Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-10, Aktenzeichen 2 K 8986/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0210.2K8986.02.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchbescheides des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. November 2002 verurteilt, die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 14. Mai 2002 aufzuheben und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die am 21. Dezember 1960 geborene Klägerin trat am 1. November 1981 als Stadtinspektoranwärterin in den gehobenen nichttechnischen Dienst der Stadt E ein. Am 1. April 1990 wurde sie zur Stadtamtfrau ernannt.
Ab dem 1. März 1991 wurde sie auf eigenen Wunsch für die Dauer von drei Monaten zum (damaligen) Ministerium für die Gleichstellung von Frau und Mann des Landes Nordrhein-Westfalen abgeordnet und mit Wirkung zum 1. Juni 1991 dorthin versetzt. Sie wurde am 15. Februar 1995 zur Amtsrätin befördert. Am 1. Mai 1995 wechselte sie als Sachbearbeiterin in das Referat I.3 „Presseangelegenheiten, Öffentlichkeitsarbeit, Ausstellungen, Veranstaltungen, Medienpolitik". In den dienstlichen Beurteilungen vom 1. Februar 1995 und vom 23. Dezember 1997 wurde die Klägerin jeweils mit der Note „erheblich über dem Durchschnitt" beurteilt. Die dienstliche Beurteilung vom 20. Oktober 1998 des (damaligen) Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit (MFJFG) aus Anlass der bevorstehenden Beförderung schloss mit dem Gesamturteil „ohne jede Einschränkung: erheblich über dem Durchschnitt", woraufhin sie am 28. Dezember 1998 zur Oberamtsrätin befördert wurde.
Die Klägerin wurde ab dem 15. Oktober 1998 zunächst nach § 42 Abs. 3 LPVG vorläufig und ab dem 26. Februar 1999 als Vorsitzende des Personalrates nach § 42 Abs. 3 i.V.m. Abs. 4 Sätze 1 und 3 LPVG weiterhin bis zum 30. Juni 2000 von ihren dienstlichen Tätigkeiten freigestellt. Anschließend war sie im Referat I B 5 „Öffentlichkeitsarbeit, Medien, Veranstaltungen" des MFJFG und (jetzigen) Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie (MGSFF) tätig.
Zum Stichtag 1. Februar 2002 wurden die Oberamtsrätinnen und Oberamtsräte und die Angestellten der Vergütungsgruppe II a BAT des MFJFG nach den neuen Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten des MFJFG und im Geschäftsbereich des (Runderlass des MFJFG vom 3. Mai 2001 - I A 1 - 2003 -, MBl. NRW S. 840 - nachfolgend: BRL) regelmäßig dienstlich beurteilt. Vor der Erstellung der Erstbeurteilungen fanden am 14. Dezember 2001 Gespräche zwischen dem Abteilungsleiter I als Endbeurteiler mit den Referatsleitungen der Abteilung I unter Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten statt mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und Beachtung der festgelegten Richtsätze. Am 20. März 2002 führte der Referatsleiter der Klägerin, Reg.-Ang. P, mit ihr ein Beurteilungsgespräch. Er erstellte daraufhin am 21. März 2002 als Erstbeurteiler unter Verwendung entsprechender Beurteilungsvordrucke einen Beurteilungsvorschlag und bewertete hierbei die Leistungsmerkmale wie folgt: Arbeitsweise 4 Punkte, Arbeitsorganisation 5 Punkte, Arbeitseinsatz 5 Punkte, Arbeitsgüte 5 Punkte, Arbeitserfolg 4 Punkte, Soziale Kompetenz 5 Punkte; das Merkmal Führungsverhalten wurde nicht bewertet. Als Gesamtnote der Leistungsbeurteilung wurde vorgeschlagen: „Die Beschäftigte hat im Beurteilungszeitraum eine Leistung erbracht, die die Anforderungen in besonderem Maße übertrifft und daher mit 5 Punkten bewertet wird." In der Befähigungsbeurteilung vergab der Erstbeurteiler fünf Mal den Ausprägungsgrad C („stärker ausgeprägt") und neun Mal den Ausprägungsgrad D („besonders stark ausgeprägt"). Unter der Rubrik „Teilnahme an Lehrgängen, besondere Tätigkeiten, Fortbildungsvorschlag" wurde vermerkt: „Frau Schulz war im Beurteilungszeitraum bis Juni 2000 - in der schwierigen Phase der Neuorganisation des Hauses - als Personalratsvorsitzende freigestellt."
Der Gruppenleiter I B, LMR T1, gab in seiner Stellungnahme zur Erstbeurteilung am 26. März 2002 folgendes abweichendes, dem Punktwert 4 entsprechendes Votum ab:
„Unter Berücksichtigung eines einheitlichen Vergleichsmaßstabes und der Richtsätze der Vergleichsgruppe „Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter der Bes.Gr. A 13 und der Vergütungsgruppe II a BAT" sowie unter Anlegung eines strengen Maßstabes, der entwickelt wurde, um zu einer abgestuften vergleichenden Wertung zu kommen, übertreffen die Leistungen von Frau T im Beurteilungszeitraum die Anforderungen, gehen aber darüber nicht hinaus."
Am 16. April 2002 fand eine Beurteilerkonferenz statt, an der neben dem Abteilungsleiter I, MD T2, als Endbeurteiler die Gleichstellungsbeauftragte, RD´in T3, und die zwei Gruppenleiter der Abteilung I, LMR P1 und LMR T1, als personen- und sachkundige Bedienstete teilnahmen. Der Abteilungsleiter I setzte nach dieser Konferenz das Gesamtergebnis der Beurteilung auf 3 Punkte fest. Die Endbeurteilungen wurden am 25. April 2002 von der Staatssekretärin Q gebilligt. Der Abteilungsleiter I, MD T2, gab daraufhin am 14. Mai 2002 folgende Endbeurteilung der Klägerin ab:
„Ich stimme dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers in der Gesamtnote der Beurteilung nicht zu und setze das Gesamturteil auf 3 Punkte fest."
Hierzu gab er folgende Begründung:
„Die Absenkung des Gesamturteils gegenüber der Erstbeurteilung erfolgt unter Berücksichtigung eines einheitlichen Vergleichsmaßstabes und der Richtsätze der Vergleichsgruppe der Beamtinnen und Beamten der Bes.Gr. A 13 bzw. der Vergütungsgruppe II a sowie nach eingehender Beratung in der Beurteilungskonferenz. Unter Anlegung eines strengen Maßstabes, der entwickelt wurde, um zu einer abgestuften, vergleichenden Bewertung zu kommen, entsprechen die Leistungen von Frau T im Beurteilungszeitraum voll den Anforderungen, gehen aber insgesamt nicht darüber hinaus."
Ausweislich des Beurteilungsspiegels wurden in dieser Beurteilungsrunde in der aus 28 Beurteilten bestehenden Vergleichsgruppe 7 x 5 Punkte, 6 x 4 Punkte und 15 x 3 Punkte vergeben.
Mit Schreiben vom 18. Juni 2002 legte die Klägerin Widerspruch gegen ihre dienstliche Beurteilung ein. Mit weiterem Schreiben begehrte sie, die dienstliche Beurteilung auf 5 Punkte abzuändern und führte zur Begründung aus: Nach Nr. 5.5 Abs. 2 Satz 2 BRL habe der Endbeurteiler eine vom Erstbeurteiler abweichende Beurteilung mit für die Beschäftigten nachvollziehbaren Gründen zu erläutern. Dies gelte nach Absatz 3 entsprechend für alle Vorgesetzten zwischen Erst- und Endbeurteiler. Weder die Gruppenleitung noch die Abteilungsleitung habe jedoch nachvollziehbare Gründe genannt. Es seien lediglich abstrakte, formelhafte und allgemeine Gründe dafür angegeben worden, dass dem Vorschlag des Erstbeurteilers nicht gefolgt werden könne. Es falle im Übrigen auf, dass sowohl der Gruppenleiter als auch der Abteilungsleiter ihre Begründungen fast wörtlich übereinstimmend formuliert hätten. Sie hätten sich beide nicht mit ihren Leistungen und Befähigungen auseinander gesetzt. Deshalb wichen die für die einzelnen Beurteilungsmerkmale vergebenen Punkte der Leistungsmerkmale (4 und 5 Punkte) wesentlich von der Endnote (3 Punkte) ab. Die Beurteilung sei auch im Hinblick auf ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 29. August 2001 (6 A 2967/00) rechtswidrig. Die dienstliche Beurteilung sei nicht plausibel, da die Gesamtnote in unauflösbarem Widerspruch zu den Einzelbewertungen stehe. Wenn zwischen den Bewertungen der einzelnen Beurteilungsmerkmale und der Endbeurteilung mehr als eine Notenstufe liege, lasse sich dies nicht mit einer unterschiedlichen Gewichtung von Einzelmerkmalen erklären. Eine schlüssige Erklärung hierfür sei der Beurteilung aber nicht zu entnehmen.
Sie - die Klägerin - gehe davon aus, dass weder eine Beurteilungskonferenz noch eine Besprechung der Erst- und Endbeurteiler stattgefunden habe. Nicht zuletzt sei die Aufgabenbeschreibung in der dienstlichen Beurteilung fehlerhaft, da sie bis Juni 2000 für Personalratstätigkeit voll freigestellt gewesen sei.
Das MFJFG wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11. November 2002, zugestellt am 20. November 2002, zurück und führte im Wesentlichen aus: Die Abweichungsbegründung des Endbeurteilers genüge den nach der Rechtsprechung (Beschluss des OVG NRW vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -) hieran zu stellenden Anforderungen. Der mögliche Inhalt einer Abweichungsbegründung werde maßgeblich von dem Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasse. Liege dieser Grund in einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, so müsse dies in einer auf die individuellen Besonderheiten bezogenen Begründung entsprechend deutlich werden. Liege der Grund für eine abweichende Beurteilung - wie hier - jedoch in einzelfallübergreifenden Erwägungen, wie etwa einem allgemeinen Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung von Richtsätzen, so müsse die Begründung diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen. Allgemeine Erwägungen führten zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und fänden sich wegen ihrer fallübergreifenden Relevanz in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamtinnen und Beamter, sodass die Begründung der Abweichung letztlich formelhaft und nicht auf die Person der Klägerin bezogen erscheine. Ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit könne daraus jedoch nicht hergeleitet werden. Im Übrigen hätten die Besprechung der Erst- und Endbeurteiler am 14. Dezember 2001 und die Konferenz der Beurteilenden am 16. April 2002 stattgefunden. Die Freistellung für eine Personalratstätigkeit sei auf Blatt 8 des Beurteilungsvordrucks vermerkt.
Die Klägerin hat am 19. Dezember 2002 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt und zur Begründung wie folgt ergänzend ausführt: Das von der Erstbeurteilung um zwei Notenstufen negativ abweichende Gesamturteil sei weder plausibel noch nachvollziehbar. Die Beurteilung verstoße deshalb gegen Nr. 5.5 Abs. 2 und 3 der BRL, wonach abweichende Voten des Vorgesetzten und des Endbeurteilers mit für die Beschäftigten nachvollziehbaren Gründen zu erläutern seien. Die gegebenen Begründungen seien jedoch schematisch und bezögen sich allein auf die abstrakten Erfordernisse eines einheitlichen Vergleichsmaßstabes und einer angestrebten strengen Beurteilung. Es sei für sie nicht ersichtlich, warum die Erstbeurteilung diesen Kriterien nicht gerecht werde und deshalb abgesenkt werden müsse. Es sei auch nicht nachvollziehbar, inwieweit sich die Beurteilungskonferenz mit den von ihr erbrachten Leistungen auseinander gesetzt habe und im Vergleich zu welchen Vergleichspersonen es gerechtfertigt sei, bestimmte Leistungskriterien in ihrer Bewertung abzusenken.
Der Beurteilungsbogen sehe auch vor, dass abweichende Leistungskriterien mit dem abweichenden Punktwert und/oder das Befähigungsmerkmal mit dem abweichenden Ausprägungsgrad konkret benannt werden. Das Ergebnis müsse zwar kein arithmetisches Mittel aus den Einzelbewertungen darstellen, jedoch insgesamt nachvollziehbar und plausibel sein. Dies sei hier deshalb nicht gegeben, weil die Bewertungen des Erstbeurteilers mit überwiegend 5 Punkten nicht in Übereinstimmung mit dem Gesamturteil von 3 Punkten zu bringen sei.
Eine Abweichung erfordere eine nachvollziehbare Begründung, die nach der Rechtsprechung bei einer Abweichung um eine Stufe nicht lediglich in dem Hinweis auf einen einheitlichen und strengeren Vergleichsmaßstab gesehen werden könne (VG Düsseldorf, Beschluss vom 11. September 2002, 2 L 2729/02). Dies gelte erst recht bei einer Abweichung um zwei Notenstufen. Eine größere Abweichung müsse logischerweise auch ausführlicher begründet werden. Nach der Vorbesprechung der Beurteiler müsse auch der Erstbeurteiler die erörterten Maßstäbe zu Grunde gelegt haben. Ein um zwei Stufen nach unten abweichendes Gesamturteil durch den Endbeurteiler sei deshalb gänzlich unverständlich.
Ein weiterer Fehler der Beurteilung sei darin zu sehen, dass im Rahmen der Erstbeurteilung ihre Tätigkeit als freigestellte Personalratsvorsitzende aufgeführt werde. Es handele sich bei den in ihrer Funktion als Personalratsmitglied erbrachten Leistungen nicht um dienstliche Leistungen, sondern um eine ehrenamtliche Tätigkeit, sodass diese Leistungen einer Bewertung durch den Dienstherrn entzogen seien. Jedenfalls habe der Dienstherr ihre Personalratstätigkeit nicht am Arbeitsplatz beobachten können. Nach Nr. 7.6 BRL könne eine solche Tätigkeit auf Wunsch in die Beurteilung aufgenommen werden. Sie habe einen solchen Wunsch jedoch nicht geäußert, sodass auch aus diesem Grund die Beurteilung fehlerhaft sei.
Im Zusammenhang mit den fehlenden Begründungen für die abweichenden Voten liege zudem die Annahme nicht fern, dass ihre Personalratstätigkeit zur Absenkung der Gesamtbewertung als sachfremde Erwägung und im Ergebnis nachteilig berücksichtigt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchbescheides des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. November 2002 zu verurteilen, ihre dienstliche Beurteilung vom 14. Mai 2002 aufzuheben und sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt über das Vorbringen im Verwaltungsverfahren hinaus wie folgt aus: Die Abweichungsbegründung genüge den nach der Rechtsprechung hieran zu stellenden Anforderungen. Die Abweichungsbegründung stelle den allgemeinen Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze zulässigerweise in den Mittelpunkt. Ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit liege nicht vor. Dies gelte auch für die Abweichungsbegründung des Zwischenbeurteilers. Nach der Rechtsprechung (Beschluss des OVG NRW vom 9. Dezember 2002 - 6 B 1958/02 -) seien fallübergreifende Ausführungen des Zwischenbeurteilers nicht ausgeschlossen. Die ihm zuerkannte Befugnis, sich für ein anderes Gesamturteil auszusprechen, müsse auch das Recht einschließen, fallübergreifende Erwägungen anzuführen, sofern er diese für ausschlaggebend halte. Die Änderung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung der Klägerin sei auf Grund eines Quervergleichs der Leistung und Befähigung innerhalb der Vergleichsgruppe unter Berücksichtigung eines einheitlichen - strengen - Beurteilungsmaßstabes erfolgt.
Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung die dienstliche Beurteilung der Klägerin dahin abgeändert, dass deren Tätigkeit als freigestelltes Personalratsmitglied nunmehr in die „Aufgabenbeschreibung" aufgenommen worden ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die dienstliche Beurteilung vom 14. Mai 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. November 2002 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Diese hat daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch auf Aufhebung der streitigen Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Nach ständiger Rechtsprechung,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 13. Mai 1965 - II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, DÖD 1980, 206, und vom 2. März 2000 - 2 C 7 bis 10.99 -, Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 4. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 -, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266, und vom 26. Oktober 2000 - 6 B 1281/00 -, DÖD 2001, 261,
unterliegen dienstliche Beurteilungen allerdings nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen wird zum einen durch § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG), zum anderen durch allgemeine Bestimmungen, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), abgesteckt. Dieser gebietet es, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet. Dabei obliegt es zunächst der Verwaltung selbst, ihre Richtlinien auszulegen und für den einzelnen Fall zu konkretisieren. Die gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf die Prüfung beschränkt, ob das tatsächlich durchgeführte Beurteilungsverfahren die in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen wesentlichen Verfahrensstadien und Abläufe eingehalten hat und ob die beurteilten Beamten nach den gleichen Maßstäben beurteilt worden sind.
Die Kammer hat allerdings keine Bedenken gegen die Vereinbarkeit der BRL mit § 104 Abs. 1 LBG oder sonstigen allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen.
Vgl. Urteile vom 18. November 2003 - 2 K 7187/00 - und vom 29. Januar 2002 - 2 K 251/00 - zu den gleichartigen Beurteilungsrichtlinien des (damaligen) Ministeriums für Arbeit, Soziales, Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen; vgl. auch OVG NRW, Urteile vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051/95 - und - 6 A 6058/95 -, zu gleichartigen Beurteilungsrichtlinien des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Mai 1991.
Dies gilt auch hinsichtlich der Vereinbarkeit der BRL mit § 10a der Laufbahnverordnung, insbesondere mit Abs. 3 dieser Bestimmung, wonach der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der besten Note 10 v.H. und bei der zweitbesten Note 20 v.H. nicht überschreiten soll. Entsprechende Regelungen sieht Nr. 7.4 BRL vor.
Desweiteren sind beachtliche Verfahrensfehler nicht ersichtlich:
Das durch die BRL vorgegebene Beurteilungsverfahren weist zwei Beurteilungsstufen auf und besteht aus der Erstbeurteilung und der Endbeurteilung. Nach Nr. 5.3 BRL sind vor der Erstellung der Erstbeurteilung Gespräche der Endbeurteiler mit den Erstbeurteilern unter Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und Beachtung der festgelegten Richtsätze zu führen. Dies ist unbedenklich, so lange die Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers gewahrt bleibt,
vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.
Diese „Maßstabskonferenz" hat am 14. Dezember 2001 stattgefunden.
Nach Nr. 5.4 BRL wird danach durch den Erstbeurteiler ein Beurteilungsvorschlag (Erstbeurteilung) erstellt. Es handelt sich hierbei regelmäßig um einen unmittelbaren Vorgesetzten des zu Beurteilenden, der in der Lage ist, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über diesen zu bilden. Die Person des Erstbeurteilers ergibt sich aus der Anlage B zu den BRL. Hiernach ist Erstbeurteiler für die Beamten des gehobenen Dienstes der Referatsleiter. Die Erstbeurteilung besteht insbesondere aus einer vorangestellten Aufgabenbeschreibung (Nr. 5.2 Abs. 1 und 2 BRL), der Leistungsbeurteilung (Nr. 7.1 BRL), in der (maximal) sieben Leistungsmerkmale bewertet werden und die mit einer Gesamtnote abschließt, der Befähigungsbeurteilung (Nr. 7.2 BRL), in der 12 Befähigungsmerkmale bewertet werden (Nr. 7.1.2 BRL), sowie dem aus der Gesamtnote der Leistungsbeurteilung und aus der Befähigungsbeurteilung gebildeten Gesamturteil (Nr. 7.3 BRL). Für die Bewertung der Leistungsmerkmale sowie für die Bildung der Gesamtnote der Leistungsbeurteilung und des Gesamturteils sind die Noten 1 Punkt (entspricht nicht den Anforderungen), 2 Punkte (entspricht im Allgemeinen den Anforderungen), 3 Punkte (entspricht voll den Anforderungen), 4 Punkte (übertrifft die Anforderungen) und 5 Punkte (übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße) zu verwenden (Nr. 7.1.3 BRL). Für die Befähigungsmerkmale ist jeweils einer von vier Ausprägungsgraden zu vergeben (Nr. 7.2.2 BRL). Dies sind die Ausprägungsgrade A „schwächer ausgeprägt", B „gut ausgeprägt", C „stärker ausgeprägt" und D „besonders stark ausgeprägt". Der Referatsleiter der Klägerin, Reg.Ang. P, erstellte am 21. März 2002 die Erstbeurteilung der Klägerin, nachdem er am Tag zuvor mit ihr das nach Nr. 5.2 Abs. 3 BRL vorgeschriebene Beurteilungsgespräch geführt hatte.
Nach Abfassung und Unterzeichnung der Erstbeurteilung wird diese dem Endbeurteiler auf dem Dienstweg zur abschließenden Beurteilung vorgelegt (Nr. 5.4 Satz 4 BRL). Hierbei gibt der (weitere) Vorgesetzte - hier Gruppenleiter I B, LMR T1 - eine Stellungnahme ab, für die nach Nr. 5.5 Abs. 2 Satz 3 BRL hinsichtlich der Erstbeurteilung das Gleiche gilt wie für den Endbeurteiler. LMR T1 erstellte am 26. März 2002 ein abweichendes Votum (4 Punkte), welches er mit dem Hinweis auf einen einheitlichen Vergleichsmaßstab und die Richtsätze begründete.
Sodann erstellt der sog. Endbeurteiler die eigentliche Beurteilung. Diese Aufgabe obliegt nach Anlage B zu den Beurteilungsrichtlinien bei Beamten des gehobenen Dienstes dem Abteilungsleiter - hier Abteilungsleiter I, MD T2 -. Dieser ist zur Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet. Nach Nr. 5.5 Abs. 1 Satz 2 BRL zieht er vor der Erstellung der Endbeurteilung zur Beratung, insbesondere zur Gewinnung und Anwendung einheitlicher Vergleichsmaßstäbe, weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran („Konferenz der Beurteilenden"). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerkonferenz mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen (Nr. 5.5 Abs. 1 Satz 3 BRL). Hat der Endbeurteiler keinen Anlass, von dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers abzuweichen, schließt er sich der Erstbeurteilung an. Stimmen Erst- und Endbeurteilung nicht überein, so hat der Endbeurteiler die abweichende Beurteilung mit für den Beschäftigten nachvollziehbaren Gründen zu erläutern (Nr. 5.5 Abs. 2 Satz 2 BRL). Vorliegend fand die Beurteilungskonferenz am 16. April 2002 statt. An ihr nahmen der Abteilungsleiter I als Endbeurteiler und die Gruppenleiter I A und B sowie die Gleichstellungsbeauftragten als weitere sach- und personenkundige Bedienstete teil.
Die vorgesehenen Endbeurteilungen wurden am 25. April 2002 entsprechend Anlage B zu den BRL von der Staatssekretärin gebilligt. Am 14. Mai 2002 erstellte der Abteilungsleiter I die dienstliche Beurteilung, wobei er als Endbeurteiler die Gesamtnote auf 3 Punkte festsetzte. Die Beurteilung wurde der Klägerin am 16. Mai 2002 gemäß Nr. 8.1 BRL nach Abschluss des Beurteilungsverfahrens durch Übergabe einer Ablichtung bekannt gegeben.
Die Klägerin ist auch zu Recht in das Beurteilungsverfahren zum Stichtag 1. Februar 2002 einbezogen worden. Nach Nr. 3.3 (1. Spiegelstrich) BRL nehmen an der regelmäßigen Beurteilung lediglich solche Beschäftigten nicht teil, die innerhalb des dem Regelbeurteilungsstichtag vorausgehenden Beurteilungszeitraum weniger als ein Jahr im Zuständigkeitsbereich eines zur Schlusszeichnung Befugten Dienst geleistet haben. Diese Ausnahme liegt bei der Klägerin nicht vor, da sie nach ihrer Freistellungsphase als Vorsitzende des Personalrates ab dem 1. Juli 2000 ihre dienstliche Tätigkeit wieder aufgenommen und damit bis zum Ende des Beurteilungszeitraums am 31. Januar 2002 insgesamt 19 Monate Dienst geleistet hatte.
Die Freistellung der Klägerin als Personalratsmitglied ist zwischenzeitlich ordnungsgemäß in die dienstliche Beurteilung aufgenommen worden, nachdem der Beklagte im Hinblick auf die gebotene Präzisierung des zu Grunde liegenden Beurteilungszeitraums in der mündlichen Verhandlung vom heutigen Tag die dienstliche Beurteilung der Klägerin auf Blatt 3 (Aufgabenbeschreibung) wie folgt ergänzt hat:
„Die Klägerin war von Oktober 1998 bis einschließlich Juni 2000 freigestelltes Personalratsmitglied.
Danach war Frau T im Referat I B 5 im Wesentlichen mit folgenden Aufgaben betraut:" [...]
und auf Blatt 8 der Beurteilung unter „Teilnahme an Lehrgängen, besondere Tätigkeiten, Fortbildungsvorschlag" den Passus „Frau T war im Beurteilungszeitraum bis Juni 2000 - in der schwierigen Phase der Neuorganisation des Hauses - als Personalratsvorsitzende freigestellt." ersatzlos gestrichen hat.
Die dienstliche Beurteilung vom 14. Mai 2002 begegnet jedoch in materieller Hinsicht durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil die Endbeurteilung nicht hinreichend plausibel ist.
Eine dienstliche Beurteilung ist insbesondere dann nicht mehr plausibel, wenn das Gesamturteil in einem unlösbaren Widerspruch zu den Einzelbewertungen steht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, DÖD 2001, 310, m.w.N.
An diesem Mangel leidet die streitige dienstliche Beurteilung der Klägerin.
Dienstliche Beurteilungen dienen dazu, eine Grundlage für Entscheidungen über die weitere dienstliche Verwendung und den beruflichen Aufstieg des Beamten zu schaffen. Die Beurteilung soll Aufschluss über die im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen und die Befähigung geben. Die zutreffende Würdigung dieser Faktoren ist auch für die Motivation und die Selbsteinschätzung des Betroffenen von großer Bedeutung. Dieser hat daher auch einen Anspruch darauf, dass der Beurteiler in der Beurteilung enthaltene Wertungen gegebenenfalls näher erläutert. So fordern auch die BRL in Nr. 5.5 Abs. 2 Satz 2 BRL von dem Endbeurteiler für den Fall, dass er von der Erstbeurteilung abweicht, die Darlegung von für die Beschäftigten nachvollziehbaren Gründen für diese Abweichung. Hierbei kann er sich allerdings grundsätzlich auch auf allgemeine Gesichtspunkte beschränken. Denn Umfang und Intensität der Begründung, soweit sie vom Endbeurteiler abzugeben ist, haben sich nämlich danach auszurichten, was angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist. Beruht die anders lautende Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, z.B. der Korrektur einer zu wohl wollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, kann und muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen. Die dabei maßgeblichen allgemeinen Erwägungen führen zwar zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer fallübergreifenden Bedeutung ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder und wirken deshalb möglicherweise formelhaft. Daraus allein ergibt sich aber grundsätzlich (noch) kein zur Rechtswidrigkeit führendes Begründungsdefizit.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 9. Dezember 2002 - 6 B 1958/02 -, DÖD 2003, 138, vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351, und vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 264.
Ein Begründungsdefizit liegt jedoch dann vor, wenn eine auf derartige allgemeine Erwägungen abstellende Abweichungsbegründung nicht ausreicht, um einander nicht entsprechende Wertungen innerhalb der dienstlichen Beurteilung aufzulösen. An einem derartigen Defizit leidet aber die Beurteilung der Klägerin, weil die in der Abweichungsbegründung angeführten allgemeinen Erwägungen nicht zu erklären vermögen, wie das Gesamturteil (3 Punkte) mit der Gesamtnote der Leistungsbeurteilung (5 Punkte) und der Bewertung der Leistungsmerkmale (3 x 5 Punkte, 2 x 4 Punkte) sowie der jeweils zugehörigen Submerkmale vereinbar sein soll, und der Beklagte auch später insoweit keine ausreichende Begründung gegeben hat.
Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt zwar nicht, dass Leistungs- und Befähigungsbewertungen als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheinen. So ist auch die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus der Beurteilung der Leistungsmerkmale nicht gewollt, zumal in die höchstpersönliche Einschätzung des Endbeurteilers auch Überlegungen einfließen können, die in den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen.
Derartige Erwägungen versagen hier aber. Nach den BRL vergibt der Endbeurteiler lediglich ein durch einen Punktwert einer fünfstufigen Skala bestimmtes Gesamturteil. Anders als in anderen Beurteilungssystemen bewertet er darüber hinaus nicht auch zwingend die einzelnen Leistungsmerkmale oder gar deren Submerkmale. Steht demnach eine einzelne (Gesamt-)Note des Endbeurteilers den vom Erstbeurteiler für bis zu sieben Leistungsmerkmale vergebenen Punktwerten gegenüber, so vermag der Beurteilte nicht ohne weiter gehende Erläuterungen nachzuvollziehen, in welchen Bereichen der Endbeurteiler Abstriche machen will. Liegen zudem, wie hier, zwischen den Bewertungen der Hauptmerkmale und dem Gesamturteil überwiegend mehr als eine Notenstufe, so lässt sich dies auch nicht mit einer denkbaren unterschiedlichen Gewichtung der Leistungsmerkmale erklären. Dieser Gesichtspunkt könnte allenfalls eine Absenkung der Gesamtnote um einen Punkt (hier auf 4 Punkte) plausibel machen.
Vgl OVG NRW, Urteil vom 29.08.2001, a.a.O., zu entsprechenden Diskrepanzen zwischen der Bewertung der Submerkmale und der Hauptmerkmale bei Beurteilungen nach den Beurteilungsrichtlinien der Polizei.
Eine schlüssige Begründung hierfür ist der angefochtenen Beurteilung auch sonst nicht zu entnehmen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, der Beurteilungsvordruck sehe eine Bewertung der Leistungsmerkmale durch den Endbeurteiler überhaupt nicht vor. Der Endbeurteiler muss die dienstliche Beurteilung insgesamt, einschließlich der Bewertungen der einzelnen Leistungsmerkmale, verantworten. Zudem hätte sich die vorgesehene Abweichungsbegründung vertretbarerweise dafür angeboten, näher darzulegen, wie der Endbeurteiler die Leistungen der Klägerin in den einzelnen Leistungssegmenten einschätzt. Aber auch diese enthält hierzu keine Ausführungen. Es versteht sich auch keineswegs von selbst, dass der Endbeurteiler - gestützt auf einzelfallübergreifende Erwägungen - die Leistungsmerkmale und darüber hinaus die zugehörigen Submerkmale sämtlich - qua „Rasenmähermethode" - auf den Punktwert 3 herabsetzen wollte. Eine derartige Betrachtungsweise mag zwar etwa dann in Betracht kommen, wenn der betreffende Erstbeurteiler die Beurteilungsmaßstäbe, insbesondere die Richtsätze, offenkundig unberücksichtigt gelassen, etwa alle von ihm beurteilten Bediensteten mit der Bestnote vorgeschlagen hat; eine derartige Erklärung scheidet vorliegend aber bereits deshalb aus, weil Reg.Ang. P ausweislich der Darstellung des Terminsvertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nur in einem einzigen Fall, nämlich dem der Klägerin, eine Erstbeurteilung zu erstellen hatte und bei der Vergabe der Punktwerte für die einzelnen Leistungsmerkmale durchaus differenziert hat.
Dieser Mangel der dienstlichen Beurteilung ist auch nicht nachträglich beseitigt worden. Ein Defizit in der Plausibilität kann grundsätzlich im Widerspruchs- und auch noch im gerichtlichen Verfahren ausgeglichen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, 252; OVG NRW Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, a.a.O.
Der Beklagte hat aber auch im Widerspruchs- und im Klageverfahren die Abweichung lediglich unter Bezugnahme auf den allgemeinen Quervergleich und die Einhaltung der Richtsätze begründet. Soweit der Terminsvertreter in der mündlichen Verhandlung Überlegungen der Beurteilungskonferenz wiedergegeben hat, wonach immerhin eine Reihenfolge zwischen den zu beurteilenden Bediensteten auf Grund der erbrachten Leistungen erstellt worden sei, geht dies nicht maßgebend über das bisherige Vorbringen hinsichtlich eines allgemeinen Quervergleichs hinaus.
Dem Beklagten obliegt es nunmehr, die dienstliche Beurteilung neu zu erstellen und hierbei seiner Verpflichtung zu deren Plausibilisierung gerecht zu werden.
Im Hinblick auf das weitere Vorbringen der Klägerin besteht Anlass zu folgenden rechtlichen Hinweisen: Die Stellungnahme des weiteren Vorgesetzten, die so genannte Zwischenbeurteilung, darf sich im Rahmen der Abweichungsbegründung ebenso wie die Endbeurteilung grundsätzlich auf fallübergreifende Erwägungen beschränken. Der „Zwischenbeurteiler" ist in diesem Falle nicht verpflichtet, darüber hinaus die im Vordruck vorgesehene Rubrik für abweichende Angaben zu der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung auszufüllen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2002 - 6 B 1958/02 -, a.a.O., unter Änderung des Beschlusses der Kammer vom 11. September 2002 - 2 L 2729/02 -.
Der Beurteilte kann entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Auskunft darüber verlangen, ob und gegebenenfalls hinsichtlich welcher Vergleichspersonen eine Herabsetzung ihrer Gesamtnote erfolgt ist. Einem solchen Begehren stehen bereits datenschutzrechtliche Gründe entgegen. Denn der zulässige Inhalt einer Abweichungsbegründung wird dann, wenn die Abweichung in erster Linie auf den Vergleich mit dem Leistungsbild der gesamten Vergleichsgruppe unter Berücksichtigung der Richtsätze zurückzuführen ist, durch die schutzwürdigen rechtlichen Interessen Dritter begrenzt. Die Persönlichkeitsrechte der anderen zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen und die damit korrespondierenden Fürsorgepflichten des Dienstherrn verbieten es, in einer dienstlichen Beurteilung konkret-individuelle Abwägungsvergleiche mit allen anderen Beamten der Vergleichsgruppe oder zumindest mit denjenigen darzulegen, denen die nächsthöhere Punktzahl zuerkannt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 - (zu den BRL Pol), Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O., sowie Urteile vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051/95 - und - 6 A 6058/95 -; zu den Anforderungen an die Begründung für die Änderung einer Beurteilung durch einen übergeordneten Vorgesetzten wegen eines bei vergleichender Betrachtung zu wohl wollenden Maßstabs auch BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2000 - 1 WB 49.00 -, Dok.Ber. B 2001, 17.
Ein Anspruch des Beurteilten auf Einsicht in einschlägige Beurteilungsvermerke oder sonstige Arbeitsunterlagen besteht, zumal wegen des vertraulichen Charakters dienstlicher Beurteilungen, ebenfalls nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2002 - 6 B 2220/02 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. Mai 1998 - 1 K 4278/97 -.
Für einen von der Klägerin vermuteten Zusammenhang zwischen ihrer Freistellung als Personalratsvorsitzende und einer Absenkung der Gesamtnote gibt es keinerlei Anhaltspunkte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es im Hinblick auf die auch in anderen Verfahren bedeutsame Frage, welche Anforderungen an die Plausibilisierung eines von dem Gesamturteil und den Einzelbewertungen einer Erstbeurteilung um zwei Notenstufen abweichenden Gesamturteils der Endbeurteilung zu stellen sind, die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO für gegeben erachtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 3 LPVG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 104 Abs. 1 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10a der
Laufbahnverordnung
Art. 3
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 21, 127
BVerwGE 60, 245, 252
6 A 2967/00
6 A
3593/98
2 L 2729/02
6 B 1958/02
II C 146.62
2 C 8.78
6 A 1905/87
6 A 3599/98
6 A 3593/98
6 B 1281/00
2 K 7187/00
2 K 251/00
6 A 6051/95
6 A 6058/95
6 A 2966/00
2 L
2729/02
1 WB 49.00
6 B 2220/02
1 K 4278/97