Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-05, Aktenzeichen 2 K 6600/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0905.2K6600.15.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 9. Oktober 2015 (Az. 00.0-0.00.00) wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. und 2., die diese selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein nach Landesrecht zur Einlegung von Rechtsbehelfen anerkannter Naturschutzverein und Teil des Landesbüros der Naturschutzverbände Nordrhein-Westfalens. Er wendet sich gegen eine naturschutzrechtliche Befreiung, die der Beklagte der Beigeladenen zu 1) für die Errichtung und den Betrieb eines Naturfriedhofs erteilt hat.
Die Beigeladene zu 1) beabsichtigt die Errichtung und den Betrieb eines Naturfriedhofs als Friedhofsträgerin in der Parkanlage an der Burg I. auf einer Gesamtfläche von etwa 37 ha, von der etwa 21 ha bewaldet sind. Die vom Naturfriedhof umfassten Grundstücke stehen im Eigentum des Beigeladenen zu 2). Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des am 05. Juli 2005 in Kraft getretenen „Landschaftsplans Nr. 4 - N. , S. , T. “ des Beklagten (im Folgenden: Landschaftsplan) und sind als Naturschutzgebiet „Wald an der Burg I. “ (Ziff. 2.1-5 des Landschaftsplans [im Folgenden: Naturschutzgebiet]), als geschützter Landschaftsbestandteil „Parkanlage Burg I. “ (Ziff. 2.4.2-2 des Landschaftsplans [im Folgenden: geschützter Landschaftsbestandteil]) sowie als Landschaftsschutzgebiete „Gewässersystem T1. “ (Ziff. 2.2-4 des Landschaftsplans) und „T2. / X. / L. “ (Ziff. 2.2-5 des Landschaftsplans [im Folgenden: Landschaftsschutzgebiete]) unter Schutz gestellt. Dabei weist das Naturschutzgebiet eine Fläche von 14,7 ha auf, die Landschaftsschutzgebiete eine Fläche von knapp 20 ha und der geschützte Landschaftsbestandteil eine Fläche von etwa 2,5 ha.
Der Landschaftsplan trifft für die jeweilige Schutzgebietsgattung „Allgemeine Verbote“ sowie für die konkreten Schutzgebiete gegebenenfalls spezifische Verbote und Gebote. Ausweislich der Allgemeinen Verbote der textlichen Festsetzungen des Landschaftplans für Naturschutzgebiete ist in Naturschutzgebieten die Durchführung von Veranstaltungen aller Art ohne Einvernehmen mit der Unteren Landschaftsbehörde und, soweit Wald betroffen ist, ohne das zusätzliche Einvernehmen der Unteren Fortbehörde verboten (Ziff. 2.1 Nr. 14 des Landschaftsplans). Ausweislich der zu Ziff. 2.1 Nr. 14 gefassten Erläuterungen gelten als „Veranstaltungen im Sinne des Landschaftsplanes insbesondere Veranstaltungen mit 50 und mehr Teilnehmern, soweit bei den Veranstaltungen die übrigen Festsetzungen dieses Landschaftsplanes eingehalten werden (z.B. das Wegegebot). Veranstaltungen, bei denen die Festsetzungen dieses Landschaftsplans nicht eingehalten werden, fallen ungeachtet der Teilnehmerzahl unter dieses Verbot. Des Weiteren ist es verboten, Flächen außerhalb der befestigten oder gekennzeichneten Straßen und Wege sowie außerhalb von Park- und Stellplätzen zu betreten (vgl. Ziff. 2.1 Nr. 10 des Landschaftsplans).
Die Beigeladene zu 1) plant, sich auf Grundlage des Bestattungsgesetzes Nordrhein-Westfalens bezüglich der Errichtung und des Betriebs des Friedhofs des privaten Rechtsträgers G. GmbH im Wege der Beleihung zu bedienen. Die G. GmbH errichtet und betreibt bundesweit Naturfriedhöfe, welche eine Alternative zu klassischen Bestattungsformen auf Gemeindefriedhöfen darstellen.
Am 17. September 2013 stellte die Beigeladene zu 1) bei dem Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 2 BestG NRW zur „Errichtung eines Bestattungswaldes auf dem Waldgrundstück an der Burg I. “. Dem Antrag waren Erläuterungen der G. GmbH beigefügt, ausweislich derer gemäß ihres sog. „G. -Konzepts“ die Beisetzung der Verstorbenen mittels Urnenbestattung im Wald an den Wurzeln von Bäumen erfolgen soll. Eine Grabpflege finde nicht statt. Der Wald und das Grab blieben naturbelassen. Einzig eine kleine Namenstafel am Baum mache auf die Grabstätte aufmerksam. In dem Bestattungswald sei mittelfristig mit „etwa 200 Beisetzungen pro Jahr zu rechnen“. Durchschnittlich nähmen im Normalfall 10 Personen pro Beisetzung teil. Ferner waren dem Antrag der Pflege- und Entwicklungsplan des Ing.-Büros für Garten- und Landschaftsplanung S1. in der Fassung vom 03. September 2013 sowie ein Artenschutzgutachten der Firma „Naturgutachten P. U. “ in der Fassung vom 04. August 2013 beigefügt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten (Bl. 84 - 271 d. BA 1) verwiesen. Den am 17. September 2013 gestellten Antrag legte der Beklagte zugleich als Antrag auf den Erlass einer naturschutzrechtlichen Befreiung auf Grundlage von § 67 BNatSchG aus.
Mittels E-Mail vom 02. Januar 2014 reichte die G. GmbH überarbeitete Antragsunterlagen ein. Das sich darunter befindliche „Nutzungskonzept zum Betrieb eines Bestattungswaldes nach dem G. -Konzept im Park der Burg I. “ sah nun insbesondere folgende Veranstaltungen vor: „Ca. 30 Waldführungen pro Jahr, alle zwei Wochen samstags. Teilnehmerzahl im Normallfall, ca. 15 bis 20 Personen“. Der in diesem enthaltene Passus „bei Waldführungen kann das Wegegebot eingehalten werden“, wurde seitens der Beklagten handschriftlich insoweit modifiziert, als dass „das Wegegebot einzuhalten ist“. Ferner sind „ca. 250 Baumauswahltermine pro Jahr, vor allem mittwochs bis samstags“ mit im Normalfall 3 bis 4 Teilnehmern geplant. Im Rahmen der Baumauswahltermine könne je nach Position der zur Auswahl stehenden Bäume ein Verlassen der Wege notwendig werden. Des Weiteren sollen „ca. 200 bis 250 Beisetzungen pro Jahr“ mit „im Normalfall 10 Personen“ stattfinden. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten (Bl. 325 - 338 d. BA 1) verwiesen.
Am 6. Februar 2014 stimmte der Beirat der Unteren Landschaftsbehörde des Beklagten der Erteilung einer Befreiung für das Vorhaben zu.
Mit Schreiben vom 14. Februar 2014 teilte der Beklagte dem Landesbüro der Naturschutzverbände Nordrhein-Westfalens (und damit auch dem Kläger) mit, dass er als Untere Landschaftsbehörde beabsichtige, der Beigeladenen zu 1) aus überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit eine Befreiung von den betroffenen Verboten des Landschaftsplans zu erteilen. Er beteiligte den Kläger an dem naturschutzrechtlichen Befreiungsverfahren unter Übersendung des am 02. Januar 2014 aktualisierten Nutzungskonzepts, dem Artenschutzgutachten und dem Pflege- und Entwicklungsplan.
Mit E-Mail vom 13. März 2014 bezog das Landesbüro der Naturschutzverbände Stellung zu dem Vorhaben und rügte erhebliche mit dem Vorhaben einhergehende Eingriffe in die Natur, insbesondere die Zunahme von Störungen der Flora und Fauna sowie die Reduktion von stehendem Alt- und Totholz. Es führte insbesondere aus, es lägen keine Befreiungsgründe für das Vorhaben vor und es bestünde kein Bedarf für den Betrieb eines weiteren Bestattungswalds. Ferner sei das Vorhaben mit den Schutzzielen des festgesetzten Naturschutzgebiets unvereinbar. Auch die in den Gutachten als solche vorgeschlagenen Maßnahmen führten tatsächlich keine Vermeidung der erheblichen Artenschutzkonflikte herbei. Sowohl das Artenschutzgutachten als auch der vorgelegte Pflege- und Entwicklungsplan seien mangelhaft ausgearbeitet. Dem Vorhaben stünden auch andere öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen. Das Landesbüro der Naturschutzverbände warf die Frage auf, ob statt einem Vorgehen im Befreiungswege nicht vielmehr die Schutzgebietsausweisung im Landschaftsplan geändert werden müsse.
Mit Schreiben vom 8. August 2014 teilte der Beklagte der Beigeladenen zu 1) unter Bezugnahme auf die seitens der Klägerin vorgetragenen Bedenken mit, dass sowohl hinsichtlich des Pflege- und Entwicklungskonzepts als auch hinsichtlich des Nutzungskonzepts noch Abstimmungsbedarf bestehe. Man plane jedoch immer noch, im Wege der Erteilung einer Befreiung zu entscheiden. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten (Bl. 656 – 658 d. BA2) verwiesen.
Unter dem 19. Februar 2015 fand sodann eine Ämterbesprechung des Beklagten unter Teilnahme des Beigeladenen zu 2) statt. Ausweislich des darüber gefertigten Vermerks vom 20. Februar 2015 empfahl der Beklagte die Änderung des Landschaftsplans betreffend die Schutzkategorie des Naturschutzgebiets. Gleichwohl bekräftigte der Beigeladene zu 2) den Wunsch, weiter im Wege der Befreiung vorzugehen. Im Rahmen der Besprechung fanden weitere Abstimmungsgespräche zum Inhalt des Schreibens vom 8. August 2014 statt. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten (Bl. 696 ff. d. BA 2) verwiesen.
Am 19. März 2015 fand eine weitere Ämterbesprechung des Beklagten statt, bei der das Betretungsverbot, die Einrichtung von Bestattungsabschnitten und von baulichen Anlagen sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen diskutiert und konkretisiert wurden. Wegen weiterer Einzelheiten wird erneut auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten (Bl. 710 ff. d. BA 2) verwiesen. Infolge weiterer seitens der Beklagten erhobenen Forderungen (vgl. nur Bl. 710 ff. d. BA 2) wurde der Pflege- und Entwicklungsplan des Ingenieur-Büros S1. unter dem 02. Juni 2015 letztmalig überarbeitet (im Folgenden: Pflege- und Entwicklungsplan).
Unter dem 9. Oktober 2015 erteilte der Beklagte der Beigeladenen zu 1) den beantragten Befreiungsbescheid auf Grundlage von § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG für das Vorhaben „Errichtung eines Bestattungswaldes“ in der Parkanlage an der Burg I. . Die Befreiung erstreckt sich auf „die Verbote des Landschaftsplans“ gemäß den „Ziffern 2.1-5, Buchstabe b), 2.4.2-5, Nr. 2 sowie 2.2-4 und 2.2-5 Nr. 1 der Befreiungen“ betreffend
„1. [...] die beabsichtigten Maßnahmen innerhalb des Naturschutzgebietes ‚Wald an der Burg I. ‘,
2. [...] die beabsichtigten Maßnahmen innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils ‚Parkanlage Burg I. ‘,
3. [...] die beabsichtigten Maßnahmen innerhalb der Landschaftsschutzgebiete ‚Gewässersystem T1. ‘ und ‚T2. / X. / L. ‘.“
Sodann führte der Beklagte in dem Bescheid aus:
„Die Befreiung ergeht auf Grundlage des Nutzungskonzepts der G. GmbH vom 02. Januar 2014. Die Befreiung gilt für das mit der Bestattungskultur verbundene Verlassen der Wege im folgenden Umfang:
1. Für die Baumauswahltermine, wenn der Bestattungsbaum vom Weg aus nicht erkennbar ist. Die Baumauswahl darf nur in Begleitung eines Friedwald-Försters erfolgen.
2. Für das ‚Herrichten und Verschließen‘ der Grabstelle durch geeignetes Fachpersonal. Hierzu gehört auch das Anbringen der Aluminiumtafeln.
3. Für den Bestatter und die Trauergemeinde bei der Beisetzung.
4. Für die Angehörigen nach der Bestattung im Rahmen der persönlichen Abschiede und des Gedenkens der Verstorbenen an der Grabstelle.“
Im Rahmen der Begründung des Bescheids führt der Beklagte aus, die Befreiungsvoraussetzungen von § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG seien gegeben. Das Vorhaben liege im öffentlichen Interesse, da es der Allgemeinheit und dem Gemeinwohl diene. Es handle sich um einen Einzelfall, der „atypisch“ sei. Das Erfordernis von alternativen Bestattungsformen in Form von Waldbestattungen habe der Plangeber nicht vorausgesehen. Die Bestattungskultur habe sich die letzten 20 Jahre stark gewandelt und das Interesse an dieser alternativen Bestattungsform erst in den letzten 15 – 20 Jahren entwickelt. Die Allgemeinwohlgründe würden überwiegen und es rechtfertigen, das öffentliche Interesse an den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege im vorliegenden Fall zurücktreten zu lassen. Für die Einrichtung des geplanten Bestattungswaldes stünden auch keine Alternativflächen zur Verfügung.
Mit einfachen Brief übersandte der Beklagte am 12. Oktober 2015 eine Durchschrift des Bescheids an das Landesbüro der Naturschutzverbände Nordrhein-Westfalens.
Der Kläger hat am 15. November 2015 Klage erhoben.
Im Rahmen seiner Klagebegründung vom 30. Dezember 2015 wiederholt er zunächst die im Rahmen des naturschutzrechtlichen Beteiligungsverfahrens erhobenen Einwände des Landesbüros der Naturschutzverbände Nordrhein-Westfalens. Vertiefend führt er aus, dass durch das Vorhaben insbesondere dem festgesetzten Naturschutzgebiet erhebliche Beeinträchtigungen drohten. Die durch den Besucherverkehr gegenwärtig auf den Bereich der vorhandenen Wege beschränkten naturschutzrechtlichen Eingriffe würden sich durch den Betrieb des Bestattungswaldes nahezu auf die gesamte Fläche der Schutzgebiete erstrecken. Die Störungen würden auch quantitativ zunehmen. Das eingereichte Nutzungskonzept sei unplausibel, denn es drohten eine erheblich höhere Zahl an Beisetzungen als angegeben sowie deutlich höhere Besucherzahlen im Schutzgebiet. Dies bedinge eine massive Ausweitung der notwendigen Verkehrssicherungsmaßnahmen, welche die Brutstätten geschützter Arten beträfen, sowie erheblichen Lärm. Bereits vorhandene Störungen würden erheblich verstärkt und insbesondere den bisher gering belasteten östlichen Teil des Naturschutzgebiets beeinträchtigen. Sowohl der Ausbau der Wege als auch die Nutzung des Waldbodens als Bestattungsfläche brächten erhebliche naturschutzrechtliche Eingriffe mit sich. Das allgemeine Verschlechterungsverbot von § 23 Abs. 2 S. 1 BNatSchG werde verletzt. Die G. GmbH gehe selbst davon aus, dass ein Bestattungswald nicht in einem Naturschutzgebiet betrieben werden könne. Die Befreiungsvoraussetzungen seien nicht gegeben. Das Interesse der Allgemeinheit an alternativen Bestattungsformen begründe keinen atypischen Sonderfall im Sinne von § 67 BNatSchG. Auch erstrecke sich die erteilte Befreiung nicht auf einzelne Verbotsvorschriften, sondern auf zahlreiche im Landschaftsplan genannte Verbote. Dazu ermächtige § 67 Abs. 1 BNatSchG jedoch gerade nicht. Das naturschutzrechtliche Schutzgebiet werde praktisch funktionslos, denn die Schutzziele des Landschaftsplanes könnten nicht mehr erreicht werden. Die drohenden Auswirkungen seien zudem nicht ausreichend bilanziert worden. Die unzureichende Auseinandersetzung des Beklagten mit naturschutzrechtlichen Belangen begründe Ermessensfehler. Im Rahmen der Befreiungsentscheidung sei eine Auseinandersetzung mit Alternativstandorten nicht in ausreichendem Maße erfolgt. Auch hätte erwogen werden müssen, nur in Teilen oder mittels Nebenbestimmungen auf Grundlage von § 67 Abs. 3 BNatSchG zu befreien. Die eingereichten naturschutzrechtlichen Gutachten seien unzutreffend und in sich nicht stimmig. Insbesondere werde durch das Vorhaben das Tötungsverbot des § 44 BNatSchG verletzt.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 9. Oktober 2015 (Az. 00.0-0.00.00) aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte wiederholt seine Ausführungen aus dem Befreiungsbescheid. Darüber hinaus führt er vertiefend aus, Bestattungen fänden nur auf etwa 21 ha der Schutzgebiete und nicht auf deren Gesamtfläche von 37 ha statt. Es sei zu berücksichtigen, dass nicht jeder Baum als Bestattungsbaum geeignet sei. Schon im Rahmen der bisherigen Nutzung seien Verkehrssicherungsmaßnahmen auf der gesamten Parkfläche aufgrund des engmaschigen Wegenetzes notwendig und ergriffen worden. Einrichtung und Betrieb des Bestattungswaldes führten auch nicht zu einer flächendeckenden Beseitigung des Totholzbestandes und der darin nistenden Tiere. Im Rahmen des Befreiungsverfahrens seien die naturschutzrechtlichen Belange sorgsam abgewogen worden und anhand des mehrfach überarbeiteten Pflege- und Entwicklungsplans drohende naturschutzrechtliche Eingriffe vermieden oder zumindest erheblich verringert worden. Das Nutzungskonzept sei plausibel, auch wenn sich die spätere Teilnehmer- und Besucherzahl nicht exakt im Voraus berechnen lasse. Man habe daher hohe Nutzungsansätze zu Grunde gelegt. Die seitens des Klägers angeführten (Besucher-)zahlen entbehrten jeglicher Grundlage. Die rechtlichen Befreiungsvoraussetzungen seien gegeben. Anders als der Kläger meint, würden die Schutzgebietsfestsetzungen gerade nicht funktionslos. Denn der Bestattungswald diene den Zielen der Schutzgebiete, wodurch zugleich das nach § 67 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erforderliche öffentliche Interesse begründet werde. Es liege auch ein atypischer Sonderfall vor, da die Entwicklung von Bestattungswaldkonzepten vom Plangeber nicht vorhergesehen worden sei. Alternativstandorte hätten nicht zur Verfügung gestanden. Auch lägen keine Ermessensdefizite vor. Man habe sich sorgsam auf Grundlage der naturschutzrechtlichen Gutachten mit der drohenden Beeinträchtigung des Naturhaushaltes auseinandergesetzt und sämtliche Belange sorgsam abgewogen.
Die Beigeladene zu 1) stellt keinen Sachantrag. Sie schließt sich den Ausführungen des Beklagten an.
Der Beigeladene zu 2) stellt ebenfalls keinen Sachantrag. Er führt aus, dass der Park an der Burg I. bereits gegenwärtig durch zahlreiche Eingänge öffentlich zugänglich sei und von Besuchern rege genutzt werde.
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Inaugenscheinnahme wird auf die Niederschrift über die Ortsbesichtigung und den Erörterungstermin vor Ort vom 25. Juli 2017 verwiesen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Var. VwGO) statthaft, da der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes in Form einer Befreiung von den Verboten eines Landschaftsplans begehrt, welche der Beklagte der Beigeladenen zu 1) am 09. Oktober 2015 erteilt hat.
2. Der Kläger ist vollumfänglich klagebefugt. Soweit er sich gegen die erteilte Befreiung von den Verboten des im Landschaftsplan festgesetzten Naturschutzgebiets wendet, folgt seine Klagebefugnis aus § 64 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Denn die erteilte Befreiung stellt insoweit eine Entscheidung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG dar, vgl. § 64 Abs. 1 BNatSchG. Auch die weiteren Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 Nr. 1 – Nr. 3 BNatSchG sind unzweifelhaft gegeben. Insbesondere war der Kläger zur Mitwirkung nach § 63 Absatz 2 Nummer 5 berechtigt und hat sich im Rahmen seiner bestehenden Möglichkeit zur Stellungnahme unter dem 13. März 2014 in der Sache geäußert, vgl. § 64 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG.
Soweit sich der Kläger darüber hinaus gegen die erteilte Befreiung hinsichtlich des geschützten Landschaftsbestandteils sowie der Landschaftsschutzgebiete wendet, folgt dessen Klagebefugnis unmittelbar aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG i.V.m. §§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 UmwRG. Seit der Änderung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes durch das „Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben“ vom 29. Mai 2017 (BGBl. I, S. 1298, in Kraft getreten am 02. Juni 2017), das vorliegend gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG rückwirkend Anwendung findet, können anerkannte inländische Vereinigungen nun auch Verwaltungsakte rügen, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b des UmwRG genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG. Die Befreiung stellt einen Verwaltungsakt in diesem Sinne hinsichtlich des geschützten Landschaftsbestandteils sowie der Landschaftsschutzgebiete dar. Insbesondere dient er der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Abs. 4 Nr. 1, Nr. 2 UmwRG, denn die Befreiung erfasst den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG sowie Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG. Bei dem Kläger handelt es sich auch um eine nach § 3 Abs. 1, Abs. 3 UmwRG anerkannte inländische Vereinigung. Auch die weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 UmwRG sind erfüllt. Insbesondere ist der Kläger durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt, § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG. Der Kläger hat auch im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend gemacht, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG. Zudem hat der Kläger die vorliegend aus § 6 Abs. 1 Satz 1 UmwRG folgende Frist von zehn Wochen zur Angabe der zur Begründung seiner Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel eingehalten, indem er am 30. Dezember 2015 seine am 15. November 2015 erhobene Klage begründete.
II. Die Klage ist auch begründet. Gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG sind Rechtsbehelfe nach Absatz 1 begründet, soweit die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Hinsichtlich des unter Schutz gestellten Naturschutzgebiets findet § 2 Abs. 4 Satz 1 UmwRG über § 64 Abs. 2 BNatSchG entsprechend Anwendung.
Die Voraussetzungen von § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG sind vorliegend bezüglich aller vier Schutzgebiete gegeben, denn die der Beigeladenen zu 1) vom Beklagten am 09. Oktober 2015 erteilte Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans ist rechtswidrig.
Der in Form der Befreiung ergangene Verwaltungsakt ist bereits inhaltlich nicht hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW (1.). Zudem findet er seine Rechtsgrundlage nicht in § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG, denn hinsichtlich des festgesetzten Naturschutzgebietes sind dessen tatbestandlichen Voraussetzungen nicht erfüllt (2.). Dies hat zur Folge, dass der gesamte Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Aufhebung unterliegt (3.).
1. Die der Beigeladenen zu 1) erteilte Befreiung genügt nicht denjenigen Anforderungen, die gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW an die inhaltliche Bestimmtheit von Verwaltungsakten zu stellen sind.
Ein Verwaltungsakt muss hinreichend bestimmt sein, § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Dies setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 03. Dezember 2003 – 6 C 20/02; BVerwG, Beschluss vom 09. Oktober 2012 – 7 VR 10/12 –, juris; BVerwG, Urteil vom 29. September 1992 – 1 C 36/89 –, juris.
Dazu reicht es aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Dabei richten sich im Einzelnen die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.57 -, juris; BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 41/87 –, juris; BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - 6 C 20.02.
Im Fall von Genehmigungen oder Erlaubnissen muss - auch im Verhältnis zu Drittbetroffenen - eindeutig sein, was genau genehmigt wurde und welchen Umfang die gestattende Wirkung der Genehmigung hat,
vgl. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage, § 37 Rn. 28 f.
Unklarheiten und Unvollständigkeiten des Verwaltungsakts führen dann zur Unbestimmtheit des Verwaltungsakts, wenn dadurch die getroffene Regelung selbst unklar, unvollständig oder widerspruchsvoll wird,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 12a.
Den vorgenannten Anforderungen genügt der streitgegenständliche Befreiungsbescheid nicht. Dieser enthält zahlreiche gewichtige Unstimmig- sowie Unklarheiten. Sein Regelungsgehalt lässt sich in Folge dessen nicht eindeutig bestimmen. Dies führt dessen Unbestimmtheit herbei.
a.) Unklar ist bereits die Bestimmung derjenigen Verbote des Landschaftsplans, auf welche sich die Befreiung erstreckt. Dies ist nur im Wege der Auslegung zu ermitteln. Eingangs benennt der Bescheid die Schutzgebiete, auf welche sich die Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans erstreckt, zunächst numerisch. Hinsichtlich der im Bescheid aufgeführten „Ziff. 2.1-5 b)“ ist anzumerken, dass Ziff. 2.1-5 des Landschaftsplans keine Verbote enthält; litera b) existiert nicht. Mittels der im Bescheid weiter aufgeführten „Ziff. 2.4.2-5, Nr. 2“ wird im Landschaftsplan des Beklagten der von dem Vorhaben in keiner Weise betroffene „Schlosspark M.“ unter Schutz gestellt, in welchem einzig fischereirechtliche Nutzung verboten ist. Eine „Nr. 2“ enthält die Festsetzung nicht. Soweit der Beklagte möglicherweise hinsichtlich des geschützten Landschaftsbestandsteils nach Ziff. 2.4.2-2 befreien wollte und insoweit noch von einem bloßen Schreibfehler ausgegangen werden könnte, enthält auch diese Festsetzung weder ein Verbot noch eine Regelung „Nr. 2“. Auch hinsichtlich der weiter im Bescheid genannten „Ziff. 2.2-5, Nr. 1“ ist anzumerken, dass eine Befreiung von der einzig unter „Ausnahmen/Befreiungen“ benannten „Nr. 1“, wonach die Untere Landschaftsbehörde auf Antrag eine Ausnahme von den Verboten und Geboten für Maßnahmen erteilt, die den Charakter des Gebiets nicht verändern und den Schutzzweck nicht beeinträchtigen, keinen Sinn ergibt. Auch dort ist kein Verbot geregelt.
b.) Es verwundert, dass im Rahmen der Befreiungsentscheidung die „Allgemeinen Verbote“ des Landschaftsplans hinsichtlich der betroffenen Schutzgebiete (Ziff. 2.1, 2.2, 2.4 des Landschaftsplans) dagegen numerisch nicht gesondert aufgeführt werden. Insbesondere hinsichtlich des festgesetzten Naturschutzgebiets stehen dem Vorhaben Allgemeine Verbote des Landschaftplans zu Naturschutzgebieten entgegen (vgl. nur Ziff. 2.1 Nr. 6, Nr. 10, Nr. 14 des Landschaftsplans). Von diesen Verboten dürfte der Beklagte allerdings mittels der im Bescheid verwandten Formulierung „erteile ich nach Maßgabe ihres Antrages [...] eine Befreiung [...] 1. für die beabsichtigten Maßnahmen innerhalb des Naturschutzgebietes ‚Wald an der Burg I. ‘“ (S. 1 des Bescheids) befreit haben. Nur diese Auslegung entspricht nämlich dem Willen des Beklagten, das Vorhaben prinzipiell in diesem Schutzgebiet zu ermöglichen. Auch die Systematik des Bescheids spricht für diese von der Kammer herangezogene Lesart, da die gemäß Ziff. 1 des Bescheids das Wegegebot vollständig aufhebende Befreiung durch die auf Seite 2 des Bescheids getroffene Regelung in Teilen wieder einschränkt wird. Eine Einschränkung erfordert bereits denklogisch eine vorherige Freigabe. Diese von der Kammer angenommene Auslegung hat jedoch zur Folge, dass sich die Befreiung auf sämtliche Verbote des Landschaftsplans bezüglich der vier Schutzgebiete (vgl. Ziff. 1 – Ziff. 3 des Bescheids, S. 1 f.) erstreckt.
c.) Zur Unbestimmtheit des Verwaltungsakts führt vorliegend jedenfalls, dass der Beklagte im Rahmen der Befreiung pauschal auf die Antragsunterlagen, unter anderem das Nutzungskonzept der G. GmbH vom 02. Januar 2014, verwiesen hat (vgl. Seite 2 des Bescheids).
Wird im Rahmen eines Verwaltungsakts auf Antragsunterlagen verwiesen, kann eine mangelnde Bestimmtheit dieser Dokumente zur Unbestimmtheit des Verwaltungsakts führen,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. Mai 1994 – 10 A 1025/90 –, juris; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 05. Dezember 2002 – 1 B 325/01 –, juris; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 14. Juli 2008 – 2 Bf 277/03 –, juris.
So liegt der Fall hier. Der Verwaltungsvorgang enthält keine vollständige Ausfertigung - vergleichbar einem mit einem Grünstempel versehenen „Bauherrenexemplar“, vgl. dazu § 75 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW - derjenigen Antragsunterlagen, auf deren Grundlage der Befreiungsbescheid erteilt wurde. Das Naturschutzrecht stellt die aus § 75 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW für Baugenehmigungen folgende Anforderung zwar nicht auf, so dass der Beklagte nicht verpflichtet war, eine vollständige Ausfertigung zu erstellen. Sein Unterlassen führt jedoch vorliegend dazu, dass der genaue Regelungsumfang der Befreiung nicht bestimmt werden kann.
Zwar finden sich im Verwaltungsvorgang die finalen Fassungen des Pflege- und Entwicklungsplans sowie des Artenschutzgutachtens (Blatt 872 ff. BA2), welche dem im Verwaltungsvorgang befindlichen Befreiungsbescheid (Bl. 862 ff. BA2) unmittelbar nachgeheftet sind. Das im Bescheid in Bezug genommene Nutzungskonzept vom 02. Januar 2014 befindet sich jedoch nicht unter diesen Unterlagen. In der einzigen im Verwaltungsvorgang vorhandenen Fassung (vgl. Bl. 325, 333 ff. BA 1), die dem Beklagten mittels E-Mail am 02. Januar 2014 zugeleitet wurde, hat dieser handschriftliche Änderungen hinsichtlich des Wegegebots bei Waldführungen vorgenommen und insoweit ein striktes Wegegebot angeordnet. Unklar ist, ob diese handschriftlichen Änderungen Bestandteil der Befreiung geworden sind. Dies ergibt sich nicht eindeutig aus dem Bescheid, der wörtlich auf „das Nutzungskonzept der G. GmbH vom 02.01.2014“ verweist, was sowohl auf die von dem Beklagten veränderte Fassung als auch auf die von der G. GmbH übersandte Ursprungsfassung hindeuten könnte. Dagegen wird ausweislich Seite 1 des Bescheids die Befreiung nach „Maßgabe ihres Antrages“ erteilt. Auch die im Bescheid unmittelbar nachfolgende Regelung, welche „das mit der Bestattungskultur verbundene Verlassen der Wege“ konkretisiert (S. 2 des Bescheids) und die Fälle, in denen das Wegegebot nicht gilt, wohl abschließend regeln soll, verhält sich nicht zu Waldführungen. Stellt man sich auf den Standpunkt, dass die handschriftlichen Änderungen im Nutzungskonzept nach dem - auch im Verwaltungsvorgang mehrfach seinen Niederschlag gefundenen - Willen des Beklagten Eingang in den Bescheid gefunden haben, wäre die darin hinsichtlich des bei Waldführungen bestehenden Wegezwangs getroffene Regelung gegenüber Ziff. 1 des Bescheids in Verbindung mit der abschließenden Regelung für das mit der Bestattungskultur verbundene Verlassen der Wege widersprüchlich. Dieser Widerspruch lässt sich auch nicht auflösen.
d.) Auch aus weiteren Gründen ist der genaue Regelungsumfang des Befreiungsbescheids unklar. Der Umstand, dass das Nutzungskonzept vom 02. Januar 2014 hinsichtlich der teilnehmenden Personen an den Baumauswahlterminen, Waldführungen und Bestattungen nur unpräzise Angaben macht („Teilnehmerzahl im Normalfall, ca. [...]“, vgl. Bl. 333 ff. BA 1) und sich selbst die genaue Anzahl der jeweiligen Veranstaltungen im Jahr („ca.“) nicht aus dem Nutzungskonzept ergibt, begründet die Unbestimmtheit des Verwaltungsakts. Folgt man dem Einwand des Beklagten, die genauen Nutzungsansätze seien nicht vorhersehbar gewesen, weswegen man Erfahrungswerte anderer Friedwälder in Ansatz gebracht habe, wäre dieser gleichwohl gehalten gewesen, im Rahmen der Befreiung die maximal zulässige Zahl an Personen und Veranstaltungen zu benennen, was ohne weiteres möglich gewesen wäre. Denn nur durch eine solch unzweideutige Regelung wäre den bereits aufgezeigten rechtlichen Anforderungen hinsichtlich der Bestimmtheit von Verwaltungsakten Genüge getan.
2. Des Weiteren folgt die Rechtswidrigkeit der Befreiung betreffend die das Naturschutzgebiet erfassenden Festsetzungen (S. 1, Ziff. 1 des Bescheids) aus dem Umstand, dass insoweit die Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG nicht gegeben sind. Zum einen fehlt es an dem Vorliegen eines singulären, nicht vorhergesehenen Einzelfalls (a.). Zum anderen führt die Befreiung hinsichtlich der Festsetzungen des Naturschutzgebiets zu solch grundlegenden Korrekturen an dieser im Landschaftsplan getroffenen Festsetzung, die alleine der Plangeber im Wege der Planänderung hätte vornehmen dürfen (b.).
a.) Gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG kann von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes, in einer Rechtsverordnung auf Grund des § 57 sowie nach dem Naturschutzrecht der Länder auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist. Über den Wortlaut hinaus kommt die Gewährung einer Befreiung nach allgemeiner Auffassung nur in atypischen und daher vom Satzungsgeber erkennbar nicht vorhergesehenen Einzelfällen aufgrund einer durchzuführenden Einzelfallprüfung in Betracht,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 1992 – 7 B 130/92 –, juris; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. September 2012 – OVG 11 S 61.12 –, juris; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 14. März 2011 – 5 S 644/09 –, juris (m.N.); VG München, Beschluss vom 03. Juni 2014 – M 2 S 14.2116 -, juris; Lau in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 67 Rn. 2, 4 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 20. November 1989 – 4 B 163/89 –, juris (zu § 31 Abs. 2 BauGB).
Das Vorhaben erfüllt nicht die Anforderungen an einen dergestalt nicht vorgesehenen und deshalb singulären Einzelfall. In seinem Bescheid führt der Beklagte zum Vorliegen eines „atypischen Sonderfalls“ aus, dass sich die Bestattungskultur die letzten 20 Jahre stark gewandelt und sich das Interesse an dieser alternativen Bestattungsform erst in den letzten 15 – 20 Jahren entwickelt habe (vgl. S. 6 des Bescheids). Der Normgeber habe daher im Landschaftsplan bezüglich Bestattungswälder auch keine „Unberührtheitsklauseln“ erlassen können.
Die Kammer muss nicht erwägen, ob das konkrete Vorhaben, die Errichtung und der Betrieb des Bestattungswalds, von dem Normgeber vorhergesehen wurde oder zumindest vorhersehbar war, wie der Kläger meint. Für seine Auffassung spricht jedoch der Umstand, dass vergleichbare Vorhaben im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landschaftsplans am 05. Juli 2005, selbst bei Zugrundelegung des Vortrags des Beklagten, längst bekannt waren, da Bestattungswälder bereits deutschlandweit betrieben wurden.
Denn jedenfalls hat der Normgeber hier ausdrücklich Regelungen für das Stattfinden von Veranstaltungen in Naturschutzgebieten getroffen und damit das Vorhaben, wenn auch in abstrahierter Form, in seinem Landschaftsplan erfasst und einer näheren Ausgestaltung unterworfen.
Ausweislich der Allgemeinen Verbote der textlichen Festsetzungen des Landschaftplans für Naturschutzgebiete ist in Naturschutzgebieten die Durchführung von Veranstaltungen aller Art ohne Einvernehmen mit der Unteren Landschaftsbehörde und, soweit Wald betroffen ist, ohne das zusätzliche Einvernehmen der Unteren Fortbehörde verboten (Ziff. 2.1 Nr. 14 des Landschaftsplans). Ausweislich der zu Ziff. 2.1 Nr. 14 gefassten Erläuterungen gelten als „Veranstaltungen im Sinne des Landschaftsplanes insbesondere Veranstaltungen mit 50 und mehr Teilnehmern, soweit bei den Veranstaltungen die übrigen Festsetzungen dieses Landschaftsplanes eingehalten werden (z.B. das Wegegebot). Veranstaltungen, bei denen die Festsetzungen dieses Landschaftsplans nicht eingehalten werden, fallen ungeachtet der Teilnehmerzahl unter dieses Verbot.“
Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter „Veranstaltung“ ein zeitlich begrenztes und geplantes Ereignis, an dem eine Mehrzahl von Menschen teilnimmt. Dies trifft jedenfalls auf die im Rahmen des Vorhabens stattfindenden Waldführungen, Baumauswahltermine, Bestattungen sowie gegebenenfalls auch auf Andachten zu. Diese Ereignisse stellen damit Veranstaltungen im Sinne von Ziff. 2.1 Nr. 14 des Landschaftsplans dar. Da ausweislich des Bescheids (S. 2) im Rahmen von Baumauswahlterminen punktuell sowie bei Bestattungen und im Rahmen der persönlichen Abschiede und des Gedenkens der Verstorbenen an der Grabstelle generell die Wege im Naturschutzgebiet verlassen werden dürfen, kommt es ausweislich der Erläuterungen des Landschaftsplans auf die an den Veranstaltungen teilnehmende Personenanzahl nicht an. Sollte bei Waldführungen das Wegegebot nicht gelten [siehe dazu bereits II. 1. c.)], würden auch diese Veranstaltungen personenunabhängig verboten sein. Der Umstand, dass der Normgeber das Wegegebot missachtende Veranstaltungen generell verboten hat, verdeutlicht, dass er sich im Zeitpunkt des Normerlasses mit vergleichbaren Sachverhalten auseinandergesetzt und diese zum Bestandteil seiner Festsetzungen gemacht hat. Dass im Landschaftsplan keine Festsetzungen speziell für Bestattungswälder getroffen wurden, ist unbeachtlich.
b.) Des Weiteren fehlt es hier an dem erforderlichen atypischen Einzelfall, weil die erteilte Befreiung zu grundlegenden Korrekturen an der im Landschaftsplan getroffenen Festsetzung hinsichtlich des Naturschutzgebiets führt. Solch weitreichende Korrekturen sind im Wege der Erteilung einer Befreiung, d.h. eines Verwaltungsakts, unzulässig, denn anhand des Instruments der Befreiung dürfen keine grundlegenden Korrekturen der Bestimmung, von der befreit werden soll, vorgenommen werden.
Befreiungsvoraussetzungen sind grundsätzlich streng zu handhaben. Befreiungen dürfen nicht dazu verwandt werden, die Festsetzungen der Satzung durch Einzelfallentscheidungen der Behörde unter Umgehung der verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine förmliche Planänderung zu unterlaufen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 05. März 1999 – 4 B 5/99 –, juris; BVerwG, Beschluss vom 20. November 1989 – 4 B 163/89 –, juris (beide zu § 31 Abs. 2 BauGB); VG München, Beschluss vom 03. Juni 2014 – M 2 S 14.2116 -, juris; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Auflage 2010, Rn. 19.
Gegen diesen Grundsatz hat der Beklagte verstoßen, als er die Beigeladene zu 1) für das Vorhaben von sämtlichen Verboten des festgesetzten Naturschutzgebietes befreit hat. Dabei folgt die Kammer nicht der in der Literatur vereinzelt vertretenen Rechtsauffassung, nach der das Vorliegen von „grundlegenden Korrekturen der Bestimmung, von der befreit werden soll“ anhand der Fläche, auf welche sich die Befreiung erstreckt, zu bestimmen sei. Gemäß dieser Rechtsmeinung soll bei Schutzgebieten schon eine Herausnahme großflächiger Bereiche von - in Anlehnung an § 28 Abs. 1 BNatSchG - mehr als 5 ha dem Instrument der Befreiung generell nicht zugänglich sein,
so Lau in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 67 Rn. 2 unter Rekurs auf eine vom ihm insoweit unpräzise zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. März 2014 – 10 S 216/13 –, der als orbiter dictum lediglich ausführt: „Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass auch rechtliche Zweifel daran bestehen, dass ein derart großflächiger Bereich wie die beantragte Steinbrucherweiterung um 15,6 ha noch im Wege einer Befreiung den Festsetzungen der Landschaftsschutzverordnung entzogen werden kann.“
Die dergestalt vorgenommene abstrakte Bestimmung der Großflächigkeit ohne nähere Einzelfallbetrachtung hinsichtlich der jeweiligen Schutzgebietsfestsetzungen und der Ausdehnung des einzelnen Schutzgebiets im Verhältnis zur Gesamtfläche des Plangebiets wird dem Einzelfall nicht gerecht und ist daher abzulehnen.
Die Rechtswidrigkeit der Befreiung folgt vielmehr daraus, dass der Beklagte umfassend von sämtlichen Verboten der textlichen Festsetzung des Naturschutzgebiets befreit und damit eine grundlegende Korrektur des planerischen Willens vorgenommen hat. Dadurch hat er die Festsetzungen des Landschaftsplans durch Verwaltungsakt unterlaufen, obwohl es, wie von dem Beklagten im Verwaltungsverfahren durchaus auch erwogen wurde, insoweit eines förmlichen Planänderungsverfahrens bedürft hätte.
Dem im Jahr 2005 inkraftgetretenen Landschaftsplan des Beklagten kommt Rechtsnormcharakter zu, vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 S. 1 2. Hs LG NRW a.F. Seine Festsetzungen sind grundsätzlich strikt verbindlich. Diese Bindung entfällt in aller Regel erst dann, wenn der Plan in einem mit spezifischen Garantien versehenen Verfahren geändert worden ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 1989 – 4 B 163/89 –, juris.
Der Gesetzgeber wollte mit dem Instrument der Befreiung trotz dieser Rechtsbindung im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität schaffen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 05. März 1999 – 4 B 5/99 –, juris; BVerwG, Beschluss vom 20. November 1989 – 4 B 163/89 –, juris.
Gleichwohl darf die Erteilung einer Befreiung nicht dazu führen, dass wesentliche Festsetzungen einer Satzung beliebig durch Verwaltungsakt außer Kraft gesetzt werden. Zu wesentlichen Änderungen eines Landschaftsplans ist allein der Satzungsgeber im Wege der Planänderung befugt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 05. März 1999 – 4 B 5/99 –, juris; BVerwG, Beschluss vom 20. November 1989 – 4 B 163/89 –, juris; vgl. dazu auch Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 14. Januar 2003 – 1 N 01.2072 –, juris (Rn. 39 ff.).
Diese vom Bundesverwaltungsgericht zu § 31 Abs. 2 BauGB aufgestellten Grundsätze sind auch auf § 67 Abs. 1 BNatSchG übertragbar.
Ob die Grundzüge der Landschaftsplanung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um- )Planung möglich ist. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 05. März 1999 – 4 B 5/99 –, juris; BVerwG, Beschluss vom 08. Mai 1989 – 4 B 78/89 –, juris.
Landschaftsschutzregelungen dienen im Grundsatz dem bewahrenden Schutz der Landschaft. Die Festsetzung von Naturschutzgebieten erfolgt aus Gründen, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen erforderlich ist, vgl. § 23 Abs. 1 BNatSchG. Ihre besondere Schutzbedürftigkeit hat zur Folge, dass Naturschutzgebiete grundsätzlich nicht öffentlich zugänglich sind (Umkehrschluss aus § 23 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG). Diesem hohen Schutzstatus ist der Beklagte als Plangeber durch die umfassenden Regelungen in Ziff. 2.1 des Landschaftsplans, welche auch der Umsetzung von § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG dienen, nachgekommen. Durch die Erteilung der Befreiung hat die Verwaltung des Beklagten sämtliche Allgemeinen Verbote des Schutzgebietes außer Kraft gesetzt und nur das in Ziff. 10 vorhandene Verbot, befestigte Wege zu verlassen, durch gesonderte Regelung im Bescheid in Teilen wieder beschränkt. Gleichwohl dürfen bei zahlreichen Veranstaltungen die Wege im gesamten Naturschutzgebiet verlassen werden. Dies läuft dem planerischen Grundkonzept evident zuwider. Eine solche dem im Landschaftsplan zum Ausdruck kommenden Willen des Satzungsgebers entgegenstehendeBefreiung berührt eindeutig die Grundzüge der Planung und darf nicht im Wege eines Dispenses nach § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erfolgen.
3. Die in vorgenannten Umfang rechtswidrig erteilte Befreiung hat zur Folge, dass auch die Befreiung, soweit sie sich auf die Verbote des Landschaftsplans hinsichtlich des geschützten Landschaftsbestandteils (Ziff. 2. des Bescheids) sowie der Landschaftsschutzgebiete (Ziff. 3. des Bescheids) erstreckt, rechtswidrig ist und in entsprechender Anwendung von § 44 Abs. 4 VwVfG NRW der Aufhebung unterliegt. § 44 Abs. 4 VwVfG NRW findet vorliegend nach dessen Sinn und Zweck auch auf bloß rechtswidrige (und nicht nur auf nichtige) Verwaltungsakte entsprechend Anwendung,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Oktober 2000 – 5 A 2025/97 –, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. Mai 2012 – 13 A 1384/10 –, juris; VG Braunschweig, Urteil vom 21. November 2002 – 3 A 193/01 –, juris; Schenke, Kopp/Schenke, VwGO 21. Auflage 2015, § 113 Rn. 16.
Gemäß § 44 Abs. 4 VwVfG NRW ist, wenn die Nichtigkeit nur einen Teil des Verwaltungsaktes betrifft, dieser im Ganzen nichtig, wenn der nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte. Hinsichtlich der Frage, ob der Beklagte den Verwaltungsakt auch ohne den rechtswidrigen Teil erlassen hätte, ist maßgeblich, ob bei objektiver Betrachtungsweise, die sich am Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug der Verwaltungsakte dient, orientiert, zu erwarten ist, dass eine Behörde jedenfalls auch die verbleibende Regelung getroffen hätte,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage, 2015, § 44 Rn. 61; Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage, § 44 Rn. 191 ff., beide m.w.N.
Zur Überzeugung der Kammer steht fest, dass der Beklagte die Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzgebiete sowie des geschützten Landschaftsbestandteils nicht losgelöst von der Befreiung hinsichtlich der Verbote des Naturschutzgebiets erlassen hätte. Denn ein großer Teil der potenziellen Bestattungsbäume steht im Naturschutzgebiet, welches ausweislich der Eindrücke im Orts- und Erörterungstermin zu großen Teilen bewaldet ist. Es umfasst mit seiner Fläche von 15,7 ha etwa 74 % des Waldbestandes der vier Schutzgebiete, deren gesamte bewaldete Fläche etwa 21 ha beträgt. Auch die Beteiligten haben im Verfahren vorgetragen, dass sich insbesondere das Naturschutzgebiet für die Errichtung und den Betrieb des Friedwalds eignet. Stehen folglich die übrigen Teile des Verwaltungsaktes in einem untrennbaren inneren Zusammenhang und können nicht selbstständig nebeneinander bestehen, unterliegt die gesamte Befreiung der Aufhebung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig (§ 162 Abs. 3 VwGO). Da diese keinen Sachantrag gestellt haben und damit kein eigenes Kostenrisiko eingegangen sind (§ 154 Abs. 3 VWGO), entspricht es nicht der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten dem Beklagten aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. 709 Satz 1, Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 BestG
§ 67 BNatSchG
§ 44 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 S. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 3 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 64 Abs. 1 BNatSchG
§ 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 64 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 UmwRG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Abs. 4 Nr. 1, Nr. 2 UmwRG
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG
§ 3 Abs. 1, Abs. 3 UmwRG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 UmwRG
§ 64 Abs. 2 BNatSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 28 Abs. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VWGO

Zitierte Entscheidungen: 6 C 20/02
7 VR 10/12
1 C 36/89
4 C 41.57
4 C 41/87
6 C 20.02
10 A 1025/90
1 B 325/01
2 Bf 277/03
7 B 130/92
11 S 61.12
5 S 644/09
2 S 14.21
4 B 163/89
4 B 5/99
10 S 216/13
1 N 01.20
4 B 78/89
5 A 2025/97
13 A 1384/10
3 A 193/01