Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-11, Aktenzeichen 9 E 450/16
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:0511.9E450.16.0A

Tenor:
Auf die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners wird unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 11. Januar 2016 der Antrag der Vollstreckungsgläubigerin auf Androhung bzw. Festsetzung eines Zwangsgeldes gegen den Vollstreckungsschuldner abgelehnt.
Die Vollstreckungsgläubigerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,-- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Vollstreckungsgläubigerin begehrte mit ihrer am 11. Juli 2011 erhobenen Klage eine Änderung des Luftreinhalteplans für den Ballungsraum Rhein-Main, Teilplan Wiesbaden, mit dem Ziel der Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswerts für NO 2 in Höhe von 40 Kg/m 3 .
Nach der vom 13. September 2011 bis zum 12. Oktober 2011 öffentlich ausliegenden Fassung des Entwurfs für die 1. Fortschreibung des seit Mai 2005 für den Ballungsraum Rhein-Main - Teilplan Wiesbaden - geltenden Luftreinhalteplans betrug der Jahresmittelwert für NO 2 im Jahr 2010 am Messpunkt Wiesbaden-Ringkirche 58,7 Kg/m 3 ; diese Immissionen werden den dort getroffenen Feststellungen zufolge im Wesentlichen von den Verkehrsabgasen verursacht, und zwar für Wiesbaden zu 63,6%.
Auf die u.a. von der Vollstreckungsgläubigerin erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht Wiesbaden durch rechtskräftig gewordenes Urteil vom 10. Oktober 2011 (Az.: 4 K 757/11.W) den Vollstreckungsschuldner, den für die Landeshauptstadt Wiesbaden geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der in der 39. Verordnung zum Bundesimmissionsschutzgesetz - 39. BImSchV - geregelten Grenzwerte enthält, und zwar für die Vollstreckungsgläubigerin beschränkt auf das Stadtgebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden und den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 Kg/m 3 . Auf die Begründung dieser Entscheidung wird Bezug genommen.
Am 19. November 2015 beantragte die Vollstreckungsgläubigerin bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden, dem Vollstreckungsschuldner zur Erfüllung der aus dem Urteil vom 10. Oktober 2011 resultierenden Verpflichtungen unter Fristsetzung ein angemessenes Zwangsgeld von bis zu zehntausend Euro anzudrohen, hilfsweise, ein angemessenes Zwangsgeld festzusetzen.
Mit Beschluss vom 11. Januar 2016 drohte das Verwaltungsgericht Wiesbaden dem Hessischen Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz für den Fall, dass es der Verpflichtung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Oktober 2011 zur Erstellung eines Luftreinhalteplanes für die Stadt Wiesbaden nicht innerhalb einer Frist von neun Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses nachkommt, die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,-- Euro an.
Zur Begründung führt das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen des § 172 VwGO lägen vor, da der Vollstreckungsschuldner seiner mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Oktober 2011 ausgesprochenen Verpflichtung zur Aufstellung eines den Vorgaben der §§ 47 Abs. 1 BImSchG und 27 Abs. 2 39. BImSchV entsprechenden Luftreinhalteplans für die Stadt Wiesbaden nicht bzw. nur unzureichend nachgekommen sei. Auch der vorgelegte Entwurf einer 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt Wiesbaden erfülle nach wie vor nicht die gesetzlichen und gerichtlichen Vorgaben, denn er weise wie der derzeit gültige Luftreinhalteplan keine nach den gesetzlichen Vorgaben geeigneten Maßnahmen auf, mit denen der Zeitraum der fortdauernden Überschreitung der Luftschadstoffgrenzwerte so kurz wie möglich gehalten werden könne, und berücksichtige die in dem genannten Urteil niedergelegte Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts deshalb nicht. In dem Urteil sei hinreichend deutlich gemacht, dass der Vollstreckungsschuldner mit dem Urteil verpflichtet wurde, einen Luftreinhalteplan vorzulegen, in dem Maßnahmen aufgeführt sind, die zusammen geeignet sind, den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxyd von 40 Kg/m 3 vor Ort in kurzer Zeit einzuhalten. Zwar bestehe aufgrund des der Behörde zustehenden planerischen Gestaltungsspielraums kein Anspruch auf konkrete Maßnahmen, die Nichtaufnahme sich aufdrängender Maßnahmen trotz fortdauernder Überschreitung des Grenzwerts widerspreche jedoch den rechtlichen Vorgaben und sei damit rechtswidrig. Maßgeblich sei wegen der sich insoweit erstreckenden materiellen Rechtskraft die "Rechtsauffassung des Gerichts", so wie sie in den Entscheidungsgründen des Bescheidungsurteils niedergelegt ist. Der Vollstreckungsschuldner habe diese bei seiner Planfortschreibung zu berücksichtigen und deswegen für die Stadt Wiesbaden darin geeignete Maßnahmen aufzulisten, mit denen es möglich sei, die Grenzwerte in kurzer Zeit einzuhalten. Dies sei hier immer noch nicht der Fall, denn weder habe der Vollstreckungsschuldner Maßnahmen aufgelistet, die die Luftverunreinigung mit NO 2 im Stadtgebiet Wiesbaden so reduzieren können, dass der Grenzwert von 40 Kg/m 3 eingehalten werden könne, noch sei ein Konzept erarbeitet, dieses Ziel in absehbarer Zeit zu erreichen. Es sei verkannt worden, dass unabhängig von der Zuständigkeit für die einzelnen Maßnahmen aufzulisten sei, wie die Schadstoffbelastung kurzfristig reduziert werden könne. Im Hinblick auf die Schutzziele des § 47 BlmSchG sei es unerheblich, ob die Maßnahmen durch staatliche oder kommunale Stellen oder durch private Dritte realisiert werden. Unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Vollstreckungsgerichts in einem parallel geführten Hauptsacheverfahren mit den gleichen Beteiligten wird weiter ausgeführt, gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BlmSchG sei prognostisch die Wirksamkeit dieser grundsätzlich geeigneten Maßnahmen zu quantifizieren (Reduzierungswerte), so dass in einem weiteren Schritt geprüft und ausgewählt werden könne, welche Maßnahmen zu ergreifen seien, um zu einer Einhaltung der ohne Weiteres verbindlichen Grenzwerte zu gelangen. Das werde erst erreicht, wenn hinter der Planung ein Gesamtkonzept stehe, das die Einhaltung der Werte zum Ziel habe. Es dürfe nicht offen gelassen werden, wann das Gesamtziel aufgrund solcher Maßnahmen erreicht sein werde. Deshalb sei auch die Einführung eines Bürgertickets, einer City-Maut und eines Durchfahrtsverbots für Dieselfahrzeuge (zeitweise, etwa nach der Endziffer der Kennzeichen) mit zu berücksichtigen. Für eine Verweigerung dieser Planungsleistung gebe es keine rechtlich relevante Rechtfertigung und angesichts des Anteils des Straßenverkehrs an der Verursachung der NO 2 -Belastung auch keine Alternative. Die in der vorgelegten Beschlussvorlage des Vollstreckungsschuldners für die Umweltministerkonferenz aufgeführten Maßnahmen seien zwar geeignet, zur Reduzierung der NO 2 -Belastung beizutragen, deren Wirksamkeit und deren voraussichtlicher Eintritt seien aber noch abzuschätzen. Da nach wie vor nicht erkennbar sei, wie an den besagten Messstationen in Wiesbaden der Grenzwert für NO 2 in kurzer Zeit eingehalten werden könne, sei von einer Säumnis im Sinne des § 172 VwGO auszugehen.
Mit seiner innerhalb der Frist eingelegten Beschwerde begehrt der Vollstreckungsschuldner die Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses und die Ablehnung des Antrags auf Androhung bzw. Festsetzung eines Zwangsgeldes.
Zur Begründung trägt er vor, die Verpflichtung wende sich an den falschen Adressaten, denn wie im Erkenntnisverfahren sei allein das Land Hessen als Rechtsträger der verpflichteten Körperschaft rechtlich in der Lage, die begehrte Handlung vorzunehmen; dem Umweltministerium fehle es an Rechtsfähigkeit, und es sei auch nicht Träger des Vermögens, in das vollstreckt werde.
Außerdem gehe die Vollstreckung ins Leere, denn der Vollstreckungsschuldner habe die Verpflichtung aus dem zu vollstreckenden Urteil erfüllt. Die noch vor Rechtskraft des Urteils vom 10. Oktober 2011 abgeschlossene 1. Fortschreibung des Luftreinhalteplans stelle ein umfangreiches Kompendium mit einer breiten Palette von Maßnahmen dar, die wichtigste davon sei die Einführung der Umweltzone, die zu einer Minderung von NO 2 um zwischen 4,2% und 7,2% führe. Dies ergebe sich aus dem zu vollstreckenden Urteil selbst (Seite 20 des Urteilsabdrucks).
Selbst wenn man eine weitergehende Verpflichtung aus dem Urteil entnehmen wolle, entspreche die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans, die im Zeitraum Oktober/November 2016 abgeschlossen sein dürfte, den gesetzlichen Vorgaben. Schon angesichts dieses Verfahrensstandes sei die erforderliche Säumnis nicht gegeben. Die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes durch den angefochtenen Beschluss sei zudem nicht hinreichend bestimmt; weder der Vollstreckungsschuldner noch Dritte könnten diesem Beschluss entnehmen, welche Maßnahmen der Schuldner ergreifen und durchführen müsse, um der Festsetzung eines Zwangsgeldes zu entgehen. Außerdem fehle es an der Zuständigkeit für die geforderten Maßnahmen. Zur Handlung und zur Umsetzung von Maßnahmen eines Luftreinhalteplanes nach § 47 BImSchG sei immer nur die Behörde verpflichtet, der die gesetzliche Eingriffsermächtigung für die Maßnahme übertragen worden sei, denn das Modell der Luftreinhalteplanung gehe davon aus, dass nicht die planaufstellende Behörde selbst diesen vollziehe, sondern die Maßnahmen durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen seien. Das Verwaltungsgericht verpflichte im angefochtenen Beschluss den Vollstreckungsschuldner, für die Umsetzung der einzelnen erforderlichen Maßnahmen durch die jeweiligen Verwaltungsträger und sonstigen Verantwortlichen nach § 47 Abs. 6 BImSchG zu sorgen, das gehe aber eindeutig über den Vollstreckungstitel des Urteils hinaus, da dessen Tenor sich eindeutig und ausschließlich auf die Aufstellung eines Luftreinhalteplanes beziehe.
Die vom Vollstreckungsgericht verlangten Maßnahmen, die über die im einzelnen im Luftreinhalteplan schon getroffenen Anordnungen wie Lkw-Durchfahrtsverbot, Ausweitung der Umweltzone auf das gesamte Stadtgebiet, regelbasierte Versatzzeitoptimierung durch Ampelschaltung, Verkehrsverflüssigung und Verschärfung der Umweltzone nach der erforderlichen Änderung der Kennzeichnungsverordnung hinausgingen, seien entweder nicht geeignet oder nicht durchsetzbar. So sei durch die Festsetzung von Tempo 30 auf Hauptverkehrsstraßen eine Emissionsminderung im Unterschied zur Lärmminderung nicht zu erwarten. City-Maut und Bürgerticket könnten nicht im Luftreinhalteplan angeordnet werden, da der öffentliche Personennahverkehr Selbstverwaltungsangelegenheit der Kommunen sei. Gleiches gelte für Sperrungen für den Kfz0Verkehr oder nur Dieselfahrzeuge, da dann praktisch die gesamte Innenstadt für den Individualverkehr gesperrt werden müsse. Abgesehen davon, dass damit nicht nur die Versorgung, sondern das gesamte innerstädtische Leben und die notwendige Mobilität zusammenbrechen würden, bedürfe es dazu nach Auffassung des Verkehrsressorts vor allem einer gesetzlichen Grundlage; § 47 BImSchG stelle keine Ermächtigung für derart weitgehende Eingriffe dar. Dies gelte auch für die Forderung nach einer Beschränkung oder einem Ausschluss des lokalen Dieselverkehrs. Denn nach § 1 Abs. 1 der 5. BImSchV seien Kraftfahrzeuge, die mit einer Plakette nach Anhang 1 gekennzeichnet sind, von einem Verkehrsverbot im Sinne des § 40 Abs. 1. Satz 1 BImSchG befreit, und dies gelte auch für Dieselfahrzeuge. § 47 BImSchG ersetze nicht die erforderliche Rechtsgrundlage nach Straßenverkehrsrecht für weitergehende verkehrliche Beschränkungen, denn die Umweltzone sei abschließend durch die Kennzeichenverordnung (35. BImSchV) konkretisiert. Schließlich unterlägen die geforderten Gesetzgebungsinitiativen nicht der Umsetzung nach § 47 Abs. 6 BImSchG.
Der Vollstreckungsschuldner beantragt sinngemäß,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 11.01.2016 - Aktenzeichen 4 N 1727/15.WI(2) - zu ändern und den Antrag auf Festsetzung eines Zwangsgeldes abzulehnen.
Die Vollstreckungsgläubigerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, § 172 VwGO erhebe die zuständige Behörde zum Adressaten der titulierten Verpflichtung, weil der als solcher handlungsunfähige Rechtsträger nur durch seine Organe handeln könne und sich die Ausübung des Beugezwangs an das handlungsbefugte Organ wenden müsse.
Bereits aus der Tenorierung des zu vollstreckenden Urteils ergebe sich die Verpflichtung des Vollstreckungsschuldners zur Dynamisierung des für Wiesbaden geltenden Luftreinhalteplans in der Weise, dass diejenigen Maßnahmen darin enthalten seien, mit denen der Grenzwert für Stickstoffdioxid "schnellstmöglich" wieder eingehalten werden könne. Damit sei keine inhaltliche Einschränkung verbunden; sondern es müssten Maßnahmen sein, die zur Grenzwerteinhaltung taugen. Auch weitgehende Verkehrssperrungen lägen im Bereich des objektiv Möglichen, der Vollstreckungsschuldner hätte deshalb darlegen müssen, dass ihm die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung auch unter optimaler Ausnutzung dieser rechtlichen Möglichkeiten aktuell verwehrt sei. Außerdem müsse die Konkretisierung des Titels nicht notwendigerweise durch in der Urteilsurkunde selbst niedergelegte Umstände erfolgen, sondern eine etwaige Unbestimmtheit könne auch durch Präzisierung in einem ergänzenden Beschluss im Rahmen des § 172 VwGO geheilt werden. Mit der Formulierung, dass der Urteilsspruch "praktisch gleichbedeutend mit der Verpflichtung zur Aufnahme einer Umweltzone in den Luftreinhalteplan" sei, habe das Verwaltungsgericht lediglich deutlich gemacht, dass die Festlegung einer Umweltzone unerlässliche, nicht jedoch hinreichende Bedingung für eine rechtmäßige Luftreinhalteplanung sei. Eine Beschränkung der Verpflichtung auf eine einzige Luftreinhaltemaßnahme stünde ansonsten in unauflösbarem Widerspruch zum Tenor des zu vollstreckenden Urteils, denn die dort verankerte Verpflichtung gehe deutlich über die Einführung einer Umweltzone hinaus. Die Androhung des Verwaltungsgerichts sei auch hinreichend bestimmt, da an zahlreichen Stellen des Urteils hervorgehoben werde, dass sich die ergriffenen Luftreinhaltemaßnahmen an der normativen Zielvorgabe der schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung messen lassen müssen und dem Urteil die Rechtsauffassung zugrunde gelegt worden sei, dass ein auf die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung gerichtetes Gesamtkonzept verlangt ist. Das Gericht habe dem zu vollstreckenden Urteil tragend zugrunde gelegt, dass Luftreinhaltemaßnahmen mit einem erheblichen, quantifizierbaren Wirkungsgrad erforderlich seien, Maßnahmen mit "geringem" und "nicht messbarem" NO 2 0Minderungspotential alleine jedoch den Anspruch an eine gesetzesmäßige Luftreinhalteplanung nicht erfüllen würden. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass die Rechtskraft eines Verpflichtungsurteils die Behörde nicht nur zur Erfüllung der Verpflichtung zwinge, den gebotenen Verwaltungsakt zu erlassen, sondern auch dazu, ihn mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln durchzusetzen. Die fehlende Vollzugszuständigkeit könne aufgrund der in § 47 Abs. 6 und § 40 Abs. 1 BlmSchG verankerten Bindungswirkung kein Erfüllungshindernis darstellen. Der Vollstreckungsschuldner habe nicht dargelegt, dass die zuständigen Behörden die Durchsetzung tatsächlich verweigern, und er verkenne, dass der Gesetzgeber mit § 40 Abs. 1 BlmSchG eine Rechtsgrundlage für Verkehrsbeschränkungen und insbesondere auch für Verkehrsverbote im Rahmen der Luftreinhalteplanung geschaffen habe. Hinsichtlich der Möglichkeit von Teil- oder Vollsperrungen der Innenstadt behaupte der Vollstreckungsschuldner ohne nähere Prüfung, dass diese Maßnahmen einen Einbruch der Mobilität und eine Gefährdung der Versorgungssicherheit zur Folge hätten. Der Gesetzgeber habe außerdem zum Schutz unaufschiebbarer und überwiegender Interessen die Möglichkeit geschaffen, eine Ausnahmeverordnung nach § 40 Abs. 3 S. 2 BlmSchG zu erlassen bzw. eine Anordnung nach § 40 Abs. 1 S. 2 BlmSchG zu treffen. Auch das Gesetzesinitiativrecht könne eine geeignete Maßnahme der Luftreinhalteplanung darstellen, denn der Begriff der Luftreinhaltemaßnahmen sei weit zu verstehen und es kämen alle behördlichen Aktivitäten, die zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte beitragen können, in Betracht, darunter Verwaltungsakte, Realakte sowie Maßnahmen der Normsetzung und Planung. Zahlreiche weitere mögliche Maßnahmen wie Reduzierung der Parkraummöglichkeiten, Erhöhung der Parkgebühren, sofortige Ausstattung der Busflotte mit SCRT-Filtern oder zur Förderung emissionsarmer Fortbewegungsmittel seien bisher nicht ernsthaft untersucht worden.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist auch erfolgreich.
Zu Recht wendet der Vollstreckungsschuldner mit der Beschwerde ein, dass das ausdrücklich im Beschlusstenor als Verpflichteter aufgeführte Hessische Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz nicht der Vollstreckungsschuldner in Bezug auf die Verpflichtung aus dem zu vollstreckenden Urteil ist. Zwar ist in § 172 Satz 1 VwGO ausdrücklich die "Behörde" als Vollstreckungsschuldner benannt worden, damit soll aber lediglich jegliche Stelle der öffentlichen Verwaltung bezeichnet werden, die konkret zur Vornahme der titulierten Handlung verpflichtet ist, ohne dass damit die Behörde auch zum Vollstreckungsschuldner gemacht werden soll. Dieser kann vielmehr nur der Rechtsträger der Behörde sein, die gehandelt hat bzw. handeln soll (Sodan/Ziekow, VwGO0Kommentar, 4. Aufl., § 172 Rn. 17; vgl. auch BayVGH, Beschluss v. 27.08.2007 - 13 S 07.487 -, juris Rn. 6). Darauf, ob dies im Fall der Beteiligtenfähigkeit der Behörde im Erkenntnisverfahren nach § 61 Nr. 3 VwGO anders zu beurteilen sein kann (streitig, vgl. Sodan/Ziekow, a.a.O., Rn. 17), kommt es hier schon deshalb nicht an, weil das Land Hessen von dieser ihm eingeräumten Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat und das Umweltministerium schon nicht Beteiligter in dem Erkenntnisverfahren war. Verpflichteter aus dem zu vollstreckenden Urteil ist ausweislich des dortigen Tenors - zutreffend - das Land Hessen, das Rechtsträger des Umweltministeriums ist, und das als Vollstreckungsschuldner auch im Rubrum des angefochtenen Beschlusses noch zutreffend aufgeführt wird. Ob der Beschlusstenor aus diesem Grund der Auslegung dahingehend zugänglich ist, dass das Land Hessen, vertreten durch das Hessische Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Adressat der Zwangsgeldandrohung sein soll, kann hier offen bleiben, denn der angefochtene Beschluss ist auch aus anderen Gründen rechtswidrig.
Der Vollstreckungsschuldner wendet zu Recht weiter ein, dass die Verpflichtung aus dem zu vollstreckenden Urteil erfüllt wurde und deshalb der Zwangsvollstreckung die rechtliche Grundlage fehle.
Allerdings stellt das Urteil vom 10. Oktober 2011 - entgegen der Ansicht des Vollstreckungsschuldners - einen vollstreckungsfähigen Titel dar, der auch hinreichend bestimmt ist. Denn aus dem Tenor des Bescheidungsurteils ergibt sich in Zusammenhang mit den insoweit heranzuziehenden Entscheidungsgründen des zu vollstreckenden Urteils mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Vollstreckungsschuldner zur Fortschreibung des Luftreinhalteplanes unter Errichtung einer Umweltzone verpflichtet worden ist.
Diese Verpflichtung hat der Vollstreckungsschuldner mit der in der 1. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes für den Ballungsraum Rhein-Main - Teilplan Wiesbaden - gemäß Ziffer 7.3.3 (S. 58 ff.) zum 1. Februar 2013 in Wiesbaden errichteten Umweltzone auch erfüllt. Für die Androhung eines Zwangsgeldes fehlt es deshalb an der erforderlichen Säumigkeit des Vollstreckungsschuldners.
Der Vollstreckungsschuldner ist auch nicht deshalb (weiter) säumig, weil der von ihm aufgestellte Luftreinhalteplan - wie das Verwaltungsgericht meint - weder in der geltenden Fassung der 1. Fortschreibung noch in der Fassung, die er bisher mit dem Entwurf für die 2. Fortschreibung erhalten hat, Maßnahmen aufweist, mit denen der Zeitraum der - auch zum heutigen Zeitpunkt fortdauernden - Überschreitung des maßgeblichen Luftschadstoffgrenzwerts von 40 Kg/m 3 so kurz wie möglich gehalten werden kann. Denn entgegen der Ansicht des Vollstreckungsgerichts hat der Vollstreckungsschuldner mit der Errichtung der Umweltzone die in dem zu vollstreckenden Urteil niedergelegte Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang berücksichtigt. Danach wird von ihm die Errichtung einer Umweltzone, nicht jedoch die nunmehr von dem Vollstreckungsgericht außerdem für erforderlich erachtete Auflistung sämtlicher geeigneter Maßnahmen, die Quantifizierung der jeweiligen Reduzierungswerte und die Abschätzung des Zeitraums des Eintrittes ihrer Wirksamkeit, die Einführung eines Bürgertickets, einer City-Maut und eines Durchfahrverbots für Dieselfahrzeuge gefordert.
Zwar ist der Vollstreckungsschuldner nach dem Tenor des zu vollstreckenden Urteils verpflichtet, den für die Landeshauptstadt Wiesbaden geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der in der 39. BImSchVO geregelten Grenzwerte in den dort aufgeführten Bereichen enthält. Die Unbestimmtheit dieses im Wesentlichen den Gesetzeswortlaut des § 47 Abs. 1 BImSchG wiedergebenden Tenors führt aber nur deshalb nicht zu seiner mangelnden Vollstreckbarkeit, da die Entscheidung die notwendigen verbindlichen Vorgaben macht, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind, und andererseits der Vollstreckungsschuldner unter Wahrung des planerischen Gestaltungsspielraums für die Behörde nicht zu einer sofortigen, sondern nur zur schnellstmöglichen Zielerreichung verpflichtet worden ist (BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 - BVerwG 7 C 21/12 -, juris, Rn. 56).
Die demnach notwendigen verbindlichen Vorgaben lassen sich dem zu vollstreckenden Urteil aber nur in Bezug auf die Errichtung einer Umweltzone entnehmen. Denn das Verwaltungsgericht hat in den dortigen Entscheidungsgründen festgestellt, dass der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorliegende Entwurf für die Fortschreibung des Luftreinhalteplans unzureichend sei, weil in ihn keine Umweltzone im Stadtgebiet Wiesbaden aufgenommen worden sei, obwohl deren Wirksamkeit gutachterlich bestätigt und deren Verhältnismäßigkeit gegeben sei, da mit kaum einer anderen Maßnahme ohne wesentliche Mobilitätseinschränkung überhaupt eine messbare Verbesserung der Luftqualität möglich sei. Weiter wurde festgestellt, dass die vom Vollstreckungsschuldner dagegen angeführte Versagung des Einvernehmens der zuständigen Straßenverkehrsbehörde offensichtlich rechtswidrig sei, da einseitig auf mögliche finanzielle Belastungen von Bevölkerung und Wirtschaft durch die Umweltzone und die - aus dortiger Sicht - minimalen Auswirkungen einer Umweltzone auf die Stickstoffbelastung Bedacht genommen worden sei. Dagegen sei, so hat das Verwaltungsgericht ferner festgestellt, das zentrale Ziel der Festsetzung der Grenzwerte, nämlich der Schutz der menschlichen Gesundheit, völlig außer Betracht geblieben. Weiter hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass angesichts der geringen, nicht messbaren Auswirkungen der anderen für Wiesbaden in den Luftreinhalteplan aufgenommenen lokalen Maßnahmen die Einführung einer Umweltzone alternativlos erscheine, um der Einhaltung des Grenzwerts von 40 Kg/m 3 in absehbarer Zeit jedenfalls näher zu kommen als dies die Luftreinhalteplanung bisher vorsehe (Urteilsabdruck S. 19).
Abschließend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass angesichts des planerischen Gestaltungsspielraumes des Beklagten zwar kein Anspruch auf konkrete Maßnahmen bestehe, die Nichtaufnahme sich aufdrängender Maßnahmen angesichts der fortdauernden Überschreitung des Grenzwerts jedoch den rechtlichen Vorgaben widersprechen würde. Dem Hauptantrag sei deshalb stattzugeben, dabei bestehe aber die Besonderheit, dass angesichts der fortgeschrittenen Planung und der Tatsache, dass alle möglichen und verhältnismäßigen Maßnahmen mit Ausnahme der Umweltzone in den Plan aufgenommen worden seien, dieser Urteilsausspruch praktisch gleichbedeutend mit der Verpflichtung sei, eine Umweltzone in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan - Teilplan Wiesbaden - aufzunehmen (Urteilsabdruck S. 20). Die sich daraus ergebende Verpflichtung hat der Vollstreckungsschuldner mit der Errichtung der Umweltzone in Wiesbaden durch die 1. Fortschreibung des Luftreinhalteplans erfüllt.
Eine Säumigkeit des Vollstreckungsschuldners folgt auch nicht daraus, dass das Vollstreckungsgericht mit seinem Beschluss vom 16. Januar 2016 in dem Verfahren nach § 172 VwGO weitere, den Vollstreckungsschuldner verpflichtende Konkretisierungen des zu vollstreckenden Urteils vorgenommen hat. Denn damit ist das Vollstreckungsgericht nicht nur über eine Auslegung des zu vollstreckenden Urteils hinausgegangen, sondern die in dem angegriffenen Beschluss enthaltenen Konkretisierungen gehen auch über eine im Vollstreckungsverfahren zulässige "Fortschreibung" des zu vollstreckenden Urteils hinaus.
Der Senat teilt die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, dass das Vollstreckungsgericht in dem Verfahren nach § 172 VwGO - insbesondere im Fall von zu vollstreckenden Bescheidungsurteilen - über die notwendige Auslegung des zu vollstreckenden Urteils hinaus dessen Inhalt auch durch eine "Fortschreibung" konkretisieren kann, wenn sich darin enthaltene Unklarheiten aus der Urteilsurkunde selbst nicht sicher beseitigen lassen. Denn damit, dass § 172 VwGO das Gericht des ersten Rechtszuges zum Vollstreckungsorgan erklärt, wird auch dem Umstand Rechnung getragen, dass in derartigen Vollstreckungsverfahren nicht selten ein "Weiterdenken" der Erwägungen notwendig wird, die der zu vollstreckenden Entscheidung zugrunde lagen, um feststellen zu können, was der frühere Beklagte schuldet und ob er seiner Verpflichtung nachgekommen ist (BayVGH, Beschluss vom 1.07.20017 - 11 C 06.868 -, juris Rn. 31). Da es sich bei Bescheidungsurteilen, die dazu dienen, den Ermessensspielraum der vollziehenden Gewalt zu wahren, regelmäßig nicht vermeiden lässt, das von der öffentlichen Verwaltung Geschuldete nur in allgemein gehaltener Weise zu umschreiben, kann es das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) deshalb erfordern, im Vollstreckungsverfahren die Überlegungen und Wertungen, die dem Bescheidungsurteil zugrunde lagen, näher zu präzisieren, um den Konflikt zwischen den Beteiligten wirksam zu befrieden und um zu verhindern, dass sich derartige Entscheidungen im Unverbindlichen erschöpfen, und die sonst notwendige Klage auf Feststellung des Inhalts einer aus sich heraus nicht hinreichend eindeutigen gerichtlichen Entscheidung zu vermeiden (BayVGH, a.a.O., Rn. 32). Dies darf aber über darin enthaltene tatsächliche Feststellungen nicht hinausgehen und setzt deshalb voraus, dass diese Feststellungen, Überlegungen und Wertungen selbst schon Grundlage der Erwägungen in dem zu vollstreckenden Urteil waren. Denn außerhalb des zu vollstreckenden Titels liegende Umstände, die nicht Gegenstand des Erkenntnisverfahrens waren, sind grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähig (BayVGH, a.a.O., Rn. 31). Das Vollstreckungsverfahren kann ein etwa notwendiges weiteres Erkenntnisverfahren nur vermeiden, wenn die in dem zu vollstreckenden Urteil grundsätzlich schon enthaltenen Überlegungen und Wertungen näher präzisiert werden können.
Vorliegend kann offen bleiben, ob die in dem angegriffenen Beschluss vorgenommenen Konkretisierungen schon deshalb rechtlichen Bedenken unterliegen, weil dieses Verfahren nicht in einer Weise ausgestaltet war, die die gleiche Gewähr für eine sachrichtige Entscheidung wie ein reguläres Erkenntnisverfahren - etwa bei einer Klage auf Feststellung des Inhalts der zu vollstreckenden Entscheidung - bietet (vgl. zu diesem Erfordernis BayVGH, a.a.O., Rn. 33). An einer derartigen Verfahrensgestaltung fehlt es hier, da keine mündliche Verhandlung durchgeführt und dem Vollstreckungsschuldner nur eine kurze Zeit zur Anhörung gewährt wurde.
Das zu vollstreckende Urteil ist einer Präzisierung im Sinne einer Fortschreibung der zu vollstreckenden Entscheidung schon deshalb nicht zugänglich, weil ihm hinreichend eindeutig durch Auslegung entnommen werden kann, dass (nur) eine Verpflichtung des Vollstreckungsschuldners zur Errichtung einer Umweltzone in Wiesbaden als geschuldete Leistung bestand, wie oben schon dargestellt wird.
Der Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 16. Januar 2016 genügt auch im Übrigen nicht den Anforderungen des § 172 VwGO an eine Konkretisierung des zu vollstreckenden Urteils. Denn aus dem Urteil vom 10. Oktober 2011 ließe sich auch unter Hinzunahme des angegriffenen Beschlusses nicht mit der erforderlichen Sicherheit entnehmen, welche Maßnahmen der Vollstreckungsschuldner in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans aufnehmen muss, um sich keinen weiteren Vollstreckungsmaßnahmen auszusetzen. Denn der Beschluss stellt eine seinerseits unbestimmte und damit unzulässige Erweiterung der mit den Entscheidungsgründen des zu vollstreckenden Urteils vorgenommenen Präzisierung des unbestimmten Tenors dar.
Die von dem Vollstreckungsgericht in dem angefochtenen Beschluss getroffene Feststellung, der Vollstreckungsschuldner sei nach dem zugrunde liegenden Urteil verpflichtet, bei seiner Planfortschreibung unter dessen Berücksichtigung eine Fortschreibung des Luftreinhalteplans so vorzunehmen, dass darin geeignete Maßnahmen aufgelistet werden, mit denen es möglich ist, die Grenzwerte in kurzer Zeit einzuhalten, stellt schon deshalb keine Konkretisierung der sich aus dem Tenor des zu vollstreckenden Urteils ergebenden Verpflichtung dar, weil damit der in den Tenor aufgenommene unbestimmte und deshalb auslegungsbedürftige Rechtsbegriff (schnellstmögliche Einhaltung) lediglich durch einen anderen, ebenfalls auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff (in kurzer Zeit) ersetzt wird. Zudem geht das Vollstreckungsgericht damit über den in dem zu vollstreckenden Urteil verwendeten Begriff der schnellstmöglichen Einhaltung inhaltlich hinaus, da es danach auf die dort ausdrücklich vorausgesetzte Möglichkeit der Einhaltung nicht mehr ankommt.
Soweit das Vollstreckungsgericht aus dem zu vollstreckenden Urteil als tragende und zu konkretisierende Begründung entnimmt, die gesetzlichen Vorgaben könnten nur dann berücksichtigt sein, wenn in der Fortschreibung des Luftreinhalteplans ausreichende Maßnahmen aufgeführt werden, mit denen die Einhaltung der Schadstoffgrenzwerte in kurzer Zeit erreicht werden kann, wird verkannt, dass in der zu vollstreckenden Entscheidung schon als Präzisierung zu Grunde gelegt wurde, die Kläger hätten einen Anspruch darauf, dass aufgrund des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG der Luftreinhalteplan fortzuschreiben und darin als Maßnahme zur dauerhaften und schnellstmöglichen Verminderung von NO 2 -Immissionen eine - als alternativlos angesehenen - Umweltzone aufzunehmen sei.
Schließlich zieht das Vollstreckungsgericht zur weiteren Konkretisierung die tragenden Gründe aus einer von ihm in einem anderen Erkenntnisverfahren getroffenen Entscheidung und damit außerhalb des zu vollstreckenden Urteils liegende - auch tatsächliche - Umstände heran, die in dem zu vollstreckenden Urteil erkennbar nicht Gegenstand waren und die sich daraus ergebende Verpflichtung deshalb auch nicht präzisieren können. Die dort getroffene Feststellung, den sich aus § 47 Abs. 1 BImSchG ergebenden Aufgaben könne die Behörde erst gerecht werden, wenn hinter der Planung ein Gesamtkonzept stehe, dass die Einhaltung der Werte zum Ziel hat, es reiche aber nicht aus, sich mit einzelnen Maßnahmen zu beschäftigen und dabei offen zu lassen, wann das Gesamtziel aufgrund solcher Maßnahmen erreicht sein werde, bezieht sich nur auf die in dem anderen Hauptsacheverfahren getroffenen tatsächlichen Feststellungen, lassen sich dem hier zu vollstreckenden Urteil jedoch an keiner Stelle entnehmen. Sie können damit auch nicht im Wege der Präzisierung dort angelegter Erwägungen gewonnen werden und gehen deshalb über eine zulässige Konkretisierung dort enthaltener Unklarheiten hinaus.
Dies gilt auch für die unter Bezugnahme auf die Antragsschrift der Vollstreckungsgläubigerin getroffene Feststellung, der Vollstreckungsschuldner werde bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplanes auch die Einführung eines Bürgertickets, einer City-Maut und ein Durchfahrtsverbot für Dieselfahrzeuge zu berücksichtigen haben. Auch insoweit fehlt es an den für eine zulässige Konkretisierung erforderlichen, in dem zu vollstreckenden Urteil enthaltenen tatsächlichen Feststellungen. Denn das Verwaltungsgericht hat in diesem Urteil ausdrücklich zugrunde gelegt, dass schon alle möglichen und verhältnismäßigen Maßnahmen mit Ausnahme der auf lokaler Ebene effektivsten, der Umweltzone, in den Plan aufgenommen worden seien. Damit ist in der zu vollstreckenden Entscheidung in hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gekommen, dass auf der Grundlage der dort gewonnenen Erkenntnisse und getroffenen Feststellungen die Umweltzone als die Maßnahme bewertet wurde, die im Hinblick auf den Gesetzeszweck erfolgversprechend und verhältnismäßig ist, und darauf das planerische Ermessen weitgehend reduziert ist.
Mit den weiteren Ausführungen des Vollstreckungsgerichts, für eine Verweigerung der nunmehr zusätzlich verlangten Maßnahmen bestehe keine rechtlich relevante Rechtfertigung und es gebe angesichts des Anteils des Straßenverkehrs an der Verursachung der NO 2 -Belastung auch keine Alternative dazu, werden im Vollstreckungsverfahren rechtliche und tatsächliche Feststellungen getroffen, die sich dem zu vollstreckenden Urteil nicht entnehmen lassen, da dort nur die fehlende Errichtung einer Umweltzone beanstandet und im Übrigen festgestellt wird, dass sämtliche übrige Maßnahmen sich als weit weniger erfolgversprechend darstellen. Da in dem Erkenntnisverfahren, das dem zu vollstreckenden Titel zugrunde liegt, nach alledem keinerlei tatsächliche Feststellungen dazu getroffen wurden, ob es sich dabei im Einzelnen überhaupt um rechtlich und tatsächlich mögliche, geeignete und verhältnismäßige Maßnahmen handelt, stellen sie auch keine durch Präzisierung dieses Urteils gewonnene Konkretisierungen dar, sondern müssten zunächst selbst Gegenstand eines neuen Erkenntnisverfahrens sein, in dem - insbesondere für die geforderte Sperrung von (Innen)Stadtbereichen für Kraftfahrzeuge, die nach den Straßenverkehrsgesetzen und -verordnungen dort zugelassen sind - zu prüfen wäre, ob der zwischenzeitlich erneut fortgeschriebene Luftreinhalteplan den materiell-rechtlichen Vorgaben bereits genügt oder wegen zwischenzeitlicher tatsächlicher oder rechtlicher Entwicklungen fortzuschreiben ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.07.2010 - 10 S 2400.09 -, juris Rn. 10). In einem erneuten Erkenntnisverfahren wird deshalb zu prüfen sein, ob eine Ermächtigungsgrundlage für die geforderten Maßnahmen vorliegt, aufgrund neuer tatsächlicher Erkenntnisse das planerische Gestaltungsermessen womöglich auf die Verpflichtung zur Aufnahme dieser Maßnahmen in die weitere Fortschreibung des streitigen Luftreinhalteplans reduziert ist und ob diese Maßnahmen verhältnismäßig sind. An derartigen Erwägungen fehlt es aber in dem zu vollstreckenden Urteil, und damit besteht auch keine Grundlage für eine derartige Fortschreibung im Wege des Vollstreckungsverfahrens nach § 172 VwGO.
Dass Fahrverbote nach § 40 BImSchG objektiv möglich sind, vermag eine solche Prüfung, die in einem Erkenntnisverfahren vorzunehmen wäre, nicht zu ersetzen. Denn § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ermächtigt zwar die zuständige Straßenverkehrsbehörde zur Beschränkung oder dem Verbot von Kraftfahrzeugverkehr, Voraussetzung ist aber die (rechtmäßige) Anordnung in einem Luftreinhalteplan.
Die von der Vollstreckungsgläubigerin dem zu vollstreckenden Urteil entnommene Verpflichtung des Vollstreckungsschuldners zu einer ständigen Anpassung seiner Luftreinhalteplanung an die gesetzlichen Voraussetzungen im Sinne einer Dynamisierung vermag der Senat nicht festzustellen. Eine solche, allein an den überwiegend aus unbestimmten Rechtsbegriffen gebildeten gesetzlichen Voraussetzungen bestehende Verpflichtung würde dem Grundsatz der Bestimmtheit nicht genügen und mithin nicht vollstreckungsfähig sein. Ob sich die Maßnahme einer Umweltzone als unzureichend zur Erreichung des gesetzgeberischen Zieles eines Grenzwertes von 40 Kg/m 3 erwiesen hat, etwa weil die auf dieser Grundlage berechneten möglichen Minderungen der durch Kraftfahrzeuge verursachten NO 2 -Emissionen nach neuesten Erkenntnissen erheblichen Zweifeln unterliegen, kann - wie oben dargestellt - nicht mehr innerhalb des Vollstreckungsverfahrens entschieden werden, sondern erfordert ein neues Erkenntnisverfahren.
Auch die Verpflichtung zu Gesetzesinitiativen auf Bundesebene kann dem zu vollstreckenden Urteil nicht entnommen werden. Ob diese, wie der Vollstreckungsschuldner einwendet, zur geforderten schnellstmöglichen Reduzierung des Grenzwertes überhaupt geeignet sein können, wäre schon deshalb in einem Erkenntnisverfahren zu prüfen. Ob sich etwas anderes daraus ergibt, dass grundsätzlich auch Maßnahmen der Normsetzung als Inhalt eines Luftreinhalteplans in Betracht kommen, es sich bei einer bloßen Gesetzesinitiative aber nicht um einen Akt der Normsetzung handelt, wäre ebenfalls in einem Erkenntnisverfahren zu prüfen.
Dem angegriffenen Beschluss wird ferner zu Recht entgegengehalten, dass von dem Vollstreckungsschuldner keine rechtlich unmöglichen Maßnahmen gefordert werden dürfen. Zwar ist es keine Voraussetzung, dass der Vollstreckungsschuldner selbst zur Umsetzung der geforderten Maßnahmen rechtlich in der Lage ist, wie dieser vorbringt. Denn schon aus dem Gesetzeswortlaut des § 47 Abs. 6 BImSchG ergibt sich, dass die in einen Luftreinhalteplan aufgenommenen Anordnungen und Maßnahmen von allen (anderen) Trägern öffentlicher Verwaltung zu beachten und mithin auch umzusetzen sind. Gleichzeitig folgt daraus jedoch, dass es sich dabei um auch im Übrigen rechtmäßige Anordnungen bzw. Maßnahmen handeln muss, da deren Umsetzung von anderen Trägern öffentlicher Verwaltung anderenfalls zu Recht verweigert werden kann (vgl. Jarass, BImSchG-Kommentar, 11. Aufl. 2015, § 47 Rnrn. 14, 52). Zu Recht wendet der Vollstreckungsschuldner deshalb insoweit ein, dass § 47 BImSchG selbst keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die im einzelnen geforderten belastenden Maßnahmen darstellt, sondern es einer Ermächtigungsgrundlage außerhalb des BImSchG bedarf (Jarass, a.a.O., § 47 Rn. 52). Dies gilt insbesondere für die über die Regelung von Umweltzonen hinausgehenden Maßnahmen der Sperrung von Stadtbereichen für den Kraftfahrzeugverkehr oder nur für Dieselkraftfahrzeuge, deren Rechtmäßigkeit nicht Gegenstand der zu vollstreckenden Entscheidung war.
Die Entscheidung über die Kosten des gesamten Verfahrens und den Streitwert des Beschwerdeverfahrens ergeben sich aus § 154 Abs. 1 VwGO und § 52 Abs. 3 GKG, wobei der Senat die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes zugrunde legt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 Satz 3 BlmSchG
§ 47 Abs. 6 BImSchG
§ 1 Abs. 1 der 5. BImSchV
§ 40 Abs. 1. Satz 1 BImSchG
§ 40 Abs. 1 BlmSchG
§ 40 Abs. 3 S. 2 BlmSchG
§ 40 Abs. 1 S. 2 BlmSchG
§ 172 Satz 1 VwGO
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 757/11
4 N 1727/15
13 S 07.48
7 C 21/12
11 C 06.86
10 S 2400.09