Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-10-12, Aktenzeichen 2 B 288/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2020:1012.2B288.20.00

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 25.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt in A-Stadt eine Prostitutionsstätte im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 ProstSchG. Unter dem 30.9.2020 hat das Amt für Recht und Ordnung der Kreisstadt A-Stadt die Antragstellerin auf die Notwendigkeit einer Anpassung des Schutz- und Hygienekonzeptes, insbesondere unter Hinweis auf die erweiterten Anforderungen an die Kontrolle der Kontaktdaten (Passkontrollen), hingewiesen. Im Rahmen der nachfolgenden Korrespondenz der Beteiligten wies das Amt für Recht und Ordnung der Kreisstadt A-Stadt die Antragstellerin mit Schreiben vom 2.10.2020 darauf hin, dass die Antragstellerin aufgrund der Tenorierung des Beschlusses des Verfassungsgerichtshofes des Saarlandes vom 28.8.2020 - Lv 15/20 - zumindest bis zum 30.11.2020 der Regelung in Art. 2 § 3 VO-CP (Kontaktdatennachverfolgung) unterliege. Die Betriebsöffnung sei der Antragstellerin kraft Gesetzes untersagt, soweit das Hygienekonzept des Saarlandes nicht eingehalten werde. Die Antragstellerin hat sich sodann unter dem 2.10.2020 ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bereit erklärt, bis zur gerichtlichen Klärung die Vorgaben aus dem Hygienerahmenkonzept umzusetzen.
Mit ihrem am 5.10.2020 eingeleiteten Normenkontrollverfahren (Aktenzeichen 2 C 287/20) wendet sich die Antragstellerin gegen die Regelung in Art. 2 § 5 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 und Satz 3 Nr. 7 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 2.10.2020 (VO-CP) in Verbindung mit dem „Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten“ und begehrt im vorliegenden Verfahren, die ihr auferlegten Verpflichtungen gemäß § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug zu setzen. Dem § 5 Abs. 3 VO-CP zufolge kann die Landesregierung oder das fachlich zuständige Ressort im Einvernehmen mit dem Ministerium für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie nähere und besondere Anforderungen zu Schutz- und Hygienekonzepten in einem bereichsspezifischen Hygienerahmenkonzept bestimmen (Satz 1). Entsprechende Hygienerahmenkonzepte werden auf www.corona.saarland.de veröffentlicht und sind von den Betreibern und sonstigen Verantwortlichen und Veranstaltern einzuhalten (Satz 2). Nach Satz 3 Nr. 7 des § 5 Abs. 3 VO-CP sind bereichsspezifische Hygienerahmenkonzepte insbesondere erforderlich für den Betrieb von Prostitutionsstätten, soweit er nach dieser Verordnung nicht untersagt ist. Konkret beanstandet die Antragstellerin die ihr im Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten auferlegte Verpflichtung zur Identitätsfeststellung der Kunden anhand des Personalausweises im Rahmen der Kontaktdatenerhebung und der Sicherstellung, dass positiv auf SARS-CoV-2 getestete Kunden das Unternehmen zu informieren haben, sofern sie den Betrieb innerhalb von 14 Tagen vor der positiven Testung aufgesucht haben (vgl. Seite 3 des Hygienerahmenkonzeptes).
Zur Begründung ihres Antrags im Schriftsatz vom 5.10.2020 macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, die Regelung in Art. 2 § 5 Abs. 3 VO-CP genüge nicht den Voraussetzungen an eine konkrete Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere sei die weitergehende Delegation auf ein nicht näher bezeichnetes fachlich zuständiges Ressort mit dem Demokratieprinzip nicht in Einklang zu bringen. Gedanke des Rechtsstaatsprinzips sei, dass die Ausübung aller staatlichen Gewalt umfassend an das Recht gebunden werden solle. Die Exekutive könne nach Art. 80 Abs. 1 GG Verordnungen erlassen und damit gesetzgebende Aufgaben wahrnehmen. Untergeordnete Behörden könnten keine Rechtssetzung betreiben. Rechtsverordnungen dürften nur erlassen werden, wenn das Parlament die Exekutive im Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigt habe und außerdem die zu regelnde Frage nicht wesentlich sei. Wesentliches müsse das Parlament selbst regeln. Eine pauschale Ermächtigung der Exekutive zur Regelung eines bestimmten Bereichs sei nicht möglich. Dem Verordnungsgeber sei im Rahmen der Umsetzung des Infektionsschutzgesetzes kein weiter Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum eingeräumt. Der Verordnungsgeber sei ausdrücklich gemäß § 28 IfSG auf „notwendige“ Maßnahmen beschränkt. Das behördliche Ermessen werde dadurch beschränkt, dass es sich um Maßnahmen handeln müsse, die zur Verhinderung der Weiterverbreitung der Krankheit geboten seien, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt seien. Art. 2 § 5 Abs. 3 VO-CP werde dem Gebot der Normklarheit insbesondere unter Berücksichtigung des Hygienerahmenkonzeptes für Prostitutionsstätten nicht gerecht. Zunächst sei für den Adressaten nicht erkennbar, welches fachlich zuständige Ressort von dem Verordnungsgeber angesprochen und bestimmt werde. Darüber hinaus könne nicht ohne weiteres festgestellt werden, welches Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten anwendbar sei. Das Konzept lasse weder den Aussteller noch eine Rechtsgrundlage und insbesondere keinen Zeitraum seiner Gültigkeit erkennen. Dennoch entfalte es für Prostitutionsstätten insoweit Außenwirkung, als das Amt für Recht und Ordnung der Kreisstadt A-Stadt eine Betriebsöffnung als rechtswidrig ansehe, wenn das Hygienekonzept nicht eingehalten werde. Das Hygienerahmenkonzept sei auch nicht wirksam verkündet worden. Eine ordnungsgemäße Bekanntgabe setze voraus, dass der Adressat ohne technische Hilfsmittel und die damit verbundenen wirtschaftlichen Aufwendungen Kenntnis von der Verordnung erlangen könne. Dem werde der Hinweis auf www.corona.saarland.de nicht gerecht. Darüber hinaus sei über diese Internetseite das Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten nicht ohne weiteres auffindbar. Es handele sich dabei um eine allgemeine Internetseite des Saarlandes mit einer Vielzahl von Rubriken, Themen und Informationen. Jedenfalls sei das Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten nicht in dem dafür vorgesehenen Amtsblatt verkündet worden. Soweit dem Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten hoheitlich regulierende Wirkung zukommen solle, finde hierauf auch das Rechtsstaatsprinzip Anwendung. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes habe mit Beschluss vom 28.8.2020 Art. 2 § 3 VO-CP vom 21.8.2020 mit Art. 2 Satz 2 der Verfassung des Saarlandes für unvereinbar erklärt. Nach der Regelung in Art. 2 § 3 VO-CP vom 21.8.2020 sei ein Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten nicht vorgesehen gewesen. Die Verordnung selbst habe auch keine konkreten Vorgaben hinsichtlich der Kontaktnachverfolgung durch Vorlage des Personalausweises aufgenommen oder die Betreiber von Prostitutionsstätten verpflichtet, sicherzustellen, dass sich infizierte Personen innerhalb eines Zeitraums von 14 Tagen im Unternehmen melden. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes habe von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die mit der Verfassung unvereinbare Vorschrift vorübergehend unter Normierung verfahrensrechtlicher Sicherungen des Grundrechts in Kraft zu lassen und dem Landtag des Saarlandes eine angemessene Frist zur Abhilfe zu setzen. Der Landtag sei hieran gebunden und könne die Verordnung nur im Lichte der erheblichen Einschränkungen wegen der bestehenden Verfassungswidrigkeit bis zum 30.11.2020 fortschreiben. Die Ausnahmesituation der Aufrechterhaltung einer verfassungswidrigen Verordnung zum Schutz überragender Güter des Gemeinwohls schließe allerdings eine Intensivierung der Grundrechtsverletzung durch Nachfolgeverordnungen bis zum Ablauf der Übergangsfrist aus. Die Regelung in Art. 2 § 3 i.V.m. § 5 Abs. 3 berührten den Schutzbereich des Grundrechts auf Datenschutz nach Art. 2 Satz 1 der Verfassung des Saarlandes. Die Regelung sei geeignet, die Grundrechtsträger mittelbar davon abzuhalten, von einem geplanten Besuch der Einrichtung oder Veranstaltung abzusehen. Durch diese Regelung würden die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Satz 1 SVerf) und vor allem auf Schutz der personenbezogenen Daten (Art. 2 Satz 2 SVerf) in einer einem finalen Eingriff gleichkommenden Weise berührt. Die Regelung berge die Gefahr, dass Bewegungs- und Persönlichkeitsprofile von Grundrechtsträgern erstellt werden könnten, ohne dass zugleich verfahrensrechtliche Regelungen zur Missbrauchsabwehr getroffen worden wären. Die Verletzung der Grundrechte von Bürgerinnen und Bürgern würde noch verschärft durch die Verpflichtung zur Vorlage des Personalausweises und die auf den Betreiber übertragene Verpflichtung, nach dem Besuch der Einrichtung auftretende Infektionen über einen Zeitraum von 14 Tagen anzuzeigen. Die Regelung in Art. 2 § 3 und § 5 Abs. 3 i.V.m. mit dem Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten sei weder geeignet, erforderlich noch verhältnismäßig im engeren Sinne. In Betracht zu ziehen sei lediglich die Verhältnismäßigkeit für den Zeitraum der vom Verfassungsgerichthof des Saarlandes eröffneten Übergangszeit bis zum 30.11.2020. Allerdings betreffe dies nur die Regelung der Verordnung in der Fassung vom 21.8.2020 bzw. gleichlautende oder sinngemäß wiederholende Folgeregelungen. Hiervon werde die wesentlich schärfere Regelung über das Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten nicht erfasst. Damit scheitere die Wirksamkeit der beanstandeten Regelung auch am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der Antragsgegner hat mit Schriftsatz vom 12.10.2020 Stellung genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§§ 47 Abs. 6 und Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO Saar) ist zulässig, aber nicht begründet. Er richtet sich der Sache nach auf eine vorläufige Außervollzugsetzung der Regelung in Art. 2 § 5 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 und Satz 3 Nr. 7 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 2.10.2020 (VO-CP)1vgl. Art. 2 der Verordnung zur Änderung der infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 2.10.2020, Amtsblatt 2020 I, 942 vom 2.10.2020vgl. Art. 2 der Verordnung zur Änderung der infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 2.10.2020, Amtsblatt 2020 I, 942 vom 2.10.2020 in Verbindung mit dem „Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten“. Die inhaltliche Begrenzung des Normenkontrollantrags auf diese Vorschrift unterliegt auch unter dem Aspekt einer Teilbarkeit der auf ganz unterschiedliche Lebensbereiche mit einer jeweils eigenen Betroffenheit zielenden Vorschriften der Verordnung keinen Bedenken.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 VwGO. Sie ist als Betreiberin einer Prostitutionsstätte durch die ihr auferlegte Verpflichtung in § 5 Abs. 3 VO-CP in Verbindung mit dem Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten nach eigenem Vortrag in ihrem Grundrecht aus Art. 12 GG und Art. 3 GG betroffen. Das besondere Regelungsinteresse des § 47 Abs. 6 VwGO2vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33, wonach die Anforderungen an eine vorläufige Regelung auf der Grundlage des § 47 Abs. 6 VwGO mit Blick auf die grundsätzlich Legitimation des staatlichen Normgebers allgemein deutlich über das hinausgehen, was der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO voraussetztvgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33, wonach die Anforderungen an eine vorläufige Regelung auf der Grundlage des § 47 Abs. 6 VwGO mit Blick auf die grundsätzlich Legitimation des staatlichen Normgebers allgemein deutlich über das hinausgehen, was der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO voraussetzt im Sinne erheblich gesteigerter „Dringlichkeit“ ergibt sich aus diesem Vorbringen.
Dem Antrag auf Erlass der begehrten Vorabregelung kann jedoch in der Sache nicht entsprochen werden. Die von der Antragstellerin der Sache nach beantragte vorläufige Außervollzugsetzung der ihr aufgrund des § 5 Abs. 3 VO-CP in Verbindung mit dem Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten auferlegten Verpflichtung zur Ausweiskontrolle und Sicherstellung der Informationspflicht ihrer Kunden ist im Rechtssinne nicht zur Abwendung schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen „dringend geboten“ (§ 47 Abs. 6 VwGO).
Im Rahmen der Entscheidung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zudem wie bei sonstigen verwaltungsprozessualen Eilrechtsschutzersuchen (§§ 80 Abs. 5, 80a oder 123 Abs. 1 VwGO) in erster Linie auf die prognostische Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache, hier des Normenkontrollantrags, abzustellen.3vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5.14 –, BRS 83 Nr. 190, wonach Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO jedenfalls bei Bebauungsplänen zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags sind, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassenvgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5.14 –, BRS 83 Nr. 190, wonach Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO jedenfalls bei Bebauungsplänen zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags sind, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen Lassen sie sich nicht – auch nicht in der Tendenz – verlässlich abschätzen, so ist wegen der wortlautmäßigen Anlehnung an § 32 BVerfGG wie bei verfassungsgerichtlichen Vorabentscheidungen eine Folgenbetrachtung4vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 5.2.2014 – 2 B 468/13 –, SKZ 2014, 200, Leitsatz Nr. 28, und vom 11.10.2012 – 2 B 272/12 -, SKZ 2013, 44, wonach insoweit für die gebotene Abwägung der beteiligten Interessen auf die Vor- und Nachteile abzustellen ist, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die Norm sich später aber als gültig erweist, denen die Folgen gegenüberzustellen sind, die sich ergeben, wenn die Norm vollzogen wird, sich später jedoch deren Ungültigkeit herausstelltvgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 5.2.2014 – 2 B 468/13 –, SKZ 2014, 200, Leitsatz Nr. 28, und vom 11.10.2012 – 2 B 272/12 -, SKZ 2013, 44, wonach insoweit für die gebotene Abwägung der beteiligten Interessen auf die Vor- und Nachteile abzustellen ist, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die Norm sich später aber als gültig erweist, denen die Folgen gegenüberzustellen sind, die sich ergeben, wenn die Norm vollzogen wird, sich später jedoch deren Ungültigkeit herausstellt vorzunehmen. Das Vorbringen der Antragstellerin rechtfertigt – im Ergebnis nach beiden Maßstäben – nicht die vorläufige Aussetzung der Vollziehung des § 5 Abs. 3 VO-CP.
Die Wirksamkeit des § 5 Abs. 3 Satz 1- 3 Nr. 7 VO-CP in Verbindung mit der Regelung zur Kontaktverfolgung im Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten unterliegt bei der hier allein möglichen überschlägigen Betrachtung derzeit weder in formeller Hinsicht (1.) noch unter materiell inhaltlichen Aspekten (2.) durchgreifenden Bedenken. Eine abschließende Beurteilung kann nur in der Hauptsacheentscheidung im von der Antragstellerin betriebenen Normenkontrollverfahren erfolgen (§ 47 Abs. 5 VwGO), in dem zwar grundsätzlich ein umfassender objektiver Prüfungsansatz hinsichtlich der Gültigkeit der Normen der Verordnung gilt, der aber hier durch die im Normenkontrollantrag der Antragstellerin enthaltende Einschränkung neben allgemeinen rechtlichen Anforderungen an die Gültigkeit der Verordnung inhaltlich auf die Frage der Wirksamkeit speziell des § 5 Abs. 3 VO-CP i.V.m. dem Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten begrenzt ist.
1. Formelle Fehler beim Zustandekommen der streitgegenständlichen Rechtsverordnung einschließlich ihrer Inkraftsetzung durch die Verkündung im Amtsblatt des Saarlandes am 2.10.2020 sind nicht ersichtlich. Auch bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass der Inhalt der jeweiligen bereichsspezifischen Hygienerahmenkonzepte (im Fall der Antragstellerin das „Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten“) ausschließlich im Internet abgerufen werden kann. Die einzelnen Hygienerahmenkonzepte dienen einer jeweils sachnahen bereichsspezifischen Ausgestaltung der einzelnen Vorgaben der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie. Insoweit hat der Verordnungsgeber von seiner ihm durch § 32 Abs. 1 Satz 2 IfSG eröffneten Befugnis, seine nach Satz 1 der Vorschrift bestehende Regelungskompetenz auf andere Stellen zu übertragen, Gebrauch gemacht. Adressaten dieser Hygienerahmenkonzepte sind zum einen die Ordnungsbehörden, denen damit vereinheitlichte Maßstäbe für die Kontrollen der jeweiligen Personengruppen, die nach § 5 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1-7 VO-CP zur Erstellung eines speziellen Hygienekonzeptes verpflichtet sind, vorgegeben werden. Zum anderen richten sich die Rahmenkonzepte an die jeweiligen Personengruppen selbst, von denen die Einhaltung der speziellen Vorkehrungen verlangt wird. Damit das Gebot der Rechtssicherheit gewahrt ist, muss der von dem Verwaltungshandeln Betroffene in der Lage sein, sich verlässlich und ohne erhebliche Schwierigkeiten Kenntnis vom Inhalt der Regelungen verschaffen zu können, auf die Bezug genommen wird.5BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2010 – 4 BN 21/10 –; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 18.5. 2017 – 2 B 17.543 –, jurisBVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2010 – 4 BN 21/10 –; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 18.5. 2017 – 2 B 17.543 –, juris Ob die Möglichkeit, sich vom Norminhalt zuverlässig Kenntnis zu verschaffen, durch die Art und Weise der Veröffentlichung unmittelbar erschwert wird, hängt dabei von den jeweiligen Umständen ab, die sich einer Verallgemeinerung über den konkreten Fall hinaus entziehen. Es bedarf vielmehr der Konkretisierung nach den sachlichen Gegebenheiten. Dabei spielt auch der konkrete Adressatenkreis, der typischerweise von einer Regelung betroffen ist, eine Rolle.6Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 18.5. 2017 – 2 B 17.543 –, juris, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom. 27.6.2013 – 3 C 21.12 – BVerwGE 147, 100 und Beschluss vom 18.10.2006 – 9 B 6.06 – NVwZ 2007, 216; u.a.Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 18.5. 2017 – 2 B 17.543 –, juris, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom. 27.6.2013 – 3 C 21.12 – BVerwGE 147, 100 und Beschluss vom 18.10.2006 – 9 B 6.06 – NVwZ 2007, 216; u.a. Nach den hier maßgeblichen Umständen liegt ein Verstoß gegen die genannten Anforderungen durch die Veröffentlichung der von den einzelnen Fachressorts erstellten Hygienerahmenkonzepte im Internet nicht vor. Der Verordnungsgeber hat in § 5 Abs. 3 Satz 2 VO-CP geregelt, in welchem Veröffentlichungsmedium und unter welcher Adresse die Hygienerahmenkonzepte im Internet veröffentlicht werden. Es ist auch nicht ernstlich in Zweifel zu ziehen, dass der von den Hygieneauflagen potentiell betroffene Personenkreis sich verlässlich und ohne erhebliche Schwierigkeiten Kenntnis vom Inhalt der in Bezug genommenen Regelungen verschaffen kann, denn aus der Aufzählung in § 5 Abs. 3 Nr. 1-7 VO-CP ergibt sich, dass insbesondere Gewerbetreibende und Träger öffentlicher kommunaler und kultureller Einrichtungen zur Befolgung der Hygienevorkehrungen verpflichtet sind. Bei diesem Personenkreis kann aber vorausgesetzt werden, dass eine elektronische Ausstattung vorhanden und ein Zugang zum Internet verfügbar ist, weil dies für die gewerbliche Tätigkeit zeitgemäß und unerlässlich ist.7Vgl. den Internet-Auftritt der Antragstellerin: www…..deVgl. den Internet-Auftritt der Antragstellerin: www…..de Die jeweiligen Hygienekonzepte können auch - entgegen der Behauptung der Antragstellerin - ohne Probleme direkt unter www.corona.saarland.de.hygienerahmenkonzepte abgerufen werden.
Die Antragstellerin kann sich derzeit auch nicht mit Erfolg darauf berufen, der Regelung in Art. 2 § 5 Abs. 3 VO-CP fehle eine tragfähige gesetzliche Grundlage. Zwar hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes mit Beschluss vom 28.8.2020 - Lv 15/20 - festgestellt, dass Art. 2 § 3 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 21.8.20208die genannte Vorschrift betrifft die Verpflichtung einzelner Betreiber, Veranstalter und sonstiger Verantwortlicher (u.a. die Antragstellerin in § 3 Abs. 1 Nr. 8 VO-CP) die Kontaktnachverfolgung zu gewährleistendie genannte Vorschrift betrifft die Verpflichtung einzelner Betreiber, Veranstalter und sonstiger Verantwortlicher (u.a. die Antragstellerin in § 3 Abs. 1 Nr. 8 VO-CP) die Kontaktnachverfolgung zu gewährleisten mit Art. 2 Satz 2 der Verfassung des Saarlandes unvereinbar ist. Der Verfassungsgerichtshof hat jedoch von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die mit der Verfassung unvereinbare Vorschrift vorübergehend unter Normierung verfahrensrechtlicher Sicherungen des Grundrechts in Kraft zu lassen und dem Landtag eine angemessene Frist zur Abhilfe bis längstens zum 30.11.2020 zu setzen. Er hat hierzu im Einzelnen ausgeführt, die bloße Unvereinbarkeitserklärung verbunden mit der Anordnung befristeter Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung sei zulässig, weil die sofortige Ungültigkeit der beanstandeten Norm des Art. 2 § 3 CP-VO (a.F.) dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls teilweise die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergebe, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen sei; der Gesetzgeber erhalte so die Gelegenheit, eine gesetzliche Regelung zu treffen. Die in Art. 2 § 3 CP-VO ausgesprochene Verpflichtung leiste einen Beitrag zur Bekämpfung der Ausbreitung der Pandemie und damit zur Abwehr erheblich ins Gewicht fallender Gefahren für Leben, Gesundheit und Freiheit Aller sowie der Funktionsweise staatlicher und gesellschaftlicher Einrichtungen. Sie diene damit einem überragenden Gemeinschaftsinteresse. Diesen Schutz zu gewährleisten sei Aufgabe des Staates. Trotz des Fehlens einer hinreichenden parlamentarischen Ermächtigung ergebe die Abwägung mit dem Grundrecht auf Datenschutz, dass der mittelbare Eingriff in dieses Grundrecht von den Betroffenen für eine Übergangszeit hinzunehmen sei. Die vorübergehende Hinnahme gelte auch für wortgleiche oder sinngemäße Regelungen, die nach dem zeitlichen Ablauf der Verordnung vom 21.8.2020 ergehen sollten. Diese Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs beanspruchen auch in Bezug auf die verfahrensgegenständlichen Regelungen uneingeschränkt Geltung. Ihnen hat der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 4 VO-CP in der aktuell geltenden Fassung vom 2.10.2020 Rechnung getragen. Dort ist geregelt, dass personenbezogene Daten, die auf der Grundlage dieser Vorschrift erhoben werden, durch die die Daten erhebenden Stellen - soweit nicht Gefahr im Verzug vorliegt - ausschließlich aufgrund einer gerichtlichen Entscheidung zu Zwecken der Verhinderung der Ausbreitung des Infektionsgeschehens, soweit nicht auf der Grundlage von Bundesrecht eine Herausgabe zulässig sein sollte - auf zu begründenden Antrag der Gesundheitsämter herauszugeben sind. Betroffene sind von dem Antrag auf Herausgabe zu unterrichten. Ihnen ist vorheriges rechtliches Gehör zu gewähren. In Fällen einer Herausgabe bei Gefahr im Verzug sind die Betroffenen nachträglich unverzüglich zu unterrichten.
Damit hat der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 4 VO-CP die Vorgabe des Verfassungsgerichtshofs übernommen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass auch die Regelung auf Seite 3 des Hygienerahmenkonzeptes (Kontaktnachverfolgung 1. Abs. letzter Satz), wonach die Dokumentation „auf Anforderung dem zuständigen Gesundheitsamt auszuhändigen ist“, mit der Maßgabe der verfahrensrechtlichen Vorgaben des Verfassungsgerichtshofs in § 3 Abs. 4 VO-CP gilt. Vor diesem Hintergrund kann der derzeitigen -innerhalb der vom Verfassungsgerichtshof festgelegten Übergangsfrist Geltung beanspruchenden - Verordnungsregelung nicht mit Erfolg das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage wegen des Verstoßes von § 3 VO-CP gegen Art. 2 Satz 2 SVerf oder andere verfassungsrechtlich verbürgte Grundrechte - hier Art. 12 und 3 GG - entgegen gehalten werden. Den Angaben des Antragsgegners zufolge hat der Landtag des Saarlandes im Übrigen in seiner Sitzung am 16.9.2020 in erster Lesung dem Gesetz zur Kontaktnachverfolgung im Rahmen der Corona-Pandemie zugestimmt.
Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, die Delegation der inhaltlichen Festlegung der speziellen, bereichsspezifischen Hygienerahmenkonzepte an die Landesregierung oder das fachlich zuständige Ressort im Einverständnis mit dem Ministerium für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie (vgl. § 5 Abs. 3 Satz VO-CP) verstoße gegen das Demokratieprinzip. Die Notwendigkeit der Erstellung von bereichsspezifischen Hygienerahmenkonzepten hat der Verordnungsgeber ebenso wie die Verpflichtung der Betreiber und sonstigen Verantwortlichen, diese einzuhalten, in der Verordnung selbst in § 5 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1-7 VO-CP vorgegeben. Die Rahmenkonzepte erläutern demgegenüber nur im Einzelnen die Besonderheiten der für die jeweiligen Bereiche spezifischen Anforderungen. Insoweit begegnet es keinen Bedenken, dass dies den jeweiligen Fachministerien im Rahmen ihrer Zuständigkeit und sachlichen Nähe überlassen bleibt. Das jeweilige Fachressort bestimmt sich dabei unschwer nach der jeweiligen Zuständigkeit für die einzelnen unter der Nr. 1-7 aufgeführten Gewerbebetriebe bzw. öffentlichen Einrichtungen und Veranstaltungen. Soweit die Antragstellerin eine Verletzung des Gebotes der Normklarheit des § 5 Abs. 3 VO-CP rügt, erschließt sich nicht, weshalb sie meint, es könne nicht festgestellt werden, welches Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten anwendbar sei. Unter der in § 5 Abs. 3 Satz 2 VO-CP veröffentlichten Internetseite www.corona.saarland.de ist - lediglich - ein dreiseitiges „Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten“ veröffentlicht.
2. Auch unter materiellen Gesichtspunkten bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen. Die Antragstellerin bringt vor, es liege eine Intensivierung der Grundrechtsverletzung durch die Nachfolgeverordnungen bis zum Ablauf der Übergangsfrist vor, die der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs zuwider laufe. Sie meint, die vorübergehende Hinnahme der Fortgeltung des an sich verfassungswidrigen § 3 VO-CP gelte nur für die Regelung der Verordnung in der Fassung vom 21.8.2020 bzw. gleichlautende oder sinngemäß wiederholende Folgeregelungen. Sie trägt unter Verweis der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 28.8.2020 vor, mit Blick auf die dortigen Ausführungen zu den Besuchern von Gaststätten und Gottesdiensten verschärfe das Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten die Verletzung der Grundrechte von Bürgerinnen und Bürgern durch die Verpflichtung zur Vorlage des Personalausweises und die auf den Betreiber übertragene Verpflichtung nach dem Besuch der Einrichtung auftretende Infektionen über einen Zeitraum von 14 Tagen anzuzeigen. Diese Argumentation verfängt nicht. In tatsächlicher Hinsicht liegt ihr die - unzutreffende - Annahme zugrunde, die für Prostitutionsstätten maßgeblichen Vorgaben seien nach Ergehen der verfassungsgerichtlichen Entscheidung vom 28.8.2020 verschärft worden. Indes ist die Fassung des § 5 VO-CP seither unverändert geblieben und das Hygienerahmenkonzept für Prostitutionsstätten ist ausweislich der im Internet angegeben Daten bereits unter dem 21.8.2020 ergangen und seit dem 24.8.2020 in Kraft. Durchgreifende inhaltliche Bedenken gegen die der Antragstellerin im Unterschied zu anderen Gewerbebetrieben auferlegten erweiterten Anforderungen sind weder dargelegt noch erkennbar. Gerade bei sexuellen Dienstleistungen, bei denen der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann, ist die Kontaktnachverfolgung ein unverzichtbares Mittel, um die Weiterverbreitung der Infektionen mit SARS-CoV- 2 einzudämmen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass dem Verordnungsgeber bzw. den Amtswaltern des zuständigen Fachressorts bei der Entscheidung, welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden, um die errungenen Erfolge bei der Bekämpfung des Corona-Virus nicht wieder zu verspielen, wegen der Fragilität der Lage9vgl. zu der aktuell zu verzeichnenden Dynamik des Infektionsgeschehens und dem massiven Anstieg der Infektionen mit SARS-CoV- 2 www.rki.de, wonach Stand 11.10.2020 bundesweit 9.615 Fälle registriert sindvgl. zu der aktuell zu verzeichnenden Dynamik des Infektionsgeschehens und dem massiven Anstieg der Infektionen mit SARS-CoV- 2 www.rki.de, wonach Stand 11.10.2020 bundesweit 9.615 Fälle registriert sind und wegen der fortbestehenden tatsächlichen Ungewissheiten eine Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen ist, soweit und solange sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen10Vgl. BverfG, Nichtannahmebeschluss vom 13.5.2020 -1 BvR 1021/20-, jurisVgl. BverfG, Nichtannahmebeschluss vom 13.5.2020 -1 BvR 1021/20-, juris. Der Verordnungsgeber darf insbesondere angesichts des aktuell wieder zu verzeichnenden deutlich erhöhten Infektionsgeschehens davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie eine ernst zu nehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung gebietet. Die angefochtenen Regelungen, die die Antragstellerin zur Identitätsfeststellung der Kunden anhand des Personalausweises und zur Sicherstellung, dass positiv auf SARS-CoV-2 getestete Kunden das Unternehmen zu informieren haben, verpflichten, sind insbesondere geeignet zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks, denn die Kontaktnachverfolgung ermöglicht es, die Ansteckungsgefahr weiterhin einzudämmen. Sie sind auch erforderlich, denn es liegt auf der Hand, dass die Gefahr des Verschweigens der wahren Kontaktdaten oder der Täuschung darüber bei dem Aufsuchen einer Prostitutionsstätte wegen möglicherweise sich deswegen ergebender familiärer oder sozialer Konsequenzen für den Kunden bei Offenlegung seiner Identität als hoch einzuschätzen ist und dadurch der Zweck der Regelung vereitelt wird. Insoweit räumt die Antragstellerin selbst ein, die Verpflichtung zur Preisgabe ihrer Daten wirke abschreckend auf ihre Besucher und führe zu einer sich reduzierenden Besucherfrequenz. Die der Antragstellerin auferlegten Modalitäten zur Ermöglichung der Kontaktnachverfolgung stellen daher unter dem Aspekt des Seuchenschutzes mit Blick auf eine mögliche Begrenzung von Ansteckungsrisiken zwischen Prostituierten und Kunden und deren Kontaktpersonen eine angepasste Schutzmaßnahme dar.11vgl. zur Wichtigkeit einer Kontaktnachverfolgung und der Rechtfertigung der Schließung bei Verstoß gegen die im konkreten Einzelfall selbst als Zutrittsvoraussetzung für die Prostitutionsstätte genannte „Ausweiskontrolle“: Beschluss des Senats vom 6.8.2020 -2 B 258/20 -, jurisvgl. zur Wichtigkeit einer Kontaktnachverfolgung und der Rechtfertigung der Schließung bei Verstoß gegen die im konkreten Einzelfall selbst als Zutrittsvoraussetzung für die Prostitutionsstätte genannte „Ausweiskontrolle“: Beschluss des Senats vom 6.8.2020 -2 B 258/20 -, juris Der Hinweis der Antragstellerin auf die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs betreffend die Besucher von Gottesdiensten oder Gaststätten verfängt daher vorliegend nicht. Vor diesem Hintergrund ist eine Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) der Antragstellerin im Vergleich zu anderen gewerblichen Betrieben, die diesem Regime nicht unterfallen, gerechtfertigt. Die für den Betrieb der Antragstellerin verpflichtenden Vorgaben im Hygienerahmenkonzept sind auch verhältnismäßig im engeren Sinn (angemessen). Die Antragstellerin hat keine Gesichtspunkte vorgetragen und auch ansonsten ist nicht erkennbar, wie das von dem Verordnungsgeber verfolgte Ziel des Gesundheitsschutzes auf die von der Antragstellerin geltend gemachten Grundrechtspositionen (Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG) oder die Grundrechtspositionen ihrer hinsichtlich des Datenschutzes allein betroffenen Kunden weniger tangierende Weise gewährleistet werden kann. Bei der Abwägung haben demnach die Belange der Antragstellerin hinter den Schutzgütern des Lebens und der Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurückzutreten.
Der Antrag ist daher zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Da der Eilantrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielt, ist die Reduzierung des Gegenstandswertes für das Eilverfahren auf der Grundlage von Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht angebracht.
Der Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 IfSG
§ 32 BVerfGG
§ 3 CP-VO
§ 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 ProstSchG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 6 und Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5, 80a oder 123 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 VwGO
§ 32 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 5 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 und Satz 3 Nr. 7 der Verordnung
§ 3 der Verordnung
§ 3 VO-CP gelte nur für die Regelung der Verordnung
Art. 12 und 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 2 Satz 2 der Verfassung
Art. 2 Satz 1 der Verfassung
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 100
NVwZ 2007, 216
2 C 287/20
2 B 283/16
4 VR 5.14
2 B 468/13
2 B 272/12
4 BN 21/10
2 B 17.54
3 C 21.12
9 B 6.06
1 BvR 1021/20
2 B 258/20