Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-30, Aktenzeichen 4 K 4657/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:1030.4K4657.99.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 7. Juni 1999 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 2. März 1999 auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zum Zwecke der Gewinnung von Kies und Sand in L1, G1 und G2 und G3 teilweise, - "Abgrabung C „ - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Sand und Kies. Sie beabsichtigt die Nassabgrabung auf Grundstücken im Gebiet der Gemeinde L1. Zu diesem Zweck stellte sie bei dem Beklagten mit Schreiben vom 2. März 1999 einen Antrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbgrG in der Gemeinde L1, Grundbuch von H, G1 (Ackerland und Weg, gesamt 173.966 qm) und G2 (Ackerland und Grünland, gesamt 11736 qm) und G3 (Acker- und Grünland, gesamt 153477 qm) teilweise. Die ca. 33,5 ha große Antragsfläche liegt südwestlich der Ortschaft L2, nordöstlich der so genannten T1 und westlich des so genannten C. Im Wege der Nassabgrabung sollen über ca. 13 Jahre in 13 Abschnitten ca. 3.200.000 cbm Sand und Kies abgebaut werden. Wegen der Einzelheiten des beabsichtigten Vorhabens wird auf die dem Antrag beigefügte Umweltverträglichkeitsstudie verwiesen.
Mit am 14. Juni 1999 zugegangenem Bescheid vom 7. Juni 1999 versagte der Beklagte die beantragte Planfeststellung mit der Begründung, dem Vorhaben stehe ein zwingender, die Zulassung des Vorhabens im Wege der planerischen Abwägung von vornherein ausschließender Versagungsgrund aus dem Bauplanungsrecht entgegen. Die Antragsfläche sei weder im gültigen Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E (GEP 1986) als Fläche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen ausgewiesen noch sei sie Bestandteil der zeichnerischen Darstellung des aufgestellten neuen GEP. Dem Vorhaben stünden daher § 35 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 BauGB entgegen.
Am 13. Juli 1999 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, sowohl der GEP 1986 als auch der durch Veröffentlichung der Genehmigung am 15. Dezember 1999 in Kraft getretene GEP 1999 stünden dem Vorhaben aus formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der GEP ungeachtet dessen wirksam wäre, müsse er sich aus Rechtsgründen auf so globale Äußerungen beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 7. Juni 1999 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 2. März 1999 auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zum Zwecke der Gewinnung von Kies und Sand in L1, G1 und G2 und G3 teilweise, - "Abgrabung C" - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt unter Berufung auf seinen Bescheid und den GEP 1999,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten (Verwaltungsvorgänge und weitere Anlagen) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige, auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) beschränkte Verpflichtungsklage ist begründet.
Auf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens (in Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand und Kies), wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Diesen Anspruch verletzt der angefochtene Bescheid, weil in ihm das Vorliegen eines mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgrundes angenommen wird, der bei zutreffender rechtlicher Würdigung nicht besteht. Der Bescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtmäßig, weil sich aus anderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund ergibt.
1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten. Spezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte nicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach dem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich.
1.1. Die Abbaufläche liegt nicht im räumlichen Geltungsbereich einer Wasserschutzzone eines Wassergewinnungswerkes. Sie befindet sich insbesondere nicht im Einzugsbereich des Wassergewinnungswerkes L1-L3, welches sich ausweislich der Erläuterungskarte 8 zum Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E (= GEP) 1999 (Wasserwirtschaft, Maßstab 1:200.000) westlich der O befindet, während das Vorhaben der Klägerin östlich der O verwirklicht werden soll.
1.2. Dass etwaige wasserrechtliche Planungen im Bereich des Abgrabungsvorhabens mit dem Ziel der Ausweisung eines Wassergewinnungswerkes nebst Wasserschutzzonen bereits begonnen und einen Stand erreicht haben könnten, der der Abgrabung bereits heute zwingend entgegen steht, hat der Beklagte nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.
2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin ist auf Grund seiner Größe von 33,5 Hektar zwar ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 BauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des Vorhabens nicht anzuwenden (2.2.).
2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner Standortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem Bauplanungsrecht, weil es mit einem Abgrabungsgelände von ca. 33,5 ha eine Abgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der „größere Umfang" ist nicht gesetzlich definiert, sodass zur Konkretisierung dieses Merkmals vom Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für die Erstreckung der Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche Relevanz des Vorhabens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 65,
die sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu den für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die Gestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie die Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB). Diese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die durch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte Mindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, und des Standortes des Vorhabens zwischen zwei ausgewiesenen Landschaftsschutzgebieten betroffen sein.
2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29 bis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände wie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB inkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie insbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.), keine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die Anwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird. Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische Abwägung einzustellen. Das Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, ist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen. Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen. Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.
Die kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem überörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen, wenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung" des Vorhabens vor diesem Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere Abgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung (BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher Einbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen fachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.
Für ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen Auffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen Planfeststellungsbehörde
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156 -
annähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis der Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen Belange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als Folge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig hiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das Bauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung" des Vorhabens jedenfalls nicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung" im Sinne des § 38 Satz 2 BauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers gibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen" bei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten Fachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung" im Sinne des § 38 BauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen Vorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen ist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt sich zwar nur auf das Gebiet der Stadt L1, sodass die indizielle Bedeutung einer Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen Bezüge zur Stadt L1 hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der aus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit den Mitteln der Bauleitplanung der Stadt L1 nicht zu befriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) zu berücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen.
2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde L1 ergibt sich kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im Außenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde L1 als landwirtschaftliche Nutzfläche dargestellt. Hierin ist, weil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im Allgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im Außenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im Widerspruch stehen könnte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258.
Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer Standortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle gegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll.
3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).
3.1. Ein Anhalt dafür, dass die Vorhabenfläche einem durch Landschaftsplan festgesetzten und der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten strikten Abgrabungsverbot unterworfen ist, ist dem angefochtenen Bescheid, den bislang im Wesentlichen aus den Antragsunterlagen bestehenden Verwaltungsvorgängen und dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen. Der das Gebiet erfassende Landschaftsplan „X" des Kreises L lässt keine Festsetzung des Gebietes als Landschafts- oder gar Naturschutzgebiet erkennen. Landschaftsschutzgebiete befinden sich südwestlich („L4/T1") und nördlich („C1") der Vorhabenfläche. Die Vorhabenfläche selbst ist von diesen Ausweisungen nicht berührt.
3.2. Geschütze Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich innerhalb der Vorhabenfläche ebenfalls nicht, sondern nur außerhalb an deren Rand. Insoweit wird auf die zutreffende Darstellung des Sachverhaltes in der Umweltverträglichkeitsstudie verwiesen, die mit dem hier dienstlich bekannten Inhalt des Landschaftsplans L Nr. 10 X übereinstimmt.
3.3. Die Vorhabenfläche liegt im Bereich des Raums H1/L4 zwischen den Landschaftsschutzgebieten „L4/T1" und „C1", für das der Landschaftsplan auf der Grundlage von § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW das Entwicklungsziel II, nämlich „die Anreicherung einer im Ganzen erhaltenswürdigen Landschaft mit gliedernden und belebenden Elementen" bestimmt. Daraus ergibt sich kein zwingender Versagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1 LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht.
3.4. Innerhalb der Vorhabenfläche befinden sich zahlreiche, durch die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten Nordrhein-Westfalen (LÖBF) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 LG NRW erfasste geschützte Biotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG NRW, deren Zerstörung nach § 62 Abs. 1 LG NRW verboten ist. Ausnahmen kommen nach § 62 Abs. 2 LG NRW aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls in Betracht. Ob sich die Klägerin mit ihrem der Rohstoffgewinnung für die Bauwirtschaft dienenden Vorhaben auf überwiegende Gründe des Gemeinwohls berufen kann, lässt die Kammer offen. Verneinendenfalls ist zu beachten, dass die Regelung in § 62 LG NRW bei verfassungskonformer Würdigung nicht abschließend ist. Vielmehr ist die Befreiungsregelung in § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NRW das Einfallstor für die Berücksichtigung gegenläufiger privater Belange. Das faktische Verbot des § 62 Abs. 1 LG NRW, Biotope aus privatnützigen Gründen zu zerstören, ist im Wege verfassungskonformer Auslegung um die Härteregelung des § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NRW zu ergänzen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3 März 1999 - 7 A 2883/92 - NVWBl 2000, 15-19 und BVerfG, Beschluss vom 16. September 1998, - 1 BvL 21/94 -, NuR 1999, 99-102.
In der Gesamtheit der maßgeblichen Regelungen (§§ 62 und 69 LG NRW) existiert daher kein striktes, unüberwindbares Hindernis. Mit Rücksicht auf die Standortgebundenheit des Vorhabens der Klägerin kann nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand nicht ausgeschlossen werden, dass die Voraussetzungen einer Ausnahme oder Befreiung vorliegen.
3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund ebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein. Eine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von Natur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße auszugleichen ist, und verlangt des Weiteren eine spezifisch auf die Belange von Natur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in Anbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG selbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine naturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16.
4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen (Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich ebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.
4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer notwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) scheidet aus.
4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den Planunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen Flurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW findet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine Anwendung.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
Ob der Beklagte berechtigt sein könnte, den Antrag der Klägerin auf Einleitung des Planfeststellungsverfahrens ohne Sachprüfung wegen Nichtvorlage der Eigentümereinverständniserklärungen abzulehnen, kann dahinstehen. Denn so ist der Beklagte nicht vorgegangen. Eine derartige Entscheidung setzt voraus, dass die Behörde dem Antragsteller des Vorhabens zuvor unter Fristsetzung Gelegenheit gibt, die Einverständniserklärungen beizubringen, §§ 153, 147 Abs. 2 LWG NRW. Der Beklagte hat die Klägerin bis heute nicht unter Fristsetzung zur Vorlage der Einverständniserklärung aufgefordert. Sein im Klageverfahren mit Schreiben vom 7. Oktober 2003 erhobener Einwand, die erforderlichen Einverständniserklärungen lägen nicht vor, enthält die erforderliche Fristsetzung nicht.
4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Vorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die Eigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die Herrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem Grund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob und wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang setzenden Unterlagen ausgehen muss. Nach dem Inhalt des Planfeststellungsantrags liegen die Eigentümererklärung nicht vor. Dabei ist es bis heute geblieben. Daraus ergibt sich im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedoch kein Grund, die Klage abzuweisen. Denn es steht derzeit nicht definitiv fest, dass die Klägerin die für das Abgrabungsgelände notwendigen Eigentümererklärungen in dem von dem Beklagten bei einer Neubescheidung zu eröffnenden förmlichen Verwaltungsverfahren nicht wird beibringen können. Zwar kann das privatrechtliche Eigentum eines Dritten an einem zur Verwirklichung eines privatnützigen Abgrabungsvorhabens benötigten Grundstücks ein das Antrags- bzw. Bescheidungsinteresse an der Planfeststellung hindernder Umstand dann sein, wenn der Vorhabenträger von einem Planfeststellungsbeschluss aus diesem Grunde keinen Gebrauch machen könnte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - 7 B 123.93 -, ZfW 1994, 333.
Die Verneinung des Sachbescheidungsinteresses verlangt insoweit aber eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit. Die Klägerin ist Eigentümerin der Flächen G1 und G2. Dazu bedarf es keiner Eigentümererklärungen. Eigentümer des G3 ist der Landwirt N. Dabei handelt es sich um eine allerdings ausgedehnte Fläche, die bereits in den ersten Abgrabungsabschnitten ausgekiest werden soll. Die Klägerin hatte bereits mit der dem Antrag beigefügten Umweltverträglichkeitsprüfung (Beiakte Heft 2, Ziffer 1.6) vorgetragen, die erforderlichen Eigentümereinverständniserklärungen mit gesondertem Schreiben überreichen zu wollen und hat ihre Fähigkeit hierzu in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, ohne dass der Beklagte dem stichhaltig entgegen treten kann.
4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der Landschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen zwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger lediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die Genehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das Erfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, wenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, weil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien des § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich nicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung von Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in bebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB -
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -
und des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht zweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen Beachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft den Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur Versagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und entschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich erheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3 Abs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben nicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht werden kann.
5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über den Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu entscheiden, nicht entfallen.
5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des GEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar (§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu ziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind (§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999 zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des GEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des GEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem Fortgelten des GEP 1986.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).
Es mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen (§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige Aussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung gehören.
5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht nach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 Satz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen raumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, 733,
durch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB bewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung angeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer Planfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten.
Vgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.
Die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des Inhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele anderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt. Insbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht durch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen keine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38 BauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.
5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen ihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als Versagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend vom Bebauungsrecht zu bestimmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.
Dass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein landschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen Regelungsbereich nicht berühren,
hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -, Buchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39,
ist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche berücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der Abgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen im Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste" enthält als Begründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den ausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres daraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem Gebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf Abgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung schwerlich überhaupt vorstellbar sind.
5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne landesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der Aufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und deshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung - der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind (§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3 Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört, soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei Raumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem klaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein), nach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum Abschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes vorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften insgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen raumordnerischer Darstellungen.
Vgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998, GMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.
Die Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des Planänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz - LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden (§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach Durchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit vorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.
Das ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden Raumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das „Wohl der Allgemeinheit" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im Ergebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte Bindungswirkung dennoch beizulegen.
5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch zu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den vorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet wäre.
Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese Definition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des Raumordnungsgesetzes,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,
und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines Einzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten Zwecks für einen bestimmten Bereich.
5.2.1. Der überwiegende, nördliche Teil der Vorhabenfläche wird durch den GEP 1999 als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach Kapitel 2.2. Ziel 1 Nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle Flächen dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als „Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,
ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch anderweitig dargetan.
5.2.2. Die überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein hinreichend präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht im Einklang stehen könnte. Das Ziel 1 gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine nachfolgende Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die Landschaftsplanung in den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe, um das Ziel 1 bei einer Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens unmittelbar mit dem Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die Zielaussage nicht.
5.2.3. Das Vorhaben der Klägerin soll allerdings teilweise in einem im GEP 1999 dargestellten Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" verwirklicht werden. Die in der Übersichtskarte zum GEP 1999 (= Erläuterungskarte 8) in dunkelblau hervor gehobenen Bereiche entsprechen inhaltlich der violett-quer gestreiften Markierung „Freiraum 2. d) dd): Grundwasser- und Gewässerschutz" gemäß der dem GEP 1999 im Maßstab 1:50.000 anliegenden „Übersicht der Kartenblätter und Legende". Aus der die Übersichtskarte 8 Wasserwirtschaft konkretisierenden Karte L 4302 L (im Maßstab 1:50.000) ergibt sich, dass die violett-quer gestreifte Markierung im Bereich der C1 (25 Längengrad und 20 Minuten/57 Breitengrad 20 Minuten) südliche Teile der Vorhabensfläche erfasst. Dem entspricht auch die Darstellung der Karte „Hydrologie" bei den Antragsunterlagen (UVP, BA 2, Seite 27). Die dort in hellblauer Wellenlinie dar gestellte Grenze „Reservegebiet Gewässerschutz gemäß 16. Änderung GEP (1984) E beschreibt annähernd, wenn nicht genau die nordwestliche Grenze der violetten Markierung der Detailkarte zum GEP 1999. Bei dieser Darstellung des GEP 1999 handelt es sich um die Ausweisung eines zukünftig möglichen Wasserschutzgebietes. Bestehende Wasserschutzgebiete werden in der o.a. Übersichtskarte (i.M. 1.200.000) durch die Abkürzung „WG" als Wassergewinnungswerke namentlich aufgeführt, während die hier einschlägige Darstellung im Bereich Sonsbeck namentlich nicht qualifizierte Flächen betrifft. Die Darstellung der Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz konkretisiert gemäß der Erläuterung 1 zu Kapitel 3.10 Ziel 2 GEP 1999 diejenigen Grundwasservorkommen, die der öffentlichen Wasserversorgung dienen oder in absehbarer Zeit dafür herangezogen werden sollen (Hervorhebung durch die Kammer). Erfasst die Darstellung sowohl bestehende als auch geplante Wasserschutzgebiete und werden bestehende Wasserschutzgebiete namentlich aufgeführt, so ergibt der Umkehrschluss, dass es sich bei den namentlich nicht benannten Flächen um zukünftig geplante Wasserschutzgebiete im Sinne der Erläuterung handelt. Damit korrespondiert die Aufzählung der „letzten großen, noch ungenutzten (Hervorhebung durch die Kammer) zusammenhängenden Wasservorkommen" unter Satz 3 der Erläuterung Nr. 11 zu Kapitel 3.10. Ziel 1 GEP 1999. Bei den dort nach Ortslagen benannten Bereichen (= C2, Y/X1/N1 und H2 sowie I) handelt es sich vorwiegend um die zeichnerisch im Bereich um T2 ohne Namensnennung ausgewiesenen Flächen.
Aus der teilweisen Belegenheit der Vorhabenfläche in einem im GEP 1999 dargestellten Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" betreffend ein zukünftig möglicherweise auszuweisendes Wasserschutzgebiet ergibt sich kein zwingender, eine Abwägung im Wege der Planfeststellung entbehrlich machender Versagungsgrund.
5.2.3.1 Aus der Belegenheit der Vorhabenfläche in dem Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" folgt zunächst nicht, dass das Vorhaben der Klägerin unter analoger Anwendung einer Muster-Wasserschutzgebietsverordnung, wie sie zukünftig festgesetzt werden könnte, zwingend verboten ist. Es gelten vielmehr nur die landesplanerischen Ziele (GEP 1999, Kapitel 3.10. Ziel 2, Erläuterung Nr. 9).
5.2.3.2. Eine Unvereinbarkeit mit Kapitel 3.10 Ziel 1, Absatz 1 GEP 1999 liegt nicht vor. Um ein bereits genutztes Wasservorkommen geht es nicht.
5.2.3.3. Das Vorhaben der Klägerin berührt jedoch Kapitel 3.10, Ziel 1, Absatz 2, wonach „die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung geeigneten Bereiche ... von Nutzungen freigehalten werden (sollen), die zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen können". Ferner berührt das Vorhaben Kapitel 3.10 Ziel 2 Absatz 1, wonach „die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz ... vor Nutzungen zu schützen (sind), die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können." 5.2.3.3.1. Diesen Aussagen des GEP 1999 mangelt es jedoch, soweit es sich um Bereiche für noch nicht konkret genutzte Wassergewinnungsanlagen handelt, bereits an der erforderlichen Zielqualität. Eine konkrete, nach abschließender Abwägung festgestellte Schutzbedürftigkeit der vorsorglich für den Gewässerschutz dargestellten Flächen lässt sich der Begründung des GEP 1999 nicht entnehmen. Gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG können Wasserschutzgebiete, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, festgesetzt werden, um Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen (Hervorhebung durch die Kammer) öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Von der kraft Gesetz ausdrücklich (seit der IV. Änderung des WHG durch Gesetz vom 26. April 1976) eröffneten Möglichkeit, Gewässer auch im Interesse der künftigen öffentlichen Wasserversorgung durch förmliche Ausweisung eines Wasserschutzgebietes zu schützen, ist für die fragliche Fläche im Bereich der C1 bislang kein Gebrauch gemacht worden. Aus der Nichtausnutzung dieser spezifisch wasserrechtlich eröffneten Möglichkeit, Reserveflächen zu sichern, schließt die Kammer, dass das Sicherungsbedürfnis auf den fraglichen Flächen einen hinreichenden Grad an Konkretisierung noch nicht erlangt hat; andernfalls die Flächen bereits jetzt als Wasserschutzgebiet ausgewiesen wären. Dafür sprechen auch die Erläuterungen zu Kapitel 3.10. Aus den Erläuterungen zu Kapitel 3.10 des GEP 1999 (insbesondere Absatz 2 und 10) ergibt sich, dass weniger Mengen-, sondern vielmehr Qualitätsprobleme als Anlass für die vorbeugende Darstellung von Grundwasser- und Gewässerschutzbereichen gesehen werden. Diese Qualitätsprobleme ergeben sich wiederum aus einer Vielzahl von Gründen, wobei als hauptsächlicher Grund (Absatz 4) die hohe Nitratbelastung auf Grund der intensiven landwirtschaftlichen Bodennutzung benannt wird. Hierbei handelt es sich jedoch um einen variablen, beeinflussbaren Faktor. Wie in Absatz 6 weiter erläutert, konnte der Ende der 80er-Jahre noch gegebene übermäßige Eintrag von Düngemitteln (als wesentlicher Grund der hohen Nitratbelastung) durch intensive Beratung seitens der Landwirtschaftskammer in wasserwirtschaftlichen Kooperationen reduziert werden. Da der Hauptbelastungsfaktor des Grundwassers bekannt ist und erste Maßnahmen zur Verminderung der Belastungen bereits Erfolge zeigen, besteht offenbar kein akutes Bedürfnis, die im GEP 1999 dargestellten Reserveflächen für den Wasserschutz gegenwärtig als Wasserschutzgebiete auszuweisen. Mithin fehlt es jedenfalls den im GEP 1999 dar gestellten Reserveflächen für den Grundwasser- und Gewässerschutz an einer abschließend abgewogenen Schutzbedürftigkeit.
5.2.3.3.2. Ungeachtet dessen würde eine bereits jetzt fest stehende Unvereinbarkeit des Vorhabens der Klägerin mit den beiden vorbenannten Aussagen des GEP tatbestandlich voraussetzen, dass die Zulassung des Vorhabens der Klägerin zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen („Zielaussage" 1 Abs. 2) bzw. die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen („Zielaussage" 2. Abs. 1) kann. Ob die Zulassung des Vorhabens der Klägerin zu einer derart konkreten Gefährdung einer zukünftigen Trinkwassergewinnungsanlage bzw. zu einer Beeinträchtigung der Gewässerbeschaffenheit im Bereich der C1 führen kann, bedarf der Prüfung im Einzelfall. Dies steht nicht etwa bereits deshalb fest, weil Nassabgrabungen in den Schutzzonen I bis IIIa von Wassergewinnungsanlagen, so sie ausgewiesen wären, regelmäßig ausgeschlossen sind. Denn das Vorhaben der Klägerin kann bereits vor zukünftig möglicher Ausweisung einer Wasserschutzzone abgeschlossen sein, weshalb Beeinträchtigungen durch die Abgrabungstätigkeit als solche ausgeschlossen sein können. Ungeachtet dessen steht vor eingehender parzellenscharfer Untersuchung die Erforderlichkeit und Reichweite zukünftiger Wasserschutzzonen nicht fest. Soweit der GEP 1999 zukünftig geplante Wasserschutzzonen darstellt, prognostiziert er, ohne die wasserrechtlichen Erhebungen über Erforderlichkeit und Reichweite einer zukünftigen Wasserschutzgebietsausweisung vorwegnehmen zu können. Mithin muss dem Planfeststellungsverfahren die Prüfung vorbehalten bleiben, ob zukünftige Vorhaben der Wassergewinnung dem Vorhaben der Klägerin materiell entgegen stehen. Ein zwingender Versagungsgrund lässt sich den beiden benannten Zielen nicht entnehmen.
5.2.3.4. Allerdings bestimmt Kapitel 3.10, Ziel 2 Abs. 2, 6. Spiegelstrich des GEP 1999, das in den Bereichen für Grundwasser- und Gewässerschutz keine Nassabgrabungen mehr zugelassen werden sollen. Das Vorhaben der Klägerin stellt eine Nassabgrabung in einem für Grundwasser- und Gewässerschutz reservierten Bereich des GEP 1999 dar. Daraus ergibt sich jedoch kein zwingender, eine Planfeststellung von vornherein ausschließender Versagungsgrund, weil die Formulierung „sollen" kein striktes Hindernis begründet, sondern ein Regel-Ausnahmeverhältnis bezeichnet, mithin die Möglichkeit der Abweichung immanent enthält. Wie sich aus diversen anderen Zielen des GEP 1999 ergibt, verwendet der Plangeber in den Zielen sowohl die Formulierung „soll/sollen" als auch die Formulierung „sind/ist". Zum Beispiel im Kapitel 3.3 „Schienenwege" wird für verschiedene Ziele sowohl mit dem Begriff „sollen" als auch mit dem Begriff „sind/ist" gearbeitet. (Ziel 1: „soll/sollen", Ziel 2: „sind", Ziel 3: „sind", Ziel 4: „soll"). Unterscheidet der Plangeber des GEP daher die Verben „ist/sind" und „sollen", so verwendet er das Verb „sollen" ersichtlich im Sinne der gefestigten verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung zum Regelungsgehalt von „Soll-Vorschriften", wonach mit dem Begriff eine Bindung für den Regelfall mit der Möglichkeit einer Abweichung für den atypischen Fall begründet wird.
Vgl. nur Kopp, VwVfG, Kommentar zu § 40 Rn. 17 m.w.N..
Besteht bei Soll-Vorschriften immer die Möglichkeit der Abweichung auf Grund atypischer Umstände des Einzelfalles, so enthält Kapitel 3.10, Ziel 2 Abs. 2, 6. Spiegelstrich des GEP 1999 ein - möglicherweise gewichtiges - Abwägungselement, jedoch - vor Prüfung der Möglichkeit eines atypischen Sachverhaltes - keine zwingende Aussage zur Unzulässigkeit des Vorhabens der Klägerin. Ob wiederum ein atypischer Sachverhalt vorliegt, kann derzeit jedenfalls nicht ausgeschlossen werden. Weitere Feststellungen hierzu müssen dem Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben.
5.2.3.5. Ungeachtet dessen liegen nur Teile des Vorhabens der Klägerin in den im GEP 1999 dargestellten Bereichen für den Grundwasser- und Gewässerschutz. Betroffen sind die Abbauflächen (lt. Abbauplan) 7 bis 9 und 10 teilweise. Ihr Verhältnis zur Gesamtabbaufläche beträgt lediglich ca. ein Viertel. Es liegt daher die Annahme nahe, dass die Klägerin, sollte sich im weiteren Verlauf - aus welchem Rechtsgrund auch immer - ein materieller Vorrang von Kapitel 3.10, Ziel 2 Abs. 2, 6. Spiegelstrich des GEP 1999 herausstellen, ihr Vorhaben auch auf den verbleibenden Flächen in wirtschaftlich lukrativer Weise wird realisieren können. Verfahrensrechtlich wird es hierzu nicht zwingend eines neuen Antrages bedürfen; die Klägerin wird ihr Vorhaben im Planfeststellungsverfahren entsprechend beschränken können, ohne dass deshalb von einer völlig geänderten Planung ausgegangen werden müsste.
5.2.4. Zuletzt führt auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 („Bodenschätze haushälterisch nutzen") nicht auf einen zwingenden Versagungsgrund. Nach Nr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die Vorhabenfläche liegt außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.
Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. Maßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche Beschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist - ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG. Diese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der Raumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und auszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch nicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen hindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein. Ob diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer Abgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu erwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift, planerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese Rechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem Flächennutzungsplan,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 BBauG Nr. 5,
klammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.
Das deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz, also in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des Landesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22 ROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer landesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG gesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen einer nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen Nutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den Gebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes, prinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende Erörterung ist jedoch entbehrlich.
Denn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von Konzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von Flächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen Ausweisung, dieser Nutzungen im Übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt wird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer Beurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit einhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der negativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der wechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen Standorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem Gebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter Einbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten Rohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a. F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7 Abs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2 des Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen würde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle Möglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der Möglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der Erarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen beleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der positiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen hinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete Begünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als Positivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist vielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen wirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit nicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen" unter Bevorzugung von mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen kann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber abwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern, entspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Abgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach kam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.
Eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des bauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene der Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu Abgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die Positivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher Belange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im Flächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter haben.
Vgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.
Dadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt, Gewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere Nutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine Realisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7 Abs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im Planungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder Eignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die Vorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte Nutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend zurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von Vorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende negative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in Vorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine weitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe unumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame Funktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend überwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen angesehen werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.
Die diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in gleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu befinden ist.
Es ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber entgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der Abgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben, dass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung eines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als die Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch nachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2 ausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung der Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht; gemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen Zusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende und sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange vorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2 unverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4 ROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und, zumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der mehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den einschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser Vorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem Bezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht außer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der Bedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des Bezirksplanungsrates lässt sich des Weiteren anführen, dass es in den Erläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden Zielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich vorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen tatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf einen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor allem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon abweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den sonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den Erläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit den übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit der Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe dieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft der Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen erkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein im Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in Abgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass nicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte Abwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend" anzusehen.
Das vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass eine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie langfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der Zielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen. Eine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum für andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein Regelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die Gewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden Abwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der Zulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in Frage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit gebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die planerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder für den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen Vorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine eigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen in Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner Sicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht" der Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange von gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1 erstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche Behörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu befinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der Positivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden Entscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der aufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.
Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren entgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne - durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.
Vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung repräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche Interesse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den Einzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse einer erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm bekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater Dritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt war, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden nachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor allem der Eigentümer stattfand.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.
Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren. Durch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht entgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im Gegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich danach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der mangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb unumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der außenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher zu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 (= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden nachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet, in der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den jeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.
Der dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem Gegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der verfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der Konkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung erfahren. „Abschließend" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick auf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht durchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des § 38 BauGB und der daraus folgenden Unwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem Raumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen Planfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1) und sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 Abs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die Zulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht, nicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und nicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie der Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung und Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert. Ferner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG begründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend vorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts im Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in Betracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine Einbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung privater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.
Dem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der Bindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung zu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem Korrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des Einzelfalles umfassend einbezogen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.
Im Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung, bei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung gelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das Ergebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen in der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange unberührt. „Abschließend" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind nur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private Belange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden Abwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil der GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch gemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden" Abwägung hätte zur Folge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls zur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für Private getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender Interessenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf bezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den Konsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des privaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben" der Planungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und nicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der Regionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die Zielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße Trassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay. Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.
Die endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener getroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen einer Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in Rede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung durch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist maßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer abwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese Belange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.
Es ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die dargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen Abgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen und einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt bleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat angestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der Wasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht zutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu Ziel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich angesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell zuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der Regierungsbezirk E in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies und Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse ausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer Bedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich zu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen individuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht nachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die Nutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu berücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in die Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten Flächen hat nicht stattgefunden.
5.2.5. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung E in dessen Sitzung vom 2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des GEP 1999 ist unerheblich. Das bis zum Tage der mündlichen Verhandlung eine dahingehende Änderung des GEP mit dem Willen der Ausweisung „echter" Vorranggebiete erfolgt sein könnte, ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil den Beteiligten durch den Erarbeitungsbeschluss eine Frist zu Stellungnahme von drei Monaten gewährt wird, die nicht vor dem 2. Januar 2004 ablaufen kann.
5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am Zustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht an.
Der Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die weiteren Nebenentscheidungen folgen aus den §§ 167, 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG
§§ 29 bis 37 BauGB nach § 38
BauGB
§§ 29 ff. BauGB
§§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB
§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1
LG
§§ 62 und 69 LG
§§ 153, 147 Abs. 2 LWG NRW.
§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG
§§ 29 ff.
BauGB
§§ 6, 22 ROG
§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG
§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB
§ 31 WHG
§ 4 AbgrG
§ 18 AEG
§ 23 LG
§ 62 LG
§ 8 BNatSchG
§ 38 BauGB
§ 4 ROG
§ 8 LuftVG
§ 2 ROG
§ 35 Abs. 3
Satz 2 und Satz 3 BauGB
§ 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO
§ 31 Abs. 2 WHG
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB
§ 3 Abs. 6 AbgrG
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 38 Satz 2 BauGB
§ 38 Satz 2
BauGB
§ 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB
§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG
§ 62 Abs. 3 Satz 1 LG
§ 62 Abs. 1 Nr. 1
bis 4 LG
§ 62 Abs. 1 LG
§ 62 Abs. 2 LG
§ 6 Abs. 1 Satz 1
LG
§ 4 Abs. 5 LG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG
§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG
§ 4 Abs. 4 AbgrG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG
§ 3 Abs. 3 AbgrG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 1 ROG
§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 23 Abs. 1 ROG
§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz
§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 5 Abs. 4 Satz 1,
4 Abs. 5 ROG
§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4
Abs. 5 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 7 Abs. 4 ROG
§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7
Abs. 7 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
ROG
§ 7 Abs. 4
ROG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 4 Abs. 1 oder 3 ROG
§ 7 Abs. 5 ROG
§ 7 Abs. 6 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3
Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003,
733,

58
BVerwGE 68, 311
NVwZ 2002, 869
BVerwGE 90, 329,

74
BVerwGE 68, 319,

77
NVwZ 2003, 738
BVerwGE 116, 365
NVwZ 2003, 730
20 A 4257/99
6 C 18.00
4 C 22.87
11 VR 12.00
4 C 11.79
4 C 28.86
7 A 2883/92
1 BvL 21/94
4 A 18.99
4 C 10.96
4 B 30.95
20 A 1945/99
7 B 123.93
4 C 17.81
4 C 15.01
4 B 167.87
4 B 26.88
4 C 15.92
4 C 43.81
4 BN 60.01
4 NB 20.91
4 C 70.79
4 C 57.84
4 B 170.96
4 B 6.98
4 C 4.02
4 C 9.00
4 C 4.00
4 CN 8.01