Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-09, Aktenzeichen 20 B 1359/20.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1109.20B1359.20PVL.00

Tenor:
Die sofortige Beschwerde wird zurückgewiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das von den Antragstellern eingelegte Rechtsmittel gegen den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts, mit dem ihr Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung ohne Durchführung einer mündlichen Anhörung abgelehnt worden ist, ist als sofortige Beschwerde nach § 30 Abs. 1 und 3 LRiStaG und § 79 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW i. V. m. § 85 Abs. 2 ArbGG und § 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO auszulegen.
Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist die sofortige Beschwerde nach § 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO das richtige Rechtsmittel gegen die ohne Durchführung einer mündlichen Anhörung erfolgte Ablehnung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Verfügung.
Ebenso Sächs. OVG, Beschluss vom 8. September 2020 - 9 B 209/20.PL -, juris, Rn. 7; Hess. VGH, Beschluss vom 9. Juli 2020 - 22 B 347/20.PV -, juris, Rn. 20; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 1. Juli 2020 - 60 PV 8/20 -, juris, Rn. 2; Bay. VGH, Beschluss vom 8. Januar 2018 - 17 PC 17.2202 -, juris, Rn. 20 ff.; OVG Saarl., Beschluss vom 11. August 2015 - 5 B 131/15 -, juris, Rn. 24 ff.; Fischer/Goeres/Gronimus, GKöD, L § 85 ArbGG Rn. 189.
Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 LRiStaG sowie § 79 Abs. 2 LPVG NRW gelten für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren entsprechend. Diese Regelungen werden für einstweilige Verfügungen durch § 30 Abs. 1 Satz 5 LRiStaG und § 79 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW dahingehend ergänzt, dass für diese § 85 Abs. 2 ArbGG gilt. Nach Satz 2 dieser Bestimmung gelten für das Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Verfügung die Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung über die einstweilige Verfügung mit näher benannten Maßgaben entsprechend.
Ausgehend davon finden gegen erstinstanzliche Beschlüsse, die ohne mündliche Anhörung ergangen sind, die nach der Zivilprozessordnung einschlägigen Rechtsbehelfe Anwendung. Dies sind im Fall der Stattgabe nach §§ 924 und 936 ZPO das Rechtsmittel des Widerspruchs und im Fall der Ablehnung des Erlasses der begehrten einstweiligen Verfügung, die ohne Durchführung einer mündlichen Anhörung erfolgt, nach § 937 Abs. 2 und § 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO die sofortige Beschwerde. Nur bei einer Ablehnung der einstweiligen Verfügung nach Durchführung einer mündlichen Anhörung findet das Rechtsmittel der Beschwerde nach § 87 Abs. 1 ArbGG Anwendung. Diese Unterscheidung beruht darauf, dass auf der Grundlage von § 922 Abs. 1 Satz 1 ZPO bei Beschlüssen im Rahmen des arbeitsgerichtlichen und damit auch des personalvertretungsrechtlichen einstweiligen Verfügungsverfahrens zu unterscheiden ist, ob diese im Sinne der genannten Bestimmung einem "Endurteil" oder einem "Beschluss" gleichstehen. Allein bei Beschlüssen, die den Charakter eines "Endurteils" im Sinne von § 922 Abs. 1 Satz 1 ZPO haben, ist das Rechtsmittel der Beschwerde nach § 87 Abs. 1 ArbGG eröffnet, die insofern der Berufung nach § 511 Abs. 1 ZPO entspricht. Den Charakter eines "Endurteils" im Sinne von § 922 Abs. 1 Satz 1 ZPO haben aber nur solche den Erlass einer einstweiligen Verfügung ablehnenden Entscheidungen, die nach Durchführung einer mündlichen Anhörung ergehen.
Gegen die Auffassung, dass gegen die ohne Durchführung einer mündlichen Anhörung erfolgte Ablehnung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Verfügung das Rechtsmittel der sofortigen Beschwerde nach § 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO eröffnet ist, kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG verweise für das Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Verfügung explizit (lediglich) auf die Vorschriften des Achten Buchs der Zivilprozessordnung und deshalb seien im Übrigen die unmittelbar für das Beschlussverfahren geltenden Bestimmungen anzuwenden.
So Altvater u. a., BPersVG, 10. Aufl., § 83 Rn. 123b.
Denn die Vorschriften des Achten Buchs der Zivilprozessordnung beinhalten kein in sich geschlossenes Regelungssystem, sondern stellen besondere Regelungen für die Zwangsvollstreckung dar, die ihrerseits auf den allgemeinen Regelungen der Zivilprozessordnung aufbauen und diese voraussetzen bzw. ergänzen. Angesichts dessen schließt der Verweis auf die Vorschriften des Achten Buchs auch die Anwendung derjenigen Vorschriften der Zivilprozessordnung ein, die in diesem Buch vorausgesetzt werden. Dazu zählen insbesondere die Bestimmungen zu den Rechtsmitteln im Dritten Buch und dort die Regelungen des 3. Abschnitts in §§ 567 ff. ZPO über die Beschwerde.
Für die Statthaftigkeit des Rechtsmittels der sofortigen Beschwerde nach § 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO spricht im Übrigen auch der Charakter des einstweiligen Verfügungsverfahrens als Eilverfahren, da die sofortige Beschwerde nach § 569 Abs. 1 Satz 1 ZPO binnen einer Notfrist von zwei Wochen einzulegen ist.
Soweit der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen vormals eine andere Rechtsauffassung vertreten hat,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 1994 ‑ 1 B 3366/93.PVL ‑, juris, Rn. 2 ff.,
wird daran aus den vorstehenden Gründen nicht mehr festgehalten.
Über die sofortige Beschwerde können die Berufsrichter des Fachsenats wegen der Eilbedürftigkeit der Sache ohne Hinzuziehung ehrenamtlicher Richter und ohne vorhergehende Durchführung einer mündlichen Anhörung der Verfahrensbeteiligten entscheiden (§ 30 Abs. 1 und 3 LRiStaG und § 79 Abs. 2 LPVG NRW i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1, 85 Abs. 2 ArbGG sowie § 937 Abs. 2 und § 944 ZPO in entsprechender Anwendung).
Die sofortige Beschwerde ist unbegründet. Das von den Antragstellern weiterverfolgte vorläufige Rechtsschutzbegehren mit dem Antrag,
dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung aufzugeben, einstweilen hinsichtlich des Runderlasses vom 30. Juni 2020 ‑ Az. 6274-Z.6 ‑ das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten,
hat keinen Erfolg.
Die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung liegen nicht vor.
Eine einstweilige Verfügung kann nach den hier anzuwendenden Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung erlassen werden, wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf grundsätzlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist; sie darf außerdem die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz im ordentlichen Verfahren nicht erreicht werden kann und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn ein endgültiger Rechtsverlust oder ein sonstiger irreparabler Zustand droht. Dabei sind die Belange der Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.
Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2003 ‑ 1 B 1907/02.PVL ‑, juris, Rn. 3, vom 28. Januar 2003 ‑ 1 B 1681/02.PVL ‑, juris, Rn. 5 ff., vom 30. Dezember 2004 ‑ 1 B 1864/04.PVL ‑ und vom 22. Februar 2007 ‑ 1 B 2563/06.PVL ‑, juris, Rn. 25.
Diese besonderen Anforderungen für eine die Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Verfügung sind für das Begehren der Antragsteller einschlägig, da sie mit ihrem Antrag eine der Hauptsacheentscheidung ‑ jedenfalls in zeitlicher Hinsicht teilweise ‑ entsprechende Verpflichtungen des Beteiligten zur Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens begehren.
Ausgehend von diesen Grundsätzen haben die Antragsteller keinen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht. Wie die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen in dem angefochtenen Beschluss zutreffend festgestellt hat, stellt der Runderlass vom 30. Juni 2020 ‑ Az. 6274-Z.6 ‑ keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne dar, was Voraussetzung für das Eingreifen eines Mitbestimmungsrechts wäre.
Als Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts wird im Allgemeinen jede Handlung oder Entscheidung der Dienststelle angesehen, mit der diese in eigener Zuständigkeit eine eigene Angelegenheit regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der Beschäftigten oder eines einzelnen Beschäftigten berührt wird. Anders ausgedrückt: Eine Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustands abzielen; nach der Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben.
Vgl. dazu im Einzelnen Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 66 Rn. 30, m. w. N.
Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts hat daher zutreffend festgestellt, dass eine ministerielle Entscheidung, die an den nachgeordneten Bereich gerichtet ist, keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne darstellt, wenn sie Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt. Etwas anderes gilt erst dann, wenn der ministeriellen Entscheidung eine unmittelbar gestaltende Wirkung gegenüber den Beschäftigten zukommt, die den nachgeordneten Dienststellen keinerlei eigenen Gestaltungsspielraum belässt, und die auch keiner Umsetzung durch die nachgeordneten Dienststellen mehr bedarf.
Der Runderlass vom 30. Juni 2020 ‑ Az. 6274-Z.6 - beschränkt sich darauf, den nachgeordneten Dienststellen Vorgaben für die Durchführung des Dienstbetriebs unter Berücksichtigung der durch den Corona-Virus bedingten Pandemielage zu geben, ohne damit unmittelbar Regelungen zu treffen, durch die die Beschäftigungsverhältnisse oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren. Dies gilt insbesondere auch für die unter II.4 getroffenen Regelungen über den Zugang zu Gerichten und Behörden. Diese beinhalten lediglich Vorgaben, die von den nachgeordneten Dienststellen in eigener Zuständigkeit im Einzelnen umzusetzen sind. Auf die zutreffenden Ausführungen der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts wird insoweit verwiesen.
Für das Vorliegen einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne können sich die Antragsteller nicht mit Erfolg darauf berufen, der Erlass enthalte insbesondere unter II.4 Abs. 2 Satz 1 eine strikte Bindung für die nachgeordneten Dienststellen. Auch wenn dort vorgeschrieben ist, dass eine Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung nicht angeordnet werden darf, ändert dies nichts daran, dass der Erlass nicht unmittelbar den Rechtsstand der Beschäftigten berührt, sondern sich allein an die nachgeordneten Dienststellen richtet und sich darauf beschränkt, diesen im Einzelnen noch umzusetzende Vorgaben zu Regelungen über den Zutritt zu den Dienstgebäuden zu geben. Auch wenn die unter II.4 Abs. 2 Satz 1 getroffene Regelung das Handeln der nachgeordneten Dienststellen hinsichtlich einer zu unterbleibenden Anordnung einer Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung ohne Eröffnung eines Entscheidungsspielraums bestimmt, ist die Entscheidung nach außen eigenverantwortlich von den nachgeordneten Dienststellen zu treffen. Ein deshalb im Fall des Vorliegens eines Mitbestimmungsrechts dort durchzuführendes Mitbestimmungsverfahren verliert durch die strikte Bindung an die Weisung nicht seinen Sinn, da sich die Bindung nicht auf den bei der nachgeordneten Dienststelle gebildeten Personal- oder Richterrat erstreckt; dieser muss sich - was sich von selbst versteht - nicht der Auffassung der ihm gegenüberstehenden Dienststelle von der Recht- und Zweckmäßigkeit der Maßnahme anschließen.
Vgl. BVerwG 17. Februar 2010 ‑ 6 PB 43.09 ‑, juris, Rn. 4.
Angesichts des Fehlens einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne kommt es nicht mehr darauf an, ob ansonsten die von den Antragstellern geltend gemachten Mitbestimmungsrechte aus § 41 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 LRiStaG und § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen sowie aus § 41 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LRiStaG und § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW bei Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten eingreifen würden.
Vgl. in diesem Zusammenhang: VG Berlin, Beschluss vom 20. August 2020 ‑ 61 L 10/20 PVL ‑ juris.
Ebenso bedarf es keiner Entscheidung, ob die Antragsteller ‑ gerade auch mit Blick auf die in Anbetracht der Vorwegnahme der Hauptsache zu stellenden Anforderungen ‑ einen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht haben.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Der Beschluss ist gemäß § 30 Abs. 1 und 3 LRiStaG und § 79 Abs. 2 LPVG NRW i. V. m. § 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 924 und 936 ZPO
§ 85 ArbGG
§ 944 ZPO
§ 940 ZPO
§ 30 Abs. 1 und 3 LRiStaG
§ 79 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 LPVG
§ 85 Abs. 2 ArbGG
§ 567 Abs. 1 Nr. 2 ZPO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 LRiStaG
§ 79 Abs. 2 LPVG
§ 30 Abs. 1 Satz 5 LRiStaG
§ 79 Abs. 3 Satz 3 LPVG
§ 87 Abs. 1 ArbGG
§ 922 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 511 Abs. 1 ZPO
§ 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG
§ 569 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 87 Abs. 2 Satz 1, 85 Abs. 2 ArbGG
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 41 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 LRiStaG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG
§ 41 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LRiStaG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG
§ 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: 9 B 209/20
22 B 347/20
60 PV 8/20
17 PC 17.22
5 B 131/15
1 B 3366/93
1 B 1907/02
1 B 1681/02
1 B 1864/04
1 B 2563/06
6 PB 43.09
61 L 10/20