Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-12-06, Aktenzeichen 1 K 2318/20.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2023:1206.1K2318.20.KS.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 26.10.2020 und der Widerspruchsbescheid vom 10.11.2020 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Rückzahlungsbescheides.
Die im Jahr 1995 geborene Klägerin war seit dem 1. September 2014 als Polizeianwärterin Beamtin des Landes Hessen; nach der bestandenen Laufbahnprüfung ernannte das Land Hessen die Klägerin am 8. Juli 2017 zur Beamtin auf Probe. Ab August 2017 wurde die Klägerin im C. eingesetzt, doch folgten erhebliche Fehlzeiten, d.h. die Beamtin erreichte die Sollstunden nicht. Zudem stiegen die Krankheitstage der Klägerin erheblich an und sie kam mehrfach ihrer insoweit bestehenden Verpflichtung nicht nach, die krankheitsbedingten Abwesenheiten rechtzeitig der Dienststelle zu melden. Ferner legte die Klägerin für einige Zeiträume der gemeldeten Erkrankungen keine ärztlichen Atteste vor. Mit Bescheid vom 14. Januar 2019 (Bl. 15 ff. der Gerichtsakte - GA -) entließ der Beklagte die Klägerin u.a. wegen den erheblichen Fehlzeiten, die nicht ausreichend begründet worden seien, zum 31. März 2019 aus dem Beamtenverhältnis. Die Klägerin hat den Entlassungsbescheid nicht angegriffen.
Mit Bescheid vom 26. Oktober 2020 (Bl. 28 ff. der GA) forderte der Beklagte nach vorheriger Anhörung (Schreiben vom 30. März 2020, Bl. 82 der Behördenakte - BA -) von der Klägerin die Rückzahlung von Anwärter- und Dienstbezügen in Höhe von 19.650,05 Euro (brutto). Zur Begründung gab er an, die Klägerin sei aus dem öffentlichen Dienst aus Gründen ausgeschieden, die sie zu vertreten habe. Deshalb müsse sie anteilig und mit Behalt eines Mindestbetrags von 383,47 Euro im Monat die Anwärterbezüge zurückzahlen. Hierbei berücksichtige das Land den von der Klägerin bis zum 31. März 2019 geleisteten Dienst mit einer Minderung von 1/5 der Forderung. Auch werde ihr unter Billigkeitserwägungen gestattet, die Schuld in Monatsraten von 150 Euro zu begleichen.
Am 30. Oktober 2020 legte die Klägerin persönlich und ohne Begründung Widerspruch gegen diesen Bescheid ein (Bl. 107 der BA).
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. November 2020 wies der Beklagte den Widerspruch zurück (Bl. 32 ff. der GA). Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, das Ausscheiden der Klägerin aus dem Dienst sei auf ihre fehlende charakterliche Eignung zurückzuführen. Dies habe sie zu vertreten. Die Zustellung des Bescheides ist nicht dokumentiert.
Am 9. Dezember 2020 hat die Klägerin Klage erhoben. Das Gericht hat der Klage mit Gerichtsbescheid vom 6. September 2023 entsprochen und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Auf Antrag des Beklagten vom 11. Oktober 2023 hat das Gericht am 6. Dezember 2023 die mündliche Verhandlung durchgeführt.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage vor, der Rückforderungsbescheid und der Widerspruchsbescheid seien rechtswidrig. Ihr Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst sei nicht freiwillig erfolgt, sondern sie sei entlassen worden. Die Maßnahme beruhe auf Umständen, für die sie, die Klägerin, indes nicht verantwortlich gemacht werden könne. Denn die Gründe, die zu ihren Fehltagen geführt hätten, seien komplex. Sie leide an einer psychischen Störung, die durch eine im Jahr 2017 bei einem Urlaub in Italien erlittene Vergewaltigung hervorgerufenen worden sei. Daraus resultiere eine bis heute andauernde posttraumatische Belastungsstörung. Zur näheren Darstellung der Erkrankung(en) der Klägerin unter Vorlage verschiedener Atteste wird auf die Schriftsätze des Bevollmächtigten vom 27. Mai 2021, 21. März 2022 und 30. Dezember 2022 Bezug genommen. Die Klägerin führt weiter aus, die psychischen Probleme seien auch die Ursache für die von dem Beklagten als weiteren Grund für die Entlassung benannten fehlenden Meldungen im Dienst gewesen. Sie sei aufgrund der Traumatisierung und der damit verbundenen psychiatrischen Erkrankung nämlich nicht im Stande gewesen, ihren Dienst- und Nachweispflichten gegenüber dem Dienstherrn nachzukommen. Aufgrund der Ausführungen des Gerichts im Gerichtsbescheid zur Frage der Wirksamkeit der Belehrung, die bei der Einstellung im Jahr 2014 ihr erteilt worden sei, räumt die Klägerin ein, sie habe diese Mappe erhalten.
Die Klägerin beantragt,den Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 2019 und den Widerspruchsbescheids vom 10. November 2020 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Klägerin sei wegen erheblichen Fehlzeiten, den teilweise fehlenden Meldungen und dem in diesem Zusammenhang festgestellten Fehlverhalten entlassen worden. Dies müsse sich die Klägerin auch dann vorhalten lassen, wenn die von ihr geschilderten psychischen Probleme bereits in ihrer Dienstzeit vorhanden gewesen seien.
Die von der Polizeiakademie im Zeitpunkt des Dienstantritts der Klägerin verwandte Auflage, die Beamtin müsse nach ihrer Ausbildung fünf Jahre im öffentlichen Dienst verbleiben, sei der Klägerin bekanntgegeben worden und damit wirksam. Der zum Zeitpunkt der Auflagenunterzeichnung gültige Belehrungstext enthalte zwar die Überschrift: „9. Auflagen für die Gewährung der Anwärterbezüge (§ 63 HBesG)“. Im Text unter der Überschrift werde jedoch die Rückzahlungsauflage und die Vorschrift nach § 58 Abs. 3 HBesG wiedergegeben.
Diese Auflage sei Bestandteil der Belehrungsmappe gewesen, die der Klägerin bei ihrer Einstellung am 1. September 2014 ausgehändigt worden sei. Den Erhalt der Mappe und die entsprechenden Erläuterungen habe die Klägerin durch ihre Unterschrift bestätigt. Die entsprechende Unterrichtung der Klägerin könne aber auch durch Zeugenbeweis oder durch eidesstattliche Versicherung nachgewiesen werden. Da die Klägerin die Ursache für die Entlassung durch ihr Verhalten gesetzt habe, sei sie aus einem von ihr zu vertretenden Grund vor Ablauf der Dienstzeit von fünf Jahren ausgeschieden. Die ehemalige Beamtin müsse daher einen angemessenen Teil der Anwärterbezüge zurückzahlen.
Ergänzend trägt der Beklagte mit Schriftsatz vom 14. November 2023 vor, die Klägerin habe vor dem Ergehen des Gerichtsbescheids selbst keine Zweifel an der Wirksamkeit der streitbefangenen Auflage geäußert. Dies lege den Schluss nahe, dass aus dem Empfängerhorizont der Betroffenen der Inhalt und die Rechtsfolge der Auflage eindeutig gewesen sei. Die entsprechenden Regelungen würden von der Polizeiakademie und der heutigen Hochschule auch durchgehend kommuniziert. Ebenfalls hätten sich auch andere Anwärter nicht auf eine entsprechende Ungültigkeit der Auflage berufen. Von Seiten der hessischen Verwaltungsgerichte und auch nicht von dem erkennenden Gericht seien zuvor Bedenken an der Wirksamkeit der Auflage geäußert worden. Bei sachgerechter Auslegung sei die konkrete Auflage, d.h. die der Klägerin im Jahr 2014 erteilte, auch entsprechend zu verstehen. Die Belehrungsmappe sei zudem regelmäßig von der Polizeiakademie durchgesehen und aktualisiert worden.
Die Behördenvorgänge sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Kammer entscheidet nach vorangegangenem Gerichtsbescheid aufgrund der mündlichen Verhandlung durch Urteil, da der Beklagte entsprechend § 84 Abs. 2 Nr. 2 VwGO frist- und formgemäß mündliche Verhandlung beantragt hat.
Aufgrund der mündlichen Verhandlung gilt der Gerichtbescheid kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung (§ 84 Abs. 3 VwGO) als nicht ergangen.
II. Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO gegen den belastenden Verwaltungsakt „Rückforderung eines Teils der unter Auflagen gezahlten Anwärterbezüge nach § 58 Abs. 3 Hess. Besoldungsgesetz“ vom 26. Oktober 2020 und den entsprechenden Widerspruchsbescheid vom 10. November 2020 statthafte Klage ist auch im Übrigen zulässig.
III. Die Klage ist zudem begründet.
Der angefochtene Rückforderungsbescheid vom 26. Oktober 2020 und der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Klägerin muss die Anwärterbezüge für die Zeit vom 1. September 2014 bis 7. Juli 2017 in der in den Bescheiden genannten Höhe nicht zurückzahlen.
Im Rahmen der Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit sind keine Rechtsfehler ersichtlich; insbesondere hat der Beklagte die Klägerin ordnungsgemäß gemäß § 28 Abs. 1 HVwVfG vor dem Erlass des belastenden Bescheides angehört. Dass die Klägerin bzw. die damalige Vertreterin der Klägerin keinen Gebrauch von dieser Möglichkeit zur Äußerung gemacht haben, ist unbeachtlich.
Der Beklagte kann die Rückforderung für die unter einer Auflage gewährten Anwärterbezüge aber nicht erfolgreich auf § 58 Abs. 3 und 12 Abs. 2 Hessisches Besoldungsgesetz (HBesG) i.V.m. §§ 812 ff. Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) stützen.
Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 HBesG regelt sich die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§§ 812 ff. BGB), soweit – wie hier – gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Das Tatbestandsmerkmal „zu viel gezahlt“ entspricht hier insbesondere funktional dem des „ohne rechtlichen Grund“ i. S. d. § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB. Der Beamte ist jedoch zur Rückzahlung von Bezügen nicht nur dann verpflichtet, wenn die Bezüge bereits ursprünglich rechtswidrig gezahlt worden sind. Vielmehr besteht die Zahlungsverpflichtung auch dann, wenn der mit der Leistung bezweckte Erfolg nicht eintritt (§ 812 Abs. 1 Satz 2 BGB). In diesem Falle sind die Bezüge – bei nachträglicher Beurteilung – ebenfalls „zu viel“ gezahlt worden. Bezüge wurden mithin dann zu viel gezahlt, wenn sie ohne rechtliche Grundlage ausgezahlt wurden oder diese nachträglich entfallen ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 – 2 A 9/00 –, juris Rn. 12; Bayerischer VGH, Beschluss vom 13. Oktober 2009 – 14 ZB 09.1679 –, juris; VG Kassel, Urteile vom 8. März 2021 – 1 K 824/20.KS –, juris Rn. 20, und vom 24. November 2021 – 1 K 1560/19.KS –).
Im vorliegenden Verfahren macht der Beklagte geltend, die Grundlage für die Zahlung der Anwärterbezüge sei nachträglich entfallen, weil die Klägerin nicht fünf Jahre nach dem Bestehen der Abschlussprüfung im öffentlichen Dienst gearbeitet habe und verantwortlich für die erfolgte Entlassung sei. Die damit einhergehende Ansicht des Beklagten, bei der Einstellung der Klägerin in den hessischen Polizeidienst am 1. September 2014 sei Bestandteil des Beschäftigungsverhältnisses geworden, dass die Beamtin nach ihrer Ausbildung weitere fünf Jahre im öffentlichen Dienst habe arbeiten müsse, trifft jedoch nicht zu. Die entsprechende Auflage wurde nicht rechtswirksam in das beamtenrechtliche Dienstverhältnis einbezogen.
Rechtsgrundlage für die Zweckbestimmung bei der Gewährung von Anwärterbezügen, die im sechsten Teil des Gesetzes geregelte sind, ist § 58 Abs. 3 HBesG. Danach kann für Anwärterinnen und Anwärter, die im Rahmen ihres Vorbereitungsdienstes ein Studium ableisten, die Gewährung der Anwärterbezüge von der Erfüllung von Auflagen abhängig gemacht werden.
Das Gericht hat keine Bedenken daran, dass die Zahlung von Anwärterbezügen unter der Auflage erfolgen kann, dass die Beamtin oder der Beamte nach der erfolgreichen Absolvierung der Ausbildung und der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf eine bestimmte Dauer im öffentlichen Dienst bleiben muss. Da nach der allgemeinen Regelung in § 58 Abs. 3 HBesG die Gewährung der Anwärterbezüge für Anwärterinnen und Anwärter, die im Rahmen ihres Vorbereitungsdienstes ein Studium ableisten, von der Erfüllung von Auflagen abhängig gemacht werden kann, umfasst dies grundsätzlich auch die Möglichkeit, die Gewährung der Anwärterbezüge vom Verbleib im Vorbereitungsdienst bis zu dessen Abschluss sowie von der Bereitschaft zum Eintritt in ein Beamtenverhältnis auf Probe und zum Verbleib darin während einer Mindestdienstzeit abhängig zu machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 – 2 C 28/91 –, NVwZ 1993, 372, 373; VG Kassel, Urteil vom 8. März 2021 – 1 K 824/20.KS –, juris; VG Wiesbaden, Urteil vom 28. April 2021 – 2 K 549/20.KS –, BeckRS 2021, 57420). Damit sollen Vorteile ausgeglichen werden, die in gesonderter Weise für Anwärter dadurch bestehen, dass ein Studium im Rahmen eines Beamtenverhältnisses gefördert wird und der Beamte auf Widerruf während des Studiums insbesondere einen Anspruch auf Besoldung hat. Diese kostenaufwendige Form der Ausbildung im Rahmen des Vorbereitungsdienstes privilegiert die „Anwärterstudenten“ im Vergleich mit anderen Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst und im Vergleich mit Studierenden, die während ihrer Ausbildung keine Bezüge nach dem Bundesbesoldungsgesetz erhalten. Aufgrund der Besonderheiten des durch ein Studium geprägten Vorbereitungsdienstes ist es daher gerechtfertigt, die Grundsätze der strengen Gesetzesbindung der Besoldung (§ 2 Abs. 1 und 2 HBesG), der Unverzichtbarkeit der Besoldung (§ 2 Abs. 3 HBesG) und der besoldungsrechtlichen Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) durch individuelle Auflagen auf der Grundlage des § 58 Abs. 3 HBesG zu modifizieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 – 2 A 9.00 –, juris Rn. 18, zu der identischen Regelung nach dem BBesG, § 59 Abs. 5 BBesG; VG Kassel, Urteil vom 8. März 2021 – 1 K 824/20.KS –, juris Rn. 24).
Diese Auflagen sind allerdings nicht als Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 2 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) zu qualifizieren. Es handelt sich vielmehr um eine besondere Zweckbestimmung des Beamtenverhältnisses in Form einer tatsächlichen Willensübereinstimmung, die mit der Zahlung der Anwärterbezüge verfolgt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 13. September 2001 – 2 A 9.00 –, juris Rn. 14, und vom 27. Februar 1992 – 2 C 28.91 –, juris Rn. 30 ff.; VG Wiesbaden, Urteil vom 28. April 2021 – 2 K 549/20.WI –, BeckRS 2021, 57420, Rn. 29).
Eine Zweckbestimmung im oben genannten Sinne erfordert im bürgerlichen Recht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs eine nicht vertragliche, sondern nur tatsächliche Willenseinigung zwischen dem Leistenden und dem Empfänger über den verfolgten Zweck; eine solche Einigung kann stillschweigend erfolgen und wird insbesondere dann anzunehmen sein, wenn der eine Teil mit seiner Leistung einen bestimmten Erfolg bezweckt, der andere dies erkennt und durch die widerspruchslose Annahme zu verstehen gibt, dass er die Zweckbestimmung billigt (vgl. BGH, Urteil vom 29. November 1966 – VII ZR 214/63 –, NJW 1966, 540). Die Zweckbestimmung tritt nach dem bürgerlichen Recht neben den Rechtsgrund der Leistung und führt, wenn sie verfehlt wird, trotz fortbestehenden Rechtsgrundes zur Rückforderung. Bei entsprechender Anwendung dieser Vorschrift im Rahmen des § 12 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 58 Abs. 3 HBesG ist indes aus Gründen der Klarheit und Eindeutigkeit des beamtenrechtlichen Konstituts zu fordern, dass der Dienstherr vor der zur Gewährung der Anwärterbezüge führenden Ernennung dem Bewerber seine Zweckbestimmung bekannt gibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 – 2 C 28.91 –, juris Rn. 32, zu § 59 Abs. 5 BBesG und m.w.N.); eine wie im Zivilrecht mögliche stillschweigende Vereinbarung ist damit im Bereich des öffentlichen Dienstrechts ausgeschlossen. Daraus folgt, dass nur dann, wenn eine solche Auflage mit dem Beamten konkret vereinbart worden ist und eine damit verbundene Zweckbestimmung später nicht erfüllt wird, Anwärterbezüge „ohne rechtlichen Grund“ gewährt worden sind. Erst wenn nach dieser Prüfung der rechtliche Grund im dargestellten Sinne entfallen ist, stellt sich im weiteren Verfahren nach § 12 Abs. 2 HBesG die Frage, ob der Beamte die Gründe für den Entfall des rechtlichen Grundes auch zu verantworten hat.
Gemessen an den vorgenannten Maßstäben ist nicht ersichtlich, dass bei der Einstellung der Klägerin zwischen den Beteiligten eine eindeutige und wirksame tatsächliche Willenseinigung dahingehend geschlossen worden ist, dass die Anwärterin eventuell verpflichtet sein könnte, die Anwärterbezüge ganz oder teilweise zurückzuzahlen, wenn sie nach ihrer Ausbildung nicht mindestens fünf Jahre im öffentlichen Dienst tätig bleibt.
Die der Klägerin konkret erteilte Belehrung und „Auflage“ ist dafür ungeeignet. Hierbei kann das Gericht aufgrund der entsprechenden Erklärung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung zunächst davon ausgehen, dass die Klägerin bei ihrer Einstellung in den hessischen Polizeidienst die Belehrungsmappe und die darin enthaltene streitbefangene „Auflage“ tatsächlich erhalten hat. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 7. August 2023 dem Gericht auch einen Ausriss aus dem im Jahr 2014 überreichten Belehrungsmappe überreicht (Bl. 322 ff. der GA) und erklärt, von der D., damals noch Polizeiakademie E., sei bestätigt worden, dass der beigefügte Text Inhalt der Belehrungsmappe im September 2014 gewesen sei.
Die von dem Beklagten genannte Auflage leidet bereits hinsichtlich ihrer Klarheit und Nachvollziehbarkeit an erheblichen Mängeln, zudem beinhaltet sie nicht eine für den einzustellenden Beamten erkennbaren Rechtsfolge im Fall der Nichterfüllung ihres Regelungsgehalts. Die der Klägerin während ihrer Ausbildung vom Beklagten gezahlten Anwärterbezüge sind mithin nicht wirksam unter der Auflage bewilligt worden, dass die Klägerin nach Abschluss des Studiums nicht vor Ablauf einer Mindestdienstzeit von fünf Jahren aus einem von ihr zu vertretenden Grund ausscheiden werde. Es ist deshalb nicht von Relevanz, ob die Klägerin mit dem bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 14. Januar 2019 aus einem von ihr zu vertretenen Grund entlassen worden ist, d.h. ob sie sich diese Entlassung zurechnen lassen muss.
Eine eindeutige und rechtmäßig vereinbarte Zweckbestimmung zwischen den Beteiligten liegt nicht vor, obwohl der Klägerin nach dem Sach- und Streitstand im Zeitpunkt der Entscheidung bei ihrer Einstellung die sogenannte Belehrungsmappe ausgehändigt worden ist. Der Beklagte hat aufgrund der gerichtlichen Aufforderung und von der Klägerin unbestritten geltend gemacht, dass eine entsprechende Belehrung im Rahmen der allgemeinen Einstellungsunterrichtungen der Klägerin erteilt worden ist. Zuletzt im Schriftsatz vom 7. August 2023 hat der Beklagte vorgetragen, die Auflage sei im Rahmen der Einstellung der Klägerin am 1. September 2014 durch Übergabe der sogenannten Belehrungsmappe ausgesprochen worden. Die Klägerin habe mit Ihrer Unterschrift auf dem Belehrungsbogen bestätigt, dass sie im Rahmen ihrer Ernennung die sogenannte Belehrungsmappe – Stand September 2014 – mit dem entsprechenden Text erhalten habe.
Die der Klägerin erteilte Belehrung, die nachfolgend wiedergegeben wird, ist aber nicht eindeutig und zweifelsfrei und ihre rechtliche Einbeziehung in das Beamtenverhältnis damit nicht wirksam. Aus der Behördenakte, den Erläuterungen des Beklagten und den vorgelegten Unterlagen ist auch keine andere wirksame Einbeziehung im Sinne einer übereinstimmenden Erklärung dahingehend ersichtlich.
Aus der dem Schriftsatz des Beklagten vom 7. August 2023 beigefügten Anlage ergibt sich der folgende Ausriss aus der sogenannten Belehrungsmappe:
Der Beklagte räumt im Schriftsatz vom 7. August 2023 zunächst ein, dass die Überschrift der Belehrung laute: „9. Auflagen für die Gewährung der Anwärterbezüge (§ 63 HBesG)“; das im Schriftsatz genannte Zitat ist allerdings nicht die korrekte Wiedergabe des Originals, wie die vorstehende Abbildung zeigt.
Die vorgelegte Abbildung zeigt aber erhebliche Mängel bei der entsprechenden Formulierung der (angeblichen) Auflage auf, die einer wirksamen Einbeziehung in das Beamtenverhältnis entgegenstehen.
Zunächst ist die Zusammenstellung von mehreren Aspekten des Dienstverhältnisses bereits ungeordnet. Im ersten Satz unter der Überschrift werden als Grundlage der Auszahlung der Anwärterbezüge nur die Vorschriften „§§ 58 - 63 HBesG“ benannt und es folgt sodann ausschließlich eine Wiedergabe des Textes des § 63 HBesG, der aber inhaltlich nur die Herabsetzung oder Kürzung der Anwärterbezüge betrifft. Es handelt sich bei der von § 63 HBesG erfassten Regelung auch nicht um eine Auflage, sondern um eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage.
Zweifelhaft ist zudem, ob der unter „Wichtig: …“ genannte Hinweis auf die mögliche Wiederholung eines Ausbildungsabschnitts eine Auflage darstellt. Es dürfte sich auch insoweit eher um einen Hinweis handeln.
Ohne sachgerechte Einbindung in die anderen Textteile und ohne weitere Erläuterung findest sich in dem Abschnitt sodann der hier relevante Hinweis:
„Auflagen: Sie dürfen im Anschluss an Ihre Ausbildung nicht vor Ablauf einer Mindestdienstzeit von fünf Jahren aus einem von Ihnen zu vertretenden Grunde aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden (§ 29 Abs. 1 BBesG)“
Die erkennende Kammer hat mit Urteil vom 24. November 2021 (1 K 1560/19.KS), das einen vergleichbaren Sachverhalt betraf, bereits Zweifel daran geäußert, ob die in der Belehrungsmappe der – vormals – Polizeiakademie E. vorgenommene Anordnung bzw. Gestaltung der bekanntzugebenden Auflage einer rechtlichen Prüfung standhalten würde. Zudem sei festzustellen, dass der Wortlaut der Auflage nur den Fall eines unmittelbaren Ausscheidens aus dem Polizeidienst umfasse, jedoch nicht gelte, wenn das Ausscheiden später erfolge. Diese aufgrund einer umfassenden Auslegung der Auflage entwickelten Bedenken hinsichtlich einer umfassenden Regelungswirkung würden auch für das hier streitige Rechtsverhältnis gelten, da die Klägerin erst nach dem Abschluss ihrer Ausbildung und im Rahmen des Beamtenverhältnisses auf Probe entlassen worden ist.
Das vorliegende Verfahren zeigt jedoch diesen Gründen vorangehend auf, dass allein aufgrund der bei Einstellung der Klägerin in den Dienst erfolgten Aushändigung der Belehrungsmappe von einer übereinstimmenden Zweckbindung der Anwärterbezüge an den Verbleib von fünf Jahren nach der Ausbildung nicht gesprochen werden kann. Die Auflage ist nämlich aus den folgenden Gründen nicht ordnungsgemäß in das Dienstverhältnis einbezogen worden:
Zunächst nennt die Belehrungsmappe unter 9. weder die korrekte Bezeichnung für die Einbeziehung einer Auflage für die Zahlung von Anwärterbezügen – § 58 Abs. 3 HBesG wird nicht ausdrücklich hervorgehoben oder zitiert –, noch wird dem Anwärter eine sachgerechte Erläuterung des Inhalts der Norm oder der dahinterstehenden Absicht gegeben. Genannt wird lediglich die Verpflichtung des Anwärters, nach der Ausbildung noch fünf Jahre im öffentlichen Dienst zu verbleiben. Der im Text enthaltene Hinweis auf § 29 Abs. 1 BBesG hilft insoweit nicht weiter, beinhaltet er doch nur die gesetzliche Definition des öffentlich-rechtlichen Dienstherrn. Darüber hinaus mangelt es dem Text an einer eindeutigen und am Empfängerhorizont ausgerichteten Darstellung dessen, was der Dienstherr von dem neu eingestellten Anwärter als Gegenleistung für die Gewährung von Anwärterbezügen erwartet. Zudem erwähnt die oben wiedergegebene Belehrung nicht die möglichen Konsequenzen für den Anwärter, wenn er vor Ablauf der fünf Jahre aus dem Landesdienst bzw. dem anderer öffentlich-rechtlicher Dienstherrn ausscheidet.
Wie bereits dargestellt ist das erkennende Gericht der Ansicht, dass Auflagen für die Gewährung von Anwärterbezügen dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, hier vergleichbar § 36 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG, entsprechen und dem Grunde nach anwendbar und angemessen sein können. Notwendig ist in jedem Fall eine eindeutige und aus Empfängersicht unmissverständliche Regelung, die im Vergleich auch den Anforderungen an die Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 HVwVfG entspricht. Auflagen im Sinne des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts sind ihrer Rechtsnatur nach zwar selbstständige Verwaltungsakte (vgl. Kopp/Ramsauer, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 36 Rn. 31), die jedoch an den Hauptverwaltungsakt, dem sie beigefügt sind, gebunden sind, sodass sie selbstständig nicht existieren können. Wird der eigentliche Verwaltungsakt aufgehoben, entfällt auch die Auflage; sie sind akzessorisch. Keine Auflagen sind bloße Hinweise auf sich anderweitig (z.B. aus Gesetz) ergebende Pflichten oder deren bloße Wiederholung.
Bei der Aufforderung, weitere fünf Jahre im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zu verbleiben, handelt es im Übrigen auch nicht um eine Bedingung, da die Vornahme der geforderten Handlung nicht konstitutiv für die rechtliche Geltung der Vergünstigung (Bezüge) sein soll, sondern es noch einer entsprechenden Entscheidung der Behörde bedarf, hier des Widerrufs der Beamtenstellung oder der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis, und damit direkt oder durch separaten Verwaltungsakt verbunden die Entscheidung, ob und in welcher Höhe eine Rückzahlung der Bezüge erfolgen soll.
Diese Maßstäbe können bei den hier zu betrachtenden Auflagen nach § 58 Abs. 3 HBesG als Auslegungskriterien mit herangezogen werden. Nebenbestimmungen müssen als Bestandteil der Hauptregelung auch selbst dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 HVwVfG genügen. Ihr Entscheidungsgehalt muss also für den Adressaten und Dritte nach Art und Umfang aus sich heraus erkennbar und verständlich sein (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 36 Rn. 27, 28). Unter Bestimmtheitsgesichtspunkten ergibt sich daher nicht nur die Notwendigkeit, exakt zu definieren, welches Tun, Dulden oder Unterlassen von dem Betroffenen gefordert wird, sondern auch, die möglichen Konsequenzen aufzuzeigen. Jedenfalls im Bereich des Beamtenrechts sind die ansonsten möglichen Sanktionsformen gegen Verstöße von Auflagen, nämlich deren Durchsetzung mit Zwangsmitteln, nicht in jedem Fall anwendbar. So wäre auch bei der Auflage, fünf Jahre im öffentlichen Dienst zu arbeiten, jede Form von Zwang ausschließen, d.h. sie wäre nicht durchsetzbar.
Deshalb muss der betroffene Beamte, der erst am Beginn seiner Ausbildung steht, nicht nur erkennen können, welches Ziel der Dienstherr mit der Auflage verfolgt, sondern ihm müssen ebenso die möglichen Rechtsfolgen bekannt gemacht werden, die eine Behörde aus der Verletzung einer entsprechenden Auflage in der Regel zu ziehen beabsichtigt. Nach dem für die Auslegung verwaltungsbehördlicher Willenserklärungen allein maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont gemäß §§ 133, 157 BGB (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2018 – 6 B 75/17 –, BeckRS 2018, 18042 Rn. 8 m.w.N.) ist dies allein anhand der vorgelegten Belehrungsmappe vom September 2014 zu prüfen. Werden derartige Erläuterungen aber nicht gegeben und damit dem Bestimmtheitserfordernis nicht genügt, fehlt es an dem Merkmal der beidseitigen Zielbestimmung und die Auflage ist nicht wirksam einbezogen worden (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 37 Rn. 41 ff.).
Die von dem Beklagten im konkreten Einzelfall angewandte Formulierung zur beabsichtigten Verpflichtung des Anwärters zum fünfjährigen Dienst entspricht diesen Anforderungen in keiner Weise. Sie ist nicht systematisch eingebunden, sondern mit anderen Hinweisen verbunden und bleibt zudem ohne Erläuterung. Die Belehrung spricht aber vor allem nicht aus, welche Konsequenzen es für den Anwärter haben kann, wenn er nach seiner Ausbildung nicht fünf Jahre bei seinem Dienstherrn verbleibt (vgl. insoweit die im Tatbestand des Urteils des BVerwG vom 27. Februar 1992, a.a.O., wiedergegebene und für rechtmäßig erachtete Belehrung eines Anwärters).
Der von dem Beklagten vorgetragene Einwand, der Beamte könne und müsse sich die Rechtsfolgen selbst erschließen und brauche deshalb darüber nicht belehrt zu werden, ist nicht durchgreifend. Wie in der bereits genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 1992 gefordert, muss aus Gründen der Klarheit und Eindeutigkeit des beamtenrechtlichen Konstituts der Dienstherr vor der zur Gewährung der Anwärterbezüge führenden Ernennung dem Bewerber seine Zweckbestimmung bekannt geben (Az. 2 C 28.91), also vollständig und richtig benennen und erläutern. Das Gericht folgert daraus eine Pflicht des Dienstherrn, zumindest die wesentlichen Grundlagen schriftlich niederzulegen. Da die Belehrung bei der Ernennung erfolgt und die in diesem Zusammenhang erteilten einzelnen Belehrungen und Hinweise sehr umfangreich sind, darf er sich nicht darauf verlassen, der Beamte könne sich dies später in Ruhe erschließen.
Soweit der Beklagte geltend macht, das Verwaltungsgericht setze sich mit dieser Rechtsansicht in Widerspruch zu früheren eigenen Entscheidungen oder in Widerspruch zu Entscheidungen anderer hessischer Gerichte, ist dem entgegen zu halten, dass die Frage der rechtmäßigen Einbeziehung der Auflage sich im vorliegenden Verfahren deshalb erstmals konkret gestellt hat, weil das Gericht von dem Beklagten die konkrete Seite aus der damals genutzten Belehrungsmappe vorgelegt bekommen hat. Der Beklagte hat zudem erklärt, die entsprechenden Texte unterlägen einer kontinuierlichen Überprüfung und würden ggf. bei Gesetzesänderungen oder anderen Anlässen geändert. Hier dürfte es sich zwar grundsätzlich empfehlen, die jeweiligen Fassungen zu archivieren und in entsprechenden Streitverfahren vollständig vorzulegen. Da der Beklagte indes versichert hat, die dem Gericht übermittelte Fassung entspreche den im Jahr 2014 den Anwärtern ausgehändigten Unterlagen, gibt es an der konkreten Fassung keine Zweifel.
Auf die im Verfahren noch aufgeworfenen Fragen nach der Rechtmäßigkeit der Rückforderung aufgrund der Verantwortlichkeit der Beamtin für die Entlassung kommt es damit nicht entscheidend an. Die Einholung zusätzlicher Auskünfte und Gutachten hinsichtlich der gesundheitlichen Beeinträchtigungen der Klägerin in der relevanten Zeitspanne, die zu ihrer Entlassung führten, war daher nicht angezeigt (§ 98 VwGO i. V. m. §§ 404 Abs. 1, 412 Abs. 1 ZPO). Ebenso sind weitere Erörterungen hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Berechnung der Höhe der Rückforderung und ob zu Recht die Bruttobezüge angesetzt wurden, nicht erforderlich.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aufgrund der Höhe der möglichen Rechtsanwaltsgebühren aus § 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
BeschlussDer Streitwert wird auf 19.650,03 Euro festgesetzt.
GründeDie Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. Bürgerliches Gesetzbuch
§§ 812 ff. BGB
§§ 133, 157 BGB
§ 63 HBesG
§ 98 VwGO
§ 709 ZPO
§ 58 Abs. 3 HBesG
§ 84 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 84 Abs. 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 HVwVfG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 HBesG
§ 812 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 812 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 2 Abs. 1 und 2 HBesG
§ 2 Abs. 3 HBesG
§ 59 Abs. 5 BBesG
§ 12 Abs. 2 HBesG
§ 29 Abs. 1 BBesG
§ 36 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG
§ 37 Abs. 1 HVwVfG
§ 404 Abs. 1, 412 Abs. 1 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 372, 373
NJW 1966, 540
2 A 9/00
14 ZB 09.16
1 K 824/20
1 K 1560/19
2 C 28/91
2 K 549/20
2 A 9.00
2 C 28.91
VII ZR 214/63
6 B 75/17