Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-20, Aktenzeichen 16 L 3716/25
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:1120.16L3716.25.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 27. Oktober 2025 sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Klage 16 K 10088/25 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 24. September 2025 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer III. anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
A. Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Der am 27. Oktober 2025 in der Hauptsache erhobenen Klage kommt hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 (zugestellt am 26. September 2025) enthaltenen nachträglichen Auflage zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis für die Spielhalle am Standort I. 0 in N01 Q. des Inhalts „Die anwesende Aufsichtsperson in der Spielhalle hat dafür Sorge zu tragen, dass kein Spieler mehr als ein Spielgerät mit Gewinnmöglichkeit (Geldspielgerät) bespielen kann.“ (Ziffer I.) wegen der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung (Ziffer II.) nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Ziffer III.) nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 Justizgesetz Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) kraft Gesetzes abweichend von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu.
B. Der Antrag ist jedoch unbegründet.
I. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt dem in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO normierten formellen Begründungserfordernis.
In der Begründung einer Vollziehungsanordnung hat die Behörde schlüssig, konkret und substantiiert darzulegen, aufgrund welcher Erwägungen sie gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung als gegeben ansieht und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der gesetzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat,
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 822/17 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. März 2017 – 4 B 44/17 –, juris Rn. 7.
Dem wird die hier gegebene Begründung gerecht. Die Antragsgegnerin war sich des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung bewusst und hat dies in der angefochtenen Ordnungsverfügung hinreichend zum Ausdruck gebracht. Insoweit hat sie bezogen auf den streitgegenständlichen Einzelfall ausgeführt, dass sie aus Gründen des Spielerschutzes ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der nachträglichen Auflage sieht. Diesbezüglich geht aus der Begründung der Vollziehungsanordnung hinreichend einzelfallbezogen hervor, dass es die Antragsgegnerin als dringlich erachtet, die in der Spielhalle während der Betriebszeiten jeweils anwesenden verantwortlichen Personen der Antragstellerin dazu anzuhalten, die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten unmittelbar und ohne zeitlichen Verzug zu unterbinden und es der Spielerschutz insoweit gebiete, nicht bis zu einer möglichen Entscheidung im Hauptsacheverfahren vom Vollzug der Auflage verschont zu bleiben.
II. Die im Übrigen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt wiederherstellen bzw. anordnen, wenn bei einer Interessenabwägung das private Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies kommt dann in Betracht, wenn die angefochtene Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder aus anderen Gründen das Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Vorliegend überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.
Die angefochtene Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 24. September 2025 erweist sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung insgesamt als offensichtlich rechtmäßig.
Insoweit wird zur Begründung entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO zunächst auf die im Wesentlichen zutreffenden Feststellungen in der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 – denen das erkennende Gericht folgt – Bezug genommen. Darüber hinaus ist ergänzend Folgendes anzumerken:
1. Einschlägige Ermächtigungsgrundlage für die in Ziffer I. der Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 enthaltene nachträgliche Auflage zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis vom 28. Juni 2022 ist § 16 Abs. 2 Satz 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 772, ber. S. 1102) (im Folgenden: AG GlüStV NRW) und § 24 Abs. 2 Satz 3 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020, bekannt gemacht am 28. April 2021 (GV. NRW. S. 459), in Kraft getreten am 1. Juli 2021 (im Folgenden: GlüStV 2021) i.V.m. § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).
Nach § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 kann die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle – auch nachträglich – u.a. mit Nebenbestimmungen versehen werden. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist, oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Unbeschadet des § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW nach pflichtgemäßem Ermessen verbunden werden mit einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage).
Hiernach können Erlaubnisbescheide nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Gemäß § 40 VwVfG NRW hat die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Den gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen legt § 114 Satz 1 VwGO fest. Danach hat das Gericht in diesen Fällen auch zu prüfen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dagegen ist das Gericht nicht befugt, die Ermessensentscheidung der Behörde durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen, die es für sachdienlicher und zweckmäßiger hält. Bei Ermessensentscheidungen mit einem Ermessensspielraum im konkreten Fall gibt es mehrere „richtige“ Entscheidungen und die Verwaltung darf eine von ihnen wählen, während die Gerichte nur prüfen dürfen, ob eine Entscheidung gefällt wurde, die außerhalb dieser Wahlmöglichkeiten liegt. Die Kontrolle wird somit auf die Überprüfung von Ermessensfehlern beschränkt,
vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 19; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 35; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 215; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 5116/23 –, juris Rn. 169; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 16; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 193.
2. Die in Ziffer I. der Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 enthaltene nachträgliche Auflage ist formell rechtmäßig.
a. Die Antragsgegnerin ist als örtliche Ordnungsbehörde gemäß § 19 Abs. 5 AG GlüStV NRW sachlich und örtlich zuständig für die Erteilung von Erlaubnissen gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW. Angesichts dessen obliegt ihr als Erlaubnisbehörde auch die Zuständigkeit für den auf § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW gestützten Erlass von Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen zu dieser Erlaubnis.
b. Die Antragstellerin wurde vor Erlass der Ordnungsverfügung mit Schreiben vom 8. Mai 2025 ordnungsgemäß im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört und hatte Gelegenheit, zum beabsichtigten Erlass der nachträglichen Auflage zur Spielhallenerlaubnis nebst Zwangsgeldandrohung Stellung zu nehmen.
3. Die in Ziffer I. der Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 enthaltene nachträgliche Auflage ist materiell rechtmäßig.
a. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage liegen in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der im Hauptsacheverfahren erhobenen Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 25; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 37,
vor.
Die Antragsgegnerin war befugt, der bereits erteilten glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis durch Ziffer I. der Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 nachträglich die streitgegenständliche Auflage des Inhalts „Die anwesende Aufsichtsperson in der Spielhalle hat dafür Sorge zu tragen, dass kein Spieler mehr als ein Spielgerät mit Gewinnmöglichkeit (Geldspielgerät) bespielen kann.“ beizufügen. Denn durch die gesetzlichen Regelungen in § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 wird es der Antragsgegnerin als Erlaubnisbehörde ausdrücklich durch Rechtsvorschrift im Sinne von § 36 Abs. 1 VwVfG NRW gestattet, glücksspielrechtliche Erlaubnisse für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen – auch nachträglich – im Wege einer Ermessensentscheidung mit Nebenbestimmungen zu versehen.
Der auf § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW gestützte Erlass – nachträglicher – Nebenbestimmungen ist nicht an besondere materielle Voraussetzungen geknüpft,
vgl. Peters, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 24 GlüStV, Rn. 25.
Die zuständige Ordnungsbehörde wird durch die Ermächtigung zum Erlass – nachträglicher – Nebenbestimmungen vielmehr bereits präventiv in die Lage versetzt, den besonderen Gefahren des Spielhallenwesens zu begegnen. Gerade bei dem nachträglichen Erlass können Nebenbestimmungen auch dazu genutzt werden, im Rahmen der Kontrolle und Überwachung der Erlaubnisnehmer auf Entwicklungen sachgerecht und zeitnah reagieren zu können,
vgl. Peters, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 24 GlüStV, Rn. 24 f.
Angesichts dessen bedarf es für den Erlass von – nachträglichen – Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis auf Tatbestandsebene in materieller Hinsicht insbesondere keines konkreten Fehlverhaltens des von der Nebenbestimmung betroffenen Spielhallenbetreibers bzw. der Feststellung konkreter Verstöße gegen (glücksspiel-)rechtliche Vorschriften in Bezug auf die betroffene Spielhalle. Vielmehr ist die zuständige Erlaubnisbehörde berechtigt, durch den Erlass von Nebenbestimmungen bereits präventiv auf allgemeine Gefahrenlagen, die ihr im Zusammenhang mit dem Betrieb von Spielhallen offenbar werden, zu reagieren.
Dies zu Grunde gelegt, begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass die Antragsgegnerin, die von ihr im Rahmen ihrer Kontroll- und Überwachungstätigkeit gewonnenen Erkenntnisse zum Anlass für den nachträglichen Erlass der streitgegenständlichen Auflage gegenüber der Antragstellerin genommen hat, obwohl es im Betrieb der Antragstellerin selbst bislang zu keinen konkret festgestellten Verstößen gegen glücksspielrechtliche Vorschriften gekommen ist. In diesem Zusammenhang ist insbesondere nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin der Problematik der Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten in Spielhallen, die einerseits bei der behördlichen Kontrolle von mindestens drei unterschiedlichen Spielhallenbetrieben im Stadtgebiet Q. (Standorte: W.-straße 000, P.-straße 000 und D.-straße 000) konkret festgestellt und andererseits durch wiederkehrend eingegangene telefonische Beschwerden unterschiedlicher Beschwerdeführer an die Antragsgegnerin herangetragen wurde, präventiv dadurch begegnet, gegenüber Spielhallenbetrieben, – wie dem der Antragstellerin – in denen es bislang zu keinen konkret festgestellten Mehrfachbespielungen von Geldspielgeräten gekommen ist, nachträgliche Nebenbestimmungen des streitgegenständlichen Inhalts zu erlassen. Unabhängig davon ist die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten – gerichtsbekannt – kein allein auf das Stadtgebiet der Antragsgegnerin bezogenes Phänomen, sondern wird auch bei behördlichen Kontrollen von Spielhallen in anderen Kommunen des Landes Nordrhein-Westfalen durch die zuständigen Ordnungsbehörden in wiederkehrenden Abständen dokumentiert,
vgl. hierzu bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 80; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 4649/23 –, juris Rn. 76; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 258/24 –, juris Rn. 72.
b. Auf Rechtsfolgenseite hat die Antragsgegnerin hinsichtlich des Erlasses der nachträglichen Auflage das ihr eingeräumte Ermessen erkannt und frei von Ermessensfehlern ausgeübt. Die Auflagenerteilung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
aa. Die Auflage ist nicht bereits deswegen rechtswidrig, weil die mit ihr getroffene Verpflichtung über die Vorgaben der bundesrechtlichen Regelung des § 6 Abs. 5 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung – SpielV) hinausginge und der Verordnungsgeber der Spielverordnung mit § 6 Abs. 5 SpielV die Verpflichtungen zur Verhinderung der Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten abschließend geregelt hätte.
Nach § 6 Abs. 5 Satz 1 SpielV ist der Aufsteller von Spielgeräten, deren Bauart die Anforderungen des § 13 Nr. 10 SpielV erfüllen, verpflichtet, dafür zu sorgen, dass jedem Spieler vor Aufnahme des Spielbetriebs an einem solchen Gerät und nach Prüfung seiner Spielberechtigung ein gerätegebundenes, personenungebundenes Identifikationsmittel ausgehändigt wird. Er hat dafür zu sorgen, dass jedem Spieler nicht mehr als ein Identifikationsmittel ausgehändigt wird (§ 6 Abs. 5 Satz 2 SpielV). Er hat weiterhin dafür Sorge zu tragen, dass der Verlust wiederverwendbarer Identifikationsmittel vermieden wird, und dass der Spieler ein wiederverwendbares Identifikationsmittel nach Beendigung des Spielbetriebs unverzüglich zurückgibt (§ 6 Abs. 5 Satz 3 SpielV).
Die Vorschrift des § 6 Abs. 5 SpielV adressiert sowohl nach ihrem eindeutigen Wortlaut als auch nach der Begründung des Verordnungsgebers,
vgl. BR-Drs. 437/13, S. 28,
ausschließlich den „Aufsteller von Spielgeräten“, nicht aber den Betreiber einer Spielhalle und trifft daher gegenüber der Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als Spielhallenbetreiberin von vornherein keine abschließende Regelung, die dem Erlass von Nebenbestimmungen zu einer Spielhallenerlaubnis in Gestalt der hier streitgegenständlichen spielerschützenden Auflage mit dem Ziel der Verhinderung einer Mehrfachbespielung von Spielgeräten in einer Spielhalle entgegenstünde,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 34; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 43 ff.
Nach der Regelungssystematik des Landesglücksspielrechts bedarf es zum gewerbsmäßigen Betreiben einer Spielhalle, in der Spielgeräte im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 Gewerbeordnung (GewO) aufgestellt werden,
vgl. zur Legaldefinition der Spielhalle § 3 Abs. 9 GlüStV 2021 und § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW,
neben der dem Spielhallenbetreiber zu erteilenden glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis im Sinne von § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 zusätzlich, d.h. kumulativ einer Aufstellerlaubnis gemäß § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO sowie einer Geeignetheitsbestätigung hinsichtlich des konkreten Aufstellortes gemäß § 33c Abs. 3 Satz 1 GewO, die jeweils dem Geräteaufsteller erteilt werden. Dies entspricht im Übrigen auch der Regelungssystematik des bundesrechtlich regulierten gewerblichen Spielrechts, welches bis zur landesrechtlichen Ersetzung des § 33i GewO durch das nordrhein-westfälische Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW) auch in Nordrhein-Westfalen Geltung beanspruchte. Denn bereits vor Einführung des landes(glücksspiel)rechtlichen Erlaubniserfordernisses für Spielhallen bedurfte es zum Betrieb einer Spielhalle neben der dem Spielhallenbetreiber nach § 33i Abs. 1 Satz 1 GewO zu erteilenden Spielhallenerlaubnis, jeweils der dem Geräteaufsteller zu erteilenden Erlaubnisse nach § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO und § 33c Abs. 3 Satz 1 GewO,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 38; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 48; vgl. zum Ganzen: Dietlein, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 33i GewO, Rn. 4, § 33c GewO, Rn. 1; Ennuschat, in: Ennuschat/Wank/Winkler, Gewerbeordnung, 9. Auflage 2020, § 33i GewO, Rn. 78; Reeckmann, in: Pielow, BeckOK GewO, 66. Edition, Stand: 01.06.2025, § 33i GewO, Rn. 22.
Dabei ist Regelungsadressat der Aufstellerlaubnis nach § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO und der Geeignetheitsbestätigung nach § 33c Abs. 3 Satz 1 GewO stets allein der Geräteaufsteller, der gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO lediglich zur Aufstellung solcher Spielgeräte berechtigt ist, die über eine Bauartzulassung der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt im Sinne von § 33e GewO verfügen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 40; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 50; Dietlein, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 33c GewO, Rn. 1,
nicht hingegen der jeweilige Spielhallenbetreiber, d.h. der Inhaber der glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis.
Bei der Bestimmung des § 6 Abs. 5 SpielV handelt es sich um eine Durchführungsvorschrift zu § 33c GewO und § 33e GewO, die einerseits Berufsausübungsregelungen im Sinne des § 33f Abs. 1 Nr. 2 GewO für die Ausübung des Gewerbes des Geräteaufstellers im Sinne des § 33c GewO festlegt,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 43; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 53; vgl. zu diesem Aspekt: Marcks, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 91. EL März 2023, SpielV, III.,
und andererseits die Ermächtigung des § 33f Abs. 1 Nr. 3 lit. h GewO zum personenungebundenen Identifikationsmittel als besondere Anforderung für die Bauartzulassung umsetzt,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 45; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 55; vgl. hierzu: Marcks/Untersteller, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 91. EL März 2023, § 33f GewO, Rn. 5.
Damit betrifft § 6 Abs. 5 SpielV ausschließlich nicht standortbezogene Aspekte der Geräteaufstellung sowie der Bauartzulassung, die ausweislich des klaren Wortlauts der Vorschrift allein den Geräteaufsteller verpflichten, nicht aber den jeweiligen Spielhallenbetreiber. Trifft § 6 Abs. 5 SpielV folglich von vornherein keine Anforderungen für den Spielhallenbetrieb, kann die Vorschrift hinsichtlich des Erlasses spielerschützender Nebenbestimmungen zu einer auf den konkreten Spielhallenbetrieb bezogenen glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis nicht als abschließende Regelung qualifiziert werden,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 47; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 57.
Selbst wenn man § 6 Abs. 5 SpielV – was nach den vorstehenden Ausführungen gerade nicht der Fall ist – jedenfalls auch als eine den § 33i GewO betreffende Berufsausübungsregelung begreifen wollte, führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn von der vollständigen Ersetzung des § 33i GewO durch das nordrhein-westfälische Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW) werden jedenfalls auch sämtliche dem § 33i GewO zugehörigen bundesrechtlichen Ausführungsbestimmungen in der Spielverordnung mit umfasst, die den spielhallenbezogenen ausführungsgesetzlichen Regelungen des Landesrechts entgegenstehen,
vgl. zur Ersetzung einzelner Regelungen der Spielverordnung durch nordrhein-westfälisches Landesrecht soweit diese den Regelungen des AG GlüStV NRW entgegenstehen bereits ausdrücklich LT-Drs. NRW 16/17, S. 43; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris Rn. 49 ff.; vgl. zur Ersetzung des § 33i GewO nebst der zugehörigen Ausführungsbestimmungen in der Spielverordnung durch Landesrecht auch: Dietlein, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, EinfDE, Rn. 18, Vorb SpielV, Rn. 3; Marcks/Untersteller, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 91. EL März 2023, § 33f GewO Rn. 1.
Verpflichtet § 6 Abs. 5 SpielV nach alledem allein den Geräteaufsteller und kommt der Vorschrift damit denknotwendig kein abschließender Charakter hinsichtlich der Auferlegung von Verpflichtungen gegenüber dem jeweiligen Spielhallenbetreiber zu, war die Antragsgegnerin als zuständige Erlaubnisbehörde nicht gehindert, gestützt auf § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW die streitgegenständliche Auflage zu erlassen, wonach die in der Spielhalle jeweils anwesende Aufsichtsperson dafür Sorge zu tragen hat, dass kein Spieler mehr als ein Geldspielgerät bespielen kann,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 51; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 60; vgl. zur grundsätzlichen Zulässigkeit des Erlasses einer vergleichbaren Nebenbestimmung zu einer glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis nach dem sächsischen Landesrecht im Ergebnis ebenso: VG Chemnitz, Beschluss vom 3. Januar 2024 – 7 L 478/23 –, juris Rn. 33.
Denn infolge der Ersetzung des § 33i GewO durch das nordrhein-westfälische Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages hat der Landesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Spielhallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 Grundgesetz (GG), die als umfassend anzusehen ist und zur Regelung sämtlicher gewerberechtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld ermächtigt,
vgl. zur Reichweite des Kompetenztitels „Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris Rn. 97 ff., 110 ff.; BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris Rn. 26; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris Rn. 53; Dietlein, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, EinfDE, Rn. 18,
Gebrauch gemacht und damit jedenfalls sämtliche Aspekte der Betriebsausübung einer Spielhalle abschließend landesrechtlich geregelt. Kraft der Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis gemäß § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW ist die zuständige Erlaubnisbehörde daher befugt, die Modalitäten der Betriebsausübung innerhalb der Spielhalle im Einzelnen zu regeln. Die streitgegenständliche Auflage betrifft zweifelsohne die Betriebsführung innerhalb der konkreten Spielhalle, indem sie eine Mehrfachbespielung der vorhandenen Geldspielgeräte verhindern soll und insoweit die Benutzungsmodalitäten für die in der Spielhalle vorhandenen Geldspielgeräte durch die anwesenden Spieler festlegt. Sie dient damit im Kern dem Zweck, einen den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderlaufenden Spielhallenbetrieb auszuschließen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 55; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 64; vgl. zur grundsätzlichen Zulässigkeit flankierender Auflagen in der glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis zwecks Verhinderung einer Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten ebenfalls: VG Chemnitz, Beschluss vom 3. Januar 2024 – 7 L 478/23 –, juris Rn. 33; Odenthal, Aufstellerpflichten zur Vermeidung von Mehrfachbespielungen an Geldspielgeräten, GewArch 2024, 145, 146.
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang die im streitgegenständlichen Verfahren im Einzelfall gegebene Personenidentität der Antragstellerin als Spielhallenbetreiberin einerseits und Geräteaufstellerin andererseits. Denn jedenfalls in ihrer Eigenschaft als Spielhallenbetreiberin können der Antragstellerin durch Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis naturgemäß auch Verpflichtungen auferlegt werden, die über die bundesrechtlichen Vorgaben des § 6 Abs. 5 SpielV, der lediglich den Geräteaufsteller adressiert, hinausgehen. Zwar dient § 6 Abs. 5 SpielV ebenso wie die streitgegenständliche Auflage der Verhinderung einer Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten, verfolgt damit gleichsam die Ziele des Jugend- und Spielerschutzes,
vgl. BR-Drs. 437/13, S. 27,
und verpflichtet § 6 Abs. 5 SpielV den Geräteaufsteller nicht nur dazu, dafür zu sorgen, dass jedem Spieler vor Aufnahme des Spielbetriebs an den in der Spielhalle aufgestellten zugelassenen Spielgeräten und nach Prüfung seiner Spielberechtigung ein – und nicht mehr als ein – gerätegebundenes, personenungebundenes Identifikationsmittel unmittelbar durch das Personal ausgehändigt wird, sondern auch dafür, dass dieser kein weiteres Spielgerät unter Nutzung eines weiteren Identifikationsmittels bespielen kann, etwa indem ein Spieler das ihm persönlich ausgehändigte Identifikationsmittel nach seinem Spiel einem anderen Spieler zur Nutzung überlässt, der dadurch ein weiteres Identifikationsmittel erhält,
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14. August 2025 – 4 B 768/24 –, juris Rn. 9.
Gleichwohl kann verbleibenden Unzulänglichkeiten bzw. Defiziten bei der Zielerreichung, die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten in Spielhallen zu verhindern, durch die Aufnahme flankierender Nebenbestimmungen in die glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis begegnet werden,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 61; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 68; vgl. so im Ergebnis auch: VG Chemnitz, Beschluss vom 3. Januar 2024 – 7 L 478/23 –, juris Rn. 33.
Dass hierfür ein Anlass besteht, hat die Antragsgegnerin nachvollziehbar dargelegt. Insoweit zeigen – wie bereits dargelegt – wiederholte Kontrollen unterschiedlicher Spielhallen im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin sowie bei der Antragsgegnerin wiederholt eingehende telefonische Beschwerden, dass die Vorgaben des § 6 Abs. 5 SpielV allein in der Praxis nicht ausreichen, um das Bespielen mehrerer Geldspielgeräte durch ein und dieselbe Person zuverlässig zu verhindern. So verhindert insbesondere die automatische Log-Out-Funktion der Geldspielgeräte eine Mehrfachbespielung dann nicht hinreichend, wenn ein Spieler die Spielhalle verlässt ohne zuvor am Spielgerät manuell den Log-Out-Knopf betätigt zu haben, weil der automatische Log-Out erst mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung eingreift. In dem bestehenden Zeitfenster zwischen dem Verlassen der Spielhalle bis zum automatischen Log-Out ist folglich eine Mehrfachbespielung des noch aktiven Geldspielgerätes durch weitere Spielgäste möglich. Eine Mehrfachbespielung wird etwa auch dann ermöglicht, wenn Spieleridentifikationskarten (meist Pappkarten mit QR-Code) beim Verlassen der Spielhalle nicht zurückgegeben und bei erneutem Betreten der Spielhalle zusätzlich weitere Karten durch die Spielhallenaufsicht herausgegeben werden. Denn eine systematische Erfassung, wer wann eine Identifikationskarte erhalten und zurückgegeben hat, erfolgt regelmäßig nicht,
vgl. zu den möglichen Ursachen der Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten in Spielhallen bereits: VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 63 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 70.
Angesichts dieser aufgezeigten Lücken in Bezug auf die Verhinderung der Mehrfachbespielung ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass die in der Praxis bestehenden Gelegenheiten zur Mehrfachbespielung durch spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Personen vielfach bewusst ausgenutzt werden,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 66; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 70; vgl. zur Problematik der Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten im praktischen Vollzug: Glückert/Helbig, Frühjahrssitzung 2023 des Bund-Länder-Ausschusses „Gewerberecht“, GewArch 2023, 496, 499 f.; Odenthal, Aufstellerpflichten zur Vermeidung von Mehrfachbespielungen an Geldspielgeräten, GewArch 2024, 145, 146 f.
Infolge dessen bestand in tatsächlicher Hinsicht ein konkreter Bedarf für den flankierenden (nachträglichen) Erlass der streitgegenständlichen Auflage.
bb. Die zum Gegenstand der Auflage gemachte Verpflichtung, durch die jeweils anwesende Aufsichtsperson dafür Sorge zu tragen, dass kein Spieler mehr als ein Geldspielgerät bespielen kann, dient dem Zweck, die Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen. Die Verhinderung einer Mehrfachbespielung der in der Spielhalle vorhandenen Geldspielgeräte durch entsprechend angewiesene Aufsichtspersonen dient offenkundig den gesetzlich festgelegten Zielen der Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspiel- und Wettsucht, dem Jugend- und Spielerschutz sowie der Sicherstellung der Durchführung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebes (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021). Durch eine Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten, werden gegenüber der Einzelbespielung eines Geldspielgerätes die Anforderungen des gerätebezogenen Spielerschutzes, die in der Vorschrift des § 13 SpielV über die Bauartzulassung von Geldspielgeräten ihren Niederschlag gefunden haben und die dazu dienen, die Spielanreize der Geldspielgeräte in einem akzeptablen Rahmen zu halten und unangemessen hohe Verluste der Spieler in kurzer Zeit zu verhindern,
vgl. zu diesem Aspekt: Dietlein, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2022, § 13 SpielV, Rn. 1,
offenkundig umgangen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 69 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 73 ff.
Denn die Mehrfachbespielung führt zwangsläufig dazu, dass die in § 13 Nr. 4 und 5 SpielV geregelten Höchstgrenzen für Verluste und Gewinne an Geldspielgeräten sowie die in § 13 Nr. 6 und 6a SpielV geregelten Vorgaben für verpflichtende Spielpausen faktisch nicht eingehalten und damit erhöhte Spielanreize geschaffen werden. Durch eine Mehrfachbespielung wird gegenüber der Einzelbespielung mithin der Entstehung von Glücksspielsucht sowie einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Vorschub geleistet, was mit den in § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 festgelegten Zielen nicht zu vereinbaren ist. Angesichts der in § 1 GlüStV 2021 enthaltenen überragend wichtigen Gemeinwohlziele ist die Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle zwingend zu versagen, wenn einerseits gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 und § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AG GlüStV NRW die Errichtung oder der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderläuft und andererseits gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 4 AG GlüStV NRW der Betrieb der Spielhalle eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs befürchten lässt. Ein Spielhallenbetrieb, in dem die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten nicht durchweg zuverlässig verhindert wird, erfüllt aufgrund der dargelegten erhöhten Spielanreize regelmäßig die Voraussetzungen des Vorliegens der vorzitierten Versagungsgründe. Die streitgegenständliche Auflage bezweckt demgemäß, die Versagungsgründe des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 und § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 4 AG GlüStV NRW für die gesamte Geltungsdauer der Erlaubnis dauerhaft auszuräumen und das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen zu jeder Zeit sicherzustellen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 73; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 75.
cc. Die Auflage ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes geeignet.
Mittels entsprechender Anweisungen an das Aufsichtspersonal der Spielhalle, durch regelmäßige engmaschige Kontrollen sicherzustellen, dass nicht bespielte Geldspielgeräte sich stets im Log-Out-Modus befinden, insbesondere zu überprüfen, ob die Log-Out-Funktion betätigt wurde, sobald ein Spieler die Spielhalle verlassen hat, und zudem regelmäßige Kontrollgänge in der Spielhalle zu absolvieren, ob sich Spielgeräte im Log-In-Modus befinden, obwohl sie nicht bespielt sind, kann gewährleistet werden, dass es nicht zu Mehrfachbespielungen der vorhandenen Geldspielgeräte durch ein und denselben Spieler kommt. Mehrfachbespielungen von Geldspielgeräten können des Weiteren durch die verbindliche Anweisung des Aufsichtspersonals verhindert werden, die in der Spielhalle anwesenden Spielgäste regelmäßig im Blick zu behalten und durch engmaschige Kontrollgänge sicherzustellen, dass je Spielgast stets nur ein Geldspielgerät genutzt wird. Auch die ausdrückliche Adressierung der Auflage an die jeweils anwesende Aufsichtsperson ist zur Zweckerreichung geeignet, weil ohnehin dauerhaft eine Aufsichtsperson in der Spielhalle anwesend zu sein hat (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW) und diese gehalten ist, sämtliche Spielabläufe im Blick zu behalten. Der jeweiligen Aufsichtsperson ist es in tatsächlicher Hinsicht ohne weiteres möglich, festzustellen, ob eine Mehrfachbespielung stattfindet und diese zu unterbinden,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 76; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 77; vgl. zu möglichen organisatorischen Maßnahmen zur Verhinderung einer Mehrfachbespielung: Odenthal, Aufstellerpflichten zur Vermeidung von Mehrfachbespielungen an Geldspielgeräten, GewArch 2024, 145, 146 f.
dd. Die Auflage ist zur Erreichung des genannten Zweckes erforderlich.
Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung ist nicht erkennbar. Die durchgeführten Kontrollen in unterschiedlichen Spielhallenbetrieben im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin verdeutlichen, dass die an den Geräteaufsteller adressierten Vorgaben des § 6 Abs. 5 SpielV – wie bereits dargelegt – für sich genommen nicht ausreichend sind, um die Bespielung mehrerer Geldspielgeräte durch ein und denselben Spieler zuverlässig zu verhindern. Durch die bundesrechtlichen Anforderungen des § 6 Abs. 5 SpielV allein wird die Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 GlüStV 2021 und § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 4 AG GlüStV NRW folglich nicht mit der gleichen Effektivität sichergestellt, wie mit der durch die streitgegenständliche Auflage erfolgten Verpflichtung der jeweils anwesenden Aufsichtsperson, dafür Sorge zu tragen, dass kein Spieler mehr als ein Geldspielgerät gleichzeitig bespielen kann,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 79; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 80.
Insbesondere stellen auch gegenüber dem Aufsichtspersonal der Spielhalle lediglich auf freiwilliger Basis erteilte Dienstanweisungen durch den jeweiligen Spielhallenbetreiber, kein milderes und gleich geeignetes Mittel dar, die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten zu verhindern, da sich die rein privatrechtliche Verpflichtung behördlicherseits im Falle der Nichtbeachtung durch das Aufsichtspersonal nicht zwangsweise durchsetzen lässt,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 81.
ee. Die Auflage ist auch angemessen.
Sie stellt als reine Berufsausübungsregelung nur einen geringfügigen Eingriff in die verfassungsrechtlich garantierte Berufsfreiheit der Antragstellerin dar, die aus den dargelegten und hier überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses ohne weiteres gerechtfertigt ist,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 83; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 82.
Eine Unzumutbarkeit der Nebenbestimmung folgt insbesondere nicht daraus, dass ein festgestellter Verstoß gegen die Auflage gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW grundsätzlich eine Ordnungswidrigkeit darstellt und dieser gemäß § 23 Abs. 2 AG GlüStV NRW mit einer Geldbuße bis zu 500.000,00 Euro geahndet werden kann. Denn nach dem geltenden Ordnungswidrigkeitenrecht kann ein etwaiger Verstoß gegen die Auflage nur dann ordnungswidrigkeitenrechtlich geahndet werden, wenn dieser durch ein subjektiv vorwerfbares Handeln oder Unterlassen der jeweiligen Aufsichtsperson hervorgerufen wurde. Ob der subjektive Tatbestand des Ordnungswidrigkeitstatbestandes im Einzelfall tatsächlich erfüllt ist, kann einer Überprüfung durch die Gerichte der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugeführt werden (vgl. §§ 67 ff. des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten – OWiG),
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 85; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 83.
Anders als die Antragstellerin meint, führt die nachträgliche Auflage schließlich nicht zu einer unzulässigen bzw. unzumutbaren Erweiterung des Adressatenkreises der Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 19 Abs. 1 Nr. 5c und 5d SpielV auf den Spielhallenbetreiber. Denn angesichts der Tatsache, dass die Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 19 Abs. 1 Nr. 5c und 5d SpielV in Akzessorietät zu § 6 Abs. 5 SpielV lediglich Verstöße gegen die aus § 6 Abs. 5 Sätze 1 und 2 SpielV folgenden Verpflichtungen sanktionieren, die Vorschrift des § 6 Abs. 5 SpielV indes allein den Aufsteller von Spielgeräten – nicht aber den Spielhallenbetreiber – adressiert, führt die streitgegenständliche Auflage gerade nicht dazu, dass der personelle und sachliche Anwendungsbereich der Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 19 Abs. 1 Nr. 5c und 5d SpielV auf den jeweiligen Spielhallenbetreiber erweitert wird. Vielmehr führt ein festgestellter und subjektiv vorwerfbarer Verstoß des jeweiligen Spielhallenbetreibers bzw. der jeweiligen Aufsichtsperson gegen die streitgegenständliche Auflage in Nordrhein-Westfalen allenfalls zur Erfüllung des Ordnungswidrigkeitentatbestandes gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW.
c. Die Auflage ist mit Blick auf die darin gewählte Formulierung „[…] dafür Sorge zu tragen, dass kein Spieler mehr als ein Spielgerät mit Gewinnmöglichkeit (Geldspielgerät) bespielen kann“ auch hinreichend bestimmt gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 87 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 84 ff.
aa. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW ist die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts Voraussetzung seiner Rechtmäßigkeit. Kann einem Verwaltungsakt durch Auslegung kein eindeutiger Regelungsgehalt beigemessen werden, ist er nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW rechtswidrig.
Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat in die Lage versetzt wird, klar und unzweideutig zu erkennen, was von ihm gefordert wird und wenn der Verwaltungsakt darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 35; BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, juris Rn. 29.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es kommt demnach nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt des Bescheides verstehen musste. Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seines verfügenden Teils, seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 14; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 37.
bb. Dies zu Grunde gelegt, erweist sich die gewählte Formulierung „[…] dafür Sorge zu tragen, dass kein Spieler mehr als ein Spielgerät mit Gewinnmöglichkeit (Geldspielgerät) bespielen kann“ unter Berücksichtigung des verfügenden Teils der Auflage sowie der zugehörigen Begründung als hinreichend bestimmt.
Dass der Teil der Formulierung „[…] dafür Sorge zu tragen […]“ grundsätzlich auslegungsbedürftig ist, nimmt der Auflage nicht die gebotene Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Denn dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist Genüge getan, wenn der Adressat in zumutbarer Weise den Regelungsinhalt der Auflage erkennen kann, wofür es hinreichend ist, dass dieser sich im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 95; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 91; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 249; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 19.
Diese Voraussetzungen sind hier trotz der mit der teilweisen Verwendung eines typisierenden Begriffs notwendigerweise verbleibenden Unschärfen erfüllt. Denn bereits aus der Begründung der Auflage geht hinreichend deutlich hervor, welche Handlungspflichten von der jeweiligen Aufsichtsperson zu erfüllen sind, um der Auflage nachzukommen. In der Begründung der Auflage wird hervorgehoben, dass bei durchgeführten Kontrollen verschiedener Spielhallen in der Praxis in vielen Fällen eine Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten durch ein und denselben Spieler festgestellt wird, ohne dass die Spielhallenaufsicht etwas hiergegen unternimmt. Aus dieser Konkretisierung des verfügenden Teils der Auflage folgt in negativer Hinsicht, dass ein Auflagenverstoß grundsätzlich erst dann gegeben ist, wenn die jeweilige Aufsichtsperson eine Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten durch einzelne Spieler tatsächlich feststellt, jedoch trotz positiver Kenntnis dieses Vorgangs nicht aktiv einschreitet und das entsprechende Verhalten unterbindet. In positiver Hinsicht ergibt sich aus der Begründung der Auflage zudem, dass sie u.a. dadurch befolgt werden kann, dass die jeweilige Aufsichtsperson die in der Spielhalle anwesenden Gäste regelmäßig im Blick behält, festgestellte Mehrfachbespielungen zeitnah unterbindet und insbesondere, sofern ein Spieler die Spielhalle verlässt, das zuletzt bespielte Geldspielgerät daraufhin überprüft, ob der Spieler den Log-Out-Modus aktiviert hat bzw. sofern dies nicht der Fall ist, das betreffende Geldspielgerät selbst in den Log-Out-Modus versetzt,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. August 2025 – 16 L 2731/25 –, juris Rn. 97; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Juni 2024 – 3 K 5910/23 –, juris Rn. 93; vgl. im Übrigen zu möglichen organisatorischen Maßnahmen zur Verhinderung einer Mehrfachbespielung: Odenthal, Aufstellerpflichten zur Vermeidung von Mehrfachbespielungen an Geldspielgeräten, GewArch 2024, 145, 146 f.
4. Die in Ziffer III. der Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 enthaltene Zwangsgeldandrohung ist gemäß § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) ebenfalls rechtmäßig.
Das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro hält sich ohne weiteres in dem durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmen, wonach ein Zwangsgeld auf mindestens 10,00 Euro und höchstens 100.000,00 Euro festgesetzt werden kann. Ferner steht die Zwangsgeldandrohung gemäß § 58 Abs. 1 VwVG NRW in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck, die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten in der Spielhalle der Antragstellerin präventiv aus Gründen des Spielerschutzes wirksam zu unterbinden.
III. An der Anordnung der sofortigen Vollziehung der nachträglichen Auflage zur Spielhallenerlaubnis besteht aus den in der Begründung der Vollziehungsanordnung in der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 24. September 2025 genannten Gründen auch ein besonderes öffentliches Interesse.
Angesichts der in der Vergangenheit im Rahmen der behördlichen Kontroll- und Überwachungstätigkeit in unterschiedlichen Spielhallenbetrieben im Stadtgebiet Q. konkret festgestellten Mehrfachbespielungen von Geldspielgeräten sowie in Bezug auf das Phänomen der Mehrfachbespielung wiederkehrend an die Antragsgegnerin herangetragener telefonischer Beschwerden besteht aus Gründen des Spielerschutzes, namentlich der Spielsuchtprävention, ein besonderes öffentliches Interesse daran, dass die Antragstellerin der verfügten Auflage ohne zeitlichen Verzug bereits in dem Zeitraum bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens nachkommt.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Hinsichtlich der Festsetzung einer nachträglichen Auflage zur glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis ist gemäß § 52 Abs. 2 GKG im Hauptsacheverfahren der Auffangstreitwert anzusetzen. Die unselbstständige mit der Auflagenfestsetzung in einem Bescheid ergangene Zwangsgeldandrohung ist bei der Bemessung des Streitwertes nicht zu berücksichtigen (vgl. Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025). Der insoweit anzusetzende Streitwert in Höhe von 5.000,00 Euro ist für das hiesige Verfahren betreffend die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.
Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 67 ff. des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten
§§ 133, 157 BGB
§ 40 VwVfG NRW
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 24 GlüStV
§ 33i GewO
§ 33c GewO
§ 33e GewO
§ 33f GewO
§ 1 GlüStV
§ 13 SpielV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 5 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 6 Abs. 5 SpielV
§ 6 Abs. 5 Satz 1 SpielV
§ 13 Nr. 10 SpielV
§ 6 Abs. 5 Satz 2 SpielV
§ 6 Abs. 5 Satz 3 SpielV
§ 33c Abs. 1 Satz 1 Gewerbeordnung
§ 3 Abs. 9 GlüStV
§ 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 33c Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 33c Abs. 3 Satz 1 GewO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 33i Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 33c Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 33f Abs. 1 Nr. 2 GewO
§ 33f Abs. 1 Nr. 3 lit. h GewO
§ 6 Abs. 5 SpielV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 13 Nr. 4 und 5 SpielV
§ 13 Nr. 6 und 6a SpielV
§ 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 4 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 4 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW
§ 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW
§ 23 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 19 Abs. 1 Nr. 5c und 5d SpielV
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 58 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 6 Abs. 5 der Verordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 Grundgesetz
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

Zitierte Entscheidungen: 16 K 10088/25
4 B 822/17
4 B 44/17
10 C 8.15
16 L 2731/25
3 K 5910/23
3 K 8551/22
3 K 5116/23
10 L 356/21
6 K 3519/21
3 K 4649/23
3 K 258/24
4 A 589/17
7 L 478/23
1 BvR 1314/12
8 C 16.16
4 B 768/24
8 C 18.16
7 VR 10.12
8 C 43.95
4 C 41.87