Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-05-24, Aktenzeichen 18 L 980/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0524.18L980.17.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage - 18 K 3108/17 – gegen den Beschluss der Beschlusskammer 10 der Bundesnetzagentur vom 06.02.2017 mit dem Aktenzeichen BK10-16-0008_E unter Berücksichtigung der Berichtigung vom 13.02.2017 anzuordnen, soweit die Antragsgegnerin
1. gemäß Ziffern 1 und 2 des Beschlusses
a) das Marktsegmentierungskriterium für das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt-Verkehre“ von dem Kriterium „keine bestellten Anschlüsse an keinem der bedienten Personenverkehrshalte“ abändern möchte in „weniger als drei Anschlüsse als Haltepunkte zwischen Quell- und Zielstandort“ (Beschluss Seite 82; Anlage 1 zum Beschluss, Seite 80),
b) für das Segment Charterverkehr in Abweichung von dem von den Antragstellerinnen beantragten Trassenentgelt i.H.v. 2,46 € ein Trassenentgelt i.H.v. 2,05 € festsetzt, in dem die Kennzahl „Personenkilometer pro Trassenkilometer“ auf 94,62 Personenkilometer pro Trassenkilometer reduziert wurde,
c) für das Segment Lok-/Leerfahrt im Schienenpersonenfernverkehr das Trassenentgelt i.H.v. 2,05 € festgesetzt hat,
d) für den Verkehrsdienst Schienengüterverkehr die Endkundenelastizität für den Standardzug in Abweichung vom Antrag der Antragstellerinnen mit -1,5 festgelegt und das Trassenentgelt für das Marktsegment Standardzug nach Maßgabe der relativen Tragfähigkeit reduziert hat, wodurch dem Schienengüterverkehr nur Vollkostenaufschläge i.H.v. 397.015.781 € in Abweichung von den von den Antragstellerinnen verrechneten Vollkostenzuschlägen von 431.379.222,13 € anerkannt wurden (Beschluss, Seite 118 f.),
e) die leistungsabhängige Entgeltkomponente (Ziffer 6.5 der SNB 2018) nicht genehmigt hat (Beschluss, Seite 143 ff.),
f) die Genehmigung im Hinblick auf das von den Antragstellerinnen beabsichtigte Mindeststornierungsentgelt (Ziffer 6.4.8 der SNB) versagt hat, insoweit es einen Betrag von 241 € im Schienenpersonenfernverkehr, 422 € im Schienenpersonennahverkehr und 416 € im Schienengüterverkehr übersteigt,
g) die Genehmigung im Hinblick auf die von den Antragstellerinnen beabsichtigte Regelung zur entgeltlichen Behandlung von Zugfahrten von einer Verspätung von mehr als 20 Stunden (Ziffer 6.4.2 SNB 2018) versagt hat (Beschluss, Seite 125 ff.),
h) die Genehmigung im Hinblick auf die von den Antragstellerinnen in Ziffer 6.4.3 SNB 2018 beabsichtigte Minderungsregelung versagt und durch eine neugefasste Regelung ersetzt hat (Beschluss, Seite 131 ff.),
2. in Ziffer 3 des Beschlusses den Beschluss unter Widerrufsvorbehalt für den Fall stellt, dass der Gesetzgeber mit Wirkung für den Genehmigungszeitraum eine Entscheidung zur Förderung des Schienengüterverkehrs trifft,
hilfsweise,
für den Fall der Unzulässigkeit des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, über die in vorstehender Ziffer 1 genannten Entgelte und Entgeltgrundsätze unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
hat keinen Erfolg.
1) Der Antrag in Ziffer 1a) auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage, soweit diese sich gegen die Abänderung des Marktsegments „Punkt-zu-Punkt-Verkehr“ in dem Beschluss vom 06.02.2017 wendet, ist bereits unstatthaft, weil die Antragsgegnerin hinsichtlich des von den Antragstellerinnen festgelegten Marktsegments „Punkt-zu-Punkt-Verkehr“ keine (abweichende) Regelung im Sinne von § 35 VwVfG getroffen hat, gegen die in der Hauptsache allein eine Anfechtungsklage die statthafte Klageart wäre.
Das folgt aus dem Tenor in Ziffer 1 des Beschlusses vom 06.02.2017 in Verbindung mit der insoweit unveränderten Anlage 1 (SNB 2018) zu dem Beschluss. Die Antragsgegnerin hat in den Ziffern 6.2.1.2 SNB 2018 keine inhaltlichen Korrekturen des Marktsegments „Punkt-zu-Punkt-Verkehr“ vorgenommen und dieses insbesondere nicht durch das Marktsegment „Verkehre mit geringer Netzkonnektivität“ ersetzt. Allerdings enthält die Begründung des Bescheides vom 06.02.2017 auf S. 77 und 82 inhaltliche Ausführungen zur Ersetzung des Segments „Punkt-zu-Punkt-Verkehr“ durch das Segment „Verkehre mit geringer Netzkonnektivität“. Die Antragsgegnerin hat insoweit eingeräumt, dass diese Ausführungen versehentlich in die Begründung des Bescheides vom 06.02.2017 aufgenommen worden seien, weil man ursprünglich beabsichtigt habe, eine entsprechende Änderung der SNB 2018 anzuordnen. Auch wenn die Begründung für die Auslegung von Inhalt und Umfang eines Verwaltungsaktes von Bedeutung ist und - wie hier bei Auseinanderfallen von Begründung und Tenor - die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes berühren kann, ist die Begründung eines Verwaltungsaktes als solche nicht anfechtbar, weil sie nicht Bestandteil der Regelung ist, sondern nur der Erläuterung des verfügenden Teiles eines Verwaltungsaktes dient. Eine Anfechtung der Begründung bzw. einzelner Bestandteile einer Begründung scheidet damit regelmäßig aus.
Auch der hilfsweise gestellte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtet auf die vorläufige Feststellung, dass die Antragsgegnerin hinsichtlich des Marktsegments „Punkt-zu-Punkt-Verkehre“ keine Regelung getroffen hat bzw. auf Streichung der entsprechenden Passagen in der Begründung des Bescheides vom 06.02.2017, hat keinen Erfolg, weil die Antragstellerinnen insoweit bereits einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht haben. Nachdem die Antragsgegnerin nunmehr ausdrücklich klargestellt hat, dass sie hinsichtlich des Marktsegments „Punkt-zu-Punkt-Verkehre“ keine abweichende Regelung getroffen hat und die Antragstellerinnen überdies Ziffer 6.2.1.2.8 der SNB 2018 unverändert veröffentlichen können, da diese von der Antragsgegnerin als Bestandteil der Anlage 1 des Beschlusses nicht abgeändert wurde, ist nicht erkennbar, dass den Antragstellerinnen ein Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache nicht zumutbar wäre.
2) Soweit die Antragstellerinnen im Übrigen unter Ziffer 1b) bis h) des Antrages die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 18 K 3108/17 begehren, ist dieser Antrag unstatthaft, weil in der Hauptsache die statthafte Klageart eine Verpflichtungsklage ist und mithin im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein ein Antrag nach § 123 VwGO zulässig ist.
Die zulässige Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren der Antragstellerinnen, das darauf gerichtet ist, letztlich eine ihrem Antrag entsprechende Genehmigung der Entgelte und Entgeltgrundsätze zu erlangen. Die Antragsgegnerin hat den Antragstellerinnen die Genehmigung entweder gar nicht erteilt (leistungsabhängige Komponente, 20-Stunden-Regelung) oder anders als ursprünglich beantragt (Trassenentgelt für das Segment Charterverkehr, Trassenentgelt für Lok-/Leerfahrten im SPFV, Trassenentgelt für den SGV, Kappungsgrenze für das Mindeststornierungsentgelt, Minderungsklausel). Das o.g. Klageziel können die Antragstellerinnen in der Hauptsache nur im Wege einer Verpflichtungsklage erreichen. Bei einer bloßen Aufhebung der von dem ursprünglichen Genehmigungsantrag abweichenden Festsetzungen fehlte noch immer die nach § 45 Abs. 1 ERegG zwingend erforderliche Genehmigung der Entgelte in der von den Antragstellerinnen begehrten Höhe bzw. der von ihnen beantragten Entgeltgrundsätze. Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen träten nicht automatisch die von ihnen beantragten Entgelte oder Entgeltgrundsätze an die Stelle der aufgehobenen Genehmigung.
Auch der hilfsweise Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß 123 Abs. 1 VwGO hat keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts des Antragstellers nur getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift können einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) und die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen der geltend gemachten Rechtsposition (Anordnungsanspruch) sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Antragstellerinnen haben bereits das Vorliegen eines Anordnungsgrundes nicht glaubhaft gemacht. Es ist nicht erkennbar, dass es den Antragstellerinnen unzumutbar ist, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten.
Ein Anordnungsgrund folgt zunächst nicht aus der Systematik der Genehmigung der Entgelte für das Mindestzugangspaket. Die Antragstellerinnen könnten im Falle eines Obsiegens in der Hauptsache die ursprünglich beantragten Entgelte auch rückwirkend erheben. Sie bedürfen hierfür keiner vorläufigen Anordnung des begehrten höheren Entgelts.
Bereits dem Wortlaut des Gesetzes ist eine Beschränkung der Wirkung der Entgeltgenehmigung nicht zu entnehmen. Nach § 45 Abs. 1 ERegG sind die Entgelte einschließlich der Entgeltgrundsätze von der Regulierungsbehörde zu genehmigen. Dem Betreiber der Schienenwege ist es überdies nach § 45 Abs. 2 ERegG untersagt, andere als die genehmigten Entgelte zu vereinbaren bzw. es gilt das jeweils genehmigte Entgelt als vereinbart. Eine Einschränkung, dass die Genehmigung nur in die Zukunft wirkt, ist diesen Regelungen nicht zu entnehmen. Da die Entgeltregulierung vielmehr auch der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, müssen allein schon zur Gewährleistung der Effektivität des Rechtsschutzes auch auf einer letztinstanzlichen Entscheidung beruhende Erhöhungen der Entgelte grundsätzlich noch nachträglich beansprucht werden können.
Etwas anders folgt auch nicht mit Blick auf die Entgeltregulierung im Telekommunikationsrecht, insbesondere folgt dies nicht aus der Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG. Im Gegenteil zeigt diese Regelung, dass eine Einschränkung der gerichtlichen Durchsetzbarkeit des Entgeltgenehmigungsanspruchs vom Gesetzgeber besonders angeordnet werden muss. Eine vergleichbare Regelung für die Entgeltregulierung im Eisenbahnrecht ist indes nicht ergangen.
Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG entfaltet die Genehmigung eines höheren Entgeltes, zu deren Erteilung die Bundesnetzagentur durch ein Gericht verpflichtet wurde, eine Rückwirkung nach § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG nur, wenn zuvor bereits eine einstweilige Anordnung auf vorläufige Zahlung des beantragten höheren Entgeltes ergangen ist. Diese Regelung schränkt den gerichtlichen Rechtsschutz gegen Entgeltgenehmigungen der Bundesnetzagentur also insoweit ein, als eine rückwirkende Korrektur zu niedrig festgesetzter Entgelte nur im Falle eines erfolgreichen Eilantrages möglich ist. Der Gesetzgeber hat durch diese Regelung die Rückwirkung von Entgeltgenehmigungen, die aufgrund eines Verpflichtungsurteils ergehen, auf bestimmte Fälle beschränkt. Dass der Gesetzgeber eine ausdrückliche Regelung dieser Beschränkung für erforderlich hielt, zeigt im Umkehrschluss, dass auch im Telekommunikationsrecht Entgeltgenehmigungen grundsätzlich Rückwirkung zukommt.
Vgl. zur Rückwirkung: BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 6 C 1/03 -, BVerwGE 120, 54 (zu TKG 1996).
Das folgt auch aus der Regelung des § 33 Abs. 5 S. 1 TKG, die der Gesetzgeber zur Klarstellung eingefügt hat,
vgl. Bundestagsdrucksache 15/2316, Seite 69.
Hinzuzufügen bleibt, dass die Einschränkung der Rechtschutzgewährleistung in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG mittlerweile nicht mehr mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar ist und nur zeitlich begrenzt fortwirkt,
BVerfG, Beschluss vom 22.11.2016 - 1 BvL 6/14, 1 BvL 3/15, 1 BvL 4/15, 1 BvL 6/15 -, NVwZ 2017, 305.
Die Rückwirkung der Entgeltgenehmigung ist schließlich auch in den SNB 2018 der Antragstellerinnen vorgezeichnet, denen auf Seite 5 der Hinweis vorangestellt ist, dass sich die Entgeltgrundsätze und die Entgelte für die Netzfahrplanperiode 2017/2018 im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens ändern könnten und abschließend die Entgelte nach Rechtskraft des Bescheides gelten würden.
Ein Anordnungsgrund folgt auch nicht aus der Tatsache, dass es den Antragstellerinnen für die gesamte Dauer des Verfahrens unmöglich wäre, die ursprünglich beantragten Entgelte zu erheben und sie darauf verwiesen würden, ggf. lange nach einer beantragten Trassennutzung noch ausstehende Entgelte von den Eisenbahnverkehrsunternehmen nachträglich einzufordern. Zu Recht weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass die von den Antragstellerinnen angeführten Folgewirkungen so genereller Natur sind, dass der Gesetzgeber, hätte er diesen begegnen wollen, dies mit einer allgemeinen Regelung hätte tun können. Die geschilderten Risiken bestünden zudem auch dann, wenn man der Rechtsauffassung der Antragstellerinnen folgte und die begehrte einstweilige Anordnung erginge. Zutreffend weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass in diesem Falle die Nach- und Rückforderungsproblematik ebenfalls bestünde, nur mit anders verteilten Rollen. Abgesehen davon, dass es sich bei der geschilderten Problematik um einen für alle Marktteilnehmer vorhersehbaren und durch Rückstellungen zu bewältigenden Vorgang handelt, ist auch nicht erkennbar, dass die hier in Rede stehenden, nach Auffassung der Antragstellerinnen zu niedrig festgesetzten Entgelte die im Eigentum des Bundes stehenden Antragstellerinnen in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährden würden.
3) Soweit die Antragstellerinnen in Ziffer 1.2 ihres Eilantrages die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 18 K 3108/17 begehren, soweit die Antragsgegnerin in Ziffer 3 des Beschlusses den Beschluss unter Widerrufsvorbehalt für den Fall stellt, dass der Gesetzgeber mit Wirkung für den Genehmigungszeitraum eine Entscheidung zur Förderung des Schienengüterverkehrs trifft, ist der Antrag zwar zulässig, jedoch unbegründet.
Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage anordnen, wenn das Interesse des Antragstellers am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse an der nach § 68 Abs. 4 S. 1 ERegG gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides überwiegt. Das ist jedenfalls der Fall, wenn sich der Bescheid bei der allein gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger Verwaltungsakte ein öffentliches Interesse nicht bestehen kann.
Dahinstehen kann, ob die Voraussetzungen des § 36 VwVfG für den Widerrufsvorbehalt tatsächlich vorliegen, was aus Sicht der Kammer zumindest zweifelhaft ist. Jedenfalls fällt auch die von den Erfolgsaussichten der Hauptsache losgelöste Interessenabwägung im Übrigen hier zu Lasten der Antragstellerinnen aus, weil keinerlei Anhaltspunkte dafür bestehen, dass im gegenwärtigen Zeitpunkt ein Widerruf der Genehmigung in Betracht käme, weil der Gesetzgeber bereits konkrete Maßnahmen zur Förderung des Schienengüterverkehrs getroffen hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG und entspricht der Hälfte des für das Hauptsacheverfahren anzusetzenden Streitwertes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung
§ 35 VwVfG
§ 123 VwGO
§ 36 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 ERegG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 45 Abs. 2 ERegG
§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG
§ 35 Abs. 5 Satz 1 TKG
§ 33 Abs. 5 S. 1 TKG
§ 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG
§ 68 Abs. 4    S. 1 ERegG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 54
NVwZ 2017, 305
18 K 3108/17
6 C 1/03
1 BvL 6/14
1 BvL 3/15
1 BvL 4/15
1 BvL 6/15