Staatsgerichtshof des Landes Hessen (Hessen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-09, Aktenzeichen P.St. 2670 e.A.
ECLI: ECLI:DE:STGHHE:2018:0509.P.ST.2670E.A.00

Tenor:
Die Anwendung der Anlage zu § 7 Abs. 2 Landtagswahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. April 2006 (GVBI. I S. 110, 439), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Dezember 2017 (GVBl. S. 478), wird für die Wahl zum 20. Hessischen Landtag, längstens für die Dauer von sechs Monaten, bzgl. des Wahlkreises 34 - Frankfurt am Main I - ausgesetzt.
Gerichtskosten werden nicht erhoben. Das Land Hessen hat der Antragstellerin die notwendigen Auslagen zu 1/3 zu erstatten.

Tatbestand:
Durch Gesetz vom 18. Dezember 2017 (GVBl. S. 478) wurde die Wahlkreiseinteilung für die anstehenden Landtagswahlen am 28. Oktober 2018 geändert. Außerdem wurde § 7 des Landtagswahlgesetzes - LWG - ergänzt. Danach sollen die 55 Wahlkreise bezogen auf ihre Bevölkerungszahl möglichst gleich groß sein. Weicht ein Wahlkreis um mehr als 25 % von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl sämtlicher Wahlkreise ab, muss eine Neuabgrenzung erfolgen. Ziel dieser Neuregelung ist es, den Grundsatz der Gleichheit der Wahl sicherzustellen, der für die Wahlen in den Wahlkreisen verlangt, dass alle Wahlberechtigten über ein annähernd gleiches Stimmgewicht verfügen. Die Wahlkreiseinteilung erfolgte aufgrund der Zahlen, die das Hessische Statistische Landesamt für den 31. Dezember 2015 errechnet hatte. Aktuellere Zahlen des Landesamtes lagen damals nicht vor.
Am 15. Februar 2018 erfuhr das Hessische Ministerium des Innern und für Sport, dass Zahlen, die das für Statistik und Wahlen zuständigen Amt der Stadt Frankfurt am Main an das Hessische Statistische Landesamt übermittelt hatte, fehlerhaft waren. Der Wahlkreis 34 (Frankfurt am Main I) wich nunmehr um 27,16 % nach unten vom maßgeblichen Durchschnittswahlkreis ab. Nach den verwendeten fehlerhaften Zahlen hätte die Abweichung lediglich 23,30 % betragen.
Ebenfalls am 15. Februar 2018 gab das Hessische Statistische Landesamt die für die Wahlkreise relevanten Zahlen zum Stichtag 31. Dezember 2016 bekannt. Danach weicht der Wahlkreis 41 (Main-Kinzig II) anstatt wie bisher 25 % nunmehr um 25,07 % vom Durchschnittswahlkreis ab.
Der Hessische Minister des Inneren und für Sport teilte den Fraktionen im Hessischen Landtag in einem Schreiben vom 8. März 2018 mit, dass die Landesregierung eine umfassende Prüfung der Zuschnitte der hessischen Landtagswahlkreise in der nächsten Wahlperiode empfehle. Vor diesem Hintergrund erscheine die Überschreitung der 25 %-Grenze für die Wahlkreise 34 und 41 für die Landtagswahl am 28. Oktober 2018 noch hinnehmbar.

Entscheidungsgründe:
Mit Antragsschrift vom 24. März 2018 hat die Antragstellerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit dem sie zunächst begehrt hat, dem Land Hessen, konkret dem hessischen Gesetzgeber, insbesondere dem Hessischen Landtag, aufzugeben, auf Grundlage von der Landesregierung zu ermittelnder aktueller Zahlen der Wahlberechtigten zum hessischen Landtag (hilfsweise: auf der Grundlage der amtlichen Zahlen zur Wahlberechtigung bei den Bundestagswahlen am 24. September 2017) eine umfassende Neueinteilung der Wahlkreise für die Hessische Landtagswahl am 28. Oktober 2018 in der Weise vorzunehmen, dass die Zahl der Wahlberechtigten in keinem Wahlkreis mehr als 25 Prozent nach oben oder nach unten von der Durchschnittszahl der Wahlberechtigten aller 55 Landtagswahlkreise abweicht.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen:
Die Wahlkreiseinteilung, die bereits für die nächste Landtagswahl gelte, werde dem verfassungsrechtlichen Gebot der Gleichheit der Wahl gemäß Art. 73 Abs. 2 Satz 1 Hessische Verfassung - HV - nicht gerecht. Dies beruhe darauf, dass der hessische Gesetzgeber bei der Berechnung veraltete Zahlen vom 31. Dezember 2015 verwendet habe. Lege man dagegen die amtlichen Zahlen der Wahlberechtigten bei der Bundestagswahl 2017 zugrunde, überschritten drei Wahlkreise die 25 %-Grenze (Wahlkreis 30 - Wiesbaden I: + 25,99 %; Wahlkreis 34 - Frankfurt am Main I:- 29,74 %; Wahlkreis 41 - Main Kinzig II: + 26,99 %).
Jedenfalls bezüglich dieser drei Wahlkreise 30, 34 und 41 müsse daher noch vor der Landtagswahl eine Neuabgrenzung stattfinden, damit die Wahl insgesamt verfassungskonform verlaufe, weshalb eine einstweilige Anordnung dringend geboten sei.
Die Möglichkeit der nachträglichen Wahlprüfungsbeschwerde schließe ein einstweiliges Anordnungsverfahren nicht aus. Dass noch kein Hauptsacheverfahren anhängig sei, stehe dem ebenfalls nicht entgegen. Als Hauptsacheverfahren kämen eineabstrakte Normenkontrolle sowie ein Verfassungsstreit der SPD-Fraktion gegen den Landtag in Betracht.
Die im Rahmen der einstweiligen Anordnung vorzunehmende Interessenabwägung spreche für den Erlass der beantragten Anordnung. Im Falle der Duldung nicht verfassungskonformer Wahlen drohe neben dem Zustand eines nicht verfassungskonform gebildeten Landtags eine schwerwiegende Erschütterung des Vertrauens der Wählerinnen und Wähler in die Integrität demokratischer Wahlen. Umgekehrt seien die Nachteile geringer, falls die einstweilige Anordnung erginge, die Hauptsache aber später kein Erfolg habe. Auch dann hätten die Wahlen verfassungskonform unter Beachtung der 25 %-Grenze stattgefunden. Die Nachteile bestünden im Wesentlichen in dem Aufwand, der mit dem Gesetzgebungsverfahren verbunden sei, sowie in der Notwendigkeit, dass in betroffenen Wahlkreisen bereits durchgeführte Kandidatenwahlen der einzelnen Parteien wiederholt werden müssten. Die Folgen evident verfassungswidriger Wahlen überwögen hierbei eindeutig diesen für eine Wahlkreisneueinteilung erforderlichen Aufwand und den insgesamt nur geringfügigen Eingriff in den politischen Prozess.
Eine neue Einteilung sei in der zur Verfügung stehenden Zeit möglich. Auch könne der Termin der Landtagswahl ggf. bis in den Januar 2019 verschoben werden.
In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin einen Verfassungsstreit als Hauptsacheverfahren ausgeschlossen. Sie beantragt nunmehr - unter Zurücknahme des Antrages im Übrigen -,
das Hessische Landtagswahlgesetz bis zu einer Neuregelung durch den hessischen Gesetzgeber außer Vollzug zu setzen, soweit der Wahlkreis 34 (Frankfurt am Main I) betroffen ist.
III.
Die Landesregierung hält den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für unzulässig und unbegründet.
Die ursprünglich beantragte einstweilige Anordnung würde das Land zu einem Gesetz zwingen, das die Antragstellerin selbst für verfassungswidrig halte, denn sie gehe davon aus, dass bereits die 25 %-Grenze zu hoch angesetzt sei. Die Antragstellerin wolle eine inzidente Normverwerfung im Verfahren der einstweiligen Anordnung und zugleich eine Entscheidung erreichen, die sie selbst in einem Hauptsacheverfahren nicht erzielen könne.
Außerdem würde die beantragte einstweilige Anordnung unzulässigerweise in die Autonomie des Hessischen Landtages eingreifen. Unstreitig sei zwar, dass in dem Wahlkreis 34 (Frankfurt am Main I) die durchschnittliche Wahlkreisgröße um 27,16 % unterschritten worden sei. Ebenfalls unstreitig habe der Grund dafür in dem von der Stadt Frankfurt am Main gelieferten unzutreffenden Zahlenmaterial gelegen. Die verbleibende Zeit für eine Neueinteilung der Wahlkreise sei jedoch viel zu kurz bemessen. So betreffe insbesondere eine Neueinteilung des Wahlkreises 34 mehrere Wahlkreise der Stadt Frankfurt am Main. Für die Neustrukturierung sei man zunächst auf die Mitwirkung der Stadt Frankfurt am Main angewiesen, deren Magistrat zunächst einen Vorschlag zur Einteilung machen müsse. Dabei seien die für die Neueinteilung relevanten Zahlen zunächst neu zu berechnen. Auf Grundlage dieses Vorschlags müsse dann ein Gesetzentwurf vorgelegt und zunächst in den Fraktionen beraten werden. Das Gesetzgebungsverfahren würde vor diesem zeitlichen Hintergrund in größter Eile betrieben werden müssen. Es sei zu befürchten, dass die Anhörung von Sachverständigen und die Beteiligung von Verbänden zu kurz kämen. In der Regel seien drei Lesungen erforderlich, anschließend müsse das Gesetz noch bekannt gegeben werden. Erst dann könnten die Parteien unter Beachtung der in ihren Statuten vorgesehenen Fristen erneut zu Delegiertenversammlungen einladen. Spätestens am 20. August 2018 seien die Wahlvorschläge für die einzelnen Kandidatinnen und Kandidaten einzureichen. Die Beachtung dieses komplizierten Verfahrens in diesem engen Zeitraum sei zwar nicht unmöglich, berge aber aufgrund des Zeitdrucks erhebliche rechtliche und politische Risiken.
Der versehentlich fehlerhaft berechnete Wahlkreis 34 werde der Korrektur bedürfen. Diese Neuabgrenzung erscheine aber nicht derart dringlich, dass eine Eilentscheidung des Staatsgerichtshofs gerechtfertigt sei.
Gäbe man dem geänderten Antrag statt, werde das gesamte Landtagswahlgesetz außer Kraft gesetzt und die Wahl müsse auf der Grundlage völlig veralteten Rechts stattfinden.
Die Landesregierung beantragt,
den Antrag vom 9. Mai 2018 auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen.
IV.
Der Hessische Landtag hält den Antrag ebenfalls für unzulässig und unbegründet.
Ein Verfassungsstreitverfahren zwischen dem Landtag und der Antragstellerin sei von vornherein unzulässig, weil diese durch die beanstandete Wahlkreiseinteilung ersichtlich nicht in ihren Rechten verletzt sei. Außerdem würde die Hauptsache unzulässig vorweggenommen. Der Antrag gehe sogar über den möglichen Rechtsfolgenausspruch in der Hauptsache hinaus.
Im Falle einer Vorwegnahme der Hauptsache sei auf die Erfolgsaussicht der Hauptsache abzustellen, welche zu verneinen wäre. Selbst wenn man nur auf eine Folgenbetrachtung abstelle, sei der Antrag zurückzuweisen. Denn es handele sich um einen erheblichen Eingriff in die Position des Landtages als Landesgesetzgeber und in das bereits laufende Verfahren der Wahlvorbereitungen.
Es sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Abweichung im Rahmen der von allen Beteiligten befürworteten größeren Revision der Wahlkreiseinteilung erst in der nächsten Wahlperiode korrigiere.
Ergehe die begehrte Anordnung nicht, finde die Landtagswahl zwar möglicherweise auf der Grundlage eines verfassungswidrigen Gesetzes statt. Allerdings bestehe auch nach der Landtagswahl die Möglichkeit, die gesetzlichen Regelungen gerichtlich kontrollieren zu lassen.
Der Hessische Landtag beantragt,
den Antrag vom 9. Mai 2018 auf Erlass der einstweiligen Anordnung zurückzuweisen.
V.
Die Fraktion der CDU im Hessischen Landtag hat sich dem Verfahren angeschlossen. Sie hält den Antrag für unzulässig und unbegründet.
Der Antrag sei bereits deshalb unzulässig, weil mit ihm etwas begehrt werde, was nicht einmal in einem Hauptsacheverfahren erreicht werden könne. Der Sache nach begehre die Antragstellerin eine Verpflichtung des Gesetzgebers zum Normerlass. Ein Anspruch auf Normerlass sei in einem Normenkontrollverfahren aber nicht durchsetzbar.
Auch wäre ein Rechtsbehelf in der Hauptsache offensichtlich unbegründet. Denn der Gesetzgeber habe die Anpassung der Wahlkreise in die nächste Legislaturperiode verschieben dürfen. Die Fehlerhaftigkeit der Berechnung bezüglich des Wahlkreises 34 sei für den Gesetzgeber nicht erkennbar gewesen. Es habe angesichts der bis zur Landtagswahl verbleibenden geringen Zeit keine Verpflichtung bestanden, den Wahlkreis sofort anzupassen.
Eine Interessenabwägung müsse ebenfalls zu einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung führen, denn beim Erlass drohe ein schwerwiegender Eingriff in die Parlamentsautonomie. Der verbleibende Zeitrahmen für eine verantwortungsvolle und rechtssichere Reform sei unzureichend und eine Wahlkreisneuabgrenzung unter Zeitdruck hochgradig fehleranfällig. Eine einstweilige Anordnung würde die Parteien überdies in ihrer Wahlvorbereitung stark beeinträchtigen. So müssten erneut Wahlkreiskandidaten bestimmt werden. Auch hätten bei einigen Parteien schon die Listenparteitage stattgefunden. Die Frage, ob ein Kandidat zum Wahlkreiskandidat gewählt sei, habe meist Einfluss auf den Listenplatz. Würde nun die Wahlkreiskandidatenwahl - ggfs. mit anderem Ausgang - wiederholt, könne der Listenplatz nicht mehr verändert werden.
Dagegen sei die Stabilität der Landtagswahl bei Zugrundelegung der angegriffenen gesetzlichen Regelung nicht konkret gefährdet, weil es sich bei einem nur geringfügigen Anpassungsbedarf des Zuschnitts eines Wahlkreises um einen Wahlfehler von vergleichsweise geringem Gewicht handele, der aller Voraussicht nach nicht einmal zu einer teilweisen Ungültigkeitserklärung der Landtagswahl führen würde.
Die verfassungsrechtliche Verbindlichkeit der 25 %-Grenze sei ungeklärt und dürfe im Rahmen der lediglich summarischen Prüfung eines einstweiligen Verfügungsverfahrens durch den Staatsgerichtshof nicht abschließend geklärt werden.
Die Fraktion der CDU im Hessischen Landtag beantragt,
den Antrag vom 9. Mai 2018 auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.
VI.
Die Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Hessischen Landtag hat sich dem Verfahren angeschlossen und verweist auf die Stellungnahme der Fraktion der CDU. Sie beantragt,
VII.
Die Landesanwältin hält eine einstweilige Anordnung bezüglich des Wahlkreises 34 für dringend geboten.
Unterließe man eine Anordnung insoweit, wäre die Wahl mit einem Fehler behaftet, der im Nachhinein schwerlich behoben werden könne. Eine Korrektur könne prognostisch durch die Änderung von lediglich zwei Frankfurter Wahlkreisen erfolgen, was trotz der verbleibenden knappen Zeit zumutbar erscheine. Die Wahl sei damit nicht gefährdet, zumal der Staatsgerichtshof die Möglichkeit habe, eine einstweilige Anordnung ggfs. abzuändern oder auszusetzen, wenn dies notwendig sein sollte.
Die Landesanwältin bei dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen beantragt,
die Festlegung des Wahlkreises 34 in der Anlage zum Hessischen Landtagswahlgesetz bis zu einer neuen Entscheidung des Landtages außer Vollzug zu setzen.
B
Die Fraktionen der CDU sowie von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Hessischen Landtag haben sich zulässigerweise dem Verfahren angeschlossen. Sie zählen zu den in § 39 Abs. 2 i. V. m. § 19 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof- StGHG - genannten Antragsberechtigten. Die Ausnahmeregelung des § 26 Abs. 2 Satz 2 StGHG lässt es zu, im Falle besonderer Dringlichkeit einer einstweiligen Anordnung davon abzusehen, den am Verfahren zur Hauptsache Beteiligten sowie den zur Anschließung Berechtigten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Das Gesetz geht also von der Möglichkeit der Anschließung auch im Verfahren der einstweiligen Anordnung aus.
- Vgl. Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 26 Rn. 30 -
C
Der Antrag ist hinsichtlich des Wahlkreises 34 (Frankfurt am Main I) zulässig und begründet.
§ 26 StGHG gibt dem Staatsgerichtshof die Eilzuständigkeit in allen ihm zugewiesenen Verfahrensarten. Der Staatsgerichtshof besitzt dabei ein weitgehendes Gestaltungsermessen, die Eilmaßnahme so auszugestalten, wie er sie für zulässig und im Hinblick auf die sicherungsbedürftigen und die etwa entgegenstehenden Interessen für dringend geboten hält.
- Vgl. StGH, Beschluss vom 23.07.1993 - P.St. 1173 e.V. -, StAnz. 1993, 2124 [2126] = juris, Rn. 19; Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 26 Rn. 21 -
Der Antrag vom 9. Mai 2018 ist zulässig.
1. An der Antragsberechtigung besteht kein Zweifel. Zwar werden Fraktionen des Landtags in Art. 131 Abs. 2 HV nicht als Antragsberechtigte genannt. Doch fasst § 19 Abs. 2 StGHG den Kreis der Antragsberechtigten weiter und nennt in Nr. 4 auch die Fraktionen des Landtags. Der Staatsgerichtshof hat daher die Antragsberechtigung der Fraktionen anerkannt.
- StGH, Urteil vom 11.06.2008 - P.St. 2133, 2158 -, StAnz. 2008, 1960 [1969 f.] = juris, Rn. 139 ff.; StGH, Urteil vom 09.03.2011- P.St. 2320 e.A. -, LVerfGE 22, 223 [236] = juris, Rn. 81 -
2. Der Zulässigkeit des Antrages steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin die Hauptsache bislang nicht anhängig gemacht und zunächst offengelassen hat, um welches Verfahren es sich bei der Hauptsache handeln soll. Eine abstrakte Normenkontrolle wäre als Hauptsacheverfahren statthaft. Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung auch erklärt, ein solches Verfahren anzustreben.
Das Verfahren der einstweiligen Anordnung kann selbständig betrieben werden. Es setzt nicht voraus, dass die Hauptsache bereits anhängig ist.
- StGH, Beschluss vom 29.01.1993 - P.St. 1158 e.V. -, StAnz. 1993, 654 [655] = juris, Rn. 25; Beschluss vom 23.07.1993- P.St. 1173 e.V. -, StAnz. 1993, 2124 [2125] = juris, Rn.17 -
3. Die Antragstellerin begehrt im Verfahren der einstweiligen Anordnung nicht mehr, als sie im Hauptsacheverfahren erreichen könnte.
Der zuletzt gestellte Antrag ist dahin auszulegen, dass die Antragstellerin die Aussetzung der Anwendung der Anlage zu § 7 Abs. 2 LWG für die Wahl zum 20. Hessischen Landtag hinsichtlich des Wahlkreises 34 begehrt. Durch ein Normenkontrollverfahren noch vor der Landtagswahl im Oktober 2018 könnte die verfassungsgerichtliche Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Landtagswahlgesetzes im Hinblick auf die von der Antragstellerin konkret beanstandete Wahlkreiseinteilung erreicht werden, ggfs. verbunden mit dem in den Gründen ausgesprochenen Auftrag an den Gesetzgeber, noch vor der Wahl eine verfassungskonforme Neuabgrenzung dieser Wahlkreise vorzunehmen.
4. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil er in der Sache eine Vorwegnahme der Hauptsache bedeutet. In den Fällen, in denen rechtzeitiger Rechtsschutz anders nicht zu erlangen ist, ist im Verfassungsprozess auch eine Vorwegnahme der Hauptsache zulässig.
- StGH, Beschluss vom 12.11.1985 - P.St. 1035 e.V. -, StAnz. 1986, 45 f. = juris, Rn. 23; StGH, Urteil vom 17.01.1991 - P: St. 1119 e. V. -, StAnz. 1991, 451 [454] = NVwZ 1991, 561 [562] -
5. Der Zulässigkeit des Verfahrens einer einstweiligen Anordnung steht nicht die Vorschrift des § 46 LWG entgegen, wonach Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit den im Landtagswahlgesetz und in der Landtagswahlordnung vorgesehenen Rechtsbehelfen sowie im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden können. Bei der Einteilung der Wahlkreise handelt es sich nicht um eine Maßnahme im Sinne des § 46 LWG. Diese Vorschrift lässt die Zulässigkeit eines abstrakten Normenkontrollverfahrens sowie eines hierauf bezogenen einstweiligen Anordnungsverfahrens unberührt.
Im Übrigen können die Wahlanfechtung (§ 15 Wahlprüfungsgesetz) sowie die Wahlprüfungsbeschwerde (§ 52 StGHG) erst nach der Durchführung der Wahl stattfinden. Sie bieten nicht denselben Rechtsschutz, da es dort u.a. auf die Mandatsrelevanz eines Wahlfehlers ankommt.
Der Antrag ist begründet, weil eine einstweilige Anordnung aus einem wichtigen Grund dringend geboten ist und ein vorrangiges öffentliches Interesse nicht entgegensteht.
1. Grundsätzlich ist im Verfassungsprozessrecht davon auszugehen, dass allein eine Folgenabwägung den Maßstab der Prüfung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bildet, während die Erfolgsaussichten der Hauptsache grundsätzlich unberücksichtigt bleiben. Eine Ausnahme wird für den Fall angenommen, dass die Hauptsache von vornherein offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist. Bei der Folgenabwägung sind die Folgen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, die Hauptsache aber erfolglos bliebe, gegenüber den Folgen abzuwägen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, die Hauptsache aber danach Erfolg hätte.
- StGH, Beschluss vom 22.04.1998 - P.St. 1307 e.A. -, StAnz. 1998, 1553 = juris, Rn. 5; Beschluss vom 10.07.2002 - P.St. 1774 e.A. -, StAnz. 2002, 3258 [3259] = juris, Rn. 13; Beschluss vom 11.08.2004 - P.St. 1964 e.A. -, juris, Rn. 13; Urteil vom 09.03.2011- P.St. 2320 e.A. -, LVerfGE 22, 223 [237 f.] = juris, Rn. 88; für das Bundesverfassungsgericht vgl. aus jüngster Zeit BVerfG(K), Beschluss vom 15.03.2018 - 2 BvQ 24/18 -, juris, Rn. 4; Beschluss vom 20.03.2018 - 2 BvR 1266/17 -, juris, Rn. 13 -
Dieser Ansatz überzeugt indes dann nicht, wenn die einstweilige Anordnung eine Vorwegnahme der Hauptsache bedeutet. In diesem Fall ist auch im Verfassungsprozess eine summarische Prüfung der Begründetheit der Hauptsache durchzuführen.
- Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 26 Rn. 22; Barczak, in: BVerfGG, Mitarbeiterkommentar zum BVerfGG, 2018, § 32 Rn. 35; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 32 Rn. 43; Schneider, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf (Hrsg.), BVerfGG-Kommentar, 2015, § 32 Rn. 333 -
Andernfalls könnte der Antragsteller sein Ziel, das er im Hauptsacheverfahren deshalb nicht erreichen könnte, weil sein Antrag unbegründet wäre, im Verfahren der einstweiligen Anordnung durchsetzen.
Auch das Bundesverfassungsgericht stellt, wenn der Eilantrag die Hauptsache vorwegnimmt, an den Erlass der einstweiligen Anordnung besonders strenge Anforderungen und berücksichtigt ausdrücklich auch die Erfolgsaussichten in der Hauptsache.
- BVerfG, Urteil vom 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 -, BVerfGE 46, 160 [164] = juris, Rn. 11; Beschluss vom 28.02.1983 - 2 BvR 348/83 -, BVerfGE 63, 254 = juris, Rn. 1; Beschluss vom 30.05.1984 - 2 BvR 617/84 -, BVerfGE 67, 149 [152] = juris, Rn. 14; BVerfG(K), Beschluss vom 30.05.1984 - 2 BvR 617/84 -, NJW 1984, 2201; Beschluss vom 03.11.1999 - 2 BvR 2039/99 -, NJW 2000, 1399 f.; ebensoThürVerfGH, Beschluss vom 20.03.2018 - VerfGH 5/18 -, Umdruck S. 15 -
Die Notwendigkeit, die Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu berücksichtigen, wird im vorliegenden Fall dadurch erhärtet, dass eine Folgenabwägung zu keinem eindeutigen Ergebnis führt. Würde die einstweilige Anordnung nicht erlassen, läge aber ein Verstoß gegen die Wahlgleichheit vor, würde eine verfassungswidrige Wahl durchgeführt, obwohl sie hätte verhindert werden können. Dies ist unzweifelhaft ein gravierender Nachteil. Aber auch in der anderen Konstellation wäre ein erheblicher Nachteil zu befürchten: Würde die einstweilige Anordnung erlassen, stellte sich aber in der Hauptsache heraus, dass eine Verletzung der Wahlgleichheit nicht vorliegt, wäre in die Parlamentsautonomie eingegriffen worden. Ohne die Erfolgsaussichten der Hauptsache zu berücksichtigen, kann daher im vorliegenden Fall nicht bestimmt werden, welchem Nachteil höheres Gewicht zukommt.
Die Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Hauptsache lässt sich zudem unmittelbar auf § 26 StGHG stützen. Die Erfolgsaussichten der Hauptsache sind ein wichtiger Faktor bei der Prüfung, ob der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwendung schwerer Nachteile geboten ist. Mit dieser Prüfung wird die Verfassungsfrage nicht "Prüfungsgegenstand", was im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ausgeschlossen wäre, sondern "Prüfkriterium".
- Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 26 Rn. 22 -
2. Bei Anwendung dieses Maßstabes ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten. Eine abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 131 Abs. 1 HV i. V. m. § 15 Nr. 3, §§ 39 ff. StGHG, die die Anlage zum Landtagswahlgesetz im Hinblick auf den Zuschnitt des Wahlkreises 34 angriffe, erweist sich in einer summarischen Prüfung als zulässig und begründet (a). Eine Korrektur noch vor der Landtagswahl zum 20. Hessischen Landtag ist möglich und zumutbar (b).
a) An der Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle im Hauptsacheverfahren besteht kein Zweifel. Die abstrakte Normenkontrolle wäre auch begründet, weil die Einhaltung der 25 %-Grenze im vorliegenden Fall verfassungsrechtlich geboten ist. Dabei kann jedenfalls im Rahmen der in diesem Eilverfahren lediglich gebotenen summarischen Prüfung offen bleiben, ob sich die 25%-Grenze unmittelbar aus der Hessischen Verfassung (aa) oder aus dem Grundsatz der folgerichtigen Gesetzgebung (bb) ergibt.
Bei Zugrundelegung der Zahlen des Hessischen Statistischen Landesamtes vom 31. Dezember 2015, die nicht zu beanstanden ist, ergibt sich eine Überschreitung der 25 %-Grenze (cc).
aa) Eine Ableitung der 25%-Grenze unmittelbar aus der Verfassung stützt sich auf folgende Erwägungen: Die Wahlgleichheit ist in Art. 73 Abs. 2 Satz 1 HV gewährleistet. Sie hat zum Inhalt, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss.
Vorgaben der Wahlgleichheit wirken sich in verschiedenen Wahlsystemen unterschiedlich aus. Die Wahl der Abgeordneten in den Wahlkreisen stellt eine Mehrheitswahl dar, da der Bewerber gewählt ist, der die meisten gültigen Stimmen im Wahlkreis erhalten hat (§ 9 Satz 1 LWG). Bei der Mehrheitswahl verlangt die Wahlgleichheit - über den gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus -, "dass bei der Wahl alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und daher mit voraussichtlich annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können".
- So zum Bundestagswahlrecht BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012- 2 BvC 3/11 -, BVerfGE 130, 212 [225 f.] = juris, Rn. 56 -
Es ist allerdings ausgeschlossen, dass alle Wahlkreise am Wahltag eine identische Größe aufweisen. Zum einen fluktuiert die Bevölkerungszahl über die Zeit, so dass eine am Wahltag identische Größe der Wahlkreise offensichtlich nicht erreicht werden kann, denn die Wahlorganisation verlangt eine Entscheidung vor dem Wahltermin. Zum anderen sollen sich historisch verwurzelte Verwaltungsgrenzen nach Möglichkeit mit den Wahlkreisen decken. Auch erfordert die lokale Verankerung der Abgeordneten eine gewisse Kontinuität der Wahlkreise.
- Vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012 - 2 BvC 3/11 -, BVerfGE 130, 212 [228] = juris, Rn. 64 -
Ähnliche Gesichtspunkte hat der Gesetzgeber auch in § 7 Abs. 1 LWG einfach-gesetzlich normiert. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LWG verlangt, dass die Wahlkreise im Hinblick auf die Bevölkerungsentwicklung möglichst beständig sein sollen. In § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LWG ist normiert, dass die Wahlkreise nach Möglichkeit jeweils ein zusammenhängendes Gebiet bilden sowie die Grenzen der Landkreise und der Gemeinden berücksichtigen sollen.
Gegen diese Regelungen und Kriterien ist von Verfassungs wegen nichts einzuwenden; im begrenzten Umfang sind Abweichungen in der Wahlkreisgröße verfassungsrechtlich hinzunehmen. Andererseits erfordert die Wahlgleichheit eine Grenze der maximalen Abweichung, da sonst von einer "gleichen" Wahl nicht mehr gesprochen werden kann. Allerdings nennt der Verfassungstext ausdrücklich keine Obergrenze.
Der Staatsgerichtshof hat sich dazu noch nicht festgelegt. Im Jahr 2006 hat er im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde offen gelassen, ob die seinerzeit geltende Wahlkreiseinteilung - fünf Wahlkreise wichen um mehr als 33 % von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl der Wahlkreise ab - in vollem Umfang den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügte.
- StGH, Beschluss vom 14.06.2006 - P.St. 1910 -, StAnz. 2007, 597 [601] = juris, Rn. 55 ff. -
Der hessische Gesetzgeber hat inzwischen festgelegt, dass eine Neuabgrenzung der Wahlkreise vorzunehmen ist, wenn die Abweichung mehr als 25 % vom Durchschnittswahlkreis beträgt (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG). Aus dieser einfachgesetzlichen Regelung lässt sich wegen des Vorrangs der Verfassung indes nicht schließen, dass auch die verfassungsrechtlich hinzunehmende maximale Abweichung bei 25 % anzusiedeln ist.
Eine gefestigte verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur Frage, ob unmittelbar aus dem Verfassungsrecht eine Obergrenze von 25 % abzuleiten ist, gibt es nicht. Soweit ersichtlich, hat bislang lediglich der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg die 25 %-Grenze als verfassungsrechtlich noch tolerable Größe, die nicht mehr überschritten werden dürfe, qualifiziert.
- StGH BaWü, Urteil vom 22.05.2012 - GR 11/11 -, juris, Rn. 42 -
Andere Landesverfassungsgerichte haben die 25 %-Grenze als verfassungsrechtlich zulässig bezeichnet, aber kein Verbot einer höheren Obergrenze statuiert.
- BayVerfGH, Entscheidung vom 10.10.2001 - Vf. 2-VII-01 -, juris, Rn. 84 ff.; Entscheidung vom 04.10.2012 - Vf. 14-VII-11 -, juris, Rn. 94;VerfGH Rh-Pf, Beschluss vom 30.10.2015 - VGH B 14/15 -, juris, Rn. 58 -
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat es sogar ausdrücklich offen gelassen, ob das bundesverfassungsgerichtliche Verdikt der 33 1/3 %-Grenze
- BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335 [363 ff.] = juris, Rn. 93 -
auf das bayerische Wahlrecht übertragbar ist.
- BayVerfGH, Entscheidung vom 04.10.2012 - Vf. 14-VII-11 -, juris, Rn. 94 -
Nach der in der Literatur vertretenen Auffassung liegt hingegen die von der Verfassung maximal tolerierte Abweichung bei 25 % oder darunter. Soweit ersichtlich, vertritt niemand, dass die Grenze höher als bei 25 % anzusiedeln sei.
Im Gegenteil plädieren verschiedene Stimmen in der Literatur für eine deutlich geringere maximale Abweichung.
- Morlok, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 38 Rn. 109; Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 10. Aufl. 2017, § 3 Rn. 20 ff.; Sacksofsky, in: Morlok u.a., Handbuch des Parlamentsrechts, 2016, § 6 Rn. 80 -
Die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht des Europarats (Venedig-Kommission) empfiehlt sogar, dass die zulässige Höchstabweichung unter 10 % liegen und auf keinen Fall 15 % übersteigen sollte, außer bei besonderen Umständen.
- Verhaltenskodex für Wahlen, Leitlinien und Erläuternder Bericht, angenommen von der Venedig-Kommission auf ihrer 52. Plenarsitzung (Venedig, 18. - 19. Oktober 2002), Seite 7, im Internet zu finden unter: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev2-ger -
Eine Toleranz von 25 % Abweichung führt dazu, dass Wahlkreise äußerst unterschiedliche Größen aufweisen dürfen. Geht man von einem durchschnittlichen Wahlkreis mit 80.000 Stimmberechtigten aus, bedeutet eine Toleranz von 25 %, dass die Wahlkreise zwischen 60.000 und 100.000 Stimmberechtigten liegen können. Ein noch tolerierter großer Wahlkreis ist also deutlich mehr als anderthalb mal so groß wie ein kleiner Wahlkreis. Derart ungleiche Wahlkreise führen dazu, dass den Stimmen der Wahlberechtigten in diesen Wahlkreisen ein erheblich ungleiches Gewicht zukommt. Deshalb würde eine Toleranzgröße von mehr als 25% nach dieser Auffassung gegen Art. 73 Abs. 2 Satz 1 HV verstoßen.
bb) Ein anderer Weg, die 25 %-Grenze als bindend abzuleiten, folgt aus dem Gebot der folgerichtigen Gesetzgebung.
Hat der Gesetzgeber für eine Materie, bei deren Regelung ihm ein Spielraum zukommt, ein bestimmtes Regelungskonzept entwickelt, müssen sich nachfolgende, insbesondere Detailfragen betreffende gesetzliche Regelungen dieser Materie im Rahmen des gesetzlichen Grundkonzepts bewegen.
- So auch das Bundesverfassungsgericht in gefestigter Rechtsprechung, siehe nur Beschluss vom 08.10.1963 - 2 BvR 108/62 -,BVerfGE 17, 122 [132] = juris, Rn. 24; Beschluss vom 07.05.1968- 1 BvR 420/64 -, BVerfGE 23, 242 [256] = juris, Rn. 42; Urteil vom 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07 -, BVerfGE 121, 317 [362 f., 374] = juris, Rn. 134 ff., 164; Urteil vom 09.12.2008 - 2 BvL 1, 2/07, 1, 2/08 -, BVerfGE 122, 210 [231] = juris, Rn. 57 -
Dieses Gebot der Folgerichtigkeit oder Systemgerechtigkeit hat seinen Ursprung im Rechtsstaatsprinzip und ist zudem ein Gebot des Gleichbehandlungsgrundsatzes.
- P. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts VIII, 3. Aufl. 2010, § 181 Rn. 211; dazu auch Nußberger, in: Sachs, GG-Kommentar, 8. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 98 ff. -
Der hessische Gesetzgeber hat in § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG für die Abgrenzung der Wahlkreise eine maximale Toleranz für Abweichungen vom Durchschnittswahlkreis in Höhe von 25 % angeordnet. Darüber hinausgehende Abweichungen sind ausnahmslos unzulässig. An diese Vorgabe ist der hessische Gesetzgeber gebunden. Jedenfalls dann, wenn es für eine hiervon abweichende Wahlkreisabgrenzung keinen zwingenden sachlichen Grund gibt, verstieße der Gesetzgeber gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Folgerichtigkeit oder Systemgerechtigkeit, wenn er in der Anlage zu § 7 Abs. 2 LWG Wahlkreise festlegen würde, die von der 25 %-Grenze abwichen. Zugleich verstieße er gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Auch dieser verbietet es grundsätzlich, dass der Gesetzgeber in Einzelfällen von seinen selbst gesetzten Vorgaben, die er für die Wahlkreiseinteilung als rechtsverbindlich erklärt hat und die er auch bislang eingehalten hat, abweicht.
- Vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012- 2 BvC 3/11 -, BVerfGE 130, 212 [234] = juris, Rn. 82: Beachtung der in § 3 Abs. 1 BWG selbst gesetzten Vorgaben und die mit diesen Vorgaben zur Wahrung der Wahlrechtsgleichheit verfolgten Ziele einer transparenten und folgerichtigen Gesetzgebung -
Die Frage der in den Stellungnahmen der Beteiligten zum Teil thematisierten Lex-posterior-Regel ist irrelevant. Denn eine Überschreitung der 25 %-Grenze ist vorliegend nicht Ausdruck einer etwaigen von dem Grundsatz des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG bewusst abweichenden Gesetzgebung.
cc) Im Wahlkreis 34 wird die maximal zulässige Abweichung von 25% überschritten.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die Verwendung der Zahlen des Hessischen Statistischen Landesamtes vom 31. Dezember 2015 nicht zu beanstanden. Zwar ist es wünschenswert, dass der Gesetzgeber bei der Entscheidung über die Wahlkreisabgrenzung möglichst aktuelle Zahlen verwendet. Doch ist dabei zu berücksichtigen, dass eine punktgenau gleich große Bemessung der Wahlkreise am Wahltag aus den genannten Gründen ohnehin nicht möglich ist. Die statistisch erhobenen Zahlen sollen lediglich die Grundlage für eine möglichst gute Prognose bilden.
Daher ließe sich ein verfassungsrechtlich relevanter Fehler feststellen, wenn der Gesetzgeber veraltete Zahlen zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht hätte, obwohl neuere Zahlen vorhanden waren. Doch vorliegend hat der Gesetzgeber die aktuellsten verfügbaren Zahlen des Hessischen Statistischen Landesamtes verwendet. Unstreitig waren die neuere Zahlen des Statistischen Landesamtes für den 31. Dezember 2016 erst im Februar 2018 und damit nach dem Gesetzesbeschluss verfügbar.
Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, Zahlen aus anderer Quelle, die für einen anderen Zweck erhoben worden sind, zu verwenden. Die Antragstellerin möchte die Zahlen der Wahlberechtigten für die Bundestagswahl 2017 heranziehen. Doch die Voraussetzungen der Wahlberechtigung für eine Bundestagswahl und eine Landtagswahl unterscheiden sich nicht unerheblich. Die Hinzu- und Abrechnungen, die die Antragstellerin aus diesem Grunde vornimmt, sind spekulativ und bestreitbar.
Aber auch auf Grundlage der (berichtigten) Zahlen für den 31. Dezember 2015 ist die Abweichung des Wahlkreises 34 mit 27,16 % vom Durchschnittswahlkreis derart hoch, dass dies sich als verfassungswidrige Überschreitung darstellt.
b) Die Korrektur der Überschreitung der 25%-Grenze ist auch noch vor der Wahl zum 20. Hessischen Landtag möglich und zumutbar, weshalb die Einteilung des Wahlkreises 34 vorläufig außer Kraft zu setzen ist.
Eine Pflicht zur Fehlerkorrektur scheidet nicht bereits deshalb aus, weil dem Gesetzgeber kein Schuldvorwurf zu machen ist. Die Pflicht zur Korrektur stellt keine Sanktion für schuldhaftes Fehlverhalten dar, sondern dient der Verwirklichung der Wahlgleichheit, einem Verfassungsgut von hohem Rang.
Angesichts der Bedeutung der Wahlgleichheit ist grundsätzlich von einer Pflicht des Gesetzgebers auszugehen, Fehler zu korrigieren, die zu einer Überschreitung der verfassungsrechtlich zulässigen Höchstabweichung führen. Mit Art. 73 Abs. 2 Satz 1 HV ist es nicht vereinbar, sehenden Auges die Wahlgleichheit verletzende Wahlkreiszuschnitte bestehen zu lassen. Dieser Korrekturpflicht kommt hohes Gewicht zu, denn durch ein Ignorieren des Fehlers kann die Legitimität der Wahl in Zweifel gezogen werden.
Allein der Umstand, dass sie zu gewissen Belastungen im politischen Prozess führt, reicht nicht aus, um von der grundsätzlich bestehenden Korrekturpflicht abzusehen. Die Pflicht zur Fehlerberichtigung besteht daher solange, wie eine Korrektur ohne unzumutbare Nachteile für die hiervon Betroffenen möglich ist.
Hier ist eine Korrektur vor der Landtagswahl zumutbar. Zwar ist auf die Probleme und den Zeitdruck für den Landtag, die Fraktionen und alle im Gesetzgebungsverfahren zu Beteiligenden - sowie nachfolgend für die Parteien und Kandidaten etc. -hingewiesen worden. Keiner der Beteiligten hat aber geltend gemacht, dass es unmöglich sei, den Zuschnitt des Wahlkreises 34 durch eine Gesetzesänderung rechtzeitig zu korrigieren. Zwar ist der Zeitraum bis zur Landtagswahl knapp. Es ist aber nicht anzunehmen, dass der Neuzuschnitt des Wahlkreises 34, obwohl er notwendigerweise (mindestens) den Neuzuschnitt eines weiteren Wahlkreises erfordert, fünf Monate vor der Wahl ausgeschlossen sein sollte.
Selbstverständlich greift jeder Neuzuschnitt von Wahlkreisen kurz vor der Wahl in die politischen Entscheidungsabläufe ein. Doch sind derartige Belastungen eine typische Begleiterscheinung bei der Korrektur von Fehlern. Bei entsprechender Anstrengung aller am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten ist eine rechtzeitige und den Betroffenen auch zumutbare Korrektur möglich.
D
Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 Abs. 1 und Abs. 7 StGHG, wonach das Verfahren gerichtskostenfrei ist und volle oder teilweise Erstattung der Auslagen (ausschließlich) der Antragstellerin angeordnet werden kann.
Zwar hat die Antragstellerin den Bedenken des Staatsgerichtshofs in der mündlichen Verhandlung Rechnung getragen und den Antrag derart abgeändert, dass diesem vollständig stattgegeben worden ist. Im Rahmen der Ermessensentscheidung zur Auslagenerstattung war jedoch zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin das Verfahren ursprünglich mit einem wesentlich weitergehenden Antrag eingeleitet hatte, der sich auf die Verpflichtung des Gesetzgebers zur Überprüfung und ggf. Neuabgrenzung sämtlicher Wahlkreise bezog. Die hierfür von der Antragstellerin vorgetragenen Argumente waren auch Gegenstand der schriftsätzlichen Stellungnahmen der Beteiligten und der mündlichen Verhandlung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff. StGHG
§ 26 StGHG
§ 46 LWG
§ 15 Wahlprüfungsgesetz
§ 52 StGHG
§ 26 Abs. 2 Satz 2 StGHG
§ 19 Abs. 2 StGHG
§ 7 Abs. 2 LWG
§ 9 Satz 1 LWG
§ 7 Abs. 1 LWG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LWG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LWG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG
§ 3 Abs. 1 BWG
§ 28 Abs. 1 und Abs. 7 StGHG
§ 7 des Landtagswahlgesetzes
Art. 131 Abs. 2 HV
Art. 131 Abs. 1 HV
Art. 73 Abs. 2 Satz 1 HV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 561
BVerfGE 46, 160
BVerfGE 63, 254
BVerfGE 67, 149
NJW 1984, 2201
NJW 2000, 1399
BVerfGE 130, 212
BVerfGE 95, 335
BVerfGE 17, 122
BVerfGE 23, 242
BVerfGE 121, 317
BVerfGE 122, 210
2 BvQ 24/18
2 BvR 1266/17
1 BvQ 5/77
2 BvR 348/83
2 BvR 617/84
2 BvR 2039/99
2 BvC 3/11
2 BvF 1/95
2 BvR 108/62
1 BvR 420/64
1 BvR 3262/07