Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-13, Aktenzeichen 1 A 1981/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0213.1A1981.07.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert und wie folgt neu gefasst:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides seines Innenministeriums vom 21. Juli 2005 verpflichtet, den Ruhegehaltssatz für die Berechnung des Ruhegehalts, welches dem Kläger aus seinen Amtszeiten als Mitglied der Landesregierung des Beklagten zusteht, auf der Grundlage der bis zum 30. Juni 1999 geltenden Fassung des § 11 LMinG neu festzusetzen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger war in der Zeit vom 27. November 1995 bis zum 9. Juni 1998 (2 Jahre und 195 Tage) Minister für B. , H. und T. und in der Zeit vom 12. November 2002 bis 24. Juni 2005 (2 Jahre und 225 Tage) Minister für W. , F. und M. im Dienst des beklagten Landes.
Unter dem 21. Juli 2005 teilte das Innenministerium des Beklagten dem Kläger mit, dass er nach Beendigung seines Anspruchs auf Amtsbezüge mit Ablauf des Monats Juni 2005 aus seinen Ministerämtern sowohl einen Anspruch auf Übergangsgeld nach § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Landesregierung Nordrhein-Westfalen (Landesministergesetz – LMinG) als auch einen Anspruch auf Ruhegehalt nach § 11 LMinG habe. Der Ruhegehaltanspruch ruhe gemäß § 11 Abs. 4 LMinG bis zum Beginn des Monats, für den die Landesregierung seine Dienstunfähigkeit feststelle oder in dem er das 60. Lebensjahr vollende. Der Ruhegehaltssatz betrage gemäß § 11 Abs. 3 LMinG 30 v.H. seiner derzeitigen Amtsbezüge.
Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 10. August 2005 Widerspruch und führte aus: Seiner Meinung nach sei die Übergangsvorschrift des § 19 Abs. 2 LMinG einschlägig, wonach für am 1. Juli 1999 amtierende und zu diesem Zeitpunkt vorhandene ehemalige Mitglieder der Landesregierung § 11 LMinG in der vor diesem Stichtag geltenden Fassung anzuwenden sei. Der Gesetzgeber verlange nicht, dass am 1. Juli 1999 bereits ein Versorgungsanspruch bestanden habe. Es sei auch unschädlich, dass er – der Kläger – an diesem Stichtag aus dem ersten Ministeramt entlassen und noch nicht in das zweite Ministeramt berufen gewesen sei, da bei Ministern im Gegensatz zu Beamten typischerweise nur mehrere Ernennungen einen Ruhegehaltsanspruch begründeten.
Diesen Rechtsbehelf wies das Innenministerium mit Widerspruchsbescheid vom 21. November 2005 als unzulässig zurück, da es keines Vorverfahrens bedürfe, wenn der Verwaltungsakt wie hier von einer obersten Landesbehörde erlassen worden sei. Mit dem Bescheid vom 21. Juli 2005 sei eine Entscheidung über die Festsetzung der Versorgung des Klägers getroffen worden.
Am 21. Dezember 2005 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben, die mit Beschluss vom 7. Februar 2006 an das Verwaltungsgericht Minden verwiesen wurde. Zur Begründung hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht: Unter am 1. Juli 1999 "vorhandenen ehemaligen Mitgliedern der Landesregierung" i.S.d. § 19 Abs. 2 LMinG in der jetzt geltenden Fassung seien Personen zu verstehen, die – wie er – früher dem Kabinett angehört und an diesem Stichtag noch gelebt hätten. Dies entspreche auch der Diktion der §§ 69 bis 69 e, 85 Beamtenversorgungsgesetz. Die Auffassung des Beklagten, dass nur ehemalige Minister gemeint seien, die selbst oder deren Hinterbliebene am 1. Juli 1999 versorgungsberechtigt gewesen seien, sei weder mit dem Gesetzeswortlaut noch mit der Gesetzessystematik zu vereinbaren. Aus dem Umstand, dass seinerzeit in der parlamentarischen Diskussion im Zusammenhang mit dem Erlass des Fünften Gesetzes zur Änderung des LMinG vom 18. Mai 1999 die Behandlung der bereits im Ruhestand befindlichen Minister nicht kontrovers erörtert worden sei, könne der Beklagte nicht den Schluss ziehen, dass nach § 19 Abs. 2 LMinG nur bereits erworbene Ansprüche auf ein Ruhegehalt hätten unangetastet bleiben sollen. Hätte der Gesetzeber dies gewollt, hätte er die Regelung auf bereits vorhandene Versorgungsfälle beschränkt, wie es in dem durch das Gesetz zur Änderung des LMinG und des Gesetzes über das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs für besondere Regierungsaufgaben im Lande Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 2002 neu geschaffenen Abs. 3 des § 19 LMinG geschehen sei. Ebenso sei die Auffassung des Beklagten unzutreffend, dass der Gesetzgeber vage Aussichten, (erst) durch eine weitere Amtszeit einen Anspruch auf Versorgungsbezüge unter Zugrundelegung der alten Rechtslage zu erlangen, nicht habe schützen wollen. Denn derartige Aussichten seien sehr wohl von § 19 Abs. 2 LMinG erfasst worden, da die Amtszeit der am Stichtag 1. Juli 1999 amtierenden Mitglieder der Landesregierung von Rechts wegen im Jahr 2000 geendet habe, sodass sie jedenfalls nicht allein durch die verbleibende Amtszeit einen Versorgungsanspruch nach altem Recht hätten erwerben können. Da er – der Kläger – sein Ministeramt ebenso wie die seinerzeit amtierenden Mitglieder der Landesregierung vor dem 1. Juli 1999 angetreten habe, sei sein Vertrauen ebenso schützenswert. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass am 1. Juli 1999 mehrere ehemalige Mitglieder der Landesregierung gelebt hätten, die mit Blick auf die gesetzlich geforderte Mindestamtszeit noch keinen Anspruch auf Versorgungsbezüge gehabt hätten. Auch diese Personen hätten aber offensichtlich in den Anwendungsbereich der Norm einbezogen werden sollen. Schließlich könne das Argument des Beklagten nicht überzeugen, dass sich die rechtlichen Bedingungen für die Festsetzung von Versorgungsbezügen zu dem Zeitpunkt, in dem er – der Kläger – sein zweites Ministeramt angetreten habe, bereits gegenüber den Bedingungen während der ersten Amtszeit geändert hätten, sodass er nur auf die neuen Bedingungen habe vertrauen können. Denn der Gesetzgeber hätte regeln können, dass bei der Berechnung des Ruhegehalts für die Zeit vor dem 1. Juli 1999 § 11 Abs. 3 LMinG in der vor diesem Stichtag geltenden Fassung und für die Zeit ab dem 1. Juli 1999 in den späteren Fassungen zugrunde zu legen sei. Dies sei jedoch unterblieben.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 21. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 21. November 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Ruhegehaltssatz für die Berechnung des Ruhegehalts aus dem Ministeramt auf der Grundlage der bis zum 30. Juni 1999 geltenden Fassung von § 11 LMinG neu festzusetzen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er sich im Wesentlichen auf ein Gutachten des Prof. Dr. P. aus April 2006 berufen. Dieses Gutachten (GA 44 bis 62), auf dessen Einzelheiten verwiesen wird, gelangt zu dem Ergebnis, dass die grammatische, systematische, entstehungsgeschichtliche sowie teleologische Auslegung des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG darauf führe, dass die Norm (einschränkend) nur auf solche ehemaligen Mitglieder der Landesregierung anzuwenden sei, welche – wie auch für ihre Hinterbliebenen vorausgesetzt – zu dem genannten Stichtag bereits einen Versorgungsanspruch erworben gehabt hätten.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage insoweit stattgegeben, als der Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 21. Juli 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. November 2005 verpflichtet worden ist, den Ruhegehaltssatz des Klägers aus seinen Ministerämtern auf 31,5 v.H. festzusetzen; im Übrigen wurde die Klage abgewiesen. Zur Begründung der Teilstattgabe hat das Verwaltungsgericht auf § 19 Abs. 4 Satz 1 LMinG abgestellt, wegen der Klageabweisung im Übrigen hat es sich im Wesentlichen der Rechtsauffassung des Beklagten und des von diesem beauftragten Gutachters – seines jetzigen Prozessbevollmächtigten – angeschlossen. In dem Urteil hat das Verwaltungsgericht ferner die Berufung zugelassen.
Der Kläger hat am 21. Juni 2007 durch seine Prozessbevollmächtigten gegen das diesen am 21. Mai 2007 zugestellte Urteil Berufung eingelegt und diese nach vom Vorsitzenden des Senats gewährter Fristverlängerung am 17. August 2007 (rechtzeitig) wie folgt begründet: Der dem abweisenden Teil der Klage vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Rechtsauffassung zur Auslegung des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG könne nicht gefolgt werden. Diese Auffassung widerspreche zunächst offensichtlich dem Wortlaut, welcher dafür, dass den am Stichtag vorhandenen ehemaligen Mitgliedern der Landesregierung bereits ein Versorgungsanspruch zugestanden haben müsse, nichts hergebe. Zu einem derartigen Verständnis führe in gesetzessystematischer Hinsicht aber auch nicht die Einbeziehung der Hinterbliebenen in die betreffende Vorschrift; diese behalte als zukunftsorientierte Übergangsregelung auch dann Sinn, wenn man der in dem Urteil vorgenommenen Gleichsetzung des Begriffs "vorhanden" mit dem Vorhandensein eines Versorgungsanspruchs (am Stichtag) nicht folge. Wie die differenzierte Terminologie in den einzelnen Absätzen des § 19 LMinG zeige, sei die Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts vielmehr gerade mit der Gesetzessystematik unvereinbar. Im Rahmen seiner Erwägungen zur Entstehungsgeschichte gebe sich das Verwaltungsgericht nicht mit der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Änderungsgesetz vom 18. Dezember 2002 zufrieden, welche die Einfügung des Wortes "vorhanden" als lediglich redaktionelle Ergänzung und Anpassung an die im Beamtenversorgungsgesetz übliche Diktion kennzeichne. Die Meinung des Gerichts, die Überarbeitung der Vorschrift müsse einen anderen Sinn haben, trage spekulativen Charakter. Dass in anderen Regelungszusammenhängen des LMinG – darunter etwa auch für die amtierenden Minister – auf eine entsprechende Beifügung des Wortes "vorhanden" verzichtet worden sei, lasse sich durch Sachgründe erklären. Die internen Erwägungen der Landesregierung bei der Vorbereitung des Entwurfs des Änderungsgesetzes vom 18. Mai 1999 seien dem Gesetzgeber unbekannt geblieben; schon deswegen könnten sie für die Interpretation des Gesetzes nicht maßgebend sein. Während des Gesetzgebungsverfahrens habe das Schwergewicht der politischen Diskussion zwar bei der von den damaligen Koalitionsfraktionen beabsichtigten unterschiedslosen Einbeziehung aller amtierenden Minister in die Übergangsregelung gelegen, also auch derjenigen, die zu dem vorgesehenen Stichtag – wie hier jedenfalls bei drei am 1. Juli 1999 amtierenden Landesministern tatsächlich der Fall gewesen – die Mindestzeit für den Versorgungsanspruch noch nicht erfüllt gehabt hätten. Es sei aber bei den parlamentarischen Beratungen niemand auf den Gedanken gekommen, dass die amtierenden Minister besser hätte gestellt werden sollen als die ehemaligen Minister, die ggf. erst in der Zusammenschau mit einer weiteren, späteren Amtszeit ihre Versorgungsberechtigung erwerben würden. Die in diesem Zusammenhang auf einen "politischen Vertrauensschutz" gestützten Erwägungen der Parlamentarier hätten sich in vergleichbarer Weise auch auf alle ehemaligen Minister beziehen lassen. Unter Schutzwürdigkeitsgesichtspunkten hätte es für eine etwaige Ungleichbehandlung der beiden Ministergruppen (amtierende und ehemalige) keinen sachlichen Grund gegeben.
Der Kläger fasst seinen Antrag erster Instanz klarstellend dahingehend neu, dass er beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides seines Innenministeriums vom 21. Juli 2005 zu verpflichten, den Ruhegehaltssatz für die Berechnung des Ruhegehalts, welches dem Kläger aus seinen Amtszeiten als Mitglied der Landesregierung des Beklagten zusteht, auf der Grundlage der bis zum 30. Juni 1999 geltenden Fassung des § 11 LMinG neu festzusetzen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und in vollem Umfang nach seinem neu gefassten Antrag erster Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung mit dem neu gefassten Antrag erster Instanz zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt seinen bisherigen Rechtsstandpunkt. Erwidernd führt er aus: Die Argumentation des Verwaltungsgerichts zu den Hinterbliebenen werde bereits dadurch hinreichend getragen, dass jedenfalls auch die Hinterbliebenen solcher ehemaligen Mitglieder der Landesregierung, welche am 1. Juli 1999 verstorben gewesen seien, mit unter die Regelung fielen. Da die Versorgungsberechtigung eines ehemaligen Mitglieds der Landesregierung Voraussetzung dafür sei, dass die Hinterbliebenen eine Versorgung erhalten könnten, seien als "vorhandene" Mitglieder der Landesregierung nur die versorgungsberechtigten anzusehen. Wenn das Gesetz in § 19 Abs. 3 LMinG von "vorhandenen Versorgungsfällen" spreche, handele es sich dabei um eine abgekürzte Redeweise, die amtierende und ehemalige Mitglieder der Landesregierung sowie deren Hinterbliebene umfasse. Für die hier in Rede stehende Auslegung des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG gebe dies nichts her. Die Ausführungen der Berufung zum Änderungsgesetz 2002 seien hier nicht relevant, weil auch das Verwaltungsgericht diesem Gesetz nur eine (klarstellend) definitorische Bedeutung, nicht aber diejenige einer inhaltlichen Änderung der Vorgängerfassung beigelegt habe. Hinsichtlich der Entstehungsgeschichte des Gesetzes aus dem Jahre 1999 sei unverkennbar, dass der politische Streit sich nur auf die amtierenden Minister bezogen habe. Alle amtierenden Minister seien schließlich nur gegen die Auffassung der damaligen Opposition einbezogen worden. Bei dieser Sachlage verbiete sich die Annahme, man habe auch noch alle ehemaligen Mitglieder der Landesregierung ohne Versorgungsanspruch in die Übergangsregelung aufnehmen wollen. Schließlich gingen auch die Angriffe der Berufung gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts fehl, die unterschiedliche Behandlung der amtierenden und der ehemaligen Minister, was die Versorgungsberechtigung zum Stichtag angehe, sei mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. In beiden Fallgruppen gebe es nämlich eine unterschiedliche Grundlage für das Vertrauen, ggf. für eine weitere Zeit nach dem Ende der Legislaturperiode das Amt fortzuführen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat Erfolg. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat lediglich zur Klarstellung neu gefasste Antrag des Klägers ist zulässig und begründet.
Die Neufassung des Klageantrags ist sachgerecht. Sie entspricht dem von Anfang an erkennbaren Begehren des Klägers, nämlich ein Ruhegehalt aus seinen Ministerämtern zu erhalten, das auf der Grundlage eines Ruhegehaltssatzes gemäß § 11 LMinG in dessen bis zum 30. Juni 1999 geltenden Fassung berechnet ist. Hiervon ausgehend war auch die (wörtlich genommen) nicht beschränkte Einlegung der Berufung zulässig, denn das Verwaltungsgericht hat dieses konkrete Begehren in seinem Urteil in vollem Umfang abgelehnt. In Bezug auf die Teilstattgabe der Klage hat es anscheinend ein anderes Begehren – die Behandlung des Klägers nach sonstigen, für ihn nicht so günstigen Übergangsvorschriften – als Minus zu dem ausdrücklich Begehrten aufgefasst und darüber (hilfsweise) mitentschieden. Im Berufungsverfahren erstrebt der Kläger aber keine ergänzende Aufstockung des Ruhegehalts in Anwendung der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Übergangsvorschrift, sondern – wie von Beginn an – die Anwendung einer ganz anderen Rechtsvorschrift, nämlich des Absatzes 2 Satz 1 des § 19 LMinG. Dem tragen sowohl die nunmehrige Antragsfassung als auch die Neufassung des Ausspruchs der Entscheidung erster Instanz im Tenor der vorliegenden Berufungsentscheidung Rechnung.
Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte den Ruhegehaltssatz für die Berechnung des Ruhegehalts, welches dem Kläger aus seinen bislang zwei, im Urteilstatbestand wiedergegebenen Amtszeiten als Mitglied der Landesregierung (insgesamt) zusteht, auf der Grundlage der bis zum 30. Juni 1999 geltenden Fassung des § 11 LMinG neu festsetzt. Soweit das angefochtene Urteil in der Sache dahinter zurückbleibt, steht es – ebenso wie der für den Kläger noch ungünstigere Bescheid des Innenministeriums des beklagten Landes vom 21. Juli 2005 – nicht mit dem Recht in Einklang.
Der streitgegenständliche Anspruch ergibt sich zwar nicht aus dem die Modalitäten der Versorgung der Mitglieder der Landesregierung inzwischen deutlich ungünstiger regelnden § 11 LMinG in seiner derzeitigen Fassung. Zu Gunsten des Klägers sind allerdings entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts die Voraussetzungen der Übergangsvorschrift des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG erfüllt. Diese verweist ihrerseits auf die frühere, vom Antrag des Klägers erfasste Fassung des § 11 LMinG.
§ 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG lautet: "Für die am 1. Juli 1999 amtierenden Mitglieder und für die zu diesem Zeitpunkt vorhandenen ehemaligen Mitglieder der Landesregierung sowie deren Hinterbliebene findet § 11 in der vor diesem Zeitpunkt geltenden Fassung Anwendung". Zu dem genannten Stichtag war der Kläger als früherer Minister für B. , H. und T. (vom 27. November 1995 bis zum 9. Juni 1998) eindeutig ein "ehemaliges", nämlich nicht mehr im Amt befindliches Mitglied der Landesregierung. Dem erst nachträglich in den Gesetzestext beigefügten Zusatz "vorhandenen" kommt in diesem Zusammenhang keine gegenüber dem bisherigen Text einschränkende Bedeutung zu. Allenfalls ist dem Zusatz klarstellend die an sich selbstverständliche Voraussetzung zu entnehmen, dass das betreffende Regierungsmitglied, jedenfalls soweit es um seine (hier allein streitige) eigene Anspruchstellerposition und nicht diejenige von etwaigen Hinterbliebenen geht, an dem festgelegten Stichtag noch gelebt haben muss. Namentlich kann aber dieser sprachlichen Wendung nicht der vom Beklagten und dem Verwaltungsgericht beigelegte Sinn zugemessen werden, das betroffene ehemalige Regierungsmitglied müsse zum Stichtag bereits einen Versorgungsanspruch erworben haben und eben an das Vorhandensein dieses Anspruchs knüpfe die Verwendung des Begriffs "vorhanden" – unter definitorischer Klarstellung – maßgeblich an. Für ein derartiges, deutlich hinter der ein solches einschränkendes Tatbestandsmerkmal in keiner Weise widerspiegelnden sprachlichen Fassung zurückbleibendes, mithin restriktives Verständnis der Vorschrift geben hier weder der Wortlaut noch die grammatischen Bezüge irgend etwas Durchgreifendes her.
Es spricht deswegen schon nichts dafür, dass die – soweit hier von Interesse – klar und eindeutig gefasste Vorschrift überhaupt auslegungsbedürftig und in der Folge – in anderer Weise als durch die sprachliche Fassung vorgegeben – auslegungsfähig ist. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen werden, führt aber selbst eine vollständige Anwendung der anerkannten Auslegungskriterien bzw. Auslegungsmethoden nicht auf ein Ergebnis, welches der Rechtsauffassung des Beklagten entsprechen würde:
Vom Gesetzeswortlaut her wird – für alle vorgesehenen Gruppen von Begünstigten (amtierende Mitglieder, ehemalige Mitglieder, Hinterbliebene) – in § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG die Frage eines schon bestehenden Versorgungsanspruchs gar nicht thematisiert, erst recht nicht in dem dazu ggf. notwendigen grammatischen Bezug zu dem als Stichtag festgelegten Zeitpunkt 1. Juli 1999. An dem Stichtag "vorhanden" muss nach der sprachlichen Fassung das ehemalige Mitglied der Landesregierung lediglich als solches gewesen sein, darüber hinausgehende Eigenschaften bzw. Berechtigungen stellt das Gesetz nicht als (weitere) Voraussetzung dafür auf, dass die betreffende Übergangsvorschrift auf dieses ehemalige Mitglied überhaupt Anwendung findet.
Die gesetzessystematische Auslegung führt nicht in eine andere Richtung, sondern unterstützt das sich bereits aus dem Wortlaut und den grammatischen Bezügen ergebende Verständnis vom Inhalt der Norm. Namentlich ergibt sich aus anderen Vorschriften des LMinG, dass der Gesetzgeber, wenn es ihm darum gegangen ist, ob ein amtierender oder ehemaliger Minister zu einem bestimmten Zeitpunkt bereits einen Versorgungsanspruch erworben hat, um in den Genuss einer bestimmten (Übergangs-)Rechtsstellung zu gelangen, durchaus andere – und zwar wesentlich klarere - Formulierungen als in § 19 Abs. 2 Satz 1 gewählt hat. So spricht er etwa in § 19 Abs. 3 LMinG von "am 1. Januar 2003 vorhandenen Versorgungsfällen" und bezieht sich in § 19 Abs. 4 LMinG auf "Versorgungsfälle, die nach dem ... eintreten". Im Zusammenhang mit der Hinterbliebenenversorgung hebt das Gesetz in § 12 Abs. 1 LMinG (entspricht insoweit § 12 Abs. 1 Satz 2 der Fassung 1999) besonders ins Auge springend konkret darauf ab, ob das ehemalige Mitglied der Landesregierung "zur Zeit seines Todes einen Anspruch auf Ruhegehalt hatte". Entsprechendes hätte der Landesgesetzgeber sicherlich auch im Rahmen des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG sprachlich zum Ausdruck bringen können, was er aber nicht getan hat.
Auch aus der Einbeziehung der Hinterbliebenen in die Übergangsregelung des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG ergibt sich gesetzessystematisch nichts Durchgreifendes für die seitens des Beklagten für zutreffend erachtete Auslegung der Norm. Die Miterstreckung der Rechtsfolge auf die Hinterbliebenen der von der Vorschrift erfassten ehemaligen Mitglieder der Landesregierung bedeutet schlicht, dass die günstige Rechtsstellung, welche sich durch die geschaffene Übergangsvorschrift ergibt, nicht zwangsläufig mit dem (späteren) Tode des ehemaligen Regierungsmitglieds enden soll. Diese besondere, unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eingeräumte Rechtsstellung soll vielmehr darüber hinaus auch für seine Hinterbliebenen (soweit vorhanden) weiter Geltung beanspruchen – dies freilich nur unter den für die Hinterbliebenenversorgung nach dem LMinG geltenden allgemeinen Voraussetzungen, zu denen wie dargelegt insbesondere die Versorgungsberechtigung des ehemaligen Regierungsmitglieds gehört. Mag in diesem Zusammenhang die sprachliche Fassung des Gesetzes ("und deren Hinterbliebene") auch nicht vollends geglückt sein – so kann ein am Stichtag vorhandenes ehemaliges Mitglied der Landesregierung sicherlich nicht schon zu diesem Zeitpunkt Hinterbliebene gehabt haben -, lässt sich der Vorschrift bei verständiger Würdigung gleichwohl ein sich in den Gesamtzusammenhang einfügender Sinn entnehmen. Dieser geht (jedenfalls auch) dahin, dass – in die Zukunft gerichtet – künftige Hinterbliebene der zum Stichtag vorhandenen ehemaligen Regierungsmitglieder mit an der begünstigenden Übergangsregelung teilhaben sollen. Dementsprechend setzt die Vorschrift nicht notwendig voraus, dass die späteren Hinterbliebenen schon zu dem Stichtag 1. Juli 1999 die Stellung von Hinterbliebenen aktuell inne gehabt haben müssen. Hiefür fehlt es an jedem schlüssigen grammatischen oder auf die Systematik bezogenen Anhalt in der Gesetzesfassung. Insbesondere einen Zusatz wie "zu diesem Zeitpunkt vorhandenen" enthält das Gesetz bei der Mitaufzählung der Hinterbliebenen gerade nicht. Konsequenterweise wird dann aber auch ein Ableben des ehemaligen Mitglieds der Landesregierung bereits zum Stichtag 1. Juli 1999 von § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG nicht für eine bestimmte Gruppe der Anwendungsfälle – hier die Hinterbliebenen – vorausgesetzt. Schon vor diesem Hintergrund greift die Argumentation des Beklagten, mit Blick auf die Gruppe der Hinterbliebenen sei es im Ergebnis ausgeschlossen, den Begriff "vorhandenen" in der in Rede stehenden Vorschrift im Sinne von "lebenden" auszulegen, letztlich nicht. Abgesehen davon ergäbe sich aber auch aus möglicherweise für einen Teil der Anwendungsfälle von Hinterbliebenen verbleibenden Zweifeln an der Gleichsetzung dieser beiden Begriffe noch kein hinreichender (positiver) Anhalt für die vom Beklagten und vom Verwaltungsgericht maßgeblich vertretene Auffassung, der Begriff "vorhandenen" in § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG müsse dann zwingend im Sinne von "versorgungsberechtigten" verstanden werden. Dass die Hinterbliebenenversorgung als solche einen Versorgungsanspruch desjenigen Mitglieds der Landesregierung voraussetzt, von dem der Hinterbliebene seine Versorgung ableitet, ist wie gesagt schon an anderer Stelle des Gesetzes geregelt und musste deshalb im Rahmen des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG für diese Gruppe von Begünstigten gerade nicht nochmals zur Voraussetzung erhoben werden. Ein Rückschluss, diese speziell auf die Hinterbliebenen ausgerichtete Voraussetzung solle im Rahmen der in Rede stehenden Übergangsvorschrift auch auf die (ehemaligen) Mitglieder der Landesregierung selbst ausgedehnt werden, entbehrt jeder Grundlage. Im Rahmen des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG ging es vielmehr (nur) darum, die Hinterbliebenen überhaupt als weitere Gruppe in die getroffene Übergangsregelung einzubeziehen. Abschließend hierzu weist der Senat darauf hin, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um den Anspruch eines Hinterbliebenen geht und in Ansehung dessen Details der Auslegung, unter welchen näheren Voraussetzungen Hinterbliebene von der Übergangsregelung erfasst werden, keiner Vertiefung bedürfen. Hier reicht es vielmehr aus festzustellen, dass sich aus der Einbeziehung der Hinterbliebenen in die in Rede stehende Vorschrift für andere Gruppen von Anspruchsberechtigten – und darunter den Kläger – aus den zuvor niedergelegten Erwägungen jedenfalls keine zwingenden gesetzessystematischen Schlussfolgerungen in die Richtung ergeben, deren eigene durch § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG begründete (Übergangs-)Rechtsstellung könnte in einer Weise, die ansonsten im Gesetzeswortlaut nicht ansatzweise vorgezeichnet ist, durch ein zusätzliches Tatbestandsmerkmal wie eine bereits zum Stichtag erworbene Versorgungsberechtigung sachlich eingeschränkt sein.
In Anbetracht dieses klaren Befundes zur Auslegung der objektiven Gesetzesfassung können Erwägungen zur Entstehungsgeschichte bzw. zu sich allein aus ihr erschließenden subjektiven Vorstellungen des Gesetzgebers ohnehin nur noch als ergänzende Stütze des bisher gefundenen Auslegungsergebnisses herangezogen werden, nämlich zur Verstärkung bzw. Präzisierung möglicher Sinnvarianten innerhalb des durch den Gesetzeswortlaut als äußerste Grenze abgesteckten Auslegungsspielraums. Dagegen ist es dem Auslegenden verwehrt, allein auf der Grundlage von Erwägungen im Rahmen der historischen oder genetischen Auslegung ein sich aus der objektiven Gesetzesfassung bereits klar erschließendes Auslegungsergebnis letztlich in sein Gegenteil zu verkehren.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 (312) -, Urteil vom 16. Februar 1983 – 2 BvE 1/83 u.a. -, BVerfGE 62, 1 (45) sowie etwa Müller/Christensen, Juristische Methodik, Band I, Grundlagen Öffentliches Recht, 8. Aufl. 2002, Rn 362.
Davon abgesehen führen hier aber auch die Entstehungsgeschichte und die sich aus ihr ergebenden Anhaltspunkte in Richtung auf die Zielsetzung (Teleologie) der im Streit befindlichen Übergangsregelung keineswegs mit der gebotenen Deutlichkeit auf ein von den bisherigen Erwägungen des Senats abweichendes Auslegungsergebnis.
In den Gesetzesmaterialien ist die Beifügung des Begriffs "vorhandenen" zum Text des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1999 (GV. NRW S. 218) durch Artikel I Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Landesministergesetzes und des Gesetzes über das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs für besondere Regierungsaufgaben im Lande Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW S. 638) dahin erläutert worden, es handele sich lediglich um eine redaktionelle Ergänzung und Anpassung an die im Beamtenversorgungsrecht übliche Diktion (Hervorhebung durch den Senat).
Vgl. die Einzelbegründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drucks. 13/3096 S. 14.
Diese Begründung ist nachvollziehbar (vgl. z.B. § 69 Abs. 1 und 2, § 69a, § 69d Abs. 3 bis 6, § 84, § 85 Abs. 8, § 90 Abs. 2 BeamtVG) und gibt deswegen zu Vermutungen, der Landesgesetzgeber habe noch etwas anderes damit bezweckt, keine Veranlassung. Richtet man den Blick auf die Gesetzesfassung von Juli 1999, so gibt diese – wie schon ausgeführt – ebenfalls und erst recht keinen Anhalt dafür, die ehemaligen Mitglieder der Landesregierung hätten, um in die Übergangsvorschrift einbezogen zu werden, zu dem maßgeblichen Stichtag bereits einen Versorgungsanspruch erworben haben müssen.
Auch aus der Gesetzgebungsgeschichte zur Fassung Juli 1999, wie sie etwa in dem Gutachten von Prof. Dr. P. einer eingehenderen Untersuchung unterzogen wurde, ergeben sich jedenfalls keine eindeutigen und zwingenden Argumente in die Richtung, der Landesgesetzgeber habe in Wirklichkeit einen anderen Inhalt der in Rede stehenden Übergangsvorschrift beabsichtigt, als ihn die sprachliche Gesetzesfassung wiedergibt. Zutreffend weist der Kläger in diesem Zusammenhang zunächst darauf hin, dass aus dem Inhalt bloßer Kabinetts- bzw. Tischvorlagen, in welche die Landtagsabgeordneten keinen Einblick gehabt haben, nicht auf den Willen des Gesetzgebers geschlossen werden kann. Was die Beratungen im Hauptausschuss sowie im Plenum des Landtages betrifft, kann sich der Senat für die im vorliegenden Verfahren relevanten Auslegungsaspekte auf die folgenden Gesichtspunkte beschränken:
Richtig ist, dass eine politische Kontroverse bei den parlamentarischen Beratungen ausdrücklich allein über die Frage der Einbeziehung aller amtierenden Minister – allerdings gerade auch unter dem Blickwinkel eines zum Stichtag schon bzw. noch nicht erworbenen Versorgungsanspruchs – bestanden hat. Insoweit haben die damaligen Mehrheitsfraktionen im Ausschuss und Plenum letztlich eindeutig für eine Lösung gestimmt, welche einen bereits erworbenen Versorgungsanspruch nicht zur Voraussetzung für die Einbeziehung in eine Vertrauensschutz gewährende Übergangsregelung erhebt. Hierfür ist neben dem Aspekt der Gleichbehandlung aller amtierenden Minister (mit und ohne bereits erworbenen Versorgungsanspruch) auch die Vermeidung verfassungsrechtlicher Risiken in Bezug auf den Vertrauensschutz und das Rückwirkungsverbot bestimmend gewesen.
Vgl. etwa Bericht und Beschlussempfehlung des Hauptausschusses, LT-Drucks. 12/3820 S. 10.
Irgendwelche erkennbaren Ansatzpunkte dafür, dass der Gesetzgeber in Bezug auf die ehemaligen Regierungsmitglieder, welche unstreitig mit in die Regelung einbezogen werden sollten, die Trennlinie zwischen Vertrauensschutz und Geltung der Neuregelung anders ziehen wollte als im Falle der amtierenden Mitglieder, gibt es nicht. Die im Rechtsgutachten von Prof. Dr. P. und in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zitierten Äußerungen von Abgeordneten lassen darauf nicht schließen. Diese Äußerungen gehen auf die ehemaligen Minister überhaupt nicht ein. Sie grenzen die (einheitlich begriffene) Gruppe der amtierenden Minister sinngemäß lediglich von der Gruppe der zukünftigen bzw. neuen Minister ab. Nur auf Letztere sollten die durch die Neuregelung bewirkten deutlichen Verschlechterungen hinsichtlich der Versorgung der Minister anwendbar sein. Dass die CDU-Fraktion insoweit eine andere Auffassung vertreten hat, ist insofern ohne Bedeutung, als sie sich damit politisch nicht durchsetzen konnte. Die fehlende Erstreckung der parlamentarischen Kontroverse auf die ehemaligen Mitglieder der Landesregierung lässt sich im Übrigen wohl auch dadurch erklären, dass diese Gruppe von Berechtigten bereits nach dem Gesetzentwurf der Fraktion der CDU,
LT-Drucks. 12/3112 S. 4 und 5,
der durch die Beschlussempfehlung und den Bericht des Hauptausschusses,
LT-Drucks. 12/3820,
eine deutlich andere, etwa betreffend den § 11 in der Sache "verschärfte" Gestalt erhalten hat, an dem in § 20 (in der späteren Gesetzesfassung: § 19) des Entwurfs vorgesehenen Bestands- und Vertrauensschutz – soweit ersichtlich umfassend – teilhaben sollten. Weder die Entwurfsfassung der betreffenden Übergangsregelung noch die zugehörige Einzelbegründung in den Gesetzesmaterialien weisen nämlich darauf hin, dass nicht alle (zu dem betreffenden Stichtag) ehemaligen Minister in den Genuss des vorgesehenen Bestands- und Vertrauensschutzes hätten kommen sollen; überhaupt fehlt es für die betreffende Gruppe von Begünstigten an einer Differenzierung. Hätten die anderen Fraktionen des Landtages insofern eine für die noch nicht Versorgungsberechtigten nachteilige Differenzierung positiv befürwortet, wäre dies sicherlich in der einen oder anderen Weise in den Beratungen zum Ausdruck gekommen. Derartiges lässt sich aber nicht feststellen. Aber selbst unterstellt, der Gesetzgeber hätte bei der Fassung des Gesetzesbeschlusses konkret nicht mit bedacht, dass nicht nur amtierende, sondern auch ehemalige Minister ohne einen zu dem für die Geltung der Übergangsregelung festgelegten Stichtag bereits erworbenen Versorgungsanspruch über eine zweite Amtszeit einen Anspruch auf Ruhegehalt in der Zukunft noch erwerben und hierdurch in den praktischen Anwendungsbereich der Übergangsregelung hineinwachsen konnten, würde dieser Umstand letztlich auf das Auslegungsergebnis keinen Einfluss haben. Denn das etwaige Nichtmitbedenken einer bestimmten Fallgestaltung durch den Gesetzgeber führt bei einem – wie hier – objektiv diese Fallgestaltung mit umfassenden, also insoweit gerade nicht "lückenhaften" Gesetz, nicht dazu, dass die zugrunde liegende Fallgruppe bei der Gesetzesanwendung ausgespart werden könnte, obwohl sich der Gesetzesbefehl auch auf sie erstreckt.
Bezogen auf den Sinn und Zweck der Übergangsvorschrift ist es weiter nicht klar feststellbar, dass Gründe der Gewährung eines "politischen Vertrauensschutzes", wie er hier nicht nur in den engen Grenzen einer gesicherten rechtlichen Grundlage eingeräumt werden sollte, allein in Bezug auf die amtierenden und nicht auch die ehemaligen Minister vorgelegen haben. Immerhin haben die damals vorhanden gewesenen ehemaligen Minister – wenn auch wie eine Reihe der zum Stichtag amtierenden, vom Kläger ausdrücklich benannten Minister ggf. nur bezogen auf einen die Versorgungsberechtigung für sich genommen noch nicht sicherstellende (zu kurze) Amtszeitdauer – noch zu einem früheren Zeitpunkt ihr Vertrauen in den Fortbestand der alten Regelungen betätigt, als dies bei den damals aktuell amtierenden Minister der Fall gewesen ist. Warum sich – etwa angelehnt an die in der erstinstanzlichen Entscheidung zitierten Worte des SPD-Abgeordneten N. – diese ehemaligen Minister nicht ebenfalls (wie die amtierenden) vertrauensschutzwürdig darauf haben verlassen können, dass die während ihrer bisherigen Amtszeit geltenden und über eine lange Zeit gemeinsam vom Landtag getragenen Regelungen ihre Ministerversorgung am Ende maßgeblich bestimmen würden, falls sie über eine zweite Amtszeit die Versorgungsberechtigung aus dem Ministeramt noch erreichen, hat weder der Beklagte schlüssig aufgezeigt noch ist dies sonst ersichtlich. Darauf, dass die ehemaligen Regierungsmitglieder nicht unbedingt einen verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch auf Vertrauensschutz gehabt haben dürften, kann es hier ebenso wie auch mit Blick auf die damals amtierenden Minister nicht maßgeblich ankommen. Denn bei der Auslegung eines Gesetzes geht es zunächst einmal darum, was der Gesetzgeber tatsächlich geregelt hat, und jedenfalls nicht in erster Linie darum, was er als verfassungsrechtlich gebotenes Minimum in jedem Falle an Regelungen hätte vorsehen müssen. Raum für eine verfassungskonforme Auslegung ist erst dort, wo das Gesetz in einer bestimmten Auslegung (von mehreren in Betracht kommenden) dem durch die Verfassung vorgegebenen Standard nicht gerecht wird. Ein derartiger Fall liegt hier indes nicht vor. Schließlich wird auch die Gesamtzielsetzung des damaligen Gesetzesvorhabens, die beim Ruhegehalt der Minister deutliche Einschnitte in die bisherigen relativ günstigen Regelungen vorsah, nicht schon dadurch wesentlich beeinträchtigt, wie man die vorliegende Streitfrage zur Auslegung der Übergangsregelung des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG löst.
Darauf, ob der Gesetzgeber die Gruppen der amtierenden und der ehemaligen Mitglieder der Landesregierung ohne eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes – wie der Kläger meint – bei der Schaffung der Übergangsregelung auch gar nicht unterschiedlich hätte behandeln dürfen, kommt es für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren nicht an. Denn das Gesetz macht nach dem Vorstehenden bereits nicht deutlich, dass es eine solche Differenzierung (sollte sie – wofür schon wenig spricht – überhaupt subjektiv beabsichtigt gewesen sein) im Rahmen der Übergangsregelung des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG objektiv wirklich vornehmen wollte. Im Rahmen dieser Regelung ist die übergangsweise Rechtsstellung der erfassten Gruppen (amtierende Minister, ehemalige Minister, Hinterbliebene) vielmehr ersichtlich nicht – differenzierend – an jeweils unterschiedliche tatbestandliche Voraussetzungen geknüpft worden; die fehlende Bezogenheit der Hinterbliebeneneigenschaft auf das Stichtagsdatum bleibt davon wie gesagt unberührt.
Ist mithin die Vorschrift des § 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG auf den Fall des Klägers anwendbar, so bestimmt sich sein Ruhegehalt nach § 11 in der vor dem 1. Juli 1999 geltenden Fassung: Nach dessen Absatz 1 erhält ein Mitglied der Landesregierung von dem Zeitpunkt an, in dem die Amtsbezüge aufhören, Ruhegehalt, wenn es das Amt eines Mitglieds der Landesregierung mindestens 4 Jahre bekleidet hat; diese Mindestzeit hat der Kläger bei der gebotenen Zusammenfassung seiner beiden Amtszeiten deutlich erfüllt. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LMinG a.F. ist ruhegehaltfähig die Amtszeit als Mitglied der Landesregierung; diese beträgt beim Kläger insgesamt 5 Jahre und 55 Tage. Daneben werden gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LMinG a.F. andere nach dem Landesbeamtenrecht ruhegehaltfähige Dienstzeiten höchstens bis zu zehn Jahren berücksichtigt. Über die beim Kläger vorliegenden ruhegehaltfähigen Dienstzeiten aus früheren Tätigkeiten als kommunaler Wahlbeamter und sich in diesem Zusammenhang ggf. aus dem Beamtenrecht ergebende Anrechnungen ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens wegen dessen eingegrenztem Streitgegenstand nicht mitzuentscheiden.
Der hier im Zentrum des Streits stehende Ruhegehaltssatz beträgt auf der Grundlage des § 11 Abs. 3 Satz 1 LMinG a.F. als Sockel- bzw. Mindestsatz 35 v.H. des Amtsgehalts und des Familienzuschlags; dieser Wert steigt (zudem) mit jedem – nicht nur wie nach der späteren Fassung "für jedes weitere" – Jahr der ruhegehaltfähigen Dienstzeit um zwei vom Hundert bis zum Höchstsatz von fünfundsiebzig vom Hundert. Nach dem Satz 2 der Vorschrift gilt dabei ein Rest der ruhegehaltfähigen Dienstzeit von mehr als einhundertzweiundachtzig Tagen als vollendetes Dienstjahr; diese auf die erreichte Gesamtzeit im Amt zu beziehende Regelung wirkt sich allerdings im konkreten Fall nicht zugunsten des Klägers aus. Ohne die wie gesagt auszuklammernden Beamtendienstzeiten ist davon ausgehend für den Fall des Klägers mit einer Dienstzeit von fünf vollendeten Dienstjahren ein Ruhegehaltssatz aus seinen Ministerämtern von (35 v.H. plus 5 Jahre x 2 v.H.=) 45 v.H. zugrunde zu legen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Der Senat misst der Rechtssache – anders als das Verwaltungsgericht – keine grundsätzliche Bedeutung zu. So lassen sich die streitentscheidenden Rechtsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden ohne Schwierigkeiten aus dem Gesetz selbst beantworten. Hinzu kommt, dass die Entscheidung von ihrer praktischen Bedeutung her eher einen Einzelfall betrifft und sich darüber hinaus auf eine gesetzliche Übergangsregelung, mithin auf auslaufendes Recht bezieht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 LMinG
§ 11 LMinG
§ 19 LMinG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 4 LMinG
§ 11 Abs. 3 LMinG
§ 19 Abs. 2 LMinG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 LMinG
§ 19 Abs. 4 Satz 1 LMinG
§ 19 Abs. 3 LMinG
§ 19 Abs. 4 LMinG
§ 12 Abs. 1 LMinG
§ 90 Abs. 2 BeamtVG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 LMinG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 LMinG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 LMinG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 1, 299
BVerfGE 62, 1
2 BvH 2/52
2 BvE 1/83