Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-17, Aktenzeichen OVG 11 B 14.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0317.OVG11B14.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Der zur Bemessung der Ersatzzahlung angewandte Windkrafterlass des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung vom 24. Mai 1996 (Abl. S. 654) in der Fassung der Änderung durch Erlass des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung vom 8. Mai 2002 (ABl. S.559) und der Berichtigung vom 26. Juni 2002 (ABl. S. 617) entspricht nicht den seit 2004 geltenden Bestimmungen des § 15 BbgNatSchG (juris: NatSchG BB).(Rn.22)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. April 2012 geändert.
Die Nebenbestimmung IV.10.1. des Genehmigungsbescheides Nr. 046.00.00/04 des Landesumweltamtes Brandenburg vom 21. Juli 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 3. Februar 2009 wird aufgehoben, soweit darin für die Windkraftanlage WKA 03 eine Ersatzzahlung von mehr als 8.813,00 Euro festgesetzt wurde.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Höhe der mit Nebenbestimmung IV.10.1 zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid vom 21. Juli 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. Februar 2009 festgesetzten naturschutzrechtlichen Ersatzzahlung.
Mit Bescheid vom 21. Juli 2006 erteilte das Landesumweltamt Brandenburg der Rechtsvorgängerin der Klägerin die Genehmigung für Errichtung und Betrieb von drei Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von 105 m und einem Rotordurchmesser von 90 m auf im Einzelnen bezeichneten Flurstücken der Gemarkung Ma.... Unter IV.10.1 des Bescheides wurde eine naturschutzrechtliche Ersatzzahlung in Höhe von insgesamt 88.132 € festgesetzt. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, anlage- und betriebsbedingt träten erhebliche, nicht vermeidbare Beeinträchtigungen des Schutzgutes Boden auf; trotz teilweiser Sichtverschattung blieben erhebliche Beeinträchtigungen des Schutzgutes Landschaftsbild bestehen. Diese regelmäßig mit der Errichtung von Windkraftanlagen im Außenbereich einhergehenden Beeinträchtigungen würden durch die von den künftigen Betreibern vorgeschlagenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht kompensiert. Für die Berechnung der Ersatzzahlung werde innerhalb des Rahmens von 100 bis 300 €, den der Windkrafterlass des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung vom 24. Mai 1996 in der geänderten Fassung von 8. Mai 2002 (im Folgenden: Windkrafterlass) im Eignungsbereich vorgebe, ein Betrag von 150 € pro laufendem Meter Anlagenhöhe zu Grunde gelegt. Für alle drei Windkraftanlagen ergäben sich hieraus 67.500 € zuzüglich 20.632 € für die Teilversiegelung der Zuwegungen, mithin eine Ersatzzahlung i.H.v. 88.132 €.
Mit dem hiergegen gerichteten Widerspruch wurden u.a. die unterbliebene Anrechnung der angebotenen Maßnahme A/E 3 (Rückbau einer näher bezeichneten Stallanlage), die mangelnde Nachvollziehbarkeit des Ausgangsbetrages von 150 € pro laufendem Meter Anlagenhöhe und unterbliebene Abschläge wegen Vorbelastung gerügt.
Nach Anzeige des Bauherrenwechsels erließ das Landesumweltamt Brandenburg gegenüber der Klägerin den Widerspruchsbescheid vom 3. Februar 2009, mit dem die Ersatzzahlung für deren Windkraftanlage WKA 03 auf 16.813 € festgesetzt und der Widerspruch im Übrigen zurückgewiesen wurde. Zur Begründung hieß es insoweit u.a.: Die Maßnahme A/E 3 könne als geeignet und gesichert anerkannt werden, kompensiere den Eingriff aber nur teilweise. Der im Genehmigungsbescheid zu Grunde gelegte Betrag von 150 € je laufendem Meter bewege sich im unteren Bereich des Rahmens, den der Windkrafterlass für den Wert der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einschließlich eventuell anfallender Pflegekosten bzw. für die Höhe des Ersatzgeldes vorgebe. Dies trage dem Umstand Rechnung, dass das Vorhaben in einem Bereich liege, dessen Landschaftsbild grundsätzlich von mittlerem Wert sei und in welchem sich bereits eine erhebliche Anzahl von Windkraftanlagen befinde. Da die Berechnung zu einem sachgerechten Ergebnis führe, bedürfe es keiner vergleichenden Bewertung gegenüber der vor 2002 geltenden Regelung. Der festgesetzte Betrag ergebe sich aus dem Ausgangsbetrag für alle drei Windkraftanlagen von 67.500 € zuzüglich der Kosten für die gesondert zu kompensierende Teilversiegelung durch die Zuwegung, die nunmehr mit 28.440 € anzusetzen seien, und abzüglich der anrechenbaren Kosten für die Maßnahme A/E 3 in Höhe von 45.500 €. Der Anteil an der so ermittelten Ersatzzahlung von 50.440,00 € betrage für jede der drei Windkraftanlagen rund 16.813 €.
Die Klägerin hat am 5. März 2009 Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Nebenbestimmung IV.10.1 ursprünglich insgesamt, zuletzt nur noch in Höhe eines Betrages von 8.000 € begehrt hat. Durch Urteil vom 19. April 2012 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und hierzu neben dem Verweis auf die Begründung des Widerspruchsbescheides im Wesentlichen ausgeführt, da das Gesetz keine Berechnungsmethode für das Ersatzgeld vorsehe, erscheine der im Windkrafterlass 1996 vorgenommene Ansatz jedenfalls bei raumbedeutsamen Windkraftanlagen nachvollziehbar und plausibel. Dem Beklagten sei es insoweit gelungen, die Berechnung der Ersatzzahlung anhand von objektiven Kriterien vorzunehmen und damit eine hinreichend voraussehbare und insofern willkürfreie Handhabung zu gewährleisten. Die Argumentation der Klägerin, die Festsetzung habe sich in dem durch den Windkrafterlass 1996 vorgegebenen Rahmen zwischen 50 DM bis max. 300 DM zu bewegen, verkenne, dass es sich bei der Ersatzzahlung um Kosten der unterbliebenen Ersatzmaßnahme handele. In Anlehnung an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg zum Baugebührenrecht des Landes Brandenburg und in Anbetracht der Preisentwicklung seien die nunmehr im Windkrafterlass 2002 als Berechnungsgrundlage für die Ersatzzahlung genannten Werte nicht zu beanstanden. Damit würden die gestiegenen Kosten für die Planung der Ersatzmaßnahmen, die Flächenbereitstellung und bei der Pflege berücksichtigt. Angesichts der allgemeinen Preisentwicklung sei der angewendete Rahmen von 100 bis 300 € je Meter Anlagenhöhe hier vertretbar. Im Ergebnis sei festzustellen, dass der Betrag von 16.813 €, der lediglich 1,461 % der von der Klägerin angegebenen Errichtungskosten betrage, jedenfalls nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der Beeinträchtigung des durch die Windkraftanlage nachhaltig gestörten Landschaftsbildes stehe.
Die Klägerin wendet sich zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung im Wesentlichen gegen die Berechnung der Ersatzzahlung auf Grundlage der seit 2002 geltenden Änderungen des Windkrafterlasses. Sie macht geltend, die tragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, der erhöhte Rahmen sei angesichts der allgemeinen Preisentwicklung vertretbar, treffe nicht zu. Bereits bei Inkraftsetzung des Windkrafterlasses 1996 sei eine kostendeckende Berechnung „nach den Kosten der Ersatzmaßnahme“ zugrunde gelegt worden. Wie sich aus der Entwicklung der Baupreisindizes und des Verbraucherindex im maßgeblichen Zeitraum ergebe, habe die allgemeine Preisentwicklung allenfalls einen sehr geringen Bruchteil der Erhöhung ausgemacht. Soweit das Verwaltungsgericht auf das Verhältnis der festgesetzten Ersatzzahlung zu den Errichtungskosten abstelle, finde dies im Gesetz keine Grundlage.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. April 2012 zu ändern und die Nebenbestimmung IV.10.1 des Genehmigungsbescheides Nr. 046.00.00/04 des Landesumweltamtes Brandenburg vom 21. Juli 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 3. Februar 2009 aufzuheben, soweit darin für die Windkraftanlage WKA 03 eine Ersatzzahlung von mehr als 8.813,00 € festgesetzt wurde.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe die Klage jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Klage- und Berufungsantrag seien bereits nicht schlüssig, weil sich aus dem Vortrag der Klägerin nicht erschließe, weshalb die angefochtene Nebenbestimmung genau in Höhe des jetzt noch angefochtenen Betrages von 8.000 € rechtswidrig sein solle. Im Übrigen könne die Klägerin ohnehin keine Aufhebung der festgesetzten Ersatzzahlung in einer bestimmten Höhe verlangen. Sie greife eine behördliche Entscheidung an, „bei der ein Rechtsaspekt – namentlich die Feststellung und Bewertung von Eingriffen, sowie der konkret erforderliche Kompensationsumfang –“ unter dem Vorbehalt eines gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren exekutiven Beurteilungsspielraumes stehe.
Eine rechtsfehlerhafte Festsetzung der Ersatzzahlung sei hier nicht ersichtlich: Die allgemeine Preisentwicklung sei vom Verwaltungsgericht ohne entsprechenden Vortrag des Beklagten als Rechtfertigung der Erhöhung angeführt worden, trage jedoch letztlich nicht die Entscheidung des Gerichts. Grundlage für die festgesetzte Kompensation sei allein die Bewertung der betroffenen Funktionen des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes. Die Klägerin habe bisher nicht dargelegt, weshalb die festgesetzte Ersatzzahlung aus fachlichen Gründen nicht den Kosten der unterbliebenen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen entspreche. Aus dem niedrigeren Rahmen von 50 bis 300 DM im Windkrafterlass 1996 könne sie keinen Rechtsanspruch ableiten. Es gebe keinen Vertrauensschutz im Hinblick auf eine bestehende Verwaltungspraxis, insbesondere dann nicht, wenn es für eine Änderung sachliche Gründe gegeben habe, wie sie hier aus der Leitungsvorlage 2002 und den diesbezüglichen Stellungnahmen der Abteilungen GL und 6 des Ministeriums ersichtlich seien. Danach sei der Änderungserlass 2002 sehr wohl gerechtfertigt, zumal für die Änderung maßgebend die vorangeschrittenen Erkenntnisse über die (zusätzliche) Beeinträchtigungen der Avifauna gewesen seien, die im Windkrafterlass 1996 noch nicht hinreichend Berücksichtigung gefunden hätten.
Die festgesetzte Ersatzgeldzahlung von 16.813 €, entsprechend 1,461 % der Errichtungskosten stehe jedenfalls nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der Beeinträchtigung des durch die Windkraftanlage nachhaltig gestörten Landschaftsbildes. Im Übrigen lägen die Ersatzzahlungen für Windenergieanlagen in Brandenburg bisher deutlich unter dem Bundesdurchschnitt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorganges (4 Ordner).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.
Die Klage ist zulässig als isolierte Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung IV.10.1 gerichtet. Denn die isolierte Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung kommt nur dann nicht in Betracht, wenn sie „offenkundig von vornherein ausscheidet“; anderenfalls ist die Frage, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann, der Begründetheit des mit der Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsbegehrens zuzuordnen (ständ. Rspr. des BVerwG, vgl. Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 -, juris Rn. 25; vgl. auch Urteile des Senats vom 10. Februar 2011 – 11 B 32.08 –, juris Rn. 17 m. w. N. und vom 26. Januar 2006 – 11 B 12.05 –, juris Rn. 15 m. w. N).
Die Klage ist auch begründet. Die Nebenbestimmung IV.10.1 des Genehmigungsbescheides vom 21. Juli 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. Februar 2009 ist jedenfalls im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie kann auch isoliert aufgehoben werden, weil dies die Genehmigung für Errichtung und Betrieb der Windkraftanlage inhaltlich nicht verändert.
Der Beklagte kann der Klage nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Beschränkung des Klagebegehrens auf eine Teilanfechtung im Umfang von 8.000 € mache Klage- und Berufungsantrag „unschlüssig“. Die Klägerin, die sich nicht mehr dem Grunde nach gegen die Festsetzung einer Ersatzzahlung wendet, beanstandet deren Höhe wegen des nach ihrer Auffassung zu hoch bemessenen Ausgangsbetrages der Berechnung. Ob und in welchem Umfang der angefochtene Verwaltungsakt deshalb rechtswidrig ist, unterliegt nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO der rechtlichen Beurteilung durch das Gericht. Eine Schlüssigkeitsprüfung kennt das verwaltungsgerichtliche Verfahren wegen des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, Vorb § 40 Rn. 22).
Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung der in der Nebenbestimmung IV.10.1. festgesetzten naturschutzrechtlichen Ersatzzahlung sind - wovon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist - die im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung geltenden bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 07. Mai 2015 - 2 A 147/12 -, juris, Rn. 97 f. m. w. N.; VG Schleswig, Urteil vom 18. August 2009 – 1 A 5/08 –, juris, Rn. 48 ff.). Nach § 19 Abs. 4 Bundesnaturschutzgesetz in der bis zum 28. Februar 2010 geltenden Fassung (BNatSchG 2002) konnten die Länder weitergehende Regelungen zu den (Unterlassungs-, Ausgleichs- und Ersatz-) Pflichten des Verursachers von Eingriffen in Natur und Landschaft nach den Absätzen 1 bis 3 erlassen. Nach dem 2. Halbsatz der Bestimmung konnten sie insbesondere Vorgaben zur Anrechnung von Kompensationsmaßnahmen treffen und vorsehen, dass bei zuzulassenden Eingriffen für nicht ausgleichbare oder nicht in sonstiger Weise kompensierbare Beeinträchtigungen Ersatz in Geld zu leisten ist (Ersatzzahlung).
Im maßgeblichen Zeitpunkt setzte § 15 des Brandenburgischen Naturschutzgesetzes (BbgNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Mai 2004 (GVBl. I 2004, 350 ff.) diese bundesrechtliche (Rahmen-) Regelung um. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG hat der Verursacher, wenn Beeinträchtigungen nicht oder nicht vollständig ausgleichbar oder in sonstiger Weise kompensierbar sind und der Eingriff nach § 12 Abs. 3 zulässig ist, Ersatz in Geld zu leisten (Ersatzzahlung). Die Ersatzzahlung ist gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 und 2 BbgNatSchG in der Regel mit der Gestattung des Eingriffs festzusetzen und vor Beginn des Eingriffs zu leisten. Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung vorliegen, weil die Klägerin als Verursacherin eines solchen Eingriffs dem Grunde nach zur Leistung einer Ersatzzahlung verpflichtet ist, ist zwischen den Beteiligten nicht mehr im Streit. Die Klägerin ist bereits erstinstanzlich nicht mehr der Auffassung des Beklagten entgegengetreten, die im Ergebnis der Abwägung zulässigen, erheblichen Beeinträchtigungen der Schutzgüter Boden und Landschaftsbild durch Errichtung und Betrieb der Windkraftanlage würden durch die Maßnahme A/E 3 nicht vollständig kompensiert.
Mit Erfolg wendet sich die Klägerin aber gegen die Höhe der Ersatzzahlung. Denn der zu deren Bemessung angewandte Windkrafterlass des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung vom 24. Mai 1996 (Abl. S. 654) in der Fassung der Änderung durch Erlass des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung vom 8. Mai 2002 (ABl. S.559) und der Berichtigung vom 26. Juni 2002 (ABl. S. 617) entspricht nicht den im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden landesgesetzlichen Bestimmungen. Die Höhe der Ersatzzahlung ist auch nicht unabhängig von den Vorgaben des Windkrafterlasses nach Maßgabe dieser gesetzlichen Bestimmungen bemessen worden. Die Nebenbestimmung IV.10.1 ist deshalb im angefochtenen Umfang (§ 88 VwGO) aufzuheben.
Nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BbgNatSchG bemisst sich die Höhe der Ersatzzahlung nach den Kosten der unterbliebenen Ersatzmaßnahme. Dazu gehören die im Einzelfall erforderlichen Kosten für deren Planung, die Flächenbereitstellung und die Pflege, § 15 Abs. 1 Satz 4 BbgNatSchG. Bei erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes bemisst sich die Ersatzzahlung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BbgNatSchG nach deren Umfang und Schwere. Mit dieser Regelung hat der brandenburgische Gesetzgeber die mit dem Gesetz vom 25. Juni 1992 geschaffene Ursprungsfassung des § 15 über eine „Ausgleichsabgabe“ einer eingehenden Novellierung unterzogen (Koch/Tolkmitt, Naturschutzrecht in Brandenburg, § 15 BbgNatSchG, Stand: Oktober 2007). Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG in der Fassung vom 25. Juni 1992 (GVBl I, 208, 214; im Folgenden: BbgNatSchG a. F.) hatte der Verursacher eine Ausgleichsabgabe zu entrichten, die sich nach Dauer und Schwere des Eingriffs sowie dem aus ihm erwachsenden Wert oder Vorteil oder nach den Kosten der unterbliebenen Ersatzmaßnahme bemaß. Die Neufassung von § 15 Abs. 1 BbgNatSchG vom 26. Mai 2004 stellt die beiden möglichen Berechnungsmethoden nicht mehr alternativ und gleichrangig nebeneinander. Sie differenziert vielmehr nach Schutzgütern sowie nach dem Ausmaß der Beeinträchtigung, indem sie in § 15 Abs. 1 Satz 5 BbgNatSchG bei erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes die Bemessung des Ersatzgeldes nach deren Umfang und Schwere und damit nach einem abstrakten Maßstab vorgibt, in allen anderen Fällen aber in § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 BbgNatSchG eine konkrete Berechnung nach den Kosten der unterbliebenen Ersatzmaßnahme im Einzelfall vorsieht. Der Gesetzgeber ist insoweit davon ausgegangen, dass sich die Bemessung der Ersatzzahlung nach den Kosten der unterbliebenen Ersatzmaßnahme „als die praktikabelste Handhabung“ herausgestellt hat (LT-DrS 3/6675 zu Nr. 19).
Diesen geänderten rechtlichen Maßgaben entspricht die Bemessung des Ersatzgeldes nach dem Windkrafterlass 1996/2002 nicht. Nach dessen 4.5 Abs. 1 Satz 1 wird, sofern Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht möglich sind, je Einzelanlage eine Ausgleichsabgabe festgesetzt. Der Wert der Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme einschließlich eventuell anfallender Pflegekosten oder die Höhe der Ausgleichsabgabe beträgt nach 4.5 Abs. 1 Satz 2 in der 2002 geänderten Fassung je nach Umfang der Maßnahmen zur Vermeidung und Verminderung gemäß 1. und 2. sowie 4.1 bis 4.4 im Eignungsbereich (3.1) 100 bis 300 €, im Restriktionsbereich (3.2) 300 bis 700 € je Meter Anlagenhöhe. Nach 4.5 Abs. 3 können - sofern Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nur teilweise möglich sind - diese auch im Rahmen der nach Abs. 1 festgesetzten Grenzen mit Ausgleichsabgaben kombiniert werden. Der Beitrag zum Klimaschutz durch die Nutzung regenerativer Energien und die damit verbundene Einsparung von CO2 wird nach 4.5 Abs. 2 pauschal als ausgleichsabgabenmindernd gewertet. Die ursprüngliche Privilegierung in 4.5 Abs. 1 Satz 3 des Windkrafterlasses 1996 – „im Eignungsbereich (3.1) ist für jede weitere Windkraftanlage im räumlichen Zusammenhang (vgl. 2.) die Ausgleichsabgabe je nach Schwere des Eingriffs auf bis zur Hälfte des für eine erstmalige Anlage genannten Betrages zu reduzieren“ – ist mit dem Änderungserlass 2002 gestrichen worden.
Diese zum Vollzug des BbgNatSchG a.F. erlassenen Bemessungsregeln stehen nicht im Einklang mit den 2004 geänderten gesetzlichen Vorgaben, weil sie einen abstrakten Rahmen vorgeben, obwohl der Gesetzgeber für andere als erhebliche Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes nunmehr eine konkrete Berechnung vorschreibt. Dabei ist entgegen dem Vortrag des Beklagten auch nicht erkennbar, dass der Windkrafterlass (ursprünglich) nur oder vor allem Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes erfassen sollte. Auch wenn etwa 4.2 Satz 2 oder 4.4 des Windkrafterlasses zeigen, dass der Urheber gerade Beeinträchtigungen dieses Schutzgutes und ihren Ausgleich oder Ersatz im Blick hatte, wird der weiter gefasste Anwendungsbereich bereits in der Ursprungsfassung 1996 etwa aus der Anlage deutlich. Dort wird unter „E. 3 Mögliche durch den Bau von Windkraftanlagen auftretende Beeinträchtigungen und Anforderungen an Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen“ im Einzelnen nach den Schutzgütern „Pflanzen, Tiere und ihrer Lebensräume“, „Landschaftsbild und Erholungswert der Landschaft“, „Boden“ und „Wasser“ differenziert. Namentlich für den Rahmen in 4.5 Abs. 1 Satz 2 des Windkrafterlasses zeigen die Umschreibungen seines Geltungsbereichs für den „Wert der Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme einschließlich eventuell anfallender Pflegekosten oder die Höhe der Ausgleichsabgabe“, dass auch Schutzgüter erfasst werden, für die Pflegekosten überhaupt in Betracht kommen. Im Übrigen kommt bei der Auslegung von den Gesetzesvollzug vereinheitlichenden Vorschriften dem wirklichen Willen des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, also der vom Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis besondere Bedeutung zu (vgl. VGH München, Beschluss vom 3. Juli 2014 – 22 ZB 14.652 –, juris Rn. 12 m. w. N). Zutreffend verweist die Klägerin deshalb auf das Rundschreiben „Berechnung der Ausgleichsabgabe bei der Errichtung von Windkraftanlagen“ des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung vom 18. Januar 2002, das die vom Rahmen für eine Ausgleichsabgabe in 4.5 Abs. 1 des Windkrafterlasses erfassten unmittelbaren Beeinträchtigungen und Eingriffstatbestände beschreibt und unter anderem „Beeinträchtigungen der Avifauna“ ausdrücklich benennt. Schließlich bestätigt gerade die Argumentation des Beklagten, die Erhöhung der Rahmensätze durch den Änderungserlass 2002 sei vorrangig dadurch gerechtfertigt, dass bislang die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf die Avifauna unzureichend berücksichtigt würden, dass der Rahmen in 4.5 Abs. 1 Satz 2 des Windkrafterlasses grundsätzlich für sämtliche durch Errichtung und Betrieb von Windkraftanlagen beeinträchtigte Schutzgüter gelten soll.
Der Bemessung der Ersatzzahlung auf dieser Grundlage haftet deshalb ein struktureller Mangel an, der auf die Anwendung im Einzelfall fortwirkt. Denn die Berechnung des Ersatzgeldes nach einem pauschalen Maßstab – je Meter Anlagenhöhe bis zum im Betrieb erreichten höchsten Punkt – innerhalb eines nach oben und unten begrenzten Rahmens trägt jedenfalls für andere Schutzgüter als das Landschaftsbild dem gesetzlich geforderten konkreten Bemessungsmaßstab nicht Rechnung. Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Bewertung der von Eingriffen ausgehenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft Ausfluss seines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraums ist. Denn auch bei Annahme eines eingeschränkten Überprüfungsumfanges sind die von der Behörde vorgenommenen Quantifizierungen vom Gericht (nur) hinzunehmen, sofern sie im Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind und nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, dass sich als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden (BVerwG, Urteile vom 09. Juni 2004 – 9 A 11.03 –, zitiert nach juris, dort Rn. 118 m.w.N.; vom 17. Januar 2007 – 9 C 1.06 –, juris, Rn. 24 ff.). Das Bemessungsverfahren in 4.5 Abs. 1 des Windkrafterlasses stellt aus den genannten Gründen aber gerade kein den Vorgaben von § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 BbgNatSchG entsprechendes Bewertungsverfahren dar.
Die Bemessung der Ersatzzahlung in der angefochtenen Nebenbestimmung IV.10.1 entspricht auch unter Außerachtlassung des Windkrafterlasses nicht den geltenden gesetzlichen Bestimmungen. Auch das gilt selbst bei Annahme eines nur eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungsumfanges, weil dieser jedenfalls die Offenlegung einer Eingriffs- und Kompensationsbilanz erfordert, welche rational nachvollziehbar ist und eine gerichtliche Kontrolle auf die Einhaltung der Grenzen der Einschätzungsprärogative erlaubt (BVerwG, Urteil vom 09. Juni 2004 – 9 A 11.03 -, a.a.O. Rn. 119). Daran fehlt es hier. Zu beanstanden ist zunächst, dass die Berechnung der Ersatzzahlung nicht dem gesetzlichen Ausgangspunkt in § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG folgt, wonach eine Ersatzzahlung (nur) für Beeinträchtigungen zu leisten ist, die nicht oder nicht vollständig ausgleichbar oder in sonstiger Weise kompensierbar sind. Nach der diesbezüglichen Begründung von Genehmigungs- und Widerspruchsbescheid sind zwar zunächst im Ansatz richtig die Auswirkungen des Vorhabens auf die Schutzgüter Biotope, Fauna, Landschaftsbild und Boden geprüft worden. Hierbei sind unter Berücksichtigung der (in den Nebenbestimmungen IV.10.4 und 6 für alle drei Windkraftanlagen und in IV.10.5 für die Windkraftanlagen 1 und 2 aufgenommenen Vermeidungsmaßnahmen) verbleibende, nicht vermeidbare Beeinträchtigungen durch Verlust bzw. Beeinträchtigung von Bodenfunktionen durch (Teil-) Versiegelung bei Intensivacker sowie Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes angenommen worden. Rechtsfehlerhaft erweist sich dann aber, dass hinsichtlich der im Widerspruchsbescheid als geeignet und nunmehr hinreichend dinglich gesichert bewerteten Maßnahme A/E 3 nicht nachvollziehbar festgestellt wird, ob und in welchem Umfang hierdurch jeweils Beeinträchtigungen der betroffenen Schutzgüter Boden und Landschaftsbild kompensiert werden. Den allgemeinen Ausführungen zu einem gleichwohl verbleibenden Kompensationsbedarf lässt sich dies nicht im erforderlichen Maße entnehmen. Allein durch die Gegenüberstellung des Umfangs der durch die Maßnahme A/E 3 entsiegelten und der beeinträchtigten „Fläche von insgesamt ca. 9.036 m² Teil-/Vollversiegelung“ wird nicht nachvollziehbar, in welchem Umfang eine Beeinträchtigung des Schutzgutes Boden durch Errichtung der Windkraftanlagen bzw. der hierfür erforderlichen Zuwegungen verbleibt, für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG ein Ersatzgeld festzusetzen und nach Maßgabe von Satz 3 und 4 der Vorschrift zu bemessen ist. Eine reine Saldierung ist ersichtlich schon deshalb nicht erfolgt, weil nach der Verwaltungspraxis unmittelbar bau-, anlage- und betriebsbedingte Beeinträchtigungen als vom Rahmen in 4.5 Abs. 1 Satz 2 des Windkrafterlasses abgegolten angesehen wurden und nur hinsichtlich der Zuwegungen die (teil-) versiegelte Fläche als Berechnungsfaktor gesondert berücksichtigt wurde. Nicht nachvollziehbar ist weiter, in welchem Umfang durch den Abriss der Stallanlage eine Kompensation der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes angenommen wurde. Hierzu heißt es im Widerspruchsbescheid lediglich, dessen Beeinträchtigung könne in noch weit geringerem Maße kompensiert werden, weil sich die 150 m hohen drei Windkraftanlagen auf einen wesentlich größeren Raum auswirkten als der Stallanlagenkomplex. Im Übrigen wird auch eine Zuordnung des Kompensationsumfanges zu jeder einzelnen der drei Windkraftanlagen nicht ansatzweise ersichtlich. Die Bemessung der Ersatzzahlung erfolgt nach der Begründung der angefochtenen Nebenbestimmung nicht ausgehend von dem nach Ausgleich oder sonstiger Kompensation verbleibenden Umfang der Beeinträchtigung. Vielmehr wird ein fiktiver Wert für die Beeinträchtigungen insgesamt errechnet, indem für alle drei Windkraftanlagen ein abstrakt ausgehend von deren Anlagenhöhe ermittelter Betrag angesetzt und mit einem weiteren Wert für den gesondert zu kompensierenden Eingriff durch die Bodenversiegelung für Zuwegungen addiert wird. Erst danach werden in einem zweiten Schritt die Kosten gegengerechnet, die der Klägerin nach den hierzu eingereichten Rechnungen konkret durch den teilweisen Ausgleich bzw. Ersatz in Gestalt der Maßnahme A/E 3 entstanden sind. Sowohl diese Berechnung als solche wie auch die hieraus ersichtliche Vermengung der unterschiedlichen Bemessungsmaßstäbe entsprechen nicht dem gesetzlich vorgegebenen Bemessungssystem.
Rechtsfehlerhaft erweist sich weiterhin, dass der der Festsetzung für die Windkraftanlagen zugrunde gelegte Ausgangsbetrag von 150 € „pro laufendem Meter Anlagenhöhe“ nicht nachzuvollziehen ist. Ob die Bemessung des Ersatzgeldes für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes nach diesem – von der Klägerin ausdrücklich nicht angegriffenen – Maßstab als solche der insoweit geltenden gesetzlichen Bestimmung entspricht, bedarf dabei keiner Entscheidung. Denn von diesem aus dem Rahmen von 100 € bis 300 € ausgewählten Betrag werden auch die Beeinträchtigungen des Bodens durch dessen (Teil-)Versiegelung für Fundamente und Kranstellflächen erfasst, ohne dass nachzuvollziehen ist, wie sich diese Beeinträchtigungen und vor allem deren Umfang auf die Auswahl ausgewirkt haben. Den angefochtenen Bescheiden ist dies nicht zu entnehmen. Aus den Ausführungen vor allem im Widerspruchsbescheid ist lediglich zu ersehen, dass vor allem das Landschaftsbild im Vorhabensbereich maßgeblich für die Auswahl des Ausgangsbetrages war. Denn zu der im Ausgangsbescheid nicht näher begründeten und von der Klägerin im Widerspruchsverfahren ausdrücklich gerügten Auswahl wird dort ausgeführt, der Betrag im unteren Bereich des maßgeblichen Rahmens trage dem Umstand Rechnung, dass das Landschaftsbild im Vorhabensbereich grundsätzlich von mittlerem Wert sei und sich dort bereits eine erhebliche Anzahl von Windkraftanlagen befinde. Welchen Einfluss die Beeinträchtigung des Schutzgutes Boden durch die Vollversiegelung von Flächen für die Fundamente der Windkraftanlagen und die Teilversiegelung durch Kranstellflächen auf die Auswahl des Ausgangsbetrages hatte, lässt sich diesen Ausführungen nicht ansatzweise entnehmen. Anlass zur Begründung bestand insoweit - selbst unter Zugrundelegung des angewandten Rechenwegs - vor allem deshalb, weil Kosten für die Maßnahme A/E 3 in Höhe von 45.500 € gegengerechnet wurden und demnach nach Abzug des (Ersatzgeld-) Betrages für die Zuwegungen von 28.440 € ein Restbetrag von 17.060 € verblieb, der auf die Beeinträchtigungen des Schutzgutes Boden durch die Windkraftanlagen anzurechnen gewesen wäre.
Ebenfalls nicht nachvollziehbar ist, ob und wie bei der Auswahl des Ausgangsbetrages die (hier fehlende) Beeinträchtigung der Avifauna berücksichtigt wurde. Nach dem Vorbringen des Beklagten im Berufungszulassungsverfahren und der hierzu eingereichten Leitungsvorlage waren Erkenntnisse über deren jedenfalls zusätzliche Beeinträchtigungen maßgeblich für die Erhöhung der angewendeten Rahmensätze. Derartige, bei der Ersatzgeldfestsetzung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG zu berücksichtigende Beeinträchtigungen verursacht die Windkraftanlage der Klägerin nach der Begründung des Genehmigungsbescheides aber gerade nicht. Wenn auf Grundlage des Vorbringens des Beklagten davon auszugehen ist, dass der nach dem Änderungserlass 2002 im unteren Rahmenbereich vervierfachte und im oberen Rahmenbereich verdoppelte Ausgangsbetrag auch und gerade Beeinträchtigungen der Avifauna abbilden soll, wird aus der hier getroffenen Festlegung nicht ersichtlich, dass und wie deren fehlende Beeinträchtigung zu Gunsten der Klägerin berücksichtigt worden wäre.
Soweit im Widerspruchsbescheid zur Auswahl des Ausgangsbetrages weiter ausgeführt wird, bei der Zugrundelegung dieses Betrages seien gleichfalls die in den Antragsunterlagen aufgeführten Vermeidungs- und Minimierungsmaßnahmen sowie die mit dem Genehmigungsbescheid festgesetzten Vermeidungsmaßnahmen 10.5 und 10.6 berücksichtigt worden, erweist sich im Übrigen auch dies als rechtsfehlerhaft und systemwidrig. Denn soweit ein Eingriff vermieden oder minimiert wird, besteht nach dem Regelungsgefüge der § 12 Abs. 1 und 3 sowie § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG gerade kein Anlass für die Festsetzung einer Ersatzzahlung. Im Übrigen ergibt sich aus der Begründung ebenfalls nicht, welchen Einfluss die Berücksichtigung dieser Maßnahmen auf die Auswahl des Ausgangsbetrages der Berechnung hatte.
Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte schließlich darauf, dass das festgesetzte Ersatzgeld lediglich 1,461 % der von der Klägerin angegebenen Errichtungskosten beträgt. Denn nach der seinerzeitigen Rechtslage kann das Verhältnis des Ersatzgeldes zu den Vorhabenskosten unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit allenfalls ein Korrektiv für die Bemessung, nicht aber dessen Grundlage sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 BbgNatSchG
§ 88 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 und 2 BbgNatSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 BbgNatSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 4 BbgNatSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 BbgNatSchG
§ 15 Abs. 1 BbgNatSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 BbgNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 5 K 380.09
11 C 2.00
11 B 32.08
11 B 12.05
2 A 147/12
1 A 5/08
22 ZB 14.65
9 A 11.03
9 C 1.06