Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-22, Aktenzeichen 22 A 2349/12.PV
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0722.22A2349.12.PV.0A

Tenor:
Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1. wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden – Fachkammer für Personalvertretungsrecht (Land) – vom 28. November 2012 (23 K 948/12.WI.PV) aufgehoben und der Antrag des Antragstellers abgelehnt.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Nichtberücksichtigung seiner Person bei der Wahl der stellvertretenden Personalratsvorsitzenden.
Bei dem Beteiligten zu 2. fanden in der Zeit vom 21. bis 24. März 2012 Personalratswahlen statt. Wahlberechtigt waren 391 Personen, 199 Beamte/Beamtinnen und 192 Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen. In der Gruppe der Beamten wurden 122 Stimmen abgegeben, sämtlich gültig. Auf die Liste 1 – Gewerkschaft der Polizei (GdP) – entfielen 91 Stimmen, auf die Liste 4 – Deutsche Polizeigewerkschaft (DPolG) – 28 Stimmen bei drei Stimmenthaltungen. Die Listen 2 und 3 waren unbesetzt.
In der Gruppe der Arbeitnehmer wurden 124 Stimmen abgegeben – 123 gültige und eine ungültige. Auf die Liste 1 – GdP – entfielen 99 Stimmen, auf die Liste 4 – DPolG – 22 Stimmen bei zwei Stimmenthaltungen; auch hier waren die Listen 2 und 3 unbesetzt.
Der Personalrat setzt sich wie folgt zusammen:
Gruppe der Beamten:
F.
(GdP)
G.
(DPolG)
H.
J.
Gruppe der Arbeitnehmer:
K.
L.
M.
N.
(GdP).
Die konstituierende Sitzung des Personalrats fand am 4. Juni 2012 statt; für die Wahl des Vorsitzenden wurde geheime Wahl vereinbart. Zum Vorsitzenden des Personalrates wurde Herr K. (Arbeitnehmer, GdP) gewählt. Auf seinen Vorschlag beschloss der Personalrat sodann, drei Stellvertreter in geheimer Wahl zu wählen. Der Antragsteller, der auch für das Amt des Vorsitzenden kandidiert hatte, unterlag in allen drei Wahlgängen gegen das jeweils gegen ihn angetretene Mitglied der GdP. Gewählt wurden zum 1. Stellvertreter Herr F. (Beamter/GdP), zur 2. Stellvertreterin Frau M. (Arbeitnehmerin/GdP) und zur 3. Stellvertreterin Frau J. (Beamtin/GdP).
Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 9. August 2012 wandte sich der Antragsteller an das Verwaltungsgericht Wiesbaden und machte geltend, er sei zu Unrecht bei der Wahl der Stellvertreter nicht berücksichtigt worden. Aus § 29 Satz 2 HPVG ergebe sich, dass bei der Wahl der Stellvertreter „die im Personalrat vertretenen Gruppen und Gewerkschaften“ berücksichtigt werden sollten. Diese „Soll-Vorschrift“ enthalte eine zwingende Regelung, soweit nicht gewichtige Gründe entgegenstünden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens wird Bezug genommen auf den Schriftsatz (Bl. 1 ff. d. GA.).
Der Beteiligte zu 1. ist dem mit anwaltlichen Schriftsätzen vom 28. August und 10. September 2012 entgegengetreten und hat im Wesentlichen geltend gemacht, bei § 29 Satz 2 HPVG handele es sich um eine Sollvorschrift, deren Nichtbeachtung die Wahl nicht ungültig mache. Eine Einschränkung der Wählbarkeit lasse sich daraus jedenfalls nicht ableiten. Mehr, als dass jede Gruppe und Gewerkschaft ein freies Vorschlagsrecht bei der Aufstellung der Kandidaten habe, ergebe sich daraus nicht; der vom Antragsteller geltend gemachte Anspruch auf die Wahl zum Stellvertreter lasse sich daraus nicht herleiten und widerspräche im Übrigen auch dem Grundsatz der freien und gleichen Wahl. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz vom 10. September 2012 (Bl. 20 ff. d. GA.).
Der Beteiligte zu 2. hat mit Schriftsatz vom 6. September 2012 darauf hingewiesen, dass es sich bei § 29 Satz 2 HPVG um eine Sollvorschrift handele, deren Einhaltung nicht zwingend sei. Im Übrigen habe er keinen Einfluss auf den gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrensablauf bei der Wahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter (Bl. 19 d. GA.).
Mit Beschluss vom 28. November 2012 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers stattgegeben und festgestellt, dass die Nichtberücksichtigung des Antragstellers bei der Wahl der stellvertretenden Personalratsvorsitzenden rechtswidrig sei. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Auswahlfreiheit des Personalrates werde – vorbehaltlich atypischer Ausnahmefälle – durch die Regelung des § 29 Satz 2 HPVG dahingehend eingeschränkt, dass er für das Amt des stellvertretenden Vorsitzenden ein Mitglied zu wählen habe, das sowohl einer anderen Gruppe als auch einer anderen Gewerkschaft angehöre als der Vorsitzende. Eine Abweichung von diesem Grundsatz komme nur in Betracht, wenn der Personalrat hinreichende oder wenigstens plausible Gründe für eine Abweichung nennen könne. Ohne besondere Gründe brauche eine Gewerkschaft die Entscheidung der Mehrheit jedoch nicht hinzunehmen. Da plausible Gründe für die Nichtwahl des Antragstellers nicht dargelegt worden seien, sei dessen Nichtberücksichtigung bei der Wahl der Stellvertreter rechtswidrig. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf das Urteil (Bl. 43 ff. d. GA.).
Dieser Beschluss ist dem Bevollmächtigten des Beteiligten zu 1. am 6. Dezember 2012 zugestellt worden. Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 19. Dezember 2012 – eingegangen beim Beschwerdegericht am 20. Dezember 2012 – hat er dagegen Beschwerde erhoben und diese mit Schriftsatz vom 4. Februar 2013 – eingegangen beim Beschwerdegericht am selben Tage – begründet. Er macht geltend, dem Antragsteller fehle bereits die nach § 29 Satz 2 HPVG erforderliche Aktivlegitimation. Von der Vorschrift werde ersichtlich nicht das einzelne Personalratsmitglied, sondern nur die jeweils im Personalrat vertretene Gewerkschaft begünstigt, so dass auch nur diese antragsbefugt sei. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht die Regelung des § 29 Satz 2 HPVG unzutreffend ausgelegt. Dort sei eine Wahl vorgesehen und dadurch grenze sich die Vorschrift bereits von § 40 Abs. 3 HPVG ab, der eine Verteilung der Freistellungen nach einem bestimmten Proporz vorsehe. Ein irgendwie gearteter Anspruch auf „Wahl“ liefe zudem dem Prinzip einer freien und demokratischen Wahl zuwider. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts laufe im Endeffekt darauf hinaus, dass die Stellvertreterposten zumindest hinsichtlich der Vertreter der Minderheitsgewerkschaften nicht im Rahmen einer Wahl vergeben, sondern lediglich verteilt würden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße letztlich auch gegen den Grundsatz der geheimen Wahl, weil danach ein Abweichen von der Regel nur bei „plausiblen Gründen“ gerechtfertigt sei, die Nichtwahl eines Mitgliedes somit gerechtfertigt werden müsse. Die geheime Wahl wäre damit aufgehoben. Es müsse deshalb genügen, wenn sich der Personalrat der Vorschrift des § 29 Satz 2 HPVG bewusst gewesen sei und alle Gruppen und Gewerkschaften die Möglichkeit hatten, eines ihrer Mitglieder zur Wahl vorzuschlagen und wählen zu lassen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz (Bl. 78 ff. d. GA.).
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 28. November 2012 – 23 K 948/12.WI.PV – aufzuheben und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung macht er geltend, er sei antragsbefugt, da die Wahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter Akte der Geschäftsführung des Personalrates seien und damit etwaige Rechtspositionen den einzelnen Personalratsmitgliedern zukämen und daher auch von ihnen geltend zu machen seien. Im Übrigen übersehe der Beteiligte zu 1. bei seinen Ausführungen zu den Grundsätzen einer freien und geheimen Wahl, dass es sich bei der Wahl der Stellvertreter nicht um eine Wahl im eigentlichen Sinne handele, sondern um einen der Wahl des Personalrates nachfolgenden Akt der Geschäftsführung. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz vom 13. Februar 2013 (Bl. 90 ff. d. GA.).
Der Beteiligte zu 2. hat keinen Antrag gestellt und sich im Beschwerdeverfahren auch nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitsandes wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte und das Protokoll der Vorstandswahlen im Personalrat (1 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1. ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und rechtzeitig begründet worden (§ 111 Abs. 3 HPVG i. V. m. § 89 Abs. 1 und 2, § 87 Abs. 2 und § 66 Abs. 1 ArbGG).
I. Der Antrag ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gem. § 111 Abs. 3 Satz 1 HPVG i.V.m. §§ 65, 80 ff., 88 ArbGG zulässig. Denn dieses erstreckt sich nach § 111 Abs. 1 Nr. 3 HPVG auf alle Streitigkeiten über die Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretungen und umfasst damit auch die Wahl ihres Vorsitzenden und seiner Stellvertreter.
Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist die Antragsbefugnis gegeben, wenn der Antragsteller durch die begehrte Entscheidung unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Position betroffen werden kann. Da der Antragsteller meint – gestützt auf § 29 Satz 2 HPVG– einen Anspruch darauf zu haben, zum stellvertretenden Vorsitzenden des Personalrates gewählt zu werden und durch seine Nichtberücksichtigung bei der Vergabe der Stellvertreterposten in seinen Rechten verletzt worden zu sein, hat er eine Verletzung in einem eigenen personalvertretungsrechtlichen Recht geltend gemacht. Er kann daher diese Frage im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren klären lassen.
II. Die Beschwerde ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers zu Unrecht stattgegeben. Seine Auffassung, der Antragsteller hätte zu einem der drei stellvertretenden Vorsitzenden des Personalrates gewählt werden müssen, ist unzutreffend; eine dahingehende Verpflichtung lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen und ergibt sich insbesondere nicht aus § 29 HPVG.
1. Nach § 29 Satz 1 HPVG wählt der Personalrat aus seiner Mitte mit einfacher Mehrheit den Vorsitzenden und einen oder mehrere Stellvertreter. Nach § 29 Satz 2 HPVG sollen bei der Wahl der Stellvertreter die Gruppen und die im Personalrat vertretenen Gewerkschaften berücksichtigt werden.
Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber die bei der Wahl der Stellvertreter zu beachtenden Vorgaben in Form einer „Soll-Vorschrift“ festgelegt, d.h. in allen typischen Fällen ist so zu verfahren, in atypischen Fällen kann jedoch aus benennbaren Gründen davon abgewichen werden. Ob ein Rechtssatz eine bloße „Soll-Vorschrift“ ist oder trotz seiner Ausgestaltung als „Soll-Vorschrift“ eine zwingende Regelung enthält, ist durch Auslegung zu ermitteln; dabei sind – ausgehend vom Wortlaut – sowohl der Regelungszweck als auch sonstige rechtsstaatliche Gründe zu berücksichtigen (vgl. Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 31 Rdnr. 40 f; BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 2 WD 25/09–, juris, Rdnr. 22).
Nach seinem Wortlaut ist § 29 Satz 2 HPVG vom Gesetzgeber eindeutig als „Soll-Vorschrift“ konzipiert worden. Das bestätigt auch die Gesetzesbegründung, denn darin heißt es zu der Aufnahme der „Gewerkschaften“ in diese Regelung (LT-Drs. 16/317 S. 6):
„Die Regelung dient der Stärkung der Listen im Personalrat, die nicht die Mehrheit haben. Eine Soll-Regelung erscheint hier ausreichend, da auch von ihr nur bei Vorliegen sachlicher Gründe abgewichen werden kann. Demgegenüber würde durch eine zwingende Regelung das Verfahren ungleich komplizierter, was im Hinblick auf die Bedeutung der Sache nicht zu rechtfertigen wäre.“
Damit hat der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er mit dieser Regelung keine zwingenden Vorgaben für die Vergabe der Position der stellvertretenden Personalratsvorsitzenden aufstellen wollte.
Davon ausgehend ist das Verwaltungsgericht zwar zutreffend von einer „Soll-Vorschrift“ ausgegangen; nicht gefolgt werden kann jedoch der von ihm vertretenen Auffassung, die Abweichung von § 29 Satz 2 HPVG bei der Wahl der Stellvertreter sei rechtswidrig gewesen, da die Gründe für die Nichteinhaltung der gesetzlichen Vorgaben im Protokoll der entsprechenden Personalratssitzung nicht festgehalten worden seien. Denn der Gesetzgeber hat den Mitgliedern des Personalrates zwar gewisse Vorgaben für die Vergabe der Stellvertreterposten gemacht, jedoch zugleich im selben Satz festgelegt, dass die Stellvertreter „gewählt“ werden sollen. Mindestvoraussetzung einer Wahl ist jedoch, dass die Wahlberechtigten zwischen zwei Alternativen auswählen können oder ihnen zumindest die Möglichkeit verbleibt, bei nur einem zur Wahl angetretenen Kandidaten diesem in freier Entscheidung die Stimme auch zu versagen. Damit aber ist die Verpflichtung, die Gründe für die „Nichtwahl“ öffentlich zu machen und sogar im Protokoll zu vermerken, nicht vereinbar. § 29 Satz 2 HPVG kann deshalb nur dahingehend verstanden werden, dass die Mitglieder des Personalrates sich bei der Wahl der Stellvertreter der gesetzlichen Vorgaben bewusst sein und versuchen müssen, diesen Rechnung zu tragen. Die Vorschrift beschränkt sich auf einen Appell an die wählenden Personalratsmitglieder. Ebenso wie eine Berücksichtigung der Minderheitengewerkschaft dann nicht erreicht werden kann, wenn kein ihr angehöriges Personalratsmitglied zur Übernahme dieses Amtes bereit ist, kann sie auch dann nicht durchgesetzt werden, wenn das einzige zur Übernahme des Amtes bereite Mitglied nicht die erforderliche Mehrheit auf sich vereinigen kann. Diese Konsequenz hat der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen, indem er lediglich eine „Soll-Regelung“ ins Gesetz aufgenommen hat. Hätte er die Berücksichtigung der Minderheitengewerkschaften bei der Vergabe der Stellvertreterposten ausnahmslos durchsetzen wollen, hätte es nahegelegen, eine dem § 32 BPersVG oder zahlreichen Ländergesetzen hinsichtlich der Gruppen entsprechende (zwingende) Regelung in das HPVG aufzunehmen (vgl. etwa § 32 Abs. 1 LPVG-BW; § 33 Abs. 1 PersVG Brandenburg; § 30 PersVG LSA; § 31 SPersVG; § 29 LPVG NRW). Davon hat der hessische Gesetzgeber jedoch ausweislich der Gesetzesbegründung bewusst Abstand genommen.
2. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 17. März 2014 (– 6 P 8/13– juris) den Anspruch eines Vertreters einer Minderheitenliste auf seine Wahl in den erweiterten Vorstand bestätigt hat, lässt sich daraus für den vorliegenden Fall nichts herleiten. Denn diese Entscheidung bezieht sich auf § 33 Satz 2 BPersVG und damit auf eine andere Regelung. Darin heißt es:
„Sind Mitglieder des Personalrates aus Wahlvorschlagslisten mit verschiedenen Bezeichnungen gewählt worden und sind im Vorstand Mitglieder aus derjenigen Liste nicht vertreten, die die zweitgrößte Anzahl, mindestens jedoch ein Drittel aller von den Angehörigen der Dienststelle abgegebenen Stimmen erhalten hat, so ist eines der weiteren Vorstandsmitglieder aus dieser Liste zu wählen.“
Der Bundesgesetzgeber hat mit dieser Vorschrift schon vom Wortlaut her eine zwingende Vorgabe für den Minderheitenschutz gemacht mit der Folge, dass sich die „Wahl“ eines Mitglieds in den erweiterten Vorstand u.U. auf eine bloße Aufnahme dieses Mitglieds in den erweiterten Vorstand beschränken kann (BVerwG, Beschluss vom 17. März 2014 -, a.a.O. Rdnr. 21).
Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers in der mündlichen Anhörung darauf verwiesen hat, dass es sich bei der Wahl der stellvertretenden Personalratsvorsitzenden nicht um eine Wahl im eigentlichen Sinne, sondern um einen Akt der Geschäftsführung und damit um eine bloße Abstimmung handele mit der Folge, dass die Wahlgrundsätze nicht anwendbar seien, vermag diese Ansicht nicht zu überzeugen. Nach § 29 Satz 1 HPVG werden der Personalratsvorsitzende und seine Stellvertreter vom Personalrat aus seiner Mitte gewählt. Auch wenn es sich dabei um einen Akt der Geschäftsführung handeln würde, ist nicht ersichtlich, dass deshalb innerhalb des Gremiums eine weitere – u.U. auch geheime – Wahl ausgeschlossen sein muss. Auch die insoweit vom Bevollmächtigten des Antragstellers in der Anhörung vorgenommene Differenzierung zwischen der Wahl des Vorsitzenden und der seiner Stellvertreter vermag der Senat nicht nachzuvollziehen, da auch diese nach § 29 Satz 1 HPVG aus der Mitte des Personalrats gewählt werden.
Zwar ist zuzugestehen, dass bei dieser Auslegung des § 29 Satz 2 HPVG die Mehrheit im Personalrat die Minderheitengewerkschaft faktisch von der Übernahme eines Stellvertreterpostens ausschließen kann. Das ist jedoch der besonderen Gesetzesfassung in Hessen geschuldet und angesichts der Tatsache, dass der Vorsitzende des Personalrates – und damit auch die ihn vertretenden stellvertretenden Vorsitzenden – den Personalrat nach § 30 Abs. 2 Satz 1 HPVG im Rahmen der laufenden Beschlüsse und damit lediglich in der Erklärung, nicht aber in der Willensbildung vertritt (Lenders, Kommentar zum Hessischen Personalvertretungsgesetz, 2012, § 30 Rdnr. 8), hinnehmbar. Denn an der Beschlussfassung sind sämtliche Mitglieder des Personalrats beteiligt, so dass sie ihre Interessen hinreichend einbringen können.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2 und § 72 Abs. 2 ArbGGgeregelten Beschwerdegründe vorliegt. Insbesondere fehlt es an einer entscheidungserheblichen Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, weil es sich bei der Auslegung des § 29 Satz 2 HPVG um eine auf spezifisches hessisches Landesrecht begrenzte Fragestellung handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65, 80 ff., 88 ArbGG
§ 29 HPVG
§ 32 BPersVG
§ 30 PersVG LSA
§ 31 SPersVG
§ 29 LPVG
§ 29 Satz 2 HPVG
§ 40 Abs. 3 HPVG
§ 111 Abs. 3 HPVG
§ 66 Abs. 1 ArbGG
§ 111 Abs. 3 Satz 1 HPVG
§ 111 Abs. 1 Nr. 3 HPVG
§ 29 Satz 1 HPVG
§ 33 Abs. 1 PersVG
§ 33 Satz 2 BPersVG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 HPVG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 948/12
2 WD 25/09
6 P 8/13