Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-15, Aktenzeichen 15 A 876/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:1215.15A876.11.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert: Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Kläger mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, der diese selbst trägt.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klä¬ger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beklagte wendet sich gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 2. März 2011, mit dem der Beschluss des Rates der Beklagten vom 10. Dezember 2009 hinsichtlich der auf Unregelmäßigkeiten bei der Wahl gestützten Ungültigkeitserklärung der Wahl des Rates der Stadt E. vom 30. August 2009 und der Anordnung der Wiederholungswahl aufgehoben worden ist.
Hintergrund der später zur Anfechtung der Ratswahl führenden Vorgänge war die Finanzsituation der Stadt, die u. a. Thema des Kommunalwahlkampfes war:
Die Beklagte erließ für die Jahre 2008 und 2009 einen nach Jahren getrennten Doppelhaushalt. Dieser wies für beide Jahre Fehlbedarfe aus, und zwar in Höhe von 67,9 Mio. Euro für 2008 und 27 Mio. Euro für 2009.
Hinsichtlich des für 2008 veranschlagten Fehlbedarfs wurde Ende August 2008 auf der Grundlage der seinerzeit aktuellen Prognose eine weitere Budgetüberschreitung in Höhe von 31,5 Mio. Euro erwartet, die sich mit Blick auf eine Vereinbarung aus geführten Bewirtschaftungsgesprächen auf einen Betrag von 27,4 Mio. Euro verminderte. Vor diesem Hintergrund ordnete die damalige Kämmerin der Beklagten unter dem 29. August 2008 eine haushaltswirtschaftliche Sperre (Haushaltssperre) für den Haushalt 2008 an.
Am 29./30. Juli 2009 nahm der Leiter der Kämmerei der Beklagten unter Verweis auf die damals vorliegenden Prognosedaten im Rahmen eines unter dem 3. August 2009 seitens der ehemaligen Kämmerin zur Kenntnis genommenen Vermerks für den Haushalt 2009 einen Fehlbetrag in Höhe von 163 Mio. Euro und damit eine Überschreitung des geplanten Fehlbedarfs um rund 136 Mio. Euro an. Davon ausgehend sei für 2009 von Mehraufwendungen in Höhe von 86 Mio. Euro auszugehen, die nicht gedeckt seien. Vor diesem Hintergrund sprach der Kämmereileiter folgende Empfehlungen aus: Der Rat sei nach § 24 Abs. 2 GemHVO unverzüglich zu unterrichten. Es sei das Verfahren zur Aufstellung einer Nachtragsatzung aufzunehmen. Darüber hinaus sei über Sparmöglichkeiten – namentlich über die Anordnung einer Haushaltssperre – zu entscheiden.
Am 10. August 2009 kalkulierte die damalige Kämmerin der Beklagten Verbesserungsmöglichkeiten für den Haushalt 2009. Diese Kalkulation hatte zum Ergebnis, dass 2009 nicht mit ungedeckten Mehraufwendungen in Höhe von 86 Mio. zu rechnen sei; vielmehr seien nicht gedeckte Mehraufwendungen in Höhe von "nur" 23,4 Mio. Euro zu erwarten.
Sowohl der Vermerk des Leiters der Kämmerei der Beklagten vom 29. Juli 2009 als auch die Kalkulation von deren Kämmerin vom 10. August 2009 waren dann am 11. August 2009 Gegenstand eines Gespräches zwischen den beiden Vorgenannten und dem damaligen Oberbürgermeister der Beklagten. Letzterer lehnte unter Hinweis auf die Qualität der Haushaltsprognose, die unter Berücksichtigung der Prognosen aus den Vorjahren als nicht aussagekräftig anzusehen sei, den Erlass einer Nachtragssatzung im Zeitpunkt des Gespräches ab. Es wurde aber durch den ehemaligen Oberbürgermeister der Beklagten, deren damaliger Kämmerin und den Leiter der Kämmerei am 11. August 2011 die Entscheidung "zu Gunsten" einer Haushaltssperre getroffen, die Anfang September 2009 greifen sollte.
Mit an die ehemalige Kämmerin gerichtetem Schreiben vom 14. August 2009 bat Frau Dr. M. als Mitglied des Rates der Beklagten um Stellungnahme zur Entwicklung der Haushaltslage in E. zum Stichtag 30. Juni 2009 (mit den wichtigsten Erträgen und Aufwendungen). Dieses Schreiben beantwortete Erstgenannte unter dem 26. August 2009 – bei Frau Dr. M. eingegangen am 28. August 2009 - im Wesentlichen wie folgt:
"Zum Stand 30.06. kann ich Ihnen folgende Daten mitteilen:
Die Ist-Buchungen zum 30.06.2009 im Bereich der Erträge betragen insgesamt 920,6 Mio. Euro. Damit sind 54,73 % der gesamtstädtisch geplanten Erträge bislang realisiert (Haushaltsansatz = 1.682,1 Mio. Euro). Im Vorjahreszeitraum konnten erst 52,12 % der Erträge generiert werden.
Die Ist-Buchungen zum 30.06.2009 im Bereich der Aufwendungen betragen insgesamt 802,4 Mio. Euro. Damit sind 46,95 % der gesamtstädtisch geplanten Aufwendungen bislang gebucht (Haushaltsansatz = 1.709,1 Mio. Euro). Im Vorjahreszeitraum wurden 44,59 % der Aufwendungen gebucht.
Nach wie vor ist anhand der Auswertungen zu den Gesamterträgen und Gesamtaufwendungen derzeit nicht erkennbar, dass die Stadt E. mit den zur Verfügung stehenden Mitteln nicht auskommen wird. Der Vorjahresvergleich lässt noch keine Auffälligkeiten erkennen. Leicht höheren Aufwendungen stehen auch höhere Erträge gegenüber. Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung dienen die Erträge insgesamt zur Deckung der Aufwendungen (§ 20 GemHVO).
Diese Informationen werden alle Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses ebenfalls erhalten."
Unter dem 24. August 2009 sind die Letztgenannten vom ehemaligen Oberbürgermeister der Beklagten entsprechend schriftlich informiert worden. Dieses Informationsschreiben nahm die Fraktion C zum Anlass einer an die E1. Medien gerichteten, vom 27. August 2009 datierenden Presseerklärung, die auch im Internet unter der Adresse: http://www. ... abrufbar ist und die der Vorsitzende der Fraktion, Herr N. L. , nebst Anschreiben des ehemaligen Oberbürgermeisters der Beklagten auf seiner Homepage am 27. August 2009 eingestellt hat.
Vgl.: http://www. ...
In dieser Presseerklärung heißt es u. a. wörtlich:
"Wir gehen davon aus, dass die Kämmerin weiß, was sie sagt, sowohl im Finanzausschuss als auch in der Presse sowie auf unsere Nachfrage. ... Dabei ist uns versichert worden, dass ... die Haushaltsentwicklung unter Einbeziehung aller Mehrausgaben und Mehreinnahmen planmäßig erfolgt. Deshalb wären wir mehr als überrascht, wenn sich diese Aussage getreu dem Adenauer-Motto ‚Was kümmert mich mein Geschwätz von gestern’ kurzfristig ins Gegenteil drehen sollte und unmittelbar nach der Kommunalwahl erhebliche Bewirtschaftungsmaßnahmen vorgenommen werden müssen."
Auf der Grundlage eines vom Kämmereileiter verfassten, der ehemaligen Kämmerin der Beklagten bereits am 17. August 2009 zur Entscheidung vorgelegten Entwurfs für eine Haushaltssperre ordnete Letztere einen Tag nach der Kommunalwahl am 31. August 2009 die am 11. August 2009 "entschiedene" Haushaltssperre mit Wirkung zum 1. September 2009 formal an. Im Oktober 2009 wurde der Entwurf einer Nachtragssatzung in den Rat der Beklagten eingebracht. Diese wies im Nachtragshaushaltsplan einen Fehlbetrag in Höhe von 155,8 Mio. Euro aus. Das tatsächliche Jahresergebnis 2009 enthielt einen Fehlbetrag von 139 Mio. Euro und überschritt damit den im Haushalt für 2009 veranschlagten Fehlbedarf um 112 Mio. Euro.
Am 4. September 2009 stellte der Wahlausschuss der Beklagten das Ergebnis der Kommunalwahlen in E. fest. Am 18. September 2009 erfolgte die Bekanntmachung des amtlich festgestellten Wahlergebnisses.
Gegen die Gültigkeit u. a. der Ratswahl legte neben anderen die Bezirksregierung B. am 16. Oktober 2009 Einspruch ein. Diesen begründete sie im Kern damit, dass Unregelmäßigkeiten gemäß § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG NRW vorlägen, die den Ausgang der Wahl beeinflusst haben könnten. Die Verwaltungsspitze der Beklagten habe mit der Verheimlichung der Überschreitung des im Haushalt für 2009 veranschlagten Fehlbetrags im Vorfeld der Wahl den Tatbestand der Unregelmäßigkeit bei der Wahl erfüllt.
Der Rat der Beklagten gab den gegen die Gültigkeit der Ratswahl gerichteten Einsprüchen durch Beschluss vom 10. Dezember 2009 insoweit statt, als er die Wahl zum Rat der Stadt E. "wegen unzulässiger Wahlbeeinflussung" für ungültig erklärte und deren Wiederholung für das gesamte Stadtgebiet anordnete. Diese Entscheidung wurde den Klägern mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 11. Dezember 2009 am 15. Dezember 2009 zugestellt.
Daraufhin haben die Kläger am 11. Januar 2010 Klage erhoben und beantragt,
den Beschluss des Rates der Beklagten vom 10. Dezember 2009 hinsichtlich der Ungültigkeitserklärung der Wahl des Rates der Stadt E. und der Anordnung der Wiederholungswahl aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 10. Dezember 2009 gegenüber den Klägern mangels wirksamer Bekanntgabe keine rechtliche Wirkung erzeugt.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage nach Beweisaufnahme mit ihrem Hauptantrag stattgegeben und den Beschluss des Rates der Beklagten vom 10. Dezember 2009 aufgehoben. Die Wahl zum Rat der Stadt E. müsse nicht wiederholt werden. Es sei nicht davon auszugehen, dass der Wahlausgang durch eine ordnungs- und pflichtwidrige Amtshandlung der seinerzeitigen Verwaltungsspitze der Beklagten beeinflusst worden sei.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Beklagten, auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird. Die Beklagte macht im Kern u. a. Folgendes geltend:
Bei der Wahl zum Rat der Stadt E. seien Unregelmäßigkeiten vorgekommen, die auf das Wahlergebnis von entscheidendem Einfluss gewesen sein könnten. Die vom seinerzeitigen Oberbürgermeister und der damaligen Kämmerin der Beklagten am 26. August 2009 erteilte Auskunft, es sei derzeit nicht erkennbar, dass die Stadt E. mit den zur Verfügung stehenden Mitteln nicht auskommen werde, sei mit der zeitgleich abgesprochenen Haushaltssperre unvereinbar gewesen. Es habe insoweit die Verpflichtung bestanden, die von Frau Dr. M. gestellten Fragen wahrheitsgemäß zu beantworten, nicht hinsichtlich des bevorstehenden Erlasses der Haushaltssperre, sehr wohl jedoch hinsichtlich der haushaltswirtschaftlichen Grundlagen, die eine solche Haushaltssperre erforderlich gemacht hätten. Die Auskunft des ehemaligen Oberbürgermeisters vom 26. August 2009 habe die "derzeitige" Situation, d. h. den Zeitpunkt des 26. August 2009 zum Gegenstand gehabt. Zu diesem Zeitpunkt habe sich eine Prognose auf das Jahresergebnis nur noch auf wenige Monate bezogen. Das habe die Prognoseunsicherheiten erheblich verringert.
Die ehemalige Verwaltungsspitze der Beklagten habe insoweit ihre Wahrheitspflicht missachtet. Sie habe den Mitgliedern des Haupt- und Finanzausschusses u. a. mit dem Schreiben vom 26. August 2009 die tatsächliche wirtschaftliche Situation vorenthalten und stattdessen behauptet, Auffälligkeiten im Jahresvergleich seien nicht zu erkennen; es gebe auch keinen Anlass für die Befürchtung, dass die Stadt E. mit den vorhandenen Mitteln nicht auskommen werde. Das sei – jedenfalls angesichts einer bereits vorbereiteten und vereinbarten Haushaltssperre nur wenige Tage später - offensichtlich eine bewusst irreführende Information zur Beeinflussung des Wahlkampfs in Anbetracht des Wahltermins am 30. August 2009 gewesen.
Angesichts des unmittelbaren zeitlichen Zusammenhangs mit der Kommunalwahl – der Erlass der Haushaltssperre sei fünf Tage nach der Auskunft vom 26. August 2009 und einen Tag nach der Kommunalwahl bekannt gegeben worden – sei offensichtlich, dass die Fehlinformation und die unzureichende Unterrichtung dazu gedient hätten, die haushaltswirtschaftliche Lage der Stadt E. aus dem Kommunalwahlkampf herauszuhalten. Sie hätten der Begünstigung derjenigen gedient, die für diese haushaltswirtschaftliche Lage verantwortlich gewesen seien.
Zu beachten sei in diesem Zusammenhang auch, dass eine Unregelmäßigkeit bei der Wahl nach der einschlägigen Rechtsprechung und Literatur noch nicht einmal eine bewusste oder aktive Täuschung bzw. eine Aussage wider besseres Wissen voraussetze. Eine gesetzwidrige Wahlbeeinflussung liege vielmehr u. a. schon dann vor, wenn der Wähler durch objektiv unrichtige oder zumindest nicht erweisliche Tatsachenbehauptungen, die im örtlichen, zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit der Wahl stünden, über die seiner Beurteilung unterliegenden und für seine Entscheidung maßgebenden Verhältnisse getäuscht werde, er dies nicht ohne weiteres erkennen könne und deshalb nicht in der Lage sei, sich eine zutreffende Meinung zu bilden. Eine unzulässige Wahlbeeinflussung liege daher nicht erst im Falle einer bewussten Täuschung vor. Bereits deshalb sei hier unproblematisch von einem beachtenswerten Wahlfehler auszugehen. Letztlich komme es auf die Frage, ob eine Wahlbeeinflussung durch Desinformationen eine Fehlinformation wider besseres Wissen voraussetze, nicht einmal an. Denn der Sachverhalt stelle sich so dar, dass dem ehemaligen Oberbürgermeister und der ehemaligen Kämmerin durchaus bewusst gewesen sei, dass die Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses und die Öffentlichkeit mit den zurückgehaltenen Informationen über die Haushaltslage in einer die Wahl beeinflussenden Weise fehlinformiert worden seien.
Die aus der Fehlinformation und der unzureichenden Unterrichtung resultierenden Unregelmäßigkeiten seien auch von Relevanz für das Ergebnis der Ratswahl gewesen. Der Zustand des kommunalen Haushalts sei ein zentrales Wahlkampfthema gewesen. Wären die sich abzeichnenden Fehlbeträge nicht verschwiegen worden, hätte eine konkrete öffentliche Diskussion über die notwendigen Sparmaßnahmen und die Erforderlichkeit einer Nachtragssatzung einsetzen können, die geeignet gewesen wäre, die Wahlentscheidung zu beeinflussen. Es sei insoweit nicht fernliegend, dass die Wähler die Verantwortung für die schwierige Haushaltslage dem bisherigen Oberbürgermeister und seiner Partei angelastet hätten. Die Gefahr eines verfehlten Haushaltsausgleichs und die Frage, mit welchen Sparmaßnahmen zu reagieren gewesen wäre, hätten nicht nur bestimmte Wählergruppen oder Ortsteile, sondern alle Wähler und das gesamte Stadtgebiet betroffen.
Die Beklage beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tragen u. a. vor: Zunächst fehle es dem angefochtenen Ratsbeschluss an der erforderlichen Bestimmtheit. Das Gebot hinreichender Bestimmtheit verlange, dass die Beanstandung des Rates in seinem Beschluss vom 10. Dezember 2009 erkennen lassen müsse, welchem der konkreten Vorwürfe, die in den Einsprüchen gegen die Gültigkeit der Ratswahl erhoben worden seien, der Rat stattgegeben habe. Nur so sei eine gerichtliche Überprüfung möglich. Würden mehrere Vorwürfe erhoben, wie vorliegend schon aufgrund der zahlreichen Eingaben erkennbar, müsse deutlich werden, welcher Beanstandung der Rat habe folgen wollen und welcher nicht. Diesen Anforderungen genüge der angefochtene Ratsbeschluss vom 10. Dezember 2009 nicht. Dies werde schon an der Frage erkennbar, ob der Rat bei seiner Beanstandung allein auf eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung durch das Verhalten des damaligen Oberbürgermeisters der Beklagten oder ob er – wie von der Bezirksregierung B. gerügt – zusätzlich auch auf das Verhalten der Kämmerin habe abstellen wollen. Der Ratsbeschluss selber enthalte hierzu kein Wort. Das von ihm insofern in Bezug genommene Gutachten des Bevollmächtigten der Beklagten erwähne einerseits, dass die Bezirksregierung ihre Vorwürfe nicht nur auf das Verhalten des ehemaligen Oberbürgermeisters, sondern auch auf das der seinerzeitigen Kämmerin gestützt habe. In der Prüfung werde andererseits allein das Verhalten des Oberbürgermeisters erwähnt.
In den Schreiben vom 26. August 2009 liege keine für einen Wahlfehler zu fordernde aktive Täuschung oder Desinformation. Die erstinstanzliche Beweiserhebung habe ergeben, dass sowohl der damalige Oberbürgermeister als auch die seinerzeitige Kämmerin zum Zeitpunkt der Schreiben vom 26. August 2009 die darin zum Ausdruck gekommene Bewertung der Haushaltslage für zutreffend gehalten hätten. Nach der glaubhaften Aussage des Erstgenannten habe dieser nicht nur weiterhin Zweifel an der Prognosequalität der von der Kämmerei zusammengestellten Daten gehabt. Er habe sich hierin auch bestätigt gefühlt durch die Aussage der Kämmerin, dass entgegen der Aufforderung der Bezirksregierung vom 20. August 2009 eine Nachtragssatzung nicht erforderlich sei.
Was die ehemalige Kämmerin angehe, so habe diese bei ihrer erstinstanzlichen Vernehmung glaubhaft ausgesagt, sie habe zwar noch während des Gesprächs mit dem Oberbürgermeister am 11. August 2009 einen Nachtragshaushalt für erforderlich gehalten. Zum Zeitpunkt des Schreibens vom 26. August 2009 sei dies aber anders gewesen, da die Entwicklung der Zahlen zwischen Ende Juli 2009 und Ende August 2009 eine deutliche Verbesserung hätten erkennen lassen.
Soweit hiergegen eingewendet werde, es liege eine Desinformation schon deshalb vor, weil die Kämmerin bzw. der Oberbürgermeister die von ihrer Einschätzung abweichenden Prognosen der Kämmerei unabhängig davon, ob sie diese für valide oder nicht valide gehalten hätten, in der Beantwortung der Frage hätten erwähnen müssen, könne dem nicht gefolgt werden. Auch dieser Einwand greife aus den o. g. Gründen nicht. Bei der Beurteilung der Frage, ob der ehemalige Oberbürgermeister bei seiner Bewertung der Frage die Wahrheit gesagt habe, komme es entscheidend darauf an, ob seine Aussage, Auffälligkeiten seien weiterhin nicht erkennbar, seiner damaligen Bewertung dieses Sachverhalts entsprochen habe.
Eine Desinformation liege auch nicht in der Nichterwähnung der Haushaltssperre. Das Verwaltungsgericht habe insoweit zutreffend darauf abgestellt, dass das Ziel einer Haushaltssperre, Einsparungen zu erreichen, dann gefährdet gewesen wäre, wenn vorzeitig bekannt geworden wäre, dass mit deren Erlass zu rechnen sei. Dem sei zuzustimmen: Es bestehe keine Verpflichtung der Kämmerin, auf einen von ihr beabsichtigten Erlass der Haushaltssperre vorzeitig öffentlich hinzuweisen, da andernfalls die angestrebten Ziele der Haushaltssperre gefährdet würden. Wenn aber eine solche Verpflichtung nicht bestehe, könne in der Nichtmitteilung des beabsichtigten Erlasses einer Haushaltssperre auch keine aktive Wählertäuschung durch Desinformation gesehen werden.
Wenn die Berufung die Aussage der seinerzeitigen Kämmerin, sie habe das Schreiben vom 26. August 2009 für richtig gehalten, weil sich bis Ende August die Verhältnisse verbessert hätten, deshalb nicht für glaubhaft halte, weil die damalige Kämmerin gleichzeitig ausgesagt habe, dass die Kämmerei für die organisatorische Vorbereitung einer Haushaltssperre zwei bis drei Wochen benötige, werde hier ein Widerspruch konstruiert, der in Wahrheit nicht bestehe. Aus der Tatsache nämlich, dass die Vorbereitung einer Haushaltssperre zwei bis drei Wochen benötige, folge allein, dass für die Kämmerin zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung festgestanden habe, wenige Tage später werde eine Haushaltssperre verhängt werden. Die Richtigkeit ihrer Aussage, sie habe aber sodann (Ende August 2009) das Schreiben vom 26. August 2009 wegen zwischenzeitlicher Verbesserung der Zahlen für richtig gehalten, werde hierdurch jedoch nicht in Zweifel gezogen. Allein die Tatsache, dass eine Haushaltssperre bevorgestanden habe, begründe keine Auffälligkeit im Vergleich zum Vorjahr 2008.
Selbst wenn man aber von einer Unregelmäßigkeit bei der Wahl ausgehen wollte, so hätte diese jedenfalls keinen entscheidenden Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt. Insofern sei schon zu beanstanden, dass die Beklagte bei ihrer Beurteilung allein auf das Gesamtergebnis der Ratswahl im Stadtgebiet abgestellt habe. Hierbei sei nicht hinreichend zwischen der Wahl der Direktkandidaten und derjenigen der Reserveliste differenziert worden. Bei Direktkandidaten, um die es sich bei ihnen – den Klägern – durchweg handele, müsse für diese jeweils einzelfallbezogen geprüft werden, ob anhand der jeweiligen Mehrheitsverhältnisse im Wahlbezirk die Möglichkeit eines entscheidenden Einflusses auf das Wahlergebnis in greifbare Nähe gerückt sei. Insofern hätte es einer differenzierten Betrachtung der einzelnen Wahlbezirke bedurft. Dessen ungeachtet hätte eine Kenntnis der Wähler über eine – zu Argumentationszwecken unterstellte – Täuschung seitens des ehemaligen Oberbürgermeisters der Beklagten keinen Einfluss auf die Willensbildung der Wähler gehabt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist zulässig (I.); sie ist aber unbegründet (II.).
I. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen – wovon das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht ausgegangen ist – keine Bedenken. Das Rubrum war allerdings nach Abschaffung des Behördenprinzips durch Inkrafttreten des Justizgesetzes NRW zum 1. Januar 2011 auf der Beklagtenseite von Amts wegen dahin zu ändern, dass richtige Beklagte die Stadt E. und nicht deren Rat ist. Vorliegend handelt es sich nämlich nicht um ein Organstreitverfahren, bei dem weiterhin der Rat der richtige Beklagte wäre und innerhalb dessen die Kläger unabhängig vom Ausgang des Verfahrens grundsätzlich einen Anspruch auf Erstattung bzw. Freistellung von den Verfahrenskosten geltend machen könnten.
Vgl. zu einem solchen Anspruch im Organstreitverfahren: OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 – 15 B 1797/09 -, NVwZ-RR 2010, 534, sowie Urteile vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 -, und vom 12. November 1991 – 15 A 1046/90 -, NWVBl. 1992, 163, und 15 A 1187/89, NWVBl. 1992, 167.
Ein Organstreitverfahren läge nur dann vor, wenn die Beteiligten über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten im Bereich kommunaler Organe streiten würden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Februar 2011 – 15 E 94/11 -.
Um einen solchen Rechtsstreit handelt es sich hier jedoch nicht. Die als Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO statthafte Klage stellt sich vielmehr als Fortsetzung des u. a. durch die Bezirksregierung B. eingeleiteten Wahlprüfungsverfahrens und damit als etwas völlig anderes als ein Organstreit-verfahren dar. Gegenstand der Wahlprüfung im Rahmen von § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG ist die Gültigkeit der Wahl. Es soll entschieden werden, ob die Wahlen rechtsbeständig oder vernichtbar sind. Es bedarf der Prüfung, ob das Wahlverfahren demokratischen Grundsätzen entsprechend ausgestaltet war oder ob ein der Form nach demokratisches Wahlverfahren wahlrechtswidrig gehandhabt worden ist. Dem zu begegnen dient die Wahlprüfung, der somit ihrerseits für die rechtliche Legitimation und politische Akzeptanz ausgeübter Staatsgewalt hohe Bedeutung zukommt. Wahlprüfung bezweckt, die Übereinstimmung der Wahl mit den wahlrechtlichen Vorschriften im Nachhinein festzustellen und im Fall der Nichtübereinstimmung daraus Konsequenzen zu ziehen.
Schneider, in: Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, Köln 2008, 279.
Funktion der Kommunalwahlprüfung ist es also, die ordnungsgemäße, d. h. richtige, mit dem Wählerwillen im Einklang stehende Zusammensetzung der kommunalen Vertretungen zu gewährleisten. Die Wahlprüfung soll der Wahrung der Wahlrechtsgrundsätze dienen, namentlich der Freiheit und Gleichheit als konstituierenden Elementen einer demokratischen Wahl.
Vgl. für das Wahlprüfungsverfahren des Bundestags Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Band IV, 62. Egl. (Mai 2011), Art. 41 Rn. 43 m. w. N.
Vor diesem Hintergrund ist das Wahlprüfungsverfahren ausschließlich dazu bestimmt, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. November 2011 – 15 B 1427/11 -, juris, und vom 9. Februar 2011 – 15 B 1795/10 -, NWVBl. 2011, 269.
Demgemäß wirkt die (gerichtliche) Wahlprüfungsentscheidung auch nicht nur zwischen den am (gerichtlichen) Wahlprüfungsverfahren Beteiligten. Sie wirkt vielmehr gegenüber jedermann, sie entfaltet also allgemeine Wirkung. Damit unterscheidet sich das (gerichtliche) Wahlprüfungsverfahren entscheidend von einem Organstreitverfahren, dessen Entscheidung durch das Gericht "nur" inner- bzw. intraorganschaftlich wirkt.
Ein Weiteres kommt hinzu: Das (gerichtliche) Wahlprüfungsverfahren ist auch deshalb kein Organstreitverfahren, weil sich die Beteiligten hier nicht um Rechte und Pflichten von Kommunalverfassungsorganen im Verhältnis zu anderen Kommunalverfassungsorganen bzw. zu Organteilen streiten, sondern darum, ob die Kläger überhaupt Mitglied eines Kommunalverfassungsorgans geworden sind. Denn erst ab diesem Zeitpunkt kommt für sie die Möglichkeit in Betracht, Beteiligte eines Organstreitverfahrens zu sein.
II. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der angegriffene Ratsbeschluss ist nicht rechtswidrig und kann die Kläger demnach auch nicht in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn bei der streitigen Wahl zum Rat der Stadt E. sind im Prüfungsrahmen der fristgerecht und hinreichend substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe Unregelmäßigkeiten beim Wahlverfahren gemäß § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG vorgekommen, die im hier vorliegenden Fall jedenfalls auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Da sich die Unregelmäßigkeiten zudem auf das gesamte Wahlgebiet erstreckten, war gemäß vorzitierter Norm i. V. m. § 42 Abs. 1 KWahlG die Wahl zum Rat der Stadt E. insgesamt für ungültig zu erklären und die Wiederholung der Wahl im ganzen Wahlgebiet anzuordnen.
Entgegen der Auffassung der Kläger ist der angegriffene Beschluss des Rates der Beklagten vom 10. Dezember 2009 nicht formell rechtswidrig. Dabei kann offen bleiben, ob den Klägern der Beschluss ordnungsgemäß bekannt gegeben worden ist. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass ein etwaiger Fehler insoweit gemäß § 46 VwVfG. NRW. jedenfalls als geheilt anzusehen wäre. Vor diesem Hintergrund bleibt für den von den Klägern erstinstanzlich hilfsweise gestellten Feststellungsantrag kein Raum.
Der Beschluss des Rates der Beklagten ist ferner nicht als unbestimmt i. S. v. § 37 Abs. 1 VwVfG. NRW. anzusehen. Diesbezüglich nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug, die die Kläger nicht zu entkräften vermochten.
Gegen den Beschluss des Rates der Beklagten ist aber nicht nur formell, sondern auch materiell nichts zu erinnern. Es liegen Unregelmäßigkeiten bei der Wahl vor (1.), hinsichtlich derer eine Ergebnisrelevanz nicht ausgeschlossen werden kann (2.).
1. Gemäß § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG ist eine Wahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen, wenn festgestellt wird, dass bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Dabei ist der Begriff der Unregelmäßigkeit (Wahlfehler) im Interesse des Zwecks des Wahlprüfungsverfahrens weit zu verstehen. Er erfasst alle Umstände, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen.
OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 1982 – 15 A 1452/81 -, NVwZ 1983, 627.
Ein Wahlfehler kann nach nordrhein-westfälischem Kommunalwahlrecht u. a. im Vorenthalten von wahlkampfrelevanten Informationen liegen.
Entsprechendes hat das BVerwG zu einer § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG vergleichbaren Vorschrift des hessischen Kommunalwahlgesetzes entschieden (vgl. Urteil vom 8. April 2003 – 8 C 14/02 -, NVwZ 2003, 983 ff.).
Der Grundsatz der Freiheit der Wahl, wie er in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für Kommunalwahlen verbindlich normiert ist, setzt auch voraus, dass sich der Wähler über Ziele und Verhalten der Wahlbewerber frei von Manipulationen informieren kann. Er schützt deshalb den Wähler vor Beeinflussungen, die geeignet sind, seine Entscheidungsfreiheit trotz des bestehenden Wahlgeheimnisses ernstlich zu beeinträchtigen. Zu diesen Beeinflussungen gehören auch Des- oder Fehlinformationen, weil zu diesen Formen des Vorenthaltens von Wahrheit keine hinlängliche Möglichkeit der Abwehr, z. B. mit Hilfe der Gerichte, oder des Ausgleichs, etwa mit Mitteln des Wahlwettbewerbs, besteht. Sie stellen eine erhebliche Verletzung der Freiheit und Gleichheit der Wahlen dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 2003 – 8 C 14/02 -, a. a. O.
Die Integrität der Willensbildung ist betroffen, wenn amtliche Stellen das ihnen obliegende Wahrheitsgebot nicht einhalten. Dabei beeinträchtigt jede Form des Vorenthaltens von Wahrheit die Autonomie des Menschen bei seiner Wahlentscheidung darüber, wie viel Wahrheit er sich zumuten kann und will. Die Wahrheit ist als Rahmenbedingung individueller Autonomie unentbehrlich. Auf die Wahrheit kann auch im Wahlkampf als Rahmenbedingung sozialer Kommunikation nicht verzichtet werden. Nur Wahlen, die ohne Verletzung der Integrität der Willensbildung des Volkes und der Wahlbürger erfolgt sind, können demokratische Legitimation verleihen. Dabei stellt gerade auch das kommunale Wahlrecht eines der wichtigsten Mitgestaltungsrechte des Bürgers (hier) an den Aufgaben und Zielen der (örtlichen) Gemeinschaft dar. Es ist ein entscheidendes Element der demokratischen Willensäußerung und wird u. a. dann verletzt, wenn kommunalpolitische Themenstellungen von erheblichem Gewicht der Abstimmung vorenthalten werden.
BVerwG, Urteil vom 8. April 2003 – 8 C 14/02 -, a. a. O.
Eine gesetzwidrige Einflussnahme auf Wähler liegt also dann vor, wenn sie geeignet ist, die Entscheidungsfreiheit des Wählers so zu beeinflussen, dass er gehindert wird, seine Auswahl unter den Bewerbern nach seinen persönlichen Wertungen entsprechend den von ihm normalerweise angelegten Maßstäben zu treffen. Das kann u. a. der Fall sein, wenn der Wähler durch objektiv unrichtige oder desinformierende amtliche Angaben, die in örtlichem, zeitlichem und sachlichem Zusammenhang mit der Wahl stehen, über die seiner Beurteilung unterliegenden und für seine Entscheidung maßgebenden Verhältnisse unzutreffend informiert wird, dies nicht ohne weiteres erkennen kann und deshalb nicht in der Lage ist, sich eine zutreffende eigene Meinung zu bilden.
Kallerhoff, in: Ders. (u. a.), Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, Köln 2008, 75 m. w. N.
Dabei ist nicht erforderlich, dass sich der informierende Amtswalter der Unrichtigkeit seiner Angaben bewusst ist. Entscheidend ist nach nordrhein-westfälischem Kommunalwahlrecht allein, dass die gegebenen Informationen geeignet waren bzw. sind, den Wählerwillen zu beeinflussen. Denn es geht allein um dessen Schutz, der Wählerwille soll sich frei von wahlkampfrelevanten Fehlinformationen entfalten können. Daher stellt z. B. auch eine unbewusst mehrdeutige Äußerung, die deren Adressaten eine im Wahlkampf zu Gunsten des Äußernden oder seiner Partei wirkende Interpretation nahelegt, eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar.
Vgl. für das baden-württembergische Landesrecht bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Februar 1992 – 1 S 2266/91 -, NVwZ 1992, 504 f.
Eine bewusste, zielgerichtete Täuschung durch die Weitergabe einer Information ist danach mit Blick auf das von § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG geschützte Rechtsgut – der Wählerwille - nicht erforderlich.
Für die Annahme einer gesetzwidrigen Einflussnahme auf die Wähler bedarf es vorliegend auch nicht des Bestehens einer besonderen gesetzlichen Offenbarungspflicht. Eine solche wäre nur dann zu fordern, wenn es um ein Unterlassen eines Amtsträgers ginge. Das ist hier aber nicht der Fall. Zur Diskussion steht vielmehr eine aktive Information durch Amtsträger. Insoweit kommt es nach den obigen Darlegungen ausschließlich auf die Richtigkeit der Information an. Die objektiv unrichtige Information ist eine unzulässige Wahlbeeinflussung.
Davon ausgehend liegt hier ein beachtlicher Wahlfehler vor, der auch zuvor im gemeindlichen Wahlprüfungsverfahren gerügt worden ist. Letzteres ist erforderlich, weil eine gerichtliche Wahlanfechtung nur auf Beanstandungen gestützt werden kann, die schon Gegenstand des vorangegangenen Einspruchsverfahrens gewesen sind. Das Wahlprüfungsgericht darf nicht von Amts wegen neue Wahlanfechtungsgründe, die nicht Gegenstand des Einspruchsverfahrens und der Klage gewesen sind, seiner Entscheidung zugrunde legen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1971 – III A 35/71 -, OVGE MüLü 27, 209 ff.
Für den umgekehrten Fall, in dem sich die Klage – wie hier – nicht gegen einen abgelehnten Einspruch, sondern gegen einen eine Ratswahl für ungültig erklärenden Ratsbeschluss richtet, muss Entsprechendes gelten. Denn nur so lässt sich – worauf das Verwaltungsgericht richtig hinweist – der Zweck des Wahlprüfungsverfahrens erreichen, in absehbarer Zeit Klarheit über die Einwände zu schaffen, die gegen die Gültigkeit einer Wahl angeführt werden.
Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang die Auffassung vertreten, der Rat der Beklagten hätte in dem angegriffenen Beschluss selbst ausdrücklich darlegen müssen, auf welchen Sachverhalt die Wahlaufhebung gestützt wird, trifft dies nicht zu. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, ist es ausreichend, wenn – wie hier möglich - durch Auslegung ermittelbar ist, auf welche Gründe die Ungültigkeitsfeststellung gestützt wird. Dies sind – worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend hingewiesen hat - vorliegend namentlich die seitens der Bezirksregierung B. gegenüber dem ehemaligen Oberbürgermeister der Beklagten und deren damaliger Kämmerin erhobenen Vorwürfe, dass diese über ein Defizit im Haushalt 2009 fehlinformiert hätten.
Der von der Bezirksregierung B. der Sache nach gerügte Verstoß der Vorgenannten gegen das amtlichen Stellen obliegende Wahrheitsgebot bei einem Wahlkampfthema von erheblichem Gewicht liegt in Form fehlinformierend wirkender Äußerungen vor. Ungeachtet etwaiger weiteren Anhaltspunkte für die Verletzung des Wahrheitsgebotes in diesem Sinne ist eine solche jedenfalls in den Schreiben des ehemaligen Oberbürgermeisters der Beklagten und deren damaliger Kämmerin vom 24. und 26. August 2009 anlässlich der Anfrage von Frau Dr. M. vom 14. August 2009 zu sehen. Diese Schreiben enthalten unzutreffende Informationen über die Lage und Entwicklung des Haushalts der Beklagten im August 2009. Sie wurden unmittelbar vor der Wahl zum Rat der Beklagten bekannt gegeben, wobei in dem vorausgegangenen Wahlkampf u. a. die Finanzsituation in E. eine wichtige Rolle gespielt hat.
Die Wertung der o. g. Schreiben als fehlinformierend wirkende Äußerungen ergibt sich im Einzelnen aus Folgendem:
a) In den in Rede stehenden Schreiben führen der ehemalige Oberbürgermeister der Beklagten und deren seinerzeitige Kämmerin im zweiten Satz des vorletzten Absatzes in Bezug auf die Haushaltslage aus, dass der Vorjahresvergleich keine Auffälligkeiten erkennen lasse.
Diese Auskunft wirkte erkennbar irreführend. Der "Vorjahresvergleich" ließ unter Berücksichtigung des insoweit maßgeblichen Empfängerhorizonts der Adressaten der Schreiben für denjenigen, der die fraglichen Haushaltsdaten kannte bzw. gekannt hätte, ohne Weiteres Auffälligkeiten erkennen. Sachlicher und zeitlicher Bezugspunkt des "Vorjahresvergleichs" im August 2009 waren nach dem Inhalt der o. g. Schreiben die Lage und Entwicklung des Haushalts der Beklagten im August 2008. Legt man diese einem Vergleich mit den entsprechenden, im August 2009 vorliegenden Daten zugrunde, können und konnten an dem Vorliegen von Auffälligkeiten keine begründeten Zweifel bestehen.
Zwar mag es im August 2008 ebenso wie im August 2009 kritische Haushaltsdaten gegeben haben, die in beiden Fällen zum Erlass einer Haushaltssperre Anlass gegeben haben. Hieran anknüpfend haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten, der Vorjahresvergleich sei zutreffend als "unauffällig" eingeschätzt worden. Dieses Verständnis von den in Rede stehenden Äußerungen verbietet sich allerdings aus den nachfolgenden Gründen:
Wie der Prozessbevollmächtigte der Beklagten im Rahmen der Erörterung der Sach- und Rechtslage unwidersprochen ausgeführt hat, betraf die Haushaltssperre 2008 lediglich einzelne Ausgabenpositionen, während andere hiervon ausgenommen waren; demgegenüber sperrte die Haushaltssperre 2009 global alle weiteren Ausgaben und stellte deshalb einen sehr viel schwerwiegenderen Eingriff in das Haushaltsrecht des Rates dar.
Dessen ungeachtet war eine Auffälligkeit deshalb objektiv gegeben, weil in zwei aufeinanderfolgenden Jahren jeweils anormale Situationen im Haushaltsvollzug eingetreten sind. Denn der Erlass einer Haushaltssperre bzw. die eine solche erforderlich machenden Haushaltsdaten stellen stets eine Anomalie der Haushaltsentwicklung dar. Die Inanspruchnahme der im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen und Verpflichtungsermächtigungen kann nämlich gemäß § 24 Abs. 1 GemHVO NRW nur gesperrt werden, wenn die Entwicklung der Erträge oder Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität dies erfordert. Vor diesem Hintergrund stellt sich als normal und unauffällig allein der planmäßige Vollzug des Haushalts dar, während gravierende Abweichungen hiervon in jedem Jahr als haushaltsrechtliche Auffälligkeit anzusehen sind, unabhängig davon, ob die Haushaltssituation auch im Vorjahr schon ähnlich schlecht war. Allein diese Sichtweise entspricht geltendem Recht.
Legt man dieses namentlich aus Sicht der Adressaten der Schreiben anzunehmende Grundverständnis der Bewertung von haushaltswirtschaftlichen Daten zugrunde, erwiesen und erweisen sich die Äußerungen der ehemaligen Kämmerin und des seinerzeitigen Oberbürgermeisters der Beklagten, im Vorjahresvergleich gebe es keine Auffälligkeiten, als deutlich fehlinformierend hinsichtlich der damaligen Haushaltslage. Die Äußerungen der Vorgenannten können und konnten aus Sicht der mit Haushaltsfragen regelmäßig befassten und vertrauten Adressaten vor dem geschilderten Hintergrund nur dahin verstanden werden, dass im August 2009 keine wirtschaftlichen Daten vorlagen, die die Entwicklung der Haushaltssituation – wie noch im Vorjahr - als kritisch hätte erscheinen lassen können. Mit den in Rede stehenden Äußerungen wurde zum Ausdruck gebracht, die Haushaltsdaten 2009 seien insgesamt als unauffällig anzusehen, Grund zur Besorgnis bestehe insoweit nicht. Dieses Verständnis der in Rede stehenden Schreiben vom 24. und 26. August 2009 wird auch eindrucksvoll belegt durch die im Tatbestand zitierte, noch vor der Kommunalwahl in Reaktion auf vorgenannte Schreiben veröffentlichte Presseerklärung der im Rat der Beklagten vertretenen Fraktion C vom 27. August 2009.
Die Haushaltsdaten waren aber zu dieser Zeit nicht unauffällig. Selbst nach den von der Kämmerin ermittelten Daten war mit ungedeckten Mehraufwendungen von mindestens 23,4 Mio. Euro zu rechnen. Hierin mag – sofern diese Einschätzung zutreffend war – eine Verbesserung der Haushaltssituation gegenüber den auf den 30. Juni 2009 bezogenen Prognosedaten gelegen haben. Die vermeintliche Verbesserung hat jedoch nicht zu einer entspannten Haushaltslage geführt. Letztere blieb auch unter Berücksichtigung der angeblichen Verbesserungen kritisch und besorgniserregend. Deshalb sahen der ehemalige Oberbürgermeister und die damalige Kämmerin der Beklagten den Erlass einer Haushaltssperre im Sinne von § 24 Abs. 1 GemHVO NRW als erforderlich an. Denn bei der Auskunftserteilung am 24. und 26. August 2009 war für beide mit Blick auf ihre "Abrede" vom 11. August 2009 und die daraufhin "in Auftrag gegebenen" Vorbereitungsmaßnahmen für den Erlass einer Haushaltssperre längst klar und entschiedene Sache, dass unter Berücksichtigung der damals aktuellen Haushaltsdaten unmittelbar nach der Kommunalwahl zumindest eine Haushaltssperre zu verhängen war. Bei Abfassung der Antwortschreiben lag der ehemaligen Kämmerin am 17. August 2008 sogar schon ein auf den 31. August 2008 vordatierter, von der Kämmerei verfasster Entwurf für den Erlass einer Haushaltssperre zur Entscheidung vor.
Vor diesem Hintergrund erweist sich im Übrigen die Einlassung des ehemaligen Oberbürgermeisters der Beklagten, nach der er im August 2009 einen Hinweis auf die Prognosedaten wegen deren angeblich fehlender Validität abgelehnt haben will, letztlich als Schutzbehauptung. Hätte der Oberbürgermeister damals die Prognosedaten tatsächlich für nicht aussagekräftig – weil unzuverlässig – gehalten, hätte ein Anlass zur Anordnung einer Haushaltssperre nicht bestanden. Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass eine solche nach § 24 Abs. 1 GemHVO nur angeordnet werden darf, wenn dies im Hinblick auf die Entwicklung der Erträge oder Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität erforderlich ist. Mit seiner Einlassung stellt der ehemalige Oberbürgermeister daher vielmehr seine eigene Entscheidung für eine Haushaltssperre in Frage. Er bringt damit sogar zum Ausdruck, eigentlich einen nicht hinreichend gerechtfertigten Eingriff in die Haushaltshoheit des Rates in Kauf genommen zu haben, indem er am 11. August 2009 im Zusammenwirken mit der Kämmerin auf der Grundlage des von ihm selbst für untauglich gehaltenen Datenmaterials – sozusagen auf Vorrat – die Entscheidung für den Erlass einer Haushaltssperre traf.
Zusammenfassend sind die Auskünfte des ehemaligen Oberbürgermeisters und der damaligen Kämmerin zur vermeintlich unauffälligen Haushaltslage dahin zu verstehen: Vor dem Hintergrund der vorliegenden Daten ist alles in Ordnung, Auffälligkeiten sind nicht erkennbar, alles geht seinen normalen Gang. Dies ist sachlich unvereinbar mit dem Umstand, dass beide gerade mit Blick auf die nach außen als unauffällig dargestellte Datenlage auf der Grundlage der bereits mehrfach zitierten Absprache vom 11. August 2009 eine Haushaltssperre vorbereiten lassen haben, um diese unmittelbar nach der Kommunalwahl wirksam werden zu lassen. Die in Rede stehende Auskunft kann daher nur als fehlinformierend verstanden werden mit der Folge, dass die seinerzeit aktuellen Haushaltsdaten einer Thematisierung im Wahlkampf unmittelbar vor dem Wahltag entzogen worden sind.
Der ehemalige Oberbürgermeister und die damalige Kämmerin der Beklagten haben die Daten ernst genommen und deshalb eine Haushaltssperre angeordnet. Hinsichtlich etwaiger Prognoseungenauigkeiten wäre es der Verwaltungsspitze im August 2009 unbenommen gewesen, das vorzulegende Datenmaterial zu kommentieren und auf entsprechende Unsicherheiten hinzuweisen. Zur Klarstellung sei in diesem Zusammenhang noch einmal ganz deutlich gemacht: Es geht hier nicht um das Recht eines Kämmerers oder eines Bürgermeisters, den bevorstehenden Erlass einer Haushaltssperre verschweigen zu dürfen! Es geht vielmehr um die mit Blick die Sicherstellung der unbeeinflussten Willensbildung der Wähler bestehende Pflicht eines Kämmerers oder eines Bürgermeisters bzw. beider, auf entsprechende Anfrage insbesondere aus dem Rat, eine zutreffende Auskunft über die Haushaltsdatenlage zu geben, aus der sich das Erfordernis einer Haushaltssperre ggf. ableiten lässt.
b) In den Schreiben vom 24. und 26. August 2009 an die Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses sowie an Frau Dr. M. führten der ehemalige Oberbürgermeister der Beklagten und deren seinerzeitige Kämmerin ferner aus, die Auswertung zu den Gesamterträgen und Gesamtaufwendungen lasse derzeit nicht erkennen, dass die Stadt E. mit den zur Verfügung stehenden Mitteln nicht auskommen werde.
Auch diese Äußerung ist fehlinformierend. Denn die Auswertung des entsprechenden Datenmaterials ließ im August 2009 genau das Gegenteil offenbar werden, und zwar auch für die Verwaltungsspitze. Diese hätte nämlich sonst nicht die Vorbereitung einer Haushaltssperre in Auftrag gegeben, geschweige denn eine solche kurze Zeit später angeordnet. Denn eine nicht erforderliche Haushaltssperre ordnet eine auch in politischen Kategorien denkende Verwaltungsspitze schon aus Selbstschutzgründen nicht an. Die Anordnung einer Haushaltssperre könnten Außenstehende – namentlich die Wähler – nämlich dahin interpretieren, dass seitens der Verantwortlichen nicht richtig geplant bzw. gewirtschaftet worden ist. Mit anderen Worten: Außenstehende könnten von einem finanzpolitischen Versagen der Verantwortlichen ausgehen.
Mit ihrem Hinweis darauf, dass nach ihrer (Ende August 2009 getroffenen) Einschätzung nicht erkennbar sei, dass die Aufwendungen von den Erträgen nicht gedeckt würden, brachten Oberbürgermeister und Kämmerin klar zum Ausdruck: Wir haben den Haushalt im Griff. Es bestehen auf der Grundlage des vorliegenden Datenmaterials gegenwärtig (also Ende August 2009) keine Anhaltspunkte für Gefahren hinsichtlich des Haushalts.
Eine solche Einschätzung ließ sich allerdings auf kein entsprechend belastbares Datenmaterial stützen. Im Gegenteil: Die Stadt E. wäre nach den seinerzeit vorliegenden Haushaltsdaten ersichtlich nicht mit den zur Verfügung stehenden Mitteln ausgekommen. Der Haushalt befand sich vielmehr in einer eindeutigen Schieflage, da er mit – wie ausgeführt - zumindest 23,4 Mio. Euro nicht gedeckten Mehraufwendungen einen ganz erheblichen ungedeckten Fehlbedarf am Ende des Haushaltsjahres erwarten ließ. Gegensteuerungsmaßnahmen waren danach mit Blick auf die vor diesem Hintergrund anzunehmende Gefährdungslage für den Haushalt angezeigt. Diese wurden dann ja auch auf der Grundlage des im Zeitpunkt der Beantwortung der Anfrage von Frau Dr. M. seit mehreren Wochen vorliegenden – vermeintlich schlechten – Datenmaterials in der Sache zu Recht ergriffen.
Dies bringt im Übrigen auch die nur unwesentlich später, am 17. September 2009 seitens des ehemaligen Oberbürgermeisters abgezeichnete Ratsvorlage zur Unterrichtung über den Erlass einer Haushaltssperre deutlich zum Ausdruck, wenn es dort heißt: "Die haushaltswirtschaftliche Sperre soll erkennbaren haushaltswirtschaftlichen Risiken entgegenwirken. ... Die derzeitige haushaltswirtschaftliche Situation lässt aufgrund der erkennbaren Risiken eine Überschreitung des geplanten Fehlbedarfs befürchten. Bis zum Jahresende werden voraussichtlich folgende Deckungsbedarfe bestehen: ... Summe der Mindererträge 33,4 Mio. Euro ... Um die nicht nach § 83 GO gedeckten Mehraufwendungen bzw. Mindererträge durch entsprechende Nachsteuerungsmaßnahmen gesamtstädtisch kompensieren zu können und einer das Ergebnis 2009 verschlechternden Entwicklung entgegenzuwirken, hat die Stadtkämmerin am 01.09.2009 die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 24 Abs. 1 GemHVO NRW angeordnet."
Oberbürgermeister und Kämmerin selbst gingen also am 24./26. August 2009 und damit wenige Tage vor der Wahl zum Rat der Stadt E. davon aus, dass sie ohne Gegensteuerung Gefahr liefen, mit den Haushaltsmitteln nicht auszukommen. Es war ihre auf den damals zur Verfügung stehenden Zahlen basierende Entscheidung, Gefahrenabwehrmaßnahmen zum Schutz des Haushalts in Form von Bewirtschaftungsmaßnahmen zu treffen.
c) Für eine Fehlinformation spricht aber nicht nur die Einzelbetrachtung der oben in den Blick genommenen Äußerungen des ehemaligen Oberbürgermeisters der Beklagten bzw. deren damaliger Kämmerin. Die Feststellung, dass die Auskünfte an Frau Dr. M. und die Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses hinsichtlich der anstehenden Wahl fehlinformierend waren, wird auch durch eine Gesamtbetrachtung des vorletzten Absatzes der besagten Schreiben vom 24. und 26. August 2009 getragen. Bei dessen lebensnaher, unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts vorgenommenen Würdigung haben die dortige Ausführungen nur eine zentrale Botschaft: Die Haushaltsentwicklung ist im Plan. Ein Grund zur Sorge besteht nicht. Das Haushaltsjahr wird planmäßig und ohne weitere Auffälligkeiten abgewickelt.
Eine solche Aussage war untunlich und konnte durch kein belastbares Datenmaterial gestützt werden. Die Vorbereitung der Haushaltssperre sprach vielmehr eine andere Sprache. Äußern sich ehemaliger Oberbürgermeister und damalige Kämmerin gleichwohl wie geschehen, informieren sie die Adressaten der besagten Schreiben und über diese die Wähler unzutreffend.
2. Die festgestellte Fehlinformation kann im Sinne von § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG für die Wahl zum Rat der Beklagten von entscheidendem Einfluss gewesen sein. Aus vorgenannter Norm ergibt sich, dass nicht alle festgestellten Wahlfehler zur Ungültigkeit der Wahl führen, sondern nur solche, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein können.
Damit ist das Erfordernis der Mandatsrelevanz (Erheblichkeitsgrundsatz) umschrieben. Dabei kommt es nicht auf die Schwere eines Wahlfehlers (etwa im Sinne eines absoluten Wahlfehlers), sondern allein auf seine Folgen für das Wahlergebnis an. Es müssen ernst zu nehmende Gründe für die Annahme vorliegen, dass die Wahl bei ordnungsgemäßem Ablauf möglicherweise zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Notwendig ist deshalb die reale Möglichkeit einer anderen Sitzverteilung. Eine mathematisch korrekte Feststellung einer Mandatsrelevanz ist allerdings bei Wahlfehlern der hier vorliegenden Art nicht möglich; ihre Annahme muss notwendigerweise hypothetisch bleiben. Mit anderen Worten: Eine Mandatsrelevanz liegt vor, wenn nicht nur mit einer theoretischen, sondern nach der Lebenserfahrung wahrscheinlichen und greifbaren Beeinflussung gerechnet werden muss.
Vgl. Schneider, a. a. O., 311 f. m. w. N.
Dabei kann sich ein mandatsrelevanter Wahlfehler in zwei Richtungen auswirken: Er kann möglicherweise von entscheidendem Einfluss auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk und/oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste gewesen sein. Die Ungültigkeitserklärung der Wahl und die Anordnung ihrer Wiederholung kommen demnach unter zwei – unterschiedlichen - Voraussetzungen in Betracht. Diese können alternativ oder kumulativ vorliegen, um einen Beschluss im Sinne von § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG zu tragen. Demnach bedurfte es nicht zwingend der Prüfung, ob der Wahlfehler in einem Wahlbezirk Einfluss auf dessen Gewinn durch den siegreichen Direktkandidaten gehabt haben könnte. Denn § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG lässt es ausreichen, dass der Wahlfehler auf die Sitzzuteilung aus der Reserveliste durchgeschlagen haben könnte. Dies ist im hier zu entscheidenden Fall anzunehmen. So ist es bei lebensnaher Betrachtung naheliegend, dass ein Wahlfehler – wie er hier vorliegt – zumindest auf die absolute Zahl der für die Kandidaten der zur Wahl stehenden Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen und damit für die nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vorzunehmende Zuteilung der Sitze aus den Reservelisten (vgl. § 33 Abs. 2 KWahlG) entscheidenden Einfluss gehabt haben könnte. Da sich der o. g. Wahlfehler auf das ganze Wahlgebiet und nicht nur auf weniger als die Hälfte der Wahlbezirke erstreckte, war die Wahl im ganzen Wahlgebiet zu wiederholen (§ 42 Abs. 1 Satz 2 KWahlG). Im Einzelnen:
Der der für ungültig erklärten Wahl zugrunde liegende Wahlkampf war auch von Fragen hinsichtlich der Finanz- und Haushaltslage der Beklagten geprägt. Es liegt auf der Hand, dass die prekären Haushaltsdaten im Falle ihres Bekanntwerdens von erheblicher Bedeutung für die insoweit geführte politische Auseinandersetzung gewesen wären. Wäre die Anfrage von Frau Dr. M. wahrheitsgemäß beantwortet worden, wären die deutlichen Gefahren für den Haushalt vor der Wahl zu Tage getreten. Sodann wären nach allgemeiner Lebenserfahrung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Kommunalpolitiker und Bürger in E. im unmittelbaren Vorfeld des Wahltages in eine vertiefte und kritische Diskussion über die Haushaltslage eingetreten.
Die Erforderlichkeit von Bewirtschaftungsmaßnahmen wäre ebenso erörtert worden wie die Frage nach dem Erlass einer Nachtragssatzung. Es wäre ferner eine verschärfte politische Auseinandersetzung darüber eröffnet und geführt worden, ob die für den Haushalt verantwortlichen Personen und die sie tragende Partei in der Lage sind, den an sie gestellten fachlichen und politischen Anforderungen gerecht zu werden.
Dabei erweist es sich nicht als lebensfremd, dass unter den vorbeschriebenen Bedingungen vor allem die den ehemaligen Oberbürgermeister der Beklagten und deren seinerzeitige Kämmerin tragende Partei in der politischen Auseinandersetzung für die problematische Haushaltslage und deren Folgen für die Bürger letztlich maßgeblich verantwortlich gemacht worden wäre. Eine derartige Verantwortungszuschreibung ist in einer Parteiendemokratie bei lebensnaher Betrachtung realistisch. Sie lässt es unter Berücksichtigung des Umstandes, dass von der problematischen Haushaltslage und deren Folgen letztlich alle Bürger und Wähler in E. betroffen waren, ohne Weiteres als vorstellbar und möglich erscheinen, dass sich nicht nur vereinzelte, mit ihrer Stimme letztlich nicht ins Gewicht fallende Wähler in den Wahlbezirken für den Kandidaten eines hinsichtlich der Haushaltslage der Stadt E. "unbelasteten" Wahlvorschlagsträgers entschieden hätten, um so zumindest über die Reserveliste eine andere Zusammensetzung der Kommunalvertretung zu erreichen. Denn der Wähler kann bei der Stimmabgabe im Rahmen der Ratswahl nicht zwischen Wahlbezirksbewerber und Partei bzw. Wählergruppe differenzieren. Er hat bei der Ratswahl – anders als etwa bei einer Bundestagswahl – nur eine Stimme, mit der er sowohl den Vertreter im Wahlbezirk als auch – sofern der Bewerber von einer Partei oder Wählergruppe aufgestellt worden ist – die von ihr für das Wahlgebiet aufgestellte Reserveliste wählt (vgl. § 31 Sätze 2 und 3 KWahlG).
Vor diesem Hintergrund hätte ein verändertes Wahlverhalten bei lebensnaher Betrachtung möglicherweise zugleich auf die Zuteilung der Sitze aus den Reservelisten, hinsichtlich derer schon die kleinste Änderung Mandatsrelevanz besitzt, durchgeschlagen.
Dies gilt umso mehr, wenn man darüber hinaus auch noch in den Blick nimmt, dass ohne den Wahlfehler auch die ernst zu nehmende Möglichkeit einer anderen Wahlbeteiligung bzw. einer anderen Zusammensetzung der Wählerschaft bestanden hätte. Es dürfte nämlich mit Blick auf die von dem festgestellten Wahlfehler betroffene Anzahl von Wählern nicht eben unwahrscheinlich sein, dass eine gehörige Zahl von Wählern mit einer Präferenz für die hinsichtlich der Haushaltslage verantwortlich gemachten Partei aus Enttäuschung möglicherweise nicht zur Wahl gegangen wären. Ebenso ist es in einer von Empörungsempfinden nicht freien Demokratie nicht nur theoretisch möglich, dass sich aus Verärgerung über die in Rede stehende politische Situation aus dem Kreis der Nichtwähler viele Wahlberechtigte u. U. zur Ausübung ihres Wahlrechts (zu Gunsten einer anderen als der für die Haushaltslage der Stadt verantwortlich gemachten Partei) entschieden hätten. Schließlich ist durchaus auch eine Kombination aus vorgenannten Wahlverhaltensweisen praktisch denkbar.
Eine Mandatsrelevanz des festgestellten Wahlfehlers kann letztlich auch nicht mit dem Argument verneint werden, ein anderer Wahlausgang wäre deshalb nicht zu erwarten gewesen, weil die finanzielle Schieflage einer Gebietskörperschaft den Wähler mit Blick auf die heute üblich gewordene schwierige finanzielle Situation von Bund, Ländern und Gemeinden nicht mehr in seiner Wahlentscheidung beeinflusst. Dies überzeugt nicht. Die Finanz- und Wirtschaftssituation von Gebietskörperschaften stellt nach wie vor ein zentrales politisches Thema von herausragender Bedeutung dar. Dies gilt insbesondere auf kommunaler Ebene deshalb, weil eine desolate Haushaltslage viele Bürger durch tiefgreifende und einschneidende Steuerungsmaßnahmen unmittelbar und spürbar berühren kann, etwa in Form einer Schließung von öffentlichen Bibliotheken oder Schwimmbädern, Kürzung der Unterstützung von Sport- und anderen Vereinen etc. oder z. B. durch Erhöhung des Grundsteuerhebesatzes.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 GKG. Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit findet ihre rechtlichen Grundlagen in § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 20 GemHVO
§ 46 VwVfG
§ 83 GO
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 2 GemHVO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 KWahlG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 24 Abs. 1 GemHVO
§ 33 Abs. 2 KWahlG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 KWahlG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG vergleichbaren Vorschrift des hessischen Kommunalwahlgesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2010, 534
NVwZ 1983, 627
NVwZ 2003, 983
NVwZ 1992, 504
15 B 1797/09
15 A 981/06
15 A 1046/90
15 A 1187/89
15 E 94/11
15 B 1427/11
15 B 1795/10
15 A 1452/81
8 C 14/02
1 S 2266/91
III A 35/71