Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-27, Aktenzeichen 15 A 2503/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0627.15A2503.18.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungs-verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags ab-wenden, wenn nicht die Beklagte vor der Voll-streckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind die Vertreter des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“. Sie setzen sich für den Erhalt des Kurfürstenbads in C. -C1. H. ein.
In seiner Sitzung am 22. September 2016 fasste der Rat der Beklagten mehrere Beschlüsse zur Neuordnung der C2. Bäderlandschaft (Drucksachen-Nr. 1612541 und 1612544). Das L. , das zu diesem Zeitpunkt bereits geschlossen war und sanierungs- und modernisierungsbedürftig ist, solle nicht wieder in Betrieb genommen und das Grundstück vermarktet werden. Der Bau eines neuen Familien-, Schul- und Sportschwimmbads auf dem Grundstück in E. nördlich des Heizkraftwerks Süd solle realisiert werden. Die Verwaltung wurde beauftragt, Gespräche mit den Stadtwerken C. (im Folgenden: T. ) dahingehend zu führen, dass diese ein entscheidungsreifes Konzept für den Bau eines solchen Schwimmbads entwickelt. Das neue C1. solle zukünftig das L. und das G. dauerhaft ersetzen.
Mit Schreiben vom 5. Oktober 2016 reichten die Kläger das Bürgerbegehren „L. bleibt!“ gegen den Ratsbeschluss vom 22. September 2016 bei der Beklagten ein. Sie formulierten die Abstimmungsfrage: „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“.
In seiner Sitzung am 23. Januar 2017 stellte der Rat der Beklagten fest, dass das Bürgerbegehren „L. bleibt!“ zulässig ist. Er beschloss, dem Bürgerbegehren nicht zu entsprechen. Für den Fall, dass es zu einem erfolgreichen Bürgerentscheid komme, beauftragte der Rat die Verwaltung, die Beschlüsse vom 22. September 2016 zur Neuordnung der C2. Bäderlandschaft den durch den Erhalt des L1. veränderten Rahmenbedingungen anzupassen und dem Rat eine neue Gesamtplanung zur Beschlussfassung vorzulegen. Die Verwaltung solle insbesondere einen Vorschlag unterbreiten, ob der laufende Prozess zur Errichtung eines Familien-, Schul- und Sportschwimmbads auf dem Grundstück in E1. nördlich des Heizkraftwerks Süd weiter verfolgt werden solle. In der Beschlussvorlage wird ausgeführt, bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid entfalle die Kompensationsfunktion des neuen Bads für das L. , so dass der begonnene Prozess der Konzeptentwicklung für das neue C1. mindestens angepasst, wenn nicht sogar beendet werden müsse. Es wäre zu entscheiden, ob unter diesen neuen Rahmenbedingungen, insbesondere mit Blick auf die räumliche Nähe dieser beiden Bäder von rund 5 km und der damit verbundenen Konkurrenzsituation, der Bau eines neuen Bads noch sinnvoll sei. Die Aufwendungen „Neuplanung C1. “, die bis zum jetzigen Zeitpunkt angefallen seien, betrügen nach Angaben der T. ca. 560.000,- €. Im Fall der Einstellung der weiteren Planungen führten sie zu einem finanziellen Verlust im Gesamtkonzern. Bestandteile dieser Aufwendungen seien unter anderem Vorstudien zur grundsätzlichen Machbarkeit, die Projektentwicklung, die Bewertung des steuerlichen Querverbunds, die Erarbeitung eines Nutzungskonzepts sowie die Vorbereitung der Aufstellung eines Bebauungsplans. Sollten aufgrund eines erfolgreichen Bürgerentscheids Investitionskosten in Höhe von rund 10 Millionen € zur Inbetriebnahme des L1. einzusetzen sein, stünden nicht mehr ausreichend Mittel aus der Bäderpauschale zur Verfügung, um die Bau- und Sanierungsmaßnahmen im erforderlichen Umfang an den übrigen Hallen- und Freibädern (insbesondere I. , Hallenbad C3. , Kinderbecken S. , Interimslösungen wie zum Beispiel die Traglufthalle im Freibad G1. ) durchführen zu können. Für das L. sei im Jahr 2015 ein jährlicher Zuschussbedarf von etwa 616.000,- € angefallen. Es sei davon auszugehen, dass die bisherigen Personalkosten im Zusammenhang mit dem Betrieb des neuen Bads auch künftig aus dem Haushalt zu finanzieren seien. Die für das C1. anfallenden Betriebskosten in Höhe von ca. 370.000,- € könnten hingegen bei der Vermarktung des Grundstücks in voller Höhe eingespart werden.
Am 8. März 2017 machte die Beklagte die Durchführung des Bürgerentscheids „L. bleibt!“ öffentlich bekannt. Die mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortende Abstimmungsfrage lautete: „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“. Der Bürgerentscheid fand im Wege der Briefabstimmung statt. Die ausgefüllten Abstimmungsunterlagen mussten bis Freitag, den 21. April 2017, bei der Stadtverwaltung eingegangen sein.
Zur Information über den Inhalt des Bürgerentscheids wurde ein Abstimmungsheft erstellt, das die unterschiedlichen Positionen der Initiatoren des Bürgerbegehrens, der im Rat der Beklagten vertretenen Fraktionen, Gruppen und Einzelpositionen sowie der Stadtverwaltung darstellt. Das Abstimmungsheft konnte im Internet über die Seite www.C. .de heruntergeladen werden, es war an den Informationspunkten der verschiedenen städtischen Dienststellen erhältlich und es konnte telefonisch unter Rufnummern der Beklagten angefordert werden. Im Abstimmungsheft enthalten waren unter anderem eine Stellungnahme der Bürgerinitiative „L. bleibt!“, in der darauf hingewiesen wurde, dass die Sanierungskosten des L1. mit ca. 12 Millionen € feststünden, wohingegen die Kosten für das Zentralbad unbekannt seien, und eine Stellungnahme des Oberbürgermeisters der Beklagten mit der Überschrift „Für die Zukunft unserer Stadt: Stimmen Sie mit „Nein“ im Bürgerentscheid!“.
Am 23. März 2017 erschien auf der Seite www.C. .de ein Artikel mit dem Titel „OB T1. zum Bürgerentscheid für das L. : „Stimmen Sie mit Nein!“.
Ebenfalls am 23. März 2017 erschien im C2. General-Anzeiger ein Interview mit dem Oberbürgermeister der Beklagten und dem Leiter der T. , in dem unter anderem die Baukosten und die Finanzierung des geplanten Zentralbads thematisiert wurden. Danach ließen sich die Baukosten noch nicht beziffern.
Am 5. April 2017 veröffentlichte der Oberbürgermeister der Beklagten auf der Seite www.C. .de eine Pressemitteilung mit dem Titel „Neues Schwimmbad: Jede Kostenschätzung ist derzeit „aus der Luft gegriffen“.
Am 11. April 2017 beantragten die Kläger beim Verwaltungsgericht Köln, dem Oberbürgermeister der Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung bestimmte öffentliche Äußerungen zu untersagen, mit denen er für die Ablehnung des Bürgerentscheids geworben hatte. Das Verwaltungsgericht lehnte den Eilantrag mit Beschluss vom 18. April 2017 - 4 L 1613/17 - ab.
In seiner Sitzung am 25. April 2017 stellte der Kommunalwahlausschuss fest, dass das Anliegen des Bürgerbegehrens von 50.072 = 51,64 % der Abstimmenden im Bürgerentscheid abgelehnt worden war.
Der Rat der Beklagten stellte in seiner Sitzung am 11. Mai 2017 das Ergebnis der Abstimmung in Form eines Ratsbeschlusses fest. Die Niederschrift über diese Sitzung wurde am 28. Juni 2017 im Amtsblatt der Beklagten öffentlich bekannt gemacht.
Die Kläger haben am 19. Juli 2017 Klage erhoben.
Zu deren Begründung haben sie im Wesentlichen vortragen:
Die Klage sei zulässig. Sie seien sowohl als abstimmungsberechtigte Bürger als auch als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens selbst und unmittelbar betroffen. Eine Rechtsverletzung zu ihrem Nachteil sei möglich. Art. 19 Abs. 4 GG gewähre einen Anspruch auf gerichtliche Entscheidung. Liege ein erheblicher Rechtsfehler vor, könne die formal fehlerhafte Durchführung des Bürgerentscheids die Rechtsposition der Vertretungsberechtigten nicht vollends beseitigen, weil der Funktion des Bürgerbegehrens, einen Bürgerentscheid herbeizuführen, in diesem Fall nicht entsprochen werde. Die Prozesssituation sei nicht der eines allgemeinen Ratsbeschlusses vergleichbar, den ein Bürger überprüfen lassen wolle.
Die Klage sei auch begründet. Der Bürgerentscheid erfülle nicht die an ihn gestellten rechtlichen Anforderungen. Das Abstimmungsverfahren sei durch Vorenthalten abstimmungsrelevanter Informationen einseitig durch den Oberbürgermeister der Beklagten beeinflusst worden. Hierdurch sei der Wille der Abstimmungsberechtigten manipuliert worden. Es bestehe die objektivierbare Sorge, dass das Abstimmungsergebnis nicht den tatsächlichen Willen der Bürger wiedergebe. Es könne dazu auf die zur Wahlanfechtung entwickelten Maßstäbe zurückgegriffen werden. Der Oberbürgermeister habe es versäumt, die Öffentlichkeit rechtzeitig über Finanzierungsprobleme der T. im Zusammenhang mit dem geplanten Zentralbad zu informieren, die durch das Erfordernis, neue Niederflurbahnen anzuschaffen, entstanden seien. Der Rat der Beklagten habe den Erhalt des L1. und den Neubau bzw. die Planung des Zentralbads eng miteinander verknüpft. Daher sei die Information darüber, ob die T. wirtschaftlich dazu in der Lage sei, ein Zentralblatt zu planen, zu bauen und zu betreiben, elementar für die Frage, ob das L. endgültig aufgegeben werden solle. Nach der Berichterstattung im C2. General-Anzeiger vom 11. Mai 2017 habe der Oberbürgermeister spätestens seit dem 27. März 2017 Informationen über Finanzierungsprobleme gehabt. Auch habe der Vorsitzende der T. -Geschäftsführung die Beklagte schon im nicht-öffentlichen Teil der Hauptausschusssitzung vom 6. Dezember 2016 darüber informiert, dass er dem Aufsichtsratsvorsitzenden am 8. November 2016 eine Gewinnwarnung mitgeteilt habe. Besonders deutlich würden die Finanzierungsprobleme dadurch, dass die Stadtverwaltung Ende des Jahres 2017 vorgeschlagen habe, die Beklagte solle einen Kredit in Höhe von 60 Millionen € aufnehmen und als nachrangiges Darlehen an die T. weitergeben. Die Beklagte habe sich in Widerspruch zu der Antwort der Verwaltung auf die Große Anfrage der C4. -Fraktion vom 31. August 2016 gesetzt, die Übernahme eines möglichen Fehlbetrags bei Betrieb des neuen Schwimmbads solle nicht aus den Einnahmen des Energie- und Versorgungsbereichs der T. erfolgen. Die verspätete Information hierüber stehe einer Fehlinformation der Bürger gleich. Die Entscheidung über den Erhalt bzw. die Aufgabe des L1. hänge davon ab, ob die T. überhaupt wirtschaftlich in der Lage wäre, ein Zentralbad zu planen, zu bauen und zu betreiben. Es sei damit zu rechnen, dass die Bürger sich in einem Bürgerentscheid für den Erhalt eines alten Schwimmbads und seine Ertüchtigung entscheiden würden, anstatt auf das C1. zu verzichten und gleichzeitig - wegen Finanzierungsproblemen - kein neues Zentralbad zu erhalten. Außerdem liege ein Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot vor. Durch seine Regelung zur Kostenschätzung habe der Gesetzgeber besonders unterstrichen, dass Kosten- und Finanzierungsfragen für die spätere Abstimmung wesentlich seien. Darüber hinaus habe der Oberbürgermeister „wie eine beteiligte Gruppe“ in den Abstimmungswahlkampf eingegriffen und gemeindliche Ressourcen sowie Ressourcen der T. eingesetzt, um einseitig für den Bau des neuen Zentralbads anstelle des Erhalts des L2. zu werben. Der Oberbürgermeister habe mit der Abstimmungswerbung für ein „Nein“ gegen das Übermaßverbot verstoßen. Er habe 110 City-Light-Poster genutzt. Deren wirtschaftlicher Gegenwert, der schätzungsweise im hohen fünfstelligen Bereich liege, habe die Finanzkraft der Initiative „L. bleibt!“ erheblich überstiegen. Zusätzlich habe der Oberbürgermeister 8.000 Folder produzieren lassen, deren Kosten unmittelbar durch die T. und mittelbar durch die Beklagte getragen worden seien. Dadurch sei das Übermaßverbot ebenfalls verletzt.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass der Bürgerentscheid „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“ unwirksam ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Wesentlichen vorgetragen:
Die Klage sei unzulässig. Sie sei nicht auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 VwGO gerichtet. Die Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids betreffe kein Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und der Beklagten. In Bezug auf die Feststellung des Ergebnisses stünden den Klägern als Vertreter des Bürgerbegehrens keine Rechte zu. Deren Rechte aus § 26 GO NRW bezögen sich nicht auf die Durchführung des Bürgerentscheids, sondern beschränkten sich auf die Wahrnehmung der Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids. Das Bürgerbegehren habe ausschließlich die Funktion, einen Bürgerentscheid herbeizuführen. Dieser habe gemäß § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Dementsprechend sei der Rückgriff auf die Vorschriften zur Wahlprüfung verfehlt. Das Kommunalrecht eröffne keinen allgemeinen Anspruch des Bürgers auf gerichtliche Überprüfung der Wirksamkeit von Ratsbeschlüssen. Ebenso wenig werde die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Bürgerentscheids eröffnet. Art. 19 Abs. 4 GG greife nicht. Der allgemeine Justizgewährleistungsanspruch garantiere lediglich die Möglichkeit der Durchsetzung gesetzlich begründeter Rechte. Aus entsprechenden Gründen hätten die Kläger kein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.
Die Klage sei auch unbegründet. Der Ratsbeschluss, mit dem das Ergebnis des Bürgerentscheids festgestellt worden sei, sei rechtmäßig. Ein Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot liege nicht vor. Auch habe es keine abstimmungsrelevante Fehlinformation gegeben. In ihren Beiträgen im Abstimmungsheft hätten sowohl die Kläger als auch die Fraktionen, die empfohlen hätten, beim Bürgerentscheid mit „Ja“ zu stimmen, darauf hingewiesen, dass die Kosten des geplanten Zentralbads ungeklärt seien. Auch hätten sich weder der Rat noch der Oberbürgermeister zu den voraussichtlichen Kosten des neuen Schwimmbads oder zu der Frage geäußert, wie diese Kosten aufzubringen seien. Die Verwaltung habe ausgeführt, eine Kostenschätzung für den Neubau hänge maßgeblich von der gewählten Variante (Hallen- oder Kombibad) und der dazugehörigen Ausstattung ab. Ein steuerlicher Querverbund auf der Ebene der T. -Beteiligungs-GmbH müsse noch mit der Finanzverwaltung abgestimmt werden. Die steuerlichen Auswirkungen des Modells könnten erst nach Erstellung einer Wirtschaftlichkeitsberechnung abgeschätzt werden. In Übereinstimmung damit habe der Oberbürgermeister in seiner Pressemitteilung vom 5. April 2017 erklärt, die damals im Umlauf befindlichen Kostenschätzungen seien aus der Luft gegriffen. Die freie Meinungsbildung sei auch dann gewährleistet, wenn die Abstimmungsberechtigten darüber informiert würden, dass die Kosten und die Finanzierungsplanung eines neuen Projekts, das die Funktion einer bestehenden Anlage übernehmen solle, noch offen seien. Auch auf der Grundlage einer solchen Information könne abwägend entschieden werden, ob weitere Investitionen in erheblicher Höhe zur Fortführung des Betriebs der bestehenden Anlage vorgenommen werden sollten. Die finanzielle Leistungsfähigkeit der zum Konzern der T. gehörenden Gesellschaften hänge im Übrigen von zahlreichen Faktoren ab. Die Annahme, die Notwendigkeit der Nachrüstung von Straßenbahnen stelle die Finanzierung des geplanten neuen Schwimmbads in Frage, habe keine nachvollziehbare Grundlage.
Mit Urteil vom 25. Mai 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unzulässig. Den Klägern fehle die erforderliche Klagebefugnis. Das Ergebnis des Bürgerentscheids betreffe die Kläger als abstimmungsberechtigte Bürger nicht in ihren Rechten. Auch in ihrer Eigenschaft als Vertretungsberechtigte des dem Bürgerentscheid vorangegangenen Bürgerbegehrens stehe ihnen kein Recht auf Feststellung der Unwirksamkeit des Bürgerentscheids zu.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Zu deren Begründung wiederholen und vertiefen die Kläger im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend tragen sie vor:
Im Fall der gerichtlichen Überprüfung eines Bürgerentscheids könnten die Vorschriften über die Wahlprüfung herangezogen werden. Auch wenn Ratsbeschluss und Bürgerentscheid im Hinblick auf ihre Rechtsqualität gleichwertig seien, bedeute dies nicht, dass ein objektives Überprüfungsverfahren schlechthin ausgeschlossen sei. Insbesondere ergebnisrelevante Abstimmungsfehler bedürften einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle.
Dass die Werbung durch die Beklagte bereits vor dem Abstimmungstermin eingestellt worden sei, bedeute mit Blick auf das knappe Ergebnis des Bürgerentscheids noch nicht, dass sie unerheblich sei. Die Bürgerinitiative habe im Zeitraum von Oktober 2016 bis Mai 2017 über finanzielle Mittel in Höhe von ca. 12.500,- € verfügt. Die Ausgaben der Beklagten überstiegen diese um ein Vielfaches. Eine Verletzung des Übermaßverbots ergebe sich zusätzlich daraus, dass die Beklagte für ihre Position auch in der Kundenzeitung der T. „T. plus“ (Ausgabe April 2017) geworben habe. Diese habe ausweislich des Impressums eine Auflage von rund 160.000 Stück. Dabei sei nicht zu übersehen, dass das Heft insgesamt die zunächst auf drei Wochen angelegte Plakatkampagne ergänze. Diese offensichtliche Bezugnahme führe dazu, dass für die Werbewirkung der Kundenzeitung nicht allein auf das Editorial abzustellen sei, welches der Oberbürgermeister der Beklagten verfasst habe. Hinzu seien 20.000 Flugblätter gekommen, die unter anderem in den Bussen und Bahnen der T. und damit überaus werbewirksam ausgelegt worden seien. In Bezug auf die Kundenzeitung sei, wenn man allein von der Titelseite ausgehe, bei einer farbigen ganzseitigen Anzeige in der Auflage von 160.000 Stück von Werbekosten in Höhe von ca. 20.000,- € auszugehen. Die weiteren Kosten für die Kampagne seien der in der Anlage beigefügten Tabelle zu entnehmen, die dem Kläger zu 2) von der Beklagten übermittelt worden sei.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der Bürgerentscheid „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“ unwirksam ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor:
In der Zeit vom 28. März bis zum 3. April 2017 sei auf 110 City-Light-Postern für ein „Nein“ beim Bürgerentscheid geworben worden. Die Nutzung dieser Poster sei für die Beklagte kostenlos gewesen. Der Mediawert habe ca. 11.000,- € betragen. Die von den Klägern angeführte Äußerung des Oberbürgermeisters in der Kundenzeitung der T. bilde nur einen kleinen Teil des Editorials.
Im Übrigen komme für die gerichtliche Überprüfung von Bürgerentscheiden eine analoge Heranziehung der Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes von vornherein nicht in Betracht.
Im Erörterungstermin am 7. März 2019 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet. Die Beteiligten haben mitgeteilt, dass sich die Bürgerschaft der Beklagten inzwischen im Rahmen eines weiteren Bürgerentscheids gegen den Neubau des geplanten Familien- und Freizeitbads in E1. ausgesprochen habe. Aufgrund dessen sei zur Zeit die Initiierung einer offenen Bürgerbeteiligung zur Erarbeitung eines neuen Bäderkonzepts ins Auge gefasst, deren genaue Kontur aber noch nicht feststehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Gerichtsakte des Eilverfahrens - 4 L 1613/17 - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten sich hiermit im Erörterungstermin am 7. März 2019 einverstanden erklärt haben, entscheidet der Senat über die Berufung der Kläger gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
Die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).
1. Die Klage ist zulässig.
1.1 Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.
Dieser Vorschrift zufolge kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).
Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein. Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen.
Vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46.16 -, juris Rn. 12, mit weiteren Nachweisen.
Ausgehend davon ist Klagegegenstand ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Die Kläger begehren die Feststellung, dass der Bürgerentscheid „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“ unwirksam ist. Diese Klage bezieht sich auf einen konkreten Sachverhalt, der die Kläger jedenfalls als Vertreter des entsprechenden Bürgerbegehrens betrifft und der anhand bestimmter Rechtsnormen wie § 26 GO NRW und Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zu beurteilen ist.
Gegen die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses in einer vergleichbaren Fallgestaltung allerdings VGH C1. .-Württ., Urteil vom 10. April 2001 - 1 S 2283/00 -, juris Rn. 20; VG Karlsruhe, Urteil vom 11. Dezember 2015- 1 K 2948/13 -, juris Rn. 17.
1.2 Die Feststellungsklage ist nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiär. Die Kläger können ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Die gerichtliche Überprüfung des Abstimmungsergebnisses über einen Bürgerentscheid ist auch nicht anderweitig spezialgesetzlich geregelt.
1.3 Die Kläger haben ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO
Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Kläger in den genannten Bereichen zu verbessern.
Vgl. wiederum BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46.16 -, juris Rn. 20, mit weiteren Nachweisen.
Dies ist der Fall, weil die Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“ ein ideelles Interesse daran haben, dass der Bürgerentscheid wiederholt wird. So könnten sie ihr Ziel erreichen, dass das L. in C. -C1. H. erhalten bleibt.
Dieses Feststellungsinteresse entfällt nicht dadurch, dass die Bürgerschaft der Beklagten sich inzwischen im Rahmen eines weiteren Bürgerentscheids gegen den Neubau des geplanten Familien- und Freizeitbads in E1. ausgesprochen hat. Dessen ungeachtet ist offen, ob das L. Bestand haben soll. Ein neues Bäderkonzept liegt noch nicht vor.
Dass das Quorum des § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW für das streitige Bürgerbegehen wegen der veränderten Gesamtumstände zum heutigen Zeitpunkt möglicherweise nicht mehr erreicht würde, ist für die Annahme des Feststellungsinteresses gleichfalls unbeachtlich. Denn jedenfalls wurde es im Januar 2017 erreicht. Die vom Rat der Beklagten am 27. Januar 2017 getroffene Zulässigkeitsfeststellung hat weiterhin Bestand.
1.4 Die Kläger sind analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
Über das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung hinaus ist § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. Eine Feststellungsklage ist damit nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen. Dies ist nicht der Fall, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 27. Mai 2009- 8 C 10.08 -, juris Rn. 24, und vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, juris Rn. 32.
Daran gemessen sind die Kläger klagebefugt. Sie können geltend machen, dass die Durchführung des Bürgerentscheids „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“ sie in eigenen subjektiven Rechten verletzt hat. Eine Rechtsverletzung ist nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Dies folgt zwar nicht aus ihrer Eigenschaft als abstimmungsberechtigte Bürger (dazu 1.4.1), aber aus ihrer Stellung als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“ (dazu 1.4.2).
1.4.1 Eine Klagebefugnis der Kläger resultiert nicht aus ihrer Eigenschaft als abstimmungsberechtigte Bürger.
Zwar gelten die Grundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG - über Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG - als allgemeine Rechtsprinzipien auch für Abstimmungen auf kommunaler Ebene, wie sie ein Bürgerentscheid darstellt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris Rn. 23 f., und vom 16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 16 und 29 ff.; Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 236; Magiera, in: Sachs, GG,8. Aufl. 2018, Art. 38 Rn. 79.
Allerdings erwächst einem abstimmungsberechtigten Bürger im Rahmen eines Bürgerentscheids hieraus nur ein Anspruch, durch die Art und Weise der Durchführung des Bürgerentscheids nicht in seinen eigenen Abstimmungsrechten beeinträchtigt zu werden.
Vgl. dazu Nds. OVG, Beschluss vom 7. Mai 2009 - 10 ME 277/08 -, juris Rn. 17, Urteil vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, juris Rn. 28 und 31, Beschluss vom 8. Dezember 1997 - 10 M 5396/97 -, juris Rn. 5; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 4. September 2013 - 10 A 10525/13 -, juris Rn. 3.
Das Abstimmungsrecht der drei Kläger wurde indes nicht tangiert, weil sie dieses unbeeinträchtigt im Rahmen des Bürgerentscheids ausüben konnten.
1.4.2 Die Kläger können ihre Klagebefugnis jedoch aus ihrer Stellung als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“ und damit aus§ 26 Abs. 2 Satz 2, Abs. 6 Sätze 2 und 3 GO NRW der hier noch maßgeblichen alten Fassung (a. F.) vor Inkrafttreten des Gesetzes vom 18. Dezember 2018 (GV. NRW. S. 738) - heute Abs. 6 Sätze 3 und 4 - ableiten, aus denen sich ein Anspruch auf die gesetzliche Durchführung des Bürgerentscheids ergibt.
Nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW muss das Bürgerbegehren bis zu drei Bürger benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten (Vertretungsberechtigte).
Bei den Vertretern des Bürgerbegehrens sind alle Verfahrensrechte hinsichtlich des Bürgerbegehrens konzentriert. Sie nehmen ähnlich einem Verfahrensstandschafter im eigenen Namen die Interessen der das Bürgerbegehren unterzeichnenden Bürger wahr und fungieren überdies einheitlich als Ansprechpartner der Gemeinde.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017- 15 A 1561/15 -, juris Rn. 50 ff.; Beschlüsse vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, juris Rn. 6, und vom 20. Mai 2003 - 15 E 581/03 -, juris Rn. 4, Urteile vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, juris Rn. 10, vom 15. Februar 2000- 15 A 552/97 -, juris Rn. 29 ff., und vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, juris Rn. 2 ff.
Den Vertretern des Bürgerbegehrens steht danach ein Anspruch auf gesetzliche Durchführung des Bürgerbegehrens zu.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 12 ff.
Dies kommt auch in § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW a. F. zum Ausdruck, demzufolge (nur) die Vertreter des Bürgerbegehrens gegen die ablehnende Entscheidung des Rats nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW - die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens - einen Rechtsbehelf einlegen können, um auf diese Weise eine Entscheidung über das Bürgerbegehren - und gegebenenfalls einen Bürgerentscheid nach § 26 Abs. 7 GO NRW - zu erzwingen.
Ihnen kommt mithin zugleich auch ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids zu.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom9. April 2013 - 15 B 304/13 -, juris Rn. 9 ff.
Aus dem Sinn und Zweck der umfassenden verfahrensrechtlichen Position der Vertreter des Bürgerbegehrens folgt, dass sie ein fortwirkendes subjektives Recht auch auf die gesetzliche Durchführung des Bürgerentscheids haben und daher die Abstimmung im Rahmen des Bürgerentscheids einer gerichtlichen Überprüfung zuführen können.
Ebenso VG Minden, Beschluss vom 30. März 1999 - 10 L 393/99 -, NVwZ-RR 1999, 603 f.; anders dagegen VG Aachen, Beschluss vom16. März 2005 - 4 L 166/05 -, juris Rn 19 ff.
Andernfalls bestünde die die Effektivität eines Bürgerbegehrens konterkarierende Gefahr, dass ihr Recht, das Bürgerbegehren im Interesse von dessen Unterstützern verfahrensrechtlich zu begleiten, gerade im zentralen Stadium der Entscheidung zu einer leeren Hülle würde. Dies würde dem in § 26 Abs. 2 Satz 2, Abs. 6 Sätze 2 und 3 GO NRW a. F. zum Ausdruck kommenden Gedanken der Konzentration der Beteiligungsrechte in den Händen der Vertreter zuwiderlaufen.
Die Existenz des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW a. F. und das Fehlen einer Parallelvorschrift für den Bürgerentscheid spricht nicht gegen diesen Befund. Der Regelungsgehalt dieser Vorschrift besteht nicht (in erster Linie) darin, den Vertretern des Bürgerbegehrens eine Rechtsbehelfsbefugnis einzuräumen, die sich bereits § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW entnehmen ließe. Sie hat vor allem eine rechtsbeschränkende Wirkung, indem sie alle anderen Bürger bzw. insbesondere die Unterstützer des Bürgerbegehrens,
vgl. zur Qualifizierung der Rechtsstellung der Vertreter eines Bürgerbegehrens im Übrigen BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019- 2 BvR 2203/18 -, juris Rn. 22,
von Rechtsbehelfen gegen die Feststellungsentscheidung nach § 26 Abs. 6Satz 1 GO NRW explizit ausschließt.
Die Eröffnung von Rechtsschutz zugunsten der Vertreter des Bürgerbegehrens wird auch durch die übrige Systematik des § 26 GO NRW bestätigt.
Gemäß § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW hat der Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Vor Ablauf von zwei Jahren kann er nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden (§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW).
Aus der Sperrfristregelung des § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW folgt, dass die im Wege des Bürgerentscheids entschiedene Angelegenheit einer abändernden Ratsentscheidung für zwei Jahre entzogen ist. Eine Möglichkeit des Rates, sich über die Entscheidung der Gemeindebürger - sei sie im Sinne des Bürgerbegehrens, sei sie ablehnend - hinwegzusetzen, besteht nicht. § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW gilt umfassend. Er greift in inhaltlicher Hinsicht, so dass unbeachtlich ist, ob der Rat sich ausdrücklich gegen den Gegenstand des Bürgerentscheids wendet, oder ob er sich nur inhaltlich gegen dessen Maßgaben richtet.
Vgl. Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 7. Edition, Stand: 1. März 2019, § 26 GO Rn. 103.
Angesichts dieser Rechtsfolge eines Bürgerentscheids ist zu verlangen, dass die Rechtmäßigkeit der Abstimmung subjektiv-rechtlich abgesichert ist. Ansonsten verlöre die Sperrfrist ihre innere Rechtfertigung.
In diese Richtung argumentiert der Sache nach auch VGH C1. .-Württ., Urteil vom 14. November 1974 - I 453/74 -, DVBl. 1975, 552, 553.
Dagegen lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, dass Ratsmitglieder (und Bürger) keinen im Rechtsweg verfolgbaren allgemeinen Anspruch darauf haben, dass der Rat nur - in formeller und materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasst.
Vgl. zum diesem Themenkomplex BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1994 - 7 B 224.93 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 58 ff., mit weiteren Nachweisen; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 4. September 2013 - 10 A 10525/13 -, juris Rn. 3; Nds. OVG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, juris Rn. 30; Bay. VGH, Beschluss vom 19. August 1997 - 4 ZE 97.2417 -, juris Rn. 11; VG Aachen, Beschluss vom 16. März 2005 - 4 L 166/05 -, juris Rn. 23; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 42 Abs. 2 Rn. 97.
Denn im Hinblick auf Bürgerentscheide ergibt sich dieser Anspruch für die Vertreter des Bürgerbegehrens gerade aus § 26 Abs. 2 Satz 2, Abs. 6 Sätze 2 und 3 GO NRW a. F. Der Anspruch auf Durchführung eines Bürgerentscheids würde entwertet, wenn die Durchführung der Abstimmung jeder nachträglichen gerichtlichen Kontrolle entzogen wäre. Solchermaßen wird eine rechtliche Sonderbeziehung hergestellt, die das Abstimmungsergebnis eines Bürgerentscheids - mag es auch aus der Perspektive des § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW in seiner Wirkung einem Ratsbeschluss gleichgestellt sein - mit Blick auf seine Anfechtbarkeit von einem sonstigen allgemeinen Ratsbeschluss wesentlich unterscheidet.
Schließlich steht die Möglichkeit eines kommunalaufsichtsrechtlichen Einschreitens nach §§ 119 ff. GO NRW - etwa mittels einer Anordnung nach § 120 GO NRW -,
vgl. insoweit VG Aachen, Beschluss vom16. März 2005 - 4 L 166/05 -, juris Rn. 26; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Loseblatt, Stand Dezember 2018, § 26 GO Erl. 7.3; Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 7. Edition, Stand: 1. März 2019, § 26 GO Rn. 101,
der Bejahung einer Klagebefugnis nicht entgegen. Vielmehr sind die kommunalaufsichtsrechtlichen Instrumente getrennt und unabhängig von dieser zu betrachten.
Soweit in der Rechtsprechung anderer Obergerichte zum dortigen Kommunalrecht Gegenteiliges vertreten wird,
vgl. etwa Bay. VGH, Urteil vom 2. Juli 2002 - 4 B 00.3532 -, juris Rn. 13,
folgt der Senat dem ungeachtet ihrer Übertragbarkeit auf das nordrhein-westfälische Kommunalrecht aus den dargelegten Gründen nicht.
Nach alledem sind die Kläger im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO analog aufgrund ihrer subjektiven Rechtsposition aus § 26 Abs. 2 Satz 2, Abs. 6 Sätze 2 und 3 GO NRW a. F. klagebefugt. Sie machen geltend, bei der Abstimmung über den Bürgerentscheid, den sie als Vertreter des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“ angestoßen haben, seien elementare demokratische Grundsätze verletzt worden. Dazu tragen sie vor, der Oberbürgermeister der Beklagten habe unzulässig auf die Willensbildung der Abstimmenden eingewirkt, weil er unter Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot für eine Verneinung der Abstimmungsfrage eingetreten sei bzw. dafür unter Einsatz städtischer Ressourcen geworben habe; überdies habe er der Bürgerschaft abstimmungsrelevante Informationen vorenthalten, da er nicht offengelegt habe, dass der Bau des neuen Schwimmbads aufgrund von Finanzierungsschwierigkeiten womöglich unterbleiben müsse. Nach diesem Vorbringen erscheint eine Verletzung ihrer subjektiven Rechte jedenfalls nicht als von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Bürgerentscheid „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“ ist wirksam.
Die von den Klägern gegen die Rechtmäßigkeit der Abstimmung vorgebrachten Rügen greifen nicht durch. Aus ihnen ergibt sich keine Verletzung des Anspruchs auf gesetzliche Durchführung des Bürgerentscheids.
2.1 Ein solcher Verstoß ist nicht in einem von den Klägern monierten übermäßigen Eintreten des Oberbürgermeisters der Beklagten unter Einsatz städtischer Ressourcen für eine Verneinung der Abstimmungsfrage zu sehen.
Der Gesetzgeber hat darauf verzichtet, die Durchführung des Bürgerentscheids im Einzelnen zu normieren. Aus der aufgrund von § 26 Abs. 10 Satz 1 GO NRW erlassenen Verordnung zur Durchführung eines Bürgerentscheids (BürgerentscheidDVO) vom 10. Juli 2004 (GV. NRW. S. 383, zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Mai 2014, GV. NRW. S. 305) ergeben sich allein Eckpunkte. Soweit verbindliche Vorgaben für die Durchführung des Bürgerentscheids fehlen, liegt die weitere verfahrensmäßige Ausgestaltung weitgehend im Ermessen der Kommunen.
Die Grenze dieser Gestaltungsfreiheit ist aber regelmäßig dort erreicht, wo eine Verletzung der für jede Wahl oder Abstimmung geltenden elementaren demokratischen Grundsätze (vgl. Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) droht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris Rn. 20 und 23.
Insofern nicht anders als beim Grundsatz der Wahlfreiheit muss jeder am Bürgerbegehren und Bürgerentscheid teilnehmende Bürger sein Unterschrifts- und Abstimmungsrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben können. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 33.
Dabei unterliegen die gemeindlichen Organe im Zusammenhang mit der Durchführung eines Bürgerentscheids indessen keiner Neutralitätspflicht wie bei Wahlen. Vielmehr können sie insbesondere bei einem kassatorischen Bürgerbegehren, mit dem die vollständige oder teilweise Beseitigung eines Ratsbeschlusses durch Aufhebung oder Änderung erstrebt wird, sogar gehalten sein, öffentlich zu dem Sachbegehren wertend Stellung zu nehmen. Einschränkungen ihrer Äußerungsbefugnis in amtlicher Funktion ergeben sich deshalb erst durch Kompetenznormen, den Grundsatz der Teilnahmefreiheit und das Sachlichkeitsgebot.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris Rn. 28, vom 9. April 2013 ‑ 15 B 304/13 ‑, juris Rn. 11 und 16, und vom 16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 16 ff.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Sachlichkeitsgebot bedeutet zusammengefasst, dass mitgeteilte Tatsachen zutreffend wiederzugeben sind sowie Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen und die Grenzen des sachlich Gebotenen nicht überschreiten dürfen. Sie müssen zudem auf einen im Wesentlichen zutreffenden und zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern zurückzuführen sein. Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit ihnen verfolgte sachliche Ziel im Verhältnis zur Unterzeichnungsfreiheit der Bürger nicht unverhältnismäßig sein.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris Rn. 30, und vom16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 38.
Diese rechtlichen Grenzen hat der Oberbürgermeister der Beklagten nicht überschritten.
Der Oberbürgermeister war nicht zur Neutralität gegenüber dem Bürgerbegehren „L. bleibt!“ verpflichtet. Er durfte sich öffentlich gegen dieses positionieren und für die Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 22. September 2016 eintreten, der die Grundlage für die Schließung bzw. Nichtwiederinbetriebnahme des L1. und die Konzeptionierung eines neuen Zentralbads in E1. auf einem Grundstück nördlich des Heizkraftwerks Süd bildet.
Diese Positionierung des Oberbürgermeisters war weder unsachlich noch anderweitig unverhältnismäßig. Er hat sich gegenüber dem Bürgerbegehren nicht unsachlich geäußert. Die Mittel, die er dazu eingesetzt hat, waren auch nicht unverhältnismäßig.
Dass der Oberbürgermeister der Beklagten seinen - ohnehin öffentlich bekannten - Standpunkt („Sagen Sie „Nein“/Stimmen Sie mit „Nein“ im Bürgerentscheid!“) auch in der Ausgabe April 2017 der Kundenzeitung der T. „T. plus“ vertrat, auf deren Titelseite er abgebildet ist und für die er ein Editorial verfasste, ist schon dadurch sachlich gerechtfertigt, dass die T. mit der Planung des projektierten Zentralbads betraut und als dessen Betreiberin vorgesehen ist. Deswegen ist es auch nicht zu beanstanden, dass in Bussen und Bahnen entsprechende Flyer auslagen.
Auch im Übrigen gibt die Gestaltung der besagten Ausgabe des Kundenmagazins keinen Anlass zu der Annahme, es liege ein unangemessener Einsatz zum Nachteil des Bürgerbegehrens vor. Der Oberbürgermeister hat sich zwar plakativ, aber in einem sachlich eingebetteten Kontext gegen das Anliegen des Bürgerbegehrens gewandt. Den Rahmen einer kommunalpolitisch-diskursiven Auseinandersetzung hat er dabei nicht verlassen.
Dasselbe ist von der Inanspruchnahme von 110 City-Light-Postern Ende März/Anfang April 2017 zu sagen, auf denen dafür geworben wurde, beim Bürgerentscheid mit „Nein“ zu stimmen. Dass der Oberbürgermeister seine Auffassung zum Bürgerbegehren auf diese Weise zusätzlich im öffentlichen Straßenraum kommunizierte, ist lediglich als flankierende Maßnahme anzusehen. Diese Form der politischen Meinungskundgabe hatte kein solches Gewicht, dass sie ‑ zumal in einer Zusammenschau mit den anderen permanent im öffentlichen Raum transportierten Botschaften und Werbebotschaften - als unangemessene Kampagne zu qualifizieren wäre, die für gegenteilige Ansichten kaum noch Platz gelassen oder eine ausgewogene Meinungsbildung der Stadtgesellschaft verhindert hätte. Dies ist auch deshalb nicht der Fall, weil im hinsichtlich des Bürgerentscheids erstellten Abstimmungsheft alle in der kommunalpolitischen Landschaft vertretenen Sichtweisen zu Wort kommen.
Auf den wirtschaftlichen Wert der (Werbe-)Kampagne des Oberbürgermeisters kommt es nicht an, solange die Abstimmungsberechtigten in ihrem Abstimmungsverhalten - wie dargelegt - nicht unzulässig beeinflusst werden. Das zulässige Maß an Positionierung im Zuge einer kommunalpolitischen Auseinandersetzung lässt sich nicht monetarisieren. Andernfalls müssten auch die Vertreter eines Bürgerbegehrens ihr finanzielles Potential offenlegen, um der Stadtverwaltung die Einschätzung zu ermöglichen, in welcher Höhe städtische Mittel zur Kundgabe und Untermauerung ihrer gegenteiligen Sichtweise eingesetzt werden dürfen.
2.2 Der Oberbürgermeister der Beklagten hat der Bürgerschaft schließlich keine abstimmungsrelevanten Informationen vorenthalten und auf diese Weise gegen elementare demokratische Grundsätze verstoßen.
Für eine unzulässige Abstimmungsbeeinflussung durch Unterlassen reicht es in jedem Fall nicht aus, dass ein Bürgermeister weiß oder wissen konnte, dass eine offenbarungspflichtige abstimmungsrelevante Information vorliegt. Eine amtliche Abstimmungsbeeinflussung durch Unterlassen kommt vielmehr nur in Betracht, wenn für den Amtsträger objektiv eine besondere gesetzliche Offenbarungspflicht im Hinblick auf die abstimmungsrelevante Information besteht,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Juni 2016 - 15 A 816/15 -, juris Rn. 50, und vom 15. Dezember 2011 ‑ 15 A 876/11 -, juris Rn. 78 (jeweils zu einer Kommunalwahl).
und er die Umstände, die seine Offenbarungspflicht begründen, positiv kennt bzw. nach Lage der Dinge ‑ im Sinne eines Sich-Aufdrängens, vor dem man nicht die Augen verschließen darf - hätte kennen müssen. Ohne dieses subjektive Pflichtwidrigkeitselement ist ein Verstoß gegen eine Offenbarungspflicht begrifflich nicht denkbar. Informationen, die dem Amtsträger weder bekannt sind noch von ihm hätten beschafft werden müssen, um offenbart zu werden, können nicht Gegenstand einer Offenbarungspflicht sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juni 2016 - 15 A 816/15 -, juris Rn. 52 (zu einer Kommunalwahl).
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Oberbürgermeister der Beklagten der Bürgerschaft keine abstimmungsrelevanten Informationen vorenthalten.
Gegenstand des Bürgerentscheids war die Frage „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“. Die Kosten, die für den Fall des Erfolgs des Bürgerentscheids entstünden, hat die Verwaltung der Beklagten auf rund 10 Millionen € geschätzt. Zu mehr war sie aufgrund von § 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW nicht verpflichtet. Dieser sieht vor, dass die Verwaltung den Vertretungsberechtigten schriftlich eine Einschätzung der mit der Durchführung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten (Kostenschätzung) mitteilt. Ziel der Kostenschätzung ist, die Information der Bürger über die Kosten der von ihnen begehrten Maßnahme als wesentliches Entscheidungskriterium sicherzustellen.
Vgl. zum Zweck und Inhalt der Kostenschätzung auch OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016- 15 B 242/16 -, juris Rn. 6 ff.; Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 7. Edition, Stand: 1. März 2019, § 26 GO Rn. 14.
Da der Bau des Zentralbads nicht Gegenstand des Bürgerentscheids - also auch nicht die seitens des Bürgerbegehrens begehrte Maßnahme - war, sind die insoweit zu erwartenden Planungs- und Baukosten bzw. seine Finanzierbarkeit keine abstimmungsrelevanten Informationen.
Aber auch, wenn man mit Blick auf die konzeptionelle Verklammerung der Aufgabe des L1. mit dem Neubau des Zentralbads nach Maßgabe des Ratsbeschlusses vom 22. September 2016 von einer Abstimmungsrelevanz der Finanzierung bzw. Finanzierbarkeit des Zentralbads ausgeht, hat der Oberbürgermeister der Beklagten der Bürgerschaft keine abstimmungsrelevanten Informationen vorenthalten. Ihn traf insoweit keine Offenbarungspflicht.
Der Oberbürgermeister hat im Vorfeld des Bürgerentscheids hervorgehoben, dass die Baukosten für das neue Zentralbad noch nicht feststünden, weil dessen Dimensionierung noch nicht klar sei. Wegen dieser Unsicherheit konnte auch noch keine belastbare Aussage dazu getroffen werden, wie die Finanzierung des Baus und des Betriebs des Zentralbads über die T. im Einzelnen ausgestaltet werden würde. Damit stand der Öffentlichkeit die abstimmungsrelevante Information zur Verfügung, dass die Kosten der Umsetzung des Bäderkonzepts, dessen Teil das Zentralbad bilden würde, noch nicht absehbar sind. Allein der von den Klägern angeführte Umstand, dass die wirtschaftliche Situation der T. sich zwischenzeitlich verschlechtert habe, so dass die Beklagte sie mit einem Darlehen in Höhe von 60 Millionen € habe unterstützen müssen, ändert an diesem Befund nichts. Daraus muss nicht folgen, dass die T. nicht finanziell dazu in der Lage sein würde, das Zentralbad zu bauen und zu betreiben. Dies lässt sich erst beurteilen, sobald die Detailplanung für das Zentralbad feststeht.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, weil keiner der dort genannten Zulassungsgründe gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 119 ff. GO NRW - etwa mittels einer Anordnung nach § 120 GO NRW
§§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§ 43 VwGO
§ 26 GO NRW
§ 26 GO
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 7 GO NRW
§ 26 Abs. 6Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 10 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW
§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 603
4 L 1613/17
6 C 46.16
1 S 2283/00
1 K 2948/13
8 C 10.08
11 C 13.99
15 B 948/16
15 B 2455/03
10 ME 277/08
10 L 2705/99
10 M 5396/97
10 A 10525/13
15 A 1561/15
15 B 522/04
15 E 581/03
15 A 2445/97
15 A 552/97
15 A 974/97
15 B 304/13
10 L 393/99
4 L 166/05
2 BvR 2203/18
7 B 224.93
15 A 817/04
4 ZE 97.24
4 B 00.35
15 B 304/13
15 A 816/15
15 A 876/11
15 B 242/16