Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-06, Aktenzeichen 1 K 759/10
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2011:0406.1K759.10.00

Tenor:
Der Bescheid des Polizeipräsidiums C. vom 20. Januar 2010 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der am 24. Juni 1965 geborene Kläger steht als Polizeioberkommissar bei der Polizeiinspektion Mitte des Polizeipräsidiums C. im Dienste des Landes Nordrhein-Westfalen.
Am 30. Oktober 2007 verursachte der Kläger mit einem Dienstkraftfahrzeug einen Verkehrsunfall auf der Kreuzung L.-----allee /G.---------straße in C. . Anlass der Fahrt mit dem Funkstreifenwagen war ein gegen 4.50 Uhr eingegangener Einsatz wegen Einbruchs mit Tätern am Tatort in der X.-----straße 77 in C. . Der Kläger fuhr dabei mit Blaulicht, aber ohne Einschaltung des Einsatzhorns in die für ihn Rot zeigende Ampelkreuzung ein und kollidierte - trotz Durchführung einer Vollbremsung - mit einem Omnibus der Bogestra. Neben dem Kläger und dessen Beifahrerin wurde ein Fahrgast leicht verletzt. Dem Land Nordrhein-Westfalen entstand durch den Schaden am Streifenwagen ein Eigenschaden i. H. v. 15.697,11 EUR. Der Schaden der Bogestra belief sich auf 14.338,04 EUR.
Das daraufhin gegen den Kläger wegen des Verdachts der fahrlässigen Körperverletzung im Amt geführte Strafverfahren wurde mit Beschluss des Amtsgerichts C. vom 2. Mai 2008 gemäß § 153a der Strafprozessordnung eingestellt, nachdem der Kläger einen Betrag von 400,- EUR an das Kinderhospiz N. gezahlt hatte.
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2008, dem Kläger zugegangen am 9. Januar 2009, teilte das Polizeipräsidium C. dem Kläger mit, dass beabsichtigt sei, ihn für den dem Land Nordrhein-Westfalen entstandenen Eigenschaden am Dienstkraftfahrzeug in Regress zu nehmen, da der Verdacht bestünde, dass der Unfall auf die Missachtung grundlegender Sorgfaltspflichten zurückzuführen sei. Das Polizeipräsidium C. gab dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme und wies ihn auf die Möglichkeit hin, die Mitbestimmung des Personalrats zu beantragen.
Unter dem 17. Januar 2009 beantragte der Kläger die Mitbestimmung des Personalrats. Zum Sachverhalt führte er aus, dass im unmittelbaren Innenstadtbereich sowohl Blaulicht als auch das Signalhorn eingeschaltet gewesen seien. Aus polizeitaktischen Gründen habe er bei weiterer Annäherung an den Einsatzort auf die Verwendung des Signalhorns verzichtet.
Mit auf den 23. Januar 2009 datiertem und am 26. Januar 2009 unterzeichnetem Schreiben legte das Polizeipräsidium C. den Vorgang dem Personalrat mit der Bitte um Zustimmung vor. Auf der Vorlage des Schreibens findet sich ein auf den 29. Januar 2009 datierender Abvermerk.
Mit Schreiben vom 19. Februar 2009 teilte der Personalrat dem damaligen Präsidenten des Polizeipräsidiums C. X1. mit, dass er der Inregressnahme in seiner Sitzung vom 18. Februar 2009 nicht zugestimmt habe. Auf dem Schreiben, welches keinen Eingangsstempel hat, findet sich unter dem Datum des 23. Februar 2009 die handschriftliche Notiz des damaligen Präsidenten des Polizeipräsidiums C. , dass "bei den vorliegenden Gegebenheiten - sehr große Entfernung zum Tatort (Ecke T. ./°°° °°° °°°°°/X2. .) und ohne Wegerecht mit hoher Geschwindigkeit bei "Rot" in die Kreuzung, sich nichts anderes vertreten ließe".
Am 24. Februar 2009 fand eine Erörterung der Angelegenheit zwischen dem Personalrat und dem damaligen Polizeipräsidenten statt. Im Anschluss hieran teilte der Personalrat dem damaligen Polizeipräsidenten mit Schreiben vom 26. Februar 2009, eingegangen beim Polizeipräsidium C. am 3. März 2009, mit, dass es bei der Ablehnung der beabsichtigten Inregressnahme verbleibe. Zur Begründung führte der Stellvertretende Vorsitzende des Personalrats aus, dass das Verhalten des Klägers bei der Einsatzfahrt (Täter noch am Ort) der grundsätzlichen Berufsauffassung eines Polizisten entspreche, den Täter am Tatort anzutreffen und dementsprechend schnell zum Einsatzort zu gelangen. In dieser nachvollziehbaren Stresssituation habe eine Unaufmerksamkeit, die vordergründig beim fehlenden weiteren Einschalten des Martinhorns gesehen werde, zu nicht beabsichtigten Folgen geführt. Insbesondere unter Berücksichtigung der Einsatzzeit von 04.50 Uhr, also fast am Ende der Nachtdienstzeit, bei der generell eine nachlassende konzentrierte Handlungsfähigkeit festgestellt werden könne, die in diesem Fall auch zu einer fehlerhaften Einschätzung der tatsächlich gefahrenen Geschwindigkeit auf der zu dieser frühen Morgenstunde kaum befahrenen und menschenleeren Straße geführt haben möge, sei der Vorwurf des grob fahrlässig herbeigeführten Schadenseintritts von der Personalvertretung abgelehnt worden.
Das Polizeipräsidium C. legte die Angelegenheit daraufhin mit Schreiben vom 10. März 2009 dem Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (LAFP NRW) unter Hinweis auf die erfolgte Erörterung und das Schreiben des Personalrats vom 26. Februar 2009 zum Zwecke der Durchführung des Stufenverfahrens vor.
Das LAFP NRW teilte dem Polizeipräsidium C. in der Folge mit, dass die Vorlage erst am 16. März 2009 beim LAFP NRW eingegangen und daher verfristet sei. Die verfristete Einleitung des Stufenverfahrens könne jedoch ggf. unbeachtlich sein, wenn bereits der Personalrat seine ablehnende Entscheidung nach Ablauf der Frist abgegeben hätte, da dann seine Zustimmung fingiert werden könne. Hierfür sei der Zeitpunkt des Eingangs der Vorlage beim Personalrat maßgeblich.
Das Polizeipräsidium C. nahm sodann Erkundigungen zur Frage des Zeitpunkts des Eingangs der Vorlage beim Personalrat auf. Ausweislich eines Telefonvermerks der zuständigen Sachbearbeiterin vom 18. März 2009 teilte der Personalrat zunächst telefonisch mit, dass dort keine Posteingänge mittels Stempel oder ähnlichem dokumentiert würden. Es sei jedoch davon auszugehen, dass die Vorlage erst nach dem Sitzungstag am 4. Februar 2009 eingegangen sei, da sie anderenfalls bereits in diesem Sitzungstag und nicht erst am 18. Februar 2009 besprochen worden wäre. Auf weitere Nachfrage teilte der Personalrat am 26. März 2009 schriftlich mit, dass der Eingang der Unterlagen bei der Geschäftsstelle des Personalrats am 18. Februar 2009 dokumentiert worden sei. Nach bestehender Vereinbarung und den damit üblicherweise einhergehenden Informationen könne eine mündliche Vorabinformation an den Personalrat ergangen sein, bei der die Unterlagen für die Sitzung angekündigt gewesen seien.
Das Polizeipräsidium C. zog daraufhin mit Schreiben vom 3. April 2009 den Antrag auf Beteiligung der Stufenvertretung und Durchführung des Stufenverfahrens zurück.
Das LAFP teilte dem Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen mit Bericht vom 20. April 2009 mit, dass im Hinblick auf den Eintritt der Billigungsfiktion darauf hinzuweisen sei, dass das Polizeipräsidium C. nach fernmündlicher Auskunft nicht nachweisen könne, wann der Personalrat das Schreiben über die beabsichtigte Inregressnahme tatsächlich erhalten habe. Wegen des fehlenden Nachweises ließe sich nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit das Eintreten der Billigungsfiktion konstatieren. Sollte das Polizeipräsidium C. aus diesem Grunde das Beteiligungsverfahren nochmals durchführen, sei nicht auszuschließen, dass es in absehbarer Zeit zu einem neuerlichen Stufenverfahren komme.
Mit Schreiben vom 27. Mai 2009 teilte das Polizeipräsidium C. dem Kläger mit, dass nach abschließender Überprüfung der Sach- und Rechtslage von einer Inregressnahme abgesehen werde.
Mit Schreiben vom 25. August 2009 teilte das Polizeipräsidium C. dem Kläger mit, dass der Bescheid vom 27. Mai 2009, mit welchem ihm mitgeteilt worden war, dass von einer Inregressnahme abgesehen werde, aufgehoben werden solle. Die Sachbearbeiterin habe aus der Verfristung der Vorlage an die Stufenvertretung den verfehlten Schluss gezogen, dass das Verfahren beendet und von einer Inregressnahme abzusehen sei.
Der Kläger nahm mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 13. Oktober 2009 Stellung. Eine Weiterverfolgung der vermeintlichen Regressforderung dürfte im Hinblick darauf nicht zielführend sein, dass der Personalrat aufgrund der unveränderten Sach- und Rechtslage voraussichtlich nicht erneut in Verhandlungen mit dem Dienststellenleiter eintreten werde. Dass er auch weiterhin die Mitwirkung des Personalrats beantrage, dürfte auf der Hand liegen.
Mit Schreiben vom 30. November 2009 bat das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen das Polizeipräsidium C. um Fortsetzung des Verfahrens in eigener Zuständigkeit.
Mit Bescheid vom 20. Januar 2010 nahm das Polizeipräsidium C. den Bescheid vom 27. Mai 2009 gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwVfG NRW mit Wirkung für die Vergangenheit zurück. Der Bescheid vom 27. Mai 2009 sei rechtswidrig und hätte nicht ergehen dürfen. Die Einleitung eines Stufenverfahrens sei entbehrlich gewesen, da eine ausreichende Beteiligung des Personalrats stattgefunden habe. Dem Personalrat sei der Vorgang mit Schreiben vom 23. Januar 2009 zur Zustimmung vorgelegt worden. Dieses Schreiben sei am 29. Januar 2009 in den Geschäftsgang gegeben worden. Unter Anwendung der gesetzlichen Regelung des § 41 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben gelte, gelte die Personalratsvorlage demnach am 2. Februar 2009 als zugestellt. Von diesem Zeitpunkt an hätte der Personalrat die in § 66 Abs. 2 Satz 3 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LPVG NRW) festgelegte Frist von 10 Arbeitstagen einhalten müssen. Die Angelegenheit sei jedoch erst in der Sitzung vom 18. Februar 2009 - und damit verfristet - beraten worden, sodass die Maßnahme gemäß § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW als gebilligt gelte. Ermessensgesichtspunkte, die für das Absehen von dieser Aufhebungsentscheidung sprechen, seien nicht gegeben. Es sei vielmehr erforderlich, das Regressverfahren im öffentlichen Interesse fortzuführen. Sein schutzwürdiges Interesse auf den Bestand des Verwaltungsaktes trete gegenüber dem öffentlichen Interesse zurück.
Der Kläger hat am 24. Februar 2010 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass die in dem Bescheid vom 27. Mai 2009 ausgesprochene Zusicherung über die Nichtinanspruchnahme im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG NRW rechtmäßig gewesen sei und daher auch nicht habe zurückgenommen werden können. Die durch die zuständige Behörde in schriftlicher Form erlassene Zusicherung sei nach seiner Anhörung und nach Rücksprache mit der vorgesetzten Dienststelle, dem LAFP NRW, getroffen worden. Der für eine Zusicherung erforderliche Rechtsbindungswille liege vor. Die Entscheidung über das Absehen von einer Inregressnahme beruhe - anders als der Beklagte vortrage - nicht nur auf einem Fehler der zuständigen Sachbearbeiterin, sondern sei auch von der Behördenleitung mitgetragen worden. Sollte es sich bei dem Schreiben vom 27. Mai 2009 tatsächlich, wie von dem Beklagten vorgetragen, lediglich um ein informatorisches Schreiben gehandelt haben, sei fraglich, warum der Beklagte dann einen Rücknahmebescheid gestützt auf § 48 VwVfG NRW erlassen habe. Ein demnach allein in Betracht kommender Widerruf nach § 49 VwVfG NRW sei jedoch auch nicht möglich gewesen, da die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG nicht gegeben seien. Zudem sei ein Zugang der Vorlage beim Personalrat vor dem 18. Februar 2009 aus der Akte nicht ersichtlich und von dem insoweit beweisbelasteten Polizeipräsidium C. nicht in beweisbarer Form dargelegt worden. Die Fiktionsregelung des § 41 Abs. 2 VwVfG NRW sei nicht anwendbar, da es sich bei der Weiterleitung von Sachverhalten an die Personalvertretung innerhalb einer Behörde eindeutig nicht um Verwaltungsakte handele. Darüber hinaus gelte § 41 Abs. 2 VwVfG NRW für die Übermittlung von schriftlichen Verwaltungsakten durch die Post, nicht aber für die hier vorliegende Zustellung von Dokumenten innerhalb einer Behörde. Dass auch die seinerzeitige Behördenleitung von einem fristgerechten Eingang der Unterlagen bei dem Personalrat ausgegangen sei, belege alleine schon der Umstand, dass im Anschluss daran am 24. Februar 2009 zwischen Herrn Polizeipräsident X1. und dem Personalrat diesbezüglich ein Erörterungstermin stattgefunden habe. Ein Berufen auf die Ausschlussfrist seitens des Beklagten sei demnach ausgeschlossen. Dies verbiete der personalvertretungsrechtliche Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Polizeipräsidiums C. vom 20. Januar 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, dass das Schreiben vom 27. Mai 2009 als rein informatives Schreiben an den Kläger gedacht gewesen sei. Für eine Zusicherung fehle es am Bindungswillen der Behörde. Der zuständigen Sachbearbeiterin sei bei Erlass des Schreibens nicht bewusst gewesen, dass dieses eine Bindungswirkung entfalten würde. Selbst wenn es sich bei dem Schreiben vom 27. Mai 2009 um eine Zusicherung gehandelt hätte, wäre diese aber jedenfalls materiell rechtswidrig gewesen, da von einer Inanspruchnahme des Klägers nicht hätte abgesehen werden dürfen. Die Zustimmung des Personalrats nach § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW habe fingiert werden können. Es lägen eine Fülle von Indizien vor, die für einen Zugang der Vorlage beim Personalrat bis spätestens zum 30. Januar 2009 sprächen. Die Dauer von 20 Tagen vom Versand bis zum innerbehördlichen Empfang der Vorlage sei nicht nachvollziehbar. Ungeachtet dessen gehe die Unaufklärbarkeit des Sachverhalts nicht zu Lasten der Behörde.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Personalakte des Klägers und des von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Polizeipräsidiums C. vom 20. Januar 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Dabei kann dahinstehen, ob es für die formelle Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheides einer erneuten Beteiligung des Personalrats bedurft hätte. Denn der Aufhebungsbescheid vom 20. Januar 2010 ist jedenfalls in materieller Hinsicht rechtswidrig ergangen.
I.
Das Polizeipräsidium C. konnte die Rücknahme des Bescheides vom 27. Mai 2009 nicht auf die §§ 38 Abs. 2 , 48 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwVfG NRW stützen.
Der Bescheid vom 27. Mai 2009 stellt eine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW dar. Gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW handelt es sich bei einer Zusicherung um eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen, die zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form bedarf.
Diese Voraussetzungen sind mit dem Schreiben vom 27. Mai 2009 erfüllt. Der Einwand des Beklagten, dass es für die Annahme einer in dem Schreiben vom 27. Mai 2009 liegenden Zusicherung am Vorliegen eines Bindungswillens der Behörde fehlen dürfte, da der zuständigen Sachbearbeiterin bei Erlass des Schreibens nicht bewusst gewesen sei, dass dieses eine Bindungswirkung entfalten würde, greift nicht durch. Denn ob ein Rechtsbindungswille zu bejahen ist, muss entsprechend §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) aus der Sicht eines verständigen Adressaten der behördlichen Erklärung beurteilt werden. Es kommt darauf an, ob ein derartiger Adressat unter Berücksichtigung aller ihm erkennbaren Umstände davon ausgehen darf, die Behörde habe sich binden wollen.
An diesen Rechtsgrundsätzen gemessen beinhaltet das Schreiben des Polizeipräsidiums C. vom 27. Mai 2009 - insbesondere wegen der Verwendung der Formulierung "abschließende Überprüfung der Sach- und Rechtslage" - eine dahingehende Zusicherung, dass von der zunächst beabsichtigten Inregressnahme des Klägers abgesehen wird. Ein etwaiger innerer Vorbehalt oder Irrtum der zuständigen Sachbearbeiterin ist unbeachtlich.
Das Fehlen eines Rechtsbindungswillens kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass die Zusicherung möglicherweise rechtswidrig war, weil mit dem Absehen von der Inregressnahme unter Umständen das rechtswidrigen Unterlassen eines Verwaltungsaktes zugesichert worden ist. Denn auch einer rechtswidrigen Zusicherung kommt, sofern sie nicht nichtig ist, bis zur Aufhebung die volle Bindungswirkung zu. Die Regelung des § 38 VwVfG NRW nimmt es gerade in Kauf, dass durch rechtswidrige Zusicherungen subjektive öffentliche Rechte geschaffen werden, die das Gesetz nicht vorsieht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2008 - 6 A 2144/05 -, juris (Rdnr. 6).
Die demnach im Bescheid vom 27. Mai 2009 liegende Zusicherung hat der Beklagte nicht rechtsfehlerfrei zurückgenommen.
Als begünstigender Verwaltungsakt kann die Zusicherung nur unter den Einschränkungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW i. V. m. § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW zurückgenommen werden, vgl. § 38 Abs. 2 VwVfG NRW. Nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Voraussetzung ist demnach die Rechtswidrigkeit der Zusicherung, welche insbesondere dann gegeben ist, wenn die Zusicherung einen rechtswidrigen Verwaltungsakt bzw. das Unterlassen eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes verspricht.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 38 Rdnr. 85.
Daran fehlt es hier. Die Zusicherung vom 27. Mai 2009 war rechtmäßig. Der Beklagte hat das Unterlassen eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes zur Inregressnahme des Klägers zugesichert. Er hätte einen Bescheid über die Inregressnahme des Klägers im Zeitpunkt des Erlasses der Zusicherung nicht formell rechtmäßig erlassen können. Denn der Personalrat hat wirksam seine Zustimmung zu der von dem Beklagten beabsichtigten Inregressnahme des Klägers verweigert mit der Folge, dass das Mitbestimmungsverfahren aufgrund der im Anschluss unterbliebenen Durchführung des Stufenverfahrens seinen Abschluss gefunden hatte.
Das Erfordernis einer Zustimmung des Personalrats zu der Inregressnahme des Klägers folgt aus den §§ 66 Abs. 1, 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11, Satz 2 LPVG NRW. Nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11, Satz 2 LPVG NRW hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, über die Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen einen Beschäftigten auf Antrag des Beschäftigten mitzubestimmen. Einen solchen die Mitbestimmung des Personalrats einfordernden Antrag hat der Kläger mit Schreiben vom 17. Januar 2009 gestellt.
Die Inregressnahme des Klägers konnte demnach nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden, vgl. § 66 Abs. 1 LPVG NRW. Eine Zustimmung des Personalrats liegt jedoch nicht vor. Der Personalrat hat vielmehr mit Schreiben vom 26. Februar 2009 seine Ablehnungsentscheidung erklärt. Diese Erklärung war wirksam, da sie unter Angabe von Gründen erfolgte und insbesondere auch fristgerecht war.
§ 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW sieht vor, dass der Personalrat seinen Beschluss über die beantragte Zustimmung dem Leiter der Dienststelle innerhalb von 10 Arbeitstagen - nach Zugang des Antrags - mitzuteilen hat. Verweigert der Personalrat die Zustimmung nicht innerhalb der Frist unter Angabe von Gründen, gilt die Maßnahme als gebilligt, § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW. Findet allerdings - wie hier am 24. Februar 2009 - eine Erörterung zwischen dem Personalrat und dem Leiter der Dienststelle statt, beginnt die Frist erst mit dem Tag der Erörterung, vgl. § 66 Abs. 2 Satz 7 LPVG NRW.
Ausgehend hiervon ist die mit Schreiben vom 26. Februar 2009 erklärte Verweigerung der Zustimmung fristgerecht erfolgt, da sie dem Leiter der Dienststelle am 3. März 2009 und damit vor Ablauf der gemäß § 66 Abs. 2 Satz 7 LPVG NRW i. V. mit § 187 Abs. 1 BGB im Anschluss an den Tag der Erörterung (24. Februar 2009) beginnenden Frist von zehn Arbeitstagen zugegangen ist. Diese Frist wäre nämlich erst mit Ablauf des 10. März 2009 abgelaufen.
Für den Fristbeginn ist auch gemäß § 66 Abs. 2 Satz 7 LPVG NRW auf den Tag der Erörterung und nicht auf den Zeitpunkt des Zugangs des auf den 23. Januar 2009 datierenden Antrags des Polizeipräsidiums C. beim Personalrat abzustellen.
Das Schreiben des Personalrats vom 19. Februar 2009 steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Zwar hat der Personalrat bereits in diesem vor der Erörterung erstellten Schreiben mitgeteilt, dass er der Inregressnahme in seiner Sitzung vom 18. Februar 2009 nicht zugestimmt habe. Dieses Ablehnungsschreiben war im Hinblick auf die fehlende Begründung unwirksam mit der Folge, dass die Zustimmungsfiktion des § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW zunächst eintrat. Ob das Ablehnungsschreiben vom 19. Februar 2009 darüberhinaus auch wegen fehlender Wahrung der Frist des § 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW unwirksam war, bedarf daher keiner Entscheidung. Der Beklagte dürfte sich insoweit jedoch nicht mit Erfolg auf die Fiktionswirkung des § 41 Abs. 2 VwVfG NRW berufen können.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 41 Rdnr. 12, 114; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage, § 41 Rdnr. 3; VG Oldenburg, Urteil vom 22. Januar 2003 - 6 A 4181/02 -, juris m. w. N. (Rdnr. 20); OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Juni 2002 - 2 A 10667/02 -, juris (Rdnr. 23ff.).
Auf die zunächst eingetretene Zustimmungsfiktion des § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW kann sich der Beklagte aber im Hinblick auf die nach dem Eingang des Schreibens vom 19. Februar 2009 erfolgte Erörterung zwischen dem Personalrat und dem Dienststellenleiter nicht berufen. Denn wenn der Dienststellenleiter trotz Vorliegens einer unwirksamen Zustimmungsverweigerung des Personalrats in eine Erörterung der Angelegenheit mit dem Personalrat eintritt, ist er nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und das diesen Grundsatz konkretisierende Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Personalvertretung und Dienststelle, vgl. § 2 Abs. 1 LPVG NRW, daran gehindert, sich in der Folge auf die Zustimmmungsfiktion des § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW zu berufen. Eine nach der Erörterung fristgerecht getroffene und hinreichend begründete Ablehnungsentscheidung kann er dann nicht als unbeachtlich ansehen.
Dass der Personalrat vor der Erörterung bereits einen Beschluss über die Ablehnung der Zustimmung gefasst und den Dienststellenleiter hierüber in Kenntnis gesetzt hat, steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Denn der Personalrat hätte die Möglichkeit gehabt, seinen in der Sitzung vom 18. Februar 2009 gefassten die Zustimmung verweigernden Beschluss wieder aufzuheben.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Kommentar zum Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand: Oktober 2010, § 66 Rdnr. 175; Neubert/Sandfort/Lorenz/Kochs, Kommentar zum LPVG NRW, 10. Auflage 2008, § 66 Ziffer 2.5 (S. 327).
Daneben stand es dem damaligen Präsidenten des Polizeipräsidiums C. als Dienststellenleiter trotz Vorliegens einer - hier unwirksamen - Mitteilung des Personalrats über die Zustimmungsverweigerung auch frei, von sich aus die Maßnahme mit dem Personalrat zu erörtern.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Kommentar zum Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand: Oktober 2010, § 66 Rdnr. 103; OVG NRW, Beschluss vom 29. Januar 1999 - 1 A 6324/96.PVL -, www.nrwe.de, juris (Rndr. 18).
Diese Möglichkeit ist dem Dienststellenleiter nicht nur für den Fall eröffnet, dass der Personalrat eine wirksame Ablehnungsentscheidung getroffen hat - welche der Personalrat bei Fortbestand seiner ablehnenden Haltung innerhalb der mit dem Tag der Erörterung beginnenden Frist zu wiederholen hätte -,
vgl. auch Neubert/Sandfort/Lorenz/Kochs, Kommentar zum LPVG NRW, 10. Auflage 2008, § 66 Ziffer 2.4 (S. 326), wonach der Personalrat dann, wenn es nach erfolgter wirksamer Ablehnung doch noch zu Gesprächen in der Sache kommt, darauf achten muss, dass zur Vermeidung von Irritationen diese nicht als "Erörterung" bezeichnet werden,
sondern auch dann, wenn der Personalrat innerhalb der mit dem Zugang des Antrags beginnenden Frist von zehn Arbeitstagen keine oder keine wirksame Ablehnungsentscheidung trifft und damit die Billigungsfiktion des § 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG NRW auslöst. Denn der Dienststellenleiter ist nicht gehalten, die vom Personalrat gebilligte Maßnahme auch durchzuführen. Dann aber steht es ihm auch frei, die Angelegenheit (erneut) mit dem Personalrat zu erörtern, um doch noch zu einer Einigung zu gelangen.
Entscheidet sich der Dienststellenleiter für eine Erörterung der Angelegenheit mit dem Personalrat und findet diese dann auf seine Veranlassung hin statt, führt dies dazu, dass die Frist des § 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW von zehn Arbeitstagen gemäß § 66 Abs. 2 Satz 7 LPVG NRW mit dem Tag der Erörterung zu laufen beginnt. Der Behörde ist dann die Berufung auf die zunächst eingetretene Zustimmmungsfiktion des § 66 Abs. 2 Satz 8 LOVG NRW verwehrt, weil sie sich hiermit in Widerspruch zu dem ihr zuzurechnenden Verhalten des Dienststellenleiters setzen und damit treuwidrig verhalten würde.
Dass der Dienststellenleiter und das Polizeipräsidium C. das mit dem Personalrat geführte Gespräch auch selbst als Erörterung im Sinne des § 66 Abs. 2 Sätze 5 bis 7 LPVG NRW gewertet haben, zeigt sich schließlich daran, dass das an das LAFP NRW zum Zwecke der Durchführung des Stufenverfahrens gerichtete Schreiben erst im Anschluss an den Eingang des zweiten Schreibens des Personalrats vom 26. Februar 2009 gefasst wurde und dass hierin ausdrücklich auf die erfolgte Erörterung und das Schreiben des Personalrats vom 26. Februar 2009 Bezug genommen wird.
Lag demnach mit dem Schreiben des Personalrats vom 26. Februar 2009 eine wirksame Ablehnung der beabsichtigten Inregressnahme des Klägers vor, war das Polizeipräsidium C. gemäß § 66 Abs. 5 LPVG NRW zur Durchführung des Stufenverfahrens gehalten. Dies ist hier nicht erfolgt. Das Polizeipräsidium C. hat das Stufenverfahren vielmehr mit Schreiben vom 3. April 2009 abgebrochen und damit das Mitbestimmungsverfahren beendet, sodass die beabsichtigte Inregressnahme des Klägers nicht erfolgen konnte.
II.
Die im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Zusicherung vom 27. Mai 2009 fehlerhafte Rücknahmeentscheidung des Polizeipräsidiums C. vom 20. Januar 2010 lässt sich auch nicht in eine rechtmäßige Widerrufsentscheidung umdeuten.
Nach § 47 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenen Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Die Umdeutung ist nach § 47 Abs. 2 VwVfG NRW ausgeschlossen, wenn der durch die Umdeutung gewonnene Verwaltungsakt der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die des fehlerhaften Verwaltungsaktes. Zu einer solchen Umdeutung ist nicht nur die erlassende Behörde, sondern auch das Gericht im Rahmen eines laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens befugt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Dezember 1987 - 11 A 408/86 -, juris unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 1983 - 2 B 176/81 -, juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. August 2006 - 1 K 2718/05 -, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 8. März 2010 - 1 K 2203/09.F -, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG 10. Auflage, § 47 Rdnr. 26.
Diese Voraussetzungen für eine Umdeutung in eine rechtmäßige Widerrufsentscheidung liegen nicht vor. Die Rechtsfolgen eines Widerrufs nach § 49 VwVfG NRW wären für den Kläger zwar nicht ungünstiger als die der fehlerhaften Rücknahme, sodass die Umdeutung nicht gemäß § 47 Abs. 2 VwVfG NRW ausgeschlossen wäre. Die Voraussetzungen eines Widerrufs der dem Kläger mit Bescheid vom 27. Mai 2009 ausgesprochenen Zusicherung sind jedoch nicht gegeben. Nach §§ 38 Abs. 2, 49 Abs. 2 VwVfG NRW darf ein begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur dann widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist (Nr. 1); wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat (Nr. 2); wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde (Nr. 3); wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde (Nr. 4); um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen (Nr. 5). An diesen Voraussetzungen fehlt es im vorliegenden Fall. Soweit sich der Beklagte auf einen Irrtum der zuständigen Sachbearbeiterin beruft, kann dies einen Widerruf nicht rechtfertigen.
III.
Schließlich hätte das Polizeipräsidium C. eine Aufhebung des Bescheides vom 27. Mai 2009 auch nicht nach dem - § 49 Abs. 2 VwVfG NRW vorgehenden - § 38 Abs. 3 VwVfG NRW verfügen können. Danach ist die Behörde an die Zusicherung nicht mehr gebunden, wenn sich nach Abgabe der Zusicherung die Sach- oder Rechtslage derart ändert, dass die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung die Zusicherung nicht gegeben hätte oder aus rechtlichen Gründen nicht hätte geben dürfen. An der Voraussetzung einer nachträglichen, zur Rechtswidrigkeit der Zusicherung führenden Änderung der Sach- und Rechtslage fehlt es hier jedoch.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38 Abs. 2 , 48 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwVfG NRW
§§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 66 Abs. 1, 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11, Satz 2 LPVG NRW. Nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11, Satz 2 LPVG
§§ 38 Abs. 2, 49 Abs. 2 VwVfG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 48 VwVfG NRW
§ 49 VwVfG NRW
§ 38 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 153a der Strafprozessordnung
§ 48 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwVfG NRW
§ 66 Abs. 2 Satz 3 des Personalvertretungsgesetzes
§ 66 Abs. 2 Satz 8 LPVG
§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 41 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW
§ 38 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 66 Abs. 1 LPVG
§ 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG
§ 66 Abs. 2 Satz 7 LPVG
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 2 Abs. 1 LPVG
§ 66 Abs. 2 Satz 8 LOVG
§ 66 Abs. 5 LPVG
§ 47 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 47 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 38 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 41 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 A 2144/05
6 A 4181/02
2 A 10667/02
1 A 6324/96
11 A 408/86
2 B 176/81
1 K 2718/05
1 K 2203/09