Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-04, Aktenzeichen 10 K 196.18 V

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Verpflichtungsklage ist zulässig, wenn über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. (Rn.13)
2. Die Erteilung eines Schengen-Visums auf der Grundlage des Visakodex erfolgt im Rahmen eines rechtsstaatlichen Verfahrens. (Rn.15)
3. Die Entgegennahme des Visumsantrages ist der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Kinshasa möglich. (Rn.19)
Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin unverzüglich die förmliche Stellung eines Antrags auf ein Besuchsvisum zu ermöglichen und den Antrag zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe des beizutreibenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die 1986 geborene Klägerin ist Staatsangehörige der Demokratischen Republik Kongo und begehrt ein Schengen-Visum zum Besuch ihrer in Deutschland lebenden Schwester.
Der Schwager der Klägerin wandte sich mit Schreiben vom 27. Februar 2018 an das Auswärtige Amt und beantragte ein Besuchsvisum für die Klägerin. Die Bevollmächtigung durch die Klägerin wurde versichert und angeboten, sie in Schriftform nachzureichen. Der Schwager wies darauf hin, dass die „Maison Schengen“ in Kinshasa geschlossen sei. Am 19. Februar 2018 hatte er eine Verpflichtungserklärung abgegeben.
Am 28. Mai 2018 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben. Der Visumsantrag sei ohne zureichenden Grund mehr als drei Monate lang nicht beschieden worden. Die Beklagte verstecke sich hinter der Zuständigkeit einer belgischen Behörde, der „Maison Schengen“. Die Klägerin habe ihre Schwester seit acht Jahren nicht mehr gesehen. Seit vier Jahren bemühten sich der Schwager und ihre Schwester, ihr einen kurzen Besuchsaufenthalt in Deutschland zu ermöglichen. Laut vorgelegtem Attest vom 17. Oktober 2018 bestehe bei der Schwester derzeit eine Hochrisikoschwangerschaft. Errechneter Geburtstermin sei der 21. März 2019. Die Schwester habe keine Verwandten in Deutschland. Auch der berufstätige Ehemann habe keine Verwandtschaft mehr. Die Schwester benötige den Beistand der Klägerin.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihr ein Visum zu Besuchszwecken zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ein Anspruch der Klägerin scheitere bereits daran, dass sie keinen förmlichen Antrag auf Erteilung eines Schengen-Visums gestellt habe. In der Demokratischen Republik Kongo vertrete Belgien die Bundesrepublik Deutschland bei er Erteilung der Schengen-Visa auf der Grundlage von Art. 8 des Visakodex (VK). Die Visastelle sei als „Maison Schengen“ bekannt. Diese sei seit 1. Februar 2018 geschlossen, nachdem ihr die Regierung der Demokratischen Republik Kongo den diplomatischen Status aberkannt habe. Aufgrund dieses faktischen Hindernisses sei die Beantragung von Schengen-Visa für Personen mit Wohnsitz in der Demokratischen Republik Kongo derzeit nicht möglich. Die Bundesregierung bemühe sich um eine Wiedereröffnung der Visastelle. Eine Kündigung der Vertretungsregelung und Rückübertragung der Zuständigkeit auf die deutsche Botschaft in Kinshasa sei aus politischen Gründen nicht beabsichtigt. Die Deutsche Botschaft in Kinshasa sei nur befugt, in Einzelfällen bei einer nachweislich dringenden humanitären oder medizinischen Notsituation Anträge auf Erteilung von Schengen-Visa von kongolesischen Staatsangehörigen anzunehmen. Die Kapazitäten der Botschaft seien sehr begrenzt. In derartigen Fällen sei eine Antragstellung in der Regel auch an anderen deutschen Auslandsvertretungen in der Region möglich. Bei der Klägerin liege ein derartiger Notfall in Bezug auf die Risikoschwangerschaft ihrer Schwester schon deshalb nicht vor, weil der dringende humanitäre Grund in der Person des Antragstellers vorliegen müsse.
Am 16. August 2018 hat das Gericht nach Vorberatung in der Kammer einen rechtlichen Hinweis gegeben und der Beklagten Gelegenheit gegeben, der Klägerin binnen zwei Wochen mitzuteilen, wo und in welcher Form sie deren Antrag auf ein Schengen-Visum entgegennimmt. Am 2. Oktober 2018 hat die Beklagte mitgeteilt, dass weiterhin an einer politischen Lösung gearbeitet werde. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache werde nicht auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 18. Oktober 2018 gemäß § 6 Abs. 1 VwGO auf den Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte verwiesen. Ein Verwaltungsvorgang bei der Beklagten existiert offenbar nicht.

Entscheidungsgründe:
Die Untätigkeitsklage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass ihr die Beklagte unverzüglich ermöglicht, einen förmlichen Antrag auf Erteilung eines Schengen-Visums zu stellen, und den Antrag danach bescheidet.
Gemäß § 75 VwGO ist eine Verpflichtungsklage zulässig, wenn über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin, vertreten durch ihren Schwager, am 27. Februar 2018 bei der Beklagten die Erteilung eines Besuchs-Visums beantragt. Zwar entspricht dieser Antrag nicht den Anforderungen des Art. 11 Abs. 1 und Anhang I Visakodex, der für Schengen-Visa die Verwendung eines bestimmten Antragsformulars vorschreibt. Ein formunwirksamer Antrag ist aber nicht schlechthin unbeachtlich. Die Behörde muss ihn entgegennehmen und den Antragsteller auf die Formbedürftigkeit hinweisen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 22 Rn. 57). Der formunwirksame Antrag eröffnet auch die Möglichkeit einer Untätigkeitsklage, wenn die Behörde wie hier ohne zureichenden Grund die Annahme eines formgerechten Antrags verweigert. Dies gebietet Art. 19 Abs. 4 GG, der dem Einzelnen einen möglichst lückenlosen gerichtlichen Schutz gegen die behauptete Verletzung seiner Rechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt gewährleistet. Dieser Rechtsschutz ist in vollem Umfang auch für Ausländer verbürgt ((BVerfG, Beschluss vom 02. Mai 1984 – 2 BvR 1413/83 –, BVerfGE 67, 43-64, Rn. 31. ständige Rechtsprechung).
Die Weigerung der Beklagten, der Klägerin die förmliche Stellung eines Visumsantrag zu ermöglichen, erfolgt ohne zureichenden Grund, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Die Erteilung eines Schengen-Visums auf der Grundlage des Visakodex erfolgt im Rahmen eines rechtsstaatlichen Verfahrens. Der europäische Gesetzgeber hat sich dafür entschieden, das Verfahren förmlich auszugestalten und dem Antragsteller eine entsprechende Antragsbefugnis einzuräumen, die gegebenenfalls gerichtlich durchsetzbar ist. Soweit keine Versagungsgründe vorliegen, hat der betreffende Drittstaatsangehörige einen einklagbaren Anspruch auf Erteilung des Visums (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 – C-84/12 –) und gegebenenfalls auf Bescheidung.
Die gemäß Art. 5 Abs. 1 a) Visakodex für den Visumsantrag der Klägerin zuständige Bundesrepublik Deutschland hat der Klägerin die Stellung eines Visumsantrags im gemäß Art. 6 Abs. 1 Visakodex zuständigen Konsulat zu ermöglichen. Anträge können vom Antragsteller im Konsulat eingereicht werden (Art. 9 Abs. 4 Visakodex), wobei der Antrag persönlich (Art. 10 Abs. 1 Visakodex) und unter Verwendung des Antragsformulars (Art. 11 Abs. 1 und Anhang I des Visakodex) zu stellen ist.
Art. 8 Visakodex erlaubt es einem Mitgliedstaat, sich bei der in seinem Namen erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa von einem anderen Mitgliedstaat vertreten zu lassen. Die Beklagte hat für Visaanträge von Staatsangehörigen der Demokratischen Republik Kongo eine solche Vereinbarung mit Belgien getroffen. Die entsprechenden Verbalnoten hat die Beklagte vorgelegt. Wird wie bei der „Maison Schengen“ in Kinshasa in der Demokratischen Republik Kongo das Konsulat Belgiens auf der Grundlage von Art. 8 Visakodex in Vertretung für das deutsche Konsulat tätig, so ist dessen Tätigwerden dem deutschen Staat zuzurechnen.
Seit Februar 2018, also seit mehr als 10 Monaten, ist die „Maison Schengen“ aus Gründen geschlossen, die weder Belgien noch die Bundesrepublik Deutschland zu vertreten haben. Dies bedeutet freilich nicht, dass die Beklagte unter Verweis auf diese Umstände die Annahme von Visumsanträgen auf unbestimmte Zeit verweigern dürfte. Eine Vertretungsregelung im Sinne von Art. 8 Visakodex kann gegenüber den betroffenen Drittstaatsangehörigen nur solange Geltung beanspruchen, als die Vertretung auch tatsächlich erfolgt. Es steht nicht im Ermessen der Bundesregierung, die Entgegennahme von Anträgen auf Schengen-Visa unter Verweis auf die nicht funktionierende Vertretung durch Belgien zu verweigern. Vielmehr lebt die ursprüngliche Zuständigkeit des Mitgliedstaates als Residual-Zuständigkeit des vertretenen deutschen Konsulats wieder auf, soweit und solange es dem vertretenden Konsulat auf unbestimmte Zeit unmöglich ist, Visumsanträge entgegenzunehmen. Die Beklagte kann sich nicht auf Dauer auf die Schließung der „Maison Schengen“ berufen, sondern kann und muss in diesem Fall der Klägerin ermöglichen, den Antrag für ein Schengen-Visum in der Deutschen Botschaft in Kinshasa (vgl. Art. 2 Nr. 9 Visakodex) abzugeben. Jede andere Auslegung wäre mit den einklagbaren Rechtsanspruch des Ausländers auf Erteilung eines Schengen-Visums unvereinbar. Vor diesem Hintergrund ist das Wiederaufleben der Zuständigkeit des Mitgliedsstaates, bei dem die Vertretung durch einen anderen Mitgliedstaat unmöglich geworden ist, nach Überzeugung des Gerichts offensichtlich zwingend geboten (acte clair). Aus diesem Grunde konnte die Kammer den Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen, und dieser hat keinen Anlass zu einer Vorlage zu Art. 8 VK an den Europäischen Gerichtshof.
Die Entgegennahme des Visumsantrages ist der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Kinshasa möglich. Die Beklagte hat selbst eingeräumt, dass dort in bestimmten Fällen Anträge auf ein Schengen-Visum gestellt werden können. Die Beklagte kann die Annahme nicht durchgängig auf Notfälle beschränken. Im Übrigen ist es für das Gericht nicht nachvollziehbar, wieso die Beklagte meint, humanitäre Notlagen seien nur in der Person des ausländischen Antragstellers denkbar. Solche Notlagen können sich auch daraus ergeben, dass ein in Deutschland lebender naher Angehöriger verstirbt (Teilnahme an Beerdigung) oder aus gesundheitlichen Gründen dringend auf die Unterstützung des Ausländers angewiesen ist. Schließlich steht es dem Auswärtigen Amt frei, den Antrag im Rahmen dieses Rechtsstreits direkt entgegenzunehmen.
Wie dargelegt, hat die Klägerin einen Anspruch darauf, dass ihr Antrag beschieden wird. Anspruchsgrundlage für die Erteilung eines Schengen-Besuchsvisums ist Art. 23 Abs. 4 i.V.m. Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (- Visakodex, VK -, ABl. EU L 243 S. 1). Danach ist bei der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum festzustellen, ob der Antragsteller die Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 lit. a), c), d) und e) der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (ABl EU Nr. L 105 S. 1) - Schengener Grenzkodex (SGK) - erfüllt. Danach muss ein Drittstaatsangehöriger u.a. den Zweck und die Umstände des beabsichtigten Aufenthalts belegen (Art. 6 Abs. 1 lit. c) SGK) und darf keine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellen (Art. 6 Abs. 1 lit. e) SGK). Die Auslandsvertretung hat mithin bei der Prüfung eines Antrags auf Erteilung eines einheitlichen Visums insbesondere zu beurteilen, ob beim Antragsteller das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung besteht, ob er eine Gefahr für die Mitgliedstaaten darstellt und ob er beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums das Hoheitsgebiet zu verlassen (Art. 21 Abs. 1 Hs. 2 VK). Sie muss das Visum nach Art. 32 Abs. 1 VK u.a. verweigern, wenn der Antragsteller als eine Gefahr für die öffentliche Ordnung eingestuft wird (lit. a) Nr. vi) oder begründete Zweifel an der vom Antragsteller bekundeten Absicht bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf des beantragten Visums zu verlassen (lit. b). Die Behörde hat bei der Prüfung des Visumsantrags und insbesondere der Frage, ob begründete Zweifel an der Absicht des Antragstellers bestehen, das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen, einen weiten Beurteilungsspielraum, der sich sowohl auf die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 VK als auch die Würdigung der Tatsachen bezieht, die für die Feststellung maßgeblich sind, ob die in diesen Bestimmungen genannten Gründe der Erteilung eines Visums entgegenstehen (EUGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 - C - 84/12 - juris Rn. 60 und 66 und BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 1 C 37.14 – juris Rn. 18 ff.). Dieser unionsrechtliche Beurteilungsspielraum richtet sich nach den Maßstäben für die Überprüfung eines behördlichen Beurteilungsspielraums nach deutschem Recht (BVerwG a.a.O. Rn. 21).
Derzeit ist es nicht möglich, über den Antrag zu entscheiden, weil die Klägerin noch nicht alle relevanten Angaben insbesondere zu ihrer Verwurzelung in der Demokratischen Republik Kongo gemacht hat. Darüber hinaus scheidet eine Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung des Besuchsvisums jedenfalls derzeit wegen ihres weiten Beurteilungsspielraums aus. Aus diesem Grund war die Beklagte lediglich zur Bescheidung des Antrags zu verpflichten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der weitergehende Antrag der Klägerin, die Beklagte zur Erteilung des Visums zu verpflichten, ist derzeit unbegründet. Die Klage war insoweit abzuweisen.
Sollte die Beklagte den Visumsantrag der Klägerin ablehnen, kann die Klägerin erneut eine Verpflichtungsklage erheben.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 3 VwGO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 3 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 67, 43
2 BvR 1413/83
1 C 37.14