagten ohne diese sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 – juris m.w.N.).
Die Voraussetzung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" betrifft nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die materielle Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt. Maßgeblich ist, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts "ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt" (BVerwG a.a.O. m.w.N.). Die Prüfung der isolierten Aufhebbarkeit ist bisher in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend eng geführt und thematisch auf den in Streit stehenden Gegenstand der Nebenbestimmung beschränkt worden (vgl. BVerwG a.a.O. m.w.N.). Es ging stets darum, ob die Genehmigung (Begünstigung) ohne die belastende Nebenbestimmung rechtswidrig wäre bzw. erteilt werden dürfte. Das heißt, die Formulierung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" zielt darauf, ob die Rechtsordnung eine Genehmigung (Begünstigung) ohne die angefochtene Nebenbestimmung erlaubt. Die so verstandene Einschränkung der Aufhebbarkeit rechtswidriger Nebenbestimmungen ist gerechtfertigt, weil sie verhindert, dass das Gericht eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt, die es selbst nicht beseitigen kann (s. BVerwG a.a.O.). Ob und in welchem Umfang ein mit der Klage angegriffener Verwaltungsakt aufgehoben werden kann, richtet sich nach dem materiellen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14.18 – juris).
Dagegen kommt es nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4/20 – juris und den hiermit übereinstimmenden Antwortbeschluss des 8. Senates vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1.22 - juris) nicht darauf an, ob der verbleibende Verwaltungsakt über die in Zusammenhang mit der Nebenbestimmung stehenden rechtlichen Anforderungen hinaus in jeder Hinsicht rechtmäßig ist oder ein Anspruch auf seinen Erlass besteht. Für einen Anspruch auf isolierte Aufhebung einer der rechtswidrigen Begünstigung beigefügten, ihrerseits rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht zu prüfen, ob die Begünstigung dem Kläger nach materiellem Recht zusteht. Denn das subjektive Recht, dessen Verletzung den materiell-rechtlichen Aufhebungsanspruch begründet, ist nicht der Anspruch auf die Begünstigung, sondern die durch den wirksamen begünstigenden Verwaltungsakt vermittelte Rechtsposition. Auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt verleiht dem Begünstigten eine schutzwürdige Rechtsposition und damit ein subjektives öffentliches Recht. Dieses Recht ist bei zulässiger isolierter Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung nur unter den Voraussetzungen des § 48 VwVfG aufhebbar, der das Ermessen der Verwaltung durch ein rechtsstaatliches Abwägungsprogramm zwischen Vertrauensschutz und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung begrenzt. Es wird durch eine rechtswidrige Nebenbestimmung auch dann beeinträchtigt, wenn diese zusammen mit dem Verwaltungsakt erlassen wurde. Sofern die Nebenbestimmung materiell-rechtlich von dem Verwaltungsakt getrennt werden kann, besteht daher ein Anspruch auf ihre Aufhebung (s. BVerwG a.a.O. m.w.N.).
Einem umfassenden Zugriff auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stehen auch dessen Bestandskraft und Bindungswirkung entgegen. Bei isolierter Anfechtung einer Nebenbestimmung wird der Verwaltungsakt im Übrigen bestandskräftig. Damit ist er der inzidenten gerichtlichen Kontrolle grundsätzlich entzogen. Behörden und Gerichte sind verpflichtet, in Bestandskraft erwachsene rechtsverbindlich getroffene Regelungen ihren Entscheidungen zugrunde zu legen, ohne die Rechtmäßigkeit in Frage zu stellen. Im Anfechtungsprozess gegen die belastende Nebenbestimmung kann dem Kläger die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts daher nicht entgegengehalten werden (s. BVerwG a.a.O. m.w.N.).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Fall einer – wie hier – festgestellten Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung danach auf die Frage der Trennbarkeit vom Verwaltungsakt an. Diese zwingende Reihenfolge wäre hingegen nicht gegeben, wenn die isolierte Aufhebbarkeit voraussetzen würde, dass der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist. Die Schwerpunktsetzung bliebe dann der richterlichen Rechtsanwendung im Einzelfall überlassen. Würde der Fokus auf den Verwaltungsakt gelegt und dieser sich als rechtswidrig erweisen, wäre eine gerichtliche Prüfung der angefochtenen Nebenbestimmung nicht mehr erforderlich. Damit würde das eigentliche Rechtsschutzanliegen der isolierten Anfechtungsklage ins Leere gehen. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es daher weder geboten noch angemessen, dem Anfechtungsprozess gegen die Nebenbestimmung die Sanktionslast für sonstige Mängel des Verwaltungsakts aufzubürden, zumal der rechtswidrige Verwaltungsakt in diesem Prozess nicht beseitigt werden kann. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, über den Streitgegenstand der bei ihm anhängigen Klagen hinaus die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überprüfen. Die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, obliegt der zuständigen Behörde (vgl. zu diesem Absatz BVerwG a.a.O. m.w.N.).
Der streitgegenständliche Erlaubnisbescheid kann hier ohne die isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen B. 4. Satz 3, B. 6. lit. f. Satz 3, B. 9., B. 12., B. 13. lit. a. Satz 3, lit. e. Satz 1, soweit darin die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziff. B. 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, lit. f., lit. h., lit. k., lit. m. Satz 1, lit. p., lit. q., lit. r., lit. t., lit. u Abs. 2, lit. w., B. 25. lit. a dritter Spiegelstrich, B. 26 Sätze 2 und 3, B. 29. Satz 2 und B. 35. sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben, weil diese Voraussetzung nach dem zuvor dargestellten Maßstab gegeben ist. Es erscheint hier nicht ausgeschlossen, dass eine Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen erlassen wird. Denn es besteht zwischen diesen Nebenbestimmungen und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts in Gestalt der erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele kein derart enger Zusammenhang, der die isolierte Aufhebung der hier betroffenen Nebenbestimmungen ausschließt. Insbesondere erlaubt die Rechtsordnung eine Begünstigung in Gestalt der erteilten Erlaubnis auch ohne diese hier angefochtenen Nebenbestimmungen.
Denn weder im GlüStV 2021, noch anderweitig sind Regelungen ersichtlich, welche die Beifügung dieser konkreten Nebenbestimmungen in der hier erfolgten Form bei einer Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele zwingend erfordern. Insofern kommen allenfalls die allgemeinen Regelungen in § 4c Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 und bezüglich der Nebenbestimmungen zur Werbung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 in Betracht. Nach der erstgenannten Regelung sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis nach § 4 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen. Mit diesen allgemeinen Regelungen werden jedoch nicht etwa konkrete Nebenbestimmungen wie beispielsweise in Gestalt der hier angefochtenen Nebenbestimmungen oder auch nur explizit zu den hiervon im Einzelnen betroffenen konkreten Themenbereichen gefordert, welche der Aufrechterhaltung eines Erlaubnisbescheides ohne diese Nebenbestimmungen entgegenstehen würden. Es wird hiermit vielmehr nur dem Grunde nach die Verpflichtung normiert, Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sowie nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen dem Grunde nach zu erlassen. Dieses Erfordernis bleibt mit den zahlreichen und hier nicht angefochtenen weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen gewahrt. Insbesondere bleiben auch bei Aufhebung der streitgegenständlichen Werbenebenbestimmungen noch immer umfangreiche weitere Werbenebenbestimmungen bestehen, mit denen Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen, umfassend eingeschränkt wird.
Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich ebenfalls nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne (vgl. hierzu bezogen auf den Maßstab der Offenkundigkeit OVG LSA, Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 – juris). Der Glücksspielstaatsvertrag enthält – wie zuvor dargestellt – hinsichtlich der hier angefochtenen Nebenbestimmungen keine unmittelbaren Vorgaben. Die hiermit verfügten Regelungen sind aus diesem Grund kein zwingender Bestandteil einer glücksspielrechtlichen Genehmigung für das Veranstalten virtueller Automatenspiele, ohne die die Genehmigung nach der Rechtsordnung keinen Bestand haben kann. Die Beklagte hat trotz ausdrücklichen Hinweises des Gerichts auf die mögliche Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen auch keine näheren Anhaltspunkte vorgetragen, warum die Erlaubnis ohne diese rechtmäßigerweise keinen Bestand haben kann. Auch anderweitig ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen der Rechtsordnung nicht entsprechen würde.
Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass die Klägerin die mit den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen enthaltenen Gesetzeswiederholungen auch bei einer Aufhebung dieser Nebenbestimmungen der hier betroffenen Erlaubnis einzuhalten hat. Der Beklagten bleibt es zudem unbenommen, nach deren Aufhebung und der gebotenen Anhörung gegebenenfalls erneut oder weitere Nebenbestimmungen zu erlassen oder glückspielrechtliche Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen, um die Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen und die Einhaltung und Überwachung der nach GlüStV 2021 bestehenden Pflichten zu gewährleisten und zu überwachen. Des Weiteren obliegt die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt bei angenommener Rechtswidrigkeit nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, der Beklagten.
Der Hilfsantrag hat keinen Erfolg, weil er bereits unzulässig ist.
Zwar ist bezüglich der hiermit erfolgten Einbeziehung des Änderungsbescheides vom 16. Dezember 2024, welcher der Klägerin am 17. Dezember 2024 zugestellt worden ist, die einmonatige Klagefrist (§ 74 Abs. 1 VwGO) gewahrt, weil der entsprechende Schriftsatz vom 22. November 2024 (sic) am 17. Januar 2025 um 21:58 Uhr bei Gericht einging. Zudem steht der Klageerweiterung bezüglich dieses Änderungsbescheides auch nicht der Einwand der doppelten Rechtshängigkeit nach § 173 VwGO i.V.m. § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG entgegen, weil dieser Bescheid von der Klägerin zwar ebenfalls in das Verfahren vor der erkennenden Kammer mit dem Az. 7 A 321/23 HAL einbezogen worden ist, jedoch zeitlich geringfügig später, weil der dortige Schriftsatz der Klägerin in diesem Verfahren am 17. Januar 2025 erst um 22:01 Uhr bei Gericht einging.
Die Unzulässigkeit des Hilfsantrages folgt hier jedoch bereits aus dem Umstand, dass ein zulässiger Eventualantrag i.S. einer objektiven Klagehäufung nach § 44 VwGO nur dann möglich ist, wenn dieser neben dem Hauptantrag für den Fall, dass dieser unzulässig oder unbegründet ist, gestellt wird (vgl. Kopp/Schenke VwGO § 44 Rn. 1 m.w.N.). Denn in der Rechtsprechung ist ausschließlich anerkannt, dass mehrere Ansprüche mit einer Klage in der Weise verfolgt werden können, dass ein weiteres Begehren für den Fall des Erfolgs des ersten Antrages erhoben wird ("uneigentliche Antragshäufung", "Stufenklage"), (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2003 – 12 A 5381/00; VGH BW, Urteil vom 20. Juli 1984 - 5 S 1850/83; jeweils juris). Hier wurde der Hilfsantrag von der Klägerin indes nicht vom Erfolg der Hauptsache abhängig gemacht, sondern der Antrag hilfsweise ausdrücklich für den Fall gestellt, dass das Gericht an seiner Rechtsauffassung festhält, wonach sich die Klage gegen die Nebenbestimmung in B. 8 (Einzahlungslimit) erledigt hat. Eine derartige Abhängigkeit von einer Rechtsauffassung ist im Rahmen einer objektiven Klagehäufung jedoch – wie gezeigt – nicht zulässig.
Die von der Klägerseite mit Schriftsatz vom 22. November 2024 versuchte Einbeziehung des weiteren Änderungsbescheides vom 16. Dezember 2024 in die hier vorliegende Anfechtungsklage im Wege einer Klageerweiterung ist unabhängig davon zudem auch unzulässig, weil eine diesbezügliche Klageänderung nach § 263 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 ZPO nicht zulässig ist. Denn hiernach ist nach dem Eintritt der Rechtshängigkeit eine Änderung der Klage nur dann zulässig, wenn der Beklagte einwilligt oder das Gericht sie für sachdienlich erachtet. Hier hat jedoch weder die Beklagte in die mit dem Schriftsatz vom 22. November 2024 (sic) erfolgte Klageänderung in Gestalt der nunmehr auch begehrten Aufhebung des Änderungsbescheides vom 16. Dezember 2024 eingewilligt, noch erachtet das Gericht diese für sachdienlich. Denn zum Zeitpunkt dieses weiteren Änderungsbescheides und des vorgenannten Schriftsatzes der Klägerseite war die hiervon allein betroffene Regelung in B. 8. zum Einzahlungslimit aus den oben dargestellten Gründen bereits nicht mehr Gegenstand des hier betroffenen Klageverfahrens. Denn diese war – wie oben bereits gezeigt – bereits erledigt durch Ersetzung und Neuregelung mit dem vorhergehenden Änderungsbescheid vom 4. Juli 2023. Gegen diesen hat die Klägerin jedoch separat Klage erhoben unter dem Az. 7 A 321/23 HAL und diesen gerade nicht in das hier vorliegende Verfahren einbezogen. Eine Einbeziehung des Änderungsbescheides vom 16. Dezember 2024 erscheint daher nur in dem Verfahren 7 A 321/23 HAL und nicht in dem hier vorliegenden Verfahren sachdienlich.
Die umfangreichen Ausführungen der Beteiligten zur materiellen Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen sind hiernach weder für den Haupt- noch für den Hilfsantrag entscheidungserheblich. Das Gericht sieht sich trotz dessen aus gegebenen Anlass noch zu folgenden Ausführungen bezüglich der gesetzeswiederholenden Nebenbestimmungen veranlasst. Zwar sind gesetzeswiederholende Verfügungen nicht per se rechtswidrig (s. BayVGH, Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CS 09.1734 – juris). Sie sind jedoch nur dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (vgl. BayVGH a.a.O.; OVG RP vom 13. Januar 1999 - 8 B 12627/98 – juris).
Ein derartiger Anlass wird von dem Bayerischen VGH zwar aus den allgemeinen Gefahren und den Zielen des GlüStV 2021 hergeleitet. Hiernach kann von der Behörde nicht verlangt werden, bei jedem einzelnen Verstoß der Klägerin immer wieder Unterlassungsbescheide hinsichtlich der jeweiligen konkreten Maßnahme zu erlassen (BayVGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734; vgl. auch VG Regensburg, Urteil vom 23. Januar 2020 – RN 5 K 19.1163 – jeweils juris). Dieser Gesichtspunkt allein führt jedoch nicht zur Bejahung des erforderlichen Anlasses nach dem obigen Maßstab und kann ohne weiteres nicht dazu führen, dass im vorliegenden Fall die gesetzeswiederholenden Verfügungen als rechtmäßig anzusehen sind. Denn eine gesetzeswiederholende Inhalts- oder Nebenbestimmung kann nicht allein zur Verwaltungsvereinfachung oder aufgrund der generellen Wichtigkeit der mit den gesetzlichen Vorschriften verfolgten Zielsetzungen erfolgen (s. VG Mainz, Urteil vom 22. Februar 2024 – 1 K 24/23.MZ). Es bedarf vielmehr hinreichend konkreter Anhaltspunkte im Einzelfall, beispielsweise für konkret befürchtete Verstöße (vgl. VG Mainz a.a.O.). Andernfalls handelt es sich um eine unzulässige Bevorratung von Nebenbestimmungen (s. VG Mainz a.a.O. m.w.N.).
Im hier vorliegenden Einzelfall der Klägerin waren jedoch keinerlei derartige konkrete Anhaltspunkte ersichtlich. Entgegen den weiteren Ausführungen des VG Mainz (a.a.O.) stellen auch allein die Umstände, dass hier eine Erlaubnis für die Veranstaltung virtueller Automatenspiele betroffen ist und bezüglich der Klägerin keine Erfahrungen aus der Vergangenheit ersichtlich waren, keine Einzelfallumstände dar, weil dies auf eine Vielzahl von weiteren Fällen von Mitbewerbern zutrifft und keine Besonderheit des hier betroffenen Einzelfalls darstellt. Weder aus der Verwaltungsakte, noch anderweitig war im hier vorliegenden Einzelfall ein Anlass für die mit den streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen erfolgten Gesetzeswiederholungen ersichtlich. Dieser wurde von der Beklagten für die hier betroffene Klägerin auch nicht geltend gemacht. Auch aus den im Verwaltungsvorgang befindlichen zahlreichen Schreiben der Beklagten an die Klägerin im Erlaubnisverfahren und auch anderweitig sind keine Hinweise beispielsweise auf Verfehlungen oder Versäumnisse der Klägerin im Erlaubnisverfahren oder davor ersichtlich, welche Anlass zu den hier erfolgten Gesetzeswiederholungen in den zuvor genannten Bestimmungen geben würden.
Die vom Bayerischen VGH zudem in Bezug genommene Folge der Gesetzeswiederholung in einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen nach § 4d Abs. 4 GlüStV 2021, wonach bei Verletzung der nach § 4c Absatz 2 festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen der Erlaubnis die zuständige Behörde den Erlaubnisinhaber unter Setzung einer angemessenen Frist zur Einhaltung der Pflichten auffordern kann stellt ebenfalls keinen Anlass für Gesetzeswiederholungen dar. Dem steht ebenfalls bereits entgegen, dass auch ein derartiger Anlass für die Wiederholung des Gesetzestextes nicht den jeweiligen Einzelfall betrifft, sondern ohne weiteres für jegliche Nebenbestimmungen im Bereich des GlüStV 2021 Anwendung finden würde. Überdies sind nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 in der Erlaubnis nur die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Diese Erforderlichkeit ist für bloße gesetzeswiederholende Verfügungen bei mangelndem Gegebensein eines Anlasses im konkreten Einzelfall ebenfalls zu verneinen. Ein Vorgehen der Behörde nach § 4d Abs. 4 GlüStV aufgrund der Verletzung von Nebenbestimmungen erscheint hiernach bereits aufgrund der Rechtswidrigkeit derartiger Nebenbestimmungen ebenfalls rechtswidrig. Schließlich ist für das Gericht kein ausreichender Grund für die vom Bayerischen VGH vertretene Annahme ersichtlich, dass von der Behörde nicht verlangt werden kann, bei jedem einzelnen Verstoß der Klägerin immer wieder Unterlassungsbescheide hinsichtlich der jeweiligen konkreten Maßnahme zu erlassen. Denn auch bei einem Vorgehen nach § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 ist zunächst nach dessen Satz 1 erforderlich, dass die zuständige Behörde den Glücksspielanbieter unter Setzung einer angemessenen Frist zur Einhaltung der Pflichten auffordert, bevor sie die weiteren in dessen Satz 2 genannten Maßnahmen ergreifen kann. Insoweit ist kein derart wesentlicher Vorteil gegenüber dem Erlass eines Unterlassungsbescheides mit gleichzeitiger Zwangsmittelandrohung und hiernach ggf. erforderlicher Vollstreckung ersichtlich, welcher allein die Annahme eines Anlasses für gesetzeswiederholende Verfügungen begründet.
Im Übrigen waren die Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 24. November 2022 nicht streitgegenständlich, weil diese nicht angefochten worden sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die bei Einzelbetrachtung der Werberegelungen sich ergebenden insgesamt 21 angefochtenen Nebenbestimmungen wurden hierbei gleich gewichtet. Der Hilfsantrag blieb dabei unberücksichtigt, weil die Klägerin hiermit ebenfalls eine Entscheidung über die Nebenbestimmung B. 8 begehrte, mit der sie bereits im Hauptantrag unterlag.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten aufweist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 1 GlüStV
§ 4a GlüStV
§ 22a GlüStV
§ 173 ZPO
§ 40 VwVfG
§ 17 GlüStV
§ 6a GlüStV
§ 35 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 173 VwGO
§ 44 VwGO
§ 263 ZPO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz1 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 27a Abs. 3 GlüStV
§ 4d Abs. 4 GlüStV
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG
§ 28 Abs. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4c Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 2 GVG
§ 173 Satz 1 ZPO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
Art. 49 AEUV
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 A 321/23
6 K 7603/02
24 L 1095/22
1 B 23.95
8 B 10.18
8 C 14.18
11 C 2.00
7 C 9.17
4 Bf 160/14
6 S 790/22
4 LB 4/16
3 L 675/21
3 M 14/23
1 EO 356/14
9 B 2156/13
22 B 11.14
1 K 24/23
23 K 261.13
3 K 5661/14
4 C 70.80
8 AV 1.22
7 B 143/23
6 A 2.87
9 C 54.87
VIII C 52.77
18 K 551/09
4 L 101/17
2 A 290/19
3 C 46.18
3 C 135.79
14 S 2085/93
1 B 209/22
5 A 104/16
3 M 58/14
1 B 67/18
1 B 280/20
6 B 1701/11
9 B 54.16
7 C 5.14
3 C 16.11
4 C 4.20
4 C 4/20
3 M 6/23
12 A 5381/00
5 S 1850/83
10 CS 09.17
8 B 12627/98
5 K 19.11