Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-02, Aktenzeichen 11 A 15/23
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2024:021024U11A15.23.0

Tenor:
Auslösekriterien für ein Erdkabel bei Vorhabenplanung mit überschaubaren und behebbaren artenschutzrechtlichen Defiziten
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine niedersächsische Gemeinde, wendet sich gegen die Planfeststellung einer Höchstspannungsfreileitung.
Der Planfeststellungsbeschluss vom 14. August 2023 genehmigt die Errichtung und den Betrieb einer 380 kV-Höchstspannungsfreileitung im Abschnitt "Garrel_Ost - Cappeln_West". Die Leitung ist Abschnitt 3 des als Nr. 6 in den Bundesbedarfsplan aufgenommenen Vorhabens "Höchstspannungsleitung Conneforde - Landkreis Cloppenburg - Merzen/Neuenkirchen; Drehstrom, Nennspannung 380 kV".
Von Mast 43 bis zum Umspannwerk Cappeln West verläuft das Vorhaben über eine Strecke von ca. 7 km auf dem Gemeindegebiet der Klägerin. Dabei nimmt die Leitung Grundstücke in Anspruch, die im zivilrechtlichen Eigentum der Klägerin stehen. Unter anderem wird ihr Grundstück "... Weg" (Flur ..., Flurstück ...) zwischen Mast 46 und 47 überspannt. Bei Mast 46 nähert sich die Leitung dem Siedlungsrand von ..., einem westlich des Kernbereichs gelegenen Ortsteil der Klägerin, bis auf ca. 600 m an.
Bereits vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses hatten die Klägerin und die Beigeladene unter dem 16. bzw. 18. April 2023 eine Vereinbarung geschlossen. Gegenstand der Vereinbarung waren Fragen im Zusammenhang mit dem Bau eines Umspannwerks auf dem Gemeindegebiet und dem Leitungsvorhaben. Die Beigeladene verpflichtete sich unter anderem, eine Planänderung im Mastbereich Nr. 45 bis Nr. 47 mit dem Ziel zu prüfen, direkt von Mast 45 bis Mast 47 "durchzuverbinden" und somit die Annäherung an den Siedlungsbereich ... zu reduzieren. Die Prüfung der Planänderung sollte, soweit für den zeitnah angestrebten Erlass des Planfeststellungsbeschlusses unschädlich, nach Abschluss der Vereinbarung beginnen, aber erst nach dessen Erlass beantragt werden. Die Vorhabenträgerin verpflichtete sich, die Planänderung zu beantragen, soweit und sofern sich aus der Prüfung nicht Gründe zwingenden Rechts ergäben, die eine Planänderung von vornherein aussichtslos erscheinen ließen. Nach einer vorangehenden Prüfung durch die Beigeladene teilte die Beklagte dieser unter dem 24. November 2023, also nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses, als Ergebnis einer Vorprüfung mit, die beabsichtigte Planänderung sei nicht genehmigungsfähig.
Mit ihrer Klage rügt die Klägerin eine Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit, ihres Selbstgestaltungsrechts und ihres zivilrechtlichen Eigentums. Die Verschiebung von Mast 46 um ca. 200 m nach Osten sei vorzugswürdig, weil sie den teilweisen "Zickzack-Verlauf" der Trasse vermeide und eine größere Fläche am östlichen Rand ihres Ortsteils ... als künftige Wohnbaufläche erhalte. Der Planfeststellungsbeschluss leide an einem Abwägungsausfall, weil die alternative Platzierung von Mast 46 im Planfeststellungsverfahren nicht geprüft worden sei. Die Beklagte überschätze deren umweltfachlichen Nachteile. Außerdem habe die Planfeststellungsbehörde fehlerhaft ein Erdkabel abgelehnt, weil sie von einer zu geringen Zahl von Engstellen ausgegangen sei und Verstöße gegen artenschutzrechtliche Verbotstatbestände im Hinblick auf den Kiebitz nicht erkannt habe.
Die Klägerin beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 14. August 2023 für die Errichtung und den Betrieb der 380-kV-Leitung Conneforde - Landkreis Cloppenburg - Merzen/Neuenkirchen, Planfeststellungsabschnitt 3: Umspannwerk Garrel_Ost - Umspannwerk Cappeln_West aufzuheben,
hilfsweise,
den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zu verpflichten, über Schutzvorkehrungen zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin und zum Schutz ihres Grundeigentums, insbesondere vor Immissionen und Inanspruchnahme, sowie im Hinblick auf die Ermittlungs- und Bewertungsanforderungen im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung sowie den Anforderungen einer hierauf beruhenden Abwägung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigen den Planfeststellungsbeschluss. Die Beigeladene hält die Klage darüber hinaus für unzulässig. Die Klägerin habe kein Rechtsschutzbedürfnis, weil sie auf die Prüfung der Verschiebung von Mast 46 im Planfeststellungsverfahren verzichtet habe.

Entscheidungsgründe:
Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, § 6 Satz 1 BBPlG i. V. m. Nr. 6 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG für die Entscheidung über die Klage zuständig.
A. Die Klage ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Gegenstand der Klage ist der Planfeststellungsbeschluss in der Fassung vom 14. August 2023. Er ist durch das Schreiben der Beklagten vom 24. November 2023 nicht geändert oder ergänzt worden. Das Schreiben erfolgte außerhalb eines Planänderungs- oder Planergänzungsverfahrens. Es ist mit der Betreffzeile "Ergebnis der Vorprüfung" überschrieben und ausschließlich an die Beigeladene adressiert, der darin mitgeteilt wird, dass eine Verschiebung von Mast 46 nicht genehmigungsfähig sei, weil der bereits planfestgestellte Trassenverlauf eindeutig vorzugswürdig sei. Ein Wille zu einer Änderung des Planfeststellungsbeschlusses oder Ergänzung der Abwägung des Planfeststellungsbeschlusses kann ihm nicht entnommen werden.
Die Klägerin ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil sie Eigentümerin von Grundstücken ist, die für das Vorhaben in Anspruch genommen werden. Ihre Klagebefugnis erfasst den gesamten Streitgegenstand, unabhängig davon, ob die Verletzung weiterer Rechte möglich erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 2021 - 4 A 9.19 - UPR 2022, 98 Rn. 17 m. w. N.).
Der Klage fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin hat unter Ziffer 5 der Vereinbarung vom 16. April 2023 zugestimmt, dass die Planänderung im Bereich von Mast 45 bis Mast 47 erst nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses sowie nach einer Prüfung, ob Gründe zwingenden Rechts ihr entgegenstehen, beantragt wird. Damit hat sie nicht darauf verzichtet, den Planfeststellungsbeschluss gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vereinbarung enthält vielmehr unter Ziffer 6 ("Verzicht auf Rechtsbehelfe") den ausdrücklichen Vorbehalt, dass die Klägerin das Recht behält, fristwahrend gegen die Planfeststellung Klage einzureichen.
B. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin kann weder die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses noch die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit oder die erneute Entscheidung über mögliche Schutzmaßnahmen zu ihren Gunsten verlangen. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Der Senat ist auf die Prüfung von Tatsachen und Beweismitteln beschränkt, welche die Klägerin innerhalb der zehnwöchigen Begründungsfrist nach § 6 Satz 1 UmwRG angegeben hat. Innerhalb dieses Zeitraums hat die Klägerseite grundsätzlich den Prozessstoff festzulegen, wobei späterer, lediglich vertiefender Vortrag nicht ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 14 m. w. N.).
Die Klägerin als von einer Fachplanung betroffene Gemeinde kann nur die Verletzung von Vorschriften rügen, die ihrem Schutz dienen. Weder die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte kommunale Selbstverwaltungsgarantie und Planungshoheit noch das zivilrechtliche Eigentum an den Grundstücken, die durch das planfestgestellte Vorhaben in Anspruch genommen werden, vermitteln ihr einen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung der objektiven Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung (sog. Vollüberprüfungsanspruch). Eine Gemeinde ist auch nicht befugt, im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger geltend zu machen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 13, vom 9. November 2017 - 3 A 2.15 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 79 Rn. 26 und vom 10. April 2019 - 9 A 22.18 - BVerwGE 165, 185 Rn. 11). Es ist ihr verwehrt, sich zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufzuschwingen (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2024 - 7 VR 4.24 - juris Rn. 22). Sie kann nur die Verletzung gerade sie schützender Normen des Verfahrensrechts und des materiellen Rechts sowie eine nicht ordnungsgemäße Abwägung ihrer eigenen schutzwürdigen Belange rügen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 25, vom 16. März 2021 - 4 A 10.19 - NVwZ 2021, 1615 Rn. 13 und vom 10. November 2022 - 4 A 16.20 - juris Rn. 11). Wegen der insoweit bestehenden Wechselbeziehungen kann sie auch die Kontrolle der den eigenen Belangen bei der Abwägung gegenübergestellten Belange verlangen (BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 54, vom 15. Oktober 2020 - 7 A 10.19 - juris Rn. 38 und vom 10. November 2022 - 4 A 16.20 - juris Rn. 16).
Der Wahl der planfestgestellten Trasse kann die Klägerin die Vorzugswürdigkeit der von ihr favorisierten räumlichen und technischen Varianten - die Verschiebung von Mast 46 Richtung Osten und die Führung der Leitung als Erdkabel - deshalb nur entgegenhalten, wenn bei der Entscheidung für die planfestgestellte Variante ihre eigenen Belange rechtswidrig zu kurz gekommen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. April 2019 - 4 A 6.18 - juris Rn. 40). Als eigene Belange kommen - neben dem einfachgesetzlichen Eigentum - nur solche Belange in Betracht, die sich dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zuordnen lassen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2020 - 7 A 10.19 - juris Rn. 38 m. w. N.). Maßgeblich für die Beurteilung ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 15 m. w. N.).
II. Ohne Erfolg rügt die Klägerin eine fehlerhafte Abwägung ihrer Belange.
1. Dass der Planfeststellungsbeschluss eine Verschiebung von Mast 46 um ca. 200 m nach Osten nicht prüft, verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten.
Die Platzierung einzelner Masten einer Höchstspannungsfreileitung unterliegt als fachplanerische Abwägungsentscheidung grundsätzlich den allgemeinen Anforderungen an die Auswahl unter verschiedenen räumlichen Trassenvarianten, auch wenn es näherer Darlegungen dazu im Planfeststellungsbeschluss nur im Falle dazu substantiiert erhobener Kritik bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2024 - 11 A 6.23 - NVwZ 2024, 1508 Rn. 29). Die Klägerin kann die Platzierung von Mast 46 aber nicht rügen. Sie hat nicht dargetan, dass sie durch die unterbliebene Prüfung der Mastverschiebung in ihren kommunalen Rechten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (a) oder in ihrem zivilrechtlichen Eigentum (b) in abwägungserheblicher Weise betroffen ist.
a) Das von ihr geltend gemachte öffentliche Interesse an der Freihaltung potentieller Siedlungsflächen für Wohnungsbau ist - ohne hinreichende planerische Konkretisierung - kein eigener Belang der Klägerin, den sie der Fachplanung entgegenhalten kann. Im Hinblick auf die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnden Belange kann die Klägerin sich gegenüber der Fachplanung nicht auf alle Belange als "eigene" berufen, die die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betreffen. Aus ihrer grundsätzlich umfassenden Wahrnehmungsbefugnis für diese Belange - einschließlich der städtebaulichen Belange im Sinne von § 1 Abs. 6 BauGB - folgt kein Abwehrrecht gegenüber allen das Gemeindegebiet berührenden Auswirkungen von Fachplanungen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2024 - 11 A 1.23 - juris Rn. 28).
Die dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zuzuordnende gemeindliche Planungshoheit vermittelt eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört, wesentliche Teile des Gemeindegebietes wegen seiner Großräumigkeit einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt. Darüber hinaus muss die Planfeststellungsbehörde auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend dergestalt Rücksicht nehmen, dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise "verbaut" werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2024 - 11 A 13.23 - juris Rn. 53 m. w. N.). Bei einer Konkurrenz von Fachplanung und Bauleitplanung hat grundsätzlich diejenige Planung Rücksicht auf die andere zu nehmen, die den zeitlichen Vorsprung hat (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juli 2021 - 4 A 14.19 - BVerwGE 173, 132 Rn. 85). Aus dem in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden gemeindlichen Selbstgestaltungsrecht erwachsen ferner Abwehransprüche, wenn die Gemeinde durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. April 2017 - 9 A 31.15 - juris Rn. 26 m. w. N., vom 12. April 2018 - 3 A 10.15 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 83 Rn. 23 und vom 23. Juni 2021 - 7 A 10.20 - juris Rn. 42). Eine solche Betroffenheit ihrer eigenen kommunalen Belange hat die Klägerin in Bezug auf die unterbliebene Prüfung der Mastverschiebung nicht dargetan.
aa) Zutreffend geht der Planfeststellungsbeschluss davon aus, dass das Vorhaben nicht wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer Planung entzieht (PFB S. 302). Das linienförmige Freileitungsvorhaben hat keine großräumigen Auswirkungen im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung. Das gilt auch dann, wenn man den mittelbar ausgelösten Flächenverlust einbezieht, der sich aus dem Zusammenwirken des Vorhabens mit dem landesplanerischen 400 m-Abstandsgebot zu Wohngebäuden ergibt (Abschnitt 4.2.2 Ziffer 07 Satz 3 Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen in der Fassung der Neubekanntmachung vom 26. September 2017 zuletzt geändert durch Verordnung vom 7. September 2022 , LROP). Der Klägerin geht es um die Erhaltung von 32 ha Siedlungsreserven (Variante Mastverschiebung) anstelle von 22,5 ha (Vorzugstrasse). Hinsichtlich der Entscheidung über die Platzierung von Mast 46 steht also lediglich ein Verlust von 9,5 ha im Vergleich zur Vorzugstrasse in Rede, bei einer Gesamtfläche des Gemeindegebiets der Klägerin von ca. 7 650 ha.
bb) Bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bestand in Bezug auf die durch die Platzierung von Mast 46 betroffene Siedlungsreserve weder eine hinreichend konkretisierte und verfestigte Planung der Klägerin noch gab es konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten, die unnötigerweise "verbaut" würden.
Der Planfeststellungsbeschluss hat das Bebauungsplanvorhaben Nr. 56 "..." zutreffend als nicht ausreichend verfestigt angesehen (PFB S. 244, 302). Es kann offenbleiben, ob ein Aufstellungsbeschluss hierfür genügt hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 10. November 2022 - 4 A 16.20 - juris Rn. 53 m. w. N. und vom 12. Juni 2024 - 11 A 13.23 - juris Rn. 63). Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses (14. August 2023) war der Aufstellungsbeschluss (30. August 2023) jedenfalls noch nicht gefasst. Überdies liegt der von dem Bebauungsplanvorhaben Nr. 56 umfasste Bereich außerhalb des 400 m-Abstands gemäß Abschnitt 4.2.2 Ziffer 07 Satz 3 LROP, so dass er durch das Vorhaben nicht nachteilig betroffen ist.
Eine sonstige, konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeit innerhalb des durch das Vorhaben und den raumordnungsrechtlichen 400 m-Abstand betroffenen Bereichs ist nicht dargetan. Das betrifft auch die Flächennutzungsplanung. Nach dem Flächennutzungsplan der Klägerin in der Fassung der Zusammenschreibung vom 24. Mai 2019 sind im Anschluss an den Siedlungsrand lediglich Flächen für die Landwirtschaft dargestellt. Spätere Änderungen des Flächennutzungsplans betreffen nicht den Bereich östlich von ...
Nach alledem waren die Beweisanträge I.a, I.b und I.c aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 2. Oktober 2024 zu Lage und Umfang der vorhandenen und durch eine Verschiebung von Mast 46 zu erhaltenden Siedlungsreserveflächen sowie zu dem vergangenen und erwarteten Bevölkerungswachstum als unerheblich abzulehnen, weil auch sie keine im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses konkret in Betracht gezogene Planung betreffen.
cc) Das Selbstgestaltungsrecht der Klägerin ist nicht berührt. Weder hat die Klägerin erhebliche negative Auswirkungen des Vorhabens auf das Ortsbild vorgetragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 25), noch ist ersichtlich, dass eine andere Platzierung von Mast 46 nennenswerte Auswirkungen auf das Ortsbild hätte.
b) Das zivilrechtliche Eigentum am Grundstück "... Weg" (Flur ..., Flurstück ...) wäre durch eine Verschiebung von Mast 46 nicht in abwägungserheblicher Weise betroffen.
Zwar nimmt das Vorhaben das Eigentum der Klägerin an dem Wegegrundstück in Anspruch. Die Inanspruchnahme privaten Eigentums einer Gemeinde ist in die planerische Abwägung einzubeziehen, auch wenn Gemeinden sich nicht auf den verfassungsrechtlichen Schutz aus Art. 14 Abs. 1 GG berufen können (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 <101 f.> m. w. N.). Es ist aber nicht ersichtlich, dass das zivilrechtliche Eigentum an dem Wegegrundstück durch eine Verschiebung von Mast 46 um ca. 200 m Richtung Osten in abwägungserheblicher Weise anders betroffen wäre als durch den planfestgestellten Maststandort. Die Beeinträchtigung des Eigentums an dem Wegegrundstück ist in beiden Varianten identisch: Bei einer Verschiebung des Maststandorts würde der ... Weg lediglich etwas weiter nordöstlich überspannt und mit einem Schutzstreifen belastet. Ein für die Planfeststellungsbehörde erkennbarer abwägungsrelevanter Unterschied der räumlichen Varianten liegt darin nicht. Die Klägerin hat einen solchen auch nicht vorgetragen. Ihr Interesse an der Verschiebung des Maststandorts hat sie allein mit dem Interesse an der Erhaltung von 32 ha Siedlungsreserven (Variante Mastverschiebung) anstelle von 22,5 ha (Vorzugstrasse) begründet.
c) Weil durch die unterbliebene Abwägung der Verschiebung von Mast 46 keine eigenen Belange der Klägerin in abwägungserheblicher Weise betroffen sind, kann sie auch die Ermittlung und Gewichtung gegenläufiger Belange nicht rügen. Auf die Frage, ob die Beklagte und die Beigeladene die Nachteile einer Verschiebung von Mast 46 Richtung Osten für den hiervon betroffenen Waldbereich überschätzt haben, kommt es daher nicht entscheidungserheblich an. Der entsprechende Beweisantrag der Klägerin (Beweisantrag II aus dem Schriftsatz vom 2. Oktober 2024) war daher ebenfalls abzulehnen.
2. Ohne Fehler hat der Planfeststellungsbeschluss von einer Führung der Leitung als Erdkabel auf dem Gebiet der Klägerin abgesehen.
Das Vorhaben ist in der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG unter der Nr. 6 mit einem "F" gekennzeichnet. Es kann deshalb - als Vorhaben zur Höchstspannungs-Drehstrom-Übertragung - gemäß § 2 Abs. 6 BBPlG als Pilotprojekt nach Maßgabe des § 4 BBPlG als Erdkabel errichtet und betrieben werden. Unter den tatbestandlichen Voraussetzungen von § 4 Abs. 2 Satz 1 BBPlG (sogenannte Auslösekriterien) kann die Planfeststellungsbehörde nach § 4 Abs. 2 Satz 3 BBPlG die Führung als Erdkabel von der Vorhabenträgerin verlangen. Davon hat die Beklagte für das Gebiet der Klägerin keinen Gebrauch gemacht, sondern die Voraussetzungen für ein Erdkabel verneint. Das beanstandet die Klägerin ohne Erfolg.
Die Rügebefugnis der Klägerin erstreckt sich auf die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 BBPlG. Werden sie zu Unrecht verneint, so folgt daraus ein (teilweiser) Abwägungsausfall. Die Entscheidung über ein Erdkabel bzw. über ein entsprechendes Verlangen durch die Planfeststellungsbehörde nach § 4 Abs. 2 Satz 3 BBPlG ist - wenn die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 BBPlG erfüllt sind - eine offene Abwägungsentscheidung, in die alle abwägungserheblichen Belange Eingang finden müssen, also auch beachtliche Belange einer betroffenen Gemeinde (vgl. zu § 2 Abs. 2 Satz 1 EnLAG: BVerwG, Urteile vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 - juris Rn. 57 und vom 31. März 2023 - 4 A 10.21 - juris Rn. 167). Eine Gemeinde kann folglich die Verneinung der Auslösekriterien des § 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Satz 1 BBPlG zur Überprüfung stellen, sofern sie in abwägungsbeachtlicher Weise in eigenen Belangen betroffen ist. Das ist hier - anders als in Bezug auf die räumliche Variante - der Fall, weil das zivilrechtliche Eigentum der Klägerin durch ein Erdkabel in anderer Weise als durch die geplante Überspannung mit einer Freileitung in Anspruch genommen würde.
Der Planfeststellungsbeschluss geht indes zutreffend davon aus, dass weder das Auslösekriterium nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBPlG noch das Auslösekriterium nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBPlG erfüllt ist.
a) Der nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBPlG maßgebliche Abstand zu Wohngebäuden im Außenbereich wird auf keinem technisch und wirtschaftlich effizienten Teilabschnitt unterschritten.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBPlG kann im Falle des Neubaus eine Höchstspannungs-Drehstrom-Übertragungsleitung eines Vorhabens nach § 4 Abs. 1 BBPlG auf technisch und wirtschaftlich effizienten Teilabschnitten als Erdkabel errichtet und betrieben oder geändert werden, wenn die Leitung in einem Abstand von weniger als 200 Metern zu Wohngebäuden errichtet werden soll, die im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB liegen. Der Planfeststellungsbeschluss geht auf dem Gebiet der Klägerin von nur einer Engstelle aus, die aber - insoweit unstreitig - keinen technisch und wirtschaftlichen Teilabschnitt bildet, weil sie nur eine Durchschneidungslänge von ca. 295 m aufweist und lediglich drei Wohngebäude betroffen sind (PFB S. 93 , S. 306 f.). Weitere von der Klägerin angeführte Bereiche zwischen dem Umspannwerk Cloppenburg_Ost und dem Umspannwerk Cappeln_West betrachtet der Planfeststellungsbeschluss zutreffend nicht als Engstellen im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Satz 1 Nr. 2 BBPlG (PFB S. 307).
Bei der Bemessung des Abstands nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBPlG ist von der Trassenmitte und nicht, wie die Klägerin meint, von dem äußeren Leiterseil auszugehen. Maßgeblich für die Ermittlung von Engstellen im Sinne dieser Regelung ist der Abstand der Trassenmitte vom nächstgelegenen Punkt der Außenwand des jeweiligen Wohngebäudes (vgl. zu § 2 Abs. 2 Satz 1 EnLAG: BVerwG, Urteile vom 6. April 2017 - 4 A 2.16 u.a. - DVBl. 2017, 1039 Rn. 41 und vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - NVwZ-RR 2017, 768 Rn. 95). Der Senat sieht keinen Anlass zu einer Korrektur oder Abweichung von der Rechtsprechung zu § 2 Abs. 2 EnLAG, an der sich die behördliche Praxis orientiert hat.
Auf die Maßgeblichkeit der Trassenmitte, also dem Aufpunkt auf der Erdoberfläche, deutet schon der systematische Zusammenhang von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBPlG und § 4 Abs. 1 BBPlG hin: Als "die Leitung" betrachtet das Gesetz in § 4 Abs. 1 BBPlG nicht ein einzelnes Leiterseil, sondern das Vorhaben als solches, welches unter den in § 4 Abs. 2 BBPlG normierten Voraussetzungen "als Erdkabel" errichtet werden kann. Dass die Trassenmitte der maßgebliche Bezugspunkt für die Abstandsberechnung ist, bestätigt der Entstehungszusammenhang der Regelung. Die Abstandsvorgaben von 400 m bzw. 200 m sind an § 2 Abs. 2 EnLAG angelehnt (vgl. BT-Drs. 18/6909, S. 4), bei dessen Erlass das raumplanerische Abstandsgebot des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen 2008 (LROP 2008) Orientierung bot, das seinerseits von der Trassenmitte ausging (vgl. LROP 2008, Erläuterungen zu Abschnitt 4.2, Ziffer 07, Sätze 6 bis 8). Im Übrigen hat auch der Gesetzgeber die Rechtsprechung des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts nicht zum Anlass genommen, von dieser abweichend einen anderen Bezugspunkt als die Trassenmitte zu bestimmen.
Entgegen der Annahme der Klägerin ist ein größerer Abstand nicht aus Gründen des Gesundheitsschutzes geboten. Denn der von den Abstandsregelungen bezweckte Schutz tritt neben den fachrechtlich schon durch das Immissionsschutzrecht normierten Gesundheitsschutz (BVerwG, Urteil vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 - NVwZ 2023, 678 Rn. 22). Er richtet sich vor allem gegen visuelle Belastungen des Wohnumfelds (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2023 - 11 VR 2.23 - juris Rn. 17).
b) Eine Freileitung verstößt nicht im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBPlG gegen artenschutzrechtliche Verbote.
Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Satz 1 Nr. 3 BBPlG muss im Falle des Neubaus eine Höchstspannungs-Drehstrom-Übertragungsleitung auf Verlangen der für die Bundesfachplanung oder Zulassung des Vorhabens zuständigen Behörde auf dem jeweiligen technisch und wirtschaftlich effizienten Teilabschnitt als Erdkabel errichtet und betrieben oder geändert werden, wenn eine Freileitung gegen die Verbote des § 44 Abs. 1 auch in Verbindung mit Abs. 5 BNatSchG verstieße und mit dem Einsatz von Erdkabeln eine zumutbare Alternative im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG gegeben ist.
Nach dieser Vorschrift kann die Planfeststellungsbehörde von dem Vorhabenträger nicht schon dann ein Erdkabel verlangen, wenn die konkrete Vorhabenplanung überschaubare artenschutzrechtliche Defizite in Bezug auf eine einzelne Tierart aufweist, die ohne besondere Schwierigkeiten - insbesondere durch Ergänzung oder Nachbesserung einzelner Vermeidungs- oder vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen - behoben werden können. Anders als § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 2 und 5 BBPlG ("die Freileitung") stellt § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBPlG nach seinem Wortlaut ("eine Freileitung") nicht auf das Vorhaben in seiner konkret geplanten Gestalt ab, sondern allgemein auf artenschutzrechtliche Schwierigkeiten einer jeden Freileitungsplanung im betreffenden Teilabschnitt. Der Norm liegt eine planerische Perspektive zugrunde. Die von ihrem Anwendungsbereich erfassten Vorhaben wurden als Pilotvorhaben für Erdkabel ausgewählt, weil zu erwarten ist, dass in bestimmten Abschnitten dieser Vorhaben eine Freileitungsplanung stark erschwert bzw. ausgeschlossen ist (vgl. zu § 2 Abs. 2 EnLAG: BT-Drs. 18/4655 S. 25). Mit Blick auf die gebotene Verhältnismäßigkeit stellt ein Erdkabelverlangen nach § 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBPlG angesichts des erheblichen Aufwands einer Umplanung auf ein Erdkabel kein Sanktionsinstrument für kleinere, leicht behebbare artenschutzrechtliche Planungsmängel dar, sondern setzt voraus, dass ein Freileitungsvorhaben grundsätzlichen artenschutzrechtlichen Bedenken begegnet.
Auch in prozessualer Hinsicht ist die tatbestandliche Engführung des Auslösekriteriums folgerichtig. Sie vermeidet, dass nur eingeschränkt rügebefugte Kläger - wie hier eine Gemeinde - über den Umweg des § 4 Abs. 2 Satz 3 BBPlG eine detaillierte gerichtliche Prüfung des Artenschutzrechts beanspruchen können, obwohl das Artenschutzrecht ihm keine subjektiven Rechte gewährt.
Die von der Klägerin innerhalb der Begründungsfrist nach § 6 Satz 1 UmwRG vorgetragenen Mängel der Vermeidungs- und der vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen in Bezug auf den Kiebitz stellen die Entscheidung für eine Freileitung nicht in Frage. Die Klägerin hat lediglich geltend gemacht, der Planfeststellungsbeschluss (PFB S. 309) gehe im Hinblick auf die erforderlichen Ersatzlebensräume von vier Brutrevieren des Kiebitz unmittelbar an der Trasse aus; gefunden worden seien aber sechs oder sieben. Die vorgesehenen Ersatzlebensräume seien außerdem vom Eingriffsbereich zu weit entfernt und damit keine tauglichen vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen (sogenannte CEF-Maßnahmen). Die geplanten Vogelschutzmarker seien als Vermeidungsmaßnahme unzureichend. Es seien zusätzliche Markierungen der unteren Leiterseile erforderlich. Diese Rügen betreffen Detailfragen der konkreten artenschutzrechtlichen Planung in Bezug auf den Kiebitz als einzelne Tierart. Es liegt auf der Hand, dass die geltend gemachten Mängel - sollten sie vorliegen - durch zusätzliche Ersatzlebensräume sowie die Ergänzung der Planung um zusätzliche Markierungen der unteren Leiterseile behoben werden könnten.
Die Beweisanträge III.a, III.b und III.c aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 2. Oktober 2024 waren abzulehnen. Sie betreffen die gerügten artenschutzrechtlichen Planungsmängel in Bezug auf den Kiebitz und sind daher nicht entscheidungserheblich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 AEG
§ 4 BBPlG
§ 35 BauGB
§ 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO
§ 6 Satz 1 BBPlG
§ 1 Abs. 1 BBPlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 6 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 4 Abs. 2 Satz
    1 BBPlG
§ 4 Abs.
    2 Satz 3 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 BBPlG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 EnLAG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Satz 1 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz
    1 Nr. 3 BBPlG
§ 4 Abs. 1 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Satz 1 Nr. 2 BBPlG
§ 2 Abs.
    2 Satz 1 EnLAG
§ 2 Abs.
    2 EnLAG
§ 4 Abs. 2 BBPlG
§ 2 Abs. 2 EnLAG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Satz 1 Nr. 3 BBPlG
§ 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 2 und 5 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Abs.
    2 Satz 1 Nr. 3 BBPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 BBPlG
§ 162 Abs. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz
    1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 163, 380
BVerwGE 157, 73
BVerwGE 165, 185
BVerwGE 170, 33
NVwZ 2021, 1615
BVerwGE 138, 226
BVerwGE 161, 263
NVwZ 2024, 1508
BVerwGE 173, 132
BVerwGE 90, 96
NVwZ-RR 2017, 768
NVwZ 2023, 678
4 A 9.19
9 A 8.17
4 A 4.15
3 A 2.15
9 A 22.18
7 VR 4.24
9 A 12.19
4 A 10.19
4 A 16.20
7 A 10.19
4 A 6.18
4 A 5.17
11 A 6.23
11 A 13.23
4 A 14.19
9 A 31.15
3 A 10.15
7 A 10.20
9 A 9.12
7 C 18.91
4 A 15.20
4 A 10.21
4 A 2.16
4 A 16.16
11 VR 2.23