Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-04-18, Aktenzeichen 11 A 2420/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0418.11A2420.04.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 4.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger führt eine Gaststätte im Innenstadtbereich (Fußgängerzone) von M. . Seit April 1996 hat er eine durch den Beklagten erteilte unbefristete Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Tischen und Stühlen auf einer Fläche von etwa 14 Quadratmetern vor dem Ladenlokal.
Jeweils im Mai eines jeden Jahres findet in M. das Altstadtfest statt, im Oktober die M1. Herbstwoche und im Dezember der Weihnachtsmarkt. Die Veranstaltung dieser Feste lag bislang bei dem Städtischen Verkehrsverein M. e. V. (künftig Verkehrsverein). Nach Maßgabe einer im Jahre 1990 zwischen dem Verkehrsverein und der Stadt M. geschlossenen und bis heute gültigen Vereinbarung setzt der Beklagte diese Veranstaltungen jeweils nach der Gewerbeordnung fest und erteilt dem Verkehrsverein eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzungserlaubnis. Die hiervon erfassten Flächen darf der Verkehrsverein der Vereinbarung zufolge an Dritte gegen eine frei zu vereinbarende Vergütung überlassen.
Die jeweiligen Festsetzungsbescheide enthielten unter der Überschrift "Sondernutzungserlaubnis" regelmäßig den ausdrücklichen Zusatz, dass von dem Bescheid diejenigen öffentlichen Verkehrsflächen vor Gaststätten und Cafés sowie vor einzelnen anderen Geschäften ausgenommen sein sollten, für welche den Gewerbetreibenden bereits Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden waren.
Anlässlich des Altstadtfestes im Mai 2001 beantragte der Kläger beim Beklagten eine Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen eines Bierwagens auf der ihm bereits zur Sondernutzung zugewiesenen Fläche vor seinem Lokal. Diesem Antrag entsprach der Beklagte unter Erweiterung der ursprünglich erteilten Sondernutzungserlaubnis. Ein entsprechender Bescheid erging im Oktober 2001 auch für die Herbstwoche 2001.
Durch Bescheid vom 11. Oktober 2002 lehnte der Beklagte einen erneuten Antrag des Klägers auf eine erweiterte Sondernutzungserlaubnis für die Herbstwoche 2002 mit der Begründung ab, der Kläger sei laut Auskunft des Verkehrsvereins nicht Teilnehmer der M1. Herbstwoche. Die dem Kläger durch die Sondernutzungserlaubnis aus dem Jahre 1996 überlassene öffentliche Verkehrsfläche sei nicht in den Festsetzungsbescheid für die Veranstaltung nach den Bestimmungen der Gewerbeordnung einbezogen worden. Dies sei nur mit Zustimmung des Klägers und auf Antrag des Verkehrsvereins möglich. Letzterem stehe es nach eigenem Ermessen zu, das Veranstaltungsgelände festzulegen, um den Charakter und den Rahmen des Volksfestes zu bestimmen.
Der Kläger legte gegen die Ablehnung Widerspruch ein und suchte beim Verwaltungsgericht Arnsberg um vorläufigen Rechtsschutz nach. Mit Beschluss vom 17. Oktober 2002 erließ das Verwaltungsgericht die begehrte einstweilige Anordnung (7 L 1793/02). Zur Begründung führte es aus, das Ermessen des Beklagten sei soweit reduziert, dass er die Sondernutzung erteilen müsse. Auf die Beschwerde des Beklagten änderte der beschließende Senat mit Beschluss vom 18. Oktober 2002 die verwaltungsgerichtliche Entscheidung ab und lehnte den Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung unter Hinweis darauf ab, dass die Sondernutzungserlaubnis aus verkehrlichen Gründen abgelehnt werden könne und deshalb nicht zwingend erteilt werden müsse (11 B 2095/02).
Der Kläger hat im Januar 2003 beim Verwaltungsgericht Arnsberg Klage erhoben und die Feststellung begehrt, dass der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 11. Oktober 2002 rechtswidrig war. Zur Begründung hat er darauf hingewiesen, dass ausschließlich straßenverkehrsrechtliche Gründe und solche der Sicherheit und Ordnung geeignet seien, einen Antrag auf Sondernutzungserlaubnis abzulehnen.
Der Beklagte hat im Wesentlichen mit dem Koordinierungs- und Kalkulationsinteresse des Veranstalters argumentiert, dessen legitimes Interesse es sei, mit der Veranstaltung Gewinn zu erzielen. Durch eine erweiterte Sondernutzungserlaubnis würde der Kläger "vom Volksfest ohne weiteres Zutun profitieren", da er im Unterschied zu den übrigen Schaustellern kein Standgeld zahlen müsse, um sich so an den Kosten für Personal, Werbung und sonstigem Aufwand zu beteiligen.
Im Laufe des Gerichtsverfahrens hat der Kläger erneut - erfolglos - Anträge auf Erweiterung seiner Sondernutzungserlaubnis für das Altstadtfest 2003 und die Herbstwoche 2003 gestellt. Im März 2004 hat der Beklagte mitgeteilt, dass die M. Marketing GmbH & Co. KG, die Nachfolgerin des Verkehrsvereins, hinsichtlich der Aufstellung eines Bierwagens und der Erweiterung der Sondernutzungserlaubnis keine Zugeständnisse gegenüber dem Kläger machen wolle.
Mit Urteil vom 18. März 2004 hat das Verwaltungsgericht der Fortsetzungsfeststellungsklage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Verkehrliche Gründe (Beeinträchtigung der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs) kämen hier nicht zum Tragen, da sich derartige Probleme auch bei Erweiterung der Sondernutzungserlaubnis im Jahre 2001 nicht gestellt hätten. Zudem habe der Vertreter des Beklagten im Ortstermin ausdrücklich erklärt, dass verkehrliche Gründe bei der Ablehnung keine Rolle gespielt hätten. Das Interesse an einer bestmöglichen Koordinierung der verschiedenen volksfestbedingten Sondernutzungen im Hinblick auf die Sicherheit des Straßenverkehrs scheide daher als Ablehnungsgrund aus. Die begehrte erweiterte Sondernutzung von einer vertraglichen Übereinkunft zwischen Kläger und Verkehrsverein abhängig zu machen, sei ermessensfehlerhaft. Hierbei übersehe der Beklagte zum einen, dass die Fläche vor der Gaststätte des Klägers gar nicht in den Festsetzungsbescheid einbezogen worden sei. Zum anderen bedeute die Koppelung der beantragten Sondernutzungserlaubnis an einen Vertragsschluss mit dem Verkehrsverein, dass der Beklagte kein eigenes Ermessen mehr ausübe, sondern die straßen- und wegerechtliche Entscheidung über den nicht als Veranstaltungsfläche festgesetzten Straßenraum faktisch dem Verkehrsverein überantworte. Das Gewinnerzielungsinteresse des Verkehrsvereins betreffe weder die Ordnung des Straßenumfeldes, noch weise dieser Belang die erforderliche spezifische Straßenbezogenheit auf.
Der Beklagte hat Zulassung der Berufung beantragt und diesen Antrag rechtzeitig begründet.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, der auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.), der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.) sowie der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.) gestützt wird, hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe sind entweder nicht gegeben oder werden nicht gemäß den gesetzlichen Erfordernissen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt.
1. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO greift nicht durch.
Diese Bestimmung eröffnet den Zugang zur Rechtsmittelinstanz mit Blick auf das prognostizierte Ergebnis des angestrebten Rechtsmittels. Sie soll die Richtigkeit im Einzelfall gewährleisten; die maßgebliche Frage geht also dahin, ob die Rechtssache richtig entschieden worden ist. Das gilt für die Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts ebenso wie für die darauf bezogene Rechtsanwendung. Entscheidend ist die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung.
BVerwG, Beschlüsse vom 11. November 2002 - 7 AV 3.02 -, NVwZ 2003, 490 (491), und vom 12. November 2002 - 7 AV 4.02 -, n. v., Langtext in Juris.
Nach diesen Grundsätzen bedarf die Richtigkeit des angefochtenen Urteils keiner weiteren Prüfung in einem Berufungsverfahren.
Das Verwaltungsgericht ist ohne Rechtsfehler davon ausgegangen, der angegriffene Bescheid sei - insbesondere wegen fehlenden straßenrechtlichen Bezugs der Ablehnungsgründe - ermessensfehlerhaft gewesen. Soweit der Beklagte demgegenüber auf dem Standpunkt steht, jedweder sachliche Grund (hier: insbesondere das "Koordinierungsinteresse" des Veranstalters) könne die Ablehnung eines Antrages auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW rechtfertigen, ist dem nicht zu folgen.
Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt.
BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1978 - 7 C 6.78 -, BVerwGE 56, 56 (58).
Der Erlaubnisvorbehalt erfüllt damit eine Verteilungs- und Ausgleichsfunktion; zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer sollen ausgeglichen werden.
BVerwG, Beschluss vom 12. August 1980 - 7 B 155.79 -, NJW 1981, 472.
Neben der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im engeren Sinne können nach allgemeiner Auffassung zwar auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte in das Ermessen eingestellt werden. Diese müssen jedoch in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße und ihrem Widmungszweck stehen.
Vgl. hierzu nur OVG Niedersachsen, Urteil vom 23. April 1992 - 12 A 166/88 -, NVwZ- RR 1993, 393; OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 1987 - 23 B 878/87 -, NVwZ 1988, 269 (270); OVG Schl.-Hol., Urteil vom 24. August 1993 - 4 L 170/92 -, NVwZ-RR 1994, 553; VGH Hessen, Beschluss vom 3. April 1987 - 2 TG 911/87 -, NVwZ 1987, 902 (903) - unter ausdrücklicher Aufgabe seiner früheren Auffassung.
Als derartige Schutzzwecke werden z.B. die Vermeidung der Verschmutzung und Verschandelung der Straße, der Schutz des Ortsbildes als berücksichtigungsfähiger städtebaulicher bzw. baugestalterischer Belang oder der Schutz der Straßenanlieger vor Störungen durch die Benutzung der Straße angesehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 (284); OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 1987 - 23 B 878/87 -, a.a.O.; VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 14. Oktober 1996 - 5 S 1775/96 -, NVwZ-RR 1997, 679 (680); VGH Hessen, Urteil vom 10. März 1983 - II OE 123/79 - NVwZ 1983, 48 (49); BayVGH, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 8 B 80 A. 340 -, NVwZ 1985, 207.
Damit hat die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde nach ganz überwiegender Auffassung, der auch der Senat folgt, kein "freies Ermessen", das ihn zur Berücksichtigung sonstiger - und sei es auch nach Maßgabe anderer Gesetze schutzwürdiger - Belange ermächtigt.
Vgl. VGH BW, Urteil vom 31. Januar 2002 - 5 S 3057/99 -, NVwZ-RR 2003, 238 (244); ablehnend auch Sauthoff, Straße und Anlieger, 2003, Rdnrn. 657 ff., u.a. unter Hinweis auf die Wettbewerbsneutralität des Straßenrechts.
Soweit sich der Beklagte für seine gegenteilige Auffassung auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin beruft, das die Ablehnung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unter der Geltung des früheren Berliner Straßengesetzes "aus jedem sachlichen Gesichtspunkt" für zulässig hielt,
OVG Berlin, Urteil vom 23. September 1987 - 1 B 81.86 -, GewArch 1988, 130; vgl. auch Beschluss vom 23. Mai 1991 - 1 B 49.90 - Langtext in juris,
findet sich dort dafür keine nähere Begründung und keine Auseinandersetzung mit der ansonsten einhellig abweichenden Auffassung. Schließlich ist anzumerken, dass der Wortlaut des dortigen Landesrechts durch die eingefügte Bezugnahme auf "entgegenstehende öffentliche Interessen"
- vgl. § 11 Abs. 2 des Berliner Straßengesetzes vom 13. Juli 1999, geändert durch Gesetz vom 16. Juli 2001 (GVBl. S. 260) -
inzwischen maßgeblich von dem des nordrhein-westfälischen Straßenrechts abweicht, das gerade keine Versagungsgründe formuliert.
2. Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist auf der Grundlage des Antragsvorbringens ebenfalls nicht dargelegt. Er greift nur durch, wenn die Erfolgsaussichten eines Berufungsverfahrens bei summarischer Prüfung im Zulassungsverfahren im Ergebnis noch offen erscheinen.
Vgl. etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattausgabe, Stand: Januar 2003, § 124 Rn. 152, 153 ff.
Das Vorbringen des Klägers legt aber - wie ausgeführt - nicht nahe, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts fehlerhaft ist. Es vermag damit auch nicht zu begründen, warum das Ergebnis eines Berufungsverfahrens offen erscheinen sollte.
3. Der Sache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zu, denn die maßgeblichen Rechtsfragen sind bereits höchstrichterlich geklärt, wie sich aus dem vorstehend unter 1. Ausgeführten ergibt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 2 GKG a. F. in Verbindung mit § 72 Nr. 1 GKG n. F.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG a. F.).
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4
Satz 4 VwGO
§
124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4
VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 490
BVerwGE 56, 56
NJW 1981, 472
NVwZ 1988, 269
NVwZ-RR 1994, 553
NVwZ 1987, 902
BVerwGE 47, 280
NVwZ-RR 1997, 679
NVwZ 1983, 48
NVwZ 1985, 207
NVwZ-RR 2003, 238
7 L
1793/02
11 B 2095/02
7 AV 3.02
7 AV 4.02
7 C 6.78
7 B 155.79
12 A 166/88
23 B 878/87
4 L 170/92
2 TG 911/87
VII C 42.72
5 S 1775/96
II OE 123/79
5 S 3057/99
1 B 81.86
1 B 49.90