Verwaltungsgericht Weimar (Thüringen, )
Urteil vom 2018-11-28, Aktenzeichen 3 K 213/17

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Zwangsvollstreckung der Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Zulassung eines Bürgerbegehrens mit dem Ziel der Änderung des Bebauungsplanes MAR 071 der Beklagten.
Der Bebauungsplan MAR 071 „Gebiet zwischen der S... S.../B4 und geplanter Straßenanbindung an die B4 (G...)“ trat am 27.11.1993 in Kraft. Ziel dieses Bebauungsplanes war die Ausweisung eines Gewerbegebietes (GE) zwischen der S... S... und der H... S... (ehemals Teilstück B4) inklusive der Festsetzung einer Teilfläche als Mischgebiet (MI) sowie einer Gemeinbedarfsfläche G... (GSZ). Da der Bebauungsplan seinerseits keinerlei Differenzierungen innerhalb der gewerblichen Nutzung zu Einzelhandel, Vergnügungsstätten sowie Schank- und Speisewirtschaften vorsah, wurde der Bebauungsplan im Rahmen eines Änderungsverfahrens entsprechend dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept und den städtebaulichen Rahmenbedingungen aktualisiert. Die erste Änderung des Bebauungsplanes trat am 16.05.2014 in Kraft. Mit dem Bebauungsplan wurde eine Konkretisierung und Reglementierung bislang zulässiger Nutzungen im Gewerbegebiet sowie in dem Teilbereich des Mischgebietes vorgenommen. Die Kläger beantragten unter dem 19.12.2016 unter Benennung des Klägers zu 1) als Vertrauensperson und der Klägerin zu 2) als stellvertretende Vertrauensperson unter der Beifügung eines Entwurfes einer Eintragungsliste für die freie Sammlung bei der Beklagten die Zulassung eines Bürgerbegehrens „Rettet den Feldhamster im Gebiet des Bebauungsplans MAR 071 der Stadt Erfurt“ nebst anschließendem Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung:
1. „Sind Sie dafür, dass der Bebauungsplan MAR 071 ‚Gebiet zwischen S... S.../B4 und geplanter Straßenanbindung an die B4 (G...)‘ dahingehend geändert wird, die bislang im Baugebiet unbebauten privaten und öffentlichen Flächen zum Schutze der dort vorgefundenen, unter Naturschutz stehenden Feldhamster als öffentliche beziehungsweise private Grünfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 Baugesetzbuch [BauGB]) auszuweisen.
Und2. dass nach einem entsprechenden Beschluss über die Aufstellung der Bebauungsplanänderung zur Sicherung dieser Planung eine Veränderungssperre mit folgendem Inhalt erlassen wird:
§ 1: Die Stadt Erfurt erlässt für das Gebiet des Bebauungsplan MAR 071 ‚Gebiet zwischen S... S.../B4 und geplanter Straßenanbindung an die B4 (G...)‘ eine Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 BauGB.
§ 2: Bauliche Vorhaben dürfen nicht durchgeführt werden.
§ 3: Diese Satzung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
sowie für Fälle, in denen kein Baugenehmigungsverfahren durchgeführt wird, nach § 14 Abs. 1 S. 2 BauGB eine vorläufige Untersagung ausgesprochen wird
und3. dass für den Zeitraum, in dem die unter 2. beschlossene Veränderungssperre zwar beschlossen, aber noch nicht in Kraft getreten ist, das Planungsamt der Stadt Erfurt unverzüglich beantragt, Entscheidungen über die Zulässigkeit von Bauvorhaben, die den oben genannten Ziffern 1-3 entgegenstehen, nach § 15 BauGB weitest möglichst zurückzustellen
Und4. dass der Flächennutzungsplan, soweit er Ziffer 1) bis 3) entgegenstehen sollte, entsprechend angepasst wird?“
Zur Begründung des Antrages wurde ausgeführt, dass durch das vorliegende Bürgerbegehren den europarechtlichen Schutzanforderungen des unter Naturschutz stehenden Feldhamsters, der im Plangebiet seinen Lebensraum habe, Genüge getan werde. Der europäische Feldhamster sei gemäß Art. 12 Abs. 1 der Habitat-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen) i.V.m. Anhang IV a) dieser Richtlinie eine streng zu schützende Tierart von gemeinschaftlichem Interesse. Die Erteilung weiterer Baugenehmigungen für die derzeit noch unbebauten öffentlichen und privaten Flächen gefährde das Überleben und die Fortpflanzungsmöglichkeiten der Feldhamster, was durch das vorliegende Bürgerbegehren verhindert werden solle. Dem Gebot des Tierschutzes (Art. 20a Grundgesetz [GG]) werde damit hinreichend Rechnung getragen.
In rechtlicher Hinsicht wird ausgeführt, dass das vorstehende Bürgerbegehren zulässig sei und nicht gegen die §§ 1, Abs. 2, 3, 12 Abs. 4 des Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (ThürEBBG) sowie gegen höherrangiges Bundesrecht verstoße. Im vorliegenden Fall sei jedenfalls der Beurteilungsspielraum der Gemeinde bei der Aufstellung der Bebauungsplanänderung aufgrund höherrangigen Europarechts auf null reduziert. Es bestehe kein planerisches Ermessen der Gemeinde, weil das Ergebnis, strenger Schutz des Feldhamsters und seiner Lebensräume, europarechtlich bindend vorgegeben sei.
Die Beklagte lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 17.01.2017 ab. Zur Begründung führte sie aus, dass der Antrag auf Zulassung eines Bürgerbegehrens mit den Fragestellungen zu 1) bis 4) nicht zulässig sei. Mit der Fragestellung zu 1) werde ein gesetzwidriges Ziel im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 1 ThürEBBG verfolgt, da sie zu einer Verletzung des Abwägungsgebotes nach § 1 Abs. 7 BauGB führe und nicht ausreichend bestimmt sei. Aufgrund der aktuellen Nutzungsarten im Bebauungsplangebiet MAR 071 seien für den Bebauungsplan hinsichtlich des Feldhamsters populationserhebliche Auswirkungen ausgeschlossen worden, so dass die Abwägung der Gemeinde nicht auf null reduziert sei. Konkrete Regelungen zum Schutz von einzelnen Tieren würden mit der Verwirklichung des Bebauungsplanes auf der Vorhabenebene durch die untere Naturschutzbehörde auf der rechtlichen Grundlage des § 44 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) getroffen. Bei den naturschutzrechtlichen Aspekten nach § 44 BNatSchG handele es sich um Regelungen aus dem übertragenen Wirkungskreis, die einer Beschlussfassung durch den Gemeinderat nicht zugänglich seien. Aus dem Wortlaut sei nicht eindeutig erkennbar, dass es sich bei den angestrebten Planungszielen lediglich um eine Rahmenvorgabe für den Aufstellungsbeschluss handele, der im weiteren Verfahren ergebnisoffen der Abwägung zugänglich sei. Die Unzulässigkeit der Fragestellung zu 1) ergebe sich weiterhin aus dem Fehlen eines Planerfordernisses gemäß § 1 Abs. 3 BauGB, da ein schlüssiges positives Planungskonzept nicht dargelegt worden sei. Ferner ziele sie auf eine bloße Verhinderungsplanung ab. Die Fragestellungen zu 2), 3) und 4) seien ebenfalls nicht zulässig, da die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre oder eine Zurückstellung nicht gegeben seien und die Ziffern 1.) bis 3.) aufgrund der Unzulässigkeit der jeweiligen Fragestellung dem Flächennutzungsplan nicht entgegenstehen könnten.
Die Kläger haben am 16.02.2017 die vorliegende Klage erhoben. Sie tragen vor, dass das Bürgerbegehren kein gesetzeswidriges Ziel im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 1 ThürEBBG verfolge. Die von der Beklagten zitierte bayerische Rechtsprechung betreffend das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB als Hindernis für die kommunale direkte Demokratie sei auf den Freistaat Thüringen nicht übertragbar. Anders als der bayerische Landesgesetzgeber habe der thüringische Landesgesetzgeber durch § 17 Abs. 3 S. 3 Thüringer Kommunalordnung in der Fassung vom 08.04.2009, gültig ab 07.05.2009 (ThürKO 2009) und § 12 Abs. 2 ThürEBBG hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er auch einzelne Entscheidungen z.B. des Bauausschusses des Gemeinderates für bürgerentscheidsfähig erachte. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Gleichsetzung und Gleichstellung von Gemeinderat und Gemeindeversammlung (Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG, Art. 95 S. 2 Verfassung des Freistaates Thüringen [VerfThür]) müsse es grundsätzlich auch im Rahmen einer plebiszitären Mitwirkung möglich sein, über baurechtliche, durch Abwägungen geprägte Fragen und Vorgänge zu entscheiden. Die Bauleitplanung sei nicht im Negativkatalog des § 3 Abs. 3 ThürEBBG aufgeführt, was nahe gelegen hätte, wenn der Gesetzgeber diese generell hätte ausschließen wollen, worauf die bayerische Rechtsprechung hinausliefe. Der Bundesgesetzgeber habe in § 1 Abs. 7 BauGB gerade nicht vorgeschrieben, welches „Organ“ beziehungsweise welche Stelle (Gemeinderat, Gemeindeversammlung, Bürgerbegehren) gemeindeintern diese Abwägung vornehmen dürfe. Das Bundesrecht verbiete dem Landesgesetzgeber keinesfalls, den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis in plebiszitäre Hände zu legen, anderenfalls würde Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG beziehungsweise Art. 95 S. 2 VerfThür keinen Sinn ergeben. Vorliegend bestehe kein planerisches Ermessen der Gemeinde, der Beurteilungsspielraum bei der Aufstellung der Bebauungsplanänderung sei aufgrund höherrangigen Europarechts auf null reduziert, weil das Ergebnis, strenger Schutz des Feldhamsters, der auf allen Freiflächen des Plangebietes vorzufinden sei, und seiner Lebensräume europarechtlich bindend vorgegeben sei, so dass ein Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB ausscheide. Es mangele vorliegend nicht an einer Planrechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB und es handele sich auch nicht um eine bloße Verhinderungsplanung.
Der Kläger zu 1) hat mit Schriftsatz vom 27.11.2018 die bisherige Fragestellung zu 1) des Bürgerbegehrens um den Passus „(Stand: 01.07.2018)“ nach „(…) dahingehend geändert wird, die bislang im Baugebiet unbebauten privaten und öffentlichen Flächen“ ergänzt und die Begründung dahingehend abgeändert. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger zu 1) die Begründung des Bürgerbegehrens in der Fassung vom 27.11.2018 nach dem Satz (auf Seite 4 des Schriftsatzes) „Hiernach ist der Europäische Feldhamster eine ‚streng zu schützende‘ Tierart ‚von gemeinschaftlichem Interesse‘“ um den Satz „Die wenigen europarechtlich zulässigen Ausnahmen sind vorliegend politisch nicht zweckmäßig“ ergänzt sowie klargestellt, dass er (der Kläger zu 1) weiterhin die Vertrauensperson und die Klägerin zu 2) die stellvertretende Vertrauensperson sei.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 17.01.2017 (Az.: 3061P0097-17) zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Rettet den Feldhamster im Gebiet des Bebauungsplans MAR 071 der Stadt Erfurt“ vom 19.12.2016 in der Fassung durch den Schriftsatz vom 27.11.2018 und der Ergänzung in der mündlichen Verhandlung zuzulassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt unter Verweis auf den Inhalt der Verwaltungsakte, insbesondere auf den Bescheid vom 17.01.2017 ergänzend vor, dass für die Abwägung die Gemeinde gemäß § 1 Abs. 3 BauGB verbandszuständig sei. Gemäß § 22 Abs. 3 ThürKO sei der Stadtrat als Organ der Gemeinde für den Erlass von Satzungen zuständig. Diese Zuständigkeit würde faktisch unterlaufen werden, wenn die Gemeinde durch den Bürgerentscheid derart gebunden wäre, dass sie einen vorgegebenen Beschluss bloß noch formell fasse, ohne inhaltlich eigenständig abgewogen zu haben. Die Regelung des § 12 Abs. 2 ThürEBBG betreffe nur die Frage des „Ob“ eines Bürgerentscheids, die vorliegend nicht strittig sei. Eine Änderung des Bebauungsplanes sei für die Verwirklichung der Ziele des Bürgerbegehrens nicht erforderlich, da eine Berücksichtigung der Anforderungen an den Artenschutz im Rahmen von § 44 BNatSchG bei der Prüfung der Zulässigkeit des konkreten Bauvorhabens erfolge. Hinsichtlich der Umstände der Antragstellung sei der klägerische Vortrag, ihm sei daran gelegen, alle künftigen Bauvorhaben zu verhindern, unglaubhaft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang (1 Heftung) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage des Klägers zu 1) ist zulässig, die Klage der Klägerin zu 2) ist unzulässig. Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
Der Kläger zu 1) ist klagebefugt, die Klägerin zu 2) ist dagegen nicht klagebefugt, da sie nur stellvertretende Vertrauensperson des Bürgerbegehrens ist. Klagebefugt ist gemäß § 12 Abs. 5 S. 1 ThürEBBG die Vertrauensperson. Der Kläger zu 1) wird als Vertrauensperson und die Klägerin zu 2) als stellvertretende Vertrauensperson des Bürgerbegehrens benannt, wodurch zum Ausdruck kommt, dass alleinig der Kläger zu 1) das Bürgerbegehren nach außen vertritt und die Klägerin zu 2) nur für den Fall der Verhinderung des Klägers zu 1) fungiert. Ein solcher Fall der Stellvertretung ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Vielmehr erfolgt die Klageerhebung vorliegend durch die Vertrauensperson, den Kläger zu 1).
Die von dem Kläger zu 1) vorgenommene Änderung der Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens mit Schriftsatz vom 27.11.2018 und in der mündlichen Verhandlung ist nach der gefestigten Rechtsprechung der Kammer möglich, weil es sich hier um die Durchsetzung eines Anspruchs im Wege der Verpflichtungsklage handelt, so dass grundsätzlich danach zu fragen ist, ob der geltend gemachte Anspruch dem jeweiligen Kläger im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zusteht (VG Weimar, Urteil vom 28.08.2013, 3 K 1111/12 We, juris, Rn. 38ff.).
Sofern es sich bei der von dem Kläger zu 1) vorgenommenen Abänderung der Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens um eine Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO] handeln sollte, ist diese zulässig, da sie sachdienlich ist. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für die geänderte Klage der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des Streites fördert und dazu beiträgt, dass ein weiterer sonst zu erwartender Prozess vermieden wird (Schenke in Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, 22. Auflage, 2016, § 91, Rn. 19). Durch die von dem Kläger zu 1) vorgenommene Abänderung der Fragestellung und Begründung wird das Wesen des Bürgerbegehrens, insbesondere das damit verfolgte Ziel „die Abänderung des Bebauungsplans MAR 071 ‚Gebiet zwischen S... S..._/B4 und geplanter Straßenanbindung an die B4 (G...)‘“, nicht verändert, so dass die Klageänderung die endgültige Beilegung des Streites fördert und dazu beiträgt, dass ein weiterer sonst zu erwartender Prozess vermieden wird.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 17.01.2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger zu 1) nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Der Kläger zu 1) hat keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens, weil das Bürgerbegehren auf ein rechtlich unzulässiges Ziel gerichtet ist. Denn die Fragestellung zu 1) des Bürgerbegehrens, die sich auf die Abänderung des vorhandenen Bebauungsplans bezieht, würde auf einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB hinauslaufen. Die Fragestellungen zu 2) bis 4) sind nicht zulässig, da die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre (Fragestellung zu 2) und eine Zurückstellung (Fragestellung zu 3) nicht vorliegen und eine Anpassung des Flächennutzungsplans (Fragestellung zu 4) aufgrund der Unzulässigkeit der Fragestellungen zu 1) bis 3) nicht erforderlich ist.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die vorgeschriebene Abwägung bezieht sich sowohl auf den Abwägungsvorgang als auch auf das Abwägungsergebnis (BVerwG, Urteil vom 05.07.1974, IV C 50.72, juris, Rn. 45; Urteil vom 26.11.2003, 9 C 2/03, juris, Rn. 22). Der Abwägungsvorgang erfolgt in mehreren Phasen (Brenner, Öffentliches Baurecht, 3. Auflage, 2009, S. 101; BayVGH, Urteil vom 28.05.2008, 4 BV 07.1981, juris, Rn. 32). Er beginnt mit der Ermittlung und Feststellung des abwägungserheblichen Materials (Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, Kommentar, 13. Auflage, 2016, § 1, Rn. 87), das heißt der öffentlichen und privaten Belange. In diesem Zusammenhang muss entschieden werden, welche Belange für die Abwägung überhaupt in Betracht kommen können und inwieweit das Abwägungsmaterial auf Grund der konkreten Umstände von Bedeutung, also abwägungserheblich ist, wobei darauf abzustellen sein wird, welche Belange von der Planung allenfalls geringfügig betroffen sind und daher gegebenenfalls bei der Abwägung außer Betracht bleiben können und welche Belange betroffen sind beziehungsweise in absehbarer Zeit betroffen werden können. Dabei dienen die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 3 Abs. 1 BauGB, die Planauslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB sowie die Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 1 BauGB dazu, das relevante Abwägungsmaterial vollständig zu ermitteln. Die abwägungserheblichen gegenwärtigen und zukünftigen Belange sind sodann vollständig in die Entscheidung einzubeziehen und im Rahmen der zu treffenden Entscheidung zu berücksichtigen. Im Rahmen des sich anschließenden Bewertungsvorgangs ist der objektive Inhalt der Belange zu bestimmen und die einzelnen Belange sind zu gewichten. Daraufhin sind sie gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, indem sie zueinander in Beziehung gesetzt und in einer ihrer objektiven Gewichtigkeit entsprechenden Weise gewertet und berücksichtigt werden (Brenner, a.a.O., S. 102, 103; Battis, a.a.O., Rn. 99, 102). Ergebnis dieser Abwägung ist das Abwägungsergebnis, das den Inhalt des Bauleitplans bildet.
Eine solche komplexe Abwägung kann durch das Bürgerbegehren oder seine Initiatoren, entgegen der Ansicht des Klägers zu 1), nicht geleistet werden, denn ein Bürgerbegehren kann nach § 17 Abs. 3 S. 6 ThürKO 2009, § 6 Abs. 1 S. 3 ThürEBBG nur eine mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortende Frage enthalten und ist daher schon deshalb nicht in der Lage, eine Abwägungsentscheidung zu treffen (Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 08.06.2000, 3 B 500/99, juris, Rn. 12; Schoch, NVwZ 2014, 1473 [1478]); eine Abwägung durch die Initiatoren eines Bürgerbegehrens widerspricht darüber hinaus den Vorgaben des Bauplanungsrechts (Kühling/Wintermeier, DVBl 2012, 317 [320]; Kautz, BayVBl. 2005, 193 [195f.]). Denn das Abwägungsgebot erfordert einen dynamischen Planungsprozess, aufgrund dessen die im Fortgang eines Bauleitplanverfahrens auftretenden vielfältigen öffentlichen und privaten Interessen ständig ermittelt, abgewogen und ausgeglichen sowie erst mit der abschließenden Beschlussfassung nach § 10 Abs. 1 BauGB geklärt werden (Sächsisches Oberverwaltungsgericht, a.a.O., Rn. 11; BayVGH, Urteil vom 28.05.2008, a.a.O.). Der abschließende Bauleitplan entsteht damit in einem Prozess unzähliger Kompromisse sowie erwogener, berücksichtigter oder verworfener Alternativen, gleichsam einer Fülle aufeinander folgender und aufbauender, kleiner oder großer „Ja“ - „Nein“ Entscheidungen, so dass der abschließende Gemeinderatsbeschluss lediglich den finalen Akt des Abwägungsprozesses darstellt (Kühling/Wintermeier, a.a.O., 319f.). Das Bürgerbegehren ist seiner Natur nach dagegen allein auf eine punktuelle, das heißt „nach außen“ gerichtete Einzelentscheidung, den Bürgerentscheid, zu einer Sachfrage gerichtet, mit der über die Durchführung einer ganz bestimmten Maßnahme entschieden wird (Wachsmuth/Pahlke in Wachsmuth/Oehler, Thüringer Kommunalrecht Kommentar, 31. Ergänzungslieferung, Mai 2018, Anm. 1.4.1.0, § 1, S. 4). Eine kontinuierliche, auf eine Mehrzahl von Entscheidungen ausgerichtete Arbeit, die im Rahmen des Abwägungsgebotes erforderlich ist, kann mit dem Bürgerbegehren gerade nicht geleistet werden. Denn die hinter dem Bürgerbegehren stehenden Bürger treffen durch ihre Unterschriftenleistung oder Nichtleistung lediglich eine einmalige „Ja“ oder „Nein“ Entscheidung. Dabei haben die Bürger auf die Entstehung des zur Abstimmung gestellten Bauleitplans keinen Einfluss. Sie können lediglich im Rahmen ihrer einmaligen Entscheidung im Wege einer summierenden Betrachtung für sich die Vorzüge und Schwächen des Gesamtpakets gegenüberstellen (Kühling/Wintermeier, a.a.O., 320), so dass ein Abwägungsvorgang, wie ihn das Bauplanungsrecht vorschreibt, überhaupt nicht zu Stande kommt.
Eine Abwägung allein durch die Initiatoren des Bürgerbegehrens widerspricht den Vorgaben des Bauplanungsrechts. Denn gemäß § 2 Abs. 1 BauGB erfolgt die Aufstellung der Bauleitpläne mit all ihren vorgeschriebenen Verfahrensschritten durch die Gemeinde in eigener Verantwortung. Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens sind hingegen nicht dem gemeindlichen, sondern dem gesellschaftlichen Bereich zuzuordnen (Kautz, a.a.O., 196; Kühling/Wintermeier, a.a.O., 320). Die Entscheidungsfindung erfolgt nach der gesetzlichen Konzeption nicht durch die Initiatoren des Bürgerbegehrens, sondern durch die Bürger selbst. Eine Übertragung der Entscheidungskompetenz auf die Initiatoren ist nicht möglich, auch nicht aufgrund von § 4b BauGB, der lediglich die Möglichkeit der Übertragung einzelner Verfahrensschritte auf Private ermöglicht. Eine vollständige „Privatisierung“ des Verfahrens ist hiervon jedoch gerade nicht gedeckt (BVerwG, Urteil vom 25.11.2005, 4 C 15/04, juris, Rn. 28).
Dass eine Abwägung durch das Bürgerbegehren oder seine Initiatoren vorgenommen werden kann, ergibt sich, entgegen der Ansicht des Klägers zu 1), auch nicht daraus, dass die Organkompetenz bundesrechtlich nicht vorgegeben ist. Denn aus diesem Umstand kann das Bürgerbegehren für sich gerade keine Rechte herleiten, da eine ausdrückliche Regelung, die ein Bürgerbegehren beziehungsweise dessen Initiatoren berechtigt, die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB vorzunehmen, gerade nicht existiert.
Auch aus Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG oder aus Art. 95 S. 2 VerfThür kann, entgegen der Ansicht des Klägers zu 1), keine Berechtigung des Bürgerbegehrens oder seiner Initiatoren zur Abwägung entnommen werden. Nach Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG kann in Gemeinden an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten und gemäß Art. 95 S. 2 VerfThür kann an die Stelle einer gewählten Vertretung nach Maßgabe des Gesetzes eine Gemeindeversammlung treten. Bei einem Bürgerbegehren handelt es sich nicht um eine Gemeindeversammlung im Sinne von Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG, Art. 95 S. 2 VerfThür, da ein Bürgerbegehren seiner Natur nach lediglich auf eine Einzelentscheidung zu einer Sachfrage gerichtet ist, während eine den Gemeinderat ersetzende Gemeindeversammlung auf eine kontinuierliche Arbeitsweise gerichtet ist, so dass der Anwendungsbereich nicht eröffnet ist. Zudem sind die Vorschriften über die Gemeindeversammlung in allen Ländern, so auch in Thüringen, mittlerweile abgeschafft worden, so dass Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG und Art. 95 S. 2 VerfThür keine praktische Bedeutung mehr haben (Henneke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Grundgesetz, Kommentar, 13. Auflage, 2014, Art. 28, Rn. 39; von der Weiden in Linck/Baldus/Lindner u.a., Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Kommentar, 2013, Art. 94, Rn. 25).
Sofern der Kläger zu 1) der Ansicht ist, dass vorliegend aufgrund höherrangigen Europarechts (strenger Schutz des Feldhamsters) kein planerisches Ermessen der Gemeinde bestehe und deshalb ein Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB ausscheide, so kann dem nicht gefolgt werden. Das Gesetz hebt weder die öffentlichen Belange insgesamt noch einzelne öffentliche oder einzelne private Belange derart hervor, dass sie einen automatischen Vorrang beanspruchen können (BVerwG, Urteil vom 01.11.1974, IV C 38.71, juris, Rn. 26; Beschluss vom 10.01.2018, 4 BN 18/17, juris, Rn. 10; Battis, a.a.O., Rn. 100). Die Hervorhebung eines Belanges würde von vornherein zu einer unverhältnismäßigen Fehlgewichtung führen. Vielmehr ist im Falle des Widerstreits öffentlicher Belange mit privaten Belangen, nicht anders als im Falle des Widerstreits öffentlicher und privater Belange untereinander, im Sinne der von § 1 Abs. 7 BauGB geforderten gerechten Abwägung zu prüfen, ob sachgerechte, das heißt an den Planungsleitsätzen orientierte und hinreichend gewichtige Gründe es rechtfertigen, den einen Belang hinter den anderen zurücktreten zu lassen (BVerwG, Urteil vom 01.11.1974, a.a.O.). Darüber hinaus gewährt Art. 12 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie [FFH-RL]) i.V.m. Anhang IV a) dieser Richtlinie dem Feldhamster nicht uneingeschränkten Schutz. Nach Art. 16 FFH-RL können die Mitgliedstaaten von den Bestimmungen des Art. 12 FFH-RL in den Fällen des Art. 16 Abs. 1 lit. a) bis e) FFH-RL abweichen, sofern es keine anderweitige zufrieden stellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen. Zudem sieht § 44 Abs. 5 S. 1-3 BNatSchG Privilegierungstatbestände vor. Nach § 44 Abs. 5 S. 3 BNatSchG können auch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen festgesetzt werden, um die geforderte ökologische Funktion der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang zu wahren (Battis, a.a.O., Rn. 65d). Die Regelung des § 45 BNatSchG sieht wiederum Ausnahmeregelungen vor. Inwieweit für den jeweiligen Fall Privilegierungstatbestände oder Ausnahmeregelungen greifen, muss im Rahmen der Abwägung geklärt werden, so dass eine solche auch aus diesem Grund nicht von vornherein entfallen kann.
Da weder ein Bürgerbegehren noch die Initiatoren eines Bürgerbegehrens in der Lage sind, eine komplexe Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB, die nicht entfallen kann, zu leisten, muss eine solche dem Gemeinderat als planendes kommunales Gremium vorbehalten bleiben. Dies führt jedoch nicht dazu, dass Bürgerbegehren zu Bauleitplanungen gänzlich ausgeschlossen sind. Einen solchen Ausschluss sieht weder die ThürKO noch das ThürEBBG vor, noch ist ein solcher Ausschluss vom Thüringer Landesgesetzgeber gewollt. Vielmehr sollen nach dem ausdrücklichen Willen des Thüringer Landesgesetzgebers Bürgerbegehren zu Bauleitplanungen möglich sein (LT-Drucks. 4/4550, S. 4).
Eine uneingeschränkte Bauleitplanung durch Bürgerbegehren ist jedoch, entgegen der Ansicht der Kläger, nicht möglich, da eine solche auf einen Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB hinauslaufen würde und Landesrecht mit Bundesrecht vereinbar sein muss. Denn nach Art. 31 GG bricht Bundesrecht Landesrecht. Art. 31 GG löst die Kollision von Normen und setzt daher zunächst voraus, dass die Regelungen des Bundes- und Landesrechts auf denselben Sachverhalt anwendbar sind. Können die sich in ihrem Regelungsbereich überschneidenden Normen bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen, so bricht Bundesrecht jeder Rangordnung eine landesrechtliche Regelung auch dann, wenn sie Bestandteil des Landesverfassungsrechts ist (BVerfG, Beschluss vom 15.10.1997, 2 BvN 1/95, juris, Rn. 62; Nichtannahmebeschluss vom 10.06.2009, 1 BvR 198/08, juris, Rn. 26). Bei einem Bürgerbegehren über eine Bauleitplanung liegt eine solche Kollision zwischen Landesrecht (§ 17 ThürKO 2009 beziehungsweise § 17 ThürKO i.V.m. den Vorschriften des ThürEBBG) und Bundesrecht (§ 1 Abs. 7 BauGB) vor, solange die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB allein durch das Bürgerbegehren oder seine Initiatoren erfolgen soll. Denn die Aufstellung eines Bauleitplanes erfordert, unabhängig davon, ob eine solche durch den Gemeinderat oder durch ein Bürgerbegehren durchgeführt wird, eine Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB, so dass bei einem Bürgerbegehren gemäß den Regelungen des § 17 ThürKO 2009 beziehungsweise § 17 ThürKO i.V.m. den Vorschriften des ThürEBBG über eine Bauleitplanung die Regelung des § 1 Abs. 7 BauGB tangiert wird. Denn eine ausschließliche Bauleitplanung durch ein Bürgerbegehren würde eine Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nicht ermöglichen und damit einen Verstoß gegen Bundesrecht darstellen mit dem Ergebnis, dass aufgrund von Art. 31 GG eine Bauleitplanung durch ein Bürgerbegehren in diesem Rahmen nicht erfolgen kann.
Eine solche Kollision zwischen Landesrecht und Bundesrecht lässt sich nur dann vermeiden, wenn bei einer Bauleitplanung durch ein Bürgerbegehren, das wie vorliegend ein positives Planungsziel (Abänderung eines bestehenden Bebauungsplans) verfolgt, die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB noch durch den Gemeinderat erfolgen kann. Dies ist dann der Fall, wenn durch ein Bürgerbegehren lediglich Rahmenfestlegungen vorgegeben werden, die einen verbleibenden Planungsspielraum von substanziellem Gewicht belassen und damit genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten, um ein rechtmäßiges Abwägungsergebnis zu ermöglichen (BayVGH, Beschluss vom 28.07.2005, 4 CE 05.1961, juris, Rn. 30; Urteil vom 28.05.2008, 4 BV 07.1981, juris, Rn. 32; Wachsmuth/Pahlke, a.a.O., § 1, S. 8). Die Kammer schließt sich damit der ständigen Rechtsprechung des bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zu den Grundsätzen der Bauleitplanung durch Bürgerbegehren an.
Die Regelung des § 17 Abs. 3 S. 3 ThürKO 2009 führt, entgegen der Ansicht der Kläger, nicht dazu, dass die Grundsätze der bayerischen Rechtsprechung sich nicht auf Thüringen übertragen lassen. Denn sowohl § 17 Abs. 3 S. 3 ThürKO 2009 als auch die Nachfolgebestimmung des § 12 Abs. 2 ThürEBBG enthalten lediglich eine Fristenregelung für ein kassatorisches Bürgerbegehren, das im Unterschied zu dem vorliegenden initiierenden Bürgerbegehren die Aufhebung eines Beschlusses des Gemeinderates zum Gegenstand hat und damit aus Gründen der Rechtssicherheit fristgebunden ist (Rücker in Rücker/Dieter/Schmidt, u.a., Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Kommentar, Band I, 33. Ergänzungslieferung, Juli 2018, § 17, Anm. 4.2), so dass aufgrund des qualitativen Unterschiedes die Regelungen des kassatorischen Bürgerbegehrens auf das vorliegende initiierende Bürgerbegehren keine Anwendung finden.
Vielmehr entspricht die von der bayerischen Rechtsprechung vorgenommene Einschränkung dem ausdrücklichen Willen des Thüringer Landesgesetzgebers. Der Thüringische Landesgesetzgeber führt zu § 17 ThürKO in der Fassung vom 08.04.2009, gültig ab 06.05.2009, ausdrücklich aus, dass Bürgerbegehren zur Bauleitplanung, wie in Bayern, möglich sein sollen (LT-Drucks. 4/4550, S. 4). In der Begründung zu § 17 ThürKO 2009 (Fassung vom 08.04.2009, gültig ab 07.05.2009) sowie in den nachfolgenden Begründungen zu § 17 ThürKO führt der Thüringer Landesgesetzgeber nichts Abweichendes aus, so dass er die bayerischen Einschränkungen auch in Thüringen vorgesehen hat. Denn im Rahmen dieser Einschränkungen ist eine Bauleitplanung durch ein Bürgerbegehren mit Bundesrecht vereinbar. Es ist davon auszugehen, dass der Thüringer Landesgesetzgeber sich gesetzeskonform verhalten und eine Kollision mit Bundesrecht vermeiden wollte.
Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe ist die Fragestellung zu 1) des vorliegenden Bürgerbegehrens mit dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB nicht vereinbar. Denn sie gibt konkrete Festsetzungen und Darstellungen vor, die die im Verfahren der Bauleitplanung erforderliche Abwägung unzulässig beschränken würden, da sie dem Gemeinderat als planendes kommunales Gremium keinen Planungsspielraum von substanziellem Gewicht belassen würde.
Die Grenze zwischen Vorgabe eines Rahmens und unzulässiger Beschränkung des Abwägungsvorgangs ist eine Frage des Einzelfalls (BayVGH, Beschluss vom 16.04.2012, 4 CE 12.517, juris, Rn. 29; VG Ansbach, Beschluss vom 06.03.2018, AN 4 E 18.00219, juris, Rn. 72).
Auszugehen ist dabei zunächst vom Wortlaut der Fragestellung, der die Formulierung „dahingehend geändert wird“ verwendet. Der Wortlaut dieser Fragestellung lässt objektiv durch das Wort „wird“ darauf schließen, dass es schon um das Ergebnis der Darstellung und nicht nur um einen bloßen Aufstellungsbeschluss mit der Angabe eines noch unverbindlichen Planungszieles oder um eine bloße Rahmenvorgabe gehen soll. Vielmehr werden die Änderungen der bisherigen Bebauungsplanfestsetzungen einleitend mit den Worten „dahingehend geändert wird“ konkret und verbindlich (ausnahmelos) dahingehend vorgegeben, dass „die bislang im Baugebiet unbebauten privaten und öffentlichen Flächen (Stand: 01.07.2018) (...) als öffentliche beziehungsweise private Grünflächen auszuweisen“ sind. Dabei stellt die Formulierung „beziehungsweise“ keine echte Alternative dar, denn sie verbindet lediglich zwei Varianten von Grünflächen (öffentliche und private Grünflächen), so dass die Ausweisung als „Grünfläche“ verbindlich ist. Die Verbindlichkeit kommt zudem durch die Benennung eines konkreten Datums, „01.07.2018“, und den damit verfolgten Zweck, „Schutz der dort vorgefundenen, unter Naturschutz stehenden Feldhamster“, zum Ausdruck. Planungsalternativen werden nicht eingeräumt, so dass dem Gemeinderat dem Wortlaut nach kein Planungsspielraum von substanziellem Gewicht verbleibt.
Zwar sind Bürgerbegehren auslegungsbedürftig und auslegungsfähig, wobei an die sprachliche Abfassung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen, damit auch juristische Laien ein Bürgerbegehren mit Erfolg einreichen können (BayVGH, Urteil vom 28.05.2008, a.a.O., Rn. 34; Beschluss vom 16.04.2012, a.a.O., Rn. 30). Es bleibt aber entscheidend, wie Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens von den Unterzeichnern mit Blick auf Fragestellung und Begründung verstanden werden können. Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens lassen für den Unterzeichner keine andere Auslegung zu, als dass der bisherige Bebauungsplan dergestalt abgeändert wird, dass die bislang im Baugebiet unbebauten privaten und öffentlichen Flächen (Stand: 01.07.2018) zum Schutze der dort vorgefundenen, unter Naturschutz stehenden Feldhamster als öffentliche beziehungsweise private Grünfläche ausgewiesen werden, da es sich bei dem europäischen Feldhamster um eine „streng zu schützende“ Tierart „von gemeinschaftlichen Interesse“ handelt und „die wenigen europarechtlich zulässigen Ausnahmen vorliegend politisch nicht zweckmäßig sind“. Dieser Zweck des Bürgerbegehrens folgt sowohl aus dem eindeutigen Wortlaut der Fragestellung als auch aus dem eindeutigen Wortlaut der Begründung. In der Fragestellung des Bürgerbegehrens werden unter Ziffer 1) die Bebauungsplanänderungen konkret benannt. Insbesondere die Formulierung „dahingehend geändert wird“ und die anschließende Benennung der konkreten Änderung „die bislang im Baugebiet unbebauten privaten und öffentlichen Flächen (Stand: 01.07.2018) zum Schutze der dort vorgefundenen, unter Naturschutz stehenden Feldhamster als öffentliche beziehungsweise private Grünflächen auszuweisen“ lässt bereits keinen anderen Schluss zu als die konkrete verbindliche Abänderung der bisherigen Bebauungsplanfestsetzungen „zum Schutze der dort vorgefundenen, unter Naturschutz stehenden Feldhamster“.
Auch der klare und eindeutige Wortlaut der Begründung lässt keine andere Auslegung zu. Aus der Begründung des Bürgerbegehrens lässt sich eindeutig und zweifelsfrei entnehmen, dass „durch das vorliegende Bürgerbegehren den europarechtlichen Schutzanforderungen zu Gunsten des Feldhamsters Genüge getan wird“ und „die wenigen europarechtlich zulässigen Ausnahmen vorliegend politisch nicht zweckmäßig sind“. „Ein Konflikt zwischen nationalem Recht beziehungsweise nationaler Baugenehmigungspraxis wird auf diese Weise per se vermieden. (…) Die Erteilung weiterer Baugenehmigungen für die derzeit noch unbebauten öffentlichen und privaten Flächen gefährdet das Überleben und die Fortpflanzungsmöglichkeiten des Feldhamsters. Letzteres zu verhindern ist Ziel des vorliegenden Bürgerbegehrens“, wobei „das im ersten Teil der Fragestellung aufgeführte Datum 01.07.2018 notwendig und angemessen ist, um eine zweifelsfreie Zuordnung der nicht bebauten Flächen im Zeitpunkt des späteren Bürgerentscheids zuzulassen.“
Fragestellung und Begründung stehen im Einklang, so dass für den Unterzeichner bei objektiver Betrachtung Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens mit Blick auf Fragestellung und Begründung eindeutig, widerspruchsfrei und unmissverständlich in der verbindlichen Abänderung des Bebauungsplans dergestalt liegt, dass die bislang im Baugebiet unbebauten privaten und öffentlichen Flächen zum Schutze der dort vorgefundenen, unter Naturschutz stehenden Feldhamster ohne Wenn und Aber als öffentliche beziehungsweise private Grünflächen ausgewiesen werden. Ein Planungsspielraum von substanziellem Gewicht lässt sich bei objektiver Betrachtung für den unbefangenen Unterzeichner nicht entnehmen.
Mit der Vorgabe eines verbindlichen Planungsergebnisses hat das Bürgerbegehren eine Bauleitplanung mit einem bauplanungsrechtlich beachtlichen Abwägungsausfall und damit einen Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB zur Folge, so dass es auf etwaige weitere Unzulässigkeitsgründe nicht mehr ankommt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Ein Grund für die Zulassung der Berufung ist nicht ersichtlich.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt.
Die Kammer folgt bei der Bestimmung des Streitwerts gemäß § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) der Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, S. 58 ff.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 BauGB
§ 44 BNatSchG
§ 4b BauGB
§ 45 BNatSchG
§ 17 ThürKO
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 Baugesetzbuch
§ 14 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 ThürEBBG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 12 Abs. 2 ThürEBBG
§ 3 Abs. 3 ThürEBBG
§ 22 Abs. 3 ThürKO
§ 12 Abs. 5 S. 1 ThürEBBG
§ 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 3 S. 6 ThürKO
§ 6 Abs. 1 S. 3 ThürEBBG
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 44 Abs. 5 S. 3 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 S. 3 ThürKO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
Art. 20a Grundgesetz
Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG
Art. 95 S. 2 Verfassung
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2014, 1473
DVBl 2012, 317
3 K 1111/12
IV C 50.72
9 C 2/03
4 BV 07.19
3 B 500/99
4 C 15/04
IV C 38.71
4 BN 18/17
2 BvN 1/95
1 BvR 198/08
4 CE 05.19
4 CE 12.51
4 E 18.00