Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-20, Aktenzeichen 3 B 93/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anforderung von Straßenausbaubeiträgen.
Die Antragsgegnerin baute die Straße Im Suren Winkel in Adendorf im Jahre 2006 auf einer Teillänge aus. Am 27. März 2008 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, einen Abschnitt zu bilden zwischen der Kreisverkehrsanlage am Friedhof (im Norden) bis zum Ende der Einmündung der Von-Staufenberg-Straße (im Süden). Die Strecke hat eine Länge von 633 m. Westlich der Straße befinden sich auf rund 500 m Länge landwirtschaftlich genutzte Grundstücke (rd. 97.000 qm groß), nur der südliche Bereich - über den Abschnitt hinaus weitergehend - ist bebaut. Östlich der Straße - dem Feld gegenüber und im Norden des Abschnittes - befindet sich auf 200 m Länge der Friedhof (rd. 51.000 qm groß), dann folgt in südlicher Richtung Bebauung von rd. 400 m Länge bis zu dem auf dem Grundstück der Antragstellerin betriebenen Altenheim. Südlich des Altenheimes liegt ein Waldgrundstück mit einer Straßenlänge von 140 m (rd. 29.000 qm groß), dann schließt sich durchgehend bebautes Gelände an. Das Waldgrundstück liegt nur mit einer Frontlänge von 30 m in dem gebildeten Abschnitt. Die Freiflächen - landwirtschaftliche Flächen westlich und Friedhof östlich der Straße - sind ringsumher bebaut, die Bebauung von Adendorf zieht sich in alle Richtungen weiter fort.
Die Antragsgegnerin erneuerte in dem beschriebenen Abschnitt die Fahrbahn, legte beidseitig kombinierte Rad- und Gehwege an, erneuerte die Straßenbeleuchtung und stellte neue Straßeneinläufe her zur Ableitung des Regenwassers. Es entstanden Gesamtkosten von rund 660.000 EUR. Die Antragsgegnerin legte knapp 271.000 EUR auf die Anlieger um, da sie den ausgebauten Abschnitt einordnete als Straße, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dient.
Mit Bescheid vom 4. Oktober 2007 wurden gegenüber der Antragstellerin Straßenausbaubeiträgen in Höhe von 92.742,65 EUR festgesetzt und angefordert. Dabei veranlagte die Antragsgegnerin das (einheitliche) Grundstück, auf dem sich das Altenheim befindet, zum Teil als zweigeschossig und zum Teil als viergeschossig, und es wurde ein Gewerbezuschlag angesetzt.
Die Antragstellerin hat Klage erhoben und später vorläufigen Rechtsschutz begehrt, soweit es einen Beitrag von mehr als 35.000 EUR betrifft. Sie trägt vor, die Abschnittsbildung sei unzulässig. Ein weiterer Ausbau südlich des Abschnittes sei nach dem Ausbauprogramm nicht beabsichtigt. Werde von vornherein nur eine Teilstrecke ausgebaut, verbiete sich eine Abschnittsbildung, und der Aufwand sei auf alle Grundstücke im gesamten Straßenverlauf umzulegen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig, nachdem es die Antragsgegnerin abgelehnt hat, die Vollziehung des Beitragsbescheides auszusetzen (§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Vollziehung des Bescheides für die Antragstellerin eine unbillige Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Heranziehungsbescheides bestehen nicht (§ 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist die Straßenausbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 2001 - SABS -. Diese ist eine taugliche Rechtsgrundlage zur Abrechnung der hier durchgeführten Straßenausbaumaßnahmen.
2. Der die Strecke von der Kreisverkehrsanlage im Norden bis zur Von-Stauffenberg-Straße im Süden umfassende Abschnittsbildungsbeschluss ist nicht zu beanstanden. Denn diese Strecke ist Teil einer einheitlichen einzigen öffentlichen Einrichtung. Vom Vorhandensein mehrerer eigenständiger öffentlicher Einrichtungen - denkbar sind hier im Abschnitt vier Straßen - ist nicht auszugehen.
a) Der nach § 6 Abs. 1 NKAG zu bestimmende straßenausbaubeitragsrechtliche Einrichtungsbegriff stimmt grundsätzlich mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff überein. Öffentliche Einrichtung im Sinne von § 6 NKAG ist daher jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht. Maßgebend für die natürliche Betrachtungsweise sind vor allem Straßenlänge, Straßenbreite, Straßenführung, Straßenausstattung und die äußere Gestaltung der Straße (Nds. OVG, Beschl. v. 12.03.2004 - 9 ME 45/04 -, NVwZ-RR 2004, 605; vgl. auch OVG LSA, Urt. v. 29.10.2008 - 4 L 262/07 -; OVG SH, Entsch. vom 6.11.2008 - 2 LA 27/08 -). Abweichungen vom erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff sind für das Straßenausbaubeitragsrecht dann geboten, wenn dies spezifisch straßenausbaubeitragsrechtliche Grundsätze gebieten (Nds. OVG, a.a.O.). Soweit etwa Teile eines Straßenzuges unterschiedlichen Verkehrsfunktionen dienen und deswegen nach unterschiedlichen Gemeinde- und Anliegeranteilen abzurechnen sind, sind sie ausbaubeitragsrechtlich als verschiedene Einrichtungen zu behandeln. Wenn eine Straße etwa im Hauptzug starken innerörtlichen Verkehr aufweist, die davon abgehende weniger als 100 m lange Stichstraße aber nur dem Anliegerverkehr dient, liegen im Sinne des Straßenausbaubeitragsrechtes zwei verschiedene Straßen vor, während im Erschließungsbeitragsrecht nur eine einzige Anbaustraße anzunehmen ist (vgl. hierzu Nds. OVG, Beschl. v. 30.01.1998 - 9 M 2815/96 -, Nds. Rpfl. 1998, 227; OVG SH Urteil vom 26.09.2007 - 2 LB 20/07 - ).
b) Das Nds. Oberverwaltungsgericht hat auch wiederholt entschieden, dass - ebenso wie im Erschließungsbeitragsrecht - im Straßenausbaubeitragsrecht eine Straße im Rechtssinne mit ihrem Eintritt in den Außenbereich endet, so dass das sonst maßgebliche tatsächliche Erscheinungsbild der Anlage keine ausschlaggebende Bedeutung mehr hat (Beschl. v. 21.12.2005 - 9 ME 327/05 -; Beschl. v. 12.1.2006 - 9 ME 245/05 -; Beschl. v. 19.12.2008 - 9 LA 99/06 - ). Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes zum Erschließungsbeitragsrecht (Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32.95 -). Das Bundesverwaltungsgericht vertritt, nach § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB seien nur die „zum Anbau bestimmten“ Straßen beitragsfähige Erschließungsanlagen, und die Anbaubestimmung einer Straße ende, wenn sie in den Außenbereich eintrete. Auch wenn erhebliche Teilstrecken einer - bei natürlicher Betrachtungsweise einheitlichen - Straße im Außenbereich lägen und nicht anbaubar seien, könnten verschiedene Straßen im Rechtssinne vorliegen. Das sei dann der Fall, wenn die Strecke des beiderseitigen Außenbereiches länger als 100 m und mehr als 1/5 der Länge der Gesamtanlage betrage. In der Literatur werden die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichtes auch auf Fallgestaltungen übertragen, in denen eine - bei natürlicher Betrachtungsweise einheitliche - Straße zum Teil beidseitig, zum Teil aber nur einseitig anbaubar ist, so dass auch hier von zwei rechtlich selbständigen Straßen auszugehen sei (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage 2007, § 12 Rn. 39).
Die uneingeschränkte Übertragung dieser Erwägungen auf das Straßenausbaubeitragsrecht hätte im vorliegenden Fall die Folgerungen, dass im Bereich des gebildeten Abschnittes zwischen dem Kreisel im Norden und der Von-Stauffenberg-Straße im Süden insgesamt vier Straßen vorlägen und nicht nur eine einzige.
Im Hinblick auf die Längen gilt:
Das nördliche Teilstück von rd. 200 m Länge liegt beidseitig im Außenbereich, weil auch der großflächige Friedhof als Außenbereichsfläche anzusehen ist (BVerwG, Urt. v. 14.02.1986 - 8 C 115.84 -, KStZ 1986, 90) - Außenbereichsstraßenteil, Nr. 1 -. Der mittlere Bereich der Strecke von rd. 300 m Länge wäre als einseitig anbaubar zu qualifizieren - einseitig anbaubarer Straßenteil, Nr. 2 -. Der daran anschließende südliche Bereich wäre ein beidseitig anbaubarer Straßenteil von rd. 100 m Länge - Straßenteil Nr. 3 -. Südlich im Anschluss an das Altenheimgrundstück der Antragstellerin auf 140 m Länge am Außenbereichsgrundstück „bei Meiers Ziegelei“ läge ein einseitig anbaubarer Straßenteil - Straßenteil Nr. 4 -, wovon aber nur 30 m im Abschnitt liegen. Dann im weiteren südlichen Verlauf wäre wieder ein beidseitig anbaubarer Straßenteil anzunehmen - Straßenteil Nr. 5 -, gelegen schon außerhalb des Abschnittes.
Bei der Frage der rechtlichen Selbstständigkeit dieser Straßenstücke wäre zu erwägen, ob - entsprechend den dargestellten rechtlichen Abgrenzungskriterien - die so gebildeten Teilstrecken nicht nur länger als 100 m sind, sondern auch mehr als 1/5 der Gesamtlänge betragen. Dabei stellt sich die Frage, worauf bei dem Verhältnis von mindestens 1/5 zu höchstens 4/5 abzustellen ist. Stellt man bei der Grenze von 1/5 wie das Bundesverwaltungsgericht auf die „Gesamtanlage“ ab, müsste trotz der Abschnittsbildung im vorliegenden Fall ermittelt werden, wo im Süden die Straße Im Suren Winkel endet. Dies würde eine Ortsbesichtigung erforderlich machen. Stellt man hingegen auf die Längenverhältnisse im Abschnitt ab - was deshalb nahe liegt, weil es um eine gerechte Lastenverteilung gerade im Abrechnungsgebiet ankommt -, hinge die Frage der rechtlichen Selbstständigkeit von Straßenstrecken (evtl. auch nur die logisch nachrangige Frage, ob die Abschnittsbildung frei von Willkür ist) von der Länge des gerade gebildeten Abschnittes ab.
Im Ergebnis würde - wenn bei natürlicher Betrachtungsweise die Straße Im Suren Winkel als einheitliche Straße erscheint - allein und nur wegen der streckenweise nur einseitig vorhandenen Innen- und Außenbereichslagen bei Zugrundelegung der dargestellten Auffassungen die optisch einheitliche Straße zu einem „Flickenteppich“ verschiedener Straßen werden. Eine solche Zersplitterung einer optisch einheitlichen Straße bis hin zur Atomisierung wäre im vorliegenden Fall für einen unbefangenen Beobachter und seine natürliche Betrachtungsweise nicht mehr nachvollziehbar.
Nach Auffassung der Kammer finden die dargestellten Rechtsmeinungen aus systematischen Gründen auf das Straßenausbaubeitragsrecht und damit auf den vorliegenden Fall keine Anwendung. Die Auffassungen mögen ihre Berechtigung im Erschließungsbeitragsrecht haben, nicht aber im Straßenausbaubeitragsrecht. Dies ist in den unterschiedlich gesetzlichen Normen begründet.
aa) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes, wonach eine Straße mit ihrem Eintritt in den Außenbereich im Rechtssinne endet, ist grds. nicht auf das Straßenausbaubeitragsrecht übertragbar. Denn diese Rechtsprechung beruht auf dem Gesetzestext des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, der nur die „zum Anbau bestimmten“ Straßen als beitragsfähige Erschließungsanlagen erfasst. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 6. Dezember 1996 (a.a.O.) zu Recht darauf hingewiesen, die Eigentümer der Grundstücke an dem anbaubaren Teilstück der Straße müssten davor geschützt werden, Kosten tragen zu müssen, die auf einen nicht zum Anbau bestimmten Straßenteil entfallen. Diese Grundüberlegung - ebenso die Überlegung, einseitig anbaubare Straßenteile und beidseitig anbaubare Straßenteile seien als verschiedene rechtlich selbständige Straßen anzusehen - hat seine spezielle Berechtigung im Erschließungsbeitragsrecht, in dem - weitergehend - auch nur bebaubare oder vergleichbar nutzbare Grundstücke an Anbaustraßen beitragspflichtig sind. Das Straßenausbaubeitragsrecht hat einen entscheidend anderen Ansatz, weil hier auch andere als Anbaustraßen erfasst und im Ergebnis auch Eigentümer von unbebaubaren Außenbereichsflächen zu Beiträgen herangezogen werden. Während im Erschließungsbeitragsrecht - § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB - eine Anbaufunktion der Straße und das Vorliegen eines bebaubaren Grundstücks - § 133 Abs. 1 BauGB - Voraussetzung für die Beitragserhebung ist, genügt nach § 6 Abs. 1 NKAG für die Beitragserhebung die „Möglichkeit der Inanspruchnahme“ der ausgebauten Anlage, wobei auch Beiträge für Straßen im Außenbereich ohne Anbaufunktion erhoben werden können. Das Straßenausbaubeitragsrecht differenziert also anders als das Erschließungsbeitragsrecht für die Beteiligung eines Grundstückes an der Aufwandsverteilung vom Ansatz her demzufolge nicht zwischen baulicher und gewerblicher Nutzbarkeit einerseits und landwirtschaftlicher oder forstwirtschaftlicher Nutzung andererseits. Die unterschiedliche Nutzung mag für die Höhe des Beitrages und damit maßstabsrelevant sein, ist aber für die Beitragspflicht dem Grunde nach unerheblich. Auch ist es im Straßenausbaubeitragsrecht ohne Belang, ob der Verkehrsanlage eine Anbaufunktion zukommt oder nicht.
bb) Die Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichtes, wonach im Straßenausbaubeitragsrecht eine Straße im Rechtssinne mit ihrem Eintritt in den Außenbereich endet, findet ihre Rechtfertigung demzufolge nicht in einer entsprechenden Übernahme der §§ 127 Abs. 2 Nr. 1, 133 BauGB, sondern in den Besonderheiten des nieders. Rechtes.
§ 47 NStrG lautet:
Zu den Gemeindestraßen gehören
1. die Ortsstraßen; das sind Straßen in Baugebieten und, soweit solche nicht ausgewiesen sind, in Ortsteilen, die im Zusammenhang bebaut sind, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen;
2. die Gemeindeverbindungsstraßen; das sind Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln;
3. alle anderen Straßen im Außenbereich, die eine Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet hat.
Allein aufgrund dieser Vorschrift ist es gerechtfertigt, Ortsstraßen, Gemeindeverbindungsstraßen und andere Straßen im Außenbereich als rechtlich verschiedene Straßen anzusehen. Wenn das Nds. Oberverwaltungsgericht vertritt, dass im Straßenausbaubeitragsrecht eine Straße im Rechtssinne mit ihrem Eintritt in den Außenbereich endet, so dass das sonst maßgebliche tatsächliche Erscheinungsbild der Anlage keine ausschlaggebende Bedeutung mehr hat, hat dies nach zutreffender Würdigung Bezug zu den in § 47 NStrG genannten Straßentypen.
Zu den „anderen Straßen im Außenbereich“ i.S.d. § 47 Nr. 3 NStrG gehören Wege oder Straßen, die in erster Linie dem Bewirtschaftungsverkehr im Hinblick auf landwirtschaftliche oder forstwirtschaftliche Nutzflächen dienen. Diese Straßen machen die bewirtschafteten Grundstücke zugänglich und schaffen so die Voraussetzungen für den wirtschaftlichen Einsatz der Landtechnik (hierzu und zur Abgrenzung zu Gemeindeverbindungsstraßen: Urteil der Kammer vom 10.3.2004 - 3 A 158/03 -; vgl. aber auch Nds. OVG, Beschl. v. 21.12.2005 - 9 ME 327/05 -; Urteil v. 27.2.1980 - 9 OVG C 2/79 -, NStVN 1980, 161; Urteil v. 15.10.1980 - 12 OVG A 181/80 -). Charakteristisch für diese anderen Straßen im Außenbereich ist es, dass sie sich außerhalb der geschlossenen Ortslage befinden (Wendrich, Nds. StrG, Kommentar, 4. Aufl. 2000, § 47 Rn 3; Nedden/Mecke, Handbuch des Nds. Straßenrechts, 1964, § 47 RN 3). Schon im Gesetzgebungsverfahren ist davon ausgegangen worden, dass es sich insoweit um „Haupt- oder Sammelwege in der Feldmark“ handelt (LTDrs 4/554 Seite 3043 zu § 47).
Zu den Ortsstraßen i.S.d. § 47 Nr. 1 NStrG gehören nach dem Wortlaut nur die Straßen in Baugebieten und, soweit solche nicht ausgewiesen sind, in Ortsteilen, die im Zusammenhang bebaut sind. Hiermit wird erkennbar Bezug genommen auf Straßen innerhalb von Baugebieten nach § 30 BauGB und von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen im Sinne des § 34 BauGB. Jedoch sind diese so definierten Straßen nur die „typischen Vertreter“ von Ortsstraßen im Sinne des Gesetzes, so dass aus dem Gesetzeswortlaut nicht auf eine abschließende Aufzählung geschlossen werden kann. Vielmehr gehören auch Straßenstrecken innerhalb der geschlossen Ortslage, die im baurechtlichen Außenbereich liegen, zu den Ortsstraßen im Sinne des § 47 Nr. 1 NStrG. Wollte man diese Straßen nicht als Ortsstraßen i.S.d. § 47 NStrG ansehen, wäre im Gesetz eine nicht gewollte Lücke anzunehmen, da diese Straßen auch nicht zu den anderen Straßen im Außenbereich nach § 47 Nr. 3 NStrG gehören, weil sie nicht „außerorts in der freien Feldmark“ liegen. Deshalb sind Ortsstraßen im Sinne des Gesetzes nicht nur solche Straßen, die zum Anbau bestimmt sind, sondern auch solche Straßen, die dem durch den Anbau verursachten inneren örtlichen Verkehr dienen. Auch eine einseitige oder beiderseitige Unbebaubarkeit steht der Einordnung einer Straße als Ortsstraße i.S.d. § 47 Nr. 1 NStrG nicht entgegen. Denn selbst der Bebauung nicht zugängliche Wegestrecken haben Ortsstraßeneigenschaft, wenn und soweit sie sich als organisches Verbindungsglied im inneren Ortsstraßennetz darstellen (so schon Germershausen/Seydel, Wegerecht und Wegeverwaltung in Preußen, Bd. 1, 1932, S. 17 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Preußischen OVG). Mit anderen Worten sind - über den engen Wortlaut des § 47 Nr. 1 NStrG hinaus - Ortsstraßen alle Straßen, die den Verkehr „innerhalb der geschlossen Ortslage“ vermitteln (Kodal/Krämer/u.a., Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kapitel 8 RN 11.2).
cc) Daraus ergibt sich:
Die Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichtes hat und behält seine Berechtigung in den Fällen, in denen eine (Innerorts-)Straße „endgültig“ in den Außenbereich übergeht und sich außerorts als Gemeindeverbindungsstraße i.S.d. § 47 Nr. 2 NStrG oder andere Straße im Außenbereich (Wirtschaftsweg) i.S.d. § 47 Nr. 3 NStrG fortsetzt. Dient eine Straße innerhalb der geschlossenen Ortslage streckenweise dem Anbau und liegt ein anderer Teil im baurechtlichen Außenbereich, gebieten es demgegenüber weder straßenausbaubeitragsrechtliche Gründe noch gesetzliche Gründe, die sich aus dem Niedersächsischen Straßengesetz ergeben würden, verschiedene öffentliche Einrichtungen anzunehmen (vgl. auch OVG M-Vorp, Beschl. v. 10.2.2009 - 1 M 117/08 -; Rossmann, LKV 2008, 546). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Nds. Oberverwaltungsgericht entschieden hat, dass ein Grundstück, das mit einem im Außenbereich gelegenen Teil an eine Außenbereichsstraße angrenzt und zugleich mit einem im Innenbereich gelegenen Teil an eine Innenbereichsstraße, nicht jeweils mit der vollen Grundstücksfläche zu einem Straßenausbaubeitrag heranzuziehen ist, sondern nach Frontlängen aufgeteilt veranlagt werden muss. Das Nds. Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung damit begründet, dass dem Grundstück durch den Ausbau der an der Grundstücksseite vorbeiführenden Straße insgesamt gesehen nur einmal ein die ganze Grundstücksfläche erfassender wirtschaftlicher Vorteil durch den Straßenausbau zuwächst, „da bei realitätsnaher Betrachtung nur eine Straße (teils im Innenbereich, teils im Außenbereich) ausgebaut wird“ (Nds. OVG, Beschl. v. 21.12.2005 - 9 ME 327/05 -; ähnlich schon Urteil v. 12.7.1994 - 9 L 2945/92 -). Dies spricht dafür, bei Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage nicht danach zu differenzieren, ob diese Straßen baurechtlich im Innenbereich, Planbereich oder Außenbereich liegen.
c) Ist es für die Frage, ob im Sinne des Straßenausbaubeitragsrechtes eine einzige Straße vorliegt oder mehrere Straßen vorliegen, nicht von Bedeutung, ob die Straßen(teilstrecken) im baurechtlichen Innenbereich oder Außenbereich verlaufen, folgt daraus nicht automatisch, dass diese Straßenstrecken stets und ausnahmslos (nur) eine einzige öffentliche Einrichtung bilden (müssen). Vielmehr ist die Frage, ob diese Teilstrecken eine Straße oder mehrere Straßen im Rechtssinne bilden, dann allein aufgrund der maßgeblichen natürlichen Betrachtungsweise zu entscheiden. Diese Betrachtungsweise konzentriert sich eben nicht auf die baurechtlichen oder landwirtschaftlichen Nutzbarkeiten der Grundstücke beiderseits der Straße, sondern vielmehr auf den Gesamteindruck der Verkehrsanlage, der durch die tatsächlichen Verhältnisse der Anlage selbst und nicht die der nebenliegenden Grundstücke geprägt ist. Ist eine im baurechtlichen Außenbereich und baurechtlichen Planbereich liegende Straßenstrecke gleich ausgebaut - in Breite, Gestaltung und Ausstattung mit ihren Teileinrichtungen -, ist eine einheitliche öffentliche Einrichtung im Sinne des § 6 Abs. 1 NKAG anzunehmen.
d) Im vorliegenden Fall folgt aus diesen Erwägungen:
Bei der Straße Im Suren Winkel vom Kreisverkehr im Norden bis zur Von-Stauffenberg-Straße im Süden handelt um eine Straßenstrecke, die insgesamt innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt. Die an der Straße liegenden Freiflächen - landwirtschaftliche Flächen und Friedhof - sind ringsumher bebaut, die Bebauung von Adendorf zieht sich in alle Richtungen weiter fort. Die vorhandenen baurechtlichen Außenbereichsflächen heben den Eindruck der geschlossenen Ortslage nicht auf, die Außenbereichsflächen sind vielmehr durch weiträumige weitere Innenbereichsflächen umgeben. Baurechtlich handelt es sich bei den Freiflächen um sogenannten Außenbereich im Innenbereich.
Bei natürlicher Betrachtungsweise ist der Straßenabschnitt vom Kreisverkehr im Norden bis zur Von-Stauffenberg-Straße im Süden Teil einer einzigen öffentlichen Einrichtung i.S.d. § 6 Abs. 1 NKAG. Die Strecke zerfällt nach dem Erscheinungsbild, wie es sich in seinem Gesamteindruck einem objektiven oder unbefangenen Beobachter vermittelt, nicht in verschiedene Straßen. Die Straßenfläche hat eine einheitliche Breite, die kombinierten Geh- und Radwege sind auf beiden Seiten gleichmäßig angelegt, und die Beleuchtung unterscheidet sich in dem gesamten Abschnitt nicht. Der Umstand, dass Parkstreifen nur im südlichen Bereich angelegt sind, nicht aber im nördlichen Bereich, an dem die Außenbereichsflächen des Friedhofes und des Feldes liegen, ist für die Annahme einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung nicht entscheidend. Denn Parkflächen müssen nicht auf ganzer Länge der Straße hergestellt werden, und der Friedhof im Norden hat einen eigenen Parkplatz.
Soweit einzelne Straßenteilstrecken im baurechtlichen Außenbereich liegen oder nur einseitig anbaubar sind, ist dies - wie ausgeführt - für die Frage, ob der Abschnitt vom Kreisverkehr im Norden bis zur Von-Stauffenberg-Straße im Süden ein augenfällig abgegrenztes Element des Straßennetzes innerhalb der Gemeinde Adendorf ist, unerheblich. Im Straßenausbaubeitragsrecht ist weder die Lage der Straße (oder wie hier des Abschnittes) im Innen- oder Außenbereich noch die Nutzung der anliegenden Grundstücke von Bedeutung, weil es anders als im Erschließungsbeitragsrecht weder darauf ankommt, ob die Strecke zum Anbau bestimmt ist, noch darauf, ob die Grundstücke bebaubar sind. Letztlich ist auch die Teilstrecke in der Außenbereichslage der Straße Im Suren Winkel ein organisches Verbindungsglied im Ortsstraßennetz, um den Verkehr innerhalb der geschlossenen Ortslage zu gewährleisten. Die Außenbereichsstrecken und die Innenbereichsstrecken im abgerechneten Abschnitt bilden ein einheitliches zusammenhängendes Ganzes.
2. Die Abschnittsbildung ist rechtmäßig. Sie beruht auf § 1 Abs. 3 SABS und § 6 Abs. 4 NKAG.
a) Die Abschnittsbildung ist allerdings - worauf die Antragstellerin zutreffend hinweist - ein Vorfinanzierungsinstitut und setzt voraus, dass die gesamte Straße gleichartig erneuert oder verbessert werden soll, jedoch aus Kostengründen ein abschnittsweiser Ausbau und eine abschnittsweise Abrechnung erfolgt, damit die Gemeinde nicht den Ausbau der Gesamtanlage vorzufinanzieren hat. Indes muss der Gesamtausbau der gesamten Straßenstrecke nicht zwingend schon zeitlich genau bestimmt sein oder in absehbarer kurzer Zeit erfolgen, der Gesamtausbau muss nur überhaupt irgendwann konkret beabsichtigt sein. Nur dann, wenn von vornherein und offensichtlich eine Weiterführung der Straßenbauarbeiten nicht beabsichtigt und ein weiterer Teilstreckenausbau in keiner Weise absehbar ist, ist eine Abschnittsbildung willkürlich und unwirksam (Urteil der Kammer v. 6.7.2005 - 3 A 51/03 -; OVG SH, Urteil v. 17.8.2005 - 2 LB 38/04 -). Ist eine Weiterführung des Ausbaus außerhalb des gebildeten Abschnittes von vornherein nicht beabsichtigt und eine Abschnittsbildung deshalb willkürlich und unwirksam, stellt sich die Frage, ob der Ausbau auf der Teillänge der Straße (dem fehlerhaft gebildeten Abschnitt) ausreicht, alle Grundstücke der gesamten öffentlichen Einrichtung zu bevorteilen. Wenn das ausgebaute Teilstück in Relation zur gesamten öffentlichen Einrichtung eine erhebliche und prägende Länge aufweist und sich der Wirkungsbereich der Ausbaumaßnahme nicht nur auf die ausgebaute Teilstrecke bezieht, sondern sich auf die gesamte Einrichtung erstreckt, können bei einem Teillängenausbau alle Grundstücke einer Straße bevorteilt sein. In einem solchen Fall des Teillängenausbaus zur Bevorteilung aller Grundstücke im gesamten Straßenverlauf muss die Gemeinde allerdings sowohl die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus als auch Umfang und Beendigung der Baumaßnahmen deutlich machen (Nds. OVG, Urteil v. 11.7.2007 - 9 LC 262/04 -).
Im vorliegenden Fall hat die Antragsgegnerin die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaues der gesamten Straßen Im Suren Winkel und die Beendigung der Baumaßnahme gerade nicht - wie vom Nds. Oberverwaltungsgericht gefordert - deutlich gemacht. Vielmehr hat die Gemeinde durch die Abschnittsbildung zu erkennen gegeben, dass auch noch der Ausbau auf der weiteren Straßenstrecke südlich der Von-Stauffenberg-Straße beabsichtigt ist. Anhaltspunkte dafür, dass ein Gesamtstreckenausbau der Straße wirtschaftlich unsinnig wäre - weil dort etwa ein Erneuerungsbedarf oder Verbesserungsbedarf nicht gegeben wäre - , fehlen. Vielmehr ist die Straße Im Suren Winkel südlich der Von-Stauffenberg-Straße in einem Zustand, der ebenfalls eine Erneuerung oder Verbesserung erforderlich macht. Der Zustand dieser Straße ist gerichtsbekannt. Dass ein weiterer Teilstreckenausbau von der Antragsgegnerin jetzt nicht konkret nach Jahr und Monat in Aussicht gestellt worden ist, ist in diesem Zusammenhang unschädlich. Es kann jedenfalls nicht davon ausgegangen werden, dass eine Weiterführung der Straßenbauarbeiten von vornherein und offensichtlich nicht beabsichtigt ist.
b) Die Entscheidung, die Straße Im Suren Winkel nicht insgesamt abzurechnen, sondern einen Abschnitt zur Abrechnung zu bilden, ist auch sonst frei von Willkür. Willkürlichkeit der Abschnittsbildung kann dann angenommen werden, wenn die Kosten für einen gebildeten Abschnitt je m² Straßenfläche um mehr als 1/3 höher liegen als die Kosten des anderen Straßenabschnittes. Dass die Straßenbaukosten im jetzt gebildeten Abschnitt mehr als 1/3 höher oder niedriger liegen als in anderen Abschnitten südlich der Von-Stauffenberg-Straße, ist aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht anzunehmen, hierfür fehlt es an Anhaltspunkten.
3. In dem gebildeten Abschnitt ist die Straße in vollem Umfang verbessert oder erneuert worden, sodass die Beitragstatbestände des § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG erfüllt sind. Der Umstand der Erneuerung oder Verbesserung ist zwischen den Beteiligten nicht streitig.
4. Die umlagefähigen Kosten sind - soweit sich das aufgrund der im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz nur möglichen summarischen Prüfung beurteilen lässt - zu korrigieren.
a) An den Gesamtkosten für den Umbau in Höhe von 659.889,21 EUR sind Bedenken nicht vorgetragen worden. Zweifel an der Richtigkeit dieses Betrages bestehen nicht.
b) Auf die Anlieger sind wohl nicht - wie es die Antragsgegnerin getan hat - 270.712,72 EUR umzulegen, sondern 336.701,65 EUR.
Der Anliegeranteil richtet sich danach, ob die Straße Im Suren Winkel eine Anliegerstraße ist, eine Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr oder eine Straße, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dient. Die Antragsgegnerin ist in ihrem Heranziehungsbescheid davon ausgegangen, dass die Straße überwiegend dem Durchgangsverkehr dient und hat deshalb nur einen Betrag von 270.712,72 EUR auf die Anlieger umgelegt. Die Antragsgegnerin hat in ihrem Schriftsatz vom 21. Oktober 2008 angemerkt, es erscheine „mehr als zweifelhaft“, dass die Straße dem Durchgangsverkehr diene, die Straße sei eine Einrichtung mit starkem innerörtlichen Verkehr. Die Einstufung der Straße ist in vollem Umfang gerichtlich nachprüfbar, da die Gemeinde insoweit ein Ermessen nicht hat. Die Funktion der Straße ist gerichtsbekannt. Es spricht bei summarischer Prüfung der Lage in diesem Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz Überwiegendes gegen die Einstufung als Durchgangsstraße und mehr für die Annahme, es handele es sich um eine Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr. Dies hätte dann die Folge, dass nach Ermittlung des Berichterstatters 336.701,65 EUR auf die Anlieger umgelegt werden müssten.
5. Das Grundstück der Antragstellerin ist mit der gesamten Größe in die Abrechnung einzustellen, es ist insgesamt als viergeschossig zu berücksichtigen. Ein Gewerbezuschlag ist jedoch nicht in Ansatz zu bringen.
a) Im Straßenausbaubeitragsrecht ist maßgeblich das Grundstück im bürgerlich-rechtlichen Sinne. Das Grundstück hat insgesamt eine Größe von 12.826 m². Es liegt vollständig im Bereich eines Bebauungsplanes.
b) Als Zahl der Vollgeschosse gilt nach § 6 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. a) SABS bei Grundstücken, die im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegen, die im Bebauungsplan „festgesetzte höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse“. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass im Bebauungsplan Nr. 15 für das Grundstück im östlichen Bereich lediglich zwei Vollgeschosse zulässig sind, im westlichen größeren Bereich hingegen 2-4 Vollgeschosse. Das Grundstück ist aufgrund des - auch insoweit rechtlich nicht zu beanstandenden - Satzungsrechtes einheitlich als viergeschossig zu berechnen, sodass der Nutzungsfaktor für das Grundstück 1,75 beträgt (§ 6 Abs. 2 SABS).
c) Ein Gewerbezuschlag ist nicht anzusetzen.
Nach § 6 Abs. 4 Nr. 1 SABS wird der Nutzungsfaktor (aus Grundstücksgröße und Vollgeschosszahl) mit 1,5 vervielfacht, wenn das Grundstück in einem durch Bebauungsplan ausgewiesenen Wohngebiet überwiegend gewerblich genutzt wird. Das Grundstück der Antragstellerin liegt in einem Wohngebiet, es wird als Altenheim auch überwiegend gewerblich genutzt. Gleichwohl ist ein Gewerbezuschlag nicht anzusetzen. Dies ergibt sich aus Folgendem: Im Straßenausbaubeitragsrecht ist ein grundstücksbezogener Gewerbezuschlag bei einem doppelt (durch zwei Straßen) bevorteilten Grundstück ebenso wie im Erschließungsbeitragsrecht ausnahmsweise dann unzulässig, wenn der durch die gewerbliche Nutzung verursachte Ziel- und Quellverkehr nicht über die abzurechnende Straße, sondern über die andere Straße abgewickelt wird und ohne Veränderung der für die Gemeinde eindeutig erkennbaren tatsächlichen Verhältnisse auf dem Grundstück auch nicht über die abzurechnende Straße abgewickelt werden kann (Nds. OVG, Urteil v. 16.6.2006 - 9 LC 27/04 -; OVG SH, Urteil v. 23.7.2008 - 2 LB 56/07 -).
Es ist gerichtsbekannt, dass das Grundstück des DRK-Altenheimes zur Straße Im Suren Winkel hin durch einen durchgehenden Holzzaun abgegrenzt ist. Das Grundstück liegt tiefer als die Straße, und das Grundstück ist zur Straße hin auch mit Bäumen und Buschwerk bepflanzt. Der durch die gewerbliche Nutzung verursachte Ziel- und Quellverkehr wird allein über die Röntgenstraße abgewickelt. Der Zaun und die Bepflanzung verhindert erkennbar für jedermann die Abwicklung des gewerblichen Verkehrs zur abgerechneten Straße Im Suren Winkel hin, sodass der gewerbliche Verkehr aus der Sicht der abzurechnenden Straße gänzlich unterbleibt.
6. Die Berechnungsgrößen für die übrigen in die Abrechnung eingestellten Grundstücke sind nicht beanstandet worden. Bei summarischer Prüfung sind Fehler auch nicht erkennbar. Ob das über einen Weg zur Straße Im Suren Winkel hin erreichbare (Hinterlieger-)Grundstück Röntgenstraße 14, ggf. auch das Grundstück Hermann-Neumann-Straße 7 in die Abrechnung mit eingestellt werden muss, wird erforderlichenfalls im Hauptsacheverfahren zu klären sein, falls es darauf ankommen sollte.
7. Für das Grundstück der Antragstellerin errechnet sich aufgrund der vorstehenden Erwägungen folgender Beitrag:
Bei Zugrundelegung einer Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr, der Berücksichtigung des Grundstücks der Antragstellerin in vollem Umfang als viergeschossig, aber ohne Gewerbezuschlag, und bei Außerachtlassung möglicher Hinterliegergrundstücke: Nach Berechnung des Berichterstatters 104.399,15 EUR.
Bei Zugrundelegung einer Straße, die dem Durchgangsverkehr dient, sonst wie dargestellt: Nach Ermittlungen des Berichterstatters 83.938,34 EUR.
Da bei summarischer Prüfung Überwiegendes dafür spricht, dass die Straße Im Suren Winkel keine Durchgangsstraße ist, sondern eine Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr, ist der im angefochtenen Bescheid festgesetzte und angeforderte Beitrag in voller Höhe gerechtfertigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 2 GKG (Differenz zwischen den angeforderten 92.742,65 EUR und den anerkannten 35.000 EUR, davon 1/4).
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE090001586&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 127 Abs. 2 Nr. 1, 133 BauGB
§§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 6 NKAG
§ 47 NStrG
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 NKAG
§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 133 Abs. 1 BauGB
§ 47 Nr. 3 NStrG
§ 47 Nr. 1 NStrG
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 6 Abs. 4 NKAG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 605
9 ME 45/04
4 L 262/07
2 LA 27/08
9 M 2815/96
2 LB 20/07
9 ME 327/05
9 ME 245/05
9 LA 99/06
8 C 32.95
8 C 115.84
3 A 158/03
9 OVG C 2/79
12 OVG A 181/80
1 M 117/08
9 L 2945/92
3 A 51/03
2 LB 38/04
9 LC 262/04
9 LC 27/04
2 LB 56/07