Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-25, Aktenzeichen 9 K 5544/14
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2018:0925.9K5544.14.00

Tenor:
Der Bescheid der C. B. vom 14. November 2014 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 8. September 2015 wird mit Ausnahme der Ziffer B. des Änderungsbescheids aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine kreisfreie Stadt im Regierungsbezirk B. . Sie ist Eigentümerin des in ihrem Stadtgebiet gelegenen Grundstücks Gemarkung E. , Flur , Flurstück , mit der postalischen Anschrift L.----straße. Das Grundstück ist mit einem Erbbaurecht belastet. Als dessen Inhaberin ist im Grundbuch für den Zeitraum jedenfalls vom 23. November 1993 bis zum 12. November 2004 die B1. H. GmbH & Co KG und für den Zeitraum vom 12. November 2004 bis zum 14. März 2014 die B1. H. GmbH eingetragen, seitdem die Klägerin selbst. Jedenfalls seit November 1993 besteht an dem Grundstück zudem ein Untererbbaurecht zugunsten der H. L.----straße GmbH.
Auf dem Grundstück betrieb zuletzt die Firma F. S. GmbH und Co KG eine – nach Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) genehmigte – Anlage zur Behandlung und Verwertung von PCB-haltigen und PCB-freien Abfällen. Mit am 20. Mai 2010 mündlich ergangener, mit Bescheid vom 28. Mai 2010 schriftlich bestätigter Verfügung wurde die Anlage stillgelegt.
Die Entwicklung der Abfallanlage stellt sich im Wesentlichen wie folgt dar:
Bereits mit Plangenehmigung vom 16. Dezember 1985 hatte die C. B. (nachfolgend C. ) der Firma C1. & D. . E. AG die Erlaubnis erteilt, auf dem Grundstück L.----straße eine Anlage zur Vorbehandlung von PCB-haltigen Abfällen zu betreiben. Dabei wurde bestimmt, dass in der Anlage Transformatoren, Kondensatoren, PCB-haltige Flüssigkeiten und mit PCB getränkte oder ‑verunreinigte Feststoffe, Kleinteile oder Putzmittel angenommen, vorbehandelt und zwischengelagert werden dürften. Eine Verwertung war nicht vorgesehen.
Im Anschluss an den Betriebsübergang auf die Firma B1. -T. GmbH fasste die C. unter dem 7. Januar 1991 die Genehmigungssituation für den Betrieb, bestehend aus der Plangenehmigung und dem dazu ergangenen 1. Änderungsbescheid vom 25. Mai 1988 redaktionell zusammen.
Mit der „4. Änderungsgenehmigung“ vom 12. Dezember 1994 erweiterte die C. „die Genehmigung dahingehend, dass (...) die PCB-haltigen Erzeugnisse und Betriebsmittel (...) und sonstigen PCB-haltigen Abfälle/Reststoffe (...) zukünftig auch als Reststoffe zur Verwertung“ angenommen und behandelt werden dürften.
Im Jahr 1999 zeigte die B1. T. GmbH erstmals die befristete Lagerung von PCB-belasteten Transformatoren im Außenbereich (Betriebseinheiten 16 und 17, Außenlager) an. Mit Bescheiden vom 13. Juli und 10. Dezember 1999 entschied das Staatliche Umweltamt I. gemäß § 15 Abs. 2 BImSchG, dass die jeweils angezeigten Änderungen der – inzwischen als gemäß Nr. 8.10 Spalte 1 lit. a) des Anhangs der 4. BImSchV genehmigungsbedürftig angesehenen – Anlage keiner Genehmigung bedürften.
Am 1. März 2004 ging der Betrieb auf die – im Rahmen eines Management C2. -P. neu gegründete – F. H1. GmbH & Co KG, bestehend aus der F. H1. GmbH als Kommanditistin und der F. H1. Geschäftsführungs GmbH als Komplementärin, über. Die Firma zeigte die befristete Demontage und Behandlung von mit PCB-Restmengen versehenen Transformatoren aus dem Untertage-Lager I1. -O. (sog. V. -U. ) an. Unter dem 14. Februar 2005, dem 16. Januar 2006 und 30. Juni 2007 entschied das Staatliche Umweltamt I. auf entsprechende Anzeigen der F. H1. GmbH & Co KG gemäß § 15 Abs. 2 BImSchG, dass diese Änderungen keiner Genehmigung bedürften.
Mit Bescheid vom 20. März 2009 – nachdem der Klägerin und dem Beklagten seit September 2008 ein anonymer Hinweis auf „illegale Aktivitäten“ auf dem Betriebsgrundstück vorlagen und das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) indes mit Stellungnahme vom 24. Februar 2009 ausgeführt hatte, die Anlage entspreche dem Stand der Technik – erteilte die C. der F. S. GmbH & Co KG gemäß §§ 6, 16 BImSchG die Genehmigung zur wesentlichen Änderung der zusätzlich nach Nrn. 4.8 Spalte 2, 8.11 lit. b), bb) Spalte 2, 8.12 lit. a) Spalte 2 und 8.12 lit. b) Spalte 2 des Anhangs der 4. BImSchV als genehmigungsbedürftig bewerteten „Abfallentsorgungsanlage zur Behandlung von PCB-haltigen und PCB-freien Abfällen in 44147 E. , L1. . “. Der Bescheid betraf die Betriebseinheiten 1-9, 11-13 und 16-19 – darunter die Betriebseinheiten 2 „Demontage“, 3 „Anlieferung“ und 4 „Entleerung“ in Halle 1, die Betriebseinheit 16 „Außenlager“ zum unbefristeten Betrieb des Zeltzwischenlagers unter anderem für Transformatoren und Kondensatoren, die PCB enthalten, die Betriebseinheit 17 „Demontageplatz Halle 55“ unter anderem für gebrauchte Geräte mit gefährlichen Bestandteilen – sowie die Betriebseinheiten 18 und 19 „Außenlager für leere Gebinde“ und „Außenlager für Teile der Verwertung“, außerdem eine Erhöhung der Kapazitäten, die Anlieferungszeiten und den Stoffkatalog, ferner die Anordnung einer Sicherheitsleistung. Die bisherigen Genehmigungen blieben aufrechterhalten, soweit diese keine Abweichungen enthielten.
Nach einem Hinweis auf die unzulässige Lagerung von Metallteilen mit hohen PCB-Verunreinigungen in einem Transformatorgehäuse der Halle 55 – in dem PCB-armen Materialien vorbehaltenen „Weißbereich“ der Anlage – ergab die Untersuchung einer durch die C. und das LANUV am 30. April 2010 entnommenen „Wischprobe“ eine PCB-Flächenbelastung, die mehr als 150fach über dem in den dem Genehmigungsbescheid zu Grunde liegenden Antragsunterlagen für gereinigte und als PCB-arm eingestufte Materialien angegebenen Wert lag. Die C. ordnete daraufhin – nach einzelnen Teilstillegungen – mit mündlicher Ordnungsverfügung vom 20. Mai 2010, gestützt auf § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG und schriftlich bestätigt mit Bescheid vom 28. Mai 2010, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Stilllegung der gesamten Anlage an, gab der Betreiberin die Reinigung des Standorts sowie die Entsorgung von gefährlichen Abfällen auf und verbot ihr die Beschäftigung von Arbeitnehmern im gesamten Produktions- und Lagerbereich. Gegen diese Verfügung ist das Verfahren 8 K anhängig. Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde nicht gestellt.
Mit Beschlüssen des Amtsgerichts E. vom 5. Dezember 2011 wurde über das Vermögen der F. S. GmbH & Co KG und der F. Geschäftsführungs GmbH das Insolvenzverfahren eröffnet und ein Insolvenzverwalter bestellt; das Verfahren ist noch nicht abgeschlossen. Das Klageverfahren 8 K ist wegen der Eröffnung des Insolvenzverfahrens gemäß § 173 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 240 Satz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) unterbrochen.
Die F. H1. GmbH & Co KG besteht ausweislich des Handelsregisters fort und ist nicht insolvent. Als ihre persönlich haftende Gesellschafterin ist die C3. C4. Beteiligungs GmbH und als ihre Kommanditistin seit Juli 2007 mit einer Einlage von 3.000,00 € die F. AG eingetragen.
Am 17. März 2011 legte die U1. J. GmbH im Auftrag der C. ein „Beräumungs-, Sanierungs- und Entsorgungskonzept für das Gelände der F1. S. GmbH & Co KG in 44147 E. , L.----straße , für die Halle 1, Halle 51 (westlicher Teil), Halle 55 (südlicher Teil), Freiflächen der Außenlager BE 15, BE 18, BE 19“ vor (im Folgenden: U1. -Gutachten).
Unter dem 7. April 2011 erfolgte eine gemeinsame „Fachaufsichtliche Gesamtbewertung“ des „Fall(s) F1. / PCB in E. “ durch das Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales sowie das Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW.
Im Dezember 2011 erklärten die Klägerin und die C. B. schriftlich gegenseitig den Verzicht auf die Einrede der Verjährung bezüglich etwaiger Ansprüche, die ihnen jeweils „aufgrund des bisher bekannt gewordenen Sachverhalts im Zusammenhang mit widerrechtlichen Vorgehensweisen bei der Ausübung umweltbezogener Dienstleistungen (PCB-Entsorgung) auf dem Grundstück L.----straße , E. , gegeneinander zustehen könnten.“
In den Jahren 2013 bis 2014 wurden zwischen dem Beklagten, der Klägerin, den Beigeladenen und dem Insolvenzverwalter der F. S. GmbH Vergleichsgespräche geführt, die nicht zu einer Einigung führten.
Unter dem 19. Dezember 2013, dem 14. Mai 2014 und dem 13. November 2014 erließ die C. Ordnungsverfügungen zur Sanierung des Betriebsgeländes gegenüber der H. L.----straße GmbH, der F. AG sowie den Beigeladenen. Die Bescheide wurden jeweils mit Klagen angegriffen (). Die C. hat sie inzwischen aufgehoben. Die Klageverfahren sind übereinstimmend für erledigt erklärt und eingestellt worden.
Unter dem 14. November 2014 erließ die C. gegen die Klägerin nach Anhörung eine – den vorangegangenen Bescheiden an die H. L.----straße GmbH, die F. AG sowie die Beigeladenen entsprechende – Ordnungsverfügung mit Anordnungen zu I. bis IX. und der Bestimmung von Fristen für deren Erfüllung (X.), mit Anordnung der sofortigen Vollziehung (XI.), Androhung der Ersatzvornahme (XII.) sowie Androhung von Zwangsgeldern (XIII.).
Der Klägerin wird insbesondere aufgegeben:
I. Die Hallen 1, 51, 55 und die Freiflächen der Abfallentsorgungsanlage auf dem Grundstück L.----straße , E. , sowie die nicht zur Anlage gehörende Halle 2 sind unter Beachtung der nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen von allen Gütern und zur Anlage selbst gehörenden Maschinen zu räumen und die geräumten Maschinen und Güter zu reinigen, soweit sie nicht ihrem ursprünglichen Zweck wieder zugeführt werden. Das U1. -Gutachten vom 17. März 2011 (siehe L2. www. auf der Internetseite der C. ) sowie das beiliegende Bestandsverzeichnis der U1. J. sind zu beachten und Teil dieser Verfügung.
II. Die Hallen 1 und 2 sowie die Hallen 51 (westliche Seite) und 55 (südliche Seite hinter der Staubtrennwand) sind nach Durchführung der Maßnahme zu I. unter Beachtung der nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen zu reinigen und zu sanieren. Dabei anfallende Materialien und sonstige Güter sind zu entsorgen.
III. Die Hallen 1 und 2 sind nach Durchführung der Maßnahmen zu I. und II. unter Beachtung der nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen zurückzubauen und das Abbruchmaterial ist zu entsorgen.
IV. Die zur Anlage gehörenden Freiflächen sowie gegebenenfalls weitere von der Betreiberin, der F1. S. GmbH & Co KG genutzte oder durch den Betrieb der Anlage mit Schadstoffen belastete Flächen sind nach Durchführung der Maßnahmen zu I. bis III. unter Beachtung der nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen zu sanieren und die dabei anfallenden Abfälle sind zu entsorgen. Mit dieser Maßnahme ist innerhalb von vier Monaten nach Vorliegen des Gutachtens zur Maßnahme VI. zu beginnen.
Die weiteren Verfügungspunkte betreffen insbesondere die Durchführung der Maßnahmen durch eine Fachfirma (V.), die Prüfung auf mögliche Bodenverunreinigungen unter den Hallen 1 und 2 nach deren Abriss (VI.), Anforderungen an den Nachweis der Durchführung der jeweiligen Maßnahmen (VII.) einschließlich während der Sanierung durchzuführender Staubniederschlagsmessungen (VIII.) sowie an den Nachweis der Wahrung von Arbeitsschutzbestimmungen (IX.).
Nachstehend werden – teils unter Verweis auf Gliederungspunkte des U1. -Gutachtens – zur Erfüllung der einzelnen Verfügungspunkte vorzunehmende Arbeitsschritte und einzuhaltende „Rahmenbedingungen“ genannt. Die Angaben sind mit dem Hinweis versehen, es stehe der Klägerin frei, alternative Vorschläge für die Gesamtmaßnahme oder Teilmaßnahmen zu machen.
Zur „Begründung der Verfügungspunkte I. bis IV.“ (A.) verweist die C. im Wesentlichen darauf, dass es durch den Anlagenbetrieb – zuletzt – der F1. S. GmbH & Co KG auf dem Grundstück L.----straße zu erheblichen PCB-Freisetzungen und PCB-Verunreinigungen gekommen sei, durch die – insbesondere durch den Austrag von PCB-haltigen Stäuben aufgrund von Witterungseinflüssen – weiterhin eine unkalkulierbare Gefahrenlage mit erheblichem Gefährdungspotenzial für Mensch und Umwelt bestehe. Die zur Sanierung bereits oder parallel ebenfalls auf der Grundlage des U1. -Gutachtens an die F1. S. GmbH & Co KG sowie deren Geschäftsführer, an die H. L.----straße GmbH, die F. AG, die B1. AG und die B1. H. GmbH erlassenen Ordnungsverfügungen seien der Klägerin bekannt. Im Verhältnis zu diesen Adressaten sei die Klägerin als Grundstückeigentümerin zu berücksichtigen, wobei auch zu berücksichtigen sei, dass sie der F1. H. GmbH, deren Rechtsnachfolgerin die H. L.----straße GmbH sei, ein Erbbaurecht bestellt und ein ihr vertraglich zustehendes Heimfallrecht nicht ausgeübt habe, obwohl sie von den steigenden PCB-Belastungen auf dem Grundstück gewusst habe oder hätte wissen müssen.
Weiter wird zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die C. B. sei die zuständige Behörde (B.)
Die Klägerin sei zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen nach § 62 KrWG verpflichtet, weil sie Abfallbesitzerin im Sinne dieser Vorschrift sei (C. und G.). Ihre Sanierungspflicht ergebe sich zudem aus § 4 Abs. 3 BBodSchG, denn die Abfallanlage der F. S. GmbH & Co KG sei eine Altlast im Sinne des BBodSchG (D. und G.). Daneben komme eine Haftung nach dem OBG NRW in Betracht: Zum einen sei die Klägerin Handlungsstörerin durch Unterlassen, weil sie die nicht genehmigungskonforme Betriebsweise der Anlage durch die F. S. GmbH & Co KG gekannt habe oder hätte kennen müssen und ihre Kenntnisse nicht an die C. B. weitergegeben habe, zum anderen sei sie als Eigentümerin neben der Erbbauberechtigten Zustandsstörerin (E. und G.).
Im Rahmen der Störerauswahl (F. und H.) sei die Klägerin neben den übrigen in Anspruch Genommenen heranzuziehen. Die Störerauswahl richte sich gemäß § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land O1. -X. (VwVfG NRW) nach dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage. Bei der Abfallentsorgung bzw. der Sanierung von Altlasten komme es darauf an, eine schnelle und effektive Beseitigung der eingetretenen Störungen zur nachhaltigen Wiederherstellung der Umweltfunktionen zu gewährleisten. Zusätzlich werde angestrebt, die öffentliche Hand und somit die Allgemeinheit von finanziellen Lasten möglichst freizuhalten. Ein rechtliches Gebot, den Verhaltensverantwortlichen vor dem Zustandsverantwortlichen in Anspruch zu nehmen, gebe es nicht. Dem Gesamtschuldner-Prinzip entsprechend stehe der zuständigen Behörde ein weiter Ermessensspielraum zu. Dies entbinde indes nicht von einer am Einzelfall ausgerichteten Abwägung unter Berücksichtigung insbesondere der Verhältnismäßigkeit und des Grundsatzes der zurechenbaren Verantwortung bei abgrenzbaren Verantwortungsbereichen. Hier habe sie nie Zweifel daran gelassen, dass sie zur effektiven Gefahrenabwehr jeden möglichen Störer zur Verantwortung ziehen wolle. Ein konkreter Verursachungsbeitrag der Klägerin könne zwar nicht festgestellt werden. Allerdings habe sie, wie sich aus den Akten der Staatsanwaltschaft ergebe, Möglichkeiten ungenutzt gelassen, die sie im Rahmen ihrer Aufgaben als Untere Umweltschutzbehörde oder als Hafen E. AG gehabt hätte. Damit bestünden hinreichende Anhaltspunkte, um für die Klägerin eine Sanierungsverpflichtung im Sinne einer zurechenbaren eigenen Verantwortung neben der anderer Verpflichteter zu begründen. Sie hafte gesamtschuldnerisch im Rahmen einer Risikogemeinschaft. Der von der Klägerin im vorliegenden Zusammenhang gezogene Nutzen, ihre Leistungsfähigkeit sowie die Möglichkeit eines internen Gesamtschuldnerausgleichs ließen ihre Inanspruchnahme nicht unverhältnismäßig erscheinen. Bei Abwägung aller Interessen und einer am Grundsatz der Effektivität und der Zumutbarkeit sowie des Verursacherprinzips ausgerichteten Bewertung ergebe sich folgendes Ergebnis: Im Verhältnis zur B1. H. GmbH und zur B1. AG sei die Klägerin als Eigentümerin des Grundstücks nicht vorrangig in die Abwägung einbezogen. Dies ergebe sich zum einen daraus, dass ihre Inanspruchnahme letztlich zu einer Belastung der Allgemeinheit mit den Kosten der Sanierung führe, was nicht der gesetzgeberischen Zielsetzung entspreche. Zudem seien die B1. H. GmbH und die B1. AG wegen der größeren Nähe zur Gefahr und der Kenntnis von der konkreten Gefahrenquelle, der Einwirkungsmöglichkeiten und der gezogenen Nutzungen eindeutig vorrangig in Anspruch zu nehmen. Allerdings sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin bei einer frühzeitigen Meldung gemäß § 2 LBodSchG NRW ihrerseits Möglichkeiten einer verschärften Überwachung und Kontrolle gehabt hätte. Im Verhältnis zur F. S. GmbH & Co KG als Betreiberin und zu deren Geschäftsführer sei ebenfalls von einer insgesamt untergeordneten Sanierungsverantwortung der Klägerin auszugehen. Auf Kostenebene werde dagegen voraussichtlich die Klägerin vorrangig heranzuziehen sein, weil sie im Gegensatz zur insolventen Betreibergesellschaft leistungsfähig sei. Im Verhältnis zur (Unter-)Erbbauberechtigten, der H. L.----straße GmbH, sei die Klägerin ebenfalls nur nachrangig zur Sanierung heranzuziehen, weil die H. L.----straße GmbH eine „Doppelstörereigenschaft“ sowie größere Sachnähe aufweise. Allerdings sei auch hier in die Überlegungen einzustellen, dass die H. L.----straße GmbH nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht leistungsfähig sei und es daher auf Kostenebene zu einer anderen Wertung kommen könne. Soweit eine Haftung des Geschäftsführers der H. L.----straße GmbH in Betracht komme, gehe auch diese einer Haftung der Klägerin vor. Zur Sanierung vor der Klägerin heranzuziehen sei außerdem die F. AG, die zudem auch auf Kostenebene nach derzeitiger Einschätzung vorrangig pflichtig sei. In der Gesamtbetrachtung sei die Klägerin gegenüber den übrigen Pflichtigen damit nur nachrangig für die Sanierung heranzuziehen. Sie hafte aber gesamtschuldnerisch pro toto im Rahmen einer Risikogemeinschaft.
Die Entscheidung auf Kostenebene bleibe vorbehalten (I.). Die getroffenen Anordnungen seien verhältnismäßig (J.).
Mit Schriftsatz vom 9. Januar 2015 übersandte der Beklagte der Klägerin das U1. -Gutachten vom 17. März 2011.
Ende August 2015 schlossen die Beteiligten – die Klägerin als eine der Antragstellerinnen, der Beklagte als Antragsgegner – zur Beendigung unter anderem des zum vorliegenden Klageverfahren gehörenden Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land O1. -X. (OVG ) unter dem Aktenzeichen einen Vergleich. Darin heißt es insbesondere:
„II.2
Der Antragsgegner erklärt, die durch die Ordnungsverfügungen angeordnete Sanierung des Betriebsgeländes kurzfristig im Wege der Ersatzvornahme auszuführen und die hierfür erforderlichen Regelungen zu treffen. Das gilt auch für diejenigen Maßnahmen der Sanierung, zu deren Durchsetzung bislang in den Ordnungsverfügungen Zwangsgelder angedroht sind. (…)“
III.
Die Nr. 2 besagt, dass der Antragsgegner die angeordneten Maßnahmen insgesamt selbst ausführt. Die Ausführung im Wege des Verwaltungszwangs erfordert die Androhung sowie Festsetzung der Ersatzvornahme und gilt auch für die Maßnahmen, zu deren Durchsetzung in den Ordnungsverfügungen bislang Zwangsgelder angedroht worden sind. Als Folgeregelung bleibt die Befugnis des Antragsgegners unberührt, die zur Ausführung der Maßnahmen noch erforderlichen Androhungen von Zwangsmitteln zu regeln. (…)“
Unter dem 8. September 2015 erließ die Beklagte einen „Änderungsbescheid“, in dem sie unter B. die Ziffer XIII. (Zwangsgeldandrohung) der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 aufhob und unter A. die Ziffer XIII. (Androhung der Ersatzvornahme) wie folgt neufasste:
Die unter I. bis IX. getroffenen Anordnungen seien gemäß § 123 GO O2. innerhalb von einer Woche nach Zustellung dieses Bescheids durchzuführen. Soweit durch diese Frist ein Widerspruch zu den im Verfügungspunkt X. der Ordnungsverfügung gesetzten Fristen entstehen könne, gelte vorrangig die nun festgesetzte Frist. Komme die Klägerin dieser Anordnung nicht innerhalb der bestimmten Frist nach, werde die C. als Aufsichtsbehörde die unter I. bis IX. angeordneten Maßnahmen anstelle und auf Kosten der Klägerin selbst durchführen oder die Durchführung einem anderen übertragen. Die Kosten der Maßnahmen beliefen sich – ohne die noch nicht bezifferbaren Kosten der Begutachtung der Flächen unter den abzureißenden Hallen sowie der danach nötigen Sanierungsmaßnahmen – auf voraussichtlich 7.900.000 € inklusive Mehrwertsteuer.
Zur Begründung des Änderungsbescheids verweist der Beklagte im Wesentlichen auf die vorstehenden Regelungen des im Verfahren vor dem OVG O2. geschlossenen Vergleichs.
Bereits am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 erhoben.
Zur Begründung trägt sie insbesondere vor:
Die angegriffene Ordnungsverfügung verstoße, wie die Kammer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes () mit Beschluss vom 23. Dezember 2014 ausgeführt habe, gegen das Schriftlichkeits- und das Bestimmtheitsgebot. Aus ihr ergebe sich – selbst im Zusammenhang mit dem U1. -Gutachten, das über den in der Ordnungsverfügung angegebenen Link nicht habe abgerufen werden können und erst nachträglich übersandt worden sei – nicht, was konkret verlangt werde. Nach dem verfügenden Teil des Bescheids habe sie, die Klägerin, das U1. -Gutachten und die nachfolgend genannten „Rahmenbedingungen“ zu beachten. Das U2. -Gutachten enthalte lediglich an die C. gerichtete Empfehlungen. In den „Rahmenbedingungen“ nehme die C. wiederum nur Bezug auf das U1. -Gutachten. Eine konkrete Festlegung auf definitiv vorzunehmende Schritte erfolge damit nicht. Zudem sei die Formulierung „beachten“ mehrdeutig. Wie die Kammer im Beschluss vom 23. Dezember 2014 ausgeführt habe, könne sie sowohl bedeuten, dass die Vorgaben des Gutachtens strikt einzuhalten seien, als auch, dass diese lediglich als ein Gesichtspunkt unter mehreren zu berücksichtigen und in die Überlegungen einzustellen seien.
Wie die Kammer im Beschluss vom 4. April 2014 im vorläufigen Rechtsschutzverfahren der H. L.----straße GmbH () ausgeführt habe, fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage für die aufgegebenen Sanierungsmaßnahmen. Es handele sich um anlagenbezogene Maßnahmen, für die das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) lediglich die Inanspruchnahme des Betreibers bzw. dessen Rechtsnachfolgers vorsehe, neben der für die Heranziehung Dritter nach dem BBodSchG, dem KrWG oder dem OBG O2. kein Raum sei.
Selbst wenn die C. sich auf eine der in der Ordnungsverfügung angeführten Ermächtigungsgrundlagen berufen könne, dürfe sie nicht sie, die Klägerin, in Anspruch nehmen. Sie sei nicht Verhaltensstörerin durch Unterlassen. Sie habe keine Kenntnis von dem nicht genehmigungskonformen Anlagenbetrieb und der damit einhergehenden PCB-Belastung auf ihrem Grundstück gehabt, die ihr Anlass zum Tätigwerden hätte geben müssen. Als Verhaltensstörer seien die unmittelbar Verantwortlichen in Anspruch zu nehmen. Auch Zustandsstörerin sei sie nicht. Sie sei lediglich Eigentümerin des Grundstücks und habe weder Verfügungsbefugnis noch tatsächliche Sachherrschaft an den darauf befindlichen Immobilien und beweglichen Sachen. An den Bauwerken bestehe aufgrund des Erbbaurechts Sondereigentum der Erbbauberechtigten, das sie ihrer Verfügungsbefugnis entziehe. Eine Zugriffsmöglichkeit auf die auf dem Grundstück befindlichen beweglichen Sachen wie Maschinen oder Trafobleche habe sie weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht. Dies werde auch dadurch belegt, dass der Insolvenzverwalter der F1. S. GmbH & Co KG inzwischen alle werthaltigen beweglichen Güter von dem Betriebsgrundstück entfernt und veräußert habe. Als Zustandsstörerin sei die Erbbauberechtigte in Anspruch zu nehmen, weil die Gefahr nicht von dem Grundstück, sondern von den Bauwerken und dem sie nutzenden Anlagenbetrieb ausgehe.
Die C. habe bei der Störerauswahl nicht alle in Betracht kommenden Pflichtigen berücksichtigt. Sie habe insbesondere die B1. Beteiligungsgesellschaft mbH und die F1. H1. GmbH & Co KG übersehen. Die B1. Beteiligungsgesellschaft mbH sei Rechtsnachfolgerin der B1. T. E1. GmbH Instandhaltungen, die zumindest bis in das Jahr 2001 Betreiberin der Anlage und Genehmigungsinhaberin gewesen sei. Die F1. H1. GmbH & Co KG habe die Anlage – nach Übernahme von der B1. U3. GmbH – in den Jahren von 2004 bis 2007 betrieben. Da es in der Ordnungsverfügung heiße, bereits die im Jahr 2004 vorliegenden Kontaminationen hätten eine Sanierung erforderlich gemacht, seien auch diese Betreibergesellschaften als Verhaltensstörer zu berücksichtigen. Außerdem komme eine Inanspruchnahme der U4. U3. X1. GmbH & Co KG in Betracht. Auf Seite 30 und 38 der Ordnungsverfügung werde ausgeführt, dass die Hallen 2 und 55 auch von dieser Gesellschaft genutzt worden seien. Gleichwohl fehle es an Ausführungen dazu, warum sie nicht herangezogen werde.
Unter den berücksichtigten Pflichtigen habe die C. nur finanzielle Argumente erwogen und die Interessen fehlerhaft gewichtet. Die nun ihr, der Klägerin, aufgegebene Gesamtsanierung falle in die Verantwortlichkeit der Betreibergesellschaften (der Firmen F1. und B1. ) sowie der Grundstücksgesellschaften (der B1. H. GmbH und der F1. GmbH, nunmehr firmierend als H. L.----straße GmbH). Damit stünden genügend solvente Pflichtige zur Verfügung, die unmittelbar verantwortlich seien. Dabei seien insbesondere die Beigeladenen für die PCB-Verunreinigungen auf dem Grundstück L.----straße mitverantwortlich und vorrangig heranzuziehen. Die Anlage sei zunächst von Gesellschaften aus dem B1. -Konzern betrieben worden, die bereits schwere Kontaminationen verursacht hätten. Dies ergebe sich etwa aus dem auf Seite 33 der Ordnungsverfügung in Bezug genommenen U5. -Gutachten vom 10. Februar 2004 und daraus, dass die Beigeladenen im Rahmen der letztlich gescheiterten Einigungsbemühungen angeboten hätten, sich mit 2 Mio. € an der Sanierung zu beteiligen. Der Beklagte gehe selbst davon aus, die unmittelbar Verantwortlichen seien „vorrangig“ in Anspruch zu nehmen. Warum gleichwohl ihr, der Klägerin, die Durchführung der Gesamtsanierung aufgegeben werde, werde nicht begründet. Der Hinweis auf ein Gesamtschuldverhältnis könne nicht von der Pflicht entbinden, das Auswahlermessen ordnungsgemäß auszuüben.
Sie, die Klägerin, als Grundstückseigentümerin heranzuziehen, sei unverhältnismäßig. Als Grundstückseigentümerin sei sie selbst Geschädigte. Die C. als Bundesimmissionsschutzbehörde habe die auch gegenüber ihr als Grundstückseigentümerin bestehenden Pflichten verletzt, indem sie den pflichtwidrigen Anlagenbetrieb auf dem Grundstück habe geschehen lassen. Die nun aufgegebene Gesamtsanierung übersteige den Grundstückswert.
Die Umsetzung der mit dem angegriffenen Bescheid aufgegebenen Maßnahmen sei ihr tatsächlich und rechtlich unmöglich. Die tatsächliche Unmöglichkeit folge zum einen aus den jeweils gesetzten Fristen. Die C. gehe selbst davon aus, dass vor der Beauftragung von Fachfirmen für bestimmte Maßnahmen ein europaweites Vergabeverfahren durchzuführen sei. Allein dieses Verfahren werde mehr Zeit in Anspruch nehmen, als jeweils als Frist eingeräumt sei. Zum anderen sei die Durchführung der Sanierung tatsächlich unmöglich, weil sie von einer Vielzahl (vermeintlich) Pflichtiger zugleich verlangt werde. Es sei unerklärlich, wie die in Anspruch Genommenen alle gleichzeitig die ihnen aufgegebene Sanierung bewerkstelligen sollten. Die rechtliche Unmöglichkeit folge daraus, dass sie aufgrund des an dem Grundstück bestellten Erbbaurechts keine Verfügungsbefugnis über die dort befindlichen beweglichen und unbeweglichen Sachen habe.
Am 5. Oktober 2015 hat die Klägerin Klage gegen den Änderungsbescheid vom 8. September 2015 erhoben.
Mit Beschluss vom 15. Juni 2018 hat die Kammer die beiden Verfahren verbunden.
Zur Begründung ihrer Klage gegen den Änderungsbescheid trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Im Änderungsbescheid berufe die C. sich zur Durchsetzung ihrer ursprünglichen Ordnungsverfügung auf § 123 GemO O2. . Dies sei schon nicht statthaft. Durch den Ursprungsbescheid vom 14. November 2014 und den im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vor dem OVG O2. geschlossenen Vergleich vom 27. August 2015 habe sich der Beklagte an das Fachrecht und damit an ein allgemeines subordinationsrechtliches Rechtsverhältnis gebunden.
Der Änderungsbescheid sei formell rechtswidrig. Es habe nicht das zuständige Dezernat der C. , nämlich das für Umweltschutz anstelle des Kommunalaufsichtsdezernats, gehandelt. Sie sei vor dem Erlass nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG O2. angehört worden.
Der Änderungsbescheid sei auch materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen einer Ersatzvornahme nach § 123 Abs. 2 GO O2. lägen nicht vor. Es fehle an einer Grundverfügung nach § 123 Abs. 1 GemO O2. . Die „alte“ Ordnungsverfügung, gestützt auf das KrWG, das BBodSchG und das OBG O2. , könne nicht nach § 123 Abs. 2 GO O2. vollstreckt werden. Im Übrigen könne keine Rede davon sein, dass sie, die Klägerin, ihr obliegende Pflichten nicht erfüllt habe. Sie sei in Bezug auf die in Rede stehenden PCB-Belastungen weder Zustands- noch Handlungsstörerin. Offenbar gehe es der C. nur darum, gegen sie mit den Mitteln der Kommunalaufsicht schneller einen vollstreckbaren Titel zu bekommen. Dadurch werde sie schlechter gestellt als die „privaten“ Pflichtigen. Ausführungen zum Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht enthalte der Bescheid nicht. Schließlich sei die Änderung unverhältnismäßig, weil sie die schon in der Ursprungsverfügung viel zu kurz bemessenen Fristen noch einmal verschärfe.
Die Klägerin beantragt:
den Bescheid der C. B. vom 14. November 2014 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 8. September 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt:
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er – unter Verweis auf die angegriffene Ordnungsverfügung und sein Vorbringen in den Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes – im Wesentlichen vor:
Die Klage sei bereits unzulässig, soweit sie sich gegen die im Änderungsbescheid enthaltene Aufhebung der mit der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 erfolgten Zwangsgeldandrohung richte. Insoweit fehle der Klägerin ein Rechtsschutzbedürfnis. Im Übrigen sei die Klage unbegründet.
Die angegriffene Ordnungsverfügung verstoße nicht gegen das Schriftformerfordernis. Das U1. -Gutachten sei der Klägerin bekannt gewesen. Es sei ihr unmittelbar nach Fertigstellung zur Verfügung gestellt worden.
Die getroffenen Sanierungsanordnungen seien hinreichend bestimmt. Das U1. -Gutachten sei wesentliche Grundlage der Anordnungen. Soweit es verschiedene Sanierungsvarianten vorsehe, würden in der Ordnungsverfügung jeweils konkrete Festsetzungen getroffen. Dabei sei die Ordnungsverfügung in Verbindung mit dem U1. -Gutachten als Zielverfügung formuliert. Es werde ausdrücklich betont, dass es der Klägerin freistehe, alternative Vorschläge zu machen. Im Übrigen sei die Ordnungsverfügung auch ohne das U1. -Gutachten hinreichend bestimmt, weil sie die „Rahmenbedingungen“ der Sanierung festlege. Soweit die Kammer im Verfahren mit Beschluss vom 23. Dezember 2014 auf die Möglichkeit der unterschiedlichen Deutung des Begriffs „beachten“ verwiesen habe, habe sie die allgemein anerkannten Auslegungsregeln außer Acht gelassen. Danach sei die Bedeutung eines mehrdeutigen Begriffes aus dem Kontext zu bestimmen. In der angegriffenen Ordnungsverfügung stehe der Begriff „beachten“ nicht für sich allein, sondern sei an das Hilfsverb „muss“ gebunden (wörtlich: „sind zu beachten“). Danach sei das Gutachten zu beachten, soweit sich aus dem Anordnungstext nichts anderes ergebe und/oder es keine mit der C. abgestimmten Alternativen gebe. Die auf Seite 7 des Beschlusses vom 23. Dezember 2014 unter Bezugnahme auf das U1. -Gutachten darüber hinaus aufgelisteten Bestimmtheitsmängel bestünden nicht. Der Regelungsinhalt sei jeweils aus sich heraus verständlich oder durch Auslegung klar zu ermitteln. Im Übrigen ergebe sich die hinreichende Bestimmtheit auch daraus, dass in Vorbereitung der Ersatzvornahme bereits ein Vergabeverfahren für die Sanierungsmaßnahmen durchgeführt worden sei und die am Vergabeverfahren beteiligten Firmen offensichtlich gewusst hätten, was von ihnen verlangt werde.
Ermächtigungsgrundlage der in der Ordnungsverfügung getroffenen Anordnungen sei § 62 KrWG. Ergänzend kämen Bestimmungen des BBodSchG, des WHG oder – wo spezialgesetzliche Anspruchsnormen fehlten – das OBG O2. zur Anwendung. Eine Sperrwirkung der Genehmigung nach dem BImSchG bestehe nach Erlöschen der Genehmigung nur noch in Bezug auf Anordnungen, die während eines Zeitraums von einem Jahr zur Erfüllung der Nachsorgepflichten erlassen würden.
Die angegriffene Ordnungsverfügung leide weder in Bezug auf die Störerauswahl noch auf die Auswahl der Maßnahmen an einem Ermessensfehler. Zur Frage der Haftung der verschiedenen Beteiligten habe die C. neben eigenen Überlegungen ein Gutachten der Rechtsanwälte I. und Partner aus Essen erstellen lassen, das u.a. auch die Inanspruchnahme der F1. H1. GmbH & Co KG geprüft habe. Aufgrund dieser Prüfung und eigener Erkenntnisse über die Vermögensverhältnisse, sei eine erfolgversprechende Inanspruchnahme dieser ehemaligen Betreibergesellschaft auszuschließen gewesen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin habe die C. ihr gegenüber keine Obliegenheiten verletzt. In den Jahren des Betriebs der Anlage durch die F1. S. GmbH & Co KG hätten mehrfach Überwachungen stattgefunden. Weder angesichts des im Mai 2007 noch des im September 2008 festgestellten Sachverhalts sei für eine Stilllegungsverfügung nach § 20 Abs. 2 BImSchG aus Verhältnismäßigkeitserwägungen Raum gewesen. Das staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren gegen Mitarbeiter der C. sei eingestellt worden. Im Übrigen sei die Klägerin als zuständige Boden- und Wasserschutzbehörde ebenfalls in einer Vielzahl von Verfahren auf dem Betriebsgelände gewesen, ohne etwas Auffälliges festzustellen, und habe mit der F1. H. GmbH noch einen Erbbaurechtsvertrag geschlossen, als schon anonyme Hinweise auf Unregelmäßigkeiten vorgelegen hätten. Soweit die Klägerin die Unverhältnismäßigkeit der getroffenen Anordnungen rüge, dringe sie schon deshalb nicht durch, weil es juristischen Personen des öffentlichen Rechts nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwehrt sei, sich auf Grundrechte zu berufen. Zudem stehe wegen seiner Nutzungsmöglichkeiten der Grundstückseigentümer den Gefahren, die aus dem Zustand seines Eigentums resultierten, immer noch näher als die Allgemeinheit. Soweit die Klägerin meine, die Sanierungskosten überstiegen den Grundstückswert, verkenne sie, dass nicht der jetzige Verkehrswert, sondern der Grundstückswert nach Sanierung zu berücksichtigen sei. Im Übrigen enthalte die Ordnungsverfügung den Hinweis, dass die Klägerin für die Kosten eher nachrangig in Anspruch zu nehmen sei.
Die Befolgung der in der angegriffenen Ordnungsverfügung enthaltenen Anordnungen sei der Klägerin nicht rechtlich unmöglich. Die Sanierung werde von der F1. S. GmbH & Co KG sowie deren Geschäftsführer geduldet.
Tatsächliche Unmöglichkeit ergebe sich nicht aus der Kürze der gesetzten Fristen. Angesichts des bisherigen Verhaltens der Klägerin sei davon auszugehen, dass sie auch bei beliebig langen Fristen keine Verantwortung übernommen hätte. Im Übrigen könnten die Fristen bei einer generellen Sanierungsbereitschaft verlängert werden.
Die konkludente Aufhebung der Ziffer XII. (Androhung der Ersatzvornahme) der Ordnungsverfügung durch den Änderungsbescheid sei nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG O2. rechtmäßig. Die Androhung der Ersatzvornahme nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land O1. -X. (VwVG O2. ) sei gegenüber der Klägerin wegen Verstoßes gegen § 76 VwVG O2. rechtswidrig gewesen. Nach dieser Vorschrift seien Zwangsmittel gegen Behörden oder juristische Personen des öffentlichen Rechts unzulässig. Das Rücknahmeermessen habe die C. ordnungsgemäß ausgeübt. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz hätten für die Rücknahme gesprochen. Zudem sei die Rücknahme vor dem Hintergrund des vor dem Oberverwaltungsgericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zustande gekommenen Vergleichs erfolgt. Darin hätten die Beteiligten vereinbart, dass die C. die mit der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 angeordnete Sanierung kurzfristig im Wege der Ersatzvornahme ausführen und die hierfür erforderlichen Regelungen treffen werde.
Die im Änderungsbescheid getroffene Durchführungsanordnung nach § 123 GO O2. diene dem Vollzug der Anordnungen, die in der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 unter I. bis IX. getroffen worden seien.
Sie sei formell rechtmäßig. Die C. sei zuständige Aufsichtsbehörde gemäß § 119 Abs. 1 i.V.m. § 120 Abs. 2 GO O2. . Die vorherige Anhörung der Klägerin sei gemäß § 28 Abs. 2 Halbs. 1 VwVfG O2. aufgrund des vor dem OVG O2. geschlossenen Vergleichs entbehrlich gewesen. Jedenfalls könne eine unterbliebene Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG O2. bis zum Abschluss des erstinstanzlichen gerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden, was durch den zwischenzeitlichen Schriftverkehr, insbesondere mit den Schreiben vom 28. Oktober und 20. Dezember 2016, mit gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG O2. heilender Wirkung geschehen sei.
Die Durchführungsanordnung sei materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 GemO O2. hätten vorgelegen, denn die Klägerin habe ihre durch die Ordnungsverfügung vom 14. November 2011 konkretisierten gesetzlichen Pflichten nicht erfüllt. Auf Rechtsfolgenseite sei das Erforderliche zu veranlassen, hier die Ordnungsverfügung durchzusetzen. Die Fristsetzung von einer Woche ab Zustellung des Änderungsbescheids sei angemessen. Das Fristsetzungserfordernis diene dazu, der angewiesenen Gemeinde zu ermöglichen, das Erforderliche selbst vorzunehmen. Dies habe die Klägerin aber ersichtlich nicht tun wollen, sondern sie habe den Vollzug der Ordnungsverfügung – wie aus dem vor dem OVG geschlossenen Vergleich ersichtlich sei – der C. überlassen wollen. Zudem sei aufgrund der bestehenden Gefahrensituation kurzfristiges Handeln geboten gewesen.
Die Ersatzvornahme-Ankündigung, wenn die Klägerin der Durchführungsanordnung nicht innerhalb der bestimmten Frist nachkomme, werde die C. als Aufsichtsbehörde die Anordnung selbst durchführen oder die Durchführung einem anderen übertragen, sei rechtmäßig nach § 123 Abs. 2 GO O2. . Aus der Befugnis der Aufsichtsbehörde, die Ersatzvornahme gemäß § 123 Abs. 2 GO O2. nach Ablauf der gesetzten Frist durchzuführen, sei ohne weiteres auch die Berechtigung zur vorherigen Ankündigung dieser Maßnahme abzuleiten.
Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt. Sie tragen im Wesentlichen vor:
Sie seien für die erheblichen PCB-Kontaminationen des Grundstücks L.----straße nicht (mit-)verantwortlich. Das von der Klägerin angeführte Vergleichsangebot hätten sie, wie die Klägerin und der Beklagte wüssten, nicht in Anerkennung einer (Mit-) Verantwortung gemacht, sondern zur Vermeidung langwieriger Gerichtsverfahren und eines Imageschadens. Aus den übermittelten Gerichts- und Beiakten sei ersichtlich, dass die Verunreinigungen erst während der Betriebszeit der F1. -Gesellschaften entstanden seien. Dass es schon zu B1. -Zeiten zu unlauteren Methoden und Verstößen gegen die Genehmigung und damit zu erheblichen Verunreinigungen gekommen sei, sei durch nichts belegt. Die späteren Verstöße durch F1. ließen nicht auf einen entsprechenden Betrieb der Anlage durch die B1. -Gesellschaften schließen. Nach Übernahme der Abfallbehandlungsanlage durch F1. habe keine Kontinuität in der Betriebsführung bestanden. Eine solche Kontinuität ergebe sich auch nicht aus der Identität einiger der handelnden Personen, insbesondere von Herrn Dr. O3. , der während der Betriebszeit, die die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen zu 1. verantwortete, Betriebsleiter des Geschäftsbereichs Transformatorenbehandlung und ab März 2004 Geschäftsführer der im Rahmen des Management-C2. -P1. neu gegründeten F. H1. GmbH & Co KG gewesen sei. Dass zwischen den Personen, die den Bereich früher leiteten, und dem Führungspersonal nach der Ausgliederung Personenidentität bestehe, sei einem Management-C2. -P1. immanent. Selbst wenn diese Personen einige Zeit nach dem Vollzug des Management-C2. -P1. anfingen, Regelungen der Genehmigung zu missachten, beweise dies nicht, dass die Anlage auch vor dem Management-C2. -P1. genehmigungswidrig betrieben worden sei.
Sie verwahrten sich gegen den Vorwurf, die Behörden durch Vorenthaltung von Informationen getäuscht zu haben. Soweit die Beigeladenen zu 2. als damalige Vermieterin im Jahr 2007 Hinweise auf einen unsachgemäßen, zu Verunreinigungen führenden Gebrauch der Halle 55 sowie eines Teils der Freifläche erhalten und die Verantwortlichen der Firma F. – nach einer Begutachtung durch die U. V. D. GmbH – zur Sanierung sämtlicher Verunreinigungen aufgefordert habe, habe dies allein die vertragswidrige Nutzung der Mietsache betroffen. Ob die Anlage genehmigungskonform genutzt worden sei, habe sich ihrer Kenntnis schon deshalb entzogen, weil sie die Genehmigungslage drei Jahre nach Übergang des Betriebs auf F1. nicht mehr habe beurteilen können. Zur Weitergabe von Gutachten sei sie nicht verpflichtet gewesen. Vielmehr habe sie davon ausgehen können, dass die zuständigen Behörden sich in Wahrnehmung ihrer Aufgaben selbst ein Bild machten. Seit der Mietvertrag zum 30. September 2008 geendet sei, habe sie die Betriebsführung erst recht nicht mehr beobachten können.
Die angegriffene Ordnungsverfügung sei wegen einer fehlerhaften Störerauswahl rechtswidrig. Wie von der Klägerin ausgeführt, habe die C. die F1. H1. GmbH & Co KG nicht berücksichtigt.
Zudem habe die C. ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt, weil sie ihren eigenen (Mit-)Verursachungsbeitrag nicht berücksichtigt habe. Durch die Genehmigung vom 20. März 2009 habe die C. die bis dahin bereits eingetretenen PCB-Verunreinigungen gebilligt und durch die fehlende oder unzureichende Überwachung weitere Verunreinigungen ermöglicht. Sie habe ihre Pflichten nach dem BImSchG verletzt, die auch dem Interesse des vom Anlagenbetreiber verschiedenen Grundstückseigentümers, hier der Klägerin, zu dienen bestimmt seien. Dies habe auch das Q. -Gutachten nachgewiesen. Darauf, dass einzelnen Amtsträgern kein strafrechtlich relevanter persönlicher Schuldvorwurf gemacht werden könne, komme es nicht an.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie der beiden in dem auf die Klage der Beigeladenen zu 1. geführten Verfahren von der C. übersandten DVDs „F1. -B1. “ und „F1. Gutachten 1991-2012“, in die die Beteiligten wie in die Verwaltungsvorgänge Einsicht genommen haben, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen ist sie unzulässig.
A. Sie ist unzulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung des Punktes B. des Änderungsbescheids begehrt. In dieser Hinsicht fehlt der Klägerin das nötige Rechtsschutzbedürfnis.
Ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für eine Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Abs.1, 1. Fall VwGO besteht nicht, wenn der Kläger mit der Klage eine Verbesserung seiner Rechtsstellung nicht erreichen kann, wenn sich also die Inanspruchnahme des Gerichts als für die subjektive Rechtsstellung des Klägers nutzlos darstellt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 2005 – 6 B 37/05 –, juris Rn. 6 m.w.N.
Mit Punkt B. des Änderungsbescheids wird lediglich die in Ziffer XIII. des Ausgangsbescheids enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben und keine neue Regelung getroffen. Durch diese Aufhebung ist die Klägerin nicht beschwert. Durch eine mit der Anfechtungsklage erstrebte gerichtliche Aufhebung der Ziffer B. des Änderungsbescheids kann sie ihre Rechtsposition nicht verbessern.
Im Übrigen ist die gegen die Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 8. September 2015 gerichtete Anfechtungsklage zulässig.
Bezüglich der im Übrigen getroffenen Regelungen besteht das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin unabhängig davon fort, dass die C. die Sanierung im Wege der Ersatzvornahme inzwischen weitgehend durchgeführt hat.
Das Rechtsschutzbedürfnis entfiele, wenn sich die Ordnungsverfügung in der Gestalt des Änderungsbescheids in der Weise erledigt hätte, dass von ihr keine Rechtswirkungen mehr ausgingen. Denn in diesem Fall könnte die Klägerin ihre Rechtsstellung mit der auf die Aufhebung der Regelungen gerichteten Anfechtungsklage nicht mehr verbessern. So ist es aber nicht.
Eine Erledigung im prozessualen Sinn liegt solange nicht vor, wie der angefochtene Verwaltungsakt – auch nachdem er bereits unumkehrbar vollzogen ist – rechtlich oder tatsächlich noch irgendeine belastende Wirkung entfaltet. Eine Ordnungsverfügung erschöpft sich in ihrer Rechtswirkung nicht in einem Gebot oder Verbot an den Ordnungspflichtigen. Mit der Ordnungsverfügung verschafft die Ordnungsbehörde sich den erforderlichen Titel, der sie berechtigt, gegebenenfalls im Wege des Verwaltungszwanges gegen den Ordnungspflichtigen vorzugehen. Die fortdauernde Wirksamkeit der Ordnungsverfügung als Titel ist Voraussetzung für alle weiteren Maßnahmen des Verwaltungszwangs einschließlich der Heranziehung des Ordnungspflichtigen zu den Kosten der Ersatzvornahme. Als Grundlage der Kostenerstattung wirkt die Ordnungsverfügung über ihren Vollzug im Wege der Ersatzvornahme hinaus fort.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 7 C 5/08 –, juris Rn. 13; OVG O2. , Urteil vom 4. November 1996 – 10 A 3363/92 –, juris Rn. 3 ff. m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Januar 2008 – 10 S 2350/07 –, juris Rn. 32.
Deshalb kann dem Adressaten einer Ordnungsverfügung mit Zwangsmittelandrohung das fortdauernde Rechtsschutzinteresse nicht mit der Erwägung abgesprochen werden, bei einer späteren Anfechtung des Kostenbescheides sei inzident zu überprüfen, ob der Beklagte ihm die fraglichen Maßnahmen aufgeben durfte und damit berechtigt war, sie auf seine Kosten vornehmen zu lassen. Voraussetzung des späteren Kostenerstattungsanspruchs ist die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme. Diese hängt davon ab, dass ein unanfechtbarer oder vollziehbarer auf Vornahme einer Handlung gerichteter Verwaltungsakt, ferner eine wirksame Androhung, die bereits mit dem Verwaltungsakt auf Vornahme der Handlung verbunden werden kann, und gegebenenfalls ein wirksamer Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme vorliegen. Dagegen kommt es nicht darauf an, ob der auf Vornahme der Handlung gerichtete Verwaltungsakt, die Androhung der Ersatzvornahme und deren Festsetzung rechtmäßig waren, sofern sie nicht nichtig und nicht mehr anfechtbar sind. Voraussetzung für den Kostenerstattungsanspruch ist damit allein die Existenz einer Grundverfügung als Titel, nicht aber deren inhaltliche Richtigkeit. Der Adressat ist damit auf die Beseitigung der Grundverfügung angewiesen. Diese kann er nur im Wege der Anfechtungsklage gegen die Grundverfügung erreichen.
OVG O2. , Urteil vom 4. November 1996 – 10 A 3363/92 –, juris Rn. 18 ff.
Nach diesen Maßstäben hat sich die streitige Sanierungsanordnung mit Androhung der Ersatzvornahme im Wege der Kommunalaufsicht, auch soweit die Sanierungsmaßnahmen bereits im Wege der Ersatzvornahme durchgeführt worden sind, nicht erledigt. Sie bildet weiterhin die Voraussetzung für den ausdrücklich vorbehaltenen Kostenerstattungsanspruch der C. . Ihre Aufhebung nützt der Klägerin auch, soweit die Anordnungen schon vollzogen sind.
Soweit die Klägerin sich gegen die in Ziffer A. des Änderungsbescheids neu gefasste Androhung der Ersatzvornahme wendet, steht der Zulässigkeit der Klage nicht der im Verfahren vor dem OVG O2. geschlossene Vergleich entgegen.
Nach dessen Ziffer II.2 hat die C. erklärt, die Sanierung des Betriebsgeländes kurzfristig im Wege der Ersatzvornahme durchzuführen und die dafür erforderlichen Regelungen zu erlassen, gegen die es der Klägerin freistehe, Rechtsbehelfe einzulegen. Ausgeschlossen werden lediglich Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz. Bei der in Ziffer A. des Änderungsbescheids getroffenen Anordnung, die in Ziffer I. bis IX. der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 enthaltenen Anordnungen innerhalb von einer Woche nach Zustellung durchzuführen, anderenfalls werde die C. als Aufsichtsbehörde die Maßnahmen auf Kosten der Klägerin selbst durchführen oder durch zu beauftragende Dritte durchführen lassen, handelt es sich um eine solche der kurzfristigen Sanierung des Betriebsgeländes im Wege der Ersatzvornahme dienende Regelung zur Durchführung der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014. Dies ergibt sich bereits aus ihrem Tenor. Zudem hat die C. in der Begründung des Änderungsbescheids ausdrücklich auf die Ziffer II.2 des Vergleichs Bezug genommen und damit zum Ausdruck gebracht, dass sie die Neuregelung zur Durchführung der Ersatzvornahme trifft. Gegen solche Regelungen steht es der Klägerin auch nach dem geschlossenen Vergleich frei, Rechtsbehelfe einzulegen.
B. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie auch begründet. Die Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 8. September 2015 – mit Ausnahme der in Ziffer B. des Änderungsbescheids erfolgten Aufhebung der ursprünglichen Zwangsgeldfestsetzung – ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die in der Ordnungsverfügung getroffenen Sanierungsanordnungen sind jedenfalls deswegen rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend bestimmt sind und sich als ermessensfehlerhaft erweisen (I.). Die in Ziffer A. des Änderungsbescheids neu gefasste Regelung zur Durchführung der Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme ist jedenfalls deswegen rechtswidrig, weil mit der im Tenor dieses Urteils ausgesprochenen Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO der zu vollstreckende Grundverwaltungsakt mit rückwirkender Kraft entfällt (II.).
I. Die in der Ordnungsverfügung getroffenen Sanierungsanordnungen sind rechtswidrig.
1. Allerdings fehlt dem Beklagten nicht schon die Befugnis, gegenüber der Klägerin, die ihrerseits ebenfalls Hoheitsträgerin ist, in ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümerin mit einer Ordnungsverfügung vorzugehen.
In ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümerin ist die Klägerin formell ordnungspflichtig. Dabei bedarf keiner Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen ein störender Hoheitsträger zur Abwehr einer Gefahr oder Störung durch Verwaltungsakt in Anspruch genommen werden darf, die er bei der Wahrnehmung seiner hoheitlichen Pflichten oder Befugnisse verursacht hat.
Vgl. selbst in dieser Konstellation die formelle Ordnungspflicht grundsätzlich bejahend: BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2002 – 7 C 24/01 –, juris = BVerwGE 117, 1; Britz, Abschied vom Grundsatz fehlender Polizeipflicht von Hoheitsträgern?, DVBl. 2002, 891.
Denn bei der Inanspruchnahme als Grundstückseigentümerin gleich einem privaten Dritten besteht die in Konstellationen des sog. störenden Hoheitsträgers mögliche Kollision zwischen dem Interesse an der (störenden) Erfüllung seiner öffentlichen Aufgabe auf der einen Seite und den Interessen, zu deren Schutz die Durchsetzung der Gefahrenabwehrnorm dienen soll, auf der anderen Seite nicht.
2. Die angegriffenen Sanierungsanordnungen dürften zudem formell rechtmäßig sein, soweit sie auf das BBodSchG und das KrWG gestützt sind. Soweit sie hilfsweise auf das OBG O2. gestützt werden sollen, fehlt es hingegen an der Zuständigkeit der C. .
a. Die C. ist für den Erlass einer auf das BBodSchG und das KrWG gestützten Ordnungsverfügung gegenüber der Klägerin zuständig.
Zwar ist für den Vollzug dieser beiden Gesetze nach §§ 34 Abs. 1, 38 Abfallgesetz für das Land O1. -X. (LAbfG O2. ) bzw. nach §§ 13 Abs. 1, 16 Abs. 1 Bodenschutzgesetz für das Land O1. -X. (LBodSchG O2. ) jeweils in Verbindung mit § 5 Abs. 3 Satz 1 Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung (LOG O2. ) und § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) grundsätzlich die untere Umweltschutzbehörde zuständig. Sie nimmt diese Aufgaben als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr (§§ 35 Abs. 3 LAbfG O2. , 13 Abs. 4 LBodSchG).
Für den Vollzug gegenüber den Kreisen und kreisfreien Städten geht die Zuständigkeit gemäß §§ 38 LAbfG O2. , 16 Abs. 1 LBodSchG O2. , 5 Abs. 3 Satz 1 LOG O2. , 3 Satz 1 ZustVU auf die C. über. Für den Vollzug des OBG O2. fehlt es allerdings an einer entsprechenden, den Zuständigkeitsübergang begründenden Regelung. Insoweit bleibt es bei der Zuständigkeit der unteren Ordnungsbehörde (§ 1 Abs. 1 Satz 1 OBG O2. ), hier also der Zuständigkeit der Klägerin.
Dass mit dieser gesetzlichen Zuständigkeitsordnung in Fällen wie dem vorliegenden die Zuständigkeit einer Behörde auch „in eigenen Angelegenheiten bestehen kann, ist wegen der Bindung der Behörde an Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG nicht zu beanstanden. Auch bei Fallkonstellationen, in denen es innerhalb einer Behörde zu Interessenkonflikten kommen kann, ist der Rechtsordnung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 –, juris Rn. 25 m.w.N.,
eine „institutionelle Befangenheit“ fremd. Soweit bei Betroffenheit des Rechtsträgers in eigenen Interessen im Einzelfall Bedenken hinsichtlich der Gewährleistung einer unparteiischen Erfüllung der Aufgaben als untere Umweltschutzbehörde bestehen, können diese im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung der jeweiligen behördlichen Entscheidung zum Gegenstand der Kontrolle gemacht werden.
Vgl. OVG O2. , Urteil vom 22. Februar 2018 – 20 A 818/15 –, juris Rn. 26 ff. m.w.N.
Zudem untersteht der Gesetzesvollzug durch die untere Behörde auch „in eigenen Angelegenheiten“ der allgemeinen Kommunalaufsicht (§§ 119 ff. GO O2. ) sowie bei der Erfüllung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, zu denen das Gefahrenabwehrrecht des OBG O2. gehört, außerdem der Sonderaufsicht (§§ 7 ff., § 11 OBG O2. ).
b. Soweit die Kammer im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 23. Dezember 2014 ausgeführt hat, dass die Inbezugnahme des nicht mitübersandten U1. -Gutachtens im verfügenden Teil der Ordnungsverfügung gegen das in § 20 Abs. 1 OBG O2. geregelte Schriftformerfordernis verstoßen hat, dürfte die C. diesen Verstoß durch die nachträgliche Übersendung des Gutachtens geheilt haben. Die Frage bedarf indes keiner Entscheidung.
2. Die getroffenen Sanierungsanordnungen sind jedenfalls materiell rechtswidrig.
a. Wie die Kammer bereits mit Beschluss vom 23. Dezember 2014 im Verfahren ausgeführt hat, genügt die Ordnungsverfügung vom 14. November 2018 nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz. Den Bestimmtheitsmängeln hat die C. nicht abgeholfen.
Nach § 37 Abs. 1 VwVfG O2. muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das ist der Fall, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts,
vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261; OVG O2. , Beschlüsse vom 26. September 2008 – 13 B 1395/08 –, NJW 2008, 3656, und – 13 B 1397/08 –, juris, 09. November 2009 – 13 B 991/09 –, juris, und 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwGO Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12, m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/ Bonks/Sachs, VwVfG Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27 ff., m. w. N.; Henneke, in: Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 37 Rn. 5 und 18, m. w. N.
Ein Verwaltungsakt ist allerdings nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem betreffenden Fachrecht nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG O2. , Beschluss vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, a. a. O.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, a. a. O..
Hinreichend bestimmt können auch Verwaltungsakte sein, die zunächst nur das Ziel festlegen, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, die ihm aber hinsichtlich der einzusetzenden Mittel, nämlich die der Verwirklichung dieses Zieles zu treffenden Maßnahmen, Wahlfreiheit lassen und häufig auch schon im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lassen müssen. Dass eine Verfügung nicht im Einzelnen vorschreibt, welche Maßnahmen dies zu sein haben, macht sie nicht schon aus diesem Grunde unbestimmt.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 37 Rn. 16 m.w.N.
Zu fordern ist in diesen Fällen aber, dass das zu erreichende Ziel eindeutig bestimmt ist und als Grundlage für Vollstreckungsmaßnahmen (z.B. Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld) dienen kann,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14. September 2011 – 18 K 4331/10 –, juris.
Diesen Anforderungen genügt die Regelung unter Ziffer I. der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht, nach der das „U1. -Gutachten vom 17.03.2011 (…) sowie das beiliegende Bestandsverzeichnis der U1. -Ing. (…) zu beachten“ sind. Zudem begegnet die Formulierung in den Ziffern I. bis IV. und VIII., die jeweils aufgegebenen Maßnahmen seien „unter Beachtung der nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen“ durchzuführen, Bedenken.
„Beachten“ kann bedeuten, „auf die Einhaltung von etwas achten“, etwas „berücksichtigen“, etwas „befolgen“, oder aber „aufmerksam auf jemanden“ sein, „etwas achten“ bzw. „zur Kenntnis nehmen“ .
Vgl. Duden, http://www.duden.de/rechtschreibung/beachten.
Ob der Inhalt des U1. -Gutachtens einschließlich des Bestandsverzeichnisses und die „nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen“ strikt einzuhalten sind oder aber bei den aufgegebenen Maßnahmen nur als ein Gesichtspunkt unter mehreren zu berücksichtigen und in die Überlegungen mit einzubeziehen sind, geht aus der gewählten Formulierung nicht hinreichend klar hervor. Die Ordnungsverfügung ist daher zumindest in diesem Punkt auch keiner Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme zugänglich, da sie das Geforderte nicht hinreichend klar umreißt.
Die Auffassung der C. , die Formulierung sei durch Auslegung dahingehend bestimmbar, dass das Gutachten verbindlich seien solle, soweit sich aus dem Text der Ordnungsverfügung nichts anderes ergebe, weil das Hilfsverb „sind“ ihr zwingenden Charakter verleihe, teilt die Kammer nicht. Zwar gibt die Formulierung „sind zu beachten“ der Adressatin die „Beachtung“ verbindlich auf, die aufgezeigte Unbestimmtheit gerade dieses Begriffs lässt sie aber unberührt.
Im Übrigen ergeben sich aus dem U1. -Gutachten weitere Bestimmtheitsmängel.
Ab Seite 75 des Gutachtens finden sich Ausführungen zur Beräumung, zu Reinigung und Sanierung sowie zum Arbeitsschutz. Die an diesen Ausführungen im Beschluss vom 23. Dezember 2014 geäußerten Bedenken bestehen für die Kammer auch nach der Erläuterung durch die C. jedenfalls überwiegend fort.
Zwar mag sich eine Unbestimmtheit der Ordnungsverfügung, wie die C. ausgeführt hat, nicht aus den „Empfehlungen“ auf den Seiten 90, 103, 107, 113, 114 und 117 des U1. -Gutachtens ergeben, weil diese in der Ordnungsverfügung konkretisiert werden, nämlich durch die Vorgabe, die Halle 55 bis zur Stützenreihe 10 (Staubtrennwand) zu reinigen sowie die Hallen 1 und 2 entsprechend der Variante 2 des Gutachtens zurückzubauen, oder weil sie Lösungsvarianten betreffen – nämlich den gesonderten Ausbau des Bodens in Halle 1, die Behandlung unbelasteter Trafobleche in dem Stahlwerk, die dauerhafte Lagerung belasteter Trafobleche unter Tage sowie die Verbringung belasteter U. in eine Unter-Tage-Deponie –, für die sich die C. nicht entschieden, sondern sich mit den in der Ordnungsverfügung angegebenen „im Rahmen der Beräumung erforderlichen Arbeitsschritten“ auf alternative Methoden festgelegt hat.
Mit Blick auf die Formulierungen des Gutachtens
„Die Erfolgskontrolle der durchgeführten Reinigungsarbeiten sollte stichprobenartig … erfolgen“ (Seite 78),
Es „sollte ein geeignetes Reinigungsverfahren vorab geprüft und verbindlich festgelegt werden (unabhängiges Institut, Probereinigung, Reinigungsfachfirma etc.)“ (Seite 78),
„Daher wird empfohlen diese Materialien sofort einer entsprechenden Entsorgung zuzuführen“ (Seite 78),
Es „sollte … vorgesehen werden“ (Seite 78),
„Eine Außenreinigung wird … empfohlen.“ (Seite 80),
Es „wurde empfohlen die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) hinzuzuziehen“ (Seite 92),
„Es wird empfohlen … einzusetzen“ (Seite 95),
„Für alle Tätigkeiten (Beräumung, Reinigung, Sanierung) ist vor Ausschreibung der Arbeiten ein Arbeits- und Sicherheitsplan nach BGR 128/52/ zu erstellen. Dort werden Details zum Arbeitsschutz aufgeführt.“ (Seite 95),
bleibt für den Adressaten unklar, ob er diesen zwingend nachkommen muss oder ob es sich um Ratschläge handelt, die er befolgen kann, aber nicht befolgen muss.
b. Im Übrigen erweisen sich die in der Ordnungsverfügung getroffenen Sanierungsanordnungen auch ungeachtet der Frage nach ihrer hinreichenden Bestimmtheit als materiell rechtswidrig.
Dabei ergibt sich die materielle Rechtswidrigkeit nicht daraus, dass die Anwendbarkeit der Ermächtigungsgrundlagen aus dem KrWG und dem BBodSchG im maßgeblichen Zeitpunkt durch das Regelungsregime des BImSchG gesperrt gewesen wäre (aa.). In Bezug auf das KrWG begegnet für einzelne Verfügungspunkte Bedenken, ob der Geltungsbereich nach § 2 KrWG eröffnet und die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG erfüllt sind (bb). Das BBodSchG ist nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG für die getroffenen Maßnahmen heranzuziehen und die Tatbestands-voraussetzungen der § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3, § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 und § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 BBodSchG dürften erfüllt sein (cc.). Die in der Ordnungsverfügung getroffenen Sanierungsanordnungen erweisen sich aber jedenfalls auf Rechtsfolgenseite als rechtswidrig (dd.).
aa. Die Anwendbarkeit der von der C. herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen aus dem KrWG und dem BBodSchG war in dem für die Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung nicht mehr durch das Regelungsregime des BImSchG gesperrt.
Zwar dienen die in der angegriffenen Ordnungsverfügung getroffenen Anordnungen der Erfüllung anlagenbezogener Pflichten nach dem BImSchG, für die ein Rückgriff auf die Vorschriften des KrWG und des BBodSchG grundsätzlich gesperrt ist.
Sie betreffen die zuletzt mit Bescheid vom 20. März 2009 – unter Aufrechterhaltung der bisherigen Bescheide, soweit diese keine Abweichung enthielten – gemäß §§ 6, 16 BImSchG genehmigte Abfallentsorgungsanlage zur Lagerung, Behandlung einschließlich Demontage und Verwertung von PCB-haltigen und PCB-freien Abfällen auf dem Grundstück L.----straße . Sie dienen nach Stilllegung der Anlage (§ 20 BImSchG) im Rahmen der Nachsorge dazu sicherzustellen, dass auch nach der Betriebseinstellung von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden, vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Anlagengrundstücks gewährleistet ist (vgl. § 5 Abs. 3 BImSchG). Dies ergibt sich aus der vom Beklagten angeführten Begründung, insbesondere aus den – teils ausdrücklich ausgeführten, teils dem Bescheid konkludent zugrundeliegenden – Erwägungen zu den aufgrund der PCB-Belastungen auf dem Anlagengrundstück bestehenden schädlichen Bodenverunreinigungen und damit verbundenen schädlichen Einwirkungen auf die V. sowie zur Entsorgung der (teils unter Bezugnahme auf das Bestandsverzeichnis) benannten Güter als nach dem Anlagenbetrieb auf dem Gelände verbliebener Abfall.
Anlagenbezogene Pflichten nach dem BImSchG treffen den Betreiber der Anlage; ihre Erfüllung ist ihm gegenüber geltend zu machen. Für eine Inanspruchnahme Dritter ist daneben grundsätzlich kein Raum. Sie würde eine Missachtung der Rechtsstellung des Anlagenbetreibers durch ungerechtfertigten Eingriff bedeuten.
Vgl. BGH, Urteil vom 18. Februar 2010 – III ZR 295/09 –, juris Rn. 23 f. und 39; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 12. April 2013 – 8 K 5789/10 und 8 K 3061/11 –, jeweils juris Rn 24, bestätigend die Ausführungen des OVG O2. in dem im Berufungsverfahren am 27. Januar 2016 durchgeführten Erörterungstermin – 8 A 1352/13 und 8 A 1353/13 –, Seite 3 des Protokolls; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 4. April 2014 – 9 L 349/14 –, juris Rn. 42 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 18. April 2017 – OVG 11 N 10.15 –, juris Rn. 4 ff. Zu dem gleichen Ergebnis neigend, die Frage aber letztlich offen lassend: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 12. Juni 2013 – 2 M 28/13 –, juris Rn 16; Schäling, Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2008, S. 80 f.; Radtke, Wege aus der „kostenlosen“ Abfallentsorgung durch den Staat bei Insolvenz des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, 2011, S. 221 ff. und 301 ff. Anderer Ansicht für die Nachsorgepflichten: OVG Sachsen, Beschluss vom 16. Juni 2010 – 4 B 57/10 –, juris Rn. 12. Bayerischer VGH, Urteil vom 4. Mai 2005 –, juris Rn. 43.
Dass Ermächtigungsgrundlagen außerhalb des BImSchG für anlagenbezogene Anordnungen nicht in Betracht kommen, regelt für die Abgrenzung der Anwendungsbereiche des BImSchG und des KrWG ausdrücklich § 13 KrWG. Die Vorschrift bestimmt, dass sich die Pflichten der Betreiber von genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem BImSchG, diese so zu errichten und zu betreiben, dass Abfälle vermieden, verwertet oder beseitigt werden, allein nach den Vorschriften des BImSchG richten. Sie trägt damit der betreiberbezogenen Sachgenehmigung nach dem BImSchG Rechnung. Zugleich respektiert sie, dass anlagenbezogene Einwirkungen grundsätzlich allein gegenüber dem Anlagenbetreiber unter den Voraussetzungen des BImSchG zu regeln sind, das in § 17 nachträgliche Anordnungen zur Erfüllung der sich aus dem BImSchG und der auf dessen Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten, in § 18 das Erlöschen der Genehmigung, in § 20 die Untersagung, Stilllegung und Beseitigung sowie in § 21 den Widerruf der Genehmigung vorsieht.
Vgl. noch zu § 9 Satz 1 KrW/AbfG: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. April 2013 – 8 K 5789/10 – juris Rn. 24, und Beschluss vom 4. April 2014 – 9 L 349/14 –, juris Rn. 51; i.E. v. Komorowski, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 62 Rn. 13.
Auch die Anwendungsbereiche des BImSchG und des BBodSchG erfahren eine ausdrückliche Abgrenzung. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 3 BBodSchG findet dieses Gesetz nur Anwendung, soweit nicht Vorschriften des BImSchG und der auf dessen Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung und den Betrieb von Anlagen Einwirkungen auf den Boden regeln. § 3 Abs. 3 BBodSchG nimmt dabei Bezug auf die sich aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ergebende Pflicht des Anlagenbetreibers schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft zu vermeiden. Zur Regelung anlagenbezogener Einwirkungen auf den Boden ist das BImSchG damit auch gegenüber dem BBodSchG lex specialis.
Vgl. BGH, Urteil vom 18. Februar 2010 – III ZR 295/09 –, juris Rn. 23 f. und 39; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. April 2013 – 8 K 5789/10 –, juris Rn. 24, und Beschluss vom 4. April 2014 – 9 L 349/14 –, juris Rn. 53 f.; Sondermann/Hejma in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG Kommentar, 2. Auflage 2005, § 3 Rn 71; Peine, in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bundesbodenschutzrecht, Stand: September 2011, § 3 BBodSchG Rn. 111 ff.; Becker, BBodSchG, Stand: 1. Oktober 2017, § 3 Rn. 26; Schäling, Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2008, S. 80 f.; Radtke, Wege aus der „kostenlosen“ Abfallentsorgung durch den Staat bei Insolvenz des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, 2011, S. 221 ff. und 301 ff.; Nicklas, Der Vollzug des BBodSchG und der BBodSchV im Land Brandenburg, LKV 2000, 376 (380).
Indes besteht der Anwendungsvorrang des BImSchG nicht unbegrenzt, sondern nur solange dessen Regelungsregime greift, das heißt, solange die Nachsorgepflichten des Betreibers nach § 5 Abs. 3 BImSchG bestehen und die Pflichten der Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen im Sinne des § 13 KrWG bzw. Einwirkungen auf den Boden durch die Errichtung und den Betrieb von Anlagen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 3 BBodSchG regeln. Dies ist nach § 17a Abs. 4a Satz 2 BImSchG nur während eines Zeitraums von einem Jahr nach der Einstellung des gesamten Betriebs der Fall. Danach bestimmt sich die Rechtmäßigkeit auch anlagenbezogener Pflichten nach den jeweiligen Spezialgesetzen wie dem KrWG und dem BBodSchG.
Vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 21, 33, 47; Czajka, in: Feldhaus, BImSchG, Stand: Januar 2010, § 17 Rn. 114; Schäling, Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2008, S. 81; Radtke, Wege aus der „kostenlosen“ Abfallentsorgung durch den Staat bei Insolvenz des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, 2011, S. 223 f. und 302 f.; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: August 2014, § 5 BImSchG Rn. 26.
Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung am 14. November 2014 war diese Frist verstrichen. Der gesamte Betrieb war bereits seit über einem Jahr – nämlich seit der Stilllegung durch die C. im Mai 2010 – eingestellt.
Unter der Einstellung des gesamten Betriebs im Sinne des § 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG ist die vollständige und endgültige Aufgabe der Handlungen zum Betrieb der jeweiligen Anlage zu verstehen. Abwicklungshandlungen sind nicht mehr als Betrieb der Anlage anzusehen.
Vgl. Czajka, in: Feldhaus, BImSchG, Stand: Januar 2010, § 17 Rn. 114 f.; Hansmann/Ohms, Umweltrecht, Stand: April 2014, § 17 BImSchG Rn. 160; Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 17 Rn. 57.
Darüber hinaus wird für den Fristbeginn teilweise die Anzeige der Stilllegung durch den Betreiber nach § 15 Abs. 3 BImSchG oder die anderweitige zuverlässige Kenntnis der Behörde von der Einstellung des Betriebs verlangt.
Vgl. Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 17 Rn. 57; wohl auch, allerdings ohne dass die Frage entscheidungserheblich war: BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1997 – 7 B 142/97 –, juris Rn. 6; a.A. Czajka, in: Feldhaus, BImSchG, Stand: Januar 2010, § 17 Rn. 115; Hansmann/Ohms, Umweltrecht, Stand: April 2014, § 17 BImSchG Rn. 161.
Der Grund der Betriebsaufgabe ist – jedenfalls in der Regel – unerheblich. Eines Verschuldens des Anlagenbetreibers bedarf es nicht. Von § 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG erfasst ist auch die Einstellung aufgrund höherer Gewalt sowie die Einstellung aufgrund einer behördlichen Stilllegungsverfügung nach § 20 BImSchG, jedenfalls wenn der Anlagenbetreiber die Ursache dafür setzt, dass der Grund für die Verfügung nicht beseitigt wird.
Vgl. für die Unerheblichkeit der Grundes ohne Einschränkung: Scheidler, in: Feldhaus, BImSchG, Stand: Juni 2016, § 18 Rn. 25; mit der genannten Einschränkung: Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 18 Rn. 7; Hansmann/Ohms, Umweltrecht, Stand: April 2014, § 17 BImSchG Rn. 160, § 18 BImSchG Rn. 29.
Der Betrieb der Anlage der F. S. GmbH & Co KG bestand in der Behandlung und Verwertung von PCB-haltigen und PCB-freien Abfällen. Diese Betriebshandlungen hat die F. S. GmbH & Co KG aufgrund der – für sofort vollziehbar erklärten und mit Verpflichtungen zur Reinigung des Standorts und zur Entsorgung von gefährlichen Abfällen sowie mit einem Verbot zur Beschäftigung von Arbeitnehmern verbundenen – Stilllegungsanordnung vom 20. Mai 2010 aufgegeben und nicht wieder aufgenommen. Bereits ab diesem Zeitpunkt ist von der endgültigen Aufgabe des gesamten Betriebs auszugehen. Diese Annahme liegt auch dem – insoweit von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogenen – U1. -Gutachten zugrunde, das aufgrund der vom Gutachter im Jahr 2011 getroffenen tatsächlichen Feststellungen ausführt, bis zur Stilllegung der Anlage – danach nicht mehr – seien auf dem Betriebsgelände der F. S. GmbH & Co KG PCB-haltige und PCB-freie U3. und Kondensatoren sowie sonstige elektrische Betriebsmittel mit dem Ziel einer stofflichen Verwertung der metallischen Einzelbestandteile aufbereitet worden. Allein der Umstand, dass F. S. GmbH & Co KG die Stilllegungsanordnung angefochten und damit deren Bestandskraft bisher verhindert hat, rechtfertigt keine andere Bewertung. Einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz, der ihr – im Fall des Obsiegens – den Weiterbetrieb der Anlage ermöglicht hätte, hat sie nicht gestellt. Die vom Beklagten im angefochtenen Bescheid wiedergegebenen Handlungen des Insolvenzverwalters, nämlich die Auseinandersetzung mit dem B1. Konzern über die Sanierungsverantwortlichkeit und der Verkauf noch brauchbarer Gegenstände, sind als Abwicklungshandlungen einzuordnen und nicht mehr als Betrieb der Anlage anzusehen.
Darauf, ob die F. S. GmbH & Co KG als Betreiberin die Stilllegung nach § 15 Abs. 3 BImSchG angezeigt hat, kommt es für den Beginn der Frist nach § 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG nicht an. Da die Stilllegung aufgrund der von der C. erlassenen Anordnung erfolgte, hatte diese von ihr ohnehin hinreichend Kenntnis.
Die von der C. nach § 20 BImSchG angeordnete Stilllegung als Einstellung des Betriebs im Sinne des § 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG einzuordnen, begegnet keinen Bedenken. Sofern eine solche Einordnung nur dann interessengerecht sein sollte, wenn der Anlagenbetreiber die Ursache dafür setzt, dass der Grund für die Verfügung nicht beseitigt wird, ist diese Voraussetzung hier jedenfalls erfüllt, sodass die Frage keiner Entscheidung bedarf. Grund der Stilllegungsverfügung waren die auf dem Betriebsgelände in Staub, Kehrgut und auf Oberflächen nachgewiesenen hohen PCB-Belastungen. Diese hat die Anlagenbetreiberin – obwohl ihr auch dies aufgegeben worden war – nicht beseitigt.
bb. Damit kann die C. die in der Ordnungsverfügung getroffenen Sanierungsanordnungen auf § 62 KrWG stützen, vorausgesetzt sie unterfallen dem Geltungsbereich dieses Gesetzes ((1.)) und die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm sind erfüllt ((2.)).
(1) Der Geltungsbereich des KrWG bestimmt sich nach dessen § 2. Nach § 2 Abs. 1 KrWG gilt es nicht nur für die Vermeidung (Nr. 1), sondern auch für die Verwertung (Nr. 2) und Beseitigung von Abfällen (Nr. 3). Nach § 2 Nr. 10 KrWG findet es allerdings keine Anwendung für Böden am Ursprungsort (Böden in situ), einschließlich nicht ausgehobener, kontaminierter Böden und Bauwerke, die dauerhaft mit dem Grund und Boden verbunden sind. Diese Bereichsausnahme dient nach der Gesetzesbegründung dazu, die Regelungen des KrWG auf bewegliche Sachen zu beschränken, weil sie auf die Entsorgung unbeweglicher Sachen nicht zugeschnitten sind. Der Begriff „Grund und Boden“ entstammt § 94 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB), auf dessen Begriffsbestimmungen für die Abgrenzung beweglicher und unbeweglicher Sachen jedenfalls grundsätzlich abzustellen ist.
Vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 70; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 2 Rn. 51; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2014, § 2 KrWG Rn. 94; Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 2 Rn. 109 ff.
Damit findet das KrWG insbesondere keine Anwendung auf Grundstücke und deren wesentliche Bestandteile, insbesondere Gebäude (§ 94 BGB). Anwendbar sind die Regelungen des KrWG dagegen auf Scheinbestandteile im Sinne des § 95 Abs. 1 BGB, die mit dem Grund und Boden nur zu einem vorübergehenden Zweck verbunden sind.
Vgl. Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 2 Rn. 113.
Nach diesen Maßgaben kommt § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage in Betracht, soweit die C. Maßnahmen in Bezug auf Maschinen und bewegliche Güter getroffen hat. Ausscheiden dürfte § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage dagegen für Maßnahmen, die die Freiflächen des Grundstücks L.----straße betreffen.
Zweifelhaft dürfte die Anwendbarkeit in Bezug auf die auf dem Grundstück befindlichen Hallen und deren Abbruchmaterial sein. Zwar ist Abbruchmaterial beweglich und kein Grundstücksbestandteil, sodass die Regelungen des KrWG auf das Abbruchmaterial Anwendung finden. Im für die vorliegende Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung war der Abbruch jedoch noch nicht erfolgt und die Hallen noch als Gebäude auf dem Grundstück vorhanden. Bezüglich der Hallen erscheint die Anwendbarkeit des KrWG zweifelhaft, weil es sich bei Gebäuden um grundsätzlich unbewegliche Sachen handelt, auf deren Entsorgung die Regelungen des KrWG nicht zugeschnitten sind. Andererseits wären die Hallen keine wesentlichen Bestandteile des Grundstücks nach § 94 BGB, sondern Scheinbestandteile im Sinne des § 95 BGB, wenn sie gemäß § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB in Ausübung eines dinglichen Rechts an einem fremden Grundstück von dem Berechtigten mit dem Grundstück verbunden worden sein sollten. In Betracht kommt die Errichtung in Ausübung des Erbbaurechts oder in Ausübung des Untererbbaurechts, vorausgesetzt dieses an dem Erbbaurecht bestellte Recht ist einem unmittelbar an dem Grundstück bestellten Recht im Sinne des § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB gleichzustellen.
Diese Fragen bedürfen hier letztlich keiner Entscheidung.
(2) Ebenso wenig bedarf der Entscheidung, ob die Voraussetzungen eines Einschreitens der C. gegen die Klägerin nach § 62 KrWG auf Tatbestandsebene erfüllt sind.
Nach § 62 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen gegenüber denjenigen treffen, die aufgrund des Kreislaufwirtschaftsrechts Pflichten zu erfüllen haben.
In Betracht kommt vorliegend die Durchsetzung der Pflichten des Abfallbesitzers zur – vorrangig – Verwertung (§ 7 Abs. 2 KrWG) und – nachrangig – Beseitigung (§ 15 Abs. 1 KrWG) seiner Abfälle. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind „Abfälle“ alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss (Abs. 1 Satz 1). Mit dem Begriffspaar „Stoffe oder Gegenstände“ ist der Abfallbegriff – zur Angleichung an die Abfallrechtsrahmenrichtlinie der Europäischen Union in Abkehr vom Anknüpfungspunkt der beweglichen Sache im bis zum 31. Mai 2012 geltenden KrW/AbfG – nicht mehr auf bewegliche Sachen beschränkt.
Vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 71; Schink/Krappel, in: Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 3 Rn. 4; Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 2012, § 3 Rn. 4 ff.; Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 3 Rn. 17 ff. und 29 ff.; jeweils m.w.N.
Während „Gegenstände“ nach allgemeinem Begriffsverständnis einen festen Aggregatzustand aufweisen, kann es sich bei einem „Stoff“ auch um eine feste, flüssige oder gasförmige Materie handeln, die kein fertiges Produkt darstellen muss.
Vgl. Schink/Krappel, in: Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 3 Rn. 6, 21; Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 2012, § 3 Rn. 8; Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 3 Rn. 29 f.
Eine „Entledigung“ im Sinne des Absatzes 1 ist nach § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt. Nach § 3 Abs. 4 KrWG „muss“ sich der Besitzer Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 „entledigen“, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die V. , zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
Nach diesen Maßstäben dürften sowohl die der Klägerin zur Entsorgung aufgegebenen Maschinen und sonstigen (Klein-)Güter sowie – die Anwendbarkeit des KrWG unter Zurückstellung der aufgezeigten Bedenken auch insoweit unterstellt – die zurückzubauenden und als Abbruchmaterial zu entsorgenden Hallen als auch der auf diesen nachgewiesene, durch Reinigung zu beseitigende Staub als Abfall im Sinne des Gesetzes einzuordnen sein. Die Maschinen und (Klein-)Güter sowie die Hallen bzw. das Abbruchmaterial dürften sich als Gegenstände, der Staub als Stoff gemäß der Legaldefinition darstellen. Sie dürften im Sinne des § 3 Abs. 2 und Abs. 4 KrWG zwingend zu beseitigen sein, weil von ihnen im konkreten, nämlich PCB-belasteten Zustand, eine Gefährdung der V. und der Gesundheit von Menschen – insbesondere von Anwohnern der Hafengegend und von auf dem Grundstück Beschäftigten – ausgeht (Nachweise s.o. S. 36), der effektiv nur durch eine ordnungsgemäße Beseitigung begegnet werden kann.
Bedenken dürfte indes begegnen, ob die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Abfallbesitzerin war.
„Abfallbesitzer“ im Sinne des KrWG ist nach § 3 Abs. 9 KrWG – wie bereits nach § 3 Abs. 6 KrW/AbfG – jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat. Dieser Besitzbegriff ist ein öffentlich-rechtlicher, der sich nach seiner Funktion bestimmt. Anders als der zivilrechtliche dient er damit nicht in erster Linie dem Schutz des Besitzers vor Störungen, sondern ordnet die Verantwortlichkeit für angefallenen Abfall dem Besitzer zu. Wie bei der allgemein-polizeirechtlichen Zustandshaftung setzt dies einerseits keinen Besitzbegründungswillen, andererseits aber ein Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft, nämlich die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit voraus, auf die Sache einzuwirken und Dritte von ihr auszuschließen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1983 – 7 C 45/80 –, juris Rn. 11 f. = BVerwGE 67, 8, und vom 19. Januar 1989 – 7 C 82/87 –, juris Rn. 8 f.; BGH, Urteil vom 14. März 1985 – III ZR 12/84 –, juris Rn. 19; Schink/Krappel, in: Schink/Versteyl, KrWG, 2012, § 3 Rn. 82 f.; Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 2012, § 3 Rn. 45; Dieckmann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 3 Rn. 182 f.
Diese Voraussetzungen sind beim unmittelbaren Besitz ohne weiteres erfüllt. Beim mittelbaren Besitz bedürfen sie der näheren Prüfung. Während bei einem schuldrechtlichen Nutzungsverhältnis, namentlich der Miete oder Pacht, neben dem Mieter oder Pächter als unmittelbarem auch dem Eigentümer als mittelbarem Besitzer noch ein ausreichendes Maß an tatsächlicher Sachherrschaft an der Miet- oder Pachtsache sowie an den auf dem Grundstück außerhalb der Miet- oder Pachtsache gelagerten Gegenständen zugesprochen wird,
vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 15. August 2012 – 9 B 19/12 –, juris Rn. 3; Sächsisches OVG, Urteil vom 27. Februar 2012 – 5 A 48/10 –, juris Rn. 20; VG Koblenz, Urteil vom 24. Juni 2010 – 7 K 1230/09.KO –, juris Rn. 20 m.w.N.; BGH, Urteil vom 14. März 1985 – III ZR 12/84 –, juris Rn. 19 f.; a.A. ausführlich zu § 3 Abs. 6 KrW/AbfG m.w.N. Radtke, Wege aus der „kostenlosen“ Abfallentsorgung durch den Staat bei Insolvenz des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, 2011, S. 304-315,
dürften die Verantwortungsbereiche bei einem Erbbaurechtsverhältnis entlang der Grenzen zwischen Erbbaurecht und Grundstückseigentum zu ziehen und danach zu bestimmen sein, ob der interessierende Abfall bei der Nutzung des aufgrund des Erbbaurechts errichteten Gebäudes bzw. eines in das Erbbaurecht einbezogenen Grundstücksteils, durch die Nutzung des Grundstücks im Übrigen oder durch die einheitliche Nutzung beider angefallen ist.
Vgl. zu § 18 Abs. 2 Satz 1 OBG O2. : OVG O2. , Beschluss vom 6. März 2013 – 2 A 1705/10 –, juris Rn. 23 f. m.w.N.
Nach diesen Maßstäben bedürften die Besitzverhältnisse auf dem Grundstück L.----straße im Zeitpunkt der angegriffenen Ordnungsverfügung der weiteren Aufklärung. Zwar hatte die Klägerin das Erbbaurecht in diesem Zeitpunkt ausweislich des Erbbaugrundbuchs bereits seit dem 14. März 2014 selbst inne, sodass ihre Sachherrschaft nicht mehr durch die zuvor Erbbauberechtigte gemittelt wurde. Das Untererbbaurecht zugunsten der H. L.----straße GmbH bestand jedoch fort, wie sich aus dem Untererbbaugrundbuch ergibt. Allerdings sind die Vertragsmodalitäten und damit auch der Umfang der mit dem Untererbbaurecht verbundenen Besitzüberlassung weder von den Beteiligten vorgetragen noch den beigezogenen Verwaltungsvorgängen zu entnehmen. Ebenso ist nicht bekannt, ob im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung das schuldrechtliche Nutzungsrecht der F. S. GmbH – die Rede ist von einem Miet- oder Pachtvertrag – noch bestand oder der Vertrag möglicherweise vom Insolvenzverwalter gekündigt war.
Darauf kommt es aber – auch unabhängig davon, ob sich die Abfallbesitzereigenschaft der Klägerin, wie die C. ausgeführt hat, hilfsweise daraus ergibt, dass sie sich ihrer tatsächlichen Sachherrschaft treuwidrig begeben habe – aus den unter 2.b.dd. darzulegenden Gründen – nicht an.
cc. Neben § 62 KrWG kommen § 4 Abs. 3 BBodSchG (Sanierung), § 4 Abs. 2 BBodSchG (Gefahrenabwehr) und § 9 Abs. 2 BBodSchG (Gefahrerforschung) als Ermächtigungsgrundlagen für die von der C. angeordneten Sanierungsmaßnahmen in Betracht. Die Ermächtigungsgrundlagen aus dem BBodSchG werden vorliegend nicht durch einen Anwendungsvorrang des KrWG verdrängt ((1.)). Die Tatbestandsvoraussetzungen der Normen dürften erfüllt sein ((2.)).
(1) Auch soweit das KrWG anwendbar ist, besteht für die hier in Rede stehenden Maßnahmen kein das BBodSchG verdrängender Vorrang des KrWG.
Das Verhältnis der von der Beklagten herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen aus dem KrWG und dem BBodSchG bestimmt sich nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG. Nach dieser Regelung findet das BBodSchG auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten nur Anwendung, soweit Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen sowie über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln.
Daraus ergibt sich für die in der angegriffenen Ordnungsverfügung getroffenen Maßnahmen kein die Anwendbarkeit des BBodSchG ausschließender Vorrang des KrWG. Selbst soweit – was keiner Entscheidung bedarf – die auf dem Grundstück L.----straße betriebene Anlage nicht ausschließlich der Abfallverwertung (§ 3 Abs. 23 KrWG), sondern auch der Abfallbeseitigung (§ 3 Abs. 26 KrWG) gedient hat, bestimmte sich nach dieser Regelung zwar ihr „Betrieb“ vorrangig nach dem KrWG und damit nach den obigen Ausführungen gemäß § 13 KrWG wiederum vorrangig nach den Regelungen des BImSchG.
Vgl. i.E. noch zum KrW/AbfG: Schäling, Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2008, S. 61; Peine, in: Fluck/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bundesbodenschutzrecht, Stand: September 2011, § 3 BBodSchG Rn. 222 ff.
Die in Rede stehenden mehr als ein Jahr nach Aufgabe des gesamten Betriebes angeordneten Maßnahmen betreffen jedoch, wie ausgeführt, gerade nicht mehr den „Betrieb“ der Anlage oder die diesem noch befristet nachlaufenden Pflichten gemäß § 13 KrWG i.V.m. § 5 Abs. 3 BImSchG.
(2) Die Voraussetzungen eines Einschreitens der C. nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG (Sanierung), § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 BBodSchG (Gefahrenabwehr) und § 9 Abs. 2 BBodSchG (Gefahrerforschung) dürften vorliegen.
Liegt bereits eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vor, kann die zuständige Behörde nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG unter anderen dem Grundstückseigentümer die zur Sanierung erforderlichen Maßnahmen aufgeben. Droht eine schädliche Bodenverunreinigung, kann die zuständige Behörde nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 BBodSchG unter anderen dem Grundstückseigentümer die zur Abwehr dieser Gefahr drohenden Maßnahmen aufgeben. Besteht aufgrund konkreter Anhaltspunkte lediglich ein hinreichender Gefahrenverdacht, kann sie nach § 9 Abs. 2 BBodSchG unter anderen dem Grundstückseigentümer aufgeben, die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung vorzunehmen. Schädliche Bodenveränderungen in diesem Sinne sind nach § 2 Abs. 3 BBodSchG Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen – nämlich insbesondere der natürlichen Funktion als Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und Bodenorganismen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG) sowie der Nutzungsfunktion als Fläche für Siedlung und Erholung, Land- und Fortwirtschaft oder sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 b) bis d) BBodSchG) –, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Unter Altlasten sind nach § 2 Abs. 5 BBodSchG zum einen stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen, Nr. 1), zum anderen Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, ausgenommen Anlagen, deren Stilllegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf (Altstandorte, Nr. 2), zu verstehen, durch die jeweils schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden.
Nach diesen Maßstäben dürfte auf dem Grundstück L.----straße nach dem Gutachten des Sachverständigen Dr. S. aus dem Jahr 2010 für die Freiflächen eine schädliche Bodenveränderung, nämlich eine Beeinträchtigung der natürlichen Funktion als Lebensraum für Mensch und Tier und der Nutzungsfunktion als Fläche für gewerblichen Nutzungen vorliegen, die bereits unabhängig von etwaigen weitergehenden Belastungen des Bodens insbesondere unterhalb der Hallen geeignet sein dürfte, die Gesundheit von Menschen, nämlich von Anwohnern des Hafengeländes,
vgl. etwa die vom LANUV dokumentierte PCB-Belastung in den Kleingartenanlagen Hafenwiese, Westerholz und Hobertsburg, Seite 21 der angegriffenen Ordnungsverfügung; außerdem berichtet u.a. in: Ruhr-Nachrichten, Wegen PCB-Belastung gilt Grünkohl immer noch als gefährlich, https://www.ruhrnachrichten.de/Staedte/E. /Wegen-PCB-Belastung-gilt-Gruenkohl-immer-noch-als-gefaehrlich-544860.html, vom 27. März 2012, abgerufen am 11. Juni 2018,
und von auf dem Grundstück Beschäftigten,
vgl. die im Blut einzelner Beschäftigter nachgewiesenen PCB-Belastungen, Seite 20 der angegriffenen Ordnungsverfügung; außerdem berichtet u.a. in: Der Westen, Erschreckende Blutwerte bei F. -Mitarbeitern, https://www.derwesten.de/staedte/dortmund/erschreckende-blutwerte-bei-envio-mitarbeitern-id3321120.html, vom 10. Juni 2010, abgerufen am 11. Juni 2018,
zu gefährden. Zudem dürfte die C. die stillgelegte Anlage zu Recht als Altlast eingeordnet haben. Die stillgelegte Anlage dürfte § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG unterfallen. Denn der Begriff der Abfallbeseitigungsanlage im Sinne dieser Vorschrift dürfte nach dem Sinn und Zweck der Regelung auch Abfallverwertungsanlagen umfassen, durch deren Betrieb schädliche Bodenveränderungen wie die hier aufgezeigten hervorgerufen worden sind.
Vgl. BGH, Urteil vom 18. Februar 2010 – III ZR 295/09 –, juris Rn. 17 m.w.N.; Becker, BBodSchG, Stand: 1. September 2012, § 2 Rn. 42.
Aufgrund der bereits dokumentierten schädlichen Bodenveränderungen liegen zudem konkrete Anhaltspunkte für darüber hinausgehende Schäden im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG, nämlich insbesondere unter den Hallen, vor.
Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG, § 4 Abs. 2 BBodSchG und § 9 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG dürfte die Klägerin als Grundstückseigentümerin auch unabhängig von dem im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung bestehenden Untererbbaurecht und von einem etwaigen Miet- oder Pachtverhältnis verpflichtet sein. Auf die Haftung desjenigen, der das Eigentum an einem belasteten Grundstück aufgegeben hat, nach § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG dürfte es nicht ankommen. Das Eigentum am Grundstück bleibt bei der Bestellung eines Erbbau- oder Untererbbaurechts nach §§ 1 und 2 Erbbaurechtsgesetz (ErbbauRG) bestehen. Zudem schreibt § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG die Zustandsverantwortung – anders als §§ 7 Abs. 2 und 15 Abs. 1 jeweils i.V.m. § 3 Abs. 9 KrWG mit dem Begriff des Abfallbesitzes – neben dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt ausdrücklich auch dem – von diesem gegebenenfalls verschiedenen – Grundstückseigentümer zu.
Letztlich bedürfen diese Fragen jedoch keiner Entscheidung.
dd. Die C. hat jedenfalls das ihr eröffnete Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Zwar dürfte die Störerauswahl trotz eines Ermessensfehlers im Ergebnis nicht zu beanstanden sein ((1)). Jedenfalls die fehlerhafte Ausübung des Entschließungs- und Mittelauswahlermessens führt aber zur Rechtswidrigkeit der mit der Ordnungsverfügung getroffenen Sanierungsanordnungen ((2)).
(1) Die Störerauswahl dürfte im Ergebnis nicht zu beanstanden sein, obwohl die C. dabei von einer falschen rechtlichen Annahme ausgegangen ist.
Kommen mehrere Personen als Pflichtige in Betracht, steht der Behörde ein Auswahlermessen zu, das sie pflichtgemäß auszuüben hat. Dies setzt zunächst voraus, dass sie den entscheidungserheblichen Sachverhalt, insbesondere alle tatsächlich Verantwortlichen, ermittelt,
vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juni 1989 – 5 S 721/88 –, juris Rn. 26,
und die Rechtslage zutreffend einschätzt,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 –, juris Rn. 24 = BVerwGE 129, 93.
Die unter diesen Voraussetzungen zu treffende Auswahlentscheidung ist nach Abwägung der Umstände des Einzelfalls zu treffen. Sie hat sich – dem Zweck des Gefahrenabwehrrechts entsprechend – am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr zu orientieren und dabei die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung und das rechtsstaatliche Gebot der Verhältnismäßigkeit zu wahren.
Vgl. zur Störerauswahl: Schoch, in: Schmidt-Aßmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Auflage 2008, 2. Kapitel Rn. 171 ff.; zur Ermessensausübung im Allgemeinen: Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 40 Rn. 79 ff.
Dabei ist grundsätzlich auch die parallele Inanspruchnahme mehrerer Störer anerkannt, die indes jeweils zur Beseitigung des gesamten Gefahrenzustands heranzuziehen sind, denn eine dem Grunde nach anteilige Verantwortlichkeit kennt das Gefahrenabwehrrecht nicht.
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 –, juris Rn. 24 = BVerwGE 129, 93; Schoch, in: Schmidt-Aßmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Auflage 2008, 2. Kapitel Rn. 170 m.w.N.
Wird bei der Ermittlung des Sachverhalts ein Störer übersehen, liegt ein Ermessensdefizit (teils auch als partieller Ermessensausfall bezeichnet) vor.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28. Juni 1989 – 5 S 721/88 –, juris Rn. 26; und vom 16. Januar 1996 – 3 S 769/95 –, juris Rn. 38; Hessischer VGH, Beschluss vom 14. März 2003 – 9 TG 2894/02 –, juris Rn. 10; OVG O2. , Urteil vom 21. November 2012 – 16 A 85/09 –, juris Rn. 32 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 30. Januar 2018 – 22 B 16.2099 –, juris Rn. 16 ff., 40, 46; Schoch, in: Schmidt-Aßmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Auflage 2008, § 2 Rn. 170.
Geht die Behörde bei ihrer Auswahlentscheidung von falschen Tatsachen oder falschen rechtlichen Annahmen aus, besteht ein Ermessensfehlgebrauch.
Vgl. zur Störerauswahl: BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 –, juris Rn. 24 = BVerwGE 129, 93; zur Ermessensausübung im Allgemeinen: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 162 f.; Stober, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 13. Auflage 2017, § 31 Rn. 61.
Die C. ist davon ausgegangen, dass gegenüber der Klägerin auf Primärebene vorrangig nicht nur die F. S. GmbH & Co KG als Betreiberin der Anlage sowie deren Geschäftsführer, sondern wegen größerer Sachnähe auch die B1. H. GmbH und die B1. AG, die H. L.----straße GmbH und die F. AG zur Sanierung heranzuziehen seien. Gegen diese Pflichtigen hatte sie im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung an die Klägerin deshalb auch bereits Ordnungsverfügungen erlassen, nämlich gegen die F. S. GmbH & Co KG sowie deren Geschäftsführer nach Bundesimmissionsschutzrecht und gegen die übrigen Benannten – der an die Klägerin gerichteten, inzwischen aufgehobenen Ordnungsverfügung entsprechend – gestützt auf das KrWG, das BBodSchG und allgemeines Ordnungsrecht.
Diese im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung parallele Inanspruchnahme jeweils zur Gesamtsanierung ist nicht zu beanstanden.
Die Störerauswahl ist aber ermessensfehlerhaft erfolgt, weil die C. dabei von der falschen (inzwischen durch Aufhebung der entsprechenden Bescheide revidierten) rechtlichen Annahme ausgegangen ist, sie sei nicht nur gegenüber der Klägerin, sondern auch gegenüber der F. AG, der H. L.----straße GmbH, der B1. H. GmbH und der B1. AG zum Einschreiten nach dem KrWG und dem BBodSchG auf Primärebene (und in der Folge zur Kostenerhebung auf Sekundärebene) zuständig.
Diese Annahme ist nicht richtig. Für den Vollzug des KrWG und des BBodSchG sind nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 ZustVU i.V.m. Teil A der Anlage zur ZustVU die der Kreise und kreisfreien Städte als untere Umweltschutzbehörden zuständig.
Eine abweichende Zuständigkeit der C. gegenüber den Genannten ergibt sich – entgegen der damaligen Auffassung der C. – nicht aus § 2 Abs. 1 ZustVU. Nach dieser Vorschrift ist die C. als obere Umweltschutzbehörde zuständig für den Vollzug der unter § 1 Abs. 1 ZustVU genannten Rechtsvorschriften, darunter das BImSchG, das KrWG und das BBodSchG, soweit es sich um Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach Anhang I dieser Verordnung oder um Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts gegenüber dem Betreiber dieser Anlage handelt und soweit in Anhang II nichts anderes bestimmt ist. Damit bezieht sich das dort geregelte „Zaunprinzip“ nur auf den – gegebenenfalls letzten – Anlagenbetreiber, nicht auf sonstige ordnungspflichtige Personen.
Vgl. OVG O2. , Protokoll des Erörterungstermins vom 27. Januar 2016 – 8 A 1352/13 und 8 A 1353/13 –.
Die F. AG, die H. L.----straße GmbH, die B1. H. GmbH und der B1. AG waren im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung nicht Betreiberinnen der Anlage.
Eine abweichende die Zuständigkeit der C. gegenüber diesen Pflichtigen begründende Regelung ergibt sich auch nicht aus § 3 Satz 1 ZustVU. Nach dieser Regelung geht die Zuständigkeit für den Vollzug dieser Gesetze lediglich gegenüber den Kreisen und kreisfreien Städten auf die C. über. Gegenüber anderen Pflichtigen bleibt es bei der Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte als untere Umweltschutzbehörden.
Dieser teilweise Verbleib der Zuständigkeit bei den Kreisen und kreisfreien Städten auch in Fällen, in denen sie – etwa als Eigentümer(innen) eines mit Abfall oder einer Altlast belasteten Grundstücks oder als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger – selbst in Interessen betroffen sind, ist – wie bereits zur Zuständigkeit der Klägerin für den Vollzug des OBG O2. auch „in eigenen Angelegenheiten“ ausgeführt – grundsätzlich und auch im vorliegenden Fall unbedenklich.
Der in der fehlerhaften rechtlichen Annahme begründete Ermessensfehlgebrauch dürfte indes im Ergebnis nicht zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Auswahlentscheidung führen.
Ermessensfehlerhafte Erwägungen führen nur dann nicht zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung, wenn im konkreten Einzelfall ein Einfluss des Fehlers auf die Entscheidung ausgeschlossen werden kann, weil jede andere Entscheidung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1993 – 5 C 7/91 –, juris Rn. 19 = BVerwGE 92, 281; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 198; jeweils m.w.N.
Danach werden irrige Erwägungen der Behörde, neben dem Adressatem könne sie noch weitere Personen in Anspruch nehmen, in der Regel unbeachtlich sein. Denn kann oder darf die Behörde aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen gegenüber den in die Erwägungen einbezogenen Dritten nicht einschreiten, hat sie sich zwar unnötige Gedanken gemacht, im Ergebnis bleibt aber nur die Auswahl des Adressaten übrig.
Ein solcher Fall dürfte hier vorliegen, weil die C. für den Vollzug des KrWG und des BBodSchG nur gegenüber der Klägerin, nicht gegenüber Dritten zuständig ist. Dass sie in ihre Auswahlentscheidung – kumulativ zu ihrem Vorgehen gegenüber der Klägerin – ein Einschreiten auch gegenüber der F. AG, der H. L.----straße GmbH, der B1. H. GmbH und der B1. AG einbezogen hat, dürfte deshalb unerheblich sein. Auch darauf, ob neben diesen juristischen Personen eine Ordnungspflicht der von der Klägerin angeführten B1. Beteiligungsgesellschaft mbH und U4. U3. Services X1. GmbH & Co KG oder weiterer Akteure, etwa des Insolvenzverwalters der F. S. GmbH,
vgl. zur Ordnungspflicht des Insolvenzverwalters im Insolvenzverfahren einer Abfallentsorgungsanlage etwa, Radtke, Wege aus der „kostenlosen“ Abfallentsorgung durch den Staat bei Insolvenz des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, 2011, S. 182 ff.,
oder ihrer Kommanditistin, der F. H1. GmbH & Co KG, in Betracht kommt, dürfte es mangels entsprechender Zuständigkeit für die Auswahl der Klägerin als von der C. in Anspruch zu nehmender Störerin nicht ankommen.
(2) Die fehlerhafte rechtliche Annahme der C. , auch gegenüber der F. AG, der H. L.----straße GmbH, der B1. H. GmbH und der B1. AG zum Vollzug des KrWG zuständig und auf dessen Grundlage rechtmäßig eingeschritten zu sein, liegt indes auch der Ausübung des ihr in § 62 KrWG sowie in § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1, § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 und § 9 Abs. 2 BBodSchG eröffneten Entschließungs- und Mittelauswahlermessens zugrunde. In diesem Zusammenhang ist der Ermessensfehlgebrauch beachtlich.
Mit den Formulierungen, die zuständige Behörde „kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen (…) treffen“ in § 62 KrWG, „kann die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen“ in § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG und „kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben“ in § 9 Abs. 2 BBodSchG stellt der Gesetzgeber sowohl die Entscheidung, überhaupt einzuschreiten, als auch die Wahl der jeweiligen Maßnahme in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde. Ein Einfluss, der fehlerhaften rechtlichen Annahme auf die Entscheidungen der C. , zunächst überhaupt selbst nach dem KrWG und dem BBodSchG gegenüber der Klägerin einzuschreiten, und sodann der Klägerin die Verwertung bzw. Entsorgung gerade in der erfolgten Weise aufzugeben, kann nicht ausgeschlossen werden.
Es ist eine andere Vorgehensweise der C. denkbar, die nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausscheidet, nämlich insbesondere ein Vorgehen gegenüber der Klägerin als gegenüber den übrigen Pflichtigen zum Vollzug des KrWG zuständige untere Abfallbehörde im Wege der allgemeinen Kommunalaufsicht oder der Sonderaufsicht (§ 35 Abs. 2 LAbfG O2. , §§ 12, 11 OBG O2. , §§ 119 ff. GO O2. ).
Für diese Maßnahmen ist die C. gegenüber der Klägerin als Aufsichtsbehörde zuständig. Gegenüber den kreisfreien Städten nimmt die C. sowohl die allgemeine Aufsicht (§ 120 Abs. 2 GO O2. ) als auch die Sonderaufsicht über den Vollzug des KrWG und des BBodSchG (§§ 37 Satz 1, 34 LAbfG O2. , § 13 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LBodSchG O2. ) wahr. Dabei ist unerheblich, ob sich nach der internen Organisation der C. – worauf die Klägerin hingewiesen hat – die Aufgaben zum Vollzug des KrWG und des BBodSchG nach §§ 2 und 3 ZustVU einerseits und die Kommunalaufsicht andererseits auf verschiedene Dezernate verteilen mögen. Die zuständige Behörde ist nach dem verfahrensrechtlichen Begriff des § 2 Abs. 4 VwVfG O2. einheitlich-funktional zu bestimmen. Auf die Binnenzuständigkeit wie die Arbeitsverteilung auf einzelne Dezernate kommt es nicht an.
Vgl. OVG O2. , Beschluss vom 25. August 2016 – 20 B 521/16 –, nicht veröffentlicht, S. 7; Burgi, in: Ehlers/Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2006, § 7 Rn. 35; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 1 Rn. 51 ff., § 35 Rn. 15; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 1 Rn. 226 ff.
Nach § 119 Abs. 1 GO O2. erstreckt sich die allgemeine Aufsicht des Landes (§ 11 GO O2. ) darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden. Die Aufsichtsbehörde entscheidet nach pflichtgemäßem Ermessen, ob sie als Aufsichtsbehörde tätig wird und welcher Mittel nach §§ 121 bis 125 GO O2. sie sich im Fall eines Einschreitens bedient. Die Aufsicht beschränkt sich auf eine reine Rechtsaufsicht, eine Zweckmäßigkeitskontrolle erfolgt nicht. Der Aufsichtsbehörde ist es deshalb verwehrt, eigene Ermessenserwägungen zur Zweckmäßigkeit bestimmter Maßnahmen anzustellen. Zudem hat sie bei ihrer Aufsichtstätigkeit das Recht der Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 Verfassung des Landes O2. – LVerf O2. –) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO O2. , Stand: Dezember 2017, § 119 Abschnitte I. und III.; Winkel, in: Held/Winkel, GO O2. , Stand: Dezember 2015 und Dezember 2016, § 119 Abschnitte 1., 2. und 6.
Ist ein Einschreiten gegen private Dritte rechtlich geboten, wird die zuständige untere Umweltschutzbehörde von sich aus aber nicht tätig, kommt nach diesen Maßgaben ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde nach §§ 119 ff. GO O2. in Betracht, etwa zunächst als mildestes Mittel und nach Anhörung die Ausübung des Unterrichtungsrechts nach § 121 GO O2. . Das Unterrichtungsrecht bezieht sich auf alle von der Gemeinde wahrzunehmenden Aufgaben. Es ist stets auf einzelne konkrete Sachverhalte beschränkt.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO O2. , Stand: Dezember 2017, § 121 Abschnitt I.; Winkel, in: Held/Winkel, GO O2. , Stand: Dezember 2015, § 121 Abschnitte 1 und 5.
Befürchtet die Aufsichtsbehörde in einem konkreten Fall eine Rechtsverletzung durch aktives Tun der Gemeinde, kann das Unterrichtungsrecht dazu dienen, die Gemeinde auf die drohende Rechtsverletzung aufmerksam zu machen und sie – gegebenenfalls auch durch eine im Anschluss auszusprechende Empfehlung – vor ihr zu bewahren.
Vgl. Winkel, in: Held/Winkel, GO O2. , Stand: Dezember 2015, § 121 Abschnitt 1.
Befürchtet die Aufsichtsbehörde in einem konkreten Fall eine Rechtsverletzung durch ein Unterlassen der zuständigen Gemeinde, kann das Unterrichtungsrecht dazu dienen, die Gemeinde auf Handlungsbedarf hinzuweisen und die Entschlusskraft und Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinde zu fördern.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO O2. , Stand: Dezember 2017, § 121 Abschnitt I.2.
Führen diese Maßnahmen noch nicht zu dem von der Aufsichtsbehörde beabsichtigten Erfolg, kommen – unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit – weitere Aufsichtsmaßnahmen, letztlich die Ausübung des Anordnungsrechts und der Ersatzvornahme nach § 123 GO O2. in Betracht. Dies ermöglicht der Aufsichtsbehörde letztlich auch den Erlass von Verwaltungsakten anstelle der Gemeinde, vorausgesetzt im konkreten Fall verbleibt der Gemeinde kein Ermessensspielraum.
Vgl. zu dieser Konstellation etwa OVG O2. , Beschluss vom 23. Februar 1989 – 15 B 2575/88 –, juris (Auflösung einer Schule durch Verwaltungsakt gegenüber den betroffenen Eltern und Schülern durch die Kommunalaufsichtsbehörde im Rahmen der Ersatzvornahme).
Neben die allgemeine Aufsicht tritt im hier vorliegenden Fall einer Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung (§ 35 Abs. 3 LAbfG O2. ) die Sonderaufsicht nach §§ 35 Abs. 1 und 2, § 37 Abs. 1 LAbfG O2. , §§ 8 ff. OBG O2. , die neben der Rechts-, auch eine begrenzte Zweckmäßigkeitskontrolle erfasst (vgl. etwa § 9 Abs. 2 und 3 OBG O2. ). Auch in Wahrnehmung der Sonderaufsicht hat die Aufsichtsbehörde das Recht der Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LVerf O2. ) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. In Betracht kommt damit vorliegend in erster Linie das mildeste Mittel des Unterrichtungsrechts nach § 8 OBG O2. . Unter Beachtung des auch im Bereich der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung grundsätzlich eigenverantwortlichen Wirkungskreises der Gemeinden (Art. 78 Abs. 2 LVerf O2. ) kommt außerdem das Weisungsrecht nach § 9 OBG O2. in Betracht, das nach § 9 Abs. 2 OBG O2. auch besondere Weisungen umfasst.
Die Verkennung der Zuständigkeitsverteilung zum Vollzug des KrWG und des BBodSchG zwischen der C. gegenüber der Klägerin nach § 3 Abs. 1 ZustVU und der Klägerin gegenüber den privaten Störern nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 ZustVU begründet einen für das Entschließungs- und Auswahlermessen beachtlichen Fehler. Er führte dazu, dass die C. die Möglichkeiten der Allgemeinen Kommunalaufsicht und der Sonderaufsicht nicht erkannt und nicht in Betracht gezogen hat. Hätte sie sie erkannt, ist nicht auszuschließen, dass sie von einem eigenen Einschreiten nicht nur gegenüber den zunächst herangezogenen privaten Dritten, sondern auch von einer Inanspruchnahme der Klägerin nach dem KrWG und dem BBodSchG – jedenfalls zunächst – abgesehen und erst einmal versucht hätte, im Wege ihrer Aufsicht ein Einschreiten der Klägerin gegen die Dritten zu erwirken. Diese Möglichkeit liegt deswegen nicht fern, weil die C. im angefochtenen Bescheid ausgeführt hat, dass sie die genannten Dritten gegenüber der Klägerin für vorrangig verpflichtet hält und die mit einer Inanspruchnahme der Klägerin nach dem KrWG und dem BBodSchG verbundene finanzielle Belastung der öffentlichen Hand nach Möglichkeit vermeiden möchte.
Eine Heilung des Ermessensfehlgebrauchs im verwaltungsgerichtlichen Verfahren kommt nicht in Betracht.
§ 114 Satz 2 VwGO eröffnet die prozessuale Möglichkeit, Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu ergänzen. Die Voraussetzungen eines solchen Nachschiebens von Gründen sind vorliegend aber nicht erfüllt. § 114 Satz 2 VwGO setzt schon nach seinem Wortlaut eine unvollständige Ermessensentscheidung voraus, die lediglich „ergänzt“ wird. Nicht erfasst sind die Fälle der ursprünglich fehlenden, erstmals im gerichtlichen Verfahren vorgebrachten Ermessenserwägungen sowie der Austausch der ursprünglichen Ermessensentscheidung durch eine neue. Eine neue Ermessensentscheidung ist insbesondere dann anzunehmen, wenn wesentliche Ermessenserwägungen erst nachträglich angestellt oder ausgetauscht werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 – 1 WB 19/08 –, juris Rn. 46 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Juli 2008 – 11 S 2889/07 –, juris Rn. 70; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 30. April 2010 – 10 ME 186/09 –, juris Rn. 16; OVG O2. , Urteil vom 18. Juni 2002 – 15 A 1958/01 –, juris Rn. 48; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 207 f. m.w.N.
Nach diesen Maßstäben war die Annahme der C. , selbst sowohl gegenüber der Klägerin als auch gegenüber den als Störer in Betracht kommenden privaten Dritten für den Vollzug des KrWG und des BBodSchG zuständig zu sein, für ihre Entscheidung, gegen die Klägerin Sanierungsanordnungen nach dem KrWG und dem BBodSchG zu erlassen, so wesentlich, dass nachträgliche Erwägungen unter Berücksichtigung der Möglichkeiten der Allgemeinen Kommunalaufsicht und der Sonderaufsicht den Fehler nicht heilen könnten.
Die nachzuholende Erwägung,
ob die Klägerin als einzige mögliche Adressatin einer Verfügung der C. nach dem KrWG und dem BBodSchG auch unter Berücksichtigung der Möglichkeit, im Wege der Kommunalaufsicht ein Einschreiten der Klägerin nach diesen Vorschriften gegenüber den ebenfalls – bzw. nach der bisherigen Abwägung der C. sogar vorrangig – in Betracht kommenden privaten Störern zu erreichen, heranzuziehen ist,
unterscheidet sich von der bisherigen Erwägung,
da sie wie die in Rede stehenden privaten Akteure Störerin sei, sei sie, wenn auch jedenfalls auf Kostenebene nachrangig, als Gesamtschuldnerin für die Sanierung mit heranzuziehen,
so wesentlich, dass sie keine Ergänzung der bisherigen, sondern eine neue Ermessensentscheidung darstellen würde.
II. Auch die in Ziffer A. des Änderungsbescheids neu gefasste Regelung zur Durchführung der mit der ursprünglichen Ordnungsverfügung aufgegebenen Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme ist rechtswidrig.
Zwar erfolgt die Vollstreckung gegenüber der Klägerin mit den Mitteln der Kommunalaufsicht (1.) und die Anordnung erweist sich als formell rechtmäßig (2.). Es fehlt ihr aber an der materiellen Rechtmäßigkeit (3.).
1. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die an Gemeinden gerichtet sind, erfolgt mit den Mitteln der Kommunalaufsicht. Weil gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts Zwangsmittel nach dem VwVG O2. gemäß dessen § 76 unzulässig sind, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist, ist die zwangsweise Durchsetzung von Anordnungen gegenüber kommunalen Hoheitsträgern Sache der Kommunalaufsicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2002 – 7 C 24/01 –, juris Rn. 14 (betreffend die Rechtslage in Hessen); OVG O2. , Beschluss vom 25. August 2016 – 20 B 521/16 –, nicht veröffentlicht, S. 9 f.
2. Die auf § 123 GO O2. gestützte Neufassung der Ziffer XII. der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 ist formell rechtmäßig.
Die C. ist gemäß § 120 Abs. 2 GO O2. zuständige Aufsichtsbehörde. Darauf, dass den auf § 124 GO O2. gestützten Änderungsbescheid nicht das intern die Aufgaben der Kommunalaufsicht wahrnehmende Dezernat, sondern das Dezernat für Umweltrecht erlassen hat, kommt es nicht an. Die Aufgabenverteilung auf einzelne Dezernate innerhalb der Behörde ist für die Frage der sachlichen Zuständigkeit der Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG O2. ohne Bedeutung.
Keiner Entscheidung bedarf, ob die C. die Klägerin vor Erlass des Änderungsbescheids nach § 28 Abs. 1 VwVfG O2. hätte anhören müssen oder ob sie gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG O2. nach den Umständen des Einzelfalls von der Anhörung absehen durfte. Einen sich aus der vorab unterbliebenen Anhörung ergebenden Verfahrensfehler hat die C. jedenfalls nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG O2. geheilt, indem sie die Anhörung während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt hat. Mit Schreiben vom 7. September 2016 hat sie der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und sich mit deren Vorbringen insbesondere mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2016 auseinandergesetzt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Änderungsbescheid auch mit einer § 39 Abs. 1 VwVfG O2. genügenden Begründung versehen. Nach § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG O2. sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diesen Anforderungen hat die C. entsprochen, indem sie ausgeführt hat, der Erlass des Änderungsbescheids sei aufgrund des vor dem OVG O2. im Verfahren geschlossenen Vergleichs notwendig. Darauf, ob diese Begründung in der Sache zutreffend ist, kommt es für den formellen Maßstab des § 39 Abs. 1 VwVfG O2. nicht an.
3. Die in Ziffer A. des Änderungsbescheids getroffene Anordnung,
die in Ziffer I. bis IX. der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 enthaltenen Anordnungen innerhalb von einer Woche nach Zustellung durchzuführen, anderenfalls werde die C. als Aufsichtsbehörde die Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme auf Kosten der Klägerin selbst durchführen oder durch zu beauftragende Dritte durchführen lassen,
ist jedoch materiell rechtswidrig.
Nach § 123 Abs. 1 GO O2. kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst, wenn diese die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt. Kommt die Gemeinde der Anordnung der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der bestimmten Frist nach, so kann die Aufsichtsbehörde die Anordnung nach § 123 Abs. 2 GO O2. an Stelle und auf Kosten der Gemeinde selbst durchführen oder die Durchführung einem anderen übertragen.
Zu den der Gemeinde kraft Gesetzes obliegenden Pflichten gehören auch diejenigen Pflichten, die ihr aufgrund eines Gesetzes durch wirksamen, rechtmäßigen oder bestandskräftigen bzw. sofort vollziehbaren Verwaltungsakt aufgegeben worden sind.
Vgl. OVG O2. , Beschluss vom 25. August 2016 – 20 B 512/16 –, nicht veröffentlich, S. 9.
Ein solcher – unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit – sofort vollziehbarer Verwaltungsakt lag mit der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsbescheids vom 5. September 2015 vor.
Dieser dürfte jedoch mangels hinreichender Bestimmtheit keiner Vollstreckung zugänglich sein (a.). Jedenfalls entfällt er mit der im Tenor dieses Urteils nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfolgenden Aufhebung mit rückwirkender Kraft, sodass er im für die Vollstreckungsmaßnahme maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr zugrunde zu legen ist (b).
a. Aufgrund der aufgezeigten Unbestimmtheit dürfte die angegriffene Ordnungsverfügung kein tauglicher Gegenstand für seiner Vollstreckung dienende Aufsichtsmaßnahmen sein.
Das Vollstreckungsrecht ermöglicht im gestreckten Verfahren – etwa § 55 Abs. 1 VwVG O2. – nur die Durchsetzung eines im Sinne hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG O2. ) vollstreckungsfähigen Verwaltungsakts als Grundlage (Titel) der Verwaltungsvollstreckung. Denn die für Einleitung und Durchführung der Verwaltungsvollstreckung erforderliche konkrete Feststellung, dass der Pflichtige seine Verpflichtung aus dem Verwaltungsakt noch nicht erfüllt hat (vgl. auch § 59 Abs. 1, 1. Halbsatz VwVG O2. ), ist nur bei einem inhaltlich hinreichend bestimmten Verwaltungsakt möglich. Ist ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig, schließt dieser Mangel Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung aus.
Vgl. OVG O2. , Urteil vom 25. April 1978 – 10 A 1622/77 –, GewArch 1979, 59 (60), und Beschluss vom 16. Januar 1998 – 10 B 3029/97 –, juris Rn. 4; Bayerischer VGH, Beschluss vom 4. Juli 2012 – 22 ZB 12.204 –, juris Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10, Januar 2013 – 8 S 2919/11 –, juris Rn. 22 m.w.N.
Das gilt auch dann, wenn der Bestimmtheitsmangel „nur“ zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts infolge Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3 i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG O2. ) führt. Denn auch ein – bestandskräftiger oder sofort vollziehbarer – wirksamer, aber inhaltlich unbestimmter Verwaltungsakt ist nicht vollstreckungsfähig. Insoweit erfährt der tragende Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts, dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme auf die Rechtmäßigkeit einer bestandskräftigen oder sofort vollziehbaren Grundverfügung nicht ankommt,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13.03.1984 – 4 C 31.81 –, juris Rn. 12 = NJW 1984, 2591 <2592>,
eine Ausnahme. Der Mangel inhaltlicher Bestimmtheit eines im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzenden Gebots ist in jedem Stadium des Vollstreckungsverfahrens zu beachten. Die Unbestimmtheit der Grundverfügung „infiziert“ eine zu ihrer Durchsetzung ergehende Vollstreckungsmaßnahme. Dies gilt auch bei Bestandskraft und sofortiger Vollziehbarkeit der Grundverfügung.
Vgl. OVG O2. , Beschluss vom 16. Januar 1998 – 10 B 3029/97 –, juris Rn. 4 f. m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Januar 2013 – 8 S 2919/11 –, juris Rn. 22.
Entsprechendes dürfte für die Durchsetzbarkeit eines gegenüber einer Gemeinde erlassenen, nach § 123 Abs. 1 und 2 GO O2. zu vollstreckenden Verwaltungsakts gelten.
Die Frage bedarf letztlich keiner Entscheidung.
b. Denn selbst wenn mit der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsbescheids vom 5. September 2015 zunächst ein nicht nur für sofort vollziehbar erklärter, sondern auch vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt vorgelegen haben sollte, entfällt dessen Wirksamkeit gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG O2. durch die im Tenor dieses Urteils ausgesprochene Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO mit rückwirkender Kraft.
Vgl. zur ex tunc Wirkung: BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1982 – 2 C 4/80 –, juris Rn. 12; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 145.
Damit fehlt es rückwirkend auch im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsbescheids an dem gemäß § 123 Abs. 1 und 2 GO O2. durchzusetzenden Verwaltungsakt.
Vgl. OVG SH, Urteil vom 27. April 2006 – 4 LB 23/04 –, juris Rn. 89 (zur Verwaltungsvollstreckung nach dem Allgemeinen Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein).
Auf die von der Klägerin weiter aufgeworfene Frage nach der Verhältnismäßigkeit der zur Durchführung der Anordnungen aus der Ordnungsverfügung vom 14. November 2014 gesetzten Frist von einer Woche, die allerdings aufgrund der im Vergleich getroffenen Regelung, nach der die C. die Sanierung gerade „kurzfristig“ im Wege der Ersatzvornahme durchführen sollte, nicht zu beanstanden sein dürfte,
vgl. OVG O2. , Beschluss vom 25. August 2016 – 20 B 512/16 –, nicht veröffentlicht, S. 10,
kommt es damit nicht mehr an.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dem Beklagten nicht die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese keinen Sachantrag gestellt und sich damit ihrerseits gemäß § 154 Abs. 3 VwGO keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 16 BImSchG
§§ 119 ff. GO
§§ 12, 11 OBG
§§ 119 ff. GO
§§ 37 Satz 1, 34 LAbfG
§§ 121 bis 125 GO
§§ 8 ff. OBG
§ 62 KrWG
§ 2 LBodSchG
§ 123 GO
§ 123 GemO
§ 76 VwVG
§ 38 LAbfG
§ 11 OBG
§ 2 KrWG
§ 20 BImSchG
§ 13 KrWG
§ 3 BBodSchG
§ 5 BImSchG
§ 17 BImSchG
§ 18 BImSchG
§ 94 BGB
§ 95 BGB
§ 13 KrWG
§ 11 GO
§ 121 GO
§ 8 OBG
§ 9 OBG
§ 124 GO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 15 Abs. 2 BImSchG
§ 15 Abs. 2 BImSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 173 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 240 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 123 Abs. 2 GO
§ 123 Abs. 1 GemO
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 120 Abs. 2 GO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 123 Abs. 1 GemO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 LAbfG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 OBG
§ 20 Abs. 1 OBG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 3 BBodSchG
§ 3 Abs. 3 BBodSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 3 BBodSchG
§ 17a Abs. 4a Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG
§ 15 Abs. 3 BImSchG
§ 15 Abs. 3 BImSchG
§ 2 Abs. 1 KrWG
§ 2 Nr. 10 KrWG
§ 94 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 95 Abs. 1 BGB
§ 95 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 7 Abs. 2 KrWG
§ 15 Abs. 1 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 2 KrWG
§ 3 Abs. 4 KrWG
§ 3 Abs. 2 und Abs. 4 KrWG
§ 3 Abs. 9 KrWG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 OBG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 4 Abs. 2 BBodSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 3 Abs. 23 KrWG
§ 3 Abs. 26 KrWG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 35 Abs. 2 LAbfG
§ 120 Abs. 2 GO
§ 13 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LBodSchG
§ 2 Abs. 4 VwVfG
§ 119 Abs. 1 GO
§ 37 Abs. 1 LAbfG
§ 9 Abs. 2 und 3 OBG
§ 9 Abs. 2 OBG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 123 Abs. 1 GO
§ 123 Abs. 2 GO
§ 55 Abs. 1 VwVG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 1, 1. Halbsatz VwVG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 123 Abs. 1 und 2 GO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 123 Abs. 1 und 2 GO
§ 155 Abs. 1 Satz 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 78 Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 1
BVerwGE 84, 335
BVerwGE 123, 261
NJW 2008, 3656
BVerwGE 67, 8
BVerwGE 129, 93
BVerwGE 92, 281
NJW 1984, 2591
6 B 37/05
7 C 5/08
10 A 3363/92
10 S 2350/07
7 C 24/01
7 C 5.14
20 A 818/15
4 C 41.87
4 C 18.03
13 B 1395/08
13 B 1397/08
13 B 991/09
13 B 894/09
18 K 4331/10
III ZR 295/09
8 K 5789/10
8 K 3061/11
8 A 1352/13
8 A 1353/13
9 L 349/14
11 N 10.15
2 M 28/13
4 B 57/10
7 B 142/97
7 C 45/80
7 C 82/87
III ZR 12/84
9 B 19/12
5 A 48/10
7 K 1230/09
2 A 1705/10
5 S 721/88
7 C 5/07
3 S 769/95
9 TG 2894/02
16 A 85/09
22 B 16.20
5 C 7/91
20 B 521/16
15 B 2575/88
1 WB 19/08
11 S 2889/07
10 ME 186/09
15 A 1958/01
20 B 512/16
10 A 1622/77
10 B 3029/97
22 ZB 12.20
8 S 2919/11
4 C 31.81
2 C 4/80
4 LB 23/04