Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-08, Aktenzeichen 1 K 4611/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2004:0908.1K4611.03.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen und die dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 19. B. geborene Kläger nahm am 3. Oktober 1977 seinen Dienst beim Beklagten auf und wurde zuletzt am 1. B. 1997 zum Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9 BBesO, I. Säule) befördert.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers zum 1. Oktober 1998 für den Zeitraum vom 1. B. 1997 bis zum 30. September 1998 gemäß Nr. 3.5 der BRL Pol endete ebenso wie die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Januar 2000 mit dem Gesamturteil 3 Punkte.
Mit Verfügung vom 8. Februar 2002 legte das Polizeipräsidium F. den zeitlichen Ablauf für das Beurteilungsverfahren zum Stichtag 1. Januar 2003 fest. Danach waren die Beurteilungsgespräche bis zum 22. November 2002 zu führen und die Beurteilungsvorschläge spätestens bis zum 16. Dezember 2002 vorzulegen.
Am 29. Januar 2003 fand die Beurteilerbesprechung statt. Nach Nr. 5 der Niederschrift über die Beurteilerbesprechung vom Februar 2003 erfolgte die Absenkung des Gesamturteils von 10 Erstbeurteilungen der Vergleichsgruppe des Klägers, A 9 PK „ES", bei denen abweichende Stellungnahmen der weiteren Vorgesetzten vorlagen und zu denen auch die Erstbeurteilung des Klägers gehörte, von 4 auf 3 Punkte. Des Weiteren heißt es in der Niederschrift :
„Einem besonderen Quervergleich wurden die Beamtinnen / Beamten unterzogen, die zum dritten Mal innerhalb der Vergleichsgruppe A 9 PK „ES" zu beurteilen waren und deren Beurteilungsvorschlag im Vergleich zur letzten und vorletzten Beurteilung keine Leistungsverbesserung erkennen ließ. In allen Fällen wurden die Vorschläge im Quervergleich bestätigt."
Die dienstliche Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 1. Januar 2003 vom 17. März 2003 endete entsprechend den Vorgaben der Beurteilerbesprechung im Gesamturteil mit 3 Punkten. Die Herabsetzung von 4 auf 3 Punkte in den Hauptmerkmalen 1 (Leistungsverhalten) und 2 (Leistungsergebnis) und im Gesamturteil wurde in der dienstlichen Beurteilung wie folgt begründet:
„Diese Beurteilung ist die dritte Beurteilung innerhalb der Besoldungsgruppe A 9. Auch diese Beurteilung endet wie die letzte und vorletzte Beurteilung mit dem Gesamtergebnis „die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen". Die Beurteilungsrichtlinien gehen davon aus, das sich Dienst - und Lebenserfahrung in der Regel positiv auf das Leistungsbild auswirken. Bei einem Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe konnte dies im konkreten Fall nicht festgestellt werden."
Mit Schreiben vom 16. B. 2003 legte der Kläger Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003 ein. Dieser wurde mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 - dem Kläger ausgehändigt am 21. August 2003 - als nicht begründet zurückgewiesen, wobei auf eine eingeschränkte materielle Rechtmäßigkeitskontrolle der Widerspruchsbehörde auf Beurteilungsfehler verwiesen wurde.
Der Kläger hat am 17. September 2003 Klage erhoben.
Er ist der Rechtsauffassung, dass die dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003 einen Begründungsmangel nach Nr. 8.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein - Westfalen beinhalte.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen und die dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hält dem Vortrag des Klägers entgegen, dass die nach der Regelvermutung angenommene Leistungssteigerung bei dem Kläger nicht erkennbar und seine Leistungen im Quervergleich schlechter zu beurteilen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach - und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die dienstliche Beurteilung des Polizeipräsidiums F. vom 17. März 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung und Entfernung der streitigen dienstlichen Beurteilung aus seiner Personalakte und auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Absatz 1 des Landesbeamtengesetzes für das Land Nordrhein - Westfalen (LBG). Nach dieser Norm sollen dienstliche Beurteilungen auch ohne konkreten Anlass in regelmäßigen Zeitabständen zu dem Zweck erfolgen, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung soll der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis, welcher diesem einen Beurteilungsspielraum eröffnet. Diesem Beurteilungsspielraum des Dienstherrn korrespondierend unterliegen dienstliche Beurteilungen nach ständiger höchst- und obergerichtlicher Rechtsprechung,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 13. Mai 1965 - 11 C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 und vom 02. März 2000 - 2 C 7 bis 10.99., Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 04. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 - und Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266,
nur einer eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 leidet an einem solchen der gerichtlichen Überprüfung unterliegendem Rechtsfehler.
1. Dabei kann dahinstehen, ob im Rahmen des Beurteilungsverfahrens zum 1. Januar 2003 beim Polizeipräsidium F. entsprechend Nr. 5 der Niederschrift über die Beurteilerbesprechung vom 29. Januar 2003 ein „besonderer Quervergleich" hinsichtlich nur eines Teils der Mitglieder der Vergleichsgruppe des Klägers, A 9 PK „ES", mit der Folge stattfand, dass die Richtsätze nach Nr. 8.2.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein - Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H - (MBl. NRW S. 278), geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999 - IV B 1 - 3034 H - (MBl. NRW S. 96)) (BRL Pol), zu Lasten der übrigen Mitglieder der Vergleichsgruppe - und so auch zu Lasten des Klägers - verschoben wurden und damit einer einheitlichen Anwendung des Bewertungsmaßstabes im Sinne von Nr. 8.2 der BRL Pol gerade zuwider lief. Denn die Vergleichsgruppenbildung soll der Sicherstellung einheitlicher Bewertungsmaßstäbe unter der Anwendung von Richtsätzen dienen (Nr. 8.2 BRL Pol) und damit dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Absatz 2 GG - einfachgesetzlich in § 7 LBG geregelt - Rechnung tragen.
2. Des Weiteren braucht dem in den Parallelverfahren - 1 K 3970 / 03 - und - 1 K 3729 / 03 - erhobenen Vorwurf eines Verstosses gegen den Leistungsgrundsatz in Form sogenannter starrer Standzeitregelungen nicht weiter nachgegangen zu werden, nach welchem alle Beamte, die sich zum 1. Januar 1997 bereits in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO befanden, gegenüber dem Votum des Erstbeurteilers im Rahmen der Endbeurteilung nicht herabgestuft werden sollten und wonach nur im Falle eines lebensälteren Beamten, welchem eine Sperrzeit drohte, eine Ausnahme gemacht worden sein soll.
Vgl. zur Rechtswidrigkeit starrer Standzeitregelungen OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966 / 00 -.
3. Letztlich kann hier die Frage ebenfalls unbeantwortet bleiben, ob die Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 dem Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol genügt oder aber mit der Folge fehlerhaft ist, dass das Gesamtergebnis nicht hinreichend plausibel gemacht wurde. Nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol ist „im Einzelnen zu begründen", wenn sich Lebens - und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Diesen Anforderungen wird die dem Gesamturteil angefügte, im Tatbestand wiedergegebene Begründung der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 möglicherweise nicht gerecht. Denn der Endbeurteiler hat lediglich festgestellt, dass auch diese Beurteilung wie die letzte und vorletzte Beurteilung mit dem Gesamtergebnis „die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen" endet und eine Steigerung des Leistungsbildes des Klägers durch die dazu gewonnene Dienst - und Lebenserfahrung entgegen der Regel im konkreten Fall bei einem Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe nicht festgestellt werden konnte. Gründe hierfür, zumal ins Einzelne gehende Gründe, finden sich dort nicht.
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass Beurteilungsrichtlinien als Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der anordnenden Stelle auszulegen sind. Hierbei kommt es für die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht zwingend auf den Wortlaut der Richtlinie an. Da Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Verwaltungsübung sicherstellen sollen, ist vielmehr letztlich die tatsächliche - möglicherweise vom Wortlaut der Richtlinie abweichende - Verwaltungspraxis maßgebend, wenn der Richtliniengeber diese billigt oder zumindest duldet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, Dok.Ber. B 2000,211, vom 2. März 1995 - 2 C 17.94 -, ZBR 1995, 238, und vom 30. B. 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982,101.
Solange nicht konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Verwaltungspraxis von den Beurteilungsrichtlinien entfernt haben könnte, sind die Beurteilungsrichtlinien - ebenso wie in dem erstmaligen Fall ihrer Anwendung -,
vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 29. B. 1971 -11 C 20.69, DÖV 1971,748, und vom 24. März 1977 - 11 C 14.75 -, BVerwGE 52, 193; "eine - der Verwaltung und den Bewerbern im Voraus bekannt gegebene - antizipierte Verwaltungspraxis",
selbst Anknüpfungsgrundlage für die Selbstbindung der Verwaltung.
So Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, LBS, Stand: B. 2004, Rn. 151
Der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen wird neben der Regelung des § 104 Absatz 1 LBG, insofern durch allgemeine Bestimmungen, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Absatz 1 GG), abgesteckt. Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Absatz 1 GG gebietet dem Dienstherrn, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anzuwenden.
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. B. 1981.2 C 8.79 -, NVwZ 1982,101; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rn. 149 ff.
Konkrete Anhaltspunkte für ein Abweichen der Verwaltungspraxis von Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol könnten vorliegend darin gesehen werden, dass das Innenministerium in Anlage 3 des Erlasses vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 - eine - wie es dort heißt „Möglichkeit zur Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL" vorgegeben hat. Aber bereits in Anbetracht des Wortlautes des Erlasses ist allenfalls von Formulierungshilfen zu dem Begründungserfordernis und nicht gar von verbindlichen Vorgaben in Form von Weisungen auszugehen. Dass das dort benannte, recht abstrakt gehaltene Begründungsmuster seitens des Innenministeriums NRW für ausreichend erachtet wird, führt zudem als solches noch zu keiner Änderung der Verwaltungspraxis, die überdies möglicherweise personalvertretungsrechtliche Relevanz entfaltet (§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG).
Nach den ergänzenden Erläuterungen zu den BRL Pol - welche auch vom Innenministerium NRW in Anlage 3 des Erlasses vom 1. Februar 2002 (a.a.O.) zitiert werden - ist die Begründung im Sinne von Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol von dem Endbeurteiler unter anderem dann vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt. Die Begründung soll in diesen Fällen "den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde." Dies bekräftigt - wie bereits das VG E. in seinem Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 - ausgeführt hat -, das bereits vom Wortlaut der Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol nahe gelegte Verständnis, dass eine auf die Person des beurteilten Beamten eingehende Begründung für das Nichteingreifen der Regelvermutung verlangt wird. Dies entspricht auch offenkundig dem Willen des Vorschriftengebers, weil dieser dem Dienst- und Lebensalter auch im Rahmen dienstlicher Beurteilungen eine besondere Bedeutung beimisst. So betont der Richtliniengeber in Nr. 6 BRL Pol, dass eine tatsächliche Vermutung dafür spreche, dass sich eine zunehmende Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirke. Bei der hierin zum Ausdruck kommenden Würdigung bewegt er sich im Rahmen anerkannter Beurteilungsgrundsätze. Der Berücksichtigung der Lebens- und Diensterfahrung liegt die Erwägung zu Grunde, dass sich die größere Diensterfahrung eines dienstälteren Beamten - jedenfalls während des nach Nr. 3.2 letzter Spiegelstrich BRL Pol vorgesehenen Regelbeurteilungszeitraums - im Leistungsbild niederschlägt und darüber hinaus der guten Leistung eines dienstälteren Beamten im Vergleich mit dem dienstjüngeren die größere Aussagekraft zukommt, wenn er einen hohen Leistungsstand über Jahre aufrechterhalten hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. B. 1981 - 2 C 13.80 -, Buchholz 232 (§ 15 BBG) Nr. 15 (S. 7), und Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51.86 -, BVerwGE 80, 123 (126); OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 - 6 A 6370/96 - und Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, VG E. , Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 -; a.A. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rn. 399.
Das Festschreiben eines besonderen Begründungserfordernisses in Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol kann nur dahingehend ausgelegt werden, dass die bloße Feststellung des Nichteintritts der Regelvermutung nach Nr. 6 BRL Pol diese nicht widerlegt, sondern ein Abweichen von der Regelvermutung gerade die Gesichtspunkte aufzeigen muss, die hierfür maßgebend sind. Hierbei genügt es nicht - wie bereits das VG E. in dem oben genannten Urteil zu Recht gefordert hat -, eine einheitliche, für alle Beamten gleichermaßen verwendbare Formulierung zu wählen, wie sie als Begründung nach Nr. 9.2 Absatz 2 Satz 2 BRL Pol ausreicht, wenn einzelfallübergreifende Erwägungen, wie beispielsweise ein allgemeiner Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze, ausschlaggebend dafür waren, dass der Endbeurteiler dem Vorschlag des Erstbeurteilers nicht gefolgt ist. Die Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat, erschließen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen wird. Diese sind dann in der Beurteilung selbst niederzulegen. Mit der insoweit gegebenen Alternative, die Begründung hierfür in mündlicher Form, insbesondere im Rahmen der Eröffnung und Besprechung der Beurteilung zu ermöglichen,
vgl. Schnellenbach, NWVBL 1987, 7, 9,
hat sich der Richtliniengeber und die auf den Verwaltungsvorschriften fußende Verwaltungspraxis nicht begnügt.
Für eine wortgetreue Auslegung des Begründungserfordernisses nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol spricht auch der Umstand, dass das durch die BRL Pol entwickelte Beurteilungssystem ansonsten kaum einen Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung der Beurteilung der Polizeibeamten eröffnet und deshalb der Einhaltung der Verfahrens- und Formvorschriften eine besondere Bedeutung im Sinne einer Richtigkeitsgewähr zukommt.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 07. Juni 2000 - 6 A 2462/99 - und Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 3438/00-; - VG E. , Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 -; VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003 - 19 K 8113 / 02 -
Dem Erfordernis einer individuellen Begründung des Nichteingreifens der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol steht auch nicht entgegen, dass hiernach dem Dienstvorgesetzten die sicherlich nicht immer einfach zu erfüllende Verpflichtung auferlegt wird, nach den Ursachen des Leistungsstillstandes zu forschen und diese in der Beurteilung niederzulegen. Denn gerade dieses Erfordernis hat der Richtliniengeber bewusst in Kauf genommen, um hier vergleichbar der Intention zur Regelung des § 80 Absatz 3 VwGO der Behörde vorab vor Augen zu führen, dass eine Ausnahme von der Regel gegeben und diese entsprechend zu hinterfragen und zu würdigen ist.
Vgl. VG E. , Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 -; VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003 - 19 K 8113 / 02 -
Soweit Beurteilungsrichtlinien Verfahrensregelungen aufstellen, besteht eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn. Ob dieser dabei jeweils das zweckmäßigste System entwickelt und die zweckmäßigsten Regelungen trifft oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist weder Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. B. 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101,
noch kann dies ein Grund dafür sein, einer Bestimmung eine Bedeutung beizulegen, die zwar praktikabler erscheinen mag, die ihr nach dem erkennbaren Willen des Richtliniengebers aber nicht zukommen soll. Unerfüllbare Anforderungen stellt das aufgezeigte Verständnis vom Inhalt der Begründung jedenfalls nicht. Wie bereits das VG E. in seinem Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 - und diesem sich anschließend das VG Köln in seinem Urteil vom 12. Dezember 2003 - 19 K 8113 / 02 - ausgeführt hat, dürfte insbesondere der Erstbeurteiler, der den Beamten in beinahe täglichen Arbeitskontakten über einen langen (Beurteilungs- )Zeitraum erlebt, regelmäßig - ggf. unter Mithilfe weiterer Vorgesetzter - in der Lage sein zu erkennen oder zumindest in Erfahrung zu bringen, warum die Leistung des Beamten stagniert oder gar nachgelassen hat. So kann sich ihm durchaus erschließen, wenn ein Beamter aus gesundheitlichen Gründen, wegen privater Probleme oder etwa deshalb die ihm nach seiner Befähigung möglichen besseren Arbeitsergebnisse nicht mehr erbringt, weil er wegen enttäuschter Aufstiegserwartungen oder Konflikten mit Vorgesetzten oder Mitarbeitern resigniert oder gar "innerlich gekündigt" hat. Schließlich kann zu Tage treten, dass ein (älterer) Beamter im derzeitigen Statusamt an die Grenzen seines Leistungsvermögens gestoßen ist.
Von alledem findet sich kein Wort in der Begründung des Gesamturteils über den Kläger in der dienstlichen Beurteilung vom 17. März 2003.
Der etwaig vorliegende Begründungsmangel konnte auch nicht nachträglich geheilt werden. Zwar kann nach allgemeinen Grundsätzen eine dienstliche Beurteilung nachträglich - im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren - ergänzt werden und können in einer Beurteilung enthaltene Werturteile nachträglich erläutert werden.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -.
Abweichend hiervon schreiben die BRL Pol in Nr. 8.1 Absatz 2 aber ausdrücklich vor, dass die Begründung in der Beurteilung selbst, nämlich „im Gesamturteil", zu erfolgen hat.
Ob es hiernach der angegriffenen Beurteilung an der erforderlichen Begründung gemäß Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol fehlt und der Beklagte vor Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers die aufgezeigten möglichen Ursachen dafür zu erforschen und festzustellen hat, warum sich die größere Berufserfahrung des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat, bedarf hier aber - wie bereits angeführt - keiner abschließenden Entscheidung. Denn der vorliegende Fall zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass die drei letzten dienstlichen Beurteilungen des Klägers vom 18. März 1999, 9. Februar 2000 und 17. März 2003 lediglich einen Zeitraum von insgesamt 5 Jahren und 9 Monaten und nicht, wie nach Nr. 3.1 BRL Pol für Regelbeurteilungen grundsätzlich vorgesehen, von jeweils 3 und damit insgesamt 9 Jahren umfassen und dass es sich bei der Beurteilung zum 18. März 1999 um eine solche nach Nr. 3.5 BRL Pol handelt und somit jedenfalls kein umfassender Quervergleich der Leistungen des Klägers mit anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe A 9 PK „ES" stattfand. Der Erlass des Innenministeriums vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 - sieht als Ergebnis der Dienstbesprechung vom 16. Januar 2002 ebenso wie die Erläuterungen zu Nr. 8.1 BRL Pol ein besonderes Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 der BRL Pol aber nur für die Fälle einer dritten Beurteilung in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes vor. Die fehlende positive Entwicklung des Leistungsbildes eines Beamten wird somit erst nach einem längeren Zeitraum von ca. 9 Jahren innerhalb der Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes für begründungsbedürftig erachtet. Ob ein solcher neunjähriger Zeitraum als ausreichend zu erachten ist, um das besondere Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 BRL Pol auszulösen oder ob auch ein kurzer Zeitraum - wie hier fünf Jahre und neun Monate - dafür ausreicht, bedarf keiner abschließenden Klärung, weil hier ein anderer durchgreifender Beurteilungsmangel vorliegt (vgl. zu 4. und 5.).
Sollten für den Beklagten in einer Konstellation, in der das Begründungserfordernis der Nr. 8.1 BRL Pol eingreift, für eine Leistungssteigerung des beurteilten Beamten ausnahmsweise keine Gründe ersichtlich sein, so mag der Dienstvorgesetzte eben dieses auf der ersten Stufe der Bewertung ermittelte Ergebnis in der Begründung der dienstlichen Beurteilung zum Ausdruck bringen. Sollte stattdessen bei einer individuellen Betrachtung auf dieser ersten Stufe eine Leistungssteigerung erkennbar sein, der Beamte jedoch im Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze kein besseres Ergebnis als in den vorausgegangenen beiden Beurteilungen erzielen, weil die übrigen Mitglieder der Vergleichsgruppe ebenfalls der Regelvermutung entsprochen haben, so wäre - da dann die Herabstufungsentscheidung auf ein relativ schlechteres Leistungsbild im Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsatzvorgaben nach Nr. 8.2.2 BRL Pol gestützt würde - eine weitergehende Begründung auf einer zweiten Stufe erforderlich. Die Schlussfolgerung des Innenministeriums NRW in Anlage 3 des Erlasses vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 -, wonach eine Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol insbesondere erforderlich sein soll, wenn die Leistungen in einem statusrechtlichen Amt trotz zunehmender Lebens - und Diensterfahrung konstant mit demselben Gesamturteil bewertet werden, weil sich dann Lebens - und Diensterfahrung nicht positiv ausgewirkt hätten, übersieht insofern, dass auch die anderen Beamten der Vergleichsgruppe an Lebens - und Diensterfahrung hinzugewinnen und das Leistungsniveau bei idealtypischer Konstanz der Vergleichsgruppe kontinuierlich steigt. Nach dem Beschluss des OVG NRW vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593 / 98 - wird der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst hat. Liegt dieser danach in einer anders lautenden Bewertung allein des individuellen Leistungs - und Befähigungsprofils des beurteilten Beamten, so muss dies der Wahrheit gemäß in der Abweichungsbegründung - auf der ersten Stufe - deutlich werden. Es liegt allerdings - wie das OVG NRW in der genannten Entscheidung weiter ausführt - auf der Hand, dass die Abweichungsbegründung sich in diesem Fall auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen, also insoweit konkret und singulär sein muss. Liegt der Grund für die Abweichung hingegen vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen, so muss die Abweichungsbegründung diese - auf der zweiten Stufe des Quervergleichs liegenden - Aspekte in den Mittelpunkt stellen.
4. Das Polizeipräsidium F. hat mit Verfügung vom 19. Oktober 2002 den nach Nr. 3.1 BRL Pol vorgesehenen Regelbeurteilungszeitraum, dem die landeseinheitliche Festlegung des Beurteilungsstichtags auf den 1. Januar 2003 für die hier betroffenen Polizeibeamten durch das Innenministerium NRW entspricht, um mindestens 15 Tage verkürzt. Die Verkürzung des Beurteilungszeitraums führt zur Aufhebung der aktuellen dienstlichen Regelbeurteilung des Klägers und zur Verpflichtung des Beklagten zur Entfernung selbiger aus der Personalakte und zur Erstellung einer neuen Beurteilung, weil sich die angefochtene Beurteilung aus diesem Grunde als rechtswidrig erweist. Denn der Kläger ist in seinem aus Art. 3 Absatz 1 GG folgenden Recht auf gleichmäßige Anwendung der BRL Pol verletzt.
In der Verfügung vom 19. Oktober 2002 heißt es, dass die Beurteilungen der Personalstelle auf dem Dienstweg bis spätestens zum 16. Dezember 2002 übersandt werden müssen. Diese nicht mit der landesweiten Verwaltungspraxis in Einklang stehende Vorgehensweise kann - wie die Kammer bereits mit Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 L 427 / 04 - für den Fall einer Verkürzung des Beurteilungszeitraums von einem Monat entschieden hat - auch vorliegend insbesondere in den Fällen, in denen beim Polizeipräsidium F. tätige Beamte in den letzten 15 Tagen des Beurteilungszeitraums eine außergewöhnliche Leistung erbracht haben, zu einer Verzerrung des Leistungsbildes bei einem behördenübergreifenden Vergleich geführt haben. Denn die eingeschränkte Festlegung für die Abgabe der Voten der Erstbeurteiler dürfte regelmäßig keinen Raum mehr für eine danach erforderliche Leistungskorrektur bieten und kann damit einen Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz des Art. 33 Absatz 2 GG enthalten.
Sollte mit der gewählten Vorgehensweise dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich bereits zum 1. Januar 2003 für die zur Beurteilung anstehenden Beamten Beförderungsmöglichkeiten boten, so würde das Polizeipräsidium F. nicht hinreichend beachten, dass es sich bei Regelbeurteilungen nicht vorrangig um die Festlegung von Beförderungsreihenfolgen handelt. Das vom Polizeipräsidium F. gewählte Vorgehen ist von dem grundsätzlich anzuerkennenden Bemühen getragen, den zum Jahresanfang anstehenden Beförderungsentscheidungen möglichst aktuelle Beurteilungen zu Grunde zu legen. Dies darf jedoch nicht zu einer Verkürzung des diesen Beurteilungen zu Grunde liegenden Zeitraums führen, zumal das weitere Vorgehen - Durchführung der Beurteilerkonferenz erst Ende Januar - auch unter Würdigung der großen Zahl der zu beurteilenden Beamten es nicht als ausgeschlossen erscheinen lässt, dass mit der Abgabe der Erstbeurteilungen noch bis zum Jahreswechsel hätte zugewartet werden können.
Die Kammer ist sich bewusst, das die Verkürzung des dreijährigen Beurteilungszeitraums um mindestens 15 Tage und die damit einhergehende Nichtberücksichtigung der Leistungsentwicklung der Beamten in dem Zeitraum vom wenigstens 16. bis zum 31. Dezember infolge der dort anstehenden Feiertage und der ggfls. überdurchschnittlichen Inanspruchnahme von Erholungsurlaub möglicherweise nicht so stark ins Gewicht fällt, wie in einem anderen vergleichbaren Zeitraum des Jahres. Es ist indes nicht auszuschließen, dass gerade in der Weihnachtszeit und zum Jahreswechsel noch herausragende dienstliche Leistungen erbracht wurden, die im Rahmen der Regelbeurteilung unberücksichtigt geblieben sind. Der demnach gegebene Mangel wird auch nicht dadurch behoben, dass die Beurteilerkonferenz und die Endbeurteilung nach Ablauf des Beurteilungszeitraums stattfanden. Angesichts der Bedeutung der Erstbeurteilung, die diese im zweistufigen System der Polizeibeurteilungen mit Erst- und Endbeurteilung hat, ist es unverzichtbar, dass bereits die Erstbeurteilung den gesamten Beurteilungszeitraum abdeckt.
5. Darüber hinaus leidet der Widerspruchsbescheid vom 12. August 2003 an dem Mangel, dass die Bezirksregierung E. ihre Prüfungskompetenz nicht ausgeschöpft hat. Auf diesem Fehler beruht der Widerspruchsbescheid, so dass er bereits aus diesem Grunde aufzuheben war.
Die Bezirksregierung E. hat sich bei ihrer Entscheidung über den Widerspruch des Klägers nur für befugt gehalten, eine Rechtmäßigkeitskontrolle durchzuführen und die dienstliche Beurteilung des Klägers nur auf sogenannte Beurteilungsfehler zu überprüfen, nicht hingegen den Beurteilungsvorgang in Wahrnehmung der auch ihr zustehenden Beurteilungsermächtigung eigenständig vollzogen. Die Widerspruchsbehörde hat jedoch gemäß § 126 Absatz 3 BRRG in Verbindung mit §§ 68 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 VwGO grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Sie ist nicht - wie die Gerichte - auf eine eingeschränkte Rechtskontrolle beschränkt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. B. 1999 - 2 C 30.98 -, ZBR 1999, 382 ff und Urteil vom 17. Mai 1979 - 2 C 4.78 -, ZBR 1979, 304ff; demgegenüber kritisch auf die möglicherweise fehlende Praktikabilität verweisend Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage, Rn. 471, 475
Eine Einschränkung der verwaltungsinternen Kontrollmöglichkeiten der Widerspruchsbehörde lässt sich auch weder damit begründen, dass es sich bei dienstlichen Beurteilungen um persönlichkeitsbedingte Werturteile des Dienstherrn handele noch damit, dass nur der für die dienstliche Beurteilung zuständige Dienstvorgesetzte die letztverbindliche Bewertung vornehmen dürfe. Zwar mag sich eine Prüfungsbeschränkung in Fällen ergeben, in denen die Widerspruchsbehörde aus tatsächlichen Gründen eine Leistung nicht oder nur eingeschränkt bewerten kann, etwa weil die in einer einmaligen und nicht wiederholbaren Prüfungssituation, wie beispielsweise einem Prüfungsgespräch, erbrachte Leistung nur auf der Grundlage der tatsächlichen Kenntnis zu bewerten ist. Die Beurteilung dienstlicher Leistungen eines Beamten ist aber mit einer derartigen Fallkonstellation nicht vergleichbar, weil diese vom Grundsatz her keine Kenntnisse erfordert, die dem unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Beamten oder dem für die dienstliche Beurteilung sonst zuständigen Beamten vorbehalten oder ihm allein zugänglich sind.
Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung dienstlicher Beurteilungen auf sogenannte Beurteilungsfehler,
vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Mai 1965 - 11 C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, und vom 02. März 2000 - 2 C 7 - 10.99., Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; OVG NRW, Urteil vom 04. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 - und Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266,
vermag die von dem Beklagten angenommene eingeschränkte Prüfungsbefugnis der Widerspruchsbehörde ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Denn diese beruht auf der Erwägung, dass ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis ist. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung ist daher auf sogenannte Beurteilungsfehler eingeschränkt. Eine derartige Zurückhaltung zu üben, besteht für die Widerspruchsbehörde kein Anlass, schon weil sie selbst eine Behörde des Dienstherrn ist. Sie würde auch dem Zweck des § 126 Absatz 3 BRRG in Verbindung mit §§ 68 ff VwGO, in Beamtenrechtsstreitigkeiten stets die Entscheidung der Erstbehörde durch die nächst höhere Dienstbehörde nochmals umfassend zu überprüfen, um eine möglichst einheitliche Anwendung beamtenrechtlicher Regelungen innerhalb der Verwaltung zu gewährleisten, in nicht vertretbarer Weise zuwiderlaufen. Die Widerspruchsbehörde ist von Rechts wegen dazu berufen, die von der Erstbehörde erstellte dienstliche Beurteilung nachzuvollziehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 1979 - 2 C 4.78 -, ZBR 1979, 304, 306; kritisch hierzu Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage, Rn. 471.
Die der Widerspruchsbehörde grundsätzlich im Widerspruchsverfahren übertragene uneingeschränkte Kontrollbefugnis ist vorliegend auch nicht ausnahmsweise durch eine andere rechtliche Vorschrift eingeschränkt.
Eine Heilung des bestehenden Mangels durch ein sogenanntes Nachschieben von Gründen der Ausgangsbehörde im Klageverfahren konnte - abgesehen von Kompetenzfragen im Verhältnis der Ausgangsbehörde zur Widerspruchsbehörde - bereits deshalb nicht erfolgen, weil die Bezirksregierung E. ihre umfassende Kontrollbefugnis vollständig außer Acht gelassen hat, § 114 Satz 2 VwGO (analog).
Vgl. Kopp / Schenke, VwGO, 13. Auflage, 2003, § 114 Rn. 3, 50.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit basiert auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 VwGO
§§ 68 ff VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 7 LBG
§ 15 BBG
§ 167 VwGO
§ 104 Absatz 1 des
Landesbeamtengesetzes
§ 104 Absatz 1 LBG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG
§ 80 Absatz 3 VwGO
§ 126 Absatz 3 BRRG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Absatz 2 GG
Art. 3 Absatz 1 GG
Art. 3
Absatz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 21, 127
BVerwGE 60, 245
NVwZ 1982,101
DÖV 1971,748
BVerwGE 52, 193
BVerwGE 80, 123
NVwZ 1982, 101,

49
11 C
146.62
2 C 8.78
6 A 1905/87
6 A
3599/98
6 A 3593/98
2 C 7.99
2 C 17.94
2 C 8.79
11 C 20.69
11 C 14.75
2 C 13.80
2 C 51.86
6 A 6370/96
6 A 2966/00
6 A 2462/99
6 A 3438/00
2 C 30.98
2 C 4.78
11 C 146.62
6 A 3599/98