Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-23, Aktenzeichen OVG 12 A 1.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0423.OVG12A1.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Hinsichtlich jeder einzelnen Maßnahme an anderen Anlagen ist zu entscheiden, ob sie ein eigenständiges Planungskonzept erfordert und ob sie auch darüber hinaus als notwendige Folgemaßnahme einzuordnen ist. (Rn.40)
2. Das setzt aber voraus, dass eine jeweils eigenständige Beurteilung der einzelnen Maßnahmen sinnvollerweise möglich ist.(Rn.40)
3. Dies ist nicht der Fall, wenn sämtliche geplanten Veränderungen der Straßenführungen voneinander abhängen.(Rn.40)
4. Die Kompetenzverlagerung nach § 75 Abs 1 S 1 VwVfG ermöglicht unter Umständen auch eine Planung ohne oder gegen den Willen des originär zuständigen Planungsträgers.(Rn.44)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beklagten den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses über die beabsichtigte Beseitigung von vier höhengleichen Bahnübergängen und die im Zusammenhang hiermit beabsichtigte Änderung verschiedener Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen in Lübbenau/Spreewald (im Folgenden nur: Lübbenau).
Die Landesstraße L 49 verläuft im Landkreis Oberspreewald-Lausitz beginnend an den Bundesstraßen B 187/B 115 in Lübben südöstlich über Lübbenau, Vetschau, Cottbus und Forst bis zur Anschlussstelle Bademeusel der Bundesautobahn A 15. In der Ortslage Lübbenau kreuzt sie bei Bahn-km 84,885 höhengleich die Bahnstrecke Berlin-Görlitz (6142); sie trägt hier die Bezeichnung Berliner Straße. Die kommunale Straße des Friedens kreuzt höhengleich die Bahnstrecke 6142 bei Bahn-km 85,005. Beide Kreuzungsbereiche werden unter dem Begriff „Nordkopf“ zusammengefasst.
Bei Bahn-km 86,103 kreuzt die L 49 erneut höhengleich die Bahnstrecke 6142; sie trägt in diesem Streckenabschnitt die Bezeichnung Bahnhofstraße. In unmittelbarer Nähe dieses Bahnübergangs kreuzt bei Bahn-km 86,118 die Kreisstraße 6630 (Kraftwerkstraße) höhengleich die im Bahnhof Lübbenau abzweigende, eingeleisig ausgebaute Bahnstrecke 6193 von Lübbenau nach Senftenberg. Das diese Bahnübergänge umfassende Areal wird als „Südkopf“ bezeichnet.
Mit Plangenehmigung vom 26. Januar 2009 genehmigte das Eisenbahn-Bundesamt der Klägerin die Ausstattung des Bahnübergangs 84,885 mit einer – mit der Elektronischen-Stellwerktechnik (ESTW-Technik) kompatiblen – Halbschrankenanlage mit Lichtzeichen. Die Maßnahme war für einen Zeitraum von etwa sechs Jahren als „Bauzwischenzustand“ vorgesehen, da bereits seinerzeit die Absicht bestand, die vier Bahnübergänge zu beseitigen. Der Bahnübergang 85,005 wurde im Jahr 2009 als Bestandteil des Bauzwischenzustands vorübergehend geschlossen; der Verkehr von der Straße des Friedens wird seitdem über andere kommunale Straßen zur Berliner Straße geführt. Mit Plangenehmigung vom 27. Januar 2009 wurde der Klägerin seitens des Eisenbahnbundes-Amtes ferner die Ausstattung der Bahnübergänge am Südkopf mit einer mit der ESTW-Technik kompatiblen Sicherungsanlage als Bestandteil des Bauzwischenzustands genehmigt.
Die Bahnstrecke 6142 ist zwischen Berlin und Lübbenau zweigleisig, ab Bahnhof Lübbenau eingleisig. Sie wurde 2010/11 zwischen Königs Wusterhausen und Lübbenau für eine Streckengeschwindigkeit von 160 km/h ausgebaut.
Unter dem 6. März 2013 beantragte die Klägerin die Erteilung einer planungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für das Vorhaben „BÜ-Beseitigungen/Niveaufreies Verkehrskonzept Lübbenau/Spreewald“. Die zur Planfeststellung beantragte Variante 4 sieht vor, die am Nordkopf befindlichen Bahnübergänge 84,885 und 85,005 dauerhaft zu schließen und durch eine Straßenunterführung zu ersetzen. Diese soll ausgehend von einem südlich der Bahnstrecke 6142 neu zu errichtenden Kreisverkehr halbkreisförmig unter der in diesem Bereich neu zu trassierenden L 49n sowie der Bahnstrecke hindurchgeführt werden und in einen weiteren, nördlich der Bahnstrecke zu errichtenden (kleineren) Kreisverkehr münden. Der Plan sieht vor, die L 49 durchgehend südlich der Bahntrasse 6142 zu führen. Hierzu soll sie parallel zur Bahnstrecke in den südlichen Kreisverkehr und von dort aus über die zu ertüchtigende Güterbahnhofstraße weiter zum Südkopf geführt werden. Die Straße des Friedens soll gleichfalls in den Kreisverkehr am Nordkopf eingebunden werden, wodurch ein Anschluss an die genannte Unterführung geschaffen würde. An den nördlich der Bahnstrecke zu errichtenden Kreisverkehr soll neben der Bahnhofstraße (L 49 alt) die Karl-Marx-Straße angebunden werden, wodurch die im Jahr 2009 unterbrochene Verbindung zwischen der Straße des Friedens und der Karl-Marx-Straße wieder hergestellt würde.
Bei der Güterbahnhofstraße handelt es sich bislang um eine Gemeindestraße. Der Plan sieht vor, sie auszubauen, mit Nebenanlagen (Rad- und Fußweg) sowie über einen Streckenabschnitt von etwa 125 Metern mit einer etwa 3,50 Meter breiten Mittelinsel zu versehen und sodann zur Landesstraße (L 49n) aufzustufen.
Geplant ist ferner, beide Bahnübergänge am Südkopf dauerhaft zu beseitigen. Hierzu soll an der bisherigen Einmündung der Güterbahnhofstraße in die Kraftwerkstraße ein Kreisverkehr errichtet werden, in den beide Straßen einmünden und von dem aus über eine Brückenüberführung über die Bahnstrecke 6193 eine Straßenverbindung zu einem weiteren, in Hochlage zu errichtenden Kreisverkehr geschaffen werden soll. Hierzu ist eine Dammlage von bis zu zehn Metern Höhe vorgesehen. Über den Hochkreisverkehr sind in nordwestlicher Richtung eine Brückenüberführung über die Bahnstrecke 6142 und sodann ein Anschluss an die Bahnhofstraße und in östlicher Richtung ein Anschluss an die L 49 vorgesehen. Dies würde eine durchgehend kreuzungsfreie Trassierung der L 49/L 49n südlich der Bahnstrecke 6142 ermöglichen. Die Bahnhofstraße soll entsprechend ihrer dann geänderten Verkehrsfunktion zur Gemeindestraße herabgestuft werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des geplanten Vorhabens nimmt der Senat Bezug auf die Streitakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Eisenbahn-Bundesamtes.
Die Beklagte hat den Antrag mit Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes vom 28. Januar 2014 abgelehnt. Dieses sei für die Planfeststellung des Vorhabens nicht zuständig. Der vorgelegte Erläuterungsbericht enthalte weder Aussagen zur Begründung der Zuständigkeit dieser Behörde für die Planfeststellung noch zu einer eisenbahnspezifischen Planrechtfertigung des Vorhabens. Er enthalte vielmehr die Planrechtfertigung für ein reines Straßenbauvorhaben, das die vorhandenen Bahnstrecken und Bahnübergänge im Wesentlichen nur als Hindernisse bei der Abwicklung des Kraftfahrzeugverkehrs sehe. Insbesondere beabsichtige die Klägerin nicht, die Streckenhöchstgeschwindigkeit auf der Strecke 6142 über 160 km/h hinaus zu erhöhen, was eine Schließung der Bahnübergänge voraussetze. Daher bestehe unter dem Gesichtspunkt der Eisenbahnfachplanung keine zwingende Notwendigkeit, die bestehenden Bahnübergänge durch niveaufreie Straßen- oder Eisenbahnüberführungen zu ersetzen.
Allerdings sei die Beklagte nicht gehindert, auch ohne zwingende rechtliche Notwendigkeit die Schließung von Bahnübergängen zu betreiben und den Bau von Überführungen zu beantragen, auch wenn die vorhandenen Bahnübergänge einen sicheren Eisenbahnbetrieb und einen sicheren Straßenverkehr erlaubten. Die Absicht der Klägerin, die Bahnübergänge des Nord- und Südkopfes in Lübbenau mittels niveaufreier Verkehrslösungen zu schließen, stellten daher Änderungen und Verbesserungen des Verkehrsweges Eisenbahn im Sinne des § 18 AEG dar, für deren Genehmigung die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes grundsätzlich gegeben sei. Sei bei der Schließung eines Bahnübergangs eine durchbrochene Wegeverbindung nicht entbehrlich, müsse sichergestellt werden, dass etwa durch die Errichtung von Überführungsbauwerken die bisherige Wegebeziehung erhalten bleibe. Für die Planfeststellung derartiger Straßenanlagen sei das Eisenbahn-Bundesamt jedoch nur insoweit zuständig, als es sich bei den geplanten Änderungen und Anpassungen des Straßennetzes um notwendige Folgemaßnahmen von Eisenbahnvorhaben im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG handele. Der Vorhabenträger dürfe nicht wesentlich über den Anschluss und die Anpassung der betroffenen Wegebeziehung hinausgehen. Insbesondere seien solche Maßnahmen an Straßenanlagen keine zulässigen Folgemaßnahmen, für die es eines eigenen umfassenden Planungskonzepts des oder der an sich zuständigen Planungsträger bedürfe.
Das Eisenbahn-Bundesamt habe daran gemessen nicht die Kompetenz, die zur Planfeststellung beantragte Neutrassierung der L 49 über eine Strecke von über einem Kilometer planfestzustellen. Beabsichtigt sei damit nicht lediglich eine Anpassung der bisherigen Wege an die Beseitigung der Bahnübergänge, sondern eine Neuverteilung der innerstädtischen Verkehrsströme. Die Herstellung niveaufreier Überführungen der L 49 über die Strecke 6142 setze keine Neutrassierung dieser Straße voraus, sondern könne sowohl am Nord- als auch am Südkopf mittels eines Überführungsbauwerks über die Strecken 6142 und 6193 geführt werden. Selbst wenn es sich bei der zur Planfeststellung beantragten Variante 4 um die letztlich sinnvollste Lösung handeln sollte, begründe dies nicht die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes. Auch sei dessen Zuständigkeit nicht nach § 78 VwVfG gegeben.
Der Bescheid wurde der Klägerin am 30. Januar 2014 zugestellt. Mit ihrer am 20. Februar 2014 erhobenen Klage verfolgt sie ihr Begehren weiter, eine Planfeststellung durch das Eisenbahn-Bundesamt zu erlangen.
Sie macht geltend, mit der Beseitigung der vier Bahnübergänge würden elementare Straßenverbindungen unterbrochen; es bedürfe für jede dieser Verbindungen funktionaler Wiederverknüpfungen. Deren Schaffung erfordere auch die Neutrassierung der L 49 durch einen Ausbau der bereits vorhandenen Güterbahnhofstraße. Sämtliche geplanten Änderungen an den bestehenden Straßen erforderten keine großräumigen Verlegungen und ließen deren bisherige Funktionen fortbestehen. Zu betonen sei, dass die im Jahr 2009 erfolgte Ertüchtigung der beiden Bahnübergänge über die Strecke Berlin – Görlitz und über die Strecke Lübbenau - Senftenberg sowie die vorübergehende Schließung des Bahnübergangs an der Straße des Friedens ausdrücklich nur als Bauzwischenzustand bis zur bereits damals geplanten niveaufreien Verkehrslösung vorgesehen gewesen sei. Daher sei es unzutreffend, wenn die Beklagte den Eindruck erwecke, die Einführung der ESTW-Technik auf der Strecke Berlin-Görlitz im Jahr 2009 sei abgeschlossen und stehe in keinem ursächlichen Zusammenhang zu der nunmehr beantragten Maßnahme.
Das Eisenbahn-Bundesamt sei gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht nur für die Genehmigung der beantragten Beseitigung der vier Bahnübergänge zuständig, sondern auch für die Planfeststellung der damit einhergehenden Änderung der Straßen. Notwendig im Sinne dieser Regelung seien Folgemaßnahmen, die dem Anschluss und der Anpassung des Vorhabens an andere Anlagen dienten, Probleme von einigem Gewicht beträfen und erforderlich seien, um durch das Vorhaben aufgeworfene Konflikte zu bewältigen.
Zu den notwendigen Folgemaßnahmen zählten danach zunächst die Ersetzung der zu schließenden Bahnübergänge durch die geplanten Überführungs- und Unterführungsbauwerke. Daran ändere nichts, wenn sie nicht direkt an der bisherigen Kreuzungsstelle, sondern in unmittelbarer Nähe dazu errichtet würden. Unerheblich sei ferner, ob es sich hierbei um bautechnisch aufwendige Bauwerke handele. Für die Wiederherstellung der Straßenverbindungen sei ein eigenständiges Planungskonzept der Straßenbaulastträger nicht erforderlich, weil die Funktion der betroffenen Straßen nicht verändert werde und damit ein verändertes Verkehrsführungs- oder Erschließungskonzept nicht verbunden sei.
Unzutreffend meine die Beklagte, mit der geplanten Umgestaltung des Nordkopfes sei keine Einbindung in den heutigen Straßenbestand beabsichtigt, sondern eine Neuverteilung der innerstädtischen Verkehrsströme. Kern des Vorhabens am Nordkopf sei vielmehr, die bisherigen Verkehrsströme nach den Beseitigungen der Bahnübergänge an dieser Stelle aufrecht zu erhalten. Hiervon gehe die Beklagte in ihrem eisenbahnkreuzungsrechtlichen Prüfbericht vom 31. Oktober 2013 selbst aus. Hierin habe sie ferner anerkannt, dass das Gesamtvorhaben mit sämtlichen Teilprojekten im technischen und zeitlichen Zusammenhang zu erstellen sei, weil zwischen den Schnittstellen auch Zwangspunkte bestünden.
Eine Verlagerung in das nachgeordnete Straßennetz sei nicht zu erwarten. Entgegen der Beklagten schließe die räumliche Situation sowohl am Nord- als auch am Südkopf, insbesondere die jeweils dichte räumliche Abfolge der Bahnübergänge, die Herstellung bloßer Überführungsbauwerke aus. Da die geplanten Kreisverkehrsanlagen am Nord- und Südkopf ausschließlich der verkehrlichen Anbindung der neuen Kreuzungsbauwerke an das bestehende Straßennetz dienten, handele es sich bei ihnen trotz ihrer Komplexität um notwendige Folgemaßnahmen.
Auch beim Ausbau der Güterbahnhofstraße zur L 49n auf einer Länge von 998 Metern handele es sich um eine notwendige Folgemaßnahme. Sie gehe jedenfalls über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinaus. Die Verschwenkung der L 49 nach Süden sei nicht die Grundlage der Planung am Nordkopf, sondern deren logische Konsequenz. Auf der bisherigen Trasse müsse die L 49 durch das Trogbauwerk und zwei Kreisverkehre geführt werden. Wegen der kurzen Rückstauräume an den Trogrampen und in den Kreisverkehren und wegen des geringen Außendurchmessers des Altstadtkreisverkehrs von nur 35 m sei eine solche Verkehrsführung auf der L 49 nicht sicher und gefahrlos möglich. Die Verschwenkung auf die bahnrechte Seite der Bahnstrecke 6142 sei damit eine Folge der Schließung des Bahnübergangs 84,885 am Nordkopf. Die an dieser Stelle unterbrochene Straßenverbindung der L 49 müsse an nächstmöglicher Stelle wieder verknüpft werden; dies sei hier am Südkopf der Fall. Zu berücksichtigen sei, dass die Güterbahnhofstraße durch die Schließung der vier Bahnübergänge und die ersatzweise Herstellung der Querungsbauwerke zwangsläufig eine andere verkehrliche Bedeutung erlange. Wachse einer Wegeverbindung durch das „eigentliche“ Vorhaben eine solchermaßen veränderte verkehrliche Funktion gewissermaßen automatisch zu, stehe diese Funktionserweiterung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Qualifizierung als Folgemaßnahme nicht entgegen. Da die Güterbahnhofstraße ihre veränderte Funktion in ihrem bisherigen Ausbauzustand nicht erfüllen könne, sei zur Lösung des durch die Beseitigung der Bahnübergänge hervorgerufenen Konflikts ihr Ausbau erforderlich.
Die veränderte Verkehrsführung erfordere entgegen der Beklagten kein umfassendes Planungskonzept eines anderen Baulastträgers. Kern- und Ausgangspunkt des Planungskonzepts der Klägerin sei entgegen der Beklagten nicht die Verschwenkung der L 49, sondern die Beseitigung der vier Bahnübergänge auf einem kurzen Streckenabschnitt. Diese sowie die daraus resultierenden Anpassungsmaßnahmen ließen den Ausbau der – im Übrigen bereits vorhandenen – Güterbahnhofstraße als naheliegend erscheinen, ohne dass es hierfür eines planerischen Konzepts bedürfte. Der Durchgangsverkehr werde bereits derzeit nicht durch die eigentliche Altstadt Lübbenaus geführt. Er solle lediglich statt wie bisher nördlich zukünftig südlich parallel zur Bahntrasse geführt werden. Dies erfordere kein planerisches Konzept. Der touristische Zielverkehr in den nördlichen Teil der Altstadt bleibe von der geplanten Änderung unberührt.
Selbst wenn man unterstellen wolle, der Ausbau der Güterbahnhofstraße erfordere ein selbständiges Planungskonzept, liege mit der von der Klägerin, dem Land Brandenburg, dem Landkreis Oberspreewald Lausitz und der Stadt Lübbenau geschlossenen Planungsvereinbarung vom 1./21. Februar, 18. April, 6. Mai 2008 ein hinreichend konkretes und verfestigtes Planungskonzept sämtlicher betroffener Baulastträger vor.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Januar 2014 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 6. März 2013 auf Planfeststellung des Vorhabens „BÜ-Beseitigung/Niveaufreies Verkehrskonzept Lübbenau/Spreewald“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, der Kernpunkt des Vorhabens liege ausweislich der Angaben der Klägerin im Erläuterungsbericht zum Planfeststellungsantrag darin, die von den Planungsträgern als unzureichend empfundenen Straßenverkehrsverhältnisse im Stadtgebiet von Lübbenau im Umfeld der L 49 einer grundlegenden Umgestaltung zu unterziehen. Um dieses Ziel zu erreichen, sollten die bestehenden Bahnübergänge geschlossen werden und umfängliche Straßenbaumaßnahmen stattfinden. Wie sich dem Erläuterungsbericht entnehmen lasse, sei eine weitreichende Neugestaltung der Güterbahnhofstraße geplant, durch die sich der Charakter der Straße grundlegend ändere und eine neue Wegeverbindung geschaffen werde.
Entgegen der Klägerin seien die Ausführungen zur Planrechtfertigung im Erläuterungsbericht nicht nur als materielles Prüfkriterium maßgeblich, sondern auch bei der Zuordnung des Vorhabens zum Eisenbahn-, Straßen- oder Raumordnungsrecht relevant. Im Erläuterungsbericht werde das Vorhaben vor allem mit der fehlenden Leistungsfähigkeit der vorhandenen Straßenanlagen im Gemeindegebiet begründet. Auch die raumordnerischen Entwicklungsziele der Stadt Lübbenau bildeten danach einen wichtigen Begründungsansatz für das Projekt. Zwar sei das Eisenbahn-Bundesamt für die Genehmigung der Schließung von Bahnübergängen und zum ersatzweisen Bau von Überführungen zuständig. Die Neuordnung des Straßennetzes im Stadtgebiet von Lübbenau gehöre jedoch nicht zu seinen Verwaltungsaufgaben.
Die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für die Planfeststellung des Projekts folge auch nicht aus § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Es handele sich bei den streitigen Maßnahmen nicht um notwendige Folgemaßnahmen im Sinne dieser Regelung. Dem stehe bereits entgegen, dass es für die Durchführung der streitigen Maßnahmen eines eigenständigen Planungskonzepts der Straßenbaulastträger bedürfe, an dem es fehle und welches auch nicht in der Planungsvereinbarung aus dem Jahr 2008 zu sehen sei. Die geplante Umstufung zahlreicher Straßenabschnitte sei nicht mit der Behauptung der Klägerin in Einklang zu bringen, die Funktion der Straßen bleibe beibehalten. Ebenso unhaltbar sei die Behauptung, die Wahl der Variante 4 sei alternativlos gewesen. Der Erläuterungsbericht enthalte einen Variantenvergleich, der erst nach rechnerisch ermittelter Auswertung der Vergleichsmatrix den Vorzug der Variante 4 ergeben habe.
Der Beigeladene gibt an, weder er noch der Landesbetrieb Straßenwesen als potentieller Vorhabenträger beabsichtigten, unabhängig von den Planungen der Klägerin ein straßenrechtliches Vorhaben im streitgegenständlichen Bereich durchzuführen. Die vorhandenen Straßen gewährleisteten eine ausreichende Funktion. Bei der L 49 handele es sich um eine Landesstraße, die erst vor wenigen Jahren ertüchtigt worden sei. Die Schließung der höhengleichen BÜ und ihre Ersetzung durch Über- bzw. Unterführungen mittels Planfeststellung sollten ausschließlich auf Initiative der Klägerin erfolgen. Der Ausbau der Güterbahnhofstraße als L 49n nebst Kreisverkehren sei ohne die Schließung der Bahnübergänge nicht notwendig und würde auch nicht in Angriff genommen. Die Notwendigkeit ihres Ausbaus als Folge der Schließung der Bahnübergänge ergebe sich aus der Prognose, dass eine andere Verkehrsführung technisch nicht verkehrssicher möglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung des Senats gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig. Das Oberverwaltungsgericht ist gemäß § 48 Nr. 7 VwGO erstinstanzlich sachlich zuständig. Streitgegenstand ist ein Planfeststellungsverfahren für die Änderung der Strecken einer öffentlichen Eisenbahn i. S. d. § 3 Abs. 1 AEG. Zu der Änderung von Strecken zählt auch die Änderung von Bahnübergängen (BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2008 – BVerwG 9 A 21.08 – juris Rn. 4). Die auf Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung gerichtete Klage ist statthaft und ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig (§ 18 Satz 3 AEG i.V.m. §§ 74 Abs. 1 Satz 2, 70 VwVfG). Der Ausschluss des Vorverfahrens gilt nicht nur für „erlassene“ Planfeststellungsbeschlüsse, sondern auch für Verpflichtungsklagen, die auf den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses gerichtet sind (Kopp/Ramsauer, VwGO, 14. Aufl., § 74 Rn. 133). Die einmonatige Klagefrist (§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO) ist gewahrt.
II. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Beklagte hat den Antrag vom 6. März 2013 auf Planfeststellung des streitgegenständlichen Vorhabens zu Recht abgelehnt. Die Klägerin hat gegen die Beklagte keinen Anspruch auf ihre erneute Bescheidung hinsichtlich des Planfeststellungsantrags, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
1. Zuständig für die Wahrnehmung von Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung ist gemäß § 2 Abs. 1 des Bundeseisenbahnverwaltungsgesetzes (BEVVG) das Eisenbahn-Bundesamt, welches auch über Planfeststellungsbeschlüsse gemäß § 18 AEG entscheidet (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BEVVG). Die Beklagte stellt nicht in Abrede, dass die planrechtliche Genehmigung der Schließung von Bahnübergängen danach zum Zuständigkeitsbereich des Eisenbahn-Bundesamtes gehört und sich diese Zuständigkeit auch auf die Planfeststellung der damit einhergehenden notwendigen Folgemaßnahmen im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erstreckt. Die streitgegenständlichen umfangreichen Veränderungen im Straßennetz Lübbenaus gehen jedoch, wie die Beklagte zutreffend annimmt, über den Anwendungsbereich dieser Regelung hinaus.
a) Gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG wird durch die Planfeststellung die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen festgestellt, zu denen auch Straßen gehören können (BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 – BVerwG 4 C 54.88 – juris Rn. 7).
aa) Notwendige Folgemaßnahmen sind alle Regelungen außerhalb der eigentlichen Zulassung des Vorhabens, die für eine angemessene Entscheidung über die durch das Vorhaben aufgeworfenen Probleme erforderlich sind. Das Gebot der Problembewältigung rechtfertigt es indessen nicht, andere Planungen mit zu erledigen, obwohl sie ein eigenes umfassendes Planungskonzept erfordern. Insoweit unterliegt der Begriff der notwendigen Folgemaßnahmen wegen seiner kompetenzerweiternden Wirkung räumlichen und sachlichen Beschränkungen. Solche Maßnahmen dürfen über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen. Das gilt auch dann, wenn der für die andere Anlage zuständige Planungsträger mit einer weitreichenden Folgemaßnahme einverstanden ist (st. Rspr. des BVerwG, vgl. Urteil vom 12. Februar 1988, a.a.O. Rn. 8 ff.; Urteil vom 9. Februar 2005 – BVerwG 9 A 62.03 – juris Rn. 23). Selbst unvermeidbare Anpassungen fallen danach dann nicht unter den Begriff der notwendigen Folgemaßnahme, wenn sie ein umfassendes eigenes Planungskonzept des originär zuständigen Planungsträgers voraussetzen und ein solches noch nicht vorliegt.
Auch wenn der originär zuständige Planungsträger ein solches Konzept bereits hinreichend konkret und verfestigt entwickelt hat, dürfen Folgemaßnahmen nicht über Anschluss und Anpassung wesentlich hinausgehen; auch in diesem Fall gibt § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG dem Vorhabenträger keine Handhabe, bereits entwickelte Planungskonzepte eines anderen Planungsträgers mitzuerledigen (BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2010 – BVerwG 9 B 103.09 – NVwZ 2010, 1244, 1245). Die Planfeststellungsbehörde darf nicht gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG alle nützlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen an anderen Anlagen mitgenehmigen, sondern nur solche, die erforderlich sind, um nachhaltige Störungen der Funktionsfähigkeit der anderen Anlage zu beseitigen (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 – BVerwG 7 C 1.06 – NVwZ 2007, 700, 703; Urteil vom 12. Februar 1988 – BVerwG 4 C 54.88 – a.a.O. Rn. 8).
Wo die Grenze zwischen zulässiger Folgenbewältigung und unzulässiger Miterledigung eines weiterreichenden Planvorhabens verläuft, lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist unter Würdigung von Quantität und Qualität einer Maßnahme zu bestimmen (BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2010, a.a.O. S. 1245). Der Umfang, in dem Flächen überplant werden, stellt für sich genommen noch kein Zulässigkeitskriterium dar; entscheidend ist vielmehr, ob es aufgrund der Flächeninanspruchnahme zur Problembewältigung eines eigenen umfassenden Planungskonzepts des originär zuständigen Planungsträgers bedarf oder ob erwartet werden darf, dass die Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 und 3a VwVfG ausreicht, um abweichenden planerischen Vorstellungen anderer Planungsträger hinreichend Rechnung zu tragen (BVerwG, Beschluss vom 22. September 1999 – BVerwG 11 B 48.99 – NVwZ-RR 2000, 138, hier zit. n. juris Rn. 5).
bb) Daran gemessen handelt es sich bei den vielgestaltigen Änderungen im Straßennetz Lübbenaus nicht mehr um notwendige Folgemaßnahmen i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG.
(1) Der Klägerin und dem Beigeladenen ist nicht darin zu folgen, es bedürfe für die straßenbaulichen Maßnahmen der Variante 4 weder jeweils einzelnen noch in ihrer Gesamtheit eines eigenständigen umfassenden Planungskonzepts des originär zuständigen Planungsträgers (so aber Gaentzsch, Rechtsgutachten zur Frage der zuständigen Behörde für die Planfeststellung der Beseitigung höhengleicher Bahnübergänge und der dadurch veranlassten Neuherstellung von Straßenverbindungen in der Stadt Lübbenau/Spreewald vom 3. Dezember 2009 – im Folgenden: Rechtsgutachten – S. 31 ff.). Zwar trifft zu, dass für die Frage der Notwendigkeit eines Planungskonzepts des originär zuständigen Planungsträgers in erster Linie auf die Funktion der Maßnahmen an anderen Anlagen abzustellen ist (vgl. Gaentzsch, Rechtsgutachten S. 25; ders. in Notwendige Folgemaßnahmen in der Fachplanung, DVBl. 2012, 129, 131 f.). Daraus lässt sich jedoch nicht folgern, dass jede Folgemaßnahme, sofern sie nur der Anpassung der anderen Anlagen an das geänderte „führende“ Vorhaben dient, ungeachtet ihres Umfangs, ihrer Komplexität, ihrer Auswirkungen und des Vorhandenseins von Planungsalternativen die Notwendigkeit eine Planungskonzepts des originär zuständigen Planungsträgers entfallen lässt. Im Gegenteil sind nach dem zuvor Gesagten selbst unvermeidbare Anpassungen nicht mehr nach § 75 Abs. 1 Satz VwVfG zuständigkeitsbegründend, sofern sie ein eigenes umfassendes Planungskonzept des originär zuständigen Trägers erfordern.
Im Grundsatz ist der Klägerin darin beizupflichten, dass hinsichtlich jeder einzelnen Maßnahme an anderen Anlagen zu entscheiden ist, ob sie ein eigenständiges Planungskonzept erfordert und ob sie auch darüber hinaus als notwendige Folgemaßnahme einzuordnen ist (so zutr. auch Gaentzsch, Rechtsgutachten, S. 31). Das setzt aber voraus, dass eine jeweils eigenständige Beurteilung der einzelnen Maßnahmen sinnvollerweise möglich ist. Das ist hier nicht der Fall. Sämtliche geplanten Veränderungen der Straßenführungen hängen voneinander und insbesondere von der grundlegenden Entscheidung ab, die L 49 zukünftig nicht wie bisher bahnlinks, sondern bahnrechts der Bahnstrecke 6142 zu führen. Abgesehen von den Möglichkeiten zur Gestaltung der einzelnen Verkehrsanlagen würde jede Änderung eines der wesentlichen Bestandteile des geplanten „Verkehrskonzepts“ auch eine Realisierung der übrigen geplanten Bestandteile in Frage stellen und eine Neukonzeption des gesamten Vorhabens erfordern.
Zwar dienen die geplante Unterführung am Nordkopf und das (südliche) Brückenbauwerk am Südkopf in erster Linie der Wiederherstellung der Verknüpfung zwischen Straße des Friedens und Karl-Marx-Straße einerseits und zwischen Kraftwerkstraße und L 49 andererseits. Die Verlegung der L 49n auf die bahnrechte Seite der Bahntrasse 6142 dient jedoch ausweislich des Erläuterungsberichts zumindest auch dazu, den überörtlichen „Verkehr aus Bereichen mit dichterer Wohnbebauung in konfliktärmere Gebiete um den Güterbahnhof“ zu verlegen (S. 24) und mithin auch raumordnerischen und städtebaulichen und nicht lediglich (straßen-) verkehrlichen Belangen.
Es ist entgegen der Klägerin auch keineswegs so, dass sich das streitgegenständliche Verkehrskonzept einschließlich der Verlegung der L 49n ohne weiteres aufgedrängt hätte. Der Entscheidung für die Variante 4 ist ein mehr als zehnjähriger Planungsprozess vorausgegangen (vgl. hierzu etwa S. 2 f. des Prüfberichts des Eisenbahn-Bundesamtes vom 31. Oktober 2013). Von den vier möglichen Varianten, auf die sich die Planungen schließlich konzentrierten, ist die Variante 4 ausweislich des Erläuterungsberichts (S. 16) erst „nach rechnerisch ermittelter Auswertung der Vergleichsmatrix (…) als Vorzugsvariante“ hervorgegangen (vgl. zur Variantenauswahl als Indikator für die Notwendigkeit eines Planungskonzepts BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2005 – BVerwG 9 A 62.03 – NVwZ 2005, 813, juris Rn. 24).
Dass es sich bei den geplanten Straßenbaumaßnahmen im Einzelnen (überwiegend) und in ihrer Gesamtheit um räumlich umfangreiche und städtebaulich sehr bedeutsame Vorhaben handelt, wird von der Klägerin nicht in Abrede gestellt. Dies trifft vor allem für die Errichtung des Hochkreisverkehrs am Südkopf zu, der auf einer Dammschüttung von bis zu zehn Meter Höhe errichtet werden soll, sowie für die Verlegung des Abschnitts der Landesstraße. Insgesamt führen die Maßnahmen zu einer weitgehenden Umgestaltung des südlich an die Bahnstrecke 6142 angrenzenden Gemeindegebiets und zu einer signifikanten Verlagerung des örtlichen wie überörtlichen Verkehrs von der Bahnhofstraße auf die Güterbahnhofstraße, denen damit jeweils eine neue Verkehrsfunktion zukommen soll.
Vor dem Hintergrund, dass die Kompetenzverlagerung nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG unter Umständen auch eine Planung ohne oder gegen den Willen des originär zuständigen Planungsträgers ermöglicht, besteht nach allem kein Zweifel daran, dass vorliegend die Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 und 3a VwVfG nicht ausreicht, um abweichenden planerischen Vorstellungen anderer Planungsträger hinreichend Rechnung zu tragen, es vielmehr eines eigenständigen Planungskonzepts der originär zuständigen Planungsträger bedarf.
(2) Ein solches Planungskonzept liegt weder seitens des für Landesstraßen zuständigen überörtlichen Trägers der Straßenbaulast (§ 9a Abs. 1 BbgStrG) noch seitens der Gemeinde Lübbenau vor.
Die Planungsvereinbarung zwischen der Klägerin, dem Land Brandenburg, dem Landkreis Oberspreewald Lausitz und der Stadt Lübbenau aus dem Frühjahr 2008 stellt eine solches Planungskonzept nicht dar. Darin wird zunächst lediglich vereinbart, eine Variantenuntersuchung durchzuführen (§ 3 Abs. 3 Buchst. b) und Abs. 4 der Vereinbarung). Weitere Schritte bleiben einer weiteren schriftlichen Vereinbarung vorbehalten; eine solche hat die Klägerin nicht vorgelegt. Dass die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Lübbenau durch Beschluss vom 14. Januar 2009 grundsätzlich die Durchführung der Variante 4 (in freilich noch etwas anderer als nunmehr streitgegenständlicher Gestalt) bestätigte (vgl. www.luebenau-spreewald.de/bahnprojekte.html), ersetzt nicht die Beschlussfassung über ein gemeindliches Planungskonzept in der dafür vorgesehenen Gestalt eines Bauleitplans (hierzu Gaentzsch, Rechtsgutachten, S. 37). Denn wie ausgeführt wurde, vermag allein das Einverständnis des originär zuständigen Planungsträgers eine Kompetenzverlagerung nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht zu begründen.
(3) Liegt ein erforderliches hinreichend konkretes und verfestigtes Planungskonzept der originär zuständigen Planungsträger noch nicht vor, sind selbst unvermeidbare Anpassungen des Vorhabens an bestehende andere Anlagen nicht nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zulässig (BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2010, a.a.O. S. 1245 Rn. 5). Erst wenn eine rechtzeitige Folgeplanung für die anderen Anlagen nicht erreicht oder abgewartet werden kann, darf der Vorhabenträger sich auf das zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der anderen Anlagen unbedingt Erforderliche beschränken; dabei sind auch provisorische Lösungen in Kauf zu nehmen (BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988, a.a.O. Rn. 9).
Dass eine sichere Abwicklung des Bahnverkehrs aufgrund der derzeit betriebenen drei Bahnübergänge nicht möglich ist, hat die Klägerin nicht dargelegt. Es hätte bereits der Umrüstung der Bahnübergänge im Jahr 2009 entgegengestanden. Die durch die vorübergehende Schließung des Bahnübergangs an der Straße des Friedens eingetretene Beeinträchtigung bei der Abwicklung der Verkehrsströme zwischen der Alt- und Neustadt von Lübbenau ist insoweit als Provisorium hinzunehmen, solange der Beigeladene und/oder die Stadt Lübbenau eigene hinreichend gefestigte Planungskonzepte nicht verabschieden. Wie der Beigeladene schriftsätzlich und nochmals in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, erlaubt die L 49 trotz der Behinderungen infolge der Schrankenschließzeiten derzeit noch eine hinreichende Abwicklung des Straßenverkehrs, so dass auch insofern ein Abwarten der Straßenplanung nicht ausgeschlossen ist.
(4) Selbst wenn man – anders als der Senat – eine sofortige Beseitigung der bestehenden Bahnübergänge für unumgänglich hielte, würde die dann notwendige Beschränkung auf das zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Straßen unbedingt Erforderliche die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG für die Planfeststellung des streitgegenständlichen Vorhabens nicht begründen.
Die Verknüpfung der Verkehrsbeziehungen über Kreisverkehrsanlagen anstelle von Straßenkreuzungen lässt sich schwerlich als unbedingt erforderliche Anpassungsmaßnahme einordnen. Gleiches gilt für die Gestaltung der Güterbahnhofstraße mit einer 125 Meter langen Mittelinsel und bisher nicht vorhandenen Nebenanlagen für den Rad- und Fußgängerverkehr. Die Verlegung der L 49 auf die bahnrechte Seite der Bahnstrecke 6142 mag sinnvoll sein; dass sie unbedingt notwendig ist, hat die Klägerin indessen weder dargelegt noch unter Beweis gestellt und ist auch sonst nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, ist die Anbindung der Straße des Friedens an die Altstadt Lübbenaus jedenfalls als Provisorium über andere Gemeindestraßen, insbesondere die Straße der Einheit, und die Berliner Straße möglich, wie es seit 2009 praktiziert wird. Am Südkopf wurde bis 2007 noch eine Entflechtung der beieinander liegenden Bahnübergänge dergestalt erwogen, dass die Kraftwerksstraße „in unkritischer Lage“ mittels eines Bahnübergangs am Bahn-km 87,0 über die Bahnstrecke 6193 geführt wird (vgl. S. 3 des Prüfberichts des Eisenbahn-Bundesamtes vom 31. Oktober 2013), wodurch die Hochkreisverkehrsanlage entbehrlich und eine einfache Über- oder Unterführung der L 49 und der Bahnstrecke 6142 ausreichen würde. Entsprechendes gilt für eine Über- oder Unterführung der Kraftwerkstraße und Bahnstrecke 6193 an einer weiter südlich gelegenen Stelle.
(5) Wie das Bundesverwaltungsgericht klar gestellt hat, dürfen Folgemaßnahmen i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG auch im Fall eines vorliegenden hinreichend verfestigten Planungskonzepts des originär zuständigen Planungsträgers über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen (BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2010, a.a.O. Rn. 5; vgl. hierzu auch Nolte, Begriff der notwendigen Folgemaßnahme, juris). Zwar mag der Umfang der danach noch in die Kompetenz des für das Vorhaben zuständigen Planungsträgers fallenden Folgemaßnahmen etwas weiter gefasst sein als in den Fällen der Beschränkung auf das zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit unbedingt Erforderliche. Ob sich die Kompetenz des Eisenbahn-Bundesamtes im Falle eines mit dem Vorhaben der Klägerin übereinstimmenden hinreichend gefestigten Planungskonzept des Beigeladenen bzw. der Stadt Lübbenau aber auf sämtliche zur Planfeststellung beantragten Einzelmaßnahmen erstrecken würde, erscheint zumindest zweifelhaft. Dies gilt namentlich für die Anlage der Kreisverkehrsanlagen und für die Gestaltung der L 49n mit einer Mittelinsel und aufwändigen, bislang in dieser Form nicht vorhandenen Nebenanlagen, kann hier aber mangels Vorliegens eines Planungskonzepts der originären Planungsträger dahinstehen.
cc) Eine Verpflichtung der Beklagten zur teilweisen Neubescheidung der Klägerin hinsichtlich einzelner Bestandteile ihres Vorhabens scheidet aus. Die Planfeststellung allein der Schließung der Bahnübergänge und der entsprechenden Anpassungen der Bahnanlagen würde das Folgeproblem der notwendigen Verknüpfung der Verkehrsbeziehungen in Gänze unbewältigt lassen. Die zur Planfeststellung beantragten Änderungen an den verschiedenen Straßen sind derart miteinander verwoben, dass die Planfeststellung einzelner Bestandteile davon ausscheidet.
2. Die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für die Planfeststellung des gesamten Vorhabens folgt auch nicht aus § 78 Abs. 1 VwVfG. Treffen mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammen, dass für diese Vorhaben oder für Teilen von ihnen nur eine einheitlichen Entscheidung möglich ist, und ist mindestens eines der Planfeststellungsverfahren bundesrechtlich geregelt, so findet nach Maßgabe dieser Regelung für diese Vorhaben oder für deren Teile nur ein Planfeststellungsverfahren statt. Selbst wenn man ausreichen lassen wollte, dass ein einziger Vorhabenträger mehrere selbstständige planfeststellungspflichtige Vorhaben verfolgt (so Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., § 78 Rn. 3, anders etwa Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 78 Rn. 5), schiede eine Verfahrenskonzentration nach § 78 Abs. 1 VwVfG schon deshalb aus, weil bislang die Klägerin die Planfeststellung nur für ein einziges einheitliches Vorhaben betreibt. Sie beruft sich daher zutreffend nicht auf die Zusammenführung der Verfahren nach § 78 Abs. 1 VwVfG, sondern macht gerade geltend, die Änderungen der Straßen seien Folgemaßnahmen der Schließung der Bahnübergänge (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Beides schließt sich gegenseitig aus (so zutreffend Gaentzsch, Folgemaßnahmen, DVBl. 2012, 129).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 AEG
§ 78 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 48 Nr. 7 VwGO
§ 3 Abs. 1 AEG
§ 18 Satz 3 AEG
§ 74 Abs. 1 Satz 2, 70 VwVfG
§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BEVVG
§ 73 Abs. 2 und 3a VwVfG
§ 75 Abs. 1 Satz VwVfG
§ 9a Abs. 1 BbgStrG
§ 78 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 des Bundeseisenbahnverwaltungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 1244, 1245
NVwZ 2007, 700, 703
NVwZ-RR 2000, 138
NVwZ 2005, 813
9 A 21.08
4 C 54.88
9 A 62.03
9 B 103.09
7 C 1.06
11 B 48.99