Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-11, Aktenzeichen 4 L 453.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0711.4L453.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine nationale Akkreditierungsstelle trifft innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen, um die Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen, wenn sie feststellt, dass eine Konformitätsbewertungsstelle, der eine Akkreditierungsurkunde ausgestellt wurde, nicht mehr über die Kompetenz verfügt, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, oder ihre Verpflichtungen gravierend verletzt hat.(Rn.23)
2. Die Aussetzung einer erteilten Akkreditierung findet weder im Verwaltungsverfahrensgesetz eine allgemeine Grundlage noch ist sie spezialgesetzlich im AkkStelleG näher geregelt.(Rn.24)
3. Eine gravierende Pflichtverletzung liegt vor, wenn die Konformitätsbewertungsstelle die für ihre Tätigkeit wesentlichen normativen Vorgaben missachtet.(Rn.27)
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 40.000,- festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Aussetzung einer Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme im Scope (= Geschäftsfeld) 38 (Humanmedizin).
Die Antragstellerin ist seit 2009 als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme im Bereich ISO 9001 akkreditiert. Sie ist spezialisiert auf die Zertifizierung von Kunden aus dem Gesundheitswesen (Arztpraxen und Apotheken) und aus dem Sozial- und Bildungswesen. Eigenen Angaben zufolge nimmt sie 90 % ihrer Zertifizierungen im Scope 38 vor. Mit Bescheid vom 30. Oktober 2015 erteilte die Deutsche Akkreditierungsstelle (DAkkS) der Antragstellerin die Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme und stellte zugleich eine Akkreditierungsurkunde aus, in deren Anlage verschiedene Scopes näher bezeichnet waren, darunter auch Scope 38.1 (Gesundheitswesen – Humanmedizin). Die Zertifizierung war bis zum 20. August 2018 befristet.
Mit Bescheid vom 6. Juni 2017 setzte die DAkkS die der Antragstellerin mit vorgenanntem Bescheid erteilte Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme für den Scope 38.1 aus und traf weitere, hierauf beruhende Nebenentscheidungen. Zur Begründung verwies die DAkkS auf eine Überwachung der Akkreditierung, die am 18. und 19. Juli 2016 durch den Begutachter Herrn Dr. P... durchgeführt worden war und bei der insgesamt vier Abweichungen festgestellt worden waren. Zwar seien drei von vier Abweichungen „erfolgreich geschlossen“ worden, allerdings seien insgesamt acht sog. Verbundzertifizierungen festgestellt worden, die nicht den Anforderungen des IAF MD 1:2007 i.V.m. dem SK-M Beschluss 01/2015 entsprochen hätten. Die Abweichung sei nicht behoben worden. Hiergegen legte die Antragstellerin am 12. Juni 2017 Widerspruch ein. Dieses Widerspruchsverfahren stellte die DAkkS unter dem 21. August 2018 ein, nachdem die ursprüngliche Akkreditierung vom 25. Oktober 2013 mit Ablauf des 20. August 2018 erloschen war.
Mit Schreiben vom 23. November 2017 beantragte die Antragstellerin die erneute Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme. Die DAkkS erteilte diese mit bis zum 20. August 2023 befristeten Teil-Akkreditierungsbescheid vom 20. August 2018, allerdings nicht für den Scope 38 (Humanmedizin). Zur Begründung führte die DAkkS aus, dass im Rahmen der Begutachtung am 19. Juli 2016 festgestellt worden sei, dass bei der Antragstellerin acht Verbundzertifizierungen (auch als Matrixzertifizierung bezeichnet) mit insgesamt 405 Mitgliedern vorlägen, die als unabhängige Organisationen eine externe Organisation mit der Entwicklung und Aufrechterhaltung des QM-Systems beauftragt hätten. Die Zertifizierung dieser Organisationen im Stichprobeverfahren entspreche nicht den Anforderungen des IAF MD 1:2007 i.V.m. dem SK-M-Beschluss 01/2015. Die festgestellten Abweichungen verstießen gegen verschiedene, im Bescheid näher genannte DIN-Normen. Diese Tatsachen seien weiterhin aktuell. Insbesondere habe die Antragstellerin seit der genannten Begutachtung keine Veränderung mitgeteilt. Daher gehe sie – die DAkkS – davon aus, dass die Feststellungen weiterhin zuträfen und daher kein Anlass für eine erneute Begutachtung des Bereichs bestehe. Der Begutachter Dr. P... habe den QMS Scope 38 nicht inhaltlich geprüft. Er habe bei seinem Geschäftsstellenaudit vom 25. April 2018 lediglich festgehalten, dass die kritischen Abweichungen weiterhin bestünden und nicht geschlossen seien.
Mit Teilabhilfebescheid vom 24. September 2018 änderte die DAkkS nach vorangegangen Verhandlungen mit der Antragstellerin den Teil-Akkreditierungsbescheid vom 20. August 2018. Ziffer II des Bescheides wurde wie folgt geändert: Die Akkreditierung für den Geltungsbereich QMS Scope 38 (Humanmedizin) wurde mit der Auflage erteilt, keine Matrixzertifizierungen mehr durchzuführen, und bei Stichprobenverfahren bei Organisationen mit mehreren Standorten nur entsprechend den Voraussetzungen der ISO/IEC 17021 und gemäß dem Dokument IAF MD 1:2018 (a). Ferner wurde der Antragstellerin unter b) aufgegeben, im Sinne von a) unrechtmäßig erteilte Zertifizierungen unverzüglich zurückzuziehen oder (wahlweise) innerhalb eines angemessenen Zeitraums erneut im Rahmen einer Erst-Zertifizierung normkonform zu auditieren. Zur Begründung erklärte die DAkkS, die Auflage sei auf den eigenen Vorschlag der Antragstellerin erfolgt. Klarzustellen sei, dass – wie bereits im Bescheid vom 6. Juni 2017 deutlich gemacht – Matrixzertifizierungen überhaupt nicht vorgenommen werden dürften. In diesem Bescheid sei bereits detailliert beanstandet worden, in welcher Form die vorgenommenen Zertifizierungen gegen die einschlägigen Normanforderungen verstießen. Daher werde auf diese Ausführungen ergänzend verwiesen. Die Auflage stelle mithin sicher, dass die Antragstellerin die gesetzlichen Voraussetzungen der Akkreditierung erfülle. Ohne Erteilung und Erfüllung der Auflage sei die Antragstellerin nicht als kompetent im Sinne von Art. 5 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 765/2008 einzustufen.
Am 25. September 2018 fand bei der Antragstellerin eine Begutachtung durch einen Begutachter und einen Fachexperten statt. Diese stellten insgesamt fünf Abweichungen gegen einzelne Vorschriften der DIN EN ISO/IEC 17021-1 fest, die der Begutachter Dr. K... ausweislich seiner Abweichungsberichte jeweils als kritisch bewertete. Im Einzelnen handelte es sich um die Ausstellung von Zertifikaten, ohne dass Zertifizierungsvereinbarungen mit den jeweiligen Stellen vorgelegen hätten (Abweichungsbericht Nr. 1), um fehlerhaft ausgestellte Zertifikate (Abweichungsbericht Nr. 2), um die ungenügende Organisation des Antragsprüfungsprozesses im Scope 38 (Abweichungsbericht Nr. 3), um eine unterlassene Überwachung innerhalb eines erteilten Zertifikates (Abweichungsbericht Nr. 4) sowie eine Zertifizierung ohne zuvor durchgeführte Vor-Ort-Auditierung (Abweichungsbericht Nr. 5). Für die Schließung der Abweichungen erhielt die Antragstellerin eine Frist bis zum 26. November 2018. Unter dem 9. Oktober 2018 konkretisierte die DAkkS die 121 fehlerhaft ausgestellten Zertifikate und forderte die Antragstellerin auf, einen Korrektur- und Maßnahmeplan zu allen festgestellten Abweichungen zu übersenden. Hieran erinnerte die genannte Stelle die Antragstellerin mit Schreiben vom 13. November 2018 ohne Erfolg.
Daraufhin setzte die DAkkS mit Bescheid vom 3. Dezember 2018 die der Antragstellerin mit Teilabhilfebescheid vom 24. September 2018 erteilte Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme im Scope 38 (Humanmedizin) mit sofortiger Wirkung aus. Zugleich wies die Behörde darauf hin, dass während der Zeit der Aussetzung keine Zertifizierungen unter Bezug auf die vorgenannte Akkreditierung vorgenommen werden dürften. Weiterhin wurde der Antragstellerin die Erlaubnis zur Verwendung des Akkreditierungssymbols für den Scope 38 während der Zeit der vorläufigen Aussetzung ab sofort entzogen. Das Akkreditierungssymbol sei aus allen genutzten Medien (Briefbögen, Zertifikate etc.) sofort zu entfernen. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung der Regelungen angeordnet. Zur Begründung berief sich die Behörde auf Art. 5 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 765/2008. Danach treffe die nationale Akkreditierungsstelle innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen, um die Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen, wenn sie feststelle, dass eine Konformitätsbewertungstelle, der eine Akkreditierungsurkunde ausgestellt worden sei, nicht mehr über die Kompetenz verfüge, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, oder ihre Verpflichtungen gravierend verletzt habe. Dies sei hier unter Bezugnahme auf die vom Begutachter festgestellten Abweichungen der Fall. Die Antragstellerin fehle es an der Kompetenz, Konformitätsbewertungsleistungen in Form von Zertifizierungsleistungen im Scope 38 durchzuführen. Daneben habe die Antragstellerin ihre Verpflichtung zur Einhaltung der DIN EN ISO/EC 17021 gravierend verletzt. Sie habe Konformitätsbewertungszertifikate in großem Umfang erteilt, obwohl sie keine zwingend notwendige Erstaudititierung vorgenommen habe. Damit habe sie Zertifikate ohne Konformitätsbewertungsleistung verkauft. Ferner habe sie keine nach der genannten Norm zwingend erforderliche, rechtlich durchsetzbare Vereinbarung mit den Kunden getroffen. Die ausgestellten Zertifikate hätten überdies in großem Umfang fehlerhafte Angaben zum Geltungsbereich enthalten. Auch der Antragsprüfungsprozess sei nicht entsprechend den Anforderungen organisiert. Aufgrund der Abweichungen habe sich die Antragstellerin nicht als kompetent erwiesen, Konformitätsbewertungsleistungen durchzuführen. Die Abweichungen seien deshalb besonders gravierend, weil Zertifikate ohne jede Überwachung am Markt seien. Die Antragstellerin habe nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Korrekturmaßnahmen ergriffen. Sie habe genügend Zeit gehabt, die Abweichungen zu beheben, aber keinerlei Maßnahmen unternommen, um einen normkonformen Zustand herzustellen. Die Pflichtverletzung sei geeignet, die Vertrauenswürdigkeit des gesamten Systems akkreditierter Konformitätsbewertung zu beeinträchtigen. Spätestens seit dem 25. September 2018 sei ihr bekannt gewesen, dass sie die ohne Durchführung einer Erstzertifizierung erteilten Zertifikate zurückzuziehen habe. Dennoch habe sie keinerlei Maßnahmen unternommen, sondern lediglich um Fristverlängerung gebeten. Die Weigerung, einen normkonformen Zustand herzustellen, sei als gravierende Pflichtverletzung zu bezeichnen. Da die Aussetzung zwingend zu erfolgen habe, stehe ihr – der DAkkS – kein Ermessen zu. Zugleich führe die Aussetzung dazu, dass das Verwendungsrecht am Akkreditierungssymbol erlösche. Die sofortige Vollziehung begründete die Deutsche Akkreditierungsstelle mit der Sicherstellung der vollen Wirksamkeit der unmittelbar anwendbaren europarechtlichen Verordnung.
Gegen die Aussetzungsentscheidung legte die Antragstellerin am 5. Dezember 2018 Widerspruch ein. Am 6. Dezember 2018 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie meint, schon die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht formell ordnungsgemäß erfolgt. Es fehle hier an einer Bezugnahme auf den konkreten Einzelfall. Eine plakative Begründung des öffentlichen Interesses werde einer Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht gerecht. Allein der Hinweis auf die effektive Durchsetzung von Europarecht reiche hierfür nicht aus. Da sie selbst lediglich Managementsysteme zertifiziere, also nur die jeweilige Praxisorganisation und nicht die medizinische Leistung der jeweils zertifizierten Arztpraxis, sei nicht nachzuvollziehen, dass ohne die Aussetzung das öffentliche Interesse gefährdet sein solle. Die vom Gutachter festgestellten und in den Berichten festgestellten Abweichungen seien z.T. nicht nachvollziehbar. Insbesondere seien die dem zugrunde liegenden Tatsachen bereits in den Jahren 2014 und 2016 bekannt gewesen. Dies ergebe sich aus Teil-Begutachtungsberichten der Gutachter Dr. S... aus dem Jahr 2014 sowie des Gutachters Dr. P... aus dem Jahre 2016. Diese hätten seinerzeit keine Abweichungen festgestellt, und die Sachlage sei gleich geblieben. Es treffe hinsichtlich der Abweichung Nr. 5 nicht zu, dass keine Vor-Ort-Auditierung stattgefunden habe. Auch diesbezüglich sei in den Jahren 2010 und 2011 von der DAkkS Normkonformität festgestellt worden. Ungeachtet dessen erschließe sich nicht, weshalb ein Vorgang, der aus dem Jahre 2010 stamme, viele Jahre später eine eilbedürftige Entscheidung erfordere, zumal dies einem Berufsverbot gleichkomme. Die Antragstellerin legt ausführlich dar, dass sie die Anforderungen der DIN EN ISO 17021-1:2015 sowie diejenigen nach MD 1:2018 ihrer Einschätzung nach erfülle. Wegen der Einzelheiten des diesbezüglichen Vortrags nimmt das Gericht auf den Schriftsatz der Bevollmächtigten vom 4. März 2019 Bezug. Darin legt sie im Einzelnen dar, dass sie die Voraussetzungen der Nr. 5.1.2. der genannten DIN-Norm erfülle. Sie erläutert dies aus ihrer Sicht beispielhaft an den Kunden M... und S...; ferner erfülle sie auch die Ziffern 6, 7, 8, 9 und 10 der DIN-Norm (S. 9 - 101), weshalb die in den Abweichungsberichten Nr. 1, 2, 3 und 5 bezeichneten Mängel tatsächlich nicht bestünden.
Die Antragstellerin legt zwei eidesstattliche Versicherungen der Leiterin ihrer Zertifizierungsstelle, Frau A..., sowie des Fachassistenten Herrn C... vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Bl. 378 ff. der Gerichtsakten verwiesen.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 5. Dezember 2018 gegen den Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle vom 3. Dezember 2018 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Sie verweist darauf, dass alle fünf festgestellten Abweichungen (Nicht-Konformitäten) den Bereich der Verbund- bzw. Matrixzertifizierungen im besonders sensiblen Bereich der Gesundheitsvorsorge beträfen. Hierin liege eine Umgehung der normativen Mindestanforderungen zur Überwachung der zertifizierten Unternehmen. Die Umgehung ziele darauf ab, eine Stichprobenüberprüfung für Standorte eines Unternehmens auf verschiedene Unternehmen anzuwenden und dadurch die vorgeschriebenen Mindestüberwachungsmaßnahmen zur Überprüfung der Aufrechterhaltung der Konformität des Qualitätsmanagementsystems in den zertifizierten Unternehmen zu unterlaufen. Bei der Überwachung am 25. September 2018 sei erstmalig festgestellt worden, dass die Antragstellerin nicht nur im Bereich der Überwachung unzulässige Praktiken vornehme, sondern auch die notwendige Erstzertifizierung weglasse sowie daneben auch keine Zertifizierungsvereinbarungen mit den Verbundmitgliedern schließe. Die Praxis beruhe darauf, dass eine künstliche Organisation errichtet werde und die Mitglieder der Organisation wie Standorte behandelt würden. Bei den Verbünden handelt es sich regelmäßig um Beratungsunternehmen, die selbst keine Leistung an die Kunden der zertifizierten Unternehmen erbrächten. Die Berater dürften insbesondere keine ärztlichen Leistungen erbringen. Mit den Beratungsunternehmen schlössen die selbstständigen Arztpraxen dann einen Vertrag ab, der im Wesentlichen die Beratung und Bereitstellung von Qualitätsmanagementunterlagen sowie die Durchführung von internen Audits beinhalte. Das jeweilige Beratungsunternehmen lasse sich durch die Antragstellerin zertifizieren und allen Arztpraxen, die einen Vertrag mit dem Beratungsunternehmen hätten, werde dann in einem Unterzertifikat bescheinigt, dass auch sie über ein zertifiziertes Managementsystem für ärztliche Dienstleistung verfügten. Die einzelnen Arztpraxen würden dabei wie „Standorte“ der Beratungsunternehmen behandelt („Matrix“), obwohl das Qualitätsmanagement das Leistungsverhältnis zwischen zertifiziertem Unternehmen und Kunden betreffe. Die Grundkonstellation sei der Antragstellerin seit Längerem bekannt und auch Gegenstand verschiedener rechtlicher Auseinandersetzung gewesen. Drei der nunmehr bei der außerordentlichen Begutachtung festgestellten Abweichungen beträfen jedoch zum Teil völlig neue und bisher nicht bekannte Verstöße. So habe die Antragstellerin in großem Umfang Zertifikate erteilt, ohne dass eine vertragliche Vereinbarung mit dem jeweiligen Zertifikatsempfänger (einzelne Arztpraxis) vorliege. Ferner seien in sogenannten „Oberzertifikaten“ ärztliche Dienstleistungen angegeben worden, die QM-Berater, die selbst keine Ärzte seien, gar nicht erbringen dürften. Zudem seien einige „Unterzertifikate“ nicht vom Geltungsbereich der „Oberzertifikate“ erfasst gewesen. Schließlich habe die Antragstellerin in großem Umfang Zertifikate erteilt, ohne dass bei den einzelnen Arztpraxen ein Vor-Ort-Audit stattgefunden habe. Damit habe die Antragstellerin einzelnen Arztpraxen im sensiblen Bereich der Humanmedizin Zertifikate erteilt, ohne dass hier irgendwelche Informationen zum Qualitätsmanagement der jeweiligen Praxis vorgelegen hätten. Im Ergebnis sei daher zusammenzufassen, dass die Antragstellerin weiterhin in großem Umfang Matrixzertifizierungen durchführe, die überdies in mehrfacher Hinsicht nicht den normativen Anforderungen entsprächen.
Die Aussetzungsentscheidung sei in der Sache nicht zu beanstanden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ordnungsgemäß begründet. Die Teil-Aussetzungsentscheidung sei offensichtlich rechtmäßig. Sie beruhe auf Art. 5 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 765/2008 und gehe als unmittelbar geltendes Unionsrecht dem nationalen Verwaltungsverfahrensgesetz vor. Auch wenn die DAkkS ein Auswahlermessen habe, müsse sie Maßnahmen ergreifen, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen – wie hier – vorlägen. Bei der Ausfüllung des Tatbestandes komme ihr ein Beurteilungsspielraum zu. Das Akkreditierungsverfahren und insbesondere die Entscheidung durch den Akkreditierungsausschuss enthielten Elemente einer wertenden Prüfungsentscheidung. Bei der direkten Anwendung des Unionsrechts durch die nationalen Behörden sei bei komplexen Entscheidung in wissenschaftlichen und technischen Bereich ein Beurteilungsspielraum anerkannt. Bei ihrer Entscheidung habe sie berücksichtigt, dass die festgestellten Mängel den gesamten Bereich der Zertifizierung im Scope 38 beträfen und grundlegende Anforderungen der einschlägigen Normen nicht erfüllt worden seien. Der Antragstellerin fehle es offensichtlich an der Bereitschaft, ihr Geschäftsmodell zu ändern. Die festgestellten Mängel stellten sich als systematisch und musterhaft dar. Daher sei auch in Zukunft zu erwarten, dass ein vollständiges anforderungskonformes Arbeiten der Stelle nicht gewährleistet sei. Die Antragstellerin habe die Verstöße auch anerkannt und versuche lediglich darzulegen, dass die Abweichungen ihr – der DAkkS – schon lange bekannt gewesen seien. Inhaltlich setzte die Antragstellerin aber den festgestellten Abweichungen nichts entgegen. Damit räume sie ein, Zertifikate ausgestellt zu haben, ohne mit dem Zertifikatsempfänger eine rechtlich durchsetzbare Vereinbarung getroffen zu haben. Selbiges gelte für die Abweichung Nr. 2: Auch hier gestehe die Antragstellerin ein, dass sie innerhalb eines Verbundes Zertifikate mit vollkommen unterschiedlichem Geltungsbereich ausgestellt habe. Soweit sie sich lediglich gegen die Abweichung Nr. 5 wende, habe die Antragstellerin die Verbundpartner wie Standorte behandelt und die jeweiligen Arztpraxen keiner Erst-Auditierung unterworfen, sondern stattdessen ohne Durchführung einer Vor-Ort-Auditierung ein Zertifikat erteilt. Die Maßnahme sei auch nicht wegen der Aussetzung des gesamten Scope 38 unverhältnismäßig. Eine Differenzierung innerhalb eines einzelnen Scopes finde entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht statt. Zudem sei die Teilaussetzung auf den Bereich beschränkt, in dem Abweichungen festgestellt worden sein. Die Antragstellerin könne weiter in den Bereichen Herstellung von pharmazeutischen Erzeugnissen, Handel, Instandhaltung von und Reparatur von Kraftfahrzeugen und Gebrauchsgütern, Gastgewerbe, Erbringung von Dienstleistungen für Unternehmen sowie Erziehung und Unterricht tätig sein. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei auch inhaltlich gerechtfertigt. Anderenfalls werde die volle Wirksamkeit der direkt anwendbaren EG-Verordnung gefährdet.
Im Übrigen lenke die Antragstellerin von den wesentlichen Fragen des Falles ab, wenn sie etwa breite Ausführungen zur Frage der Unparteilichkeit mache, die hier nicht in Rede stünden. Weite Teile der Anforderungen aus der DIN EN ISO/IEC 17021-1 seien nicht Gegenstand der Aussetzungsentscheidung. Entscheidend sei, dass die Antragstellerin alle Anforderungen der Norm erfüllen müsse und kein Punkt disponibel sei. Soweit die Antragstellerin ihre Kunden „M...bzw. „...“ anführe, bezöge sich die festgestellten Abweichungen auch auf andere Verbünde, so etwa die „M...bzw. die .... Hierzu äußere sich die Antragstellerin aber mit keinem Wort. Selbst wenn also die „M... nunmehr anforderungsgerecht zertifiziert sein sollte, ändere dies nichts an den Abweichungen. Soweit die Antragstellerin den Verbund „S...“ anführe, seien diese Ausführungen für das hiesige Verfahren irrelevant. Dieser Verbund sei von ihr – der DAkkS – gar nicht überprüft worden und damit nicht Grundlage der Teilaussetzungsentscheidung. Die Antragstellerin habe auch nicht glaubhaft gemacht, dass die festgestellten Abweichungen sämtlich behoben worden sein. Hierfür sei ein bestimmtes Verfahren vorgesehen, welches auch hier einzuhalten sei. Es obliege den Gutachtern zu bewerten, ob die eingereichten Korrekturmaßnahmen ausreichten, um die Abweichungen zu beheben.
Tatsächlich gebe es zwar sogenannte „Multi-Standortverfahren“, die zulässig seien; hierum gehe aber bei den bei der Antragstellerin festgestellten (und ihrerseits unzulässigen) „Matrixzertifizierungen“ nicht. Kennzeichnend für diese sei aber, dass der Gesellschaftszweck der Verbund- oder Matrixzentrale nicht identisch mit dem Gesellschaftszweck oder dem Berufsbild der Mitglieder (Arztpraxen) sei. Weiterhin sei kennzeichnend, dass die im Geltungsbereich des Unterzertifikates bestätigte Dienstleistung, welche dem Qualitätsmanagement unterfallen solle (hier: Ärztliche Behandlung), nicht über die Verbund- oder Matrixzentrale erbracht werde. Hierzu macht die Antragsgegnerin weitere Erläuterung unter Bezugnahme auf verschiedene Schaubilder. Es treffe entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht zu, dass die Praxis erst seit Änderung des IAF Dokuments MD 1:2018 normwidrig sei. Dies sei schon daran zu erkennen, dass bei ihr bereits in den Vorjahren ab 2014 unzulässige Verbundzertifizierungen festgestellt worden seien.
Die Antragstellerin räume selbst ein, dass lediglich zwischen ihrem Kunden „M... und den einzelnen Arztpraxen, nicht aber zwischen ihr selbst und den einzelnen Arztpraxen eine rechtlich durchsetzbare Vereinbarung bestehe. Die Abweichung von Teilziffer 5.1.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 werde von ihr daher anerkannt. Die darin vorgesehene rechtlich durchsetzbare Zertifizierungsvereinbarung zwischen der Zertifizierungsstelle und den einzelnen Arztpraxen bestehe nicht. Für die Antragstellerin bestehe daher keine Möglichkeit, ihr Zertifizierungsprogramm gegenüber den Inhabern der jeweiligen Unterzertifikate durchzusetzen. Auch die in Teilziffer 8.2.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 genannten Voraussetzungen würden nicht erfüllt, denn mindestens 83 der im Rahmen der außerordentlichen Überwachung geprüften Zertifikate seien falsch, was die Antragstellerin nicht einmal selbst in Abrede stelle. Sie – die DAkkS – habe im Nachgang zur Begutachtung die dokumentierten Nachweise nochmals gezählt und dabei festgestellt, dass insgesamt sogar 121 Zertifikate fehlerhaft gewesen sein. Es bleibe daher schleierhaft, wie die Antragstellerin meinen könne, dass sich die derart große Zahl falscher Zertifikate nicht auf die Beurteilung ihrer Kompetenz auswirke. Die Abweichung liege darin, dass in den Zertifikaten die Arztpraxen als Zertifikatsempfänger genannt seien. Dies treffe aber nicht zu, weil diese nicht selbst Kunden der Antragstellerin seien. Vielmehr handele sich um „Unterzertifikate“, in denen eine andere Organisation genannt werde als im Hauptzertifikat. Die von der Antragstellerin vorgeschlagenen Korrekturen seien hypothetisch und daher für das hiesige Verfahren nicht relevant. Soweit die Antragstellerin zu den genannten Teilziffern 9.1.1 bis 9.1.2.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 vorgetragen habe, sei dies teilweise nicht relevant, weil insoweit im Bericht Nr. 3 keine Abweichungen festgestellt worden seien. Fehlerhaft sei die Ansicht der Antragstellerin, dass es sich bei der Abweichung Nr. 5 lediglich um einen „Folgefehler“ gehandelt habe, weil sie die Verbünde als einheitliche Organisation eingestuft und sie lediglich aus diesem Grund keine Erst-Auditierung vorgenommen habe. Diese Äußerung stelle nochmals unter Beweis, dass es der Antragstellerin an der Kompetenz als Zertifizierungsstelle für Managementsysteme fehle. Die Einstufung, ob es sich um ein sog. „Multistandortverfahren“ handele oder nicht, sei nur für die Überwachung einer bereits erteilten Zertifizierung relevant. Bevor es allerdings zu einer Überwachung kommen könne, müsse denklogisch eine „Erstzertifizierung“ durchgeführt worden seien. Da dies nicht stattgefunden und die Antragstellerin in mindestens 121 Fällen Zertifikate verkauft habe, könne nicht beurteilt werden, ob ein Arzt überhaupt ein konformes Qualitätsmanagementsystem betreibe, da die Antragstellerin dies nicht überprüft habe. Den im Abweichungsbericht Nr. 4 festgestellten Verstoß gegen die Teilziffern 9.6.5.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 habe die Antragstellerin selbst eingeräumt. Soweit sie selbst dies als unkritisch bewerte, verkenne sie, dass es Sache der Begutachter sei, dies im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums zu gewichten. Sie – die DAkkS – habe keinen Anlass zur Annahme, dass die Bewertung der Begutachter falsch sei. Selbst wenn die Abweichung nicht kritisch sei, könne sie die Teilaussetzung auch auf derartige Verstöße stützen. Im Übrigen sei insbesondere die Begründung der sofortigen Vollziehung auf die gravierenderen Abweichungen Nr. 1, 2 und 5 zu stützen. Die von der Antragstellerin behaupteten Verfahrensverstöße lägen nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags nimmt das Gericht Bezug auf den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin und den Inhalt der Streitakte, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, aber unbegründet.
1. Die der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Diesen Erfordernissen genügt der angefochtene Bescheid. Darin wird zum einen ausgeführt, dass die sofortige Vollziehung zur effektiven Durchsetzung des Europarechts geboten sei. Zum anderen begründet die DAkkS die Anordnung mit den erheblichen Risiken, die für den Markt ggf. von fehlerhaften Konformitätszertifikaten ausgehen. Dem falschen Anschein müsse daher mit der gebotenen Eile begegnet werden. Diese Ausführungen genügen den gesetzlichen Vorgaben, weil die Antragsgegnerin damit hinreichend deutlich und einzelfallbezogen zu erkennen gegeben hat, dass sie das öffentliche Interesse am Schutz des Marktes besonders hoch gewichtet hat und sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung bewusst war. Auf die inhaltliche Überzeugungskraft kommt es an dieser Stelle nicht an.
2. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung wird sich der angegriffene Bescheid mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig erweisen, so dass das Gericht unter Berücksichtigung der jeweils betroffenen Interessen im Rahmen seiner Ermessensentscheidung von einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin absieht.
Rechtsgrundlage für die Aussetzungsentscheidung ist Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. L 218 vom 13. August 2008, S. 30; im Folgenden VO). Danach trifft eine nationale Akkreditierungsstelle innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen, um die Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen, wenn sie feststellt, dass eine Konformitätsbewertungsstelle, der eine Akkreditierungsurkunde ausgestellt wurde, nicht mehr über die Kompetenz verfügt, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, oder ihre Verpflichtungen gravierend verletzt hat. Diese Voraussetzungen liegen hier bei summarischer Prüfung vor.
a) Unschädlich ist, dass die Aussetzung einer erteilten Akkreditierung weder im Verwaltungsverfahrensgesetz eine allgemeine Grundlage findet noch spezialgesetzlich im Gesetz über die Akkreditierungsstelle vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2625) – AkkStelleG – näher geregelt ist. Art. 5 Abs. 4 VO geht als unmittelbar geltendes Unionsrecht nach Art. 288 UAbs. 2 AEUV dem nationalen Verwaltungsverfahrensgesetz vor (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016 – OVG 1 B 26.14 –, juris Rn. 38 m.w.N. und Beschluss der Kammer vom 27. April 2017 – VG 4 L 1003.16 –). Die Aussetzung ist eine Maßnahme eigener Art, die in der technischen Norm EN ISO/IEC 17011:2004 über Allgemeine Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren – einer harmonisierten Norm der Europäischen Union (vgl. Mitteilung der Kommission, ABl. EU 2015 C 54, S. 129) – definiert ist als einen „Prozess, eine Akkreditierung zeitweise, entweder völlig oder für einen Teil des Akkreditierungsbereiches, für ungültig zu erklären“ (vgl. DAkkS, Dokument 71 SD 0 001 vom 29. August 2012 über Allgemeine Regeln zur Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen, S. 11).
b) Die Vorschrift ist hier anwendbar. Zwar befasst sich die VO ihrem Titel nach nur mit der Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten, worum es bei der von der Antragstellerin betriebenen Zertifizierung von Managementsystemen nicht geht. Dass die VO allerdings auch hier einschlägig ist, ergibt sich aus dem Zusammenspiel des in ihrem Art. 1 Abs. 1 festgelegten Geltungsbereichs – Organisation und Durchführung der Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen, die Konformitätsbewertungstätigkeiten durchführen – und der Begriffsbestimmungen in ihrem Art. 2 Nr. 10. Danach ist die Akkreditierung die Bestätigung durch eine nationale Akkreditierungsstelle, dass eine Konformitätsbewertungsstelle die in harmonisierten Normen festgelegten Anforderungen und, gegebenenfalls, zusätzliche Anforderungen, einschließlich solcher in relevanten sektoralen Akkreditierungssystemen, erfüllt, um eine spezielle Konformitätsbewertungstätigkeit durchzuführen. Konformitätsbewertung wird wiederum in Art. 2 Nr. 12 der VO definiert als Verfahren zur Bewertung, ob spezifische Anforderungen an ein Produkt, ein Verfahren, eine Dienstleistung, ein System, eine Person oder eine Stelle erfüllt sind. Sind also neben den Anforderungen an Produkte auch die Anforderungen an Verfahren und Dienstleistungen von der VO umfasst, folgt daraus die Anwendbarkeit auch für den Fall der Antragstellerin.
c) Die Antragsgegnerin ist infolge der Beleihung durch § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Beleihung der Akkreditierungsstelle nach dem Akkreditierungsstellengesetz vom 21. Dezember 2009 (BGBl. I 2009, 3962) mit den Aufgaben der (deutschen) nationalen Akkreditierungsstelle beliehen.
d) Die Antragstellerin verfügt bei der im vorläufigen Rechtsschutz nur möglichen summarischen Prüfung nicht mehr über die Kompetenz, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, und sie hat zudem ihre Verpflichtungen gravierend verletzt. Eine gravierende Pflichtverletzung liegt vor, wenn die Konformitätsbewertungsstelle die für ihre Tätigkeit wesentlichen normativen Vorgaben missachtet. Schon hieraus folgt in der Regel die fehlende Kompetenz der Konformitätsbewertungsstelle, dies gilt aber insbesondere dann, wenn die Stelle trotz festgestellter Fehler an ihren Praktiken festhält. Beides ist – was das Gericht vollumfänglich nachprüft – hier der Fall. In ihrem Beschluss vom 27. April 2017 (– VG 4 L 1003.16 –, Beschlussabdruck S. 6) hat die Kammer zur Frage, ob der DAkkS bei der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Kompetenz der akkreditierten Stelle bzw. bei der Frage der Pflichtverletzung ein Beurteilungsspielraum zukommt, Folgendes ausgeführt:
„Ob der Antragsgegnerin allerdings – wie von ihr angenommen – im Rahmen der Kompetenzüberprüfung nach Art 5 Abs. 4 VO 765/2008 generell oder speziell bei der Überprüfung anhand der DIN EN ISO/IEC 17025:2005 ein Beurteilungsspielraum zukommt, ist nicht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu klären, sondern erst in einem etwaigen Klageverfahren in der Hauptsache. Nach den Maßstäben des deutschen Rechts ist ein Beurteilungsspielraum hier sehr zweifelhaft. Eine solche Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle muss sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 22. September 2016 – BVerwG 4 C 2.16 –, juris, Rn. 24) angesichts des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG ausdrücklich aus dem Gesetz ergeben oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln sein. Dies ist nach den Maßstäben des nationalen Rechts hier kaum der Fall. Weder aus der VO 765/2008 noch aus den Regeln des AkkStelleG oder anderen Vorschriften des europäischen oder nationalen Rechts geht ausdrücklich ein Beurteilungsspielraum bei der Überprüfung einer Akkreditierung nach der DIN EN ISO/IEC 17025:2005 hervor. Es liegt auch keine der Fallgruppen vor, in denen in der (nationalen) Rechtsprechung ein Beurteilungsspielraum anerkannt ist. Es handelt sich bei der Tätigkeit nach Art. 5 VO 765/2008 – anders als ggf. bei der Marktüberwachung nach Art. 19 VO 765/2008 – nicht um einen Fall komplexer Risikoermittlung und -bewertung (vgl. zum Atomrecht BVerwG, a.a.O., Rn. 31 f.). Es ist auch nicht erkennbar, dass die zu beurteilenden Fragen die Funktionsgrenzen gerichtlicher Kontrolle aufgrund einer erforderlichen Entscheidung fachwissenschaftlicher Fragen überschreiten (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 34 ff.). Schließlich handelt es sich bei der Kompetenzbeurteilung trotz Beteiligung des Akkreditierungsausschusses wohl nicht um eine nicht reproduzierbare Gremienentscheidung, sondern um die fachlich überprüfbare Beurteilung der Übereinstimmung mit einer technischen Norm.“
Auch im hiesigen Verfahren spricht weiterhin mehr dafür, dass die Antragstellerin bei der Bewertung der Kompetenz bzw. eines gravierenden Pflichtverstoßes eines bei ihr akkreditierten Unternehmens kein Beurteilungsspielraum zusteht. Die Kammer legt diese Rechtsauffassung hier zugunsten der Antragstellerin zugrunde, weil sie rechtsschutzintensiver ist. Auch sie führt hier indes nicht zum Erfolg des Antrags, weil die Antragstellerin – wozu sich das Gericht in eigener Kompetenz summarisch zu prüfen in der Lage sieht – gegen wesentliche Bestimmungen der hier einschlägigen DIN EN ISO/IEC 17021-1:2015 (Konformitätsbewertung — Anforderungen an Stellen, die Managementsysteme auditieren und zertifizieren — Teil 1: Anforderungen (ISO/IEC 17021-1:2015) verstoßen haben dürfte. Hierbei handelt es sich um eine harmonisierte Norm im Sinne des Art. 2 Nr. 10 der VO, weil sie in der Mitteilung der Kommission im Rahmen der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates, Beschluss Nr. 768/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. EU 2018 C 209 S. 12, 14) aufgelistet ist.
Der Teil 1 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 legt die Anforderungen an Stellen fest, die Managementsysteme auditieren und zertifizieren. Er liefert allgemeine Anforderungen für solche Stellen, die Audit und Zertifizierung auf dem Gebiet der Qualität, Umwelt und anderer Formen von Managementsystemen durchführen. Mit der Einhaltung dieser Anforderungen soll sichergestellt werden, dass Zertifizierungsstellen die Zertifizierung von Managementsystemen kompetent, konsistent und unparteilich durchführen, um dadurch die Anerkennung solcher Stellen und die Akzeptanz ihrer Zertifizierungen auf nationaler und internationaler Ebene zu fördern (vgl. Einleitung S. 7). Unter Nr. 5 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 sind allgemeine Anforderungen geregelt, Nr. 6 befasst sich mit strukturellen Anforderungen, Nr. 7 mit Anforderungen an Ressourcen, und in Nr. 8 geht es um die Anforderung an Informationen. In Nr. 9 sind schließlich detaillierte Anforderungen an Prozesse geregelt. Ausweislich der fünf Abweichungsberichte hat die Antragstellerin gegen eine Vielzahl der in der DIN EN ISO/IEC 17021-1 festgelegten Vorgaben verstoßen. Im Abweichungsbericht Nr. 1 geht es insbesondere um Verstöße gegen Ziffer 5.1.2 (Zertifizierungsvereinbarung) – irrig nennt der angefochtenen Bescheid hier die Ziffer 5.2.1 –, in Abweichungsbericht Nr. 2 um einen Verstoß gegen Ziffer 8.2.2 (Zertifizierungsdokumente), Abweichungsbericht Nr. 3 nennt Verstöße gegen die Ziffern 9.1.1 - 9.1.2.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 (Antrag und Antragsprüfung), Abweichungsbericht Nr. 4 befasst sich mit Abweichungen von Teil 9.6.5.2 (Aussetzung der Zertifizierung), und in Abweichungsbericht Nr. 5 schließlich geht es um Ziffer 9.3 (Anforderungen an die Auditierung).
Bei der im vorläufigen Rechtsschutz nur überschlägig möglichen Überprüfung der Abweichungsberichte ist nichts dafür ersichtlich, dass die von den beiden fachkundigen Begutachtern festgestellten und ausführlich in den genannten Abweichungsberichten aufgeführten Beanstandungen zu Unrecht erfolgt sein sollen. Die Antragstellerin kann in diesem Zusammenhang nicht mit dem Einwand durchdringen, die festgestellten Mängel seien schon zu einem früheren Zeitpunkt bekannt gewesen und zum Teil von den damaligen Begutachtern sogar gebilligt worden. Sie verkennt, dass sich die festgestellten Abweichungen auf aktuelle Missstände beziehen, die als solche nicht Gegenstand der – z.T. lediglich auf Stichproben beruhenden – Begutachtungsberichte von 2010 und 2011 (Dr. S...), 2013 (Begutachter Dr. S...) und 2016 (Begutachter Dr. P...) waren. Die Anforderung der einschlägigen DIN EN ISO/IEC 17021-1 müssen aber grundsätzlich von den bei der Antragstellerin akkreditierten Unternehmen zu jedem Zeitpunkt erfüllt werden. Beanstandungen gegen die Ziffern 6, 7, 8 und 10 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 stehen vorliegend nicht in Rede. Insoweit geht der Vortrag der Antragstellerin, dass sie diese Bestimmungen in der Vergangenheit eingehalten hat und dies (wohl) auch weiterhin tut, hier fehl. Gleiches gilt für die Ziffer 5.2.1 (Unparteilichkeit), zu der sie sehr ausführlich vorträgt, die aber die DAkkS ebenso wenig zur Grundlage ihrer Entscheidung gemacht hat. Zwar nennt der angefochtenen Bescheid auf S.3 diese Teilziffer, es handelt sich aber offensichtlich um einen „Zahlendreher“; tatsächlich gemeint war – wie sich unschwer aus dem Abweichungsbericht Nr. 1 ergibt – die Teilziffer 5.1.2. Auch mit den übrigen umfassenden Ausführungen vermag die Antragstellerin die Richtigkeit der vom Begutachter festgestellten Abweichungen im Kern nicht in Frage zu stellen (und hierzu verhalten sich im Übrigen auch die beiden eidesstattlichen Versicherungen der Leiterin ihrer Zertifizierungsstelle, Frau A..., sowie des Fachassistenten Herrn C... nicht).
aa) Dies gilt bereits für den Abweichungsbericht Nr. 1, der einen Verstoß gegen Ziffer 5.1.2. der DIN EN ISO/IEC 17021-1 feststellt. Danach muss die Zertifizierungsstelle eine rechtlich durchsetzbare Vereinbarung mit jedem ihrer Kunden über die Bereitstellung von Zertifizierungstätigkeiten im Einklang mit den relevanten Anforderungen dieses Teils der DIN ISO/EN 17021 haben. Für den Fall, dass es mehrere Filialen der Zertifizierungsstelle oder mehreren Standorte des Kunden gibt, muss die Zertifizierungsstelle zusätzlich sicherstellen, dass es zwischen der Zertifizierungsstelle, die die Zertifizierung erteilt, und dem Kunden eine rechtlich durchsetzbare Vereinbarung gibt, die alle vom Geltungsbereich der Zertifizierung erfassten Standorte umfasst. Hiermit steht die Praxis der Antragstellerin nach den Feststellungen im Abweichungsbericht Nr. 1 nicht vollumfänglich im Einklang. Der Begutachter stellt darin fest, dass die Antragstellerin in mindestens drei Fällen sogenannte „Verbund- oder Matrixzertifizierungen“ vorgenommen hat. Dies betrifft nach den Feststellungen des Gutachters die „M...“ bzw. „M...“, die „M...“ und die „O...“. Diese sogenannten Verbünde zeichnen sich dadurch aus, dass jeweils selbstständige Arztpraxen mit den genannten Firmen, die als Beratungsunternehmen keine ärztlichen Leistungen erbringen dürfen, einen Vertrag abschließen, der im Wesentlichen die Beratung und Bereitstellung von Qualitätsmanagementunterlagen sowie die Durchführung von internen Audits regelt (= QM-Berater). Die Berater lassen sich durch die Antragstellerin zertifizieren und bescheinigen wiederum den Arztpraxen, dass sie über ein zertifiziertes Managementsystemen für ärztliche Dienstleistung verfügten. Die Praxen erhalten dabei – ohne dass jede von ihnen systematisch überprüft wurde, sondern lediglich auf Stichprobenbasis durch das Beratungsunternehmen (vgl. hierzu die im Verwaltungsvorgang befindliche Internetseite https://www.mojave-med.de/) und ohne dass die Antragstellerin beteiligt wäre – individuelle Zertifikate. Dies stellt einen Verstoß gegen die genannte Ziffer der DIN EN ISO/IEC 17021-1 dar, weil es an einer rechtlich durchsetzbaren Verpflichtung der Antragstellerin gegenüber dem jeweiligen Arzt bzw. der jeweiligen Arztpraxis fehlt. Es handelt sich hierbei nicht um ein zulässiges „Multi-Standortverfahren“, wie es die Antragsgegnerin ausführlich in ihrem den Beteiligten des Verfahrens bekannten Schriftsatz vom 18. April 2019 ausgeführt hat (Seite 6 ff.). Dem setzt die Antragstellerin nichts entgegen, weil sie diese Praxis letztlich im Schriftsatz vom 4. März 2019 (Seite 7 ff.) selbst einräumt, allerdings von der Richtigkeit dessen überzeugt ist.
bb) Der im Abweichungsbericht Nr. 2 festgestellte Verstoß gegen Ziffer 8.2.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 dürfte ebenfalls zutreffen. Diese Ziffer enthält detaillierte Vorgaben zu den Angaben, die Zertifizierungsdokumente enthalten müssen. Bei der Überprüfung von insgesamt zunächst 83 (später dann sogar: 121) Zertifikaten, die im Verwaltungsvorgang ersichtlich sind, hat der Begutachter Fehler ermittelt. Dabei wurde festgestellt, dass insbesondere das angegebene Unternehmen in den Subzertifikaten nicht der Kunde der Zertifizierungsstelle war, dass die Angaben zum Standort nicht zutrafen und dass unter der Rubrik „Geltungsbereich“ Dienstleistungen angegeben wurden, die QM-Berater nicht erbringen dürfen. Die daraus abgeleitete Folgerung, dass die fehlerhaft ausgestellten Zertifikate deshalb eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellten, weil sowohl Verbrauchern wie dem Gesundheitsversorgungssystem durch eine intransparente und teilweise falsche Darstellung eine Qualitätssicherung suggeriert werde, die nicht normkonform nachgewiesen sei, erscheint höchst plausibel. Im Verwaltungsvorgang sind zudem die überprüften Zertifikate und die sich hieraus ergebenden Beanstandungen vollständig und überzeugend dokumentiert. Auch dies räumt die Antragstellerin selbst ein (Seite 35 des Schriftsatzes der Prozessbevollmächtigten vom 4. März 2019), bewertet die Folgen – für das Gericht nicht einleuchtend – nur anders.
cc) Was Abweichungsbericht Nr. 3 angeht, hat der Begutachter einen Verstoß gegen die Ziffern 9.1.1 - 9.1.2.2 der DIN EN ISO/IEC 17021-1 (Antrag und Antragsprüfung) festgestellt. Nach Ziffer 9.1.1 muss die Zertifizierungsstelle von einem bevollmächtigten Vertreter der antragstellenden Organisation fordern, die erforderlichen Informationen bereitzustellen, um bestimmte, unter den Buchstaben a) bis e) näher bezeichnete Einzelheiten festzustellen. Ziffer 9.1.2.1 sieht eine Prüfung des Antrags sowie zusätzlicher Informationen für die Zertifizierung durch die Zertifizierungsstelle zur Sicherstellung näher benannter Ziele vor, und Ziffer 9.1.2.2 regelt, dass die Zertifizierungsstelle nach ihrer Prüfung den Antrag auf Zertifizierung annehmen oder ablehnen muss. Für den Fall der Ablehnung müssen die Gründe der Ablehnung dokumentiert und dem Kunden verdeutlicht werden. Der Begutachter hat ausweislich des Berichts hier festgestellt, dass der Antragsprüfungsprozess im Scope 38 ungenügend organisiert ist, weil keine systematische rechtliche Prüfung im Hinblick auf komplexere Konstruktion im gesellschafts- und berufsrechtlichen Bereich sowie für die Prüfung von Mehrfach-Standortverfahren vorhanden sei, und dass bei berufsrechtlich regulierten Gesellschaften und Kooperation nicht festgelegt sei, dass die Stellungnahme oder Genehmigung der Berufskammer vorgelegt werden müsse. Auf diese Mängel führt der Begutachter den Umstand zurück, dass die ursprünglich vier Verbundverfahren fehlerhaft als Organisation oder Verband eingeordnet und zur Zertifizierung angenommen worden seien. Bei ordnungsgemäßer Prüfung habe erkannt werden müssen, dass keine einheitlich zertifizierungsfähige Organisation bestanden habe. Diese Problemstellung sei auch für einen Fachmann leicht erkennbar gewesen. Demgegenüber bestreitet die Antragstellerin die festgestellten Mängel unter Berufung darauf, dass es nicht ihre Sache sei, ob ein Zusammenschluss von Ärzten den einschlägigen berufsrechtlichen Vorschriften entspreche. Dem steht der Buchstabe b) der genannten Ziffer 9.1.1 allerdings entgegen, der gerade relevante Einzelheiten über die antragstellende Organisation einschließlich deren Namen sowie Anschriften ihrer Standorte, ihrer Prozesse und Tätigkeiten, personelle und technische Ressourcen, Funktionen, Beziehung sowie alle maßgeblichen rechtlichen Verpflichtungen verlangt. Die Kammer folgt der Einschätzung der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 18. April 2019 (Seite 17), wonach eine Zertifizierungsstelle sich nicht über die Wertung einer Berufskammer über die Zulässigkeit einer Kooperation hinwegsetzen und eigene Bewertung vornehmen dürfe, wenn sie dies nicht selbst prüfen könne, die Stellungnahme der jeweiligen Berufskammer aber nicht einholt.
dd) Die Antragstellerin stellt offenbar schon von vornherein die Richtigkeit der in den Abweichungsbericht Nr. 4 genannten Mängel nicht in Abrede; hier geht es um einen Verstoß gegen Teilziffer 9.6.5.2, in der die Einzelheiten an den sogenannten Überwachungsaudit geregelt sind. Hiergegen hat die Antragstellerin verstoßen, weil sie es in einem stichprobenartig herangezogenen Fall unterlassen hatte, eine zweite Überwachung durchzuführen, und aus diesem Grunde das ausgestellte Zertifikat nicht eingezogen hat. Hier stellt die Antragstellerin lediglich infrage, ob die Bewertung der Abweichung als kritisch gerechtfertigt ist, und zwar deshalb, weil zum Zeitpunkt der Feststellung der Abweichung das Zertifikat nicht mehr am Markt gewesen sei. Dies ändert indes nichts an der Feststellung einer auch von der Antragstellerin eingeräumten Abweichung, die eine gravierende Pflichtverletzung darstellen dürfte.
ee) Abweichungsbericht Nr. 5 schließlich befasst sich mit Teilziffer 9.3 der DIN EN ISO/IEC 17021-1, die Einzelheiten des Erstzertifizierungs-Audits behandelt. In den bereits genannten 83 Fällen hat die Antragstellerin demnach bei den einzelnen Arztpraxen keine in zwei Stufen vorgesehene Erst-Auditierung durchgeführt, weil sie diese fälschlich als Standorte der Verbundpartner angesehen hat. Vorliegend kann dahinstehen, ob es sich hierbei, wie die Antragstellerin meint, lediglich um einen Folgefehler handelt. Denn die Kammer teilt die Einschätzung der Antragsgegnerin, wonach jedenfalls eine Abweichung insoweit festzustellen ist, dass in 83 bzw. 121 Fällen kein Erst-Zertifizierungs-Audit stattgefunden hat, so dass sich die Antragstellerin in einer Vielzahl von Fällen nicht selbst davon überzeugt hat, ob überhaupt und in welcher Qualität ein Qualitätsmanagementsystem bei den Inhabern der Zertifikate bestanden hat.
e) Selbst wenn der Antragsgegnerin bei der Bewertung der Kompetenz bzw. der gravierenden Pflichtverletzung der Antragstellerin ein Beurteilungsspielraum zukommen sollte, änderte dies nichts an der rechtlichen Bewertung. Die Kammer hat in ihrem Beschluss vom 27. April 2017 (a.a.O., S. 8 des Beschlussabdrucks) zum Beurteilungsspielraum Folgendes ausgeführt:
„Unter Annahme eines sich aus dem europäischen Recht ergebenden Beurteilungsspielraums wäre die gerichtliche Überprüfung darauf beschränkt, ob die Antragsgegnerin von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2016 – BVerwG 1 WB 21.16 –, juris, Rn. 27). Dabei kommt es mangels Anzeichen für eine gravierende Verletzung einer mit der Akkreditierung allgemein zusammenhängenden Verpflichtung für die Aussetzung der Akkreditierung maßgeblich auf die Feststellung einer nicht mehr bestehenden Kompetenz des Antragstellers an, eine Konformitätsbewertungstätigkeit nach der Norm DIN EN ISO/IEC 17025:2005 auszuführen. Die hierfür nach den internen Regeln der Antragsgegnerin (Dokument 78 SD 001 vom 21. Dezember 2010) generell aufgestellte Unterscheidung zwischen nicht kritischen Abweichungen, die definiert sind als:
Abweichung von einer Normforderung oder anderweitig festgelegten Anforderung, von der keine unmittelbare Auswirkung auf das Ergebnis der Konformitätsbewertung der Konformitätsbewertungsstelle zu erwarten ist und die die grundlegende Wirksamkeit des QM-Systems nicht in Frage stellt,
und bei denen die Umsetzung einer geeigneten Korrekturmaßnahme Voraussetzung für die Erteilung bzw. die Bestätigung der Aufrechterhaltung der Akkreditierung sein kann sowie kritischen Abweichungen, die definiert sind als:
Abweichung von einer Normforderung oder anderweitig festgelegten Anforderung, die ein falsches Ergebnis der Konformitätsbewertung verursacht bzw. verursachen kann. Abweichung, die die grundlegende Wirksamkeit des QM-Systems in Frage stellt. Wiederholtes Auftreten einer nicht kritischen Abweichung zur gleichen Normforderung,
und bei denen die Umsetzung einer geeigneten Korrekturmaßnahme stets Voraussetzung für die Erteilung bzw. die Bestätigung der Aufrechterhaltung der Akkreditierung ist, begegnet nach den eingangs genannten Maßstäben keinen rechtlichen Bedenken. Dies gilt auch für die getroffene Regelung, dass die Akkreditierung um die betroffenen Bereiche eingeschränkt oder ggf. zeitweilig ausgesetzt wird, wenn eine kritische Abweichung nicht unmittelbar behoben werden kann. Dies steht im Einklang mit der Regelung des Art. 5 Abs. 4 VO 765/2008, wonach bei festgestelltem Fehlen einer bestimmten Kompetenz eine Handlungspflicht der nationalen Akkreditierungsstelle besteht. Schließlich liegt nach Auffassung der Kammer auch in der Anforderung, dass die Umsetzung von Korrekturmaßnahmen vor der Aufhebung der Aussetzung nachgewiesen werden muss, keine Verkennung der anzuwendenden Begriffe oder des gesetzlichen Rahmens. Es liegt in der Systematik des Akkreditierungsmodells der VO 765/2008, dass die Wiedererlangung der maßgeblichen Kompetenz von der Akkreditierungsstelle vor einer Aufhebung einer Aussetzung festgestellt werden muss.“
Dies zugrunde gelegt, gilt umso mehr, dass kein Beurteilungsfehler, für den die Antragstellerin auch nichts vorträgt, vorliegt. Erkennbar hat die Antragsgegnerin einen zutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt, den sie über den Begutachter ermittelt hat, und sie hat bei dessen Bewertung den richtigen rechtlichen Rahmen angewendet. Für die von der Antragstellerin geltend gemachten Verfahrensfehler ist nichts ersichtlich. Dies gilt insbesondere für den behaupteten Verstoß der Antragsgegnerin bei der Auswahl und dem Einsatz des Begutachters und des Fachexperten.
f) Die Maßnahme ist auch auf der Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden. Art. 5 Abs. 4 EGVO schreibt der Antragsgegnerin bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen vor, dass sie innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen zu treffen hat. Allenfalls bei der Frage, ob sie die Akkreditierungsurkunde einschränkt, aussetzt oder zurückzieht (oder wie hier eingeschränkt aussetzt) und der Bestimmung der geeigneten Mittel steht der Antragsgegnerin ein Auswahlermessen zu. Auch unter Berücksichtigung der Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht erkennbar, dass das Vorgehen der DAkkS unverhältnismäßig wäre, auch wenn sich eigenen Angaben zufolge 90 % ihrer Tätigkeit auf den nun ausgesetzten Scope bezieht. Überdies ist die Antragstellerin für eine Vielzahl anderer Bereiche akkreditiert, so dass sie – jedenfalls vorübergehend – auch in diesen tätig werden könnte. Es handelt sich zudem nicht um einen Widerruf oder eine Rücknahme einer erfolgten Akkreditierung mit der Folge, dass die Antragstellerin im Anschluss eine Neuakkreditierung beantragen müsste. Im Fall der hier ausgesprochenen Aussetzung lebt die ursprüngliche Akkreditierung beim Nachweis von geeigneten Korrekturmaßnahmen demgegenüber wieder auf. Dies stellt sich als milderes Mittel gegenüber einem nach dem deutschen Verwaltungsrecht grundsätzlich vorgesehenen Entzug einer Erlaubnis bei nachträglichem Wegfall der für die Erteilung maßgeblichen Voraussetzungen dar. Ausweislich des Vermerks des Gutachters Dr. K... in seinem Teil-Begutachtungsbericht vom 28. September 2018 hält er eine Akkreditierung der Antragstellerin nämlich grundsätzlich für möglich. Sieht er hierbei offenbar das Haupthindernis hierfür in der Durchführung unzulässiger Matrix-zertifizierungen durch die Antragstellerin selbst, und hat deren Prozessbevollmächtigte bereits zu einem früheren Zeitpunkt deutlich gemacht, dass diese Praxis zukünftig unterlassen werden soll, stellt sich eine Tätigkeit der Antragstellerin im Rahmen der Bestimmungen der DIN EN ISO/IEC 17021-1 künftig auch nicht als unmöglich oder unzumutbar dar.
g) Soweit die DAkkS im angefochtenen Bescheid zudem unter II. die Erlaubnis zur Verwendung des Akkreditierungssymbols für die Zeit der vorläufigen Aussetzung entzogen und die Antragstellerin aufgefordert hat, die Symbole aus allen von ihr genutzten Medien zu entfernen, beruht dies auf Art. 5 Abs. 4 der VO i.V.m. § 4 Abs. 3 der Akkreditierungsstellensymbolverordnung vom 15. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3870).
3. Selbst wenn die Erfolgsaussichten eines künftigen Rechtsmittels als offen anzusehen sein sollten, bliebe der Antrag im Ergebnis ohne Erfolg. Eine so gelagerte Sachlage lag der Entscheidung der Kammer vom 27. April 2017 (a.a.O.) zugrunde. Hierzu hat die Kammer ausgeführt (S. 9 des Beschlussabdrucks):
„Das Aussetzungsinteresse des Antragstellers steht trotz im Ergebnis offener Erfolgsaussichten hinter dem öffentlichen Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin zurück. Letzteres ergibt sich zum einen aus der Sicherstellung der praktischen Wirksamkeit des Akkreditierungssystems nach der VO 765/2008. Deren Ziel besteht nach dem ersten Erwägungsgrund unter anderem darin sicherzustellen,
dass Produkte, die in den Genuss des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft gelangen, Anforderungen für ein hohes Niveau in Bezug auf den Schutz öffentlicher Interessen wie Gesundheit und Sicherheit im Allgemeinen, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Verbraucher- und Umweltschutz und Sicherheit erfüllen, während gleichzeitig gewährleistet wird, dass der freie Warenverkehr nicht über das nach den Harmonisierungsrechtsvorschriften der Gemeinschaft oder anderen einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zulässige Maß hinaus eingeschränkt wird.
Die europaweite Anerkennung einer in einem Mitgliedstaat erfolgten Akkreditierung setzt ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen in die Integrität des Akkreditierungssystems voraus. Stellt eine Akkreditierungsstelle fest, dass eine Konformitätsbewertungstelle nicht mehr über die gebotene Kompetenz verfügt und daher die Akkreditierung auszusetzen ist, könnte es dieses Vertrauen gefährden, wenn eine Akkreditierung für die Dauer eines gegebenenfalls mehrjährigen Rechtsschutzverfahrens bestehen bliebe. Zum anderen hat der Antragsteller – wie oben bereits dargestellt – mehrere auch kritische Abweichungen selbst eingeräumt. Ohne dass es einer Entscheidung darüber bedarf, ob diese Abweichungen allein möglicherweise bereits die Aussetzung der Akkreditierung rechtfertigen würden, führen sie jedenfalls im Rahmen der Interessenabwägung zu einem verringerten Aussetzungsinteresse. Hierfür kommt es auch nicht auf den Nachweis einer konkreten Gesundheitsgefährdung an. Eine Akkreditierung in dem hier maßgeblichen Umfang bei möglicherweise fehlender fachlicher Kompetenz dafür begründet zumindest eine abstrakte Gefährdung. Lebensmittel und Trinkwasser gehören zu den für die öffentliche Gesundheit besonders sensiblen Bereichen.“
Nichts anderes gilt hier, denn auch das Gesundheitswesen stellt einen sensiblen Bereich dar, der auf ein besonderes Vertrauen der Bevölkerung angewiesen ist. Die Antragstellerin kann dem nicht mit Erfolg entgegen halten, es fehle an der Eilbedürftigkeit, weil die Mängel der DAkkS schon lange bekannt seien. Sie verkennt, dass die vorliegend in Rede stehende Aussetzungsentscheidung auf aktuellen, erst Ende 2018 systematisch bekannt gewordenen Verstößen beruht, die nunmehr – nachdem die Antragstellerin selbst von der ihr eingeräumten Korrekturmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat – ein zügiges und effektives Handeln erfordert.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat dabei die Angabe der Antragstellerin, im Jahr durch die Matrixzertifizierung etwa 80.000,- Euro Gewinn zu erwirtschaften, zugrunde gelegt und den Betrag wegen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 3 der Akkreditierungsstellensymbolverordnung
Art. 5 Abs. 1 der VO
Art. 5 Abs. 4 der VO
Art. 5 Abs. 4 VO
Art. 2 Nr. 12 der VO
Art 5 Abs. 4 VO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 5 VO
Art. 19 VO
Art. 2 Nr. 10 der VO
Art. 5 Abs. 4 EGVO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 26.14
4 L 1003.16
4 VO 765/20
4 C 2.16
5 VO 765/20
19 VO 765/20
1 WB 21.16