Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-04, Aktenzeichen 5 K 2220/07
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2011:1104.5K2220.07.00

Tenor:
Der Gebührenbescheid der Bezirksregierung N. vom 00.00.0000 hinsichtlich der Luftsicherheitsgebühren auf den Flughäfen N. /P. (329.854,25 EUR), E. (114.712,95 EUR) und Q. /M. (312.775,98 EUR) für den Monat September 2007 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verurteilt an die Klägerin 757.343,18 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über den jeweiligen Basiszinssatz seit dem 28. Dezember 2007 zu zahlen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Fluggesellschaft, wendet sich gegen die Heranziehung zu Luftsicherheitsgebühren durch die Beklagte für Fluggast- und Gepäckkontrollen an den Flughäfen N. /P. , E. und Q. /M. .
Mit Gebührenbescheid vom 00.00.0000 erhob die Bezirksregierung N. gestützt auf § 5 Abs. 1 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) iVm §§ 1, 2 der Luftsicherheitsgebührenverordnung (LuftSiGebV) und Ziffer 2 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zur LuftSiGebV) für den Monat September 2007 auf der Grundlage der von der Klägerin gemeldeten Passagierzahlen an den drei Flughäfen Luftsicherheitsgebühren von insgesamt 757.343,18 EUR. Für den Flughafen N. /P. wurde unter Zugrundelegung eines Gebührensatzes von 6,49 EUR pro Passagier und einer gemeldeten Passagierzahl von 50.825 eine Luftsicherheitsgebühr von 329.854,25 EUR festgesetzt. Für den Flughafen E. ergab sich bei einem ausgewiesenen Gebührensatz von 5,55 EUR und einer Fluggastzahl von 20.669 eine Luftsicherheitsgebühr von 114.712,95 EUR. Am Flughafen Q. /M. lag der festgelegte Gebührensatz bei 6,42 EUR und führte bei einer Passagierzahl von 48.719 zu einer Luftsicherheitsgebühr von 312.775,98 EUR.
Am 28. Dezember 2007 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Der Gebührenbescheid sei in voller Höhe aufzuheben. Der Beklagte habe weder eine ordnungsgemäße Vorauskalkulation vorgenommen noch eine nachvollziehbare Nachkalkulation aufgrund der tatsächlich entstandenen Ist-Kosten für jeden Flughafen vorgelegt. Auch für die Festsetzung der Luftsicherheitsgebühr gelte das Kostendeckungsprinzip und das Kostenüberschreitungsverbot. Die Gebührenerhebung müsse auf die Deckung der zur Vornahme der Amtshandlung erforderlichen Kosten beschränkt sein. Der Beklagte sei demnach verpflichtet, die Luftsicherheitsgebühr unter Ermittlung des erwarteten Verwaltungsaufwandes präzise vorab zu kalkulieren. Der entsprechende Nachweis der Erforderlichkeit der Kostenansätze durch Vorlage aussagekräftiger und zu erläuternder Kalkulationsunterlagen sei nicht erbracht. Auch unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten weiteren Unterlagen habe der Beklagte seiner Darlegungs- und Nachweispflicht nicht genügt. Die Berechnungen und Kostenaufstellungen seien teils widersprüchlich und enthielten zum größten Teil weiterhin nicht belegbares Zahlenmaterial. Die Vorauskalkulation könne auch deshalb nicht Grundlage für die Gebührenfestsetzung sein, weil sie methodische Fehler aufweise und überdies hinsichtlich des Kostenansatzes die Fehlertoleranzgrenze von 3 % überschreite. Die im gerichtlichen Verfahren von dem Beklagten vorgelegte Kalkulation "NEU" sei ebenfalls nicht zur Rechtfertigung der Luftsicherheitsgebühren geeignet. Es handele sich um eine zeitlich nach der Gebührenfestsetzung vorgenommene nachträgliche Prognose. Eine solche nachträgliche Kalkulation sei unzulässig. Liege keine ordnungsgemäße und nachvollziehbare Vorauskalkulation vor, komme nur eine Nachberechnung für jeden Flughafen anhand der tatsächlich angefallenen Ist-Kosten in Betracht. Eine solche nachvollziehbare Ist-Kostenberechnung habe der Beklagte jedoch nicht vorgelegt.
Zu den Kostenpositionen der Kalkulationen für die jeweiligen Flughäfen im Einzelnen sei auf Folgendes hinzuweisen:
Der Personalkostenansatz für die Aufwendungen des privaten Sicherheitsdienstleisters am Flughafen N. /P. (G. Security Services GmbH - GSSG -) entspreche nicht dem Grundsatz der Erforderlichkeit. Eine Ausschreibung sei vor Auftragsvergabe nicht erfolgt. Die Notwendigkeit des vertraglich vereinbarten Entgeltes von 4,76 EUR pro Einsteiger habe der Beklagte nicht nachgewiesen. Es handele sich um einen, im Vergleich zu den bei anderen Flughäfen eingesetzten privaten Sicherheitsdiensten marktunüblich hohen Betrag. Überdies sei die angesetzte Passagierzahl von 830.000 methodisch fehlerhaft ermittelt und damit die gesamte Kostenposition für die kalkulierten Aufwendungen des privaten Fluggastkontrolldienstes erheblich überhöht. Bei den zusätzlich berücksichtigten Mehraufwendungen für intensivere Kontrollen in Höhe von 518.761,00 EUR sei nicht dargelegt, dass es sich um eine vertragliche Leistung handele. Überdies fehle es an einer nachvollziehbaren Kostenaufschlüsselung.
Die Ansatzfähigkeit der Personalkosten für die privaten Fluggastkontrolldienst an den Flughäfen E. und Q. /M. scheitere bereits daran, dass es an einer vertraglichen Regelung fehle. Auf welcher Grundlage zu welchen Konditionen in welchem Umfang behauptete Kosten abgerechnet würden, sei nicht erkennbar. Die Notwendigkeit der angesetzten Personalkosten lasse sich allein anhand beispielhaft vorgelegter Arbeitsverträge der privaten Sicherheitskräfte und einer Kostenaufstellung der Flughafenbetreiberin ohne weitere aussagekräftige Unterlagen und entsprechende Erläuterungen nicht überprüfen.
Auch die eingestellten Personalkosten für die Aufwendungen der Verwaltung seien nicht konkret dargelegt. Es sei nicht überprüfbar, für welche Tätigkeit aus welchem Grunde der Einsatz des Personals der Luftsicherheitsbehörde in welchem Umfang zur Durchführung der streitgegenständlichen Durchsuchungsmaßnahmen erforderlich sei. Abgesehen davon sei die pauschalierte Aufteilung der Personalkosten zu gleichen Teil auf alle drei Flughäfen mit dem Grundsatz des Kostenbezuges nicht vereinbar und deshalb methodisch fehlerhaft.
Hinsichtlich der Kostenposition Miete für benötigte Räume und Flächen auf den jeweiligen Flughäfen seien nur die Selbstkosten ansatzfähig. Der Beklagte habe aber allein durch die Vorlage von Mietverträgen den Nachweis, dass es sich bei dem vereinbarten Mietzins ausschließlich um Selbstkostenpreise handele, nicht erbracht. Hinsichtlich der eingestellten Kosten für Wartung und Reparatur seien zwar Verträge vorgelegt worden. Es sei jedoch nicht dargelegt, wie die genannten Beträge in den Kalkulationsübersichten errechnet bzw. prognostiziert worden seien. Der Kostenansatz für Forderungsausfälle in Höhe von pauschal 2 % auf die gesamte Luftsicherheitsgebühr sei unzulässig. Der Beklagte habe in keiner Weise nachvollziehbar darlegen können, auf welche konkrete prognostizierten Kosten sich die Position - und dies bezogen auf alle drei Flughäfen in gleicher Weise - beziehe.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 00.00.0000 hinsichtlich der Luftsicherheitsgebühr auf den Flughäfen E. (EUR 114.712,95), N. /P. (EUR 329.854,25) und Q. /M. (EUR 312.775,98) für den Monat September 2007 aufzuheben und den Beklagte zu verurteilen, an sie 757.343,18 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz nach § 247 BGB seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus: Die festgesetzte Gebühr entspreche den rechtlichen Vorgaben und werde insbesondere dem Kostendeckungsprinzip gerecht. Grundlage hierfür sei die Vorauskalkulation unter Berücksichtigung der im Verfahren eingereichten Kalkulation "NEU". Es handele sich hierbei nicht um eine nachträgliche neue Kalkulation. Vielmehr sei die zugrunde liegende Vorauskalkulation in einigen Punkten nachgebessert und mit konkreten Zahlen belegt worden. Überdies sei die Transparenz erhöht worden. Zurückgegriffen worden sei dabei auf zum Kalkulationszeitpunkt vorhandene Zahlen. Seien mehrere vor dem Abrechnungszeitraum verfügbare Zahlen vorhanden gewesen, seien die jeweils neuesten Zahlen verwandt worden. Habe keine belegbare Zahl vorgelegen, sei die Ist-Zahl verwendet worden.
Grundlage für die Berechnung der Personalkosten des Fluggastkontrolldienstes am Flughafen N. /P. sei der Vertrag mit der GSSG vom 30. Oktober 2000. Unter Punkt 9.4 des Vertrages sei eine Regelung der Abrechnung für Sondereinsätze vorgesehen. Ab dem 1. April 2002 würden damit Mehrwendungen durch intensivere Kontrollen abgerechnet, die in der Kalkulation fälschlicher Weise als Reisegepäckkontrollen ausgewiesen worden seien. Das vertraglich vereinbarte Entgelt pro Einsteiger sei angemessen, wie dieses die eingereichte Kostenaufstellung der Flughafenbetreiberin verdeutliche. Hinsichtlich der privaten Sicherheitsdienste an den Flughäfen E. und Q. /M. gebe es zwar keine vertragliche Regelung. Da man sich jedoch kraft gesetzlicher Befugnis (§ 5 Abs. 5 LuftSiG) zur Bewältigung der Durchsuchungsmaßnahmen privater Sicherheitskräfte bediene, die ausweislich der Dienstanweisungen umfangreicher Direktiven seiner Luftsicherheitsbehörde unterlägen, habe man aufgrund der öffentlich-rechtlichen Übertragung (Beleihung) auch einen Teil der hieraus resultierenden Kosten zu tragen. Den jeweiligen Flughafenbetreibergesellschaften würden dabei die Selbstkosten für den Fluggastkontrolldienst erstattet, wie den eingereichten Kostenaufstellungen zu entnehmen sei.
Die Personalkosten der Verwaltung seien anteilig auf die drei Flughäfen verteilt worden, da der personelle Aufwand an allen Luftsicherheitsstellen der Flughäfen gleich groß sei. Zudem handele es sich bei der Luftsicherheitsgebühr um eine Bagatellgebühr. Bei der Kostenermittlung könnten deshalb unter dem Gebot der Verwaltungsökonomie Pauschalierungen vorgenommen werden.
Auch die eingestellten Kosten für Mieten von Räumen für Mitarbeiter und Kontrollflächen auf den jeweiligen Flughäfen seien ansatzfähig, da es sich ausschließlich um Selbstkosten handele. Hinsichtlich der Aufwendungen bezüglich Wartung und Reparatur für die Luftsicherheitstechnik werde auf die entsprechend vorgelegten Verträge verwiesen. Für uneinbringliche Forderungen oder Insolvenzen sei ein Forderungsausfall in Höhe von 2 % veranschlagt worden. Solange die Forderungsausfälle einen relativ geringen Anteil am Gesamtbetrag der Gebührenforderung ausmachten, sei es nicht unverhältnismäßig, diese auf die zahlungsfähigen Gebührenschuldner kostenmäßig abzuwälzen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die die Berichterstatterin als Einzelrichterin im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Der Gebührenbescheid der Bezirksregierung N. vom 00.00.0000 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren sind § 17 Abs. 2 LuftSiG iVm §§ 1 und 2 LuftSiGebV und Ziffer 2 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zur LuftSiGebV). Danach erheben die Luftsicherheitsbehörden für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise (§ 5 Abs. 1 und 3 LuftSiG) Gebühren mit einem Gebührensatz je Fluggast von 2 bis 10 EUR (§ 1 LuftSiGebV iVm Nr. 2 der Anlage (zu § 1) Gebührenverzeichnis).
Das Erheben von Gebühren - sog. Luftsicherheitsgebühr - begegnet nach höchstrichterlicher Rechtsprechung keinen rechtlichen Bedenken. Die maßgeblichen Rechtsvorschriften des Luftsicherheitsgesetzes sind mit nationalem Recht vereinbar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. August 1998, - 1 BvR 1270/94 - betreffend die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren auf der Grundlage der Vorgängerregelung: § 32 Abs. 1 Nr. 13 iVm § 29c LuftVG, Abschnitt VIII Nr. 23 GebVerz zum LuftKostV; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2010 - 2 BvL 8/07 , 2 BvL 9/07 - bzgl. des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl 2005, 78 ff); BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -; und Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -.
Auch ist ein Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht nicht auszumachen.
Vgl.: Bayerischer VGH, Beschluss vom 22. März 2011 - 8 ZB 10.2984 -; OVG Thüringen; Beschluss vom 14. Februar 2008 -1 ZKO 537/05 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 15. März 2007 - 1 L 554/04 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 29. Juni 2006 - 3 B 177/01 -, OVG Münster, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 9 A 2460/09 -.
Die demnach zulässige Erhebung von Luftsicherheitsgebühren für Fluggast- und Gepäckkontrollen wird auch von der Klägerin nicht in Abrede gestellt.
Indes hält die auf der Grundlage des Luftsicherheitsgesetzes erfolgte konkrete Festsetzung der Luftsicherheitsgebühren durch den Beklagten für keinen der drei in Rede stehenden Flughäfen (N. /P. , E. und Q. /M. ) einer rechtlichen Überprüfung stand. Die für jeden Flughafen jeweils gesondert ermittelten und in Ansatz gebrachten Gebührensätze genügen den gebührenrechtlichen Vorgaben nicht.
Bei der Luftsicherheitsgebühr für Fluggast- und Gepäckkontrollen handelt es sich um eine "echte" Gebühr im gebührenrechtlichen Sinne. Sie knüpft an eine besondere öffentliche Leistung, die Sicherheitskontrolle an, und dient der Deckung der mit der entsprechenden Amtshandlung verbundenen Kosten.
Vgl. BVerfG, 11. August 1998, aa0.
Durch § 17 Abs. 2 LuftSiG wird der Verordnungsgeber ermächtigt, für die Inanspruchnahme dieser staatlichen Tätigkeit (Sicherheitskontrollen) als Entgelt Gebühren, auch in Form von Rahmensätzen, festzulegen. Die Gebührensätze sind nach der Bestimmung so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Hieraus folgt eine strikte Bindung des Verordnungsgebers an den Kostendeckungsgrundsatz. Dieser wiederum schlägt auch auf die weitere Stufe der Gebührenbemessung - d.h. die Festsetzung der Gebührenhöhe für die einzelnen Flughäfen - durch. Die in Ziffer 2 der Anlage zur LuftSichGebV erfolgte Festlegung eines Höchst- und eines Mindestsatzes für die Luftsicherheitsgebühren von 2 bis 10 EUR ist keine Rahmengebühr in dem Sinne, dass der festsetzenden Behörde Ermessen eröffnet wäre. Die Gebührenfestsetzung hat sich vielmehr auch auf dieser Stufe strikt an der Deckung der für die Durchführung der entsprechenden Sicherheitskontrollmaßnahmen an dem betreffenden Flugplatz zu erwartenden notwendigen Kosten für Personal- und Sachaufwand auszurichten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004, aa0.
Nach den vom Bundesverwaltungsgericht in der angeführten Entscheidung aufgestellten Grundsätzen zur gerichtlichen Kontrolle der Kalkulation von Luftsicherheitsgebühren bedingt die notwendige strikte Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz bei der Festsetzung der Gebührenhöhe eine möglichst genaue Kostenermittlung. Dabei ist die Behörde zwar auf Schätzungen angewiesen und hierzu berechtigt, wo die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Sie muss ferner Prognosen hinsichtlich der Kostenpositionen anstellen, die im Zeitpunkt der Kostenermittlung noch nicht feststehen. Hinsichtlich der Schätzungen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Hinsichtlich der Prognosen ist die Überprüfung durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und der zur ihrer Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend ermittelt wurde. Ferner muss die Schlüssigkeit und Nachvollziehbarkeit des Ergebnisses gewahrt bleiben. Die darin liegende Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte bezieht sich jedoch nur auf die einzelnen Kostenpositionen, soweit sie wegen der genannten besonderen Umstände in zulässiger Weise geschätzt oder prognostiziert werden. Eine weitergehende Beschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte geht damit jedoch nicht einher.
Die demnach erforderliche möglichst genaue Ermittlung des notwendigen Personal- und Sachaufwandes für die Sicherheitskontrollen erfolgt zwar zweckmäßiger Weise in Gestalt einer Vorauskalkulation. Allerdings ist das Vorliegen einer solchen Kalkulation nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Festsetzung von Luftsicherheitsgebühren. Denn ein bestimmtes Verfahren zur Ermittlung der Luftsicherheitsgebühren sehen die rechtlichen Grundlagen nicht vor. Sind aber keine Vorgaben zur Gebührenerhebung vorhanden und besteht auch kein Ermessen, so hat dieses nach gefestigter gebührenrechtlicher Rechtsprechung zur Konsequenz, dass nur eine Ergebniskontrolle stattfindet. Gerichtlicher Überprüfung unterliegt es allein, ob die festgesetzte Gebühr im Ergebnis mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar ist. Der Gebührensatz muss nicht auf einer stimmigen Gebührenkalkulation beruhen. Insbesondere kann der Gebührensatz mit einer nach Abschluss der Gebührenperiode aufgestellten Betriebsabrechnung gerechtfertigt werden. Diese zu den kommunalen Benutzungsgebühren entwickelten Grundsätze der Rechtsprechung,
vgl.etwa: OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 - 9 A 1248/92 -,
gelten erst Recht auf dem Gebiet der streng kostengebundenen Verwaltungsgebühren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2004 - 9 A 4232/02 -.
Sie finden auch bei der Überprüfung der Luftsicherheitsgebühren Anwendung.
Vgl. Sächsischen OVG, Urteil vom 10. April 2008 - 1 B 388/06 -; Bayerischer VGH, Urteil vom 28. August 2007 - 8 BV 05.2493 -; VG Köln, Urteil vom 1. September 2006 - 25 K 6296/01 -.
Liegt - wie hier - eine Gebührenkalkulation vor, auf deren Grundlage der Gebührensatz ermittelt wurde, ist maßgeblich, ob diese dem Kostendeckungsprinzip gerecht wird. Dieses besagt, dass das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten des über die Gebühren zu finanzierenden Aufwandes nicht überschreiten darf. In der Gebührenbedarfsberechnung (Gebührenkalkulation) sind daher zur Ermittlung des Gebührensatzes die voraussichtlichen Kosten so gewissenhaft zu schätzen, das unzulässige oder überhöhte, aber auch zu niedrige Ansätze vermieden werden. Allerdings führt nicht jeder Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip zur Ungültigkeit des Gebührensatzes. Unerheblich sind nach ständiger gebührenrechtlicher Rechtsprechung des OVG NRW,
vgl. Urteil vom 5. August 1994, aa0; Teilurteil vom 24. Juni 2008, - 9 A 373/06 -; Urteil vom 20. Januar 2010 - 9 A 1469/08 -,
Kostenüberschreitungen von nicht mehr als 3 %, wenn sie nicht auf bewusst oder schwer und offenkundig fehlerhaften Kostenansätzen beruhen.
Liegt hingegen keine Vorauskalkulation vor oder erweist sich diese als fehlerhaft bzw. durchweg unzureichend, so ist nach Ablauf der Gebührenperiode eine Nachberechnung anhand der tatsächlich entstandenen Kosten möglich. Nicht zulässig ist es hingegen nach allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen, nach Ablauf der Gebührenperiode nachträglich eine neue Vorauskalkulation zu erstellen. Denn es liegt im Wesen einer Vorauskalkulation, dass sie zu einem nicht geringen Teil Prognoseelemente und Schätzungen enthält, was im Interesse des Gebührengläubigers an einer Vorausberechnung hingenommen und nur darauf überprüft wird, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und die Prognosefaktoren methodisch zutreffend ermittelt worden sind. Die hierin liegende Rücknahme der Kontrolldichte in Bezug auf die notwendig unscharfen Prognoseentscheidungen bei einer Vorauskalkulation ist aber dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn sich nach Ablauf der Gebührenperiode herausstellt, dass die Vorauskalkulation fehlerhaft bzw. unbrauchbar ist. In diesem Fall kommt es nicht in Betracht, eine Vorauskalkulation mit prognostischen Elementen im Nachhinein neu zu erstellen. Eine solche "nachträgliche Vorauskalkulation" ist nicht nur begrifflich paradox. Vielmehr ist der Gebührengläubiger in solchen Fällen dazu gehalten, eine Nachberechnung anhand der tatsächlich entstandenen Kosten vorzunehmen; Prognosen dürfen nachträglich nicht mehr angestellt oder nachgebessert werden.
Vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 10. April 2008, aa0; OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 1995 - 9 A 2251/93 -; Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgaben-recht, § 6 KAG, Rn. 125 ff; a.A.: Bayerischer VGH, Urteil vom 28. August 2007, aa0.
Ausgehend von diesen Grundsätzen vermögen die von dem Beklagten für jeden der drei Flughäfen gesondert aufgestellten Vorauskalkulationen die festgesetzten Luftsicherheitsgebührensätze pro Fluggast nicht zu rechtfertigen. Die Vorauskalkulationen genügen nicht den gebührenrechtlichen Vorgaben. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Kalkulationen "NEU", mit der nach Angaben des Beklagten die Vorauskalkulation in einigen Punkten durch Vorlage weiterer konkreter Zahlen nachgebessert und zusätzlich die Transparenz der Vorauskalkulation erhöht werden sollte. Abgesehen von methodischen Fehlern bei der Ermittlung bzw. Einstellung einzelner Berechnungsfaktoren und mangelnder hinreichender Nachweise für bestimmte, in die Vorauskalkulationen eingestellte Kostenpositionen wird überdies in allen drei Fällen die maßgebliche Toleranzgrenze von 3 % beim Kostenansatz überschritten. Hinzu tritt, dass die die im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Kalkulationen "NEU" auch aus methodischen Gründen keine tragfähige Grundlage für die jeweiligen Gebührensätze hinsichtlich der Kontrollmaßnahmen an den einzelnen Flughäfen bieten können. Denn für die Kostenaufstellungen hat der Beklagte nach eigenen Angaben nicht nur auf zum Kalkulationszeitpunkt vorhandene Zahlen zurückgegriffen, sondern - soweit keine belegbaren Zahlen vorlagen - Ist-Zahlen eingestellt, ohne dieses allerdings überhaupt kenntlich zu machen. Mit dieser Vorgehensweise hat damit der Beklagte in seinen "nachgebesserten" Kalkulationen "NEU" systemwidrig Soll- und Ist-Zahlen vermengt. Zwar ist es zulässig, die in der Vorauskalkulation eingestellten Kostenpositionen nachträglich durch tragfähiges Berechnungsmaterial transparent und belegbar zu machen, wie es auch vorliegend seitens des Gerichts gefordert wurde. Indes ist es nicht möglich, nach Ablauf des Veranlagungszeitraums eine neue Kalkulation vorzunehmen. Vielmehr ist dann nach der bereits dargelegten "Ergebnisrechtsprechung" eine Nachberechnung in vollem Umfang anhand der tatsächlich entstandenen Kosten vorzunehmen.
Vgl. zur Luftsicherheitsgebührenerhebung: Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 2007 - 3 A 31/06 -, Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteil vom 20. Juli 2011 - 3 K 2556/10 -.
Eine anhand prüffähiger Unterlagen nachvollziehbare Berechnung der tatsächlich angefallenen Kosten hat der Beklagte jedoch nicht vorgelegt.
Unter Berücksichtigung des Vorstehenden ergibt die gesondert vorzunehmende Betrachtung der Kalkulationen der Gebührensätze für die jeweiligen Flughäfen im Einzelnen Folgendes:
Flughafen N. /P. :
Die Vorauskalkulation für den Veranlagungszeitraum November 2006 bis Oktober 2007 rechtfertigt den ermittelten und im angefochtenen Bescheid vom 00.00.0000 in Ansatz gebrachten Gebührensatz von 6,49 EUR pro Passagier am Flughafen N. /P. nicht. Zwar sind die in der Vorauskalkulation angeführten Kostenpositionen - abgesehen von der Einstellung eines pauschalen Forderungsausfalles in Höhe von 2 % auf die ermittelte Luftsicherheitsgebühr - dem Grunde nach ansatzfähig iSv. § 17 Abs. 2 LuftSiG iVm §§ 1, 2 LuftSiGebV. Infolge methodischer Fehler sowie mangels prüffähiger Berechnungsunterlagen lässt sich jedoch nicht feststellen, in welcher Höhe die in die Kalkulation eingestellten Kosten gerechtfertigt sind.
Bereits methodisch nicht haltbar ist die erfolgte Prognose der Passagierzahlen am Flughafen N. /P. . In Ansatz gebracht wurde von dem Beklagten für den Kalkulationszeitraum November 2006 bis Oktober 2007 eine Einsteigerzahl von 830.000. Sowohl für den Kalkulationszeitraum zuvor als auch für den nachfolgenden wurde eine deutlich geringere Passagierzahl angenommen, nämlich für den Zeitraum 2005/2006: 783.750 Einsteiger und für den Zeitraum 2007/2008: 786.300 Einsteiger. Die für diese Jahre prognostizierten Passagierzahlen nähern sich den in der Übersichten des Beklagten enthaltenen tatsächlichen Einsteigerzahlen an (2005/06: 761.790; 2006/07: 766.888; 2007/08: 772.953), wenn sie sich auch jeweils oberhalb derselben bewegen. Legt man etwa die Ist-Zahl des Vorjahres zugrunde, gelangt man bei einer 3 % Erhöhung auf eine Einsteigerzahl von 784.644. Die prognostizierte Zahl von 830.000 weicht um 5,5 % hiervon ab. Bei einer derart gravierenden Abweichung kann von einer ordnungsgemäß vorgenommenen Prognose, bei der unter Zugrundelegung zutreffender Ausgangswerte der zur Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend zu ermitteln ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 ,aa0,
nicht ausgegangen werden. Eine Erklärung für das Zustandekommen dieser prognostizierten hohen Passagierzahl vermochte der Beklagte nicht zu geben. Die in der nachgebesserten Kalkulation "NEU" von dem Beklagten in Ansatz gebrachte Zahl von 789.000 Passagieren ist ebenfalls nicht erklärlich. Während der Beklagte zunächst als Erläuterung auf prognostisches Zahlenmaterial verwies, gab er sodann an, dass es sich bei dieser Zahl um eine Ist-Zahl handele, die aufgrund mangelnder Belegbarkeit der ursprünglichen Prognosezahl infolge des seitdem verstrichenen langen Zeitraums herangezogen worden sei. Die angebliche tatsächliche Einsteigerzahl von 789.000 deckt sich jedoch wiederum nicht mit den Angaben, die in der Übersicht zu den tatsächlichen Ist-Ausgaben für den Kalkulationszeitraum 2006/2007 enthalten sind, denn dort ist eine tatsächliche Einsteigerzahl von 766.888 aufgeführt.
Ist aber die prognostizierte Passagierzahl methodisch fehlerhaft ermittelt und damit nicht verwendbar, so basieren auch die in der Vorauskalkulation eingestellten Personalkosten für den privatisierten Fluggastkontrolldienst in Höhe von 3.940.840,- EUR auf einer falschen Grundlage. Denn nach der Ausgestaltung des Vertrages, den der Beklagte mit der G. Security Services GmbH (GSSG) zur Durchführung der Fluggastkontrollen am Flughafen N. /P. am 30. Oktober 2010 geschlossen hat, enthält die GSSG eine Vergütung von 4,00 EUR pro Einsteiger exkl. Umsatzsteuer (d.h. für 2006: 4,64 EUR und für 2007: 4,76 EUR) gemäß § 9 des Vertrages iVm der Nachtragsvereinbarung vom 4. März 2002. Legt man indes als tatsächliche Einsteigerzahl die in der Übersicht des Beklagten zu den Ist-Ausgaben angeführte Zahl von 766.888 zugrunde, so gelangt man unter Berücksichtigung der für den Kalkulationszeitraum November 2006 bis Oktober 2007 geltenden unterschiedlichen Mehrwertsteuersätze zu einem Vergütungsanspruch in Höhe von nur 3.635.0489 EUR und nicht - wie in der Aufstellung zu den Ist-Ausgaben angeführt - zu einem Betrag von 3.650.387,- EUR. Wird die vom Beklagten in der Kalkulation "NEU" angegebene "tatsächliche" Passagierzahl von 789.000 in Ansatz gebracht, so führt dies zu einem Vergütungsbetrag von 3.739.860,- EUR. In jedem Fall ergibt sich hieraus eine erhebliche Differenz zu den in der Vorauskalkulation veranschlagten Personalkosten für die GSSG in Höhe von 3.940.840,- EUR. Bei einer Passagierzahl von 766.888 liegt diese Differenz bei 305.791,10 EUR, bei einer Einsteigerzahl von 789.000 ergibt sich eine solche in Höhe von 200.980 EUR. Ist aber vorliegend schon nicht klar, wie hoch die tatsächliche Passagierzahl im Gebührenzeitraum überhaupt war, vermag auch der Vergütungsanspruch des mit der Fluggastkontrolle beauftragten Sicherheitsdienstes im Gebührenzeitraum nicht bestimmt zu werden.
Abgesehen davon ist seitens des Beklagten auch bislang nicht dargetan, dass die vertraglich mit der GSSG vereinbarte Vergütung in Höhe von 4,76 EUR pro Einsteiger zuzüglich der abgerechneten Mehraufwendungen für intensivere Kontrollen umlagefähig ist.
Dass der Einsatz privater Sicherheitskräfte zur Durchführung von Fluggast- und Gepäckkontrollen zulässig ist, steht außer Frage. Die Vorschrift des § 5 Abs. 5 LuftSiG sieht ausdrücklich vor, dass die Luftsicherheitsbehörden geeigneten Personen als Beliehene die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben bei Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen (so die Durchsuchung oder sonstige Überprüfung von Personen und Gegenständen auf dem Flugplatzgelände) übertragen. Demzufolge ist die Behörde auch grundsätzlich berechtigt, dass von dem beauftragten privaten Sicherheitsdienstleister für die in Anspruch genommene Fremdleistung geforderte Entgelt als ansatzfähige Kosten in die Kalkulation für die Luftsicherheitsgebühren einzustellen.
Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 28. August 2007, aa0; Sächsisches OVG Urteil vom 10. April 2008,aa0.
Allerdings darf das in Rechnung gestellte Entgelt des privaten Fremdleisters nicht unbesehen übernommen werden. Die in die Gebührenkalkulation einzustellenden Fremdentgelte müssen nicht nur vertragsgemäß, sondern auch notwendig sein und ihrerseits so bemessen sein, dass sie dem Äquivalenzprinzip genügen.
Vgl. Sächsisches OVG; Urteil vom 10. April 2008, aa0; OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2003 - 9 A 2954/03 -, Schulte/Wiesmann in Driehaus, § 6 KAG Rn. 194.
Kontrollmaßstab für die angesetzten Personalkosten privater Fremddienstleister ist daher entsprechend dem Kostendeckungsgrundsatz das Prinzip der Erforderlichkeit. Die von dem Beklagten im Zuge der nachgebesserten Kalkulation "NEU" vorgelegte Aufstellung zu den Personalkosten der GSSG ist nicht geeignet, für eine Plausibilität und Nachvollziehbarkeit der angesetzten Kosten für die privaten Sicherheitskontrolldienste in dem dargestellten Sinne zu sorgen. Es handelt sich um eine nachträglich vorgenommene Kalkulation der GSSG zu ihren Personalkosten im maßgeblichen Gebührenzeitraum, die in Höhe von insgesamt 3.862.191,76 EUR beziffert wird, zuzüglich eines Betrages von 515.725,82 EUR für Mehraufwendungen durch Intensivierung der Kontrollen. Diese enthält zwar Angaben zur Zahl der eingesetzten Sicherheitskräfte für die eingesetzten Kontrollbereiche und deren Beschäftigungsumfang. Wie aber z.B. die Aufteilung erfolgt zwischen Tätigkeiten der Luftsicherheitsassistenten, die auf § 5 LuftSiG beruhen, und solchen nicht ansatzfähigen Arbeiten auf der Grundlage des § 8 LuftSiG, bleibt offen. Überdies enthält die Vergleichsberechnung eine Vielzahl von nicht schlüssigen und zum Teil nicht gebührenfähigen Positionen. Eine Erläuterung zu den eingereichten Aufstellungen hat der Beklagte nicht gegeben. Eingehende Auseinandersetzungen mit den von der Klägerin im Einzelnen gerügten Kostenpositionen (so u.a mit der Frage der vertraglichen Rechtfertigung der gesondert ausgewiesenen Mehraufwendungen in Höhe von 515.725,82 EUR) erübrigen sich indes angesichts der vorstehenden Ausführungen.
Der Ansatzfähigkeit der Sachaufwendungen für Mieten in der Vorauskalkulation steht bereits entgegen, dass der Nachweis hinsichtlich des notwendigen Umfanges der Raumnutzung für die Durchführung der Fluggast- und Gepäckkontrolle seitens des Beklagten nicht erbracht worden ist. Die eingereichten Unterlagen zur Vorauskalkulation enthalten lediglich einen gewerblichen Mietvertrag sowie eine Kostenabrechnung. Eingestellt in die Vorauskalkulation wurde seitens des Beklagten ein Betrag von 62.643,- EUR als Sachkosten für die Inanspruchnahme von Räumen. In der nachgebesserten Kalkulation "NEU" wies der Beklagte hingegen einen wesentlich höheren Kostenbetrag von 99.125,00 EUR für die in Rede stehende Beanspruchung von Flächen für die Durchführung der Luftsicherheitskontrollmaßnahmen aus. Demgegenüber wurden in der Übersicht des Beklagten zu den Ist-Ausgaben 2006/2007 die Kosten für die Miete von Räumlichkeiten mit 64.729 EUR beziffert. Welche weiteren Aufwendungen für die Miete der Räumlichkeiten die in der Kalkulation "NEU" ausgewiesenen wesentlich höheren Kosten bedingen, lässt sich der einzig dazu beigefügten "Übersicht Planung 2007 angemietete Räume", die sich auf eine Auflistung der Mietobjekte nebst Flächenanzahl und Mietzins beschränkt, nicht entnehmen. Die vorgelegten Unterlagen sind weder aus sich heraus nachvollziehbar noch aussagekräftig. Erläuterungen, die sich im Hinblick auf das divergierende Zahlenmaterial gerade aufdrängen, wurden seitens des Beklagten auch zu dieser Kostenposition nicht getätigt.
Abgesehen davon hat der Beklagte auch nicht den Nachweis dafür erbracht, dass es sich bei den eingestellten Kosten für Miete inkl. Nebenkosten um ansatzfähige Kosten handelt. Maßgeblich ist hierfür die Bestimmung des § 8 Abs. 3 LuftSiG. Danach kann der Flughafenbetreiber für die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen, die die Behörde zur Durchführung der Kontrollmaßnahmen nach § 5 LuftSiG benötigt, die Vergütung seiner Selbstkosten verlangen. Gerade nicht in Ansatz gebracht werden kann eine entgangene Miete.
Vgl. Sächsische OVG, Urteil vom 11. Juni 2008, aa0, zur inhaltsgleichen Vorschrift des § 62 Abs. 2 und 5 BGSG a.F.
Vielmehr hat hierzu eine Bewertung nach den Vorgaben des öffentlichen Preisrechtes gemäß der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen und der Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten (Anlage zur VO PR Nr. 30/53 vom 21. November 1953, Ziffer III H) zu erfolgen. Seitens des Beklagten wird indes lediglich die Behauptung aufgestellt, es handele sich bei dem mit der Flughafenbetreiberin vertraglich vereinbarten Mietzins für die diversen Räumlichkeiten um Selbstkosten. Einen erforderlichen Nachweis hat der Beklagte hingegen nicht erbracht. Bei einem Entgelt von überwiegend 15,04 EUR pro Quadratmeterfläche liegt dieses auch keineswegs auf der Hand.
Die von dem Beklagten in die Kalkulation eingestellten Personalkosten der Luftsicherheitsbehörde nebst Sachkosten sind zwar grundsätzlich umlagefähig. Es handelt sich um Aufwendung, die für die Durchführung der Luftsicherheitskontrollen erforderlich sind.
Vgl. Bayerisches VGH, Urteil vom 28. August 2007, aa0.
Dennoch fehlt es auch insoweit hinsichtlich der eingestellten Personalkosten in Höhe von 394.719,- EUR an nachvollziehbaren Berechnungsgrundlagen. Der zu der Vorauskalkulation eingereichte Vorgang beschränkt sich auf eine kurze Übersicht, in der die Anzahl der Bediensteten mit dem entsprechenden Beschäftigungsumfang und die jeweiligen Personalkosten aufgeführt sind. Die Summe des Gesamtpersonalaufwandes ist sodann anteilig auf die drei Flughäfen verteilt in die jeweilige Kalkulation eingestellt worden. Nach Angaben des Beklagten ist die Besetzung der Luftsicherheitsstellen mit je 5 Personen im Schichtdienst für alle drei Flughäfen vorgeschrieben und damit der Personalbedarf unabhängig vom Fluggastaufkommen gleich. Auch der weitere verwaltungsmäßige Aufwand (z.B. Kalkulation der Luftsicherheitsgebühr, Abnahme der Prüfungen von Luftsicherheitsassistenten, Durchführung von Sicherheitstests und Inspektionen) wird von dem Beklagten als gleich hoch eingestuft. Diese Erwägungen mögen im Ergebnis durchaus zutreffend sein können. Indes fehlt es an konkreten prüffähigen Unterlagen, die die Berechnungen des Beklagten, die von der Klägerin substantiiert bestritten werden, zu stützen vermögen.
Bezüglich der erstmals von dem Beklagten in die Kalkulation "NEU" eingestellten Position Versicherungen ist anzumerken, dass allein die Ausweisung einer Kostenposition ohne Beifügung von Unterlagen der Darlegung nicht genügt und damit eine Berücksichtigung schon deshalb ausscheidet. Auch hinsichtlich der Position Sachausgaben für Wartungs- und Serviceverträge sowie Reparaturkosten in Höhe von insgesamt 228.292,- EUR mangelt es an einer hinreichenden Darlegung. Der Vorgang beschränkt sich auf die beigefügten Verträge und eine tabellarische Übersicht der angefallenen Kosten, die allerdings weder aus sich heraus verständlich sind noch eine Erläuterung seitens des Beklagten erfahren haben.
Schon vom Grunde her nicht ansatzfähig ist der von dem Beklagten auf den errechneten Luftsicherheitsgebührensatz vorgenommene Zuschlag für Forderungsausfälle in Höhe von 2 %. Eine nähere Begründung für die Annahme und Vertretbarkeit des Prozentsatzes in gerader dieser Höhe lässt sich weder den eingereichten Kalkulationsunterlagen entnehmen noch wird sonst von dem Beklagten hierzu Konkretes vorgetragen. So ist nicht dargetan, wie hoch der geschätzte Forderungsausfall insbesondere infolge von Insolvenzfällen von Luftfahrtunternehmen von dem Beklagten angesetzt wird. Abgesehen davon ist es aber auch nicht sachgerecht, die Luftfahrtunternehmen als Gebührenschuldner mit dem Risiko von Forderungsausfällen über einen entsprechenden Zuschlag zu belasten. Denn Forderungsausfälle stehen mit der Leistungserbringung, für die Gebühren erhoben werden, nicht in Verbindung. Das Risiko der Nichtbeitreibbarkeit einer Forderung trägt nicht die Gesamtheit der Gebührenpflichtigen, sondern der Einrichtungsträger als Forderungsinhaber.
Vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 22. Mai 2002 - 2 D 78/00.NE -; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 23. Februar 2000 - 2 K 20/97 -; OVG Münster, Urteil vom 4. Juni 1981- 2 A 2052/77 -; und Beschluss vom 30. Juli 1992 - 9 A 1386/92 -; Schulte/Wiesemann in: Driehaus, § 6 KAG. Rn.182.
Aus all diesen Erwägungen folgt die Nichtverwendbarkeit der Vorauskalkulation.
Flughafen E. :
Die für den Flughafen E. vorgelegte Vorauskalkulation vermag ebenfalls auch unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Berechnungen die Festsetzung des Luftsicherheitsgebührensatzes in Höhe von 5,55 EUR pro Fluggast nicht zu rechtfertigen.
Abgesehen davon, dass es hinsichtlich einzelner Kostenpositionen an dem notwendigen Nachweis durch aussagekräftige Unterlagen mangelt, ist auch hier eine Überschreitung der Fehlertoleranzgrenze festzustellen. Der Beklagte gelangt bei seiner im gerichtlichen Verfahren nachgebesserten Kalkulation "NEU" mit einen um 6,26 % niedrigeren Gebührensatz gegenüber dem in der Vorauskalkulation ausgewiesenen schon selbst zu einer Überschreitung der Fehlertoleranzgrenze von 3 %, und dies bereits ohne den Forderungsausfallzuschlags von 2 % in Abzug gebracht zu haben.
Hinsichtlich der Personalkosten für den privatisierten Fluggastkontrolldienst, die in der Vorauskalkulation mit einem Betrag von 4.031.100,- EUR und in der Nachberechnung mit einem Betrag von 3.778.258,56 EUR ausgewiesen sind, ist - abgesehen von allem anderen - der Nachweis der Erforderlichkeit von dem Beklagten nicht erbracht worden.
Wie bereits dargelegt können Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistung privater Dritter (hier also private Sicherheitskontrolldienste) als Fremdkosten in die Gebührenberechnung mit einfließen. Ansatzfähig sind dabei gebührenrechtlich die Fremdleistungsentgelte, die auf einer Zahlungsverpflichtung seitens der Behörde bestehen und dem Prinzip der Erforderlichkeit genügen.
Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 28. August 2007, aa0; Schulte/Wiesemann in: Driehaus, § 6 KAG, Rn. 186, 194 m.w.N.
Anders als am Flughafen N. /P. hat der Beklagte mit der Flughafenbetreiberin, der Flughafen E. GmbH, keine vertragliche Regelung über die Abgeltung des Einsatzes der privaten Sicherheitsdienstkräfte, die aufgrund einer entsprechenden Beleihung als Luftsicherheitsassistenten auch nach § 5 Abs. 5 LuftSiG die Aufgaben der Fluggast- und Gepäckkontrollen wahrnehmen, getroffen. Arbeitgeber der beliehenen Sicherheitskräfte, die über die genannten Aufgaben hinaus weitere Tätigkeiten im Luftsicherheitsbereich ausüben, ist nicht der Beklagte, sondern die Flughafenbetreibergesellschaft. Diese erfüllt mit der arbeitsvertraglichen Entlohnung auch der Aufgaben der Luftsicherheitsassistenten nach § 5 Abs. 5 LuftSiG Vergütungsansprüche, die diese aufgrund der Beleihung und des damit bestehenden öffentlich-rechtlichen Auftragsverhältnisses gegenüber dem Beklagten als auftraggebende Behörde hätten. Die hieraus resultierenden Kostenforderungen der Flughafenbetreibergesellschaft gegenüber dem Beklagten für die von ihr getätigten Aufwendungen zur Durchführung der Fluggast- und Gepäckkontrollen nach § 5 LuftSiG vermögen daher durchaus geeignet sein, als zahlungspflichtige Position im Rahmen der Kalkulation Berücksichtigung zu finden, dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass es sich um erforderliche Fremdkosten für den Personaleinsatz handelt.
Als Maßstab kommt dabei nur eine Bewertung der in Ansatz gebrachten Personalkosten nach dem öffentlichen Preisrecht in Betracht. Denn wenn sich der Beklagte bei der Inanspruchnahme privater Dienstleistungen der vertraglichen Regelung nicht bedient, so kann nur die Bindung an das öffentliche Preisrecht ein Korrektiv zur Gewährleistung der Erforderlichkeit der angesetzten Kostenpositionen bieten. Entscheidend ist mithin, ob die in die Kalkulation Eingang gefundenen Aufwendungen für die Personalkosten der privaten Sicherheitskräfte den Selbstkosten nach der VO PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen und der Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur VO PR Nr. 30/53) entsprechen. Ist dieses der Fall, so ist von der Erforderlichkeit der Fremdleistungsentgelte auszugehen. Denn in der gebührenrechtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass Entgelte nach Selbstkostenfestpreisen als umlagefähige Fremdkosten ansatzfähig sind.
Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 28. August 2007, aa0, Schulte/Wiesemann in: Driehaus, § 6 KAG Rn. 197 ff
Zwar verweist der Beklagte darauf, dass eine Abgeltung der Aufwendungen der Flughafenbetreiberin auf Selbstkostenbasis erfolgt ist. Ein Nachweis, dass die Einstellung der Personalkosten des privaten Fremdleisters den Vorgaben der VO PR Nr. 30/53 genügt, ist seitens des Beklagten jedoch nicht erbracht. Vielmehr ist es so, dass die Flughafenhafenbetreiberin die ihr entstandenen Personalkosten für die Tätigkeiten nach § 5 LuftSiG dem Beklagten in Rechnung stellt und von diesem erstattet werden. Diese Vorgehensweise impliziert indes nicht zugleich, dass - wie von den Beklagten behauptet - eine Abrechnung auf Selbstkostenbasis unter Beachtung der VO PR Nr. 30/53 erfolgt.
Die von dem Beklagten zu den Aufwendungen der Flughafenbetreiberin vorgelegten Unterlagen sind nicht aussagekräftig. Die im gerichtlichen Verfahren von dem Beklagten zur Erläuterung der Kalkulationswerte erstmals vorgelegte, eine Seite umfassende Aufstellung der Kostenpositionen durch die Flughafenbetreiberin (zudem mit Berechnungsstand vom 13. Februar 2007) ist aus sich heraus nicht verständlich und ohne weiteres belegbares Material nicht brauchbar. Hierauf ist seitens des Gerichts hingewiesen worden. Auch durch die vorgelegte weitere Kostenaufstellung im Rahmen der nachgebesserten Kalkulation "NEU" wird der Beklagte den Vorgaben nicht gerecht. Es bleibt weiterhin unklar, wie sich der erforderliche Einsatz des Personals in welchem Umfang für welche Form der Durchsuchungsmaßnahmen zusammensetzt. Eine Erläuterung zu der tabellarischen Aufstellung seitens des Beklagten erfolgte nicht.
Überdies sind die diversen Zahlen zu den in Ansatz zu gebrachten Personalkosten der Flughafenbetreiberin nicht nachvollziehbar. In der Vorauskalkulation ist hierfür ein Betrag von 4.031.100 EUR angesetzt worden. Nach Angaben des Beklagten ergeben sich allerdings aus der Berechnungsaufstellung der Flughafenbetreiberin zu kalkulierende Personalkosten in Höhe von 4.128.934,58 EUR. Demgegenüber gelangt der Beklagte in seiner nachgebesserten Kalkulation "NEU" zu ansatzfähigen Personalkosten in Höhe von nur noch 3.778.258 EUR. (+ 4.500 EUR Versicherungen). Mithin ergibt sich ein Differenzbetrag von 326.176 EUR. Aus sich heraus ist diese erhebliche Verminderung der kalkulierten Personalkosten nicht verständlich. Eine Erläuterung, wie es zu den abweichenden Zahlen gekommen ist, wurde seitens des Beklagten nicht gegeben.
Des Weiteren sind zwar die anfallenden Sachaufwendungen für Raummieten (Diensträume für Personal und Flächen für Luftsicherheitskontrollstellen) dem Grunde nach ansatzfähig. Vorliegend mangelt es indes an der hinreichenden Nachvollziehbarkeit bezüglich der eingestellten Kostenpositionen.
Wie bereits dargelegt kommt gemäß § 8 Abs. 3 LuftSiG eine Berücksichtigung von Aufwendungen für Raummieten nur auf Basis des Selbstkostenpreises nach der VO PR Nr. 30/53 in Betracht. In der Vorauskalkulation hat der Beklagte hinsichtlich der Mieten für Kontrollflächen einen Betrag von 49.704,- EUR und hinsichtlich der Mieten für Räume der Mitarbeiter einen Betrag von 12.427 EUR ausgewiesen. Ein Nachweis darüber, dass es sich bei dem zugrunde gelegten Betrag von 14,82 pro qm um den Selbstkostenpreis im Sinne der VO PR: Nr. 30/53 handelt, wurde nicht gegeben. In den Kalkulationsunterlagen befand sich hierzu lediglich eine Kostenaufstellung. Ein Lageplan, welche Fläche mit welcher Quadratmeterzahl für die in Rede stehende Nutzung benötigt wurde, fehlte. So erschließt sich nicht, für welche genutzten Räumlichkeiten der in der Vorauskalkulation ausgewiesene Betrag von 49.704 EUR angesetzt wurde. Zwar hat der Beklagte in der nachgebesserten Kalkulation "NEU" einen Nachweis für die Miete zum Selbstkostenpreis erbracht, indem er den Prüfbericht des Hauptzollamtes Düsseldorf vom 24. Mai 2007 vorlegte. Hieraus folgt, dass die Selbstkosten für die Räumlichkeiten der Verwaltungsgebäude am Flughafen E. einschließlich Terminal bei 9,84 EUR/qm liegen. Obwohl damit die zu berücksichtigende Miete für die in Anspruch genommenen Flächen um 1/3 geringer ausfällt, gelangte der Beklagte aber in seiner neuen Kostenaufstellung zu einem noch höheren Kostenbetrag für die Inanspruchnahme von Flächen für Luftsicherheitspersonal, -technik und Sicherheitseinrichtungen in Höhe von 91.116,08 EUR; zuvor waren es 49.704 EUR. Wie es zu dieser erhöhten Position kommt, lässt sich den Unterlagen nicht entnehmen, die sich auf eine Aufstellung der angenommenen Mietkosten für die genutzten Flächen beschränkt. Es ist mangels Erläuterung und Fehlen eines Lageplans nicht nachvollziehbar, welche weiteren - bislang nicht als abrechnungsfähig angesehenen - Räumlichkeiten (mit einem Flächenanteil von 207,19 qm) in die Berechnung mit einbezogen wurden, die dazu führen, dass der Betrag für die angesetzten Mietkosten nahezu doppelt so hoch ist. Ferner ist anzumerken, dass der Beklagte bei den Aufwendungen der Luftsicherheitsbehörde hinsichtlich des Punktes Diensträume auf den Flughäfen inkl. Nebenkosten auch in der Kalkulation "NEU" den vormals angeführten Betrag von 12.427,00 EUR in Ansatz gebracht, dem noch ein Mietzins von 14,82 EUR pro qm zugrunde lag. Auch diese Position kann daher bei der Berechnung mangels Eruierbarkeit der in Ansatz gebrachten Quadratmeterfläche keine Berücksichtigung finden.
Bezüglich der auch hier erstmals von dem Beklagten in die Kalkulation "NEU" eingestellten Position Versicherungen scheitert die Ansatzfähigkeit ebenso an dem fehlenden Nachweis durch prüfbare Unterlagen. Auch sind die eingestellten Sachausgaben für Wartungs- und Serviceverträge sowie Reparaturkosten in Höhe von insgesamt 304.345,- EUR nicht weiter verifiziert. Es sind lediglich die Verträge in den Kalkulationsunterlagen enthalten; eine nachvollziehbare Kostenaufstellung nebst Erläuterung ist nicht gegeben worden.
Hinsichtlich der erfolgten Einstellung der anteiligen Kosten für die Aufwendungen der Luftsicherheitsbehörde kann auf die bereits dargelegten Ausführungen zu der Kalkulation der Luftsicherheitsgebühr für den Flughafen N. /P. verwiesen werden.
Ferner weist die Prognostizierung der Passagierzahlen in der Kalkulation methodische Mängel auf. In der Vorauskalkulation hat der Beklagte eine Einsteigerzahl von 900.000 zugrunde gelegt, in der nachgebesserten Kalkulation "NEU" brachte der Beklagte sodann eine Zahl von 923.000 Passagieren in Ansatz. Bemessungsfaktor soll ausweislich der Angaben in der tabellarischen Übersicht zur Vorauskalkulation ein Steigerungsfaktor von 3 % der kontrollierten Fluggäste sein. Indes liegen beide in den Kalkulationen angenommenen Einsteigerzahlen unterhalb der kalkulierten Passagierzahl des Vorjahres, die ausweislich der Kalkulationsübersicht 2005/2006 mit 926.500 angegeben ist. Demgegenüber wurde für die Kalkulation 2007/2008 eine Einsteigerzahl von 1.240.000 angenommen. Die tatsächliche Passagierzahl lag nach den eingereichten Übersichten im Jahre 2005/2006 bei 965.549, im Jahre 2006/2007 bei 1.005.576 und im Jahre 2007/2008 bei 1.196.246. Für die noch unter der Ist-Zahl des Vorjahres kalkulierte Passagierzahl von 900.000 bzw. 923.000 ist keine nachvollziehbare Erklärung ersichtlich. Ableiten aus dem vorliegenden Zahlenmaterial, das für die Erstellung der Prognose zu verwenden ist, lassen sich die Angaben jedenfalls nicht.
Flughafen Q. /M. :
Auch hier rechtfertigen die vorgelegten Kalkulationsunterlagen den angesetzten Luftsicherheitsgebührensatz in Höhe von 6,42 EUR pro Passagier nicht. Der Beklagte gelangt in seiner nachgebesserten Kalkulation "NEU" bereits selbst, ohne den 2%igen Forderungsausfall in Abzug zu bringen, zu einem um 4,09 % niedrigeren Gebührensatz. Neben dem Überschreiten der Fehlertoleranzgrenze mangelt es ebenfalls hinsichtlich diverser Kostenpositionen an aussagekräftigen Unterlagen.
Bezüglich der eingestellten Personalkosten für den privatisierten Fluggastkontrolldienst ist der hinreichende Nachweis der Erforderlichkeit der Aufwendungen in dem angeführten Umfange von dem Beklagten nicht geführt worden.
Da auch hier eine vertragliche Regelung zwischen der Flughafenbetreiberin, der Flughafen Q. /M. GmbH, und dem Beklagten über die Kostenerstattung hinsichtlich des Einsatzes der privaten Sicherheitskräfte nicht vorhanden ist, kommt eine Ansatzfähigkeit der Personalkosten für die beliehenen Sicherheitskräfte nur in Betracht, soweit es sich um Selbstkosten nach der VO PR Nr. 30/53 handelt. Aber auch insoweit wird seitens des Beklagten lediglich behauptet, dass eine Abrechnung auf Selbstkostenbasis erfolgt ist. Ein Nachweis, dass die ermittelten Personalkosten den Vorgaben des öffentlichen Preisrechtes genügen, ist indes nicht erbracht. Die Vorgänge zu der Vorauskalkulation enthalten bezüglich der eingestellten Personalkosten des privaten Fluggastkontrolldiensts keine Unterlagen. Auch anhand der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Berechnungen der Flughafenbetreiberin, die sich im Wesentlichen auf Auflistungen beschränken, lässt sich weder bezogen auf den Umfang noch auf die Höhe des Personalkostenansatzes die Erforderlichkeit überprüfen. Es ist nicht erkennbar, wie die Aufschlüsselung der Personalkosten bezogen auf die eingesetzten Luftsicherheitsassistenten erfolgt ist, die neben den Tätigkeiten nach § 5 LuftSiG auch andere Sicherheitsaufgaben wahrnehmen. Überdies weichen die kalkulierten Personalkosten nicht unerheblich voneinander ab. In die Vorauskalkulation wurde ein Personalkostenbetrag für den privaten Fluggastkontrolldienst in Höhe von 3.581.820,00 EUR eingestellt. Unter Einbeziehung der MwSt. führt dies nach Angaben des Beklagten zu einem Betrag von 3.862729,37 EUR. Die dazu im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Kostenaufstellung der Flughafenbetreiberin weist jedoch nur einen Personalkostenbetrag von insgesamt 3.289.812,69 EUR (exkl. MwSt.) aus. Demgegenüber enthält die zur nachgebesserten Kalkulation "NEU" eingereichte Berechnung der Flughafenbetreiberin einen Personalkostengesamtbetrag von nur noch 2.674.331,90 EUR (ohne MwSt.). Eine Erläuterung zu der nicht unerheblichen Divergenz bei der Berechnung der Personalkosten, die in der Kalkulation "NEU" unter Einbeziehung der MwSt. mit einem Betrag von 2.901.700,61 EUR eingestellt wurde, hat der Beklagte nicht gegeben. Aus sich heraus erschließt sich dies - worauf die Klägerin zu Recht verweist - aus den vorgelegten Unterlagen nicht.
Bei dem in der Vorauskalkulation ausgewiesenen Betrag von 36.444 EUR für die Inanspruchnahme von Räumlichkeiten und Flächen für die Luftsicherheitstechnik und Sicherheitsmaßnahmen handelt es sich hingegen um ansatzfähige Kosten. Ausweislich der vorgelegten Mietverträge wurde als Mietpreis die nach § 9 Zollverwaltungsgesetz von der OFD N. bei der Prüfung gemäß Bericht vom 25. Februar 2000 festgestellte Selbstkostenmiete vereinbart. Für den Terminal A ist eine Selbstkostenmiete von 9,65 EUR/qm angegeben, für den Terminal B eine solche von 11,14 EUR/qm; ein entsprechender Lageplan bezüglich der genutzten Flächen ist den Unterlagen zu entnehmen.
Demgegenüber ist der von dem Beklagten in der nachgebesserten Kalkulation "NEU" eingestellte Betrag für die Inanspruchnahme von Räumlichkeiten in Höhe von 149.819,55 EUR nicht nachvollziehbar. Die dazu eingereichte Raumkostenaufstellung weist bereits für die genutzten Flächen im Bereich der Terminals A und B einen Betrag von insges. 104.373,61 EUR (81.365,41 EUR + 23.008,20 EUR) aus. Wie es zu dieser extremen Abweichungen zu dem in der Vorauskalkulation ausgewiesenen Betrag von 36.444 EUR gekommen ist, welche weiteren Flächen einbezogen worden sind, ist gänzlich ohne Erläuterung nebst aussagekräftiger Unterlagen nicht verständlich. Hinsichtlich aller weiteren - außerhalb der Terminals - neu einbezogenen Flächen fehlt es bereits an dem Nachweis, dass es sich bei den angesetzten Mietkosten auch um Selbstkosten handelt.
Bezüglich der erstmals von der Beklagten in die Kalkulation "NEU" eingestellten Position Versicherungen scheitert die Ansatzfähigkeit an dem fehlenden Nachweis durch prüfbare Unterlagen. Ebenso sind die eingestellten Sachausgaben für Wartungs- und Serviceverträge sowie Reparaturkosten in Höhe von insgesamt 99.666,- EUR nicht weiter verifiziert. Es sind lediglich die Verträge in den Kalkulationsunterlagen enthalten; eine nachvollziehbare Kostenaufstellung nebst Erläuterung ist nicht gegeben worden. Hinsichtlich der anteiligen Kosten für die Aufwendungen der Luftsicherheitsbehörde kann auf die oben dargelegten Ausführungen verwiesen werden.
Schließlich werfen die in den Kalkulationen enthaltenen unterschiedlichen Passagierzahlen methodische Fragen auf. In der Vorauskalkulation hat der Beklagte eine Einsteigerzahl von 670.000 angenommen. In den für die Jahre davor und danach vorliegenden Kalkulationsübersichten ist die Passagierzahl für den Zeiträume 2004/2005 mit 660.00, für den 2005/2006 mit 689.700 und für den 2007/2008 und 2008/2009 mit jeweils 640.000 angegeben. Nach den in den Übersichten wiedergegebenen Ist-Zahlen war hingegen die tatsächliche Einsteigerzahl wesentlich geringer; diese lag im Jahre 2005/2006 bei 614.074, im Jahre 2006/2007 bei 608.500 und im Jahre 2007/2008 bei 567.969. Damit liegt die prognostizierte Passagierzahl von 670.000 für den Kalkulationszeitraum 2006/2007 zwar durchaus im weiteren Gefüge der kalkulierten Einsteigerzahlen für die Jahre davor und danach. Indes korrespondiert sie nicht mit der aufgezeigten Entwicklung der tatsächlichen Passagierzahlen. Insoweit ist weder eruierbar noch erläutert, auf welcher Basis die prognostizierten Zahlen zustande gekommen sind. Die von dem Beklagten gegebene Begründung, dass belegbares Zahlenmaterial für den Kalkulationszeitraum nicht mehr zur Verfügung stand und deshalb auf Ist-Zahlen zurückgegriffen werden musste, ist mit Blick auf die getroffenen Prognoseentscheidungen hinsichtlich der Passagierzahlen nicht verständlich. Jedenfalls ist aber der von dem Beklagten bei der nachgebesserten Kalkulation "NEU" vorgenommene Rückgriff auf die tatsächlichen Einsteigerzahlen - wie bereits dargelegt - nicht zulässig.
Demnach ist mangels tragfähiger Kalkulationsgrundlagen für die hinsichtlich der an den Flughäfen N. /P. , E. und Q. /M. jeweils ermittelten Luftsicherheitsgebührensätze der angefochtene Gebührenbescheid in vollem Umfang aufzuheben, da der Beklagte bislang von der Möglichkeit, die Luftsicherheitsgebühren anhand einer Nachberechnung auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten zu rechtfertigen, keinen Gebrauch gemacht hat.
Weiterhin steht der Klägerin ein Rückzahlungsanspruch der aufgrund des aufgehobenen Bescheides bereits geleisteten Luftsicherheitsgebühr zu. Der Anspruch der Klägerin auf Prozesszinsen in Höhe von 5 vom Hundert über dem jeweiligen Basiszinssatz folgt aus § 291 BGB
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO iVm § 709 ZPO.
Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124a Abs. 1 Satz 1 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 1 und 2 LuftSiGebV
§§ 1, 2 LuftSiGebV
§ 247 BGB
§ 1 LuftSiGebV
§ 29c LuftVG
§ 6 KAG
§ 5 LuftSiG
§ 8 LuftSiG
§ 291 BGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 5 Abs. 5 LuftSiG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 LuftSiG
§ 5 Abs. 1 und 3 LuftSiG
§ 8 Abs. 3 LuftSiG
§ 62 Abs. 2 und 5 BGSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 5 Abs. 1 des Luftsicherheitsgesetzes
§ 1, 2 der Luftsicherheitsgebührenverordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1270/94
2 BvL 8/07
2 BvL 9/07
4 C 1.93
3 C 23.03
8 ZB 10.29
1 ZKO 537/05
1 L 554/04
3 B 177/01
9 A 2460/09
9 A 1248/92
9 A 4232/02
1 B 388/06
8 BV 05.24
25 K 6296/01
9 A 373/06
9 A 1469/08
9 A 2251/93
3 A 31/06
3 K 2556/10
9 A 2954/03
2 D 78/00
2 K 20/97
2 A 2052/77
9 A 1386/92