Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2014-12-16, Aktenzeichen 10 LC 96/13

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 1. Kammer - vom 6. November 2013 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung einer Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für die Jahre 2010 und 2011.
In diesen Jahren bewirtschaftete er als Einzelunternehmer im Haupterwerb einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Schafhaltung von etwa 1.450 Tieren. Der Betriebssitz lag in E. (Sachsen-Anhalt). Zu dem Betrieb gehörten knapp 203 ha (2010) bzw. knapp 238 ha (2011) Dauergrünlandflächen.
Mit Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen beantragte er bei der Beklagten am 17. Mai 2010 für das Jahr 2010 und am 2. Mai 2011 für das Jahr 2011 die Gewährung einer Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten. Die in Niedersachsen gelegenen und für die Gewährung der Ausgleichszulage in Betracht kommenden Flächen des Betriebes gab er für 2010 mit 189,21 ha und für das Jahr 2011 mit 237,55 ha an (vgl. Bl. 20 Gerichtsakte); es handelt sich (auch) um Deichflächen (vgl. Bl. 119, 121 Gerichtsakte).
Beide Anträge lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 15. Februar 2012 ab. Zur Begründung führte sie aus, der Kläger habe in Niedersachsen keinen Anspruch auf Gewährung der - durch die EU, den Bund sowie das Land Niedersachsen kofinanzierten - Ausgleichszulage, weil der Betriebssitz seines landwirtschaftlichen Betriebes nicht in Niedersachsen liege. Das sei aber nach Ziffer 3 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten in Niedersachsen und Bremen (Richtlinie über die Gewährung der Ausgleichszulage = AGZ-Richtlinie) u. a. des Nds. ML vom 4. Mai 2010 (Nds. MBl. S. 565) Voraussetzung für die Bewilligung der Ausgleichszulage.
Am 8. März 2012 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Das Betriebssitzerfordernis gemäß Ziffer 3 der AGZ-Richtlinie verstoße gegen Art. 37 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, dessen Umsetzung sie diene. Nach diesem Artikel komme es allein darauf an, ob in den benachteiligten Gebieten eine Bewirtschaftung stattfinde. Der Betriebssitz sei hingegen unerheblich. Die von der Beklagten herangezogene Voraussetzung „Betriebssitz in Niedersachsen“ stelle nicht sicher, dass die Ziele der EG-Verordnung erreicht würden. Die Frage der Zulässigkeit der Voraussetzung „Betriebssitz in Niedersachsen“ solle dem Europäischen Gerichtshof zur Klärung vorgelegt werden.
Der Kläger hat beantragt,
ihm gemäß seinen Anträgen vom 17. Mai 2010 und 2. Mai 2011 eine Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für die Jahre 2010 und 2011 in gesetzlicher Höhe zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat das der Bewilligung nach Ziffer 3 der AGZ-Richtlinie entgegenstehende Betriebssitzerfordernis verteidigt. Diese Voraussetzung verstoße nicht gegen Art. 37 Verordnung (EG) 1698/2005. Die Verordnung einschließlich ihres Art. 37 bestimme nur objektive Parameter als Mindestvoraussetzungen für die Förderung, um die Wirksamkeit der Maßnahme zu gewährleisten. Die weitere Ausgestaltung obliege den Mitgliedstaaten der EG oder deren regionalen „Untergliederungen“, hier den (Bundes-)Ländern. Der aus den Agrarministern von Bund und Ländern sowie dem Bundesminister der Finanzen bestehende Planungsausschuss für Agrarstruktur und Küstenschutz (PLANAK) habe bei seinem Beschluss über den Rahmenplan zur Umsetzung der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) das Betriebssitzerfordernis als Voraussetzung für eine Kofinanzierung des Bundes festgelegt. Die Europäische Kommission habe das auf dem nationalen Rahmenplan beruhende niedersächsische Programm zur Förderung der Entwicklung im ländlichen Raum (PROFIL), das hinsichtlich der Ausgleichzulage mit der streitigen AGZ-Richtlinie umgesetzt worden sei, bei der Notifikation nicht beanstandet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 6. November 2013, zugestellt am 18. November 2013, abgewiesen. Über die Regelungen in der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 hinaus bedürfe es keines Gesetzes für die in Rede stehende Fördermaßnahme; die Regelung durch die AGZ-Richtlinie als Verwaltungsvorschrift sei ausreichend. Ihre tatsächliche Handhabung sei ausschlaggebend. Dem geltend gemachten Anspruch stehe danach das vom Kläger nicht erfüllte Betriebssitzerfordernis in Niedersachsen gemäß Ziffer 3 der AGZ-Richtlinie entgegen. Dieses Erfordernis stehe mit höherrangigem Recht in Übereinstimmung, insbesondere mit der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005. Es sei weder willkürlich noch stehe diesem Erfordernis die in den Art. 36 und 37 dieser Verordnung konkretisierte Zweckbestimmung der Förderung entgegen. Denn gefördert werden sollen nach Art. 36 a) ii) „Landwirte in benachteiligten Gebieten“, d.h. diejenigen, die dort regelmäßig auch ihren Betriebssitz haben. Da im Bundesgebiet die Länder „für die Gewährung der Beihilfen in ihrem Land bzw. ihrer Region sorgen“, sei das Betriebssitzerfordernis nicht systemwidrig. Dadurch entstehende Benachteiligungen seien durch die bei einer Massenverwaltung notwendige Pauschalierung bedingt und deshalb hinzunehmen. Schließlich habe die europäische Kommission die „zur Überprüfung vorgelegte niedersächsische Richtlinie nicht beanstandet.“
Der Kläger hat am 3. Dezember 2013 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und am 15. Januar 2014 begründet. Er vertieft seine Ansicht, dass Ziffer 3 der AGZ-Richtlinie wegen Verstoßes gegen die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 unwirksam sei und der Förderanspruch unmittelbar auf dieser Verordnung beruhe. Aus den Erwägungsgründen 1 bis 11, 33, 35 sowie den Art. 1, 2, 20, 26, 36, 37, 50, 51, 75 dieser Verordnung folge, dass es für die Förderung allein auf die Belegenheit der benachteiligten Fläche, nicht aber auf andere Kriterien wie den Betriebssitz oder Ländergrenzen ankomme. Eine etwaige Programmgenehmigung durch die EU-Kommission sei unerheblich.
Auf gerichtliche Nachfrage hat der Kläger weiter vorgetragen, dass er aus Niedersachsen durchaus andere (ELER-)Förderungen erhalte, etwa Erschwernisausgleich. Sachsen-Anhalt gewähre weder Ausgleichzahlungen für Flächen außerhalb des Landes, noch fördere es Deichflächen als „benachteiligte“ Flächen überhaupt. Einen entsprechenden Antrag habe er deshalb dort nicht gestellt. Die Zuständigkeit der Beklagten ergebe sich aus § 2 Abs. 3 InVeKosV (analog), hilfsweise beruhe sie auf der verspäteten und damit treuwidrigen Berufung der Beklagten auf ihre mangelnde Zuständigkeit.
Der Kläger regt eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Klärung u.a. der Frage an, ob das umstrittene Betriebssitzerfordernis gegen die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 verstoße.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 1. Kammer - vom 6. November 2013 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm auf seine Anträge vom 17. Mai 2010 und 2. Mai 2011 Ausgleichszahlungen in einer Gesamthöhe von 14.936 EUR zzgl. Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz seit Antragstellung zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verweist darauf, dass sich die vom Kläger beantragte sog. ELER-Förderung bereits im Ansatz grundsätzlich von den Marktordnungsmaßnahmen und den Direktzahlungen aus dem EGFL unterscheide. Denn anders als bei den Letzteren sei die ELER-Förderung für die Mitgliedstaaten nicht verpflichtend, sondern gebe ihnen nur ein „Paket an förderfähigen Maßnahmen vor, die umgesetzt werden können“, aber nicht müssen. Vor einer nationalen ELER-Förderung müssten deshalb von der Kommission entweder ein nationales, mehrere regionale oder alle vorgenannten Förderprogramme genehmigt worden seien. Letzteres sei hier der Fall, da die - niedersächsische - Ausgleichszulage sowohl in der genehmigten Nationalen Rahmenregelung (NRR) als auch in dem insoweit hierauf beruhenden, ebenfalls genehmigten niedersächsischen Programm (PROFIL für den Streitzeitraum) enthalten sei. Den Ländern obliege die Entscheidung, ob sie alle in der NRR vorgesehenen Förderprogramme in vollem Umfang umsetzten. Gerade die Ausgleichszulage werde bzw. wurde nicht in allen Ländern angeboten. In der NRR sei zudem nicht vorgeschrieben, die Ausgleichszulage auch Antragstellern mit Betriebssitz in anderen Ländern zu gewähren. Niedersachsen habe eine solche Förderung ausgeschlossen. Bei der vom Kläger geltend gemachten bundesweit gleichförmigen Förderpraxis wären hingegen die Aufstellung und Genehmigung regionaler Programme sinnlos. Außerdem spreche auch die Ko-Finanzierung durch Landesmittel für die Begrenzung auf Antragsteller mit Betriebssitz in Niedersachsen. § 2 Abs. 3 InVeKosV sei auf die streitige ELER-Förderung unanwendbar. Der Europäische Gerichtshof habe über die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit Gemeinschafts-/Unionsrecht nicht zu befinden. Im Übrigen sei es nicht zweifelhaft, dass Unionsrecht eine regional begrenzte Förderung zulasse.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte verwiesen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage für die Jahre 2010 und 2011 gegen die Beklagte zu.
Als Rechtsgrundlage für einen solchen Anspruch kommt zunächst nicht die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, insbesondere deren Art. 36 a) ii), 37, unmittelbar im Betracht. Denn danach können die Mitgliedstaaten zwar (Ausgleichs-)Zahlungen zugunsten von Landwirten in benachteiligten Gebieten, die - wie hier - nicht Berggebiete sind, gewähren, müssen dies aber nicht. Vielmehr entscheiden sie bzw. ihre „regionalen Untergliederungen“ hierüber selbstständig und stimmen die dazu maßgebenden Programme nach den Art. 11 ff. der letztgenannten Verordnung mit der EU-Kommission ab. Dementsprechend hat Niedersachsen ungeachtet des nach Art. 94 der Verordnung bereits seit dem 1. Januar 2007 laufenden Programmplanungszeitraum Landwirte in benachteiligten Gebieten in den Jahren 1996 bis 2009 nicht gefördert, sondern diese Förderung erst wieder ab dem hier u.a. streitigen Jahr 2010 aufgenommen und zudem auf Grünlandflächen begrenzt (vgl. Halbzeitbewertung von PROFIL, Teil II - Kapitel 11, Zahlungen zugunsten von Landwirten in benachteiligten Gebieten, die nicht Berggebiete sind, S. 1 f.).
Die niedersächsische AGZ-Richtlinie stellt jedenfalls in Verbindung mit den „rahmenrechtlichen“ Regelungen in der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 sowie zusätzlich in dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAKG, vgl. zu dieser Fördersystematik allgemein: Haarstrich, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Fachanwalts Agrarrecht, S. 165, Rn. 12; Härtel, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Aufl., § 31, Rn. 45) aus den zutreffend bereits vom Verwaltungsgericht genannten Gründen grundsätzlich eine taugliche Rechtsgrundlage für die Gewährung der Ausgleichszulage dar. Die Ausgleichszulage wird in Niedersachsen aus Mitteln der Europäischen Union, des Bundes und des Landes gemeinsam finanziert. Würde man hingegen eine ergänzende gesetzliche Regelung für erforderlich erachten, so wäre die Klage schon aus diesem Grund abzuweisen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.3.2012 - 6 B 19/11 -, NVwZ 2012, 1265 ff.).
Nach Ziffer 3 der AGZ-Richtlinie werden allerdings nur Zuwendungsempfänger mit Betriebssitz in Niedersachsen oder Bremen mit der Ausgleichszulage gefördert. Diese in Niedersachsen auch tatsächlich so angewandte Voraussetzung erfüllt der Kläger nicht, da sein Betriebssitz in den Streitjahren in Sachsen-Anhalt lag (und weiter liegt).
Diese Voraussetzung ist sowohl mit höherrangigem nationalen (1) als auch europäischem (2) Recht vereinbar.
Es kann deshalb offen bleiben, ob diese Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht überhaupt noch zu prüfen ist oder dem auch gegenüber dem Kläger entgegensteht, dass die EU-Kommission die Nationale Rahmenregelung zur Entwicklung ländlicher Räume nach der ELER-Verordnung und das niedersächsische Förderprogramm (PROFIL) nicht beanstandet hat.
1. Weder aus einfachem Recht (a) noch aus Verfassungsrecht (b) folgt national eine der Regelung in Ziffer 3 AGZ-Richtlinie widersprechende Verpflichtung der Beklagten bzw. des Landes Niedersachsen, eine Ausgleichszulage auch Landwirten mit Betriebssitz außerhalb Niedersachsens zu gewähren.
a) Die Forderung, dass der Antragsteller seinen Betriebssitz im Land der Antragstellung haben muss, stimmt mit dem bundesrechtlichen Rahmenplan nach dem GAKG überein (aa) und ist von den Ländern in Förderrichtlinien umgesetzt worden (bb); die InVeKosV steht dem nicht entgegen (cc).
aa) Die Agrarminister des Bundes und der Länder sowie der Bundesfinanzminister haben für den hier maßgeblichen Zeitraum 2009 bis 2012 gemäß §§ 4 ff. GAKG den von der Beklagten bereits in erster Instanz in Bezug genommenen Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ beschlossen. Dieser Rahmenplan ist von den Ländern jedenfalls bei einer Ko-Finanzierung durch den Bund - wie hier hinsichtlich der Ausgleichszulage (vgl. Ziffer 1.1 der AGZ-Richtlinie) - zu beachten (vgl. Halbzeitbewertung von PROFIL, a.a.O., S. 2). Darin wird zwar nicht ausdrücklich geregelt, dass grundsätzlich das Land für die Gewährung zuständig ist, in dem der jeweilige Landwirt seinen Betriebssitz hat, und nicht das Land, in dem sich die zu fördernde Fläche befindet. Sinngemäß ergibt sich zumindest die Zulässigkeit, wenn nicht gar das Gebot einer solchen Anknüpfung an den Betriebssitz aber aus Ziffer 5.5 (vgl. heute Ziffer 1.5.6) der Regelungen im Rahmenplan zur Ausgleichszulage. Denn danach gilt: „Flächen in benachteiligten Gebieten benachbarter Mitgliedstaaten der Europäischen Union können ebenfalls berücksichtigt werden, soweit der landwirtschaftliche Unternehmer antragsberechtigt ist und die übrigen Bedingungen erfüllt. Bei einem Unternehmen mit Flächen in verschiedenen Ländern ist der Antrag grundsätzlich in dem Land zu stellen, in dem der Betrieb seinen Sitz hat. In Zweifelsfällen entscheiden die betroffenen Länder im gegenseitigen Einvernehmen.“ Diese Regelungen zur „grenzüberschreitenden“ Förderung ergäben keinen Sinn, wenn jedes Land - wie vom Kläger begehrt - (nur) in seinem Gebiet gelegene Flächen zu fördern hätte, es also auf den Betriebssitz nicht ankäme.
bb) Dementsprechend knüpfen - soweit ersichtlich - die (Bundes)Länder die Gewährung der Ausgleichszahlung grundsätzlich auch an den Betriebssitz des antragstellenden Unternehmens im Land. Einzelne Länder gewähren zusätzlich eine Förderung für Flächen in angrenzenden Ländern, so etwa nach den jeweils im Internet abrufbaren Förderrichtlinien: Baden-Württemberg für „Flächen in den abgegrenzten benachteiligten Gebieten in den benachbarten Bundesländern (Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz)“; Nordrhein-Westfalen für „förderfähige Flächen in den Bundesländern Hessen und Rheinland“ in Höhe von „35 EUR/ha unabhängig von der LVZ. Für andere Flächen außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen wird keine Ausgleichszulage gewährt.“ Bayern setzt voraus, dass „der Antragsteller seinen Betriebssitz in Bayern hat (in anderen Bundesländern in benachteiligten Gebieten bewirtschaftete Flächen werden in die Förderung einbezogen“), und fördert unter engen Voraussetzungen auch Futterflächen in anderen EU-Staaten, deren Bewirtschaftung vom Stammbetrieb im Bayern aus erfolgt. In Rheinland-Pfalz werden „für die Berechnung der Ausgleichszulage … auch die … Flächen des zuwendungsberechtigten Unternehmens berücksichtigt, die in den benachteiligten Gebieten der an Rheinland-Pfalz angrenzenden Bundesländer oder angrenzenden Mitgliedstaaten der Europäischen Union von einer zuwendungsberechtigten Person selbst bewirtschaftet werden“. In Sachsen „werden Flächen in benachteiligten Gebieten benachbarter Bundesländer berücksichtigt, sofern der Bewirtschafter dieser Flächen in Sachsen antragsberechtigt ist und die übrigen Voraussetzungen erfüllt.“ Nach der Richtlinie in Thüringen „können Flächen in benachteiligten Gebieten außerhalb Thüringens nach den Konditionen dieser Richtlinie gefördert werden, sofern eine Doppelförderung ausgeschlossen ist.“
In Brandenburg/Berlin ist die grenzüberschreitende Förderung hingegen ausdrücklich ausgeschlossen worden. Entsprechendes gilt in Sachsen-Anhalt nach Ziffern 2.3.3 des Runderlasses des MLU vom 30. Januar 2008 (MBl. LSA Nr. 35/2008). Danach werden (nur) landwirtschaftlich genutzte Flächen im benachteiligten Gebiet des Landes Sachsen-Anhalt gefördert (Ziffer 2.3), und Zuwendungsempfänger sind ausschließlich Betriebsinhaber mit Betriebssitz in Sachsen-Anhalt (Ziffer 3).
cc) Auch aus § 2 InVeKoSV lässt sich eine Förderpflicht unabhängig vom Betriebssitz im Antragsland nicht entnehmen. Denn nach § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 InVeKoSV findet für die hier streitige ELER-Förderung nicht § 2, sondern finden nur die §§ 3, 6a und 31 Anwendung, und dies wiederum auch nur für hier nicht in Rede stehende Maßnahmen (vgl. BR-Drs. 220/08, S. 22, zu den Gründen für die partielle Einbeziehung der ELER-Förderung in die InVeKoSV insoweit). Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 InVeKoSV bleibt vielmehr die Zuständigkeit der Länder unberührt, die Durchführung der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Stützungsregelungen (über die ELER-Förderung) im Übrigen zu regeln. Dies schließt die Kompetenz ein, für eine ELER-Förderung grundsätzlich auch einen Betriebssitz des Antragstellers im Land der Antragstellung zu fordern.
Hierauf hat sich die Beklagte in der Sache bereits in dem angefochtenen Bescheid berufen, und zwar unabhängig davon, ob man das Betriebssitzerfordernis als materielle Zuwendungsvoraussetzung oder als Zuständigkeitsregelung versteht. Zudem würde eine vom Kläger geltend gemachte verspätete Berufung auf eine fehlende Zuständigkeit auch nicht zuständigkeitsbegründend wirken; eine entsprechende einschlägige Rechtsgrundlage hierfür ist nicht ersichtlich.
dd) Eine Verpflichtung zur grenzüberschreitenden Förderung ist im einfachen Bundesrecht ebenfalls nicht vorgesehen und würde weiterhin nicht die Beklagte oder einen sonstigen Rechtsträger/eine Behörde des Landes Niedersachsen, sondern das Land Sachsen-Anhalt treffen, da der Kläger dort seinen Betriebssitz hatte (und weiterhin hat).
b) Aus Verfassungsrecht, etwa Art. 3 Abs. 1 oder Art. 33 Abs. 1 GG, folgt eine Leistungspflicht des Landes Niedersachsen für Antragsteller ohne Betriebssitz in Niedersachsen gleichfalls nicht.
aa) Vielmehr ist die Anknüpfung einer landesrechtlichen Förderung an die Ansässigkeit des Antragstellers im Land grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig (vgl. etwa Höfling, BK-Art. 33 Abs. 1 GG, Rn. 43; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein, GG-Kommentar, Art. 5. Aufl., Art. 33 Abs. 1, Rn. 10; Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein (Hrsg.), GG-Kommentar, Art. 33, Rn. 10, m. w. N.).
Ob dies auch bei einer Kofinanzierung einer im Übrigen materiell bundesweit einheitlichen Leistung durch die Europäische Union, den Bund und die Länder gilt oder es dann aufgrund einer ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Kooperationspflicht (vgl. Isensee, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, § 98, Rn. 42) zur Vermeidung eines negativen Kompetenzkonfliktes einer gemeinsamen Festlegung des jeweils maßgeblichen Anknüpfungspunktes bedarf, kann hier offen bleiben.
Denn die Ausgleichzulage wird schon nicht bundesweit einheitlich, sondern zumindest in den Einzelheiten jeweils divergierend nach Maßgabe der jeweiligen Landesrichtlinien gewährt; so erfolgte in Niedersachsen bis zum Jahr 2009 - wie dargelegt - überhaupt keine Förderung. Weiterhin sind die förderfähigen Flächen (Acker- oder Grünland) ebenso wenig bundesweit identisch wie der jeweilige Fördersatz.
Ein negativer Kompetenzkonflikt im vorgenannten Sinn - hier zwischen Niedersachsen und Sachsen-Anhalt - ist somit auch deshalb nicht gegeben, weil das Land Sachsen-Anhalt nach eigenen Angaben des Klägers nach sachsen-anhaltinischem Landesrecht Deichflächen unabhängig von ihrer Lage innerhalb oder außerhalb dieses Landes generell nicht fördert.
Selbst wenn jedoch eine einheitliche Festlegung des jeweils maßgeblichen Anknüpfungspunktes für die Ausgleichszulage erforderlich wäre, so wäre verfassungsrechtlich nicht - wie vom Kläger begehrt - die Lage der Flächen maßgeblich, sondern vielmehr entsprechend der o.a. sinngemäßen Regelung im Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“, Ziffer 3 der AGZ-Richtlinie und der entsprechenden Regelung in den Richtlinien der anderen (Bundes)Länder der Betriebssitz des jeweiligen Antragstellers; mit anderen Worten müsste zur Vermeidung eines negativen Kompetenzkonfliktes dann nicht das Land Niedersachsen, sondern das Land Sachsen-Anhalt seine Förderung (grenzüberschreitend) ausweiten. Es ist also gerade kein Fall gegeben, in dem ein etwaiger Gleichheitsverstoß nur durch rückwirkende Ausweitung der Förderung des zuerst angegangenen Trägers behebbar ist.
bb) Schließlich ist die demnach verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässige Anknüpfung der Förderung zusätzlich an den Betriebssitz auch nicht im Einzelfall mit dem Sinn und Zweck der Förderung unvereinbar und damit willkürlich i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG.
Denn Ziel der Förderung durch die Ausgleichzulage ist nach Ziffer 1.2 der AGZ-Richtlinie in Übereinstimmung mit höherrangigem Recht nicht nur die Aufrechterhaltung einer landwirtschaftlichen Bodennutzung an benachteiligten Standorten überhaupt, für die es keinen wesentlichen Unterschied macht, durch den wen sie erfolgt. Vielmehr soll daneben auch die „Erhaltung einer lebensfähigen Gemeinschaft im ländlichen Raum gewährleistet“ werden. Dementsprechend ist Zuwendungszweck nach Ziffern 1.1 und 2 auch die Förderung von „land- und forstwirtschaftlichen Betrieben in benachteiligten Gebieten“. Hierfür ist eine Anknüpfung an den Betriebssitz des jeweiligen Antragstellers sinnvoll und geeignet. Denn dann erfolgt nicht nur die Bodenbearbeitung im ländlichen Raum, vielmehr wird bei einer pauschalierten Betrachtungsweise der ländliche Raum zugleich mittelbar durch das Zusatzeinkommen des ortsnahen Betriebsinhabers sowie die dadurch bedingte Stützung seines Betriebssitzes gestärkt.
Dementsprechend wird in Ziffer 5.3.2.1.2.3 des PROFIL-Programmes zu den Zielen ausgeführt, dass eine nachhaltige Entwicklung in benachteiligten Gebieten besonders auf die aktive Landbewirtschaftung angewiesen ist. Durch die Förderung nach der AGZ- Richtlinie soll in der Weise Einfluss auf die Betriebsstruktur in den benachteiligten Gebieten genommen werden, das „ein Kern haupt- und nebenberuflich wirtschaftender Betriebe erhalten bleibt.“ Er ist danach Voraussetzung für die Erhaltung der Kulturlandschaft und bildet die notwendige Basis, um die Wirtschaftskraft ländlicher Räume zumindest zu erhalten.
Dieses Nebenziel ist auch realistisch. So ziehen Plankl/Dickel bei ihrer „Ex-Post-Bewertung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (2000 - 2006)“, 2009, S 76, folgendes Fazit: „Die bislang durchgeführten Analysen lassen es als wahrscheinlich erscheinen, dass die Ausgleichszulage, immer im Verbund mit anderen grundlegenden Einflussfaktoren, Auswirkungen auf den Erhalt einer lebensfähigen Gesellschaftsstruktur hat. … Die Ausgleichszulage kann durch ihren Beitrag zum Betriebseinkommen zum Erhalt landwirtschaftlicher Betriebe und damit zur Weiterführung der Tätigkeit der Landwirte im benachteiligten Gebiet beitragen sowie zusätzliche Kaufkraft in der Region schaffen.“
2. Weder europäisches Sekundär- (a) noch Primärrecht (b) stehen dem Betriebssitzerfordernis als Zuständigkeitsregelung bzw. als zusätzliche Bewilligungsvoraussetzung entgegen.
a) aa) Die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 enthält ausdrücklich keine Regelung, ob, in welcher Höhe genau und insbesondere durch welchen Rechtsträger im jeweiligen Mitgliedstaat Leistungen der hier in Rede stehenden Art gemäß ihres Art. 36 a) ii) zu gewähren sind.
bb) Auch sinngemäß lässt sich den Zielen der Verordnung nicht entnehmen, dass die streitige Ausgleichszulage gerade von einem bestimmten Rechtsträger, nämlich dem für das jeweils benachteiligte Gebiet zuständigen, zu erbringen ist.
Zunächst lässt sich schon den vom Kläger dafür angeführten Förderzielen der Verordnung nicht entnehmen, dass ein Betriebssitz im Gebiet des jeweiligen zuständigen Trägers der Zahlung als weitere Fördervoraussetzung neben der Lage der Flächen in einem benachteiligten Gebiet unzulässig ist. Nach Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 dient die hier beantragte Ausgleichszahlung zwar vorrangig „zum Ausgleich der zusätzlichen Kosten und der Einkommensverluste der Landwirte im Zusammenhang mit den Nachteilen für die landwirtschaftliche Erzeugung in dem betreffenden Gebiet“. Diese Nachteile entstehen regelmäßig unabhängig vom Betriebssitz des Landwirtes. Das Verwaltungsgericht hat aber zutreffend darauf verwiesen, dass Art. 36 a) ii) der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 ungeachtet dessen von Zahlungen zugunsten von Landwirten (und nicht bezüglich von Flächen) „in benachteiligten Gebieten“ ausgeht. Außerdem wird in Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 ausdrücklich darauf verwiesen, dass neben der Kommission auch die Mitgliedstaaten für die Kohärenz der Förderung durch den ELER und der Mitgliedstaaten mit den Aktivitäten, Politiken und Prioritäten der Gemeinschaft sorgen. Das schließt nach Art. 2 Abs. 1 b (Durchführungs-)Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 die Verpflichtung zur Kohärenz unter den verschiedenen Fördermaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ein. Bei der in Rede stehenden ELER-Fördermaßnahme sind also neben dem o.a. primären Ziel, landwirtschaftliche Flächen auch in benachteiligten Gebieten weiter zu nutzen, d.h. vorrangig die Umwelt und Landschaft zu verbessern bzw. in einem bestehenden guten Zustand zu erhalten, zugleich auch die weiteren Ziele der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung mit zu berücksichtigen, die nach Abs. 2 „über die vier in Titel IV definierten Schwerpunkte verwirklicht werden“. Hierzu gehört die Förderung der Lebensqualität im ländlichen Raum. Dies schließt wiederum die Erhaltung oder Stärkung ländlicher landwirtschaftlicher Betriebe ein, die - wie dargelegt - durch das Betriebssitzerfordernis erreicht wird. Die nach Ziffer 4.1.2 der AGZ-Richtlinie nur einmal jährlich notwendige Beweidung der Flächen, zumal von ohnehin in ihrem Zustand zu erhaltenden Deichen, durch auswärtige landwirtschaftliche „Großunternehmen“ würde hingegen die Entwicklung im ländlichen Raum vor Ort nicht stärken. Dass dies bei einem Betriebssitz im jeweiligen Land auch nicht immer der Fall sein muss, ist bei einer zulässigen generellen Betrachtung zu vernachlässigen.
Selbst wenn man jedoch der Argumentation des Klägers folgen würde, dass nach den Zielen der Verordnung eine Förderung materiell unabhängig vom Betriebssitz nur nach Lage der Flächen erforderlich sei, ist in der Verordnung jedenfalls nicht weiter geregelt (und dürfte von der Europäischen Union mangels Zuständigkeit auch nicht geregelt sein), ob diese Förderung dann von dem für den Betriebssitz des Antragstellers, dem für das betroffene benachteiligte Gebiet örtlich zuständigen oder einem sonstigen Rechtsträger zu erbringen ist. Auch aus diesem selbstständig tragenden Grund kann die Klage also gestützt auf einen vermeintlichen Verstoß gegen die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 keinen Erfolg haben.
b) aa) Die nach Art. 49 AEUV geschützte Niederlassungs- oder die nach Art. 56 AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit des Klägers sind durch das Betriebssitzerfordernis nicht betroffen. Sie setzen jeweils eine (beabsichtigte) Niederlassung oder Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedsstaat der Union voraus. Dies beabsichtigt der Kläger aber ebenso wenig wie die Inanspruchnahme grenzüberschreitender Dienstleistungen durch Dritte.
bb) Auch der nach Maßgabe des Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union (vgl. dazu EuGH, Urt. v. 10.7.2014 - C-198/13 -, juris, Rn. 32 ff., m. w. N.) zu beachtende Gleichheitssatz des Art. 20 der Charta der Grundrechte der EU (vgl. zu den folgenden Kriterien für eine danach zulässige unterschiedliche Behandlung: EuGH, Urt. v. 17.10.2013 - C-101/12 -, juris, Rn. 76) ist nicht verletzt.
Die in Art. 20 der Charta niedergelegte Gleichheit vor dem Gesetz ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, nach dem vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Eine unterschiedliche Behandlung ist gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie im Zusammenhang mit einem rechtlich zulässigen Ziel steht, das mit der in Rede stehenden Regelung verfolgt wird, und wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht.
Der Europäische Gerichtshof hat weiter (zum Glücksspielrecht) entschieden (vgl. Urt. v. 12.6.2014 - C-156/13 -, NVwZ 2014, 1001 ff.; Rn. 33 ff., m. w. N.), „dass sich, wenn Vertrags- oder Verordnungsbestimmungen den Mitgliedstaaten zum Zweck der Anwendung des Unionsrechts Befugnisse verleihen oder Pflichten auferlegen, die Antwort auf die Frage, in welcher Weise die Ausübung dieser Befugnisse und die Erfüllung dieser Pflichten bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen werden kann, allein nach dem Verfassungssystem der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmt (Urteil Horvath, C-428/07, EU:C:2009:458, Rn. 49). In einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland darf der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Fuchs und Köhler, C-159/10 und C-160/10, EU:C:2011:508, Rn. 55). Im vorliegenden Fall kann die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt.“ Unter diesen Umständen ist also bei der Wahrnehmung von nationalen Kompetenzen in einem föderal strukturierten Mitgliedstaat durch die Länder grundsätzlich keine national gleichförmige Regelung geboten.
Diese zu zulässigen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit ergangene Rechtsprechung ist auf vergleichbare Beschränkungen der unionsrechtlich geschützten Grundrechte zu übertragen, da auch insoweit die nach Art. 4 Abs. 2 EUV geschützte Identität der Mitgliedsstaaten zu beachten ist. Demnach kann auch über Art. 20 der Charta der Grundrechte der EU keine gleichförmige Ausübung der hier letztlich landesrechtlichen Regelungskompetenz für die Fördervoraussetzungen in einem föderal strukturierten Mitgliedstaat der EU wie der Bundesrepublik Deutschland verlangt werden; unterschiedliche Fördervoraussetzungen stellen demnach „objektive“ Kriterien“ i. S. d. der vorgenannten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urt. v. 17.10.2013) dar, die eine unterschiedliche Behandlung grundsätzlich rechtfertigen.
Dass die zusätzliche Anknüpfung der Förderung an einem Betriebssitz des Landwirts im Land der Antragstellung auch „angemessen“ ist, ist bereits dargelegt worden.
Im Übrigen ist ebenfalls bereits zuvor ausgeführt worden, dass andernfalls, d.h. bei einem Verstoß gegen Art. 20 der Charta, jedenfalls für die Vergangenheit nur eine bundesweit einheitliche Anknüpfung an den jeweiligen Betriebssitz des Antragstellers und nicht an die Lage des benachteiligten Gebiets als alleinige Fördervoraussetzung in Betracht kommt.
Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV besteht für das erkennende Gericht nicht. Dieses Urteil kann mit der Nichtzulassungsbeschwerde angegriffen werden. Außerdem ist keine erhebliche Auslegungsfrage des Unionsrechts zu erkennen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 4 ff. GAKG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 2 InVeKoSV
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 3 InVeKosV
§ 2 Abs. 3 InVeKosV
§ 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 InVeKoSV
§ 1 Abs. 3 Satz 2 InVeKoSV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 33 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 4 Abs. 2 EUV
Art. 4 Abs. 2 EUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 1265
NVwZ 2014, 1001
6 B 19/11