Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-21, Aktenzeichen 3 K 5661/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0621.3K5661.14.00

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
2. Genehmigt werden:
Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
(…)
5. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
9. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
10. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
13. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
14. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
16. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
17. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
25. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
26. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, a. a. O.
Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 1 GlüStV
§§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV
§§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV
§§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV
§§ 13 und 15 GlüStV
§§ 48 ff. VwVfG
§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV
§§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 39 VwVfG
§ 15 GlüStV
§ 12 GlüStV
§ 91 VwGO
§ 14 GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 37 VwVfG
§ 22 GlüStV
§ 33 GlüStV
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 9a Abs. 5 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV
§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz
§ 29 Abs. 3 GlüStV
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüG
§ 14 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 9a Abs. 4 lit. a GlüStV
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 7 GlüStV
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV
§ 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz  2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 3 GlüStV
§ 12 Abs. 1 und 3 GlüStV
§ 15 Abs. 1 GlüG
§ 15 Abs. 1 GlüG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV
§ 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 16 Abs. 3 GlüStV
§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV
§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
§ 4 Nr. 18 der Anordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 130, 39
BVerwGE 112, 221
NVwZ 1987, 504
BVerfGE 128, 226
6 C 1/07
4 A 480/93
6 C 42/06
11 C 2/00
23 K 261.13
1 A 389/12
3 K 2472/14
1 B 213.86
2 B 10902/11
2 A 10894/13
7 BV 13.19
27 K 339.10
1 RL (EU) 2015/15
4 K 1368/13
8 C 5.10
1 BvR 699/06
I ZR 129/10
4 K 2865/12
23 K 390.14