Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-05, Aktenzeichen 5 L 958/20.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2020:1105.5L958.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die in Teilen der Innenstadt von Ludwigshafen angeordnete Maskenpflicht.
Mit Allgemeinverfügung vom 22. Oktober 2020 hat die Antragsgegnerin u.a. angeordnet:
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Dagegen legte der Antragsteller mit Schreiben vom 29. Oktober 2020 Widerspruch ein und hat außerdem am 2. November 2020 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Er macht geltend, die Allgemeinverfügung sei hinsichtlich des Tragens einer Mund-Nasen-Bedeckung in Teilen der Innenstadt rechtswidrig, wobei er die Eignung der Maßnahme als Beitrag zur Bekämpfung der bestehenden Pandemie nicht in Frage stelle. Es lägen aber keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass über die bereits in der Landes-Corona-Bekämpfungsverordnung geregelte Pflicht zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m zu anderen Personen hinaus das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung erforderlich sei. Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin treffe keine Ausnahme für Situationen, in denen aufgrund geringen Personenaufkommens keine Gefahr bestehe, dass der Abstand nicht eingehalten werden könne. Dies sei nicht angemessen, da auch die Einhaltung des Abstandsgebots Infektionen verhindere. Außerdem sehe die Allgemeinverfügung auch keinerlei zeitliche Einschränkungen vor, gehe also davon aus, dass es in den erfassten Innenstadtbereichen an jedem Wochentag und zu jeder Uhrzeit zu Menschenansammlungen kommen könnte, in denen die Mindestabstände nicht eingehalten würden. Dies sei etwa angesichts des weitläufigen Berliner Platzes oder des Ludwigsplatzes unverhältnismäßig.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 29. Oktober 2020 gegen Nr. 4 der Allgemeinverfügung der Stadt Ludwigshafen vom 22. Oktober 2020 anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie verweist auf die Begründung zur Allgemeinverfügung und legt die aus ihrer Sicht maßgebliche konkrete Sachlage in Ludwigshafen aus ihrer Sicht ausführlich dar.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg.
I. Der Antrag, der gerichtet ist auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die nach der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin (Ziff. 4) für bestimmte Innenstadtbereiche im Freien geltende Pflicht zur Tragung einer Mund-Nasen-Bedeckung, ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft, denn es handelt sich um eine auf § 28 Abs. 1 Infektionsschutzgesetz – IfSG – gestützte Regelung, gegen die Widersprüche gemäß §§ 28 Abs. 3 in Verbindung mit 16 Abs. 8 IfSG kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung haben.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Antragbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar ist der Antragsteller auch im Fall der Anfechtung einer Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – nicht davon entbunden darlegen zu können, inwieweit er in seiner konkreten Situation als Angehöriger der konkret adressierten Gruppe durch die angefochtene Regelung materiell betroffen ist (vgl. VG München, Beschluss vom 29. September 2020 – M 26b S 20.4628 –, juris, Rn. 14f, m. w. N.). Angesichts einer relativ geringen Entfernung der Wohnung des Antragstellers in der A-Straße .. zum südlichsten, von der Maskenpflicht betroffenen Straßenzug (Mundenheimer Straße nördlich Pfalzgrafenstraße) erscheinen hier besondere Ausführungen dazu entbehrlich, dass er wegen der Maßnahme in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz – GG – verletzt sein kann.
II. Der Antrag ist unbegründet.
Für das Interesse des Betroffenen, sich einstweilen nicht an die beanstandete Regelung halten zu müssen, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs ausschlaggebend. Danach kommt die begehrte gerichtliche Anordnung hier schon deshalb nicht in Betracht, weil sich die Verpflichtung aus Ziff. 4 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin, eine Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Straßenzügen im Freien zu tragen, nach der hier allein möglichen summarischen Prüfung der Sach-und Rechtslage als rechtmäßig erweist.
1. Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung ist § 28 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz IfSG. Danach trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde unter anderem Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten (§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG). Anders als im Fall der Rechtsverordnungen der Exekutive, für die die Frage aufgeworfen ist, ob sie im Infektionsschutzgesetz (noch) eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Grundlage finden (vgl. zuletzt VG Mainz, Beschluss vom 1. November 2020 – 1 L 843/20.MZ – unter Bezugnahme auf den Beschluss des BayVGH vom 29. Oktober 2020 – 20 NE 20.2360 m. w. N.) stellt die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG eine ausreichende Ermächtigung zum Erlass von Einzelmaßnahmen – hier das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in ganz bestimmten Straßenzügen der Stadt – dar (s. Hessischer VGH, Beschluss vom 27. Oktober 2020 – 8 B 2597/20 –, Rn. 23, juris).
2. Da die nach Erlass der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Oktober 2020, gegen deren formelle Rechtmäßigkeit im Übrigen keine Bedenken bestehen, nunmehr am 2. November 2020 in Kraft getretene 12. Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – 12. CoBeLVO – vom 30. Oktober 2020 keine Regelung zur Maskenpflicht im Freien trifft, lässt die Bestimmung in § 22 Satz 2 der 12. CoBeLVO, wonach Allgemeinverfügungen durch die Verordnung im Hinblick auf daran getroffene weitergehende Schutzmaßnahmen ersetzt werden und aufzuheben sind, die Geltung der hier konkret beanstandeten Regelung in Ziff. 4 der Allgemeinverfügung unberührt.
Dass Allgemeinverfügungen nur im Einvernehmen mit dem zuständigen Ministerium erlassen werden (§ 22 Satz 1 der 12. CoBeLVO), wurde beachtet. Dies hat die Antragsgegnerin in der Begründung zur Allgemeinverfügung (http://www.sg1851lu.de/Downloads/begruendung_allgemeinverfuegung_22_okt.pdf), auch unter Bezugnahme auf den präventiven Stufenplan bei steigenden Infektionszahlen des Landes („Corona Warn- und Aktionsplan RLP“) und die Einbindung der Corona Task Force, festgehalten.
3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz IfSG sind im Hinblick auf die hier konkret angefochtene Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Freien erfüllt. Die Antragsgegnerin war berechtigt, die Regelung in Ziff. 4 der Allgemeinverfügung vom 22. Oktober 2020 zu erlassen.
a) Dass die herrschende Corona-Pandemie auf allen Ebenen zu staatlichem Handeln verpflichtet, wird vom Antragsteller nicht angezweifelt. Zur aktuellen Lage wird insoweit auf die ausführliche Würdigung im Beschluss des OVG Niedersachsen vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 –, juris, Bezug genommen. Dass sich gerade auch die Stadt Ludwighafen wegen der rasant gestiegenen Infektionszahlen verpflichtet sah, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen, ergibt sich aus der ausführlichen Begründung der Antragsgegnerin zur Allgemeinverfügung, in der sie die ergriffenen Maßnahmen unter Bezugnahme auf den „Corona Warn- und Aktionsplan RLP“ ausführlich darlegt und die Infektionslage in Ludwigshafen bewertet. Der viel diskutierte sog. 7-Tages-Inzidenzwert lag danach unmittelbar vor Erlass der Verfügung am 21. Oktober 2020 bei 60, mittlerweile hat er sich fast verdreifacht (vgl. Covid-19-Dashboard des RKI https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4). Oberstes Ziel sei dabei die Verhinderung einer Überlastung des Gesundheitssystems. Hierzu hat die Antragsgegnerin in ihrer ausführlichen Antragserwiderung sehr konkret im Hinblick auf die Stadt Ludwigshafen darauf hingewiesen, dass die steigenden Infektionszahlen eine dritte Infektionsabteilung im Klinikum Ludwigshafen erforderten. Im Klinikum sei man sehr beunruhigt, weil die Quote positiver Ergebnisse der durchgeführten Testungen aktuell am 2. November 2020 bei rund 10 Prozent gelegen habe.
b) Nach derzeitigem Sachstand erscheint die Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes im Freien als geeignetes Mittel zur Eindämmung der Infektionszahlen. Dabei ist ein Mittel bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (s. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 06. Juli 2020 – 6 B 10669/20 –, Rn. 26, juris). Zwar ist der Effekt des generellen Tragens einer Mund-Nasen-Bedeckung nicht völlig unumstritten (s. VerfGH Saarland, Beschluss vom 28. August 2020 – Lv15/20, NVwZ 2020, 1513, Rn. 53 ff). Die Maßnahme wird vom Robert-Koch-Institut (RKI) aber unter dem Aspekt des Fremdschutzes empfohlen, und zwar als ein weiterer Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren und somit Risikogruppen zu schützen (https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html). Auch der Antragsteller stellt die grundsätzliche Eignung der Maßnahme nicht in Frage.
c) Zudem geht die Kammer auch von der Erforderlichkeit der hier konkret angefochtenen Regelung in Ziff. 4 der Allgemeinverfügung aus.
Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 –, Rn. 52, juris, unter Bezugnahme auf: BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 – 1 BvQ 31/20 –, juris, Rn. 16; OVG Bremen, Urteil vom 10. Oktober 2020 – 1 B 315/20 –, Rn. 5, juris).
(1) Hiervon ausgehend kann der Antragsteller die Notwendigkeit der umstrittenen Maskenpflicht nicht schon unter Hinweis auf die in der Landes-Corona-Bekämpfungsverordnung geregelte Pflicht zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m (§ 1 Abs. 2 der 12. CoBeLVO) in Abrede stellen. Die Antragsgegnerin geht bei ihrer Analyse der aktuellen Infektionslage in Ludwigshafen im Rahmen der Begründung zur Allgemeinverfügung nämlich u.a. von einer mangelnden Akzeptanz der Einhaltung der Hygienemaßnahmen und der bereits getroffenen Schutzmaßnahmen durch die Bevölkerung aus und sieht sich gerade dadurch veranlasst, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen. Die Antragsgegnerin weist insoweit in der Antragserwiderung darauf hin, dass die Kontrolldichte erhöht worden sei und Verstöße gegen die Allgemeinverfügung und die Verordnung festzustellen seien.
Damit ist zur Beurteilung der Erforderlichkeit auch die Frage der Kontrollmöglichkeit und Durchsetzbarkeit der getroffenen Regelungen in den Blick zu nehmen. Insofern erscheint die kontrollierte Einhaltung der Abstandspflicht durch die Passanten gerade in dem dynamischen Geschehen auf öffentlichen Wegen und Plätzen – sei es aus mangelnder Einsicht, sei es aufgrund einer hohen Frequentierung – kaum möglich. Anderes gilt hinsichtlich der Maskenpflicht. Unter der oben aufgezeigten Prämisse, dass im Zuge der Pandemiebekämpfung auch im Freien ein Fremdschutz nötig ist, kommt daher als wirksames, einer ordnungsbehördlichen Kontrolle zugängliches Mittel nur die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Betracht.
(2) Im Gegensatz zu der vom VG Koblenz zu beurteilenden Regelung (Beschluss vom 2. November 2020 – 3 L 976/20.KO –), die sich auf ganze Stadtteile der Stadt Koblenz bezieht, hat sich die Antragsgegnerin auf die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in einem eng umgrenzten Innenstadtbereich beschränkt und die zugrundeliegenden Überlegungen in der Antragserwiderung konkretisiert. Sie hat darauf hingewiesen, dass neben dem Haupteinkaufs- und Gewerbebereich der Innenstadt nur noch der Berliner Platz erfasst worden sei, der den Verkehrsknotenpunkt für den öffentlichen Personennahverkehr bildet. Insofern ist davon auszugehen, dass die beanstandete Reglementierung vorliegend im Hinblick auf die in Ziff. 4 der Allgemeinverfügung im Einzelnen genannten Straßen anknüpfend an das gerade für die Kernstadt typische Fußgängeraufkommen auf einem nachvollziehbaren Konzept beruht. Dies hat im Übrigen der Antragsteller selbst nicht in Zweifel gezogen.
(3) Gegen die Erforderlichkeit spricht hier auch nicht, dass die Verpflichtung zum Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung nicht nach Tageszeiten differenzierend ausgestaltet ist. Dazu hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass die Bereiche abends und nachts oft von jungen Leuten aufgesucht würden, die häufig die Abstände nicht einhielten. Mit der Schließung der Restaurants, Fitnessstudios und sonstiger Freizeiteinrichtungen stehe insbesondere bei den jüngeren Personen zu erwarten, dass diese Ausweichmöglichkeiten suchten. Bekanntermaßen komme es gerade bei diesen Personengruppen auch zu Verstößen gegen die Regelungen der CoBeLVO.
Eine sinnvolle, vor allem auch praktikable zeitliche Beschränkungsmöglichkeit ist damit – derzeit – im Hinblick auf die von der angefochtenen Maßnahme erfassten Straßenbereiche gerade nicht zu erkennen. Die Situation stellt sich insoweit anders dar als im Fall „abgelegener Wohnbereiche“, auf die das VG Koblenz in der genannten Entscheidung hinweist.
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsteller selbst in keiner Weise dargelegt hat, inwieweit er von der Maskenpflicht gerade zur Nachtzeit überhaupt betroffen sein könnte.
(4) Weiterhin ist maßgeblich, dass die Erforderlichkeit im Lichte der kurzen Geltungsdauer der Allgemeinverfügung zu beurteilen ist, die nur bis zum 22. November 2020 gilt. Inwieweit sich die neuen Beschränkungen der Verordnung, etwa die Schließung des Freizeitangebots auf die Fußgängerfrequenz im betroffenen Gebiet auswirken wird, wird im Falle der Prüfung einer Verlängerung der Geltungsdauer ebenso zu bewerten sein wie die Frage der weiteren Entwicklung des Infektionsgeschehens in Ludwigshafen nach Inkrafttreten der Regelungen. Hierauf hat die Antragsgegnerin selbst ausdrücklich hingewiesen.
d) Vor diesem Hintergrund bestehen aktuell keine durchgreifenden Bedenken gegen die Erforderlichkeit der umstrittenen Anordnung. Dies gilt umso mehr als sich die Regelung auch als angemessen erweist, d.h. die Nachteile für den Antragsteller als von der Regelung betroffenem Anwohner stehen nicht außer Verhältnis zu den bezweckten Vorteilen, denn die grundrechtliche Beschwer ist als eher gering zu bewerten. Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ist nämlich nicht geeignet, den Pflichtigen von der Ausübung grundgesetzlicher Freiheiten entscheidend abzuhalten. Die Verpflichtung besteht zum einen zeitlich sehr begrenzt, und zwar nur bis zum 22. November 2020. Sie verlangt zum anderen nur einen geringen Aufwand, da die Maskenpflicht ohnehin aus vielen Alltagssituationen schon geläufig ist. Zwar kann das Tragen durchaus als lästig und wenig angenehm betrachtet werden. Dies führt aber nicht zu ins Gewicht fallenden Einschränkungen der Fortbewegungs- und Entfaltungsfreiheit. Auf der anderen Seite leistet sie einen Beitrag zur Abwehr erheblich ins Gewicht fallender Gefahren für Leben, Gesundheit und Freiheit Aller sowie der Funktionsweise staatlicher und gesellschaftlicher Einrichtungen (s. VerfGH Saarland, Beschluss vom 28. August 2020 – Lv 15/20 – NVwZ 2020, 1513, Rn. 65; siehe auch: VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 28. Oktober 2020 – 1 B 126/20 – juris, Rn. 16).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz – GKG –, wobei wegen der Vorwegnahme der Hauptsache hier der volle Auffangstreitwert heranzuziehen ist (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit Ziff. 1.5).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 Abs. 3 in Verbindung mit 16 Abs. 8 IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 28 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 22 Satz 2 der 12. CoBeLVO
§ 22 Satz 1 der 12. CoBeLVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 1 Abs. 2 der 12. CoBeLVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz
Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 1513
26b S 20.46
1 L 843/20
20 NE 20.23
8 B 2597/20
13 MN 393/20
6 B 10669/20
1 BvQ 31/20
1 B 315/20
3 L 976/20
1 B 126/20