Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-05-09, Aktenzeichen 5 S 2015/17

Tenor:
Der Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 29. April 2019 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 und der Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2016 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 4. Oktober 2016 werden für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin und die zusammen mit diesem erlassenen örtlichen Bauvorschriften.
2
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke mit den Flurstück-Nummern 809 und 810 auf der Gemarkung der Antragsgegnerin. Das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 809 ist mit einem Wohngebäude sowie einem Bootsschuppen bebaut. Das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 810 ist eine gärtnerisch gepflegte Wiesenfläche und grenzt an den Bodensee. Über das Grundstück verläuft der auch im Bebauungsplan als Hinweis aufgenommene Seeuferweg, der von der Öffentlichkeit genutzt und der Antragsgegnerin unterhalten wird. Gegen die Nutzung des Weges durch die Öffentlichkeit ist beim Verwaltungsgericht Freiburg ein Verfahren anhängig (7 K 7070/17).
3
Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans und der örtlichen Bauvorschriften, die zahlreiche diese Grundstücke betreffende Festsetzungen enthalten. So sind in dem Bebauungsplan für das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 810 ein allgemeines Wohngebiet (WA) und ein Baufenster festgesetzt, das sich am vorhandenen Wohngebäude orientiert. Für das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 809 ist eine private Grünfläche teils mit der Zweckbestimmung Garten, teils mit der Zweckbestimmung Uferzone (See) festgesetzt. Die privaten Grünflächen sind von einer Bebauung freizuhalten.
4
Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans und der örtlichen Bauvorschriften lief wie folgt ab: Am 9. September 2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ aufzustellen. In der Folge wurde die Öffentlichkeit frühzeitig beteiligt, wobei sich auch die Antragstellerin äußerte. In der öffentlichen Sitzung vom 25. Januar 2016 billigte der Gemeinderat den Entwurf des Bebauungsplans und der zusammen mit ihm aufzustellenden örtlichen Bauvorschriften und beschloss deren öffentliche Auslegung sowie die Beteiligung der betroffenen Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange. Die am 25. Februar 2016 öffentlich bekannt gemachte öffentliche Auslegung fand vom 7. März bis 8. April 2016 statt. Die Antragstellerin brachte in diesem Rahmen erneut Einwendungen vor. Die Einwendungen wurden vom Gemeinderat in seiner Sitzung vom 30. Mai 2016 zurückgewiesen. Da der Entwurf geändert wurde, beschloss der Gemeinderat zugleich die erneute öffentliche Auslegung des Planentwurfs und der örtlichen Bauvorschriften und die erneute Behördenbeteiligung. Die am 21. Juli 2016 bekannt gemachte erneute öffentliche Auslegung fand vom 1. August bis 2. September 2016 statt. Auch hier wurden von der Antragstellerin Einwendungen vorgebracht. In seiner öffentlichen Sitzung am 4. Oktober 2016 beschloss der Gemeinderat den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ und die örtlichen Bauvorschriften als Satzungen. Die Gemeinderäte O... und K... hatten sich ausweislich der Sitzungsniederschrift zuvor für befangen erklärt und im Zuschauerraum Platz genommen. Der Beschluss wurde am 13. Oktober 2016 und nochmals am 8. Dezember 2016 - mit einem größeren Planausschnitt - öffentlich bekannt gemacht.
5
Die Antragstellerin hat am 30. August 2017 gegen den Bebauungsplan einen Normenkontrollantrag gestellt und diesen am 12. Oktober 2017 auf die örtlichen Bauvorschriften erweitert.
6
Beide Satzungen seien formell fehlerhaft zustande gekommen, weil am Aufstellungsbeschluss und den weiteren Beschlüssen über die Auslegung der Entwürfe befangene Gemeinderäte teilgenommen hätten.
7
Der Bebauungsplan weise auch inhaltliche Mängel auf. Die zeichnerischen Festsetzungen seien unbestimmt. Die Legende unterscheide nicht hinreichend zwischen verbindlichen Festsetzungen und bloß nachrichtlichen Hinweisen. Allein die Planzeichen für Biotope sowie über den Verlauf des Uferwegs seien als unverbindliche Hinweise ausgewiesen. Hinsichtlich der übrigen Planzeichen fehlten solche Hinweise, so dass nicht zwischen verbindlichen Festsetzungen und nachrichtlichen Übernahmen unterschieden werden könne. Für den Betroffenen sei unklar, ob es sich bei dem Planzeichen „Landschaftsschutzgebiet“ um eine Festsetzung oder lediglich um eine nachrichtliche Übernahme handele. Zudem sei es widersprüchlich, dass das außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans liegende Landschaftsschutzgebiet in den Plan aufgenommen worden sei. Außerdem entspreche das in der Legende verwendete Planzeichen „Umgrenzung von Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft (F 2)“ nicht dem in der Planzeichnung verwendeten Planzeichen. So weise die Legende hier neben einer durchgezogenen schwarzen Linie mit nach innen gekehrten Häkchen eine grüne Umrandung der festgesetzten Flächen auf. Im Rahmen der Planzeichnung finde sich die grüne Umrandung nicht. Dies verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Schließlich seien die Bauräume sowie deren räumliche Lage innerhalb des jeweiligen Grundstücks, insbesondere im Hinblick auf die Abstände zu den Grundstücksgrenzen, nicht vermaßt. Dies verstoße gegen den Grundsatz der Normenklarheit, da die Lage der Bauräume nicht feststellbar sei. Manche Bauräume seien in unmittelbarer Grenznähe vorgesehen. Hier sei ein Bauen nur nach Maßgabe des Abstandsflächenrechts möglich. Diese Einschränkung sei bei der Abwägung nicht berücksichtigt worden.
8
Auch die textlichen Festsetzungen wiesen zahlreiche Fehler auf. Die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung seien insgesamt unwirksam. Es sei entgegen § 16 Abs. 3 BauNVO weder eine Grundflächenzahl noch eine absolut zulässige Grundfläche festgesetzt worden.
9
Auch die in Nummer I.2.1 der textlichen Festsetzungen getroffene Regelung zur Höhe der baulichen Anlagen sei unwirksam. Dies gelte bereits für die Festsetzung der Erdgeschossfußbodenhöhe in Nummer I.2.1.1. Es sei geklärt, dass die bei der Festsetzung einer Höhe oder Höhenlage erfolgende Bezugnahme auf das Niveau eines bestimmten Punktes einer geplanten oder bestehenden Verkehrsfläche nur dann präzise genug sei, wenn die Höhenlage der Verkehrsfläche festgesetzt sei oder die Höhenlage eindeutig bestimmt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. So stelle sich bereits die Frage, über welche Länge der völlig unspezifisch in Bezug genommenen öffentlichen Verkehrsfläche „im Mittel“ gemessen werden solle. Unklar sei weiter, welche angrenzende öffentliche Verkehrsfläche gemeint sei, wenn das Grundstück an mehrere öffentliche Verkehrsflächen angrenze. Soweit alternativ auf landwirtschaftliche Wege abgestellt werde, sei auch dies unbestimmt. Die Regelung in Nummer I.2.1.1. Absatz 2 sei gleichfalls unbestimmt. Die maßgeblichen Bezugspunkte für die Bemessung der Distanz von 15 m des Gebäudes zur öffentlichen Verkehrsfläche seien nicht bestimmt. Auch sei unklar, wie die „im Mittel vorhandene Geländehöhe“ zu bestimmen sei. Daher sei auch der untere Bezugspunkt für die Ermittlung der Gebäudehöhe unbestimmt, weshalb auch Nummer I.2.1.2 unwirksam sei. Vergleichbares gelte für die in Nummer I.2.1.3 enthaltene Festsetzung der Traufhöhe.
10
Die Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung führe zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Es fehle dann für viele Grundstücke, auf denen Baufenster festgesetzt seien, die aber im Außenbereich lägen, an einer städtebaulichen Vorgabe zum Maß der baulichen Nutzung. Daher sei davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin den Bebauungsplan ohne Vorgaben zum Maß der baulichen Nutzung nicht erlassen hätte.
11
Des Weiteren seien die Festsetzungen zur Bauweise gemäß Nummer I.3 der textlichen Festsetzungen unwirksam. Es sei keine städtebauliche Rechtfertigung dafür ersichtlich, weshalb trotz der Festsetzung der offenen Bauweise die Bauausführung auf die Realisierung von Einzel- oder Doppelhäusern beschränkt werden solle. Obwohl es im Plangebiet bereits Hausgruppen gebe, werde die Entstehung neuer Hausgruppen ausgeschlossen, ohne den Grund hierfür deutlich zu machen. Hier liege ein Abwägungsausfall vor.
12
Die Festsetzungen zur höchst zulässigen Zahl von Wohnungen in Wohngebäuden in Nummer I.4 der textlichen Festsetzungen sei ebenfalls unwirksam. Zunächst sei schon nicht ermittelt, inwieweit die in Bestandsgebäuden vorhandenen Wohneinheiten, die über den nach Nummer I.4 zulässigen Zahlen lägen, überhaupt baurechtlich genehmigt seien (etwa auf den Grundstücken mit den Flurstück-Nummern 733 bis 736). Hier sei weder die Zahl der Wohneinheiten noch deren Genehmigungszustand ermittelt worden. Daher sei Bestandsschutz „ins Blaue hinein“ rechtswidrig zugebilligt worden. Ferner liege eine abwägungsfehlerhafte Ungleichbehandlung von Doppelhäusern und „normalen“ Wohngebäuden vor. Es sei nicht ersichtlich, weshalb bei Doppelhäusern insgesamt vier Wohnungen und bei „normalen“ Gebäuden nur drei Wohneinheiten zulässig seien.
13
Abwägungsfehlerhaft seien ferner die Festsetzungen zu den überbaubaren Grundstücksflächen. Die Antragsgegnerin meine, es bei Baufenstern für die Hauptgebäude belassen zu können und keine für bestehende oder künftige Nebenanlagen vorsehen zu müssen. Dies sei fehlerhaft. Für bestehende genehmigte Nebenanlagen hätten Baufenster ausgewiesen werden müssen, namentlich für den auf ihrem Grundstück mit der Flurstück-Nummer 810 bestehenden Schuppen. Die Antragsgegnerin habe auch nicht ermittelt, ob und wie viele ungenehmigte Nebengebäude es gebe. Dies sei abwägungsfehlerhaft. Soweit die Antragsgegnerin meine, ein Baufenster sei für Nebenanlagen nicht erforderlich, weil diese auch außerhalb von Baufenstern zulässig seien, übersehe sie, dass dies nach § 23 Abs. 5 BauNVO nur ausnahmsweise möglich sei. Dies gelte erst recht angesichts des Umstands, dass sich aus anderen Festsetzungen und den örtlichen Bauvorschriften ergebe, dass Stellplätze und Garagen vor allem außerhalb der Baufenster realisiert werden sollen. Die Festsetzung der Baufenster sei damit widersprüchlich und abwägungsfehlerhaft.
14
Unwirksam seien auch die Festsetzung Nummer I.6.1 über Flächen, die von der Bebauung freizuhalten seien, und die gleichermaßen für ihr Grundstück geltende Festsetzung einer privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Garten. Ein Garten erfordere auch die Errichtung von Gartenhäusern, Wegen, Teichen oder Ähnlichem. Dem widerspreche die Festsetzung des Freihaltens von jeglicher Bebauung. Zudem fehle es an einem rechtfertigenden Grund für den vollständigen Ausschluss jeglicher Bebauung. Jedenfalls bestehe im Bereich zwischen dem bestehenden Wohngebäude und dem Schuppen und dem Bodensee keine Sichtachse mehr, die geschützt werden müsse. Abgesehen davon sei es unangemessen, dass selbst solche baulichen Anlagen ausgeschlossen seien, die eine etwaige Sichtachse nicht tangierten.
15
Auch die Festsetzung in Nummer I.6.2 (Sichtdreieck) sei unwirksam. Es werde lediglich eines der Sichtdreiecke näher erläutert. Welchen Sinn die übrigen Sichtdreiecke hätten, sei nicht ersichtlich. Es fehle an einer städtebaulichen Konzeption. Zudem sei die Festsetzung unbestimmt. Nicht nachvollziehbar sei, dass hochstämmige Bäume ausgenommen seien. Es sei unklar, was verboten sei. Außerdem sei unklar, was unter „allen sonstigen Einmündungen oder Kreuzungen oder Grundstückszufahrten“ zu verstehen sei. Zudem fehle eine Bestandsanalyse. Im Plangebiet sei eine Vielzahl von nach Nummer I.6.2 unzulässigen Zuständen vorhanden.
16
Unwirksam sei auch die für Teile des Grundstücks mit der Flurstück-Nummer 809 vorgesehene private Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Uferzone“ (Nummer I.7 der textlichen Festsetzungen). Die Festsetzung sei abwägungsfehlerhaft. Soweit sie mit der Sicherung der Sichtbeziehung zum See gerechtfertigt werde, bestehe eine solche im Bereich der dem Wohngebäude vorgelagerten Fläche bereits gegenwärtig nicht mehr. Soweit unter Nummer I.7.2 der textlichen Festsetzungen ausgeführt werde, die privaten Grünflächen stellten aufgrund der Nutzung durch Touristen und Einheimische einen wichtigen Erholungsraum dar, sei dies abwägungsfehlerhaft. Bei dem gesamten Grundstück mit der Flurstück-Nummer 809, für das eine private Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone festgesetzt sei, handele es sich um ein Privatgrundstück, das der Öffentlichkeit nicht für Erholungszwecke zur Verfügung stehe. Die Festsetzung Nummer I.7 sei auch unbestimmt. Es sei unklar, welche Ausgestaltung vorgenommen werden dürfe, wenn die Uferzone als „Grünflächen, Wiesenflächen oder gärtnerisch angelegt“ zu unterhalten sei. Zudem habe der Antragsgegnerin für die Festsetzung verbotener Handlungen eine Rechtsgrundlage gefehlt. Die Festsetzung sei auch deshalb abwägungsfehlerhaft, weil der Uferweg über das Grundstück verlaufe, der von Dritten begangen werden könne. Gegenüber diesem Weg müsse ihr Grundstück durch Einfriedungen gesichert werden. Die gestattete Anpflanzung von Hecken bis zu 1 m Höhe sei dafür ungeeignet. Damit habe sich die Antragsgegnerin nicht auseinandergesetzt. Auch habe sich die Antragsgegnerin nicht damit befasst, dass auf dem Grundstück seit jeher Boote und Bootstrailer abgestellt worden seien. Diese Nutzung finde derzeit wegen einer Auseinandersetzung mit dem Landratsamt Konstanz nicht statt. Nach deren Beilegung sei jedoch weiter beabsichtigt, Boote und Bootstrailer seenah abzustellen. In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin abweichend hierzu vorgetragen, sie beabsichtige lediglich, Boote zu Wasser zu lassen.
17
Auch die Festsetzung Nummer I.8 der textlichen Festsetzungen bezüglich „Flächen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (F2)“ sei unwirksam. Das Planzeichen der Legende stimme nicht mit der zeichnerischen Festsetzung überein. Zudem sei die sie betreffende Festsetzung in Nummer I.8.2 unbestimmt. Es werde nicht nur Schutz und Pflege gefordert, sondern auch eine Entwicklung und Wiederherstellung. Es sei unklar, was hier verlangt werde. Ihr Interesse an der Lagerung von Booten sei nicht berücksichtigt worden. Zudem sei es widersprüchlich, wenn die Antragsgegnerin auf dem Grundstück einen stark frequentierten Uferweg unterhalten, andererseits jegliche weitere bauliche Entwicklung unterbinden wolle. Weiter fehle es für die festgesetzten Handlungsverbote an einer Rechtsgrundlage. Auch seien sie zu unbestimmt. Es stelle sich die Frage, was unter „gebietsfremden Pflanzenarten“ zu verstehen sei. Zudem widersprächen sich die Festsetzungen Nummer I.7 und I.8. In der privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone solle jegliche Einfriedigung ausgeschlossen sein mit der Ausnahme von maximal 1 m hohen Hecken. In der flächenmäßig deckungsgleichen Festsetzung Nummer I.8 seien Hecken nur mit 50 cm Höhe zulässig. Es stelle sich die Frage, welche Höhenfestsetzung gelten solle. Es fehle in der Begründung des Plans oder im Umweltbericht auch an einer konkreten Bestandserfassung, was Voraussetzung dafür wäre, um abwägungsgerecht die vorgesehenen Handlungsverbote und -gebote festsetzen zu können. Widersprüchlich sei es auch, dass sich in Nummer I.8.3 eine Pflicht finde, die für das gesamt Plangebiet gelte, wohingegen sich die Festsetzung Nummer I.8 im Übrigen offenbar nur auf parzellenscharf ausgewiesene Flächen beziehe. Insgesamt fehle es für die Festsetzungen zur Fläche F 2 an einer konkreten Bestandsaufnahme. Der Bebauungsplan suggeriere, es handele sich um eine unbedingt schützenswerte Uferzone. Dies sei jedoch nicht der Fall. Seit jeher befinde sich dort eine Durchgangsfläche zum See, auf der schon immer Boote in den See verbracht worden seien. Ihre Interessen seien nicht berücksichtigt worden. Ohne konkrete Ermittlungen seien Handlungsgebote normiert worden, die sogar eine Schließung des Zugangs in den Raum stellten.
18
Schließlich sei auch Nummer I.9 der Festsetzungen unwirksam. Es fehle an einer Bestandserfassung und Bewertung des vorhandenen Gehölz- und Baumbestandes. Die Auswahl der „das Landschaftsbild prägenden, großkronigen Laubbäume und sonstigen Gehölze “ erscheine willkürlich. Die Bedeutung des Satzes „Im Traufbereich seien Aufschüttungen oder Abgrabungen unzulässig“ sei unklar und unbestimmt.
19
Auch die örtlichen Bauvorschriften litten an Mängeln. So sei die Regelung Nummer I.1.1 zur Grundrissgestaltung, die auf das „angemessene Größenverhältnis zum Hauptgebäudekörper“ sowie das „architektonische Einfügen“ abstelle, gänzlich unbestimmt. Für Nummer I.1.4.5 (Errichtung von Garagen und Nebengebäuden) sei keine Rechtsgrundlage ersichtlich. Soweit in Nummer I.2.1 Einfriedungen in ihrer Höhe eingeschränkt würden, stelle sich die Frage, wann die dort in Bezug genommenen Hecken einen senkrechten Verlauf zum See nehmen sollten. Die Festsetzung sei daher unbestimmt. Die Lage, Situierung und Ausgestaltung des im ersten Absatz von Nummer I.3.2 geforderten Grünstreifens sowie die Situierung der Stellplätze sei aus der Festsetzung nicht ersichtlich. Vergleichbares gelte für den zweiten Absatz von Nummer I.3.2. Auch Nummer I.3.6 sei unbestimmt. Hier hätte es einer konkreten Pflanzliste bedurft. Insgesamt seien die örtlichen Bauvorschriften pauschal für das ganze Gebiet und ohne konkrete, parzellenscharfe Bestandserfassung erfolgt. Dadurch werde die Baufreiheit der Eigentümer nicht hinreichend berücksichtigt. Es sei von der Gesamtunwirksamkeit der örtlichen Bauvorschriften auszugehen, die eng mit dem Bebauungsplan zusammenhingen.
20
Die Antragsgegnerin hat ab Anfang März 2019 ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern durchgeführt. Im Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin vom 7. März 2019 wurde bekannt gemacht, dass im ergänzenden Verfahren ein Entwurf des Bebauungsplans und der örtlichen Bauvorschriften vom 15. März bis 15. April 2019 öffentlich ausgelegt werde. Außerdem wurden die betroffenen Träger öffentlicher Belange angehört. In der Sitzung vom 18. März 2019 stimmte der Gemeinderat der Durchführung eines Ergänzungsverfahrens und der öffentlichen Auslegung nachträglich zu. Der geänderte Bebauungsplan und die örtlichen Bauvorschriften wurden am 29. April 2019 vom Gemeinderat beschlossen. Ausweislich der Sitzungsniederschrift erklärten sich die Gemeinderäte K... und O... zuvor für befangen und nahmen im Zuschauerraum Platz. Der Bebauungsplan und die örtlichen Bauvorschriften wurden am 2. Mai 2019 bekannt gemacht. Der Bebauungsplan regelt nun in Nummer I.2.3 der textlichen Festsetzungen, dass der Flächeninhalt der Baufenster die zulässige Grundfläche sei. Auf die Rüge der Antragstellerin im Rahmen der öffentlichen Auslegung wurden ferner zuvor noch als erhaltenswert festgesetzte Bäume auf dem Grundstück der Antragstellerin nicht mehr als solche festgesetzt, da sie nicht mehr vorhanden sind.
21
Die Antragstellerin hat daraufhin den geänderten Bebauungsplan und die örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 in das Normenkontrollverfahren einbezogen und die Festsetzung der zulässigen Grundfläche beanstandet. Sie werde dem Anspruch auf Gleichbehandlung nicht gerecht. Das Verhältnis der zulässigen Grundfläche zur gesamten Grundstückfläche und zum Bestand sei bei ihrem Grundstück geringer als bei anderen Grundstücken. Soweit sich die zulässige Grundfläche an der überbaubaren Grundstücksfläche ausrichte, hätte bereits bei deren Festsetzung darauf geachtet werden müssen, zu welchen Grundflächenzahlen dies führe. Hier hätten schon die Baufenster anders gestaltet werden müssen. Außerdem sei nicht erkennbar, welche Gründe die Überschreitung der nach § 17 Abs. 1 BauNVO zulässigen Grundfläche rechtfertigten. Die Festsetzung sei allein der prozessualen Situation geschuldet. Es fehle an einem nachvollziehbaren Konzept. Die von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung übergebene Tabelle „Grundflächenzahl im Bebauungsplan ‚Melcherleshorn II‘“ sei kein hinreichendes Konzept, da es insbesondere gleichheitswidrig sei. Auch der Verweis auf § 19 Abs. 4 BauNVO sei nicht nachvollziehbar. Es sei nicht ersichtlich, welche Bedeutung diese Regelung haben solle, weil der Bebauungsplan ausdrücklich keine der in § 19 Abs. 4 BauNVO genannten Anlagen außerhalb der Bauräume zulasse. Hier liege ein Abwägungsdefizit vor. Schließlich unterschieden sich die Darstellungen im Umweltbericht mit dem Grünordnungsplan von denjenigen des ursprünglich in Kraft gesetzten Bebauungsplans. Dies gelte insbesondere für ihr Grundstück. Die im Bebauungsplan festgesetzten Flächen mit naturschutzfachlicher Schutzbedürftigkeit seien im Hinblick auf ihre Ausdehnung und Abgrenzung nicht nachvollziehbar.
22
Die Antragstellerin beantragt,
23
den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 29. April 2019 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 und - für den Fall deren Unwirksamkeit - den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2016 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 4. Oktober 2016 für unwirksam zu erklären.
24
Die Antragsgegnerin beantragt,
25
den Antrag abzuweisen.
26
Sie hält den Antrag für unbegründet. Der Bebauungsplan sei formell und materiell rechtmäßig. Die Mutmaßungen der Antragstellerin zur Mitwirkung befangener Gemeinderäte seien unbegründet. Ausweislich der Sitzungsniederschriften hätten an den Beschlüssen im Bebauungsplanverfahren die angesprochenen Gemeinderäte nicht mitgewirkt. Darüber hinaus sei ein wirksamer Aufstellungsbeschluss nicht Voraussetzung für einen wirksamen Bebauungsplan. Entsprechendes gelte für die Beschlüsse über die öffentlichen Auslegungen der Entwürfe.
27
Die gerügten Bestimmtheitsmängel lägen ebenfalls nicht vor. Die Biotope und der Verlauf des Uferweges seien in der Legende ausdrücklich als nachrichtlich übernommen gekennzeichnet. Dass es sich bei der Kennzeichnung des FFH-Gebietes „Bodanrück und westlicher Untersee“ und des Vogelschutzgebietes „Untersee des Bodensees“ lediglich um nachrichtliche Darstellungen handele, ergebe sich schon daraus, dass diese außerhalb des eindeutig festgelegten Geltungsbereichs des Bebauungsplans lägen. Der Bebauungsplan unterscheide auch im Textteil zwischen Festsetzungen und nachrichtlichen Übernahmen und Hinweisen. Auch in der Begründung werde bei den einzelnen Punkten darauf verwiesen, dass es sich lediglich um einen Hinweis handele. Auch die Aufnahme des Verlaufs des Uferwegs sei als „Hinweis“ sachgerecht. Dieser Weg sei kraft unvordenklicher Verjährung als öffentlicher Weg einzustufen. Dies habe das Verwaltungsgericht Freiburg in einem von der Antragstellerin durchgeführten Eilverfahren bestätigt (VG Freiburg, Beschluss vom 24.3.2017 - 6 K 1477/17 -).
28
Die Lage der „F 2“-Fläche sei im Bebauungsplan durch den Eintrag in der Planzeichnung nebst Umgrenzung räumlich eindeutig bestimmt. Soweit die durchgezogene Linie mit den nach innen gekehrten Häkchen nicht auch noch - wie in der Legende - grün hinterlegt worden sei, liege dies daran, dass die Fläche als private Grünfläche ohnehin schon grün hinterlegt sei.
29
Die von der Antragstellerin geforderte Vermaßung der „Bauräume“ - gemeint sei wohl die Festlegung der überbaubaren Grundstücksfläche - sei rechtlich nicht gefordert und auch vollkommen unüblich.
30
Auch die von der Antragstellerin bemängelte Nichtaufnahme des Grenzabstands der Baufenster sei nicht zu beanstanden. Die bauordnungsrechtlichen Grenzabstände könnten zwar im Einzelfall dazu führen, dass ein Baufenster nicht vollständig ausgenutzt werden könne oder in seiner Höhe hinter der planerisch maximal festgesetzten Höhe zurückbleiben müsse. Es sei jedoch nicht ersichtlich, dass hier deshalb die Erforderlichkeit der Planung entfiele oder ein Abwägungsfehler vorliege. Es gebe schon keine Anhaltspunkte, dass hier eine vollständige Ausnutzung der Baufenster aufgrund der landesrechtlichen Abstandsflächen nicht möglich sei. Während der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung seien insoweit keine Einwendungen vorgebracht worden.
31
Die Festsetzungen zur Höhe der baulichen Anlagen seien hinreichend bestimmt. Nach § 18 Abs. 1 BauNVO seien bei der Festsetzung der Höhe baulicher Anlagen die erforderlichen Bezugspunkte zu bestimmen. Hierfür seien feste Bezugspunkte erforderlich, die begrifflich eindeutig bestimmt oder bestimmbar seien. Die Bezugnahme auf die angrenzende öffentliche Verkehrsfläche für die Erdgeschossfußbodenhöhe und die Traufhöhe sei hinreichend bestimmt. Die Rechtsprechung akzeptiere eine solche Festsetzung, wenn die Verkehrsfläche im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits fertiggestellt sei. Dabei begegne es auch keinen Bedenken, wenn die Höhenfestsetzung bei geneigter Höhenfestsetzung auf eine mittlere Höhenlage der Verkehrsfläche abstelle. Sämtliche Verkehrsflächen im Plangebiet seien seit langem hergestellt. Eine Veränderung sei weder aufgrund des Plans noch aufgrund anderer Umstände zu erwarten. Auch die von der Antragstellerin bemängelte Alternative „öffentliche Verkehrsfläche oder landwirtschaftlicher Weg“ sei als Bezugspunkt unproblematisch, weil sich entlang der Baugrundstücke jeweils nur eine der beiden Verkehrsflächen befänden. Auch die Bestimmung des Abstands zu den öffentlichen Verkehrsflächen sei unproblematisch möglich. Bezugspunkt sei der der Verkehrsfläche nächstgelegene Teil des Gebäudes.
32
Auch die nachrangige Bezugnahme auf die im Mittel gemessene Geländehöhe zur Bestimmung der zulässigen Erdgeschossfußbodenhöhe und Traufhöhe sei hinreichend bestimmt. Die Festsetzung werde im Plangebiet nur ganz vereinzelt bedeutsam werden, etwa beim Grundstück mit der Flurstück-Nummer 688/1. Die natürliche Geländeoberfläche sei als unterer Bezugspunkt geeignet, wenn Änderungen nicht zu erwarten oder trotz Änderungen die Geländeoberfläche im Nachhinein nachvollzogen werden könne. Dies sei hier der Fall.
33
Die Einwendungen gegen die Festsetzungen zur Bauweise seien ebenfalls unbegründet. Die grundsätzliche Beschränkung auf Einzel- oder Doppelhäuser ziele darauf ab, die historisch gewachsene, aufgelockerte Siedlungsstruktur auf der Insel zu erhalten. Die allgemeine Zulassung von Hausgruppen würde zu mindestens drei aneinandergelegten Gebäuden auf verschiedenen Grundstücken führen, was in größerer Zahl den städtebaulichen Charakter des Plangebiets erheblich verändern könnte. Die in jüngerer Vergangenheit entstandenen, als grundsätzlich atypisch für die Siedlungsstruktur der Insel anzusehenden Hausgruppen sollten kein Vorbild sein. Die Folgen der Festsetzungen zur Bauweise seien für bestehende Hausgruppen abgemildert, weil insoweit ausdrückliche Ausnahmen zugelassen würden.
34
Die Festsetzungen zur höchstzulässigen Zahl an Wohnungen seien ebenfalls nicht zu beanstanden. Soweit bisher schon Überschreitungen vorlägen, genössen diese Bestandsschutz. Der Antragsgegnerin lägen bis heute keine Informationen dazu vor, dass es sich um nicht bestandsgeschützte Überschrei-tungen handele. Hierzu seien im Rahmen der Beteiligung keine Einwendungen erhoben worden. Soweit eine größere Anzahl von Wohnungen vorhanden sei und Bestandschutz künftig entfalle, strebe die Antragsgegnerin mittelfristig an, die Nutzungen auf die nach dem Bebauungsplan zulässige Wohnungszahl zurückzuführen. Dies sei mit Blick auf die dadurch angestrebten Ziele abwägungsfehlerfrei möglich, auch ohne die Genehmigungssituation für jedes einzelne Gebäude zu ermitteln. Die Antragsgegnerin strebe durch diese Festsetzung insbesondere an, Zweitwohnsitze zu verhindern und den ruhenden Verkehr zu ordnen. Insbesondere bei dem hohen Siedlungsdruck stehe sonst zu befürchten, dass sich der städtebauliche Charakter des Plangebietes deutlich ändere. Dass bei einem Doppelhaus vier Wohnungen zulässig seien, erscheine vor dem Hintergrund sachgerecht, dass es sich insoweit um zwei Grundstücke und regelmäßig zwei Eigentümer handele. Diesen solle auch die Möglichkeit einer Einliegerwohnung gegeben werden. Eine weitergehende Beschränkung auf insgesamt nur zwei Wohnungen je Doppelhaus sei unverhältnismäßig.
35
Die Einwendungen zu den überbaubaren Grundstücksflächen seien unbegründet. Wenn im Bebauungsplan nichts Anderes festgesetzt sei, könnten auf den nicht bebaubaren Grundstücksflächen Nebenanlagen nach § 23 Abs. 5 Satz 1 BauNVO zugelassen werden. Entsprechendes gelte nach § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO für Garagen und Stellplätze. Die bereits vorhandenen Nebenanlagen befänden sich innerhalb der WA-Flächen, so dass eine Neuerrichtung an dieser Stelle grundsätzlich zulässig wäre. Daher sei es auch nicht erforderlich gewesen, sich näher mit diesbezüglichen Bestandsschutzgesichtspunkten zu befassen. Sie habe sich auch in der Begründung ausdrücklich mit der Anordnung von Garagen und Stellplätzen auseinandergesetzt (V. und VII 2). Eine Festsetzung der konkreten Standorte sei aus ihrer Sicht nicht erforderlich. Die örtlichen Bauvorschriften enthielten Vorgaben zur Gestaltung dieser Anlagen.
36
Die Festsetzung privater Grünflächen mit der Zwecksetzung Garten zusammen mit der Festsetzung von Flächen, die von einer Bebauung freizuhalten seien, sei nicht widersprüchlich. Ein Garten könne auch ohne bauliche Anlagen angelegt werden. Es lägen auch hinreichende städtebaulichen Gründe für die Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB vor. In dem Bereich der Grundstücke der Antragstellerin bestünden durchaus noch Sichtverhältnisse zum Bodensee. Dies gelte insbesondere für die Sichtbeziehungen von der öffentlichen Verkehrsfläche über die Freifläche westlich des Wohnhauses der Antragstellerin. Auch der Bereich südlich des Wohnhauses vermittle noch Sichtbeziehungen vor allem, wenn man von Osten kommend die Straße nördlich des Wohnhauses der Antragstellerin nutze. Gerade aufgrund des leicht ansteigenden Geländes ergäben sich hier reizvolle Blicke auf den See und das gegenüberliegende Seeufer. Der Schutz dieser noch vorhandenen Sichtbeziehungen sei insbesondere auch mit Blick auf die in den vergangenen Jahrzehnten erfolgte Nachverdichtung von erheblicher Bedeutung. Im Entwicklungskonzept seien die insoweit schützenswerten Zäsuren bereits in allgemeiner Form gekennzeichnet. Auf die allgemein große Bedeutung der Uferzone für das Landschaftsbild verweise auch das Entwicklungskonzept (S. 92) deutlich. Die städtebaulichen Zielsetzungen rechtfertigten den Ausschluss baulicher Anlagen in den fraglichen Bereichen. Dabei sei zu beachten, dass es sich bei diesen Außenbereichsflächen nicht etwa um einen Entzug von Bauland handele. Die Einschränkung von nach § 35 BauGB bestehenden Baurechten wiege weniger schwer.
37
Die festgesetzten Sichtdreiecke seien im zeichnerischen Teil des Bebauungsplans und der Legende eindeutig gekennzeichnet. In den textlichen Festsetzungen werde der Inhalt dieser Festsetzung unter Nummer I.6.2 inhaltlich bestimmt. Dies bedeute insbesondere, dass auf den Grundstücksflächen im WA im Bereich der Sichtdreiecke keine sichtbehindernde Bebauung zulässig sei. Die Festsetzung diene offensichtlich der Verkehrssicherheit. Die Grundstücke der Antragstellerin seien von dieser Festsetzung nicht berührt. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Antragsgegnerin erläutert, dass sich Nummer I.6.2 Satz 1 dem Wortlaut nach fehlerhaft lediglich auf ein Sichtdreieck beziehe, es seien aber alle gemeint. Nummer I.6.2 Satz 2 solle das für die Sichtdreiecke Geltende auch auf alle sonstigen Einmündungen oder Kreu-zungen oder Grundstückszufahrten übertragen.
38
Die Einwendungen der Antragstellerin gegen die festgesetzte Uferzone seien unbegründet. Es bestünden durchaus Blickbeziehungen zum See. Zudem handele es sich bei diesen Flächen um auch aus anderen Gründen schützenswerte Bereiche. Sie sollten - wie auch in anderen Bebauungsplänen auf der Insel - von einer Bebauung möglichst freigehalten werden. Die Antragstellerin übersehe, dass über ihr Grundstück der Uferweg verlaufe, der kraft unvordenklicher Verjährung gewidmet sei und daher der Allgemeinheit zur Nutzung offenstehe. Zudem seien diese Flächen wichtig für die gesamte Nutzung der Insel zu Erholungszwecken für Einheimische und Auswärtige und den Tourismus, da sie sowohl vom See als auch von zahlreichen Orten auf dem Festland deutlich sichtbar in Erscheinung träten. Die Festsetzung sei auch nicht unbestimmt, sondern auslegbar. Die Forderung der Antragstellerin, auf den seenahen Grundstücksflächen Stell- und Lagerplätze für Boote und Bootstrailer zuzulassen, widerspreche dem Ziel, den sensiblen Uferbereich von baulichen Anlagen möglichst frei zu halten. Eine Bebauung ufernaher Grundstücke widerspreche den gemeindlichen Planungszielen ebenso wie den übergeordneten Planungen für den gesamten Bodenseeraum. Zudem sei die angestrebte Nutzung schon aus wasser- und naturschutzrechtlichen Gründen nicht zulässig. Hinter der „laufenden Auseinandersetzung mit dem Landratsamt“ verberge sich wohl, dass das Landratsamt die Errichtung baulicher Anlagen im Uferbereich beanstandet und deren Entfernung verlangt habe. Das bloße Zu-Wasser-Lassen werde vom Bebauungsplan gar nicht geregelt.
39
Bezüglich der Festsetzung der Flächen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft sei davon auszugehen, dass es sich um auslegungsfähige Regelungen handele. Bei der Festsetzung Nummer I.8.1 handele es sich nach dem ausdrücklichen Hinweis in der Legende lediglich um eine „nachrichtliche Übernahme“, die sich nur auf das dort vorhandene Biotop beziehe.
40
Die Festsetzungen zur zulässigen Höhe der Hecken in Nummer I.7 und 8 seien nicht widersprüchlich. Nur auf der als F 2 gekennzeichneten Fläche gelte die Festsetzung Nummer I.8.2 und damit die Begrenzung der Höhe zulässiger Einfriedungen auf 50 cm. Außerhalb dieser Fläche gelte innerhalb der Uferzone die Festsetzung Nummer I.7. Die strengere Vorgabe für die mit F 2 gekennzeichnete Fläche beruhe auf den Zielsetzungen des Entwicklungskonzepts. Die Uferzone solle möglichst renaturiert oder von Abschottungen wie hohen Hecken oder sonstigem Sichtschutz freigehalten werden. Da es sich um ökologisch und landschaftlich sehr hochwertige Bereiche handele, sei es gerechtfertigt, diese strenger zu schützen. Ein Widerspruch zwischen Nummer I.8.3 und 8.1 bestehe ebenfalls nicht. Nummer I.8.1 gelte nur für die im Bebauungsplan gekennzeichnete Fläche, Nummer I.8.2 für die als F 2 festgelegte Fläche.
41
Auch die Festsetzung Nummer I.9 sei rechtmäßig. Im Rahmen einer Plangebietsbegehung sei der landschaftsbildprägende Baumbestand erhoben worden. Als landschaftsbildprägend seien diejenigen Bäume angesehen worden, die entweder aufgrund ihrer Größe, ihrer Art oder ihrer Lage besonders ins Auge gefallen seien. Dementsprechend seien vor allem freistehende Einzelbäume sowie markante Kleingruppen aufgenommen worden.
42
Die örtlichen Bauvorschriften seien wirksam. Nummer I.1.1 sei auslegungsfähig. Aufgrund der Vielzahl der Fälle habe keine konkrete Vorgabe zum Größenverhältnis gemacht werden können. Auch bezüglich der in Nummer I.2.1 aufgeführten Möglichkeit, Hecken mit einem senkrechten Verlauf zum See mit einer größeren Höhe auszuführen, stelle sich kein Bestimmtheitsproblem. Ein senkrechter Verlauf sei gleichbedeutend mit einem rechtwinkligen Verlauf. Ebenso sei Nummer I.3.2 nicht unbestimmt. Eine genaue Festlegung des Grünstreifens sei weder möglich noch erforderlich, sondern hänge von der konkreten Anordnung der Stellplätze ab. Hinsichtlich Nummer I.3.6 komme es auf deren Bestimmtheit nicht abschließend an, da es sich ohnehin nur um eine „Soll-Vorschrift“ handele, deren Regelungsgehalt zudem durch die Vorgabe „überwiegend“ eingeschränkt werde. Der tatsächliche Baubestand im Plangebiet sei der Antragsgegnerin bekannt gewesen. Welcher konkrete Bestand zusätzlich hätte erfasst werden sollen und zu welchem Zweck, erschließe sich nicht.
43
Selbst wenn einzelne Festsetzungen oder örtliche Bauvorschriften unwirksam sein sollten, hätte dies nicht die Gesamtunwirksamkeit des Plans zur Folge. Das planerische Entwicklungskonzept, das mit dem Plan umgesetzt werde, sei für die Entwicklung der Insel von großer Bedeutung, weshalb notfalls dieses Konzept auch in Teilbereichen aufrecht zu erhalten wäre.
44
Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung Beweis erhoben und die Grundstücke der Antragstellerin und deren nähere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und die ihr beigefügten, im Rahmen des Augenscheins gefertigten Lichtbilder verwiesen.
45
Dem Senat liegen die einschlägigen Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin (4 Ordner), eine Kopie des aktuellen, seit 8. Dezember 2016 wirksamen und eine Kopie des davor seit 21. September 2000 wirksamen Flächennutzungsplans 2010 der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bodanrück-Untersee, Konstanz, Allensbach und Reichenau, das Entwicklungskonzept der Antragsgegnerin vom April 2014 und die in der mündlichen Verhandlung dem Senat und der Antragstellerin von der Antragsgegnerin übergebene Tabelle „Grundflächenzahl im Bebauungsplan ‚Melcherleshorn II‘“ vor. Außerdem liegen dem Senat die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg in den Verfahren 6 K 1477/17 und 6 K 7070/17 mit den dort beigezogenen Behördenakten sowie die Anordnung des Landratsamts Konstanz zum Schutz von Landschaftsteilen auf der Insel Reichenau vom 20. März 1954 (Landschaftsschutzgebietsverordnung) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt dieser Akten und die eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
46
Der Normenkontrollantrag hat in seinem Haupt- (A.) und in seinem Hilfsantrag (B.) Erfolg. A.
Der Normenkontrollantrag hat in seinem Haupt- (A.) und in seinem Hilfsantrag (B.) Erfolg.
A.
47
Der gegen den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 29. April 2019 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 gerichtete Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet. I.
Der gegen den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 29. April 2019 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 gerichtete Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
I.
48
Der Antrag ist zulässig.
49
1. Er richtet sich gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in statthafter Weise gegen eine Satzung, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden ist, nämlich den Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 29. April 2019.
50
Darüber hinaus richtet sich der Antrag gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die örtlichen Bauvorschriften zu diesem Bebauungsplan vom 29. April 2019. Dieser Antrag ist jedenfalls nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 4 AGVwGO statthaft, weil es sich um eine unter dem Landesrecht stehende Norm handelt.
51
2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
52
Die Antragsbefugnis liegt vor, wenn ein Antragsteller geltend macht, durch die angegriffene Rechtvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Antragsbefugnis ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in seinem Grundeigentum verletzt wird. Das Erfordernis einer möglichen Rechtsverletzung knüpft an die Judikatur und Praxis zur Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO an (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 732, juris Rn. 12 und Beschluss vom 2.3.2015 - 4 BN 30.14 - juris Rn. 2; Senatsurteil vom 8.2.2017 - 5 S 1049/14 - DVBl. 2017, 705, juris Rn. 29).
53
Der Eigentümer eines Grundstücks im Plangebiet, der sich gegen eine sein Grundstück unmittelbar betreffende Festsetzung wendet, ist antragsbefugt. Denn die Festsetzung bestimmt Inhalt und Schranken seines Eigentums und kann ihn daher in seinem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 732, juris Rn. 10 ff.). Entsprechendes gilt für einen Antragsteller, dessen Grundstück im Geltungsbereich einer örtlichen Bauvorschrift liegt, die Festsetzungen für sein Grundstück trifft.
54
Ausgehend hiervon ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie wendet sich gegen mehrere ihr Grundstück betreffende Festsetzungen des Bebauungsplans sowie der örtlichen Bauvorschriften.
55
3. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.
56
Der Normenkontrollantrag wurde bereits am 30. August 2017 innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Beschlusses des ursprünglichen Bebauungsplans mit örtlichen Bauvorschriften vom 4. Oktober 2016 gestellt. Dieser war am 13. Oktober 2016 und nochmals am 8. Dezember 2016 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht worden.
57
Die Bekanntmachung des im ergänzenden Verfahren ergangenen Beschlusses des geänderten Bebauungsplans vom 29. April 2019 am 2. Mai 2019 löste für die Antragstellerin keine weitere Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus (vgl. Senatsurteil vom 4.5.2017 - 5 S 2378/14 - juris Rn. 22). Jedenfalls ist die Frist durch die Antragstellung in der mündlichen Verhandlung gewahrt. Gleiches gilt für Satzung über die örtlichen Bauvorschriften. II.
Die Bekanntmachung des im ergänzenden Verfahren ergangenen Beschlusses des geänderten Bebauungsplans vom 29. April 2019 am 2. Mai 2019 löste für die Antragstellerin keine weitere Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus (vgl. Senatsurteil vom 4.5.2017 - 5 S 2378/14 - juris Rn. 22). Jedenfalls ist die Frist durch die Antragstellung in der mündlichen Verhandlung gewahrt. Gleiches gilt für Satzung über die örtlichen Bauvorschriften.
II.
58
Der gegen den Bebauungsplan vom 29. April 2019 gerichtete Normenkontrollantrag ist begründet. Der Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ der Antragsgegnerin vom 29. April 2019 ist wegen der Verletzung höherrangigen Rechts unwirksam.
59
Die textlichen und zeichnerischen Festsetzungen über die Größe der Grundflächen und die überbaubaren Grundstücksflächen beruhen auf einer nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Verletzung des § 2 Abs. 3 BauGB. Die Festsetzung Nummer I.6.2 Satz 2 über Sichtdreiecke in Grundstückszufahrten, das in der textlichen Festsetzung Nummer I.7 Abs. 3 Satz 1 enthaltene, bezüglich der privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone geltende Verbot sämtlicher Handlungen, die diesem Zweck widersprechen, sowie die in der textlichen Festsetzung Nummer I.8.2 Abs. 2 Satz 1 und 2 sowie Abs. 3 Satz 1 für die Fläche F 2 enthaltenen Schutz-, Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungspflichten sowie das allgemeine Verbot von mit dieser Festsetzung widersprechenden Handlungen verletzen jeweils das Bestimmtheitsgebot. Schließlich verletzen die textlichen Festsetzungen in Nummer I.2.1 über die Höhe baulicher Anlagen § 18 Abs. 1 BauNVO. Diese Fehler führen zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes.
60
1. Der Bebauungsplan leidet in formeller Hinsicht nur an einer nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Verletzung des § 2 Abs. 3 BauGB in Bezug auf die textlichen und zeichnerischen Festsetzungen über die Größe der Grundflächen und die überbaubaren Grundstücksflächen. Weitere formelle Fehler sind nicht festzustellen.
61
a) Die Durchführung des ergänzenden Verfahrens war grundsätzlich zulässig.
62
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin konnte die Antragsgegnerin mit dem Ziel der Behebung der festgestellten Verletzung von § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO durch den am 4. Oktober 2016 beschlossenen Bebauungsplan ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB durchführen. Für die Anwendbarkeit des § 214 Abs. 4 BauGB genügt es, dass die konkrete Möglichkeit der Fehlerbehebung in einem ergänzenden Verfahren besteht. Das setzt voraus, dass der zu behebende Mangel nicht von solcher Art und Schwere ist, dass er die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellt oder die Grundzüge der Planung berührt (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.10.1998 - 4 CN 7.97 - DVBl. 1999, 243, juris Rn. 13, und Beschluss vom 5.8.2002 - 4 BN 32.01 - NVwZ-RR 2003, 7, juris Rn. 7, beide zu § 215a BauGB a.F.; Beschluss vom 14.11.2005 - 4 BN 51.05 - NVwZ 2006, 329, juris Rn. 10; Kukk in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 214 Rn. 63; Kalb/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 214 Rn. 223 ff.). Ein ergänzendes Verfahren ist nicht auf die Fälle des § 13 BauGB beschränkt, in denen wegen des Nichtberührtseins der „Grundzüge der Planung“ ein vereinfachtes Verfahren möglich ist (vgl. Kalb/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 214 Rn. 225; Uechtritz in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 214 Rn. 133).
63
Ausgehend von diesem Maßstab war hier das ergänzende Verfahren zulässig. Das ergänzende Verfahren sollte den Bebauungsplan um eine notwendige Festsetzung zum Maß der baulichen Nutzung erweitern. Das Grundkonzept der Planung oder gar die Identität des Planes werden dadurch nicht berührt. Der Bebauungsplan schreibt bezüglich der baulichen Nutzung in erster Linie den Bestand fort und will im Übrigen eine bauliche Nutzung weitgehend ausschließen. Soweit der Bevollmächtigte der Antragstellerin meint, die an die Baufenster gekoppelte Festsetzung der zulässigen Größe der Grundflächen im Ergänzungsverfahren habe dazu geführt, dass nun in einer erheblichen Zahl von Fällen eine Grundfläche zulässig sei, die deutlich größer sei als der Bestand, ergibt sich daraus nicht, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt wird. Die grundsätzliche Fortschreibung des Bestandes mit dem weitgehenden Ausschluss der baulichen Nutzung im Übrigen ist - abgesehen von der Festsetzung der zulässigen Größe der Grundflächen - weiterhin der Kern der Regelungen des Bebauungsplans.
64
b) Die öffentliche Auslegung des geänderten Planentwurfs vom 15. März bis 15. April 2019 war nach § 4a Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 BauGB rechtmäßig, auch wenn der Gemeinderat der Auslegung erst am 18. März 2019 nach deren Beginn zustimmt hat.
65
Nach Bundesrecht sind bis zum Satzungsbeschluss keine weiteren Beschlüsse der Gemeinde erforderlich. Insbesondere gebietet Bundesrecht nicht, dass vor der Auslegung des Planentwurfs der in der Praxis übliche Offenlegungsbeschluss, durch den die Gemeinde dem Entwurf zustimmt und seine öffentliche Auslegung anordnet, gefasst wird. In § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB wird von einem Beschluss nicht einmal gesprochen. Verlangt wird nur, dass der Planentwurf mit Begründung öffentlich ausgelegt und dass die Auslegung nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB in einer Weise bekanntgemacht wird, welche geeignet ist, dem an der beabsichtigten Bauleitplanung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Anregung und Bedenken bewusst zu machen. Aus Bundesrecht lässt sich jedoch nicht entnehmen, von welchem Gemeindeorgan und in welcher Weise diese Entscheidung zu treffen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.4.1988 - 4 N 4.87- BVerwGE 79, 200, juris Rn. 30). Aus der Gemeindeordnung ergibt sich nichts Anderes. Nach baden-württembergischem Landesrecht ist für das Zustandekommen der gemeindlichen Satzungen und damit auch eines Bebauungsplans (§ 10 BauGB) maßgeblich, dass der Gemeinderat einen einzigen wirksamen Beschluss, nämlich den Satzungsbeschluss nach § 10 BauGB, fasst. Mit ihm gibt der Gemeinderat zu erkennen, dass er den Bebauungsplan in dieser Form aufstellen will; alle anderen vorhergehenden Entscheidungen sind damit überholt und gegenstandslos, unabhängig davon, ob sie aus formellen oder materiellen Gründen rechtswidrig gewesen sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.8.2018 - 3 S 1523/16 - VBlBW 2019, 26, juris Rn. 74).
66
Damit ist auch unerheblich, ob die Tagesordnung für die Sitzung des Gemeinderats vom 18. März 2019 den Gemeinderäten rechtzeitig mitgeteilt worden ist.
67
c) Es ist nicht ersichtlich, dass der Beschluss vom 29. April 2019 an Befangenheitsmängeln nach § 18 GemO leidet. Die Gemeinderäte O... und K... haben sich ausweislich des Sitzungsniederschrift vor der Befassung des Gemeinderats mit der Angelegenheit für befangen erklärt und im Zuschauerraum Platz genommen. Anhaltspunkte dafür, dass die Niederschrift insoweit unzutreffend ist, sind nicht ersichtlich.
68
d) Ein nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlicher Ermittlungs- oder Bewertungsfehler nach § 2 Abs. 3 BauGB liegt nur in Bezug auf die textlichen und zeichnerischen Festsetzungen über die zulässige Größe der Grundflächen und die überbaubaren Grundstücksflächen vor.
69
aa) Die Antragsgegnerin hätte vor der Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen und der daran gekoppelten Festsetzung der Größe der Grundflächen nach § 2 Abs. 3 BauGB ermitteln müssen, wie sich die beabsichtigte Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen auf die Größe der Grundflächen und die für diese geltenden Vorgaben des § 17 BauNVO, des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) und des allgemeinen Gleichheitssatzes auswirkt und welche Auswirkungen anders gestaltete Festsetzungen der überbaubaren Grundstücksflächen im Hinblick auf die Größe der Grundflächen und der für diese geltenden Vorgaben haben.
70
Wird in einem Bebauungsplan festgesetzt, dass die zulässige Größe der Grundfläche der festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche entspricht, ist die wechselseitige Abhängigkeit dieser Festsetzungen bei der nach § 2 Abs. 3 BauGB gebotenen Ermittlung der insoweit berührten abwägungserheblichen Belange zu berücksichtigten.
71
Die Antragsgegnerin hat die Baugrenzen, mit denen sie die überbaubaren Grundstücksflächen nach § 23 Abs. 1 BauNVO festgelegt hat, mehr oder weniger eng an den bestehenden Wohngebäuden ausgerichtet und lediglich drei neue Baufenster auf bislang unbebauten Flächen festgesetzt. Da sie im Bebauungsplan vom 4. Oktober 2016 entgegen § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO keine Grundflächenzahl und auch keine Größe der Grundflächen festgesetzt hatte, hat sie nunmehr im geänderten Bebauungsplan vom 29. April 2019 in Nummer I.2.3 der textlichen Festsetzungen bestimmt, dass die zulässige Größe der Grundfläche dem Flächeninhalt der - schon im Bebauungsplan vom 4. Oktober 2016 - jeweils festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche entspricht. Vor dem Beschluss dieser neuen Festsetzung hat sie - vor allem im Hinblick auf die Beachtung der Obergrenze des § 17 BauNVO - in einer Tabelle, in der allerdings die Adressen teilweise - etwa im Hinblick auf die Grundstücke der Antragstellerin oder das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 8680 - fehlerhaft vermerkt sind, zwar die Flächen der Grundstücke und der Baufenster, die nach dem Bebauungsplan möglichen Grundflächenzahlen und die Grundflächen der derzeit bestehenden Häuser mit der sich daraus ergebenden derzeitigen tatsächlichen Grundflächenzahl ermittelt. Ferner hat die Antragsgegnerin in der Tabelle ermittelt, wie groß die Bauflächen bei einer maximalen Grundflächenzahl von 0,4 wären sowie welche zusätzlichen Bauflächen in den Baufenstern sich bei Beachtung der Grundflächenzahl von 0,4 für die einzelnen Grundstücke im Plangebiet ergeben.
72
Sie hat jedoch nicht ermittelt, ob und inwieweit unter Beachtung der bestehenden Wohngebäude entsprechend den Zielen der Planung kleinere Baufenster festgesetzt und ob und inwieweit dann die Obergrenze des § 17 Abs. 1 BauNVO im Einzelfall doch beachtet werden könnte und wie sich dies auf die Beurteilung nach Art. 3 Abs. 1 GG auswirkt. So stellt sich nach der Tabelle insbesondere mit Blick auf das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 733 (xxxxxx xxxx-xxxxxx xx) die Frage, wieso hier mit der Festsetzung der überbaubaren Grundstücksfläche eine Grundflächenzahl von 0,62 ermöglicht werden soll, obwohl selbst bei Beachtung der Grundflächenzahl von 0,4 im Vergleich zum Bestand eine Vergrößerung der Größe der Grundfläche von derzeit 78 qm auf 195 qm möglich wäre. Auch mit Blick auf das Grundstück mit der Flurstück-Nummer 8680 (xxxxxxxxxxxxxx x xxx xx) stellt sich die Frage, ob die Möglichkeit einer Verkleinerung des Baufensters in Betracht gezogen wurde, zumal auch bei Beachtung der Grundflächenzahl von 0,4 noch im Vergleich zum vorhandenen Gebäude eine Vergrößerung der Grundfläche möglich wäre.
73
Der Ermittlungsfehler ist auch nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlich. Die nicht ermittelten Belange hätten der Antragsgegnerin bekannt sein müssen und betreffen wesentliche Punkte, da sie abwägungserheblich sind. Der Mangel ist auch offensichtlich und auf das Ergebnis des Bebauungsplanverfahrens von Einfluss gewesen, weil die Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin bei einer Ermittlung der Belange die überbaubaren Grundstücksflächen teilweise anders festgesetzt hätte.
74
bb) Weitere Ermittlungs- oder Bewertungsfehler bei der Festsetzung der Baufenster sind der Antragsgegnerin dagegen nicht unterlaufen.
75
(1) Die Antragstellerin hat ihre Rüge, die Antragsgegnerin hätte den Grenzabstand der Bauflächen ermitteln und in den Plan aufnehmen und würdigen müssen, dass manche Bauräume aufgrund des Abstandsflächenrechts nicht ausgenutzt werden könnten, in der mündlichen Verhandlung fallen gelassen.
76
Ungeachtet dessen greift die Rüge nicht durch. Die Abstandsflächenvorschriften des Bauordnungsrechts gelten gleichrangig neben planungsrechtlichen Vorschriften und bleiben durch diese grundsätzlich unberührt. Ein Vorrang des Planungsrechts und die Möglichkeit, durch einen Bebauungsplan abweichende Regelungen zu treffen, besteht nur, soweit das Landesrecht hierzu ausdrücklich ermächtigt, etwa in § 5 Abs. 1 Satz 2 LBO (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10.4.1995 - 3 S 608/95 - VBlBW 1995, 434, juris Rn. 3; König in ders./Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl., § 23 Rn. 17). Dass unter Berücksichtigung dieser landesrechtlichen Öffnungen überbaubare Grundstücksflächen nicht genutzt werden können, ist nicht ersichtlich. Die Antragstellerin behauptet lediglich, Baufenster könnten nicht genutzt werden. Allerdings orientieren sich diese am Bestand. Einwendungen diesbezüglich wurden im Rahmen der öffentlichen Auslegung nicht vorgebracht. Das Bestehen einer erheblichen abwägungsrelevanten Problematik hat sich der Antragsgegnerin diesbezüglich nicht aufdrängen müssen. Es liegt damit jedenfalls kein nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlicher Fehler vor, weil es sich um keinen Belang handelt, der der Antragsgegnerin bekannt war oder hätte bekannt sein müssen.
77
(2) Ein Ermittlungsfehler bezüglich der Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen liegt auch insoweit nicht vor, als die Antragstellerin meint, die Antragsgegnerin hätte ermitteln müssen, ob und wie viele ungenehmigte Nebengebäude es gebe.
78
Die Abwägungsrelevanz dieses Vorbringens ist nicht ersichtlich. Die Antragsgegnerin hat die Nebenanlagen bei der Bemessung der Größe der Baufenster nicht berücksichtigt, sondern hat insoweit auf § 23 Abs. 5 BauNVO verwiesen, wonach Nebenanlagen auch außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche zugelassen werden können. Damit hat der Bestandsschutz von Nebenanlagen bei der Festsetzung der Größe der Baufenster gerade keine Rolle gespielt. Ausgehend hiervon kam es auch nicht auf den Genehmigungsstand der vorhandenen Nebenanlagen an.
79
cc) Ein Ermittlungsfehler liegt weiter nicht hinsichtlich der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl von Wohnungen in Wohngebäuden vor.
80
Nach der Festsetzung Nummer I.4 sind je Gebäude maximal 3 Wohnungen und bei Doppelhäusern insgesamt maximal vier Wohnungen (zwei Wohnungen pro Doppelhaushälfte) zulässig. Ferner enthält Nummer I.4 den Hinweis, dass in Fällen, in denen im Bestand mehr Wohneinheiten vorhanden sind, diese Bestandsschutz haben.
81
Die Antragstellerin bringt vor, es sei nicht ermittelt, inwieweit die in Bestandsgebäuden vorhandenen Wohneinheiten, die über den nach Nummer I.4 zulässigen Zahlen liegen, überhaupt baurechtlich genehmigt seien (etwa auf den Grundstücken mit den Flurstück-Nummern 733 bis 736). Hier sei weder die Zahl der Wohneinheiten noch deren Genehmigungszustand ermittelt worden. Daher sei Bestandsschutz „ins Blaue hinein“ und rechtswidrig zugebilligt worden.
82
Dieses Vorbringen zeigt keinen Ermittlungsfehler auf. Die Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohnungen soll - so ist die Festsetzung mit dem Hinweis auf den Bestandsschutz zu verstehen - nicht für die bei Beschlussfassung über den Bebauungsplan (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) im Bestand vorhandenen Wohneinheiten gelten, sondern für zukünftig zu schaffende Wohnungen. Bei der Ausgestaltung des zeitlichen Anwendungsbereichs der Festsetzung war die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet, nur genehmigte Wohnungen von der sofortigen Anwendung der Festsetzung auszunehmen. Daher musste sie nicht ermitteln, welche vorhandenen Wohnungen über eine Baugenehmigung verfügen.
83
dd) Ob hinsichtlich der Festsetzung von Sichtdreiecken für Grundstückszufahrten in Nummer I.6.2 der textlichen Festsetzungen ein Ermittlungsfehler vorliegt, kann hier dahinstehen. Denn die Festsetzung ist insoweit bereits wegen einer Verletzung des Bestimmtheitsgebots unwirksam (dazu unten). Im Übrigen ist bezüglich der Festsetzung von Sichtdreiecken für Einmündungen und Kreuzungen kein Ermittlungsfehler ersichtlich.
84
ee) Ein Fehler nach § 2 Abs. 3 BauGB ist auch hinsichtlich der Festsetzung einer privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone in Nummer I.7 der textlichen Festsetzungen nicht gegeben.
85
(1) Die Antragsgegnerin hat die Belange, die sie für die beanstandete Festsetzung anführt, nicht fehlerhaft bewertet.
86
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin gibt es die Sichtbeziehungen über ihr Grundstück hinweg zum See und zum gegenüberliegenden Ufer immer noch und zwar auch südlich der Bebauung auf dem Grundstück der Antragstellerin. Dies hat der in der mündlichen Verhandlung eingenommene Augenschein ergeben. Sowohl von dem westlich als auch insbesondere von dem östlich des Wohnhauses gelegenen Teil der Straße xxxxxxxxxxxxxx besteht - sowohl bei einem rechtwinkligen als auch bei einem schrägen Blickwinkel - eine gute, qualitativ hochwertige Sichtbeziehung zum See und zum gegenüberliegenden Ufer. Ein wesentliches Ziel des Bebauungsplans und des ihm zugrundeliegenden Entwicklungskonzepts der Antragsgegnerin ist es laut Begründung des Bebauungsplans, ein Zusammenwachsen der vorhandenen Bebauungssplitter und Einzelgebäude zu vermeiden, weil dies der historischen inseltypischen Siedlungsstruktur widerspricht. Das Grundstück der Antragstellerin liegt in einem Bereich, in dem noch eine Zäsur der Bebauung vorhanden ist, die einen Blick auf den See ermöglicht. Nach dem Umweltbericht mit integriertem Grünordnungsplan dienen gerade die privaten Grünflächen mit der Zweckbestimmung Uferzone dem Erhalt und der Wiederherstellung derartiger wertgebender Sichtbezüge zum See und den gegenüberliegenden Ufern und sie stellen aufgrund der Nutzung durch Touristen und Einheimische einen wichtigen Erholungsraum dar.
87
Sowohl der Schutz der historischen Siedlungsstruktur der Insel als auch die Freihaltung wichtiger Sichtbeziehungen sind städtebauliche Gesichtspunkte, die bei der Bauleitplanung zu berücksichtigen sind (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) und Festsetzungen zur Freihaltung von Bebauung grundsätzlich zu rechtfertigen vermögen (vgl. Senatsurteil vom 25.3.2015 - 5 S 1047/14 „Bebauungsplan Reichenau/Gaisser“ - juris Rn. 43 ff.).
88
Auch stellt es keine fehlerhafte Bewertung dar, dass die Antragsgegnerin die als Uferfläche zu nutzenden privaten Grünflächen als für Einheimische wie Touristen wichtigen Erholungsraum angesehen hat. Zwar handelt es sich - wie der Antragsgegnerin bekannt - bei dem Grundstück der Antragstellerin, soweit es von der Festsetzung private Grünfläche (Uferzone) betroffen ist, um ein Privatgrundstück. Jedoch wird das Grundstück durch diese Festsetzung, anders als bei einer öffentlichen Grünfläche, gerade nicht zur unmittelbaren Nutzung durch die Allgemeinheit geöffnet. Vielmehr dient sie dem Schutz des Landschaftsbildes, insbesondere der Sichtbeziehungen über das Grundstück hinweg auf den See und vom See auf das Ufer, welche generell dazu beitragen, dass die Insel als Erholungsraum genutzt werden kann. Allerdings verfügt das Plangebiet - so der Umweltbericht (S. 14) - hinsichtlich der Erholung nur über eine untergeordnete Funktion. Jedoch wird dem über das Grundstück der Antragstellerin verlaufenden Uferweg eine hohe Wertigkeit für die Erholung und die Erlebbarkeit der Landschaft zugeschrieben. Dieser Weg wurde von der Antragsgegnerin zu Recht als kraft unvordenklicher Verjährung öffentlicher Weg angesehen. Die Öffentlichkeit des gesamten Uferwegs - soweit noch vorhanden - ist vom erkennenden Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt worden (Urteil vom 26.7.1961 - IV 825/60 - ESVGH 12, 32 <35 f.>). In einem von der Antragstellerin angestrengten Eilverfahren wurde dies vom Verwaltungsgericht Freiburg mit Beschluss vom 24. März 2017 (6 K 1477/17) bestätigt. Das Hauptsacheverfahren 6 K 7070/17 war zwischenzeitlich im Hinblick auf ein Mediationsverfahren zum Ruhen gebracht. Mittlerweile ist es wiederaufgenommen und soll offenbar alsbald entschieden werden. Es sind keine Anhaltspunkte von Substanz dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die Qualifizierung des Uferwegs als öffentlicher Weg mittlerweile nicht mehr zutreffend sein sollte. Daher konnte die Antragsgegnerin davon ausgehen, dass gerade auch dem Grundstück der Antragstellerin eine Erholungsfunktion zukommen kann.
89
(2) Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin mit Blick auf die Festsetzung einer Uferzone auch keinen Belang der Antragstellerin in nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlicher Weise fehlerhaft ermittelt oder bewertet.
90
(a) Dies gilt zunächst, soweit die Antragstellerin meint, die Antragsgegnerin habe ihr Interesse an einer hinreichenden Einfriedung übersehen, zumal über ihr Grundstück der nach Auffassung der Antragsgegnerin öffentliche Uferweg verlaufe. Denn diese Rüge ist unbegründet. Im Rahmen der Vorschläge der Gemeindeverwaltung vom 18. Mai 2016 zu den Stellungnahmen der Öffentlichkeit im Rahmen der ersten öffentlichen Auslegung wurde dieses Interesse der Antragstellerin namentlich mit Blick auf die entsprechende örtliche Bauvorschrift gesehen. Das öffentliche Interesse an dem Erhalt und der Sicherung der Sichtbeziehungen zum Bodensee wurde jedoch für vorrangig erachtet. Dabei wurden die nach Nummer I.7 Abs. 3 der textlichen Festsetzungen in privaten Grünflächen mit der Zweckbestimmung Uferzone zulässigen Einfriedungen und die nach Nummer I.2.1 der örtlichen Bauvorschriften allgemein zulässigen Einfriedungen im Laufe des Satzungsverfahrens von 80 cm auf 100 cm heraufgesetzt. Dies muss aufgrund der Beratung des Gemeinderats in der Sitzung vom 30. Mai 2016 erfolgt sein. Denn in der Entwurfsfassung vom 18. Mai 2016 finden sich insoweit noch Einfriedungen bis 80 cm, wohingegen in der beschlossenen und in der Zeit vom 1. August bis 2. September 2016 erneut öffentlich ausgelegten Fassung vom 30. Mai 2016 in diesen Regelungen Einfriedungen bis 100 cm genannt sind.
91
Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Öffentlichkeit nutze den Uferweg häufig in einer ihre Rechte beeinträchtigenden Weise und einzelne Personen beträten auch ihr übriges Grundstück, vermüllten dieses oder grillten dort mitunter, handelt es sich nicht um planbedingte Beeinträchtigungen abwägungserheblicher Belange. Der Uferweg wurde im Bebauungsplan nicht als öffentlicher Weg festgesetzt, sondern als solcher vorausgesetzt. Konflikte der genannten Art können daher nicht im Rahmen eines Bebauungsplans, sondern unter anderem mit den Mitteln des Polizeirechts gelöst werden.
92
(b) Aber auch soweit die Antragstellerin schriftsätzlich gerügt hat, ihr Interesse daran, an dem auf ihrem Grundstück befindlichen Seeufer (weiterhin) Boote und Bootstrailer abstellen zu können, sei in der Abwägung nicht berücksichtigt worden, liegt kein beachtlicher Fehler nach § 2 Abs. 3 BauGB vor. Die Antragsgegnerin hat diesen privaten Belang berücksichtigt. Angesichts des Wortlauts von Nummer I.7 Abs. 3 Satz 2 Spiegelstrich 2 der textlichen Festsetzungen, wonach die „Errichtung von Stell- und Lagerplätzen, sowohl befestigt als auch unbefestigt, sowie die nicht nur zeitweise Ablagerung von Materialien, die im Rahmen der Bewirtschaftung der privaten Grünflächen anfallen“ in der privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone unzulässig ist, wird deutlich, dass sich diese Festsetzung gerade auf das Abstellen von Booten und Bootstrailern bezieht. Denn dabei handelt es sich um Gegenstände, die am Ufer des Bodensees von Eigentümern häufig abgestellt werden. Daraus ist zu schließen, dass die Antragsgegnerin diesen Umstand im Rahmen der Abwägung berücksichtigt hat, auch wenn sie auf dieses Interesse in der Begründung des Bebauungsplans sowie in der Stellungnahme zu den Einwendungen der Antragstellerin nicht ausdrücklich eingegangen ist, zumal die Antragstellerin im Rahmen der öffentlichen Auslegungen diesbezüglich keine Einwendungen erhoben hatte.
93
Abgesehen davon hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, sie wolle gar keine Boote am Seeufer lagern, sondern diese lediglich zu Wasser lassen. Mit Blick auf dieses Interesse der Antragstellerin kann schon deshalb kein Fehler nach § 2 Abs. 3 BauGB vorliegen, weil der Bebauungsplan das bloße Zu-Wasser-Lassen von Booten gar nicht reglementiert.
94
ff) Auch hinsichtlich der Festsetzung in Nummer I.8.2 - Flächen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (F 2) - liegt kein nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlicher Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB vor.
95
(1) Dies gilt zunächst, soweit die Antragstellerin vorbringt, ihr Interesse an der Lagerung und am Zu-Wasser-Lassen von Booten und Bootstrailern sei nicht berücksichtigt worden. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
96
(2) Ein Ermittlungs- oder Bewertungsfehler liegt auch insoweit nicht vor, als die Antragstellerin vorbringt, für die Festsetzung der Fläche F 2 sei der Bestand hinsichtlich der Schutzwürdigkeit der Uferzone nicht ermittelt worden. An der von der Festsetzung betroffenen Stelle befinde sich seit jeher eine Möglichkeit zur Verbringung von Booten ins Wasser. Durch diesen Zugang werde die Wertigkeit der Uferzone auch nicht beeinträchtigt. Weder der Umweltbericht noch die übrige Begründung des Bebauungsplans setzten sich mit der biologischen Wertigkeit ihres Grundstücks auseinander.
97
Dies trifft jedoch nicht zu. Die Antragsgegnerin hat sich hinreichend mit der Schutzwürdigkeit der Uferzone auseinandergesetzt und nicht verkannt, dass es dort auch Bereiche gibt, die bislang befestigt sind.
98
So findet sich in dem Entwicklungskonzept der Antragsgegnerin vom April 2014 (Anlagenband), das Grundlage des Bebauungsplans ist und auf das in der Bebauungsplanbegründung Bezug genommen wird, eine parzellenscharfe Bewertung der Grundstücke im Hinblick auf die Entwicklungsziele für Natur und Landschaft. Dazu gehört auch der Uferbereich. Die von der Festsetzung Nummer I.8.2 betroffenen Teile des Grundstücks der Antragstellerin werden dort als „Entwicklungsziel Uferzone“ dargestellt (S. 89 f. des Konzepts). In dem Entwicklungskonzept ist für den ufernahen Bereich auch die Renaturierung von Uferabschnitten und der Rückbau von Uferbefestigungen vorgesehen. Entsprechendes gilt für die Uferzone (vgl. S. 91 f. des Konzepts). Es ist nicht zu erkennen, dass die Bewertungen im Entwicklungskonzept fehlerhaft sind. Darüber hinaus grenzen die betreffenden Grundstücksteile an die Landschaftsschutzgebietsverordnung und beherbergen zwei Biotope.
99
gg) Schließlich liegt auch mit Blick auf die Festsetzung in Nummer I.9 - Bin-dungen für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen aufgrund von § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB - kein beachtlicher Ermittlungs- oder Bewertungsfehler vor.
100
Die Antragstellerin meint, es fehle an einer Erfassung und Bewertung des vorhandenen Gehölz- und Baumbestandes. Es sei nicht klar, nach welchen Kriterien die erhaltenswerten Bäume ausgewählt worden seien.
101
Dieses Vorbringen greift nicht durch. Die Antragsgegnerin hat glaubhaft vorgetragen, dass im Rahmen einer Plangebietsbegehung der landschaftsbildprägende Baumbestand erhoben worden sei. Als landschaftsbildprägend seien diejenigen Bäume angesehen worden, die entweder aufgrund ihrer Größe, ihrer Art oder ihrer Lage besonders ins Auge gefallen seien. Dementsprechend seien vor allem freistehende Einzelbäume sowie markante Kleingruppen aufgenommen worden. Insgesamt handele es sich - nach einer Korrektur bezüglich des Grundstücks der Antragstellerin im Ergänzungsverfahrens - um 26 Bäume. Bezüglich dieser Bäume seien dann die Gründe abgewogen, die im jeweiligen Einzelfall für oder gegen ihren Erhalt gesprochen hätten und auf dieser Grundlage zum Erhalt festgesetzt worden. Dieses Vorbringen wird durch die im Ergänzungsverfahren korrigierte Liste zum Baumbestand auf S. 25 des Umweltberichts und den Bestandsplan „Biotypen und Gehölze“ auf S. 26 des Umweltberichts bestätigt (vgl. auch die Bestandsdarstellung und -bewertung auf S. 15 des Umweltberichts). Auf dem Grundstück der Antragstellerin befindet sich nur noch ein als zu erhaltend bezeichneter Walnussbaum.
102
2. Der Bebauungsplan vom 29. April 2019 verstößt auch gegen materielles höherrangiges Recht.
103
a) Dem Bebauungsplan fehlt es jedoch nicht an der Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
104
aa) Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Was in diesem Sinne erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Das Gericht darf fehlende städtebauliche Ordnungsvorstellungen und Zielsetzungen der Gemeinde nicht durch eigene Erwägungen zum städtebaulich Sinnvollen oder Wünschenswerten ersetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.7.2017 - 4 BN 2.17 - juris Rn. 3).
105
Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Fachplanungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.3.2013 - 4 C 13.11 - BVerwGE 146, 137, juris Rn. 9).
106
bb) Die Festsetzungen zur Bauweise beruhen entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auf vernünftigen städtebaulichen Überlegungen.
107
Die in Nummer I.3.1 festgesetzte Beschränkung auf Einzel- oder Doppelhäuser wird von dem städtebaulich vertretbaren Grund getragen, dass - abgesehen von der in Nummer I.3.2 der Festsetzungen enthaltenen Ausnahme für bestehende Hausgruppen - neue Hausgruppen nicht entstehen sollen, weil der Streusiedlungscharakter auf der Insel erhalten bleiben soll.
108
b) Die Festsetzung nach Nummer I.6.2 Satz 2 über Sichtdreiecke bei Grundstückszufahrten, das bezüglich der privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone nach Nummer I.7 Abs. 3 Satz 1 der textlichen Festsetzung geltende Verbot sämtlicher Handlungen, die diesem Zweck widersprechen, sowie die Schutz-, Pflege- und Entwicklungspflichten in Nummer I.8.2 Abs. 2 Satz 1 und 2 sowie Abs. 3 Satz 1 der textlichen Festsetzungen verletzen das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot.
109
aa) Die Festsetzungen in einem Bebauungsplan müssen hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Denn der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB) und bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Bebauungsplan bildet andererseits die Grundlage für weitere zum Vollzug des Baugesetzbuchs erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Daher können die einen Bauherrn treffenden Verpflichtungen auch erst im Baugenehmigungsverfahren näher konkretisiert werden. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nicht schon dann zu unbestimmt, wenn sich deren Inhalt erst durch Auslegung erschließt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.2.2011 - 4 BN 43.10 - BauR 2011, 1118, juris Rn. 11). Das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans richtet sich danach, was nach den Verhältnissen des Einzelfalls (Planungsziele, örtliche Verhältnisse) für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwägung der konkret berührten privaten und öffentlichen Belange entspricht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.1.1995 - 4 NB 3.95 - NVwZ-RR 1995, 311, juris Rn. 3). Textliche Festsetzungen in einem Bebauungsplan können auch mit Hilfe von unbestimmten Rechtsbegriffen getroffen werden, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann. Das Bestimmtheitsgebot verlangt nicht, dass das Ergebnis der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe in den textlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans durch dessen Begründung gestützt wird (vgl. Senatsurteil vom 28.10.2014 - 5 S 1970/12 - BauR 2015, 789, juris Rn. 21; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2012 - 4 BN 32.12 - BauR 2013, 561, juris Rn. 4).
110
bb) Ausgehend hiervon sind die oben genannten Festsetzungen wegen eines Bestimmtheitsmangels unwirksam.
111
(1) Nicht hinreichend bestimmt ist die Festsetzung Nummer I.6.2 Satz 2 über Sichtdreiecke bezüglich der Grundstückszufahrten.
112
Die Regelung hat folgenden Wortlaut:
113
„6.2
114
Das im Bebauungsplan eingetragene Sichtdreieck (Einmündungen in die xxxxxx xxxxxxxxxxx) ist von jeglicher sichtbehindernden Bebauung, Benutzung, Einfriedung und Bepflanzung (ausgenommen hochstämmige Bäume) von mehr als 60 cm freizuhalten. Dies gilt für alle sonstigen Einmündungen oder Kreuzungen und Grundstückszufahrten.“
115
Im zeichnerischen Teil des Bebauungsplans sind nur bei allen Einmündungen und Kreuzungen der öffentlichen Verkehrsflächen Sichtdreiecke eingezeichnet.
116
Durch das Zusammenspiel der textlichen und zeichnerischen Festsetzungen ist - auch wenn in Satz 1 der Nummer I.6.2 der textlichen Festsetzungen nur eine bestimmte Einmündung genannt wird - hinreichend klar, wo die in Satz 1 genannten Bau-, Nutzungs- und Pflanzverbote gelten sollen, nämlich auch in den im Plan eingezeichneten Sichtdreiecken, die im Wesentlichen auf öffentlichen Verkehrsflächen und nur selten und in geringem Umfang auf privaten Grundstücken liegen.
117
Allerdings wird daraus nicht klar, in welchem räumlichen Umfang Grundstückszufahrten von jeglicher sichtbehindernder Bebauung, Benutzung, Einfriedung und Bepflanzung (ausgenommen hochstämmige Bäume) von mehr als 60 cm freigehalten werden sollen. Angesichts des Umstands, dass insoweit Flächen betroffen sind, die im Wesentlichen auf privaten Grundstücken liegen und aufgrund des Bauverbots das Eigentumsgrundrecht erheblich beschränken, hätte näher bestimmt werden müssen, welche Flächen genau betroffen sind. Daran fehlt es, weshalb Nummer I.6.2 Satz 2 das Bestimmtheitsgebot verletzt, soweit die dortigen Verbote auch Grundstückszufahrten betreffen.
118
(2) Die textliche Festsetzung Nummer I.7 Abs. 3 Satz 1 über eine private Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone genügt ebenfalls nicht den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots.
119
Dies ergibt sich zwar noch nicht aus der Rüge der Antragstellerin, es sei unklar, wie sie aufgrund dieser Festsetzung ihr Grundstück gestalten dürfe, weil - in Nummer I.7 Abs. 2 Satz 1 - nur geregelt sei, die Uferzonen seien als „Grünflächen, Wiesenflächen oder gärtnerisch angelegt zu unterhalten.“ Denn weder aus diesem Vorbringen noch sonst ist ersichtlich, welche unzulässige rechtliche Unsicherheit mit der Norm verbunden sein könnte, die mit den juristischen Auslegungsmethoden nicht ausgeräumt werden kann, zumal sich im Weiteren - in Nummer I.7 Abs. 2 Satz 2 - ergänzende Festsetzungen zur Zulässigkeit einer landwirtschaftlichen Nutzung dieser Flächen finden, soweit sie zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits landwirtschaftlich genutzt waren.
120
Jedoch genügt das in Nummer I.7 Abs. 3 Satz 1 der textlichen Festsetzungen enthaltene allgemeine Handlungsverbot nicht dem Bestimmtheitsgebot, unabhängig davon, ob ein solches allgemeines Handlungsverbot überhaupt auf § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB gestützt werden kann.
121
Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
122
„Unzulässig sind sämtliche Handlungen, die im Widerspruch zu den oben genannten Zielen stehen.“
123
Ziel der privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone ist nach Nummer I.7 Abs. 1 der textlichen Festsetzungen der Erhalt und die Wiederherstellung wertgebender Sichtbezüge zum See und zum gegenüberliegenden Ufer. Zudem wird als Zweck angegeben, dass die privaten Grünflächen mit der Zweckbestimmung Uferzone aufgrund der Nutzung durch Touristen und Einheimische einen wichtigen Erholungsraum darstellen. Die Handlungen, die diesen weitgefassten Zielen widersprechen können, sind ohne nähere Konkretisierung unübersehbar und schwer abgrenzbar. Zwar findet sich in Nummer I.7.2 Abs. 3 Satz 2 eine Regelung, welche „insbesondere“ bestimmte Einfriedungen und die Errichtung von Stell- und Lagerplätzen verbietet. Jedoch ist diese Aufzählung von Regelbeispielen, die noch einen hinreichenden bodenrechtlichen Bezug haben dürften, nicht abschließend. Verboten sind „sämtliche Handlungen“, die den Zielen der Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone widersprechen. Selbst wenn Handlungen, die keinen hinreichenden städtebaulichen Bezug haben, weil sie nicht zur baulichen oder sonstigen Nutzung des Grundstücks (§ 1 Abs. 1 BauGB) gehören, ausscheiden würden, bliebe unklar, welche weiteren Handlungen verboten sein sollen, die etwa den Zweck des Erholungsraums beeinträchtigen.
124
(3) Die textlichen Festsetzungen in Nummer I.8.2 Abs. 2 Satz 1 und 2 sowie Abs. 3 Satz 1 über Flächen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (F 2) verletzen ebenfalls das Bestimmtheitsgebot.
125
(a) Dies gilt zunächst, soweit die Festsetzung Schutz-, Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungspflichten auferlegt. Denn es wird nicht hinreichend klar, welche Pflichten damit für die betroffenen Grundstückseigentümer verbunden sind.
126
Die Festsetzung Nummer 8.2 hat folgenden Wortlaut:
127
„Die im Bebauungsplan mit F2 gekennzeichnete Fläche dient dem Schutz, der Pflege und der Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft der Uferzone.
128
Eigenart und Schönheit sowie der Erholungswert von Natur und Landschaft der Uferzone sind einschließlich der Sichtbezüge zur Uferlinie und zum Untersee zu schützen, zu pflegen und sofern möglich wiederherzustellen.
129
Unzulässig sind sämtliche Handlungen, die im Widerspruch zu den oben genannten Zielen stehen. Dies sind insbesondere:
130
- Eingriffe in Natur und Landschaft in Form von Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.
131
- Das Ausbringen gebietsfremder Pflanzenarten. Als gebietsfremd gelten auch Pflanzen außerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebietes.
132
- Einfriedungen jeglicher Art mit Ausnahme von max. 50 cm hohen Hecken.“
133
Zwar finden sich die Begriffe „Schutz, Pflege und Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft“ wörtlich in § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB, welcher eine Rechtsgrundlage für Festsetzungen im Bebauungsplan darstellt. Diese Begriffe können ausgelegt werden und einen Rahmen vorgeben, der Inhalt, Zweck und Ausmaß der durch § 9 BauGB ermöglichten Eingriffe in das Grundeigentum hinreichend vorgibt. So zielt etwa die „Entwicklung“ auf die Umgestaltung und Veränderung des vorhandenen Zustands im Sinne einer besonderen Zielsetzung; hierzu zählen sowohl ökologische als auch landschaftspflegerische Maßnahmen (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 29.4.2010 - 2 C 224/08 - NuR 2010, 743, juris Rn. 48).
134
Jedoch wird mit der bloßen Wiederholung der abstrakt formulierten Ermächtigungsnorm in einer Festsetzung eines Bebauungsplans keine hinreichend bestimmte konkrete städtebauliche Pflicht begründet. Die Unbestimmtheit der Schutz-, Pflege- und Wiederherstellungspflicht in Nummer I.8.2 Abs. 2 Satz 1 der textlichen Festsetzungen wird noch durch die Unbestimmtheit des Gegenstands gesteigert. Denn auch die „Eigenart und Schönheit sowie der Erholungswert von Natur und Landschaft der Uferzonen“ sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die durch Auslegung nicht hinreichend bestimmbar sind. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sie das Eigentum beschränkende Pflichten auferlegen. Insoweit muss für den Rechtsunterworfenen des Bebauungsplans hinreichend erkennbar sein, welchen konkreten Pflichten und Verboten er unterworfen ist (vgl. zu diesem Erfordernis: Hess. VGH, Urteil vom 17.6.2010 - 4 C 713/09.N - ESVGH 61, 181, juris Rn. 39).
135
Entsprechendes gilt für die in Nummer I.8.2 Abs. 2 Satz 2 der textlichen Festsetzungen enthaltene Verpflichtung, naturnahe Uferbereiche und naturnahe Flachwasserzonen zu schützen, zu pflegen und sofern möglich wiederherzustellen. Auch hier wird nicht hinreichend konkret deutlich, welche Pflichten vom Grundstückseigentümer zu erfüllen sind. Dies gilt insbesondere für die unter Möglichkeitsvorbehalt gestellte Wiederherstellungspflicht. So wird bei einer Lektüre der Norm beispielsweise nicht deutlich, ob die Antragstellerin, deren Grundstück von der Festsetzung betroffen ist, die im Uferbereich vorhandene Betonmauer, deren Errichtung lange zurückliegt, wieder entfernen muss, um der Wiederherstellungspflicht zu genügen, sofern diese überhaupt festgesetzt werden kann.
136
(b) Aber auch das in Nummer I.8.2 Abs. 3 Satz 1 enthaltene allgemeine Handlungsverbot genügt - unabhängig davon, ob es überhaupt auf § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB als Rechtsgrundlage gestützt werden kann - nicht dem Bestimmtheitsgebot. Insoweit kann auf die Ausführungen zu dem in Nummer I.7 der textlichen Festsetzungen enthaltenen allgemeinen Handlungsverbot verwiesen werden. Sie gelten entsprechend. Es ist nicht hinreichend klar ersichtlich, welche Handlungen dem Schutz, der Pflege und der Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft der Uferzone widersprechen. Daran ändern auch die in Nummer I.8.2 Abs. 3 Satz 2 der textlichen Festsetzungen enthaltenen Regelbeispiele nichts. Denn diese sind nicht abschließend zu verstehen.
137
(c) Soweit die Antragstellerin jedoch meint, das in Nummer I.8.2 Absatz 3 Satz 3 Spiegelstrich 2 enthaltene Verbot, „gebietsfremde Pflanzenarten“ auszubringen, sei unbestimmt, trifft dies nicht zu (ebenso für den Begriff „einheimische Pflanzen“: OVG NRW, Urteil vom 28.7.1999 - 7a D 42/98.NE - juris Rn. 34; Schrödter/Möller in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 9 Rn. 215). Der Begriff wird in der Festsetzung näher dahin definiert, dass als „gebietsfremd“ auch Pflanzen außerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebietes gelten. Fraglich bei dieser Definition ist zwar die Verwendung des Wortes „auch“, da es verzichtbar erscheint und auf einem Formulierungsversehen beruhen dürfte. Der Begriff „gebietsfremde Art“ ist jedoch gesetzlich definiert.
138
Bis zum 15. September 2017 - auch zum Zeitpunkt des ersten Satzungsbeschlusses vom 4. Oktober 2016 - war in § 7 Abs. 2 Nr. 8 BNatSchG eine „gebietsfremde Art“ definiert als „eine wild lebende Tier- oder Pflanzenart, wenn sie in dem betreffenden Gebiet in freier Natur nicht oder seit mehr als 100 Jahren nicht mehr vorkommt“. Der Begriff wurde ab 16. September 2017 in § 40 Abs. 1 BNatSchG übernommen. Dort ist klargestellt worden, dass sich die Regelung nicht nur auf wild lebende Tiere und Pflanzen bezieht (vgl. Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl., § 40 Rn. 9). Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bedarf das Ausbringen von Pflanzen in der freien Natur, deren Art in dem betreffenden Gebiet in freier Natur nicht oder seit mehr als 100 Jahren nicht mehr vorkommt, sowie von Tieren der Genehmigung der zuständigen Behörde.
139
Die mit Gesetz vom 8. September 2017 (BGBl. I S. 3370, zum Gesetzentwurf der Bundesregierung s. BT-Drs. 18/11942) bewirkte Änderung von §§ 7 und 40 BNatSchG sowie die Einfügung der §§ 40a ff. BNatSchG dient der Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über die Prävention und das Management der Einbringung und Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten, die am 1. Januar 2015 in Kraft getreten ist (ABl. L 317 vom 4.11.2014, S. 35). Nach deren Art. 3 Nr. 1 bezeichnet der Ausdruck „gebietsfremde Art“: lebende Exemplare von Arten, Unterarten oder niedrigeren Taxa von Tieren, Pflanzen, Pilzen oder Mikroorganismen, die aus ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet heraus eingebracht wurden, einschließlich Teilen, Gameten, Samen, Eiern oder Propagationsformen dieser Arten sowie Hybriden, Sorten oder Rassen, die überleben und sich anschließend fortpflanzen könnten.“
140
Diese gesetzlichen Definitionen des Begriffs „gebietsfremde Arten“ können bei der Auslegung der Satzung herangezogen werden.
141
(d) Das Gebot der Bestimmtheit wird auch nicht dadurch verletzt, dass nach der textlichen Festsetzung Nummer I.8.2 Abs. 3 Satz 3 Spiegelstrich 3 in dem als F 2 festgesetzten Gebiet als Einfriedungen nur Hecken bis zu einer Höhe von 50 cm zulässig sind, wohingegen für die von der Festsetzung F 2 betroffenen Grundstücksteile zugleich eine „private Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone“ festgesetzt ist, in der nach Nummer I.7 der textlichen Festsetzungen als Einfriedungen Hecken bis 100 cm zulässig sind.
142
Dieser Widerspruch kann dadurch aufgelöst werden, dass die Festsetzungen in Nummer I.8.2 für die Fläche F 2 als spezielle Regelung vorrangig sind. Die Festsetzung nach Nummer I.7 „private Grünfläche (Uferzone)“ betrifft weitere Bereiche, in der die Zulässigkeit einer höheren Hecke einen Anwendungsbereich finden kann.
143
(4) Keine Verletzung des Bestimmtheitsgebots liegt vor, soweit die Antragstellerin rügt, die Unterscheidung zwischen verbindlichen Festsetzungen und nachrichtlichen Hinweisen sei nicht hinreichend klar.
144
Wie die Antragstellerin selbst ausführt, sind der nach Auffassung der Antragsgegnerin auf Gewohnheitsrecht beruhende Uferweg sowie die Biotope im Sinne von § 30 BNatSchG und § 32 NatSchG bereits in der Legende der zeichnerischen Festsetzungen als „Hinweis“ oder als „nachrichtliche Übernahme“ bezeichnet. In Nummer VI. 3 der Begründung wird ferner ausgeführt, dass der Uferweg im Bebauungsplan nicht als Weg festgesetzt, sondern dass auf ihn nur nachrichtlich hingewiesen werden soll. Daraus wird deutlich, dass es sich um keine Festsetzung des Bebauungsplans handelt.
145
Abgesehen davon sind die nachrichtlichen Übernahmen nach § 9 Abs. 6 BauGB nicht nur zulässig, sondern auch geboten. Nach dieser Norm sollen nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden, soweit sie zu seinem Verständnis oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig sind.
146
(5) Soweit - im Einklang mit § 9 Abs. 6 BauGB - im zeichnerischen Teil der Satzung über den Bebauungsplan außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans ein Landschaftsschutzgebiet verzeichnet ist und in der Legende als solches erläutert wird, ist für den Normadressanten deutlich, dass es sich hierbei um keine Festsetzung des Bebauungsplans handelt. Denn der Schutz eines Landschaftsschutzgebietes ist ersichtlich kein Gegenstand des Städtebaurechts, sondern des besonderen Flächenschutzes nach § 26 BNatSchG. Darüber hinaus liegt das Landschaftsschutzgebiet außerhalb des zeichnerisch festgelegten Geltungsbereichs des Bebauungsplans und ist auch deshalb klar erkennbar keine Festsetzung des Bebauungsplans.
147
Entsprechendes gilt für das FFH-Gebiet „Bodanrück und westlicher Untersee“ sowie das Vogelschutzgebiet „Untersee des Bodensees“. Beide liegen außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans und sind ersichtlich keine städtebaulichen Festsetzungen, sondern ein Teil des auf Unionsrecht und §§ 31 ff. BNatSchG beruhenden Lebensraumschutzes „Natura 2000“.
148
Die genannten Gebiete sind darüber hinaus in den textlichen Festsetzungen als nachrichtlich bezeichnet. Dies genügt den Anforderungen der Rechtsklarheit auch dann, wenn - wie hier - dem Leser in der Legende der zeichnerischen Festsetzungen nicht mitgeteilt wird, dass es sich lediglich um nachrichtliche Übernahmen handelt.
149
(6) Soweit die Antragstellerin meint, das in der Legende verwendete Planzeichen für die „Umgrenzung von Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft (F 2)“ entspreche nicht dem in der Planzeichnung verwendeten Zeichen, trifft dies nicht zu. Der Umstand, dass in der Zeichnung allein eine schwarze Linie mit darauf stehenden Häkchen in der Form des Buchstabens „T“ und nicht auch noch - wie in der Legende - eine Unterlegung mit grüner Farbe erfolgt ist, liegt allein daran, dass die betreffende Fläche bereits aufgrund der gleichzeitigen Festsetzung „private Grünfläche: Uferzone (See)“ grün unterlegt ist. Abgesehen davon ist die Fläche sowohl in der Legende als auch in der Zeichnung als Fläche „F 2“ gekennzeichnet.
150
(7) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist es im Hinblick auf den Grundsatz der Normenklarheit nicht erforderlich, bei der Festlegung der überbaubaren Grundstücksfläche durch Baugrenzen in der Zeichnung selbst Maße anzugeben. Denn die konkrete Lage der Baufenster ist ausgehend von den Flurstücksgrenzen, die mit dem Liegenschaftskataster übereinstimmen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 PlanZV), und dem im Plan angegebenen Maßstab (§ 1 Abs. 1 PlanZV) ermittelbar.
151
(8) Auch Nummer I. 8.3 der textlichen Festsetzungen leidet an keinem Mangel der Rechtsklarheit.
152
Die Antragstellerin meint, der Geltungsbereich von Nummer I.8 sei widersprüchlich geregelt. Die Festsetzung Nummer I.8 beziehe sich offenbar nur auf bestimmte Flächen, wohingegen die Festsetzung in Nummer I.8.3 für das gesamte Plangebiet gelte. Damit bestehe ein regulatorischer Widerspruch.
153
Dieser Widerspruch ist nicht erkennbar. Die Regelungen in Nummer I.8.1 und I.8.2 sind in der Tat auf im Plan genau gekennzeichnete Flächen bezogen, wohingegen die Festsetzungen in Nummer I.8.3 und I.8.4 sich auf das ganz Plangebiet beziehen. Daran bestehen keine Auslegungszweifel. Sie ergeben sich auch nicht aus der Überschrift von Nummer I.8. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB können nicht nur Flächen, sondern auch Maßnahmen festgesetzt werden. Abgesehen davon handelt es sich bei dem gesamten Plangebiet ebenfalls um eine Fläche.
154
Im Übrigen handelt es sich bei Nummer I.8.3 um keine verbindliche Festsetzung, sondern lediglich eine nachrichtliche Übernahme dessen, was nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bereits kraft Bundesrecht gilt. Dies ergibt sich aus Nummer II.6 der planungsrechtlichen Festsetzungen, in dem die in Nummer I.8.3 enthaltene Formulierung als nachrichtliche Übernahme nach § 9 Abs. 6 BauGB bezeichnet wird.
155
(9) Schließlich liegt auch mit Blick auf Nummer I.9 der textlichen Festsetzungen (Bindungen für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB) kein Bestimmtheitsmangel vor.
156
Die Antragstellerin meint, die Festsetzung Nummer I.9 Abs. 2 Satz 1 „Im Traufbereich sind Aufschüttungen oder Abgrabungen unzulässig“ sei gänzlich unklar.
157
Dies trifft nicht zu. Gemeint sind die Traufbereiche der in Nummer I.9 Abs. 1 genannten, das Landschaftsbild prägenden, großkronigen Laubbäume und sonstigen Gehölze. In deren Traubereich sind Aufschüttungen und Abgra-bungen unzulässig. Dies dient ersichtlich dem Schutz der genannten Pflanzen.
158
c) Der Bebauungsplan vom 29. April 2019 verstößt nicht gegen § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO.
159
Nach dieser Norm ist bei Festsetzungen des Maßes der baulichen Nutzung im Bebauungsplan stets die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen festzusetzen. Darauf kann grundsätzlich auch dann nicht verzichtet werden, wenn die überbaubare Grundstücksfläche nach § 23 BauNVO festgesetzt wird. Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche regeln, wo auf einem Grundstück gebaut werden darf, wohingegen Festsetzungen zur Grundflächenzahl oder Größe der Grundflächen eine übermäßige Nutzung des Grundstücks im Interesse des Bodenschutzes verhindern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.12.1995 - 4 NB 36.95 - NVwZ 1996, 894; BayVGH, Urteil vom 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 42).
160
Ausreichend ist dagegen, wenn die im zeichnerischen Teil festgesetzten überbaubaren Grundstücksflächen in den textlichen Festsetzungen ausdrücklich als die Größe der Grundflächen festgesetzt werden. Damit wird den Anforderungen des § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO genügt. Die planende Gemeinde muss nicht zwingend auf die Planzeichenverordnung zurückgreifen (vgl. BayVGH, Urteil vom 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 42; OVG NRW, Urteil vom 13.3.1998 - 11a D 128/93.NE, juris Rn. 19 ff.; SächsOVG, Urteil vom 4.10.2000 - 1 D 19/00 - juris Rn. 104; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 16 BauNVO Rn. 33; Hartmann/Schilder in Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Aufl., § 16 Rn. 23).
161
Dies ist hier mit dem Bebauungsplan in der im Ergänzungsverfahren beschlossenen geänderten Fassung geschehen. In Nummer I.2.3 der textlichen Festsetzungen ist geregelt, dass die zulässige Grundfläche dem Flächeninhalt der festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche entspricht. Eine bestimmte Zahl muss dafür nicht festgesetzt werden. Es bestehen auch keine Bestimmtheitszweifel. Zulässige Grundfläche ist die Fläche, die der Größe nach dem entspricht, was zeichnerisch durch die Baugrenzen festgesetzt ist. Nach § 23 Abs. 3 Satz 2 BauNVO zulassungsfähige Überschreitungen der Baugrenzen spielen bei sachgerechter Auslegung der Festsetzung der zulässigen Größe der Grundflächen keine Rolle (vgl. SächsOVG, Urteil vom 4.10.2000 - 1 D 19/00 - juris Rn. 104; OVG NRW, Urteil vom 13.3.1998 - 11a D 128/93.NE - juris Rn. 22).
162
Die Aussage in Nummer I.2.3 Satz 1 der textlichen Festsetzungen, dass § 19 Abs. 4 BauNVO entsprechend gilt, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin hinreichend klar und inhaltlich bestimmt. Es ist nicht ersichtlich, weshalb diese Regelung - so die Antragstellerin - keine nachvollziehbare Bedeutung habe und deshalb abwägungsfehlerhaft sei. Mit Blick auf die überbaubare Grundstücksfläche richtet sich die Zulässigkeit von Nebenanlagen nach § 23 Abs. 5 BauNVO. § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO bestimmt dagegen, dass die darin genannten Nebenlagen im weiteren Sinne bei der Ermittlung der Grundfläche des Bauvorhabens mitzurechnen sind. Die Überschreitens-Regeln in § 19 Abs. 4 Satz 2 bis 4 BauNVO sind auf die im Bebauungsplan festgesetzte zulässige Größe der Grundflächen entsprechend anzuwenden. Erreicht die im Bebauungsplan für das jeweilige Grundstück festgesetzte zulässige Grundfläche bereits die Kappungsgrenze einer Grundflächenzahl von 0,8, ist eine weitere Überschreitung durch Anlagen im Sinne von § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO grundsätzlich gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BauNVO nicht mehr möglich. Sie kann nur nach § 19 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 BauNVO in geringfügigem Ausmaß zugelassen werden. Im Einzelfall kann nach § 19 Abs. 4 Satz 4 BauNVO von der Beachtung der Grenze für die Überschreitung abgesehen werden. Soweit die bisher vorhandene Bebauung im Einzelfall die Grenzen des § 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO überschreitet, genießt sie - so auch die Begründung des Bebauungsplans - Bestandsschutz.
163
d) Ob die Festsetzung der Größe der Grundflächen mit § 17 BauNVO vereinbar ist, muss offenbleiben.
164
Zwar gelten die Obergrenzen für die Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung auch für den Fall, dass im Bauleitplan nur die Maßfaktoren der Grundfläche (GR), Geschoßfläche (GF) und Baumasse (BM) verwendet werden (vgl. SächsOVG, Urteil vom 4.10.2000 - 1 D 19/00 - SächsVS. 2001, 34, juris Rn. 103; Jaeger in Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, § 17 Rn. 5; König in ders./Roeser/Stock, BauNVO, § 17 Rn. 8 und 11). Jedoch kann aufgrund des der Antragsgegnerin bei der Festsetzung der an die überbaubare Grundstücksfläche gekoppelten Festsetzung der Größe der Grundflächen unterlaufenen beachtlichen Ermittlungsfehlers nach § 2 Abs. 3 BauGB (s.o.) die Vereinbarkeit der Festsetzung mit § 17 BauNVO nicht abschließend überprüft werden.
165
e) Die auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 16 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO beruhende Festsetzung der Höhe der baulichen Anlagen in Nummer I.2.1 verletzt § 18 Abs. 1 BauNVO.
166
aa) Danach sind bei der Festsetzung der Höhe baulicher Anlagen die erforderlichen Bezugspunkte zu bestimmen. Hierzu ist auf einen festen unteren Bezugspunkt außerhalb des Vorhabens Bezug zu nehmen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.4.2018 - 8 S 2573/15 - VBlBW 2018, 405, juris Rn. 70). Es genügt, wenn der Bezugspunkt durch Auslegung bestimmbar ist. Das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans richtet sich - wie bereits oben ausgeführt - danach, was nach den Verhältnissen des Einzelfalls (Planungsziele und örtliche Verhältnisse) für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist (vgl. OVG NRW, Urteile vom 15.2.2012 - 10 D 46/10.NE - BauR 2012, 1030, juris Rn. 68, und vom 26.6.2013 - 7 D 75/11.NE - juris Rn. 62). Um als ausreichende Berechnungsgrundlage dienen zu können, müssen textliche Festsetzungen zur Höhe eindeutig sein, das heißt, die in die Höhenberechnung einzustellenden Parameter sind klar und unmissverständlich zu benennen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.2.2012 - 10 D 46/10.NE - BauR 2012, 1030, juris Rn. 70). Die Festsetzung etwa der Höhenlage eines bestimmten Punktes einer vorhandenen Verkehrsfläche entspricht als unterer Bezugspunkt dem Bestimmtheitsgebot, wenn im Zuge der Realisierung des Bebauungsplans eine erhebliche Veränderung dieses Punktes nicht zu erwarten ist. Bei Beachtung dieser Maßgabe kann das Beziehen der Höhe einer baulichen Anlage auf die faktische Höhe einer zugeordneten öffentlichen Verkehrsfläche auch dann hinreichend bestimmt sein, wenn die Höhenfestsetzung bei geneigter Verkehrsfläche auf eine mittlere Höhenlage abstellt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 26.6.2013 - 7 D 75/11.NE - juris Rn. 62).
167
Um als ausreichende Berechnungsgrundlage zu dienen, muss die textliche Festsetzung jedoch eindeutig sein, das heißt, die in die Höhenberechnung einzustellenden Parameter sind klar und unmissverständlich zu benennen. Dies geschieht zum Beispiel, indem die mittlere Höhe der Oberkante der Erschließungsstraße als maßgeblicher Bezugswert benannt wird, um bei Eckgrundstücken oder mehrseitig von Straßen umgebenen Flurstücken dem Bestimmtheitsgebot zu genügen. Die bloße Bezugnahme auf eine öffentliche Verkehrsfläche vor dem Baugrundstück ist hingegen nicht ausreichend, wenn eine nicht unbeträchtliche Anzahl von Grundstücken an zwei oder drei öffentlichen Verkehrswegen liegt. Insoweit genügt insbesondere der Hinweis auf die Mitte der „angrenzenden öffentlichen Verkehrsfläche“ zur Bestimmung des unteren Bezugspunkts für die Wand- und Gebäudehöhen nicht. In diesen Fällen bleibt nämlich unklar, ob aus allen angrenzenden öffentlichen Verkehrsflächen ein Mittelwert zu bilden ist oder ob nur die Straße, zu der eine Zufahrt besteht oder hergestellt werden soll, die in Bezug zu nehmende öffentliche Verkehrsfläche darstellt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.11.2009 - 10 D 87/07.NE - juris Rn. 86; Hartmann/Schilder in Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Aufl., § 18 Rn. 9; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 18 BauNVO Rn. 3a). Soweit Grundstücke an mehr als eine Straße grenzen, muss der Plangeber, der auf die Höhe erschließender öffentlicher Verkehrsflächen als unteren Bezugspunkt verweist, grundsätzlich klarstellen, welche Straße maßgeblich ist. Dies ist nur dann entbehrlich, wenn alle in Betracht kommenden Verkehrsflächen höhengleich sind (vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.8.2014 - 7 D 8/13.NE - BauR 2015, 941, juris Rn. 42; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 18 BauNVO Rn. 3a; Jaeger in Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, § 18 Rn. 6).
168
Die vorhandene oder natürliche Geländeoberfläche stellt ebenfalls keinen hinreichend bestimmten Bezugspunkt dar. Denn Festsetzungen eines Bebauungsplans müssen über viele Jahre hinweg bestimmt sein, nachträgliche Geländeveränderungen können jedoch nicht immer nachvollzogen werden (vgl. OVG Schlesw.-H., Urteil vom 25.4.2002 - 1 K 9/01 - NVwZ-RR 2003, 98, juris Rn.29; OVG NRW, Urteil vom 8.3.2017 - 10 D 6/16.NE - juris Rn. 35; auch bei unterschiedlichen Geländehöhen eine Bestimmtheit verneinend: OVG NRW, Urteil vom 1.2.2017 - 7 D 71/15.NE - BauR 2017, 842, juris Rn. 32 ff.; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 18 BauNVO Rn. 3a; Hartmann/Schilder in Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Aufl., § 18 Rn. 7; Jaeger in Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, § 18 Rn. 7; a. A. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20.2.2014 - 1 C 10824/13 - juris Rn. 45; HessVGH, Urteil vom 6.3.2003 - 3 N 1891/01 - UPR 2003, 394, juris Rn. 41 sogar zu einem stark hangfälligen Gelände; BayVGH, Urteil vom 27.4.2010 - 1 N 08.2703 - juris Rn. 32). Der 8. Senat des erkennenden Gerichtshofs hat in seinem Urteil vom 19. April 2018 beispielhaft ausgeführt, eine „Linie in der Geländeoberfläche“ könne ausreichend sein (8 S 2573/15 - VBlBW 2018, 405, juris Rn 70 a. E.). Allerdings kann dies auch nur gelten, wenn die Höhenlage dieser Linie im Plan näher bestimmt ist.
169
bb) Ausgehend hiervon genügen die in Nummer I.2.1. getroffenen Festsetzungen zur Erdgeschossfußbodenhöhe, der Gebäudehöhe und der Traufhöhe nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 18 Abs. 1 BauNVO.
170
Die Festsetzungen nehmen Bezug auf die im Mittel gemessene Höhe der angrenzenden öffentlichen Verkehrsfläche oder des landwirtschaftlichen Wegs. Soweit bei der Festsetzung der Erdgeschossfußbodenhöhe in Nummer I.2.1.1 und damit der Gebäudehöhe nach Nummer I.2.1.2 bezüglich des landwirtschaftlichen Wegs ein unverständlicher Dativ verwendet wird („… Höhe der angrenzenden öffentlichen Verkehrsfläche oder landwirtschaftlichem Weg“), ist dies unschädlich. Im Wege der Auslegung und bei einem Vergleich mit der Formulierung der Festsetzung der Traufhöhe in Nummer I.2.1.3 ist zu entnehmen, dass es „des landwirtschaftlichen Weges“ heißen müsste. Ferner ist es ausreichend bestimmt, dass die im Mittel gemessene Höhenlage als maßgeblich festgesetzt wurde. Auch handelt es sich bei den genannten Verkehrsflächen und Wegen um solche, deren Veränderung im Zuge des Bebauungsplans nicht zu erwarten ist.
171
Jedoch grenzen mehrere Wohngebäude im Plangebiet an zwei oder drei öffentliche Verkehrsflächen, wie zum Beispiel die Wohngebäude auf den Grundstücken mit den Flurstück-Nummern 8665/1, 8695, 8745, 744/1 oder 733. Bei diesen Gebäuden ist unklar, ob Bezugspunkt alle angrenzenden öffentlichen Verkehrsflächen sein sollen oder nur diejenigen, zu denen eine Zufahrtmöglichkeit besteht. Gegen die Annahme, dass bei Grundstücken, die an mehrere öffentliche Verkehrsflächen angrenzen, alle Verkehrsflächen maßgeblich sein sollen, spricht die Festsetzung in Nummer I.2.1.1 Absatz 2. Dort ist geregelt: „Ist ein Gebäude weiter als 15 m von der öffentlichen Verkehrsfläche zurückversetzt, darf die EFH max. 0,5 m über der im Mittel vorhandenen Geländehöhe liegen.“ Eine entsprechende Regelung findet sich in Nummer I.2.1.3 Absatz 2 zur Traufhöhe. Diese Regelung nimmt eine bestimmte und nicht alle angrenzenden Verkehrsflächen in Bezug. Dann ist aber nicht bestimmt, welche der angrenzenden öffentlichen Verkehrsflächen die maßgebliche sein soll. Da sich ferner - wie der in der mündlichen Verhandlung eingenommene Augenschein ergeben hat - die öffentlichen Verkehrsflächen im Plangebiet nicht alle auf der gleichen Höhenlage befinden, ist es nicht unerheblich, ob nun eine bestimmte öffentliche Verkehrsfläche oder das Mittel aller angrenzenden öffentlichen Verkehrsflächen maßgeblich sein soll.
172
Unabhängig hiervon leidet die Höhenfestsetzung an einem weiteren Bestimmtheitsmangel. Dieser ergibt sich daraus, dass nicht hinreichend klar geregelt ist, wie der Bezugspunkt zu bestimmen ist, wenn ein Baugrundstück an eine öffentliche Verkehrsfläche und einen landwirtschaftlichen Weg angrenzt. Die Wohngebäude auf den Grundstücken mit den Flurstück-Nummern 749, 8669, 8695/1, 8665/2 und 689 grenzen sowohl an eine öffentliche Verkehrsfläche als auch an einen landwirtschaftlichen Weg an. Aufgrund des Alternativverhältnisses der Festsetzung ist bei diesen Grundstücken nicht hinreichend klar, ob die öffentliche Verkehrsfläche oder der landwirtschaftliche Weg maßgeblich sein soll. Eine Auslegung der Festsetzung dergestalt, dass das „oder“ als „und“ zu lesen sei, ist hier nicht möglich.
173
Schließlich ist auch die Festsetzung der Höhe der baulichen Anlagen unwirksam, die gilt, wenn ein Gebäude weiter als 15 m von der öffentlichen Verkehrsfläche zurückversetzt ist. Denn sie nimmt auf die im Mittel vorhandene Geländehöhe Bezug, ohne dass deren Höhenlage im Plan näher definiert ist.
174
f) Da die Festsetzungen Nummer I.7 und I.8.2 bereits wegen eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz unwirksam sind, kann dahinstehen, ob für die dort getroffenen Regelungen eine Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 15 oder § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB vorhanden ist.
175
g) Der Bebauungsplan leidet im Übrigen - jenseits der Ermittlungs- und Bewertungspflicht nach § 2 Abs. 3 BauGB - an keinem beachtlichen Verstoß gegen das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB.
176
Die Vorschrift des § 1 Abs. 7 BauGB verlangt bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander. Die gerichtliche Kontrolle dieser von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich jenseits der Ermittlungs- und Bewertungsfehler darauf zu beschränken, ob ein sonstiger Fehler im Abwägungsvorgang - insbesondere ein Abwägungsausfall - vorliegt und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrem objektiven Gewicht in einem angemessenen Verhältnis steht (keine Abwägungsdisproportionalität). Hat die Gemeinde diese Anforderungen an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Dabei ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Mängel im Abwägungsvorgang sind für die Wirksamkeit der Satzung nur erheblich, wenn sie nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich und nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden sind. Auch ein vollständiger Abwägungsausfall ist ein Mangel im Abwägungsvorgang im Sinne der §§ 214 und 215 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.9.2010 - 4 CN 2.10 - BVerwGE 138, 12 - juris Rn. 22).
177
aa) Mit Blick auf die Festsetzungen zur Bauweise liegt kein genereller Abwägungsausfall vor.
178
Zwar findet sich bei der Begründung der Festsetzungen der Bauweise keine nähere Erwägung dazu, warum grundsätzlich nur Einzel- und Doppelhäuser zulässig sind und Hausgruppen nur dort ausnahmsweise zulassen sind, wo sie sich aus dem Bestand ergeben, innerhalb dessen Änderungen zulässig sind. Jedoch kann ein Abwägungsausfall insoweit nicht festgestellt werden. Denn die Antragsgegnerin hat sich über Ausnahmen Gedanken gemacht. Zudem stellt sich die Festsetzung als konsequenter Ausfluss des allgemeinen Ziels des Bebauungsplans dar, den im Plangebiet vorhandenen typischen Streusiedlungscharakter zu sichern.
179
bb) Hinsichtlich der Festsetzung in Nummer I.4 über die höchstzulässige Zahl an Wohnungen liegt kein Abwägungsfehler vor.
180
Die Antragstellerin bringt vor, es sei nicht ersichtlich, weshalb bei Doppelhäusern insgesamt vier Wohnungen und bei Einzelhäusern nur drei Wohneinheiten zulässig seien.
181
Dennoch ist eine unverhältnismäßige Beschränkung oder ungerechtfertigte Ungleichbehandlung insoweit nicht gegeben. Beide Doppelhaushälften gehören in der Regel nicht derselben Person. Daher ist es sachlich vertretbar, für jede Hälfte zwei Wohnungen zuzulassen, weil auch hier die Möglichkeit einer Einliegerwohnung bestehen soll. Grund für die Regelung über die höchstzulässige Zahl an Wohnungen ist es, sicherzustellen, dass die geplanten Gebäude der einheimischen Bevölkerung, insbesondere Familien, zur Verfügung stehen und möglichst keine Zweitwohnsitze realisiert werden, die zu einer Beeinträchtigung der städtebaulichen Funktion des Gebiets führen würde.
182
cc) Hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche auf dem Grundstück der Antragstellerin liegt in Bezug auf Nebenanlagen ebenfalls keine Abwägungsdisproportionalität vor.
183
Ausgehend von § 23 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 14 BauNVO, wonach auf den nicht überbaubaren Grundstücksflächen Nebenanlagen zugelassen werden können, und dem insbesondere für Garagen und Stellplätze relevanten § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO in Verbindung mit dem Abstandsflächenrecht der §§ 5 ff. LBO erscheint es nicht als unverhältnismäßig, wenn sich die überbaubare Grundstücksfläche an den Wohngebäuden orientiert und die Nebenanlagen und Garagen sowie Stellplätze insoweit unberücksichtigt lässt.
184
Zwar steht die Zulassung im Ermessen der Baurechtsbehörde. Diese Rechtsfolge ist jedoch nicht unverhältnismäßig. Die Antragsgegnerin hat im Rahmen der Abwägung darauf abgestellt, dass das auf dem Grundstück der Antragstellerin festgesetzte Baufenster größer als ihr bestehendes Wohnhaus sei und dass die vorhandenen rechtmäßig errichteten Nebenanlagen Bestandsschutz genössen. Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, dass auch eine Neuerrichtung der Nebenanlagen zugelassen werden kann, zumal sie in aller Regel im allgemeinen Wohngebiet liegen.
185
dd) Ob die Festsetzung der Größe der Grundflächen in Nummer I.2.3 der textlichen Festsetzungen - wie von der Antragstellerin geltend gemacht - das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, muss hier dahinstehen.
186
Denn der Antragsgegnerin ist im Hinblick auf die an die Festsetzung der überbaubaren Grundstücksfläche gekoppelte Festsetzung der Größe der Grundflächen ein nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlicher Ermittlungsfehler nach § 2 Abs. 3 BauGB unterlaufen (siehe oben), der mit Blick auf die Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG relevant sein kann.
187
ee) Die auf § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB gestützte Festsetzung einer von Bebauung freizuhaltenden Fläche in Nummer I.6.1 der textlichen Festsetzungen ist nicht abwägungsfehlerhaft.
188
Die Festsetzung wird von einer hinreichenden städtebaulichen Rechtfertigung getragen und ist verhältnismäßig. Zwar handelt es sich bei einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB grundsätzlich um eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 12 BauGB, der für den Fall der Festsetzung einer von Bebauung freizuhaltenden Fläche einen Übernahmeanspruch begründet, bestätigt dies (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.12.1998 - 4 NB 4.97 - NVwZ 1999, 984, juris Rn. 12; Senatsurteil vom 22.6.2016 - 5 S 1149/15 - BauR 2016, 2043, juris Rn. 64). Es bedarf daher entsprechend gewichtiger städtebaulicher Gründe, um die Freihaltung von der Bebauung zu rechtfertigen. Bei der Abwägung ist von Bedeutung, ob die Entziehung Flächen betrifft, die zuvor Baulandqualität hatten (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19.12.2002 - 1 BvR 1302/01 - NVwZ 2003, 727 - juris Rn. 18). Bestanden zuvor lediglich die eingeschränkten Baumöglichkeiten des § 35 BauGB, wiegt der Verlust weniger schwer (vgl. Senatsurteil vom 22.6.2016 - 5 S 1149/15 - BauR 2016, 2043, juris Rn. 64).
189
Die das Grundstück der Antragstellerin betreffende Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB bezieht sich auf Grundstücksteile, die bisher im unbeplanten Außenbereich lagen. Selbst die Antragstellerin macht nicht geltend, ihr werde ein Baurecht entzogen. Die von der Antragsgegnerin herangezogenen Gründe sind dagegen hinreichend gewichtig, um den Ausschluss von Bebauung zu begründen. Nach der Begründung des Bebauungsplans sollen die Grundstücke in unmittelbarem Seeanschluss, die noch nicht mit Gewächshäusern bebaut sind, langfristig gesichert und von jeglicher Bebauung freigehalten werden (Nummer V der Begründung). Des Weiteren ergibt sich aus der Begründung des Bebauungsplans, welche auf das Entwicklungskonzept vom 28. April 2014 Bezug nimmt, dass bestimmte „grüne Zäsuren“ erhalten werden sollen. Solche Zäsuren, welche einen Blick auf den See eröffnen, verlaufen über das Grundstück der Antragstellerin. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin sind hier noch Sichtbeziehungen zum See und zum gegenüberliegenden Ufer möglich. Dies hat der in der mündlichen Verhandlung eingenommene Augenschein ergeben. Darüber hinaus soll nach dem Willen des Plangebers grundsätzlich ein Zusammenwachsen der vorhandenen Siedlungssplitter - wozu auch das Wohngebäude der Antragstellerin gehört - verhindert werden, um die inseltypische Siedlungsstruktur zu sichern. Sowohl der Schutz der historischen Siedlungsstruktur der Insel sowie die Freihaltung wichtiger Sichtbeziehungen sind städtebauliche Gesichtspunkte, die bei der Bauleitplanung zu beachten sind (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) und Festsetzungen zur Freihaltung von Bebauung grundsätzlich zu rechtfertigen vermögen (vgl. Senatsurteil vom 25.3.2015 - 5 S 1047/14 „Bebauungsplan Reichenau/Gaisser“ - juris Rn. 43 ff.).
190
Soweit die Antragstellerin vorbringt, der Ausschluss aller baulicher Anlagen also auch solcher Anlagen, welche die Sichtbeziehungen zum See nicht beeinträchtigen, wie etwa Wege, sei unverhältnismäßig, greift dies im Ergebnis nicht durch. Denn insoweit kommt zur Vermeidung einer mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG unverhältnismäßigen Eigentumsbeschränkung eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB in Betracht, wenn aufgrund des untergeordneten Umfangs Grundzüge der Planung nicht berührt werden und die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 100).
191
ff) Auch die auf § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB beruhende Festsetzung einer privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Garten auf dem Grundstück der Antragstellerin ist nicht abwägungsfehlerhaft.
192
Soweit die Antragstellerin vorträgt, für die auf ihrem Grundstück liegende Fläche, für die eine Bebauung ausgeschlossen worden sei, sei zum Teil zugleich eine private Grünfläche mit der Zweckbestimmung Garten festgesetzt worden, was die Errichtung diesem Zweck entsprechender baulicher Anlagen nicht ausschließe (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 124), ergibt sich daraus keine widersprüchliche Festsetzung. Ein Grundstück kann auch ohne bauliche Anlagen als Garten genutzt werden.
193
gg) Soweit sich die Festsetzung von Sichtdreiecken auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB in Nummer I.6.2 der textlichen Festsetzungen allein auf die im Plan eingezeichneten Sichtdreiecke im Bereich von Einmündungen und Kreuzungen bezieht, leiden die Festsetzungen an keiner Abwägungsdisproportionalität. Dagegen ist die Festsetzung - soweit sie Grundstückszufahrten betrifft - bereits wegen eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz unwirksam (s.o.).
194
Zwar werden durch die Festsetzung eine sichtbehindernde Bebauung, Benutzung, Einfriedung und Bepflanzung (ausgenommen hochstämmige Bäume) mit einer Höhe von mehr als 60 cm ausgeschlossen. Jedoch dient diese Festsetzung dem Schutz der Verkehrssicherheit und damit einem Rechtsgut - nämlich Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG -, das in seinem Rang der Eigentumsgarantie nicht zurücksteht. Abgesehen davon befinden sich die eingezeichneten Sichtdreiecke zum größten Teil auf öffentlichen Verkehrsflächen. Private Grundstücke, die als allgemeines Wohngebiet ausgewiesen sind, werden von diesen nur in sehr geringem Umfang betroffen. Soweit die Antragstellerin bemängelt, dass hochstämmige Bäume zulässig seien, findet dies seine Rechtfertigung ersichtlich in dem Umstand, dass hochstämmige Bäume im für Fahrzeuge maßgeblichen Sichtbereich in aller Regel kaum Zweige aufweisen.
195
hh) Schließlich ist auch die Abgrenzung der Fläche F 2 und der Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone nicht abwägungsdisproportional.
196
Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung dazu mitgeteilt, die Uferzone sei kleiner als im Entwicklungskonzept vorgesehen angelegt worden, wobei man sich an den auf den westlich und östlich des Grundstücks der Antragstellerin gelegenen Gebäuden orientiert und die Grenze mit Blick auf das Landschaftsbild gezogen habe. Dies erscheint auch unter Berücksichtigung des im Rahmen des Augenscheins gewonnenen Eindrucks vom Grundstück und seiner Umgebung vertretbar. Eine Orientierung der Abgrenzung am Uferweg hätte im Hinblick auf die Zwecke der Flächen ersichtlich zu einer zu kleinen Uferzone geführt.
197
3. Der Bebauungsplan ist insgesamt unwirksam.
198
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen - nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. auch § 139 BGB) - dann nicht zu dessen Gesamtnichtigkeit, wenn - erstens - die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn - zweitens - die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Umgekehrt ist eine Gesamtnichtigkeit dann festzustellen, wenn eine einzelne nichtige Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6.11.2007 - 4 BN 44.07 - juris Rn. 3 und vom 1.7.2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 juris Rn. 22; Urteil vom 5.5.2015 - 4 CN 4.14 - NVwZ 2015, 1537, juris Rn. 19).
199
Ausgehend davon kann hier von keiner Teilunwirksamkeit ausgegangen werden.
200
Die textlichen Festsetzungen in Nummer I.2.1 über die Höhe baulicher Anlagen verletzen § 18 Abs. 1 BauNVO. Die Festsetzungen über die Größe der Grundflächen und der überbaubaren Grundstücksflächen in Nummer I.2.3 und 5 der textlichen sowie zeichnerischen Festsetzungen verstoßen gegen § 2 Abs. 3 BauGB. Ferner verletzen die Festsetzung nach Nummer I.6.2 Satz 2 über Sichtdreiecke in Grundstückszufahrten, das in Nummer I.7 Abs. 3 Satz 1 der textlichen Festsetzungen enthaltene, bezüglich der privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Uferzone geltende Verbot sämtlicher Handlungen, die diesem Zweck widersprechen, sowie die in Nummer I.8.2 Abs. 2 Satz 1 und 2 sowie Abs. 3 Satz 1 der textlichen Festsetzungen für die Fläche F 2 enthaltenen Schutz-, Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungspflichten sowie das allgemeine Verbot von mit der Festsetzung widersprechenden Handlungen das Bestimmtheitsgebot.
201
Damit fehlt es für alle im Plan festgesetzten Baugebiete an einer wirksamen Festsetzung der Höhe der baulichen Anlagen, der überbaubaren Grundstücksflächen sowie der Größe der Grundflächen nach § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Die letztgenannte Festsetzung ist zwingend. Ein Verstoß führt zur Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und damit in aller Regel zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. BayVGH, Beschluss vom 31.1.2017 - 1 NE 16.2191 - BeckRS 2017, 102560). Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin einen Bebauungsplan ohne Festsetzungen zur Größe der Grundflächen, der überbaubaren Grundstücksflächen und zur Höhe der baulichen Anlagen erlassen hätte. III.
Damit fehlt es für alle im Plan festgesetzten Baugebiete an einer wirksamen Festsetzung der Höhe der baulichen Anlagen, der überbaubaren Grundstücksflächen sowie der Größe der Grundflächen nach § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Die letztgenannte Festsetzung ist zwingend. Ein Verstoß führt zur Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und damit in aller Regel zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. BayVGH, Beschluss vom 31.1.2017 - 1 NE 16.2191 - BeckRS 2017, 102560). Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin einen Bebauungsplan ohne Festsetzungen zur Größe der Grundflächen, der überbaubaren Grundstücksflächen und zur Höhe der baulichen Anlagen erlassen hätte.
III.
202
Der gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 gerichtete Normenkontrollantrag ist ebenfalls begründet. Die örtliche Bauvorschriften Nummer 1.1 und 3.6 verletzen das Bestimmtheitsgebot. Für Nummer 1.4.5 fehlt es an einer Rechtsgrundlage. Die Fehler führen zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung.
203
1. Die örtliche Bauvorschrift Nummer 1.1 genügt bezüglich der Vorgaben zur Grundrissgestaltung sowie zur Farbgestaltung der Wandoberflächen nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot.
204
a) Nicht hinreichend bestimmt ist zunächst die Regelung in Nummer 1.1 über die Grundrissgestaltung.
205
Die auf § 74 Abs. 1 Nr. 1 LBO gestützte Regelung hat folgenden Wortlaut:
206
„1.1 Gebäude
207
Grundrissgestaltung: Die Grundrisse der Gebäude sind als ein lang gestrecktes Rechteck auszubilden. An- und Vorbauten sind nur zulässig, wenn sie in einem angemessenen Größenverhältnis zum Hauptgebäudekörper stehen und sich architektonisch einfügen.
208
…“.
209
Die darin enthaltenen Begriffe „angemessenes Größenverhältnis“ und „architektonisch einfügen“ sind mit juristischen Methoden nicht auslegungsfähig. Es wird nicht hinreichend klar, wann ein Bauvorhaben diese Vorgaben beachtet. Da die Vorschrift aber die in der Eigentumsgarantie verankerte Baufreiheit in erheblichem Maße beschränkt, kann eine solche Rechtsunsicherheit nicht zugelassen werden. So hat es der erkennende Verwaltungsgerichtshof bereits mit Beschluss vom 29. November 1979 (III 2380/77 - juris Rn. 45) für unzureichend gehalten, wenn Baumaßnahmen nach einer örtlichen Bauvorschrift an der „Eigenart des Ortsbildes und Straßenbildes", am „Gepräge des Ortsbildes", an der „örtlichen Tradition", am „Straßenbild" und am „Stadtbild" zu messen sind (siehe auch Sauter, § 74 Rn. 14).
210
b) Auch die in Nummer 1.1 enthaltene Regelung über die für die Wandoberfläche von Gebäuden zulässigen Farben ist nicht hinreichend bestimmt.
211
Die Regelung lautet:
212
„Die Gebäude sind mit zurückhaltenden Farben zu gestalten. Grelle, reine Farben und reines Weiß sowie leuchtende Farben sind unzulässig.“
213
Die Begriffe „zurückhaltende Farben“, „grelle Farben“ und „leuchtende Farben“ eröffnen Wertungsspielräume, die ohne eine weitere Konkretisierung offen lassen, welche Farbe noch zulässig ist und welche nicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.1.2013 - 8 S 2919/11 - ESVGH 63, 163, juris Rn. 26 f. zum Begriff „landschaftlich unauffälliger Farbton“). Auch der Begriff „reine Farbe“ ist nicht hinreichend bestimmt. Denn angesichts der Vielzahl und der grundsätzlichen Entstehung von Farben, bleibt unklar, wann eine Farbe „rein“ ist. Hierunter könnten möglicherweise die Spektralfarben des Lichts zu verstehen sein. Jedoch kann die Farbe Grün auch durch eine Mischung der Farben Gelb und Blau hergestellt werden, so dass sich die Frage stellt, ob Grün dann eine „reine Farbe“ ist.
214
2. Die Regelung in Nummer 2.1 zu Einfriedungen ist dagegen nicht unbestimmt.
215
Die Antragstellerin meint, es stelle sich die Frage, wann die in dieser Regelung in Bezug genommenen Hecken „einen senkrechten Verlauf zum See“ nähmen.
216
217
„2. Einfriedungen § 74 Abs. 1 Nr. 3 LBO
218
2.1 Einfriedungen sind bis zu einer Höhe von 1,00 m zulässig.
219
Davon abweichend sind zwischen den Grundstücken Hecken mit einem senkrechten Verlauf zum See bis zu einer Höhe von 1,80 m zulässig.
220
221
Die Verwendung des Wortes „senkrecht“ ist ersichtlich nicht im Sinne von „lotrecht“ oder „vertikal“, sondern im geometrischen Sinne von „orthogonal“ zu verstehen. Ob Hecken in einem „orthogonalen“ (rechtwinkligen) Verlauf zum See stehen, lässt sich ohne Weiteres feststellen.
222
Mit Blick auf die Rechtsklarheit ist es ferner unerheblich, ob sich die Antragstellerin mit dieser Regelung inhaltlich widersprüchlich zu Regelungen im Bebauungsplan verhält, wenn sie dort nicht allein streng orthogonal, sondern auch in einem anderen Winkel verlaufende Sichtbeziehungen zum See für schützenswert hält, auch wenn nach den Festsetzungen Nummer I.7 Abs. 3 Satz 2 Spiegelstrich 1 und Nummer I.8.2 Absatz 3 Satz 2 Spiegelstrich 3 auf bestimmten Flächen offenbar auch rechtwinklig verlaufende Hecken nur eine geringere Höhe erreichen dürfen.
223
3. Soweit die Antragstellerin meint, die Lage, Situierung und Ausgestaltung des in den Absätzen 1 und 2 der Regelung in Nummer 3.2 geforderten Grünstreifens und die Situierung der Stellplätze sei nicht ersichtlich, greift dies nicht durch. Die Norm wird durch eine in der örtlichen Bauvorschrift enthaltene Zeichnung näher erläutert und ist damit hinreichend deutlich.
224
4. Dagegen ist die Regelung in Nummer 3.6 über Anpflanzungen unbestimmt.
225
226
„3. Gestaltung der unbebauten Grundstücksflächen § 74 Abs. 1 Nr. 3 LBO
227
…
228
3.6 Anpflanzungen von Gehölzen und Stauden sollen sich überwiegend am kulturhistorisch typischen Bestand der Insel Reichenau orientieren.“
229
Die Bestimmung ist als bloßer Appell „sollen sich überwiegend“ formuliert, was für eine Rechtsvorschrift untauglich ist. Dies hinterlässt bei den Rechtsunterworfenen Rechtsunsicherheit, ob und inwieweit sie die Norm beachten müssen.
230
5. Für die Regelung in Nummer 1.4.5 ist keine Rechtsgrundlage vorhanden.
231
232
„1.4 Garagen und Carports
233
234
1.4.5 Garagen und Nebengebäude dürfen nicht vor Erstellung des Hauptgebäudes errichtet werden.“
235
Die Vorschrift soll die Regelungen in Nummer 1.4.1 bis 1.4.4 ergänzen. Nach diesen hängt die zulässige Gestaltung der Garagen davon ab, in welchem Verhältnis sie zum Hauptgebäude stehen und ob es sich um freistehende Garagen, angebaute Garagen oder in das Hauptgebäude integrierte Garagen handelt. Diese Regelungen beruhen auf § 74 Abs. 1 Nr. 1 LBO, wonach zur Durchführung baugestalterischer Absichten, zur Erhaltung schützenswerter Bauteile, zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung sowie zum Schutz von Kultur- und Naturdenkmalen die Gemeinden örtliche Bauvorschriften erlassen können über Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen einschließlich Regelungen über Gebäudehöhen und -tiefen sowie über die Begrünung.
236
Dagegen kann das in Nummer 1.4.5 enthaltene Errichtungsverbot nicht auf § 74 Abs. 1 Nr. 1 LBO gestützt werden. Denn es handelt sich um keine Vorgabe für die Gestaltung der Gebäude. Vielmehr enthält die Regelung in zeitlicher Hinsicht Vorgaben für die Errichtung von Hauptgebäude und Garage. Dabei handelt es sich um eine erhebliche Beschränkung der grundrechtlich geschützten Baufreiheit, für die es aufgrund Vorbehalts des Gesetzes einer Rechtsgrundlage in einem Parlamentsgesetz bedarf. Dies gilt auch, soweit mit der Regelung verhindert werden soll, dass zunächst eine Garage errichtet und dann auf das Hauptgebäude verzichtet wird. Insoweit käme möglicherweise eine Festsetzung im Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB in Betracht.
237
6. Die festgestellten Mängel führen zur Gesamtunwirksamkeit der örtlichen Bauvorschriften.
238
Zwar stellen die von keinen Mängeln betroffenen Vorschriften für sich genommen selbständige Regelungen dar, die auch ohne die unwirksamen Bestimmungen sinnvoll sein können. Auch handelt es sich trotz des Umstands, dass die örtlichen Bauvorschriften nach § 74 Abs. 7 LBO zusammen mit dem Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ in einem Verbundverfahren und formal in einer Satzung zusammengefasst beschlossen wurden, bei dem Bebauungsplan und den örtlichen Bauvorschriften materiell um unterschiedliche Satzungen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.4.2002 - 8 S 177/02 - VBlBW 2003, 123, juris Rn. 26 ff.; Senatsurteil vom 9.8.2002 - 5 S 818/00 - VBlBW 2003, 208, juris Rn. 45). Daher dürfte die Unwirksamkeit des Bebauungsplans auch nicht automatisch zur Unwirksamkeit der örtlichen Bauvorschriften führen (a. A. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.11.2013 - 8 S 1694/11 - BauR 2014, 1120, juris Rn. 33, allerdings ohne Begründung).
239
Jedoch ist nicht anzunehmen, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin die fehlerfreien örtlichen Bauvorschriften in Kenntnis der Mangelhaftigkeit der oben genannten Vorschriften sowie des Umstands, dass der zusammen mit den örtlichen Bauvorschriften nach § 74 Abs. 7 LBO erlassene Bebauungsplan insgesamt unwirksam ist, allein beschlossen hätte (so VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.8.2013 - 8 S 2965/11 - VBlBW 2014, 65, juris Rn. 41). Deshalb ist von der Gesamtunwirksamkeit der örtlichen Bauvorschriften auszugehen. B.
Jedoch ist nicht anzunehmen, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin die fehlerfreien örtlichen Bauvorschriften in Kenntnis der Mangelhaftigkeit der oben genannten Vorschriften sowie des Umstands, dass der zusammen mit den örtlichen Bauvorschriften nach § 74 Abs. 7 LBO erlassene Bebauungsplan insgesamt unwirksam ist, allein beschlossen hätte (so VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.8.2013 - 8 S 2965/11 - VBlBW 2014, 65, juris Rn. 41). Deshalb ist von der Gesamtunwirksamkeit der örtlichen Bauvorschriften auszugehen.
B.
240
Da der Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan vom 29. April 2019 mit den örtlichen Bauvorschriften 29. April 2019 erfolgreich ist, ist über den Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan vom 4. Oktober 2016 mit den örtlichen Bauvorschriften vom 4. Oktober 2016 zu entscheiden.
241
Auch dieser Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet. Der Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ vom 4. Oktober 2016 ist unwirksam, da er gegen höherrangiges Recht verstößt. Er verletzt nicht nur § 18 Abs. 1 BauNVO sowie aus den oben dargestellten Gründen das Bestimmtheitsgebot, sondern auch § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Denn es fehlt die nach dieser Norm erforderliche Festsetzung der Größe der Grundflächen. Auch die örtlichen Bauvorschriften vom 4. Oktober 2016 sind unwirksam. Insoweit kann auf die Ausführungen zu den inhaltsgleichen örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 verwiesen werden. C.
Auch dieser Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet. Der Bebauungsplan „Melcherleshorn II“ vom 4. Oktober 2016 ist unwirksam, da er gegen höherrangiges Recht verstößt. Er verletzt nicht nur § 18 Abs. 1 BauNVO sowie aus den oben dargestellten Gründen das Bestimmtheitsgebot, sondern auch § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Denn es fehlt die nach dieser Norm erforderliche Festsetzung der Größe der Grundflächen. Auch die örtlichen Bauvorschriften vom 4. Oktober 2016 sind unwirksam. Insoweit kann auf die Ausführungen zu den inhaltsgleichen örtlichen Bauvorschriften vom 29. April 2019 verwiesen werden.
C.
242
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
243
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
244
B e s c h l u s s
245
vom 9. Mai 2019
246
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird nach Anhörung der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung endgültig auf
247
30.000 Euro
248
festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 1 und § 39 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nummer 9.8.1 des Streitwertkatalogs 2013). Dabei entfallen 20.000 Euro auf den Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan und 10.000 Euro auf den Normenkontrollantrag gegen die örtlichen Bauvorschriften.
249
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 40 BNatSchG sowie die Einfügung der §§ 40a ff. BNatSchG
§§ 31 ff. BNatSchG
§§ 214 und 215 BauGB
§§ 5 ff. LBO
§ 35 BauGB
§ 4 AGVwGO
§ 215a BauGB
§ 13 BauGB
§ 10 BauGB
§ 18 GemO
§ 17 BauNVO
§ 9 BauGB
§ 30 BNatSchG
§ 32 NatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 23 BauNVO
§ 16 BauNVO
§ 18 BauNVO
§ 14 BauNVO
§ 139 BGB
§ 16 Abs. 3 BauNVO
§ 23 Abs. 5 BauNVO
§ 17 Abs. 1 BauNVO
§ 19 Abs. 4 BauNVO
§ 18 Abs. 1 BauNVO
§ 23 Abs. 5 Satz 1 BauNVO
§ 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 23 Abs. 1 BauNVO
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 1 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB
§ 7 Abs. 2 Nr. 8 BNatSchG
§ 40 Abs. 1 BNatSchG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 9 Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 2 Satz 1 PlanZV
§ 1 Abs. 1 PlanZV
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 2 bis 4 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 4 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 12 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 74 Abs. 1 Nr. 1 LBO
§ 74 Abs. 1 Nr. 3 LBO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 74 Abs. 7 LBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 732
NVwZ-RR 2003, 7
NVwZ 2006, 329
BVerwGE 79, 200
BVerwGE 146, 137
NVwZ-RR 1995, 311
NVwZ 1996, 894
NVwZ-RR 2003, 98
BVerwGE 138, 12
NVwZ 1999, 984
NVwZ 2003, 727
BVerwGE 147, 138
NVwZ 2015, 1537
7 K 7070/17
6 K 1477/17
6 K 7070/17
4 CN 6.97
4 BN 30.14
5 S 1049/14
5 S 2378/14
4 CN 7.97
4 BN 32.01
4 BN 51.05
4 N 4.87
3 S 1523/16
3 S 608/95
5 S 1047/14
4 BN 2.17
4 C 13.11
4 BN 43.10
4 NB 3.95
5 S 1970/12
4 BN 32.12
2 C 224/08
4 C 713/09
7a D 42/98
4 NB 36.95
15 B 11.75
11a D 128/93
1 D 19/00
8 S 2573/15
10 D 46/10
7 D 75/11
10 D 87/07
7 D 8/13
1 K 9/01
10 D 6/16
7 D 71/15
1 C 10824/13
3 N 1891/01
1 N 08.27
4 CN 2.10
4 NB 4.97
5 S 1149/15
1 BvR 1302/01
4 BN 44.07
4 CN 7.12
4 CN 4.14
1 NE 16.21
8 S 2919/11
8 S 177/02
5 S 818/00
8 S 1694/11
8 S 2965/11