Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-30, Aktenzeichen 35 L 999/12.O
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0830.35L999.12O.00

Tenor:
Die vorläufige Dienstenthebung des Polizeipräsidiums B vom 15. Mai 2012 wird ausgesetzt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die vorläufige Dienstenthebung des Polizeipräsidiums B vom 15. Mai 2012 auszusetzen,
ist begründet.
Die mit Verfügung vom 15. Mai 2012 gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene vorläufige Dienstenthebung ist auszusetzen, weil ernstliche Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit bestehen (§ 63 Abs. 2 LDG NRW).
Gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 LDG NRW kann die für die Erhebung der Disziplinarklage zuständige Behörde einen Beamten gleichzeitig mit oder nach der Einleitung des Disziplinarverfahrens vorläufig des Dienstes entheben, wenn im Disziplinarverfahren voraussichtlich auf Entfernung aus dem Beamtenverhältnis erkannt werden wird. Außerdem kann die Behörde gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW den Beamten vorläufig des Dienstes entheben, wenn durch das Verbleiben im Dienst der Dienstbetrieb oder die Ermittlungen wesentlich beeinträchtigt würden und die vorläufige Dienstenthebung zu der Bedeutung der Sache und der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme nicht außer Verhältnis steht. Das Vorliegen der Voraussetzungen beider die vorläufige Dienstenthebung rechtfertigenden Regelungen lässt sich nicht feststellen.
Es unterliegt ernstlichen Zweifeln, ob in dem zwischenzeitlich bei der Disziplinarkammer anhängigen Disziplinarverfahren (35 K 6592/12.O) auf die Disziplinarklage des Antragsgegners voraussichtlich auf Entfernung des Antragstellers aus dem Beamtenverhältnis erkannt werden wird.
Das Wort „voraussichtlich“ bedeutet, dass im Rahmen der hier zu treffenden Entscheidung lediglich eine summarische Prüfung aufgrund des zurzeit bekannten Sachverhalts stattfindet. Die Suspendierung ist aufrechtzuerhalten, wenn im Hauptverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf Entfernung aus dem Beamtenverhältnis erkannt werden wird, d.h. die Dienstentfernung des Beamten muss bei überschlägiger Prüfung des Sachverhalts wahrscheinlicher sein als eine unterhalb der Höchstmaßnahme liegende Disziplinierung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Januar 2013 – 3d B 827/12.O -.
Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.
Es ist derzeit nicht überwiegend wahrscheinlich, dass wegen den in der Disziplinarklage vom 17. September 2012 angeführten Gründen auf Entfernung des Antragstellers aus dem Beamtenverhältnis erkannt werden wird.
Bei der Prüfung der gegenüber dem Antragsteller erhobenen disziplinaren Vorwürfe geht die Disziplinarkammer davon aus, dass mit der Disziplinarklage der Vorwurf erhoben wird, der Antragsteller habe gegen die ihm obliegende politische Treuepflicht verstoßen. Auf diesen Vorwurf waren die Einleitungsverfügung des Polizeipräsidiums B vom 19. Mai 2011 sowie die Verfügung über die Fortsetzung des Disziplinarverfahrens vom 24. April 2012 maßgeblich gestützt worden. Allerdings wird mit der Klageschrift vom 17. September 2012 dem Antragsteller an mehreren Stellen und ebenso in dem schriftlich formulierten „Ergebnis der Ermittlungen“ vom 10. Juli 2012 sowie in der Anhörung des Personalrats vom 3. September 2012 vorgeworfen, er habe durch seine Mitgliedschaft, insbesondere durch seine herausgehobene Funktion als Kreis- und stellvertretender Landesvorsitzender der Partei Q gegen die Pflicht zur politischen Neutralität und Mäßigung verstoßen. Beide Pflichtverletzungen sind nicht identisch. Sie betreffen unterschiedliche Lebenssachverhalte. Während § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG im Rahmen der Pflicht zu politischer Treue fordert, dass Beamtinnen und Beamte sich durch ihr gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten, umschreibt die Regelung des § 33 Abs. 2 BeamtStG die Pflicht zur politischen Neutralität und Mäßigung dahingehend, dass Beamtinnen und Beamte bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren haben, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergibt. Trotz der Verwendung unterschiedlicher Begriffe zur Umschreibung der gegenüber dem Antragsteller erhobenen Vorwürfe hat das Polizeipräsidium B durch die in die Klageschrift aufgenommenen Hinweise auf die Vorschrift des § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG, die einschlägige obergerichtliche Rechtsprechung sowie die politische Ausrichtung der Partei Q klargestellt, dass es das gerichtliche Disziplinarverfahren mit dem Vorwurf betreibt, der Antragsteller habe durch sein Verhalten gegen die beamtenrechtliche Pflicht zur politischen Treue verstoßen.
Hingegen ist nicht überwiegend wahrscheinlich, dass der Antragsteller wegen des Verstoßes gegen die politische Treuepflicht im Sinne von § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG aus dem Dienst zu entfernen sein wird.
Die Treuepflicht gebietet, den Staat und seine geltende Verfassungsordnung, auch soweit sie im Wege der Verfassungsänderung veränderbar ist, zu bejahen und dies nicht bloß verbal, sondern insbesondere in der beruflichen Tätigkeit dadurch, dass der Beamte die bestehenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorschriften beachtet und erfüllt und sein Amt aus dem Geist dieser Vorschriften heraus führt. Die politische Treuepflicht fordert mehr als nur eine formal korrekte, im übrigen uninteressierte, kühle, innerlich distanzierte Haltung gegenüber Staat und Verfassung; sie fordert vom Beamten insbesondere, dass er sich eindeutig von Gruppen und Bestrebungen distanziert, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren. Vom Beamten wird erwartet, dass er diesen Staat und seine Verfassung als einen hohen positiven Wert erkennt und anerkennt, für den einzutreten es sich lohnt. Politische Treuepflicht bewährt sich in Krisenzeiten und in ernsthaften Konfliktsituationen, in denen der Staat darauf angewiesen ist, dass der Beamte Partei für ihn ergreift. Bei Beamten auf Lebenszeit kann wegen der Verletzung der Treuepflicht im förmlichen Disziplinarverfahren auf Entfernung aus den Dienst erkannt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1975 – 2 BvL 13/73 -, BVerfGE 39, 334-391.
Setzt sich ein Beamter aktiv für eine Organisation ein, deren Ziele mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind, verletzt er seine politische Treuepflicht und ist aus dem Dienst zu entfernen, wenn er diese Pflichtverletzung beharrlich fortsetzen will. Ob eine nicht verbotene politische Partei eine Organisation ist, die mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung unvereinbare Ziele verfolgt und von der sich ein Beamter distanzieren muss, ist im Disziplinarverfahren zu überprüfen; das Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 GG steht dem nicht entgegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1981 – 1 D 50/80 -, BVerwGE 73, 263-287.
Die freiheitlich demokratische Grundordnung lässt sich als eine Ordnung bestimmen, die unter Ausschluss jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt.
Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.
Allerdings ist die Wertung der politischen Ziele einer Partei unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes ausschließlich eine Frage der Anwendung und Auslegung von Verfassungsrecht. Sie kann deshalb nicht Gegenstand einer Beweiserhebung sein. Insbesondere kommt es in diesem Zusammenhang nicht entscheidend darauf an, wie die mit Fragen des Verfassungsschutzes betrauten Behörden die politischen Bestrebungen einer Partei beurteilen. Diese Würdigung ist vielmehr ein Vorgang richterlicher Subsumtion des festgestellten Sachverhalts unter einen Rechtssatz.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1986 – 1 D 103/84 -, BVerwGE 83, 158-177.
So vermag etwa der Umstand, dass über eine Partei unter der Überschrift „Anhaltspunkte für rechtsextremistische Bestrebungen“ in einem Verfassungsschutzbericht berichtet wird, den Nachweis mit konkreten Beweismitteln, dass die Partei eine verfassungsfeindliche Zielsetzung verfolgt, nicht zu ersetzen. Der Aufgabenbereich der Verfassungsschutzbehörden ist auf Gefahrenabwehr ausgerichtet, wenn aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte ein hinreichend gewichtiger Verdacht verfassungsfeindlicher Bestrebungen vorliegt. Der Aufklärung eines derartigen Verdachts dient die nachrichtendienstliche Informationsgewinnung, deren aktuelle Entwicklung in den laufenden Verfassungsschutzberichten nachgezeichnet wird. Wenn hierbei eine Partei zum Beispiel als „rechtsextremistisch“ eingestuft wird, handelt es sich um ein Werturteil der zuständigen Behörde, das diese in Erfüllung ihrer Aufgabe, Informationen über verfassungsfeindliche Gruppen und Aktivitäten zu sammeln und auszuwerten, abgibt, an das indes „keinerlei rechtliche Auswirkungen“ geknüpft sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001 – 2 WD 42/00, 2 WD 43/00 -, BVerwGE 114, 258-291.
Mit der Disziplinarklage wirft das Polizeipräsidium B dem Antragsteller vor, er sei Mitglied der Partei Q und habe innerhalb der Partei Funktionen als Kreisvorsitzender im Bereich B und als stellvertretender Landesvorsitzender übernommen und sich auf diese Weise aktiv für eine Partei eingesetzt, die verfassungsfeindliche Ziele verfolge. Dass diese Bewertung in der Sache zutrifft, lässt sich bei der hier gebotenen summarischen Prüfung des Sachverhalts auch unter Berücksichtigung des Vorbringens im Klageverfahren nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit feststellen.
Zur Bewertung der Ziele der Partei sind die Ausführungen in den Verfassungsschutzberichten des Landes Nordrhein-Westfalen unergiebig. Es ist bereits darauf hingewiesen worden, dass nach gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung die Aufnahme einer als extremistisch eingestuften Partei in einem Verfassungsschutzbericht nicht den mit konkreten Beweismitteln erbrachten Nachweis der verfassungsfeindlichen Zielsetzung ersetzt. Ein solcher Nachweis ist bisher nicht erbracht. Auch spricht derzeit wenig für die Wahrscheinlichkeit, dass er bis zum Abschluss des Klageverfahrens erbracht werden könnte.
So wird im Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen über das Jahr 2011 (vgl. S. 52 des Berichts) ausgeführt, „Q1“ und „Q“ würden vom Verfassungsschutz beobachtet, weil bei diesen Gruppierungen tatsächliche Anhaltspunkte für eine verfassungsfeindliche Bestrebung vorlägen. Diese tatsächlichen Anhaltspunkte ergäben sich aus einer Vielzahl von Äußerungen in den Infoblättern von „Q1“ und „Q“ sowie durch Artikel, die zum Teil noch im Archiv ihrer Internetseiten abgelegt seien, durch Redebeiträge auf Kundgebungen, DVD-Veröffentlichungen, aber auch durch Kontakte zu anderen, teilweise rechtsextremistischen, zumindest aber ausländerfeindlichen Organisationen im In- und Ausland. Im Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen über das Jahr 2012, der über die Internetseite des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (www.mik.nrw.de) abgerufen werden kann, finden sich im Wesentlichen gleichlautende Ausführungen (vgl. S. 27 des Berichts). Zudem wird unter der Überschrift „Fazit und Ausblick“ ausgeführt (vgl. S. 40 des Berichts): Islamfeindliche Propaganda bleibe das Schwerpunktthema von „Q1“ und „Q“, obschon sie neuerdings versuchten, ihr Themenspektrum um weitere in der Öffentlichkeit angstbesetzte Themen, wie die Eurokrise, zu erweitern. Die Mandatsträger erzielten mit ihrer Arbeit keine Resonanz. Politischen Einfluss versuchten die pro-Gruppierungen vor allem über provokative Protestveranstaltungen und die damit einhergehenden Medienöffentlichkeit zu erzielen. Die Anzahl der Mitglieder stagniere. Zudem verließen immer wieder Aktivisten aus der zweiten Reihe wegen interner Streitigkeiten die pro-Gruppen. Aus diesen auf Information der Öffentlichkeit zielenden Informationen (vgl. dazu die Vorbemerkung S. 4 des Berichts) lassen sich schwerlich konkrete Nachweise über die tatsächlichen Ziele der Partei Q herleiten.
Eine Bestätigung dafür, dass die Partei tatsächlich verfassungsfeindliche Ziele verfolgt, lässt sich entgegen der Annahme des Antragsgegners auch nicht der obergerichtlichen Rechtsprechung entnehmen. In der angeführten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Mai 2012 – 5 A 837/11 -,
hat der Senat ausgeführt, das Verwaltungsgericht Düsseldorf sei in einer Entscheidung vom 15. Februar 2011 – 22 K 404/09 – zu Recht davon ausgegangen, dass hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht von Bestrebungen der Partei Q gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung vorlägen, die eine Veröffentlichung im Verfassungsschutzbericht rechtfertigten. Diese Grundsätze hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf in einer aktuellen Entscheidung erneut bestätigt.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 28. Mai 2013 – 22 K 2532/11 -.
Damit ist zwar auch in der aktuellen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht von verfassungsfeindlichen Bestrebungen der Partei Q vorliegen. Ein solcher Verdacht ersetzt jedoch nicht die eine vorläufige Suspendierung eines Beamten rechtfertigende hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die Partei Q verfassungsfeindliche Ziele verfolgt.
Das Parteiprogramm von Q, welches Belege für die tatsächliche politische Ausrichtung der Partei bieten könnte, hat das Polizeipräsidium B weder im behördlichen noch im gerichtlichen Disziplinarverfahren in seine Bewertung einbezogen. Ein detaillierte Auswertung des Parteiprogramms dürfte auch nicht zielführend sein, weil nach dem Inhalt der vorliegenden Verfassungsschutzberichte sich die Partei immer wieder geradezu demonstrativ zum Grundgesetz bekenne und sich gegen jede Form von Extremismus verwahre (vgl. S. 53 des Berichts über das Jahr 2011, S. 28 des Berichts über das Jahr 2012).
Die Öffentlichkeitsarbeit der Partei Q, auf die sich die Disziplinarklage stützt, ist zur verlässlichen Einschätzung der von der Partei verfolgten Ziele ebenfalls unergiebig. Mit der Klage wird auf eine Vielzahl von Partei- und Wahlkampfveranstaltungen von Q verwiesen. Die Darstellung zeigt hingegen lediglich auf, in welchem Maße sich der Antragsteller für die von ihm unterstützte Partei einsetzt. Verlässliche Aussagen über die strategische Ausrichtung der Partei und ihre tatsächlichen Ziele lassen sich daraus nicht ableiten. Insbesondere führt zur Bewertung der von der Partei verfolgten Ziele der Hinweis auf das als provozierend eingeschätzte öffentliche Zeigen von Karikaturen des Zeichners X nicht weiter. Im Ergebnis der Ermittlungen vom 10. Juli 2012 wird seitens des Ermittlungsführers darauf hingewiesen, dass das Zeigen der Karikaturen zunächst versammlungsrechtlich verboten worden sei, die entsprechenden Auflagen jedoch durch die zuständigen Verwaltungsgerichte immer wieder aufgehoben wurden. Vor einem derartigen Hintergrund lassen sich durchschlagende Belege für die Verfolgung verfassungsfeindlicher Ziele nicht finden.
Es ist auch nicht überwiegend wahrscheinlich, dass der Antragsteller wegen des Verstoßes gegen die Pflicht zum achtungsvollen Verhalten gegenüber Vorgesetzten gemäß § 34 Satz 3 BeamtStG aus dem Dienst zu entfernen sein wird.
Der gegenüber dem Antragsteller erhobene Vorwurf basiert auf einer Erklärung des Landesvorsitzenden der Partei Q C vom 28. März 2011. Die Behörde sieht den Inhalt dieser Erklärung als beleidigend überzogene Kritik an dem Verhalten des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen an. Dieses nicht hinnehmbare Verhalten müsse sich der Antragsteller als Dienstvergehen gegenüber seinem Dienstvorgesetzten zurechnen lassen.
Für ein vom Antragsteller insoweit begangenes Dienstvergehen spricht nichts.
Zunächst hat der Antragsteller sich die Kritik an seinem Dienstvorgesetzten nicht zu Eigen gemacht. Im Gegenteil hat er in einem Schreiben vom 29. März 2011 an Herrn C dessen Verhalten kritisiert und ihn gebeten, zukünftig auf möglicher Weise ehrverletzende Äußerungen gegen seinen Dienstherrn zu verzichten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Distanzierung von dem Verhalten Herrn C ein reines Lippenbekenntnis wäre, sind nicht ersichtlich.
Im übrigen scheitert die Zurechnung des Verhaltens Herrn C daran, dass das Disziplinarrecht als mögliche Dienstpflichtverletzung nur das eigene Verhalten des Beamten anerkennt. Die gegenteilige Rechtsauffassung lässt sich aus der vom Antragsgegner zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung nicht herleiten. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1986,
vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1986 – 1 D 103/84 -, BVerwGE 1986, 158-177,
betrifft nicht die disziplinarrechtliche Zurechenbarkeit fremden Verhaltens. Vielmehr geht das Bundesverwaltungsgericht auch dann von der Verletzung der politischen Treuepflicht eines Beamten aus, wenn er Mitglied des Parteipräsidiums einer Partei mit verfassungsfeindlichen Zielen bleibt, auch wenn er selbst innerhalb der Partei verfassungskonforme Ziele verfolgt. Anknüpfungspunkt ist hierbei das eigene Verhalten des Beamten, der durch Übernahme von Kandidaturen und Mandaten die verfassungsfeindliche Partei unterstützt und sich nach außen mit deren mit der Verfassung nicht zu vereinbarenden ideologischen Wertvorstellungen identifiziert. Eine derartige Identifizierung des Antragstellers mit der möglicherweise überzogenen Kritik seines Parteivorsitzenden am Verhalten seines „Dienstherrn“ lässt sich nicht feststellen. Die bloße weitergeführte Mitgliedschaft in der Partei Q ist nicht ausreichend.
Schließlich ist auch ernstlich zweifelhaft, dass durch das Verbleiben des Antragstellers im Dienst der Dienstbetrieb wesentlich beeinträchtigt würde und daher die vorläufige Dienstenthebung auf § 38 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW gestützt werden könnte.
Eine wesentliche Beeinträchtigung des Dienstbetriebs ist vor allem dann zu besorgen, wenn auf Grund von Umständen, die mit dem mutmaßlich begangenen Dienstvergehen in Zusammenhang stehen, eine gedeihliche, der Dienstverrichtung dienende Zusammenarbeit mit dem Beamten gefährdet ist und hierunter die Aufgabenerledigung ernsthaft leiden kann. Anhaltspunkte hierfür können sich aus den bereits eingetretenen Folgen des mutmaßlichen Dienstvergehens ergeben.
Vgl. Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Stand: Mai 2013, § 38 BDG, Rdnr. 16
Für eine in diesem Sinne vorhandene Gefährdung des Dienstbetriebs des Polizeipräsidiums B liegen keine Anhaltspunkte vor. Sie wird auch vom Antragsgegner nicht vorgetragen. In der vorläufigen Dienstenthebung vom 15. Mai 2012 stellt das Polizeipräsidium B auf die gewaltsamen Ausschreitungen im Mai 2012 im Zusammenhang mit dem Vorzeigen der Mohammed-Karikaturen ab, die von der Partei Q provoziert worden seien. Daraus resultiere eine Interessenkollision zwischen dem Beruf des Antragstellers als Polizeibeamter und seiner Funktion als stellvertretender Landesvorsitzender der Partei Q. Dass eine solche Interessenkollision den Dienstbetrieb wesentlich gefährden würde, ist nicht dargetan. Eine dadurch bedingte Gefährdung ist auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 74 Abs. 1 LDG NRW, 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 74 Abs. 1 LDG NRW, 154 Abs. 1 VwGO
§ 38 BDG
§ 63 Abs. 2 LDG NRW
§ 38 Abs. 1 Satz 1 LDG NRW
§ 38 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW
§ 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG
§ 33 Abs. 2 BeamtStG
§ 34 Satz 3 BeamtStG
Art. 21 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 39, 334
BVerwGE 73, 263
BVerwGE 83, 158
BVerwGE 114, 258
BVerwGE 1986, 158
35 K 6592/12
3d B 827/12
2 BvL 13/73
1 D 50/80
1 D 103/84
2 WD 42/00
2 WD 43/00
5 A 837/11
22 K 404/09
22 K 2532/11