Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-03, Aktenzeichen 9 A 9/19
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2020:031120U9A9.19.0

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Der Kläger, ein nach § 3 UmwRG anerkannter Naturschutzverein, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau einer Festen Fehmarnbeltquerung von Puttgarden nach Rødby, deutscher Vorhabenabschnitt, vom 31. Januar 2019.
1. Gegenstand des Verfahrens ist der deutsche Teil der Festen Fehmarnbeltquerung (im Folgenden: FFBQ), ein von der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Dänemark gemeinsam geplanter kombinierter Straßen- und Eisenbahntunnel durch den Fehmarnbelt, der die Inseln Fehmarn und Lolland verbinden soll. Das planfestgestellte Vorhaben beinhaltet den Bau eines Absenktunnels in offener Grabenbauweise zwischen Puttgarden auf Fehmarn und der Grenze der deutschen und dänischen ausschließlichen Wirtschaftszonen (AWZ). Es beginnt südlich von Puttgarden mit der Ausfädelung der Bahnstrecke Lübeck - Puttgarden und der Verschwenkung der B 207/E 47 (Heiligenhafen - Puttgarden). Sodann verläuft die Trasse östlich des Fährhafens Puttgarden und wird durch den Tunnel geradlinig in nordöstlicher Richtung durch die Ostsee - u.a. durch das FFH-Gebiet "Fehmarnbelt" - geführt.
Von dem insgesamt über 18 km langen Tunnelbauwerk liegen 9,5 km im Bereich des deutschen Küstenmeeres und der deutschen AWZ. Der Absenktunnel ist im Querschnitt bis zu 47 m breit und bis zu 13 m hoch. Er wird aus Fertigelementen zusammengesetzt, die in eine auf dem Meeresboden gegrabene Rinne abgesenkt werden; seitlich werden die Gräben mit Kies und Sand verfüllt, ehe der Tunnel mit einer Steinlage überschüttet wird. Er umfasst eine zweigleisige elektrifizierte Bahnlinie, für den Straßenverkehr in getrennten Tunnelröhren zwei Richtungsfahrbahnen mit je zwei Fahr- und einem Standstreifen sowie einen Korridor für Wartungsarbeiten und Evakuierungen. Darüber hinaus genehmigt der Planfeststellungsbeschluss u.a. die Anlage eines temporären Arbeitshafens sowie den Neubau einer Landgewinnungsfläche östlich des Fährhafens.
2. Bereits im Staatsvertrag mit Schweden zum Bau der festen Öresundquerung verpflichtete sich Dänemark, die Planung und den Bau einer FFBQ zu fördern. Das Königreich Dänemark und die Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten nach Durchführung zahlreicher Voruntersuchungen auf der Grundlage vorangegangener gemeinsamer Erklärungen sowie eines grenzüberschreitenden Umweltkonsultationsverfahrens am 3. September 2008 einen Staatsvertrag über eine Feste Fehmarnbeltquerung (im Folgenden: StV), dem der Bundestag mit Gesetz vom 17. Juli 2009 zustimmte (BGBl. II S. 799; im Folgenden: Zustimmungsgesetz). Darin vereinbaren die Parteien eine nutzerfinanzierte feste Querung über den Fehmarnbelt, die von Dänemark auf eigene Kosten geplant, errichtet, betrieben und unterhalten wird; soweit die Querung auf deutschem Hoheitsgebiet liegt, überträgt Deutschland Dänemark diese Aufgaben. Der Vertrag überlässt die technische Ausgestaltung der Querung - ebenso wie die genaue Linienführung - den nationalen Genehmigungsverfahren. Er sieht weiter vor, dass Dänemark eine Gesellschaft - die Beigeladene - gründet, welche die Planung, Einholung der Genehmigungen, Errichtung und den Betrieb der FFBQ übernimmt. Die Durchführung der erforderlichen Genehmigungsverfahren erfolgt für den auf deutschem Hoheitsgebiet befindlichen Teil der FFBQ nach deutschem, für den auf dänischem Gebiet befindlichen Teil nach dänischem Recht; im Bereich der AWZ findet das jeweilige nationale Recht im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) Anwendung, soweit der Staatsvertrag nichts Abweichendes regelt. Gebaut wird die FFBQ nach den geltenden dänischen technischen Normen und Vorschriften. Darüber hinaus verpflichten sich die Parteien zum Ausbau der jeweiligen Hinterlandanbindungen, der auf deutscher Seite u.a. den Ausbau der Straßenverbindung E 47 (B 207) zwischen Heiligenhafen (Ost) und Puttgarden zu einer vierstreifigen Bundesstraße, die Elektrifizierung der Schienenstrecke zwischen Lübeck und Puttgarden sowie den zweigleisigen Ausbau der Schienenstrecke zwischen Bad Schwartau und Puttgarden umfasst.
3. Vorhabenträger auf deutscher Seite sind für den Straßenteil der Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein (im Folgenden: LBV) und für die Schienenstrecke die Beigeladene. Unter dem 9. November 2009 schlossen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Land Schleswig-Holstein, und die Beigeladene einen Verwaltungshelfervertrag. Danach übernimmt die Beigeladene die Planung und den Entwurf, die Vorbereitung der Planfeststellung und den Grunderwerb auch für den Straßenabschnitt.
Am 18. Oktober 2013 beantragten die Vorhabenträger die Feststellung des Plans für den deutschen Teil der FFBQ. Dabei wurden zwar die Straßen- und die Schienenverbindung als selbständige Vorhabenteile behandelt, das Verfahren wurde jedoch unter Verweis auf § 78 VwVfG einheitlich nach den Vorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes geführt. Am 17. April 2014 verzichtete das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) auf ein förmliches Linienbestimmungsverfahren. Die Auslegung und die Erörterungstermine erfolgten zwischen Mai 2014 und November 2015. Nach Durchführung eines Planänderungsverfahrens mit erneuter umfassender Öffentlichkeitsbeteiligung in den Jahren 2016/2017 (1. Planänderung) reichten die Vorhabenträger weitere Deckblätter und Unterlagen bei der Planfeststellungsbehörde ein (2. Planänderung), welche diese im Januar 2018 Trägern öffentlicher Belange, der Klägerin zu 1 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 sowie anerkannten Naturschutzvereinigungen zuleitete. Eine auf Bitte der Planfeststellungsbehörde erstellte gutachterliche Stellungnahme der Bundesanstalt für Wasserbau (BAW) zu den Themengebieten Hydrologie, Morphologie, Sedimentverdriftung und Sedimentation, hierzu eingegangene Erläuterungen und Ergänzungen der Vorhabenträger sowie weitere zahlreiche Deckblätter, die zwischen Februar und Oktober 2018 eingereicht wurden, leitete die Planfeststellungsbehörde Trägern öffentlicher Belange sowie anerkannten Naturschutzvereinigungen zur Stellungnahme zu. Für weitere, nach November 2018 eingereichte Deckblätter wurde keine erneute Beteiligung durchgeführt.
Am 31. Januar 2019 erging der angefochtene Planfeststellungsbeschluss (PFB). Die Auslegung erfolgte vom 26. März bis 8. April 2019.
4. Der Kläger rügt die formelle und materielle Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Der angefochtenen Entscheidung hätte eine Strategische Umweltprüfung (SUP) vorangehen müssen; auch sei die Umweltverträglichkeitsprüfung fehlerhaft durchgeführt worden. Der Staatsvertrag sei keine taugliche Planungsgrundlage; insbesondere folge weder aus ihm noch aus weiteren Gesichtspunkten eine hinreichende Rechtfertigung des Plans. Das Vorhaben verstoße zudem gegen gebiets-, arten- und biotopschutzrechtliche Bestimmungen. Die Alternativenprüfung sei unzureichend, insbesondere auch hinsichtlich der Wahl eines Absenk- statt eines Bohrtunnels.
Der Kläger beantragt,
1. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 31. Januar 2019 für den Neubau einer Festen Fehmarnbeltquerung von Puttgarden nach Rødby, deutscher Vorhabenabschnitt, in der Fassung der in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 22. September bis 1. Oktober 2020 erklärten Änderungen und Ergänzungen aufzuheben,
2. hilfsweise, festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist,
3. hilfsweise zu 2., den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, den Vorhabenträgern Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, welche die nachteiligen Wirkungen auf die Umwelt ausschließen bzw. verringern.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigen den Planfeststellungsbeschluss und treten dem Vorbringen des Klägers im Einzelnen entgegen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Dies gilt sowohl hinsichtlich des auf die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrags als auch hinsichtlich der auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses sowie auf die Festsetzung weitergehender Schutzauflagen gerichteten Hilfsanträge. Der Planfeststellungsbeschluss vom 31. Januar 2019 in der Gestalt der in der mündlichen Verhandlung erklärten Ergänzungen ist formell (A.) und materiell (B.) rechtmäßig.
A. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem der geltend gemachten formellen Fehler.
I. Dem Abschluss des Staatsvertrags sowie der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes musste keine Strategische Umweltprüfung (SUP) vorausgehen.
Die hieran geübte Kritik ist allerdings entgegen der Ansicht des Beklagten von der Rügebefugnis des Klägers umfasst. Zwar findet das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz gemäß dessen § 1 Abs. 1 Nr. 4 keine Anwendung auf Pläne und Programme i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808; im Folgenden: UVPG), über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird. Vorliegend handelt es sich aber um einen UVP-pflichtigen Planfeststellungsbeschluss über die Zulässigkeit eines eisenbahn- und straßenrechtlichen Vorhabens, der in einem Verwaltungsverfahren getroffen wurde, mithin um eine Zulassungsentscheidung i.S.v. § 1 Abs. 6 UVPG, auf die das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz gemäß dessen § 1 Abs. 1 Nr. 1 uneingeschränkt Anwendung findet. Dass eine (isolierte) Anfechtung derartiger Pläne und Programme durch Verbände ohne Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten mangels Anwendbarkeit von § 2 Abs. 1 UmwRG möglicherweise ausgeschlossen ist, bedeutet nicht, dass ihre Rechtswidrigkeit auch nicht inzident gerügt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 56).
1. Gemäß § 74 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 5 Nr. 1.1 UVPG ist bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene eine SUP durchzuführen. Trotz dieser bewusst offenen Bezeichnung ist Voraussetzung der SUP-Pflicht, dass es sich um eine Planung des Bundes handelt, welche die Voraussetzungen des § 2 Abs. 5 Satz 1 UVPG in der zur Zeit des Abschlusses des Staatsvertrags und des Erlasses des Zustimmungsgesetzes geltenden Fassung des Gesetzes zur Einführung der Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG) vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1757; im Folgenden: UVPG 2005), § 2 Abs. 7 UVPG erfüllt (vgl. BT-Drs. 15/3441 S. 42). Danach sind Pläne und Programme im Sinne des Gesetzes nur solche bundesrechtlich oder durch Rechtsakte der Europäischen Union vorgesehenen Pläne und Programme, zu deren Ausarbeitung, Annahme oder Änderung eine Behörde durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften verpflichtet ist bzw. die von einer Behörde ausgearbeitet und angenommen, von einer Behörde zur Annahme durch eine Regierung oder im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet oder von einem Dritten zur Annahme durch eine Behörde ausgearbeitet werden.
Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob vorliegend eine der letztgenannten Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt ist, kann dahingestellt bleiben. Denn bei dem Staatsvertrag und dem Zustimmungsgesetz handelt es sich bereits nicht um Pläne oder Programme im Sinne der gerade genannten Vorschriften. Wenngleich §§ 5, 14b UVPG 2005/§ 2 Abs. 7, § 35 UVPG keine Definition des Begriffspaars enthalten, wird deren Charakter durch die in den §§ 14b bis 14d UVPG 2005/§§ 35 bis 37 UVPG enthaltenen weiteren Voraussetzungen konkretisiert. Danach müssen Pläne und Programme eine rahmensetzende Wirkung hinsichtlich der Zulassungsentscheidung bestimmter Vorhaben sowie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen entfalten (vgl. Leidinger, in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, 5. Aufl. 2018, § 33 Rn. 42). Im System gestufter Vorhabenzulassungen zeichnen sie sich durch einen mittleren Grad der Konkretisierung der abstrakten Vorgaben des Planungsrechts aus. Sie müssen als Instrumente einer vorgelagerten Entscheidungsebene (BT-Drs. 15/3441 S. 23) einerseits über die nur abstrakt-generellen Rahmenvorgaben des geltenden Umwelt- und Planungsrechts hinausgehen und Vorentscheidungen für die Vorhabenzulassung treffen, dürfen andererseits jedoch nicht schon Teil der Zulassung eines einzelnen Vorhabens sein. Denn eine Maßnahme kann stets nur entweder einer Projekt-UVP oder einer SUP unterworfen sein (Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2019, § 14b UVPG Rn. 5 f.). Der Staatsvertrag und das Zustimmungsgesetz beziehen sich indes allein auf die Errichtung der FFBQ. Dass darin Vorgaben für deren Planfeststellung enthalten sind, steht dem nicht entgegen. Auch bei mehrstufigen Genehmigungsverfahren führt der Umstand, dass auf einer früheren Stufe bereits Vorfestlegungen für die nachfolgenden Stufen getroffen werden, nicht zu deren SUP-Pflicht, sondern allenfalls dazu, dass möglicherweise schon auf dieser Stufe eine UVP durchgeführt werden muss (vgl. EuGH, Urteile vom 7. Januar 2004 - C-201/02 [ECLI:EU:C:2004:12], Wells - DVBl 2004, 370 Rn. 49 ff. und vom 28. Februar 2008 - C-2/07 [ECLI:EU:C:2008:133], Abraham u.a. - NuR 2008, 255 Rn. 26).
2. Die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30; im Folgenden: SUP-Richtlinie - SUP-RL) differenziert ebenfalls zwischen Projekten einerseits sowie Plänen und Programmen andererseits, die den Rahmen für deren künftige Genehmigung setzen (vgl. Erwägungsgründe 10 und 11 sowie Art. 3 Abs. 2 und 4 SUP-RL). Nämliches gilt für das Fünfte umweltpolitische Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, dessen Umsetzung die SUP-Richtlinie dient (Erwägungsgrund 2). Danach stellen auch europarechtlich Pläne und Programme den Makroplanungsprozess dar, auf dessen Grundlage nachfolgende Projekte ausgeführt werden. Sie kennzeichnet ein (nur) mittlerer Grad der Konkretisierung dergestalt, dass sie sich nicht auf ein konkretes Projekt beschränken, sondern durch ein organisiertes und geregeltes System den Rahmen für die zukünftige Genehmigung grundsätzlich mehrerer Projekte aufstellen (vgl. Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, angenommen durch Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1993 - ABl. C 138 S. 70, 74; Leitfaden der Europäischen Kommission zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG, S. 2, 7, 9; Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union, 4. Aufl. 2019, Kap. 6 Rn. 89).
Diese Differenzierung entspricht dem Sinn und Zweck der SUP-Richtlinie, die Lücke zur Prüfung der Umweltauswirkungen nach der UVP-Richtlinie zu schließen, die entsteht, wenn bereits auf einer vorgelagerten Ebene im Rahmen der Planung für ein geographisches Gebiet umweltrelevante, bei der Genehmigung eines Projekts nicht mehr zu korrigierende Entscheidungen getroffen werden (Leitfaden der Europäischen Kommission zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG, S. 2).
Aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt ebenfalls keine SUP-Pflicht. Zwar sind danach die Bestimmungen, die den Geltungsbereich der SUP-Richtlinie abgrenzen, und insbesondere jene, welche die Definitionen der von der Richtlinie erfassten Rechtsakte aufführen, weit auszulegen (vgl. EuGH, Urteile vom 22. März 2012 - C-567/10 [ECLI:EU:C:2012:159], Inter-Environnement - EurUP 2012, 138 Rn. 30 f. und vom 27. Oktober 2016 - C-290/15 [ECLI:EU:C:2016:816] - NVwZ 2017, 378 Rn. 40). Diese Ausführungen betrafen jedoch die Frage, ob die Aufhebung eines Plans oder Programms eine SUP erfordern kann. Der Gerichtshof hat zugleich das Ziel der SUP-Richtlinie hervorgehoben, ein Prüfverfahren für Rechtsakte zu schaffen, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, die Kriterien und Modalitäten der Bodennutzung festlegen und normalerweise eine Vielzahl von Projekten betreffen, bei deren Durchführung die in diesen Rechtsakten vorgesehenen Regeln und Verfahren einzuhalten sind. Danach bezieht sich der Begriff "Pläne und Programme" auf jeden Rechtsakt, der dadurch, dass er Regeln und Verfahren festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer umweltrelevanter Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (EuGH, Urteile vom 27. Oktober 2016 - C-290/15 - NVwZ 2017, 378 Rn. 49 und vom 7. Juni 2018 - C-671/16 [ECLI:EU:C:2018:403] - Rn. 53; Generalanwalt Campos Sánchez-Bordona, Schlussanträge vom 3. März 2020 - C-24/19 [ECLI:EU:C:2020:143] - Rn. 87). Dabei ist der Begriff "signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten" qualitativ zu verstehen, um Strategien zur Umgehung der SUP-Pflicht zu vermeiden (EuGH, Urteil vom 7. Juni 2018 - C-671/16 - Rn. 55; Generalanwältin Kokott, Schlussanträge vom 25. Januar 2018 - C-671/16 [ECLI:EU:C:2018:39] - Rn. 26). Umgekehrt muss jedoch verhindert werden, dass ein und derselbe Plan mehreren Umweltprüfungen unterzogen wird (EuGH, Urteil vom 12. Juni 2019 - C-43/18 [ECLI:EU:C:2019:483] - NuR 2019, 469 Rn. 73). Da vorliegend das durch den Staatsvertrag vereinbarte Vorhaben einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen war, scheidet eine SUP-Pflicht auch unter diesem Gesichtspunkt aus.
Soweit sich der Kläger auf weitere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteile vom 7. Januar 2004 - C-201/02, Wells - DVBl 2004, 370 Rn. 52 und vom 28. Februar 2008 - C-2/07, Abraham u.a. - NuR 2008, 255 Rn. 26) sowie den Schlussantrag der Generalanwältin im Verfahren C-411/17 (Generalanwältin Kokott, Schlussanträge vom 29. November 2018 - C-411/17 [ECLI:EU:C:2018:972], Inter-Environnement Wallonie - Rn. 140) beruft, betreffen diese den Zeitpunkt der Verträglichkeitsprüfung bei mehrstufigen Genehmigungsverfahren, mithin eine andere Fragestellung.
3. Der Staatsvertrag oder das Zustimmungsgesetz sind auch nicht deshalb SUP-pflichtig, weil hierdurch der Bundesverkehrswegeplan oder die Bedarfspläne für die Bundesfernstraßen und die Bundesschienenwege geändert würden. Zwar bedürfen diese nach § 14b UVPG 2005/§ 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 3 Nr. 1.1 UVPG 2005/Anlage 5 Nr. 1.1 UVPG einer SUP und unterliegen Änderungen von Plänen und Programmen gemäß § 33 UVPG, Art. 3 Abs. 1, Art. 2 Buchst. a SUP-RL ebenfalls der SUP-Pflicht. Bezugspunkt hierfür ist jedoch nicht das einzelne Vorhaben, sondern der Plan als solcher (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 53). Der Bundesverkehrswegeplan bleibt durch das planfestgestellte Vorhaben, welches neben die Bedarfspläne tritt, unverändert. Hierin liegt auch keine Umgehung der vorgenannten SUP-Pflicht. Es gibt keine nationalen oder europäischen Vorschriften, wonach eisenbahn- oder straßenbauliche Vorhaben erst nach ihrer vorherigen Aufnahme in eine vorhabenübergreifende Gesamtplanung zugelassen werden dürfen oder für Großprojekte nicht nur eine UVP, sondern immer auch eine SUP durchgeführt werden muss. Zweck der verkehrsträgerübergreifenden Bundesverkehrswegeplanung ist die Steuerung der Verkehrsinvestitionen. Da die Finanzierung der FFBQ ausschließlich durch Dänemark erfolgt, ist es folgerichtig, sie - anders als die sog. Hinterlandanbindung - nicht in den Bundesverkehrswegeplan und die Ausbaupläne aufzunehmen. Im Übrigen kommen nur wenige fachplanungsrechtliche Vorhaben für eine staatsvertragliche Übereinkunft in Betracht, sodass auch insoweit keine Umgehung der SUP-Pflicht zu befürchten ist.
4. Eine SUP-Pflicht folgt schließlich nicht aus sonstigen europa- oder völkerrechtlichen Bestimmungen.
Die Zugehörigkeit des Vorhabens zum Kernnetz des transeuropäischen Verkehrsnetzes gemäß Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Anhang I der Verordnung Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU (ABl. L 348 S. 1) - TEN-Verordnung (TEN-VO) - begründet keine SUP-Pflicht. Diese lässt sich weder aus dem Erwägungsgrund Nr. 35 der TEN-VO herleiten, dem zufolge Projektträger zu Plänen und Vorhaben Umweltverträglichkeitsprüfungen gemäß der Richtlinien 92/43/EWG, 2000/60/EG, 2001/42/EG, 2009/147/EG und 2011/92/EU durchführen sollten, noch aus Erwägungsgrund Nr. 15 oder Art. 8 Abs. 1 des - durch Art. 59 TEN-VO aufgehobenen - Vorgänger-Beschlusses Nr. 661/2010/EU. Insbesondere begründet Unterabsatz 2 der letztgenannten Vorschrift keine SUP-Pflicht für alle neuen TEN-Strecken, sondern nur für die hierzu führenden Programme und Pläne.
Auch nach den Übereinkommen über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen vom 25. Februar 1991 (im Folgenden: Espoo-Konvention - EK) und über die biologische Vielfalt vom 5. Juni 1992 (Biodiversitätskonvention - BK) besteht keine Pflicht zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung des Staatsvertrags. Zwar formulieren Art. 2 Abs. 7 Satz 2 EK und Art. 14 Abs. 1 Buchst. b BK als Ziel, die Grundsätze der Umweltverträglichkeitsprüfung in geeignetem Umfang auf Politiken, Pläne und Programme anzuwenden und Regelungen einzuführen um sicherzustellen, dass die Umweltfolgen der Programme und Politiken der Vertragsstaaten gebührend berücksichtigt werden. Ungeachtet der fehlenden unmittelbaren Anwendung jedenfalls von Art. 14 BK (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 39) sehen die Konventionen jedoch nicht vor, ein einzelnes Vorhaben zusätzlich zur UVP- einer SUP-Pflicht zu unterwerfen. Auch führt der Umstand, dass der Bau der FFBQ wegen des grenzüberschreitenden Verlaufs einer politischen Vereinbarung Dänemarks und Deutschlands bedarf, nicht dazu, dass es sich damit um eine SUP-pflichtige "Politik" im Sinne der vorgenannten Konventionen handelt.
II. Die an der Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung geübte Kritik ist ebenfalls unbegründet.
1. Die Rüge, die Umweltverträglichkeitsprüfung sei fehlerhaft, weil sie sich auf die planfestgestellte Teilstrecke beschränkt habe, anstatt die dänische Tunnelhälfte einzubeziehen, greift nicht durch. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 2 Nr. 1 UVPG in der vor dem 16. Mai 2017 geltenden Fassung dieses Gesetzes vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94; im Folgenden: UVPG 2010) das Vorhaben im Sinne des Fachplanungsrechts ist und dass bei einer planerischen Aufteilung eines Tunnelvorhabens entlang von Zuständigkeitsgrenzen weder nach nationalem noch nach europäischem Recht eine Pflicht besteht, eine Gesamt-Umweltverträglichkeitsprüfung beider Tunnelhälften durchzuführen (vgl. BVerwG, Urteile vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 68 Rn. 30 ff. und vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 42 ff.; Beschluss vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 40). Ebenfalls bereits entschieden ist, dass in diesem Fall die zweite Tunnelhälfte nicht als kumulierendes Projekt berücksichtigt werden muss. Die Regelung des § 3b Abs. 2 UVPG 2010 setzt voraus, dass mehrere Vorhaben derselben Art gleichzeitig verwirklicht werden sollen; dagegen findet sie keine Anwendung auf die räumlich und zeitlich aufeinander folgende abschnittsweise Verwirklichung eines Vorhabens (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 49).
Erforderlich, aber auch ausreichend ist in diesem Fall eine Vorausschau auf die Folgeabschnitte, die nach Art eines vorläufig positiven Gesamturteils im Hinblick auf die Umweltauswirkungen eine Verknüpfung der Abschnitte gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 43). Darüber sind die Vorhabenträger vorliegend sogar hinausgegangen, indem sie die Umweltauswirkungen gesamthaft in den Blick genommen haben. Zwar wurden für Deutschland und Dänemark ("vurdering af virkninger på miljøet" - VVM) jeweils eigenständige Umweltverträglichkeitsprüfungen erstellt, jedoch beruhten beide hinsichtlich des Meeresbereichs auf identischen Datengrundlagen, Untersuchungsmethoden, Untersuchungsergebnissen und Bewertungen der Umweltauswirkungen. Insbesondere wurde ihnen ein grenzüberschreitendes Untersuchungsgebiet zugrunde gelegt und wurden die Auswirkungen auf den Meeresbereich wie auch auf den die Ostsee querenden Vogel- und Fledermauszug gesamthaft und unabhängig von Staatsgrenzen ermittelt, beschrieben und bewertet. Innerhalb der deutschen UVS wurden die Ergebnisse der dänischen VVM für den dänischen Hoheitsbereich nachrichtlich übernommen. Ebenso erfolgte die nachrichtliche Übernahme von Inhalten der deutschen UVS in die dänische VVM (vgl. Anlage 1 S. 179 ff.; Anlage 1 Anhang 1 S. 42).
2. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, dass es sich, da die Straßen- und die Eisenbahnverbindung zwei getrennte fachplanerische Vorhaben seien, die lediglich verfahrensrechtlich nach § 78 VwVfG zusammengefasst seien, um zwei Vorhaben i.S.d. § 2 Abs. 2 UVPG 2010 handele mit der Folge, dass für beide gemäß § 3b UVPG 2010 jeweils auch gesondert eine UVP hätte durchgeführt werden müssen.
Gemäß § 78 Abs. 1 VwVfG findet bei einem Zusammentreffen mehrerer selbständiger planfeststellungsbedürftiger Vorhaben nur ein Planfeststellungsverfahren statt, wenn für sie nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist. Hinsichtlich der Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung ist § 78 VwVfG so auszulegen, dass einheitliche Planfeststellungsverfahren die Ausnahme bleiben; erforderlich ist ein nicht sinnvoll trennbarer Sachzusammenhang zwischen beiden Vorhaben; ein erhöhter, über den Normalfall deutlich hinausgehender planerischer Koordinierungsbedarf muss die Verlagerung der Entscheidung auf eine einzige Planfeststellungsbehörde bzw. in ein einziges Zulassungsverfahren erzwingen (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2015 - 7 C 11.12 - BVerwGE 151, 213 Rn. 40 und vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 31; Beschluss vom 4. August 2004 - 9 VR 13.04 - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 9 S. 2).
Erfordert der in § 78 Abs. 1 VwVfG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Konfliktbewältigung (BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 11 A 86.95 - BVerwGE 101, 73 <79>) danach ausnahmsweise eine einheitliche planerische Entscheidung, so bestimmen sich gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 VwVfG Zuständigkeiten und Verfahren nach den Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren, das für diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. Sind somit ausschließlich die Verfahrensvorschriften für das auswirkungsstärkere Vorhaben heranzuziehen, so wird hiervon auch die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung, die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG 2010 unselbständiger Teil des verwaltungsbehördlichen Verfahrens ist, mit der Folge erfasst, dass für das - beide Vorhabenteile umfassende - Vorhaben insgesamt nur eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist (OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Oktober 2014 - 1 Es 4/14.P - UPR 2015, 154 Rn. 17 f.; Deutsch, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 78 Rn. 30; Masing/Schiller, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 5. Aufl. 2018, § 78 Rn. 21).
Für seine gegenteilige Ansicht kann sich der Kläger (ebenso wie der VGH Mannheim, Urteil vom 20. November 2018 - 5 S 2138/16 - juris Rn. 92 ff.) nicht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. August 2016 (- 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20) berufen. Der dortige Fall unterscheidet sich von dem vorliegenden grundlegend dadurch, dass die Planfeststellungsverfahren für mehrere Ausbauvorhaben nicht nach § 78 VwVfG zu einem Planfeststellungsverfahren zusammengefasst waren. Dessen Voraussetzungen hätten auch nicht vorgelegen, da die planfestgestellten Vertiefungsmaßnahmen nach den Feststellungen des 7. Senats unabhängig voneinander hätten verwirklicht werden können. So verhält es sich indes in den Fällen des § 78 VwVfG gerade nicht.
Im Übrigen begegnete der angefochtene Planfeststellungsbeschluss selbst unter Zugrundelegung der vorgenannten Rechtsprechung des VGH Mannheim keinen rechtlichen Bedenken. Danach bedarf es in Fällen des § 78 VwVfG jedenfalls dann einer gesonderten Umweltverträglichkeitsprüfung für jedes Vorhaben, wenn die mit ihnen verfolgten Planungsziele unabhängig voneinander verwirklicht werden können, ohne dass die Erreichung der Ziele eines Vorhabens durch den Verzicht auf das Vorhaben auch nur teilweise vereitelt würde. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, da mit der FFBQ ein einheitliches, beide Vorhabenteile umfassendes Planungsziel verfolgt wird. Die Bundesrepublik Deutschland und das Königreich Dänemark wollten - wie schon Dänemark (und Schweden) beim Bau der Brücken über den Großen Belt und den Öresund - eine den gesamten landgebundenen Verkehr umfassende Meeresquerung realisieren. Die Verwirklichung nur einer der beiden Teile wäre hiermit unvereinbar.
3. Soweit der Kläger darüber hinaus rügt, der Planfeststellungsbeschluss habe die Auswirkungen notwendiger Sprengungen von Munitionsaltlasten sowie die Auswirkungen im Bereich des vorhandenen Straßen- und Schienennetzes unzureichend berücksichtigt, kann dahingestellt bleiben, ob diese Einwände die formelle oder die materielle Rechtmäßigkeit betreffen. Denn die Rügen greifen - wie nachfolgend darzulegen ist - nicht durch, sodass sich ein etwaiger Verfahrensfehler offensichtlich nicht auf die Entscheidung ausgewirkt hätte (§ 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG).
B. Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf einen materiellen Fehler des Planfeststellungsbeschlusses berufen.
I. Die Planrechtfertigung für das Vorhaben ist gegeben. Sie folgt aus der gesetzlichen Bedarfsfeststellung in Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 StV i.V.m. Art. 1 Zustimmungsgesetz (1.), die für das Planfeststellungs- und das gerichtliche Verfahren verbindlich ist (2.) und keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet (3.).
1. Der Gesetzgeber hat in Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 StV i.V.m. dem Zustimmungsgesetz den Bedarf und damit die Planrechtfertigung für eine FFBQ festgelegt. Danach soll zwischen Puttgarden und Rødbyhavn eine nutzerfinanzierte feste Querung über den Fehmarnbelt als kombinierte Schienen- und Straßenverkehrsverbindung, bestehend aus einer elektrifizierten zweigleisigen Schienenstrecke und einer vierstreifigen Straßenverbindung mit der technischen Qualität eines Autobahnstandards, errichtet und betrieben werden. Mit Inkrafttreten des Zustimmungsgesetzes sowie dem völkerrechtlichen Inkrafttreten des Staatsvertrags wurde dieser im Rang eines Bundesgesetzes Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 - BVerfGE 141, 1 Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom 26. März 1975 - 2 C 11.74 - BVerwGE 47, 365 <378>; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Stand August 2020, Art. 59 Rn. 181 ff.).
Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 StV sind nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt, ohne weitere normative Ausfüllung rechtliche Wirkung zu entfalten (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 27. September 1988 - 1 C 52.87 - BVerwGE 80, 233 <235> und vom 16. Oktober 1990 - 1 C 15.88 - BVerwGE 87, 11 <13>). Die Konkretisierung des Vorhabens entspricht nicht nur derjenigen in den Bedarfsplänen der Ausbaugesetze, welche gemäß § 1 Abs. 2 AEG, § 1 Abs. 2 FStrAbG den Bedarf verbindlich feststellen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 47), sondern geht darüber - etwa mit der Festlegung der Fahrstreifen sowie der Mindestgeschwindigkeiten im Zugverkehr - sogar hinaus.
Dass der Vertrag die endgültige Festlegung der Linienführung und die Auswahl der Bauwerksvariante dem Genehmigungsverfahren vorbehält, steht der Annahme einer ausreichenden Konkretisierung nicht entgegen. Insbesondere bedurfte es für eine Bedarfsfeststellung keiner Festlegung auf einen Tunnel oder gar Absenktunnel. Auch die vorgenannten Bedarfspläne verhalten sich hierzu regelmäßig nicht. Der verbindlichen Festlegung des Verkehrsbedarfs ebenfalls nicht entgegen stehen Verweise auf das nationale Genehmigungsverfahren und das dafür geltende nationale Recht einschließlich der Möglichkeit von Abweichungen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3 Satz 1 und 3 StV). Diese betreffen lediglich die Ausgestaltung der Querung. Zwar kann danach das nationale Recht auch deren Errichtung insgesamt noch entgegenstehen. Nicht zuletzt die Bekräftigung der Notwendigkeit einer Querung sowohl für den Schienen- als auch für den Straßenverkehr in den Absätzen 1 bis 4 der Präambel des Vertrags verdeutlichen jedoch, dass damit nicht der Verkehrsbedarf in Frage gestellt oder relativiert werden soll, sondern dass eine Ablehnung der Genehmigung allenfalls auf anderen Gründen beruhen kann. Andernfalls hätte es eines Vertrags nicht bedurft: Vereinbarungen, die lediglich die politische Absicht zur (weiteren) Prüfung einer FFBQ beinhalteten, wurden bereits 1992, 2004 und 2007 geschlossen.
Die Formulierung der sog. Denkschrift zum Staatsvertrag, der zufolge der Vertrag "die Verantwortlichkeiten für die Errichtung, den Betrieb und die Finanzierung der Festen Fehmarnbeltquerung sowie deren Hinterlandanbindungen in der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Dänemark [regelt]" (BT-Drs. 16/12069 S. 21), führt zu keiner abweichenden Bewertung. Gegenstand des Vertrags ist ausweislich seines - maßgeblichen - Wortlauts nicht allein eine Bestimmung der Zuständigkeiten, sondern die Querung als solche. Angesichts der eindeutigen Festlegung einer "kombinierte[n] Schienen- und Straßenverkehrsanbindung" lässt sich aus der gesonderten Erwähnung einer Eisenbahnverbindung in der Präambel nicht schlussfolgern, der Staatsvertrag wolle allein den Bedarf hierfür festlegen. Umgekehrt folgt aus der Nennung einer Schrägseilbrücke in Absatz 5 der Präambel nicht, dass nur für diese ein Bedarf festgestellt wird. Die Präambel weist lediglich darauf hin, dass nach den bis zum Vertragsschluss gewonnenen Erkenntnissen eine Schrägseilbrücke die Erreichung der gemeinsamen Ziele besonders fördern würde. Der Vertragstext selbst lässt die technische Ausgestaltung der Querung ausdrücklich offen.
Der bindende Charakter des Staatsvertrags wird schließlich nicht dadurch abgeschwächt, dass der Vertragsschluss mehr als zehn Jahre zurückliegt. Eine zeitliche Befristung sieht der Vertrag nicht vor. Beide Staaten halten an ihm fest; von der in Art. 22 Abs. 2 StV vorgesehenen Möglichkeit, den Vertrag anzupassen, haben sie keinen Gebrauch gemacht.
2. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung ist für die Planfeststellung und das gerichtliche Verfahren verbindlich (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2020 - 9 A 19.19 - juris Rn. 59).
Die fehlende Aufnahme des angefochtenen Vorhabens in die straßen- und eisenbahnrechtlichen Ausbaupläne des Bundes steht dem nicht entgegen. Sie bedeutet keine bindende negative Feststellung, dass für das Vorhaben kein Bedarf besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 78 Rn. 34; Beschlüsse vom 15. Juli 2005 - 9 VR 39.04 - juris Rn. 5 und vom 12. Juli 2017 - 9 B 49.16 - juris Rn. 5), sondern beruht darauf, dass die vorgenannten Pläne ein Instrument der Finanzplanung sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <345>). Weil Dänemark den Tunnel auf eigene Kosten errichtet und betreibt, musste er in den Bedarfsplänen nicht berücksichtigt werden. Ebenfalls unbeachtlich ist daher die fehlende Einstufung der FFBQ in eine Bedarfskategorie, da auch dieser lediglich Bedeutung für die Finanzierung des Verkehrswegeausbaus zukommt. Das Scheitern der Bundesratsinitiative, den Bedarf für das Vorhaben in einem neuen § 17i FStrG und § 18f AEG zu regeln, lässt nicht den Rückschluss zu, der Gesetzgeber habe eine gesetzliche Bedarfsfeststellung abgelehnt. Die angedachte Regelung sollte nicht konstitutiv sein, sondern lediglich klarstellend erfolgen (BR-Drs. 389/18 S. 8 f., 14 f.).
Die Bindungswirkung gilt vorliegend unabhängig von einer ausdrücklichen Regelung entsprechend § 1 Abs. 2 Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG), § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG. Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist jede gesetzliche Bedarfsfeststellung bindend für das Planfeststellungsverfahren, ohne dass es hierzu einer gesonderten gesetzlichen Anordnung bedarf. Die vorgenannten Vorschriften sind lediglich eine Reaktion des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 11/6805 S. 67) auf die vormalige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die in den Bedarfsplänen eine die Verwaltung nur intern bindende Regelung vor allem im Hinblick auf haushaltsmäßige und zeitliche Prioritäten sah (BVerwG, Urteile vom 22. März 1985 - 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <169>, vom 6. Dezember 1985 - 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 <287> und vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 - Buchholz 407.4 § 18c FStrG Nr. 1 S. 3). Eine solche beschränkte, finanzpolitische Funktion kommt dem Staatsvertrag jedoch nicht zu.
Der Annahme einer für eine Planrechtfertigung ausreichenden Bedarfsfeststellung steht des Weiteren nicht entgegen, dass der Bedarfsplan gemäß § 4 Satz 1 FStrAbG, § 4 BSWAG regelmäßig unter Einbeziehung der Belange insbesondere der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Städtebaus überprüft wird. Derartige Überprüfungen sind keine Voraussetzung einer Bindungswirkung der gesetzlichen Bedarfsfeststellung. Dessen ungeachtet gingen dem Abschluss des Staatsvertrags mehrjährige Untersuchungen zu den technischen und finanziellen Möglichkeiten, den sozioökonomischen und regionalen Auswirkungen, der gesamtwirtschaftlichen Bewertung sowie zu Verkehrsprognosen und Umweltauswirkungen einer FFBQ einschließlich eines grenzüberschreitenden Umweltkonsultationsverfahrens voraus. Darüber hinaus gelten Bedarfspläne auch dann fort, wenn die Pflicht zur Prüfung der Anpassungsbedürftigkeit verstrichen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 26).
3. Weder der Staatsvertrag i.V.m. dem Zustimmungsgesetz noch die darin getroffene Bedarfsfeststellung begegnen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die für die Planfeststellung und das gerichtliche Verfahren verbindliche Feststellung des Gesetzgebers, dass ein Verkehrsbedarf besteht, schließt das Vorbringen, für den planfestgestellten Autobahnabschnitt bestehe kein Verkehrsbedarf, grundsätzlich aus (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 214 Rn. 53). Anhaltspunkte, dass die gesetzliche Bedarfsfeststellung verfassungswidrig sein könnte, bestehen nicht. Das wäre nur der Fall, wenn sie evident unsachlich wäre, weil es für das Vorhaben im Hinblick auf die bestehende oder künftig zu erwartende Verkehrsbelastung oder - worauf es vorliegend maßgeblich ankommt - auf die verkehrliche Erschließung eines zu entwickelnden Raums an jeglicher Notwendigkeit fehlte. Die Bedarfsfeststellung kann darüber hinaus auch dann verfassungswidrig werden, wenn sich die Verhältnisse seit der Bedarfsentscheidung des Gesetzgebers so grundlegend gewandelt haben, dass das angestrebte Planungsziel unter keinen Umständen auch nur annähernd erreicht werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 43 und vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - NVwZ 2016, 1710 Rn. 54). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor.
Ziel der FFBQ ist ausweislich der Präambel des Staatsvertrags die Verbesserung der Infrastruktur zwischen Deutschland und Dänemark sowie Skandinavien und Kontinentaleuropa. Im Vordergrund steht nicht die Bewältigung einer bestehenden Verkehrsbelastung, sondern die grenzüberschreitende Erschließung europäischer Regionen. Die Verkehrsverbindungen zwischen den Vertragsstaaten und die Integration und Dynamik der Regionen sollen gestärkt, die Voraussetzungen für eine intensivere kulturelle und wirtschaftliche Zusammenarbeit geschaffen sowie der Wettbewerb und die Entwicklung der Regionen vorangetrieben werden. Das konkret zu erwartende Verkehrsaufkommen ist hingegen erst insoweit von Bedeutung, als es eine Finanzierung der FFBQ durch die Nutzer ermöglichen soll.
Dementsprechend ist sowohl der Straßen- als auch der Schienenteil der FFBQ gemäß der TEN-Verordnung Teil des Kernnetzes des transeuropäischen Verkehrsnetzes und gehört damit zu den Teilen des europäischen Gesamtnetzes, die von größter strategischer Bedeutung für die Verwirklichung der mit dem Aufbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes verfolgten Ziele sind. Der Schienenteil der FFBQ ist zudem gemäß Art. 44 Abs. 1 TEN-VO i.V.m. Anhang I Teil I der VO (EG) 1316/2013 Teil des Kernnetzkorridors Skandinavien-Mittelmeer. Die FFBQ hat damit eine europäische Verbindungs- und Raumerschließungsfunktion. Die EU-Kommission zählt die Fehmarnbeltquerung zu den fünf wichtigsten grenzüberschreitenden Projekten des transeuropäischen Verkehrsnetzes (Mitteilung vom 7. Januar 2014 ). Dies verleiht der Planrechtfertigung besonderes Gewicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 74).
Wenngleich das zu erwartende Verkehrsaufkommen am Fehmarnbelt für die Frage der Notwendigkeit des Vorhabens nicht völlig irrelevant ist, kommt ihm angesichts der mit dem Vorhaben verfolgten sozioökonomischen Ziele eine nur mittelbare Bedeutung zu. Auch der Planfeststellungsbeschluss (S. 232 ff.) stellt hierauf - wie auch auf weitere Gründe - nur hilfsweise ab. Die der gesetzlichen Bedarfsfeststellung zugrunde liegende Verkehrsprognose aus dem Jahr 2002 erwartete insoweit für 2015 ein durchschnittliches tägliches Aufkommen zwischen 8 756 und 9 153 Kfz sowie zwischen 96 und 99 Zügen; bis 2025 soll die Zahl der den Tunnel nutzenden Kfz auf 9 516 bis 11 683 steigen. Die im Planfeststellungsverfahren eingeholte Verkehrsprognose aus dem Jahr 2014 ermittelte für 2030 zwischen 11 780 und 12 158 Kfz ohne sowie 10 568 Kfz mit reduzierter Fortführung des Fährbetriebs; die Anzahl der Züge beläuft sich auf 98 bis 111. Ohne Errichtung der FFBQ soll das Verkehrsaufkommen 7 869 bis 7 973 Kfz betragen. Beide Verkehrsprognosen unterscheiden zwei sog. Basisfälle, von denen sich der eine (A) an die Annahmen der deutschen Bundesverkehrswegeplanung und der andere (B) an das dänische Verkehrsmodell anlehnt. Unter Berücksichtigung einer Mautermäßigung von 25 % für die Querung über den Großen Belt berechnete eine im Auftrag der Beigeladenen durchgeführte ergänzende Untersuchung vom Oktober 2017 ein im Basisfall B ohne parallelen Fährbetrieb um 4,8 % auf 11 573 Kfz verringertes Verkehrsaufkommen.
Dies vorangestellt, ist die an den vorliegenden Verkehrsprognosen ansetzende Kritik nicht geeignet, die Grundlagen der gesetzlichen Bedarfsfeststellung und -überprüfung in Frage zu stellen. Sie lässt die vorstehend beschriebene sozioökonomische Rechtfertigung des Vorhabens sowie den Umstand unberücksichtigt, dass das konkrete Verkehrsaufkommen hierfür eine nur mittelbare Rolle spielt. Darüber hinaus verkennt sie, dass die angeordnete Bindungswirkung der gesetzlichen Bedarfsfeststellung darauf abzielt, das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren und damit ebenso einen anschließenden Verwaltungsprozess von einem Gutachterstreit über die "richtigere" Verkehrsprognose zu entlasten. Dieser Zweck schließt es aus, den Abwägungsvorgang, den der Gesetzgeber auf dieser Stufe vollzogen hat, unter dem Blickwinkel fachlich zu überprüfen, ob eine andere Verkehrsprognose vorzugswürdig sein könnte. Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis der Normsetzung den anzulegenden verfassungsrechtlichen Maßstäben genügt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 241 Rn. 55).
a) Hiernach fehlt es für das Vorhaben nicht bereits unter Zugrundelegung der in den Prognosen ermittelten Zahlen an jeglicher Notwendigkeit, und zwar selbst dann nicht, wenn man den in der Untersuchung vom Oktober 2017 angenommenen Rückgang des Kfz-Aufkommens auf die für den Fall einer Fortführung des Fährbetriebs ermittelten Zahlen überträgt. Auch mit einem durchschnittlichen täglichen Kfz-Aufkommen von etwas mehr als 10 000 Kfz ist die Erreichung der mit der FFBQ verfolgten Ziele nicht von vornherein ausgeschlossen. Vielmehr liegt dieser Wert innerhalb der Spannbreite der von der Beigeladenen für andere Grenzübergänge genannten Zahlen. Darauf, dass es sich hierbei um ein für deutsche Verhältnisse vergleichsweise geringes Verkehrsaufkommen am allenfalls untersten Rand der für Autobahnen und autobahnähnliche Straßen vorgesehenen Regelquerschnitte handelt, kommt es nicht an. Insoweit darf nicht allein der in Deutschland übliche Bezugsrahmen für den Ausbaustandard zugrunde gelegt werden. Dänemark und Schweden haben zusammen 16 Mio. Einwohner. Ein Verkehrsaufkommen wie dasjenige Deutschlands mit 80 Mio. Einwohnern, welches zudem aufgrund der zentralen Lage in Europa erhebliche Transitverkehre einschließt, wird durch die beiden Länder nicht ansatzweise generiert. Ihre Volkswirtschaften sind indes auf den Außenhandel angewiesen und verfügen bislang mit der Querung über den Großen Belt über lediglich eine - zudem deutlich längere - feste Verbindung mit Kontinentaleuropa. Eine Unterbrechung dort führte zum weitgehenden Erliegen des Zugverkehrs sowie zu erheblichen Erschwernissen im Pkw- und Lkw-Verkehr zwischen Dänemark und Schweden sowie Zentral-, West- und Südeuropa.
b) Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, das Gutachten zur Existenzgefährdung der Klägerin zu 1 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 weise für einen Fährbetrieb parallel zur FFBQ einen erheblich höheren Anteil der Verkehre als die Verkehrsprognose 2014 aus mit der Folge, dass das durchschnittliche Verkehrsaufkommen im Tunnel lediglich 5 000 Kfz betrage, zielt diese Kritik ebenfalls lediglich auf das konkrete Verkehrsaufkommen, ohne die Erreichung der im Vordergrund stehenden Ziele der FFBQ auszuschließen. Sie ignoriert zudem, dass sich die im Gutachten genannten prozentualen Anteile des Fährbetriebs auf die zu erwartende Verteilung allein der derzeitigen Verkehre am Fehmarnbelt beziehen, sowie den Hinweis des Gutachtens, dass sich bei einer Berücksichtigung der infolge von Verkehrsverlagerungen erwarteten zusätzlichen Verkehre die Marktanteilsquoten des Fährbetriebs verringern (vgl. Pw., Existenzgefährdungsgutachten vom 29. Januar 2019 S. 52).
Der weitere Einwand, die bisherige Verkehrsentwicklung am Fehmarnbelt bleibe deutlich hinter den Annahmen der Verkehrsprognosen 2002 und 2014 zurück, die ohne Errichtung der FFBQ von einem autonomen Wachstum ausgegangen seien, wohingegen die Zahl der beförderten Pkw zurückgegangen sei, betrifft wiederum allein die Höhe des Verkehrsaufkommens und führt auf keine evident unsachliche Bedarfsfeststellung. Im Übrigen hat der Sachverständige der Beigeladenen Dr. Schu. in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Senats ausgeführt, dass die Entwicklung des Gesamtverkehrs maßgeblich ist, der - wenngleich nicht auf der Fährlinie zwischen Puttgarden und Rødby, wohl aber auf anderen Routen und Verkehrsträgern - zugenommen hat.
Die weitere Kritik, der die Beigeladene und der Beklagte jeweils detailliert entgegengetreten sind, betrifft einschließlich der Frage, wie hoch der Anteil der Einkaufsverkehre am derzeitigen Fährverkehr ist, lediglich Details der Verkehrsprognosen, die mit der bindenden gesetzlichen Bedarfsfeststellung dem Streit entzogen sind und die Rechtfertigung für die Errichtung der FFBQ unberührt lassen. Der Frage, ob der Planfeststellungsbeschluss zu Recht auch unabhängig hiervon eine Planrechtfertigung bejaht, kommt danach ebenfalls keine Bedeutung zu. Ungeachtet dessen, ob die FFBQ durchschnittlich von 9 000 oder 11 000 Kfz am Tag genutzt wird, wird mit ihr eine deutlich schnellere und kürzere Straßen- und Schienenverbindung nicht nur zwischen Deutschland und Dänemark, sondern zwischen Skandinavien und Kontinentaleuropa geschaffen, weshalb auch die Europäische Union dem Vorhaben eine überragende Bedeutung beimisst. Neben einer Absicherung der verkehrstechnischen Anbindung Skandinaviens durch die Errichtung einer zweiten festen Verbindung wird hierdurch eine Infrastruktur geschaffen, die ein engeres Zusammenwachsen und eine weitere wirtschaftliche Entwicklung europäischer Regionen zwar nicht garantiert, aber ermöglichen soll. Dieses planerische Ziel zweier Staaten und der Europäischen Union, welches diese durch die bisherige Fährverbindung als nicht ausreichend erfüllt erachten, wird etwa durch den Anteil der Einkaufsfahrten am derzeitigen Verkehrsaufkommen oder das exakte Ausmaß der angenommenen Verkehrsverlagerungen nicht in Frage gestellt.
c) Die weiteren von dem Kläger erhobenen Einwände behaupten ebenfalls lediglich geringere Verkehrszahlen als in den Verkehrsprognosen 2002 und 2014 angenommen, führen jedoch auf keine offenkundige Fehlerhaftigkeit der Bedarfsfeststellung.
Dem von dem Kläger vorgelegten Gutachten der Firma H. vom 8. Juli 2019 (Anlage K 4) hat die Beigeladene detailliert und umfassend unter Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Firma I. vom 5. September 2019 (Anlage Bg 6) widersprochen. Der Kläger ist dieser Erwiderung nicht entgegengetreten, sondern hat mit Schriftsatz vom 15. Mai 2020 (Anlage K 8) lediglich eine weitere Stellungnahme von H. vom 14. Mai 2020 vorgelegt. Für die dem Klägerbevollmächtigten gemäß § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO obliegende eigene Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffs ist die bloße Bezugnahme auf Ausführungen eines Dritten indes nicht ausreichend; diese können daher inhaltlich nicht berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 16 und vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 133). Dessen ungeachtet nimmt die Erwiderung von H. nur zu einzelnen Punkten - und dies teilweise lediglich relativierend - Stellung, ohne die fundamentale Kritik der Beigeladenen und des Beklagten umfassend zu entkräften.
Auch die gegen die Notwendigkeit einer Schienenverkehrsverbindung vorgebrachten Einwände sind nicht geeignet, eine Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Bedarfsfeststellung zu begründen. Die Kritik, mit prognostizierten 111 Zügen täglich bleibe das Verkehrsaufkommen deutlich hinter der Kapazität des Tunnels von 250 Zügen zurück (vgl. H., Gutachterliche Stellungnahmen vom 8. Juli 2019 S. 69 und vom 14. Mai 2020 S. 13; Anlagen K 4 und K 8), verkennt, dass es sachwidrig wäre, eine auf Jahrzehnte ausgelegte Infrastruktur, deren Aufnahmefähigkeit nicht gesteigert werden kann, so zu planen, dass ihre Kapazität schon in absehbarer Zeit ganz oder überwiegend ausgeschöpft ist. Umgekehrt ist das Ziel einer Verkehrswende, welche u.a. darauf zielt, den Anteil des Schienengüter- und -personenverkehrs zu erhöhen, nur zu erreichen, wenn die hierfür erforderliche Infrastruktur zeitnah und langfristig geschaffen wird. Der Einwand, die Beschränkung des Güterverkehrs auf die im Jahr 1998 zulässige Menge bis zur vollständigen Fertigstellung der Hinterlandanbindung in der Nebenbestimmung 2.1 Nr. 1 (PFB S. 21) schließe eine Steigerung des Bahnverkehrs auf unabsehbare Zeit aus, verkennt dies; zudem muss bei einer abschnittsweisen Planung nicht schon jeder Abschnitt für sich die in der Gesamtplanung zugedachte Verkehrsfunktion haben (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <387 f.>, vom 23. Februar 2005 - 4 A 5.04 - BVerwGE 123, 23 <25 f.> und vom 26. Oktober 2005 - 9 A 33.04 - juris Rn. 33).
Der weiteren Kritik, die Erwartung von täglich 73 Güterzügen auf der FFBQ widerspreche dem aktuellen Aufkommen auf der sog. Jütlandroute über den Großen Belt von 52 (2010) bzw. 47 (2017) Zügen, hat die Beigeladene Zahlen entgegengestellt, die zwar eine ansteigende Tendenz zeigen, jedoch auf noch niedrigerem Niveau als vom Kläger geltend gemacht (2010: 37, 2014: 39, 2018: 41 Züge täglich). Allerdings haben die Sachverständigen der Beigeladenen dies mit zunehmenden Erfassungsproblemen ausländischer Verkehre, der Zulassung längerer Züge sowie damit erklärt, dass im Betrachtungszeitraum aufgrund von Bauarbeiten auf der Jütlandroute Schienengüterverkehre verstärkt über die Ostseefährhäfen transportiert worden seien. Zu berücksichtigen ist insoweit zudem, dass die Verkehrsprognose 2014 nicht nur von einer vollständigen Verlagerung des internationalen Transit-Schienengüterverkehrs von der Jütlandroute auf die FFBQ, sondern zusätzlich davon ausgeht, dass die FFBQ auch Verkehre von den Eisenbahnfähren Rostock - Trelleborg und Sassnitz - Trelleborg abzieht.
II. Das Vorhaben verstößt nicht gegen Vorgaben des Gebietsschutzes.
Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BNatSchG ist ein Projekt vor seiner Zulassung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen; es darf nur zugelassen werden, wenn es nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen eines solchen Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 39). Maßgebliches Beurteilungskriterium ist der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten im Sinne der Legaldefinitionen des Art. 1 Buchst. e und i der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 S. 7 - FFH-Richtlinie - FFH-RL); dieser muss trotz Durchführung des Vorhabens stabil bleiben, ein bestehender schlechter Erhaltungszustand darf jedenfalls nicht weiter verschlechtert werden. Die Verträglichkeitsprüfung ist indes nicht auf ein - wissenschaftlich nicht nachweisbares - "Nullrisiko" auszurichten. Ein Projekt ist vielmehr dann zulässig, wenn nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse, d.h. nach Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen kein vernünftiger Zweifel verbleibt, dass erhebliche Beeinträchtigungen vermieden werden. Die Prüfung darf nicht lückenhaft sein und muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten. Soweit sich Unsicherheiten über Wirkungszusammenhänge auch bei Ausschöpfung der einschlägigen Erkenntnismittel nicht ausräumen lassen, ist es zulässig, mit Prognosewahrscheinlichkeiten und Schätzungen zu arbeiten, die kenntlich gemacht und begründet werden müssen. Zugunsten des Projekts dürfen die vom Vorhabenträger geplanten oder von der Planfeststellungsbehörde angeordneten Schutz- und Kompensationsmaßnahmen berücksichtigt werden, sofern sie sicherstellen, dass erhebliche Beeinträchtigungen verhindert werden (vgl. EuGH, Urteile vom 14. Januar 2016 - C-399/14 [ECLI:EU:C:2016:10] - DVBl 2016, 566 Rn. 49 f. und vom 26. April 2017 - C-142/16 [ECLI:EU:C:2017:301] - DVBl 2017, 838 Rn. 57; BVerwG, Urteile vom 28. März 2013 - 9 A 22.11 - BVerwGE 146, 145 Rn. 41, vom 3. Mai 2013 - 9 A 16.12 - BVerwGE 146, 254 Rn. 28 und vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 48).
Dies zugrunde gelegt, führen sowohl die gebietsübergreifende Kritik des Klägers (1.) als auch seine Einwände hinsichtlich der durchgeführten Verträglichkeitsprüfungen (2. und 3.) auf keine Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses.
1. Die Verträglichkeitsprüfung hat keine Wirkfaktoren zu Unrecht unberücksichtigt gelassen (a). Der Einwand, Schadensbegrenzungsmaßnahmen seien zu wenig konkret, ist unbeachtlich (b).
a) Der Einwand, die vorhabenbedingten Umweltauswirkungen im Bereich des vorhandenen Straßen- und Schienennetzes seien fehlerhaft ausgeklammert worden, ist unbegründet.
Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind Projekte darauf zu überprüfen, ob sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, geschützte Gebiete erheblich zu beeinträchtigen. Zu differenzieren ist hierbei jeweils zwischen den unmittelbaren und den mittelbaren Auswirkungen sowie den Beeinträchtigungen allein durch das zur Genehmigung gestellte Vorhaben und der Einbeziehung anderer Pläne und Projekte (Summationsprüfung). Unter beiden, vorliegend ineinandergreifenden Gesichtspunkten bedurfte es im Rahmen der Prüfung des planfestgestellten Abschnitts der Fehmarnbeltquerung keiner Betrachtung, ob vorhabenbedingte Mehrverkehre in den Folgeabschnitten zu Gebietsbeeinträchtigungen führen.
Die Notwendigkeit einer planerischen Konfliktbewältigung ist zwar nicht auf die unmittelbare Nachbarschaft des Vorhabens beschränkt, sondern kann auch dessen mittelbare, ihm adäquat zurechenbare (Fern-)Wirkungen erfassen, wobei die Feststellung eines solchen Ursachenzusammenhangs grundsätzlich beim Straßennetz auf einen engeren Bereich beschränkt ist als beim Schienennetz. Der Planungsträger muss jedoch Probleme, die erst mit der Fertigstellung weiterer Bauabschnitte oder der gesamten Hinterlandanbindung auftreten, nicht zwangsläufig bereits im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den streitgegenständlichen Bauabschnitt lösen. Es gibt keinen Rechtssatz, wonach Konflikte, die außerhalb des unmittelbaren Wirkungskreises des Vorhabens an einem anderen Ort durch das Zusammenwirken mehrerer Projekte entstehen, stets schon dem ersten Projekt zuzuordnen und bereits in diesem Zusammenhang zu bewältigen sind (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 127).
Bei einem in mehrere Planungsabschnitte unterteilten Gesamtvorhaben ist vielmehr in der Regel davon auszugehen, dass die (Fern-)Wirkungen des Ausbaus auf den nachfolgenden Planungsabschnitt mit den beim dortigen Ausbau entstehenden unmittelbaren Auswirkungen verschmelzen und erst in der darauf bezogenen Planfeststellung bewältigt werden müssen. Die Behörde ist in diesem (Regel-)Fall lediglich verpflichtet, sich bei der Planfeststellung des Abschnitts nach Art eines vorläufigen positiven Gesamturteils Rechenschaft darüber abzulegen, ob nachteilige Wirkungen auf ein außerhalb gelegenes FFH-Gebiet, die der abschnittsweise geplante Verkehrsweg als solcher in seiner Gesamtheit hervorruft, bei der Verwirklichung weiterer Abschnitte voraussichtlich bewältigt werden können (BVerwG, Urteile vom 17. März 2005 - 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 <157>, vom 21. November 2013 - 7 A 28.12 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 20 ff. und vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 127 f.; Beschluss vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - Buchholz 406.403 § 44 BNatSchG 2010 Nr. 4 Rn. 8 f.).
Anders verhält es sich lediglich dann, wenn die Konfliktbewältigung nicht in die Entscheidung über den nachfolgenden Abschnitt verschoben werden kann. Das kann zum einen dann der Fall sein, wenn das Gesamtvorhaben mit dem nunmehr geplanten Abschnitt endet und es an einer daran anschließenden Planung überhaupt fehlt. Zum anderen kann ungeachtet einer vorgesehenen Anschlussplanung der Verweis auf die dann anstehende Möglichkeit der Konfliktbewältigung wegen der zeitlichen Verhältnisse unzureichend sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 - 7 A 28.12 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 26).
Dem hat der Planfeststellungsbeschluss Rechnung getragen. Zwar verneint er zunächst signifikante Mehrverkehre auf der Fehmarnsundbrücke mit der - gegenüber der Planrechtfertigung widersprüchlichen - Begründung, ein nicht unerheblicher Teil der Verkehre auf der FFBQ entfalle auf dänische Einkaufsverkehre und Urlauber, welche die Insel Fehmarn nicht verließen. Sodann legt er jedoch unabhängig hiervon unter Verweis auf die Umweltgutachten des Planfeststellungsverfahrens zum Ausbau der B 207 dar, dass auch unter Berücksichtigung zukünftiger Mehrverkehre die Schutzgebiete weder durch Stickstoff- noch durch Lärmimmissionen beeinträchtigt werden (PFB S. 555 f.). Dies genügt den Anforderungen an ein vorläufiges positives Gesamturteil.
Der Beklagte musste darüber hinaus nicht vorsorglich auch den Fall berücksichtigen, dass ein Ausbau der Folgeabschnitte - etwa, weil kein Planfeststellungsbeschluss erlassen oder weil dieser in einem Gerichtsverfahren aufgehoben wird - unterbleibt und die durch die FFBQ hervorgerufenen Mehrverkehre über das Bestandsnetz weitergeleitet werden, ohne dass ihre Auswirkungen auf weiter südlich gelegene Schutzgebiete geprüft werden. Abgesehen davon, dass diese Möglichkeit bei einer abschnittsweisen Planung nie auszuschließen ist und die vorgenannten Grundsätze daher, wäre dieser Einwand begründet, nie zur Anwendung kämen, liegt hier bereits ein - wenngleich noch nicht bestandskräftiger - Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau der B 207 vor, welcher die dortigen Umweltauswirkungen unter Zugrundelegung der durch die FFBQ erhöhten Verkehre geprüft hat. Darüber hinaus ist die sog. Hinterlandanbindung nicht nur in den eisenbahn- und straßenrechtlichen Ausbauplänen enthalten, sondern ist die Bundesrepublik Deutschland zu deren Ausbau aufgrund des Staatsvertrags mit Dänemark verpflichtet. Des Weiteren hat der Beklagte mit der Bedingung 2.1 Nr. 1 (PFB S. 21) die Nutzung der Schienenstrecke für den Güterfernverkehr bis zur vollständigen Umsetzung der Schienenhinterlandanbindung auf den Umfang begrenzt, der bis zur Einstellung des Güterverkehrs über die Fährstrecke im Jahr 1998 zulässig war.
b) Der Einwand, Schadensbegrenzungsmaßnahmen seien oft wenig konkret und bedürften einer nachträglichen Konkretisierung, dies genüge den materiellen Anforderungen des Habitatschutzes nicht (Klagebegründung vom 8. Juli 2019 S. 129), ist unsubstantiiert. Es wird weder ausgeführt, welche Maßnahmen gemeint sind, noch, warum und in welcher Weise diese bereits auf der Ebene der Planfeststellung hätten (noch) konkreter geregelt werden müssen.
Die weitere Kritik, die Maßnahme 8.7 E/VFFH/VAr (Wiederherstellung, Verdichtung und strukturelle Aufwertung von Riffstrukturen; Anlage 12 Anhang IA S. 104 ff.) könne nicht als Schadensbegrenzungs-, sondern allenfalls als Kompensationsmaßnahme anerkannt werden, ist unbegründet. Entgegen der Auflistung als "schadensbegrenzende Maßnahme" im Planfeststellungsbeschluss (S. 532) handelt es sich hierbei im Wesentlichen um eine Maßnahme zur Kompensation für Eingriffe in benthische Habitate, in faunistische Funktionen und Bodenbeeinträchtigungen im Umfeld des Vorhabens (vgl. Anlage 12 Anhang IA S. 105). Eine schadensbegrenzende und -vermeidende Funktion kommt ihr nur insoweit zu, als ihre Bauzeit in Bezug auf überwinternde Vögel auf den Zeitraum außerhalb der Rastzeit begrenzt wird (vgl. Anlage 12 Anhang IA S. 106).
2. Das Vorbringen des Klägers kann die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses hinsichtlich des FFH-Gebiets DE 1332-301 "Fehmarnbelt" nicht erschüttern. Die Verträglichkeitsprüfung ist nicht zu beanstanden.
a) Die bislang fehlende Festlegung detaillierter schutzgebietsspezifischer Erhaltungsziele und -maßnahmen - der Entwurf eines Managementplans wurde erst am 9. Juni 2020 vorgelegt - steht der Zulässigkeit des Vorhabens nicht entgegen.
Dahingestellt bleiben kann, ob Deutschland - wie von der Europäischen Kommission im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262 angenommen - dadurch gegen Art. 4 Abs. 4 FFH-RL verstoßen hat, dass es eine bedeutende Anzahl von Gebieten nicht als Schutzgebiete ausgewiesen und für eine Vielzahl von Schutzgebieten noch keine gebietsspezifischen Erhaltungsziele festgelegt hat. Nach Ansicht der Kommission müssen die Erhaltungsziele schon bei der Auswahl bzw. Bekanntmachung/Unterschutzstellung möglichst klar und eindeutig formuliert werden und die Aufstellung operativer Erhaltungsmaßnahmen in der Praxis ermöglichen; sie müssen konkret und, soweit möglich, zahlen- oder größenmäßig quantifizierbar sein. Der vorhandene und der gewünschte Zustand eines Lebensraumtyps (LRT) müssen definiert und es muss klargestellt werden, ob der LRT erhalten oder wiederhergestellt werden soll. Auch die Erhaltungsmaßnahmen müssen spezifisch und detailliert sein (Europäische Kommission, Ergänzendes Aufforderungsschreiben vom 24. Januar 2019; s.a. Vermerk der Kommission über die Festlegung von Erhaltungszielen für Natura 2000-Gebiete vom 23. November 2012). Die Bundesregierung ist dem entgegengetreten (Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission vom 11. Juni 2019). In einer weiteren Stellungnahme vom 12. Februar 2020 hat die Kommission an ihrer Auffassung festgehalten.
Ein etwaiger Verstoß Deutschlands gegen Art. 4 Abs. 4 FFH-RL bedeutet unter keinem der beiden von der Kommission gerügten Punkte die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses.
Selbst dann, wenn eine sich aufdrängende Gebietsmeldung nicht erfolgt, begründet die Vorwirkung des potentiellen FFH-Gebietsstatus keine Einschränkungen, die über diejenigen hinausgehen, welche die Richtlinie im Fall ordnungsgemäßer Umsetzung selbst vorsieht; insbesondere unterliegt das Gebiet keiner absoluten Veränderungssperre (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 101). Auch das Fehlen hinreichend konkreter gebietsspezifischer Erhaltungsziele führt - bei ausgewiesenen Gebieten - nicht von vornherein dazu, dass eine Gebietsverträglichkeit nicht festgestellt werden kann, eine Vorhabenplanung also per se ausgeschlossen ist. Vielmehr ist und bleibt Maßstab für die Verträglichkeitsprüfung der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten; dieser muss trotz Durchführung des Vorhabens stabil bleiben; ein bestehender schlechter Erhaltungszustand darf jedenfalls nicht weiter verschlechtert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 91). Solange keine konkreten gebietsspezifischen Erhaltungsziele vorliegen, muss die Verträglichkeitsprüfung diese durch eine Auswertung der zur Vorbereitung der Gebietsmeldung gefertigten Standard-Datenbögen ermitteln (BVerwG, Urteil vom 14. April 2010 - 9 A 5.08 - BVerwGE 136, 291 Rn. 30).
Für das hier im Zentrum der klägerischen Kritik stehende FFH-Gebiet Fehmarnbelt sind die Erhaltungs- und Wiederherstellungsziele allerdings in § 3 Abs. 2 bis 4 der Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes "Fehmarnbelt" vom 22. September 2017 (NSGFmbV - BGBl. I S. 3405) im Einzelnen aufgeführt. So wird etwa für den Schweinswal angesichts seines ungünstigen ("C") Erhaltungszustands die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Bestände von Schweinswalen einschließlich ihrer Lebensräume und natürlichen Populationsdynamik genannt (§ 4 Abs. 2 und 3 NSGFmbV). Gemäß § 4 Abs. 5 NSGFmbV bedarf es hierzu der erforderlichen Wiederherstellung der natürlichen Bestandsdichten, des Gebiets als möglichst störungsarmes und weitgehend von lokalen Verschmutzungen unbeeinträchtigtes Nahrungs-, Migrations-, Fortpflanzungs- und Aufzuchtgebiet, unzerschnittener Habitate sowie der wesentlichen Nahrungsgrundlagen der Schweinswale.
Hieran hat sich der Planfeststellungsbeschluss in Ermangelung eines fehlenden, die genannten Erhaltungsziele noch weiter konkretisierenden Managementplans orientiert und hervorgehoben, dass vor allem zusätzliche Lärmeinträge zu vermeiden seien (S. 708 ff.). Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Die nachfolgende Prüfung zeigt, dass er dabei von vorsorglichen Annahmen ausgegangen ist, denn er hat den von den Vorhabenträgern angenommenen Schwellenwert für eine relevante Störung von Schweinswalen - jedenfalls teilweise - deutlich von 144 dB auf 140 dB herabgesetzt.
b) Das Vorhaben beeinträchtigt die als Erhaltungsziel des FFH-Gebiets geschützte Anhang-II-Art des Schweinswals nicht.
Schweinswale, deren Erhaltungszustand im Standard-Datenbogen mit "C" = ungünstig beschrieben wird, durchschwimmen - auch als Mutter-Kalb-Paare - den Fehmarnbelt auf ihren Wanderungen regelmäßig. Innerhalb des Schutzgebiets kommen sie teilweise in einer Bestandsdichte vor, die dessen sehr hohe Bedeutung für die Tiere anzeigt (vgl. PFB S. 699; BT-Drs. 19/15325 S. 6; www.bfn.de/themen/meeresnaturschutz/nationale-meeresschutzgebiete/ostsee-awz/fehmarnbelt.html). Das Gebiet ist - wie der Fehmarnbelt insgesamt - u.a. durch schiffsinduzierten Unterwasserlärm wesentlich vorbelastet. Im Zuge der vorhabenbezogenen Untersuchungen wurde die Hintergrundbelastung in den Jahren 2009 und 2010 erfasst und analysiert (Anlage 15 Band II B S. 626 ff.). Die Ergebnisse der Studie zeigen durchschnittliche Schalldruckpegel zwischen 103 und 132 dB re 1μPA, wobei die höchsten Werte an der T- und an der Fährroute Puttgarden - Rødby gemessen wurden. Das größte Problem für Wale bildet damit die Schifffahrt, die jedoch aus Gründen des Seevölkerrechts von Beschränkungen freigestellt ist (Art. 58 i.V.m. Art. 87 SRÜ; s.a. § 57 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG, § 4 Abs. 3 Nr. 1 NSGFmbV; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Februar 2020, § 57 BNatSchG Rn. 14 f.; Kieß, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 57 Rn. 18 f.; Heselhaus, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 57 Rn. 24).
Potentiell nachteilige vorhabenbedingte Wirkfaktoren für Schweinswale sind insbesondere die Schallimmissionen durch den Bau der Arbeitshäfen, die Bagger- und Absenkarbeiten am Tunnelgraben und die Baustellenschiffsverkehre. Zur Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen ordnet der Planfeststellungsbeschluss verschiedene Maßnahmen an. So ist im Rahmen der Ausführungsplanung zu prüfen, ob statt einer Schlag- eine Vibrationsramme eingesetzt werden kann; bei technischer Machbarkeit ist deren Einsatz zwingend (Auflage 2.2.4 Nr. 12; PFB S. 32). Den Lärmprognosen liegt gleichwohl ausschließlich der Einsatz der lauteren Schlagrammen zugrunde. Außerdem dürfen in den beiden Arbeitshäfen nicht gleichzeitig Rammarbeiten durchgeführt werden und müssen diese für den Hafen Puttgarden außerhalb der Zeit der Schweinswalreproduktion (1. Juni bis 30. September) stattfinden (Auflage 2.2.4 Nr. 13; PFB S. 32). Die Rammungen werden mit einem ramp-up-Verfahren eingeleitet, bei dem die Rammenergie langsam gesteigert wird, sodass nicht sofort die höchsten Schallpegel erreicht werden und sich die Tiere aus dem Nahbereich der Rammungen entfernen können. Zudem werden Schweinswale durch aktive Vergrämer (Pinger) aus dem Nahbereich der Baustelle ferngehalten (Maßnahme 8.1 VAr; Anlage 12 Anhang IA S. 87 ff.). Im gesamten marinen Bereich darf parallel nicht in mehr als zwei Arbeitsbereichen gearbeitet werden; innerhalb des FFH-Gebiets ist nur ein Arbeitsbereich zu einem Zeitpunkt zulässig (Auflage 2.2.4 Nr. 14; PFB S. 34 f.).
Im sensiblen Reproduktionszeitraum vom 1. Juni bis 30. September sind die Bauarbeiten so durchzuführen, dass bezüglich aller zur Herstellung des Tunnels erforderlichen Arbeiten in nicht mehr als 1 % der Schutzgebietsfläche Breitbandschallpegel > 140 dB re 1μPa hervorgerufen werden (Auflage 2.2.4 Nr. 19; PFB S. 34). Sobald mehr als 1 % der Fläche betroffen sind, haben die Vorhabenträger geeignete Maßnahmen zur Schallreduktion zu ergreifen; sofern dies nicht möglich ist, sind die Arbeiten einzustellen. Die vorgenannte Auflage erfasst ausdrücklich alle für die Herstellung und die Wiederverfüllung des Tunnelgrabens erforderlichen Arbeiten und damit auch den Schutenverkehr. Ausgenommen hiervon sind lediglich vorbeifahrende Schiffe und damit nicht die Ziel- und Quellverkehre der Baustelle. Der Planfeststellungsbeschluss definiert dementsprechend im Tenor unter der Nr. 1.1.7 (PFB S. 4) den "[m]ehrjährige[n] Baubetrieb mit schwimmenden Baugeräten im Fehmarnbelt" als Teil der Baumaßnahmen. Auch sind gemäß der Auflage 2.2.8 Nr. 41 (PFB S. 53) der tägliche Beginn und das Ende der Tunnelbauarbeiten der Verkehrszentrale zu melden; da die Vorschrift der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dient, umfasst auch dort der Begriff der "Tunnelbauarbeiten" den Schutenverkehr. Das ist auch deshalb erforderlich, weil das Schallschutzkonzept zum Unterwasserlärm (Anlage 22.5) ausdrücklich auf die Schallimmissionen durch die Baggerarbeiten und den damit verbundenen weiteren Schiffsverkehr sowie die Schallimmissionen der weiteren mit dem Bau des Absenktunnels verbundenen Arbeiten (S. 12) sowie darauf verweist, dass die Schallimmissionen beim Bau des Absenktunnels in erster Linie durch kontinuierliche Immissionen der Bauschiffe entstehen (S. 6). Grenzwertüberschreitungen bleiben danach lediglich unberücksichtigt, soweit sie nachweisbar nicht auf Bauarbeiten, sondern auf vorbeifahrende Schiffe zurückzuführen sind. Die Einhaltung des Grenzwertes haben die Vorhabenträger in Echtzeit zu messen und zu dokumentieren; die Ergebnisse sind der Planfeststellungsbehörde und dem Bundesamt für Naturschutz (BfN) wöchentlich zu übermitteln.
Danach führt das Vorhaben zu keiner erheblichen Gefährdung des Schweinswals. Die daran geübte Kritik erweist sich, auch anhand der wechselseitigen Erläuterungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung, als unbegründet.
aa) Der Planfeststellungsbeschluss geht nicht davon aus, dass im Bereich der 130 dB-Isophone alle Schallbelastungen, die diesen Wert unterschreiten, hinter dem bestehenden Hintergrundschall verschwinden und somit keine zusätzliche Belastung hervorrufen. Zwar führt der Planfeststellungsbeschluss aus:
"Den nachfolgenden Prognosen zu den vorhabenbedingten Schallimmissionen liegt die Annahme der Vorhabenträger zugrunde, dass Schallimmissionen, sobald sie sich auf Schalldruckpegel von 130 dB re 1μPa abgeschwächt haben, hinter dem Hintergrundschall der 130-dB Isophone verschwinden und somit nicht zusätzlich wirksam sind. Die Hintergrundschallbelastung wurde in diesem Sinne in den Prognosen berücksichtigt." (PFB S. 700)
Die Formulierung findet indes in der Verträglichkeitsprüfung keine Grundlage. Dieser liegt vielmehr ein von der Vorbelastung unabhängiger Schwellenwert für leichte Verhaltensreaktionen in Höhe von durchgehend 144 dB zugrunde. Diesen Wert hat die Planfeststellungsbehörde - hiervon ausdrücklich abweichend - zum Teil strenger (vorsorglich) mit 140 dB angesetzt (PFB S. 710). Die Verträglichkeitsprüfung führt insoweit aus (Anlage 19 Teil B III S. 84):
"Obwohl der Fehmarnbelt ein sehr stark mit Schiffen befahrenes Gebiet ist, wodurch die Hintergrundbelastung mit Schall hoch ist [...], wird für die Bewertung der Schallimmissionen der oben beschriebene Wirkradius zugrunde gelegt, ohne zu berücksichtigen, ob die prognostizierten Schallimmissionen durch den Hintergrundschall überlagert werden. Dies entspricht einem konservativen Ansatz."
Damit ist für die Untersuchung unberücksichtigt geblieben, dass die Wahrnehmung von Schiffslärm u.a. durch den vorherrschenden Hintergrundlärm beeinflusst wird, die Reaktion von Schweinswalen auf Schiffslärm vermutlich auch von der Vorbelastung abhängt und Gewöhnungseffekte sehr wahrscheinlich sind (Anlage 22.5 Anhang 1 S. 8 f.). Vielmehr hat der Beklagte der FFH-Verträglichkeitsprüfung gerade wegen der hohen Vorbelastung mit Unterwasserschall im Fehmarnbelt einen besonders strengen Prüfungsmaßstab zugrunde gelegt und den Störwert gegenüber den Prüfungen der Vorhabenträger vorsorglich von 144 dB auf 140 dB herabgesetzt, d.h. halbiert, und bestimmt, dass dieser zwischen dem 1. Juni und dem 30. September in nicht mehr als 1 % der Schutzgebietsfläche hervorgerufen werden darf (Auflage 2.2.4 Nr. 19; PFB S. 34).
Darüber hinaus liegt der Verträglichkeitsprüfung nicht die Annahme zugrunde, innerhalb der 130 dB-Isophone mittleren Hintergrundschalls (Anlage 22.5 Anhang 2 S. 27) sei es permanent 130 dB laut. Sie berücksichtigt vielmehr, dass es sich hierbei um durchschnittliche Werte, nicht aber um dauerhaft gleichmäßige Belastungen handelt (vgl. Anlage 15 Band II B S. 632 Abb. 3-309).
bb) Unter Ausschöpfung der zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Mittel und Quellen schließt die Annahme eines Schwellenwertes von 140 dB eine bauzeitliche Verschlechterung des Erhaltungszustands (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urteil vom 3. Mai 2013 - 9 A 16.12 - BVerwGE 146, 254 Rn. 28) des Schweinswals mit dem für eine Bejahung der Gebietsverträglichkeit erforderlichen Grad der Gewissheit aus.
Allerdings führen wissenschaftliche Untersuchungen zu den Auswirkungen von Unterwasserlärm auf Schweinswale zu keinem einhelligen Ergebnis. Die Vorhabenträger haben einerseits verschiedenen Studien zum impulshaften Ramm- und zum Dauerschall (Brandt et al., 2008 und 2011, Mar Ecol Prog Ser 421, 2011, 205; Diederichs et al., Wadden Sea Ecosystem No. 26, 2010, 199) nachvollziehbar einen Schallpegel von 144 dB als Schwelle für eine relevante Störung für Schweinswale entnommen. Der Planfeststellungsbeschluss weist andererseits darauf hin, dass dieser Wert im Antragsverfahren Gegenstand kontroverser Diskussionen war und von verschiedenen Seiten als zu hoch eingeschätzt wurde. Er benennt mehrere Veröffentlichungen, die Hinweise auf Störungen schon bei Werten deutlich unterhalb 144 dB liefern (PFB S. 705 ff.). Auch dem Konzept für den Schutz der Schweinswale vor Schallbelastungen bei der Errichtung von Offshore-Windparks in der deutschen Nordsee des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit aus Dezember 2013 (im Folgenden: BMU-Schallschutzkonzept) liegt mit 140 dB ein niedrigerer Schwellenwert zugrunde. Es gilt jedoch zum einen nur für die deutsche AWZ der Nordsee und schließt eine Übertragung auf die Ostsee aus und berücksichtigt zum anderen nur die Schallentwicklung und Lärmbelastung bei der Errichtung der Fundamente von Offshore-Windparks, nicht aber andere Schallquellen wie beispielsweise Schiffslärm (vgl. BMU-Schallschutzkonzept S. 3 f.).
(1) Existieren somit hinsichtlich der Schwellenwerte für Belastungen von Schweinswalen durch Dauerlärm in der Ostsee weder normative Konkretisierungen noch eine allgemein anerkannte fachliche Meinung, erweist sich die Annahme, eine erhebliche Beeinträchtigung sei ausgeschlossen, wenn höchstens 10 % - innerhalb des Reproduktionszeitraums: nicht mehr als 1 % - der Gebietsfläche einer Schallbelastung von 140 dB ausgesetzt sind, als rechtmäßig. Angesichts der genannten unterschiedlichen Ergebnisse wissenschaftlicher Studien sowie des Umstands, dass der unionsrechtliche Vorsorgegrundsatz im Rahmen einer FFH-Verträglichkeitsprüfung zwar nach Möglichkeit eine Reduzierung bestehender wissenschaftlicher Unsicherheiten auf ein Minimum, nicht jedoch die Vergabe von Forschungsaufträgen verlangt, um Erkenntnislücken und methodische Unsicherheiten der Wissenschaft zu beheben (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 66), durfte sich der Planfeststellungsbeschluss an dem BMU-Schallschutzkonzept ungeachtet dessen fehlender unmittelbarer Anwendbarkeit orientieren.
Ziel dieses Konzepts ist es, eine Hilfestellung zur Auslegung der Anforderungen des Schweinswalschutzes im Rahmen der einschlägigen Naturschutznormen ("Verletzung" und "erhebliche Störung" im Sinne der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote, "erhebliche Beeinträchtigung" im Sinne des Gebietsschutzes) zu bieten. Das Konzept berücksichtigt die einschlägigen wissenschaftlichen Veröffentlichungen zu den Auswirkungen der Offshore-Windenergienutzung auf Schweinswale. Es beruht insbesondere auf den Erkenntnissen der ökologischen Begleitforschung bei der Errichtung und dem Betrieb von Offshore-Windparks, in deren Rahmen von 2001 bis 2012 mehr als 40 Einzelprojekte realisiert wurden. Das Konzept wurde in seinen Grundlagen vom BfN als zuständiger Fachbehörde erstellt und vom BMU ergänzt und weiterentwickelt. Hierzu wurden auch das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH), Vertretungen der Offshore-Windkraft, die Naturschutzverbände sowie die Küstenländer konsultiert. Es handelt sich hierbei bislang um die einzigen Maßstäbe, die unter Beteiligung der einschlägigen Fachkreise und Wissenschaft für die fachliche Beurteilung der gebiets- und artenschutzrechtlichen Relevanz von Unterwasserschall für Schweinswale entwickelt wurden.
Der Orientierung an dem Konzept steht nicht entgegen, dass es nur die deutsche AWZ der Nordsee berücksichtigt und eine Übertragbarkeit auf die Ostsee verneint. Grund hierfür ist, dass für die deutsche Ostsee keine vergleichbare Datenlage verfügbar war (BMU-Schallschutzkonzept S. 3). Das Fehlen dieser Voraussetzungen für eine abstrakt-generelle, gebietsbezogene Empfehlung hindert jedoch nicht daran, die dort gewonnenen und verarbeiteten Erkenntnisse über die Auswirkungen von Unterwasserschall auf Schweinswale auch bei Genehmigungsverfahren in der Ostsee zu berücksichtigen. Der Heranziehung gleichfalls nicht entgegen steht der Umstand, dass das Konzept einen Grenzwert nur für den Impulsschallwert festlegt. Ein kurzer Impuls durch einen Rammschlag kann in einer Zehntelsekunde die gleiche Schallenergie enthalten wie eine Sekunde Dauerschall, weshalb die Wahrnehmung von Impulsschall durch die Spitzenpegel geprägt und bei gleicher Schallstärke und Frequenz ein Dauerton weniger laut als ein Impulsschall wahrgenommen wird. Zudem berücksichtigt das BMU-Schallschutzkonzept plötzliche Fluchtreaktionen aufgrund einer impulshaften Schallbelastung (BMU-Schallschutzkonzept S. 15), die bei einem mit kürzer werdender Entfernung langsam anwachsenden Dauerton nicht zu erwarten sind. Die Übertragung eines Grenzwertes für Impuls- auf Dauerschall erweist sich daher als vorsorglich.
(2) Die Plausibilität eines Schwellenwertes von 140 dB wird durch die Studie von Wisniewska et al. (2018; http://dx.doi.org/10.1098/rspb.2017.2314) nicht in Frage gestellt. Für diese Studie wurden im Kattegat und in der Beltsee sieben Schweinswale gefangen und mit Sendern ausgerüstet, mit denen sowohl der Umgebungsschall als auch die Echolokation der Tiere gemessen wurde. Zwei Exemplare reagierten mit einem Abtauchen in größere Tiefen und einer Verringerung der Echolokation auf ein vorbeifahrendes Schiff, dessen Lautstärke die Studie mit "mehr als 96 dB" beziffert. Abgesehen davon, dass diese nicht den Anspruch erhebt, allgemeingültige Aussagen zur Auswirkung von - meist tieffrequentem - Schiffslärm auf Schweinswale zu treffen, bezieht sich der vorgenannte Wert von mehr als 96 dB auf das 16 kHz-Oktavband und damit auf einen kleinen, relativ hochfrequenten Ausschnitt von Schiffslärm; dieser ist jedoch überwiegend tieffrequent und liegt - ebenso wie die Baggerarbeiten - in einem Bereich, in dem Schweinswale eine geringere Hörempfindlichkeit besitzen und eine relevante Maskierung von Echolokationsgeräuschen ausgeschlossen werden kann (Anlage 15 Band II B S. 626). In der Studie von Kok et al. (Environmental Pollution 233, 2017, 1) wurden Verhaltensreaktionen ab einem Wert von 100 dB unter experimentellen Bedingungen an zwei nicht lärm-adaptierten Schweinswalen gemessen. Für die Reaktion von Tieren, die durchgehend in lärmbelasteten Habitaten leben, ermöglicht die Studie daher keine Schlussfolgerungen.
(3) Ein Vergleich der Karten der Schweinswaldichte (Anlage 19 Teil B III S. 52 Abb. 3-4) und der Lärmbelastungen im Fehmarnbelt (Anlage 15 Band II B S. 636 Abb. 3-312) stellt den Schwellenwert von 140 dB gleichfalls nicht in Frage. Danach liegen zwar die größten Schweinswaldichten oftmals, jedoch nicht ausnahmslos außerhalb der T- und der Fährroute. So befindet sich nordwestlich von Fehmarn ein Gebiet mit hoher Schweinswaldichte, obwohl dort auch die Lärmbelastung besonders hoch ist. Die Untersuchung von Wisniewska et al. (2018) führt ebenfalls aus, dass die Tiere die tiefen Gegenden der T-Route trotz der dort hohen Lärmbelastung nicht meiden. Auch bei Bestandserfassungen, die im Rahmen der UVS von den Fährschiffen der Klägerinnen zu 1 und 3 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 aus durchgeführt wurden, wurden Schweinswale regelmäßig in einem Abstand von bis zu 300 m von den Fähren und damit in einer Entfernung erfasst, in welcher deren Schall einen Pegel von 152 dB und damit ein Vielfaches des Wertes von 140 dB erreicht. Der Kreuzungsbereich von Fähr- und T-Route ist das am stärksten mit Schifffahrt frequentierte Gebiet der deutschen Ostsee. Er weist innerhalb des Fehmarnbelts die höchste Schallbelastung auf. Gleichwohl schlägt sich dies nicht erkennbar in einer geringeren Häufigkeit von Schweinswalen nieder (vgl. FE., Underwater noise vom 13. Dezember 2017; Materialband M 12 S. 4 f.).
(4) Angesichts dessen kann dahingestellt bleiben, ob die Ausnahme von Grenzwertüberschreitungen durch vorbeifahrende Schiffe auf Art. 58 i.V.m. Art. 87 SRÜ gestützt werden kann oder einer Summationsprüfung bedurft hätte. Der Sachverständige Dipl.-Phys. Ma. hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass es ab einer Differenz von 6 bis 10 dB zu einer Maskierung der leiseren durch die lautere Lärmquelle kommt. Eine Addition der Schallwerte kommt somit nur in Betracht, wenn und soweit die Lärmwerte der Baustelle und vorbeifahrender Schiffe innerhalb dieser Bandbreite auseinanderfallen. In der Praxis führte dies zu der Schwierigkeit, ad hoc bestimmen zu müssen, ab und bis wann dies der Fall ist. Der vorhabenunabhängigen Vorbelastung des Fehmarnbelts trägt der Planfeststellungsbeschluss jedoch bereits, wie vorstehend dargelegt, mit der Halbierung des Schwellenwertes auf 140 dB Rechnung, obwohl es gewichtige Anhaltspunkte dafür gibt, dass Schweinswale auch lauteren Lärmquellen nicht ausweichen. Einer zusätzlichen Berücksichtigung des Hintergrundlärms bedurfte es daher nicht.
cc) Liegt der Verträglichkeitsprüfung somit ein plausibler Schwellenwert zugrunde, so besteht zugleich keine Gefahr einer Barrierewirkung.
Die Nord-Süd-Ausdehnung der Arbeitsbereiche ist innerhalb des Schutzgebiets auf 648 m und außerhalb dessen für Baggerarbeiten auf 2 315 m und Absenkvorgänge auf 1 100 m beschränkt. Während der Baggervorgänge kommt innerhalb und außerhalb des FFH-Gebiets ein gesonderter Arbeitsbereich von 250 m für einen Laderaumbagger hinzu. Die diesbezügliche Auflage 2.2.4 Nr. 14 (PFB S. 32 f.) hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung mittels Protokollerklärung (Anlage 21 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) konkretisiert und damit den Bedenken der Klägerinnen des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 an einer hinreichend eindeutigen Regelung der Arbeitsbereiche Rechnung getragen. Einer weiteren planerischen Absicherung, etwa bezüglich der Zahl der eingesetzten Baugeräte, bedurfte es nicht; dies konnte vielmehr der Bauausführung überlassen bleiben. Maßgeblich sind die Grenzwerte, die unabhängig von der Art und Anzahl der eingesetzten Geräte eingehalten werden müssen.
Im ungünstigsten Fall, in dem fünf Greif- und ein Laderaumsaugbagger gleichzeitig eingesetzt werden und sich der lärmbeeinträchtigte Bereich vollständig innerhalb des Schutzgebiets befindet, beträgt danach die Längenausdehnung der Lärmbeeinträchtigungen oberhalb des Schwellenwertes während der Baggerarbeiten 2 750 m und während der Absenkung und Wiederverfüllung 2 250 m. Das FFH-Gebiet weist im Trassenbereich des planfestgestellten Vorhabens eine Breite (Nord-Süd-Richtung) von ca. 4 300 m auf. Barriereeffekte durch Baggerarbeiten können danach höchstens auf 64 % der Schutzgebietsbreite entstehen, wobei Arbeiten in einem solchen Ausmaß im Schutzgebiet nur über einen Zeitraum von zweieinhalb Monaten erfolgen und in den übrigen Baggerzeiträumen, in denen nur Greifbagger eingesetzt werden, die beeinträchtigte Breite mit 1 250 m, d.h. 29 % der Schutzgebietsbreite, deutlich geringer ist. Bei den Absenk- und Wiederverfüllungsvorgängen beträgt der Anteil maximal 52 % (PFB S. 713 f.). Damit verbleiben schon innerhalb des Schutzgebiets hinreichend breite Migrationskorridore, zumal die vorstehend beschriebene Beobachtung von Schweinswalen in der Nähe von Schiffen erwarten lässt, dass die Tiere auch Bereiche oberhalb einer Lärmbelastung von 140 dB nicht zwangsläufig meiden.
Soweit der Kläger rügt, der Planfeststellungsbeschluss verweise zu Unrecht auf Ausweichmöglichkeiten außerhalb des Schutzgebiets, hat die diesbezügliche Passage (PFB S. 714) nur eine die Verneinung einer Barriere im Schutzgebiet ergänzende Bedeutung; keinesfalls wird erst damit eine Barrierewirkung verneint. Im Übrigen ist dadurch, dass innerhalb des gesamten marinen Bereichs nicht in mehr als zwei Arbeitsbereichen parallel gearbeitet werden darf, dafür Sorge getragen, dass im Fehmarnbelt auch insgesamt ausreichende Migrationskorridore verbleiben und die Austauschbeziehungen zwischen den Schutzgebieten sowie ihre Erreichbarkeit gewährleistet sind. Der Wirksamkeit der Beschränkung der Lärmwerte und der Arbeitsbereiche steht nicht entgegen, dass sich die Anordnungsbefugnis des Beklagten auf den deutschen Teil des Vorhabens beschränkt. Durch die Auflage 2.2.4 Nr. 14 (PFB S. 32 f.) wird sichergestellt, dass, wenn bereits auf dänischer Seite in einem oder zwei Abschnitt(en) gearbeitet wird, auf deutscher Seite nur in einem oder in keinem Abschnitt gearbeitet werden darf. Dementsprechend sind gemäß der Auflage 2.2.4 Nr. 19 (PFB S. 34 f.) auf deutscher Seite keine Arbeiten zulässig, wenn der Schallgrenzwert bereits infolge von Arbeiten auf dänischer Seite überschritten wird. Ein Überschreiten der Zahl der zulässigen Arbeitsbereiche oder der Grenzwerte auf dänischer Seite berührt die Rechtmäßigkeit allein des dortigen Vorhabens. Im Übrigen bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür - und werden auch vom Kläger nicht dargelegt -, dass sich die Beigeladene rechtswidrig verhalten würde und die dänischen Behörden nicht willens oder in der Lage wären, das in Dänemark ebenso wie in Deutschland geltende Recht durchzusetzen.
Der Planfeststellungsbeschluss legt zudem mit der Maßnahme 8.4 M/VAr (Anlage 12 Anhang IA S. 97 ff.) fest, dass während der Bauarbeiten nicht mehr als 20 % des Querschnitts des Fehmarnbelts Schallimmissionen von mehr als 144 dB ausgesetzt sein dürfen. Mit der Vorgabe des Planfeststellungsbeschlusses, die Arbeiten so zu steuern, dass mindestens rund zwei Drittel des Querschnitts des Fehmarnbelts im Tunneltrassenbereich frei von baubedingten Störwirkungen durch Unterwasserlärm bleiben (PFB S. 883), wird diese Maßnahme 8.4 M/VAr dahingehend ergänzt, dass Arbeiten auch dann einzustellen oder zu beschränken sind, wenn die Lärmbelastung zwar auf 80 % der Fehmarnbeltbreite nicht 144 dB, wohl aber auf mehr als zwei Drittel der Breite 140 dB übersteigt.
Der Senat verkennt bei all dem nicht die nachteiligen Auswirkungen des Schiffslärms auf Schweinswale in der Ostsee und die Notwendigkeit, diesen dauerhaft zu senken. Diese Beeinträchtigungen beruhen indes - wie dargelegt - auf dem schon jetzt vorhandenen Verkehrsaufkommen, dessen Belastung durch die Errichtung des planfestgestellten Vorhabens weder erheblich noch dauerhaft erhöht wird. Bestünde - entgegen der Annahme des Planfeststellungsbeschlusses - bereits bei einer Lärmbelastung von 140 oder 144 dB die Gefahr einer Barrierewirkung, hätte diese sich bereits durch den Fährbetrieb der Klägerinnen zu 1 und 3 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 realisiert, deren - auch nach der Darlegung des Sachverständigen Dr. Ne. in der mündlichen Verhandlung deutlich lautere - Schiffe fast durchgängig den Fehmarnbelt von deutscher und dänischer Seite aus im Halbstundentakt, d.h. durchschnittlich alle 15 Minuten, durchqueren und noch in 2 km Entfernung einen Pegel von 140 dB verursachen (Beigeladene, Schriftsatz vom 14. Februar 2020 S. 236).
dd) Fische stellen die wichtigste Nahrungsgrundlage für den Schweinswal dar. Die vorhabenbedingten Auswirkungen auf Fische durch Sedimente und Lärm wurden untersucht und als gering bewertet (vgl. Anlage 15 Band IV B S. 2983 ff.; Anlage 19 Teil B III S. 90). Die Rüge des Klägers, die UVS enthalte keine artspezifische Auswirkungsprognose, wie sich das Vorhaben auf Grundeln als wichtigem Beutefisch des Schweinswals auswirkt, auch bleibe unberücksichtigt, inwiefern sich die bauzeitliche Schallbelastung auf den Fortpflanzungserfolg der lärmempfindlichen Dorsche und damit auf die Nahrungsverfügbarkeit des Schweinswals auswirke, ist ebenfalls unbegründet. Die Auswirkungen auf Fische einschließlich Grundeln wurden ausführlich untersucht (Anlage 15 Band II A S. 480 ff., Band III S. 1967 ff. und 2119 ff., Band IV B S. 2983 ff.). Insoweit weist die Beigeladene zu Recht darauf hin, dass es bei 68 nachgewiesenen Fischarten unverhältnismäßig gewesen wäre, alle einer artspezifischen Auswirkungsprognose zu unterziehen. Die Entscheidung, bestimmte Zeiger-/Indikatorarten anhand der von der Beigeladenen dargelegten, plausiblen Kriterien auszuwählen, begegnet daher keinen Bedenken. Danach wurden keine erheblichen Auswirkungen festgestellt.
Der Einwand, die Meidung des Lärms wirke sich auf die Nahrungssuche aus, ist ebenfalls unbegründet. Schweinswale sind Nahrungsopportunisten; sie ernähren sich von weit verbreitet vorkommenden Fischarten und folgen diesen. Für sie gibt es daher keine abgrenzbaren Nahrungsgebiete, deren Erreichbarkeit verhindert werden könnte. Da Schweinswale und ihre Nahrungsfische lärmbetroffene Flächen gleichermaßen meiden, treten insoweit keine additiven Wirkungen auf.
Soweit der Kläger erstmals mit Schriftsatz vom 15. Mai 2020 rügt, der Planfeststellungsbeschluss gehe nicht auf Mechanismen ein, wie sich verschiedene Schallquellen addierten und insgesamt zu einem höheren Hintergrundschall führten, zudem könne eine Maskierung die Wahrnehmbarkeit von Netzen, Beute etc. durch passives Hören erschweren und zu höheren Beifangzahlen führen, erfolgt dieser Einwand nach Ablauf der Klagebegründungsfrist, ohne dass die Verspätung entschuldigt wurde.
ee) Das Risiko etwaiger Munitionsaltlasten im Baustellenbereich begründet gleichfalls keine durchgreifenden Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses.
Im Zuge der Vorhabenplanung erfolgten Recherchen bei deutschen und dänischen Fachbehörden sowie Baugrund- und meeresarchäologische Untersuchungen. Danach verläuft der Untersuchungskorridor außerhalb von Munitionswarngebieten und liegen dort keine behördlich erfassten oder anderweitig bekannten Schiffswracks mit Sprengstoffladung. Zwischen 1980 und 2012 wurde lediglich ein Objekt im Untersuchungskorridor gefunden und entschärft. Die dem Fehmarnbelt nächstgelegene Verbringungsfläche für chemische Kampfstoffe liegt sehr weit entfernt im südlichsten Teil des Kleinen Belts und wies keine der bei den geophysikalischen und meeresarchäologischen Untersuchungen gefundenen magnetischen Anomalien oder sonstigen Munitionsbezug auf (Anlage 1 S. 223). Gemäß der Auflage 2.2.9 Nr. 4 (PFB S. 61 f.) müssen die Vorhabenträger vor Beginn der Offshore-Arbeiten den Baugrund in der Ostsee nochmals auf Kampfmittelaltlasten untersuchen und unter Einbeziehung der Fachkenntnisse des Kampfmittelräumdienstes sowie des Innenministeriums ein Konzept zur Kampfmittelsuche erstellen. Beim Fund kampfmittelverdächtiger Gegenstände oder Munition sind die Arbeiten an der Fundstelle sofort einzustellen.
Die Entscheidung über eine etwa notwendige Sprengung von Munition im Baustellenbereich obliegt sodann weder den Vorhabenträgern noch der Planfeststellungsbehörde, sondern dem dafür besonders fachkundigen Kampfmittelräumdienst. Eine Tötung von Schweinswalen ist hierbei vermeidbar. Für eine umweltverträgliche Unterwassersprengung gibt es die auch vom Kläger anerkannte Technik des Blasenschleiers, durch den die Schallausbreitung dadurch um über 90 % reduziert werden kann. Hierzu haben die Vorhabenträger in der mündlichen Verhandlung zugesagt, die für die Erzeugung eines Blasenschleiers geeigneten Geräte vorzuhalten und dem Kampfmittelräumdienst bei Bedarf zur Verfügung zu stellen. Damit ist eine Beeinträchtigung von Schweinswalen ausgeschlossen.
Gleichzeitig ist damit der Einwand des Klägers entkräftet, der Planfeststellungsbeschluss treffe für den Fall etwaiger Munitionssprengungen keine hinreichende Vorsorge.
ff) Einer langfristigen Verbesserung des Erhaltungszustands der Schweinswale steht das Projekt darüber hinaus schon deshalb nicht entgegen, weil der Fährverkehr und damit der Schiffslärm nach Inbetriebnahme des Tunnels abnehmen wird, ohne dass der Betrieb des Tunnels seinerseits zu Grenzwertüberschreitungen führt. Lärmmessungen am Drogdentunnel der Öresundverbindung, der zudem - anders als der planfestgestellte Tunnel - nicht mit Sedimenten abgedeckt ist, haben insoweit ergeben, dass eine Zugdurchfahrt direkt über dem Tunnel zu einer Erhöhung des - tieffrequenten - Geräuschpegels auf ca. 140 dB und in 400 m Entfernung auf ca. 120 dB führt (vgl. Materialband M 3); der Lärm des Pkw-Verkehrs dringt nicht nach außen (vgl. Anlage 15 Band III A S. 617).
c) Die Verträglichkeitsprüfung des LRT 1170 "Riffe" lässt ebenfalls keine Fehler erkennen. Unter Zugrundelegung eines nur eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungsmaßstabs (aa) erweist sich die klägerische Kritik (bb) als unbegründet.
aa) Maßstab der gerichtlichen Überprüfungist die Plausibilität der Annahmen zur Sedimentfreisetzung und -verdriftung, die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegen.
Für die Ermittlung der vorhabenbedingt freigesetzten Sedimentmenge und ihrer Verteilung gibt es keine normativen Vorgaben, Fachkonventionen oder anderweitigen vorgegebenen Standards. Ist damit die naturschutzrechtliche Prüfung auf außerrechtliche, insbesondere ökologische Bewertungen einschließlich technischer und naturwissenschaftlicher Prognosen angewiesen, für die weder normkonkretisierende Maßstäbe noch in den einschlägigen Fachkreisen und der einschlägigen Wissenschaft allgemein anerkannte Maßstäbe und Methoden bestehen, so unterliegen diese keiner Richtigkeitsgewähr, sondern ist die gerichtliche Kontrolle darauf beschränkt, ob die Einschätzungen der Planfeststellungsbehörde im konkreten Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind, sie insbesondere nicht auf einem unzulänglichen oder gar ungeeigneten Bewertungsverfahren beruhen, und ob die Behörde zu einer plausiblen Einschätzung gelangt ist. Der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle obliegt darüber hinaus die Prüfung, ob der Behörde bei der Ermittlung und Anwendung der von ihr gewählten - vertretbaren - Methode Verfahrensfehler unterlaufen, sie von einem unrichtigen oder nicht hinreichend tiefgehend aufgeklärten Sachverhalt ausgeht, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13 u.a. - BVerfGE 149, 407 Rn. 17 ff.; BVerwG, Urteile vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 54 ff., vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 37 und vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 128).
Unsicherheiten über Wirkungszusammenhänge, die sich auch bei Ausschöpfung der einschlägigen Erkenntnismittel derzeit nicht ausräumen lassen, stellen kein unüberwindbares Zulassungshindernis dar. Vielmehr ist es zulässig, mit Prognosewahrscheinlichkeiten und Schätzungen zu arbeiten, die kenntlich gemacht und begründet werden müssen. Verbleibende prognostische Risiken können durch ein geeignetes Risikomanagement aufgefangen werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - BVerwGE 154, 73 Rn. 70, vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 161, vom 28. November 2017 - 7 A 17.12 - BVerwGE 161, 17 Rn. 54, vom 15. Februar 2018 - 9 C 1.17 - BVerwGE 161, 180 Rn. 13 und vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 75 Rn. 115; Beschluss vom 28. November 2013 - 9 B 14.13 - juris Rn. 7). Dienen die Prognosen zugleich als Grundlage der FFH-Verträglichkeitsprüfung, müssen sie für die Fragen, die sich dort konkret stellen, hinreichend belastbare Aussagen enthalten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass für die Risikoeinschätzung häufig verschiedene methodische Ansätze zur Verfügung stehen, ohne dass die eine oder andere Methode von vornherein dem Vorwurf der Unwissenschaftlichkeit ausgesetzt ist. Entscheidet sich die Planfeststellungsbehörde in dieser Situation dafür, eine dieser Methoden zu bevorzugen, gehört es zum wissenschaftlichen Standard, die Methodenwahl nachvollziehbar zu begründen. Gelingt dies, so unterliegt die Methodenwahl als solche keiner weiteren gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - ZUR 2016, 665 Rn. 77 und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 40).
bb) Gemessen an diesen Grundsätzen lässt die der Modellierung der Sedimentverdriftung zugrunde liegende hydrographische Auswirkungsprognose keine Fehler erkennen.
(1) Die Auflösung des dafür verwendeten Rasters musste nicht so gewählt werden, dass darin auch der Tunnelgraben abgebildet wird.
Dessen Einfluss auf die Strömung im Fehmarnbelt ist so gering, dass es - wie auch die BAW in ihrer Stellungnahme vom 13. Juni 2018 (Materialband M 13 S. 8) ausgeführt und im gerichtlichen Verfahren bestätigt hat - zur Ermittlung der großräumigen Sedimentverdriftung aus wasserbaulicher Sicht zulässig ist, auf eine detaillierte Betrachtung des Grabens zu verzichten. Insoweit kommt der Bewertung durch eine von der Planfeststellungsbehörde und dem Vorhabenträger unabhängige Fachbehörde, deren gesetzliche Aufgabe gerade die fachtechnische Bewertung wasserbaulicher Fragen ist (vgl. § 45 Abs. 3 WaStrG), besonderes Gewicht zu. Denn solche fachbehördlichen Auskünfte beruhen regelmäßig auf der besonderen Sachvertrautheit und der Kenntnis der jeweiligen spezifischen Anforderungen der in Rede stehenden Sachmaterie. Diese besondere, unabhängige Sachkompetenz verleiht ihrer Stellungnahme einen hohen Stellenwert (vgl. zur Bedeutung einer Stellungnahme der Landesregierung im Rahmen einer Flugplatzgenehmigung nach § 6 LuftVG BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - 4 C 11.85 u.a. - NVwZ 1988, 1122 <1124>).
Ausweislich der Ausführungen der BAW führt das Weglassen des Grabens sogar eher zu einer Überschätzung der zur Verdriftung anstehenden freigesetzten Sedimentmenge. Danach kann eine grobe Auflösung lediglich im Nahbereich des Grabens zu einer Unterschätzung der Konzentrationen und Sedimentationsraten führen. Diese Bereiche sind von den Vorhabenträgern indes dahingehend berücksichtigt, dass dort Beeinträchtigungen mit mittlerer und hoher Beeinträchtigungsintensität durch Sedimentation während der Bauphase angenommen werden (PFB S. 441).
Der geringe Einfluss des Grabens auf das Strömungsverhalten wurde zudem anhand eines dynamischen 3D-Modells eines 40 m breiten und 5 km langen, senkrecht zur Tunnelachse verlaufenden Segments an der tiefsten Stelle des Fehmarnbelts unter Berücksichtigung des Grabens in hoher Auflösung nachgewiesen (Anlage 30.3). Danach wird die bodennahe Strömung aufgrund der Geometrie des Tunnelgrabens insgesamt dazu tendieren, über den Graben hinwegzuströmen, ohne die tiefen Grabenbereiche zu erreichen. Dass mit dem Modell insbesondere die Wasserqualität im Tunnelgraben untersucht werden sollte, steht der Verwendbarkeit der dabei gewonnenen Erkenntnisse zu den Auswirkungen des Grabens auf die Strömung nicht entgegen. Da es um die Ermittlungen der Auswirkungen des Tunnelgrabens auf die hierzu quer verlaufende Strömung ging, genügte die für die Betrachtung gewählte Breite des Modellsegments.
(2) Der Belastbarkeit der Prognose steht des Weiteren nicht entgegen, dass ihr das Jahr 2005 als Referenzjahr zugrunde liegt und dass die Werte dieses einen Jahres dem prognostizierten vierjährigen Zeitraum zugrunde gelegt wurden. Die BAW hat auch insoweit festgestellt, dass die Modellierung fachgerecht vorgenommen wurde. Danach ist die Vorgehensweise, das Jahr 2005 wie soeben beschrieben zugrunde zu legen, zur Abschätzung der Sedimentverdriftung geeignet; im System Fehmarnbelt ist der Jahreszyklus die dominante Zeitskala sowohl für das Auftreten von Strömungsereignissen als auch für die Wassertemperatur, die maßgeblichen Einfluss auf Schichtung und Sauerstoff hat. Auch hat die BAW die Annahme bestätigt, dass 2005 ein typisches hydrologisches Jahr für die Ostsee war, da es die sommerlichen, ruhigeren Perioden mit geringen Schwankungen des Wasserstandes gleichermaßen enthält wie die im Winterhalbjahr auftretenden, windbedingten Hoch- und Niedrigwasserereignisse (Materialband M 13 S. 3, 6 f., 11). Hiermit setzt sich der Kläger nicht substantiiert auseinander. Seine Kritik, die Fließgeschwindigkeit sei in Wahrheit viel höher, als in den Modellen dargestellt, bleibt eine Begründung schuldig und ist daher ebenfalls unsubstantiiert.
(3) Entsprechendes gilt für den lediglich pauschalen Einwand, die Regenerations- bzw. Wiederverfüllungszeit sei unterschätzt worden. Zudem ist schon jetzt in Teilen der Tunneltrasse eine gezielte Wiederverfüllung mit Sand vorgesehen, um die zeitlichen Vorgaben der natürlichen Wiederverfüllung einzuhalten. Ein Nachweis der natürlichen Wiederverfüllung des Grabens und der Wiederherstellung der vorkommenden Habitate ist im Übrigen Teil des geplanten Monitoringprogramms im marinen Bereich, sodass ggf. nachgesteuert werden kann.
3. Die Verträglichkeitsprüfung des FFH-Gebiets DE 1631-392 "Meeresgebiet der östlichen Kieler Bucht" zeigt keine Fehler.
Insbesondere musste das Gebiet nicht in östlicher Richtung um das zwischen dem vorgenannten sowie dem FFH-Gebiet DE 1533-301 "Staberhuk" gelegene, von der Tunneltrasse durchquerte Meeresgebiet wegen dort vorkommender schützenswerter Riffe erweitert werden. Die Voraussetzungen für eine zwingende Gebietsausweisung liegen insoweit nicht vor, weshalb dahingestellt bleiben kann, ob - wozu sich der Kläger sowie die Klägerinnen des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 und der Kläger des Verfahrens BVerwG 9 A 7.19 nicht abschließend bzw. übereinstimmend verhalten haben - alternativ eine Erweiterung des Gebiets "Staberhuk" oder eine Ausweisung als eigenständiges Gebiet in Betracht käme.
Die Maßstäbe für die Gebietsabgrenzung ergeben sich aus Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang III Phase 1 FFH-RL. Diese Regelung ist nicht nur für die Identifizierung von FFH-Gebieten, sondern auch für deren konkrete Abgrenzung anzuwenden. Maßgebend sind ausschließlich die in Anhang III Phase 1 genannten naturschutzfachlichen Kriterien; Erwägungen, die auf Interessen gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Art abstellen, sind nicht statthaft. Für die Anwendung der Kriterien ist den zuständigen Stellen ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum eingeräumt. Zwingend ist eine Gebietsmeldung nur, wenn und soweit die fraglichen Flächen die von der FFH-Richtlinie vorausgesetzte ökologische Qualität zweifelsfrei aufweisen. Solche Gebietsteile dürfen nicht ausgespart werden, auch nicht im Hinblick auf ein bestimmtes Vorhaben. Ein sich aufdrängender Korrekturbedarf muss dann im Planfeststellungsbeschluss berücksichtigt werden. Nach der Entscheidung der EU-Kommission über die Gebietslistung spricht indes eine tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit der Gebietsabgrenzung. Einwände dagegen bedürfen einer besonderen Substantiierung; sie müssen geeignet sein, die Vermutung zu widerlegen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 99 und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 67).
Der Trassenbereich vor Puttgarden musste auch unter Berücksichtigung der nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens im Rahmen eines Forschungsvorhabens der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel (im Folgenden: CAU) dort kartierten Riffvorkommen nicht als Schutzgebiet ausgewiesen und somit als potentielles FFH-Gebiet berücksichtigt werden. Dahingestellt bleiben kann, ob für die deutsche Ostsee ein generelles Defizit in der Schutzgebietsausweisung zu konstatieren ist. Selbst wenn dies der Fall wäre, führte dies nicht zur Notwendigkeit, gerade den hier umstrittenen Bereich als FFH-Gebiet auszuweisen. Nicht jedes geeignete Gebiet ist als FFH-Gebiet zu melden. Aktuelle Kartierungen zeigen große Riffvorkommen südlich und westlich von Fehmarn sowie in der westlichen Ostsee (vgl. Institut für Geowissenschaften, CAU, Abschlussbericht Lebensraumtypen Ostsee Synthese, Juli 2020, S. 51). Die westlich von Fehmarn gelegenen LRT liegen zu großen Teilen, jedoch nicht vollständig innerhalb des FFH-Gebiets DE 1631-392 "Meeresgebiet der östlichen Kieler Bucht" (vgl. LT-Drs. 18/3033 S. 34). Östlich hiervon sind nur einzelne Riffvorkommen kartiert. Deren Umfang nimmt zwar vor der Ostküste zu, bleibt jedoch hinter den südlich von Fehmarn liegenden Riffen zurück, die nur zu einem deutlich geringeren Teil von den FFH-Gebieten DE 1533-301 "Staberhuk" und DE 1733-301 "Sagas-Bank" umfasst werden. Soweit es um eine nördliche Erweiterung des Gebiets "Staberhuk" geht, haben der Beklagte und die Beigeladene dessen Abgrenzung in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt. Danach wurde das Gebiet nicht nur wegen der Riffe- und Schweinswalvorkommen, sondern insbesondere auch wegen der LRT 1220 "Mehrjährige Vegetation der Kiesstrände" und 1230 "Atlantik-Felsküsten und Ostsee-Fels- und -Steilküsten mit Vegetation" als Schutzgebiet ausgewiesen, die sich nördlich des Gebiets nicht fortsetzen.
Angesichts dessen sowie der Vorbelastung des Meeresgebiets vor Puttgarden durch den Fährbetrieb der Klägerinnen des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 ergeben sich danach keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass das Land seinen naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraum mit dem Verzicht auf eine Gebietsausweisung des vorgenannten Meeresgebiets - etwa wegen eines bewussten Freihaltens des Trassenkorridors der FFBQ - überschritten hat. Die tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit der Gebietsabgrenzung ist damit nicht widerlegt.
III. Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf einen Verstoß gegen Regelungen des Artenschutzrechts berufen.
Das Vorhaben bewirkt weder für die vom Kläger benannten nachtaktiven Rastvögel ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko (1.) noch begegnet die artenschutzrechtliche Prüfung des Schweinswals rechtlichen Bedenken (2.). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedurfte es nicht (3.).
1. Die Verneinung des baubedingten Risikos einer Kollision von Vögeln mit Bauschiffen begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Zu Recht verweist der Planfeststellungsbeschluss darauf, dass Kollisionen zwar nicht auszuschließen, bestandswirksame Zahlen von Kollisionsopfern allerdings unwahrscheinlich und daher - auch unter Berücksichtigung des gemäß der Auflage 2.2.4 Nr. 20 (PFB S. 35 f.) zu ergänzenden Lichtmanagementkonzepts (Anlagen 22.4 und 22.4.1) - beurteilungsrelevante Wirkungen und erhebliche Beeinträchtigungen sicher auszuschließen sind, weshalb eine vertiefende gebietsbezogene Betrachtung entbehrlich war (PFB S. 646).
Die Schiffsbewegungen finden in einem Bereich statt, der ein hohes Schiffsaufkommen aufweist und deshalb größtenteils von Vögeln gemieden wird. Angesichts des Schiffsverkehrs im Fehmarnbelt sind Bauschiffe dort zudem landschaftstypische Elemente, denen Vögel aufgrund ihrer geringen Geschwindigkeit ausweichen können. Ein Kollisionsrisiko ist daher fast ausschließlich auf nachts ziehende Landvögel beschränkt, die, wenn sie beim Zug von sich verschlechternden Witterungs- und Sichtbedingungen überrascht werden, auf isolierte Lichtquellen zufliegen. See- und Wasservögel hingegen können sich jederzeit auf dem Wasser niederlassen. Zwar beschreibt der Anhang zum Lichtmanagementkonzept ausführlich, wie durch Licht die Orientierung der Vögel beim Vogelzug beeinträchtigt werden kann, und benennt Beispiele für größere Vogelschlagereignisse an Leuchttürmen sowie Bohr- und Forschungsplattformen (Anlage 22.4.1 S. 8 ff.). Hierbei handelt es sich um unregelmäßige und seltene Ereignisse, die zudem durch Besonderheiten geprägt waren, die auf die Situation im Fehmarnbelt nicht übertragbar sind.
So beschreibt etwa die Studie von Aumüller et al. (Vogelwarte 49, 2011, 9) eine Kollision nachtziehender Singvögel nach 100 bis 200 km Flug über die offene See bei sich verschlechternden Wetterbedingungen ohne die Möglichkeit einer Zugunterbrechung mit der offshore ohne weitere Lichtquellen gelegenen Forschungsplattform FINO 1, deren Deck rund 20 m über der Meeresoberfläche liegt und die insgesamt rund 100 m hoch ist. Die Situation im 18 km breiten Fehmarnbelt mit einer Vielzahl von Lichtquellen sowohl am Ufer als auch durch den Schiffsverkehr ist hiermit nicht vergleichbar. Bestünde durch die Beleuchtung von Bauschiffen ein Kollisionsrisiko, so müssten gerade durch den Fährbetrieb zwischen Rødbyhavn und Puttgarden, dessen gleichfalls beleuchtete Schiffe ganzjährig auch nachts in einem bis zu halbstündigen Takt verkehren, entsprechende Erkenntnisse vorliegen. Dies ist indes nicht der Fall.
Darüber hinaus geben das Lichtmanagementkonzept (Anlage 22.4 S. 16) und die Maßnahme 8.5 M/VAr (Anlage 12 Anhang IA S. 101) vor, dass ein Abstrahlen der Beleuchtung nach oben vermieden werden soll und die nach unten gerichtete Beleuchtung auf den Schiffen abzuschalten ist, wenn es die Arbeiten zulassen. Zur Vermeidung von Vogelkollisionen wird bei Vogelzug über den Fehmarnbelt und kurzfristig auftretendem Nebel die Arbeitsbeleuchtung auf den Schiffen ggf. ausgeschaltet. Um diese kritischen Wetterlagen zu erkennen, wird die Umweltbaubegleitung durch einen Ornithologen unterstützt, der während der Hauptzugzeit im Frühjahr und Herbst täglich für den Tag und die Nacht eine Risikoprognose entsprechend der erwarteten Witterungsbedingungen und des erwarteten Vogelzugaufkommens erstellt und bei Risikowetterlagen vor Ort sein muss, um bei konkreten Gefahrensituationen die Unterbrechung der Arbeiten und das Abschalten der Arbeitsbeleuchtung - ausgenommen Signalleuchten zur Schiffssicherheit - sicherzustellen.
Die Annahme des Planfeststellungsbeschlusses (S. 848 f.), für nachtaktive Tauchenten sei das Kollisionsrisiko erhöht, erweist sich danach ebenso wie die vorgesehenen Vermeidungsmaßnahmen als höchst vorsorglich.
Dass der Planfeststellungsbeschluss die Vorhabenträger mit der Auflage 2.2.4 Nr. 20 (PFB S. 35 f.) verpflichtet, das Lichtmanagementkonzept im Rahmen der Ausführungsplanung durch ein Detailkonzept um bestimmte näher aufgeführte Punkte zu konkretisieren bzw. zu ergänzen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Grundsätzlich müssen alle durch das planfestgestellte Vorhaben verursachten Probleme auch im Planfeststellungsbeschluss gelöst werden. Jedoch kann die technische Ausführungsplanung - einschließlich fachlicher Detailuntersuchungen und darauf aufbauender Schutzvorkehrungen - aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, wenn sie nach dem Stand der Technik beherrschbar ist, die entsprechenden Vorgaben beachtet und keine abwägungsbeachtlichen Belange berührt werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 114 m.w.N.). Um eine solche Detailuntersuchung handelt es sich hier; insbesondere lässt sich nicht erst anhand dieses Detailkonzepts erkennen, ob schutzwürdige Belange beeinträchtigt werden. Vielmehr trifft schon der Planfeststellungsbeschluss selbst in der Nebenbestimmung und in der planfestgestellten Maßnahme 8.5 M/VAr die notwendigen Regelungen.
2. Auch die artenschutzrechtliche Prüfung des Schweinswals begegnet keinen Bedenken.
Hinsichtlich der Rügen einer mangelnden Vorsorge für etwaige Munitionssprengungen, eines zu hohen Schwellenwertes für Unterwasserlärm sowie der Gefahr einer Barrierewirkung wird auf die diesbezüglichen Ausführungen im Rahmen der gebietsschutzrechtlichen Prüfung verwiesen.
Soweit der Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass die als Schadensvermeidungsmaßnahme gedachte Vergrämung durch Pinger möglicherweise als eigenständiger Störungstatbestand zu werten ist, ist der Einwand zum einen verspätet und zum anderen nicht hinreichend substantiiert. Den Tatbestand des Störungsverbots kann nach der Rechtsprechung des Senats zwar auch eine zur Vermeidung des Tötungsrisikos angeordnete Maßnahme wie die Vergrämung erfüllen (BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 125). Vorliegend hat sich der Kläger jedoch nicht damit auseinandergesetzt, dass die Rammarbeiten für den Arbeitshafen Puttgarden nach der Auflage 2.2.4 Nr. 13 Satz 2 (PFB S. 32) gerade außerhalb der sensiblen Zeit der Schweinswalreproduktion (1. Juni bis 30. September eines jeden Jahres) durchzuführen sind.
3. Für die vom Kläger angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Frage des Signifikanzkriteriums (§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG) sieht der Senat angesichts seiner gefestigten Rechtsprechung (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 76 Rn. 150 m.w.N.) keinen Anlass.
IV. Der Planfeststellungsbeschluss widerspricht dem Naturschutzrecht auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Biotopschutzes.
Gemäß § 30 Abs. 1 BNatSchG werden bestimmte Teile von Natur und Landschaft, die eine besondere Bedeutung als Biotope haben, gesetzlich geschützt. Handlungen, die zu einer Zerstörung oder einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung im Einzelnen aufgeführter Biotope führen können, sind nach § 30 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG verboten. Der Begriff des Biotops wird in § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG als Lebensraum einer Lebensgemeinschaft wildlebender Tiere und Pflanzen definiert. Unterfällt ein Biotop dem gesetzlichen Schutz nach § 30 Abs. 1 und 2 BNatSchG, so kann nach § 30 Abs. 3 BNatSchG von den Verboten des Absatzes 2 auf Antrag eine Ausnahme zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können.
Der Planfeststellungsbeschluss erteilt unter 2.3.2.2 (S. 75) eine Befreiung vom Zerstörungsverbot bezüglich einzelner Biotoptypen, nicht jedoch für Riffe. Insoweit geht er davon aus, dass diese zwar nach § 30 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG zusätzlich zum Gebiets- auch dem nationalen Biotopschutz unterfallen (PFB S. 387 f.), verneint jedoch deren erhebliche Beeinträchtigung (PFB S. 511 f., 591 f.); insbesondere entstünden keine dauerhaften Biotopverluste (PFB S. 1093). Hierbei haben die Vorhabenträger und der Beklagte weder verkannt, dass Biotope innerhalb von FFH-Gebieten unabhängig davon geschützt sind, ob sie einen FFH-LRT darstellen, noch, dass ihr Schutz auch außerhalb von FFH-Gebieten besteht. Der Landschaftspflegerische Begleitplan (LBP; Anlage 12 S. 108) weist sie vielmehr unabhängig von ihrer Lage und ihrer Übereinstimmung mit einem FFH-LRT als nach § 30 BNatSchG geschützte Biotope aus. Soweit der Planfeststellungsbeschluss (S. 509, 3. Absatz) den Eindruck erweckt, nur LRT-Flächen seien als geschützte Biotope angesehen worden, handelt es sich um eine missverständliche Formulierung. Gemeint war, dass im Rahmen der LRT-Kartierung und der Biotop-Kartierung identische Definitionen der Begriffe Riffe, Sandbänke usw. zugrunde gelegt wurden (vgl. hierzu Anlage 15 Anhang A S. 260).
Auch sonst hält der Planfeststellungsbeschluss in biotopschutzrechtlicher Hinsicht der gerichtlichen Prüfung stand. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die im Fehmarnbelt vorhandenen Riffe. Der Planfeststellungsbeschluss verneint auf der Grundlage einer umfassenden, ordnungsgemäßen Bestandsaufnahme (1.) zutreffend eine erhebliche Beeinträchtigung und erweist sich auch unter Berücksichtigung nachträglicher Kartierungen als rechtmäßig (2.). Gleichwohl ist den neu entdeckten Biotopen im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens Rechnung zu tragen (3.).
1. Sowohl die der Prüfung des Biotopschutzes zugrunde gelegte Definition (a) als auch die Methodik (b) und der Umfang (c) der Bestandsaufnahme der Riffe erweisen sich als ordnungsgemäß.
a) Die Vorhabenträger durften der Riff-Kartierung einen Biotopbegriff zugrunde legen, welcher sich nicht auf (abiotische) physikalische Habitate beschränkt, sondern biologische Gemeinschaften einbezieht.
aa) Weder das Bundesnaturschutzgesetz noch die FFH-Richtlinie definieren den Begriff des Riffs. Der Gesetzgeber hat jedoch in der Anlage der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BT-Drs. 14/6378 S. 70) Riffe als vom Meeresboden aufragende Hartsubstrate des Sublitorals und des Litorals beschrieben, die häufig von Großalgen und Muscheln - vor allem in der Ostsee auch mit höheren Pflanzen - bewachsen sind. Eingeschlossen sind sowohl das Felswatt, Riffe entlang der Felsküsten als auch im freien Meer aufragende Riffe. Riffe können danach aus Felsen, Felsblöcken oder Moränenverwitterungsmaterial aufgebaut sowie biogenen Ursprungs sein (z.B. Sabellaria-Riffe, natürliche Miesmuschelbänke).
Eine weitere Definition des LRT 1170 "Riffe", die aus Praktikabilitätserwägungen auch für den Begriff der Riffe im Rahmen des Biotopschutzes herangezogen werden kann, enthält das "Interpretation Manual of European Union Habitats" (im Folgenden: EU-Interpretationshandbuch). Danach bestehen Riffe entweder aus biogenen Konkretionen oder sind geogenen Ursprungs. Es handelt sich um Hartsubstrate auf festem und weichem Untergrund, die in der sublitoralen und litoralen Zone vom Meeresboden aufragen. Sie können sowohl eine Zonierung von benthischen Algen- und Tiergemeinschaften als auch von korallogenen und anderen Aggregationen aufweisen. Dabei wird - neben anderen Erläuterungen - klarstellend darauf hingewiesen, dass das Hartsubstrat aus Felsblöcken und Geröll von in der Regel > 64 mm Durchmesser bestehen muss (vgl. deutsche nichtamtliche Übersetzung in: BfN, Kartieranleitung für "Riffe" in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone , Anlage 1).
Die Sachverständigen der Beigeladenen haben darauf hingewiesen, dass die Formulierung im Handbuch offenlässt, ob das Wort "können" sich lediglich auf die Tatsache der Zonierung oder auf die "Wahlfreiheit" einer Besiedlung als Ganzes bezieht; aus der dortigen langen Liste charakteristischer Arten und der Entstehung der FFH-Lebensraumtypen des Anhangs I der FFH-Richtlinie aus den durch das sog. CORINE-Projekt beschriebenen und dort maßgeblich über die biologischen Gemeinschaften definierten Biotopen (vgl. FE., Stellungnahme zum möglichen Vorkommen des Lebensraumtyps Riff vor Puttgarden vom 22. August 2020; Anlage Bg 10) leiten sie jedoch her, dass es bei Riffen maßgeblich auf die biologischen, benthischen Gemeinschaften ankommt und dass nicht schon jede Ansammlung von Hartsubstrat zu den Riffen zählt.
bb) Die Definition von Riffen setzt danach in hohem Maße naturschutzfachliche Bewertungen voraus. Die 2009 und 2010 durchgeführten Kartierungen orientierten sich hierfür an dem vom schleswig-holsteinischen Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (LLUR) herausgegebenen Leitfaden "Kartieranleitung und Biotoptypenschlüssel für die Biotopkartierung Schleswig-Holstein", an den Angaben im EU-Interpretationshandbuch sowie insbesondere an dem Monitoring-Kennblatt FFH-LRT Riffe, das gemeinsam vom Bund und den Küstenländern erarbeitet wurde (Bund/Länder-Messprogramm Meeresschutz, 2012; vgl. LT-Drs. 18/3033, Anlage 2). Letzteres beschreibt drei Erfassungsstufen: Stufe 1 (Verdachtsflächen; es liegen lediglich grobe Informationen vor), Stufe 2 (aus geo- und hydrologischer Sicht validierte, potentielle FFH-Lebensräume; es liegen hochauflösende Datensätze aus der marinen Fernerkundung vor; die biologische Validierung steht jedoch noch aus) und Stufe 3 (geologisch, hydrologisch und biologisch validierte FFH-Lebensräume). Das Monitoring-Kennblatt setzt zudem ein mit lebensraumtypischen Aufwuchsarten besiedeltes Kerngebiet von 0,05 ha voraus.
Danach ist es - ausgehend von den oben näher dargestellten Grundsätzen zur Methodenwahl und deren gerichtlicher Überprüfung - nicht zu beanstanden, wenn die Bestandsaufnahme innerhalb des naturschutzfachlichen Bewertungsspielraums und in Übereinstimmung mit den vorgenannten Leitfäden nach der Stufe 3, d.h. unter Einbeziehung benthischer Habitate erfolgte. Die genannten Leitfäden stellten den aktuellen und besten Standard dar. Anhaltspunkte für neue, "bessere" Erkenntnismöglichkeiten liegen nicht vor; insbesondere gab es keine hiervon abweichende, allseits fachlich anerkannte Fachkonvention zur Kartierung von Riffen (vgl. zu solchen Fachkonventionen BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - BVerwGE 166, 1 Rn. 64).
cc) Zwar hat das Bundesamt für Naturschutz 2018 - und damit vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses - eine neue Kartieranleitung zu Riffen veröffentlicht, die sich sowohl auf FFH-Anhang I-LRT als auch auf geschützte Biotope nach § 30 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 BNatSchG bezieht und sich hinsichtlich der konkreten Vorgaben deutlich von den bis dahin vorliegenden Länder-Kartieranleitungen unterscheidet (vgl. BfN-Kartieranleitung S. 7). Diese neue Anleitung misst den Ausführungen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung zufolge dem Hartsubstrat größere Bedeutung als den benthischen Habitaten bei. Sie musste jedoch für das vorliegende Projekt nicht berücksichtigt werden. Abgesehen davon, dass ihr auf die AWZ beschränkter Geltungsbereich nur einen Teil der hier zu kartierenden Flächen erfasst, geht sie von einem Zulassungsverfahren aus, bei dem "der zu kartierende Untersuchungsraum vergleichsweise klein ist" (S. 7). Dies war hier angesichts der weiträumigen Sedimentationsauswirkungen und eines 300 000 ha großen Untersuchungsgebiets nicht der Fall. Insoweit führt die Kartieranleitung aus, dass der in ihr bestimmte Kartiermaßstab und -aufwand größer als bei einer flächendeckenden Bestandserfassung ist. Darüber hinaus stellt sie auf anderer Grundlage abgeschlossene Kartierungen ausdrücklich nicht in Frage (S. 7). Auch ohne eine solche "Übergangsregelung" hätte der Senat im Übrigen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit Bedenken, ob von einem Vorhabenträger verlangt werden kann, einmal begonnene Kartierungen nach einer völlig anderen Methodik fortzusetzen. Denn die Vergleichbarkeit mit den bereits erhobenen Daten wäre bei einer solchen Umstellung in Frage gestellt, sodass im Zweifel die gesamte Kartierung wiederholt werden müsste. Es kommt hinzu, dass durch das Erscheinen einer neuen Kartieranleitung nicht automatisch feststeht, dass frühere Anleitungen methodisch nicht (mehr) sachgerecht sind.
Angesichts dessen, dass § 30 BNatSchG nur tatsächlich vorhandene Biotope, der Gebietsschutz hingegen neben dem Erhalt auch die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands von Lebensraumtypen umfasst, ist es auch in der Sache gerechtfertigt, dass im Rahmen des Letzteren dem Hartsubstrat größere Bedeutung zukommt, während die biotopschutzrechtliche Kartierung dessen Besiedelung durch benthische Habitate einbezieht.
b) Die Methodik der Bestandserfassung hält der gerichtlichen Prüfung ebenfalls stand.
aa) Die Basis-Bestandsaufnahme erfolgte auf der Erfassungsstufe 3. Dazu wurden die flächenhaften abiotischen Daten der Bestandserfassung (u.a. Seitensichtsonar- und Fächerlot-Aufnahmen sowie Bodenproben der Sedimente) und die Kartierergebnisse der benthischen Flora- und Fauna-Gemeinschaften verwendet. Die Ergebnisse dieser biologischen Kartierungen lagen als Punkt-(Probenahmestationen) oder als Liniendaten (Videotransekte) vor. Da nicht der gesamte Meeresboden des Untersuchungsgebiets flächendeckend beprobt werden konnte, wurde die flächige Verteilung der biologischen Gemeinschaften aus den biologischen Daten mithilfe einer Modellierung ermittelt. Die modellierten Verteilungen der Flora- und Fauna-Gemeinschaften dienten in einem weiteren Schritt zur biologischen Validierung der abiotischen Daten, um daraus die benthischen Habitate, d.h. die Biotope, abzuleiten. Gab es bei der Verschneidung der (abiotischen) physikalischen Habitate mit den (biologischen) benthischen Gemeinschaften Zuordnungsprobleme, gaben die Gutachter "der biologischen Gemeinschaftsvorhersage" die größere Priorität. Dies begründeten sie mit der vorgenannten Definition der Biotope als Verbindung von biologischen Gemeinschaften mit ihrer abiotischen Umwelt; Riffe benötigten danach neben dem abiotischen Hartsubstrat auch eine zugehörige rifftypische Besiedlung, um als Biotope zu gelten (vgl. zum Vorstehenden FE., Stellungnahme zum möglichen Vorkommen des Lebensraumtyps Riff vor Puttgarden vom 22. August 2020, S. 5 f. m.w.N.; Anlage Bg 10).
Die bei dieser Untersuchung gewonnenen eigenen Erkenntnisse wurden mit einer durchgeführten Luftbildkartierung, die eine Fläche von 528 km² (davon 146 km² in Deutschland) erfasste, sowie mit bereits vorhandenen Daten (historische Daten, Ergebnisse aus anderen Projekten, Luftaufnahmen), soweit dies wegen der jeweils unterschiedlichen Methodik sinnvoll erschien, abgeglichen (Anlage 15 Anhang A S. 213, 228 ff.). Im Ergebnis ordneten die Gutachter - bezogen auf das gesamte Untersuchungsgebiet einschließlich Dänemark - ca. 138 km² dem FFH-LRT 1110 "Sandbänke", ca. 20 km² dem FFH-LRT 1140 "Sand-, Schlick- und Mischwatt", ca. 413 km² dem FFH-LRT 1160 "flache große Meeresarme und -buchten" und ca. 778 km² dem FFH-LRT 1170 "Riffe" zu. Im Vergleich zu den bisher ausgewiesenen Riffflächen ergab die aktuelle Kartierung auf deutscher Seite sowohl für die AWZ als auch für das Küstenmeer ein etwas größeres Gebiet, wobei sich einzelne Flächen teilweise als größer, teilweise als kleiner als bislang kartiert darstellten. Im Ergebnis wurden fünf gesetzlich geschützte Biotope festgestellt, allerdings keine im engeren Vorhabenbereich. Hierbei machten die Riffe mit etwa 40 % den größten Anteil aus (Anlage 15 Anhang A S. 469 f.; vgl. auch PFB S. 387 f.).
Die Vorhabenträger haben ihr Vorgehen eng mit den zuständigen Behörden abgestimmt (vgl. hierzu den Vermerk des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und Digitalisierung vom 4. Juni 2020 mit einer chronologischen Übersicht der Abstimmung zu den marinen FFH-LRT; Anlage B 5). Des Weiteren wurde die Kartierung 2015 einer Aktualisierungs- und Plausibilitätsprüfung unterzogen, bei denen kein Änderungsbedarf gesehen wurde (vgl. Anlage 15 Anhang C S. 37 ff.; Anlage 30.1 S. 73 f.). Ende desselben Jahres wurden die Kartierungsergebnisse der Basisuntersuchung zudem an die aktuellen Ergebnisse aus den Monitoringprogrammen des Landes Schleswig-Holstein angepasst. Das Ergebnis dieser Abstimmung bestand in einer leichten Zunahme von Riffflächen; umgekehrt gab es auch Änderungen der Karten des Landes, wenn die Datengrundlage der Vorhabenträger als besser erachtet wurde (vgl. Anlage 30.1 S. 73 f.).
bb) Die Kritik des Klägers an der beschriebenen Vorgehensweise greift nicht durch.
Die Vorhabenträger durften gemäß dem Monitoring-Kennblatt der Kartierung zugrunde legen, dass nur bei der Erfassungsstufe 3 von validierten FFH-LRT und damit dem Vorhandensein gesetzlich geschützter Biotope auszugehen ist. Dem steht nicht entgegen, dass sich die wissenschaftlichen Kartierungen der CAU, auf die später noch einzugehen sein wird, aus Gründen der Vorsorge auf Status-2-Vorkommen bezogen. Dies hing mit ihrem abweichenden Kartierauftrag zusammen, der nicht dasselbe Erkenntnisziel verfolgte wie die hier zu betrachtende vorhabenbezogene Kartierung.
Die Kartierer mussten bei Zweifeln hinsichtlich der Einordnung von Riffen - wie oben bereits ausgeführt - auch nicht der tendenziell stärker auf das Hartsubstrat und weniger auf den "Bewuchs" abstellenden BfN-Kartieranleitung folgen. Sie haben zudem die Vorrangentscheidung zugunsten des Bewuchses - zuletzt in der mündlichen Verhandlung - nachvollziehbar damit begründet, dass Steinblöcke allein kein geschütztes Riff darstellten; es komme vielmehr entscheidend auf die rifftypische Besiedlung an. Ihre Vorgehensweise, die Klassifizierung mariner benthischer Habitate anhand der abiotischen Deskriptoren "Tiefenzone" und "Substrat" sowie den biologischen Deskriptoren "benthische Flora- und Faunagemeinschaften" vorzunehmen, wobei die abiotischen Deskriptoren zu physikalischen Habitaten und die biologischen Deskriptoren zu benthischen Gemeinschaften kombiniert werden, durch deren Vereinigung die benthischen Habitate entstehen, entspricht im Übrigen der bei EUNIS (Natur-Informationssystem der Europäischen Umweltagentur) vorgegebenen Klassifizierung von Habitaten (vgl. Anlage 15 Band II A S. 443 f.; Anlage 30.1 S. 67).
c) Der Umfang der Bestandserfassung war ebenfalls ausreichend.
Die Kartierung erfasste wegen der Sedimentationsauswirkungen des Vorhabens einen Untersuchungsbereich, der weit über den eigentlichen Tunnelgraben hinausreichte. Für die benthische Fauna erstreckte sich der Untersuchungsbereich im Nordwesten bis zur Südostküste Langelands und schloss im Südwesten den Flügger Sand ein; im Nordosten reichte er bis zur Südspitze der Insel Falster und im Südosten bis nördlich von Dahme. Für die benthische Flora wurde der Untersuchungsraum sogar noch größer festgelegt, um eine genügend große Datengrundlage zu haben (Anlage 15 Band I S. 66 f.). Es handelt sich insgesamt um eine Fläche von ca. 300 000 ha (Anlage Bg 10 S. 5). Bei einem Untersuchungsgebiet dieser Größe kann nicht der gesamte Meeresboden flächendeckend untersucht oder gar beprobt werden. Deshalb wurde mit einer repräsentativen Beprobung sowie mit einer Modellierung gearbeitet. Das ist nicht zu beanstanden. Darüber hinaus haben die Vorhabenträger in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, dass sie vor allem dort genauer hingeschaut haben, wo es noch keine oder nur wenige Erkenntnisse gab. Angesichts des außergewöhnlich großen Untersuchungsraums und des damit verbundenen Kartierungsaufwandes war dies ein angemessenes Vorgehen.
Etwas Anderes würde allerdings dann gelten, wenn es bereits im Verwaltungsverfahren substantiiert vorgetragene Hinweise auf mögliche Riffvorkommen der Erfassungsstufe 3 an genauer bezeichneten Stellen gegeben hätte; diesen hätte die Planfeststellungsbehörde nachgehen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 29 Rn. 118). Derartige konkrete Hinweise gab es jedoch nach Aktenlage nicht. Auch die Einwendung des Klägers vom 25. August 2016 enthielt diese nicht. Soweit darin Rifffunde an Probestellen geltend gemacht wurden, betrafen diese nicht den Trassenbereich, sondern das Umfeld von "Staberhuk", in dem es nach der Auswirkungsprognose der UVS zu keinen relevanten Beeinträchtigungen durch Schwebstoffe oder Sedimentation kommt (vgl. Anlage 15 Band IV B S. 2893 Abb. 8-122, S. 2902 f. Abb. 8-126 und 8-127, S. 2925 Abb. 8-135 und S. 2933 Abb. 8-141). Koordinaten enthielt das Einwendungsschreiben nicht; aus der darin genannten Wassertiefe von oberhalb und unterhalb 10 m durften die Vorhabenträger schlussfolgern, dass die Probefelder innerhalb bereits ausgewiesener Riffflächen lagen, die in diesem Bereich bis in Tiefen von -18 m kartiert sind. Zu etwaigen weiteren Hinweisen hinsichtlich der von der CAU neu kartierten Flächen wurde auch in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats seitens der verschiedenen Kläger nichts Näheres ausgeführt, sondern lediglich pauschal auf die Erörterungstermine verwiesen; in den Protokollen dieser Termine finden sich indes keine diesbezüglichen Angaben.
Es war auch nicht geboten, gerade den Eingriffsbereich, d.h. die nähere Umgebung des Tunnelgrabens, noch intensiver zu untersuchen als geschehen. Die Annahme des Klägers, gerade dieser Bereich weise eine unerklärliche Datenlücke auf, hat sich nicht bestätigt. Zwar erweckt die Abbildung 0-105 der UVS (Anlage 15 Anhang A S. 234) durch die breite, hellblaue Darstellung des Trassenbereichs auf den ersten Blick diesen Eindruck. Die Beigeladene hat jedoch klargestellt, dass auch entlang der Tunneltrasse hydroakustische Daten vorlagen; hinsichtlich der näheren Einzelheiten hat sie auf ein genauer bezeichnetes Hintergrunddokument verwiesen, das dies belegt (FEMA, Marine Fauna and Flora - Baseline; Benthic Habitat Mapping of the Fehmarnbelt Area E2TR0020 - Volume III S. 44 Abb. 3-17). Dass die Vorhabenträger und das Land im Übrigen - wie vorstehend beschrieben - verschiedene Kartierergebnisse abgeglichen und ggf. angepasst haben, entspricht dem Gebot, alle relevanten Erkenntnisse zu berücksichtigen. Angesichts der ebenfalls beschriebenen Notwendigkeit naturschutzfachlicher Bewertungen bei der Riffkartierung schließt dies ein, unterschiedliche Kartierungen nicht lediglich wechselseitig zu "addieren", sondern diskursiv zu betrachten und - falls fachlich geboten - sowohl im Sinne einer Zu- als auch einer Abnahme einvernehmlich in Übereinstimmung zu bringen.
Im Übrigen schloss schon die Größe des Eingriffsbereichs - der Graben ist insgesamt 18 km lang und bis zu 196,9 m breit (Anlage 27.1 S. 28) - dessen noch engmaschigere Untersuchung aus. Auch insoweit handelt es sich nicht mehr um einen "vergleichsweise klein[en]" Untersuchungsraum, wie er der BfN-Kartierung zugrunde liegt. Angesichts der weitreichenden potentiellen Auswirkungen der Sedimentation hätte eine solche detaillierte Erhebung letztlich auch nicht auf den Eingriffsbereich beschränkt werden können, sondern weitere Gebiete östlich und westlich hiervon einbeziehen müssen. Dies aber ginge über die Erfordernisse des Biotopschutzrechts hinaus.
Denn eine noch detailliertere Kartierung liefe auf eine wissenschaftliche Untersuchung des Gebiets hinaus, welche indes im Rahmen eines Zulassungsverfahrens selbst hinsichtlich des Gebietsschutzes - trotz der dort erforderlichen Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen - nicht gefordert ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 51; Beschluss vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 38). Unabhängig hiervon können die habitatschutzrechtlichen Anforderungen auch sonst unbesehen und unterschiedslos weder auf den Artenschutz (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 132) noch auf den hiermit eng verbundenen (vgl. Endres, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 30 Rn. 1; Hendrischke/Kieß, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 30 Rn. 1; Heugel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 30 Rn. 2) Biotopschutz übertragen werden.
Beeinträchtigungen gesetzlich geschützter Biotope lassen sich (nur) dann zutreffend bewerten, wenn hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial zur Verfügung steht. Erforderlich hierfür ist eine ausreichende, nicht jedoch eine lückenlose Ermittlung und Bestandsaufnahme der im Einwirkungsbereich vorhandenen Natur- und Landschaftsteile. Ein lückenloses Arteninventar aufzustellen, d.h. den "wahren" Bestand von Fauna und Flora eines Naturraums vollständig abzubilden, ist weder tatsächlich möglich noch rechtlich geboten (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 203 Rn. 48). Die Untersuchungstiefe hängt vielmehr maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten im Einzelfall ab (vgl. zum Artenschutz BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 54 und Beschluss vom 18. Juni 2007 - 9 VR 13.06 - Buchholz 406.400 § 42 BNatSchG 2002 Nr. 2 Rn. 20; zu Eingriffen in Natur und Landschaft BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 - 4 A 15.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 168 S. 115). Diese sind vorliegend zum einen durch ihre Lage unter Wasser sowie die Größe des Untersuchungsgebiets und zum anderen dadurch geprägt, dass Hartsubstart - eine hinreichende Dichte und benthische Besiedelung vorausgesetzt - schon ab einer Korngröße von gerade einmal 64 mm und einer Fläche von 0,05 ha ein Riff bilden kann. Dementsprechend beschreibt auch die BfN-Kartieranleitung (S. 10) die geogenen Riffe der Ostsee als "häufig klein strukturierte Mosaike von Blöcken, Steinen, Geröllen, Sanden (teilweise Schluff), besonders ausgeprägt in Form von Restsedimenten und Geschiebemergelrücken." Angesichts dessen genügten die flächendeckende Erfassung der Struktur des Meeresbodens, die auf Probenentnahmen gestützte Modellierung der Verbreitung benthischer Habitate, die Einbeziehung vorhandener Untersuchungen und die enge Abstimmung mit den zuständigen Umweltbehörden den Anforderungen einer am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichteten Prüfung (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 9. Juli 2017 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 56 f. und vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 132).
2. Auf der Grundlage der demnach ordnungsgemäßen Untersuchung verneint der Planfeststellungsbeschluss zu Recht eine erhebliche Beeinträchtigung der geschützten Biotope.
Der Beklagte ist nicht davon ausgegangen, § 30 Abs. 2 BNatSchG erfasse nur den vollständigen Verlust von Biotopen und nicht auch erhebliche Beeinträchtigungen. Allerdings ist die Gleichsetzung beider Verbotstatbestände in der Formulierung "Die [...] Beeinträchtigungen führen nicht zu einem vollständigen Verlust geschützter benthischer Habitate und somit auch nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen i.S.d. § 30 BNatSchG" (PFB S. 548, 593) falsch. Während die Zerstörung die irreparable Schädigung mit der Folge eines gänzlichen Verlusts eines Biotops beschreibt, erfasst der Begriff der sonstigen erheblichen Beeinträchtigung Veränderungen, die den Wert und die Eignung des Biotops als Lebensraum mindern. Indes folgt aus der Formulierung "einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung", dass das Maß der Beeinträchtigung demjenigen der Zerstörung zwar nicht entsprechen muss, ihm jedoch angenähert ist. Neben der Art, dem Umfang und der Schwere der Auswirkungen kommt es daher auch auf deren Dauer an; eine erhebliche Beeinträchtigung liegt folglich nicht vor, wenn sich das Biotop in absehbarer Zeit von den Folgen der Einwirkung erholt (vgl. Hendrischke/Kieß, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 30 Rn. 15; Agena, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, April 2020, § 24 NAGBNatschG Rn. 20; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand August 2020, § 30 BNatSchG Rn. 14). Hierauf hat der Planfeststellungsbeschluss in der Sache abgestellt und eine erhebliche Beeinträchtigung mit der Begründung verneint, dass die benthischen Habitate nach Beendigung der Baggerarbeiten in der Lage sein werden, sich zu revitalisieren und die beeinträchtigten Lebensfunktionen wieder voll zu entfalten (PFB S. 548, 593). Auch das BfN hat in seiner Stellungnahme vom 30. Juli 2014 (S. 20 f.) eine erhebliche Beeinträchtigung i.S.d. § 30 Abs. 2 BNatSchG verneint.
Die nunmehr - nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses - gewonnenen Erkenntnisse über das Vorliegen weiterer Riffe führen zu keiner anderen Bewertung. Die ordnungsgemäße Kartierung wird weder durch die nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses veröffentlichten Ergebnisse der im Auftrag des Klägers durchgeführten Tauchuntersuchung, die im Juli 2019 als Anlage K 6 zur Klagebegründung eingereicht wurden, noch durch die Ergebnisse des im Juli 2020 veröffentlichten Abschlussberichts der CAU zu weiteren Riffvorkommen oder die im September 2020 durch die im Parallelverfahren BVerwG 9 A 12.20 vorlegte Kartierung GE. in Frage gestellt (a); diese führen auch nicht im Nachhinein zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses (b).
a) Soweit sich aus den genannten Unterlagen weitere Riffe ergeben, die teilweise im Vorhabenbereich liegen, folgt hieraus keine methodische Fehlerhaftigkeit der durchgeführten Kartierungen.
aa) Die CAU führt seit 2007 im Auftrag des LLUR Kartierungen zur Feststellung der FFH-LRT 1110 "Sandbänke", 1160 "flache Meeresarme und -buchten" und 1170 "Riffe" durch, die der Erfüllung der Berichtspflichten nach der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie dienten. Der Auftrag zur Kartierung "Fehmarn-Ost", dessen Untersuchungsgebiet sich bis in den Bereich vor Puttgarden erstreckte und vom Auftragnehmer aus fachlichen Gründen nach Westen und Süden erweitert wurde (vgl. Abschlussbericht der CAU "FFH - LRT-Kartierung Fehmarn Ost" vom 30. Juni 2020 S. 5 f.; Anlage B 6), wurde Ende September 2017 vergeben. Das Untersuchungsergebnis lag zum Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses nicht vor; es wurde erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens veröffentlicht (vgl. Vermerk des MELUND vom 4. Juni 2020 S. 4 f.; Anlage B 5).
Das LLUR nahm die Ergebnisse der durch den Kläger veranlassten Tauchuntersuchung (Schu. et al. 2019, Biotopkartierung im Fehmarnbelt im Mai 2019) zum Anlass, den Bereich vor Marienleuchte im Rahmen der ohnehin geplanten Ausfahrt eines Untersuchungsschiffs zu kartieren und insbesondere die NABU-Verdachtsfläche 2 (nordöstlich Puttgarden/Marienleuchte) zu untersuchen; die Verdachtsfläche 1 (nordwestlich Puttgarden) war bereits von dem zuvor genannten Untersuchungsauftrag "Fehmarn-Ost" umfasst, sodass keine gesonderte Überprüfung erforderlich war (vgl. Vermerk des MELUND vom 4. Juni 2020).
Die Klägerinnen im Parallelverfahren BVerwG 9 A 12.19 ließen infolge des Abschlussberichts eine weitere fachliche Untersuchung zum Vorkommen von Riffen im Bereich der Tunneltrasse und deren Umfeld durchführen; das Ergebnis wurde mit Schriftsatz vom 6. September 2020 im dortigen Verfahren vorgelegt (GE., Kartierung Riffflächen nördlich und östlich Puttgarden; Anlage K 167). Danach sei zu vermuten, dass die von der CAU entdeckten Riffflächen zum Teil eine weitere Ausdehnung hätten; für eine abschließende Bewertung auf der Erfassungsstufe 3 seien aber weitere Untersuchungen erforderlich.
Die neu entdeckten Riffvorkommen, die zum Teil erst im Nachgang der Untersuchungen auf der Erfassungsstufe 3 validiert wurden, werden inzwischen von der Beigeladenen und dem Beklagten grundsätzlich als gesetzlich geschützte Biotope i.S.d. § 30 BNatSchG anerkannt (vgl. Schriftsätze des Beklagten vom 23. August 2020 und der Beigeladenen vom 13. September 2020). Da die Rifffläche 3 teilweise im Bereich der Tunneltrasse und die Riffflächen 1 und 2 teilweise im Bereich der Eingriffszone (Ankerzone) liegen, haben sie übereinstimmend - zuletzt in der mündlichen Verhandlung - ein Planergänzungsverfahren angekündigt. Dabei soll die Eingriffsgrenze angepasst, eine Befreiung geprüft und die Ausgleichsbilanz aktualisiert werden; die Pflicht zur Nachbilanzierung ist bereits in der Auflage 2.2.4 Nr. 8 (PFB S. 31) vorgeschrieben.
bb) Durch die vorgenannten Umstände wird die methodische Ordnungsgemäßheit der Kartierung nicht in Frage gestellt.
Nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durchgeführte Erhebungen in einem Naturraum sind in der Regel nicht geeignet, eine der Planung zugrunde liegende frühere, nach Methodik und Umfang ordnungsgemäße biotopschutzrechtliche Bestandsaufnahme in Frage zu stellen (vgl. zum Artenschutz BVerwG, Urteil vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 50). Diese zum Artenschutzrecht entwickelten Grundsätze finden vorliegend auf die Kartierung von Biotopen nicht nur wegen der beschriebenen rechtlichen Nähe der Schutzvorschriften Anwendung. Der artenschutzrechtlichen Schwierigkeit der vollständigen Erfassung mobiler Arten entspricht insoweit die grundsätzliche - wenngleich in der Regel mittel- oder langfristige - Veränderlichkeit einer benthischen Besiedlung von Hardsubstrat sowie insbesondere die Komplexität submariner Kartierungen. Hinzu kommt vielmehr, dass Letztere - wie bereits dargelegt - nur unter Zuhilfenahme von Modellierungen erfolgen konnten. Wenngleich es erforderlich ist, diese so naturnah wie möglich durchzuführen, ist eine ausnahmslose und vollkommene Übereinstimmung mit natürlichen Prozessen und Gegebenheiten nicht zu erzielen. Sie sind daher unvermeidbar mit gewissen Unschärfen und Unsicherheiten verbunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 59, 73, 75). Prüfungsmaßstab ist deshalb, dass die Modellierung methodisch einwandfrei erarbeitet wurde und die Prüfung auch sonst dem aktuellen fachwissenschaftlichen Kenntnisstand entspricht. Ist dies der Fall, führt eine Realisierung der vorgenannten Unwägbarkeiten infolge nachträglicher Erkenntnisse nicht zur Fehlerhaftigkeit der Bestandserhebung.
Die fragliche Kartierung "Fehmarn-Ost" der CAU ist zudem Bestandteil einer mehr als zehn Jahre andauernden Datenerfassung und -auswertung, die auf einem mehrjährigen Forschungsplan aufbaut (vgl. CAU, Abschlussbericht Lebensraumtypen Ostsee Synthese, Juli 2020, S. 2). Eine derartige Erfassung mit der Tiefe eines wissenschaftlichen Forschungsprojekts wird von einem Vorhabenträger jedoch nicht verlangt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 51), weshalb sich seine Kartierungen auch nicht nachträglich hieran messen lassen müssen. Der Abschlussbericht beruht darüber hinaus auf der neuen BfN-Kartieranleitung und damit - wie oben ausgeführt wurde - auf einer anderen Methodik, die für die Beurteilung eines Riffs stärker auf abiotische und weniger auf biologische Elemente abstellt. Es kommt hinzu, dass die Untersuchungen der CAU - ihrem Auftrag entsprechend - nur bis zur Erfassungsstufe 2 durchgeführt und nicht auf Stufe 3 validiert wurden (vgl. hierzu Vermerk des MELUND vom 3. Juli 2020, S. 3; Anlage B 5). Dies mag für ein Forschungsprojekt, das der Erfüllung verschiedener Berichtspflichten dient, sinnvoll sein, damit hinreichend Ausgangsdaten für weitere Validierungsschritte zur Verfügung stehen. Das Erkenntnisziel der Vorhabenträger war aber ein anderes, da sie gesetzlich geschützte Biotope i.S.d. § 30 BNatSchG, nicht aber bloße Verdachtsflächen zu beachten haben.
b) Ebenso wenig wie die Kartierung wird auch der Planfeststellungsbeschluss im Nachhinein dadurch rechtswidrig, dass sich die der Bestandserfassung immanenten Unsicherheiten realisieren. Der für die gerichtliche Überprüfung maßgebliche Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses stellt auch insoweit die Zäsur dar: Wären die Riffe vorher bekannt geworden, hätte der Planfeststellungsbeschluss diese zugrunde legen müssen, um nicht gegen § 30 BNatSchG zu verstoßen. Umstände, die - wie hier - erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens bekannt werden, können hingegen allenfalls später berücksichtigt werden. Mit der Zulassungsentscheidung endet die Funktion des Biotopschutzrechts als Zulassungsvoraussetzung. Danach entfaltet es seine Wirksamkeit nur noch als repressives ordnungsrechtliches Instrument (vgl. zum Artenschutzrecht Lau, UPR 2015, 361).
3. Berühren somit die neu entdeckten Biotope die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht, so ist ihnen gleichwohl im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens Rechnung zu tragen.
Insoweit ähnelt die Situation derjenigen bei "neu eingewanderten Arten", bei denen ebenfalls ein nachträgliches Verfahren, etwa in Gestalt einer Befreiung oder des Erlasses einer Nebenbestimmung als Minus zu Rücknahme und Widerruf diskutiert wird (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 4. Juli 2018 - 5 S 2117/16 - juris Rn. 75). Die dort umstrittenen Fragen wie diejenigen, ob die Feststellungswirkung des Zulassungsbescheides auch das nachträgliche Einwandern von Arten oder deren Übersehen trotz ordnungsgemäßer Bestandserfassung umfasst, ob beide Fälle rechtlich gleich zu behandeln sind und ob der Artenschutz - insbesondere angesichts seiner unionsrechtlichen Bezüge - Vorrang gegenüber dem Bestandsschutz genießt (vgl. Kautz, UPR 2018, 474 ff.; Lau, NuR 2018, 653 ff., 729 ff., 840 ff.; UPR 2015, 361 ff.; Lieber, NuR 2012, 655 ff.; Müller-Mitschke, NuR 2018, 453 ff.; Reicherzer/Todorov/Arenz, NVwZ 2020, 1165 ff.), bedürfen vorliegend keiner Entscheidung. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob dem Biotopschutz mangels europarechtlicher Fundierung oder dem Bestandsschutz wegen der besonderen Rechtsgebundenheit öffentlich-rechtlicher Vorhabenträger (vgl. Lau, NuR 2018, 840 <841>) geringeres Gewicht zukommen. Denn der Beklagte und die Vorhabenträger haben die Existenz der betreffenden Riffe sowie die Notwendigkeit ihrer naturschutzfachlichen Berücksichtigung anerkannt und die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zugesagt. Hieran müssen sie sich ungeachtet der vorgenannten Fragen festhalten lassen. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass es sich bei dem angekündigten Verfahren nicht um ein Fehlerheilungsverfahren i.S.d. § 75 Abs. 1a VwVfG handelt, sondern um ein Verfahren, das nach § 76 VwVfG von Amts wegen vor Fertigstellung des Vorhabens einzuleiten ist und vor dessen Abschluss das Vorhaben im Bereich der betreffenden Biotope nicht durchgeführt werden darf.
V. Zu Unrecht rügt der Kläger eine unzureichende Abarbeitung der Eingriffs- und Eingriffsfolgenregelung. Weder die Erfassung der benthischen Flora und Fauna (1.) noch die Festsetzung von Kompensationsmaßnahmen (2.) erweist sich als rechtswidrig.
1. Soweit der Kläger über seine Einwände gegen die Riffkartierung hinaus allgemein die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegende Benthoserfassung rügt, begründet seine Kritik keine Fehlerhaftigkeit der naturschutzrechtlichen Bewertungen.
a) Der Einwand, die Erfassung der benthischen Flora und Fauna in den Jahren 2009/2010 sei unzureichend, da einerseits Probestellen - insbesondere im Küstenbereich - stark massiert seien, andererseits große Untersuchungslücken, auch nahe der Tunneltrasse, bestünden, ist unbegründet. Die Beigeladene hält dem zu Recht entgegen, dass bereits Daten und Informationen zum Vorkommen der benthischen Flora und Fauna vorlagen und sich das Beprobungsraster (vgl. Anlage 15 Anhang A S. 169 Abb. 0-77, S. 172 Abb. 0-80, S. 191 Abb. 0-89) hieran sowie an den für das Vorkommen maßgeblichen, unterschiedlichen abiotischen Faktoren orientierte. Damit spiegelt die Dichte der Benthos-Probenahme-Stationen entgegen der klägerischen Annahme die ökologische Kleinräumigkeit im Fehmarnbelt gerade - aber auch nur - dort wider, wo sie auftritt. Das vom Kläger geforderte gleichmäßige Beprobungsraster wäre hierzu nicht in der Lage.
Die Basisuntersuchung ist zudem nicht deshalb unzureichend, weil es in den Jahren 2008 und 2010 durch Sauerstoffmangel zu einem kompletten Zusammenbruch der Benthosfauna im Fehmarnbelt gekommen wäre. Anhaltspunkte für einen Sauerstoffmangel lagen nach einer Untersuchung des Instituts für Ostseeforschung Warnemünde (IOW) nicht vor (Wasmund et al., Biologische Zustandseinschätzung der Ostsee im Jahr 2009, Meereswissenschaftliche Berichte No. 81, 2010, S. 6, 56). Sie ergeben sich auch nicht aus der langjährigen Zeitreihe der Abweichung der Biomasse vom Langzeitmittel im Fehmarnbelt (vgl. Anlage 30.1 S. 59 Abb. 5-6). Diese zeigt vielmehr generell starke Schwankungen der Biomasse, die in acht von zwölf Jahren - davon am stärksten im Jahr 2005 - unterhalb des Langzeitmittels lagen; dabei lag der Wert für 2009 innerhalb, derjenige für 2010 knapp außerhalb der Standardabweichung. Insgesamt ähneln die Jahre der Bestandserfassung 2009/2010 bezüglich der Biomasse den Jahren 2004 bis 2006, 2008 und 2011. Eine Abnahme der benthischen Fauna im Zeitraum der Basisuntersuchung ergibt sich auch nicht aus dem vom Kläger zitierten Bericht des IOW, wonach sich die Artenvielfalt in den letzten Jahren deutlich erhöht habe (Wasmund et al., Biological assessment of the Baltic Sea 2017, Meereswissenschaftliche Berichte No. 108, 2018, S. 64). Dies ist vor dem Hintergrund jahresweise stark schwankender Biomasse und Artenzahlen zu sehen, welche auch der vorgenannte Bericht dokumentiert (ebd. S. 71 Abb. 48 und 49).
b) Die naturschutzfachliche Prüfung beruht hinsichtlich der benthischen Flora und Fauna auf hinreichend aktuellen Daten.
Es gibt keine gesetzlichen Vorgaben zur Aktualität der Datengrundlage. Als Leitlinie für die Praxis mag es im Ansatz sinnvoll sein, die Tauglichkeit der Datengrundlage an einer zeitlichen - in der Regel fünfjährigen - Grenze auszurichten. Eine solche Grenze kann aber nur einen allgemeinen Anhalt bieten. Sie ändert nichts daran, dass die Aktualität der Datengrundlage nach Maßgabe praktischer Vernunft unter Berücksichtigung der jeweiligen Einzelfallumstände zu beurteilen ist. So kann insbesondere bei einem großflächigen Untersuchungsgebiet die Aktualisierung von Datenbeständen in einem Teilgebiet auch Rückschlüsse auf die Verlässlichkeit älterer Daten für ein anderes Teilgebiet zulassen; eine fortlaufende Aktualisierung aller Bestandsdaten kann nicht verlangt werden (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 149 f.). Dementsprechend erfolgte im Jahr 2016 für den marinen Bereich eine Plausibilitätsprüfung der Datengrundlage (Anlage 30.1; Anlage 15 Anhang C), in der die Validität der Erhebungen schutzgutspezifisch auf unterschiedliche Weise überprüft wurde. Gegenstand der Prüfung war insbesondere die Beurteilung, ob der aktuelle Zustand der marinen Umwelt des Fehmarnbelts die Grundannahmen der UVS (einschließlich Eingriffsregelung, Artenschutz, Wasserrecht und Natura 2000) noch erfüllt und ob die Ergebnisse der Auswirkungsprognose weiterhin gültig waren.
Die gegen die Plausibilitätsprüfung vorgebrachten Einwände sind unbegründet.
aa) Der Einwand, sie stütze sich maßgeblich auf Benthosdaten der Kieler und der Mecklenburger Bucht, die aufgrund ihrer erheblichen Entfernung zum Eingriffsort die Benthosfauna des Untersuchungsraums nicht beschreiben könne, ist unbegründet. Die vorgenannten Gebiete grenzen unmittelbar an den Fehmarnbelt an und erlauben daher belastbare Aussagen auch bezüglich der Entwicklung der dortigen benthischen Fauna. Darüber hinaus berücksichtigt die Prüfung auch Daten einer Messstation im zentralen Fehmarnbelt. Soweit der Kläger dem die Ergebnisse einer weiteren Station (N 1) entgegenhält, hat der Sachverständige der Beigeladenen Dipl.-Biologe Be. in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass diese Station zum einen zu tief liegt und daher nicht repräsentativ ist und zum anderen die herangezogenen drei Stationen stark schwankende Daten mit guten und schlechten Jahren, jedoch keinen eindeutig positiven Trend ergeben haben.
bb) Soweit der Kläger geltend macht, die Stickstoff- und Phosphateinträge in die Ostsee seien pro Jahrzehnt um ca. 10 % zurückgegangen, was zwangsläufig Veränderungen der Artenausstattung und der Verbreitung des marinen Benthos nach sich ziehe, führt dies ebenfalls nicht zu einer Mangelhaftigkeit der Plausibilitätsprüfung.
Maßgeblich für die Situation der Arten sind grundsätzlich nicht die Nährstoffeinträge, sondern die Nährstoffkonzentrationen. Ausweislich einer Studie des LLUR fand deren stärkster Rückgang bis Mitte der 1990er Jahre statt und variierten die Gehalte danach auf einem relativ stabilen Niveau (LLUR, Nährstoffe in Gewässern Schleswig-Holsteins, Juli 2014, S. 79). Damit kam es zwischen der Basiserfassung und dem gegenwärtigen Zeitpunkt zu keinen Nährstoffrückgängen in dem betroffenen Gebiet, die eine Veränderung der Artenausstattung und deren Verbreitung vermuten lassen. Die Beigeladene hat darüber hinaus am Beispiel der vor Fehmarn gelegenen Überwachungsstelle "Fehmarn Ost" und der Tiefenausbreitung des Seegrases vor Fehmarn dargelegt, dass sich weder die Sauerstoffverfügbarkeit noch die Nährstoffverhältnisse seit 2006 oder 2009 erkennbar verändert oder verbessert haben. Auch die HELCOM-Zusammenstellungen von Verschmutzungslasten (https://helcom.fi/baltic-sea-trends/pollution-load-compilations/), auf die sich der Kläger beruft, zeigen lediglich die Entwicklung der Stickstoff- und Phosphoreinträge und lassen keine abweichenden Rückschlüsse zu. Im Übrigen betont der Kläger selbst an anderer Stelle die nach wie vor prekäre Eutrophierungssituation der Ostsee (Klagebegründung vom 8. Juli 2019 S. 160). Auch in der mündlichen Verhandlung wurde dies nochmals bestätigt.
cc) Angesichts der vorstehend wiedergegebenen Ergebnisse steht der Belastbarkeit der Plausibilitätsprüfung nicht entgegen, dass ein Großteil der Vergleichsdaten aus dem Jahr 2012 stammt. Ziel der Plausibilitätsprüfung war es, zu vergleichen, ob die Daten der Basisuntersuchung in einer Größenordnung liegen, die unter Berücksichtigung der natürlichen Variabilität mit der Größenordnung der neueren Daten vergleichbar ist, oder ob Hinweise auf bedeutende dauerhafte Veränderungen vorliegen. Wesentliches Ergebnis war, dass es keine eindeutige Tendenz gibt, sondern eine hohe Schwankungsbreite (vgl. Anlage 30.1 S. 59 Abb. 5-5). Die Plausibilitätsprüfung schlussfolgert daher zu Recht, es könne davon ausgegangen werden, dass die Daten der Basisuntersuchung nach wie vor repräsentativ seien (Anlage 30.1 S. 65).
Die Forderung einer maximal zwei Jahre alten Datenerhebung für die Untersuchung von Auswirkungen von Offshore-Windenergieanlagen auf die Meeresumwelt nach dem Standarduntersuchungskonzept (StUK) 4 des BSH führt auf keine abweichende Bewertung. Das StUK 4 wurde für die AWZ und damit einen Bereich entwickelt, in dem es kein reguläres Monitoring gibt. Seine Vorgaben können daher nicht auf den Fehmarnbelt übertragen werden, in dem es küstennah und -fern ausreichend Kenntnisse der Standortbedingungen sowie Daten aus unterschiedlichen Monitoringprogrammen gibt.
dd) Soweit der Kläger schließlich anhand neuerer Daten zur Miesmuschel einwendet, die Aussagen der Plausibilitätsprüfung seien entkräftet, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Die von ihm wiedergegebene Abbildung (Anlage 30.1 S. 65 Abb. 5-13) zeigt zwar eine Veränderung der Verteilung der Längenklassen von Miesmuscheln in unterschiedlichen Wassertiefen zwischen den Jahren 2009 und 2015. Maßgeblich für den Vergleich der Biomasse ist aber weniger der Vergleich der Altersklassen als derjenige der Gesamtbiomasse, welche letztlich die Nahrungsgrundlage etwa für Vögel bildet. Dieser Vergleich zeigt - auch unter Berücksichtigung der typischen Schwankungen - keine gravierenden Änderungen oder Trends. Beim Vergleich der Altersklassen kommt es darauf an, ob zwischen den einzelnen Jahren und Wassertiefen das gleiche Verteilungsmuster sichtbar ist; eben dies zeigt die vorgenannte Abbildung.
c) Bezüglich des Einwands des Klägers, der nachträgliche Fund von Riffen sei ein Beleg für die unzureichende Erfassung benthischer Habitate, wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen.
2. Die Kompensationsfestsetzung lässt ebenfalls keine Fehler erkennen.
a) Der Einwand, die Wiederherstellung von Riffen (Maßnahme 8.7 E/VFFH/VAr; Anlage 12 Anhang IA S. 104 ff.) sei keine kompensationsfähige Maßnahme, weil sie aufgrund von Vorgaben des FFH-Rechts ohnehin durchgeführt werden müsse, hat keinen Erfolg.
Durch die genannte Maßnahme sollen Eingriffsfolgen im marinen Bereich ausgeglichen werden. Es handelt sich um Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen i.S.d. § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, nicht hingegen um Schadensvermeidungs- oder Kohärenzsicherungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Eingriffen in ein FFH-Gebiet. Der Anerkennung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen stehen nach der ausdrücklichen Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG nicht die Festlegungen von Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen in Bewirtschaftungsplänen für Natura 2000-Gebiete (Managementpläne) entgegen. Ihre Anerkennung wird folglich entgegen der klägerischen Annahme nicht dadurch ausgeschlossen, dass sie aufgrund europarechtlicher Vorgaben ohnehin durchgeführt werden müssen. Eine Anrechnung scheidet nach dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers vielmehr nur dann aus, wenn die Maßnahme bereits aufgrund anderer verbindlicher Vorgaben, etwa aufgrund einer Kompensationsverpflichtung aus einem anderen Vorhaben, realisiert werden muss (BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 68 Rn. 54 m.w.N.). Die Rechtsprechung des 7. Senats zur Weser- und Elbvertiefung (BVerwG, Urteile vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20 Rn. 150 ff. und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 422 ff.), auf die sich der Kläger beruft, steht dem nicht entgegen, da sie Kohärenzsicherungsmaßnahmen betrifft.
Dass der LBP die nachhaltige Förderung der Entwicklung des Erhaltungsgegenstandes "Riffe" des FFH-Gebiets DE 1733-301 "Sagas-Bank" als einen von mehreren Positiveffekten berücksichtigt (Anlage 12 S. 996), begegnet danach keinen Bedenken.
b) Unbegründet ist daher auch der Einwand, die Maßnahme zur Reduzierung von Nährstoffeinträgen in die Ostsee (Maßnahme 11.1 E) könne nicht aus dem Ökokonto "Oldenburger Graben - Plügger Wiesen" in Anspruch genommen werden, weil sie im europäischen Vogelschutzgebiet DE 1731-401 "Oldenburger Graben" liege und somit ohnehin durchgeführt werden müsse. Soweit der Kläger darüber hinaus generell kritisiert, für die Maßnahmen zur Reduzierung von Nährstoffeinträgen in die westliche Ostsee (Anlage 12 S. 824 f.) seien ausschließlich Maßnahmen aus bestehenden Ökokonten in Anspruch genommen worden, bleibt seine Rüge unsubstantiiert. Mit den Maßnahmen soll der deutlichen Erhöhung der Nährstoffwerte in den Küstengewässern infolge von Einträgen über Flüsse entgegengewirkt werden. Indem bestimmte Flächen, die über das vorhandene Fließgewässersystem direkt mit der Ostsee verbunden sind, aus der Intensivnutzung herausgenommen werden, soll eine nährstoffreduzierende Wirkung erreicht werden (PFB S. 620 f.). Die Klagebegründung setzt sich weder damit auseinander, dass die Maßnahmen auf bereits bestandskräftigen Bescheiden beruhen und in die Planunterlagen lediglich nachrichtlich übernommen wurden (vgl. Maßnahme 11.1 E; Anlage 12 Anhang IA S. 127 ff.), noch legt sie dar, dass und warum die Maßnahmen die Voraussetzungen für eine Anerkennung als Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht erfüllen.
c) Die Rüge, weitergehende Kompensationsmaßnahmen seien in nicht nachvollziehbarer Weise verworfen worden, ist ebenfalls unbegründet.
Der Planfeststellungsbeschluss (S. 622 f.) und der LBP (Anlage 12 S. 805 ff.) legen ausführlich dar, dass und warum trotz eigener Suche und Abfrage bei den Unteren Naturschutzbehörden der an der Ostsee gelegenen Kreise, bei weiteren Behörden und bei den Naturschutzverbänden keine weiteren geeigneten Maßnahmen gefunden werden konnten. Anhaltspunkte dafür, der Planfeststellungsbeschluss habe der Realkompensation nicht den nötigen Vorrang vor Ersatzgeldzahlungen eingeräumt, bestehen danach nicht.
aa) Eine Wiederherstellung von Riffen musste nicht großflächiger oder auf zusätzlichen Flächen vorgesehen werden.
Die Auswahl eines geeigneten Standorts erfolgte in Abstimmung mit dem Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (MELUR) und dem LLUR als den zuständigen Umweltbehörden. Es wurden drei mögliche Standorte in die nähere Auswahl genommen. Die Entscheidung fiel zugunsten der Sagas-Bank aus, weil dort durch die frühere Steinfischerei die meisten Steine entnommen wurden, sodass Aufwertungsbedarf und -potential am größten erschienen; zudem wurden in den anderen beiden möglichen Gebieten (Flügger-Sand, Westermarkelsdorf) schützenswerte Strukturen gefunden (u.a. dichte Muschelbänke), die durch das Einbringen von Steinen hätten geschädigt werden können. Die konkrete Flächenauswahl erfolgte sodann in Absprache mit den Umweltbehörden anhand weiterer Kriterien wie dem geologischen Erhaltungszustand, der Wassertiefe, der Flächengröße, der Tragfähigkeit des Untergrunds und dem naturschutzfachlichen Ausgangswert. Die Größe der wiederherzustellenden Steinfelder wird schließlich dadurch begrenzt, dass die verwendeten Steine aus dem Ostseeraum stammen und glazigenen Ursprungs sein sollen; mindestens 70 % der Steine sollen darüber hinaus einen Durchmesser von mindestens 60 cm haben (vgl. PFB S. 615; Anlage 12 S. 811 ff.; Anlage 30.4 S. 3 ff.). Mit diesen plausiblen Darlegungen setzt sich der Kläger nicht auseinander.
bb) Der Planfeststellungsbeschluss prüft darüber hinaus die Beseitigung von Munitionsaltlasten als mögliche Kompensationsmaßnahme, lehnt diese jedoch ab, weil eine ausreichende Quantifizierbarkeit der Wirksamkeit nicht gegeben sei (Anlage 12 S. 810). Nach bisherigen Untersuchungen hätten keine wesentlichen Auswirkungen auf die marine Umwelt festgestellt werden können. Die Ableitung einer Aufwertung/Verbesserung für das marine Ökosystem sei somit nicht möglich. Der Kläger rügt zu Unrecht, dass diese Einschätzung auf einem überholten Stand der Wissenschaft beruhe und ein Beleg für die Oberflächlichkeit bei der Suche nach effektiven und geeigneten Realkompensationen sei. Die Bewertung der Vorhabenträger deckt sich mit derjenigen der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Nord- und Ostsee (BLANO), wonach derzeit nicht erkennbar ist, dass eine großräumige Gefährdung der marinen Umwelt über den lokalen Bereich der munitionsbelasteten Flächen hinaus vorhanden oder zukünftig zu erwarten ist (BLANO, Munitionsbelastung der deutschen Meeresgewässer, Jahresbericht 2018, S. 2). Auch wenn mehrere aktuelle Forschungsprojekte die Dringlichkeit einer strategischen Auseinandersetzung mit den Munitionsaltlasten in Ost- und Nordsee belegen, kann ein wissenschaftliches Forschungsprojekt von den Vorhabenträgern gerade nicht verlangt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 51).
cc) Soweit der Kläger auf Vorschläge des BfN für eine Realkompensation von Eingriffen wie die Wiederherstellung von Seegraswiesen, die Wiederansiedlung des Baltischen Störs oder den Rückbau mariner Installationen verweist, datieren diese vom 1. April 2019 und konnten bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses am 31. Januar 2019 nicht berücksichtigt werden. Im Planfeststellungsverfahren hat das BfN im Übrigen der Feststellung der Vorhabenträger zugestimmt, dass eine vollständige Naturalkompensation der Eingriffe in der AWZ nicht möglich ist (BfN, Stellungnahme vom 30. Juli 2014, S. 36). Darüber hinaus hat schon der LBP ausgeführt, dass und warum keine Rückbaupotentiale zur Verfügung stehen (Anlage 12 S. 806 f.) und hat die Beigeladene plausibel dargelegt, dass die Wiederherstellung von Seegraswiesen aufgrund fehlender Erfahrungswerte und einer unsicheren Erfolgsprognose sowie die Wiederansiedlung des Baltischen Störs wegen bereits laufender, erfolgreicher Projekte als Kompensationsmaßnahmen ausscheiden. Dem ist der Kläger nicht entgegengetreten.
VI. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem erheblichen Abwägungsmangel.
Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG, § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung ermächtigte Stelle in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 73 m.w.N.).
Hiervon ausgehend liegen Abwägungsfehler weder in Bezug auf die Alternativenprüfung (1.) noch in Bezug auf die Konfliktbewältigung (2.) vor.
1. Die Alternativenprüfung ist nicht zu beanstanden. Eine Beschränkung auf den Bau eines Eisenbahntunnels war nicht geboten (a). Auch die Wahl der Bauwerksvariante lässt keine Fehler erkennen (b).
a) Ein Verzicht auf das Vorhaben oder die Beschränkung auf den Bau eines Eisenbahntunnels war nicht geboten.
Auch bei Vorliegen einer gesetzlichen Bedarfsfeststellung für das Vorhaben ist die Planfeststellungsbehörde bei der gebotenen Abwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Gesichtspunkte nicht von der Prüfung befreit, ob trotzdem einer von der gesetzlichen Festlegung abweichenden Trassierung oder sogar einem Verzicht auf die Projektverwirklichung der Vorzug zu geben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2004 - 4 A 11.02 - BVerwGE 120, 1 <4>).
Ziel der FFBQ ist - wie ausgeführt - die Verbesserung der Infrastruktur zwischen Deutschland und Dänemark bzw. Skandinavien und Kontinentaleuropa. Dieses verkehrliche Ziel kann ohne das Vorhaben nicht erreicht werden. Es dient der Verkürzung von Reise- und Transportzeiten, der Gewährleistung einer angemessenen Verkehrsqualität und der Sicherung ausreichender Infrastrukturkapazitäten (PFB S. 274). Die zeitlichen und zudem witterungsunabhängigen Vorteile der FFBQ liegen auf der Hand. Die vorgenannten Planungsziele gelten sowohl für den Verkehrsträger Eisenbahn als auch für den Verkehrsträger Straße. Beim Bau allein eines Eisenbahntunnels könnte das verkehrliche Ziel einer Verbesserung der Anbindung Skandinaviens an Kontinentaleuropa nur teilweise erreicht werden. Die Unterbrechung des Straßenverkehrs durch den Fährbetrieb bliebe bestehen, eine Verladung von Fahrzeugen auf die Eisenbahn würde noch länger dauern als der Fährbetrieb. Hinzu kämen die Nachteile eines festen Fahrplans und Wartezeiten in den Fährhäfen.
Es war daher auch nicht geboten, nur den Eisenbahnteil des Vorhabens zu verwirklichen. Soweit der Planfeststellungsbeschluss die Aussage enthält, dass die Schienen- und die Straßentrasse bei getrennter Betrachtung jede für sich eine Verkehrsbaumaßnahme mit eigenem Nutzen sind, die auch unabhängig voneinander verwirklicht werden könnten (S. 181 f.), hat dies lediglich verfahrensrechtliche Bedeutung im Hinblick auf § 78 VwVfG. Die Überlegung der Planfeststellungsbehörde beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Aussage, dass die beiden Teilvorhaben jeweils selbständig von Nutzen sind; sie enthält aber keine - selbst gesetzte - Vorgabe, die beiden Vorhaben jeweils selbständig zu bewerten.
Eine derartige Vorgabe ergibt sich auch nicht aus der Verordnung Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 (TEN-VO). Das Argument, das Kernnetz des transeuropäischen Verkehrsnetzes lege den Schwerpunkt auf den Verkehrsträger Eisenbahn, während der Straßenverkehr europaweit zurückgedrängt werden solle, findet keine Grundlage in den Erwägungsgründen oder im Normtext der Verordnung. Vielmehr ist auch der Straßenteil des Vorhabens nach Art. 38 Abs. 1 TEN-VO i.V.m. Ziffer 5.4 (Straße) ihres Anhangs I Bestandteil des Kernnetzes des transeuropäischen Verkehrsnetzes (vgl. zum Stellenwert des Vorhabens für das TEN-V-Konzept Stellungnahme des Europäischen Koordinators für den Skandinavien-Mittelmeer-Kernnetzkorridor der EU-Kommission vom 27. September 2018; Anlage Bg 7).
Dem gleichberechtigten Ausbau von Straße und Schiene kann auch nicht das Argument entgegengehalten werden, die aktuell prognostizierten Eisenbahnverkehre blieben hinter früheren Prognosen zurück, sodass das eigentliche Ziel der europäischen Verkehrspolitik - die Förderung des Bahnverkehrs (from road to rail) - nicht erreicht werden könne, wenn gleichzeitig eine neue Straßenverbindung geschaffen werde. Dem steht die ebenso plausible Einschätzung gegenüber, durch die Schaffung einer neuen Schienenverbindung insbesondere für den Güterverkehr könne sich der Modal Split zwischen Straßenverkehr und Schienenverkehr zugunsten des Schienenverkehrs verändern.
b) Der Senat konnte keinen Abwägungsfehler bei der Entscheidung für einen Absenk- und gegen einen Bohrtunnel feststellen; die planerische Entscheidung zu Lasten der Schrägkabelbrücke greift der Kläger nicht an.
aa) Die Vorhabenträger durften sich in der Vorauswahl wegen geringerer Baurisiken für einen Tunnel mit drei Röhren entscheiden.
Die Vorhabenträger haben einen Bohrtunnel mit zwei fahrtrichtungsgetrennten Röhren, die je doppelstöckig mit der Bahntrasse in der unteren Ebene ausgeführt werden, verglichen mit einer Lösung mit zwei Röhren fahrtrichtungsgetrennt für die Straße und einer weiteren Röhre mit Zwischenwand für die Eisenbahntrasse. Den Ausschlag für einen Tunnel mit drei Röhren gab, dass die Baurisiken des Tunnels mit zwei Röhren wegen der Erforderlichkeit noch größerer Querschnitte als deutlich höher angesehen wurden. Dieser Auswahlschritt ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Einwand, ein Tunnel mit nur zwei Röhren sei kostengünstiger, habe Vorteile in Bezug auf die Bauzeit und das mit ihm verbundene Baurisiko werde überschätzt, ist widerlegt. Die Investitionskosten beider Varianten liegen dicht beieinander (PFB S. 297). Die Zwei-Röhren-Lösung mit den von den Vorhabenträgern vorausgesetzten Sicherheitsstandards erfordert aber bislang in der Tunnelbautechnik noch nicht erprobte Größen von Tunnelquerschnitten, die zu kaum beherrschbaren Baurisiken führen würden, weil der Querschnitt der beiden doppelstöckig auszuführenden Röhren jeweils über 18 m beträgt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Darstellung zum Bewertungsbereich Bauverfahren im Hauptvariantenvergleich verwiesen.
bb) Auch der Vergleich zwischen den Hauptbauwerksvarianten Absenk- und Bohrtunnel ist nicht zu beanstanden. Wesentlich für die Entscheidung zugunsten des Absenktunnels waren die Kriterien Umweltverträglichkeit (1), Bauverfahren (2) und Kosten (3). Der Bohrtunnel wurde zwar als die umweltverträglichste Variante bewertet, gegen ihn sprachen jedoch die größeren Baurisiken und die deutlich höheren Kosten. Sämtliche der vorgenannten Bewertungen halten der gerichtlichen Prüfung stand; Gleiches gilt für die Gesamtbewertung (4).
(1) Bei der Abwägung im Hinblick auf die Umweltverträglichkeit sind keine Rechtsfehler zu Tage getreten.
Die Bauwerke Bohrtunnel, Absenktunnel und Brücke wurden - jeweils einzeln für die Räume Landbereich Fehmarn, mariner Bereich sowie Landbereich Lolland - mit Blick auf die Schutzgüter Menschen, Boden, Wasser, Tiere und Pflanzen, biologische Vielfalt, Landschaft, Kultur- und sonstige Sachgüter sowie Luft/Klima bewertet und zu jedem Schutzgut jeweils zueinander in eine Rangfolge gesetzt. Bezogen auf die landseitigen Umweltgüter auf Fehmarn wurde dem Absenktunnel, wenn auch mit geringem Abstand, der erste Platz zuerkannt, bezogen auf die Landseite auf Lolland erwies er sich als die ungünstigste Variante. Bei den marinen Umweltauswirkungen belegte der Bohrtunnel den ersten Rang. Demgegenüber bringt der Absenktunnel das Problem der Sedimentverdriftung mit sich. Da diesen Auswirkungen für den Bewertungsbereich Umwelt das größere Gewicht zugemessen wurde, erreichte der Bohrtunnel dadurch im Bewertungsbereich Umwelt insgesamt die beste Beurteilung.
Der Kläger ist der Auffassung, der Vorsprung des Bohrtunnels im Umweltbereich sei nicht hinreichend gewichtet worden und stelle sich bei sachgerechter Bewertung als so groß dar, dass sich seine Wahl aufdränge. Das überzeugt nicht. Bei der angewendeten verbal-argumentativen Bewertung ist kenntlich gemacht, ob die Unterschiede bei einer Rangfolgenbildung größer oder nur geringfügig waren, deshalb liegt keine Verzerrung der Abwägung vor; eine "Bezifferung" oder "Monetarisierung" von Umweltgütern war nicht erforderlich.
So heißt es bei der Bewertung der Umweltverträglichkeit auf Fehmarn, dass der Bohrtunnel hier zwar Rang 3 belege, der qualitative und quantitative Abstand zu den anderen Varianten aber gering sei (Anlage 18 S. 171). Bei der Zusammenfassung der Bewertungen ist zugrunde gelegt, dass eine einfache Addition der Rangplätze nicht zulässig ist, weil dadurch die qualitativen Unterschiede nur bedingt zum Ausdruck kommen. Außerdem erfolgt eine zusätzliche Differenzierung durch die Untergliederung in Teilschutzgüter (exemplarisch: PFB S. 309 f.) und es wird berücksichtigt, dass der im marinen Bereich gelegene Streckenabschnitt etwa doppelt so lang ist wie diejenigen auf Fehmarn und auf Lolland zusammen (Anlage 18 S. 175). Die verbal-argumentative Bewertung macht auch deutlich, wo bei einzelnen Schutzgütern hohe Gewichtungen erfolgten (exemplarisch: PFB S. 309 f., sehr hohes Gewicht: Hydrographie, Rastvögel und Vogelzug, mittleres Gewicht: Boden) und wo die Abstände zwischen den Varianten groß oder gering sind (exemplarisch PFB S. 310 unten für großer Abstand: "eindeutig die geringsten Umweltauswirkungen" und für kleiner Abstand: "die Unterschiede der drei Varianten sind gering").
Der Kläger wendet in diesem Zusammenhang ohne Erfolg ein, die Beeinträchtigung des Teilschutzgutes Meeresboden hätte mit "sehr hoch" oder wenigstens mit "hoch" gewichtet werden müssen; hierfür spreche die lange Zeitdauer einer Regeneration beim Bau eines Absenktunnels sowie die besondere Empfindlichkeit, der Artenreichtum sowie die Seltenheit der Lebensraumtypen. Das zeigt keinen Abwägungsfehler auf. Die letztgenannten Aspekte sind primär den Schutzgütern Pflanzen und Tiere zuzuordnen. Die bis zu 28 Jahre dauernde Regenerationszeit des Meeresbodens ist hier für den Vergleich unerheblich, weil in der Auswirkungsprognose der UVS zum Variantenvergleich stets von einem vollständigen Verlust der Meeresböden im Vorhabenbereich ausgegangen wird. Dass der Flächenverbrauch auf dem Land und im maritimen Bereich bei mehreren Schutzgütern in die Abwägung eingestellt worden ist, stellt keinen Methodikfehler dar. Bei jedem vom Flächenverbrauch betroffenen Schutzgut führt dies zu spezifischen Auswirkungen, die jeweils zu berücksichtigen sind.
(2) Die Bewertung des Bauverfahrens erfolgte ebenfalls abwägungsfehlerfrei.
Die Vorhabenträger haben die Sicherheitsvoraussetzungen und die verkehrlichen Anforderungen an das Vorhaben für einen Bohrtunnel in gleicher Weise wie für einen Absenktunnel definiert. Danach sind durchgehende Standstreifen im Straßentunnel aus Sicherheitsgründen und für eine einheitliche autobahnadäquate Fortführung der Streckencharakteristik geboten. Der Betrieb eines Bohrtunnels erfordert etwa alle 800 m Betriebsräume sowie Räume für Kabeltrassen und Rohrleitungen. Der Abstand der Türen zwischen Verkehrsraum und sicheren Bereichen soll zur Erhöhung des Sicherheitsniveaus bei einer Brandrettung wie beim Absenktunnel etwa 110 m betragen. Im Verkehrsraum der Schiene ist, wenn die richtungsgetrennten Röhren des Eisenbahntunnels nicht unmittelbar aneinandergrenzen, zusätzlich eine Fahrbahn für Rettungsfahrzeuge vorzusehen. Aus diesen Anforderungen ergibt sich der Raumbedarf eines Bohrtunnels mit einem Außendurchmesser von mindestens 16,2 m für den Straßentunnel bzw. 17,2 m für den Eisenbahntunnel.
Die Vorhabenträger beurteilen den Bau eines Bohrtunnels mit diesen Außendurchmessern als deutlich riskanter im Vergleich zum Bau eines Absenktunnels mit entsprechenden Sicherheitsstandards. Bei einem Einbau von Querschlägen (Verbindungsröhren zwischen den Tunnelröhren als Rettungsweg) könnte zwar den Sicherheitsanforderungen bereits mit kleineren Bohrtunneldurchmessern entsprochen werden. Die Herstellung von Querschlägen wurde aber im Vergleich zu größeren Bohrtunneldurchmessern als noch risikoreicher angesehen und deshalb ausgeschieden.
Die hiergegen gerichtete Kritik verfängt nicht.
(a) Die Planfeststellungsbehörde hat die von den Vorhabenträgern gesetzten Sicherheitsstandards für die Prüfung einer Bohrtunnelvariante ohne Rechtsverstoß gebilligt.
Nach der Rechtsprechung des Senats hat ein Vorhabenträger auf der Grundlage einer hinreichenden Sachverhaltsermittlung eigenverantwortlich zu bestimmen, welcher Sicherheitsstandard für ein Vorhaben angemessen ist. Entwickelt er unter Beachtung der einschlägigen technischen Regelwerke sowie auf der Grundlage fachlicher Studien ein plausibles und tragfähiges Konzept, so darf er daran auch dann festhalten, wenn andere Lösungsmodelle technisch ebenfalls vertretbar sind. Für dieses Konzept ist nach außen der Beklagte als Träger der Planfeststellungsbehörde verantwortlich (BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 25; s.a. bereits BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 63).
Das von erhöhten Sicherheitsstandards ausgehende Konzept der Vorhabenträger ist plausibel, denn es liegt nahe, dass die normativen Mindestanforderungen für die notwendige Rettung bei Brandereignissen bei einem über 18 km langen Tunnel nicht ausreichen. Auch die kurzen Abstände der Nottüren von 110 m erhöhen das Sicherheitsniveau. Wegen der Länge des Tunnels sind zudem Haltebuchten für das Wartungspersonal erforderlich. Die Sachbeistände der Vorhabenträger haben in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass es in Dänemark besonders strenge Anforderungen an die Verkehrssicherheit auf Straßen gebe, denen man habe Rechnung tragen müssen. Das ist aus Sicht des Senats nicht zu beanstanden.
Vor diesem Hintergrund mussten Bohrtunnelvarianten mit verringerter, aber den gesetzlichen Anforderungen entsprechender Sicherheitsausstattung nicht bevorzugt werden. Wenn auf einen Standstreifen im Straßentunnel und auf die zusätzliche Notfahrbahn unterhalb der Gleisebene im Eisenbahntunnel verzichtet würde, könnten zwar die Tunneldurchmesser um ca. 2 m verringert werden, auch würde dies die Baurisiken und den Kostennachteil des Bohrtunnels vermindern. Der Verzicht auf Standstreifen würde aber der Fortführung einer autobahnadäquaten Streckencharakteristik im Tunnel nicht entsprechen. Vor allem aber würde eine derartige Bauweise zu einer Reduzierung des Sicherheitsniveaus führen.
(b) Der Einbau von Querschlägen anstelle des durchgehenden Standstreifens im Straßentunnel und anstelle der Notfahrbahn unterhalb der Gleise im Eisenbahntunnel drängt sich nicht auf. Zwar entspricht eine Bauweise mit Querschlägen beim Bohrtunnelbau dem Stand der Technik. Sie ist jedoch im Fehmarnbelt nach der überzeugenden Darlegung der Beigeladenen mit einem sehr großen Baurisiko verbunden, weil bei hohen Wasserdrücken von bis zu 6 bar und schwierigen geologischen Verhältnissen dafür jeweils die geschlossene Tunnelwand beider Tunnelröhren durchbrochen werden müsste. Bei Einsatz einer Tunnelbohrmaschine müssten bei jedem Querschlag das Widerlager, die Pressenstation, die Vortriebsmaschine und eine Brückenkonstruktion umgesetzt werden. Dies würde eine wesentliche Bauzeitverlängerung und entsprechende Mehrkosten mit sich bringen. Diesem Gesichtspunkt kommt erhebliches Gewicht zu, weil Querschläge ebenso wie die Nottüren in einem Abstand von 110 m anzubringen wären, um das vorausgesetzte Sicherheitsniveau zu erreichen.
(c) Die Beigeladene hat ferner zur Überzeugung des Senats dargetan, dass der Bau eines Bohrtunnels ohne Querschläge mit einem Außendurchmesser von 16 m bzw. 17 m (Straßen- bzw. Eisenbahntunnel) unter den geologischen Bedingungen im Fehmarnbelt erheblich größere Baurisiken birgt als der Bau eines Absenktunnels mit entsprechenden Funktionen. Die Herstellung von Bohrtunneln mit derartigen Durchmessern ist ungeachtet der Fortentwicklung des Stands der Technik immer noch mit einem erheblichen Risiko behaftet. Mit zunehmendem Durchmesser steigen u.a. die Erd- und Wasserdrücke an der Ortsbrust signifikant an. Da die Geologie im Fehmarnbelt sehr heterogen ist, würde eine Bohrtunnelquerung mehrere Bodenschichten durchlaufen. Bisher wurde noch keine Tunnelbohrmaschine mit einem Durchmesser über 15 m bei solchen Verhältnissen und einer Vortriebsstrecke von über 10 km eingesetzt.
Das Auffinden großer Gesteinsbrocken in einer instabilen Umgebung wie im Fehmarnbelt stellt ein zusätzliches Risiko dar. Tunnelbohrmaschinen können größeres Gesteinsgut zerbrechen, solange es fest im Erdreich vor dem Schneidrad sitzt. Bei einer instabilen Umgebung haben die Brocken aber keine feste Lage und es bereitet Schwierigkeiten, sie zu zermahlen und abzutransportieren. Beim heutigen Stand der Technik ist außerdem noch nicht gelöst, wie über eine Vortriebslänge von bis zu 10 km die Verschleißkomponenten am Schneidrad gewartet werden können; hier müssten aufwändige Druckluftbegehungen und zum Teil auch Baugrundverbesserungsmaßnahmen eingeplant werden. Ein kurzfristiger Ersatz einer ausgefallenen Tunnelbohrmaschine ist aufgrund der Einzelanfertigung nicht möglich.
(d) Für einen Bohrtunnel mit den erforderlichen Durchmessern gibt es schließlich weltweit kein Referenzprojekt. Der größte bislang realisierte Bohrtunnel in Hongkong wurde mit einem Bohrdurchmesser von 17,6 m auf lediglich 640 m in standfestem Fels aufgefahren, weitere rund 4 km Vortriebslänge wurden bei einem Durchmesser von ca. 14 m hergestellt. Der Bosporustunnel in Istanbul weist bei einer Länge von 3,34 km lediglich einen Außendurchmesser von 13,66 m und einen Innendurchmesser von 12 m auf. Er ist nur für Pkw zugelassen und verfügt nicht über durchgehende Standstreifen. Sein Querschnitt wäre für den Raumbedarf der FFBQ nicht ausreichend. Der Westerscheldetunnel in den Niederlanden wurde mit einem Bohrdurchmesser von 11,3 m über 6,6 km aufgefahren und hat zwei Fahrstreifen ohne Standspur; beim Bau des Tunnels kam es zu kritischen Störfällen. Die vierte Röhre des Elbtunnels weist einen Bohrdurchmesser von 14,2 m (Innendurchmesser 12,3 m) bei einer Länge von ca. 3,1 km auf. Wegen des heterogenen Baugrunds war die Vortriebsleistung sehr gering und es kam zu Problemen während der Ausführung. Beim Eurotunnel liegt der größte Bohrdurchmesser lediglich bei 8,7 m; hier wurde die Linienführung dem Schichtenverlauf des Gesteins angepasst. Auch beim Bau des Storebælttunnels kam es zu großen Problemen bei der Ausführung.
(e) Der geplante Absenktunnel unter dem Fehmarnbelt stellt zwar aufgrund seiner Länge und der relativ großen Wassertiefe eine technische Herausforderung dar. Absenktunnel gelten jedoch auch in großen Wassertiefen bis zu 40 m als erprobtes Bauverfahren, das weltweit schon vielfach angewendet worden ist. Die Vorhabenträger können zudem auf die Erfahrungen beim Bau des unter ähnlichen technischen Randbedingungen realisierten Drogdentunnels zurückgreifen. Aus der komplexen Bodenbeschaffenheit im Fehmarnbelt resultieren beim Aushub des Grabens nach der nicht erschütterten Annahme der Planung (Anlage 18 S. 187 f.) keine besonderen Schwierigkeiten oder technischen Risiken.
(3) Beim Bewertungsbereich Kosten liegt kein Abwägungsfehler vor.
Die Vorhabenträger sind zu dem Ergebnis gekommen, dass auf Preisbasis des Jahres 2016 die Investitionskosten eines Absenktunnels bei 6,075 Mrd. €, für den Bau einer Schrägkabelbrücke bei 6,16 Mrd. € und für einen Bohrtunnel mit den vorausgesetzten Sicherheitsstandards bei 8,237 Mrd. € und damit um 36 % höher als beim Absenktunnel liegen. Bei diesem Vergleich sind allein die Investitionskosten der Bauwerke gegenübergestellt worden. Ein Risikozuschlag wurde nicht berücksichtigt; vielmehr waren die Baurisiken wegen ihrer zentralen Bedeutung für die Variantenwahl Gegenstand einer eigenen Bewertung (s.o.). Absenktunnel und Schrägkabelbrücke wurden im Hinblick auf ihre Kosten als gleichrangig angesehen, der Bohrtunnel als die ungünstigste Lösung. Das ist nicht zu beanstanden.
Hiernach geht die Rüge des Klägers fehl, Baurisiken schlügen sich automatisch auf der Kostenebene nieder und diese doppelte Berücksichtigung verzerre die Abwägung. Die Baurisiken sind wegen ihrer zentralen Bedeutung für die Variantenwahl Gegenstand eines eigenständigen Bewertungsbereichs gewesen, deshalb sind beim Baukostenvergleich nur die reinen Investitionskosten ohne Risikozuschläge gegenübergestellt worden. Die hervorgehobene Berücksichtigung der Baurisiken durch ein eigenständiges Bewertungskriterium ist in Anbetracht der Besonderheiten eines Unterwassertunnels nicht zu beanstanden.
(4) Schließlich ist auch die Gesamtabwägung der Planfeststellungsbehörde von der planerischen Gestaltungsfreiheit getragen. Sie durfte sich trotz der besseren Umweltverträglichkeit des Bohrtunnels im Hinblick auf sein höheres Baurisiko und wegen der um 36 % höheren Investitionskosten für den Absenktunnel entscheiden.
Hat die Planfeststellungsbehörde in einer Lage, in der es keine insgesamt eindeutig überlegene Variante gibt, das Gewicht der Belange fehlerfrei bestimmt, liegt jede Vorzugswahl innerhalb des gerichtlich nicht zu beanstandenden Entscheidungsspielraums; insbesondere dürfen Kostengesichtspunkte bei der Entscheidung für die eine oder andere Planungsvariante den Ausschlag geben (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2002 - 4 A 15.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 168 S. 112 und vom 29. Juni 2017 - 3 A 1.16 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 77 Rn. 153 f.). Dabei sind die Kosten unabhängig von der Geltung der Bundeshaushaltsordnung auch dann zu berücksichtigen, wenn sie einen privaten Vorhabenträger belasten (vgl. Urteil vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 101 m.w.N.). Deshalb drängt der Umstand, dass das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 7 BHO wegen der Finanzierung des Vorhabens durch Dänemark hier keine Rolle spielt, den Kostenbelang nicht zurück.
Der Kläger hat gegen die Gesamtabwägung keine beachtlichen Einwände vorgebracht:
(a) Der Kläger rügt, die Planfeststellungsbehörde habe die Gesamtbewertung der Vorhabenträger ohne eine eigene kritische Würdigung übernommen. Der Vorhalt ist unberechtigt. Richtig ist, dass die Planfeststellungsbehörde die planerische Entscheidung des Vorhabenträgers abwägend nachvollzieht und dadurch die rechtliche Verantwortung für die Planung übernimmt (BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 <148>; s.a. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74 Rn. 28). Dies unterscheidet sich von der Aufgabe des Gerichts, das darauf beschränkt ist, diese Abwägung nach den oben dargestellten Maßstäben auf Rechtsfehler zu überprüfen. Die Planfeststellungsbehörde ist den an sie gestellten Anforderungen jedoch gerecht geworden. Die Verwendung des Wortes "abwägungsfehlerfrei" erweist sich als eine lediglich sprachliche Ungenauigkeit. In der Sache hat die Behörde die richtigen Maßstäbe zugrunde gelegt. Sie hat die für sie zutreffenden Prüfungskriterien vorangestellt (PFB S. 255 f.) und anschließend die Auswahlschritte der Vorhabenträger eingehend selbst bewertet (PFB S. 255 ff.).
(b) Die Auswirkungen auf die Umwelt sind in der Abwägung nicht unzureichend berücksichtigt, Kostengesichtspunkte nicht übergewichtet worden. Ausgangspunkt der Gesamtabwägung ist, dass alle drei Varianten in den einzelnen abwägungsrelevanten Belangen ihre spezifischen Stärken und Schwächen haben (PFB S. 316). Entscheidungserheblich und am höchsten gewichtet worden sind die Bereiche Umweltverträglichkeit, Bauverfahren und Kosten. Im Hinblick auf die Umweltverträglichkeit ist der Bohrtunnel, wie ausdrücklich hervorgehoben wird, die beste Lösung. Er schneidet jedoch nicht bei allen Umweltgütern am günstigsten ab; so bringt er beim Schutzgut Boden die meisten Beeinträchtigungen mit sich (PFB S. 307 f.), beim Schutzgut Landschaft ist der Absenktunnel am besten bewertet (PFB S. 309). Die Vorteile des Bohrtunnels im Umweltbereich sind damit gegenüber dem Absenktunnel nicht derart groß, dass er sich bereits deshalb zwingend hätte durchsetzen müssen.
(c) Es liegt kein zu beanstandender Methodikwechsel darin, dass im Bewertungsbereich Umwelt die Schutzgüter und die Auswirkungen der Bauwerksvarianten auf sie mit den Stufen sehr hoch, hoch, mittel oder gering gewichtet worden sind und bei den nicht umweltbezogenen Belangen eine entsprechende Gewichtung fehlt. Diese Herangehensweise ist vielmehr gut nachvollziehbar, weil hinsichtlich der Umwelt vor allem Beeinträchtigungen von Schutzgütern und deren Gewicht betrachtet werden, wohingegen es bei den anderen Bewertungsbereichen in der Regel um positive Wirkungen bzw. den Grad der Zielerreichung geht. Auch der Umstand, dass im Bewertungsbereich Umwelt mit 146 Unterkriterien eine weit höhere Zahl von Kriterien als in anderen Bewertungsbereichen gebildet worden ist, sagt nichts über die Bedeutung der Umwelt aus; auch in anderen Bereichen hätten weitere Unterkriterien gebildet werden können. Dass einzelne erst im Zuge des Planfeststellungsverfahrens hinzugekommene Details des Vorhabens, etwa die Meerwasserentsalzungsanlage, keine ausdrückliche Erwähnung bei der Bewertung der Umweltschutzgüter gefunden haben, lässt die Abwägung nicht als unausgewogen erscheinen.
(d) Die zielförmige Festlegung in Ziffer 3.4 (S. 64) des Landesentwicklungsplans Schleswig-Holstein 2010 auf eine "möglichst" umweltgerechte Realisierung der FFBQ bewirkt nicht die Festlegung auf einen Bohrtunnel oder eine Einengung des Abwägungsspielraums; ein Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG liegt nicht vor. Die Kennzeichnung als Ziel der Raumordnung ist als solche zwar gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindlich; das Ziel wird aber durch die Verwendung des Wortes "möglichst" relativiert. Der Vorgabe der "möglichst" umweltgerechten Realisierung entspricht die Planfeststellungsbehörde durch ihre umfassende Abwägung der Umweltauswirkungen der Bauwerksvarianten.
(e) Eine noch höhere Gewichtung der Umweltbelange ist weder durch die Meeresstrategierahmenrichtlinie noch aufgrund des Verschlechterungsverbots der Wasserrahmenrichtlinie oder im Hinblick auf das FFH-Regime geboten. Das Vorbringen der Klägerinnen des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 bietet keinen Ansatz für die Annahme, nach den genannten Richtlinien des Unionsrechts müssten Umweltbelange generell höher gewichtet werden als andere gegenläufige Belange. Eine herausgehobene Berücksichtigung der Betroffenheit von FFH-Gebieten war nicht erforderlich. Durch einen Bohrtunnel werden zwar lediglich drei solcher Schutzgebiete und diese auch nur auf dem Festland tangiert, wohingegen bei einem Absenktunnel fünf Gebiete, davon zwei im marinen Bereich, betroffen sind. Jedoch hat die bloße Anzahl der von einer Variante betroffenen FFH-Gebiete für sich genommen keine Aussagekraft; wesentlich ist vielmehr, dass auch bei einem Absenktunnel kein Gebiet erheblich beeinträchtigt wird. Das ist, wie bereits ausgeführt, der Fall.
2. Es liegt keine unzureichende Konfliktbewältigung vor.
Im Planfeststellungsbeschluss müssen grundsätzlich alle durch das planfestgestellte Vorhaben verursachten Probleme gelöst werden (Konfliktbewältigungsgebot). Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs sind dann überschritten, wenn bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass sich der offengelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht wird lösen lassen (BVerwG, Urteil vom 12. September 2013 - 4 C 8.12 - BVerwGE 147, 379 Rn. 17). Die technische Ausführungsplanung - einschließlich fachlicher Detailuntersuchungen und darauf aufbauender Schutzvorkehrungen - kann aber, wie bereits dargelegt, aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, wenn sie nach dem Stand der Technik beherrschbar ist, die entsprechenden Vorgaben beachtet und keine abwägungsbeachtlichen Belange berührt werden (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 170). Dazu ist es notwendig, dem Vorhabenträger aufzugeben, vor Baubeginn seine Ausführungsplanung der Planfeststellungsbehörde zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen (BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 97 und vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 50).
Der letztgenannten Anforderung wird der Planfeststellungsbeschluss jedenfalls aufgrund der in der mündlichen Verhandlung vom 1. Oktober 2020 erklärten Ergänzungen gerecht (a); er verstößt auch nicht dadurch gegen das Konfliktbewältigungsgebot, dass er abwägungsrelevante Fragen zu Unrecht in die Ausführungsplanung verlagert (b).
a) Der Planfeststellungsbeschluss sah in seiner ursprünglichen Fassung vor, dass die Vorhabenträger bei der Bauausführung in den Punkten, die in den Planunterlagen offengelassen und nur exemplarisch dargestellt sind, die Ausführungsplanung der Planfeststellungsbehörde lediglich insoweit zur Genehmigung vorzulegen haben, als sie von der Darstellung in den Planunterlagen abweichen möchten (Auflage 2.2.2 Nr. 1; PFB S. 23). Ob diese Nebenbestimmung den gesetzlichen Anforderungen an die Konfliktbewältigung genügte, kann dahinstehen.
Der Beklagte hat zur Rechtfertigung der in der Nebenbestimmung enthaltenen Einschränkungen auf die Überforderung hingewiesen, die sich für die Planfeststellungsbehörde ergebe, wenn sie bei komplexen Projekten wie dem vorliegenden die gesamte Ausführungsplanung kontrollieren müsse. Um der ansonsten bestehenden Gefahr des "Durchwinkens" von Planänderungen zu begegnen, sei es sinnvoller, die Vorlage nur bestimmter Punkte der Ausführungsplanung zu verlangen. Darüber hinaus hat sich der Beklagte auf das Urteil des Senats vom 11. Oktober 2017 (- 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 118) gestützt. Dieses weist allerdings die Besonderheit auf, dass sich der dortige Kläger mit einer vergleichbaren Formulierung zufriedengegeben hatte. Gegen die Auffassung des Beklagten könnte zudem sprechen, dass die Planfeststellungsbehörde - unbeschadet der notwendigen Beteiligung der für ihre jeweiligen Belange besonders sachkundigen Fachbehörden - infolge der Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG) die Letztverantwortung für sämtliche Regelungen des Beschlusses trägt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 <148>).
Der Senat muss die vorgenannte Rechtsfrage nicht entscheiden, nachdem der Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Auflage 2.2.1 um eine neue Nr. 7 (Anlage 51 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) ergänzt hat. Danach ist nunmehr die gesamte Bauausführungsplanung der Planfeststellungsbehörde zur Prüfung und Freigabe vorzulegen. Als Folge dieser Änderung wurden weitere Auflagen zu einzelnen Sachbereichen angepasst. So wird beispielsweise die Freigabe von Detailkonzepten und Ausführungsplanungen nicht mehr - wie zuvor vorgesehen - durch die Fachbehörde, sondern ebenfalls durch die Planfeststellungsbehörde verlangt (etwa Auflage 2.2.8 Nr. 2, 5, 6, 7, 11, 12, 39, 61, 66 zur Schifffahrt).
b) Soweit der Kläger allgemein eine unzulässige Verlagerung in die Ausführungsplanung rügt (Klagebegründung vom 8. Juli 2019 S. 25), bleibt sein Vortrag zum Teil unsubstantiiert, denn er beschränkt sich insoweit auf die bloße Benennung bestimmter Auflagen, ohne hierzu Näheres zu erläutern. Dies gilt etwa für die Auflage zum Wasserrecht in Ziffer 2.2.3 (PFB S. 25 ff.) oder zur Ausweisung geeigneter Flächen zur Ausbringung von Steinen in die Sagas-Bank (Auflage 2.2.4 Nr. 18; PFB S. 34).
Im Übrigen kann, wie bereits ausgeführt, die technische Ausführungsplanung - einschließlich fachlicher Detailuntersuchungen und darauf aufbauender Schutzvorkehrungen - ohne eine Verletzung des Grundsatzes der Konfliktbewältigung aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, wenn sie nach dem Stand der Technik beherrschbar ist, die entsprechenden Vorgaben beachtet und keine abwägungsbeachtlichen Belange berührt werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 114 m.w.N.). Anhaltspunkte dafür, dass diese Voraussetzungen bezüglich der vom Kläger genannten Konzepte nicht erfüllt sind, sind weder ersichtlich noch vom Kläger substantiiert dargelegt. Eine Verkürzung von Rechtsschutzmöglichkeiten geht damit entgegen der Annahme des Klägers nicht einher, da die grundlegenden Vorgaben bereits im Planfeststellungsbeschluss getroffen sind und damit zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung gemacht werden können (s.a. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 21). Durch die Verpflichtung, die Ausführungsplanung der Planfeststellungsbehörde zur Freigabe vorzulegen (Auflage 2.2.2 Nr. 1 in der durch Protokollerklärung geänderten Fassung; Anlage 51 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung), ist gewährleistet, dass diese Vorgaben eingehalten werden und dass ein etwaiger Änderungsbedarf in einem förmlichen Verfahren beschieden wird, dessen Ergebnis der Kläger wiederum anfechten kann.
Zudem müssen die Vorhabenträger den vor Beginn der Offshore-Arbeiten zu erstellenden Sicherheitsmanagementplan, in dem die bei Munitionsfunden zu ergreifenden Schadensminderungsmaßnahmen zu beschreiben sind und darzulegen ist, wie der möglichst gefahrlose Ablauf der Bergung und Beseitigung gesteuert und überwacht werden soll, den in der Niederschrift des Erörterungstermins 2017 genannten Naturschutzvereinigungen und damit auch dem Kläger übermitteln (Auflage 2.2.9 Nr. 4; PFB S. 62). Damit wird dieser zusätzlich in die Ausführungsplanung eingebunden.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 14b UVPG 2005/§ 2 Abs. 7, § 35 UVPG keine Definition des Begriffspaars enthalten, wird deren Charakter durch die in den §§ 14b bis 14d UVPG 2005/§§ 35 bis 37 UVPG
§ 3 UmwRG
§ 78 VwVfG
§ 14b UVPG
§ 33 UVPG
§ 3b UVPG
§ 46 VwVfG
§ 18 AEG
§ 17i FStrG
§ 18f AEG
§ 18c FStrG
§ 4 BSWAG
§ 17 FStrG
§ 44 BNatSchG
§ 57 BNatSchG
§ 6 LuftVG
§ 30 BNatSchG
§ 42 BNatSchG
§ 24 NAGBNatschG
§ 76 VwVfG
§ 7 BHO
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 1 Abs. 6 UVPG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 5 Satz 1 UVPG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 UVPG
§ 3b Abs. 2 UVPG
§ 2 Abs. 2 UVPG
§ 78 Abs. 1 VwVfG
§ 78 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 4 Abs. 1a UmwRG
§ 1 Abs. 2 AEG
§ 1 Abs. 2 FStrAbG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG
§ 4 Satz 1 FStrAbG
§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 2 und 3 NSGFmbV
§ 4 Abs. 5 NSGFmbV
§ 57 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 NSGFmbV
§ 45 Abs. 3 WaStrG
§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 30 Abs. 1 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 30 Abs. 1 und 2 BNatSchG
§ 30 Abs. 3 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 75 Abs. 1a VwVfG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 AEG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 3 Abs. 2 bis 4 der Verordnung
Art. 59 TEN-VO
Art. 2 Abs. 1 StV
Art. 2 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3 Satz 1 und 3 StV
Art. 22 Abs. 2 StV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 44 Abs. 1 TEN-VO
Art. 38 Abs. 1 TEN-VO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 166, 132
DVBl 2004, 370
NVwZ 2017, 378
BVerwGE 155, 91
BVerwGE 151, 213
BVerwGE 161, 263
BVerwGE 101, 73
BVerwGE 156, 20
BVerfGE 141, 1
BVerwGE 47, 365
BVerwGE 80, 233
BVerwGE 87, 11
BVerwGE 98, 339
BVerwGE 71, 166
BVerwGE 72, 282
BVerwGE 148, 373
BVerwGE 130, 299
NVwZ 2016, 1710
BVerwGE 149, 289
BVerwGE 100, 370
BVerwGE 123, 23
DVBl 2016, 566
DVBl 2017, 838
BVerwGE 146, 145
BVerwGE 146, 254
BVerwGE 123, 152
BVerwGE 136, 291
BVerwGE 128, 1
BVerfGE 149, 407
BVerwGE 131, 274
BVerwGE 134, 308
BVerwGE 154, 73
BVerwGE 161, 17
BVerwGE 161, 180
BVerwGE 158, 1
NVwZ 1988, 1122
BVerwGE 163, 380
BVerwGE 160, 78
BVerwGE 166, 1
NVwZ 2020, 1165
BVerwGE 120, 1
BVerwGE 97, 143
BVerwGE 147, 379
BVerwGE 133, 239
BVerwGE 139, 150
9 A 12.19
9 A 13.18
9 A 10.17
9 A 18.15
9 A 9.15
7 C 11.12
4 A 5.17
9 VR 13.04
11 A 86.95
1 Es 4/14
5 S 2138/16
7 A 1.15
2 BvL 1/12
2 C 11.74
1 C 52.87
1 C 15.88
9 A 19.19
3 A 4.15
9 VR 39.04
9 B 49.16
4 C 4.94
4 C 15.83
4 C 59.82
4 C 53.82
9 A 14.12
9 A 3.06
9 A 25.12
4 C 19.94
4 A 5.04
9 A 33.04
9 A 22.11
9 A 16.12
4 A 18.04
7 A 28.12
9 B 25.17
9 A 5.08
9 A 20.05
1 BvR 2523/13
9 A 14.07
9 A 64.07
4 A 5.14
7 A 17.12
9 C 1.17
9 A 2.18
9 B 14.13
7 A 2.15
4 C 11.85
9 A 7.19
9 A 8.17
9 A 14.16
9 VR 13.06
4 A 15.01
9 A 12.20
5 S 2117/16
4 A 11.02
3 A 1.16
7 C 25.93
4 C 8.12
9 A 39.07
9 A 8.10