Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-11, Aktenzeichen 2 K 6041/24
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2025:0711.2K6041.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Vergleiche zu Leitsatz 1. VGH Mannheim, Urt. v. 01.10.1993 - 8 S 901/93 -, NVwZ-RR 1994, 313 = juris Rn. 23 ff.(Rn.25)
2. Vergleiche zu Leitsatz 2. BVerwG, Urt. v. 18.06.1997 - 4 C 2/97 -, BVerwGE 105, 67 = juris Rn. 18.(Rn.36)
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.-Nr. xxx, A.straße xxx, auf der Gemarkung der Beklagten. Auf dem Grundstück befindet sich ein Wohngebäude mit insgesamt acht Wohneinheiten.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Sozialen Erhaltungssatzung "Alte Südstadt" der Beklagten vom 31.05.2022. Nach § 2 der Satzung gilt:
"(1) Innerhalb des Geltungsbereichs dieser Satzung bedürfen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen sowie die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind, der Genehmigung (§ 172 Abs. 1 S. 1 BauGB in Verbindung mit der Umwandlungsverordnung - UmwandlungsVO des Landes Baden-Württemberg vom 5. November 2013)
(…)
(3) die Genehmigung zum Rückbau, zur Änderung, zu Nutzungsänderung oder zur Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum darf nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll (§ 172 Abs. 4 BauGB)."
Die Klägerin beantragte mit Erhaltungssatzungsantrag vom 29.01.2024 Modernisierungsmaßnahmen für die Wohneinheit "Dachschoss links". Inhalt des Antrags war unter anderem die Einbeziehung drei bislang ungenutzter Mansardenzimmer im Dachgeschoss in diese Wohneinheit.
Die Beklagte lehnte den Antrag hinsichtlich der Einbeziehung der Mansardenzimmer mit Bescheid vom 19.03.2024 ab. Zur Begründung führte sie aus, diese vergrößere die Wohnfläche erheblich und es sei von einer negativen Auswirkung auf die Schutzziele der Sozialen Erhaltungssatzung auszugehen. Es sei künftig mit vergleichbaren Fällen im Satzungsgebiet zu rechnen.
Die Klägerin legte hiergegen am 17.04.2024 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, das Vorhaben trage zur Zielerreichung der Sozialen Erhaltungssatzung bei, da bisher nicht vorhandener Wohnraum geschaffen werde. Insoweit gehe von dem Vorhaben auch keine negative Vorbildwirkung aus. Mit einer Wohnungsgröße von 84 m2 bewege sich das Vorhaben in dem für die Südstadt üblichen und erhaltenswerten Rahmen. Wohnungen zwischen 60 - 90m2 bildeten mit einem Anteil von knapp 40 % an allen Haushalten den größten Block in der Südstadt. Die bislang nicht genutzten Mansardenzimmer seien anders nicht sinnvoll nutzbar. Die Schaffung einer eigenständigen Wohneinheit sei nicht wirtschaftlich, da hierfür die Leitungen im Gebäude komplett neu verlegt werden müssten.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 16.09.2024 zurück. Zur Begründung führte sie unter anderem aus, dass das Ziel der Erhaltungssatzung nicht die Schaffung neuen Wohnraums, sondern der Erhalt der gegenwärtigen Struktur des Wohnraumangebots sei. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Erhaltungssatzung seien 21,5 % der Haushalte im Gebiet durch die Wohnkosten überlastet gewesen seien. Die Vergrößerung der Wohnung hinsichtlich Wohnfläche und Zimmeranzahl sei ein klassischer Fall einer Aufwertung. Es sei davon auszugehen, dass sich diese Veränderung auf die Schutzziele der Erhaltungssatzung negativ auswirke. Durch die Vergrößerung der Wohnfläche erhöhe sich der Anteil der vergleichsweise großen Wohnungen im Satzungsgebiet, während kleinere Wohnungen weniger häufig vorhanden seien.
Die Klägerin hat am 15.10.2024 vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen die Ausführungen aus der Widerspruchsbegründung.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung von Ziffer 1 C. ihres Bescheids vom 19.03.2024 in der Gestalt ihres Widerspruchbescheids vom 16.09.2024 zu verpflichten, ihr die Genehmigung für die "Einbeziehung der separaten Mansardenzimmer im Dachgeschoss in die vorhandene abgeschlossene Wohnung im Dachgeschoss links" für das Gebäude auf dem Grundstück Flst.-Nr. xxx, A.straße xxx, nach Maßgabe ihres Antrags vom 19.12.2023 zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die Begründung im Widerspruchsbescheid und führt darüber hinaus im Wesentlichen aus: Die bestehende Wohnung mit knapp 48 m2 gehöre zur Gruppe der Wohnungen von 30 bis 60 m2, welche einen Anteil von 28,7 % im Sanierungsgebiet ausmache und gemeinsam mit den Wohnungen unterhalb von 30 m2 knapp ein Drittel des Wohnungsbestands abdecke. Rund ein Drittel der Wohnungen im Gebiet entfalle jeweils auf 2- und 2,5-Zimmer-Wohnungen und auf 3- und 3,5-Zimmer-Wohnungen. Von den Wohnungen mit einer Wohnfläche von 60 bis 90 m2 seien 67,7 % 3- und 3,5-Zimmer-Wohnungen. 5-Zimmer-Wohnungen, wie sie die Klägerin anstrebe, seien in diesem Segment lediglich zu 2,8 % vertreten. Die aktuelle Wohnungsgröße und -aufteilung sei im Wesentlichen für 1- bis 2-Personenhaushalte geeignet, welche insgesamt knapp 85% aller Haushalte ausmachten, 1- bis 3-Personenhaushalte sogar 93%. Damit sei die derzeitige Wohnungsgröße und Zimmeranzahl weit besser auf den Bedarf zugeschnitten als die geplante 5-Zimmer-Wohnung. Durch die Vergrößerung der Wohnung würde diese teurer und für viele unbezahlbar. Nach Angaben der Klägerin, die Wohnung für einen Preis in Höhe von 10,35 EUR pro m2 vermieten zu wollen, ergebe sich nach der Modernisierung bei einer 84 m2 großen Wohnung ein monatlicher Mietpreis in Höhe von 869,40 EUR Kaltmiete. Bleibe die Wohnung in der derzeitigen Größe von 47,7 m2 bestehen, würde die Kaltmiete 493,70 EUR betragen und damit bezahlbaren Wohnraum für die größte Haushaltsgruppe in dem Sanierungsgebiet bieten.
Dem Gericht liegen die Soziale Erhaltungssatzung "Alte Südstadt", die – einschließlich des städtebaulichen Gutachtens der LPG und der Haushaltsbefragung zur sozialen Erhaltungssatzung – auch im Internet verfügbar ist, und die Bauakte der Beklagten mit der dazugehörigen Widerspruchsakte vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg.
Die als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Klage ist nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 20.03.2023 und ihr Widerspruchsbescheid vom 16.09.2024 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist, wie regelmäßig auch sonst bei Verpflichtungsbegehren (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 28.11.2024 - 3 S 231/23 -, BauR 2025, 449 = juris Rn. 30), der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich.
I. Die Beklagte ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin begehrte Maßnahme der Wohnraumerweiterung nach der Sozialen Erhaltungssatzung "Alte Südstadt" – im Folgenden: Erhaltungssatzung – vom 31.05.2022 der Genehmigung bedarf.
Nach § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung bedürfen innerhalb des Geltungsbereichs dieser Satzung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen sowie die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind, der Genehmigung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Verbindung mit der Umwandlungsverordnung - UmwandlungsVO des Landes Baden-Württemberg vom 05.11.2013).
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf der Grundlage der § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 4 BauGB zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erlassenen Erhaltungssatzung, in deren Gebiet das Grundstück der Klägerin liegt, sind weder von der Klägerin geltend gemacht noch ersichtlich.
Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB muss die Satzung der "Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung" (auch als sog. "Milieuschutzsatzung" bezeichnet) dienen. Dieses Erhaltungsziel wird durch die in § 172 Abs. 4 BauGB normierten Gründe für die Versagung der Genehmigung konkretisiert. Nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Danach setzt der Erlass einer sog. Milieuschutzsatzung voraus, dass die Gemeinde konkret bestimmt, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 03.03.2022 - 2 A 21.19 -, juris Rn. 48). Dabei ist die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Es muss zudem die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Außerdem ergibt sich aus § 172 Abs. 4 BauGB, dass die Erhaltung der Wohnbevölkerung besonderen städtebaulichen Gründen dienen muss, d.h. die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung muss negative städtebauliche Folgen befürchten lassen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 03.03.2022 - 2 A 21.19 -, juris Rn. 48; Urt. v. 26.03.2021 - OVG 2 A 13.19 -, juris Rn. 43 m.w.N.). Das Gesetz stellt dabei an die Art der Wohnbevölkerung, deren Zusammensetzung durch eine Erhaltungssatzung gewahrt werden soll, keine besonderen Anforderungen. Ziel der Satzung ist es, den in einem intakten Gebiet wohnenden Menschen den Bestand der Umgebung zu sichern und so die Bevölkerungsstruktur in einem bestimmten Ortsteil vor unerwünschten Veränderungen zu schützen. Schutzwürdig ist deshalb ein Gebiet mit grundsätzlich jeder Art von Wohnbevölkerung, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 01.10.1993 - 8 S 901/93 -, NVwZ-RR 1994, 313 = juris Rn. 23 ff.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: 157. EL November 2024, § 172 Rn. 42 ff.). Diese städtebauliche Zielsetzung ist das entscheidende inhaltliche Kriterium für die Abgrenzung des Gebiets einer Erhaltungssatzung.
Die Beklagte hat mit nachvollziehbaren Erwägungen besondere städtebauliche Gründe angebracht. Die alte Südstadt sei durch gründerzeitlichen Wohnbestand geprägt und fungiere als Bindeglied zwischen dem Bahnhof und dem Stadtzentrum. Als ehemaliges "Arbeiterviertel" sei das Gebiet durch einen hohen Anteil an "ausländischen" Haushalten geprägt und überdurchschnittlich viele Haushalte lebten von Sozialleistungen. Unter den Personen bzw. Haushalten mit Versorgungsschwierigkeiten am Wohnungsmarkt seien in der "Alten Südstadt" insbesondere Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit überdurchschnittlich vertreten. Ihr Anteil an der Bevölkerung liege mit 29,2 % über dem gesamtstädtischen Ausländeranteil von 18,1 %. Zugleich betrage der Anteil der Ausländerinnen und Ausländer mit einer Wohndauer von mehr als 10 Jahren an der Gesamtbevölkerung im Gebiet der Erhaltungssatzung 6,2 % gegenüber 3,9 % im gesamten Stadtgebiet, was deren überdurchschnittlichen Beitrag zur Bildung gefestigter sozialer Strukturen und Bezüge im Gebiet verdeutliche. Im Altbaubestand bestünden Sanierungs- und Modernisierungspotenziale und der Anteil an Eigentumswohnungen sei gering. Die Beklagte hat in der Begründung der Beschlussvorlage zur Erhaltungssatzung ausgeführt, dass im Satzungsgebiet im Vergleich zur gesamtstädtischen Entwicklung für den Zeitraum von 2016 bis 2020 ein erhöhter Verdrängungsdruck insbesondere für Personen mit Versorgungsschwierigkeiten am Wohnungsmarkt festzustellen sei. Während der Anteil der ab 65-Jährigen im Stadtgebiet der Beklagten in den letzten Jahren um 2,8 % zugenommen habe, habe das anteilsmäßige Wachstum dieser Bevölkerungsgruppe in der "Alten Südstadt" bei lediglich 0,4 % gelegen. Das deutlichste Auseinanderlaufen zwischen der gesamtstädtischen Entwicklung und der gebietsspezifischen Entwicklung in der "Alten Südstadt" lasse sich für Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit beobachten: Im Betrachtungszeitraum habe der Ausländeranteil in Karlsruhe um 3,7 % zugenommen während er in der "Alten Südstadt" um 7,3 % abgenommen habe. Ähnlich verhalte es sich bei der Entwicklung der alleinerziehenden Haushalte. Während der Anteil Alleinerziehender im Stadtgebiet insgesamt um 0,5 % abgenommen habe, sei für die "Alte Südstadt" mit 5,5 % eine stärkere Reduktion des Anteils alleinerziehender Haushalte festzustellen. Für eine Verdrängungsdynamik spreche auch die anteilsmäßig überdurchschnittliche Zunahme des Einwohneranteils der 18- bis unter 45-Jährigen. Während der Anteil dieser Altersgruppe im Stadtgebiet der Beklagten im Zeitraum von 2016 bis 2020 um 0,5 % abgenommen habe, sei in der "Alten Südstadt" eine Zunahme um 0,2 % zu verzeichnen gewesen. Neben bevölkerungsstrukturellen Veränderungen in der "Alten Südstadt" würden bauliche Veränderungen Hinweise auf eine mögliche Gentrifizierungsdynamik im Gebiet liefern. Bezogen auf die Gebäude mit Wohnraum in der "Alten Südstadt" sei im Zeitraum von 2016 bis 2020 für 2,1 % eine Abgeschlossenheitsbescheinigung zur Begründung von Wohnungs- und Teileigentum ausgestellt worden, während dies im Stadtgebiet der Beklagten nur auf 1,0 % der Wohngebäude zutreffe. Die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum sei eine wesentliche Voraussetzung für die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen. Auch der Anteil der Gebäude mit Wohnraum, für die im Zeitraum von 2016 bis 2020 Baumaßnahmen im Bestand genehmigt worden seien, hätten in der "Alten Südstadt" mit 3,8 % deutlich höher als im städtischen Durchschnitt mit 1,9 % gelegen. Die Realisierung baulicher Aufwertungspotenziale in Verbindung mit erhöhtem Verdrängungsdruck lasse negative städtebauliche Folgen erwarten. Diese auf eingehende Ermittlungen der Beklagten im Vorfeld des Erlasses der Erhaltungssatzung beruhenden Gründe sind geeignet, als auf die konkrete Situation bezogene und deshalb "besondere" städtebauliche Zielsetzungen den Erlass einer Erhaltungssatzung zu rechtfertigen (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: 157. EL November 2024, § 172 Rn. 48).
Die vorgehend aufgeführten Erkenntnisse der Beklagten beruhen auf der Städtebaulichen Untersuchung "Alte Südstadt" Karlsruhe der LPG GmbHG (vgl. Endbericht Februar 2022) sowie einer von der Beklagten durchgeführten Haushaltsbefragung (Stand Februar 2022). Gegenstand der Befragung waren Rahmendaten zur Wohnung, Ausstattungsmerkmale der Wohnung, der bauliche Zustand der Wohnung, Nachbarschaft sowie Einschätzungen zum Wohngebiet und Wohnumfeld "Alte Südstadt". Die Beklagte beschränkte sich bei den Haushaltsbefragungen nicht auf Stichproben, sondern führte bei den insgesamt 6.300 betroffenen Haushalten eine Vollerhebung durch, wobei 1.027 Fragebögen beantworten wurden, was einer Rücklaufquote von etwa 16 % entspricht. Zweifel daran, dass die Haushaltsbefragung einen repräsentativen Querschnitt des Untersuchungsgebietes abbildet, sind nicht ersichtlich und wurden auch von der Klägerin nicht erhoben. Auch sonstige durchgreifende Gründe, an der Richtigkeit der Feststellungen und einer hierin liegenden hinreichenden Bestimmung der zu schützenden Wohnbevölkerung zu zweifeln, sind nicht ersichtlich.
II. Bei dem beabsichtigten Vorhaben handelt es sich um eine genehmigungsbedürftige Änderung einer baulichen Anlage im Sinne von § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung i.V.m. § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
Die Änderung baulicher Anlagen im Sinne der vorgenannten Bestimmungen umfasst Maßnahmen, die nicht unter den Begriff des Rückbaus fallen und die der Umgestaltung einer baulichen Anlage durch Umbau, Ausbau oder Erweiterung dienen (Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 172 Rn. 42). Die Änderung ist auf die Bausubstanz zu beziehen und setzt eine städtebauliche Bedeutung voraus (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 01.10.1993 - 8 S 901/93 -, NVwZ-RR 1994, 313 = juris Rn. 25). Es kommen auch Vorhaben in Frage, die bauordnungsrechtlich genehmigungs- oder anzeigefrei sind (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 01.10.1993 - 8 S 901/93 -, NVwZ-RR 1994, 313 = juris Rn. 25).
Nach diesen Maßstäben liegt beim Vorhaben der Klägerin eine Änderung einer baulichen Anlage vor. Durch die Maßnahme wird zum einen in die bauliche Substanz des vorhandenen Gebäudes eingegriffen. Die Maßnahme ist zum anderen auch vom Umfang her geeignet, die Ziele der Erhaltungssatzung zu berühren, da sie jedenfalls prinzipiell zu einer Mieterhöhung und damit möglicherweise zu der Gefahr der Verdrängung der ansässigen Bevölkerung führen kann (vgl. Seith, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 66. Edition, Stand: 01.02.2025, § 172 Rn. 37; Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 172 Rn. 42).
Wie die Klägerin zutreffend ausführt, weicht zwar die Beschlussvorlage zur sozialen Erhaltungssatzung "Alte Südstadt" unter Ziffer 3 (Ziele der Sozialen Erhaltungssatzung für das Gebiet ‚Alte Südstadt‘) vom Wortlaut des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB ab. Dort heißt es zu den Erhaltungszielen unter anderem:
"Erhalt der gegenwärtigen Struktur des Wohnraumangebots, um existierende Wohnformen und Haushaltsstrukturen zu sichern, durch Versagung von baulichen Änderungen wie Wohnungsteilungen, Wohnungszusammenlegungen und Grundrissänderungen, Nutzungsänderungen von Wohnen in andere Nutzungsarten sowie Untersagung des Rückbaus von Wohngebäuden"
Ungeachtet der Tatsache, dass diese Aufzählung an Maßnahmen nicht abschließend ist ("Änderungen wie") und es sich bei der Maßnahme der Klägerin jedenfalls um eine Grundrissänderung handeln dürfte, vermag das Gericht nicht zu erkennen, dass die Beklagte insoweit von den Maßstäben des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB abweichen bzw. diese einschränken wollte. Denn die Genehmigungstatbestände sind – wie auch die Versagungsgründe – in § 172 BauGB abschließend bestimmt und dürfen durch Satzungsgeber in der Satzung weder eingeschränkt noch erweitert werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 03.03.2022 - 2 A 21.19 -, juris Rn. 40). Sie ergeben sich unmittelbar aus § 172 BauGB. § 2 der Sozialen Erhaltungssatzung entspricht auch im Wortlaut § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB und zitiert diese Vorschrift ausdrücklich in der Satzungsbestimmung, sodass nach den vorgenannten Maßstäben eine Änderung einer baulichen Anlage vorliegt.
III. Die Beklagte ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung nach § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung i.V.m. § 173 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat. Die Versagungsvoraussetzungen des § 2 Abs. 3 der Erhaltungssatzung i.V.m. § 172 Abs. 4 BauGB liegen vor.
Danach darf die Genehmigung zum Rückbau, zur Änderung, zu Nutzungsänderung oder zur Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll (§ 172 Abs. 4 BauGB).
Aus der Formulierung in § 2 Abs. 3 der Erhaltungssatzung und § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB folgt im Umkehrschluss, dass die Genehmigung versagt werden darf, wenn die bauliche Maßnahme geeignet ist, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen, und wenn eine solche Verdrängung aus den besonderen städtebaulichen Gründen nachteilige Folgen haben würde (BVerwG, Urt. v. 18.06.1997 - 4 C 2.97 -, BVerwGE 105, 67 = juris Rn. 18). Da eine einzelne Baumaßnahme innerhalb eines größeren Satzungsgebiets kaum jemals zu einer städtebaulich ins Gewicht fallenden Änderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führen wird, darf eine solche Maßnahme nicht isoliert gesehen werden. Es kommt vielmehr darauf an, ob die einzelne Maßnahme aufgrund ihrer Vorbildwirkung geeignet ist, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich zieht (BVerwG, Urt. v. 18.06.1997 - 4 C 2.97 -, BVerwGE 105, 67 = juris Rn. 18).
Die Frage, ob eine einzelne genehmigungspflichtige Baumaßnahme zu einer solchen allgemeinen Verdrängungsgefahr führt, ist aufgrund einer Prognose der künftigen Entwicklung zu beantworten.
1. Wie die Beklagte zutreffend geltend macht, bewirkt die Einbeziehung der Mansardenzimmer eine Vergrößerung der Wohnfläche, welche jedenfalls im Rahmen der Neuvermietung – auch unter Beibehaltung des Mietpreises pro Quadratmeter – zu einem höheren Mietpreis führen würde und geeignet wäre, die aktuell ansässige Bevölkerung zu verdrängen. Die Beklagte legt ihrer Prognoseentscheidung ihre Datenerhebung aus dem Jahr 2021 zugrunde. Bei der Datenerhebung werden mehrere Parameter berücksichtigt wie die Größe der Haushalte, das Einkommen, die Altersgruppe, das gewichtete Pro-Kopf-Einkommen, die Größe der Wohnung und die Anzahl der Zimmer. Danach gehört die streitgegenständliche Wohnung derzeit zu der Gruppe der Wohnungen zwischen 30 m2 bis 60 m2, die einen Anteil von 28,7% der Wohnungen im Satzungsgebiet ausmachen. Innerhalb dieser Gruppe machen 2- und 2,5-Zimmer-Wohnungen einen Anteil von 60,3 % aus. Mit der Einbeziehung der Mansardenzimmer würde die Wohnung in die Gruppe der Wohnungen zwischen 60 m2 bis 90 m2 aufsteigen, die 38,2 % der Wohnungen im Satzungsgebiet ausmachen, wobei nur 2,8% davon eine Größe von – wie hier beantragt – 5 Zimmern haben. Aus der Datenerhebung zur der sozialdemographischen Aufstellung der Haushalte ergibt sich, dass 1- bzw. 2-Personenhaushalte insgesamt knapp 85% aller Haushalte ausmachen. 1- Personen-Haushalte nutzen mit 51,7 % überwiegend Wohnungen einer Größe von 2 bis 2,5 Zimmern, bei 2-Personen-Haushalten sind es 31,2 %. Wohnungen mit einer Größe von 5 Zimmern und mehr nutzen 1- Personen-Haushalte dagegen nur zu 0,9 % und 2-Personen-Haushalte zu 7,3%. Auch bei 3-Personen-Haushalten und Haushalten mit 4 Personen und mehr liegt der Anteil an Wohnungen mit 5 Zimmern mit 13,3 % bzw. 23,3 % eher im unteren Bereich. Die in der Beschlussvorlage zur Sozialen Erhaltungssatzung aufgeführten Ergebnisse der Untersuchungen zum Verdrängungsdruck zeigen, dass ein großer Verdrängungsdruck insbesondere bei alleinerziehenden Haushalten besteht. Für diese Personengruppe kommen, aufgrund des Bedarfs und aufgrund der Erwerbssituation, 5-Zimmer-Wohnungen tendenziell nicht in Betracht.Auch im Bereich des gewichteten Pro-Kopf-Einkommens zeigt sich eine Relation zwischen dem Einkommen und der Wohnungsgröße dergestalt, dass bei geringeren Einkommen der Anteil kleinerer Wohnungen überwiegt. Hier ist ferner in den Blick zu nehmen, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Sozialen Erhaltungssatzung 21,5 % der Haushalte im Gebiet durch die Wohnkosten überlastet waren. Die Vergrößerung der Wohnung – sowohl hinsichtlich der Wohnfläche als auch der Zimmeranzahl – führt insoweit zu einer Aufwertung zulasten der einkommensschwächeren Haushalte und dem Fehlen geeigneter Wohnungen. Diese von der Beklagten verwendeten Indikatoren für die Verdrängungsgefahr sind nicht zu beanstanden. Das Gericht hat keine Anhaltspunkte dafür, dass sich die – erst wenige Jahre alten – Zahlen und Annahmen der Beklagten hinsichtlich der als verdrängungsgefährdet eingestuften Bevölkerungsgruppen inzwischen bereits als veraltet oder überholt darstellen könnten. Auch die Klägerin hat hierzu nicht vorgetragen.
2. Von dem beantragten Vorhaben geht auch eine Vorbildwirkung aus, die generell geeignet ist, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich zieht. Die Vorbildwirkung ergibt sich dabei nicht nur für Fälle, in denen Gebäude über bislang nicht zu Wohnzwecken genutzte Räumlichkeiten verfügen, die bestehenden Wohneinheiten zugeschlagen werden sollen und damit eine Vergrößerung der Wohnfläche mit sich bringen. Wie die Beklagte herausgestellt hat, ergebe sich die Vorbildwirkung der geplanten Maßnahme aus dem Umstand, dass in den Dachgeschossen der Gebäude in dem Gebiet der Satzung "Alte Südstadt" oftmals unter den vorhandenen relativ steilen Satteldächern Flächen ungenutzt seien, die zu Wohnzwecken ausgebaut oder vorhandenen Wohnungen entweder im gleichen Geschoss oder auch dem darunter liegenden Geschoss zugeschlagen werden könnten. Diesen zutreffenden Erwägungen, die zudem auch auf die Vergrößerung der Wohnfläche durch Loggien oder Gauben übertragbar sind, ist die Klägerin nicht entgegengetreten.
3. Nach Auffassung der Klägerin ist die Vorbildwirkung zu verneinen, weil die Beklagte ihr im Hinblick auf die Nutzung der Nutzungseinheit "Erdgeschoss links" am 21.08.2023 eine Genehmigung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB erteilt hat. Die Beklagte habe damit zum Ausdruck gebracht, dass die Genehmigung der Wohneinheit im Erdgeschoss links mit einer Wohnfläche von 89 m2 keine negative Vorbildwirkung habe, insoweit könne auch für die Vergrößerung der Dachgeschosswohnung in etwa derselben Größenordnung nichts anderes gelten. Das trifft nicht zu.Bei der Nutzungseinheit "Erdgeschoss links" handelte es sich um eine Nutzungseinheit bestehend aus einem gewerblich genutzten Raum mit daran anschließenden Wohnräumen (sog. Wohnung mit Ladenlokal). Die Beklagte hat mit Genehmigung vom 21.08.2023 eine Nutzung der Gewerbefläche zu Wohnzwecken genehmigt, sodass anstelle der Nutzungseinheit "Wohnung mit Ladenlokal" die Nutzungseinheit "Wohnung" getreten ist. Aus der Datenerhebung der Beklagten geht nicht hervor, dass im Satzungsgebiet ein besonderer Bedarf an Wohnungen mit angeschlossenem bzw. integriertem Ladenlokal besteht. Das Hinzutreten einer (reinen) Wohneinheit ist insoweit nicht geeignet, eine Vorbildwirkung auszulösen, wie das bei einer Vergrößerung einer bestehenden (reinen) Wohneinheit der Fall ist. Der Vortrag der Klägerin ist gerade ein Beispiel für die von der Beklagten befürchtete Vorbildwirkung insoweit, als sie einen vermeintlich vergleichbaren Sachverhalt zur Begründung der Genehmigungsfähigkeit ihres Vorhabens heranzieht und damit die in der mündlichen Verhandlung geäußerten Bedenken der Beklagten bestätigt, das streitgegenständliche Vorhaben der Klägerin könnte als Referenz für weitere – mehr oder weniger vergleichbare – Vorhaben im Satzungsgebiet herangezogen werden.
IV. Die Beklagte hat die Genehmigung schließlich ermessensfehlerfrei versagt. Die Gemeinde ist bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB – anders als im Falle einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit gemäß § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB – nicht zwingend zur Versagung der Genehmigung verpflichtet. Weder schließt der Wortlaut der Bestimmung ("darf nur versagt werden, wenn") ein gleichwohl bestehendes Erteilungsermessen aus, noch lässt sich ein Regelungszusammenhang erkennen, aus dem sich ableiten ließe, der Gesetzgeber habe eine gebundene Entscheidung im Sinne einer zwingenden Genehmigungsversagung anordnen wollen (so BVerwG, Urt. v. 18.06.1997 - 4 C 2/97 -, BVerwGE 105, 67 = juris Rn. 18; Möller, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2019, § 172 Rn. 60; ebenso zu § 172 Abs. 3 BauGB OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.03.2014 - OVG 2 B 7.12 -, juris Rn. 25; a. A. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: 157. EL, November 2024, § 172 Rn. 131)
Auch bei Annahme einer Ermessensentscheidung bestehen aber an der Rechtmäßigkeit der Genehmigungsversagung keine Zweifel. Zwar enthalten der Versagungsbescheid vom 19.03.2024 und der Widerspruchsbescheid 16.09.2024 keine ausdrücklichen Ermessenserwägungen, sondern belassen es bei dem Hinweis, dass die Genehmigung nicht erteilt werden könne, da die geplante Maßnahme sowohl durch die Erhöhung der Anzahl der Zimmer, als auch durch die erhebliche Vergrößerung der Wohnfläche dem Ziel der Sozialen Erhaltungssatzung, die Erhaltung der gegenwärtigen Struktur des Wohnraumangebots zu sichern, widerspreche, weil die Maßnahme zu einer unzulässigen Aufwertung führe, die den Verdrängungsdruck im Gebiet verstärke, und Nachahmungseffekte nicht ausgeschlossen werden könnten.Die Beklagte hat aber – wie sich aus der Korrespondenz vor Erteilung des förmlichen Bescheids ergibt – berücksichtigt, dass es keine Anhaltspunkte gibt, dass Erhaltung der baulichen Anlage für die wirtschaftlich nicht mehr zumutbar wäre. Dies zeigt gerade das Schreiben der Beklagten vom 07.02.2024. Damit hat die Beklagte der Sache nach entsprechend § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB auch geprüft, ob die Versagung der Genehmigung für die Klägerin wirtschaftlich zumutbar ist. Da der Klägerin diese Überlegungen bekannt waren, bedurfte es keines ausdrücklichen Eingehens auf diese Erwägungen im Ablehnungsbescheid selbst (vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG). Im Übrigen hat sie sich der Sache nach für eine Versagung der Genehmigung, die bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB dem Regelfall der Ermessensentscheidung entspricht, entschieden (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.2004 - 4 C 1/03 -, BVerwGE 121, 169 = juris Rn. 51). Gründe, die hier trotz Vorliegens der Verdrängungsgefahr die Erteilung der Genehmigung im Ermessenswege hätten nahelegen können, sind weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Das Gericht sieht keine Veranlassung, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung wird nicht zugelassen, da keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Beschluss
vom 11.07.2025
Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.
Nach § 52 Abs. 1 GKG ist in Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichts-barkeit, soweit nichts Anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Eine Orientierung für die Streitwertfestsetzung gibt der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. der Änderung vom 18.07.2013 (zur Anwendbarkeit des Streitwertkatalogs 2013 vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 16.07.2025 - 12 S 647/24 -, juris Rn. 34 und LS).
Nach Nr. 9.1.1.3 des Streitwertkatalogs ist für die Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für ein Mehrfamilienhaus ein Betrag von 10.000,00 EUR je Wohnung anzusetzen. Das Gericht sieht mit diesem Streitwert auch das insoweit vergleichbare wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der Erteilung der Genehmigung nach der Erhaltungssatzung hinreichend erfasst. Insoweit kann der Streitwert nach Nr. 9.1.1.3 des Streitwertkatalogs herangezogen werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 172 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 4 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 173 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB
§ 172 Abs. 3 BauGB
§ 39 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 313
BVerwGE 105, 67
BVerwGE 121, 169
8 S 901/93
4 C 2/97
3 S 231/23
2 A 21.19
2 A 13.19
4 C 2.97
2 B 7.12
4 C 1/03
12 S 647/24