Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-03-24, Aktenzeichen 20 B 1480/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0324.20B1480.10.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage (7 K 1792/10 VG Münster) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. August 2010 in der Fassung der Änderung vom 10. September 2010 wird hinsichtlich der Nrn. I, III und IV wiederhergestellt und hinsichtlich der hierauf jeweils bezogenen Androhung von Zwangsgeld angeordnet.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge werden gegeneinander aufgehoben.
Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 2.500,00 Euro.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren weiter verfolgt, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erforderliche Interessenabwägung zwischen dem Aufschubinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung vom 4. August 2010, die der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 10. September 2010 in Nr. IV.a geändert hat, fällt in Würdigung auch des Beschwerdevorbringens (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) zu Gunsten der Antragstellerin aus, soweit ihr durch die Nrn. I, III und IV der Ordnungsverfügung aufgegeben worden ist, einen näher beschriebenen Auffangbehälter für Abwasser aufzustellen und das auf dem Grundstück anfallende häusliche Abwasser in dem Behälter zu sammeln sowie durch die Stadt U. abfahren zu lassen. Hinsichtlich der Anordnung unter Nr. II der Ordnungsverfügung, das anfallende häusliche Abwasser nicht mehr in die vorhandene Abwassergrube einzuleiten, ist dagegen dem öffentlichen Interesse der Vorrang einzuräumen. Für die den einzelnen Regelungen zugeordneten Zwangsgeldandrohungen gilt Entsprechendes.
Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung der Sach‑ und Rechtslage kann allerdings kein eindeutiger Schluss auf die offensichtliche Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung gezogen werden. Dementsprechend ergeben allein die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung kein Überwiegen der Interessen in der einen oder anderen Richtung.
Die Anordnungen unter Nrn. I.c, IV.a und IV.b der Ordnungsverfügung sind nicht wegen des geltend gemachten Anhörungsmangels rechtswidrig. Der Antragstellerin ist entgegen ihrer Meinung vor Erlass der Ordnungsverfügung (auch) insofern hinreichend Gelegenheit gegeben worden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW). Der Antragsgegner hat sie mit Schreiben vom 13. Oktober 2009 darauf hingewiesen, dass er den Einbau einer neuen Abwassersammelgrube und die bedarfsgerechte Abfuhr des gesammelten Abwassers durch die Stadt U. für erforderlich halte. Er hat sodann unter dem 14. Januar 2010 ordnungsbehördliche Schritte zur Herbeiführung einer ordnungsgemäßen Abwasserbeseitigung angekündigt und der Antragstellerin gleichzeitig Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Unter dem 5. Juli 2010 hat er ihr ferner mitgeteilt, weitere Verzögerungen halte er für nicht vertretbar. Angesichts dieser unmissverständlichen Äußerungen des Antragsgegners konnte die Antragstellerin nicht im Unklaren darüber sein, dass es in dem Verwaltungsverfahren auch um die gemeindliche Entsorgung des bislang in die Abwassergrube gelangenden Abwassers ging (Nr. IV der Ordnungsverfügung). Die diesbezüglich festgelegten Einzelheiten einschließlich der Anordnung, Entsorgungsnachweise vorzulegen (Nrn. IV.a und IV.b der Ordnungsverfügung), halten sich im Rahmen der Vorgaben, mit denen die Antragstellerin nach Lage der Dinge ohne Weiteres rechnen musste. Hinsichtlich der unter Nr. I.c der Ordnungsverfügung geforderten Bestätigung des Einbaus eines Sammelbehälters durch eine Fachfirma gilt Entsprechendes.
Es gibt gewichtige Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit der auf dem Grundstück vorhandenen Abwasserverhältnisse. Abschließend gesichert ist die Rechtswidrigkeit des gegebenen Zustands aber nicht.
Abwasser ist so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird (§ 55 Abs. 1 Satz 1 WHG). Die Abwasserbeseitigung umfasst das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser sowie das Entwässern von Klärschlamm im Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung (§ 54 Abs. 2 Satz 1 WHG). Abwasseranlagen sind so zu errichten, zu betreiben und zu unterhalten, dass die Anforderungen an die Abwasserbeseitigung eingehalten werden (§ 60 Abs. 1 Satz 1 WHG). Im Übrigen dürfen Abwasseranlagen nur nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik errichtet, betrieben und unterhalten werden (§ 60 Abs. 1 Satz 2 WHG). Als allgemein anerkannte Regeln der Technik sind diejenigen Prinzipien und Lösungen zu bezeichnen, die in der Praxis erprobt und bewährt sind und sich bei der Mehrheit der Praktiker durchgesetzt haben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1996
- 4 B 175.96 ‑, NVwZ-RR 1997, 214.
Unter Abwasseranlagen sind alle Einrichtungen zu verstehen, die einer der in § 54 Abs. 2 WHG genannten Funktionen dienen. Ferner ist Abwasser vom Nutzungsberechtigten des Grundstücks, auf dem es anfällt, vorbehaltlich vorliegend nicht in Betracht kommender Ausnahmen, der Gemeinde zu überlassen (§ 53 Abs. 1c Satz 1 LWG).
Es spricht Überwiegendes dafür, dass die auf dem Grundstück gegebenen Abwasserverhältnisse diesen Anforderungen nicht genügen. Die vorhandene Grube, der das anfallende Abwasser zugeleitet wird, ist eine Abwasseranlage. Denn die Grube ist unabhängig davon, ob in ihr das Abwasser bereits im Sinne von § 54 Abs. 1 WHG gesammelt wird, jedenfalls als vorgelagerte Einrichtung der Grundstücksentwässerung für die Abwasserbeseitigung bestimmt. Damit übereinstimmend setzt § 61a Abs. 1 Satz 1 LWG, wonach private Abwasseranlagen so anzuordnen, herzustellen und instand zu halten sind, dass sie betriebssicher sind und Gefahren oder unzumutbare Belästigungen nicht entstehen können, die Zugehörigkeit derartiger Gruben zu den Abwasseranlagen voraus.
Eine allgemein anerkannte Regel der Technik, der entnommen werden könnte, dass die in Frage stehenden Anforderungen für das Grundstück ausschließlich durch einen Abwassersammelbehälter erfüllt werden können, der die in Nrn. I.a und I.b der Ordnungsverfügung festgelegten Merkmale aufweist, ist nicht erkennbar. Für eine ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung kommen im Rahmen der rechtlichen und technischen Möglichkeiten typischerweise unterschiedliche Methoden in Betracht. Dass diese Möglichkeiten hier von vornherein ausscheiden, ist der Ordnungsverfügung, die auf eine Behebung von Mängeln der vorhandenen Abwassergrube durch den funktionsgleichen Neubau einer solchen Anlage zielt, nicht zu entnehmen.
Eine allgemein anerkannte Regel der Technik, dass vorhandene Abwassergruben nicht - wie hier - aus Mauerwerk bestehen dürfen, sondern aus einem der unter Nr. I der Ordnungsverfügung genannten Materialien erstellt sein müssen, ist nicht zweifelsfrei zu erkennen. Die der Ordnungsverfügung insofern zugrunde gelegte entsprechende Anwendung von Vorgaben der DIN 4261‑1 ("Kleinkläranlagen", Fassung Dezember 2002) leuchtet zwar, was die dort (Nrn. 5.2.1 - 5.2.3) zum Ausdruck gebrachte Bewertung der Eignung von Mauerwerk als Baustoff für Behälter zur Aufnahme und Aufbewahrung von Abwasser angeht, im Ausgangspunkt ein. Das ändert aber nichts daran, dass Abwassergruben nicht dem in Nr. 1 DIN 4261‑1 festgelegten Anwendungsbereich dieser technischen Norm unterfallen. Der definierte Anwendungsbereich eines solchen technischen Regelwerks ist indessen wesentlich dafür, inwieweit es den Sachverstand der einschlägigen Fachkreise widerspiegelt.
Das fällt hier um so mehr deshalb ins Gewicht, weil nach Nr. 5.2.2 der vorangegangenen Fassung der DIN 4261-1 aus Februar 1991gemauerte Kleinkläranlagen unter der Voraussetzung einer bestimmten Qualität der Baustoffe und der Verarbeitung als tauglich in Betracht gekommen sind. Das vom Antragsgegner mit der Beschwerdeerwiderung angesprochene Merkblatt Nr. 4 "Grundsätze für die Bemessung und Gestaltung von abflusslosen Abwassersammelgruben", das vom früheren Landesamt für Wasser und Abfall Nordrhein-Westfalen herausgegeben worden ist, enthält in Nrn. 3.2 und 3.2.2 bezogen auf Mauerwerk als geeignetes Material für Abwassergruben Einschätzungen, die mit denjenigen der DIN 4261-1 in der Fassung vom Februar 1991 übereinstimmen. Demzufolge beruft sich der Antragsgegner auf einen gegenüber dem vorgenannten einschlägigen Merkblatt fortgeschrittenen fachlichen Erkenntnisstand. Er benennt für dessen Geltung jedoch keine allgemein anerkannte Grundlage und keine allgemeine Praxis. Auch aus Nr. 11 DIN 1986-100 ("Entwässerungsanlagen für Gebäude und Grundstücke", Fassung Mai 2008), wonach neu herzustellende Abwassersammelgruben aus Mauerwerk unzulässig sind, ergibt sich nichts, was die Einschätzung des Antragsgegners ohne Weiteres tragen könnte. Diese Regelung besagt ihrem Wortlaut nach im Gegenteil nur etwas für den Fall, dass eine Abwassergrube neu erstellt wird. Ein strikter Veränderungsbedarf für eine
- wie hier - bestehende Abwassergrube aus Mauerwerk folgt daraus nicht. Das Nebeneinander von Nrn. 5.2.1 - 5.2.3 DIN 4261-1 (Fassung Dezember 2002) und von Nr. 11 DIN 1986-100 (Fassung 2008) deutet vielmehr eher darauf hin, dass die fachliche Bewertung der Eignung von Mauerwerk als Baumaterial für eine Abwassergrube in der Praxis nicht einheitlich ist.
Das Bestehen einer allgemein anerkannten Regel der Technik, die besagt, dass das Fassungsvolumen einer Abwassergrube für das auf dem Grundstück anfallende Abwasser zwingend, wie durch Nr. I.a der Ordnungsverfügung angeordnet, mindestens 5 m³ betragen muss, ist ebenfalls nicht zweifelsfrei festzustellen. In der Ordnungsverfügung wird die vorgegebene Größe des Sammelbehälters ausgehend vom Frischwasserverbrauch auf dem Grundstück für erforderlich gehalten, um eine ordnungsgemäße Abfuhr des Abwassers dauerhaft gewährleisten zu können. Dabei wird ein etwa monatlicher Entsorgungsrhythmus zugrunde gelegt. Eine aus technischer Sicht unausweichliche Notwendigkeit des angeordneten Fassungsvolumens erschließt sich daraus nicht. Vielmehr beruhen die Bemessungsvorgaben des Antragsgegners ersichtlich auf Zweckmäßigkeitserwägungen zu einem für sinnvoll gehaltenen Verhältnis zwischen dem Volumen des Sammelbehälters einerseits und der Häufigkeit der notwendigen geordneten Entsorgung des gesammelten Abwassers andererseits. Einschlägigen Anforderungen eines anerkannten technischen Regelwerks ist diesbezüglich nichts ohne Weiteres Weiterführendes zu entnehmen. Nr. 11 DIN 1986-100 verweist für den Nutzinhalt von Abwassergruben auf die Bemessungsgrundlagen nach DIN 4261‑1 und enthält zudem einige Berechnungsfaktoren. Daraus ergibt für das Grundstück der Antragstellerin nichts, was ohne weitere Prüfung als sicher handhabbare Vorgabe umgesetzt werden könnte. Das auf dem Grundstück befindliche Gebäude dient nach Angaben der Antragstellerin als unregelmäßig genutzte Jagdhütte. Zu dieser Nutzung gehören zwar, was die Antragstellerin einräumt, gesellige Zusammenkünfte von Jägern bzw. bei Jagden ("Schüsseltreiben"). Inwieweit dabei mit einem stoßweisen Anfall größerer Mengen Abwassers zu rechnen ist, ist aber mangels näherer Erkenntnisse etwa zur Zahl der Teilnehmer an solchen Veranstaltungen ungewiss. Ferner sind Jagdhütten im Katalog der Anlagen nach Nr. 4.3 DIN 4261-1 nicht aufgeführt. Das wirft hinsichtlich der sinngemäßen Berücksichtigung der Bemessungskriterien für genannte "andere bauliche Anlagen" (Nr. 4.3.10 DIN 4261-1) Fragen auf, die sich einer hinreichend verlässlichen Klärung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren entziehen. Erkennbar überzogen ist ein Fassungsvolumen von 5 m³ angesichts der Feststellungen des Antragsgegners zur Größe und Ausstattung der Jagdhütte sowie des Umstandes, dass die Bemessung an Spitzenbelastungen auszurichten ist, jedoch gleichfalls nicht.
Erhebliche Zweifel bestehen aber an der nach allgemeinen Grundsätzen erforderlichen Dichtheit der vorhandenen Abwasseranlagen. Schon das Alter der nach den Verwaltungsvorgängen im Jahre 1941 aus Mauerwerk erstellten Grube und ihre langjährige Nutzung zu Abwasserzwecken bieten, da funktionstaugliche Vorkehrungen gegen den üblicherweise zu erwartenden Verschleiß nicht festgestellt sind, einen deutlichen Anhaltspunkt für die Wahrscheinlichkeit von Undichtigkeiten. Der in Nr. 11 DIN 1986-100 enthaltene generelle Ausschluss gemauerter neuer Abwassergruben zeigt, dass Mauerwerk als Baustoff solcher Gruben selbst unter Beachtung der früher insofern für notwendig - und ausreichend - gehaltenen Qualitätsanforderungen ein Sicherheitsrisiko darstellt. Darüber, dass dieses Risiko bei der vorhandenen Grube sicher beherrscht ist, liegen ebenso wenig hinreichend gesicherte Erkenntnisse vor wie über den baulichen Zustand der Abwasserzuleitungen. Insbesondere ist kein aussagekräftiger technischer Nachweis der Dichtheit der Grube erbracht. Der Antragsgegner hat ferner entgegen der Darstellung der Antragstellerin die Dichtheit der Grube nicht bestätigt und ihren ordnungsgemäßen Zustand auch sonst nicht anerkannt. Weiterhin ist, anders als die Antragstellerin geltend macht, nicht gesichert, dass die Grube "seit Jahren problemlos funktioniert". Abgesehen davon, dass den Verwaltungsvorgängen zufolge erst seit 2004 überhaupt eine gemeindliche Entsorgung des Inhalts der Grube stattfindet und ihr Ablauf noch bei der örtlichen Überprüfung im Oktober 2009 nicht dicht verschlossen war, ist die für ein ordnungsgemäßes Funktionieren der Grube unerlässliche Dichtheit der gesamten Abwasseranlage gerade fraglich. Die auf dem Grundstück bezogene Frischwassermenge übersteigt die der Gemeinde zur Entsorgung aus der Grube überlassene Abwassermenge um ein Vielfaches. Während seit einigen Jahren etwa 1 m³ Abwasser/Jahr im Wege der gemeindlichen Fäkalienabfuhr entsorgt wird, belief sich der Frischwasserbezug auch nach Angaben der Antragstellerin auf Mengen zwischen 18 m³ (2005) und 127 m³ (2009). Die Erläuterungen, die die Antragstellerin zu diesem krassen Missverhältnis gegeben hat, sind nicht widerlegt, lassen aber auch nicht den verlässlichen Schluss zu, dass tatsächlich nur etwa 1 m³ Abwasser/Jahr auf dem Grundstück anfällt. Eine ausreichend konkrete und plausible Quantifizierung der nicht zum Anfall von Abwasser führenden Verwendungszwecke des Frischwassers ist nicht erfolgt. Auch bei Berücksichtigung der geltend gemachten Besonderheiten des Wasserverbrauchs in den Jahren 2008 und 2009 verbleibt durchgängig ein Verbrauch von mindestens 18 m³ Frischwasser/Jahr. Des Weiteren ist, geht man für die in der Hütte befindliche Toilette von einem üblichen Spülsystem aus, schon wegen diesem ausgesprochen fraglich, dass selbst die in der Hütte aus jagdlichen Anlässen stattfindenden Veranstaltungen nicht zum Anfall von Abwassermengen führen, deren Größenordnung klar 1 m³/Jahr überschreitet. Fällt aber mehr als etwa 1 m³ Abwasser/Jahr an, gelangt entweder das Abwasser nicht vollständig in die Abwassergrube oder es sickert teilweise aus ihr heraus oder es wird teilweise anderweitig entsorgt. Sämtliche dieser Alternativen verstoßen gegen die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung.
Spricht hiernach Vieles dafür, dass die derzeit vorhandenen Abwasserverhältnisse auf dem Grundstück nicht den Anforderungen genügen, ist mit dem Beschwerdevorbringen auch nicht dargelegt und zudem im Übrigen nicht zu erkennen, dass die vom Antragsgegner mit der Ordnungsverfügung zur Behebung dieses Rechtsverstoßes angeordneten Maßnahmen eindeutig über das Erforderliche und im engeren Sinn Verhältnismäßige hinausgehen. Die Eignung der Maßnahmen steht außer Frage.
Bei dieser Sachlage fällt die Interessenabwägung lediglich hinsichtlich der Nrn. I, III und IV der Ordnungsverfügung sowie der zugehörigen Zwangsgeldandrohung zu Gunsten der Antragstellerin aus. Im Übrigen, hinsichtlich der Nr. II der Ordnungsverfügung sowie der hierauf bezogenen Zwangsgeldandrohung, ist dagegen dem öffentlichen Interesse der Vorrang einzuräumen.
Auf Seiten des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung ist einzustellen, dass die Anordnungen dem Schutz des Grundwassers vor nicht gereinigtem Abwasser dienen. Dem effektiven Grundwasserschutz kommt auch bei der Sanierung überkommener Abwasserverhältnisse ganz beträchtliches Gewicht zu. Die hohe Bedeutung, die das Verwaltungsgericht diesem Schutz beigemessen hat, wird durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert.
Ausschlaggebend für das Erreichen des Schutzes ist, dass diejenigen Maßnahmen unterbleiben, die das Grundwasser beeinträchtigen bzw. zumindest gefährden. Ob das dadurch bewirkt wird, dass gerade die vom Antragsgegner festgelegte Lösung zur Verbesserung der Abwasseranlagen verwirklicht wird, oder dadurch, dass andere im Rahmen der tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten der verantwortlichen Antragstellerin liegende Maßnahmen zur Vermeidung von Zuwiderhandlungen gegen die Anforderungen ergriffen werden, ist nachrangig. Ein unabweisbares öffentliches Interesse daran, die Abwasserverhältnisse sofort mit dem Mittel des unter Nr. I der Ordnungsverfügung nach Größe, Beschaffenheit und Material exakt beschriebenen Auffangbehälters zu sanieren, ist angesichts dessen nicht zu erkennen. Ebenso ist nicht erkennbar, dass es zu dem mit der Ordnungsverfügung geforderten Behälter aus sonstigen Gründen praktisch keine Alternative gibt, um rechtmäßige Abwasserverhältnisse herbeizuführen. Damit fehlt es auch bezogen auf die Regelungen unter Nrn. III und IV der Ordnungsverfügung, die an die Anordnung unter Nr. I anknüpfen, an einem öffentlichen Interesse, dem durch die sofortige Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung Rechnung getragen werden müsste.
Dagegen ist das mit der Ordnungsverfügung verfolgte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des durch Nr. II der Ordnungsverfügung angeordneten Verbots, die vorhandene Abwassergrube weiter zu nutzen, in hohem Maße dringlich. Das Verbot verhindert, dass die nach dem Vorstehenden zumindest wahrscheinlich unzulänglichen Abwasserverhältnisse sich weiterhin nachteilig auf das Grundwasser auswirken können. Das Gewicht des Interesses an einem solchen Zustand wird durch die lange Dauer des Vorhandenseins und der Nutzung der Abwassergrube nicht entscheidend geschmälert.
Die - vorläufige - Beachtung des Verbots nach Nr. II der Ordnungsverfügung ist der Antragstellerin aufgrund des überwiegenden öffentlichen Interesses an einer geordneten Abwasserbeseitigung eher zuzumuten als dem Antragsgegner das Zuwarten mit der Umsetzung des Verbots bis zum Abschluss des Klageverfahrens. Die Interessen der Antragstellerin sind letztlich allein finanzieller Art. Das Verbot hindert sie lediglich daran, die bisherige Situation unverändert beizubehalten. Sie hat es aber in der Hand, den Abwasseranfall auf dem Grundstück zu steuern. Darüber hinaus steht es ihr im Rahmen ihrer tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten frei, zur Abwasserbeseitigung an Stelle der Nutzung der Abwassergrube alternative Methoden zu ergreifen. Unumkehrbare und unangemessene Nachteile hat sie im Falle der Beachtung des Verbots weder insofern noch in finanzieller Hinsicht hinzunehmen. Das gilt umso mehr vor dem Hintergrund ihrer Angaben zur nur eingeschränkten Nutzung der Hütte und zum lediglich geringen Anfall von Abwasser.
Die jeweilige Zwangsgeldandrohung teilt das rechtliche Schicksal der entsprechenden Anordnung.
Mit der Entscheidung über die Beschwerde erledigt sich der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer Zwischenverfügung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 55 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 54 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 60 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 54 Abs. 2 WHG
§ 53 Abs. 1c Satz 1 LWG
§ 54 Abs. 1 WHG
§ 61a Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 214
7 K 1792/10
4 B 175.96