Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-08, Aktenzeichen 2 A 3947/16 SN

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 23. Februar 2012 und der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 18. November 2016 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der klagende Kleingartenverein wehrt sich gegen einen Bescheid, mit dem ihm der Beklagte die kleingartenrechtliche Gemeinnützigkeit aberkannt hat.
Dem Kläger wurde nach Prüfung des Vorliegens der Gemeinnützigkeitsvoraussetzungen des § 2 Bundeskleingartengesetz (BKleingG) mit Anerkennungsbescheid des Beklagten vom 2. April 2007 die kleingärtnerische Gemeinnützigkeit zuerkannt. Nach der Vereinssatzung schließt der Kläger mit den Parzelleninhabern in Untervollmacht des Kreisverbandes der E-Verein C-Stadt Unterpachtverträge für die bereitgestellte Bodenfläche ab und überlässt die Einzelgärten seinen Mitgliedern entsprechend den Vorschriften der Satzung zur kleingärtnerischen Betätigung.
Eine Überprüfung der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit am 1. Oktober 2010 ergab, dass in sechs der insgesamt 19 Gärten die sogen. 1/3-Regelung (1/3 Erholung, 1/3 Gemüse, 1/3 Obst, Rasen Blumen) eingehalten sei, während in den restlichen Gärten die Nutzung zur Erholung überwiege; vier Gärten mit einer um 50 m2 nach oben von den anderen Gärten abweichenden Größe von 350 m2 befänden sich außerhalb der Gartenanlage; die Anlage bzw. die einzelnen Gartenhäuser seien mit Strom und Wasser ausgestattet; es seien Geräteschuppen vorhanden. Bei einer zuvor im August 2010 vom Beklagten durchgeführten Ortsbesichtigung wurde festgestellt, dass alle Gartenhäuser zum zeitweiligen Wohnen geeignet seien; Toiletten seien vorhanden, einige hätte auch Duschen; bei Vereinsfesten werde dort auch übernachtet.
Bei einer dem Kläger angekündigten Nachkontrolle am 24. August 2011 war kein Vertreter des Klägers anwesend, so dass die Anlage nicht betreten, sondern nur von außen in Augenschein genommen werden konnte. Gleichwohl wurde bei acht Gärten ein zu geringer Anteil Obst- und Gemüseanbau im Verhältnis zur Größe der Parzelle festgestellt; in zwei Gärten sei kein Obst- und Gemüseanbau zu verzeichnen gewesen; zwei Gärten seien nicht bewirtschaftet gewesen.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 23. Februar 2012 entzog der Beklagte dem Kläger die kleingärtnerische Gemeinnützigkeit. Zur Begründung wurde auf das Ergebnis der Überprüfung vom 1. Oktober 2010 und der Nachkontrolle vom 24. August 2011 abgestellt. Kleingärten seien nach § 1 BKleingG zur nichterwerbsmäßigen gärtnerischen Nutzung, insbesondere zur Gewinnung von Gartenbauerzeugnissen für den Eigenbedarf zu nutzen; der Erholungsfaktor spiele eine untergeordnete Rolle. Die Nutzung der klägerischen Parzellen sei in erster Linie geprägt für Freizeit- und Erholungszwecke. In 12 näher bezeichneten Gärten sei die gärtnerische Nutzung vernachlässigt. Der 1/3-Regelung sei nicht Rechnung getragen worden. Lediglich sieben näher bezeichnete Gärten würden im Sinne des Bundeskleingartengesetzes bewirtschaftet. Der Anschluss von Kleingärten an Ver- und Entsorgungseinrichtungen sei wegen der Abhängigkeit der Erschließung von der Art der Bodennutzung nur eingeschränkt zulässig. Dass jedes Gartenhaus an eine Wasser- bzw. Stromversorgung angeschlossen sei, überschreite den Maßstab der kleingärtnerischen Nutzung. Ein Wasseranschluss im Gartenhaus sei für eine kleingärtnerische Nutzung nicht erforderlich; es genüge ein Wasseranschluss auf der Gartenparzelle. Unzulässig sei ferner der Anschluss eines Gartenhauses an das Stromnetz.
Auf den dagegen am 5. März 2012 erhobenen Widerspruch fand am 18. September 2013 erneut vor Ort eine Überprüfung statt. Nach dem darüber vom Beklagten erstellten Protokoll war der Zugang zu den einzelnen Parzellen bis auf zwei nicht möglich. Gegenüber der letzten Kontrolle wurde festgestellt, dass weniger Gärten zu bemängeln gewesen seien. Ein ursprünglich für den 30. Juli 2015 vorgesehener weiterer Ortstermin fand nicht statt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. November 2016, zugestellt am 28. November 2016 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung bezog er sich auf die Gemeinnützigkeitsrichtlinie des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz vom 4. Mai 2010 (AmtsBl. M-V S. 323). Danach sei die Anerkennung zu entziehen, wenn festgestellt werde, dass die Anerkennungsvoraussetzungen gemäß Ziffer 1.1 der Richtlinie von Anfang an nicht vorgelegen hätten oder später entfallen seien. Ein nachträglicher Wegfall liege insbesondere u. a. dann vor, wenn die Kleingartenorganisation in erheblichem Umfang keine kleingärtnerischen Tätigkeiten ausübe oder über einen längeren Zeitraum nicht ausgeübt habe. Anlage 1 zur Gemeinnützigkeitsrichtlinie sehe vor, dass bei den nach Ziffer 3 der Richtlinie vorgesehenen Kontrollen der Aufsichtsbehörde, die sich auch auf die Durchsetzung der kleingärtnerischen Nutzung erstrecke, sowohl auf die Erhaltung der kleingärtnerischen Nutzung als auch auf die Flächennutzungsverhältnisse zu achten sei. Nach wie vor bleibe es dabei, dass wenigstens acht näher bezeichnete Parzellen nicht entsprechend den Vorgaben der Anlage 1 zu Nr. 3.1 der Gemeinnützigkeitsrichtlinie genutzt würden. Darüber hinaus entsprächen auch die Baulichkeiten nicht den Ansprüchen des Bundeskleingartengesetzes. Zulässig seien nur solche bauliche Anlagen, die der kleingärtnerischen Nutzung dienten und von ihrer Funktion her auch dieser Nutzung räumlich-gegenständlich zu- und untergeordnet seien. Das seien vor allem Gartenlauben, die den Anforderungen des § 3 Abs. 2 BKleingG entsprächen, d. h., nicht größer als 24 m2 seien. Dem Wohnen dienende Gebäude stellten in einer Kleingartenanlage einen Fremdkörper dar. Gemessen an der Ausstattung der einzelnen Gebäude stellten diese Fremdkörper dar. Die Versorgung der Laube mit Elektrizität, Gas oder Fernwärme sei unzulässig; zudem seien auch Öfen und Kamine sowie Dächer mit Solarzellen nicht gestattet.
Der Kläger hat am 27. Dezember 2016 Klage erhoben.
Er macht im Wesentlichen geltend: Die Anerkennungsvoraussetzungen lägen vor. Er – der Kläger - sei bereits vor dem 3. Oktober 1990 als gemeinnützig anerkannt gewesen. Er sei Mitglied im Kreisverband der E-Verein C-Stadt und verwalte die Kleingartenanlage N. auf der Grundlage eines Zwischenpachtvertrages mit dem Kreisverband der E-Verein. Aus seiner – des Klägers - Satzung ergebe sich, dass der Vereinszweck überwiegend in der Förderung des Kleingartenwesens und der fachlichen Betreuung seiner Mitglieder bestehe. Soweit der Beklagte andere Gründe als im Anerkennungsbescheid für den Widerruf aufführe, stehe dies nicht in seinem Ermessen. Eine die Missbrauchskontrolle übersteigende Kompetenz der Anerkennungsbehörde über die in § 2 BKleingG aufgeführten Anforderungen hinaus zu prüfen, ob namentlich die verwaltete Anlage eine Kleingartenanlage im Sinne des BKleingG sei, bestehe nicht. Der Beklagte verkenne zudem, dass es sich bei den Gartenlauben um bestandsgeschützte Baulichkeiten handele; auch der Strom- und Wasseranschluss sei bestandsgeschützt. Zum Zeitpunkt des Anerkennungsbescheids vom 2. April 2007 seien die Baulichkeiten bereits in dem gegenwärtigen Zustand vorhanden gewesen. Er - der Kläger - habe regelmäßig Begehungen der Parzellen durchgeführt und bei festgestellten Verstößen gegen die Gartenordnung sowie den Kleingartenpachtvertrag mit rechtlichen Mitteln auch Mängel der Bewirtschaftung geahndet. In Ausnahmefällen sei Pächtern auch der Kleingarten-Pachtvertrag gekündigt worden. Bei der Begehung im Rahmen des richterlichen Ortstermins am 31. Mai 2018 sei unstreitig festgestellt worden, dass die Kleingartenanlage überwiegend kleingärtnerisch genutzt werde. Die Anerkennungsbehörde sei auch nicht selbst berechtigt gewesen, einen Widerspruchsbescheid zu erlassen. Es gehe bei der Frage der Anerkennung und des Entzugs der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit um keine Selbstverwaltungsangelegenheit.
Der Kläger beantragt,
den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 23. Februar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 18. November 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht im Wesentlichen geltend: Entscheidend für die Anerkennung und die Aberkennung sei allein die Gemeinnützigkeitsrichtlinie. Er – der Beklagte – sei daher nicht allein auf die Prüfung des § 2 BKleingG beschränkt gewesen. Bestritten werde, dass die Gärten jeweils entsprechend der Anlage 1 zur Gemeinnützigkeitsrichtlinie über die kleingärtnerisch vorgesehene Bewirtschaftung verfügten. Daneben dienten die Gartenlauben ganz überwiegend zum Wohnen. Sie seien umfangreich ausgestattet, verfügten über Radio- und Fernsehanlagen und über sanitäre Einrichtungen, die ein dauerhaftes Wohnen ermöglichten. Die umfängliche Erschließung der einzelnen Parzellen schließe eine kleingärtnerische Nutzung aus. Nach den – näher dargelegten - Kriterien der Rechtsprechung sei die Nutzung der Gartenanlage insgesamt nicht kleingärtnerisch. Die Frage der Anerkennung des Vereins als gemeinnützig habe mit der Frage des Bestandsschutzes nichts zu tun. Es handele sich um eine Selbstverwaltungsangelegenheit, weil nach § 1 der Landesverordnung über die zuständige Behörde nach dem Kleingartengesetz zuständige Behörde für die Anerkennung und den Entzug der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit u. a. der Amtsvorsteher sei; die Beschränkung auf den eigenen Wirkungskreis beträfe nur Gemeinden, nicht das Amt.
Die vormalige Berichterstatterin hat am 31. Mai 2018 einen Ortstermin durchgeführt und die klägerische Kleingartenanlage in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.
Die Beteiligten haben sich schriftsätzlich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Mit Beschluss vom 11. Februar 2019 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -).
Die Klage hat Erfolg. Sowohl der Widerspruchsbescheid vom 18. November 2016 als auch der Bescheid vom 23. Februar 2012 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Widerspruchsbescheid vom 18. November 2016 ist bereits deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte nicht zu dessen Erlass befugt war. Der Widerspruchsbescheid leidet daran, von der sachlich unzuständigen Behörde erlassen worden zu sein. Er ist daher formell rechtswidrig. Anders als bei einem Verstoß gegen die örtliche Zuständigkeit findet die Unbeachtlichkeitsregel des § 46 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V) – deren Anwendbarkeit auf das Widerspruchsverfahren unterstellt - auf einen Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit keine Anwendung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 46 Rn. 16). Dementsprechend ist anerkannt, dass der Erlass eines Widerspruchsbescheids durch die unzuständige Widerspruchsbehörde einen wesentlichen Verfahrensfehler im Sinne von § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO darstellt, der (auch) zur isolierten Anfechtung nur des Widerspruchsbescheids berechtigt (vgl. Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018 § 73 Rn. 23; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 79 Rn. 48).
Die Zuständigkeit für den Erlass eines Widerspruchsbescheids regelt § 73 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO. Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO erlässt den Widerspruchsbescheid die nächsthöhere Behörde, soweit nicht im Gesetz eine andere höhere Behörde bestimmt wird. Davon abweichend ordnet § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO an, dass in Selbstverwaltungsangelegenheiten den Widerspruchsbescheid die Selbstverwaltungsbehörde erlässt, soweit nicht durch Gesetz anderes bestimmt wird. Der Beklagte wäre mithin nur dann für den Erlass des streitgegenständlichen Widerspruchsbescheids zuständig gewesen, wenn es sich bei der von ihm (als Ausgangsbehörde) wahrgenommen Aufgabe der Anerkennung und des Entzugs der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit um eine Selbstverwaltungsaufgabe handelt. Das ist indessen nicht der Fall.
Nach Art. 29 des Gesetzes über die Funktionalreform vom 5. Mai 1994 (GVOBl. M-V S. 566, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. November 2015, GVOBl. M-V S. 422) sind die Aufgaben der Anerkennung und des Entzugs der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit nach den §§ 2 und 20a Nr. 4 BKleingG den kreisfreien Städten, den Ämtern und den amtsfreien Gemeinden übertragen worden. Damit ist die Zuständigkeit des beklagten Amtes als Ausgangsbehörde für den Erlass des (Ausgangs)Bescheids vom 23. Februar 2012 gegeben.
Mit der Übertragung der Aufgabe der Anerkennung und des Entzugs der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit auf die Ämter ist indes von vornherein ausgeschlossen, dass es sich bei den genannten Aufgaben um Selbstverwaltungsaufgaben handelt. Solche stehen den Ämtern nämlich nicht originär, sondern allenfalls abgeleitet hinsichtlich der Aufgaben nach § 127 Abs. 2 Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V) und über § 127 Abs. 4 KV M-V nach Übertragung durch mehrere amtsangehörige Gemeinden zu. Etwas anderes folgt auch nicht aus § 127 Abs. 1 KV M-V, wonach das Amt für die Durchführung der Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden (vgl. § 2 KV M-V) zuständig ist. Denn die Aufgaben der Anerkennung und des Entzugs der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit definiert das Gesetz gerade nicht als solche der Gemeinden, sondern im hier interessierenden Zusammenhang als solche der Ämter. Dementsprechend bestimmt § 1 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Bundeskleingartengesetz vom 30. September 1992 (GVOBl. M-V S. 575, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. Mai 2016, GVOBl. M-V S. 431, 438) u. a. die Amtsvorsteher als zuständige Behörde für die Anerkennung und den Entzug der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit (vgl. auch F. von Mutius, in: Kommunalverfassungsrecht M-V, Stand März 2015, § 128 Anm. 4.2.8).
Liegt mithin keine Selbstverwaltungsaufgabe vor, unterliegt das Amt nach § 145 Abs. 1 und 3 KV M-V der Fachaufsicht des zuständigen Landrats – hier der F-Landrat -, der als nächsthöhere Verwaltungsbehörde für den Erlass des Widerspruchsbescheids gegen den streitgegenständlichen Bescheid zuständig gewesen wäre.
2. Soweit mit der Klage (auch) die Aufhebung des Bescheids vom 23. Februar 2012 begehrt wird, ist sie zulässig. Dass den Widerspruchsbescheid nach dem oben Gesagten die unzuständige Widerspruchsbehörde erlassen hat und der Widerspruchsbescheid daher, wie in der Urteilsformel tenoriert, der gerichtlichen Aufhebung unterliegt, ändert daran nichts. Denn auch in dem Fall, dass der Widerspruchsbescheid von der unzuständigen Behörde erlassen worden ist, ist das nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO vor Erhebung der Anfechtungsklage grundsätzlich erforderliche Vorverfahren erfolglos durchgeführt worden (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, Vorb § 68 Rn. 8).
3. Der Bescheid vom 23. Februar 2012 ist allerdings nicht bereits deshalb als rechtswidrig anzusehen und aufzuheben, weil nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Bescheid „in der Gestalt des Widerspruchsbescheids“ und der Widerspruchsbescheid nach dem oben Gesagten formell rechtswidrig ist. Denn der einem Widerspruchsbescheid anhaftende Verfahrensfehler stellt keine Gestaltänderung dar (vgl. Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018 § 79 Rn. 22). Der Erlass des Widerspruchsbescheids durch die unzuständige Widerspruchsbehörde führt mithin nicht über § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gleichsam automatisch auch zur Aufhebung des Ausgangsbescheids (vgl. Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018 § 79 Rn. 23). Vielmehr setzt die Aufhebung (auch) des Ausgangsbescheids voraus, dass dieser seinerseits an einem zu seiner Aufhebung führenden Rechtsfehler leidet und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist.
4. Der von dem Beklagten in Wahrnehmung seiner sachlichen Zuständigkeit und daher insoweit formell rechtmäßig erlassene Bescheid vom 23. Februar 2012 unterliegt der Aufhebung, weil er jedenfalls materiell rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt. Ob der Bescheid auch im Blick auf das Anhörungserfordernis des § 28 VwVfG M-V formell rechtswidrig ist, kann daher dahinstehen.
a) Der Bescheid vom 23. Februar 2012 stützt sich (allein) auf die Richtlinie über die Anerkennung der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit (Gemeinnützigkeitsrichtlinie) des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz vom 4. Mai 2010 (AmtsBl. M-V S. 323, die in Ziffer 1.1 Buchstabe c) die nicht in § 2 BKleingG genannte Voraussetzung aufstellt, dass die Vergabe neu zu verpachtender Kleingärten nach in der Satzung festgelegten Gesichtspunkten erfolgt; vgl. auch die aktuell geltende entsprechende Richtlinie vom 29. Dezember 2015, AmtsBl. M-V 2016 S. 30). Als Verwaltungsvorschrift und damit bloßes Innenrecht der Verwaltung kann die Gemeinnützigkeitsrichtlinie – unabhängig von ihrer jeweiligen Fassung - allerdings keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Entzug der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit sein. Eine gerichtliche Prüfung daraufhin, ob die in Ziffer 1.4 der Gemeinnützigkeitsrichtlinie formulierten Widerrufsvoraussetzungen gegeben sind, erübrigt sich daher.
b) Als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den in dem als Widerrufsbescheid bezeichneten Bescheid vom 23. Februar 2012 erklärten Entzug der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit kommt zwar § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG M-V in Betracht. Nach dieser Bestimmung darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde, wobei über den in § 49 Abs. 2 Satz 2 VwVfG M-V normierten Befehl zur entsprechenden Anwendung von § 48 Abs. 4 VwVfG M-V die dort geregelte Jahresfrist gilt. Diese Voraussetzungen sind indessen nicht erfüllt. Die Anerkennungsvoraussetzungen des § 2 BKleingG liegen weiterhin vor. Es kann nicht festgestellt werden, dass diese Voraussetzungen in der Person des Klägers nachträglich, mithin nach Erlass des Anerkennungsbescheids im Jahre 2007, weggefallen sind (nachfolgend unter aa)). Zudem ist die Jahresfrist nicht eingehalten (nachfolgend unter bb)). Schließlich fehlt es an jedweder Ermessensausübung (nachfolgend unter cc)).
aa) Gemäß § 2 BKleingG wird eine Kleingärtnerorganisation von der zuständigen Landesbehörde als gemeinnützig anerkannt, wenn sie im Vereinsregister eingetragen ist, sich der regelmäßigen Prüfung der Geschäftsführung unterwirft und wenn die Satzung bestimmt, dass die Organisation ausschließlich oder überwiegend die Förderung des Kleingartenwesens sowie die fachliche Betreuung ihrer Mitglieder bezweckt (Nr. 1), erzielte Einnahmen kleingärtnerischen Zwecken zugeführt werden (Nr. 2) und bei der Auflösung der Organisation deren Vermögen für kleingärtnerische Zwecke verwendet wird (Nr. 3). Auf die Anerkennung einer Kleingärtnerorganisation als gemeinnützig besteht bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 BKleingG ein Anspruch. Der Kläger erfüllt nach wie vor sämtliche in § 2 BKleingG genannten Kriterien. Zwar soll ein Anerkennungsanspruch dann nicht bestehen, wenn die in § 2 BKleingG genannten Satzungsbestimmungen offensichtlich nicht eingehalten werden, insbesondere, wenn keine Kleingärten im Sinne des § 1 BKleingG, sondern z. B. reine Ziergärten mit Wochenendhauscharakter verwaltet werden (vgl. in diese Richtung Otte, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Lfg. Juni 2011, § 2 BKleingG Rn. 10; OVG Bautzen, Urteil vom 27. September 2012 – 1 A 899/10 – juris Rn. 23). Selbst wenn dieser Auffassung zu folgen wäre und die Anerkennung der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit davon anhängig wäre, dass die verwaltete Anlage nicht offensichtlich keine Kleingartenanlage im Sinne des Bundeskleingartengesetzes ist, fehlt es im vorliegenden Fall an der geforderten Offensichtlichkeit.
(1) Soweit der Beklagte auf die Nichteinhaltung der sogen. Drittelung der Nutzung in den einzelnen Parzellen, mithin die Nutzung von mindestens einem Drittel der Gesamtfläche der Parzelle für den Anbau von Obst, Gemüse und anderen Früchten, die Nutzung eines weiteres Drittels für die Zierbepflanzung und den Rasenbereich sowie die Nutzung des letzten Drittels für die sonstige Nutzung, insbesondere einschließlich der Gartenlaube, abstellt (vgl. dazu Mainczyk/Nessler, BKleingG, 11. Aufl. 2015, § 1 Rn. 9a), sieht zwar auch die Gartenordnung des Klägers in Nr. 1 vor, dass mindestens ein Drittel der Gartenfläche dem Anbau von Obst und Gemüse dienen muss. Dass indessen dem kleingartenrechtlichen Erfordernis des Überwiegens des Anbaus von Obst, Gemüse und an anderen Früchten oder - wenigstens – der maßgeblichen Prägung durch einen solchen Anbau in der klägerischen Anlage (vgl. zu diesem Erfordernis und dem diesbezüglichen Streitstand näher Otte, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Lfg. Juni 2011, § 1 BKleingG Rn. 8; vgl. auch die Anlage 1 zu den Gemeinnützigkeitsrichtlinien vom 4. Mai 2010 und 29. Dezember 2015) offensichtlich nicht entsprochen wird, lässt sich nach dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs und dem Ergebnis des gerichtlichen Ortstermins vom 31. Mai 2018 nicht feststellen.
Vielmehr wurden nach den Ausführungen des Beklagten in dem angefochtenen Bescheid bei der Nachkontrolle im August 2011 von den insgesamt 19 Parzellen jedenfalls sieben Parzellen im Sinne des Bundeskleingartengesetzes bewirtschaftet. Im Widerspruchsbescheid vom 18. November 2016 geht der Beklagte nur noch davon aus, dass „wenigstens“ acht Parzellen nicht entsprechend genutzt werden. Im gerichtlichen Ortstermin wurde festgestellt, dass zwei Parzellen sogen. Seniorengärten sind, für die nach der Anlage 1 zur Gemeinnützigkeitsrichtlinie vom 29. Dezember 2015 die Drittelregelung ausdrücklich nicht gelten soll, wobei allerdings dann dem dort aufgestellten Erfordernis nicht entsprochen wird, dass der Anteil der Seniorengärten an der Zahl der Parzellen nicht mehr als 10% übersteigen darf. Bereits diese – verwaltungsinterne – Regelung zu den Seniorengärten zeigt zudem, dass die Beantwortung der Frage nach dem Vorhandensein einer Kleingartenanlage am Offensichtlichkeitsmaßstab an Grenzen stößt. Weiterhin lässt sich den im Ortstermin vom 31. Mai 2018 getroffenen Feststellungen ausweislich des Protokolls entnehmen, dass auf acht der im Ausgangsbescheid als nicht kleingärtnerisch bewirtschaftet monierten 12 Parzellen, jedenfalls bezogen auf den Tag des Ortstermins, die Drittelregelung eingehalten wurde. Angesichts dessen kann nicht die Rede davon sein, dass offensichtlich sei, dass die von dem Kläger verwaltete Anlage keine Kleingartenanlage sei. Vielmehr wird deutlich, dass der Kläger offensichtlich nicht ohne Erfolg bemüht ist, die Einhaltung seiner Satzung und der Gartenordnung durchzusetzen.
(2) Soweit der Beklagte auf die Größe und die Ausstattung der auf den Parzellen vorhandenen Baulichkeiten abstellt, ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass jede Laube mit Wasser und Strom versorgt ist und auch vor dem 3. Oktober 1990 versorgt war. Allerdings folgt weder daraus noch aus einer die Vorgaben des § 3 BKleingG überschreitenden Größe der Lauben und der damit verbundenen Eignung für Übernachtungszwecke und (Erholungs)Wohnnutzung, dass offensichtlich keine Kleingartenanlage anzunehmen ist. Dem steht vielmehr bereits die Vorschrift des § 20a BKleingG entgegen, die Übergangsbestimmungen aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands enthält. § 20a BKleingG bestimmt in Nr. 7 Satz 1, dass vor dem Wirksamwerden des Beitritts rechtmäßig errichtete Gartenlauben, die die in § 3 Abs. 2 BKleingG vorgesehene Größe überschreiten, oder andere der kleingärtnerischen Nutzung dienende bauliche Anlagen unverändert genutzt werden können. Mit dieser Bestimmung wird nicht lediglich, wie es der Beklagte meint, ein Bestandsschutz im bauordnungsrechtlichen Sinne normiert, also der Kleingärtner vor dem Erlass einer Rückbau- oder Beseitigungsverfügung oder einer Nutzungsuntersagung durch die Bauaufsichtsbehörde geschützt. Vielmehr ist damit zugleich anerkannt, dass das Vorhandensein von unter diese Bestimmung fallenden Baulichkeiten grundsätzlich nicht den Wegfall der Voraussetzungen für die Anerkennung der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit begründen kann. Die Vorschrift § 20a Nr. 8 Satz 1 BKleingG bestimmt, dass eine vor dem Wirksamwerden des Beitritts bestehende Befugnis des Kleingärtners, seine Laube dauerhaft zu Wohnzwecken zu nutzen, unberührt bleibt, soweit andere Vorschriften der Wohnnutzung nicht entgegenstehen.
Ungeachtet dessen, ob in der klägerischen Anlage überhaupt dauerhaft gewohnt wird, liegt auf der Hand, dass sich weder das Vorliegen der Voraussetzungen von § 20a Nr. 7 noch von Nr. 8 BKleingG nach Offensichtlichkeitskriterien beurteilen lässt (vgl. zur Frage, wann der Charakter als Kleingartenanlage im Anwendungsfeld von § 20a Nr. 8 BKleingG nicht mehr gewahrt ist, vgl. Otte, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Lfg. Juni 2011, § 20a BKleingG Rn. 23). Der Beklagte hat denn auch in diese Richtung keinerlei Ermittlungen unternommen. Angesichts dessen bedarf es keiner Erörterung der Frage, ob es unter den heutigen Bedingungen geboten erscheint, an den sich in der Rechtspraxis vergangener Jahrzehnte entwickelt habenden restriktiven Vorgaben für die Ausstattung von Gartenlauben, insbesondere im Hinblick auf Stromanschluss und Wasserversorgung, festzuhalten.
(3) Eine die Beurteilung am Offensichtlichkeitsmaßstab übersteigende Kompetenz der Anerkennungsbehörde, über die in § 2 BKleingG aufgeführten Anforderungen hinaus zu prüfen, ob namentlich die verwaltete Anlage eine Kleingartenanlage im Sinne des Bundeskleingartengesetzes ist, besteht nicht, vielmehr sind die materiellen Voraussetzungen der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit in § 2 BKleingG abschließend geregelt (vgl. Otte, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Lfg. Juni 2011, § 2 BKleingG Rn. 6). Dies ergibt sich aus der Funktion der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit, die mit der steuerrechtlichen Gemeinnützigkeit für Kleingartenvereine (vgl. § 52 Abs. 2 Satz 1 Nr. 23 Abgabenordnung – AO - ) nicht identisch ist. Die Anerkennung nach § 2 BKleingG soll sicherstellen, dass die Weiterverpachtung von Kleingärten ohne Gewinnerzielungsabsicht erfolgt, denn das sog. „Zwischenpachtprivileg“ in § 4 Abs. 2 Satz 2 BKleingG bestimmt, dass ein Zwischenpachtvertrag, der nicht mit einer als gemeinnützig anerkannten Kleingärtnerorganisation oder der Gemeinde geschlossen wurde, nichtig ist. Soweit § 4 Abs. 3 BKleingG vorsieht, dass bei einer nicht gewährleisteten ordnungsgemäßen Nutzung oder Bewirtschaftung der Kleingärten oder der Kleingartenanlagen der Verpächter die Verwaltung einer als kleingärtnerisch gemeinnützig anerkannten Organisation zu übertragen hat, wird zwar inzident davon ausgegangen, dass eine nach § 2 BKleingG als gemeinnützig anerkannte Kleingärtnerorganisation auch Kleingärten oder Kleingartenanlagen im Sinne des Bundeskleingartengesetzes verwaltet. Allerdings kann hieraus nicht geschlossen werden, dass die Anerkennung einer Kleingärtnerorganisation, die eine bestimmte Anlage verwaltet, als gemeinnützig damit auch die Feststellung beinhaltet, dass es sich materiell-rechtlich bei dieser Anlage um eine Kleingartenanlage im Sinne des Bundeskleingartengesetzes handelt (so aber wohl VG Frankfurt [Oder], Urteil vom 31. März 1998 - 7 K 1912/96 - juris Rn. 16). Nach § 4 Abs. 3 BKleingG obliegt es zudem dem Verpächter, die ordnungsgemäße Nutzung und Bewirtschaftung zu überwachen.
Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Gemeinnützigkeitsaufsicht, wie sie in Ziffer 3 der – als Verwaltungsvorschrift bloßes Innenrecht bildenden - Gemeinnützigkeitsrichtlinie ausgestaltet worden ist. Nach Ziffer 3.2 der Richtlinie ist die Anerkennungsbehörde zur Durchführung der Aufsicht berechtigt, in die Unterlagen der Kleingärtnerorganisation Einblick zu nehmen oder ihre Vorlage zu verlangen, Einsicht in die Finanzunterlagen zu verlangen, einen Tätigkeitsbericht anzufordern und Einzelvorgänge zum Gegenstand einer Nachprüfung zu machen. Die Überwachung der ordnungsgemäßen Nutzung und Bewirtschaftung der einzelnen Parzellen, ist von dieser Gemeinnützigkeitsaufsicht nicht umfasst und wäre im Hinblick auf die namentlich in den neuen Bundesländern vorhandene Situation, dass Kleingärten und Anlagen regelmäßig nicht den Anforderungen des Bundeskleingartengesetzes entsprachen, auch kaum zu leisten (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 27. September 2012 – 1 A 899/10 – juris Rn. 26). Soweit Ziffer 3.1 der Gemeinnützigkeitsrichtlinie die Gemeinnützigkeitsaufsicht auch auf die Durchsetzung der kleingärtnerischen Nutzung und eine rechtmäßige Bebauung erstreckt, dürfte dies so zu verstehen sein, dass es dabei um die Kontrolle darauf geht, ob die Kleingärtnerorganisation die Einhaltung ihrer Satzung und damit der kleingärtnerischen Bewirtschaftung der verpachteten Parzellen durchzusetzen bereit und in der Lage ist. Jedenfalls können die Bestimmungen über die Gemeinnützigkeitsaufsicht in der Richtlinie bereits aufgrund ihres Charakters als bloßer Verwaltungsvorschrift dem hier gefundenen Ergebnis schon im Hinblick auf den Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes nicht entgegenstehen.
bb) Unabhängig von dem Vorstehenden ist der Ausgangsbescheid auch rechtswidrig, weil der Widerruf der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit (erst) im Februar 2012 erfolgt und damit nicht innerhalb der in § 49 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG M-V bestimmten Frist erklärt worden ist. Nach der genannten Norm ist der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig, in dem die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt hat, die den Widerruf des Verwaltungsakts rechtfertigen. Ungeachtet von Fragen der Reichweite dieser Vorschrift ist es hier so, dass der Beklagte jedenfalls mit den am 1. Oktober 2010 getroffen Feststellungen ausweislich des im Verwaltungsvorgang befindlichen Prüfberichts und einer Gesprächsnotiz Kenntnis vom Vorliegen der (seiner Ansicht nach) den Widerruf rechtfertigenden Tatsachen erlangt hat. Dafür, dass der Beklagte zu diesem Zeitpunkt nicht auch die für den Widerruf erforderlichen rechtlichen Bewertungen vorgenommen hat, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Der erlassene Widerrufsbescheid hält die Jahresfrist mithin nicht ein.
cc) Weder dem Verwaltungsvorgang noch dem Bescheid vom 23. Februar 2012 ist zu entnehmen, dass der Beklagte erkannt hätte, dass er Ermessen auszuüben hatte. Vielmehr spricht der Verwaltungsvorgang dafür, dass sich der Beklagte aufgrund der Gemeinnützigkeitsrichtlinie ohne weiteres für verpflichtet gehalten hat, dem Kläger die kleingärtnerische Gemeinnützigkeit zu entziehen. Eine für eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung erforderliche Abwägung der widerstreitenden Interessen hat nach Aktenlage offenbar nicht stattgefunden.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 20a Nr. 4 BKleingG
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 1 BKleingG
§ 2 BKleingG
§ 2 KV
§ 28 VwVfG M-V
§ 3 BKleingG
§ 20a BKleingG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 2 BKleingG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 127 Abs. 2 Kommunalverfassung
§ 127 Abs. 4 KV
§ 127 Abs. 1 KV
§ 145 Abs. 1 und 3 KV
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG M-V
§ 49 Abs. 2 Satz 2 VwVfG M-V
§ 48 Abs. 4 VwVfG M-V
§ 20a Nr. 8 Satz 1 BKleingG
§ 20a Nr. 7 noch von Nr. 8 BKleingG
§ 20a Nr. 8 BKleingG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 Nr. 23 Abgabenordnung
§ 4 Abs. 2 Satz 2 BKleingG
§ 4 Abs. 3 BKleingG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG M-V
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 der Landesverordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 A 899/10
7 K 1912/96