Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-23, Aktenzeichen 21 K 7840/09
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0323.21K7840.09.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit über-einstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird der Zweitwohnungssteuerbescheid vom 5. November 2009 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 2. September 2010 aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 1/6 und die Beklagte zu 5/6.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kosten-schuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, sofern nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zur Zahlung von Zweitwohnungssteuer für eine in seinem Eigentum stehende Wohnung in der Q. Straße 00 in 00000 Köln. Der Kläger war dort früher mit Hauptwohnung und seit dem 1. Juli 2003 mit Nebenwohnung gemeldet. Der Kläger war zum 1. Juli 2003 gemeinsam mit seiner Ehefrau und seinen drei Kindern nach St. Augustin gezogen und wohnt seit dem 1. November 2006 mit seiner Familie in Königswinter. Unter den Anschriften in St. Augustin und Königswinter war der Kläger auch jeweils mit Hauptwohnung gemeldet.
Die Beklagte forderte den Kläger mit Schreiben vom 23. August 2005 und 21. April 2009 auf, eine Erklärung zur Zweitwohnungssteuer für die als Nebenwohnung gemeldete Wohnung in der Q. Straße 00, 00000 Köln abzugeben, und drohte an, anderenfalls die Besteuerungsgrundlagen zu schätzen. Auf diese Aufforderungen der Beklagten reagierte der Kläger nicht. Mit Bescheid vom 5. November 2009 setzte die Beklagte daraufhin gegenüber dem Kläger für die Wohnung in der Q. Straße Zweitwohnungssteuer in Höhe von 660,00 Euro jährlich fest. Für den Veranlagungszeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2009 wurde der Kläger zur Zahlung von insgesamt 3300,00 Euro aufgefordert. Zugleich wurde festgesetzt, dass ab 2010 ebenfalls jährlich 660,00 Euro zu zahlen seien. Der Bescheid wurde dem Kläger mittels Postzustellungsauftrags am 6. November 2009 zugestellt.
Der Kläger hat am 24. November 2009 Klage erhoben und ursprünglich beantragt, den Zweitwohnungssteuerbescheid der Beklagten vom 5. November 2009 aufzuheben. Er ist der Auffassung, nicht zweitwohnungssteuerpflichtig zu sein, weil er die streitgegenständliche Wohnung ausschließlich aus beruflichen Gründen gehalten habe und sich seine eheliche Wohnung zunächst in St. Augustin befunden habe und nun in Königswinter befinde. Der Kläger trägt vor, Mitinhaber eines Unternehmens zu sein, als dessen Geschäftsführer er arbeite. Sein Büro befinde sich in Köln und er nutze die Kölner Wohnung nur, um dort nach langen Arbeitstagen zu übernachten. Er ist der Ansicht, sie unterfalle damit der Bestimmung des § 2 Abs. 6 der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Köln. Tatsächlich habe er dort in der Zeit von 2005 bis 2008 an höchstens zehn Tagen übernachtet. Seit dem 1. Januar 2009 habe er die Wohnung fremdvermietet; die Nettokaltmiete betrage 523,00 Euro.
Der Kläger hat zwischenzeitlich den ab 1. Januar 2009 laufenden Mietvertrag vorgelegt und die streitgegenständliche Wohnung rückwirkend zum 31.12.2008 abgemeldet. Die Beklagte hat daraufhin mit erneutem Zweitwohnungssteuerbescheid vom 2. September 2010 die Festsetzung der Zweitwohnungssteuer abgeändert. Die Festsetzung von Zweitwohnungssteuer für 2009 und die Folgejahre hat sie aufgrund der Abmeldung der Wohnung zum 31. Dezember 2008 in vollem Umfang aufgehoben. Die Zweitwohnungssteuer für die Jahre 2005 bis 2008 hat sie von 660,00 Euro auf 624,00 Euro reduziert, da sie als Bemessungsgrundlage nunmehr die vom Kläger ab 2009 erzielte Nettokaltmiete von monatlich 523,00 Euro herangezogen hat.
Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 30. September 2010 die Hauptsache insoweit für erledigt erklärt, als die Beklagte mit ihrem Bescheid vom 2. September 2010 den ursprünglichen Zweitwohnungssteuerbescheid vom 5. November 2009 aufgehoben hat. Hinsichtlich der Höhe der Steuerfestsetzung wendet der Kläger ein, dass die Beklagte die im Jahr 2009 erzielte Miete nicht als Bemessungsgrundlage für die Jahre 2005 bis 2008 habe verwenden dürfen. Nach dem Kölner Mietspiegel wäre vielmehr eine Nettokaltmiete von 430,00 EUR anzusetzen, wenn es sich nicht um eine Erwerbswohnung im Sinne des § 2 Abs. 6 der Zweitwohnungssteuersatzung handelte.
Der Kläger beantragt nunmehr,
den Zweitwohnungssteuerbescheid vom 5. November 2009 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 2. September 2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat sich mit Schriftsatz vom 15. März 2011 der teilweisen Erledigungserklärung des Klägers angeschlossen. Sie ist der Auffassung, der Bescheid sei im Übrigen rechtmäßig. Der Kläger sei nicht nach § 2 Abs. 6 der Zweitwohnungssteuersatzung von der Steuerpflicht befreit, da er die Kölner Wohnung nicht - wie nach der nunmehr rückwirkend erfolgten Klarstellung der Steuersatzung erforderlich - überwiegend genutzt habe und daher das Ehegattenprivileg nicht anzuwenden sei. Die rückwirkende Änderung der Zweitwohnungssteuersatzung sei auch wirksam. Eine sogenannte echte Rückwirkung von Rechtsnormen sei zulässig, wenn der Gesetzgeber eine Rechtsprechungsänderung korrigiere und rückwirkend die Rechtslage festschreibe, die vor der Rechtsprechungsänderung gängige Praxis in Verwaltung und Rechtsprechung gewesen sei. So liege der Fall hier. Die Satzungsänderung sei eine Reaktion darauf gewesen, dass die 21. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln im Jahr 2010 ihre langjährige Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 6 der Zweitwohnungssteuersatzung geändert habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren analog § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Klage ist im Übrigen zulässig und begründet.
Die Einbeziehung des Änderungsbescheides in den Klageantrag und die damit verbundene Teilerledigungserklärung führen nicht zu einer Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO, da hiermit kein neuer Streitgegenstand eingeführt, sondern nur der ursprüngliche Klageantrag dem Änderungsbescheid entsprechend beschränkt wurde (§ 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 VwGO).
Der Zweitwohnungssteuerbescheid der Beklagten vom 5. November 2009 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 2. September 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Rechtliche Grundlage für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer ist die Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln (Zweitwohnungssteuersatzung - ZwStS -) vom 17. Dezember 2004, zuletzt jeweils rückwirkend auf den 1. Januar 2005 geändert durch die 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2009 und die Änderungssatzung zur 2. Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010, in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG NRW -. Nach § 1 ZwStS erhebt die Stadt Köln eine Zweitwohnungssteuer für das Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet. Gemäß § 2 Abs. 1 Buchst. a) ZwStS ist Zweitwohnung jede Wohnung im Sinne des § 2 Abs. 3 ZwStS, die als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen dient. Wohnung im Sinne der Satzung ist gemäß § 2 Abs. 3 ZwStS jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt werden kann. § 2 Abs. 4 Satz 1 ZwStS schließlich bestimmt, dass eine Wohnung als Nebenwohnung im Sinne des nordrhein-westfälischen Meldegesetzes dient, wenn sie von einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innegehalten wird.
In der Person des Klägers waren in dem Zeitraum, für den er nach Erlass des Änderungsbescheides noch zur Zweitwohnungssteuer herangezogen worden ist, diese die Zweitwohnungssteuerpflicht begründenden Voraussetzungen erfüllt. Denn er war während dieser Zeit in der ihm gehörenden Wohnung in der Q. Straße 00 in 00000 Köln mit Nebenwohnsitz gemeldet und hat diese Wohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innegehalten, indem er sie nach eigenen Angaben dafür vorhielt, nach langen Arbeitstagen in Köln übernachten zu können. Der Umstand, dass der Kläger die Wohnung nach eigenen Angaben nur äußerst selten zum Übernachten genutzt hat, lässt die Eigenschaft als Zweitwohnung nicht entfallen. Eine Wohnung wird nicht nur dann zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innegehalten, wenn der Wohnungsinhaber sie tatsächlich nutzt, sondern auch wenn dieser die Wohnung unterhält, um sie bei Bedarf zu bewohnen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995 - 8 C 40.93 - (BVerwGE 99, 303), Juris, Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2000 - 14 B 2135/99 - (NWVBl 2000, 466), Juris, Rn. 12.
Die danach grundsätzlich gegebene Steuerpflicht des Klägers entfällt allerdings aufgrund der Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS in der bis zum 31. Dezember 2008 geltenden Fassung des Art. 1 Nr. 1 der 1. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln vom 16. Dezember 2005 (Amtsblatt der Stadt Köln 2005, 730) - nachfolgend: ZwStS a.F. -.
Nach § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. gelten die Absätze 1 bis 4 des § 2 ZwStS nicht für aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnungen eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet. Nach ihrem Wortlaut sind die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllt. Der Kläger ist verheiratet und hat seit 2003 gemeinsam mit seiner Ehefrau und seinen drei Kindern außerhalb Kölns gewohnt, zunächst in St. Augustin und seit 2006 in Königswinter. Der Kläger hat die streitgegenständliche Wohnung auch aus beruflichen Gründen gehalten. Er hat glaubhaft vorgetragen, Mitinhaber eines in Köln ansässigen Unternehmens zu sein, als dessen Geschäftsführer er arbeite. Nach Überzeugung des Gerichts bestehen keine Zweifel daran, dass sich das Büro des Klägers in Köln befindet und er die Kölner Wohnung unterhalten hat, um dort nach langen Arbeitstagen übernachten zu können. Anhaltspunkte dafür, dass die diesbezüglichen Angaben des Klägers nicht zutreffen, liegen nicht vor und sind auch von der Beklagten nicht vorgetragen worden.
Die Eigenschaft als eine aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnung wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Beklagte seine Arbeitsstelle auch von der gemeinsamen Ehewohnung aus erreichen kann. Die Satzung enthält keine Bestimmung, nach der berufliche Gründe für das Halten einer Zweitwohnung nur vorliegen, wenn eine bestimmte Mindestentfernung zwischen Familienwohnsitz und Arbeitsstätte liegt.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 2. April 2008 - 21 K 5062/06 -, sowie OVG NRW, Beschluss vom 1. April 2010 - 14 A 1429/08 -.
Von einer im Sinne des § 2 Abs. 6 ZwStS aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten ist grundsätzlich dann auszugehen, wenn sich aus den Umständen ergibt, dass die betreffende Wohnung zu keinen anderen Zwecken gehalten wird, als von ihr aus der Berufstätigkeit nachzugehen, und aus der Sicht eines objektiven Dritten in der Lage des betreffenden Ehegatten die Haltung einer solchen Wohnung für das Erreichen der außerhalb des Ortes der Familienwohnung gelegenen Arbeitsstelle sich gegenüber einem Aufsuchen der Arbeitsstelle von der gemeinsamen Wohnung aus als deutlich vorteilhaft erweist.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 20. Februar 2008 - 21 K 4802/07 -, Juris, Rn. 19.
Es liegt auf der Hand, dass der Kläger sein Büro in Köln leichter von der Kölner Wohnung als von der Familienwohnung in Königswinter aus erreichen kann. Der Kläger hat zwar selbst angegeben, in der Regel von der ehelichen Wohnung aus zur Arbeit gefahren zu sein und die streitgegenständliche Wohnung nur in äußerst geringem Umfang beruflich veranlasst genutzt zu haben. Es liegen aber keine Anhaltspunkte dafür vor, dass er die Wohnung zu anderen Zwecken gehalten hat, als um dort nach längeren Arbeitstagen übernachten zu können. Soweit er die Wohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfes innegehalten hat, hat er dies also aus beruflichen Gründen getan.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. auch nicht einschränkend dahin auszulegen, dass er nur auf Wohnungen Anwendung findet, die im Sinne von § 16 Abs. 2 Satz 1 Meldegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - MG NRW - vorwiegend benutzt werden und nur aufgrund der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 MG NRW nicht als Hauptwohnung gemeldet werden können. Dieses Erfordernis für die Befreiung von der an sich bestehenden Steuerpflicht war im Wortlaut der Satzungsregelung, der bis zum 31. Dezember 2008 galt, nicht enthalten und kann auch nicht - wie von der Beklagten vertreten und praktiziert - im Wege der teleologisch einengenden Auslegung der Vorschrift in sie hineingelesen werden. Wegen des Gebots der Normenklarheit und -bestimmtheit ist eine einschränkende Auslegung des aus Sicht eines objektiven Rechtsanwenders unmissverständlichen Wortlauts dieser Bestimmung dahin, dass die Kölner Wohnung gegenüber der ehelichen Wohnung bevorzugt benutzt werden muss, abzulehnen.
So zuletzt VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 19; siehe auch bereits Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08 -, Juris, Rn. 64 ff.; allgemein zum verfassungsrechtlichen Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008, - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 -, (BVerfGE 120, 274) Juris, Rn. 190 ff.; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 9 C 12.08 - (BVerwGE 135, 367), Juris, Rn. 38.
Angesichts der zunächst nur mit Wirkung für die Zukunft erfolgten Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS durch die 2. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln vom 19. Dezember 2008 und der rückwirkenden Einfügung des § 2a ZwStS durch die 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2009 kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass es dem Willen des früheren Satzungsgebers entsprach, den Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. über seinen Wortlaut hinaus einzuschränken.
Siehe die ausführliche Begründung bei VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 27 ff.
Der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS ist auch nicht rückwirkend für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 eingeschränkt worden. Zwar bestimmt die Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010, dass Art. 1 Nr. 1 lit. g der 2. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2008 nicht - wie ursprünglich vorgesehen - erst zum 1. Januar 2009, sondern bereits rückwirkend zum 1. Januar 2005 in Kraft treten soll. Mit Art. 1 Nr. 1 lit. g der 2. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2008 ist der Wortlaut des § 2 Abs. 6 ZwStS dahingehend geändert worden, dass die Befreiung von der Zweitwohnungssteuerpflicht nur noch gilt, soweit der Zweitwohnungssteuerpflichtige die Wohnung "ausschließlich" aus beruflichen Gründen hält und "soweit sich dieser überwiegend im Stadtgebiet aufhält und die eheliche [...] Wohnung die Hauptwohnung ist". Die Vorverlagerung des Inkrafttretens von Art. 1 Nr. 1 lit. g der 2. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2008 durch die Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010 ist jedoch nichtig. Sie führt nämlich zu einer unzulässigen echten belastenden Rückwirkung für den Steuerschuldner.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 22 ff.
Wie die 27. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln im Urteil vom 21. Januar 2011 ausgeführt hat, bewirkt die rückwirkende Änderung der Inkrafttretensregelung in der 2. Änderungssatzung, dass der darin neu gefasste und an zusätzliche Voraussetzungen geknüpfte Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 6 ZwStS nicht erst zum 1. Januar 2009, sondern auch für davor liegende Besteuerungszeiträume für anwendbar erklärt wird. Damit soll diese engere und den Steuerschuldner belastende Regelung des Befreiungstatbestands für Erhebungszeiträume anwendbar sein, die vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegen und bereits abgeschlossen sind. Darin liegt eine echte Rückwirkung. Der an zusätzliche Voraussetzungen geknüpfte Befreiungstatbestand wird auf Erhebungszeiträume erstreckt, die bereits vor der Verkündung der Satzungsänderung im Oktober 2010 abgelaufen und für die mit dem Beginn des Erhebungsjahrs die Steuer dem Grunde und der Höhe nach bereits entstanden war (vgl. § 7 ZwStS). Damit erstreckt die Satzung im Hinblick auf die Zweitwohnungssteuer als Jahressteuer Rechtsfolgen auf in der Vergangenheit abgeschlossene Sachverhalte (das Bewohnen bzw. Innehaben der Wohnung in den Jahren 2005 bis 2008).
Siehe VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 24, mit Rechtsprechungsnachweisen zum Begriff der echten Rückwirkung.
Belastende Gesetze, die in bereits abgeschlossene Tatbestände eingreifen und dadurch die Rechtsposition des Bürgers mit Wirkung für die Vergangenheit verschlechtern (Rückbewirkung von Rechtsfolgen, echte Rückwirkung), sind grundsätzlich mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips gehören die Rechtssicherheit und der Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der Bürger muss darauf vertrauen können, dass er nicht nachträglich einer bisher nicht geltenden Belastung unterworfen wird. Der Bürger muss sein Handeln am geltenden Recht ausrichten können, ohne befürchten zu müssen, dass die gesetzliche Bewertung nachträglich zu seinen Lasten geändert wird. Deshalb dürfen ihm in der Regel nicht rückwirkend zusätzliche Leistungspflichten gegenüber dem Staat auferlegt werden. Auch die Aufhebung einer Steuerbefreiung wirkt sich als Erhöhung der Leistungspflicht zum Nachteil der Steuerpflichtigen aus. In seinem Vertrauen auf die bestehende Rechtsordnung verdient der Bürger gegen den rückwirkenden Wegfall einer Steuervergünstigung den gleichen Schutz wie gegen die rückwirkende Belastung mit einem neu begründeten Steueranspruch.
Siehe BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 - (BVerfGE 30, 272), Juris, Rn. 44; VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 26.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind jedoch Fallgruppen anerkannt, in denen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot durchbrochen ist. So tritt das Rückwirkungsverbot zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte, etwa weil die getroffenen Regelungen nichtig oder die Rechtslage unklar und verworren war.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - (BVerfGE 13, 261), Juris, Rn. 51 ff.; Beschluss vom 15. Oktober 2008, 1 BvR 1138/06, Juris, Rn. 14; VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 28 ff.
Derartige besondere Umstände, die eine rückwirkende Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS gerechtfertigt erscheinen lassen könnten, liegen in diesem Fall nicht vor.
Der Bürger musste nicht etwa deshalb mit einer rückwirkenden Neuregelung rechnen, weil die Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. gegen höherrangiges Recht verstoßen hätte. Die Ungleichbehandlung von Ledigen gegenüber Eheleuten und Lebenspartnern begründet keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Anwendungsbereich der Befreiungsvorschrift des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ging zwar über das hinaus, was nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00 und 1 BvR 2627/03 - (BVerfGE 114, 316) erforderlich war, um einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 6 Abs. 1 GG zu vermeiden. Doch ist eine weitergehende Privilegierung von ehelichen Lebensgemeinschaften in Anbetracht des dem Steuergesetzgeber zustehenden weiten Gestaltungsspielraums und des durch Art. 6 Abs. 1 GG begründeten Auftrags der Förderung von Ehe und Familie verfassungsrechtlich zulässig.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 39 ff., sowie Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 42 ff.; a.A. BayVGH, Beschluss vom 17. März 2009 - 4 CS 09.25 -, Juris, Rn. 15, Beschluss vom 15. Oktober 2009 - 4 ZB 09.521-, Juris, Rn. 5.
Die Ungleichbehandlung nichtehelicher Lebensgemeinschaften ist hierbei aufgrund der Wertung des Art. 6 Abs. 1 GG gerechtfertigt, auf Dauer angelegte und durch die Übernahme besonderer Verantwortung füreinander geprägte Lebensgemeinschaften besonders zu fördern.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2009 - 1 BvR 1164/07 - (BVerfGE 124, 199), Juris, Rn. 102: "Wegen des verfassungsrechtlichen Schutzes der Ehe ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, sie gegenüber anderen Lebensformen zu begünstigen. [...] Die Rechtfertigung der Privilegierung der Ehe, und zwar auch der kinderlosen Ehe, liegt, insbesondere wenn man sie getrennt vom Schutz der Familie betrachtet, in der auf Dauer übernommenen, auch rechtlich verbindlichen Verantwortung für den Partner."
Der Satzungsgeber überschreitet daher nicht den ihm zustehenden politischen Gestaltungsspielraum, wenn er beschließt, derartige auf Dauer angelegte, rechtlich verbindliche Lebensgemeinschaften zu bevorzugen, indem er ihnen ermöglicht, ohne steuerliche Mehrbelastung überwiegend außerhalb Kölns am gemeinsamen Familienwohnort zusammenzuleben, obwohl ein Partner aus beruflichen Gründen weiterhin eine Wohnung in Köln hält. In Anbetracht der Wertung des Art. 6 Abs. 1 GG ist es sachlich gerechtfertigt, wenn der Satzungsgeber es bei weniger verfestigten Lebensgemeinschaften eher für zumutbar hält, dass sich die Lebensgefährten überwiegend an verschiedenen Orten aufhalten oder sie ganz darauf verzichten, eine gemeinsame Wohnung innezuhaben, wenn sie der Pflicht zur Zahlung von Zweitwohnungssteuer entgehen wollen.
Der gegenüber der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 erweiterte Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. führte auch nicht zu einer das Vertrauen in den Bestand der geltenden Regelung ausschließenden unklaren und verworrenen Rechtslage. Zwar hat die Kammer in früheren Entscheidungen vertreten, der Anwendungsbereich der Vorschrift müsse aufgrund des engen Zusammenhangs zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 einschränkend ausgelegt werden. Das Ehegattenprivileg sei auf solche Fälle zu beschränken, in denen Verheiratete gegenüber Ledigen aufgrund zwingender melderechtlicher Vorschriften diskriminiert werden. Dies sei dann der Fall, wenn der Verheiratete die Wohnung faktisch überwiegend nutze, aber aufgrund der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Meldegesetz NRW - MG NRW -) daran gehindert sei, sie als Hauptwohnung anzumelden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 6. Mai 2009 - 21 K 7264/08 -, sowie Beschlüsse vom 29. April 2008 - 21 L 500/08 -, 30. April 2009 - 21 L 194/09 - und 29. Juli 2009 - 21 L 917/09 -.
Diese Rechtsprechung ist erst mit der oben zitierten Entscheidung vom 16. Juni 2010 endgültig aufgegeben worden.
Siehe VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 27 ff.
Eine unklare Rechtslage im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt jedoch nicht bereits dann vor, wenn eine Norm verschiedene Auslegungsmöglichkeiten eröffnet und es zunächst unterschiedliche Auffassungen in der Rechtsprechung gegeben hat. Jedes Gesetz ist in gewisser Weise interpretationsbedürftig. Der Bürger muss auch in diesem Fall darauf vertrauen können, dass sich die Auslegung durchsetzt, die auch die Rechtsprechung letztlich als maßgeblich erkennt. Denn ansonsten würde das Verbot einer echten Rückwirkung, das eine strikte Grenze für rückwirkende Gesetze darstellt, die nur in seltenen Ausnahmefällen überschritten werden darf, weitgehend ausgehöhlt.
Vgl. BFH, Beschluss vom 19. April 2007 - IV R 59/05 -, Juris, Rn. 121; BSG, Beschluss vom 29. August 2006 - B 13 R 7/06 - Rn. 80 ff.
Der Gesetzgeber ist nicht allein deswegen, weil er ein bei der früheren Gesetzesfassung unterlaufenes Versehen berichtigen will, berechtigt, dies rückwirkend zu tun. Nur wenn sein Versehen zu erheblichen Unklarheiten oder zu objektiven Lücken in der ursprünglichen gesetzlichen Regelung geführt hat, ist eine Rückwirkung ausnahmsweise zulässig.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - (BVerfGE 13, 261) Juris, Rn. 59; BFH, Urteil vom 22. Juli 2010 - IV R 29/07 - (BFHE 230, 215), Juris, Rn. 75
Es ist nicht ersichtlich, dass die möglicherweise versehentlich zu weit geratene Fassung der Regelung in § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. zu erheblichen Unklarheiten oder zu objektiven Lücken in der ursprünglichen Regelung geführt hätte. Dem Wortlaut des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ließ sich nicht entnehmen, dass er sich darauf beschränken sollte, nur die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umzusetzen. Es ist nicht nur ein verfassungsrechtlich legitimes, sondern auch ein für die Normadressaten nachvollziehbares Ziel, es Ehepartnern zu ermöglichen, ohne zusätzliche steuerliche Belastung neben der Wohnung am Beschäftigungsort auch die in einer anderen Gemeinde gelegene gemeinsame eheliche Wohnung zu bewohnen. Für verheiratete Paare gab es keinen Anlass dafür, daran zu zweifeln, dass die Steuerbefreiung unabhängig davon gelten sollte, ob die Wohnung am Beschäftigungsort vorwiegend oder nur gelegentlich genutzt wird.
Eine den Vertrauensschutz ausschließende unklare Rechtslage kann auch deshalb nicht angenommen werden, weil das rechtsstaatliche Postulat der Bestimmbarkeit und der Erkennbarkeit der Steuer für den Adressaten verlangt, dass Befreiungstatbestände mit hinreichender Eindeutigkeit formuliert sein müssen, damit sich der Steuerbürger auf mögliche belastende Folgen seines Verhaltens - hier des Innehabens einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung - einstellen kann. Nach der Formulierung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. war es für verheiratete und nicht dauernd getrennt lebende Inhaber von Erwerbs-Zweitwohnungen, deren eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet, nicht erkennbar, dass sie möglicherweise nur dann in den Genuss einer Steuerbefreiung sollten gelangen können, wenn eine vorwiegende Nutzung dieser Zweitwohnungen erfolgte. Die Betroffenen konnten daher darauf vertrauen, dass § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. seinem klaren Wortlaut entsprechend angewendet wird und mussten nicht damit rechnen, dass es zu einer rückwirkenden Neuregelung kommen würde. Die rückwirkende Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS hat nicht klarstellend eine unklare Rechtslage beseitigt, sondern der Vorschrift einen neuen, engeren Anwendungsbereich gegeben.
Das grundsätzlich schützenswerte Vertrauen in den Fortbestand der Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. für den Zeitraum vor dem 1. Januar 2009 ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Vorschrift in der Rechtsprechung der erkennenden Kammer zunächst einschränkend ausgelegt worden ist. Die Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Oktober 2008, der zufolge der Steuerpflichtige grundsätzlich auch dann kein schützenswertes Vertrauen für sich reklamieren kann, wenn es zu einem Wandel in der Rechtsprechung gekommen ist und die rückwirkende Gesetzesänderung die frühere gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung und finanzbehördliche Praxis festschreibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 2008, 1 BvR 1138/06, Juris, Rn. 15 ff.; siehe auch Beschluss vom 23. Januar 1990, - 1 BvL 4-7/87 - (BVerfGE 81, 228), Juris, Rn. 34, Beschluss vom 12. Juni 1986, - 2 BvL 5/80 u.a. - (BVerfGE 72, 302), Juris, Rn. 75 ff.
Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich aber in mehrfacher Hinsicht von den durch das Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen. Eine gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. lag hier nicht vor. Soweit ersichtlich wurde nur in wenigen erstinstanzlichen Entscheidungen vertreten, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. gegen seinen Wortlaut einschränkend ausgelegt werden sollte.
Siehe VG Köln, Urteil vom 6. Mai 2009 - 21 K 7264/08 -, sowie Beschlüsse vom 29. April 2008 - 21 L 500/08 -, 30. April 2009 - 21 L 194/09 - und 29. Juli 2009 - 21 L 917/09 -.
Die Rechtsprechungsentwicklung war damit noch nicht in einer Weise abgeschlossen, die dem Vertrauen in die wortlautgetreue Auslegung der Satzung die Grundlage entzogen hätte. Erstinstanzliche Entscheidungen werden nicht wie höchstrichterliche Rechtsprechung in leicht zugänglicher Form veröffentlicht, sondern werden in der Regel nur den Beteiligten bekannt. Die Steuerbürger durften daher weiter darauf vertrauen, sich am öffentlich bekanntgemachten Satzungstext orientieren zu können.
Das erste diesbezügliche Urteil vom 6. Mai 2009 und die abweichende Entscheidung vom 16. Juni 2010 liegen außerdem nur wenig mehr als ein Jahr auseinander. Es kann daher auch nicht von einer gefestigten erstinstanzlichen Rechtsprechung gesprochen werden, die möglicherweise geeignet wäre, das Vertrauen in die wortlautgetreue Anwendung der Satzung zu erschüttern. In dem vom Bundesverfassungsgericht am 15. Oktober 2008 entschiedenen Fall hatte der Bundesfinanzhof im Jahre 1999 eine bereits 1957 begründete und über mehr als 40 Jahre bestätigte Rechtsprechung aufgegeben.
Des Weiteren unterscheidet sich der vorliegende Fall maßgeblich darin, dass in den durch das Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen das Vertrauen in den Fortbestand des objektiv geltenden Rechts ausnahmsweise deshalb nicht schutzwürdig war, weil die Betroffenen zu dem Zeitpunkt, in dem sie ihre Dispositionen getroffen haben, nicht damit rechnen konnten, dass die bisherige Rechtsprechung aufgegeben werden würde. Sie mussten davon ausgehen, dass die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze beibehalten werden würden. Im vorliegenden Fall war zum maßgeblichen Zeitpunkt noch keine Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ergangen. Die ersten diesbezüglichen Entscheidungen datieren aus dem Jahr 2008, das erste Urteil aus dem Jahr 2009. Die Betroffenen mussten sich aber bereits in den Jahren zuvor auf die möglichen belastenden Folgen ihres Verhaltens - hier des Innehabens einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung - einstellen. In den Jahren 2005 bis 2007 gab es aber noch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS möglicherweise rückwirkend eingeschränkt werden könnte. Für das Jahr 2008 kann zwar möglicherweise von einer allmählichen Entwicklung der Rechtsprechung, nicht aber von einer gefestigten Rechtsprechungspraxis gesprochen werden.
Das Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts ist auch nicht deshalb weniger schutzwürdig, weil die Beklagte die Vorschrift in ihrer Verwaltungspraxis durchgängig einschränkend ausgelegt hat. Die Finanzverwaltung hätte es ansonsten praktisch in der Hand, durch eine bestimmte Anwendung selbst eine "unklare Rechtslage" herbeizuführen, die anschließend eine rückwirkende Korrektur der Rechtsprechung ermöglichen würde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1961 - 2 BvL 15/59 - (BVerfGE 13, 206), Juris, Rn. 47; BFH, Beschluss vom 19. April 2007 - IV R 59/05 -, Juris, Rn. 121; FG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 9 K 5096/07 -, Juris, Rn. 69.
Schließlich ist auch zweifelhaft, ob der Satzungsgeber sich im vorliegenden Fall darauf beschränkt hat, die frühere Rechtsprechung festzuschreiben. In § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. hat der Satzungsgeber nicht die alte Rechtsprechung wiedergegeben, nach der es sich bei der aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung um die im Sinne des Melderechts vorwiegend genutzte Wohnung handeln muss, sondern hat das neue Tatbestandsmerkmal des "überwiegenden Aufenthalts im Stadtgebiet" eingefügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Aufenthalt im Stadtgebiet zwar ein Kriterium zur Bestimmung der im Sinne des Melderechts vorwiegend genutzten Wohnung, er ist aber nicht mit der Wohnungsnutzung gleichzusetzen. Liegen beispielsweise - wie in diesem Fall - zwei Wohnungen in nah beieinander gelegenen Städten, muss die vorwiegend genutzte Wohnung nicht diejenige sein, in deren Stadtgebiet sich der Wohnungsinhaber vorwiegend aufhält.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 1991 - 1 C 24/90 - (BVerwGE 89, 110), Juris, Rn. 13 ff.
Selbst wenn man annähme, dass die frühere Rechtsprechung zu einer unklaren Rechtslage geführt hätte, weil die Betroffenen damit hätten rechnen müssen, dass der Satzungsgeber bei einem möglichen Rechtsprechungswandel die Satzung rückwirkend der früheren Rechtsprechung anpassen würde, könnte hiervon nicht mehr ausgegangen werden, nachdem der früheren Rechtsprechung durch die Satzungsänderungen vom 19. Dezember 2008 und 18. Dezember 2009 die Grundlage entzogen worden ist. Die durch die 2. Änderungssatzung mit Wirkung für die Zukunft erfolgte Ergänzung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. konnte auf Grundlage der früheren Rechtsprechung noch als Klarstellung verstanden werden.
So VG Köln, Urteil vom 6. Mai 2009 - 21 K 7264/08 -.
Nachdem aber durch die 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2009 rückwirkend § 2a ZwStS eingefügt wurde, war nicht mehr ersichtlich, dass § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ein Regelungskonzept zugrundegelegen haben könnte, das sich darauf beschränkte, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 umzusetzen. Ein solches Verständnis des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. hätte dazu geführt, dass der Norm neben der Vorschrift des § 2a ZwStS kein Anwendungsbereich mehr verblieben wäre. Denn § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. setzt voraus, dass die eheliche Wohnung die Hauptwohnung ist. Hauptwohnung im Sinne der Satzung ist gemäß § 2a ZwStS aber die vorwiegend genutzte Wohnung. Der Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS verbleibt daher nur dann ein erkennbarer Anwendungsbereich, wenn er auch Erwerbswohnungen betrifft, die nicht vorwiegend genutzt werden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 61.
Spätestens seit Bekanntmachung der 4. Änderungssatzung am 23. Dezember 2009 mussten die Betroffenen daher nicht mehr damit rechnen, dass auch § 2 Abs. 6 ZwStS nochmals rückwirkend geändert werden würde. In diesem Sinne ist durch die Änderungssatzungen ein eigenständiger Vertrauenstatbestand geschaffen worden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 48 ff.; BayVGH, Urteil vom 15. Oktober 2009 - 6 B 08.1431 -, Juris, Rn. 28.
Die Tatsache, dass dieses Auslegungsergebnis möglicherweise nicht dem Willen des aktuellen Satzungsgebers entspricht, der in der Änderungssatzung zur 2. Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010 angeordnet hat, dass nun auch § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. bereits rückwirkend zum 1. Januar 2005 in Kraft treten soll, ist dabei für die Frage, wie die frühere Regelung zu verstehen war, unbeachtlich. Aus Sicht der Betroffenen bestand vor der erneuten Satzungsänderung im Oktober 2010 keine derart unklare oder lückenhafte Rechtslage, dass eine rückwirkende Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS ausnahmsweise gerechtfertigt gewesen wäre.
Daher kommt es für die Befreiung von der Zweitwohnungssteuerpflicht vorliegend nicht darauf an, ob der Kläger die streitgegenständliche Wohnung "ausschließlich" aus beruflichen Gründen gehalten hat und ob er sich zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Dezember 2008 im Sinne des § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. "überwiegend im Stadtgebiet" aufgehalten hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Unter den gegebenen Umständen entspricht es billigem Ermessen i.S.v. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Kosten hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens zu 1/3 dem Kläger aufzuerlegen, da er durch seine mangelnde Mitwirkung im behördlichen Verfahren Anlass zum insoweit erledigten Rechtsstreit gegeben hat. Mit Blick auf die Festsetzung von Zweitwohnungssteuer ab dem Jahr 2010 sind die Kosten allerdings der Beklagten aufzuerlegen, da eine Abgabe grundsätzlich nicht im Voraus für alle Fälle zukünftiger Verwirklichung des Abgabentatbestandes festgesetzt werden darf, da dies dem Entscheidungs- und Konkretisierungszweck einer Festsetzung zuwiderliefe.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2010 - 14 A 3020/08 - (NVwZ-RR 2010, 934), Juris, Rn. 50 ff.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Beklagte hat mit Blick auf die rückwirkende Anwendung von § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. in zahlreichen Fällen für die Jahre 2005 bis 2008 Zweitwohnungssteuer erhoben, obwohl die Voraussetzungen für eine Steuerbefreiung nach § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Unter den gegebenen Umständen entspricht es billigem Ermessen i.S.v. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 91 VwGO
§ 173 VwGO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 16 Abs. 2 Satz 2 MG NRW
§ 2 Abs. 3 ZwStS, die als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes
§ 16 Abs. 2 Satz 2 des Meldegesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 99, 303
BVerfGE 120, 274
BVerwGE 135, 367
BVerfGE 30, 272
BVerfGE 13, 261
BVerfGE 114, 316
BVerfGE 124, 199
BFHE 230, 215
BVerfGE 81, 228
BVerfGE 72, 302
BVerfGE 13, 206
BVerwGE 89, 110
NVwZ-RR 2010, 934
8 C 40.93
14 B 2135/99
21 K 5062/06
14 A 1429/08
21 K 4802/07
27 K 3319/09
21 K 5193/08
1 BvR 370/07
1 BvR 595/07
9 C 12.08
2 BvL 3/68
2 BvL 6/59
1 BvR 1138/06
1 BvR 1232/00
1 BvR 2627/03
4 CS 09.25
4 ZB 09.52
1 BvR 1164/07
21 K 7264/08
21 L 500/08
21 L 194/09
21 L 917/09
IV R 59/05
B 13 R 7/06
IV R 29/07
2 BvL 5/80
2 BvL 15/59
9 K 5096/07
1 C 24/90
6 B 08.14
14 A 3020/08