Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-10-07, Aktenzeichen OVG 12 N 36.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:1007.OVG12N36.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Als Vertreter in der Verbandsversammlung verfügt der Hauptverwaltungsbeamte nicht über ein freies, sondern ein gebundenes Mandat. Angesichts dessen wirken die Einflussmöglichkeiten der Gemeindevertretung bis in den Bereich der Verbandsversammlung hinein. Auch derartige mittelbare Einflussmöglichkeiten können den Erlass einer Inkompatibilitätsvorschrift rechtfertigen, mit der etwaige Interessenkollisionen bereits im Vorfeld ausgeschlossen werden sollen (vgl. VerfG Potsdam, Beschluss vom 26. August 2011 - 6/11 -, juris, Rn. 57, 67). (Rn.7)
2. Der Gesetzgeber darf im Rahmen seines Einschätzungsspielraums in zulässiger Weise typisierend an die Möglichkeit von Interessen- und Entscheidungskonflikten anknüpfen, ohne dass es im Einzelfall des Nachweises einer tatsächlichen Gefahrenlage bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2002 - 8 C 22/01 -, BVerwGE 117, 11).(Rn.9)
Verfahrensgang
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. März 2015 wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 5 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Unter Zugrundelegung des allein maßgeblichen Zulassungsvorbringens bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung die Auffassung vertreten, dass der Kläger keinen Anspruch auf Feststellung seiner Mitgliedschaft in der beklagten Stadtverordnetenversammlung habe. Der angefochtene Bescheid der Beklagten, mit dem sein Wahleinspruch gegen den von der Wahlleiterin festgestellten Sitzverlust zurückgewiesen worden sei, sei rechtmäßig. Er beruhe auf einer zutreffenden Anwendung der einschlägigen Regelungen des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes (BbgKWahlG). Unter Berücksichtigung der vorliegenden Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts bestünden auch keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Inkompatibilitätsregelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG.
Der erstinstanzlichen Annahme einer zutreffenden Anwendung des einfachen Rechts ist der Kläger nicht entgegengetreten. Mit seinem Zulassungsvorbringen wiederholt und vertieft er vielmehr seine bereits im erstinstanzlichen Verfahren vertretene Auffassung, dass die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG, nach der leitende Beamte und leitende Arbeitnehmer, die im Dienst eines Zweckverbandes stehen, nicht zugleich der Vertretung einer Mitgliedskörperschaft angehören können, gegen den in Art. 22 Abs. 1 der Landesverfassung (LV) verankerten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verstoße und damit verfassungswidrig sei. Die insoweit erhobenen Einwände stellen die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht ernstlich in Frage.
a) Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, dass es bereits an einer hinreichenden Interessenkollision zwischen Amt und Mandat fehle, die die angegriffene Vorschrift rechtfertigen könne. Soweit er dabei auf die in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg „anerkannten“ Bereiche der Kommunal-, Sonder- und Fachaufsicht sowie der Wahrnehmung von Selbstverwaltungs-, Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben verweist und meint, dass in diesen Bereichen bei der beruflichen Tätigkeit als Verbandsvorsteher eines Zweckverbandes keine beachtliche Gefahr von Interessenkollisionen bestehe, greift dies zu kurz. Dass die vorstehenden Fallgruppen als abschließend zu verstehen sind, lässt sich den vom Verwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts (Beschluss vom 17. September 1998 - VfGBbg 30/98 - LKV 1999, 69, juris Rn. 23 ff.; Beschluss vom 26. August 2011 - VfGBbg 6/11 - juris Rn. 66 ff.), auf die sich auch der Kläger beruft, nicht entnehmen. Sie beziehen sich vielmehr erkennbar auf die damals streitige Vorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG, die die Unvereinbarkeit zwischen der Leitungsfunktion in einer Gemeinde oder in einem Amt und der Mitgliedschaft in der Vertretung des Landkreises betrifft. Dass sie sich nicht ohne weiteres auf die hier in Rede stehende Fallkonstellation übertragen lassen, liegt auf der Hand. Die vom Kläger geltend gemachten erheblichen Unterschiede, die zwischen der Überschneidung der Aufgabengebiete einer kreisangehörigen Gemeinde und dem Landkreis und der Aufgaben eines Zweckverbandes und einer verbandsangehörigen Gemeinde bestünden, sind daher für sich genommen nicht geeignet, durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken zu begründen.
Ein fehlendes „Kollisionspotential“, das dem Sinn der Ermächtigung in Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV zum Erlass von Inkompatibilitätsregelungen Rechnung trägt, ist auch mit dem Hinweis auf das Fehlen einer mit der Kommunalaufsicht vergleichbaren Kontrolle nicht dargetan. Die verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage dient dazu, das Gemeinwesen vor Interessenkollisionen zu bewahren, wie sie bei einer Personalunion von Amt und Mandat entstehen können (VerfG Bbg, Beschluss vom 17. September 1998, juris Rn. 22; Beschluss vom 26. August 2011, juris Rn. 57). Es soll der Gefahr von Entscheidungskonflikten und Verfilzungen entgegengewirkt werden; insbesondere soll eine Abhängigkeit von „Kontrolleuren“ und „Kontrollierten“ verhindert werden (vgl. zu Art. 137 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 2 BvL 2/97 - BVerfGE 98, 145, juris Rn. 54). Entgegen der Auffassung des Klägers kann die Gefahr einer derartigen Abhängigkeit vorliegend nicht allein mit Blick auf die Zusammensetzung der Verbandsversammlung und die dem Zweckverband obliegenden Aufgaben verneint werden.
Als Organ des Zweckverbandes (§ 17 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg - GKGBbg) ist die Verbandsversammlung sowohl für die Wahl als auch die Abwahl des Verbandsvorstehers zuständig (§ 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 GKGBbg); ihr obliegt zudem die Kontrolle der Verbandsleitung (§ 12 Abs. 1 GKGBbg i.V.m. § 28 Abs. 2 BbgKVerf). Der Verbandsvorsteher ist danach in seiner Amtsführung auf das Vertrauen der Verbandsversammlung angewiesen. Dass die kommunalen Verbandsmitglieder in der Verbandsversammlung, wie vom Kläger geltend gemacht, durch ihren Hauptverwaltungsbeamten (§ 19 Abs. 3 Satz 1 GKGBbg), nicht aber durch Mitglieder der Gemeindevertretung vertreten werden, stellt die sich bereits daraus ergebende Gefahr von Interessen- und Entscheidungskonflikten nicht mit Erfolg in Frage. Soweit der Kläger von einer allenfalls „höchst mittelbaren“ Einwirkungsmöglichkeit der Mitglieder der Gemeindevertretung auf die Kontrollbefugnisse der Verbandsversammlung ausgeht, übersieht er die Befugnis der Vertretungskörperschaft eines kommunalen Verbandsmitglieds, ihren Vertretern Richtlinien und Weisungen zu erteilen (§ 19 Abs. 7 Satz 1 GKGBbg). Als Vertreter in der Verbandsversammlung verfügt der Hauptverwaltungsbeamte nicht über ein freies, sondern ein gebundenes Mandat; ihm kann etwa ein bestimmtes Abstimmungsverhalten aufgegeben werden. Angesichts dessen wirken die Einflussmöglichkeiten der Gemeindevertretung bis in den Bereich der Verbandsversammlung hinein. Die Gefahr einer Interessenkollision zwischen der Dienststellung als Verbandsvorsteher und der gleichzeitigen Ausübung des Mandats in der Gemeindevertretung ist unter diesen Umständen nicht von der Hand zu weisen und kann keineswegs als „zu weit entfernt“ angesehen werden. Daran ändert auch der Hinweis auf die Stimmen „der übrigen Mitglieder der Gemeindevertretung“ nichts. Auch mittelbare Einflussmöglichkeiten können den Erlass einer Inkompatibilitätsvorschrift rechtfertigen, mit der etwaige Interessenkollisionen bereits im Vorfeld ausgeschlossen werden sollen (VerfG Bbg, Beschluss vom 26. August 2011, a.a.O., Rn. 57, 67). Auf einen bestimmenden Einfluss des einzelnen Mitglieds der Gemeindevertretung kommt es danach nicht an. Ebenso wenig vermag ein lediglich eingeschränkter „Kontrollgegenstand“, den der Kläger aus den Aufgaben eines Zweckverbandes herleitet (§ 10 Abs. 1 GKGBbg), die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG mit Erfolg in Frage zu stellen. Dass sich die Regelung lediglich auf einen Teilbereich der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung bezieht, steht der Befugnis des Gesetzgebers, gerade in diesem Bereich auftretenden Interessenkonflikten mit einer generellen Unvereinbarkeitsvorschrift zu begegnen, nicht entgegen (vgl. zum dortigen Landesrecht: Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juli 1998 - LVG 17/97 - NVwZ-RR 1999, 462, 463).
Dies gilt umso mehr, als sich die Gefahr von Interessenkollisionen - über die dargelegten Abhängigkeiten hinaus - auch im Bereich der Finanzierung des Zweckverbandes ergeben kann. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GKGBbg hat der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern eine Umlage zu erheben, soweit seine sonstigen Erträge, Einzahlungen und nicht benötigten Finanzmittel nicht ausreichen, um seinen Finanzbedarf zu decken. Bei der gemäß § 18 GKGBbg grundsätzlich der Verbandsversammlung obliegenden Entscheidung über die Erhebung der jährlichen Umlage und deren Höhe können die Interessen einzelner Verbandsmitglieder - nicht anders als bei der Erhebung der Kreisumlage im Verhältnis von Landkreis und kreisangehöriger Gemeinde (VerfG Bbg, Beschluss vom 17. September 1998, a.a.O., Rn. 25) - erheblich von den Interessen des Zweckverbandes abweichen. Ein Verbandsvorsteher, der als Mitglied der Gemeindevertretung über Weisungen und Richtlinien mitzuentscheiden hätte, die der Vertretungsperson der Gemeinde in der Verbandsversammlung erteilt werden, könnte sich daher einem Entscheidungskonflikt zwischen den Interessen „seines“ Verbandes und der verbandsangehörigen Gemeinde ausgesetzt sehen. Der Hinweis des Klägers auf die insoweit bestehenden Unterschiede zur Kreisumlage bietet keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Die Gefahr eines durch die Personalunion von Amt und Mandat ausgelösten Interessenkonflikts besteht unabhängig davon, dass eine Mehr- oder Minderbelastung einzelner Verbandsmitglieder nicht durch Mehrheitsbeschluss der Verbandsversammlung festgelegt werden kann (§ 29 Abs. 1 Satz 2 GKGBbg).
b) Für die Annahme, die generelle Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG sei zur Vermeidung von Interessenkonflikten nicht erforderlich, ist gleichfalls kein Raum. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts davon ausgegangen, dass die für die Gemeindevertreter geltenden Mitwirkungsverbote (§ 31 Abs. 2 i.V.m. § 22 BbgKVerf) kein milderes, gleichermaßen effektives Mittel darstellen. Den erstinstanzlich angeführten Gründen ist der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten. Der Einwand, dass ausweislich der von ihm „exemplarisch“ eingereichten Sitzungsprotokolle der beklagten Stadtverordnetenversammlung im Zeitraum von Juni 2014 bis März 2015 keine Angelegenheiten auf der Tagesordnung standen, die einen Bezug zu den Aufgaben des von ihm vertretenen Zweckverbandes aufwiesen, genügt dafür nicht. Er verkennt, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums in zulässiger Weise typisierend an die Möglichkeit von Interessen- und Entscheidungskonflikten angeknüpft hat, ohne dass es im Einzelfall des Nachweises einer tatsächlichen Gefahrenlage bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2002 - 8 C 22.01 - BVerwGE 117, 11, juris Rn. 31; VerfG Bbg, Beschluss vom 26. August 2011, a.a.O., Rn. 54, 57). Soweit sich der Kläger auch im vorliegenden Zusammenhang auf eine allenfalls „minimale Gefahr von Interessenkollisionen“ beruft, vermag dies bereits aus den vorstehend dargelegten Gründen nicht zu überzeugen. Entgegen dem Zulassungsvorbringen stellen die kommunalrechtlichen Mitwirkungsverbote im Übrigen auf „unmittelbare“ Vor- und Nachteile ab (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 und 2 BbgKVerf) und können unerwünschten Interessenkollisionen außerhalb dieses Bereichs nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht wirksam begegnen.
c) Ernstliche Richtigkeitszweifel sind schließlich auch insoweit nicht dargetan, als der Kläger eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung hauptamtlicher Verbandsvorsteher kommunaler Zweckverbände gegenüber Geschäftsführern juristischer Personen des Privatrechts rügt, die entsprechende Aufgaben der Wasserver- und Abwasserentsorgung wahrnehmen und in kommunaler Hand stehen. Zwar trifft es zu, dass zu den „Angestellten des öffentlichen Dienstes“ im Sinne der Ermächtigungsvorschrift in Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen - bei Bediensteten privater Gesellschaften mit mehrheitlicher Beteiligung einer Kommune auch die leitenden Angestellten gehören (VerfG Bbg, Beschluss vom 17. September 1998, a.a.O., Rn. 31 unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien; vgl. zur Ersetzung des Begriffs der Angestellten durch den Begriff der Arbeitnehmer LT-Drs. 4/5053 S. 41). Für eine sachwidrige Ungleichbehandlung ist jedoch schon mit Blick auf die in § 12 Abs. 3 BbgKWahlG normierte Unvereinbarkeitsregelung kein Raum. Die Regelung erfasst erkennbar die vom Kläger angeführte Personengruppe der Geschäftsführer einer privatrechtlichen Gesellschaft, an der eine Kommune mehrheitlich beteiligt ist, und ordnet für diese Personengruppe die gleiche Rechtsfolge an, wie sie § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG für hauptamtliche Verbandsvorsteher vorsieht.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Soweit der Kläger auch in diesem Zusammenhang auf seine Einwände gegen die Verfassungsmäßigkeit der Inkompatibilitätsregelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG verweist, zeigt sein Vorbringen keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf, die sich signifikant von den in anderen Verwaltungsstreitverfahren zu entscheidenden Rechtsfragen unterscheiden. Insbesondere sind die Erfolgsaussichten eines Berufungsverfahrens - wie vorstehend dargelegt - nicht als offen anzusehen.
3. Die erhobene Grundsatzrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 3) rechtfertigt gleichfalls nicht die Zulassung der Berufung. Zur Beantwortung der vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig angesehenen Frage der Verfassungsmäßigkeit der streitgegenständlichen Unvereinbarkeitsregelung bedarf es nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens. Die Frage lässt sich auf der Grundlage der vorliegenden Rechtsprechung zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung einer derartigen Regelung ohne weiteres bejahen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BbgKWahlG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG
§ 12 Abs. 3 BbgKWahlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV
Art. 137 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 11
BVerfGE 98, 145
NVwZ-RR 1999, 462, 463
8 C 22/01
1 K 2398/14
2 BvL 2/97
8 C 22.01