Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-24, Aktenzeichen 7 K 2266/17.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2017:0524.7K2266.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckungsfähigen Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit des Ausschlusses der Kläger von der Beratung und Beschlussfassung des Beklagten über die Beauftragung eines Rechtsanwalts zur weiteren Durchführung eines Widerspruchsverfahrens gegen eine dem Beklagten gegenüber getroffene kommunalaufsichtliche Anordnungsentscheidung der Kreisverwaltung ....
Die Kläger sind Mitglieder des Beklagten, die in den Jahren 2011 und 2012 das Amt der Beigeordneten innehatten. Für diese beiden Jahre wurde bisher weder über die Feststellung der geprüften Jahresabschlüsse Beschluss gefasst noch über die Entlastung des Ortsbürgermeisters und der Beigeordneten. Zunächst wurden die Feststellung der geprüften Jahresabschlüsse sowie die Entlastung anlässlich einer Sitzung des Beklagten vom 25. Juni 2015 unter Ausschluss der Kläger verweigert. Zur Begründung dieser Entscheidung wurde geltend gemacht, dass die gesetzlichen Fristen der Gemeindeordnung – GemO – nicht eingehalten worden seien. Gemäß § 114 Abs. 1 S. 1 GemO sei über den Jahresabschluss spätestens bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres zu beschließen, was nicht möglich gewesen sei. Der Jahresabschluss 2011 sei entgegen § 108 Abs. 4 GemO auch nicht im ersten Halbjahr 2012 vollzogen worden. Zudem widersprächen die Rechnungsabschlüsse grundlegend der nach § 113 GemO geforderten Vorstellung von einer geordneten Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Ortsgemeinde. Schulden würden mit Schulden bezahlt, die Ertragslage stelle nicht in Aussicht, dass diese Schulden jemals getilgt würden. Schließlich sei aufgrund der bisher vorliegenden Unterlagen nicht abschließend feststellbar, ob im Rahmen der Erschließung der Stichstraße „...“ u. a. gegen Vergaberichtlinien verstoßen worden sei; das diesbezüglich vorliegende Zahlenwerk sei weiterhin strittig.
Diese Beschlüsse wurden durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde ... am 2. Februar 2016 mit der Auflage ausgesetzt, dass sich der Beklagte in seiner nächsten Sitzung erneut mit den betreffenden Punkten zu befassen und eine neue Beschlussfassung hinsichtlich der Entlastung und der Feststellung der Jahresabschlüsse herbeizuführen habe.
In der darauffolgenden Sitzung des Beklagten vom 22. Februar 2016 wurden unter Ausschluss der Kläger die Beschlüsse aus der Sitzung vom 25. Juni 2015 bestätigt, mithin die Feststellung der geprüften Jahresabschlüsse sowie die Entlastung verweigert.
Mit Schreiben vom 18. April 2016 gab die Kreisverwaltung ... dem Beklagten vor einer bereits in Aussicht gestellten kommunalaufsichtlichen Anordnung durch die Aufsichtsbehörde die Gelegenheit, hierzu bis zum 20. Mai 2016 Stellung zu nehmen bzw. die erfolgten Beschlussfassungen zu überdenken. Zur Begründung wurde hierbei seitens der Kreisverwaltung ausgeführt, dass die Beschlüsse rechtswidrig gefasst worden seien, da die vorgebrachten Gründe evident nicht die Entscheidungen rechtfertigten, die Entlastung und Feststellung der geprüften Jahresabschlüsse zu versagen.
In der Sitzung des Beklagten vom 19. Mai 2016 verblieb es jedoch wiederum bei den ursprünglichen Beschlüssen anlässlich der Ausgangssitzung vom 25. Juni 2015. Auch diese Beschlussfassung erfolgte unter Ausschluss der Kläger.
Mit Bescheid vom 13. Oktober 2016, dem Ortsbürgermeister zugestellt am 20. Oktober 2016, stellte die Kreisverwaltung ... als Kommunalaufsichtsbehörde fest, dass die Beschlüsse des Beklagten über die Feststellung der geprüften Jahresabschlüsse 2011 und 2012 sowie die Entlastung des (Orts-)Bürgermeisters und der Beigeordneten geltendes Recht verletzten und beanstandete diese aufsichtsbehördlich. Zugleich forderte sie den Beklagten auf, die streitgegenständlichen Beschlüsse vom 25. Juni 2015, 22. Februar 2016 bzw. 19. Mai 2016 aufzuheben und erneut unter Beachtung der ihm gesetzlich obliegenden öffentlich-rechtlichen Pflichten (a) über die Feststellung der geprüften Jahresabschlüsse 2011/2012 zu beschließen und (b) dem ehemaligen Ortsbürgermeister, dem Bürgermeister sowie den Beigeordneten, soweit diese den Orts- bzw. Verbandsbürgermeister vertreten haben, bis zum 30. November 2016 die Entlastung zu erteilen.
Gegen den vorgenannten Bescheid der Kreisverwaltung ... legte die Ortsgemeinde ... durch Schreiben des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde ... vom 26. Oktober 2016 Widerspruch ein nachdem am 20. Oktober 2016 ein entsprechender Ratsbeschluss gefasst worden war. In dem Widerspruchsschreiben wurde ausgeführt, dass die Widerspruchseinlegung zunächst zur Fristwahrung erfolge und eine Begründung folge.
Die Beauftragung eines Rechtsanwalts zur Begründung dieses Widerspruchs war sodann Gegenstand der Sitzung des Beklagten vom 1. Dezember 2016. Hierbei konnte keine Klärung zu der Frage herbeigeführt werden, ob die Kläger als Ratsmitglieder wegen Befangenheit auszuschließen seien. Diese Frage sollte sodann in der darauffolgenden Sitzung abgehandelt werden.
In der anschließenden, hier streitgegenständlichen Sitzung am 26. Januar 2017 erklärte der Ortsbürgermeister unter Hinweis auf eine diesem vorliegende und als Sitzungsvorlage ausgeteilte anwaltliche Stellungnahme, dass die Kläger bei der Beschlussfassung hinsichtlich der Frage der Beauftragung eines Rechtsanwaltes wegen Befangenheit auszuschließen seien. Die Kläger wurden sodann von dem Ortsbürgermeister aufgefordert, vom Sitzungstisch abzurücken. Hierauf erwiderte die Klägerin zu 1) unter Bezugnahme auf das Ergebnis einer von ihr bei der Verbandsgemeindeverwaltung ... gestellten Anfrage, dass mangels Unmittelbarkeit kein Ausschließungsgrund vorliege. Der Kläger zu 2) schloss sich dieser Auffassung an. Da ein Einvernehmen zwischen den Parteien nicht herzustellen war, stellte der Beklagte durch den Ortsbürgermeister schließlich die Nichtöffentlichkeit her und fasste mehrheitlich den Beschluss, dass eine Befangenheit der Kläger vorliege. Nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit wurden die Kläger über die Beschlussfassung unterrichtet. Diese rückten vom Sitzungstisch ab und nahmen im Zuschauerraum Platz. Der Beklagte beschloss anschließend mehrheitlich, eine Prozessvollmacht zur – weiteren – Durchführung des Widerspruchsverfahrens zu erteilen.
Mit an den Ortsbürgermeister der Gemeinde ... gerichteter E-Mail vom 27. Januar 2017 setzte der Bürgermeister der Verbandsgemeinde ... den streitgegenständlichen Beschluss vom Vortage aus. Zur Begründung führte er hierbei aus, dass der Beschluss über die Ausschlüsse der beiden Ratsmitglieder rechtsfehlerhaft sei, so dass dieser auch nicht ausgeführt werden dürfe. Der Ortsbürgermeister der Gemeinde ... teilte hierauf mit E-Mail vom selben Tage mit, dass der Beschluss bereits ausgeführt worden und die Anweisung – seiner Meinung nach – daher hinfällig sei.
Die Kläger haben am 22. Februar 2017 gegen ihren Ausschluss Klage erhoben und machen geltend, dass es sich um einen Tagesordnungspunkt gehandelt habe, welcher nur mittelbar mit den Beschlüssen der verweigerten Entlastung im Zusammenhang stehe. Es sei nicht um die Frage entlastender Feststellungen für die Kalenderjahre 2011 und 2012 sondern um die Frage gegangen, ob für das Widerspruchsverfahren ein Rechtsanwalt zu beauftragen sei, was mit entsprechenden Kosten einhergehe. Mit der Beauftragung eines Rechtsanwalts trete der vom Mandanten gewünschte Erfolg nicht automatisch ein. Dies hinge vielmehr von den Entscheidungen Dritter, insbesondere der Gerichte, ab.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass ihr Ausschluss wegen Befangenheit in der Sitzung des Beklagten vom 26. Januar 2017 hinsichtlich der Beschlussfassung zur Beauftragung eines Rechtsanwalts zwecks Durchführung eines Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid der Kreisverwaltung ... vom 13. Oktober 2016 rechtswidrig war und die Beschlussfassung unter Mitwirkung der Kläger zu wiederholen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, es sei eine Befangenheit der Kläger anzunehmen, da diese unmittelbar betroffen seien. Die Kläger hätten bei dem Rechnungsprüfungsverfahren nach § 110 GemO als damalige Beigeordnete, soweit sie den Bürgermeister im Prüfungszeitraum vertreten hätten, kein Stimmrecht. Wenn sie schon im Prüfungsverfahren kein Stimmrecht hätten, dann seien sie auch nicht berechtigt, mitzuwirken, wenn es um die rechtliche Überprüfung dieses Prüfungsverfahrens gehe. Nach den ersten Feststellungen würden in den Jahren 2011 und 2012 haushalterische Unregelmäßigkeiten vermutet, die einer verlässlichen Klärung im Rechnungsprüfungsverfahren bedürften. Sollten sich diese Vermutungen erhärten, könnte dies zu einem Nachteil in der Gestalt eines möglichen Ansehensverlustes bzw. einer Rufschädigung für die Kläger führen, der sich durch das Ergebnis der weiteren Überprüfung der Haushaltsjahre 2011 und 2012 ergeben könne. Gerade diese Überprüfung habe mit Hilfe des beauftragten Rechtsanwalts vorgenommen werden sollen. Diese mögliche nachteilige Wirkung der Beauftragung eines Rechtsanwaltes zur Unterstützung der Jahresprüfung 2011 und 2012 begründe eine Interessenkollision, weil die Kläger befürchten müssten, dass sich die ersten Vermutungen wegen Unregelmäßigkeiten bestätigen könnten. Zudem hätten die Kläger sich auch in der Vergangenheit bei den Beratungen zum gleichen Thema regelmäßig selbst ausdrücklich auf ihr bestehendes Sonderinteresse berufen und sich freiwillig vom Sitzungstisch entfernt. Die Kläger hätten außerdem zunächst die Aufsichtsbehörde einschalten müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakte der Verbandsgemeinde ... (1 Heft) verwiesen. Diese lagen dem Gericht vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig (1.) aber unbegründet (2.).
1. Die Klage ist als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreitverfahren zulässig, da die Kläger geltend machen können, durch den Ausschluss aus der Sitzung des Beklagten am 26. Januar 2017 hinsichtlich der Beschlussfassung zur Beauftragung eines Rechtsanwalts zur weiteren Durchführung des Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid der Kreisverwaltung ... vom 13. Oktober 2016 in eigenen Rechten – ihrem Recht auf Anwesenheit bei den Sitzungen und auf Teilnahme an der Beratung und Abstimmung – als Ratsmitglieder verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –, § 30 Gemeindeordnung – GemO –, VG Koblenz, Urteil vom 26. Januar 2006 – 6 K 1589/05.KO – juris Rn. 16; OVG RP, Urteil vom 13. Juni 1995 – 7 A 10875/94.OVG – juris).
Vertreten wird der Gemeinderat im Kommunalverfassungsstreitverfahren von dem Ortsbürgermeister als Ratsvorsitzenden gemäß § 36 Abs. 1 S. 1 GemO (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 31. Oktober 2013 – 10 LC 72/12 – juris Rn. 59). Die Gemeinde als solche, also die kommunale Körperschaft, ist am Kommunalverfassungsstreit nicht beteiligt sondern nur gemeindliche Organ(teil)e, vorliegend einzelne Ratsmitglieder auf Kläger- und der Ortsgemeinderat auf Beklagtenseite. Damit vertritt der (Verbands-)Bürgermeister die Gemeinde auch nicht als gesetzlicher Vertreter im Sinne des § 62 Abs. 3 VwGO i. V. m. der maßgeblichen gemeinderechtlichen Vertretungsregelung nach § 68 Abs. 1 Nr. 4 GemO. Vielmehr ist der Vertreter der Organwalter des beteiligten Organ(teil)s, also bei Kollektivorganen z. B. der Ratsvorsitzende (vgl. hierzu ausführlich: Schoch in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, 1. Auflage 2009, § 28 Rn. 65 f.).
Ein Feststellungsinteresse i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO besteht allein deshalb, weil wegen des vom Rat eingenommenen Rechtsstandpunktes unter im Wesentlichen vergleichbaren Umständen dasselbe erneut passieren kann. Angesichts der vorliegenden Wiederholungsgefahr ist auch nicht von Bedeutung, dass der streitgegenständliche Beschluss zunächst mit E-Mail des (Verbands-) Bürgermeisters vom 27. Januar 2017 ausgesetzt worden war, zumal das Aussetzungsverfahren aber auch im weiteren Verlauf nicht weiter betrieben und offensichtlich einvernehmlich als gegenstandslos betrachtet wurde.
Schließlich haben die Kläger auch ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Dieses ist durch die Möglichkeit der Anrufung der Aufsichtsbehörde nicht ausgeschlossen (OVG RP, Urteil vom 8. März 1965 – 6 A 22/64 – AS RP-SL 9, 335-348).
2. Die Klage hat in der Sache jedoch keinen Erfolg. Sie richtet sich zwar gegen den richtigen Passivlegitimierten (a.), ist im Übrigen jedoch unbegründet (b.).
a. Der Beklagte ist richtiger Klagegegner und damit passivlegitimiert, da er als „Kontrastorgan“ (vgl. zur Terminologie: OVG RP, Beschluss vom 1. Dezember 1994 – 7 B 12954/94.OVG – juris Rn. 16) in innerorganschaftlichem Streit mit den Klägern steht. Im Kommunalverfassungsstreit entscheidet die innerorganisatorische Kompetenz- und Pflichtenzuordnung über die Frage der Passivlegitimation. Passivlegitimiert ist danach das Organ der Gemeinde, dem die für das streitige Handeln erforderliche interne Kompetenz zuzurechnen ist. Die Kompetenz für den streitigen Ausschluss aus der Sitzung des Ortsgemeinderates am 26. Januar 2017 steht nach § 22 Abs. 5 S. 2 Alt. 1 GemO dem Gemeinderat zu, welcher die Entscheidung vorliegend auch getroffen hat.
b. Der Beklagte hat die Kläger jedoch zu Recht in der Sitzung vom 26. Januar 2017 von der Beratung und Beschlussfassung zum Tagesordnungspunkt Nr. 3 „Jahresabschlüsse 2011 – 2012; hier: weitere Vorgehensweise“ ausgeschlossen, da bei ihnen der Ausschließungsgrund des § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO gegeben war.
Der Ausschluss war formell rechtmäßig. Da zu der Frage, ob die anstehende Beratung und Beschlussfassung über die Beauftragung eines Rechtsanwalts den Klägern einen unmittelbaren Vorteil bringen konnte, unterschiedliche Rechtsansichten vertreten wurden, lag ein Zweifelsfall im Sinne des § 22 Abs. 5 S. 2 GemO vor. Die Kläger erhielten sodann in öffentlicher Sitzung die Gelegenheit, zu der vom Ortsbürgermeister angenommenen Befangenheit Stellung zu nehmen. Im Anschluss daran hat der Beklagte in Abwesenheit der Kläger in nichtöffentlicher Sitzung mehrheitlich eine Befangenheit angenommen.
Der Ausschluss der Kläger von der Beratung und Beschlussfassung über den Tagesordnungspunkt Nr. 3 war auch materiell rechtmäßig. Denn in der Person der Kläger lag der Ausschließungsgrund des § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO vor. Danach dürfen Bürger und Einwohner, die ein Ehrenamt oder eine ehrenamtliche Tätigkeit ausüben – darunter fällt auch die eines Ratsmitglieds – nicht beratend oder entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung u. a. ihnen selbst einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann.
Dies ist nicht nur bei den Adressaten der eigentlichen Entlastungsentscheidung der Fall sondern auch bei der hier streitgegenständlichen Entscheidung darüber, ob zur weiteren Durchführung eines Widerspruchsverfahrens der Ortsgemeinde gegen eine kommunalaufsichtliche Anordnungsentscheidung, mit welcher die Ortsgemeinde angewiesen wurde, die bisher verweigerte Entlastung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erteilen, ein Rechtsanwalt beauftragt werden soll.
Mit dem Ausschließungsgrund des § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO hat der Gesetzgeber das Ziel verfolgt, kommunale Ratsmitglieder anzuhalten, ihre Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung auszurichten, ihnen persönliche Konfliktsituationen zu ersparen sowie das Vertrauen der Bürger in eine saubere Kommunalverwaltung zu erhalten und zu stärken (st. Rspr. OVG RP, vgl. nur Urteil vom 28. Juni 2016 – 1 C 10575/15.OVG – juris Rn. 24). Dabei kommt es nicht darauf an, dass das Ratsmitglied tatsächlich beabsichtigt, ein konkretes persönliches Anliegen – hier die Erteilung der Entlastung – zu verfolgen; vielmehr genügt es, dass ein dahingehender „böser Anschein“ begründet ist. Dieser besteht bereits dann, wenn konkrete Umstände den Eindruck begründen, das Ratsmitglied könne bei seiner Entscheidung auch von persönlichen Interessen geleitet werden (vgl. OVG RP, Urteil vom 24. März 2011 – 1 C 10737/10.OVG – juris). Ob eine Interessenkollision tatsächlich besteht, ist unerheblich (VG Neustadt, Urteil vom 28. Februar 2011 – 3 K 958/10.NW – juris Rn. 17).
Die von dem Beklagten bisher in mehreren Sitzungen verweigerte Entlastungsentscheidung nach § 114 Abs. 1 S. 2 GemO stellt für die Kläger einen Nachteil und die durch die kommunalaufsichtliche Anordnungsentscheidung vom 13. Oktober 2016 an den Beklagten ausgesprochene Verpflichtung, die Entlastung bis spätestens zum 30. November 2016 zu erteilen, einen zu diesem Zeitpunkt in naher Zukunft erreichbaren Vorteil i.S.d. § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO dar, der durch die Widerspruchseinlegung – zunächst zumindest vorübergehend – vereitelt wurde.
Vor- oder Nachteil im Sinne des § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO ist jede Auswirkung für den Betroffenen, die ihn besser oder schlechter stellt, wobei nicht nur materielle sondern auch immaterielle, insbesondere individuelle persönliche Interessen zu einem Mitwirkungsverbot führen können (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar zur GemO, Gabler, Höhlein, u. a., Stand September 2013, § 22 Ziffer 2.3.2). Auch der aus einer Entscheidung des Gemeinderats resultierende Ansehens- oder Einflussverlust für ein Ratsmitglied kann einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil in diesem Sinne begründen (OVG RP, Urteil vom 23. April 1998 – 1 C 10789/97.OVG – juris Rn. 24). Der Begriff des Vor- oder Nachteils ist weit zu interpretieren. Als Regulativ zur Verhinderung einer überzogenen Anwendung des Mitwirkungsverbots ist der Begriff der „Unmittelbarkeit“ anzusehen (Praxis der Kommunalverwaltung, a. a. O.).
Die Entlastung ist die politische Feststellung, dass die Rechnungsprüfung positiv abgeschlossen ist (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar zur GemO, Stand September 2013, § 114 Ziffer 3.1.3). Sie bedeutet, dass der Gemeinderat mit dem Entlastungsbeschluss die politische Verantwortung für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde für das abgelaufene Haushaltsjahr übernimmt und stellt ein Vertrauensvotum dar. In der vollständigen Verweigerung der Entlastung liegt daher die Aussage, dass die Haushaltswirtschaft insgesamt kein Vertrauen verdiene, womit der Makel bzw. Anschein nicht ordnungsgemäßer Haushaltsführung einhergeht. In der Öffentlichkeit – gerade auch in kleinen Gemeinden – kann hiermit dem Ansehen der mit der Haushaltsführung befassten Personen ein erheblicher Schaden zugefügt werden (vgl. zur Annahme eines Nachteils auch: Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar zur GemO, Stand September 2013, § 22 Ziffer 2.3.2 sowie § 114 Ziffer 4).
Das von dem Beklagten am 20. Oktober 2016 beschlossene grundsätzliche Vorgehen gegen die kommunalaufsichtliche Anordnung und der daraufhin am 26. Oktober 2016 eingelegte Widerspruch verzögerten die für die Kläger bereits zum 30. November 2016 in Aussicht stehende Entlastungserteilung und stellen somit ebenfalls einen Nachteil für die Kläger dar. Nichts anderes gilt daher für die damit im Zusammenhang stehende Frage, wie dieses den Vorteil der Kläger verzögernde Verfahren weiter betrieben werden soll; konkret, ob hierzu von der Beklagten ein Rechtsanwalt bevollmächtigt und mit der Begründung des Widerspruchs befasst werden soll oder ob dieses Verfahren ohne die Einbeziehung eines Volljuristen mit eigenem Sachverstand zu Ende gebracht wird.
Ein Vorteil scheidet schließlich auch nicht deshalb aus, weil die Entlastungserteilung die Tätigkeit der Kläger „amtsbezogen“ als ursprüngliche Beigeordnete betrifft und damit nicht Angelegenheiten außerhalb der übertragenen kommunalen Aufgabenwahrnehmung. Eine entsprechende Einschränkung der Mitwirkungsverbote kann aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO nicht hergeleitet werden. Auch die Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Gemeindeordnung vom 3. Mai 1979 (MinBl. S. 179), zuletzt geändert durch Rundschreiben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 09. Dezember 2016 (MinBl. S. 278 bis 280) – GemO-VV –, sieht in Ziffer 4 zu § 114 GemO ausdrücklich vor, dass der Bürgermeister und die Beigeordneten, denen die Entlastung erteilt werden soll, an der Beratung und Abstimmung des Gemeinderats über die Entlastung nicht teilnehmen dürfen. Schließlich haben der Ortsbürgermeister und die Beigeordneten vor diesem Hintergrund auch in dem dieser Beschlussfassung vorgelagerten Rechnungsprüfungsverfahren nach § 110 Abs. 4 GemO kein Stimmrecht (vgl. auch zur Annahme eines Nachteils wegen eines möglichen Ansehensverlusts im Zusammenhang mit „dienstlichen“ Äußerungen eines Bürgermeisters: VGH BW, Urteil vom 10. Mai 1993 – 1 S 1943/92 – juris).
Die Beratung und Beschlussfassung über die Beauftragung eines Rechtsanwalts in der streitgegenständlichen Sitzung vom 26. Januar 2017 war auch geeignet, den Klägern einen unmittelbaren Vor-/Nachteil i.S.d. § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO zu bringen.
Unmittelbar im Sinne des § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO ist ein möglicher Vor- oder Nachteil nicht erst dann, wenn zwischen der zu treffenden Entscheidung des Rates und den möglichen vor- oder nachteiligen Folgen ohne Hinzutreten eines weiteren Umstandes eine direkte Kausalität besteht (sog. formale Theorie) oder wenn die zur Verwirklichung des Vor- oder Nachteils erforderliche Umsetzung des Ratsbeschlusses zwangsläufig zu erwarten ist (sog. modifizierte formale Theorie, vgl. Schaaf/Oster in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand September 2013, § 22 Ziffer. 2.3.4.4). Ein lediglich so verstandenes Kausalitätskriterium würde nämlich nicht immer zu sachgerechten Ergebnissen führen; auch ohne einen solchen engen formalen Zusammenhang kann ein starkes, den Anschein einer von persönlichen Interessen mitbestimmten Entscheidung begründendes Interesse am Entscheidungsgegenstand bestehen (st. Rspr. OVG RP, vgl. zuletzt Urteil vom 28. Juni 2016 – 1 C 10575/15.OVG – juris Rn. 26). Andererseits sollen die Befangenheitsvorschriften zwar eine Entscheidung in eigener Sache verhindern, jedoch keine zu weite Ausdehnung erfahren, um die Funktionsfähigkeit des Gemeinderates und damit die auf demokratischer Teilhabe beruhende Beteiligung der Vertretungskörperschaft nicht unangemessen zurückzudrängen (OVG RP, Urteil vom 28. Juni 2016 – 1 C 10575/15.OVG – juris Rn. 27). Zu fragen ist, ob mögliche Sonderinteressen für die Haltung des Ratsmitgliedes bestimmenden Einfluss gewinnen können, ob also dem drohenden Vor- oder Nachteil ein solches Gewicht zukommt, dass eine persönliche Konfliktsituation entsteht, in der nicht mehr gewährleistet ist, dass das Ratsmitglied seine Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und seiner freien, durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung ausübt. Wann dies der Fall ist, ergibt eine Bewertung der Beziehung zwischen dem Ratsmitglied und dem Beratungsgegenstand aufgrund der Umstände des Einzelfalles (OVG RP, Urteil vom 28. Juni 2016 – 1 C 10575/15.OVG – juris Rn. 28).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist vorliegend das Merkmal der Unmittelbarkeit gegeben. Dem den Klägern drohenden Nachteil kam ein solches Gewicht zu, dass eine persönliche Konfliktsituation entstand, in der nicht mehr gewährleistet war, dass diese ihre Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung ausüben. Die Beziehung zwischen dem hier streitgegenständlichen Beratungsgegenstand und den Klägern führt vorliegend angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Entlastungsentscheidung und den hier maßgeblichen Besonderheiten des Einzelfalls dazu, dass das mögliche Sonderinteresse der Kläger bestimmenden Einfluss auf deren Haltung nehmen konnte.
Die Kläger haben grundsätzlich einen – auch gesetzlichen – Anspruch auf die Entlastungserteilung, der notfalls unter Umständen gar im Klagewege durchgesetzt werden könnte. Auch im kommunalen Bereich wird Personen, denen zu Unrecht bisher nicht die Entlastung erteilt wurde, eine eigenständige Klagebefugnis zugesprochen (vgl. für den Bürgermeister, unabhängig vom dem grds. vorrangig durchzuführenden Beanstandungsverfahren: VG Gera, Urteil vom 22. Juli 2015 – 2 K 42/15 – juris).
Die Wirkung der bisher in mehreren Sitzungen nicht erteilten Entlastungsentscheidung wurde vorliegend dadurch verstärkt, dass in der regionalen Presse auch in der Vergangenheit bereits mehrfach hierüber berichtet wurde, es sich um eine kleine Ortsgemeinde handelt und das Vorgehen der Ortsgemeinde an sich – das „Aufbegehren“ gegen eine kommunalaufsichtliche Anordnungsentscheidung und derart beharrliche Festhalten an dem eingenommenen Rechtsstandpunkt – sich deutlich von dem ansonsten im kommunalen Bereich üblichen abhebt.
Durch die bereits in der Sitzung vom 1. Dezember 2016 erörterte und nunmehr in der streitgegenständlichen Sitzung vom 26. Januar 2017 zur abschließenden Diskussion stehende Einbeziehung eines Rechtsanwaltes in das Verfahren, in welchem die kommunalaufsichtliche Verfügung ergangen war, die Entlastung – auch der Kläger – bis spätestens zum 30. November 2016 zu erteilen, erreichte der Streit über die Entlastungsentscheidung eine weitere Stufe der Eskalation. Wenn auch die Einschaltung eines Rechtsanwaltes im allgemeinen Geschäftsleben durchaus üblich und auch auf Seiten von Behörden oder Gemeinden vermehrt anzutreffen ist, stellt sie dennoch nicht den Regelfall dar. Bei Gemeinden wird in der Rechtsprechung auch grundsätzlich angenommen, dass diese ihre eigenen Verwaltungsaufgaben ohne fremde Unterstützung ausführen können, auch wenn sie selbst nicht als Ausgangsbehörde tätig geworden sind (vgl. hierzu im Zusammenhang mit der Frage der Erstattungsfähigkeit von Rechtsanwaltsgebühren eines von einer Ortsgemeinde beauftragten Rechtsanwaltes zur Durchführung eines Widerspruchsverfahrens: OVG Sachsen, Urteil vom 11. März 2008 – 4 B 699/06 – juris Rn. 27).
Wenn den Klägern der Rechtsanwalt vorliegend auch nicht selbst als Partei in einem kontradiktorischen Verfahren gegenüber steht, stellt dieser sich für diese bei verständiger Würdigung der Gesamtsituation im Ergebnis als Hindernis und Gegner dar bei dem naheliegenden Ziel, die Entlastungsentscheidung möglichst zeitnah zu erlangen. Eine mit juristischen Auseinandersetzungen nicht regelmäßig befasste Person, die sich auf der anderen Seite mit einem Rechtsanwalt konfrontiert sieht, wird ihre prozessuale Situation aber durchaus ernster als zuvor einschätzen und ihre Reaktion entsprechend anzupassen versuchen bzw. gar schon versuchen, zu verhindern, dass die gegnerische Seite sich durch Beiziehung eines Volljuristen verstärkt.
Aus Sicht der Kläger steht nachvollziehbar zu befürchten, dass der durch die Vollmachtserteilung durch die Ortsgemeinde an seinen Auftrag – die (erfolgreiche) Fortführung des bereits angestrengten Widerspruchsverfahrens – gebundene Rechtsanwalt das Widerspruchsverfahren eher erfolgreich zu Ende bringt, womit die zumindest annehmbar erstrebte Entlastungsentscheidung sogar gänzlich unmöglich gemacht und nicht nur zeitlich verzögert würde. Denn dadurch, dass nunmehr ein Volljurist mit dem Widerspruchsverfahren auf Seiten des Beklagten befasst werden und das den auch objektiven Interessen der Kläger gegenläufige Verfahren betreiben sollte, kann gerade – aber gewiss nicht nur – bei juristischen Laien der Eindruck entstehen, dieses Verfahren werde sich nunmehr noch länger hinauszögern und zudem mit höherer Wahrscheinlichkeit als zuvor mit – für die Kläger – negativem Ergebnis zu Ende gehen. Wenn auch gerade im Verwaltungsverfahren aufgrund des dort geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes dies nur in eingeschränktem Maße zutreffend ist, erschließt sich diese Differenzierung für nicht regelmäßig mit entsprechenden Verfahren betraute Personen nicht ohne weiteres. Insbesondere aber kann eine derartige Differenzierung auch nicht von der Öffentlichkeit erwartet werden, welche eine Beteiligung der Kläger an einem diese in ihrem Kernbereich von Ansehen und Achtung betreffenden Abstimmungsvorgang zu bewerten hat.
In Anbetracht dieser Gesamtumstände ist die im Raume stehende und auch nach außen strahlende persönliche Konfliktsituation der Kläger geeignet, deren Entscheidungsfindung maßgeblich zu beeinflussen, so dass der Ausschluss der Kläger zu Recht erfolgt ist, ohne dass es auf die „Zahl der Schritte“ zwischen Vor-/ Nachteil und dem Beschlussgegenstand ankommt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 S. 1 und S. 2 Zivilprozessordnung – ZPO –.
4. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 VwGO nicht zuzulassen, da der Rechtsstreit weder grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat, noch ein Fall der Divergenz im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 GemO
§ 110 GemO
§ 30 Gemeindeordnung
§ 114 GemO
§ 167 VwGO
§ 114 Abs. 1 S. 1 GemO
§ 108 Abs. 4 GemO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 36 Abs. 1 S. 1 GemO
§ 62 Abs. 3 VwGO
§ 68 Abs. 1 Nr. 4 GemO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 5 S. 2 Alt. 1 GemO
§ 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO
§ 22 Abs. 5 S. 2 GemO
§ 114 Abs. 1 S. 2 GemO
§ 110 Abs. 4 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 S. 1 und S. 2 Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 K 1589/05
7 A 10875/94
10 LC 72/12
6 A 22/64
7 B 12954/94
1 C 10575/15
1 C 10737/10
3 K 958/10
1 C 10789/97
1 S 1943/92
2 K 42/15
4 B 699/06