Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-13, Aktenzeichen 6 A 1521/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1213.6A1521.05.00

Tenor:
Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2002 verurteilt wird, die dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001 aufzuheben und den Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2000 unter Beachtung der Rechts- auffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 29. September 1951 geborene Kläger steht als Finanzbeamter in Dienst des beklagten Landes. Er wurde am 11. April 1974 zum Steuerinspektor ernannt und war bis zum 30. April 1980, zuletzt als Steueramtmann, am Finanzamt X. tätig. Zum 1. Mai 1980 wurde er an die Oberfinanzdirektion N. (OFD N. ) abgeordnet und anschließend dorthin versetzt. Seit dem 1. März 1985 war er als Konzernbetriebsprüfer bei der Konzernbetriebsprüfungsstelle N. , seit dem 1. Oktober 1986 beim Finanzamt für Konzernbetriebsprüfung N. eingesetzt. Zuletzt wurde er hier am 8. Februar 1993 zum Steueroberamtsrat befördert.
In diesem Amt wurde der Kläger zum 31. Dezember der Jahre 1994 und 1997 jeweils mit dem Gesamturteil „Erheblich über Durchschnitt" dienstlich beurteilt. Dabei wurde ihm in der dienstlichen Beurteilung vom 12. Januar 1998 die Beförderungseignung zuerkannt und vorgeschlagen, ihn entweder weiter als Betriebsprüfer bei einem Finanzamt für Konzernbetriebsprüfung oder als Sachgebietsleiter bei einem Finanzamt für Großbetriebsprüfung einzusetzen.
Am 9. März 1999 führte der damalige Personalentwicklungsreferent bei der OFD N. , LRD C. , ein Personalentwicklungsgespräch mit dem Kläger, dessen Inhalt er in einem Vermerk vom 22. März 1999 schriftlich niederlegte. Als Ergebnis hielt er fest:
„Nach Rücksprache mit Herrn LRD Dr. X1. bin ich zu dem Ergebnis gekommen, dass es nicht sinnvoll ist, den Kläger als Sachgebietsleiter einzusetzen. Herr Dr. X1. teilte meine Auffassung, dass er in erster Linie nicht als Sachgebietsleiter eingesetzt werden sollte. Seine Fähigkeiten lägen zweifellos mehr im prüferischen Bereich."
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Vermerk (Beiakte Heft 1, Blatt 45) Bezug genommen.
Zum Stichtag 31. Dezember 2000 waren u.a. die Steueroberamtsräte dienstlich zu beurteilen. Mit Erlass vom 28. Juni 2000 - P 1153-2-/P 1154-1-II A 5 - stellte das Finanzministerium des Landes NRW Richtsätze für die Erteilung der Gesamturteile und die Zuerkennung der Beförderungseignung auf. Am 5. September 2000 fand unter Leitung von LRD Dr. O. , damals Vorsteher des Finanzamts für Konzernbetriebsprüfung N. , die in Nr. 4.4.2.1 der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. September 2000 (BuBR 2000) vorgesehene Besprechung der Sachgebietsleiter statt. Zu diesem Zweck hatte LRD Dr. O1. eine Rangliste der zu beurteilenden Steueroberamtsräte erstellt. Auf dieser Liste hatte er den Kläger auf den ersten Platz gesetzt, weil er ihn in seinem Finanzamt für „den Besten" hielt. Als Gesamturteil in der dienstlichen Beurteilung war „Erheblich über Durchschnitt" vorgesehen. In dem im Anschluss an die vorgenannte Besprechung von LRD Dr. O. erstellten Beurteilungsplan (vgl. ebenfalls 4.4.2.1 BuBR 2000) nahm der Kläger den ersten Platz ein. Am 14. November 2000 fand die Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter statt (vgl. 4.4.3 BuBR 2000). Hier wurde von den Vertretern der OFD N. darauf hingewiesen, dass die Zahl der möglichen Aufstiegsbeamten zu verringern sei. In dieser Sitzung wurde u.a. über die Beurteilung des Klägers beraten und entschieden, dass ihm die Aufstiegseignung und die Spitzennote nicht zuzuerkennen seien.
In der auf dieser Grundlage von LRD Dr. O1. erstellten dienstlichen Beurteilung vom 3. Januar 2001 für die Zeit vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2000 lautete das Gesamturteil „Über Durchschnitt". Die Aufstiegseignung wurde dem Kläger nicht zuerkannt. Eine Rechtsmittelbelehrung war nicht beigefügt.
Der Kläger legte mit Schreiben vom 17. Mai 2001 Widerspruch ein. Die Beurteilung sei mit Blick auf die vorhergehenden Beurteilungen nicht plausibel. Er habe in der Vergangenheit das Gesamturteil „Erheblich über Durchschnitt" erhalten, und ihm sei die Aufstiegseignung zuerkannt worden. In der angefochtenen Beurteilung werde als besondere Qualifikation hervorgehoben, dass er von der Dienststellenleitung gerne mit der Prüfung der größten Konzerne betraut werde. Dabei handle es sich um eine Tätigkeit, die in erster Line sog. Leitenden Prüfern übertragen werde, weil sie eine Wertigkeit nach A 14 erfülle. Die Herabstufung des Gesamturteils werde lediglich mit einer Änderung der Beurteilungsmaßstäbe im Sinne des § 10a Abs. 3 der Laufbahnverordnung NRW (LVO NRW) begründet. Es fehle aber an der Darlegung der Maßstäbe und Grundsätze, die zu der Herabstufung geführt hätten.
Die OFD N1. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2002 zurück. Aufgrund der gesetzlichen Regelung des § 10a LVO NRW habe der Starterlass des Finanzministeriums des Landes NRW vom 28. Juni 2000 vorgesehen, die Vergabe der Aufstiegseignungen zum 31. Dezember 2000 von bisher 25% auf eine Quote von zunächst 17,5 % zurückzuführen. Daher habe man an die Zuerkennung der Aufstiegseignungen einen strengeren Beurteilungsmaßstab angelegt. Unter der Prämisse, dass die Zuerkennung der Eignung für den höheren Dienst eine uneingeschränkte und universelle Verwendbarkeit in dieser Laufbahn voraussetze, sei deshalb für alle Funktionsbereiche dieser Besoldungsgruppe ein Beurteilungsrahmen festgelegt worden, bei dem auf die folgenden Punkte besonderer Wert gelegt worden sei:
- Vielseitiger erfolgreicher Einsatz (unterschiedliche Fachbereiche und Finanzämter)
- Durchsetzungsvermögen und Umsetzungskompetenz
- Sozialkompetenz
- Steuerungsfähigkeit über den Einzelfall hinaus.
Bei Anlegung dieses Maßstabes sei es nicht möglich gewesen, dem Kläger die Spitzennote oder die Aufstiegseignung erneut zuzuerkennen. Dieser Wertung stehe nicht entgegen, dass der Kläger in seiner Tätigkeit als Konzernbetriebsprüfer durch große Fachkompetenz und hohes Engagement nachhaltig habe überzeugen können. Denn das Amt einer Führungskraft weise ein anderes Anforderungsprofil aus, dem der Kläger im Querschnittsvergleich nicht entspreche. Unabhängig von den in der Gremiumsbesprechung der Dienststellenleiter im November 2000 geäußerten Zweifel an der erforderlichen Führungskompetenz des Klägers ergebe sich das schon allein aus seinen Einlassungen in dem Personalentwicklungsgespräch im März 1999. Er habe dort zum Ausdruck gebracht, dass ihm letztlich schon der Wille fehle, Führungstätigkeiten vorbehaltlos auszuüben. Darüber hinaus habe er es an der erforderlichen Mobilität vermissen lassen. Dahingehende Zweifel, die sich aus dem Gespräch im März 1999 ergeben hätten, habe er bislang nicht ausgeräumt. Demgegenüber hätten andere Angehörige seiner Vergleichsgruppe während des maßgeblichen Beurteilungszeitraums durch eine Vielzahl von Bewerbungen auf Sachgebietsleiterpositionen bei verschiedenen Finanzämtern ihre Mobilität unter Beweis gestellt. Schließlich könne der vom Kläger angeführte Umstand, dass Leitende Prüfer haushaltsrechtlich nach der Besoldungsgruppe A 14 besoldet werden könnten, keine Auswirkungen auf das Beurteilungsergebnis haben. Für die Zuerkennung der Aufstiegseignung komme es auf die universelle Einsetzbarkeit an.
In einem anlässlich der Erstellung des Widerspruchsbescheides gefertigten internen Vermerk vom 25. Februar 2002 heißt es u.a.: „Der Widerspruchsführer verkennt, dass die Nichtwiederzuerkennung der Aufstiegseignung nicht auf eine Verschlechterung seines Leistungs- und Befähigungsbildes als Prüfer zurückzuführen ist. Ausschlaggebend hierfür war vielmehr, dass aufgrund der Richtwertabsenkung in § 10a Abs. 3 LVO NW an die Zuerkennung der Aufstiegseignung ein strengerer Maßstab angelegt werden musste sowie neue Erkenntnisse über sein generelles Eignungsprofil als Vorgesetzter im Beurteilungszeitraum gewonnen wurden."
Der Kläger hat am 18. März 2002 Klage erhoben. Er hat vorgetragen, es könne nur auf den Vermerk über das Gespräch vom 9. März 1999 zurückzuführen sein, dass ihm - im Gegensatz zu drei Kollegen, die hinter ihm auf der von LRD Dr. O2. erstellten Liste platziert gewesen seien - die Aufstiegseignung aberkannt worden sei. Der Vermerk gebe lediglich Wertungen, nicht aber Fakten wieder. Tatsächlich habe er in dem Gespräch keinesfalls einen Einsatz als Sachgebietsleiter ausgeschlossen. Seine Aussage sei vor dem Hintergrund zu würdigen, dass er seinerzeit mit der Prüfung des C1. -Konzerns beauftragt gewesen sei. Als man ihn gefragt habe, ob er eine Prüfertätigkeit oder eine solche als Sachgebietsleiter bevorzuge, habe er vor diesem Hintergrund erwidert, dass er sich für die Prüfertätigkeit entscheiden würde. Als Alternative habe sich ein Einsatz in Minden/Lübbecke geboten. Die Prüfung des C1. -Konzerns sei eindeutig attraktiver gewesen. Im Nachhinein werde also ein Einzelfall aus dem Zusammenhang gerissen und exemplarisch gewürdigt. Er habe im Übrigen die Sachgebietsleiterposition in Detmold unstreitig nicht abgelehnt. Dies habe er auch gegenüber dem damaligen Vorsteher des Finanzamts für Konzernbetriebsprüfung N1. LRD Dr. X2. deutlich gemacht. Darüber hinaus sei ihm klar gewesen, dass er spätestens nach Abschluss dieser Prüfung ohnehin aufgrund der Prüferrotation hätte wechseln und sich auf Sachgebietsleiterpositionen bewerben müssen. Von einer fehlenden Mobilität könne angesichts seines knapp fünfjährigen Einsatzes bei der OFD N1. und einer Prüfung von knapp zwei Jahren in Bad T. keine Rede sein. Was Ausschreibungen angehe, habe er sich auf Ausschreibungen von Sachgebietsleiterpositionen in Bielefeld konzentriert, die es im fraglichen Zeitraum nicht gegeben habe. Zudem habe er aus entsprechenden Äußerungen seiner damaligen Vorgesetzten geschlossen, dass er sich möglichst bis zum Abschluss der laufenden Prüfung nicht auf andere Dienstposten bewerben solle.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 3. Januar 2001 und des Widerspruchsbescheides vom 25. Februar 2002 zu verpflichten, ihn für den Zeitraum 1. Januar 1998 bis 31. Dezember 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und ergänzend vorgetragen: Die Vertreter der OFD N1. hätten die im Widerspruchsbescheid genannten Kriterien für die Vergabe der Note „erheblich über Durchschnitt" und der Zuerkennung der Aufstiegseignung sowohl für die erstmalige wie die wiederholte Beurteilung von Beamten der Besoldungsgruppe A 13 (gehobener Dienst) festgelegt. Schon geringe Einschränkungen oder Zweifel in diesen Bereichen hätten der Vergabe der Spitzennote und der Aufstiegseignung entgegengestanden. Bezogen auf den Kläger hätten Zweifel bestanden, ob er über das für eine Führungskraft erforderliche Maß an Durchsetzungsvermögen verfüge. Darüber hinaus besitze er nicht die erforderliche Überzeugungskraft und Beweglichkeit im Umgang mit anderen, so dass man erhebliche Zweifel gehabt habe, ob er in der Lage sei, Menschen sicher zu führen und zu motivieren. Diese Zweifel habe man auch in der Gremiumsbesprechung nicht ausräumen können. Die Aussagen des Klägers in dem Gespräch vom 9. März 1999 seien nach Erinnerung von Herrn C2. eindeutig über die damalige besondere Konstellation hinausgegangen und hätten sich auf seine gesamte berufliche Zukunft bezogen. Der Kläger habe damals jedenfalls sowohl gegenüber Herrn C2. als auch gegenüber Herrn Dr. X2. deutlich gemacht, dass er es vorziehe, die Stelle beim Finanzamt für Großbetriebsprüfung in E. nicht übernehmen zu müssen. Die erforderliche Mobilität sei ein weiteres Kriterium für die Vergabe der Spitzennote und der Aufstiegseignung gewesen. Auch deshalb habe dem Kläger beides nicht zuerkannt werden können. Dabei sei unbeachtlich, ob sich der Kläger, wie mit der Klageschrift vorgetragen, vor Beginn des Beurteilungszeitraumes mobil gezeigt habe. Ebenfalls unbeachtlich sei in diesem Zusammenhang sein Vortrag, dass er angenommen habe, sich an den Wünschen seiner damaligen Vorgesetzten zu orientieren. Hinsichtlich des Beurteilungsplans sei anzumerken, dass zum Zeitpunkt der Erstellung die im Vergleich zur Vorbeurteilung deutlich strengeren Kriterien noch nicht bekannt gewesen seien. Sie seien erst in der Gremiumsbesprechung im November 2000 festgelegt worden. Das Beurteilungsergebnis des Klägers beruhe mithin nicht lediglich auf dem Gespräch vom 9. März 1999.
Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2005 durch Vernehmung der LRD Dr. O2. und C2. als Zeugen Beweis erhoben über das Zustandekommen der Beurteilung des Klägers, den Inhalt des Personalentwicklungsgesprächs vom 9. März 1999, den Inhalt der Gruppenbesprechung vom 14. November 2000 sowie die mangelnde Bereitschaft des Klägers, zum Finanzamt für Großbetriebsprüfung in Detmold zu wechseln. Mit Urteil vom selben Tage hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die angegriffene Beurteilung sei rechtswidrig, weil ausweislich der Beweisaufnahme das Ergebnis der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung im Widerspruch zu den BuBR 2000 wesentlich durch Eignungsgesichtspunkte bestimmt sei. Nach Nr. 8.1. BuBR 2000 sei die Aufstiegseignung beim Vorliegen der in Satz 2 genannten Voraussetzungen als gebundene Entscheidung zuzuerkennen, ohne dass es - wie bei anderen Eignungsentscheidungen nach den BuBR 2000 - einer gesonderten Eignungsbeurteilung bedürfe. Die Richtlinie sehe aber keine Übernahme solcher Eignungsgesichtspunkte in die Leistungsbeurteilung vor.
Gegen das dem beklagten Land am 29. März 2005 zugestellte Urteil hat dieses am 21. April 2005 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 2. Mai 2006, dem beklagten Land zugestellt am 9. Mai 2006, hat der Senat die Berufung zugelassen.
Mit seiner Berufungsbegründung trägt das beklagte Land vor, das Verwaltungsgericht gehe in seiner Entscheidung zu Unrecht davon aus, dass nach den BuBR 2000 Eignungsgesichtspunkte bei der Findung des Gesamturteils nicht berücksichtigt werden dürften. Es habe verkannt, dass sich aus verschiedenen Regelungen der BuBR 2000 - wie etwa Nrn. 1 und 6 - ausdrücklich die Bedeutung von Eignungsgesichtspunkten für das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung ergebe. Hinzuweisen sei ferner auf die Erläuterungen zu Ziffer V. des Beurteilungsvordrucks (Anlage V., Abschnitt V. BuBR 2000). Die Eignungsbeurteilung müsse im Übrigen schon deshalb im entscheidungserheblichen Umfang in das Gesamturteil einfließen, weil ihre Zweckbestimmung als Auswahlgrundlage für Personalentscheidungen nach dem Leistungsgrundsatz rechtlich im Vordergrund stehe. Nach dem Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung komme der Eignungsbeurteilung damit gerade das größere Gewicht zu. Im Übrigen dürfe der Dienstherr im Rahmen sachgerechter Beurteilung darüber entscheiden, welchen Gesichtspunkten er das größere Gewicht beimesse. Wenn er in seiner Auswahlentscheidung wesentlich auf die Prognose abstelle, ob der Beamte uneingeschränkt den Anforderungen der gesamten Bandbreite des höheren Dienstes gewachsen sein werde, seien diese Erwägungen sogar sachlich geboten. Nr. 8.1 BuBR 2000 enthalte keine zwingende Schlussfolgerung für die Aufstiegseignung und sei keinesfalls losgelöst vom Beurteilungsverfahren zu sehen. Aus Nr. 8 der „Hinweise zur Anwendung der BuBR 2000" gehe hervor, dass auch bei zweimaliger Zuerkennung der Spitzennote in den Vorbeurteilungen eine Einschätzung darüber zu erfolgen habe, ob und wie der Beamte im Verhältnis zur Vergleichsgruppe den Anforderungen an die Laufbahn des höheren Dienstes gerecht werde. Konsequenz der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei es, dass die begrenzten Plätze zum Aufstieg in den höheren Dienst ohne eine Bestenauslese bezogen auf die Eignung der Beamten besetzt würden. Es würde aus der Qualität der bisher geleisteten Tätigkeit und der Befähigung auf eine gleichwertige Eignung für die höhere Laufbahn geschlossen. Gerade der Wechsel vom gehobenen in den höheren Dienst gehe aber mit einer entscheidenden Änderung der Tätigkeit einher. Das verwaltungsgerichtliche Verständnis widerspreche dem Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG).
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2002 verurteilt wird, seine dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001 aufzuheben und ihn für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis 31. Dezember 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten Hefte 1 bis 6) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet. Die Berufung ist dementsprechend mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe zurückzuweisen, die der hier einschlägigen Klageart Rechnung trägt.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den fraglichen Zeitraum.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005
- 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001 rechtswidrig, weil über das Gesamturteil und die Aufstiegseignung des Klägers nicht entsprechend den Vorgaben der BuBR 2000 entschieden worden ist. Aus diesen ergibt sich nämlich, dass das Gesamturteil vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben werden soll. Bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers wurde hingegen in der Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter am 14. November 2000 in Umkehrung dieser Vorgabe zunächst beschlossen, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil „über Durchschnitt" gebildet.
Ob nach den insoweit nicht eindeutigen BuBR 2000 in das Gesamturteil - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - prinzipiell lediglich die Beurteilung der Leistung und Befähigung des Beamten, nicht aber Eignungsgesichtspunkte einfließen dürfen, bedarf keiner Klärung. Jedenfalls lässt sich im Streitfall die Entscheidung über das Gesamturteil und über die Zuerkennung der Aufstiegseignung nicht mit der von den BuBR 2000 vorausgesetzten gedanklichen Reihenfolge der Entscheidungsfindung in Einklang bringen. Die BuBR 2000 sehen in Nrn. 7.2 und 8.1 vor, dass Beförderungs- und Aufstiegseignung in Abhängigkeit vom Gesamturteil festgestellt werden, indem sie deren Zuerkennung an bestimmte im Gesamturteil vergebene Notenstufen anbinden. Nr. 8.1 Satz 1 BuBR 2000 geht zwar im Grundsatz von einer selbständigen Prüfung der für die Aufstiegseignung maßgeblichen Gesichtspunkte aus. Nach Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 ist allerdings den Beamten der BesGr. A 12 und A 13 die Aufstiegseignung zuzuerkennen, die mit der jeweiligen Spitzennote (A 12: hervorragend, A 13: erheblich über Durchschnitt) beurteilt werden und die eine dieser Spitzennoten bei der vorhergehenden Beurteilung, die mindestens zwei Jahre zurückliegen muss, bereits erhalten haben. Dabei handelt es sich um eine gebundene Entscheidung,
vgl. auch Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Loseblatt, Stand: 22. Ergänzungslieferung (August 2007), Teil B, Rdnrn. 178, 397a,
die denknotwendig voraussetzt, dass zunächst ein Gesamturteil gebildet wird, auf dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung entschieden wird.
Die BuBR 2000 und die von ihnen vorausgesetzte gedankliche Reihenfolge der Entscheidungsfindung tragen damit dem Umstand Rechnung, dass Leistungs- und Befähigungsgesamturteil einerseits und Eignungsurteil andererseits in einem natürlichen „Nähe- und Entsprechungsverhältnis" stehen,
vgl. OLG Hamm - Dienstgerichtshof für Richter -, Urteil vom 20. August 1984 - 1 DGH 7/83 -, DRiZ 1985, 138,
und die Eignungsbewertung ihre Grundlage in den in der Vergangenheit gezeigten Leistungen bzw. dort offenbarten Stärken und Schwächen findet. Deren Beurteilung bildet - anders ausgedrückt - die Basis für die Prognose, die mit der Eignungsbeurteilung anzustellen ist.
Vgl. auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage, Rdnr. 79 (S. 62).
Nicht überzeugend ist dagegen die im Berufungsverfahren vertretene Auffassung des beklagten Landes, es bleibe auch in dem Fall der Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 ein Entscheidungsspielraum erhalten. Anders ergäbe die besondere Verpflichtung zur Zuerkennung der Aufstiegseignung bei Vorliegen eines bestimmten Gesamturteils im Gegensatz zur Einräumung einer Prüfungskompetenz in Nr. 8.1 Satz 1 BuBR 2000 keinen Sinn. Die differenziert ausgestaltete Regelung der Nr. 7 BuBR 2000 zeigt im Übrigen, dass der Richtliniengeber die Ausdrücke „ist" und „kann" im geläufigen Sinne verwendet. Im ersteren Fall ist die Rechtsfolge verbindlich vorgesehen, während im letzteren Fall Entscheidungsfreiheit eingeräumt wird. Aus welchem Grund im Rahmen von Nr. 8.1 BuBR 2000 etwas anderes gelten sollte, erschließt sich nicht.
Ebenfalls nicht durchgreifen kann die Argumentation des beklagten Landes, die Aufstiegseignung müsse gerade deshalb im entscheidungserheblichem Umfang bereits bei der Ermittlung des Gesamturteils berücksichtigt werden, weil ihre Zuerkennung an die Vergabe der Spitzennote gekoppelt sei. Diese Sichtweise findet in den BuBR 2000 keine Stütze. Sie verkehrt vielmehr die in Nr. 8.1 BuBR 2000 vorgesehene gedankliche Reihenfolge in ihr Gegenteil. Auch der Umstand, dass Nr. 8 der Hinweise zur Anwendung der BuBR 2000 bei Zuerkennung der Aufstiegseignung eine besondere Begründungspflicht vorsieht, in deren Rahmen zu dem Vorliegen bestimmter Merkmale Stellung zu nehmen ist, stützt die Auffassung des beklagten Landes nicht. Der Hinweis unterstellt, dass die genannten Merkmale bei Beamten vorliegen, die die Voraussetzungen der Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 erfüllen.
Das weitere Argument des beklagten Landes, eine voneinander unabhängige Vergabe von Gesamturteil und Aufstiegseignung habe wegen Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 zur Konsequenz, dass die begrenzten Plätze zum Aufstieg in den höheren Dienst ohne eine Bestenauslese bezogen auf die Eignung der Beamten besetzt würden, trägt nicht. Die Zuerkennung der Aufstiegseignung hat nicht zugleich die Beförderung des Beamten zur Folge. Es wird lediglich eine Voraussetzung für die Beförderung fixiert, nicht aber das Ergebnis einer späteren Entscheidung über die Vergabe eines Beförderungsamtes vorweggenommen.
Darüber hinaus führt die Vorgehensweise des beklagten Landes, nach der zunächst geklärt wird, ob die Aufstiegseignung zuzuerkennen ist und mit Blick darauf über das Gesamturteil entschieden wird, zu einer Missachtung des anzuwendenden Beurteilungsmaßstabes. Aufgabe der dienstlichen Beurteilung ist es, die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf das innegehabte Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139 und vom 19. Dezember 1991 - 12 A 1169/89 -.
Diesem aus dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) abgeleiteten Grundsatz trägt eine dienstliche Beurteilung nicht Rechnung, deren Gesamturteil entscheidend von Überlegungen beeinflusst wird, die sich nicht am innegehabten Amt, sondern sich vorrangig an dem Anforderungsprofil eines höheren Amtes orientieren.
Gegen die Vorgabe der BuBR 2000, zunächst ein Gesamturteil zu bilden und auf dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung zu entscheiden, ist im Fall des Klägers verstoßen worden. Das ergibt sich aus den Ausführungen des beklagten Landes im Widerspruchsbescheid und im gerichtlichen Verfahren sowie aus der Vernehmung der Zeugen LRD Dr. O2. und LRD C2. in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts, auf die insoweit Bezug genommen wird. Danach war für den Kläger nach dem in der Besprechung der Sachgebietsleiter gebilligten Vorschlag des Beurteilers LRD Dr. O2. zunächst ein Gesamturteil „Erheblich über Durchschnitt" vorgesehen. In der Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter wurde jedoch entschieden, diesem Vorschlag nicht zu folgen. Dabei wurde die dem ursprünglichen Vorschlag zugrunde liegende Einschätzung der Leistung und Befähigung des Klägers nicht in Frage gestellt. Dies bestätigt insbesondere der anlässlich der Erstellung des Widerspruchsbescheides aufgenommene interne Vermerk vom 25. Februar 2002, aus dem hervorgeht, dass Ursache für die Änderung des Beurteilungsvorschlages keine Verschlechterung des Leistungs- und Befähigungsbildes des Klägers als Prüfer war. Vielmehr wurde, um den Richtwertvorgaben im Erlass des Finanzministeriums des Landes NRW vom 28. Juni 2000 zu genügen, in Verkehrung der Vorgaben der BuBR 2000 u.a. bei dem Kläger zunächst ohne Berücksichtigung des vorgesehenen Gesamturteils geprüft, ob er die an die Zuerkennung der Aufstiegseignung gebundenen Kriterien erfüllte. Nachdem dies mit Blick auf die Kriterien der Mobilität, Versetzungsbereitschaft und „uneingeschränkte Einsetzbarkeit im höheren Dienst" verneint wurde, musste er „von der Beförderungsliste gestrichen werden, um diese auf die erforderliche Zahl zu kürzen" und erhielt als Folge die Aufstiegseignung nicht zuerkannt. Da die Regelung in Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 zur Folge gehabt hätte, dass die Aufstiegseignung aufgrund der dort aufgestellten unwiderlegbaren Vermutung zuzuerkennen gewesen wäre, wenn der Kläger abermals die Spitzennote erhalten hätte, wurde er im Gesamturteil lediglich mit „über Durchschnitt" beurteilt.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist unabhängig von diesen Erwägungen auch deshalb rechtswidrig, weil der Beurteiler den durch Nrn. 3.1, 22 BuBR 2000 vorgegebenen und in der Beurteilung dementsprechend ausgewiesenen Beurteilungszeitraum nicht ausgeschöpft hat.
Eine Regelbeurteilung hat sich grundsätzlich zu Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des Beurteilten während des gesamten Beurteilungszeitraums umfassend zu äußern. Diesem Gebot trägt die angefochtene dienstliche Beurteilung formal Rechnung, indem sie den sich aus den Beurteilungsrichtlinien ergebenden Beurteilungszeitraum (1. Januar 1998 bis 31. Dezember 2000) ausweist. Zwar dürfte es auch Anliegen des Beurteilers gewesen sein, eine Aussage zu Eignung, Befähigung und Leistung des Klägers für den gesamten oben genannten Beurteilungszeitraum zu machen. Diesem Anliegen genügt die Beurteilung jedoch nicht, weil die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen nicht den gesamten Zeitraum erfassen. Vielmehr führte die zeitliche Gestaltung des Beurteilungsverfahrens zum Entstehen einer unzulässigen (verdeckten) Beurteilungslücke.
Werden Beurteilungszeiträume und Beurteilungsstichtage vorgegeben, dient dies vorrangig dazu, Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit der zu erstellenden dienstlichen Beurteilungen herzustellen. Dies soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 2001 - 2 C 41/00 -, NVwZ-RR 2002, 201, und vom 26. August 1991 - 2 C 37/91 -, DVBl 1994, 112.
Stichtagsregelungen dienen daneben der Vermeidung von in der Regel unzulässigen Beurteilungslücken, weil sie im Grundsatz eine kontinuierliche Folge von Regelbeurteilungen vorsehen. Zeiträume, in denen die Leistungen des Beamten keiner Beurteilung unterzogen werden, werden auf diese Weise vermieden oder zumindest auf zulässige Einzelfälle begrenzt. Diesem Anliegen tragen Stichtagsregelungen aber nur dann in effizienter Weise Rechung, wenn sichergestellt ist, dass die das Ergebnis einer dienstlichen Beurteilung tragenden tatsächlichen Feststellungen den gesamten Zeitraum abdecken, auf den sich die dienstliche Beurteilung bezieht. Das ist indessen nicht der Fall, wenn wesentliche Verfahrensschritte des Beurteilungsverfahrens in einem erheblichen zeitlichen Abstand vor Ende des Beurteilungszeitraums vorgenommen werden und eine Berücksichtigung der im gesamten Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen infolgedessen nicht gewährleistet ist. Eine solche Verfahrensweise führt zwar nicht zu einer offenkundigen, jedoch zu einer ebenfalls unzulässigen verdeckten Beurteilungslücke. Denn die Aussage der dienstlichen Regelbeurteilung bezieht sich objektiv auf einen Beurteilungszeitraum, der tatsächlich nicht ausschöpft wird. Eine solche Beurteilung ist fehlerhaft.
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1995 - 1 A 2881/91 -, DÖD 1997, 43.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Klägers leidet an einem solchen Mangel. Nach Nr. 3.1 BuBR 2000 umfasst der Beurteilungszeitraum (grundsätzlich) drei Jahre, wobei als Stichtag für den Kläger der 31. Dezember 2000 festgelegt war (Nr. 22 BuBR 2000). Die der Beurteilung zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen deckten jedoch nur den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zu dem Termin der Besprechung der Sachgebietsleiter am 5. September 2000 ab. Der anschließende Zeitraum hat keinen Niederschlag in der dienstlichen Beurteilung des Klägers gefunden.
Der Beurteiler LDR Dr. O2. hatte, wie bereits dargelegt, nach Durchführung der Besprechung der Sachgebietsleiter einen Beurteilungsplan erstellt, dessen Spitzenplatz der Kläger einnahm. Dieser Bewertung lag der Zeitraum bis zum 5. September 2000 zugrunde. Es ist nicht ersichtlich, dass anlässlich der Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter am 14. November 2000 oder zu einem späteren Zeitpunkt weitere tatsächliche Feststellungen in die Beurteilung des Klägers Eingang gefunden haben. Die Gruppenbesprechung dient schon ausweislich der Beurteilungsrichtlinien nicht der Aktualisierung der durch die Dienststellenleiter gemachten Beobachtungen des Leistungs- und sonstigen dienstlichen Verhaltens der Beamten. Nach Nr. 4.4.3 BuBR soll sie zu einer weiteren Objektivierung des Beurteilungsverfahrens führen und dem Gebot der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu Beurteilenden und gemeinsame Erörterung insbesondere von Fragen der Leistungsbewertung Rechnung tragen. Danach ist es (nur) Sinn und Zweck der Gruppenbesprechung, die von den Dienststellenleitern ermittelten Beurteilungsergebnisse unter Berücksichtigung eines allgemeinen Quervergleichs und Anlegung dienststellenübergreifender Maßstäbe zu diskutieren. Auch die Aussagen der Zeugen LRD Dr. O2. und LRD C3. in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht lassen nicht darauf schließen, dass in der Gruppenbesprechung ergänzende tatsächliche Erkenntnisse über den Kläger bezogen auf den Zeitraum nach dem 5. September 2000 zur Beurteilungsgrundlage gemacht wurden. Es wurde lediglich auf der Basis des Beurteilungsplans diskutiert, ob dem Kläger vor dem Hintergrund der durch die OFD N1. aufgestellten weiteren Kriterien die Spitzennote und die Aufstiegseignung zuzuerkennen seien, und dies schließlich verneint. Dass zu einem anderen, späteren Zeitpunkt eine Aktualisierung der tatsächlichen Feststellungen stattgefunden hat, hat das beklagte Land nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht erkennbar.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist auch dann fehlerhaft, wenn es zu dem hier maßgeblichen Beurteilungsstichtag allgemeiner Verwaltungspraxis entsprochen haben sollte, die Besprechung der Sachgebietsleiter sowie die Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter in den Monaten September und November 2000 und damit deutlich vor dem Beurteilungsstichtag abzuhalten. Zwar ist ein Abweichen von in Verwaltungsvorschriften vorgegebenen Grundsätzen im Allgemeinen dann nicht zu beanstanden, wenn es einer ständig geübten und vom Richtliniengeber gebilligten oder zumindest geduldeten Verwaltungspraxis entspricht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38, sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21.00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, RiA 2001, 249, und Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O.
Hier geht es jedoch nicht um den Anspruch des einzelnen Beamten auf Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe. Vielmehr ist die dienstliche Beurteilung des Klägers aus sich heraus fehlerhaft, weil ihr objektiver Aussagegehalt nicht mit ihrem tatsächlichen Inhalt übereinstimmt. Dem lässt sich nicht durch den Hinweis begegnen, das den Fehler begründende verfahrensrechtliche Vorgehen entspreche allgemeiner Verwaltungspraxis.
Der danach vorliegende Mangel der dienstlichen Beurteilung des Klägers ist, insbesondere im Widerspruchsverfahren, nicht geheilt worden. Unabhängig davon, an welche Voraussetzungen eine solche Heilung im Einzelnen gebunden wäre, ist schon nicht ersichtlich, dass der Zeitraum zwischen dem 5. September 2000 und dem 31. Dezember 2000 im Widerspruchsverfahren thematisiert worden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung
§ 10a LVO
§ 167 VwGO
§ 10a Abs. 3 LVO
§ 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10a Abs. 3 der Laufbahnverordnung
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1398
NVwZ-RR 2002, 201
DVBl 1994, 112
RiA 2001, 249
2 C 31.01
6 A 3355/03
1 DGH
7/83
6 A 5645/00
12 A 1169/89
2 C 41/00
2 C 37/91
1 A 2881/91
2 C 7.99
2 B 21.00
6 A 4754/00