Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-01-18, Aktenzeichen 10 LC 286/08

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer - vom 1. April 2008 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Zinsen auf einen Sanktionsbetrag.
Sie ist eine Herstellerin von Kartoffelstärke. Ihr wurden für die Wirtschaftsjahre ab 1995/96 jeweils Stärkekontingente in Höhe von 371.846 t zugeteilt. Die Bezirksregierung Weser-Ems bewilligte durch näher bezeichnete Bescheide, die an die Klägerin gerichtet waren, Beihilfen im Zusammenhang mit der Stärkekartoffelerzeugung für die von der D. GmbH in den Wirtschaftsjahren 1995/96, 1996/97 und 1997/98 gelieferten Kartoffelmengen. Sie nahm mit Bescheid vom 5. Oktober 1999 die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide zurück, soweit es die Zahlung des "Ausgleichsbetrages" für die von der D. GmbH in den Wirtschaftsjahren 1995/96, 1996/97 und 1997/98 angelieferten Stärkekartoffeln betrifft, forderte die bewilligten "Ausgleichszahlungen" in Höhe von 725.097,08 DM (= 370.736,25 EUR) zurück und setzte Sanktionen in Höhe von insgesamt 1.693.417,60 DM (= 865.830,67 EUR) fest, die sie mit späteren Beihilfeansprüchen verrechnete. Am Ende der Begründung dieses Bescheides wurde ausgeführt:
"Die Rückzahlungsbeträge sind gem. § 14 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation vom Zeitpunkt ihres Empfanges an mit 3 % über den jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 01.01.1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen. Die Zinsberechnung erfolgt, sobald die Beträge auf dem Konto der Bundeskasse in Frankfurt eingegangen sind."
Die Bezirksregierung Weser-Ems wies den dagegen erhobenen Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 10. März 2004 zurück. Daraufhin erhob die Klägerin am 18. März 2004 Klage. Durch Bescheid vom 17. März 2005 hob die Landwirtschaftskammer Hannover als Funktionsnachfolgerin der Bezirksregierung Weser-Ems die Rücknahme bewilligter Ausgleichszahlungen wieder auf. Hinsichtlich der festgesetzten Sanktion nahm die Klägerin ihre Klage zurück. Soweit sich die Klage gegen die Rücknahme der Bewilligung von Ausgleichszahlungen und der dazu ergangenen Zahlungsaufforderung richtete, erklärten die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt (Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer (Einzelrichter) - vom 1. August 2007, Az. 1 A 75/05).
Die Beklagte setzte durch Bescheid vom 14. September 2007 Zinsen in Höhe von 371.209,72 EUR für den festgesetzten Sanktionsbetrag für die Wirtschaftsjahre 1995/96, 1996/97 und 1997/98 fest, wobei sie Zinsen für die Zeiträume zwischen Auszahlung der Beihilfen und der Verrechnung des Sanktionsbetrags mit später entstandenen Beihilfeansprüchen der Klägerin festsetzte. Zur Begründung berief sie sich auf § 14 Abs. 1 Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) und darauf, dass der Zinsanspruch mit dem Rückforderungsbescheid dem Grunde nach geltend gemacht worden sei.
Dagegen hat die Klägerin am 11. Oktober 2007 Klage erhoben, zu deren Begründung sie geltend gemacht hat: Sie sei nicht zur Zahlung der geforderten Zinsen verpflichtet. Für das Zinsverlangen fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 MOG seien nicht erfüllt. Es sei eine Sanktion festgesetzt worden; hierbei handele es sich nicht um einen zu erstattenden Betrag einer zuvor gewährten Vergünstigung. Eine Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG scheide auch deshalb aus, weil kein begünstigender Verwaltungsakt nach § 10 MOG aufgehoben worden sei. Diese Vorschrift könne auch nicht entsprechend herangezogen werden, weil die Verordnung (EG) Nr. 97/95 über die Festsetzung von Sanktionen keine Verzinsung vorsehe und insoweit abschließend sei. Einer analogen Anwendung stehe auch entgegen, dass es einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage bedürfe; insoweit stelle die Verzinsung eines Sanktionsbetrages selbst eine Sanktion dar. Ferner biete Art. 14 Abs. 3 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 für sich genommen keine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Zinsen. Auch auf sonstige Vorschriften des Gemeinschaftsrechts lasse sich die Zinsforderung nicht stützen. Ein Zinsanspruch der Beklagten ergebe sich auch nicht aus dem Rückforderungs- und Sanktionsbescheid selbst. Mit diesem Bescheid seien keine Zinsen dem Grunde nach geltend gemacht worden. Mit der Passage am Ende in der Begründung dieses Bescheides sei noch keine Zinsregelung getroffen worden. Aufgrund des Aufbaus des Bescheids habe sie davon ausgehen dürfen, dass alle rechtsgestaltenden bzw. verpflichtungsbegründenden Entscheidungen im Bescheidtenor enthalten seien. Der Tenor des Rückforderungsbescheides enthalte aber keinen Hinweis auf eine Verzinsungspflicht. Die Formulierung hinsichtlich der Zinsen stelle nur einen Hinweis auf die Rechtsansicht der Behörde dar. Jedenfalls sei der Zinsanspruch der Höhe nach rechtswidrig.
Die Klägerin hat beantragt,
den Zinsbescheid der Beklagten vom 14.09.2007 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und erwidert: Ein wirksame Zinsfestsetzung sei in den Zinsbescheiden enthalten. Die Zinserhebung stütze sich auf § 14 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. MOG in direkter oder in analoger Anwendung. Sollte diese Vorschrift wegen § 9a MOG nur die sogenannte Cross-Compliance-Regelung betreffen, so wäre die genannte Vorschrift zumindest analog heranzuziehen, weil das Unionsrecht - insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 97/95 - keine Regelung zur Zinserhebung enthalte. Wenn weder MOG noch VwVfG direkt Anwendung fänden, liege hier eine ausfüllungsbedürftige Regelungslücke vor. Allerdings könnte hier auch eine extensive Auslegung des § 14 MOG in Betracht kommen. Soweit in den Verordnungen (EG) Nr. 97/95 und Nr. 2236/2003 Zinsregelungen fehlten, lasse sich auch der Schluss ziehen, der Verordnungsgeber habe eine solche Regelung schlichtweg nicht bedacht.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 1. April 2008 der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig. Für den festgesetzten Zinsbetrag bestehe keine Rechtsgrundlage. Unabhängig davon, ob das Gemeinschaftsrecht hier überhaupt eine nationale Zinsregelung zugelassen hätte, böten die Regelungen des § 14 Abs. 1 MOG mit ihren drei Varianten keine Rechtsgrundlage für die Zinsfestsetzung. § 14 Abs. 1 Satz 1 1. und 2. Alt. MOG setzten jeweils eine Erstattung von den in § 14 Abs. 1 MOG bezeichneten Vergünstigungen voraus. Eine Erstattung in diesem Sinne liege hier aber nicht vor, weil sich der der Zinsfestsetzung zugrunde liegende Zahlungsanspruch nicht auf die Erstattung einer auf Grundlage eines begünstigenden Verwaltungsakts gewährten Leistung beziehe. Die der Klägerin bewilligte Prämie sei gerade nicht zurückgefordert worden, sondern der zugrunde liegende Zahlungsanspruch ergebe sich aus der gegen die Klägerin festgesetzten Sanktion im Sinne der Auferlegung eines zusätzlichen Nachteils; insoweit handele es sich nicht um eine vollständige oder teilweise Erstattung einer besonderen Vergünstigung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG. Daneben lägen die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG auch deshalb nicht vor, weil der der Zinsfestsetzung zugrunde liegende Anspruch weder auf einen Widerruf noch auf einer Rücknahme des Bewilligungsbescheides gemäß § 10 MOG beruhe. Der Zinsanspruch ergebe sich auch nicht aus § 14 Abs. 1 Satz 2 MOG, weil es sich bei dem zugrunde liegenden Zahlungsanspruch um einen Sanktionsbetrag handele, nicht aber um Abgaben im Sinne der genannten Vorschrift. Der Begriff der Abgabe im Sinne dieser Vorschrift beziehe sich auf die in § 12 MOG näher bezeichneten Abgaben zu Marktordnungszwecken.
Die Erhebung von Zinsen auf Sanktionsbeträge nach Art. 13 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 97/95 lasse sich auch weder auf Art. 14 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 noch auf Art. 49 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 stützen. Der Anwendungsbereich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems der Verordnungen (EWG) Nr. 3887/92 und (EG) Nr. 2419/2001, der durch Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 bestimmt werde, sei nicht berührt. Die Prämienbegünstigung der Stärkeherstellung unterfalle weder den Sektoren der tierischen noch der pflanzlichen Produktion im Sinne der vorgenannten Bestimmung.
Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung der von der Beklagten herangezogenen Rechtsgrundlagen seien nicht gegeben. Die Tatbestände des § 14 Abs. 1 MOG enthielten keine planwidrige Regelungslücke für die streitgegenständliche Zinsfestsetzung. Die der Zinsfestsetzung zugrunde liegende Sanktion habe einen eigenen Maßnahme-, Ahndungs- oder Strafcharakter, der grundsätzlich anderer Natur sei als die vom Anwendungsbereich des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG vorgesehenen Erstattungsansprüche. Aus diesen Gründen scheide erst Recht die für eine analoge Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 2 MOG erforderliche Regelungslücke aus. Daneben scheitere eine analoge Anwendung des § 14 MOG, weil die Tatbestände der Erstattung von erhaltenen Beträgen einerseits und die Pflicht zur Zahlung einer Sanktion andererseits in der für die gesetzliche Bewertung maßgebenden Hinsicht nicht gleich zu bewerten seien. Aus den vorstehenden Erwägungen scheide auch eine analoge Anwendung des Art. 14 Abs. 1 UA 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 aus.
Ferner könne die Zinsfestsetzung nicht auf Art. 5 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 gestützt werden. Diese Verordnung stelle nur Grundsätze für sektorspezifische Regelungen auf und biete keine selbständige Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Sanktionen und von Zinsen.
Auch der bestandskräftige Sanktionsbescheid stelle keine Rechtsgrundlage für den angefochtenen Zinsbescheid dar. Mit der Sanktion sei nicht zugleich die Zinszahlungspflicht dem Grunde nach rechtsverbindlich geregelt worden. Dies ergebe sich weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinnzusammenhang des Sanktionsbescheides. Eine rechtsverbindliche Regelung der Zinszahlungspflicht dem Grunde nach hätte bei der hier gegebenen Sachlage aus der Sicht des objektiven Empfängerhorizonts erfordert, dass eine entsprechende Regelung nach den anderen getroffenen Entscheidungen in den Tenor des Bescheides aufgenommen worden wäre. Dies erfordere das Gebot hinreichender Bestimmtheit nach § 37 VwVfG, weil nur so hinreichend deutlich würde, dass auch die intendierte Zinsfestsetzung mit der Bestandskraft des Bescheides rechtsverbindlich werde. Eine lediglich in die Begründung für die Sanktionsentscheidung aufgenommene Formulierung erscheine als beiläufig und nicht als hinreichend bestimmte, verbindliche Regelung im Sinne einer Zinsfestsetzung dem Grunde nach. Gerade der Umstand, dass die Bezirksregierung in ihrem Bescheid zwischen dem die getroffenen Entscheidungen ausweisenden Tenor und die dafür gegebenen Begründungen unterschieden habe, lasse es - auch bei dem Zusatz "Der Zinsanspruch wird hiermit dem Grunde nach geltend gemacht" - für den objektiven Betrachter zumindest als zweifelhaft erscheinen, dass die hier als beiläufig erscheinende Formulierung eine verbindliche Regelung sein solle. Als eine solche wäre sie zudem "überraschend". Das gelte auch deshalb, weil die Klägerin in einem verhältnismäßig kurzen Zeitraum eine Vielzahl von Bescheiden erhalten habe, die zum Teil keine oder zum Teil voneinander abweichenden Bestimmungen dieser Art enthalten hätten. Ohne den Zusatz "Der Zinsanspruch werde hiermit dem Grunde nach geltend gemacht" erweise sich die Bestimmung ohnehin lediglich als Hinweis auf die nach Auffassung der Behörde gegebene Rechtslage. Im Übrigen sei der Sanktionsbescheid nach Aufhebung der Rückforderung der Ausgleichszahlungen kein "Rückforderungsbescheid" mehr.
Gegen das am 23. Juni 2008 zugestellte Urteil führt die Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung. Dazu trägt sie ergänzend zu ihrem Vorbringen im Verfahren erster Instanz im Wesentlichen ergänzend vor: Sie gehe davon aus, dass die Klägerin durch den Rückforderungs- und Sanktionsbescheid vom 5. Oktober 1999 dem Grunde nach verpflichtet worden sei, Zinsen auf den Rückzahlungsbetrag zu zahlen. Diese ausdrücklich formulierte Verpflichtung enthalte eine einzelfallbezogene Regelung. Im Widerspruchsbescheid habe der Passus der Zinserhebung eine eigene Überschrift erhalten. Darüber hinaus gehe der Regelungswille eindeutig aus dem Wortlaut hervor. Explizit sei festgestellt worden, dass eine Zinsfestsetzung erfolge, sobald die Hauptforderung "eingegangen sei". Im Bereich des Zuwendungsrecht seien an die Antragsteller erhöhte Anforderungen zu stellen, so dass für die Klägerin der Regelungswille erkennbar gewesen sei, der sich aus der Begründung des Bescheids ergeben habe, auch wenn die Zinsentscheidung nicht ausdrücklich im Tenor erwähnt worden sei. Die Verordnung (EG) Nr. 97/95 schließe die Erhebung von Zinsen aufgrund nationaler Bestimmungen nicht aus. In anderen Verordnungen im Marktordnungsrecht hätten die Empfänger von zu Unrecht gewährten Beihilfen diese zuzüglich Zinsen zu erstatten. Daher müsse auch bei Sanktionen eine analoge Anwendung der sonst im Marktordnungsrecht üblichen Regelungen erfolgen. Bei der Zinserhebung stehe der Schutz des "gemeinschaftsrechtlichen Haushalts" im Vordergrund, dem ein erhebliches Gewicht zukomme. Im Hinblick auf dieses überragende Schutzinteresse habe die Festsetzung der Zinsen zusätzlich zu erfolgen.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts und nimmt auf dessen Entscheidungsgründe sowie ihr erstinstanzliches Vorbringen Bezug. Ergänzend trägt sie vor: Soweit die Beklagte vorbringe, die Ankündigung, Zinsen für die zu verrechnenden Prämien verlangen zu wollen, stelle eine Rechtsgrundlage für das Zinsverlangen dem Grunde nach dar, könne dem entgegengehalten werden, es fehle bereits am Regelungscharakter dieser Ankündigung. Sie gebe lediglich die Rechtsansicht der Ausgangsbehörde wieder und sei zudem nicht Teil des eigentlichen Entscheidungsausspruchs. Für sie sei deshalb zu keinem Zeitpunkt ersichtlich gewesen, dass mit dem Hinweis auf die Verzinsungspflicht eine eigenständige, belastende Sachentscheidung getroffen worden sei. Selbst wenn man der Ankündigung einen Regelungscharakter zuerkennen wolle, verstieße ein solcher gegen den verfassungsrechtlich geforderten Vorbehalt des Gesetzes. Der Zinsforderung in Form des Verwaltungsakts fehle es von vornherein an einer Ermächtigungsgrundlage.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Dieser ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der mit dem angefochtenen Bescheid verfügten Zinsfestsetzung mangelt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Eine solche kann weder in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG noch in § 14 Abs. 1 Satz 2 MOG gesehen werden (1.). Ebenso wenig bietet das Unionsrecht eine hinreichende rechtliche Grundlage für die Zinsfestsetzung (2.). Eine analoge Anwendung der Bestimmungen des MOG oder des Unionsrechts vermag die verfügte Zinsfestsetzung nicht zu rechtfertigen (3.). Schließlich kann der Rückforderungs- und Sanktionsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 5. Oktober 1999 den Zinsanspruch nicht begründen (4.). Für den maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Zinsbescheides ist auf den Abschluss des Verwaltungsverfahrens abzustellen.
1.
a.
Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen - MOG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847) sind nicht gegeben.
aa.
Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. MOG ist ein Anspruch auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an zu verzinsen. Indes macht die Beklagte mit dem der Zinsfestsetzung zugrunde liegenden Anspruch keine Erstattung in diesem Sinne geltend. Eine besondere Vergünstigung im Sinne dieser Bestimmung muss auf Grundlage eines begünstigenden Verwaltungsakts gewährt worden sein; ihre Erstattung setzt voraus, dass dieser Verwaltungsakt zuvor nach § 10 MOG zurückgenommen oder widerrufen worden ist (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 3 C 53.04 -, BVerwGE 125, 34). Diese Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor. Als besondere Vergünstigungen, die die Klägerin erhalten hat, kommen allein die auf Grundlage des Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) in Verbindung mit § 4 Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 5. September 1976 (BGBl. I S. 2585) in der für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 jeweils geltenden Fassung gewährten Prämien für Stärkehersteller in Betracht. Es ist ferner denkbar, dass ein hierauf gerichteter Anspruch eines Stärkeherstellers durch Sanktionierung gekürzt wird oder der Antragsteller von der Gewährung der gesamten oder eines Teils der Prämie ausgeschlossen wird (vgl. Art. 13 Abs. 3 und 4 Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1711/92 sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 - ABl. Nr. L 16 S. 3 - und nachfolgend seit dem Wirtschaftsjahr 2004/2005 Art. 10 Abs. 3 bis 5 Verordnung (EG) Nr. 2236/2003 der Kommission vom 23. Dezember 2003 - ABl. Nr. L 339 S. 45). Solche Ausschlüsse und Kürzungen von Beihilfen können im Allgemeinen zur Folge haben, dass bereits erbrachte Beihilfen als zu Unrecht gezahlte Beträge gelten und deshalb zurückzufordern sind (vgl. etwa in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion gem. Art. 1 Abs. 1 Buchst. a und b Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte Beihilferegelungen - ABl. Nr. L 355 S. 1 - in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 - ABl. Nr. L 391 S. 36 - und nachfolgend für die ab dem 1. Januar 2002 beginnenden Wirtschaftsjahre Art. 49 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 - ABl. Nr. L 327 S. 11 -). Dem steht auch nicht entgegen, dass die einem Erstattungs- oder Rückforderungsverlangen zugrunde liegende Beihilfekürzung oder der vorherige Ausschluss von der Beihilfegewährung als verwaltungsrechtliche Sanktion nach Art. 5 Abs. 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 (ABl. Nr. L 312 S. 1) anzusehen sind. Die Rückforderung zu erstattender Beträge setzt aber voraus, dass die der Bewilligung zugrunde liegenden Bescheide und die damit verbundene - die Beteiligten bindende - Regelung des Rechtsgrunds der Gewährung und folglich des Behaltendürfens der Beihilfe aufgehoben worden sind (etwa in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion nach § 10 Abs. 1 MOG); insoweit fehlen gemeinschaftsrechtliche Regelungen, die eine verfahrensrechtliche Ermächtigung der nationalen Behörden zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und zum Erlass von Rückforderungsbescheiden enthalten (vgl. für Fälle von Rückforderungen zu Unrecht gezahlter Beträge nach Verordnungen (EWG) Nr. 3887/92 und (EG) Nr. 2419/2001 BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 - BVerwG 3 C 15.08 -, Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 10 m.w.N.). Ob insoweit die Regelungen in den Verordnungen (EG) Nr. 97/95 abschließende Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge enthalten, bedarf hier keine Entscheidung. Denn die Bescheide über die der Klägerin gewährten Prämien für Stärkehersteller für die Wirtschaftsjahre 1995/96, 1996/97 und 1997/98 sind nicht aufgehoben worden und ihre die Beteiligten bindenden Regelungen haben damit weiterhin Bestand. Der Rückforderungsund Sanktionsbescheid vom 5. Oktober 1999 hat allein die Bewilligungsbescheide betreffend Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger (Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide - ABl. Nr. L 181 S. 21 -) zurückgenommen und Ausgleichszahlungen zurückgefordert; diese Regelungen hat die Beklagte im Übrigen durch Bescheid vom 17. März 2005 wieder aufgehoben. Dementsprechend sind der Klägerin gewährte Prämien im Zusammenhang mit der ausgesprochenen Sanktion nicht zurückgefordert worden; die Bezirksregierung Weser-Ems hat als Funktionsvorgängerin der Beklagten einen hierauf gerichteten Erstattungsanspruch gegenüber der Klägerin nicht geltend gemacht. Dementsprechend hat sie allein einen Sanktionsbetrag festgesetzt, der sich aus den vorstehenden Gründen materiell-rechtlich nicht als Erstattungsverlangen für zuvor gewährte Prämien darstellt.
bb.
Auch vermag § 14 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. MOG den geltend gemachten Zinsanspruch nicht zu begründen. Nach dieser Bestimmung sind Beträge, die wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen zu erstatten sind, vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an zu verzinsen. Der der Zinsfestsetzung zugrunde liegende Sanktionsbetrag stellt jedoch keinen solchen Betrag dar.
Die Verzinsungspflicht von Beträgen, die wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen zu erstatten sind, ist mit dem Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden. Sie ist deshalb im Zusammenhang mit der Neuausrichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl. Nr. L 270 S. 1) ab dem Jahr 2005 zu sehen. Dies wird ausdrücklich in der Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drs. 15/2553 S. 30) hervorgehoben. Hiernach erfährt § 14 MOG a. F. eine Erweiterung im Hinblick auf die "neuen EG-Vorschriften" über die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, weil die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 erstmals regelt, dass bei Nichteinhaltung bestimmter anderweitiger Verpflichtungen der Gesamtbetrag der Direktzahlungen eines Betriebsinhabers in einem Kalenderjahr gekürzt oder ausgeschlossen wird. Demnach ist die "Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen" im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. MOG eine solche nach Art. 2 Abs. 30 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141 S. 18) gleichzustellen.
Aber selbst wenn der Anwendungsbereich des § 14 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. MGO nicht auf die Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Sinne des Art. 2 Abs. 30 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 begrenzt wäre, läge der Festsetzung eines Sanktionsbetrages gemäß Art. 13 Abs. 4 1. Alt. Verordnung (EG) Nr. 97/95 keine Unregelmäßigkeit in Bezug auf die Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen zugrunde. Insoweit sind anderweitige Verpflichtungen im Hinblick auf die Gewährung von Beihilfen von unmittelbaren Anspruchsvoraussetzungen abzugrenzen. In diesem Sinne sind unter anderweitigen Verpflichtungen solche zu verstehen, die über die spezifischen Voraussetzungen einzelner Beihilfen hinausgehend Anforderungen an die Beihilfeempfänger stellen. Vorschriften über anderweitige Verpflichtungen - etwa die der Cross-Compliance-Regelung im Rahmen der Betriebsprämienregelung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Art. 3 und 4 der Verordnung in Verbindung mit Anhang III der Verordnung) - sind deshalb keine Beihilfevoraussetzungen, sondern stellen eine Grundlage für Sanktionen dar (vgl. hierzu etwa Erwägungsgrund 2 der vorgenannten Verordnung und Busse, MOG-Kommentar, 2007, § 9a Rdnr. 3).
Die Verpflichtung des Stärkeherstellers nach Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 ist eine Voraussetzung für die Gewährung der Prämie nach Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 und begründet nicht lediglich eine vom Beihilfeempfänger zu beachtende anderweitige Verpflichtung im vorgenannten Sinne. Diese Verordnung hat die Kartoffelstärkeerzeugung kontingentiert. Durch Art. 2 Abs. 1 dieser Verordnung wurde jedem Erzeugermitgliedstaat ein Kontingent für die Kartoffelstärkeerzeugung zugeteilt, das der Mitgliedstaat nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung in Unterkontingente für die Stärkehersteller mit Sitz in seinem Gebiet aufzuteilen hat. Um sicherzustellen, dass die Unterkontingente nicht überschritten werden, wurden die Stärkehersteller verpflichtet, Kartoffeln nur auf der Grundlage von Anbauverträgen zu beziehen, die vor dem jeweiligen Wirtschaftsjahr abgeschlossen werden müssen und in der Summe der Liefermengen das Unterkontingent des Stärkeherstellers nicht überschreiten dürfen (vgl. Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 und Art. 4 Verordnung (EG) Nr. 97/95). Der Anspruch des Stärkeherstellers auf Gewährung einer Prämie nach Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 setzt einen solchen Anbauvertrag voraus. Dies ergibt sich dadurch, dass nach Art. 5 der Verordnung die Unternehmen, die Kartoffelstärke bis zu der Höchstmengenmenge erzeugen, eine Prämie erhalten, sofern sie den Kartoffelerzeugern den Mindestpreis nach Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1766/92 gezahlt haben. Zur näheren Durchführung bestimmt Art. 11 Abs. 1 Buchst. b zweiter Gedankenstrich Verordnung (EG) Nr. 97/95 hierzu, dass die Zahlung der Prämie den Nachweis voraussetzt, dass die betreffende Stärke aus Kartoffeln gewonnen worden ist, die im Rahmen eines Anbauvertrages nach Art. 4 erzeugt wurden (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004 - BVerwG 3 C 37.03 -, Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198).
b.
Der von der Beklagten geltend gemachte Zinsanspruch lässt sich auch nicht aus § 14 Abs. 1 Satz 2 MOG ableiten. Nach dieser Vorschrift sind Abgaben, die nicht rechtszeitig gezahlt werden, vom Fälligkeitstag an zu verzinsen. Indes kann der Klägerin hier nicht vorgehalten werden, fällige Abgaben nicht rechtzeitig gezahlt zu haben. Bei dem der Zinsfestsetzung zugrunde liegenden Anspruch handelt es sich nicht um Abgaben. Die genannte Vorschrift erfasst allein Abgaben zu Marktordnungszwecken im Sinne von § 12 MOG. Zu solchen Abgaben gehören aber nicht Zahlungsverpflichtungen, die (allein) durch unrechtmäßiges Verhalten ausgelöst werden. Zu den letztgenannten Zahlungsverpflichtungen zählen Verwaltungsstrafen und andere Sanktionen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005, a.a.O.). Hier begehrt die Beklagte Zinsen auf einen Sanktionsbetrag, der aufgrund einer Unregelmäßigkeit wegen Verstoßes gegen § 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 festgesetzt worden ist; dies schließt eine Einordnung des geschuldeten Betrages als Abgabe zu Marktordnungszwecken aus. Bestätigt wird dies auch dadurch, dass nicht die Beklagte für die Erhebung von Abgaben zu Marktordnungszwecken zuständig ist, sondern dies die Finanzbehörden sind (Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG).
2.
Ebenso wenig bietet das Unionsrecht eine hinreichende rechtliche Grundlage für die Zinsfestsetzung. So finden sich in den Verordnungen (EG) Nr. 1868/94 und Nr. 97/95 keine Zinsregelungen. Sowohl die für die Wirtschaftsjahre vor dem 1. Januar 2002 geltende Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 als auch die für die Wirtschaftsjahre ab dem 1. Januar 2002 geltende Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 finden hier keine Anwendung. Die genannten Verordnungen beinhalten Durchführungsbestimmungen zu dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen. Dieses integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem ist für die abschließend in Art. 1 Abs. 1 der Verordnung bestimmten Beihilferegelungen in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion eingeführt worden. Hiervon nicht umfasst ist die Beihilferegelung zugunsten der Stärkehersteller gemäß Verordnung (EG) Nr. 1868/94. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelungen über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Grundlage des Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 für die vorgenannte Beihilferegelung zugunsten der Stärkehersteller zur Anwendung kommen.
Der von der Beklagten geltend gemachte Zinsanspruch lässt sich auch nicht auf die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 stützen. Insbesondere ergibt sich ein solcher Anspruch nicht aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung. In dieser Bestimmung ist zwar vorgesehen, dass Unregelmäßigkeiten, die vorsätzlich begangen oder durch Fahrlässigkeit verursacht werden, zu den nachfolgend genannten Sanktionen führen können, u.a. zur Zahlung eines Betrags, der den rechtswidrig erhaltenen oder hinterzogenen Betrag, gegebenenfalls zuzüglich Zinsen, übersteigt. Mit dieser Vorschrift wird lediglich festgelegt, welche Maßnahmen in Abgrenzung zu Art. 4 der Verordnung als verwaltungsrechtliche Sanktionen anzusehen sind und somit den besonderen Regelungen der Verordnung für verwaltungsrechtliche Sanktionen - etwa das in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung normierte Günstigkeitsprinzip - unterliegen. Es bleibt aber den sektorbezogenen Regelungen vorbehalten, die jeweilige Sanktion für die zu ahndende Unregelmäßigkeit zu bestimmen (Art. 2 Abs. 3 der Verordnung; vgl. auch 5. Erwägungsgrund der Verordnung). Dass die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 lediglich eine Reihe allgemeiner Grundsätze aufstellt, wird auch durch den 4. Erwägungsgrund der Verordnung deutlich, nach dem die Verordnung einen gemeinsamen rechtlichen Rahmen für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in allen Bereichen der Gemeinschaftspolitik schaffen soll. Dementsprechend hebt Art. 1 Abs. 1 der Verordnung den Charakter als Rahmenregelung hervor (vgl. auch EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C-94/05 [Emsland-Stärke] -, Slg. 2006 I-2619, Rdnr. 50; Urteil vom 1. Juli 2004 - C-295/04 [Gerken] -, Slg. 2004 I-6369, Rdnr. 56). Demnach sieht Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung nicht vor, dass der Verpflichtete zwingend auf Erstattungsbeträge Zinsen zu zahlen hätte; dies zeigt auch der Zusatz "gegebenenfalls".
3.
Eine analoge Anwendung der Bestimmungen des MOG oder des Unionsrechts vermag die verfügte Zinsfestsetzung nicht zu rechtfertigen.
Gesetzliche Grundlagen decken den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts nur dann, wenn sie nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind. Die Grundsätze des Rechtsstaats fordern, dass auch die Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so dass die Eingriffe messbar und in gewissem Umfang für den einzelnen voraussehbar und berechenbar werden; dieser Verfassungsgrundsatz gilt allgemein. Das folgt ferner aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser umfasst den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, wonach Grundrechtsbeschränkungen grundsätzlich nur auf Grundlage einer ausreichenden gesetzlichen Eingriffsermächtigung erfolgen dürfen. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung fordert nicht nur irgendeine, sondern eine begrenzte und näher bestimmte Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte; er zielt darauf ab, die Eingriffe öffentlicher Gewalt möglichst berechenbar zu machen. Eine "vage Generalklausel", die es dem Ermessen der Exekutive überlässt, die Grenzen der Freiheit im Einzelnen zu bestimmen, ist mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht vereinbar (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. August 1996 - 2 BvR 2088/93 -, NJW 1996, 3146; Beschluss vom 12. Juni 1979 - 1 BvL 19/76 -, BVerfGE 52, 1 [41]; Beschluss vom 10. Oktober 1961 - 2 BvL 1/59 -, BVerfGE 13, 153 [160]; Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 275 [325];). Da eine Verwaltungsbehörde nicht befugt ist, selbst neue Eingriffstatbestände zu schaffen, kann sie die erforderliche gesetzliche Grundlage nicht im Wege einer analogen Anwendung einer Bestimmung begründen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. August 1996, a.a.O.). Eine Normergänzung und damit eine analoge Anwendung einer Bestimmung ist deshalb bei belastenden Verwaltungsakten nicht zulässig (vgl. Stober, in: Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 28 Rdnr. 50 a. E.; Konzak, NVwZ 1997, 872 [873] mit weiteren Nachweisen; a. A. Schmidt, VerwArch 2006, 139 [158]).
Die gleichen Grundsätze gelten im Hinblick auf eine analoge Anwendung der o.a. Bestimmungen des Unionsrechts. Die Europäische Gemeinschaft (heute: Union) ist eine Rechtsgemeinschaft, in der bestimmte rechtsstaatliche Grundsätze sowie ein angemessener Grundrechtsschutz gelten müssen. Die zuvor aufgezeigten, aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsätze des Vorbehaltes des Gesetzes und der Bestimmtheit beanspruchen ebenfalls Geltung für das Unionsrecht (vgl. Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 6 EUV Rdnr. 19 ff., 22; Geiger, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, Art. 6 EUV Rdnr. 35 ff.; Stumpf, in: Schwarze, EU, 2. Aufl. 2008, Art. 6 EUV Rdnr. 7 f.).
Da es sich bei dem angefochtenen Bescheid um einen belastenden Verwaltungsakt handelt, weil jedenfalls ein Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit vorliegt, bedarf es einer unmittelbar anzuwendenden gesetzlichen Grundlage, an der es hier - wie ausgeführt - fehlt.
Aber selbst wenn eine analoge Anwendung der o.a. Bestimmungen in Betracht käme, lägen deren Voraussetzungen nicht vor. Eine analoge Anwendung einer Bestimmung setzt zunächst die Feststellung voraus, dass die normative Regelung eine Lücke enthält, dass der Gesetzgeber also in Wahrheit für den zu entscheidenden Fall keine Regelung getroffen hat. Dabei gibt es auch verdeckte Regelungslücken, die daraus entstehen, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Regelung bestimmte Konstellationen oder Konsequenzen nicht bedacht hat, weil sie erst aufgrund einer nachträglich tatsächlichen oder rechtlichen Entwicklung eingetreten sind. Die Schließung einer solchen Lücke im Wege der Analogie setzt weiter voraus, dass das Gesetz für einen dem nicht geregelten Sachverhalt ähnlichen Sachverhalt eine Regelung enthält, die auf den nicht geregelten Sachverhalt übertragen werden kann, weil beide Tatbestände in den für die gesetzliche Bewertung maßgeblichen Hinsichten gleich zu bewerten sind. Schließlich ist zu prüfen, ob es in der Entstehungsgeschichte der analogiefähigen Bestimmungen Anzeichen dafür gibt, dass der Gesetzgeber die der Analogie gemäße Ausdehnung der Regelung auf keinen Fall wollte (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - BVerwG 3 C 11.94 -, BVerwGE 99, 362).
Die in § 14 Abs. 1 MOG normierten Tatbestände, die einer Verzinsungspflicht unterliegen, sind abschließend geregelt. Hätte der Gesetzgeber generell eine Verzinsungspflicht für Zahlungsverpflichtungen im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisationen (§ 1 Abs. 1 MOG) und Direktzahlungen (§ 1 Abs. 1a MOG) vorgesehen, hätte er auf die insoweit einschränkenden Tatbestandsmerkmale verzichtet. Die nunmehr in § 14 MOG geregelte Verzinsungspflicht ist zunächst allein für die im sachlichen Zusammenhang stehende Rückforderung zu Unrecht gewährter Beträge vorgesehen worden (vgl. BT-Drs. 10/5236 S. 14). Auch die nachfolgenden Änderungen infolge des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (BGBl. I S. 656) und des Gesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167) haben den Anwendungsbereich nicht erweitert, sondern die Vorschrift lediglich unter Berücksichtigung der besonderen Erfordernisse des EG-Marktordnungsrechts an die neu geschaffene Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG angepasst und damit verbundene Folgeänderungen übernommen (vgl. BT-Drs. 13/1534 S. 9 und BT-Drs. 14/9442 S. 52). Lediglich durch das Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763) ist der Anwendungsbereich des § 14 Abs. 1 MOG auf "Beträge, die wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen zu erstatten sind" erweitert worden. Diese Änderung ist vorgenommen worden, um den Anwendungsbereich im Hinblick auf die im Zusammenhang mit der Neuausrichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik geänderten Regelungen zur Einkommensstützung nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 zu erweitern (BT-Drs. 15/2553 S. 20, 30). Damit ist zwar ein weiterer Tatbestand, der der Verzinsungspflicht unterliegt, aufgenommen worden, zugleich aber der abschließende Charakter der Regelung bestätigt worden. Der Gesetzgeber hat hierdurch hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass er durch § 14 Abs. 1 MOG keine umfassende Verzinsungspflicht für sämtliche Zahlungsverpflichtungen begründen wollte, die im Zusammenhang mit den Gemeinsamen Marktorganisationen und Direktzahlungen entstanden sind.
4.
Schließlich kann der Rückforderungs- und Sanktionsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 5. Oktober 1999 in der geänderten Fassung selbst keine rechtliche Grundlage für den angefochtenen Bescheid begründen.
In diesem Bescheid hat die Bezirksregierung Weser-Ems keine die Klägerin bindende Regelung über die Verzinsungspflicht des festgesetzten Sanktionsbetrages getroffen. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt und welchen Inhalt er hat, richtet sich nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (sog. objektiver Erklärungswert - vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 -, BVerwGE 115, 274). Dabei sind auch die Begleitumstände einzubeziehen (BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 13.04 -, Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 32). Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 -, BVerwGE 135, 209). Bei belastenden Maßnahmen sind unter dem Gesichtspunkt der Formenklarheit strenge Anforderungen für das Vorliegen eines Verwaltungsakts aufzustellen. Es muss unmissverständlich erkennbar werden, dass eine den Adressaten bindende Regelung getroffen werden soll, die in Bestandskraft erwachsen kann; auch insoweit gehen Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2007, § 35 Rdnr. 73).
Gemessen hieran ist durch den Sanktionsbescheid vom 5. Oktober 1999 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 10. März 2004 gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), nicht verbindlich eine Verzinsungspflicht auf den Sanktionsbetrag dem Grunde nach durch feststellenden Verwaltungsakt geregelt worden. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt vor, wenn die Behörde den Eintritt oder den Nichteintritt normativ geregelter Rechtsfolgen verbindlich festgestellt hat. Dass eine solche verbindliche Feststellung gewollt ist, kann sich unter anderem aus dem Wortlaut der behördlichen Äußerung, ihrem Zusammenhang und daraus ergeben, dass eine derartige Feststellung in einem Gesetz vorgesehen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 C 17.02 -, BVerwGE 118, 226).
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts steht der Verbindlichkeit der getroffenen Feststellung zur Verzinsungspflicht nicht entgegen, dass sie nicht in den Bescheidausspruch, sondern im Anschluss an die Begründung des Bescheides aufgenommen worden ist. Hieraus kann nicht allgemein eine hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts, die §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 VwVfG verlangen, verneint werden. Rechtliche Bedenken aufgrund einer Aufspaltung in einen Zinsgrund- und einen späteren Zinshöhebescheid bestehen nicht (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -, juris). In diesem Zusammenhang kann hier nicht davon ausgegangen werden, dass der Ausspruch über die Verzinsungspflicht dem Grunde nach überraschend erfolgt ist oder nur "beiläufig erscheint". Vielmehr wird in dem Widerspruchsbescheid ebenso wie hinsichtlich der anderen Regelungen die Feststellung zur Verzinsungspflicht durch eine auffällige Überschrift ("III. Zahlungsbetrag und Zinsen") hervorgehoben. Auch der Umstand, dass die Klägerin in diesem Passus nicht ausdrücklich als Verpflichtete genannt wird, rechtfertigt nicht die Annahme, es habe lediglich ein unverbindlicher Hinweis auf die Rechtslage erfolgen sollen. Denn aufgrund der zum damaligen Zeitpunkt ausgesprochenen Rückforderung von Ausgleichszahlungen ist den Beteiligten aufgrund der zwingenden Bestimmung des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG bekannt gewesen, dass die Klägerin dem Grunde nach verpflichtet war, Ansprüche auf Erstattungen besonderer Vergünstigungen zu verzinsen.
Allerdings bezieht sich die betreffende Feststellung einer Verzinsungspflicht nach ihrem Wortlaut sowohl im Bescheid vom 5. Oktober 1999 als auch in dem Widerspruchsbescheid vom 10. März 2004 auf "Rückzahlungsbeträge". Auch im Zusammenhang mit den weiteren Umständen und der Begründung - insbesondere des Widerspruchsbescheids ergibt sich aber nicht zweifelsfrei, dass hiervon auch der gegen die Klägerin festgesetzte Sanktionsbetrag erfasst sein soll. So wird die Klägerin in dem Widerspruchsbescheid unter "III. Zahlungsbetrag und Zinsen" aufgefordert, einen Gesamtbetrag in Höhe von 1.236.566,95 EUR zu zahlen, wobei zur Erläuterung die Teilbeträge für Ausgleichszahlungen und Sanktionsbeträge für die einzelnen Wirtschaftsjahre aufgeführt werden. Rückforderungsbeträge im Rechtssinne sind hiervon allein die anteiligen Rückforderungen von Ausgleichszahlungen, die den Kartoffelerzeugern gewährt wurden. Wie bereits aufgezeigt, stellt der hier gegen die Klägerin festgesetzte Sanktionsbetrag hingegen keine Rückforderung von zuvor bewilligten Beihilfen dar, so dass sich die Verzinsungspflicht nicht eindeutig hierauf beziehen kann. Hiernach verbleibende Unklarheiten gehen zu Lasten der Beklagten.
Folge dessen ist ferner, dass der geltend gemachte Zinsanspruch der Beklagten für den Zeitraum vor dem 1. Januar 2004 verjährt ist. Unter der Annahme, das besondere Recht der Kontingentierungsregelung für die Kartoffelerzeugung nach der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 nebst Durchführungsbestimmungen enthalte keine abschließenden Bestimmungen über die Verzinsungspflicht, so richtete sich die Verzinsungspflicht nach nationalem Recht. In diesem Fall hemmte der angefochtene Bescheid vom 14. September 2007 den Lauf der Verjährungsfrist allein für nach dem 1. Januar 2004 entstandene Zinsansprüche (§ 53 Abs. 1 VwVfG, der auf Verwaltungsakte nach dem MOG Anwendung findet; BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Der Ablauf der für den Zinsanspruch geltenden Verjährungsfrist wird nicht durch das Verlangen der Hauptforderung selbst - hier des Sanktionsbetrages - gehemmt (Hess. VGH, Urteil vom 14. September 1992 - 8 UE 1218/88 -, MDR 1993, 291, FG Hamburg, Urteil vom 28. Februar 2000 - Ls. nach juris ; offen gelassen: BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.).
Zwar wären die Zinsansprüche erst vom Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids vom 14. September 2007 durchsetzbar geworden. Daraus ist aber nicht zu schließen, dass die Zinsansprüche auch erst von diesem Zeitpunkt an verjähren konnten. Vielmehr sind auch sie rückwirkend, nämlich sukzessive mit dem jeweils verzinsten Zeitraum entstanden. Dann aber erfordert es der Vertrauensschutz des Betroffenen, auch einen rückwirkenden Beginn der Verjährung für möglich zu halten, unabhängig davon, ob der zuständigen Behörde die anspruchsbegründenden Umstände seinerzeit bereits bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.).
Für die Zinsen für bis einschließlich des Jahres 2000 gilt eine vierjährige, für diejenigen für ab dem Jahr 2001 eine dreijährige Verjährungsfrist. Gemäß §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung verjähren Ansprüche auf Rückstände von Zinsen in vier Jahren vom Schluss des Jahres an, in welchem der Zinsanspruch entstanden ist. Die genannten Vorschriften finden auf Zinsansprüche aus öffentlichem Recht entsprechende Anwendung. Das Schuldrechts-Modernisierungsgesetz vom 26. November 2001 (BGBl I S. 3138) hat die Verjährungsfrist für Zinsen auf drei Jahre verkürzt (§ 195 BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.) spricht vieles dafür, Zinsansprüche aus öffentlichem Recht weiterhin der kurzen Verjährung zu unterwerfen und daher auch deren Verkürzung von vier auf drei Jahre im Verwaltungsrecht nachzuvollziehen.
Gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften über die Verjährung in der neuen Fassung auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Hinsichtlich der Verjährungsfrist bestimmt Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB, dass, wenn die neue Frist kürzer ist als die bisherige, die kürzere neue Frist ab dem 1. Januar 2002 läuft, dass Verjährung jedoch spätestens mit dem Ablauf der bisherigen längeren Frist eintritt. Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für Zeiträume bis einschließlich des Jahres 2000 bei der bisherigen vierjährigen Frist bleibt.
Keiner Entscheidung bedarf, ob bei Anwendung des Art. 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Zinsansprüche auch für den Zeitraum 1. Januar 2004 bis 17. September 2004 als verjährt anzusehen sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands des Berufungsverfahrens wird auf 371.209,72 EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 VwVfG
§§ 197, 201 BGB
§§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO
§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 10 MOG
§ 9a MOG
§ 14 MOG
§ 12 MOG
§ 37 VwVfG
§ 133 BGB
§ 40 BBesG
§ 195 BGB
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 1 MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 1. und 2. Alt. MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 MOG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. MOG
§ 10 Abs. 1 MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. MGO
§ 1 Abs. 1 MOG
§ 1 Abs. 1a MOG
§ 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB
§ 6 Abs. 4 EGBGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 6 EUV
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 125, 34
NJW 1996, 3146
BVerfGE 52, 1
BVerfGE 13, 153
BVerfGE 8, 275
NVwZ 1997, 872
BVerwGE 99, 362
BVerwGE 115, 274
BVerwGE 135, 209
BVerwGE 118, 226
MDR 1993, 291
1 A 75/05
3 C 53.04
3 C 15.08
3 C 37.03
2 BvR 2088/93
1 BvL 19/76
2 BvL 1/59
3 C 11.94
4 C 2.00
2 C 13.04
4 C 3.09
6 C 17.02
3 C 4.10
8 UE 1218/88