Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-09-10, Aktenzeichen 6 B 21/25
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0910.6B21.25.00

Tenor:
Verfahrensgang
Soweit die Antragstellerinnen den Antrag zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird auf 10.000,– festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist einzustellen, soweit die Antragstellerinnen ihren Antrag zurückgenommen haben. Mit der Antragsschrift vom 06.08.2025 haben sie unter Ziffer 2) beantragt, den Antragsgegner zu verpflichten, in der nächsten erreichbaren Ausgabe des Amtlichen Mitteilungsblatts des Amts ... eine öffentliche Mitteilung zu veröffentlichen, in der in unmissverständlicher Weise mitgeteilt wird, dass die gesetzliche Einreichungsfrist für das von den Antragstellerinnen initiierte Bürgerbegehren nach der derzeitigen Rechtslage nicht verstrichen ist und eine abschließende Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch die zuständige Stelle erst nach Einreichung der gesammelten Unterschriften erfolgt. Diesen Antrag haben sie mit Schriftsatz vom 18.08.2025 zurückgenommen, so dass das Verfahren in diesem Umfang gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen war.
Die weitergehenden Anträge,
1. den Antragsgegner zu verpflichten, das von den Antragstellerinnen dem Amt ... und der Gemeinde ... am 14.07.2025 angezeigte Bürgerbegehren, das sich gegen den Ausweis raumbedeutsamer Photovoltaik-Freiflächenanlagen im Gemeindegebiet ... richtet, einschließlich der am 25.11.2024 von der Gemeindevertretung beschlossenen Aufstellungsbeschlüssen für Bauleitpläne zur Schaffung des Baurechts für Photovoltaik-Freiflächenanlagen mit einer Fläche von insgesamt 178 Hektar, einstweilen zuzulassen, nachdem die Antragstellerinnen 277 gültige Unterschriften Stimmberechtigter eingereicht haben,
2. hilfsweise im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das im Antrag zu 1 bezeichnete Bürgerbegehren nicht wegen Fristversäumnis gemäß § 16g Absatz 3 Satz 3 der Gemeindeordnung Schleswig-Holstein unzulässig ist,
bleiben ohne Erfolg, da sie bereits unzulässig sind.
Die von ihnen gestellten Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind zwar statthaft. So kann das Gericht nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes (Anordnungsgrund) als auch einen sicherungsfähigen Anspruch (Anordnungsanspruch) voraus. Die tatsächlichen Voraussetzungen für die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) und das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO.
Vorliegend fehlt es den Antragstellerinnen jedoch an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis.
Vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung und des im Ausgangspunkt reaktiv konzipierten Gebots eines effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG ist vorbeugender verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz nur unter engen Voraussetzungen zulässig. Dieser erfordert ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse, das voraussetzt, dass es dem Betroffenen nicht zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten, und er nicht auf einen als ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Durch das Zuwarten auf die behördliche Maßnahme darf nicht die Gefahr bestehen, dass irreversible Fakten geschaffen werden und dadurch möglicherweise nicht wiedergutzumachende Nachteile entstehen (vgl. OVG Schleswig, Beschlüsse vom 09.01.2024 – 2 MB 19/23 –, juris, Rn. 4 und vom 03.08.2023 – 2 MB 11/23 –, juris, Ls 1 und Rn. 15 m. w. N.; OVG Münster, Beschluss vom 20.10.2023 – 1 B 943/23 –, juris, Rn. 15 f. mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 07.05.1987 – 3 C 53.85 –, juris, Rn. 25 m.w.N).
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Es ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar, dass den Antragstellerinnen bei Nichterlass der von ihnen begehrten einstweiligen Anordnung schwere und unabwendbare Nachteile drohen könnten. Vielmehr tragen die Antragstellerinnen selbst vor, dass die nächste Phase der Bauleitplanung noch nicht in Sicht sei (Bl. 135 d.A.).
Hinzu kommt, dass das von den Antragstellerinnen eingereichte Bürgerbegehren gemäß § 16g Abs. 5 Satz 2 der Gemeindeordnung (GO) seit Einreichung des vollständigen Antrags einschließlich der Unterschriftenlisten einen Suspensiveffekt entfaltet. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung oder eine Entscheidung, die aufgrund einer Übertragung nach § 27 Absatz 1 Satz 3 GO durch den zuständigen Ausschuss getroffen wurde, darf ab Eingang des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu, das Bürgerbegehren ist offensichtlich unzulässig oder die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wird missbräuchlich angestrebt; das Vollzugsverbot endet mit dem Tag, an dem die Kommunalaufsicht die Feststellung trifft, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist. An einer solchen Entscheidung fehlt es bislang.
Bereits jetzt weist die Kammer vorsorglich darauf hin, dass darüber hinaus auch kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht wäre.
Das Gericht spricht die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Wege einer einstweiligen Anordnung nur aus, wenn – neben dem Vorliegen eines qualifizierten Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. zur grundsätzlichen Unzulässigkeit der Vorwegnahme der Hauptsache: OVG Schleswig, Beschluss vom 08.10.2008 – 2 MB 25/08 –, juris, Rn. 11) – die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist. Anordnungsanspruch und Anordnungsanspruch müssen in jenen Fällen daher in einem über das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. den Beschluss der Kammer vom 15.12.2022 – 6 B 34/22 –, juris, Rn. 2 m. w. N.; zum vorzugswürdigen Vorgehen gegen die Gemeinde vgl. die Beschlüsse der Kammer vom 19.04.2023 – 6 B 5/23 – und vom 03.04.2023 – 6 B 1/23 –, jeweils juris).
Daran gemessen wäre ein Anordnungsanspruch zu verneinen, da die Kammer die Auffassung des Antragsgegners teilt, dass die Antragstellerinnen die Ausschlussfrist gemäß § 16g Abs. 3 Satz 3 GO, die erfordert, dass das Bürgerbegehren innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses oder der Entscheidung eingereicht sein muss, nicht eingehalten haben.
Der Beschluss der Gemeindevertretung über die Aufstellungsbeschlüsse ist bereits am 25.11.2024 gefasst worden. Die Einreichung des Bürgerbegehrens erfolgte erst am 14.07.2025 und damit erst nahezu 8 Monate später.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist die in § 16g Abs. 3 Satz 3 GO bezeichnete „Bekanntgabe“ nicht gleichzusetzen mit einer „öffentlichen Bekanntmachung“, die hier erst durch die Veröffentlichung in der Zeitung ... am 01.08.2025 erfolgt ist.
Der Wortlaut von § 16g Abs. 3 Satz 3 GO schließt es zwar nicht aus, für den Fristbeginn auf eine „förmliche“ öffentliche Bekanntgabe nach Maßgabe der Bekanntmachungsverordnung bzw. der Hauptsatzung der Beigeladenen abzustellen. Sinn und Zweck der Fristbestimmung sprechen jedoch gegen die von den Antragstellerinnen vertretene Gesetzesauslegung. Nicht anders als vergleichbare Fristbestimmungen für kassatorische Bürgerbegehren nach den Gemeindeordnungen anderer Bundesländer (etwa § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO BW, § 8b Abs. 3 Satz 1 HGO, § 26 Abs. 3 GO NRW; § 25 Abs. 3 Satz 3 SächsGemO) soll die gesetzliche Ausschlussfrist des § 16g Abs. 3 Satz 3 GO im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit vermeiden, dass die Ausführung von Beschlüssen der Gemeindevertretung in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden muss. Die Regelung dient damit der Effektivität und Sparsamkeit der Gemeindeverwaltung und ist zugleich Ausdruck eines Vorrangs der Entscheidungsbefugnis der Gemeindevertretung im System der repräsentativen Demokratie (vgl. zu § 25 Abs. 2 Satz 3 SächsGemO a. F.: OVG Bautzen, Beschluss vom 14.07.2008 – 4 B 196/08 –, juris, Rn. 9 m. w. N.; zur Stärkung der Planungssicherheit und der zügigen Umsetzung wichtiger kommunaler Projekte vgl. auch die LT-Drucksache 20/377 vom 09.11.2022, S. 5).
Ausgehend von dem so verstandenen Regelungszweck des § 16g Abs. 3 Satz 3 GO reicht es für die Bekanntgabe eines Beschlusses der Gemeindevertretung aus, dass der Beschluss in öffentlicher Sitzung ergangen ist oder – im Falle eines in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses – spätestens in öffentlicher Sitzung nach § 35 Abs. 3 GO bekanntgegeben wurde. Ein darüber hinausgehender weder in der Bekanntmachungsverordnung noch der Hauptsatzung der Beigeladenen kommunalrechtlich nicht vorgeschriebener weiterer Veröffentlichungsakt ist nicht erforderlich (zu § 25 Abs. 2 Satz 3 SächsGemO a. F.: OVG Bautzen, Beschluss vom 14.07.2008 – 4 B 196/08 –, juris, Rn. 10; zu § 8b Abs. 3 Satz 1 HGO: VGH Kassel, Urteil vom 02.04.2004 – 8 UE 2529/03 –, juris, Rn. 36; eine Gleichsetzung von Bekanntgabe und öffentlicher Bekanntmachung ablehnend auch: Dehn/Wolf in PdK, KVR SH/GO, Stand: Februar 2025, § 35, Ziff. 4.3, Rn. 23; zu § 8b HGO: BeckOK KommunalR Hessen/Dünchheim, 31. Ed. 01.05.2025, HGO § 8b Rn. 12, beckonline). Es ist vielmehr als ausreichend anzusehen, wenn gewährleistet ist, dass der Bürger von der Beschlussfassung Kenntnis erlangen kann (zu § 8b HGO: BeckOK KommunalR Hessen/Dünchheim, 31. Ed. 01.05.2025, HGO § 8b Rn. 12, beck-online).
Das Erfordernis einer öffentlichen Bekanntmachung und einem hieran anknüpfenden Fristbeginn lässt sich auch nicht aus § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB herleiten. Zutreffend ist zwar, dass die Gemeindevertretung der Beigeladenen gemäß dem Sitzungsprotokoll vom 25.11.2024 beschlossen hat, die antragsgegenständlichen Aufstellungsbeschlüsse nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt zu machen. Indessen betrifft diese Bekanntmachung die Bauleitplanung, die bundesgesetzlich geregelt ist, und nicht das Bürgerbegehren, für das spezielle landesrechtliche Vorschriften existieren.
Zwar ist anzuerkennen, dass im Falle eines Aufstellungsbeschlusses zwischen der Bauleitplanung und einem darauf gerichteten Bürgerbegehren ein inhaltlicher Zusammenhang im Hinblick auf die Zielrichtung besteht; allein dieser Zusammenhang rechtfertigt aber nicht die Gleichsetzung der jeweiligen Zeitpunkte der Bekanntgabe.
Mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Bürgerbeteiligung vom 22.02.2013 (GVOBl. S. 72) wurde der bisherige Ausschlussgrund „Bauleitplanung“ geändert und § 16g Abs. 2 Nr. 6 GO neu gefasst. Nach dieser Vorschrift findet kein Bürgerentscheid statt über Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung. Dem jetzigen Wortlaut ist zu entnehmen, dass die eingefügte Ausnahme vom Ausschluss eines Bürgerentscheides restriktiv auszulegen ist und deshalb Bürgerentscheid und Bürgerbegehren nur bei Entscheidungen über einen Aufstellungsbeschluss sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung zulässig sind (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 24.01.2014 – 2 MB 2/14 –, juris, Rn. 8). Über den Aufstellungsbeschluss hinausgehende bundesgesetzlich geregelte Verfahrensschritte im Rahmen der Bauleitplanung und die dem Aufstellungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen sind von der restriktiv auszulegenden Ausnahme nicht mehr erfasst (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 08.05.2023 – 3 MB 27/22 –, juris, Rn. 10 m. w. N.).
Hieraus folgt, dass für die Fristenbestimmung i. S. d. § 16g Abs. 3 Satz 3 GO allein die Bekanntgabe nach den kommunalrechtlichen Vorgaben – hier durch die Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses in der öffentlichen Sitzung der Gemeindevertretung der Beigeladenen am 25.11.2024 – als maßgeblich für den Fristbeginn anzusehen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 3, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich somit nicht am Kostenrisiko beteiligt hat, § 161 Abs. 3 VwGO.
Der Streitwert beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 62 GKG i. V. m. Ziff. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Dieser war gemäß Ziff. 1.5 auf die Hälfte zu reduzieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 8b HGO
§ 62 GKG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 16g Absatz 3 Satz 3 der Gemeindeordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 16g Abs. 5 Satz 2 der Gemeindeordnung
§ 27 Absatz 1 Satz 3 GO
§ 16g Abs. 3 Satz 3 GO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 8b Abs. 3 Satz 1 HGO
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 25 Abs. 3 Satz 3 SächsGemO
§ 25 Abs. 2 Satz 3 SächsGemO
§ 35 Abs. 3 GO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 16g Abs. 2 Nr. 6 GO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 161 Abs. 3 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 943/23
3 C 53.85
6 B 34/22
6 B 5/23
6 B 1/23
4 B 196/08
8 UE 2529/03