Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-12, Aktenzeichen 6 S 1126/04

Tenor:
Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt H. vom 23. März 2004 ist nichtig.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die „Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit“ der Antragsgegnerin vom 23.03.2004.
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Die Antragsteller wohnen in Herbolzheim. Auf dem an ihr Wohnhaus angrenzenden Grundstück betreibt die Beigeladene eine Gaststätte mit Gartenwirtschaft. In ihrer vom Landratsamt Emmendingen erteilten gaststättenrechtlichen Erlaubnis vom 27.03.2002 heißt es unter dem Punkt „Betriebszeitbeschränkung“: „Gemäß den Bestimmungen der Gaststättenverordnung; der Beginn der Sperrzeit für die Gartenwirtschaft wird auf 22.00 Uhr festgesetzt“. Ähnlich sind die Konzessionen für die meisten Gaststätten mit Gartenwirtschaft in Herbolzheim gefasst; bei einigen allerdings setzt die Erlaubnis den Beginn der Sperrzeit für die Gartenwirtschaft auf 23.00 oder 24.00 Uhr fest oder enthält gar keine Festsetzung, sondern nur den Verweis auf die Regelungen der Gaststättenverordnung.
3
Auf Anregung des Vereins „Handel und Gewerbe Herbolzheim“ beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 23.03.2004 die „Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Herbolzheim“ mit folgendem Wortlaut:
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„§ 1 Sperrzeit
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In der Zeit vom 01. April 2004 bis 30. September 2004 beginnt die Sperrzeit für Betriebe bei Bewirtung auf Freiflächen (Gartenwirtschaften), bei denen der Beginn der Sperrzeit in der gaststättenrechtlichen Erlaubnis des Landratsamts Emmendingen auf 22.00 Uhr festgesetzt wurde, eine Stunde später, spätestens um 23.00 Uhr.
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§ 2 Ordnungswidrigkeiten
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Verstöße gegen diese Sperrzeitvorschriften sind nach § 28 Abs. 1 Nr. 12 des Gaststättengesetzes Ordnungswidrigkeiten. Diese können gemäß § 28 Abs. 3 des Gaststättengesetzes mit einer Geldbuße von bis zu 5.000,-- EUR geahndet werden.
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§ 3 Inkrafttreten
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Diese Rechtsverordnung tritt am Tage nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.“
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Dem Beschluss des Gemeinderats lag eine Sitzungsvorlage des Bürgermeisters zugrunde, in der es heißt, die Handels- und Gewerbegemeinschaft Herbolzheim sowie einige Gastronomiebetriebe der Stadt Herbolzheim hätten beantragt, die Sperrzeit für Betriebe bei Bewirtung auf Freiflächen um eine Stunde auf 23.00 Uhr zu verkürzen; dies gelte selbstverständlich nur für die Gaststätten, die bisher bereits eine durch das Landratsamt Emmendingen genehmigte Gartenwirtschaft hätten. Die Sommerzeit mit den längeren Abenden und die veränderten Ausgehgewohnheiten der Gäste begründeten das nach dem Gaststättengesetz und der Gaststättenverordnung erforderliche öffentliche Bedürfnis an der Sperrzeitverkürzung. Wegen des ebenfalls zu berücksichtigenden nächtlichen Ruhebedürfnisses der Anwohner solle die Rechtsverordnung zunächst nur für den Sommer 2004 erlassen werden; nach der Saison könne dann genau überprüft werden, an welchen Stellen die Sperrzeitverkürzung zu Problemen geführt habe.
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Die Rechtsverordnung wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 26.03.2004 bekannt gemacht; wegen eines Schreibfehlers wurde die Bekanntmachung in der folgenden Woche wiederholt.
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Am 05.05.2004 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das Normenkontrollverfahren gegen die Verordnung eingeleitet. Zur Begründung tragen sie vor, sie seien von der Verordnung als Eigentümer und Bewohner des Nachbargrundstücks der Gaststätte der Beigeladenen wegen drohender Lärmbelästigung, Störung der Nachtruhe und möglichen Wertverlustes ihres Grundstücks unmittelbar betroffen. Die Verordnung sei rechtswidrig, weil weder ein öffentliches Bedürfnis an einer Sperrzeitverkürzung in Gartenwirtschaften bestehe noch besondere örtliche Verhältnisse vorlägen. Eine Verlängerung des Betriebs in die ab 22.00 Uhr beginnende Nachtzeit hinein sei nicht gerechtfertigt. In jedem Fall verstoße die Sperrzeitverkürzung für die Gaststätte der Beigeladenen wegen der Lärmbelästigung für die Antragsteller gegen geltendes Recht. Im Übrigen sei die Verordnung deshalb rechtswidrig, weil sie pauschal ohne Einzelfallberücksichtigung die Sperrzeit für alle Gaststätten im Bereich der Stadt Herbolzheim einheitlich und allgemein regele; damit sei „gegen Abwägungsgrundsätze und Ermessensausübung“ verstoßen worden.
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Die Antragsteller beantragen,
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die Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Herbolzheim vom 23. März 2004 für nichtig zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Zur Begründung vertieft sie die Argumente aus der Sitzungsvorlage für den Gemeinderat. Den Belangen der Anwohner sei durch den Beginn der Sperrzeit um 23.00 Uhr und durch die Befristung der Verordnung für den Zeitraum zunächst eines Jahres Rechnung getragen. Im Übrigen bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beigeladene die gebotene Rücksichtnahme auf die Anwohner nicht einhalte.
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Die Beigeladene hat ausgeführt, für ihren Betrieb sei die Verkürzung der Sperrzeit in den Sommermonaten sehr wichtig; sie hat jedoch keinen Antrag gestellt.
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Dem Senat liegen die Akte der Antragsgegnerin sowie Kopien von 18 gaststättenrechtlichen Erlaubnissen für Gaststätten mit Gartenwirtschaft in Herbolzheim, darunter diejenige der Beigeladenen, vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen sowie den Inhalt der Prozessakte Bezug genommen .
Dem Senat liegen die Akte der Antragsgegnerin sowie Kopien von 18 gaststättenrechtlichen Erlaubnissen für Gaststätten mit Gartenwirtschaft in Herbolzheim, darunter diejenige der Beigeladenen, vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen sowie den Inhalt der Prozessakte Bezug genommen
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Entscheidungsgründe:
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Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).
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1.a) Der Antrag ist statthaft. Bei der „Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Herbolzheim“ handelt es sich um eine Rechtsvorschrift im Sinne der § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO. Dies gilt ungeachtet ihres beschränkten Adressatenkreises, der inhaltlich auf eine Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 1. Alternative VwVfG) hinweist. Denn eine Regelung ist unabhängig von ihrem Inhalt normenkontrollfähig, wenn sie sich der Form nach als eine der anerkannten Rechtsquellen darstellt (ebenso h. M.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.10.1963, BVerwGE 18, 1; Beschl. v. 20.12.1988, BVerwGE 81, 128; Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6/03 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.07.1987 - 5 S 2079/86 -, VBlBW 1987, 377, 380; Gerhardt in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Sept. 03, § 47 RN 23 m.w.N.; anders Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 47 RN 27, allerdings unter Hinweis auf Rechtsprechung, die sich mit nach der Form nicht eindeutig zuzuordnenden Regelungen zu befassen hatte, etwa BVerwG, Urt. v. 23.05.1958, BVerwGE 7, 54, Urt. v. 28.02.1961, BVerwGE 12,89, Beschl. v. 15.09.1987, NVwZ 1988, 1120; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 21.08.1969, ESVGH 20, 10, 11, Beschl. v. 07.07.1975, ESVGH 25, 203, 206). Die Anknüpfung an die Form eines Rechtsakts entspricht dem Zweck der Normenkontrolle, die der Rechtsklarheit und ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts dient (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 15.09.1987, NVwZ 1988, 1119). Das Gebot der Rechtsklarheit als Bestandteil des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Rechtssicherheit verlangt, dass dem Rechtssuchenden der Weg zur gerichtlichen Überprüfung staatlichen Handelns klar vorzuzeichnen ist (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 30.04.2003, BVerfGE 107, 395); der Bürger muss bei der Wahl seines Rechtsbehelfs auf die äußere Form einer staatlichen oder kommunalen Regelung vertrauen dürfen. Prozessökonomie bedeutet im vorliegenden Zusammenhang, einer Vielzahl weiterer gleichgelagerter Prozesse anderer - von weiteren Gaststätten betroffener - Anwohner vorzubeugen. Zudem wäre es unter dem Gesichtspunkt effektiven Rechtsschutzes bedenklich, die Betroffenen bei Regelungen, die formell als Rechtsverordnung ausgestaltet sind, materiell aber den Gehalt eines Verwaltungsakts haben, auf Widerspruch und Anfechtungsklage zu verweisen. Denn für letztere gelten in der Regel kürzere Fristen als für den Normenkontrollantrag (vgl. § 58 Abs. 2 VwGO - entspr. - und § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Demgegenüber wiegt der Verlust der Widerspruchsmöglichkeit und einer gerichtlichen Instanz bei der Normenkontrolle im Gegensatz zur Anfechtungsklage weniger schwer.
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Die Regelung der Antragsgegnerin stellt sich der Form nach ohne weiteres als Rechtsverordnung dar; sie ist ausdrücklich als solche bezeichnet und unter Zitierung der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von kommunalen Rechtsverordnungen (§ 18 Abs. 1 GastG i.V.m. § 1 Abs. 5 und § 11 GastV) im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht worden.
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b) Der Antrag ist fristgerecht (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellt worden und auch sonst zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt. Sie können als unmittelbare Nachbarn einer Gartenwirtschaft, deren Öffnungszeiten durch die Rechtsverordnung verlängert werden sollen, geltend machen, durch die Verordnung oder ihre Anwendung in ihren Rechten aus § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG i.V.m. § 11 GastV verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das öffentliche Bedürfnis im Sinne der §§ 18 Abs. 1 Satz 2 GastG i.V.m. § 11 GastV, auf das die Antragsgegnerin ihre Regelung gestützt hat, dient auch dem Schutz der Nachtruhe der Anwohner (vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.06.2002 - 14 S 2736/01 -, GewArch 2003, 204; Urt. v. 20.07.2000. - 14 S 237/99 -, GewArch 2001, 349). Dem kann hier nicht entgegengehalten werden, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin die Antragsteller gegenüber der allgemeinen Regelung des § 9 GastV (Sperrzeitbeginn um 2 Uhr bzw. um 3 Uhr am Wochenende) begünstige. Hierbei mag auf sich beruhen, dass für jede Sperrzeitverschiebung ein öffentliches Bedürfnis erforderlich ist (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 19.03.1982, Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 2), so dass selbst bei Sperrzeitverlängerungen eine Rechtsverletzung der Anwohner nicht von vornherein ausgeschlossen ist (vgl. dazu ThürOVG, Urt. v. 31.03.2003, GewArch 2004, 75). Denn im vorliegenden Falle zielt die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin darauf ab, die dem Schutz der Anwohner dienenden Sperrzeitregelungen (§ 18 Abs. 1 Satz 2 2. Alternative GastG i.V.m. § 12 GastV) oder Betriebszeitbeschränkungen (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG bzw. § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG) in den aufgeführten Gaststättenerlaubnissen zu Lasten der Nachtruhe zu ändern. Dass sich die Verordnung damit zu Unrecht anmaßt, bestandskräftige Erlaubnisse ändern zu können, ist für die Frage der Antragsbefugnis ohne Belang. Vielmehr ist die Wirksamkeit der gewollten Regelung zu unterstellen, die nach Aussage des Bürgermeisters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung in der Praxis zudem auch tatsächlich umgesetzt wird. Es bedeutete, den Antragstellern effektiven Rechtsschutz zu verweigern, würde man die Normenkontrolle wegen der Form der Regelung als das statthafte Rechtsmittel ansehen, zugleich aber im Hinblick auf die inhaltliche Zielrichtung der Regelung die Antragsbefugnis verneinen.
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2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin ist formell rechtswidrig, damit ungültig und vom Senat für nichtig zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Auf die Frage der tatsächlichen Verletzung von Rechten der Antragsteller kommt es dabei nicht an. Ist ein Normenkontrollantrag zulässig, nimmt das Verfahren im Sinne eines objektiven Prüfungsverfahren seinen Gang, weil die gerichtliche Entscheidungsbefugnis nicht über eine § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprechende Vorschrift begrenzt wird (ständige Rechtsprechung; vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2000, aaO).
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Rechtsgrundlage für Sperrzeitverordnungen sind, wie von der Antragsgegnerin zutreffend zitiert, § 18 Abs. 1 (Satz 2, 1. Alternative) GastG i.V.m. § 1 Abs. 5 und § 11 GastV. Danach kann eine Gemeinde die in § 9 GastV festgelegte allgemeine Sperrzeit bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse durch Rechtsverordnung allgemein verlängern, verkürzen oder aufheben. Diese Voraussetzungen erfüllt die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin schon in formeller Hinsicht nicht. Sie enthält keine allgemeine Sperrzeitregelung, sondern richtet sich wie eine Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 1. Alternative VwVfG an einen bestimmten, von vornherein begrenzten Adressatenkreis, nämlich die Inhaber solcher Gartenwirtschaften in Herbolzheim, „bei denen der Beginn der Sperrzeit in der gaststättenrechtlichen Erlaubnis des Landratsamts Emmendingen auf 22 Uhr festgesetzt wurde“. Ob die Regelung der Antragsgegnerin deshalb schon keine Rechtsverordnung - die sich grundsätzlich durch einen offenen Adressatenkreis auszeichnet (vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.1987 - 5 S 2079/86 -, VBlBW 1987, 377, 381, m. Anm. Maurer, VBlBW 1987, 361, 363) - sein kann und welche Befugnisse dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Rechtscharakters bestimmter Verwaltungsentscheidungen zustehen (vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 07.09.1984, NJW 1985, 281), kann hier dahinstehen. Denn die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative GastG und entsprechend § 11 GastV verlangen ausdrücklich eine allgemeine Regelung. Der Begriff „allgemein“ bezieht sich, wie aus der Fassung der 2. Alternative des § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG - „für einzelne Betriebe“ - folgt, auf den Adressatenkreis der Regelung. Dieser muss offen sein; die Regelung muss, in der herkömmlichen Terminologie zur Abgrenzung einer Rechtsnorm von einem Verwaltungsakt ausgedrückt (s. dazu etwa Maurer, aaO, S. 363), generellen und nicht nur individuellen Charakter haben. Daher sind Regelungen wie diejenige der Antragsgegnerin, die nur einen von vornherein beschränkten, bereits feststehenden Personenkreis erfassen, durch § 18 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative GastG i.V.m. § 11 GastV nicht gedeckt.
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Im Übrigen wäre die Rechtsverordnung selbst dann rechtswidrig, wenn man sie als Allgemeinverfügung verstünde. Für die von der Antragsgegnerin in der Sache gewollte Änderung der bestehenden Gaststättenerlaubnisse für Gartenwirtschaften in Herbolzheim ist sie nicht zuständig. Denn sie fällt nicht unter § 1 Abs. 1 GastV; weder ist sie untere Verwaltungsbehörde (§ 13 LVG i.V.m. § 3 GemO) noch Gemeinde mit eigener Baurechtszuständigkeit (§ 48 Abs. 2 und 3 LBO a.F. bzw. § 46 Abs. 2 und 3 LBO n.F.). Es geht hier auch nicht um eine in der Kompetenz der Antragsgegnerin liegende Sperrzeitverkürzung an einzelnen Tagen für einzelne Betriebe nach § 18 Abs. 1 Satz 2, 2. Alternative GastG i.V.m. § 12 GastV (vgl. § 1 Abs. 6 GastV), für die im Übrigen nicht der Gemeinderat, sondern der Bürgermeister (§§ 44 Abs. 3 GemO, 1 Abs. 7 Satz 1 GastV) zuständig wäre. Zudem lässt § 18 Abs. 1 Satz 2, 2. Alternative GastG i.V.m. § 12 GastV nach seinem Wortlaut („für einzelne Betriebe“) wie auch seinem Zweck, die Berücksichtigung von Besonderheiten des Einzelfalls zu ermöglichen (BVerwG, Beschl. v. 12.06.1992, GewArch 1992, 346), grundsätzlich keine Regelung durch Allgemeinverfügung zu (ebenso OVG Lüneburg, Beschl. v. 24.06.1981, GewArch 1983, 163; s. auch Metzner, GastG, 6. Aufl., 2002, § 18 RN 83).
27
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen, weil sie weder erfolgreich einen Antrag gestellt noch das Verfahren sonst wesentlich gefördert hat.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 Ordnungswidrigkeiten
§ 4 AGVwGO
§ 11 GastV
§ 9 GastV
§ 18 GastG
§ 12 GastV
§ 3 GemO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 35 Satz 2 1. Alternative VwVfG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 GastG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 GastG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 GastG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 2. Alternative GastG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative GastG
§ 1 Abs. 1 GastV
§ 48 Abs. 2 und 3 LBO
§ 46 Abs. 2 und 3 LBO
§ 18 Abs. 1 Satz 2, 2. Alternative GastG
§ 1 Abs. 6 GastV
§ 44 Abs. 3 GemO
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Nr. 12 des Gaststättengesetzes
§ 28 Abs. 3 des Gaststättengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 18, 1
BVerwGE 81, 128
BVerwGE 7, 54
BVerwGE 12,89
NVwZ 1988, 1120
NVwZ 1988, 1119
BVerfGE 107, 395
NJW 1985, 281
4 CN 6/03
5 S 2079/86
14 S 2736/01
14 S 237/99