Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-15, Aktenzeichen 2 S 2559/05

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Oktober 2005 - 7 K 693/05 - wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v.H. dieses Betrags abwenden wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger ist Eigentümer des Hausgrundstücks … … in Steinen. Durch Abgabenbescheid vom 11.1.2001 zog ihn die Beklagte - eine Gemeinde mit etwa 10 000 Einwohnern - unter Zugrundelegung des in der einschlägigen Satzung vorgesehenen modifizierten Frischwassermaßstabs für das Jahr 2000 zu einer Abwassergebühr in Höhe von 363,-- DM heran.
2
Mit Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung vom 23.11.1999 - Abwassersatzung - (im Folgenden: AbwS) beschloss die Beklagte für das Jahr 2000 eine Abwassergebühr je Kubikmeter Abwasser von 6,60 DM (§ 41 AbwS). Diesem Gebührensatz lag die vom Gemeinderat am 17.11.1999 beschlossene „Kalkulation Abwassergebühren 2000“ zugrunde. Bei der Kostenermittlung wurde u.a. ein „Fehlbetrag früherer Jahre“ in Höhe von 118.000,-- DM in die Kalkulation eingestellt. Ausgehend von Gesamtkosten von 2.669.000,-- DM und einer Maßstabsmenge von 403.000 cbm ergab sich eine Gebührenobergrenze von 6,62 DM. Der Gebührenkalkulation vom 17.11.1999 lag ihrerseits das Ergebnis einer Überprüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt zugrunde, wonach die Einrichtung Abwasserbeseitigung in den Jahren 1994 bis einschließlich 1998 folgende Unter- und Überdeckungen aufwies: Für 1994 eine Unterdeckung von 29.000,-- DM, für 1995 eine Unterdeckung von 508.000,-- DM, für 1996 eine Überdeckung von 103.000,-- DM, für 1997 eine Überdeckung von 174.000,--DM und für 1998 eine Überdeckung von 142.000,-- DM. Hieraus errechnete sich der in der Kalkulation für das Jahr 2000 eingestellte Fehlbetrag von 118.000,-- DM.
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Den vom Kläger gegen den Bescheid vom 11.1.2001 erhobenen Widerspruch, den dieser auf das Fehlen eines verursachungsgerechten Gebührenmaßstabs für die Beseitigung des Niederschlagwassers stützte, wies das Landratsamt Lörrach durch Widerspruchsbescheid vom 2.5.2002 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde am 6.5.2002 zugestellt.
4
Der Kläger hat am 3.6.2002 Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20.10.2005 stattgegeben hat. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Der Abwassergebührensatz für das hier streitbefangene Jahr 2000 sei mit Änderungssatzung der Beklagten vom 23.11.1999 auf 6,60 DM je Kubikmeter Abwasser festgesetzt worden. Die Kalkulation, die die Grundlage dieser Beschlussfassung gebildet habe, genüge indessen den Anforderungen der Rechtsprechung nicht. Wie seitens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden sei, hätten dem Gemeinderat bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz lediglich die auch dem Gericht übersandte Kalkulation der Abwassergebühr 2000 vom 17.11.1999 einschließlich der entsprechenden Verwaltungsvorlage vom 16.11.1999 vorgelegen. Diese Kalkulation sei aber insofern unzureichend, als bei der Kostenermittlung lediglich Gesamtrechnungsposten eingestellt würden, die ihrerseits bereits das Ergebnis vorausgegangener Saldierungen seien. Die jeweiligen Einzelpositionen, deren Kenntnis dem Gemeinderat erst eine fehlerfreie Ermessensausübung ermöglichen würde, seien dagegen nicht mitgeteilt worden. Im Übrigen sei die Kalkulation auch aus sich heraus nicht ohne weiteres verständlich. So seien etwa „Fehlbeträge früherer Jahre“ in Höhe von 118.000,-- DM bei der Kostenermittlung einbezogen worden. Der beigefügten Verwaltungsvorlage sei demgegenüber zu entnehmen, dass die Abwasserbeseitigung in den letzten Jahren mit Überschüssen abgeschlossen habe. Unabhängig davon entspreche der von der Beklagten gewählte einheitliche Frischwassermaßstab für Schmutz- und Niederschlagswasser nicht den gebührenrechtlichen Anforderungen des Äquivalenzprinzips und des Gleichheitssatzes; deshalb sei die Einführung einer gesplitteten Abwassergebühr aus Rechtsgründen geboten.
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Gegen das der Beklagten am 12.11.2005 zugestellte Urteil hat diese am 8.12.2005 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und u.a. Folgendes vorgetragen: Es sei nicht zu beanstanden, dass die Kostenunterdeckung in Höhe von 29.000,-- DM aus dem Jahre 1994 in der Kalkulation berücksichtigt worden sei. Kostenunterdeckungen könnten innerhalb der folgenden fünf Jahre ausgeglichen werden. Dies bedeute, dass die im Jahre 1994 entstandene Kostenunterdeckung somit ab dem 1.1.1995 bis in das Jahr 1999 verrechnungsfähig sei. Da am 17.11.1999 der Verrechnungsbeschluss für die Unterdeckung in Höhe von 29.000,-- DM im Rahmen der Gebührenkalkulation für das Jahr 2000 erfolgt sei, sei der Zeitraum von fünf Jahren eingehalten. Darüber hinaus führe die Berücksichtigung der Kostenunterdeckung aus dem Jahre 1994 lediglich zu einer geringfügigen und damit unbeachtlichen Überschreitung der Gebührenobergrenze. Schließlich sei die Berücksichtigung der Kostenunterdeckung aus dem Jahre 1994 auch im Hinblick auf die in § 2 Abs. 2 KAG 2005 normierte zulässige Toleranzgrenze für Kalkulationsfehler unbeachtlich. Der Landesgesetzgeber habe in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebracht, dass er eine Kostenüberdeckung von 5 % noch für geringfügig halte.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20.10.2005 zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über die Berufung ohne weitere mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
12
Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht (§ 124 a Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig (§ 124 a Abs. 2, Abs. 3 VwGO). Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Der Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 11.1.2001 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Lörrach vom 2.5.2002 sind rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Es fehlt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Gebühren für die Entsorgung von Abwasser (Schmutz- und Niederschlagswasser) für das hier maßgebliche Jahr 2000.
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Der in § 41 der Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung der Beklagten vom 14.10.1998 in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.11.1999 - Abwassersatzung - (im Folgenden: AbwS) für das Jahr 2000 festgesetzte Abwassergebührensatz von 6,60 DM je Kubikmeter Abwasser ist ungültig. Er entspricht nicht den Anforderungen des § 9 des hier noch anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes vom 28.5.1996, GBl. S. 481 (im Folgenden: KAG 1996).
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Nach § 9 Abs. 1 S. 1 KAG 1996 können u.a. die Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Dabei dürfen gem. § 9 Abs. 2 S. 1 KAG 1996 die Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung gedeckt werden. Dieser gesetzlich geregelte Kostendeckungsgrundsatz ist nach ständiger Rechtsprechung des Senats eine Veranschlagungsmaxime, die Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stellt. Er verpflichtet im Sinne eines Kostenüberschreitungsverbots die Gemeinde, die Gebühren so zu kalkulieren, dass das in einem bestimmten Kalkulationszeitraum zu erwartende Gebührenaufkommen die in diesem Zeitraum zu erwartenden gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung in ihrer Gesamtheit nicht übersteigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil vom 22.10.1998 - 2 S 399/97 - KStZ 1999, 168). Demgemäß ist ein Gebührensatz wegen Verletzung des Kostendeckungsgrundsatzes ungültig, wenn die ihm zugrunde gelegte (ordnungsgemäße) Gebührenkalkulation ergibt, dass er die aus ihr sich ergebende Gebührensatzobergrenze - wenn auch nur geringfügig - überschreitet (vgl. Senatsurteil vom 3.11.1987 - 2 S 887/86 -). Kostenüberdeckungen, die sich trotz ordnungsgemäßer Kalkulation am Ende des Bemessungszeitraums ergeben, sind bei ein- oder mehrjähriger Gebührenbemessung innerhalb der folgenden fünf Jahr auszugleichen; Kostenunterdeckungen können in diesem Zeitraum ausgeglichen werden (§ 9 Abs. 2 S. 4 KAG 1996).
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Hintergrund für die Einführung des Ausgleichssystems der gebührenrechtlichen Über- und Unterdeckung ist der Umstand, dass in einer Kalkulationsperiode (Bemessungszeitraum) die tatsächlichen Kosten, Erlöse und/oder Mengen von den Werten der Prognosekalkulation (wesentlich) abweichen können und in der Praxis auch in jeder Kalkulationsperiode abweichen (vgl. dazu: Giebler, Gebührenrechtliche Überdeckungen im Kommunalabgabenrecht, KStZ 2007, 167, 168). Das System der Berücksichtigung der gebührenrechtlichen Über- und Unterdeckung soll deshalb gewährleisten, dass das zunächst auf die jeweilige Kalkulationsperiode begrenzte Kostendeckungsprinzip auf eine mittlere Frist gesehen tatsächlich realisiert wird bzw. realisiert werden kann. Durch die dargestellte Regelung sollen - mit anderen Worten - das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zugunsten und zu Lasten von Gebührenpflichtigen und Gemeinde „nachlaufend“ präzise umgesetzt werden bzw. umgesetzt werden können (vgl. Giebler, aaO, 169). Wenn deshalb Kostenüberdeckungen nicht innerhalb der auf den Bemessungszeitraum folgenden fünf Jahre ausgeglichen werden, führt dies nach Ablauf der Ausgleichsfrist zur Unwirksamkeit des Gebührensatzes (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12.9.2000 - 2 S 1707/00 -). Dasselbe gilt, wenn Kostenunterdeckungen, die bereits älter als fünf Jahre und somit nicht mehr ausgleichsfähig sind, zum Ausgleich für nachfolgende Kostenüberdeckungen in die Gebührenkalkulation eingestellt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil vom 26.9.1996 - 2 S 3310/94 - BWGZ 1997, 339).
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Ausgehend von diesen Rechtsgrundsätzen ist der Gebührensatz für das Jahr 2000 unwirksam, weil die Beklagte die Kostenunterdeckung in Höhe von 23.000,-- DM aus dem Jahre 1994 und damit eine Kostenunterdeckung, die bereits älter als fünf Jahr war, zum Ausgleich in die Gebührenkalkulation eingestellt hat. Die Beklagte legte ihrer Kalkulation für die Abwassergebühren eine einjährige Kalkulationsperiode zugrunde, so dass die Kostenunterdeckung, die sich am Ende des Jahres 1994 ergab, lediglich innerhalb der folgenden fünf Jahre ausgeglichen werden konnte; damit war die Kostenunterdeckung bis längstens 1999 ausgleichsfähig und durfte keine Berücksichtigung im streitgegenständlichen Jahr 2000 finden.
17
Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte in diesem Zusammenhang darauf, dass der Verrechnungsbeschluss, mit dem die Über- und Unterdeckungen der Jahre 1994 bis 1998 zum Ausgleich gebracht wurden, vom 17.11.1999 datiert und damit innerhalb des Fünfjahreszeitraums lag. Der Ausgleich über den Gebührensatz wird zwangsläufig erst im Gebührenbemessungszeitraum wirksam. Für einen fristgerechten Ausgleich genügt es daher nicht, dass die betreffende Gebührenkalkulation und der Beschluss über den Gebührensatz innerhalb der Ausgleichsfrist erfolgt. Auch der gesamt Kalkulationszeitraum muss innerhalb der Ausgleichsfrist liegen (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil vom 26.9.1996, aaO; Bleile, Praxishandbuch Kommunales Gebührenrecht in Baden-Württemberg, Nr. 3.5.2 zu 10.02). Davon ausgehend wurde der Ausgleich der Kostenunterdeckung des Jahrs 1994 erst im Gebührenbemessungszeitraum 2000 wirksam und war somit nicht fristgerecht.
18
Dass das erste auf den Bemessungszeitraum folgende Jahr in der Regel für einen Ausgleich nicht zur Verfügung steht, da die Gebührenkalkulation für das erste Folgejahr in der Regel erstellt wird, bevor das Ergebnis des laufenden Bemessungszeitraums feststeht (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil vom 27.1.2000 - 2 S 1621/97 - BWGZ 2000, 436), ist unerheblich; dies führt insbesondere nicht dazu, dass der Ausgleich erst im sechsten auf den Bemessungszeitraum folgenden Jahr vollzogen sein müsste. Die Fünfjahresfrist des § 9 Abs. 2 S. 4 KAG 1996 stellt eine Maximalfrist dar und bedeutet nicht, dass stets eine Verteilung des Ausgleichs von Kostenüber und -unterdeckungen auf fünf Jahre angelegt sein muss.
19
Rechtlich unerheblich ist ferner, dass der Beklagten - so ihr Vortrag - die zutreffende Höhe der Über- und Unterdeckungen der Jahre 1994 bis 1998 erst im Rahmen einer Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt im Oktober 1999 zur Kenntnis gelangte. Der Ausgleich nach Ablauf der Fünfjahresfrist ist auch dann ausgeschlossen, wenn die Unterdeckung überhaupt (oder mit einem höheren Betrag) erst nach Ablauf des zitierten Zeitraums erkannt wird. Der Ablauf der Fünfjahresfrist schafft für die Gemeinde und die Gebührenpflichtigen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Spätere Nachholungen sind ausgeschlossen, der entstandene Fehlbetrag ist dann endgültig aus allgemeinen Deckungsmitteln zu finanzieren (so auch: Giebler, aaO, 169).
20
Die dargestellte Überschreitung der Gebührensatzobergrenze ist schließlich auch nicht im Hinblick auf die Neufassung des Kommunalabgabengesetzes i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des kommunalen Abgabenrechts und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17.3.2005, GBl. 206 (im Folgenden: KAG 2005) unerheblich.
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Nach dessen § 2 Abs. 2 S. 1 sind Mängel bei der Beschlussfassung über Abgabensätze unbeachtlich, wenn sie nur zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führen. Nach der Übergangsbestimmung in § 49 Abs. 1 S. 1 KAG n.F. gilt § 2 Abs. 2 KAG n.F. auch für Abgabensätze, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes beschlossen worden sind. In Kraft getreten ist das Gesetz in dem hier maßgeblichen Zusammenhang am 31.3.2005 (dazu Art. 3 Abs. 1 S. 1 des oben angeführten Gesetzes vom 17.3.2005). Die Tragweite dieser Regelung beschränkt sich aber - nach Sinn und Zweck des § 49 Abs. 1 S. 1 KAG 2005 - auf die Abgabensätze, die in jetzt noch geltenden Satzungen enthalten sind. Frühere Satzungen, die ihrerseits durch Änderungssatzungen nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ regelmäßig außer Kraft treten, werden nicht erfasst (VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil vom 23.3.2006 - 2 S 2842/04 - BWGZ 2006, 516). § 49 Abs. 1 S. 1 KAG 2005 erfasst damit keine „früheren“ Abgabensätze, die durch Zeitablauf oder durch eine erneute Beschlussfassung über einen nunmehr geltenden Abgabensatz außer Kraft getreten sind.
22
Da der hier in Rede stehende Abwassergebührensatz jährlich beschlossen wird - und hier auch als Jahresgebühr angelegt ist -, ist die Abwassergebühr für das Jahr 2000 mit dem Inkrafttreten der Festsetzung der Gebühr für das Jahr 2001 nicht mehr rechtswirksam. Der Gebührensatz in § 41 AbwS der Beklagten gehört demnach nicht mehr zu den Abgabensätzen, auf die sich nach § 49 Abs. 1 S. 1 KAG 2005 auch dessen § 2 Abs. 2 S. 1 bezieht.
23
Nach alledem ist die von den Beteiligten in den Vordergrund gerückte Frage, ob der sog. einheitliche Frischwassermaßstab als Maßstab zur Ermittlung der Gebühren für Ableitung von Schmutz- und Niederschlagswasser einer rechtlichen Überprüfung standhält, unerheblich und bedarf keiner Beantwortung im hier zu entscheidenden Berufungsverfahren.
24
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verb. mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
25
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
26
Beschluss vom 15. Februar 2008 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 185,60 EUR (= 363,-- DM) festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG a.F.). Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Beschluss
vom 15. Februar 2008
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 185,60 EUR (= 363,-- DM) festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG a.F.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 2 KAG
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 2, Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 S. 1 KAG
§ 9 Abs. 2 S. 1 KAG
§ 9 Abs. 2 S. 4 KAG
§ 49 Abs. 1 S. 1 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 9 des hier noch anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 K 693/05
2 S 399/97
2 S 887/86
2 S 1707/00
2 S 3310/94
2 S 1621/97
2 S 2842/04