Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-15, Aktenzeichen OVG 60 PV 11/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2024:0215.OVG60PV11.22.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. Juli 2022 geändert. Es wird festgestellt, dass der Beteiligte zu 1 verpflichtet ist, die Druckerzeugnisse von Gewerkschaften vor dem Personalratsbüro zu entfernen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Im Dienstgebäude in der P... wird das 4. Obergeschoss von dem Beteiligten zu 1 und dem Personalrat der mittlerweile aufgebauten Direktion ZeSO der Polizei sowie von der Schwerbehindertenvertretung dieser Dienststelle genutzt. Die Geschäftsräume der beiden Personalräte gehen von einem beidseitig durch Metall-Glas-Türen (Brandschutztüren) begrenzten Flurbereich ab, in dem auch der Aufzug ankommt. Angebracht auf der einen Tür und durch die andere Tür bzw. vom Aufzug kommend sichtbar wird durch Schilder auf den Beteiligten zu 1 bzw. auf beide Personalräte hingewiesen. Der Treppenaufgang befindet sich außerhalb dieses Flurbereichs. Im Jahr 2020 befanden sich die zwei Räume der Schwerbehindertenvertretung ebenfalls außerhalb dieses Flurbereichs. Gegenwärtig ist der Schwerbehindertenvertretung zusätzlich ein dritter Raum innerhalb des Flurbereichs überlassen, der für das Publikum als deren Vorzimmer dient. Zwischen der Tür zu einem Geschäftsraum des Beteiligten zu 1 und der Tür zu einem Geschäftsraum des anderen Personalrats befindet sich ein dreiteiliges Regal in der Länge von etwa drei bis vier Metern und der Höhe von knapp zwei Metern. Das Regal wurde im Jahr 2020 ganz überwiegend für die Auslage von Druckerzeugnissen der Gewerkschaft der Polizei genutzt, gegenwärtig auch für die Auslage von Druckerzeugnissen der Deutschen Polizeigewerkschaft und anderer Institutionen. Wegen der Einzelheiten wird auf die zum Verfahren eingereichten Fotos aus dem Jahr 2020 und 2024 Bezug genommen.
Die Antragstellerin ist Mitglied des Beteiligten zu 1. Diese wandte sich mit Schreiben vom 5. August 2020 an den Beteiligten zu 2, beanstandete die Auslagen als Verstoß gegen die Neutralitätspflicht des Beteiligten zu 1 und verlangte die Beseitigung des, wie sie schrieb, Werbematerials für eine Gewerkschaft. Der Beteiligte zu 2 antwortete unter dem 3. September 2020, er sehe keine zwingenden Gründe für ein Einschreiten, und verneinte brandschutzrechtliche Probleme. Von dem Flur gingen allein die Räume des Personalrats ab. Der Flur sei überdies an beiden Enden durch Türen von den sonstigen Räumen des Dienstgebäudes getrennt, sodass bereits auch der gesamte Flur als solcher ausschließlich dem Personalrat und dessen Tätigkeit gewidmet sei. Der Dienststellenleiter erklärte weiter, nach seiner Auffassung beschränke sich das Hausrecht mit Blick auf diesen Bereich auf herausragende, übergeordnete Rechte und Pflichten. Der Beteiligte zu 2 verwies die Antragstellerin auf die im Personalvertretungsgesetz gegebene Möglichkeit, ihre etwaigen Rechte eigenständig zu verfolgen.
Die Antragstellerin beantragte bei dem Beteiligten zu 1 am 5. Oktober 2020 zu beschließen, dass das Informationsmaterial (Broschüren, Zeitschriften, Wahlwerbung usw.) der Gewerkschaft der Polizei vor und in den Räumen des Personalrats unverzüglich entfernt werde. Der Beteiligte zu 1 lehnte diesen Antrag in der Sitzung vom 28. Oktober 2020 ab.
Die Antragstellerin hat am 26. November 2020 ein Verfahren beim Verwaltungsgericht Berlin eingeleitet und beantragt, erstens festzustellen, dass der Beschluss des Beteiligten zu 1 rechtswidrig sei, zweitens festzustellen, dass der Beteiligte zu 1 verpflichtet sei, die Werbematerialien der Gewerkschaft der Polizei zu entfernen und hilfsweise den Beteiligten zu 1 verpflichten, dieses Werbemittelmaterial auf einen der Neutralitätspflicht genügenden Umfang zu reduzieren. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 14. Juli 2022 den Antrag insgesamt zurückgewiesen und eine Pflicht des Beteiligten zu 1 zur Entfernung oder Reduzierung des Werbematerials einer Gewerkschaft verneint. Das Neutralitätsgebot sei nicht verletzt worden. Es bestünden keine Zweifel an der objektiven und neutralen Amtsführung des Beteiligten zu 1. Die Auslage von Infobroschüren einer Gewerkschaft auf dem Flur vor dem Personalratsbüro sei nicht geeignet, diese Zweifel aufkommen zu lassen. Die Unterlagen seien, soweit ersichtlich, nicht vom Beteiligten zu 1 ausgelegt. Eine Auslage durch einzelne Mitglieder des Beteiligten zu 1 würde in Wahrnehmung ihrer Koalitionsfreiheit erfolgen. Das wäre dem Beteiligten zu 1 nicht zurechenbar. Die Werbematerialien befänden sich nicht im Geschäftszimmer des Beteiligten zu 1, sondern im öffentlich zugänglichen Flur. Der Zeitschriftenständer würde zudem von verschiedenen Dritten genutzt. Andere Gewerkschaften dürften ebenfalls Werbebroschüren auslegen. So würden die von der Antragstellerin zur Begründung ihres Hilfsantrags angeführten Quoten zu erreichen sein.
Die Antragstellerin hat gegen den ihr am 25. Juli 2022 zugestellten Beschluss am 16. August 2022 Beschwerde eingelegt und diese am 31. August 2022 samt Antragstellung begründet. Sie ist der Auffassung, jedes Personalratsmitglied könne einen rechtswidrigen Beschluss überprüfen lassen. Der Beteiligte zu 1 sei verpflichtet, sich gegen das Auslegen des Materials zur Wehr zu setzen. Der Personalrat habe seine Neutralitätspflicht verletzt. Wenn sich Ratsuchende an ihn wendeten, befänden sie sich im Flur vor dessen Büros quasi im Vorzimmer des Personalrats. Es bestehe die konkrete Gefahr der Beeinflussung von Besuchern und Mitarbeitenden. Im Zulassen der massiven Werbung im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit den Personalratsbüros sei eine Mitverantwortlichkeit des Beteiligten zu 1 zu erkennen. Die Antragstellerin sieht sich in ihrer Rechtsauffassung durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Februar 2007 – 1 BvR 978/05 – bestätigt.
Die Antragstellerin beantragt in der mündlichen Anhörung sinngemäß nur noch,
unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. Juli 2022 festzustellen, dass der Beteiligte zu 1 verpflichtet ist, Druckerzeugnisse der Gewerkschaften vor dem Personalratsbüro zu entfernen.
Der Beteiligte zu 1 beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Der Beteiligte zu 1, der gegen die schriftlich angekündigten Beschwerdeanträge der Antragstellerin Zulässigkeits- und Begründetheitseinwände vorgebracht hatte, meint, der Personalrat habe geprüft, ob er zur Entfernung des Materials verpflichtet sei, und eine solche Pflicht dem Gesetz nicht entnehmen können. Gewerkschaften und Berufsverbände im Sinne des Personalvertretungsgesetzes Berlin seien berechtigt, Werbematerialien auszulegen. Die Antragstellerin spreche insoweit von übermäßigem Werbematerial, ohne zu erläutern, was unter Übermaß zu verstehen sei. Auch die von den Werbematerialien ausgehende konkrete Gefahr sei nicht zu erkennen. Wenn Gewerkschaften Material auslegten, sei die Kenntnisnahme durch die Besucher des Personalrats beabsichtigt. Ein hartnäckiges Einwirken auf einen noch unentschlossenen Beschäftigten sei darin nicht zu sehen.
Der Beteiligte zu 2 äußert sich nicht zur Beschwerde und stellt auch keinen Antrag.
Wegen des weiteren Vorbringens wird auf die Schriftsätze des Antragstellers und des Beteiligten zu 1 sowie auf das Sitzungsprotokoll des Senats Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig. Die Antragstellerin hat ihre Beschwerde in der gesetzlichen Form und Frist eingelegt und rechtzeitig unter Beifügung eines Antrags mit Gründen versehen, wie es § 91 Abs. 2 PersVG, § 89 Abs. 2 ArbGG verlangt.
Die Beschwerde ist auch begründet, denn die Anträge der Antragstellerin im gerichtlichen Beschlussverfahren sind zulässig und begründet.
Der Antrag der Antragstellerin ist zulässig. Sie ist zu ihrem Antrag befugt. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist die Antragsbefugnis dann gegeben, wenn eine Antragstellerin durch die begehrte Entscheidung in ihrer personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen werden kann, was regelmäßig nur dann der Fall ist, wenn sie eigene Rechte geltend macht. Die Frage, ob und inwieweit einer Antragstellerin eine eigene Rechtsposition zugewiesen ist, ergibt sich grundsätzlich allein aus dem materiellen (Personalvertretungs-)Recht (so das BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 5 P 7.16 – juris Rn. 21, 24). Den Mitgliedern eines Personalrats ist ein rechtlich beachtliches Interesse an der Herbeiführung einer gerichtlichen Entscheidung über die Gesetzmäßigkeit der vom Gremium gefassten Beschlüsse oder sonstiger rechtlich erheblicher Handlungen zuzuerkennen. Sie sind dadurch in ihrem Pflichtenkreis betroffen, weil sie für das gesetzmäßige Handeln der Personalvertretung mitverantwortlich sind, wie das in § 25 PersVG geregelte Ausschluss- und Auflösungsverfahren zeigt (BVerwG, Beschluss vom 16. September 1977 – VII P 10.75 – juris Rn. 43 f.; VGH München, Beschluss vom 4. Februar 2004 – 18 P 03.692 – juris Rn. 19).
Die Zulässigkeit des Antrags ist auch nicht dadurch in Zweifel geraten, dass die Antragstellerin erstinstanzlich (mit dem damaligen Antrag zu 2) einen Feststellungsantrag gestellt hatte, dann in der Beschwerdeinstanz insoweit zunächst einen Verpflichtungsantrag schriftlich angekündigt hat und in der mündlichen Anhörung wiederum einen Feststellungsantrag stellt. Denn bei einer Umstellung etwa eines Leistungsbegehrens in einen Feststellungsantrag oder bei der Berichtigung oder Umformulierung eines Antrags durch das Gericht handelt es sich nicht um eine Antragsänderung, sondern lediglich um eine Klarstellung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2013 – 6 P 4.13 – juris Rn. 35; Rehak, in: Lorenzen/Gerhold/Schlatmann u.a., BPersVG, Stand Februar 2021, § 83 Rn. 57d). Gegen einen Feststellungsantrag anstelle eines Leistungsantrags ist im personalvertretungsrechtlichen Verfahren grundsätzlich nichts zu erinnern (im Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2004 – 6 P 9.03 – juris Rn. 14).
Der Beteiligte zu 1 hat dem Antrag nicht widersprochen, soweit die Antragstellerin damit über ihr erstinstanzliches Begehren hinausgehend nicht allein Werbematerialien der Gewerkschaft der Polizei, sondern generell Druckerzeugnisse von Gewerkschaften erfasst. Angesichts der zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen der Auslage ist diese Erweiterung des Antrags jedenfalls sachdienlich (vgl. dazu Gronimus, Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, 2017, ArbGG § 81 Rn. 79 ff., § 87 Rn. 58).
Der Feststellungsantrag ist begründet. Der Beteiligte zu 1 verstößt mit der Duldung der Auslage von Druckerzeugnissen von Gewerkschaften auf dem benannten Regal gegen seine Pflichten zur Objektivität und Neutralität in der Amtsführung. Diese Pflichten des Beteiligten zu 1 bestehen, auch wenn das Berliner Personalvertretungsgesetz im Unterschied zum Bundespersonalvertretungsgesetz (vgl. § 2 Abs. 4 BPersVG) sie nicht ausdrücklich für die Personalvertretung als solche aufstellt. Denn aus den Pflichten der Personalratsmitglieder gemäß § 71 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 PersVG, mit ihrem Verhalten das Vertrauen der Dienstkräfte in die Objektivität und Neutralität ihrer Amtsführung nicht zu beeinträchtigen, folgen die gleichen Gebote des Personalrats als Gremium (a.A. C.-H. Germelmann, in: Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 4. Aufl. 2022, § 71 Rn. 38). Das Gremium agiert durch die Willensbildung seiner Mitglieder. Beachten die Personalratsmitglieder ihre Objektivitäts- und Neutralitätspflichten, sind Beschlüsse des Personalrats unter Verstoß gegen diese Pflichten ausgeschlossen. Das Gesetz verbietet nicht den Einzelnen etwas, was es dem Ganzen durchgehen lässt. Die genannten Pflichten sind vor Jahrzehnten in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelt worden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 1979 – 6 P 90.78 – juris Rn. 22). Sie haben durch die gesetzlich fundierten Rechte der Gewerkschaften und ihnen gleichgestellter Berufsverbände, die Interessen ihrer Mitglieder wahrzunehmen (§ 2 Abs. 1 bis 3, § 71 Abs. 2 Halbs. 1, § 94 PersVG), keine Änderung erfahren (vgl. schon BVerwG, a.a.O., Rn. 23).
Diese gewerkschaftlichen Rechte bewirken immerhin, dass Arbeitnehmer und Beamte, die Mitglieder im Personalrat sind, nicht mit ihrem gesamten Verhalten an den Pflichten aus dem Personalvertretungsrecht gemessen werden. Denn sie führen in der Dienststelle noch „ein Leben außerhalb des Personalrats“, sind Beschäftigte, womöglich Gewerkschaftsmitglieder, und dürfen bei anderen Beschäftigten für die in Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Koalitionen werben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1995 – 1 BvR 601/92 – juris Rn. 20, 24, 27; der von der Antragstellerin benannte Beschluss des BVerfG vom 6. Februar 2007 – 1 BvR 978/05 – juris ist nach dem Sachverhalt nicht einschlägig, weil er das Verhältnis von Behörden zur Bevölkerung betrifft). Im Spannungsverhältnis zwischen diesem Recht zur Werbung und den Pflichten zur Objektivität und Neutralität, wie es vom Berliner Gesetzgeber mit den beiden Halbsätzen des § 71 Abs. 2 Satz 1 PersVG aufgebaut wird, kann eine – hier nicht genau zu bestimmende – nachhaltig und unter Druck vorgetragene Werbung eine Grenzverletzung durch einzelne Personalratsmitglieder bedeuten (vgl. Hebeler, in: Lorenzen/Gerhold/Schlatmann u.a., BPersVG, Stand Mai 2023, § 9 Rn. 73 ff.; Daniels, in: Daniels/Kunze/Pätzel u.a., PersVG Berlin, 5. Aufl. 2023, § 71 Rn. 19).
Im Unterschied dazu ist ein Personalrat einzig und allein ein Gremium des öffentlichen Dienstes, das sich jeglicher Mitgliedswerbung für Gewerkschaften aufgrund von Art. 9 Abs. 3 GG zu enthalten hat. Es entfällt mithin die Notwendigkeit zum Ausgleich widerstreitender Rechtsgüter, wie sie bei der Bewertung des Verhaltens einzelner Personalratsmitglieder in der Dienststelle besteht. Der Personalrat verletzt deswegen die Gebote zur objektiven und neutralen Amtsführung nicht erst bei einer nachhaltigen und druckvollen Beeinflussung von Dritten. Er darf generell in seinen Geschäftsräumen Presseerzeugnisse und Werbematerial einer Gewerkschaft weder auslegen noch aushängen oder verteilen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. September 1972 – P OVG B 1/72 – PersV 1973, 50 <51>; Hebeler, in: Lorenzen/Gerhold/Schlatmann u.a., BPersVG, Stand Mai 2023, § 9 Rn. 80). Es gilt, dem Anschein vorzubeugen, dass der Personalrat sich für die Belange eines Einzelnen gegenüber der Dienststellenleitung nicht oder nicht intensiv einsetzt, wenn es sich nicht um ein Gewerkschaftsmitglied handelt. Dabei macht es keinen Unterschied, ob – wie anscheinend noch im Jahr 2020 – hauptsächlich die Druckerzeugnisse einer einzigen Gewerkschaft auslagen oder – wie in der Gegenwart – die Druckerzeugnisse der beiden großen Polizeigewerkschaften vorhanden sind und so der Eindruck bei Beschäftigten entstehen könnte, die Mitglieder der eigenen Gewerkschaft im Personalrat würden sich schon für sie verwenden. Denn Art. 9 Abs. 3 GG gibt den Beschäftigten der Berliner Polizei das Recht, anderen oder kleinen Gewerkschaften beizutreten. Geschützt wird zudem mit der negativen Koalitionsfreiheit das Recht, auf eine Gewerkschaftsmitgliedschaft zu verzichten. Demgemäß hat die nunmehr vorhandene Auslage von Druckerzeugnissen der beiden konkurrierenden Polizeigewerkschaften den Eindruck fehlender Neutralität nicht „neutralisiert“.
Der Senat ist davon überzeugt, dass Beschäftigte, die das 4. Obergeschoss des Dienstgebäudes aufsuchen, den Eindruck gewinnen können, der Beteiligte zu 1 wolle die Gewerkschaftswerbung ermöglichen oder mehr noch, die Werbung gehe von ihm selbst aus. Das Regal mit den Druckerzeugnissen von Gewerkschaften füllt weitgehend den Zwischenraum zwischen zwei Türen aus, die in Geschäftsräume des Beteiligten zu 1 und des anderen Personalrats führen. Es ist bereits durch diese Platzierung den beiden Geschäftsräumen zugeordnet. Der Eindruck gleicht dem eines Ladengeschäfts mit einem Verkaufstisch vor der Ladentür. Beschäftigte im öffentlichen Dienst haben zudem die Erfahrung machen können, dass manche Mitarbeitenden die Außenwand rings um die eigene Bürotür individuell gestalten. Angesichts dessen kann der Anschein entstehen, der Personalrat selbst habe seine Bürotür mit dem Regal flankiert und sich so vor der Tür mehr Platz verschafft. Dieser schon bei einem offenen Flur mögliche Eindruck wird hier dadurch gesteigert, dass das Regal sich in dem durch Türen abgeteilten Flurbereich befindet, der durch die Beschilderung als Personalratsbereich gekennzeichnet ist. Der Beteiligte zu 2 hat denn mit seiner Antwort vom 3. September 2020 an die Antragstellerin, der Flurbereich sei dem Personalrat und dessen Tätigkeit „gewidmet“, zum einen erklärt, dass nicht er selbst, sondern der Beteiligte zu 1 für den Flurbereich verantwortlich sei, und zum anderen den Eindruck des Senats von den örtlichen Gegebenheiten bestätigt: Nicht nur Beschäftigte können die Wahrnehmung haben, das Regal befinde sich bereits in den Räumen des Beteiligten zu 1, der Beteiligte zu 2 teilte sogar diese Einschätzung.
Die Zuordnung speziell des Regals, aber auch generell des abgeteilten Flurbereichs zum Geschäftsbereich der Personalvertretungen wird nicht dadurch im Verlauf des Gerichtsverfahrens aufgehoben, dass nunmehr auch die Schwerbehindertenvertretung über einen Raum in diesem Flurabschnitt zu erreichen ist. Dabei braucht nicht genauer ermittelt zu werden – was in der mündlichen Anhörung nicht gelungen ist –, ob die Beschilderung des Flurbereichs die Schwerbehindertenvertretung ähnlich hervorhebt wie die dort angesiedelten Personalräte. Sollte der Eindruck einer gemischten Zuständigkeit der drei Gremien für den Flurbereich vorherrschen, würden Beschäftigte das Regal schon nach den Themen der Druckerzeugnisse und wegen der gewerkschaftlichen Quelle, aber auch wegen der Platzierung zwischen den Türen der Personalvertretungen eher mit diesen als mit der Schwerbehindertenvertretung verbinden.
Der Feststellung des Senats, dass der Beteiligte zu 1 verpflichtet ist, die Druckerzeugnisse von Gewerkschaften vor dem Personalratsbüro zu entfernen, kann durch Abräumen der gewerkschaftlichen Materialien oder durch Abbau des Regals entsprochen werden. Es versteht sich von selbst, dass Gewerkschaften Schriften nur an den dazu bestimmten Stellen in Dienstgebäuden auslegen dürfen (vgl. Gräfl, in: Richardi/Dörner/Weber u.a., Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 9 Rn. 79 f. zur sog. wilden Plakatierung). Sollte die Entfernung daran zu scheitern drohen, dass der Beteiligte zu 1 erklärt, er sei ohne Mitwirkung des anderen Personalrats dazu außer Stande, wäre es an dem Beteiligten zu 2, gegebenenfalls vermittels der Leitung der anderen Dienststelle die Beachtung des Gebots zur Objektivität und Neutralität der Amtsführung gegenüber dem dortigen Personalrat durchzusetzen. Zumindest der dem Beteiligten zu 1 nächstgelegene Regalteil dürfte ohne Weiteres zu entfernen sein.
Die Rechtsbeschwerde ist mangels eines Grunds (§ 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG) nicht zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 PersVG
§ 94 PersVG
§ 91 Abs. 2 PersVG
§ 89 Abs. 2 ArbGG
§ 2 Abs. 4 BPersVG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 PersVG
§ 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG
Art. 9 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 978/05
5 P 7.16
VII P 10.75
18 P 03.69
6 P 4.13
6 P 9.03
6 P 90.78
1 BvR 601/92