Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-03, Aktenzeichen 3 K 1131/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2015:0803.3K1131.14.NW.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger, der Gemeinderat der Ortsgemeinde Friedelsheim, wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung der Kreisverwaltung Bad Dürkheim, mit dem diese die Aussetzungsentscheidung des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde Wachenheim an der Weinstraße vom 22. September 2014 betreffend den Beschluss des Klägers vom 9. September 2014 über die Wahl der Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses (Tagesordnungspunkt – TOP 5 – der Ratssitzung vom 9. September 2014) bestätigte.
Der Kläger setzt sich aus 16 Ratsmitgliedern zusammen. Dabei entfallen auf die FWG 7 Sitze, auf die SPD und die CDU jeweils 4 Sitze und auf die FDP ein Sitz.
In der Sitzung des Klägers am 22. Juli 2014 hatten die Ratsfraktionen ihre Kandidaten für die nach § 2 Abs. 1 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim vom 24. Juni 2014 zu bildenden Ausschüsse, nämlich Haupt- und Finanzausschuss, Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss, Umwelt-, Feld- und Waldausschuss, Rechnungsprüfungsausschuss, Jugend-, Kultur- und Sportausschuss sowie Ausschuss für nachhaltige Dorfentwicklung/Dorfmarketing benannt. Für die Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses wurden jeweils drei Rats- und vier Nicht-Ratsmitglieder als Mitglieder und stellvertretende Mitglieder vorgeschlagen und gewählt.
Die Verbandsgemeinde Wachenheim, der die Ortsgemeinde Friedelsheim angehört, teilte der Kreisverwaltung Bad Dürkheim als zuständiger Kommunalaufsichtsbehörde mit Schreiben vom 15. August 2014 diesen Sachverhalt mit und führte aus, dadurch sei die in § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim enthaltene Regelung über die Besetzung der Ausschüsse nicht eingehalten worden.
§ 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim vom 24. Juni 2014 lautet wie folgt:
Der Ortsgemeinderat bildet folgende Ausschüsse:
(1) 1. Haupt- und Finanzausschuss2. Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss3. Umwelt-, Feld- und Waldausschuss4. Rechnungsprüfungsausschuss5. Jugend-, Kultur- und Sportausschuss6. Ausschuss nachhaltige Dorfgestaltung/Dorfmarketing.
(2) Die Ausschüsse gemäß Abs. 1 haben sieben Mitglieder und für jedes Mitglieder einen Stellvertreter.
(3) Die Mitglieder der Ausschüsse werden aus der Mitte des Ortsgemeinderates und sonstigen wählbaren Bürgerinnen und Bürgern der Ortsgemeinde gewählt.Mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder soll Mitglied des Ortsgemeinderates sein; entsprechendes gilt für die Stellvertreter der Ausschussmitglieder.
Die in § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim getroffene Regelung entspricht § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. Gemeindeordnung – GemO –.
Mit Schreiben vom 20. August 2014 teilte die Kreisverwaltung Bad Dürkheim als zuständige Aufsichtsbehörde der Verbandsgemeinde Wachenheim – in Abdruck auch an den Ortsbürgermeister der Ortsgemeinde Friedelsheim ergangen – mit, der Kläger habe in seiner konstituierenden Sitzung vom 24. Juni 2014 die Hauptsatzung beschlossen und sich damit an die darin enthaltenen Regelungen gebunden. Der Kläger sei hierauf hinzuweisen. Für den Fall, dass der Kläger bei der erneut durchzuführenden Wahl die Besetzung des Ausschusses nicht ändere, müsse der Beschluss über die Wahl der Besetzung des Ausschusses ausgesetzt werden.
In der öffentlichen Sitzung vom 9. September 2014 wählte der Kläger unter TOP 5 „Besetzung der Ausschüsse des Ortsgemeinderates Friedelsheim“ erneut einstimmig die Mitglieder und Stellvertreter des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses wie in der Ratssitzung vom 22. Juli 2014 vorgeschlagen. Dementsprechend wurden in den aus sieben Mitgliedern bestehenden Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss drei Ratsmitglieder, jeweils mit Stellvertretern, die ebenfalls Ratsmitglied sind, und vier Nicht-Ratsmitglieder, die ihrerseits durch Nicht-Ratsmitglieder vertreten werden, gewählt. Zu dieser Sitzung hatte der FWG-Fraktionsvorsitzende U. eine Tischvorlage zu TOP 5 gereicht. Darin wurde ausgeführt, die Auffassung der Verwaltung sei nicht nachvollziehbar. In der Hauptsatzung stehe ganz klar, dass mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder Mitglied des Ortsgemeinderates sein soll. Soll heiße aber nicht müssen. Insofern stehe es im Ermessen des Rates, die Ausschüsse so zu besetzen, wie er es für richtig halte. Im Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss seien nicht die Hälfte der Ausschussmitglieder Ratsmitglieder. Dies sei aus Fraktionssicht vertretbar, da in diesem Ausschuss Fachleute gefragt seien, die im Gemeinderat nicht in diesem Umfang vertreten seien.
Der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim setzte mit an den Ortsbürgermeister von Friedelsheim als Vorsitzenden des Klägers adressierten Schreiben vom 22. September 2014 den Beschluss zu TOP 5 der öffentlichen Sitzung des Klägers vom 9. September 2014 betreffend die Wahl über die Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses aus. Zur Begründung führte er aus, gemäß §§ 42 Abs. 1 i. V. m. 69 Abs. 2 GemO habe der Bürgermeister die Ausführung eines Beschlusses auszusetzen, wenn dieser seiner Ansicht nach gesetz- oder rechtswidrig sei. Der Begriff „rechtswidrig“ umfasse alle Verstöße gegen geltende Rechtsnormen. Dazu gehörten neben dem Bundes- und Landesrecht auch die Satzungen und Rechtsverordnungen als Ortsrecht. Der Kläger habe in seiner konstituierenden Sitzung am 24. Juni 2014 in § 2 der Hauptsatzung die Besetzung von Ausschüssen gemäß den Mindestanforderungen des § 44 Abs. 1 Satz 2 GemO beschlossen. Dennoch sei entgegen dieser Vorschrift in der Sitzung am 22. Juli 2014 der Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss mit drei Ratsmitgliedern und vier Nicht-Mitgliedern besetzt worden. Damit sei nicht mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder Mitglied des Ortsgemeinderates. Mit Schreiben vom 20. August 2014 habe die Kreisverwaltung als zuständige Aufsichtsbehörde mitgeteilt, dass die Besetzung der Ausschüsse entsprechend der Hauptsatzung zu erfolgen habe. Dies sei dem Kläger mit Beschlussvorlage vom 29. August 2014 unter dem Hinweis mitgeteilt worden, die Ausschüsse entsprechend neu zu wählen unter Beachtung der Bestimmung der Hauptsatzung und dem Hinweis, dass der Beschluss ausgesetzt werden müsse, sofern eine gegenteilige Beschlussfassung erfolge. In der Sitzung am 9. September 2014 habe der Kläger die Mitglieder des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses wie in der Sitzung vom 22. Juli 2014 vorgeschlagen einstimmig gewählt. Dieser Beschluss entspreche nicht den Vorschriften der Gemeindeordnung und der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim und sei daher auszusetzen gewesen.
In der Sitzung des Klägers vom 21. Oktober 2014 wurde unter TOP 7 erneut über die Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses beraten. Der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim war in dieser Sitzung anwesend und erläuterte dem Kläger nochmals die Sach- und Rechtslage. Dabei wurde auch die Stellungnahme der Kreisverwaltung Bad Dürkheim als Aufsichtsbehörde vom 6. Oktober 2014 an den Ortsbürgermeister von Friedelsheim einbezogen, worin ausgeführt wurde, dass kein eine Ausnahme von dem Grundsatz in § 44 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 GemO begründender atypischer Fall darin zu sehen sei, wenn der Kläger wegen seines Wunsches nach Fachleuten in den Ausschuss mehr Nichtratsmitglieder als Ratsmitglieder gewählt habe.
Der Kläger fällte zu TOP 7 der Sitzung vom 21. Oktober 2014 keinen Beschluss und wünschte die Entscheidung der Kreisverwaltung als Aufsichtsbehörde, woraufhin der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim am 3. November 2014 die Kreisverwaltung um Entscheidung bat.
Mit der streitgegenständlichen kommunalaufsichtsrechtlichen Entscheidung der Kreisverwaltung Bad Dürkheim als zuständiger Aufsichtsbehörde vom 17. November 2014 bestätigte diese gegenüber dem Kläger die Entscheidung des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde Wachenheim vom 22. September 2014 über die Aussetzung des Beschlusses des Klägers vom 9. September 2014 betreffend die Wahl des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses und gab dem Kläger zugleich auf, bei der Wahl dieses Ausschusses mindestens vier Ratsmitglieder in das Gremium zu wählen sowie die Wahlhandlung bis spätestens auf die Bestandskraft dieses Bescheides folgende Ortsgemeinderatssitzung vorzunehmen. Zur Begründung wurde ausgeführt, gemäß §§ 69 Abs. 2 i. V. m. 42 Abs. 1 GemO müsse der Bürgermeister der Verbandsgemeinde einen Beschluss aussetzen, wenn ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften gegeben sei. Hier habe der Verbandsbürgermeister den Beschluss des Klägers vom 9. September 2014 durch Aussetzungsverfügung vom 22. September 2014 verfügt. Der Kläger habe einen zweiten Beschluss (sog. Beharrungsbeschluss i. S. v. § 42 Abs. 2 GemO), dass er bei seiner Entscheidung betreffend die Besetzung des Ausschusses bleibe, zwar nicht ausdrücklich gefasst. Aus dem Beschlusstext über den TOP 7 in der Sitzungsniederschrift vom 21. Oktober 2014 werde jedoch erkennbar, dass der Kläger mehrheitlich die Entscheidung der Kommunalaufsicht gewünscht habe. Auf eine nochmalige Beschlussfassung i. S. d. § 42 Abs. 2 GemO durch den Kläger habe ausnahmsweise verzichtet werden können, da ihm im Vorfeld der Beschlussfassung am 9. September 2014 die Rechtslage bekannt gewesen sei. Ein zweiter Beschluss des Klägers sei daher für eine Vorlage an die Aufsichtsbehörde nicht notwendig gewesen. Das in § 42 Abs. 1 GemO vorgeschriebene Verfahren zur Aussetzung des Ratsbeschlusses sei eingehalten worden. Der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim habe die Rechtmäßigkeit des Beschlusses überprüft, diesen für rechtswidrig gehalten und dementsprechend die Aussetzung der Wahl des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses mit Schreiben vom 22. September 2014 verfügt und begründet. Der Beschluss des Klägers über die Wahl des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses vom 9. September 2014 sei zwar formell rechtmäßig. So sei eine ordnungsgemäße Einladung durch den Vorsitzenden zu dieser Gemeinderatssitzung erfolgt und der Ortsgemeinderat sei auch beschlussfähig gewesen. Die Besetzung der Ausschüsse sei Gegenstand des TOP 5 gewesen. Die Beschlussfassung vom 9. September 2014 verstoße jedoch gegen materielles Recht. Bei sog. gemischten Ausschüssen – wie vorliegend – bestimme der Rat neben der Gesamtmitgliederzahl auch die Zahl der sonstigen wählbaren Bürger. Mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder soll nach § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO Ratsmitglied sein. In der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim sei die genaue Anzahl der Ratsmitglieder und der sonstigen wählbaren Bürger bei den gemischten Ausschüssen nicht genau festgelegt worden, jedoch sei darin die dem Gesetzeswortlaut entsprechende Sollregelung des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO verankert worden. Diesen Vorgaben entspreche die tatsächliche Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses nicht. Das Wort „soll“ in der Vorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO und ebenso in § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim bedeute eine besondere Form des Ermessens in der Form des eingeschränkten Ermessens. Die Verwaltung sei in solchen Fällen angehalten, im Regelfall die gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge auszusprechen und nur in besonders atypischen Ausnahmen davon abzuweichen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteile vom 25. Juni 1975 – VIII C 77.74 – sowie Kopp/Schenke, § 114 Rn. 21). Soweit der Kläger die Zusammensetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses mit dem Wunsch nach Fachleuten in diesem Ausschuss begründe, sei dies kein Argument für einen atypischen Ausnahmefall, sondern vielmehr lediglich ein kommunalpolitischer Wille. Maßgebend sei aber bei der Frage der Besetzung der Ausschüsse der Wille des Gesetzgebers sowie des Satzungsgebers. Dieser bestimme, dass sich in den Ausschüssen mehrheitlich die Personen befinden, die von den Bürgern der Gemeinde in den Rat gewählt worden seien. Dies diene der Sicherung der für die Meinungsbildung des Rates notwendigen Verzahnung zwischen dem Rat und den Ausschüssen. Ein Abweichen von dieser Sollregelung begründender atypischer Fall könne z. B. dann vorliegen, wenn eine politische Gruppe, die entsprechend ihrem Stärkeverhältnis in den Ausschüssen nur ein Mitglied stelle, gezwungen wäre, jeweils ein Ratsmitglied zu benennen. Dies könnte unter Umständen zu einer Überlastung der wenigen Ratsmitglieder dieser Gruppe führen und ihr die Möglichkeit nehmen, andere interessierte Mitglieder in die kommunalpolitische Arbeit einzubinden (vgl. Gemeindeordnungskommentar Rheinland-Pfalz, Gabler/Höhlein/Klöckner/Lukas u. a., Erläuterung Ziffer 5 zu § 44 GemO). Der bloße Wunsch des Rates, von dem Willen des Gesetzgebers durch das weitere Benennen von sonstigen wählbaren Bürgern abzuweichen, stelle keinen atypischen Sonderfall dar, der eine Abweichung von der Sollvorschrift rechtfertige. Aus den Unterlagen sei ersichtlich, dass sich die Sitzverteilung in den Ausschüssen für den Ortsgemeinderat von Friedelsheim wie folgt darstelle:
FWG 3 SitzeSPD 2 SitzeCDU 2 Sitze.
Aufgrund dieser Konstellation gebe es für den Rat Möglichkeiten, auch die Wahl des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses durchzuführen. Damit sei die Aussetzung des Beschlusses des Klägers durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim zu bestätigen. Um die ordnungsgemäße Besetzung des Beschlusses sicherzustellen, habe der Kläger mindestens vier Ratsmitglieder in den Ausschuss zu wählen. Diese Vorgabe finde ihre Rechtsgrundlage in § 122 GemO.
Der Kläger hat aufgrund seines Beschlusses vom 2. Dezember 2014 gegen die ihm am 24. November 2014 zugegangene kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung der Kreisverwaltung Bad Dürkheim am 23. Dezember 2014 Klage erhoben.
Zur Begründung führt er aus, bei der Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses habe er von der Sollvorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO i. V. m. § 2 der Hauptsatzung Gebrauch gemacht und den Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss einstimmig ausnahmsweise mit weniger als der Hälfte mit Ratsmitgliedern besetzt. Dabei habe er sich auf seine aus § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO abgeleitete Entscheidungshoheit gestützt, u. a. über die Mitgliederzahl und die Zahl der sonst wählbaren Bürger der Gemeinde in den einzelnen Ausschüssen zu entscheiden. Er habe sich dafür entschieden, in diesem Ausschuss nicht auf Fachpersonal zu verzichten, wobei er sich von den konkreten Aufgaben habe leiten lassen, die explizit in diesem Ausschuss in der kommenden Legislaturperiode für den Rat vorbereitet werden sollen. Dabei handele es sich um zwei bereits vom Rat in der vorausgegangenen Legislaturperiode beschlossene „Großprojekte“, nämlich zum einen die Realisierung des Neubaugebietes Waltershöhe und zum anderen die Neugestaltung des Friedhofes. Unter Berücksichtigung des auch zu beachtenden sog. Fraktionsproporzes habe auf zwei aus einer Fraktion vorgeschlagene Bürger nicht als Ausschussmitglieder verzichtet werden sollen. Dabei handele es sich um langjährig kommunalpolitisch aktive Bürger ohne Mandat, deren berufliches Know-how als Ingenieure sowie ihre einschlägigen beruflichen Erfahrungen die Aussicht gegeben hätten, dass ihre Mitarbeit in dem Ausschuss von höchstem Nutzen für die anstehenden Planungsschritte und Entscheidungsprozesse sei. Dies rechtfertige ein Abweichen vom Regelsatz des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO i. V. m. § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim.
Der Kläger beantragt,
die kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung der Kreisverwaltung Bad Dürkheim als Kommunalaufsichtsbehörde vom 17.November 2014, Az.: 901-11/2/Kl, mit der diese die Aussetzungsentscheidung des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde Wachenheim an der Weinstraße vom 22. September 2014 über den Beschluss des Ortsgemeinderates Friedelsheim (TOP 5) vom 9. September 2014 zur Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses, Az.: 111 420 3/Ka, bestätigt hat, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt er die Ausführungen in der angefochtenen kommunalaufsichtsrechtlichen Entscheidung vom 17. November 2014.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakte verwiesen. Diese Unterlagen lagen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Des Weiteren wird auf die Sitzungsniederschrift vom 3. August 2015 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 GemO ohne vorherige Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.
Die kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung der Kreisverwaltung Bad Dürkheim vom 17. November 2014, mit der die Aussetzungsentscheidung des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde Wachenheim vom 22. September 2014 bezüglich des Beschlusses des Klägers vom 9. September 2014 zu TOP 5 – Besetzung des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses – bestätigt wurde, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung vom 17. November 2014 ist formell rechtmäßig. Die Kreisverwaltung Bad Dürkheim war hier als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde für diese Entscheidung zuständig (§ 42 Abs. 2 Satz 1 GemO i. V. m. § 118 Abs. 1 GemO). Sie ist auch über die Verbandsgemeinde Wachenheim an den richtigen Adressaten, nämlich hier den klagenden Ortsgemeinderat Friedelsheim, gerichtet und ordnungsgemäß zugestellt worden.
Auch materiell ist die kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung vom 17. November 2914 rechtmäßig.
Nach § 42 Abs. 2 Satz 2 GemO hat die Kommunalaufsichtsbehörde die Aussetzung von Beschlüssen des Gemeinderates durch den Bürgermeister – hier gemäß § 69 Abs. 2 GemO zuständigerweise erfolgt durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim – zu bestätigen, wenn diese tatsächlich gegen geltendes Recht verstoßen. Darunter ist nicht nur ein Verstoß gegen Gesetze im formellen Sinne zu verstehen, sondern auch ein Verstoß gegen Gesetze im materiellen Sinn, wie es auch die Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim ist.
Der vom Bürgermeister der Verbandsgemeinde Wachenheim am 22. September 2014 ausgesetzte Ratsbeschluss des Klägers vom 9. September 2014 zu TOP 5, mit dem jeweils drei Ratsmitglieder sowie jeweils vier Nicht-Ratsmitglieder als Mitglieder und stellvertretende Mitglieder in den siebenköpfigen Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss gewählt wurden, verstößt gegen die Rechtsordnung, weil dabei Vorschriften der Gemeindeordnung und der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim nicht beachtet wurden.
Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 GemO, der die Besetzung in den Ausschüssen regelt, setzen sich die Ausschüsse des Gemeinderates entweder nur aus Ratsmitgliedern oder aus Ratsmitgliedern und sonstigen wählbaren Bürgern der Gemeinde zusammen; mindestens die Hälfte der Mitglieder eines Ausschusses soll jedoch Ratsmitglied sein.
§ 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim bestimmt dazu ebenfalls, dass mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder Mitglied des Ortsgemeinderates sein soll; entsprechendes gilt für die Stellvertreter der Ausschussmitglieder. Mit der Regelung in § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung hat sich die Ortsgemeinde Friedelsheim in Übereinstimmung mit der Gemeindeordnung (§ 44 Abs. 1 Satz 2 GemO) für sog. gemischte Ausschüsse entschieden, in denen Ratsmitglieder und Nicht-Ratsmitglieder Mitglied sein können.
Der Kläger hat mit seinem zu TOP 5 der Sitzung vom 9. September 2014 getroffenen Beschluss gegen die vorstehend dargestellten rechtlichen Vorgaben verstoßen, denn bei der Wahl der Besetzung des siebenköpfigen Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses hat er lediglich drei Ratsmitglieder (plus ihre drei Stellvertreter), aber vier Nicht-Ratsmitglieder, die ihrerseits durch Nicht-Ratsmitglieder vertreten werden, gewählt. Auf das Vorliegen eines atypischen Ausnahmefalls, der das Abweichen von den rechtlichen Vorgaben des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO und des § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim rechtfertigen könnte, kann sich der Kläger nicht berufen.
Die Einschränkung in § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO, nämlich dass mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder Ratsmitglied sein soll, dient nach der Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung zur GemO 1973 (s. Landtag-Drucks. 7/1884 S. 85) der Sicherung der für die Meinungsbildung des Rates notwendigen Verzahnung zwischen Rat und Ausschüssen. Ursprünglich sah der Gesetzesentwurf der Landesregierung sogar ein zwingendes „Muss“ vor. Dieses wurde im Innenausschuss des Landtags jedoch dann korrigiert mit der Begründung, dass es insbesondere für kleinere Fraktionen vielfach schwierig sei, dieser Forderung gerecht zu werden (s. Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar zur Gemeindeordnung, Gabler/Höhlein/Klöckner/Lukas u. a., § 44 GemO, Erläuterung Nr. 5). Als Ausnahmefall für ein Abweichen von der Regel, dass mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder Ratsmitglieder sein sollen, wird in der Literatur insbesondere der Fall aufgezeigt, dass es für kleinere Fraktionen vielfach schwierig sei, der Forderung des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO, dass mindestens die Hälfte der Mitglieder des Ausschusses Ratsmitglied sein sollen, gerecht zu werden. So führt die Praxis der Kommunalverwaltung (Kommentar zur Gemeindeordnung, Gabler/Höhlein/Klöckner/Lukas u. a., § 44 GemO, a. a. O.) erläuternd aus, dass z. B. eine kleine Gruppe, die nur ein Mitglied in den Ausschüssen stelle, gezwungen sein könnte, jeweils ein Ratsmitglied zu benennen. Dies würde unter Umständen zu einer Überlastung der Ratsmitglieder führen und dieser politischen Gruppe die Möglichkeit nehmen, andere interessierte Mitglieder in die kommunalpolitische Arbeit einzubinden. Da es sich bei § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO um eine echte „Soll“-Vorschrift handelt, bedeutet „sollen“ in diesem Zusammenhang nach der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Regelfall sich der Normadressat – hier der Gemeinderat – an diese Vorschrift zu halten hat und nur für den Ausnahmefall von ihr abweichen kann (grundlegend: BVerwG, Urteile vom 25. Juni 1975 – VIII C 77.74 –, BVerwGE 49, S. 16, 23 und vom 14. Januar 1982 – 5 C 70.80 –, BVerwGE 64, S. 318 ff, alle auch juris; vgl. auch Kopp-Schenke, Kommentar zur VwGO, 18. Aufl., § 114 Rn. 21; Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 16. Aufl. 2014, § 114 Rn. 7; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, § 114 Rn. 16). Liegen keine besonderen Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll“ ein „Muß“ (BVerwG, Urteil vom 17. August 1978 – V C 33.77 –, BVerwGE 56, 220, 223 m. w. N. und juris Rn. 8). Dies gilt nicht nur für an die Verwaltung gerichtete Ermessensvorschriften, sondern auch für Regelungen, welche den rechtlichen Rahmen der Ausführung der Selbstverwaltung einer Körperschaft regeln (BVerwG, Urteil vom 17.März 1992 – BVerwGE 90, S. 88, 93). Damit gilt für sog. echte „Soll“-Vorschriften, dass „in der Regel“ in der bestimmten Weise verfahren werden soll und ein Ermessen nur in atypischen Ausnahmefällen besteht. Solche atypischen Fälle sind nur gegeben, wenn aus sachlich gerechtfertigten Gründen das Abweichen vom normierten Grundsatz erforderlich ist.
Auch die VV zu § 44 GemO, dort Nr. 1 Satz 3, enthält den Hinweis, dass nur aus sachlich-rechtfertigenden Gründen eine Abweichung von dem Erfordernis, dass mindestens die Hälfte der Mitglieder eines Ausschusses Ratsmitglied sein soll, abgewichen werden darf.
Vorliegend ist ein das Abweichen von der Regel des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO, dem § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim entspricht, rechtfertigender atypischer Ausnahmefall nicht gegeben. So stellt sich vorliegend die Sitzverteilung in den Ausschüssen wie folgt dar:
Wie in der angegriffenen kommunalaufsichtsrechtlichen Entscheidung vom 17. November 2014 dazu zutreffend ausgeführt, gibt es für den Kläger aufgrund dieser Sitzverteilungskonstellation Möglichkeiten, auch die Wahl des Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschusses ordnungsgemäß entsprechend dem Regelfall des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO, § 2 Abs. 3 Satz 2 Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim, durchzuführen. Die erkennende Kammer schließt sich dieser Auffassung an, zumal es keinerlei Vorgaben gibt, dass die Mitglieder eines Bau-, Friedhofs- und/oder Liegenschaftsausschusses besondere Sachkenntnis oder einschlägige (berufliche) Erfahrungen mitbringen müssen (anders z. B. § 5 Abs. 2 Sparkassengesetz Rheinland-Pfalz – SpkG –, wonach die Vertretungen der Träger zu Verwaltungsratsmitgliedern nur Personen wählen dürfen, die u.a . wirtschaftliche Sachkenntnisse und Erfahrungen besitzen).
Dass im Regelfall mehr Ratsmitglieder als Nicht-Ratsmitglieder in die Ausschüsse zu wählen sind, ist vor dem Hintergrund des aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgenden Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung des Rates in den Ausschüssen gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18/03 –, juris). Das Bundesverwaltungsgericht führt in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18/03 – (juris Rn. 13 ff.) betreffend die Wahl von Ausschussmitglieder eines Stadtrates unter Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 [222] und juris) zur Besetzung von Ausschüssen des Bundestages aus, dass grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln müsse. Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung auch der Gemeinderäte in dieses Prinzip folge, dass für Ratsausschüsse das Gleiche gelte. Auch diese dürften nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder mitentschieden hätten. Grundsätzlich müssten auch diese Ausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – 7 C 20.91 –, BVerwGE 90, 104 ff. und juris). Insbesondere bei sog. beschließenden Ausschüssen, denen der Rat Angelegenheiten zur abschließenden Erledigung übertragen hat, gewinne das Spiegelbildlichkeitsprinzip sogar noch erhöhte Bedeutung, weil diese Ausschüsse in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder nicht nur teilweise vorwegnehmen, sondern insgesamt ersetzten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1972 – 7 C 20.91 –, a. a. O. und Beschluss vom 7. Dezember 1992 – 7 B 49.92 –, Buchholz 11 Art. 28 Grundgesetz – GG – Nr. 87). Nicht ausreichend ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18/03 – (juris), dass die Ausschüsse lediglich ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse im Rat nach gemeinsamen Wahlvorschlägen verschiedener Fraktionen sind. Dies widerspreche dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes, da das Wahlergebnis dann nicht mehr die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum wiedergebe, sondern das Zahlenverhältnis des hinter dem gemeinsamen Wahlvorschlag stehenden Zusammenschlusses zu den daran nicht beteiligten Fraktionen oder – falls und soweit auch diese ein ebensolches Bündnis eingegangen seien – zu deren Zusammenschluss. So gebildete Zählgemeinschaften seien als solche weder vom Volk gewählt noch verfolgten sie über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele.
Zwar mag es durchaus wünschenswert sein, dass in den Ausschüssen des Gemeinderates Fachleute, die nicht zugleich Ratsmitglied sind, Mitglied oder stellvertretendes Mitglied sind. Allerdings ist dies im Übrigen nicht von unabdingbarer Notwendigkeit, denn die Umsetzung der Beschlüsse des Ausschusses bzw. nach Vorschlag des Ausschusses ergangene Beschlüsse des Gemeinderates erfolgt letztlich sowie in aller Regel durch Einbindung von Fachleuten, z. B. in der Bauleitplanung.
Vorliegend ist es dem Kläger außerdem unbenommen, die beiden Fachleute, die nicht auch Ratsmitglieder sind, bei einer erneuten Wahl dennoch in den Bau-, Friedhofs- und Liegenschaftsausschuss zu wählen, wenn auch unter Beachtung der rechtlichen Vorgaben des § 44 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. GemO und § 2 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung der Ortsgemeinde Friedelsheim.
Nach alledem ist die kommunalaufsichtsrechtliche Entscheidung der Kreisverwaltung Bad Dürkheim als Aufsichtsbehörde vom 17. November 2014 rechtmäßig.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 VwGO abzuweisen.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 i. V. m. Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i. d. F. vom 18. Juli 2013, veröffentlicht in NVwZ 2013, Beil. S. 58, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG –).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 Abs. 1 i. V. m. 69 Abs. 2 GemO
§§ 69 Abs. 2 i. V. m. 42 Abs. 1 GemO
§ 44 GemO
§ 122 GemO
§ 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 44 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 GemO
§ 42 Abs. 2 GemO
§ 42 Abs. 1 GemO
§ 44 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 42 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 GemO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 118 Abs. 1 GemO
§ 42 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 69 Abs. 2 GemO
Art. 28 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 56, 220, 223
BVerfGE 80, 188
BVerwGE 90, 104
VIII C 77.74
5 C 70.80
V C 33.77
8 C 18/03
2 BvE 1/88
7 C 20.91
7 B 49.92