Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Beschluss vom 2013-09-25, Aktenzeichen 3 P 50013/12 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2013:0925.3P50013.12ME.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
1. Der Antragsteller ist der örtliche Personalrat der ehemaligen Polizeidirektion Saalfeld. Er wendet sich gegen die Zusammenlegung der Polizeidirektion Saalfeld, Polizeiinspektion Saalfeld, Polizeiinspektion Rudolstadt und Polizeiinspektion Zentrale Dienste sowie die Errichtung der Polizeistation Rudolstadt, die durch "die Anordnung zur Errichtung und Zusammenlegung von Behörden und Dienststellen der Thüringer Polizei und die Thüringer Verordnung zur Neuordnung der Zuständigkeiten von Polizeibehörden" (GVBl. 2012, 236) vorgenommen wurde.
Am 01.07.2012 ist das für die Umsetzung der Polizeistrukturreform notwendige Gesetz zur Neufassung und zur Änderung polizeiorganisatorischer Regelungen vom 25.10.2011 in Kraft getreten. § 5 Abs. 1 dieses Gesetzes schreibt vor, dass eine Landespolizeiinspektion ihren Sitz in Saalfeld haben wird. Im Art. 1 § 1 Abs. 2 der Anordnung zur Errichtung und Zusammenlegung von Behörden und Dienststellen der Thüringer Polizei und Thüringer Verordnung zur Neuordnung der Zuständigkeiten von Polizeibehörden vom 13.06.2012 ist sodann weiter geregelt, dass die Polizeidirektion Saalfeld, die Polizeiinspektionen Saalfeld und Rudolstadt sowie die Polizeistation Zentrale Dienste Saalfeld zur Landespolizeiinspektion Saalfeld zusammengelegt werden.
Mit Schreiben vom 11.05.2012 hatte die Polizeidirektion Saalfeld den Antragsteller bereits über die Zusammenlegung des Einsatz- und Streifendienstes der Polizeiinspektionen Saalfeld und Rudolstadt zur Landespolizeiinspektion Saalfeld informiert. Weiter wurde mitgeteilt, dass 29 Polizeibeamte der bisherigen PI Rudolstadt dienstlich nach Saalfeld versetzt würden.
Mit Schreiben vom 15.05.2012 hat sich der Vorsitzende des Antragstellers an die Polizeidirektion Saalfeld gewandt und einen Antrag nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG gestellt. Dieser Antrag wurde mit Schreiben vom 01.06.2012 abgelehnt. Eine Mitbestimmung des Antragstellers sei nicht erforderlich. Die Polizeidirektion Saalfeld sei beauftragt worden, die notwendigen Schritte zur Errichtung der Landespolizeiinspektion Saalfeld entsprechend dem Gesetz zur Neufassung und zur Änderung polizeiorganisatorischer Regelungen einzuleiten. Die Stellung eines Antrages auf Zusammenlegung wesentlicher Teile einer Dienststelle nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG sei daher nicht erforderlich. Bei der im Zusammenhang mit der Fusionierung der Polizeiinspektionen stehenden Neugestaltung von Arbeitsplätzen sei der örtliche Personalrat entsprechend seines Mitbestimmungsrechts beteiligt worden und werde auch weiter beteiligt.
2. Am 03.07.2012 hat der Antragsteller beim erkennenden Gericht ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren eingeleitet und zur Begründung ausgeführt: Nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG habe der Personalrat über die Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder deren wesentlichen Teilen eingeschränkt mitzubestimmen. Darüber hinaus habe der Personalrat nach § 70 Abs. 1 ThürPersVG ein Initiativrecht. Nach § 69 Abs. 10 ThürPersVG sei eine Maßnahme, die ohne die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung erfolgt sei, zurückzunehmen. In Rudolstadt solle lediglich ein Kontaktbereichsdienst mit 12 Arbeitsplätzen errichtet werden, hinzu kämen ein Stationsleiter und ein Einsatzzug. Der komplette Streifendienst, der Ermittlungsdienst, der Verkehrsdienst und der Zentrale Dienst würden damit wegfallen. Die Versetzung der Beamten aus der bisherigen Dienststelle Rudolstadt stelle eine massive Einschränkung des Personalbestandes dieser Dienststelle dar und sei als belastende personelle Maßnahmen einzustufen. Die Reduzierung des Personalbestandes sei unmittelbare Folge der Umstrukturierung. Der Personalrat sei daher nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG zwingend eingeschränkt mitbestimmungsberechtigt gewesen. Dies sei durch den Leiter der PD Saalfeld rechtsfehlerhaft verweigert worden. Die Beteiligung des Personalrates bei organisatorischen Grundentscheidungen verfolge den Zweck, die Polizeibeamten von nachteiligen Wirkungen zu schützen. Die Ausgestaltung der Polizeidienststelle in Rudolstadt sei eine personalrechtliche Angelegenheit, die nicht zwingend auf den die Neustruktur der Polizei in Thüringen regelnden Gesetzen beruhe. Sie sei ein interner Akt der Ausgestaltung einer Dienststelle, die auf Grund der Veränderung des Personalbestandes zwingend Mitbestimmungsrechte auslöse. Der Antragsteller wolle daher die zum 01.07.2012 ohne seine Mitbestimmung entstandene Struktur rückgängig machen und an der Neustrukturierung mitwirken. Dieser Antrag sei auch statthaft, denn ihm müsse analog der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ein allgemeiner Unterlassungsanspruch als selbständiger Nebenanspruch zustehen, wenn Beteiligungsrechte missachtet würden. Da § 69 Abs. 10 ThürPersVG eine Pflicht des Dienststellenleiters normiere, müsse es für den Personalrat auch die Möglichkeit geben, im Beschlussverfahren darauf hinwirken zu können, dass diese umgesetzt werde. Er begehre nicht die Rückgängigmachung einer Vorgabe des Gesetzgebers, sondern die gesetzeskonforme Umsetzung. Die Polizeistation Rudolstadt sei nicht mit der notwendigen Stärke errichtet worden.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
der Beteiligten aufzugeben, die gemäß "Anordnung zur Errichtung und Zusammenlegung von Behörden und Dienststellen der Thüringer Polizei und Thüringer Verordnung zur Neuordnung der Zuständigkeiten von Polizeibehörden" vorgenommene Zusammenlegung der Polizeidirektion Saalfeld, Polizeiinspektion Saalfeld, Polizeiinspektion Rudolstadt, Polizeiinspektion Zentrale Dienste Saalfeld zur Landespolizeiinspektion Saalfeld und die Errichtung der Polizeistation Rudolstadt zurückzunehmen.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag auf Rücknahme der vorgenommenen Zusammenlegung sei bereits unstatthaft. Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung stehe dem Personalrat ein Anspruch auf Rückgängigmachung nicht zu. Die Vorschrift des § 69 Abs. 10 ThürPersVG begründe keinen Rechtsanspruch der Personalvertretung darauf, dass die Dienststelle eine ohne (vermeintlich) ordnungsgemäße Beteiligung des Personalrates durchgeführte Maßnahme zurücknehme. Die Vorschrift beinhalte ausschließlich objektiv-rechtliche Pflichten des Dienststellenleiters. Dies ergebe sich schon aus ihrem Wortlaut. Sie enthalte nur Verhaltensmaßgaben für die Dienstelle, der Personalrat werde weder als Inhaber von Rechten noch in sonstiger Weise erwähnt. Ein Anspruch auf Rücknahme der Maßnahmen stehe dem Antragsteller daher schon auf der Grundlage des § 69 Abs. 10 ThürPersVG nicht zu. Der Antrag sei darüber hinaus auch deshalb unstatthaft, weil es sich bei der erfolgten Zusammenlegung um keine Maßnahme der Dienststelle im Sinne des § 69 Abs. 1 ThürPersVG, also der LPI Saalfeld handele, die einen Mitbestimmungstatbestand nach den § 74 f. ThürPersVG hätte begründen können. Bei den organisatorischen Maßnahmen handele es sich um die Wahrnehmung verfassungsrechtlicher Befugnisse durch die Thüringer Landesregierung aus Art. 90 Satz 3 der Thüringer Verfassung. Derartige Befugnisse hätten der LPI bzw. PD Saalfeld nicht zugestanden. Die Organisationsmaßnahmen würden auf dem Thüringer Gesetz zur Neufassung und Änderung polizeiorganisatorischer Regelungen vom 25.10.2011 sowie der Anordnung zur Errichtung und Zusammenlegung von Behörden und Dienststellen der Polizei und der Thüringer Verordnung über die örtlichen Zuständigkeiten vom 13.06.2012 beruhen. Eine Maßnahme sei jede Handlung oder Entscheidung, durch die in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle geregelt werden solle. Sie müsse auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen, die zu einer Änderung des Beschäftigungsverhältnisses oder der Arbeitsbedingungen führe. Daran fehle es hier, weil die LPI Saalfeld die Gesetzes- und Verordnungslage lediglich ins Faktische umgesetzt habe, also nur andernorts getroffene Entscheidungen - hier der Landesregierung und des Thüringer Innenministeriums - umgesetzt habe, jedoch hinsichtlich der vorgenommenen Maßnahmen keinen eigenen Regelungsspielraum gehabt hätte. Soweit geltend gemacht werde, dass erhebliche Veränderungen des Personalbestandes durch Versetzungen drohen würden, unterlägen personelle Maßnahmen dieser Art nicht dem Mitbestimmungstatbestand nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG. Unter das eingeschränkte Mitwirkungsrecht dieser Vorschrift würde nur die Vorbereitung und Durchführung der beabsichtigten organisatorischen Änderungen selbst, also die jeweilige organisatorische Grundentscheidung, nicht aber deren Folgewirkungen fallen. Die zur Ausführung der organisatorischen Grundentscheidungen erforderlichen Umsetzungsakte der Dienststelle unterlägen somit nicht dem eingeschränkten Mitbestimmungstatbestand nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG, sondern den speziell dafür vorgesehenen Mitbestimmungstatbeständen. Eine diesbezügliche Beteiligung habe die LPI Saalfeld nicht abgelehnt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
1. Der Antrag ist nicht statthaft und damit bereits unzulässig.
a) Es liegt keine Streitigkeit im Sinne des allein in Betracht kommenden § 83 Abs. 1 Nr. 3 ThürPersVG vor. Danach entscheiden die Verwaltungsgerichte über die Zuständigkeit, Geschäftsführung und Zusammensetzung der Personalvertretungen und der Jugend- und Auszubildendenvertretungen.
Die vom Antragsteller begehrte Rückgängigmachung der Zusammenlegung der Polizeidirektion Saalfeld, Polizeiinspektion Saalfeld, Polizeiinspektion Rudolstadt, Polizeiinspektion Zentrale Dienste Saalfeld zur Landespolizeiinspektion Saalfeld und der Errichtung der Polizeistation Rudolstadt fällt nicht in die Zuständigkeit der Personalvertretung. Der Antragsteller stützt seinen Antrag auf § 69 Abs. 10 ThürPersVG, nach dem die Durchführung von Maßnahmen, die ohne die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung oder unter Verstoß gegen wesentliche Verfahrensvorschriften erfolgt sind, unzulässig ist. Dennoch durchgeführte Maßnahmen sind nach Satz 2 der Vorschrift zurückzunehmen, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen.
Diese Vorschrift begründet jedoch kein Recht der Personalvertretung, die Rücknahme der Maßnahme verlangen zu können (vgl. ThürOVG, B. v. 17.09.1996 - 5 PO 119/96 - ThürVBl. 1997, 94 ff.). Zwar gebietet diese Norm, Maßnahmen gegebenenfalls rückgängig zu machen, wenn sie unter Verletzung von Vorschriften über das Beteiligungsverfahren ergangen sind; sie richtet sich jedoch allein an den Dienststellenleiter als Verantwortlichen für den Dienstbetrieb.
Dazu führt das Thüringer Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 17.06.1996 weiter aus:
"Schon nach dem Wortlaut ist nicht ersichtlich, daß der Personalrat Regelungsadressat ist. Die Vorschrift ist nicht als Anspruchsnorm in der Weise ausgestaltet, daß einem der Beteiligten bestimmte Rechte oder Pflichten auferlegt werden. Der Normbefehl beschränkt sich in Satz 1 auf ein generelles Durchführungsverbot bei Maßnahmen, die ohne die vorgeschriebene Beteiligung oder unter Verstoß gegen wesentliche Verfahrensvorschriften erfolgt sind. Der Gesetzgeber hat dieses Gebot nicht mit einzelnen Maßnahmen im Sinne des § 69 Abs. 1 ThürPersVG aus dem Katalog der jeweiligen Verfahrens- und Mitbestimmungsrechte verknüpft. Ebensowenig geschieht dies hinsichtlich Art und Umfang der Befugnisse, die etwa dem Personalrat zustehen sollen. In der gleichen Allgemeinheit wie das Gebot, beteiligungswidrige Maßnahmen zu unterlassen, ordnet der Gesetzgeber in Satz 2 der Vorschrift an, solche Maßnahmen zurückzunehmen, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Weder wird zwischen Maßnahmen, die nur verwaltungsinternen Bezug haben und Maßnahmen mit Außenwirkung unterschieden, noch wird näher geregelt, in welcher Weise etwa eine Rücknahme vorgenommen werden soll, wenn von der Durchführung der Maßnahme zugleich privatrechtsgestaltende Wirkungen ausgehen - so etwa wie im vorliegenden Fall bei der Einstellung von Angestellten - oder zur Durchführung Verwaltungsakte zu erlassen sind - so etwa bei der Ernennung und Beförderung von Beamten -.
Auch aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich kein Anhaltspunkt für eine durch die Norm vermittelte Rechtsstellung des Personalrats. Vielmehr sprechen die weiteren gesetzgeberischen Vorgaben zum Verfahren der Mitbestimmung in § 69 ThürPersVG entscheidend gegen eine durch die Vorschrift begründete Zuständigkeit des Personalrats. In den Absätzen 2 bis 9 der Vorschrift wird das Mitbestimmungsverfahren geordnet und bestimmt, welche Befugnisse den Beteiligten zustehen sollen. Die einzelnen Vorschriften heben auf den Beteiligten ab und führen dessen Ver-fahrensrechte und -pflichten im Rahmen der jeweiligen Stufe des Mitbestimmungsverfahrens an. Nichts anderes gilt für den Regelungsadressaten bei der Ausgestaltung der Beteiligungsrechte, die dem Personalrat eingeräumt sind. Soweit er Befugnisse hat, wird er in der jeweiligen Norm durch den Normgeber selbst ausdrücklich als Berechtigter eingeführt; das zeigt der Normaufbau bei einer Vielzahl weiterer Vorschriften des Thüringer Personalvertretungsgesetzes (vgl. z.B. §§ 74, 75, 76 Abs. 3, 77 Abs. 2, 78 ThürPersVG). "
….
"Nach Sinn und Zweck erlegt damit § 69 Abs. 10 ThürPersVG dem Dienststellenleiter eine objektiv-rechtliche Verpflichtung auf, Maßnahmen, die ohne die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung oder unter Verstoß gegen wesentliche Verfahrensvorschriften erfolgt sind, nicht durchzuführen und durchgeführte Maßnahmen zurückzunehmen, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Es bleibt bei seiner alleinigen Verantwortlichkeit für die Durchführung von Entscheidungen im Sinne von § 73 Abs. 1 ThürPersVG. Für Leistungs- und Gestaltungsrechte hinsichtlich der Durchführung und Rückabwicklung von Maßnahmen fehlt es von vornherein an einer Zuständigkeit der Personalvertretung."
Dieser Auffassung schließt sich die Kammer an. Dem steht auch nicht die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.05.2011 (6 P 4/10 - PersV 2011, 343 ff. - juris) entgegen. Zwar hat das Gericht in dem entschiedenen Fall der Personalvertretung einen Rechtsanspruch auf Rücknahme einer unter Verletzung eines Beteiligungsrechtes durchgeführten Maßnahme zugebilligt; der Entscheidung liegt jedoch die niedersächsische Rechtslage zugrunde, die die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte in solchen Fällen gemäß § 83 Abs. 1 Nr. 5 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz ausdrücklich vorsieht.
b) Ungeachtet dessen fehlt es auch deshalb an der Zulässigkeit des Antrags, weil der örtliche Personalrat der ehemaligen Polizeidirektion Saalfeld nicht der richtige Antragsteller wäre. Der Antragsteller rügt die Verletzung seines Mitbestimmungsrechtes nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG, nach dem der Personalrat über die Privatisierung, Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder deren wesentlichen Teilen eingeschränkt mitzubestimmen hat. Mitwirkungsbefugt wäre in einem solchen Fall der Personalrat, der bei derjenigen Dienststelle gebildet ist, die über die Zusammenlegung zu entscheiden hat; trifft eine übergeordnete Dienststelle die Entscheidung, ist also die Stufenvertretung zuständig (vgl. Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Kommentar zum BPersVG, § 78 Rdnr. 48). Die Entscheidung über die Zusammenlegung der Polizeidirektion Saalfeld, Polizeiinspektion Saalfeld, Polizeiinspektion Rudolstadt, Polizeiinspektion Zentrale Dienste Saalfeld und die Errichtung der Polizeistation Rudolstadt wurde nicht von der Polizeidirektion Saalfeld getroffen, bei der der Antragsteller gebildet war, sondern von der Landesregierung (vgl. hierzu auch ThürOVG, B. v. 02.04.2009 - 5 PO 341/07). Eine Beteiligung des Antragstellers als örtlicher Personalrat der Polizeidirektion Saalfeld kam daher schon deshalb nicht in Betracht.
2. Der Antrag wäre darüber hinaus auch nicht begründet.
Die Zusammenlegung der Polizeidirektion Saalfeld, Polizeiinspektion Saalfeld, Polizeiinspektion Rudolstadt, Polizeiinspektion Zentrale Dienste Saalfeld und die Errichtung der Polizeistation Rudolstadt zur Landespolizeiinspektion Saalfeld beruht auf einem Organisationsakt der Thüringer Landesregierung, der keinem Beteiligungsrecht unterliegt (vgl. ThürOVG, B. v. 02.04.2009 - 5 PO 341/07 - juris; Fischer/Goeres, Kommentar zum BPersVG, § 78 Rdnr. 13; Lorenzen u. a., a. a. O. § 78 Rdnr. 35, 47). Die Zusammenlegung der Dienststellen erfolgte aufgrund des Thüringer Gesetzes zur Neufassung und Änderung polizeiorganisatorischer Regelungen vom 25.10.2011 sowie der Anordnung zur Errichtung und Zusammenlegung von Behörden und Dienststellen der Polizei und der Thüringer Verordnung über die örtlichen Zuständigkeiten vom 13.06.2012. Sowohl das Gesetz als - ausweislich der Präambel - auch die Anordnung und Verordnung wurden durch die Thüringer Landesregierung erlassen.
Zwar hat der Personalrat nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG eingeschränkt mitzubestimmen bei der Privatisierung, Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder deren wesentlichen Teilen. Eine Mitwirkung der Personalvertretung nach § 69 Abs. 1 ThürPersVG ist jedoch davon abhängig, dass die Maßnahme auf einer eigenständigen Entscheidung der Dienststelle beruht, bei der die Personalvertretung gebildet ist. Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 ThürPersVG ist jede Handlung oder Entscheidung der Dienststellenleitung, durch die in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle geregelt werden soll, sie setzt mithin eine eigene Entscheidungsgewalt der Dienststelle voraus. Ist die Dienststelle nicht selbst entscheidungsbefugt, sondern durch die Entscheidung einer übergeordneten Dienststelle oder durch Gesetz gebunden, fehlt es an einer Maßnahme, die personalvertretungsrechtlich vom Personalrat begleitet werden kann (vgl. VG Oldenburg, B. v. 15.01.2013 - 8 A 4742/12 - juris). Wird die Zusammenlegungsentscheidung durch Gesetz oder durch Rechtsverordnung getroffen, ist eine Mitwirkung der Personalvertretung mithin ausgeschlossen. Die Zusammenlegung der verschiedenen Dienststellen der Thüringer Polizei zur Landespolizeiinspektion Saalfeld war keine Maßnahme der Polizeidirektion Saalfeld, sondern wurde durch die Thüringer Landesregierung mit dem Thüringer Gesetz zur Neufassung und Änderung polizeiorganisatorischer Regelungen vom 25.10.2011 sowie der Anordnung zur Errichtung und Zusammenlegung von Behörden und Dienststellen der Polizei vorgenommen. Ein Beteiligungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG steht dem Antragsteller daher nicht zur Seite.
Soweit der Antragsteller meint, die faktische Umsetzung der Polizeistrukturreform z. B. durch Versetzung einzelner Beamter sei mitbestimmungspflichtig, hat der Beteiligte zu erkennen gegeben, dass er die Beteiligungsrechte des Antragstellers insoweit beachten wird.
Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlasst (§ 83 Abs. 2 ThürPersVG, §§ 80 Abs. 1, 2 a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 69 ThürPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 11 ThürPersVG
§ 70 Abs. 1 ThürPersVG
§ 69 Abs. 10 ThürPersVG
§ 69 Abs. 1 ThürPersVG
§ 74 f. ThürPersVG
§ 83 Abs. 1 Nr. 3 ThürPersVG
§ 73 Abs. 1 ThürPersVG
§ 83 Abs. 2 ThürPersVG
§ 80 Abs. 1, 2 a Abs. 1 ArbGG
§ 2 Abs. 2 GKG
§ 1 Abs. 2 der Anordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 PO 119/96
6 P 4/10
5 PO 341/07
8 A 4742/12