Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-21, Aktenzeichen 10 A 10515/13
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2014:0221.10A10515.13.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 16. November 2010 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2009.
Sie ist eine Ortsgemeinde mit 365 Einwohnern (Stand: 30. Juni 2008) und wurde für das Jahr 2009 zu einer Kreisumlage in Höhe von 305.151,00 € herangezogen. Da die Klägerin zu den Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft gehört, enthält die Umlage einen progressiven Anteil.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin gegen den Umlagebescheid Klage erhoben. Die Umlage sei rechtswidrig, weil der Landkreis mit ihr auch Aufgaben der Wirtschafts- und Tourismusförderung finanziere, für die er nicht zuständig sei. Außerdem führe die Umlageerhebung im Zusammenwirken mit anderen Umlagen dazu, dass ihr Ist-Aufkommen an Steuern und Zuweisungen zu mehr als 100 % abgeschöpft werde. Sie müsse deshalb allein zu Finanzierung ihrer Umlageverpflichtung Kassenkredite aufnehmen. Zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben verbleibe ihr kein Spielraum.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 17. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Februar 2010 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, da der Beklagte mit der Umlage keine Aufgaben finanziere, für die er nicht zuständig sei. Sowohl bei den Aktivitäten im Bereich des Fremdenverkehrs als auch bei der Wirtschaftsförderung handele es sich um überörtliche Angelegenheiten. Des Weiteren sei es auch nicht zu beanstanden, dass der Landkreis finanzstarke Gemeinden durch eine progressive Kreisumlage stärker belaste. Die Umlagebelastung der Klägerin verstoße auch nicht gegen das Gebot der kommunalen Rücksichtnahme.
Mit ihrer hiergegen eingelegten Berufung hat die Klägerin geltend gemacht, die wahrgenommenen Aufgaben auf dem Gebiet der Wirtschafts- und Tourismusförderung hätten keinen überörtlichen Charakter. Außerdem verletze der angegriffene Kreisumlagebescheid ihre verfassungsrechtlich garantierte Finanzhoheit, da unter Berücksichtigung der Kreisumlage, der Verbandsgemeindeumlage, der Finanzausgleichsumlage und der Gewerbesteuerumlage die Umlageanspannung über ihre Einnahmen aus Steuern und Zuweisungen hinausgehe. Außerdem verstoße die progressive Staffelung der Kreisumlage gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung.
Der Senat hat die Berufung mit Urteil vom 28. April 2011 - 2 A 11423/10.OVG - zurückgewiesen und im Wesentlichen ausgeführt, dass die progressive Staffelung des Umlagesatzes verfassungsrechtlich zulässig sei. Denn die hohe Steuerkraft einzelner kreisangehöriger Gemeinden könne dazu führen, dass dem betroffenen Landkreis niedrigere oder gar keine Schlüsselzuweisungen gewährt würden. Deshalb sei es gerechtfertigt, überdurchschnittliche Steuerkraft durch eine progressive Staffelung des Umlagesatzes teilweise abzuschöpfen. Zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung von Finanzkraftunterschieden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr unter den kreisangehörigen Gemeinden könne die anteilige Abschöpfung überdurchschnittlicher Steuerkraft für sich genommen nicht führen.
Des Weiteren erweise sich die Kreisumlage nicht deshalb als verfassungswidrig, weil sie im Zusammenspiel mit anderen Umlageverpflichtungen zu einer weitgehenden Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft führe. Denn der gesamte kommunale Bereich in Rheinland-Pfalz sei infolge der gestiegenen Aufgabenbefrachtung durch Bund und Land bei nur unzureichenden Zuwächsen auf der Einnahmenseite seit Jahren unterfinanziert. Bei dieser Ausgangslage könne es im Innenverhältnis der Landkreise zu ihren Gemeinden nur noch um eine vertretbare Teilung der Lasten und damit letztlich der Defizite gehen. Daher sei die Kreisumlage der Höhe nach erst dann nicht mehr hinnehmbar, wenn der Kreis mit ihr eigene Interessen willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der Gemeinden verfolge. Hiervon könne nicht ausgegangen werden, weil nicht nur die Klägerin, sondern auch der Beklagte im Jahr 2009 mit einem erheblichen finanziellen Engpass habe kämpfen müssen. Soweit der Beklagte bei der Bemessung seines über die Kreisumlage zu deckenden Finanzbedarfs auch Ausgaben für die Wirtschafts- und Fremdenverkehrsförderung berücksichtigt habe, handele es sich nicht um landkreisfremde Aufgaben.
Auf die Revision der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht die Berufungsentscheidung mit Urteil vom 30. Januar 2013 aufgehoben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass verfassungsrechtlicher Maßstab für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Kreisumlage Art. 28 Abs. 2, aber auch Art. 106 Abs. 5 bis 6 Grundgesetz - GG - seien. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleiste den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreis und Gemeinden habe der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Deshalb lasse sich für das vertikale Verhältnis innerhalb des kreiskommunalen Raums auch in Ansehung der Verteilung knapper finanzieller Ressourcen weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten. Bei der Erhebung der Kreisumlage müssten die demnach grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden ermittelt und in Rechnung gestellt und zudem der allgemeine Gleichheitssatz auch im horizontalen Verhältnis der umlagepflichtigen Gemeinden zueinander beachtet werden. Für eine stärkere Heranziehung steuerstärkerer Gemeinden müsse deshalb ein sachlicher Grund vorliegen. Außerdem wäre es unzulässig, durch die Erhebung der Kreisumlage den Gemeinden die ihnen vom Grundgesetz zuerkannte Steuerkraft zur Gänze zu entziehen und dadurch die eigenverantwortliche Ausübung der gemeindlichen Steuerhoheit zu entwerten.
Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der Gemeinden dürften weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten werde. Insofern ziehe Art. 28 Abs. 2 GG auch der Kreisumlageerhebung eine absolute Grenze. Die Gemeinden müssten danach mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen könnten und darüber hinaus über eine „freie Spitze“ verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen. Dieser „Kernbereich“ erstrecke sich nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Hs. 1 GG auch auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung und sei ungeachtet der zusätzlichen Garantie des Art. 106 GG absolut geschützt.
Demnach sei der Kreis bei insoweit verfassungskonformer Auslegung der § 58 Abs. 4 Landkreisordnung - LKO -, § 25 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - zur Erhebung einer Kreisumlage ermächtigt, deren Höchstbetrag zwar durch seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf begrenzt werde, mit der jedoch dieser ungedeckte Finanzbedarf nicht zur Gänze auf die umlagepflichtigen Gemeinden umgelegt werden müsse, wenn diesen dadurch weniger als die verfassungsgebotene Mindestausstattung verbliebe.
Hiervon ausgehend sei es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte Aufgaben der Tourismus- und Wirtschaftsförderung wahrnehme, was zu einem entsprechend erhöhten Finanzbedarf führe. Hierbei handele es sich um Aufgaben kreisörtlicher Natur im Sinne des § 2 Abs. 1 LKO. Auch der progressive Umlagesatz werde den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht. Er sei sachlich gerechtfertigt, weil durch den erhöhten Umlagesatz Gemeinden verstärkt herangezogen würden, deren besondere Steuerkraft zugleich die Ursache für geringere Schlüsselzuweisungen an den Kreis sei. Ausgehend von der Steuerkraft in Relation zur jeweiligen Einwohnerzahl sei es ausgeschlossen, dass die Steuerkraftunterschiede unter den umlagepflichtigen Gemeinden völlig eingeebnet oder gar ihre Steuerkraftreihenfolge verändert werde.
Allerdings habe sich das Berufungsgericht nur unzureichend mit dem Einwand der Klägerin auseinandergesetzt, die Kreisumlage entziehe ihr im Zusammenwirken mit anderen Umlagen praktisch ihre gesamte Finanzausstattung und belasse ihr damit nicht einmal mehr die verfassungsgebotene Mindestausstattung. Insofern sei jedenfalls auch die Belastung der Klägerin durch die Verbandsgemeindeumlage zu berücksichtigen. Ob dies auch für die Gewerbesteuerumlage gelte, sei zu prüfen. Außerdem dürfe der „Kernbereich“ der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch dann nicht zugunsten des Kreises angetastet werden, wenn der kommunale Sektor insgesamt unterfinanziert sei. Hiervon ausgehend müsse das Oberverwaltungsgericht prüfen, ob die Kumulation von Umlagepflichten - ggfs. unter Berücksichtigung der Gewerbesteuerumlage - dazu geführt habe, dass die Klägerin strukturell und auf Dauer außer Stande gewesen sei, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen.
Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin nunmehr im Wesentlichen vor: Maßgeblich für die Bestimmung des Abschöpfungsgrades seien die kassenwirksamen tatsächlichen Finanzflüsse im Haushaltsjahr und nicht die der Ermittlung der Umlagebelastung zugrundeliegende verschobene Berechnungssystematik des Finanzausgleichsgesetzes. Hiervon ausgehend liege im streitgegenständlichen Jahr 2009 eine Überabschöpfung nach jeder Betrachtungsweise vor. Sie könne nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht durch den Verweis auf kumulierte Überschüsse in einem willkürlich gewählten Zehnjahreszeitraum gerechtfertigt werden. Außerdem sei der Kernbereich der Selbstverwaltung durch die Umlageerhebung verletzt. Selbst bei Berücksichtigung der Nivellierungshebesätze ergäben sich über zehn Jahre fiktive Einnahmen in Höhe von 664.231,72 €. Ihnen stünden allein pflichtige Ausgaben in Höhe von 656.681,74 € gegenüber. Mit dem dann verbleibenden Betrag von 7.659,98 €, d.h. 766,00 € pro Jahr, bestehe kein merklicher Selbstverwaltungsspielraum. Im Übrigen verstoße das Abstellen auf die Nivellierungssätze und damit die Verpflichtung der Gemeinde zur Anhebung der Hebesätze gegen das verfassungsrechtlich garantierte gemeindliche Hebesatzrecht. Niedrigere Realsteuersätze, die einer örtlich differenzierten Struktur- und Standortpolitik dienten, führten zu keinen Nachteilen des Kreises, weil die Umlage aufgrund der Nivellierungssätze bestimmt würde. Schließlich habe der Beklagte bei der Festsetzung des progressiven Kreisumlagesatzes sein Ermessen fehlerhaft gebraucht, weil die Umlagebelastung erdrosselnde Wirkung habe und zu einer Rangplatzumkehr im intergemeindlichen Vergleich führe.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 16. November 2010 abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 17. August 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Februar 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, dass bei der Umlageberechnung keine Zeitkongruenz zwischen Umlagebelastung und tatsächlichen Steuereinnahmen eines Haushaltsjahres herzustellen sei. Die sich hieraus ergebende Wellenbewegung werde relativiert durch die Betrachtung eines längeren Zeitraums, der mit zehn Jahren ordnungsgemäß bemessen sei. Beim Vergleich der Umlagebelastung und der Steuereinnahmen sei die Gewerbesteuerumlage nicht zu berücksichtigen, da ihr Nivellierungssatz bereits abgesenkt sei und deshalb abgabenmindernd bei der Bemessung der Kreisumlage berücksichtigt werde. Bei Anhebung der örtlichen Hebesätze auf Nivellierungsniveau werde 2003 bis 2012 eine durchschnittliche Umlagebelastung von 49,3633 % der Steuerkraftmesszahl sowie der Schlüsselzuweisung B 2 erreicht. Dabei sei zweifelhaft, ob die Verbandsgemeindeumlage in vollem Umfange zu Buche schlage, da sie auch der Finanzierung von Aufgaben der Ortsgemeinden diene. Da die Gewerbesteuerumlage nicht zu berücksichtigen sei, bleibe die Umlagebelastung unter 100 %. Hinzu komme, dass die Klägerin im Jahre 2009 33.580 € für freiwillige Aufgaben aufgewandt habe. Zusätzlich sei in Rechnung zu stellen, dass die Klägerin ihre Einnahmemöglichkeiten nicht ausgeschöpft habe. Schließlich werde die gemeindliche Steuerhoheit durch die Berechnung der Kreisumlage nicht eingeschränkt. Die Gemeinde habe lediglich die sich aus der Unterschreitung der Nivellierungssätze ergebenden Folgen bei der Umlageerhebung zu tragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Ordner und 2 Hefte) Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Kreisumlagebescheid der Beklagten vom 17. August 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Februar 2010 zu Recht abgewiesen, da die festgesetzte Umlage rechtmäßig ist und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzt.
Der angefochtene Umlagebescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 58 Abs. 4 der Landkreisordnung vom 31. Januar 1994 (GVBl. S. 188) - LKO - i.V.m. § 25 des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom 30. November 1999 (GVBl. S. 415) in der Fassung vom 12. Juni 2007 (GVBl. S. 80) - LFAG - und § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009. Danach erhebt der Beklagte im Jahr 2009 von allen kreisangehörigen Gemeinden eine Kreisumlage aufgrund eines Eingangsumlagesatzes von 37,1 v.H. Für Gemeinden, welche eine über dem Landesdurchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden liegende Steuerkraftmesszahl aufweisen, steigt der Umlagesatz für je begonnene 10 v.H. der über dem Landesdurchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden liegenden Steuerkraftmesszahl um 7,5 v.H. bis zur Höchststufe von 145 v.H. Hiervon ausgehend begegnet der angefochtene Kreisumlagebescheid keinen rechtlichen Bedenken. Er ist - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - rechnerisch zutreffend ermittelt worden.
Darüber hinaus sind die genannten Bestimmungen der Landkreisordnung und des Landesfinanzausgleichgesetzes über die Kreisumlage auch insoweit verfassungsgemäß, als sie den Landkreisen eine progressive Staffelung des Umlagesatzes ermöglichen (I.). Die konkrete Ausgestaltung des Umlagesatzes verstößt nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz - GG - (II.). Des Weiteren hat der Beklagte bei der Bemessung seines der Kreisumlage zugrunde liegenden Finanzbedarfs keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben berücksichtigt (III.). Schließlich greift der Einwand der Klägerin nicht durch, der angefochtene Umlagebescheid sei ermessensfehlerhaft (IV.).
I.
§ 25 Abs. 2 Nr. 2 LFAG, der die Festsetzung eines progressiven Umlagesatzes erlaubt, ist verfassungsgemäß.
1. Art. 49 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung und verpflichtet das Land, den Kommunen die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege eines Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Ein bestimmtes Verteilungssystem schreibt die Verfassung nicht vor. Vielmehr ist dem Gesetzgeber in dieser Hinsicht ein weites Ermessen eingeräumt, welches seine Grenzen im Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung und damit letztlich im Willkürverbot findet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 - VGH N 2/97 - AS 26, 391 [396]). Der gleiche Maßstab ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG. Danach bedarf es für eine im horizontalen Vergleich stärkere Heranziehung umlagepflichtiger Gemeinden, wie sie durch eine progressive Ausgestaltung des Umlagesatzes bewirkt wird, eines sachlichen Grundes. Außerdem darf sie nicht soweit gehen, dass die Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden eingeebnet oder gar die Steuerkraftreihenfolge verändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn 15).
Nach diesen Maßstäben sind die gesetzlichen Bestimmungen über die Kreisumlage nicht zu beanstanden. Dies gilt zunächst für die generelle Befugnis der Landkreise zur Erhebung einer jährlichen Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden. In der kommunalen Praxis ist die Kreisumlage mittlerweile die bedeutendste, der eigenständigen Ausschöpfung unterliegende Einnahmequelle der Kreise. Sie hat allgemeine Finanzierungsfunktion und dient darüber hinaus dem Ausgleich von Ungleichgewichten in der kommunalen Finanzkraft, die sich durch die Verteilung der Schlüsselzuweisung sowie aus einem unterschiedlichen Zentralisierungsgrad der Kreise ergeben können. Die Kreisumlage als solche erweist sich damit gleichsam als notwendiger Bestandteil des derzeitigen Finanzausgleichssystems (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 - VGH N 2/97 - AS 26, 391 [400 ff.]; OVG RP, Urteil vom 25. September 1985 - 2 C 48/84 - AS 20, 58 [67]).
Auch die in § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG vorgesehene Möglichkeit einer progressiven Staffelung der Umlagesätze ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Regelung beruht auf sachlichen Gründen und fügt sich folgerichtig in das geltende Konzept des Finanzausgleichs ein. Danach kann die hohe Steuerkraft einzelner kreisangehöriger Gemeinden dazu führen, dass dem betroffenen Landkreis niedrigere oder gar keine Schlüsselzuweisungen B 2 gewährt werden. Der hieraus folgende höhere Umlagebedarf wäre bei einheitlicher Gestaltung des Umlagesatzes von allen kreisangehörigen Gemeinden gleichermaßen zu decken, was eine weitere Schwächung auch der ohnehin finanzschwachen Gemeinden zur Folge hätte. Vor diesem Hintergrund erscheint es vom Grundsatz her sachgerecht, wenn das Gesetz den Kreisen die Möglichkeit einräumt, überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner Gemeinden durch eine progressive Staffelung des Umlagesatzes teilweise abzuschöpfen und so ihren Nachteil bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen „verursachergerecht“ auszugleichen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 30; VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 - VGH N 2/97 - AS 26, 391 [405 f.]; OVG RP, Urteil vom 29. September 1987 - 7 A 94/86 - AS 21, 420 [422] zum sog. „Splitting“; VG Neustadt a.d.W., Urteil vom 8. Februar 1999 - 1 K 577/98.NW - DVP 2000, 84 [86]).
2. Eine progressive Staffelung der Kreisumlagesätze im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG führt auch nicht zu einem gänzlichen Entzug der Umlagegrundlage oder unter Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung von Finanzkraftunterschieden oder gar zu einer Veränderung der Steuerkraftreihenfolge unter den kreisangehörigen Gemeinden. Durch eine stufenweise Progression wird bestimmungsgemäß nur die überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner Gemeinden anteilig abgeschöpft. Zu einem vollständigen Entzug der Umlagegrundlage und Nivellierung der Finanzkraft oder einer Rangplatzvertauschung kann es - hierdurch allein - schon systembedingt nicht kommen, weil der Grenzsatz bei 37,1x145=53,8 v.H. und der Durchschnittssatz bei der Klägerin bei etwa 45 v.H. liegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 29, 31). Solche unerwünschten Wirkungen können allenfalls durch das Zusammenspiel einer progressiv gestaffelten Kreisumlage mit den weiteren Umlageverpflichtungen einer Gemeinde auftreten. Hierfür ergeben sich Anhaltspunkte aus den von der Klägerin mit Schriftsatz vom 20. Februar 2014 vorgelegten Zahlen zur Finanzkraft je Einwohner ausgewählter Ortsgemeinden der Verbandsgemeinde Kyllburg vor und nach Abfluss sämtlicher Umlagen. Soweit sie auf eine bedenkliche Einebnung der Steuerkraftunterschiede und Veränderung der Steuerkraftreihenfolge hindeuten, mag dies wirtschaftspolitisch bedenklich sein (vgl. Littmann, in: Lüder, Schriftreihe der Hochschule Speyer, Bd. 122, S. 363 [373]). Aus verfassungsrechtlicher Sicht stellt diese Unschärfe die sachliche Berechtigung progressiver Umlagesätze im Gesamtsystem des Finanzausgleichs nicht in Frage (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 - VGH N 2/97 - AS 26, 391 [402, 405 ff.]), was auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspricht. Danach ist der progressive Kreisumlagesatz am Maßstab des Gleichbehandlungssatzes alleiniger Prüfungsgegenstand, ohne dabei das Zusammenwirken mit anderen Umlagen in Betrachtung ziehen zu müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 29-31).
Hinzu kommt, dass eine Veränderung der Steuerkraftreihenfolge durch die Kreisumlage allenfalls bei der Anknüpfung an die absoluten Steuereinnahmen denkbar ist, nicht aber wenn diese ins Verhältnis zu der - im Falle der Klägerin niedrigen - Einwohnerzahl gesetzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 31). Insofern werden durch eine Progression Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl aber gleichwohl hoher Steuereinnahmen zwar besonders hart getroffen. Die Bemessung der überschießenden Steuerkraft einer Gemeinde nach der Einwohnerzahl ist aber sachlich gerechtfertigt. Sie entspricht dem Einwohner gleich Einwohner-Prinzip, welches dem geltenden Finanzausgleichssystem zugrunde liegt und auf die grundsätzliche Gleichbehandlung des Finanzbedarfs aller kommunalen Gebietskörperschaften nach Einwohnern abzielt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 - VGH N 2/97 - AS 26, 391 [397]).
II.
Des Weiteren verstößt die konkrete Ausgestaltung des Umlagesatzes nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG. Der Beklagte hat die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden dadurch in Rechnung gestellt, dass er nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat (1.). Außerdem entzieht die Kreisumlage weder allein noch im Zusammenwirken mit anderen Umlagen der Klägerin die Umlagegrundlage (2.). Schließlich verstößt sie nicht gegen den in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung, weil die Klägerin ausgehend vom streitgegenständlichen Jahr 2009 durch die Kreisumlage allein oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen noch nicht auf Dauer strukturell unterfinanziert ist (3.).
1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts garantiert Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Dabei lässt sich innerhalb des kreiskommunalen Raums weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 13). Deshalb muss der Landkreis die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden bei der Festlegung des Umlagesatzes in Rechnung stellen und dabei nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenlegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Diesen Anforderungen wird der Beklagte dadurch gerecht, dass er bei seiner Haushaltsplanung von den Verbandsgemeindeverwaltungen unter Geltung des kameralen Haushaltsrechts Aufstellungen über die Steuerkraftmesszahlen, die Schlüsselzuweisungen, den Bestand der allgemeinen Rücklagen und der freien Finanzspitzen der Ortsgemeinden und der Verbandsgemeinden angefordert hat. Seit Einführung des doppischen Haushaltsrechts wird der allgemeine Finanzmittelbestand erfragt. Dies geschah und geschieht auch im Falle der Klägerin, was in der mündlichen Verhandlung von der Vertreterin der Verbandsgemeindeverwaltung bestätigt wurde. Mit diesen Informationen ist der Beklagte seiner Ermittlungspflicht ausreichend nachgekommen. Sie fließen in die Berechnung des Umlagesatzes und dadurch in den Haushaltsentwurf sowie die Haushaltssatzung ein, welche vom Kreistag beraten und beschlossen werden. Ohne dass es insoweit noch darauf ankommt, folgt eine umfassende Information der Beklagten über die Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden auch aus der Vorlage der gemeindlichen Haushaltspläne, zu der die Kommunen gegenüber der Kommunalaufsicht verpflichtet sind. Schließlich sind die Kreistagsmitglieder häufig auch auf der Ebene der kreisangehörigen Gemeinden politisch tätig und haben auch von daher einen Überblick über die kommunale Finanzsituation.
2. Die Erhebung der Kreisumlage darf nicht dazu führen, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit (Ertragshoheit) entwertet wird. Deshalb wäre es mit Blick auf die den Gemeinden vom Grundgesetz zuerkannten Erträge aus der Gewerbesteuer und aus den Realsteuern (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG) sowie der Einkommen- und der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5 und 5a GG) unzulässig, den Gemeinden durch die Kreisumlage allein oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen die Umlagegrundlagen praktisch zu Gänze zu entziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 16). Dabei kommt es für die Beantwortung der Frage nach einer verfassungsrechtlich unzulässigen Abschöpfung der Umlagegrundlage nicht darauf an, ob der nach Umlageabfluss verbleibende Betrag zur Erfüllung nennenswerter gemeindlicher Aufgaben ausreicht. Die Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben im verfassungsrechtlich gebotenen Umfang hängt nicht allein von der nach Umlageerhebung verbleibenden Steuerkraft, sondern von der „freien Finanzspitze“ der Gemeinde und damit auch von ihren sonstigen Einnahmen ab. Insofern ist entscheidend, ob sie über eine im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung verfügt (vgl. II. 3.).
Durch die im Jahre 2009 erfolgte Umlageerhebung ist der Klägerin die vom Landesfinanzausgleichsgesetz vorgegebene Umlagegrundlage, bestehend aus der Schlüsselzuweisung und der Steuerkraftmesszahl, nicht komplett entzogen worden. Vielmehr ist ihr ein Betrag von 25.932,00 € verblieben. Dabei musste die Gewerbesteuerumlage außer Betracht bleiben, da diese bereits bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl unberücksichtigt geblieben ist.
a) Bezugspunkt für die Ermittlung der Abschöpfungswirkung der von den kreisangehörigen Gemeinden erhobenen Umlagen ist die Umlagegrundlage des § 25 Abs. 1 Satz 2 LFAG. Danach sind Grundlage für die Berechnung der Kreisumlage - im Wesentlichen aber auch für die Verbandsgemeindeumlage - die Schlüsselzuweisungen und die Steuerkraftmesszahl nach § 13 LFAG. Die Steuerkraftmesszahl im Sinne des § 13 Abs. 1 LFAG wird gemäß § 13 Abs. 3 und 6 LFAG aufgrund des Ist-Aufkommens der jeweiligen Steuern in der Zeit vom 1. Oktober des vorvergangenen Jahres bis zum 30. September des vergangenen Jahres (Referenzzeitraum) ermittelt. Zudem werden die einzelnen Steuern mit den Nivellierungssätzen des § 13 Abs. 2 LFAG gewichtet, die im Falle der Klägerin bei der Grundsteuer B und der Gewerbesteuer höher als die festgesetzten Hebesätze sind.
aa) Das Abstellen auf die Umlagegrundlage des § 25 Abs. 1 Satz 2 LFAG bei der Ermittlung des Abschöpfungsumfangs entspricht der Systematik des Landesfinanzausgleichsgesetzes. Da das Steueraufkommen des laufenden Jahres noch nicht bekannt sein kann, ergibt sich die Umlagehöhe eines Jahres nicht aus dem Steueraufkommen dieses Jahres, sondern aus dem des zeitlich vorgelagerten Referenzzeitraums. Hiervon ausgehend ist es folgerichtig, die Umlagegrundlage der Ermittlung der Abschöpfungswirkung zugrunde zulegen, aus der die maßgebliche Umlagehöhe folgt. Bei diesem Vergleich greifen nämlich die Umlagen auf das Steueraufkommen zu, welches die Festsetzung der Kreis- und Verbandsgemeindeumlage der Höhe nach bestimmt. Insofern besteht ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen Einnahmen und Umlagebelastung, auch wenn die Umlage im Jahr ihrer kassenwirksamen Erhebung auf andere Ist-Einnahmen trifft als die, welche der Umlageberechnung zugrunde lagen.
Durch den Vergleich der Umlagegrundlage des § 25 Abs. 1 Satz 2 LFAG mit den sich aus ihr ergebenden Umlagen wird auch der Nachteil vermieden, der eintritt, wenn die Umlagen eines Haushaltsjahres nicht in Bezug gesetzt werden zu dem nivellierten Steueraufkommen im Referenzzeitraum, sondern zu dem Steueraufkommen dieses Haushaltsjahres. Denn hierbei greifen die Umlagen auf Einnahmen zu, die in keiner Beziehung zu der Umlageermittlung stehen. Dies kann - wie im vorliegenden Fall die erheblichen jährlichen Schwankungen bei den Gewerbesteuereinnahmen und folglich den Salden aus Ist-Einnahmen und Umlagen zeigen - zu erheblichen Unterschieden bei der Abschöpfungswirkung von Umlagen führen, welche eine aussagekräftige Bewertung der Umlagebelastung verhindern. Solche Verzerrungen treten dann auf, wenn beispielsweise in einem Berechnungsjahr hohe Ist-Einnahmen angefallen sind, die Umlagebelastung aber wegen des niedrigen Steueraufkommens im Referenzzeitraum gering war. In diesem Fall ist der Abschöpfungsgrad niedrig. Im umgekehrten Fall, in dem die Ist-Einnahmen im Beurteilungsjahr gering sind, im Referenzjahr aber hoch waren, ist die Abschöpfung teilweise extrem stark, wie die den Beteiligten vorliegende Tabelle „Ist-Einnahmen abzüglich Umlagen“ zeigt.
bb) Außerdem verhindert das Abstellen auf nivellierte Steuereinnahmen, dass Gemeinden der Rechtmäßigkeit ihrer Umlagebelastung die aus geringen Hebesätzen resultierenden niedrigen Steuereinnahmen entgegenhalten können. Dies stellt entgegen der Auffassung der Klägerin auch keinen Eingriff in ihre Steuerhoheit dar, welche auch das Recht der Hebesatzfestsetzung umfasst. Denn die Klägerin wird nicht gezwungen, einen bestimmten (höheren) Hebesatz zu beschließen. Ihr bleibt es unbenommen, beispielsweise durch den Gewerbesteuerhebesatz die Ansiedlung von Gewerbebetrieben in ihrem Gemeindegebiet attraktiv zu machen. Der Klägerin ist lediglich der Einwand, ihre gesamte Umlagegrundlage werde durch die Umlageerhebungen verfassungswidrig aufgezehrt, insoweit abgeschnitten, als sie mit ihren Hebesätzen unterhalb der Nivellierungssätze bleibt. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass es sich bei den Nivellierungssätzen des § 13 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 LFAG um einheitliche und allgemein als jedenfalls zumutbar angesehene Hebesätze handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 17), welche sich in etwa an den im Zeitpunkt der gesetzlichen Festlegung landesweiten Durchschnittssätzen orientieren.
Etwas anderes folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Festlegung eines Mindestsatzes von 200 v. H. für die Erhebung der Gewerbesteuer in § 16 Abs. 4 Gewerbesteuergesetz bejaht hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 und 2 BvR 2189/04 - juris). Die Bundeskompetenz folgt aus Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG, schließt aber kommunalrechtlich Landesregelungen nicht aus, aus denen sich Vorgaben für die Hebesatzfestsetzung ergeben. Denn Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG räumt den Gemeinden lediglich das Recht ein, die Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Deshalb müssen die Gemeinden auch bei der Festsetzung der Hebesätze ihrer gemäß § 93 Abs. 5 Gemeindeordnung - GemO - bestehenden Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlich Haushaltsführung nachkommen. Hinzukommt die grundsätzliche Pflicht nach § 93 Abs. 4 GemO, den Haushalt jährlich auszugleichen. Dabei haben die Gemeinden gemäß § 94 Abs. 2 GemO die zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen aus speziellen Entgelten, im Übrigen aus Steuern zu erzielen. Dementsprechend hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz entschieden, dass die Gemeinden zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise ihre Kräfte größtmöglich anspannen, insbesondere ihre Einnahmenquellen angemessen ausschöpfen müssen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 - VGH N 3/11 - AS 41, 29 [58]). Dies gilt nicht nur im Verhältnis zum Land, sondern auch im Verhältnis zum umlageerhebenden Landkreis. Im Übrigen schließt die von Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Finanzhoheit es sogar nicht aus, unter Umständen im Wege der staatlichen Kommunalaufsicht eine Senkung der Realsteuerhebesätze zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2012 - 8 C 43/09 - juris Rn. 27).
cc) Ist demnach die hier in Rede stehende Abschöpfungswirkung anhand eines Vergleichs der Umlagegrundlage des § 25 Abs. 1 Satz 2 LFAG mit den sich hieraus ergebenden Umlagen zu ermitteln, ist dabei die Verbandsgemeindeumlage in Ansatz zu bringen, obwohl sie der Finanzierung gemeindlicher Aufgaben dient (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris, Rn. 34). Etwas anderes gilt für die Gewerbesteuerumlage. Sie darf von der Umlagegrundlage nicht abgezogen werden, weil sie gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 LFAG bei der Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer durch Abzug des Vervielfältigers für die Gewerbesteuerumlage nach § 6 Gemeindefinanzierungsgesetz (2009: 64 v.H.) bereits herausgerechnet wurde. Anderenfalls würde die Gewerbesteuerumlage zweimal berücksichtigt.
dd) Wendet man die vorstehenden Grundsätze auf die Umlagebelastung der Klägerin im Jahre 2009 an, ergibt sich als Umlagegrundlage bestehend aus der Schlüsselzuweisung (2.877,00 €) und der Steuerkraftmesszahl (667.912,00 €) ein Betrag von insgesamt 670.789,00 €. Ihr steht eine Belastung der Klägerin durch die Kreisumlage (305.151,00 €), die Verbandsgemeindeumlage (301.855,00 €) und die Finanzausgleichsumlage (37.851,00 €) von insgesamt 644.857,00 € gegenüber. Demnach verbleiben der Klägerin im Jahre 2009 von der Umlagegrundlage 25.932,00 €, so dass ihr diese und damit ihre Steuerkraft nicht gänzlich entzogen wurde. Daher war sie zur Erfüllung ihrer Umlageverpflichtung auch nicht zur Kreditaufnahme gezwungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 40).
b) Die Frage, ob der Klägerin durch die von ihr im Jahre 2009 zu zahlenden Umlagen die Umlagegrundlage gänzlich entzogen wurde, wäre auch zu verneinen, wenn die Umlagen von den Ist-Einnahmen abgezogen würden. Dabei wäre - wie bereits ausgeführt [vgl. II. 2 .a) bb)] - auf die Einnahmen abzustellen, welche bei Festsetzung der Nivellierungssätze des § 13 Abs. 2 LFAG hätten erzielt werden können, damit die Klägerin mit Blick auf die Verfassungsmäßigkeit der Umlagen keine ungerechtfertigten Vorteile aus der Festsetzung niedriger Hebesätze herleiten kann. Abzusetzen wäre bei dieser Betrachtungsweise auch die Gewerbesteuerumlage, da diese in den Ist-Gewerbesteuereinnahmen - anders als in der Steuerkraftmesszahl (vgl. § 13 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 LFAG) - noch enthalten ist.
aa) Im Unterschied zu dem Vergleich der Umlagegrundlage im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 LFAG mit den erhobenen Umlagen [vgl. II. 2 a) aa)], für den das Bundesverwaltungsgericht keine „auf Dauer“ bezogenen Betrachtung verlangt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 16f) und bei dem wegen des engen sachlichen Zusammenhangs zwischen Einnahmen und darauf beruhenden Umlagen allein auf das streitentscheidende Jahr abgestellt werden kann, wäre bei der Gegenüberstellung der Ist-Einnahmen eines Haushaltsjahres und der in diesem Haushaltsjahr gezahlten Umlagen eine mehrjährige Betrachtung erforderlich. Dies beruht auf den bereits näher beschriebenen jährlichen Schwankungen der Gewerbesteuereinnahmen und folglich der Abschöpfungen, welche insbesondere darauf beruhen, dass die Umlagen auf Einnahmen zugreifen, die in keiner Beziehung zu der Umlageermittlung für das entsprechenden Haushaltsjahres stehen [vgl. II. 2 .a) aa)].
Ist demnach zur Vermeidung von Verzerrungen bei der Ermittlung der Abschöpfungswirkung von Umlagen bezogen auf die fiktiven Ist-Einnahmen eine mehrjährige Betrachtung der entsprechenden Salden geboten, erscheint insoweit ein Zehnjahreszeitraum als angemessen. Er ermöglicht eine ausgewogene Beurteilung der Gesamtentwicklung der Salden aus Einnahmen und Umlagen, welche die jährlichen Schwankungen bei den Gewerbesteuereinnahmen berücksichtigt. Insofern stellt der Senat auf die Jahre 2003 bis 2012 ab, für die gesicherte Zahlen vorliegen. Darüber hinaus ist dieser Zeitraum nicht willkürlich gewählt, sondern dem Umstand geschuldet, dass einerseits kürzere Zeiträume weniger aussagekräftig wären, andererseits Unterschiede in den einzelnen Haushaltsjahren durch die Betrachtung eines längeren Zeitraums zu stark relativiert würden. Außerdem findet der zugrunde gelegte Zehnjahreszeitraum eine Stütze in der Regelung der Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO - über den Haushaltsausgleich. Nach § 18 Abs. 4 GemHVO sind Jahresfehlbeträge mit den Jahresüberschüssen der fünf Haushaltsvorjahre zu verrechnen (Nr. 1). Verbleibende Jahresfehlbeträge sind innerhalb der folgenden fünf Haushaltsjahre auszugleichen (Nr. 2). Somit geht auch der Verordnungsgeber von einer Betrachtung der gemeindlichen Finanzsituation unter Berücksichtigung eines Zeitraumes von zehn Jahren aus.
bb) In den Jahren 2003 bis 2012 haben sich folgende Salden aus den fiktiven Ist-Einnahmen der Klägerin aus den Realsteuern bei Berücksichtigung der Nivellierungssätze, den Anteilen an dem Aufkommen der Umsatz- und Einkommensteuer, den Zahlungen aus dem Familienleistungsausgleich, den Schlüsselzuweisungen sowie den Erstattungen aus dem Fonds „Deutsche Einheit“, welche auf der Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung im Sinne des § 6 Abs. 5 Gemeindefinanzreformgesetzes auf die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ gemäß § 24 Abs. 4 LFAG beruhen (vgl. OVG RP Urteil vom 11. April 2008 - 2 A 10828/07.OVG -, juris Rn. 50ff),. abzüglich der Kreis- und Verbandsgemeindeumlagen, der FAG-Umlage und der Gewerbesteuerumlage ergeben:
HH-Jahr
Realsteuer-EinnahmennachNivellierungssätzen
Umsatzsteuer
Einkommenssteuer
Familienleistungsausgleich
Schlüsselzuweisung
ErstattungFondsDeutschEinheit
FiktiveIst-Einnahmen
2003
387.287,06 €
20.256,80 €
83.524,34 €
7.386,24 €
890,00 €
1.354,00 €
500.698,44 €
2004
411.244,80 €
20.128,97 €
79.653,54 €
8.821,35 €
1.556,00 €
6.012,00 €
527.416,66 €
2005
501.730,77 €
20.429,35 €
82.456,81 €
7.018,31 €
1.843,00 €
3.455,00 €
616.933,24 €
2006
450.716,86 €
21.594,95 €
89.013,22 €
8.068,42 €
3.331,00 €
6.121,00 €
578.845,45 €
2007
692.969,20 €
23.767,44 €
96.659,55 €
9.350,16 €
1.528,00 €
5.530,00 €
829.804,35 €
2008
590.591,79 €
25.272,52 €
113.712,73 €
10.793,35 €
1.609,00 €
7.026,00 €
749.005,39 €
2009
506.059,36 €
28.243,12 €
100.955,03 €
10.358,91 €
2.877,00 €
6.493,00 €
654.986,42 €
2010
386.374,15 €
29.127,65 €
99.561,41 €
11.165,63 €
3.062,00 €
4.301,00 €
533.591,84 €
2011
522.985,46 €
31.287,63 €
109.155,13 €
11.861,98 €
3.721,00 €
3.622,00 €
682.633,20 €
2012
454.956,93 €
31.449,57 €
108.666,69 €
11.457,86 €
4.522,00 €
4.065,00 €
615.118,05 €
Gesamt
4.904.916,38 €
251.558,00 €
963.358,45 €
96.282,21 €
24.939,00 €
47.979,00 €
6.289.033,04 €
Kreisumlage
VG-Umlage
FAG-Umlage
Gewerbesteuerumlage
SummeUmlagen
Saldo fiktiverIst-Einnahmen/Umlagen
83.889,00 €
110.849,00 €
3.196,00 €
167.357,71 €
365.291,71 €
135.406,73 €
180.209,00 €
203.076,00 €
24.211,00 €
41.343,84 €
448.839,84 €
78.576,82 €
154.500,00 €
167.667,00 €
15.613,00 €
135.704,58 €
473.484,58 €
143.448,66 €
211.753,00 €
219.861,00 €
25.273,00 €
45.531,44 €
502.418,44 €
76.427,01 €
214.419,00 €
220.372,00 €
22.465,00 €
124.751,34 €
582.007,34 €
247.797,01 €
300.340,00 €
296.883,00 €
37.387,00 €
119.247,06 €
753.857,06 €
-4.851,67 €
305.151,00 €
301.855,00 €
37.851,00 €
78.839,68 €
723.696,68 €
-68.710,26 €
277.445,00 €
262.031,00 €
32.779,00 €
77.245,09 €
649.500,09 €
-115.908,25 €
212.453,00 €
210.334,00 €
21.275,00 €
71.672,29 €
515.734,29 €
166.898,91 €
247.553,00 €
235.872,00 €
22.206,00 €
104.340,29 €
609.971,29 €
5.146,76 €
2.187.712,00 €
2.228.800,00 €
242.256,00 €
966.033,32 €
5.624.801,32 €
664.231,72 €
Bei der Bewertung dieser Zahlen, ergibt sich keine Überabschöpfung der nivellierten Ist-Einnahmen durch die Umlageerhebungen. Zwar ist die Belastung der Klägerin durch die Kreisumlage, Verbandsgemeindeumlage, Finanzausgleichsumlage und Gewerbesteuerumlage im Jahr 2009 um 68.710,26 € höher als die fiktiven Ist-Einnahmen. Jedoch hat die Klägerin in den Jahren 2003 bis 2007 nach Abfluss der Umlagen von den fiktiven Ist-Einnahmen Überschüsse zwischen 76.427,01 € (2006) und 247.797,01 € (2007) erzielt. Zwar waren die Umlagebelastungen in den drei darauffolgenden Jahren (2008 bis 2010) um 4.851,67 €, 68.710,26 € und 115.908,25 € höher als die fiktiven Ist-Einnahmen, jedoch wiesen die Salden zwischen Ist-Einnahmen und Umlagebelastungen in den Jahren 2011 und 2012 wieder positive Salden von 166.898,91 € beziehungsweise 5.146,76 € auf. Da somit die Umlagebelastung in diesen Jahren wiederum geringer als die fiktiven Ist-Einnahmen war, kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Klägerin durch die Kreisumlage allein oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen die gesamten Steuereinnahmen auf Dauer entzogen werden. Bestätigt wird dieses Ergebnis dadurch, dass über den hier maßgeblichen Zehnjahresraum der positive Saldo aus fiktiven Ist-Einnahmen und Umlagebelastung sich auf 664.231,72 €, also im Jahresdurchschnitt auf mehr als 66.000,00 € belief.
3. Des Weiteren verstößt die Erhebung der Kreisumlage durch den Beklagten nicht gegen den in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Klägerin, weil sie auch im Zusammenwirken mit anderen Umlagen noch nicht zu einer auf Dauer strukturellen Unterfinanzierung der Klägerin führt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen den Gemeinden mindestens so große Finanzmittel zustehen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine „freie Spitze“ verfügen, um zusätzliche freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber noch merklichen Umfang wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 19). Diesen Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung haben die Landkreis auch im Verhältnis zu den kreisangehörigen Gemeinden und damit bei der Erhebung der Kreisumlage zu beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn. 13f).
a) Bei der Beantwortung der Frage, ob die Klägerin durch die Erhebung der Kreisumlage allein oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen auf Dauer strukturell unterfinanziert ist, ist auf einen Zehnjahreszeitraum abzustellen. Im vorliegenden Fall sind die Jahre 2003 bis 2012 zugrunde zulegen. Wie bereits in anderem Zusammenhang ausgeführt [vgl. II. 2. b) aa)], handelt es sich hierbei um einen aussagekräftigen Zeitraum, der im Übrigen auch in § 18 Abs. 4 Nrn. 1 und 2 GemHVO eine normative Bestätigung gefunden hat. Bei der Beurteilung ihrer Finanzsituation ist die Klägerin des Weiteren so zu behandeln, als habe sie die Realsteuern nach den Nivellierungssätzen des § 13 Abs. 2 LFAG erhoben. Dies stellt - wie ebenfalls bereits dargelegt – [vgl. II. 2 a) bb)] keinen Eingriff in die Steuerhoheit der Klägerin dar und ist deshalb verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn der Klägerin wird nicht die Festsetzung eines bestimmten Hebesatzes aufgegeben. Sie kann sich lediglich insoweit nicht auf einen Verstoß gegen den Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung berufen, als sie die Realsteuern nach geringeren als den Nivellierungssätzen erhebt. Im Übrigen ist die Steuerhoheit nur im Rahmen der Gesetze verfassungsrechtlich gewährleistet. Deshalb ist die Klägerin gemäß § 94 Abs. 2 Nr. 2 GemO grundsätzlich verpflichtet, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen gegebenenfalls durch Steuern zu beschaffen, um so den in § 93 Abs. 4 GemO vorgeschriebenen Haushaltsausgleich zu erreichen.
b) Bewertet man die in den Jahren 2003 bis 2012 bei der Klägerin entstandenen „freien Finanzspitzen“, kann der Senat eine auf Dauer vorliegende strukturelle Unterfinanzierung und dadurch einen Verstoß gegen den Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung noch nicht feststellen. Nach den von dem Beklagten nicht bestrittenen Angaben der Klägerin bestanden in den genannten Jahren folgende, zum Teil negative „freie Finanzspitzen“:
„FreieFinanzspitze“
73.881,90 €
16.563,17 €
76.727,16 €
14.544,14 €
162.226,29 €
FiktiveMehreinnahmen
24.481,99 €
25.994,36 €
32.637,23 €
28.464.03 €
43.635,01 €
-95.228,09 €
-158.376,94 €
-209.050,48 €
81.191,39 €
-57.429,84 €
37.220,82 €
31.918,79 €
24.500,34 €
17.939,83 €
12.813,31 €
Aus diesen Zahlen folgt, dass die Klägerin in den Jahren 2003 bis 2007 durchweg positive „freie Finanzspitzen“ erzielte, die allerdings in den einzelnen Jahre höchst unterschiedlich waren. Insofern war die Klägerin in diesen Jahren ohne weiteres in der Lage, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben ohne Kreditaufnahme wahrzunehmen. Im Gegensatz dazu waren die „freien Finanzspitzen“ in den Jahren 2008 bis 2010 und 2012 in bedeutender Höhe negativ, 2011 allerdings wieder deutlich positiv. Über den hier maßgeblichen Zehnjahreszeitraum erzielte die Klägerin per Saldo eine negative „freie Finanzspitze“ von (-) 94.951,30 €. Dieser negative Saldo wäre aber vermieden worden, wenn die Klägerin in dem Beurteilungszeitraum 2003 bis 2012 die Realsteuern, insbesondere die Gewerbesteuern, welche sie aus durchaus verständlichen strukturpolitischen Gründen niedrig hält, mindestens aufgrund der Nivellierungssätze erhoben und dadurch rechnerisch Mehreinnahmen von insgesamt 279.605,71 € erzielte hätte. Selbst wenn man nur auf die fiktiven Mehreinnahmen in den Jahren 2008 bis 2012 abstellt, in denen wegen der ab 2008 auftretenden negativen „freien Finanzspitzen“ spätestens besonderer Handlungsbedarf bestand, wäre der negative Saldo aus den Jahren 2003 bis 2012 (- 94.951,30 €) durch Realsteuermehreinnahmen von 124.393,09 € mehr als ausgeglichen worden. Im Übrigen zeigt das Auftreten einer positiven „freien Finanzspitze“ im Jahre 2011 von immerhin 81.191,84 €, dass von einer auf Dauer strukturellen Unterfinanzierung der Klägerin aufgrund der Umlageerhebungen auch dann nicht ausgegangen werden kann, wenn lediglich die fünf Jahre von 2008 bis 2012 als Beurteilungszeitraum herangezogen werden.
Ist demnach unter Berücksichtigung fiktiver Mehreinnahmen bei einer Realsteuererhebung aufgrund der Nivellierungssätze nicht vom Fehlen einer positiven „freien Finanzspitze“ auf Dauer auszugehen, konnte der Senat die zwischen den Beteiligten höchst umstrittene Frage offenlassen, welche Finanzmittel die Klägerin in den maßgeblichen Jahren für die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben aufgewandt hat. Entsprechendes gilt für die weitere, dem politischen Gestaltungsspielraum der Klägerin unterfallende und deshalb kaum justiziable Frage, ob Art und Umfang der in den „guten Jahren“ wahrgenommenen freien Selbstverwaltungsaufgaben nach der Verschlechterung der Finanzsituation der Klägerin noch angemessen waren.
III.
Die Beklagte konnte der Festsetzung des Hebesatzes für die Kreisumlage auch Mittelansätze zugrunde legen, welche sich aus der Wahrnehmung von Aufgaben der Wirtschafts- und Fremdenverkehrsförderung ergeben. Dieser Aufwand betrifft allesamt überörtliche Angelegenheiten, die der Beklagte gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO wahrnehmen und über die Kreisumlage finanzieren durfte.
1. Der Beklagte ist der flächenmäßig größte und zugleich am dünnsten besiedelte Landkreis in Rheinland-Pfalz. Er hat rund 94.000 Einwohner und besteht aus 235, überwiegend sehr kleinen und wenig leistungsfähigen Gemeinden. Fünf seiner sieben Verbandsgemeinden haben unter 10.000 Einwohner. Vor diesem Hintergrund übersteigen die den beanstandeten Mittelansätzen zugrunde liegenden Aufgaben nach ihrem Zuschnitt und ihren Auswirkungen allesamt den örtlichen Bereich der betreffenden Gemeinden und fallen daher als überörtliche Angelegenheiten jedenfalls auch in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten.
2. a) Dies gilt namentlich für die Förderung des Flugplatzes Bitburg, bei dem es sich um einen ehemaligen amerikanischen Militärflughafen handelt, der im Jahre 1994 für die zivile Nutzung frei wurde. Er ist mit 500 ha das größte Konversionsobjekt im Gebiet des Beklagten. Der Flughafen selbst, der über eine 3.000 m lange Start- und Landebahn verfügt, wird von der Flugplatz Bitburg GmbH betrieben. Er sollte nach dem Stand im Jahre 2009 zum Werft-, Fracht- und Regionalflughafen ausgebaut werden. Ihm angegliedert ist ein Gewerbe-, Dienstleistungs- und Freizeitzentrum mit etwa 160 Unternehmen, 1.500 Hotelbetten sowie Anlagen für Urlaub, Sport und Tagungen, welches Arbeitsplätze für rund 1.200 Beschäftigte bietet. In die Infrastruktur des Geländes wurden mehr als 30 Millionen € investiert. Dieses Vorhaben, das als einheitliches Konversionsprojekt auch im vorliegenden Zusammenhang nicht in seine Einzelteile aufgespalten werden kann, geht damit nach seinem sachlichen Zuschnitt und seinen Auswirkungen auf Wirtschaft und Verkehr offenkundig weit über eine Gemeinde wie die Stadt Bitburg mit ihren rund 13.000 Einwohnern hinaus.
b) Die Beteiligung des Beklagten an der Flughafen Bitburg GmbH verstößt auch nicht gegen § 57 LKO i.V.m. § 85 Abs. 1 Nr. 3 GemO, wonach ein Landkreis wirtschaftliche Unternehmen nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern darf, wenn der hiermit verfolgte öffentliche Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Der Beklagte ist - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - im Rahmen seines Prognose- und Gestaltungsspielraums in vertretbarer Weise davon ausgegangen, dass sich der Flughafen Bitburg jedenfalls in der „Anschubphase“ ohne eine Beteiligung der öffentlichen Hand und namentliche des Landkreises nicht verwirklichen lassen wird. Private Investoren, die das Projekt auch ohne weitere Beteiligung der öffentlichen Hand hätten umsetzen können und wollen, standen offenbar nicht in ausreichender Zahl und Stärke bereit. Dies entspricht der Erfahrung mit anderen Vorhaben dieser Art.
3. Des Weiteren durften die von der Klägerin beanstandeten Ausgaben für die Fremdenverkehrsförderung der Bemessung des Finanzbedarfs des Beklagten zugrunde gelegt werden. Das erklärte Ziel des Beklagten ist es, den ländlich strukturierten Kreis als Freizeit- und Ferienregion, insbesondere für Natururlauber voranzubringen, auch wenn ein einheitliches Konzept der Fremdenverkehrsförderung bislang nicht entwickelt wurde. Zu diesem Zweck habe man sich über die Jahre hinweg immer wieder an sog. „Leuchtturmprojekten“ beteiligt, welche die Anziehungskraft des Gesamtkreises für Urlauber steigern sollten. Hiervon ausgehend und angesichts des kreispolitischen Gestaltungsspielraums bei der Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben sind die in Rede stehenden Maßnahmen der Fremdenverkehrsförderung nicht zu beanstanden.
a) Dies gilt jedenfalls für die Beteiligung des Beklagten an dem Lehrpark Teufelsschlucht, dem Gaytal-Park, dem Skigebiet Schwarzer Mann, dem Stausee Bitburg und dem Erholungsgebiet Irsental. Bei diesen Vorhaben handelt es sich um großflächige Naturparks bzw. naturnahe Sport- und Freizeitgebiete, die nach ihrem Zuschnitt und ihren Auswirkungen über das Gebiet und die Leistungskraft einzelner Gemeinden hinausgehen. Sie sind nach Art und Größe geeignet, die Anziehungskraft des Gesamtkreises als Freizeit- und Ferienregion zu steigern, was die Förderung durch den Beklagten rechtfertigt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte die in Rede stehenden Vorhaben nicht in Gänze übernommen hat, sondern sich an ihnen - über Zweckverbände oder Unterstützungsleistungen - in Anlehnung an ihre überörtliche Bedeutung lediglich beteiligt.
b) Auch die Beteiligung am Zweckverband Kurcenter Prüm fällt als überörtliche Angelegenheit gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Zwar unterscheidet sich das Kurcenter vom Zuschnitt her nicht mehr wesentlich von einem durchschnittlichen gemeindlichem Hallenbad. Nach seinen Auswirkungen geht es in dem ländlich strukturierten Raum des Beklagten jedoch über den örtlichen Bereich sowohl der Stadt als auch der Verbandsgemeinde Prüm hinaus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nicht in allen Verbandsgemeinden des Kreises ein Hallenbad vorgehalten wird. Das Kurcenter Prüm dürfte daher in nicht unerheblichem Maße auch Einwohner und Urlauber aus den Nachbargemeinden anziehen. Gleichzeitig trägt es zur Attraktivität des Kreises als Freizeit- und Ferienregion insgesamt bei. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass das Kurcenter im Rahmen des Schulschwimmens durch mehrere vom Kreis getragene Schulen genutzt wird.
IV.
Schließlich greift der Einwand der Klägerin nicht durch, der angefochtene Umlagebescheid sei ermessensfehlerhaft. Gemäß § 58 Abs. 4 LKO erheben die Landkreise jährlich eine Kreisumlage, soweit ihre Finanzmittel den Finanzbedarf nicht decken. Das Gesetz macht den Kreisen die Erhebung der Kreisumlage demnach zur Pflicht. Dabei hängt die Rechtmäßigkeit der Höhe des Umlagesatzes davon ab, ob die Kreisumlage in den Kernbereich der gemeindlichen Finanzausstattung eingreift (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 8 C 1.12 -, juris Rn 25). Dies obliegt der gerichtlichen Überprüfung, ohne dass sich dabei Fragen der Ermessensausübung stellen.
Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 305.151,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 13 LFAG
§ 57 LKO
§ 58 Abs. 4 Landkreisordnung
§ 2 Abs. 1 LKO
§ 58 Abs. 4 der Landkreisordnung
§ 25 Abs. 2 Nr. 2 LFAG
§ 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 LFAG
§ 13 Abs. 1 LFAG
§ 13 Abs. 3 und 6 LFAG
§ 13 Abs. 2 LFAG
§ 13 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 LFAG
§ 16 Abs. 4 Gewerbesteuergesetz
§ 93 Abs. 5 Gemeindeordnung
§ 93 Abs. 4 GemO
§ 94 Abs. 2 GemO
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 LFAG
§ 13 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 LFAG
§ 18 Abs. 4 GemHVO
§ 24 Abs. 4 LFAG
§ 18 Abs. 4 Nrn. 1 und 2 GemHVO
§ 94 Abs. 2 Nr. 2 GemO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LKO
§ 85 Abs. 1 Nr. 3 GemO
§ 58 Abs. 4 LKO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 25 des Landesfinanzausgleichsgesetzes
Art. 106 Abs. 5 bis 6 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 106 GG
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 49 der Verfassung
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG
Art. 106 Abs. 5 und 5a GG
Art. 72 Abs. 2 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 11423/10
8 C 1.12
2 C 48/84
7 A 94/86
1 K 577/98
2 BvR 2185/04
2 BvR 2189/04
8 C 43/09
2 A 10828/07