Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-12-07, Aktenzeichen 4 K 319/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:1207.4K319.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweiligen Vollstreckungsbetrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass bestimmte Hohlladungen nicht unter das Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) fallen.
Der Kläger vertreibt f... explosionsgefährliche Stoffe. Er besitzt eine unbefristete Erlaubnis nach dem Sprengstoffgesetz zum gewerblichen Umgang und dem Verkehr mit explosiven Stoffen.
Unter dem 4. März 2022 beantragte er beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) zunächst die Einstufung von sechs in i... gefertigten Hohlladungen mit der Bezeichnung X... der Firma X... mit einer Nettoexplosivmasse (NEM) zwischen 11,5 g und 7.830 g nach der Kriegswaffenliste (KWL). Bei diesen Hohlladungen handelt es sich um Explosivstoffe, die nach Angaben des Klägers etwa zur kontaktlosen Entschärfung nicht gezündeter Blindgänger, insbesondere s... eingesetzt werden sollen. Hierzu müssen sie am Verwendungsort händisch oder durch einen ferngelenkten Manipulator positioniert und anschließend manuell gezündet werden. Über ein Triebwerk oder einen Annäherungszünder verfügen sie nicht. Die Hohlladungen werden – ebenfalls nach Angaben des Klägers – nach Schweizer Recht als Dual-Use-Güter eingestuft.
Mit Schreiben vom 2. Juni 2022 teilte das BMWK dem Kläger mit, dass seiner Rechtsauffassung nach und in ständiger Verwaltungspraxis jede Hohlladung mit einer NEM von mehr als 40 g unabhängig von ihrem Verwendungszweck Kriegswaffeneigenschaft nach Nummer 47 der KWL besitze. Mithin handele es sich auch bei den vom Kläger bezeichneten Explosivstoffen mit einer NEM zwischen 57 g und 7.830 g um Kriegswaffen.
Mit als „Widerspruch“ bezeichnetem Schreiben vom 13. Juni 2022 wandte sich der Kläger gegen die Ausführungen des BMWK. Das KrWaffKontrG und die Kriegswaffenliste (KWL) sähen hinsichtlich der Einstufung eines Explosivstoffs als Kriegswaffe keine Unterscheidung nach Gewicht vor. Die Legaldefinition der Kriegswaffe im KrWaffKontrG erfasse nur zur Kriegsführung bestimmte Waffen. Dies treffe auf die antragsgegenständlichen Hohlladungen X... nicht zu, da ihre Bestimmung hauptsächlich im Unschädlichmachen von nicht zur Wirkung gelangter Kriegswaffen oder unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen liege. Die Einstufung der Hohlladungen mit einer NEM mehr als 40 g als Kriegswaffen stehe zudem im Widerspruch zu zahlreichen vom Ministerium seit 2007 vorgenommenen Entscheidungen. Auf eine entsprechende ständige Verwaltungspraxis könne sich das BMWK daher nicht berufen. So habe das Ministerium am 12. März 2007 festgestellt, dass lineare Hohlladungen des Typs BLADE keine Kriegswaffen darstellten, obwohl diese eine NEM zwischen 100 g und 1.150 g enthielten. Zur Begründung habe das BMWK seinerzeit ausgeführt, dass die Hohlladungen des Typs BLADE nicht fertig konfektioniert seien, sondern für jede Verwendung erst hergerichtet werden müssten. Gleiches treffe aber auch auf die Hohlladungen des Typs X... zu.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2022 teilte das BMWK dem Kläger mit, dass beabsichtigt sei, den Widerspruch vom 13. Juni 2022 als unstatthaft zurückzuweisen, da er sich gegen die Handlung einer obersten Bundesbehörde richte, gegen die die Möglichkeit des Widerspruchs von vornherein nicht eröffnet sei. Überdies seien nur Verwaltungsakte einer Überprüfung durch ein Widerspruchsverfahren zugänglich, bei der vorgenommenen Einstufung handele es sich jedoch nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um die unverbindliche Mitteilung einer Rechtsauffassung zur Auslegung des KrWaffKontrG. Dem Kläger stehe es frei, hinsichtlich der vom BMWK als Kriegswaffen eingestuften Hohlladungen einen Antrag auf Genehmigung nach dem KrWaffKontrG zu stellen.
Am 12. Juli 2022 hat der Kläger einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt und zugleich Klage mit dem Ziel erhoben, (vorläufig) festzustellen, dass es sich bei vier Hohlladungen nicht um Kriegswaffen handele. Den Eilantrag hat das Gericht mit Beschluss vom 23. September 2022 (VG 4 L 318/22) mangels Eilbedürftigkeit unter Hinweis darauf zurückgewiesen, dass ihm die Durchführung eines Genehmigungsverfahrens zumutbar sei. Einen solchen Antrag hat der Kläger sodann unter dem 27. September 2022 bei der Beklagten gestellt; nachdem über den Antrag nicht entschieden worden ist, hat der Kläger Bescheidungsklage erhoben, die noch unter dem Aktenzeichen VG 4 K 1/23 anhängig ist.
Die hiesige Klage hat der Kläger im Wesentlichen wie folgt begründet: Bei der Mitteilung der Beklagten vom 2. Juni 2022 handele es sich um einen Verwaltungsakt. Die Frage, ob die Hohlladungen des Typs X...Kriegswaffen im Sinne des KrWaffKontrG und der KWL darstellten, stelle ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar. Das Rechtsschutzbedürfnis sei ebenfalls zu bejahen, da er – sollte das Gericht feststellen, dass es sich bei den Hohlladungen nicht um Kriegswaffen handele – für die Einfuhr, den Vertrieb und die Verwendung der Hohlladungen keiner Genehmigung nach dem KrWaffKontrG bedürfe. Sein Anspruch auf Feststellung folge aus § 1 Abs. 1 KrWaffKontrG und dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Kriegswaffen nur solche zur Kriegsführung bestimmte oder geeignete Gegenstände. In die KWL gehörten nur Gegenstände, die einerseits zerstörende oder schädigende Wirkungen entfalten könnten und andererseits üblicherweise bei bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Staaten als Mittel der Gewaltanwendung eingesetzt würden. Dies treffe auf die bezeichneten Hohlladungen nicht zu, da sie gerade nicht als Mittel der Gewaltanwendung dienten. Eine Nutzung der Hohlladungen für kriegerische Zwecke sei nicht dokumentiert und aufgrund ihres Aufbaus auch nicht praktikabel. Im Übrigen sei die von der Beklagten im Schreiben vom 2. Juni 2022 getroffene Unterscheidung nach einer NEM von mehr als 40 g willkürlich. Der Umstand, dass der Gesetzgeber es der Exekutive überlassen habe, wesentliche Regelungsinhalte in der KWL-Verordnung selbst zu regeln, verstoße gegen die Wesentlichkeitstheorie.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Hohlladungen des Typs X... keine Kriegswaffen im Sinne des Kriegswaffenkontrollgesetzes sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hält die Klage für unbegründet. Sie meint, die vom Kläger bezeichneten Hohlladungen gölten aufgrund der Listung in der Kriegswaffenkontrollliste als Kriegswaffen. Die Aufnahme genüge dem Wesentlichkeitsgrundsatz. Für die Liste gebe es eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage im KrWaffKontrG. Die Einschätzung, dass Hohlladungen mit einer Nettoexplosivmenge von mehr als 40 g Kriegswaffen seien, gehe auf eine fachtechnische Einschätzung aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung zurück. Hohlladungen mit mehr als 40 g Nettoexplosivmenge seien grundsätzlich geeignet, um zur Zerstörung gepanzerter Fahrzeuge im Kriegseinsatz verwendet zu werden. Einstufungen anderer Länder, etwa derjenigen in den USA oder der Schweiz, seien für das vorliegende Begehren unerheblich.
Mit Beschluss vom 23. September 2023 hat die Kammer die Sache auf den Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Nach Übertragung des Rechtsstreits auf ihn entscheidet der Einzelrichter nach § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO.
1. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO zulässig.
a) Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Darunter sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann, darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2016 – BVerwG 6 A 9.14 – juris, Rn. 12 m.w.N.). Hiervon kann insbesondere immer dann ausgegangen werden, wenn eine Rechtsnorm einer Person Pflichten auferlegt, deren Erfüllung eine Behörde zu überwachen hat (von Albedyll in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO Kommentar, 8. Auflage 2021, Rn. 8, m.w.N.). Die rechtlichen Beziehungen haben sich dann zu einem Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 – BVerwG 8 C 19.94 – juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Juli 2020 – 11 LA 104/19 – juris Rn. 8). Es bedarf einer hinreichenden Konkretisierung und darf sich nicht lediglich um die Klärung abstrakter Rechtsfragen handeln (BVerwG, Urteil vom 25. März 2009 – BVerwG 8 C 1.09 – juris Rn. 15).
Nach diesem Maßstab besteht zwischen den Beteiligten ein derartiges Rechtsverhältnis. Die mit der Feststellung verbundene Frage der Kriegswaffeneigenschaft der bezeichneten Hohlladungen wirkt sich unmittelbar auf die Frage aus, ob der Kläger für den von ihm beabsichtigten Erwerb dieser Gegenstände aus der Schweiz einer Genehmigung der Beklagten für Verbringung und Beförderung nach und innerhalb Deutschlands bedarf; dies wäre mangels Kriegswaffeneigenschaft nicht erforderlich, so dass dahingehende Anträge, die der Kläger im Einklang mit seiner Rechtsauffassung vorsorglich beim BMWK gestellt hat, obsolet würden (vgl. hierzu auch das von ihm geführte, zum Zeitpunkt dieser Entscheidung noch nicht abgeschlossene Klageverfahren VG 4 K 1/23).
b) Der Kläger hat auch das erforderliche Feststellungsinteresse. Das berechtigte Interesse des Feststellungsklägers an der erstrebten Feststellung umfasst nicht nur rechtlichen Interessen, sondern schließt über ein solches Interesse hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 – BVerwG 2 C 32.94 – juris Rn. 18). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet ist, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern. Dies ist hier unproblematisch der Fall, weil der Kläger im Erfolgsfalle, wie bereits ausgeführt, einer kriegswaffenkontrollrechtlichen Genehmigung von vornherein nicht bedürfte und im Übrigen Klärung über die Frage erlangen könnte, ob die Einfuhr und die Beförderung der bezeichneten Hohlladungen ohne eine an die Kriegswaffeneigenschaft anknüpfende Genehmigung ggf. strafrechtlich relevant ist.
c) Die Klage ist auch nicht subsidiär zu einer etwaigen Anfechtungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO). Die (bloße) Mitteilung des BMWK im Schreiben vom 2. Juni 2022 stellt keinen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwGO dar, weil hiermit keine rechtlichen Rechte und Pflichten einseitig verbindlich bestimmt wurden. Vielmehr handelt es sich um eine Auskunft ohne Regelungscharakter. Sie kann vom Kläger daher nicht angegriffen werden.
2. Die Klage ist aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Bei den Hohlladungen des Typs X... handelt es sich um Kriegswaffen im Sinne des Kriegswaffenkontrollgesetzes.
Nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. November 1990 (BGBl. I S. 2506), zuletzt durch Artikel 25 des Gesetzes vom 19. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2606) geändert – KrWaffKontrG – sind zur Kriegsführung bestimmte Waffen im Sinne dieses Gesetzes (Kriegswaffen) die in der Anlage zu diesem Gesetz (Kriegswaffenliste) aufgeführten Gegenstände, Stoffe und Organismen. Nach Absatz 2 der Vorschrift wird die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Kriegswaffenliste entsprechend dem Stand der wissenschaftlichen, technischen und militärischen Erkenntnisse derart zu ändern und zu ergänzen, dass sie alle Gegenstände, Stoffe und Organismen enthält, die geeignet sind, allein, in Verbindung miteinander oder mit anderen Gegenständen, Stoffen oder Organismen Zerstörungen oder Schäden an Personen oder Sachen zu verursachen und als Mittel der Gewaltanwendung bei bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Staaten zu dienen.
Die in Teil B der Anlage zu § 1 Abs. 1, der sog. Kriegswaffenliste (BGBl. I 1990, 2515 – 2519) Nr. 47 lautet: Sonstige Kriegswaffen: Pioniersprengkörper, Hohl- und Haftladungen sowie sprengtechnische Minenräummittel. Die vom Kläger bezeichneten Hohlladungen sind in dieser Vorschrift also ausdrücklich erfasst. Damit verbietet sich eine gegenteilige Feststellung schon aufgrund des klaren, in keiner sonstigen Weise differenzierenden Wortlauts der Bestimmung.
Es besteht keine Möglichkeit, zugunsten des Klägers hiervon abzuweichen, selbst wenn er keinerlei kriegerische Verwendung dieser Gegenstände bezweckt oder auch nur billigt. Das Gericht nimmt dem Kläger die von ihm angegebenen zivilen Zwecke zwar ohne Weiteres ab; darauf kommt es indes nicht an. Die Auslegung der im Einzelnen definierten Positionen der Kriegswaffenliste erfolgt grundsätzlich nach objektiven technischen und naturwissenschaftlichen Parametern (Alexander/Winkelbauer in: Müller-Gugenberger, Wirtschaftsstrafrecht, 7. Aufl. 2021, Kriegs- und Chemiewaffen, Rn. 73_11). Dies zeigt sich in systematischer Hinsicht bereits darin, dass lediglich Teil A der Kriegswaffenliste der darin enthaltenen Auflistung folgende Ausnahme voranstellt:
„Von der Begriffsbestimmung der Waffen ausgenommen sind alle Vorrichtungen, Teile, Geräte, Einrichtungen, Substanzen und Organismen, die zivilen Zwecken oder der wissenschaftlichen, medizinischen oder industriellen Forschung auf den Gebieten der reinen und angewandten Wissenschaft dienen. Ausgenommen sind auch die Substanzen und Organismen der Nummern 3 und 5, soweit sie zu Vorbeugungs-, Schutz- oder Nachweiszwecken dienen.“
Fehlt es an einer solchen Differenzierung für Teil B der Liste, zeigt dies den ausdrücklichen Willen des Vorordnungsgebers, die hier gelisteten Gegenstände ungeachtet einer nicht-kriegerischen Verwendung dem Regime des KrWaffKontrG zu unterstellen. In der Rechtsprechung wird die ebenso vertreten. Das BVerwG hat bereits in seinem Urteil vom 16. September 1980 (BVerwG 1 C 1.77 – juris, u.a. 1. Ls.) ausgeführt, dass die von der Kriegswaffenliste wirksam erfassten Gegenstände, Stoffe und Organismen Kriegswaffen im Sinne des Kriegswaffenkontrollgesetzes sind. Eine über die Feststellung ihrer wirksamen Erfassung in der Kriegswaffenliste hinausgehende Prüfung dahin, ob der konkret zur Beurteilung gestellte Waffentyp oder die einzelne Waffe nach den in § 1 Abs. 2 KrWaffKontrG normierten Maßstäben geeignet ist, als Mittel der Gewaltanwendung bei bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Staaten zu dienen, ist danach nicht zulässig. Es ist gerade der Sinn der Kriegswaffenliste, mit Wirkung für und gegen jedermann abschließend zu bestimmen, welche Gegenstände, Stoffe und Organismen als zur Kriegführung bestimmte Waffen (Kriegswaffen) den Vorschriften dieses Gesetzes unterliegen, und dadurch eine verlässliche, unmittelbar anwendbare Grundlage für die Anwendung und den Vollzug dieses Gesetzes zu schaffen (BVerwG, a.a.O., Rn. 54). Hieran hat sich – auch wenn die genannte Entscheidung schon vor langer Zeit ergangen ist – in der Sache nichts geändert; die strafrechtliche Rechtsprechung ist ihr ebenso gefolgt wie die Literatur (vgl. BGH, Beschluss vom 8. April 1997 – 1 StR 606/96 – juris; OLG Karlsruhe, Urteil vom 5. Dezember 1991 - 1 Ss 49/91 – juris, nur Leitsatz; vgl. B. Heinrich in Steindorf, Waffen- recht, 11. Auflage 2022, Rn. 2; Heinrich in Münchener Kommentar zum StGB, 4. Aufl. 2022, KrWaffG § 22a Rn. 3).
Es ist nicht möglich, einen Gegenstand, der durch die wirksame Aufnahme in die Kriegswaffenliste den Vorschriften des Kriegswaffenkontrollgesetzes unterstellt worden ist, anders als durch seine Streichung aus der Kriegswaffenliste, die als Änderung der Kriegswaffenliste nach § 1 Abs. 2 KrWaffKontrG vorzunehmen ist, dem Anwendungsbereich des Gesetzes zu entziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1980, a.a.O., Rn. 59). Das Gericht hat schon seinerzeit ausgeführt (ebenda):
„Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob - wie der Kläger geltend macht - der Bundesminister für Wirtschaft einzelnen von der geltenden Kriegswaffenliste als Kriegswaffen erfassten Gegenständen durch formlose Entschließungen die Kriegswaffeneigenschaft abgesprochen hat. Eine solche Praxis stände im Widerspruch zu der Vorschrift des § 1 Abs. 2 KWKG, die der Bundesregierung in ihrer Gesamtheit - nicht einem einzelnen Bundesminister - die Kompetenz zur verbindlichen Änderung und Ergänzung der Kriegswaffenliste durch Rechtsverordnung zuerkennt und die Wahrnehmung dieser Kompetenz überdies an die Zustimmung des Bundesrates bindet, und wäre außerdem für die Gerichte nicht verbindlich.“
Die Aufnahme in die – im Übrigen dem Wesentlichkeitsgrundsatz und dem Bestimmtheitserfordernis genügenden – KWL begründet mithin eine unwiderlegliche Vermutung für eine Bestimmtheit der Waffe zur Kriegsführung. Auch auf eine Einordnung der Hohlladungen nach anderen Rechtsordnungen – insbesondere derjenigen der Schweiz – als Dual-Use-Gut kann der Kläger sich nicht berufen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 i.V.m. § 711 S. 1 und 2 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 KrWaffKontrG
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 35 S. 1 VwGO
§ 1 Abs.  2 KrWaffKontrG
§ 1 Abs. 2 KrWaffKontrG
§ 1 Abs. 2 KWKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 S. 1 und 2 der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 L 318/22
4 K 1/23
6 A 9.14
8 C 19.94
11 LA 104/19
8 C 1.09
2 C 32.94
1 C 1.77
1 StR 606/96
1 Ss 49/91