Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-22, Aktenzeichen 8 K 97.19 V
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0622.8K97.19V.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin vom 15. März 2019 rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladen, die ihre Kosten selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Aufhebung ihres Schengen-Visums durch den Beklagten rechtswidrig war.
Sie wurde im Jahr 1947 in einer Ortschaft bei Jerusalem geboren und ist jordanische Staatsangehörige palästinensischer Volkszugehörigkeit. Im März 1969 wurde sie wegen des Verdachts der Beteiligung an einem Anschlag der Volksfront zur Befreiung Palästinas (PFLP) auf einen Jerusalemer Supermarkt festgenommen. Bei dem Bombenanschlag am 21. Februar 1969 waren zwei junge israelische Studenten getötet und neun weitere Menschen verletzt worden (vgl. https://en.wikipedia.org/wiki/1969_Jerusalem_bombings, abgerufen am 18. Juni 2023). Im Jahr 1970 wurde die Klägerin wegen Beteiligung an diesem Anschlag sowie einem Bombenanschlag auf das britische Konsulat, bei dem niemand verletzt worden war, von einem israelischen Militärgericht zu lebenslanger Haft verurteilt. Etwa zehn Jahre später kam sie im Zuge eines Gefangenenaustauschs zwischen der PFLP und Israel frei und lebte in der Folge in Jordanien. Im Jahr 1995 emigrierte die Klägerin in die USA und erwarb später die US-Staatsangehörigkeit. Sie engagierte sich politisch, insbesondere in der Frauenbewegung. Nachdem ihre Verurteilung in Israel in den USA bekannt geworden war, wurde ihr vorgeworfen, sie bei der Beantragung ihres Visums sowie der US-Staatsangehörigkeit verschwiegen zu haben. Ihr wurde die Staatsangehörigkeit aberkannt und sie musste das Land im Jahr 2017 verlassen. Seitdem lebt sie wieder in Jordanien.
Im Februar 2019 beantragte die Klägerin bei der Deutschen Botschaft Amman die Erteilung eines Schengen-Visums für einen vom 11. bis zum 25. März 2019 geplanten Aufenthalt in Deutschland. Sie legte eine Einladung des Unternehmens „Arab Berlin Verlag UG“ vor, wonach sie bei einer für den 15. März 2019 geplanten Veranstaltung in Berlin-Kreuzberg als Rednerin auftreten solle. Mit der Veranstaltung solle der Internationale Frauentag begangen und dabei ein besonderer Fokus auf die Errungenschaften arabischer Frauen gerichtet werden. Die Klägerin erhielt in der Folge ein vom 11. März 2019 bis zum 10. März 2020 gültiges Schengen-Visum, welches ihr multiple Einreisen und eine Gesamtaufenthaltsdauer von bis zu 90 Tagen je 180 Tagen gestattete. Am ersten Gültigkeitstag des Visums reiste sie nach Deutschland ein.
Der geplante Auftritt der Klägerin in Berlin rief in der Berliner Presse zahlreiche Reaktionen hervor. Die B.Z. fragte beispielsweise am 13. März 2019 „Warum darf diese Terroristin in Berlin auftreten?“ (https://www.bz-berlin.de/archiv-artikel/warum-darf-diese-terroristin-in-berlin-auftreten, abrufen am 11. Juni 2023). Die Tageszeitung taz brachte am selben Tag den Artikel „Verurteilte Terroristin soll auftreten“ (https://taz.de/Veranstaltung-mit-W...-in-Berlin/!5580444/, abgerufen am 11. Juni). Darin wurde unter anderem der damalige Präsident des Zentralrats der Juden in Deutschland mit scharfer Kritik daran zitiert, dass eine verurteilte palästinensische Terroristin, die Israelis getötet und verletzt habe, in Berlin auftreten dürfe. Der Tagesspiegel berichtete unter anderem am 15. März 2019 unter dem Titel „Sprengsatz des Antisemitismus in Berlin“ über den geplanten Auftritt der Klägerin (https://www.tagesspiegel.de/gesellschaft/sprengsatz-des-antisemitismus-in-berlin-5546878.html, abgerufen am 11. Juni 2023). Nach dem Tagesspiegelbericht verurteilten der amerikanische und der israelische Botschafter, der Zentralrat der Juden in Deutschland und das Jüdische Forum den geplanten Auftritt der Klägerin scharf. Der Regierende Bürgermeister Berlins habe die Veranstaltung als Provokation bezeichnet und der Berliner Innensenator habe sich mit Sorge über den Auftritt der Klägerin geäußert. Eine Gegendemonstration sei angemeldet.
Als Organisatoren der Veranstaltung, bei der die Klägerin auftreten sollte, wurden in dem taz-Artikel sowie einem früheren Artikel des Tagesspiegel vom 12. März 2019 die Organisation „Samidoun Palestinian Prisoner Solidarity Network“ (Samidoun), das Bündnis „Boycott, Divestment and Sanctions“ (BDS) sowie die „Palästinensische Jugendbewegung“ (Hirak) genannt. Die Organisation Samidoun rief am 13. März 2019 unter dem Titel „Palästinensische Frauen im Befreiungskampf“ zu der Veranstaltung auf und kündigte befreite palästinensische weibliche Gefangene aus dem besetzten Palästina als besondere Gäste an. BDS Berlin veröffentlichte den Aufruf von Samidoun am gleichen Tag in deutscher Sprache und gab an, die Veranstaltung zu unterstützen. In der Übersetzung des Aufrufs heißt es, die Klägerin werde fälschlicherweise als Terroristin bezeichnet und kritisiert, weil sie mit Klarheit über die Realität von palästinensischen Frauen unter Besatzung, Apartheid und Kolonialismus spreche.
Mit Bescheid des Landesamtes für Bürger und Ordnungsangelegenheiten (LABO) vom 15. März 2019 hob der Beklagte das der Klägerin erteilte Schengen-Visum unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf. Gleichzeitig drohte er der Klägerin für den Fall, dass sie nicht bis zum 22. März 2019 freiwillig ausgereist sei, die Abschiebung nach Jordanien an. Für den Fall einer Abschiebung wurde ferner ein auf zwei Jahre befristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot angeordnet. Zur Begründung hieß es, dass die Klägerin einen Auftritt bei dem antisemitischen Bündnis BDS zu dem Thema „Palästinensische Frauen im Befreiungskampf“ plane und dass ihre Verurteilung wegen des Bombenanschlags bekannt sei. Bereits die Ankündigung des Auftritts führe zu einem Proteststurm in der Öffentlichkeit und rufe Gegendemonstrationen hervor. Weiter heißt in der Begründung des Bescheids:
„Insofern steht zu befürchten, dass Sie die Gelegenheit nutzen, um gegen Personen jüdischen Glaubens zum Hass aufzustacheln. Selbst wenn Sie nicht direkt zu Gewalttaten gegen die jüdische Bevölkerung in Deutschland und auf der ganzen Welt aufrufen sollten, so schaffen Sie allein wegen Ihrer Anwesenheit ein Klima, in dem es gut sei, dass Juden sterben, mithin ein Klima von Hass und Mordlust.
Ihre Anwesenheit führt zu erheblichen Gefahren für die Gesellschaft, deren Abwehr im Interesse des Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung besondere Maßnahmen gegen den Betr. rechtfertigen, und zudem ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Das Grundinteresse der Gesellschaft besteht in der Sicherung des friedlichen Zusammenlebens seiner Bürger unter Einhaltung der geltenden Rechtsordnung.
Dies stellt damit entsprechend Art. 5 Abs. 1 Buchstabe e) des Schengener Grenzkodex eine Gefahr für die öffentliche Ordnung dar. Die Voraussetzungen für die Erteilung des Visums sind somit nicht mehr erfüllt, sodass das Ihnen zu touristischen Zwecken erteilte Schengen-Visum aufzuheben ist.
Vor diesem Hintergrund habe ich von einer Anhörung abgesehen. [...]. In Ihrem Fall ist eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig. Zudem würde durch eine Anhörung eine maßgebliche Frist in Frage gestellt werden. Sie planen heute um 18 Uhr öffentlich bei einer Veranstaltung des antisemitischen Bündnisses BDS aufzutreten. Es ist auf Grund der Ankündigung zu erwarten, dass Sie sich öffentlich gegen Israel und gegen Juden äußern werden. Durch eine Anhörung könnte eine Entscheidung über die Aufhebung des Visums nicht ergehen. Die Voraussetzungen für ein Absehen von der Anhörung liegen vor. Das mir dadurch eröffnete Ermessen übe ich zu Ihren Lasten aus. Angesichts Ihrer antisemitischen Haltung und Verbindung zu Gruppen ist von Gefahr auszugehen, dass Sie gegen Personen jüdischen Glaubens zum Hass aufstacheln wegen Ihrer Anwesenheit ein Klima, in dem es gut sei, dass Juden sterben, mithin ein Klima von Hass und Mordlust, verbreiten [sic]. [...].“
Mit ebenfalls für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid des LABO vom gleichen Tag untersagte der Beklagte der Klägerin die Teilnahme an der für den Abend geplanten Veranstaltung von Samidoun auf Grundlage von § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG).
Zwischenzeitlich standen die Räumlichkeiten, in denen die Veranstaltung stattfinden sollte, nicht mehr zur Verfügung. Ersatzweise hatte der Veranstalter eine Demonstration in dem benachbarten Park angemeldet. Die Bescheide wurden der Klägerin in unmittelbarer Nähe hierzu in Anwesenheit der Polizei vom LABO übergeben. Betreffend die Aufhebung des Visums wurde auch eine Formularmitteilung übergeben, in der angekreuzt ist, dass die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen des Aufenthaltes nicht glaubhaft waren.
Am 18. März 2019 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie zunächst die Aufhebung des Bescheides vom 15. März 2019 betreffend ihr Visum begehrt hat. Gleichzeitig hat sie einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage gestellt (VG 8 L 96.19 V).
Zur Begründung machte sie geltend, der Beklagte habe fälschlicherweise darauf abgestellt, dass sich der Aufenthaltszweck nachträglich verändert habe. Des Weiteren beruhe der Aufhebungsbescheid auf unsubstantiierten Behauptungen. Ihre darin erwähnte Verurteilung sei vor mehr als 50 Jahren von einem als völkerrechtswidrig kritisierten israelischen Militärgericht erfolgt. Die Vorgänge stünden nicht im Zusammenhang mit der Teilnahme an der Veranstaltung. Ihr Geständnis habe die Klägerin in Folge von Folter abgelegt und später widerrufen. Zu Hass oder Gewalt aufgerufen oder einen gewaltsamen Weg im Umgang mit Israel verherrlicht habe sie zu keinem Zeitpunkt. Sie sei Juristin und viele Jahre in der arabischen Gemeinde in den USA aktiv gewesen, wo sie sich für die Rechte von arabischen und migrantischen Frauen eingesetzt habe und für dieses Engagement ausgezeichnet worden sei. Dieses habe auch Thema des Vortrags der Klägerin bei der geplanten Veranstaltung sein sollen. Der Beklagte habe die Sache nicht sorgfältig und unparteiisch geprüft, keine aktuelle Bewertung vorgenommen, sondern seine Analyse auf eine tendenziöse Berichterstattung gestützt, ohne die Klägerin anzuhören oder eine Stellungnahme des Veranstalters einzuholen. Die Bewegung BDS sei nach Ansicht angesehener Experten nicht antisemitisch, sondern nehme ihr Recht auf Meinungsfreiheit wahr. Von der Klägerin sei keine Gefahr ausgegangen, die Polizei habe keine Bedenken gegen die Veranstaltung gehabt. Durch die Aufhebung des Visums werde ihre Meinungsfreiheit in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt. Ferner machte die Klägerin geltend, dass sie sich in Berlin in therapeutischer Behandlung befinde, da das aggressive Auftreten von LABO und Polizei bei der Übergabe der Bescheide ein bei ihr bestehendes Trauma aktualisiert habe.
In seiner Erwiderung auf den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz vom 20. März 2019, die am gleichen Tag bei Gericht einging, machte der Beklagte Ausführungen zur Vergangenheit der Klägerin, der Einstufung der PFLP als Terrororganisation, dem geplanten Auftritt am 15. März sowie den Organisationen BDS, Samidoun und Hirak, die als Mitveranstalter des geplanten Auftritts bezeichnet wurden. Die Klägerin gelte als Symbol und Ikone der Palästinenserbewegung. Auch der Ankündigungstext der Veranstaltung habe eine deutliche Sprache gesprochen. Die zahlreichen Äußerungen und Stellungnahmen gegen die Veranstaltung seien ein Hinweis darauf, dass das friedvolle Zusammenleben von Deutschen und Ausländern oder von verschiedenen Ausländergruppen im Bundesgebiet durch die Teilnahme der Klägerin an politischen Kundgebungen, Veranstaltungen und Versammlungen in den nächsten Tagen in Berlin gefährdet werden könne. Ein PFLP-Funktionär habe die Klägerin vom Flughafen abgeholt. Darüber hinaus seien sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die Beziehung Deutschlands zum Staat Israel in erheblichem Maß gefährdet werde, wenn die Bundesrepublik Deutschland die Teilnahme der Klägerin an politischen Kundgebungen, Versammlungen und Veranstaltungen, bei denen antisemitische Äußerungen zu erwarten sind, nicht untersage. Nach Bewertung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport stelle eine solche politische Betätigung eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung dar. Vor diesem Hintergrund seien mit Bescheiden vom 15. März 2019 einerseits ein Verbot und eine Beschränkung der politischen Betätigung gegenüber der Klägerin und andererseits der nunmehr angefochtene Bescheid betreffend die Aufhebung des Schengen-Visums erlassen worden. Die Aufhebung eines Schengen-Visums sei zulässig, wenn der Drittstaatsangehörige eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstelle. Die Klägerin stelle eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und die innere Sicherheit dar. Sie gelte als Symbol und Ikone der Palästinenserbewegung und verherrliche einen gewaltsamen Weg im Umgang mit Israel und Juden. Zudem kooperiere sie offenkundig mit Gruppierungen wie dem BDS, Samidoun und Hirak, deren antisemitische Haltung offenkundig sei.
Mit Beschluss vom 21. März 2019 hat die Kammer den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz zurückgewiesen. Hiergegen hat die Klägerin noch am selben Tag Beschwerde erhoben, welche das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 29. März 2019 – OVG 8 S 20.19 – zurückgewiesen hat.
Am 1. April 2019 reiste die Klägerin aus Deutschland aus.
Mit ihrer Klage begehrt sie nunmehr noch die Feststellung, dass der Bescheid vom 15. März 2019 rechtswidrig war. Der Klägerin stehe ein Rehabilitationsinteresse zur Seite, weil die belastende Wirkung des Aufhebungsbescheides aufgrund seiner diskriminierenden Nachwirkung fortdauere. In der Sache hat sich die Klägerin auf ihren bisherigen Vortrag bezogen und diesen wiederholt und vertieft. Sie rügt unter anderem, dass der Beklagte den Sachverhalt fehlerhaft ermittelt und keine unvoreingenommene Bewertung vorgenommen habe. Sie habe nie zur Gewalt aufgerufen und die Veranstaltung, deretwegen sie eingereist war, habe keinen Aufruf zu Gewalt beinhaltet. Die Organisationen Samidoun, BDS und Hirak seien nicht antisemitisch. Allein eine Kritik durch die Botschafter Israels und der USA habe keine Gefahr für die Beziehungen zu diesen Staaten begründet.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin vom 15. März 2019 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, dass kein Feststellungsinteresse bestehe. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Entgegen dem Vortrag der Klägerin habe der Beklagte den Sachverhalt ordnungsgemäß ermittelt. Veranstalter sei Samidoun gewesen. Das Bündnis BDS habe die Veranstaltung jedoch unterstützt. Auch der Bundestag stufe die Organisation als antisemitisch ein. Zudem habe sehr wohl eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestanden. Insoweit werde auf die Beschlüsse der Kammer und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg im Eilverfahren Bezug genommen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie hat geltend gemacht, dass ein Feststellungsinteresse nicht unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr bestehe und darauf verwiesen, dass die für die Entscheidung über Schengen-Visa zuständigen Behörden über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und sonstigen Aktenbestandteile sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte trotz Ausbleibens der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung über die Klage verhandeln und entscheiden, weil die Beteiligten mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden sind (§ 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht, wenn sich ein angefochtener Verwaltungsakt durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, sofern der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Vorschrift ist vorliegend unmittelbar anwendbar. Bei der Aufhebung des der Klägerin erteilten Schengen-Visums handelt es sich um einen belastenden Verwaltungsakt, den die Klägerin zunächst im Wege der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO angefochten hat. Der Verwaltungsakt hat sich nach Klageerhebung erledigt; von ihm gehen nunmehr keine Rechtswirkungen mehr aus.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Aufhebung ihres Schengen-Visums rechtswidrig war (Fortsetzungsfeststellungsinteresse). Ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein und sich insbesondere aus den Gesichtspunkten der konkreten Wiederholungsgefahr, der Rehabilitierung, der schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung sowie der Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Schadensersatzanspruch ergeben. Die gerichtliche Feststellung muss geeignet sein, die betroffene Position des Klägers zu verbessern (BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5/19 –, juris Rn. 13 m.w.N.). Vorliegend hat die Klägerin jedenfalls ein Rehabilitationsinteresse. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht ein solches, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2019 – 6 B 154/18, 6 PKH 8/18 –, juris Rn. 5 m.w.N.). Die Voraussetzungen liegen hier vor. Die Aufhebung des Visums ist geeignet, das Ansehen der Klägerin zu beeinträchtigen. Der geplante Auftritt der Klägerin in Berlin hat zumindest regional ein starkes Medienecho hervorgerufen. Nachdem ihr geplanter Auftritt scharf kritisiert worden war, ist die Aufhebung des Visums ebenfalls in einer Weise, die negative Assoziationen weckt, medial begleitet worden. So berichtete der Tagesspiegel unter dem Titel „Verurteilte Terroristin – Berliner Senat entzieht W... das Visum“ (https://www.tagesspiegel.de/berlin/berliner-senat-entzieht-w...-das-visum-5821255.html, abgerufen am 13. Juni 2023). Die damit verbundene Stigmatisierung der Klägerin dauert auch noch in der Gegenwart an. In den deutschsprachigen und englischsprachigen Wikipedia-Einträgen über die Klägerin wird noch heute über den untersagten Auftritt und die Aufhebung des Schengen-Visums der Klägerin informiert (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/W... sowie https://en.wikipedia.org/wiki/W..., abgerufen am 13. Juni 2023). Ob das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt der konkreten Wiederholungsgefahr (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 – 6 C 8/21 –, juris Rn. 20 m.w.N.) und/oder des schwerwiegenden Grundrechtseingriffs (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 2. Februar 2023 – 3 C 14/21 –, juris Rn. 14 f. und vom 12. November 2020 – 2 C 5/19 –, juris Rn. 15) besteht, kann offenbleiben.
Die Klage ist auch begründet.
Die Begründetheit eines Fortsetzungsfeststellungsantrags nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt voraus, dass der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig war, der Kläger dadurch in seinen subjektiven Rechten verletzt wurde und der Verwaltungsakt deshalb – wenn er sich nicht erledigt hätte – vom Verwaltungsgericht hätte aufgehoben werden müssen. Allein die Rechtswidrigkeit und subjektive Rechtsverletzung sind für den Erfolg der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht hinreichend, zusätzlich ist erforderlich, dass der Verwaltungsakt im Falle fehlender Erledigung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vom Gericht hätte aufgehoben werden müssen. Denn § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gibt nicht mehr Rechtsschutz, als der Kläger im Falle mangelnder Erledigung des angegriffenen Verwaltungsakts hätte beanspruchen können (BVerwG, Urteile vom 3. März 1987 – 1 C 15.85 – BVerwGE 77, 70 <73>, juris Rn. 15 und vom 26. April 2023 – 6 C 8.21 –, juris Rn. 22.
Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist vorliegend der Zeitpunkt der Umstellung der Klage nach Ausreise der Klägerin. Damit hat die Klägerin zu erkennen gegeben, dass sie das aufgehobene Visum bis zum Ablauf seiner Gültigkeit nicht mehr nutzen wollte, sondern sich auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Aufhebung beschränkt. Zu diesem Zeitpunkt war der Bescheid vom 15. März 2019 sowohl formell als auch materiell rechtswidrig und hätte gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vom Gericht aufgehoben werden müssen.
1. Rechtsgrundlage für die Aufhebung eines sogenannten Schengen-Visums ist Art. 34 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex für die Gemeinschaft (Visakodex). Diese regelt das Verfahren und die Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für geplante Aufenthalte in dem Gebiet der an sie gebundenen Mitgliedstaaten von höchstens 90 Tagen je 180 Tagen (Art. 1 Abs. 1 Visakodex). Sie sieht insoweit in die Erteilung eines einheitlichen, auch als Schengen-Visum bezeichneten Visums für das gesamte Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten (Art. 2 Nr. 3, Art. 24 Visakodex) oder eines Visums mit auf das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten beschränkter Gültigkeit (Art. 2 Nr. 4, Art. 25 Visakodex) vor.
Bei der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum ist gemäß Art. 21 Abs. 1 Visakodex zu prüfen, ob der Antragsteller die Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Buchstaben a, c, d und e des Schengener Grenzkodex erfüllt, und ist insbesondere zu beurteilen, ob bei ihm das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung besteht, ob er eine Gefahr für die Sicherheit der Mitgliedstaaten darstellt und ob er beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu verlassen. Die Verweisung betraf ursprünglich Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex a.F.). Seit diese mit Wirkung vom 12. April 2016 durch die Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) abgelöst wurde, gilt die Verweisung gemäß Art. 44 Abs. 2 sowie Anhang X Schengener Grenzkodex als Bezugnahme auf Art. 6 Abs. 1 jener Verordnung. Die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige von bis zu 90 Tagen je 180 Tagen sind nunmehr dort geregelt. Hierzu zählt gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. e Schengener Grenzkodex, dass der Drittstaatsangehörige keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellt. Gemäß Art. 32 Abs. 1 Buchst. a Ziff. vi Visakodex wird die Erteilung eines Schengen-Visums verweigert, wenn der Antragsteller als Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder für die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats eingestuft wird. Wenn weder dieser noch ein anderer der in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 Visakodex aufgezählten Verweigerungsgründe vorliegt, sind die zuständigen Behörden zur Erteilung des Visums verpflichtet (vgl. EuGH, Urteil vom EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 – C-84/12, Koushkaki –, Rn. 26 ff.).
Gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 1 Visakodex wird ein Visum annulliert, wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für seine Erteilung zum Ausstellungszeitpunkt nicht erfüllt waren, insbesondere wenn es ernsthafte Gründe zu der Annahme gibt, dass das Visum durch arglistige Täuschung erlangt wurde. Gemäß Art. 34 Abs. 2 Satz 1 Visakodex wird ein Visum aufgehoben, wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind. Das Visum wird grundsätzlich von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, der es erteilt hat, annulliert oder aufgehoben, kann aber auch von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats annulliert oder aufgehoben werden (Art. 34 Abs. 1 Satz 2, 3 sowie Abs. 2 Satz 2, 3 Visakodex). Die Entscheidung über die Annullierung oder Aufhebung wird dem Antragsteller unter Verwendung des Standardformulars in Anhang VI mitgeteilt (Art. 34 Abs. 6 Visakodex). Einem Visumsinhaber, dessen Visum annulliert oder aufgehoben wurde, steht ein Rechtsmittel zu, das gegen den Mitgliedstaat, der über die Annullierung oder Aufhebung befunden hat, in Übereinstimmung mit dem innerstaatlichen Recht dieses Mitgliedstaats zu führen ist. Gemäß Art. 34 Abs. 7 Visakodex informieren die Mitgliedstaaten die Antragsteller über das im Fall eines Rechtsmittels zu befolgende Verfahren nach Anhang VI.
2. Der Bescheid vom 15. März 2019 war bereits formell rechtswidrig.
Zwar hat die gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 AufenthG sachlich und gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Berlin) örtlich zuständige Behörde gehandelt. Der Klägerin wurde die Entscheidung auch im Einklang mit Art. 34 Abs. 6 Visakodex unter Verwendung des Standardformulars in Anhang VI des Visakodex schriftlich mitgeteilt – wenngleich mit falsch angekreuzter Begründung. Dass die Klägerin nicht in konkreter Form in dem Formular nach Anhang VI über den statthaften Rechtsbehelf und das zu befolgende Verfahren informiert wurde, und die dem Bescheid angefügte Rechtsbehelfsbelehrung nicht, wie nach der damals geltenden Fassung des Formulars vorgesehen, die einschlägigen Rechtsnormen nennt, berührt die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht. Fehler der Rechtsbehelfsbelehrung führen gemäß § 58 Abs. 1 VwGO allenfalls dazu, dass die Frist für den Rechtsbehelf nicht zu laufen beginnt.
Es fehlte jedoch an der gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin erforderlichen Anhörung der Klägerin vor Erlass der Aufhebungsverfügung. Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem danach Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Die Vorschrift war hier anwendbar. Insbesondere war der Beklagte über § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin an das VwVfG gebunden. Es gilt keine Ausnahme für Entscheidungen nach dem Visakodex. Die in § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG geregelte Ausnahme vom Anwendungsbereich betrifft nur die Tätigkeit der Vertretungen des Bundes im Ausland.
Der Beklagte hat auch nicht ermessensfehlerfrei von der Anhörung abgesehen. Gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist. Die Vorschrift enthält eine nicht abschließende Liste von Fällen, in denen dies anzunehmen ist, unter anderem, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint (Nr. 1) und wenn durch die Anhörung die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgeblichen Frist in Frage gestellt würde (Nr. 2). Das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale, insbesondere des unbestimmten Rechtsbegriffs „Gefahr im Verzug“, unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 3 C 27/82 –, BVerwGE 68, 267-277, juris Rn. 55). Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen vor, steht die Entscheidung über den Verzicht auf die Anhörung im behördlichen Ermessen. Sie bedarf einer Abwägung aller für und gegen den Verzicht sprechenden Gesichtspunkte sowie einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen das Absehen von der Anhörung beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2022 – 6 A 6/21 –, juris Rn. 20 m.w.N.).
Gefahr im Verzug im Sinne von § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG ist anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine solche zumindest für notwendig halten durfte, ist vom Gericht aus ex-ante-Sicht zu beurteilen. Hierbei ist wegen der Bedeutung des Anhörungsrechts als tragendem Prinzip des rechtsstaatlichen Verfahrens ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, juris Rn. 14 m.w.N.). Dabei gebietet es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die ohne vorherige Anhörung getroffene Regelung auf diejenigen Maßnahmen beschränkt wird, deren Vornahme ohne jegliche Verzögerung erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 3 C 27/82 –, BVerwGE 68, 267-277, juris Rn. 56).
Vorliegend hat der Beklagte das Absehen von der Anhörung mit dem für den Abend des gleichen Tages geplanten Auftritt der Klägerin begründet – also mit Gefahr im Verzug. Durch eine Anhörung könne eine Entscheidung über die Aufhebung des Visums nicht ergehen – gemeint sein dürfte indes, dass im Fall einer Anhörung nicht mehr vor der geplanten Veranstaltung über die Aufhebung des Visums hätte entschieden werden können. Dass ein Ereignis, das verhindert werden soll, unmittelbar bevorsteht, ist grundsätzlich geeignet, Gefahr im Verzug zu begründen. Allerdings hat die Entscheidung außer Acht gelassen, dass neben der Aufhebung des Schengen-Visums eine gleichfalls sofort vollziehbare Verfügung auf Grundlage von § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AufenthG erging, mit der der Klägerin die Teilnahme an der für den Abend geplanten Veranstaltung untersagt wurde. Konnte der Beklagte erwarten, dass bereits mit dieser Verfügung die Teilnahme der Klägerin an der geplanten Veranstaltung verhindert werden konnte, war eine gleichzeitige Entscheidung über die Aufhebung des Visums nicht erforderlich. Der Beklagte hatte die Möglichkeit, der Klägerin vor Ort den Bescheid über das politische Betätigungsverbot bekannt zu geben (und dieses erforderlichenfalls zu vollziehen) und sie gleichzeitig zu der beabsichtigten Aufhebung des Visums unter Setzung einer kurzen Äußerungsfrist – und sei es von einem Tag – anzuhören. Allerdings wäre dies in Bezug auf die Beendigung des Aufenthalts der Klägerin und damit die grundsätzlich bestehende Möglichkeit, dass sie in Deutschland an politischen Veranstaltungen teilnimmt, nicht unbedingt gleich effektiv gewesen. Bevor eine Abschiebung vollzogen werden kann, ist sie gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 AufenthG grundsätzlich unter Bestimmung einer angemessenen Frist zwischen sieben und 30 Tagen schriftlich anzudrohen. Sofern nicht von der in § 59 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG geregelten Möglichkeit zur Verkürzung der Frist bei Bestehen einer erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Gebrauch hätte gemacht werden können, wäre die Klägerin also etwas später vollziehbar ausreisepflichtig geworden. Ob dieser Umstand es gerechtfertigt hätte, von der dem Schutz subjektiver Rechte, einschließlich der Grundrechte, dienenden Anhörung abzusehen (zu den Zwecken der Anhörung vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 3 ff.), kann dahinstehen. Der Beklagte hat das Absehen von der Anhörung hiermit nicht begründet. Vielmehr hat er den gegen den Verzicht auf eine Anhörung sprechenden Umstand, dass mit dem politischen Betätigungsverbot eine weitere Maßnahme in Bezug auf die für den Abend geplante Veranstaltung erlassen und für sofort vollziehbar erklärt werden sollte, nicht in seine Betrachtung einbezogen. Sofern danach nicht bereits das Bestehen von Gefahr im Verzug zu verneinen ist, liegt jedenfalls ein Ermessensfehler vor.
Der Mangel der Anhörung wurde bis zur Ausreise der Klägerin am 1. April 2019 auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin geheilt. Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die den Verwaltungsakt nicht nach § 44 VwVfG nichtig macht, ist danach unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Dies kann gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz geschehen. Die Heilung eines Anhörungsmangels gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG setzt indes voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen grundsätzlich nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, BVerwGE 142, 205-219, juris Rn. 18 m.w.N.). Auch im vorliegenden Fall ist dies nicht anders zu bewerten. In der Klage- und Antragsschrift und den weiteren Stellungnahmen im Eilverfahren hat sich die Klägerin zwar ausführlich zur Sache geäußert. Die einzige Stellungnahme des Beklagten vor Umstellung der Klage – die Antragserwiderung vom 20. März 2019 – lässt indes keine hinreichende Auseinandersetzung mit den von der Klägerin vorgebrachten Argumenten erkennen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass eine offene Entscheidungssituation bestand.
Der Anhörungsmangel war schließlich auch nicht gemäß § 46 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung der Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ist hier nicht der Fall. Zwar handelt es sich bei der Aufhebung des Visums nach Art. 34 Abs. 2 Visakodex, weil die Voraussetzung für die Erteilung nicht erfüllt waren oder nicht mehr erfüllt sind, um eine gebundene Entscheidung. Wegen des der Ausländerbehörde zustehenden Beurteilungsspielraums ist aber nicht jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen, dass der Beklagte ohne den Verfahrensfehler, also bei Anhörung der Klägerin, genauso entschieden hätte (zur hierfür anzustellenden hypothetischen Betrachtung BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – 3 C 14/09 –, BVerwGE 137, 199-213, Rn. 39 ff.).
3. Der Bescheid vom 15. März 2019 ist auch materiell rechtswidrig. Ihm kann nicht entnommen werden, dass die Aufhebung des Visums der Klägerin beurteilungsfehlerfrei erfolgte.
Wie dargelegt, wird ein Visum gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 1 Visakodex annulliert, wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für seine Erteilung zum Ausstellungszeitpunkt nicht erfüllt waren, und gemäß Art. 34 Abs. 2 Satz 1 Visakodex aufgehoben, wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung des Visums nicht mehr erfüllt sind. Der Wortlaut der Bestimmungen macht deutlich, dass sie auf Rechtsfolgenseite kein Ermessen einräumen. So wie die zuständigen Behörden verpflichtet sind, ein beantragtes Schengen-Visum zu erteilen, wenn keiner der in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 Visakodex aufgezählten Verweigerungsgründe vorliegt (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 – C-84/12, Koushkaki –, Rn. 26 ff.), sind sie zur Annullierung oder Aufhebung eines bereits erteilten Visums verpflichtet, wenn sich herausstellt, dass es an einer der Voraussetzungen für seine Erteilung fehlt.
Obwohl dies im Visakodex nicht ausdrücklich geregelt ist, ist davon auszugehen, dass deswegen zwischen Annullierung und Aufhebung unterschieden wird, weil sich die Rechtsfolgen dieser Maßnahmen unterscheiden. Die Annullierung eines Visums dürfte dessen Rechtsfolgen vollständig beseitigen, das heißt mit Wirkung auch für die Vergangenheit, während die Aufhebung nur Wirkung für die Zukunft entfalten und die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts bis zur Aufhebung des Visums unberührt lassen dürfte. Die Annullierung setzt voraus, dass die Voraussetzungen für die Erteilung des Visums (bereits) zu seinem Ausstellungszeitpunkt nicht erfüllt waren. Im Übrigen unterscheiden sich die Tatbestandsvoraussetzungen von Annullierung oder Aufhebung nicht. Dies sowie der Sinn und Zweck von Art. 34 Visakodex sprechen dafür, dass es für die Rechtmäßigkeit der Aufhebung ohne Bedeutung ist, ob die Einreisevoraussetzungen von Anfang an fehlten oder nachträglich weggefallen sind.
Mit seinem Urteil vom 19. Dezember 2013 in der Rechtssache Koushkaki – C-84/12 – hat der EuGH geklärt, dass die in Art. 4 Abs. 1 bis 4 Visakodex aufgeführten, für die Prüfung von Visumsanträgen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Erteilung eines Schengen-Visums nicht aus anderen als den in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 Visakodex aufgezählten Gründen verweigern dürfen. Gleichzeitig hat er betont, dass sie über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügen, der sich sowohl auf die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 dieses Kodex als auch auf die Würdigung der Tatsachen bezieht, die für die Feststellung maßgeblich sind, ob die in diesen Bestimmungen genannten Gründe der Erteilung des beantragten Visums entgegenstehen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 – C-84/12, Koushkaki –, Rn. 56 ff.). Dies kann auf den Fall der Annullierung oder Aufhebung eines Visums nach Art. 34 Visakodex übertragen werden. Da sie als gebundene Entscheidungen allein daran anknüpfen, dass die Voraussetzungen für die Erteilung des Visums nicht erfüllt waren oder nicht mehr erfüllt sind, muss der zuständigen Behörde in diesem Rahmen der gleiche weite Beurteilungsspielraum eröffnet sein wie bei der Erteilung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. März 2019 – OVG 3 S 20.19 –).
Maßgeblich ist damit, ob der Beklagte im entscheidungserheblichen Zeitpunkt zu Recht angenommen hat, dass es an einer der Voraussetzungen für die Erteilung eines Schengen-Visums fehlt. In Betracht kommt hier allein die Voraussetzung, dass der Drittstaatsangehörige keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellt (Art. 6 Abs. 1 Buchst. e Schengener Grenzkodex).
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 4. April 2017 – C-544/15, Fahimian – Rn. 30 m.w.N.). Die Begriffe der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit können daher ebenso wie der Gefahrenbegriff je nach Kontext und den Zielen des Rechtsakts, in dem sie verwendet werden, unterschiedlich auszulegen sein. Zu Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114/EG, wonach die Erteilung eines Visums zu Bildungszwecken voraussetzt, dass der Drittstaatsangehörige nicht als Bedrohung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit betrachtet wird, hat der EuGH klarstellt, dass keine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr erforderlich, sondern eine potenzielle Gefahr ausreichend ist. Er hat hierfür unter anderem auf den 14. Erwägungsgrund der Richtlinie verwiesen, wonach die Zulassung insbesondere verweigert werden darf, wenn ein Mitgliedstaat ausgehend von einer auf Tatsachen gestützten Beurteilung zu der Auffassung gelangt, dass der betreffende Drittstaatsangehörige eine potenzielle Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt (vgl. EuGH, Urteil vom 4. April 2017 – C-544/15, Fahimian –, Rn. 40). Inzwischen hat er auch zu Art. 6 Abs. 1 Buchst. e des Schengener Grenzkodex geklärt, dass es nicht erforderlich ist, dass das persönliche Verhalten des Ausländers eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Art. 6 Abs. 1 Buchst. e Schengener Grenzkodex qualifiziert im Unterschied etwa zu Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG den Begriff der Gefahr für die öffentliche Ordnung ausdrücklich nicht in entsprechender Weise. Zudem ist dem sechsten Erwägungsgrund des Schengener Grenzkodex zu entnehmen, dass dieser das Ziel verfolgt, „jeglicher Bedrohung der inneren Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit und der internationalen Beziehungen der Mitgliedstaaten“ vorzubeugen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Dezember 2019 – C-380/18 –, Rn. 22 ff.). Die im Eilverfahren noch umstrittene Frage, ob eine potenzielle Gefahr ausreicht, ist danach zu bejahen.
Was unter der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. e Schengener Grenzkodex zu verstehen ist, hat der EuGH bisher nicht allgemein geklärt. Aus der Rechtsprechung des EuGH zu anderen Rechtsakten kann indes abgeleitet werden, dass jede Gesetzesverletzung eine Störung der öffentlichen Ordnung darstellt (vgl. EuGH, Urteile vom 29. April 2004 – C-428/01 und C-493-01, Orfonapoulos und Oliveri –, Rn. 66 und vom 27. Oktober 1977 – Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Rn. 35) und dass die innere Sicherheit jedenfalls die Beeinträchtigung des Funktionierens der Einrichtungen des Staates und seiner wichtigsten öffentlichen Dienste sowie die Gefährdung des Überlebens der Bevölkerung umfasst (vgl. EuGH, Urteil vom 4. April 2017 – C-544/15, Fahimian –, Rn. 39). Dabei hat der Gerichtshof immer wieder betont, dass den Mitgliedstaaten insoweit ein Beurteilungsspielraum innerhalb der von dem Unionsrecht gesetzten Grenzen zusteht (vgl. etwa EuGH, Urteile vom 27. Oktober 1977 – Rechtssache 30/77, Bouchereau – Slg. 1977, 1999, Rn. 35, vom 8. Juni 2010 – C-145/09, Tsakouridis –, Rn. 66 ff., und vom 4. April 2017 – C-544/15, Fahimian – Rn. 42 ff.).
Für die gerichtliche Kontrolle des der Ausländerbehörde zustehenden Beurteilungsspielraums sind sowohl unionsrechtliche als auch dem nationalen Recht zu entnehmende Vorgaben zu beachten.
Nach der Rechtsprechung des EuGH müssen die nationalen Behörden eine Gesamtbetrachtung aller die Situation des Betroffenen kennzeichnenden Umstände vornehmen. Die gerichtliche Kontrolle der Beurteilung ist auf die Prüfung offenkundiger Fehler beschränkt. Außerdem muss sich die Kontrolle insbesondere auf die Wahrung der Verfahrensgarantien beziehen, denen eine grundlegende Bedeutung zukommt. Zu diesen Garantien gehören die Verpflichtung der Behörden, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen, sowie die Verpflichtung, ihre Entscheidung hinreichend zu begründen, um dem nationalen Gericht im Rahmen des Rechtsbehelfs die Prüfung zu ermöglichen, ob die für die Ausübung des Beurteilungsspielraums maßgeblichen sachlichen und rechtlichen Umstände vorgelegen haben (vgl. EuGH, Urteil vom 4. April 2017 – C-544/15, Fahimian –, Rn. 41-46). Ferner muss die Praxis der Mitgliedstaaten dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, der einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts bildet. Sie dürfen somit nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der öffentlichen Ordnung erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Dezember 2019 – C-380/18 –, Rn. 47). Selbstverständlich sind auch die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) garantierten Grundrechte zu beachten.
Im Nachgang zum Urteil des EuGH in der Rechtssache Koushkaki hat das Bundesverwaltungsgericht aus der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten abgeleitet, dass für die Kontrolle des unionsrechtlich vorgegebenen Beurteilungsspielraums die gleichen Kontrollmaßstäbe gelten, die es zur gerichtlichen Überprüfung von Beurteilungsspielräumen nach deutschem Recht entwickelt hat. Danach wird die Ausübung eines Beurteilungsspielraums auf der Tatbestandsseite nur darauf überprüft, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – BVerwG 1 C 37/14 –, juris Rn. 21 m.w.N.).
In Anlegung dieser Maßstäbe war die Entscheidung über die Aufhebung des Schengen-Visums der Klägerin nicht frei von Beurteilungsfehlern. Denn die Begründung des Bescheides vom 15. März 2019 als Ausdruck der Ausübung des behördlichen Beurteilungsspielraums trägt die Aufhebung des Visums nicht. Es kann auch nicht festgestellt werden, dass jedenfalls unter Einbeziehung auch der Antragserwiderung eine beurteilungsfehlerfreie Entscheidung vorlag. Soweit die Kammer dies aufgrund der summarischen Prüfung im Eilverfahren angenommen hat, wird hieran nicht festgehalten.
Der Beklagte hat die Entscheidung für die Aufhebung des Schengen-Visums der Klägerin zunächst nicht mit einer bestehenden Gefahr für die internationalen Beziehungen Deutschlands, sondern einer Gefahr für die öffentliche Ordnung begründet. Zum Teil verwendet der Bescheid vom 15. März 2019 die im nationalen Recht verwandten Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Gemeint sein dürfte aber eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. e Schengener Grenzkodex. Die Annahme einer Gefahr erfolgte dabei jedenfalls insoweit beurteilungsfehlerhaft, als ein der Meinungsfreiheit zu entnehmender Bewertungsmaßstab außer Acht gelassen wurde. Der Beklagte hat dem Auftritt der Klägerin einen Sinn gegeben, den er bei objektiver Betrachtung nicht hatte, und hat seine weitere Beurteilung hierauf gestützt. In der Begründung des Bescheides vom 15. März 2019 heißt es, dass zu befürchten stehe, die Klägerin werde die Gelegenheit nutzen, um gegen Personen jüdischen Glaubens zum Hass aufzustacheln. Selbst wenn sie nicht direkt zu Gewalttaten gegen die jüdische Bevölkerung in Deutschland und auf der ganzen Welt aufrufen würde, so würde sie allein wegen ihrer Anwesenheit ein Klima schaffen, in dem es gut ist, dass Juden sterben, mithin ein Klima von Hass und Mordlust. Der Beklagte hat das Verhalten der Klägerin – mögliche Äußerungen sowie hilfsweise ihren Auftritt als Rednerin bei der Veranstaltung als solchen – damit faktisch als Volksverhetzung (§ 130 des Strafgesetzbuches – StGB –) eingeordnet oder zumindest in die Nähe dieses Tatbestandes gerückt. Ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Auftritt der Klägerin oder der zu erwartende Redeinhalt objektiv geeignet und subjektiv dazu bestimmt sein würde, eine emotional gesteigerte, über bloße Ablehnung oder Verachtung hinausgehende, feindselige Haltung gegen Personen jüdischen Glaubens zu erzeugen oder zu verstärken, lagen indes nicht vor. Gleiches gilt für ein über das bloße Befürworten hinausgehendes, ausdrückliches oder konkludentes Einwirken auf andere mit dem Ziel, in ihnen den Entschluss zu diskriminierenden Handlungen hervorzurufen, die den elementaren Geboten der Menschlichkeit widersprechen (zu den Begriffen der Aufstachelung zum Hass und des Aufrufens zu Gewalt- und Willkürmaßnahmen vgl. BGH, Urteil vom 3. April 2008 – StR 394/07 –, juris Rn. 15 f. m.w.N.). Den geplanten Redeinhalt hatte der Beklagte gar nicht ermittelt. Auch über Äußerungen der Klägerin bei früheren Veranstaltungen in ähnlichem Kontext war nichts bekannt. Wenngleich nachvollziehbar war, dass es auf Kritik stößt, wenn ausgerechnet die wegen eines tödlichen Terroranschlags auf jüdische Israelis verurteilte Klägerin in Berlin über den Befreiungskampf palästinensischer Frauen sprechen soll, lieferten allein die Lebensgeschichte der Klägerin, ihre öffentliche Wahrnehmung, der Ankündigungstext der Veranstaltung oder die beteiligten Akteure keine belastbaren Indizien für die Annahme, dass die Veranstaltung als Plattform für entsprechende Hetzreden dienen sollte. Der Zusammenhang der Veranstaltung mit dem Internationalen Frauentag und der Umstand, dass die Klägerin sich in den USA einen Namen in der Frauenbewegung gemacht und (auch) insofern einen Bezug zu dem Thema der Veranstaltung hatte, sprachen eher dagegen (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom – VG 24 K 256.19 – S. 11 ff).
Insofern erscheinen die Bewertungen des Beklagten als nicht vereinbar mit den Anforderungen, welche zum Schutz der Meinungsfreiheit für die Auslegung von Äußerungen gelten (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 – 6 C 8/21 –, juris Rn. 27 ff.). Als Voraussetzung jeder rechtlichen Würdigung einer in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit fallenden Äußerung muss ihr Sinn zutreffend erfasst worden sein. Da schon auf der Deutungsebene Vorentscheidungen über die rechtliche Zulässigkeit einer Äußerung fallen, ergeben sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) nicht nur spezifische Anforderungen an die Auslegung und Anwendung grundrechtsbeschränkender Gesetze, sondern bereits an die ihr vorgelagerte Interpretation umstrittener Äußerungen. Bei mehrdeutigen Aussagen ist diejenige Variante zugrunde zu legen, die noch von der Meinungsfreiheit gedeckt ist. Mit Blick auf das Gewicht des Grundrechts der Meinungsfreiheit in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und die grundsätzliche Vermutung für die Freiheit der Rede in der liberalen Demokratie ist insoweit nicht engherzig zu verfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 – 6
C 8/21 –, juris Rn 29 f. m.w.N.). Vorliegend war zwar keine Äußerung, sondern der Auftritt der Klägerin als Rednerin bei einer Veranstaltung vor dem Hintergrund ihrer Lebensgeschichte, des Themas der Veranstaltung sowie ihrer Organisationen und Unterstützer zu interpretieren. Auf eine solche Verhaltensweise können die Maßstäbe jedoch übertragen werden.
Auch unter Berücksichtigung der Antragserwiderung wurde die Entscheidung zur Aufhebung des Visums nicht beurteilungsfehlerfrei getroffen. In der Antragserwiderung vom 20. März 2019 hat der Beklagte zwar nicht mehr ausdrücklich damit argumentiert, dass eine Aufstachelung zum Hass oder die Schaffung eines Klimas von Hass und Mordlust zu erwarten stand, und hat zusätzlich eine Gefahr für die internationalen Beziehungen Deutschlands – und zwar zum Staat Israel – angeführt. Er hat aber auch nicht deutlich gemacht, dass er die beurteilungsfehlerhaften Begründungselemente nicht mehr aufrechterhält oder dass er die Aufhebung des Visums selbstständig tragend damit begründet, der weitere Aufenthalt der Klägerin in Deutschland gefährde die Beziehungen Deutschlands zu Israel.
Für das Nachschieben von Beurteilungserwägungen bei der Anwendung von Art. 34 Abs. 2 Visakodex, Art. 6 Abs. 1 Buchst. e Schengener Grenzkodex sind die Grundsätze zu beachten, die nach nationalem Recht für das Nachschieben von Ermessenserwägungen gelten. Nach der Normstruktur von Art. 34 Abs. 2 Visakodex wird zwar kein Ermessen ausgeübt, sondern eine nur begrenzt gerichtlich überprüfbare Beurteilung vorgenommen. Die Situation ist indes mit der Ausübung von Ermessen nach deutschem Recht vergleichbar.
Die Änderung der Begründung eines Verwaltungsakts im gerichtlichen Verfahren darf den Betroffenen nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigen, weswegen strenge Anforderungen an die Ergänzung von behördlichen Ermessenserwägungen zu stellen sind. Die Behörde muss klar und eindeutig zu erkennen geben, mit welcher "neuen" Begründung die behördliche Entscheidung letztlich aufrechterhalten bleibt, da nur dann der Betroffene wirksam seine Rechte verfolgen und die Gerichte die Rechtmäßigkeit der Verfügung überprüfen können. Dafür genügt es nicht, dass die Behörde bei einer nachträglichen Änderung der Sachlage im gerichtlichen Verfahren neue Ermessenserwägungen geltend macht. Sie muss zugleich deutlich machen, welche ihrer ursprünglichen bzw. bereits früher nachgeschobenen Erwägungen weiterhin aufrecht erhalten bleiben und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Auch muss sie im gerichtlichen Verfahren erkennbar trennen zwischen neuen Begründungselementen, die den Inhalt ihrer Entscheidung betreffen, und Ausführungen, mit denen sie lediglich als Prozesspartei ihre Entscheidung verteidigt. Etwaige Zweifel und Unklarheiten über Inhalt und Umfang nachträglicher Ergänzungen gehen zu Lasten der Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 1 C 14/10 –, juris Rn. 18).
Die Antragserwiderung stellt jedoch nicht klar, welche Begründungselemente des ursprünglichen Bescheides nicht mehr aufrechterhalten bzw. durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Es wird zudem nicht hinreichend deutlich, dass (auch) die Aufhebung des Visums der Klägerin selbstständig tragend mit einer Gefahr für die internationalen Beziehungen Deutschlands begründet wird und nicht nur das politische Betätigungsverbot. Die Antragserwiderung enthält Elemente der Begründung beider Maßnahmen. Der Abschnitt betreffend die internationalen Beziehungen Deutschlands scheint sich eher auf das politische Betätigungsverbot zu beziehen. Zudem wird eine Gefahr für den Fall angenommen, dass die Bundesrepublik Deutschland die Teilnahme der Klägerin an politischen Kundgebungen, Versammlungen und Veranstaltungen, bei denen antisemitische Äußerungen zu erwarten sind, nicht untersagt. Dass bereits der weitere Aufenthalt der Klägerin in Deutschland eine Gefahr für die internationalen Beziehungen begründet – etwa wegen der damit verbundenen Möglichkeit von Auftritten bei politischen Veranstaltungen, oder auch, weil er im Zusammenhang mit der Veranstaltung vom 15. März 2019 steht – wird nicht dargelegt. Zur Begründung der Aufhebung des Schengen-Visums heißt es, die Klägerin stelle eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und innere Sicherheit dar. Dabei wird angeführt, dass die Klägerin den gewaltsamen Umgang mit Israel verherrliche. Zur Begründung der Gefahr wird damit ein vorwerfbares Verhalten der Klägerin angeführt, nicht hingegen eine Gefahr allein aus der Anwesenheit der Klägerin im gegebenen Kontext abgeleitet.
Aufgrund der fehlenden Anhörung und der dargestellten Unzulänglichkeiten der Begründung der Aufhebungsentscheidung kommt nicht zum Tragen, dass der Beklagte Anlass für die Annahme hatte, der weitere Aufenthalt der Klägerin in Deutschland sei im Hinblick auf dessen Zusammenhang mit dem geplanten Auftritt bei der Veranstaltung von Samidoun geeignet, die Beziehungen zum Staat Israel zu gefährden, und deswegen die Aufhebung des Visums zu erwägen. Sowohl der israelische Botschafter als auch jüdische Organisationen hatten den geplanten Auftritt der Klägerin scharf kritisiert. Dieser Kritik fehlte es nicht an einer nachvollziehbaren Grundlage, nachdem die Klägerin, die wegen der Beteiligung an einem tödlichen Terroranschlag der PFLP auf israelische Staatsangehörige verurteilt worden war, auf einer Veranstaltung mit dem Titel „Palästinensische Frauen im Befreiungskampf“ einer zumindest israelkritischen Organisation mit Verbindungen zur PFLP sprechen sollte. Dass die Verurteilung der Klägerin lange zurücklag, die Klägerin und andere die Legitimität des israelischen Gerichts in Frage stellten und diese geltend macht, ihr Geständnis sei durch Folter erzwungen worden, steht dem nicht ohne Weiteres entgegen. Die Annahme, Israel werde den Auftritt der Klägerin als Affront bewerten, ist nachvollziehbar, auch soweit die Klägerin einwendet, sie habe sich ein neues Profil als mit friedlichen Mitteln kämpfende Frauenrechtlerin erarbeitet (vgl. hierzu VG Berlin, Urteil vom 22. März 2023 – VG 24 K 256.19 – S. 12). Denn sie hatte sich, soweit ersichtlich, nicht in überzeugender Weise von dem Anschlag distanziert, diesen und einen mittels terroristischer Anschläge auf Zivilisten geführten, vorgeblichen „Befreiungskampf“ insbesondere nicht verurteilt. Die Behauptung, ihr Geständnis sei durch Folter erzwungen worden, und auch die Leugnung ihrer Beteiligung stellen keine solche Distanzierung dar.
Die Aufhebung eines Visums zur Teilnahme an einer politischen Veranstaltung berührt unter anderem die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 GRCh geschützte Meinungsfreiheit. Die Freiheit der Meinungsäußerung verpflichtet den Staat indes nicht, Angehörigen anderer Staaten den Aufenthalt auf dem eigenen Staatsgebiet zu ermöglichen, um ihnen dort eine Plattform für ihre Meinungsäußerung zu geben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 1979 – 1 B 76.76 – Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 16; zur Religionsfreiheit BVerwG, Beschluss vom 8. November 1983 – 1 A 77.83 – juris Rn. 2).
Auf die Frage, ob die Organisationen Samidoun, BDS und Hirak vom LABO als antisemitisch bewertet werden durften – oder zumindest die Einschätzung, diese seien „offenkundig antisemitisch“, beurteilungsfehlerhaft ist, kommt es gleichfalls nicht entscheidend an. Ebenso kann offenbleiben, wie der Umstand zu beurteilen ist, dass die Organisationen BDS und Hirak jedenfalls zum Teil als Mitveranstalter der für den 15. März 2019 geplanten Veranstaltung bezeichnet wurden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 52 Abs. 1, 2 des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 2 AuslG
§ 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 71 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG
§ 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AufenthG
§ 59 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 59 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Aufenthaltsgesetzes
§ 130 des Strafgesetzbuches
§ 52 Abs. 1, 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 77, 70
BVerwGE 68, 267
BVerwGE 142, 205
BVerwGE 137, 199
8 L 96.19
8 S 20.19
2 C 5/19
6 B 154/18
6 PKH 8/18
6 C 8/21
3 C 14/21
1 C 15.85
6 C 8.21
3 C 27/82
6 A 6/21
3 C 16/11
3 C 14/09
3 S 20.19
1 C 37/14
24 K 256.19
1 C 14/10
1 B 76.76
1 A 77.83