Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-31, Aktenzeichen 1 K 96.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0831.1K96.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Inhaber oder Leiter der Unternehmen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit sind verpflichtet, die ordnungsgemäß gestellten Fragen für die statistischen Erhebungen zur Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich zu beantworten. (Rn.17)
2. Dem Gebot der Erforderlichkeit bei Stichprobenerhebungen genügt ein Auswahlverfahren, bei dem mit der geringstmöglichen Belastung der Auskunftspflichtigen die fachwissenschaftlich notwendigen repräsentativen statistischen Ergebnisse erzielt werden können. (Rn.19)
3. Wird dem Adressaten ein Handeln aufgegeben, muss das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt sein, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. (Rn.21)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des nach diesem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik. Die Dienstleistungsstatistik ist eine Bundesstatistik, welche die Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich darstellt und jährlich als Stichprobe erhoben wird.
Mit Bescheid vom 27. November 2017 zog das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg die Klägerin zur Erteilung von Auskünften über ihr Unternehmen ab dem Geschäftsjahr 2016 heran. Beginnend mit diesem Geschäftsjahr sei ihre Erhebungseinheit bis auf Widerruf, mindestens jedoch bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe, zur jährlichen Abgabe der Meldung verpflichtet.
Gegen ihre Heranziehung erhob die Klägerin mit Schreiben vom 13. Dezember 2017 Widerspruch, den sie damit begründete, dass das Bundesverwaltungsgericht die Verwendung von Totalschichten für unzulässig erklärt habe.
Den Widerspruch wies das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2018 zurück. Richtig sei, dass die Klägerin einer Totalschicht angehöre. Für Unternehmen der Schicht der Klägerin sehe der Stichprobenplan vor, dass von 32 vorhandenen Einheiten 32 Einheiten auszuwählen seien. Dies sei aber auch in Ansehung der von der Klägerin angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Die Stichprobenmethodik sei an die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts angepasst worden. Einzelheiten hierzu und zur Stichprobenziehung seien der dem Widerspruchsbescheid beigefügten Unterlage „Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe für die Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2016“ zu entnehmen.
Die Klägerin hat am 2. März Februar 2018 Klage erhoben mit dem Antrag, den Heranziehungsbescheid des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg vom 27. November 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 14. Februar 2018 aufzuheben.
Zur Begründung der Klage trägt sie im Wesentlichen vor, dass ihre Heranziehung angesichts der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Totalschichten rechtswidrig sei. Der Beklagte lege nicht nachvollziehbar dar, dass die Fehlerquote in der Schicht, der sie angehöre, so hoch sei, dass das Ergebnis nicht mehr repräsentativ sei, wenn auf ihre Heranziehung verzichtet würde. Der Heranziehungsbescheid sei zudem deshalb rechtswidrig, weil er nicht befristet sei.
Mit Schreiben vom 6. April 2020 teilte der Beklagte mit, dass die Referentenbesprechung Dienstleistungsstatistiken am 4./5. März 2020 eine Neuziehung der Stichprobe für das Berichtsjahr 2019 beschlossen habe. Der Heranziehungsbescheid vom 27. November 2017 sei daher widerrufen worden.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
festzustellen, dass der Heranziehungsbescheid des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg vom 27. November 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 14. Februar 2018 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage unter Bezugnahme auf die Begründung der angegriffenen Bescheide entgegen und führt aus, dass für das Berichtsjahr 2019 eine komplette Neuziehung der Stichprobe geplant sei. Dabei sei auch eine Rotation vorgesehen, die die Vorbelastung mit Auskunftspflichten berücksichtige. Es werde sich jedoch nicht vermeiden lassen, dass es weiterhin Totalschichten gebe. Ob die Klägerin erneut gezogen werde und wiederum einer Totalschicht angehören werde, sei derzeit nicht absehbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden konnte, nachdem die Kammer ihm den Rechtsstreit mit Beschluss vom 25. Februar 2020 übertragen hat (§ 6 Abs. 1 VwGO), hat keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Die Klägerin kann die als Anfechtungsklage erhobene Klage nach Aufhebung des angegriffenen Heranziehungsbescheids als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fortführen. Nach dieser Vorschrift spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. So liegt es hier. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse ist u.a. dann gegeben, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleiche oder gleichartige Maßnahme zu erwarten ist. Maßgeblich sind die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, die für die Beurteilung einer vergleichbaren Maßnahme erheblich wären. Die Annahme einer Wiederholungsgefahr verlangt hierbei die konkret absehbare Möglichkeit einer Realisierung in naher Zukunft (Urteil der Kammer vom 1. März 2019 – VG 1 K 441.16, juris Rn. 24 m.w.N.). Geht man danach ist die Wiederholungsgefahr gegeben, denn nach den Angaben des Beklagten kann trotz des Umstandes, dass eine komplette Neuziehung der Stichprobe geplant ist, nicht ausgeschlossen werden, dass die Klägerin erneut gezogen und einer Totalschicht angehören wird (vgl. zu einer solchen Konstellation BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 – BVerwG 8 C 6.16, juris Rn. 11).
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Heranziehungsbescheid des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg vom 27. November 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 14. Februar 2018 war rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Antragstellers für die Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich ist § 5 Abs. 1 DlStatG i.V.m. § 15 Abs. 1 und 2 BStatG. Danach sind die Inhaber oder Leiter der Unternehmen oder Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit verpflichtet, die ordnungsgemäß gestellten Fragen für die statistischen Erhebungen zur Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich gemäß § 1 DlStatG gegenüber den mit der Durchführung der Bundesstatistik amtlich betrauten Stellen zu beantworten. Die Dienstleistungsstatistik umfasst gemäß § 1 Abs. 2 DIStatG jährliche Erhebungen, die als Stichprobe bei höchstens 15 Prozent aller Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DIStatG durchgeführt werden (Satz 1); die Erhebungseinheiten werden dabei nach mathematisch-statistischen Verfahren ausgewählt (Satz 2). Die Einzelheiten des Auswahlverfahrens regelt das Dienstleistungsstatistikgesetz nicht. Die Konkretisierung der Auswahlgrundsätze und des Erhebungsverfahrens liegt im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Statistikämter (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 14). Die Behörde hat ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung, unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der sachgerechten Methoden repräsentative Ergebnisse für die Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich zu gewinnen, sowie unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des allgemeinen Gleichheitssatzes auszuüben; bei der Bestimmung des Grades der Genauigkeit, die für hinreichend aussagekräftiger Ergebnisse als erforderlich angesehen wird, kommt ihr ein fachwissenschaftlicher Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 18 f.). Gemessen hieran ist die Auswahlentscheidung des Beklagten nicht zu beanstanden. Die Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheides und die beigefügten Methodischen Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe für die Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2016 vom 30. November 2017 (nachfolgend: Methodenpapier) legen ausführlich die Konkretisierung des Auswahlverfahrens durch das zuständige Statistische Bundesamt dar.
Die Einwände der Klägerin gegen ihre Heranziehung greifen nicht durch.
Soweit die Klägerin moniert, dass sie einer Totalschicht angehöre, gilt, dass auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Totalschichten nicht grundsätzlich rechtswidrig sind. Nach dem Bundesverwaltungsgericht genügt dem Gebot der Erforderlichkeit bei Stichprobenerhebungen ein Auswahlverfahren, bei dem mit der geringstmöglichen Belastung der Auskunftspflichtigen die fachwissenschaftlich notwendigen repräsentativen statistischen Ergebnisse erzielt werden können. Totalschichten kommen allenfalls in Betracht, wenn und soweit sie im Rahmen der gesetzlich vorgegebenen Auswahlgesamtheit von 15 Prozent aller Erhebungseinheiten zwingend notwendig sind, um noch hinreichend repräsentative statistische Ergebnisse erzielen zu können (BVerwG, a.a.O., Rn. 21 und 23). Der Beklagte hat mit dem Methodenpapier und seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung den Nachweis geführt, dass sein Vorgehen den höchstrichterlichen Maßgaben entspricht. Nachgewiesen hat er einerseits, dass das Verfahren zur Auswahl der auskunftspflichtigen Unternehmen nicht mehr auf die Erzielung optimaler, möglichst genauer Ergebnisse, sondern darauf ausgerichtet ist, bezogen auf den jeweiligen Verwendungszweck hinreichend repräsentative Ergebnisse zu erzielen. Nachgewiesen hat er andererseits, dass zur Erzielung hinreichend repräsentativer Ergebnisse Totalschichten notwendig sind. Nachvollziehbar heißt es im Methodenpapier, dass in der Stichprobentheorie der relative Standardfehler die zentrale Kenngröße für die Repräsentativität im Sinne von Genauigkeit der Ergebnisse sei. Aus Sicht der Fachabteilungen der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder würden Ergebnisse der Strukturerhebung dann als hinreichend genau und damit aussagekräftig angesehen, wenn deren relativer Standardfehler unter 10 Prozent liege. Dies bestätigte der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung. Die Ergebnisse seien bei einem Standardfehler unter 10 Prozent noch hinreichend repräsentativ. Von dieser Prämisse ausgehend seien zur Umsetzung der höchstrichterlichen Anforderungen verschiedene Auswahlpläne berechnet worden. Nach dem Methodenpapier waren ausschlaggebende Kriterien für die Auswahl des aktuellen Stichprobenplanes die Belastung der Auskunftspflichtigen und der relative Standardfehler. Dabei habe sich deutlich gezeigt, dass es bei einem vollständigen Verzicht auf Totalschichten nicht möglich sei, hinreichend repräsentative Ergebnisse für die Strukturstatistik im Dienstleistungsbereich zu erzielen. Der Beklagtenvertreter führte hierzu in der mündlichen Verhandlung ergänzend aus, dass sechs Varianten gerechnet worden seien, davon eine Variante ohne Totalschicht. Bei der Variante ohne Totalschicht seien die Ergebnisse aber nicht mehr repräsentativ gewesen. Letztlich habe man sich – so das Methodenpapier und die Erläuterungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung – für einen Schichtenplan entschieden, bei dem die Schichtung nicht mehr primär nach Umsatzgrößenklassen erfolge. Vielmehr seien in erster Linie die Beschäftigtengrößenklassen, die Klassifikation der Wirtschaftszweige (WZ-4-Steller) und die Bundesländer Kriterien für die Schichtung. Dies habe zu einer erheblichen Reduzierung der Anzahl der Totalschichten geführt. Diese seien um zwei Drittel zurückgegangen.
Den Darlegungen im Methodenpapier und den ergänzenden Erläuterungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung hierzu ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung darauf verwies, dass man die Heranziehung der Klägerinunschwer dadurch vermeiden könne, dass eine weitergehende Differenzierung innerhalb der Umsatzgrößenklassen erfolgt, greift dies nicht durch. Im Ausgangspunkt richtig spricht die Klägerin den Umstand an, dass die Schichtung bezogen auf die Umsatzgrößenklassen nur dahingehend erfolgt, ob der Umsatz bis 50 Millionen Euro oder über 50 Millionen Euro beträgt. Wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung einräumte, führt dieses nur sehr grobe Raster auch dazu, dass die Spreizung des Umsatzes zwischen den – nach Durchführung der Schichtung anhand von Beschäftigtengrößenklassen, Klassifikation der Wirtschaftszweige (WZ-4-Steller) und Bundesländern – 32 Unternehmen der Schicht, der die Klägerin angehört, derart groß ist, dass alle Unternehmen herangezogen werden müssen, um ein repräsentatives Ergebnis zu erlangen. Rechtliche Bedenken hiergegen bestehen gleichwohl nicht. In Reaktion auf die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 15. März 2017 (BVerwG 8 C 6.16) haben sich die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder für einen Auswahlplan entschieden, bei dem die Schichtung nicht mehr primär nach den Umsatzgrößenklassen erfolgt. Dies hat – wie gezeigt – zu einer erheblichen Reduzierung der Totalschichten geführt, die sich aber – wie ebenfalls gezeigt – nicht völlig vermeiden lassen. Zöge man nun weitere Ebenen bei den Umsatzgrößenklassen ein, ließe sich zwar unter Umständen eine Heranziehung der Klägerin im konkreten Einzelfall in der Tat vermeiden, allerdings führte dies unweigerlich zu einer höheren Anzahl an Schichten, was wiederum die Anzahl der heranzuziehenden Unternehmen erneut vergrößern würde. Kurzum: die nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts entsprechende Methodik würde ins Wanken gebracht mit der Folge, dass die Belastung für die Unternehmen insgesamt betrachtet steigt.
Der Heranziehungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids war auch hinreichend bestimmt. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Wird dem Adressaten – wie hier – ein Handeln (Informationserteilung) aufgegeben, muss das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt sein, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Die Konkretisierung dessen, was geboten ist, muss in der Verfügung selbst erfolgen (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 37, Rn. 31). Für die Auslegung des Inhalts der Verfügung ist dabei entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts; ergänzend darf die Begründung des nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO maßgeblichen Widerspruchsbescheides herangezogen werden (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. September 2016 – OVG 12 B 3.15, juris Rn. 24). Gemessen hieran ist für die Klägerin mit genügender Bestimmtheit erkennbar, dass sie nicht unbefristet, sondern nur bis zu einer neuen Stichprobenziehung zur Auskunftserteilung herangezogen wird (zur Begründung siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 25).
Davon zu trennen ist die Frage, ob der so verstandene Heranziehungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids wegen der der Klägerin auferlegten mehrjährigen Auskunftspflicht rechtlichen Bedenken begegnet. Dies ist nicht der Fall. Die Häufigkeit der Verwendung einer einmal gezogenen Stichprobe liegt im Ermessen der Statistischen Ämter (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 – BVerwG 8 C 7.10, juris Rn. 24). Nach den Angaben des Beklagten, an deren Richtigkeit die Kammer nicht zweifelt, wird die Rotation der Auskunftspflichtigen dadurch sichergestellt, dass die zuständigen Referenten des Statistischen Bundesamtes und der statistischen Landesämter jährlich in einer gemeinsamen Konferenz prüfen, ob die Stichprobe noch verwendet werden kann, wobei sie sich auf eine maximale Verwendungsdauer von fünf Jahren festgelegt haben (vgl. Schriftsatz des Beklagten vom 15. Juni 2018, dort S. 5). Gegen diese Handhabung gibt es nichts zu erinnern (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 24: Verwendungsdauer zwischen drei und maximal fünf Jahren einwandfrei). An dieser Rechtsprechung hält das Bundesverwaltungsgericht auch in seinem Urteil vom 15. März 2017 fest, wenn es darin eine (zulässige) regelmäßige Rotation bei jeder neuen Stichprobenziehung, mithin alle drei bis fünf Jahre, einer (grundsätzlich unzulässigen) Zugehörigkeit zu einer Totalschicht gegenüberstellt (BVerwG 8 C 6.16, juris Rn. 23).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 und 711 ZPO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 1 DlStatG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 1 DlStatG
§ 15 Abs. 1 und 2 BStatG
§ 1 Abs. 2 DIStatG
§ 2 Abs. 2 DIStatG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 und 711 ZPO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 K 441.16
8 C 6.16
12 B 3.15
8 C 7.10