Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-20, Aktenzeichen 2 A 290/19
ECLI: ECLI:DE:VGBRAUN:2022:1220.2A290.19.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Befristung ihrer Zulassung als bekannter Versender für ihren Betriebsstandort in F. sowie gegen eine von ihr als Genehmigungsvorbehalt angesehene Bestimmung im Zulassungsbescheid des Luftfahrt-Bundesamtes.
Die Klägerin ist die Hauptgesellschaft des G. -Konzerns, der seinen Hauptsitz in A-Stadt (Landkreis J.) hat. Neben der Betriebsstätte in A-Stadt hat sie weitere Produktionsstandorte im Bundesgebiet. Im Werk F. ist die Produktion auf die Herstellung von Pack- und Stapelanlagen ausgerichtet. Nach den Angaben der Klägerin beschäftigt G. weltweit mehr als 12.000 Mitarbeiter, über 90 % der G. -Produkte werden ins Ausland verkauft, wobei die außereuropäischen Märkte den größten Anteil am Konzernumsatz haben. Für ihre Produktionsstandorte A-Stadt, H., F. und I. ist die Klägerin als bekannter Versender für Luftfracht zugelassen.
Unter dem 24. Juli 2018 beantragte die Klägerin erstmals für den Betriebsstandort in F. die Zulassung als bekannter Versender. Das Luftfahrt-Bundesamt (im Folgenden: LBA oder Bundesamt) erteilte die Zulassung mit Bescheid vom 7. August 2018. Der Tenor des Bescheides lautet wörtlich:
"1. Ihrem Unternehmen G. Aktiengesellschaft wird auf der Grundlage Ihres Sicherheitsprogramms in der Fassung vom 23.07.2018, Revision Nr. V12 und der Vor-Ort-Kontrolle am 07.08.2018 für den Betriebsstandort in der J., F. die Zulassung als bekannter Versender erteilt.
2. Ihre Zulassung als bekannter Versender ist bis zum 06.08.2023 befristet."
Zur Begründung führte das LBA in dem Bescheid aus, aufgrund der Prüfungen, Kontrollen und vorgelegten Unterlagen sei festgestellt worden, dass die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen an die Zulassung erfülle. Rechtsgrundlage für die Befristung sei § 9a Abs. 2 Satz 2 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG). Der Klägerin werde die Zulassung für den gesetzlichen Höchstzeitraum von fünf Jahren erteilt. Der Bescheid enthält eine Liste von Hinweisen, die mit Ziffern von 1 bis 4 gegliedert sind. Unter Ziffer 1 heißt es unter anderem, um eine termingerechte Verlängerung der Zulassung zu gewährleisten, sei mindestens drei Monate vor Ablauf der Zulassung ein Zulassungsantrag beim LBA einzureichen; eine Verlängerung von Amts wegen ohne entsprechenden Antrag erfolge nicht mehr. Wegen des Inhalts der übrigen Hinweise wird auf den Bescheid verwiesen (Bl. 5 der Gerichtsakte).
Gegen die Ziffer 2 und die Formulierung in Ziffer 1 des Bescheides, wonach die Zulassung "auf der Grundlage" des Sicherheitsprogramms und der Vor-Ort-Kontrolle erteilt werde, legte die Klägerin mit Schreiben vom 6. September 2018, das am selben Tag beim LBA einging, Widerspruch ein. Dazu trug sie vor, sie müsse annehmen, dass die beanstandete Formulierung in Ziffer 1 eine Regelung mit dem Inhalt bezwecke, dass jede Änderung des Sicherheitsprogramms und der zu seiner Umsetzung in der Betriebsstätte aufrechterhaltenen Prozesse einer Genehmigung bedürfe. Die Regelung verstoße gegen zwingendes Unionsrecht. Sollte keine Regelung beabsichtigt sein, werde gebeten, dies schnellstmöglich mitzuteilen. Die Befristung sei rechtswidrig, weil die ihr zugrunde liegende Regelung im Luftsicherheitsgesetz nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei.
Diesen Widerspruch wies das LBA mit Bescheid vom 24. September 2019 zurück. Zur Begründung führte das Bundesamt im Wesentlichen aus, der zulässige Widerspruch sei unbegründet. Die Befristung sei keine strengere Maßnahme nach Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und verstoße auch sonst nicht gegen Unionsrecht. Die Befristung von Zulassungen diene insbesondere der Funktionsfähigkeit der sicheren Lieferkette und somit dem Schutz der Luftsicherheit. Gemessen an dem gesetzgeberischen Ziel sei die Befristung für die Klägerin auch zumutbar. Die Einführung einer Beschränkung der Zulassung orientiere sich an Nr. 6.8.1.4 des Anhangs der DVO (EU) 2015/1998 und ziele insoweit auf eine Angleichung des deutschen Rechts an die EU-Vorschriften ab. Die nach der Aufnahme der Zulassung bekannter Versender in das Luftsicherheitsgesetz erfolgenden Zulassungen stützten sich umfänglich auf den jeweiligen Revisionsstand sowie die im Rahmen des Vor-Ort-Termins gewonnenen Erkenntnisse; diese seit dem Inkrafttreten der Änderungen des Luftsicherheitsgesetzes zum 4. März 2017 geübte Verwaltungspraxis begegne keinen rechtlichen Bedenken.
Am 23. Oktober 2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend:
Der auf das Sicherheitsprogramm und die Vor-Ort-Kontrolle abstellende Teil der unter Ziffer 1 des Bescheides vom 7. August 2018 im Tenor getroffenen Regelung sei als Genehmigungsvorbehalt zu verstehen mit dem Inhalt, dass jede Änderung des Sicherheitsprogramms und der zu seiner Umsetzung in der Betriebsstätte fortlaufend aufrechterhaltenen Prozesse einer Genehmigung durch das LBA bedürfe. Der vom LBA verfügte Genehmigungsvorbehalt und die Befristung seien unionsrechtswidrig. Die Zulassung des bekannten Versenders habe der Unionsgesetzgeber abschließend in Abschnitt 6.4.1 des Anhangs der VO (EU) 2015/1998 geregelt. Danach werde die Zulassung erteilt, ohne dass es weiterer Genehmigungen bedürfe; außerdem bestehe die Zulassung solange fort, wie der bekannte Versender die Anforderungen der VO (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen erfülle. Zu diesen Vorschriften stünden ein Genehmigungsvorbehalt und eine Befristung im Widerspruch. Entgegenstehende Regelungen des nationalen Rechts müssten deshalb unangewendet bleiben. Die Zulässigkeit einer Befristung der Zulassung ergebe sich auch nicht aus der Regelung über die Validierung in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs der VO (EU) 2015/1998. Der Wortlaut spreche ausdrücklich nicht von einer erneuten Zulassung (approval); danach bedürfe es auch keines Antrags des bekannten Versenders, sondern die Prüfung sei von Amts wegen vorzunehmen, wie sich aus der Formulierung in der Passivform ("wird") ergebe. Auch Nr. 6.4.1.5 der Verordnung bekräftige, dass der bekannte Versender auf den Fortbestand der Zulassung vertrauen könne, solange er die Anforderungen des Unionsrechts einhalte. Mit der Befristung entfalle die Zulassung dagegen bei Ablauf der Frist auch dann, wenn der bekannte Versender alles richtig gemacht habe. Die Befristung diene auch nicht dem Schutz der Luftsicherheit. Mit dem Ablauf der Befristung und dem Wegfall der Zulassung verliere die sichere Lieferkette ein sicheres Kettenglied. Dies sei nichts anderes als die Zerstörung der sicheren Lieferkette. Die sichere Lieferkette verliere eine Stelle, die sich um die Luftsicherheit kümmere und ihr verpflichtet sei; dies schwäche die Abwehrkräfte gegen Angriffe auf die Luftfracht. Es treffe auch nicht zu, dass die Befristung dem längerfristigen Bestand etwaiger Mängel und Verstößen gegen luftsicherheitsrechtliche Vorschriften vorbeuge. Nach Unionsrecht gehöre die regelmäßige Überprüfung in Abständen von nicht mehr als fünf Jahren zu den Amtspflichten des LBA, das sich der Erledigung nicht entziehen dürfe. Dies helfe, Mängeln und Verstößen vorzubeugen. Seine Amtspflichten müsse das LBA eigenständig erfüllen durch Führen eines Terminkalenders und rechtzeitige Wiedervorlagen. Die Ausführungen des LBA in den Bescheiden ließen nur den Schluss zu, dass die Behörde eine ausreichende Verhältnismäßigkeitsprüfung und Prüfung von Grundrechtseingriffen nicht unternommen habe. Soweit eine Ermessensausübung gefordert sei, habe das LBA das Ermessen auch nicht richtig ausgeübt. Das Ermessen sei wegen der unmittelbar anwendbaren und vorrangigen Regelungen des Unionsrechts auf Null reduziert. Die Zulassung als bekannter Versender für Luftfracht sei ein für ihren Unternehmenserfolg im globalen Wettbewerb erheblicher Umstand. Die Befristung der Zulassung sei nichts anderes als überflüssige Bürokratie, die der Wirtschaft und der Verwaltung schade. Dies habe die Situation während der Pandemie gezeigt. Das LBA habe seinerzeit Außentermine abgesagt mit der Folge, dass keine Zulassungen mehr für bekannte Versender hätten erteilt werden können, weil dafür die Vor-Ort-Prüfung der Betriebsstätte notwendig sei. Unternehmen, die bereits eine Zulassung gehabt hätten, hätten diese von einem Tag auf den anderen verloren, wenn die Zulassung aufgrund der Befristung abgelaufen und eine neue Zulassung nicht erteilt worden wäre. Als "Lösung" habe das LBA verkündet, dass bestehende Zulassungen für sechs Monate verlängert werden könnten, ohne dass es einer Vor-Ort-Prüfung bedürfe. Dies sei das Eingeständnis, dass die Befristung verzichtbar sei und sich gerade Krisenlagen ohne Befristung besser bewältigen ließen. Die Befristung und der Genehmigungsvorbehalt seien mit technischem und finanziellem Aufwand verbunden und stellten daher einen Eingriff in die durch Art. 16 der Grundrechte-Charta der Europäischen Union garantierte Unternehmerfreiheit dar, der gesetzlich nicht vorgesehen und damit nicht gerechtfertigt sei. Außerdem sei die gebotene Anhörung vor Erlass des Bescheides unterblieben. Dies führe für sich gesehen bereits zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen belastenden Regelungen.
Die Klägerin beantragt,
den Teil der Ziffer 1.) des Bescheids der Beklagten vom 07.08.2018, Geschäftszeichen S461M.50501.0767-05, in dem es wörtlich heißt: "auf Grundlage Ihres Sicherheitsprogramms in der Fassung vom 23.07.2018, Revision Nr. V12 und der Vor-Ort-Kontrolle am 07.08.2018", in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.09.2019 aufzuheben, und
die Ziffer 2.) des Bescheids der Beklagten vom 07.08.2018, Geschäftszeichen S461M.50501.0767-05, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.09.2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt dazu im Wesentlichen Folgendes vor:
Einer vorherigen Anhörung der Klägerin habe es nicht bedurft. Ein Eingriff in subjektive Rechte der Klägerin liege nicht vor. Die Zulassung sei für den gesetzlich zulässigen Höchstzeitraum erteilt worden; in Ziffer 1 des Bescheides seien Informationen aufgeführt worden. Zudem handele es sich um eine Erstzulassung für den Betriebsstandort, die Rechtsposition der Klägerin sei also erweitert worden. Ein Anhörungsmangel wäre darüber hinaus jedenfalls geheilt worden. Die beanstandete Formulierung in Ziffer 1 des Bescheides habe keinen eigenständigen Regelungsgehalt und stelle insbesondere keinen Genehmigungsvorbehalt dar. Die Passage sei im Hinblick auf eine hinreichende Bestimmtheit des Bescheidtenors eingefügt worden. Der jeweilige Revisionsstand des Sicherheitsprogramms und die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am jeweiligen Datum gewonnenen Erkenntnisse bildeten die Grundlage für die behördliche Zulassung als bekannter Versender. Gleichzeitig werde dem Betroffenen damit eine Richtschnur gegeben, an der er sein Verhalten ausrichten könne. Er habe damit die Gewähr, dass die Einhaltung der Methoden und Verfahren der jeweiligen Revision des Sicherheitsprogramms und die Beibehaltung der dokumentierten Erkenntnisse im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle sicherstellen, dass er die Zulassungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt. Im Hinblick auf die Mitteilungspflichten der Klägerin enthalte der angegriffene Bescheid lediglich einen Hinweis auf Seite 2, Ziffer 4, der keinen eigenständigen Regelungsgehalt habe. Er entspreche den Anforderungen, die sich ohnehin aus der von der Klägerin unterzeichneten Verpflichtungserklärung ergäben. Bei § 9a Abs. 2 Satz 2 LuftSiG handele es sich um eine verordnungskonforme Rechtsgrundlage, die zur Befristung der Zulassung ermächtige und verpflichte. Weder die VO (EG) Nr. 300/2008 noch ihre Durchführungsbestimmungen normierten eine unbefristete Zulassung der bekannten Versender. Entsprechend sähen auch andere Staaten eine Befristung vor, so z.B. die Schweiz, das Vereinigte Königreich, Spanien und Frankreich. Auch die Europäische Kommission gehe nicht von einer zeitlich unbefristeten Zulassung bekannter Versender aus. Dies zeige sich bereits daran, dass die Unionsdatenbank zur Sicherung der Lieferkette ein Ablaufdatum vorsehe, das jeder Mitgliedstaat in Bezug auf den jeweiligen zugelassenen Betriebsstandort eines bekannten Versenders in dieser Datenbank zu vermerken habe. Zur Einführung der Unionsdatenbank zur Sicherheit der Lieferkette sei den Mitgliedstaaten von der Europäischen Kommission eine Präsentation zur Verfügung gestellt worden. Auch darin werde dargelegt, dass jeder Datenbankeintrag zu einem Betriebsstandort eines bekannten Versenders ein Ablaufdatum enthalte. Im Fall des Ablaufs blieben danach die Details zu den abgelaufenen Genehmigungen verfügbar, der abgelaufene Status werde aber angezeigt. Die Präsentation enthalte ausdrücklich den Hinweis, dass der Ablauf der Eintragung eines bekannten Versenders in der EU-Datenbank automatisch nach Ablauf von fünf Jahren erfolge. Im Zusammenhang mit der SARS-CoV-2/COVID-19-Pandemie habe sich erneut bestätigt, dass die Europäische Kommission von einer befristeten Zulassung bekannter Versender ausgehe. So habe die Kommission eine Übersicht im Hinblick auf unionsrechtliche Anforderungen erstellt, die die Adressaten in der Pandemie möglicherweise nicht erfüllen könnten. In dieser Übersicht seien auch die Zulassungen bekannter Versender aufgeführt, wobei die Kommission unter Bezugnahme auf die Regelungen in Nr. 6.4.1 und insbesondere 6.4.1.4 des Anhangs der DVO von einer erneuten Genehmigung ("re-approval") spreche. Die Europäische Kommission habe nach der VO die Aufgabe, detaillierte Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Grundstandards und allgemeinen Maßnahmen festzulegen, wozu auch Verfahren für die Zulassung bekannter Versender gehörten. Die Verpflichtung der Beklagten, in Abständen von nicht mehr als fünf Jahren eine Validierung vorzunehmen, widerspreche ebenfalls nicht der Verordnungskonformität. Diese Validierung könne auch als Bestandteil des Zulassungsverfahren erfolgen. Auch dies werde durch die genannte Präsentation der Kommission bestätigt, die eine Warn-E-Mail an den bekannten Versender drei Monate vor Ablauf des Eintragungsdatums vorsehe. Auch die Regelung, die die Entziehung der Zulassung vorsehe, wenn der bekannte Versender die Anforderungen nicht mehr erfülle, stehe der Befristung nicht entgegen. Die Regelung betreffe insbesondere solche Fälle, in denen aufgrund erheblicher und/oder wiederholter Verstöße gegen luftsicherheitsrechtliche Vorgaben eine Gefährdung der Luftsicherheit angenommen werden müsse. Der zeitliche Ablauf einer Zulassung stelle aber gerade keinen Entzug dar. Dass der Verordnungsgeber keine unbefristete Zulassung gewollt habe, zeige sich auch am Wortlaut der Nr. 6.4.1.7 des Anhangs der DVO. Nur dies entspreche auch dem System der VO (EG) Nr. 300/2008. Danach würden Zulassungen, Zertifizierungen u.Ä. grundsätzlich zeitlich befristet erteilt. Da die im LuftSiG für die Zulassung vorgesehene Befristung der in der Verordnung geregelten Frist entspreche, handele es sich nicht um eine strengere Maßnahme im Sinne des Art. 6 VO (EG) Nr. 300/2008. Wenn die Befristung der Zulassung aber nicht vereinbar wäre mit den Regelungen der DVO (EU) 2015/1998, bliebe es den Mitgliedstaaten unbenommen, die Befristung der Zulassung als "strengere Maßnahme" zu erlassen und von den bestehenden europäischen Regelungen abzuweichen. So sei beispielsweise das Vereinigte Königreich verfahren, das eine auf zwölf Monate befristete Zulassung als bekannter Versender vorsehe. Die befristete Zulassung beeinträchtige nicht die Funktionsfähigkeit der sicheren Lieferkette. Ohne den Status als bekannter Versender ergäbe sich für das Unternehmen die Verpflichtung, die eigene Luftfracht von einem reglementierten Beauftragten kontrollieren zu lassen. Ein Absinken des Sicherheitsniveaus wäre daher keinesfalls gegeben.
Die Klägerin erwidert, die Beklagte habe widersprüchliche Angaben zu der beanstandeten Formulierung in Ziffer 1 des Bescheides vom 7. August 2018 gemacht. Sie habe einerseits dargelegt, damit sei kein Genehmigungsvorbehalt ausgesprochen worden, weil die Formulierung keinen eigenständigen Regelungsgehalt habe, andererseits aber ausgeführt, der Tenor beinhalte die Formulierung, damit die Klägerin ihr Verhalten danach ausrichten könne. Die Praxis in der Schweiz und im Vereinigten Königreich, aber auch die in Mitgliedstaaten der EU sei kein Anhaltspunkt dafür, dass die Befristung unionsrechtskonform sei. Die Verwaltungspraxis von Drittstaaten sei für die Auslegung des Unionsrechts schon unerheblich. Außerdem führe ein wiederholter Rechtsverstoß nicht zu neuem Recht. Die vom LBA angesprochene Präsentation sei keine Äußerung einer Rechtsauffassung der Kommission. Im Übrigen sei die Kommission für sich allein nicht der Unionsverordnungsgeber. Dass die Unionsdatenbank zur Sicherheit der Lieferkette so gestaltet sei, als ob die Zulassung des bekannten Versenders durch Zeitablauf ende, sei ein Verstoß gegen die Vorschriften der VO (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen. Darüber hinaus sei es unionsrechtswidrig, dass die Datenbank von einem Ablaufdatum und einem Ablaufen der Zulassung spreche. Die Begriffe seien frei erfunden und fänden sich nirgends im Unionsluftsicherheitsrecht. Der Gestaltungsfehler sei Folge des Outsourcings eines IT-Projekts an einen Dienstleister, in dessen Verlauf wichtige Einzelheiten des Unionsrechts unter den Tisch gefallen seien. Bei der Befristung handele es sich auch nicht um eine "strengere Maßnahme" im Sinne von Art. 6 VO (EG) Nr. 300/2008. Dies könnten nur Maßnahmen sein, die durch inhaltlich weiter gehende Vorgaben zu einem erkennbaren Mehr an Luftsicherheit führten. Die Befristung sei aber nichts als überflüssige Bürokratie; durch sie entstehe für den bekannten Versender und die Luftsicherheitsbehörde lediglich erheblicher zusätzlicher Aufwand, der ohne jeden Nutzen sei. Eine Steigerung des Sicherheitsniveaus lasse sich mit der Befristung auch nicht bewirken, weil es an jedem kausalen Anknüpfungspunkt fehle; sie stehe in keinerlei inhaltlich-sachlichem Zusammenhang mit dem Ziel der Luftsicherheit. Im Übrigen sei die Befristung schon deshalb nicht als "strengere Maßnahme" anzusehen, weil die Beklagte die Befristung nicht als eine solche Maßnahme verstehe oder erlassen habe. Art. 6 der VO setze aber voraus, dass der jeweilige Mitgliedstaat die in Rede stehende Maßnahme als "strengere Maßnahme" versteht und gestützt auf diese Rechtsgrundlage erlässt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen nimmt das Gericht auf die Sitzungsniederschrift und den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zum Teil unzulässig (I.) und im Übrigen nicht begründet (II.).
I. Im Hinblick auf den Klageantrag zu 1. ist die Klage unzulässig.
Die mit diesem Antrag erhobene Anfechtungsklage wäre nur statthaft, wenn sie sich gegen einen Verwaltungsakt richtet (vgl. § 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO). Die Auslegung ergibt jedoch, dass es sich bei der angegriffenen Erklärung "auf Grundlage Ihres Sicherheitsprogramms in der Fassung vom 23.07.2018 (...) und der Vor-Ort-Kontrolle am 07.08.2018" nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um einen bloßen Hinweis des LBA auf Erkenntnisse handelt, die seiner Entscheidung zugrunde gelegen haben (1.). Die Erklärung ist auch nicht durch den Widerspruchsbescheid zum Verwaltungsakt geworden (2.). Im Hinblick auf den Klageantrag zu 2. ist die Klage zulässig (3.).
1. Um zu beurteilen, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist, ist die Erklärung der Behörde unter Berücksichtigung des Wortlauts, der äußeren Form, der Begründung und aller sonstigen dem Adressaten bekannten oder von ihm erkennbaren Umstände auszulegen (vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 35 Rn. 54; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 35 Rn. 72 ff., 77a). Dabei sind die für Willenserklärungen allgemein geltenden Auslegungsgrundsätze anzuwenden (§ 133 BGB analog). Maßgeblich ist danach nicht das, was die Behörde gewollt oder gedacht hat. Es kommt vielmehr auf den Empfängerhorizont an, d.h. darauf, wie Adressaten und Drittbetroffene den Verwaltungsakt von ihrem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen mussten bzw. durften (objektiver Erklärungswert, vgl. Ramsauer, a.a.O. und Stelkens, a.a.O., Rn. 71). Ein Verwaltungsakt kann nur dann angenommen werden, wenn die Auslegung nach den dargelegten Maßstäben ergibt, dass die behördliche Erklärung Regelungscharakter hat (vgl. § 35 Satz 1 VwVfG), d.h. auf eine unmittelbare, für den Betroffenen verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus gerichtet ist (vgl. Ramsauer, a.a.O., Rn. 88 und 56). Nach diesen Grundsätzen ist die angegriffene Erklärung des LBA in Ziffer 1 des Bescheides vom 7. August 2018 nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren.
Dafür spricht schon der Wortlaut der Erklärung. Indem das LBA das Sicherheitsprogramm der Klägerin und die Vor-Ort-Kontrolle als "Grundlage" für die im selben Satz ausgesprochene Zulassung als bekannter Versender bezeichnet, verweist es lediglich auf Erkenntnisse, auf denen die Zulassungsentscheidung beruht. Konkrete Rechte und Pflichten sind mit der Erklärung über die Grundlagen der Zulassung nicht verknüpft. Insbesondere enthält die Erklärung schon nach ihrem Wortlaut keinerlei Anhaltspunkte für die von der Klägerin unterstellte Forderung, dass jede Änderung des Sicherheitsprogramms und der zu seiner Umsetzung in der Betriebsstätte fortlaufend aufrechterhaltenen Prozesse einer Genehmigung durch das LBA bedürfe. Die in der Erklärung in Bezug genommenen Entscheidungsgrundlagen werden nicht mit einer an die Klägerin gerichteten Verhaltensforderung, einer behördlichen Beschränkung der Zulassung oder der Ankündigung einer behördlichen Maßnahme - beispielsweise im Sinne eines "Genehmigungsvorbehalts" - verbunden.
Dieses Ergebnis wird durch die Ausführungen des LBA in der Begründung des angegriffenen Bescheids vom 7. August 2018 bestätigt. Dort wird der Hinweis auf das Sicherheitsprogramm und die Vor-Ort-Kontrolle als Grundlagen für die Zulassung wiederholt (Seite 1 des Bescheides, Abs. 2 der Begründung). Auch hier fehlt es an einer Verknüpfung mit einer verbindlichen Festlegung von Rechten oder Pflichten. Ausführungen zu einem "Genehmigungsvorbehalt" enthält die Begründung nicht. Soweit das LBA im Abschnitt "Hinweise" (Seite 2 des Bescheids) an die Mitteilungspflicht der Klägerin im Hinblick auf sicherheitsrelevante Änderungen in ihrem Betrieb an dem betreffenden Standort erinnert, stellt das Bundesamt ausdrücklich klar, dass sich diese Pflicht bereits aus der Verpflichtungserklärung der Klägerin ergibt. Auch dazu enthält der Bescheid keine weiteren verbindlichen Festlegungen. Im Widerspruchsbescheid hat das LBA sich dementsprechend ebenfalls ausdrücklich auf die Feststellung beschränkt, die Zulassung stütze sich auf das Sicherheitsprogramm nach dem jeweiligen Revisionsstand und die im Rahmen des Vor-Ort-Termins gewonnenen Erkenntnisse (Seite 2 dieses Bescheids).
Dass es sich bei der Erklärung um einen bloßen Hinweis auf Erkenntnisse handelt, die der Zulassungsentscheidung des LBA zugrunde liegen, ergibt sich auch aus dem rechtlichen Kontext, in dem die Erklärung steht. Nach Nr. 6.4.1.2 Buchst. a Abs. 2 des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 (ABl. L 299 S. 1, in der hier maßgeblichen, bei Erlass des Widerspruchsbescheids geltenden Fassung zuletzt geändert durch DVO (EU) 2019/413 der Kommission vom 14.03.2019, ABl. L 73 S. 98 - im Folgenden: DVO bzw. Anhang der DVO -) legt der Versender, der seine Zulassung als bekannter Versender beantragt, der zuständigen Behörde ein Sicherheitsprogramm vor (s. auch Art. 14 der VO (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.03.2008, ABl. L 97 S. 72, zuletzt geändert durch VO (EU) Nr. 18/2010 der Kommission vom 08.01.2010, ABl. L 7, S. 3 - im Folgenden: VO (EG) Nr. 300/2008). In dem Programm werden die Methoden und Verfahren beschrieben, die der Versender einzuhalten hat, um den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen zu entsprechen. In dem Programm ist auch zu beschreiben, wie die Einhaltung dieser Methoden und Verfahren vom Versender selbst zu überwachen ist. Auch der nationale Gesetzgeber hat die Pflicht der bekannten Versender, ein Sicherheitsprogramm zu erstellen, ausdrücklich gesetzlich geregelt (s. § 9a Abs. 1 Satz 2 LuftSiG). Nach Nr. 6.4.1.2 Buchst. b Abs. 1 des Anhangs der DVO prüft die zuständige Behörde im Rahmen des Zulassungsverfahrens das Sicherheitsprogramm und kontrolliert dann die angegebenen Betriebsstandorte, um zu bewerten, ob der Antragsteller die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen erfüllt. Erachtet die Luftsicherheitsbehörde die ihr vorliegenden, in der DVO für bekannte Versender vorgeschriebenen Informationen, zu denen auch die Erkenntnisse aus der Vor-Ort-Kontrolle und das Sicherheitsprogramm gehören, für hinreichend, veranlasst sie die Eintragung in die "Unionsdatenbank zur Sicherheit der Lieferkette", mit der der bekannte Versender als zugelassen gilt (vgl. Nr. 6.4.1.2 Buchst. b Abs. 2 Satz 1 und Buchst. e des Anhangs der DVO). Das Sicherheitsprogramm und die Vor-Ort-Prüfung sind damit wesentliche Grundlagen für die Eintragung in die Unionsdatenbank und für die Zulassung als bekannter Versender. Mit dem Verweis auf das Sicherheitsprogramm und die Vor-Ort-Kontrolle als "Grundlagen" der Zulassungsentscheidung nimmt das LBA lediglich auf die dargestellte Rechtslage Bezug. Dem zugelassenen bekannten Versender wird damit zugleich noch einmal verdeutlicht, woran er künftig seine Methoden und Verfahren maßgeblich auszurichten hat, um zu gewährleisten, dass er die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt. Unabhängig davon ist darauf hinzuweisen, dass das Sicherheitsprogramm für die Klägerin als Grundlage der Zulassungsentscheidung verbindlich ist, sodass Verstöße Aufsichtsmaßnahmen des LBA rechtfertigen können (vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 11.01.2022 - 2 B 266/21 -, juris Rn. 38 zur entsprechenden Rechtslage für den reglementierten Beauftragten). Auch dies ergibt sich aber bereits aus den unionsrechtlichen Vorschriften. Einer "Regelung" im Zulassungsbescheid bedurfte es nicht; eine solche Erklärung lässt sich dem Bescheid auch nicht entnehmen.
Dass das LBA die Erklärung in den Tenor des Bescheids aufgenommen hat, reicht nicht aus, um sie als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Um festzustellen, ob ein Verwaltungsakt vorliegt, ist der objektive Erklärungswert in einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung aller dem Adressaten bekannten oder von ihm erkennbaren Umstände zu ermitteln (s. oben). Aus dem Wortlaut und dem rechtlichen Kontext der Erklärung sowie aus den Ausführungen in der Begründung des Bescheids ergibt sich hier hinreichend deutlich, dass die Erklärung trotz ihrer Stellung im Bescheidtenor keinen Regelungscharakter hat. Unabhängig davon sollte das LBA prüfen, ob derartige Hinweise künftig zur Klarstellung nicht in den dafür ausdrücklich vorgesehenen Abschnitt der Zulassungsbescheide ("Hinweise") aufgenommen werden sollten.
Die Klägerin hatte zwar im Widerspruchsschreiben um schnellstmögliche Mitteilung gebeten, falls das LBA die angegriffene Erklärung nicht als Regelung ansieht. Dass das LBA darauf nicht ausdrücklich und nicht vor Erlass des Widerspruchsbescheides reagiert hat, genügt aber nicht, um die Erklärung als Verwaltungsakt anzusehen. Dies befreit die Kammer nicht davon, den objektiven Erklärungswert in einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung aller dem Adressaten bekannten oder von ihm erkennbaren Umstände zu ermitteln. Diese Prüfung ergibt hier aus den dargelegten Gründen, dass eine Regelung nicht vorliegt.
Die Erklärung ist auch nicht deswegen als Verwaltungsakt zu qualifizieren, weil das LBA nach ständiger Praxis bei unionsrechtskonformen Änderungen des Sicherheitsprogramms einen Änderungsbescheid mit dem Inhalt erlässt, dass Grundlage für die Zulassung nicht mehr die frühere, sondern die geänderte Fassung des Sicherheitsprogramms ist. Die Erklärung im vorangegangenen Zulassungsbescheid mit der Bezugnahme auf die Grundlagen der Entscheidung verliert damit nicht ihren ausschließlichen Hinweischarakter. Sie ist trotz der dargestellten Verwaltungspraxis bei Änderungen des Sicherheitsprogramms nicht darauf gerichtet, unmittelbar Rechtsfolgen herbeizuführen. Das LBA nimmt Änderungen am Sicherheitsprogramm lediglich zum Anlass, einen neuen Bescheid zu erlassen. Ob dafür rechtlich überhaupt und in allen Fällen ein Änderungsbescheid erforderlich ist, obwohl die Zulassung fortbesteht, braucht die Kammer im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.
2. Die Erklärung ist auch nicht durch den Widerspruchsbescheid zu einem Verwaltungsakt geworden.
Nach der (umstrittenen) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein Verwaltungsakt auch dann anzunehmen sein, wenn die Behörde eine an sich nicht als Verwaltungsakt zu wertende Maßnahme im Widerspruchsbescheid als Verwaltungsakt ansieht. So hat das Bundesverwaltungsgericht in einem Fall entschieden, dass eine Rechnung, bei der es sich um eine schlichte Zahlungsaufforderung und nicht um einen Verwaltungsakt handelte, zu einem Verwaltungsakt geworden ist, weil sie im Widerspruchsbescheid als Verwaltungsakt bezeichnet und der Widerspruch dementsprechend als zulässig angesehen wurde (s. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 - 8 C 21/86 -, NVwZ 1988, 51, 52 = juris Rn. 8 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich dazu auf § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO berufen, wonach der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, Gegenstand der Anfechtungsklage ist (s. BVerwG, a.a.O., Rn. 9 f.; a. A. z.B. VG Gelsenkirchen Urteil vom 14.12.2007 - 15 K 3397/05 -, juris Rn. 46 ff.; Brenner in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. § 79 Rn. 24). Danach kann hier aber schon deswegen nicht von einer Umgestaltung der Erklärung in einen Verwaltungsakt ausgegangen werden, weil sich die Sachlage deutlich von der Konstellation unterscheidet, die der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegen hat.
Im Widerspruchsbescheid hat das LBA die angegriffene Erklärung unter Ziffer 1 des Bescheids vom 7. August 2018 nicht ausdrücklich als Verwaltungsakt bezeichnet. Es hat den Widerspruch der Klägerin aber als zulässig angesehen. Zulässig ist der Widerspruch nur, wenn er statthaft, also im Fall eines vor Erhebung einer Anfechtungsklage durchgeführten Widerspruchsverfahrens - wie hier - gegen einen Verwaltungsakt gerichtet ist (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lag aber eine nach ihrem objektiven Erklärungswert missverständliche Willensäußerung der Behörde zugrunde (s. dazu auch BVerwG, Urteil vom 23.08.2011 - 9 C 2.11 -, NVwZ 2012, 506, 509 = juris Rn. 23). Dies ist hier nicht der Fall gewesen. Die angegriffene Erklärung des LBA in Ziffer 1 des Bescheids vom 7. August 2018 ist nach ihrem objektiven Erklärungswert als bloßer Hinweis auf Erkenntnisse anzusehen, auf denen die Zulassungsentscheidung des LBA beruhte (s. oben). Anders als die Behörde in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall einer schlichten Zahlungsaufforderung hat das LBA hier durch den Widerspruchsbescheid nicht etwa eine Willenserklärung mit einer Handlungsaufforderung umgestaltet. Das LBA hat der Erklärung auch im Widerspruchsbescheid keinen Inhalt zugeschrieben, der über den Hinweischarakter hinausgeht. Wörtlich heißt es zur Begründung im Widerspruchsbescheid lediglich:
"Die nach entsprechender Aufnahme der Zulassung bekannter Versender in das LuftSiG erfolgenden Zulassungen des Luftfahrt-Bundesamtes stützen sich umfänglich auf den jeweiligen Rechtsstand sowie die im Rahmen des Vor-Ort-Termins gewonnenen Erkenntnisse. Diese gegenüber allen seit dem Inkrafttreten der Änderungen des LuftSiG zum 04.03.2017 geübte Verwaltungspraxis begegnet keinen rechtlichen Bedenken."
Dementsprechend hat sich auch die Klägerin zur Begründung ihrer Auffassung, bei der angegriffenen Erklärung handele es sich um eine Regelung, nicht darauf berufen, dass der Widerspruch im Widerspruchsbescheid als zulässig bezeichnet wird. Vielmehr hat sie selbst angegeben, die Beklagte habe sich im Widerspruchsverfahren nicht zu der Frage geäußert, ob es sich um einen Genehmigungsvorbehalt bzw. überhaupt um eine Regelung handele (Bl. 89 der Gerichtsakte). Die Klägerin ist daher nicht dadurch zur Klageerhebung veranlasst worden, dass der Widerspruchsbescheid den Widerspruch als zulässig angesehen hat. Die Gesamtumstände deuten eher darauf hin - ohne dass es darauf für die Entscheidung der Kammer maßgeblich ankommt -, dass das LBA den Widerspruch versehentlich als zulässig angesehen hat, soweit er sich auch gegen einen Teil der in Ziffer 1 des Ausgangsbescheids enthaltenen Erklärungen gerichtet hat.
Unabhängig davon hält die Kammer die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht für überzeugend. Die Regelung in §?79 Abs.?1 Nr.?1 VwGO verlangt, dass ursprünglich ein "Verwaltungsakt" vorliegt, damit dieser überhaupt durch die Widerspruchsbehörde eine "Gestalt" erhalten kann. Dies ist nicht der Fall, wenn die Widerspruchsbehörde eine Erklärung im Ausgangsbescheid fehlerhaft als Verwaltungsakt ansieht (vgl. VG Gelsenkirchen, a.a.O., Rn. 42 ff. m.w.N.).
Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die angegriffene Erklärung in Ziffer 1 des Ausgangsbescheids durch den Widerspruchsbescheid in einen Verwaltungsakt umgestaltet worden ist, hätte die Klage insoweit keinen Erfolg. Sie wäre dann jedenfalls unbegründet. Dadurch, dass der Widerspruchsbescheid den Widerspruch lediglich als zulässig bezeichnet, der angegriffenen Erklärung aber keinen über den bloßen Hinweischarakter hinausgehenden Inhalt zugeschrieben hat (s. oben), könnte allenfalls von einer formellen Umgestaltung auszugehen sein. Inhaltlich bliebe es bei einem Hinweis auf die der Zulassungsentscheidung zugrunde liegenden Erkenntnisse. Dieser Hinweis entspricht den in der DVO geregelten unionsrechtlichen Vorgaben und ist damit rechtlich nicht zu beanstanden ist (s. oben).
3. Hinsichtlich des Klageantrags zu 2. ist die Klage zulässig. Gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts ist die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Klagen gegen die Befristung eines begünstigenden Verwaltungsakts wie der Zulassung. Wird - wie hier - geltend gemacht, für eine solche Nebenbestimmung fehle es an einer rechtlichen Grundlage, so kann dies mit der auf die Aufhebung der Nebenbestimmung gerichteten Klage geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (zu allem: BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 = juris Rn. 25; Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 42 Rn. 22)
II. Soweit die Klage gegen die Befristung der Zulassung gerichtet ist, ist sie nicht begründet. Das LBA hat die Befristung sowohl formell als auch materiell rechtmäßig verfügt.
1. Die Befristung ist formell rechtmäßig.
Entgegen der Auffassung des LBA hätte die Klägerin vor dem Erlass des Ausgangsbescheids angehört werden müssen. Eine Anhörung ist grundsätzlich vor dem Erlass jedes Verwaltungsakts durchzuführen, der in die Rechte des Betroffenen eingreift (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG). Umstritten ist zwar, ob eine Anhörung damit auch in den Fällen erforderlich wird, in denen mit dem Verwaltungsakt lediglich eine von dem Betroffenen beantragte Begünstigung abgelehnt wird (vgl. z.B. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 28 Rn. 26 ff.). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Das LBA hat einen begünstigenden Verwaltungsakt - die Zulassung - mit einer belastenden Nebenbestimmung - der Befristung - beschränkt. Dieser Eingriff in die Rechte des Betroffenen löst die Anhörungspflicht aus (im Ergebnis ebenso Ramsauer, a.a.O., Rn. 25; Kallerhoff/Mayen in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 28 Rn. 30).
Dieser Verfahrensfehler ist aber gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG rechtlich unbeachtlich, weil die erforderliche Anhörung im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden ist. Die Heilung eines Anhörungsmangels nach dieser Regelung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16/11 -, BVerwGE 142, 205 = juris Rn. 18). Dies ist hier der Fall gewesen. Das LBA hat seinen Bescheid vom 7. August 2018 mit Gründen und einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen und die mit dem Widerspruch der Klägerin geltend gemachten Einwände im Widerspruchsbescheid zur Kenntnis genommen und gewürdigt, ohne von neuen Tatsachen ausgegangen zu sein (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17.08.1982 - 1 C 22/81 -, BVerwGE 66, 111 = juris Rn. 17 ff.; Ramsauer, a.a.O., § 45 Rn. 26). Aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf die die Klägerin Bezug genommen hat, ergibt sich nichts anderes (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012, a.a.O. - im zugrunde liegenden Fall war kein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden - und Urteil vom 20.12.2013 - 7 B 18.13 -, juris - keine Ausführungen zu § 45 VwVfG -).
2. Die Entscheidung des LBA ist auch materiell rechtmäßig. Das Bundesamt hat die Zulassung als bekannter Versender rechtmäßig auf fünf Jahre befristet.
Rechtsgrundlage für die Befristung sind die Regelungen in § 9a Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftSiG und Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Nr. 6.4.1.2 des Anhangs der DVO. Nach § 9a Abs. 2 Satz 2 LuftSiG ist die Zulassung für längstens fünf Jahre gültig; nach § 9a Abs. 2 Satz 3 LuftSiG kann sie mit Nebenbestimmungen versehen werden. Die nationalen Vorschriften berechtigen die Luftsicherheitsbehörde also zur Befristung der Zulassung für eine Höchstdauer von fünf Jahren. Dies ist mit den europarechtlichen Vorgaben vereinbar (im Ergebnis keine Bedenken bei: Buchberger in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl., § 9a LuftSiG Rn. 4; ders. in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl., Kap. I Abschnitt IV Rn. 320; Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 9a Rn. 1; jeweils ohne ausdrückliche Stellungnahme und Begründung; a.A. Naske, Beispiel Luftsicherheitsrecht - das Verhältnis von EU-Recht und nationalem Recht, airliners.de, veröffentl. am 04.07.2020, verfügbar über https://www.airliners.de/beispiel-luftsicherheitsrecht-verhaeltnis-eu-recht-recht-basiswissen-luftrecht/56314, abgerufen am 13.12.2022). Eine den Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes entsprechende Regelung ergibt sich aus Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Nr. 6.4.1.2 des Anhangs der DVO, die unmittelbar in allen Mitgliedstaaten der EU gilt (vgl. Art. 3 Abs. 3 der DVO; s. auch Art. 288 Abs. 2 AEUV). Nach Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs der DVO wird die Validierung bekannter Versender in regelmäßigen Abständen von nicht mehr als fünf Jahren wiederholt. Diese Regelung spricht zwar nicht ausdrücklich von einer nur befristeten Gültigkeit der Zulassung. Sie ist aber nach ihrem Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang - insbesondere mit den Regelungen über die Erstzulassung in Nr. 6.4.1.2 des Anhangs - und dem Regelungszweck entsprechend auszulegen.
a) Der in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs der DVO verwendete Begriff der "Validierung" ist nach allgemeinem Sprachgebrauch unklar. "Validieren" bedeutet grundsätzlich "etwas für rechtsgültig erklären" oder "die Gültigkeit überprüfen" (vgl. https://de.langenscheidt.com/fremdwoerterbuch/validieren, Abruf am 12.12.2022; Duden, Die deutsche Rechtschreibung, 28. Aufl., Stichwort: "valid"; s.auch Duden, Synonymwörterbuch, 3. Aufl., Stichwort: "Gültigkeit"). Danach kann der Begriff nur den Prüfungsakt bezeichnen, aber auch das Ergebnis einer solchen Prüfung mit umfassen. Der spezielle Sprachgebrauch in der DVO spricht aber gegen die Gleichsetzung der Begriffe "Validierung" und "Zulassung". Die DVO bezeichnet den Rechtsakt der Anerkennung als bekannter Versender als "Zulassung" (englisch: approval, vgl. Nr. 6.4.1.2 Buchst. a Abs. 1 und Buchst. e des Anhangs). Den Begriff der "Validierung" verwendet die DVO dagegen nur im Zusammenhang mit der dem Zulassungsakt vorangehenden Prüfung (z.B. "Validierungsprüfliste" in Nr. 6.4.1.2 Buchst. b Abs. 2 und 3, Buchst. c Unterabs. 1 des Anhangs sowie Anlage 6-C zur DVO). Wegen dieser Differenzierung in der Wortwahl ist davon ausgehen, dass der Begriff der "Validierung" in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs der DVO nicht zugleich die "Zulassung" umfasst. Aus der englischen Originalfassung der Regelungen lässt sich nichts anderes herleiten; sie enthält die entsprechenden Differenzierungen ("approval" und "Validation checklist" z.B. in Nr. 6.4.1.2 bzw. "re-validated" in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs zur DVO).
b) Jedenfalls aus dem speziellen Sprachgebrauch in der DVO und der Systematik der Regelungen ergibt sich aber, dass mit der Regelung in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs der DVO die Gültigkeit einer früheren Prüfung (Validierung) auf höchstens fünf Jahre begrenzt werden soll und danach auch die Zulassung als bekannter Versender ihre Gültigkeit verliert. Nach Ablauf von längstens fünf Jahren hat eine neue Vollprüfung der Zulassungsvoraussetzungen und eine Neuentscheidung über die Zulassung als bekannter Versender zu erfolgen. Die Vorschrift berechtigt die Luftsicherheitsbehörde nach erfolgter Zulassung des bekannten Versenders nicht lediglich zu Nachkontrollen, die bei der Feststellung von Mängeln zum Entzug der Zulassung gemäß Nr. 6.4.1.5 Abs. 1 des Anhangs der DVO führen.
Nach der Systematik und dem Sprachgebrauch der DVO ist davon auszugehen, dass eine einmal erfolgte Validierung ihre Gültigkeit nach Ablauf der in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs genannten Frist von längstens fünf Jahren verliert. So heißt es in der Anlage 6-C zur DVO (Ausfüllhinweise unter Spiegelstrich 4), das Original der Verpflichtungserklärung müsse "bis zum Ablauf der Gültigkeit der Validierung" von der zuständigen Behörde aufbewahrt oder dieser zugänglich gemacht werden (englisch: "until the validation expires"). Die Vorschrift setzt also voraus, dass die Validierung nur zeitlich eingeschränkt (befristet) gültig ist. Der Hinweis auf den "Ablauf der Gültigkeit" wäre überflüssig, wenn die erste Validierung und damit die erste Zulassung stets unbefristet gelten würde. Er ist nur nachvollziehbar, wenn die Regelung in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs der DVO dahin interpretiert wird, dass die Validierung nach Ablauf einer Frist von längstens fünf Jahren ihre Gültigkeit verliert.
Dem steht die Entstehungsgeschichte der Anlage 6-C nicht entgegen. Selbst wenn sich daraus - wie die Klägerin meint - ergeben sollte, dass es sich bei dieser Anlage um eine Formulierungs- bzw. Anwenderhilfe gehandelt hat oder noch handelt, ändert dies nichts daran, dass die Anlage in vollem Umfang Bestandteil der in allen Teilen verbindlichen DVO ist. Schon deswegen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Verordnungsgeber unzutreffende Aussagen in der Anlage zur Gültigkeitsdauer der Validierung tolerieren würde. Der fragliche Hinweis auf den Ablauf der Gültigkeit ist zudem nicht etwa bedeutungslos; er ist vielmehr wesentlicher Bestandteil einer für die Verwaltungspraxis relevanten Anweisung. In der Anweisung heißt es, das Original der Verpflichtungserklärung, die vom Versender zu unterzeichnen und ohne die die Validierung als "nicht bestanden" zu bewerten ist, müsse bis zum Ablauf der Gültigkeit der Validierung von der zuständigen Behörde aufbewahrt oder dieser zugänglich gemacht werden (vgl. Anlage 6-C, Ausfüllhinweise Spiegelstriche 3 und 4). Nach der Gültigkeitsdauer der Validierung entscheidet sich also, wie lange die Verpflichtungserklärung aufzubewahren bzw. vorzuhalten ist, um den Nachweis führen zu können, dass der Versender die Erklärung abgegeben und damit die entsprechende Zulassungsvoraussetzung erfüllt hat.
Dass die Validierung ihre Gültigkeit nach Ablauf von längstens fünf Jahren verliert, wird durch den Wortlaut der Regelung in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs der DVO und ihren systematischen Zusammenhang mit der Erstzulassung bestätigt. Die Regelungen der DVO differenzieren für die "Validierung" bekannter Versender nicht zwischen der Erstprüfung und den Folgeprüfungen der Zulassungsvoraussetzungen. Für die Zulassung als bekannter Versender hat die zuständige Behörde anhand der "Validierungsprüfliste für bekannte Versender" gemäß Anlage 6-C zur DVO zu prüfen, ob der Antragsteller die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen erfüllt (vgl. Nr. 6.4.1.2 Buchst. b Absätze 1 und 2 bzw. Buchst. c des Anhangs der DVO). Sieht die zuständige Behörde die vom Antragsteller im Rahmen seines Zulassungsantrags zu erteilenden Informationen als hinreichend an, hat sie dafür zu sorgen, dass die erforderlichen Angaben zum Versender in die "Unionsdatenbank zur Sicherheit der Lieferkette" eingegeben werden (vgl. Nr. 6.4.1.2 Buchst. d des Anhangs der DVO). Sobald die den bekannten Versender betreffenden Angaben in dieser Datenbank aufgeführt sind, gilt er als zugelassen (vgl. Nr. 6.4.1.2 Buchst. e des Anhangs der DVO). Das in Nr. 6.4.1.2 des Anhangs geregelte Zulassungsverfahren nimmt die DVO auch für die Validierung nach Nr. 6.4.1.4 des Anhangs in Bezug, wonach "die Validierung" bekannter Versender in regelmäßigen Abständen von nicht mehr als fünf Jahren "wiederholt" wird. Daraus ergibt sich zugleich, dass der Verordnungsgeber auch die nach Nr. 6.4.1.2 des Anhangs bei der Erstzulassung vorzunehmende Prüfung als "Validierung" ansieht, die in regelmäßigen Abständen von nicht mehr als fünf Jahren zu "wiederholen", also im gleichen Umfang durchzuführen ist. Die englische Originalfassung der Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs der DVO enthält entsprechende Formulierungen ("A known consignor shall be re-validated at regular intervals not exceeding 5 years."; s. auch die Formulierung in Nr. 6.4.1.7 Abs. 1 des Anhangs der DVO: "revalidation", in der deutschen Fassung "Verlängerung"). Auch die Leitlinien für bekannte Versender nach Anlage 6-B zur DVO, die der Vorbereitung auf Validierungsprüfungen dienen, und die Validierungsprüfliste nach Anlage 6-C, die den von der zuständigen Behörde abzuarbeitenden Prüfungskatalog regelt, differenzieren dementsprechend nicht zwischen der Prüfung für eine Erstzulassung und den Folgeprüfungen. Indem die Regelung über die wiederholte Validierung in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs der DVO auf die Regelungen für die Validierungsprüfung bei der Erstzulassung verweist, ist klargestellt, dass es sich bei der wiederholten Validierung um eine Neu-Validierung handelt, die wie beim Erstantrag auf Zulassung durchzuführen ist, weil eine gültige Prüfung der Zulassungsanforderungen nicht (mehr) vorliegt.
Wenn aber die Validierung ihre Gültigkeit nach Ablauf einer Frist von längstens fünf Jahren verliert, dann gilt dies nach der Systematik der europarechtlichen Regelungen auch für die Zulassung. Die Zulassung als bekannter Versender ist nach den Vorschriften der DVO eng mit der Validierung verknüpft. Erst wenn die nach der Validierungsprüfliste durchzuführende Validierung ergibt, dass der Versender die luftsicherheitsrechtlichen Anforderungen erfüllt, ist die Zulassung zu erteilen (s. Nr. 6.4.1.2 Buchst. b Abs. 2, Buchst. c Abs. 1, Buchst. d Abs. 1 und Buchst. e des Anhangs der DVO). Ist die Validierung ungültig geworden, weil die Gültigkeitsdauer abgelaufen ist, verliert die Zulassung ihre maßgebliche Tatsachengrundlage und Rechtfertigung. Dementsprechend verweist die Regelung in Nr. 6.4.1.4 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs der DVO, in der von einer "wiederholten" Validierung die Rede ist, auf die Regelungen für die Erstvalidierung und das Zulassungsverfahren (s. oben). Diese sehen vor, dass die Zulassung erfolgt, wenn alle Anforderungen erfüllt sind (vgl. Nr. 6.4.1.2 Buchst. d und e). Auch insoweit differenzieren die Regelungen nicht zwischen Erst- und Folgevalidierung. Wenn die Zulassung auch nach Ablauf der Gültigkeitsdauer für die Validierung gültig bleiben sollte, wenn Validierung und Zulassung also anders als für den Erstantrag entkoppelt werden sollten, hätte es nahegelegen, diesen für die Luftsicherheit und die Praxis der Versender bedeutsamen Gesichtspunkt ausdrücklich zu regeln (im Ergebnis wie hier Giemulla/Rothe/Zielinski, Handbuch Luftfracht, Bd. 1, Frankfurt a.M. 2014, S. 102 - für die entsprechende Vorschrift in der Vorgängerregelung Nr. 6.4.1.4 des Anhangs der VO (EU) 185/2010).
Das Auslegungsergebnis, dass die Validierung und damit die Zulassung nach Ablauf einer Frist von höchstens fünf Jahren ungültig wird, wird auch bestätigt durch die von der Europäischen Kommission für die Unionsdatenbank zur Sicherung der Lieferkette vorgesehenen Eintragungen, wonach in der Datenbank ein Ablaufdatum ("expiry date") zu erfassen ist (s. auch das in der Verhandlung vom LBA vorgelegte "privacy statement" der Europäischen Kommission - record reference DPR-EC-02101.01 -, S. 4 und 8).
c) Dass die europarechtlichen Bestimmungen die Gültigkeit der Zulassung als bekannter Versender auf längstens fünf Jahre beschränken, ergibt sich darüber hinaus aus dem Sinn und Zweck der Regelungen in den Nrn. 6.4.1.4 und 6.4.1.2 des Anhangs der DVO sowie der übrigen europarechtlichen Vorschriften über die sichere Lieferkette.
Nach Nr. 6.1.1 des Anhangs 1 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 sind alle Frachtstücke und Postsendungen vor dem Verladen in ein Luftfahrzeug Sicherheitskontrollen zu unterziehen. Die Vorschrift sieht weiter vor, dass ein Luftfahrtunternehmen Frachtstücke oder Postsendungen zur Beförderung in einem Luftfahrzeug nur dann entgegennimmt, wenn es selbst entsprechende Sicherheitskontrollen durchgeführt hat oder deren Durchführung von einem reglementierten Beauftragten, einem bekannten Versender oder einem geschäftlichen Versender bestätigt und quittiert wurde. Das damit normierte Konzept der "sicheren Lieferkette" dient dem Schutz von Personen und Gütern in der Europäischen Union vor unrechtmäßigen Eingriffen in den Luftverkehr (vgl. Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1 sowie Erwägungsgründe 1 und 25 der VO (EG) Nr. 300/2008). Die Allgemeinheit soll vor den schweren Folgen bewahrt werden, die bei Verladung unsicherer Fracht in ein Luftfahrzeug entstehen können. Insbesondere soll verhindert werden, dass sich in der Ladung Sprengsätze oder andere verbotene Gegenstände (Nr. 6.0.2 des Anhangs der DVO) befinden, die für einen Terrorakt oder einen anderen Angriff auf den Luftverkehr verwendet werden können (vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 02.06.2022 - 2 B 51/22 -, juris Rn. 38 und 34; Moll-Osthoff, ZLW 2013, 368, 368 f.; Schäfer, Luftfracht, Wiesbaden 2014, S. 232 f.).
In dieser "sicheren Lieferkette" kommt den bekannten Versendern eine wichtige Funktion zu. Grundsätzlich sind alle Fracht- und Postsendungen vor ihrer Verladung in ein Luftfahrzeug von einem reglementierten Beauftragten zu kontrollieren. Diese Pflicht entfällt, wenn ein bekannter Versender die erforderlichen Sicherheitskontrollen durchgeführt und die Sendungen anschließend bis zum Verladen in das Luftfahrzeug vor unbefugten Eingriffen geschützt hat (vgl. Nr. 6.1.1 Buchst. b des Anhangs zur DVO). Als "bekannten Versender" definiert das Unionsrecht einen "Versender von Fracht oder Post zur Versendung auf eigene Rechnung, dessen Verfahren gemeinsamen Sicherheitsvorschriften und -standards entsprechen, die es gestatten, die betreffende Fracht oder Post auf dem Luftweg zu befördern" (Art. 3 Abs. 27 der VO (EG) Nr. 300/2008). Die von einem bekannten Versender stammende Fracht wird als sicher angesehen mit der Folge, dass der reglementierte Beauftragte als nächstes Glied der sicheren Lieferkette diesen Status nur noch aufrechterhalten und nicht erst durch entsprechende Sicherheitskontrollen herstellen muss (vgl. Moll-Osthoff, a.a.O., S. 374). Luftfracht eines bekannten Versenders, die dort den erforderlichen Sicherheitskontrollen unterzogen wurde, muss diese Sicherheitsüberprüfung also nicht noch einmal durchlaufen; sie kann direkt in das Luftfahrzeug verladen werden (vgl. auch Bernecker/Grandjot, Leitfaden Luftfracht, 4. Aufl., S. 162; Schäfer, a.a.O., S. 235). Dies ist grundsätzlich deswegen gerechtfertigt, weil die versandten Waren ihren Ursprung beim bekannten Versender als Ausgangspunkt der sicheren Lieferkette haben und dieser daher das Versendungsgut sowie die Verpackungsmodalitäten kennt und die tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf die Waren besitzt (vgl. Moll-Osthoff, a.a.O., S. 375 und 376; Schaefer, Recht des Luftverkehrs, München 2017, Rn. 286). Die Einschaltung eines bekannten Versenders erleichtert es damit, die Fracht- und Postsicherheit zu gewährleisten, indem die Pflicht entfällt, die Sendungen vor der Verladung in ein Flugzeug von einem reglementierten Beauftragten - z.B. dem Luftfahrtunternehmen (Art. 3 Abs. 26 VO (EG) Nr. 300/2008) - kontrollieren zu lassen (vgl. Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 9a Rn. 48). Zugleich werden die Luftfahrtunternehmen entlastet und Engpässe bei den Kontrollen vermieden. Dies bedeutet aber auch, dass die unionsrechtlichen Regelungen dem bekannten Versender die Sicherheitsüberprüfung von Luftfracht überlassen und damit die Sicherheitsverantwortung insoweit in vollem Umfang übertragen. Die Entscheidung, Fracht- und Postsendungen eines bekannten Versenders ohne weitere Kontrollen zur Verladung in ein Luftfahrzeug freizugeben, ist mit den Schutzzielen der sicheren Lieferkette nur vereinbar, wenn für die Zulassung als bekannter Versender strenge Anforderungen bestehen, die die effektive Abwehr von Angriffen auf den Zivilluftverkehr ermöglichen und damit ein möglichst hohes Maß an Sicherheit gewährleisten. Die Regelungen über die sichere Lieferkette sollen lückenlose Sicherheitskontrollen gewährleisten, um auszuschließen, dass sich in der Ladung verbotene Gegenstände befinden, die für einen Angriff auf den Luftverkehr verwendet werden können (vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 02.06.2022 - 2 B 51/22 -, juris Rn. 34). Die effektive Abwehr von Angriffen auf den zivilen Luftverkehr ist nur möglich, wenn auch die effektive Überwachung der zugelassenen bekannten Versender sichergestellt ist.
Eine hinreichend effektive Überwachung der bekannten Versender ist nur gewährleistet, wenn neben der Validierung auch die Zulassung nur befristet gültig ist und die Luftsicherheitsbehörde nach Ablauf der in der DVO vorgesehenen Frist von längstens fünf Jahren neu über die Zulassung zu entscheiden hat. Die europarechtlichen Vorschriften stellen eine Vielzahl komplexer Anforderungen auf, die Versender erfüllen müssen, um als bekannte Versender anerkannt zu werden. So hat der bekannte Versender beispielsweise sicherzustellen, dass alle Mitarbeiter mit Zugang zu identifizierbarer Luftfracht/Luftpost einer angemessenen beschäftigungsbezogenen Überprüfung und/oder einer Zuverlässigkeitsprüfung unterzogen und den Vorschriften entsprechend geschult wurden (vgl. Nr. 6.4.2.1 Buchst. b des Anhangs zur DVO sowie Teil 3 der Validierungsprüfliste in Anlage 6-C zur DVO unter Hinweis auf die Bestimmungen in Nr. 11 des Anhangs der DVO). Darüber hinaus hat der bekannte Versender die Sendungen z.B. so zu verpacken und zu transportieren, dass unbefugte Zugriffe oder Manipulationen verhindert werden können (vgl. Nr. 6.6.1.1 Buchst. a und b des Anhangs der DVO sowie Teil 6 und Teil 9 der Validierungsprüfliste, a.a.O.). Die hohen Anforderungen führen dazu, dass die sichere Lieferkette faktisch schnell durchbrochen sein kann. So können beispielsweise schon kleinere Unzulänglichkeiten der Verpackung bewirken, dass die Anforderungen an eine manipulationssichere Verpackung nicht mehr erfüllt sind. Typische Mängel sind z.B. unten offene Paletten, beschädigte Kartonagen oder nicht abgeklebte Griffmulden (vgl. Bernecker/Grandjot, Leitfaden Luftfracht, 4. Aufl., S. 155). Dementsprechend führen Kontrollen der bekannten Versender durch Mitarbeiter des LBA nach den nachvollziehbaren Darstellungen des Bundesamtes in der mündlichen Verhandlung immer wieder zu Beanstandungen (s. auch Bernecker/Grandjot, a.a.O., S. 157, allerdings ohne Nachweis für die angegebene Beanstandungsquote). Die Befristung der Zulassung ermöglicht die effektive Überwachung, ob der Versender nach der einmal erfolgten Zulassung weiterhin alle Anforderungen erfüllt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich hinsichtlich einer Vielzahl von Anforderungen im Laufe der Zeit mit hoher Wahrscheinlichkeit sicherheitsrelevante Änderungen im Betrieb des Versenders ergeben können: Personal kann wechseln - zumal die Sicherheitsanforderungen auch für Leiharbeitnehmer und befristet Beschäftigte gelten (vgl. Teil 3 der Validierungsprüfliste in Anlage 6-C zur DVO) -, Verpackung, Produktionsprozesse und Transportbedingungen können sich ändern.
Das Sicherheitsniveau, das mit der lediglich befristeten Geltung der Zulassung entsteht, lässt sich nicht durch die Meldepflichten der Versender und durch Inspektionen der Luftsicherheitsbehörde bei unbefristeter Gültigkeit der Zulassung erreichen. Inspektionen der Luftsicherheitsbehörde in den Betrieben der bekannten Versender sind nur punktuell möglich. Dabei ist vor allem dann, wenn die Inspektionen unangemeldet erfolgen, nicht immer sichergestellt, dass alle für die Überprüfung erforderlichen Unterlagen bzw. Informationen zur Verfügung stehen, für die der Versender bei einem Neuantrag auf Zulassung zu sorgen hat (vgl. die Validierungsprüfliste in Anlage 6-C zur DVO). Auch die grundsätzliche Pflicht der Versender, sicherheitsrelevante Änderungen zu melden, garantiert nicht, dass alle Anforderungen fortlaufend erfüllt werden. So erklärt der bekannte Versender in der für die Zulassung abzugebenden Verpflichtungserklärung z.B., sonstige Änderungen in der Betriebsstätte oder bei den Verfahren mitzuteilen, "die Auswirkungen auf die Sicherheit haben" (vgl. Anlage 6-C zur DVO). Ob Maßnahmen tatsächlich solche Folgen nach sich ziehen, ist von Wertungen abhängig. Darüber hinaus kann nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass Meldungen durch den bekannten Versender unterbleiben, weil relevante Änderungen in komplexen Arbeitsabläufen übersehen oder im (wirtschaftlichen) Interesse des Versenders nicht angezeigt werden, um beispielsweise finanzielle Mehrbelastungen für den Versender oder aber Erschwernisse im Produktionsprozess zu vermeiden. Der bekannte Versender bewegt sich im Spannungsfeld zwischen sorgfältiger Kontrolle, die wegen der umfangreichen Sicherheitsanforderungen Zeit in Anspruch nimmt, und einer reibungslos verlaufenden, regelmäßig zeitkritischen Luftfrachtbeförderung (vgl. Moll-Osthoff, a.a.O., S. 385). Den sich daraus objektiv ergebenden Risiken für die Frachtsicherheit kann effektiv dadurch begegnet werden, dass die Zulassung befristet wird und damit die regelmäßige Voll-Überprüfung der Sicherheitsanforderungen auf eine Behörde der Luftsicherheitsverwaltung übertragen wird, die an Recht und Gesetz gebunden ist, unabhängig von eigenen wirtschaftlichen Interessen zu handeln hat, über den erforderlichen Sachverstand, insbesondere über spezielle Kenntnisse und Erfahrungen in den Fragen der Luftfrachtsicherheit verfügt, und auf die vom Versender mit jedem Zulassungsantrag beizubringenden Informationen über die Abläufe im Betrieb des Antragstellers zugreifen kann. Dieses Verfahren hat unter dem Aspekt der Luftsicherheit zudem den Vorteil, dass die kontrollierende Behörde die für eine umfassende Überprüfung erforderlichen Unterlagen nicht einzeln anfordern muss. Stattdessen hat der Versender die Unterlagen vorzulegen. Es liegt in seinem Interesse, die Unterlagen vor Ablauf der Frist vollständig vorzulegen, weil er sonst Gefahr läuft, die Zulassung zu verlieren.
Zutreffend weist die Klägerin zwar darauf hin, dass die zuständige Behörde nach Nr. 6.4.1.5 Abs. 1 des Anhangs zur DVO die Befugnis hat, dem Betreffenden den Status als bekannter Versender für den betreffenden Betriebsstandort zu entziehen, wenn sie Zweifel daran hat, dass er die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 noch erfüllt. Durch diese Befugnis wird die Befristung aber nicht überflüssig. Die Regelung in Nr. 6.4.1.5 Abs. 1 gibt der Behörde eine Reaktionsmöglichkeit an die Hand, wenn objektive Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich Anhaltspunkte für das Vorliegen von Sicherheitsverstößen ergeben (vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 11.01.2022 - 2 B 266/21 -, juris Rn. 34 - zur entsprechenden Regelung in § 9a Abs. 4 Satz 1 LuftSiG -). Die Befristung dagegen erleichtert die Feststellung von Sicherheitsverstößen in regelmäßigen Abständen und ermöglicht damit die effektivere Kontrolle und Überwachung der bekannten Versender. Beide Instrumente ergänzen sich in dem Ziel, Angriffe auf den zivilen Luftverkehr zu verhindern. Das LBA hat daher zutreffend von einer "doppelten Absicherung" gegen Sicherheitsverstöße bekannter Versender gesprochen.
Die Befristung der Zulassung hat darüber hinaus eine Hinweis- und Warnfunktion, die dazu beitragen kann, die Luftfrachtsicherheit zu erhöhen. Die Befristung führt dazu, dass der Versender, der ohnehin zur fortlaufenden Beachtung der Sicherheitserfordernisse verpflichtet ist, sich in regelmäßigen Abständen - vor Ablauf der Frist - vergewissern muss, dass die Abläufe in seinem Betrieb vollständig, d.h. in allen nach der Validierungsprüfliste relevanten Punkten und damit auch in den im alltäglichen Ablauf möglicherweise aus dem Blick geratenden Details den Sicherheitserfordernissen entsprechen (s. dazu auch die Leitlinien für bekannte Versender in Abs. 1 der Anlage 6-B zur DVO). Nur dadurch kann der Versender sicherstellen, dass das LBA seine auslaufende Zulassung erneuert und der Status als bekannter Versender ohne Unterbrechung fortbesteht.
d) Schließlich spricht auch die Entstehungsgeschichte der Regelungen über die bekannten Versender dafür, dass die Zulassung nur befristet zu erteilen ist. Ursprünglich sahen die europarechtlichen Bestimmungen vor, dass bekannte Versender durch einen reglementierten Beauftragten oder ein Luftfahrtunternehmen benannt werden, während für reglementierte Beauftragte bereits eine behördliche Benennung geregelt war (Nrn. 6.4 und 6.2 des Anhangs der VO (EG) Nr. 2320/2002; vgl. auch Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 9a Rn. 52). Das Sicherheitsniveau sollte durch die behördliche Zulassung für bekannte Versender - wie für reglementierte Beauftragte - erhöht werden (vgl. Erwägungsgrund 4 und Nr. 6 des Anhangs der VO (EG) Nr. 300/2008 sowie Nr. 6.4.1 VO (EU) 185/2010). Eine hinreichend effektive Steigerung des Sicherheitsniveaus ist aber nicht möglich, wenn bei der Behörde nur einmalig eine Zulassung beantragt werden müsste und die einmal erteilte Zulassung unbefristet gültig wäre (s. oben).
e) Für die Auslegung der unionsrechtlichen Bestimmungen ist unerheblich, dass sich der deutsche Gesetzgeber für die Regelung zur Befristung der Zulassung in § 9a Abs. 2 LuftSiG an der für den sog. ACC3 - "Air Cargo Carrier operating into the Union from a Third-Country Airport" - geltenden Bestimmung in Nr. 6.8.1.4 des Anhangs der DVO orientiert hat, nach der die Benennung für längstens fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Eingabe der ACC3-Angaben in die Unionsdatenbank zur Sicherheit der Lieferkette gültig ist (zur Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung s. Bundestags-Drucksache 18/9752, S. 62 f.). Die in Bezug genommene Bestimmung regelt darüber hinaus eine spezielle Berechtigung und steht in einem gesonderten Abschnitt der DVO. Schon nach der Systematik der Regelungen kann aus ihr daher nicht hergeleitet werden, dass auch die Zulassung als bekannter Versender zu befristen ist.
f) Für die Frage, welche verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Zulassung bekannter Versender nach Unionsrecht bestehen, kommt es nicht darauf an, ob die Klägerin Anlass gegeben hat, an der Einhaltung der strengen Anforderungen in ihren verschiedenen Betriebsstätten zu zweifeln. Maßgeblich ist, welche Maßnahmen allgemein geboten und erforderlich sind, um das angestrebte hohe Sicherheitsniveau im Bereich bekannter Versender sicherzustellen.
g) Eine ausdrückliche Befugnis zur Befristung der Zulassung räumen die Regelungen der DVO der Luftsicherheitsbehörde zwar nicht ein. Ist die Zulassung unionsrechtlich höchstens fünf Jahre gültig, so umfasst dies nach Zweck und Systematik der Regelungen aber die Befugnis der zuständigen Behörde, die Zulassung entsprechend dieser Vorgabe zu befristen. Dies ist schon deswegen notwendig, weil die zuständige Behörde die für den konkreten Einzelfall geltende Gültigkeitsfrist in dem unionsrechtlich vorgegebenen Rahmen verbindlich festzulegen hat.
h) Die nur befristete Gültigkeit von Zulassungen als bekannter Versender verletzt die Klägerin auch nicht in ihrem Grundrecht auf unternehmerische Freiheit nach Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC), das die freie Berufsausübung der Unternehmer schützt, auch die Mitgliedstaaten verpflichtet, soweit sie Unionsrecht durchführen, und das bei der Auslegung europarechtlicher Vorschriften zu berücksichtigen ist (vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 4. Aufl., Art. 16 Rn. 2). Da das Grundrecht die unternehmerische Betätigung, also Wirtschafts- und Geschäftstätigkeiten in allen Aspekten ihrer Durchführung schützt, und die Regelungen über die nur befristete Gültigkeit von Zulassungen insoweit zu Belastungen führen, die sich aus der Notwendigkeit einer regelmäßig zu wiederholenden Antragstellung und den damit einhergehenden Pflichten zur Beibringung von Unterlagen und Informationen ergeben, liegt zwar ein Eingriff in das Grundrecht vor (vgl. dazu Jarass, a.a.O., Rn. 8, 10 und 13). Dieser Eingriff ist aber unionsrechtlich gerechtfertigt.
Auch das Grundrecht auf unternehmerische Freiheit ist nicht ohne Einschränkungen gewährleistet. Nach Art. 52 Abs. 1 GRC sind Einschränkungen zulässig, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind und den Wesensgehalt des Grundrechts achten (Satz 1); außerdem dürfen Einschränkungen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen (Satz 2). Diese Voraussetzungen für die Einschränkung des Grundrechts sind hier erfüllt.
Die verordnungsrechtliche Regelung genügt dem in Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRC geregelten Erfordernis des Gesetzesvorbehalts (Jarass, a.a.O., Art. 52 Rn. 24 m.w.N.).
Die Befristungsregelung dient dem Schutz von Leib und Leben vor unrechtmäßigen Eingriffen im Zusammenhang mit Zivilluftfahrzeugen (s. oben) und damit einem legitimen, von der Union anerkannten Gemeinwohlziel sowie den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer.
Der Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Klägerin ist auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Die Befristung der Gültigkeit von Zulassungen für bekannte Versender ist eine geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme, um Gefahren für den zivilen Luftverkehr abzuwehren und damit Leib und Leben zu schützen.
Die Befristung ist eine zur Gefahrenabwehr geeignete Maßnahme, weil sie die Luftsicherheitsbehörde in die Lage versetzt, regelmäßig neu zu prüfen, ob der Versender die komplexen Sicherheitsanforderungen noch erfüllt (s. oben).
Die Befristung der Zulassung ist auch erforderlich. Gleich wirksame, aber weniger in die Rechte der Klägerin eingreifende Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Insbesondere ermöglichen Vor-Ort-Kontrollen und Meldepflichten des Versenders keine ebenso effektive Überwachung wie die Befristung (s. oben).
Bei der Befristung der Zulassung handelt es sich auch um eine zum Schutz von Leib und Leben angemessene Maßnahme. Die insoweit erforderliche Interessenabwägung ergibt, dass das mit der Maßnahme verfolgte öffentliche Interesse die Interessen der Klägerin überwiegt. Die Befristung soll die effektive Kontrolle der bekannten Versender ermöglichen und damit Gefahren für Leib und Leben verhindern, die sich ergeben, wenn die strengen Anforderungen an die Arbeitsabläufe und das Personal eines bekannten Versenders nicht mehr erfüllt werden (s. oben). Der Unionsgesetzgeber kommt mit der Maßnahme seiner aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GRC resultierenden Pflicht nach, Leib und Leben durch aktive Maßnahmen zu schützen (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 2 Rn. 8 und Art. 3 Rn. 10). Eine Gefahrenlage, die Schutzmaßnahmen dieser Art rechtfertigt, ist gegeben. An die Wahrscheinlichkeit eines terroristischen Anschlags dürfen keine übersteigerten Anforderungen gestellt werden. Eine hinreichende Schadenswahrscheinlichkeit ist bereits dann anzunehmen, wenn ein Angriff nicht mit genügender Sicherheit ausgeschlossen werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.09.2017 - 3 C 4.16 -, juris Rn. 20; VG Braunschweig, Beschluss vom 02.06.2022 - 2 B 51/22 -, juris Rn. 33).
Angesichts der erheblichen Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs, die drohen, wenn bekannte Versender nach der Erstzulassung nicht mehr die strengen Zulassungskriterien erfüllen, müssen die betroffenen Unternehmen die mit der Befristung verbundenen Nachteile hinnehmen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich die mit der Notwendigkeit eines Neuantrags für die Unternehmen verbundenen Belastungen in Grenzen halten. Bekannte Versender sind nach den unionsrechtlichen Regelungen ohnehin verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass alle Sicherheitsanforderungen nach der VO (EG) Nr. 300/2008 und den Durchführungsbestimmungen erfüllt und aufrechterhalten werden (vgl. nur das Muster der Verpflichtungserklärung in Anlage 6-C und die Regelungen in Nr. 6.4.2 des Anhangs der DVO). Dies schließt die Überprüfung der sicherheitsrelevanten Unterlagen und Abläufe durch das Unternehmen und insbesondere auch die nach Unionsrecht ohnehin gebotenen Anpassungen des Sicherheitsprogramms bei sicherheitsrelevanten Änderungen ein (vgl. Art. 14 der VO (EG) Nr. 300/2008). Auch der finanzielle Aufwand, den Unternehmen betreiben müssen, um als bekannter Versender zugelassen zu werden, entsteht zu großen Teilen unabhängig von der Befristung der Zulassungen. So sind beispielsweise Schulungen des Personals, insbesondere des oder der Sicherheitsbeauftragten, die einen beträchtlichen Teil der Kosten ausmachen (vgl. Schäfer, Luftfracht, S. 237), ohnehin erforderlich, um die unionsrechtlichen Sicherheitsanforderungen zu erfüllen. Sofern die Vertreterinnen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen haben, dass für die Neuzulassung auch Unterlagen - wie z.B. Zuverlässigkeitsbescheinigungen - noch einmal vorgelegt werden müssten, die dem LBA bereits vorgelegen haben, ist darauf hinzuweisen, dass in diesen Fällen eben nur die Vorlage verlangt wird; dass dies mit schwerwiegenden Belastungen verbunden ist, ist nicht zu erkennen. Die Vorlagepflichten dienen insgesamt dazu abzuklären, inwieweit sich sicherheitsrelevante Änderungen in den Betriebsabläufen und beim Personal ergeben haben. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass den zusätzlichen Belastungen, die den Unternehmen durch die Befristung der Zulassungen entstehen, die von einer Befristung unberührten Vorteile einer Zulassung als bekannter Versender gegenüberstehen, die vor allem in einer Beschleunigung der Luftfrachtversendung und darin liegen, dass die unter Umständen kostenaufwändige Übertragung der Sicherheitsprüfung auf einen reglementierten Beauftragten entbehrlich wird.
Eine gravierende "Rechtsunsicherheit", wie sie von der Klägerin beanstandet wird, ist mit der Befristung der Zulassung für den bekannten Versender nicht verbunden. Er hat - wie dargelegt - ohnehin sicherzustellen, dass die strengen Sicherheitsanforderungen an dem betreffenden Betriebsstandort jederzeit erfüllt sind. Der zeitliche Rahmen, der der Luftsicherheitsbehörde in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs zur DVO für die Bemessung der Frist eingeräumt wird, ermöglicht dem bekannten Versender, sich rechtzeitig auf die für die Neuzulassung erforderlich werdende wiederholte Voll-Überprüfung einzustellen und erforderlichenfalls Unterlagen zu aktualisieren sowie notwendige Änderungen im Betrieb vorzunehmen. Sofern die Klägerin befürchtet, es könnten unvorhergesehene Umstände eintreten, die Probleme bereiten könnten, die erforderlichen Unterlagen rechtzeitig vor Fristablauf einzureichen, zeigt sie ein Risiko auf, das sie im öffentlichen Interesse an einem hohen Sicherheitsniveau bei der Luftfrachtversendung hinnehmen muss. Kann der bekannte Versender für seinen Antrag auf Neuzulassung zeitweise nicht nachweisen, dass er alle Sicherheitsanforderungen erfüllt, weil er z.B. alle dafür erforderlichen Unterlagen nicht vorlegen kann, so muss er für diesen Zeitraum (vorübergehend) hinnehmen, dass sein Status nicht aufrechterhalten werden kann. Das ist ihm auch deswegen zuzumuten, weil er die Unterlagen nachreichen und die Zulassung wiedererlangen kann, sobald alle Anforderungen erfüllt sind.
Dem steht nicht entgegen, dass das LBA in der Covid-19-Pandemie Zulassungen ohne Vor-Ort-Prüfung für sechs Monate verlängert hat. Diese Praxis kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht als Eingeständnis aufgefasst werden, dass die Befristung verzichtbar sei. Die Entscheidung des LBA beruhte offensichtlich darauf, dass in bestimmten Phasen der Pandemie persönliche Kontakte zu beschränken waren, um die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu erschweren. Auf dieser Grundlage hat sich das LBA dazu entschieden, übergangsweise keine Vor-Ort-Kontrollen vorzunehmen. An den dargelegten besonderen Sicherheitsanforderungen, die sich für bekannte Versender ergeben, hat sich dadurch aber nichts geändert. Dementsprechend hat das LBA an den übrigen Sicherheitsüberprüfungen nach der Validierungsprüfliste (Anlage 6-C der DVO) auch in dieser Zeit - soweit ersichtlich - vollumfänglich festgehalten. Unabhängig davon kommt es für die Frage, welche Maßnahmen rechtlich als erforderlich und angemessen anzusehen sind, nicht maßgeblich auf die Einschätzung des LBA an.
Auch der Wesensgehalt des Grundrechts ist durch die Regelung gewahrt. Die Befristung bewirkt lediglich, dass das Unternehmen den Antrag auf Zulassung in regelmäßigen Abständen erneuern muss. Dadurch wird die unternehmerische Freiheit aber nicht infrage gestellt, weil die Geschäftstätigkeit im Übrigen unberührt bleibt (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 52 Rn. 28 f. und Art. 16 Rn. 22).
i) Die von der Klägerin dargelegten Gesichtspunkte rechtfertigen keine andere rechtliche Bewertung.
Soweit sie vorträgt, die Befristung diene nicht dem Schutz der Luftsicherheit, mit dem Ablauf der Befristung und dem Wegfall der Zulassung verliere die sichere Lieferkette ein sicheres Kettenglied, dies sei nichts anderes als die Zerstörung der sicheren Lieferkette, trifft dies nicht zu. Der Ablauf der Befristung führt nicht zum Verlust eines Kettenglieds in der sicheren Lieferkette, aus dem ein Sicherheitsdefizit entsteht. Das Auslaufen der Zulassung hat schon deswegen nicht zwangsläufig zur Folge, dass die sichere Lieferkette in ihrer bisherigen Form aufgelöst wird, weil der bislang als bekannter Versender zugelassene Versender von Fracht oder Post es in der eigenen Hand hat, diese Rechtsstellung durch einen erneuerten Antrag und die Gewährleistung aller unionsrechtlichen Sicherheitsanforderungen auch für die folgenden Jahre aufrechtzuerhalten. Selbst wenn der Versender nicht wieder als bekannter Versender zugelassen wird oder auf einen erneuten Antrag verzichtet, führt dies nicht zur Zerstörung der sicheren Lieferkette. Die sichere Lieferkette wird für den Fall, dass ein Versender von Luftfracht als bekannter Versender ausscheidet, lediglich neu konstruiert. Die Zulassung als bekannter Versender führt dazu, dass Fracht- und Postsendungen vor Verladung in ein Luftfahrzeug grundsätzlich nicht mehr von einem reglementierten Beauftragten zu kontrollieren sind, wenn der Versender die Sendungen den erforderlichen Sicherheitskontrollen unterzogen und anschließend bis zum Verladen vor unbefugten Eingriffen geschützt hat (s. oben sowie Nr. 6.1.1 des Anhangs zur DVO). Ist der Versender von Luftfracht nicht mehr als bekannter Versender zugelassen, so ist die sichere Lieferkette bei der Versendung also dadurch herzustellen, dass er die Sendungen an einen reglementierten Beauftragten zur Sicherheitskontrolle übergibt. Den Erfordernissen der Luftsicherheit, die sich aus den europarechtlichen Vorschriften und dem Luftsicherheitsgesetz ergeben, ist damit hinreichend Rechnung getragen.
j) Ein Ermessensfehler des LBA, durch den die Klägerin in eigenen Rechten verletzt ist, ist nicht ersichtlich (vgl. § 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG). Die Entscheidung, ob die Zulassung als bekannter Versender zu befristen ist, liegt nicht im Ermessen des Bundesamts. Die DVO, insbesondere die Regelung in Nr. 6.4.1.4 des Anhangs, sieht dafür keinen Spielraum vor. Die Befristung ist damit unionsrechtlich vorgeschrieben. Das dem LBA nach § 9a Abs. 2 Satz 3 LuftSiG grundsätzlich für die Verfügung von Nebenbestimmungen zur Zulassung eingeräumte Ermessen ist für die Befristung unionsrechtlich auf Null reduziert. Im Ermessen der Behörde liegt in diesem Fall lediglich noch die Entscheidung, für welchen Zeitraum die Zulassung in dem von der DVO vorgegebenen zeitlichen Rahmen zu befristen ist. Diese Entscheidung ist im vorliegenden Fall rechtlich nicht zu beanstanden. Das LBA hat die Frist entsprechend dem Schutzweck der unionsrechtlichen Vorschriften über die sichere Lieferkette und der Regelung in § 9a Abs. 2 Satz 2 LuftSiG auf fünf Jahre festgesetzt, also auf die rechtlich vorgesehene Höchstdauer. Höherrangiges Recht hat das Bundesamt damit nicht verletzt (s. oben).
3. Die Kammer sieht davon ab, die unionsrechtlichen Fragen dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen, weil sie sich hinreichend klar durch die Auslegung der europarechtlichen Vorschriften beantworten lassen. Eine Pflicht zur Vorlage besteht nicht. Zur Vorlage sind nur solche Gerichte verpflichtet, deren Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angegriffen werden können (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Alle übrigen Gerichte der Mitgliedstaaten sind grundsätzlich nur zur Vorlage berechtigt, nicht aber verpflichtet (Art. 267 Abs. 2 AEUV). Einer der anerkannten Ausnahmefälle liegt hier nicht vor. Insbesondere lässt die Kammer mit der vorliegenden Entscheidung keine Vorschrift des Unionsrechts oder eine sonstige Handlung eines Unionsorgans außer Anwendung (vgl. dazu Wegener in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl., Art. 267 AEUV Rn. 29 f.). Dementsprechend kann die Klägerin eine Vorlage lediglich anregen, nicht aber erzwingen (vgl. Wegener, a.a.O., Rn. 22).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 BGB
§ 45 VwVfG
§ 9a LuftSiG
§ 40 VwVfG
§ 9a Abs. 2 Satz 2 LuftSiG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 9a Abs. 1 Satz 2 LuftSiG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG
§ 9a Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftSiG
§ 9a Abs. 2 Satz 3 LuftSiG
§ 9a Abs. 4 Satz 1 LuftSiG
§ 9a Abs. 2 LuftSiG
§ 114 Satz 1 VwGO
Art. 6 VO
Art. 6 der VO
Art. 14 der VO
Art. 3 Abs. 3 der DVO
Art. 288 Abs. 2 AEUV
Art. 3 Abs. 27 der VO
Art. 3 Abs. 26 VO
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 51, 52
NVwZ 2012, 506, 509
BVerwGE 112, 221
BVerwGE 142, 205
BVerwGE 66, 111
2 B 266/21
8 C 21/86
15 K 3397/05
9 C 2.11
11 C 2.00
3 C 16/11
1 C 22/81
7 B 18.13
2 B 51/22
1 VO (EU) 185/20
3 C 4.16