Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-08, Aktenzeichen 23 K 218/18
ECLI: ECLI:DE:VGD:2021:1108.23K218.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit

Tatbestand:
Der Kläger ist rinderhaltender Landwirt. Er wendet sich gegen seine Heranziehung zu Beiträgen zur Tierseuchenkasse für das Jahr 2017.
In seiner Sitzung am 00. Juni 2016 fasste der Verwaltungsrat der Tierseuchenkasse den Beschluss, im Jahr 2017 einen Beitrag für Rinder in Höhe von fünf Euro je Tier zu erheben. Die beschlossene Beitragshöhe wurde durch das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV) in der Verordnung zur Durchführung von Regelungen auf dem Gebiet der Tierseuchenbekämpfung vom 16. November 2016 (Tierseuchenbekämpfungsverordnung – TSBekVO ‑ GV.NRW 2016, S. 1107) veröffentlicht.
Auf Grundlage dieser Verordnung setzte der Beklagte unter Berücksichtigung der von ihm zum Stichtag 1. Januar 2017 aus der HIT-Datenbank übernommenen Tierzahl von 1.172 Rindern einschließlich der zum 15. Februar 2017 nachgemeldeten Rinder mit Bescheid vom 7. April 2017 einen Beitrag zur Tierseuchenkasse in Höhe von 5.860,00 Euro für das Beitragsjahr 2017 fest. Darüber hinaus forderte er den Kläger zur Begleichung eines noch offenen Restbeitrags in Höhe von 13.830,00 Euro auf. Ausweislich einer dem Bescheid beigefügten Information wurden entsprechend dem Haushaltsplan 2017 zwecks Finanzierung der Gesamtausgaben von den gezahlten Beiträgen und Zuweisungen des Landes 84% für Beihilfen und Entschädigungen, 6,4% für die Zuführung in die Rücklagen, 5,6% für Personalkosten und 4% für Sachkosten verwendet.
Mit Bescheid vom 20. April 2017 nahm der Beklagte den Beitragsbescheid vom 7. April 2017 gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW zurück und setzte – weiterhin unter Zugrundelegung eines Einzelbetrages in Höhe von 5,00 Euro und eines Tierbestandes von 1.172 Rindern – einen Gesamtbetrag in Höhe von 5.860,00 Euro fest. Zur Begründung führte er aus, im Hinblick auf einen zwischen den Beteiligten anhängigen Rechtsstreit sei der noch ausstehende Restbeitrag in Höhe von 13.830,00 Euro gestundet worden.
Am 8. Mai 2017 legte der Kläger Widerspruch gegen den Beitragsbescheid ein und bat um Darlegung der Berechnungsgrundlagen zur Höhe der Einzelbeiträge. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 2017 wies die Landwirtschaftskammer den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Beitragsberechnung sei im Einklang mit haushaltsrechtlichen Grundsätzen kalkuliert worden. Insbesondere seien bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet worden.
Der Kläger hat am 00. Januar 2018 Klage erhoben, zu deren Begründung er zunächst im Wesentlichen vorgetragen hat, die Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheides ergebe sich insbesondere daraus, dass die Gewährung von Beihilfezahlungen aus den einheitlichen Beiträgen zur Tierseuchenkasse rechtswidrig sei und diese im Rahmen der Beitragskalkulation nicht zu Lasten der Beitragszahler in Ansatz gebracht werden dürften.
Mit Urteil vom 26. Februar 2018 hat das erkennende Gericht in dem Verfahren 23 K 10668/18 entschieden, dass die Beitragskalkulation für das Jahr 2016 rechtswidrig sei, da der Haushaltsplan unter anderem bei den Titeln „Entschädigungen“ (681 10), „Tierkörperbeseitigung“ (681 40) und „Zuführungen an die Rücklage“ (912 00) unzutreffende Ansätze gewählt und damit gegen haushaltsrechtliche Grundsätze verstoßen habe. Darüber hinaus sei die Beitragskalkulation auch wegen der Erhebung eines einheitlichen Beitrags für Entschädigungen und Beihilfen fehlerhaft.
Am 9. Oktober 2018 ist eine neue TSBekVO in Kraft getreten (GV.NRW 2018, S. 541), mit der die Beiträge zur Tierseuchenkasse für das Jahr 2018 sowie rückwirkend für die Jahre 2016 und 2017 festlegt worden sind.
Mit Bescheid vom 17. Oktober 2018 hat der Beklagte den Beitragsbescheid vom 20. April 2017 dahingehend abgeändert, dass – unter Beibehaltung eines Gesamtbetrages in Höhe von 5.860,00 Euro – von dem dort genannten Einzelbetrag in Höhe von 5,00 Euro 3,42 Euro auf Entschädigungen und 1,58 Euro auf Beihilfen entfielen. Zur Begründung hat er auf die neuen Regelungen der TSBekVO verwiesen, mit denen die Vorgaben aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 26. Februar 2018 umgesetzt worden seien.
Zur weiteren Begründung seines Rechtsschutzbegehrens trägt der Kläger hiernach vor: Er bestreite mit Nichtwissen, dass die Neuberechnung des Beitrages für das Jahr 2017 auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen und gebuchten Kosten für Entschädigungen, Beihilfen und Verwaltungskosten erfolgt sei.
Die Entstehung von Verwaltungskosten in Höhe von 911.613,21 Euro sei – auch im Zusammenhang mit der Bearbeitung von Entschädigungsfällen – nicht nachvollziehbar. Offenbar handele es sich bei den angesetzten Personal- und Sachkosten um solche der gesamten Tierseuchenkasse, zumal eine Trennung nach verschiedenen Tierarten, wie Rindern, Geflügel etc. nicht erkennbar sei. Überdies habe der Beklagte nicht dargelegt, wie er die Trennung der Personal- und Sachkosten von denen der beiden anderen einheitlich beherbergten Behörden, namentlich der M. NRW sowie dem Direktor der M. NRW, vornehme.
Der Ansatz von Entschädigungsleistungen als „Fixwert“ sei unzulässig. Vielmehr müsse der Beklagte seiner Berechnung den konkreten Wert der Entschädigungsleistungen zugrunde legen, sprich die Berechnung für das laufende Jahr jeweils anhand der bereits vorliegenden Zahlen für das abgeschlossene Jahr vornehmen. Zu hoch angesetzte Entschädigungsleistungen der vergangenen Jahre seien als Gutschrift bei der Berechnung für das laufende Jahr einzupflegen.
Die Beitragsberechnung des Beklagten sei ausschließlich anhand einer Gegenüberstellung der Ausgaben und Einnahmen für Entschädigungen, Beihilfen und Verwaltungskosten ohne Einbeziehung von Erstattungen Dritter erfolgt. Insoweit seien jedoch insbesondere Beihilfen des Landes, des Bundes und der EU einzupflegen. Erstattungen der EU seien für das Jahr anzusetzen, in dem sie geflossen seien. Anderenfalls kämen diese dem einzelnen Tierhalter zu keinem Zeitpunkt zugute.
Warum die Rücklage von 22 auf 25 Euro erhöht worden sei, sei nicht nachvollziehbar. Eine Rücklage in Höhe von 25,00 Euro pro Tier sei völlig überhöht, zumal der Beklagte im Tierseuchenfall in der Regel nur den Differenzwert zwischen erzieltem Schlachtpreis und Zeitwert des Tieres erstatte. Schlachtpreis und Zeitwert seien in Mastbetrieben indes regelmäßig gleich hoch, so dass eine Entschädigung dort überhaupt nicht anfalle.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 20. April 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Dezember 2017 und in der Fassung des Änderungsbescheides vom 17. Oktober 2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Die Neuberechnung der Beiträge für 2017 sei auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen und im Programm für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der M. F+ gebuchten Kosten für Entschädigungen inklusive der Vorhaltemaßnahmen, Beihilfen, Personal- und Sachmittel erfolgt. Im Ergebnis ergebe sich ein Bedarf an Beiträgen in Höhe von insgesamt 10.984.898,69 Euro. Geteilt durch die Anzahl der Rinder (1.438.950) sei bei einer Rücklage von 100% ein Beitrag von 7,63 Euro pro Rind erforderlich gewesen. Dieser sei zugunsten der Beitragszahler auf 5,00 Euro herabgesetzt worden.
Der Haushalt des Sondervermögens der Tierseuchenkasse werde getrennt vom Haushalt der M. NRW bzw. vom Direktor der M. NRW als Landesbeauftragter geführt. Dies sei auch im angewandten Buchungssystem so vorgesehen. Da die Tierseuchenkasse als Sondervermögen der M. NRW vielfältige allgemeine Verwaltungsdienstleistungen der M. in Anspruch nehme, erfolge für diese Kosten eine Abrechnung anhand der Kosten- und Leistungsrechnung der M. . Diese Kosten inklusive der Querschnittskosten würden auf Basis standardisierter bzw. festgelegter Grundsätze für die Zuordnung zur Kostenrechnung ermittelt und festgesetzt. Dementsprechend erfolge eine Abrechnung von Personalkosten nur für die Mitarbeiter, die tatsächlich für die Tierseuchenkasse arbeiteten.
Zum Zwecke einer sachgerechten Verteilung der Verwaltungskosten auf die verschiedenen Tierseuchenkassen seien im Beitragsjahr 2017 die Faktoren Anzahl der Betriebe, Summe der an die Tierhalter ausgezahlten Entschädigungen und Beihilfen, Anzahl der Entschädigungs- und Beihilfefälle untereinander sowie die Summe der an Nichttierhalter ausgezahlten Beihilfen mit 70%, die Wirtschaftskraft je Tierkasse gemessen am Rücklagenstand mit 30% berücksichtigt worden. Letztere beinhalte insbesondere die Arbeitsleistung der Führungskräfte. Anhand dieser Aufschlüsselung ergebe sich für das Haushaltsjahr 2017 für Rinder ein Anteil von 53,4% an den Personal- und Sachkosten.
Die Zuschusszahlungen zu Entschädigungs- und Beihilfeleistungen würden nach kameralistischer Haushaltsführung stets in dem Jahr verbucht, in dem die Zahlungen erfolgten. Dies betreffe sowohl Landesmittel als auch EU-Mittel.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Gerichtsakten 23 K 3905/14, 23 K 10668/16, 23 K 219/18, 23 K 259/18, 23 K 886/18 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Tierseuchenkasse Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Diese richtet sich – nachdem der Beitragsbescheid vom 7. April 2017 durch den Beklagten zurückgenommen wurde – gegen den Beitragsbescheid vom 20. April 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Dezember 2017 und in der Fassung des Änderungsbescheides vom 17. Oktober 2018. Diese Bescheide hat der Kläger sämtlich ‑ jedenfalls sinngemäß ‑ in das Verfahren einbezogen.
Grundsätzlich kann ein Verwaltungsakt, welcher – wie hier der Änderungsbescheid vom 17. Oktober 2018 – einen mit der Klage bei den allgemeinen Verwaltungsgerichten angefochtenen Verwaltungsakt ändert oder ersetzt, nur im Wege der Klageänderung Gegenstand des bereits anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens werden. § 96 SGG oder § 68 FGO können im Verfahren der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht entsprechend angewendet werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. März 1966, II A 295/60.
Das bedeutet, dass der ersetzende oder ändernde Bescheid nicht automatisch Gegenstand des Verfahrens wird, sondern nur durch Beschränkung oder Ergänzung des Klageantrags in das anhängige Verfahren einbezogen werden kann. Eines ‑ gegebenenfalls erforderlichen ‑ erneuten Widerspruchsverfahrens bedarf es insoweit nicht.
Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 79 Rn. 9.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Kläger hat, indem er seine rechtlichen Ausführungen erkennbar auf die dem Änderungsbescheid vom 17. Oktober 2018 zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen erstreckt hat, diesen jedenfalls sinngemäß in das Klageverfahren einbezogen. Eine solche – konkludente – Einbeziehung eines Änderungsbescheides genügt jedenfalls dann den obenstehenden Anforderungen an eine Klageerweiterung im Sinne von § 91 VwGO, wenn die streitgegenständlichen Bescheide – wie hier – eine untrennbare Einheit bilden, weil von dem ursprünglichen Bescheid, der weder zurückgenommen noch widerrufen wurde, nach wie vor eine Beschwer für den Kläger ausgeht.
Vgl. zum Planfeststellungsbeschluss OVG NRW, Urteil vom 31. August 2020 - 20 A 1923/11 -, juris Rn. 111 ff. m.w.N.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der angefochtene Bescheid der Tierseuchenkasse vom 20. April 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Dezember 2017 und in der Fassung des Änderungsbescheides vom 17. Oktober 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die angegriffene Beitragserhebung ist § 20 Abs. 2 Tiergesundheitsgesetz (TierGesG) i.V.m. §§ 6 Abs. 1 und 13 Ausführungsgesetz zum Tiergesundheitsgesetz und zum Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz NRW (AG TierGesG TierNebG NRW) sowie §§ 1, 1a TSBekVO vom 31. August 2018.
Nach §§ 6 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG TierGesGTierNebG NRW erhebt die Tierseuchenkasse nach Maßgabe dieses Gesetzes von den Tierbesitzern Beiträge, um Entschädigungen zu leisten, Beihilfen zu gewähren, Verwaltungskosten zu bestreiten und Rücklagen zu bilden. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG TierNebG NRW sind Beiträge bei Rindern gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG TierNebG NRW pro Tier zu erheben. Nach § 13 Abs. 3 Satz 1 AG TierGesG TierNebG errechnet sich der Beitragssatz aus den voraussichtlichen Kosten für die einzelne Tierart im Erhebungszeitraum, die zur Aufgabenerfüllung zu erwarten sind, und der Anzahl der gehaltenen Tiere am 1. Januar eines jeden Jahres (Stichtag). Die Höhe des für jedes gehaltene Tier zu zahlenden Beitrags zur Tierseuchenkasse (Beitragssatz) wird gemäß § 13 Abs. 2 AG TierGesG TierNebG durch Rechtsverordnung nach § 27 bestimmt. Bei der Bemessung der Beitragssätze ist dem Verordnungsgeber ein weites Ermessen eingeräumt. Die gerichtliche Nachprüfung einer Beitragsordnung erstreckt sich nur darauf, ob der Verordnungsgeber die äußersten Grenzen seines Gestaltungsbereiches überschritten hat, nicht aber, ob er im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Regelung gefunden hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2017 - 13 A 885/15 - m.w.N.
Bei seiner Beitragsbemessung hat der Verordnungsgeber insbesondere die Grundsätze der Landeshaushaltsordnung zu beachten, die gemäß § 11 Abs. 1 AG TierGesG TierNebG auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Tierseuchenkasse entsprechende Anwendung finden.
Diesen rechtlichen Anforderungen genügt die streitgegenständliche Beitragsfestsetzung.
Der Beklagte hat – anders als im Beitragsjahr 2016 – die in § 1a Abs. 2 Nr. 2b) TSBekVO niedergelegte Beitragshöhe für das Jahr 2017 entsprechend den haushaltsrechtlichen Vorgaben ermittelt. Die von ihm in Ansatz gebrachten Einnahmen und Ausgaben für Entschädigungen, Beihilfen und Verwaltungskosten beruhen auf tatsächlichen Buchungen und sind daher – gemessen an den in § 11 LHO NRW niedergelegten Grundsätzen – nicht zu beanstanden.
Der in § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LHO zum Ausdruck kommende Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans verlangt, dass die Haushaltsansätze bedarfsgerecht und realitätsnah zu veranschlagen sind. Er verbietet, dass vorgesehene Ausgaben zu gering oder zu hoch veranschlagt werden, sondern erfordert eine sorgfältige Ermittlung der zugrunde liegenden Daten, welche die Veranschlagung rechtfertigen sollen.
Vgl. Aprill, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Stand: Juli 2017, § 11 BHO Rn. 4.
Eng verbunden mit dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes ist der Grundsatz der Haushaltswahrheit.
Vgl. Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 11 Rn. 26.
Auch dieser fordert, die im Haushaltsjahr voraussichtlich zu leistenden Ausgaben mit größtmöglicher Genauigkeit zu errechnen oder zu schätzen, wobei die Beteiligten bei Ansätzen, deren Prognose mit Unsicherheiten behaftet ist, Beurteilungsspielräume haben.
Vgl. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Loseblattsammlung, Stand: Februar 2015, Art. 110 GG Rn. 26.
Bei der Ausfüllung des Beurteilungsspielraums sind die Beteiligten jedoch an die aus dem Grundsatz der Haushaltswahrheit folgende Pflicht zur Schätzgenauigkeit gebunden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juli 2007 - 2 BvF 1/04 -, juris Rn. 104.
Diese wird insbesondere durch „gegriffene“ Ansätze verletzt, die trotz naheliegender Möglichkeiten zur besseren Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsnahe Prognosen zu erwartender Ausgaben vermissen lassen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. März 2014 - 2 BvR 1390/12 -, juris Rn. 202; BVerfG, Urteil vom 9. Juli 2007 – 2 BvF 1/04 -, juris Rn. 104.
Diese Vorgaben hat der Beklagte im Rahmen seiner Beitragskalkulation beachtet.
Die von ihm in Ansatz gebrachten, im Jahr 2017 tatsächlich entstandenen und durch entsprechende Buchungen im Haushaltsprogramm F+ belegten Kosten lassen sich der vorgelegten Aufschlüsselung über die Einnahmen und Ausgaben im Jahr 2017 („Berechnung Beitrag 2017 für Rinder unter Berücksichtigung der Rücklage“) sowie den dazu übersandten Auszügen aus dem Haushaltsprogramm F+ entnehmen. Darin werden die beim Monatsabschluss ermittelten Ist-Zahlen des gesamten Haushaltsjahres 2017 (Ausgaben und Einnahmen bei Rindern) nach Haushaltsstellen zugeordnet angezeigt. Aus den genannten Dokumenten geht unter anderem hervor, dass im Jahr 2017 für Entschädigungen insgesamt 1.578.009,92 Euro verausgabt wurden. Diese Ausgaben setzen sich zusammen aus Kosten für Entschädigungen in Höhe von 875.698,61 Euro sowie für Vorhaltemaßnahmen in Höhe von 702.311,31 Euro. Die genannten Ausgaben sind – ebenso wie sämtliche Einzelposten im Zusammenhang mit Entschädigungsleistungen (etwa: Kosten der Tierkörperbeseitigung) – anhand der vorgelegten Auszüge aus dem Haushaltsprogramm F+ hinreichend belegt und nachzuvollziehen. Dies gilt auch für die im streitgegenständlichen Beitragsjahr 2017 geleisteten Erstattungszahlungen des Landes, die – anders als der Kläger meint – als Einnahmen der Tierseuchenkasse verbucht wurden. Eine entsprechende Buchung findet sich auf Seite 13 der von dem Beklagten vorgelegten „Berechnung Beitrag 2017 für Rinder unter Berücksichtigung der Rücklage“ unter der Buchungsstelle „78700-24200/72“ („Erstattungen des Landes für Entschädigungen bei Tierverlusten durch Seuchen“). Hierbei handelt es sich um einen tatsächlich verbuchten Betrag in Höhe von 375.698,32 Euro. Dass die Einnahmenübersicht des Beklagten darüber hinaus keine Erstattungs- oder Beihilfeleistungen, insbesondere solche der EU ausweist, stellt die Berechnung des Beklagten entgegen der Auffassung des Klägers ebenfalls nicht durchgreifend in Frage. Nach Darlegung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ist dieser Umstand darauf zurückzuführen, dass in dem streitgegenständlichen Beitragsjahr keine entsprechenden Zahlungen erfolgt und damit kassenwirksam geworden sind.
Durchgreifende Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung bestehen entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht im Hinblick auf die verbuchten Verwaltungskosten. Ein Verstoß gegen landeshaushaltsrechtliche Grundsätze ist auch insoweit nicht erkennbar.
Soweit der Kläger insoweit zunächst beanstandet hat, bei den in Ansatz gebrachten Verwaltungskosten handele es sich nicht lediglich um solche der Tierseuchenkasse, sondern um die Personal- und Sachkosten der gesamten Tierseuchenkasse und damit sinngemäß einen Verstoß gegen den in § 45 Abs. 1 Satz 1 LHO zum Ausdruck kommenden Grundsatz der sachlichen Bindung gerügt hat, liegt ein solcher nicht vor.
Nach dem Grundsatz der sachlichen Bindung dürfen die im Haushaltsplan bewilligten Ausgaben nur zu dem Zweck in Anspruch genommen werden, der im Haushaltsplan bezeichnet ist.
Vgl. Hugo, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Stand: Juli 2017, § 45 BHO Rn. 2; Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 45 Rn. 13.
Danach ist es unzulässig, Ausgabeermächtigungen, für die im Haushaltsplan ein bestimmter Zweck vorgesehen ist, für andere Zwecke in Anspruch zu nehmen.
Vgl. Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Loseblattsammlung, Stand: Februar 2015, § 45 BHO Rn. 3.
Diese Vorgaben hat der Beklagte hinsichtlich der Verteilung seiner Personal- und Sachkosten beachtet.
Anders als der Kläger meint, hat der Beklagte die laufenden Verwaltungskosten der Tierseuchenkasse nach sachlichen Gesichtspunkten auf die verschiedenen Tierbereiche verteilt. Die Verteilung erfolgt durch einen vorab ermittelten Schlüssel, in dessen Rahmen der unterschiedlich hohe Einsatz von Personal- und Sachmitteln innerhalb der verschiedenen Tierbereiche gewichtet wird. Die laufenden Personal- und Sachkosten werden anhand der Faktoren Anzahl der Betriebe, Summe der an die Tierhalter ausgezahlten Entschädigungen und Beihilfen, Anzahl der Entschädigungs- und Beihilfefälle untereinander sowie die Summe der an Nichttierhalter (z.B. Tierärzte) ausgezahlten Beihilfen ermittelt und mit 70% gewichtet. Dabei geben die genannten Faktoren den unterschiedlich hohen Bearbeitungsaufwand (etwa bei der Bearbeitung von Entschädigungsfällen oder bei der Adressatenpflege) innerhalb der verschiedenen Tierbereiche wieder. Im Rahmen der verbleibenden 30% wird die Wirtschaftskraft der jeweiligen Tierseuchenkasse berücksichtigt, wobei hiervon nach Angaben des Beklagten insbesondere der Kostenanteil für die Arbeitsleistungen der Führungskräfte erfasst ist. Die anhand der dargestellten Prozentsätze vorgenommene Gewichtung aller Faktoren ergibt den für die Verteilung der Gesamtverwaltungskosten anzuwendenden Schlüssel. Diesen hat der Beklagte ausweislich der vorgelegten Berechnungsgrundlagen im Beitragsjahr 2017 auch zugrunde gelegt. Danach entfällt ein Anteil von 53,40% der Personal- und Sachkosten auf den Tierbereich Rind. Anhaltspunkte dafür, der dargestellte Verteilerschlüssel gebe nicht den tatsächlich geleisteten Personal- und Sachaufwand wieder oder sei aus sonstigen Gründen ungeeignet, sind weder vorgetragen noch sonst erkennbar. Soweit der Beklagte einzelne Tierbereiche von der dargestellten Verteilung ausgenommen und den jeweiligen Anteil an den Verwaltungskosten mit einer prozentualen Deckelung versehen hat (bei Bienen 3%, bei Pferden 4% und bei Gehegewild 0,1%), liegen dieser Sonderreglung sachliche Erwägungen zugrunde, die der Beklagte im Einzelnen dargelegt und erläutert hat (etwa: keine Gewährung von Entschädigungen und/oder Beihilfen in der Gehegewildkasse, geringer Aufwand der Adressdatenpflege).
Mit seinem weiteren Vorbringen, die in Ansatz gebrachten Verwaltungskosten seien nicht ausreichend von den Personal- und Sachkosten der zugehörigen Behörden, namentlich der M. NRW sowie des Direktors der M. NRW, getrennt, dringt der Kläger ebenfalls nicht durch.
Nach den schriftlichen und mündlichen Darlegungen des Beklagten, denen der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten ist, sieht das von der M. eingesetzte Haushaltsprogramm F+ eine strikte Trennung zwischen den bewirtschafteten Haushalten „Selbstverwaltung“, „Direktor der M. als Landesbeauftragter“ und dem „Sondervermögen Tierseuchenkasse“ vor. Dem entspricht es, dass die Tierseuchenkasse als Sondervermögen über eine eigene Buchungsstelle verfügt („78700“), die durch die jeweilige Tierart, hier „Rind“, konkretisiert wird („72“). Soweit die Tierseuchenkasse als Sondervermögen der M. NRW allgemeine Verwaltungsdienstleistungen in Anspruch nimmt, erfolgt für diese Kosten eine Abrechnung anhand der Kosten- und Leistungsrechnung der M. NRW, die diese an die Tierseuchenkasse richtet. Darin enthalten sind auch die sogenannten Querschnittskosten, also Kosten für Fahrzeuge, IT-Leistungen sowie für die Vergabe- und Poststelle. Da auch diese im Haushaltsprogramm der M. NRW gebucht und damit hinreichend belegt sind, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, es könnte sich nicht um tatsächlich entstandene Kosten handeln.
Die Beitragsfestsetzung begegnet auch hinsichtlich des darin enthaltenen Anteils für die Rücklage keinen rechtlichen Bedenken. Die von dem Beklagten angestrebte Rücklagenhöhe ist von einem sachlichen Zweck gedeckt und beruht auf einer planbaren und nachvollziehbaren Rücklagenkalkulation.
Gemäß § 11 Abs. 3 AGTierSGTierNebG hat die Tierseuchenkasse Rücklagen in angemessenem Umfang zu bilden. Dabei obliegt es grundsätzlich der autonomen Entscheidung des Verordnungsgebers, zu bestimmen, in welchem Umfang er die Bildung einer Rücklage für erforderlich hält.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2017 - 13 A 885/15 -, Seite 4.
Das Maß der Rücklage muss angesichts der Finanzierung durch die Pflichtmitglieder allerdings von einem sachlichen Zweck gedeckt sein. Eine hiervon nicht mehr gedeckte Rücklage wäre nicht mehr angemessen und würde einer unzulässigen Vermögensbildung gleichkommen. Es obliegt dem Verordnungsgeber, der nach § 27 Abs. 1 Nr. 2 AGTierSGTierNebG NRW die Höhe des Beitragssatzes im Benehmen mit dem Verwaltungsrat durch Rechtsverordnung bestimmt, im Einzelnen darzulegen, dass er im Rahmen seines weiten Gestaltungsspielraums die Grenzen des Vertretbaren eingehalten hat, die konkrete Höhe der Rücklagen somit plausibel und nachvollziehbar ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6/15 -, juris Rn. 17 f.
Will der Verordnungsgeber eine Rücklage ansparen oder erhöhen, so muss dies auf Grundlage einer planbaren und nachvollziehbaren Rücklagenkalkulation erfolgen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. März 2015 - 23 K 3950/14 -, Seite 5.
Hiervon ausgehend ist die Rücklagenkalkulation des Beklagten für das streitgegenständliche Beitragsjahr 2017 nicht zu beanstanden.
Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt und begründet, in welcher Höhe eine Rücklage vorzuhalten ist, um die Zahlungsfähigkeit der Tierseuchenkasse auch im Falle eines Seuchengeschehens zu erhalten. Grundlage der Rücklagenkalkulation sind die wissenschaftlichen Erkenntnisse von Dr. O. E. in dessen Bericht zu „finanziellen Rücklagen für Leistungen im Zusammenhang mit Tierseuchenausbrüchen“ vom 19. Oktober 2015, die Gegenstand des Beitragsfestsetzungsverfahrens 2017 waren. In seiner wissenschaftlichen Ausarbeitung untersucht der Gutachter, mit welcher Wahrscheinlichkeit mit dem Ausbruch der Maul- und Klauenseuche als Leiterkrankung bei Rindern zu rechnen ist und welche Kosten ein derartiges Seuchengeschehen verursachen würde. Hierzu hat der Gutachter die operativen Kosten der Tötung und Tierkörperbeseitigung im Falle eines Seuchengeschehens berücksichtigt sowie mithilfe sachverständiger Experten eine dahingehende Betrachtung angestellt, wie viele Tiere, abhängig von dem untersuchten Krankheitsbild, von der jeweiligen Seuche betroffen sein würden (sog. Räumungszone). Den anhand dieser Berechnung ermittelten sogenannten Perzentilen liegen unterschiedliche Annahmen für ein Seuchengeschehen zugrunde, die der Beklagte in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen erläutert hat. Danach wäre mit dem 90%-Perzentil davon auszugehen, dass alle 10 bis 15 Jahre mit einem Auftreten der Maul- und Klauenseuche zu rechnen ist, wohingegen das 100%-Perzentil ein jährliches Seuchengeschehen zugrunde legt. Abhängig von der jeweils zugrunde gelegten Wahrscheinlichkeit des Auftretens einer Seuche ergibt sich ein unterschiedlich hoher Rücklagenbedarf. Dieser Bedarf wurde, anders als der Kläger meint, von dem Gutachter für jede Tierseuchenkasse anhand einer Auswertung von Datenmaterial gesondert berechnet. Der Berechnung wurden verschiedene Erfahrungswerte der Vergangenheit zugrunde gelegt, die sich im Falle eines Seuchengeschehens auf die entstehenden Kosten auswirken können (z.B. Erstattungs- und Beihilfezahlungen des Landes und der EU oder Verträge mit Dienstleistern im Rahmen der Tierkörperbeseitigung).
Dass der Beklagte hiervon ausgehend die erforderliche Rücklagenhöhe an das 90%-Perzentil des Gutachtens angelehnt hat, ist – auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers – nicht zu beanstanden. Die dieser Entscheidung zugrunde liegenden Erwägungen hat der Beklagte im Einzelnen nachvollziehbar und plausibel erläutert. Demnach wurde das aus mathematischer Sicht erstrebenswerte 80%-Perzentil als nicht ausreichend für die zukünftige Rücklagenberechnung erachtet, da neue Seuchenrisiken, die bislang nicht statistisch erfasst wurden, hierbei unberücksichtigt blieben. Gegen eine Rücklagenhöhe jenseits des avisierten 90%-Perzentils sprach nach Einschätzung des Beklagten, dass dem zusätzlichen Nutzen in Form einer erhöhten Sicherheit unangemessen hohe Kosten gegenüberstehen, die mit einer unverhältnismäßigen Belastung der Beitragszahler einhergehen. Um die Rücklagenhöhe dem erwünschten 90%-Perzentil anzupassen, sieht das Gutachten für die Tierseuchenkasse NRW im Bereich „Rind“ eine erforderliche Rücklage in Höhe von 35,9 Mio. Euro vor. Dies führt bei Zugrundelegung eines Rinderbestandes von ca. 1,45 Mio. Tieren im Beitragsjahr 2017 zu einer Rücklage in Höhe von 25,00 Euro pro Tier. Die Entscheidung des Beklagten, die Anpassung der Rücklage gleichwohl nicht durch eine einmalige, stark erhöhte Beitragserhebung, sondern über eine schrittweise Erhöhung von 22 auf 25 Euro in den Jahren 2017 bis 2019 herbeizuführen und die angestrebte Rücklage im Jahr 2017 lediglich in geringerem Maße vorzuhalten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Zwar wird dadurch, dass zunächst die tatsächlichen Kosten abgerechnet, der Beitrag sodann aber auf 5,00 Euro gedeckelt wurde, die Rücklagenhöhe für das Jahr 2017 nicht abstrakt, sondern durch die Höhe der tatsächlichen Kosten bestimmt. Anders als im Vorjahr liegt der Beitragserhebung hier aber grundsätzlich eine datenbasierte Planung zugrunde. Die Entscheidung, eine unzumutbare Belastung der Milchviehhalter durch eine weitergehende Erhöhung der Rücklage und damit des Beitrags 2017 zu verhindern, ist von einem sachlichen Zweck getragen und verletzt den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten.
Soweit der Kläger der Rücklagenkalkulation des Beklagten entgegengehalten hat, eine Rücklage in Höhe von 25,00 Euro pro Tier sei völlig überhöht, geht er bereits von einem unzutreffenden Sachverhalt aus, da der Beklagte entsprechend der oben aufgezeigten gestaffelten Rücklagenerhöhung für das Beitragsjahr 2017 lediglich eine Rücklage in Höhe von 23,00 Euro pro Tier avisiert hat. Dass er diese im Rahmen der Beitragsfestsetzung gleichwohl nicht erreicht hat, sondern zugunsten der Beitragszahler und zulasten der Rücklage eine Deckungslücke in Kauf genommen hat, ergibt sich aus der von dem Beklagten vorgelegten Übersicht „Berechnung Beitrag 2017 „Rinder“ unter Berücksichtigung der Rücklage“. Daraus geht hervor, dass in dem hier streitgegenständlichen Beitragsjahr ein Beitrag in Höhe von 7,63 Euro erforderlich gewesen wäre, um eine Rücklage in Höhe von 23,00 Euro zu erreichen. Diesen hat der Beklagte, der den Jahresbeitrag 2017 zugunsten der Beitragszahler auf 5,00 Euro gedeckelt hat, indes nicht erhoben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.860,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 1, 1a TSBekVO
§§ 6 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG TierGesGTierNebG
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 96 SGG
§ 68 FGO
§ 91 VwGO
§ 11 LHO
§ 11 BHO
§ 45 BHO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 AG
§ 13 Abs. 2 AG
§ 11 Abs. 1 AG
§ 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LHO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 LHO
§ 11 Abs. 3 AGTierSGTierNebG
§ 27 Abs. 1 Nr. 2 AGTierSGTierNebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 110 GG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 10668/18
23 K 3905/14
23 K 10668/16
23 K 219/18
23 K 259/18
23 K 886/18
II A 295/60
20 A 1923/11
13 A 885/15
2 BvF 1/04
2 BvR 1390/12
10 C 6/15