Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Sachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-08, Aktenzeichen 4 B 28/20

Tenor:
Az.: 4 B 28/20 SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss In der Verwaltungsrechtssache der - Antragstellerin - prozessbevollmächtigt: gegen den Landkreis Nordsachsen vertreten durch den Landrat Schloßstraße 27, 04860 Torgau - Antragsgegner - prozessbevollmächtigt: wegen Unwirksamkeit der Verordnung zur Festsetzung des Naturschutzgebietes „Werbeliner See“ hier: Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO
2 hat der 4. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch die Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Pastor und Dr. John, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Helmert und die Richter am Oberverwaltungsgericht Groschupp und Ranft am 8. September 2020 beschlossen: Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt. Gründe I. Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine Naturschutzgebietsverordnung des Antragsgegners. Mit der Verordnung des Landratsamts Nordsachsen zur Festsetzung des Naturschutzgebietes Werbeliner See (nachfolgend: Naturschutzgebiet) vom 15. Mai 2019 (SächsGVBl. S. 343) hat der Antragsgegner eine Fläche von ca. 1.506,3 ha auf dem Gebiet der Städte D. und S. sowie der Gemeinden R. und W. unter Schutz gestellt. Die Verordnung (nachfolgend: VO), die das Naturschutzgebiet nach ihrem § 2 Abs. 3 in ein Totalreservat (Zone I) und die umgebende Schutzgebietsfläche (Zone II) gliedert, hat u. a. den folgenden Wortlaut: § 3 Schutzzweck (1) Schutzzweck ist die Erhaltung und Entwicklung einer stark strukturierten Fläche eines ehemaligen Braunkohletagebaues, die Lebensstätte einer überaus reichen Avifauna ist. Schutzzweck ist zugleich die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung empfindlicher und landesweit im Rückgang befindlicher und bedrohter Biotope sowie von Lebensstätten und Lebensgemeinschaften schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten. (2) Schutzzweck ist insbesondere: 1
3 1. im Naturschutzgebiet insgesamt: a) Erhaltung und Wiederherstellung der besonderen Funktion des Schutzgebietes als wichtiger Lebensraum (Brut-, Nahrungs- Rast- und Ruhestätten) für die als Erhaltungsziel für das besondere Schutzgebiet „Agrarraum und Bergbaufolgelandschaft bei D.“ (Europäisches Vogelschutzgebiet, EU-Meldenummer DE 4439-452) bestimmten Vogelarten. b) der aus wissenschaftlichen Gründen wertvolle terrestrische Offenlandbereich in allen Stadien von Rohbodenflächen bis zu ruderalen Strukturen und den dort vorhandenen Gewässern. 2. speziell im Totalreservat: […] 3. speziell für die umgebende Schutzgebietsfläche: a) Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der besonderen Funktion des Schutzgebietes als Lebensraum (Brut-, Nahrungs-, Rast- und Ruhestätten) für an initiale Sukzessionsstadien gebundene Vogelarten, b) Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der besonderen Funktion des Schutzgebietes als Lebensraum (Brut-, Nahrungs-, Rast- und Ruhestätten) für eng an extensiv genutzte Landschaften gebundene Vogelarten, c) Erhaltung und Entwicklung der Habitate bedrohter oder störungssensibler Tierarten in einem für die lokalen Populationen auskömmlichen Umfang, insbesondere Reptilien und Säugetiere, d) Erhaltung und Entwicklung von Biotopen und Lebensstätten für verschiedene Tier- und Pflanzenarten, die von einer ungestörten Sukzession abhängig sind, e) Erhaltung und Entwicklung von Hecken mit einheimischen und standortgerechten Gehölzen als Lebensraum (Brut-, Nahrungs-, Rast- und Ruhestätten) für bestimmte Tierarten. (3) Die Bestimmungen der Grundschutzverordnung Sachsen für Vogelschutzgebiete bleiben unberührt. § 4 Verbote (1) Es sind alle Handlungen verboten, die dem Schutzzweck nach § 3 dieser Verordnung zuwiderlaufen, indem sie zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Gebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können.
4 (2) Im Totalreservat ist verboten: […] (3) Auf der umgebenden Schutzgebietsfläche ist verboten: […] 1. Flächen außerhalb von Wegen, Straßen, Waldwegen und Rastplätzen zu betreten oder mit Fahrzeugen irgendeiner Art zu befahren, […] 13. Lärm, Luftverunreinigungen oder Erschütterungen zu verursachen oder Lichtquellen zu betreiben, die geeignet sind, Tiere zu beunruhigen oder den Naturgenuss zu beeinträchtigen, […] 15. Tiere einzubringen, Besatzmaßnahmen durchzuführen, wildlebenden Tieren nachzustellen, sie zu beunruhigen, zu fangen, zu verletzen oder zu töten oder Puppen, Larven, Eier oder Nester oder sonstige Brut- Wohn- oder Zufluchtsstätten dieser Tiere zu entfernen, zu beschädigen oder zu zerstören, […] 16. Pflanzen oder Pflanzenteile einzubringen, zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, 17. Gehölze oder Saumstrukturen ganz oder teilweise zu beseitigen oder zu beschädigen oder auf andere Weise in ihrem Wachstum und in ihrer Entwicklung zu gefährden, […] 25. Bodenbestandteile abzubauen, Abgrabungen oder andere Handlungen vorzunehmen, die den Boden in seiner Gestalt, Struktur und Beschaffenheit verändern können, […] 27. Düngemittel oder Pflanzenschutzmittel auszubringen. § 5 Zulässige Handlungen (1) Folgende Handlungen fallen nicht unter die Verbote des § 4 Absatz 1 bis 3: 1. Im Totalreservat: […] 2. Auf der umgebenden Schutzgebietsfläche: a) die ordnungsgemäße und rechtlich zulässige landwirtschaftliche Bodennutzung auf den bestehenden Weiden, Wiesen und Äckern unter Einhaltung der Grundsätze des § 5 Absatz 2 des Bundesnaturschutzgesetzes und des § 5 Absatz 1 des Sächsischen Naturschutzgesetzes mit der Maßgabe, dass jährlich je ein Drittel der bewirtschaftbaren Ackerfläche alternierend mindestens 1 Jahr nicht genutzt wird, dort kein Einsatz von Pflanzenschutzmitteln oder Mitteln der biologischen Schädlingsbekämpfung stattfindet und dort keine Düngung erfolgt. […]
5 Das Naturschutzgebiet liegt nahezu vollständig innerhalb des mit Verordnung des Regierungspräsidiums Leipzig zur Bestimmung des Europäischen Vogelschutzgebietes „Agrarraum und Bergbaufolgelandschaft bei D.“ vom 27. Oktober 2006 (SächsABl. SDr. S. 256) festgesetzten Gebiets, deren Regelungen nach der Verordnung der Landesdirektion Sachsen zur Bestimmung von Europäischen Vogelschutzgebieten vom 26. November 2012 (SächsABl. S. 1513) fortgelten. Die Antragstellerin ist ein Agrarunternehmen und bewirtschaftet eine Fläche von ca. 3.400 ha. Sie ist Eigentümerin u. a. des Flurstücks F1 der Gemarkung D. (178.112 m²) und der Flurstücke F2 und F3 der Gemarkung L. (466.474 m² und 337.359 m²). Das Flurstück F2 liegt teilweise und die Flurstücke F3 und F1 liegen vollständig in der Zone II des Naturschutzgebiets und an dessen nordwestlichem bzw. nördlichem Rand. Das Flurstück F2 wird, soweit es innerhalb des Gebiets liegt, an der nordwestlichen Gebietsgrenze auf einer Fläche von ca. 12 ha und mit einer Tiefe von ca. 150 m als Mahdfläche, im Übrigen und mit dem zur Gebietsmitte weisenden Teil, so wie auch die weiteren Flurstücke, als Ackerfläche genutzt. Die Antragstellerin hat am 23. Januar 2020 einen Normenkontrollantrag gegen „den Freistaat Sachsen, vertreten durch das Landratsamt Nordsachsen“, gestellt (4 C 2/20), über den noch nicht entschieden ist, und zugleich, ebenfalls gegen „den Freistaat Sachsen, vertreten durch das Landratsamt Nordsachsen“, im vorliegenden Verfahren um vorläufigen Rechtsschutz ersucht. Zur Begründung macht sie geltend: Sie sei durch die angegriffene Naturschutzgebietsverordnung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt, nämlich in ihrer grundrechtlich geschützten wirtschaftlichen Tätigkeit und in ihrem Eigentumsrecht. Zudem könne ein Verstoß gegen die Vorschriften, die die landwirtschaftliche Nutzung der Grundstücke im Schutzgebiet einschränkten, als Ordnungswidrigkeit mit einem Bußgeld geahndet werden. Die Verordnung sei formell unwirksam, weil sie die Anforderungen an eine Strategische Umweltprüfung (nachfolgend: SUP) nicht erfülle. Es sei keine SUP oder eine Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 35 Abs. 4 UVPG durchgeführt worden. Eine solche Prüfung sei nach Art. 3 i. V. m. Art. 2 Buchst. a der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der 2 3 4 5 6
6 Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197, S. 130 - SUP- RL) bei Plänen und Programmen von Behörden auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene erforderlich, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssten. Weitere Voraussetzung sei nach Art. 3 Abs. 1 SUP-RL, dass solche Pläne oder Programme voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben können. Das sei bei Naturschutzgebietsverordnungen der Fall. Es komme dabei nicht darauf an, ob die Auswirkungen negativ oder positiv seien. Ökologisch vorteilhafte Pläne und Programme legten jeweils auch Grenzen fest und enthielten deshalb wegen der Begrenzung zugleich auch einen Nachteil für außerhalb des Gebiets liegende Gebiete. Eine SUP ermögliche eine weitgehende Gesamtbetrachtung und erlaube die Prüfung, ob Maßnahmen unzureichend gestaltet worden seien und sich in der Folge negativ auf die Gebiete auswirken oder drohende Beeinträchtigungen nicht verhindern könnten. Eine Naturschutzgebietsverordnung sei ein Plan i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL. Eine Umweltprüfung sei bei allen Plänen und Programmen vorzunehmen, die in den Bereichen Landwirtschaft und Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie aufgeführten Projekte gesetzt werde (Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVP] bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG, ABl. L 175 v. 5. Juli 1985, S.40, jetzt: Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 v. 28. Januar 2012, S. 1). Auch dies sei bei einer Naturschutzgebietsverordnung der Fall. Es gebe zahlreiche UVP-pflichtige Vorhaben, die im Außenbereich als privilegierte Vorhaben auch in einem Naturschutzgebiet verwirklicht werden könnten. Hierfür setze die angegriffene Verordnung einen Rahmen i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL. Sie habe einen umfassenden Geltungsanspruch und ihre Verbote wirkten zwingend gegenüber allen Vorhaben. Eine SUP-Pflicht entfalle nicht gemäß Art. 3 Abs. 3 SUP-RL, wonach Pläne und Programme, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, aus der unionsrechtlichen Verpflichtung zur SUP-Prüfung herausfallen können. Die Verordnung gelte auf dem Gebiet von vier Gemeinden und verlasse damit die lokale Ebene.
7 Die Verordnung verstoße gegen die Regelungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Die Verordnung sei ein bundesgesetzlich (§ 22 Abs. 1, § 23 BNatSchG) vorgesehener Plan i. S. v. § 2 Abs. 7 UVPG. Der Antragsgegner habe entgegen § 34 UVPG nicht frühzeitig festgestellt, ob für das Vorhaben gemäß §§ 35 bis 37 UVPG eine Verpflichtung zur Durchführung einer SUP bestehe; demgemäß sei auch die nach Art. 34 Abs. 2 UVPG erforderliche Bekanntmachung unterblieben. Für Naturschutzgebietsverordnungen richte sich die SUP-Pflicht nach § 35 Abs. 2 UVPG. Eine SUP sei nur dann durchzuführen, wenn die Pläne und Programme für die Entscheidung oder die Zulässigkeit von in der Anlage 1 (zum UVPG) aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzten und nach einer Vorprüfung im Einzelfall i. S. v. § 35 Abs. 4 UVPG voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Das sei der Fall, weil Naturschutzgebietsverordnungen mit den Verbotsregelungen einen Rahmen für spätere Zulassungsentscheidungen setzten. Eine Ausnahme von der SUP-Pflicht nach § 37 UPVG bestehe nicht. Auch die übrigen Verfahrensschritte, die nach §§ 39 bis 44 UVPG bei einer SUP vorgeschrieben seien, seien nicht befolgt worden. Die Verordnung sei auch materiell rechtswidrig. Bei den unter Schutz gestellten Flächen handele es sich um einen Biotyp von geringer Bedeutung. Die Flächen wiesen zwar ein gewisses Entwicklungspotential i. S. v. § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG aus. Sie seien aber nicht schutzwürdig und nicht schutzbedürftig. Ihre Einbeziehung sei auch nicht zum Schutz eines benachbarten Sees und der angrenzenden schutzwürdigen und schutzbedürftigen Biotypen erforderlich. Zwar könne sich die Bewirtschaftung der Flächen durch Stickstoffeinträge in den Randbereichen negativ auf ein benachbartes nährstoffarmes Gebiet auswirken. Allerdings sei nach guter fachlicher Praxis die Ausbringung von Dünger so zu gestalten, dass dessen großflächige Verdriftung in angrenzende Gebiete zu vermeiden sei. Auch zur langfristigen Entwicklung der Seen sei die Einbeziehung der Ackerflächen in den Geltungsbereich der Verordnung nicht vernünftigerweise geboten. Es hätten insoweit auch ohne weiteres naturschutzrechtliche Anordnungen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 BNatSchG i. V. m. § 2 SächsNatSchG getroffen werden können. Die Bewirtschaftungsregelungen seien unverhältnismäßig. Sie griffen in die Schutzbereiche von Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG ein und seien nicht 7 8 9
8 gerechtfertigt. Die Anwendung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln nach Maßgabe des landwirtschaftlichen Fachrechts sei gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG gestattet. Das Ziel einer umweltgerechten Bodennutzung nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis lasse sich in gleich effektiver Weise durch naturschutzrechtliche Einzelfallanordnungen als gegenüber der Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung mildere Mittel erreichen. Insbesondere sei ein vollständiges Nutzungsverbot auf einem Drittel der Fläche nicht erforderlich. Eine ökologische Bewirtschaftung der Fläche sei nach langjährigen Erfahrungen im betroffenen Bereich nicht möglich. Der Zweck, den Abwärtstrend der Populationen der Feldarten der Avifauna zu stoppen, rechtfertige nicht den Einsatz jedes Mittels. Im Entwurf des Managementplans für das Vogelschutzgebiet sei die Anlage von Blühstreifen im Umfang von ca. 1,2 ha auf den Grundstücken der Antragstellerin vorgesehen. Diese Maßnahme werde sie weniger belasten als die Verbote der Verordnung. Deren Grundrechtseingriffe wögen schwer und seien unverhältnismäßig, weil der Antragsgegner ihre Betriebsgrundlage einschränkend reguliere und damit zugleich auch den Verkehrswert des Bodens nicht nur mindere, sondern im Ergebnis auf Null reduziere. Über die Dauerhaftigkeit des Eigentumsentzugs könne nicht hinwegtäuschen, dass die Verordnung die brachzulegende Fläche einem jährlichen Wechsel unterwerfe, weil stets ein Drittel der Gesamtfläche ungenutzt bleiben müsse. Die Privatnützigkeit des Eigentums werde teilweise aufgehoben. Der Antragsgegner habe den entgegenstehenden Gemeinwohlbelang des Umweltschutzes fehlerhaft abgewogen. Die Verordnung verstoße gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Die Regelung in § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a VO, wonach „jährlich je ein Drittel der bewirtschafteten Ackerfläche alternierend mindestens 1 Jahr nicht genutzt“ werden dürfe, sowie die Angaben in der naturschutzfachlichen Würdigung für das Naturschutzgebiet über die im Gebiet liegenden Ackerflächen ließen nicht hinreichend deutlich werden, ob sich das jährliche Nutzungsverbot auf ein Drittel der gesamten landwirtschaftlich nutzbaren Flächen im Naturschutzgebiet beziehe, oder ob eine grundstücksbezogene und parzellenscharfe Sichtweise anzulegen sei. Der Normenkontrollantrag werde in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben. Der weitere Vollzug der Verordnung lasse Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin so gewichtig seien, dass eine 10 11
9 vorläufige Regelung in ihrem Sinne unaufschiebbar sei. Sie habe bei der Bewirtschaftung ihrer Flächen wegen der Regelungen zum Brachliegenlassen und den damit verbundenen Ertragseinbußen und wegen des erhöhten Aufwands, um eine zuvor brachliegende Fläche wieder nutzbar machen zu können, gravierende Nachteile hinzunehmen. Bei Verstößen gegen die die Bewirtschaftung einschränkenden Vorschriften müsse sie mit der Verhängung von Bußgeldern rechnen. Auch bei einer Folgenabwägung fielen diese Nachteile erheblich und dauerhaft ins Gewicht, während die Nachteile für den Antragsgegner, die bei Erlass der einstweiligen Anordnung und einem späteren Misserfolg des Normenkontrollverfahrens entstünden, weniger schwer wögen, vor allem, wenn der Vollzug der Verordnung nur für die Flurstücke der Antragstellerin suspendiert würde. Diese Flächen umfassten lediglich ca. 5% der Gesamtfläche des Naturschutzgebiets und lägen nicht innerhalb des besonders geschützten Totalreservats. Die Antragstellerin beantragt, die Verordnung des Landratsamts Nordsachsen zur Festsetzung des Naturschutzgebiets „Werbeliner See“ vom 15. Mai 2019 (SächsGVBl. S. 343) bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag einstweilen außer Vollzug zu setzen, hilfsweise, die Verordnung des Landratsamts Nordsachsen zur Festsetzung des Naturschutzgebiets „Werbeliner See“ vom 15. Mai 2019 (SächsGVBl. S. 343) hinsichtlich der Grundstücke der Antragstellerin in der Gemarkung D., Flur x, Flurstück F1 und in der Gemarkung L., Flurstücke F2 und F3, bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag einstweilen außer Vollzug zu setzen, weiter hilfsweise, die § 4 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 1, 13, 15, 16, 17, 25 und 27 sowie § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, Halbsatz 2 beginnend mit den Worten „mit der Maßgabe“ der Verordnung des Landratsamts Nordsachsen zur Festsetzung des Naturschutzgebiets „Werbeliner See“ vom 15. Mai 2019 (SächsGVBl. S. 343) bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag einstweilen außer Vollzug zu setzen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. 12 13
10 Der Antragstellerin fehle für die begehrte einstweilige Anordnung das Rechtsschutzinteresse. Die zwischen der Antragstellerin und der Unteren Naturschutzbehörde über die Ausgestaltung der Bewirtschaftung erfolgte Abstimmung gebe Anlass zur Annahme, der Antragstellerin sei nicht an einer einstweiligen Regelung für die Dauer des Normenkontrollverfahrens gelegen. Es liege eine widersprüchliche und damit unzulässige Rechtsausübung vor. Das Rechtsschutzbedürfnis fehle auch, weil der geltend gemachte Eigentumsschutz eine vollständige Außervollzugsetzung der Verordnung nicht ansatzweise trage. Gleiches gelte für die Hilfsanträge, mit denen sich die Antragstellerin ausschließlich gegen die für die Zone II geltenden Maßgaben für die landwirtschaftliche Nutzung wende. Die Ge- und Verbote von § 4 VO seien für die landwirtschaftliche Nutzung ohnehin nicht relevant. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehle auch wegen der Lage der Grundstücke im Vogelschutzgebiet, in dem nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen könnten, unzulässig seien. Die landwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken sei deshalb ohnehin eingeschränkt und die Antragstellerin müsse die im Streit stehenden Maßgaben beachten und erfüllen. Dies gelte für den Einsatz von Düngemitteln, den Verzicht auf Pflanzenschutzmittel und die Anlage von Brachflächen bzw. alternativ von Blühstreifen, die hier allerdings für den Vogelschutz ungeeignet seien. Schließlich fehle der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis auch, weil sie eine nachträgliche Regelung für die von ihr ab Herbst 2019 umgesetzte Bewirtschaftungsregelung nicht erreichen könne und bezogen auf die Zukunft und den Vegetationsbeginn den Antrag so spät und fehlerhaft gestellt habe, dass eine gerichtliche Entscheidung nicht mehr rechtzeitig ergehen könne. In der Hauptsache habe der Normenkontrollantrag weder offensichtlich noch sonst Aussicht auf Erfolg. Prüfungsmaßstab sei dort, ob eine untergesetzliche Norm im Ergebnis rechtmäßig sei, und zwar unter Anerkennung des Handlungs- und Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers. Die gerichtliche Kontrolle sei auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beschränkt. Ob die Verordnung gegen gemeinschaftsrechtliche oder nationale Vorgaben zur Durchführung einer SUP verstoße, müsse einer abschließenden Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Eine Pflicht zur Durchführung einer SUP oder einer Vorprüfung des Einzelfalls im Sinn des UVP-Gesetzes bestehe nicht. Dies ergebe sich auch nicht aus 14 15
11 dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 12. Juni 2019 (C-43/18), der keine konkrete und allgemeinverbindliche Vorgaben formuliert habe, ob und ggf. wann bei Erlass einer Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Naturschutzgebiets eine SUP durchzuführen sei. Hier sei schon der Anwendungsbereich von Art. 3 SUP-RL nicht eröffnet. Es bestünden keine Zweifel an der Schutzwürdigkeit der Grundstücke der Antragstellerin. Land- und forstwirtschaftlich genutzte Grundstücke könnten in ein Naturschutzgebiet einbezogen werden, wenn sie unter fachlichen Gesichtspunkten schutzwürdig seien. Hierfür komme es nicht darauf an, ob die Grundstücke extensiv oder intensiv genutzt würden, sondern vielmehr darauf, ob der mit der Festsetzung verfolgte Schutzzweck die Einbeziehung rechtfertige. Diese Voraussetzungen lägen hier vor. Der Antragsgegner habe sein Normsetzungsermessen weder überschritten noch in der konkreten Ausübung gegen die Grundsätze der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Das ergebe sich aus der Darstellung des Schutzzwecks in § 2 VO, die sich ausdrücklich auch auf die umgebende Schutzgebietsfläche beziehe, zu denen die Grundstücke der Antragstellerin gehörten. Die Schutzwürdigkeit dieser Flächen sei bereits anlässlich der Ausweisung des Vogelschutzgebiets festgestellt worden. Die Regelung in § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a VO stelle keine unverhältnismäßige Beschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung in der Zone II dar. Hierbei handele es sich um eine zulässige Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums, bei denen der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werden müsse. Nach dem in § 3 VO festgelegten Schutzzweck sollten die Flächen als wichtiger Lebensraum für die Erhaltungsziele des Vogelschutzgebietes erhalten und wiederhergestellt werden. § 3 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a und Nr. 3 Buchst. b VO konkretisiere dies dahin, dass die besonderen Funktionen des Schutzgebiets als wichtiger Lebensraum, nämlich mit Brut-, Nahrungs-, Rast- und Ruhestätten, für Vögel erhalten, entwickelt und wiederhergestellt werden sollten. Die Maßgabe zur Vorhaltung von Brachflächen und der damit verbundenen deutlichen Extensivierung und Strukturanreicherung sei geeignet und erforderlich, um den Schutzzweck und das Schutzziel zu erreichen. Die Vorhaltung von Brachflächen im Umfang von einem Drittel der bewirtschaftbaren Ackerfläche sei auch im engeren Sinne verhältnismäßig, d. h. angemessen. Diese Maßgabe belasse die Möglichkeit der landwirtschaftlichen Bodennutzung und sei eine anerkannte Maßnahme des 16
12 Naturschutzes und eine ebenso anerkannte Maßnahme der ökologischen Landwirtschaft im Interesse an einer Übereinstimmung zwischen landwirtschaftlicher Nutzung mit naturschutzfachlichen Ansprüchen. Die Antragstellerin werde nicht über Gebühr in Anspruch genommen. Entsprechende Überlegungen gälten auch für die in § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a VO festgelegte Maßgabe zum Verzicht auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln oder Mitteln der biologischen Schädlingsbekämpfung im Bereich der vorzusehenden Brachfläche sowie für den vorgeschriebenen Verzicht auf Düngung. Die Schutzgebietsverordnung sei hinreichend bestimmt. Die von der Antragstellerin monierte Regelung in § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a VO regele, welche Handlungen nicht unter die Verbote des § 4 Abs. 1 bis 3 VO fallen. Die ordnungsgemäße und rechtlich zulässige landwirtschaftliche Bodennutzung sei damit unmissverständlich gestattet. Die Bezugnahme auf § 5 Abs. 2 BNatSchG und § 5 Abs. 1 SächsNatSchG stelle klar, dass diese Nutzung der guten fachlichen Praxis entsprechen müsse. Weiter ergäben sich Einschränkungen durch die Beschränkung der Nutzung dahin, dass ein Drittel der bewirtschaftbaren Ackerfläche für die Dauer eines Jahres alternierend nicht genutzt werden dürfe, und auf dieser Brachfläche ("dort") weder Pflanzenschutzmittel oder solche der biologischen Schädlingsbekämpfung noch Dünger eingesetzt werden dürfen. Die Brachfläche sei jährlich vorzuhalten; sie betrage ein Drittel der bewirtschaftbaren Ackerfläche. Es solle sich dabei nicht stets um dieselbe Fläche handeln. Vielmehr solle die Brachfläche im jährlichen Wechsel auch auf den anderen beiden Dritteln der bewirtschaftbaren Ackerflächen liegen. Der Wortlaut der Vorschrift, wonach „je“ ein Drittel der Ackerfläche im Schutzgebiet brachliegen müsse, stelle klar, dass auf das jeweilige landwirtschaftliche Unternehmen bzw. den jeweiligen Grundstückseigentümer und dessen Bestand an bewirtschaftbarer Ackerfläche im Schutzgebiet abzustellen sei. Die Antragstellerin habe während der Dauer des Normenkontrollverfahrens und bei Vollzug der Verordnung keine schweren und unerträglichen Nachteile zu erwarten und solche auch nicht geltend gemacht. Ihr Vortrag beschränke sich auf allgemeine, auf ihren Betrieb überhaupt nicht zugeschnittene Behauptungen. Bloße finanzielle Nachteile und solche Nachteile, die sich regelmäßig als Folge des Normvollzuges ergäben, reichten nicht aus. 17 18
13 Die Antragstellerin hat entgegnet, ihr fehlten die Antragsbefugnis und das Rechtsschutzbedürfnis nicht deshalb, weil sie mit der Unteren Naturschutzbehörde eine Besprechung über die Bewirtschaftung ihrer Flurstücke durchgeführt habe. Sie verhalte sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht widersprüchlich. Sie habe bei der Besprechung weder den vorgeschriebenen Bewirtschaftungseinschränkungen zugestimmt noch zu erkennen gegeben, auf Rechtsmittel gegen diese Einschränkungen verzichten zu wollen. Das Rechtsschutzbedürfnis entfalle auch nicht wegen der Lage der Flurstücke im Natura- 2000-Gebiet und den sich daraus ergebenden Bewirtschaftungseinschränkungen nach § 33 BNatSchG. Denn daraus leite sich keine Verpflichtung ab, im jährlichen Wechsel ein Drittel der bewirtschaftbaren Fläche brachliegen zu lassen und dort keinen Dünger und keine Pflanzenschutzmittel auszubringen. Ihre Flurstücke seien bei der Gesamtfläche des Vogelschutzgebiets von ca. 6.407 ha auch nicht schutzwürdig i. S. v. § 23 BNatSchG. Zwar könne auch die Einbeziehung von Landwirtschaftsflächen in ein Vogelschutzgebiet gerechtfertigt sein, weil Ackerflächen grundsätzlich als Rastplätze für Vögel dienten. Das sei aber auch bei intensiver landwirtschaftlicher Nutzung möglich. Diese Funktion rechtfertige nicht die Einbeziehung der Flächen in das Naturschutzgebiet. Die Antragstellerin hat den Antrag gegen den „Freistaat Sachsen, vertreten durch das Landratsamt Nordsachsen“ gerichtet. Der Landkreis Nordsachsen hat geltend gemacht, kein Vertreter des Freistaats Sachsen und daher nicht passiv legitimiert zu sein. Der Eilantrag und der Normenkontrollantrag seien gegen die Körperschaft zu richten, die die Rechtsvorschrift erlassen habe. Dies sei der Landkreis Nordsachsen. Hierzu hat die Antragstellerin erklärt, den Antrag von vornherein gegen den Antragsgegner als Rechtsträger der Unteren Naturschutzbehörde gerichtet zu haben. Das ergebe eine sachgerechte Auslegung der Antragsschrift, in der mit dem Landratsamt Nordsachsen die Behörde bezeichnet gewesen sei, die die streitgegenständliche Verordnung erlassen habe. Es werde um Korrektur des Passivrubrums gebeten. Mit Verfügung vom 20. Februar 2020 hat der Berichterstatter das Rubrum geändert und dem Antragsgegner den Antrag am 24. Februar 2020 erneut zugestellt. Dieser hat wiederholt, den Freistaat Sachsen nicht zu vertreten. Der Eilantrag richte sich 19 20 21
14 ausdrücklich gegen den Freistaat Sachsen. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO bestimme ausschließlich und abschließend, wer Antragsgegner eines Normenkontrollverfahrens sein könne. § 78 VwGO sei hier nicht anwendbar. Es sei zwischen einer fehlerhaften Parteibezeichnung und einer irrtümlichen Benennung der falschen Partei zu unterscheiden. Hier spreche Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin nicht lediglich die - richtige - Partei fehlerhaft bezeichnet habe, sondern die falsche Partei habe in Anspruch nehmen wollen. Es bestünden deshalb erhebliche Zweifel, ob die Voraussetzungen für die Berichtigung des Rubrums gegeben seien und der Antrag vom 20. Januar 2020 bereits ursprünglich als gegen den Antragsgegner gerichteter Antrag anzusehen sei. Der Vortrag in der Sache erfolge deshalb vorsorglich. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Gerichtsakte des Verfahrens 4 C 2/20 sowie auf die vom Antragsgegner vorgelegten Akten Bezug genommen. II. 1. Der Antrag der Antragstellerin vom 23. Januar 2020 nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig. Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Naturschutzgebietsverordnung als „eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 24 Abs. 1 SächsJG der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegt, über die der Senat nach § 24 Abs. 2 SächsJG in der Besetzung mit fünf Berufsrichtern entscheidet. Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Sie hat in substantiierter Form und innerhalb der dort genannten Jahresfrist geltend gemacht, ihr würden durch die angegriffene Regelung verbindliche Vorgaben für die Bewirtschaftung ihres landwirtschaftlich genutzten Grundeigentums auferlegt. Eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG (Art. 28 Abs. 1, Art. 31 Abs. 1 i. V. m. Art. 37 Abs. 3 SächsVerf) ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 16. August 2000 - 1 D 162/99 -, juris Rn. 30 f. = SächsVBl. 2001, 12). § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fordert nicht, dass 22 23 24 25
15 eine Rechtsverletzung tatsächlich gegeben ist; es reicht bereits aus, dass die Möglichkeit einer Rechtsverletzung konkret und plausibel dargelegt wird. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Die - vollständige oder teilweise - Außervollzugsetzung der angegriffenen Verordnung kann der Antragstellerin in Zukunft vorteilhaft sein. Eine rechtsmissbräuchliche oder für unlautere Zwecke erfolgende Inanspruchnahme des Gerichts liegt nicht deshalb vor, weil sich die Antragstellerin mit der Unteren Naturschutzbehörde über die Ausgestaltung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung ihrer Flurstücke verständigt hat. Die Antragstellerin hat ungeachtet der bei der vorgenannten Besprechung erzielten Verständigung über die Art und Weise eines reduzierten Umfangs der Bewirtschaftung im kommenden Wirtschaftsjahr bei der Besprechung klargestellt, Rechtsmittel gegen die Naturschutzgebietsverordnung ergreifen zu wollen. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht sowohl im Hinblick auf den von der Antragstellerin gestellten Hauptantrag als auch für die Hilfsanträge mit der dafür von ihr angeführten Begründung, weil es möglich erscheint, dass durch die Verordnung und die dort formulierten Einschränkungen in der Bewirtschaftung ihre grundrechtlich gesicherten Positionen rechtswidrig beeinträchtigt werden. Ob und in welchem Umfang die von der Antragstellerin gestellten Anträge Erfolg haben, die sie mit Verweis auf ihre in der Zone II gemäß § 2 Abs. 3 VO gelegenen Flurstücke verfolgt, ist keine Frage der Zulässigkeit des Antrags, sondern seiner Begründetheit. Die Lage der Flurstücke im Vogelschutzgebiet lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin ebenfalls nicht entfallen. Es mag zutreffen, dass die Flurstücke in ihrer landwirtschaftlichen Nutzung nicht nur infolge der Festsetzung des Naturschutzgebiets beschränkt und konditioniert werden, sondern dass dies bereits durch die Ausweisung des Vogelschutzgebiets erfolgt sein kann. Da die Regelungen der hier streitigen Verordnung möglicherweise strengere Einschränkungen als diejenigen für das Vogelschutzgebiet vorsehen, insbesondere durch die Regelung über das Brachliegenlassen von einem Drittel der bewirtschaftbaren Fläche, kann der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden. Auf den lediglich im Entwurf vorliegenden Managementplan für das Vogelschutzgebiet, der möglicherweise der Schutzgebietsverordnung vergleichbare Bewirtschaftungseinschränkungen vorsieht, kann unabhängig von dessen 26 27
16 Rechtsqualität nicht verwiesen werden, weil dieser Managementplan noch nicht verbindlich geworden ist. Der Zeitpunkt der Antragstellung lässt das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. Zwar trifft der Einwand des Antragsgegners zu, dass die Antragstellerin eine nachträgliche Regelung - bezogen auf die von ihr ab Herbst 2019 umgesetzte Bewirtschaftung der Flurstücke in Anwendung der Verordnung - nicht mehr erreichen kann. Die begehrte Außervollzugsetzung der Regelung der Verordnung ist für die Antragstellerin jedoch im Hinblick auf künftige Bewirtschaftungsmaßnahmen bedeutsam. Da diese zyklisch anfallen, verfängt der Einwand des Antragsgegners nicht. Der Antrag richtet sich auch gegen den richtigen Antragsgegner. Der Antragsgegner für einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO bestimmt sich nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO und kann daher nur die juristische Person des öffentlichen Rechts sein, die die angegriffene Rechtsvorschrift erlassen hat (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 388); dies ist hier der Landkreis Nordsachsen. Zur Bezeichnung des Antragsgegners genügt in aller Regel die Angabe der angegriffenen Rechtsvorschrift (Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 38. EL Januar 2020, § 47 Rn. 34). Es reicht aus, wenn sich Antragsgegner und zur Kontrolle gestellte Norm aus dem gesamten Vorbringen entnehmen lassen (vgl. Ziekow, a. a. O., § 47 Rn. 282). Dem Antragsgegner ist einzuräumen, dass die Antragstellerin in der Antragsschrift bei isolierter Betrachtung des Rubrums mit der dortigen Bezeichnung "Freistaat Sachsen, vertreten durch das Landratsamt Nordsachsen" den falschen Antragsgegner benannt hat. Aus dem gesamten Inhalt der Antragsschrift ergibt sich allerdings, dass sich der Antrag gegen den Landkreis Nordsachsen richten sollte, weil die Antragstellerin dessen Behörde, das Landratsamt - wenn auch fehlerhaft als Vertreter des Freistaats Sachsen - erwähnt und vor allem die angegriffene Norm zutreffend bezeichnet hat. 2. Der Antrag ist nicht begründet. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen 28 29 30 31
17 Gründen dringend geboten ist. Der Antragsteller muss, wie bei der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO auch, die Tatsachen glaubhaft machen, aus denen sich ergibt, dass ihm ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund zur Seite stehen. § 47 Abs. 6 VwGO stellt an die Aussetzung des Vollzugs einer (untergesetzlichen) Norm erheblich strengere Anforderungen als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt. Wenn eine einstweilige Anordnung ergehen soll, müssen die dafür sprechenden Gründe so schwer wiegen, dass der Erlass unabweisbar erscheint. Das ist der Fall, wenn sich die Rechtsnorm bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist oder wenn aufgrund gewichtiger Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Rechtsnorm zu erwarten ist, dass sich diese Zweifel im Hauptsacheverfahren mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bestätigen werden. Im Übrigen ist ausschließlich darauf abzustellen, ob Umstände vorliegen, die zur Abwehr schwerer Nachteile des Antragstellers oder aus sonstigen Gründen eine einstweilige Anordnung unabweisbar erscheinen lassen. Das setzt voraus, dass die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechenden Interessen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen. Alle für und gegen die Anordnung sprechenden Gründe sind dafür gegeneinander abzuwägen. Dabei sind insbesondere auch die Folgen für den Antragsteller, die Allgemeinheit und für Dritte, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, abzuwägen gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber keinen Erfolg hätte (vgl. Senatsbeschl. v. 20. Dezember 2013 - 4 B 504/13 -, juris Rn. 2; Senatsbeschl. v. 10. Juli 2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20; SächsOVG Beschl. v. 29. September 2009 - 1 B 363/09 -, juris Rn. 2). Die Voraussetzungen zum Erlass einer einstweiligen Anordnung liegen nicht vor. Die Verordnung dürfte formell rechtmäßig sein. Offensichtlich durchgreifende Bedenken gegen die Einbeziehung der im Eigentum der Antragstellerin stehenden Grundstücke in das Naturschutzgebiet bestehen bei summarischer Prüfung nicht. 2.1. Der Senat teilt die Bedenken der Antragstellerin gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung wegen der von ihr gerügten Unterlassung einer SUP nicht. 32 33
18 Art. 3 i. V. m. Art. 2 Buchst. a SUP-RL sieht vor, dass Pläne und Programme, die von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden und die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen, einer Umweltprüfung unterliegen, wenn sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL betrifft dies regelmäßig alle Pläne und Programme, die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 v. 5. Juli 1985, S. 40, jetzt: Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. L 26 v. 28. Januar 2012, S. 1 - UVP-RL) aufgeführten Projekte gesetzt wird. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 11. September 2012 - C-43/10, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u. a. - Rn. 94 f.; Urt. v. 27. Oktober 2016 - C-290/15, D’Oultremont u. a. - Rn. 52; Urt. v. 12. Juni 2019 - C- 43/18, Compagnie d’entreprises CFE SA - Rn. 54; Urt. v. 22. März 2012 - C 567/10, Inter-Environnement Bruxelles u. a. - Rn. 41) handelt es sich bei der streitgegenständlichen Verordnung um einen Plan oder ein Programm i. S. v. Art. 2 Buchst. a SUP-RL. Die Befugnis zum Erlass bzw. zur Änderung und Aufhebung bestehender Verordnungen ergibt sich aus § 23 BNatSchG, die Form als Rechtsverordnung aus § 13 Abs. 1 SächsNatSchG i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 1, § 23 BNatSchG, die insoweit zuständige Behörde (Landratsamt als Untere Naturschutzbehörde) folgt aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. § 46 Abs. 1 Nr. SächsNatSchG und das Verfahren regelt § 20 SächsNatSchG (vgl. BVerwG, Vorlagebeschl. v. 4. Mai 2020 - 4 CN 4.18 -, juris Rn. 19; BayVGH, Urt. v. 25. April 2018 - 14 N 14.878 -, juris Rn. 36 ff., jeweils für eine Landschaftsschutzgebietsverordnung). Der Begriff "Pläne und Programme" bezieht sich auf jeden Rechtsakt, der dadurch, dass er Regeln und Verfahren festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und 34 35
19 Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (vgl. BVerwG a. a. O., Rn. 20 m. w. N.). Die Verordnung dürfte nicht den Rahmen für die künftige Genehmigung von in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie aufgeführten Projekten setzen, wie dies von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL vorausgesetzt ist. Sie regelt zwar ihrer Zielsetzung entsprechend verschiedene Verbotstatbestände und hiervon allgemein oder nach Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde ausgenommene zulässige Handlungen sowie Befreiungsmöglichkeiten von den Verboten. Sie dürfte damit aber keinen Rahmen i. S. v. Art. 3 Abs. 2 a SUP-RL setzen. Denn die in Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL genannten Tatbestandsvoraussetzungen dienen der Rahmensetzung für künftige Genehmigungen der in den Anhängen I und II UVP-RL genannten Projekte und der Zuordnung zu einem der in Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL genannten Bereiche. Sie sind von solchen Plänen und Programmen abzugrenzen, die unter Art. 3 Abs. 4 SUP-RL fallen und bei denen eine SUP - anders als in den Fällen von Art. 3 Abs. 2 SUP-RL - nicht obligatorisch, sondern nur dann durchzuführen ist, wenn die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 5 SUP-RL bestimmt haben, dass von ihnen voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgehen (vgl. BVerwG a. a. O., Rn. 23). Die Rahmensetzung i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL ist konkret auf Projekte der Anhänge I und II UVP-RL ausgerichtet bzw. hat zu diesen einen spezifischen Bezug. Die Pläne und Programme nach Art. 3 Abs. 2 a SUP-RL setzen einen Referenz- bzw. Regelungsrahmen für die spätere Genehmigung von solchen Projekten, die sich nach dem Verständnis des Richtliniengebers regelmäßig erheblich auf die Umwelt auswirken, und deren Umweltauswirkungen deshalb bereits auf einer höheren Ebene geprüft werden sollen, die der Zulassung eines konkreten Projekts übergeordnet ist und ihr vorausliegt. Die in der Verordnung geregelten Verbote hingegen nehmen keine künftigen Projekte der Anhänge I und II UVP-RL konkret in Bezug und steuern ihre Zulassung nicht zielgerichtet (vgl. BVerwG a. a. O., Rn. 24 f.). Darüber hinaus ist die Verordnung im Bereich des Naturschutzes ausgearbeitet worden und nicht, wie dies Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL voraussetzt, in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, 36 37
20 Raumordnung oder Bodennutzung. Maßgeblich dafür ist die Überlegung, dass in den genannten Bereichen typischerweise erhebliche Umweltauswirkungen in Rede stehen und die Pläne und Programme deshalb grundsätzlich einer SUP unterzogen werden sollen. Das setzt allerdings voraus, dass sich der Plan oder das Programm dem entsprechenden Bereich eindeutig zuordnen lässt. Bei der hier in Rede stehenden Verordnung dürfte dies indes nicht der Fall sein, weil sich diese zwar tatsächlich auf die genannten Bereiche (hier namentlich: Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Wasserwirtschaft, Bodennutzung) auswirkt, jedoch für den nicht von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL erfassten Bereich des Naturschutzes ausgearbeitet worden ist (vgl. BVerwG a. a. O., Rn. 26 ff.). Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zugleich, dass der Erlass der Verordnung auch nicht gegen das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung verstoßen dürfte: Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3 UVPG gilt das Gesetz für sonstige Pläne und Programme, für die nach den §§ 35 bis 37 eine SUP oder Vorprüfung durchzuführen ist. Die Ausweisung eines Naturschutzgebiets gehört nicht zu den in Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung genannten Plänen und Programmen; entsprechende landesrechtliche Vorschriften bestehen ebenfalls nicht. Eine SUP ist daher nicht nach § 35 Abs. 1 UVPG durchzuführen. Auch nach der allein in Betracht kommenden Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 UVPG dürfte keine SUP oder Vorprüfung durchzuführen sein. Danach ist bei - wie hier - nicht unter Absatz 1 fallenden Plänen und Programmen eine SUP nur dann durchzuführen, wenn sie für die Entscheidung über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall im Sinne von Absatz 4 voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Nach § 35 Abs. 3 UVPG setzen Pläne und Programme einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, wenn sie Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten. Pläne und Programme im Sinne dieses Gesetzes sind u. a. nach § 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 UVPG bundesrechtlich oder durch Rechtsakte der Europäischen Union vorgesehenen Pläne und Programme, die von einer Behörde ausgearbeitet und angenommen werden. Wenn die Verordnung ein Plan oder ein Programm im Sinne der vorgenannten Vorschriften ist, dürfte sie keinen Rahmen für 38
21 die Entscheidung über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten oder anderen Vorhaben setzen und dürfte auch keine Vorprüfung im Einzelfalls gemäß § 35 Abs. 4 UVPG erfordern. Sonstige Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung sind nicht ersichtlich. 2.2 Es bestehen auch keine offensichtlich durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung, soweit durch sie die im Eigentum der Antragstellerin stehenden Flurstücke in das Naturschutzgebiet einbezogen werden. Der Senat hält es für möglich, dass die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 i. V. m. § 22 Abs. 1 BNatSchG für die Unterschutzstellung des in § 2 VO bezeichneten Gebiets auch hinsichtlich der Flurstücke der Antragstellerin mit Blick auf den in § 3 VO bestimmten Schutzzweck vorliegen. Ob und inwieweit diese Flurstücke tatsächlich schutzwürdig und schutzbedürftig sind, muss allerdings einer abschließenden Bewertung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Nach § 13 Abs. 1 SächsNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Naturschutzgebiet festsetzen. Naturschutzgebiete sind gemäß § 23 Abs. 1 BNatSchG rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Gesamtheit oder in einzelnen Teilen 1. zur Erhaltung und Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotoptypen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten, 2. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 3. wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit erforderlich ist; die Gebiete müssen also schutzwürdig und schutzbedürftig sein (BVerwG, Urt. v. 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 -, juris Rn. 30). Gemäß § 22 Abs. 1 BNatSchG erfolgt die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft durch Erklärung. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote, und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu. Schutzgebiete können in Zonen mit einem entsprechend dem jeweiligen 39 40 41 42
22 Schutzzweck abgestuften Schutz gegliedert werden; hierbei kann auch die für den Schutz notwendige Umgebung einbezogen werden (§ 22 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 BNatSchG). Dabei kommt es nicht darauf an, welche Erwägungen die Antragsgegnerin beim Erlass der Erweiterungsverordnung angestellt hat, sondern allein auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. November 2018 - 4 CN 12.17 -, juris Rn. 9 m. w. N.). Bei der Abgrenzung eines Naturschutzgebiets kommt dem Verordnungsgeber ein weites Gestaltungsermessen zu. Dabei kann er auch Randzonen eines Gebiets unter Schutz stellen, wenn diese im Wesentlichen noch die Merkmale aufweisen, die den geschützten Bereich im Übrigen schutzwürdig machen. Außerdem können am Rand gelegene Flächen, die - isoliert betrachtet - nicht schutzwürdig sind, in ein Schutzgebiet einbezogen werden, um diesem ein gewisses Vorfeld zu geben und es dadurch gegenüber der Schutzgebietsumgebung abzuschirmen bzw. vor den Einwirkungen angrenzender oder heranrückender Bebauung oder anderen mit Emissionen verbundenen Nutzungen zu schützen, sofern dies zum Schutz des Kernbereichs des Schutzgebiets vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 13.8.1996 - 4 NB 4.96 -, juris Rn. 8 = NVwZ-RR 1997, 92; NdsOVG, Urt. v. 29. November 2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 45 m. w. N.). Der Sinn solcher „Pufferzonen“ besteht darin, schutzwürdige Gebiete durch einen sie umgebenden Ruhebereich zu sichern oder vor Eingriffen zu schützen, die außerhalb des Schutzgebiets erfolgen, aber in das Gebiet hineinwirken. Die Möglichkeit der Einbeziehung einer für den Schutz des Kerngebiets notwendigen Fläche ergibt sich im Übrigen ausdrücklich aus § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG (vgl. NdsOVG a. a. O., m. w. N.). Zur Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Naturschutzgebiets verweist die Begründung zur Verordnung auf die der Begründung beigefügte fachliche Würdigung für das Naturschutzgebiet vom 15. Mai 2019. Darin finden sich Ausführungen zu den verschiedenen Lebensräumen, die sich innerhalb des Gebiets befinden, u. a. zu den Mahdflächen bzw. dem Grünland. Diese Flächen umfassen 4,7% der Gebietsfläche und liegen im Osten, Süden und Westen sowie - der als Mahdfläche genutzte Teil des Flurstücks F2 der Antragstellerin - im Nordwesten und jeweils an den Grenzen des Gebiets. Die Schutzwürdigkeit dieser Flächen besteht nach der fachlichen Würdigung 43 44
23 darin, einen guten Puffer zur ackerbaulich intensiv genutzten Umgebung zu bilden und als Nahrungsraum für viele Arten (z. B. Feldhase, Neuntöter, Zauneidechse, Laufkäfer) zu dienen. In Bezug auf die im Naturschutzgebiet liegenden Ackerflächen - hierbei handelt es sich neben den Flurstücken F2 (teilweise) und F3 und F1 der Antragstellerin im Umfang von ca. 65 ha um zwei kleinere Flächen von knapp 5 ha an der südlichen Grenze des Gebiets - enthält die fachliche Würdigung keine Ausführungen zur Schutzwürdigkeit. Zu den Gefährdungen, zur Schutzbedürftigkeit und -fähigkeit ist in Bezug auf die Mahdflächen ausgeführt, dass eine Mahd fast aller Grünflächen innerhalb kurzer Zeit im Spätsommer nicht einer naturschutzfachlich wünschenswerten differenzierten Nutzung entspreche und eine zeitversetzte, mosaikartig im Gebiet verteilte Mahd und Heugewinnung im Gebiet wünschenswert sei. Zu den Ackerflächen ist ausgeführt, dass deren intensive landwirtschaftliche Nutzung hauptverantwortlich für das Verschwinden von Ackerwildkräutern, das Verarmen der Bodenflora und die Reduktion von Insektenarten und -individuen sei. Der Einsatz von Düngemitteln trage maßgeblich zur Eutrophierung auch jenseits der Nutzflächen bei und sei Hauptursache der Belastung des Grundwassers mit Nitrat. An nährstoffarme Habitate angepasste Arten seien durch Düngung erheblich gefährdet. Danach können die Mahd- bzw. Grünflächen, ungeachtet ihrer derzeitigen landwirtschaftlichen Nutzung, als „Puffer“ zwischen den Flächen innerhalb und außerhalb des Schutzgebiets nach den oben (Rn. 43) dargestellten Grundsätzen in das Schutzgebiet einbezogen werden, wobei offen bleiben kann, ob sie damit vergleichbar schutzwürdig und schutzbedürftig sind wie die sonstigen in der Zone II des Gebiets liegenden und nicht oder nur extensiv bewirtschafteten Flächen. Dies gilt ohne weiteres für die Flächen am westlichen, südlichen und östlichen Rand des Gebiets. Diese grenzen in ihrer gesamten Breite an Gehölz- oder Offenlandflächen der Zone II oder an die Zone I an. Ob dies in gleicher Weise auch für die Mahdfläche auf dem im Eigentum der Antragstellerin stehenden Flurstück F2 im Nordwesten des Gebiets gilt, erscheint dagegen fraglich. Diese Mahdfläche grenzt östlich in einer Tiefe von ca. 900 m an die auf dem gleichen Flurstück befindliche Ackerfläche an, zu deren Schutzwürdigkeit sich die fachliche Würdigung nicht verhält. Wären die Ackerflächen nicht schutzwürdig, spricht viel dafür, dass auch die Mahdfläche auf dem genannten Flurstück als „Puffer“ nicht mehr als schutzwürdig einzustufen sein dürfte, weil diese dann wie ein - 150 m breiter und ca. 900 m tiefer - „Finger“ - in eine nicht 45
24 schutzwürdige Umgebung hineinragen würde. Dagegen könnte eine Pufferfunktion der Mahdfläche am nordwestlichen Gebietsrand zusammen mit den Ackerflächen am nordwestlichen bzw. nördlichen Gebietsrand angenommen werden, wenn auch diese Flächen als „Puffer“ für die östlich bzw. südlich von ihnen gelegenen Gebiete schutzwürdig wären und eine Einbeziehung in das Naturschutzgebiet rechtfertigen würden. Dies erscheint aufgrund der Lage der Ackerflächen am nordwestlichen bzw. nördlichen Gebietsrand, ihrer Höhenlage im Vergleich zu den sonstigen Flächen des Naturschutzgebiets und im Hinblick auf die Schutzzwecke und Entwicklungsziele, namentlich in Bezug auf die Zone II (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 3 VO), trotz ihrer Größe und Ausdehnung nicht ausgeschlossen. Der Antrag der Antragstellerin auf eine vollständige oder teilweise Außervollzugsetzung der Verordnung ist trotz bestehender Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Einbeziehung auch der Flurstücke der Antragstellerin in das Naturschutzgebiet abzulehnen, weil nicht glaubhaft gemacht ist, dass dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Der Senat verkennt hierbei nicht, dass damit der Antragstellerin für die Dauer des Hauptsacheverfahrens erhebliche Einschränkungen in der Nutzung ihres Eigentums auferlegt werden, die sich im Wesentlichen darin niederschlagen, dass sie infolge der Regelungen zum Brachliegenlassen eines Drittels der Bewirtschaftungsfläche (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a VO) Ertragseinbußen und ggf. auch einen höheren Bewirtschaftungsaufwand in Kauf nehmen muss. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem von der Antragstellerin begehrten Umfang erscheint jedoch nicht unabweisbar, weil sich die Verordnung bei summarischer Prüfung, namentlich im Hinblick auf die Einbeziehung der Flurstücke der Antragstellerin, nicht als offensichtlich rechtswidrig erweist. Ebenso wenig kann aufgrund der oben dargestellten Zweifel an der Einbeziehung der Flurstücke der Antragstellerin in den Geltungsbereich der Verordnung und damit an deren Rechtmäßigkeit erwartet werden, dass sich diese Zweifel im Hauptsacheverfahren mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bestätigen werden. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht zur Abwehr schwerer Nachteile der Antragstellerin unabweisbar. Dass sie wegen der Bewirtschaftungseinschränkungen in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet sein könnte oder auch nur gravierende Ertrags- und damit Gewinneinbußen hinnehmen müsste, hat die Antragstellerin selbst nicht behauptet. Hierfür ist aufgrund 46
25 der Größe der von der Verordnung betroffenen Grundstücke im Verhältnis zu den von der Antragstellerin im Übrigen bewirtschafteten Flächen auch nichts ersichtlich. Auch bei einer reinen Folgenabwägung wäre der antragsgemäße Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht geboten. Bei einem Erfolg der Hauptsache müsste die Antragstellerin als Folge der nicht erlassenen einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung Bewirtschaftungseinschränkungen und damit Ertragseinbußen hinnehmen. Demgegenüber wären bei einer vollständigen oder teilweisen Außervollzugsetzung der Verordnung der Schutz und die Entwicklung des Gebiets bis zu einer anderslautenden Entscheidung in der Hauptsache ausgesetzt. Dies könnte den erreichten Entwicklungsstand des Gebiets erheblich gefährden und u. U. unwiederbringlich zunichte machen; der Antragsgegner hätte keine rechtliche Handhabe, um Störungen des Gebiets zu unterbinden oder diese zu ahnden. Die Abwägung dieser Folgen ginge wegen der erheblichen Gefährdungen, denen die Entwicklung des Gebiets bei einer Außervollzugsetzung der Verordnung ausgesetzt wäre, zu Lasten der Antragstellerin. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und folgt der Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, nach deren Ziffern 1.7 und 29.2 i. V. m. 9.8.1 der Streitwert bei Normenkontrollsachen gegen Schutzgebietsausweisungen in der Höhe der Hälfte des in der Hauptsache festzusetzenden Streitwerts anzunehmen ist. Dieser ist im Hauptsacheverfahren 4 C 2/20 im Hinblick auf die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin - vorläufig - mit 30.000,00 € festgesetzt worden. Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. gez.: Pastor John Helmert Groschupp Ranft 47 48 49 50

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
35 bis 37 UVPG
§§ 39 bis 44 UVPG
§ 23 BNatSchG
§ 34 UVPG
§ 37 UPVG
§ 2 SächsNatSchG
§ 4 VO
§ 2 VO
§ 3 VO
§ 33 BNatSchG
§ 78 VwGO
§ 123 VwGO
§ 20 SächsNatSchG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 5 Absatz 2 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 35 Abs. 4 UVPG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 35 Abs. 2
UVPG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 bis 3 VO
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Abs. 1 SächsNatSchG
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 SächsJG
§ 24 Abs. 2 SächsJG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 VO
§ 47 Abs. 2 Satz 2
VwGO
§ 13 Abs. 1 SächsNatSchG
§ 46 Abs. 1 Nr.
SächsNatSchG
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 UVPG
§ 35 Abs. 1 UVPG
§ 35 Abs. 2 Satz 1 UVPG
§ 35 Abs.
3 UVPG
§ 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 UVPG
§ 35 Abs. 4
UVPG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2
BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 VO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 34 Abs. 2 UVPG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3
GG
Art. 37 Abs. 3 SächsVerf

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 92
4 B 28/20
S
4 C 2/20
1 D 162/99
4 B 504/13
4 B 170/19
1 B 363/09
4 CN 4.18
14
N
14.87
7 CN 1.08
4 CN 12.17
4 NB 4.96
4 KN 93/14
4 C
2/20