Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-19, Aktenzeichen 13 K 7419/17

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
1
Das klagende Busunternehmen begehrt die Aufhebung einer Linienverkehrsgenehmigung, die der Beigeladenen auf der Grundlage von § 13 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) erteilt wurde, und die Erteilung dieser Genehmigung an sich selbst.
2
Der Landkreis Waldshut erließ als örtlicher Aufgabenträger für den öffentlichen Personennahverkehr am 18.05.2006 einen Nahverkehrsplan und am 25.07.2013 als Ergänzung des Nahverkehrsplans eine Konzeption zur Bildung von Linienbündeln für den ÖPNV im Landkreis Waldshut (Linienbündelungskonzept). Im östlichen Kreisgebiet wurde das Linienbündel Ost mit den Linien 7331 Waldshut-Erzingen, 7340 Waldshut-Tiengen-Rheinheim-Hohentengen und 7347 Erzingen-Jestetten-Lottsteten gebildet. Die Genehmigungslaufzeiten dieser Linien wurden auf den 10.12.2017 (Fahrplanwechsel) harmonisiert und auf der Internet-Homepage des Landkreises bekannt gemacht. Am 20.11.2015 ergänzte der Landkreis den Nahverkehrsplan um die Anlage E - Barrierefreiheit: Fahrzeuge / Haltestellen / Umfeld.
3
Die Beigeladene, die die zum Linienbündel gehörenden Linien in der Vergangenheit betrieben hat, beantragte am 08.12.2016 die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel Ost.
4
Am 09.12.2016 beantragte die Klägerin, die bislang u.a. als Subunternehmerin der Beigeladenen in Teilen des Linienbündels Ost tätig war, ebenfalls die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel Ost.
5
Das Landratsamt Waldshut leitete am 01.02.2017 ein Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG ein und hörte 28 Stellen an, u.a. die X AG, einen Zusammenschluss mittelständischer Busunternehmen im Landkreis Waldshut, und die Beigeladene als bisherige Genehmigungsinhaberin.
6
Mit Zwischenbescheid vom 13.02.2017 verlängerte das Landratsamt Waldshut gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG die Frist zur Prüfung der Anträge bis zum 15.04.2017.
7
Mit Bescheid vom 27.03.2017 lehnte das Landratsamt Waldshut den Genehmigungsantrag der Klägerin ab. Der Antrag entspreche den formalen Kriterien des § 12 PBefG und ein Versagungsgrund nach § 13 Abs. 1 und 2d PBefG sei nicht gegeben. Die Regelung in § 13 Abs. 2a PBefG, wonach die Erteilung versagt werden könne, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan nicht im Einklang stehe, gehe in § 13 Abs. 2b PBefG auf, da die Festlegungen eines Nahverkehrsplans in der Abwägung zu berücksichtigen seien. Unter der nach § 13 Abs. 2b PBefG erforderlichen Abwägung sei unter Berücksichtigung der Verkehrsinteressen aller Fahrgäste einschließlich der von potentiellen Nutzern im gesamten Verkehrsraum auf die Gesamtlaufzeit des Linienbündels Ost, der Chancen für mehr Fahrgäste im ÖPNV und der Risiken für aktuelle Kunden, insbesondere im Bereich der Schülerbeförderung, welche 80 % des Fahrgastaufkommens ausmache, dem Antrag der Beigeladenen Vorrang einzuräumen. Die inhaltliche Prüfung der Anträge sei im Einzelnen anhand von fünf Kriterien (Fahrplan einschließlich Betriebskonzept - Fahrzeuge/Fahrzeugausstattung/Personal - Technik/Verbund/Integration/Netzzusammenhang - Vertrieb - Sicherheit/Leistungsfähigkeit/Erfahrungen/Sonstiges) erfolgt. Beim Angebot der Klägerin seien der ausschließliche Einsatz von Niederflurfahrzeugen auf allen Linien, das Fahrplanangebot mit geringeren Mehrleistungen, das bessere Angebot beim Schwerpunkt Barrierefreiheit und die um ein Jahr jüngeren Fahrzeuge beim Fahrzeugdurchschnitt und -höchstalter positiv hervorzuheben. Negativ sei, dass ein abschließendes klares Betriebskonzept fehle, Fahrplanmehrleistungen während der Geltungsdauer je nach Annahme durch die Kunden eingeschränkt würden und mit weitreichenden und massiven Beeinträchtigungen bei der Schülerbeförderung, die zu 80 % das Linienbündel präge, zu rechnen sei. In zahlreichen Fällen sei ein erhebliches Abweichen vom aktuellen Fahrplan (Status quo) und bei Fahrten bei der Schülerbeförderung festzustellen (teils zugunsten der Taktung und Schienenanschlüsse). Darin liege ein Verstoß gegen die Priorisierung bezüglich der Anforderungen im Nahverkehrsplan. Der aktuelle Fahrplan und die Schülerbeförderungen hätten die Prioritäten 1 und 2, bedarfsgerechte Anschlüsse und Vertaktung hätten die Prioritäten 3 und 4. Das im Antrag beschriebene Betriebskonzept (verbunden mit dem Einsatz der bisherigen Subunternehmer inklusive deren Personal) sei nicht umsetzbar. Alternativen seien nicht aufgezeigt worden. Es fehle die Zusage der Kompatibilität zur Anschlusssicherung mit den vorhandenen Bordrechnern im Verbund. Die beabsichtigte Übernahme der Haltestellen der Beigeladenen sei an deren Zustimmung gekoppelt.
8
Mit einem weiteren Bescheid vom selben Tag erteilte der Beklagte der Beigeladenen die Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel Ost für die Zeit vom 10.12.2017 bis zum 09.12.2027.
9
Am 28.04.2017 legte die Klägerin „Widerspruch gegen den Bescheid: Versagung der Genehmigung“ ein. Sie rügte im Wesentlichen: Der Bescheid sei aus formellen Gründen rechtswidrig. Die X AG sei zu Unrecht am Anhörungsverfahren beteiligt worden. Sie selbst sei zu Unrecht nicht am Anhörungsverfahren beteiligt worden. Die Stellungnahme der Beigeladenen sei fehlerhaft einbezogen worden. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Genehmigungsantrag der Beigeladenen sei nicht genehmigungsfähig, denn er verstoße gegen die 1. Priorität der Anlagen D und E zum Nahverkehrsplan. Der eingereichte Fahrplan der Beigeladenen weise deutlich weniger Fahrleistungen aus als der Status quo Fahrplan 2016 (vgl. Anlage 1). Entgegen der Annahme der Genehmigungsbehörde seien die Verkehrskonzepte nicht an dem im Zeitpunkt der Ablehnungsentscheidung geltenden Fahrplan (Fahrplan 2017), sondern an dem zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Vorabbekanntmachung geltenden Verkehrsangebot (Fahrplan 2016) zu messen. Die Kritikpunkte an ihrem eigenen Antrag seien teilweise unzutreffend. Vermeintliche Mängel in der Bedienung des Schülerverkehrs könnten ohne großen Aufwand behoben werden, wie sich ihrer als Anlage 2 beigefügten Aufstellung entnehmen lasse.
10
Das Regierungspräsidium Freiburg wies den Widerspruch mit Bescheid vom 28.07.2017 zurück. Die Beteiligung der X AG, in welcher auch die Klägerin Mitglied sei, am Anhörungsverfahren führe nicht zur formellen Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts. Die X AG könne als weitere Stelle im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG angehört werden. In diesem Fall sei lediglich eine gutachterliche Anhörung vorgesehen. Diese Anforderungen dürfte die Stellungnahme der X AG nicht erfüllen, auch wenn sie zur Sachverhaltsaufklärung beigetragen habe. Unabhängig davon hätten sich jedoch die potentiellen Unterauftragnehmer bei der Genehmigungsbehörde gemeldet und bestritten, dass eine Zusammenarbeit mit der Klägerin als Genehmigungsinhaberin angedacht sei, was sich mit den Aussagen der X AG decke. Das Recht auf Anhörung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG erstrecke sich nur auf die (bisherigen) Inhaber einer Linienverkehrsgenehmigung - hier also die Beigeladene -, nicht aber auf (bisherige) Unterauftragnehmer wie die Klägerin. Die aus Sicht der Klägerin fehlerhafte Einbeziehung von Stellungnahmen falle nicht unter die Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts. Die Bescheide seien materiell rechtmäßig. Würden gemäß § 13 Abs. 2b PBefG im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung bezögen, so sei die Auswahl des Unternehmens danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbiete. Hierbei seien insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne von § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen. Sei ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so sei gemäß § 13 Abs. 3 PBefG dieser Umstand unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen. Der Qualifikation des Altunternehmers komme bei der Abwägung ein Eigengewicht zu, mit dem das bessere Verkehrsangebot eines schlichten Neubewerbers kompensiert werden könne. Ein schlichter Neubewerber müsse überzeugende Verbesserungen bieten, damit ihm der Vorzug gegeben werden könne bzw. die Verbesserungen müssten wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. b PBefG sein. Bei der Auswahlentscheidung des Landratsamts seien keine Ermessensfehler und keine sachfremden Erwägungen erkennbar. Der Nahverkehrsplan des Landkreises Waldshut lege in der Anlage D in Form einer Leistungsbeschreibung für die Durchführung der Verkehre in den künftigen Linienbündeln die Kriterien fest, die zu erfüllen seien. Diese seien in der Entscheidung des Landratsamts berücksichtigt. Zwar biete der Antrag der Klägerin für einen Zeitraum von zwei bis vier Jahren im Linienverkehr einige Verbesserungen gegenüber den bestehenden Fahrplänen an, die mit echten Zusatzleistungen verbunden seien. Diese würden jedoch nur für einen Zeitraum von zwei bis vier Jahren garantiert und auf der Grundlage des Fahrgastaufkommens ggf. reduziert werden. So solle nach zwei Jahren eine Mindestfahrgastanzahl von fünf, nach vier Jahren eine von zehn erreicht werden, um diese Leistungen fortzusetzen. Die Beigeladene wolle hingegen den Status quo der bestehenden Fahrpläne im Wesentlichen aufrechterhalten und garantiere dies für den vollen Genehmigungszeitraum. Hinsichtlich des Schülerverkehrs ergebe sich, dass im Antrag der Klägerin einige Fahrten fehlten und einige Orte nicht angefahren würden, so dass zu bestimmten Schulzeiten, teilweise sogar zur ersten Schulstunde, keine Busverbindungen bestünden. Dies relativiere die ansonsten in anderen Bereichen angekündigten Verbesserungen. Daher sei davon auszugehen, dass die Beigeladene langfristig die bessere Verkehrsbedienung anbiete. Es sei nicht zu beanstanden, wenn das Landratsamt einer stabilen, nachhaltig positiven Entwicklung des Fahrplans, welche dauerhaft Bestand habe und die den Fahrgästen garantiert zur Verfügung stehe, den Vorzug gebe. Zudem könne sich die Beigeladene auf das Privileg des bewährten Altunternehmers berufen. Nachteiliges über die Erbringung ihrer bisherigen Verkehrsleistungen sei im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht vorgetragen und auch nicht bekannt geworden. Auch biete der Antrag der Klägerin gegenüber dem Angebot der Beigeladenen keine überzeugenden bzw. wesentlichen Verbesserungen. Es sei auch nicht ermessensfehlerhaft, wenn das Landratsamt angesichts der Tatsache, dass lediglich vier der fünf Kraftomnibusse der Klägerin die für die Erbringung der Linienverkehre des Linienbündels gemachten Anforderungen erfüllen, während die Beigeladene 22 Fahrzeuge und zwei Ersatzbusse vorweisen könne, Zweifel an der Funktionalität des Betriebskonzepts der Klägerin hege, zumal das Anhörungsverfahren gezeigt habe, dass dieses Konzept nur bedingt realisierbar wäre. Allerdings könne nicht beurteilt werden, inwieweit die Zusagen der bislang für die Beigeladenen tätigen Unterauftragnehmer, dass sie nicht mit der Klägerin kooperieren wollen, Bestand hätten, wenn der Klägerin tatsächlich die Genehmigung erteilt würde. Nicht zu beanstanden sei, dass der Umstand, dass das Kundencenter der Klägerin abseits vom Ortskern am Rande des Industriegebiets liege und nicht mit dem ÖPNV erreichbar sei, nachteilig bewertet worden sei. Dies gelte entsprechend für die Gewichtung des Vorteils der größeren Erfahrung der Beigeladenen bei der Durchführung von Linienverkehren. Schließlich könne sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass der eigenwirtschaftliche Antrag der Beigeladenen aufgrund von Wenigerleistungen nicht genehmigungsfähig sei, denn die Wenigerleistungen der Klägerin seien offensichtlich gewichtiger als die der Beigeladenen, wie den Stellungnahmen der Mehrzahl der betroffenen Gemeinden im Anhörungsverfahren zu entnehmen sei. Es sei unzulässig, die dem Antrag zugrundeliegenden Fahrpläne im Widerspruchsverfahren nachzubessern. Der Antrag der Beigeladenen erfülle die Voraussetzungen des Nahverkehrsplans. Der Nahverkehrsplans verlange nicht, dass jeder Linienbus 75 Sitz- und Stehplätze haben müsse, sondern lediglich, dass der Standardlinienbus hierüber verfügen müsse.
11
Mit Bescheiden vom 18.09.2017, vom 07.05.2018 und vom 05.11.2018 erteilte der Beklagte der Beigeladenen eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG für den Betrieb des Linienbündels Ost, gültig jeweils für jeweils sechs Monate, zuletzt mit Bescheid vom 05.11.2018 mit Geltungsdauer bis zum 09.06.2019.
12
Die Klägerin hat bereits am 29.08.2017 Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend: Der Ablehnungsbescheid sei schon unter formellen Gesichtspunkten rechtswidrig, weil die Genehmigungsbehörde wesentliche Verfahrensvorschriften nicht eingehalten habe. Die Beteiligung der X AG im Anhörungsverfahren sei rechtswidrig. Aktionäre dieser Gesellschaft seien mittelständische Omnibusunternehmer, darunter auch sie selbst. Es handele sich um einen Gewerbebetrieb, nicht um einen Busunternehmerverbund oder eine Interessensvertretung. Mit Anhörung dieser Gesellschaft sei eine Marktteilnehmerin in das Genehmigungsverfahren einbezogen worden, die eigene wirtschaftliche Interessen verfolge. Die Aktionäre wie auch Vorstand und Aufsichtsrat seien als Subunternehmer der Beigeladenen tätig. Wenn ihr (der Klägerin) die Genehmigung für das Linienbündel Ost erteilt würde, hätte die Beigeladene für ihre in diesem Bündel eingesetzten Fahrzeuge keine Beschäftigung mehr. Es sei davon auszugehen, dass sie in den anderen Bündeln im Landkreis Subunternehmerverträge kündigen würden, um die eigenen Fahrzeuge und Fahrer weiter einsetzen zu können. Von solchen Kündigungen wären Aktionäre der X AG betroffen. Es handele sich ersichtlich um eine interessensgeleitete Stellungnahme. Die Genehmigungsbehörde hätte diese nicht derart stark in ihre Bewertung einbeziehen dürfen. Ein formeller Verfahrensverstoß läge auch darin, dass die Klägerin entgegen § 14 Abs. 1 Nr. 1 PBefG nicht im Anhörungsverfahren angehört worden sei. Die Genehmigungsbehörde habe die in der Sache nicht zutreffenden Ausführungen der X AG offenbar in signifikantem Umfang im Rahmen ihrer Entscheidung berücksichtigt. Die Aussagen der X AG zur notwendigen Anzahl von Fahrzeugen und Fahrern sowie zu den notwendigen Fahrzeugkapazitäten seien nicht belegt, seien unzutreffend und zudem völlig irrelevant. Die Stellungnahme der Beigeladenen sei fehlerhaft einbezogen worden und auch in der Sache nicht tragfähig. Entgegen den Darstellungen der Beigeladenen sei im klägerischen Antrag die Beachtung der in Anlage D vorgegebenen 1. Priorität verbindlich zugesichert und damit die Aufrechterhaltung des Schülerverkehrs in der bisherigen Form zugesichert. Es sei unklar, wie die Beigeladene zur Annahme komme, dass in ihrem Fahrzeugkonzept keine Gelenkbusse vorgesehen seien und das Fahrzeugkonzept im Hinblick auf Beförderungspflicht und Stabilität des Verkehrs als äußerst kritisch zu bewerten sei. Der Beklagte habe sich hiervon leiten lassen, anstatt selbständig zu prüfen. Zwar treffe es zu, dass die Subunternehmer noch keinen Fuhrpark hätten, der ihren Zusicherungen hinsichtlich der Bauart (Niederflur bzw. Low-Entry) entspreche. Sie würde aber mögliche Subunternehmer selbstverständlich hierzu verpflichten. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb der angesetzte Personalbedarf von 24 Omnibusfahrern - wie die Beigeladene anführe - zu gering sei. Ihr Kundenzentrum entspreche den Anforderungen der Anlage D des Nahverkehrsplans. Das Kundencenter der Beigeladenen liege im Bündel hingegen peripher, sei für Kunden aus dem Raum Klettgau und Jestetten nur mit hohem zeitlichen Aufwand und z.T. mehrmaligem Umsteigen und für mobilitätseingeschränkte Kunden sehr schwer erreichbar. Soweit die Beigeladene bemängele, eine Aussage über den Einsatz von „Revisoren“ zur Fahrgeldsicherung fehle, hätte dies die Genehmigungsbehörde nicht in ihre Entscheidung einbeziehen dürfen.
13
Die Bescheide seien auch materiell rechtswidrig. Der Antrag der Beigeladenen sei bereits nicht genehmigungsfähig, denn er erfülle die Vorgaben des Nahverkehrsplans nicht, so dass es auf eine Abwägung nicht ankomme. Der Antrag der Beigeladenen verstoße gegen die 1. Priorität der Anlage D sowie die Anlage E des Nahverkehrsplans, denn der eingereichte Fahrplan weise deutlich weniger Fahrleistungen aus als der maßgebliche Fahrplan 2016. Es sei davon auszugehen, dass die Beigeladene in größerem Umfang Kleinbusse einsetze, welche nicht den Vorgaben des Nahverkehrsplans entspreche (44 Sitzplätze, 25 Stehplätze oder 75 Sitz- und Stehplätze pro Bus). Die Prioritäten 3 und 4 seien von der Beigeladenen nicht bzw. nur in den Ferien beachtet. Hinsichtlich des Fahrplans weiche die Beigeladene mehrfach vom Status quo ab. Als Status quo sei nur das zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Vorabbekanntmachung geltende Verkehrsangebot zu betrachten. Es widerspreche dem Transparenzgebot, wenn das Verkehrskonzept an dem im Zeitpunkt der Ablehnungsentscheidung geltenden Fahrplanangebot gemessen werde. Dieser fehlerhafte Bewertungsansatz durchziehe das gesamte Verfahren und die gesamte Bewertung. Die Beigeladene verstoße mehrfach gegen die 1. Priorität, insbesondere werde an schulfreien Tagen eine ganze Achse (Tiengen - Kadelburg, 12 Fahrten/Tag) gestrichen, ohne dass dies als Verstoß gegen Priorität 1 gewertet worden sei. Das Betriebskonzept der Beigeladenen sei nicht schlüssig, an einer Stelle sei von 22 Fahrzeugen und zwei Ersatzbussen, an anderer Stelle von 18 Solo-Bussen und zwei Gelenkbussen sowie Reservefahrzeugen je Fahrzeugart gesprochen. Die bestehenden Fahrpläne der Beigeladenen würden bei 8 % der Fahrten Piktogramme enthalten, die den Einsatz von Kleinbussen markieren. Sofern Kleinbusse auch in Zukunft eingesetzt würden, wären die Angaben der Beigeladenen hinsichtlich der einzusetzenden Fahrzeuge falsch. Der Antrag entspreche damit nicht den Vorgaben des Nahverkehrsplans und sei nicht genehmigungsfähig.
14
Sofern hinsichtlich ihres eigenen Antrags Mängel in der Bedienung des Schülerverkehrs angeführt würden, seien diese unzutreffend bzw. wären ohne großen Aufwand korrigierbar, wie sie bereits im Widerspruchsverfahren dargelegt habe. Die „Defizite“ an Schultagen seien gering (z.T. falsche Haltestelle, Übergang um eine Minute verpasst u.ä.) und könnten problemlos geheilt werden. Einige der Defizitvorwürfe seien schlicht falsch. Die Ausführungen bezüglich des Fahrgastpotenzials des Zubringerverkehrs zur S-Bahn auf der Linie 7347 seien nicht nachvollziehbar. Ihr Betriebskonzept sei schlüssig. Im Antrag seien „rund“ 20 Fahrzeugeinheiten genannt, was auch den Einsatz von mehr als 20 Fahrzeugen impliziere. Die genaue Fahrzeuganzahl könne erst bestimmt werden, wenn klar sei, ob und in welchem Umfang Leistungen an Subunternehmer vergeben würden. Selbstverständlich habe sie die für den Betrieb des Linienbündels notwendigen Fahrzeuge noch nicht beschafft. Sie habe verbindlich zugesichert, auf den betreffenden Linien Niederflur- bzw. Low-Entry-Fahrzeuge einzusetzen, die den Vorgaben des Nahverkehrsplans entsprechen. Die Zusammenarbeit mit den Subunternehmern sei beabsichtigt gewesen, aber nicht verbindlich zugesichert; eine solche Zusicherung sei auch nicht möglich, da zunächst eine Ausschreibung erfolgen müsse. Sollten die Subunternehmer eine Zusammenarbeit ablehnen, würde der Betrieb mit eigenen Fahrzeugen und Fahrern durchgeführt. Die Finanzierung sei gesichert. Der ablehnenden Haltung der Subunternehmer liege eine Aufforderung der X AG zugrunde, keine Geschäftsbeziehungen zu ihr einzugehen. Es handele sich hierbei um eine in kartellrechtlicher Hinsicht unzulässige Maßnahme (§§ 19-21 GWB). Die Genehmigungsbehörde hätte sich hiervon nicht leiten lassen dürfen. Zu Unrecht sei beanstandet worden, dass eine Kompatibilität der Fahrscheindrucker/Bordrechner mit den im Verbund eingesetzten Geräten nicht konkret zugesichert werde. Einer Zusicherung bedürfe es nicht, da eine entsprechende Vorgabe in Anlage D Punkt 3 des Nahverkehrsplans aufgestellt sei. Die vorgesehenen Fahrscheindrucker/Hersteller seien in der Lage, diese Vorgabe zu erfüllen. Sofern im Bescheid sicherheitsrelevante Ausstattungen der Beigeladenen angeführt würden, handele es sich um gesetzlich vorgegebene oder selbstverständliche Ausstattungsmerkmale, so dass sich eine verbindliche Zusicherung erübrige. Die Fehlerhaftigkeit der Abwägungsentscheidung zeige sich schon daran, dass die verbindliche Zusicherung von Fahrplanmehrleistungen als positiver Aspekt hervorgehoben werde, bei genauer Betrachtung würde die Beigeladene aber keine Mehrleistungen, sondern Minderleistungen erbringen (vgl. Anlage 1 zur Widerspruchsbegründung). Die erhebliche Unschärfe und die Unausgewogenheit der Bewertung zeige sich auch daran, dass die Genehmigungsbehörde in Bezug auf den Genehmigungsantrag der Beigeladenen keine negativen Aspekte feststellen habe können. Das verbindlich zugesicherte Fahrplanangebot der Beigeladenen entspreche jedoch nicht dem im Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Status quo Fahrplan 2016. Der Antrag sei deshalb schon nicht genehmigungsfähig. Ein weiterer Abwägungsfehler sei, dass die Genehmigungsbehörde wertungsrelevante Aspekte ihres Genehmigungsantrags nicht bzw. unzutreffend bewertet habe. So werde beanstandet, dass kein abschließend klares Betriebskonzept vorliege; ein solches müsse aber nicht vorgelegt werden. Der Hinweis auf den Einsatz von Subunternehmern sei nicht Gegenstand des Antrags gewesen, sondern erst in der ergänzenden Zusammenfassung erfolgt. Dieser Aspekt sei in unzutreffender Art und Weise in die Abwägung einbezogen worden. In ihrer Kalkulation sei berücksichtigt, dass die Haltestellen entweder entgeltlich von der Beigeladenen übernommen oder neu aufgestellt würden. Zu Unrecht werde kritisch bewertet, dass Fahrplanmehrleistungen an bestimmte Vorgaben geknüpft würden. Dies sei besser als gar keine Mehrleistungen anzubieten, wie dies die Beigeladene tue. Es sei unzutreffend, dass verbindliche Zusicherungen über die gesamte Dauer des beantragten Verkehrs gewährleistet werden müssten.
15
Die Klägerin beantragt,
16
unter Aufhebung der Bescheide Landratsamts Waldshut vom 27.03.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 28.07.2017 den Beklagten zu verpflichten, ihr die am 09.12.2016 beantragte Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel Ost des Nahverkehrsplans Waldshut für die Laufzeit bis zum 10.12.2027 zu erteilen,die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
17
Der Beklagte beantragt,
18
die Klage abzuweisen.
19
Er trägt ergänzend vor: Vor der Entscheidung sei eine Matrix erstellt worden, die die Angebote gegenüberstelle und die einzelnen Qualitätskriterien ausführe, die in die Gesamtbewertung eingeflossen seien. Da die Matrix lediglich eine Entscheidungshilfe darstelle, seien insbesondere die vergebenen Punkte nicht im Bescheid mit der konkreten Summenbildung 79,25 zu 63,50 eingeflossen. Die Entscheidung sei aufgrund einer Gesamtbewertung im Sinne der besten Verkehrsbedienung herbeigeführt worden. Die beste Verkehrsbedienung biete die Beigeladene an, auf das Altunternehmerprivileg komme es daher nicht entscheidend an. Vor dem Hintergrund des Ablaufs der Einreichungsfrist nach § 12 Abs. 5 PBefG Anfang Dezember 2016 sei der damals aktuelle (künftige) Fahrplan zum Fahrplanwechsel entscheidend und Vergleichsmaßstab, da dieser damals schon bekannt gewesen sei und im laufenden Verfahren als Vergleichsmaßstab dienen müsse, um die beste Verkehrsbedienung feststellen zu können. Der (künftige) Plan sei in der Praxis bereits zwei bis drei Wochen vor dem Fahrplanwechsel gedruckt und öffentlich bekannt; ab 01.12.2016 sei er in der elektronischen Fahrplanauskunft Baden-Württemberg abrufbar gewesen. Als Subunternehmerin der Beigeladenen sei der Klägerin dieser Fahrplan darüber hinaus mindestens einen Monat vor dessen Geltung individuell bekannt gewesen. Damit könne er in die Bewertung einfließen, und es müsse nicht der alte Fahrplan 2015/16, der bis zum Fahrplanwechsel im Dezember 2016 galt, zugrunde gelegt werden. Dies könne letztlich aber dahinstehen, da die Genehmigungsbehörde beide Fahrpläne in die Abwägung einbezogen und sich auch mit dem alten Fahrplan als Vergleichsmaßstab keine Veränderungen in der Bewertung im Gesamtergebnis ergeben hätten. Ein Rechtsanspruch auf Nachbesserung eines gestellten Antrags bestehe nicht, wie § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG zu entnehmen sei. Damit solle der Behörde genügend Zeit bleiben, sie solle ein transparentes Anhörungsverfahren durchführen und eine sachgemäße Entscheidung aufgrund feststehender Tatsachen treffen können, ohne durch laufend veränderte Antragsunterlagen „gestört“ und in einer sachgemäßen Entscheidung behindert zu sein. Die Klägerin habe zu keinem Zeitpunkt beanstandet, dass im Hinblick auf den Fahrplan Status quo die Behörde Nachbesserungen hätte einfordern sollen, um weitere Gesichtspunkte in das Verfahren einzuführen. Die Anträge seien umfassend verglichen und detailliert abgewogen worden. Vor dem Hintergrund der Bedeutung des Nahverkehrs sei es nicht zu beanstanden, dass Angaben dazu, wie das Linienbündel von einem im Verhältnis zur Beigeladenen kleineren Unternehmen zukünftig eigeninitiativ und eigenverantwortlich bedient werden soll, auf Plausibilität geprüft würden. Hinsichtlich des Anforderungsprofils sei zwischen Mindestvoraussetzungen und Zusatzleistungen zu unterscheiden.
20
Der Bescheid sei formell und materiell rechtmäßig. Die Beigeladene sei als Konzessionärin zu Recht nach § 14 Abs. 1 PBefG angehört worden. Die Klägerin könne hingegen nicht unter den gesetzlichen Tatbestand subsumiert werden, da sie lediglich Auftragnehmerin der Konzessionärin sei. Selbst wenn die Klägerin zu Unrecht nicht angehört worden sei, sei die Anhörung jedenfalls im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden. Die X AG habe zumindest als weitere Stelle im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 3 PBefG angehört werden können. Die X AG bündele die Auftragsunternehmer in der Region, trete nach außen auf, sei Konzessionärin im Gelegenheitsverkehr und interessiere sich selbst für entsprechende Linienkonzessionen. Selbst wenn man annähme, die Anhörung der X AG sei zu Unrecht erfolgt, würde dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung führen, insbesondere dann, wenn die Entscheidung nicht tragend auf die Stellungnahme der X AG gestützt wäre. Da die Klägerin auch Mitglied der X AG sei, hätte sie auch die Möglichkeit gehabt, über die X AG Stellung zu nehmen. Auf die Stellungnahme der Beigeladenen komme es nicht entscheidend an, sondern maßgeblich sei, welche Gesichtspunkte die Genehmigungsbehörde eingestellt habe. Es sei aber anzumerken, dass einerseits die Einlassungen der Beigeladenen nicht von der Hand zu weisen seien und andererseits die Behörde eigeninitiativ und losgelöst davon entscheide, welche Gesichtspunkte für ihre Abwägungsentscheidung grundsätzlich und mit welcher Intensität einzufließen hätten. Der von der Klägerin angebotene Schülerverkehr sei im Vergleich zum Angebot der Beigeladenen massiv mängelbehaftet. Die Klägerin habe ein Fahrzeugkonzept eingereicht, welches eine niedrigere Fahrzeuganzahl als das der Altunternehmerin vorsehe. Ob dies ausreichend sei, könne kritisch beleuchtet werden, wenn bisher mehr Fahrzeuge zum Einsatz gekommen seien und dies als notwendig erachtet werde. Ein Betriebskonzept sei nur dann schlüssig und nachvollziehbar, wenn es auch realistisch umgesetzt werden könne. Es sei nicht zu beanstanden, wenn die Praxistauglichkeit bei einem Betrieb ohne eigene ausreichend vorhandene Fahrzeuge hinterfragt werde, insbesondere wenn eine Vielzahl von Fahrzeugen angeschafft oder Drittunternehmer beauftragt werden müssten, ohne dass hinreichend sicher sei, ob diese auch zur Verfügung stünden. Nicht nachvollziehbar sei, dass der Antrag der Beigeladenen nicht genehmigungsfähig sei. Er erfülle die formalen Voraussetzungen, um in die Entscheidungsfindung einbezogen werden zu können. Die von der Klägerin angeführten Punkte könnten sich allenfalls auf die Abwägung auswirken. Die im Bescheid benannten Mängel im Schülerverkehr seien grundsätzlich nicht mehr korrigierbar (vgl. § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG). Die Defizite an Schultagen seien offensichtlich, die Mängel im Fahrplan seien gravierend, sie beträfen rund zehn Schulstandorte im gesamten Bündel Ost. Entsprechend der nachvollziehbaren Stellungnahme des Aufgabenträgers seien die Abweichungen zum Großteil inakzeptabel, würden zu weitreichenden und massiven Verwerfungen führen und für eine Korrektur müsste teilweise massiv in die bestehenden Fahrpläne und Umläufe eingegriffen werden. Auch wenn Fahrten durch die Beigeladene weggefallen seien, lägen Alternativkonzepte durch die Beigeladene vor, die entsprechend bewertet und in der Matrix auch gegenübergestellt worden seien. Dass die Klägerin teilweise mit einem besseren Angebot „gepunktet“ habe, sei berücksichtigt worden, ohne dass dies im Ergebnis zu einer anderen Entscheidung geführt habe. Dasselbe gelte für das Fahrgastpotential des Zubringerverkehrs auf der Linie 7347, allerdings werde die Marktlage, das Potential unterschiedlich eingeschätzt. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb das Betriebskonzept der Beigeladenen unschlüssig sei. Die Beigeladene habe klar dargelegt, dass sie mit 24 Fahrzeugen inklusive Ersatz- und zwei Kleinbussen den Verkehr entsprechend abwickeln könne. Die Klägerin habe nicht überzeugend dargelegt, wie sie mit „rund 20 Fahrzeugeinheiten“ den Verkehr in der Praxis qualitativ und stabil bedienen möchte. Es sei der Genehmigungsbehörde nicht verwehrt, auch die Angaben, wie das Betriebskonzept tatsächlich unter Berücksichtigung von Fahrzeugen und Personal umgesetzt werden könne, zu bewerten. Hier sei eine Plausibilitätsprüfung notwendig. Der Gesichtspunkt der nachhaltigen Verkehrsbedienung dürfe in die Gesamtschau einfließen. Dasselbe gelte für die notwendige technische Ausrüstung in einem Verbund, um die entsprechenden Einnahmen den Leistungen zuordnen zu können, damit eine ordnungsgemäße Verteilung erfolgen könne. Die Kompatibilität sei im Nahverkehrsplan vorgegeben. Das Kundenzentrum der Beigeladenen könne Pluspunkte verzeichnen, da die Ausstattung und die Lage günstiger seien. Bei den Haltestellen sei im Sinne der Klägerin unterstellt worden, dass diese „beschafft“ werden könnten. Festzuhalten sei, dass eine umfassende Gesamtschau der Genehmigungsbehörde stattgefunden habe, ohne dass sachwidrige Erwägungen angestellt worden seien. Letztlich habe eine Gesamtschau dazu geführt, dass der Antrag der Beigeladenen vorrangig und besser zu bewerten und deshalb der Altunternehmerin der Vorzug gegeben worden sei. Die Klägerin berücksichtige nicht hinreichend, dass eine Gesamtabwägung zu erfolgen habe, die sich nicht an Einzelpunkten festmachen lasse, sondern sich an den besten Gesamtverkehrsbedienungen zu orientiere habe.
21
Dem Gericht liegen die Verwaltungsakten des Landratsamts Waldshut (dreizehn Bände, einschließlich Nahverkehrsplan, und vier Fahrplan-Hefte) und des Regierungspräsidiums Freiburg (ein Heft) vor. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. In der mündlichen Verhandlung wurden die Beteiligten sowie Vertreter des Landkreises Waldshut als zuständigen Aufgabenträger angehört. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Verwaltungsakte sowie auf die Gerichtsakten, insbesondere die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
22
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
23
Die Klage ist, soweit sie auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung gerichtet ist, als (Dritt-)Anfechtungsklage, im Übrigen als Verpflichtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO. Die Klage ist auch sonst zulässig. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, BVerwGE 127, 42; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris Rn. 20).
24
Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg. Der Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Linienbündels Ost, bestehend aus den Linien 7331, 7340 und 7347 für die Laufzeit bis zum 10.12.2027, oder auf Neubescheidung ihres Antrags (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Der Ablehnungsbescheid des Landratsamts Waldshut vom 27.03.2017 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 28.07.2017 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Ihr steht auch kein Anspruch auf Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheids vom 27.03.2017 zu.
25
Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG.
26
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 60), hier also der Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids. Deshalb ist hier das Personenbeförderungsgesetz in der im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 08.08.1990 (BGBl. I S. 1690), die hier maßgeblichen Regelungen der §§ 12 ff. PBefG sind zuletzt geändert durch das Gesetz vom 14.12.2012, anzuwenden.
27
Ein Genehmigungsanspruch für einen eigenwirtschaftlichen (§ 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 PBefG) Linienverkehr setzt nach § 13 PBefG allgemein voraus, dass der Bewerber die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllt und keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 und 2a PBefG vorliegen. Werden mehrere nach diesen Maßgaben genehmigungsfähige Anträge gestellt, kann jedoch nur einer der Bewerber zum Zug kommen, ist gemäß § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG die Auswahl danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Vorliegend ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass mehrere genehmigungsfähige Anträge vorliegen. Die Klägerin und die Beigeladene haben ihre Anträge vor Ablauf der in § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG normierten Antragsfrist - hier: 10.12.2016 - gestellt und erfüllen die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind hinsichtlich des Antrags der Beigeladenen Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 und 2a PBefG nicht gegeben (dazu 1.). Verfahrensfehler, die zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen, liegen ebenfalls nicht vor (dazu 2.). Schließlich ist die getroffene Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin rechtlich nicht zu beanstanden (dazu 3.).
28
1. Der Antrag der Beigeladenen ist genehmigungsfähig. Ein Versagungsgrund im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 2a PBefG liegt nicht vor. Die Klägerin kann sich insbesondere nicht mit Erfolg auf den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG berufen.
29
Nach § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG kann die Genehmigung im öffentlichen Personennahverkehr versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG nicht in Einklang steht. Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, sind die Festlegungen des Nahverkehrsplans zudem gemäß § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG bei der nach § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG zu treffenden Auswahlentscheidung zu berücksichtigen.
30
Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG definiert der zuständige Aufgabenträger die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Nach Satz 3 hat der Nahverkehrsplan die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs und setzt die Kriterien für die Verkehrsbedienung und den erforderlich gehaltenen Standard fest (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <726>). Er ist weder eine Rechtsnorm noch ein Verwaltungsakt, sondern begründet vorrangig verwaltungsinterne Bindungen und stellt sich als interne Richtlinie für den Aufgabenträger dar, die von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen ist. Nach der Kann-Bestimmung des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG steht es im Ermessen der Genehmigungsbehörde, ob sie den Nahverkehrsplan durchsetzt oder nicht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 83). Es ist eine Frage der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls, mit welchem Gewicht ein Nahverkehrsplan bei der Entscheidung über eine Linienverkehrsgenehmigung zu berücksichtigen ist (BVerwG, Beschluss vom 13.12.2012 - 3 B 46.12 -, juris Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 83).
31
Der Kreistag des Landkreises Waldshut, des zuständigen Aufgabenträgers, hat hier auf der Grundlage von § 8 Abs. 3 PBefG und § 11 des Gesetzes über die Planung, Organisation und Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNVG) vom 08.06.1995 am 18.05.2006 einen Nahverkehrsplan für den Landkreis Waldshut erlassen. Die Ergänzung des Nahverkehrsplans vom 25.06.2013 - Anlage D: Konzeption zur Bildung von Linienbündeln für den ÖPNV im Landkreis Waldshut - enthält eine Konzeption zur Bildung von Linienbündeln für den ÖPNV im Landkreis Waldshut und wurde vom Kreistag des Landkreises Waldshut am 17.07.2013 beschlossen. Als Grundlage für eine Orientierung potentieller Linienbetreiber eines Linienbündels an künftigen eigenwirtschaftlichen Angeboten werden die Fahrtenhäufigkeit, die Bedienungszeiten (Beachtung der Schulanfangs- und -endzeiten) und bei Überschneidungen der Fahrwege/Streckenführung von Linien bzw. Linienbündeln die Beachtung der Fahrtenhäufigkeit der vorhandenen jeweiligen aktuellen Fahrpläne genannt. Ergänzend enthält die Anlage D eine Leistungsbeschreibung für die Durchführung der Verkehre in den künftigen Linienbündeln. Das Fahrplanangebot wird anhand von - nach Prioritäten gewichteten - Aspekten konkretisiert: 1. Priorität „Aktuellen Fahrplan erhalten und pflegen“, 2. Priorität „Schul- bzw. Unterrichtzeiten beachten“, 3. Priorität „Bedarfsgerechte Anschlüsse Bus/Schiene bzw. Bus/Bus an Knoten- und Umsteigepunkten“ und 4. Priorität „Vertaktung“. Mit der am 22.07.2015 vom Kreistag beschlossenen „Ergänzung um: Anlage E - Barrierefreiheit: Fahrzeuge / Haltestellen / Umfeld“ wurden vor allem die gesetzlichen Vorgaben zur Barrierefreiheit in § 8 Abs. 3 bis 5 PBefG und § 4 Abs. 8, § 11 Abs. 2 Satz 1 ÖPNVG in den Nahverkehrsplan integriert.
32
Die Klägerin rügt hier, der Antrag der Beigeladenen entspreche nicht den Vorgaben des Nahverkehrsplans, sei bereits deshalb abzulehnen gewesen und der Beklagte habe daher nicht in die Abwägung nach § 13 Abs. 2b PBefG eintreten dürfen. Der Antrag der Beigeladenen verstoße hinsichtlich des Fahrplanangebots gegen die 1. Priorität der Anlage D, da der eingereichte Fahrplan deutlich weniger Fahrleistungen ausweise als der Fahrplan 2016, und beachte die Prioritäten 3 und 4 nicht bzw. nur in den Ferien. Sie beanstandet zudem, dass die Beigeladene in größerem Umfang Kleinbusse einsetze, welche nicht den Vorgaben der Ergänzung des Nahverkehrsplans von 2015 entspreche (44 Sitzplätze, 25 Stehplätze oder 75 Sitz- und Stehplätze pro Bus).
33
Diese Rügen vermögen den Tatbestand des Versagungsgrundes in § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG nicht zu begründen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der von der Beigeladenen beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang stünde. Davon ist aber nicht auszugehen. Hinsichtlich der von der Klägerin angeführten Aspekte, die sich in den Prioritäten eins bis vier niederschlagen, setzt der Nahverkehrsplan lediglich Kriterien für die beste Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2b PBefG fest, die von der Genehmigungsbehörde bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen sind. Bereits den Formulierungen im Nahverkehrsplan lässt sich entnehmen, dass es sich bei den genannten Punkten nicht um zwingende, strikt einzuhaltende „Regelungen“ handelt, deren Nichteinhaltung stets dazu führten, dass der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang steht. So heißt es in der Ergänzung des Nahverkehrsplans vom 25.07.2013, Grundlage für eine „Orientierung“ potentieller Linienbetreiber eines Linienbündels an künftigen eigenwirtschaftlichen Angeboten sind die Fahrtenhäufigkeiten, die Bedienungszeiten (Beachtung der Schulanfangs- und -endzeiten) und bei Überschneidungen der Fahrwege/Streckenführung von Linien bzw. Linienbündeln die Beachtung der Fahrtenhäufigkeiten der vorhandenen jeweiligen aktuellen Fahrpläne. In der als Anlage D beigefügten Leistungsbeschreibung werden zum Fahrplanangebot entsprechende „Prioritäten“ mit einer Wertigkeit von eins bis vier angegeben. Das Zurückstellen geringwertiger Prioritäten zu Gunsten vorrangiger Prioritäten ist diesem Konzept einer Priorisierung immanent.
34
Im Hinblick auf den beanstandeten Einsatz von Kleinbussen ist festzuhalten, dass deren Einsatz durch den Nahverkehrsplan nicht ausgeschlossen wird. So wird in der Ergänzung des Nahverkehrsplans vom 25.07.2013 lediglich angeführt, dass „vorrangig“ 12- bis 18-Meter-Linienbusse einzusetzen sind und dass ein Standardlinienbus mindestens 75 Sitz- und Stehplätze aufzuweisen hat. Letzteres wird in der Anlage E zum Nahverkehrsplan vom 20.11.2015 dahingehend ergänzt, dass Standardlinienbusse mindestens 44 Fahrgastsitzplätze, davon ggf. höchstens zwei Klappsitze und 25 Stehplätze haben müssen. Eine generelle Verpflichtung zum Einsatz von Standardlinienbussen sieht der Nahverkehrsplan jedoch nicht vor. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Ergänzung des Nahverkehrsplans, die insbesondere eine gestaffelte Fristenregelung für die Ausstattung der Linienbusse mit Niederflurtechnik vorsieht. Denn dies gilt ausdrücklich nicht beim Einsatz von Pkws, darunter fallen in diesem Zusammenhang auch Kleinbusse gemäß Fahrplanangabe. Diese Festlegungen im Nahverkehrsplan berücksichtigen dabei sowohl die gesetzlichen Zielvorgaben der Barrierefreiheit in § 8 Abs. 3 Satz 3 bis 5 PBefG als auch - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - die nach § 11 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 2 ÖPNVG (in der bis 31.12.2017 geltenden Fassung) bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans zu beachtende Belange des Umweltschutzes und der Energieeinsparung sowie den zeitlich und räumlich unterschiedlichen Bedarf an Verkehrsleistungen (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 ÖPNVG). Selbst wenn zuträfe, dass der Antrag der Beigeladenen den Einsatz von Kleinbussen bei 8 % der Fahrten vorsähe, läge ohne weiteres noch ein vorrangiger Einsatz von 12- bis 18-Meter-Linienbusse vor und stünde der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan in Einklang. Auch werden entsprechend den zeitlich gestaffelten Vorgaben in Anlage E zum Nahverkehrsplan ausweislich der von der Beigeladenen eingereichten Fahrpläne bei der Linie 7331 (Hauptbusachse) Niederflurfahrzeuge eingesetzt (vgl. zu dieser ab Dezember 2016 einzuhaltenden Vorgabe Anlage E zum Nahverkehrsplan; vgl. auch § 8 Abs. 3 Satz 3 bis 5 PBefG).
35
Ungeachtet dessen war der Beklagte auch nicht verpflichtet, die Genehmigung des Antrags der Beigeladenen wegen der von der Klägerin geltenden gemachten (vermeintlichen) Mängel zu versagen, sondern konnte rechtsfehlerfrei in die Auswahlentscheidung nach Maßgabe von § 13 Abs. 2b PBefG einsteigen (wohl anders bei Fehlen einer subjektiven Voraussetzung oder Vorliegen eines zwingenden Versagungsgrunds im Sinne von § 13 Abs. 2 PBefG oder bei nicht rechtzeitiger Antragstellung nach § 12 PBefG). Nach der Kann-Bestimmung des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG steht es gerade im Ermessen der Genehmigungsbehörde, ob sie den Nahverkehrsplan durchsetzt oder nicht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 83). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Nahverkehrsplan lediglich eine interne Richtlinie für den Aufgabenträger ist, die von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 83) und die Festlegungen des Nahverkehrsplans bei Vorliegen mehrerer Anträge gemäß § 13 Abs. 2b Satz 1 und 2 PBefG ohnehin im Rahmen der Auswahlentscheidung und der Bestimmung der besten Verkehrsbedienung zu berücksichtigen sind. Gerade die Bewertung und Gewichtung des Fahrplanangebots durch die zuständige Behörde (unter Berücksichtigung der Festlegungen des Nahverkehrsplans) stellt ein zentrales Element im Rahmen der Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG dar.
36
Das Landratsamt hat im Ablehnungsbescheid zu Beginn der rechtlichen Würdigung ausgeführt, § 13 Abs. 2a PBefG gehe im Absatz 2b PBefG auf, da danach die Festlegungen des Nahverkehrsplans im Rahmen der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen seien. Ob dies in dieser Allgemeinheit zutrifft, kann dahinstehen. Jedenfalls im vorliegenden Fall, in dem das Landratsamt weder beim Angebot der Beigeladenen noch beim Angebot der Klägerin - trotz angenommener Mängel für die Schülerbeförderung - den Versagungstatbestand des § 13 Abs. 2 Satz 1 lit. a PBefG angenommen hat, ist dieser rechtliche Ansatz nicht zu beanstanden.
37
2. Die angefochtenen Bescheide leiden nach der maßgebenden Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchsbescheids nicht an einem ihre Rechtswidrigkeit begründenden Verfahrensfehler. Ein beachtlicher Verfahrensverstoß im Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG liegt nicht vor (dazu a). Eine zur Aufhebung der Bescheide führende Verletzung der Bekanntmachungsvorschriften und des Transparenzgebots sind nicht gegeben (dazu b).
38
a) Die Vorschrift des § 14 PBefG normiert ein spezielles Anhörungsverfahren, das vor der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der Personenbeförderungsgenehmigung durchzuführen ist. Den Kreis der Anzuhörenden bestimmt § 14 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Nach dieser Vorschrift hat die Genehmigungsbehörde vor der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der Genehmigung für die Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr die Unternehmer, die im Einzugsbereich des beantragten Verkehrs Eisenbahn-, Straßenbahn-, Obusverkehr oder Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen betreiben, zu hören (Nr. 1), die Stellungnahmen der im Einzugsbereich des beantragten Verkehrs liegenden Gemeinden, bei kreisangehörigen Gemeinden auch der Landkreise, der Aufgabenträger und der Verbundorganisationen, soweit diese Aufgaben für die Aufgabenträger oder Unternehmer wahrnehmen, der örtlich zuständigen Träger der Straßenbaulast, der nach Landesrecht zuständigen Planungsbehörden und der für Gewerbeaufsicht zuständigen Behörden sowie anderer Behörden, deren Aufgaben durch den Antrag berührt werden, einzuholen (Nr. 2) und die Industrie- und Handelskammern, die betroffenen Fachgewerkschaften und die Fachverbände der Verkehrstreibenden gutachtlich zu hören; sie kann auch weitere Stellen hören (Nr. 3). Bei einem Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr ist das Anhörungsverfahren erst nach dem Ablauf der Antragsfrist in § 12 Absatz 5 oder 6 - hier: 11.12.2016 (vgl. § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG) - durchzuführen, § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG. Die durch § 14 PBefG gebotene Anhörung dient der Gewähr richtiger Entscheidung durch Berücksichtigung aller relevanten Tatsachen und Belange und ihrer zutreffenden Bewertung und damit auch dem Schutz betroffener Rechte (Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 14 Rn. 21). Die Regelung ist lex specialis zu § 28 LVwVfG (vgl. Bauer, PBefG, Kommentar, 2010, § 13 Rn. 2).
39
Der Beklagte hat mit Schreiben vom 01.02.2017 das Anhörungsverfahren eingeleitet und 28 Stellen beteiligt. Zu diesem Zeitpunkt war die Antragsfrist in § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG abgelaufen, denn nach dieser Bestimmung ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums (hier: 11.12.2017) zu stellen, hier also vor dem 11.12.2016. Von der Abweichungskompetenz in § 12 Abs. 5 Satz 3 PBefG hat die Behörde keinen Gebrauch gemacht.
40
aa) Die Beteiligung der X AG am Anhörungsverfahren stellt - entgegen der Auffassung der Klägerin - keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar, der zur Aufhebung der angegriffenen Bescheide führt.
41
Nach den (unwidersprochenen) Darstellungen des Beklagten bündelt die X AG die Auftragsunternehmer in der Region, tritt nach außen auf, ist Konzessionärin im Gelegenheitsverkehr und interessiert sich selbst für Linienkonzessionen. Die Klägerin rügt, mit der Beteiligung der X AG, deren Aktionäre mittelständische Busunternehmen seien, sei eine Marktteilnehmerin zu Unrecht in das Genehmigungsverfahren einbezogen worden, die eigene wirtschaftliche Interessen verfolge. Es handele sich um eine interessensgeleitete Stellungnahme, da Aktionäre, Vorstand und Aufsichtsrat als Subunternehmer der Beigeladenen tätig seien und daher mittelbar (nachteilig) von einer Entscheidung zu Lasten der Beigeladenen betroffen seien.
42
Damit vermag die Klägerin einen beachtlichen Verfahrensfehler nicht zu begründen. Es handelt sich bei der X AG - insofern ist der Klägerin Recht zu geben - nicht um eine Verbundorganisation, die Aufgaben für die Aufgabenträger oder Unternehmer wahrnimmt und deren Stellungnahme nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG einzuholen ist, und ebenso wenig um einen Fachverband der Verkehrstreibenden, der nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 erster Halbsatz PBefG gutachtlich zu hören ist. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 letzter Halbsatz PBefG kann die zuständige Behörde jedoch weitere Stellen hören. Der bloße Umstand, dass die X AG selbst Marktteilnehmerin ist und Aktionäre, Vorstand und Aufsichtsrat als Subunternehmer der Beigeladenen tätig sind, führt nicht zum Ausschluss aus dem Anhörungsverfahren (vgl. auch Heinze/Fiedler, a.a.O., § 14 Rn. 4, wonach jeder der durch die beantragte Genehmigung in seinen Rechten betroffen sein kann, ein Recht hat, auf seine Initiative am Anhörungsverfahren beteiligt zu werden). Die Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 letzter Halbsatz PBefG knüpft systematisch zwar unmittelbar an die gutachtliche Anhörung der im ersten Halbsatz genannten Stellen an, denen typischerweise eine gewisse Fachkompetenz zukommt, und wird nicht in einer eigenen Ziffer aufgeführt. Der offene Wortlaut der Vorschrift spricht aber dafür, dass es sich bei den weiteren Stellen nicht zwingend um „Fach-“Stellen handeln muss und diese auch nicht gutachtlich anzuhören sind. Entsprechende Einschränkungen oder Bezugnahmen auf die vorangehende Regelung (etwa durch Formulierungen wie „vergleichbare“ Stellen oder „gutachtlich“) finden sich jedenfalls im Wortlaut nicht. Eine weite Auslegung entspricht grundsätzlich auch dem Sinn und Zweck des Anhörungsverfahrens, alle relevanten Tatsachen und Belange als Grundlage der behördlichen Entscheidung zu ermitteln. Mit welchem Gewicht die Genehmigungsbehörde Stellungnahmen in die Auswahlentscheidung einstellt und die Voraussetzung, dass sie sich Stellungnahmen nicht ungeprüft zu eigen machen darf (vgl. hierzu Bauer, a.a.O., § 14 Rn. 2), betreffen die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung, nicht aber die Frage der Rechtmäßigkeit des Anhörungsverfahrens.
43
Selbst wenn die Beteiligung der X AG am Anhörungsverfahren rechtswidrig gewesen wäre, wäre dieser Verfahrensfehler jedenfalls nach § 46 LVwVfG unbeachtlich. Im verwaltungsrechtlichen Genehmigungswettbewerb für eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistungen nach Maßgabe von § 13 Abs. 2b PBefG gelten die Heilungs- und Unbeachtlichkeitsregelungen der § 45 Abs. 1 Nr. 3-5, Abs. 2 LVwVfG und § 46 LVwVfG grundsätzlich auch bei Fehlern im Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG (vgl. VG Cottbus, Urteil vom 15.11.2007 - 3 K 600/13 -, juris Rn. 31; Heinze/Fiedler, a.a.O., § 14 Rn. 23, 37). Gegen die Anwendung dieser Vorschriften bestehen insbesondere von Unionsrechts wegen keine Einwände, da spezielle unionsrechtliche Regelungen in diesem Bereich fehlen. Auch in der Rechtsprechung wird geprüft, ob der festgestellte Verfahrensfehler ohne Auswirkung auf das Ergebnis geblieben ist, wenn auch ohne ausdrückliche Nennung von § 46 VwVfG (so etwa, wobei jeweils die Ergebnisrelevanz des Mangels angenommen wurde, OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18.06.2009 - OVG 1 B 1.08 -, juris Rn. 25 ff., zur unterbliebenen Anhörung einer Gemeinde; VGH Baden-Württemberg, Urteil 12.07.1971 - VI 578/68 -, ESVGH 22, 74; Bayer. VGH, Urteil vom 20.06.2013 - 11 BV 10.1085 -, juris Rn. 28, zur unterbliebenen Anhörung eines Antragstellers).
44
Nach § 46 LVwVfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Bei Entscheidungen, die durch ein planerisches Ermessen oder - wie die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG - einen planerischen Beurteilungsspielraum gekennzeichnet sind, nimmt die Rechtsprechung eine Beeinflussung der Entscheidung durch den Verfahrensfehler nur dann an, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre; eine nur abstrakte Möglichkeit einer anderen Entscheidung genügt nicht (BVerwG, Urteil vom 29.10.2008 - 6 C 38.07 -, juris Rn. 41 f.; vgl. zum Ganzen Emmenegger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Aufl. 2014 Rn. 70 f. m.w.N.). Eine solche konkrete Möglichkeit hat die Klägerin nicht aufgezeigt. Hierfür sind auch sonst keine Anhaltspunkte gegeben. Der Beklagte hat eine Vielzahl an Stellen - insgesamt 28 Stellen - im Anhörungsverfahren beteiligt und seine Entscheidung ausführlich begründet. Dabei hat er sich nicht etwa tragend - worauf die Klageerwiderung hinweist - auf die Stellungnahme der X AG gestützt. Soweit in der Stellungnahme Aussagen enthalten sind, die die Genehmigungsvoraussetzungen betreffen und/oder für die Auswahlentscheidung von Relevanz sein können, finden sich entsprechende Informationen auch in anderen Stellungnahmen oder durch dokumentierte Äußerungen von Subunternehmern. So hat sich der Beklagte etwa bei der Anzahl an einzusetzenden Fahrzeugen an den Erfahrungswerten und bei den Auswirkungen auf den Schülerverkehr primär an den Angaben der Gemeinden und des Aufgabenträgers orientiert. Hinzu kommt, dass im Widerspruchsbescheid die Bedeutung der Stellungnahme der X AG insgesamt und im Besonderen in Bezug auf die Aussagen von Subunternehmern gegenüber den Ausführungen im Ausgangsbescheid deutlich relativiert worden ist. Sofern der X AG in Bezug auf die mangelnde Kooperationsbereitschaft der Subunternehmer möglicherweise ein wettbewerbswidriges Verhalten vorzuwerfen ist, ist festzuhalten, dass das mögliche Fehlen der Kooperationsbereitschaft im Widerspruchsbescheid gerade ausgeblendet wird, indem betont wird, dass sich nicht beurteilen lasse, inwieweit die Aussagen der bislang tätigen Unterauftragnehmer, nicht mit der Klägerin kooperieren zu wollen, Bestand hätten, wenn ihr tatsächlich die Genehmigung erteilt würde.
45
bb) Die Beigeladene war nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG von Amts wegen zum Antrag der Klägerin anzuhören, da sie bis zum 10.12.2017 Inhaberin der Genehmigungen für die (nun) vom Linienbündel Ost umfassten Linien 7331, 7340 und 7347 war (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <725>; Heinze/Fiedler, a.a.O., § 14 Rn. 4).
46
cc) Soweit die Klägerin rügt, sie sei zu Unrecht im Anhörungsverfahren nicht beteiligt worden, führt auch dies nicht zum Erfolg ihrer Klage.
47
Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG hat die Genehmigungsbehörde vor der Entscheidung über die Linienverkehrsgenehmigung die Unternehmer, die im Einzugsbereich des beantragten Verkehrs Eisenbahn-, Straßenbahn-, Obusverkehr oder Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen betreiben, zu hören. Die Regelung ist nicht unmittelbar auf die Klägerin anwendbar. Sie war im maßgeblichen Zeitpunkt zwar als Subunternehmerin für die Genehmigungsinhaberin, die Beigeladene, tätig, sie war aber weder selbst Inhaberin der Linienverkehrsgenehmigungen für die vom Linienbündel umfassten Linien 7331, 7340 und 7347, noch war ihr insofern die Betriebsführung übertragen. Allerdings sind bei der Auslegung des § 14 PBefG die verfassungsrechtlichen Wertungen zu beachten. Art. 12 Abs. 1 GG gebietet im Genehmigungswettbewerb eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlentscheidung und Art. 3 Abs. 1 GG erfordert eine Verfahrensgestaltung, die der Sicherung des chancengleichen Zugangs zur beruflichen Tätigkeit angemessen ist (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, juris). Der Wortlaut von § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG - „Unternehmer, die im Einzugsbereich des beantragten Verkehrs (...) Linienverkehr (...) betreiben“ - wie auch der Wortlaut von § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 letzter Halbsatz PBefG - „sie kann weitere Stellen hören“ - sind offen für eine weite Auslegung. Im Sinne einer transparenten und gleichmäßigen Beteiligung betroffener Unternehmer und eines einheitlichen Verfahrens könnten die Anhörungsvorschriften auf diejenigen Unternehmen, die einen Antrag auf Linienverkehrsgenehmigung gestellt haben, zu erstrecken sein (ähnlich Bayer. VGH, Urteil vom 20.06.2013 - 11 BV 10.1085 -, juris Rn. 27; Heinze/Fiedler, a.a.O., § 14 Rn. 4 und 28; vgl. aber auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <725>), zumal dann, wenn sie - wie die Klägerin - bislang als Subunternehmer im beantragten Verkehr tätig waren. Diese Frage kann letztlich dahinstehen, denn die Klägerin hat vor der Genehmigungsentscheidung, nämlich mit Schreiben vom 10.03.2017, tatsächlich Stellung zum Antrag der Beigeladenen genommen, der ihr nach ihren eigenen Angaben auch vorlag. Ein beachtlicher Anhörungsmangel ist daher nicht gegeben (vgl. im Übrigen auch § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG).
48
b) Durchgreifende Verfahrensfehler liegen auch im Übrigen nicht vor, insbesondere sind die Aufhebung der Bescheide begründende Verletzungen der Bekanntmachungsvorschriften und des Transparenzgebots nicht gegeben.
49
aa) Nach § 18 Absatz 1 Satz 1 PBefG hat die Genehmigungsbehörde ein Verzeichnis aller Genehmigungen, die im öffentlichen Personennahverkehr für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr bestehen, am Ende jedes Kalenderjahres im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt zu machen. Nach Satz 2 muss die Bekanntmachung Angaben über die Linienführung (Nr. 1) und die Geltungsdauer (Nr. 2) sowie einen Hinweis darauf enthalten, dass der Antrag auf Genehmigung für den weiteren Betrieb des Verkehrs in den Fristen des § 12 Absatz 5 Satz 1 oder Absatz 6 Satz 1 gestellt werden kann (Nr. 3). Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 07.02.2019 unwidersprochen vorgetragen, dass die Laufzeiten der Genehmigungen für die im Linienbündel Ost zusammengeschlossenen Linien im November 2014 sowie im November 2015 in Anwendung von § 18 PBefG im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemacht wurden. Ende des Jahres 2016 ist eine Bekanntmachung der für die vom Linienbündel umfassten Linien im Amtsblatt der Europäischen Union dagegen nicht erfolgt, weil der Beklagte dem Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 03.12.2015 gefolgt ist, nach dem ein Vollzug der Regelung in § 18 PBefG nicht möglich und als Übergangslösung bis zur Änderung des Gesetzes das Genehmigungsverzeichnis auf der Homepage der Genehmigungsbehörde zu veröffentlichen sei. Diese aus Sicht der Kammer rechtlich bedenkliche Nichtbeachtung einer gesetzlichen Bestimmung verhilft der Klage gleichwohl nicht zum Erfolg.
50
Es kann zunächst dahinstehen, ob § 18 PBefG eine die Unternehmen schützende Bestimmung ist, denn jedenfalls die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf einen Verstoß gegen die Bekanntmachungsvorschrift berufen, da sich dieser auf ihre Rechtsposition nicht nachteilig ausgewirkt hat. Denn die Klägerin hat ihren Antrag auf Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung fristgemäß vor Ablauf der Antragsfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG (hier: 10.12.2016) gestellt. Darüber hinaus sind Nachteile für die Klägerin aus der seit 2016 unterbliebenen Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Nach den unwidersprochenen Angaben des Beklagten waren die Laufzeiten der Genehmigungen für die Linien 7331, 7340 und 7347 nicht nur Ende 2015 im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemacht, sondern sie sind überdies mit der Bekanntmachung der Ergänzung zum Nahverkehrsplan von 2013 sowie in einer tabellarischen Übersicht auf der Homepage des zuständigen Aufgabenträgers veröffentlicht worden.
51
Dahinstehen kann schließlich, ob und inwiefern das Informationspapier „Anforderungsprofil für den Genehmigungswettbewerb im Bereich der Linienverkehrsgenehmigungen (Bündel) im Landkreis Waldshut“ bereits vor Antragstellung auf der Homepage eingestellt war. Dies ist weder einfach-gesetzlich noch verfassungs- oder unionsrechtlich gefordert. Vor der Entscheidung über die Genehmigungsanträge ist die Genehmigungsbehörde nicht gehalten, den Wettbewerbern um die Linienverkehrsgenehmigung die Gesichtspunkte und Kriterien, an denen sie ihre Entscheidung ausrichten würde, im Einzelnen aufzuzeigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <725>). Da das Verfahren nicht als vergaberechtliches Verfahren ausgestaltet ist, spielt auch keine Rolle, welche Anforderungen das Vergaberecht an die Veröffentlichung im Einzelnen stellt. Im Übrigen war der Nahverkehrsplan des Landkreises von 2006 einschließlich der Ergänzungen aus den Jahren 2013 und 2015, an dem sich auch die vom Beklagten entwickelte Bewertungsmatrix anlehnt, öffentlich bekannt gemacht.
52
bb) Mit ihrer Rüge, das Transparenzgebot sei verletzt, da der Beklagte als Vergleichs-Fahrplan den ab 11.12.2016 geltenden Fahrplan (im Folgenden Fahrplan 2016/2017) und nicht den bis zum 10.12.2016 und damit im Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Fahrplan (im Folgenden Fahrplan 2015/2016) herangezogen habe, ohne dies im Verfahren deutlich zu machen und ohne den Fahrplan rechtzeitig zu veröffentlichen, dringt die Klägerin nicht durch.
53
Das als Wettbewerb ausgestaltete Genehmigungsverfahren dient der bestmöglichen Bedienung der öffentlichen Verkehrsinteressen (vgl. § 8 Abs. 3 PBefG), welche durch einen Wettbewerb unter den Anbietern gefördert wird (vgl. VG Halle, Urteil vom 25.10.2010 - 7 A 1/10 -, juris Rn. 179 m.w.N.). Ausgehend von den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG sind in dem Verfahren die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz zu beachten, so dass jeder Bewerber eine faire Chance erhält, entsprechend den in § 13 PBefG geregelten Genehmigungsvoraussetzungen zum Zuge zu kommen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, KommJur 2011, 95; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, juris). Art. 12 Abs. 1 GG gebietet dabei eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlentscheidung. Zudem erfordert Art. 3 Abs. 1 GG eine Verfahrensgestaltung, die der Sicherung des chancengleichen Zugangs zur beruflichen Tätigkeit angemessen ist (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, KommJur 2011, 95 m.w.N.). Dies setzt ein faires, für alle Bewerber gleichermaßen transparentes Verfahren voraus.
54
Im vorliegenden Verfahren entspricht es einer fairen Verfahrensgestaltung in diesem Sinn, dass der Beklagte im Interesse einer verlässlichen Verkehrsbedienung als Vergleichsmaßstab für eine Bewertung der eingereichten Fahrpläne den Fahrplan 2016/2017 herangezogen hat. Denn diese schließen in zeitlicher Hinsicht - entsprechend dem Geltungsbeginn der beantragten Genehmigung - unmittelbar an den bis zum 10.12.2017 geltenden Fahrplan 2016/2017 (und eben nicht an den Fahrplan 2015/2016) an. Eine andere Bewertung ergibt sich nicht daraus, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung am 08.12.2016 (Beigeladene) bzw. 09.12.2016 (Klägerin) noch der Fahrplan 2015/16 galt und im Nahverkehrsplan bezüglich des Fahrplanangebots als erste Priorität „Aktuellen Fahrplan erhalten und pflegen“ genannt wird. Vielmehr lässt sich dem Nahverkehrsplan entnehmen, dass eine möglichst stabile und verlässliche Verkehrsbedienung angestrebt wird, was dafür spricht, als Bezugsgröße den Fahrplan heranzuziehen, der bis zum Auslaufen der bestehenden Linienverkehrsgenehmigungen - hier am 10.12.2017 - gilt. Dies entspricht auch dem Grundsatz, dass Unternehmens- und Verwaltungsinteressen an Genehmigungsentscheidungen sich grundsätzlich auf den Zeitpunkt beziehen, zu dem die zur Genehmigung beantragte Verkehrsleistung beginnen soll (Heinze/Fiedler, a.a.O., § 14 Rn. 12). Weder der Beklagte noch der Aufgabenträger haben zudem Anlass für die Annahme gegeben, der Fahrplan 2015/16 sei maßgeblich.
55
Der Beklagte hat aber unstreitig nicht vorab - aktiv - öffentlich bekannt gemacht, dass bei der Bewertung des Fahrplanangebots als aktueller Fahrplan im Sinne des Nahverkehrsplan, der zu erhalten und zu pflegen ist, und damit als Vergleichs-Fahrplan der Fahrplan 2016/2017 und nicht der im Zeitpunkt der Antragstellung geltende Fahrplan 2015/2016 herangezogen wird. Insofern ist der Klägerin zuzugeben, dass eine entsprechende Information im Sinne einer größtmöglichen Transparenz gewesen wäre, um Missverständnisse von vornherein auszuschließen. Der jährliche Fahrplanwechsel im Dezember eines jeden Jahres ist jedoch der Klägerin als einer im Bereich des Landkreises Waldshut ansässigen Busunternehmerin und auf den maßgeblichen Linien tätigen Subunternehmerin ohne weiteres bekannt. Der Beklagte hat dargelegt, dass der Fahrplan 2016/2017 ab 01.12.2016 in der Elektronischen Fahrplanauskunft (EFA) Baden-Württemberg veröffentlicht war. Er hat ferner ausgeführt, dass der Fahrplan 2016/2017 der Klägerin als auf diesen Linien tätige Subunternehmerin bereits früher bekannt gewesen sein müsste. Der Vertreter der Beigeladenen hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Subunternehmer könnten sechs bis acht Wochen vor dem Fahrplanwechsel den künftigen Fahrplan per Email oder in Papierform erhalten. Er hat ferner darauf hingewiesen, dass bei diesem Fahrplanwechsel die Abweichungen nur minimal gewesen seien. Dies deckt sich mit den Ausführungen der Vertreter des Aufgabenträgers und des Beklagten in der mündlichen Verhandlung und ist angesichts des in den Akten befindlichen tabellarischen Abgleichs der Angebote von Klägerin und Beigeladenen sowohl mit dem Fahrplan 2016/2017 als auch mit dem Fahrplan 2015/2016 ohne weiteres nachvollziehbar. Die Klägerin ist dem auch nicht substantiiert entgegengetreten. Der Hinweis ihres Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung auf die Drei-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 PBefG, die für die Antragstellung nach Vorabbekanntmachung gilt, führt hier nicht weiter. Denn diese Regelung gilt nur dann, wenn die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags beabsichtigt ist, was vorliegend nicht der Fall ist. Eine vergleichbare gesetzliche Regelung ist im hier einschlägigen § 12 Abs. 5 PBefG gerade nicht vorhanden.
56
Der Klägerin ist insofern Recht zu geben, dass ein Fahrplan nur dann als Vergleichsmaßstab zugrunde gelegt werden darf, wenn dieser rechtzeitig vor Ablauf der Frist zur Antragstellung den Unternehmen bekannt war oder zumindest hätte bekannt sein können. Denn nur so erhält der Bewerber eine faire Chance, einen den in § 13 PBefG geregelten Genehmigungsvoraussetzungen entsprechenden Antrag vor Ablauf der Antragsfrist einzureichen. Auch wenn der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert hat, welchen Aufwand es gerade für ein mittelständisches Unternehmen bedeutet, ein entsprechendes Fahrplanangebot auszuarbeiten, dürfte die Frist von sechs bis acht Wochen vor dem Hintergrund, dass der Fahrplanwechsel im Dezember 2016 nach Aussagen des Vertreters in der mündlichen Verhandlung lediglich zu Abweichungen von unter einem Prozent geführt hat, hier noch ausreichend gewesen sein.
57
Selbst wenn man dies anders sähe, hätte sich dieser Mangel jedenfalls nicht auf das Ergebnis ausgewirkt. Entsprechendes gilt, wenn man eine Pflicht des Beklagten annähme, darauf hinzuweisen, dass als Fahrplan, der nach dem Nahverkehrsplan zu erhalten und zu pflegen ist, der Fahrplan 2016/17 gilt. Denn der Beklagte hat nachvollziehbar ausgeführt, dass er den Fahrplan 2015/2016 im Vorfeld der Entscheidung zusätzlich in den Blick genommen hat. Dies bestätigen die umfangreichen Auswertungen des Aufgabenträgers, in denen die Fahrplanangebote der Klägerin und der Beigeladenen für jede Linie sowohl dem Fahrplan 2016/2017 als auch dem Fahrplan 2015/2016 gegenübergestellt und bewertet wurden. Aus diesen Gegenüberstellungen ergibt sich, dass sich der Fahrplanwechsel nur an einer Stelle negativ auf die Bewertung des Angebots der Klägerin ausgewirkt hat (siehe im Einzelnen unten unter 3.b). Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der weiteren Defizite, die der Beklagte im Angebot der Klägerin festgestellt hat, wäre ein etwaiger Verstoß gegen das Transparenzgebot ohne Auswirkung auf das Ergebnis geblieben (§ 46 LVwVfG).
58
3. Die getroffene Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin ist rechtlich nicht zu beanstanden.
59
Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist gemäß § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind nach § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen. Der Genehmigungsbehörde steht bei der Prüfung, wer - gemessen an den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen - die beste Verkehrsbedienung anbietet, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Der Auswahlentscheidung als solcher hat eine Ermittlung, Bewertung und Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen sowie der Belange des Altunternehmers vorauszugehen. Der Genehmigungsbehörde kommt bei der Bewertung von öffentlichen Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung und damit auch bei der Beantwortung der Frage, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 -, juris Rn. 15 = BVerwGE 82, 260; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <724 f.>; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris Rn. 32; Saxinger, GewArch 2014, 377 <378>). Den Gerichten ist es nicht gestattet, anstelle der Behörde eine eigene Gewichtung und Bewertung vorzunehmen. Das Gericht prüft neben der Beachtung des Verfahrensrechts, ob die Behörde den anzuwendenden Gesetzesbegriff korrekt ausgelegt hat, ob sie den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat bzw. vom zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe gehalten und das Willkürverbot nicht verletzt hat. Erweist sich, dass die Behörde von einem unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist oder weist die Auswahl- bzw. Beurteilungsentscheidung andere der gerichtlichen Kontrolle unterfallende Mängel auf, so ist die Entscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG auch dann fehlerhaft, wenn sie bei Zugrundelegung des richtigen Sachverhalts oder ohne die bzw. bei Behebung der festgestellten Mängel vertretbar wäre, weil das Gericht durch etwaige Hilfserwägungen nicht in den Beurteilungsspielraum der Exekutive eingreifen darf (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017 - 7 B 11392/17 -, juris Rn. 21 m.w.N.; VG Würzburg, Urteil vom 29.10.2014 - W 6 K 14.216 -, juris Rn. 29; VG Koblenz, Urteil vom 22.08.2014 - 5 K 31/14.KO -, juris m.w.N.). Gemessen daran ist die Auswahlentscheidung des Beklagten auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Der Beklagten hat den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt (dazu a). Er hat sich auch bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe gehalten und das Willkürverbot nicht verletzt (dazu b).
60
a) Der Beklagte hat den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt.
61
Der Beklagte hat das Angebot der Beigeladenen zutreffend erfasst. Er geht insbesondere rechtsfehlerfrei davon aus, dass das Angebot der Beigeladenen im Einklang mit den gesetzlichen Regelungen und dem Nahverkehrsplan steht. Insofern wird auf die obigen Ausführungen unter 1. verwiesen. Auch hat der Beklagte gesehen und eingestellt, dass die Beigeladenen hinsichtlich des Fahrplanangebots im Wesentlichen den Status quo aufrechterhält, ohne substanzielle Verbesserungen vorzusehen.
62
Das Angebot der Klägerin hat der Beklagte ebenfalls vollständig und zutreffend erfasst. So hat der Beklagte insbesondere positive Aspekte im Angebot der Klägerin im Hinblick auf Vertaktung und bedarfsgerechte Anschlüsse gesehen. Ausweislich der Bewertungsmatrix, die dem Landratsamt als Entscheidungshilfe diente, erhielt ihr Angebot hier jeweils die volle Punktzahl (zwei bzw. drei Punkte). Der Beklagte hat auch die von der Klägerin angebotenen Mehrleistungen gesehen und bei der Auswahlentscheidung berücksichtigt. So heißt es in der Begründung des Bescheids vom 27.03.2017 etwa, der Fahrplan an Ferientagen sei als sehr positiv zu bewerten und ein deutlicher Fortschritt zum derzeitigen Fahrplan, die Fahrpläne an Samstagen und an Sonn- und Feiertage seien ebenfalls als gut und als deutlicher bzw. wesentlicher Fortschritt zum vorhandenen Fahrplan zu bewerten. Im Hinblick auf den Fahrplan an Schultagen wird (neben Defiziten) festgestellt, dass die Klägerin teilweise zusätzliche Verbindungen in kleinerem Umfang anbietet. Auch im Widerspruchsbescheid ist nochmals ausdrücklich festgehalten, dass der Antrag der Klägerin für einen Zeitraum von zwei bis vier Jahren im Linienverkehr einige Verbesserungen gegenüber den bestehenden Fahrplänen bietet, die mit echten Zusatzleistungen verbunden sind, und dass diese bei Erreichen eines Mindest-Fahrgastaufkommen auch über diesen Zeitraum hinaus fortgesetzt werden. Der Beklagte hat auch gesehen, dass die Klägerin zugesichert hat, dass die Fahrpläne über die gesamte Laufzeit aufrechterhalten werden. Zugleich hat er aber zutreffend festgestellt, dass die zusätzlichen Leistungen Einschränkungen im Hinblick auf die Abhängigkeit von Mindestfahrgastzahlen nach zwei bzw. vier Jahren unterliegen (vgl. Bescheid vom 27.03.2017, S. 9). Diese Einschränkungen hat die Klägerin selbst in der Zusicherung noch einmal ausdrücklich erklärt. Dass der Beklagte die Mehrleistungen der Klägerin vollständig erfasst hat, zeigt sich schließlich auch in der Bewertungsmatrix, die dem Landratsamt als Entscheidungshilfe diente. Beim Punkt Mehrleistungen erhielt das Angebot der Klägerin die volle Punktzahl (sechs Punkte), das Angebot der Beigeladenen wurde hingegen insofern mit null Punkten bewertet.
63
Auch hinsichtlich des Fahrplanangebots und des Schülerverkehrs ist der Beklagte von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen. Der Beklagte hat zur Bewertung des Fahrplanangebots und des Schülerverkehrs zutreffend die von der Klägerin eingereichten Fahrpläne zugrunde gelegt. Soweit der Beklagte auf dieser Grundlage von Defiziten bei Schülerbeförderung ausgeht, steht dem die allgemeine Zusicherung der Klägerin zum Fahrplanangebot nicht entgegen. In der Zusicherung heißt es lediglich, dass der aktuelle Fahrplan die Grundlage für die Gestaltung des beantragten Fahrplans bildet und die Schul-/Unterrichtszeiten bei der Gestaltung des Fahrplans berücksichtigt wurden. Dem lässt sich schon nicht eindeutig eine dahingehende Zusicherung entnehmen, dass die Fahrpläne sich in jedem Fall an den Schul- und Unterrichtszeiten ausrichten, da diese lediglich „berücksichtigt“ werden. Selbst wenn die allgemeine Zusicherung im Sinne einer Aufrechterhaltung des Schülerverkehrs zu verstehen wäre, würde dies nicht mit den eingereichten, konkreten Fahrplänen übereinstimmen und wäre daher unbeachtlich.
64
Der Beklagte hat die Defizite im Schülerverkehr auf der Grundlage der eingereichten Fahrpläne auch zutreffend ermittelt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Vorbringen der Klägerin, die vom Beklagten genannten Defizite beim Schülerverkehr seien in vielen Punkten unzutreffend, weil es sich entweder um bloß versehentliche Falschangaben handele oder der Sachverhalt unzutreffend sei (vgl. hierzu Tabelle in Anlage 2 zur Widerspruchsbegründung). Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die von der Klägerin als versehentlich fehlerhaft bezeichneten Angaben berücksichtigt hat. Denn es handelt sich nicht um ohne weiteres erkennbare Flüchtigkeitsfehler oder sonstige offensichtliche Fehler, die ohne weiteres behoben werden können. Offensichtlich wären solche Fehler für die Genehmigungsbehörde allenfalls dann, wenn ohne Weiteres, etwa durch Blick in die Antragsunterlagen, erkennbar gewesen wäre, dass es sich um eine versehentliche Eingabe bzw. Angabe gehandelt hätte (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.01.2017 - 13 A 30/16 -, juris Rn. 20). Hierfür gibt es vorliegend keine Anhaltspunkte. Zu anlasslosen Nachforschungen ist der Beklagte nicht verpflichtet. Hinzu kommt, dass im Antrag der Klägerin insgesamt zahlreiche Defizite beim Schülerverkehr vorlagen.
65
Soweit die Klägerin beanstandet, der Beklagte habe in Bezug auf die Schülerbeförderung den Sachverhalt in einigen Punkten fehlerhaft festgestellt und auf die Aufstellung in Anlage 2 zur Widerspruchsbegründung verweist, trifft dies nicht zu. Allein an einer Stelle sind Angaben in der umfangreichen Anlage zum Ablehnungsbescheid vom 27.03.2017 über die Auswirkungen für die Schülerbeförderung unvollständig. Dies betrifft die Feststellungen zur ersten Stunde für die weiterführenden Schulen in Waldshut, wonach ein Bus von Kadelburg über Ettikon nach Waldshut gestrichen worden sei, es vier weitere Busse gebe, jedoch die Kapazitäten trotzdem nicht ausreichen werden und der Status quo bei fünf Bussen liege. Beim Angebot der Klägerin ist der fünfte Bus zwar nicht auf der Linie 7340.1 vorgesehen, aber ein fünfter Bus wird auf der Linie 7331 angeboten, was dem Fahrplan 2015/2016 entspricht. In den der Beklagten bei der Entscheidung vorliegenden Auswertungen des Aufgabenträgers ist der Bus auf der Line 7331 als „echte Zusatzleistung“ gegenüber dem Fahrplan 2016/2017 ausgewiesen. Die Feststellung im Widerspruchsbescheid, hinsichtlich des Schülerverkehrs fehlten einige Fahrten und einige Orten würden nicht angefahren, so dass zu bestimmten Schulzeiten, teilweise sogar zur ersten Schulstunde, keine Busverbindung besteht, wird hierdurch jedoch nicht falsch. Denn alle sonst von der Klägerin im Übrigen als falsch bezeichneten Punkte sind, wie auch die Erörterung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, von dem Beklagten vollständig und zutreffend ermittelt worden. So entspricht die Feststellung in der Anlage zum Ablehnungsbescheid, der Bus um 6.28 Uhr von Jestetten über das Wangental ist gestrichen, dem eingereichten Fahrplan der Klägerin. Diese Aussage wird nicht dadurch falsch, dass die Klägerin erklärt, der Bus über das Wangental fahre neu 6.35 Uhr ab Jestetten, denn sowohl im Fahrplan 2015/2016 als auch im Fahrplan 2016/2017 ist eine Fahrt der Linie 7347.1 um 6.28 Uhr und eine Fahrt derselben Linie um 6.35 Uhr enthalten. Auch die Ausführungen in der Anlage zum Ablehnungsbescheid zur Bedienung der Schulen in Jestetten zur ersten Stunde (u.a. Streichung der Fahrten der Linie 7347.1 um 6.49 Uhr von Erzingen und um 6.35 Uhr) sind zutreffend und werden durch die Angaben der Klägerin in der Anlage 2 zur Widerspruchsbegründung nicht in Frage gestellt. Die Angabe im Ablehnungsbescheid zur Bedienung der Schulen in Jestetten nach der sechsten Stunde mit der Linie 7347.1 um 12.58 Uhr entspricht ebenfalls den eingereichten Plänen.
66
Soweit die Klägerin rügt, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der angesetzte Personalbedarf von 24 Omnibusfahrern zu gering sei und 30 Fahrer benötigt würden, geht dies schon deshalb fehl, weil sich eine solche Aussage nicht in den angegriffenen Bescheiden findet. Sofern entsprechende Angaben in der Stellungnahme der Beigeladenen und insbesondere in der Stellungnahme der X AG gemacht werden, kommt es darauf nicht an. Entscheidend ist, was der Beklagte zugrunde gelegt. Dieser hat sich diese Aussagen offenbar nicht zu eigen gemacht. Ausweislich des Ablehnungsbescheids vom 27.03.2017 ist das Landratsamt Waldshut lediglich davon ausgegangen, dass für einen ordnungsgemäßen Betrieb mindestens 24 Busse und die dazu gehörenden Busfahrer benötigt werden. Hinsichtlich der Anzahl der Busse hat sich das Landratsamt ersichtlich an den bisherigen Erfahrungswerten orientiert. Dies ist nachvollziehbar und dem ist die Klägerin auch nicht substantiiert entgegengetreten. Vorgaben hinsichtlich der Anzahl an Busfahrern sind in den Bescheiden hingegen ebenso wenig enthalten wie hinsichtlich der Art der Fahrzeuge. Deshalb kommt auch nicht zum Tragen, dass die Klägerin geltend macht, es sei nicht nachvollziehbar, wie die Beigeladene zu der Annahme komme, in ihrem Konzept seien keine Gelenkbusse vorgesehen. Denn maßgeblich ist, was die Genehmigungsbehörde ihrer Entscheidung zugrunde gelegt hat, und es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass sie sich die von der Klägerin gerügte Aussage der Beigeladenen zu eigen gemacht hätte.
67
b) Der Beklagte hat sich auch bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe gehalten und das Willkürverbot nicht verletzt. Er hat bei der zu treffenden Auswahlentscheidung geeignete und zulässige Kriterien zugrunde gelegt und rechtsfehlerfrei angenommen, dass der Antrag der Beigeladenen unter Berücksichtigung der Vorgaben des Nahverkehrsplans insbesondere im Hinblick auf das Fahrplanangebot einen Vorsprung gegenüber dem Antrag der Klägerin aufweist und die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung anbietet.
68
Die Kriterien für die Auswahlentscheidung ergeben sich vor allem aus § 13 Abs. 2b und § 8 Abs. 3 PBefG. Bei der Genehmigungsentscheidung sind insbesondere auch die vom Aufgabenträger beschlossenen Nahverkehrsplanungen zu berücksichtigen, § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs und setzt die Kriterien für die Verkehrsbedienung und den erforderlich gehaltenen Standard fest (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <726>). Er begründet allerdings vorrangig verwaltungsinterne Bindungen und stellt sich als interne Richtlinie für den Aufgabenträger dar, die von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 83). Mit welchem Gewicht ein Nahverkehrsplan bei der Entscheidung über eine Linienverkehrsgenehmigung zu berücksichtigen ist, ist eine Frage der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls (BVerwG, Beschluss vom 13.12.2012 - 3 B 46.12 -, juris Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 83).
69
Die Ergänzung des Nahverkehrsplans vom 25.07.2013 enthält eine Konzeption zur Bildung von Linienbündeln für den ÖPNV im Landkreis Waldshut. Grundlage für eine Orientierung potentieller Linienbetreiber eines Linienbündels an künftigen eigenwirtschaftlichen Angeboten sind danach die Fahrtenhäufigkeit, die Bedienungszeiten (Beachtung der Schulanfangs- und -endzeiten) und bei Überschneidungen der Fahrwege/Streckenführung von Linien bzw. Linienbündeln die Beachtung der Fahrtenhäufigkeit der vorhandenen jeweiligen aktuellen Fahrpläne. Ergänzend enthält die Anlage D eine Leistungsbeschreibung für die Durchführung der Verkehre in den künftigen Linienbündeln. Das Fahrplanangebot wird anhand von - nach Prioritäten geordneten - Aspekten konkretisiert und als erste Priorität wird genannt „Aktuellen Fahrplan erhalten und pflegen“, als zweite Priorität „Schul- bzw. Unterrichtzeiten beachten“, als dritte Priorität „Bedarfsgerechte Anschlüsse Bus/Schiene bzw. Bus/Bus an Knoten- und Umsteigepunkten“ und als vierte Priorität „Vertaktung“. Die Fortschreibung vom 20.11.2015 „Ergänzung um: Anlage E - Barrierefreiheit: Fahrzeuge / Haltestellen / Umfeld“ setzt vor allem die gesetzlichen Vorgaben zur Barrierefreiheit in § 8 Abs. 3 bis 5 PBefG und § 4 Abs. 8, § 11 Abs. 2 Satz 1 ÖPNVG in den Nahverkehrsplan um.
70
Unter Berücksichtigung der Angaben im Nahverkehrsplan hat der Beklagte eine Bewertungsmatrix für die Beurteilung aller im Genehmigungswettbewerb eingegangenen Angebote erstellt, die der Genehmigungsbehörde als Entscheidungshilfe diente. Die von der Klägerin und der Beigeladenen angebotenen Verkehrsleistungen wurden anhand einzelner Qualitätskriterien gegenübergestellt, erfasst, beurteilt und bewertet. Die in der erstellten Bewertungsmatrix festgelegten Kriterien sind - was auch die Klägerin nicht in Frage stellt - als Auswahlkriterien zur Prüfung und Bewertung grundsätzlich geeignet, welcher Bewerber die bessere Verkehrsbedienung bietet. Die Genehmigungsbehörde hat diese Bewertungsmatrix auf den Antrag der Beigeladenen und den Antrag der Klägerin gleichermaßen angewandt, so dass Chancengleichheit für beide Unternehmen bestand. Die Auswertung des Angebots der Beigeladenen anhand der Bewertungsmatrix ergab eine Gesamtpunktzahl von 79,25 gegenüber dem Angebot der Klägerin mit 63,50 Punkten bei einer Höchstpunktzahl von 100 Punkten. Ausgehend hiervon hat die Genehmigungsbehörde eine nicht zu beanstandende Gesamtbewertung im Sinne der besten Verkehrsbedienung vorgenommen und die Beigeladene ausgewählt. Dazu im Einzelnen:
71
Bei der Bewertung des Fahrplanangebots einschließlich der Schülerbeförderung hat der Beklagte rechtsfehlerfrei den Fahrplan 2016/2017 als aktuellen Fahrplan, der nach der 1. Priorität des Fahrplanangebots in Anlage D zur Ergänzung des Nahverkehrsplan von 2013 zu erhalten und zu pflegen ist, herangezogen. Auf die obigen Ausführungen unter 2. b) bb) wird verwiesen. Selbst wenn die Ansicht der Klägerin zuträfe und der Fahrplan 2015/2016 als Vergleichs-Fahrplan heranzuziehen wäre, hätte dies - wie der Beklagte dargelegt hat - zu keinen Auswirkungen auf die Bewertung und das Ergebnis der Auswahl geführt. Dies ergibt sich aus den detaillierten Tabellen zu den einzelnen Linien, in denen das Fahrplangebot der Klägerin, das Fahrplanangebot der Beigeladenen und die Fahrpläne 2015/2016 und 2016/2017 gegenübergestellt und Abweichungen vermerkt und bewertet wurden. Diese Gegenüberstellungen zeigen, dass sich der Fahrplanwechsel lediglich an einer Stelle (S. 117 des Ordners des Aufgabenträgers) negativ auf die Bewertung des Angebots der Klägerin niedergeschlagen hat, im Übrigen aber ein Abstellen auf den Fahrplan 2016/2017 sich nicht zu Lasten der Klägerin in der Bewertung ihres Angebots ausgewirkt hat. Die Heranziehung des Fahrplans 2016/2017 führte sogar dazu, dass an einer Stelle das Angebot der Klägerin, welches insofern die Leistung des Fahrplans 2015/2016 anbietet, als „echte Zusatzleistung“ gegenüber dem Fahrplan 2016/2017 gewertet wurde. Angesichts der vom Beklagten festgestellten zahlreichen Defizite bei der Schülerbeförderung ist die Gesamtbewertung des Angebots der Klägerin hinsichtlich Fahrplanangebot und Schülerbeförderung nachvollziehbar und verstößt weder gegen allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe noch gegen das Willkürverbot.
72
Sofern die Klägerin darlegt, wie die vom Beklagten beanstandenden Defizite bei der Schülerbeförderung im Einzelnen behoben werden können (vgl. Anlage 2 zur Widerspruchsbegründung), hat sich der Beklagte in zulässiger Weise darauf berufen, dass Nachbesserungen nach Ablauf der Antragsfrist grundsätzlich nicht zulässig sind. Die Möglichkeit einer Nachbesserung ihres Angebots steht der Klägerin als Bewerberin nicht zu. Dies ergibt sich unmittelbar aus der Bestimmung in § 12 Abs. 5 PBefG, die mit der am 01.01.2013 in Kraft getretenen Novelle des Personenbeförderungsgesetzes eingefügt wurde. Denn nach § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums zu stellen. Nach Satz 2 kann die Genehmigungsbehörde verspätete Anträge zulassen, wenn kein genehmigungsfähiger Antrag gestellt worden ist. Die Genehmigungsbehörde kann nach Satz 3 andere Termine setzen und muss hierauf nach Satz 4 in der Bekanntmachung nach § 18 hinweisen. Danach sind nach Satz 5 Ergänzungen und Änderungen von Anträgen nur dann zulässig, wenn sie von der Genehmigungsbehörde im öffentlichen Verkehrsinteresse angeregt worden sind. Die neu eingefügte Bestimmung in § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG regelt im Interesse einer fairen Durchführung des Verfahrens eine Ausschlussfrist für die Stellung eigenwirtschaftlicher Anträge. Diese einheitliche Antragsfrist soll einerseits sicherstellen, dass für die Bearbeitung des Antrags genügend Zeit besteht, und dient zum anderen einer fairen und transparenten Durchführung des Verfahrens im Genehmigungswettbewerb (vgl. BT-Drucks. 17/8233, S. 15). Sie sichert den fairen und transparenten Wettbewerb sowohl im Interesse der Verkehrsunternehmen als auch im öffentlichen Interesse an der besten Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 93). Nach der Gesetzesbegründung ist im Regelfall eine „Nachbesserung“ von Anträgen ausgeschlossen, weil diese zu einem ruinösen Wettlauf von Genehmigungsanträgen führen könnte (BT-Drucks. 17/8233, S. 15). Dementsprechend sieht § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG vor, dass Ergänzungen und Änderungen nach Ablauf der Frist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG oder des gemäß § 12 Abs. 5 Satz 3 PBefG von der Behörde gesetzten Zeitpunkts nur zulässig sind, wenn sie von der Genehmigungsbehörde im öffentlichen Interesse angeregt worden sind (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.01.2017 - 13 A 30/16 -, juris Rn. 22 ff.; VG Oldenburg, Urteil vom 27.02.2018 - 7 A 83/17 -, juris Rn. 81; VG Sigmaringen, Urteil vom 05.12.2017 - 2 K 2834/15 -, juris Rn. 64; VG Würzburg, Urteil vom 29.10.2014 - W 6 K 14.216 -, juris Rn. 42; vgl. in diesem Sinne bereits zur früheren Rechtslage VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720 <725>; a.A. Bayerischer VGH, Urteil vom 20.06.2013 - 11 BV 10.1085 -, juris Rn. 27). Dieses gesetzliche Regelungsmodell entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Nach dem vor der PBefG-Novelle ergangenen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11.10.2010 (- 1 BvR 1425/10 -, KommJur 2011, 96) ist es verfassungsrechtlich zwar nicht zu beanstanden, dass bei einem Genehmigungswettbewerb um eine Linienverkehrsgenehmigung die Genehmigungsbehörde die bei ihr eingehenden Anträge anderen Unternehmen zur Kenntnis gibt und diesen die Möglichkeit einräumt, anschließend mit dieser Kenntnis eigene, konkurrierende Anträge zu stellen, sowie ihnen die Möglichkeit zum „Nachbessern“ von Anträgen zu geben, solange sie allen Bewerbern in gleicher Weise und auf Grundlage eines vergleichbaren Kenntnisstandes eingeräumt wird. Eine solche Verfahrensgestaltung ist aber verfassungsrechtlich nicht zwingend. Entscheidend ist vielmehr, dass das Bundesverfassungsgericht gerade die Festsetzung eines für alle Bewerber einheitlichen und bekannten Stichtags als eine geeignete Verfahrensgestaltung ansieht, um einen chancengleichen Zugang aller Bewerber sicherzustellen. Eine solche transparente und einheitliche Stichtagsregelung sieht nunmehr § 12 Abs. 5 PBefG vor. Die Wirksamkeit dieser klar gesetzlich geregelten Ausschlussfrist hängt nicht von der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union oder auf der Homepage des Beklagten ab (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.01.2017 - 13 A 30/16 -, juris Rn. 27 ff.).
73
Bei den Angaben zur Schülerbeförderung, die die Klägerin in der Anlage 2 zur Widerspruchsbegründung vom 28.04.2017 gemacht hat, handelt es sich um eine nach Ablauf der Antragsfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG unzulässige Nachbesserung. Da vor Ablauf der in § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG normierten Antragsfrist am 10.12.2016 zwei grundsätzlich genehmigungsfähige Anträge vorlagen und die Genehmigungsbehörde keine anderen Termine gesetzt hatte, waren Ergänzungen und Änderungen von Anträgen gemäß § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG nur dann zulässig, wenn sie von der Genehmigungsbehörde im öffentlichen Verkehrsinteresse angeregt worden wären. Dies war hier hinsichtlich des Fahrplanangebots und der Schülerbeförderung aber nicht der Fall. Die Aufforderung des Landratsamts Waldshut vom 07.02.2017 an die Klägerin zur ergänzenden Stellungnahme bezog sich nur darauf, wie das Angebot der Klägerin im Hinblick auf die angebotenen Mehrleistungen und deren Abhängigkeit von der Auslastung der Linien im Einzelnen zu verstehen war, und diente damit lediglich der Konkretisierung der Mehrleistungen. Auch die anderen von der Genehmigungsbehörde nach Ablauf der Antragsfrist an die Klägerin (bzw. die Beigeladene) gerichteten Fragen zielten nicht darauf, Nachbesserungen im Angebot der Klägerin, insbesondere in Bezug auf das Fahrplanangebot (im Allgemeinen) und die Schülerbeförderung (im Speziellen) zu ermöglichen, sondern dienten ersichtlich dazu, Unklarheiten und Ungenauigkeiten im Antrag aufzuklären und möglichst zu beseitigen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, es liege überhaupt nicht die Konstellation einer Nachbesserung vor, sondern es habe sich auch hinsichtlich der Angaben zur Schülerbeförderung lediglich um Erläuterungen gehandelt und es hätte dem Beklagten vor dem Hintergrund der allgemeinen Zusicherung eine gesteigerte Nachforschungspflicht oblegen, ist dem nicht zu folgen. Der tabellarischen Auflistung in Anlage 2 zur Widerspruchsbegründung lässt sich ohne weiteres entnehmen, dass es sich an vielen Punkten um „echte“ Korrekturen des eingereichten Fahrplans handelt. Diese werden auch im Hinblick auf die allgemeine Zusicherung - dazu bereits oben bei 3. a) - nicht zu bloßen Erläuterungen. Der Beklagte hat zutreffend auf die von der Klägerin eingereichten Fahrpläne abgestellt, die das konkrete Fahrplanangebot der Klägerin überhaupt erst beschreiben.
74
Die Bewertung des Fahrgastpotenzials des Zubringerverkehrs zur S-Bahn auf der Linie 7347 durch die Beklagte ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Landratsamt hat sich hierbei auf eine Studie zur Potentialabschätzung einer Busanbindung aus dem Jahr 2007 bezogen. Dies hat der Vertreter des Landkreises Waldshut in der mündlichen Verhandlung ausführlich und nachvollziehbar erläutert.
75
Nicht zu beanstanden ist weiter, dass die Genehmigungsbehörde Fahrplanmehrleistungen der Klägerin erkannt und positiv bewertet hat, insoweit aber auch (negativ) berücksichtigt hat, dass diese Zusatzleistungen von stabilen Fahrgastzahlen abhängig gemacht, also nicht für die gesamte Laufzeit der Genehmigung von zehn Jahren garantiert werden.
76
Soweit die Klägerin rügt, dass negativ bewertet worden sei, dass eine Kompatibilität der Fahrscheindrucker/Bordrechner mit den in Verbund eingesetzten Geräten nicht konkret zugesichert worden sei, ist ihr zwar zuzugeben, dass im Ablehnungsbescheid vom 27.03.2017 das Fehlen einer entsprechenden Zusage im Rahmen der Zusammenfassung erwähnt ist. In der als Entscheidungshilfe dienenden Bewertungsmatrix ist dieser Aspekt ebenfalls angeführt, aber sowohl beim Angebot der Beigeladenen als auch beim Angebot der Klägerin unbepunktet geblieben. In dem für die gerichtliche Beurteilung maßgeblichen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums findet sich keine entsprechende Feststellung. Entsprechendes gilt für die Rüge der Klägerin, der Beklagte hätte nicht in seine Entscheidung einbeziehen dürfen, dass die Beigeladene bemängelt habe, eine Aussage über den Einsatz von Revisoren zur Fahrgeldsicherung fehle. Das Landratsamt Waldshut hat im Ablehnungsbescheid zwar (ohne weitere Wertung) festgehalten, im Angebot der Klägerin sei keine Aussage über den Einsatz von Revisoren zur Fahrgeldsicherung enthalten. Im maßgeblichen Widerspruchsbescheid wird dieser Aspekt aber ebenfalls nicht mehr aufgegriffen.
77
Ohne Erfolg bleibt der Vortrag der Klägerin hinsichtlich der Haltestellen, dass sie in ihrer Kalkulation berücksichtigt habe, die Haltestellen würden entweder entgeltlich von der Beigeladenen übernommen oder neu aufgestellt. Denn der Beklagte hat klargestellt, er habe bei der Auswahlentscheidung zugunsten der Klägerin unterstellt, dass sie im Fall einer Genehmigungserteilung die bestehenden Haltestellen von der Beigeladenen werde übernehmen können.
78
Soweit im Ablehnungsbescheid sicherheitsrelevante Ausstattungen der Beigeladenen entsprechend deren Angebot wiedergegeben sind, trägt die Klägerin vor, es handele sich hierbei um gesetzlich vorgegebene oder selbstverständliche Ausstattungsmerkmale, weshalb sich eine verbindliche Zusicherung erübrige. Auch diese Rüge bleibt ohne Erfolg. In der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass einer verbindlichen Zusicherung eine ausschlaggebende Bedeutung dann nicht zukommen kann, wenn die berechtigte Erwartung besteht, dass der von einem Unternehmer verbindlich zugesicherte Standard von dem konkurrierenden Unternehmer auch ohne entsprechende Zusicherung ebenfalls für die gesamte Laufzeit der Genehmigung eingehalten wird. Eine solche Erwartung ist insbesondere berechtigt, wenn die Einhaltung des zugesicherten Standards gesetzlich vorgeschrieben ist oder in der Praxis so allgemein verbreitet ist, dass dies als selbstverständlich anzusehen ist (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris Rn. 38). Vorliegend kommt den sicherheitsrelevanten Zusätzen im Angebot der Beigeladenen aber keine ausschlaggebende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Beklagten zu. In der dem Landratsamt als Entscheidungshilfe dienenden Bewertungsmatrix mit einer möglichen Gesamthöchstzahl von 100 Punkten wurden die sicherheitsrelevanten Zusätze nur mit 0,5 Punkten bewertet. Im maßgeblichen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums wird dieser Aspekt zudem nicht mehr aufgegriffen.
79
Schließlich sind die Erwägungen, mit denen der Beklagte das mit dem öffentlichen Nahverkehr erreichbare und zentrumsnahe Kundenzentrum der Beigeladenen besser bewertet hat, als das zentrumsfernere, nicht unmittelbar an einer Haltestelle gelegene Kundenzentrum der Beigeladenen, nicht zu beanstanden. Die räumliche Nähe einer Verkaufs- und Informationsstelle zur Linie stellt nach der plausiblen Einschätzung der Beklagten durchaus einen gewissen qualitativen Vorteil dar (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris Rn. 42). Bei der Wertung, den von der Klägerin angeführten Aspekt, dass das Kundencenter der Beigeladenen nicht in der Mitte des Einzugsbereichs des Linienbündels liegt, nicht so stark zu gewichten, wie dies von der Klägerin gewünscht ist, hält sich der Beklagte innerhalb seines Beurteilungsspielraums.
80
Ein Beurteilungsfehler liegt auch nicht darin, dass die Genehmigungsbehörde Zweifel daran formuliert hat, ob die Klägerin vor dem Hintergrund ihres Fahrzeugbestands und ihres vagen Beschaffungskonzepts in der Lage ist eine nachhaltige und dauerhafte Erbringung der Verkehrsleistung über den gesamten beantragten Genehmigungszeitraum zu gewährleisten.
81
Soweit die Klägerin insoweit rügt, ihr vom Beklagten beanstandetes „Betriebskonzept“ hätte allenfalls im Rahmen des Versagungsgrunds des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. a PBefG, nicht aber im Rahmen der Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG geprüft werden dürfen, dringt sie damit nicht durch.
82
Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. a PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden. Dieser Versagungsgrund liegt vor, wenn es aufgrund konkreter Anhaltspunkte ernstliche Zweifel gibt, dass der Bewerber die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft betreiben kann (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, juris Rn. 22; hierzu Anmerkung von Liebler, jurisPR-BVerwG 5/2014 Anm. 2; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 97; VG Oldenburg, Urteil vom 27.02.2018 - 7 A 83/17 -, juris Rn. 26 ff.). Auch wenn der Beklagte Zweifel an einer dauerhaften Sicherstellung des Linienverkehrs geäußert hat, hat er den angefochtenen Ablehnungsbescheid nicht auf diesen Versagungsgrund gestützt, sondern diese Aspekte ausschließlich im Rahmen der Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG erörtert.
83
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin sinngemäß ausgeführt, im Vergaberecht gelte das Verbot einer Doppelverwertung, die Behörde habe die Pflicht auf genehmigungsfähige Anträge hinzuwirken, der Aspekt eines nachhaltigen und dauerhaften Betriebs wäre daher allenfalls auf der ersten Ebene (der Genehmigungsfähigkeit) zu prüfen gewesen und hätte nicht mehr auf der Ebene der besten Verkehrsbedienung im Rahmen des § 13 Abs. 2b PBefG berücksichtigt werden dürfen. Dem ist nicht zu folgen. Der rechtliche Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits liegt nicht im Vergaberecht. Hier geht es nicht um die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags (vgl. dazu § 8a f. PBefG), sondern um den verwaltungsrechtlichen Genehmigungswettbewerb für eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nach Maßgabe des § 13 PBefG. Vergaberechtliche Grundsätze gelten daher jedenfalls nicht unmittelbar. Des Weiteren liegt auch eine Doppelverwertung nicht vor. Der Beklagte hat den Aspekt einer nachhaltigen und dauerhaften Verkehrsbedienung nicht bei § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. a PBefG, sondern erst und ausschließlich im Rahmen der inhaltlichen Auswahlentscheidung berücksichtigt. Auch ist zweifelhaft, ob sich die Klägerin überhaupt darauf berufen kann, dass der Beklagte die Genehmigungsfähigkeit ihres Antrags zu ihren Gunsten unterstellt. Schließlich wird im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 28.07.2017 die Aussage im Ausgangsbescheid, wonach im Hinblick auf die ablehnende Haltung der Subunternehmer und dem Fehlen von konkreten Alternativen zur Zusammenarbeit mit den bisherigen Subunternehmern das Betriebskonzept der Klägerin nicht umsetzbar sei, nicht aufrechterhalten. Es wird ausdrücklich festgestellt, dass sich nicht beurteilen lasse, inwieweit die Aussagen der bislang tätigen Unterauftragnehmer, nicht mit der Klägerin kooperieren zu wollen, Bestand hätten, wenn ihr tatsächlich die Genehmigung erteilt würde.
84
Soweit auch im Widerspruchsbescheid noch Bedenken gegen die Nachhaltigkeit des Angebots der Klägerin geäußert werden, stellt dies einen in der Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG grundsätzlich zu berücksichtigender Belang dar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18.06.2009 - 1 B 1.08 -, juris Rn. 30; Saxinger, GewArch 2014, 377 [380]; vgl. zu entsprechenden Erwägungen im Rahmen von § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG: BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, juris und hierzu die Anmerkung von Liebler, jurisPR-BVerwG 5/2014 Anm. 2; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 97; VG Oldenburg, Urteil vom 27.02.2018 - 7 A 83/17 -, juris Rn. 26 ff.). Die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr ist eine Aufgabe der Daseinsvorsorge (§ 4 ÖPNVG), was sowohl bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans (§ 11 Abs. 2 ÖPNVG) als auch im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen ist. Dies setzt ein hohes Maß an Verlässlichkeit voraus. Die Zweifel an der nachhaltigen und dauerhaften Erfüllbarkeit der Betriebspflicht sind angesichts der Tatsache, dass für die Bedienung des Linienbündels Ost auch nach den Angaben der Klägerin mindestens 20 Busse zur Verfügung stehen müssen, sie selbst aber nur über vier den Anforderungen entsprechende eigene Busse verfügt, der Beklagte ausgehend von den bisherigen Erfahrungswerten nachvollziehbar von 24 zur Verfügung stehenden Fahrzeugen ausgeht und die Klägerin weder Finanzierungsaussagen von Banken konkret über den Erwerb der zusätzlich erforderlichen Busse vorgelegt noch konkrete Angaben zu geplante Kooperationen mit Subunternehmern gemacht hat, nachvollziehbar. Im Ablehnungsbescheid hat das Landratsamt Waldshut ausgeführt, dass die Klägerin auch Alternativen und ein schlüssiges Vorgehen, wie sie die Betriebspflicht konkret zu erfüllen beabsichtigt, nicht aufgezeigt hat.
85
Nicht unbedenklich ist zwar, dass das Landratsamt Waldshut im Schreiben vom 10.02.2017 von der Klägerin schriftliche Zusagen aller bisherigen Auftragsunternehmen forderte, im Linienbündel Ost ab dem Fahrplanwechsel 2017 als Subunternehmer für die Klägerin tätig werden zu wollen, und der Ablehnungsbescheid vom 27.03.2017 insoweit auch das ersichtlich interessengeleitete, möglicherweise wettbewerbswidrige Schreiben der X AG vom 09.02.2017 anführt (vgl. zur Bedeutung eines Verstoßes gegen Wettbewerbsbestimmungen für die verwaltungsrechtlich Genehmigungsentscheidung: VG Würzburg, Urteil vom 29.10.2014 - W 6 K 14.216 -, juris Rn. 42; Heinze, a.a.O., § 13 Rn. 249 ff.). Entscheidend ist hier aber, dass sich das Regierungspräsidium Freiburg im Widerspruchsbescheid vom 28.07.2017 dies, wie bereits ausgeführt, nicht zu eigen gemacht hat, sondern die Bedeutung der im Anhörungsverfahren abgegebenen Stellungnahme der X AG relativiert und zudem festgestellt hat, dass nicht beurteilt werden kann, ob die Aussagen der bislang für die Beigeladene tätigen Unterauftragnehmer, nicht mit der Klägerin zu kooperieren, im Falle der Genehmigungserteilung an die Klägerin tatsächlich Bestand hätten.
86
Vor diesem Hintergrund hat der Beklagte allgemeine Bewertungsmaßstäbe auch nicht dadurch verletzt, dass er - so der Vorwurf des Klägerin - ungeprüft Stellungnahmen der Beigeladenen und der X AG zu Eigen gemacht hätte. Die Genehmigungsbehörde hat nicht von ihr selbst ermittelte, entscheidungserhebliche Tatsachen zu prüfen, wenn an ihrer Richtigkeit Zweifel angebracht sind (Heinze/Fiedler, a.a.O., § 14 Rn. 17), rein interessensgeleitete Angaben Dritter unberücksichtigt zu lassen und eine eigenständige Abwägung vorzunehmen (vgl. VG Münster, Urteil vom 24.09.2018 - 10 K 4438/16 -, juris Rn. 62; Bauer, a.a.O., § 14 Rn. 2). Dies hat der Beklagte vorliegend getan. Soweit das Landratsamt Waldshut im Ausgangsbescheid der Stellungnahme der X AG und der Aussagen der (bisherigen) Subunternehmer noch größeres Gewicht beigemessen hat, ist das Regierungspräsidium Freiburg davon (wie dargelegt) im Widerspruchsbescheid abgerückt.
87
Schließlich hat der Beklagte auch rechtsfehlerfrei das sogenannte Altunternehmerprivileg aus § 13 Abs. 3 PBefG in die Entscheidung eingestellt. Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand nach § 13 Abs. 3 PBefG im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen. Eine allgemeine Regel, wie die nach § 13 Abs. 3 PBefG gebotene Abwägung vorzunehmen ist, damit eine jahrelange zufriedenstellende Verkehrsbedienung durch den Altunternehmer ihre „angemessene“ Berücksichtigung im Sinne dieser Bestimmung findet, lässt sich nicht aufstellen. Hierfür kommt es auf die besonderen Umstände des Einzelfalls an. Das Altunternehmerprivileg kann jedoch nicht nur dann zum Tragen kommen, wenn die konkurrierenden Verkehrsangebote annähernd gleichwertig sind. Die angemessene Berücksichtigung einer jahrelangen den öffentlichen Verkehrsinteressen entsprechenden Verkehrsbedienung durch den Altunternehmer im Sinne dieser Regelung kann nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalles vielmehr auch dazu führen, dass ein gewisser Rückstand seines Verkehrsangebotes gegenüber dem konkurrierenden Anbieter ausgeglichen werden kann (BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, juris Rn. 47 f.). Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte das Altunternehmerprivileg fehlerhaft in die Abwägung eingestellt hat, lassen sich weder dem Vorbringen der Klägerin noch sonst entnehmen. Insbesondere kann sich die Beigeladene auf das Altunternehmerprivileg auch gegenüber der Klägerin berufen, obgleich diese von ihr auf der hier in Rede stehenden Linien - neben anderen Unternehmern - bisher als Subunternehmerin eingesetzt wurde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann zwar dem Inhaber einer Linienverkehrsgenehmigung, der einem anderen über Jahre die Betriebsführung mit behördlicher Genehmigung übertragen hat, im Verhältnis zum Betriebsführer das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG bei einer Auswahlentscheidung nicht zugebilligt werden. Denn der ordnungsgemäße Betrieb in den vergangenen Jahren ist dann nicht das Verdienst des Genehmigungsinhabers, sondern des Betriebsführers, der nach § 3 Abs. 2 PBefG den Betrieb im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.10.2006 - 3 C 33.05 -, juris Rn. 43 ff.). Gleiches gilt aber nicht im Verhältnis des Genehmigungsinhabers zu einem von ihm mit der Durchführung des Verkehrs beauftragten Subunternehmer (zum Ganzen OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris Rn. 56). Der Auftragnehmer wird nämlich entsprechend § 3 Abs. 2 PBefG im Namen und für Rechnung des Auftraggebers und unter dessen Verantwortung tätig. Dies unterscheidet ihn grundlegend vom Betriebsführer (BVerwG, Urteil vom 19.10.2006 - 3 C 33.05 -, juris Rn. 49).
88
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, nachdem sie einen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko übernommen hat.
89
Ein Grund, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO), liegt nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19-21 GWB
§§ 13 und 15 PBefG
§§ 12 ff. PBefG
§ 14 PBefG
§ 12 PBefG
§ 20 PBefG
§ 13 PBefG
§ 42 PBefG
§ 4 ÖPNVG
§ 28 LVwVfG
§ 46 LVwVfG
§ 46 VwVfG
§ 18 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 1 und 2d PBefG
§ 13 Abs. 2a PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. b PBefG
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 12 Abs. 5 PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG
§ 14 Abs. 1 PBefG
§ 14 Abs. 1 Nr. 3 PBefG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 PBefG
§ 13 Abs. 1 und 1a PBefG
§ 13 Abs. 2 und 2a PBefG
§ 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 2a PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 3 bis 5 PBefG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 ÖPNVG
§ 8 Abs. 3 Satz 3 bis 5 PBefG
§ 1 Satz 2 ÖPNVG
§ 13 Abs. 2 PBefG
§ 13 Abs. 2b Satz 1 und 2 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 lit. a PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 3 PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 erster Halbsatz PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 letzter Halbsatz PBefG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG
§ 18 Absatz 1 Satz 1 PBefG
§ 12 Abs. 6 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. a PBefG
§ 8a f. PBefG
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG
§ 11 Abs. 2 ÖPNVG
§ 3 Abs. 2 PBefG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 13 des Personenbeförderungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 127, 42
NVwZ-RR 2009, 720
BVerwGE 148, 175
BVerwGE 82, 260
3 C 6.99
3 S 2455/06
7 A 10718/14
3 C 26.12
9 S 2424/17
3 B 46.12
3 K 600/13
1 B 1.08
11 BV 10.10
6 C 38.07
1 BvR 1425/10
7 A 1/10
7 C 39.87
7 B 11392/17
6 K 14.21
5 K 31/14
13 A 30/16
7 A 83/17
2 K 2834/15
X AG vom 09.02
10 K 4438/16
3 C 30.12
3 C 33.05