Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2020-09-30, Aktenzeichen 2 K 468/20 Ge

Tenor:
1. Die Beschlüsse des Beklagten 14/2019, 15/2019, 16/2019, 17/2019, 18/2019, 19/2019 und 20/2019 werden aufgehoben.
2. Der Beklagte wird verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Besetzung der Ausschusssitze im Kreis- und Finanzausschuss, Bau- und Vergabeausschuss, Ausschuss für Schule, Kultur und Sport, Ausschuss für Soziales und Gesundheit, Ausschuss für Wirtschaft und Verkehr, Rechnungsprüfungsausschuss und Werksausschuss der Kreisstraßenmeisterei des Kreistages dahingehend erneut zu beschließen, dass die Klägerin jeweils einen Ausschusssitz erhält, ggf. unter Abänderung der Hauptsatzung und Geschäftsordnung.
3. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Das Urteil ist für die Klägerin gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 1.800,00 € vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin, die Fraktion „Die Linke“ des Kreistages des Landkreises Greiz, begehrt die Berücksichtigung in den Ausschüssen des Kreistages mit je einem Sitz.
Bei der letzten Wahl zum Kreistag 2019 erzielten die zu wählenden Parteien folgende Ergebnisse:
CDU
36,7 %
17
Sitze
AfD
20,4 %
9
Die Linke (die Klägerin)
12,0 %
5
SPD
8,9 %
4
IWA
8,0 %
Pro Kommune – FWG
4,9 %
2
Bündnis 90/Grüne
4,2 %
FDP
3,4 %
BIZ
1,4 %
1
Sitz.
Im Kreistag waren zum Zeitpunkt der konstituierenden Sitzung am 2. Juli 2019 folgende Fraktionen vertreten:
CDU (17 Sitze), AfD (9 Sitze), Die Linke (5 Sitze), IWA-BIZ-Bündnis 90/Die GRÜNEN (7 Sitze), SPD (4 Sitze) und Pro Kommune-FWG/FDP (4 Sitze). Dabei bildeten die Fraktionen der SPD und der Pro Kommune-FWG/FDP eine Ausschussgemeinschaft (8 Sitze).
Auf dieser Kreistagssitzung wurden auch die Ausschüsse besetzt, die nach der Geschäftsordnung des Kreistages bzw. der Hauptsatzung aus der Landrätin und jeweils 5 weiteren Ausschussmitgliedern bestehen. Durch die Bildung einer Ausschussgemeinschaft aus der Fraktion der SPD und der Fraktion der Pro Kommune-FWG/FDP, die damit über 8 Sitze verfügt, ist die Klägerin in keinem Ausschuss vertreten, obwohl ihr ohne die Bildung der Ausschussgemeinschaft ein Sitz in den Ausschüssen zugestanden hätte.
Folgende Ausschüsse wurden besetzt: Beschluss 14/2019 Kreis- und Finanzausschuss, Beschluss 15/2019 Bau- und Vergabeausschuss, Beschluss 16/2019 Ausschuss für Schule, Kultur und Sport, Beschluss 17/2019 Ausschuss für Soziales und Gesundheit, Beschluss 18/2019 Ausschuss für Wirtschaft und Verkehr, Beschluss 19/2019 Rechnungsprüfungsausschuss und Beschluss 20/2019 Werksausschuss der Kreisstraßenmeisterei.
Um dennoch einen Sitz in den Ausschüssen zu erhalten, hat die Klägerin in der 2. Kreistagssitzung vom 19. November 2019 Anträge auf Änderung der Hauptsatzung, die die Besetzung des Kreisausschusses regelt, sowie der Geschäftsordnung hinsichtlich der Besetzung der weiteren Ausschüsse gestellt. Durch diese Änderungen sollte die Zahl der Mitglieder in den Ausschüssen auf jeweils sechs erhöht werden. Dadurch wäre eine Berücksichtigung der Klägerin möglich gewesen. Die Anträge wurden ausweislich des Protokolls ohne Debatte mehrheitlich abgelehnt.
Mit Wirkung vom 26. Mai 2020 hat die Fraktionsvorsitzende der Fraktion Die Linke die Fraktion verlassen und ist der Fraktion der IWA-Bündnis 90/Die Grünen-BIZ beigetreten, so dass sich die Sitzverhältnisse entsprechend geändert haben.
Am 2. April 2020 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung macht sie geltend, dass die Benachteiligung einer Fraktion bei der Wahl der Vertreter in den Ausschüssen durch die Bildung einer Ausschussgemeinschaft nicht dem Willen des Gesetzgebers entspreche. Nach § 27 Abs. 1 Satz 3 1. HS ThürKO habe der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit grundsätzlich Vorrang vor dem Recht auf Bildung einer Ausschussgemeinschaft. Weiterhin sehe § 27 Abs. 1 Satz 3 2. HS ThürKO vor, dass gleichzeitig die Fraktionen privilegiert seien. Dies müsse vorliegend umso mehr gelten, als die Klägerin die drittstärkste Fraktion im Kreistag sei. Die Möglichkeit der Bildung von Ausschussgemeinschaften, die § 27 Abs. 1 Satz 5 ThürKO vorsehe, sei gegenüber den vorgenannten Grundsätzen nachrangig. Entgegen dem Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 5 ThürKO sei die Ausschussgemeinschaft auch nicht aus einzelnen Kreistagsmitgliedern gebildet worden, sondern aus zwei Fraktionen. Selbst wenn die Grundsätze des § 27 Abs. 1 ThürKO - Spiegelbildlichkeit, Privilegierung der Fraktionen, Ausschussgemeinschaft - als gleichrangig anzusehen seien, müsse eine Abwägung erfolgen und dem Kreistag sei es zuzumuten, eine Ausschusserweiterung vorzunehmen. Dadurch könnten alle drei Grundsätze umgesetzt werden. Durch die bisherige Praxis räume der Kreistag der Ausschussgemeinschaft aber einen höheren Rang ein als der Fraktion. Dies entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, der den Fraktionen, nicht aber den Ausschussgemeinschaften eigene Rechte einräume. Auch der Bürgerwille komme durch diese Praxis nicht zum Tragen.
Die Klägerin beantragt,
1. Die Beschlüsse 14/2019, 15/2019, 16/2019, 17/2019, 18/2019, 19/2019 und 20/2019 werden aufgehoben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es finde sich im Gesetz kein Anhaltspunkt dafür, dass Kreistagsmitglieder, die Mitglied einer Fraktion seien, keine Ausschussgemeinschaft bilden könnten. Vielmehr gestatte § 27 Abs. 1 Satz 5 ThürKO jedem Gemeinderatsmitglied, welches aus eigener Stärke kein Stimmrecht in einem Ausschuss erreiche, die Bildung von Ausschussgemeinschaften. Eine weitere Beschränkung gebe es nicht und sei vom Gesetzgeber auch nicht gewollt. Insoweit verweist der Beklagte auf den Gesetzentwurf LT-Drs. 1/2149 vom 15. April 1993 sowie eine Entscheidung des BayVGH vom 28. September 2009 - 4 ZB 09.858. Hieraus ergebe sich, dass auch Mitglieder kleinerer Fraktionen eine Ausschussgemeinschaft bilden könnten. Zudem komme auch insoweit wieder der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zum Tragen. Mit diesem Grundsatz sei unvereinbar, wenn Einzelnen und Gruppierungen des Kreistages bestimmte Rechte eingeräumt würden, die man Fraktionen verwehre.
Entgegen der Auffassung der Klägerin stünde den Fraktionen auch kein höherer Rang zu. Dies sei auch dem Wortlaut des § 27 Abs. 1 ThürKO nicht zu entnehmen. Denn § 27 Abs. 1 Satz 6 ThürKO mache die Besetzung der Ausschüsse allein von der Stimmenzahl abhängig, die die fragliche Gruppierung bei der letzten Wahl erhalten habe. Zudem könne der Kreistag, der die erforderliche Anzahl von Sitzen zur Bildung einer Fraktion bestimme, auch anderen Gruppierungen Rechte, die den Fraktionen zustehen, einräumen. Grundsätzlich sei es zulässig, dass Ausschussgemeinschaften andere Gruppen aus einem Ausschuss verdrängen. Insoweit könne auf die Entscheidung des BayVGH vom 17. März 2004 - 4 BV 03.117 verwiesen werden.
Es obliege dem Kreistag die Zahl der Ausschusssitze zu bestimmen, insoweit habe er ein Organisationsermessen. Die Größe der Ausschüsse könne nicht in Abhängigkeit von Wahlergebnissen und dem Einzug weiterer kleiner Wählergruppen in den Kreistag unter Umständen in jeder Legislaturperiode verändert werden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Statthafte Klageart ist die in kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich zulässige allgemeine Leistungsklage, § 43 Abs. 2 VwGO (vgl. VG Gera, Urteil vom 22. Juli 2015 - 2 K 42/15 Ge; OVG Weimar, Beschluss vom 30. September 1999 - 3 EO 790/98). Gemeinderats- bzw. Kreistagsbeschlüsse über die Besetzung der Ausschüsse sind keine Verwaltungsakte, aber im Wege der Leistungs- oder Feststellungsklage überprüfbare organisationsrechtliche Ermessensentscheidungen, die nicht gegen das Willkürverbot verstoßen dürfen (Rücker u. a., Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Stand: Feb. 2019, § 27 ThürKO Rn. 3.5).
Die Antragstellerin ist als Fraktion beteiligungsfähig. Nach § 61 Nr. 2 VwGO sind Vereinigungen beteiligungsfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann (OVG Weimar, a.a.O.). Dies gilt insbesondere für Fraktionen, soweit ihnen aufgrund der Geschäftsordnung organisationsinterne Rechte zustehen können. Das ist vorliegend unstreitig der Fall.
Die Antragstellerin ist ferner klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend. Nach § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO ist bei der Besetzung der Ausschüsse der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zu beachten. Dabei sind bei der Sitzverteilung die Fraktionen zu berücksichtigen. Dieser Grundsatz schützt den „Anspruch … jeder von den Mitgliedern einer Gemeindevertretung gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung“ (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17/08, zitiert nach juris, Rn. 22). Die Verletzung dieses Rechts der Klägerin als drittstärkste Fraktion im Kreistag wird durch diese geltend gemacht und ist möglich.
Die Klage ist auch begründet.
Die in Ziffer 1. des Klageantrages genannten Beschlüsse sind rechtswidrig und daher aufzuheben, da sie gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, Art. 28 Abs. 1 GG i. V. m. §§ 105 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO, verstoßen.
Nach § 105 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO hat der Kreistag bei der Zusammensetzung der Ausschüsse dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen; soweit Fraktionen bestehen, sind diese der Berechnung zugrunde zu legen. Zu diesem sogenannten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit hat das BVerwG (Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18/03, zitiert nach juris, Rn. 13 ff.) Folgendes ausgeführt:
„Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 80, 188 <222>) muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestags ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung der Gemeinderäte in dieses Prinzip folgt, dass für Ratsausschüsse das Gleiche gilt. Auch diese dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder mitentschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln (vgl. Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O.). Aus diesem Grund haben die einzelnen Fraktionen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Ausschussbesetzung nach Maßgabe ihrer jeweiligen Mitgliederzahl (vgl. Beschluss vom 7. Dezember 1992 - BVerwG 7 B 49.92 - a.a.O.). Hat eine Fraktion demnach einen Anspruch auf mehrere Sitze in einem Ausschuss, kann sie diese auch beanspruchen. Entgegen der Auffassung der Beklagten genügt es nicht, dass Fraktionen überhaupt - d.h. mit einem Sitz - in den Ausschüssen vertreten sind.
Der aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Ratsplenum und Ratsausschüssen gewinnt bei den so genannten beschließenden Ausschüssen, denen der Rat Angelegenheiten zur abschließenden Erledigung übertragen hat, erhöhte Bedeutung, weil sie in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder nicht nur teilweise vorwegnehmen, sondern insgesamt ersetzen (vgl. Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O. und Beschluss vom 7. Dezember 1992 - BVerwG 7 B 49.92 - a.a.O.).
Das Berufungsgericht meint, die Ausschüsse müssten nicht notwendig ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse im Rat nach Fraktionen, sondern könnten auch ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse im Rat nach gemeinsamen Wahlvorschlägen verschiedener Fraktionen sein. Dies widerspricht dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes. Das Wahlergebnis gibt dann nicht mehr die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum wieder, sondern das Zahlenverhältnis des hinter dem gemeinsamen Wahlvorschlag stehenden Zusammenschlusses zu den daran nicht beteiligten Fraktionen oder - falls und soweit auch diese ein ebensolches Bündnis eingegangen sind - zu deren Zusammenschluss. So gebildete Zählgemeinschaften wurden als solche weder vom Volk gewählt noch verfolgen sie über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele. Grund des Zusammenschlusses ist allein die Gewinnung von zusätzlichen Ausschusssitzen. Wie die Klägerin zu Recht geltend macht, darf ein erst nach der Kommunalwahl vereinbartes "ad hoc-Bündnis zum Zweck der besseren Reststimmenverwertung", das sich nur zur Gewinnung eines mathematischen Vorteils bei dem anschließenden Verteilungsverfahren gebildet hat, nicht Grundlage der Sitzverteilung in den Ausschüssen sein. Vielmehr müssen in diesen die vom Volk gewählten Vertreter entsprechend ihres politischen Stärkeverhältnisses nach Fraktionen oder Gruppen repräsentiert werden. Eine Zählgemeinschaft seitens der Mehrheit darf die Zusammensetzung der Ausschüsse nicht zu Lasten einer Minderheit ändern. Ansonsten wird der Minderheitenschutz missachtet, dem - wie das Oberverwaltungsgericht ausführt - die Bestimmungen über die Besetzung von Ratsausschüssen - hier § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW - dienen.“
In seiner Entscheidung vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17/08 (zitiert nach juris, Rn. 22) führt das BVerwG weiter aus:
„Der verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeitsgrundsatz schützt den Anspruch jedes Mitgliedes der Gemeindevertretung und jeder von den Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung. Er sichert die Erfolgswertgleichheit der gültigen Wählerstimmen und die gleiche Repräsentation der Wähler durch die gewählten Mandatsträger. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben. Sitzverschiebungen zu Gunsten einer Koalitionsmehrheit können deshalb nur durch dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gleichrangige kollidierende verfassungsrechtliche Vorgaben gerechtfertigt werden.“
Allein diesem Grundsatz folgend hätte die Klägerin Anspruch auf einen Sitz in den Ausschüssen gehabt (die Zahl in Klammern ergibt sich aus dem Fraktionswechsel von Frau ......):
Fraktion
Sitze im KT
Ausschusssitze
Wählerstimmen
Linke
5 (4)
18.476
IWA etc.
7 (8)
21.005
FWG etc.
0
12.901
13.787
Der Fraktionswechsel von Frau ... wirkt sich auf den der Fraktion zustehenden Ausschusssitz nicht aus. Zwar haben jetzt 3 Fraktionen jeweils vier Sitze, allerdings hat die Fraktion Die LINKE die meisten Wählerstimmen, so dass ihr nach § 105 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 27 Abs. 1 Satz 6 ThürKO der Ausschusssitz weiterhin zusteht.
Diesem Anspruch steht auch nicht entgegen, dass nach § 105 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 27 Abs. 1 Satz 5 ThürKO die Bildung sog. Ausschussgemeinschaften möglich ist. Danach können „Gemeinderatsmitglieder“, die aus eigener Stärke kein Stimmrecht in einem Ausschuss erreichen, sich zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in die Ausschüsse zusammenschließen.
Zunächst ist festzustellen, dass die Ausschussgemeinschaft wirksam gebildet wurde. Zur Frage, ob Kreistagsmitglieder i. S. v. § 27 Abs. 1 Satz 5 ThürKO nur sog. Einzelgänger sein können oder auch Fraktionen oder Gruppen, gibt es für Thüringen bislang noch keine Rechtsprechung, allerdings geht der BayVGH für die inhaltsgleiche Regelung in Art. 27 Abs. 2 Satz 5 BayLKrO (bzw. Art. 33 Abs. 1 Satz 5 BayGO) ebenso wie die Kommentarliteratur zur ThürKO davon aus, dass auch Fraktionen eine Ausschussgemeinschaft bilden können:
„Zutreffend gehen alle Beteiligten und wohl auch das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Zusammenschluss zu einer Ausschussgemeinschaft, den die fünf Kreisräte der BP, ÖDP und FDP im Vorfeld der konstituierenden Kreistagssitzung für die drei "großen” Ausschüsse erklärt haben, wirksam ist. Nach Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO können sich Kreisräte zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in den Kreisausschuss zusammenschließen. Diese Bestimmung, die auch für den Sozialhilfeausschuss (Art. 1 Abs. 2 AGBSHG) und für den Umweltausschuss (Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO) Anwendung findet, ist einschränkend zu verstehen und lässt nur den Zusammenschluss von sog. Einzelgängern oder solchen Fraktionen oder Gruppen zu, die ohne einen Zusammenschluss keinen Sitz im Ausschuss erhalten würden (vgl. BayVGH vom 26.11.1954 VGH n.F. 8, 5/9 ff., vom 7.10.1983 BayVBl 1984, 77/79 und vom 7.9.1994 BayVBl 1995, 117/118). Es dürfen sich also nur "Kleine mit Kleinen”, nicht aber "Kleine mit Großen” oder gar "Große mit Großen” verbinden. Diese Beschränkung, die für jeden Ausschuss gesondert zu prüfen ist, beruht auf dem Gedanken, dass anderenfalls das Leitbild vom Ausschuss als dem verkleinerten Abbild des Plenums entscheidend in Frage gestellt und das verfassungsrechtliche Demokratieprinzip missachtet wäre (vgl. BVerwG vom 10.12.2003 Az. 8 C 18.03). Das Gesetz will lediglich die Mitarbeit sonst nicht vertretener kleiner Gruppierungen in den Ausschüssen ermöglichen, nicht aber die Basis ohnehin vertretener Parteien oder Wählergruppen verstärken.“ (BayVGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.117, zitiert nach juris, Rn. 43; ebenso Uckel/Dressel/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Stand: 01.02.20, § 27 ThürKO Rn. 5.1; Rücker u. a., Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Stand: Feb. 2019, § 27 ThürKO Rn. 11).
Die Bildung von Ausschussgemeinschaften dient dem Schutz von Minderheiten, die nicht zu einer größeren Gruppierung gehören und deshalb nicht in einem Ausschuss vertreten sind. Ihnen soll die Möglichkeit eröffnet werden, durch einen Zusammenschluss dennoch einen Ausschusssitz zu erlangen. Diese Möglichkeit ist nicht nur einzelnen Kreistagsmitgliedern, sondern auch kleinen Fraktionen und Zusammenschlüssen zuzugestehen. Somit ist davon auszugehen, dass eine Ausschussgemeinschaft durch die Fraktionen der Pro Kommune-FWG/FDP und der SPD gebildet werden durfte. Daraus ergab sich - ohne Berücksichtigung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit - folgende Sitzverteilung in den Ausschüssen:
Fraktion/Ausschussgemeinschaft
Sitze im Kreistag
die Linke
FWG/FDP/SPD
8
Die Klägerin hat somit, obwohl sie die drittstärkste Fraktion im Kreistag ist/war, keinen Sitz in einem der Ausschüsse des Kreistages.
Dieses Ergebnis verstößt jedoch gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit.
Das BVerwG (Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18/03) ist grundsätzlich von einem Verbot der Durchführung einer Wahl mittels Zählgemeinschaften ausgegangen. Kommunale Ausschüsse dürften nicht unabhängig vom Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, sondern müssten grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Daraus resultiere ein Anspruch der Fraktionen auf Berücksichtigung bei einer Ausschussbesetzung nach Maßgabe ihrer jeweiligen Mitgliederzahl. Es genüge nicht, dass die Fraktion überhaupt vertreten sei. Die Durchführung einer Wahl mittels Listen von Zählgemeinschaften als „ad-hoc-Bündnis zum Zwecke der besseren Reststimmenverwertung” bzw. zur Gewinnung eines mathematischen Vorteils bei dem anschließenden Verteilverfahren sei deshalb unzulässig.
Der Thüringer Landesgesetzgeber hat jedoch ausdrücklich die Möglichkeit geschaffen, solche Zählgemeinschaften bzw. Ausschussgemeinschaften zu bilden. Dabei ist anzuerkennen, dass auch kleine Fraktionen oder fraktionslose Kreistagsmitglieder gewählte Vertreter sind, denen nach Art. 28 GG die Repräsentation der Wähler obliegt.
Diese Grundsätze, die in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen, sind miteinander in Einklang zu bringen, denn es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Vorrang genießt vor dem Recht auf Bildung von Ausschussgemeinschaften und deren Berücksichtigung bei der Besetzung von Ausschüssen. Zwar hat der BayVGH einen Anspruch einer Fraktion auf Zuteilung eines Ausschusssitzes vorrangig vor einer Ausschussgemeinschaft verneint (BayVGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.117, zitiert nach juris Rn. 41 und 45). Dennoch muss das Recht zur Bildung von Ausschussgemeinschaften, dass den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit einschränkt, sich an diesem Grundsatz messen lassen. Der Kreistag ist daher gehalten, eine Verletzung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit zu vermeiden, wenn er an der Ausschussgemeinschaft festhalten will. Entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz ist der Kreistag im Rahmen seines Organisationsermessens verpflichtet, einen Mittelweg zu finden, der allen beteiligten Rechten gerecht wird, ohne eines der beteiligten Rechte zu sehr einzuschränken. Gleiches fordert das BVerwG (Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17/08, zitiert nach juris Rn. 26 ff.) indem es feststellt, dass im Sinne optimaler praktischer Konkordanz jedes der beiden konkurrierenden Gebote durch das andere nur soweit eingeschränkt werden darf, wie es zu dessen Verwirklichung im konkreten Fall erforderlich ist. Eine solche Möglichkeit bestehe darin, die Zahl der Sitze in den Ausschüssen zu erhöhen (BVerwG, a.a.O. Rn. 29). Zwar hat das BVerwG auch in dieser Entscheidung die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Fraktionen ausgeschlossen, doch lag dieser Entscheidung eine andere Rechtslage zugrunde, die Ausschussgemeinschaften nicht ausdrücklich zuließ. Ermessensfehlerhaft wäre deshalb eine Entscheidung des Kreistages, bei der die Stärke der Ausschüsse so gering bemessen ist, so dass selbst eine ansehnlich große Fraktion nicht vertreten ist (so Rücker u. a., a.a.O., § 27 Rn. 3.5 m.w.N.; BayVGH, Urteil vom 7. Oktober 1992 - 4 B 91.2371, zitiert nach juris, Rn. 17).
Dies erkennt nunmehr auch der BayVGH an. In seiner Entscheidung vom 7. August 2020 (4 CE 20.1442, zitiert nach juris, Rn. 30 ff.) hat er von seiner bisherigen Rechtsprechung ausdrücklich Abstand genommen und entschieden, dass eine Ausschussgemeinschaft nur dann einen Sitz zu Lasten einer Fraktion beanspruchen könne, wenn diese Fraktion damit nicht ihren einzigen Sitz im Ausschuss verliere. Hinzunehmen sei es, wenn eine Fraktion, die über mehrere Sitze verfüge, einen zu Gunsten der Ausschussgemeinschaft verliere:
„In dem gänzlichen Ausschluss aus den Ausschüssen liegt eine erhebliche und sachlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung des Grundsatzes gleicher Repräsentation, der sich aus der Erfolgswertgleichheit der kommunalen Wählerstimmen ergibt (BVerwG, a.a.O.). Der damit verbundene Eingriff in das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an der Willensbildung der örtlichen Volksvertretung ist auch nicht deshalb als weniger gewichtig anzusehen, weil es der betroffenen Fraktion oder Wählergruppe, die ursprünglich aus eigener Kraft ausschussfähig war, nunmehr freisteht, sich ihrerseits mit anderen Gruppen zu einer Ausschussgemeinschaft zusammenzuschließen oder sich einer bestehenden Ausschussgemeinschaft anzuschließen (so aber BayVGH, U.v. 17.3.2004, a.a.O.). Denn es darf nicht von der Kooperationsbereitschaft konkurrierender (kleinerer) Gruppen im Gemeinderat abhängig gemacht werden, ob eine Ratsminderheit, die aufgrund ihrer Größe alle Voraussetzungen für die Zuteilung von Ausschusssitzen erfüllt, ihr Recht auf Teilhabe an der Ausschussarbeit tatsächlich wahrnehmen kann. Die Vorschrift des Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO bedarf daher einer verfassungskonformen Auslegung dahingehend, dass die Bildung von Ausschussgemeinschaften kleinerer, ansonsten nicht in den Ausschüssen vertretener Gruppen nur insoweit zur Vergabe von Ausschusssitzen führen darf, als damit nicht eine größere Gruppe den einzigen ihr zustehenden Sitz verliert.“
Dieser Rechtsprechung schließt sich die Kammer ausdrücklich an. Miteinander in Einklang zu bringen wären beide Grundsätze durch eine Änderung der Hauptsatzung bzw. der Geschäftsordnung des Kreistages dahingehend, dass die Ausschüsse mit sechs statt mit fünf weiteren Mitgliedern besetzt werden. Die Geschäftsordnung ist internes, temporäres Recht, über das jeder Kreistag in jeder Wahlperiode neu entscheiden kann und ggf. auch muss (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.117, juris Rn. 49). Somit ist der Einwand des Beklagten nicht nachvollziehbar, dass es dem Kreistag nicht zuzumuten sei, nach jeder Wahl erneut über die Geschäftsordnung zu entscheiden. Er muss nicht jedes Mal neu entscheiden, jedenfalls dann nicht, wenn es dazu keinen begründeten Anlass gibt. Kontinuität der Ausschussbesetzung ist aber selbst innerhalb einer Wahlperiode kein eigenständiger Wert (BayVGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.117, juris Rn. 49). Die Verletzung eines verfassungsrechtlichen Grundsatzes ist zwingend ein Anlass, über die Neufassung der Geschäftsordnung zu beraten und ggf. zu beschließen. Allerdings wäre es ebenfalls vom Organisationsermessen des Kreisstages gedeckt, wenn er an der bisherigen Ausschussgröße festhält; dann allerdings müsste die Ausschussgemeinschaft ihren Sitz an die Klägerin abtreten und wäre nicht mehr vertreten.
Vorliegend hat zwar der Kreistag ausdrücklich eine Änderung der Geschäftsordnung auf den Antrag der Fraktion „Die Linke“ hin abgelehnt. Im Antrag der Fraktion zur Änderung der Geschäftsordnung wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Sitzverteilung in Ausschüssen proportional zu den „parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen“ erfolgen müsse. Zwar wird nicht ausdrücklich auf § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO Bezug genommen, aber der Grundsatz ist erkennbar. Jedoch lässt sich dem Protokollauszug der Kreistagssitzung vom 19. November 2019 nicht entnehmen, dass der Kreistag sich mit diesem Problem und der entsprechenden Rechtslage auseinander gesetzt hat. Folglich ist davon auszugehen, dass er sein Organisationsermessen, das er insoweit auszuüben hat, nicht erkannt hat und ein Ermessensausfall festzustellen ist, der zur Rechtswidrigkeit und Aufhebbarkeit der Beschlüsse führt. Entsprechend dem Rechtsgedanken aus § 114 VwGO ist die Ermessensausübung auch gerichtlich überprüfbar.
Die Klage ist ferner hinsichtlich des Antrages zu Ziffer 2 begründet.
Anspruchsgrundlage ist wiederum Art. 28 Abs. 1 GG i. V. m. §§ 105 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO. Dem Anspruch der Klägerin (s. o.) kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass über die Besetzung der Ausschüsse neu beschlossen wird und sie zukünftig in den benannten Ausschüssen einen Sitz erhält. Dem Kreistag ist es hierbei im Rahmen seines Organisationsermessens, das er auszuüben hat, freigestellt, ob er die Anzahl der Ausschusssitze erhöht oder die Klägerin anstelle der Ausschussgemeinschaft bei der Verteilung der Sitze berücksichtigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 ThürKO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 52 GKG
§ 27 Abs. 1 Satz 5 ThürKO
§ 27 Abs. 1 ThürKO
§ 27 Abs. 1 Satz 6 ThürKO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO
§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 27 Abs. 2 Satz 5 BayLKrO
Art. 33 Abs. 1 Satz 5 BayGO
Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO
Art. 1 Abs. 2 AGBSHG
Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO
Art. 28 GG
Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 80, 188
BayVBl 1984, 77
BayVBl 1995, 117
4 ZB 09.85
4 BV 03.11
2 K 42/15
3 EO 790/98
8 C 17/08
8 C 18/03
7 C 20.91
7 B 49.92
8 C 18.03
4 B 91.23
4 CE 20.14