Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-27, Aktenzeichen 9 A 4716/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0527.9A4716.00.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Bescheid des Beklagten vom 25. April 1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 1996 wird aufgehoben, soweit darin Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden sind.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits beider Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Hausgrundstücks mit der Bezeichnung N. weg 38 in N. . Das Grundstück grenzt mit der Vorder- und der Rückseite an zwei herrenlose Parzellen, die ihrerseits jeweils zum N. weg führen. Bei den Grundstücksparzellen handelt es sich um Stichwege, die 2,5 m breit und 32 m lang sind und vom N. weg zu mehreren Reihenhäusern führen, u.a. auch zu dem Haus des Klägers.
Der Beklagte zog den Kläger durch Bescheid vom 25. April 1996 u.a. für die Monate März bis Dezember 1996 zu Straßenreinigungsgebühren von 84,00 DM heran. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte durch Bescheid vom 31. Juli 1996 zurück.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht: Die Zuwegung zu seinem Grundstück werde nicht gereinigt. Sein Grundstück sei zwar tatsächlich, allerdings ohne rechtliche Sicherung erreichbar, da die Stichwege herrenlos seien. Bei den Straßenreinigungsgebühren handele es sich um eine Jahresabgabe, so dass für das Jahr 1996 keine zeitanteiligen Gebühren erhoben werden dürften. Die Straßenreinigungsgebührensatzung des Beklagten sei nichtig. Sie sei nur im Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht, enthalte keine rechtlich einwandfreie Regelung über die Entstehung der Gebührenschuld und behandle die Winterwartung nicht gesondert. Auch die Gebührenkalkulation im Übrigen sei fehlerhaft.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 25. April 1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 1996 aufzuheben, soweit Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat erwidert: Hinsichtlich der Winterwartung seien die Straßen der Stadt N. in verschiedene Prioritäten eingeteilt worden. Unter die Priorität I (Gesamtlänge ca. 395 km) fielen alle Hauptverkehrsstraßen und alle Straßen mit Bus- und Schulbusverkehr, unter die Priorität II (Gesamtlänge ca. 600 km) alle anderen Wohn- und Wohnsammelstraßen. Die Straßen der Priorität II würden abgearbeitet, sobald die Straßen der Priorität I entsprechend behandelt worden seien und soweit dann noch Bedarf bestehe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, abgewiesen.
Mit der zugelassenen Berufung macht der Kläger ergänzend geltend: Mit der satzungsgemäßen Verwendung eines undifferenzierten Frontmetermaßstabes verbunden mit der gleichzeitigen Umlegung sämtlicher Kosten der Winterwartung auf alle Grundstückseigentümer unabhängig von der Lage der Grundstücke verstoße der Beklagte gegen höherrangiges Recht. Der Satzungsgeber müsse der Prioritätenregelung bei der Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr durch eine entsprechend differenzierte Gebührenstruktur Rechnung tragen. Der Grundsatz der Typengerechtigkeit könne den Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht rechtfertigen. Es sei unerheblich, dass alle Gebührenschuldner an dem Vorteil der Räumung der wichtigsten Straßen der Stadt partizipierten, denn eine so verstandene Straßenreinigungsgebühr käme einer Winterwartungsabgabe für alle Grundstückseigentümer in der geschlossenen Ortslage gleich. Selbst wenn die Kosten der Winterwartung lediglich einen Anteil von 6 % der Gesamtkosten ausmachten, vermöge dies die fehlende Differenzierung nicht zu rechtfertigen. Eine Differenzierung sei ohne großen Verwaltungsaufwand möglich. Außerdem bestünden Zweifel, ob die dem Typ widersprechenden Ausnahmen geringfügig seien. Der weitaus überwiegende Teil der Straßen komme nur in den Genuss von Vorsorgeleistungen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er erwidert: Die Straßenreinigungssatzung sei eine geeignete Ermächtigungsgrundlage; sie enthalte insbesondere einen geeigneten Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Die Zusammenfassung der Kosten für die Winterwartung und für die Straßenreinigung zu einer einzigen Gebühr sei grundsätzlich zulässig. Die gleichmäßige Erfassung des Vorsorgekostenanteils für alle innerörtlichen Grundstückseigentümer sei ebenfalls grundsätzlich möglich. Fraglich sei nur, ob bezüglich der Kosten der tatsächlichen Einsätze der Winterwartung eine Differenzierung hätte erfolgen müssen. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Es existiere kein Plan, der bestimmte Straßen von der regelmäßigen Winterwartung ausschließe oder bestimmte Straßen nur für extreme Witterungslagen in den Winterdienst mit einbeziehe. Das konkrete Ob und Wie eines Einsatzes sei vielmehr immer alleinige Angelegenheit des Einsatzleiters. Entsprechend enthalte die Dienstanweisung für Aufsichtskräfte im Winterdienst vom 12. November 1985 eine ausdrückliche Bestimmung, dass ausschließlich nach Weisung der Einsatzleitung vorzugehen sei. Das klägerische Grundstück befinde sich innerhalb der Fahrbahnpläne der Priorität II, in der es häufig zu Einsätzen gekommen sei. So sei nach dem Streuplan Nr. 21, zu dem der N. weg gehöre, am 1. Februar 1996 und am 8. Dezember 1998 die Winterwartung durchgeführt worden. Daraus werde deutlich, dass eine Inanspruchnahme des Winterdienstes stattgefunden habe, die über eine reine Vorsorgeleistung hinausgegangen sei. Die gewollte Ausrichtung auf eine regelmäßige Winterwartung für alle und die tatsächliche Durchführung des Winterdienstes stelle sich nicht so dar, dass die Eigentümer, deren Grundstücke von einer Straße der Priorität II erschlossen würden, faktisch die Teilleistung des variablen Winterdienstes nicht in Anspruch nähmen. Eine mangelnde Differenzierung sei jedenfalls unter dem Aspekt der Typengerechtigkeit vertretbar. Das Verhältnis der Kilometerzahlen der Straßen erster und zweiter Priorität zueinander sage nichts über die Zahl der betroffenen Eigentümer aus, auf die allein abzustellen sei. Da die 600 Straßenkilometer der Priorität II zum großen Teil auch in den Randgebieten lägen, bedeute dies, dass die Grundstücke dort durchgängig größer seien. Die eventuell fehlerhaft umgelegten variablen Kosten für die Winterwartung lägen für das Jahr 1996 unter 6 % der gesamten Straßenreinigungskosten. Ein Verstoß in dieser Höhe sei auf jeden Fall von mangelnder Intensität. Auch seien die verwaltungspraktischen Schwierigkeiten bei der Umsetzung unterschiedlicher Gebührensätze erheblich. Im Übrigen sei auch eine Differenzierung nach Straßen der Priorität I und Straßen der Priorität II nicht sachgerecht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers ist begründet.
Der Klage ist stattzugeben. Der angefochtene Bescheid des Beklagten in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist, soweit darin Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden sind, rechtswidrig und verletzt den Kläger insoweit in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Straßenreinigungsgebühren. Die als Rechtsgrundlage in Betracht kommende Straßenreinigungsgebührensatzung der Stadt N. vom 19. Dezember 1990 i.d.F. der Änderungssatzung vom 21. Dezember 1995 - SGS - ist materiellrechtlich unwirksam.
Der Gebührenmaßstab nach § 2 Abs. 1 - 7 SGS bei einer einheitlichen Straßenreinigungsgebühr nach § 1 Abs. 2 SGS in Verbindung mit dem damals gültigen Gebührentarif ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam und die Satzung deshalb nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Straßen vom 18. Dezember 1975, GV.NRW. S. 706, in der hier noch anzuwendenden Fassung vom 11. Dezember 1979, GV.NRW. S. 914, in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen vom 21. Oktober 1969, GV.NRW. S. 712, in der Fassung vom 16. Dezember 1992, GV.NRW. S. 561 (KAG a.F.) keine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren.
Für das Maß der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung muss nach § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG a.F. auf Bemessungsgrößen abgestellt werden, die sich jedenfalls nach einer pauschalierenden Betrachtung des Zusammenhangs zwischen der Höhe der Gebühren und dem Maß der Inanspruchnahme als noch plausibel rechtfertigen lassen und gegebenenfalls sachgerechte Differenzierungen zulassen.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 16. September 1996 - 9 A 1888/93 -, NWVBl. 1997, 271= NVwZ-RR 1998, 136.
Dieser Voraussetzung wird die Satzungsregelung nicht gerecht. Nach § 2 Abs. 1 - 7 i.V.m. § 1 Abs. 2 SGS und dem Gebührentarif bemisst sich die Gebühr für alle von der Stadt zu reinigenden Straßen - abgesehen von der Reinigungshäufigkeit und der besonderen Bedeutung der Straße für den Durchgangsverkehr - bei gleichem Gebührensatz einheitlich je nachdem, ob eine Vollreinigung oder lediglich eine Fahrbahnreinigung erfolgt, nach dem Frontmetermaßstab. Die diesem Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde liegende Prämisse, dass alle erschlossenen Grundstücke, die gemäß der Anlage zur Straßenreinigungsatzung gleich oft gereinigt werden, die öffentliche Einrichtung "Straßenreinigung" in annähernd gleichem Umfang in Anspruch nehmen, trifft im vorliegenden Fall indes nicht zu.
Zwar wird im Gebührentarif durch das Anknüpfen an die regelmäßige Reinigungshäufigkeit, die im Wesentlichen bedingt ist durch die verkehrliche Inanspruchnahme der jeweiligen Straße, grundsätzlich eine dem jeweiligen Maß der Inanspruchnahme der Straßenreinigung entsprechende, differenzierte Gebührenerhebung gewährleistet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 1997 - 9 B 3017/96 -.
Das gilt jedoch nicht unter dem Gesichtspunkt der Winterwartung. Wird die Winterwartung der Straßen nach bestimmten Prioritäten in Anlehnung an ihre jeweilige verkehrliche Bedeutung durchgeführt mit der Folge, dass schon aus Kapazitätsgründen eine Vielzahl von Straßen geringerer Priorität regelmäßig nicht oder nur bei extremen Witterungslagen wintergewartet wird, ist insofern der erforderliche Zusammenhang mit dem Maß der Inanspruchnahme nicht mehr gegeben. Denn in diesem Fall führt die Verwendung des gewählten Maßstabes zu einer gleichmäßigen Umlegung der Kosten der Winterwartung auf alle Grundstückseigentümer unabhängig davon, ob die ihre Grundstücke erschließenden Straßen nach dem vom Beklagten verwendeten Prioritätenplan bloß unregelmäßig - so der Beklagte - bzw. überhaupt nicht - so der Kläger für den N. weg - wintergewartet werden. Einer Anknüpfung an die Prioritätenregelung kommt hier schon deshalb maßgebliche Bedeutung zu, weil die Straßen der Priorität II erst dann wintergewartet wurden, sobald die vorrangig abzuarbeitenden Einsatzpläne in der Reihenfolge Brückenpläne, Raureifpläne, Fahrbahnpläne (Priorität I), Radwegpläne und Fußgängerbrückenpläne erledigt worden sind. Die Winterwartung der Fahrbahnen der Priorität II wurde auch nur durchgeführt, soweit dann noch Bedarf bestand. Angesichts dieser das unterschiedliche Maß der Inanspruchnahme der Winterwartung zu Ausdruck bringenden Prioritätenregelung hätte der Satzungsgeber dem - grundsätzlich unabhängig vom konkreten Ausmaß der hieraus resultierenden Gebührenbe- oder -entlastung - durch eine entsprechend differenzierte Gebührenstruktur Rechnung tragen müssen. Entgegen der Auffassung des Beklagten wird der erforderliche Zusammenhang zwischen der Höhe der Gebühr und dem Maß der Inanspruchnahme der Winterwartung auch nicht dadurch hergestellt, dass diverse Straßen bzw. Straßenabschnitte mehr als ein Mal in der Woche gereinigt werden und die Gebühr entsprechend vervielfältigt wird. Dies trifft bereits vom Ansatz her nicht zu. Nur einige wenige Straßen der Priorität I werden sechs Mal, einige weitere zwei oder drei Mal wöchentlich gereinigt, die Mehrzahl aber nur ein Mal pro Woche. Außerdem hat der Beklagte wiederholt dargelegt, dass sich das Ausmaß der Winterwartung gerade nicht zwangsläufig an der Häufigkeit der Normalreinigung orientiert, sondern die Einsatzpläne vornehmlich anderen Gesichtspunkten Rechnung tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. September 1996, a.a.O.
Die festgestellte Ungleichbehandlung der Gebührenschuldner bei der Bemessung der Straßenreinigungsgebühr lässt sich auch nicht mit sachlichen Gesichtspunkten wie den Grundsätzen der Verwaltungspraktikabilität und Pauschalierung rechtfertigen. Danach ist dem Satzungsgeber bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Maßstabsregelungen gestattet, an die Regelfälle des Sachbereichs anzuknüpfen und die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht zu lassen, solange nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Einzelfälle dem Falltyp widersprechen, auf den die Maßstabsregelung zugeschnitten ist, die Auswirkungen auf die Betroffenen nicht erheblich sind und Schwierigkeiten - insbesondere verwaltungspraktischer Art - bestehen, die Härten zu vermeiden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 1995, - 8 N 3.93 -, DÖV 1995, 826; OVG NRW, Urteil vom 17. März 1998 - 9 A 3871/96 - und Beschluss vom 17. Januar 2003 - 9 A 4829/99 -.
Diese Voraussetzungen liegen allesamt nicht vor. Keine der beiden sich im Wesentlichen gegenüberstehenden Fallgruppen erfasst nur 10 % oder weniger aller Fälle. Legt man die jeweils zu reinigenden Frontmeter zugrunde, so ergibt sich ein Verhältnis von ca. 395 Straßenkilometer in der Gruppe der Priorität I zu ca. 600 Straßenkilometer für die Gruppe der Priorität II, d.h. ein Verhältnis von ca. 40 % zu 60 %. Nicht weiter führt der Einwand des Beklagten, maßgeblich sei nicht auf die Frontmeter, sondern die Zahl der betroffenen Grundstücke abzustellen, gerade die Grundstücke an Straßen der Priorität II seien im Durchschnitt größer. Ein Abstellen auf die Zahl der Grundstücke würde zwar möglicherweise die Gruppe der Grundstücke an Straßen der Priorität II unter 60 % sinken lassen. Damit würden sich die beiden Gruppen aber allenfalls annähern, eventuell würde sich das Verhältnis umkehren. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass bei dieser Betrachtungsweise eine Gruppe gleich oder kleiner als 10 % der Fälle ausmachte.
Auch der Einwand des Beklagten, die Kosten für die Winterwartung erforderten keine differenzierte Gebührenregelung, weil die Vorsorgekosten ohnehin auf alle Gebührenschuldner umgelegt könnten und die variablen Kosten allenfalls 642.967,-- DM (= Streumittel und Entgelte für Winterdienst) der Gesamtkosten der Straßenreinigung von 10.811.736,-- DM ausmachen, greift nicht durch. Unabhängig davon, ob der Beklagte in dem genannten Betrag tatsächlich alle variablen Kosten erfasst hat – es spricht viel dafür, dass zusätzlich zumindest noch ein Teil des Personalaufwandes anzusetzen wäre – führt ein differenzierter Gebührenmaßstab zu unterschiedlich hohen Gebührensätzen und hätte deshalb Auswirkungen auf den einzelnen Gebührenschuldner. Im Übrigen ist der Beklagte gehalten, die fixen Kosten ebenfalls entsprechend dem unterschiedlich prognostizierten Vorsorgebedarf für die jeweiligen Straßen bzw. Straßentypen zu verteilen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 N. , innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998,
136
DÖV 1995, 826
9 A 1888/93
9 B 3017/96
8 N 3.93
9 A 3871/96
9 A 4829/99