Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-24, Aktenzeichen OVG 2 A 2.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:0224.OVG2A2.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Zu Leitsatz 1: Vergleiche BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 – 4 C 15/01 – BVerwGE 117, 287-304, Urteil vom 13.03.2003 - 4 C 3/02 - NVwZ 2003, 1261-1263. (Rn.40)
Der Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Gemeinde X. vom 17. September 2008, bekannt gemacht im Amtsblatt für die Gemeinde X. vom 23. Dezember 2008 und im Amtsblatt für die Gemeinde X. vom 27. Februar 2009, ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die Darstellung von Konzentrationsflächen mit Ausschlusswirkung für Windkraftanlagen in dem Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Gemeinde X.
Der Plan stellt am nordwestlichen Rand des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin - im Bereich des aus 12 Windenergieanlagen bestehenden Windparks Wernitz - insgesamt vier Sonderbauflächen für Windenergie gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 2 BauNVO dar. Gemäß der textlichen Darstellung Nr. 1 bilden die dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie (SO Wind) Konzentrationsflächen, auf die Vorhaben von Windenergieanlagen / Windparks gelenkt werden sollen; ferner findet sich die Erläuterung, dass die Sonderbauflächen für Windenergie ein Entgegenstehen öffentlicher Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im übrigen Gemeindegebiet, das keine Darstellung aufweist, begründen. Nach der textlichen Darstellung Nr. 2 wird die Gesamthöhe der einzelnen Windkraftanlagen bezogen auf die Geländeoberkante auf maximal 150 m begrenzt.
Dem Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ liegt folgendes Verfahren zugrunde:
Nachdem bereits in dem 1999 wirksam gewordenen Gemeinsamen Teilflächen-nutzungsplan 1 für die Gemeinden B., E., H., P., W. und X. des Amtes X. westlich von W. Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen mit einer Größe von ca. 114 ha dargestellt waren, beschloss die Gemeindevertretung der – durch Gebietsänderungsvertrag vom 5. März 2002 unter Auflösung des Amtes mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 entstandenen - neuen Gemeinde X. am 15. Januar 2006, die Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung aus dem in Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplan der Gemeinde X. herauszunehmen und hierzu einen gesonderten sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ zu erarbeiten. Mit Beschluss vom 17. Mai 2006 konkretisierte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss und benannte die „Sicherung des bestehenden Windparks“ sowie die „Anpassung des Flächennutzungsplans an den Regionalplan Havelland Fläming, Sachlicher Teilplan ‚Windenergienutzung‘ und Feinsteuerung innerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete im Rahmen des verbleibenden gemeindlichen Planungsspielraums unter Berücksichtigung kleinräumiger Belange“ als Ziele der Planung. Nachdem das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg den am 2. September 2004 beschlossenen und am 2. März 2005 im Amtsblatt für Brandenburg bekannt gemachten sachlichen Teilplan durch Urteile vom 25. Oktober 2007 (OVG 10 A 2 - 5.06) wegen Ausfertigungs- und Bekanntmachungsmängeln (erstmals) für unwirksam erklärt hatte, wurde dieser unter dem 31. März 2008 vom Vorsitzenden der Regionalversammlung erneut ausgefertigt und inhaltlich unverändert im Amtsblatt für Brandenburg vom 30. April 2008 bekannt gemacht. Die in der Sitzung der Gemeindevertretung vom 30. Januar 2008 beschlossene öffentliche Auslegung des Entwurfs des Sachlichen Teilflächennutzungsplans mit der Begründung und dem Umweltbericht erfolgte in der Zeit vom 7. März bis 10. April 2008. In ihrer Sitzung vom 17. September 2008 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die Feststellung des Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ in der Fassung vom August 2008 ohne Änderungen und billigte die Begründung. Mit Bescheid vom 9. Dezember 2008 erteilte der Landrat des Landkreises Havelland die Genehmigung. Nach Ausfertigung des Plans durch den Bürgermeister der Antragsgegnerin wurde die Genehmigung des Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ im Amtsblatt für die Gemeinde X. vom 23. Dezember 2008 und rückwirkend zum 23. Dezember 2008 erneut - nunmehr mit Abdruck der Bekanntmachungsanordnung - im Amtsblatt für die Gemeinde X. vom 27. Februar 2009 öffentlich bekannt gemacht.
Mit Urteilen des Senats vom 14. September 2010 (OVG 2 A 1 – 5.10) wurde der Regionalplan Havelland Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ erneut - nunmehr wegen Abwägungsfehlern - für unwirksam erklärt.
Die Antragstellerin beabsichtigt die Errichtung eines Windparks mit 14 Windkraftanlagen im Ortsteil Hoppenrade der Antragsgegnerin. Das Landesumweltamt lehnte die am 20. Dezember 2004 beantragte Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung mit Bescheid vom 18. Juli 2005 unter Verweis auf die im seinerzeit gültigen Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationsflächen ab. Während des Widerspruchsverfahrens stellte die Antragstellerin einen neuen Genehmigungsantrag mit teilweise geänderten Anlagenstandorten, der mit Bescheid des Landesumweltamts vom 12. Februar 2008 auf Antrag der Antragsgegnerin zurückgestellt wurde. Der in Aussicht genommene Standort des Vorhabens der Antragstellerin liegt außerhalb der im angegriffenen Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Antragsgegnerin dargestellten „Sonderbauflächen für Windenergie“, jedoch innerhalb eines Bereichs, der im Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ als Eignungsgebiet für die Windenergienutzung ausgewiesen war.
Die Antragstellerin hat am 30. Januar 2009 den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen vorträgt:
Die Antragsgegnerin habe gegen das Gebot einer erneuten Auslegung gemäß § 4a Abs. 3 BauGB verstoßen, da der Flächennutzungsplan nicht nochmals ausgelegt worden sei, nachdem nach Durchführung der öffentlichen Auslegung und Behördenbeteiligung der Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, nochmals bekannt gemacht worden sei.
Der Sachliche Teilflächennutzungsplan verstoße gegen die in § 1 Abs. 4 BauGB geregelte Zielanpassungspflicht. Die Antragsgegnerin habe ausgeblendet, dass die Vorgaben des Regionalplans bereits vor dessen erneuter Bekanntmachung als sonstige Erfordernisse der Raumordnung gemäß § 4 Abs. 2 ROG im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplans zu berücksichtigen gewesen seien. Ferner habe sie die Tatsache ignoriert, dass zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan der Regionalplan erneut in Kraft getreten und der Flächennutzungsplan mithin an dessen Ziele gebunden sei. Die Antragsgegnerin habe keine Feinsteuerung vorgenommen, sondern großräumig die durch den Regionalplan als Windeignungsgebiet ausgewiesenen Flächen reduziert. Dass von der ursprünglichen Fläche des auf die Gemeinde X. entfallenden Teils des Windeignungsgebiets „Nauener Platte“ nicht einmal ein Viertel verbleibe, spreche dagegen, dass der Windenergie im Flächen-nutzungsplan in substanzieller Weise Geltung verschafft worden sei. Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin in die Abwägung zum Flächennutzungsplan Belange einbezogen, die – wie etwa der Landschaftsschutz - bereits durch den Regionalplan abgewogen worden seien.
Die Antragsgegnerin habe keine kritische Überprüfung ihrer Restriktionsanalyse an den regionalplanerischen Zielen vorgenommen. Die von der Antragsgegnerin ohne gesetzliche Grundlage herangezogenen Mindestabstandszonen berücksichtigten die örtlichen Verhältnisse ungenügend und führten aufgrund ihrer ungeprüften schematischen Anwendung dazu, dass der Windenergie im Plangebiet nicht in substanzieller Weise Raum verschafft werde. Das Vorhandensein einzelner Biotope dürfe nicht zu einem generellen Ausschluss von Windenergieanlagen führen. Aus den Ausführungen des Plangebers ergebe sich nicht, weshalb der in der Planung festgelegte Mindestabstand in Bezug auf die Amphibienlebensräume oder die Festlegung eines Fledermauskorridors erforderlich sein sollten. Eventuellen Gefährdungen sei im Rahmen des jeweiligen Genehmigungsverfahrens Rechnung zu tragen. Fehlerhaft sei auch die Einstellung von Mindestabstandszonen um angebliche Brutvogelvorkommen. Abgesehen von einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung führe die schematische Anwendung der tierökologischen Abstandskriterien zu unzutreffenden Ergebnissen in der Abwägung. Die Festlegung eines Mindestabstands von 200 m zu Waldflächen entspreche nicht den Vorgaben des Regionalplans. Abwägungsfehlerhaft sei auch die von der Gemeinde festgelegte Mindestflächengröße für Konzentrationszonen von 30 ha.
Das zur Begründung des Flächennutzungsplans herangezogene städtebauliche Konzept der Antragsgegnerin trage die Planung nicht, da es nicht umsetzbar sei und lediglich der Verhinderung der Nutzung der im Regionalplan dafür vorgesehenen Gemeindeflächen durch die Windkraft diene. Die Absicht, die Erholungs- und Freizeitnutzung künftig als eine tragende Säule der Gemeinde zu entwickeln, widerspreche der übrigen Planung der Gemeinde, die entsprechend der Ausweisung im Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg vom 6. Juli 2007 als Vorsorgestandort für großflächige gewerblich-industrielle Vorhaben ihren Schwerpunkt bisher in einem Ausbau der Gewerbe- und Industriegebiete gesehen habe. Zudem habe die Antragsgegnerin für das westliche Gemeindegebiet, das für die Windkraftnutzung in Betracht komme, kein stichhaltiges Tourismuskonzept.
Die Antragsgegnerin habe die privaten Belange der Antragstellerin an der Nutzung der Windenergie und die bereits getätigten Investitionen nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt, da sie in ihrer Abwägungsentscheidung unzutreffend davon ausgegangen sei, dass diese Interessen nicht schutzwürdig seien. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin habe die Antragstellerin auf die Darstellungen des Regionalplans vertrauen dürfen. Dieses Vertrauen sei auch nach der Aufhebung des Regionalplans durch das OVG Berlin-Brandenburg im Oktober 2007 geschützt gewesen, da die festgelegten Windeignungsgebiete im Rahmen der Abwägungsentscheidung als ein in Aufstellung befindliches Ziel zu berücksichtigen gewesen seien und festgestanden habe, dass der Regionalplan inhaltsgleich erneut bekannt gemacht werden würde. Demgegenüber seien die Interessen vor allem des Ortsteils Hoppenrade der Antragsgegnerin zu hoch gewichtet worden, da es von diesem Ortsteil aus wegen der in der Nachbargemeinde vorhandenen bzw. genehmigten Windparks Ketzin I, II und III sowie der Windfarm Wernitz bereits jetzt keinen freien Blick in die Landschaft mehr gebe, die zudem bereits stark durch die im Bereich des geplanten Windparks verlaufenden Hochspannungsleitungen zerschnitten sei.
Die Antragstellerin beantragt,
den Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Gemeinde X. (bekannt gemacht im Amtsblatt für die Gemeinde X., Jahrgang 15 Nr. 7, vom 23. Dezember 2008, S. 6, erneut bekannt gemacht im Amtsblatt für die Gemeinde X., Jahrgang 16 Nr. 1, vom 27. Februar 2009, S. 4) für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie führt im Wesentlichen aus: Sie habe mit dem Entwurf zum Sachlichen Teilflächen-nutzungsplan nach der Neubekanntmachung des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, nicht gemäß § 4 a Abs. 3 BauGB noch einmal in die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung gehen müssen, da der Planentwurf nicht ergänzt oder verändert worden sei.
Der Teilflächennutzungsplan verstoße nicht gegen die Anpassungspflicht. Wie in der Planbegründung dargelegt, sei der Vorentwurf unter Beachtung der raumordnerischen Vorgaben aus dem Regionalplan erarbeitet worden. § 1 Abs. 4 BauGB begründe im Übrigen keine Pflicht der Antragsgegnerin, die als Eignungsgebiete ausgewiesenen Flächen „eins zu eins“ zu übernehmen. Auch aus der Begründung zum Regionalplan folge, dass die Festlegung der Eignungsgebiete im Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, einer planerischen Konkretisierung durch die Gemeinde zugänglich sei und selbst eine „flächendeckende Einschränkung“ nicht von vornherein ausgeschlossen sei, sondern lediglich gefordert werde, dass eine solche im Wege der Abwägung fachlich ausreichend begründet werde.
Der Sachliche Teilflächennutzungsplan leide auch nicht an beachtlichen Abwägungsfehlern. Die Antragsgegnerin habe bei ihrer Restriktionsanalyse die Vorgaben der Regionalplanung, die Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windkraftanlagen und den Windkrafterlass des Landes Brandenburg zugrunde gelegt. Für die Gemeinde habe kein Anlass bestanden, von den Abstandskriterien abzuweichen. Die beteiligten Fachbehörden hätten keine Hinweise oder Anregungen dagegen geäußert. Dass die Antragsgegnerin gerade nicht in schematischer Weise vorgegangen sei, zeige nicht zuletzt die Anwendung des Kriteriums der Mindestgröße von Konzentrationsflächen. Die Abstandszone für bestehende und genehmigte Wohn- und Mischgebiete basiere auf der im Regionalplan abgewogenen Abstandszone, die auf einen vorbeugenden Immissionsschutz ausgerichtet sei. An den unterschiedlichen Schutzabständen bei Wochenendhäusern (800 m), Kleingartenanlagen und Gewerbegebieten (150 m) werde erkennbar, dass die Antragsgegnerin die unterschiedliche Schutzwürdigkeit berücksichtigt habe. Für Sondergebiete (Erholung/Freizeit, Bildung/Sport, Kultur/Hotel, Motel, Wochenendhausgebiet) sei auf eine Abstandszone von 800 m entsprechend den übrigen Siedlungsflächen zurückgegriffen worden, da es sich um empfindliche Nutzungen handele. Der um Gewerbe- und Industriegebiete gezogene Mindestabstand von 150 m sei nicht zu beanstanden, da die Gemeinde die Nutzung der Windenergie nicht bis an die Grenze dessen ermöglichen müsse, was gerade noch zulässig sei. Der Abstand von 100 m zu Infrastruktureinrichtungen sei ebenfalls nicht zu beanstanden, da in dem der Regionalplanung zu Grunde liegenden Fachgutachten auf das Unfallrisiko hingewiesen und es der Bauleitplanung überlassen werde, dieses zu berücksichtigen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei es der Gemeinde auch nicht verwehrt, Biotope zu berücksichtigen, die dem Schutz des § 32 BbgNatSchG unterlägen, und Mindestabstandszonen zum Erhalt der Lebensraumstrukturen von Amphibien festzulegen. Mit dem Biotopbestand und seiner Bewertung habe sich die Antragsgegnerin in der Planbegründung im einzelnen auseinandergesetzt. Die Ausweisung eines Flugkorridors für Fledermäuse in der vorgenommenen Form sei nicht unverhältnismäßig. An den Windkraftanlagen auf der Nauener Platte sei eine signifikant erhöhte Schlagopferzahl zu verzeichnen. Die Flugkorridore der Fledermäuse seien durch lineare Gehölze in einer ansonsten strukturarmen Agrarlandschaft gekennzeichnet und würden nachgewiesenermaßen als Flugbahn genutzt. Dafür, dass die der Planung zugrundegelegten Untersuchungen und Annahmen des Landesumweltamtes wissenschaftlich unvertretbar und fehlerhaft seien, bestünden keine Anhaltspunkte. Hinsichtlich der Brutvögel sei die Antragsgegnerin nicht von unzutreffenden Sachverhaltsangaben ausgegangen. Der 200-m-Abstand zu Waldflächen entspreche den Vorgaben des Regionalplans.
Auch das der Planung zu Grunde liegende städtebauliche Konzept sei nicht zu beanstanden. Da das nordöstliche, östliche, südöstliche und mittlere Gemeindegebiet überwiegend von Siedlungsbereichen, Verkehrsstraßen sowie Landschaftsschutz- und Naturschutzgebieten belegt seien und für diese Flächen bereits gemeindliche Satzungen aufgestellt sowie Planfeststellungsverfahren bzw. Unterschutzstellungsverfahren durchgeführt worden seien, habe auf die im Rahmen dieser Verfahren erarbeiteten Gutachten verwiesen werden können. Für den westlichen Teil des Gemeindegebietes hätten bisher keine detaillierteren Untersuchungen vorgelegen und daher gesondert erarbeitet werden müssen. Im Hinblick darauf, dass die Gewerbe- und Industriegebiete vor allem nördlich der Gleisanlagen und der B5 gelegen seien, sei nicht erkennbar, warum die Gemeinde gehindert sein solle, in anderen Ortsteilen andere Schwerpunkte zu setzen und dort die touristische Infrastruktur auszubauen. Gerade in den ländlich geprägten Ortsteilen X., Hoppenrade und Buchow-Karpzow sehe sie ein zusätzliches Freizeit- und Erholungspotenzial. Nach der Gemeindeentwicklungskonzeption 2020 sollten der Aufbau und die Verbesserung einer attraktiven Erholungs- und Freizeitnutzung eine tragende Säule der zukünftigen Entwicklung darstellen.
Die Gemeinde dürfe bei ihrer Abwägung u.a. auch eine gewisse Mindestflächengröße berücksichtigen, um eine Konzentration der Anlagen zu erreichen. Zudem habe sie nicht schematisch sämtliche Flächen, die die Größe von 30 ha nicht erreichen, ausgeschlossen, sondern im Ergebnis von einer Ausweisung als Sonderbauflächen nur dann abgesehen, wenn im jeweiligen Fall noch ein weiterer Grund gegen die Ausweisung gesprochen habe.
Die privaten Belange der Antragstellerin habe die Antragsgegnerin bei der Abwägung mit dem ihnen zukommenden Gewicht eingestellt. Dabei habe sie berücksichtigt, dass die betroffenen Flächen bereits nach dem alten Flächennutzungsplan und allen Entwürfen zum neuen Flächennutzungsplan außerhalb der von der Gemeinde ausgewiesenen Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung gelegen hätten. Auf eine Genehmigungsfähigkeit habe die Antragstellerin mithin trotz Ausweisung des Windeignungsgebietes „Nauener Platte“ im Regionalplan nicht vertrauen können, da sie von der Möglichkeit der Feinsteuerung durch die Gemeinde und der entgegenstehenden gemeindlichen Flächennutzungsplanung Kenntnis gehabt habe. Vor diesem Hintergrund räume die Gemeinde im Ergebnis dem Interesse des Ortsteils Hoppenrade, von einer immer näher heranrückende Bebauung mit Windkraftanlagen und den damit einhergehenden Beeinträchtigungen verschont zu bleiben, die Flächen vor weiteren Zerschneidungen zu schützen, und dem Ziel, die Windkraftanlagen auf den vorbelasteten Teil des Gemeindegebiets zu konzentrieren, ein stärkeres Gewicht ein als den durch die Genehmigungsanträge konkretisierten privaten Belangen an der Windkraftnutzung.
Durch Beschluss vom 9. September 2009 - OVG 2 S 6.09 - hat der Senat einen Antrag der Antragstellerin abgelehnt, den angegriffenen Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Gemeinde X. durch Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO außer Vollzug zu setzen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie macht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, durch die Darstellungen des angegriffenen Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Hierfür genügt es, dass die von ihr beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung eines Windparks mit 14 Windkraftanlagen im Ortsteil Hoppenrade im Fall der Wirksamkeit des Plans nicht erteilt werden kann, weil dem außerhalb der dargestellten Sonderbaufläche für Windenergie geplanten Vorhaben gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB öffentliche Belange entgegenstehen.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
I. Der Bebauungsplan ist allerdings nicht wegen eines von der Antragstellerin fristgemäß gerügten und beachtlichen Verfahrensfehlers im Zusammenhang mit der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung ungültig.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin musste der Entwurf des sachlichen Teilflächennutzungsplans nach der erneuten Bekanntmachung des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, nicht erneut ausgelegt werden. § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB zufolge ist der Entwurf des Bauleitplans erneut auszulegen und sind die Stellungnahmen erneut einzuholen, wenn er nach dem Verfahren des § 3 Abs. 2 BauGB oder § 4 Abs. 2 BauGB geändert oder ergänzt wird. Die Voraussetzungen für eine erneute Auslegung sind hier offensichtlich nicht erfüllt, weil der Entwurf des angegriffenen sachlichen Teilflächennutzungsplans nach der öffentlichen Auslegung gerade nicht mehr geändert worden ist. Ohne Erfolg weist die Antragstellerin darauf hin, dass sich durch das erneute Inkrafttreten des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, die Sach- oder Rechtslage geändert habe, da die Antragsgegnerin nunmehr gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet gewesen sei, die eigene Bauleitplanung dem Regionalplan anzupassen, und eine inhaltliche Änderung des Flächennutzungsplans durch das Hinzutreten der Anpassungspflicht nicht auszuschließen gewesen sei. Denn die bloße Möglichkeit, dass sich aufgrund einer zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der Sach- oder Rechtslage Änderungen an dem Planentwurf ergeben, wird von § 4a Abs. 3 BauGB nicht erfasst.
II. Auch die Bestimmtheit der Darstellungen des angegriffenen Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ ist nicht zu beanstanden.
Die zeichnerische Darstellung der Sonderbauflächen für Windenergieist räumlich ausreichend bestimmt. Ausgehend von § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach im Flächen-nutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde (nur) in den Grundzügen darzustellen ist, enthält die zeichnerische Darstellung von Flächen im Flächennutzungsplan zwar in der Regel keine exakten und grundstücksscharf nachzuvollziehenden Grenzen, sondern soll und kann in der Regel nur den vorherrschenden Charakter eines Bereichs und nur seine ungefähre Umgrenzung festlegen. Erst der außenwirksame Bebauungsplan erreicht Parzellenschärfe. Höhere Bestimmtheitsanforderungen sind jedoch an die Darstellung von Konzentrationsflächen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu stellen. Da dem Flä-chennutzungsplan insoweit die Funktion und Wirkung eines Bebauungsplans zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 -, BVerwGE 128, 382), kann er sich nicht auf Grundzüge beschränken, sondern muss parzellenscharf sein (vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 5 Rn. 8). Diese Voraussetzung ist hier jedoch angesichts des Maßstabs der Karte (1:20.000) erfüllt.
Ein Bestimmtheitsmangel entsteht auch nicht dadurch, dass an verschiedenen Stellen in der Planbegründung (vgl. S. 7) und der zusammenfassenden Erklärung (vgl. S. 3) die Absicht des Plangebers bekundet wird, den bestehenden Windpark Wernitz planungsrechtlich zu sichern, während sich aus der parzellenscharfen zeichnerischen Darstellung nach den - von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen - Angaben der Antragsteller des Parallelverfahrens OVG 2 A 24.09 aufgrund einer Vermessung ergibt, dass sich neben den im Flächennutzungsplan bewusst „weggeplanten“ Windenergieanlagen 6 und 10 auch die Windenergieanlagen 3, 5 und 11 außerhalb der Windeignungsgebiete befinden. Der damit erkennbare Widerspruch zwischen der Absicht des Plangebers, den bestehenden Windpark Wernitz planungsrechtlich zu sichern, und der zeichnerischen Darstellung, wonach fünf der zwölf vorhandenen Windenergieanlagen des Windparks nicht innerhalb der Sonderbauflächen liegen und damit lediglich Bestandschutz genießen, lässt sich jedoch wegen der erforderlichen Parzellenschärfe der Darstellung von Konzentrationsflächen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur in der Weise auflösen, dass allein die zeichnerische Darstellung ausschlaggebend ist.
III. Der angegriffene Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ verstößt ferner nicht gegen die Zielanpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB.
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Als ein für die Antragsgegnerin verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), geändert durch Gesetz vom 28. März 2009 (BGBl. I S. 643) - ROG n.F. -, bzw. § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) - ROG a.F. - kam die textliche Festlegung 1.1 des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“vom 2. September 2004 (Amtsblatt für Brandenburg 2008, S. 1127 ff.) in Betracht. Danach ist zur Sicherung eines verstärkten Ausbaus der Windenergienutzung eine geordnete und konzentrierte Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in dafür geeigneten Standortbereichen der Region zu gewährleisten und außerhalb der dazu ausgewiesenen Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen; die Windeignungsgebiete werden anschließend aufgezählt und auf der als Anlage veröffentlichten Karte dargestellt. Soweit danach außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen ist, handelte es sich grundsätzlich um ein Ziel der Raumordnung (vgl. Urteile des Senats vom 14. September 2010 – OVG 2 A 1.10 u.a. –, juris). Mit dieser außergebietlichen Steuerungswirkung stand der angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan indes zu keinem Zeitpunkt in Konflikt, da keine Konzentrationsflächen außerhalb der im Regionalplan festgelegten Windeignungsgebiete dargestellt werden.
Soweit die Antragsgegnerin die auf ihr Gemeindegebiet entfallende Teilfläche des im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebiets „Nauener Platte“ durch die Darstellungen des sachlichen Teilflächennutzungsplans im Ergebnis erheblich reduziert hat, steht dem auch keine innergebietliche Bindungswirkung mit der Qualität eines Zieles der Raumordnung entgegen. Denn zum einen verlangt § 1 Abs. 4 BauGB nur eine Anpassung der Bauleitpläne an wirksam festgelegte Ziele der Raumordnung. Fehlt eine steuernde Zielvorgabe der Raumordnung, kann die in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Anpassungspflicht der Gemeinde von vornherein nicht zum Zuge kommen. In einem solchen Fall stellt sich die Frage der Zielkonformität des Bauleitplans nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 – 4 CN 3.08 -, NVwZ 2010, 1430). An der wirksamen Festlegung von (einschlägigen) Zielen der Raumordnung fehlt es hier, weil der Senat den Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, durch die - inzwischen rechtskräftigen - Normenkontrollurteile vom 14. September 2010 (OVG 2 A 1.10 u.a.) für unwirksam erklärt hat.
Ein Verstoß gegen die Zielanpassungspflicht der Antragsgegnerin gemäß § 1 Abs. 4 BauGB kann auch nicht etwa deshalb angenommen werden, weil der sachliche Teilregionalplan im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den sachlichen Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin noch in Kraft gewesen ist. Hiervon geht offenbar die Antragstellerin aus, die trotz der durch die Urteile des Senats vom 14. September 2010 eingetretenen Änderung der Sach- und Rechtslage den Schwerpunkt ihres Vorbringens nach wie vor auf die ihrer Auffassung nach fehlende Konkordanz zwischen dem angefochtenen Teilflächennutzungsplan und den Festlegungen des Regionalplans und die Frage gelegt hat, ob die Antragsgegnerin eine (zulässige) „Feinsteuerung“ vorgenommen oder (unzulässig) großräumig die durch den Regionalplan als Windeignungsgebiet ausgewiesenen Flächen reduziert hat. Gegen den Ansatz der Antragstellerin spricht zum einen schon, dass eine nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO für unwirksam erklärte Vorschrift bei anfänglichen Gültigkeitsmängeln, wie sie im Fall des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, vorgelegen haben, ab dem Zeitpunkt des Normerlasses ungültig ist (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 356; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 47 Rn. 144). Abgesehen von dieser ex-tunc-Wirkung der Unwirksamerklärung übersieht die Antragstellerin, dass § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der für die Abwägung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan abstellt, weder unmittelbar noch entsprechend für die Anpassung an die Ziele der Raumordnung gilt. Der Standort, den der Gesetzgeber den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in der Bauleitplanung zuweist, ist nicht im Abwägungsprogramm zu suchen; er ist diesem vielmehr, wie bereits durch die Stellung des § 1 Abs. 4 BauGB im Gesamtregelungszusammenhang dokumentiert wird, rechtlich vorgelagert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 – 4 BN 56/05 –, BRS 70 Nr. 3). Den Anforderungen der materiellen Konkordanz zwischen regionalplanerischen Zielfestlegungen und bauplanerischen Festsetzungen ist daher immer dann genügt, wenn diese im Laufe des gerichtlichen Verfahrens hergestellt wird (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2. September 2010, § 1 Rn. 67). Selbst wenn die Bindung der Antragsgegnerin an die im sachlichen Teilregionalplan festgelegten Ziele mit der Unwirksamerklärung des Regionalplans „ex nunc“, also erst nach dem Wirksamwerden des sachlichen Teilflächennutzungsplans entfallen wäre, läge kein Verstoß gegen die Zielanpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB vor.
Darüber hinaus steht der Annahme eines Verstoßes gegen die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB - unabhängig von der (förmlichen) Unwirksamerklärung des sachlichen Teilregionalplans durch die Normenkontrollurteile des Senats vom 14. September 2010 - auch der Umstand entgegen, dass die Regionale Planungsgemeinschaft nach den Feststellungen des Senats in den genannten Urteilen eine von ihr möglicherweise bezweckte innergebietliche Steuerungswirkung der Ausweisung der Windeignungsgebiete dadurch selbst konterkariert und im Ergebnis ausgehöhlt hat, dass sie sich einer eigenen Abwägung von Belangen, die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar waren, bewusst enthalten und die Konfliktbewältigung weitgehend auf die kommunale Bauleitplanung bzw. das immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigungsverfahren verlagert hat. Vor diesem Hintergrund besteht kein Raum für die Annahme, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Flächennutzungsplanung auf die Möglichkeit der nachfolgenden Konkretisierung der im Regionalplan festgelegten Ziele der Raumordnung beschränkt war, sondern auch in Bezug auf solche Belange, die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar waren, eine umfassende eigene Konfliktbewältigung vornehmen durfte, ohne mit der Regionalplanung in Konflikt zu geraten. Der Vorwurf der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe in die Abwägung zum Flächennutzungsplan Belange einbezogen, die bereits durch den Regionalplan abgewogen worden seien, insbesondere soweit sie sich in ihrer Restriktionsanalyse auf das Kriterium des erhaltenswerten „Landschaftsraumes“ berufe, geht daher ins Leere.
Das Fehlen raumordnerischer Festlegungen mit Bindungswirkung i.S. des § 1 Abs. 4 BauGB stellt schließlich auch nicht etwa für sich genommen die Wirksamkeit des angefochtenen sachlichen Teilflächennutzungsplans in Frage. Das in § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB normierte Entwicklungsgebot findet keine raumordnungsrechtliche Entsprechung im Verhältnis zwischen Landesplanung und Bauleitplanung. Das Raumplanungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und Landesebene mit fortschreitender Verdichtung bis hin zu konkreten Festsetzungen auf Gemeindeebene. Aus diesem mehrstufigen und auf Kooperation angelegten System der räumlichen Gesamtplanung folgt aber nicht, dass ein Flächennutzungsplan unwirksam ist, wenn es an einer landesrechtlichen Raumordnungsplanung mit Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010, a.a.O.).
IV. Der angegriffene Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Antragsgegnerin beruht jedoch auf einem beachtlichen Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Gebot gerechter Abwägung wegen eines Fehlers im Abwägungsvorgang verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird. Ein Fehler im Abwägungsergebnis liegt vor, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309). Soweit die Ermittlung und Bewertung der Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind, in § 2 Abs. 3 BauGB nunmehr auch als verfahrensbezogene Pflicht ausgestaltet worden ist, ergeben sich hieraus keine inhaltlichen Änderungen gegenüber den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Abwägungsgebot entwickelten Anforderungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100, 106). Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Mängel bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials und sonstige Mängel im Abwägungsvorgang sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB).
Die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an einen Flächennutzungsplan stellt, mit dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll, hat das Bundesverwaltungsgericht sowohl in Bezug auf den Abwägungsvorgang als auch in Bezug auf das Abwägungsergebnis zusätzlich präzisiert. Danach vermag die Darstellung einer Konzentrationszone in einem Flächennutzungsplan die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur auszulösen, wenn ihr ein schlüssiges Planungskonzept zugrunde liegt, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt (Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, BVerwGE 117, 287, 298; Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261). Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlich oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen). Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen „Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf es nicht sein Bewenden haben. Erkennt die Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (vgl. zusammenfassend: BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82, 83). Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Beschränkt sich die Gemeinde darauf, ein einziges Konzentrationsgebiet auszuweisen, ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Auch Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Wann die Grenze zur Verhinderungsplanung überschritten ist, kann erst nach einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum beurteilt werden. Die Einschätzung, ob die Gemeinde der Windenergie substanziell Raum verschafft hat, ist das Ergebnis einer wertenden Betrachtung, die maßgebend auf der Würdigung der örtlichen Gegebenheiten in tatsächlicher Hinsicht beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, 1562, 1564; Urteil vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559; Urteil vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 111; Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261; Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33; Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 298).
Von diesen Grundsätzen ausgehend ist die dem Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Antragsgegnerin zugrunde liegende Abwägung zu beanstanden. Dabei versteht der Senat die in der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beschriebene Prüfungsreihenfolge als zwingend und nicht nur als eine sachgerechte unter mehreren zu einem schlüssigen Planungskonzept führende Methode (1). Die demnach im letzten Arbeitsschritt erforderliche Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, setzt die Ermittlung und Bewertung des Größenverhältnisses zwischen der Gesamtfläche der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und derjenigen Potenzialflächen voraus, die sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen, d.h. der Flächen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind, ergeben (2). Im Rahmen der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts muss die planende Gemeinde daher - nach Maßgabe dessen, was auf der Ebene des Flächen-nutzungsplans angemessenerweise verlangt werden kann - diejenigen Bereiche, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach ihren städtebaulichen Vorstellungen aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen), von den „harten“ Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar dokumentieren (3). Diese Anforderungen hat die Antragsgegnerin bei ihrer Abwägung nicht befolgt (4). Eine Planerhaltung kommt insoweit nicht in Betracht (5). Ob daneben weitere Abwägungsfehler vorliegen, kann dahinstehen (6).
1. Der Senat hält daran fest, dass die in der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere in dem Beschluss vom 15. September 2009 (4 BN 25.09, BauR 2010, 82, 83 f.) beschriebene Prüfungsreihenfolge als zwingend und nicht nur als eine sachgerechte unter mehreren zu einem schlüssigen Planungskonzept führende Methode zu verstehen ist. Dies gilt nicht nur für die Ebene der Regionalplanung (vgl. hierzu Urteile des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A 2.10 u.a. –, juris; offen gelassen durch BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 - 7 B 19.10 -, juris Rn. 37), sondern gleichermaßen für die kommunale Flächennutzungsplanung.
a) Die Forderung nach einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien bei der der Gemeinde als Trägerin der Flächennutzungsplanung obliegenden Auswahl der Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ergibt sich zum einen daraus, dass die Auswahlentscheidung der Gemeinde der gesetzgeberischen Privilegierungsentscheidung für die Windenergienutzung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB Rechnung tragen muss. Die mit der Festlegung von Konzentrationsflächen verbundene Kontingentierung der möglichen Anlagenstandorte führt zwar nicht schon für sich genommen zu einer „Verhinderungsplanung“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), sondern ist vielmehr notwendige Folge des in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Planungsvorbehalts. Der Ausschluss der privilegierten Windenergienutzung auf Teilen des Gemeindegebietes setzt jedoch voraus, dass der Gestaltungsspielraum der Gemeinde bei der Auswahl der Konzentrationsflächen durch ein sachgerechtes Verfahren begrenzt wird, welches gewährleistet, dass alle maßgeblichen öffentlichen und privaten Belange auch tatsächlich mit dem ihnen jeweils zukommenden Gewicht ermittelt, bewertet und in die Abwägung eingestellt werden können. Wegen der Größe des dabei regelmäßig in den Blick zu nehmenden Gebietes sowie der Vielzahl und unterschiedlichen Bedeutung der in Betracht kommenden Schutzgüter setzt dies ein gestuftes systematisches Vorgehen voraus, bei dem zuerst diejenigen Flächen ausgeschieden werden, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen sind, und anschließend nach Maßgabe einheitlich angewandter Kriterien diejenigen Flächen ermittelt werden, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. Die der planenden Gemeinde im letzten Arbeitsschritt obliegende Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, folgt aus dem mit der Privilegierung der Windenergieanlagen in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verfolgten Zweck, zur Reduzierung des Ausstoßes von Kohlendioxid und damit aus Gründen des Klimaschutzes Hindernisse für die Entwicklung und Anwendung erneuerbarer Energien zu beseitigen und die Windenergie so zu stellen, „dass sie an geeigneten Standorten auch eine Chance hat“ (vgl. BTDrucks 13/4978, S. 1, 6).
b) Die dargestellte Prüfungsreihenfolge ist bei der Auswahl der Konzentrationsgebiete auch deshalb geboten, weil die Planung der Gemeinde nicht nur der gesetzgeberischen Privilegierungsentscheidung für die Windenergienutzung, sondern auch den schutzwürdigen privaten Belangen derjenigen, die ein nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiertes Außenbereichsvorhaben verwirklichen wollen, Rechnung tragen muss. Die mit der Festlegung von Konzentrationsflächen verbundene Kontingentierung der Anlagenstandorte berührt die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung. Auch wenn Art. 14 Abs. 1 GG nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt und es ein Eigentümer grundsätzlich hinnehmen muss, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung seines Grundstücks verwehrt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33, 37), darf nicht aus dem Blick verloren werden, dass es sich bei der Kontingentierung der Anlagenstandorte durch die Darstellung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) handelt, bei der insbesondere auch das Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) zu beachten ist (vgl. BVerfGE 21, 73, 82). Um bei einer Mehrzahl Bauwilliger eine willkürfreie Verteilung der durch die gemeindliche Planung kontingentierten Baurechte zu gewährleisten, bedarf es einer Strukturierung des Abwägungsvorgangs durch das beschriebene mehrstufige und auf einheitlich angewandten Kriterien beruhende Verfahren.
c) Ein weiterer Grund, der die vom Bundesverwaltungsgericht beschriebene Methode zur Ausarbeitung eines schlüssigen Planungskonzepts als alternativlos erscheinen lässt, besteht darin, dass anderenfalls auch die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügende Begründung mit den Angaben nach § 2 a BauGB ihre Funktion, der beteiligten Öffentlichkeit und den beteiligten Behörden die wesentlichen Elemente und Aussagen des Flächennutzungsplans, seine Ziele und ihre Grundlagen verständlich und nachvollziehbar darzulegen (vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 5 Rn. 9; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 1. September 2010, § 5 Rn. 75), nur unzureichend erfüllen kann. Nur wenn erkennbar ist, welche Flächen aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen für die Windkraftnutzung ausscheiden, in welchen Bereichen die planende Gemeinde nach von ihr selbst festgelegten abstrakten Kriterien keine Windkraftnutzung zulassen will und wo sie aufgrund einer ortsbezogenen Einzelfallabwägung anderen Nutzungen den Vorrang einräumen will, lässt sich für die nach § 3 BauGB beteiligte Öffentlichkeit und die nach § 4 BauGB beteiligten Behörden nachvollziehen, welcher Gestaltungsspielraum der Gemeinde überhaupt verbleibt und welche Alternativen gegebenenfalls zu der beabsichtigten Planung bestehen. Schließlich wird es auch den Mitgliedern der Gemeindevertretung als Beschlussorgan (vgl. § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf) ohne die Dokumentation der nach abstrakten Kriterien in einem mehrstufigen Verfahren bestimmten Ausschlussbereiche in der Regel nicht möglich sein, die Abwägung in verantwortlicher Weise nachzuvollziehen (vgl. Urteile des Senats vom 14. September 2010 – OVG 2 A 1.10 u.a. -, juris, zur Regionalplanung).
2. Hinsichtlich der der planenden Gemeinde im letzten Arbeitsschritt nach alledem obliegenden Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, ist in der Fachliteratur zutreffend darauf hingewiesen worden, dass es bislang nicht gelungen sei, die Frage befriedigend zu beantworten, in welcher Größenordnung der Windenergienutzung Raum geschaffen werden muss, damit von Substanzialität gesprochen werden kann (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 1. Aufl. 2009, S. 52 Rn. 93; Brand/Pöhlmann, ZNER 2010, 476; von Nicolai, ZUR 2004, 74, 78). Dieser Befund kann zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen führen. Dem von der Antragsgegnerin befürworteten Ansatz, die Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, auf den Ausschluss von „Extremfällen“ zu reduzieren, vermag der Senat nicht zu folgen, da er im Ergebnis zu einer mit der gesetzgeberischen Privilegierungsentscheidung unvereinbaren Aufweichung des Kriteriums führt (a). Auch eine bloße Zusammenstellung unterschiedlicher Erwägungen ohne Bezug zu konkreten Flächengrößen reicht in der Regel nicht aus, um die Frage, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, beantworten zu können (b). Es bedarf vielmehr einer von der Gemeinde in die Gesamtbewertung einzustellenden objektiven Bezugsgröße, bei der es sich letztlich nur um die Relation zwischen der Gesamtfläche der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und den auf der ersten Stufe der beschriebenen Prüfungsreihenfolge ermittelten Flächen handeln kann, die sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen, d.h. derjenigen Bereiche ergeben, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (c).
a) Entgegen der in der mündlichen Verhandlung eingehend dargelegten Auffassung der Vertreterin der Antragsgegnerin hat die Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet, nicht nur zum Ziel, „Extremfälle“ auszuschließen, wozu etwa die Nichtausweisung von Konzentrationsflächen oder die Ausweisung lediglich einer einzigen Konzentrationsfläche mit einer Aufnahmekapazität für höchstens zwei Anlagen zu zählen sein soll. Dieser restriktive Ansatz würde dazu führen, dass das aus der gesetzgeberischen Entscheidung für die Privilegierung der Windenergieanlagen in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB folgende Kriterium der „Substanzialität“ der Windkraftnutzung als Maßstab für ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept weitgehend leer laufen würde. Soweit im Hinblick auf die aus Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV a.F. gezogene Schlussfolgerung, dass eine Windfarm die Existenz von mindestens drei Windenergieanlagen voraussetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182, 188), im Schrifttum erwogen wird, dass eine Konzentrationszone der Windenergie nicht in substanzieller Weise Raum schafft, wenn sie unter Beachtung des Abstands, den die Anlagen voneinander halten müssen, nicht wenigstens drei Windenergieanlagen aufnehmen kann (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 94), kann es sich ersichtlich nur um eine absolute Mindestgrenze handeln. Da diese Schwelle im vorliegenden Fall offensichtlich überschritten ist, bedarf es weitergehender Überlegungen.
b) Wie der vorliegende Fall zeigt, reicht auch eine Zusammenstellung unterschiedlicher Gesichtspunkte ohne Bezug zu konkreten Flächengrößen in der Regel nicht aus, um die Frage, ob der Flächennutzungsplan der Windenergie „substanziell“ Raum verschafft, beantworten zu können. Die von der Vertreterin der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung genannten Gründe rechtfertigen es weder jeweils für sich genommen noch in ihrer Gesamtheit, die aufgeworfene Frage ohne weiteres zu bejahen. Vielmehr handelt es sich um Argumente, die in nahezu beliebiger Weise sowohl für eine Beschränkung als auch für eine Ausweitung der Windkraftnutzung herangezogen werden können. Im Einzelnen:
aa) Weshalb die gewerbliche Vorprägung sowie der Umstand, dass ein Teil des Gemeindegebiets (zwischen A 10 und Havelkanal) nach der textlichen Festlegung 4.6 (G) in Verbindung mit der Festlegungskarte 1 – Gesamtraum des Landesentwicklungsplans Berlin-Brandenburg (LEP B-B) vom 31. März 2009 (GVBl. II S. 186) als Vorsorgestandort für großflächige gewerblich-industrielle Vorhaben vorgehalten und von einer kleinteiligen gewerblichen Nutzung freigehalten werden soll, gegen die Ausweisung weiterer Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung sprechen soll, erschließt sich nicht; denn zum einen bleibt die für die Überzeugungskraft des Arguments entscheidende Frage offen, wie groß der gewerblich vorgeprägte Teil des Gemeindegebiets im Verhältnis zu dem übrigen Gemeindegebiet bzw. zu dem für die Windkraftnutzung grundsätzlich geeigneten Teil des Gemeindegebiets ist. Zudem berücksichtigt die Antragsgegnerin bei ihrer Argumentation nicht, dass auch die gleichzeitige Ausweisung einer Sonderbaufläche für Windenergie und von Flächen für eine gewerbliche Nutzung grundsätzlich in Betracht kommt, da diese Nutzungen nicht von vornherein miteinander unvereinbar sind und eine gegebenenfalls erforderliche räumliche Abgrenzung auf der Ebene des Bebauungsplans bzw. im Rahmen von Genehmigungsverfahren vorgenommen werden kann (vgl. Urteil des Senats vom 25. Februar 2010 - OVG 2 A 18.07 -, juris Rn. 34).
bb) Dass die Antragsgegnerin mit ihrer Planung nicht nur auf die Festlegung des Windeignungsgebiets „Nauener Platte“ im Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, reagiert, sondern bereits frühzeitig - im Jahr 1998 - Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan dargestellt habe, ist im Rahmen der Prüfung, ob der aktuelle (sachliche Teil-) Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, ebenfalls ohne erkennbare Bedeutung. Abgesehen davon waren vor der Ausweisung der Eignungsgebiete für die Windenergienutzung im sachlichen Teilregionalplan Windenergieanlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB als privilegierte Vorhaben im gesamten Außenbereich der Antragsgegnerin zulässig, sofern die sonstigen in Absatz 1 genannten Voraussetzungen erfüllt waren. Auch die frühere Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin (sowie der später mit ihr zusammengeschlossenen Gemeinden) stellte sich mithin als „Reaktion“ dar mit dem Ziel, die Inanspruchnahme des Gemeindegebiets für Windenergieanlagen durch eine Konzentration im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu begrenzen.
cc) Den Umstand, dass die Antragsgegnerin nicht nur bestehende Windenergieanlagen planerisch gesichert, sondern zusätzliche Flächen ausgewiesen habe, auf denen seit dem Wirksamwerden des sachlichen Teilflächennutzungsplans auch bereits drei weitere Windenergieanlagen genehmigt worden seien, ist ebenfalls kein Indiz dafür, dass der angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan eine „substanzielle“ Windkraftnutzung ermöglicht. Denn zum einen ist zu berücksichtigen, dass die Planung der Antragsgegnerin - wie oben bereits dargelegt - dazu führt, dass fünf der zwölf vorhandenen Windenergieanlagen des Windparks Wernitz nicht innerhalb der dargestellten Sonderbauflächen liegen und damit planungsrechtlich nicht mehr gesichert sind, so dass sich in der Gesamtbilanz sogar eher eine Reduktion der dauerhaft gesicherten Windenergieanlagen ergeben dürfte. Zum anderen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es auf die Anzahl der bereits genehmigten oder errichteten Windenergieanlagen in der Planungsregion bei der Gegenüberstellung von Positivausweisungen und Ausschlussflächen nicht ankommt (vgl. Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 48). Da es für die Frage, ob der Flächennutzungsplan für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schafft, nicht relevant ist, ob die ausgewiesene Fläche bei der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan erkennbar schon ausgeschöpft war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, BRS 70 Nr. 38), kann auch nicht zu Gunsten der Gemeinde darauf abgestellt werden, dass auf Teilen der ausgewiesenen Konzentrationsflächen bisher noch keine Windenergieanlagen genehmigt oder errichtet worden sind.
dd) Soweit die Antragsgegnerin schließlich geltend macht, sich in einer deutlichen Sondersituation zu befinden, weil sie wegen ihrer Lage im Bereich der Nauener Platte bereits durch zahlreiche Windenergieanlagen in den Nachbargemeinden extrem vorbelastet sei, führt auch dieser Ansatz bei der Prüfung, ob der Windenergie in den hierfür festgesetzten Konzentrationsflächen in substanzieller Weise Raum geschaffen wird, nicht weiter. An seiner noch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (vgl. Beschluss vom 6. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -) vertretenen Auffassung hält der Senat insoweit nicht mehr fest. Soweit es das Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandet hat, dass im Rahmen der Gesamtbetrachtung auch die Relation zwischen der Konzentrationsflächengröße im Vergleich zur Größe der für die Nutzung der Windenergie reservierten Flächen in den Nachbargemeinden berücksichtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, 1564), wirkt sich dies hier eher zu Ungunsten der Antragsgegnerin aus, da die im angegriffenen sachlichen Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin ausgewiesenen Konzentrationsflächen offenbar hinter dem Ausmaß zurückbleiben, das in den Nachbargemeinden planungsrechtlich zugelassen worden ist. Der Umstand, dass nach den Angaben in der Begründung des angegriffenen sachlichen Teilflächennutzungsplans (S. 19) zusammen mit den 12 Windkraftanlagen der Windfarm Wernitz der Gemeinde Wustermark in einem eng begrenzten Raum nördlich und westlich der Ortsteile Wustermark, Hoppenrade und Buchow-Karpzow der Antragsgegnerin bereits im März 2007 ca. 120 Windkraftanlagen vorhanden gewesen seien, deren Gesamtzahl sich mit den noch in Genehmigungs- oder Bebauungsplanverfahren befindlichen Anlagen „zukünftig insgesamt auf ca. 155-160 WKA erhöhen“ könne, könnte im Übrigen auf eine außergewöhnlich gute Eignung des betreffenden Gebiets für die Nutzung der Windenergie hindeuten. Diese Vorprägung kann sich auch dahingehend auswirken, dass die im Bereich der Nauener Platte gelegenen Gemeinden eine im landes- oder bundesweiten Vergleich eher überdurchschnittliche Zahl an Windkraftanlagen hinzunehmen haben. Dass dies im Ergebnis zu einer Sonderbelastung führt, ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, denn je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geografischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotential her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind ihr Eingriffe, die an diese Merkmale anknüpfen, zumutbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, NVwZ 2006, 1055, 1056).
c) Die vorstehenden Erwägungen machen deutlich, dass die von der Antragsgegnerin dargelegten Argumente schon deshalb keine willkürfreie Beantwortung der Frage ermöglichen, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, weil sie je nach Blickwinkel sowohl ein positives als auch ein negatives Ergebnis begründen können. Dies gilt auch für weitere denkbare Gesichtspunkte, solange es an einer - die Bewertung der „Substanzialität“ der Windkraftnutzung erst ermöglichenden – objektiven Bezugsgröße fehlt. Ausgangspunkt für die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dem Tatsachengericht obliegende Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum verschafft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 -, BauR 2010, 2074), kann daher zunächst nur eine Ermittlung relevanter Flächengrößen sein. Denn selbst wenn es Größenangaben, isoliert betrachtet, als Kriterium für die Einschätzung, ob die Gemeinde der Windenergie substanziell Raum verschafft, für ungeeignet hält, hat es das Bundesverwaltungsgericht doch nicht beanstandet, im Rahmen einer Gesamtbetrachtung auch Relationen zwischen Flächengrößen in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, 1564).
aa) Soweit der Senat es im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (vgl. Beschluss vom 6. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -) noch für möglich gehalten hat, maßgeblich auf das Größenverhältnis der Sonderbauflächen für Windenergie zu der von der Ausschlusswirkung erfassten übrigen Fläche des Plangebietes abzustellen, hält er hieran nach erneuter Überprüfung nicht mehr fest. Der Umstand, dass der angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan ausweislich der Begründung (S. 56) mit den Flächen 9, 10,11 und 12 Konzentrationsflächen für die Errichtung von Windkraftanlagen mit einer Gesamtfläche von insgesamt ca. 84,5 ha (= 0,845 km²) ausweist und sich im Verhältnis zu der Gesamtfläche des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin von 52,63 km² (Quelle: Wikipedia) ein Anteil der im sachlichen Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen von ca. 1,6 % ergibt, hat für die Bewertung, ob der Windenergie substanziell Raum verschafft wird, allenfalls geringe Aussagekraft (vgl. allerdings BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 – 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, 1564, Rn. 28, wonach es nicht zu beanstanden ist, wenn auch die Größe der Konzentrationsfläche im Vergleich zur Gemeindegebietsgröße in die Gesamtbewertung einfließt). In der Literatur wird zutreffend darauf hingewiesen, dass die Relation der Größe der Konzentrationszonen zu der Größe des Gemeindegebietes (bzw. zu der von der Ausschlusswirkung erfassten Fläche) wegen der ganz unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen Gemeinden nicht relevant sein könne. So eigneten sich in der Norddeutschen Tiefebene, die sich durch eine geringe Besiedlungsdichte und, bedingt durch die Küstennähe und die Geländetopographie, durch Windreichtum auszeichnet, weitaus mehr Flächen für die Nutzung der Windenergie als in zersiedelten Mittelgebirgslandschaften mit einem nennenswerten Anteil an Flächen, die im Windschatten liegen. Würde die Frage der Verhinderungsplanung pauschal für alle Gemeinden gleich beantwortet werden, käme die Windenergie in den einzelnen Gemeinden, an ihrem Potenzial gemessen, in ganz unterschiedlichem Ausmaß zum Zuge (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 1. Aufl. 2009, S. 53 f., Rn. 97).
bb) Inwieweit sich für die Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, aus den einschlägigen regionalplanerischen Festlegungen ein sachgerechter Anhaltspunkt gewinnen lässt, kann hier wegen der Unwirksamkeit des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ aufgrund der Urteile des Senats vom 14. September 2010 dahinstehen. Zwar erscheint es nicht schon im Ansatz ausgeschlossen, dass auch einem für unwirksam erklärten Regionalplan trotz Wegfalls der Zielanpassungspflicht im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB insoweit noch eine gewisse Orientierungsfunktion zukommt. In Betracht kommt dies insbesondere dann, wenn der Regionalplan aus formalen Gründen - wie etwa wegen eines Ausfertigungsfehlers - für unwirksam erklärt worden ist und in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung enthält, die als sonstige Erfordernisse der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 4 (§ 3 Nr. 4 ROG a.F.) gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG (§ 4 Abs. 2 ROG a.F.) bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG bzw. § 4 Abs. 2 ROG a.F.). In diesen Fällen hat der Planungsträger eine abschließende Abwägungsentscheidung getroffen und hängt es nur noch von den nachfolgenden Verfahrensschritten der (erneuten) Genehmigung, Ausfertigung und Bekanntmachung ab, dass eine Zielfestlegung entsteht, die die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genannten Merkmale aufweist. Die Annahme, ein inhaltlich hinreichend verfestigtes Ziel werde wirksam, ist berechtigt, wenn davon ausgegangen werden kann, dass der Planungsträger ein ergänzendes Verfahren einleiten, die Ausfertigung nachholen und den Plan erneut bekannt machen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 – 4 C 4.08 -, NVwZ 2011, 61). Ob entsprechend auch diejenigen Fälle zu behandeln sind, in denen ein Regionalplan wegen beachtlicher Abwägungsfehler für unwirksam erklärt worden ist, die – etwa weil sie sich ausschließlich auf andere, abtrennbare Teile des Plangebiets beziehen – nicht den Kern der Abwägungsentscheidung betreffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - 4 BN 45.98 -, NVwZ 1999, 420) und deshalb grundsätzlich in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können (vgl. § 2b Abs. 3 Satz 2 RegBkPlG), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls dann, wenn die gerichtlich festgestellten Mängel das „Grundgerüst der Abwägung“ betreffen, kann den Festlegungen eines Regionalplans weder als in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG noch auf sonstige Weise eine Orientierungsfunktion zukommen. Wegen derartiger schwerwiegender Abwägungsmängel hat der Senat indes mit den Normenkontrollurteilen vom 14. September 2010 den Regionalplan Havelland-Fläming, sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, für unwirksam erklärt; denn danach fehlte es an einem - den ganzen Plan erfassenden - schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept sowohl unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines hinreichenden Flächenpotenzials für die Windenergienutzung als auch mangels Nachvollziehbarkeit des Verfahrens der Ausarbeitung des Planungskonzepts.
Unabhängig davon ist ein Vergleich zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen und der Größe der gegebenenfalls auf das Gemeindegebiet entfallenden Teilfläche des im übergeordneten Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebietes nicht aussagekräftig, sofern die gegenüber der Ausweisung im Regionalplan vorgenommene Reduzierung des Windeignungsgebietes auf der Berücksichtigung städtebaulicher Belange beruht, die auf der übergeordneten Planungsebene noch keine Berücksichtigung finden konnten (vgl. Beschluss des Senats vom 9. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -). Der Umstand, dass die dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie im vorliegenden Fall lediglich einen Anteil von ca. 23 % der auf das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin entfallenden ca. 380 ha großen Teilfläche des im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebiets „Nauener Platte" ausmachen, ist mithin entgegen der Auffassung der Antragstellerin von vornherein kein Indiz dafür, dass der Windenergie im Flächennutzungsplan nicht in substanzieller Weise Geltung verschafft worden ist. Ferner ist - unter anderem Blickwinkel - nicht relevant, dass der Anteil der im Flächen-nutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen denjenigen Anteil nicht unterschreitet, den die im Regionalplan ausgewiesenen Eignungsgebiete für die Nutzung der Windenergie im Verhältnis zur Regionsfläche ausmachen (anders noch Beschluss des Senats vom 9. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -); denn der Orientierung an einem bestimmten, einheitlichen (Durchschnitts-)Prozentsatz des Gemeindegebiets, der für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellt werden müsste, stehen – wie oben bereits ausgeführt – die ganz unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen Gemeinden entgegen. Aus diesem Grund ist es gerade Zweck der Regionalplanung, eine Konzentration der Windkraftnutzung auf hierzu geeigneten Flächen in der Region zu gewährleisten und damit notwendigerweise bestimmte Gemeinden mehr als andere zu belasten.
cc) Ein zielführendes Indiz für das Vorliegen einer Verhinderungsplanung ist auch nicht in der Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der überhaupt geeigneten Potenzialflächen andererseits zu sehen (so wohl auch BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, BRS 70 Nr. 38). Insoweit ergäbe sich hier unter Berücksichtigung der in der Planbegründung unter 8.1 (Ermittlung/Bewertung der verbleibenden Eignungsflächen, S. 49 ff.) genannten Werte ein - wohl durchaus für eine substanzielle Größenordnung der Windenergienutzung sprechender - Prozentsatz von immerhin ca. 54,3 % (ausgehend von der Größe der ausgewiesenen Flächen 9, 10, 11 und 12 von insgesamt 84,2 ha und der Größe der ausgeschiedenen Flächen 1 bis 8 sowie 13 und 4 von insgesamt 70,7 ha). Die Herstellung einer Relation der ausgewiesenen Fläche zur Größe der überhaupt geeigneten Potenzialflächen bzw. – bei negativer Betrachtung – zur Größe derjenigen Gemeindegebietsteile, die für eine Windenergienutzung aus welchen Gründen auch immer nicht in Betracht kommen, kann jedoch deshalb nicht maßgeblich sein, weil es an einem objektiven Maßstab dafür fehlt, welche Gemeindegebietsteile für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen, und die Gemeinde in die Bestimmung der Potenzialflächen insofern ein voluntatives Element einfließen lassen darf, als sie „weiche“ Tabuzonen aus dem Umgriff der Potenzialflächen ausschließen darf (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, S. 54, Rn. 98; ders., DVBl. 2009, 737, 739).
dd) Nicht praktikabel erscheint dem Senat auch der im Schrifttum erwogene Lösungsvorschlag, im Einzelfall zu ermitteln, wie viele Windenergieanlagen im Außenbereich der Gemeinde - Windhöffigkeit des Standorts vorausgesetzt - am Maßstab des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB und anderer, nach § 29 Abs. 2 BauGB unberührt bleibender Vorschriften gemessen errichtet werden könnten, wenn die Standortplanung unterbliebe, und die Zahl in Beziehung zu setzen zu der Zahl der Windenergieanlagen, die in den vorgesehenen Konzentrationszonen Platz finden können (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, S. 54, Rn. 99); denn dass der erforderliche Ermittlungsaufwand „in der Praxis sehr aufwändig“ sein wird (vgl. Gatz, a.a.O.), liegt auf der Hand. Es dürfte für die planende Gemeinde im Regelfall nicht zu leisten sein, für sämtliche denkbaren Anlagenstandorte im Gemeindegebiet eine hypothetische Prüfung der Genehmigungsfähigkeit von Windkraftanlagen am Maßstab bauplanungsrechtlicher, immissionsschutzrechtlicher, naturschutzrechtlicher und sonstiger einschlägiger Vorschriften durchzuführen.
ee) Aus den dargelegten Gründen kann die Beantwortung der Frage, ob der Flächen-nutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, letztlich nur an das Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen und der Größe derjenigen Potentialflächen anknüpfen, die sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen, d.h. derjenigen Flächen ergeben, auf denen die Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist (vgl. Gatz, DVBl. 2009, 737, 739). Erst bei einer zumindest groben Kenntnis dieser Relation wird die Gemeindevertretung willkürfrei und – auch für die gerichtliche Prüfung – nachvollziehbar entscheiden können, ob der Windkraft substanziell Raum geschaffen wird; denn nur insoweit handelt es sich um eine Bezugsgröße, die die Gemeinde nicht aufgrund ihres planerischen Gestaltungsspielraums durch die Festlegung von Ausschlussbereichen nach selbst gewählten Kriterien beeinflussen kann. Die sich hieran anschließende Frage eines bestimmten Wertes, den die Größe der Konzentrationsflächen im Verhältnis zu den sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen ergebenden Potenzialflächen erreichen muss, um ihr zu bescheinigen, dass sie der Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum gibt, muss hier nicht abschließend beantwortet werden. Soweit der von Gatz (Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, S. 54, Rn. 99) in Bezug auf die Zahl der zulässigen Windkraftanlagen erwogene Wert von einem „Fünftel“ von ihm selbst als Ergebnis einer Dezision bezeichnet wird, gilt dies gleichermaßen für jede andere angenommene Quote. Dass eine zu erreichende Quote nicht abstrakt bestimmt werden kann und das Verfahren im Hinblick auf die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde letztlich ergebnisoffen bleiben muss, stellt jedoch nicht die auf dem Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) beruhende Verpflichtung der planaufstellenden Gemeinde in Frage, die maßgebliche Bezugsgröße im Rahmen der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zu ermitteln, unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Privilegierungsentscheidung für die Windkraftnutzung (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) und der Eigentumsgewährleistung (Art. 14 Abs. 1 GG) i.V.m. mit dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) vertretbar zu gewichten und in die Abwägung einzustellen.
3. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Gemeinde bereits im Rahmen der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts - nach Maßgabe dessen, was auf der Ebene des Flächennutzungsplans angemessenerweise verlangt werden kann - diejenigen Bereiche, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach ihren städtebaulichen Vorstellungen aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen), von den „harten“ Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar dokumentieren muss.
Der Senat verkennt nicht, dass die Abgrenzung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen in der Planungspraxis mit Schwierigkeiten verbunden sein kann. Er teilt jedoch nicht die von der Vertreterin der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geäußerte Befürchtung, dass die Ermittlung und Quantifizierung der „harten“ Tabuzonen unmöglich sei und im Ergebnis dazu führen werde, dass die Gemeinden wegen des dadurch entstehenden, sich auch finanziell erheblich auswirkenden Mehraufwands von der ihnen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ermöglichten Konzentrationsplanung ganz absehen. Denn ungeachtet aller Zweifelsfragen im Einzelnen wird regelmäßig ein mehr oder weniger großer Teil der Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet von vornherein nur den „harten“ Tabuzonen zugeordnet werden können. Hierzu gehören neben Flächen mit zu geringer Windhöffigkeit etwa Splittersiedlungen im Außenbereich, Verkehrswege und andere Infrastrukturanlagen, militärische Schutzbereiche, Naturschutzgebiete (§ 23 BNatSchG), Nationalparke und Nationale Naturmonumente (§ 24 BNatSchG), Biosphärenreservate (§ 25 BNatSchG) und gesetzlich geschützte Biotope (§ 32 BNatSchG).
Darüber hinaus dürfte es nicht zu beanstanden sein, wenn die planende Gemeinde auch Landschaftsschutzgebiete (§ 26 BNatSchG) sowie Natura 2000-Gebiete (§ 31 ff. BNatSchG), d.h. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (sog. FFH-Gebiete) nach Art. 4 der Richtlinie 92/43/EWG und europäische Vogelschutzgebiete (SPA-Gebiete) nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG (nunmehr ersetzt durch Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG), auf der Planungsebene als „harte“ Tabuzonen behandelt. Zwar ist die Planung von Windkraftanlagen innerhalb von Natura 2000-Gebieten nicht zwingend unzulässig, sondern nur dann, wenn durch die Errichtung und den Betrieb von Anlagen erhebliche Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen verursacht werden können (vgl. § 34 Abs. 2 BNatSchG) und die gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen (§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG) nicht vorliegen. Auch kann die Ausweisung einer Konzentrationsfläche für die Windenergienutzung in Landschaftsschutzgebieten in Ausnahmefällen zulässig sein, wenn kein Widerspruch zum Schutzzweck anzunehmen ist (vgl. § 26 Abs. 2 BNatSchG; vgl. auch Nr. 3 des Erlasses des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011 zur Beachtung naturschutzfachlicher Belange bei der Ausweisung von Windeignungsgebieten und bei der Genehmigung von Windenergieanlagen). Dennoch erscheint es im vorliegenden Zusammenhang gerechtfertigt, die genannten Schutzgebiete den Flächen zuzuordnen, auf denen die Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist; hierfür spricht auch der Umstand, dass die Gemeinde keinen Einfluss darauf hat, welche Gebiete zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft erklärt werden (vgl. § 20 Abs. 2, § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG) und es bei der Ausklammerung dieser Gebiete demnach an dem bereits erwähnten „voluntativen Element“ fehlt, das der Eignung der „weichen“ Tabuzonen als Maßstab für einen Vergleich mit der Größe der Konzentrationsflächen entgegensteht (vgl. Gatz, DVBl. 2009, 737, 739).
Der Senat neigt ferner zu der Annahme, dass auch die vom Ministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz in den Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen in Brandenburg (TAK) definierten „Tabubereiche“ (vgl. TAK vom 1. Juni 2003) bzw. „Schutzbereiche“ (vgl. TAK vom 13. Dezember 2010) zu den „harten“ Tabuzonen zählen. Denn die auf der Grundlage aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse über die Auswirkung der Nutzung der Windenergie auf Vögel und Fledermäuse erarbeiteten Tierökologischen Abstandskriterien sind von den oberen und unteren Naturschutzbehörden für ihre Stellungnahmen in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen in Brandenburg und in der Bauleitplanung der Kommunen heranzuziehen. Soweit sie dabei nicht nur der Bewertung dienen, ob Belange des besonderen Artenschutzes als öffentliche Belange i.S. des § 35 Abs. 1 BauGB entgegenstehen, sondern auch als Maßstab bei der Prüfung, ob durch die Errichtung von Windenergieanlagen die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG (bzw. - im Zeitpunkt der Aufstellung des sachlichen Teilflächennutzungsplans - § 42 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG a.F.) oder die Störungstatbestände des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG und des Art. 5 der Richtlinie 79/409/EWG (nunmehr Richtlinie 2009/147/EG) verletzt werden (vgl. jetzt Nr. 4 des Erlasses des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011), indiziert die Lage einer Fläche innerhalb eines in den Tierökologischen Abstandskriterien definierten „Tabubereichs“ bzw. „Schutzbereichs“, dass der Verwirklichung der Planung unüberwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse entgegenstehen und der Bauleitplan im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB nicht erforderlich ist (vgl. zur Vollzugsunfähigkeit eines Bebauungsplans aufgrund von artenschutzrechtlichen Hindernissen Urteil des Senats vom 26. November 2010 - OVG 2 A 32.08 -, juris Rn. 32 ff.). Auch wenn die Stellungnahmen der Naturschutzbehörden nicht bindend sind, sondern der Abwägung unterliegen, ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die planende Gemeinde die in den Tierökologischen Abstandskriterien definierten „Tabu-“ bzw. „Schutzbereiche“ im vorliegenden Zusammenhang den Flächen zuordnet, auf denen die Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist.
Auch in Bezug auf die immissionsschutzrechtlich begründeten Mindestabstände zu Siedlungsbereichen erscheinen dem Senat die mit der Abgrenzung der „harten“ von den „weichen“ Tabuzonen verbundenen Schwierigkeiten überwindbar. Bei der in diesem Zusammenhang erforderlichen Differenzierung zwischen demjenigen Abstand, der zwingend geboten ist, um im Fall der Umsetzung der planerischen Regelungen die Grenzwertregelungen der TA Lärm, durch die die Erheblichkeitsschwelle im Sinne des Schutzstandards des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImschG zu Gunsten der Nachbarschaft auch mit Wirkung für das Städtebaurecht konkretisiert wird, einhalten zu können, und demjenigen – darüber hinausgehenden – Abstand, der seine Rechtfertigung darin findet, dass die Gemeinde bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen i.S. des § 3 Abs. 1 BImschG durch eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG orientierte Bauleitplanung eigenständig gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren steuern darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, 733, 737), wird der Gemeinde ein Beurteilungsspielraum und eine Befugnis zur Typisierung zukommen; denn eine trennscharfe Abgrenzung ist auf der Ebene der Flächennutzungsplanung schon deshalb nicht möglich, weil der immissionsschutzrechtlich zwingend erforderliche Abstand nicht abstrakt bestimmt werden kann, sondern von der regelmäßig noch nicht bekannten Leistung, Konstruktion und Anzahl der Windkraftanlagen abhängig ist, die auf die jeweiligen Immissionsorte einwirken. Abgesehen davon, dass eine prognostische Einschätzung zukünftiger tatsächlicher Entwicklungen selbst im Fachplanungsrecht nur dann fehlerhaft ist, wenn sie auf willkürlichen Annahmen oder offensichtlichen Unsicherheiten beruht, in sich widersprüchlich oder aus sonstigen Gründen nicht nachvollziehbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116, 191, Rn. 243), wird es im vorliegenden Zusammenhang ausreichen, wenn die Prognose der Gemeinde, welche Mindestabstände zur Einhaltung der Grenzwertregelungen der TA Lärm erforderlich sind, unter Rückgriff auf Erfahrungswerte vertretbar erscheint und jedenfalls derjenige Teil der Abstandszone, der ausschließlich auf Vorsorgeerwägungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG beruht, nicht mehr der „harten“ Tabuzone zugeordnet wird.
4. Die Antragsgegnerin hat die dargelegten Anforderungen bei der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts nicht befolgt.
Zwar ist sie bei der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts - wie erforderlich - abschnittsweise vorgegangen und hat im ersten Abschnitt diejenigen Flächen ermittelt und dargestellt, die für die Aufstellung von Windenergieanlagen nicht geeignet seien (vgl. Abschnitt 6 der Planbegründung, S. 21 ff.). Die nach Abzug dieser „Ausschlussgebiete“ verbleibenden Eignungsflächen, die für die Festlegung der Konzentrationsflächen in Betracht kommen, sind in einem weiteren Arbeitsschritt einer „Bewertung“ unterzogen worden, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung der betreffenden Flächen als Konzentrationszone sprechen, sind - zumindest ansatzweise - mit dem Anliegen abgewogen worden, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. Abschnitt 8 der Planbegründung, S. 49 ff.). Ein Abwägungsfehler ist der Antragsgegnerin jedoch deshalb unterlaufen, weil sie im ersten Abschnitt nicht zwischen den unterschiedlichen Kategorien der Tabuzonen unterschieden hat. Weder der Planbegründung (§ 5 Abs. 5 BauGB) noch der zusammenfassenden Erklärung (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB) oder den Abwägungsvorschlägen ist zu entnehmen, ob es sich bei den „Ausschlussbereichen“, die die Antragsgegnerin angenommen hat, um Zonen handelt, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) oder um Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche" Tabuzonen).
Als Bereiche, die Ausgangspunkt für die Ermittlung der Ausschlussgebiete seien, werden auf S. 21 der Planbegründung - unter Hinweis auf die im Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, unter dem Abschnitt „Begründung und Erläuterungen zu Plansatz 1.1“ aufgeführten Abstandszonen - erstens „Siedlungsbereiche“, d.h. „bestehende Wohn- und Mischgebiete, bestehende und genehmigte Industrie- und Gewerbegebiete sowie bestehende und geplante Sondergebiete“ genannt. Unter der Überschrift „Infrastruktur“ werden zweitens „Bundes-/Landes-/Kreisstraßen, Autobahn, Umspannwerk Wustermark, Freileitungen, Richtfunktrassen, unterirdische Ferngasleitungen sowie Gewässer 1. Ordnung“ erwähnt. Eine dritte, unter der Bezeichnung „Landschafts-/Natur-/Artenschutz“ zusammengefasste Gruppe umfasst „festgesetzte Landschaftsschutzgebiete, Naturschutzgebiete, SPA-Gebiete, FFH-Gebiete, geschützte Biotope gemäß § 32 BbgNatSchG, geschützte Fledermauskorridore und Brutplätze von geschützten Vögeln sowie Freiräume mit besonderem Schutzanspruch gemäß LEPeV und regional bedeutsame Gebiete für den Freiraumverbund bzw. regional bedeutsame Teilräume der Kulturlandschaft“. Schließlich werden unter 4. „bestehende Waldflächen“ den Ausschlussgebieten zugeordnet. Im Anschluss hieran wird in der Planbegründung (S. 22) ausgeführt, dass „zur Festlegung der Abstandszonen (…) folgende im Land Brandenburg geltenden Gesetze und Vorschriften herangezogen“ worden seien: „Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan ‚Windenergienutzung‘“, „Windkrafterlass Land Brandenburg vom 24.05.1996“ sowie „Tierökologische Abstandskriterien für die Errichtung von WKA im Land Brandenburg vom 01.06.2003“. Sodann folgt auf S. 23 f. der Planbegründung eine tabellarische Übersicht der Abstandszonen, die in diesen „Gesetzen, Vorschriften und Empfehlungen“ jeweils aufgeführt seien. In der letzten Spalte der Tabelle werden die „für das Gemeindegebiet von Wustermark festgelegten Mindestabstandszonen“ angegeben, die in der Planbegründung anschließend näher erläutert werden.
Insgesamt differenzieren die dargestellten Ausführungen in der Planbegründung an keiner Stelle zwischen solchen Bereichen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind, und solchen Bereichen, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. So gehören z. B. die auf S. 21 der Planbegründung unter der Bezeichnung „Landschafts-/Natur-/Artenschutz“ aufgezählten Bereiche, die für die Aufstellung von Windenergieanlagen nicht geeignet seien (Ausschlussgebiete), zwar überwiegend zu den „harten“ Tabuzonen. Anders ist es aber etwa hinsichtlich der ebenfalls genannten „regionalbedeutsamen Gebiete für den Freiraumverbund“ bzw. den „regional bedeutsamen Teilräumen der Kulturlandschaft“, bei denen es sich offensichtlich lediglich um Bereiche handelt, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den eigenen Kriterien der Gemeinde aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (vgl. Urteile des Senats vom 14. September 2010 – OVG 2 A 1.10 u.a. – zur entsprechenden Problematik bei der Aufstellung des Regionalplans Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“). Auch auf den unter 4. genannten „Waldflächen“ sind Windenergieanlagen nicht schon grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. Lietz, UPR 2010, 54, 60). Die tabellarische Übersicht auf S. 23 f. der Planbegründung enthält sowohl Abstandszonen, die - wie etwa die in den „Tierökologischen Abstandskriterien“ definierten Tabubereiche - zu den „harten“ Tabuzonen zu rechnen sein dürften (s.o. unter 3.), als auch solche Mindestabstände, die - wie etwa die Abstände zu „Siedlungsbereichen“, „Infrastruktur“, „§ 32-Biotope (Pfuhle/Sölle)“ oder „Wald“ – zumindest teilweise auf Vorsorgeerwägungen beruhen und daher den „weichen“ Tabuzonen zuzurechnen sind.
Die Ausführungen in der zusammenfassenden Erklärung gemäß § 6 Abs. 5 BauGB erwecken ebenfalls den Eindruck, als habe die Antragsgegnerin durchweg „harte“ Ausschlusskriterien angewandt. Unter der Überschrift „Berücksichtigung der Umweltbelange“ (S. 3 f.) wird dort ausgeführt, dass sich im Gemeindegebiet insbesondere durch Siedlungsflächen und eine Vielzahl festgesetzter naturschutzrechtlicher Schutzgebiete Restriktionen für die Nutzung von Windenergie ergeben hätten. Die sich aus der Windenergienutzung im wesentlichen ergebenden nachteiligen Auswirkungen für die Schutzgüter Tiere und Landschaftsbild seien für Bereiche vertiefend untersucht worden, die nicht bereits durch andere Restriktionen (z.B. nachrichtlich zu übernehmende festgesetzte Schutzgebiete und Siedlungsflächen mit ihren Abstandserfordernissen) ausgeschlossen seien. Aus der Restriktionsanalyse des Umweltberichts habe sich ergeben, dass bereits ein vergleichsweise großer Anteil durch nachrichtlich darzustellende Flächen mit unterschiedlichen Abstandserfordernissen für eine Installation von Windenergieanlagen ausgeschlossen seien. Dazu gehörten naturschutzrechtliche Schutzgebiete, Waldgebiete, Erholungsgebiete und Freiräume mit besonderen Schutzanspruch. Hinzu träten Siedlungsflächen und Infrastrukturtrassen (z.B. Autobahn, Schnellbahntrasse und Havelkanal) mit ihren unterschiedlichen Abstandserfordernissen. Weiterhin seien mit Schwerpunkt auf den verbleibenden Flächen mögliche naturschutzrechtliche bzw. naturschutzfachliche Restriktionen geprüft worden. Es sei eine Untersuchung der nach § 32 BbgNatSchG geschützten Biotope (insbesondere Kleingewässer) und von Tierarten erfolgt, die nach den Tierökologischen Abstandskriterien des Landes Brandenburg Mindestabstände zu Windenergieanlagen erforderten. Im Rahmen einer eigenen tierökologischen Untersuchung sei eine große Dichte an Greifvögeln und Weißstorchhorsten festgestellt worden. Außerdem besäßen zwei in Ost-West-Richtung ausgerichtete, von Gehölzen begleitete Wege eine besondere Bedeutung als Flugkorridore für Fledermäuse. Im Rahmen verschiedener tierökologischer Untersuchungen sei der Agrarraum zwischen Markee, Zeestow und Ketzin aufgrund der hohen Schlagopferzahl bei Vögeln und Fledermäusen als sehr konfliktträchtig festgestellt worden. Zahlreiche der im rechtskräftigen Flächennutzungsplan dargestellten Kleingewässer seien Lebensraum von Amphibien. Aus diesen Feststellungen leiteten sich jeweils unterschiedliche Abstandserfordernisse ab. Aus der Überlagerung dieser Restriktionsflächen hätten sich Flächen ergeben, die für eine Windkraftnutzung auf Betrachtungsebene des Flächennutzungsplanes grundsätzlich nicht in Frage kommen.
Dass es sich bei den von der Antragsgegnerin berücksichtigten „Abstandserfordernissen“ - im Unterschied etwa zu den Siedlungsbereichen oder naturschutzrechtlichen Schutzgebieten - nicht um rechtlich oder tatsächlich zwingende Erfordernisse handelt, sondern um von der Gemeinde nach eigenem planerischem Ermessen festgelegte Vorsorgewerte, wird in diesen Ausführungen nicht offengelegt. Für die Gemeindevertretung als Beschlussorgan musste dadurch ebenso wie für die im Aufstellungsverfahren beteiligte Öffentlichkeit zwangsläufig die Fehlvorstellung entstehen, dass es schon aus rechtlichen Gründen keine Alternativen zu den gewählten Abstandszonen gäbe. Darüber hinaus fehlt es - vom Ansatz der Antragsgegnerin her folgerichtig - an einer in der Planbegründung oder den sonstigen Abwägungsunterlagen dokumentierten, zumindest annäherungsweisen Quantifizierung des Anteils der „harten“ Tabuzonen an der Gemeindegebietsfläche und ihres Verhältnisses zu den im sachlichen Teilflächen-nutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen. Die maßgebliche Bezugsgröße für die Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, ist mithin nicht in die Abwägung eingestellt worden.
5. Die Voraussetzungen der Planerhaltungsvorschriften liegen nicht vor. Der dargelegte Abwägungsmangel ist nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unbeachtlich. Die bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts unterbliebene bzw. nicht dokumentierte Differenzierung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen ist ein sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen ergebender und damit offensichtlicher Fehler bei der Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials. Dieser hat sich auch auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt. Da sich bei der gebotenen Bewertung anhand einer objektiven Bezugsgröße voraussichtlich gezeigt hätte, dass deutlich mehr Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht kommen als aus der Darstellung der nach Zusammenfassung aller Nutzungsrestriktionen „verbleibenden möglichen Windeignungsgebiete innerhalb des Gemeindegebietes“ (S. 49 der Planbegründung) ersichtlich, besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin ohne den Fehler die Darstellungen des sachlichen Teilflächennutzungsplans in Bezug auf Anzahl und Größe der Sonderbauflächen für Windenergie geändert hätte. Der Fehler im Abwägungsvorgang ist der Sache nach in der Antragsschrift vom 30. Januar 2009 und damit gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ schriftlich gegenüber der Antragsgegnerin unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden.
Der festgestellte beachtliche Abwägungsmangel hat zur Folge, dass der angefochtene sachliche Teilflächennutzungsplan insgesamt für unwirksam zu erklären ist, da der Fehler den gesamten Plan erfasst.
6. Ob die Abwägung - wie in der mündlichen Verhandlung erörtert - auch aus anderen Gründen zu beanstanden ist, kann im Hinblick auf die Beachtlichkeit des festgestellten Abwägungsmangels dahinstehen.
Der Senat weist im Hinblick auf ein von der Antragsgegnerin möglicherweise angestrebtes ergänzendes Verfahren zur Behebung des festgestellten Abwägungsfehlers (§ 214 Abs. 4 BauGB) lediglich auf folgende weitere Gesichtspunkte beispielhaft hin:
a) Ein Abwägungsdefizit dürfte in dem bereits oben unter II. erwähnten Widerspruch zwischen der an verschiedenen Stellen in der Planbegründung (vgl. S. 7) und der zusammenfassenden Erklärung (vgl. S. 3) bekundeten Absicht des Plangebers, den bestehenden Windpark Wernitz planungsrechtlich zu sichern, und der zeichnerischen Darstellung zu sehen sein, aus der sich ergibt, dass neben den im Flächen-nutzungsplan bewusst „weggeplanten“ Windenergieanlagen 6 und 10 auch die Windenergieanlagen 3, 5 und 11, mithin fünf der zwölf vorhandenen Windenergieanlagen des Windparks nicht innerhalb der Sonderbauflächen liegen. Dass sich die Antragsgegnerin mit diesem Umstand auseinandergesetzt hätte, ist weder der Planbegründung noch den Abwägungsunterlagen zu entnehmen.
b) Da eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG orientierte Planung im Rahmen des Darstellungsprivilegs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erst dann abwägungsfehlerhaft ist, wenn sie auch unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums, den der Gesetzgeber der Gemeinde zubilligt, städtebaulich nicht mehr begründbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, 733, 737), begegnet zwar die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass der Schutz „bestehender und genehmigter Wohn- und Mischgebiete“ grundsätzlich einen Abstand von mindestens 800 m zu Windkraftanlagen erfordert, keinen grundsätzlichen Bedenken, zumal der Gemeinsame Erlass des Ministeriums für Infrastruktur und Raumordnung und des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz vom 16. Juni 2009 (ABl. S. 1227) sogar einen Abstand von 1000 m zu vorhandenen oder geplanten, gemäß §§ 3 bis 7 BauNVO dem Wohnen dienenden Gebieten empfiehlt. Problematisch erscheint dem Senat jedoch die zeichnerische Umsetzung der 800 m-Abstandszone, die aus der auf S. 31 f. abgedruckten Karte ersichtlich wird. Indem die Abstandszonen offenbar durch eine bloße Verbindung der im Abstand von 800 m zu den jeweils letzten Flurstücksgrenzen verlaufenden Parallelen gebildet werden, werden in den hierdurch entstehenden Eckbereichen Flächen in die Abstandszonen einbezogen, die sich in einer Entfernung von deutlich mehr als 800 m zu den geschützten Siedlungsflächen befinden, ohne dass dies durch sachliche Gründe, insbesondere aus Vorsorgeerwägungen gerechtfertigt wäre. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit diesem bereits im Beteiligungsverfahren geäußerten Einwand findet sich in den Aufstellungsvorgängen nicht. Die Frage der Genauigkeit der Kartengrundlage dürfte in diesem Zusammenhang entgegen den Ausführungen im Abwägungsvorschlag (vgl. Bl. 1032 f. des Verwaltungsvorgangs) ohne Relevanz sein.
c) Bedenklich erscheint es ferner, dass die Antragsgegnerin auch um geplante Sondergebiete jeweils schematisch eine Schutzzone von 800 m gezogen hat, ohne danach zu differenzieren, ob es sich im einzelnen um schutzbedürftige, der Wohnnutzung vergleichbare Nutzungen handelt („Wochenendhaus“, „Erholung“, „Bildung“, „Kultur“ oder „Hotel“) oder typischerweise um weniger schutzbedürftige oder sogar selbst lärmemittierende Nutzungen („Freizeit“, „Sport“). Soweit in der Planbegründung (S. 26) darauf hingewiesen wird, dass es für Sondergebiete bzw. für sonstige Freizeit- und Erholungsnutzungen keine „offiziellen“ Abstandsangaben gebe und diese mit einer Wohnnutzung gleichgesetzt würden, weil es sich „überwiegend um empfindliche Nutzungen“ handele, dürfte es sich angesichts der Unterschiedlichkeit der Nutzungen um eine unzulässige Pauschalierung handeln.
d) Für die schematische Festlegung einer Abstandszone von 200 m um Amphibienlebensräume dürfte es ebenfalls an einer sachlichen Begründung fehlen. Die Erwägung auf S. 41 der Planbegründung, dass durch die Anlage von Baustraßen und Kranaufstellflächen im Umfeld der Maststandorte die Möglichkeit bestehe, dass Wanderwege und Landlebensräume, die zu den unabdingbaren Lebensstätten der meisten Amphibien gehörten, erheblich beeinträchtigt oder zerstört würden und deshalb ein Abstand von mindestens 200 m zur Erhaltung der Lebensräume als erforderlich gesehen werde, lassen eine Auseinandersetzung mit den gegen die Erforderlichkeit eines entsprechenden - schematischen - Schutzabstands um Amphibienlebensräume gerichteten Einwänden im Beteiligungsverfahren vermissen. In diesen Stellungnahmen wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass beim Bau von Windkraftanlagen in der Regel auf das Vorhandensein von Amphibien reagiert werde, indem durch das Landesumweltamt im Genehmigungsverfahren festgelegt werde, dass vor Beginn und regelmäßig während der Bauphase der Standort nach Amphibien abgesucht werde und diese gegebenenfalls abgesammelt würden. Zudem könne durch die Errichtung von Zäunen nach Errichtung der Windkraftanlage ein Absammeln gewährleistet werden. Auf diese nahe liegende Möglichkeit, Beeinträchtigungen der Lebensräume von Amphibien im Rahmen des Genehmigungsverfahrens auszuschließen, geht die Abwägung nicht ein.
7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil die Klärung der für die Beurteilung des Streitfalles maßgeblichen Rechtsfragen, ob die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere in dem Beschluss vom 15. September 2009 (4 BN 25.09, BauR 2010, 82, 83 f.) beschriebene Prüfungsreihenfolge bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts für einen Flächennutzungsplan, mit dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll, als zwingend zu verstehen ist, und ob die im letzten Arbeitsschritt demnach erforderliche Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, die Ermittlung und Bewertung des Verhältnisses zwischen der Gesamtfläche der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und derjenigen Potenzialflächen voraussetzt, die sich nach Abzug der Flächen ergeben, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind, über den konkreten Fall hinausreichende Bedeutung und Tragweite hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 50.000,- Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 52 Abs. 1 und 7 GKG. Hierbei ist von Ziffer 9.8.1 des vom Senat - im Interesse der Vorhersehbarkeit der Kostenfolgen und damit der Rechtssicherheit sowie der Gleichbehandlung - regelmäßig herangezogenen Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (veröffentlicht in DVBl. 2004, 1525) auszugehen, der für die Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan einen Streitwert von 7.500,- € bis 60.000,- € vorsieht. Innerhalb dieses Rahmens orientiert sich der festgesetzte Betrag im Hinblick auf die Größe des von der Antragstellerin geplanten Vorhaben eines Windparks mit 14 Windkraftanlagen im oberen Bereich. Eine weitere Erhöhung kommt nach ständiger Rechtsprechung des Senats trotz des den Rahmen des Streitwertkataloges deutlich überschreitenden Investitionsvolumens schon deshalb nicht in Betracht, weil die Realisierung des Vorhabens von weiteren Voraussetzungen abhängt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 bis 7 BauNVO
§ 32 BbgNatSchG
§ 2 a BauGB
§ 3 BauGB
§ 4 BauGB
§ 23 BNatSchG
§ 24 BNatSchG
§ 25 BNatSchG
§ 32 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 709 ZPO
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 4a Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 2 ROG
§ 4 a Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 3 Nr. 4 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 2b Abs. 3 Satz 2 RegBkPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 29 Abs. 2 BauGB
§ 31 ff. BNatSchG
§ 34 Abs. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG
§ 42 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImschG
§ 3 Abs. 1 BImschG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG
§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 6 Abs. 5 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 und 7 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes
§ 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 287
NVwZ 2003, 1261
BVerwGE 128, 382
NVwZ 2010, 1430
BVerwGE 34, 301, 309
BVerwGE 131, 100, 106
BVerwGE 117, 287, 298
NVwZ 2010, 1561, 1562
NVwZ 2008, 559
BVerwGE 122, 109, 111
BVerwGE 118, 33
BVerwGE 118, 33, 37
BVerfGE 21, 73, 82
BVerwGE 121, 182, 188
BVerwGE 118, 33, 48
NVwZ 2010, 1561, 1564
NVwZ 2006, 1055, 1056
NVwZ 2011, 61
NVwZ 1999, 420
NVwZ 2003, 733, 737
BVerwGE 125, 116, 191
4 C 15/01
4 C 3/02
2 S 6.09
4 CN 3.06
2 A 24.09
2 A 1.10
4 CN 3.08
4 BN 56/05
IV C 105.66
4 CN 1.07
4 C 15.01
4 C 3.02
4 BN 25.09
4 C 7.09
4 CN 2.07
4 C 2.04
4 C 4.02
2 A 2.10
7 B 19.10
4 C 9.03
2 A 18.07
4 B 49.06
4 A 1001.04
4 BN 65.09
4 C 4.08
4 BN 45.98
2 A 32.08
4 A 1075.04