Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-05-04, Aktenzeichen 5 A 5682/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0504.5A5682.97.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit mit ihr die Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 über einen Betrag von 4.900,87 DM hinaus begehrt wird.
Im übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen - einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen - tragen die Klägerin zu 1/2 sowie die Beklagte und die Beigeladene zu je 1/4.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Am 16. Januar 1996 ging bei der (damaligen) Präsidentin des Deutschen Bundestages ein Schreiben des Bundesschatzmeisters der Beigeladenen vom 11. Januar "1995" mit folgendem Wortlaut ein:
"Betr.: Antrag auf Abschlagszahlung nach § 21 Parteiengesetz
Sehr geehrte Frau Präsidentin,
gemäß Parteiengesetz beantrage ich für die Freie Demokratische Partei sowohl für die Bundespartei wie auch für die 16 Landesverbände die Abschlagszahlungen gemäß Parteiengesetz.
Die Zahlungen für die Bundespartei wollen Sie bitte auf das Konto ...... überweisen lassen.
Die in der Anlage für jeden Landesverband einzeln beigefügten Anschriften, Bankverbindungen und Kontonummern bitte ich den Landtagen im Rahmen Ihrer Mitteilung nach § 21 Parteiengesetz zu übermitteln.
Mit freundlichen Grüßen"
Dem Schreiben waren die angeführten Anlagen mit den Anschriften und Bankverbindungen der 16 Landesverbände beigefügt.
Wegen der Befürchtung, daß das Schreiben "vom 11. Januar 1996 einen Tag nach Ablauf der gesetzlichen Frist eingegangen sei", beantragte der Bundesschatzmeister der Beigeladenen mit Schreiben vom 24. Januar 1996 unter Vorlage eidesstattlicher Versicherungen von Mitarbeitern der Bundesgeschäftsstelle der Beigeladenen sowie dienstlicher Erklärungen der diensthabenden Boten der F.D.P.-Bundestagsfraktion die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Nach Überprüfung der Angelegenheit teilte die Präsidentin des Deutschen Bundestages dem Bundesschatzmeister der Beigeladenen mit Bescheid vom 6. Februar 1996 u.a. mit, der - auf die im Jahre 1996 möglichen Abschlagszahlungen für den Bundesverband und für die 16 Landesverbände der Partei gerichtete - Antrag vom 11. Januar 1996 sei noch fristgerecht eingegangen. Der Bescheid endete mit dem Hinweis, daß über die auf Landesebene zu gewährenden Abschlagszahlungen an die Landesverbände die hierfür zuständigen Präsidentinnen und Präsidenten der Landesparlamente entsprechend unterrichtet würden.
Ende März 1996 setzte zwischen der Beigeladenen und der Präsidentin des Deutschen Bundestages ein Schriftwechsel hinsichtlich der Rechenschaftsberichte der Beigeladenen ein. Dabei ging es im wesentlichen um Fragen der Ausweisung der Mitgliedsbeiträge nach § 26 Abs. 5 ParteiG.
Am 27. September 1996 ging mit einem auf den 30. September 1996 datierten Anschreiben der Rechenschaftsbericht der Beigeladenen für das Jahr 1995 bei der Beklagten ein.
Am 7. Oktober 1996 erstellte der Referatsleiter PD 2 (Partei-enfinanzierung) nach Gesprächen mit der Schatzmeisterei der Beigeladenen einen Vermerk zu den Rechtsfolgen betreffend die "Versäumung der Antragsfrist nach § 19 Abs. 1 ParteiG auf Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel". Er kommt zu dem Ergebnis, daß es die Beigeladene versäumt habe, für das Jahr 1996 einen (fristgemäßen) Antrag auf Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1 ParteiG zu stellen. Der Vermerk stützt sich auf die Verwaltungspraxis in vergleichbaren Fällen sowie die vom Verwaltungsgericht Köln durch das rechtskräftige Urteil vom 28. Februar 1996 - 23 K 22/95 - bestätigte Rechtsansicht, daß der Antrag auf Abschlagszahlung nicht gleichzeitig auch als Antrag auf Festsetzung gedeutet werden könne.
Ebenfalls am 7. Oktober 1996 erteilte der dienstvorgesetzte Leiter der Unterabteilung Parlamentsdienste - Unterabteilungs- leiter - dem Referatsleiter PD 2 Weisungen "für die Bearbeitung und Behandlung von Anträgen auf Festsetzung und/oder Auszahlung von Parteifinanzierungsmitteln": Anschreiben, Nachrichten, Begleitvermerke u.ä., die der Verwaltung im Verkehr mit politischen Parteien zugingen, seien im Zweifel stets zugunsten des Absenders auszulegen. Unklare Ausdrucksweisen, Weglassungen oder Büroversehen seien mit Rücksicht auf den grundlegenden Sachverhalt zu beurteilen, daß die Parteien in aller Regel gewillt seien, die ihnen gesetzlich zustehenden Finanzierungsmittel rechtzeitig, vollständig und in der jeweils günstigsten zeitlichen oder beitragsmäßigen Aufteilung zu beantragen. Zum Beispiel zeige das Antragsschreiben der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 nicht den Willen, auf Teile der zustehenden Finanzierung zu verzichten. Vielmehr sei davon auszugehen, daß nach "Einübung" im Anschluß an die Rechtsänderungen nunmehr im Sinne einer Routine der Eindruck entstanden sei, es genüge, die regelmäßigen Abschläge zu beantragen, an die sich dann alles weitere im Sinne einer Schlußabrechnung anschließen würde.
In einem weiteren - an den Unterabteilungsleiter gerichteten - Vermerk vom 23. Oktober 1996 hielt der Referatsleiter PD 2 an seiner Auffassung fest, der Beigeladenen könnten für 1996 keine staatlichen Mittel ausgezahlt werden. Ein schriftlicher Festsetzungsantrag sei bis zum 30. September 1996 - auch nach eigenem Bekunden der Schatzmeisterei der Beigeladenen - nicht gestellt worden, sondern nur ein Antrag auf Abschlagszahlungen. Eine Festsetzung staatlicher Mittel zugunsten der Beigeladenen würde deshalb eine diametrale Änderung der bisherigen Verwaltungspraxis bedeuten, deren Richtigkeit durch das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 28. Februar 1996 bestätigt worden sei.
Unter dem 28. Oktober 1996 unterrichtete der Unterabteilungsleiter die Präsidentin des Deutschen Bundestages darüber, daß mit dem Schreiben der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 alles Notwendige wie im Vorjahr habe beantragt werden sollen, und zwar in zusammengefaßter und vereinfachter Form. Bei diesem Versuch der Vereinfachung seien allerdings Ungenauigkeiten unterlaufen, die im Kontrast zu dem sehr formellen Schreiben des Vorjahres vom 10. Januar 1995 stünden. Die vom Gesetz geforderte Schriftlichkeit liege jedoch im Ergebnis vor, wenn man die etwas mißglückten Formulierungen auf das eigentlich Gewollte hin untersuche und insbesondere die Bezeichnungen "nach § 21 Parteiengesetz" und "gemäß Parteiengesetz" hinreichend würdige.
Mit Schreiben vom 31. Oktober 1996 teilte der Unterabteilungsleiter sodann der Schatzmeisterei der Beigeladenen mit, nach Durcharbeitung der Akten habe der Sachverhalt rekonstruiert und festgestellt werden können, daß keine Fristversäumnis und kein verspäteter Antrag vorgelegen habe, weil er schon längst existiert habe. Dies alles habe aber für das Referat Parteienfinanzierung Mühe gemacht. Er sehe auch, daß die diesbezüglichen Bestimmungen überreguliert seien und in einem gewissen Mißverhältnis zu Sinn und Zweck der Parteienfinanzierung stünden. Solange dies so sei, sollten Anträge zukünftig so detailliert und in der Form eindeutig eingereicht werden, daß sie gewissermaßen automatisch den entsprechenden Vorschriften des gesetzlich festgelegten Verfahrens zugeordnet werden könnten.
Unter dem 2. Dezember 1996 erstattete der Prozeßbevollmächtigte der Beklagten im Auftrag der Präsidentin des Deutschen Bundestages eine "Gutachtliche Äußerung zur Frage der Rechtzeitigkeit des Antrages der Beigeladenen auf Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19 ParteiG für das Jahr 1996". Diese kommt zu dem Ergebnis, der Antrag der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 sei mißverständlich formuliert und lasse mehrere Ausdeutungen zu. Er bedürfe deshalb der Auslegung anhand der für Anträge von Beteiligten an einem Verwaltungsverfahren in Rechtsprechung und Schrifttum entwickelten Grundsätze. Eine solche am Willen, dem Interesse und der Zielsetzung orientierte, aber gleichzeitig vom objektiven Gehalt ausgehende Auslegung führe zu dem Ergebnis, daß mit dem Antrag nicht nur die Leistung von Abschlagszahlungen, sondern auch die Festsetzung und Auszahlung im Sinne des § 19 ParteiG beantragt worden sei. Auch die Sicht des Empfängerhorizonts führe zu dieser Auslegung.
Mit Bescheid vom 4. Dezember 1996 setzte die Präsidentin des Deutschen Bundestages für die Beigeladene auf den Antrag vom 11. Januar 1996 gemäß § 19 Abs. 2 ParteiG Mittel für das Jahr 1996 in Höhe von 12.374.046,47 DM vorläufig fest.
Die Berechnung und endgültige Festsetzung der staatlichen Finanzierung für das Jahr 1996 gegenüber allen anspruchsberechtigten Parteien - u.a. auch gegenüber der Klägerin und der Beigeladenen - erfolgte durch Bescheide der Präsidentin des Deutschen Bundestages vom 5. Februar 1997. Für die Parteien ergab sich unter Berücksichtigung ihres jeweiligen Wähler- und Zuwendungsanteils ein Gesamtanspruch in Höhe von 321.196.301,13 DM. Unter Berücksichtigung der absoluten Obergrenze von 230.000.000,-- DM (§ 18 Abs. 2 ParteiG) entfiel davon auf die Beigeladene ein Betrag in Höhe von 12.388.104,49 DM, auf ihren Bundesverband ein Anteil von 10.481.057,49 DM. Die Bescheide enthielten den Hinweis, daß sie bis zur Bestandskraft aller auf der Gesamtberechnung fußenden Bescheide unter Vorbehalt stünden. Die für 1996 festgesetzte staatliche Parteienfinanzierung wurde der Beigeladenen in vollem Umfang ausgezahlt.
Die Klägerin hat am 5. März 1997 Klage erhoben.
Sie hat geltend gemacht: Die Klage sei zulässig, auch soweit sie sich gegen den der Beigeladenen erteilten Bescheid richte; insbesondere liege eine Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO vor, da sie - die Klägerin - in eigenen Rechten betroffen sei. Hiervon sei vorliegend schon deshalb auszugehen, weil zum einen jede rechtswidrige Bewilligung von Parteifinanzierungsmitteln aufgrund der absoluten Obergrenze des § 18 Abs. 2 ParteiG dazu führe, daß den anspruchsberechtigten Parteien ihnen zustehende (Mehr-)Mittel vorenthalten würden. Zum anderen bewirke jede unzulässige Gewährung staatlicher Finanzierungsmittel eine rechtswidrige Bevorteilung des Empfängers - hier der Beigeladenen - und damit eine verfassungswidrige Benachteiligung der übrigen Parteien, mithin also eine Verletzung der wahlrechtlichen Chancengleichheit. In diesem Zusammenhang sei das Bundesverfassungsgericht gerade in seiner jüngsten Entscheidung ausdrücklich davon ausgegangen, daß die Parteien untereinander in einer Wettbewerbssituation stünden. Die staatliche Parteienfinanzierung gemäß §§ 18 ff. ParteiG sei daher nicht im Sinne eines schlichten Berechnungsvorganges zu sehen; vielmehr sei davon auszugehen, daß die §§ 18 ff. ParteiG eine einfachgesetzliche Ausprägung der verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Chancengleichheit und Wettbewerbsfreiheit der Parteien darstellten. Der Kreis der Betroffenen sei in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch dahingehend individualisierbar, daß allein die nach §§ 18 ff. ParteiG anspruchsberechtigten Parteien klagebefugt seien.
Die Klage sei auch begründet, weil dem Antrag der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 seinem Wortlaut und dem zugrundeliegenden Rechtsfolgewillen nach allein die Erwirkung von Abschlagszahlungen zu entnehmen sei. Die endgültige Festsetzung der Mittel sei hingegen nicht beantragt worden. Entscheidungserhebliche Bedeutung komme insoweit den Vermerken des Leiters des Referats Parteienfinanzierung zu, in denen der zugrundeliegende Sachverhalt in geradezu musterhafter Genauigkeit erfaßt und insbesondere festgehalten sei, daß in den mit der Schatzmeisterei der Beigeladenen im Oktober 1996 geführten Gesprächen eingeräumt worden sei, daß das Schreiben vom 11. Januar 1996 nur den Antrag auf Abschlagszahlung enthalte und den Antrag auf Festsetzung nicht umfasse. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung sei geklärt, daß für die Interpretation einer Erklärung durch Auslegung, wie die Beklagte sie vorgenommen habe, dann kein Raum mehr sei, wenn der zugrundeliegende Wille - wie hier - bereits eindeutig feststehe. Selbst wenn man aber den Antrag vom 11. Januar 1996 hinsichtlich seines Erklärungsinhaltes auslege, führe diese Interpretation zu keinem anderen Ergebnis.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 über einen endgültigen staat- lichen Teilfinanzierungsbetrag in Höhe von 12.388.104,49 DM aufzu- heben,
2. die Beklagte unter Abänderung ihres der Klägerin gegenüber erteilten Festsetzungsbescheides vom 5. Fe- bruar 1997 zu verpflichten, für die Klägerin einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von 4.900,87 DM festzusetzen.
Die Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat vorgetragen: Die Klage sei nur zulässig, soweit sie sich gegen den der Klägerin selbst erteilten Bescheid richte. Die Klage sei insoweit aber unbegründet, da die Beigeladene den erforderlichen Antrag auf Festsetzung staatlicher Finanzierung gestellt habe, wie sich aus den Ausführungen im Gutachten vom 2. Dezember 1996 im einzelnen ergebe. Im übrigen sei die Klage unzulässig, soweit sie auf den an die Beigeladene gerichteten Bescheid ziele. Die Klägerin sei nicht "Dritte" im Verfahren zwischen Beklagter und Beigeladener. Nicht jeder Bescheid, den die Beklagte im Rahmen der Parteienfinanzierung erlasse, sei ein Verwaltungsakt mit Drittwirkung. Hierfür finde sich kein Anhaltspunkt im Parteiengesetz. Den §§ 18 ff. ParteiG lasse sich in Anwendung der sogenannten Schutznormtheorie nicht entnehmen, daß durch den Festsetzungsbescheid gegenüber einer Partei gleichzeitig auch in subjektive Rechte einer anderen Partei eingegriffen werde. Das Gesetz lege in § 18 ParteiG im einzelnen fest, welcher Betrag der einzelnen Partei zufließen könne. Irgendeine Abhängigkeit dieses Geldflusses von der Festsetzung gegenüber einer anderen Partei bestehe nicht. Selbst wenn sich die Berechnung der Gesamtsumme als fehlerhaft erweise, weil z.B. eine Partei zu Unrecht mit einbezogen worden sei, sei damit nur ein Berechnungsfaktor falsch, so daß die Gesamtsumme unter Ausschaltung des Fehlers neu ermittelt werden müsse. Der gesetzlichen Regelung könne nicht entnommen werden, daß über die Richtigstellung des Fehlers hinaus der Verwaltungsakt unmittelbar in Rechte der anderen Parteien eingreife. Hieran ändere sich nichts, wenn die Gesamtsumme der gestellten Anträge die absolute Obergrenze überschreite. Erweise sich der Ansatz einer Partei als fehlerhaft, müsse sie aus der Gesamtsumme ausscheiden, was die Ansprüche der anderen Parteien rechnerisch erhöhe. Dem sei durch Abänderung der ihnen erteilten Bescheide zu entsprechen. Es sei dann Sache der Beklagten, aus einer solchen Entscheidung gegebenenfalls die notwendigen Konsequenzen gegenüber der Beigeladenen gemäß § 48 VwVfG zu ziehen.
Soweit sich die Klägerin auf den Grundsatz der Chancengleichheit berufe, trage auch dies den Klageanspruch nicht. Die jetzige Regelung der Parteienfinanzierung gehe von der Position der jeweiligen Partei selbst aus. An die Stelle der Wahlkampfkostenerstattung und damit einer die Chancengleichheit möglicherweise berührenden Finanzierung sei durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 der Grundsatz getreten, daß der Staat nicht gehindert sei, den Parteien Mittel für die Finanzierung der ihnen allgemein nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeiten zu gewähren. Auch unter Einbeziehung der absoluten Obergrenze zeige die jetzige Regelung, daß sie die Frage der Chancengleichheit der Parteien nicht berühre. Die §§ 18 ff. ParteiG regelten lediglich Ansprüche der einzelnen Parteien, sie bildeten aber kein Gesamtgefüge, das in sich einen zusätzlichen Anspruch auf Chancengleichheit enthalte.
Die Beigeladene hat vorgetragen: Ihr Antrag vom 11. Januar 1996 sei zwar mißverständlich formuliert. Aufgrund der im "Betreff" erfolgten Bezugnahme auf § 21 ParteiG habe aber eine Auslegung dahingehend zu erfolgen, daß sie mit diesem Antrag die gesamte Finanzierung des Jahres 1996 habe abgewickelt wissen wollen. Ferner folge aus der Vorlage ihres Rechenschaftsberichts 1995 am 27. September 1996, der für die Abschlagszahlungen ohne jede Bedeutung sei, daß sie von einem ordnungsgemäßen Antrag auf endgültige Festsetzung ausgegangen sei. Jedenfalls sei aufgrund ihrer Korrespondenz mit der Bundestagsverwaltung wegen der Ausweisung der Mitgliedsbeiträge in den Rechenschaftsberichten ein Hinweis der Beklagten zu erwarten gewesen, daß ihr Antrag vom 11. Januar 1996 nur auf Abschlagszahlungen bezogen werde. Sollte sie, die Beigeladene, keinen wirksamen Antrag auf Festsetzung gestellt haben, könne sich die Beklagte dennoch nicht auf die Fristversäumung berufen, weil dies gegen Treu und Glauben verstoße. Ihr stehe ein Anspruch auf staatliche Finanzierung zu, den sie auch regelmäßig und fristgerecht beantragt habe. Sie habe zu keinem Zeitpunkt Anlaß zu der Annahme gegeben, daß sie erstmals keinen entsprechenden Antrag habe stellen wollen. Die Parteien hätten einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung, der durch ein einfaches Gesetz, das eine Ausschlußfrist normiere, nicht zu Fall gebracht werden könne.
Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom 19. November 1997 den der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 über einen endgültigen staatlichen Teilfinanzierungsbetrag in Höhe von 12.388.104,49 DM aufgehoben und die Beklagte unter Abänderung ihres der Klägerin erteilten Festsetzungsbescheides vom selben Tage verpflichtet, für die Klägerin einen weiteren Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von 4.900,87 DM festzusetzen; auf die Entscheidungsgründe wird verwiesen.
Auf die Anträge der Beklagten und der Beigeladenen hat der Senat durch Beschluß vom 20. Februar 1998 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 19. November 1997 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Mit Beschluß vom selben Tag hat der Senat in dem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes 5 B 130/98 in Abänderung des Beschlusses der Vorinstanz vom 10. Dezember 1997 den Antrag der Klägerin abgelehnt, der Beklagten aufzugeben, von der Beigeladenen die ihrem Bundesverband für das Jahr 1996 gewährten Mittel zur staatlichen Teilfinanzierung der Parteien in Höhe von 10.481.057,49 DM unverzüglich vorläufig - bis zur endgültigen Klärung der Rechtmäßigkeit des an die Beigeladene gerichteten Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 - zurückzufordern.
Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im wesentlichen vor: Die verwaltungsgerichtliche Auslegung des Antrages der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 werde weder dem erkennbaren Willen der Antragstellerin noch den Regelungen der §§ 18 ff. ParteiG gerecht. Insbesondere vernachlässige sie entscheidend verfassungsrechtlich gebotene Überlegungen. Die Auszahlung staatlicher Mittel an die Parteien erfolge nicht nur in deren Interesse. Die Zuwendungspraxis unterscheide sich insoweit grundlegend von derjenigen im Bereich des Subventions- oder Sozialrechts. Es gehe nicht um herkömmliche staatliche Leistungsverwaltung oder um die Gewährleistung des Existenzminimums oder anderer Rechtspositionen zugunsten des Einzelnen. Die von der Klägerin zitierten Entscheidungen aus dem Subventions- oder Sozialrecht sowie aus sonstigen Bereichen, in denen staatliche Genehmigungen oder Ressourcen kontingentiert würden, seien deshalb ohne Aussagekraft. Mit ihnen werde die entscheidende Besonderheit des vorliegenden Verfahrens übergangen. Mit der Staatsfinanzierung der Parteien werde deren Funktionsfähigkeit im Interesse des demokratischen Willensbildungsprozesses insgesamt aufrechterhalten. Die Parteien seien für das demokratische Gemeinwesen von übergeordneter Bedeutung. Als Mittler zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung komme ihnen eine zentrale Aufgabe für die Funktionsfähigkeit der Demokratie im modernen Staat zu. Dieser Aufgabe versuche das Bundesverfassungsgericht mit seinem austarierten System von Anforderungen an die Finanzierung der Parteien im Urteil vom 9. April 1992 gerecht zu werden. Der erforderlichen und angestrebten Mittlerfunktion zwischen gesellschaftlichem und staatlichem Bereich entspreche eine Balance zwischen staatlicher Finanzierung einerseits und privater bzw. gesellschaftlicher Förderung andererseits. Die Antragsfrist stehe zu diesem austarierten Gleichgewicht in einem unübersehbaren Spannungsverhältnis. Ihr komme eine über die bloße Verwaltungsfunktion - die Zusammenstellung der Berechnungsgrundlagen für die Mittelverwendung - hinausgehende Aufgabe nicht zu. In das beschriebene System trage sie jedoch ein "Element des Zufalls" hinein, das einem ausgewogenen und unbeeinflußten Meinungswettbewerb im politischen Willensbildungsprozeß entgegenwirken könne. Die Auslegung des Antrags habe all dies zu berücksichtigen. Sie müsse insbesondere der Tatsache Rechnung tragen, daß es anders als im Bereich sonstiger Leistungsverwaltung hier im Interesse des Gemeinwesens liege, Anträge meistbegünstigend auszulegen. Das angefochtene Urteil genüge diesen Anforderungen nicht.
Die Berufung sei darüber hinaus auch deshalb begründet, weil das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgehe, daß die Klägerin durch den Bescheid zugunsten der Beigeladenen in ihren eigenen Rechten verletzt sei. Der Festsetzungsbescheid erzeuge keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin. Die Rechtswirkung der Einzelfestsetzungen gegenüber den Parteien beschränke sich vielmehr nach der Konzeption des Parteiengesetzes ausschließlich auf das jeweilige Verfahren und damit auf den jeweiligen Antragsteller. Auch die Rückwirkung, die eine Überschreitung der absoluten Obergrenze mit sich bringe, könne deshalb keine Rechtsverhältnisse zwischen den anspruchsberechtigten Parteien erzeugen. Soweit sich Berechnungsfehler gegenüber einzelnen Parteien auf die Höhe der Überschreitung der absoluten Obergrenze auswirkten, sei dies von einer Partei nur im Rahmen ihres jeweils eigenen Festsetzungsverfahrens geltend zu machen. Eine drittschützende Wirkung der Vorschriften des § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 ParteiG zur Antragsfrist lasse sich insbesondere nicht aus einer Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit herleiten, wie das Verwaltungsgericht dies in der angefochtenen Entscheidung versucht habe.
Die Beigeladene trägt unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im wesentlichen vor: Die angefochtene Entscheidung sei schon deshalb rechtsfehlerhaft, weil Antragserfordernis und Antragsfrist des § 19 Abs. 1 ParteiG verfassungswidrig seien und deshalb nach § 18 Abs. 4 ParteiG anspruchsberechtigte Parteien nicht von der staatlichen Finanzierung ausschließen könnten. Den Parteien stehe unmittelbar aus der Verfassung ein Anspruch auf staatliche Mittel zu. Dieser verfassungsrechtliche Finanzierungsanspruch könne einfachrechtlich nur dann beschränkt werden, wenn dafür andere mit Verfassungsrang ausgestattete Belange streiten würden und die Beschränkung zur Erreichung dieses Zwecks erforderlich und den Parteien zumutbar sei. Diesen Anforderungen genüge das Antragserfordernis nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG nicht, noch weniger die in § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG angeordnete Ausschlußwirkung. Es fehle jeweils schon an einem rechtfertigenden gewichtigen Grund. Zudem seien beide Maßnahmen nicht erforderlich, weil sich die verfolgten Zwecke durch mildere Mittel ebenso effektiv erreichen ließen. Auch stehe die Regelung im Widerspruch zu den sonstigen gesetzlichen Regelungen im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung. Schließlich sei eine Ausschlußwirkung nicht zumutbar. In jedem Fall sei bei der tatsächlich praktizierten Vergabe staatlicher Mittel an die Parteien der strikte Grundsatz der Chancengleichheit zwischen den Parteien zu wahren. Die Chancengleichheit verbiete staatliche Eingriffe in die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen den Parteien. Regelungen, die zwischen Parteien differenzierten und einzelne Parteien im Ergebnis schlechter stellten, seien nur verfassungsmäßig, wenn für die Differenzierung gewichtige und zwingende Gründe beständen, die dem strikt zu verstehenden Prinzip der Chancengleichheit die Waage halten könnten und im übrigen verhältnismäßig seien. Auch diesen Anforderungen genüge § 19 Abs. 1 ParteiG nicht. Im übrigen enthalte ihr Schreiben vom 11. Januar 1996 an die Beklagte entweder kraft Gesetzes oder nach Vornahme der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung den von § 19 Abs. 1 ParteiG geforderten Antrag auf Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel für das Jahr 1996. Die Gewährung von Abschlagszahlungen nach § 20 ParteiG setze nach den dort enthaltenen Tatbestandsmerkmalen voraus, daß u.a. auch der Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG abweichend von der dafür eigentlich geltenden Frist schon zu diesem Zeitpunkt gestellt sei. Mit dem Tatbestandsmerkmal "anspruchsberechtigte Partei" "inkorporiere" § 20 Abs. 1 Satz 1 ParteiG das gleichlautende Tatbestandsmerkmal des § 19 Abs. 2 ParteiG. Eine Partei sei "anspruchsberechtigt" im Sinne von § 19 Abs. 2 ParteiG erst dann, wenn sie den Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt habe. Dieses gesetzliche Verhältnis zwischen § 19 und § 20 ParteiG führe dazu, daß in dem Antrag auf Gewährung von Abschlagszahlungen zugleich auch der jedenfalls konkludent gestellte Antrag auf Festsetzung der staatlichen Mittel zu erblicken sei. Jedenfalls sei die gebotene Auslegung von Anträgen im Zusammenhang mit staatlicher Parteienfinanzierung verfassungsrechtlich zugunsten der Parteien vorgeprägt. Selbst die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung nach einfachrechtlichen Maßstäben müsse zu dem Ergebnis führen, daß sie mit ihrem Schreiben vom 11. Januar 1996 auch den Antrag nach § 19 ParteiG gestellt habe. Verpflichtungs- und Anfechtungsklage müßten schließlich auch schon deshalb abgewiesen werden, weil es an einem Anspruch der Klägerin auf Zuweisung zusätzlicher Mittel ebenso fehle wie an einer Verletzung in eigenen Rechten durch den ihr - der Beigeladenen - erteilten Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 5. Februar 1997.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufungen zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen der Beklagten und der Beigeladenen entgegen. Die von ihr vertretene und vom Verwaltungsgericht zugrundegelegte Rechtsauffassung werde in ihrer Richtigkeit durch die Berufungen nicht widerlegt. Namentlich die Ausführungen zum fehlenden drittschützenden Charakter des § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG berücksichtigten nicht, daß sich aus § 19 Abs. 2 ParteiG ein subjektives Recht auf ordnungsgemäße Festsetzung der Mittel ergebe. Wegen der absoluten Obergrenze des § 18 Abs. 2 ParteiG habe sie, die Klägerin, einen Anspruch darauf, daß in die Verteilung der 230 Mio. DM pro Jahr nicht zu ihren Lasten solche Parteien einbezogen würden, denen nach den Regeln der §§ 18, 19 ParteiG ein Anspruch auf Finanzierung nicht zustehe. Im übrigen gehe die Beklagte zu Unrecht davon aus, daß es sich bei § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG um eine reine Verfahrensvorschrift handele. § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG habe vielmehr auch materiell-rechtlichen Charakter. Kennzeichen materiell-rechtlicher Vorschriften sei es, daß sie das Entstehen, das Bestehen oder das Erlöschen von Ansprüchen regelten. Demgegenüber regelten verfahrensrechtliche Vorschriften die Art und Weise der Geltendmachung von Ansprüchen. § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG schließe den Anspruch einer Partei auf staatliche Mittel für das laufende Jahr aus. Gegenstand der Vorschrift sei die Ausschlußwirkung. Die Regelung habe deshalb neben ihrer verfahrensrechtlichen Relevanz ebenso materiell-rechtlichen Charakter. Hiervon sei die Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG zu unterscheiden. Diese Vorschrift bestimme u.a., daß ein Antrag gestellt werden müsse, um einen etwaigen Anspruch auf staatliche Mittel geltend zu machen. Die Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG berühre für sich genommen nicht den Anspruch selbst. Sie normiere keine materiellen Folgen einer Säumnis, sondern begründe nur das Erfordernis, einen Antrag innerhalb einer bestimmten Frist zu stellen, um den Finanzierungsanspruch geltend machen zu können. Deshalb habe § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG ausschließlich verfahrensrechtlichen Charakter, nicht jedoch § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG. Mithin gehe die Argumentation fehl, ein subjektives Recht könne sich nicht aus § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG ergeben. Insbesondere bestehe auch ihr - der Klägerin - gegenüber die aus dem Grundsatz der Chancengleichheit erwachsende Neutralitätspflicht der Beklagten, die diese mit der angefochtenen Mittelfestsetzung verletzt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten zum Verfahrenskomplex 5 A 5682/97 bis 5 A 5684/97 vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 und 2 zum Verfahren 5 A 5682/97, Beiakten Hefte 1 und 2 zum Verfahren 5 A 5683/97 und Beiakten Hefte 1 bis 3 zum Verfahren 5 A 5684/97) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die Klage hat entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nur zum Teil Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht verpflichtet, unter Abänderung des der Klägerin erteilten Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 zu deren Gunsten einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von 4.900,87 DM festzusetzen; es hat insoweit den der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 zu Recht hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 4.900,87 DM aufgehoben. Die Aufhebung des Bescheides vom 5. Februar 1997 hinsichtlich des darüber hinausgehenden Betrages in Höhe von 12.383.204,02 DM ist hingegen zu Unrecht erfolgt.
I. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Klage nur teilweise zulässig. Mangels Klagebefugnis ist sie unzulässig, soweit mit ihr die Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheides über einen Betrag von 4.900,87 DM hinaus begehrt wird.
1. Die Klage ist zulässig, soweit die Klägerin die Festsetzung weiterer Mittel zu ihren Gunsten in Höhe von 4.900,87 DM begehrt und soweit sie in dieser Höhe die Mittelfestsetzung zu Gunsten der Beigeladenen anficht.
a) Die Klägerin begehrt mit ihrem (Verpflichtungs-)Antrag zu 2. die Festsetzung weiterer Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung für das Jahr 1996 und macht insoweit unter substantiierter Darlegung einer möglichen Rechtsverletzung geltend, durch eine fehlerhafte Festsetzung der Mittel in eigenen Rechten aus §§ 18 Abs. 4, 19 Abs. 2, Abs. 6 Parteiengesetz (ParteiG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149) verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, daß sich die von der Klägerin gerügte Versäumung der Antragstellung durch die Beigeladene zugunsten der Klägerin bei der Berechnung der ihr zustehenden Mittel auswirkt.
b) Soweit die Klägerin mit ihrem (Anfechtungs-)Antrag zu 1. erreichen will, daß der der Beigeladenen erteilte Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 insgesamt aufgehoben wird, ist sie (nur) hinsichtlich des mit ihrem Verpflichtungsantrag geltend gemachten Teilbetrages in Höhe von 4.900,87 DM klagebefugt. Insoweit macht sie eine Verletzung in eigenen Rechten geltend. In Höhe des genannten Teilbetrages ist der Anfechtungsantrag der Klägerin lediglich Spiegelbild ihres Verpflichtungsantrages und ergänzt ihn in zulässiger Weise.
Der Verwaltungsakt, in dem die Höhe der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 2 ParteiG festgesetzt wird, ist ein Verwaltungsakt, der entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten und der Beigeladenen Rechtswirkungen über den jeweils unmittelbar Beteiligten hinaus auch gegenüber den anderen Parteien als "Dritten" entfaltet.
Vgl. Morlok, Unnötige Förmelei oder gebotene Formenstrenge?, DVBl. 1999, 277.
Die begehrte Begünstigung der Klägerin und die erstrebte Belastung der Beigeladenen sind "stoffgleich",
Laubinger, Der Verwaltungsakt mit Drittwirkung, 1967, S. 29,
bzw. "wechselbezüglich",
Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 1992, S. 34 ff.
Dies folgt daraus, daß der an die Parteien ausgeschüttete Betrag gemäß § 18 Abs. 2 ParteiG durch die Festlegung einer absoluten Obergrenze summenmäßig begrenzt ist. Aufgrund dieser auch im Jahr 1996 relevanten sog. Deckelung ist die Höhe der Mittel, die eine Partei erhält, abhängig von der Höhe der Mittel, die an die anderen Parteien auszuzahlen sind. § 19 Abs. 6 Satz 2 ParteiG bestimmt für den Fall, daß die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze überschreitet, daß der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe besteht, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht. Wegen dieser Wechselbezüglichkeit der den einzelnen Parteien zustehenden Finanzierungsbeiträge setzt die erfolgreiche Verwirklichung des Verpflichtungsbegehrens der Klägerin voraus, daß der der Beigeladenen erteilte Festsetzungsbescheid in gleicher Höhe angefochten wird. Der Anfechtungsantrag der Klägerin sichert mithin in Verfolgung einer eigenen Rechtsposition die Durchsetzbarkeit des Verpflichtungsantrages im Erfolgsfalle; er ist - soweit es um den Teilbetrag in Höhe von 4.900,67 DM geht - darauf gerichtet, daß unter Beachtung und Wahrung der absoluten Obergrenze des § 18 Abs. 2 ParteiG Finanzmittel in Höhe des Betrages, der der Klägerin möglicherweise zusätzlich zusteht, zur Verfügung stehen. Entgegen der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts bedarf es insoweit nicht der Anfechtung des gesamten Bescheids. Zwar beruhen die den einzelnen Parteien erteilten Bescheide auf einer einheitlichen Berechnung. Diese ist aber lediglich Vorfrage für die Festsetzung der konkreten Finanzierungsmittel.
2. Die Klägerin ist hingegen nicht klagebefugt, soweit sie mit ihrem Antrag zu 1. den der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheid über den Betrag von 4.900,87 DM hinaus in der Gesamthöhe von 12.388.104,49 DM angefochten hat. Bestimmt - wie im Streitfall - das Gesetz nichts anderes, ist eine Klage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Für Anfechtungsklagen hat die Rechtsprechung diese Anforderungen dahin konkretisiert, daß eine Verletzung eigener Rechte des Klägers durch den angefochtenen Verwaltungsakt nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen erscheinen darf, so daß sich das Begehren als unzulässige Popularklage darstellt,
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1973 - VII C 6.72 -, BVerwGE 44, 1, 3.
So liegen die Dinge hier. Die Klägerin macht sich mit ihrem Anfechtungsantrag, soweit er nicht für die eigene Mittelfestsetzung und -auszahlung von Bedeutung ist, zum Sachwalter einer ordnungsgemäßen Festsetzung der staatlichen Parteienfinanzierung für das Jahr 1996, ohne in eigenen Rechten betroffen zu sein. Etwas anderes folgt nicht aus dem durch Art. 3 Abs. 1 GG, 21 Abs. 1 GG und Art. 38 Abs. 1 GG grundgesetzlich garantierten Recht aller Parteien auf Wahrung der Chancengleichheit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1996 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56 (116); Urteil vom 19. Juli 1966 - 2 BvE 1/62 und 2/64 -, BVerfGE 20, 119 (133); Beschluß vom 9. März 1976 - 2 BvR 89/74 -, BVerfGE 41, 399 (413); Urteil vom 29. September 1990 - 2 BvE 1, 3, 4/90, 2 BvR 1247/90 -, BVerfGE 82, 322 (337); Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264 (295); Beschlüsse vom 17. November 1994 - 2 BvR 1/93 -, BVerfGE 91, 262, 269 und - 2 BvR 2, 3/93 -, BVerfGE 91, 276, 286; Beschluß vom 27. Mai 1998 - 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, 218, jeweils m.w.N.
Die Klägerin selbst ist nicht Adressatin des von ihr angefochtenen Verwaltungsaktes. Sein Fortbestand hat auf die sie betreffende (Neu-)Festsetzung der Mittel nach § 19 Abs. 2 ParteiG außerhalb ihres Verpflichtungsantrags zu 2. und der für zulässig erachteten Teilanfechtung zu 1. keinen Einfluß. Eine Verletzung eigener Rechte käme daher nur dann in Betracht, wenn die möglicherweise fehlerhafte Mittelfestsetzung gegenüber der Beigeladenen gegen eine Norm verstieße, die nicht ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit erlassen wurde, sondern - zumindest auch - dem Schutz der Interessen einzelner an dem betreffenden Rechtsverhältnis nicht beteiligter Dritter dient, sog. drittschützende Norm.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1968 - VII C 122.66 -, BVerwGE 30, 191, 197 f.; Urteil vom 23. März 1982 - 1 C 157.79 -, BVerwGE 65, 167, 171; Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329, 334, jeweils m.w.N.
Dagegen genügte nicht eine Verletzung von Normen, durch die der einzelne Dritte nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also reine Reflexwirkungen haben.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 207/87 -, BVerfGE 83, 182, 194; BFH, Urteil vom 15. Oktober 1997 - I R 10/92 -, NJW 1999, 107, 109, m.w.N.
Eine derartige Schutznormverletzung liegt hier nicht vor. Im vorliegenden Fall ist entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht allgemein die Frage zu beantworten, ob das Recht der Parteien auf Chancen- und Wettbewerbsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG und 21 GG als Schutznorm von Verfassungsrang generell dritten Parteien unmittelbar die Möglichkeit eröffnet, Mittelfestsetzungen konkurrierender Wettbewerber anzufechten. Dies mag im Einzelfall, etwa bei einer offenkundig willkürlichen Mittelvergabe, der Fall sein. Im übrigen ist von folgendem auszugehen: Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ergibt sich aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommen. Es gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die Wahlvorbereitung und den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden. Es gilt schließlich namentlich für die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen an die Parteien.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. April 1992, a.a.O., S. 297.
In letzterem Bereich hat der verfassungsrechtliche Anspruch der Parteien auf Chancengleichheit seine einfachgesetzliche Konkretisierung und Ausgestaltung durch die Vorschriften der §§ 18 ff. ParteiG erfahren.
Vgl. zum Anwendungsvorrang des einfachen Rechts bei der Ermittlung des konkreten Schutzbereichs Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 42 Rdnr. 383 f.
In Anwendung dieser Vorschriften ist vorliegend von entscheidungserheblicher Bedeutung, ob die Mittelfestsetzung gegenüber der Beigeladenen deshalb rechtswidrig ist, weil es an einem nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG gebotenen Antrag der Beigeladenen auf Festsetzung fehlt. Dagegen steht außer Rede, daß die Beigeladene im übrigen materiell anspruchsberechtigt wäre. Dem Antragserfordernis nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG kommt jedoch - wie die Beklagte und die Beigeladene im Ergebnis zutreffend dargelegt haben - eine drittschützende Wirkung nicht zu. § 42 Abs. 2 VwGO geht grundsätzlich vom Bild einer materiellen Betroffenheit des Klägers aus. Verfahrensrechte begründen regelmäßig keinen subjektiven (Dritt-)Rechtsschutz. Ausnahmsweise kann sich die Klagebefugnis auch aus einem Verfahrensverstoß ergeben, wenn eine dem Schutz des Klägers dienende Norm des Verwaltungsverfahrensrecht verletzt worden ist. Von solcher Qualität ist eine Verfahrensvorschrift aber nur dann, wenn sie nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs, insbesondere einer umfassenden Information der Verwaltungsbehörde, dient, sondern dem betroffenen Dritten in spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren will, sei es im Sinne eines Anspruchs auf die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens überhaupt, sei es im Sinne eines Anspruchs auf die ordnungsgemäße Beteiligung an einem (anderweitig) eingeleiteten Verwaltungsverfahren. Die Frage, ob eine solche verfahrensrechtliche Rechtsposition im Rahmen einer konkreten gesetzlichen Regelung anzunehmen ist, beantwortet sich dabei nicht nach der Art und Beschaffenheit desjenigen materiellen Rechts, auf das sich das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren bezieht, sondern allein nach der Zielrichtung und dem Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst. Aus ihrem Regelungsgehalt muß sich ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar in der Weise, daß der Begünstigte unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden Verfahrensmangel, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung bzw. den Erlaß einer verfahrensrechtlich gebotenen behördlichen Entscheidung gerichtlich soll durchsetzen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1973 - IV C 50.71 -, BVerwGE 44, 235, 240; Urteil vom 15. Januar 1982 - 4 C 26.78 -, BVerwGE 64, 325, 331 f.
In Anwendung dieser Grundsätze hat die höchstrichterliche Rechtsprechung einen derartigen Drittschutz bislang nur bei bestimmten "absoluten Verfahrensrechten"
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31. Oktober 1990 - 4 C 7.88 -, BVerwGE 87, 62
und bei "relativen Verfahrensrechten" angenommen, die eine Klagebefugnis (nur) im Zusammenhang mit einer materiellen Rechtsbetroffenheit des Klägers begründen können.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1986 - 7 C 29.85 -, BVerwGE 75, 285, 291 f.; vgl. weiter Schmidt-Preuß, a.a.O., S. 520 ff.; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. 2 Rdnr. 73 f.
Das Antragserfordernis nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG läßt sich diesen Kategorien nicht zuordnen. Es dient weder nach seinem Wortlaut noch nach seiner Bedeutung für das Festsetzungsverfahren dem Schutz Dritter; es soll vielmehr vorrangig in Verbindung mit der Ausschlußfrist die Beklagte in die Lage versetzen, ab einem bestimmtem Zeitpunkt die Mittel der staatlichen Teilfinanzierung gegenüber der antragstellenden Partei nach Maßgabe der Bestimmungen der §§ 18 ff. Partei festzusetzen.
Vgl. auch Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28. September 1993, BT-Drs. 12/5774, S. 14.
Soweit die Norm darüber hinaus auf eine zügige Auszahlung der staatlichen Mittel an alle Parteien zielt, ist dieser Schutzzweck der Norm hier nicht berührt, da die Klägerin die auf sie entfallenden Mittel fristgerecht erhalten hat.
Das Antragserfordernis bezweckt im übrigen nicht - wie dies für Verfahrensrechte mit Drittschutz charakteristisch ist -
vgl. Wahl/Schütz, a.a.O., § 42 Abs. 2 Rdnr. 78
vorgezogenen Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren und räumt daher "Dritten" auch keine Anhörungs- oder Beteiligungsrechte ein. Antragserfordernis und Antragsfrist bestehen insgesamt nicht im Interesse unbeteiligter dritter Parteien, sondern lösen ihnen gegenüber bloße Reflexwirkungen aus.
II. Die Klage ist demgegenüber zulässig - wie dargelegt - und auch begründet, soweit sie auf eine weitergehende Zahlung staatlicher Mittel gerichtet ist.
Die Klägerin kann nach §§ 18 ff. ParteiG über den mit Bescheid der Beklagten vom 5. Februar 1997 festgesetzten Betrag hinaus weitere Mittel staatlicher Parteienfinanzierung für das Jahr 1996 in Höhe von 4.900,87 DM beanspruchen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 ParteiG gewährt der Staat den Parteien Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit. Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Mittel bilden nach § 18 Abs. 1 Satz 2 ParteiG der Erfolg, den eine Partei bei den Wählern bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen erzielt, die Summe ihrer Mitgliedsbeiträge sowie der Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden. Dabei erhalten die Parteien gemäß § 18 Abs. 3 ParteiG jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung einen bestimmten festgelegten Betrag für die auf sie entfallenden Stimmen sowie für die Zuwendungen, die sie erhalten haben. Ein Anspruch besteht gemäß § 18 Abs. 4 ParteiG nur für die Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der letzten Wahl einen bestimmten Prozentsatz - bei einer Europa- oder Bundestagswahl 0,5 vom Hundert - der für Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben. Nach § 18 Abs. 5 Satz 1 ParteiG darf die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung bei einer Partei die Summe ihrer jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten (relative Obergrenze). Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 ParteiG die in § 18 Abs. 2 ParteiG normierte absolute Obergrenze von 230.000.000,-- DM nicht überschreiten. Schließlich sind Festsetzung und Auszahlung der Mittel von den Parteien nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG schriftlich bis zum 30. September des laufenden Jahres zu beantragen. Hiervon ausgehend kann die Klägerin unstreitig den mit Bescheid der Beklagten vom 5. Februar 1997 zu ihren Gunsten festgesetzten Betrag für das Jahr 1996 beanspruchen.
Darüber hinaus steht ihr der mit dem Verpflichtungsantrag geltend gemachte weitere Betrag in Höhe von 4.900,87 DM zu, weil die Beklagte die Beigeladene zu Unrecht in die staatliche Finanzierung für das Jahr 1996 einbezogen hat. Die Beigeladene hat den nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG erforderlichen Antrag auf Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 1996 nicht bis zum 30. September 1996 gestellt, so daß sie bei der Mittelfestsetzung und -auszahlung für das Jahr 1996 "unberück-sichtigt" bleibt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG). Sie war damit nicht anspruchsberechtigt im Sinne des § 19 Abs. 2 und Abs. 3 ParteiG. Als spiegelbildliche Rechtsfolge erhöht sich der der Klägerin gemäß § 19 Abs. 6 Satz 2 ParteiG zustehende Anteil an der absoluten Obergrenze von 230.000.000,-- DM um die von ihr begehrte Summe von 4.900,87 DM.
Diesem Begehren steht die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 ParteiG nicht entgegen. Sie bestimmt nur für den - hier nicht einschlägigen - Fall, in dem eine andere Partei endgültig ihrer Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung nicht nachgekommen ist, daß die Festsetzungen und Zahlungen an die übrigen Parteien unverändert bleiben. Welche Gründe den Gesetzgeber zu dieser Regelung im einzelnen veranlaßt haben, läßt sich den Materialien nicht entnehmen.
Vgl. BT-Drucksache 12/6090, S. 9, 20 ff.
Offenkundig sollte sichergestellt werden, daß nicht zu einem derart späten Zeitpunkt das gesamte Festsetzungsverfahren wieder aufgegriffen werden muß. Der Vorschrift läßt sich jedenfalls ein allgemeiner Rechtsgedanke, der auch auf die hier allein interessierende Fallkonstellation des § 19 Abs. 1 ParteiG entgegen der ständigen Praxis der Beklagten zu übertragen wäre, nicht entnehmen.
2. Zur Überzeugung des Senats steht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht fest, daß die Beigeladene den nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG - einer verfassungsgemäßen Verfahrensregelung - erforderlichen (jährlichen) Antrag auf Festsetzung und Auszahlung der Mittel für 1996 nicht gestellt hat, ohne daß es auf die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unter Beweis gestellten Tatsachen ankommt. Die Beigeladene hat unstreitig einen ausdrücklich auf "Fest-setzung" der Mittel für 1996 gerichteten Antrag - wie sie dies noch im Jahre 1995 getan hatte - nicht gestellt. Ein solcher Antrag kann auch nicht in ihrem Schreiben vom 11. Januar 1996 gesehen werden, das sich nach seinem - eindeutigen - Wortlaut ausschließlich auf die Beantragung von Abschlagszahlungen bezog. Dieser Antrag nach § 20 Abs. 2 ParteiG auf Gewährung von Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 1 ParteiG enthielt weder von Gesetzes wegen zugleich den Antrag auf Festsetzung und Auszahlung nach § 19 Abs. 1 ParteiG, noch läßt er sich - auch unter Berücksichtigung der damaligen Praxis der Beklagten zur Behandlung von Anträgen nach § 20 Abs. 1 ParteiG - in dieser Hinsicht auslegen. Dagegen sprechen auch die sonstigen tatsächlichen Umstände. Im einzelnen ist von folgendem auszugehen:
a) Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist weder das in § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG verankerte Antragsprinzip noch die Antragsfrist des § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG verfassungswidrig, soweit durch diese Regelungen die nach § 18 Abs. 4 ParteiG anspruchsberechtigten Parteien von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen werden. Selbst wenn - was vorliegend keiner Klärung bedarf - ein Leistungsanspruch der Parteien auf staatliche Finanzierung über die Institutsgarantie des Art. 21 GG hinaus unmittelbar aus der Verfassung herzuleiten wäre, würden Antragserfordernis und Antragsfrist nicht unverhältnismäßig in ein solches Recht eingreifen. Die Antragsfrist dient dem Zweck, die Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Parteienfinanzierungsmittel in einem für alle Beteiligten zumutbaren Zeitraum abzuschließen. Das Antragserfordernis und die Antragsfrist dienen zudem - wie der Unterabteilungsleiter Parlamentsdienste des Deutschen Bundestages in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt hat - dem sinnvollen Ziel, bis zu dem vorgeschriebenen Zeitpunkt einen genauen Überblick über die angemeldeten Ansprüche zu erlangen; im Hinblick auf die Beachtung der absoluten Obergrenze ist die Beantragung der Ansprüche unverzichtbar. Der Ausschluß von nicht fristgemäß beantragten Ansprüchen ist durch den rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens gerechtfertigt.
Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluß vom 15. Dezember 1982 - 2 BvR 893/79 -, NJW 1984, 2148; Beschluß vom 8. Oktober 1985 - 1 BvL 17, 19/83 -, BVerfGE 70, 278.
Das Gesetz stellt auch keine unzumutbaren Anforderungen an den Antrag, der lediglich einmal jährlich bis zum 30. September schriftlich zu stellen ist. Es handelt sich insoweit nicht - wie die Beklagte meint - um ein "Element des Zufalls", sondern um eine verfassungsgemäße Verfahrensausgestaltung hinsichtlich des "Wie" der staatlichen Parteienfinanzierung, die der Beklagten die ordnungsgemäße Mittelgewährung und -vertei-lung überhaupt erst ermöglicht. Sie ist nicht allein deshalb verfassungswidrig, weil es die Beigeladene - wie im folgenden noch darzulegen sein wird - aus allein von ihr zu vertretenden Gründen versäumt hat, einen den Anforderungen des § 19 Abs. 1 ParteiG genügenden Antrag für das Jahr 1996 zu stellen.
b) Der Antrag der Klägerin nach § 20 Abs. 2 ParteiG auf Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 1 ParteiG umfaßt nicht schon von Gesetzes wegen zugleich den Antrag auf endgültige Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1 ParteiG.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 28. Februar 1996 - 23 K 22/95 -; VG München, Urteil vom 18. Dezember 1996 - M 24 K 95.404 -.
Insoweit ist unerheblich, ob eine derartige gesetzliche Regelung möglich oder sogar sinnvoll wäre, weil eine Partei, die Abschlagszahlungen beansprucht, regelmäßig auch den Willen haben wird, die endgültige Festsetzung anzustreben, um die durch Abschlagszahlungen gewährten Mittel endgültig behalten zu dürfen.
Vgl. zu Reformüberlegungen Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung vom 17. März 1999, S. 51 ff.
Es bedarf ferner keiner Erwägung, ob und welchen Sinn es machen kann, daß eine Partei ausschließlich einen Antrag auf Abschlagszahlungen stellt. Maßgeblich ist vielmehr, daß der Gesetzgeber in der geltenden Gesetzesfassung das Festsetzungsverfahren nach § 19 ParteiG einerseits und die Modalitäten der Abschlagszahlung nach § 20 ParteiG andererseits hinsichtlich des Verfahrens einschließlich der Antragsfristen sowie der materiellen Voraussetzungen getrennt geregelt hat und daß er jedes dieser beiden Verfahren durch einen gesonderten Antrag - § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 2 ParteiG - eingeleitet wissen will. Das Parteiengesetz schreibt für die endgültige Festsetzung und Auszahlung der Mittel in § 19 ParteiG einerseits sowie für die Gewährung von Abschlagszahlungen in § 20 ParteiG andererseits zwei getrennte Verwaltungsverfahren mit unterschiedlichen Antragsfristen vor. Auch die materiellen Voraussetzungen der Mittelfestsetzung unterscheiden sich, denn die Gewährung von Abschlagszahlungen hängt von den Festsetzungen des Vorjahres ab, während die endgültige Festsetzung die Wahlergebnisse im laufenden Jahr sowie Zuwendungen nach Maßgabe des § 18 Abs. 3 ParteiG berücksichtigt. In diesem Zusammenhang kann die Beigeladene nicht mit Erfolg geltend machen, § 20 Abs. 1 Satz 1 ParteiG greife mit dem Tatbestandsmerkmal "anspruchsberechtigte Partei" das gleichlautende Tatbestandsmerkmal des § 19 Abs. 2 ParteiG auf und setze damit letztlich voraus, daß im Zeitpunkt der Beantragung von Abschlagszahlungen bereits der Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt sei. § 20 Abs. 1 ParteiG geht zwar davon aus, daß die Parteien regelmäßig am Finanzierungsprozeß teilnehmen. Das Normverständnis der Beigeladenen würde aber den unterschiedlichen Fristbestimmungen in § 19 und § 20 ParteiG jede Grundlage entziehen. Es würde zudem unberücksichtigt lassen, daß mit "Anspruchs-berechtigung" in § 20 Abs. 1 ParteiG eine voraussichtliche Berechtigung gemeint ist, wie sich unmittelbar aus § 20 Abs. 3 ParteiG ergibt, der den Fall regelt, daß "ein Anspruch nicht entstanden ist". Etwas anderes folgt ferner nicht aus der Überlegung, die Festsetzung nach § 19 Abs. 2 ParteiG trete lediglich an die Stelle einer vierten Abschlagszahlung. Diese Sichtweise wird weder der gesetzlichen Systematik noch dem Sinn des Festsetzungsverfahrens gerecht. Der Gesetzgeber hat - in erster Linie - ein Festsetzungsverfahren nach Maßgabe des § 19 ParteiG vorgesehen und lediglich zusätzlich im Vorgriff auf die zu erwartenden Parteienfinanzierungsmittel die Möglichkeit eröffnet, drei Abschlagszahlungen zu beantragen. Mit der Festsetzung nach § 19 Abs. 2 ParteiG wird - unter Anrechnung der Abschlagszahlungen - die Gesamtsumme für das Kalenderjahr abschließend festgesetzt und zugleich der Restbetrag ausgezahlt. Hierdurch ist die Unterscheidung zwischen den Abschlagszahlungen auf der einen und der endgültigen Festsetzung der Mittel auf der anderen Seite nicht aufgegeben, sondern lediglich die notwendige Verzahnung hergestellt. Mit der Differenzierung hat der Gesetzgeber schließlich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, die schon im Parteiengesetz in der vor dem 1. Januar 1994 geltenden Fassung verankerte Unterscheidung zwischen Festsetzung und Abschlagszahlungen ohne erkennbare Änderungsabsicht übernommen, wenn auch die damalige Wahlkampfkostenerstattung in der Sache anders ausgestaltet war.
c) Nach seinem objektiven Erklärungsinhalt kann das Schreiben vom 11. Januar 1996 aus Empfängersicht auch nicht dahin ausgelegt werden, daß die Beigeladene, die im Jahre 1995 sorgfältig zwischen den beiden Anträgen unterschieden hatte, neben dem Antrag auf Abschlagszahlungen zugleich einen Antrag auf Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1 ParteiG stellen wollte. Das Schreiben vom 11. Januar 1996 läßt einen solchen Willen der Beigeladenen nicht erkennen. Weder dem Wortlaut des Schreibens noch den Begleitumständen ist ein solcher Erklärungsinhalt zu entnehmen. Der Wortlaut des Schreibens weist - ungeachtet seiner verkürzten Formulierungen - eindeutig und ausschließlich auf das Begehren der Beigeladenen hin, Abschlagszahlungen erhalten zu wollen. Sowohl im Betreff des Schreibens als auch im Text selbst ist allein von Abschlagszahlungen die Rede. Demgegenüber enthält das Schreiben an keiner Stelle auslegungsfähige Hinweise oder Formulierungen, die Anlaß zu der Annahme eines Antrages nach § 19 Abs. 1 ParteiG für das Jahr 1996 geben könnten. Indizien für einen Festsetzungsantrag lassen sich auch nicht darin erblicken, daß in dem Schreiben vom 11. Januar 1996 von "Abschlags-zahlungen nach § 21 ParteiG" bzw. von der Bitte um Übermittlung der Anschriften pp. der Landesverbände "im Rahmen Ihrer Mitteilung nach § 21 ParteiG" die Rede ist. § 21 ParteiG regelt sowohl für die Mittel nach § 18 ParteiG als auch für die Abschlagszahlungen nach § 20 ParteiG das Verfahren der Bereitstellung von Bundesmitteln und das Auszahlungsverfahren. Im Zusammenhang mit den beigefügten Anlagen konnte die Erwähnung des § 21 ParteiG im Schreiben vom 11. Januar 1996 nur dahin verstanden werden, daß auf das Auszahlungsverfahren für die beantragten Abschlagszahlungen hingewiesen wurde. Für dieses Verständnis spricht auch die Formulierung "Abschlagszahlungen nach § 20, jeweils i.V.m. § 21 ParteiG" in den Anlagen. Allein der Umstand, daß das Auszahlungsverfahren für Abschlagszahlungen und (endgültig) festgesetzte Parteifinanzierungsmittel gleich geregelt ist, rechtfertigt kein anderes Auslegungsergebnis. Dasselbe gilt, soweit in dem Schreiben vom 11. Januar 1996 die allgemeine Formulierung "gemäß Parteiengesetz" verwandt wird. Diese Auslegung wird schließlich auch durch weitere Begleitumstände gestützt. Der Zeitpunkt der Antragstellung der Beigeladenen Mitte Januar 1996 sowie der nachfolgende Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand mit Blick auf die mögliche Versäumung der für die erste Abschlagszahlung des Jahres 1996 maßgeblichen Antragsfrist (15. Januar 1996, vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 ParteiG) weisen darauf hin, daß allein das Begehren auf Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 1 ParteiG im Blick war.
d) Auch das weitere Geschehen bis zum Ablauf der Frist des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG am 30. September 1996 läßt nicht die Auslegung zu, daß die Beigeladene auf der Grundlage und in Ergänzung ihres Antrages auf Abschlagszahlungen den notwendigen Festsetzungsantrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt hat.
(1) Ein Antrag der Beigeladenen nach § 19 Abs. 1 ParteiG auf Festsetzung kann zunächst nicht in ihrem Ende März 1996 einsetzenden Schriftwechsel mit der Beklagten über die von ihr beabsichtigte Änderung der Ausweisung der Mitgliedsbeiträge nach § 26 Abs. 5 ParteiG in künftigen Rechenschaftsberichten erblickt werden. Diese Korrespondenz stand in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Festsetzungsverfahren für das Jahr 1996, sondern befaßte sich allgemein mit grundsätzlichen Fragen der ordnungsgemäßen Erstellung der Rechenschaftsberichte. Sie wurde eingeleitet durch die Ankündigung der Wirtschaftsprüfer der Beigeladenen im Schreiben vom 25. März 1996, die Mitgliedsbeiträge in Zukunft in geänderter Form ausweisen zu wollen. Der Schriftwechsel bezog sich auch in der Folgezeit ausschließlich auf Gesichtspunkte, die der Vorschrift des § 26 Abs. 5 ParteiG zuzuordnen sind. Dies gilt entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch für das Schreiben der Beigeladenen vom 30. August 1996. Die Beklagte wies die Beigeladene in diesem Schreiben allein mit Blick auf die Anforderungen, die § 26 Abs. 5 ParteiG an den Rechenschaftsbericht stellt, allgemein auf die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen § 26 Abs. 5 ParteiG und die gesetzlichen Auswirkungen für das Festsetzungsverfahren hin. In keinem Schreiben der Beigeladenen oder ihrer Wirtschaftsprüfer finden sich Formulierungen oder Hinweise, die Anlaß zu der Annahme geben, daß mit diesen Schreiben (zugleich) der Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG habe gestellt werden sollen.
(2) Auch die Vorlage des Rechenschaftsberichts für das Jahr 1995 am 27. September 1996 mit dem auf den 30. September 1996 datierten Anschreiben ist unter Berücksichtigung aller Umstände kein hinreichender Anhaltspunkt dafür, daß die Beigeladenen einen Festsetzungsantrag gestellt hat. Das Anschreiben der Beigeladenen hat keinen auf einen Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gerichteten objektiven Erklärungsinhalt. Es erschöpft sich in dem Hinweis, daß der Rechenschaftsbericht für das Jahr 1995 überreicht wird und enthält im übrigen allein die Bitte um Überlassung von 25 Exemplaren der Bundestagsdrucksache, in der die Rechenschaftsberichte der Parteien veröffentlicht werden. Allenfalls die Vorlage des Rechenschaftsberichts selbst könnte unter Berücksichtigung des Vorlagedatums ein Indiz dafür sein, daß die Beigeladene - auch - dem Erfordernis nach § 19 Abs. 1 ParteiG Rechnung tragen wollte und ihm zumindest - konkludent - entsprochen hat. Die Vorlage des Rechenschaftsberichts läßt jedoch trotz seiner Bedeutung für das Festsetzungsverfahren nach §§ 19 Abs. 3 und 4, 23 Abs. 4 ParteiG und der in diesen Vorschriften normierten Verzahnung zwischen der Erfüllung der Vorlagepflicht und der Mittelfestsetzung keinen hinreichenden Rückschluß auf die hier allein interessierende Frage zu, ob die Beigeladene mit der Übergabe am 27. September 1996 zumindest konkludent - auch - einen Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt hat. Dieser Rückschluß wäre nur möglich, wenn der Rechenschaftsbericht ausschließlich Bedeutung für das Festsetzungsverfahren nach § 19 ParteiG hätte und die Vorlage allein im Hinblick auf dieses Verfahren erfolgt wäre. Dies ist nicht der Fall. Die Vorlage des Rechenschaftsberichts ist in seinem objektiven Erklärungsinhalt neutral. Mit der Vorlage des Rechenschaftsberichts erfüllen die Parteien ihre in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG normierte verfassungsrechtliche Verpflichtung, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft abzulegen. Diese Verpflichtung ist einfachgesetzlich in § 23 ParteiG normiert und besteht unabhängig davon, ob ein Anspruch auf staatliche Finanzierung gegeben ist oder auch nur geltend gemacht wird. Nach § 23 Abs. 1 ParteiG haben die Vorstände der Parteien über die Herkunft und Verwendung der Mittel, die ihrer Partei innerhalb eines Kalender(Rechnungs-)jahres zugeflossen sind, sowie über das Vermögen der Partei zum Ende des Kalenderjahres in einem Rechenschaftsbericht öffentlich Rechenschaft zu geben. Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften der §§ 23 bis 31 ParteiG entspricht und nimmt das Ergebnis der Prüfung in seinen Bericht nach § 23 Abs. 5 ParteiG auf. Daneben und unabhängig von dieser Vorlagepflicht nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG i.V.m. § 23 ParteiG hat der Rechenschaftsbericht - auch - Bedeutung für das Festsetzungsverfahren nach § 19 ParteiG. Die Gleichsetzung der Vorlage des Rechenschaftsberichts mit einem konkludenten Antrag auf staatliche Mittel würde zudem die unterschiedlichen Rechtsfolgen bei Versäumung der Antragsfrist nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG einerseits und bei der verspäteten Abgabe des Rechenschaftsberichts nach § 23 Abs. 4 ParteiG andererseits negieren und das gesetzliche Antragserfordernis des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG praktisch leerlaufen lassen. Schließlich sprechen auch die Auslegungspraxis der Beklagten und die entsprechende Verkehrsauffassung gegen eine konkludente Antragstellung. Wie der Unterabteilungsleiter Parlamentsdienste des Deutschen Bundestages in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, werden allein die Beantragung von Abschlagszahlungen (ohne Hinweis auf § 21 ParteiG) sowie die Vorlage des Rechenschaftsberichts kurz vor Ablauf der Antragsfrist am 30. September regelmäßig nicht dahin verstanden, daß ein Antrag auf Festsetzung nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt wird, zumal der Gesetzgeber die Frist "30. September" auch in § 23 Abs. 2 Satz 3 ParteiG normiert hat. Diese Auffassung vertritt die Beklagte im übrigen auch in dem entsprechend gelagerten, derzeit noch beim Verwaltungsgericht Köln anhängigen Verfahren der Partei "Die Grauen Graue Panther Bundesverband" - 23 K 164/96 -.
e) Der Senat verkennt nicht, daß im Rahmen des Auslegungsprozesses und mit Blick auf das Auslegungsergebnis auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind. So haben die Beklagte und die Beigeladene zu Recht auf die besondere verfassungsrechtliche Stellung der - auf staatliche Finanzmittel angewiesenen - Parteien als Mittler zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung sowie auf ihre Bedeutung für das demokratische Gemeinwesen hingewiesen. Zu bedenken ist ferner, daß es für die Beigeladene um Finanzmittel in Millionenhöhe geht, auf die sie zur Erfüllung ihrer verfassungsgemäßen Aufgaben angewiesen ist und die sie schon aus diesem Grund regelmäßig beantragt wissen will. Selbst wenn aus diesen Gründen ihr Antrag vom 11. Januar 1996 "meistbegünstigend" auszulegen wäre, so sind dem doch Grenzen gesetzt, die mit der Auslegung, die der Beklagte in seinem Schreiben vom 31. Oktober 1996 vorgenommen hat, überschritten werden. Diese Grenzen ergeben sich zum einen - wie vorliegend - aus der Auslegungsfähigkeit eines - eindeutigen - Antrages. Sie sind zum anderen durch das Verfassungsrecht selbst, nämlich durch das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit und das Gebot des Staates, dieses Recht gegenüber allen Parteien strikt und formal zu handhaben, vorgegeben. Die Beklagte hat in den Jahren 1994 und 1995 in ständiger Praxis Anträge nach § 19 Abs. 1 ParteiG einerseits und § 20 Abs. 2 ParteiG andererseits zutreffend unterschieden und diese Auffassung zu Lasten mehrerer Parteien - einschließlich der Klägerin - in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren vertreten (vgl. Urteil des VG Köln vom 28. Februar 1996 - 23 K 22/95 -) und vertritt sie noch heute (vgl. Verfahren VG Köln - 23 K 164/96 -). Vor diesem Hintergrund widerspricht es dem Gebot einer strikten und formalen Gleichbehandlung der Parteien, wenn sie diese Praxis nicht gleichermaßen im (laufenden) Festsetzungsverfahrens der Beigeladenen ihrer Entscheidung zugrundelegt. Die Beklagte ist an ihre Praxis der Auslegung und Behandlung der Anträge gebunden. Sie kann diese nur aus wichtigem Grund ändern, wofür hier zur Überzeugung des Senats nichts ersichtlich ist. Ob es die auf dem Gebiet der staatlichen Parteienfinanzierung zu beachtenden Verfassungsgrundsätze gebieten, Änderungen nur nach öffentlicher Vorankündigung für die Zukunft vorzunehmen,
vgl. Morlok, a.a.O., S. 281,
um nicht nur Mißbrauch auszuschließen, sondern auch dem Verdacht parteipolitischer Begünstigung den Boden zu entziehen, bedarf hier keiner Entscheidung.
f) Von einem fristgerecht gestellten Festsetzungsantrag der Beigeladenen ist schließlich nicht deshalb auszugehen, weil die Beklagte Beratungspflichten gegenüber der Beigeladenen verletzt hätte und die Beigeladene deshalb im Ergebnis so zu stellen wäre, als ob sie den Antrag fristgerecht gestellt hätte. Ob eine etwaige Verletzung behördlicher Beratungspflichten nach § 25 VwVfG im vorliegenden Zusammenhang überhaupt einen derartigen (Erfüllungs-)Anspruch begründen könnte, ist zweifelhaft. Eine Übertragung des vom Bundessozialgericht entwickelten und in ständiger Rechtsprechung vertretenen sog. (sozialrechtlichen) Herstellungsanspruchs
- vgl. BSG, Urteile vom 12. Oktober 1979 - 12 RK 47/77 - BSGE 49, 76, 77 ff., vom 25. August 1993 - 13 RJ 27/92 -, BSGE 73, 56, 59 f., vom 11. November 1993 - 7 RAr 8/93 -, BSGE 73, 204, 210 und vom 22. Oktober 1996 - 13 RJ 23/95 -, BSGE 79, 168, 171 ff. -
auf das allgemeine Verwaltungsverfahren als Erfüllungsanspruch bei fehlerhafter behördlicher Beratung ist bislang in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allgemein nicht anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 1995 - 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 = NJW 1997, 71, 75, und vom 18. April 1997 - 8 C 38.95 -, NJW 1997, 2966; vgl. auch Pietzner/Müller, VerwArch 1994, 603, 611 ff.; Stelkens/ Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 25 Rdnr. 15 und 17 m.w.N.
Ob und unter welchen Voraussetzungen ein Herstellungsanspruch in einem Bereich außerhalb eines Sozialrechtsverhältnisses in Betracht kommen könnte und ob hierzu das Verfahren nach §§ 18 ff. ParteiG zu rechnen wäre, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Beklagte hat die ihr obliegenden Pflichten nach § 25 VwVfG im Hinblick auf die Antragstellung der Beigeladenen nach § 19 Abs. 1 ParteiG nicht verletzt. Nach dieser Vorschrift soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich oder nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Eine allgemeine behördliche Belehrungspflicht besteht danach nicht. Ob und gegebenenfalls welche Hinweise die Behörde zu geben hat, hängt vielmehr insgesamt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab. Diesen Anforderungen hat die Beklagte gegenüber allen Parteien, auch gegenüber der Beigeladenen im konkreten Einzelfall Rechnung getragen. Alle Parteien sind im Jahr 1994 mit einem Rundschreiben vom 30. August 1994 auf die Auswirkungen der Neufassung des Parteiengesetzes einschließlich der zu beachtenden Fristen hingewiesen worden; dieses Rundschreiben, das in seinem letzten Absatz ausdrücklich auf die Frist des § 19 Abs. 1 ParteiG und die Rechtsfolgen einer Fristverletzung hinweist, war nochmals dem "Bericht über die Rechenschaftsberichte 1993 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes" der Präsidentin des Deutschen Bundestages vom 30. April 1996 im Anhang III als Anlage 1 beigefügt.
Vgl. BT-Drucksache 13/4503, S. 133, 136; BT- Drucksache 13/8888, S. 70 f.
In diesem Bericht, den alle Parteien im Mai 1996 in je einem Exemplar erhalten haben, wurde zudem ausdrücklich auf die schwerwiegenden Folgen der Fristversäumnis, u.a. unter Hinweis auf das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Köln im Verfahren der Partei "Die Republikaner" vom 28. Februar 1996 - 23 K 22/95 - aufmerksam gemacht, in dem es - wie vorliegend - um die Frage ging, ob der Antrag auf Abschlagszahlungen nach § 20 ParteiG auch den Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG umfaßt.
Vgl. BT-Drucksache 13/4503, S. 53; vgl. auch BT-Drucksache 13/8888, S. 71.
Darüber hinaus hatte die Beklagte der Beigeladenen im Jahre 1996 auf deren ausdrückliche Bitte hin die Prozeßkorrespondenz in dem vorgenannten Verfahren zur Verfügung gestellt.
Die Beklagte hat gegenüber der Beigeladenen auch nicht deshalb eine Hinweispflicht verletzt, weil davon auszugehen wäre, daß die Stellung des erforderlichen Antrags nach § 19 Abs. 1 ParteiG für sie - die Beklagte - offensichtlich nur versehentlich unterblieben ist. § 25 VwVfG begründet nicht eine allgemeine Verpflichtung der Behörde, einem Antragsteller, der seine Angelegenheit selbst nachlässig betreibt, in jedem Fall zum Erfolg zu verhelfen.
Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 25. Februar 1985 - VIII OE 30/82 -, NVwZ 1985, 915; Stelkens/Kallerhoff, a.a.O., § 25 Rdnr. 32.
Die Beklagte ist ihren Hinweis- und Beratungspflichten grundsätzlich dadurch nachgekommen, daß sie alle Parteien einschließlich der Beigeladenen - wie bereits ausgeführt - allgemein unterrichtet hat. Eine weitergehende Verpflichtung der Beklagten gegenüber der Beigeladenen ergab sich hier nicht aus dem Geschehensablauf im Jahre 1996. Der Antrag vom 11. Januar 1996 ließ - soweit er sich ausschließlich auf die Beantragung von Abschlagszahlungen bezog - aus sich heraus kein Versehen erkennen. Weiterhin hatte die Beigeladene nicht der Interpretation der Beklagten im Bescheid vom 6. Februar 1996 widersprochen, daß mit dem Antrag vom 11. Januar 1996 "die im Jahre 1996 möglichen Abschlagszahlungen beantragt" sind. Auch in der Folgezeit verhielt sich die Beigeladene bis zum Fristablauf am 30. September 1996 zu keinem Zeitpunkt so, daß sich für die Beklagte das Vorliegen eines Versehens aufdrängen mußte. Weder dem Schriftwechsel hinsichtlich der Ausweisung der Mitgliedsbeiträge nach § 26 Abs. 5 ParteiG noch dem Eingang des Rechenschaftsberichts am 27. September 1996 war für die Beklagte mit Evidenz zu entnehmen, daß die Beigeladene den erforderlichen Antrag für die Festsetzung der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG noch nicht gestellt hatte.
3. Die Klägerin hat mithin einen Anspruch auf Festsetzung eines weiteren Betrages an staatlicher Teilfinanzierung für das Jahr 1996 in Höhe von 4.900,87 DM unter gleichzeitiger Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 in Höhe dieses Betrages.
Ob die Beigeladene die ihr danach verbleibenden staatlichen Mittel für 1996 endgültig behalten kann, war im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht zu entscheiden; eine entsprechende Prüfung ist der Beklagten vorbehalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO; die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Sie wirft bislang höchstrichterlich nicht geklärte entscheidungserhebliche Rechtsfragen auf, die die staatliche Parteienfinanzierung auf der Grundlage der §§ 18 ff. ParteiG betreffen und deren Beantwortung im allgemeinen Interesse liegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 ff. ParteiG
§§ 18 ff.
ParteiG
§§ 18, 19 ParteiG
§§ 19 Abs. 3 und 4, 23 Abs. 4 ParteiG und der in diesen
Vorschriften
§§ 23 bis 31 ParteiG
§§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 19 ParteiG
§ 18 ParteiG
§ 48 VwVfG
§ 21 ParteiG
§ 20 ParteiG
§ 23 ParteiG
§ 25 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 5 ParteiG
§ 19 Abs. 1 ParteiG
§ 19 Abs. 2 ParteiG
§ 18 Abs. 2
ParteiG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 18 Abs. 2 ParteiG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 ParteiG
§ 19 Abs. 1
ParteiG
§ 18 Abs. 4
ParteiG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG
§ 20 Abs. 1
Satz 1 ParteiG
§ 19 Abs. 1 Satz 1
ParteiG
§ 19 Abs. 2
ParteiG
§ 19 Abs. 6 Satz 2 ParteiG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 ParteiG
§ 18 Abs. 1 Satz 2
ParteiG
§ 18 Abs. 3
ParteiG
§ 18 Abs. 4 ParteiG
§ 18 Abs. 5 Satz 1
ParteiG
§ 18 Abs. 5
Satz 2 ParteiG
§ 19 Abs. 2 und Abs. 3 ParteiG
§ 19 Abs. 6 Satz 2
ParteiG
§ 23 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 ParteiG
§ 20 Abs. 2 ParteiG
§ 20 Abs. 1 ParteiG
§ 19 Abs. 1
Satz 1 ParteiG
§ 19 Abs. 1
Satz 2 ParteiG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 ParteiG
§ 20 Abs. 3 ParteiG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1
Satz 3 ParteiG
§ 23 Abs. 1 ParteiG
§ 23 Abs. 5 ParteiG
§ 23 Abs. 4 ParteiG
§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 38
Abs. 1 GG
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 21 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 44, 1, 3
BVerfGE 20, 56
BVerfGE 20,
119
BVerfGE 41, 399
BVerfGE 82, 322
BVerfGE 85, 264
BVerfGE 91, 262, 269
BVerfGE 91, 276, 286
NVwZ-RR 1999, 217, 218
BVerwGE 30, 191, 197
BVerwGE 65, 167,
171
BVerwGE 81, 329, 334
BVerfGE 83, 182, 194
NJW 1999, 107,
109
BVerwGE 44, 235, 240
BVerwGE 64, 325,
331
BVerwGE 87, 62
BVerwGE 75, 285, 291
NJW 1984,
2148
BVerfGE 70, 278
BSGE 49, 76, 77
BSGE 73, 56, 59
BSGE 73, 204,
210
BSGE 79, 168, 171
BVerwGE 100, 83
NJW 1997, 71, 75
NJW 1997,
2966
NVwZ 1985, 915
23 K 22/95
5 B 130/98
5 A 5682/97
5 A 5684/97
5 A 5683/97
VII C 6.72
2 BvF 1/65
2 BvE 1/62
2 BvR 89/74
2 BvR 1247/90
2 BvE 2/89
2 BvR 1/93
2 BvR 378/98
VII C 122.66
1 C 157.79
4 C 36.85
1 BvR 207/87
I R 10/92
IV C 50.71
4 C 26.78
4 C 7.88
7 C 29.85
2 BvR 893/79
24 K 95.40
23 K 164/96
12 RK 47/77
13 RJ 27/92
7 RAr 8/93
13 RJ 23/95
8 C 37.93
8 C 38.95
VIII OE 30/82