Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-16, Aktenzeichen 29 K 4407/20
ECLI: ECLI:DE:VGD:2023:0116.29K4407.20.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 00. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00. Juli 2020 verpflichtet, dem Kläger Zugang zu sämtlichen, bei dem Beklagten vorhandenen Unterlagen mit Bezug zu Treffen von Vertretern der Regierung des Beklagten mit Vertretern von V. T. zwischen dem 27. Juni 2017 und dem 2. Februar 2020 durch Überlassung von Ablichtungen bzw. Ausdrucken zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Journalist und begehrt von dem Beklagten Zugang zu Informationen auf Basis des Umweltinformationsgesetzes Nordrhein-Westfalen (UIG NRW).
Am 21. März 2018 und am 28. Oktober 2019 fanden Treffen des zu dieser Zeit amtierenden Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen mit dem Vorstandsvorsitzenden von V. T. (V. ) statt. Am 25. Februar 2019 erfolgte zudem ein Treffen des Chefs der nordrhein-westfälischen Staatskanzlei mit Vertretern des Vorstands von V. . Gesprächsprotokolle wurden nicht gefertigt.
Für diese Treffen erstellte die Mitarbeiterebene der Staatskanzlei abstrakte Gesprächsvorbereitungsunterlagen, die neben Positionen der Landesregierung zum Kohlekraftwerk Datteln IV (Datteln IV) andere Kraftwerke von V. in NRW und Deutschland, die Aktionärsstruktur von V. angesichts einer möglichen Übernahme durch das Unternehmen G. , Aktivitäten von V. im Kontext des Erdgaspipelineprojekts „Nord Stream 2“ und Äußerungen der Kommission für Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung (sog. Kohlekommission) zu Datteln IV thematisierten.
Am 2. Februar 2020 beantragte der Kläger über das Internetportal „G1. .de“ Zugang zu Informationen in Gestalt von „Gesprächsvorbereitungen, Protokolle[n], Notizen, Vermerke[n] und alle[n] weiteren Unterlagen mit Bezug zu Treffen mit Vertretern und Vertreterinnen von V. und F. .P. zum Kohlekraftwerk Datteln zwischen [dem] 27. Juni 2017 und 2. Februar 2020“. Hierbei stützte er sich unter anderem auf das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) und das UIG NRW.
Der Beklagte lehnte zunächst den Antrag mit Bescheid der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 00. März 2020 ab, der mit „Ihre IFG-Anfrage [#000000]“ überschrieben war. Zur Begründung stützte er sich auf Ausschlussgründe aus dem IFG NRW.
Mit E-Mail vom 17. März 2020 erinnerte der Kläger den Beklagten daran, dass seine „UIG-Anfrage“ bislang nicht beschieden worden sei.
Sodann erließ der Beklagte am 00. März 2020 den mit „Ihre UIG-Anfrage [#000000]“ überschriebenen Bescheid, in dem der Antrag des Klägers nunmehr unter Verweis auf die Ausschlussgründe des UIG NRW i.V.m. dem Umweltinformationsgesetz des Bundes (UIG) abgelehnt wurde. Zur Begründung verwies er darauf, dass es sich bei den beantragten Informationen insbesondere um politisch nicht vorabgestimmte Erwägungen und Vorschläge handele, die sich sowohl auf den Prozess der Willensbildung innerhalb öffentlicher Stellen als auch auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung bezögen.
Den mit Schreiben vom 15. April 2020 erhobenen Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 00. März 2020 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 00. Juli 2020 zurück. Der Beklagte begründete den Widerspruchsbescheid damit, dass die Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen der Staatskanzlei habe bzw. sich der Antrag auf interne Mitteilungen der Staatskanzlei beziehe und das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe jeweils nicht überwiege.
Gegen den Bescheid vom 00. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00. Juli 2020 hat der Kläger am 28. Juli 2020 Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, dass es sich bei den Gesprächsvorbereitungsunterlagen um Umweltinformationen handele. Sie seien ein Teil von Maßnahmen und Tätigkeiten, die sich auf Umweltbestandteile auswirkten.
Der Ausschlussgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG liege nicht vor, da allein der Beratungsvorgang in Gestalt der Besprechung, Beratschlagung und Abwägung, nicht aber der Beratungsgegenstand vom Vertraulichkeitsschutz erfasst sei. Aus den Ausführungen des Beklagten werde schon nicht klar, welcher konkrete behördliche Entscheidungsprozess bzw. welche Entscheidungsfindung sich in den Gesprächsvorbereitungen abbilde. „[P]olitisch movierte“ Treffen, die in die Kategorie „Lobbyismus“ fielen, genügten nicht für eine Entscheidungsfindung. Gleiches gelte für eine andauernde politische Debatte nebst öffentlicher Diskussion, deren Ende nicht abzusehen sei. Die allgemeinen politischen Beratungen und Positionierungen zu wesentlichen Fragen der Energiewende stellten auch keinen Verwaltungsvorgang dar, wie es im Rahmen der Ausschlussgründe des UIG erforderlich sei.
Darüber hinaus habe der Beklagte nicht darlegt, inwieweit die Offenlegung der Gesprächsvorbereitungsunterlagen konkrete nachteilige Auswirkungen auf künftige behördliche Beratungen haben könnte. Der Schutz ende grundsätzlich mit Abschluss der Entscheidungsfindung. Nachteilige Auswirkungen auf anstehende, konkrete behördliche Entscheidungen bezüglich des Kohlekraftwerks Datteln IV seien nicht vorgebracht. Dass sich Mitarbeiter bei Herausgabe der Gesprächsvorbereitungen künftig nicht mehr frei und unbefangen über Themen austauschen könnten, adressiere schon nicht den Schutzbereich des Ausnahmetatbestands. Weiter müsse berücksichtigt werden, dass hier nicht die sog. Leitungsebene gehandelt habe, sondern die grundsätzlich nicht unter dem Druck der Öffentlichkeit stehende sog. Fachebene. Letztlich ständen nachteiligen Auswirkungen die geänderten Umstände in Gestalt des Wechsels des Ministerpräsidenten im Oktober 2021, der Bildung einer neuen Landesregierung im Juni 2022 sowie der schrittweisen Verstaatlichung V1. nebst erforderlichen Verkaufs des Kohlekraftwerks Datteln IV entgegen.
Weiter lägen auch keine internen Mitteilungen im Sinne des eng auszulegenden § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG (mehr) vor, da die Inhalte der Vorbereitungsdokumente jedenfalls in Teilen V. zugänglich gemacht worden und darauf gerichtet gewesen seien, nach außen getragen zu werden. Dargelegt werden müsste zudem – was jedoch nicht erfolgt sei –, warum der geschützte Raum für Überlegungen und Debatten bei Bekanntgabe der Informationen beeinträchtigt werde.
Letztlich überwiege das öffentliche Interesse am Zugang zu den streitgegenständlichen Informationen das Interesse des Beklagten an deren Geheimhaltung. Das Interesse an der Veröffentlichung sei insbesondere groß, da die stattgefundenen Gespräche von Vertretern des Beklagten mit V. nicht protokolliert worden seien und damit die Vorbereitungen die einzigen Anhaltspunkte über die Erwägungen der Staatskanzlei böten. Ferner bestehe nur so ein Anhaltspunkt für die Bewertung, ob die Informationen und Überlegungen zu Datteln IV sachgerecht und klimapolitisch vertretbar waren. Die Informationen hätten insoweit besondere Bedeutung, weil sich der ehemalige Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen und ehemalige Kanzlerkandidat, Herr B. M. infolge der Gespräche entgegen der Empfehlungen der sog. Kohlekommission öffentlich dahingehend geäußert habe, dass die Inbetriebnahme des Kohlekraftwerks Datteln IV klimaschädliche Emissionen gerade verringern könne. Insgesamt untermauere das fortbestehende öffentliche Interesse an Datteln IV einschließlich der Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 26. August 2021 das Veröffentlichungsinteresse.
Der Kläger beantragt,
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 00. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00. Juli 2020 zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu sämtlichen, bei dem Beklagten vorhandenen Unterlagen mit Bezug zu Treffen von Vertretern der Regierung des Beklagten mit Vertretern von V. T. zwischen dem 27. Juni 2017 und dem 2. Februar 2020 durch Überlassung von Ablichtungen bzw. Ausdrucken zu gewähren;
2. hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 00. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00. Juli 2020 zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts in seinem Antrag auf Zugang zu bei dem Beklagten vorhandenen Unterlagen mit Bezug zu Treffen von Vertretern der Regierung des Beklagten mit Vertretern von V. T. zwischen dem 27. Juni 2017 und dem 2. Februar 2020 erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er teilt die Einschätzung des Klägers, dass es sich bei den Gesprächsunterlagen um Umweltinformationen handele.
Der Beklagte ist jedoch der Auffassung, dass der Ablehnungsgrund des § 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG vorliege. Der insoweit geschützte Vertraulichkeitsbereich erfasse nicht nur Besprechungen, sondern auch die in Vermerken und behördeninternen Stellungnahmen gewechselten Meinungsäußerungen und Bewertungen, die darauf abzielten, eine Entscheidungsfindung vorzubereiten. Die streitgegenständlichen Unterlagen seien nicht nur eine bloße Auflistung von Sachinformationen, sondern der verschriftlichte Vorgang einer behördlichen Beratung selbst, der in Gestalt von konkreten Erwägungen, fachlichen sowie rechtlichen Bewertungen, Abwägungen und Vorschlägen der Mitarbeiterebene im Hinblick auf die Gesprächsführung und weitere Handlungen zum Ausdruck komme. Gleichzeitig würden die bekannten politischen Leitlinien der Hausspitze berücksichtigt und hausinterne Abstimmungen zusammengefasst. Durch diese schriftlichen Vorlagen zur umfassenden Information der jeweiligen Hausleitung werde ein elementarer Bestandteil des behördeninternen Austauschs abgebildet.
Es bedürfe für den Schutz des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auch keines konkreten Verwaltungsverfahrens, da das UIG sowohl hinsichtlich des Informationsanspruchs als auch bezüglich der Ablehnungsgründe nicht zwischen den einzelnen Handlungsformen der Verwaltung differenziere. Insbesondere müsse die Arbeit einer obersten Landesbehörde im Zusammenhang mit einer andauernden fachlichen und politischen Debatte losgelöst von einem abgrenzbaren Verwaltungsvorgang gesehen werden.
Eine Offenlegung der Gesprächsvorbereitungsunterlagen führe insoweit zu einer Veröffentlichung des durch § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG besonders geschützten Beratungsprozesses. Für den Fall, dass jederzeit mit einer Veröffentlichung der Beratungsunterlagen gerechnet werden müsste, würde eine neutrale fachliche Beratung der politischen Leitung durch die Fachmitarbeiter gehemmt, insbesondere wegen der Befürchtung, dass politisch schädliche Diskrepanzen zwischen den Vorbereitungen und späteren Einlassungen der Leitungsebene entstehen könnten. Beratungen würden dann entweder „stromlinienförmig“ oder kritische Empfehlungen ins Mündliche verlagert. Entsprechend müsste eine unbefangene Beratung angesichts der später drohenden Offenlegung unterbleiben oder eine politische Vorabstimmung mit erheblichem Mehraufwand erfolgen, wobei die zur Gesprächsvorbereitung genutzten Unterlagen als Entwürfe vernichtet werden würden.
Die Positionierung der Landesregierung zu Fragen der Energiewende wie vorliegend der weiterhin aktuellen Inbetriebnahme des Kohlekraftwerks Datteln IV habe eine fortbestehende politische Bedeutung. Entsprechend würde eine Veröffentlichung der Dokumente einschließlich der Abwägung verschiedener betroffener Interessengruppen die Vertraulichkeit der Beratungsprozesse empfindlich stören.
Eine geringere Vertraulichkeit von Informationen aus der Fachebene sei zudem schon deswegen nicht gerechtfertigt, da auch diese bei einem hochpolitischen Thema als offizieller Standpunkt der jeweiligen Behörde wahrgenommen werden könnten und mit dem politischen Personal in Zusammenhang gebracht würden. Zudem bestünde bei den streitgegenständlichen Unterlagen dadurch eine sehr enge Verbindung zur höchsten politischen Ebene, dass diese sowohl dem Chef der Staatskanzlei als auch dem Ministerpräsidenten zur Vorbereitung der Gespräche im Kontext hochpolitischer und kontroverser Materien zur Verfügung gestellt worden seien.
Es bestehe auch kein überwiegendes Interesse an der Veröffentlichung. In den Gesprächsvorbereitungen spiegelten sich nicht die politische Position der Landesregierung bzw. der Gesprächsteilnehmer, sondern lediglich die Meinungen und Vorschläge aus der Mitarbeiterebene der Staatskanzlei wider. Aus diesen könnte auch nicht auf den tatsächlichen Inhalt der Gespräche geschlossen werden. Demgegenüber würden die vorgebrachten Nachteile der Veröffentlichung überwiegen. Das öffentliche Interesse folge auch nicht aus den Urteilen des OVG NRW zu dem das Kohlekraftwerk Datteln IV betreffenden Bebauungsplan, deren Inhalt nicht zum Zuständigkeitsbereich der nordrhein-westfälischen Landesregierung gehöre.
Weiter beziehe sich der Antrag des Klägers auf interne Mitteilungen im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG, da diese als schriftlicher Vorgang einer internen Beratung Teil des Kommunikationsprozesses im engeren Sinne seien.
Die Mitteilungen seien ferner nicht dadurch nach außen gedrungen, dass das Ergebnis des Entscheidungsprozesses – in Gestalt des Meinungsbildes der Hausspitze – bekannt geworden sei. Nur für den Fall, dass ein dokumentiertes Beratungsergebnis vorläge – was vorliegend jedoch nicht eingetreten sei –, müsste dieses auch herausgegeben werden. Die nur potentielle Zugrundelegung in einem Gespräch könne jedenfalls nicht für ein nach Außen-Dringen, das den Schutz der internen Mitteilungen entfallen ließe, ausreichen. Ferner müssten die nicht herauszugebenden internen Mitteilungen auch nicht Seite für Seite begründet werden, da diese – im Gegensatz zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen – sich jeweils auf einzelne Dokumente bezögen und nicht abgesondert werden könnten.
Das behördliche Geheimhaltungsinteresse entfalle insoweit auch nicht allein durch Zeitablauf. Hinzutreten müsse vielmehr eine Änderung der Sach- oder Rechtslage. Eine Verwirkung des Geheimnisschutzes komme auch deswegen nicht in Betracht, da diese nach so kurzer Zeit erhebliche Auswirkungen auf die Verwirklichung des Beratungsschutzraums habe. Dies werde durch einen Vergleich mit der Transparenzverordnung verdeutlicht, wonach der Geheimnisschutz bis zu 30 Jahre betragen könne. Unter Verweis auf die jüngste Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse bis zur Herausgabe der dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zuzuordnenden Unterlagen jedenfalls der Ablauf von zwei Legislaturperioden abgewartet werden.
In der mündlichen Verhandlung erklärte der Vertreter des Beklagten, dass diejenigen Informationen herausgegeben werden könnten, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reine Sachinformationen seien.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und mit ihrem Hauptantrag begründet.
Die Klage ist als Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegen den ablehnenden Bescheid vom 00. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00. Juli 2020 statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere hat der Kläger das nach § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 UIG NRW erforderliche Vorverfahren durchlaufen.
Über einen möglichen Anspruch des Klägers auf Zugang zu Umweltinformationen nach dem UIG NRW wurde durch den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 00. März 2020 – den der Kläger nicht angegriffen hat – auch noch nicht bestandskräftig entschieden. Zwar hat der Kläger mit E-Mail vom 2. Februar 2020 die Anträge nach dem IFG NRW und dem UIG NRW in einer gemeinsamen Anfrage gestellt. Indem der Beklagte den ablehnenden Bescheid vom 00. März 2020 mit „Ihre IFG-Anfrage [#000000]“ überschrieben hat, sich in der Begründung ausschließlich auf das IFG NRW stützt und in der Rechtsbehelfsbelehrung lediglich auf die Klagemöglichkeit und nicht auch auf den im Rahmen des UIG NRW erforderlichen Widerspruch verweist (§ 3 Abs. 2 UIG NRW), beschränkt sich auch der ablehnende Tenor des Bescheides nach Auslegung entsprechend §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs allein auf die geprüften Ansprüche nach dem IFG NRW und nicht nach dem UIG NRW.
Dem Kläger fehlt auch nicht teilweise das Rechtsschutzbedürfnis. Das Hauptsachebegehren hat sich durch die Erklärung des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass diejenigen Informationen herausgegeben werden könnten, die reine Sachinformationen seien, nicht anteilig erledigt.
Zum fehlenden Rechtsschutzbedürfnis im Falle einer Erledigung des Verpflichtungsbegehrens BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 – 6 C 1/16 –, juris Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 1. Oktober 1985 – 9 C 25/85 –, juris Rn. 4.
Allein durch die Ankündigung der Herausgabe der Unterlagen wird der mit der vorliegenden Klage verfolgte Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen nicht (teilweise) erfüllt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1992 – 10 A 2787/88 –, juris Rn. 22; BVerwG, Urteil vom 1. Oktober 1985 – 9 C 25/85 –, juris Rn. 4.
Denn eine antragsgemäße Entscheidung im Rahmen des UIG NRW erfordert neben der positiven Bescheidung zusätzlich, dass die begehrten Umweltinformationen auch tatsächlich zur Verfügung gestellt werden.
Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 90. EL Juni 2019, UIG § 4 Rn. 19.
Im für die Beurteilung, ob sich der Rechtsstreit in der Hauptsache (teilweise) erledigt hat, maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,
BVerwG, Urteil vom 3. November 1998 – 9 C 51/97 –, juris Rn. 10,
sind dem Kläger die begehrten Informationen aber noch nicht zugegangen.
Die Klage hat in der Sache mit ihrem Hauptantrag Erfolg. Das Gericht spricht, soweit die Ablehnung des Verwaltungsaktes rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. So liegen die Dinge hier. Für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist hierbei der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 35.
Der Kläger hat auf Grundlage des UIG NRW einen Anspruch auf Bekanntgabe der Gesprächsvorbereitungsunterlagen, die für die von Vertretern der Regierung des Beklagten mit Vertretern von V. am 21. März 2018, 25. Februar 2019 und 28. Oktober 2019 geführten Gespräche erstellt wurden.
Ein Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen im Sinne des § 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m. § 2 Abs. 3 UIG nach dem UIG NRW setzt voraus, dass eine informationspflichtige Stelle im Sinne des § 1 Abs. 2 UIG NRW über diese verfügt und keine Ablehnungsgründe nach § 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m. §§ 8 ff. UIG vorliegen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
Es handelt sich bei den streitgegenständlichen Gesprächsvorbereitungsunterlagen um Umweltinformationen im Sinne des § 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a) sowie Nr. 5 UIG.
Nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a) UIG sind Umweltinformationen unabhängig von ihrer Art der Speicherung alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG – unter anderem Luft und Atmosphäre – oder auf Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG – unter anderem Emissionen – auswirken oder wahrscheinlich auswirken.
Der Begriff der Maßnahme oder Tätigkeit ist – wie der Begriff der Umweltinformationen insgesamt – weit zu verstehen.
BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 – 7 C 31/15 –, juris Rn. 54; OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 40 ff.
Die abstrakten Gesprächsvorbereitungen für die streitgegenständlichen Termine mit V. einschließlich von Ausführungen zu Kohlekraftwerken stellen Daten über nicht nur vorübergehende menschliche Aktivitäten dar, die sich durch die Emission von Kohlenstoffdioxid auf die Umweltbestandteile von Luft und Atmosphäre auswirken. Denn V. greift unter anderem als Stromproduzent auf fossile Energieträger zurück, die, wie insbesondere Steinkohle beim Betrieb von Datteln IV, bei der Verbrennung zur Emission von Kohlenstoffdioxid und damit zu Auswirkungen auf das Klima führen.
Zum von Luft und Atmosphäre mitumfassten Klima Karg, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 37. Ed. 1. August 2021, UIG § 2 Rn. 81.
Der Beklagte beschreibt die Gesprächsvorbereitungsunterlagen unter anderem als „umfassende Information“ (Widerspruchsbescheid vom 00. Juli 2020, S. 2) der Leitungsebene. Vor diesem Hintergrund ist – ohne dass die Kammer Einblick in die konkreten Unterlagen hatte – davon auszugehen, dass die Klimaauswirkungen der Kraftwerke Teil der Gesprächsvorbereitungsunterlagen sind.
Gleiches gilt für die ebenfalls in den Gesprächsvorbereitungsunterlagen thematisierten Aktivitäten von V. im Kontext des wiederum umweltrelevanten Erdgaspipelineprojekts „Nord Stream 2“.
Ferner sind die Bewertungen, Vorschläge und Handlungsempfehlungen der Fachebene vor dem Hintergrund des weiten Verständnisses der Umweltinformationen zu letzteren zu zählen. Denn diese Impulse seitens der Fachebene waren darauf angelegt, einen nicht unerheblichen Beitrag zur Positionierung der Führung der Staatskanzlei zu klimapolitischen Fragestellungen zu leisten und stellen daher eine mögliche Grundlage für eigene klimarelevante Maßnahmen der Landesregierung dar.
Vgl. Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Martini, Informationsfreiheitsrecht, 15. Akt. Juli 2006, § 2 UIG Rn. 340; vgl. ferner VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. Juni 2017 – 10 S 436/15 –, juris Rn. 33 und BVerwG, Teilurteil vom 8. Mai 2019 – 7 C 28/17 –, juris Rn. 24.
Letztlich sind auch die Informationen über den möglichen Erwerb der Anteile des Unternehmens F. .P. T. an V. durch das finnische Unternehmen G. als Umweltinformationen in Gestalt von sonstigen wirtschaftlichen Analysen im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 5 UIG zu qualifizieren. Denn die Anteilsstruktur eines Unternehmens ist insbesondere angesichts des möglichen Einstiegs eines potentiellen Großaktionärs,
V. : Aktionärsstruktur – „Historie - G. als Hauptaktionär“, https://www.V. .energy/de/investoren/aktie/aktionaersstruktur, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023,
bedeutsam für die Finanzkraft dieses Unternehmens und damit die (weitere) wirtschaftliche Realisierbarkeit der umweltrelevanten Tätigkeiten V1. .
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2008 – 4 C 13/07 –, juris Rn. 13.
Der Beklagte ist der Einordnung der Unterlagen als Umweltinformationen seitens des Klägers auch nicht entgegengetreten, sondern hat diese bestätigt. Sollten die Gesprächsvorbereitungen zumindest teilweise ausschließlich aus Ausführungen ohne thematischen Umweltbezug bestehen, hätte es dem Beklagten oblegen, dies im Verfahren darzulegen.
Die Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen ist als Behörde des Landes eine informationspflichtige Stelle im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 UIG NRW. Die in § 1 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) UIG NRW normierte Bereichsausnahme liegt nicht vor, da die Staatskanzlei zwar gemäß § 3 des Landesorganisationsgesetzes NRW eine oberste Landesbehörde ist, bei der Anfertigung der abstrakten Gesprächsvorbereitungen jedoch nicht im Rahmen der Gesetzgebung tätig war.
Der Informationsanspruch wird auch nicht durch den Ablehnungsgrund des § 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ausgeschlossen.
Sowohl hinsichtlich des Ausschlussgrundes des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG als auch bezüglich des nachfolgend relevanten § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG gilt die Maßgabe, dass diese vor dem Hintergrund der Bedeutung des völkerrechtlichen Übereinkommens der UN-Wirtschaftskommission für Europa über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention) und Art. 4 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (UIRL) eng auszulegen sind.
Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 90. EL Juni 2019, UIG § 8 Rn. 1.
Die Kammer muss hierbei nicht entscheiden, ob der nicht bestehende Ausschluss des Anspruchs schon teilweise aus der Rückausnahme des § 8 Abs. 1 Satz 2 UIG folgt, wonach der Ausschlussgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG nicht für Umweltinformationen über Emissionen gilt.
Denn der Ausschlussgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG liegt schon jenseits der Rückausnahme nicht vor. Im Einzelnen:
Der Ausschlussgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG besteht, wenn die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen hätte. Hierdurch soll der Beratungsprozess als solcher geschützt werden. Zu diesem Prozess zählen Informationen über Besprechungen, Beratschlagungen und Abwägungen und somit der eigentliche Vorgang des Überlegens und alle damit im Zusammenhang stehenden Verfahrens- und Vorgehensweisen, Abläufe, Entscheidungsprozesse der internen Meinungsäußerung und Willensbildung, die sich auf die Entscheidungsfindung beziehen.
OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 51; Karg, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 37. Ed. 1. August 2021, UIG § 8 Rn. 31a.1.
Der Beratung vorgelagerte Umstände, das heißt die Tatsachengrundlagen und die Grundlagen der Willensbildung wie ermittelte Daten oder gutachterliche Bewertungen fallen hingegen ebenso wenig unter den Ablehnungsgrund wie die Ergebnisse der Beratung.
Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 90. EL Juni 2019, UIG § 8 Rn. 21.
Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten.
OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 51; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 90. EL Juni 2019, UIG § 8 Rn. 23.
Aus diesem Zweck der Regelung folgt, dass unter den Begriff der „Beratungen“ im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG nur solche Vorgänge fallen, die auf eine Entscheidungsfindung gerichtet sind.
Gemessen an diesen Maßstäben sind die abstrakten Gesprächsvorbereitungen jedenfalls überwiegend als Teil eines Beratungsprozesses zwischen Fach- und Leitungsebene anzusehen. Der Vorgang des Beratens kommt dadurch zum Ausdruck, dass der Hausspitze Vorschläge für die Gesprächsführung unterbreitet wurden. Insoweit handelt es sich auch nicht nur um Grundlagen der Willensbildung, da die Willensbildung selbst innerhalb der Behörde durch Vorschläge und Handlungsempfehlungen veranschaulicht wird. Dies gilt insbesondere für den vom Beklagten dargelegten Fall, dass in den Vorbereitungsunterlagen hausinterne Abstimmungen zusammengefasst sind und die politische Ausrichtung der Staatskanzlei Berücksichtigung findet.
Die Gesprächsvorbereitungsunterlagen waren auch auf eine Entscheidungsfindung gerichtet. Das Entscheidungsergebnis ist vorliegend nicht in Gestalt eines Rechtsaktes oder Beschlusses zu erblicken, sondern in dem von der Hausleitung – nach Konsultation der Unterlagen – gefassten Entschluss, welche Art der Gesprächsführung und Argumentationsstruktur gegenüber den Vertretern von V. zu wählen war.
Inwieweit innerhalb der Gesprächsvorbereitungsunterlagen auch „reine“ Sachinformationen enthalten sind, die als Grundlagen der Willensbildung schon nicht Teil des geschützten Beratungsprozesses wären, kann offen bleiben.
Denn der Beklagte hat nicht hinreichend konkret dargelegt, inwieweit die Bekanntgabe der Informationen in Gänze nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen der Staatskanzlei hätte.
Für die Annahme nachteiliger Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist eine ernsthafte und konkrete Gefährdung des Schutzguts erforderlich, die hinreichend wahrscheinlich ist. Im Rahmen der gebotenen einzelfallbezogenen Prüfung ist ferner zu berücksichtigen, dass der Schutz innerbehördlicher Beratungen nicht auf laufende Beratungsvorgänge beschränkt ist. Die Vertraulichkeit der Beratungen kann auch wegen des Wissens um eine Offenlegung einzelner Beiträge und Meinungsbekundungen nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens beeinträchtigt werden. Der Abschluss des Verfahrens und die seither vergangene Zeit gehören daher zu den Kriterien, die bei der Prüfung nachteiliger Auswirkungen auf die geschützten Beratungen zu würdigen sind. Bei Informationen, die die Willensbildung der Regierung betreffen, ist im Rahmen der Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zudem der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu berücksichtigen.
OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 53 und 55; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 – OVG 12 B 6.14 –, juris Rn. 41 f.; vgl. Heusch, in: ders./Schönenbroicher, Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2020, Art. 3 Rn. 19; zur „einengenden Vorwirkung“ auch BVerfG, Beschluss vom 30. März 2004 – 2 BvK 1/01 –, juris Rn. 45 und BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 30.
Die Darlegungslast liegt hinsichtlich der nachteiligen Auswirkungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG bei der informationspflichtigen Stelle, die sich auf eine Ausnahme von dem grundsätzlich gegebenen Informationsanspruch beruft. Sie muss eine ernsthafte und konkrete Gefährdung der Vertraulichkeit der Beratungen und die befürchteten negativen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Regierung anhand der Umstände des Einzelfalles nachvollziehbar darlegen.
OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 59; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 – OVG 12 B 6.14 –, juris Rn. 44.
Insbesondere besteht keine vermeintliche Regelannahme, wonach eine erhebliche Beeinträchtigung der Geheimhaltungsinteressen schon vorliegt, weil sich die Informationen auf den regelmäßig als schutzwürdig anzusehenden Beratungsvorgang beziehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7/12 –, juris Rn. 31.
Eine hinreichend wahrscheinliche, konkrete Gefährdung vertraulicher Beratungen innerhalb der Staatskanzlei bei einer Bekanntgabe der begehrten Informationen ist hiernach nicht ersichtlich.
Hierbei ist bezogen auf den konkreten Beratungsprozess – die Fertigung der abstrakten Gesprächsvorbereitungsunterlagen sowie deren Kenntnisnahme durch die Leitungsebene – zu konstatieren, dass dieser mit Abschluss des letzten Gespräches im Oktober 2019 und damit nunmehr seit über drei Jahren beendet ist und insoweit nicht mehr gestört werden kann. Insbesondere die Gefahr eines „Mitregierens“ Dritter ist für die damalige Beratung bzw. den damaligen Beratungsgegenstand nunmehr ausgeschlossen.
Vgl. zur Beurteilung des Beratungsabschlusses bei thematisch fortbestehender politischer Relevanz OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 – OVG 12 B 6.14 –, juris Rn. 46.
Nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen sind aber auch dann nicht ersichtlich, wenn von einem weiterhin laufenden Beratungsvorgang auszugehen sein sollte. Der Beklagte macht insoweit geltend, dass der Prozess der Entscheidungsfindung nicht abgeschlossen sei, sondern in der fortbestehenden Positionierung der Landesregierung zu energie- bzw. klimapolitischen Fragen liege. Insbesondere die andauernde politische und juristische Diskussion um den Komplex „Kraftwerk Datteln IV“ werde seitens der Staatskanzlei fortwährend begleitet.
Es ist zweifelhaft, ob angesichts des Zwecks des Ausschlussgrundes die fortlaufende Positionierung der Landesregierung zu wesentlichen Fragen im Rahmen der Energiewende in dieser Allgemeinheit überhaupt einen vertraulich zu haltenden Beratungs- und Entscheidungsprozess im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG begründen kann. Zumindest dann, wenn keine Entscheidung einer konkreten energiepolitischen Frage im Raum steht und sich der allgemeine Beratungsprozess nicht konkretisiert, liefe eine solche generalisierende Betrachtungsweise der Regierungstätigkeit letztlich auf eine Bereichsausnahme für Ministerien hinaus. Denn bei der energie- bzw. klimapolitischen Willensbildung der Regierung handelt es sich um einen umfassenden, ständigen Prozess. Insoweit bliebe unberücksichtigt, dass nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a) UIG NRW oberste Landesbehörden nur soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden, von den informationspflichtigen Stellen ausgenommen sind (s.o.). Trotz der bedeutsamen und exponierten Rolle der vorliegend handelnden Staatskanzlei bei der Willensbildung des Ministerpräsidenten gilt auch für sie keine Ausnahme.
Vgl. zur nicht einschlägigen Bereichsausnahme OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 68 und OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 – OVG 12 B 6.14 –, juris Rn. 48.
Dies kann jedoch offen bleiben.
Denn sollte der geschützte behördliche Beratungs- und Entscheidungsprozess derart weit zu verstehen sein und auf die (fortlaufende) Klima- und Energiepolitik des Landes in ihrer Gesamtheit erstreckt werden können, steigen damit zugleich die Darlegungsanforderungen hinsichtlich der nachteiligen Auswirkungen. Je weiter der Beratungsvorgang gefasst wird, desto geringer wird regelmäßig die Bedeutung einzelner Arbeitsunterlagen zu Teilbereichen der Klima- und Energiepolitik sein, zumal dann, wenn sie in der Vergangenheit liegen.
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Beklagte nicht hinreichend dargetan, inwiefern die Bekanntgabe vorbereitender Unterlagen für in der Vergangenheit liegende Treffen des früheren Ministerpräsidenten bzw. des Chefs der Staatskanzlei mit Vertretern von V. zum jetzt maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt noch nachteilige Auswirkungen auf die Beratungen und Positionierung der aktuellen Landesregierung zu klimapolitischen Fragen haben soll.
Der Beklagte hat zwar vorgebracht, dass die Positionierung der Landesregierung zur schon erfolgten Genehmigung von Datteln IV sowie zu Fragen der Energiewende bzw. klimapolitischen Fragen eine fortbestehende Bedeutung habe. Hieraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass nunmehr stattfindende Beratungen zu diesen Themenkomplexen durch die Veröffentlichung der Vorbereitungsunterlagen nachteilig beeinträchtigt würden. Der Beklagte hat insbesondere nicht dargelegt, dass in näherer Zeit etwa Verhandlungen stattfänden oder Entscheidungen anständen, in denen die Position der Landesregierung bei Zugänglichmachung der strategischen Ausführungen der Vorbereitungsunterlagen geschwächt würde.
Zu einer solchen Konstellation vgl. VG Berlin, Urteil vom 18. Februar 2015 – 2 K 48.14 –, juris Rn. 48-49.
Soweit er geltend macht, die Veröffentlichung der internen, weiterhin relevanten Dokumente würde „die Vertraulichkeit der Beratungen empfindlich stören“, wird der vermeintlich gefährdete Beratungsprozess nicht hinreichend konkretisiert.
Ferner steht nachteiligen Auswirkungen auf aktuelle Beratungen zu energie- bzw. klimapolitischen Themen entgegen, dass die Beratungsunterlagen mittlerweile über drei bis nahezu fünf Jahre alt sind. Innerhalb dieses nicht unerheblichen Zeitraums ist es in der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen zu personellen und strukturellen Veränderungen gekommen, die die Aktualität und politische Relevanz der Wertungen in den Vorbereitungsunterlagen in Frage stellen. Der Wechsel des Ministerpräsidenten, der Ablauf der Legislaturperiode und insbesondere die Bildung einer neuen Regierung seitens der CDU mit der Partei Bündnis 90/Die Grünen führen dazu, dass die streitgegenständlichen Gesprächsvorbereitungsunterlagen der Mitarbeiterebene – bei unterstellter Übernahme durch die Leitungsebene – nicht mehr ohne weiteres die aktuellen politischen Leitlinien der Landesregierung widerspiegeln können. Dies wird dadurch unterstrichen, dass die für Energie- und Klimapolitik thematisch verantwortlichen Ministerien (Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie sowie das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr) durch eine Vertreterin bzw. einen Vertreter des neuen Koalitionspartners, Bündnis 90/Die Grünen, besetzt wurden. Insoweit muss auch mit einer politischen Neubewertung von Positionierungen, die in den Vorbereitungsunterlagen aufgegriffen oder vorbereitet wurden, gerechnet werden. Ausdruck hiervon ist etwa, dass das Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie bereits zu Beginn der aktuellen Legislaturperiode zusammen mit dem Bundeswirtschaftsministerium und RWE anteilig den für Braunkohle bis zum Jahr 2038 vorgesehenen Kohleausstieg um acht Jahre vorverlegt hat.
Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes NRW, September 2022, abrufbar unter https://www.wirtschaft.nrw/system/files/media/document/file/ergebnisbericht-braunkohleausstieg-2030.pdf, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023.
Zu diesen personellen bzw. strukturellen Änderungen tritt noch auf sachlicher Ebene die unter anderem durch den Ukraine-Krieg bedingte Krise im Rahmen der Energieversorgung hinzu, die jedenfalls geeignet ist, klima- und energiepolitischen Erwägungen aus dem Zeitraum von März 2018 bis Oktober 2019 die Aktualität zu nehmen. Eine Auswirkung hiervon ist unter anderem, dass infolge der Einführung des § 50a Abs. 4 des Energiewirtschaftsgesetzes der Weiterbetrieb von Kohlekraftwerken ermöglicht wird, für die im letzten und in diesem Jahr im Rahmen des nationalen Kohleausstiegs nach dem Kohleverstromungsbeendigungsgesetz ein Verbot der Kohleverfeuerung eingreifen sollte.
Die Grundlagen für Erwägungen zu der in den Gesprächsvorbereitungen ebenfalls thematisierten Aktionärsstruktur V1. haben sich durch den mittlerweile erfolgten Erwerb von 99,12 % der Aktien durch die Bundesrepublik Deutschland ebenfalls substanziell geändert.
V. : Aktionärsstruktur, abrufbar unter https://www.V. .energy/de/investoren/aktie/aktionaersstruktur, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023.
Gleiches gilt für das thematisierte Projekt „Nord Stream 2“, dessen Verwirklichung infolge des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine jedenfalls in weite Ferne gerückt ist.
Vgl. Tagesschau, Genehmigung von Nord Stream 2 gestoppt, 22. Februar 2022, abrufbar unter https://www.tagesschau.de/wirtschaft/weltwirtschaft/scholz-nordstream-101.html, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023.
Entsprechend ist auch nicht zu erkennen, wie anhand der nicht von der Hausspitze stammenden Gesprächsvorbereitungsunterlagen noch aktuelle politische Strategien, Verhandlungspositionen, Prioritäten oder „rote Linien“ der Landesregierung – die nicht ohnehin bereits öffentlich bekannt sind – ersichtlich werden könnten und hierdurch das Beratungsverhalten in der Staatskanzlei beeinträchtigt würde.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 – OVG 12 B 6.14 –, juris Rn. 49.
Die zusätzlich vom Beklagten vorgetragene Befürchtung, dass eine neutrale fachliche Beratung der politischen Leitung durch die Fachmitarbeiter wegen der Gefahr späterer politischer Diskrepanzen gehemmt und Beratungen entweder „stromlinienförmig“ oder ins Mündliche verlagert würden, genügt für die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG erforderlichen Nachteile ebenfalls nicht. Gleiches gilt für die vorgebrachten Sorgen der Mitarbeiter über Konsequenzen „unbedachter Äußerungen“, den sicherzustellenden Fortbestand des „sinnvollen Arbeitens“ in der Behörde, „Denkverbote“ und die prognostizierte „Schere im Kopf“. Der durch diesen Vortrag zum Ausdruck kommenden Sorge der Staatskanzlei um die allgemeine Arbeitsweise bei nachträglicher Publizität von Unterlagen könnte nur durch eine Bereichsausnahme für jegliche Gesprächsunterlagen Rechnung getragen werden, die gesetzlich aber gerade nicht vorgesehen ist.
Vielmehr verlangt das UIG den informationsverpflichteten Stellen ab, sich Informationszugangsansprüchen zu stellen und auf diese Weise Regierungsentscheidungen und -positionen nachträglich zu erklären.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 68 und 84; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 – OVG 12 B 6.14 –, juris Rn. 50 zur Offenlegung von internen Regierungsunterlagen im Rahmen von Beratungen für Gesetzesnovellen.
Bezogen auf die nach dem IFG des Bundes begehrte Herausgabe von Vorbereitungsunterlagen für ein Gesetzesvorhaben führt das Bundesverwaltungsgericht pointiert aus:
„[F. ]s entspricht gerade einer ordnungsgemäß agierenden Ministerialverwaltung, komplexe Entscheidungsprozesse schriftlich vorzubereiten und zu dokumentieren. Dies schließt die fortgesetzte Bereitschaft der Verantwortungsträger der Regierung sowie der Arbeitsebene ein, ihre jeweiligen Auffassungen (ab-)zubilden, mögen diese später im Entscheidungsprozess auch wieder aufgegeben werden. Eine nachträgliche Offenlegung solcher gegebenenfalls kontroverser Erörterungen und Positionierung offenbart dann lediglich einen Ausschnitt aus der Genese eines Gesetzentwurfes, der das Ansehen einer Ministerialverwaltung in einem demokratischen Staat nicht zu beeinträchtigen geeignet ist.“
BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 – 7 C 19/15 –, juris Rn. 18.
Nichts anderes kann für die streitgegenständliche Form der politischen Willensbildung durch den Ministerpräsidenten bzw. den Chef der Staatskanzlei gelten. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, warum die fachliche Beratung der Hausspitze der Staatskanzlei durch ihre Mitarbeiter gegenüber der Vorbereitung von Gesetzesvorhaben durch andere Ministerien als schutzwürdiger anzusehen sein sollte.
Dass ein gewisser Rechtfertigungsdruck für die Behörden durch das UIG zuzumuten ist, gilt ferner in besonderem Maße vor dem Hintergrund, dass durch die Informationsrechte die kritische Auseinandersetzung der Bevölkerung mit umweltbezogenem Behördenhandeln gefördert werden soll.
OVG NRW, Urteil vom 3. August 2010 – 8 A 283/08 –, juris Rn. 43; VG Arnsberg, Urteil vom 4. Mai 2012 – 7 K 2314/11 –, juris Rn. 31.
Ausreichende nachteilige Auswirkungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG für (zukünftige) Beratungen sind letztlich nicht dadurch gegeben, dass die Gesprächsvorbereitungsunterlagen jedenfalls teilweise auf eine Regierungsentscheidung abzielen. Denn der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ist vorliegend allenfalls ansatzweise betroffen.
Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ist eine ausgehend vom Gewaltenteilungsprinzip insbesondere im Parlamentsrecht entwickelte Rechtsfigur. Er schließt zur Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung einen auch gegenüber dem Volk bestehenden Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich ein. Um ein Mitregieren Dritter bei noch ausstehenden Entscheidungen der Regierung zu verhindern, erstreckt sich die Kontrollkompetenz selbst des Parlaments daher grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen sind zur Wahrung eigenverantwortlicher Kompetenzausübung der Regierung geschützt. Aber auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, die zum Schutze der Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung dem Einblick Außenstehender für einen längeren Zeitraum verschlossen bleiben müssen. Die Erfüllung eines Informationsanspruchs könnte durch einengende Vorwirkungen die Regierung in der ihr zugewiesenen selbständigen Funktion beeinträchtigen. Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen sind umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen. Den Erörterungen im Kabinett kommt eine besonders hohe Schutzwürdigkeit zu. Die vorgelagerten Beratungs- und Entscheidungsabläufe sind der parlamentarischen Kontrolle und entsprechend auch den Informationsansprüchen demgegenüber in einem geringeren Maße entzogen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 55; vgl. Heusch, in: ders./Schönenbroicher, Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2020, Art. 3 Rn. 19; zur „einengenden Vorwirkung“ auch BVerfG, Beschluss vom 30. März 2004 – 2 BvK 1/01 –, juris Rn. 45 und BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 30.
Beim Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung handelt es sich angesichts der unionsrechtlichen Vorgaben im Umweltinformationsrecht nicht um einen ungeschriebenen Versagungsgrund. Den verfassungsrechtlichen Grundsätzen kann jedoch richtlinienkonform im Rahmen der Prüfung, ob die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen hätte, Rechnung getragen werden.
OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 57; vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 25.
Ist der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betroffen, kann der Ablauf von wenigstens zwei Legislaturperioden ein Anhaltspunkt für einen nicht zu unterschreitenden Zeitraum sein. Maßgeblich bleibt gleichwohl die Würdigung des jeweiligen Einzelfalles.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 28 und 30 zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.
Als typisches gubernatives Handeln ist die Bestimmung der Richtlinien der Politik durch den Bundeskanzler bzw. Ministerpräsidenten, die Erarbeitung und Einbringung von Gesetzesinitiativen durch die Regierung in das Parlament, die Beantwortung von mündlichen und schriftlichen Anfragen im Parlament sowie die Vorbereitung und Durchführung von Kabinettssitzungen anzusehen.
Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 1 Rn. 38.
Anzuerkennen ist insoweit, dass Vorbereitungsunterlagen, die dem Ministerpräsidenten bzw. dem Chef der Staatskanzlei eine Positionierung zu klima- bzw. energiepolitischen Fragestellungen ermöglichen sollen, gleichzeitig die Festlegung und Umsetzung der politischen Richtlinien unterstützen. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Vorschläge zur Gesprächsführung zunächst unmittelbar auf nichtöffentliche und nichtdokumentierte Gespräche mit dem – jedenfalls zum damaligen Zeitpunkt – privatwirtschaftlichen Unternehmen V. abzielten. Hierbei handelt es sich anders als etwa bei Regierungserklärungen oder Beiträgen im Rahmen einer Kabinettssitzung nicht um ein herkömmliches Forum, in dem gefasste politische Richtlinien erstmals zur Geltung gebracht werden sollen. Indes ist der besondere Beratungsschutz im gubernativen Kernbereich nicht erfolgsbezogen in dem Sinne zu verstehen, dass im Rahmen einer Beratung angefertigte Vermerke oder Stellungnahmen zwingend Einfluss auf die politische Willensbildung der Regierung haben müssten und dies auch in einer unmittelbaren Kundgabe der politischen Leitlinien resultiert. Stattdessen genügt die grundsätzliche Eignung der Vorbereitungsunterlagen, um Einfluss auf die politische Willensbildung der politischen Führung zu nehmen.
Eine solche Eignung besteht jedenfalls in einer Konstellation wie der vorliegenden. Denn das nach dem Vortrag des Beklagten unter anderem thematisierte Geschäftsfeld von V. als Energieversorger mit nicht nur unerheblichem Marktanteil unter dem Einsatz von Kraftwerken, die mit fossilen Energieträgern betrieben werden, betrifft gewichtige Elemente der Energie- und Klimapolitik von Nordrhein-Westfalen.
Vgl. auch zur Einordnung von vorbereitenden Unterlagen, die der Willensbildung der politischen Leitung dienen VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2014 – 2 K 285.12 –, juris Rn. 33.
Gleichwohl ist der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nur ansatzweise betroffen, da der Beratungsprozess innerhalb der Staatskanzlei – wie bereits erörtert – in vorgelagerter Position erfolgte. Nach den oben aufgezeigten Maßstäben, die sich an der Kontrollreichweite eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses gegenüber der Exekutive orientieren, besteht – verglichen etwa mit Beratungen in einer Kabinettssitzung – für die Vorschläge aus der Mitarbeiterebene daher lediglich ein abgeschwächter Schutz. Zwar waren die Gesprächsvorbereitungen auf die Willensbildung seitens der Hausleitung gerichtet. Der politisch gewichtigere Teil des Willensbildungsprozesses durch den Ministerpräsidenten bzw. den Chef der Staatskanzlei lässt sich jedoch anhand der Gesprächsvorbereitungen allein nicht nachvollziehen. Ihre Reaktion auf die Vorbereitungsunterlagen ist nach dem Vorbringen des Beklagten – sowohl in den Gesprächen mit V. als auch außerhalb – nicht dokumentiert.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. Juni 2017 – 10 S 436/15 –, Rn. 48 juris; OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 68 auch abschwächend für Beratungen beamteter Staatssekretäre; vgl. ferner VG Berlin, Urteil vom 25. Februar 2016 – 2 K 180.14 –, juris Rn. 29.
Diese geringe Betroffenheit wird auch nicht dadurch aufgewogen, dass es sich bei der hier handelnden Behörde um die Staatskanzlei handelt, die unmittelbar an der Willensbildung des Ministerpräsidenten mitwirkt, dem nach Art. 55 Abs. 1 der Landesverfassung NRW die Richtlinienkompetenz in der Landesregierung zukommt.
Zur Richtlinienkompetenz Schönenbroicher, in: Heusch/ders., Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2020, Art. 55 Rn. 4 ff.
Allein diese exponierte Stellung innerhalb der Landesregierung nebst der bestimmenden Einflussnahme auf deren Willensbildung bewirkt jedoch keinen umfassenden Schutz der Beratungsprozesse vor Informationsansprüchen. Ein entsprechender umfassender Schutz würde wiederum zu einer Bereichsausnahme für die Beratungen der Staatskanzlei führen, die im UIG NRW bzw. dem UIG jedoch gerade nicht enthalten ist (s.o.).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die streitgegenständlichen Treffen innerhalb der letzten Legislaturperiode stattgefunden haben und damit noch keine zwei Legislaturperioden abgelaufen sind. Der Ablauf von zwei Legislaturperioden wurde vom Bundesverwaltungsgericht als „Anhaltspunkt“ im Rahmen der Beurteilung des behördlichen Geheimhaltungsinteresses und nicht als strikte Zeitgrenze benannt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 30.
Die gebotene Würdigung der Einzelfallumstände entfällt hierdurch nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 28.
Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Betroffenheit des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung nicht pauschal festgestellt werden kann. Vielmehr ist jenseits schematischer Betrachtungen maßgeblich, ob und in welchem Ausmaß die streitgegenständlichen Informationen das gubernative Handeln betreffen und widerspiegeln.
Gemessen hieran rechtfertigt der nur ansatzweise betroffene Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung (s.o.) jedenfalls keinen über den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der mündlichen Verhandlung hinausgehenden Geheimnisschutz. Soweit – wie vorliegend – der besonders schützenswerte Arkanbereich der Regierung durch die Mitarbeiterebene lediglich adressiert wird und keine eigenen Beratungsvorgänge der politischen Führung veröffentlich werden, ist ein Zuwarten von zwei Legislaturperioden nicht erforderlich. Neben der gebotenen engen Auslegung des Ausschlussgrundes nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG spricht hierfür, dass seitens des Beklagten keine konkreten Beratungsprozesse vorgebracht wurden, bei denen eine grundsätzlich mögliche „einengende Vorwirkung“ durch die Gesprächsvorbereitungsunterlagen zum Tragen käme (s.o.). Ferner betreffen die personellen und strukturellen Wechsel innerhalb der nordrhein-westfälischen Landesregierung überwiegend die für den gubernativen Kernbereich im Rahmen der Klimapolitik maßgeblichen Akteure. Der amtierende Ministerpräsident, Herr I. X. , die Ministerin für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie, Frau N. O. , sowie der Minister für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen, Herr P1. L. , wären schon deswegen von – unterstellten – „einengenden Vorwirkungen“ nur in geringem Maße betroffen, weil sie zum Zeitpunkt der Fertigung der Gesprächsvorbereitungsunterlagen nicht ihr aktuelles Amt ausgeübt haben. Eine derart lange und kategorische Sperrfrist von zwei Legislaturperioden würde letztlich dem Umstand nicht gerecht werden, dass bei den vorliegend rein politischen Fragen regelmäßige Änderungen der Positionen – zumal nach geänderten Rahmenbedingungen – ohnehin systemimmanent sind.
Vor diesem Hintergrund der nicht ersichtlichen ausreichenden negativen Auswirkungen auf den allgemeinen Beratungsprozess erscheint es – entgegen der Ansicht des Beklagten – auch nicht als zwingend, Beratungen zukünftig zu unterlassen oder Gesprächsvorbereitungen bis zur politischen Abstimmung als Entwürfe zu behandeln, die anschließend gelöscht würden. Die Kammer weist insoweit auf den aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgenden Grundsatz der Aktenvollständigkeit hin, der auch für das Handeln von Regierungen gilt und erfordert, alle wesentlichen Verfahrenshandlungen vollständig und nachvollziehbar abzubilden.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Juli 2014 – 1 S 1352/13 –, juris Rn. 90 f.; Schoch, in: ders. IFG, 2. Aufl. 2016, IFG § 2 Rn. 43.
Dem geltend gemachten Informationsanspruch steht auch nicht § 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG entgegen, wonach ein Antrag abzulehnen ist, wenn dieser sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stelle bezieht, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
Die Gesprächsvorbereitungsunterlagen sind als interne Mitteilungen anzusehen, denen jedoch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe gegenübersteht. Im Einzelnen:
Mitteilungen sind sämtliche Formen des Informations- und Datenaustauschs, sei es in schriftlicher, mündlicher oder elektronischer Form. Sie sind intern im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG, wenn sie den Innenbereich einer Behörde adressieren und diesen auch nicht verlassen sollen, insbesondere weil sie nicht einem Dritten bekannt gegeben und nicht öffentlich zugänglich gemacht worden sind.
EuGH, Urteil vom 20. Januar 2021 – C-619/19 –, juris Rn. 42; BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7/12 –, juris Rn. 35.
Nach diesen Maßstäben unterfallen die Gesprächsvorbereitungsunterlagen als schriftliche Vermerke dem Begriff der internen Mitteilungen, da sie an die Hausspitze der Staatskanzlei und damit an den Innenbereich der Behörde gerichtet waren.
Dritten gegenüber sollten die Vorbereitungen hingegen nicht offenbart werden. Es liegt auch fern, dass der Inhalt der Gesprächsvorbereitungen im Rahmen der Gespräche mit V. ungefiltert durch die Ministeriumsleitung an die Gesprächspartner weitergeben worden wäre. Insbesondere soweit Handlungsempfehlungen für den Ministerpräsidenten und den Chef der Staatskanzlei erarbeitet worden sind, mussten diese gegenüber den Vertretern von V. umgesetzt und nicht allein wiedergegeben werden.
Vgl. zur Bekanntgabe an Dritte BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 20.
Gleichwohl überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der internen Mitteilungen.
Die Abwägung ist angesichts des sehr weiten sachlichen Anwendungsbereichs der internen Mitteilungen und, um die Umweltinformationsrichtlinie nicht ihres Anwendungsbereichs zu berauben, eng einzugrenzen.
EuGH, Urteil vom 20. Januar 2021 – C-619/19 –, juris Rn. 60; BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 22.
Vor diesem Hintergrund besteht bei der Abwägung nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG auch keine Vermutung zugunsten des Schutzes der internen Mitteilungen, obgleich der Wortlaut („es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt“) ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Geheimnisschutz und öffentlichem Interesse nahelegen könnte.
Im Rahmen der inhaltlichen Würdigung interner Mitteilungen ist insbesondere zwischen der Zusammenstellung von Sachinformationen auf der einen und bewertenden oder taktisch-strategischen, dem Kern der behördlichen Willensbildung zuzuordnenden Überlegungen auf der anderen Seite zu unterscheiden, deren Schutz im Rahmen der Abwägung ein besonderes Gewicht beizumessen ist. Die besondere Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit bewertender oder taktisch-strategischer Überlegungen ergibt sich aus der Zielstellung des Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e) UIRL, für die umweltinformationspflichtigen Stellen einen geschützten Raum für interne Überlegungen und Debatten zu schaffen.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 24 bezugnehmend auf EuGH, Urteil vom 20. Januar 2021 – C-619/19 –, juris Rn. 50.
Daher ist auch beim Ausschlussgrund nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG, soweit eine oberste Bundes- oder Landesbehörde betroffen ist, der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu berücksichtigen.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 25.
In zeitlicher Hinsicht ist im Rahmen der Abwägung zu beachten, dass die in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e) UIRL vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen nur für den Zeitraum gelten kann, in dem der Schutz angesichts des Inhalts einer solchen Mitteilung gerechtfertigt ist. Deshalb muss eine Behörde gegebenenfalls zu der Auffassung gelangen, dass begehrte Informationen aufgrund der seit ihrer Erstellung verstrichenen Zeit als nicht mehr aktuell und deshalb als nicht mehr vertraulich anzusehen sind. Hierbei kommt es auf die Umstände des Einzelfalles an, wobei zu prüfen ist, ob die Veröffentlichung der Informationen auch nach längerem Zeitablauf einer (auch) zukünftig unbefangenen behördeninternen Kommunikation entgegensteht.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 26 ff. bezugnehmend auf EuGH, Urteil vom 20. Januar 2021 – C-619/19 –, juris Rn. 64 f.; den Schutz nach Abschluss des Entscheidungsprozesses verneinend noch OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 15 A 2024/13 –, juris Rn. 103.
Die Behörde, die eine Entscheidung erlässt, mit der der Zugang zu Umweltinformationen verweigert wird, muss die Gründe darlegen, aus denen ihrer Ansicht nach die Bekanntgabe dieser Informationen das Interesse, das durch die geltend gemachten Ausnahmen geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung muss bei vernünftiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch sein.
EuGH, Urteil vom 20. Januar 2021 – C-619/19 –, juris Rn. 69; BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 31.
Demgegenüber überwiegt das öffentliche Interesse nur, wenn mit dem Antrag ein Interesse verfolgt wird, das über das allgemeine Interesse hinausgeht, das bereits jeden Antrag rechtfertigt. Andernfalls überwöge das öffentliche Interesse stets.
Zum insoweit inhaltsgleichen § 9 UIG BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2/09 –, juris Rn. 62 und BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 – 7 C 31/15 –, juris Rn. 92; Karg, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 37. Ed. 1. August 2021, UIG § 8 Rn. 6
Gleichwohl sind im Rahmen der Abwägung die in Erwägungsgrund 1 der UIRL genannten allgemeinen Umweltinformationsinteressen jedenfalls zu berücksichtigen. Diese umfassen die Bestrebungen, „das Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilhabe der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und … den Umweltschutz zu verbessern.“
EuGH, Urteil vom 20. Januar 2021 – C-619/19 –, juris Rn. 62; BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 23.
Gemessen an diesen Maßstäben überwiegt das Informationsinteresse das Schutzbedürfnis der Gesprächsunterlagen als interne Mitteilungen im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.
Das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe ist vorliegend – über das allgemeine Informationsinteresse hinaus – hoch. Dies folgt zunächst aus der zum Zeitpunkt der Fertigung der Gesprächsvorbereitungsunterlagen bestehenden und über diesen Zeitpunkt fortwirkenden klimapolitischen Relevanz von V. im Allgemeinen und dem Kohlekraftwerk Datteln IV im Besonderen.
Diese klimapolitische Relevanz spiegelt sich exemplarisch in folgenden Geschehnissen wider:
Zum Zeitpunkt der Erstellung der Gesprächsvorbereitungen waren – und sind, teils in der Rechtsmittelinstanz, noch heute – Klagen sowohl gegen die im Jahr 2017 erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Kohlekraftwerk Datteln IV als auch Normenkontrollanträge gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan für das Kohlekraftwerk anhängig.
Vgl. OVG NRW, Bebauungsplan für das Steinkohlekraftwerk Datteln IV ist unwirksam, 26. August 2021, abrufbar unter https://www.ovg.nrw.de/behoerde/presse/pressemitteilungen/01_archiv/2021/51_210826/index.php, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023.
Die klimapolitische Bedeutung des Kohlekraftwerks Datteln IV kommt ferner dadurch zum Ausdruck, dass die aus unterschiedlichen Akteuren aus Politik, Wirtschaft, Umweltverbänden, Gewerkschaften sowie betroffenen Ländern und Regionen bestehende sog. Kohlekommission im Januar 2019 empfohlen hatte, für bereits gebaute, aber noch nicht im Betrieb befindliche Kraftwerke wie Datteln IV eine Verhandlungslösung zu suchen, um diese Kraftwerke nicht in Betrieb zu nehmen.
Kommission „Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ – Abschlussbericht, 2019, S. 62.
Auf diese Empfehlung wird in den Gesprächsvorbereitungsunterlagen nach dem Vorbringen des Beklagten auch ausdrücklich Bezug genommen.
In Medienberichten anlässlich der Inbetriebnahme im Mai 2020 wurde das Kraftwerk als „Symbol der Auseinandersetzung um die Energie- und Umweltpolitik in Deutschland“ bzw. als „Symbol des Widerstands von Klimaaktivisten gegen die Kohleverstromung“ bezeichnet.
Spiegel, Umweltschützer protestieren gegen Datteln IV, 30. Mai 2020, abrufbar unter https://www.spiegel.de/wirtschaft/deutschland-umweltschuetzer-protestieren-gegen-kohlekraftwerk-datteln-4-a-29548bce-da4a-4a98-bc24-7da2b18a1460, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023; Die Zeit, Proteste vor kommerziellem Start von Steinkohlekraftwerk, 30. Mai 2020, abrufbar unter https://www.zeit.de/politik/deutschland/2020-05/kohleausstieg-datteln-4-energiewende-proteste-inbetriebnahme, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023.
Hinsichtlich der aktuellen wirtschaftlichen Entwicklungen Unipers infolge des Ukraine-Krieges einschließlich der Folgen für das Kohlekraftwerk Datteln IV in Gestalt des erforderlichen Verkaufs bis zum Jahre 2026 verkennt die Kammer nicht, dass diese zum Zeitpunkt der Fertigung der Gesprächsvorbereitungen kaum vorhersehbar gewesen sein dürften. Gleichwohl unterstreicht die seitens der Bundesregierung für erforderlich erachtete Übernahme des Unternehmens dessen Bedeutung im Rahmen der Energieversorgung für die Allgemeinheit und damit auch der Klimapolitik.
Vor dem Hintergrund dieser klima- und energiepolitischen Gemengelage kommen die Gesprächsvorbereitungsunterlagen in Betracht, um der Öffentlichkeit eine wirksamere Bewertung der klimapolitischen Entscheidungen und Ausrichtung der damaligen Landesregierung zu ermöglichen. Diese war zwar nicht unmittelbar an den Genehmigungsentscheidungen bzw. den bauplanerischen Beschlüssen beteiligt, ihr kommt jedoch als oberste Landesbehörde eine herausragende Stellung bei der klimapolitischen Positionierung Nordrhein-Westfalens zu.
Obgleich es sich lediglich um vorbereitende Unterlagen der Fachebene der Staatskanzlei handelt, dürften sie unter anderem einen Teilausschnitt der Informationen und Empfehlungen darstellen, die dem ehemaligen Ministerpräsidenten, Herrn B. M. , zum Zeitpunkt seiner öffentlichen Positionierung zugunsten des Kohlekraftwerks Datteln IV vorlagen.
Spiegel, M. will schnellen Kohleausstieg – und ein neues Kraftwerk, 27. November 2019, abrufbar unter https://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/armin-laschet-will-schnellen-kohleausstieg-und-verteidigt-kraftwerk-datteln-4-a-1298433.html, zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023.
Das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der Informationen mag zwar dadurch abgeschwächt werden, dass Herr B. M. nicht mehr Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen ist und die verbesserte Möglichkeit zur Bewertung seiner Klimapolitik für die Ausübung demokratischer Kontrolle von geringerer Relevanz ist, als wenn die Landesregierung seit dem Jahr 2020 in identischer Besetzung fortbestehen würde. Gleichwohl ist die politische Bewertung eines Ministerpräsidenten auch nach der Aufgabe seines Amtes noch von Relevanz für die insoweit nachträgliche Beurteilung durch das Staatsvolk als maßgeblichen Souverän. Ferner übt der im Kabinett M. tätige Chef der Staatskanzlei, Herr O1. M1. , der ebenfalls in den Gesprächsvorbereitungen adressiert wurde, diese Funktion auch nach dem Ministerpräsidenten- und Regierungswechsel weiter aus.
Die verschiedenen, seitens der Mitarbeiterebene thematisierten Themenbereiche (Kohlekraftwerke, Nord Stream 2 sowie die Aktionärsstruktur) ermöglichen ferner einen differenzierten Blick auf die Beziehung der Landesregierung zu V. , die gegebenenfalls exemplarisch ist für ihr Verhältnis zu großen Energieversorgungsunternehmen.
Trotz des Wechsels des Ministerpräsidenten überwiegt das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe den gebotenen Vertraulichkeitsschutz der internen Mitteilungen nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG angesichts dessen wiederum nur geringer Schutzbedürftigkeit.
Soweit nach den obigen Ausführungen seitens des Beklagten keine hinreichenden nachteiligen Auswirkungen für die Vertraulichkeit der Beratungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG durch die Bekanntgabe der streitgegenständlichen Informationen dargelegt werden konnten, hat dies auch entscheidende Bedeutung für die Abwägung nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.
Beide Ausschlussgründe haben einen ähnlichen Schutzzweck, die Sicherstellung einer effektiven und neutralen Entscheidungsfindung der Behörde. Eine trennscharfe Abgrenzung ist insoweit nicht möglich.
OVG NRW, Urteil vom 3. August 2010 – 8 A 283/08 –, juris Rn. 90.
Angesichts dieser fehlenden nachteiligen Auswirkungen besteht auch kein Erfordernis mehr an der bereits über einen Zeitraum von über drei bis bald fünf Jahren erfolgten Geheimhaltung der internen Mitteilungen. Insbesondere kann ohne hinreichend dargelegte negative Auswirkungen nicht allein aus dem fortbestehenden öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe auf ein Geheimhaltungsbedürfnis geschlossen werden.
Der jüngst vom Bundesverwaltungsgericht genannte „Anhaltspunkt“ von wenigstens zwei abzuwartenden Legislaturperioden,
BVerwG, Urteil vom 22. März 2022 – 10 C 2/21 –, juris Rn. 30,
gilt, wenn der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung betroffen ist, was vorliegend jedoch nur ansatzweise der Fall ist (s.o.). Vor diesem Hintergrund und der nicht dargelegten fortbestehenden Schutzbedürftigkeit der Vorbereitungsunterlagen bedarf es erst Recht keiner Orientierung an der maximal möglichen Sperrfrist von 30 Jahren aus Art. 4 Abs. 7 Satz 2 Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Transparenzverordnung). Im Rahmen der Abwägung muss auch nicht zwischen Sachinformationen und bewertenden oder taktisch-strategischen Erwägungen differenziert werden, da das öffentliche Bekanntgabeinteresse auch gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse an den verhältnismäßig schutzwürdigeren Handlungsempfehlungen und Einschätzungen überwiegt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Eine Rechtsstreitigkeit hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat.
OVG NRW, Beschluss vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris Rn. 31.
Das ist hier nicht der Fall. Dem Urteil liegt ein Einzelfall zugrunde, der anhand der aufgezeigten, durch das Bundesverwaltungsgericht – mit Bezugnahme auf den Europäischen Gerichtshof – und das OVG NRW aufgestellten Maßstäbe zu den Ausschlussgründen nach (§ 2 Satz 3 UIG NRW i.V.m.) § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 UIG entschieden werden konnte. Nichts anderes folgt aus der Beteiligung der Staatskanzlei, die unzweifelhaft dem Anwendungsbereich des UIG NRW unterfällt und deren hervorgehobene politische Stellung im konkreten Einzelfall bei der Beurteilung der nachteiligen Auswirkungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG bzw. im Rahmen der Abwägung nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG zu berücksichtigen war.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs allein auf die geprüften Ansprüche nach dem IFG NRW und nicht nach dem UIG NRW.
§§ 8 ff. UIG
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 UIG
§ 9 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG
§ 2 Satz 3 UIG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 UIG
§ 3 Abs. 2 UIG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 UIG
§ 1 Abs. 2 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 5 UIG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 UIG
§ 2 Satz 3 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 50a Abs. 4 des Energiewirtschaftsgesetzes
§ 2 Satz 3 UIG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 UIG
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 des Landesorganisationsgesetzes
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 C 1/16
9 C 25/85
10 A 2787/88
9 C 51/97
10 C 2/21
7 C 31/15
15 A 2024/13
10 S 436/15
7 C 28/17
4 C 13/07
12 B 6.14
2 BvK 1/01
7 C 7/12
2 K 48.14
7 C 19/15
8 A 283/08
7 K 2314/11
2 K 285.12
2 K 180.14
1 S 1352/13
7 C 2/09
1 A 1925/09