Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-15, Aktenzeichen 4 K 1251/20

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids.
2
Der Kläger ist (Mit-)Eigentümer der Grundstücke ... Straße 58, FlSt.-Nr. ... und ..., der Gemarkung der Beklagten. Auf ersterem befinden sich im nördlichen Grundstücksteil vier Fertiggaragen, ein zweigeschossiges Mehrfamilienhaus mit ausgebautem Dachgeschoss sowie im südöstlichen Grundstücksteil ein eingeschossiges Bürogebäude mit quadratischem Grundriss. Auf dem östlich angrenzenden Grundstück befindet sich das Wohnhaus des Klägers. Daran grenzt wiederum im Norden und im Osten das Grundstück FlSt.-Nr. ... an, das im Eigentum der Beklagten steht. Es ist im Osten mit den Gebäuden des ...-Gymnasiums, in der Mitte mit einer Sporthalle sowie im Westen mit verschiedenen Sportanlagen bebaut, die nach Norden durch die ... Straße von der ehemaligen Arbeitersiedlung „...“ getrennt werden, die heute noch zu Wohnzwecken genutzt wird. Das westlich an die Grundstücke des Klägers angrenzende Grundstück, FlSt.-Nr. ... (ehemaliges „...-Gelände“), ist heute mit einem siebengeschossigen gewerblich genutzten Neubau bebaut....
Der Kläger ist (Mit-)Eigentümer der Grundstücke ... Straße 58, FlSt.-Nr. ... und ..., der Gemarkung der Beklagten. Auf ersterem befinden sich im nördlichen Grundstücksteil vier Fertiggaragen, ein zweigeschossiges Mehrfamilienhaus mit ausgebautem Dachgeschoss sowie im südöstlichen Grundstücksteil ein eingeschossiges Bürogebäude mit quadratischem Grundriss. Auf dem östlich angrenzenden Grundstück befindet sich das Wohnhaus des Klägers. Daran grenzt wiederum im Norden und im Osten das Grundstück FlSt.-Nr. ... an, das im Eigentum der Beklagten steht. Es ist im Osten mit den Gebäuden des ...-Gymnasiums, in der Mitte mit einer Sporthalle sowie im Westen mit verschiedenen Sportanlagen bebaut, die nach Norden durch die ... Straße von der ehemaligen Arbeitersiedlung „...“ getrennt werden, die heute noch zu Wohnzwecken genutzt wird. Das westlich an die Grundstücke des Klägers angrenzende Grundstück, FlSt.-Nr. ... (ehemaliges „...-Gelände“), ist heute mit einem siebengeschossigen gewerblich genutzten Neubau bebaut.
...
3
Die Grundstücke des Klägers liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. ... „...“ (fortan: Bebauungsplan), der in Teilbereichen, die nicht unmittelbar die klägerischen Grundstücke betreffen, mehrfach geändert wurde (zuletzt Nr. ... vom 25.02.2014). Der Bebauungsplan setzt für sie (ganz überwiegend) eine Gemeinbedarfsfläche „...“ fest, außerdem eine Grundflächenzahl von 0,4 und eine Geschossflächenzahl von 1,1.
4
Am 13.07.1971 fasste der Gemeinderat der Beklagten einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „...“. Nach der ersten Offenlage, während der auch der Rechtsvorgänger des Klägers erste Einwendungen erhoben hatte, empfahl der Bauausschuss der Beklagten am 09.05.1973, den Bebauungsplan in einigen Punkten zu ändern und ihn erneut öffentlich auszulegen.
5
Am 02.04.1974 beschloss der Gemeinderat auf der Grundlage der Vorlage G-401, die sieben Änderungen, darunter den Wegfall der westlich der ...-Straße vorgesehenen Erschließungsstraße einschließlich des Wendehammers, die Ausweisung von zusätzlichen Stellplätzen innerhalb des Erweiterungsgeländes für das ...-Gymnasium als Ersatz für die wegfallenden Stellplätze der Firma „...“ sowie eine geringfügige Erweiterung des Verfahrensgebiets im nordöstlichen Teil des Bebauungsplans, vorsah, den geänderten Planentwurf erneut auszulegen. Wiederum erhob unter anderem der Rechtsvorgänger des Klägers Einwendungen, die auf den seiner Ansicht nach fehlenden Bedarf für die Gemeinbedarfsfläche „Schule“ zielten.
6
Nach der zweiten Offenlage sah die Gemeinderatsvorlage G-451 vom 26.06.1974 vor, dass im westlichen Plangebiet eine Baugrenze neu zu ziehen sei und die Gemeinbedarfsfläche präzisiert werden müsse; sie solle „nicht nur die Schule, sondern auch den Kindergarten, der künftig auch bleiben soll“, erfassen. Aus den Akten ergibt sich insoweit, dass der zu diesem Zeitpunkt im Bereich der Erweiterungsfläche des ...-Gymnasiums belegene Kindergarten (Grundstück FlSt.-Nr. ...) bzw. der zugehörige Kinderspielplatz nach der Fertigstellung des „Zubringers Mitte“ nicht mehr im gleichen Umfang errichtet werden könnten; es sei jedoch gewesen, dass sie in diesem Bereich bestehen blieben.
7
Mit Satzungsbeschluss vom 02.07.1974 wies der Gemeinderat die erhobenen Einwendungen zurück und billigte „die vorgeschlagenen Änderungen“. Diese seien „in ein Deckblatt“ aufzunehmen. In der am 02.07.1974 beschlossenen Begründung zum Bebauungsplan „...“ (Anlage 2 zu G-451) heißt es unter anderem (Ziff. 2.2): „Hauptinhalt des Planes ist die Ausweisung einer Gemeinbedarfsfläche für das ...-Gymnasium mit Erweiterungsfläche zwischen ... Straße und ... Straße einschließlich der notwendigen Schulsportanlagen.“ Der damalige Oberbürgermeister ... fertigte die Satzung unter Bezugnahme der „Anlage 1“ am 11.07.1974 aus.
8
Im weiteren Verfahren äußerte der Erste Bürgermeister ... laut eines Vermerks vom 17.10.1974, dass davon ausgegangen werden könne, dass bis ausschließlich 1980 keine Erweiterung des ...-Gymnasiums erforderlich sei. Der Zeitraum werde sich voraussichtlich auf zehn Jahre erstrecken, sofern nicht ab 1981 zusätzliche Räume gefordert würden (z.B. für Essensausgabe etc. bei Ganztagesunterricht). Erwähnt wurde auch, dass die Erwerbersverhandlungen schwierig werden könnten und letztlich eine Enteignung erforderlich werden könnte.
9
Mit Schreiben vom 12.11.1974 genehmigte das Regierungspräsidium Freiburg den Bebauungsplan unter den Auflagen, eine gutachterliche Stellungnahme über die Minderung der Einwirkung des Verkehrslärms vom Autobahnzubringer-Mitte als Bestandteil des Bebauungsplans in die Satzung aufzunehmen und die erforderlichen Schallschutzmaßnahmen im Planteil festzusetzen. Der Genehmigungsvermerk vom 23.10.1974 ist auf dem Lageplan vom 18.05.1971 angebracht. Dieser trägt die Bezeichnung „Deckblattplan, 2. Offenlage“ sowie die Unterschrift des Bürgermeisters ...; insoweit fehlt ein Datum. Nach der Erstellung des Gutachtens stimmte am 12.02.1975 der Bauausschuss der Beklagten der Ergänzung des Bebauungsplans zu.
10
Am 29.04.1975 beschloss der Gemeinderat der Beklagten den Bebauungsplan „bestehend aus der Planzeichnung mit Text vom 18.5.1971, ergänzt durch Deckblätter vom 9.5.1973 und vom 12.2.1975 - Anlage 1 -; dem Lärmschutzgutachten [...] - Anlage 2 -“. Der Gemeinderatsvorlage G-591 vom 14.04.1975 war als „Anlage 1“ ein DIN-A4 großer Lageplan beigefügt. Der Oberbürgermeister fertigte die entsprechende Satzung am 06.05.1975 aus. Am 15.05.1975 wurde die Genehmigung des Bebauungsplans in der Badischen Zeitung öffentlich bekanntgemacht.
11
Im Jahr 1987 leitete die Beklagte ein (vereinfachtes) Bebauungsplanänderungsverfahren ein, um für die Grundstücke des Klägers ein Gewerbegebiet festzusetzen. Dieses Verfahren gelangte nicht zum Abschluss. Aus einem Aktenvermerk des Rechtsamts der Beklagten vom 13.12.1996 geht hervor, dass die Beklagte in der Folge erwogen hatte, dass der Bebauungsplan mittlerweile funktionslos geworden sein könnte. Das Bauordnungsamt teilte daraufhin mit, dass man eine Bebauungsplanänderungs- bzw. aufhebungsverfahren für notwendig erachte.
12
Im Zuge der geplanten Veräußerung von drei Reihenhäusern der „...“-Siedlung im Jahr 2005 hielt das Bauordnungsamt der Beklagten an seiner Auffassung fest, dass es eine Bebauungsplanänderung für erforderlich halte, wenn in der Folge fehlenden Erweiterungsbedarfs, Teilbereiche aus der Gemeinbedarfsfläche herausgenommen werden sollten. Das Schul- und Sportamt der Beklagten teilte daraufhin mit, dass eine Erweiterung des ...-Gymnasiums derzeit nicht vorgesehen sei, weshalb es dem Verkauf der Reihenhäuser zustimmte. Letztlich verzichtete die Beklagte aufgrund „politischer Brisanz und fehlender Dringlichkeit“ auf die Änderung des Bebauungsplans (Ergebnisvermerk vom 30.06.2005). Aus städtebaulicher Sicht könne auf die Erweiterungsflächen für das ...-Gymnasium nicht vollständig verzichtet werden. Dabei sei jedoch eine Erweiterung in Richtung ... Straße/... Straße vorzugswürdig, da der Denkmalschutz der „...“-Siedlung einer dortigen Erweiterung entgegenstehe.
13
In der Begründung der Änderung für den Bebauungsplan betreffend das „...-Gelände“ in der Gemeinderatssitzung vom 25.02.2014 (Anlage 5 zur Drs. G-14/041) heißt es unter anderem: „Nach dem im Jahre 1975 in Kraft getretenen Bebauungsplan ... ist der östlich an den ...-Bau bzw. an den Verkehrsanschluss des Autobahnzubringer Mitte (u.a. ...-Häuser) angrenzende Bereich als Erweiterungsfläche Schule (...-Gymnasium) vorgesehen. In dem 1971 beschlossenen Bebauungsplan ..., ..., wurde weiterhin bereits eine fünfgeschossige Bebauung festgesetzt. Eine Sicherung des Wohnstandorts war bereits zu diesem Zeitpunkt kein stadtentwicklungspolitisches Ziel. Inzwischen ist eine Erweiterung des Schulstandortes in dem planungsrechtlich vorbereiteten Maß unwahrscheinlich geworden, so dass die aktuelle Bebauungsplanänderung größtmögliche Rücksicht auf die Bestandsnutzung nimmt bei gleichzeitiger Umsetzung der erläuterten städtebaulichen Ziele für den Entwicklungsbereich ....“
14
Gegen die Baugenehmigung für das neue „...“-Gebäude ist der Kläger in der Folge (erfolglos) im Wege eines Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz vorgegangen (VG Freiburg, Beschl. v. 17.10.2014 - 4 K 1451/14 -; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.01.2015 - 3 S 2225/14 -).
15
Bereits 2017 reichte der Kläger eine erste Bauvoranfrage bei der Beklagten ein. Mit Schreiben vom 04.08.2017 teilte diese ihm mit, dass ein Bauvorbescheid nicht erteilt werden könne, da sein geplantes Vorhaben in Widerspruch zu den Festsetzungen des Bebauungsplans stehe. Eine Befreiung könne nicht gewährt werden, da eine solche die Grundzüge der Planung tangierte.
16
Mit Schreiben vom 01.04. und 21.06.2019 wandte sich der Kläger an das Referat für bezahlbares Wohnen der Beklagten und regte eine ämterübergreifende Koordination zur Klärung der bauplanungsrechtlichen Situation an. Auch wandte sich der Kläger mit weiterem Schreiben vom 25.10.2019 in vorliegender Angelegenheit an den Oberbürgermeister. Zwar stünde das Referat für bezahlbares Wohnen dem Vorhaben positiv gegenüber, das Amt für Schule und Bildung gebe die Flächen allerdings nicht frei. Jedoch könne es auch keinen konkreten Bedarf für diese benennen.
17
Am 29.11.2019 beantragen der Kläger und seine Ehefrau einen Bauvorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit von Wohn- und Büronutzung bzw. einer Mischnutzung für einen geplanten Neubau eines (mehrstöckigen) Wohn- und Bürohauses auf ihren beiden Grundstücken. Die Beklagte bescheinigte mit Schreiben vom 19.12.2019 die Vollständigkeit der Antragsunterlagen und führte eine Nachbarbeteiligung durch. Über den Antrag hat sie bislang nicht entschieden.
18
Mit Schreiben vom 16.12.2019 teilte das Referat für bezahlbares Wohnen der Beklagten dem Kläger mit, dass eine Neubebauung auf seinen Grundstücken nicht in Betracht komme. Nach einer dezernatsübergreifenden Rücksprache mit den Fachämtern scheide auch eine Änderung des Bebauungsplans aus. Durch die Aufgabe von Gemeinbedarfsflächen, insbesondere im innerstädtischen, bereits dicht bebauten Gebieten, würde die langfristige Möglichkeit entfallen, eine Gemeinbedarfsnutzung realisieren zu können. Diesen Optionsflächen komme jedoch gerade in der Zeit der Nachverdichtung eine wichtige Rolle zu.
19
Der Kläger hat am 20.03.2020 Klage erhoben. Er trägt vor: Der Bebauungsplan sei unwirksam. Der Lageplan sei nicht wirksam ausgefertigt. Auch bestehe keine gedankliche Schnur vom Satzungsbeschluss zum Lageplan. Der Bebauungsplan sei auch materiell-rechtlich unwirksam. Er setze für die Grundstücke der „...“-Siedlung überbaubare Flächen fest. Allerdings seien die dort verbliebenen Häuser bereits kraft Gesetzes Kulturdenkmäler, sodass sie nicht zerstört oder beseitigt werden dürften. Die Festsetzung könnten die „abwägungsfesten“ fachrechtlichen Bindungen nicht verdrängen; sie seien daher funktionslos. Dies sei auch die Rechtsauffassung des Rechtsamts noch zu Beginn der 2000er Jahre gewesen. Eine Teilerhaltung komme nicht in Betracht, weil damit das Planungsziel einer 32.500 qm großen Fläche für den Schulbetrieb noch weitreichender verfehlt werde. Auch verstoße die Festsetzung der Gemeinbedarfsfläche gegen die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung. Es handele sich um eine „45jährige Bausperre“. Bereits der errechnete Flächenbedarf beruhe auf falschen Annahmen. Heilungsvorschriften seien insoweit nicht anwendbar. Zwar sei die Festsetzung eine Enteignungsgrundlage, ausreichende Gründe für eine Enteignung lägen jedoch nicht vor. Auch die Planbegründung gebe hierzu nichts her. Zum Bedarf für einen Kindergarten finde sich in der Abwägung nichts. Ferner spreche für die Unwirksamkeit der Festsetzung, dass von dieser bis heute kein Gebrauch gemacht worden sei. Ungeachtet dessen sei die Festsetzung von Gemeinbedarfsflächen allerdings unwirksam, weil sie mittlerweile außer Kraft getreten (funktionslos) sei. In den letzten 45 Jahren sei nicht einmal erwogen worden, ein Übernahmebegehren oder einen Antrag auf Enteignung zu stellen. Es sei aktenkundig, dass ein (konkreter) Bedarf für die Flächen nie bestanden habe und ein solcher auch nicht bestehe. Die gesetzliche Grundlage für die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche rechtfertige keine Bodenbevorratung ohne konkrete Aussicht auf Nutzung. In einem solchen Fall sei die Gemeinde verpflichtet, die Gemeinbedarfsfläche aufzuheben. Der Bebauungsplan könne damit seine städtebauliche Ordnungsfunktion offensichtlich und dauerhaft nicht mehr erfüllen. Schließlich sei auch die festgesetzte Stichstraße als Zufahrt zu der vorgehaltenen Gemeinbedarfsfläche nicht ausgeführt worden, sodass dieser die Erschließung fehle. Damit sei die von ihm angestrebte Bebauung im Rahmen des § 34 BauGB zulässig.
20
Der Kläger beantragt,
21
die Beklagte zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen.
22
Die Beklagte beantragt,
23
die Klage abzuweisen.
24
Sie trägt vor: Dem Bauvorhaben stünden die Festsetzungen des Bebauungsplans entgegen. Dieser sei wirksam. Der Satzungstext, den der Gemeinderat der Beklagten in der Sitzung vom 29.04.1975 beschlossen habe, sei am 06.05.1975 vom damaligen Oberbürgermeister der Beklagten ordnungsgemäß ausgefertigt worden. In diesem werde ausdrücklich auf die Planzeichnung mit Text vom 18.05.1971, ergänzt durch Deckblätter vom 09.05.1973 und vom 12.02.1975 Bezug genommen. Dadurch werde die erforderliche „gedankliche Schnur“ hergestellt. Die Festsetzungen seien auch nicht unwirksam. Die „...“-Siedlung sei erst 1983 – und damit nach Aufstellung des Bebauungsplans – in die Liste der Kulturdenkmale eingetragen worden. Zudem genössen die Belange des Denkmalschutzes in der Bauleitplanung keinen absoluten Vorrang. Ein Abwägungsmangel sei wegen Ablaufs der Geltendmachungsfristen ohnehin unbeachtlich. Auch seien bei der Planaufstellung die Einwendungen des Rechtsvorgängers des Klägers berücksichtigt worden. Schließlich sei der Bebauungsplan auch nicht funktionslos geworden. Denn ein Großteil der festgesetzten Gemeinbedarfsfläche werde heute von den Schulgebäuden und Schulsportanlagen des ...-Gymnasiums belegt. Eine Erweiterung sei für die Zukunft nicht ausgeschlossen; eine Unwahrscheinlichkeit genüge insoweit nicht. Unbeachtlich sei auch, ob aktuell ein Bedarf gerade für eine Nutzung entsprechend der Zweckbestimmung bestehe. Auch werde ein Bebauungsplan nicht dadurch unwirksam, dass auf einer Teilfläche – der denkmalschutzrechtlichen Reihenhaussiedlung – seine Umsetzung ausgeschlossen sei. Zudem sei in diesem Fall hier allenfalls von einer räumlich begrenzten Funktionslosigkeit auszugehen, da dieses Teilgebiet räumlich abgegrenzt sei. Schließlich ergebe sich aus der Änderung des Flächennutzungsplans im Jahr 2007, dass sie an den Festsetzungen festhalten wolle. Im Übrigen habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschl. v. 30.01.2015 - 3 S 2225/14 -) bereits festgestellt, dass der Bebauungsplan nicht funktionslos geworden sei.
25
Wegen weiterer Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakten, die Verwaltungsakte (ein Band) sowie die Bebauungsplanakten (drei Bände) und die zugehörige Hauptamtsakte (ein Band) der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
26
Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft und auch sonst, als Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO), zulässig.II.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft und auch sonst, als Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO), zulässig.
II.
27
Sie ist auch begründet, denn der Kläger hat einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheids aus § 57 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO), sein Vorhaben ist im Umfang der nachgefragten Art der baulichen Nutzung – Wohn- und Büronutzung bzw. Mischnutzung – bauplanungsrechtlich zulässig.
28
1. Der Bebauungsplan „...“ ist nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden und daher unwirksam. Damit können dessen Festsetzungen, wonach für die Grundstücke des Klägers weit überwiegend eine Gemeinbedarfsfläche „Schule/Kindergarten“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ausgewiesen wird, dem Vorhaben des Klägers nicht entgegenstehen. Dies ergibt sich aus Folgendem:
29
a) Für die Beurteilung der Wirksamkeit des Bebauungsplans „...“ ist allein auf den (zweiten) Satzungsbeschluss vom 29.04.1975 und die entsprechende von der Beklagten vorgelegte Ausfertigung der Satzung durch den damaligen Oberbürgermeister ... vom 06.05.1975 abzustellen. Offenbleiben kann, ob der Gemeinderat im April 1975 den Bebauungsplan – unabhängig davon, ob dies überhaupt ohne Weiteres zulässig gewesen wäre – neu beschlossen oder nur einen sogenannten Beitrittsbeschluss zu den Auflagen des Regierungspräsidiums gefasst hat, da aufgrund der Auflagen des Regierungspräsidiums in jedem Fall eine erneute vollständige Ausfertigung erforderlich war (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.10.2004 - 1 KN 155/03 -, NVwZ-RR 2005, 162; Beschl. v. 09.05.2014 - 9 LA 147/12 -, juris Rn. 16).
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b) Die Wirksamkeit eines Bebauungsplans setzt seine Ausfertigung voraus, also die Bestätigung, dass sein Inhalt mit dem vom Satzungsgeber Beschlossenen übereinstimmt (sog. Authentizitätsfunktion), was sich für Satzungen unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 GG, Art. 23 Abs. 1 LV BW) ergibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.05.1991 - 4 NB 26.90 -, juris; VGH Bad.-Württ, Urt. v. 09.02.2009 - 3 S 2290/07 -, juris Rn. 25).
31
Zu diesem Zweck muss im Grundsatz der gesamte Bebauungsplan nach Beschlussfassung und vor seiner Bekanntmachung vom (Ober-)Bürgermeister der planenden Gemeinde oder von einem Beigeordneten, der selbst ausfertigungsberechtigt ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.12.1994 - 8 S 1948/94 -, VBlBW 1995, 207), unterschrieben sein.
32
Dabei genügt es zur ordnungsgemäßen Ausfertigung eines Bebauungsplans, dass der Satzungstext oder das den Satzungsbeschluss enthaltende Gemeinderatsprotokoll vom (Ober-)Bürgermeister eigenhändig unterschrieben und nicht auch die Planbestandteile selbst ausgefertigt wurden (VGH Bad-Württ., Beschl. v. 20.01.1995 - 8 S 1806/94 -, juris; Urt. v. 24.09.1996 - 3 S 213/94 -, juris Rn. 15 ff.; Urt. v. 19.09.2006 - 8 S 1989/05 -, juris Rn. 33; Urt. v. 09.02.2009 - 3 S 2290/07 -, juris Rn. 25).
33
Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass durch eindeutige Angaben im Satzungstext oder auch auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit des Plans zur Satzung ausgeschlossen und damit eine Art ‚gedankliche Schnur‘ hergestellt wird. Dafür genügt insbesondere, wenn in der Satzung auf einen bestimmten, genau bezeichneten Plan Bezug genommen wird und kein Zweifel bestehen kann, welcher Plan damit gemeint ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.05.1990 - 5 S 3064/88 -, juris Rn. 22). Entscheidend ist also, dass in dem Satzungsbeschluss in einer Weise auf sonstige Bestandteile der Satzung, insbesondere den Lageplan Bezug genommen wird, die Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen bzw. Missverständnisse bezüglich des Inhalts des Bebauungsplans ausschließt (vgl. VGH Bad-Württ., Urt. v. 24.09.1993 - 5 S 800/92 -, juris Rn. 26; Urt. v. 09.02.2009 - 3 S 2290/07 -, juris Rn. 25 f.). Letzteres ist wegen des Gebots der Rechtssicherheit und Normklarheit vor allem deshalb erforderlich, weil insbesondere Lagepläne im Laufe eines Bebauungsplanverfahrens geändert werden und nicht jede Änderung in den endgültigen Satzungsbeschluss einfließen muss (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.09.1996 - 3 S 213/94 -, juris Rn. 17). Auch kann dem Gebot der Normenklarheit nicht entsprochen sein, solange sich widersprechende Planausfertigungen existieren (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.09.2020 - 5 S 1837/18 -, juris Rn. 71); es sei denn, es handelt sich um geringfügige, offensichtliche Abweichungen, die Zweifel am Willens des Satzungsgebers nicht zu begründen vermögen (vgl. OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 01.07.2008 - OVG 1 A 1.07 -, juris).
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Ein solch eindeutiger Zusammenhang kann neben eindeutigen Bezeichnungen (z.B. „Fassung zum Satzungsbeschluss“, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.01.2013 - 5 S 913/11 -, juris Rn. 58) etwa auch durch die Benennung des Fertigers des Plans (mit Datumsangabe der Fertigung) im Normtext hergestellt werden (VGH Bad-Württ. Urt. v. 11.10.1994 - 5 S 3142/93 -, juris; Urt. v. 19.09.2006 - 8 S 1989/05 -, juris Rn. 34). Auch ein mit Datum und Unterschrift des zuständigen Beamten versehenen Genehmigungsvermerk der Aufsichtsbehörde auf dem Lageplan, der selbst keine Ausfertigung darstellt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.08.1984 - 5 S 3119/83 -, NVwZ 1985, 206), soll im Einzelfall ein Indiz darstellen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.03.1993 - 5 S 3056/92 -, juris Rn. 23; Nds. OVG, Urt. v. 14.07.1993 - 1 L 6230/92 -, juris Rn. 23). Auch kann im Falle eines unterzeichneten Protokolls einer Gemeinderatssitzung ausreichend sein, dass dieses wiederum auf eine Gemeinderatsdrucksache Bezug nimmt, in der das betreffende Bebauungsplanverfahren genau bezeichnet wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.03.1999 - 8 S 2854/98 -, juris Rn. 17; Urt. v. 11.02.2016 - 5 S 1389/14 -, juris Rn. 59 ff.).
35
Der Authentizitätsfunktion der Ausfertigung genügt es allerdings nicht, wenn der Satzungstext selbst keine irgendwie gearteten Hinweise auf den Planverfasser, den Zeitpunkt der Erstellung o.ä. enthält, da es dann an der „gedanklichen Schnur“, die es ermöglichen könnte, die nicht ausgefertigten Pläne und Karten als Bestandteil des schriftlichen Teils der Rechtsverordnung zu identifizieren, fehlt (so für eine Verordnungstext unter Inbezugnahme eines „Plans“ und einer „Karte“, VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.10.1991 - 8 S 1543/91 -, juris Rn. 24; „Bebauungsplan im Maßstab 1:1.000“ bei fehlendem Lageplan nicht hinreichend, Beschl. v. 11.10.1994 - 5 S 3142/93 -, juris Rn. 30; „Übersichtskarten“, „Detailkarten“ und „Flurkarten“, Beschl. v. 30.07.1996 - 5 S 1486/95 -, Rn. 36; „Anlagen“, Bayer. VGH, Urt. v. 28.10.2014 - 15 N 12.1633 -, juris Rn. 43; Urt. v. 28.10.2014 - 15 N 15.1633 -, juris Rn. 43). Auch nicht ausreichend ist es, wenn sich der Zusammenhang (nur) aus allen erforderlichen Unterlagen über mehrere Verweisungsstufen ermittelt lässt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.11.2017 - 5 S 1003/16 -, juris Rn. 43; VG Stuttgart, Urt. v. 15.03.2016 - 10 K 1251/13 -, juris Rn. 63; vgl. zum Ganzen, Schenk, VBlBW 1999, 161; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, 138. EGL 2020, § 10 Rn. 104 ff.; Ziegler, DÖV 2020, 731).
36
c) Diesen Anforderungen genügt der Bebauungsplan „...“ der Beklagten nicht.
37
aa) Zunächst ist die auf den 18.05.1971 datierte Planzeichnung „Deckblattplan 2. Offenlage“ selbst nicht wirksam ausgefertigt worden. Zwar enthält sie die Unterschrift des damaligen Baubürgermeisters ..., also eines ausfertigungsberechtigten Beigeordneten, nicht aber eine Datierung dieser Unterschrift oder sonstige Merkmale, die darauf schließen ließen, dass diese Unterschrift nach dem Satzungserlass erfolgt wäre (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.05.1990 - 5 S 3064/88 -, juris Rn. 22; Urt. v. 24.01.2013 - 5 S 913/11 -, juris Rn. 58). Vielmehr deutet die bereits angebrachte Unterschrift des Baubürgermeisters auf der ebenfalls auf den 18.05.1971 datierten Planzeichnung „Bebauungsplan I. Offenlage“, die gerade nicht in Kraft getreten ist, darauf hin, dass die Unterschrift möglicherweise bereits vor dem Satzungsbeschluss angebracht worden ist.
38
bb) Auch kann keine zweifelsfreie „gedankliche Schnur“ zwischen der ausgefertigten Satzung vom 06.05.1975 und der vorgelegten Planzeichnung „Deckblattplan 2. Offenlage“ vom 18.05.1971 hergestellt werden. Die darin enthaltenen Änderungen sind ausgehend vom Satzungstext nicht auf eine Weise in Bezug genommen, die Zweifel an der Zugehörigkeit des Plans zum Satzungstext ausschließen. Dies ergibt sich aus Folgendem:
39
Der Satzungstext beschreibt den zugehörigen Lageplan wie folgt: „Planzeichnung mit Text vom 18.5.1971, ergänzt durch Deckblätter vom 9.5.1973 und vom 12.2.1975 - Anlage 1 -“. Der vorgelegte „Deckblattplan“ trägt zwar das Plandatum „18.5.1971“ und (wohl) auch den Zusatz „Anlage 1“ (am rechten Planrand, Mitte, wohl überklebt). Dies genügt für eine Zuordnung allerdings nicht, da die Bezeichnung als „Anlage 1“, von der während des Aufstellungsverfahrens – wie etwa die abweichende „Anlage 1“ zur Beschlussvorlage G-591 zeigt – mehrere existierten, nicht hinreichend individualisiert ist. Vor allem aber lassen sich ergänzende „Deckblätter vom 9.5.1973 und 12.2.1975“ nicht zweifelsfrei zuordnen: Es sind insgesamt drei Deckblätter sichtbar auf dem Plan angebracht worden. So wurde im westlichen Plangebiet eine Baugrenze verschoben und die Gemeinbedarfsfläche „Schule“ um den Bedarf „Kindergarten“ erweitert. Beide Deckblätter sind zwar mit einem Stempel der Beklagten, aber nicht mit einem Datum versehen. Weiterhin wurden die „Lärmschutzeinrichtungen gemäß Lärmschutzgutachten P 102/74 vom 5.2.1975“ als Deckblatt, ohne Stempel und Datum, der Planzeichnung hinzugefügt. Dabei dürfte es sich aufgrund der Inbezugnahme des Lärmschutzgutachtens wohl um das Deckblatt vom 12.2.1975 handeln; zweifelsfrei nachvollziehbar ist dies jedoch nicht. Dass eine „gedankliche Schnur“ auch dann hergestellt werden kann, wenn Änderungen am Plan erst noch nach dem Satzungsbeschluss vorzunehmen sind, erscheint überdies zweifelhaft. Eine Zuordnung der Planzeichnung nur ausgehend von der Beschreibung im Satzungstext unter Berücksichtigung der darin bezeichneten Deckblätter ist auch sonst, etwa anhand andere Spezifizierungen und der Daten im Plankopf, nicht zweifelsfrei möglich.
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Zwar spricht einiges dafür, dass ein (der) mit dem Genehmigungsvermerk des Regierungspräsidiums versehene „Deckblattplan 2. Offenlage“ dem Gemeinderat bei seiner Beschlussfassung am 29.04.1975 vorlag. Mit einer der Authentizitätsfunktion der Ausfertigung genügenden Gewissheit ergibt sich das aus dem Satzungsbeschluss aber nicht und auch nicht aus dem vom Oberbürgermeister unterschriebenen Protokoll der Gemeinderatssitzung. Vielmehr lassen sich die im Laufe des Verfahrens erfolgten Änderungen der Planzeichnung vom 18.05.1971 nur unter Zuhilfenahme der umfassenden Planungsunterlagen nachbilden und zuordnen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.11.2017 - 5 S 1003/16 -, juris Rn. 43; VG Stuttgart, Urt. v. 15.03.2016 - 10 K 1251/13 -, juris Rn. 71). Zwar lässt sich aus den vorgelegten Akten der Beklagten durchaus nachvollziehen, dass der Gemeinderat am 02.04.1974 eine umfassend geänderte Fassung beschlossen haben muss, der dann wohl in der Planzeichnung als „Deckblattplan 2. Offenlage“ und in der Satzung als „Planzeichnung mit Text vom 18.5.1971, ergänzt durch Deckblätter vom 9.5.1973“ bezeichnet worden sein dürfte. Bereits dieser Umstand erschwert die Zuordnung aber erheblich. Diese Fassung dürfte nach der (zweiten) Offenlage mit Gemeinderatsbeschluss vom 02.07.1974 um die vorgeschlagenen Änderungen – gemeint gewesen sein dürften die veränderte Baugrenze im westlichen Plangebiet sowie die konkretisierte Gemeinbedarfsfläche – ergänzt worden sein. Dass es sich bei den „Deckblättern vom 9.5.1973“ bereits um diese beiden Änderungen gehandelt haben könnte, ergibt sich aus den Akten aber nicht. Vielmehr „sind“ ausweislich des Gemeinderatsprotokolls vom Juli 1974 die in der Gemeinderatsvorlage G-451 „vorgeschlagenen Änderungen“ in „ein Deckblatt aufzunehmen“. Im Satzungstext wird auf diese Änderungen, die im Jahr 1974 erfolgt sein müssen, allerdings kein Bezug genommen. Auch der auf dem Plan angebrachte Genehmigungsvermerk des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.10.1974 lässt keine eindeutige Zuordnung zu, da dieser keine Aussage über die vom Gemeinderat etwa beschlossene Zuordnung trifft und ihm im Übrigen auch keine Abschlussfunktion zukommt, da der Bebauungsplan gerade im Nachgang hierzu nochmals geändert worden ist. Dass dem Gemeinderat der „Deckblattplan 2. Offenlage“ bei der Beschlussfassung im Juli 1975 vorgelegen hat, ergibt sich schließlich auch nicht etwa zweifelsfrei daraus, dass der Beschlussvorlage für diese Gemeinderatssitzung (G-591) als „Anlage 1“ ein Lageplan beigefügt war, der hinsichtlich der wesentlichen Festsetzungen mit dem „Deckblattplan 2. Offenlage“ übereinstimmt. Denn dabei handelt es sich offensichtlich um eine Kopie einer hiervon abweichenden Fassung des Lageplans, wie sich ohne Weiteres etwa aus den fehlenden Stempeln auf den Deckblättern oder der andersartigen Eintragung der Lärmschutzmaßnahme ergibt, sodass der Eindruck verstärkt wird, dass möglicherweise eine weitere Fassung des Lageplans existierte.
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d) Aufgrund der nicht genügenden Ausfertigung des Bebauungsplans „...“ kann offenbleiben, ob dieser aus materiell-rechtlichen Gründen unwirksam (geworden) ist.
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Der Kläger hat insoweit in der mündlichen Verhandlung vor allem darauf hingewiesen, dass der Bedarf für eine Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche „Kindergarten“ und „Schule“, sofern er bei Satzungsbeschluss bestanden habe, jedenfalls heute nicht mehr angenommen werden könne, da mittlerweile 45 Jahre verstrichen seien, ohne dass die Beklagte von der Festsetzung Gebrauch gemacht habe und ohne dass auch heute konkrete Planungen für die Errichtung eines Kindergartens oder für eine Erweiterung des ...-Gymnasiums ersichtlich seien. Auch stehe einer Umsetzung heute der Denkmalschutz der „...“-Siedlung entgegen. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung insoweit auf den absehbar stark steigenden Bedarf für Schülerplätze an Gymnasien in ... allgemein hingewiesen.
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Hierzu bemerkt die Kammer nur: Der Wegfall eines bei Satzungsbeschluss entsprechend dem § 1 Abs. 3 BauGB hinreichend erforderlichen Gemeinwohlbedarfs (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.02.2014 - 3 S 207/13 -, juris) in späterer Zeit kann eine Funktionslosigkeit einer Festsetzung im Bebauungsplan – auch nach langer Zeit – für sich betrachtet nicht begründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.2004 - 4 C 3.03 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.08.1990 - 8 S 1215/90 -, juris). Denn die Verwirklichung des Gemeinwohlbedarfs bleibt, gleich ob eine dem entgegenstehende private Bebauung vor oder nach der Beschlussfassung über den Bebauungsplan erfolgt ist bzw. erfolgt, stets möglich, indem der Träger des Gemeinwohls das Grundstück erwirbt, sei es durch Kauf oder durch Enteignung. Insoweit unterscheidet sich dieser Sachverhalt von solchen, bei denen ein Funktionsloswerden eines Bebauungsplans angenommen wird, weil im Plangebiet entgegen den getroffenen Festsetzungen bauliche Vorhaben genehmigt oder geduldet werden, welche auf unabsehbare Zeit einer Verwirklichung der Festsetzungen des Plans entgegenstehen. Nichts anderes dürfte sich aus dem Umstand ergeben, dass die „...“-Siedlung denkmalgeschützt ist, weil dies vor allem das einzelne Vorhaben und weniger die Planung als solche betrifft; einer Planverwirklichung stünde dies daher nicht grundsätzlich auf unabsehbare Zeit entgegen (vgl. Bayer. VGH, Urt. v. 30.10.1986 - 2 B 86.01790 -, BayVBl 1987, 210, 212; zum Naturschutzrecht BVerwG, Beschl. v. 25.08.1997 - 4 NB 12.97 -; Beschl. v. 09.02.2004 - 4 BN 28.03 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.12.2003 - 3 S 2827/02 -; jeweils juris; zum Verhältnis zwischen Bauplanungsrecht und Denkmalschutz u.a.: BVerwG, Urt. v. 18.05.2001 - 4 CN 4.00 -, juris; OVG Berl.-Brbg. - OVG 2 B 26.10 -, juris; Strobl/Sieche/Kemper/Rothemund, DSchG Bad.-Württ., 4. Aufl. 2019, § 8 Rn. 6).
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Festsetzungen eines Bebauungsplans können jedoch – in wohl eher seltenen Fällen – auch dann außer Kraft treten, wenn sie unter veränderten Umständen – etwa als Folge einer im Ergebnis schlechterdings nicht mehr vertretbaren (disproportionalen) Abwägung der betroffenen Belange – nicht mehr vertretbar sind. Dies kommt in Betracht, wenn eine Festsetzung deshalb vollständig den gebotenen Interessenausgleich verfehlt, weil sich die durch sie bewirkte Eigentumsbeschränkung schlechthin nicht mehr durch städtebauliche Gründe rechtfertigen lässt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.06.2010 - 5 S 2986/08 -, VBlBW 2011, 103 = juris Rn. 31, 35, m.w.N. sowie BVerfG, Beschl. v. 15.09.2011 - 1 BvR 2232/10 -, NVwZ 2012, 429; vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, juris). Insoweit könnte es darauf ankommen, ob die Beklagte, was sie bislang nicht substantiiert dargetan hat, in absehbarer Zeit auf die Erweiterungsfläche auf den Grundstücken des Klägers zugreifen würde, und ob sie ggf. darauf zu verweisen wäre, ihren allgemeinen Erweiterungsbedarf für Schülerplätze an Gymnasien an anderer Stelle auf ihr gehörenden oder von ihr leichter zu erwerbenden Grundstücken zu decken. Demgegenüber wäre an dieser Stelle der vom Kläger in den Vordergrund gerückte Umstand, dass er in der Lage und bereit wäre, in Freiburg dringend benötigten Wohnraum in erheblichem Umfang auf seinen Grundstücken zu schaffen, wohl nicht zu berücksichtigen. Dies ist wohl eher allein eine Frage der Abwägung, welche der Gemeinderat der Beklagten in einem Verfahren auf Änderung des Bebauungsplans einzubeziehen hätte.
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2. Ist demnach der Bebauungsplan „...“ unwirksam, ist das Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig. Seine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit richtet dann nach dem für den unbeplanten Innenbereich maßgeblichen § 34 BauGB. Da es sich bei der näheren Umgebung der Vorhabengrundstücke um eine Mischgebiet im Sinne des § 6 BauNVO mit Wohngebäuden (Grundstücke FlSt.-Nrn. ...), Geschäfts- und Bürogebäuden (Grundstücke FlSt.-Nrn. ...) sowie Anlagen für soziale bzw. sportliche Zwecke (...-Gymnasium, Grundstück FlSt.-Nr. ...) handelt, ist dort sowohl eine Wohnnutzung als auch Büronutzung bzw. eine entsprechende Mischnutzung bauplanungsrechtlich allgemein zulässig (§ 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 6 Abs. 2 BauNVO).III.
2. Ist demnach der Bebauungsplan „...“ unwirksam, ist das Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig. Seine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit richtet dann nach dem für den unbeplanten Innenbereich maßgeblichen § 34 BauGB. Da es sich bei der näheren Umgebung der Vorhabengrundstücke um eine Mischgebiet im Sinne des § 6 BauNVO mit Wohngebäuden (Grundstücke FlSt.-Nrn. ...), Geschäfts- und Bürogebäuden (Grundstücke FlSt.-Nrn. ...) sowie Anlagen für soziale bzw. sportliche Zwecke (...-Gymnasium, Grundstück FlSt.-Nr. ...) handelt, ist dort sowohl eine Wohnnutzung als auch Büronutzung bzw. eine entsprechende Mischnutzung bauplanungsrechtlich allgemein zulässig (§ 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 6 Abs. 2 BauNVO).
III.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.IV.
47
Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.
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Beschluss vom 06.11.2020
49
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 60.000,- EUR festgesetzt (vgl. Nrn. 9.1.1.3 und 9.2 des Streitwertkatalogs 2013 [6 x 10.000,- EUR]). Denn im vorliegenden Verfahren ist die Klage letztlich auf die Erteilung eines Bauvorbescheids für ein (wohl) sechsstöckiges Wohn- und Gewerbegebäude gerichtet, die allein von der Frage abhängt, ob das Grundstück überhaupt bebaut werden darf; für eine Reduzierung auf einen Bruchteil ist deshalb kein Raum (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.11.2019 - 5 S 1704/19 -, NVwZ-RR 2020, 615; Beschl. v. 26.04.2017 - 5 S 1516/16 -, juris).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 75 VwGO
§ 6 BauNVO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 23 Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 162
NVwZ 1985, 206
DÖV 2020, 731
BayVBl 1987, 210, 212
NVwZ 2012, 429
NVwZ-RR 2020, 615
4 K 1451/14
3 S 2225/14
1 KN 155/03
9 LA 147/12
4 NB 26.90
3 S 2290/07
8 S 1948/94
8 S 1806/94
3 S 213/94
8 S 1989/05
5 S 3064/88
5 S 800/92
5 S 1837/18
1 A 1.07
5 S 913/11
5 S 3142/93
5 S 3119/83
5 S 3056/92
1 L 6230/92
8 S 2854/98
5 S 1389/14
8 S 1543/91
5 S 1486/95
15 N 12.16
15 N 15.16
5 S 1003/16
10 K 1251/13
3 S 207/13
4 C 3.03
8 S 1215/90
2 B 86.01
4 NB 12.97
4 BN 28.03
3 S 2827/02
4 CN 4.00
2 B 26.10
5 S 2986/08
1 BvR 2232/10
4 BN 1.13
5 S 1704/19
5 S 1516/16