Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2022-04-22, Aktenzeichen 7 ME 6/22

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 22. Februar 2022 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 12.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Anordnung des Antragsgegners nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz vom 5. Oktober 2021, mit der der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben wurde, auf der Basis einer bereits vorliegenden orientierenden Bodenuntersuchung eines Fachunternehmens vom 7. Juni 2021 bezüglich des Wirkungspfades Boden-Grundwasser auf ihrem Betriebsgrundstück in A-Stadt (Flurstück 2/29, Flur 12, Gemarkung D.) eine flächendeckende Detailuntersuchung eines anerkannten Sachverständigen bzw. einer Untersuchungsstelle gemäß § 18 BBodSchG zu veranlassen. Das Verwaltungsgericht Oldenburg hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des gegen den Bescheid vom 5. Oktober 2021 eingelegten Widerspruchs wiederherzustellen, mit Beschluss vom 22. Februar 2022 abgelehnt.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen den Bescheid vom 5. Oktober 2021 versagt.
Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht - hinsichtlich der gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004 - 8 S 1870/04 -, NVwZ-RR 2006, 75) - nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Dies gilt umso mehr, als das Beschwerdegericht - über die Beschwerdebegründung hinaus - zu Lasten eines Beschwerdeführers auch solche Gründe zu berücksichtigen hat, auf welche sich das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung nicht gestützt hat, die diese aber zu rechtfertigen in der Lage wären (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.05.2003 - 1 CS 03.60 -, NVwZ 2004, 251; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.08.2002 - 7 B 315/02 -, NVwZ 2002, 1390). Es besteht keine Beschränkung der Sachprüfung des Beschwerdegerichts in Bezug auf die Gründe, die für die Ergebnisrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004, a. a. O.).
Die Antragstellerin macht geltend, ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung vom 5. Oktober 2021 lasse sich mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht begründen. Das Verwaltungsgericht habe ausgeführt, dass sich bei summarischer Prüfung weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des Bescheides feststellen lasse. Dazu in Widerspruch stehe die Begründung des Verwaltungsgerichts, dass der zu vollziehende Bescheid aufgrund mangelhafter Störerauswahl ermessensfehlerhaft sei. Das Gericht habe zu Recht beanstandet, dass der Antragsgegner nicht alle nach Lage der Dinge in Betracht kommenden Verantwortlichen in die Erwägungen zur Störerauswahl einbezogen habe. Als Störer seien auch die Stadt A-Stadt sowie der frühere Kommanditist und Geschäftsführer der Antragstellerin in Betracht gekommen. Die weitere Begründung des Verwaltungsgerichts, dass es aus Gründen einer möglichen Grundwassergefährdung hinnehmbar sei, dass sie, die Antragstellerin, die ihr auferlegten Pflichten aus einem offensichtlich rechtswidrigen Bescheid zu erfüllen habe, sei nicht haltbar. Eine besondere Eilbedürftigkeit der Sache sei ohnehin nicht gegeben. Etwaige Zeitverluste bei der Sachverhaltsaufklärung und Störerermittlung seien allein durch ein jahrzehntelanges Untätigbleiben des Antragsgegners verursacht. Sie, die Antragstellerin, wende sich vor allem gegen die ihr auferlegte Kostentragung. Zur Abwendung einer drohenden Gefahr für das Grundwasser habe es dem Antragsgegner im Übrigen freigestanden, die streitige Detailuntersuchung im Wege der Ersatzvornahme selbst in Auftrag zu geben. Der Schutz des Grundwassers könne daher nicht zur Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung der Untersuchungsanordnung herangezogen werden.
Mit diesen Ausführungen vermag die Antragstellerin nicht durchzudringen. Dies gilt zunächst für ihren Einwand, dass dann, wenn das Verwaltungsgericht - wie hier - den Verwaltungsakt nach summarischer Prüfung für ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig erachte, für eine Interessenabwägung wegen nicht feststellbarer Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kein Raum sei. Denn sie berücksichtigt nicht hinreichend und setzt sich nicht in einer den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Weise damit auseinander, dass das Verwaltungsgericht seinen materiell-rechtlichen Ausführungen vorangestellt hat, maßgeblicher Zeitpunkt für die abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verfügung des Antragsgegners sei derjenige des Ergehens des Widerspruchsbescheides, weshalb das Gericht bis dahin voraussichtlich eintretende Veränderungen zu berücksichtigen habe. Soweit das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung in dem Bescheid vom 5. Oktober 2021 für fehlerhaft erachtet hat, hat es - zumindest sinngemäß - unterstellt, dass der Fehler im Widerspruchsverfahren geheilt werden wird. Der Vorwurf einer widersprüchlichen Argumentation trifft danach nicht zu.
Ob der mit einem prognostischen Ansatz unterlegten Begründung des Verwaltungsgerichts in der Sache gefolgt werden kann, hält der Senat allerdings für eher zweifelhaft. Die Entscheidung über den Widerspruch gegen den Bescheid vom 5. Oktober 2021 steht noch aus. Die Erwartung einer Heilung von Ermessensfehlern ist eher spekulativ und eine Fehlerbehebung kann im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO durch das Gericht nicht ohne Weiteres vorweggenommen werden. Insoweit dürfte es eher zutreffend sein, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts danach zu beurteilen, wie er sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über den Aussetzungsantrag darstellt (vgl. Hoppe in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rn. 105 f.; Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 41. EL Juli 2021, § 80 VwGO Rn. 421; Külpmann in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., Rn. 957). Einer weiteren Vertiefung bedarf die Frage indes nicht. Denn die Störerauswahl in dem Bescheid vom 5. Oktober 2021 ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden, d. h. der Bescheid leidet insoweit nicht an einem Ermessensfehler.
Adressat einer - nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hier der Sache nach getroffenen - Anordnung zur Durchführung einer Detailuntersuchung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG können die in § 4 Abs. 3 sowie - hier nicht relevant - Abs. 5 und 6 BBodSchG genannten Personen sein. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Bei mehreren in Frage kommenden Störern hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über ihre Heranziehung zu entscheiden. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG gibt keine bestimmte Reihenfolge vor (BVerwG, Beschluss vom 07.08.2013 - 7 B 9.13 -, juris). Maßgeblich ist vor allem eine möglichst schnelle und effektive Gefahrenbeseitigung (vgl. BT-Drucks. 13/6701 S. 34 ff.). Es ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn die Behörde bei der Auswahl des Pflichtigen im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr diejenige Person heranzieht, die zweifelsfrei als Störer feststeht, gleichzeitig aber solche Personen nicht in Anspruch nimmt, deren Störereigenschaft rechtlich unsicher ist. Muss die Behörde damit rechnen, dass ein Störer erst nach langwierigen rechtlichen Auseinandersetzungen mit unsicherem Ausgang bestimmt werden kann, ist sie berechtigt, derartige Störer im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen hintanzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 -, juris; Urteil des Senats vom 31.05.2016 - 7 LB 59/15 -, juris).
Die Antragstellerin ist Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Flurstück 2/29 (Flur 12, Gemarkung E.) und damit Zustandsverantwortliche im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG. Das Flurstück gehört zu ihrem Betriebsgrundstück Hessenstraße 6 bis 8 in A-Stadt, auf welchem sie bis zur Einstellung der Produktion im Jahr 2017 jahrelang eine Bitumenherstellungsanlage betrieben hat. Das Flurstück 2/29 steht zwar im Eigentum der Stadt A-Stadt. Der Antragstellerin steht indes ein Erbbaurecht an dem Flurstück zu, durch welches ihr der Besitz an dem Flurstück vermittelt worden ist. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners wurde das Erbbaurecht im August 1965 bestellt und Anfang 1966 in das Grundbuch eingetragen. Als Erbbauberechtigte war zunächst die „Firma F. in A-Stadt“ angegeben, gemäß dem Berichtigungsvermerk vom 3. Dezember 1985 sodann die „A. in A-Stadt“. Spätestens seit dieser Klarstellung bzw. Berichtigung ist die Antragstellerin in ihrer jetzigen Rechtsform Inhaberin des Erbbaurechts an dem Flurstück und zugleich Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft. Die orientierenden Bodenuntersuchungen der G. GmbH auf dem Flurstück 2/29 wurden ausdrücklich aufgrund der industriellen bzw. gewerblichen Nutzung des Betriebsgeländes durch die Antragstellerin durchgeführt. Nachdem es in dem Gutachten der G. GmbH vom 7. Juni 2021 zu der ergänzenden orientierenden Bodenuntersuchung bezüglich des Wirkungspfades Boden-Grundwasser hieß, dass eine Gefährdung des Grundwassers abzuleiten sei, wobei relevante Verbindungen vorwiegend PAK, aber auch Arsen, Fluorid, Blei, MKW und in einem Fall Phenole seien, ist eine Inanspruchnahme der Antragstellerin für die weitere Detailuntersuchung nicht nur in Betracht gekommen. Sie hat sich mit Blick auf die jahrzehntelange Betriebsführung der Antragstellerin und ihrer unabhängig von einer Verhaltensverantwortlichkeit bestehenden Zustandsverantwortlichkeit geradezu aufgedrängt.
Der Einwand einer unzulässig verkürzten Auswahlentscheidung überzeugt demgegenüber nicht. Die Antragstellerin hat im Rahmen ihrer Anhörung vor Erlass der Untersuchungsanordnung geltend gemacht, in die Störerauswahl seien sowohl ihre ehemaligen Kommanditisten H. und I. als auch die Stadt A-Stadt einzubeziehen. Ihre früheren Kommanditisten hätten die Kontaminierung des Bodens und die Gefährdung des Grundwassers mangels ausreichender Schadensvorsorge zu verantworten. Eine Verantwortlichkeit der Stadt A-Stadt komme wegen ihres Eigentums an dem Flurstück 2/29 in Betracht, auch sei ein etwaiges Mitverschulden von Behörden infolge längerer Untätigkeit zu berücksichtigen. Der Antragsgegner hat diesen Vortrag nicht außer Acht gelassen, sondern zur Kenntnis genommen (vgl. S. 5 des Bescheides vom 05.10.2021). Dass er sein Ermessen dahin ausgeübt hat, die Antragstellerin - wie zuvor angekündigt - zur Durchführung der Detailuntersuchung heranzuziehen, ist nicht zu beanstanden. Die Auswahlentscheidung hat er in vertretbarer Weise damit begründet, dass die Heranziehung der Antragstellerin als Störer naheliegender sei, weil sie seit jeher die Arbeiten auf dem betroffenen Betriebsgrundstück verrichtet habe, der Kontamination aufgrund ihrer Berechtigungen an dem Grundstück am nächsten stehe und die Detailuntersuchung sich bei Inanspruchnahme der Antragstellerin am effektivsten durchführen lasse. Eine Heranziehung der früheren Kommanditisten H. und/oder Jürgen Hille - gemeint ist nach dem Beschwerdevortrag wohl nur noch Herr I. - aufgrund früherer Tätigkeiten als Geschäftsführer der Komplementärin der Antragstellerin musste sich dem Antragsgegner nicht aufdrängen und war jedenfalls im Zuge der hier streitgegenständlichen Gefahrerforschungsmaßnahme nicht weiter prüfungsbedürftig. Die Verursachungsbeiträge der früheren Kommanditisten zu möglicherweise eingetretenen, zunächst noch abzuklärenden Bodenkontaminationen sind weder aktenkundig noch von der Antragstellerin mit Substanz dargetan. Das Vorbringen der Antragstellerin beschränkt sich in dieser Hinsicht auf schlichte Vermutungen, auf deren Grundlage der Antragsgegner eine Heranziehung der genannten Personen bzw. zumindest des Herrn I. zu der Detailuntersuchung nicht hätte stützen können und die auch nicht Anlass für weitere Ermittlungen des Antragsgegners gegeben haben. Für den Verweis auf ein behördliches Mitverschulden bzw. behördliches Untätigbleiben trotz erkannter Grundwassergefährdung gilt Entsprechendes. Auch insoweit hat die Antragstellerin lediglich substanzlose Vermutungen hinsichtlich einer (Mit-)Verursachung geäußert, die den Antragsgegner nicht zu weiteren Nachforschungen in dieser Hinsicht veranlassen mussten. Soweit es eine Inanspruchnahme der Stadt A-Stadt als Eigentümerin des Grundstücks betrifft, ist es vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin seit Jahrzehnten Erbbauberechtigte und Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft über ihr Betriebsgrundstück ist, nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner vorrangig die Antragstellerin als Zustandsstörerin in den Blick genommen hat. Nach dem Ergebnis der (ergänzenden) orientierenden Bodenuntersuchung besteht der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung in Bezug auf den Wirkungspfad Boden-Grundwasser aufgrund der jahrelangen industriellen Tätigkeiten der Antragstellerin auf den Betriebsflächen. Unter diesen Umständen hat sich eine Inanspruchnahme der Antragstellerin auch im Vergleich zur Stadt A-Stadt als (weitere) Zustandsverantwortliche aufgedrängt.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersuchungsanordnung ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Das besondere öffentliche Vollzugsinteresse im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist wegen des Verdachts einer schädlichen Bodenveränderung mit Blick auf eine Gefährdung des Grundwassers gegeben. Es wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Zustand bereits länger besteht und die Aufsichtsbehörden ihn über einen längeren Zeitraum geduldet haben sollen. Der dahingehende Einwand der Beschwerde überzeugt nicht. Anlass für die Anordnung der Detailuntersuchung war das Ergebnis der ergänzenden orientierenden Bodenuntersuchung vom 7. Juni 2021. Nachdem der Antragsgegner hiervon per E-Mail der Antragstellerin vom 16. Juli 2021 Kenntnis erlangt hatte, ist er bereits mit Schreiben vom 20. Juli 2021 an die Antragstellerin wegen des Erfordernisses einer Detailuntersuchung herangetreten und hat die Detailuntersuchung sodann durch den Bescheid vom 5. Oktober 2021 angeordnet. Ein längeres Untätigbleiben, welches gegen ein besonderes öffentliches Interesse an der Vollziehung der Anordnung sprechen könnte, ist danach nicht gegeben. Das besondere Vollzugsinteresse ist auch nicht dadurch entfallen, dass der Antragsgegner - soweit ersichtlich - bisher eine zwangsweise Durchsetzung seiner Anordnung nicht veranlasst hat. An dem objektiv gegebenen Umstand, dass eine sofortige Veranlassung der Detailuntersuchung wegen des Verdachts einer schädlichen Bodenveränderung und Grundwassergefährdung geboten ist, ändert sich dadurch nichts. Es ist Sache der Antragstellerin, der Anordnung vom 5. Oktober 2021 nachzukommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Festsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 18 BBodSchG
§ 80 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 75
NVwZ 2004, 251
NVwZ 2002, 1390
8 S 1870/04
1 CS 03.60
7 B 315/02
7 B 9.13
10 S 744/12
7 LB 59/15