Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-03-15, Aktenzeichen 1 L 554/04

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 15. Oktober 2004 - 8 A 2294/04 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt auch die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 210,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beteiligten streiten über die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung von Flugsicherheitsgebühren für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen nach den Vorschriften der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV). Die gegen den Gebührenbescheid des Beklagten vom 17. August 2004 gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor genannten Urteil im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen abgewiesen:
Die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Luftsicherheitsgebühren sei im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit nationalem Recht in der Rechtsprechung geklärt. Eine Vorlage (an den Europäischen Gerichtshof) der von der Klägerin aufgeworfenen Fragen:
"Ist die VO 2408/92 so auszulegen, dass Gebühren für Sicherheitskontrollen von Passagieren und Gepäck, die den Luftfahrtunternehmen aufgebürdet werden, eine unzulässige Beschränkung des Binnenmarktes darstellen?"
"Ist die Bestimmung des Art. 8 Abs. 2 VO 2408/92 so auszulegen, dass sie auf Gebühren für Sicherheitskontrollen von Passagieren und Gepäck, die den Luftfahrtunternehmen aufgebürdet werden, Anwendung finden kann?"
"Ist Art. 8 Abs. 2 VO 2408/92 so auszulegen, dass Gebühren für Sicherheitskontrollen von Passagieren und Gepäck, die den Luftfahrtunternehmen aufgebürdet werden, nach dieser Bestimmung als ausnahmsweise zulässige Beschränkung des Binnenmarktes gerechtfertigt sind ?"
sei nicht erforderlich. Es bestehe kein Zweifel, dass die Verordnung (EWG) 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs der Erhebung von Luftsicherheitsgebühren für Fahrgast- und Gepäckkontrollen nicht entgegenstehe. Eine unzulässige Beschränkung des Binnenmarktes durch die Luftsicherheitsgebühren sei zu verneinen. Die Gebührenpflicht bestehe für alle inländischen und ausländischen Luftfahrtunternehmen im gleichen Maße, mithin wettbewerbsneutral. Außerdem seien die Gebühren ihrer Höhe nach im Vergleich zu den sonstigen Flugkosten von lediglich untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung, die Unternehmen könnten sie in den Flugpreis einkalkulieren und damit auf die Passagiere ganz oder zum Teil abwälzen. Artikel 8 Abs. 2 VO (EWG) 2408/02 stehe der Erhebung von Luftsicherheitsgebühren ebenfalls nicht entgegen, da hiernach für die Ausübung von Verkehrsrechten in Bereichen der Sicherheit nationale Regelungen zulässig seien, denen sich die Luftfahrtunternehmen unterwerfen müssten. Dazu gehörten die §§29c Abs. 2, 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG i. V. m. den einschlägigen Kostenvorschriften, die die Gebührenpflicht für Sicherheitsüberprüfungen regelten. Hätte das Luftverkehrsgesetz die Pflicht zur Durchführung der Sicherheitskontrollen und damit die Verpflichtung zur Tragung der dadurch verursachten Kosten als Sicherheitsvorschrift den Luftfahrtunternehmen direkt auferlegt, so wäre dies von Art. 8 Abs. 2 VO 2408/92 gedeckt. Nichts anderes gelte dann, wenn statt dessen die auch im Interesse des Luftfahrtunternehmens liegende Kontrollaufgabe von staatlichen Behörden oder von beauftragten Sicherheitsunternehmen erfüllt werde und die dabei entstehenden Kosten durch die Erhebung von Gebühren gedeckt würden.
Der nach Zustellung des Urteils am 26. Oktober 2004 am 24. November 2004 fristgemäß gestellte und zugleich - allein noch mit Verstößen gegen vorrangiges Gemeinschaftsrecht - begründete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe sind nicht hinreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) oder liegen nicht vor.
1. Dies gilt zunächst für den zur Begründung des Zulassungsantrages angeführten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Ein auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel gestützter Antrag muss sich im Hinblick auf das Darlegungserfordernis des §124a Abs. 4 Satz 4 VwGO mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und im einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernsthaften Zweifeln bezüglich ihrer Richtigkeit begegnen. Erforderlich dafür ist, dass sich unmittelbar aus der Antragsbegründung sowie der angegriffenen Entscheidung selbst schlüssig Gesichtspunkte ergeben, die ohne Aufarbeitung und Durchdringung des gesamten bisherigen Prozessstoffes - vorbehaltlich späterer Erkenntnisse - eine hinreichend verlässliche Aussage dahingehend ermöglichen, das noch zuzulassende Rechtsmittel werde voraussichtlich zum Erfolg führen (vgl. zum Ganzen OVG Bremen, Beschluss vom 22. Dezember 1997 - 2 B 201/97 -, NordÖR 1998, 32). Ist eine Entscheidung in je selbstständig tragender Weise mehrfach begründet, so muss im Hinblick auf jeden der Begründungsteile ein Zulassungsgrund dargelegt werden und gegeben sein (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 01.02.1990 - 7 B 19.90, Buchholz 310 §153 VwGO Nr. 22; vom 10.05.1990 - 5 B 31.90 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 284 m.w.N.).
In der Sache sieht der Senat diesen Zulassungsgrund als gegeben an, wenn die Zulassungsschrift - gegebenenfalls i.V.m. einem weiteren innerhalb der Antragsfrist eingegangenen Schriftsatz - Anlass gibt, das Ergebnis der angefochtenen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Damit ist gesagt, dass sich der Begriff der ernstlichen Zweifel nicht ausschließlich auf die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung beziehen kann, sondern zusätzlich das Ergebnis, zu dem das Verwaltungsgericht gelangt ist, mit in den Blick zu nehmen hat. So liegen etwa in den Fällen, in denen zwar die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung ersichtlich unzutreffend ist, eine andere tragfähige Begründung sich dem Senat aber ohne Weiteres aufdrängt, ernstliche Zweifel im Sinne des Zulassungsrechts nicht vor. Ernstliche Zweifel können schon dann vorliegen, wenn sich die Erfolgsaussichten zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschließend überschauen lassen, die Zulassungsschrift aber dem Senat die Einsicht vermittelt, dem Rechtsmittel seien durchaus hinreichende Erfolgsaussichten zuzusprechen (OVG Greifswald, Beschluss vom 02.06.1998 - 1 O 23/98 -, NordÖR 1998, 306; Beschluss vom 05.08.1998 - 1 L 74/97 -, NVwZ-RR 1999, 476).
Gemessen an diesem Maßstab hat die Klägerin schon nicht hinreichend dargelegt, dass die der Gebührenerhebung zugrundeliegenden nationalen Kostenvorschriften eine unzulässige Beschränkung des Binnenmarktes darstellen und die streitige Gebührenpflicht damit rechtswidrig ist. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung unter Berufung auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 11.08.1998 - 1 BvR 1270/94 -, NVwZ 1999, 176) ausgeführt, die für alle in- wie ausländischen Luftfahrtunternehmen gleichermaßen geltende Gebührenpflicht beschränke den Zugang zu Flugstrecken in der Gemeinschaft bereits deshalb nicht unverhältnismäßig, weil die Sicherheitsgebühren im Vergleich zu den übrigen Flugkosten der Höhe nach von lediglich untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung und auf die Flugpassagiere abwälzbar seien. Damit setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander. Dass die Gebühr von 5,- je Flugpassagier nach dem Vorbringen der Klägerin in Anbetracht des heutigen Volumens der Personenbeförderung auf dem Luftwege eine erhebliche wirtschaftliche Belastung darstellen soll, bleibt eine unbegründete und in dieser Form auch nicht nachvollziehbare Behauptung. Sie lässt insbesondere die schon in dem zuvor genannten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts festgestellte Möglichkeit der Abwälzbarkeit der Gebühr auf die Flugpassagiere durch entsprechende Kalkulation des Flugpreises außer Acht.
Die in der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vertretene Auffassung, die Flugsicherheitsgebühr sei keine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht im Übrigen der Ansicht des Senates (Beschluss vom 09.12. 2002 - 1 L 179/02 -) und weiterer Oberverwaltungsgerichte (BayVGH, Beschluss vom 03.02.2000 - 20 ZB 99.3675 -, DÖV 2000, 387, 388; vgl. auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 29.06.2006 - 3 Bf 177/01, juris). Ihre Richtigkeit wird außerdem durch aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 17.02.2005 - C-134/03 -, juris) bestätigt. Danach ist die Erhebung einer Steuer, deren Betrag im Vergleich zum Wert der Dienstleistungen, die ihr unterworfen sind, als niedrig angesehen werden kann, nicht geeignet, die Dienstleistungen zu verhindern, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, mithin nicht geeignet, sie zu beschränken (vgl. zur Terminologie: Haratsch, Koenig, Pechstein, Europarecht, 5. Aufl. Rn 876). Eine lediglich niedrige Abgabe in diesem Sinne ist bei einer Flugsicherheitsgebühr in Höhe von 5,- pro Fluggast bei Berücksichtigung der Gesamtkosten eines Fluges anzunehmen (vgl. BVerfG, 11.08.1998, aaO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen auch nicht mit Blick auf die dort bejahte Vereinbarkeit der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung mit der VO (EWG) 2408/92. Auch insoweit ist ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht nicht zu erkennen. Dies hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 09. Dezember 2002 (1 L 179/02) entschieden. Die VO (EWG) 2408/92 lässt in § 8 Abs. 2 für die Ausübung von Verkehrsrechten in Bereichen der Sicherheit nationale Regelungen zu, ohne nähere Einzelheiten zu bestimmen. Luftfahrtunternehmen müssen sich danach bei der Ausübung ihrer Verkehrsrechte solchen einzelstaatlichen und örtlichen Vorschriften unterwerfen. Sicherheitsrelevante Vorschriften in diesem Sinne sind die §§ 29c Abs.2, 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG i. V. m. den einschlägigen Kostenvorschriften, die eine gebührenpflichtige Sicherheitsüberprüfung zulassen. Das nunmehrige Zulassungsvorbringen gibt keinen Anlass, von dieser Rechtsauffassung abzuweichen. Insbesondere eine von der Klägerin behauptete unverhältnismäßige Beschränkung des Marktzugangs und damit ein Verstoß gegen § 9 Abs. 2 VO (EWG) 2408/92 liegen nicht vor (so auch Hamburgisches OVG, aaO). Abgesehen davon, dass in der streitigen Sicherheitsgebühr wegen ihrer geringen Höhe bereits keine Beschränkung des Marktzugangs liegen dürfte (vgl. EuGH, Urteil vom 17.02.2005, aaO), kann diese Belastung vor allem nicht als unverhältnismäßig angesehen werden. Sie steht zu dem Zweck, zu dem sie erlassen worden ist, in einem angemessenen Verhältnis und ist geeignet, das von ihr verfolgte Ziel zu verwirklichen, ohne über das für seine Erreichung Erforderliche hinauszugehen (vgl. EuGH, Urteil vom 18.01.2002 - C-361/98 -, www.curia.europa.eu, Rn 35, 36): Die Passagier- und Gepäckkontrollen dienen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit im Flugverkehr und damit einem überragenden Gemeinwohlinteresse. Die Überbürdung der Kosten der Überprüfungen auf die Luftfahrtunternehmen ist gerechtfertigt, da diesen dadurch unmittelbar Vorteile zuwachsen. Die Sicherheitskontrollen sind auf die Sicherheit der Flüge ausgerichtet, den Flugunternehmen entsteht ein direkter Sicherheitsvorteil, es kann seinen Passagieren objektiv einen Sicherheitsgewinn gewähren und trägt selbst ein geringeres Risiko, dass sein Personal verletzt und sein Flugzeug beschädigt oder zerstört wird. Daher ist die Luftsicherheitsgebühr eine Gegenleistung für eine spezielle Inanspruchnahme der Luftfahrtbehörden (BVerfG, 11.08.1998, aaO).
Schließlich geht auch der Europäische Gerichtshof offenbar von der Rechtmäßigkeit von Luftsicherheitsgebühren aus (so auch Hamburgisches OVG, aaO). Er hat im Hinblick auf die VO (EWG) 2408/92 nur eine Regelung beanstandet, die die Höhe einer Gebühr für die Beförderung von Passagieren (in diskriminierender Weise) davon abhängig machte, ob es sich um einen nationalen oder um einen internationalen Flug handelte. Die Frage, ob die Erhebung der Gebühr an sich mit Gemeinschaftsrecht in Einklang stand, ist hingegen nicht Gegenstand der gerichtlichen Erwägungen gewesen (vgl. EuGH, Urteil vom 04.07.2001 - C-447/99 -, eur-lex.europa.eu, Rn 4 und 15). Gleiches gilt für einen weiteren Fall, in dem der Gerichtshof vor dem rechtlichen Hintergrund der VO (EWG) 2408/92 eine Sicherheitsabgabe beanstandet hat, die für innergemeinschaftliche Flüge doppelt so hoch war wie für regionale Flüge, weil hierdurch die Erbringung von Dienstleistungen zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten gegenüber solchen nur innerhalb eines Mitgliedstaates erschwert worden sei. Die Rechtmäßigkeit der Flugsicherheitsabgabe an sich ist hingegen nicht Erörterungsgegenstand gewesen, sondern offensichtlich als gegeben vorausgesetzt worden (vgl. EuGH, Urteil vom 26.06.2001 - C-70/99 -, www.curia.europa.eu, Rn 20).
2. Soweit sich die Klägerin auf die Zulassungsgründe der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 VwGO) bezieht, verweist der Senat auf seine Ausführungen in der der Klägerin bekannten Entscheidung vom 09.Dezember 2002 (1 L 179/02). Dort ist ausgeführt, dass die sich stellenden Rechtsfragen eindeutig zu beurteilen sind und insbesondere der Umstand, dass europarechtliche Normen zu beurteilen seien, für die Annahme besonderer rechtlicher Schwierigkeiten nicht ausreiche. Die Anwendung von Gemeinschaftsrecht begründe nicht ohne Weiteres die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache. Daran ist insbesondere angesichts der oben genannten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs festzuhalten.
3. Der Anregung der Klägerin, die Frage,
"ob die Erhebung einer nationalen Gebühr wie der Luftsicherheitsgebühr eine unzulässige Beschränkung der den Luftfahrtunternehmen mit der Verordnung (EWG) 2408/92 gewährten Dienstleistungsfreiheit darstellt und aus diesem Grunde rechtswidrig ist,"
dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen (Art. 234 EGV), ist nach allem nicht zu folgen. Die Vereinbarkeit von Punkt I. Nr. 23 der Anlage zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (Gebühr für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen) mit den Vorschriften der VO (EWG) 2408/92 ist offenkundig (vgl. zu diesem Kriterium BVerfG, 31.05.1990 - 2 BvL -, BVerfGE 82, 159, 193). Auch insoweit hält der Senat an seiner bereits mit Beschluss vom 9. Dezember 2002 geäußerten Rechtsauffassung fest.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.
Hinweis:
Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29c Abs.2, 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG
§§ 52 Abs. 3, 47 GKG
§ 132 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 VO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 8 Abs. 2 VO
Artikel 8 Abs. 2 VO
Art. 234 EGV

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 1998, 32
NordÖR 1998, 306
NVwZ-RR 1999, 476
NVwZ 1999, 176
DÖV 2000, 387, 388
BVerfGE 82, 159, 193
8 A 2294/04
2 VO 2408/92
2 VO (EWG) 2408/02
2 B 201/97
7 B 19.90
5 B 31.90
1 O 23/98
1 L 74/97
1 BvR 1270/94
1 L 179/02
20 ZB 99.36
3 Bf 177/01
2 VO (EWG) 2408/92