Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-04, Aktenzeichen 2 B 666/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0704.2B666.14.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde mit dem (sinngemäßen) Antrag,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage - 1 K 3946/13 - gegen die Bauordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 28. November 2013 abzulehnen,
ist zulässig und begründet.
Die in der Beschwerdebegründung von der Antragsgegnerin dargelegten Gründe führen zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Der Eilantrag der Antragstellerin ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung vom 28. November 2013 ist in formaler Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere hat die Antragsgegnerin sie den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend begründet. Die Begründung bezieht sich auf den Einzelfall. Sie leitet das besondere Vollzugsinteresse aus einer Gefahrenlage wegen des stark mangelhaften Brandschutzes im Beherbergungsbetrieb der Antragstellerin her.
2. Die in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus.
Maßgebliches Kriterium innerhalb der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung sind zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als zu Lasten des Antragstellers offensichtlich rechtswidrig, überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse die gegenläufigen öffentlichen Vollzugsinteressen. Stellt der Verwaltungsakt sich als offensichtlich rechtmäßig dar, überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse. Lässt sich hingegen bei summarischer Überprüfung eine Offensichtlichkeitsbeurteilung nicht treffen, kommt es entscheidend auf eine Abwägung zwischen den für eine sofortige Vollziehung sprechenden Interessen einerseits und dem Interesse des Betroffenen an einer Aussetzung der Vollziehung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren andererseits an. Die Erfolgsaussichten sind dabei auch unabhängig von einer fehlenden Offensichtlichkeit einzubeziehen. Je höher diese sind, umso größer ist das Interesse an der aufschiebenden Wirkung. Sind die Erfolgsaussichten demgegenüber gering, fällt das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts stärker ins Gewicht.
Gemessen an diesem Maßstab überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Die Bauordnungsverfügung vom 28. November 2013 kann sich jedenfalls bis zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt des Abschlusses des Hauptsacheverfahrens voraussichtlich ohne Weiteres als rechtmäßig darstellen (dazu a). Allenfalls können die Erfolgsaussichten in der Hauptsache derzeit als offen bezeichnet werden. Die unter dieser Prämisse durchzuführende allgemeine rechtmäßigkeitsunabhängige Interessenabwägung fällt zum Nachteil der Antragstellerin aus (dazu b).
a) Die Bauordnungsverfügung vom 28. November 2013 kann sich zumindest bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens voraussichtlich ohne Weiteres als rechtmäßig darstellen.
aa) Ermächtigungsgrundlage für die - bei verständiger Würdigung korrekt an die Antragstellerin adressierte - Nutzungsuntersagung des Hotels kann bis dahin in jedem Fall § 87 Abs. 1 BauO NRW i.V.m. § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW sein, wenn die Antragsgegnerin die ausgesprochene Nutzungsuntersagung um ein Anpassungsverlangen ergänzt. Es kann daher für die Interessenabwägung im Eilverfahren dahinstehen, ob die Antragsgegnerin in der gegebenen Fallgestaltung zur Gefahrenabwehr nicht auch ohne Anpassungsverlangen den brandschutzrechtswidrigen Hotelbetrieb der Antragstellerin mit sofortiger Wirkung stilllegen darf.
Entsprechen rechtmäßig bestehende bauliche Anlagen sowie andere Anlagen und Einrichtungen i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW nicht den Vorschriften dieses Gesetzes oder Vorschriften aufgrund dieses Gesetzes, so kann gemäß § 87 Abs. 1 BauO NRW verlangt werden, dass die Anlagen diesen Vorschriften angepasst werden, wenn dies im Einzelfall wegen der Sicherheit für Leben oder Gesundheit erforderlich ist.
Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde unabhängig von der Frage der formellen Legalität - also auch im Falle einer bestandsgeschützten Nutzung - eine Anpassung an die derzeit geltenden brandschutzrechtlichen Bestimmungen verlangen. Dies schließt bei Bestehen einer brandschutzrechtlichen Gefahrenlage eine Nutzungsuntersagung neben einem Anpassungsverlangen ein. § 87 Abs. 1 BauO NRW steht weder nach seinem Wortlaut noch nach seinem Sinn und Zweck generell Maßnahmen entgegen, die zur Gefahrenabwehr nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW erforderlich sind, ohne dass sich die maßgeblichen Bauvorschriften geändert hätten. Die Bauordnung ermöglicht es ebenso wenig wie frühere baurechtliche Vorschriften, eine bauliche Anlage in einer Art zu nutzen, die mit Gefahren verbunden ist. Besteht eine Gefahr, ist eine auf Gefahrenbeseitigung gerichtete Ordnungsverfügung aufgrund von § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW grundsätzlich möglich. Dies gilt in Sonderheit, wenn die Ordnungsverfügung - wie beim Brandschutz - dem Schutz von Leben und Gesundheit dient.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2011 - 2 B 740/11 -, juris Rn. 7 und 13, Urteile vom 25. August 2010 - 7 A 749/09 -, NVwZ-RR 2011, 47 = juris Rn. 39, und vom 15. Juli 2002 - 7 A 3098/01 -, juris Rn. 45 ff.
Davon ausgehend steht außer Frage, dass die streitgegenständliche Nutzungsuntersagung jedenfalls bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - dem hier maßgeblichen Bezugspunkt für die Prognose der Erfolgsaussichten im Rahmen der Interessenabwägung - rechtmäßig sein kann, selbst wenn der Hotelbetrieb der Antragstellerin in seiner aktuellen Gestalt formell legal sein sollte. Denn die Antragsgegnerin kann ein Anpassungsverlangen nachschieben und dieses mit der angegriffenen Nutzungsuntersagung koppeln. Dass dies der Absicht der Antragsgegnerin entspricht, ergibt sich bereits aus der Begründung der Verfügung vom 28. November 2013, die auch auf § 87 Abs. 1 BauO NRW Bezug nimmt. In ihrem Schriftsatz vom 12. Mai 2014 hat die Antragsgegnerin diese Absicht bestätigt.
Die Voraussetzungen für ein Anpassungsverlangen gemäß § 87 Abs. 1 BauO NRW liegen auch bei unterstellter formeller Legalität des Hotelbetriebs nach summarischer Prüfung vor. Der Zustand des Hotels entspricht - wie die Antragstellerin in ihren Schriftsätzen vom 16. April 2014 und vom 26. Juni 2014 selbst einräumt - nicht den brandschutzrechtlichen Anforderungen der §§ 17, 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.
Bauliche Anlagen müssen gemäß § 17 Abs. 1 BauO NRW, der die allgemeine bauordnungsrechtliche Gefahrvermeidungspflicht des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW konkretisiert, unter Berücksichtigung insbesondere der Brennbarkeit der Baustoffe, der Feuerwiderstandsdauer der Bauteile, ausgedrückt in Feuerwiderstandsklassen, der Dichtheit der Verschlüsse von Öffnungen sowie der Anordnung von Rettungswegen so beschaffen sein, dass der Entstehung eines Brands und der Ausbreitung von Feuer und Rauch vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren sowie wirksame Löscharbeiten möglich sind. Für jede Nutzungseinheit müssen in jedem Geschoss mit einem Aufenthaltsraum zwei Rettungswege vorhanden sein; die Rettungswege dürfen innerhalb eines Geschosses über einen gemeinsamen notwendigen Flur führen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW). Der erste Rettungsweg muss in Nutzungseinheiten, die nicht zu ebener Erde liegen, über mindestens eine notwendige Treppe führen; der zweite Rettungsweg kann eine mit Rettungsgeräten der Feuerwehr erreichbare Stelle oder eine weitere notwendige Treppe sein (§ 17 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW).
Diesen Vorgaben genügt der Hotelbetrieb der Antragstellerin nach den dokumentierten Feststellungen der Antragsgegnerin nicht. Die Antragsgegnerin hat zuletzt am 20. November 2013 eine wiederkehrende Prüfung und Brandschau des Hotels durchgeführt, an der die Feuerwehr mitgewirkt hat. Dabei hat die Antragsgegnerin verschiedene brandschutzrechtliche Mängel festgestellt, die sie in einem Vermerk vom 27. November 2013 niedergelegt hat. Diese Mängel sind geeignet, ein entsprechendes Anpassungsverlangen mit Blick auf §§ 17 Abs. 1, Abs. 3 BauO, 3 Abs. 1 Satz 1 NRW zu tragen. Dem Vermerk zufolge verfügt das Gebäude u. a. nicht über einen abgeschlossen Treppenraum. Somit sei der erste Rettungsweg für alle Geschosse nicht sichergestellt. Dachgauben im Obergeschoss seien nicht anleiterbar, weswegen insoweit ein zweiter Rettungsweg nicht vorhanden sei. Zudem sei das Kellergeschoss unter der Küche vom Erdgeschoss nicht feuerbeständig abgetrennt. Um dies zu beheben, sei entweder im oberen Bereich (Küche) oder im Kellergeschoss eine Wand in Feuerwiderstandsklasse F 90 mit einer Tür in Feuerwiderstandsklasse T 30 einzubauen.
Aus diesen Rechtsverstößen folgt eine brandschutzrechtliche Gefahrenlage für Leben und Gesundheit. Diese Gefahr befugt die Antragsgegnerin nicht nur zu einem Anpassungsverlangen, sondern (zumindest daneben) auch zu einer sofortigen Nutzungsuntersagung.
Die ordnungsbehördliche Eingriffsschwelle ist bei Brandgefahren tendenziell niedrig. Hinter § 17 BauO NRW sowie den allgemeinen Anforderungen an bauliche Anlagen in § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW steht die Vermeidung von Schäden an Leib und Leben einer unbestimmten Vielzahl von Menschen, die jederzeit eintreten können. Aus Gründen der Brandsicherheit kann die Bauaufsichtsbehörde zum Schutz dieser hochrangigen Rechtsgüter schon gefahrenabwehrend tätig werden, sobald eine gewisse Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass eine Gefahr für die Schutzziele des § 17 Abs. 1 BauO NRW eintreten könnte, falls bestimmte Brandschutzmaßnahmen nicht ergriffen werden. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass mit der Entstehung eines Brands praktisch jederzeit gerechnet werden muss. Ein fehlendes Brandereignis stellt nicht aus sich heraus einen Dauerzustand dar. Bei der insofern anzustellenden Prognose kommt der Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr maßgebliche Bedeutung zu. Um schwerwiegenden Brandgefahren abzuwehren, darf die Bauaufsichtsbehörde besondere Anforderungen stellen, die ohne Eingehung von Kompromissen in jeder Hinsicht „auf der sicheren Seite“ liegen. Dies gilt gemäß §§ 54 Abs. 3, Abs. 1 und 2, 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 11 BauO NRW gerade für Sonderbauten wie den Beherbergungsbetrieb der Antragstellerin, der über mehr als 30 Betten verfügt.
Vgl. zur Schwelle der Gefahrenabwehr in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2013 - 2 A 239/12 -, DVBl. 2013, 936 =
juris Rn. 34, Urteil vom 21. September 2012 - 2 A 182/11 -, DVBl. 2013, 127 = juris Rn. 63 und 72, jeweils m.w.N.
Daran anschließend ist bei der gerichtlichen Überprüfung einer behördlichen Gefahrenabwehrmaßnahme im Bereich des Brandschutzes im Hinblick auf die mit der Entstehung und Ausbreitung von Bränden verbundenen extremen Gefahren Großzügigkeit geboten. In einer Gefahrensituation ist es Sache der Bauaufsichtsbehörde, im Interesse der Brandsicherheit effektiv und schnell zu handeln.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2013 - 2 A 239/12 -, DVBl. 2013, 936 = juris Rn. 36.
Gemessen an diesen Maßstäben ist nicht zweifelhaft, dass die aufgeführten brandschutzrechtlichen Mängel des Hotelbetriebs der Antragstellerin die Antragsgegnerin zu einer sofortigen bauaufsichtsbehördlichen Reaktion ermächtigen, welche die Gefahr sofort unterbindet. Gerade in einem Hotelgebäude, das von einer Vielzahl von Personen betreten wird und das im Brandfall bei der Rettung von Menschen besondere Schwierigkeiten für die Feuerwehr aufwirft, ist namentlich die zuverlässige Sicherstellung der notwendigen Rettungswege von elementarer Bedeutung.
Die Antragstellerin hat die Brandschutzgefahr nicht ausgeräumt. Das von ihr entlang des Gebäudes M.---straße 4 installierte Treppengerüst ist lediglich ein Provisorium, auf das sich die Antragsgegnerin aus Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr nicht einlassen muss. Diese Interimslösung trägt den Erfordernissen der §§ 17 Abs. 1, Abs. 3, 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW nicht hinreichend Rechnung. Dasselbe gilt für die von der Antragstellerin angesprochene Ausstattung der Hotelzimmer im gesamten Gebäude mit Schalltüren. Dass sich allein im Erdgeschoss vier Notausgänge befänden, ändert an dem Fehlen von notwendigen Rettungswegen und den festgestellten brandschutzrechtlichen Mängeln im Übrigen nichts.
Die - durch ein Anpassungsverlangen ergänzbare - sofortige Nutzungsuntersagung leidet nicht an einem Ermessensfehler i.S.v. § 114 Satz 1 VwGO. Insbesondere ist sie im Anschluss an die vorstehenden Ausführungen verhältnismäßig.
Leitgedanke bei der Ermessensausübung ist die Effektivität der Gefahrenabwehr. Gegenüber der Abwehr von Brandgefahren fallen rein finanzielle Interessen des Anlagenbetreibers nicht ins Gewicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2012 - 2 A 182/11 -, DVBl. 2013, 127 = juris Rn. 109 und 114.
Dies hat die Antragsgegnerin beim Erlass der Ordnungsverfügung vom 28. November 2013 erkannt und berücksichtigt. Auf weniger effektive Mittel der Gefahrenbeseitigung muss sie sich nicht einlassen. Die Interessen der Antragstellerin hat sie durch das Angebot eines Austauschmittels i.S.v. § 21 OBG NRW angemessen gewichtet. Danach ist es der Antragstellerin freigestellt, die Ertüchtigung des notwendigen Treppenraums beispielsweise in Verbindung mit einem hausinternen Frühwarnsystem zu bewerkstelligen. Anschließend könne die Antragstellerin ihren Hotelbetrieb kurzfristig wiederaufnehmen.
Die Nutzungsuntersagung ist nicht unverhältnismäßig, weil die Antragsgegnerin den brandschutzwidrigen Zustand des Hotels der Antragstellerin aktiv geduldet hätte.
Bei einer sog. aktiven Duldung kann sich ein - einem bauaufsichtlichen Einschreiten entgegenstehender - Vertrauenstatbestand ergeben. Angesichts des Ausnahmecharakters und der weitreichenden Folgen einer solchen aktiven Duldung, bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Im Übrigen spricht viel dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 9. Mai 2014
- 2 A 2819/13 -, juris Rn. 39.
Einen derartigen Vertrauenstatbestand hat die Antragsgegnerin nicht gesetzt. Im Gegenteil musste die Antragstellerin nach jahrelangen Beanstandungen brandschutzrechtlicher Mängel mit der Stilllegung des Hotels rechnen. Dem hätte sie mit der rechtzeitigen Erarbeitung eines tragfähigen Brandschutzkonzepts entgegenwirken können. Dass sie dies versäumt hat, kann ihr jetzt nicht zum Vorteil gereichen.
bb) Stellt sich die Nutzungsuntersagung aus den vorgenannten Gründen im Rahmen der Interessenabwägung voraussichtlich als rechtmäßig dar, darf die Antragsgegnerin die Androhung des unmittelbaren Zwangs in Gestalt der Versiegelung auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58 Abs. 3, 62, 63 VwVG NRW stützen.
b) Wegen des Noch-Fehlens des Anpassungsverlangens können die Erfolgsaussichten in der Hauptsache derzeit allenfalls als offen angesehen werden. Die unter dieser Prämisse durchzuführende allgemeine rechtmäßigkeitsunabhängige Interessenabwägung fällt zum Nachteil der Antragstellerin aus.
Wie gesagt, stehen sich insoweit das elementare öffentliche Interesse an einem effektiven Brandschutz in einem von einer Vielzahl von Personen aufgesuchten Hotel auf der einen und das wirtschaftliche Betriebsinteresse der Antragstellerin auf der anderen Seite gegenüber. Da Brandschutzmängel eine Gefahr für das Leben und die Gesundheit von Menschen darstellen, können sie nicht aus rein wirtschaftlichen Erwägungen zurückgestellt werden. Brandgefahren als Dauergefahren, die sich jederzeit realisieren können, rechtfertigen auch ein sofortiges bauaufsichtsbehördliches Tätigwerden wie im vorliegenden Fall. Die Antragstellerin hatte genügend Zeit, sich auf diese Sachlage und den bestehenden Handlungsbedarf einzustellen. Hätte sie ihre, ihr seit vielen Jahren bekannte (materielle) Ordnungspflicht erfüllt, hätte sie der Antragsgegnerin keinen Anlass zum Einschreiten geboten. Mildere Mittel zur Gefahrbeseitigung, die ebenso geeignet wären wie eine sofortige Nutzungsuntersagung, sind nicht ersichtlich. Der eher formale Umstand des Fehlens eines Anpassungsverlangens nach § 87 Abs. 1 BauO NRW kann auf diese Gefahrenbewertung in Anbetracht der in Rede stehenden hochrangigen Rechtsgüter keinen Einfluss haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.
§§ 17 Abs. 1, Abs. 3 BauO
§§ 54 Abs. 3, Abs. 1 und 2, 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 11 BauO NRW
§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58 Abs. 3, 62, 63 VwVG NRW
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 17 BauO NRW
§ 21 OBG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 87 Abs. 1 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 17 Abs. 1 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 17 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW
§ 17 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW
§ 17    Abs. 1, Abs. 3, 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2011, 47
1 K 3946/13
2 B 740/11
7 A 749/09
7 A 3098/01
2 A 239/12
2 A 182/11
2 A 2819/13