Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-19, Aktenzeichen 9 B 43/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:190421B9B43.20.0

Tenor:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 14. Juli 2020 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 18 976,21 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
1. Die Fragen,
wo eine "großzügige Pauschalierungsbefugnis" beginnt und wo sie endet
und
wann und inwieweit eine "großzügige Pauschalierung" unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten überhaupt noch vertretbar ist, ohne den Grundsatz effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG ins Leere laufen zu lassen,
zielen auf die - hier vom Berufungsgericht auf die zum 1. Januar 2016 in Kraft getretene Ausbaubeitragssatzung der Beklagten angewandte - Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu wiederkehrenden Beiträgen nach § 10a des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 61 ff.). Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen sind durch diese Rechtsprechung - soweit sie sich allgemein beantworten lassen - bereits hinreichend geklärt.
Danach unterliegt das Gestaltungsermessen des Satzungsgebers insbesondere dann verfassungsrechtlichen Grenzen, wenn er - wie hier durch die Beklagte geschehen - die Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets als eine einheitliche öffentliche Einrichtung bestimmt. Ein Beitrag für den Ausbau einer Straße als Teil einer öffentlichen Verkehrsanlage kommt nur für diejenigen Grundstücke in Betracht, die von der Verkehrsanlage einen jedenfalls potentiellen Gebrauchsvorteil haben, bei denen sich also der Vorteil der Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen als Lagevorteil auf den Gebrauchswert des Grundstücks auswirkt. Nur in diesem Fall erscheint es nach dem Maßstab des Gleichheitssatzes gerechtfertigt, gerade den oder die Eigentümer dieses Grundstücks zu einem Beitrag für die Nutzung der ausgebauten Straße heranzuziehen. Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung. Dabei dürfte in Großstädten die Aufteilung der Verkehrsanlagen in mehrere abgrenzbare Gebietsteile regelmäßig erforderlich und unbeschadet des ansonsten bestehenden Satzungsermessens die Annahme einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung ausgeschlossen sein; in kleinen Gemeinden - insbesondere solchen, die aus nur einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen - werden sich einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet dagegen häufig decken. Ein "funktionaler Zusammenhang" ist für die Bildung einer Abrechnungseinheit durch den Gleichheitssatz nicht vorgegeben. Jedoch dürfen keine Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zusammengeschlossen werden, falls dies zu einer auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigenden Umverteilung von Ausbaulasten führen würde (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 63 ff.; BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2020 - 9 B 17.19 - juris Rn. 4).
Das Berufungsgericht ist hier von den genannten Grundsätzen ausgegangen. Die beklagte Ortsgemeinde mit nur 1 200 Einwohnern habe für ihr gesamtes Gemeindegebiet nur eine einzige Abrechnungseinheit bilden dürfen. Zwischen der Ortslage und dem Gewerbegebiet, in dem sich die klägerischen Grundstücke befinden, liege in beitragsrechtlicher Hinsicht eine zusammenhängende Bebauung vor. Die Außenbereichsfläche im Übergangsbereich der K.straße zur Straße "Am K.berg" habe nur einen unbedeutenden Umfang; hier könnten allenfalls drei Bauvorhaben verwirklicht werden. Die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit führe auch nicht wegen eines strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwands zu einer Umverteilung von Ausbaulasten, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen sei. Dies könne insbesondere nicht deshalb angenommen werden, weil die im Gewerbegebiet gelegenen Grundstücke im Durchschnitt wesentlich größer als diejenigen in Wohngebieten seien und in der Ortslage kostspieligere Materialien beim Straßenausbau verwendet würden. Denn im Gewerbegebiet sei wegen des Alters der dortigen Straßen in absehbarer Zeit mit einem Straßenausbau zu rechnen, der mit Rücksicht auf den Schwerlastverkehr aufwendiger und in einer größeren Breite als in der Ortslage zu erwarten sein dürfte. Auch die zusätzliche Belastung der Grundstücke im Gewerbegebiet durch den Gewerbezuschlag löse keine verfassungsrechtlich zu beanstandende Umverteilung von Ausbaukosten aus. Denn davon könne nach der Senatsrechtsprechung nicht die Rede sein, wenn aufgrund staatlicher und EU-Förderung in einem Gewerbegebiet die Beteiligung der Grundstückseigentümer an den Herstellungskosten der Straßen deutlich geringer ausfalle als bei anderen Neubaugebieten. Diese Voraussetzungen lägen hier vor.
Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass weiterer abstrakter Klärungsbedarf besteht. Soweit sie den Begriff "großzügige Pauschalierung" ganz allgemein für zu vage und unbestimmt hält, wodurch - im Zusammenhang mit der fehlenden Dokumentation der Beweggründe des Satzungsgebers - der effektive Rechtsschutz beeinträchtigt werde, ist zu beachten, dass das Bundesverfassungsgericht zur Frage der Bildung von Abrechnungseinheiten ausdrücklich auf die "tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten" abstellt (s.o.). Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die maßgeblichen örtlichen Gegebenheiten nicht im konkreten Einzelfall - wie auch sonst etwa im Bauplanungs- und Bauordnungsrecht - zunächst durch die Gemeinde und sodann durch die Verwaltungsgerichte beurteilt werden könnten. Im Übrigen erschöpft sich die Beschwerde der Sache nach darin, die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Oberverwaltungsgerichts nach Art eines zugelassenen Rechtsmittels als fehlerhaft anzugreifen. Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf in Bezug auf das revisible Bundesrecht wird dagegen nicht dargelegt.
2. Die weitere Frage,
inwieweit die Ausübung einer "großzügigen Pauschalierungsbefugnis" nachvollziehbar in einer Beschlussfassung dokumentiert sein muss,
rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Der Kläger wirft insoweit keine ungeklärte Frage des Bundesrechts auf, die einer fallübergreifenden Klärung zugänglich wäre.
Die Frage zielt darauf ab, dass nach Ansicht des Klägers eine großzügige Pauschalierung ohne Dokumentation der dahinterstehenden Beweggründe einen effektiven Rechtsschutz vereitelt. Der Sache nach geht es also darum, inwieweit sich aus dem bundesverfassungsrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Recht auf effektiven Rechtsschutz eine Pflicht der Gemeinde ergibt, die Ausübung ihrer Pauschalierungsbefugnis nachvollziehbar zu dokumentieren.
Unter welchen Voraussetzungen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG Dokumentationspflichten begründet, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Das Grundrecht gewährleistet über die Eröffnung des Rechtswegs hinaus eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle. Es wirkt daher über die gerichtliche Überprüfung und das gerichtliche Verfahren hinaus in das behördliche Verfahren hinein, wenn eine solche Vorwirkung für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes faktisch erforderlich ist. Das dem gerichtlichen Verfahren vorgelagerte behördliche Verfahren darf nicht so ausgestaltet sein, dass es den gerichtlichen Rechtsschutz vereitelt oder unzumutbar erschwert. Soweit die Effektivität des Rechtsschutzes von der Offenlegung der Vorgänge abhängt, die zu der angegriffenen Maßnahme geführt haben, wird auch die Kenntnisnahme dieser Vorgänge durch das Gericht von dem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG umschlossen. Dementsprechend können sich aus der Rechtsschutzgarantie Dokumentations- und Begründungspflichten ergeben, deren Erfüllung einen effektiven Rechtsschutz erst ermöglicht (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. - BVerfGE 118, 168 <207 f.>; BVerfG, Kammerbeschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 - BVerfGK 11, 398 <402>).
Dies zugrunde gelegt, ist die Frage, inwieweit die Entscheidung über die eine öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen nach § 10a Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes (KAG RP) vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) in der hier anwendbaren Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 2015 (GVBl. S. 472) im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu dokumentieren ist, danach zu beantworten, ob der gerichtliche Rechtsschutz ohne eine solche Dokumentation vereitelt oder unzumutbar erschwert wäre. Sie betrifft daher lediglich die Anwendung der durch das Bundesverfassungsgericht bereits geklärten Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auf den hier vorliegenden Einzelfall.
Im Übrigen bedarf die Rechtsschutzgarantie im Hinblick auf etwaige dem gerichtlichen Verfahren vorgelagerte behördliche Dokumentationspflichten der gesetzlichen Ausgestaltung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. - BVerfGE 118, 168 <207>). Dementsprechend sieht § 10a Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG RP insofern eine Dokumentationspflicht vor, als die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen zu begründen ist, wenn statt sämtlicher Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets der Gemeinde lediglich Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung bestimmt werden, wobei die Begründung der Satzung beizufügen ist. Wie weit diese Dokumentationspflicht im Einzelnen reicht, ist eine Frage der Auslegung und Anwendung des nicht revisiblen Landesrechts (vgl. insoweit zum Begründungserfordernis bei der Zusammenfassung zweier Ortsteile zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung OVG Koblenz, Urteil vom 9. Juli 2018 - 6 C 11654/17 - juris Rn. 19).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 10a Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 10a des Kommunalabgabengesetzes
§ 10a Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 137, 1
BVerfGE 118, 168
1 BvR 668/10
9 B 17.19
1 BvR 1550/03
2 BvR 206/07
6 C 11654/17