Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-07, Aktenzeichen 31 A 496/20.BDG
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0207.31A496.20BDG.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Disziplinarverfügung der Bundespolizeidirektion E. K. vom 6. Dezember 2018 und deren Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 2019 werden insofern aufgehoben, als die Dienstbezüge des Klägers für 12 Monate um mehr als ein Zwanzigstel gekürzt werden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger und die Beklagte tragen jeweils die Hälfte der Kosten des Verfahrens aller Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 00.00.1969 in X. U. geborene Kläger trat nach Beendigung seiner Schulausbildung mit der Fachoberschulreife am 3. April 1989 in den Dienst des (damaligen) Bundesgrenzschutzes ein. Die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit wurde ihm am 1. Juni 1996 verliehen.
Nach verschiedenen Verwendungen im Bundesgrenzschutz (vom 00. April 1989 bis 00. September 1990 (GSA A Nord 0), vom 00. September 1990 bis 00. Oktober 1991 (GSA A Nord 1), vom 00. Oktober 1991 bis 00. März 1992 (GSA A Nord 3), vom 00. März 1992 bis 00. Juni 1992 (GSA Nord 1), vom 00. Juni 1992 bis 00. Februar 1996 (GSG N.), vom 00. Februar 1996 bis 00. März 1998 (GS Amt M.), vom 00. März 1998 bis 00. März 2000 (BGSI J.), vom 00. April 2000 bis 00. Januar 2001 (BGSI F.), wurde er mit Wirkung vom 1. Februar 2001 zur Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. versetzt und dort zunächst als Kontroll- und Streifenbeamter und zuletzt im Bereich Einsatz/Auswertung beschäftigt. In der Zeit von Juni 2010 bis November 2013 wurde er zeitlich befristet zur Bundespolizeiinspektion Q. versetzt. Seit dem 1. August 2018 war er bis auf weiteres bei der Bundespolizeiinspektion V. im Ermittlungsdienst und im Sachgebiet Einsatz/Auswertung eingesetzt. Im Juni 2021 wurde dem Kläger die Absicht mitgeteilt, ihn vorzeitig zur Ruhe zu setzen.
Der Kläger wurde zuletzt am 23. Mai 2003 zum Polizeiobermeister im Bundesgrenzschutz befördert. Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Umbenennung des Bundesgrenzschutzes in Bundespolizei vom 21. Juni 2005 am 1. Juli 2005 trägt er die Dienstbezeichnung Polizeiobermeister.
Er ist ledig und hat keine Kinder.
Der Kläger ist disziplinarrechtlich wie folgt vorbelastet:
Mit Disziplinarverfügung vom 22. Februar 2008 wurde dem Kläger u.a. wegen unangemessen aggressiven Verhaltens gegenüber Kollegen ein Verweis erteilt. Die hiergegen erhobene Klage blieb ohne Erfolg (Verwaltungsgericht Düsseldorf.; Az.: 38 K 5386/08.BDG). Das in dieser Sache ergangene Urteil vom 16. Dezember 2010 erlangte am 1. März 2011 Rechtskraft.
Mit weiterer Disziplinarverfügung vom 16. November 2011 verhängte die Bundespolizeidirektion E. K. eine Geldbuße in Höhe von 1.000,- Euro gegen den Kläger. Anlass dieser Disziplinarmaßnahme waren despektierliche Äußerungen gegenüber Vorgesetzten, provokantes Verhalten und die Weigerung, sich fachärztlich untersuchen zu lassen sowie ärztliche Befundberichte vorzulegen. Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Düsseldorf nach mündlicher Verhandlung vom 28. Juli 2014 durch Urteil (Az.: 38 K 4861/12.BDG) ab. Einen zunächst gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung nahm der Kläger zurück (Az.: 3d A 2090/14.BDG), so dass dieses Urteil am 3. November 2014 rechtskräftig wurde.
Mit Verfügung vom 11. August 2017 leitete die Bundespolizeiinspektion Q. gegen den Kläger ein weiteres Disziplinarverfahren ein. Hierin heißt es unter anderem:
„Ihnen werden folgende Verfehlungen zur Last gelegt:
Gemäß Verfügung vom 31.10.2016 wurden Sie angewiesen, für jede krankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit ab dem ersten Tag und dann für jeden weiteren Arbeitstag, an dem Sie dienstunfähig sind, ein ärztliches Attest über das Bestehen der Dienstunfähigkeit vorzulegen.
Sie haben sich am 28.07.17, 01.08.17 und am 02.08.17 krank gemeldet, jedoch kein Attest über das Bestehen der Dienstunfähigkeit vorgelegt.
Dadurch sollen Sie gegen Ihre Pflicht, dienstliche Anweisungen Ihrer Vorgesetzten zu befolgen (sog. Folgepflicht gem. § 62 Abs. 1 S. 2 BBG), verstoßen haben.
Dieses begründet den Verdacht eines Dienstvergehens gem. § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG. Es würde sich um ein innerdienstliches Fehlverhalten handeln.“
Mit Verfügung vom 24. August 2017 erfolgte eine erste Ausdehnung. Darin wurde dem Kläger folgende weitere innerdienstliche Verfehlung zur Last gelegt:
„Sie sollen sich am 15.08.2017, gegen 09:40 Uhr, im Rahmen der durch den Ermittlungsführer PHK D. vorgenommenen Aushändigung der Mitteilung über die Einleitung eines Disziplinarverfahrens, mehrfach, in einer nicht angemessenen Art und Weise gegenüber PHK D. und PHM B. über die Leitung der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. im Allgemeinen und dem Inspektionsleiter Polizeidirektor S. O. im Speziellen abfällig und geringschätzig geäußert haben.
Im Einzelnen bezeichneten Sie den Leiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. mehrfach als „Clown“, welcher sich überlegen solle, was er überhaupt macht. Im Übrigen solle dieser das Disziplinarverfahren umgehend wieder einstellen, da Sie ihn ansonsten wegen des Straftatbestands der Verfolgung Unschuldiger (§ 344 StGB) beanzeigen werden.
Sie machten während der Aushändigung der Einleitungsverfügung am 15.08.2017, in der Zeit von 09:40 Uhr bis 09:50 Uhr, folgende, durch den Ermittlungsführer PHK D. in einem Gedächtnisprotokoll zusammengefasste Angaben:
„Der Clown weiß doch gar nicht, was er macht. Du kannst ihm sagen, dass ich ihm bis zum Mittag Zeit gebe, das gegen mich inszenierte Disziplinarverfahren wieder einzustellen. Ansonsten gehe ich heute Nachmittag zum Polizeipräsidium Q. und zeige den Clown wegen Verfolgung Unschuldiger an. Der Clown soll sich erst einmal informieren. Wenn ich krank bin, brauche ich nicht sofort eine ärztliche Bescheinigung. Die Verfügung war nur ein halbes Jahr gültig. Wenn der Clown keine Ahnung hat, soll er sich mal überlegen, was er macht. Auch der G. (Anmerkung des Ermittlungsführers: hierbei dürfte es sich um G. vom Sozialmedizinischen Dienst der Bundespolizeidirektion E. K. handeln) kann mir auch nicht vorschreiben, dass ich immer eine Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung vorlegen muss. Die haben doch alle keine Ahnung. Das ist alles inszeniert. Das hat der R. (Anmerkung des Ermittlungsführers: hierbei dürfte es sich um den ehemaligen Leiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q., Herrn Leitenden Polizeidirektor W. R., handeln) auch schon versucht.“
Gleiches Verhalten zeigten Sie am 15.08.2017, um 10:15 Uhr, durch die Übersendung einer Email mit diffamierendem Inhalt an den Leiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q., Herrn Polizeidirektor S. O., sowie der unmittelbaren Beteiligung (cc) der betreffenden Email an den Präsidenten der Bundespolizeidirektion E. K., Herrn T. L..
Sie bezeichnen in dieser Email das gegen Sie eingeleitete Disziplinarverfahren als inszeniert. Ferner fordern Sie den Inspektionsleiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. nunmehr schriftlich auf, das Disziplinarverfahren gegen Sie unverzüglich einzustellen, da Sie ansonsten die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens wegen der Verfolgung Unschuldiger gegen ihn anstreben.
Wortlaut der Email (ohne Sendenachweis):
„Sehr geehrter Herr O.,
aufgrund des hier inszenierten Disziplinarverfahrens werde ich Sie wegen Verfolgung Unschuldiger (§ 344 StGB) anzeigen. Sollten Sie das Disziplinarverfahren unverzüglich einstellen, werde ich von einer Strafanzeige Abstand nehmen.
Mit freundlichen Grüßen
A. Y.“
Zudem übersandten Sie am 15.08.2017, um 11:45 Uhr, per Email ein analoges Schreiben an den, bei der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. eingesetzten Tarifbeschäftigten P. C.-H..
Aufgrund des o.a. Sachverhaltes könnten Sie gegen ihre Dienstpflicht, hier: Wohlverhaltenspflicht gemäß § 61 (1) Satz 3 BBG, verstoßen haben.“
Nachdem sich Anhaltspunkte für weitere disziplinarrelevante Pflichtverletzungen ergeben hatten, dehnte die Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. das Disziplinarverfahren nochmals aus. In der Ausdehnungsverfügung vom 8. Januar 2018 heißt es:
„Es besteht der Verdacht, dass
Sie am 06.11.2017 schuldhaft gegen ihre Folgepflicht gemäß § 62 (1) Satz 2 BBG, (Gehorsamspflicht) verstoßen haben, in dem Sie der dienstlichen Aufforderung zur Vorstellung beim Sozialmedizinischen Dienst nicht nachgekommen sind.
Mit Verfügung der Bundespolizeidirektion E. K. vom 08.09.2017 wurden Sie angewiesen, sich zu einer sozialmedizinischen Untersuchung zur Beurteilung Ihrer (Polizei-)Dienstfähigkeit am 06.11.2017 beim Sozialmedizinischen Dienst E. K. einzufinden.
Die durch die Regierungsamtsrätin I. im Auftrag verfasste Verfügung wurde Ihnen per Postzustellungsurkunde an Ihre hier bekannte Anschrift in X. U., Z. VN.-straße 3, übersandt.
Mit dem elektronischen Schriftverkehr vom Freitag, dem 03.11.2017, 15:47 Uhr, teilten Sie der Regierungsamtsrätin I. sowie dem Sachbereich 00 (Personal) der Bundespolizeidirektion E. K. mit, dass Sie den Termin zur Feststellung Ihrer (Polizei-)Dienstfähigkeit nicht wahrnehmen werden.
Tatsächlich haben Sie dann auch den angeordneten Termin zur sozialmedizinischen Untersuchung bei der Bundespolizeidirektion E. K. – trotz erneutem Hinweis auf Ihre Pflicht zum Erscheinen – nicht wahrgenommen.
Sie mehrfach weiterhin gegen ihre Dienstpflicht, hier: Folgepflicht gemäß § 62 (1) Satz 2 BBG (Gehorsamspflicht) verstoßen haben, in dem Sie Anweisungen nicht oder nur sporadisch nachgekommen sind.
Mit mündlicher Weisung Ihres unmittelbaren Vorgesetzten, Herrn EPHK BE. QL., vom 19.05.2016, wurden Sie aufgefordert, Ihre täglichen Arbeitsergebnisse ihm selber oder seinem Vertreter im Amt, Herrn Polizeihaupt-kommissar RM. EB., vorzulegen. Dieser dienstlichen Weisung kamen Sie nicht nach.
Aus diesem Anlass wurde Ihnen am 02.11.2016 durch die stellvertretende Inspektionsleiterin der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q., Frau Polizeioberrätin CE. SR., nunmehr niederschriftlich angeordnet, dass Sie Ihre täglichen Arbeitsergebnisse Ihrem unmittelbaren Vorgesetzten oder dem Vertreter im Amt vorzulegen haben. Die Anordnung war zunächst für einen Zeitraum von drei Monaten befristet. Nachfolgend befanden Sie sich in dem Zeitraum vom 03.11.2016 bis zum 17.07.2017 im Krankenstand.
Am 28.07.2017 wurde die in Rede stehende niederschriftliche Anordnung für einen Zeitraum von drei Monaten verlängert. Dieser dienstlichen Weisung kamen Sie im direkten Anschluss lediglich wenige Male nach, indem Sie ausschließlich Herrn PHK EB. die Arbeitsergebnisse vorlegten; Herrn QL. legten Sie diese weiterhin hingegen nicht vor.“
Nach Abschluss der Ermittlungen wurde dem Prozessbevollmächtigten des Klägers der Ermittlungsbericht vom 20. April 2018 zugesandt.
Der Kläger nahm über einen im Verwaltungsverfahren bevollmächtigten Rechtsanwalt mit Schriftsätzen vom 6. November 2017, vom 19. März 2018, übersandt am 20. Juni 2018, und vom 31. Juli 2018 Stellung.
Nachdem die Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. den Vorgang gemäß § 31 BDG an die Bundespolizeidirektion E. K. abgegeben hatte, sprach diese mit der angefochtenen Disziplinarverfügung vom 6. Dezember 2018 eine Kürzung der Bezüge um ein Zehntel für ein Jahr aus. In der Verfügung heißt es unter anderem, bei der Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Umstände und unter Berücksichtigung der Persönlichkeit sei die Verhängung einer Kürzung der Dienstbezüge in der angegebenen Höhe angemessen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Verfügung verwiesen.
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 4. Januar 2019 Widerspruch ein, den er mit Schreiben vom 29. März 2019 begründete. Mit am 18. Juni 2019 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 2019 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Dabei stellte die Bundespolizeidirektion ausdrücklich klar, dass in der Begründung der Disziplinarverfügung irrtümlich auf eine Geldbuße verwiesen werde. Richtig sei, dass eine Kürzung der Dienstbezüge mit der angegebenen Laufzeit von 12 Monaten und dem Kürzungsbruchteil von einem Zehntel verhängt worden sei. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.
Der Kläger hat am 19. Juli 2019, einem Freitag, Klage erhoben, mit der er geltend gemacht hat: Die stellvertretende Inspektionsleiterin sei nicht befugt, die "Karenztagsregelung" unbefristet zu entziehen, sondern lediglich für ein halbes Jahr. Nach längerer Erkrankung sei er davon ausgegangen, dass die Anordnung vom 31. Oktober 2016 mittlerweile hinfällig sei, da ein halbes Jahr vergangen gewesen sei. Die Anordnung sei ohne Anhörung ergangen, enthalte keine Begründung und keine Rechtsmittelbelehrung. Er sei nicht aufgefordert worden, ein Attest vorzulegen. Vor Erlass der Einleitungsverfügung habe man ihn ebenfalls nicht angehört. Der Dienststellenleiter habe nicht mit ihm gesprochen. Er halte seine Äußerungen bei Eröffnung der Einleitungsverfügung „für allzu berechtigt“. Die Untersuchungsanordnung sei rechtswidrig gewesen, der diesbezügliche Vorwurf sei deshalb hinfällig. Das Verfahren sei willkürlich eingeleitet worden, sodass der Verdacht einer Straftat ("§ 344 StGB Verfolgung Unschuldiger") bestehe, den er strafrechtlich überprüfen lassen werde.
Der Kläger hat beantragt,
die Disziplinarverfügung der Bundespolizeidirektion E. K. vom 6. Dezember 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2019 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Verfristung der Klage geltend gemacht und im Übrigen die bereits im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Gründe wiederholt.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei zulässig, obwohl sie nicht innerhalb der Klagefrist eingereicht worden sei. Diese sei wegen eines Fehlers in der Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Widerspruchsbescheides nicht in Lauf gesetzt worden. Hierin sei ein falsches Datum der Disziplinarverfügung genannt. Deshalb gelte für die Klageerhebung gemäß § 3 BDG i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO eine Jahresfrist.
Die Klage sei jedoch unbegründet. Die angefochtene Disziplinarverfügung vom 6. Dezember 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2019 sei recht- und zweckmäßig (§ 60 Abs. 3 BDG).
Die Verfügung sei formell rechtmäßig. § 109 BBG finde keine Anwendung. Vor Einleitung eines Disziplinarverfahrens nach § 17 BDG sei eine Anhörung nicht vorgesehen.
Die angefochtene Disziplinarverfügung sei auch materiell rechtmäßig. Der Kläger habe mehrere Dienstpflichtverletzungen begangen.
Das Gericht lege den Sachverhalt zugrunde, wie er sich in der Disziplinarverfügung und im Widerspruchsbescheid darstelle. Dieser werde vom Kläger nicht in Abrede gestellt. Dies ergebe sich aus der Klagebegründung vom 15. Juli 2019. Er halte sein Verhalten hierin lediglich für „allzu berechtigt“ und berufe sich auf Formverstöße der Inspektionsleitung.
Danach habe der Kläger am 28. Juli 2017, 1. August 2017 sowie 2. August 2017 gegen die Pflicht, dienstliche Anweisungen seiner Vorgesetzten zu befolgen, verstoßen, indem er keine Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen vorgelegt habe (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG).
Der Kläger habe sich ferner am 15. August 2018 [richtig: 2017] mehrfach in einer nicht angemessenen Art und Weise gegenüber Kollegen über die Leitung der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. im Allgemeinen und den Inspektionsleiter im Speziellen abfällig und geringschätzig geäußert und damit gegen die Pflicht zu achtungs- und vertrauensvollem Verhalten gemäß § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG verstoßen.
Ferner habe er gegen die Pflicht verstoßen, dienstliche Anweisungen seiner Vorgesetzten zu befolgen, indem er der dienstlichen Aufforderung vom 8. September 2017 zur Vorstellung beim Sozialmedizinischen Dienst nicht nachgekommen sei (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG). Hierzu sei er bereits deshalb verpflichtet gewesen, weil er nicht im Wege des (seinerzeit möglichen) vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Untersuchungsanordnung vorgegangen sei. Nichts anderes ergäbe sich, wenn man von der Unzulässigkeit einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine solche Untersuchungsanordnung gemäß § 44a VwGO ausginge. Denn diese sei rechtmäßig gewesen. Sie habe insbesondere eine (nachvollziehbare) Begründung enthalten.
Einen weiteren Verstoß gegen die Verpflichtung, dienstliche Anweisungen seiner Vorgesetzten zu befolgen, habe der Kläger dadurch begangen, dass er den dienstlichen Weisungen vom 19. Mai 2016 und vom 2. November 2016 zur Vorlage der täglichen Arbeitsergebnisse bei seinem unmittelbaren Vorgesetzten, Herrn Ersten Polizeihauptkommissar BE. QL., nicht nachgekommen sei.
Das Vorbringen des Klägers, die Anweisungen seien rechtswidrig und deshalb von ihm nicht zu beachten gewesen, bleibe ohne Erfolg. Der Kläger sei als Beamter verpflichtet, dienstlichen Weisungen nachzukommen, solange diese nicht geändert oder aufgehoben seien.
Bei seinen Verstößen gegen die Wohlverhaltenspflicht handele es sich nicht lediglich um eine Äußerung im ersten Moment der Erregung. Er habe die mündliche Äußerung gegenüber PHK D. in der Folgezeit noch zweimal verschriftlicht und an Polizeidirektor O. und P. C.-H. per Email versandt.
Der Kläger habe die Pflichtverletzungen schuldhaft begangen. Rechtfertigungs- oder Schuldausschließungsgründe lägen nicht vor.
Ein etwaiger Irrtum des Klägers über die Bedeutung seiner Verweigerungshandlungen lasse nach den Grundsätzen des Verbotsirrtums (§ 17 StGB) den Vorsatz unberührt. Ein – unterstellter – Verbotsirrtum sei für den Kläger vermeidbar gewesen. Er habe als Polizeiobermeister mit damals bereits fast 30-jähriger Diensterfahrung bei gehöriger Anspannung seiner intellektuellen Fähigkeiten die Pflichtwidrigkeit seines Handelns ohne weiteres erkennen können und müssen, zumal er bereits entsprechend vorbelastet und pflichtengemahnt gewesen sei.
Die durch die angefochtene Disziplinarverfügung ausgesprochene Kürzung der Bezüge um ein Zehntel für ein Jahr sei nach dem Dafürhalten der Kammer recht- und auch zweckmäßig. Unter Berücksichtigung der Schwere der Pflichtverletzung, des Umfangs, in dem er das Vertrauen seines Dienstherrn beeinträchtigt habe, sowie seines Persönlichkeitsbildes (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BDG) sei die Disziplinarkammer davon überzeugt, dass wegen der mehrfachen Missachtung dienstlicher Anordnungen und der despektierlichen Äußerungen gegenüber Vorgesetzten die ausgesprochene Gehaltskürzung nach Art und Umfang der Maßnahme erforderlich, aber auch (noch) ausreichend sei, um den Kläger zukünftig von weiteren Pflichtverletzungen abzuhalten.
Dabei seien der mit Disziplinarverfügung vom 22. Februar 2008 erteilte Verweis und die mit Disziplinarverfügung vom 16. November 2011 verhängte Geldbuße zu berücksichtigen. Ein Verwertungsverbot nach § 16 Abs. 1 BDG bestehe insoweit nicht. Die Disziplinarverfügung vom 22. Februar 2008 (Verweis) sei mit Rechtskraft des Urteils zu Az.: 38 K 5386/08.BDG am 1. März 2011 unanfechtbar geworden und habe daher bei dem bereits am 27. Mai 2010 eingeleiteten zweiten Disziplinarverfahren ohne weiteres berücksichtigt werden können. Die Disziplinarverfügung im zweiten Disziplinarverfahren vom 16. November 2011 (Geldbuße) sei mit der Rücknahme des Antrags auf Zulassung der Berufung im November 2014 unanfechtbar geworden. Sie habe deshalb bei dem weniger als drei Jahre später am 11. August 2017 eingeleiteten, dritten Disziplinarverfahren berücksichtigt werden können.
Disziplinarische Vorbelastungen ließen den Schluss zu, dass sich der Beamte eine vorherige disziplinarische Sanktionierung nicht habe zur Mahnung dienen lassen. Auch wenn die disziplinarische Vorbelastung bei einem erneuten einschlägigen Dienstvergehen nicht zwangsläufig dazu führen müsse, dass eine weitere Disziplinarmaßnahme höher ausfallen müsste als die zuvor verhängte, verlange eine einschlägige disziplinare Vorbelastung jedenfalls grundsätzlich nach einer „Hochstufung“ in der Maßnahmeart (Grundsatz der „stufenweisen Steigerung“).
Das Urteil wurde dem Kläger am 8. Januar 2020 zugestellt. Am 5. Februar 2020 hat der Kläger beantragt, die Berufung zuzulassen, und diesen Antrag am 9. März 2020, einem Montag, begründet. Der Senat hat mit Beschluss vom 11. Juli 2022 die Berufung zugelassen.
Mit seiner Berufungsbegründung vom 20. Juli 2022 hat der Kläger geltend gemacht: Das Verwaltungsgericht habe keine Ausführungen dazu gemacht, ob er vorsätzlich oder fahrlässig gegen seine Pflicht verstoßen habe, Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen vorzulegen. Es stelle schuldhaftes Handeln fest, ohne sich über das Ausmaß des Verschuldens zu äußern. Dies sei für die Maßnahmebemessung bedeutsam.
Ihm sei insofern lediglich leichte Fahrlässigkeit vorzuwerfen. Ihm sei Ende Juli, Anfang August 2017 die Unbefristetheit der Attestvorlageanordnung nicht mehr bewusst gewesen. Er sei von einer zeitlichen Befristung ausgegangen, die zwischenzeitlich abgelaufen gewesen sei. Hintergrund sei seine Annahme gewesen, eine derartige Weisung könne rechtlich lediglich befristet für sechs Monate ergehen. Für eine erneute Überprüfung der schriftlichen Anordnung vom 31. Oktober 2016 habe somit aus seiner Sicht keine Veranlassung bestanden. Er habe sich demzufolge in einem Irrtum über den maßgeblichen Sachverhalt befunden. Die Regelungen zum Verbotsirrtum seien nicht anwendbar.
Hinsichtlich des Vorwurfs, er habe am 15. August 2018 [richtig: 2017] durch abfällige und geringschätzige Äußerungen gegen die Pflicht zu achtungs- und vertrauensvollem Verhalten verstoßen, ergebe sich aus den Urteilsgründen nicht, welche Angaben ihm insofern genau als unangemessen vorgeworfen würden. In einem Disziplinarverfahren sei es dem Betroffenen zur Verteidigung seiner Rechte erlaubt, deutliche Worte zu wählen. Sein Hinweis auf einen Verstoß gegen Strafvorschriften beruhe auf seiner laienhaften Rechtsauffassung. Seinen Äußerungen fehle insgesamt die disziplinarrechtliche Erheblichkeit. Auch die Einleitungs- und Disziplinarverfügung sei hinsichtlich des ihm zur Last gelegten Vorwurfs unbestimmt.
Die Umstände der Bekanntgabe der Einleitungsverfügung ließen daran zweifeln, dass ihm die fraglichen Äußerungen überhaupt zum Vorwurf gemacht werden könnten, jedenfalls müssten sie zu einer milderen Bewertung führen. Die Verfügung sei ihm durch den Ermittlungsführer in Anwesenheit eines Zeugen ausgehändigt und zusätzlich vorgelesen worden. Dies sei verfahrensrechtlich nicht erforderlich gewesen und hänge offensichtlich mit seinem "bekannten temperamentvollen Wesen [ ]" zusammen. Hierin liege ein Verstoß gegen datenschutzrechtliche Vorschriften und das Gebot eines fairen Verfahrens. Seine Äußerungen seien zudem an der Meinungsfreiheit zu messen. Insofern sei Rechtsprechung der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu § 193 StGB zu berücksichtigen, nach der bei in einem Kreis von Betroffenen abgegebenen spontanen Vorwürfen, deren Haltlosigkeit offenkundig sei, die Meinungsfreiheit gegenüber dem Ehrschutz des Betroffenen Vorrang genieße. Vor diesem Hintergrund sei die Bezeichnung seines Vorgesetzten als "Clown" weder als Beleidigung noch als Dienstpflichtverstoß zu bewerten.
Die Rechtmäßigkeit der Weisung vom 8. September 2017, sich einer sozialmedizinischen Untersuchung zu unterziehen, könne ohne Kenntnis von Unterlagen über eine im Jahr 2015 durchgeführte Untersuchung nicht beurteilt werden. Sie hänge auch von der Art der beabsichtigten Untersuchung ab. Die Weisung genüge nicht den Anforderungen an den notwendigen Inhalt einer solchen Untersuchungsaufforderung. Insbesondere enthalte sie keine Anhaltspunkte dafür, dass er nicht mehr polizeidienstfähig oder dienstfähig sei, oder über den Inhalt der notwendigen Untersuchungen. Die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der ergangenen Untersuchungsaufforderung sei ungeachtet dessen geboten, dass er, der Kläger, keinen Eilrechtsschutz in Anspruch genommen habe.
Hinsichtlich des Vorwurfs, seinem Vorgesetzten QL. entgegen diesbezüglicher Weisungen niemals seine täglichen Arbeitsergebnisse vorgelegt zu haben, seien Angaben des Zeugen EB. zu Unrecht nicht berücksichtigt worden. Dieser habe erklärt, er, der Kläger, habe ihm Arbeitsergebnisse vorgelegt. Insofern hätte weiter ermittelt werden müssen. Die Disziplinarverfügung sei zudem unbestimmt. Die 25 Tage im Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2017, an denen er hiernach die Vorlage der Arbeitsergebnisse unterlassen habe, seien in der Verfügung nicht benannt. Unklar sei ferner, wie diese Angaben ermittelt worden seien und ob Zeiten seiner Erkrankung und Befristungen ergangener Weisungen berücksichtigt worden seien. Das Disziplinarverfahren leide auch insofern an einem formalen Fehler, als die Einleitungsverfügung vom 8. Januar 2018 unbestimmt gewesen sei und deshalb keine Grundlage für eine Disziplinarverfügung hätte sein können.
Die Maßnahmebemessung durch das Verwaltungsgericht sei ebenfalls fehlerhaft. Die diesbezüglichen Ausführungen seien nicht nachvollziehbar. Dem Verstoß gegen die Attestvorlagepflicht an drei Tagen komme keine besondere Bedeutung zu. Man hätte ihn schon nach der ersten Krankmeldung telefonisch auf seine Pflichtverletzung hinweisen können. Seine Äußerungen bei Bekanntgabe der Einleitungsverfügung seien angesichts der Umstände von nur geringem Schweregrad. Hinsichtlich der Untersuchungsaufforderung sei die Rechtslage unübersichtlich gewesen, der Vorwurf der Missachtung daher von geringem Gewicht. Da er Arbeitsergebnisse dem Zeugen EB. vorgelegt habe, habe er nicht grundsätzlich deren Vorlage verweigert; auch dieser Pflichtenverstoß sei nicht schwerwiegend. Der Grundsatz der stufenweisen Steigerung lasse Ausnahmen zu. Seine früheren Pflichtverletzungen lägen lange zurück. Das Verwertungsverbot des § 16 BDG habe allein wegen der Dauer der diesbezüglichen verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht eingegriffen.
Das angefochtene Urteil beruhe schließlich auf Verfahrensfehlern. Das Verwaltungsgericht habe erforderliche Aufklärungsmaßnahmen zur sozialmedizinischen Untersuchung im Jahr 2015, zu den Angaben des Zeugen EB. und zur Vorlage von Arbeitsergebnissen unterlassen.
Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemaß beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Disziplinarverfügung der Bundespolizeidirektion E. K. vom 6. Dezember 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2019 aufzuheben.
Die Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist dem Vorbringen des Klägers unter Hinweis auf seine Ausführungen im Zulassungsverfahren entgegengetreten und hat das angefochtene Urteil verteidigt.
Der Senat hat die an den Kläger gerichtete Untersuchungsanordung der Bundespolizeidirektion vom 24. April 2017, auf deren Inhalt verwiesen wird, beigezogen.
Mit Beschluss gemäß § 3 Abs. 1 BDG, § 130a VwGO vom 21. Dezember 2022, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, hat der Senat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Diesen Beschluss hat das Bundesverwaltungsgericht auf Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers mit Beschluss vom 7. Dezember 2023 – 2 B 14.23 – aufgehoben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das erkennende Gericht zurückverwiesen. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Beschluss verwiesen.
Der Kläger beantragt,
Die Beklagte beantragt,
Während der Anhängigkeit des Berufungszulassungsantrags leitete die Bundespolizeiinspektion V. mit Verfügung vom 9. August 2021 erneut ein Disziplinarverfahren gegen den Kläger ein. Ihm wurde vorgeworfen, am 26. Mai 2021 der dienstlichen Aufforderung nicht nachgekommen zu sein, sich einer sozialmedizinischen Untersuchung zu unterziehen und dadurch gegen die Folge- und die Wohlverhaltenspflicht verstoßen zu haben. Dieses Disziplinarverfahren wurde mit Verfügung vom 27. August 2021 auf den Vorwurf ausgedehnt, in E-Mails an die Bundespolizeidirektion E. K. vom 25. Mai und 25. Juni 2021 gegen das Gebot der Zurückhaltung und Mäßigung verstoßen zu haben. Mit Disziplinarverfügung vom 21. Februar 2022 setzte die Bundespolizeiinspektion V. wegen dieser Vorwürfe gegen den Kläger eine Geldbuße von 2.500 € fest. Nach Zurückweisung des hiergegen gerichteten Widerspruchs durch Widerspruchsbescheid vom 29. April 2022 hat der Kläger hiergegen Klage zum Verwaltungsgericht Düsseldorf erhoben, über die noch nicht entschieden ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in diesem und den Verfahren VG Düsseldorf 38 K 4861/12.BDG und 38 K 5386/08.BDG sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist teilweise begründet. Die angefochtene Disziplinarverfügung und der Widerspruchsbescheid sind hinsichtlich der ausgesprochenen Disziplinarmaßnahme insoweit aufzuheben, als dort ein Bruchteil der Kürzung der Dienstbezüge des Klägers von mehr als einem Zwanzigstel festgesetzt worden ist. Dieser Kürzungsbruchteil ergibt sich aus dem vom Kläger bekleideten Amt. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen und bleibt der Berufung der Erfolg versagt.
Den formellen Beanstandungen des Klägers gegen die erstinstanzliche Entscheidungsfindung ist im Verfahren der zugelassenen Berufung nicht weiter nachzugehen. Eventuelle Verstöße des Verwaltungsgerichts gegen die Amtsaufklärungspflicht oder die Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung wären für die Entscheidung des erkennenden Senats selbst dann, wenn sie vorlägen, ohne Bedeutung. Der Senat trifft eine Sachentscheidung auf der Grundlage eigener Sachverhaltsfeststellungen, eigener Überzeugungsbildung und einer eigenen Bemessungsentscheidung (§§ 60 Abs. 3, 65 Abs.1 Satz 1 BDG).
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erkannt, dass die angefochtene Verfügung der Bundespolizeidirektion E. K. vom 6. Dezember 2018 in der Fassung deren Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2019 mit Ausnahme des festzusetzenden Bruchteils der Kürzung der Dienstbezüge des Klägers – im Ergebnis – recht- und zweckmäßig ist. Wegen der Begründung wird zunächst auf die Gründe des angefochtenen Urteils verwiesen, denen der Senat folgt, sofern sich aus dem Folgenden nichts Abweichendes ergibt. Das Berufungsvorbringen des Klägers greift im Wesentlichen nicht durch. Im Einzelnen:
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die angefochtene Disziplinarverfügung keinen Bedenken in formeller Hinsicht ausgesetzt ist.
Ohne Erfolg bleibt das Vorbringen des Klägers, die Disziplinarverfügung sei rechtswidrig, weil die Ausdehnungsverfügung vom 8. Januar 2018 unbestimmt gewesen sei. Nach § 17 Abs. 1 BDG ist ein Disziplinarverfahren einzuleiten, wenn zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Dienstvergehens bekannt geworden sind. Da zu diesem Zeitpunkt die Einzelheiten des – erst noch zu ermittelnden – Pflichtenverstoßes regelmäßig noch nicht bekannt sind, können sie in der Einleitungsverfügung zwangsläufig nicht mit derselben Bestimmtheit aufgeführt werden wie in einer späteren Disziplinarklage oder Disziplinarverfügung. Es reicht aus, wenn die bestehenden Verdachtsmomente in dem Aktenvermerk über die Einleitung niedergelegt werden. Dasselbe gilt für den Inhalt einer Ausdehnungsverfügung gemäß § 19 Abs. 1 BDG.
Die Beanstandungen, die der Kläger hinsichtlich der Bestimmtheit der in der Disziplinarverfügung erhobenen Vorwürfe geltend macht, sind ebenfalls unberechtigt.
Die Äußerungen am 15. August 2017, die dem Beklagten als abfällig, geringschätzig, nicht angemessen und deshalb dienstpflichtwidrig zur Last gelegt werden, werden in der Disziplinarverfügung ausdrücklich benannt. Dem Kläger wird im Einzelnen vorgeworfen, in Anwesenheit des Ermittlungsführers und des Zeugen EU. den damaligen Inspektionsleiter "mehrfach als 'Clown' bezeichnet zu haben, der sich überlegen solle, was er überhaupt macht", angedroht zu haben, bei Nichteinstellung des Disziplinarverfahrens Strafanzeige wegen Verfolgung Unschuldiger zu erstatten, das Disziplinarverfahren in E-Mails als "inszeniert" bezeichnet zu haben und hierin die Ankündigung einer Strafanzeige erneuert zu haben. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dies Unklarheiten aufwerfen sollte. Das sieht wohl auch der Kläger so, der genau diese Äußerungen in der Berufungsbegründung unter Bezugnahme auf "Besonderheiten" des Sachverhalts verteidigt.
Auch hinsichtlich des Vorwurfs, dienstlichen Anordnungen zuwidergehandelt zu haben, seine täglichen Arbeitsergebnisse bei seinem unmittelbaren Vorgesetzten, Herrn Ersten Polizeihauptkommissar QL. vorzulegen, ist eine Unbestimmtheit der Disziplinarverfügung nicht zu erkennen. Als Zeitraum, in dem dem Kläger ein Verstoß gegen diese Anweisungen vorgeworfen worden wird, ist in der Verfügung die Zeitspanne zwischen dem 1. Januar und 31. Dezember 2017 zweifelsfrei benannt. In diesem Zeitraum habe der Kläger die Anordnung nicht, d.h. nicht ein einziges Mal befolgt. Bereits diese Angaben ermöglichen es dem Kläger ohne weiteres, sich gegen die Vorwürfe zu verteidigen, etwa durch das Vorbringen, an bestimmten Tagen in dem genannten Zeitraum der Anweisung doch nachgekommen oder hieran gehindert gewesen zu sein. Insofern besteht ein Unterschied zwischen dem hier gemachten Unterlassensvorwurf und einem Vorwurf, einzelne Pflichtenverstöße begangen zu haben. Der Mitteilung der in der Disziplinarverfügung enthaltenen Angaben zur Schwere des dem Kläger insofern zur Last gelegten Pflichtverstoßes, eine Vorlage von Arbeitsergebnissen sei an insgesamt 25 Tagen möglich gewesen, hätte es zur Konkretisierung dieses Vorwurfes nicht bedurft. Dasselbe gilt für die vom Kläger vermisste genaue Bezeichnung der fraglichen Tage, die im Übrigen in dem dem Kläger vorab zugeleiteten Ermittlungsbericht vom 20. April 2018 im Einzelnen aufgeführt sind.
Die Disziplinarverfügung ist hinsichtlich der ersten drei erhobenen Vorwürfe auch materiell nicht zu beanstanden. Allein der vierte Vorwurf, Arbeitsergebnisse weisungswidrig nicht vorgelegt zu haben, ist nach Aktenlage unberechtigt, ohne dass deshalb die Maßnahmebemessung mit Ausnahme der Festsetzung des Kürzungsbruchteils zu beanstanden wäre.
Ebenso wie das Verwaltungsgericht legt der Senat die tatsächlichen Feststellungen zugrunde, die sich aus der angefochtenen Disziplinarverfügung und dem Widerspruchsbescheid ergeben, und verweist hierauf.
Der Senat pflichtet dem Verwaltungsgericht darin bei, dass der Kläger durch sein ihm in den angefochtenen Verfügungen zur Last gelegtes innerdienstliches Verhalten vorsätzlich und schuldhaft mehrere ihm obliegende Dienstpflichten verletzt hat und dass gegen ihn eine Disziplinarmaßnahme zu verhängen ist.
Zu Unrecht beanstandet der Kläger, das Verwaltungsgericht habe keine Ausführungen zu der für die Maßnahmebemessung erheblichen Frage gemacht, ob er vorsätzlich oder fahrlässig gegen die ihm auferlegte Attestvorlagepflicht verstoßen hat. Dem Urteil ist eindeutig zu entnehmen, dass das Verwaltungsgericht von einer vorsätzlichen Begehung ausgeht. Der Kläger räumt selbst ein, dass ihm in der angefochtenen Disziplinarverfügung insofern eine vorsätzliche Verletzung der Gehorsamspflicht vorgeworfen wird. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil einleitend ausgeführt, es lege "den Sachverhalt zugrunde, wie er sich in der Disziplinarverfügung und Widerspruchsbescheid darstell[e]". Schon hieraus ergibt sich, dass auch das Verwaltungsgericht von einer vorsätzlichen Pflichtverletzung ausgeht. Eine Beschränkung auf das objektive Geschehen unter Aussparung des subjektiven Vergehenstatbestandes ist dem Urteil nicht zu entnehmen. Im Gegenteil bestätigt die ausdrückliche Erwähnung dessen, dass der – vom Verwaltungsgericht geprüfte und verneinte – Verbotsirrtum gemäß § 17 StGB "den Vorsatz unberührt lässt" (Seite 10 des Urteilsabdrucks – UA), dass das Verwaltungsgericht beim Kläger von dieser Schuldform ausgeht.
Ohne Erfolg macht der Kläger ferner geltend, ihm falle hinsichtlich des ihm vorgeworfenen Verstoßes gegen die Pflicht zur Vorlage von Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen nur ein fahrlässiges Verhalten zur Last. Die unbefristete Geltung der Verfügung vom 31. Oktober 2016, der eine zeitlich auf sechs Monate befristete Weisung vom 26. Februar 2016 vorausgegangen sei, sei ihm Ende Juli, Anfang August 2017 nicht mehr bewusst gewesen. Insofern fänden die Regelungen über einen Verbotsirrtum keine Anwendung. Er habe sich vielmehr über den maßgeblichen Tatbestand geirrt. Dies führe nach den Regelungen über den Tatbestandsirrtum zu dem Vorwurf nur von – leichter – Fahrlässigkeit.
Dem ist nicht zu folgen. Der Kläger macht nicht etwa geltend, den Inhalt der Verfügung vom 31. Oktober 2016 nicht zur Kenntnis genommen oder falsch verstanden zu haben. Hiermit war ihm zum einen auferlegt worden, für jede krankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit ab dem ersten Tag ein ärztliches Attest über das Bestehen einer Dienstunfähigkeit vorzulegen. Zum anderen hieß es hierin ausdrücklich: "Diese Anordnung ist zeitlich unbefristet". Mit seinem Vorbringen, dieser Inhalt der Verfügung sei ihm bei Begehung seiner Verstöße gegen die Anordnung im Juli und August 2017 "nicht mehr bewusst" gewesen, er sei vielmehr von einer Befristung ausgegangen, die zwischenzeitlich abgelaufen sei, beruft er sich nur auf eine fehlerhafte Vorstellung von den ihm obliegenden Dienstpflichten, d.h. einen Verbotsirrtum im Sinne von § 17 StGB. Das zeigen deutlich seine Ausführungen auf Seite 2 der Berufungsbegründung, bei seiner Annahme der Befristung habe es sich um eine "Überlegung" gehandelt, deren "Hintergrund" seine Vorstellung gewesen sei, dass derartige Anordnungen "rechtlich lediglich befristet für sechs Monate ergehen können", und er habe "somit … keine Veranlassung" gesehen, die Anordnung noch einmal zu überprüfen. Schon diese Einlassungen belegen, dass Grund seines Verhaltens nicht eine Fehlvorstellung über den Inhalt der Verfügung war. Vielmehr war es seine Bewertung, auf diese Anordnung, deren genauer Regelungsgehalt ihm nicht mehr "präsent" war, könne es wegen des zwischenzeitlichen Zeitablaufs aus Rechtsgründen nicht mehr ankommen, sodass es auch nicht mehr nötig sei, sich über ihren tatsächlichen Inhalt zu vergewissern. Dies betrifft einen Irrtum über seine Dienstpflichten. Auch in der Klageschrift hatte er sich im Übrigen darauf berufen, er sei "davon ausgegangen, dass die Anordnung vom 31.10.2016 mittlerweile hinfällig sei, da ein halbes Jahr längst vergangen war", und nicht etwa darauf, er sei von einem den Tatsachen nicht entsprechenden Wortlaut der Verfügung ausgegangen.
Vgl. zum (Verbots-) Irrtum über die Fortgeltung einer Anordnung zur amtsärztlichen Bestätigung privatärztlicher Krankschreibungen BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 – 2 C 9.21 –, juris Rn. 33, 37 ff.
Der Hinweis des Klägers auf die – gegebene, aber nicht wahrgenommene – Möglichkeit, "die schriftliche Anordnung insoweit noch einmal zu überprüfen", in der Berufungsbegründung belegt im Übrigen, dass das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen ist, (auch) dieser Verbotsirrtum sei nicht unvermeidbar gewesen.
Das Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat, er habe die Verfügung inhaltlich nicht zur Kenntnis genommen, sondern sie ungelesen beiseite gelegt, als sie ihm noch während des Laufs der vorangegangenen Verfügung von seinem Vorgesetzten mit dem Bemerken überreicht worden sei, ihr Inhalt sei „wie gehabt“, ändert nichts an der Bewertung. Diese Darstellung ist nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge unwahr. Hiernach wurde dem Kläger die fragliche Verfügung vom 31. Oktober 2016 etwa zwei Monate nach Ablauf der vorangegangenen, auf sechs Monate befristeten Verfügung vom 26. Februar 2016 am 2. November 2016 von der stellvertretenden Inspektionsleiterin ausgehändigt. In der Zwischenzeit hatte der Kläger sich schon wieder mehrfach ohne Vorlage eines Attests kurzzeitig krank gemeldet. Hierauf wird in der Verfügung hingewiesen. Die Empfangnahme bestätigte der Kläger direkt auf dieser Verfügung, und nicht, wie nunmehr behauptet, am Folgetag auf nachträgliche Aufforderung. Am Folgetag war er nach Aktenlage vielmehr – erneut – längerfristig erkrankt. Über eine bei dieser Gelegenheit abgegebene mündliche Erläuterung des Inhalts der Verfügung durch Frau Kriminaloberrätin SR. entgegen deren ausdrücklichen Wortlauts ergibt sich ebenfalls nichts aus den Akten.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, der Kläger habe gegen die Pflicht zu achtungs- und vertrauensvollem Verhalten gemäß § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG verstoßen, indem er sich am 15. August 2017 mehrfach in einer nicht angemessenen Art und Weise gegenüber Kollegen über die Leitung und den Leiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q. geäußert habe. Die vom Kläger vorgetragenen "Besonderheiten" seines Falles rechtfertigen keine abweichende Beurteilung.
Das Ansinnen an den Inspektionsleiter, er möge sich "genau überlegen …, was er eigentlich macht", enthält offenkundig den – auch aus Sicht des erkennenden Gerichts unangemessenen, abfälligen, geringschätzigen (und ehrenrührigen) – Vorhalt, dies bislang nicht getan zu haben, der erheblich über ein etwaiges Recht hinausgeht, zu einer "Verteidigung … deutliche Worte zu wählen". Vergleichbares würde für die Aufforderung gelten, er müsse sich "vor Einleitung eines Disziplinarverfahrens erst einmal informieren", die dem Kläger in der Disziplinarverfügung vom 6. Dezember 2018 und dieser folgend im angefochtenen Urteil allerdings ebenso wenig als unangemessene Äußerung zur Last gelegt wird wie ein – unzutreffender – Hinweis auf eine Befristung einer Verfügung. Auch Inhalte eines Gedächtnisprotokolls des Ermittlungsführers, die über die in der Disziplinarverfügung benannten Äußerungen (etwa: "Clown") hinausgehen, sind dem Kläger dort und im angefochtenen Urteil nicht zur Last gelegt worden. Unabhängig von der Frage schließlich, inwieweit einem diensterfahrenen Bundespolizisten, der einen Vorgesetzten beschuldigt, eine schwerwiegende Straftat (Strafmaß bei § 344 Abs. 2 Sätze 1, 2 Nr. 2 StGB: Freiheitsstrafe von 3 Monaten bis zu fünf Jahren) begangen zu haben, eine "laienhafte Rechtsauffassung" (vom Strafrecht!) zugute zu halten ist, stellt auch ein solches Verhalten als Reaktion auf die Einleitung eines Disziplinarverfahrens, das (erst) der Aufklärung dient, ob (überhaupt) Dienstpflichtverletzungen begangen worden sind, ohne weiteres eine unangemessene, den Dienstfrieden nachhaltig beeinträchtigende Äußerung dar. Dasselbe gilt für die Bezeichung des Inspektionsleiters als „Clown“ als deutliche – und nicht akzeptable – Kundgabe der Missachtung des Leiters der Behörde, in der der Kläger Dienst zu leisten hatte.
Die Ausführungen des Klägers zur Eröffnung/Übergabe der Disziplinarverfügung lassen weder die Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils entfallen noch führen sie zu einer abweichenden Bewertung seines Verhaltens durch das erkennende Gericht. Für die Spekulationen, die der Kläger daran knüpft, dass ihm die Einleitungsverfügung vom Ermittlungsführer nicht nur ausgehändigt, sondern auch vorgelesen worden ist, fehlt jede erkennbare Grundlage. Dass und warum dies der Anforderung widersprechen sollte, dem Kläger gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 BDG NRW zu eröffnen, welches Dienstvergehen ihm zur Last gelegt wird, ist nicht erkennbar. Auch einem "temperamentvollen" Polizeivollzugsbeamten mit langjähriger Erfahrung im Beruf (und in einigen Disziplinarverfahren) darf ohne weiteres abverlangt werden, dass er sich in einer derartigen Situation unter Kontrolle hat. Der Zeuge EU. war nach Aktenlage deshalb zugegen, weil der Kläger ihn aufgefordert hatte, als Zeuge des weiteren Geschehens im gemeinsamen Dienstzimmer zu verbleiben. Ein "gravierende[r] Verstoß[ ] gegen datenschutzrechtliche Vorschriften" und ein Verstoß gegen das "Gebot eines fairen Verfahrens" ergeben sich hieraus ebensowenig wie ein Anlass, den fraglichen Sachverhalt "als Milderungsgrund" zu berücksichtigen.
Es ist nicht erkennbar, warum sich das Verwaltungsgericht in den Urteilsgründen mit der Frage hätte befassen müssen, "ob und inwieweit die Äußerungen … durch sein Grundrecht auf freie Meinungsäußerung gedeckt" sind. Auch das erkennende Gericht sieht hierzu keinen Anlass. Der Kläger erläutert nicht, welche der ihm vorgeworfenen einzelnen Äußerungen Anlass zu ihrer "genauen Analyse" und zur Berücksichtigung der "Rechtsprechung der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu § 193 StGB" geben sollte. Die in diesem Zusammenhang benannten Entscheidungen betrafen eine Fallgestaltung, in der ein Bürger in einem Sozialamt einer zuständigen Sachbearbeiterin "Stasi-Methoden" vorgeworfen hatte und deswegen durchgeführte Strafverfahren. Dass diese von einem der Verfahrensbeteiligten zum Gegenstand des behördlichen oder erstinstanzlichen Disziplinarverfahrens gemacht worden wären, ist nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund fehlt es an nachvollziehbaren Gründen, warum gleichwohl besondere Ausführungen zur Maßnahmebemessung hätten erfolgen müssen, um der Begründungspflicht zu genügen. Die in der Disziplinarverfügung genannten Äußerungen des Klägers (u.a. "Clown", ferner die oben erörterten) gegenüber bzw. im Beisein von Kollegen in Reaktion auf die Mitteilung der Einleitung eines Disziplinarverfahrens geben hierfür nach Auffassung des Senats auch im Berufungsverfahren über die beamten- und disziplinarrechtliche Bewertung als dienstpflichtwidriges Verhalten eines Polizeivollzugsbeamten im innerdienstlichen Bereich keinen Anlass. Die vom Kläger insofern angesprochene Meinungsfreiheit berechtigt ihn nicht, sich über die ihm aufgrund seines beamtenrechtlichen Treueverhältnisses obliegenden Dienstpflichten hinwegzusetzen, zu denen auch die Achtung der (Persönlichkeits-)Rechte von Kollegen und Vorgesetzten gehört. Diese bestehen insbesondere auch im innerdienstlichen Umgang miteinander ohne unmittelbaren Zusammenhang mit der Dienstausübung im Verhältnis zu Bürgern. Insofern handelt es sich um allgemeine Gesetze, die die vom Kläger in Anspruch genommene Meinungsfreiheit begrenzen. Aus der dem Beamten obliegenden Treuepflicht als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) sowie der Berufspflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (auch) gegenüber dem Dienstherrn folgt, dass die Meinungsäußerungsfreiheit nach Maßgabe der Erfordernisse des Amtes Einschränkungen unterliegt. Zwar darf auch ein Beamter rechtswidriges oder sonst beanstandungswürdiges Verhalten seiner Behörde kundtun, insbesondere, wenn dies intern geschieht. Jedoch trifft den Beamten bei Meinungsäußerungen in Form und Inhalt eine Mäßigungspflicht, auch und erst recht bei Kritik an seinen Vorgesetzten. Die Grenzen zulässiger Meinungsäußerung in diesem Sinne sind überschritten, wenn diese verleumderische, diffamierende oder beleidigende Aussagen enthält.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.09,2007 – 2 BvR 1047/06 –; juris Rn. 8; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 31.08.2017 - 2 A 6.15 -, juris Rn. 43.
Dies ist bei den dem Kläger vorgeworfenen Äußerungen aus den oben genannten Gründen der Fall.
Eine abweichende Beurteilung ergibt sich auch nicht deswegen, weil die Äußerungen zum Teil in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Eröffnung der Einleitung eines Disziplinarverfahrens standen. Die Tatsache, dass der Kläger im Laufe desselben Tages in E-Mails an die Inspektionsleitung und einen unbeteiligten Dritten vergleichbare Äußerungen abgab, zeigt, dass es sich nicht lediglich um den Ausdruck situationsbedingter Erregung handelte. Auch in den früheren Disziplinarverfahren war ihm unter anderem ein unangemessener Umgang mit Kollegen und Vorgesetzten zum Vorwurf gemacht worden.
Ebenfalls zu Recht hat das Verwaltungsgericht zu Grunde gelegt, dass der Kläger gegen die Pflicht zur Befolgung dienstlicher Weisungen (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG) verstoßen hat, indem er der Aufforderung vom 8. September 2017 zur Vorstellung beim Sozialmedizinischen Dienst nicht nachgekommen ist. Dabei kann auf sich beruhen, ob der Kläger diese Aufforderung schon deshalb hätte befolgen müssen, weil er hiergegen nicht mit Mitteln des vorläufigen Rechtsschutzes vorgegangen ist. Denn die Weisung war deshalb zu befolgen, weil sie rechtmäßig war. Insbesondere genügte sie entgegen dem Vorbringen des Klägers den einschlägigen Begründungsanforderungen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass bei einer auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) wegen längerer Fehlzeiten des Beamten (krankheitsbedingte Dienstabwesenheit von mehr als drei Monaten in einem Zeitraum von sechs Monaten) gestützten Untersuchungsanordnung die in der Rechtsprechung zu Fällen einer Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) entwickelten Anforderungen nicht gelten. In Fällen, in denen der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) stützt, können auch unterhalb der zeitlichen Mindestgrenze des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG liegende Fehlzeiten eine Untersuchungsanordnung rechtfertigen. Eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) kann sich schließlich auch auf psychiatrische Untersuchungen erstrecken.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.03.2019 – 2 VR 5.18 –, juris Rn. 47, 49, 51.
Den hiernach für eine Untersuchungsaufforderung nach längeren krankheitsbedingten Fehlzeiten aufzustellenden Begründungsanforderungen wird die Untersuchungsaufforderung vom 8. September 2017 gerecht. Hierin wird unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die vorausgegangene Untersuchungsaufforderung an den Kläger vom 24. April 2017 ausgeführt, in dieser sei "auf … überdurchschnittlich hohe[ ] Krankheitszeiten verwiesen" worden. In der in Bezug genommenen Verfügung, die die Beklagte im Berufungsverfahren zu den Akten gereicht hat, heißt es dazu konkretisierend, der Kläger sei seit dem 3. November 2016 dienstunfähig erkrankt gewesen und habe bis zu diesem Datum im Jahr 2016 bereits 113 Krankheitstage zu verzeichnen gehabt. Eine im Jahr 2014 veranlasste sozialmedizinische Untersuchung habe nicht abgeschlossen werden können, sodass eine sozialmedizinische Beurteilung der (Polizei-)Dienstfähigkeit nicht erfolgt sei. Angesichts dieser überdurchschnittlichen Krankheitszeiten werde eine Beurteilung des Gesundheitszustands für zwingend gehalten. Im Folgenden werden Einzelheiten der durchzuführenden Untersuchung mitgeteilt. In der Anordnung vom 8. September 2017 heißt es weiter, es bestünden weiterhin Zweifel, ob der Kläger über die uneingeschränkte gesundheitliche Eignung für den Polizeivollzugsdienst verfüge. Deshalb sei eine sozialmedizinische Untersuchung und Begutachtung dringend erforderlich. Wegen der Einzelheiten der Untersuchung wird auf die Anordnung vom 24. April 2017 verwiesen.
Der Feststellung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung vom 8. September 2017 steht auch nicht entgegen, dass hierin auf die vorangegangene Untersuchungsanordnung vom 24. April 2017 Bezug genommen wird, der der Kläger unter Hinweis auf eine zu kurzfristige Terminanberaumung nicht Folge geleistet hat. Bei dieser Inbezugnahme der dem Kläger bereits zuvor zur Kenntnis gegebenen Untersuchungsanordnung handelt es sich entgegen seinem Vorbringen insbesondere nicht um eine irgendwie geartete nachträgliche „Nachbesserung“ der hier in Rede stehenden Untersuchungsanordnung vom 8. September 2017. Deren Rechtmäßigkeit steht auch nicht deswegen in Frage, weil Unterlagen über die sozialmedizinische Untersuchung im Jahr 2015 nicht beigezogen worden sind. Es ist nicht erkennbar, dass und inwiefern solche Unterlagen, die ausweislich der Angaben in den Untersuchungsanordnungen aus 2017 ohnehin kein abschließendes Untersuchungsergebnis enthalten, weil der Gutachtenauftrag zurückgegeben wurde, für die auf seitdem angefallene krankheitsbedingte Fehlzeiten des Klägers gestützte Anordnung von Bedeutung sein sollten.
Ohne ausschlaggebende Bedeutung für den Vergehensvorwurf ist ferner der Hinweis auf Änderungen in der verwaltungsgerichtlichen Bewertung der gerichtlichen Überprüfbarkeit von Untersuchungsanordnungen und der Weiterentwicklung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu den Begründungsanforderungen bei längerfristigen krankheitsbedingten Fehlzeiten eines Beamten i.S.v. § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG. Abgesehen davon, dass der Kläger schon weder geltend macht, aus rechtlichen Erwägungen von Rechtsmitteln abgesehen zu haben, noch sich hinsichtlich der vermeintlich einschlägigen Rechtsprechung – mit welchem Ergebnis? – konkret informiert zu haben, beträfe dies nicht den Vorwurf, dienstlichen Anweisungen vorsätzlich zuwider gehandelt zu haben, sondern allenfalls eine zu Unrecht angenommene Berechtigung hierzu.
Der an den sozialmedizinischen Dienst gerichteten Untersuchungsanordnung vom 8. September 2017 kann ferner nicht entgegengehalten werden, dass nicht zuvor eine Stellungnahme des arbeitsmedizinischen Dienstes eingeholt worden ist. Unter Ziff. 1.1 des bei Erlass der Untersuchungsanordnung maßgeblichen Rundschreibens des Bundesministeriums des Inneren zur Dienstunfähigkeit (§ 44 bis 49 Bundesbeamtengesetz) vom 4. Mai 2016 – D1-30101/5#1–, GMBl. 2016, 490, ist ein Einbeziehen der Betriebsärztin oder des Betriebsarztes in das Verfahren „bei längeren Erkrankungen und im Vorfeld einer drohenden Dienstunfähigkeit“ nicht zwingend vorgeschrieben, sondern als Soll-Vorschrift formuliert. Hiervon kann demzufolge im Einzelfall abgewichen werden. Darauf wird bereits im Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 2019 hingewiesen. Eine solche Abweichung war im Streitfall angesichts der Untersuchung im Jahr 2014, die nicht abgeschlossen werden konnte, und der gleichbleibend hohen Krankheitszeiträume des Klägers ohne weiteres statthaft.
Die Einlassung des Klägers schließlich, die Verfasserin der Untersuchungsanordnung vom 8. September 2017 sei hierzu nicht befugt gewesen, es handele sich um eine „Sekretärin“, ist haltlos. Das Vorbringen ist nicht weiter substantiiert. Nach dem Inhalt der Anordnung bekleidet die Verfasserin, die „im Auftrag“ unterzeichnet hat, ohne dass an ihrer Zeichnungsbefugnis irgendwelche Zweifel bestünden, ein Spitzenamt des mittleren Dienstes.
Das erkennende Gericht kann demgegenüber anders als das Verwaltungsgericht nicht feststellen, dass der Kläger durch eine Missachtung von Anordnungen zur Vorlage seiner täglichen Arbeitsergebnisse bei dem Ersten Polzeihauptkommissar QL. einen weiteren Verstoß gegen seine Verpflichtung begangen hat, dienstlichen Anordnungen seiner Vorgesetzten Folge zu leisten (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG). Ob der Kläger, wie er behauptet, dem Polizeihauptkommissar EB. Arbeitsergebnisse vorgelegt hat, kann in diesem Zusammenhang allerdings dahinstehen. In der angefochtenen Verfügung wird dem Kläger das Nichtbefolgen der dienstlichen Weisung, seine täglichen Arbeitsergebnisse „Herrn QL. persönlich oder seinem Vertreter im Amt, Herrn Polizeihauptkommissar RM. EB., vorzulegen“, nur insoweit zum Vorwurf gemacht, als er „Herrn QL. bei dessen dienstlicher Anwesenheit[,] die dienstlichen Arbeitsergebnisse nicht vorlegte[ ]“. Hierfür aber war eine Vorlage an Herrn EB. ohne Belang. Der hierauf bezogenen klägerischen Behauptung unter Bezugnahme auf entsprechende Angaben des Herrn EB. musste daher nicht nachgegangen werden. Auch die vom Kläger für unklar gehaltene Antwort auf die Frage, ob Krankheitszeiten bei der Feststellung des Ausmaßes der Zuwiderhandlung berücksichtigt worden sind, ist nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge tatsächlich nicht unklar. In dem dem Kläger zugeleiteten Ermittlungsbericht sind diese Gesichtspunkte im Einzelnen berücksichtigt. Die 25 Tage, an denen eine mögliche Vorlage an den Zeugen QL. unterblieben ist, ergeben sich hiernach aus einem Vergleich der Dienstbuchblätter des Klägers und des Zeugen QL.. Diese Tage sind einzeln im Ermittlungsbericht aufgezählt. Sie lagen sämtlich zwischen dem 7. November und dem 31. Dezember 2017.
Der Senat kann allerdings nicht feststellen, dass die Verpflichtung zur Vorlage der Arbeitsergebnisse auch in diesem Zeitraum noch galt: Mit Verfügung vom 2. November 2016 wurde diese Anordnung erstmalig schriftlich ausgesprochen. Hierin heißt es, die Anordnung gelte zunächst für 3 Monate, danach werde über eine Aufhebung oder Verlängerung entschieden.
Mit schriftlicher Verfügung vom 28. Juli 2017 wurde die Anordnung – nach längerer Erkrankung des Klägers – erneuert. Auch hierin heißt es, die Anordnung gelte "für weitere drei Monate nach Aushändigung dieses Schreibens". Danach werde über eine Aufhebung oder gegebenenfalls Verlängerung entschieden. Das Schreiben wurde dem Kläger am 3. August 2017 ausgehändigt. In dem Zeitraum vom 3. August bis zum 2. November 2017 hatte der Kläger krankheitsbedingt keine Möglichkeit zur Vorlage von Arbeitsergebnissen an Herrn QL..
Unter dem 30. August 2017 verfasste der frühere Leiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen Q., Polizeidirektor O., eine weitere Anordnung u.a. zur "Vorlage von Arbeitsergebnissen". Hierin ist zunächst geregelt, dass die klägerische Verpflichtung zum Einhalten der Regelarbeitszeiten – ebenfalls in der Anordnung vom 28. Juli 2017 für die Dauer von drei Monaten ausgesprochen – aus gesundheitlichen Gründen "mit sofortiger Wirkung" aufgehoben werde. Weiter heißt es hierin, "die Weisungslage bezüglich der täglichen Vorlage Ihrer Arbeitsergebnisse bleib[e] bestehen". Diese Verfügung wurde dem Kläger (nach Urlaub in der Zeit vom 16. August bis 6. Oktober 2017 und Erkrankung vom 9. bis 27. Oktober 2017) erst am 7. November 2017 durch die stellvertretende Inspektionsleiterin Polizeioberrätin JS. ausgehändigt. Hierbei beanstandete der Kläger die Anordnung als "strangulierend". Bei einem Gespräch mit dem Ermittlungsführer am selben Tag erklärte der Kläger ausweislich eines Aktenvermerks, "dass er … weiterhin täglich seine Arbeitsergebnisse bei Herrn QL. vorzulegen habe.
Hieraus ergibt sich nicht, dass nach dem 7. November 2017 noch die Verpflichtung für den Kläger bestand, seine Arbeitsergebnisse bei Herrn QL. vorzulegen, obwohl er hiervon ersichtlich ausging. Die auf den 30. August 2017 datierte Verfügung wurde diesem zwar erst am 7. November 2017 bekannt gegeben. Das hierin angeordnete "Bestehenbleiben der Weisungslage" führte jedoch nicht dazu, dass ab diesem Tag eine erneute Vorlageverpflichtung, ggf. auch nur für 3 Monate, begründet worden wäre, nachdem die mit der Aushändigung der Anordnung vom 28. Juli 2017 am 3. August 2017 begründete Verpflichtung nach drei Monaten mit Ablauf des 2. November 2017 geendet hatte. Eine erneute Anordnung (ggf. für weitere drei Monate) kann der Verfügung vom 30. August 2017 aus dem maßgeblichen Empfängerhorizont nicht entnommen werden. Deren Wortlaut nahm eindeutig Bezug auf die – im Zeitpunkt des Verfassens der Verfügung – gegebene Weisungslage, die bestehen bleiben solle. Dies war die Lage aufgrund der Verfügung vom 28. Juli 2017. Es ist demgegenüber nicht erkennbar, dass eine hierüber hinausgehende "Weisungslage" – für welchen Zeitraum auch immer – geschaffen werden sollte. Das lag zum Zeitpunkt der Formulierung der Verfügung, einen Monat nach der vorausgegangenen, auch keineswegs nahe. Es spricht nichts dafür, dass seinerzeit mit der später stattgefundenen Verzögerung der Aushändigung hätte gerechnet werden müssen. Grund für die Verfügung war ersichtlich, die in der vorangegangenen Anordnung festgelegte Verpflichtung zur Einhaltung der Regelarbeitszeit mit sofortiger Wirkung zu beenden. Die Erwähnung der – zuvor ebenfalls angeordneten – Verpflichtung zur Vorlage von Arbeitsergebnissen diente der Klarstellung, dass diese hiervon unberührt bleiben und insbesondere nicht vorzeitig enden solle. Hieran ändert sich nichts dadurch, dass die Anordnung erst nach mehr als zwei Monaten zu einem Zeitpunkt, als die "alte" "Weisungslage" bereits geendet hatte, ausgehändigt werden konnte. Es gibt – auch in Ermangelung jeglicher Angaben zum Zeitpunkt eines Neubeginns der Befristung oder auch ihrer Dauer – keine objektiv erkennbaren Anhaltspunkte dafür, dass etwa der Aushändigung der Anordnung am 7. November 2017 durch Frau JS. als solcher ein eigenständiger Regelungsgehalt beizumessen war, der darauf gerichtet gewesen wäre, eine neue "Weisungslage" zu schaffen und erneut eine Vorlagepflicht anzuordnen. Diese folgen insbesondere auch nicht daraus, dass Frau JS. den Kläger bei Aushändigung der Verfügung zur Begründung der fraglichen Anordnungen auf Beanstandungen seiner Arbeitsleistung hingewiesen hat. Ein derartiger Hinweis konnte aus der Sicht eines objektiven Adressaten nicht dahin verstanden werden, dass sie eine neue Anordnung zur Vorlage von Arbeitsergebnissen ab dem Zeitpunkt der Aushändigung der erkennbar mehr als zwei Monate zuvor verfassten Verfügung treffen wollte. Ein solches Verständnis ergibt sich schließlich auch nicht daraus, dass der Kläger selbst das Handeln der Beklagten möglicherweise in diesem Sinne verstanden haben könnte, wie sich aus seiner Äußerung gegenüber Frau JS. ergeben mag, die Anordnung sei "strangulierend", jedenfalls aber durch seine Erklärung gegenüber ‘Herrn D. am selben Tag belegt wird, "dass er … weiterhin täglich seine Arbeitsergebnisse bei Herrn QL. vorzulegen habe. Ein lediglich vorgestellter „Verstoß“ gegen eine in objektiver Hinsicht nicht (mehr) existierende Anordnung ist dem Kläger nicht als Dienstpflichtverletzung vorzuwerfen.
Nach einer Gesamtabwägung der Schwere des dem Kläger unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen zu Recht vorgeworfenen Dienstvergehens, des Persönlichkeitsbildes des Klägers und des Umfangs der von ihm zu verantwortenden Vertrauensbeeinträchtigungen gelangt der Senat, dem insoweit eine eigene Disziplinargewalt zukommt (§§ 60 Abs. 3, 65 Abs. 1 BDG), zu der Bewertung, dass das dem Kläger zur Last gelegte Dienstvergehen auch ohne den Vorwurf, seinem Vorgesetzten QL. weisungswidrig keine Arbeitsergebnisse vorgelegt zu haben, zwar nicht mit einer statusberührenden Disziplinarmaßnahme zu ahnden ist. Mit Blick auf die Schwere des Fehlverhaltens einerseits und das Persönlichkeitsbild des Klägers andererseits ist vielmehr vom Ansatz her eine – empfindliche – Kürzung der Dienstbezüge erforderlich, aber auch (noch) ausreichend:
Der Senat pflichtet dabei im Ausgangspunkt der Bewertung des Fehlverhaltens des Klägers durch das Verwaltungsgericht bei und verweist hierauf. Das Fehlverhalten des Klägers, das in seiner Gesamtheit Ausgangspunkt der Maßnahmebemessung ist, hat Gewicht. Die Pflichten zur Befolgung dienstlicher Anweisungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens durch respektvollen Umgang mit Kollegen schaffen die Grundlage für eine ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Bundespolizei. Gerade Polizeivollzugsbeamte müssen einander vertrauen und sich aufeinander verlassen können. Vorgesetzte sind darauf angewiesen, dass ihre Anordnungen ausgeführt werden. Dies erfordert auch ein Betriebsklima ohne gegenseitige Anfeindungen, Respektlosigkeiten und Diffamierungen. Dem hat der Kläger über einen Zeitraum von mehreren Monaten hinweg (Juli bis September 2017) mehrfach zuwider gehandelt. Diesem Gewicht entspräche es nach der Bewertung durch den Senat, das Fehlverhalten mit einer empfindlichen Geldbuße zu ahnden.
Hierbei kann es jedoch unter Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Klägers, das auch in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht zutage getreten ist, nicht sein Bewenden haben. Dieses zwingt dazu, ihn für sein Fehlverhalten mit einer deutlich schwerwiegenderen Disziplinarmaßnahme zu belegen. Insofern ist zunächst in die Maßnahmebemessung einzustellen, dass gegen ihn wegen vergleichbaren Fehlverhaltens in der Vergangenheit bereits zwei Disziplinarmaßnahmen verhängt worden waren. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass und aus welchem Grund diese hier berücksichtigungsfähig sind. Dabei kommt es nicht auf die Zeitpunkte der fraglichen Pflichtenverstöße, sondern auf diejenigen der Bestandskraft der ihretwegen erlassenen Diziplinarverfügungen an. Es ist davon auszugehen, dass ein anhängiges Disziplinarverfahren bis zu eben diesem Zeitpunkt mahnende Wirkung für den Beamten entfaltet und diese erst danach einbüßt. Die mit diesen Disziplinarverfügungen verhängten Disziplinarmaßnahmen hat der Kläger indes nicht zum Anlass genommen, seinen dienstlichen Verhaltenspflichten in der Folge beanstandungsfrei gerecht zu werden. Dies legt, worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, eine deutliche Verschärfung der allein unter Berücksichtigung des Gewichts seines Fehlverhaltens zu verhängenden Disziplinarmaßnahme nahe, um den Beamten nunmehr zu zukünftig beanstandungsfreiem Verhalten zu veranlassen. Das erkennende Gericht vermag keinen Grund zu erkennen, der die Annahme rechtfertigte, der Kläger sei nunmehr durch die – erneute – Verhängung lediglich einer Geldbuße von einer weiteren Wiederholung seines Fehlverhaltens abzubringen. Eine Einsicht in das Fehlerhafte seines Verhaltens ist auch während des Disziplinarverfahrens nicht erkennbar geworden. Zudem ist als zusätzlich belastender Gesichtspunkt zu berücksichtigen, dass der Kläger die Befolgung der Untersuchungsanordnung zu einem Zeitpunkt verweigerte, als das vorliegende Disziplinarverfahren bereits eingeleitet und ihm die erste Ausdehnungsverfügung mitgeteilt worden war. Auch hierbei handelte es sich nach einer früheren disziplinaren Ahndung gleichartigen Fehlverhaltens um einen "Wiederholungsfall". Durchgreifende Milderungsgründe, die zu einem Absehen von der wegen der Wiederholung des Fehlverhaltens gebotenen Steigerung in der Disziplinarmaßnahme oder einer milderen Maßnahmebemessung Anlass gäben, sind demgegenüber nicht erkennbar. Sie ergeben sich insbesondere nicht daraus, dass der Kläger selbst seine Pflichtverstöße für weniger gewichtig und bedeutsam halten und sich im Dienst bei vermeintlich hinreichenden Arbeitsleistungen vielfältig ungerecht behandelt fühlen mag. Die Richtigkeit der vorstehenden Bewertung wird im Übrigen dadurch belegt, dass der Kläger sich auch durch die hier angefochtene Disziplinarverfügung, die durch das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt worden war, nicht von weiteren vergleichbaren Verhaltensweisen hat abbringen lassen, wegen derer erneut eine Disziplinarverfügung ergangen ist.
Art und Umfang der durch den Kläger verursachten Vertrauensbeeinträchtigung geben keinen Anlass für eine Verschärfung oder Minderung der auszusprechenden Disziplinarmaßnahme.
Aus den vorgenannten Gründen ergibt sich zunächst ohne weiteres, dass die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme gegen den Kläger zur Einwirkung auf sein zukünftiges dienstliches Verhalten notwendig und damit zweckmäßig ist. Auf der anderen Seite hält es der Senat bei einer abschließenden prognostischen Gesamtbewertung ungeachtet der mehrfach dokumentierten Unbelehrbarkeit des Klägers (noch) nicht für erforderlich, ihn (schon) wegen des hier zu beurteilenden Fehlverhaltens in ein Amt mit einem geringeren Endgrundgehalt zu versetzen. Vielmehr erscheint eine Gehaltskürzung als Disziplinarmaßnahme angemessen. Die wiederholte Einbehaltung eines Teils der Bezüge des Klägers über einen längeren Zeitraum scheint geboten, ihm nachhaltig seine Verpflichtung zur zukünftigen Einhaltung seiner Dienstpflichten zu verdeutlichen und ihm vor Augen zu führen, dass er bei weiterem Fehlverhalten mit (noch) schärferen Disziplinarmaßnahmen bis hin zu seiner Entfernung aus dem Beamtenverhältnis zu rechnen hat.
Bei einer Berücksichtigung allein der oben dargelegten Gesichtspunkte der Maßnahmebemessung erschiene dem Senat dabei zur notwendigen Einwirkung auf den Kläger im Ansatz eine Kürzung der Dienstbezüge mit einer Laufzeit von 24 Monaten angemessen, die einerseits deutlich über die Hälfte der gesetzlich zulässigen Laufzeit von 36 Monaten (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BDG) hinausgeht, von dieser andererseits jedoch noch einen Abstand wahrt. Bei der Festsetzung einer Disziplinarmaßnahme unterhalb der Höchstmaßnahme, der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, ist jedoch zusätzlich auch die Dauer des Disziplinarverfahrens seit den Einleitungs- und Ausdehnungsverfügungen von August 2017 und Januar 2018 bis zur Entscheidung des Senats in den Blick zu nehmen. Die Berücksichtigung der Verfahrensdauer ist bei Disziplinarmaßnahmen unterhalb der Höchstmaßnahme angezeigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 08.09.2004 – 1 D 18.03 –, juris Rn. 50.
Dabei steht die Überlegung im Vordergrund, dass das Disziplinarverfahren als solches belastend ist und der von ihm ausgehende andauernde Leidensdruck und die mit ihm verbundenen Nachteile bereits pflichtenmahnende Wirkung haben. Deswegen kann eine an sich angemessene pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werden, wenn das Disziplinarverfahren unverhältnismäßig lange dauert. Bei Fortbestand des Beamtenverhältnisses kann das durch ein Dienstvergehen ausgelöste Sanktionsbedürfnis gemindert werden oder sogar entfallen, weil die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen wirtschaftlichen und dienstlichen Nachteile positiv auf den Beamten eingewirkt haben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.05.2010 – 2 B 5.10 –, juris Rn. 3.
Mit Blick auf die vorliegende Dauer des Disziplinarverfahrens von mehr als sechs Jahren kann davon ausgegangen werden, dass die Belastung der erheblichen Dauer des Verfahrens dem Beklagten eine Pflichtenmahnung bewirkt hat –
vgl. BVerwG, Urteil vom 08.09.2004 – 1 D 18.03 –, juris Rn. 50 –,
wenngleich der erneute Erlass einer Disziplinarverfügung hieran Zweifel wecken könnte.
Insgesamt erschiene es dem Senat nach alledem ausreichend und verhältnismäßig, die unter Berücksichtigung der Schwere der Dienstpflichtverletzung, des Persönlichkeitsbildes des Beklagten und der Vertrauensbeeinträchtigung bei Dienstherrn und Allgemeinheit für angemessen gehaltene Kürzung der Bezüge des Beklagten für einen Zeitraum von 24 Monaten um sechs Monate auf nur noch 18 Monate zu reduzieren, um ihm (gleichwohl) das Gewicht seiner Verfehlungen zu verdeutlichen.
Diese Disziplinarmaßnahme kann indes durch den Senat nicht ausgesprochen werden, da mit der angefochtenen Disziplinarverfügung gegen den Kläger eine Gehaltskürzung mit einer Laufzeit von lediglich 12 Monaten festgesetzt worden ist. Wegen des Verbots der „reformatio in peius“ ist das erkennende Gericht im Verfahren über die Anfechtung einer Disziplinarverfügung gehindert, bei der ihm obliegenden Maßnahmebemessung hierüber zum Nachteil des Klägers hinauszugehen.
Der – mit der angefochtenen Disziplinarverfügung gegenüber dem Kläger festgesetzte – Kürzungsbruchteil von einem Zehntel entspricht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts indes der Bemessung für Beamte des gehobenen und höheren Dienstes. Für Beamte des mittleren Dienstes wie den Kläger, der als Polizeiobermeister nach der Besoldungsgruppe A 8 besoldet wird, hält das Bundesverwaltungsgericht demgegenüber einen Kürzungsbruchteil von einem Zwanzigstel für angemessen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 08.08.2004 – 1 D 18.03 –, juris Rn. 58 (geh. Dst: 1/10), und vom vom 21.03.2001 – 1 D 29.00 –, juris Rn. 20 (einf. Dst: 1/25, mittl. Dst: 1/20, geh. und höherer Dst.: 1/10); hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 27.04.2005 – 22d A 268/04.O –, UA. S. 18, n.v. (für Polizeivollzugsbeamte ab Besoldungsgruppe A 9: 1/10).
Es ist nicht erkennbar, dass der Kläger sich in einer Vermögenslage befinden könnte, die eine abweichende Festsetzung erforderlich erscheinen ließe. Auch der angefochtenen Disziplinarverfügung ist insofern nichts zu entnehmen.
Demzufolge war der Bruchteil der Kürzung der Dienstbezüge des Klägers auf ein Zwanzigstel zu ermäßigen. Es erfolgt keine „Verrechnung“ dieser Ermäßigung mit der Differenz zwischen der den zu berücksichtigenden Maßnahmebemessungsgesichtspunkten entsprechenden, „an sich“ angemessenen Laufzeit und der in der angefochtenen Disziplinarverfügung festgesetzten, auf die die Maßnahmebemessung wegen des Verschlechterungsverbots begrenzt ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Laufzeit der Kürzung der Dienstbezüge durch die Gesichtspunkte der Maßnahmebemessung bestimmt. Der Kürzungsbruchteil bemisst sich demgegenüber nach den wirtschaftlichen Verhältnissen des Beamten, insbesondere seiner Besoldungsgruppe.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2001 – 1 D 29.00 –, juris Rn. 17, 18 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 27.04.2005 – 22d A 268/04.O –, UA. S. 18, n.v. (für Polizeivollzugsbeamte ab Besoldungsgruppe A 9), BayVGH, Urteil vom 29.07.2015 – 16b D 13.862 –, juris Rn 21.
Dies steht einer „Verrechnung“ entgegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 77 Abs. 1 BDG, §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 3 BDG NRW, § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Ein Grund, die Revision zuzulassen, besteht nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 60 Abs. 3, 65 Abs.1 Satz 1 BDG
§§ 60 Abs. 3, 65 Abs. 1 BDG
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 344 StGB
§ 344 StGB
§ 31 BDG
§ 3 BDG
§ 109 BBG
§ 17 BDG
§ 44a VwGO
§ 17 StGB
§ 193 StGB
§ 16 BDG
§ 130a VwGO
§ 17 StGB
§ 62 Abs. 1 S. 2 BBG
§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 60 Abs. 3 BDG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 BDG
§ 16 Abs. 1 BDG
§ 3 Abs. 1 BDG
§ 17 Abs. 1 BDG
§ 19 Abs. 1 BDG
§ 20 Abs. 1 Satz 2 BDG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 44 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 44 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 44 bis 49 Bundesbeamtengesetz
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BDG
§ 77 Abs. 1 BDG
§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 38 K 5386/08
38 K 4861/12
3d A 2090/14
2 B 14.23
2 C 9.21
2 BvR 1047/06
2 A 6.15
2 VR 5.18
1 D 18.03
2 B 5.10
1 D 29.00
22d A 268/04
16b D 13.86