Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-29, Aktenzeichen 10 A 2611/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0529.10A2611.11.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger beantragte am 22. Juni 2010 bei der Beklagten für das Grundstück X.- Straße 95 - 97, X.-- Platz 11 in E. (Gemarkung P. , Flur 6, Flurstück 646) die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheides für die Nutzungsänderung des ehemaligen N. -Restaurants zu einem Spielhallenbetrieb der gehobenen Klasse mit fünf Spielhallen im Erdgeschoss und zwei dazugehörenden Räumen im Untergeschoss. Die Spielhallen 1 bis 5 im Erdgeschoss sollen ausweislich der Bauvorlagen 145 m², 88 m², 60 m², 149 m² 145 m² Nutzfläche aufweisen. Sie sollen über einen gemeinsamen Eingangsbereich mit Aufsicht zugänglich sein. Die Spielhallen 2 und 3 sind jeweils über eine Treppe mit einem Raum im Untergeschoss verbunden. Der mit der Spielhalle 2 verbundene Raum erweitert deren Nutzfläche um 50 m², der zur Spielhalle 3 gehörende Raum deren Fläche um 80 m². Ferner sind im Untergeschoss der ge-meinsame WC-Bereich und weitere Nutzräume vorgesehen.
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. der Beklagten vom 30. August 1990 in der Fassung der vereinfachten Änderung vom 29. September 2005, der für das Vorhabengrundstück und dessen Umgebung ein Kerngebiet festsetzt. § 2 der textlichen Festsetzungen unterteilt Vergnügungsstätten in drei Kategorien. Vergnügungsstätten der Kategorie II sind gemäß § 2 Abs. 2 der textlichen Festsetzungen 1. Tanzlokale, Diskotheken; 2. Schankwirtschaften mit regelmäßigen Musikaufführungen und Tanzveranstaltungen; 3. Spielhallen und ähnliche Unternehmen (§ 33i Gewerbeordnung). Vergnügungsstätten der Kategorie II können ausnahmsweise zugelassen werden (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 der textlichen Festsetzungen).
Mit Bescheid vom 16. August 2010 lehnte die Beklagte die Erteilung des beantragten Vorbescheides ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus:
Spielhallen als Vergnügungsstätten der Kategorie II seien nach den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. im Kerngebiet nur ausnahmsweise zulässig. Nach § 31 Abs. 1 BauGB könnten von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen seien. Da in nächster Nachbarschaft bereits mehrere Spielhallen bestünden (X.-- Straße 111 und X.-- Platz 12), sei die Ausnahmeregelung bereits ausgeschöpft. Einer weiteren Konzentration von Vergnügungsstätten an dieser Stelle, welche zur Beeinträchtigung des Stadt- und Straßenbildes führen würde, könne aus planungsrechtlicher Sicht nicht zugestimmt werden. Die Einschränkung des Vergnügungsgewerbes solle dem Ziel der Erhaltung und Förderung der Attraktivität der E1. Innenstadt dienen.
Der Kläger hat am 14. September 2010 Klage erhoben.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die Beklagte gehe unzutreffend davon aus, dass eine Ablehnung seines Antrags auf Erteilung des Vorbescheides aufgrund der Umstände des Einzelfalles in Betracht komme. Das Plangebiet umfasse den zentralen Innenstadtbereich von E. und insbesondere den Bereich um den E1. Hauptbahnhof, in dem nach der Planbegründung bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes zahlreiche Spielhallen vorhanden gewesen seien. Das Plangebiet habe eine Nord-Süd-Ausdehnung von über einem Kilometer und eine Ost-West-Ausdehnung zwischen 600 m und über einem Kilometer. Gemessen daran sei eine mit dem Charakter des Kerngebiets nicht mehr zu vereinbarende Überrepräsentation von Spielhallen nicht gegeben. Im Bereich der C.-------straße , der L.---straße und der G. -F. -Straße seien Spielhallenbetriebe ebenso in größerer Zahl vorhanden wie auf der H. -B. -Straße zwischen L1. -B1. -Q. und T.---------platz . Vereinzelte Spielhallenbetriebe seien auf der N1.------straße zu finden. Im näheren Umfeld des Vorhabengrundstücks um den X.-- Q. befänden sich hingegen lediglich die beiden von der Beklagten angeführten Spielhallenbetriebe, sodass diese Art der Vergnügungsstätten im Innenstadtbereich von E. insgesamt eine untergeordnete Rolle spielten. Es sei nicht erkennbar, aus welchem Grund sein Vorhaben zu einer "Beeinträchtigung des Stadt- und Straßenbildes" führen könne. Zudem setze sich die Beklagte mit ihrer Ablehnungsentscheidung in Widerspruch zu ihrem eigenen Handeln. Erst vor wenigen Monaten habe sie einem anderen Bauherrn auf der G. -F. -Straße zwischen L1. -B1. -Q. und L.---straße eine bauaufsichtliche Genehmigung zur Errichtung eines Spielhallenkomplexes mit fünf kerngebietstypischen Spielhallen erteilt.
Der Kläger hat seine Bauvoranfrage in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts auf die Zulässigkeit der Spielhallen nach der Art der baulichen Nutzung beschränkt und einen Auszug aus der Flurkarte vorgelegt.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheids vom 16. August 2010 zu verpflichten, ihm einen Bauvorbescheid für die "Nutzungsänderung des ehemaligen N. -Restaurants zu einem Spielhallenbetrieb mit fünf Spielhallen" auf dem Grundstück X.-- Straße 95 - 97, X.--Q. 11 in E. – Gemarkung P. , Flur 6, Flurstück 646 – nach Maßgabe seiner Bauvoranfrage vom 15. Juni 2010 – Reg.-Nr.: 22/BV-0118/10 – in ihrer Fassung vom13. Oktober 2011 zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die geplanten Spielhallen würden zusammen mit den im Umfeld des X.-- Q1. schon vorhandenen Spielhallen zu einer unerwünschten Spielhallenkonzentration führen, durch die das Stadt- und Straßenbild beeinträchtigt werde.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 13. Oktober 2011 stattgegeben. Der Kläger habe einen Anspruch auf die Erteilung des beantragten Vorbescheids. Das Vorhaben sei nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. am Vorhabenstandort ausnahmsweise zulässig. Mangels städtebaulicher Versagungsgründe sei das der Beklagten grundsätzlich eingeräumte Ermessen zu einer Pflicht zur Zulassung einer Ausnahme verdichtet. Eine der Eigenart eines Kerngebiets widersprechende Häufung von Vergnügungsstätten sei bei einer Zulassung des beantragten Vorhabens nicht zu befürchten. Vergnügungs-stätten der Kategorie II, zu denen auch Spielhallen zählten, seien nach der Planbegründung als Betriebe zu qualifizieren, deren Zweck der aktiven Unterhaltung von Besuchern diene und von denen in Bezug auf die Art ihrer Nutzung im Allgemeinen keine negativen Auswirkungen zu erwarten seien. Spielhallen seien nach Ansicht des Plangebers nicht etwa ausnahmslos unerwünscht, ihre Zulassung solle vielmehr von einer Einzelfallprüfung abhängig gemacht werden. Durch das Vorhaben komme es weder zu einer die Innenstadtqualität mindernden Änderung des Stadt- und Straßenbildes noch zu einer entsprechenden Lärmbelästigung. Das Erscheinungsbild rund um den X.--Q. und die X.--Straße in Richtung Hauptbahnhof sei geprägt durch vielfältige Nutzungen wie Dienstleistungs-, Einzelhandels-, Gastronomie- und Beherbergungsbetriebe sowie durch Niederlassungen freiberuflich Tätiger und Büronutzungen. Die Gefahr der Verdrängung von Einzelhandelsläden oder Dienstleistungsbetrieben, die der Versorgung des Gebiets ihres Einzugsbereichs dienten, bestehe ebenso wenig wie die Gefahr eines Niveauverlustes für die Umgebung. Die Struktur der der Versorgung dienenden Nutzungen erscheine hinreichend vielfältig und robust. Auch die Befürchtung eines Trading-Down-Effektes sei unbegründet, weil nicht erkennbar sei, dass gerade das beabsichtigte Vorhaben die Attraktivität der Geschäftsstraße und die Qualität des dortigen Warenangebotes senken werde.
Der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung der Beklagten hat am 28. März 2012 einen Aufstellungsbeschluss zur vereinfachten Änderung des Bebauungsplanes Nr. gefasst, der am 7. April 2012 im E1. Amtsblatt bekannt gemacht worden ist. Am 26. April 2012 hat der Rat der Beklagten eine Veränderungssperre für einen Teil des Innenstadtbereichs etwa zwischen derL2.-----allee , dem I. , dem Hauptbahnhof und dem G1.------ – zu dem auch das Vorhabengrundstück gehört – als Satzung beschlossen. Die Bekanntmachung ist am 12. Mai 2012 erfolgt.
Zur Begründung des Aufstellungsbeschlusses hat der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung ausgeführt: Vorrangiges Planungsziel sei es, die Steuerung der Zulassung von Vergnügungsstätten, insbesondere von Spielhallen zu präzisieren. Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. sei es gewesen, städtebaulichen Fehlentwicklungen in Form von Niveauverlusten und Trading-Down-Prozessen, die durch die Ansiedlung des Vergnügungsgewerbes einträten, entgegenzuwirken. Eine Verstetigung dieser städtebaulichen Fehlentwicklungen habe der Bebauungsplan bislang aber nicht verhindert. Es sei deutlich geworden, dass die gewünschte Steuerung der Zulassung von Vergnügungsstätten – insbe-sondere von Spielhallen – durch den geltenden Bebauungsplan nur bedingt möglich sei. Daher solle die ausnahmsweise Zulässigkeit von Vergnügungs-stätten der Kategorie II stärker konkretisiert werden, indem Kriterien zur Prüfung des Einzelfalls als Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausnahme in die textlichen Festsetzungen aufgenommen würden. Dies solle zu einer Präzisierung der im Rahmen der Ermessensentscheidung der Verwaltung zu prüfenden Ausnahmefähigkeit der jeweiligen Vergnügungsstätte führen, wodurch eine städtebaulich nachteilige Häufung solcher Nutzungen in deren näherer Umgebung verhindert werden könne.
Der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre sind am 6. April 2013 im E1. Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht worden. Zuvor hatte der Beigeordnete für Planen und Bauen unter dem 22. März 2013 schriftlich bestätigt, dass der bekannt gemachte Aufstellungsbeschluss mit dem am 28. März 2012 von dem Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung gefassten Aufstellungsbeschluss und die bekannt gemachte Veränderungssperre mit der in der Sitzung am 26. April 2012 vom Rat beschlossenen Veränderungssperre übereinstimmen. Der Oberbürgermeister hatte am 26. März 2013 entsprechende Bekanntmachungsanordnungen unterzeichnet.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte ergänzend geltend: Dem Kläger fehle bereits das Sachbescheidungsinteresse für die Erteilung des begehrten Vorbescheids. Seinem Vorhaben stehe nunmehr das Verbot von Mehrfachkonzessionen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW entgegen. Die von ihm angestrebte "Mehrfachspielhalle" könne nicht auf der Grundlage einer einzigen Konzession betrieben werden, denn nach § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV dürften pro Spielhalle nicht mehr als insgesamt zwölf Geldspielgeräte aufgestellt werden. Der Erteilung des Vorbescheids stünde zudem die nunmehr beschlossene Veränderungssperre zur Sicherung der geplanten Änderung des Bebauungsplans Nr. entgegen. Ungeachtet dessen sei im Bereich des Vorhabengrundstücks von einer Spielhallenkonzentration auszugehen, die die ausnahmsweise Zulassung des Vorhabens hindere. Diese Annahme basiere darauf, dass innerhalb des unmittelbaren Nahbereichs des Vorhabengrundstücks auf den Grundstücken X.-- Q. 12 und X.-- Straße 111 bereits je eine Spielhalle vorhanden sei und mit der Zulassung des Vorhabens zusätzlich fünf Spielhallen hinzutreten würden. Verstärkend komme hinzu, dass auf der gegenüberliegenden Seite des X.-- Q1. noch zwei weitere Spielhallen vorhanden seien. Die einen Trading-Down-Effekt kennzeichnende Abwärtsentwicklung habe in dem fraglichen Bereich bereits begonnen und würde durch die Zulassung des Vorhabens noch erheblich verstärkt. Schließlich habe der Rat in Nr. II 3.3 der Planbegründung bestimmt, dass eine in § 3 Abs. 2 Nr. 1 der textlichen Festsetzungen angelegte Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB nur in Betracht komme, wenn keine der in der Planbegründung genannten (negativen) Voraussetzungen gegeben seien. Durch eine Zulassung des Vorhabens würden jedenfalls der gute Ruf des Plangebiets und das Investitionsklima gefährdet.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen;
hilfsweise,
festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 16. August 2010 rechtswidrig gewesen ist und die Beklagte bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Dezember 2012,
äußerst hilfsweise,
bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre zur Sicherung der geplanten Änderung des Bebauungsplanes Nr. 5576/78
verpflichtet war, ihm einen Bauvorbescheid für die "Nutzungsänderung des ehemaligen N. -Restaurants zu einem Spielhallenbetrieb mit fünf Spielhallen" auf dem Grundstück X1.--Straße 95 - 97, X.-- Q. 11 in E. - Gemarkung P. , Flur 6, Flurstück 646 - nach Maßgabe seiner Bauvoranfrage vom 15. Juni 2010 in der Fassung vom 13. Oktober 2011 zu erteilen.
Zur Begründung trägt er ergänzend vor: Das Inkrafttreten des Ausführungsgesetzes zum Glückspielstaatsvertrages Nordrhein-Westfalen führe nicht dazu, dass sein Sachbescheidungsinteresse entfalle. Das Verbot von sogenannten Mehrfachkonzessionen nach § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW verstoße gegen die grundgesetzlich geschützte Berufsfreiheit. Die Veränderungssperre vom 24. April 2012 stehe der Erteilung des beantragten Bauvorbescheides ebenfalls nicht entgegen, da sich aus den Planaufstellungsunterlagen ergebe, dass lediglich die Voraussetzungen für Zulässigkeit von Vergnügungsstätten der Kategorie II „stärker kon-kretisiert werden“ sollten, mithin keine Änderung des Bebauungsplanes beabsichtigt sei. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog zulässig.
Das Gericht hat dem Kläger die Berufungsbegründungsschrift der Beklagten am 21. September 2012 zugestellt. Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 16. April 2013, bei Gericht am selben Tag eingegangen, die Stellung des Hilfsantrags angekündigt.
Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 30. April 2013 und 6. Mai 2013 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung, über die das Gericht mit Einverständnis der Beteiligten
ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet.
Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrages zulässig, aber unbegründet. Die Hilfsanträge sind unzulässig.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 16. August 2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung des beantragten Vorbescheids. Nach § 71 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist ein Vorbescheid zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.
Es kann offen bleiben, ob dem Kläger hinsichtlich des mit dem Hauptantrag begehrten bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für sein nicht ausdrücklich auf die Aufstellung von Geldspielgeräten beschränktes Vorhaben nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages NRW – GlüStV NRW – am 1. Dezember 2012 das notwendige Sachbescheidungsinteresse fehlt. Denn der Erteilung des beantragten Vorbescheids steht die am 26. April 2012 beschlossene und am 6. April 2013 öffentlich bekannt gemachte Veränderungssperre der Beklagten (§ 14 BauGB) entgegen. Danach dürfen im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegende Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden (§ 3 Buchstabe a der Satzung über die Veränderungssperre in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB).
Die Satzung der Beklagten über eine Veränderungssperre ist wirksam. Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, sobald ein Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst ist.
Der Veränderungssperre liegt ein wirksamer Aufstellungsbeschluss zugrunde. Der Aufstellungsbeschluss leidet an keinem zu seiner Unwirksamkeit führenden formellen Mangel. Er ist ortsüblich bekannt gemacht worden. In ergänzender Auslegung des § 14 Abs. 1 BauGB ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung als materiell-rechtliche Voraussetzung erforderlich, dass der Aufstellungsbeschluss auch gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. August 1992– 4 N 1.92 –, BauR 1993, 59.
Diese Anforderungen waren zunächst nicht erfüllt. Die Aufstellung der vereinfachten Änderung des Bebauungsplans Nr. ist zwar am 28. März 2012 vom Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung beschlossen worden, doch fehlte es an einer wirksamen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses, weil die am 7. April 2012 erfolgte Bekanntmachung im E1. Amtsblatt nicht den nach § 52 Abs. 3 GO NRW sinngemäß anzuwendenden Vorschriften der Bekanntmachungsverordnung genügte.
Nach § 52 Abs. 3 GO NRW finden die für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen geltenden Bestimmungen (§ 7 Abs. 4 und 5 GO NRW) auch bei den nach der Gemeindeordnung NRW oder anderen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen sonstigen öffentlichen Bekanntmachungen sinngemäß Anwendung, soweit nicht ausdrücklich anderes bestimmt ist. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist eine sonstige öffentliche Bekanntmachung im Sinne dieser Vorschrift. § 52 Abs. 3 GO NRW verweist nicht lediglich auf die ausdrücklich erwähnten Regelungen des § 7 Abs. 4 und 5 GO NRW. Auch die Bestimmungen der auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung des § 7 Abs. 5 GO NRW erlassenen Bekanntmachungsverordnung finden sinngemäß Anwendung. Es bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Entscheidung, ob auf der Grundlage des § 52 Abs. 3 GO NRW sämtliche Vorschriften der Bekanntmachungsverordnung auf alle sonstigen vorgeschriebenen öffentlichen Bekanntmachungen sinngemäß anzuwenden sind oder ob bei jeder Regelung dieser Verordnung im Einzelnen geprüft werden muss, ob sie nach ihrem Sinn und Zweck jeweils zu beachten ist. Jedenfalls die wesentlichen Regelungen des § 2 Abs. 3 BekanntmVO, wonach der Bürgermeister schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut mit den Beschlüssen des Rates übereinstimmt und dass nach § 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO verfahren worden ist, und darüber hinaus die Bekanntmachung anordnet, sind auf die Bekanntmachung von Aufstellungsbeschlüssen anwendbar.
Vgl. hierzu grundlegend OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2013 – 10 B 1239/12 –, juris m. w. N.
Die Anforderungen des § 2 BekanntmVO waren bezogen auf die Bekanntmachung des hier in Rede stehenden Aufstellungsbeschlusses zunächst nicht erfüllt. Es lagen weder eine Bestätigung der Übereinstimmung des bekannt gemachten Aufstellungsbeschlusses mit dem Aufstellungsbeschluss des Ausschusses für Planung und Stadtentwicklung vom 28. März 2012 vor, noch die erforderliche Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters.
Inzwischen hat der Beigeordnete für Planen und Bauen unter dem 22. März 2013 schriftlich bestätigt, dass der bekannt gemachte Aufstellungsbeschluss mit dem am 28. März 2012 von dem Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung gefassten Aufstellungsbeschluss und die bekannt gemachte Veränderungssperre mit der in der Sitzung am 26. April 2012 vom Rat beschlossenen Veränderungssperre übereinstimmen. Der Oberbürgermeister hat am 26. März 2013 entsprechende Bekanntmachungsanordnungen unterzeichnet. Damit sind die notwendigen Förmlichkeiten nachgeholt. Der Aufstellungsbeschluss sowie die Veränderungssperre sind am 6. April 2013 im E1. Amtsblatt erneut bekannt gemacht worden.
Der Beigeordnete für Planen und Bauen war in seinem Arbeitsgebiet vorliegend auch befugt, die Bestätigung der Übereinstimmung als Vertreter des Oberbürgermeisters zu unterzeichnen (§ 68 Abs. 2 GO NRW). Da die Bestätigung der Übereinstimmung im Sinne des § 2 Abs. 3 BekanntmVO nicht Teil des Satzungsbeschlusses, sondern Bestandteil des vom eigentlichen Normsetzungsverfahren zu trennenden Bekanntmachungsverfahrens ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 2000– 4 CN 2.99 –, BRS 63 Nr. 42,
vertritt den (Ober-)Bürgermeister insoweit der zur allgemeinen Vertretung berufene Beigeordnete oder der zuständige Beigeordnete in seinem Arbeitsgebiet, nicht hingegen sein ehrenamtlicher Stellvertreter nach § 67 GO NRW, dessen Vertretungsbefugnisse auf die Leitung von Ratssitzungen und die Repräsentation beschränkt sind.
Soweit in früheren Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und zu einer anderen Rechtslage die Auffassung vertreten wurde, dass es das ausschließliche Recht des Rates sei, Ortsrecht zu erlassen, und es daher dem Bürgermeister als dem Vorsitzenden dieses Gremiums beziehungsweise seinem Stellvertreter und nicht dem Stadtdirektor als Teil der Verwaltung obliege, das Normsetzungsverfahren durch die Bekanntmachung zum Abschluss zu bringen,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1994– 11 A 2396/90 –, BRS 56 Nr. 24 m. w. N.,
ist hieran nach der zitierten jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr festzuhalten.
So im Ergebnis bereits OVG NRW, Urteil vom 12. März 2003 – 7a D 20/02.NE –, NVwZ-RR 2003, 667.
Eines erneuten Aufstellungsbeschlusses des Rates bedurfte es für eine ordnungsgemäße Bekanntgabe nicht. Ist die Satzung über die Veränderungssperre vor Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses bekannt gemacht worden, kann sie nach erfolgter Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses durch erneute Bekanntmachung in Kraft gesetzt werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. August 1992– 4 N 1.92 –, BRS 54 Nr. 77.
Schließlich ist die Bekanntmachung der Veränderungssperre auch nicht deshalb unwirksam, weil diese – wie es der Wortlaut der Bekanntmachungsanordnung nahe legt – rückwirkend zum 12. Mai 2012 in Kraft treten sollte. Zwar konnte die Veränderungssperre vorliegend nicht vor der Wirksamkeit des Aufstellungsbeschlusses – und damit nicht vor dem 6. April 2013 – in Kraft treten, doch ist die Veränderungssperre zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats gleichwohl wirksam. Denn bei der rückwirkenden Inkraftsetzung einer Satzung ist hinsichtlich ihrer Wirksamkeit auf den Zeitpunkt abzustellen, zu dem die Satzung frühestens hätte in Kraft treten können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986– 4 C 31.85 –, BRS 46 Nr. 13; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Aufl. 2010, Rn. 1099.
Dies war hier – wie ausgeführt – das Wirksamwerden des Aufstellungsbeschlusses mit der ortsüblichen Bekanntmachung am 6. April 2013. Dass die Beklagte die Veränderungssperre gleichwohl rückwirkend zum 12. Mai 2012 in Kraft setzen wollte, ist für die Wirksamkeit des Satzungsbeschlusses schon deshalb unschädlich, weil die Anordnung der Rückwirkung kein Teil des Satzungsbeschlusses, sondern ein Bestandteil des Bekanntmachungsverfahrens ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 2000 – 4 CN 2.99 –, a. a. O.
Die Veränderungssperre ist auch materiell rechtmäßig.
Der durch sie zu sichernden Bauleitplanung der Beklagten mangelt es nicht an der Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB.
Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll.
BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 C 16.03 –, BRS 67 Nr. 177; Beschluss vom25. November 2003 – 4 BN 60.03 –, BRS 66Nr. 115.
Das mit dem Aufstellungsbeschluss verfolgte Planungsziel – die Steuerung der Zulassung von Vergnügungsstätten, insbesondere von Spielhallen zu präzisie-ren – ergibt sich aus der Begründung des Beschlusses des Ausschusses für Planung und Stadtentwicklung vom 28. März 2012. Die genannten Planungsab-sichten sind im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich motiviert. Niveauver-lusten und Trading-Down-Prozessen im Innenstadtbereich vorzubeugen, stellt einen öffentlichen Belang dar, der bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zu berücksichtigen ist (§ 1 Abs. 5 BauGB).
Wie das vom Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung formulierte Planungsziel im Einzelnen umgesetzt wird, bleibt dem Bebauungsplanverfahren vorbehalten, da insbesondere die während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs vorgebrachten Anregungen und Einwendungen maßgeblichen Einfluss auf die Abwägungsentscheidung und damit den Inhalt der verbindlichen Festsetzungen haben. Für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre ist nur entscheidend, dass sich die Planungsziele mit den in § 9 BauGB und den Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Verfügung stehenden Festsetzungsmöglichkeiten überhaupt erreichen lassen. So liegt es hier.
Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die vom Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung beabsichtigte Feinsteuerung der Ansiedlung von Spielhallen durch eine Konkretisierung der Kriterien für eine ausnahmsweise Zulässigkeit von Spielhallen im Rahmen der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans dem Grunde nach nicht von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gedeckt wäre. Selbst ein (teilweiser) Ausschluss von Vergnügungsstätten in einem Kerngebiet wäre – eine entsprechende städtebauliche Rechtfertigung vorausgesetzt – zulässig, weil die durch § 7 Abs. 1 BauNVO bestimmte allgemeine Zweckbestimmung eines Kerngebietes auch ohne Vergnügungsstätten gewahrt bliebe, da dieses durch eine Vielzahl von zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen oder Nutzungen gekennzeichnet ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 1987 – 4 N 4.86 –, BRS 47 Nr. 54; OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1992 – 10 A 2787/88 –, juris.
Wie die geplante Präzisierung im Einzelnen umgesetzt wird, ist noch derzeit offen, sodass der Einwand des Klägers nicht trägt, eine stärkere Konkretisierung der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten der Kategorie II stelle keine Änderung des Bebauungsplanes dar.
Die Hilfsanträge sind unzulässig.
Bei den von dem Kläger hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsanträgen handelt es sich jeweils um Klageänderungen im Sinne von § 91 VwGO in Verbindung mit § 125 Abs. 1 VwGO. Eine Klageänderung liegt unter anderem regelmäßig vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens dadurch geändert wird, dass dem bisherigen Klageantrag ein weiterer hinzugefügt wird, wobei es sich auch um einen Hilfsantrag handeln kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 2003 – 6 B 60.03 –, juris.
Danach sind die erst im Laufe des Berufungsverfahrens gestellten Hilfsanträge als Klageänderung zu qualifizieren, denn die mit ihnen begehrten Feststellungen waren nicht bereits als "rechtliches Minus" im Hauptantrag enthalten, sondern stellen eine Erweiterung des Streitgegenstandes dar. An einem einheitlichen Streitgegenstand fehlt es grundsätzlich, wenn das mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsbegehren einen anderen Zeitpunkt betrifft als das hilfsweise geltend gemachte Feststellungsbegehren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 – 7 A 2024/09 –, juris; Urteil vom 19. April 2013 – 10 A 2596/11 –, juris.
Bestandteil des Streitgegenstandes der mit dem Hauptantrag geltend gemachten Verpflichtungsklage ist hier lediglich die Feststellung, dass die Weigerung der Beklagten, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt die Rechtsordnung verletzt. Eine Weiterführung des Verfahrens mit dem Antrag, die Ablehnung des begehrten Verwaltungsaktes sei zu einem anderen Zeitpunkt rechtswidrig gewesen, ist daher auf der Grundlage des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO allenfalls dann nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 125 Abs. 1 VwGO anzusehen, wenn der für eine solche Feststellung maßgebliche Zeitpunkt sich mit dem für das bisherige Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt deckt. Folgt aus dem einschlägigen materiellen Recht, dass sich die Begründetheit der Verpflichtungsklage nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung richtet, so muss auch der Fortsetzungsfeststellungsantrag diesen Zeitpunkt betreffen. Weicht der nach Erledigung der Hauptsache entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellte Feststellungsantrag, der sich in zeitlicher Hinsicht auf das erledigende Ereignis bezieht, hiervon ab, liegen unterschiedliche Streitgegenstände vor.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 3 C8.06 –, NVwZ 2007, 1445; OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 – 7 A 2024/09 –, juris; Urteil vom 19. April 2013 – 10 A 2596/11 –, juris.
Der Kläger hat nach diesen Grundsätzen mit den im Berufungsverfahren gestellten Hilfsanträgen eine Klageänderung vorgenommen. Für die Begründetheit des mit dem Hauptantrag verfolgten Verpflichtungsbegehrens ist nach dem einschlägigen materiellen Recht die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats maßgeblich. Das mit den beiden Hilfsanträgen verfolgte Feststellungsbegehren stellt hingegen für den behaupteten Anspruch auf Erteilung des Vorbescheides auf den Zeitpunkt bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages NRW am 1. Dezember 2012 beziehungsweise das Inkrafttreten der Veränderungssperre am 6. April 2012 ab.
Eine Klageänderung nach einem stattgebenden Urteil erster Instanz kann durch den obsiegenden Kläger im Berufungsverfahren jedoch nur im Wege der Anschlussberufung erfolgen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Oktober 2012 – 7 A 2024/09 – und vom 28. August 1997 – 15 A 3432/95 –, juris; Urteil vom 19. April 2013 – 10 A 2596/11 –, juris.
Diese ist hier nicht rechtzeitig eingelegt worden. Nach § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Anschlussberufung zulässig bis zum Ablauf eines Monats nach der Zustellung der Berufungsbegründungsschrift, die hier am 21. September 2012 erfolgt ist. Die in Rede stehende Klageänderung ist jedoch erst nach Ablauf dieser Frist mit Schriftsatz des Klägers vom 16. April 2013 – bei Gericht am selben Tag eingegangen – vorgenommen worden. Einer Belehrung bedurfte es nicht, um die Frist für die Anschlussberufung in Lauf zu setzen. § 58 VwGO findet keine Anwendung, weil es sich bei der Anschließung nicht um einen Rechtsbehelf handelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2012– 10 C 5.11 –; OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 – 7 A 2024/09 –, juris; Urteil vom 19. April 2013 – 10 A 2596/11 –, juris.
Ungeachtet dessen sind die Hilfsanträge des Klägers, mit denen er die Feststellung begehrt, die Beklagte sei verpflichtet gewesen, ihm den begehrten Vorbescheid zu erteilen, auch aus den nachstehenden Gründen unzulässig.
Die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt unter anderem voraus, dass der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Dies kann jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art sein, das der Kläger substantiiert darlegen muss.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1991 – 1 C 42.90 –, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 238.
Bei einer – hier allein in Betracht kommenden – Fortsetzungsfeststellungsklage, die der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses vor dem Zivilgericht dienen soll, ist das Feststellungsinteresse nur zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist.
Danach fehlt dem Kläger das erforderliche Feststellungsinteresse. Der Kläger hat bereits keinerlei Angaben zum Bestehen eines Feststellungsinteresses gemacht und insbesondere nicht zu einem ihm unmittelbar durch die unterbliebene Erteilung des Vorbescheides entstanden Schaden vorgetragen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 33i Gewerbeordnung
§ 14 BauGB
§ 29 BauGB
§ 2 BekanntmVO
§ 67 GO NRW
§ 9 BauGB
§ 91 VwGO
§ 58 VwGO
§ 113 VwGO
§ 167 VwGO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 52 Abs. 3 GO NRW
§ 7 Abs. 4 und 5 GO NRW
§ 7 Abs. 5 GO NRW
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO
§ 68 Abs. 2 GO NRW
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 7 Abs. 1 BauNVO
§ 125 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 667
NVwZ 2007, 1445
4 N 1.92
10 B 1239/12
4 CN 2.99
11 A 2396/90
7a D 20/02
4 N 1.92
4 C 31.85
4 C 16.03
4 BN 60.03
4 N 4.86
10 A 2787/88
6 B 60.03
7 A 2024/09
10 A 2596/11
15 A 3432/95
10 C 5.11
1 C 42.90