Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-12-15, Aktenzeichen 3 L 1231/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:1215.3L1231.14.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1.Der sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der am 27. Mai 2014 erhobenen Klage 3 K 3557/14 gegen die beiden Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 6. Mai 2014 hinsichtlich der Betriebsuntersagungen wiederherzustellen sowie hinsichtlich der Zwangsmittelandrohungen anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Nach § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Diese Wirkung entfällt, wenn ein Gesetz im Sinne des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO – wie § 112 S. 1 JustG NRW für Rechtsbehelfe in der Verwaltungsvollstreckung – dies vorschreibt oder die Behörde nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat. Das Gericht kann jedoch nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO (i. V. m. § 112 S. 2 JustG NRW) die aufschiebende Wirkung auf Antrag des Betroffenen anordnen (Var. 1) oder wiederherstellen (Var. 2). Ein derartiger Antrag hat Erfolg, wenn das private Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs oder seiner Anfechtungsklage das entgegenstehende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das ist der Fall, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides nicht bestehen kann, oder wenn das private Interesse des Antragstellers aus sonstigen Gründen überwiegt.
Der Antrag ist zulässig; insbesondere begehrt die Antragstellerin hinsichtlich der Betriebsuntersagungen richtigerweise die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage. Die Untersagungsverfügungen der Antragsgegnerin sind nämlich nicht bereits gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV sofort vollziehbar, weil die zuletzt genannte Vorschrift nach § 2 Abs. 3 GlüStV nicht auf Spielhallen anwendbar ist und auch das AG GlüStV NRW eine dem § 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV entsprechende Regelung für Spielhallen nicht vorsieht.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 22. August 2014 - 4 B 717/14 -, juris, Rn. 2 ff.
Er ist jedoch unbegründet, weil die vorgenannten Voraussetzungen für eine Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage weder hinsichtlich der jeweiligen Betriebsuntersagung noch hinsichtlich der jeweiligen Zwangsmittelandrohung erfüllt sind.
Die beiden Betriebsuntersagungen stellen sie sich bei der im Aussetzungsverfahren gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig dar.
Als Ermächtigungsgrundlage lässt sich ohne Weiteres § 15 Abs. 2 S. 1 GewO heranziehen. Die Spielhallenbetriebe sind als stehendes Gewerbe zu qualifizieren. Auch sind die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse Zulassungen im Sinne dieser Norm. Dem Wortlaut des § 15 Abs. 2 S. 1 GewO, der Zulassungen für einen Gewerbebetrieb allgemein aufzählt, ist zu entnehmen, dass nicht das Fehlen von lediglich in der GewO geregelten Zulassungen zu einer Untersagungsverfügung ermächtigt. Auch wenn gewerberechtliche Nebengesetze das Erfordernis einer Zulassung für einen Gewerbebetrieb regeln, findet § 15 Abs. 2 S. 1 GewO Anwendung, sofern in diesem spezielleren Gesetz eine zur Betriebsuntersagung ermächtigende Vorschrift fehlt.
Vgl. nur Verwaltungsgericht Augsburg, Urteil vom 12. Dezember 2013 - Au 5 K 13.1571 -, juris, Rn. 37 m. w. N.
Die Untersagungsverfügungen können hingegen nicht auf § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV gestützt werden, weil diese Vorschrift gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV nicht auf Spielhallen anwendbar ist. Eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für diese Eingriffe findet sich auch nicht in § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW i. V. m. § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV. Bei § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW handelt es sich nicht um eine Befugnis-, sondern um eine Zuständigkeitsnorm. Anders als einige andere Landesgesetze zur Ausführung des GlüStV (vgl. etwa Art. 10 S. 2 Halbs. 1 AG GlüStV BY) räumt § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW den nach § 19 AG GlüStV NRW zuständigen Behörden gerade nicht die Befugnisse gemäß § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV ein, sondern weist ihnen lediglich eine weitere Aufgabe der Glücksspielaufsicht zu.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 5 ff. m. w. N.
Dass die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügungen auf § 9 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW gestützt hat, ist unschädlich. Denn das Gericht kann die einem Verwaltungsakt von der Behörde zu Grunde gelegte Rechtsgrundlage austauschen, sofern dieser dadurch keine Wesensänderung erfährt.
Vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. April 1991 - 8 C 92.89 -, juris, Rn. 9.
Eine solche Wesensänderung erfahren die Untersagungsverfügungen durch den Austausch der Ermächtigungsgrundlage nicht, zumal beide Vorschriften gleichermaßen Ermessen der zuständigen Behörde vorsehen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 S. 1 GewO lagen und liegen vor. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Fortsetzung eines Gewerbebetriebes, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, verhindern, wenn dieses Gewerbe ohne diese Zulassung betrieben wird.
Der Betrieb der beiden Spielhallen durch die Antragstellerin verstieß und verstößt gegen § 18 S. 1 AG GlüStV NRW. Für den legalen Betrieb beider Spielhallen ist gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 GlüStV zusätzlich zu den gewerberechtlichen Erlaubnissen nach § 33i GewO jeweils eine weitere – glücksspielrechtliche – Erlaubnis erforderlich. Diese glücksspielrechtlichen Erlaubnisse fehlten und fehlen der Antragstellerin für beide Spielhallen, denn die Antragsgegnerin lehnte entsprechende Anträge bereits am 26. September 2013 ab.
Hinsichtlich des in § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 GlüStV normierten Erfordernisses einer weiteren – glücksspielrechtlichen – Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die Regelung der zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht für Spielhallen durch die Landesgesetzgeber ist formell verfassungsgemäß, weil den Landesgesetzgebern hierfür die Gesetzgebungszuständigkeit zukommt. Die Neuregelung zur Erlaubnispflicht von Spielhallen unterfällt dem Recht der Spielhallen, welches nach der Ausnahme des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i. V. m. Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebung der Länder angehört. In Bezug auf die Reichweite dieser Gesetzgebungsmaterie besteht zwar – insbesondere in Abgrenzung zum Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – Uneinigkeit. Zum Teil wird vertreten, dass mit dem Begriff des Rechts der Spielhallen lediglich auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i GewO Bezug genommen wird und die Materien der § 33c bis § 33h GewO weiterhin zum Recht der Wirtschaft zählen. Zum Teil wird angenommen, dass den Ländern nach der Föderalismusreform ein uneingeschränkter Spielraum zur Gestaltung des Spielhallenwesens zusteht und sie auch die Gegenstände der § 33c bis § 33h GewO regeln dürfen.
Vgl. Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg (StGH BW), Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 311 ff.; Bayerischer Verfassungsgerichtshof (VerfGH BY), Urteil vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. -, juris, Rn. 80 m. w. N.
Einigkeit besteht aber darin, dass die Länder jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO, nämlich die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb von Spielhallen, zum Gegenstand eigener Gesetzgebung machen dürfen. Die zusätzliche ‑ glücksspielrechtliche ‑ Erlaubnispflicht für Spielhallen entspricht dem Regelungsgehalt des § 33i GewO.
Vgl. StGH BW, a. a. O., Rn. 312; VerfGH BY, a. a. O., Rn. 81; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschluss vom 4. April 2014 - 6 S 1795/13 -, juris, Rn. 7; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (OVG HH), Beschluss vom 4. März 2014 - 4 Bs 328/13 -, juris, Rn. 34; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG RP), Beschluss vom 27. Mai 2014 - 6 B 10343/14 -, juris, Rn. 4.
Die Regelung einer weiteren Erlaubnispflicht für Spielhallen unterfällt ersichtlich auch nicht der Materie des Bodenrechts, die der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG unterliegt. Das Erfordernis einer weiteren Erlaubnis für den Betrieb von Spielhallen regelt nicht die Beziehung zwischen Mensch und Grund und Boden.
Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014 - 4 Bs 279/13 -, juris, Rn. 14.
Die Regelung einer zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht ist auch materiell verfassungsgemäß. Sie greift als eine Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 GG ein, ist jedoch verfassungsrechtlich durch jedenfalls vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt.
Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 12 ff.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH HE), Beschluss vom 5. September 2014 - 8 B 1036/14 -, juris, Rn. 31 ff.
Die Neuordnung des Spielhallenrechts durch den GlüStV verfolgt das in § 1 S. 1 GlüStV näher konkretisierte Ziel, die Gefahren der Glücksspielsucht abzuwehren. Der zusätzliche Erlaubnisvorbehalt wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Er ist geeignet, Gefahren der Glücksspielsucht abzuwehren, weil im Rahmen des Genehmigungsverfahrens überprüft werden kann, ob ein Spielhallenbetrieb mit den Zielen des GlüStV vereinbar ist. Durch die zusätzliche Erlaubnispflicht können die zuständigen Behörden auf die Anzahl der Spielhallenbetriebe zur Förderung der Spielsuchtprävention Einfluss nehmen.
Vgl. VerfGH BY, a. a. O., Rn. 104; OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 18.
Das Erfordernis einer weiteren Erlaubnis für den Betrieb von Spielhallen ist auch erforderlich, weil mildere, mindestens gleich effektive Mittel zur Realisierung der Ziele des GlüStV nicht ersichtlich sind. Insbesondere führte es zu einer wesentlichen Einschränkung der Spielsuchtprävention durch die Neuregelungen für das Spielhallenwesen, wenn bereits bestehende Spielhallenbetriebe gänzlich von der zusätzlichen Erlaubnispflicht ausgenommen worden wären.
Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 19.
Der mit einer Übergangsfrist versehene glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt ist schließlich angemessen. Dies gilt auch, wenn er in Verbindung mit dem Verbot der Mehrfachkonzession und dem Abstandsgebot dazu führt, dass einzelne Spielhallenbetriebe nach dem Ablauf der Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV mangels Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen nicht weiterbetrieben werden dürfen. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber den Zielen des Spielerschutzes und der Suchtprävention den Vorrang gegenüber den Interessen der Spielhallenbetreiber am unbeschränkten Weiterbetrieb ihrer Spielhallen eingeräumt hat. Das Ziel der Spielsuchtprävention ist nicht nur als vernünftiges, sondern sogar als ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel zu werten.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris, Rn. 99.
Den Interessen der Spielhallenbetreiber hingegen wird durch die Befreiung von der Erlaubnispflicht für einen Übergangszeitraum und der Gewährung von Ausnahmen für Härtefälle hinreichend Rechnung getragen.
Vgl. VerfGH BY, a. a. O., Rn. 110; OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 21; VGH HE, a. a. O., Rn. 39.
Die Übergangsregelung des § 18 S. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV hat die Antragstellerin bereits zum (maßgeblichen) Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügungen nicht mehr von dem Erfordernis einer zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis befreit. Nach § 29 Abs. 4 S. 2 GlüStV gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Für Spielhallen, die erst nach dem 28. Oktober 2011 gemäß § 33i GewO konzessioniert worden sind, gilt nach § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV hingegen nur eine Übergangsfrist von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.
Da die gewerberechtlichen Erlaubnisse für die Spielhallen der Antragstellerin am 26. Juni 2012 und damit erst nach dem Stichtag erteilt worden sind, gilt für sie die kürzere, einjährige Frist gemäß §§ 18 S. 2 AG GlüStV NRW, 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV. Für die Unterscheidung zwischen § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV ist der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung, nicht hingegen derjenige der Antragstellung oder der Entscheidungsreife maßgeblich.
Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 7.
In Nordrhein-Westfalen lief die einjährige Übergangsfrist am 30. November 2013 ab.
Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere verstoßen sie nicht gegen das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes. Dieser hat in Art. 14 Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter, die hier durch die Änderungen des GlüStV entwertet werden, eine eigene Ausprägung erfahren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 1 BvR 3076/08 -, juris, Rn. 55 m. w. N.
Der Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG ist durch die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV in Verbindung mit dem zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt eröffnet. Die durch den GlüStV neu eingeführte, zusätzliche Erlaubnispflicht für bereits bestehende Spielhallen führt dazu, dass von den Spielhallenbetreibern getätigte und der Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG unterfallende Investitionen in Vermögensgegenstände entwertet werden, sofern die Spielhallenbetriebe wegen des strengen Erlaubnisvorbehalts nach dem GlüStV und den Landesausführungsgesetzen nicht erlaubnisfähig sind.
Der hier in Art. 14 Abs. 1 GG verankerte rechtsstaatliche Vertrauensschutz beschränkt die Rückwirkung von Gesetzen. Diese unterscheiden sich, je nachdem, ob mit einem Gesetz eine echte oder unechte Rückwirkung einhergeht. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm an einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt nachträglich eine belastende Rechtsfolge knüpft, die schon vor der Verkündung der Norm gelten soll. Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich nicht mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine Norm entfaltet hingegen eine unechte Rückwirkung, wenn sie zwar tatbestandlich an einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt anknüpft, ihre belastenden Rechtsfolgen aber erst in der Zukunft, also nach Verkündung der Norm, eintreten sollen. Die unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Dabei hat er das Vertrauen des Einzelnen in den Fortbestand der Rechtslage gegen die Interessen der Allgemeinheit, die mit der neuen Regelung verfolgt werden, abzuwägen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 1/03 u. a. -, juris, Rn. 68 f.
Auf Grund der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV bewirkt der neu geregelte glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt für den Betrieb von Spielhallen eine unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung. Die neue glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht knüpft durch die Anwendung auf bereits bestehende und nach § 33i GewO konzessionierte Spielhallen an einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt an. Deren Rechtsfolge tritt wegen der Suspendierung der Erlaubnispflicht für fünf Jahre bzw. für ein Jahr aber erst in der Zukunft ein.
Der Gesetzgeber hat mit der Regelung in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV dem Grundsatz des Vertrauensschutzes in angemessener Weise Rechnung getragen. Bei der Schaffung von Übergangsvorschriften kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu.
Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber sein Ermessen bei der Wahl des Stichtages fehlerhaft ausgeübt hat. Bei der Gestaltung der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV waren zwei gegenläufige öffentliche Ziele miteinander in Ausgleich zu bringen. Auf der einen Seite war das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der geltenden Rechtlage für Spielhallen angemessen zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite war dem Interesse daran Rechnung zu tragen, dass zum Zwecke eines effektiven Schutzes der Bevölkerung vor der Glücksspielsucht die Gefahren des Missbrauchs der Übergangsregelungen gering gehalten werden. Es galt zu verhindern, dass die Übergangsfristen von Spielhallenbetreibern dahingehend genutzt werden, sich Erlaubnisse nach § 33i GewO auf Vorrat zu sichern und so in den Genuss eines längeren Zeitraums zu kommen, in dem die Einholung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis entbehrlich ist. Zur Schaffung eines Ausgleichs zwischen diesen beiden öffentlichen Interessen kam nicht lediglich ein einziger bestimmter Stichtag in Betracht. Die gerichtliche Überprüfung des gewählten Stichtages beschränkt sich darauf, ob der Gesetzgeber die für den Zeitpunkt maßgeblichen tatsächlichen Umstände hinreichend gewürdigt und eine willkürfreie Lösung gefunden hat.
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (OVG NI), Beschluss vom 15. April 2014 - 7 ME 121/13 -, juris, Rn. 56; Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (OVG ST), Beschluss vom 14. November 2013 - 1 M 124/13 -, juris, Rn. 16.
Dem Gesetzgeber war es vor diesem Hintergrund nicht verwehrt, für die Unterscheidung der Übergangsfristen an den Tag der Beschlussfassung über den Vertragstext des GlüStV durch die Ministerpräsidenten am 28. Oktober 2011 anzuknüpfen.
Das schützenswerte Vertrauen des Einzelnen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage entfällt nicht erst, wenn die Rechtsänderung bereits eingetreten ist, sondern bereits dann, wenn mit der Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u. a. -, juris, Rn. 82.
Sowohl die Einbringung eines Gesetzentwurfs in das Parlament durch ein initiativberechtigtes Organ,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010, a. a. O., Rn. 74,
als auch ein bereits in der Öffentlichkeit bekanntgegebener Kabinettsbeschluss über den Gesetzentwurf,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010, a. a. O., Rn. 92,
sind geeignet, das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage entfallen zu lassen. Geht einer Landesgesetzgebung die landesübergreifende Einigung auf einen Staatsvertrag voraus, kann von einem früheren Zeitpunkt ausgegangen werden, der das Vertrauen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage beseitigt.
Gemessen an diesen Anforderungen war ab dem 28. Oktober 2011 das Vertrauen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage für Spielhallen deutlich weniger schützenswert. Die beabsichtigte Änderung der Rechtslage – wenn auch nicht konkrete Übergangsfristen – war in den interessierten Kreisen, also insbesondere auch unter Spielhallenbetreibern, schon seit längerer Zeit auf verschiedenen Internetportalen (etwa www.xxx.de; www.xxxxxxxxxxxxx.de; www.xxxxxxxxxxxxxx.com; www.xxx-xxxxx.de) sowie in der Presse (etwa FAZ vom 28. Oktober 2011: „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) diskutiert worden; anders als bei „normalen“ Gesetzentwürfen hinsichtlich durchschnittlich informierter Bürger ist genau auf diese Kreise abzustellen, weil jede andere Betrachtungsweise an der Lebenswirklichkeit vorbeiginge.
Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH BY), Beschluss vom 8. April 2014 - 22 CS 14.224 -, juris, Rn. 22 f.; VGH HE, a. a. O., Rn. 25, OVG ST, a. a. O., Rn. 8 ff.
Erst recht war es mit der Beschlussfassung auf der Ministerpräsidentenkonferenz hinreichend bekannt, dass die geltenden Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen mit hoher Wahrscheinlichkeit verschärft werden würden. Schon die Aussicht darauf, dass sich die Rechtslage für Spielhallenbetreiber mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit verschlechtern würde, hat das Vertrauen stark reduziert. Mit der Beschlussfassung auf der Ministerpräsidentenkonferenz stand der Vertragstext des GlüStV bereits fest, die Landesparlamente konnten diesem nur im Ganzen zustimmen oder den Staatsvertrag ablehnen.
Vgl. StGH BW, a. a. O., Rn. 463; OVG ST, a. a. O., Rn. 7.
Der von den Ministerpräsidenten gebilligte Vertragsentwurf enthielt bereits die wesentlichen Änderungen der Rechtslage, insbesondere auch in Bezug auf die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV.
Vgl. VGH HE, a. a. O., Rn. 25.
Die Übergangsregelungen mussten auch nicht an eine amtliche Veröffentlichung der geplanten Neuregelungen anknüpfen. Nicht erst eine amtliche Veröffentlichung der konkret geplanten Änderungen im Einzelnen beseitigt das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der Rechtslage.
Vgl. VGH BY, Beschluss vom 28. August 2013 - 10 CE 13.1416 -, juris, Rn. 31 f.; OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 25 f.; VGH HE, a. a. O., Rn. 25 f.; OVG NI, a. a. O., Rn. 56;
Während das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtlage mit zunehmender Zeit weniger schutzwürdig wurde, stieg mit fortschreitender Entwicklung des Staatsvertrages die Gefahr, dass Erlaubnisse nach § 33i GewO auf Vorrat erwirkt werden, um in den Genuss einer längeren Frist der Befreiung von dem glückspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt zu kommen. Im Rahmen seines weiten Gestaltungsspielraums stand es dem Gesetzgeber zu, solche Mitnahmeeffekte zu vermeiden, indem er für nach dem 28. Oktober 2011 konzessionierte Spielhallenbetriebe eine kürzere Dauer der Befreiung von der zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis vorgesehen hat.
Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Vorschrift des § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV an die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnisse anknüpft. Für das vom Gesetzgeber zu berücksichtigende schutzwürdige Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der geltenden Rechtslage kam es nämlich entscheidend auf diesen Zeitpunkt an. Hingegen musste er nicht auf Zeitpunkte abstellen, zu denen Spielhallenbetreiber bereits in Erwartung einer gewerberechtlichen Erlaubnis wirtschaftliche Investitionen getätigt hatten. Insbesondere war es verfassungsrechtlich nicht geboten, dass bereits das Stellen eines Erlaubnisantrags vor dem Stichtag zur Anwendung der längeren, fünfjährigen Übergangsfrist führt. Erst die erteilte gewerberechtliche Erlaubnis ermächtigt zum legalen Betrieb einer Spielhalle; das bloße Stellen eines Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO erzeugt hingegen noch keine bestimmte, schutzwürdige Erwartungshaltung.
Vgl. OVG NI, a. a. O., Rn. 52.
Mit der gewählten Fassung des § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV hat der Gesetzgeber zum Zweck der zügigen Umsetzung der glücksspielrechtlichen Neuregelungen diejenigen Personen von der längeren Übergangsfrist ausgeschlossen, die erst unmittelbar vor oder sogar nach dem endgültigen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz am 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis beantragt haben. Dadurch hat er die Gefahr der Sicherung von Vorratserlaubnissen zur Verteidigung der hochrangigen Allgemeinwohlbelange des § 1 GlüStV reduziert.
Vgl. VGH HE, a. a. O., Rn. 23.
Zudem durfte der Gesetzgeber zum Zweck einer rechtssicheren und praktikablen Rechtsanwendung auf einen deutlich bestimmbaren Zeitpunkt wie den der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO abstellen.
Vgl. OVG HH, Beschluss vom 24. Juni 2014, a. a. O., Rn. 28.
Auch die Dauer der kürzeren Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Insbesondere hat der Gesetzgeber die Frist nicht zu kurz bemessen. Zwar stellt die Amortisation getätigter Investitionen ein Kriterium für die gesetzgeberische Bemessung von Übergangsregelungen dar. Der Gesetzgeber muss Übergangsfristen jedoch nicht so berechnen, dass sich die Investitionen in Vermögensgegenstände der Betroffenen vollständig amortisieren. Vielmehr ist eine verhältnismäßige Regelung zu treffen. Diese hat der Gesetzgeber mit der in § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV geregelten Übergangsfrist von einem Jahr geschaffen. Weil die Investitionen nach dem Stichtag zu einem Zeitpunkt getätigt wurden, in dem mit rechtlichen Änderungen in Bezug auf Spielhallen ernsthaft zu rechnen war, ist es für die betroffenen Spielhallenbetreiber hinnehmbar, dass sich ihre Investitionen in einem Zeitraum von einem Jahr nicht mehr voll amortisieren. Die Investitionen in den Betrieb dieser Spielhallen gründeten nicht auf einem schutzwürdigen Vertrauen. Der Zeitraum von einem Jahr ist ausreichend bemessen, damit in dieser Zeit die Abwicklung eines Spielhallenbetriebes wirtschaftlich durchgeführt werden kann.
Vgl. StGH BW, a. a. O., Rn. 453 f.
Erst recht kann sich die Antragstellerin nicht auf die unzureichende Berücksichtigung ihres Vertrauens in den Fortbestand der geltenden Rechtslage für Spielhallen berufen. Sie konnte kein besonderes Vertrauen in den Fortbestand des für Spielhallen geltenden Rechts haben. Am 1. Juni 2012 ist das schutzwürdige Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen endgültig zerstört worden. An diesem Tag brachte die Landesregierung ihren Entwurf eines Zustimmungsgesetzes zum GlüStV in den nordrhein-westfälischen Landtag ein. Mit diesem Gesetzentwurf war der gesamte Vertragstext des GlüStV in allen Einzelheiten öffentlich einsehbar (LT-Drs. 16/17). Zu diesem Zeitpunkt waren die beiden Spielhallen der Antragstellerin jedoch noch nicht konzessioniert, die Erlaubnisse nach § 33i GewO wurden unstreitig erst am 26. Juni 2012 erteilt. Den Betrieb der Spielhallen nahm die Antragstellerin damit in Kenntnis der bevorstehenden Änderungen auf.
Die Antragstellerin ist als Betreiberin der Spielhallen auch richtige Adressatin der Untersagungsverfügungen.
Das von § 15 Abs. 2 S. 1 GewO eingeräumte Ermessen hat die Antragsgegnerin fehlerfrei ausgeübt. Ermessensfehler im Sinne des § 114 S. 1 VwGO sind weder dargetan noch sonst ersichtlich.
Insbesondere wahren die Untersagungsverfügungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie dienten und dienen den in § 1 GlüStV niedergelegten legitimen Gemeinwohlzielen, Gefahren der Spielsucht zu bekämpfen, Spieler- und Jugendschutz zu betreiben sowie Folge- und Begleitkriminalität bei Glücksspielsucht zu vermeiden.
Die Untersagung des Weiterbetriebs der Spielhallen war und ist jeweils zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, weil sie die Spielmöglichkeit in den Verbundspielhallen der Antragstellerin und die damit korrespondierende Gefahr der Spielsucht dort gänzlich unterbindet.
Auch die Erforderlichkeit der Untersagungsverfügungen war und ist gegeben. Es ist jeweils kein milderes Mittel ersichtlich, das den angestrebten Zweck mindestens gleich effektiv erreicht.
Die Untersagungsverfügungen waren und sind auch angemessen. Die für die Antragstellerin eintretenden Nachteile standen und stehen nicht außer Verhältnis zu den mit der Untersagung jeweils verfolgten Zielen des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention. Die Bestandsinteressen der Antragstellerin mussten und müssen hinter den Zielen des Spielerschutzes und der Suchtprävention deutlich zurücktreten. Das Vertrauen der Antragstellerin darin, dass sie auch künftig ihre Spielhallen allein auf der Grundlage der gewerberechtlichen Erlaubnisse betreiben darf, war und ist wenig schützenswert. Zum einen erhielt die Antragstellerin die gewerberechtlichen Erlaubnisse zu einem Zeitpunkt, als jedenfalls wegen der Einbringung des Zustimmungsgesetzes zum GlüStV in den nordrhein-westfälischen Landtag ernsthaft mit einer Änderung des für Spielhallen geltenden Rechts gerechnet werden musste. Zum anderen wurde die Antragstellerin durch die Antragsgegnerin bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnisse auf deren begrenzte Gültigkeit ausdrücklich hingewiesen.
An der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügungen besteht auch ein erhebliches öffentliches Interesse. Es ist nicht hinzunehmen, dass bis zur Entscheidung über die Klage (3 K 3557/14) der Antragstellerin eine Vielzahl von Personen erhöhten Gefahren der Spielsucht und der übermäßigen Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs ausgesetzt sind. Durch einen vorläufigen Weiterbetrieb der Spielhallen der Antragstellerin würden die gewichtigen Allgemeinwohlziele des Spielerschutzes und der Suchtprävention, die mit den Vorgaben des GlüStV verfolgt werden, entgegen der Intention des Gesetzgebers erst erheblich verzögert realisiert.
Dass das Bestandinteresse der Antragstellerin demgegenüber als nicht schutzwürdig zurücktreten muss, ergibt sich aus den obigen Ausführungen zur Angemessenheit der Untersagungsverfügungen.
In Anbetracht der Vollziehbarkeit der Betriebsuntersagungen besteht kein Anlass, in Bezug auf die – ebenfalls verhältnismäßigen – Zwangsmittelandrohungen vom Regelvorrang des Vollziehungsinteresses nach § 112 S. 1 JustG NRW abzuweichen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
2.Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 GKG, 53 Abs. 2 Nr. 2, 39 Abs. 1 GKG. Sie ist an der obergerichtlichen Streitwertpraxis,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 2004 - 4 B 1637/04 -, GewArch 2005, 77,
sowie an Ziffer 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der sich für das Hauptsacheverfahren 3 K 3557/14 ergebende Wert in Höhe von 30.000,00 Euro (15.000,00 Euro je Spielhalle) ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 S. 1 des Streitwertkataloges zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV
§§ 52 Abs. 1 GKG
§ 19 AG GlüStV NRW
§ 33i GewO
§ 33i GewO
§ 33h GewO
§ 1 GlüStV
§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 112 S. 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 112 S. 2 JustG NRW
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 3 GlüStV
§ 15 Abs. 2 S. 1 GewO
§ 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV
§ 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 20 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 18 S. 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 1 S. 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV
§ 18 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 S. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV
§ 18 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV
§ 15 Abs. 2 S. 1 GewO
§ 114 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 12 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 3557/14
4 B 717/14
5 K 13.15
8 C 92.89
1 VB 15/13
6 S 1795/13
4 Bs 328/13
6 B 10343/14
4 Bs 279/13
8 B 1036/14
1 BvR 1054/01
1 BvR 3076/08
2 BvL 1/03
7 ME 121/13
1 M 124/13
1 BvL 11/06
22 CS 14.22
10 CE 13.14
4 B 1637/04