Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-01-25, Aktenzeichen OVG 6 N 16.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:0125.OVG6N16.10.0A

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 10. Dezember 2009 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 15.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Kläger steht als Regierungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst der Beklagten und wird in der Verwaltung des Deutschen Archäologischen Instituts - DAI - eingesetzt. Er hat seinen Dienst u.a. an den Dienstorten Damaskus, Istanbul und Kairo absolviert. Mit der Klage begehrt er für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 14. Oktober 2009 die Zahlung eines erhöhten Auslandszuschlags nach § 55 Abs. 5 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der bis zum 30. Juni 2010 geltenden Fassung. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die gesetzlichen Voraussetzungen zur Gewährung des begehrten Zuschlages lägen nicht vor, weil für den Kläger nicht - wie nach dem Wortlaut der Vorschrift verlangt - das Gesetz über den Auswärtigen Dienst - GAD - gelte. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung sei hierin nicht zu erblicken. Die besondere Stellung des Auswärtigen Dienstes rechtfertige es, dessen Angehörigen, nicht aber den Angehörigen der dem Auswärtigen Amt nachgeordneten Behörden, zu denen auch das DAI zählt, zu gewähren.
Der gegen das Urteil vom 10. Dezember 2009 gerichtete Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig aber nicht begründet. Er ist auf die Zulassungsgründe ernstlicher Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, besonderer rechtlicher und tatsächlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO sowie grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gestützt. Keiner dieser Zulassungsgründe liegt vor.
1. Ernstliche Richtigkeitszweifel bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163, 1164) und nicht nur die Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung Zweifeln unterliegt. Zu ihrer Darlegung muss sich die Zulassungsbegründung gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO konkret fallbezogen und hinreichend substanziiert mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen und dartun, dass und weshalb das Verwaltungsgericht entscheidungstragende Rechts- und Tatsachenfragen unrichtig entschieden hat. Ob an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts ernstliche Zweifel bestehen, wird allein anhand der Ausführungen in der angefochtenen Entscheidung sowie der vom Rechtsmittelführer zur Darlegung des geltend gemachten Zulassungsgrundes vorgetragenen Gesichtspunkte beurteilt. Vom Rechtsmittelführer nicht genannte Umstände können nur dann berücksichtigt werden, wenn sie offensichtlich sind. Das Vorbringen des Klägers zeigt keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf, sie sind auch nicht offensichtlich.
Der Kläger vertritt die Auffassung, es verstoße gegen den Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG, den Angehörigen des Auswärtigen Dienstes den streitigen Auslandszuschlag zu gewähren, während er den Angehörigen des DAI vorenthalten werde. Es sei kein sachlicher Grund für diese unterschiedliche Behandlung ersichtlich. Es genüge nicht, dass der Auswärtige Dienst in erster Linie außenpolitische und konsularische Aufgaben wahrnehme, während das DAI lediglich wissenschaftlich oder forschend tätig sei. Abzustellen sei auf die vom Gesetzgeber in den Gesetzesmaterialien genannten Gründe. Danach würde der Auslandszuschlag in erster Linie gewährt, um die besondere Belastung durch die mehrfache und sich wiederholende Auslandstätigkeit und die damit verbundene besondere Belastung auch der Ehepartner und Familien der hiervon betroffenen Beamten auszugleichen. Diese Belastungen seien für Angehörige des DAI in gleichem Maße vorhanden wie für Angehörige des Auswärtigen Dienstes. Beiden Beamtengruppen sei gemein, dass sie mehrfache, langjährige und regelmäßig wiederkehrende Auslandseinsätze zu absolvieren hätten. Beide Beamtengruppen hätten besondere Belastungen dadurch, dass etwa die Ehepartner mit an den Auslandseinsätzen teilnehmen und dadurch Nachteile in ihrer persönlichen Lebensplanung auf sich nehmen müssten. Dies unterscheide die Beamten des DAI deutlich von anderen Beamten, die sich etwa in der Vergangenheit unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes auf den erhöhten Auslandszuschlag berufen hätten. Für Angehörige des DAI seien Auslandsaufenthalte auch keine singulären Ereignisse und würden nicht einem bestimmten wiederkehrenden Turnus folgen. Ebenso verhalte es sich mit den Erwägungen hinsichtlich der Belastung der Ehepartner. Es könne de facto keinen Unterschied machen, ob die Ehepartner von Beamten im Ausland einen durch gesetzgeberischen Auftrag sich ergebenden besonderen Beitrag zum Gesamtauftrag leisten oder ob sich dies einfach aus der Natur der Sache ergebe. Die Belastungen blieben die gleichen und rechtfertigten keine unterschiedliche Betrachtungsweise. Auch die Ehepartner der Angehörigen des DAI folgten diesen in aller Regel auf ihren regelmäßig wiederkehrenden Auslandsaufenthalten. Auch diese unterlägen den besonderen Belastungen, die sich insbesondere im Hinblick auf die Berufswahl, die Kultur- und Sprachbarrieren und die regelmäßig zeitlich limitierten Einsätze ergäben. De facto seien auch die Ehepartner von Angehörigen des DAI außerdienstlich betroffen und in außerdienstliche Veranstaltungen und in die „Deutsche Gemeinde“ im Ausland mit eingebunden. Auch die Angehörigen des DAI wirkten hochspezialisiert am Gesamtauftrag des Auswärtigen Amtes mit, die Bundesrepublik in besonderer Weise auf kulturellem und wissenschaftlichem Gebiet zu repräsentieren. Es könne keinen Unterschied machen, dass sich die Auslandsaufenthalte der Angehörigen des DAI nicht auf eine vergleichbar hohe Zahl an Staaten erstrecken. Die besonderen Belastungen, die sich aus dem Ort des Auslandseinsatzes ergäben, würden nämlich durch die unterschiedliche Höhe des Auslandszuschlags berücksichtigt.
Mit diesem Vorbringen sind keine ernstlichen Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aufgezeigt. Der Kläger verkennt, dass angesichts des weiten Spielraums politischen Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf, ohne dass zu prüfen ist, ob er die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 -, BVerfGE 103, 310, 320, Rn. 43 bei juris), die von ihm selbst eingeräumten Unterschiede zwischen dem Auswärtigen Dienst und dem Dienst beim DAI, auch unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Gesetzesbegründung zu § 29 GAD die hier in Rede stehende unterschiedliche Behandlung hinsichtlich des Auslandszuschlags rechtfertigen. Denn - darauf weist schon das Verwaltungsgericht zutreffend hin - unter Gleichheitsaspekten darf, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstandet werden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Sachverhalten als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, a.a.O. m.w.N.). Die hier in Rede stehende unterschiedliche Behandlung der Angehörigen des Auswärtigen Dienstes einerseits und der Angehörigen des DAI andererseits ist nicht evident sachwidrig.
Der Aufgabenkreis des Auswärtigen Dienstes ist bereits generell erheblich weiter gefasst als der des DAI. Nach § 1 Abs. 2 GAD ist es insbesondere Aufgabe des Auswärtigen Dienstes die Interessen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland zu vertreten, die auswärtigen Beziehungen, insbesondere auf politischem, wirtschaftlichem, entwicklungspolitischem, kulturellem, wissenschaftlichem, technologischem, umweltpolitischem und sozialem Gebiet zu pflegen und zu fördern, die Bundesregierung über Verhältnisse und Entwicklungen im Ausland zu unterrichten, über die Bundesrepublik Deutschland im Ausland zu informieren, Deutschen im Ausland Hilfe und Beistand zu leisten, bei der Gestaltung der Beziehungen im internationalen Rechtswesen und bei der Entwicklung der internationalen Rechtsordnung mitzuarbeiten und die außenpolitischen Beziehungen betreffenden Tätigkeiten von staatlichen und anderen öffentlichen Einrichtungen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland im Rahmen der Politik der Bundesregierung zu koordinieren. Demgegenüber beschränkt sich die Tätigkeit des DAI - wie der Kläger selbst darlegt - darauf, wissenschaftlich und forschend tätig zu sein. Soweit von dessen Angehörigen Repräsentationsaufgaben wahrgenommen werden, beschränken diese sich daher im Wesentlichen auf den kulturellen und wissenschaftlichen Bereich. Bereits dieser Unterschied legt die Annahme nahe, dass die Belastungen, zu deren Ausgleich der streitige Auslandszuschlag gewährt wird, für Angehörige des Auswärtigen Dienstes und deren Ehegatten höher sind als diejenigen, denen Angehörige des DAI und deren Ehegatten bei den Auslandseinsätzen ausgesetzt sind.
Auch die von dem Kläger selbst angeführten Ausführungen in der amtlichen Begründung zu § 29 GAD, die auf § 55 Abs. 5 BBesG Bezug nehmen, rechtfertigen die in Rede stehende Ungleichbehandlung. Nach § 29 Satz 2 GAD soll die Auslandsbesoldung der Angehörigen des Auswärtigen Dienstes neben den aus den Lebensbedingungen im Ausland folgenden besonderen materiellen und immateriellen Belastungen der Lebensführung sowie Kaufkraftnachteilen die durch den wiederkehrenden Auslandseinsatz bedingten Mehraufwendungen, bei verheirateten Beamten die entsprechende Belastung der Ehepartner und deren Mitwirkung am Gesamtauftrag des Auswärtigen Dienstes berücksichtigen. Demnach erfüllt der Auslandszuschlag neben dem Ausgleich der mit jedem Auslandsaufenthalt verbundenen allgemeinen Belastungen im Wesentlichen zwei Funktionen: Zum einen dient er einem gewissen pauschalen Ausgleich für die typischerweise mit verhältnismäßig häufig wechselnden Auslandsaufenthalten verbundenen Belastungen. In der Gesetzesbegründung heißt es insoweit: „Berücksichtigt werden beispielsweise Gesundheitsschäden mit finanziellen Spätfolgen, Abnutzung des Hausrats infolge vieler Umzüge und unterschiedlicher klimatischer Einwirkungen, höhere Mieten, die häufig umziehende Haushalte auf dem Mietmarkt hinzunehmen haben, Abschläge, die Wohnungseigentümer im Auswärtigen Dienst bei einer zeitlich befristeten Vermietung einräumen müssen, hohe Lebenshaltungskosten in den ersten Monaten nach einem Umzug insbesondere an Dienstorten mit schwieriger Versorgungslage, höhere Versicherungsbeiträge wegen der besonderen Risiken im Ausland“ (BT-Drucks. 11/6547, S. 22, Nr. 2 zu § 29). Zum anderen sollen die besonderen Belastungen ausgeglichen werden, denen die Ehegatten der Angehörigen des Auswärtigen Dienstes durch die immer wiederkehrenden Auslandsverwendungen ausgesetzt sind. Dabei wird darauf abgestellt, dass die Ehegatten im Auswärtigen Dienst in die dienstlichen Aufgaben einbezogen sind. Zusammenfassend heißt es in der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs insoweit: „Insgesamt verdichten sich die verschiedenen zusammenwirkenden Faktoren - entgangene Berufschancen, Gesundheitsrisiken, Mitwirkung am dienstlichen Auftrag - zu einer Sonderbelastung, die auszugleichen ist. Dem Beamten soll auch ein Beitrag zu einer eigenen sozialen Absicherung des Ehegatten ermöglicht werden“ (BT-Drucks. 11/6547, S. 22 f., Nr. 3 zu § 29). Weder in der einen noch in der anderen Hinsicht, sind die Belastungen, denen die Angehörigen des DAI und deren Ehegatten ausgesetzt sind, in vollem Umfang mit den Belastungen, zu deren Ausgleich die streitige Auslandszulage gewährt wird, vergleichbar.
Was die typischerweise mit häufig wechselnden Auslandsstandorten verbundenen allgemeinen Belastungen anbelangt, sind sie bei beiden Beamtengruppen deshalb nicht in vollem Umfang vergleichbar, weil Beamte des Auswärtigen Dienstes - wie der Kläger selbst einräumt - ihren Standort regelmäßig nach zwei bis drei Jahren wechseln, während Beamte des DAI deutlich weniger häufig „rotieren“. Nach Ziffer 2. der Richtlinie zum Einsatz von Verwaltungspersonal des gehobenen und vergleichbar gehobenen Dienstes bei den auswärtigen Abteilungen und Kommissionen des Deutschen Archäologischen Instituts vom 22. August 2003 soll der Dienst bei der Verwaltung einer auswärtigen Abteilung oder Kommission des DAI die Dauer von fünf Jahren nicht überschreiten (Bl. 21 der Streitakte). Nach dem Vorbringen des Klägers (Seite 2 f. der Klageschrift, Bl. 7 f. der Streitakte) handelt es sich hierbei um die üblichen Standzeiten beim DAI. Es liegt auf der Hand, dass die mit Ortswechseln verbundenen Belastungen deutlich höher sind, wenn die Wechsel alle zwei bis drei und nicht nur alle fünf Jahre erfolgen. Der Einwand des Klägers hiergegen, es handele sich nur um unbedeutende Unterschiede, ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar, zumal Sinn und Zweck des Auslandszuschlags - wie dargelegt - u.a. die Abnutzung des Hausrates infolge vieler Umzüge und unterschiedlicher klimatischer Einwirkungen sowie der weiteren damit verbundenen finanziellen Belastungen sein soll.
Auch was den Ausgleich der Belastungen für die Ehegatten der betroffenen Beamten anbelangt, stellen sie sich für die beiden Vergleichsgruppen unterschiedlich dar. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf die gemäß § 20 GAD ausdrücklich erwünschte und geförderte Mitwirkung der Ehegatten an dem umfassenden dienstlichen Auftrag der Angehörigen des Auswärtigen Dienstes. Die in der Gesetzesbegründung dargelegte Funktion einer eigenen sozialen Absicherung des Ehegatten stellt sich vor diesem Hintergrund gewissermaßen als eine Art Entlohnung für die Mitwirkung der Ehegatten an den dienstlichen Aufgaben dar. Eine vergleichbare Mitwirkung an den dienstlichen Aufgaben der Angehörigen des DAI wird von deren Ehegatten nicht erwartet noch wird sie, sofern sie erfolgt, regelmäßig den beim Auswärtigen Dienst üblichen Umfang erreichen, hätte schon im Hinblick darauf nicht denselben Stellenwert und stünde daher der in Rede stehenden Ungleichbehandlung nicht entgegen. Die Tätigkeit des DAI bewegt sich hauptsächlich auf dem Gebiet der Wissenschaft und Forschung. Eine Mitwirkung der Ehepartner der Angehörigen des DAI dürfte insoweit weitgehend ausgeschlossen sein. Zwar wird man annehmen können, dass im Auftrag des DAI forschende Beamte auch Kontakt zu anderen Forschern der Staaten, in denen sie tätig sind sowie deren Behörden und Repräsentanten haben. Die damit verbundenen Repräsentationsaufgaben dürften aber regelmäßig auf die Bereiche der Wissenschaft und Kultur beschränkt sein. Sie stellen auch - anders als beim Auswärtigen Dienst - nicht den primären Zweck des Auslandsaufenthalts und der Tätigkeit dar, sondern dürften regelmäßig nur gelegentlich der Forschungstätigkeit erfolgen. Dementsprechend würde sich die Mitwirkung der Ehegatten auf diesen engen Bereich der repräsentativen Aufgaben beschränken.
Der Hinweis des Klägers, die Angehörigen des DAI würden hochspezialisiert am Gesamtauftrag des Auswärtigen Amtes mitwirken, die Bundesrepublik Deutschland in besonderer Weise auf kulturellem und wissenschaftlichem Gebiet zu repräsentieren, rechtfertigt vor diesem Hintergrund keine andere Entscheidung. Selbst wenn man davon ausgeht, dass dieser Vortrag zutrifft, hätte dieser Ausschnitt der Tätigkeit der Angehörigen des DAI keine vergleichbare Bedeutung mit den umfassenden repräsentativen Aufgaben der Angehörigen des Auswärtigen Dienstes. Das schlägt auch auf die Mitwirkung der Ehegatten der beiden Beamtengruppen an den dienstlichen Aufgaben durch.
2. Der Zulassungsgrund besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist ebenfalls nicht gegeben. Besondere Schwierigkeiten weist eine Rechtssache auf, wenn der konkret zu entscheidende Rechtsstreit entscheidungserhebliche Fragen aufwirft, deren Lösung in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche Schwierigkeiten bereitet. Das ist anzunehmen, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtliche Würdigung, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergeben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern, wenn also das Berufungsgericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung über den Zulassungsantrag keine positive oder negative Aussage zur Erfolgsaussicht der angestrebten Berufung treffen kann, diese Erfolgsaussichten vielmehr offen sind. Stützt der Rechtsmittelführer seinen Antrag auf den Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache, muss er darlegen, welche begründeten Zweifel gegen die erstinstanzliche Entscheidung bestehen, die den Ausgang des Rechtsstreits als offen erscheinen lassen (OVG Münster, Beschluss vom 31. Juli 1998 - 10 A 1329/98 -).
Solche Schwierigkeiten zeigt der Kläger hier nicht auf. Vielmehr ergibt sich aus den unter 1. dargelegten Ausführungen, dass sich der vorliegende Fall, insbesondere die aufgeworfene Frage zur Übereinstimmung der Regelung des § 55 Abs. 5 BBesG mit Artikel 3 Abs. 1 GG, auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne weiteres klären lässt.
3. Entgegen der Auffassung des Klägers hat die Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für das erstrebte Rechtsmittelverfahren erhebliche Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit oder Fortbildung des Rechts obergerichtlicher Klärung bedarf (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Oktober 2005 - OVG 5 N 45.05 -, Rn. 16 bei juris). Zur Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eine solche bestimmte ungeklärte und entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage zu formulieren. Weiter ist die Entscheidungserheblichkeit der betreffenden Frage im Berufungsverfahren aufzuzeigen sowie anzugeben, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Es ist darzulegen, in welchem Sinne und aus welchen Gründen die Beantwortung der Frage zweifelhaft und streitig ist.
Grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne hat der Kläger nicht dargelegt. Er formuliert schon keine ungeklärte und entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage. Die sinngemäß von dem Kläger aufgeworfene Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des § 55 Abs. 5 BBesG lässt sich im Übrigen aus den unter 1. dargelegten Gründen ohne weiteres auch ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens klären.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 GAD
§ 20 GAD
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 1 Abs. 2 GAD
§ 55 Abs. 5 BBesG
§ 29 Satz 2 GAD
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 55 Abs. 5 des Bundesbesoldungsgesetzes
Artikel 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 103, 310, 320
1 BvR 830/00
2 BvL 7/98
10 A 1329/98
5 N 45.05