Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-12, Aktenzeichen 14 K 249/08
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2010:1012.14K249.08.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. Dezember 2007 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Inanspruchnahme zur Erstellung einer Sanierungsplanung für das in seinem Eigentum stehende Grundstück Gemarkung I. , Flur 71, Flurstücke 223 und 332, I1. Str. 3 - 5 in I. .
Im Jahr 1961 wurde die Einrichtung eines Schnellreinigungsbetriebs auf dem Grundstück genehmigt. 1994 fiel die Betreiberfirma der Reinigung, eine GmbH, in Konkurs. Das Gelände lag in der Folgezeit brach.
Im Dezember 1996 nahm der Beklagte Kontakt mit dem seinerzeitigen Grundstückseigentümer auf, um bei der Erstellung des Altlastenkatasters die möglichen Verdachtsflächen abzuklären. Erfasst wurden hierbei die Grundstücke Gemarkung I. , Flur 71, Flurstücke 223 und 332.
Bei den nachfolgenden Bodenuntersuchungen im Rahmen einer Gefährdungsanalyse wurden Kontaminationen mit leichtflüchtigen Halogenkohlenwasserstoffen (LHKW), sowie Grundwasser mit südlicher bis südwestlicher Fließrichtung festgestellt.
Unter dem 28. August 1997 erstellte ein von dem seinerzeitigen Grundstückseigentümer beauftragtes Sachverständigenbüro ein Sanierungskonzept, dem der Beklagte mit Schreiben vom 15.09.1997 grundsätzlich zustimmte. In der Folgezeit fand die weitere Abstimmung der durchzuführenden Maßnahmen zwischen dem Beklagten und dem seinerzeitigen Grundstückseigentümer statt.
Mit Ordnungsverfügung vom 25. Februar 1998 wurde dem vormaligen Grundstückseigentümer auf der Grundlage der Bestimmungen der §§ 1, 12, 14, 17, 18 OBG sowie § 31 Abs. 3 Abfallgesetz NRW die Sanierung des Grundstücks aufgegeben. Die Ordnungsverfügung gab die durchzuführenden Maßnahmen und Nachweise detailliert vor. Zur Begründung führte der Beklagte aus, das Grundstück sei von dem Eigentümer als Standort für einen chemischen Reinigungsbetrieb genutzt worden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sei davon abgesehen worden, die im Sanierungsgutachten aufgeführten Maßnahmen schon jetzt auf das 2. Grundwasserstockwerk auszudehnen. Der Eigentümer werde sowohl als Zustands- als auch als Verhaltensstörer in Anspruch genommen, da er als ehemaliger Betreiber des Reinigungsbetriebes Verursacher sei. Ein anderer Ordnungspflichtiger stehe zur effektiven Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung.
Der Voreigentümer verzichtete auf die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen diesen Bescheid.
In der Folgezeit wurde eine Bodenluftabsaugung betrieben, eine Sanierung der Grundwasserschäden wurde zunächst nicht begonnen.
Im Herbst 1999 verstarb der Voreigentümer. Dessen Erben teilten dem Beklagten am 25. Oktober 1999 mit, die Sanierungsbemühungen fortsetzen zu wollen.
Im März 2000 wurde die Bodenluftabsaugung eingestellt und von der Erbengemeinschaft erklärt, dass diese auch nicht wieder aufgenommen werden solle. Es werde auch keine Möglichkeit gesehen, auf Kosten der Erbengemeinschaft oder eines möglichen Investors eine Grundwassersanierung durchzuführen.
Aus einem internen Vermerk vom 4. Mai 2000 folgt, dass der Beklagte die zwangsweise Umsetzung der Ordnungsverfügung gegenüber der Erbengemeinschaft in Erwägung zog, falls bis Anfang Juni 2000 kein Fortschritt in der Angelegenheit festzustellen sei.
Im Juli 2000 kam es zu einem weiteren Gespräch zwischen der Erbengemeinschaft und dem Beklagten, in dem sich ergab, dass die in dem Sanierungskonzept vorgesehene Grundwasserreinigung nicht durchzuführen sei, sondern nunmehr eine Auskofferung der Schadensorte vorgesehen werde. Dies sei aber durch die Erbengemeinschaft nicht zu finanzieren und übersteige den Wert des Grundstücks.
In der Folgezeit fanden mehrere Gespräche und Verhandlungen der Erbengemeinschaft mit möglichen Investoren und Sanierungsträgern statt. Im Zuge dieser Verhandlungen wurde das vorhandene Sanierungskonzept von möglichen Sanierungsträgern als tragfähig, wenn auch hinsichtlich der möglicherweise notwendigen Sanierung des zweiten Grundwasserstockwerks und auch hinsichtlich der Sanierungsziele als noch nicht abschließend angesehen.
Im Februar 2001 bereitete der Beklagte die Androhung der Ersatzvornahme zur Durchführung der in der Ordnungsverfügung festgesetzten Sanierung vor.
Im März 2001 fand eine Besprechung zwischen dem Beklagten und dem Kläger statt, in der die Entwicklungsmöglichkeiten, sowie die notwendigen Sanierungsmaßnahmen besprochen wurden. Über die Maßnahmen sowie mögliche Ausweitungen wurde dabei Einigkeit erzielt.
Der Vertreter der Erbengemeinschaft teilte am 7. Mai 2001 telefonisch mit, dass das Grundstück (Flurstücke 223 und 332) mit Gefahr- und Nutzungsübergang zum 1. April 2001 auf den Kläger übertragen worden sei. Die Eintragung des Klägers im Grundbuch erfolgte am 23. Oktober 2002. Das angrenzende Flurstück 326 verblieb im Eigentum der Erbengemeinschaft, das ebenfalls angrenzende Flurstück 610 befindet sich im Eigentum einer Eigentümergemeinschaft.
Der Beklagte legte in einem internen Vermerk nieder, dass aufgrund der, bei Untersuchungen Ende 2000 dort festgestellten, nur geringen Belastung eine Sanierung des 2. Grundwasserstockwerks nicht notwendig sei. Eine weitere Überprüfung der Wasserqualität sei jedoch erforderlich.
Bei einer Besprechung mit dem Kläger und dessen Sachverständigen wurde am 22. April 2002 die Erstellung einer neuen Sanierungskonzeption vereinbart. Nachdem diese Konzeption im September 2002 vorlag, sah der Beklagte weiteren Gesprächsbedarf insbesondere hinsichtlich der zur Ausführung vorgesehenen Maßnahmen. In weiteren Besprechungen im Herbst 2002 und im Frühjahr 2003 verständigten sich die Beteiligten dahingehend, ein konkretes Sanierungskonzept durch den vom Kläger beauftragten Sachverständigen vorlegen zu lassen.
In der Folgezeit fanden weitere Verhandlungen zwischen der Stadt I. , dem Beklagten und dem Kläger über mögliche Folgenutzungen des Grundstücks statt, wobei der Beklagte deutlich machte, dass aufgrund der Schadstoffbelastung ein ordnungsbehördliches Vorgehen gegen den Kläger erforderlich sei, wenn nicht bald eine Lösung gefunden werde.
In einem Vermerk vom 4. Juli 2005 legte der Beklagte nieder, er habe dem Kläger mitgeteilt, da es sich um einen Grundwasserschaden handele, ändere sich hinsichtlich der Sanierungsvariante durch eine andere Folgenutzung nur relativ wenig.
Bei einer erneuten Beprobung des 2. Grundwasserstockwerks wurden zum Jahreswechsel 2004 / 2005 Belastungen festgestellt, die auf reinigungstypische Chemikalien zurückzuführen sind. Mit Schreiben vom 6. Februar 2006 forderte der Beklagte den Kläger zur Einrichtung von zwei Messstellen auf, um den Grundwasserabstrom zu kontrollieren.
Am 16. August 2006 fand erneut eine Besprechung der Beteiligten statt, in welcher der Kläger aufgrund der abzusehenden Deponiekosten für den kontaminierten Bodenaushub anregte, als alternatives Sanierungsverfahren die "In - Site - Chemische - Oxydation" anzuwenden. Es wurde vereinbart, bis Ende September ein entscheidungsfähiges Sanierungskonzept vorzulegen. Eine Auskofferung des belasteten Bodens wurde jedoch vom Beklagten favorisiert und dem Kläger ein entsprechendes ordnungsbehördliches Vorgehen angekündigt.
Am 11. Dezember 2006 legte der Kläger den Entwurf der Sanierungskonzeption der C. Ingenieurgesellschaft mbH vor, dessen Inhalt vom Beklagten nicht bemängelt wurde. Darauf erstellte die Ingenieurgesellschaft unter dem 28.Dezember 2006 die Sanierungskonzeption "Konzept für die Entfernung vorhandener CKW verunreinigter Böden (Quellensanierung) und für technische Sicherungsmaßnahmen unterhalb von Gebäuden". Diese Planung sah neben der Auskofferung des kontaminierten Bodens eine nachfolgende Bebauung des Grundstücks mit einem Wohnheim vor. Aus Gründen der Vorsorge wurde rund um die Wohngebäude eine Gasdrainage vorgesehen, damit aus eventuell bei den vorhergehenden Untersuchungen übersehenen kleinen Schadensherden keine Schadstoffe ins Gebäudeinnere gelangen können. Das Gutachten stellte weiterhin fest, dass zur kurzfristigen Schaffung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse lediglich die Möglichkeit einer Entfernung der schadstoffhaltigen Böden in Form eines Bodenaustauschs in Betracht komme. Eine Bodenluftabsaugung könne die Schadstoffe im Bereich der gesättigten Bodenzone nicht entfernen. Auch eine Grundwasserhaltung und -reinigung führe aufgrund der geologischen und hydrogeologischen Verhältnisse nicht zu einer raschen Entfernung der Schadstoffe aus der gesättigten Bodenzone. Einer "in - situ Oxidation" der Schadstoffe in der gesättigten Bodenzone mit einem geeigneten Reagenz sei aufgrund der damit verbundenen Unwägbarkeiten von der unteren Wasserbehörde des Beklagten nicht zugestimmt worden.
Im Frühjahr 2007 kam es zu Verhandlungen über den Abschluss eines öffentlich - rechtlichen Sanierungsvertrages zwischen den Beteiligten, sowie den Eigentümern des Flurstücks 610. In dem Vertragsentwurf waren auf der Grundlage des Sanierungskonzepts vom 28. Dezember 2006 konkrete Sanierungsmaßnahmen und der Zielwert einer Bodenbelastung mit LHKW von 1,5 mg/kg enthalten.
Im Mai 2007 wurde bei Bodenluftuntersuchungen eine Ausdehnung der Verunreinigungen auf das Flurstück 610 festgestellt. Die Ergebnisse bewegten sich oberhalb der Prüfschwelle und innerhalb der Maßnahmenschwelle von 5 - 25 mg/m³ . Auch die Feststoffproben waren belastet. (8 - 11 mg/kg).
Anfang Mai teilte eine der Miteigentümerinnen des Flurstücks 610 mit, dass sie ein Betretungsrecht für ihr Grundstück verweigere. Mit Schreiben vom 16. Mai 2007 wurden die Eigentümerinnen des Flurstücks 610 zum Erlass einer Ordnungsverfügung angehört, mit der ihnen die Duldung von Sanierungsmaßnahmen auf ihrem Grundstück aufgegeben werden sollte.
In einem internen Vermerk vom 4. Juni 2007 und einer Auskunft an die Stadt I. vom 19. Juni 2007 hielt der Beklagte fest, dass auf einer Sanierung des Flurstücks 610 nicht unbedingt bestanden werden müsse, da das Schadenspotential gering sei.
Im Mai 2007 ließ der Beklagte die nördlich angrenzenden Nachbargundstücke (Flurstücke 160, 336, 164, 165, 166, 168, 169, 170 und 594) untersuchen. Die hierbei festgestellten Belastungen wurden als gering eingestuft, den jeweiligen Grundstückseigentümern wurde im Sommer 2007 durch den Beklagten mitgeteilt, es bestehe kein Sanierungsbedarf, die Hausgärten könnten ohne Einschränkungen weiter genutzt werden.
Aufgrund der weiteren Untersuchungsergebnisse, wurde Ende Mai 2007 ein neuer Vertragsentwurf erstellt, der eine Beteiligung der Eigentümer des Flurstücks 610 nicht mehr vorsah und dieses Flurstück von der Sanierung ausdrücklich ausnahm. Auf der Grundlage des vorgelegten Sanierungsgutachtens vom 28. Dezember 2006 sollte sich der Bereich der Maßnahmen auf die Flurstücke 223 und 332 sowie auf Teile der Flurstücke 330 und 331 erstrecken.
In einem Gespräch am 30. Juli 2007 erklärte der Kläger, dass die Vertragsverhandlungen mit dem Investor gescheitert seien, da er die von dem Investor gewünschten Bedingungen nicht akzeptieren könne. In dem Gespräch wurde der Kläger darauf hingewiesen, dass hinsichtlich der Sanierung dringender Handlungsbedarf bestehe. Die bisherige Sanierungskonzeption basiere auf einer anschließenden baulichen Nutzung und müsse nun dahingehend angepasst werden, dass die zukünftige Nutzung als Brachland erfolge. Der Beklagte forderte unter Darstellung des erforderlichen Umfangs der zu berücksichtigenden Punkte einen Vergleich möglicher Sanierungsvarianten unter diesen Prämissen. Ziel sei der Schutz des ersten und zweiten Grundwasserstockwerks. Es sei zu verhindern, dass belastetes Grundwasser aus dem ersten in das zweite Grundwasserstockwerk gelange. Auch seien die ansteigenden Werte im zweiten Grundwasserstockwerk zu bewerten und in dem Variantenvergleich zu berücksichtigen. Neu entwickelte Sanierungsstrategien seien hinsichtlich der Wirksamkeit und der Kosten der bisher favorisierten Sanierungsvariante (Abbruch des Gebäudes und Auskoffern des belasteten Bodenmaterials) gegenüberzustellen. Der Kläger sagte zu, bis zum 15.09.2007 ein entsprechendes Konzept vorzulegen.
Unter dem 29. Oktober 2007, zugestellt am 2. November 2007 hörte der Beklagte den Kläger zum Erlass einer Ordnungsverfügung mit dem Ziel der Vorlage einer Sanierungskonzeption für die Flurstücke 223 und 332 an.
Am 11. Dezember 2007, dem Kläger am 14. Dezember 2007 zugestellt, erließ der Beklagte die hier streitgegenständliche Ordnungsverfügung, mit der er dem Kläger aufgab, bis spätestens zwei Monate nach Bestandskraft der Verfügung eine qualifizierte und abschließende Sanierungsuntersuchung gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG i.V.m. § 6 Abs. 1 BBodSchV i.V.m. Anhang 3 Nr. 1 der BBodSchV für das Grundstück I1. Straße in I. , Gemarkung I. , Flur 71, Flurstücke 223 und 332 sowie die Grundstücke Gemarkung I. Flur 71, Flurstücke 330 und 331, I1. Str. 3 in I. , Gemarkung I. , Flur 71, Flurstück 610, X. 8 in I. , Gemarkung I. , Flur 71, Flurstück 166 und I1. Str. 9a, in I. , Gemarkung I. , Flur 71, Flurstück 594 gem. § 13 Abs. 2 BBodSchG durch einen anerkannten oder zugelassenen Sachverständigen gem. § 18 BBodSchG erstellen zu lassen und diese vorzulegen. Die Sanierungsuntersuchung solle insbesondere einen Vergleich möglicher Sanierungsvarianten beinhalten. Es sei dabei davon auszugehen, dass das zu sanierende Grundstück zunächst eine Brachfläche bleibt. Im weiteren werden die Anforderungen an die durchzuführenden Untersuchungen und an den Inhalt des Gutachtens näher ausgeführt, wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Für den Fall der Nichtbefolgung drohte der Beklagte dem Kläger die Durchführung der Untersuchung im Wege der Ersatzvornahme an.
Zur Begründung führte er u.a. aus, es sei unbestritten, dass vorliegend, aufgrund der Art und Menge und besonders der Ausbreitung der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenverunreinigungen vorliegen und somit ein abgestimmtes Vorgehen und damit eine Sanierungsuntersuchung erforderlich sei. Im weiteren folgen allgemeine Ausführungen zum Zweck einer Sanierungsuntersuchung. Zur Begründung der Verfügung führte der Beklagte weiter aus, dass für das Gelände die Gefährdungsabschätzung nunmehr abgeschlossen sei, so dass als notwendiger nächster Schritt die Sanierungsuntersuchung folge. Da die in dem Gutachten vom 28. Dezember 2007 vorausgesetzte Folgenutzung mit einer Bebauung nicht mehr realisiert werde, sei das vorgelegte Gutachten dahingehend anzupassen, dass das Grundstück zunächst keiner Nutzung zugeführt werde, sondern Brachfläche bleibe. Ziel sei die der Schutz des ersten und zweiten Grundwasserstockwerks. Es sei zu verhindern, dass belastetes Grundwasser aus dem ersten in das zweite Grundwasserstockwerk gelange. Auch seien die ansteigenden Werte im zweiten Grundwasserstockwerk zu berücksichtigen. Die jetzt mit der Ordnungsverfügung geforderte Maßnahme stelle den nächsten folgerichtigen Schritt dar, um die Ziele des § 4 Abs. 3 BBodSchG zu erreichen.
Die Pflichtigkeit zur Sanierung folge aus § 4 Abs. 3 BBodSchG. Vorliegend sei eine Auswahl zwischen den Gesamtrechtnachfolgern des Verursachers der Störung und dem Kläger als Grundstückseigentümer zu treffen. Die gesetzliche Regelung bezwecke die effektive und schnelle Beseitigung eingetretener Störungen und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten. Nach sorgfältiger Abwägung habe der Beklagte sich dazu entschlossen, den Kläger als Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen.
Das Grundstück sei von dem Kläger in Kenntnis der Belastung und mit dem Ziel der Sanierung und Weiterverwertung erworben worden. Da der Kläger bereits im Dezember 2006 ein Sanierungskonzept vorgelegt habe, das wegen der gescheiterten Folgenutzung nur anzupassen sei, sei der Beklagte davon ausgegangen, dass der Kläger am ehesten in der Lage sei, die erforderliche Anpassung dieses Konzepts mit einem geringen Aufwand erstellen zu lassen. Dabei habe er die Tatsache, dass das bereits vorgelegte Gutachten mit geringen Mitteln geändert werden könne zu Lasten des Klägers durchschlagen lassen.
Die geforderte Maßnahme sei, nachdem eine sinnvolle Folgenutzung des Grundstücks nicht abzusehen sei, erforderlich um sicherzustellen dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für die Allgemeinheit oder den Einzelnen entstehen. Es seien nunmehr neue Sanierungsstrategien zu entwickeln, um dauerhaft zu verhindern, dass Schadstoffe das Grundstück verlassen.
Auch unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlich gebotenen Opfergrenze stelle sich die Ordnungsverfügung als verhältnismäßig dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Begründung der Ordnungsverfügung Bezug genommen.
Der Kläger hat am 11. Januar 2008 Klage gegen die Ordnungsverfügung erhoben.
Die Ordnungsverfügung stelle sich bereits deshalb als rechtswidrig dar, weil die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 BBodSchG nicht erfüllt seien, da es sich nicht um eine umfangreiche oder weiträumige Bodenverunreinigung handele, sondern um den üblichen Fall einer Altlast. Aufgrund der zahlreichen vorhandenen Untersuchungen müsse der Beklagte als Fachbehörde in der Lage sein, die notwendigen Maßnahmen zu bestimmen, so dass eine weitere Untersuchung nicht erforderlich sei. Jedenfalls habe der Beklagte sein Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt. Der Beklagte könne aus der bestandskräftigen Ordnungsverfügung vom 25. Februar 1998 gegen den vorherigen Eigentümer und Verursacher der Kontamination vollstrecken und bereits die Sanierung durchsetzen, so dass es sich als fehlerhaft darstelle, den Kläger nun für die Anfertigung eines Sanierungsplans in Anspruch zu nehmen. Diese Möglichkeit sei bei der Ermessensausübung nicht in Betracht gezogen worden.
Die Begründung, der Kläger könne das geforderte Gutachten auf der Grundlage der bereits erstellten Gutachten erstatten lassen, treffe genauso auf den Voreigentümer des Grundstücks zu.
Der Kläger sei Eigentümer allein der Flurstücke 223 und 332, deshalb sei es ihm unmöglich der Ordnungsverfügung hinsichtlich der weiteren Flurstücke nachzukommen. Insbesondere die Eigentümer des Flurstücks 610 hätten aktenkundig gemacht, eine Sanierung auf ihrem Grundstück nicht dulden zu wollen. Diese Eigentümer seien außerdem bereits zum Erlass einer Ordnungsverfügung angehört worden, so dass im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen gewesen sei, dass auch sie als mögliche Störer in Betracht zu ziehen seien.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. Dezember 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Zur Begründung führt er aus, Zweck der nunmehr geforderten Untersuchung solle der Vergleich möglicher neuer Sanierungsverfahren, die zum Teil im Kreis Recklinghausen auch schon angewendet werden, mit dem hier vorgesehen Konzept der beabsichtigten Auskofferung sein. Diese neuere Betrachtung sei auch deshalb erforderlich, weil der mit erheblichen Kosten verbundene Abriss der bestehenden Gebäude nunmehr allein in die Kosten der Sanierungsmaßnahme falle und nicht mehr der Bauvorbereitung diene. Diese zusätzlichen Kosten halte er im Rahmen der Verhältnismäßigkeit einer anschließenden Sanierungsverfügung für erheblich.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet, denn die Verfügung des Beklagten vom 11. Dezember 2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Die von dem Beklagten herangezogene Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Ordnungsverfügung ist § 13 BBodSchG. Danach soll die zuständige Behörde bei Altlasten, bei denen wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 BBodSchG erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen erforderlich ist, oder von denen aufgrund der Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen ausgehen, von einem nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG zur Sanierung Verpflichteten die notwendigen Untersuchungen zur Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangen.
Daraus folgt, dass Sanierungsuntersuchungen und ein Sanierungsplan nach § 13 BBodSchG von dem Beklagten nur bei Vorliegen besonderer Umstände verlangt werden können, die über das Vorliegen einer Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 BBodSchG hinausgehen. Solche Umstände, die ein besonderes Untersuchungs- und Planungsbedürfnis begründen, liegen vor bei komplexen Altlasten oder solchen, die erhebliche Gefahren für geschützte Rechtsgüter in sich bergen, oder bei denen es sogar schon zu Störungen der geschützten Rechtsgüter gekommen ist.
Vgl. Becker, Bundesbodenschutzgesetz, Kommentar, § 13 Rdrnr. 2f, Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall und Bodenschutzrecht, Kommentar, § 13 BBodSchG Rdnr. 54 f
Um diese besonderen Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 BBodSchG nicht leerlaufen zu lassen, dürfen an das Abstimmungserfordernis oder den besonderen Gefährlichkeitsgrad keine zu geringen Anforderungen gestellt werden. Liegen diese besonderen Voraussetzungen nicht vor, folgt daraus jedoch nicht, dass dem Sanierungspflichtigen die Durchführung von Untersuchungen nicht aufgegeben werde dürfte. Auch unterhalb der in § 13 Abs. 1 BBodSchG aufgestellten besonderen Voraussetzungen können dem Pflichtigen, allerdings auf der Ermächtigungsgrundlage des § 10 BBodSchG ,lediglich weniger umfangreiche Untersuchungen und "einfache" Sanierungskonzepte, die nicht den Anforderungen an einen "förmlichen" Sanierungsplan, bei dessen Anordnung auch auf die Regelungen der Bundesbodenschutzverordnung verwiesen werden kann, aufgegeben werden.
Vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall und Bodenschutzrecht, Kommentar, § 13 BBodSchG, Rdnr. 56.
Es spricht einiges dafür, dass vorliegend die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 BBodSchG in beiden Varianten erfüllt sind.
Die Verunreinigung des Bodens mit LHKW stellt sich sowohl aufgrund der Feststellungen in den zahlreichen Gutachten im Zusammenhang mit der Gefahrenuntersuchung, als auch in der Zusammenfassung der Sanierungsuntersuchung vom 28. Dezember 2006 möglicherweise als komplex dar, weil neben der stark unterschiedlichen Belastungen der Bodenluft und der Bodenmasse auch eine Verunreinigung des 1. Grundwasserstockwerks und damit bereits eine Störung und nicht nur eine Gefahr eingetreten ist, welche Abstimmungsbedarf mit den Wasserbehörden erforderlich erscheinen lässt
Ob für die Annahme einer komplexen Altlast mit der Notwendigkeit eines abgestimmten Vorgehens allein das erforderliche Zusammenwirken mehrerer Fachbehörden ausreichend ist,
so Becker, Bundesbodenschutzgesetz, Kommentar, § 13 Rdrnr. 3,
oder ob ein darüber hinausgehender Abstimmungsbedarf erforderlich sein muss, weil die nach § 4 BBodSchG erforderlichen Maßnahmen so verschieden sind, dass ein abgestimmtes Vorgehen, also zur Sanierung ein systematisches Handlungskonzept, erforderlich ist,
so Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall und Bodenschutzrecht, Kommentar, § 13 BBodSchG, Rdnr. 63ff,
kann vorliegend dahinstehen, denn von der Verunreinigung auf dem klägerischen Grundstück gehen darüber hinaus jedenfalls aufgrund der sich aus den Untersuchungen auch der Nachbargrundstücke und des zweiten Grundwasserpegels ergebenden Ausbreitung sowie ihrer Gefährlichkeit in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen aus.
Es ist in Wissenschaft und Rechtsprechung anerkannt, dass es sich bei Verunreinigungen mit LCKW, welche anerkannte Prüf- und Maßnahmenwerte überschreiten, um schädliche Bodenveränderungen im Sinne des Bundesbodenschutzgesetzes handelt.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 10 A 194.07 - , Juris.
Im besonderen Maße drohen schädliche Bodenveränderungen dann, wenn Maßnahmenwerte überschritten werden, oder nach den bereits vorliegenden Ergebnissen von Voruntersuchungen Störungen hochbewerteter Rechtsgüter oder erhebliche Gefahren für solche festgestellt worden sind.
Becker, Bundesbodenschutzgesetz, Kommentar, § 13 Rdnr. 3, strengere Voraussetzungen fordert Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall und Bodenschutzrecht, Kommentar, § 13 BBodSchG, Rdnr. 75ff (nicht nur geringfügige Überschreitung der Maßnahmewerte),
Zwar gibt es keine gesetzlichen oder durch Verordnungen festgelegten Prüf-, Maßnahmen- oder Grenzwerte für die hier in Rede stehenden leichtflüchtigen Chlorkohlenwasserstoffe. Es ist in der Rechtsprechung aber ebenfalls allgemein anerkannt, dass in Fällen, in denen die BBodSchV keine Prüf- und Maßnahmenwerte enthält, zur Beurteilung von schädlichen Bodenbelastungen und Grundwasserschäden die bisher anerkannten und in der Rechtsprechung angewandten allgemeinen Regelwerke Anhaltspunkte dafür geben können, wann Gefahrerforschungs- oder Sanierungsmaßnahmen erforderlich sind.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 10 A 194.07 -, Juris; VG Minden, Urteil vom 2. Februar 2005 - 11 K 7572/03 -, Juris, Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. Mai 2000 - 7 M 550/00 -, NVwZ 2000, 1194ff = NuR 2000, 646ff
Nach den vorliegenden Ergebnissen der bisherigen Untersuchungen ist bereits eine Störung des Schutzgutes Grundwasser eingetreten. Nach den zusammenfassenden Feststellungen des Sanierungsgutachtens vom 28. Dezember 2006 ist im ersten Grundwasserstockwerk eine starke Verunreinigung mit reinigungstypischen Chemikalien festgestellt worden und davon auszugehen, dass jährlich chlorierte Kohlenwasserstoffe in einer Größenordnung von ca. 800 g aus dem Altstandort in die im Unterstrom des Grundwassers gelegenen Bereiche ausgetragen werden. Auch übersteigen die Belastungen im Boden sowie der Bodenluft den im Gutachten vom 28. Dezember 2006 als Maßstab herangezogenen Prüfwert für Wohngebiete erheblich und liegen, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, oberhalb der allgemein anerkannten Maßnahmenschwellen.
Grundsätzlichen Bedenken begegnet die Ordnungsverfügung des Beklagten allerdings bereits hinsichtlich des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen, soweit darin neben einer Sanierungsuntersuchung für die Flurstücke 223 und 332 auch die Einbeziehung der Nachbargrundstücke Flurstücke 166 und 610 verlangt wird. Dabei kann dahinstehen, ob die Nachbarn mit einer solchen Untersuchung und nachfolgenden Sanierungsmaßnahmen einverstanden wären, oder ihnen gegebenenfalls mit Ordnungsverfügung die Duldung der entsprechenden Maßnahmen aufgegeben werden müsste. Die Ordnungsverfügung stellt sich insoweit nämlich bereits deshalb als rechtswidrig dar, weil die grundsätzliche Notwendigkeit der Sanierung hinsichtlich der erwähnten Nachbargrundstücke nicht aufgrund von Ergebnissen einer vorangegangenen Gefährdungsabschätzung bereits feststeht.
Vgl. Bay VGH, Beschluss vom 26. Mai 2010 - 22 CS 09.3250 -, Juris, VGH Baden Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2007 - 10 S 2351/06 -, NuR 08,424ff.
Sowohl hinsichtlich des benachbarten Flurstücks 610, als auch hinsichtlich des benachbarten Flurstücks 166 geht der Beklagte, wie sich aus den Mitteilungen an die Stadt I. , sowie den Schreiben an die jeweiligen Grundstückseigentümer ergibt, nach den durchgeführten Untersuchungen davon aus, dass bei einer Quellensanierung auf dem Grundstück des Klägers die dort festgestellten Belastungen keine weiteren Maßnahmen erfordern. Anhaltspunkte, die eine andere Bewertung der Sanierungsnotwendigkeit dieser Grundstücke rechtfertigen würden, ergeben sich weder aus den Verwaltungsvorgängen noch aus der Ordnungsverfügung oder dem Beklagtenvorbringen in diesem Verfahren.
Soweit die Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen, ist dem Beklagten auf der Rechtsfolgenseite sowohl bei der Auswahl des in Anspruch zu nehmenden Pflichtigen, als auch hinsichtlich der Forderung einer Sanierungsuntersuchung selbst, ein Ermessensspielraum eingeräumt, der einer gerichtlichen Kontrolle nur insoweit unterliegt, als die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Auswahl des Klägers als Verantwortlichem im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1, 3. Fall BBodSchG ist nicht zu beanstanden.
Vorliegend kommt neben der Inanspruchnahme des Klägers möglicherweise auch die Inanspruchnahme der Erbengemeinschaft des Voreigentümers als dessen Gesamtrechtsechtsnachfolger i.S.d. § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Fall BBodSchG in Betracht, so dass dem Beklagten ein Auswahlermessen zusteht.
Es entspricht der Konzeption des Bundesbodenschutzgesetzes, dass sowohl die für eine bei Vorliegen konkreter Anhaltspunkte notwendige Erkundung des Schadens als auch die für die Sanierung und deren Vorbereitung erforderlichen Kosten nicht von der Allgemeinheit, sondern in erster Linie von dem Verantwortlichen getragen werden.
Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 18. April 2005 - 7 ME 29/05 -, NVwZ 2005, 1207f
Eine bestimmte Rangfolge der verantwortlichen Personen besteht dabei jedoch nicht, auch wenn aufgrund des im Umweltrecht allgemein geltenden Verursacherprinzips eine vorrangige Inanspruchnahme des Verursachers nicht zu beanstanden ist. Es ist aber allgemein anerkannt, dass die Inanspruchnahme der heranzuziehenden Verantwortlichen im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG sich in erster Linie an der schnellen und effektiven Störungsbeseitigung auszurichten hat. Insoweit werden die im allgemeinen Ordnungsrecht entwickelten Grundsätze durch das BBodSchG nicht verdrängt.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 10 A 194.07, Juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 22. März 2001 - 22 ZS 01.738 -, NVwZ 2001, 821ff, m.w.N; VGH Baden - Württemberg, Beschluss vom 11. Dezember 2000 - 10 S 1188/00 -, NVwZ-RR 2002, 16f = NuR 2001, 460f, m.w.N.
Vorliegend hat der Beklagte zum einen auf die schnelle und effektive Handlungsmöglichkeit des Klägers abgestellt und darüber hinaus darauf, dass der Kläger das Grundstück in Kenntnis der Kontamination mit dem Ziel der Sanierung erworben hat. Dies ist sowohl mit Blick auf die Zielsetzung des Bundesbodenschutzgesetzes als auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Einschränkung der Haftung des Grundstückseigentümers unter dem Gesichtspunkt der "Opfergrenze",
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 -, BVerfGE 102, 1ff.
nicht zu beanstanden. Nach den in dieser Rechtsprechung aufgestellten Grundsätzen ist die Inanspruchnahme eines Grundstückseigentümers eine unzumutbare Belastung, wenn die Kosten für die ihm abverlangten Maßnahmen den Grundstückswert übersteigen würden. Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, kann allerdings zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen oder in fahrlässiger Weise die Augen vor Risikoumständen verschlossen hat. Denn das freiwillig übernommene Risiko mindert die Schutzwürdigkeit des Eigentümers.
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn - insbesondere vor dem Hintergrund der Verhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme - diese geminderte Schutzwürdigkeit eines nach § 4 BBodSchG Pflichtigen bei der Ermessensausübung im Zusammenhang mit der Auswahl unter mehreren Pflichtigen berücksichtigt wird.
Es ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Inanspruchnahme des Klägers effektiver wäre, als die der Erbengemeinschaft. Einerseits hat der Kläger, anders als die Erbengemeinschaft, den unmittelbaren Kontakt zu dem Gutachterbüro aufgrund der vorhergehenden Untersuchung bereits hergestellt. Zum anderen ist - auch wenn der Beklagte dies nicht ausdrücklich in seiner Begründung angeführt hat - offensichtlich, dass eine Inanspruchnahme der Erbengemeinschaft unmittelbar aus der gegenüber dem Voreigentümer ergangenen bestandskräftigen Ordnungsverfügung nicht ohne weiteres möglich ist, sondern die Verpflichtung aus dieser Verfügung zunächst auf sie übergeleitet werden müsste.
Diese Frage kann jedoch offen gelassen werden, denn die Inanspruchnahme des Klägers zur Erstellung einer weiteren Sanierungsuntersuchung stellt sich als unverhältnismäßig dar, da sie nicht erforderlich ist.
Weder der Begründung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung noch den vorgelegten Verwaltungsvorgängen oder dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass entweder aufgrund einer Änderung der Sachlage oder aufgrund neuer Erkenntnisse eine Notwendigkeit für über die bisherigen Untersuchungen hinausgehende gutachterliche Untersuchungen besteht.
Die von dem Kläger vorgelegte Sanierungsuntersuchung kommt zu dem Schluss, dass allein eine sogenannte Quellensanierung durch Auskofferung der belasteten Bodenareale in Betracht kommt, um kurzfristig gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse herzustellen. Insbesondere Methoden zur Grundwasser und Bodenluftbehandlung sowie chemische "In - Situ - Verfahren" werden in der Untersuchung ausgeschlossen, da sie entweder aufgrund der geo- und hydrologischen Gegebenheiten nicht erfolgversprechend oder aufgrund der damit verbundenen weiteren Risiken wasserrechtlich bedenklich waren.
Als Sachverhaltsänderung ist allein der Wegfall einer beabsichtigten und in einem abzusehenden Zeitraum zu verwirklichenden Folgenutzung festzustellen.
Die eine Folgenutzung berücksichtigenden Maßnahmen in der vorliegenden Sanierungsuntersuchung beschränken sich auf rein vorsorgliche Sicherungsmaßnahmen der beabsichtigten Bebauung. Auswirkungen auf die für die Sanierung der Bodenverunreinigung notwendigen Maßnahmen haben diese Sicherungsmaßnahmen jedoch nicht, so dass nicht ersichtlich ist, inwieweit der Wegfall der Folgenutzung eine erneute Untersuchung zur Abstimmung und Planung der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen erfordert. So hat auch der Beklagte selbst im Verwaltungsverfahren gegenüber dem Kläger geäußert, dass eine Änderung der Folgenutzung nur geringfügige Änderungen der Planung erfordere.
Soweit der Beklagte an dieser Einschätzung nicht mehr festhalten will, wären dazu im Rahmen der Ermessensausübung entsprechende Erwägungen anzustellen. Solche Erwägungen lassen sich aber weder den internen Vermerken in den Verwaltungsvorgängen, noch den Gesprächsvermerken, der Anhörung oder letztendlich der Begründung der Ordnungsverfügung entnehmen.
Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung angeführt hat, dass die Abrisskosten für die auf dem Grundstück stehenden Gebäude nunmehr den Sanierungskosten zuzuschlagen seien und dies Auswirkungen auf die Verhältnismäßigkeit einer Ordnungsverfügung zur Durchführung der Sanierung haben könne, ist nicht ersichtlich, warum dieser Umstand die in der Ordnungsverfügung geforderte qualifizierte und abschließende Sanierungsuntersuchung gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG i.V.m. § 6 Abs. 1 BBodSchV i.V.m. Anhang 3 Nr. 1 der BBodSchV erfordert.
Nachdem der Sachverständige in dem Gutachten vom 28. Dezember 2006 die zu entsorgenden kontaminierten Bodenmassen angegeben hat, ist lediglich eine neue Preisberechnung erforderlich um die - seit 2006 zweifellos gestiegenen - Deponiekosten sowie die Kosten für den Abbruch und die fachgerechte Entsorgung der aufstehenden Gebäudemassen zu ermitteln.
Die Notwendigkeit einer erneuten Sanierungsuntersuchung drängt sich auch nicht deshalb als offensichtlich auf, weil das Gutachten vom 28. Dezember 2006 auf die kurzfristige Herstellung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse abstellt.
Vor dem Hintergrund, dass andere Sanierungsvarianten als die Quellensanierung in dem Gutachten als technisch oder rechtlich undurchführbar ausgeschlossen wurden, ist nicht ersichtlich, dass sich das Abstellen auf gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse als Sanierungsziel durch den derzeitigen Wegfall der Folgenutzung als fehlerhaft darstellt. Vor dem Hintergrund des eingetretenen Grundwasserschadens und dem vom Beklagten verfolgten Ziel, eine Ausbreitung des Schadens auf andere Grundstücke und das zweite Grundwasserstockwerk zu verhindern, stellt sich die vorgeschlagene Quellensanierung, unabhängig davon, welche Schadstoffwerte als Sanierungsziel angenommen werden, als die derzeit einzig mögliche Maßnahme dar. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Notwendigkeit einer weiteren Sanierungsuntersuchung mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit einer eventuell noch zu erlassenden Sanierungsverfügung begründete und auf im Kreis Recklinghausen andernorts praktizierte "In - Situ - Verfahren" hinwies, begründet dieser nicht weiter substantiierte Hinweis ebenfalls keine Notwendigkeit einer erneuten Sanierungsuntersuchung. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass es dem Kläger unbenommen ist, von sich aus gleich geeignete, ihn weniger belastende Sanierungsmaßnahmen vorzuschlagen und deren Eignung durch Vorlage entsprechender prüffähiger Unterlagen nachzuweisen. Dies ergibt sich aus § 21 Abs. 1 BBodSchG i.V.m. § 15 Landesbodenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (LBodSchG), §§ 12 und 21 Satz 2 Ordnungsbehördengesetz (OBG).
Unabhängig davon, dass der Beklagte eine solche Erwägung nicht deutlich gemacht hat, ist die Notwendigkeit einer kurzfristigen Sanierung auch nicht offensichtlich deshalb entfallen, weil nunmehr nicht abzusehen ist, ob und wann eine Folgenutzung des Grundstücks erfolgen wird. Allein der Umstand, dass sich das Verwaltungsverfahren nunmehr seit Erlass der ersten Sanierungsverfügung mehr als 12 Jahre hinzieht, lässt es nicht als offensichtlich erscheinen, dass statt der in dem Gutachten vorgeschlagenen und auf einen kurzfristigen Erfolg angelegten Sanierungsmaßnahme eine eventuell kostengünstigere langfristige Sanierungsvariante in Betracht gezogen werden könnte. Die Untersuchungen des Grundwassers zeigen vielmehr deutlich, dass der bereits eingetretene Grundwasserschaden sich - wie in dem Sanierungsgutachten prognostiziert - ausweitet und nun auch das tiefer gelegene zweite Grundwasserstockwerk bedroht, so dass kurzfristig erfolgreiche Sanierungsmaßnahmen sich jedenfalls nicht als fehlerhaft darstellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 12, 14, 17, 18 OBG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 18 BBodSchG
§ 13 BBodSchG
§ 4 BBodSchG
§ 10 BBodSchG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 1 BBodSchG
§ 6 Abs. 1 BBodSchV
§ 13 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 BBodSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1194
NVwZ 2005, 1207
NVwZ 2001, 821
NVwZ-RR 2002, 16
BVerfGE 102, 1
10 A 194.07
11 K 7572/03
7 M 550/00
22 CS 09.32
10 S 2351/06
7 ME 29/05
22 ZS 01.73
10 S 1188/00
1 BvR 242/91
1 BvR 315/99