Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-04, Aktenzeichen 7 B 240/12

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Vollziehbarkeit einer Verfügung, mit der ihr die Wiederherstellung umgebrochenen Grünlands aufgegeben wurde.
Sie ist Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebs unter der im Rubrum bezeichneten Anschrift im Amt M., zu dessen landwirtschaftlichen Nutzflächen u. a. die aus den länglichen, östlich der Wegegabelung zwischen C-Dorf, B-Dorf und D-Dorf/E-Dorf gelegenen Flurstücken 150 bis 162 der Flur 2 von B-Dorf bestehende „F-Wiese“ gehört, die Teil des ehemaligen Bruchs zwischen P-Fluss und T-Städter See und im Feldblockkataster als Teil des Feldblocks (DEMVL)... sowie als Schafweide eingetragen ist. Die Flächen liegen im Randbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets DE ...-... „M-Land und G-Dorfer See“, im Landschaftsschutzgebiet ... „M-Land und G-Dorfer See – Landkreis G-Stadt“ und im Naturpark „M-Land und G-Dorfer See“.
Ein Mitarbeiter der Naturparkverwaltung stellte am 28. April 2012 fest, dass in der Woche zuvor ca. 10 ha der Fläche unter Aussparung einer vernässten Teilfläche umgebrochen worden waren. Dies wurde am 3. Mai 2012 dem Antragsgegner zur Kenntnis gebracht, der sich bei einem Vor-Ort-Termin hiervon überzeugte. Auf seinen Anruf bestätigte ihm der persönlich haftende Gesellschafter der Antragstellerin, dass er den Umbruch vorgenommen habe; er habe in der Nacht vom 3. auf den 4. Mai 2012 dort Mais ausgesät und beabsichtige für ein Jahr die Zwischennutzung zum Maisanbau.
Mit der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2012 erteilte der Antragsgegner der Antragstellerin die „Auflage“, die umgebrochene Grünlandfläche „sofort bis spätestens 25. Mai 2012 in einem bodenschonenden Verfahren wieder als Dauergrünland anzusäen.“ Er drohte der Antragstellerin für den Fall, dass diese bis zum 25. Mai 2012 die Fläche nicht wieder mit Gras angesät habe, ein Zwangsgeld in Höhe von 500 € an. Ferner ordnete er die sofortige Vollziehung seiner Verfügung an. Zur Begründung führte er aus: Etwa 4 ha der umgebrochenen Dauergrünland-Fläche seien ein Niedermoorstandort, dessen geänderte Nutzung nach § 12 Abs. 1 Nr. 16 des Naturschutzausführungsgesetzes – NatSchAG M-V – einen Eingriff im Sinne von § 14 des Bundesnaturschutzgesetzes – BNatSchG – darstelle; er sei unzulässig, da er die ökologische Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbilds beeinträchtigen könne. Etwa die Hälfte des Niedermoors sei umgebrochen worden. Der Feldblock ... liege in dem o. g. Landschafts- und Vogelschutzgebiet; in letzterem sei Zielart der Schreiadler mit Habitatflächen nördlich des T-Städter Sees. Gemäß § 34 Abs. 1 und Abs. 6 BNatSchG seien Projekte in Natura-2000-Gebieten genehmigungs- und anzeigepflichtig. Die unverzügliche Ansaat von Dauergrünland auf der Fläche sei die einzig mögliche Maßnahme zum Schutz des Niedermoorstandorts und zur Erhaltung des Lebensraums im Vogelschutzgebiet. Daher sei auch die sofortige Vollziehung angeordnet worden, denn nur dies könne hierfür hinreichendes Dauergrünland auch bei Einlegung von Rechtsmitteln sichern.
Die Antragstellerin erhob per Telefax am 16. Mai 2012 Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung; hierüber ist noch nicht entschieden.
Gleichzeitig hat sie sich wegen einstweiligen Rechtsschutzes an das Gericht gewandt. Sie macht geltend: Es fehle an einer gesonderten Begründung der Sofortvollzugsanordnung. Vor Erlass der Ordnungsverfügung sei sie, Antragstellerin, nicht angehört worden. Sie müsse ihr Grünland landwirtschaftlich nutzen, um die Grasnarbe zu erneuern. Die betroffenen Flächen lägen jedenfalls nicht zu einem erheblichen Teil auf Niedermoorstandorten, so dass ein Umbruchverbot nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht in Betracht komme. Auch fehle es an einer erheblichen Beeinträchtigung des Vogelschutzgebiets, da in der unmittelbaren Umgebung weitere 200 ha Grünland zur Verfügung stünden. Es sei auch keine Nutzungsänderung geplant, sondern lediglich eine Aufwertung der Grünlandflächen durch Anbau einer einjährigen Zwischenfrucht; dies stelle auch kein nicht genehmigungsfähiges Projekt im Sinne von § 34 Abs. 6 BNatSchG dar. Die Verfügung verstoße gegen das Übermaßverbot. Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 16. Mai 2012 gegen den Bescheid vom 7. Mai 2012 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,
den Antrag abzulehnen,
und verteidigt seine Verfügung. Er weist dabei auf einen Schreiadlerhorst im Waldgebiet in ca. 650 m Entfernung von den streitgegenständlichen Flächen hin sowie darauf, dass Schreiadler im hohen Mais nicht jagen könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge (eine Heftung) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf Wiederherstellung der wegen der Anordnung der sofortigen Vollziehung entfallenen aufschiebenden Wirkung des fristgemäßen Widerspruchs ist zulässig; eine wirksame Anordnung, die im Sinne von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO mit einer gesonderten, die Eilbedürftigkeit einer Grünlandansaat hervorhebenden Begründung versehen ist, liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nämlich vor. Die Kammer wertet den Antrag, soweit dessen Gegenstand auch die Zwangsgeldandrohung sein mag, welche der Antragsgegner mit der Ordnungsverfügung im Sinne von § 87 Abs. 3 des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes – SOG M-V – verband, als Antrag im Sinne von § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO, gerichtet auf Anordnung der gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 SOG M-V auch ohne gesonderte behördliche Regelung ausgebliebenen aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen diese Vollzugsmaßnahme (vgl. den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 19. Juni 1997 – 3 M 115/96 –, NVwZ-RechtsprechungsReport 1997, S. 1027 [1029]; teilweise a. A. Beschluss vom 3. Dezember 2007 – 3 O 106/07 –, juris Rdnr. 3).
Der Antrag ist aber unbegründet und daher abzulehnen.
Dem Widerspruch der Antragstellerin dürfte nämlich aus Rechtsgründen der Erfolg versagt bleiben; angesichts dessen würde es ihr anzunehmendes wirtschaftliches Interesse an einer Fortsetzung der beabsichtigten „Zwischennutzung“ der streitgegenständlichen Flächen nicht rechtfertigen, sie für die ungewisse Dauer ihres Rechtsbehelfsverfahrens vor einer Befolgung der Ordnungsverfügung zu verschonen. Diese stellt sich bei der gebotenen summarischen Betrachtung nämlich als rechtmäßig dar.
Der Antragsgegner durfte sie als gemäß § 1 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 5 sowie § 6 NatSchAG M-V in der Funktion einer Ordnungsbehörde zuständige untere Naturschutzbehörde nach § 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V erlassen. Nach dieser Vorschrift ordnet die zuständige Behörde u. a. die nach § 15 Abs. 2 BNatSchG vorgesehenen Maßnahmen an, wenn Teile von Natur und Landschaft rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden sind.
Der — offenbar zutreffend — unstreitige Grünlandumbruch mit Maisaussaat durch die Antragstellerin, die der Antragsgegner deswegen ohne ernstliche Zweifel rechtmäßig zur Adressatin seiner Ordnungsverfügung bestimmte, dürfte im Sinne der Vorschrift eine rechtswidrige Veränderung der streitgegenständlichen Flächen darstellen.
Denn wie die Begründung der Verfügung richtig anführt, geht mit deren Unterschutzstellung als Europäisches Vogelschutzgebiet ein weitgehendes Verbot nicht behördlich genehmigter Maßnahmen einher. Nach § 21 Abs. 2 Satz 2 NatSchAG M-V sind in Europäischen Vogelschutzgebieten, die die Landesregierung durch Rechtsverordnung unter Schutz gestellt hat (was sie landesweit durch die Vogelschutzgebietslandesverordnung vom 12. Juli 2011 [GVOBl. M-V S. 462] – VSGLVO M-V – tat), alle Vorhaben, Maßnahmen, Veränderungen oder Störungen, die zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Gebiets des europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“ in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteilen führen können, unzulässig, sofern sie nicht nach § 34 Abs. 1 bis 5 BNatSchG zugelassen sind. Bei dem Grünlandumbruch nebst Maisaussaat handelt es sich um eine Veränderung, die zu erheblichen Beeinträchtigungen der bezeichneten Art führen kann. Denn nach § 4 VSGLVO M-V ist Erhaltungsziel des geschützten Europäischen Vogelschutzgebietes — im Streitfall des Vogelschutzgebiets DE ...-... „M-Land und G-Dorfer See“ — die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes von dessen maßgeblichen Bestandteilen; als diese sind in der Anlage 1 zur VSGLVO M-V die Vogelarten und die hierfür erforderlichen Lebensraumelemente festgesetzt. Zutreffend führt der Antragsgegner den in der genannten Anlage auf diese Weise zum Schutzgut bestimmten Schreiadler (aquila pomarina) an, der auf, wie es dort heißt, „Offenlandbereiche mit einem hohen Grünlandanteil (vorzugsweise extensiv genutzt, ersatzweise auch grünlandähnliche Flächen) und einer hohen Dichte an linienhaften Gehölzstrukturen und Feuchtlebensräumen“ angewiesen ist; der Maisanbau nebst vorangehender Beseitigung vorhandener Grünlandbiotope beeinträchtigt diese geschützten Bestandteile des europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“. Die Maßnahme der Antragstellerin hätte also der behördlichen Genehmigung unter den strengen Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 bis 5 BNatSchG bedurft, zu erteilen allenfalls nach einer Prüfung im Sinne von Absatz 1 der Vorschrift. An beidem fehlt es.
Ferner verstößt der Grünlandumbruch, soweit er — was unstreitig ist — teilweise auf Niedermoorboden erfolgte, gegen die die Grenzen einer natur- und landschaftsverträglichen Landwirtschaft aufzeigende Vorschrift des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Er stellte damit einen Eingriff gemäß § 14 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BNatSchG dar, der nach § 15 Abs. 1 BNatSchG zu unterlassen, hilfsweise nach § 12 Abs. 6 NatSchAG M-V naturschutzbehördlich zu genehmigen gewesen wäre. Zutreffend nahm die Ordnungsverfügung hierbei auf die weitere Eingriffs-Definition in § 12 Abs. 1 Nr. 16 NatSchAG M-V Bezug, wonach „insbesondere“ die Änderung der Nutzungsart von Dauergrünland auf Niedermoorstandorten einen Eingriff in Natur und Landschaft darstellt (wie der Gesetzgeber bereits mit der gleichlautenden Vorgängervorschrift in § 14 Abs. 1 Nr. 16 des Landesnaturschutzgesetzes von 1998 – LNatG M-V – klarstellen wollte, vgl. Landtags-Drucksache 2/3443, S. 131). Dieser Eingriffstatbestand dürfte auch kurzfristig und bereits durch den Umbruch mit dem Ziel einer Ackernutzung unabhängig von deren Dauer erfüllt sein; denn der Eingriff in Niedermoorstandorte ist schon durch die damit verbundene Freisetzung klimaschädlicher Gase mit nachteiligen Auswirkungen auf den Naturhaushalt verbunden (so Sauthoff/Bugiel/Göbel, LNatG M-V, Stand September 2010, Rdnr. 34 zu § 14). Wie es sich sonst beim Wechsel von der Grünland- zur Ackernutzung, insbesondere mit Maisanbau, verhalten mag (s. dazu etwa den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 22. Dezember 2006 – 1 B 34/06 –, Natur und Recht 2007, S. 433 ff.), mag daher offenbleiben.
Auf die Vereinbarkeit des Grünlandumbruchs mit der 1995 in Lokalteilen der „E-Zeitung“ und des „P-Blatts“ veröffentlichten Verordnung des Landrats des Landkreises G-Stadt, die zur Unterschutzstellung der betroffenen Flächen als Landschaftsschutzgebiet führte, kommt es hiernach auch nicht mehr an. Bei einer Unvereinbarkeit gäben auch insoweit die genannten naturschutzrechtlichen Vorschriften eine Handhabe für die getroffene Ordnungsverfügung.
Diese erscheint auch trotz der über die Rechtsbehelfsverfahren vorgerückten Zeit nach wie vor als geeignet, um das Ziel der Wiederherstellung des umgebrochenen Dauergrünlands (s. § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG) zu erreichen; es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass der für die Aussaat von Gras (nach vorheriger Beseitigung der in den umgebrochenen Flächen ausgelegten Maissaat) vorgegebene Zeitpunkt der letztmögliche gewesen wäre, um einen Erfolg der „Ausgleichsmaßnahme“ zu bewirken.
Die Ordnungsverfügung wahrte auch das rechtsstaatliche Übermaßverbot; sie zeichnet die bereits durch die Unterschutzstellung von Lebensräumen und Landschaftsbestandteilen konturierte Inhalts- und Schrankenbestimmung für eigentumsrechtlich geschützte Rechte der Antragstellerin am betroffenen Grund und Boden nach (vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 1983 – 4 C 76.80 –, amtliche Entscheidungssammlung BVerwGE Bd. 67, S. 93 [94 ff.]). Denn auch eine materielle Genehmigungsfähigkeit der Maßnahmen der Antragstellerin stellte der Antragsgegner nachvollziehbar durchgreifend in Zweifel. Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang insbesondere, dass es auf die von der Antragstellerin behauptete und hervorgehobene relative Geringfügigkeit des Eingriffs nicht ankommen kann, soweit dessen Eignung zu einer Beeinträchtigung der naturschutzrechtlichen Schutzgüter auch im Zusammenhang mit weiteren Eingriffen und Planungen zu prüfen ist. Auf jene genannte Einschätzung beschränkt sich der Vortrag der Antragstellerin aber im Wesentlichen; die Kammer hat schon wegen der Größe der umgebrochenen Fläche kaum Bedenken gegen die Annahme einer Erheblichkeit des Eingriffs.
Die von der Antragstellerin vermisste Anhörung vor Erlass der Ordnungsverfügung konnte der Antragsgegner vertretbar nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG M-V – als verzichtbar ansehen; auch anderenfalls hätte deren Unterlassen nach § 45 Abs. 2 VwVfG M-V keine Folgen für den Bestand der Verfügung, denn die Antragstellerin kann es auch noch im Widerspruchsverfahren unternehmen, durch Darlegung ihrer Sicht der Dinge den Antragsgegner umzustimmen.
Gegen die Zwangsgeldandrohung, die die Antragstellerin nicht ausdrücklich angreift, ist rechtlich ebenfalls nichts zu erinnern; sie hat daher in gleicher Weise vollziehbar zu bleiben.
Die Kostenentscheidung zu Lasten der unterlegenen Antragstellerin beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Wertfestsetzung für die Gerichtsgebühren erfolgt gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 2 in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 NatSchAG
§ 4 VSGLVO
§ 14 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 34 Abs. 1 und Abs. 6 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 34 Abs. 6 BNatSchG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 SOG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG
§ 15 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 NatSchAG
§ 34 Abs. 1 bis 5 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 15 Abs. 1 BNatSchG
§ 12 Abs. 6 NatSchAG
§ 12 Abs. 1 Nr. 16 NatSchAG
§ 14 Abs. 1 Nr. 16 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 45 Abs. 2 VwVfG M-V
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 Nr. 16 des Naturschutzausführungsgesetzes
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
§ 63 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 2 in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 3 M 115/96
3 O 106/07
1 B 34/06
4 C 76.80