Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-15, Aktenzeichen 26 K 1073/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:1115.26K1073.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 50 Euro abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 9. Juni 1948 geborene Kläger steht seit dem 1. Juli 1967 im Dienst der Beklagten und ist dort im gehobenen feuerwehrtechnischen Dienst des Amtes 00 eingesetzt. Am 1. August 2001 wurde der Kläger zum Städtischen Brandamtmann (A 11) ernannt. Zum 7. Januar 2003 wurde der Kläger mit sofortiger Wirkung in die Stelle A 051 des Amtes 00 eingewiesen. Die Bezeichnung der Stelle wurde mit Wirkung vom 1. Juli 2003 in A 016 umgewandelt. Die Stelle ist nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesO bewertet. In der Anlassbeurteilung vom 15. November 2002 erhielt der Kläger die Gesamtnote „sehr gut" (14 Punkte).
Mit Schreiben vom 25. März 2004 beantragte der Kläger, ihn zum Brandamtsrat zu befördern. Er sei am 1. Januar 2003 in die Planstelle A 016 eingewiesen worden. Diese sei nach A 12 bewertet und auch im Haushaltsplan/Stellenplan nach A 12 haushaltsrechtlich ausgewiesen.
Die Beklagte lehnte die Beförderung des Klägers zum Brandamtsrat mit Bescheid vom 22. April 2004 (Bl. 5 der GA) ab. Zur Begründung verwies sie auf die Ablehnung der Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts durch die Aufsichtsbehörde und die Geltung der Grundsätze der vorläufigen Haushaltsführung. Gemäß § 81 GO NRW (jetzt § 82 GO NRW) seien ihr bis zum Inkrafttreten der nächsten Haushaltssatzung nur Ausgaben möglich, zu deren Leistung sie rechtlich verpflichtet sei oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar seien. Mangels eines Rechtsanspruchs des einzelnen Beamten auf Beförderung handele es sich bei der Beförderung um eine freiwillige Leistung, zu der sie im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung nicht berechtigt sei.
Gegen die ablehnende Entscheidung der Beklagten legte der Kläger mit Schreiben vom 4. Mai 2004 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass die Beklagte rechtlich dazu verpflichtet sei, ihn zu befördern. Wegen dieses Beförderungsanspruchs könne sich die Beklagte auch nicht auf die Grundsätze der vorläufigen Haushaltsführung berufen. Die rechtliche Pflicht des Beklagten zur Beförderung ergebe sich daraus, dass er schon in die entsprechende Beförderungsstelle eingewiesen und diese Stelle im Haushaltsplan auch als Beförderungsstelle ausgewiesen worden sei. Außerdem sei ihm wegen der finanziellen Einbußen durch die Erhöhung der Wochenarbeitszeit, der Kürzung des Weihnachtsgeldes und der Streichung des Urlaubsgeldes, durch die er bereits umfangreich zur Konsolidierung des Haushalts beigetragen habe, nicht zuzumuten, länger auf seine Ernennung zu warten. Auch in Anbetracht der bereits abgeleisteten Wartezeit ergebe sich wegen der vorgenannten Gesichtspunkte im Rahmen der Fürsorgepflicht der Beklagten die Verpflichtung, ihn zu befördern.
Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2005 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und bezog sich zur Begründung erneut auf § 81 GO NRW und das Nichtbestehen eines Beförderungsanspruchs des Klägers. Insbesondere könne der Dienstherr einen Beamten für eine gewisse, auch längere Zeit in einer höherwertigen Funktion beschäftigen, ohne dass sich daraus eine Verpflichtung zur Beförderung ergebe. Lediglich in Ausnahmefällen könnten die Umstände des Einzelfalles dazu führen, dass aus Gründen der Fürsorgepflicht eine Beförderung vorgenommen werden müsse. Anhaltspunkte, die für den Fall des Klägers eine Ausnahme rechtfertigen würden, seien aber nicht ersichtlich. Auch würden durch einen Haushaltsplan keine Ansprüche begründet werden. Die Ausbringung von Planstellen und die Bewertung von Dienstposten erfolge im übrigen nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, sondern diene allein öffentlichen Interessen. Schließlich habe die Bezirksregierung E sie durch Verfügung vom 29. Juli 2003 angewiesen, bis einschließlich 2006 keine Beförderungen mehr vorzunehmen.
Der Kläger hat am 7. März 2005 die vorliegende Klage erhoben und führt ergänzend zu seinem Vorbringen im Widerspruchsverfahren aus, dass er sämtliche persönlichen Voraussetzungen für eine Beförderung zum Brandamtsrat erfülle, da er der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung uneingeschränkt bestgeeignete Mitarbeiter der Beklagten für diese Stelle sei, die seit Jahren „frei und besetzbar" im Rechtssinne sei und von ihm seit Jahren mit hohem Lob wahrgenommen werde. Sein Beförderungsanspruch ergebe sich auch aus den von ihm zitierten Gerichtsentscheidungen des BVerwG u.a. Gerichte, die unter engen Voraussetzungen - die in seinem Fall erfüllt seien - Art. 33 Abs. 2 GG als Anspruchsgrundlage für eine Beförderung heranzögen. Die Verfügung der Bezirksregierung vom 29. Juli 2003 sei im übrigen offensichtlich rechtswidrig. Sie beruhe auf einem Erlass des Innenministeriums vom 6. Oktober 1999, einem sogenannten Handlungsrahmen, der bereits nicht von einer gesetzlichen Regelung gedeckt sei und ohnehin die Beklagte nicht binde. Im übrigen nehme er auf den weiteren Runderlass des Innenministeriums vom 18. März 2005 - 33-46.09.10-9354/05 - Bezug.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 22. April 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2005 zu verpflichten, ihn zum Brandamtsrat (Besoldungsgruppe A 12 Bundesbesoldungsordnung) zu ernennen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt zunächst Bezug auf die Ausführungen in den angefochtenen Verwaltungsentscheidungen. Im Übrigen stehe dem Anspruch des Klägers unabhängig vom Vorliegen der persönlichen Voraussetzungen einer Beförderung die Verfügung der Bezirksregierung vom 29. Juli 2003 entgegen. Ihr seien dadurch zunächst Beförderungen bis zum Jahr 2006 untersagt worden. Im Jahr 2005 sei der Beförderungskorridor durch Runderlass des Innenministeriums vom 18. März - 33- 46.09.10-9354/05 - auf 5 % erhöht worden, so dass mit Wirkung zum 1. August 2005 acht Beförderungen möglich geworden seien. Zwölf weitere Beförderungen hätten Mitarbeiter der Sozialagentur betroffen und seien kostenneutral gewesen, ebenso wie vier weitere aufgrund von Laufbahnwechseln ebenfalls kostenneutrale und damit zulässige Beförderungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 6. Oktober 2005 gemäß § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 22. April 2004 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. Februar 2005 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Anspruch gegen die Beklagte auf die Beförderung zum Brandamtsrat (Besoldungsgruppe A 12), vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
Dieser Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus § 25 Abs. 6 S. 1 i.V.m. § 7 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG). Danach ist die Beförderung von Beamten nach den Grundsätzen des § 7 Abs. 1 LBG, d.h. nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, vorzunehmen. Bereits die Bezugnahme auf diese Kriterien steht aber der Annahme eines Rechtsanspruchs des Beamten auf Beförderung entgegen, denn die Begriffe der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung unterliegen ihrerseits schon nicht der uneingeschränkten richterlichen Nachprüfbarkeit,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 30. August 1962 - II C 16.60 -, BverwGE 15, 3 ff. bzgl. der inhaltsgleichen §§ 23, 8 BBG.
Ungeachtet dessen dienen die Vorschriften der §§ 25, 7 LBG auch ausschließlich öffentlichen Interessen. Die Übertragung einer Planstelle mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung an den bestgeeigneten Bewerber i.S.v. § 7 LBG hat seit jeher den Zweck, eine den Belangen des öffentlichen Dienstes bestmögliche Besetzung offener Stellen zu erreichen. Mangels eines zusätzlichen individuellen Schutzzwecks vermögen diese Regelungen aber selbst für den bestgeeigneten Bewerber keinen Anspruch auf Beförderung zu begründen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1962 - II C 16.60 -, aaO; Urteil vom 17. September 1964 - II C 121.62 -, BverwGE 19, 252 ff.; so im Ergebnis auch Schnellenbach, 4. Auflage 1998 Rn 65.
Selbst soweit das BVerwG ausführt, dass die beamtenrechtlichen Vorschriften über die Beförderung mit Ausnahme solcher Vorschriften, die - wie §§ 23, 8 BBG (und damit auch die inhaltsgleichen §§ 25, 7 LBG) - nur dem öffentlichen Interesse dienen, in zweiter Linie auch dem berechtigten Interesse des Beamten dienen, im Rahmen der dienstlichen, beamten- und haushaltsrechtlichen Möglichkeiten angemessen beruflich aufzusteigen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1964 - II C 121.62 -, aaO; Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51/86 -, BverwGE 80, 123 ff.,
ergäbe sich daraus unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen lediglich ein Anspruch des Beamten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Beförderungsgesuch, der bei Vorliegen eines Ermessensfehlers gegebenenfalls einen Schadensersatzanspruch zu begründen vermag. Ungeachtet dessen bestünde aber selbst dieser - vorliegend aufgrund der allein auf öffentliche Interessen gerichteten Zweckbestimmung der §§ 25, 7 LBG ohnehin nicht gegebene - Anspruch des Klägers nur im Rahmen der dienstlichen, beamten- und haushaltsrechtlichen Möglichkeiten und unterläge damit vorliegend seinerseits den Einschränkungen der vorläufigen Haushaltswirtschaft des Beklagten gemäß § 82 GO NW (früher § 81 GO NW).
Der Anspruch des Klägers ergibt sich aber auch nicht aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, § 85 LBG. Denn die Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn nach ständiger Rechtsprechung nicht, auf die Beförderung des einzelnen Beamten durch förderndes Handeln hinzuwirken,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1962 - II C 16.60 -, aaO; Urteil vom 17. September 1964 - II C 121.62 -, aaO; Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C 39/82, DVBl. 1985, 746.
Auch insoweit besteht im Hinblick auf die Wahrung der Interessen des Beamten an einem angemessenen beruflichen Aufstieg lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1964 - II C 121.62 -, aaO.
Insbesondere kann der Dienstherr den Beamten ohne Verletzung der Fürsorgepflicht für gewisse, auch längere Zeit in einer höher bewerteten Funktion beschäftigen, ohne dass sich für ihn daraus eine Verpflichtung zur Beförderung des Beamten ergäbe,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1975 - 2 C 30.73 -, ZBR 1976, 149; Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C 39/82 -, aaO; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. März 2002 - 6 A 2048/96 -.
Ein Beförderungsanspruch des Klägers ergibt sich schließlich nicht aus dem in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz. Für Art. 33 Abs. 2 GG, der in § 8 BBG bzw. § 7 LBG seine einfachgesetzliche Konkretisierung gefunden hat, gelten die oben zu §§ 25, 7 LBG gemachten Ausführungen. Soweit neben den öffentlichen Interessen eine Pflicht zur Berücksichtigung der individuellen Interessen des Beamten besteht, begründet diese allein dessen Anspruch auf eine rechtsfehlerfreie Anwendung der Vorschriften, schafft aber keinen unmittelbaren Anspruch auf Beförderung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51/86 -, aaO.
Schließlich kann der Kläger seinen Beförderungsanspruch auch nicht auf den Stellenplan der Beklagten stützen. Der Stellenplan ist gemäß § 79 Abs. 2 S. 2 2. Hs. GO NW Anlage des Haushaltsplans, der seinerseits gemäß § 79 Abs. 3 S. 2 GO NW für die Haushaltsführung der Beklagten verbindlich ist. Durch den Haushaltsplan werden jedoch gemäß § 79 Abs. 3 S. 3 GO NW keine Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter begründet oder aufgehoben. Soweit der Kläger der Beklagten - wie vorliegend - als Beamter, der einen statusrechtlichen Anspruch verfolgt, wie ein Dritter als Träger eigener Rechte und Pflichten gegenübersteht und einen eigenen Anspruch auf Beförderung geltend macht, so erfasst die Regelung des § 79 Abs. 3 S. 3 GO NW auch ihn. Die Festsetzungen und Bestimmungen des Haushaltsplans wenden sich ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und Funktionsträger der Gemeinde, begründen aber keine Ansprüche Dritter,
vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand Oktober 2004, § 78 Anm. IV. 3..
Dies gilt, wenn die Gemeinde gemäß § 78 GO NW wirksam eine Haushaltssatzung erlassen hat. Besteht aber bereits während der Durchführung einer „normalen" Haushaltswirtschaft kein Anspruch aus dem Haushaltsplan oder seiner Anlagen, so kann sich dieser grundsätzlich erst recht nicht - wie vorliegend - unter der Geltung der Grundsätze über die vorläufige Haushaltswirtschaft gemäß § 82 GO NW ergeben. Soweit schließlich § 74 Abs. 2 S. 1 GO NW als nicht haushaltsbezogene Norm vorschreibt, dass der Stellenplan einzuhalten ist, mithin die Beklagte an den von ihr erstellten Stellenplan rechtlich gebunden ist, so kann der Kläger auch hieraus nichts für einen eigenen Anspruch auf Beförderung herleiten. Denn trotz dieser gesetzlich geregelten Bindung der Beklagten an den Stellenplan, bleibt der Stellenplan Anlage des Haushaltsplans, § 78 Abs. 2 S. 2 GO NW, und unterliegt damit in vollem Umfang den für die Beklagte jeweils geltenden haushaltsrechtlichen Grundsätzen, hier also speziell den Grundsätzen der vorläufigen Haushaltsführung. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NW, wonach die Beklagte nur solche Ausgaben leisten darf, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist, darf sie wegen der - nach obigen Ausführungen - fehlenden Verpflichtung zur Beförderung des Klägers diesen nicht befördern und keine entsprechenden Besoldungsausgaben tätigen.
Schließlich ergeben sich auch unter dem Gesichtspunkt der nunmehr bereits mehrere Jahre andauernden und voraussichtlich auch weiterhin andauernden vorläufigen Haushaltsführung der Beklagten, die grundsätzlich der Beförderung von Beamten der Beklagten entgegensteht, keine ausreichenden Anhaltspunkte, die unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hier ausnahmsweise den Entscheidungsspielraum der Beklagten soweit begrenzen, dass jede andere Entscheidung, als die der Beförderung des Klägers zum Brandamtsrat, ermessensfehlerhaft wäre,
vgl. insoweit OVG Bremen, Urteil vom 18. September 2002 - 2 A 197/01 -, DÖD 2003, 159, das wegen der langjährigen Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten durch einen Beamten einen solchen Anspruch ausnahmsweise bejaht hat.
Denn zum einen hat die Beklagte während der vorläufigen Haushaltsführung sehr wohl - wenn auch in stark begrenztem Umfang - mit Duldung der Bezirksregierung E und entgegen der geltenden Rechtslage im Interesse einer gleichgewichtigen Behandlung aller Beschäftigten sowie zur Förderung und Aufrechterhaltung der Motivation der beamtenrechtlichen Beschäftigten in geringem Umfang Beförderungen vorgenommen und ist damit ihrer Fürsorgepflicht auch unter der Geltung der vorläufigen Haushaltsführung nachgekommen. So bestand im Jahr 2005 ein Beförderungskorridor von 5 % der Planstellen, von denen unter Berücksichtigung der in den Vorjahren zu hohen Anzahl von Beförderungen noch 1 % zur Verfügung standen und zu acht ausgabenerhöhenden Beförderungen der Beklagten geführt haben. Dass der Kläger selbst nicht zum Kreis dieser Beförderten gehört, könnte - sofern die Beklagte ihre Auswahl fehlerhaft getroffen hat - allenfalls einen Schadensersatzanspruch des Klägers begründen. Zum anderen wird der Kläger, der seit dem 7. Januar 2003 die Aufgaben der nach der Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Planstelle A 016 wahrnimmt, im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erst seit 2 Jahren und 11 Monaten ohne amtsangemessene Besoldung höherwertig beschäftigt. Dabei handelt es sich aber - insbesondere unter Berücksichtigung der während der vorläufigen Haushaltsführung nach dem Hinweis des Innenministeriums im Runderlass vom 4. Juni 2003 - 3-33-44.10-9354/03 (1) - und im Runderlass vom 18. März 2005 - 33-46.09.10-9354/05 - anzuwendenden Sperrzeit von 2 Jahren für Beförderungen - aber noch nicht um einen so erheblichen Zeitraum höherwertiger Beschäftigung, dass hierdurch ausnahmsweise unter Fürsorgegesichtspunkten eine Verpflichtung der Beklagten zur Verleihung des höherwertigen Amtes begründet wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23, 8 BBG
§§ 25, 7 LBG
§ 81 GO
§ 82 GO NRW
§ 7 LBG
§ 82 GO
§ 85 LBG
§ 78 GO
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 S. 1
VwGO
§ 7 Abs. 1 LBG
§ 79 Abs. 3 S. 2 GO
§ 79 Abs. 3 S. 3 GO
§ 74 Abs. 2 S. 1 GO
§ 78 Abs. 2 S. 2 GO
§ 82 Abs. 1 Nr. 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: II C 16.60
II C 121.62
2 C 51/86
2 C 39/82
2 C 30.73
6 A 2048/96
2 A 197/01