Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-09, Aktenzeichen 11 A 2540/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0909.11A2540.12.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Zunächst ist unschädlich, dass die Klägerin ihr Vorbringen in der Zulassungsbegründung nicht einzelnen Zulassungsgründen zuordnet, sondern vorab auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel), § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten), § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) und § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (Verfahrensmangel) verweist.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 ‑ 1 BvR 2011/10 ‑, NVwZ 2011, 546 (548).
1. Das Zulassungsvorbringen führt nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. „Ernstliche Zweifel“ im Sinne des Gesetzes sind gegeben, wenn die Richtigkeit des angefochtenen Urteils einer weiteren Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2002 ‑ 7 AV 1.02 ‑, Buchholz 310 § 124b VwGO Nr. 1.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung, ein Anspruch der Klägerin nach der Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war (Anerkennungsrichtlinie) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Dezember 2011 (Bundesanzeiger S. 4608) bestehe nicht, mit der Verwaltungspraxis der Beklagten begründet, nach der für Tätigkeiten im Lager L. keine Leistungen nach der Anerkennungsrichtlinie gewährt werden; darin liege auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Zulassungsantrag stellt diese Begründung nicht ernstlich in Frage.
a) Die Anerkennungsrichtlinie sieht in § 2 i. V. m. § 1 eine Leistung in Form einer Kapitalzahlung in Höhe von 2.000 Euro für Verfolgte im Sinne von § 1 des Bundesentschädigungsgesetzes vor, die sich zwangsweise in einem Ghetto aufgehalten haben, das in einem Gebiet des nationalsozialistischen Einflussbereichs lag, und während dieser Zeit ohne Zwang in einem beschäftigungsähnlichen Verhältnis gearbeitet haben. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass auf diese Leistung gemäß § 3 der Anerkennungsrichtlinie kein Rechtsanspruch besteht, so dass sich ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch der Klägerin nur aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer entsprechenden Verwaltungspraxis der Beklagten ergeben kann.
Die Anerkennungsrichtlinie enthält keine Rechtssätze. Sie ist dazu bestimmt, für die Verteilung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Maßstäbe zu setzen, und sucht auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die zuständige Bewilligungsbehörde zu steuern. Deshalb bewirkt sie zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens. In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Leistungsempfänger ‑ hier der Klägerin ‑ ist die Bewilligungsbehörde ‑ abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns ‑ nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Richtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 ‑ 8 C 18.11 ‑, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 112, S. 7.
Derartige Richtlinien sind grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Der Richter hat nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob die Anwendung der Richtlinie in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Bei der Prüfung, ob eine solche Nichtbeachtung vorliegt, macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie berufen oder diesen ihrerseits interpretiert hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 ‑ 3 C 111.79 ‑, BVerwGE 58, 45 (51).
b) Nach diesen Maßstäben ist die ablehnende Entscheidung des gemäß § 5 der Anerkennungsrichtlinie zuständigen Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV) nicht zu beanstanden.
§ 1 der Anerkennungsrichtlinie definiert den dort verwendeten Begriff „Ghetto“ nicht. § 6 Satz 1 der Anerkennungsrichtlinie sieht ausdrücklich vor, dass das Bundesminis-terium der Finanzen ergänzende Vorschriften zu dieser Richtlinie erlassen kann. In Ausfüllung dieser Regelung hat das Bundesministerium der Finanzen eine vorläufige Arbeitsanweisung erlassen, die das BADV herangezogen hat (für die hier streitigen Verwaltungsentscheidungen nach dem Stand vom 20. April 2010). In dieser Arbeitsanweisung ist der Begriff „Ghetto“ ausdrücklich definiert. Weiter ist ausgeführt: „BMF prüft gemäß dieser Ghetto-Definition, ob die in den Anträgen angegebenen, bisher nicht bekannten, Ghettos im Sinne der Richtlinie anerkannt werden können ... Sämtliche dann im BMF anerkannten Ghettos werden in die „Ghetto-Liste“ aufgenommen und für die Bearbeiter in der beim BADV eingerichteten Datenbank hinterlegt. Alle angegebenen Orte, bei denen definitiv ausgeschlossen werden kann, dass dort ein Ghetto existierte, werden in der sog. „Negativ-Liste“ zusammengefasst und dem BADV für die Antragsbearbeitung in die Hand gegeben. Der Bearbeiter prüft die unter Punkt 4.1 des Antragsformulars genannten Ghettos für den angegebenen Zeitraum. Findet sich das Ghetto für den angegebenen Zeitraum in der Ghetto-Liste, ist mit der Prüfung des Antrags fortzufahren. Findet sich das Ghetto nicht in der Ghetto-Liste, ist zu prüfen, ob sich der Ort in der „Negativliste“ finden lässt. Sofern dies der Fall ist, kommt der Antrag zur Ablehnung. Andernfalls sind weitere Ermittlungen durchzuführen. Anschließend wird der Antrag zu Recherchezwecken an das BMF übersandt. Dort wird auf Grundlage des Antrags recherchiert, ob es sich bei dem als Ghetto angegebenen Ort tatsächlich um ein Ghetto im Sinne der Richtlinie gehandelt hat. Wenn danach das Ghetto anerkannt wird, ist die Antragsbearbeitung beim BADV unverzüglich fortzusetzen. ...“
Da eine gesetzliche Zweckbestimmung für die Verwendung der für die Anerkennungsrichtlinie zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel nicht existiert, ist diese vom Bundesministerium der Finanzen vorgegebene Interpretation auch für die Gerichte maßgebend, sofern die tatsächliche Verwaltungspraxis hiervon nicht abweicht.
Vgl. zu diesem Aspekt BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 ‑ 8 C 18.11 ‑, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 112, S. 7 f.
Das Lager L. ist in der „Negativ-Liste“ enthalten. Der Antrag der Klägerin war daher nach der Arbeitsanweisung ‑ ohne weitere Prüfung ‑ abzulehnen. Weitere Ermittlungen wären nur durchzuführen gewesen, wenn das im Antragsformular genannte Ghetto weder in der „Ghetto-Liste“ noch in der „Negativ-Liste“ aufgeführt ist. Das BADV ist entsprechend verfahren, auch wenn es nicht ausdrücklich nur auf die „Negativ-Liste“ verwiesen hat. Dabei bedeutet die verwaltungsinterne und formlose „Bitte um Argumentationshilfe“ - mit ausdrücklichem Hinweis auf die Eintragung des Lagers L. in der „Negativ-Liste“ - allerdings nicht, dass diese nicht zur Anwendung kommen sollte. Dementsprechend knüpft die knappe Begründung im Widerspruchsbescheid inhaltlich an die Eintragung über das Lager L. in der „Negativ-Liste“ an. Weitere Ermittlungen in Form einer Übersendung des Antrags an das BMF zu Recherchezwecken (Arbeitsanweisung, S. 7 unten) hat das BADV hingegen nicht veranlasst.
Die Beklagte hat auch unwidersprochen vorgetragen, dass keinem ehemalige Insassen des Lagers L. die Anerkennungsleistung gewährt wurde. Daher ist auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht ersichtlich.
c) Entgegen der Auffassung der Klägerin ändert sich an diesem Ergebnis auch nichts dadurch, dass die „Negativ-Liste“ über das Lager L. für die Zeit nach September 1944 keine konkreten Eintragungen enthält. Nach der Arbeitsanweisung werden Orte in die „Negativ-Liste“ aufgenommen, wenn „definitiv ausgeschlossen werden kann, dass dort ein Ghetto existierte ...“. Daher kann aus der Tatsache, dass die „Negativ-Liste“ für das Lager L. für den Zeitraum nach September 1944 keine Eintragung enthält, nicht geschlossen werden, dass die Existenz eines Ghettos nur bis September 1944 geprüft worden ist. Dies hat die Beklagte in der Antragserwiderung noch einmal ausführlich vorgetragen.
d) Nach den oben dargelegten Maßstäben kommt eine weitergehende Überprüfung der Auslegung des Begriffs „Ghetto“ durch die Gerichte nicht in Betracht. Damit scheiden weitere Ermittlungen über das Lager L. für den Zeitraum ab September 1944 schon aus Rechtsgründen aus. Die von der Klägerin vertretene Rechtsposition liefe darauf hinaus, dass der Begriff des „Ghettos“ in § 1 der Anerkennungsrichtlinie - gegebenenfalls nach weiteren Ermittlungen und Einholung von Sachverständigengutachten ‑ anders ausgelegt wird als vom Bundesministerium der Finanzen in Ausfüllung des § 6 Satz 1 der Anerkennungsrichtlinie vorgegeben. Damit könnte die Beklagte im Ergebnis zu einer Leistung verpflichtet werden, die sie nicht gewähren wollte. Die Klägerin könnte sich dann auf einen von der bisherigen Verwaltungspraxis abweichenden Prüfungsmaßstab für die Gewährung der Leistung berufen. Das ist mit dem Charakter der Leistung nach der Anerkennungsrichtlinie als freiwillige Leistung ohne Rechtsanspruch nicht vereinbar.
2. Daraus folgt gleichzeitig, dass auch die übrigen von der Klägerin genannten Zulassungsgründe der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht vorliegen und auch ein Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nicht gegeben ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124b VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 des Bundesentschädigungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 2 und 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 546
BVerwGE 58, 45
1 BvR 2011/10
7 AV 1.02
8 C 18.11
3 C 111.79