Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-27, Aktenzeichen 7 K 271/14
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2015:0427.7K271.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 120% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt das T. F. -Krankenhaus in K. , bei dem es sich um ein Plankrankenhaus nach § 108 Nr. 2 SGB V handelt.
Mit Schreiben vom 03. Juni 2013 beantragte die Klägerin die Herausnahme der Fachabteilungen Gynäkologie und Geburtshilfe aus dem Krankenhausplan NRW. Die Landesverbände der Krankenkassen und Ersatzkassen in Nordrhein-Westfalen stimmten diesem Antrag mit Schreiben vom 14. Juni 2013 zu. Nach Zustimmung des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter NRW entsprach die Bezirksregierung L. dem Antrag mit Feststellungsbescheid vom 14. Januar 2014. Darin wurde festgestellt, dass das T. F. -Krankenhaus K. ab dem 01. Dezember 2013 mit den aus der Anlage ersichtlichen Leistungsangeboten – Chirurgie und Innere Medizin – in den Krankenhausplan des Landes Nordrhein-Westfalen aufgenommen worden ist. Unter der Rubrik „Nebenbestimmungen und Hinweise“ war ausgeführt:
"Die Erbringung der Leistungsangebote ist vom Versorgungsauftrag der Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 1 KHEntgG) nur dann erfasst, wenn und soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhaus-plan NRW 2015) vom 22.07.2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind. Einseitige Vorstellungen der Parteien einer Budgetvereinbarung oder sonstiger Dritter sind dabei unerheblich."
Die Klägerin hat am 14. Februar 2014 Klage erhoben. Sie macht geltend:
 Die Klage sei zulässig. Der in Rede stehende Hinweis sei eine Nebenbestimmung in Form einer Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW. Die Nichterfüllung einer planerischen Qualitätsvorgabe führe nach dem Inhalt der zitierten Klausel automatisch dazu, dass das betreffende Leistungsangebot vom Versorgungsauftrag nicht erfasst werde. Soweit der Versorgungsauftrag Leistungsangebote umfasse, deren planerische Qualitätsvorgaben bei Bekanntgabe des Bescheides erfüllt gewesen seien, liege eine auflösende Bedingung vor. Sie trete beispielsweise ein, wenn ein für die Qualitätsvorgabe "Facharztstandard" benötigter Arzt kündige und die Stelle nicht nahtlos neubesetzt werden könne. Aufschiebend bedingt sei der Versorgungsauftrag jedenfalls hinsichtlich der Intensivmedizin, da bei der Klägerin - wie bei vielen anderen Krankenhäusern - intensivmedizinische Qualitätsvorgaben des Krankenhausplans nicht erfüllt seien. Es könne keinesfalls davon ausgegangen werden, dass durch die Klausel lediglich ein rechtlich unerheblicher und damit den Versorgungsauftrag nicht einschränkender Hinweis erteilt worden sei. Es sei fraglich, woraus sich die Rechtslage ergeben soll, auf die hingewiesen werde. Gegen eine Bedingung sei die isolierte Anfechtungsklage statthaft.
 Die Klage sei auch begründet, weil die Nebenbestimmung rechtswidrig sei. Als statusbegründende Entscheidung sei die Erteilung eines Versorgungsauftrags durch einen Feststellungsbescheid bedingungsfeindlich. Dies habe das BVerwG mit Urteil vom 10. Juli 1980 - 3 C 136/79 -, juris, in dem vergleichbar gelagerten Fall einer Ermächtigung von Krankenhausärzten nach § 116 SGB V entschieden. Diese Entscheidung lasse sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Auch hier seien Gründe für eine Ausnahme von der grundsätzlichen Bedingungsfeindlichkeit nicht ersichtlich.
 Der Versorgungsauftrag eines Plankrankenhauses werde von der Planungsbehörde und nicht von den Krankenkassen oder vom Krankenhaus festgelegt. Das BSG spreche insoweit von einer „Unabänderlichkeit“ des Versorgungsauftrags. Die streitgegenständliche Nebenbestimmung bewirke hingegen eine Unbeständigkeit des Versorgungsauftrags. Leistungsangebote, die heute noch vom Versorgungsauftrag umfasst seien, könnten in Kürze – etwa aufgrund der Kündigung eines Arztes – nicht mehr zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherungen erbracht und berechnet werden. Möglich sei zudem, dass ein Krankenhaus den Versorgungsauftrag gezielt dadurch einschränke, dass es in einem nicht mehr gewollten Leistungsbereich Personal entlasse. Mit dem Ziel einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung lasse sich eine solche Unbeständigkeit des Versorgungsauftrags nicht vereinbaren.
 Wie die Reichweite eines Versorgungsauftrags und die Zugehörigkeit von Leistungen zum Versorgungsauftrag festzustellen seien, sei in jüngerer Zeit mehrfach entschieden worden. So habe namentlich das OVG NRW mit Urteil vom 18. April 2013 - 13 A 1167/12 -, juris, ausgeführt, dass der Versorgungsauftrag entsprechend § 133 BGB im Wege der Auslegung des Feststellungsbescheides unter ergänzender Heranziehung des Krankenhausplans zu ermitteln sei. Diesen Vorgaben werde die beanstandete Nebenbestimmung in zweifacher Hinsicht nicht gerecht. Erstens werde für die Ermittlung des Versorgungsauftrags nicht auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheides, sondern auf den Zeitpunkt der Leistungserbringung abgestellt. Zweitens werde die Reichweite des Versorgungsauftrags von Umständen abhängig gemacht, die einer juristischen Auslegung nicht zugänglich seien. So gebe der Krankenhausplan für die Gewährleistung des Facharztstandards vor, dass nur die Leitung den Facharzttitel führen müsse. Für den zweiten und dritten Arzt reiche der Facharztstandard aus. Dieser Standard sei nach den Ausführungen auf Seite 30 des Krankenhausplans dann gewahrt, wenn ein Arzt diejenigen Maßnahmen ergreife, die ausreichend weitergebildete und gewissenhaft arbeitende Ärzte des Fachgebietes ergreifen würden. Ob diese Voraussetzungen bei einem Arzt gegeben seien, könne nicht im Wege der Auslegung, sondern nur dadurch verlässlich festgestellt werden, dass ein erfahrener Facharzt die praktischen und theoretischen Kenntnisse des zu beurteilenden Arztes überprüfe.
 Auf Bundesebene sei die Bestimmung von Qualitätsvorgaben dem Gemeinsamen Bundesausschuss (GBA) zugewiesen. Begleitend könne der GBA gemäß § 137 Abs. 1 Satz 2 SGB V u.a. Vergütungsabschläge für Leistungserbringer festlegen, die ihre Verpflichtung zur Qualitätssicherung nicht einhielten. Aus dieser Regelung schlussfolgere das Hessische LSG mit Urteil vom 15. April 2013 - L 1 KR 383/12 -, juris, überzeugend, dass ein Verstoß gegen eine Qualitätsvorgabe des GBA den Vergütungsanspruch des Krankenhauses grundsätzlich unberührt lasse. Würde der Vergütungsanspruch automatisch entfallen, ergäbe die Möglichkeit eines Vergütungsabschlags keinen Sinn. Ein automatisches Entfallen des Vergütungsanspruchs bei jedem noch so geringen Verstoß gegen eine Qualitätsvorgabe des GBA wäre nach Überzeugung des Hessischen LSG außerdem mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren. Übertragen auf den vorliegenden Sachverhalt bestätige das Urteil des Hessischen LSG, dass die beanstandete Nebenbestimmung eine unverhältnismäßige Regelung begründe. Denn jeder noch so geringe Verstoß gegen eine Qualitätsvorgabe habe zur Folge, dass der Vergütungsanspruch für das gesamte betreffende Leistungsangebot automatisch und vollständig entfalle.
 Gegen die grundsätzliche Berechtigung des Landes, Qualitätsvorgaben über den Krankenhausplan festzulegen, bestünden keine durchgreifenden Bedenken. Rechtsgrundlage sei insoweit § 13 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW. Danach enthalte der Krankenhausplan unter anderem Vorgaben für die Versorgungsangebote hinsichtlich ihrer Qualität. Anforderungen an die personelle, räumliche und medizinische Ausstattung eines Krankenhauses beträfen dessen Leistungsfähigkeit. Hierzu habe das BVerfG in seinem Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, juris, entschieden, dass der aktuelle Stand der medizinischen Wissenschaft als Maßstab für die Rechtmäßigkeit anzusehen sei. Auf diese Rechtsprechung nehme das BVerwG auch in jüngeren Entscheidungen Bezug (z.B. Beschluss vom 12. Februar 2007 - 3 B 77/06 -, juris) und weise darauf hin, dass weitergehende Anforderungen unnötige Investitionen erforderlich machten und Kostensteigerungen bewirken würden; dies würde den Zielen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes widersprechen. Inwieweit sich die Qualitätsvorgabe nach dem Krankenhausplan auf die Abbildung anerkannter Standards beschränke, lasse sich nicht abschließend beurteilen. Hinsichtlich der intensivmedizinischen Qualitätsvorgabe sei allerdings von einer deutlichen Überschreitung des anerkannten Standards auszugehen. Die daraus resultierende Rechtswidrigkeit schlage auf den angefochtenen Bescheid durch, da der Versorgungsauftrag eines Krankenhauses nicht durch rechtswidrige Qualitätsvorgaben eingeschränkt werden dürfe.
 Selbst wenn die Klausel lediglich klarstellen würde, was nach den Festlegungen des Krankenhausplans gelten solle, hätte dies zwei rechtlich bedeutsame Konsequenzen: Zum einen wäre der so geäußerte Behördenwille im Rahmen der Auslegung zu berücksichtigen. Zum anderen könne sie, die Klägerin, sich gegen die behördlich gewollte Einschränkung nur dadurch wehren, dass sie den Feststellungsbescheid zum Gegenstand einer Klage mache.
Unter dem 25. Februar 2014 hat die Bezirksregierung L. einen neuen Feststellungsbescheid erlassen. Darin wird zwischen den Rubriken "Nebenbestimmungen" und "Hinweise" differenziert. Die in Rede stehende Klausel ist nunmehr unter der letztgenannten Rubrik zu finden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung L. vom 25. Februar 2014 hinsichtlich der Klausel "Die Erbringung der Leistungsangebote ist vom Versorgungsauftrag der Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 1 KHEntgG) nur dann erfasst, wenn und soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22. Juli 2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind." aufzuheben,
hilfsweise,
das beklagte Land zu verpflichten, gegenüber der Klägerin einen Feststellungsbescheid ohne die Einschränkung zu erlassen, dass die Erbringung der Leistungsangebote vom Versorgungsauftrag der Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 1 KHEntgG) nur dann erfasst ist, wenn und soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22. Juli 2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind,
äußerst hilfsweise,
festzustellen, dass Leistungen der Klägerin nicht nur dann vom Versorgungsauftrag der Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 1 KHEntgG) erfasst sind, wenn und soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22. Juli 2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor:
 Die Klage sei schon unzulässig. Ausweislich der ausdrücklichen Kennzeichnung der Formulierung sei von einem bloßen Hinweis auf die Rechtslage auszugehen, der mangels rechtlicher Relevanz keiner gerichtlichen Überprüfung unterliege. Die streitige Formulierung lasse sich unter keine der Begriffsbestimmungen des § 36 Abs. 2 VwVfG subsumieren. Zwar sei der gesetzlich nicht definierte Begriff des Versorgungsauftrags einer Auslegung zugänglich. Allerdings müsse sich eine Einschränkung im Sinne einer aufschiebenden oder auflösenden Bedingung oder Auflage zwingend und eindeutig aus dem Bescheid ergeben. Dies sei erkennbar nicht der Fall. Es handele sich um einen schlichten Hinweis auf die bestehende Rechtslage.
 Die Klage sei aber auch unbegründet. Die Rechtslage stelle sich wie folgt dar: Der Begriff des Versorgungsauftrags sei gesetzlich nicht definiert; er werde vielmehr u.a. in verschiedenen Vorschriften des Fünften Buchs des Sozialgesetzbuchs (§ 39 Abs. 1 Satz 3, § 107 Abs. 1 Nr. 2 und § 109 Abs. 4 Satz 2 SGB V) krankenversicherungsrechtlich vorausgesetzt. Auch die entgeltrechtlichen Bestimmungen (§ 17 Abs. 2 KHG, § 8 Abs. 1 KHEntgG) oder landesrechtliche Vorschriften gäben keinen weiteren Aufschluss über den Inhalt eines Versorgungsauftrags. Vielmehr bestimme § 8 Abs. 1 Satz 4 KHEntgG, dass sich der Versorgungsauftrag eines Plankrankenhauses aus den "Festlegungen des Krankenhausplans in Verbindung mit den Bescheiden zu seiner Durchführung" ergebe. Mit der jetzigen Fassung des Bescheides solle eine nach den Vorgaben gerade vorgesehene Verknüpfung von Rahmenplanvorgaben und Einzelfeststellung gegenüber dem Krankenhausträger erreicht werden. Mit der Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan werde festgestellt, dass die jeweilige Einrichtung diese strukturbezogenen Kriterien zum Zeitpunkt der Aufnahmeentscheidung erfülle. Sollte ein Krankenhaus oder eine dortige Abteilung absehbar dauerhaft die konkrete relevanten Qualitätsvorgabe des Krankenhausplans nicht mehr erfüllen, müsste es – nach Durchführung eines regionalen Planungskonzepts – insoweit ganz oder teilweise aus dem Plan herausgenommen werden. Dies sei aber Gegenstand des insoweit notwendigen Verfahrens und durch den streitbefangenen Hinweis nicht vorgezeichnet oder intendiert. Tatsächlich könnte sich die Schwierigkeit ergeben, dass ein Krankenhaus die Qualitätsvorgabe zum Zeitpunkt des Erlasses des Feststellungsbescheides und der damit verbundenen Aufnahme in den Krankenhausplan erfüllt habe, aber nachfolgend z.B. durch Personalfluktuation in die Situation komme, auch die Planungsvorgaben zu unterschreiten. Zu keinem Zeitpunkt seien Einschränkungen des Versorgungsauftrags beabsichtigt, wenn es zu nur vorübergehenden personellen Engpässen komme.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die nach Maßgabe des § 91 VwGO gegen den Bescheid vom 25. Februar 2014 gerichtete Klage ist unzulässig.
I.
Soweit die Klägerin mit ihrem Hauptantrag die Aufhebung der in dem Bescheid der Bezirksregierung L. vom 25. Februar 2014 enthaltenen Klausel "Die Erbringung der Leistungsangebote ist vom Versorgungsauftrag der Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 1 KHEntgG) nur dann erfasst, wenn und soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22. Juli 2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind." begehrt, ist die allein in Betracht kommende Anfechtungsklage nicht statthaft.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 20.02.2015 – 6 K 912/14 –, juris Rn. 104, das die Klage ebenfalls für unzulässig erachtet, aber von einem Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses ausgeht.
Bei der Klausel handelt es sich entgegen der Ansicht der Klägerin nicht um eine rechtsbehelfsfähige Regelung in Gestalt einer Nebenbestimmung i.S.d. § 36 VwVfG NRW, sondern um einen unverbindlichen Hinweis, der nicht zum Gegenstand einer Anfechtungsklage gemacht werden kann.
In der Rechtsprechung des BVerwG ist anerkannt, dass die Auslegung von Verwaltungsakten nach der im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden Auslegungsregel des § 133 BGB i.V.m. § 157 BGB zu erfolgen hat, wonach der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften ist. Auszugehen ist dabei jedoch von dem objektiven Erklärungswert des Verwaltungsakts unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung. Bei der Auslegung ist überdies zu berücksichtigen, wie der Adressat den Verwaltungsakt mit Rücksicht auf die ihm bekannten Umstände objektiv verstehen durfte und musste.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008 – 7 B 48.07 –, juris Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 11.03.2011 – 13 A 1745/10 –, juris Rn. 19; Beschluss vom 08.12.2009 – 13 B 958/09 –, juris Rn. 36 f. m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 18.06.1999 – 2 A 10717/99 –, juris Rn. 29 m.N.; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 3. Auflage 2012, VwVfG, § 35 Rn. 7 m.w.N.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 68; Wolff/Brink, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG; 2010, § 35 Rn. 40 m.w.N.; Ziekow, VwVfG, 3. Auflage 2013, § 35 Rn. 8 f. m.w.N.
Aus diesen Vorgaben für die Auslegung von Verwaltungsakten wird deutlich, dass es nicht darauf ankommt, wie die Beteiligten den Verwaltungsakt tatsächlich verstanden haben, sondern wie die Klägerin als Adressatin ihn - am Maßstab einer objektivierten Betrachtung - verstehen durfte. Das schließt nicht aus, dass auch subjektive Elemente bei der Auslegung eine Rolle spielen; diese müssen jedoch auf äußere Umstände zurückzuführen und aus der objektivierten Perspektive eines verständigen Empfängers nachvollziehbar sein.
Gemessen an diesen Kriterien ist die Klausel nicht als Nebenbestimmung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW anzusehen:
Der Wortlaut der Klausel ist nicht eindeutig. Die Subjunktion „wenn“ kennzeichnet einen Konditionalsatz. Mithin beinhaltet die Klausel grammatikalisch eine Bedingung. Indes zwingt der sprachliche Befund nicht zur Annahme einer Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW und schließt mithin auch einen unverbindlichen Hinweis auf die geltende Rechtslage nicht aus.
Nimmt man über die Klausel hinaus die Formulierung des Bescheides in den Blick, so ist zu konstatieren, dass die in Rede stehende Klausel zunächst – in dem ursprünglichen Bescheid vom 14. Januar 2014 – unter der Überschrift „Nebenbestimmungen und Hinweise“ aufgeführt war. In dem allein streitgegenständlichen Änderungsbescheid vom 25. Februar 2014 hat die Bezirksregierung L. demgegenüber ausdrücklich zwischen „Nebenbestimmungen“ und „Hinweisen“ differenziert und die in Rede stehende Klausel unter der letztgenannten Rubrik eingeordnet. So erhellt hieraus, dass die Bezirksregierung die Klausel gerade nicht als Nebenbestimmung, mithin nicht als verbindliche Regelung, sondern lediglich als – unverbindlichen – Hinweis auf die geltende Rechtslage verstanden wissen wollte. Aufgrund der formal deutlichen Unterscheidung durfte die Klägerin als Empfänger des Feststellungsbescheides die Klausel auch nur als (unverbindlichen) Hinweis verstehen.
Vgl. ebenso VG Minden, Urteil vom 20.02.2015 – 6 K 912/14 –, juris Rn. 104.
Für die Einstufung der Klausel als Hinweis spricht ferner inhaltlich der rechtliche Charakter einer Nebenbestimmung im Verhältnis zu dem Verwaltungsakt, auf den sie sich bezieht. Die Beifügung von Nebenbestimmungen dient der Anpassung der mit dem Haupt-Verwaltungsakt beabsichtigten Regelung an die besonderen Gegebenheiten des Einzelfalles.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auflage 2010, § 36 Rn. 2; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 5, Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, § 36 Rn. 1.
Zunehmend werden alle Nebenbestimmungen einheitlich als vertypte VA-Bestandteile angesehen, die von der Hauptregelung abhängen und mit dieser auf Grund einer einheitlichen Behördenentscheidung erlassen werden.
Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 19.
Dies kommt etwa darin zum Ausdruck, dass die Wirksamkeit aller Nebenbestimmungen von der Wirksamkeit der Hauptregelung abhängt. Zudem führt die Rechtswidrigkeit des Haupt-Verwaltungsaktes zwingend zur Rechtswidrigkeit aller Nebenbestimmungen.
Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 20 m.w.N.
Schließlich kommt der Bezug der Nebenbestimmung zur Hauptregelung auch in § 36 Abs. 3 VwVfG NRW zum Ausdruck. Danach darf eine Nebenbestimmung dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.
Nimmt man auf dieser Grundlage den streitgegenständlichen Feststellungsbescheid in den Blick, so zeigt sich folgendes Bild: Sein Regelungsgegenstand ist die Aufnahme des T. F. -Krankenhauses in K. in den Krankenhausplan.
Vgl. zum Rechtscharakter des in der Praxis als Feststellungsbescheid bezeichneten Bescheides vgl. Stollmann/Quaas/Dietz, in: Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz, Bundespflege-satzverordnung und Folgerecht, KHG § 8 Anm. II.2. (Stand Februar 2015): Krankenhaus wird durch den Bescheid nach außen hin in den Krankenhausplan aufgenommen.
Hierin liegt die Regelung, die auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Denn die Aufnahme gilt gemäß § 109 Abs. 1 Satz 2 SGB V als Abschluss eines Versorgungsvertrages zwischen dem Träger des Plankrankenhauses und den Verbänden der Krankenkassen und Ersatzkassen. Plankrankenhäuser sind gemäß § 109 Abs. 4 Satz 2 SGB V verpflichtet, gesetzlich versicherte Patienten im Rahmen des erteilten Versorgungsauftrags zu behandeln. Ergänzend bestimmt § 2 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW, dass das Krankenhaus entsprechend seiner Aufgabenstellung nach den durch Bescheid gemäß § 16 KHGG NRW getroffenen Feststellungen alle, die seine Leistungen benötigen, nach Art und Schwere der Erkrankungen zu versorgen hat. Der Bescheid beinhaltet insoweit eine statusrechtliche Entscheidung.
Vgl. OVG MV, Beschluss vom 10.06.2008 - 2 M 161/06 -, juris Rn. 3 m.w.N.; ferner Stollmann/Quaas/Dietz, in: Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz, Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, KHG § 8 Anm. II.1. (Stand: Februar 2015).
Als Gegenleistung für die Behandlung von Patienten entsteht dem Krankenhaus ein Vergütungsanspruch. Die Entgelte dürfen jedoch gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 KHEntgG und § 8 Abs. 1 Satz 3 BPflV nur für Leistungen im Rahmen des Versorgungsauftrags berechnet werden, soweit es nicht um Notfallbehandlungen geht. Für Leistungen außerhalb des Versorgungsauftrags kann das Krankenhaus keine Vergütung beanspruchen.
Zur Aufnahme des St. F. -Krankenhauses in Trägerschaft der Klägerin in den Krankenhausbedarfsplan verhält sich die in Rede stehende Klausel nicht; die Entscheidung der Bezirksregierung wird mithin in keiner Weise modifiziert oder gar eingeschränkt. Daraus folgt, dass das Krankenhaus – ungeachtet der in Rede stehenden Klausel – förderungsfähig ist, solange es nicht rechtswirksam aus dem Krankenhausplan herausgenommen ist.
Vgl. Stollmann/Quaas/Dietz, in: Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz, Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, KHG § 8 Anm. II.1. (Stand: Februar 2015).
Eine davon abweichende Sichtweise vertritt auch das beklagte Land nicht. So heißt es in dem Schriftsatz der Bezirksregierung L. vom 29. September 2014, es gebe keine „automatischen“ Einschränkungen des Versorgungsauftrags im Sinne einer Bedingung oder Befristung. Folgerichtig wird weiter ausgeführt, dass ein Krankenhaus, wenn es die Qualitätsvorgaben des Krankenhausplans (dauerhaft) nicht erfüllt, nach Durchführung eines regionalen Planungskonzepts ganz oder teilweise aus dem Plan herausgenommen werden müsste. Gemessen daran erweist sich die Klausel, in der von einer Herausnahme aus dem Krankenhausplan gerade nicht die Rede ist, als zumindest missverständlich formuliert (was sich auch darin zeigt, dass nicht die Erbringung von „Leistungsangeboten“, sondern von „Leistungen“ gemeint sein dürfte). Warum das beklagte Land vor diesem Hintergrund nicht bereit war, die Klausel in dem streitgegenständlichen Bescheid entsprechend zu ergänzen, erschließt sich der Kammer nicht. Das vom zuständigen Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter vorgebrachte Argument, dass derzeit landesweit 28 Klagen mit demselben Streitgegenstand anhängig seien, ist jedenfalls keine zureichende Begründung.
Ist ggf. die Herausnahme eines Krankenhauses aus dem Krankenhausplan geboten, so folgt daraus, dass die Klägerin nicht rechtsschutzlos gestellt ist, vertritt man – wie die Kammer – die Auffassung, dass Rechtsschutz gegen die hier streitige Klausel nicht zu gewähren ist. Denn die vollständige oder teilweise Herausnahme aus dem Krankenhausplan stellt als actus contrarius zur Aufnahme einen Verwaltungsakt dar, gegen den zulässigerweise Anfechtungsklage erhoben werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.10.2007 – 13 A 1570/07 –, juris Rn. 34 ff.; VG Minden, Urteil vom 20.02.2015 – 6 K 912/14 –, juris Rn. 49.
Dem weiteren Argument des beklagten Landes, dass die Klausel auf das bestehende Recht verweise, vermag das Gericht in der Sache zwar nicht zu folgen. Die Angabe einer konkreten Rechtsnorm ist das beklagte Land schuldig geblieben. Als einschlägig erweist sich insoweit auch nicht § 8 Abs. 1 Satz 4 KHEntgG.
Vgl. so jedoch VG Minden, Urteil vom 20.02.2015 – 6 K 912/14 –, juris Rn. 103.
Denn aus dieser Vorschrift, nach der sich der Versorgungsauftrag des Krankenhauses aus den Festlegungen des Krankenhausplans in Verbindung mit den Bescheiden zu seiner Durchführung ergibt, kann nicht gefolgert werden, dass das Erbringen der Leistungen nur dann vom Versorgungsauftrag erfasst ist, wenn die qualitativen Vorgaben des Krankenhausplans erfüllt sind.
Allerdings zwingt diese Feststellung nicht zur Annahme einer Nebenbestimmung. Vielmehr ist im Gegenteil zu konstatieren: Wenn es Auffassung des beklagten Landes ist, dass die in Rede stehende Klausel lediglich die ohnehin geltende Rechtslage wiedergibt, so lässt dies die Schlussfolgerung zu, dass eine verbindliche und damit rechtsbehelfsfähige Regelung durch die Klausel gerade nicht gewollt war.
II.
Die Klage hat auch mit den Hilfsanträgen keinen Erfolg.
1.) Soweit es um die Verpflichtung des beklagten Landes geht, gegenüber der Klägerin einen Feststellungsbescheid ohne Einschränkung in Gestalt der hier in Rede stehenden Klausel zu erlassen (erster Hilfsantrag), erweist sich die Klage ebenfalls als unzulässig. Sie ist unstatthaft, weil die Klausel gemäß den Ausführungen unter Ziffer I. keine belastende Nebenbestimmung darstellt.
Vgl. ebenso VG Minden, Urteil vom 20.02.2015 – 6 K 912/14 –, juris Rn. 101 ff.
2.) Schließlich ist auch die hilfsweise erhobene Feststellungsklage, dass Leistungen der Klägerin nicht nur dann vom Versorgungsauftrag des Krankenhauses erfasst sind, soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmen-plans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22. Juli 2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind, unzulässig.
Es fehlt insoweit an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Ein Rechtsverhältnis ist nach ständiger Rechtsprechung nur feststellungsfähig, wenn es hinreichend konkret und streitig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 – 8 C 19/94 –, juris Rn. 10; Urteil vom 23.01.1992 - 3 C 50/89 -, juris Rn. 30 m.N.; Urteil vom 13.10.1971 - VI C 57.66 -, juris Rn. 26 m.N.; BayVGH, Urteil vom 09.04.2003 – 24 B 02.646 –, juris Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 17.06.2014 – 13 A 1135/13 –, juris Rn. 28 f. m.w.N.; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 43 Rn. 17 (Stand: Oktober 2008). Nichts anderes ergibt sich hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage, wenn der Streit um Rechtspositionen nicht als notwendiges Element des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses ansieht, sondern diesen als Frage des berechtigten Feststellungsinteresses einstuft, vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 43 Rn. 55 f. m.w.N.; Redeker/von Oertzen, VwGO, 15. Auflage 2010, § 43 Rn. 20; ähnlich Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Auflage 2010, § 43 Rn. 25: es fehlt das Rechtsschutzbedürfnis.
Streitig wird ein Rechtsverhältnis durch in relevanter Weise abweichende Würdigung des Sachverhalts durch Kläger und Behörde, also durch entsprechenden Schriftwechsel, Hinweis auf oder Androhung von Sanktionen.
Vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 43 Rn. 20 m.w.N. (Stand: Oktober 2008).
Daran fehlt es hier. Es trifft entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zu, dass das beklagte Land von einer Einschränkung des Versorgungsauftrags aufgrund der hier streitigen Klausel ausgeht. Das beklagte Land hat im vorliegenden Klageverfahren vielmehr eindeutig dargetan, dass es keine „automatischen“ Einschränkungen des Versorgungsauftrags im Sinne einer Bedingung oder Befristung gebe, sondern es bei Nichterfüllung der Qualitätsvorgaben des Krankenhausplans erforderlich sei, dass das betreffende Krankenhaus nach Durchführung eines regionalen Planungskonzepts ganz oder teilweise aus dem Plan herausgenommen werden müsste. Dies lässt den Schluss zu, dass sich auch aus der Sicht des beklagten Landes durch die in Rede stehende Klausel nichts an der durch den Feststellungsbescheid bewirkten Aufnahme in den Krankenhausplan ändert. Auf dieser Grundlage bleibt es mithin bei der gesetzlichen Folge, dass im Umfang der Aufnahme in den Krankenhausplan gemäß § 109 Abs. 1 Satz 2 SGB V ein Versorgungsvertrag zwischen dem Träger des Plankrankenhauses und den Verbänden der Krankenkassen und Ersatzkassen als geschlossen gilt, aus dem ein Vergütungsanspruch folgt. Die Klausel kann demnach nur so zu verstehen sein – aber auch das ist zwischen den Beteiligten nicht streitig –, dass bei Nichteinhaltung bestimmter Qualitätsstandards die Vorgaben des Krankenhausplans nicht erfüllt sind.
Auf dieser Grundlage wird auch deutlich, dass der Verweis der Klägerin auf das Urteil des OVG NRW vom 17. Juni 2014 – 13 A 1135/13 –, juris, nicht zu überzeugen vermag. Denn in jenem Fall war die Berechtigung der Behörde zur Erteilung eines Hinweises gerade streitig. Unabhängig davon ging es um einen an den Verbraucher gerichteten lebensmittelrechtlichen Warnhinweis. Eine Aussage mit auch nur ansatzweise vergleichbarer Qualität wird hier indes nicht getroffen.
Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Die Frage der Einordnung der in Rede stehenden Klausel ist angesichts der Vielzahl der landesweit anhängigen Klageverfahren - nach Auskunft des für das Krankenhausrecht zuständigen Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter insgesamt 28 - über den Einzelfall hinaus bedeutsam.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 116 SGB V
§ 133 BGB
§ 91 VwGO
§ 36 VwVfG NRW
§ 157 BGB
§ 16 KHGG
§ 108 Nr. 2 SGB V
§ 8 Abs. 1 KHEntgG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 137 Abs. 1 Satz 2 SGB V
§ 13 Abs. 1 Satz  1 KHGG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 109 Abs. 4 Satz 2 SGB V
§ 17 Abs. 2 KHG
§ 8 Abs. 1 Satz 4 KHEntgG
§ 36 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 109 Abs. 1 Satz 2 SGB V
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KHGG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHEntgG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 BPflV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 C 136/79
13 A 1167/12
L 1 KR 383/12
1 BvR 355/86
3 B 77/06
6 K 912/14
7 B 48.07
13 A 1745/10
13 B 958/09
2 A 10717/99
2 M 161/06
13 A 1570/07
8 C 19/94
3 C 50/89
VI C 57.66
24 B 02.64
13 A 1135/13