Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-22, Aktenzeichen 2 K 154.17
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0622.2K154.17.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zu Informationen zum Thema Tierschutz.
Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 3. April 2017 an das Bundeskanzleramt, ihm auf Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes alle seit Amtsantritt der Bundeskanzlerin vorhandenen Vermerke bzw. sonstige im Bundeskanzleramt bzw. im nachgeordneten Bundespresse- und Informationsamt vorhandenen Akten oder Aktenbestandteile zur Verfügung zu stellen, mit denen Interviews oder sonstige Stellungnahmen der Bundeskanzlerin zu Fragen des Tierschutzes vorbereitet bzw. von ihr persönlich ergänzt worden sind. Das Bundeskanzleramt bestätigte mit Schreiben vom 18. April 2017 den Eingang seines Antrags und wies darauf hin, dass der Anspruch auf Informationszugang auf die bei der Behörde vorhandenen Informationen beschränkt sei. Das Bundeskanzleramt sei nicht verpflichtet, die zur Beantwortung der Fragen des Klägers notwendigen Daten durch Nachfrage bei anderen Stellen zu erheben und für den Kläger zusammenzustellen.
Das Bundeskanzleramt gab dem Antrag des Klägers mit Bescheid vom 24. Mai 2017 teilweise statt und gewährte ihm auf der Grundlage des Umweltinformations- bzw. des Informationsfreiheitsgesetzes Zugang zu vier Dokumenten. Im Übrigen lehnte es den Antrag im Hinblick auf drei weitere Dokumente ab. Zur Begründung führte es aus, das Bekanntwerden einer Vorlage und Antwort zum Schreiben des damaligen britischen Premierministers Tony Blair vom 13. Februar 2007 zur Robbenjagd in Kanada könne nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen haben. Den Zugang zu zwei weiteren Dokumenten lehnte es ab, weil diese im Internet frei abrufbar seien. Den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers vom 7. Juni 2017 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15. August 2017 zurück. Zu Gunsten des Klägers werde das Umweltinformationsgesetz als im Hinblick auf die Kostenentscheidung für ihn vorteilhaftere Rechtsgrundlage angewendet. Hilfsweise werde ergänzend auf die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes zurückgegriffen. Die Behauptung des Klägers, über seinen Antrag sei mit Bescheid vom 24. Mai 2017 nur teilweise entschieden worden, treffe nicht zu. Sein Anspruch bleibe auf die im Bundeskanzleramt vorliegenden Umwelt- bzw. amtlichen Informationen beschränkt. Eine Informationsbeschaffungspflicht normiere im vorliegenden Fall weder das Umweltinformationsgesetz noch das Informationsfreiheitsgesetz. Bei einer erneuten Prüfung der Sachlage seien keine weiteren einschlägigen Informationen ermittelt worden. Zum Schutz internationaler Beziehungen sei der Zugang zu der Vorlage und Antwort zum Schreiben des damaligen britischen Premierministers zur Robbenjagd in Kanada versagt worden. Die Bundesregierung sei daran interessiert, die diplomatischen Beziehungen sowohl zu Großbritannien als auch zu Kanada frei von Belastungen zu halten. Dies umfasse insbesondere auch die Wahrung der international üblichen Vertraulichkeit der Inhalte des zwischen Vertretern der Bundesrepublik Deutschland, von Kanada oder Großbritannien geführten Schriftverkehrs. Die einseitige Veröffentlichung des Dokuments sei geeignet, sich nachteilig auf diese Beziehungen auszuwirken. Die Abwägung, ob das Interesse des Klägers und der Öffentlichkeit an der Herausgabe der Informationen höher wiege als die prognostizierten nachteiligen Auswirkungen auf internationale Beziehungen im Falle einer Bekanntgabe, falle zulasten des Klägers aus.
Mit der am 14. September 2017 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Die Beklagte hat dem Kläger in der mündlichen Verhandlung zugesichert, ihm die Hausleitungsvorlage zum Schriftwechsel der Bundeskanzlerin mit dem damaligen Premierminister Tony Blair zur Verfügung zu stellen. Die Beteiligten haben insoweit den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Zur Begründung der Klage trägt der Kläger vor: Die Beklagte habe einen unvollständigen Verwaltungsvorgang vorgelegt und sei verpflichtet, auch die Dokumente zur Robbenjagd vorzulegen. Sie habe nicht konkret dargelegt, weshalb gerade die Offenlegung des Schriftverkehrs mit dem damaligen britischen Premierminister die behaupteten nachteiligen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen haben solle. Hierbei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass die Korrespondenz zum Tierschutz aus dem Jahr 2007 stamme. Die Annahme eines Ausschlussgrundes würde zu einer gesetzlich nicht geregelten Bereichsausnahme führen. Die Suche der Beklagten, ob weitere Informationen zu dem Antrag des Klägers im Bundeskanzleramt vorliegen, sei unzureichend. Er bezweifelt, dass sich die Kanzlerin in ihrer gesamten Amtszeit nur in insgesamt sieben Fällen mit dem Tierschutz befasst habe. Die Beklagte sei schließlich dazu verpflichtet gewesen, den Antrag des Klägers an das Bundespresse- und Informationsamt weiterzuleiten und dafür Sorge zu tragen, dass der Antrag dort bearbeitet werde. Der Verstoß der Beklagten gegen die Pflicht zur Weiterleitung führe im vorliegenden Fall dazu, dass die Klage auch begründet sei, soweit sie sich auf Informationen beim Bundespresse- und Informationsamt bezieht, weil beide Behörden der Bundeskanzlerin unterstehen.
Der Kläger beantragt zuletzt,
1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundeskanzleramts vom 24. Mai 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 15. August 2017 zu verpflichten, dem Kläger alle seit Amtsantritt der Bundeskanzlerin Frau Dr. Merkel vorhandenen Vermerke und sonstige im Bundeskanzleramt bzw. im nachgeordneten Bundespresse- und Informationsamt vorhandenen Akten oder Aktenbestandteile, mit denen Interviews oder sonstige Stellungnahmen der Bundeskanzlerin Frau Dr. Merkel zu Fragen des Tierschutzes vorbereitet bzw. von ihr persönlich ergänzt worden sind, zur Verfügung zu stellen,
2. hilfsweise zum Antrag zu 1 festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, den Informationsantrag hinsichtlich der vom Bundespresse- und Informationsamt begehrten Informationen an das Bundespresse- und Informationsamt weiterzuleiten oder den Kläger darauf hinzuweisen, dass die Beklagte für die Herausgabe der Informationen, über die das Bundespresse- und Informationsamt verfügt, nicht zuständig ist,
3. festzustellen, dass die Beantwortung einer Informationsanfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz, die ausschließlich oder hauptsächlich anhand einer Schlagwortsuche in verschlagworteten Registraturen beim Bundeskanzleramt erfolgt, nicht geeignet ist, den Informationsanspruch des Anspruchstellers zu erfüllen,
4. hilfsweise zum Antrag zu 3 festzustellen, dass die Beantwortung einer Informationsanfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz, die ausschließlich oder hauptsächlich anhand einer Schlagwortsuche in zwei verschlagworteten Registraturen beim Bundeskanzleramt erfolgt, nicht geeignet ist, den Informationsanspruch des Anspruchsstellers zu erfüllen,
5. festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, in Auskunftsverfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz entweder einen vollständigen Verwaltungsvorgang vorzulegen, der auch diejenigen Dokumente enthält, die Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens sind, oder bezüglich der nicht vorgelegten entscheidungserheblichen Dokumente eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO abzugeben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihre Bescheide vom 24. Mai und 15. August 2017.
Mit Beschluss vom 27. Mai 2020 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Der Kläger hat sechs Beweisanträge gestellt, die der Einzelrichter mit in der mündlichen Verhandlung verkündetem Beschluss abgelehnt hat. Wegen der Einzelheiten hierzu wird auf die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2020 verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog).
Die Klage hat weder mit den Haupt- (dazu A) noch mit den Hilfsanträgen (dazu B) Erfolg.
A. Hinsichtlich des Hauptantrags zu 1 ist die zulässige Verpflichtungsklage unbegründet (dazu I), während die Feststellungsklage hinsichtlich der Hauptanträge zu 3 und 5 unzulässig ist (dazu II).
I. Der Bescheid der Beklagten vom 24. Mai 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. August 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat weder einen Anspruch auf Zugang zu der Antwort der Bundeskanzlerin zum Schreiben des damaligen britischen Premierministers Tony Blair vom 13. Februar 2007 zur Robbenjagd in Kanada (dazu 1) noch zu etwaigen weiteren Dokumenten, die vom Antrag des Klägers auf Informationszugang erfasst werden (dazu 2), § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
1. Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG). Die Regelungen des Umweltinformationsgesetzes (UIG) sind nicht gem. § 1 Abs. 3 IFG vorrangig. Denn tierschutzrechtliche Informationen gehören nicht zu den Umweltinformationen i.S.d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 – BVerwG 10 C 11.19 – Rn. 22 ff.).
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Diese Voraussetzungen liegen vor. Der Kläger ist als natürliche Person „jeder“ und damit anspruchsberechtigt. Das Bundeskanzleramt ist eine Behörde des Bundes. Bei dem von der Beklagten ermittelten Dokument handelt es sich um eine amtliche Information im Sinne des § 2 Nr. 1 Satz 1 IFG, denn sie dient amtlichen Zwecken des Bundeskanzleramts. Die Beklagte beruft sich jedoch mit Erfolg auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG.
Nach dieser Vorschrift besteht kein Anspruch auf Informationszugang, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen haben kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 – juris), der die Kammer folgt, schützt der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG die auswärtigen Belange der Bundesrepublik Deutschland und das diplomatische Vertrauensverhältnis zu ausländischen Staaten sowie zu zwischen- und überstaatlichen Organisationen, etwa der Europäischen Union oder den Vereinten Nationen (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 15/4493 S. 9). Zu den internationalen Beziehungen gehören die Beziehungen der Bundesrepublik zu einem anderen ausländischen Staat. Für die Regelung dieser auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen prinzipiell weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein. Innerhalb dieses Spielraums bestimmt die Bundesregierung die außenpolitischen Ziele und die zu ihrer Erreichung verfolgte Strategie (VG Berlin, Urteil vom 18. Juli 2017 – VG 2 K 260.16 – juris Rn. 26).
Welche Ziele die Bundesregierung mit Hilfe welcher Strategie verfolgen will, entzieht sich mangels hierfür bestehender rechtlicher Kriterien weithin einer gerichtlichen Kontrolle. Ob ein Nachteil für die Beziehungen der Bundesrepublik zu einem auswärtigen Staat eintreten kann, hängt wiederum davon ab, welche außenpolitischen Ziele die Bundesrepublik im Verhältnis zu diesem Staat verfolgt. Nur mit Blick auf diese Ziele und die insoweit verfolgte außenpolitische Strategie kann die Frage beantwortet werden, ob sich die Bekanntgabe von Informationen auf die auswärtigen Belange nachteilig auswirken kann. Nachteil ist, was den außenpolitischen Zielen und der zu ihrer Erreichung verfolgten außenpolitischen Strategie abträglich ist. Wann eine Auswirkung auf die Beziehungen zu einem ausländischen Staat ein solches Gewicht hat, dass sie in diesem Sinne als Nachteil anzusehen ist, hängt ebenfalls von der Einschätzung der Bundesregierung ab. Nur die Bundesregierung kann bestimmen, ob eine von ihr erwartete oder befürchtete Einwirkung auf die auswärtigen Beziehungen mit Blick auf die insoweit verfolgten Ziele hingenommen werden kann oder vermieden werden soll (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009, a.a.O., juris Rn. 14 f.).
Was den Grad der Gewissheit anlangt, lässt die Vorschrift des § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG damit die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen ausreichen. Eher fernliegende Befürchtungen scheiden hingegen aus. Der mögliche Eintritt von Nachteilen für die internationalen Beziehungen kann nur Gegenstand einer plausiblen und nachvollziehbaren Prognose sein, die ihrerseits nur in engen Grenzen verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist. Ob und wie sich das Bekanntwerden von Informationen auf die außenpolitischen Ziele auswirkt, hängt von auf die Zukunft bezogenen Beurteilungen ab, die notwendig mit einem gewissen Maß an Unsicherheit verbunden sind. Das Gericht kann insoweit nur nachprüfen, ob die Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Prognose einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009, a.a.O., juris Rn. 19 f.).
Nach diesen Maßgaben ist der Informationszugang zu dem Antwortschreiben der Bundeskanzlerin auf einen Brief des damaligen britischen Premierministers Tony Blair ausgeschlossen. Die Beklagte hat ihren Beurteilungsspielraum nicht verletzt. Fehler bei der Sachverhaltsermittlung sind nicht ersichtlich. Auch ihre Prognose ist frei von Beurteilungsfehlern. Sie hat hierzu ausgeführt, sie hege die Befürchtung, dass eine Bekanntgabe dieser Informationen nachteilige Auswirkungen vor allem auf die Beziehungen zum Vereinigten Königreich haben kann. Wenn sich Regierungschefs bewusst dafür entschieden hätten, ihre Standpunkte und Absichten gerade nicht in öffentlicher Form (Presseerklärungen, Ansprachen auf Konferenzen, Beratungen in Gremien) kundzutun, sondern auf einen Briefwechsel zurückzugreifen, um sich auszutauschen, dann knüpften Absender und Empfänger erkennbar die Erwartung daran, dass die zwischen ihnen ausgetauschten Inhalte jedenfalls nicht im Wortlaut öffentlich gemacht würden. Diese Erwartung verbinde der jeweilige Absender nicht nur mit seinem eigenen Brief, sondern auch mit der Antwort an ihn, weil sie naturgemäß Rückschlüsse auf seinen Brief zulasse. Sollte die Bundeskanzlerin diese berechtigte Erwartung zur vertraulichen Behandlung von Kommunikationsinhalten enttäuschen, würde dies eine nicht nur theoretische Gefahr in sich bergen, dass der jeweilige Premierminister des Vereinigten Königreichs, zu dem der Bundesregierung auch nach dem EU-Austritt ein enges Verhältnis wichtig sei, von einer unmittelbaren Kontaktaufnahme zu ihr Abstand nehme und entweder Mittelsmänner einschalte oder den Austausch auf jeweilige Unterhändler verlagere. Diese Gefahr habe sich auch nicht durch Zeitablauf verringert. Denn Regierungschefs agierten nicht nur als Einzelpersonen, sondern zugleich als Repräsentanten ihres Staates, so dass die Erwartungshaltung zur vertraulichen Behandlung ihrer Korrespondenz auch mit dem Amt verbunden sei und so vom Amtsnachfolger übernommen werde.
Hiergegen ist nichts zu erinnern. Entgegen der Ansicht des Klägers führt dies auch nicht zu einer gesetzlich nicht normierten Bereichsausnahme. Die persönliche Korrespondenz zwischen Regierungschefs stellt – wie die Beklagte zutreffend ausgeführt hat – lediglich einen eng begrenzten Ausschnitt der Regierungstätigkeit dar. Auch die Einschätzung der Beklagten, dass es ungeachtet des Umstands, dass der persönliche Austausch bereits gut 13 Jahre zurückliegt, zu nachhaltigen negativen Auswirkungen bei der künftigen Zusammenarbeit mit dem Vereinigten Königreich kommen könnte, wenn der Briefwechsel im Wortlaut offengelegt würde, erscheint weder offensichtlich fehlerhaft noch in sich widersprüchlich. In der Prognose durfte auch der Umstand eingestellt werden, dass – wie von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt – (bislang) keine Freigabeerklärung Großbritanniens vorliegt. Damit macht das Bundeskanzleramt nicht etwa geltend, dass die Unterlagen allein wegen ihres Wesens geheimhaltungsbedürftig seien. Das Fehlen einer Freigabeerklärung wird lediglich vor dem Hintergrund der internationalen Gepflogenheiten als Indiz bei der Prognose gewertet, dass eine Verletzung der zugesagten Vertraulichkeit zu nachhaltigen Störungen führen und die gute Zusammenarbeit mit den Vereinigten Königreich gefährden könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 – BVerwG 20 F 13.12 – juris Rn. 12; VG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2020 – VG 2 K 164.17 – S. 16 f. des Entscheidungsabdrucks [EA]).
Vor diesem Hintergrund bedurfte es auch nicht der vom Kläger für erforderlich gehaltenen Durchführung eines „in-camera“-Verfahrens. Seinen hierauf gestützten Beweisantrag hat das Gericht in der mündlichen Verhandlung abgelehnt. Nach ständiger Rechtsprechung besteht in Streitigkeiten um Informationszugangsrechte keine generelle Pflicht zur Durchführung eines solchen Verfahrens. Das gilt nicht nur für prozedurale Geheimhaltungsgründe; der konkrete Akteninhalt muss auch für die Feststellung materieller Geheimhaltungsgründe nicht zwingend rechtserheblich sein. Das Gericht der Hauptsache ist deshalb gehalten, vor Erlass eines Beweisbeschlusses zunächst die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel auszuschöpfen, um den Sachverhalt aufzuklären und festzustellen, ob über das Vorliegen der geltend gemachten Geheimhaltungsgründe gegebenenfalls auch ohne Einsicht in die betreffenden Unterlagen entschieden werden kann. Zu diesem Zweck muss die Behörde, die den grundsätzlich gegebenen Informationszugang versagen will, soweit dies unter Wahrung der von ihr behaupteten Geheimhaltungsbedürftigkeit der Informationen möglich ist, in nachvollziehbarer Weise Umstände darlegen, die auch für den Antragsteller, der die Informationen gerade nicht kennt, den Schluss zulassen, dass die Voraussetzungen des in Anspruch genommenen Versagungsgrundes vorliegen. Eine Einsicht in die zurückgehaltenen Unterlagen wird nur dann entscheidungserheblich, wenn die Angaben der Behörde unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Erörterung der Sach- und Rechtslage für eine Prüfung der fachgesetzlichen Ausnahmegründe nicht ausreichen (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – BVerwG 7 C 20.17 – juris Rn. 38 m.w.N.).
2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Zugang zu weiteren Dokumenten des Bundeskanzleramts (dazu a) bzw. des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung (dazu b).
a. Entgegen der Auffassung des Klägers bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte nicht ausreichend recherchiert hat und bei erneuter Recherche weitere Unterlagen aufgefunden werden könnten. Dem Verwaltungsvorgang ist vielmehr zu entnehmen, dass die Beklagte mit dem von dem Kläger genannten Stichwort des Tierschutzes in den beiden Registraturen des Bundeskanzleramts, die nach ihrer Erfahrung ausschließlich von dem Informationszugangsantrag des Klägers betroffen sein können, recherchiert und die aufgefundenen Dokumente in einer Liste zusammengestellt hat. Anschließend haben die betroffenen Fachbereiche geprüft, ob auch außerhalb des vorläufigen Rechercheergebnisses einschlägige Dokumente im Sinne der Anfrage des Klägers existieren. In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter der Beklagten nachvollziehbar dargelegt, dass die vorhandenen Recherchemöglichkeiten in Bezug auf den Antrag des Klägers vom 3. April 2017 ausgeschöpft worden seien. Dem ist der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten. Entsprechende Beweisanträge hat das Gericht in der mündlichen Verhandlung abgelehnt.
aa. Soweit er im Klageverfahren die vermeintliche Unvollständigkeit damit zu begründen versucht, dass das von der Beklagten verwendete Stichwort des Tierschutzes nicht alle damit im Zusammenhang stehenden Dokumente erfasst und im Klageverfahren beispielhaft Themenkomplexe hierzu benennt, ist dies auf seinen allgemein gehaltenen Antrag im Verwaltungsverfahren zurückzuführen.
Der informationsfreiheitsrechtliche Zugangsanspruch setzt einen Antrag voraus (§ 7 Abs. 1 Satz 1 IFG), der erkennen lässt, zu welchen Informationen der Zugang gewünscht wird. Das Antragserfordernis betrifft mithin nicht nur die Einleitung des Verfahrens, sondern fordert zugleich eine inhaltliche Begrenzung des Verfahrensgegenstands (BVerwG, Beschluss vom 17. November 2016 – BVerwG 6 A 1.15 – juris Rn. 13), mit dem der Rahmen der behördlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt wird (VG Berlin, Urteil vom 26. Mai 2020 – VG 2 K 218.18 – S. 7 EA). Die an den Antrag zu stellenden Anforderungen ergeben sich aus den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und den Umständen des Einzelfalls (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – BVerwG 7 C 21.12 – BVerwGE 147, 312 Rn. 54).
Hiernach war die Beklagte nicht gehalten, ergänzende Nachforschungen anzustellen, ob sie über weitere Dokumente verfügt, die nicht unter dem Stichwort Tierschutz verschlagwortet sind, aber dennoch unter den Informationszugangsantrag des Klägers fallen könnten. Ihre Suche mit dem einzigen, vom Kläger vorgegebenen Stichwort hat eine Reihe von Treffern ergeben. Um welche weitergehenden Informationen es dem Kläger gegangen sein könnte, hat er im behördlichen Verfahren nicht präzisiert. Ihm steht es frei, unter Nennung der von ihm im Klageverfahren angeführten Schlagworte einen konkretisierten Antrag auf Informationszugang bei der Beklagten zu stellen.
bb. Nichts anderes folgt aus dem vom Kläger monierten Umstand, dass die Beklagte die sog. Kanzler-Registratur (K-Reg), in der Bürgereingaben geführt werden, von vornherein von der Suche ausgeschlossen hat. Der Antrag auf Informationszugang vom 3. April 2017 ist nach Auslegung vom objektivierten Empfängerhorizont nur so zu verstehen, dass es dem Kläger ausschließlich um solche Dokumente des Tierschutzes ging, mit denen die Bundeskanzlerin persönlich befasst war. Dies ergibt sich eindeutig aus der Fassung des Antrags und dem vom Kläger mitgeteilten Hintergrund seiner Antragstellung. Danach bezweckte er damit, die persönliche Haltung der Bundeskanzlerin zum Tierschutz zu ermitteln. Diese Eingrenzung findet sich auch im Wortlaut des Antrags wieder, indem der Kläger beantragt hat, ihm diejenigen Akten oder Aktenbestandteile zur Verfügung zu stellen, mit denen Interviews oder sonstige Stellungnahmen der Bundeskanzlerin zu Fragen des Tierschutzes vorbereitet bzw. von ihr persönlich ergänzt worden sind. Die Beklagte hat hierzu nachvollziehbar ausgeführt, dass nach ihren langjährigen Erfahrungen Informationen im Sinne des klägerischen Antrags ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Haupt-Registratur oder der VS-Registratur, die auf entsprechende Nachfrage Fehlanzeige gemeldet hat, anfallen.
cc. Das Vorbringen des Klägers, es gebe zu den Äußerungen der Bundeskanzlerin, die über das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung an die Öffentlichkeit gehen, auch jeweils einen Verwaltungsvorgang im Bundeskanzleramt, ist eine bloße Behauptung ins Blaue hinein. Die Beklagte hat insoweit erklärt, dass Presseanfragen, die vom Bundespresseamt beantwortet werden, in den Verwaltungsvorgängen des Bundeskanzleramts nur dann auftauchen, wenn das entsprechende Fachreferat im Vorfeld der Erstellung der Erklärung durch das Bundespresseamt beteiligt worden ist. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass hinsichtlich der vom Kläger angesprochenen Dokumente zu der Plattform „Direkt zur Kanzlerin“ keine Unterlagen beim Bundeskanzleramt vorliegen. Das Gericht hat keinen Anlass, an der Richtigkeit dieses Vortrags zu zweifeln.
dd. Zweifel an der Ausschöpfung der Recherchemöglichkeiten vermag der Kläger auch nicht mit seinem Vortrag zu begründen, im Widerspruchsverfahren seien Dokumente angefallen, die nicht Bestandteil des Verwaltungsvorgangs geworden sind. Soweit er sich hierbei darauf beruft, die im Widerspruchsbescheid vom 15. August 2017 angeführte erneute erfolglose Suche der Beklagten nach einschlägigen Informationen im Sinne seiner Anfrage sei nicht im Verwaltungsvorgang dokumentiert, zeigt er hiermit keinen Verstoß gegen das Gebot der Aktenwahrheit, Aktenklarheit und Aktenvollständigkeit (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 12. Juli 2018 – 2 S 143/18 – juris Rn. 84) auf. Zu dokumentieren ist lediglich der wesentliche sachbezogene Geschehensablauf (vgl. § 1 Abs. 2, § 2 Satz 1, § 4 Abs. 1, § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 1 der Registraturrichtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut in Bundesministerien). Danach bedurfte es nicht des Ablegens der Antworten der beteiligten Referate 211 und 322. Diese haben den Widerspruchsbescheid mitgezeichnet. Für das Vorhandensein weiterer, im Widerspruchsverfahren angefallener Dokumente hat der Kläger keine greifbaren Anhaltspunkte dargetan.
ee. Soweit der Kläger schließlich darauf verweist, dass es unglaubwürdig sei, dass die Aktenführung im Bundeskanzleramt ausschließlich papiergebunden erfolge, verkennt er den Unterschied zwischen papiergebundener Aktenführung und elektronischer Aktenregistratur. Eine Verpflichtung der Beklagten zur digitalen Aufbereitung des gesamten Aktenbestandes nach dem heutigen Stand der Technik besteht jedenfalls nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – BVerwG 7 C 2.15 – juris Rn. 44).
b. Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung ist eine eigene Behörde des Bundes i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Eine Behörde ist jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt (VG Berlin, Urteil vom 19. Dezember 2019 – VG 2 K 178.19 – juris Rn. 16). Dies wiederum bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns (BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 – BVerwG 7 C 1.12 – juris Rn. 22). Das Bundespresseamt informiert über die Arbeit der Bundesregierung nach außen und ist zuständig für die interne Information der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bundesregierung (vgl. Bekanntmachung eines Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 18. Januar 1977, BGBl. I S. 128). Es wird geleitet von einem Staatssekretär als Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (vgl. Organisationsplan vom 2. März 2020, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975202/415612/9c5aac5db81273f289eae4db471caf2d/druckversion-organigramm-bpa-data.pdf?download=1).
Eine Beschaffungspflicht des Bundeskanzleramts von etwaig bei dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung vorhandenen Informationen besteht nicht. Der Anspruch auf Informationszugang erfasst nur solche Informationen, die bei der Behörde tatsächlich vorhanden sind; es besteht grundsätzlich keine Informationsbeschaffungspflicht der Behörde (BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – BVerwG 7 B 43.12 – juris Rn. 11; VG Berlin, Urteil vom 30. August 2016 – VG 2 K 37.15 – juris Rn. 22). Insbesondere erstreckt sich der Informationszugangsanspruch von vornherein nicht auf Dokumente, die eine informationspflichtige Stelle für die Erfüllung ihrer Aufgaben zwar beschaffen könnte oder auch müsste, sich aber nicht beschafft hat. Ebenso wenig eröffnet in diesem Sinne § 1 Abs. 1 IFG den Zugriff etwa auf Stellungnahmen und Positionspapiere anderer Behörden, die diesen nicht vorliegen, von ihnen aber angefordert werden könnten. Der Zugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz erstreckt sich danach allein auf amtliche Informationen, die Grundlage der staatlichen Aufgabenwahrnehmung sind oder waren, nicht aber auf solche, die zur Aufgabenwahrnehmung hätten herangezogen werden können oder müssen. Gegen dieses Verständnis des Informationsfreiheitsgesetzes ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1 BvR 1978/13 – juris Rn. 23 m.w.N.).
II. Die Feststellungsklage ist hinsichtlich der Anträge zu 3 und 5 unzulässig. Sie betreffen nicht das Bestehen eines Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO. Mit ihnen stellt der Kläger nur abstrakte Rechtsfragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2018 – BVerwG 6 A 3.16 – juris Rn. 53 m.w.N.) bzw. sie stellen bloße Vorfragen oder unselbständige Elemente des Rechtsverhältnisses, das Gegenstand des Klageantrags zu 1 ist, dar und können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 38.09 – juris Rn. 32).
B. Die Klage ist hinsichtlich des Hilfsantrags zu 2 unbegründet (dazu I) und hinsichtlich des Hilfsantrags zu 4 unzulässig (dazu II).
I. Eine Pflicht der Beklagten zur Weiterleitung des Informationszugangsantrags an das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung ergibt sich weder aus dem Informationsfreiheitsgesetz noch aus § 25 Abs. 1 VwVfG. Das Informationsfreiheitsgesetz sieht – anders als § 4 Abs. 3 Satz 1 UIG oder § 13 Abs. 1 Satz 4 IFG Bln – keine Pflicht zur Weiterleitung vor (VG Berlin, Urteil vom 23. Oktober 2013 – VG 2 K 294.12 – juris Rn. 67). Eine etwaige Hinweispflicht aus § 25 Abs. 1 VwVfG (vgl. Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 7 Rn. 54) hat die Beklagte erfüllt. Sie hat den Kläger bereits mit der Eingangsbestätigung vom 18. April 2017 in Bezug auf sein Begehren, ihm Zugang zu im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung vorhandenen Informationen zu gewähren, darauf hingewiesen, dass der Anspruch aus § 1 Abs. 1 IFG auf die bei der Behörde vorhandenen Informationen beschränkt und das Bundeskanzleramt nicht verpflichtet ist, die zur Beantwortung seiner Fragen notwendigen Daten durch Nachfrage bei anderen Stellen zu erheben und für ihn zusammenzustellen. Hieraus musste der – damals noch unvertretene – Kläger den Schluss ziehen, dass er sich mit seinem Begehren insoweit an das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung wenden musste. Der Kläger durfte – insbesondere nachdem in dem Bescheid vom 24. Mai 2017 und in dem Widerspruchsbescheid vom 15. August 2017 nochmals ausgeführt worden ist, dass ein Anspruch auf Informationsbeschaffung bei Dritten (wie z.B. nachgeordneten Behörden) nicht besteht – nicht darauf vertrauen, dass das Bundeskanzleramt sein Begehren erfüllen werde. Eine weitergehende Beratungspflicht der Beklagten bestand nicht.
II. Der Hilfsantrag zu 4 ist unzulässig. Insoweit gilt das zum Klageantrag zu 3 Ausgeführte entsprechend.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO i.V.m. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es im Hinblick auf die insoweit offenen Erfolgsaussichten der Klage bis zur Erledigung billigem Ermessen, die Kosten hälftig zu teilen. In Anbetracht des hierdurch bedingten geringen Obsiegens des Klägers waren ihm die Kosten ganz aufzuerlegen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes
§ 1 Abs. 3 IFG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 2 Nr. 1 Satz 1 IFG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 UIG
§ 13 Abs. 1 Satz 4 IFG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 312
10 C 11.19
7 C 22.08
2 K 260.16
20 F 13.12
2 K 164.17
7 C 20.17
6 A 1.15
2 K 218.18
7 C 21.12
2 S 143/18
7 C 2.15
2 K 178.19
7 C 1.12
7 B 43.12
2 K 37.15
1 BvR 1978/13
6 A 3.16
8 C 38.09
2 K 294.12