Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-30, Aktenzeichen 14 A 207/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0430.14A207.11.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin ist seit dem 8. Dezember 1993 mit einem Miteigentumsanteil von 12.757/100.000 Wohnungseigentümerin im Haus H.-----straße in P. . Das Grundstück liegt in der Gemarkung P. , Flur , Flurstücke und und im Geltungsbereich des (ehemaligen) Sanierungsgebietes "T. ".
Am 26. Juni 1978 beschloss der Rat der Beklagten die Satzung über die förmliche Festlegung dieses Sanierungsgebietes. Nachdem die Sanierungssatzung durch den Regierungspräsidenten E. genehmigt worden war, wurde sie am 3. Januar 1979 als Satzung der Stadt P. über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "T. " vom 12. Dezember 1978 bekanntgemacht. Eine Berichtigung der Bekanntmachung erfolgte am 13. Januar 1979.
In der Folge wurden Sanierungsmaßnahmen durchgeführt. Die baulichen Maßnahmen waren im Jahr 1989 abgeschlossen. In den Jahren 1989 bis 1992 rechnete die Beklagte gegenüber dem Regierungspräsidenten E. die für die Sanierung erhaltenen Zuwendungen ab. Der letzte Verwendungsnachweis datiert vom 11. März 1992. Mit Schreiben vom 15. Juni 1992 erklärte der Regierungspräsident E. das Modellvorhaben T. I (städtebaulicher Teil) haushalts- bzw. zuwendungsrechtlich für abgeschlossen.
Am 19. Juni 2006 beschloss der Rat der Beklagten die Satzung zur Aufhebung der Satzung der Stadt P. über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes "T. " vom 12. Dezember 1978. Die Bekanntgabe erfolgte im Sonderamtsblatt der Beklagten vom 29. Juni 2006.
Nach vorheriger Anhörung zog die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 21. Juni 2010 zur Zahlung eines Ausgleichsbetrags in Höhe von 1.132,82 € heran.
Hiergegen hat die Klägerin am 19. Juli 2010 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie u.a. ausgeführt, dass die Sanierung bereits 1989 abgeschlossen gewesen sei. Die Erhebung des Ausgleichsbetrags sei damit verwirkt, da sie erst 16 bzw. 17 Jahre nach Abschluss der Sanierungsmaßnahme erfolgt sei. Auch der Erlass der Aufhebungssatzung sei amtspflichtwidrig verspätet erfolgt, da die Aufhebungssatzung gem. § 162 Abs. 1 des Baugesetzbuches - BauGB - bereits 1989 nach Abschluss der Sanierungsarbeiten habe ergehen müssen. Weiter habe die verspätete Erhebung dazu geführt, dass sie heute noch zu dem Ausgleichsbetrag herangezogen werde, obschon sie erst am 8. Dezember 1993 Eigentümerin geworden sei. Auch sei die Berechnung des Ausgleichsbetrages fehlerhaft. Eine nachhaltige Verbesserung zum Zeitpunkt der Ermittlung des Endwertes sei 16 bzw. 17 Jahre nach Abschluss der Sanierung nicht mehr feststellbar.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 21. Juni 2010 über die Erhebung eines Ausgleichsbetrags gem. § 154 BauGB aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zwar seien die letzten baulichen Maßnahmen im Jahr 1989 erfolgt und die Verwendungsnachweise seien gegenüber der Bezirksregierung E. im Jahr 1992 abgerechnet worden. Einer Verwirkung stehe aber entgegen, dass im Grundbuch bis zur Aufhebung der Sanierungssatzung noch die Sanierungsvermerke eingetragen gewesen seien. Damit sei für die Klägerin klar gewesen, dass sich ihre Ausgleichsbetragspflicht noch aktualisieren könne. Auch habe die Klägerin die Möglichkeit gehabt ihre Ausgleichsbetragspflicht früher auszulösen. So könne nach § 163 BauGB schon vor Abschluss der Sanierung beantragt werden, dass die Sanierung für ein einzelnes Grundstück als abgeschlossen gelte. Ferner könne gem. § 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB der Ausgleichsbetrag von der Gemeinde auch vorzeitig festgesetzt werden.
Durch das angegriffene Urteil hat das Verwaltungsgericht dem Klagebegehren entsprochen. Unter 1. der Entscheidungsgründe hat es ausgeführt, dass eine Erhebung des Ausgleichsbetrags schon daran scheitere, dass die Sanierung noch nicht abgeschlossen sei (§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Ein Abschluss der Sanierung setze voraus, dass die Satzung zur Aufhebung der Satzung der Stadt P. über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes "T. " vom 12. Dezember 1978 wirksam geworden sei. Dies sei - aufgrund formeller Mängel ‑ hier aber nicht der Fall. Unter 3. der Entscheidungsgründe wurde ausgeführt, dass die Erhebung des Ausgleichbetrags auch deshalb rechtswidrig sei, weil dessen Berechnung entgegen der Vorschriften der §§ 154, 155 BauGB bzw. der Wertermittlungsverordnung erfolgt sei.
Unter 2. der Entscheidungsgründe hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass ‑ unabhängig von der Unwirksamkeit der Satzung und der fehlerhaften Berechnung des Ausgleichsbetrages - die Erhebung von Ausgleichsbeträgen spätestens seit dem Jahr 1997 festsetzungsverjährt sei. Denn der rechtliche Abschluss der Sanierung sei spätestens im Jahr 1992 mit der Funktionslosigkeit der Sanierungssatzung - aufgrund der Verwirklichung der Sanierung bzw. der Aufgabe einer weiteren Verwirklichung - eingetreten. In der einschlägigen Rechtsprechung sei anerkannt, dass eine Sanierungssatzung ebenso wie ein Bebauungsplan funktionslos werden und dadurch ihre Rechtswirkungen verlieren könne. Mit dem Wegfall der Sanierungssatzung 1992 seien gemäß § 154 Abs. 3 S. 1 BauGB die Ausgleichsbeträge zu entrichten gewesen. Soweit diese Norm hinsichtlich des Abschlusses der Sanierung nur auf die Vorschriften der §§ 162, 163 BauGB verweise, sei die Verweisung hinsichtlich des Tatbestandes, der zum rechtlichen Abschluss der Sanierung führe, nicht abschließend. Nebenbei sei erwähnt, dass die Klägerin auch nicht die richtige Ausgleichsbetragsschuldnerin wäre. Maßgeblicher Ausgleichsbetragsschuldner sei der im Zeitpunkt des Abschlusses der Sanierung als Eigentümer im Grundbuch Eingetragene. Die Klägerin sei erst am 8. Dezember 1993 - also nach Eintritt der Unwirksamkeit der Sanierungssatzung wegen Funktionslosigkeit - als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen worden.
Die Beklagte hat einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf gestellt. Durch Beschluss vom 26. September 2012 hat der Senat die Berufung zugelassen.
Zur Begründung der Berufung - die sich ausschließlich gegen den Entscheidungsgrund zu 2. des Verwaltungsgerichts (Festsetzungsverjährung) richtet - wird vorgetragen, dass die Erhebung des Ausgleichsbetrags nicht festsetzungsverjährt sei. Die Berufung sei insoweit zureichend begründet. Dem stehe nicht entgegen, dass nur im Hinblick auf den Entscheidungsgrund zu 2. Berufungsgründe geltend gemacht würden. Denn in der Sache reiche dieser Entscheidungsgrund weiter als die Entscheidungsgründe zu 1. und 3. Letztere könnten u. a. durch den Erlass einer neuen Aufhebungssatzung bzw. durch Neuberechnung "überwunden" werden. Eine solches "Überwinden" sei ihr nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils hinsichtlich der dort festgehaltenen Festsetzungsverjährung des Ausgleichsbetrags hingegen nicht möglich.
In der Sache sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass Festsetzungsverjährung eingetreten sei. Zum einen führe die Aufgabe der gemeindlichen Absicht zur vollständigen Verwirklichung der Sanierung nicht zur Funktionslosigkeit und damit Unwirksamkeit der Sanierungssatzung. Denn die Sanierungssatzung habe auch unabhängig von der Absicht der Gemeinde zur vollständigen Verwirklichung der Sanierungsziele einen ihre Wirksamkeit rechtfertigenden Funktionsgehalt. Sie lege nämlich förmlich das Sanierungsgebiet fest und bestimme den Kreis der Eigentümer, die zur Zahlung von Sanierungsausgleichsbeträgen heranzuziehen seien. Im Übrigen fehle es hier jedenfalls an einer Offenkundigkeit der Aufgabe der Absicht zur vollständigen Verwirklichung der Sanierung. Die Sanierungsvermerke seien noch im Grundbuch eingetragen gewesen und die Schlussverwendungsnachweise seien reine Verwaltungsinterna. Zum anderen könne ein Abschluss der Sanierung im Sinne von § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur durch förmliche Aufhebungssatzung (§ 162 BauGB) oder durch die Erklärung der Gemeinde, dass die Sanierung für ein Grundstück als abgeschlossen gelte (§ 163 BauGB) bewirkt werden. Dies folge schon aus dem Wortlaut des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Diesbezüglich wurde u.a. auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. April 2011 - 4 B 52.10 - Bezug genommen.
Dem stehe Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes - GG - nicht entgegen. Zwar schütze das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit Vorteilsempfänger davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden könnten. Im Sanierungsrecht habe der Gesetzgeber jedoch dem Grundstückseigentümer ein Instrument an die Hand gegeben, in zumutbarer Zeit nach Erlangung des Vorteils Klarheit über das Bestehen einer Sanierungsbetragspflicht und deren Höhe zu erhalten. Denn der Eigentümer eines im Sanierungsgebiet belegenen Grundstücks habe die Möglichkeit einen Antrag nach § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu stellen und damit das Entstehen des Sanierungsbetrags auszulösen. Diese Vorschrift finde auch auf Fälle Anwendung, in denen - wie hier - keine Sanierungsmaßnahmen auf dem konkreten Grundstück erfolgt seien. Dementsprechend hätten im Sanierungsgebiet "T. " mehrere Eigentümer von diesem Mittel zur Verschaffung von Klarheit über künftige Sanierungsausgleichsbeträge Gebrauch gemacht und sie habe entsprechende Erklärungen über den Abschluss der Sanierung erteilt.
Schließlich sei im Jahr 2003 im Bereich des T. eine Aufwertung der vorhandenen Grünanlage mit Eigenmitteln der Stadt vorgenommen worden (Gesamtkosten: 60.000,- €). Die Bezirksregierung E. habe im Vorfeld in Abstimmung mit dem Bauministerium der Durchführung zugestimmt. Die Verfügung habe den Hinweis enthalten, dass hinsichtlich der Förderung die Umgestaltungsmaßnahmen mit in die Zweckbindungsfrist der Fördermaßnahme "Sanierungsmaßnahme T. I und II" einbezogen würden.
Die Beklagte beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Insbesondere steht der Zulässigkeit der Berufung nicht entgegen, dass die Beklagte sie nur unter Angriff auf die unter 2. der Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts aufgeführte Rechtsauffassung begründet hat. Grundsätzlich müssen zwar im Rahmen der Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 3 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - alle Erwägungen angegriffen werden, die ein Urteil tragen.
Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/ Bier, VwGO, § 124a Rn. 54; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 124a Rn. 111; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 124a Rn. 35.
Eine Ausnahme gilt aber, wenn die das Urteil tragenden Erwägungen nicht gleichwertig sind. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn ein Klagestattgabegrund ein nur vorläufiger bzw. ausräumbarer ist, der andere hingegen ein endgültiger bzw. nicht ausräumbarer. Dann enthält der endgültige bzw. nicht ausräumbare Stattgabegrund eine zusätzliche Beschwer. In diesem Fall ist der Angriff auf den endgültigen bzw. nicht ausräumbaren Klagestattgabegrund hinreichend.
Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 124a Rn. 111; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 124a Rn. 35. So auch zu einer vergleichbaren Vorschrift der Zivilprozessordnung BGH, Beschluss vom 25.11.1999 - III ZB 50/99 -, BGHZ 143, 169 (172).
So liegt es hier. Die Ungleichwertigkeit der Ausführungen unter 2. der Entscheidungsgründe folgt daraus, dass die dort angenommene Festsetzungsverjährung aufgrund des Verwaltungsaktswiederholungsverbots zur Folge hat, dass es der Beklagten endgültig verwehrt ist, einen Ausgleichsbetragsbescheid zu erlassen. Aufgrund der Begründungen zu 1. und 3. der Entscheidungsgründe wäre sie aber nicht gehindert, nach Änderung der Sach- bzw. Rechtslage einen erneuten Ausgleichsbetragsbescheid zu erlassen. Hinsichtlich der Ausführungen unter 1. der Entscheidungsgründe ist es der Beklagten jedenfalls möglich, eine Aufhebungssatzung neu zu erlassen und im Anschluss daran den Ausgleichsbetrag zu erheben. Die Festsetzungsverjährungsfrist würde in diesem Fall bei bisherigem Verständnis des Laufs der Festsetzungsfrist erst ab dem Zeitpunkt laufen, in dem die erneute Aufhebungssatzung ordnungsgemäß ausgefertigt und bekanntgemacht wurde. Hinsichtlich der Ausführungen unter 3. der Entscheidungsgründe ist es der Beklagten möglich, den Ausgleichsbetragsbescheid neu und korrekt zu berechnen. Das Gericht hat nur die konkrete Berechnung beanstandet, nicht aber weitere Neuberechnungen ausgeschlossen. Dass eine Neuberechnung Schwierigkeiten aufwerfen würde, mag sein, hat aber nichts mit Rechtkraft und Verwaltungsaktwiederholungsverbot zu tun. Unbeachtlich ist schließlich, dass die Beklagte nicht die Erwägung des Verwaltungsgerichts angegriffen hat, dass die Klägerin auch nicht die richtige Ausgleichsbetragsschuldnerin wäre. Diese Erwägung war nicht tragend ("nebenbei sei erwähnt", "auch", "wäre").
Die Berufung ist unbegründet. Der Ausgleichsbetragsbescheid der Beklagten vom 21. Juni 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Bei Erlass des Bescheides war bereits Festsetzungsverjährung eingetreten (§ 155 Abs. 5 BauGB i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen ‑ KAG NRW - i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung - AO -). Auf den Rechtsstreit finden die Normen des BauGB nach der Überleitungsbestimmung des § 235 Abs. 1 Satz 1 BauGB auch auf Altsanierungsfälle wie den vorliegenden Anwendung.
Nach § 155 Abs. 5 BauGB i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO ist eine Festsetzung nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist. Die Festsetzungsfrist beträgt vier Jahre und beginnt mit dem Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Abgabe entstanden ist (§ 155 Abs. 5 BauGB i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i. V. m. §§ 169 Abs. 2 Satz 1, 170 Abs. 1 AO). Das ist hier spätestens mit Ablauf des Jahres 1992 geschehen, so dass Ende des Jahres 1996 die Festsetzungsfrist ablief.
Das Entstehen der Ausgleichsbetragspflicht im Jahr 1992 kann nicht deshalb verneint werden, weil die Sanierungssatzung 1992 nicht aufgehoben wurde. Allerdings ist nach § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Betrag "nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 BauGB) zu entrichten." Der Wortlaut der Vorschrift nimmt bezüglich eines Abschlusses der Sanierung die § 162 und § 163 BauGB in Bezug, in denen die förmliche Aufhebung der Sanierungssatzung bzw. die förmliche Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung für das jeweilige Grundstück geregelt werden. Daraus ergibt sich, dass nur diese beiden formalen Rechtsakte den Abschluss der Sanierung im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB herbeiführen. Diese am Wortlaut orientierte Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Klammerverweis auf den förmlichen Abschluss der Sanierung erfolgte durch Gesetz vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949). In der Begründung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung wurde ausgeführt, dass der Abschluss der Sanierung durch einen einzufügenden Klammerzusatz auf die §§ 50 und 51 bezogen werden solle, die den förmlichen Abschluss regeln (BT-Drs. 8/2451, S. 37). Schließlich sprechen auch Bedürfnisse der Rechtssicherheit dafür, dass nur durch die Aufhebung der Sanierungssatzung bzw. die Erteilung der Abgeschlossenheitserklärung für das einzelne Grundstück die Sanierung im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB abgeschlossen ist und erst dann die Ausgleichsbetragspflichtigen den Ausgleichsbetrag entrichten müssen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung betont, dass für den "Abschluss der Sanierung" im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB allein maßgeblich sei, wann die Sanierungssatzung förmlich aufgehoben bzw. wann die Abgeschlossenheit für das jeweilige Grundstück förmlich erklärt worden sei. Unerheblich sei hingegen, wann die Sanierung tatsächlich abgeschlossen sei und ob die Gemeinde den förmlichen Abschluss der Sanierung durch das Unterlassen des Erlasses der Aufhebungssatzung verzögert habe. Auch der Zeitablauf habe nicht zur Folge, dass die zugrundeliegende Sanierungssatzung automatisch außer Kraft trete.
BVerwG, Beschluss vom 12.4.2011 - 4 B 52.10 -, ZfBR 2011, 477 f., und Urteil vom 20.10.1978 ‑ 4 C 48.76 -, Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1; ebenso OVG Rh.-Pf., Urteil vom 5.10.2010 ‑ 6 A 10164/09 -, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 7.3.2003 ‑ 1 ME 341/02 ‑, NVwZ-RR 2003, 674.
Dieser Rechtsprechung kann jedoch, soweit es um das Entstehen der Abgabepflicht mit der Rechtsfolge der Auslösung der Festsetzungsfrist geht, aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mehr für alle Fallkonstellationen und so auch hier gefolgt werden. Denn die Rechtsprechung führt dazu, dass die Gemeinde durch den pflichtwidrigen Nichterlass der Aufhebungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB das Entstehen des Ausgleichsbetragsanspruches nach § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB verhindern kann und damit der Eintritt der Festsetzungsverjährung in das Belieben der Gemeinde gestellt ist. Damit wird die - berechtigte - Erwartung des Bürgers darauf, nicht zeitlich unbegrenzt nach Entstehen der sanierungsbedingten Vorteilslage zu einem Ausgleichsbetrag herangezogen zu werden, gänzlich außer Acht gelassen. Das ist jedoch nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - der sich der Senat anschließt - mit Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes - GG - unvereinbar. Das Rechtsstaatsprinzip gewährleistet Rechtssicherheit auch dann, wenn keine Regelungen bestehen, die Anlass zu spezifischem Vertrauen geben, von der Erhebung einer Abgabe verschont zu werden, ja sogar dann, wenn die Umstände einem solchen Vertrauen entgegenstehen. Es schützt in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Ausdruck der Gewährleistung von Rechtssicherheit in diesem Sinne sind die Verjährungsregelungen, denen es eigen ist, dass sie ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greifen. Sie schöpfen ihre Berechtigung und ihre Notwendigkeit aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, demzufolge Einzelne auch gegenüber dem Staat die Erwartung hegen dürfen, irgendwann nicht mehr mit einer Geldforderung überzogen zu werden, wenn der berechtigte Hoheitsträger über einen längeren Zeitraum seine Befugnis nicht wahrgenommen hat. Dies gilt zumal für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils schaffen sollen. Die Legitimation von Beiträgen liegt in der Abgeltung eines Vorteils, der den Betreffenden zu einem bestimmten Zeitpunkt zugekommen ist. Je weiter dieser Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliegt, desto mehr verflüchtigt sich die Legitimation zur Erhebung solcher Beiträge. Zwar können dabei die Vorteile auch in der Zukunft weiter fortwirken. Jedoch verliert der Zeitpunkt, zu dem der Vorteil dem Beitragspflichtigen zugewendet wurde, deshalb nicht völlig an Bedeutung. Der Bürger würde sonst hinsichtlich eines immer weiter in die Vergangenheit rückenden Vorgangs dauerhaft im Unklaren gelassen, ob er noch mit Belastungen rechnen muss. Dies ist ihm im Lauf der Zeit immer weniger zumutbar. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet vielmehr, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen kann, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss.
BVerfG, Beschluss vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -, http://www.bverfg.de/, Rn. 43 ff.
Diese zu Kanalanschlussbeiträgen ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts findet auch auf die Sanierungsbeträge nach § 154 BauGB Anwendung. Auch diese Beträge sollen einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils schaffen, nämlich den Vorteil der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts von Grundstücken (§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Dementsprechend ist anerkannt, dass die Ausgleichsbeträge Beitrags- oder beitragsähnlichen Charakter haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 - 4 C 30.90 ‑, DVBl 1993, 441 (443 f.); Kleiber, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblattsammlung (Stand: September 2012), § 154 Rn. 28; Löhr, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. § 154 Rn. 6.
Einer Übertragung der Rechtsprechung auf Sanierungsbeträge steht nicht entgegen, dass die Eigentümer der im Sanierungsgebiet belegenen Grundstücke infolge des im Grundbuch eingetragenen Sanierungsvermerks (§ 143 Abs. 2 Satz 2 BauGB) noch mit einer Inanspruchnahme von Sanierungsbeträgen rechnen müssen. Das schließt zwar einen Verfassungsverstoß unter Vertrauensschutzgesichtspunkten aus, nicht aber unter Rechtssicherheitsgesichtspunkten der Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit. Denn der insoweit ‑ durch Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 20 Abs. 3 GG vermittelte ‑ Schutz der Rechtssicherheit greift auch dann Platz, wenn Umstände vorliegen, die einem Vertrauen, nicht mehr mit einer Abgabe belastet zu werden, entgegenstehen.
Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtssicherheit im Sinne der genannten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist bei Sanierungsbeträgen nicht deshalb ausgeschlossen, weil es die Eigentümer der im Sanierungsgebiet belegenen Grundstücke in der Hand gehabt hätten, dadurch selbst Rechtssicherheit über die von ihnen noch zu zahlenden Sanierungsbeträge zu schaffen, indem sie die Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung für ihr Grundstück hätten beantragen und damit die Entstehung des Ausgleichsbetragsanspruchs hätten auslösen können (§§ 163 Abs. 1 Satz 2, 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB) bzw. dass sie einen Antrag auf vorzeitige Festsetzung des Ausgleichsbetrags hätten stellen können (§ 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB).
Die Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung setzt nach dem Wortlaut des § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB voraus, dass das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut ist oder in sonstiger Weise genutzt wird oder das Gebäude modernisiert oder instandgesetzt ist. Erkennbar zielt die Norm also auf die Fallkonstellation, in der auf dem in Rede stehende Grundstück selbst die in der Vorschrift näher bezeichneten Sanierungsmaßnahmen zu erfolgen haben, diese durchgeführt sind und damit für dieses Grundstück die Sanierung abgeschlossen ist. Auf dem Grundstück der Klägerin waren gar keine Sanierungsmaßnahmen vorgesehen. Daher greift die Vorschrift schon vom Wortlaut her nicht ein.
Auch dient die Beantragung des Fortfalls von Rechtwirkungen für einzelne Grundstücke nach § 163 BauGB nicht dazu, die Fälle der erfolgten Durchführung der Sanierung im gesamten Sanierungsgebiet, die festgestellte Undurchführbarkeit der Sanierung oder die Aufgabe der Sanierungsabsicht aus anderen Gründen zu erfassen, die jeweils nach § 162 Abs. 1 BauGB die Rechtspflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung nach sich ziehen. § 162 Abs. 1 BauGB und § 163 Abs. 1 BauGB regeln unterschiedliche Tatbestände. § 162 Abs. 1 BauGB bezieht sich auf die Sanierungssatzung. Hingegen lässt § 163 Abs. 1 BauGB die Sanierungssatzung unberührt. Nur für einzelne Grundstücke wird das Sanierungsverfahren für beendet erklärt, da in bezug auf dieses Grundstück die Ziele und Zwecke der Sanierung bereits erreicht worden sind.
BVerwG, Beschluss vom 12.12.1995 - 4 B 281.95 -, NVwZ-RR 1996, 629; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblattsammlung (Stand: September 2012), § 163 Rn. 1.
Es wäre daher nicht nur eine unzulässige Außerachtlassung des Wortlauts der Vorschrift, sondern auch systematisch verfehlt, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB als alternative Tatbestandsvoraussetzung des § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB angesehen würden.
Selbst wenn man unter Außerachtlassung dieser Auslegungshindernisse ‑ etwa zur Herbeiführung der Verfassungskonformität des bisherigen Verständnisses des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB zum festsetzungsverjährungsrechtlichen Entstehen der Abgabepflicht ‑ § 163 Abs. 1 BauGB in dem Sinne verstehen wollte, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB der Grundstückseigentümer einen Anspruch auf eine Abgeschlossenheitserklärung mit der Folge des festsetzungsverjährungsrelevanten Entstehens der Abgabepflicht hätte, könnte dies eine rechtsstaatliche Regelung der Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit nicht bewirken. Nach § 162 Abs. 1 BauGB obliegt der Gemeinde die Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung und damit zum förmlichen Abschluss der Sanierung mit der Folge des Beginns der Festsetzungsfrist für Ausgleichsbeträge, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des Satzes 1 vorliegen, wenn also die Sanierung durchgeführt ist, wenn sich die Sanierung als undurchführbar erweist oder wenn die Sanierungsabsicht aus anderen Gründen aufgegeben wird. Dies ist sinnvoll, denn die Gemeinde kann zuverlässig beurteilen, ob eine der genannten Voraussetzungen vorliegt. Würde man die Vorschrift des § 163 Abs. 1 BauGB im oben genannten Sinne verstehen, müsste der Bürger zur Herbeiführung von Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit die genannten Tatbestände des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB prüfen und ‑ bei verweigerter Abgeschlossenheitserklärung ‑ im Streitfall beweisen. Das kann er aber nur für den nach dem Wortlaut der Vorschrift vorgesehenen Fall, nämlich dass auf seinem Grundstück Sanierungsmaßnahmen durchzuführen waren und durchgeführt wurden. Ob eine der Voraussetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB erfüllt ist, die wesentlich von der Willensbildung innerhalb der Gemeinde abhängt, kann der Bürger zumutbarerweise aber nicht feststellen. § 163 Abs. 1 BauGB in der genannten Auslegung vermag daher keine rechtsstaatliche Regelung der Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit unter Beibehaltung des bisherigen Verständnisses des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu schaffen.
Schließlich bewirkt auch § 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht die verfassungsrechtlich erforderliche Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit. Danach soll die Gemeinde auf Antrag des Ausgleichsbetragspflichtigen den Ausgleichsbetrag vorzeitig festsetzen, wenn der Ausgleichsbetragspflichtige an der Festsetzung vor Abschluss der Sanierung ein berechtigtes Interesse hat und der Ausgleichsbetrag mit hinreichender Sicherheit ermittelt werden kann. Die Vorschrift betrifft also den Ausnahmefall vorzeitiger Festsetzung des Ausgleichsbetrags, weshalb auch auf Seiten des Ausgleichsbetragspflichtigen ein berechtigtes Interesse an der Festsetzung erforderlich ist. Ein solches Interesse ist etwa dann gegeben, wenn der Eigentümer für seine Dispositionen eine genaue Kenntnis der auf ihn zukommenden Belastungen durch den Ausgleichsbetrag benötigt, z. B. bei einer geplanten Veräußerung oder Belastung des Grundstücks. Damit zielt die Regelung darauf, dass wegen im Einzelfall vorliegender besonderer Umstände ‑ insofern vergleichbar mit § 163 Abs. 1 BauGB bezüglich des förmlichen Abschlusses der Sanierung ‑ der Ausgleichsbetrag vorzeitig festgesetzt werden soll. Ein berechtigtes Interesse im Sinne der Vorschrift folgt hingegen nicht daraus, dass ein allgemeines Interesse daran besteht, Klarheit zu bekommen, welcher Ausgleichsbetrag anfällt. Insbesondere verdichtet sich ein solch allgemeines Interesse an Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit nicht zu einem berechtigten Interesse im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wenn die Aufhebungsvoraussetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorliegen. Das ist schon deshalb der Fall, weil das Vorliegen dieser Voraussetzungen nur die Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung begründet mit der bloßen Folge des Auslösens der vierjährigen Festsetzungsfrist, nicht aber bereits zur Ausgleichbetragsfestsetzung. Selbst wenn man das Vorliegen der Tatbestandsvorausetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB als Umstand ansehen wollte, der ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB begründet, so stünden dem dieselben Zumutbarkeitserwägungen entgegen, die der vergleichbaren Interpretation des § 163 Abs. 1 BauGB als rechtsstaatliche Regelung der Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit entgegenstehen.
Im Übrigen verbleibt der Gemeinde selbst bei Vorliegen eines berechtigten Interesses die Möglichkeit, den Antrag deshalb abzulehnen, weil die Betragsermittlung ungewöhnliche Ermittlungsschwierigkeiten bzw. einen nicht vertretbaren Verwaltungsaufwand bereitet.
Zum berechtigten Interesse und zur Antragsablehnungsmöglichkeit Kleiber, in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 154 Rn. 198 ff.; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. § 154 Rn. 17; Fislake, in: Schlichter/Stich/ Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 3. Aufl. § 154 Rn. 30.; Freise, in: Brügelmann, BauGB, § 154 Rn. 72.
Die Gemeinde kann dann den Ausgleichsbetragspflichtigen darauf verweisen, die reguläre Ausgleichsbetragsfestsetzung abzuwarten.
Auch die Vorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB gewährleistet nicht, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen kann, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beträge ausgleichen muss. Die Vorschrift regelt - wie § 162 Abs. 1 BauGB - nur eine Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung entsprechend der Vorschrift des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB, nicht aber die Auslösung der Festsetzungsfrist durch Entstehen der Abgabepflicht. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts würde also auch diese Vorschrift nicht dazu führen, dass die Abgabepflicht spätestens zum 31. Dezember 2021 entstünde. Aber selbst wenn man die Vorschrift dahingehend interpretierte, dass durch sie die sachliche Abgabepflicht spätestens zum 31. Dezember 2021 ausgelöst würde, könnte durch eine solche Interpretation eine verfassungsrechtlich tragfähige Lösung nicht herbeigeführt werden. Denn bei einer solchen Interpretation würden diejenigen, bei denen die Gemeinde z. B. bereits 1992 nach § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB die Pflicht traf, die Sanierungssatzung aufzuheben, mit denen gleich behandelt, bei denen die Gemeinde erst im Jahr 2021 die genannte Pflicht zur Satzungsaufhebung traf. Das würde dem Umstand nicht hinreichend Rechnung tragen, dass sich die Legitimation zur Erhebung von Beträgen je weiter verflüchtigt, desto mehr die Zuwendung des Vorteils zurückliegt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -, http://www.bverfg.de/, Rn. 45.
Damit ist § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der bisherigen Auslegung mit Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG unvereinbar. Gleichwohl ist eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nicht zulässig. Denn § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB kann verfassungskonform so ausgelegt werden, dass dem Gebot rechtsstaatlicher Belastungsklarheit und ‑vorhersehbarkeit Genüge getan wird. Die Vorschrift kann nämlich so verstanden werden, dass die abstrakte Ausgleichsbetragsforderung in dem Zeitpunkt entsteht, in dem die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen.
Aus der grundsätzlichen Vermutung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes ergibt sich das Gebot, ein Gesetz im Zweifel verfassungskonform auszulegen. Das gilt jedoch nur, soweit unter Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Gesamtzusammenhang und Zweck mehrere Deutungen der betreffenden Bestimmung möglich sind, von denen zumindest eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt. Durch den Wortlaut, die Entstehungsgeschichte und den Gesetzeszweck werden der verfassungskonformen Auslegung Grenzen gezogen. Ein Normverständnis, das in Widerspruch zu dem klar erkennbar geäußerten Willen des Gesetzgebers steht, kann auch im Wege verfassungskonformer Auslegung nicht begründet werden. Im Wege der verfassungskonformen Interpretation darf der normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden. Die zur Vermeidung eines Nichtigkeitsausspruchs gefundene Interpretation muss daher eine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige Auslegung sein, die durch den Wortlaut des Gesetzes gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers wahrt. Die Deutung darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird, dass also gleichsam der Gesetzgeber die von ihm getroffene Regelung nach der verfassungskonformen Auslegung "inhaltlich nicht wieder erkennt".
Vgl. BVerfG, Urteil vom 4.5.2011 - 2 BvR 2365/09 u.a. -, BVerfGE 128, 326 (400); Beschlüsse vom 19.9.2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247 (278), vom 21.6.2006 - 2 BvL 2/99 -, BVerfGE 116, 164 (182 f.), vom 9.1.1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 83, 201 (214 f.) und vom 10.7.1958 - 1 BvF 1/58 -, BVerfGE 8, 71 (78 f.).
Bei einer so verfassungsrechtlich geläuterten Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist die Vorschrift dahin zu verstehen, dass die persönliche Abgabepflicht, also die durch Abgabebescheid gegenüber dem Ausgleichsbetragspflichtigen (§ 154 Abs. 4 Satz 1 BauGB) konkretisierte abstrakte Abgabeforderung, in jedem Falle den förmlichen Abschluss der Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung oder durch Abgeschlossenheitserklärung für einzelne Grundstücke erfordert. Dann und nur dann ist der Ausgleichbetrag "zu entrichten". Es bleibt mithin ‑ zugunsten des Bürgers ‑ dabei, dass das Entstehen der persönlichen Abgabepflicht durch Bescheid die förmliche Aufhebung der Sanierungssatzung bzw. die förmliche Erteilung der Abgeschlossenheitserklärung voraussetzt. Dies ergibt sich einerseits aus dem Wortlaut des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der auf den förmlichen Abschluss der Sanierung nach § 162 und § 163 BauGB Bezug nimmt. Auch wäre für die persönliche Abgabepflicht eine andere Auslegung mit Bedürfnissen der Rechtssicherheit unvereinbar. Denn nur mit einem der beiden genannten ‑ formalen ‑ Akte kann der Bürger rechtssicher erkennen, ab wann er zur Zahlung eines Ausgleichsbetrags herangezogen werden kann.
BVerwG, Urteil vom 20.10.1978 - 4 C 48.76 -, Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1, S. 6.
§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB trifft darüber hinaus die ‑ bei rechtmäßigem Verhalten der Gemeinde mit der bisherigen Auslegung ebenfalls übereinstimmende ‑ Regelung, dass die abstrakte Ausgleichsbetragsforderung (die sachliche Abgabepflicht) mit dem förmlichen Abschluss der Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung oder durch Abgeschlossenheitserklärung für einzelne Grundstücke entsteht. In diesem Zeitpunkt ist nämlich der Sanierungsvorteil zugewandt. Für den von der Vorschrift nicht ausdrücklich geregelten Fall, dass die Gemeinde entgegen ihrer Rechtspflicht aus § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Sanierungssatzung nicht aufhebt, entsteht dann die abstrakte Ausgleichsbetragsforderung in dem Zeitpunkt, in dem die Sanierungssatzung gemäß § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen. Auch dann ist nämlich der Sanierungsvorteil endgültig zugewandt. Mit einer solchen Auslegung wird der genannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung getragen, der Erhebung des Ausgleichsbetrags eine zeitliche Grenze zu setzen, die im sachlichen Zusammenhang mit der Zuwendung des Vorteils steht.
Einer Interpretation des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB dahingehend, dass ein die sachliche Abgabepflicht auslösender "Abschluss der Sanierung" im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch dann gegeben ist, wenn die Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt, steht nicht der eindeutige Wortlaut der Vorschrift entgegen. Zwar nimmt § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf die Vorschriften der § 162 bzw. § 163 BauGB über den förmlichen Abschluss der Sanierung Bezug. Für die in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB in erster Linie geregelte persönliche Abgabepflicht behält dieser Zusammenhang auch uneingeschränkt Geltung. Selbst für die sachliche Abgabepflicht bleibt es im von der Norm in erster Linie ins Auge gefassten Regelfall gesetzmäßigen Verhaltens der Gemeinde bei dem Zusammenhang von förmlichem Abschluss der Sanierung und Entstehen der sachlichen Abgabepflicht. Da in § 162 Abs. 1 BauGB nur die Pflicht der Gemeinde zur Aufhebung der Sanierungssatzung geregelt wird, kann die Bezugnahme auf § 162 in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB für den atypischen Fall pflichtwidrigen Verhaltens der Gemeinde jedoch so verstanden werden, dass die sachliche Abgabepflicht dann entsteht, wenn die Sanierungsatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB durch die Gemeinde hätte aufgehoben worden sein müssen.
Vgl. dazu, dass auch im Erschließungsbeitragsrecht die Vorschrift über das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht nach § 133 Abs. 2 BauGB den Regelfall im Auge hat und sie daher in atypischen Fällen nicht ausschließt, auch weitere Voraussetzungen nach dem technischen Abschluss der Herstellung der Erschließungsanlagen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht anzunehmen (Satzungserlass, Widmung), Ernst, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblattsammlung (Stand: September 2012), § 133 Rn. 27 - 30; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. § 133 Rn. 22.
Auch der klar geäußerte Wille des Gesetzgebers sowie der Sinn und Zweck der Regelung stehen einer solchen Interpretation des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht entgegen. Wie dargelegt strebte der Gesetzgeber die Regelung an, dass der Abschluss der Sanierung förmlich markiert werden sollte; dies ist auch Sinn und Zweck der Regelung. Dabei bleibt es - auch nach der genannten verfassungskonformen Interpretation - für die persönliche Abgabepflicht uneingeschränkt. Verhält sich die Gemeinde im Sinne des § 162 Abs. 1 BauGB rechtmäßig, gilt weiter auch für die sachliche Abgabepflicht, dass sie allein durch die förmliche Aufhebung der Sanierungssatzung ausgelöst wird. Allein für den Fall, dass eine Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 BauGB pflichtwidrig die Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt, kommt es für die sachliche Abgabepflicht zu einer Ablösung von einem formalen Rechtsakt. Dass dies dem Willen des Gesetzgebers zuwiderliefe, ist schon deshalb nicht erkennbar, da er ‑ selbstverständlich - davon ausging, dass die von ihm normierte Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung beachtet wird. Vielmehr kann der Sinn und Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB - der auf § 162 BauGB Bezug nimmt - sogar positiv dahingehend verstanden werden, dass ein "Abschluss der Sanierung" im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die sachliche Abgabepflicht auch vorliegt, wenn die Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 BauGB die Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt. Die Pflicht der Gemeinde zur Aufhebung der Sanierungssatzungen nach § 162 Abs. 1 BauGB nach Abschluss der Sanierung ist keine bloße Obliegenheit, sondern eine echte Rechtspflicht. Nichts ist dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Gemeinde, die pflichtwidrig die Sanierungssatzung nicht aufhebt, aus dieser Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile gewähren wollte. Naheliegender ist es, dass der Gesetzgeber den vom pflichtwidrigen Nichterlass der Aufhebungssatzung Betroffenen so stellen wollte, wie er nach der gesetzlichen Konzeption ohne die Pflichtwidrigkeit stünde. So wird sichergestellt, dass sich hinsichtlich der Vorschrift des § 162 Abs. 1 BauGB die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung - Art. 20 Abs. 3 GG - durchsetzt.
Zur Pflicht der Gemeinde zur Aufhebung der Satzung nach § 162 Abs. 1 BauGB BVerwG, Beschlüsse vom 12.12.1995 - 4 B 281.95 -, NVwZ‑RR 1996, 629, und vom 12.4.2011 - 4 B 52.10 -, ZfBR 2011, 477.
Schließlich führt die genannte Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht zu ‑ ggf. auch im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung zu berücksichtigenden ‑ unlösbaren praktischen Problemen. Nach dem ‑ materiellen ‑ Abschluss der Sanierung im Sinne des § 162 Abs. 1 BauGB hat die Gemeinde unverzüglich die Sanierungssatzung aufzuheben. Sodann hat sie mindestens 4 Jahre Zeit um die Ausgleichsbeträge geltend zu machen (§ 155 Abs. 5 BauGB i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i. V. m. §§ 169 Abs. 1 Satz 1, 170 Abs. 1 AO). Es ist also gesetzlich gewollt, dass die Gemeinde nach materiellem Abschluss der Sanierung mit dem Verfahren zur Ausgleichsbetragsfestsetzung beginnen und es binnen der so laufenden Festsetzungsfrist beenden soll. Die hier angenommene automatische Auslösung der Festsetzungsfrist im Falle pflichtwidrigen Nichterlasses der Aufhebungssatzung kann also nicht zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Verkürzung der Festsetzungsfrist führen.
Die von der Beklagten geltend gemachte Häufung von Sanierungsfällen und Personalmangel stellen keinen Grund dar, von der Rechtspflicht zur Aufhebung der Satzung bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 162 Abs. 1 BauGB abzusehen. Die Gemeinde darf sich nur so viel an Aufgaben zumuten, wie sie verwaltungsmäßig bewältigen kann. Die Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung steht weder im Ermessen der Behörde noch unter dem Vorbehalt hinreichender Verwaltungskapazität. Dementsprechend hängt allgemein der Lauf von Verjährungsfristen nicht vom Vorliegen hinreichender Verwaltungskapazitäten ab.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27.10.2008 ‑ 12 A 1983/08 ‑, NVwZ 2009, 404 (405).
Außergewöhnlichen Schwierigkeiten bei der Abgabefestsetzung im Tatsächlichen mit der Gefahr des Verstreichens der Festsetzungsfrist können mit dem allgemeinen abgaberechtlichen Instrumentarium begegnet werden. Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit vorläufiger Abgabefestsetzung (also die Festsetzung der gewiss entstandenen Abgabe unter dem Vorbehalt der weiteren Festsetzung nach Beseitigung der Ungewissheit) oder die Aussetzung der Abgabefestsetzung (vorläufiges Absehen von der Abgabefestsetzung, wenn die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung im Ganzen noch ungewiss ist) nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i. V. m. § 165 Abs. 1 und 2 AO.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31.1.2000 ‑ 15 A 290/00 ‑, NRWE Rn-. 9; Urteil vom 7.8.1977 ‑ II A 5/76 ‑, OVGE 33, 117 (118 f.), beide zum Beitragsrecht.
Ist somit § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB dahin zu verstehen, dass die sachliche Abgabepflicht in dem Zeitpunkt entsteht, in dem die Sanierungssatzung gemäß § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen, ist der Ausgleichsbetragsbescheid der Beklagten vom 21. Juni 2010 rechtswidrig. Bei Erlass des Bescheides war bereits Festsetzungsverjährung eingetreten. Die vierjährige Festsetzungsverjährungfrist begann hier spätestens am 1. Januar 1993 zu laufen und endete damit am 31. Dezember 1996. Der Ausgleichsbetragsanspruch entstand jedenfalls im Jahr 1992, da - spätestens - zu diesem Zeitpunkt die Sanierungssatzung gemäß § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen. Denn zu diesem Zeitpunkt war die Sanierung teils vollständig durchgeführt (§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), teils hatte die Gemeinde die Sanierungsabsicht aufgegeben (§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB). Dies ergibt sich daraus, dass die letzten baulichen Maßnahmen zur Sanierung im Jahr 1989 durchgeführt wurden. In den Jahren 1989 bis 1992 rechnete die Beklagte dann gegenüber dem Regierungspräsidenten E. alle für die Sanierung erhaltenen Zuwendungen ab; die letzte Abrechnung datiert vom 11. März 1992. Damit hätte die Beklagte noch im Laufe des Jahres 1992 die Sanierungssatzung ohne weiteres aufheben können und müssen. Dies hat sie pflichtwidrig unterlassen, so dass die sachliche Abgabepflicht im Jahre 1992 auch ohne förmlichen Abschluss der Sanierung entstanden ist.
Dass im Jahr 2003 die Sanierungsabsicht noch bestanden hätte, ist nicht ersichtlich. Zwar wurde in diesem Jahr im Bereich des T. eine Aufwertung der vorhandenen Grünanlage mit Eigenmitteln der Stadt vorgenommen. Bezüglich dieser Umgestaltungsmaßnahme nahm die Bewilligungsbehörde hinsichtlich der Zweckbindungsfrist auf die der "Sanierungsmaßnahme T. I und II" Bezug. Maßgeblich ist aber alleine, ob ‑ wie im Erschließungs‑ und Ausbaubeitragsrecht ‑ vor Entstehen der sachlichen Abgabepflicht das Bauprogramm, hier das Sanierungsprogramm, noch nicht abgeschlossen war. Dass war, wie oben ausgeführt, nicht der Fall. Im Übrigen änderte aber auch ein etwaiges Vorhandensein einer unerledigten Sanierungsabsicht in diesem Punkte nichts am Ablauf der Festsetzungsfrist im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides im Jahre 2010, da dann Festsetzungsverjährung im Jahre 2007 eingetreten wäre.
Da der angegriffene Bescheid schon wegen Eintritts der Festsetzungsverjährung rechtswidrig ist, kann dahinstehen, ob die vom Verwaltungsgericht angenommenen weiteren Rechtswidrigkeitsgründe vorliegen und ob das Berufungsgericht diese angesichts der beschränkten Berufungsgründe prüfen darf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.
Die Revision wird nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen. Das Urteil weicht von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage ab, ob für den "Abschluss der Sanierung" im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB im Hinblick auf das Entstehen der sachlichen Ausgleichsbetragspflicht immer der förmliche Abschluss der Sanierung maßgeblich ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154, 155 BauGB bzw. der Wertermittlungsverordnung
§§ 162, 163 BauGB
§§ 162 und 163 BauGB
§§ 163 Abs. 1 Satz 2, 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§§ 169 Abs. 1 Satz 1, 170 Abs. 1 AO
§ 154 BauGB
§ 163 BauGB
§ 162 BauGB
§ 50 StBauFG
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 124a Abs. 3 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 5 BauGB
§ 169 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung
§ 235 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 169 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 155 Abs. 5 BauGB
§ 169 Abs. 2 Satz 1, 170 Abs. 1 AO
§ 162 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 143 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 163 Abs. 1 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 163 Abs. 1 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 235 Abs. 4 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 133 Abs. 2 BauGB
§ 165 Abs. 1 und 2 AO
§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 162 Abs. 1 des Baugesetzbuches
§ 124a Rn. 35. So auch zu einer vergleichbaren Vorschrift der Zivilprozessordnung
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b des Kommunalabgabengesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 143, 169
NVwZ-RR 2003, 674
DVBl 1993, 441
NVwZ-RR 1996, 629
BVerfGE 128, 326
BVerfGE 119, 247
BVerfGE 116, 164
BVerfGE 83, 201
BVerfGE 8, 71
NVwZ 2009, 404
4 B 52.10
III ZB 50/99
4 C 48.76
6 A 10164/09
1 ME 341/02
1 BvR 2457/08
4 C 30.90
4 B 281.95
2 BvR 2365/09
2 BvF 3/02
2 BvL 2/99
1 BvR 929/89
1 BvF 1/58
4 C 48.76
12 A 1983/08
15 A 290/00
II A 5/76