Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-05, Aktenzeichen OVG 6 B 2.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0605.OVG6B2.12.0A

Tenor:
Hinsichtlich des im Tatbestand unter Nr. 33 aufgeführten Bildträgers ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Mai 2011 wirkungslos.
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Mai 2011 teilweise geändert.
Der Bescheid der Beklagten vom 25. Juli 2008 in der Gestalt des Teilwiderspruchsbescheides vom 6. September 2010 wird auch insoweit aufgehoben, als die im Tatbestand aufgeführten Bildträger unter den Nummern 4, 18, 19, 25, 28 und 31 erfasst sind. Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin zurückgewiesen.
Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Klägerin zu einem Viertel und die Beklagte zu drei Vierteln.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer filmförderungsrechtlichen Abgabe. Die Beteiligten streiten darüber, ob bestimmte Bildträger der Filmabgabe unterliegen.
Die Klägerin ist ein Unternehmen der Film- bzw. Videowirtschaft. Unter anderem vertrieb bzw. vertreibt sie Bildträger (fast ausschließlich DVDs) mit den folgenden Titeln:
1. Adobe Towns2. American Chopper Staffel 1 - 3, Vol. 43. BBC - Space Race - Wettlauf zum Mond4. BBC - Deep Ocean5. BBC - Hannibal, der Albtraum Roms6. BBC - Mythos Ägypten7. BBC - Space Odyssey - Mission zu den Planeten8. BBC - Superstorm - Hurrikan außer Kontrolle9. BBC - Supervulkan10. Brennendes Indien11. Das Diät-Duell12. Der gefährlichste Job Alaskas - Komp. 1. Staffel13. Die Drachenjäger - Dragonhunters Vol. 114. Die Erde von oben - Ein kostbares Geschenk15. Die Ludolfs - 4 Brüder auf dem Schrottplatz16. Discovery Channel - Everest - Spiel mit dem Tod17. Discovery Channel - Nostradamus18. Galileo - Extreme Jobs19. Glastonbury20. Hoffen zwischen Leben und Tod21. Kalte Heimat22. Maria von Nazareth23. Mätressen - Die geheime Macht der Frauen24. Miami Ink - Tattoos fürs Leben25. Michael Hutchence - The Loved One26. Perfect Disaster - Wenn die Natur Amok läuft27. Pompeji - Der letzte Tag28. Punk Attitude29. Sturm über Washington30. Tarka31. The Beatles - Beatles´ Biggest Secret32. Unsere 50er Jahre - Wie wir wurden, was wir sind33. Der Wolf und die sieben Geißlein34. Von den Sockeln
Mit Bescheid vom 25. Juli 2008 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin hinsichtlich 82 näher bezeichneter Bildträger, darunter die zuvor genannten, eine Filmabgabe zu entrichten habe. Der gesetzlich vorgesehene Ausnahmetabestand von der Abgabepflicht für sog. Special-Interest-Programme werde von diesen Filmen nicht erfüllt. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch und übersandte Inhaltsangaben zu den 82 Titeln. Den Widerspruch wies die Filmförderungsanstalt mit (Teil-) Widerspruchsbescheid vom 6. September 2010 hinsichtlich der zuvor genannten 34 Bildträger zurück.
Hiergegen richtet sich die am 6. Oktober 2010 erhobene Klage, mit der die Klägerin im Wesentlichen geltend macht, die aufgeführten 34 Filme erfüllten den Tatbestand des § 66a Abs. 1 Satz 2 des Filmförderungsgesetzes - FFG -, wonach ausnahmsweise eine Befreiung von der Abgabepflicht bestehe. Die unter den Nummern 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 26, 27, 31 und 32 aufgeführten Bildträger seien der Vermittlung von Inhalten aus dem Bildungs-, Ausbildungs- bzw. Hobbybereich zuzuordnen und auf einen speziell interessierten Kreis zugeschnitten. Außerdem macht sie geltend, die unter den Nummern 1, 2, 3, 6, 12, 13, 15, 16, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 32, 33 und 34 aufgeführten Bildträger unterlägen ebenfalls nicht der Abgabepflicht, weil sie keine Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten enthielten. Insoweit komme es nicht auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers, sondern auf die Laufzeit der einzelnen darauf enthaltenen Filme an. Außerdem meint die Klägerin, sie verfüge hinsichtlich des unter Nummer 18 aufgeführten Titels nicht mehr über die Lizenzrechte. Schließlich rügt sie eine fehlende ausreichende Begründung des Bescheides und einen Verstoß der Filmabgabe gegen höherrangiges Recht. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit es die unter Nr. 10 „Brennendes Indien“, Nr. 21 „Kalte Heimat“, Nr. 22 „Maria von Nazareth“, Nr. 29 „Sturm über Washington“ und Nr. 30 „Tarka“ aufgeführten Bildträger betrifft.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage, soweit das Verfahren nicht übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, teilweise stattgegeben. Es hat den angefochtenen Bescheid vom 25. Juli 2008 in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 6. September 2010 insoweit aufgehoben, als er die unter den Nummern 1, 2, 3, 6, 12, 13, 15, 16, 20, 23, 24, 26, 27, 32, 33 und 34 aufgeführten Bildträger betrifft. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Rechtsgrundlage der Abgabenerhebung sei § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG. Die danach erforderliche Laufzeit von mehr als 58 Minuten beziehe sich nicht auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers bzw. die Gesamtlänge der auf einem Bildträger vorhandenen Filme oder Filmfolgen (mehrere Folgen einer Fernsehserie), sondern lediglich auf den einzelnen (auf einem Bildträger vorhandenen) Film. Die im Tatbestand aufgeführten Bildträger, soweit sie nicht in Nummer 2 des Tenors des Urteils aufgeführt seien, enthielten Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten und unterlägen demgemäß der Abgabepflicht. Die unter den Nummern 2, 13, 15, 24 und 27 aufgeführten Bildträger enthielten dagegen Filme mit einer Laufzeit von unter 58 Minuten. Die übrigen zuvor genannten Bildträger enthielten unstreitig mehrere Folgen einer Fernsehserie, deren einzelne Lauflänge unter 58 Minuten liege. Bei den Bildträgern unter den Nummern 1, 3, 6, 12, 16, 20, 23, 26, 32, 33 und 34 könne das Gericht mangels ausreichender Ermittlungen der Filmförderungsanstalt nicht feststellen, ob die einzelnen Teile des jeweiligen Films als zusammenhängender einheitlicher Film anzusehen seien bzw. welche exakte, zwischen den Beteiligten streitige Laufzeit der Film(teil) überhaupt habe, so dass die Kammer von der Möglichkeit nach § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO Gebrauch mache, den Bescheid zur weiteren Sachverhaltsaufklärung durch die Behörde aufzuheben. Soweit die Bildträger Filme mit einer Länge von mehr als 58 Minuten enthielten, unterlägen diese der Abgabepflicht; der Ausnahmetatbestand des § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG liege insoweit nicht vor. Special-Interest-Programme im Sinne der Vorschrift seien nur solche, die sich nicht von vornherein an ein allgemeines oder breites Publikum richteten, sondern an einen bestimmten beschränkten Zuschauerkreis, der sich nicht nur aus allgemeinem Interesse oder Unterhaltungsinteresse, sondern zur gezielten Wissensvermittlung für ein bestimmtes Thema aus dem Bereich Bildung, Hobby, Ausbildung oder Tourismus interessiere. Gegen die Einordnung als Special-Interest-Programm spreche es regelmäßig, wenn ein Film als Spielfilm oder Fernsehserie erschienen, spielfilmähnlich aufgemacht sei oder Spannung/Unterhaltung im Vordergrund stünden, wie dies etwa eine Beschreibung als Doku-Drama nahe lege. Damit solle gerade ein breiteres Publikum angesprochen werden und nicht nur ein eng begrenztes Spezialpublikum. § 66a FFG sei verfassungsgemäß. Es komme nicht darauf an, ob die Klägerin einen Nettoumsatz mit abgabepflichtigen Bildträgern von mehr als 50.000 Euro erziele, da die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid nicht eine Filmabgabe festgesetzt, sondern lediglich die Filmabgabepflicht dem Grunde nach festgestellt habe.
Hiergegen wenden sich sowohl die Beklagte als auch die Klägerin, mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Hinsichtlich des unter Nummer 33 aufgeführten Bildträgers „Der Wolf und die sieben Geißlein“ haben die Beteiligten anlässlich der mündlichen Verhandlung vor dem Senat den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Beklagte macht im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass sich die Laufzeit eines Bildträgers von mehr als 58 Minuten im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG nicht auf dessen Gesamtlaufzeit bzw. der Gesamtlänge der auf ihm vorhandenen Filme oder Filmfolgen beziehe, sondern lediglich auf den einzelnen (darauf vorhandenen) Film. Soweit das Verwaltungsgericht angenommen habe, dass bestimmte Filme dem Ausnahmetatbestand für sog. Special-Interest-Programme nach § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG unterlägen, sei ihm nicht zu folgen. Das Verwaltungsgericht habe den Bescheid im Hinblick auf einzelne Filme auch nicht zur weiteren Sachverhaltsaufklärung durch die Behörde nach § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO aufheben dürfen. Die Voraussetzungen hierfür hätten nicht vorgelegen.
Die Berufungsklägerin und Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Mai 2011 zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen sowie die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Die Berufungsbeklagte und Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Mai 2011 zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 25. Juli 2008 in der Gestalt des Teilwiderspruchsbescheides vom 6. September 2010 insgesamt aufzuheben sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht lege den Tatbestand der sog. Special-Interest-Programme zu eng aus. Indem es einen Special-Interest-Charakter als Gegensatz zu einem Unterhaltungscharakter konstruiere, führe es ein in § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG nicht enthaltenes Tatbestandsmerkmal ein. Das ergebe sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, sei wirklichkeitsfremd und spiegele ein antiquiertes Verständnis von filmischer Unterhaltung als Gegensatz von Bildung wider. Es sei auch nicht nachvollziehbar, inwiefern sich „unterhaltende Elemente“ ausschließlich an ein breites Publikum und inwiefern sich im Gegensatz hierzu „bildende Elemente“ ausschließlich an ein kleineres Publikum richten sollten. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts sei ein Film über historische Themen offenbar nur dann ein Special-Interest-Programm, wenn er im trockenen (akademischen) Stil oder im Volkshochschulbildungsstil gehalten sei und auf die Darstellung einzelner spektakulärer (spannender) Begebenheiten in informatorisch gestalteter Form verzichte. Damit entscheide nach Auffassung des Verwaltungsgerichts der Stil und die Art der Darstellung, in der das betreffende Thema filmisch behandelt werde, über die Abgabepflicht. Das sei zur Abgrenzung völlig ungeeignet. Im Übrigen sei § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG bei unterstellter Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfassungswidrig. Insoweit liege eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor, weil die Kinobetreiber und die Fernsehveranstalter die Abgabe ausschließlich für die Nutzung von Kinofilmen zu zahlen hätten, während die Videoanbieter die Abgabe auch für die Nutzung von Special-Interest-Programmen zahlen müssten. Hinsichtlich der einzelne Filme macht sie geltend, die Filme unter den Nummern 4, 5, 7, 8 und 9 seien von der BBC als eine neue Art Dokumentation publiziert worden, mit dem Ziel, einer möglichst großen Gruppe von Zuschauern Einblicke und Wissen in Geschichte, Natur, Geographie, Geologie und Wissenschaft zu vermitteln. Die Filme unter den Nummern 11 und 18 stammten aus TV-Magazinen und TV-Shows, die unstreitig nicht der Abgabepflicht unterlägen. Es sei nicht einzusehen, dass dies für die DVDs hierzu gelten solle. Die Filme unter den Nummern 19, 25, 28 und 31 seien Dokumentationen zu bestimmten Musikrichtungen und Musikern. Diese Filme richteten sich an ein begrenztes, an der jeweiligen Musikrichtung bzw. dem jeweiligen Musiker besonders interessiertes Publikum. Sie seien daher dem Hobbybereich zuzurechnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge sowie der Streitakte verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A. Hinsichtlich des im Tatbestand unter Nummer 33 aufgeführten Bildträgers war das Urteil des Verwaltungsgerichts für wirkungslos zu erklären, weil die Beteiligten den Rechtstreit insoweit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben (§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog in Verbindung mit § 173 VwGO).
B. Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Die Berufung der Klägerin ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid zu Recht teilweise aufgehoben. Er ist allerdings nicht nur in dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Umfang rechtswidrig, sondern darüber hinaus auch, soweit er die weiteren, im Entscheidungstenor aufgeführten Bildträger dem Grunde nach als abgabepflichtig ansieht. Soweit der Bescheid rechtswidrig ist, verletzt er die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Nur für die im Tatbestand dieses Urteils unter den Nummern 5, 7, 8, 9, 11, 14 und 17 aufgeführten Bildträger kommt die Erhebung einer Filmförderungsabgabe in Betracht, weil nur diese Bildträger die Voraussetzungen des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG erfüllen, ohne dem Ausnahmetatbestand für sog. Special-Interest-Programme im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG zu unterfallen.
I. Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitigen Filmabgabe der Videowirtschaft ist § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG, wobei auf sich beruhen kann, welche Fassung (2004 bzw. 2009) für den jeweiligen Erhebungszeitraum galt, weil der hier maßgebliche Regelungsgehalt identisch ist. Danach hat, wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter), vom Umsatz mit abgabepflichtigen Bildträgern eine Filmabgabe zu entrichten. Seit dem 1. Januar 2009 gilt dies nur, wenn der Nettoumsatz 50.000 Euro im Jahr übersteigt.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nur für einen Teil der im Tatbestand aufgeführten Bildträger vor. Von der Abgabepflicht werden nicht nur Kinofilme, sondern auch Fernsehproduktionen erfasst. Dass die Bildträger, für deren Vertrieb die Klägerin zur Filmabgabe herangezogen wird, ausschließlich Fernsehproduktionen enthalten, steht der Erhebung der Filmabgabe daher nicht entgegen (1.). Der Abgabepflicht unterliegen allerdings nur solche Bildträger, die Filme enthalten, deren (Einzel-) Laufzeit mehr als 58 Minuten beträgt. Nicht ausreichend ist es, dass der Bildträger mit mehreren Filmen bespielt ist, die jeder für sich genommen zwar nicht, insgesamt aber die Laufzeit von 58 Minuten überschreiten (2.). Sofern auf einem Bildträger mehrere Folgen einer (Fernseh-) Serie enthalten sind, die jede zwar nicht für sich, insgesamt aber die Mindestlaufzeit von mehr als 58 Minuten erreichen, kommt die Annahme eines (einheitlichen) Films im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG durch die Gesamtheit der einzelnen Teile der Serie nicht schon deshalb in Betracht, wenn in ihnen eine fortlaufende Handlung dargestellt wird, vielmehr müssen sie ein „kinotaugliches Format“ aufweisen, d.h. in ihrer Summe geeignet sein, im Kino vorgeführt zu werden (3.).
1. Der Begriff „Film“ im Sinne der Vorschrift ist weit zu verstehen. Er erfasst - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - grundsätzlich jede Abfolge von bewegten Bildern, ohne dass es auf deren Inhalt oder Dauer ankommt. Das schließt insbesondere auch nicht programmfüllende Filme (zu diesem Begriff: § 14a Abs. 1 FFG), die keine Kinofilme und nicht zur Aufführung in Filmtheatern bestimmt sind, ein. Filme im Sinne der Vorschrift sind daher auch einzelne Teile oder Folgen einer Fernsehserie. Das Verwaltungsgericht weist zur Begründung seiner Ansicht zu Recht auf die Gesetzesmaterialien hin, aus denen sich ergebe, dass der Gesetzgeber bewusst und „aus gutem Grund von einer inhaltlichen Differenzierung der Videoprogramme abgesehen hat“ (BT-Drucks. 13/9695, S. 29 zu Nr. 29) und dass außerdem die Regelung in § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG überflüssig wäre, wenn Satz 1 der Vorschrift nur echte Spielfilme erfassen würde. Danach sind von der Abgabepflicht nach Satz 1 sog. Special-Interest-Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich sowie Bildträger ausgenommen, die mit aneinandergereihten und bebilderten Auszügen von Musikstücken bespielt sind. Für diese Auffassung spricht weiter der Umkehrschluss zu § 67 Abs. 1 FFG, der die Filmabgabe der Fernsehveranstalter regelt und insoweit ausdrücklich an die Ausstrahlung von „Kinofilmen“, also solche, die zur Aufführung in Filmtheatern bestimmt sind (zu dieser Begriffsbestimmung: BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 6 C 22/10 -, BVerwGE 139, 42 ff., Rn. 86 bei juris), anknüpft. Das verdeutlicht, dass der Begriff „Film“ im Sinne des § 66a Abs. 1 FFG in einem weiteren Sinne zu verstehen ist als der Begriff „Kinofilm“ im Sinne des § 67 Abs. 1 FFG. Aus diesem Grund geht auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Februar 2011 davon aus, dass hierunter auch Filme fallen, die ursprünglich für das Fernsehen produziert und dort gezeigt worden sind (a.a.O., Rn. 86 f. bei juris).
2. Für die Abgabepflicht nach § 66a Abs. 1 Satz 1 FGG ist - entgegen der Ansicht der Beklagten - nicht auf die (Gesamt-) Laufzeit des jeweiligen Bildträgers abzustellen, sondern grundsätzlich auf die Laufzeit der einzelnen darauf enthaltenen Filme. Der Abgabepflicht unterliegen daher nur „Filme“, die eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten aufweisen. Bereits die Auslegung nach dem Wortlaut der Vorschrift deutet in diese Richtung, führt indessen zu keinem eindeutigen Ergebnis (a.). Demgegenüber spricht die Gesetzessystematik (b.) und die Entstehungsgeschichte (c.) für die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, die darüber hinaus aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten sein dürfte (d.).
a. Die zu leistende Abgabe wird nach dem (Netto-) Umsatz, der mit abgabepflichtigen Bildträgern erzielt wird, bemessen. Abgabepflichtig im Sinne der Vorschrift sind „Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“. Schon diese Formulierung legt es durch die Verwendung eines Relativsatzes eher nahe, auf die Laufzeit des einzelnen Films abzustellen als auf die Laufzeit des Bildträgers insgesamt. Grammatikalisch bezieht sich die „Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ nicht auf den oder die „Bildträger“, sondern auf „Filme“. Hätte der Gesetzgeber insoweit auf die (Gesamt-) Laufzeit des Bildträgers abstellen wollen, hätte es näher gelegen, auf „Bildträger mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ abzustellen.
Allerdings ist der Beklagten zuzugestehen, dass die Verwendung des Begriffs „Film“ im Plural, vom Wortsinn her die Möglichkeit eröffnet, auf die Gesamtzahl der auf einem Bildträger enthaltenen Filme abzustellen, so dass es im Ergebnis auf die Summe der Dauer der einzelnen Filme und damit letztlich auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers ankäme. Zwingend ist diese Auslegung indessen nicht. Die Klägerin wendet hiergegen zu Recht ein, dass die Verwendung des Plurals insoweit rein sprachlich bedingt sein mag. Da sich „Filme[n]“ auf „Bildträger“ bezieht, hätte die Verwendung des Singulars zu einer sprachlich falschen Formulierung geführt. Zudem ist es denkbar, dass der Gesetzgeber den Fall vor Augen hatte, dass ein Bildträger mit mehreren Filmen bespielt ist, die jeweils eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten haben.
b. Der gesetzessystematische Vergleich des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG mit den übrigen Vorschriften des die Finanzierung betreffenden 1. Abschnitts des 3. Kapitels des FFG spricht demgegenüber eindeutig für die Auffassung des Verwaltungsgerichts. Das Gesetz knüpft in den übrigen Finanzierungsvorschriften der Sache nach nahezu ausschließlich an (einzelne) Filme an, die eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten aufweisen. Fernsehfilme oder Teile von Fernsehserien, deren einzelne Folgen diese Laufzeit nicht erreichen, werden von keiner der übrigen Finanzierungsvorschriften einer Abgabepflicht unterworfen. Die von der Beklagten favorisierte Auslegung des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG, wonach praktisch regelmäßig auch auf Bildträgern enthaltene Fernsehfilme oder Fernsehserien, die diese Laufzeit nicht erreichen, abgabepflichtig würden, fügt sich daher nicht in das vom Gesetz vorgesehene Abgabensystem ein.
aa. Nach § 66a Abs. 2 FFG gilt die Abgabepflicht nach Absatz 1 entsprechend für Inhaber von Lizenzrechten mit Sitz oder Niederlassung im Inland, die entgeltlich „einzelne Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten mittels Videoabrufdiensten“ bzw. „im Wege elektronischer Kommunikation“ verwerten. Die Vorschrift nimmt ausdrücklich nur „einzelne Filme“ mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten in Bezug. Die von ihr geregelte Abgabepflicht erfasst daher ausschließlich Filme oder Teile von Filmen, die diese Laufzeit erreichen. Damit sind Fernsehserien, deren einzelne Folgen nicht mehr als 58 Minuten dauern, von der Abgabepflicht nach § 66a Abs. 2 FFG per se ausgenommen. Das gilt auch dann, wenn etwa ein Videoabrufdienst mehrere Folgen einer Fernsehserie oder die gesamte Staffel einer Fernsehserie als Paket anböte. Die Vorschrift lässt sich ihrem Wortlaut nach nur in diesem Sinne interpretieren.
Folgte man der Auffassung der Beklagten, träte hier eine Diskrepanz in beiden Vorschriften auf. Während bei der Abgabepflicht nach Absatz 1 die Gesamtlaufzeit des Bildträgers maßgeblich wäre, wäre nach Absatz 2 auf den einzelnen Film bzw. die einzelne Folge einer Serie abzustellen. Für eine solche Differenzierung ist kein einleuchtender Grund ersichtlich, zumal die Höhe der Abgabepflicht in beiden Fällen identisch ist. Auch der Gesetzgeber ging bei beiden Absätzen von einer Vergleichbarkeit der abgabepflichtigen Tatbestände aus. Das ergibt sich schon aus der Formulierung in Absatz 2, wonach Absatz 1 „entsprechend“ gelte. Es wird weiter bestätigt durch die Gesetzesmaterialien. Darin heißt es, dass „die für die Videowirtschaft geltende Abgabepflicht vorsorglich auch auf die Anbieter solcher Auswertungsformen (z.B. Video-on-demand) ausgedehnt“ werde (BR-Drucks. 376/03, S. 72).
Vor diesem Hintergrund überzeugt es auch nicht, wenn die Beklagte aus dem Umstand, dass in § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG nicht von „einzelnen Filmen“, sondern von „Filmen“ die Rede ist, den Umkehrschluss zieht, nach Absatz 1 sei auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers abzustellen. Die Auffassung der Beklagten blendet den aufgezeigten systematischen Zusammenhang der Vorschriften letztlich aus.
bb. Auch der Vergleich mit den Regelungen in § 66 Abs. 1 und § 67 Abs. 1 FFG, die die Filmabgabe der Filmtheater bzw. der Fernsehveranstalter regeln, bestätigt diesen Befund. In § 67 Abs. 1 FFG ist eine Filmabgabe der Fernsehveranstalter ausdrücklich nur für die Ausstrahlung von „Kinofilmen“, die nahezu ausschließlich eine längere Laufzeit als 58 Minuten haben, zu leisten. Dasselbe gilt für die Filmtheater. Zwar stellt § 66 Abs. 1 FFG seinem Wortlaut nach ebenfalls auf die entgeltliche Vorführung von „Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ ab. Rein faktisch hat diese Formulierung aber keine maßgebliche Bedeutung, weil in Filmtheatern nahezu ausschließlich Kinofilme gezeigt werden. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass dort mitunter Filme vorgeführt werden, die ursprünglich für das Fernsehen produziert und dort gezeigt worden sind. Der Anteil solcher Fernsehproduktionen im Kino ist allerdings verschwindend gering (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O., Rn. 87 bei juris). Dass ganze Fernsehserien oder zumindest Teile davon, deren einzelne Folgen die Laufzeit von mehr als 58 Minuten unterschreiten, im Kino gezeigt würden, dürfte erst recht nicht ins Gewicht fallen.
Ohne Erfolg wendet die Beklagte hiergegen ein, bei § 66 Abs. 1 FFG sei auf die jeweilige Vorführung abzustellen, dem entspreche es, bei § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG auf den jeweiligen Bildträger abzustellen. Diese Gleichsetzung der „Vorführung“ im Sinne des § 66 Abs. 1 FFG mit dem „Bildträger“ im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG vernachlässigt den Umstand, dass der Anteil an Kinovorführungen, die aus mehreren Filmen bestehen, die jeweils eine Laufzeit von weniger als 59 Minuten haben (zu denken ist dabei etwa an sog. Kurzfilmfestivals), wirtschaftlich nicht ins Gewicht fällt. Demgegenüber ist der Anteil an Bildträgern, die mit Fernsehproduktionen bespielt sind, deren Einzellaufzeit kürzer als die erforderlichen „mehr als 58 Minuten“ ist, nicht unerheblich.
cc. Die Gesamtschau ergibt daher, dass die Filmabgabe sowohl der Filmtheater als auch der Fernsehveranstalter und der Videoabrufdienste im Prinzip nahezu ausschließlich für Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten zu leisten ist, während - jedenfalls nach der Lesart der Beklagten - die Filmabgabe für von der Videowirtschaft vertriebene Bildträger - gleichsam systemwidrig - auch für Fernsehserien erhoben würde, deren einzelne Folgen die Mindestlaufzeit von mehr als 58 Minuten nicht erreichen. Aus welchem Grund der Gesetzgeber eine derartige Ausweitung der Abgabepflicht allein für Programmanbieter in der Videowirtschaft vorgesehen haben sollte, erschließt sich nicht. Die Beklagte liefert hierfür ebenfalls keine plausible Erklärung.
c. Auch die Entstehungsgeschichte des § 66a FFG stützt die Einschätzung, dass Absatz 1 Satz 1 nicht auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers, sondern auf die Laufzeit des einzelnen Films abstellt. Zutreffend weist das Verwaltungsgericht auf die Gesetzesmaterialien zur Schaffung der Filmabgabe der Videowirtschaft in § 66a FFG hin. Im ursprünglichen Gesetzentwurf war die Vorschrift zunächst so formuliert, dass sie Bildträger erfasste, „die mit Spielfilmen (Filme mit fortlaufender Spielhandlung) mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“ (BT-Drucks. 10/5448, S. 6). Nach der Begründung des Entwurfs sollte die Abgabe ausdrücklich nur für solche Filme erhoben werden, die programmfüllend und echte Spielfilme sind. Deshalb sollte zur Abgrenzung z.B. von Musik-, Dokumentar-, Kultur- und Bildungsfilmen, die keiner Abgabe unterworfen sein sollten, ein Spielfilm als ein Film mit fortlaufender Spielhandlung definiert werden (BT-Drucks. 10/5448, S. 16 zu Nummern 33 und 34). Diese Formulierung wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens auf Vorschlag des Ausschusses für Wirtschaft jedoch in die auch jetzt noch geltende Fassung geändert, wonach Bildträger erfasst wurden, „die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“ (s. BT-Drucks. 10/6108, S. 13 zu Nr. 34). Eine Begründung für diese Änderung der Formulierung enthalten die Gesetzesmaterialien nicht. Ihnen angefügt ist allerdings ein Bericht der Abgeordneten Frau G... und Frau Dr. M... über den Gang der Beratungen. Zu der vorgeschlagenen Änderung in § 66a Abs. 1 FFG heißt es darin lediglich, dass entsprechend der Regelung zur Filmabgabe die Fraktion der SPD einen Antrag vorgelegt habe, der die Abgabe der Videotheken entsprechend der bei Filmtheatern regele. Danach solle in § 66a die Freigrenze von 40.000 DM auf 80.000 DM erhöht werden (BT-Drucks. 10/6108, S. 27, Nr. 18). Dies legt den Schluss nahe, dass aus Sicht des Gesetzgebers bei der Änderung der Formulierung in § 66a Abs. 1 FFG die Erhöhung des Jahresumsatzes, der erzielt werden muss, um eine Abgabepflicht auszulösen, im Vordergrund stand. Was die übrige Veränderung der Formulierung der Vorschrift anbelangt, ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber hierdurch vom ursprünglichen Konzept abweichen wollte. Nahe liegt die Annahme, dass es insoweit primär darum ging, den Wortlaut der Norm an die bereits in § 66 Abs. 1 FFG bestehende Formulierung anzugleichen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass durch die Änderung des Wortlauts beabsichtigt war, nicht nur die Umsätze, die die Videowirtschaft mit Kinofilmen erzielte (damals über 90 %, vgl. BT-Drucks. 10/5448, S. 16), für die Entrichtung der Filmabgabe zugrundezulegen, sondern auch die seinerzeit mit sonstigen Filmen erzielten Umsätze, gibt es, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, keinerlei Anhalt dafür, dass der Gesetzgeber nicht nur - für das Kino produzierte - Spielfilme bzw. sonstige (Programm-) Filme mit einer Videoabgabe belegen wollte, sondern auch Fernsehserien der hier vorliegenden Art, also Filme, die von vornherein nur für die Fernsehausstrahlung produziert werden und pro Serienfolge regelmäßig weit unter der „programmfüllenden“ (Mindest-) Laufzeit von mehr als 58 Minuten bleiben (vgl. die erstinstanzliche Entscheidung, Rn. 21 bei juris). Gegen diese Annahme spricht schon, dass es seinerzeit unüblich war, Fernsehserien auf Bildträgern anzubieten, worauf die Klägerin zutreffend hingewiesen hat. Es ist daher auch fernliegend, dass der Gesetzgeber eine solche - auf Grund der damaligen Verhältnisse gänzlich ungewöhnliche - Vorstellung gehabt haben soll, ohne diese durch entsprechende Hinweise in den Gesetzesmaterialien deutlich zu machen. Hinzu kommt, dass es der Gesetzgeber ohnehin in der Hand gehabt hätte, insoweit durch eine eindeutige Formulierung des Gesetzestextes eine entsprechende Erweiterung der Abgabepflicht zu erreichen. Daher überzeugt es auch nicht, wenn die Beklagte dem entgegenhält, weil die ursprünglich beabsichtigte Formulierung nicht beibehalten worden sei, sei die Vorschrift im Umkehrschluss in ihrem (der Beklagten) Sinne auszulegen.
d. Schließlich sprechen auch verfassungsrechtliche Gründe für dieses Ergebnis. Da es sich bei der Filmförderungsabgabe um eine sog. Sonderabgabe handelt, gelten strenge Maßstäbe.
Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Erhebung einer Sonderabgabe setzt unter anderem voraus, dass die Abgabengerechtigkeit in Form der Belastungsgleichheit gewahrt ist, was u.a. nur dann der Fall ist, wenn der gewählte Abgabenmaßstab den Anforderungen des Artikels 3 Abs. 1 GG genügt. Zwar genießt der Gesetzgeber bei der Wahl des Abgabenmaßstabes eine weitgehende Gestaltungsfreiheit, die die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung einschließt; der gewählte Maßstab muss aber gemessen an den Zweck der Abgabenerhebung sachgerecht sein (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O., Rn. 66 bei juris m.w.N.).
Die erforderliche Sachgerechtigkeit des Abgabenmaßstabes dürfte zu verneinen sein, wenn man § 66a Abs. 1 FFG in der von der Beklagten bevorzugten Weise interpretierte und die Abgabe für den Vertrieb von Fernsehserien auf Bildträgern erhöbe, die nur mit ihrer Gesamtlaufzeit die Mindestdauer von mehr als 58 Minuten erreichten. In der zitierten Entscheidung geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass der Gesetzgeber bei der Bemessung der Filmabgabe für alle Abgabepflichtigen von einem im Kern ähnlichen Ansatz ausgegangen sei; für die Filmtheater knüpfe die Bemessung der Filmabgabe nach § 66 FFG an den Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten und für die Videowirtschaft nach § 66a FFG an den Umsatz mit Bildträgern an (a.a.O., Rn. 76 f. bei juris). Gemessen am Zweck der Abgabenerhebung und angepasst an die unterschiedliche Geschäftsstruktur der Abgabepflichtigen habe er mit den getroffenen Regelungen einen sachgerechten Maßstab gewählt, der die nach Artikel 3 Abs. 1 GG gebotene verhältnismäßige Belastungsgleichheit hergestellt (Rn. 79 bei juris). Hierbei hat das Bundesverwaltungsgericht aber deutlich gemacht, dass Bezugspunkt für die Abgabenerhebung grundsätzlich nur der Kinofilm sein kann. So könne bei den Fernsehveranstaltern nicht auf den Umsatz mit Filmen einer bestimmten Laufzeit oder den Kosten ihrer Ausstrahlung abgestellt werden, weil damit zahlreiche Fernsehproduktionen erfasst würden, die mit dem Sachbereich der Filmförderung nichts zu tun hätten und für deren Auswertung im Fernsehen eine Filmabgabe nicht erhoben werden dürfte. Die Sachnähe zum Kinofilm werde bei den Filmtheatern im Rahmen des § 66 FFG durch den abweichenden Bezug auf „Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ nicht in Frage gestellt, weil die Filmtheater faktisch nur Kinofilme auswerten würden; die auf die Aufführung von ursprünglich für das Fernsehen produzierten Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten entfallenden verschwindend geringen Umsätze habe der Gesetzgeber im Rahmen der ihm erlaubten Pauschalierung vernachlässigen dürfen. Auch für die Videowirtschaft habe der Gesetzgeber den Film mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten als Bezugspunkt des erzielten Umsatzes beibehalten können, ohne die Belastungsgleichheit aller Abgabepflichtigen zu verfehlen, obwohl diese auf ihren Bildträgern inzwischen in einer nicht unerheblichen Zahl auch Fernsehproduktionen, namentlich Fernsehserien vertreibe, denn dies habe er durch niedrigere umsatzbezogene Abgabesätze berücksichtigt (a.a.O., Rn. 87 bei juris)
Der zitierten Entscheidung lässt sich entnehmen, dass eine Filmabgabe, die für Filme erhoben wird, die nicht für die Aufführung im Kino bestimmt sind, grundsätzlich die erforderliche Sachnähe vermissen lässt, also keinen sachgerechten Maßstab darstellt. Die Berücksichtigung von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten, also auch Fernsehproduktionen, ist, wie dargelegt, nur zulässig, weil dies entweder wirtschaftlich nicht ins Gewicht fällt oder aber durch niedrigere Abgabesätze kompensiert wird. Würde man über solche nahezu „programmfüllenden“ Fernsehfilme hinaus aber im Falle der Programmanbieter nach § 66a Abs. 1 FFG auch Bildträger in die Abgabepflicht einbeziehen, die ausschließlich Fernsehproduktionen zeigen, deren Einzellaufzeit weniger als 58 Minuten beträgt, würden letztlich nahezu sämtliche Bildträger mit praktisch allen auf ihnen vertriebenen Fernsehproduktionen von der Abgabepflicht erfasst. Eine derart weit gezogene Abgabepflicht für die Programmanbieter würde den Kino- bzw. Spielfilm als Bezugspunkt für die erforderliche Sachnähe gänzlich aus dem Blick verlieren. Zudem wären, wie bereits dargelegt, nur die Programmanbieter in diesem Umfang abgabepflichtig, während die Filmtheaterbetreiber, Fernsehveranstalter und Videoabrufdienste die Abgabe ausschließlich für die wirtschaftliche Verwertung von Kinofilmen und vergleichbar langen Filmen zu entrichten hätten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dies noch durch die niedrigeren Abgabesätze aufgefangen würde, denn es kann davon ausgegangen werden, dass ein erheblichen Teil der Umsätze der Programmanbieter mit Bildträgern von Fernsehserien und sonstigen TV-Produktionen, deren Einzellaufzeit unter 58 Minuten liegt, erwirtschaftet wird. Das zeigt sich gerade auch im Falle der Klägerin, die ihre Umsätze beim Vertrieb von Bildträgern nahezu ausschließlich mit solchen Fernsehproduktionen erzielt. Dafür, dass die niedrigeren Abgabesätze eine derartige Ausweitung der Bemessungsgrundlage nicht kompensieren, spricht auch der Vergleich mit Videoabrufdiensten im Sinne des § 66a Abs. 2 FFG, für die gemäß Absatz 3 der Vorschrift dieselben Abgabesätze wie für Programmanbieter nach Absatz 1 der Vorschrift gelten, bei denen der Gesetzgeber somit erkennbar von einer vergleichbaren Belastung durch die Abgabepflicht ausgegangen ist.
Dem entspricht es, dass das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. Februar 2011 ausgeführt hat, der Gesetzgeber habe unter der Voraussetzung niedrigerer Abgabesätze auch für die Videowirtschaft „den Film [nicht: „die Filme“] mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ als Bezugspunkt des erzielten Umsatzes beibehalten dürfen, ohne die Belastungsgleichheit aller Abgabepflichtigen zu verfehlen (a.a.O.).
3. Die weitere von den Beteiligten aufgeworfene Frage, ob auch einzelne Episoden, Teile eines Films oder Folgen einer Serie als ein zusammenhängender einheitlicher Film im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG angesehen werden müssten, wenn - so das Verwaltungsgericht (Rn. 34 bei juris) - die Teile für sich genommen nicht verständlich seien, etwa weil die Handlung und die darstellenden Personen aufeinander aufbauten, wie etwa bei einem im Fernsehen gezeigten Mehrteiler eines (einheitlichen) Films, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner in jeder Hinsicht abschließenden Entscheidung. Nach Auffassung des Senats genügt eine solche inhaltliche Verknüpfung in der Form, dass durch eine fortlaufende Handlung eine (abgeschlossene) Geschichte in mehreren Teilen erzählt wird, jedenfalls dann nicht zur Annahme eines (einheitlichen) Films im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG, wenn die Teile dieses Films in ihrer Gesamtheit eine gewisse Laufzeit überschreiten.
Ein (einheitlicher) Film im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG setzt jedenfalls ein gleichsam „kinotaugliches Format“ voraus. D.h. mehrere Teile eines Films sind nur dann als (einheitlicher) Film im Sinne dieser Vorschrift anzusehen, wenn sie in ihrer Summe geeignet sind, im Kino vorgeführt zu werden. Anderenfalls fehlt es an der erforderlichen Sachnähe zum Kinofilm. Der Gesetzgeber hat als Bezugspunkt der Abgabepflicht den programmfüllenden Film angesehen. Nach § 14a Abs. 1 FFG ist ein Film programmfüllend, wenn er eine Vorführdauer von mindestens 79 Minuten, bei Kinderfilmen von mindestens 59 Minuten hat. Hieran knüpfen sowohl § 66 Abs. 1, § 66a Abs. 1 FFG als auch § 67 Abs. 1 FFG an. § 66 und § 66a FFG unterwerfen nur Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten der Abgabepflicht. § 67 Abs. 1 FFG knüpft an „Kinofilme“ an, die regelmäßig diese Mindestlaufzeit ohne weiteres erreichen bzw. sogar deutlich überschreiten. Der Gesetzgeber hat damit gewissermaßen eine untere zeitliche Grenze für die Begründung der Abgabepflicht vorgesehen. Dies erscheint zweckmäßig und im Hinblick auf die bereits dargelegte verfassungsrechtlich gebotene Sachnähe der die Abgabepflicht auslösenden Tatbestände auch notwendig. Aus denselben Gründen erscheint es dem Senat jedoch ebenso notwendig, nach oben hin die Dauer eines in mehreren Teilen für das Fernsehen produzierten Films zu begrenzen. Dabei muss im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden werden, wo genau diese Grenze zu ziehen ist. Sie ist jedenfalls dann überschritten, wenn eine Serie einzig zu dem Zweck produziert wurde, im Fernsehen gezeigt zu werden, und deren einzelne Folgen in ihrer Gesamtzahl eine Laufzeit erreichen, die die übliche Laufzeit eines Kinofilms von regelmäßig höchstens zwei Stunden, in seltenen Fällen länger, bei weitem übertrifft. Eine solche Fernsehserie eignet sich grundsätzlich nicht für den Rahmen einer üblichen Kinovorführung. Für sie gleichwohl eine Sonderabgabe zu erheben, wenn sie auf Bildträgern vermarktet wird, ließe die erforderliche sachliche Nähe zum Bezugspunkt „Kinofilm“ vermissen. Daran ändert auch nichts, dass, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, im Einzelfall mehrere Folgen einer sog. TV-Kultserie in Filmtheatern gezeigt werden. Derartige Vorführungen mag es vereinzelt geben, sie fallen jedoch wirtschaftlich nicht ins Gewicht.
II. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe unterliegen bereits die unter den folgenden Nummern aufgeführten Bildträger nicht der Abgabepflicht, weil die auf ihnen enthaltenen Filme die erforderliche Mindestlaufzeit von mehr als 58 Minuten nicht erreichen:
- Nr. 1: Adobe Towns- Nr. 2: American Chopper Staffel 1 - 3, Vol. 4- Nr. 3: BBC- Space Race - Wettlauf zum Mond- Nr. 6: BBC - Mythos Ägypten- Nr. 12: Der gefährlichste Job Alaskas - Komp. 1. Staffel- Nr. 13: Die Drachenjäger - Dragonhunters Vol. 1- Nr. 15: Die Ludolfs - 4 Brüder auf dem Schrottplatz- Nr. 16: Discovery Channel - Everest - Spiel mit dem Tod- Nr. 20: Hoffen zwischen Leben und Tod- Nr. 23: Mätressen - Die geheime Macht der Frauen- Nr. 24: Miami Ink - Tattoos fürs Leben- Nr. 26: Perfect Disaster - Wenn die Natur Amok läuft- Nr. 27: Pompeji - Der letzte Tag- Nr. 32: Unsere 50er Jahre - wie wir wurden, was wir sind- Nr. 34: Von den Sockeln
Sämtliche dieser Bildträger weisen eine Laufzeit von insgesamt mehr als 58 Minuten auf, die einzelnen darauf enthaltenen Filme bzw. Folgen einer Serie oder Dokumentation erreichen diese Laufzeit indessen nicht.
a. Dies gilt auch für diejenigen Beiträge, bei denen das Verwaltungsgericht - von seinem Standpunkt aus konsequent - davon ausgegangen ist, dass sich nicht feststellen lasse, ob die einzelnen Teile des jeweiligen Films als zusammenhängender einheitlicher Film anzusehen seien bzw. welche exakte, zwischen den Beteiligten streitige Laufzeit der Film (teil) überhaupt habe, und deshalb eine weitere Sachverhaltsaufklärung notwendig sei. Es muss nicht entschieden werden ob diese Filme eine inhaltliche Verknüpfung aufweisen, denn die einzelnen Teile dieser ausschließlich für das Fernsehen produzierten Serien und Dokumentationen sind jedenfalls deshalb nicht wie ein auf mehrere Teile aufgespaltener Film als Ganzes anzusehen, weil sie kein „kinotaugliches Format“ aufweisen. Vor diesem Hintergrund bedarf die Frage, ob das Verwaltungsgericht von seinem Standpunkt aus zu Recht insoweit von der Möglichkeit der Aufhebung nach § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO Gebrauch gemacht hat, keiner Erörterung.
Im Hinblick auf die Bildträger mit den Nummern 3, 6, 12, 16, 26, 32 und 34 gilt dies bereits wegen deren nicht kinotauglicher Gesamtlaufzeit. Der Film unter Nummer 3 „BBC - Space Race - Wettlauf zum Mond“ hat eine Gesamtlaufzeit von 240 Minuten bzw. vier Stunden. Der Film unter Nummer 6 „BBC - Mythos Ägypten“ hat eine Gesamtlaufzeit von 270 Minuten bzw. 4 ½ Stunden. Die Serie unter Nummer 12 „Der gefährlichste Job Alaskas - Komp. 1. Staffel“ hat eine Gesamtlaufzeit von 500 Minuten bzw. mehr als acht Stunden. Die Filme unter den Nummern 16 „Discovery Channel - Everest - Spiel mit dem Tod“ und 26 „Perfect Disaster - Wenn die Natur Amok läuft“ haben jeweils eine Gesamtlaufzeit von 300 Minuten bzw. fünf Stunden. Die Serie unter der Nummer 32 „Unsere 50er Jahre - Wie wir wurden, was wir sind“ besteht aus zwei DVDs mit insgesamt sechs Folgen à 45 Minuten. Die Gesamtlaufzeit beträgt demnach 270 Minuten bzw. 4 ½ Stunden. Die Kurzfilme auf der DVD „Von den Sockeln“ (Nummer 34) haben eine Gesamtlaufzeit von 260 Minuten bzw. von mehr als vier Stunden.
b. Die Teile der Serien unter den Nummern 1 „Adobe Towns“ und 23 „Mätressen - Die geheime Macht der Frauen“ sind jedenfalls deshalb nicht als (einheitliche) Filme im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG anzusehen, weil es den einzelnen Teilen an einer inhaltlichen Verknüpfung fehlt. Selbst wenn man also den vom Verwaltungsgericht insoweit angewandten Maßstab einer fortlaufenden Handlung zu Grunde legte, wären die einzelnen Folgen jeweils für sich zu betrachten.
Die Dokumentation „Adobe Towns“ besteht aus drei Teilen, die jeweils eine historische, aus Lehm erbaute Stadt anhand ihrer Architektur, ihrer Geschichte, ihres kulturellen Umfelds sowie ihres gesellschaftlichen Lebens vorstellen. Eine darüber hinausgehende inhaltliche Verknüpfung, etwa im Sinne einer fortlaufenden Handlung, besteht zwischen den einzelnen Folgen nicht. Sie als einheitlichen Film im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG anzusehen, erscheint vor diesem Hintergrund ungerechtfertigt. Ganz ähnlich verhält es sich mit der Dokumentation „Mätressen - Die geheime Macht der Frauen“. Es handelt sich um ein dreiteiliges sog. Doku-Drama über die einflussreichen Geliebten der Herrscher am Beispiel der Mätressen von Ludwig XIV., Papst Alexander VI. und Sultan Süleiman. Auch hier ist keine fortlaufende Handlung ersichtlich, bei der einzelne Folgen aufeinander aufbauen.
III. Von den verbliebenen, unter den Nummern 4, 5, 7, 8, 9, 11, 14, 17, 18, 19, 25, 28 und 31 im Tatbestand aufgeführten Bildträgern, werden nur diejenigen mit den Nummern 5, 7, 8, 9, 11, 14 und 17 von der Abgabepflicht erfasst. Hinsichtlich der weiteren Bildträger mit den Nummern 4, 18, 19, 25, 28 und 31 war der angefochtene Bescheid aufzuheben, weil sie dem Ausnahmetatbestand des § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG unterfallen.
1. Nach § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG sind von der Abgabepflicht Special-Interest-Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich sowie Bildträger ausgenommen, die mit aneinandergereihten und bebilderten Auszügen von Musikstücken bespielt sind.
Der Senat geht davon aus, dass die Vorschrift im Hinblick auf den Zweck des Filmförderungsgesetzes sicherstellen soll, dass Filme aus solchen Bereichen von der Abgabepflicht ausgenommen sein sollen, die keinen ausreichenden Bezug zum Kino- bzw. Spielfilm haben. Der Gesetzgeber ist offenbar davon ausgegangen, dass dies in den Bereichen Bildung, Hobby, Ausbildung, Tourismus sowie bei aneinandergereihten Musikvideoclips der Fall ist. Ob ein Film mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten der Abgabepflicht unterliegt, entscheidet sich daher danach, ob er eher der Kategorie „Spielfilm“ oder einer der in § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG genannten Kategorien zuzuordnen ist. Die Abgabepflicht entfällt demnach gemäß § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG bereits dann, wenn ein Film zwar eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten aufweist, aber dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- oder Tourismusbereich zugerechnet werden kann.
Das lässt sich bereits dem Wortlaut der Vorschrift entnehmen, der insoweit keinerlei Einschränkungen enthält, sondern allein die Zuordnung zu einem der genannten Special-Interest-Bereiche genügen lässt. Anders als das Verwaltungsgericht meint, stehen diesem weiten Normverständnis auch systematische Überlegungen nicht entgegen. Es folgt zudem aus Sinn und Zweck der Vorschrift sowie aus deren Entstehungsgeschichte.
a. Der Umstand, dass es sich gesetzessystematisch um eine Ausnahmevorschrift handelt, rechtfertigt - anders als das Verwaltungsgericht annimmt - für sich genommen jedenfalls nicht die Annahme, sie sei „eng“ auszulegen. Ein allgemeiner Rechtssatz oder Auslegungsgrundsatz, wonach Ausnahmevorschriften restriktiv interpretiert werden müssen, existiert nicht. Vielmehr ist jede Rechtsvorschrift im Hinblick auf ihren konkreten Regelungsgehalt auszulegen.
Soweit das Verwaltungsgericht der Systematik der Vorschrift entnimmt, es müsse sich um Filme aus den genannten Bereichen (Bildung, Hobby, Ausbildung und Tourismus) handeln und zusätzlich sei ein sog. Special-Interest-Programm zu verlangen, das nur dann anzunehmen sei, wenn sich der Film lediglich an einen bestimmten beschränkten Zuschauerkreis richte, der sich nicht nur aus allgemeinem Interesse oder Unterhaltungsinteresse, sondern zur gezielten Wissensvermittlung für ein bestimmtes Thema interessiere, vermag der Senat dieser Argumentation nicht zu folgen. Wortlaut und Systematik der Regelung lässt sich entnehmen, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass es „Special-Interest-Programme“ gibt und dass sie von der Abgabepflicht ausgenommen sind, soweit sie dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich entstammen. Für die vom Verwaltungsgericht angenommene Einschränkung bietet die Vorschrift keinen entsprechenden Anhalt.
b. Für die hier vertretene, gegenüber der Auffassung des Verwaltungsgerichts weitere Auslegung der Vorschrift spricht nach Auffassung des Senats im Übrigen deren Entstehungsgeschichte. Sie verdeutlicht, dass Anknüpfungspunkt für die Abgabepflicht aus Sicht des Gesetzgebers prinzipiell der Kinofilm bzw. Spielfilm ist. Vor diesem Hintergrund ist auch die Regelung in § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG zu interpretieren.
Die Filmabgabe der Videowirtschaft ist mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 18. November 1986 (BGBl. I S. 2040) eingeführt worden. Wie bereits oben unter I.2.c. dargelegt, war im Gesetzentwurf dazu vorgesehen, Bildträger zu erfassen, „die mit Spielfilmen (Filmen mit fortlaufender Spielhandlung) mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“ (vgl. BT-Drucks. 10/5448, S. 6). Nach der hierzu gegebenen Begründung sollte die Abgabe ausdrücklich nur für solche Filme erhoben werden, die programmfüllend und echte Spielfilme sind, und deshalb in § 66a Abs. 1 FFG zur Abgrenzung z.B. von Musik-, Dokumentar-, Kultur- und Bildungsfilmen, die keiner Angabe unterworfen sein sollten, ein Spielfilm als ein Film mit fortlaufender Spielhandlung definiert werden (BT-Drs. 10/5448, S. 16 zu Nr. 34). Dieser Entwurf wurde indessen nicht Gesetzesfassung, vielmehr wurden danach (alle) Bildträger erfasst, „die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“, und keine dem heutigen Satz 2 der Vorschrift entsprechende Ausnahmeregelung aufgenommen. Eine Begründung hierzu ist den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. Erst mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2046) wurde der heutige Satz 2 (lediglich mit einer unwesentlichen Abweichung in Bezug auf Musikvideos) des § 66a Abs. 1 in das Gesetz eingefügt. Im Gesetzesentwurf war zunächst noch folgende Fassung vorgesehen: „Die Abgabepflicht erstreckt sich nicht auf Special-Interest-Programme. Hierzu gehören insbesondere Musikvideos und Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich“ (BT-Drucks. 13/9695, S. 8). In der Begründung hierzu heißt es (a.a.O., S. 28 f. zu Nummer 29): „Der Entwurf sieht für die Abgabe der Videowirtschaft nach § 66a eine dreifache Erleichterung und Modifizierung vor. Zum einen hält es der Entwurf nach dem Sinn und Zweck des FFG für vertretbar, die Special-Interest-Programme, zu denen insbesondere Musikvideos und Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich gehören, aus der Videoabgabepflicht herauszunehmen. Zwar hat das geltende FFG aus gutem Grund und zu Recht (vgl. Verwaltungsgericht Berlin vom 19. Juni 1997) von einer inhaltlichen Differenzierung der Videoprogramme abgesehen und nur auf Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten abgestellt. Angesichts der Zunahme der Produktion von Special-Interest-Programmen und insbesondere des Verkaufs von solchen Programmen im Direktversand oder im Einzelhandel, z.B. auch im Buchhandel, erscheint aber für die Zukunft die Herausnahme der Special-Interest-Programme aus der Videoabgabe vertretbar und angemessen. Damit wird ein Umsatz der Videoprogrammanbieter von ca. 50 Mio. DM, d.h. von ca. 5 % des Gesamtumsatzes des Verkaufsgeschäftes von ca. 1 Mrd. DM, von der Videoabgabe freigestellt.“ Die im Gesetzgebungsverfahren erfolgte Änderung in die später Gesetz gewordene Fassung wurde damit begründet, dass die die Ausnahmen von der Abgabe (Special-Interest-Programme und Musikvideoclips) in Absatz 1 Satz 3 des Entwurfes deutlicher formuliert werden sollten.
Wurde demnach die Vorstellung des Gesetzgebers von dem Gedanken geprägt, die Abgabepflicht an Kinofilme bzw. jedenfalls Spielfilme anzuknüpfen, erscheint es nur konsequent, wenn er Filme aus Bereichen, die - wie die von § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG erfassten - typischerweise im Kino nicht vorgeführt werden, von der Abgabepflicht ausnimmt. Insbesondere der Umstand, dass er dieses Marktsegment „angesichts der Zunahme der Produktion von Special-Interest-Programmen“ von der Abgabepflicht befreien wollte, stützt diese Sicht. Ist die Heranziehung zur Abgabe für Filme, die an sich keine Kinofilme sind und auch kein kinotaugliches Format aufweisen, nur ausnahmsweise dann im Rahmen einer pauschalierenden Betrachtung zulässig, wenn ihr Anteil am Gesamtaufkommen verschwindend gering ist - wie bei den Filmtheatern - oder zumindest durch eine reduzierte Abgabepflicht gewissermaßen kompensiert wird - wie bei den Videoprogrammanbietern -, dann gebietet ein gesteigerter Marktanteil an Bildträgern mit kino- bzw. spielfilmfernen Inhalten eine entsprechende Einschränkung der abgabepflichtigen Tatbestände; anderenfalls bestünden Bedenken im Hinblick darauf, dass eine Abgabepflicht verfassungsrechtlich nur bei hinreichender Sachnähe des abgabepflichtigen Tatbestandes zu dem verfolgten Abgabezweck zulässig erscheint.
2. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe kann die Filmförderungsabgabe nur für einen Teil der verbliebenen Filme erhoben werden. Nur die Bildträger mit den laufenden Nummern 4, 18, 19, 25, 28 und 31 unterfallen dem Ausnahmetatbestand des § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG und unterliegen somit nicht der Abgabepflicht nach § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG (a.). Die Bildträger mit den laufenden Nummern 5, 7, 8, 9, 11, 14 und 17 werden vom Ausnahmetatbestand des § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG dagegen nicht erfasst. Sie unterliegen deshalb der fraglichen Abgabepflicht (b.).
a. Der Film unter Nummer 4 „BBC - Deep Ocean“ ist dem Special-Interest-Bereich „Bildung“ zuzurechnen. Er erzählt nach der Produktbeschreibung die Lebensgeschichte eines Pottwalbullen, von seiner Geburt im Jahr 1929 bis zu seiner Strandung an der Küste Neuseelands im Jahr 2004. Dabei steht nach Einschätzung des Senats nicht eine mehr oder weniger fiktive Spielfilmhandlung im Vordergrund, sondern die Vermittlung von Kenntnissen über das maritime Leben, insbesondere das der Pottwale, an einen entsprechend interessierten Personenkreis.
Auch der Film unter Nummer 18 „Galileo - Extreme Jobs“ unterfällt dem Special-Interest-Bereich „Bildung“. Die DVD zeigt nach der Produktbeschreibung den Arbeitsalltag ausgefallener Berufe wie etwa Tierfilmer bei der Jagd nach Eisbären, Grubenarbeiter, Mechaniker von Dampflokomotiven, Monteuren auf Hochspannungsleitungen, Elitepolizisten, Kinderchirurgen oder Autotester. Es geht nach Einschätzung des Senats dabei darum, Kenntnisse über diese ungewöhnlichen Berufe zu vermitteln.
Die Bildträger mit den Nummern 19 „Glastonbury“, 25 „Michael Hutchence - The Loved One“, 28 „Punk Attitude“ und 31 „The Beatles - Beatles´ Biggest Secret“ unterfallen entweder dem Special-Interest-Bereich „Bildung“ oder jedenfalls dem Bereich „Hobby“. Bei „Glastonbury“ handelt sich um eine Dokumentation über ein britisches Musikfestival mit Archiv- und eigenen Aufnahmen. Dabei werden teilnehmende Bands und auch Festivalbesucher porträtiert. Im Film „Michael Hutchence - The Loved One“. wird der gleichnamige Sänger porträtiert, indem sein Leben anhand von Interviews seiner Weggefährten und Konzertausschnitten geschildert wird. Der Film „Punk Attitude“ gibt einen dokumentarischen Überblick über Geschichte, Musik und Kultur der sog. Punkbewegung. Er enthält Interviews mit Zeitzeugen, Konzertausschnitte, Präsentationen der wichtigsten Bands und eine Rekonstruktion der gesellschaftlichen Bewegung unter Verwendung von Bildmaterial aus den siebziger Jahren. Der Film „The Beatles - Beatles´ Biggest Secret“ schildert Höhe- und Tiefpunkte der Band; Weggefährten äußern sich. Dass der Film, wie die Beklagte meint, nicht auf ein speziell interessiertes Hobbypublikum zugeschnitten ist, ist aus den dargelegten Gründen ohne Belang.
b. Keinem der in § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG genannten Special-Interest-Bereiche ist dagegen der Film unter Nummer 5 „BBC - Hannibal, der Albtraum Roms“ zuzuordnen. In Betracht kommt insoweit zwar ebenfalls der Bereich „Bildung“, da es sich um ein sog. „Dokudrama über den legendären Feldherrn“ handelt. Dargeboten wird dies allerdings in Form eines Spielfilms mit durchgehender Handlung. Typischerweise wird dabei die Darstellung historischer Fakten mit zahlreichen fiktiven Elementen, etwa frei erfundenen Dialogen, kombiniert. Schon dies spricht für die Annahme, dass der Spielfilmcharakter im Vordergrund steht. Es zeigt sich zudem daran, dass die Protagonisten des Films durch Schauspieler dargestellt werden.
Ganz ähnlich verhält es sich mit den auf den Bildträgern unter den Nummern 7 „BBC - Space Odyssey - Mission zu den Planeten“, 8 „BBC- Superstorm - Hurrikan außer Kontrolle“ und 9 „BBC - Supervulkan“ enthaltenen Filmen.
Der Film Space Odyssey erzählt die rein fiktive Geschichte von fünf Astronauten, die mittels eines Raumschiffs die verschiedenen Planeten unseres Sonnensystems ansteuern und dabei verschiedene Aufgaben bewältigen müssen. Dass diese Aufgaben und die damit zusammenhängenden Gefahren auf dem gegenwärtigen Kenntnisstand der Wissenschaft beruhen, ändert nichts daran, dass bei dem Film der Spielfilmcharakter im Vordergrund steht.
Der Film „Superstorm - Hurrikan außer Kontrolle“ schildert ebenfalls eine fiktive Geschichte. Ein Team von Wissenschaftlern versucht, das Wetter zu manipulieren, was ihnen zunächst gelingt, bis sie entdecken, dass jemand in ihr Computersystem eingedrungen ist. Auch insoweit vermag der Umstand, dass die Schilderungen über die Entstehung und die Auswirkungen eines Sturms auf wissenschaftlich ermittelten Fakten beruht, nichts daran zu ändern, dass letztlich der Spielfilmcharakter der Produktion im Vordergrund steht. Dies zeigt sich auch daran, dass die Charaktere des Films rein fiktiv sind und durch Schauspieler dargestellt werden.
Gleiches gilt für den Film „Supervulkan“. Auch er enthält die fiktive Schilderung über den Ausbruch eines sog. Supervulkans. Die Charaktere des Films sind frei erfunden und werden von Schauspielern dargestellt. Dass der Film von Forschungsergebnissen und Vorhersagen führender Experten ausgeht, ändert nichts an seinem vornehmlichen Charakter als Spielfilm.
Bei dem Film Nummer 11 (Diätduell) handelt es sich um die Zusammenfassung einer TV-Show zum Thema „Diät“. Dieses Thema ist keinem der im Gesetz aufgeführten Special-Interest-Bereiche zuzurechnen. Insbesondere scheidet auch der Bereich „Bildung“ aus, weil bei der Sendung nicht die Vermittlung ernährungswissenschaftlicher Kenntnisse im Vordergrund steht, sondern der Wettbewerb 24 abnehmwilliger, übergewichtiger Personen, die in vier Monaten versuchen, möglichst viel Gewicht zu verlieren. Dabei werden die Teilnehmer in vier Gruppen geteilt, die jeweils eine unterschiedliche Diät einhalten. Soweit die Klägerin anführt, die TV-Show sei nicht abgabepflichtig, das müsse auch für die DVD gelten, verkennt sie, dass die Abgabetatbestände unterschiedlich ausgestaltet sind. Dem Umstand, dass nach § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG auch Fernsehfilme abgabepflichtig sind, trägt der Gesetzgeber durch geringere Abgabesätze für die Videowirtschaft Rechnung.
Der unter Nummer 14 aufgeführte Bildträger mit dem Film „Die Erde von oben - Ein kostbares Geschenk“ ist keinem der fraglichen Special-Interest-Bereiche zuzuordnen. Es handelt sich um einen Kinofilm, der aus ästhetischen Luftbildern, die nach Überschriften geordnet sind, besteht. Der Film basiert auf den Fotografien von Yann Arthus-Bertrand, die im gleichnamigen Bildband „Die Erde von oben“ erschienen sind. Es handelt sich daher nicht um eine dem Bildungsbereich zuzuordnende Dokumentation, sondern gewissermaßen um die Verfilmung eines Bildbandes.
Auch der unter der Nummer 17 aufgeführte Film „Nostradamus“ unterliegt der Abgabepflicht. Er erfüllt keinen der Ausnahmetatbestände des § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG. Es handelt sich um eine Darbietung in Form eines Spielfilms, die zwar auf den historischen Kenntnissen über die Personen des Nostradamus beruht, die mit diesen Fakten aber letztlich ebenfalls rein fiktive Elemente vermischt.
IV. Soweit die Klägerin die Verfassungswidrigkeit des § 66a Abs. 1 FFG geltend macht, ist ihr aus den vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. Februar 2011 - 6 C 22/10 - genannten Gründen, das sich mit dieser Frage ausführlich auseinandersetzt, nicht zu folgen.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist im Hinblick auf die Auslegung des § 66a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 FFG wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da insoweit bislang keine höchstrichterliche Rechtsprechung existiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 66a FFG
§ 173 VwGO
§ 66 FFG
§ 66a Abs. 1 Satz 1 FFG
§ 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 66a Abs. 1 Satz 2 FFG
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14a Abs. 1 FFG
§ 67 Abs. 1 FFG
§ 66a Abs. 1 FFG
§ 66a Abs. 1 Satz 1 FGG
§ 66a Abs. 2 FFG
§ 66 Abs. 1 FFG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 66a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 FFG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 66a Abs. 1 Satz 2 des Filmförderungsgesetzes
Artikel 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 139, 42
6 C 22/10