Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen 5 S 673/24
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:1210.5S673.24.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. November 2023 - 2 K 1932/23 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheides.
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.-Nr. xxx/3 (Exxx xx) in xxx (Vorhabengrundstück). Dieses liegt östlich der Exx Straße in einem Bereich, der im Flächennutzungsplan als „Sondergebietsfläche Gartenhausgebiet“ ausgewiesen ist. Es war ursprünglich mit einem drei Zimmer umfassenden Kriegsbehelfswohnheim bebaut, welches im Jahre 2014 durch den damaligen Eigentümer saniert und ersetzt wurde. Daraufhin verfügte die Beklagte den Rückbau des Gebäudes. Die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage wurde vom damaligen Eigentümer letztlich zurückgenommen und das Verfahren im Jahre 2019 eingestellt. Der damalige Eigentümer entfernte das Wohngebäude auf dem Vorhabengrundstück vollständig.
Am 22. März 2022 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheides und nahm darin auf einen beigefügten Fragenkatalog vom 28. Juni 2022 zu zahlreichen bauplanungsrechtlichen, bauordnungsrechtlichen, technischen und gestalterischen Fragen Bezug.
Mit Bescheid vom 31. August 2022 lehnte die Beklagte die Erteilung des Bauvorbescheides ab. Zur Begründung wurde angeführt, das Bauvorhaben sei nicht in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil, sondern im Außenbereich geplant und dort nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert. Es beeinträchtige öffentliche Belange, weil es die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtige und die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lasse.
Hiergegen erhob der Prozessbevollmächtigte der Klägerin am 29. September 2022 über sein besonderes elektronisches Anwaltspostfach und das besondere elektronische Behördenpostfach der Beklagten für die Klägerin Widerspruch. Das Widerspruchsschreiben wurde vom Prozessbevollmächtigten nicht eigenhändig unterzeichnet, sondern mit der maschinenschriftlichen Wiedergabe seines Namens sowie seiner Fachanwaltsbezeichnung versehen. Ausweislich des Prüfvermerks des elektronischen Behördenpostfachs der Beklagten ist das Schreiben nicht qualifiziert elektronisch signiert. Mit Schreiben vom 15. März 2023 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Prozessbevollmächtigten der Klägerin u.a. darauf hin, dass der Widerspruch damit formunwirksam erhoben sei. Dieser begründete daraufhin mit Schreiben vom 23. März 2023 gegenüber dem Regierungspräsidium im Einzelnen, dass und weshalb die elektronische Form doch eingehalten sei.
Mit Bescheid vom 14. April 2022 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch als unzulässig zurück, da das Schreiben vom 29. September 2022 weder die schriftliche noch die elektronische Form i.S.d. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO wahre. Die elektronische Form erfordere, dass das elektronische Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sei, woran es hier fehle. Auch das Schriftformerfordernis erfülle das Schreiben nicht, da es nicht eigenhändig unterschrieben sei. Da die Klägerin das Fristversäumnis verschuldet habe, sei keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren gewesen.
Am 17. Mai 2023 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und diese im Wesentlichen wie folgt begründet: Der Widerspruch sei am 29. September 2022 zwar nicht mit einer elektronischen qualifizierten Signatur i.S.v. § 3a Abs. 2 VwGO (gemeint: § 3a VwVfG) versehen, aber dennoch rechtzeitig und zulässig erhoben worden, weil er der Schriftform des § 70 VwGO entsprochen habe. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass dem Schriftlichkeitserfordernis bei der Klageerhebung gem. § 81 VwGO auch ohne eigenhändige Namenszeichnung genügt sein könne, wenn sich aus anderen Anhaltspunkten eine der Unterschrift vergleichbare Gewähr für die Urheberschaft des Klägers und dessen Willen ergebe, die Klageschrift in Verkehr zu bringen. Es seien keine Gesichtspunkte erkennbar, warum ein verlässlich über ein elektronisches Anwaltspostfach übermitteltes Dokument, das mindestens eine ebenso große Gewährleistung der Urheberschaft biete wie ein Faxschreiben, nicht der Schriftform genügen solle. Denn ein Widerspruch müsse keine höheren Anforderungen erfüllen als eine Klage, zumal hier wie dort eine Einreichung zur Niederschrift möglich sei. Dass der Gesetzgeber die elektronische Einreichung bei der Klageerhebung anders geregelt habe als bei der Widerspruchserhebung, lasse keine sinnhafte Systematik erkennen. Er habe die elektronische Form für das Widerspruchsverfahren wohl nur ergänzend und zusätzlich eröffnet. Auch aus dem Wortlaut des § 3a VwVfG lasse sich nicht entnehmen, dass durch die elektronische Übermittlung das Schriftlichkeitserfordernis eingeschränkt werden solle. Auch aus den Gesetzesmaterialien und aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich solches nicht. Wenn man dies anders sehe, hätte jedenfalls in der Widerspruchsbelehrung auf dieses Problem hingewiesen werden müssen. Spätestens auf den Wiedereinsetzungsantrag hin hätte das Regierungspräsidium auch zur Sache entscheiden müssen.
Die Beklagte hat die getroffenen Verwaltungsentscheidungen verteidigt.
Mit Urteil vom 29. November 2023 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Anfechtungsklage sei wegen Nichteinhaltung der einmonatigen, ab der Zustellung der Ausgangsentscheidung am 1. September 2022 in Lauf gesetzten Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO unzulässig. Denn das Widerspruchsschreiben vom 29. September 2022 sei zwar innerhalb dieser Frist bei der Beklagten eingegangen, entspreche aber nicht der nach § 70 Abs. 1 VwGO gebotenen Form. Die Vorschrift verweise auf die elektronische Form, die in § 3a Abs. 2 VwVfG (in der Fassung vom 21. Juni 2019) abschließend gesetzlich definiert sei. Danach genüge der elektronischen Form ein elektronisches Dokument, welches mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sei oder bei dem die Schriftform durch eine der in § 3a Abs. 2 Satz 4 Nr.1, 2 und 4 VwVfG (Fassung 2019) aufgeführten Übermittlungswege ersetzt worden sei. Hier sei das Widerspruchsschreiben vom 29. September 2022 weder qualifiziert elektronisch signiert noch auf einem der genannten anderen Übermittlungswege eingereicht worden. Eine mit § 55a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 VwGO vergleichbare Regelung, welche für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die Übermittlung von Schriftsätzen über das besondere elektronische Anwaltspostfach als einen sicheren Übermittlungsweg bezeichne und materiell dem Signaturerfordernis gleichstelle, fehle in § 3a VwVfG. Eine entsprechende Anwendung der Einreichungsform des § 55a Abs. 4 Nr. 2 VwGO auf § 3a Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei nicht möglich.
Die am 29. September 2022 ins Werk gesetzte Übermittlung des Widerspruchsschreibens über das elektronische Anwalts- bzw. Behördenpostfach, aber ohne qualifizierte elektronische Signatur, sei auch keine Einreichung in schriftlicher Form i.S.v. § 70 Abs. 1 VwGO. Zwar erfordere die Schriftform nicht in jedem Fall eine eigenhändige Unterschrift, wenn sich aus anderen Anhaltspunkten eine der Unterschrift vergleichbare Gewähr für die Urheberschaft und den Willen ergebe, das Schreiben in den Rechtsverkehr zu geben. Zu beachten sei aber, dass der Gesetzgeber im Rahmen des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO anders als in § 81 Abs. 1 VwGO die elektronische Form der Schriftform gleichwertig gegenübergestellt habe. Schon dies verbiete ein extensives Verständnis der Anwendung der Schriftform auf solche Übermittlungsvorgänge, die zwar als elektronischer Übermittlungsvorgang zu qualifizieren sind, den Anforderungen des § 3a Abs. 2 VwGO jedoch nicht genügen. Zudem werde bei einem solchen Verständnis das Schriftformerfordernis des § 70 Abs. 1 VwGO zum allgemeinen Auffangtatbestand misslungener Übermittlungen in elektronischer Form, was der speziell geschaffenen elektronischen Übermittlungsform nach § 3a Abs. 2 VwVfG (2019) einen eigenen Anwendungsbereich entziehe. Dadurch werde auch der Verweis des Gesetzgebers auf § 3a Abs. 2 VwVfG obsolet, zumal der Gesetzgeber auch bei der jüngsten Novellierung des § 70 Abs.1 Satz 1 VwGO davon abgesehen habe, eine Übermittlung über das elektronische Anwaltspostfach der qualifizierten elektronischen Signatur gleichzustellen und den Verweis auf § 3a Abs. 2 VwVfG durch einen sinngemäßen Verweis auf § 55a VwGO zu ersetzen. Die Gesetzgebungshistorie spreche ebenfalls dagegen, dass nicht den Anforderungen an eine elektronische Übermittlung genügende Widerspruchsschreiben dem Schriftformerfordernis entsprächen. Dieses Ergebnis werde durch die jüngste Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs gestützt, wonach es den Verwaltungsbehörden auf der Grundlage des § 3a Abs.1 VwVfG grundsätzlich freistehe, bestimmte elektronische Kommunikationswege zu eröffnen, andere jedoch nicht. Dann aber könne die vom Prozessbevollmächtigten gewählte, im Rahmen des § 3a VwVfG nicht zugelassene Form des § 55a Abs. 4 VwGO nicht das Schriftformerfordernis erfüllen. Dieses Ergebnis führe auch nicht zu einer unzumutbaren Verkürzung von Rechtsschutzmöglichkeiten. Denn der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hätte sich bereits im Zeitpunkt der Übermittlung des Schriftsatzes am 29. September 2022 aufgrund der damals schon in der Literatur geführten Diskussion entsprechendes Problembewusstsein verschaffen können. Es hätte ihm auch freigestanden, sich anderer Kommunikationswege, wie etwa Telefax oder Computerfax, zur Einlegung des Widerspruchs zu bedienen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung habe keine Friktion im Hinblick auf die Rechtsprechung zu vormals im gerichtlichen Verfahren möglichen Einreichungen von Schreiben per Telefax oder Computerfax zur Folge. Denn nach dieser Rechtsprechung sei maßgeblich, dass die genannten Übermittlungsformen mit dem Empfang eines aus technischen Gründen stets bei Gericht verkörpert eingehenden und damit originär „schriftlich“ eingereichten Schriftstücks endeten. Dies sei bei der Einreichung über das besondere elektronische Anwaltspostfach grundlegend anders. Folgerichtig habe der Gesetzgeber die elektronische Einreichungsform in § 55a VwGO und § 130a ZPO auch eigenständigen Regelungen unterworfen. Aus der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 8. Juni 2021 - 4 S 1004/21 - (VBlBW 2022, 80) folge nichts Anderes. Zwar habe der 4. Senat dort entschieden, dass ein Widerspruch als nicht qualifiziert signierter Anhang an eine Mitteilung über das Kundenportal des Landes Baden-Württemberg gegenüber dem Landesamt für Besoldung und Versorgung erhoben werden könne. Die Entscheidung betreffe aber eine nicht auf den vorliegenden Fall übertragbare Sonderkonstellation. Der Umstand, dass die Beklagte das Widerspruchsschreiben vom 29. September 2022 ausgedruckt habe, führe hier ebenfalls nicht zur Wahrung der Schriftform. Denn das genannte Schreiben weise nicht die nach der Rechtsprechung in diesen Fällen erforderliche handschriftliche Unterschrift auf.
Der Formmangel des Schreibens vom 29. September 2022 sei auch nicht aus anderen Gründen nachträglich unerheblich geworden. Weder sei die dem Ausgangsbescheid beigefügte Rechtsmittelbelehrung unrichtig mit der Konsequenz, dass mit der Zustellung die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO in Lauf gesetzt worden sei, noch habe das Regierungspräsidium Karlsruhe sich vorbehaltlos zur Sache eingelassen mit der Folge, dass die Durchführung des Widerspruchsverfahrens nachträglich entbehrlich geworden sein könnte. Die Vor-aussetzungen für eine Wiedereinsetzung in die versäumte Widerspruchsfrist lägen nicht vor, zumal die Klägerin hierzu nichts Substantiiertes vorgetragen habe.
Mit Beschluss vom 24. April 2024 (5 S 154/24) hat der Senat die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zugelassen.
Im Berufungsverfahren trägt die Klägerin vor: Zwar sei das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Widerspruch nicht in elektronischer Form i.S.v. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 3a Abs. 2 VwVfG in der bis zum 31. Dezember 2023 geltenden Fassung eingereicht worden sei. Erst in der Gesetzesfassung ab dem 1. Januar 2024 sei die hier verwendete Form der Signierung über ein elektronisches Anwaltspostfach der Schriftform ausdrücklich gleichgestellt worden. Das elektronisch signierte und über ein elektronisches Anwaltspostfach eingereichte Widerspruchsschreiben erfülle aber das Schriftformerfordernis des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO nach den Grundsätzen, die das Bundesverwaltungsgericht und die Obergerichte für die Einreichung eines nicht eigenhändig unterzeichneten Schriftsatzes aufgestellt hätten. Denn das hier in Rede stehende Widerspruchsschreiben rühre vom Unterzeichner her und sei mit seinem Entäußerungswillen über das elektronische Anwaltspostfach mit der zweimaligen Eingabe einer sechsstelligen PIN verschickt worden, die nur dem Unterzeichner bekannt gewesen sei und die durch eine von der Bundesnotarkammer ausgegebene persönliche Legitimationskarte in einem Lesegerät verifiziert werde. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts habe der Gesetzgeber mit § 3a Abs. 2 VwVfG a.F. kein von dem Regelungsmodell in § 55a VwGO abweichendes eigenes Regelungskonzept dergestalt verfolgt, dass ein elektronisches Dokument nur mit einer qualifizierten elektronischen Signatur rechtsgültig übermittelt werden konnte. Denn inzwischen habe er in § 3a VwVfG aktueller Fassung eine dem § 55a VwGO entsprechende Regelung geschaffen. Der Gesetzgeber habe mit § 3a Abs. 2 VwVfG a.F. die Möglichkeiten, einen Widerspruch bei der Behörde einzureichen, auch nicht einschränken, sondern im Gegenteil ausweiten wollen. Es treffe nicht zu, dass bei diesem Verständnis das in § 70 VwGO genannte Merkmal „schriftlich“ zum Auffangtatbestand für sämtliche im Einzelfall misslungene Übermittlungen werde, denn die von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen an die Erfüllung des Schriftlichkeitskriteriums müssten gewahrt werden und seien hier auch gewahrt. Es gebe auch kein systematisches Argument dafür, an die Schriftform im Widerspruchsverfahren höhere Anforderungen zu stellen als im gerichtlichen Verfahren, zumal die Möglichkeiten der Widerspruchserhebung niedrigschwellig ausgestaltet seien. Soweit das Verwaltungsgericht darauf abstelle, dass von einem Rechtsanwalt ein grundlegendes Problembewusstsein im Hinblick auf die elektronische Einreichung von Widerspruchsschreiben bei der Behörde erwartet werden dürfe, betreffe dies nicht den Tatbestand des § 70 VwGO, sondern allenfalls die Frage der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts könne es im Rahmen des Schriftformerfordernisses auch nicht darauf ankommen, ob ein Widerspruch „verkörpert“ oder elektronisch bei der Behörde eingehe. Denn die elektronische Form sei in § 3a Abs. 2 VwVfG ausdrücklich zugelassen. Ein elektronisch signiertes Schriftstück unterscheide sich aber hinsichtlich seiner „Verkörperung“ nicht von einem einfach signierten Schreiben, das elektronisch übermittelt werde. Die Argumente des Verwaltungsgerichts dazu, weshalb die vorliegende Sachlage sich von der unterscheide, die der Verwaltungsgerichtshof in dem Verfahren 4 S 1004/21 entschieden habe, überzeugten nicht. Selbst wenn der hier eingelegte Widerspruch nicht die Form des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfülle, hätte das Verwaltungsgericht in der Sache entscheiden und jedenfalls Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewähren müssen. Denn die Beklagte sei in eine Sachprüfung eingetreten und habe am 14. November 2022 mitgeteilt, dass sie dem Widerspruch nicht abhelfen könne und die Akte an das Regierungspräsidium weiterleite. Erst dieses habe aber mitgeteilt, dass das Widerspruchsschreiben nicht die erforderliche Form einhalte. Das Regierungspräsidium hätte Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewähren müssen. Die Abweisung des Widerspruchs ohne Sachprüfung sei ermessensfehlerhaft, weil inzwischen ein weiteres Verwaltungsverfahren eingeleitet worden sei, in welchem eine Sachprüfung ohnehin erfolgen müsse. Die Klage sei auch in der Sache begründet, weil das Vorhaben in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liege.
Die Klägerin beantragt
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. November 2023 - 2 K 1932/23 - zu ändern und Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 31. August 2022 und des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 14. April 2023 zu verpflichten, ihr den mit Schreiben vom 22. und 28. Juni 2022 beantragten Bauvorbescheid zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie begründet ihren Antrag wie folgt: Die von der Klägerin vorgetragenen Gründe, weshalb der eingelegte Widerspruch als schriftlicher Widerspruch zu werten sein sollte, widersprächen dem eindeutigen Gesetzeswortlaut und dem Willen des Gesetzgebers. Denn dieser habe in § 3a VwVfG die Voraussetzungen benannt, unter denen die elektronische Form die Schriftform ersetzen könne. Dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber die Möglichkeit eröffnet habe, weitere Formen der elektronischen Einlegung eines Widerspruchs zuzulassen, spreche nicht für seine Absicht, jegliche Form der elektronischen Übermittlung zu ermöglichen. Gründe dafür, dass entweder das Regierungspräsidium oder das Verwaltungsgericht eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hätten gewähren müssen, lägen nicht vor. Das Argument der Klägerin, hiermit hätte die Durchführung eines weiteren Baugenehmigungsverfahrens mit erneuter Sachprüfung vermieden werden können, widerspreche dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Form- und Fristenregelung. Die Klage habe auch in der Sache keinen Erfolg. Entgegen der Darstellung der Klägerin liege das Vorhabengrundstück im Außenbereich gemäß § 35 BauGB.
Die beim Verwaltungsgericht vorgelegten Behördenakten der Beklagten sowie die Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens (2 K 1932/23) haben dem Senat vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die genannten Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. November 2023 - 2 K 1932/23 - hat keinen Erfolg.
I. Sie ist mit Beschluss des Senats vom 24. April 2024 (Az. 5 S 154/24) zugelassen worden und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin hat ihre Berufung mit Schriftsatz vom 31. Mai 2024 rechtzeitig innerhalb der einmonatigen Berufungsbegründungsfrist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO - gerechnet ab der Zustellung des Zulassungsbeschlusses an ihren Prozessbevollmächtigten am 2. Mai 2024 - gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründet.
II. Die Berufung der Klägerin ist aber unbegründet.
1. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage für unzulässig gehalten, denn die Klägerin hat nicht das hier nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 68 Abs. 2 VwGO vor Klageerhebung durchzuführende Widerspruchsverfahren durchlaufen. Sie hat innerhalb der Widerspruchsfrist keinen zulässigen Widerspruch erhoben (dazu a)). Die Durchführung des Vorverfahrens ist hier nicht ausnahmsweise entbehrlich (dazu b)). Für eine Wiedereinsetzung der Klägerin in die versäumte Widerspruchsfrist besteht kein Anlass (dazu c)).
a) Die einmonatige Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat hier mit der Zustellung der Ablehnungsentscheidung der Beklagten an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 1. September 2022 zu laufen begonnen und hat mit Ablauf des 4. Oktober 2022 geendet. Denn der 1. Oktober 2022 war ein Samstag und der 3. Oktober 2022 ein Feiertag (§ 57 Abs. 2 VwGO, § 222 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB, § 188 Abs. 2 BGB). Innerhalb dieser Frist hat die Klägerin ausschließlich mit Schreiben vom 29. September 2022 bei der Beklagten Widerspruch erhoben. Auf die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO kommt es hingegen nicht an. Denn die Rechtsbehelfsbelehrung im Ausgangsbescheid war ordnungsgemäß. Über die für den Rechtsbehelf geltenden Formvorschriften war darin nicht zu belehren (BVerwG, Urteile vom 27.2.1976 - IV C 74.74 - juris Rn 19 ff; 29.8.2018 - 1 C 6.18 - juris Rn. 13 und vom 25.1.2021 - 9 C 8.19 - juris Rn. 28; Czybulka in Sodan/Ziekow, 3. Auflage, § 58, Rn. 61 m.w.N., auch zur Gegenauffassung). Davon ist das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen. Die Klägerin ist dem in der mündlichen Verhandlung nicht mehr entgegengetreten. Deshalb wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die diesbezüglichen Ausführungen auf S. 19 und 20 des angefochtenen Urteils verwiesen (§ 130b Satz 2 VwGO).
Das Widerspruchsschreiben vom 29. September 2022 entspricht jedoch nicht der in § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO verlangten Form. Maßgebend ist hier § 70 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2023 gültigen Fassung vom 5. Juli 2017 (VwGO 2017). Danach war der Widerspruch schriftlich, in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben, die den Verwaltungsakt erlassen hat.
aa) Die Klägerin hat ihren Widerspruch nicht im Wege der Niederschrift bei der Beklagten erhoben.
bb) Der Widerspruch vom 29. September 2022 wurde auch nicht in elektronischer Form erhoben. Zwar ist er über das besondere elektronische Anwaltspostfach ihres Prozessbevollmächtigten sowie über das besondere elektronische Behördenpostfach und damit elektronisch bei der Beklagten eingegangen. § 3a Abs. 2 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes in der hier maßgeblichen, noch bis 31. Dezember 2023 geltenden Fassung vom 21. Juni 2019 (im Folgenden: VwVfG 2019) verlangt für das Vorliegen der „elektronischen Form“ jedoch, dass das elektronische Dokument zusätzlich mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist. Über eine solche Signatur verfügte das Widerspruchsschreiben vom 29. September 2022 ausweislich des Prüfvermerks vom selben Tage nicht. Dies ist unter den Beteiligten unstreitig.
Offensichtlich - und ebenfalls unstreitig - liegen auch die weiteren Voraussetzungen nicht vor, unter denen nach § 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG 2019 die Schriftform durch eine elektronische Kommunikation ersetzt werden konnte, nämlich die unmittelbare Erklärung in einem elektronischen Formular (Nr. 1), die Versendung eines elektronischen Dokuments mit der Versandart nach § 5 Abs. 5 des De-Mail-Gesetzes (Nr. 2), die Versendung einer De-Mail-Nachricht nach § 5 Abs. 5 des De-Mail-Gesetzes (Nr. 3) oder die Verwendung eines sonstigen sicheren Verfahrens, welches durch Rechtsverordnung der Bundesregierung festgelegt wurde (Nr. 4). Die in Nr. 4 erforderliche Rechtsverordnung war jedenfalls bei Ablauf der o.g. Widerspruchsfrist am 5. Oktober 2022 noch nicht ergangen.
cc) Der am 29. September 2022 an die Beklagte übermittelte Widerspruch wurde ferner nicht „schriftlich“ i.S.v. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO 2017 erhoben. Denn die Klägerin hat sich bei der Übermittlung ihres Widerspruchsschreibens vom 29. September 2022 des elektronischen Behördenpostfachs der Beklagten und damit eines von dieser eröffneten elektronischen Zugangs bedient (§ 3a Abs. 1 VwVfG 2019). Ein im Sinne von § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO 2017 i.V.m. § 3a VwVfG 2019 übermitteltes elektronisches Dokument, das nicht der dafür vorgesehenen elektronischen Form genügt, ist dort nur (formunwirksam) elektronisch und nicht zugleich „schriftlich“ eingegangen.
(1) Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 70 Abs. 1 VwGO 2017. Denn dort differenziert der Gesetzgeber zwischen den Einreichungsarten „schriftlich“, „in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes“ und „zur Niederschrift bei der Behörde“. Anders als bei der Klageerhebung, wo er es bei den in § 81 VwGO genannten, herkömmlichen Klageeinreichungsalternativen „Schriftform“ und „Einreichung zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle“ belassen, in § 55a VwGO lediglich die Übermittlung elektronischer Dokumente an das Gericht geregelt und damit die Schriftformanforderungen modifiziert hat (dazu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 25.1.2021 - 9 C 8.18 - juris Rn. 31 ff), hat er mit der Einfügung der Wörter „in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG“ durch das VwGO-Änderungsgesetz vom 5. Juli 2017 (BGBl. I 2208) in § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine Unterform schriftlicher Einreichung, sondern eine zusätzliche, eigenständige elektronische Einreichungsform geschaffen, welche an die Stelle der Schriftform tritt (so auch BVerwG a.a.O Rn. 41; Eyermann, VwGO, 16. Auflage, § 55a Rn. 3 und Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage, § 55a Rn. 1). Dies folgt auch aus der Formulierung in § 3a Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 VwVfG 2019, dass die Schriftform durch bestimmte Formen elektronischer Übermittlung „ersetzt“ werden kann.
(2) Dieses schon bei einem Wortlautvergleich naheliegende Ergebnis wird bei einem Blick in die Gesetzgebungsmaterialien bestätigt. Denn in der Gesetzesbegründung zu dem Dritten Gesetz zur Änderung verfahrensrechtlicher Vorschriften vom 21. August 2002 (BGBl I, S. 3320), mit welchem die Regelung des § 3a in das Verwaltungsverfahrensgesetz eingefügt wurde, wird betont, dass elektronische Kommunikationsformen künftig „gleichberechtigt neben der Schriftform und der mündlichen Form“ rechtswirksam sollen verwendet werden können und die „durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform der mit einer qualifizierten elektronischen Signatur verbundenen Form“ gleichwertig sein soll (BT-Drs 14/9000 S. 26). Zudem ist (S. 27) davon die Rede, dass eine Möglichkeit geschaffen werden soll, die Schriftform durch eine funktionsäquivalente elektronische Alternative zu ersetzen. Beiden Einreichungsformen gemeinsam ist nach der Vorstellung des Gesetzgebers lediglich, dass es sich jeweils um eine Gedankenerklärung handelt (S. 28). Im Anwendungsbereich des § 70 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 3a VwVfG 2019 ist die mit einer qualifizierten elektronischen Signatur verbundene Einreichungsform daher kein Unterfall der Schriftform.
Dafür spricht auch die ausdrückliche Klarstellung in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 14/9000 S. 27 unter 3. und 4.), dass es Erscheinungsformen elektronischer Dokumente nicht nur als Alternative zur gesetzlich angeordneten Schriftlichkeit gebe, sondern auch im Rahmen der gesetzlich angeordneten Schriftform. Als Beispiel werden dort E-Mails ohne qualifizierte elektronische Signatur genannt. Solche Erscheinungsformen sind jedoch nicht Regelungsgegenstand des § 3a VwVfG und sollen einer ausdrücklichen (gesetzlichen) Regelung vorbehalten bleiben.
(3) Telelogische Argumente sprechen ebenfalls für die Auslegung, dass die elektronische Form i.S.d. § 3a VwVfG jedenfalls im Rahmen des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO kein Unterfall der Schriftform ist. Denn der Gesetzgeber wollte mit der Einführung elektronischer Kommunikationsformen im VwVfG zwar einerseits neuen technischen Entwicklungen Rechnung tragen und damit die Zugangsmöglichkeiten zur Verwaltung erweitern. Andererseits war es ihm aber ein zentrales Anliegen, die Authentizität und Integrität der elektronisch übermittelten Dokumente sicherzustellen. Als Mittel der Wahl erschienen ihm die Regelungen des Signaturgesetzes, denn ohne eine qualifizierte elektronische Signatur hatte ein elektronisches Dokument seiner Ansicht nach nicht die der Schriftform entsprechende Funktionalität und nur eine geringe Beweisqualität (BT-Drs 14/9000, S. 26 und S. 28). Diese Zielsetzung würde konterkariert, wenn elektronische Kommunikationsformen, die in den Anwendungsbereich des § 3a VwVfG fallen - wie die von der Klägerin hier gewählte elektronische Übermittlung über ein besonderes Behördenpostfach - plötzlich die Einreichungsform wechseln und den Charakter einer schriftlichen Erklärung annehmen könnten, sofern sie nicht den für eine elektronische Übermittlung erforderlichen Anforderungen entsprechen und beispielsweise - wie im vorliegenden Fall - nicht die notwendige qualifizierte elektronische Signatur aufweisen. Zudem würde der Anwendungsbereich des § 3a VwVfG unter Verkennung des gesetzgeberischen Anliegens in ganz erheblichem Umfang reduziert und Unsicherheit über die Wirksamkeit rechtserheblicher Erklärungen ausgelöst, wenn fehlgeschlagene elektronische Einreichungsformen, die unter § 3a VwVfG fallen, als schriftliche Einreichungsformen aufrechterhalten werden könnten und dies von der Behörde sodann aufwändig geprüft werden müsste.
(4) Aus dem unter (1) bis (3) Ausgeführten ergibt sich zugleich, dass den hier maßgeblichen Vorschriften (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO 2017 i.V.m. § 3a VwVfG 2019) ein unterschiedliches systematisches Verständnis von schriftlicher Einreichungsform einerseits und elektronischer Einreichungsform andererseits zugrunde liegt, das es nicht zulässt, die spezifischen Geltungsvoraussetzungen eines in elektronischer Form übermittelten Dokuments mittels eines Rückgriffs auf die Anforderungen der Schriftform zu umgehen.
(5) Dies hat zur Folge, dass die von der Klägerin gewählte elektronische Einreichung ihres Widerspruchs ohne erforderliche qualifizierte elektronische Signatur auch nicht nach den Kriterien aufrechterhalten werden kann, welche die Rechtsprechung zum Schriftformerfordernis entwickelt hat, um dem jeweiligen technischen Fortschritt auf dem Gebiet der Telekommunikation Rechnung zu tragen. Danach genügt auch eine Übermittlung von bestimmenden Schriftsätzen durch Telegramm, Fernschreiben (Telex), Telebrief, Telefax und Computerfax dem Schriftformerfordernis, obwohl in diesen Fällen kein eigenhändig unterschriebenes Original bei dem Gericht oder bei der Behörde eingeht (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 5.4.2000 - GmS-OGB 1.98 - juris; BVerwG, Urteil vom 25.1.2021 - 9 C 8.19 - juris Rn. 34 m.w.N.). Auf die Frage, ob der Widerspruch der Klägerin den Anforderungen der Schriftform genügt, kommt es schon mit Blick auf die von ihr gewählte alternative Einreichungsform nicht an.
(6) Entgegen dem Berufungsvortrag der Klägerin ergibt sich aus dem Urteil des 4. Senats des Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Juni 2021 (- 4 S 1004/21 -, juris) nichts Gegenteiliges. Denn diese Entscheidung betrifft die - vom 4. Senat bejahte - Frage, ob eine über das Kundenportal des Landes Baden-Württemberg verschlüsselt versandte Nachricht den Anforderungen an die Schriftform gemäß § 70 VwGO entspricht. Um solche Anforderungen geht es hier nicht. Soweit in Rn. 31 ff der genannten Entscheidung elektronische Kommunikationsformen unter dem Gesichtspunkt des § 3a VwVfG (in der hier maßgeblichen Fassung) betrachtet werden, prüft der 4. Senat erkennbar nur, ob solche elektronischen Kommunikationsformen im Rahmen der gesetzlichen Schriftform zulässig sind. Zu dem hier vorliegenden Fall des Vorliegens eines die Schriftform ersetzenden elektronischen Schriftformäquivalents äußert sich der 4. Senat nicht. Im Gegenteil stellt er ausdrücklich fest (Rn. 33 f), dass ein Schriftformäquivalent nicht vorliegt.
(7) Die Klägerin weist im Berufungsverfahren zu Recht darauf hin, dass ihr Widerspruch unter Zugrundelegung des aktuellen Rechts rechtswirksam eingegangen wäre. Denn nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 3a Abs. 3 Nr. 2a) VwVfG aktueller Fassung kann die Schriftform auch dadurch ersetzt werden, dass eine von dem Erklärenden elektronisch signierte Erklärung an die Behörde aus einem besonderen elektronischen Anwaltspostfach an die Behörde (über deren besonderes elektronisches Behördenpostfach) übermittelt wird. Eine qualifizierte elektronische Signatur ist in diesem Fall nicht (mehr) erforderlich. Diese Änderung wurde mit dem zum 1. Januar 2024 in Kraft getretenen 5. Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften eingeführt. Ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 20/8299 S. 13) hat der Gesetzgeber damit der Forderung der Anwaltschaft entsprochen, schriftformersetzende elektronische Kommunikation auch in Verwaltungsverfahren über das besondere elektronische Anwaltspostfach zuzulassen, dessen Nutzung für die elektronische Kommunikation mit den Gerichten zwingend vorgeschrieben ist (§ 55a VwGO). Die zum 1. Januar 2024 in Kraft getretene Änderung bestätigt, dass § 3a Abs. 2 VwVfG in der bislang geltenden - und hier maßgeblichen - Fassung ein anderes Regelungsmodell verfolgte als § 81 i.V.m. § 55a VwGO. Sie ändert deshalb nichts daran, dass der bereits am 29. September 2022 übermittelte Widerspruch formunwirksam ist.
cc) Der Widerspruch wurde auch nicht deshalb „schriftlich“ i.S.v. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO 2019 bei der Beklagten erhoben, weil diese das Widerspruchsschreiben vom 29. September 2022 nach Erhalt ausgedruckt hat. Denn hierfür wäre Voraussetzung, dass das ausgedruckte Dokument jedenfalls im Original eine handschriftliche Unterschrift aufweist. Dies hat das Verwaltungsgericht auf Seite 18 seines Urteils überzeugend im Einzelnen ausgeführt. Hierauf wird verwiesen (§ 130b Satz 2 VwGO). Die Klägerin greift diese Argumentation in ihrer Berufung auch nicht an.
b) Die Durchführung des Vorverfahrens ist hier nicht ausnahmsweise entbehrlich, weil sich die Beklagte oder das Regierungspräsidium Karlsruhe vorbehaltlos zur Begründetheit der Klage in der Sache eingelassen hätten.
(1) Die Klägerin meint, die Beklagte - in Gestalt ihrer Baurechtsbehörde - sei bereits im Rahmen ihrer Abhilfeentscheidung in die Sachprüfung eingetreten. Dies ist nicht nachvollziehbar, denn die Beklagte hat dem Widerspruch gerade nicht abgeholfen und diesen vielmehr mit Schreiben vom 9. November 2022 an das Regierungspräsidium mit der Bitte um Entscheidung weitergeleitet. Der Umstand, dass der Widerspruch der Klägerin in dem Vorlageschreiben an das Regierungspräsidium als „form- und fristgerecht eingelegt“ bezeichnet wurde, stellt schon deshalb keine vorbehaltlose Einlassung in der Sache dar, weil die Zuständigkeit der Ausgangsbehörde darauf beschränkt ist, dem Widerspruch entweder abzuhelfen, was nicht geschehen ist, oder diesen zur Entscheidung an die Widerspruchsbehörde weiterzuleiten (Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage, § 72 Rn. 3). Zudem betrifft dieses Schreiben nur das Innenverhältnis zwischen Ausgangs- und Widerspruchsbehörde.
Weil nach Nichtabhilfe der Beklagten allein die Widerspruchsbehörde zur Sachentscheidung berufen war, kommt es nur noch darauf an, ob sich das Regierungspräsidium Karlsruhe im Verwaltungsverfahren vorbehaltslos in der Sache eingelassen hat. Dies ist nicht der Fall. Denn das Regierungspräsidium hat die Unzulässigkeit des Widerspruchs gegenüber der Klägerin bereits mit Schreiben vom 15. März 2023 ausdrücklich kommuniziert und den Widerspruch mit Entscheidung vom 14. April 2023 (dort S. 7) sodann wegen dessen Unzulässigkeit zurückgewiesen. Der Hinweis, dass der Widerspruch auch unbegründet sei, erfolgte am Ende des Bescheides (S. 10) ausdrücklich „hilfsweise und ohne Verzicht auf die Widerspruchsfrist“.
(2) Im gerichtlichen Verfahren hat sich die Beklagte ebenfalls nicht sachlich auf die Klage eingelassen. Dies gilt schon deshalb, weil sie nicht die zuständige Widerspruchsbehörde und über den Widerspruch somit gar nicht dispositionsbefugt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.9.1983 - 7 C 97.81 - juris Rn. 8f; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.9.1991 - 1 S 1746/91 - juris Rn. 17; OVG Saarland, Urteil vom 8.6.1995 - 1 R 57/94 - juris Rn. 44). Zudem hat sie das Fehlen des Vorverfahrens sowohl im Verfahren erster Instanz als auch im Berufungsverfahren ausdrücklich gerügt. Deshalb ist es unschädlich, dass ihre Schriftsätze vom 30. Juni 2023 (dort S. 2) und vom 16. Juli 2024 (dort S. 2 f) auch - in der Sache als Hilfsvortrag zu verstehende - Ausführungen zur Begründetheit enthalten.
c) Zu Recht hat das Regierungspräsidium der Klägerin keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bezüglich der ohne formwirksamen Widerspruch abgelaufenen Widerspruchsfrist (§ 70 Abs. 2 VwGO 2017 i.V.m. § 60 Abs. 1 bis 4 VwGO) gewährt. Denn eine Wiedereinsetzung setzt voraus, dass der Antrag binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses gestellt und die versäumte Rechtshandlung innerhalb dieser Frist nachgeholt wird. Dies ist hier nicht geschehen. Der Klägerin war spätestens infolge des verfahrensleitenden Hinweises des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15. März 2023 bekannt, dass der am 29. September 2022 eingegangene Widerspruch nicht formwirksam erhoben ist. Einen Wiedereinsetzungsantrag hat sie jedoch nicht gestellt. Das Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 23. März 2023 enthält zur Frage der Wiedereinsetzung keinen Vortrag. Dort wird vielmehr ausgeführt, dass der Widerspruch vom 29. September 2022 formwirksam erhoben sei, und eine Fristversäumung gerade in Abrede gestellt. Deshalb fehlt es auch an der nach § 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO notwendigen Glaubhaftmachung.
Für eine Wiedereinsetzung von Amts wegen gem. § 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO bestand in dieser Situation ebenfalls kein Anlass. Denn abgesehen davon, dass die Klägerin die versäumte Rechtshandlung nicht innerhalb der zweiwöchigen Antragsfrist nachgeholt hat, liegen bei ihr keine offen zu Tage liegenden Umstände vor, welche eine Fristversäumung als unverschuldet erkennen lassen (BVerwG, Beschluss vom 27.6.2022 - 8 PKH 1.22 - juris Rn. 4).
Schließlich ist eine Wiedereinsetzung (nunmehr durch den Senat, vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.5.1980 - 9 S 114/80 - juris Rn. 19) auch deshalb nicht mehr möglich, weil inzwischen die Jahresfrist des § 60 Abs. 3 VwGO, gerechnet ab dem Ablauf der Widerspruchsfrist am 4. Oktober 2022, 24.00 Uhr, abgelaufen ist. Der innerhalb der Jahresfrist liegende Klagevortrag vor dem Verwaltungsgericht (Schriftsatz vom 17. Mai 2023) enthält schon kein entsprechendes Begehren an das Gericht. Denn das Wort Wiedereinsetzung wird dort nur im letzten Satz als Vorwurf an das Regierungspräsidium erwähnt. Zudem fehlt es an jeglichem Vortrag hierzu und erst recht an einer Glaubhaftmachung.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
Beschluss
vom 10. Dezember 2024
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.1.1.1 und Nr. 9.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3a VwVfG
§ 70 VwGO
§ 81 VwGO
§ 55a VwGO
§ 130a ZPO
§ 35 BauGB
§ 222 ZPO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3a Abs. 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 3a Abs. 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 4 Nr.1, 2 und 4 VwVfG
§ 55a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 55a Abs. 4 Nr. 2 VwGO
§ 3a Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 81 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs.1 Satz 1 VwGO
§ 3a Abs.1 VwVfG
§ 55a Abs. 4 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG
§ 3a Abs. 1 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 VwVfG
§ 3a in das Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 70 Abs. 2 VwGO
§ 60 Abs. 1 bis 4 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO
§ 60 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 3a Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3a Abs. 2 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 K 1932/23
4 S 1004/21
5 S 154/24
IV C 74.74
1 C 6.18
9 C 8.19
9 C 8.18
7 C 97.81
1 S 1746/91
1 R 57/94
8 PKH 1.22
9 S 114/80