Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2007-05-24, Aktenzeichen 2 LB 1/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um sogenannte Gastschulgelder nach § 105 Abs. 4 und 6 NSchG für die Schuljahre 1998/1999 und 1999/2000.
Die Klägerin ist Schulträgerin für die berufsbildenden Schulen in ihrem Gebiet. Der Landkreis E., dessen Gesamtrechtsnachfolgerin die Beklagte ist, war ebenfalls Schulträger für die berufsbildenden Schulen in seinem Gebiet. Für die Jahre 1982 bis 1995 stellte die Klägerin einen Schulentwicklungsplan auf und schrieb diesen zuletzt zum 1. Januar 1983 fort. In dieser von der Schulbehörde genehmigten Fortschreibung waren unter anderem die Einzugsbereiche für die berufsbildenden Schulen der Klägerin festgelegt. Diese Einzugsbereiche erstreckten sich teilweise auch auf das Gebiet des Landkreises E.. Zu einem erheblichen Teil besuchten daher auswärtige Schülerinnen und Schüler aus dem Landkreis E. die Schulen im Gebiet der Klägerin, sodass dieser der Klägerin für jedes Schuljahr einen Kostenbeitrag nach § 105 Abs. 4 und 6 NSchG leistete. Bis einschließlich des Schuljahres 1997/1998 erfolgte die Kostenerstattung einvernehmlich.
Unter dem 18. Juni 1996 beschloss der Kreistag des Landkreises E. die Fortschreibung seines Schulentwicklungsplanes; der Genehmigungsbescheid der Bezirksregierung E. datiert vom 9. Dezember 1997. Der Rat der Klägerin schrieb seinen Schulentwicklungsplan hingegen erst am 21. Januar 1999 fort, die Bezirksregierung E. genehmigte diese Fortschreibung mit Bescheid vom 19. Dezember 2000. Im Zuge der Fortschreibung dieser Schulentwicklungspläne wurden die Einzugsbereiche der berufsbildenden Schulen der Klägerin für bestimmte Berufe einvernehmlich verkleinert und nunmehr den Einzugsbereichen von Schulen des Landkreises zugeordnet; insbesondere betraf dies die Gebietsteile F., G. und H..
Diese Verkleinerung der Einzugsbereiche war zwischen den Beteiligten bereits im Vorfeld einvernehmlich abgesprochen worden. Wegen der zeitlich weit auseinander liegenden Fortschreibungen der Schulentwicklungspläne mit der damit einhergehenden Veränderung der Einzugsbereiche kam es für die Schuljahre 1998/1999 und 1999/2000 zwischen den Beteiligten zum Streit. Nach Auffassung der Klägerin sind für die Berechnung des Gastschulgeldes für diese Schuljahre noch die Einzugsbereiche maßgeblich, die in der Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes für die Jahre 1982 bis 1995 zum 1. Januar 1983 festgelegt worden waren. Demgegenüber ist die Beklagte der Meinung, maßgeblich seien insoweit die Einzugsbereiche, die in der mit Bescheid der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1997 genehmigten Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes des Landkreises E. vom 18. Juni 1996 festgelegt worden und die insoweit frühzeitig auch mit den Einzugsbereichen der später genehmigten Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes der Klägerin abgestimmt gewesen seien. Unstreitig zwischen den Beteiligten ist die Zahl der Schülerinnen und Schüler aus den Gebietsteilen des Landkreises, die in diesen Schuljahren die berufsbildenden Schulen der Klägerin tatsächlich besucht haben. Im Verlauf der außergerichtlichen Verhandlungen erkannte der Landkreis E. gegenüber der Klägerin für das Schuljahr 1998/1999 über die bereits geleistete Zahlung hinaus noch eine zusätzliche Forderung in Höhe von 221.383 DM an. Streitig blieben zunächst Beträge in Höhe von 737.265 DM für das Schuljahr 1998/1999 und in Höhe von 879.042 DM für das Schuljahr 1999/2000, mithin ein Gesamtbetrag in Höhe von 1.616.307 DM.
Daraufhin hat die Klägerin am 26. September 2001 gegen den Landkreis E. als Rechtsvorgänger der jetzigen Beklagten Klage auf Zahlung zunächst dieses Gesamtbetrages erhoben. Nachdem die Beklagte diese Forderung teilweise in Höhe von 37.850 DM (19.352,40 EUR) anerkannt hatte, hat die Klägerin die Klageforderung nach übereinstimmenden Teilerledigungserklärungen auf nunmehr 807.052,25 EUR reduziert. Hinsichtlich der zunächst ebenfalls begehrten Verzugszinsen ab dem 27. März 2001 hat die Klägerin ihre Klage zurückgenommen. Zur Begründung ihrer im Übrigen aufrecht erhaltenen Klage hat die Klägerin weiterhin die Auffassung vertreten, für die Berechnung des Gastschulgeldes für die streitigen Schuljahre seien die Einzugsbereiche maßgeblich, die in der Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes für die Jahre 1982 bis 1995 zum 1. Januar 1983 festgelegt worden seien, weil diese Fortschreibung bis zur Genehmigung der Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes durch den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 19. Dezember 2000 weiter gültig gewesen sei. Nach § 105 Abs. 4 NSchG sei für die Berechnung des Anspruches ausschließlich der Schulentwicklungsplan des anspruchsberechtigten Schulträgers maßgeblich. Unerheblich sei daher, dass die Genehmigung der Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes des Landkreises E. durch den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1997 im Widerspruch zu den Festsetzungen ihrer, der Klägerin, bisherigen Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes gestanden habe. Dieser Genehmigungsbescheid sei ausdrücklich unter dem Vorbehalt einer späteren Änderung im Hinblick auf die Abstimmung mit den Schulentwicklungsplänen der benachbarten Schulträger und damit insoweit nur vorläufig ergangen. Mit der Einführung einheitlicher Fortschreibungsstichtage solle gewährleistet werden, dass es zu keinen unbeplanten Zeiträumen komme. Daraus folge, dass dann, wenn eine Fortschreibung erst nach dem vorgeschriebenen Fortschreibungsstichtag genehmigt werde, bis zur Genehmigung der vorherige Planungszustand fort gelte. Sie habe in den beiden streitbefangenen Schuljahren die Schülerinnen und Schüler tatsächlich beschult; hierfür seien ihr Kosten entstanden, sodass ihr ein Ausgleich zustehe. Dieser Anspruch könne nicht dadurch entfallen, dass es zu einer Verzögerung der Fortschreibung gekommen sei. Zudem habe der Landkreis E. bisher die Abrechnung auf der Grundlage ihres Schulentwicklungsplanes für die Jahre 1982 bis 1995 akzeptiert. Von einer Rückwirkung der Genehmigung durch den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 19. Dezember 2000 könne nicht ausgegangen werden.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklage zu verurteilen, an sie 807.052,25 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 v. H. p. a. über dem jeweiligen Basiszinssatz nach § 1 des Diskontsatz-Überleitungsgesetzes seit Klageerhebung zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nach ihrer Auffassung seien für die Berechnung des Gastschulgeldes für die hier im Streit befindlichen Schuljahre die Einzugsbereiche maßgeblich, die in der mit Bescheid der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1997 genehmigten Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes des Landkreises E. zum 1. Januar 1996 festgelegt worden und die frühzeitig mit den Einzugsbereichen der später genehmigten Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes der Klägerin abgestimmt gewesen seien. Ein Schulentwicklungsplan könne nur auf Grund der Genehmigung durch die Schulbehörde Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfalten. Die Genehmigung der Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes der Klägerin für die Jahre 1982 bis 1995 könne nur für den Zeitraum gelten, für den der Plan aufgestellt worden sei, mithin bis Ende des Jahres 1995. Die Genehmigung dieser Fortschreibung sei zudem spätestens mit der Genehmigung der Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes des Landkreises E. durch den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1997 verdrängt worden, soweit dieser widersprechende Festsetzungen der Schuleinzugsbereiche enthalten habe. Außerdem wirkten die Genehmigungen der Fortschreibungen der Schulentwicklungspläne auf den Beginn des Planungszeitraumes, hier den 1. Januar 1996, zurück. Jedenfalls sei die Klägerin nach Treu und Glauben gehindert, ihren vermeintlichen Anspruch geltend zu machen. Denn sie habe die Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes nicht rechtzeitig zum 1. Januar 1996, jedenfalls nicht zeitnah vorgenommen. Das Ergebnis der einvernehmlichen Abstimmung der Einzugsbereiche sei bereits Anfang bis Mitte der 90er Jahre absehbar gewesen. Dass der Landkreis E. noch bis einschließlich des Schuljahres 1997/1998 Gastschulgelder auf Grundlage der früheren Einzugsbereiche an die Klägerin gezahlt habe, erkläre sich daraus, dass bis zu diesem Zeitpunkt die Fortschreibung seines Schuldentwicklungsplanes nicht genehmigt gewesen sei.
Mit Urteil vom 13. März 2003 hat das Verwaltungsgericht E. das Verfahren im Umfang der Teilerledigungserklärungen der Beteiligten und der teilweise erklärten Klagerücknahme eingestellt und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen angeführt, der Klägerin stehe gegenüber der Beklagten der geltend gemachte Erstattungsanspruch nicht zu. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 105 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 NSchG und der Gesetzeshistorie sei Voraussetzung, dass für die betreffende Schule bzw. für die Klasse oder den Schulzweig und das betreffende Schuljahr eine planerische Festsetzung des Einzugsbereiches i. S. v. § 26 Abs. 2 Satz 3 NSchG im Schulentwicklungsplan vorhanden sei; die tatsächliche Beschulungssituation sei nicht maßgeblich. An dieser planerischen Festsetzung von Einzugsbereichen fehle es für die betreffenden berufsbildenden Schulen der Klägerin für die beiden streitbefangenen Schuljahre. Die Klägerin habe für diese Schuljahre einen Schulentwicklungsplan, der Grundlage für den geltend gemachten Anspruch sein könne, nicht aufgestellt oder fortgeschrieben. Die planerische Festsetzung für die Jahre 1982 bis 1995 zum 1. Januar 1983 habe für die streitbefangenen Schuljahre keine Gültigkeit gehabt. Die Rechtsverbindlichkeit eines Schulentwicklungsplanes werde erst mit der Genehmigung durch die Schulbehörde nach § 26 Abs. 4 (bzw. Abs. 5) NSchG begründet. Die Genehmigung werde mit Ablauf des genehmigten Planungszeitraumes gegenstandslos, sodass die Verbindlichkeit des Planes nach außen ende. Etwas anderes folge nicht daraus, dass es nach dem Willen des Gesetz- und Verordnungsgebers einen unbeplanten Zeitraum nicht geben solle. Die eingetretene Verzögerung falle allein in die Risikosphäre der Klägerin, sodass ein Verursachungsbeitrag des ehemaligen Landkreises E. nicht ersichtlich sei. Deshalb könne sie sich nicht auf Vertrauensschutz und den Grundsatz von Treu und Glauben berufen.
Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit ihrer von dem zuvor zuständigen 13. Senat des erkennenden Gerichts zugelassenen und rechtzeitig eingelegten und begründeten Berufung. Sie vertieft ihre bisherigen Ausführungen und ist weiterhin der Ansicht, ihr stehe der geltend gemachte Zahlungsanspruch zu.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klagantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie vertieft ihrerseits ihren erstinstanzlichen Vortrag und verweist auf das angefochtene Urteil.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Klägerin steht gegen die Beklagte ein Anspruch auf Zahlung eines Gastschulgeldes in der geltend gemachten Höhe nicht zu.
Nach - dem hier als Anspruchsgrundlage allein in Betracht kommenden - § 105 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 NSchG kann der Schulträger von berufsbildenden Schulen von dem für die auswärtigen Schülerinnen und Schülern zuständigen Schulträger einen kostendeckenden Beitrag verlangen, wenn eine Schule in seinem Bereich mindestens zu einem Viertel von auswärtigen Schülerinnen und Schülern besucht wird, die aus dem für die Schule nach dem Schulentwicklungsplan maßgeblichen Einzugsbereich kommen. Voraussetzung für einen solchen Anspruch auf sogenannte Gastschulgelder ist nach dem maßgeblichen niedersächsischen Landesrecht mithin - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - sowohl nach dem Wortlaut als auch nach der Entstehungsgeschichte des Gesetzes zwingend, dass die Schule zu mindestens einem Viertel von „auswärtigen Schülern“ besucht wird, d. h. von solchen Schülern, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort nicht im Gebiet des belasteten Schulträgers - hier: der Klägerin -, aber innerhalb des durch den Schulentwicklungsplan bestimmten Einzugsbereiches haben. Auch wenn der Schulentwicklungsplan dem Grunde nach ein bloßes Planungsinstrument ist, er also selbst keine Rechtsfolgen für die Schüler auslöst und in der Regel gegenüber den Schulträgern oder den Schulen eine direkte Änderung ihrer Rechtsstellung nicht bewirkt (vgl. dazu etwa VG Greifswald, Beschl. v. 22./24.7.2002 - 4 B 1632/02 -, juris = NordÖR 2002, 525), gilt dies nicht ausnahmslos und insbesondere nicht bei der Geltendmachung von Gastschulgeldern nach § 105 Abs. 4 und 6 NSchG; in diesem Bereich kommt dem Schulentwicklungsplan über die Qualität als bloßes Planungsinstrument vielmehr konstitutive rechtliche Bedeutung zu. Nicht maßgeblich ist demnach nach der Rechtslage in Niedersachsen - anders als etwa nach der Rechtslage in Schleswig-Holstein; vgl. hierzu OVG Schleswig, Urt. v. 23.2.1996 - 3 L 10/95 -, juris - allein die tatsächliche Beschulungssituation. Der Einzugsbereich muss in dem für das geltend gemachten Schuljahr maßgeblichen Schulentwicklungsplan des anspruchsberechtigten Schulträgers verbindlich festgelegt sein (vgl. hierzu Schippmann, in: Seyderhelm/Nagel/Brockmann, NSchG, Kommentar, Stand: Juni 2006, § 105 Anm. 4.1).
Hiervon ausgehend spricht Einiges für die ausführlich begründete Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der zum 1. Januar 1983 fortgeschriebene Schulentwicklungsplan der Klägerin bereits Ende des Jahres 1995 ausgelaufen ist und nicht bis zu dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens des nachfolgenden Schulentwicklungsplanes im Januar 1999 bzw. Dezember 2000 fortgewirkt hat. Zwar sollen unbeplante Zeiträume möglichst vermieden werden. Hieraus ergibt sich aber in rechtlicher Hinsicht nicht ohne Weiteres die Konsequenz, dass bis zum Inkrafttreten der Fortschreibung eines neuen Schulentwicklungsplanes stets der alte Schulentwicklungsplan fort gilt. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass ein Schulentwicklungsplan und die hierauf bezogene Genehmigung mit Ablauf des Planungszeitraumes gegenstandslos werden. Denn gerade aus der Vorgabe von Fortschreibungsstichtagen in § 8 VO-SEP kann der Schluss gezogen werden, dass nach der Vorstellung des Gesetz- und Verordnungsgebers der alte Schulentwicklungsplan seine Gültigkeit mit dem Ablauf des Planungszeitraumes verliert. Die Schulträger sind gehalten, diese zwingende Vorgabe einzuhalten. Diese Folge gilt dann unabhängig davon, ob sich an den bisherigen Planungszeitraum zeitlich unmittelbar ein weiterer (genehmigter) Plan anschließt.
Diese Rechtsfrage braucht aber aus Anlass des vorliegenden Falles nicht abschließend erörtert zu werden. Denn selbst wenn man der Auffassung sein sollte, bis zu seiner wirksamen Fortschreibung gelte ein nicht zeitgerecht fortgeschriebener Schulentwicklungsplan fort, kann sich ein Schulträger, der seiner Fortschreibungspflicht nicht nachgekommen ist, im Falle einer anspruchsbegründenden Wirkung des Schulentwicklungsplans dann nicht auf die Fortdauer seines nicht fortgeschriebenen Schulentwicklungsplans berufen, wenn dem geltend gemachten Anspruch die Wirkungen eines zeitgemäß fortgeschriebenen Schulentwicklungsplan eines anderen Schulträgers entgegenstehen. Dies ist hier aber der Fall, da der Rechtsvorgänger der Beklagten seinen Schulentwicklungsplan bereits am 18. Juni 1996 fortgeschrieben hatte und dieser fortgeschriebene Plan durch die Bezirksregierung E. mit Bescheid vom 9. Dezember 1997 auch genehmigt worden war. Mit der Fortschreibung seines Schulentwicklungsplans hatte der Rechtsvorgänger der Beklagten wesentlich früher das umgesetzt, was zwischen ihm und der Klägerin zuvor vereinbart und einvernehmlich abgestimmt worden war, nämlich die Einzugsbereiche der berufsbildenden Schulen der Klägerin für bestimmte Berufe zu verkleinern und künftig den Einzugsbereich der Schulen des Landkreises E. zuzuordnen. Die Klägerin verhält sich daher treuwidrig, wenn sie entgegen dieser Absprache und entgegen § 8 VO-SEP ihrer Verpflichtung zur Fortschreibung ihres Schulentwicklungsplanes mit den geänderten - anspruchsvernichtenden - Einzugsbereichen nicht zeitnah nachkommt, gleichwohl aber an ihrem Begehren auf Erstattung von Gastschulgeldern festhält. Hätte sie entsprechend ihrer Abstimmung mit dem Landkreis E. ihren Schulentwicklungsplan rechtzeitig zum 1. Januar 1996 oder anderweitig zeitnah fortgeschrieben, wären die Gemeinden I., G. und H. bereits wesentlich früher, jedenfalls zu Beginn der hier im Streit befindlichen Schuljahre aus ihrem Einzugsgebiet herausgefallen, und der nunmehr geltend gemachte Anspruch auf Gastschulgeld gegen die Beklagte stünde ihr unstreitig nicht mehr zu. Die zeitliche Verzögerung von mehreren Jahren ist allein dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuzurechnen, ohne dass sie hierfür durchgreifende, eine andere Beurteilung rechtfertigenden Gründe dargelegt hat. Der Landkreis E. war hingegen der einvernehmlichen Absprache wesentlich zeitnäher nachgekommen, indem er seinen Schulentwicklungsplan bereits am 18. Juni 1996 fortgeschrieben hatte. Eine abweichende Würdigung rechtfertigt sich auch nicht mit Blick auf den Vorbehalt in Nr. 2 des Genehmigungsbescheides der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1997. Denn dieser Vorbehalt erklärt sich daraus, dass der Bezirksregierung E. zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung die Schulentwicklungspläne für den berufsbildenden Bereich der benachbarten Schulträger noch nicht vorlagen und die erforderliche Abstimmung, insbesondere im Hinblick auf die Einzugsbereiche noch nicht abschließend erfolgt war. Da der dann am 21. Januar 1999 fortgeschriebene Schulentwicklungsplan der Klägerin bezogen auf die Einzugsbereiche nicht im Widerspruch zu dem genehmigten Schulentwicklungsplan des Landkreises E. steht, sondern diesem den vorherigen Vereinbarungen folgend vielmehr entspricht, wirkt sich der Vorbehalt der Genehmigungsbehörde nicht aus.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 105 Abs. 4 und 6 NSchG
§ 105 Abs. 4 NSchG
§ 105 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 NSchG
§ 26 Abs. 2 Satz 3 NSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2002, 525
4 B 1632/02
3 L 10/95