Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-08-26, Aktenzeichen 2 S 1745/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0826.2S1745.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vgl. zu Leits. 1: BVerwG, Urteile vom 15.11.2022 - 9 C 12.21 -, vom 12.05.2016 - 9 C 11.15 - und vom 25.02.1994 - 8 C 14.92 -(Rn.42)
Vgl. zu Leits. 2: BVerwG, Urteil vom 15.11.1985 - 8 C 41.84 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 - 2 S 465/18 -.(Rn.63)
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 24. Oktober 2023 - 12 K 1502/23 - geändert.
Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Erschließungsbeitragsbescheide der Antragsgegnerin vom 15. Februar 2023 bezüglich des Grundstücks Flst.-Nr. xxx und bezüglich des Grundstücks Flst.-Nr. xxxxx anzuordnen, wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.394,71 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen ihre Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für die Herstellung eines Abschnitts der Anbaustraße Klötzweg/Ziegelackerweg.
Sie ist Eigentümerin der Grundstücke Flst.-Nrn. xxxxx und xxx der Gemarkung Herrenalb. Beide Grundstücke werden durch den von der Bernbacher Straße abzweigenden Klötzweg erschlossen und liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Kullenmühle“ vom 02.02.1983.
Die abgerechneten Herstellungsarbeiten fanden in den Jahren 1975/1976 im Bereich zwischen der Bernbacher Straße und dem Blockhausweg durch die Firma R... statt und in den Jahren 1978/1979 im Bereich zwischen dem Blockhausweg und dem Einmündungsbereich Kirchenweg/Klötzweg durch die Firma B.... Westlich dieses Einmündungsbereichs, also an Teilen des Kirchenwegs und sich anschließenden Teilen des Ziegelackerwegs, erfolgten bislang keine endgültigen Ausbauarbeiten.
Am 27.01.2021 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, „dass für die Erschließungsanlage Klötzweg/Ziegelackerweg mit den unselbständigen Stichen Flst.-Nr. 409/1 und Kirchenweg (Teilflächen Flst.-Nr. 409 - Richtung Außenbereich) der beitragsfähige Erschließungsaufwand gemäß § 37 Abs. 2 KAG in Verbindung mit § 3 Abs. 2 der Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) der Stadt Bad Herrenalb vom 28.06.2018 für die erstmals endgültig herzustellende Erschließungsanlage abschnittsweise abgerechnet und zu diesem Zweck ein Abschnitt gebildet wird.“ In der Sitzungsvorlage heißt es, der zu Abrechnungszwecken zu bildende Abschnitt Klötzweg beginne an der Bernbacher Straße und ende an dem Übergang in den Kirchenweg (roter Strich/gemeinsame Grundstücksgrenze zwischen Flst.-Nr. 397/2 und Flst.-Nr. 399).
Mit Bescheiden vom 15.02.2023 setzte die Antragsgegnerin Erschließungsbeiträge in Höhe von 5.608,06 EUR für das Grundstück Flst.-Nr. xxxxx und in Höhe von 3.970,78 EUR für das Grundstück Flst.-Nr.xxx fest, ausgehend von einem beitragsfähigen Erschließungsaufwand von 232.198,81 EUR (Grunderwerb: 6.276,11 EUR, Straßenentwässerung: 40.373 EUR, Straßenbau/Bepflanzung: 180.233,14 EUR, Straßenbeleuchtung: 5.316,56 EUR). Über die jeweiligen Widersprüche der Antragstellerin vom 21.02.2023 gegen diese Bescheide ist noch nicht entschieden. Den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung vom 10.03.2023 lehnte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 27.03.2023 ab.
Mit Schriftsatz vom 14.04.2023 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Bescheide vom 15.02.2023 anzuordnen. Mit Beschluss vom 24.10.2023 hat das Verwaltungsgericht diesem Antrag stattgegeben. Dagegen wendet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.
II. Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin hat in der Sache Erfolg.
Bei der Anforderung öffentlicher Abgaben soll nach § 80 Abs. 5 Satz 1 iVm Abs. 4 Satz 3 VwGO die Vollziehung des betreffenden Bescheids ausgesetzt werden, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nur dann anzunehmen, wenn ein Erfolg des Rechtsbehelfs oder der Klage wahrscheinlicher ist als deren Misserfolg. Ein lediglich als offen erscheinender Verfahrensausgang rechtfertigt danach die Aussetzung der Vollziehung eines Abgabenbescheids nicht (st. Rspr., vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.04.2023 - 2 S 2005/22 - juris Rn. 3; Beschluss vom 04.11.2013 - 2 S 1702/13 - juris Rn. 20; Beschluss vom 18.08.1997 - 2 S 1518/97 - juris Rn. 2; Beschluss vom 08.01.1990 - 2 S 3193/89 - juris Rn. 2).
Aus den im Beschwerdeverfahren von der Antragsgegnerin dargelegten Gründen, auf die die Prüfung der angefochtenen Entscheidung grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), folgt, dass die vom Verwaltungsgericht angenommenen ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Beitragsbescheide nicht bestehen. Auch im Übrigen sind die Bescheide aller Voraussicht nach rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Erschließungsbeiträge ist § 20 Abs. 2 KAG in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen der Antragsgegnerin vom 28.06.2018 (Erschließungsbeitragssatzung). Gemäß § 20 Abs. 2, § 33 Satz 1 Nr. 1 KAG erheben die Gemeinden zur Deckung ihrer anderweitig nicht gedeckten Kosten für die erstmalige endgültige Herstellung von Anbaustraßen einen Erschließungsbeitrag.
1. Die Erhebung der Erschließungsbeiträge ist nicht nach § 49 Abs. 6 KAG ausgeschlossen. Danach kann für eine vorhandene Erschließungsanlage, für die eine Erschließungsbeitragsschuld auf Grund der bis zum 29.06.1961 geltenden Vorschriften nicht entstehen konnte, auch nach den Bestimmungen dieses Gesetzes kein Erschließungsbeitrag erhoben werden.
a) Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es sich beim Klötzweg nicht um eine historische Ortsstraße handelt.
Von einer historischen Ortsstraße ist im ehemals württembergischen Landesteil dann auszugehen, wenn die Straße bereits vor Inkrafttreten der Württembergischen Neuen Allgemeinen Bauordnung vom 06.10.1872 (RegBl. S. 305) am 01.01.1873 als Ortsstraße vorhanden war. Ob eine Straße eine historische Ortsstraße in diesem Sinne ist, richtet sich danach, ob sie zum maßgeblichen Zeitpunkt dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage diente. Für die Bestimmung der geschlossenen Ortslage kommt es darauf an, wo die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich zu damaliger Zeit verlaufen ist. Bei der Bestimmung dieser Grenze ist davon auszugehen, dass den Kriterien, die heute nach § 34 BauGB für die Abgrenzung von unbeplantem Innenbereich und Außenbereich maßgeblich sind, zumindest eine indizielle Bedeutung zukommt. Historische Ortsstraßen sind demnach fertige Ortsstraßen, deren Entwicklung bei Inkrafttreten der Neuen Allgemeinen Bauordnung am 01.01.1873 hinsichtlich ihres Ausbau- und Verkehrszustands für den innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus und für den regelmäßigen Anbau im Wesentlichen abgeschlossen war. Für diese Beurteilung ist regelmäßig mangels anderweitiger Anhaltspunkte die vorhandene Bebauung entlang der Straße ein wesentliches Indiz. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt somit entscheidend von ihrer faktischen innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt. Dabei verbietet sich eine schematisierende, nur auf die Längenausdehnung und die Zahl der vorhandenen Gebäude abstellende Betrachtungsweise. Vielmehr sind die gesamten Umstände des Einzelfalls zu würdigen. In diesem Sinne ist anerkannt, dass historische Ortsstraßen solche öffentlichen Wege im Gemeindegebiet sind, die ohne Rücksicht auf ihre straßentechnische Beschaffenheit bei Inkrafttreten der Neuen Allgemeinen Bauordnung im Hinblick auf ihre Lage, die räumliche Ausdehnung des Ortes und den Bedarf an bebauungsfähigen Grundstücken ihrem Wesen nach die Aufgabe hatten, die Bebauung entlang eines Weges zu ermöglichen, wobei im Einzelfall auch eine nur einseitige Bebauung ausreichend ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.05.2022 - 2 S 3303/21 - juris Rn. 47 ff.).
Gemessen hieran handelt es sich beim Klötzweg nicht um eine beitragsfreie, historische Straße.
Die Urkarte NW 2940 und 2939 (Stand 1836) zeigt, dass durch den heutigen Klötzweg zwischen der Bernbacher Straße und dem Ende des Ziegelackerwegs über eine Länge von etwa 500 m verstreut nur acht bebaute Grundstücke erschlossen wurden, darunter auch das heute im Eigentum der Klägerin stehende Grundstück Flst.-Nr. xxx. Das damals baulich weder an den Ortskern von Bad Herrenalb noch an den Ortskern von Bernbach angeschlossene Gewann Kullenmühle war überhaupt nur sehr vereinzelt entlang der Bernbacher Straße und des Klötzwegs bebaut und damit dem Außenbereich zuzuordnen.
Die Auswertung des Primär- und Gebäudekatasters, der Denkmalliste für das Gebiet der Antragsgegnerin sowie des einschlägigen Grundbuchs ergibt keinerlei Hinweis darauf, dass diesbezüglich seit dem Erstellen der Urkarte im Jahre 1836 bis zum 01.01.1873 Änderungen eingetreten sind.
Demgegenüber ergibt sich aus dem Lageplan in den Bauakten zu einem Bauvorhaben auf dem heutigen Grundstück der Antragstellerin aus dem Jahr 1963, dass der Klötzweg damals noch als „Vicinalweg Nr. 2“ verzeichnet war, die Bernbacher Straße als „Vicinalweg Nr. 1“ und der Schaiblesweg als „Vicinalweg 3“. Auch das verdeutlicht, dass diese Straßen selbst im Jahr 1963 noch nicht für den innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus und für den regelmäßigen Anbau bestimmt waren, sondern es sich vielmehr um Verbindungswege zu benachbarten Gemeinden handelte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.06.1992 - 2 S 3058/90 - juris Rn. 17).
Der Einwand der Antragstellerin, das auf ihrem Grundstück stehende Haus sei spätestens 1824 erbaut worden, vermag diese Einschätzung nicht zu ändern. Das gilt auch für das von der Antragstellerin vorgelegte Schreiben von Frau xxxxxxxx E... und Herrn xxxxx K... vom 21.01.2006, in dem diese bestätigen, nach ihrem Wissensstand hätten die vorgenannten Ortswege (gemeint sind der Kirchenweg und der Klötzweg) bereits um 1870 bzw. um 1900 Bestand gehabt und zählten als „Historische Wege“. Worauf diese Kenntnis der Urheber des Schreibens beruhen soll, wird nicht mitgeteilt.
b) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass das betreffende Teilstück des Klötzwegs weder ganz noch teilweise eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße war.
Nach dem Inkrafttreten der Neuen Allgemeinen Bauordnung am 01.01.1873 bzw. der Württembergischen Bauordnung vom 28.07.1910 (RegBl. S. 333) sowie dem Aufbaugesetz vom 18.08.1948 (RegBl. S. 127) konnte eine Straße die Bestimmung zum Anbau nur erhalten, wenn sie nach Maßgabe eines verbindlichen Ortsbauplans, Baulinienplans oder Bebauungsplans ausgebaut wurde. War ein Plan vorhanden, so war eine neue Ortsstraße erst mit ihrem plangemäßen Ausbau als Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 4 BBauG bereits hergestellt bzw. im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG vorhanden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 54; Urteil vom 25.05.2022 - 2 S 3303/21 - juris Rn. 78 mwN).
Hier hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin bereits im Schreiben vom 27.03.2023 mitgeteilt, eine verbindliche planerische Festsetzung habe für den relevanten Prüfungszeitraum (01.01.1873 bis 30.06.1961) nicht aufgefunden werden können. Auch die Antragstellerin konnte keine Anhaltspunkte dafür liefern, dass und in welcher Gestalt es derartige planerische Festsetzungen gegeben haben könnte. Es sind auch sonst keine Umstände ersichtlich, die nahelegen, dass es eine verbindliche Planung gegeben haben könnte. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin lässt auch die Tatsache, dass bei der Antragsgegnerin keine Abrechnungsunterlagen über den Ausbau des Klötzwegs aus der Zeit von 1975 bis 1979 mehr vorhanden sind, da sie vermutlich vernichtet wurden, nicht den Rückschluss darauf zu, dass im Zeitraum vom 01.01.1873 bis zum 30.06.1961ein verbindlicher Ortsbauplan, Baulinienplan oder Bebauungsplan vorhanden war.
2. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der Klötzweg auch unter der Geltung des Bundesbaugesetzes 1961 vor den hier durchgeführten Maßnahmen nicht erstmals endgültig hergestellt worden ist, und deswegen die Verpflichtung der Antragstellerin zur Zahlung des Erschließungsbeitrags entfallen sein könnte.
Gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG setzte die Herstellung der öffentlichen Straßen, Wege, Plätze und Grünanlagen grundsätzlich einen Bebauungsplan voraus. Lag ein Bebauungsplan nicht vor, durften die in Absatz 1 genannten Anlagen gemäß § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden. Darüber hinaus war eine Erschließungsanlage nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllte eine Straße jedoch nur dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung aufgrund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festlag, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.2022 - 2 S 595/22 - juris Rn. 56 f.; Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris Rn. 8 mwN).
Der Bebauungsplan „Kullenmühle“ trat erst 1983 in Kraft, also nach der Herstellung des abgerechneten Abschnitts der Erschließungsanlage. Für den vorhergehenden Zeitraum seit 1961 ist nichts dafür ersichtlich, dass die Anlage mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt wurde. Schließlich lagen auch die Voraussetzungen des § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG nicht vor. Insbesondere waren der Verlauf und die Ausgestaltung der Erschließungsanlage nicht infolge der vorhandenen Bebauung derart festgelegt, dass ein Bebauungsplan nichts daran hätte ändern können. Dies ergibt sich aus dem Übersichtsplan im Maßstab 1 : 2.500 vom 03.02.1983, der dem Bebauungsplan „Kullenmühle“ als Beilage II.1 beigefügt war, und der die seinerzeitige Bestandsbebauung wiedergibt. Daraus ist erkennbar, dass die Bebauung entlang des Klötzwegs einige einseitig bzw. zweiseitig unbebaute Lücken aufwies, die durchaus Spielraum für die Planung des Verlaufs und der Ausgestaltung, etwa in der Ausbaubreite oder bei der Anlage von Gehwegen, ließen. Schließlich war die Aufstellung eines Bebauungsplans schon deswegen erforderlich, weil sowohl das Landratsamt Calw als auch das Regierungspräsidium Karlsruhe die Genehmigung weiterer Neubauvorhaben im Gewann „Kullenmühle“ von der Aufstellung eines Bebauungsplans abhängig gemacht hatten, was sich aus Nr. 3 der Planbegründung ergibt. Beide Behörden waren offensichtlich der Ansicht, dass dort nicht bereits ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil vorlag.
3. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Beitragspflicht nicht nach § 20 Abs. 5 Satz 1 KAG ausgeschlossen ist.
Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, eine Vorteilslage im Sinne des § 20 Abs. 5 Satz 1 KAG sei für die Erschließungsanlage bis heute noch nicht eingetreten, so dass der Lauf der Ausschlussfrist noch gar nicht begonnen habe.Die gesamte Erschließungsanlage umfasse den Klötzweg mindestens bis zur westlichen Grenze des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans „Kullenmühle“. Der Eintritt der Vorteilslage setze voraus, dass die gesamte Erschließungsanlage sowohl im räumlichen Umfang als auch in der bautechnischen Ausführung endgültig technisch fertiggestellt sei, also dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspreche. Daran fehle es. Bis heute hätten Grundflächen der Erschließungsanlage teilweise keinen Ausbau erfahren und seien zum Teil nur als Grasweg vorhanden; sie verfügten somit über keine flächenmäßigen Teileinrichtungen wie Fahrbahn oder Gehweg, aber auch über keine Straßenbeleuchtung und keine Straßenentwässerung, da Straßeneinläufe und Randbefestigungen fehlten. Hinter der gebildeten Abschnittsgrenze fingen erhebliche Defizite an, sowohl bei der restlichen Haupttrasse (unter anderem bei dem Ziegelackerweg), als auch bei den unselbständigen Stichen (Flst.-Nrn. 409 und 409/1). Dort sei das Bauprogramm weder in der Länge noch in der Breite vollständig realisiert.
Dies ist in der Sache nicht zu beanstanden.
Nach § 20 Abs. 5 Satz 1 KAG ist die Festsetzung eines Beitrags oder einer sonstigen Abgabe zum Vorteilsausgleich ohne Rücksicht auf die Entstehung der Abgabenschuld spätestens 20 Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Vorteilslage eintrat, nicht mehr zulässig. Diese Regelung hat der Landesgesetzgeber in das Kommunalabgabengesetz eingefügt, um die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19 - juris Rn. 61; Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143, juris Rn. 41) in das Landesrecht umzusetzen (vgl. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drucks. 16/9087, S. 31 ff.). Das aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) hergeleitete Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit schützt davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können (BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19 - juris Rn. 61; Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143, juris Rn. 41). Für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils durch Anschluss an eine Einrichtung schaffen sollen, ist der Gesetzgeber daher verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass Beiträge nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet es, dass Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang sie die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen müssen (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19 - juris Rn. 62; Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143, juris Rn. 45).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es Aufgabe des Gesetzgebers, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbietet es dem Gesetzgeber jedoch, die berechtigten Interessen des Bürgers völlig unberücksichtigt zu lassen und ganz von einer Regelung abzusehen, die der Erhebung der Abgabe eine bestimmte auf den Eintritt der Vorteilslage bezogene zeitliche Grenze setzt (zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19 - juris Rn. 63; Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143, juris Rn. 46, 50).
Diese Grundsätze gelten nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 03.11.2021 (- 1 BvL 1/19 - juris Rn. 65 f.) auch für das Erschließungsbeitragsrecht. Dabei knüpft das Bundesverfassungsgericht mit seiner Forderung nach einer zeitlichen Begrenzung der Heranziehung des Bürgers zu Abgaben zum Vorteilsausgleich an den Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage an. Der Zeitpunkt, in dem der abzugeltende Vorteil entsteht, muss für die Betroffenen unter Zugrundelegung eines objektiven Empfängerhorizonts erkennbar sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19 - juris Rn. 69 unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 - 2 S 465/18 - juris Rn. 129). Der Begriff der Vorteilslage muss deshalb an rein tatsächliche, für den möglichen Beitragsschuldner erkennbare Gegebenheiten anknüpfen und rechtliche Entstehungsvoraussetzungen für die Beitragsschuld außen vor lassen. In Ansehung dieser Vorgaben obliegt die nähere Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts des Eintritts der tatsächlichen Vorteilslage nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einzelfall vorrangig den Fachgerichten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19 - juris Rn. 69), denen insoweit im Rahmen der grundgesetzlichen Bindungen ein Spielraum zukommt, der in verfassungsrechtlicher Hinsicht nur eingeschränkt überprüfbar ist.
Die landesrechtliche Regelung des § 20 Abs. 5 Satz 1 KAG konkretisiert diesen Spielraum in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise. Danach kommt es für das Entstehen der Vorteilslage im Erschließungsbeitragsrecht maßgeblich auf die tatsächliche bautechnische Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme und damit auf die Beendigung der technischen Arbeiten an, nicht jedoch darauf, ob darüber hinaus auch die weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht vorliegen, wie etwa die Widmung der Erschließungsanlage, die Wirksamkeit der Beitragssatzung, die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit ihrer Herstellung, der Eingang der letzten Unternehmerrechnung, die Mängelfreiheit der technischen Ausführung oder der vollständige Grunderwerb (st. Rspr., vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 98; Urteil vom 10.11.2022 - 2 S 595/22 - juris Rn. 81; Beschluss vom 09.03.2021 - 2 S 3955/20 - juris Rn. 29). Beurteilungsmaßstab hierfür ist die konkrete Planung der Gemeinde für die jeweilige Anlage. Entscheidend ist, ob diese sowohl im räumlichen Umfang als auch in der bautechnischen Ausführung nur provisorisch her- oder schon endgültig technisch fertiggestellt ist, d.h. dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 98, Urteil vom 10.11.2022 - 2 S 595/22 - juris Rn. 81; Beschluss vom 17.11.2022 - 2 S 290/22 - juris Rn. 50; jeweils mwN).
Ebenso wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 03.11.2021 (- 1 BvL 1/19 - juris Rn. 75) ausdrücklich betont, dass allein das individuelle Erschlossensein des veranlagten Grundstücks durch eine auf seiner Höhe technisch fertiggestellte Erschließungsanlage für den Eintritt der Vorteilslage nicht genügt, sondern für die Frage der endgültigen technischen Herstellung der Erschließungsanlage „auf die Fertigstellung der Anlage in ihrer gesamten Länge“ abzustellen ist. Unter dem Begriff der (Erschließungs-)Anlage ist auch in diesem Zusammenhang die Erschließungsanlage im Sinne des gesetzlich geregelten Ermittlungsraums zu verstehen (so auch Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Rn. 440). Für den Eintritt der Vorteilslage genügt es also grundsätzlich nicht, dass lediglich eine von der Gemeinde geplante Teilstrecke einer einheitlichen Erschließungsanlage fertiggestellt ist, ohne dass diese im Wege der Abschnittsbildung verselbständigt wurde (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 99; Urteil vom 10.11.2022 - 2 S 595/22 - juris Rn. 82).
Gemessen hieran ist die Geltendmachung des Erschließungsbeitrags nicht ausgeschlossen.
a) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin umfasst die hier maßgebliche Erschließungsanlage nicht nur den Klötzweg von der Bernbacher Straße bis zum Einmündungsbereich der Kirchenstraße, sondern geht in westlicher Richtung darüber hinaus.
Maßgebend für die Beurteilung der Frage, wo eine selbstständige Erschließungsanlage beginnt und endet, ist ausgehend von einer „natürlichen Betrachtungsweise“ das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild. Es kommt danach weder auf planerische Festsetzungen noch auf eine einheitliche oder unterschiedliche Straßenbezeichnung an. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse, wie sie zum Beispiel durch die Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge, Straßenausstattung oder durch topografische Besonderheiten geprägt werden und sich einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise darstellen. Unterschiede, die Straßenteile zu einem augenfällig abgegrenzten Element des öffentlichen Straßennetzes machen, kennzeichnen jeden dieser Straßenteile als eine eigene Erschließungsanlage. Erforderlich ist eine Würdigung aller dafür relevanten Umstände (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 06.02.2020 - 9 C 9.18 - BVerwGE 167, 331, juris Rn. 19; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.2022 - 2 S 595/22 - juris Rn. 37 mwN).
Davon ausgehend umfasst die hier in Rede stehende Erschließungsanlage den Klötzweg, beginnend an der Bernbacher Straße, und Teile des Kirchenwegs (Grundstück Flst.-Nr. 409). Dabei handelt es sich um den Teil, der ab der Einmündung Kirchenweg/Klötzweg nach Nordwesten verläuft, in den Ziegelackerweg (Grundstück Flst.-Nr. 411) übergeht und an der westlichen Grenze des Bebauungsplans „Kullenmühle“ endet. Zudem gehören zur Anlage der Stich Grundstück Flst.-Nr. 409/1 sowie der Teil des Kirchenwegs, der ab der genannten Einmündung südlich verläuft bis zum südlichen Ende des Grundstücks Flst.-Nr. xxxxxx (Kirchenweg xx).
Der Teil des Kirchenwegs, der in den Ziegelackerweg übergeht und am Beginn des Außenbereichs endet, stellt sich bei der gebotenen natürlichen Betrachtungsweise als Fortsetzung des Klötzwegs dar. Die Annahme der Antragstellerin, die Erschließungsanlage ende im Bereich der Einmündung Kirchenweg/ Klötzweg, findet angesichts des Straßenverlaufs und der gleichbleibenden Ausbau- bzw. Straßenbreite keine Stütze. Darüber hinaus stellen sich das Grundstück Flst.-Nr. 409/1 und der südlich bis zum Grundstück Kirchenweg xx verlaufende Teil des Kirchenwegs schon deswegen als unselbständige Stiche dar, weil sie deutlich kürzer sind als 100 m und nur vereinzelte Grundstücke erschließen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.2001 - 11 C 16.00 - juris Rn. 14).
Ohne Bedeutung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin in diesem Zusammenhang die Begründung zum Bebauungsplan „Kullenmühle“ von 1983, selbst wenn der Klötzweg dort unter Punkt 5 „Verkehrliche Erschließung“ als ausgebaute Haupterschließungsstraße bezeichnet wird.
Die Planbegründung (jetzt § 9 Abs. 8 BauGB) dient lediglich der Verdeutlichung des Planinhalts (also der zulässigen Festsetzungen), der Auslegung des Bebauungsplans und der Rechtfertigung der Abwägung (vgl. Stock in Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 10 Rn. 127e). Die Bestimmung der Grenzen einer Erschließungsanlage „Anbaustraße“ kann ihr schon deswegen nicht entnommen werden, weil diese der abgabenrechtlichen natürlichen Betrachtungsweise folgt und nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans.
b) Nach dem insoweit unbestrittenen Vortrag der Antragsgegnerin ist diese Erschließungsanlage über ihre Gesamtlänge noch nicht endgültig technisch hergestellt, da sie im westlichen Teil nicht vollständig dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen entspricht, das sich aus dem Bebauungsplan „Kullenmühle“ und § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Erschließungsbeitragssatzung der Antragsgegnerin ergibt.
Auf den Grundstücken Flst.-Nrn. 409, 409/1 und 411 fehlen unter anderem Randbefestigungen, Rinnenplatten, Straßeneinläufe sowie eine Versiegelung der Oberflächen. Die Teileinrichtung Straßenentwässerung ist nicht endgültig hergestellt, da die Erschließungsanlage dort keine eigenen beziehungsweise nur unzureichende Entwässerungseinrichtungen aufweist, so dass das anfallende Straßenoberflächenwasser - dem natürlichen Gefälle folgend - über die unbefestigten Straßenränder in die angrenzenden Grundstücke abfließt. Das Grundstück Flst.-Nr. 409/1 bleibt darüber hinaus weit hinter dem technischen Ausbauprogramm und dem flächenmäßigen Bauprogramm zurück. Bislang ist der Weg nur auf dem ersten Drittel seiner Gesamtlänge befestigt und im weiteren Verlauf noch als Feldweg bzw. Grasweg vorhanden. Er hat eine wesentlich geringere Breite als die Haupttrasse; die Teileinrichtung „Gehweg“ ist nicht vorhanden.
4. Der hier abgerechnete Abschnitt der Erschließungsanlage und damit die von 1976 bis 1979 ausgebauten Teilstücke sind auch - entgegen der Annahme der Antragstellerin - nicht im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 15.11.2022 - 9 C 12.21 - juris Rn. 35 f., vom 12.05.2016 - 9 C 11.15 - BverwGE 155, 171, juris Rn. 28 f., vom 25.02.1994 - 8 C 14.92 - BverwGE 95, 176, juris Rn. 28; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.2022 - 2 S 595/22 - juris Rn. 73 und 75) durch Zeitablauf in eine selbständige Erschließungsanlage hineingewachsen. Ein „Hineinwachsen“ eines Abschnitts einer weitergehenden Erschließungsanlage in eine selbständige Anlage setzt die Feststellung voraus, dass die Gemeinde die Absicht zum Weiterbau der Erschließungsanlage und damit ihr ursprüngliches Bauprogramm endgültig aufgegeben hat (BVerwG, Urteile vom 15.11.2022 - 9 C 12.21 - juris Rn. 35, vom 12.05.2016 - 9 C 11.15 - juris Rn. 29 und vom 25.02.1994 - 8 C 14.92 - juris Rn. 28). Eine endgültige Aufgabe des ursprünglichen Bauprogramms ist etwa dann anzunehmen, wenn die verbleibende Strecke abweichend von der ursprünglichen Planung für andere als Verkehrszwecke in Anspruch genommen wird bzw. in ein anderes Bauvorhaben einbezogen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.05.2016 - 9 C 11.15 - juris Rn. 28 und 29) oder eine ursprünglich vorgesehene unwesentliche, kleinere Teilstrecke nicht hergestellt wird (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25.02.1994 - 8 C 14.92 - juris Rn. 27 und 28).
Davon ausgehend ist ein solcher Fall der Aufgabe einer ursprünglich weitergehenden Planung hier ersichtlich nicht gegeben. Bei dem bislang noch nicht entsprechend dem Bauprogramm des Bebauungsplans „Kullenmühle“ endgültig technisch hergestellten weiteren Teilstück der Erschließungsanlage westlich der Einmündung Kirchenweg/Klötzweg handelt es sich um eine wesentliche Teilstrecke, die für die Erschließung der dortigen Grundstücke unabdingbar ist. Allein der Umstand, dass die Antragsgegnerin diesen Teil der Gesamterschließungsanlage über Jahre hinweg technisch nicht endgültig fertiggestellt hat und es sich danach bei diesem Straßenabschnitt um ein Provisorium handelt, begründet für sich genommen - ohne das Hinzutreten weiterer Umstände - nicht die Aufgabe der ursprünglichen Planung. Es kann insbesondere nicht beanstandet werden, wenn eine Gemeinde ein Straßenstück über längere Zeit im Stadium des Provisoriums belässt, etwa weil ihre Verwaltungskapazitäten und die von ihr aufzubringenden Finanzmittel für den Ausbau anderer Erschließungsanlagen im Satzungsgebiet gebunden sind bzw. verwendet werden.
Aus der Abschnittsbildung vom 27.01.2021 ergibt sich gerade, dass die Antragsgegnerin von ihrem Plan, die gesamte Erschließungsanlage entsprechend dem Bauprogramm des Bebauungsplans“ Kullenmühle“ herzustellen, nicht Abstand genommen hat. Denn in der Sitzungsvorlage Nr. 005/2021 zum Gemeinderatsbeschluss vom 27.01.2021 heißt es, es lasse sich zeitlich nicht abschätzen, wann die Erschließungsarbeiten für die Anlagenteile Ziegelackerweg und Kirchenweg ihren Abschluss fänden.
5. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Abschnittsbildung durch den Gemeinderatsbeschluss vom 27.01.2021 nicht zu beanstanden ist. Die Antragsgegnerin hat sich ermessenfehlerfrei an den zulässigen örtlichen Merkmalen der Querstraßen und Straßeneinmündungen orientiert, indem sie den Beginn des Abschnitts anhand des Abzweigs des Klötzwegs von der Bernbacher Straße und sein Ende anhand der Querung mit dem Kirchenweg festgelegt hat.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist diese Abschnittsbildung nicht zu unbestimmt. Auch Fehler bei der Ermessensausübung sind nicht feststellbar.
a) § 37 Abs. 2 KAG eröffnet der Gemeinde die Möglichkeit, Erschließungsbeiträge für die Kosten der erstmaligen endgültigen Herstellung einer Teilstrecke der Erschließungsanlage bereits vor der endgültigen Herstellung der Anlage in ihrer gesamten Länge zu erheben. Dies soll es der Gemeinde erlauben, die Aufwendungen für den Ausbau eines Abschnitts einer Erschließungsanlage alsbald durch Beiträge zu decken und nicht die Herstellung der gesamten Anlage abwarten zu müssen. Die Bildung von Abschnitten ist mithin ein Instrument zur Refinanzierung der für einen Teilausbau entstandenen Kosten. Wird ein Abschnitt wirksam gebildet, werden nach § 38 Abs. 1 Satz 1 und 3 KAG nur die für diesen Abschnitt angefallenen Herstellungskosten ermittelt und auf die durch den Abschnitt der Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke verteilt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 65).
Ob die Gemeinde von der Möglichkeit einer Abschnittsbildung Gebrauch macht, steht gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 KAG im Ermessen des hierfür zuständigen Gemeinderats (st. Rspr., vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.04.2023 - 2 S 2005/22 - juris Rn. 28; zum Bundesrecht BVerwG, Urteil vom 19.11.1982 - 8 C 39.81 u.a. - juris Rn. 13). Entschließt der Gemeinderat sich zu einer Abschnittsbildung, so bedarf es hierfür einer besonderen, darauf ausgerichteten deutlich bekundeten Willensentscheidung. Diese muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein; insbesondere muss der gebildete Abschnitt genau bezeichnet und begrenzt werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 66).
Der Gesetzgeber hat den Gemeinden die Entscheidung darüber eingeräumt, den beitragsfähigen Erschließungsaufwand entweder für einzelne Erschließungsanlagen oder für bestimmte Abschnitte einer Erschließungsanlage zu ermitteln. Wenn eine Gemeinde (abweichend von der Regel nicht eine einzelne Erschließungsanlage, sondern) einen Abschnitt einer Erschließungsanlage zur Grundlage ihrer Aufwandsermittlung und in der Folge ihrer Beitragserhebung macht, setzt dies denknotwendigerweise den Entschluss voraus, von dieser nach dem Gesetz in ihrem Ermessen stehenden Wahlmöglichkeit Gebrauch zu machen, mithin ihr Ermessen auszuüben. Sofern nicht ausnahmsweise der Sachverhalt Anhaltspunkte dafür hergibt, die Gemeinde habe die Begriffe „einzelne Erschließungsanlage“ und „Abschnitt“ verkannt, sich infolgedessen in ihrer Verfahrensweise gebunden geglaubt und deshalb die Abschnittsbildung gleichsam entschlusslos vorgenommen, ist kein Raum für die Annahme, eine Gemeinde habe bei einer Abschnittsbildung versäumt, das ihr zustehende Ermessen überhaupt auszuüben (BVerwG, Urteil vom 19.11.1982 - 8 C 39 - 41.81 - juris Rn. 13zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht).
Allerdings darf eine Abschnittsbildung nicht dazu führen, dass die Herstellungskosten einer Teilstrecke um mehr als ein Drittel höher sind als die Herstellungskosten der anderen Teilstrecke (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2024 - 2 S 1770/23 - juris Rn. 82; Urteil vom 19.09.2018 - 2 S 1116/18 - juris Rn. 39).
Gemessen hieran ist die Ermessensausübung zur Abschnittsbildung nicht beanstanden.Aus der Sitzungsvorlage Nr. 005/2021 zum Gemeinderatsbeschluss vom 27.01.2021 ergibt sich, dass die Abschnittsbildung erfolgte, um mit der Refinanzierung der Herstellungskosten für die Erschließungsanlage nicht bis zu ihrer endgültigen Herstellung warten zu müssen, da nicht abzuschätzen sei, wann diese zeitlich ihren Abschluss finde. Auch sei nicht damit zu rechnen, dass die Herstellungskosten für den gebildeten Abschnitt um mehr als ein Drittel höher seien als die für den anderen Abschnitt, da keine wesentlichen Unterschiede in der Ausstattung der Erschließungsanlage jenseits des gebildeten Abschnitts geplant seien. Damit hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin sein Ermessen sachgerecht ausgeübt. Konkrete Ermessensfehler sind weder von der Antragstellerin vorgetragen noch ersichtlich.
b) Die Abschnittsbildung ist auch bestimmt genug. Nach § 37 Abs. 2 Satz 2 KAG können Abschnitte nach örtlich erkennbaren Merkmalen oder nach rechtlichen Gesichtspunkten bestimmt werden. Als örtlich erkennbare Merkmale kommen auch Straßenkreuzungen oder Straßeneinmündungen in Betracht (Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 130 Rn. 14b). Hier hat die Antragsgegnerin den Einmündungsbereich Kirchenweg/Klötzweg als westliche Abschnittsgrenzen gewählt, der diesen Anforderungen genügt. Zusätzlich hat sie die Abschnittsbildung durch die rote Linie, die aus einem dem Beschluss beigefügten Plan ersichtlich ist und die der westlichen Grenze des Grundstücks Flst.-Nr. 491 folgt, präzisiert, was bei der Wahl einer Straßeneinmündung als Abschnittsgrenze nicht zu beanstanden ist (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 22.10.1992 - 6 B 89.3052 - juris Rn. 27; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.12.1990 - 2 A 751/87 - NVwZ-RR 1992, 49, 50; Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Rn. 711).
6. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die sachliche Beitragsschuld nach § 41 Abs. 1 S. 1 KAG entstanden.
Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, es sei nicht nachzuvollziehen, ob die sachliche Beitragsschuld entstanden sei. So sei nicht ersichtlich, dass die dafür erforderliche letzte Unternehmerrechnung bzw. Schlussrechnung vorliege. Ferner sei nicht feststellbar, dass die im Bauprogramm vorgesehenen flächenmäßigen Teileinrichtungen der Erschließungsanlage (Fahrbahn, Gehwege, Radwege, Grünpflanzungen, Parkflächen usw.) dem Bauprogramm entsprechend endgültig fertiggestellt seien. Die Antragsgegnerin habe es versäumt, die seitens der Kammer angeforderten erforderlichen Unterlagen vorzulegen, die eine derartige Überprüfung ermöglicht hätten. Auch für die sonstigen abgerechneten Teileinrichtungen, nämlich die Straßenbeleuchtung und die Straßenentwässerung, seien Unterlagen über das Bauprogramm und die Höhe der Kosten nicht übermittelt worden. Es sei daher nicht möglich zu beurteilen, ob im Lichte der maßgeblichen Satzungsbestimmungen die sachliche Beitragsschuld überhaupt entstanden sei und ob die Erschließungsbeiträge in ihren konkreten Höhen berechtigt seien.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegen die Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht vor. Der hier abgerechnete Abschnitt der Erschließungsanlage ist endgültig hergestellt (a) und der umlagefähige Aufwand, hier im Wege der Schätzung, zutreffend ermittelt worden (b).
a) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG entsteht die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage bzw. ein nach § 37 Abs. 2 KAG gebildeter Abschnitt sämtliche zu ihrer bzw. seiner erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann.
Die sachliche Beitragspflicht setzt voraus, dass die Teileinrichtungen den Merkmalen der endgültigen Herstellung nach den satzungsrechtlichen Vorgaben entsprechen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.06.2017 - 2 S 1946/16 - juris Rn. 47).
Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen der Stadt Bad Herrenalb vom 28.06.2018 (Erschließungsbeitragssatzung)sind Anbaustraßen endgültig hergestellt, wenn sie neben den im Bauprogramm vorgesehenen flächenmäßigen Teileinrichtungen (Fahrbahn, Gehwege, Radwege, Grünpflanzungen, Parkflächen usw.) über betriebsfertige Beleuchtungs- und Entwässerungseinrichtungen verfügen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Erschließungsbeitragssatzung sind die flächenmäßigen Teileinrichtungen endgültig hergestellt, wenn Fahrbahnen, Gehwege und Radwege eine Decke aus Asphalt, Beton, Pflaster oder Platten aufweisen; die Decke kann auch aus einem ähnlichen Material neuzeitlicher Bauweise bestehen. Zusätzlich müssen die flächenmäßigen Teileinrichtungen dem jeweiligen Bauprogramm der Gemeinde für die konkrete Straße entsprechen, damit die Beitragspflicht entsteht.
Diese Voraussetzungen liegen nach dem unbestritten gebliebenen Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin vor.
Danach entsprechen die flächenmäßigen Teileinrichtungen Fahrbahn und Gehweg den Vorgaben des Bebauungsplanes „Kullenmühle“ aus dem Jahr 1983 und damit dem Bauprogramm der Antragsgegnerin (vgl. zur Bedeutung des Bebauungsplans für das flächenmäßige Bauprogramm VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.04.2023 - 2 S 2005/22 - juris Rn. 14). Dies hat nach dem ebenfalls unbestrittenen gebliebenen Vortrag der Antragsgegnerin ihr damaliger Stadtbaumeister vor dem Beschluss über die Abschnittsbildung vor Ort überprüft.
Auch die Teileinrichtungen Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung wurden betriebsfertig hergestellt. Für die Straßenentwässerung ergibt sich das aus dem vorgelegten „Lageplan des Kanalkatasters, Bestand Dezember 2006“. Diesem kann entnommen werden, dass sich die Kanäle über den gesamten Abrechnungsabschnitt erstrecken und damit betriebsfertig sind. Was die Straßenbeleuchtung betrifft, ergibt sich aus dem „Bestandsverzeichnis der bestehenden Brennstellen“ das Vorhandensein von neun Brennstellen im Abrechnungsabschnitt, die ausreichen, um ihn vollständig auszuleuchten. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung - über die dargestellten Regelungen in der gemeindlichen Erschließungsbeitragssetzung hinaus - kein weitergehendes „Bauprogramm“ erforderlich.
b) Auch die Ermittlungsfähigkeit des umlagefähigen Aufwands ist gegeben. Die Antragsgegnerin war hier zur Schätzung berechtigt (aa). Auch ist die Schätzung selbst nicht zu beanstanden (bb).
aa) Die Regelungen in § 35 Abs. 1 KAG i.V.m. § 36 KAG verpflichten die Gemeinde grundsätzlich zu einer „cent-genauen“ Kostenermittlung. Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht ausnahmslos, da es Fälle gibt, in denen eine „cent-genaue“ Kostenermittlung praktisch unmöglich ist, ohne dass deshalb der Schluss gerechtfertigt ist, die Gemeinde könne den Aufwand überhaupt nicht geltend machen. Dabei muss berücksichtigt werden, dass auch im Abgabenrecht das Bedürfnis nach Verwaltungspraktikabilität dem Grundsatz der „cent-genauen“ Kostenermittlung eine Grenze setzt. Dies führt dazu, dass die Gemeinden dann, wenn und soweit eine rechnerisch genaue Kostenermittlung nicht oder allenfalls mit unvernünftigem und in diesem Sinne unvertretbarem Verwaltungsaufwand möglich wäre, berechtigt sind, die beitragsfähigen Kosten bzw. Teile dieser Kosten mit Hilfe gesicherter Erfahrungssätze zu schätzen. Diese Schätzungsbefugnis der Gemeinden ist notwendigerweise mit einem gewissen Spielraum, d.h. mit einer sowohl den Weg der Schätzung als auch deren Ergebnis betreffenden Toleranz, verbunden. Kommen insoweit mehrere Varianten in Betracht, muss die Gemeinde die für die Anlieger günstigere wählen. Sind der Gemeinde für vor langer Zeit auf ihre Kosten durchgeführte Herstellungs- oder Freilegungsarbeiten die Rechnungen nicht mehr zugänglich oder auffindbar, dann ist die Gemeinde deshalb ausnahmsweise berechtigt, die tatsächlich entstandenen Kosten auf der Grundlage gesicherter Erfahrungssätze zu schätzen (BVerwG, Urteil vom 15.11.1985 - 8 C 41.84 - juris Rn. 28 zum Bundesrecht, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 - 2 S 465/18 - juris Rn. 120; vgl. auch zu Straßenausbaubeiträgen Niedersächsisches OVG, Urteil vom 24.01.2024 - 9 LC 85/18 - juris Rn. 204).
Die Voraussetzungen für eine Schätzung liegen hier vor.
Die Antragsgegnerin hat hierzu vorgebracht, ihr lägen für den vorliegenden Abrechnungsabschnitt keine vollständigen Unternehmerrechnungen mehr vor. Vorhanden seien lediglich noch jeweils eine Seite von zwei Firmenabrechnungen, die als Grundlage für eine Kostenschätzung nicht ausreichend seien. Hierzu hat sie das Deckblatt der zweiten Abschlagsrechnung der Firma xxx xxxx B... vom 22.03.1978 sowie ein als Deckblatt der Schlussrechnung der Firma R... vom 30.01.1976 bezeichnetes Dokument vorgelegt. Bei letzterem handelt es sich ausweislich der Kennzeichnung allerdings nicht um das Deckblatt einer Schlussrechnung, sondern um das Deckblatt der „IV. Leistungsaufstellung“ nach § 16 Abs. 1 VOB/B.
Die Unauffindbarkeit der Rechnungen genügt hier, um eine Befugnis zur Schätzung zu vermitteln. Die von der Antragstellerin vorgebrachten Argumente begründen keine ernsthaften Zweifel an der Unauffindbarkeit. Dass es sich - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - bei dem Deckblatt der Firma R... vom 30.01.1976 tatsächlich um ein solches handelt, ergibt sich schon aus dem Umstand, dass es einen Briefkopf der Firma R...x und ein ausgefülltes Adressfeld mit der Adresse der Antragsgegnerin enthält. Dies ist typisch für ein Deckblatt; Folgeseiten von Rechnungen oder Leistungsaufstellungen enthalten diese Angaben üblicherweise nicht mehr. Auch der Umstand, dass diesem Deckblatt möglicherweise ein weiteres Dokument der Firma R... vorgeheftet war, begründet keine hinreichenden Zweifel daran, dass weitere Seiten der Leistungsaufstellung vom 30.01.1976 oder weitere Leistungsaufstellungen oder Rechnungen, die sich auf die abgerechneten Herstellungsmaßnahmen beziehen, nicht mehr vorhanden sind. Da es zwischen der Antragsgegnerin und der Baufirma im Zusammenhang mit den Herstellungsmaßnahmen sicherlich umfangreiche Korrespondenz gegeben haben wird, kann es sich durchaus um ein Dokument handeln, das keinen Aufschluss über die in Rechnung gestellte Leistungen erbringt.
Auch das von der Antragsgegnerin vorgelegte Dokument betreffend die zweite Abschlagsrechnung der Firma B... enthält einen Briefkopf und ein ausgefülltes Adressfeld, was darauf hinweist, dass es sich ebenfalls um ein Deckblatt handelt. Zweifel ergeben sich auch nicht aus dem Umstand, dass auf dem Deckblatt die Positionen 20 bis 30 abgerechnet werden, da sich derartige Angaben üblicherweise auf die Positionsnummern der entsprechenden Leistungsverzeichnisse oder Angebote beziehen. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass sich die zweite Abschlagsrechnung auch auf die Positionen 1 bis 21 beziehen muss und damit unvollständig ist. Auch wenn auf der von der Antragsgegnerin vorgelegten Kopie des Dokuments links oben eine Heftklammer zu erkennen ist und daraus geschlossen werden könnte, dass es mit einer weiteren Seite zusammengeheftet ist, ergibt sich aus dem bereits zur Leistungsaufstellung der Firma R... Gesagten, dass daraus nicht auf das Vorhandensein weiterer Seiten dieser Rechnung oder gar anderer Rechnungen geschlossen werden kann.
Überdies ist überhaupt nicht ersichtlich, warum die Antragsgegnerin wider besseres Wissen behaupten sollte, nicht mehr über weitere Rechnungen zu verfügen. Es dürfte wesentlich aufwändiger gewesen sein, die umlagefähigen Aufwendungen zu schätzen, statt sie bereits vorhandenen Rechnungen zu entnehmen. Somit ist äußerst fernliegend, dass die Antragsgegnerin den Weg der Schätzung gewählt hat, um unberechtigterweise höhere Beiträge erheben zu können. Angesichts des langen Zeitablaufs seit der Durchführung der Herstellungsmaßnahmen ist es auch nachvollziehbar, dass Rechnungen oder Leistungsaufstellungen überhaupt nicht mehr oder nur noch äußerst fragmentarisch, etwa in Gestalt zweier Deckblätter, vorhanden sind.
Auf die genauen Umstände, die zur Unauffindbarkeit der Rechnungen geführt haben, und die in der Regel unaufklärbar sein dürften, kommt es grundsätzlich nicht an. Eine Grenze könnte möglicherweise dort zu ziehen sein, wo die Beseitigung der Unterlagen rechtsmissbräuchlich erfolgt ist. Dafür ist hier allerdings nichts ersichtlich.
bb) Auch die Schätzung selbst ist nicht zu beanstanden.
Anhaltspunkte für eine Schätzung können die üblichen Preise bieten, die in der fraglichen Zeit für die Herstellung vergleichbarer Erschließungsanlagen oder Teileinrichtungen verlangt worden sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 - 2 S 465/18 - juris Rn. 120). Dafür kommt auch eine Rückrechnung ausgehend von den aktuellen Baupreisen mithilfe der vom Statistischen Landesamt ermittelten Baupreisindizes in Betracht (Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 35 Ziffer 4.2.5).
(1) Der Schätzung der Kosten für die Teileinrichtungen Fahrbahn/Gehweg, Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung hat die Antragsgegnerin die Kosten zugrundegelegt, die im Jahr 2006 für die Anlage entsprechender Teileinrichtungen der Erschließungsanlagen Flachsteichweg beziehungsweise Akademiestraße angefallen sind, und hat diese anhand des Baupreisindex des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg auf das Jahr 1976 zurückgerechnet.
Bei dieser Rückrechnung hat die Antragsgegnerin den Baupreisindex des Statistischen Landesamtes bezogen auf das Basisjahr 2010 verwandt. Das ist nicht zu beanstanden. Der Einwand der Antragstellerin, die Antragsgegnerin hätte den 2018 aktualisierten und auf das Basisjahr 2015 bezogenen Baupreisindex verwenden müssen, verfängt nicht. Alleine durch die Anpassung des Baupreisindex an ein anderes Basisjahr ändern sich die Verhältnisse der Jahreswerte zueinander allenfalls marginal. Dies zeigt auch der Vergleich des von der Antragsgegnerin verwendeten Baupreisindex mit dem mittlerweile vom Statistischen Landesamt veröffentlichten, auf das Basisjahr 2021 bezogenen Index. Unter Zugrundelegung beider Indizes kommt man zu dem Ergebnis, dass die im Jahr 1976 für den Straßenbau und Ortskanäle zu zahlenden Baupreise 64 bis 65 Prozent der im Jahr 2006 zu zahlenden Preise betrugen.
(2) Was die Teileinrichtungen Fahrbahn/Gehweg betrifft, hat die Antragsgegnerin ermittelt, dass die Kosten für diese Teileinrichtung für die aus ihrer Sicht vergleichbare Erschließungsanlage Flachsteichweg 95,59 EUR pro m² betrug. Bei einer Fläche der hier streitigen Erschließungsanlage von 2.949 m² ergibt sich daraus unter Berücksichtigung des Baupreisindex ein beitragsfähiger Aufwand von 180.233,14 EUR.
Der Vergleichbarkeit der beiden Erschließungsanlagen steht hier nicht entgegen, dass in unterschiedlichem Umfang Gehwege vorhanden sind. Dies führt nicht dazu, dass der ermittelte Quadratmeterpreis nicht übertragen werden kann, wie die Antragstellerin meint. Während bei dem hier abgerechneten Abschnitt der Erschließungsanlage durchgehend einseitig ein Gehweg vorhanden ist, teilweise auch beidseitig, zeigt die in Einsichtnahme in Google Maps und das GeoportalBW, dass der Flachsteichweg über keinen Gehweg und die Straße über eine einfache Teerdecke verfügt. Von daher ist nicht ersichtlich, dass der Quadratmeterpreis der Erschließungsanlage Flachsteichweg von der Art der Ausführung im Vergleich zum Klötzweg zum Nachteil der Antragstellerin zu hoch geschätzt wurde.
Die Antragsgegnerin durfte bei ihrer Schätzung auch davon ausgehen, dass die Erschließungsanlage Klötzweg eine Fläche von 2.949 m² hat. Dies hat sie anhand der Festsetzungen des Bebauungsplans „Kullenmühle“ von 1983 festgestellt, welcher den damaligen tatsächlichen Bestand und damit die tatsächliche Ausbaubreite von 7 m aufgenommen hat, sowie anhand des Katasterplans mit den vorhandenen Erschließungsflächen. Insoweit kann sich die Antragstellerin nicht darauf berufen, der damalige Bauamtsleiter der Antragsgegnerin habe in einem deutlich älteren Schreiben vom 18.10.1977 ausgeführt, die ursprünglich geplante Straßenbreite sei von 7 m auf 6,20 m reduziert worden, woraus sich dann rechnerisch eine Gesamtfläche der Erschließungsanlage von nur 2.789,03 m² ergebe.
(3) Zur Schätzung der Herstellungskosten für die Teileinrichtung Straßenentwässerung hat die Antragsgegnerin die Kosten für die Straßenentwässerung des Akademiewegs und des Flachsteichwegs im Jahr 2006 ermittelt. Danach waren pro laufenden Meter Mischwasserkanal DN 250 60,44 EUR und für den laufenden Meter Mischwasserkanal DN 400 158,25 EUR anzusetzen. Da im Klötzweg 355 m Mischwasserkanal DN 400 und 53 m Mischwasserkanal DN 250 verlegt worden seien, sei der beitragsfähige Aufwand unter Berücksichtigung des Baupreisindex auf 40.373,00 EUR zu schätzen.
Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, die Antragsgegnerin könne die Gesamtlänge der verlegten Kanäle mangels vorliegender Unterlagen nicht kennen. Außerdem ergäben sich aus der Rechnung R... vom 30.01.1976 und der Rechnung B... vom 22.03.1976 andere Längen. Dem hält die Antragsgegnerin zu Recht entgegen, sie habe zuverlässige Angaben zu Länge und Durchmesser der verlegten Rohre dem Kanalkataster aus dem Jahr 2006 entnommen. Hinweise darauf, dass dies fehlerhaft sein könnte, gibt es nicht. Auch ist nicht ersichtlich, wie die lediglich auf Abschlagsrechnungen gerichteten Dokumente der Firmen R... und B... Aufschluss über den Umfang der endgültig durchgeführten Maßnahmen geben sollten.
(4) Auch die Schätzung der Kosten für die Herstellung der Teileinrichtung Straßenbeleuchtung begegnet keinen Bedenken. Die Antragstellerin hat insoweit vorgetragen und durch Beifügung von Unterlagen („Bestandsaufnahme Straßenbeleuchtung Bad Herrenalb Kernstadt“ nebst „Kostenzusammenstellung“) glaubhaft gemacht, dass bei der erstmaligen Herstellung der Erschließungsanlage Klötzweg einerseits und der Erschließungsanlagen Flachsteichweg und Akademieweg im Jahr 2008 andererseits jeweils identische, verzinkte und zylindrische Lichtmasten mit einer Lichtpunkthöhe von 4 m mit weißer Tulpenleuchte vom Hersteller Schuch (Artikel Nummer 10542) errichtet worden seien. Dafür wendete die Antragsgegnerin im Jahr 2008 für Material, Montage, Kabel- und Verlegearbeiten 1.022,50 EUR je Brennstelle auf. Unter Berücksichtigung des Baupreisindex und der Zahl von acht am Klötzweg errichteten Brennstellen ergibt sich diesbezüglich ein beitragsfähiger Aufwand in Höhe von 5.316,56 EUR. Soweit die Antragstellerin unter Vorlage von Lichtbildern einwendet, dass einzelne Brennstellen im Flachsteichweg und im Akademieweg anders bzw. moderner aussähen und damit sicherlich teurer gewesen seien, weist die Antragsgegnerin unwidersprochen darauf hin, dass dort seit dem Jahr 2008 die Straßenbeleuchtung modernisiert worden ist.
(5) Da eine bauliche Vergleichbarkeit der Erschließungsanlagen gegeben ist, steht der hier vorgenommenen Schätzung nicht entgegen, dass die Erschließungsanlagen Flachsteichweg und Akademieweg erst 27 bzw. 31 Jahre später hergestellt wurden als die hier streitige Erschließungsanlage. Auch die Tatsache, dass sich die Erschließungsanlagen Flachsteichweg und Akademieweg im Gegensatz zum Klötzweg im Bereich der Kernstadt der Antragsgegnerin befinden, ist nicht von Belang.
(6) Eine geeignetere, möglicherweise für die Antragstellerin günstigere Schätzung ist nicht ersichtlich.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind das Deckblatt zur Leistungsaufstellung der Firma R... vom 30.01.1976 und das Deckblatt zur zweiten Abschlagsrechnung der Firma B... vom 22.03.1976 zur Schätzung nicht geeignet. Es ist überhaupt nicht ersichtlich, inwieweit sich auf der Grundlage einer Leistungsaufstellung bzw. einer Abschlagsrechnung die Gesamtkosten auch wenigstens nur einer Teileinrichtung schätzen lassen könnten, zumal ausgeschlossen werden kann, dass sie die zur Herstellung einer Teileinrichtung durchgeführten Maßnahmen auch nur annähernd vollständig erfassen.
Nicht nachvollzogen werden kann der Einwand der Antragstellerin, man könne im Wege der Schätzung aus dem Kaufpreis in Höhe von umgerechnet 6.276,11 EUR, den die Antragsgegnerin in den Jahren 1975/1976 bzw. 1979/1980 für den Erwerb der restlichen Straßenflächen von 671 m² gezahlt hat, auf den gesamten beitragsfähigen Aufwand schließen. Bei dieser Berechnung geht die Antragstellerin von den damals gezahlten Quadratmeterpreisen in Höhe von 15 DM pro m² bzw. 20 DM pro m² aus und rechnet diese über die Gesamtfläche der Erschließungsanlage von 2.949 m² hoch, woraus sich ein beitragsfähiger Aufwand in Höhe von 22.117,50 EUR bis 29.490,00 EUR ergeben soll. Diese Schätzung lässt jedoch die deutlich höheren Kosten für die technische Herstellung der Teileinrichtungen außer Betracht und ist daher ungeeignet.
Im Übrigen hat die Antragstellerin die Berechnung der auf ihre Grundstücke bezogenen Erschließungsbeiträge nicht beanstandet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren folgt aus § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (ein Viertel des Streitwerts der Hauptsache, der sich auf 9.578,84 EUR beläuft).
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 36 KAG
§ 37 Abs. 2 KAG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 20 Abs. 2 KAG
§ 33 Satz 1 Nr. 1 KAG
§ 49 Abs. 6 KAG
§ 133 Abs. 4 BBauG
§ 180 Abs. 2 BBauG
§ 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG
§ 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG
§ 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG
§ 20 Abs. 5 Satz 1 KAG
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 38 Abs. 1 Satz 1 und 3 KAG
§ 37 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 37 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 41 Abs. 1 S. 1 KAG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 35 Abs. 1 KAG
§ 16 Abs. 1 VOB/B
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 34 Nr. 3) entsprechen, ihre Herstellung die Anforderungen des § 125 des Baugesetzbuches
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 133, 143
BVerwGE 167, 331
NVwZ-RR 1992, 49, 50
9 C 12.21
9 C 11.15
8 C 14.92
8 C 41.84
2 S 465/18
12 K 1502/23
2 S 2005/22
2 S 1702/13
2 S 1518/97
2 S 3193/89
2 S 3303/21
2 S 3058/90
2 S 1770/23
2 S 595/22
2 S 2284/89
1 BvL 1/19
1 BvR 2457/08
2 S 3955/20
2 S 290/22
9 C 9.18
11 C 16.00
8 C 39.81
2 S 1116/18
6 B 89.30
2 A 751/87
2 S 1946/16
9 LC 85/18