Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-05-30, Aktenzeichen 24 L 1486/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:0530.24L1486.03.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wurde nach seinen gemachten Angaben am 20. September 1980 in Tiko geboren und soll Staatsangehöriger von Kamerun sein.
Er reiste Ende Oktober 2002 ohne Visum ins Bundesgebiet und stellte einen Asylantrag, den das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge unter dem 26. November 2002 als offensichtlich unbegründet abwies. Die dagegen gerichtete Klage ist noch beim Verwaltungsgericht Münster anhängig, das freilich den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage mit Beschluss vom 12. Dezember 2002 abgelehnt hat. Seither ist der Antragsteller vollziehbar ausreisepflichtig und im Besitz von Duldungen, die die Antragsgegnerin ihm ausgestellt hat, nachdem er ihrem Bezirk zugewiesen worden war.
Nachdem der Antragsteller zu seiner Passpflicht sonst zu ergreifenden Zwangsmaßnahmen belehrt und fruchtlos aufgefordert worden war, ihr nachzukommen worden war, erließ die Antragsgegnerin unter dem 4. April 2003 eine - den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 8. April 2003 zugestellte - Ordnungsverfügung, mit der sie den Antragsteller auffordert, innerhalb von 1 Monat ab Zustellung den für den Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen gültigen Nationalpass vorzulegen. Diese Verpflichtung hat die Antragsgegnerin für sofort vollziehbar erklärt. Ferner droht sie dem Antragsteller für den Fall nicht fristgerecht freiwilliger Befolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 100,- Euro an und stellt klar, von Vollstreckungsmaßnahmen Abstand zu nehmen, wenn der Antragsteller nachweise, einen Nationalpass oder ein Passersatzpapier zu haben oder aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen an der Antragstellung gehindert gewesen zu sein.
Über den dagegen am 30. April 2003 eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.
Der Antragsteller hat am 2. Mai 2003 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 30. April 2003 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. April 2003 hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Passvorlageverpflichtung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Verpflichtung zur Vorlage eines gültigen Nationalpasses ist der Antrag als solcher nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, weil die fragliche Anordnung unzweifelhaft als verbindliche Handlungspflicht gewollt ist, mithin Regelungsgehalt aufweist und damit ein Verwaltungsakt ist. Der Antrag hat insoweit gleichwohl keinen Erfolg, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu beanstanden ist, die Passvorlageverpflichtung als solche im Ergebnis in Einklang mit dem Gesetz stehen dürfte und der Antragsteller kein Überwiegen seines Interesses dargetan haben, vor abschließender Klärung der Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren von der Pflicht zur Befolgung des Gebotes freigestellt zu werden.
a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Passvorlageverpflichtung durch die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat darin nämlich neben den für den Erlass der Verfügung als solcher sprechenden Aspekten auch erwähnt, dass im Falle des Antragstellers die Gefahr bestehe, er könne weiterhin fortgesetzt gegen die einschlägigen ausländerrechtlichen Bestimmungen verstoßen,
was zudem den Straftatbestand des § 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG verwirklicht.
Das genügt - ungeachtet seiner tatsächlichen Richtigkeit - den Anforderungen an eine den Charakter als Einzelfallentscheidung ausdrückende Begründung i.S.v. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn dadurch wird ein einzelfallspezifischer und über das hinter dem Erlass der Ordnungsverfügung als solcher stehende Interesse hinausragender Aspekt zur tragenden Erwägung gemacht;
dies ausdrücklich betonend: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Februar 2000 - 18 B 206/00 -; -
vgl. dazu, dies hinreichen zu lassen: Beschlüsse des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -.
b) Auch gegen den Verwaltungsakt als solchen bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
aa) In formeller Hinsicht
(1) ist zunächst festzustellen, dass die Antragsgegnerin in ihrer Eigenschaft als Ausländerbehörde für die Maßnahme zuständig war, auch wenn das Asylverfahren des Antragstellers noch nicht bestandskräftig abgeschlossen ist.
Dazu, dass mit Blick auf die (Vorbereitung der) Beendigung des Aufenthaltes eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers auch schon vor Bestandskraft des Bundesamtsbescheides eine Zuständigkeit der Ausländerbehörde besteht vgl. Beschlüsse des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; vom 15. August 2000 - 24 L 2482/00 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -;.
(2) Des weiteren war vor Erlass der Verfügung vom 4. April 2003 die Anhörung des Antragstellers erforderlich,
vgl. dazu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 11. Juli 2000 - 10 B 99.3200 -; NVwZ Beilage I 1/2001, S. 4, 5/6.
Eine diesem formellen Erfordernis noch genügende Maßnahme kann hier in der Besprechung der Angelegenheit anlässlich der persönlichen Vorsprache des Antragstellers auf der Ausländerbehörde der Antragsgegnerin am 6. März 2003 gesehen werden, bei der der Antragsteller aktenkundig mündlich hinsichtlich seiner Pass- und Mitwirkungspflichten und sonst drohender weiterer Maßnahme belehrt worden ist. Auch wenn dem Antragsteller darin der genaue Inhalt der späteren Verfügung nicht angekündigt worden ist, bot ihm dies doch Gelegenheit, sich zu den Gründen der Nichtbefolgung seiner Pflichten einzulassen.
Vgl. dazu Beschluss des Gerichts vom 5. März 2001 - 24 L 89/01 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4633/02 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4859/02 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -.
bb) In materieller Hinsicht erfordert die Rechtmäßigkeit der Passvorlageverpflichtung, dass es für die Verpflichtung als solche eine gesetzliche Grundlage gibt (dazu (1)), dass die Ausländerbehörde befugt ist, diese Verpflichtung durch eine Ordnungsverfügung zu aktualisieren und dadurch der Vollstreckbarkeit mit den Mitteln des Verwaltungszwanges zuzuführen berechtigt ist (VA-Befugnis; dazu (2)), dass die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt (dazu unter (3)) und dass die allgemeinen Grundsätze für ordnungsrechtliche Verfügungen beachtet worden sind (dazu unter (4)).
(1) Die Pflicht, einen gültigen Nationalpass innezuhalten und auf Verlangen der Ausländerbehörde vorzulegen ergibt sich
(a) für Ausländer, deren bisher alleiniger Aufenthaltsgrund die Durchführung eines Asylverfahrens ist und die sich n i c h t im Status des asylverfahrensunabhängigen Anschlussaufenthaltes befinden, vorzugsweise aus § 15 Abs. 2 Nr. 4 AsylVfG. Denn diese Bestimmung wirkt über das formale Ende des Asylverfahrens hinaus solange fort, bis der Aufenthalt des vormaligen Asylbewerbers beendet oder mit einem neuen asylverfahrensunabhängigen Zweck unterlegt ist;
Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -; Beschlüsse des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4633/02 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4859/02 -; vom 19. März 2003 - 24 L 367/03 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -.
(b) Die inhaltlich gleiche Pflicht ergibt sich freilich für den Ausländer, der nicht (mehr) dem Regime des AsylVfG unterfällt, aus den subsidiär zur Anwendung gelangenden §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG, auf die die Antragsgegnerin ihre hier angegriffene Ordnungsverfügung gestützt hat.
(c) Vor diesem gedanklichen Hintergrund, wonach die jeweilige Pflicht inhaltsgleich in § 15 Abs. 2 Nr. 4 AsylVfG und den §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG steht und deren Aktualisierung jeweils erst über § 14 Abs. 1 OBG erfolgen muss, ist es hier ohne Auswirkungen auf die materielle Rechtmäßigkeit der Passvorlageverpflichtung, dass die Antragsgegnerin die Pflicht bei der hier angegriffenen Ordnungsverfügung aus der allgemeineren und nicht der spezielleren Norm hergeleitet hat.
Beschlüsse des Gerichts vom 5. März 2001 - 24 L 89/01 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4633/02 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4859/02 -; vom 19. März 2003 - 24 L 367/03 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -.
Nach Ansicht des Bayerischer Verwaltungsgerichtshofes in dessen Urteil vom 11. Juli 2000 - 10 B 99.3200 -; NVwZ Beilage I 1/2001, S. 4, 5, soll es rechtlich sogar unschädlich sein, wenn die Ausländerbehörde nur die Vorschriften des AsylVfG in der Ordnungsverfügung anführt.
(d) Diese Pflicht trifft den Antragsteller auch.
Dass es irgendeinen Grund für ihn gäbe, dieser Verpflichtung nachzukommen, hat der Antragsteller zu keiner Zeit vorgetragen oder durch seine Prozessbevollmächtigten vortragen lassen.
(2) Die Befugnis, diese öffentlich-rechtliche Pflicht im Falle der Nichtbefolgung mit dem Instrument des Verwaltungsaktes zu aktualisieren und der Vollstreckbarkeit zuzuführen, ergibt sich als solche nach Auffassung des Gerichts aus der gefahrenabwehrrechtlichen Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG;
vgl. auch dazu Beschluss vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; dort auch zu den Gegenmeinungen; ferner Beschlüsse des Gerichts vom 10. Januar 2003 - 24 L 4633/02 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4859/02 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 11. Juli 2000 - 10 B 99.3200 -; NVwZ Beilage I 1/2001, S. 4, 5.
Diese Vorschrift steht der Antragsgegnerin zu Gebote. Die Aufgabe der Ausländerbehörde ist in Nordrhein-Westfalen den kommunalen Verwaltungsträgern in ihrer Eigenschaft als Ordnungsbehörde zugewiesen;
§ 1 der Verordnung über Zuständigkeiten im Ausländerwesen vom 6. Dezember 1990 (GV NW 1990, S. 661).
Ordnungsbehörden führen die Aufgaben der Gefahrenabwehr gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 OBG nach den hierfür erlassenen besonderen Gesetzen und Verordnungen durch (hier das AuslG einschließlich der Verordnungen dazu sowie das AsylVfG); soweit Vorschriften in dem spezialgesetzlichen Bereich fehlen oder eine abschließende Regelung nicht enthalten, eröffnet § 1 Abs. 2 Satz 2 OBG der Ordnungsbehörde auch im Bereich der Wahrnehmung speziell zugewiesener Funktion den Rückgriff auf das Instrumentarium des OBG.
Da Anhaltspunkte dafür, das ganz überwiegend mit dem Genehmigungsinstrumentarium arbeitende Ausländerrecht wolle die Aktualisierung dort normierter Pflichten im Einzelfall durch eine auf die Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG gestützte Ordnungsverfügung ausschließen, nicht bestehen, konnte sich die Antragsgegnerin auch in ihrer Eigenschaft als Ausländerbehörde des § 14 OBG bedienen.
Beschlüsse des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4633/02 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -.
(3) Tatbestandlich ist diese Bestimmung insofern erfüllt, als die Nichtbeachtung einer öffentlich-rechtlichen Ge- oder Verbotsnorm auch dann eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in ihrem Schutzgut „positives Recht" darstellt, wenn der Verstoß nicht auch als solcher straf- oder bußgeldbewehrt ist.
(4) Schließlich verstößt die dem Antragsteller auferlegte Pflicht auch nicht etwa gegen die allgemeinen Grundsätze für gefahrenabwehrrechtliche Verfügungen.
(a) Es wird dem Antragsteller nicht etwas rechtlich oder tatsächlich unmögliches auferlegt. Er selbst hat es am ehesten in der Hand, durch die Beibringung von Nachweisen für seine vorgebliche oder die Preisgabe seiner wahren Identität dafür Sorge zu tragen, dass er seine hier bestehenden ausweisrechtlichen Pflichten erfüllen kann. Diesbezüglich irgendwelche auch nur ansatzweise erfolgsträchtigen Schritte unternommen zu haben, trägt der Antragsteller selbst nicht einmal vor.
(b) Die konkret-individuelle Verpflichtung zur Passbeschaffung ist auch nicht unverhältnismäßig.
Sie ist zweifelsohne als Maßnahme zur Verwirklichung des Zwecks der Bestimmungen über die Passpflicht geeignet und angesichts der nicht einmal mit Gründen unterlegten anhaltenden Passivität des Antragstellers auch erforderlich. Mit dieser Haltung hat der Antragsteller auch hinreichend Anlass geboten, die abstrakt-generellen Pflichten mittels Verwaltungsaktes so auszugestalten, dass sie notfalls zwangsweise durchgesetzt werden können.
Zweifel an der Angemessenheit sind weder dargetan noch ersichtlich.
2. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung war die aufschiebende Wirkung nicht anzuordnen, weil sie sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist. In Anbetracht dessen bestand für das Gericht keine Veranlassung, trotz der Vorbewertung des Gesetzgebers in den §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 8 Satz 1 AG VwGO NW kein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses anzunehmen.
a) Die durchzusetzende Passvorlagepflicht ist ihrerseits sofort vollziehbar, sodass die Voraussetzung des § 55 Abs. 1 VwVG NW gewahrt ist.
Dass das Zwangsgeld aus dem Kanon der zugelassenen Zwangsmittel das falsche sei, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Vgl. Zur Geeignetheit dieses Zwangsmittels auch: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 11. Juli 2000, - 10 B 99.3200 -; NVwZ Beilage I 1/2001, S. 4, 5.
Die Antragsgegnerin hat beachtet, dass sie gehalten ist, das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen. Dass diese Höhe hier unangemessen sein könnte, ist wiederum nicht auszumachen.
b) Ob es rechtlich angängig ist, wenn der dem regelnden Teil der Ordnungsverfügungen angefügte Hinweis der Antragsgegnerin den dort genannten Austauschmitteln Wirkungen erst auf der Ebene der Vollstreckung beimessen will, statt sie als Erfüllung der eigentlichen Pflicht gelten zu lassen, kann auf sich beruhen, weil dies jedenfalls derzeit eine Beschwer nicht entfaltet.
Beschlüsse des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4633/02 -; vom 10. Januar 2003 - 24 L 4859/02 -; vom 21. Mai 2003 - 24 L 1645/03 -.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ist nach den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG erfolgt. Dabei hat das Gericht der Passvorlageverpflichtung mit einem halben Regelwert angesetzt und der beigefügten Zwangsgeldandrohung als Annex zu jener keine eigene Relevanz im Hinblick auf den Streitwert beigemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG
§§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 8 Satz 1
AG VwGO
§§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG
§ 14 OBG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG
§ 15 Abs. 2 Nr. 4 AsylVfG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 1 Abs. 2
Satz 1 OBG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 OBG
§ 55 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 18 B 206/00
24 L 3441/99
24 L 1645/03
24 L 2482/00
10 B 99.32
24 L 89/01
24 L 4633/02
24 L 4859/02
9 S 856/98
24 L 367/03