Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-09-27, Aktenzeichen 7 L 1651/19.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2019:0927.7L1651.19.WI.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu tragen.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Stadt A-Stadt schuf im Jahr 2008 durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung die Stelle eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates als allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters.
Am 01.10.2018 beantragte die SPD-Fraktion in der Stadtverordnetenversammlung der Stadt die Abschaffung der Stelle des hauptamtlichen Ersten Stadtrates, stattdessen sollte der Magistrat neben dem hauptamtlichen Bürgermeister nur aus sieben ehrenamtlichen Stadträten bestehen (Antrag Nr. 2018/159). Zur Begründung gab die Fraktion an, dass durch die Streichung der Stelle eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates Personalkosten reduziert und Kosten für die Stadt vermieden werden könnten.
In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 08.04.2019 wurde der Antrag der SPD-Fraktion mehrheitlich abgelehnt. Auf Initiative der CDU und der FDP wurde stattdessen folgender Beschluss mehrheitlich angenommen:
„1. Die Stadtverordnetenversammlung erwartet eine funktionsfähige Verwaltung als selbstverständliche Grundlage, um jederzeit die Bedürfnisse der Bevölkerung erfüllen zu können.
2. Dabei ist finanziell effizient zu handeln und ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Zahl der Mitarbeiter, den personellen Notwendigkeiten und den finanziellen Möglichkeiten herzustellen.
3. Aus diesen Gründen wurde vor 10 Jahren ein hauptamtlicher Erster Stadtrat geschaffen, der die Tätigkeiten von bis dahin an seiner Stelle vorhandenen zwei Amtsleitern und einen [sic!] Sachgebietsleiter übertragen bekam. Dies ergibt eine Ersparnis von jährlich derzeit rund 140.000 €, seit der entsprechenden Stellenbesetzung summieren sich die Einsparungen auf rund 1,3 Mio. €.
4. Die Überlegungen, diesen Posten ohne Ersatz abzuschaffen, würden zu einem Zusammenbrechen der Verwaltung führen.
a. Der amtierende Erste Stadtrat wendet nach seiner Aussage 60 Wochenstunden für seine Tätigkeit auf, diese müssten nun auf andere vorhandene Personen verteilt werden, dies ist nicht möglich
b. Alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bewegen sich aufgrund einer seit vielen Jahren sehr restriktiven Personalpolitik bereits am Limit, zum 31.12.2018 waren 1.400 Überstunden nicht ausgeglichen. Würden ihnen dennoch weitere Aufgaben übertragen, würde dies zur völligen Überlastung führen, die krankheitsbedingte Ausfälle, Unzufriedenheit und ein verschlechtertes Betriebsklima zufolge hätten [sic!]. Dies wollen wir nicht.
c. Die Auslagerung kommunaler Aufgaben auf externe Dienstleister führt zu wesentlich höheren Kosten als bei Durchführung durch eigene Mitarbeiter
d. Andere Kompensationsmöglichkeiten sind nicht gegeben
5. die Stadtverordnetenversammlung hält eine weitere Belastung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern [sic!] in unserer Verwaltung für unzumutbar.“
Im Folgenden sammelten die beiden Antragsteller und der mittlerweile bereits verstorbene D als Vertrauenspersonen Unterschriften für ein Bürgerbegehren.
Die Bürgerschaft soll nach der Formulierung des Bürgerbegehrens über folgende Frage entscheiden:
„Sind Sie dafür, den ablehnenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung A-Stadt vom 8. April 2019 über die Abschaffung der Stelle der hauptamtlichen Ersten Stadträtin/des hauptamtlichen Ersten Stadtrates in A-Stadt aufzuheben, indem Sie als Bürgerinnen und Bürger der Stadt A-Stadt folgende Satzung zur Änderung der Hauptsatzung unserer Stadt beschließen:
‚Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt
Artikel I
§ 3 der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt erhält folgende Fassung:
§ 3 Magistrat
(1) Der Magistrat besteht aus der hauptamtlichen Bürgermeisterin oder dem hauptamtlichen Bürgermeister und den ehrenamtlichen Stadträtinnen und Stadträten.
(2) Die Zahl ehrenamtlichen Stadträtinnen und Stadträte beträgt sieben.
Artikel II
Diese Satzung tritt am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft.‘“
Zur Begründung des Bürgerbegehrens sind folgende Angaben enthalten:
„Die Hauptsatzung der Stadt A-Stadt sieht in ihrer jetzigen Fassung die Stelle einer hauptamtlichen Ersten Stadträtin/eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates vor. Zur Streichung dieser Stelle ist die Änderung der Hauptsatzung durch Neufassung des § 3 erforderlich. Nachdem die Stadtverordnetenversammlung diese Änderung abgelehnt hat, sollen die Bürgerinnen und Bürger sie mittels eines Bürgerentscheides beschließen.
A-Stadt ist die einzige Stadt im Rheingau-Taunus-Kreis, die sich einen hauptamtlichen Ersten Stadtrat leistet. Selbst wesentlich größere Städte, wie Taunusstein, Idstein und Eltville kommen ohne hauptamtlichen Ersten Stadtrat bzw. ohne hauptamtliche Erste Stadträtin aus. Dort ist es selbstverständlich, dass der Bürgermeister allein sämtliche Aufgabenbereiche (Dezernate) der Stadtverwaltung leitet.
Mit der Streichung der hauptamtlichen Stadtratsstelle würden alleine für eine Wahlzeit von sechs Jahren finanzielle Belastungen von mehr als einer halben Million Euro vermieden (siehe Haushaltsplan 2018/2019 der Stadt A-Stadt, ‚Kostenträger 111108, 1. Stadtrat‘). Zudem drohen langjährige Verpflichtungen zur Zahlung von Pensionen und Beihilfen in Krankheitsfällen. Mit der Streichung der Stelle würde die Stadt dauerhaft zusätzlichen finanziellen Spielraum gewinnen, den sie etwa für Steuersenkungen, den Ausbau der Infrastruktur oder zur Vereinsförderung nutzen könnte.“
Zum Kostendeckungsvorschlag findet sich in dem Bürgerbegehren folgende Angabe:
„Ein Kostendeckungsvorschlag ist entbehrlich, denn die Streichung der Stelle einer hauptamtlichen Ersten Stadträtin bzw. eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates verursacht keine zusätzlichen Kosten. Vielmehr vermindern sich die Personalkosten, weil Kosten für den Ersten Stadtrat wegfallen.“
Das Bürgerbegehren wurde am 28.05.2019 mit ungefähr 1.030 Unterschriften bei der Stadt A-Stadt eingereicht. 1.017 Unterschriften wurden überprüft, davon waren 22 ungültig.
Der Magistrat der Stadt A-Stadt holte vom Hessischen Städte- und Gemeindebund und von Herrn Rechtsanwalt E Stellungnahmen zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ein. Der Hessische Städte- und Gemeindebund kam zu dem Ergebnis, dass die Begründung des Bürgerbegehrens unzutreffend sei, da sich dort die Formulierung befände, dass der „Erste[n] Stadtrat wegfallen“ würde. Die Hessische Gemeindeordnung würde die Funktion des Ersten Stadtrates ebenso wie die des Bürgermeisters jedoch zwingend festschreiben. Auch gegen den Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens wurden Bedenken geäußert, weil die Kosten der Aufgabenwahrnehmung durch einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat anstelle eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates nicht beschrieben worden seien. Herr Rechtsanwalt E kam zu dem Ergebnis, dass die Frist für das Bürgerbegehren bereits abgelaufen sei, vielmehr hätte ein Bürgerbegehren bereits direkt nach der Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Änderung der Hauptsatzung und die Einführung eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates im Jahr 2008 eingereicht werden müssen.
Mit der Beschlussvorlage Nr. 2019/95 vom 23.07.2019 empfahl der Magistrat auf der Grundlage der eingeholten Stellungnahmen, das Bürgerbegehren nicht zuzulassen.
In der Sitzung vom 19.08.2019 entschied die Stadtverordnetenversammlung der Stadt A-Stadt mehrheitlich, das eingereichte Bürgerbegehren in Anbetracht der vorliegenden Stellungnahmen nicht zuzulassen.
Mit Bescheid vom 20.08.2019 informierte der Magistrat der Stadt die beiden Antragsteller darüber, dass das von ihnen betreute Bürgerbegehren von der Stadtverordnetenversammlung in ihrer Sitzung am 19.08.2019 nicht zugelassen wurde. Zur Begründung gab der Magistrat an, dass das Bürgerbegehren keinen Kostendeckungsvorschlag im Sinne des § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO enthalte. Unter Verweis auf § 55 Abs. 2 Satz 2 HGO sei zu konstatieren, dass es bei einem Wegfall eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates zwingend einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat geben müsse, der selbstverständlich auch Kosten im Rahmen von Entschädigungsleistungen nach § 27 HGO verursachen könne. Dies stehe im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Geschäften zur Außenvertretung nach § 47 Satz 1 HGO i.V.m. § 71 Abs. 2 HGO. Die entsprechenden Entschädigungszahlungen könnten zwar nicht genau spezifiziert werden, es sei jedoch davon auszugehen, dass diese vermehrt anfallen würden, sobald eine hauptamtliche Wahrnehmung der Position des Ersten Stadtrates nicht mehr erfolgen würde. Diese Kosten einer zwingenden Alternativmaßnahme hätte das Bürgerbegehren angeben müssen, damit sich die Bürgerinnen und Bürger ein ausreichendes Bild über die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung machen könnten. Weiterhin sei die Begründung des Bürgerbegehrens in einem zentralen Punkt falsch, indem sie behaupte, dass der „Erste[n] Stadtrat wegfallen“ würde. Bei einer Abschaffung der hauptamtlichen Stelle müsste nach den gesetzlichen Vorgaben vielmehr zwingend ein Ehrenamtlicher die Position des Ersten Stadtrates einnehmen.
Der Bescheid wurde den Antragstellern am 26.08.2019 zugestellt.
Die Antragsteller haben über ihren Prozessbevollmächtigten am 23.09.2019 Klage gegen diesen Bescheid erhoben (Aktenzeichen 7 K 1650/19.WI) und zugleich den vorliegenden Eilantrag gestellt.
Zur Begründung tragen die Antragsteller vor, dass bereits unklar sei, ob der Bescheid vom 20.08.2019 den notwendigen Anforderungen entspreche, da er nur das Ergebnis des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung darstelle, ohne explizit zu formulieren, dass das Bürgerbegehren nicht zugelassen werde. Die bloße Zitierung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung reiche nicht aus.
Losgelöst davon sind die Antragsteller der Auffassung, dass das von ihnen betreute Bürgerbegehren zulässig sei. Entgegen dem Gutachten von Herrn Rechtsanwalt E sei das Bürgerbegehren nicht verfristet, denn die Frist des § 8b Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 HGO sei erst mit dem angegriffenen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 08.04.2019 in Gang gesetzt worden. Seit der Einführung der hauptamtlichen Stelle eines Ersten Beigeordneten durch die Stadtverordnetenversammlung im Jahr 2008 seien bereits über zehn Jahre vergangen, weshalb eine erneute Beschäftigung der Stadtverordnetenversammlung mit dieser Frage erforderlich gewesen sei. Über die Frage der Beibehaltung der Stelle sei sowohl in der Stadtverordnetenversammlung als auch in den vorbereitenden Fachausschüssen des Gremiums intensiv diskutiert worden.
Ein Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich, wenn durch die Realisierung des Bürgerbegehrens keine Kosten anfallen würden oder sogar Einsparungen zu vermerken seien. Die Höhe der Einsparungen sei dabei nicht zu beziffern. Durch den Wegfall der hauptamtlichen Aufgabenwahrnehmung müssten zwar die Aufgaben des Ersten Stadtrates durch einen Ehrenamtlichen wahrgenommen werden, diese Kosten insbesondere für die Aufwandsentschädigung würden jedoch nur einen Bruchteil der Kosten für einen hauptamtlichen Beigeordneten betragen. Maximal würden die Mehrkosten für die ehrenamtliche Wahrnehmung der Funktion des Ersten Stadtrates unter Berücksichtigung der aktuellen Entschädigungssatzung 2.400 € betragen, seien also marginal. Inwieweit die verwaltungsinternen Aufgaben nach dem Wegfall der hauptamtlichen Aufgabenwahrnehmung der Funktion des Ersten Stadtrates zu verteilen wären, sei zum derzeitigen Zeitpunkt nicht vorhersehbar. Jedenfalls trete durch den Wegfall der hauptamtlichen Funktion eine Kostenersparnis gegenüber der Wahrnehmung durch einen Ehrenamtlichen ein. Dies werde auch durch die Erfahrung anderer kommunaler Gebietskörperschaften belegt, wo Repräsentationsaufgaben in größerem Umfang von ehrenamtlichen Mandatsträgern zu erheblich geringeren Kosten wahrgenommen würden. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei ebenfalls zutreffend, weil der Passus „Ersten Stadtrat wegfallen“ aus seinem Sinnzusammenhang gerissen worden sei. Es sei aus der Begründung und der vorgeschlagenen Formulierung für die Änderungssatzung hinreichend erkennbar, dass die Funktion des Ersten Stadtrates weiterhin durch einen Ehrenamtlichen erfolgen müsse und dass lediglich der Wegfall der hauptamtlichen Aufgabenwahrnehmung bezweckt werde.
Die Eilbedürftigkeit des Antrags stützen die Antragsteller darauf, dass die Stelle eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates in naher Zukunft neu besetzt werden solle. Die Amtszeit des derzeitigen Inhabers laufe am 31.10.2019 aus. Die Stadtverordnetenversammlung solle nach jetzigem Stand am 14.10.2019 einen Nachfolger wählen. Müssten die Antragsteller eine Entscheidung im Klageverfahren abwarten, so wäre die Stelle des hauptamtlichen Ersten Stadtrates zu diesem Zeitpunkt bereits wieder besetzt und eine Änderung der Hauptsatzung könnte erst nach Ablauf von dessen Amtszeit in sechs Jahren effektiv greifen. Dies würde die Intention des Bürgerbegehrens konterkarieren und hätte erhebliche finanzielle Auswirkungen für die Stadt zur Folge.
Die Antragsteller beantragen,
1.
bis zum rechtskräftigen Abschluss des beim Verwaltungsgerichts Wiesbaden anhängigen Rechtsstreits der Antragsteller auf Durchführung eines Bürgerentscheids (7 K 1650/19.WI) sowie
2.
im Falle der rechtskräftigen Verurteilung der Antragsgegnerin in dem vorgenannten Verfahren zur Durchführung des Bürgerentscheides bis zum Wahltag für den Bürgerentscheid einschließlich der amtlichen Bekanntmachung des Wahlergebnisses
es zu unterlassen, das Stellenbesetzungsverfahren für die Wahl eines Ersten hauptamtlichen Stadtrates der Stadt A-Stadt durch- bzw. fortzuführen und insbesondere eine Wahl für die nach Ausscheiden des jetzigen Amtsinhabers des Amtes der Ersten Stadträtin/des Ersten Stadtrates durchzuführen.
Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
den Antrag zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin hat trotz der ihr bis zum 26.09.2019 um 11:00 Uhr gesetzten Frist bislang keine Stellung genommen.
Im Übrigen wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Eilverfahrens und des parallelen Klageverfahren 7 K 1650/19.WI verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Eilantrag ist nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO in der Gestalt der Sicherungsanordnung zulässig, da die Antragsteller einen vorläufigen Unterlassungsanspruch geltend machen. In der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes ist nämlich anerkannt, dass einem Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung gegenüber einem Beschluss der Gemeindevertretung zukommt (vgl. nur Beschluss vom 26. Oktober 1993 – 6 TG 2221/93 –, juris, Rn. 2).
Die Antragsteller sind als die beiden einzig verbliebenen Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da sie möglicherweise einen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens haben, der ohne die begehrte Anordnung vereitelt werden könnte.
Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit welcher der Gemeinde einem kassatorischen Bürgerbegehren zuwiderlaufende Maßnahmen untersagt werden, ist, dass das Bürgerbegehren nach dem Erkenntnisstand des entscheidenden Gerichts im Zeitpunkt der Eilentscheidung mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit zulässig ist und dass die Erreichung seines Ziels ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung voraussichtlich vereitelt würde (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 20. August 2015 – 8 B 2125/14 –, juris, Rn. 4). Das Erfordernis einer das im Anordnungsverfahren übliche Maß übersteigenden Wahrscheinlichkeit folgt daraus, dass auch der Beschluss der Gemeindevertretung demokratisch legitimiert ist (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 20. August 2015 – 8 B 2125/14 –, juris, Rn. 4).
Vorliegend hat das Bürgerbegehren zumindest auch einen kassatorischen Charakter, weil es auf die Aufhebung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 08.04.2019 gerichtet ist, in welchem mehrheitlich gegen die Abschaffung des hauptamtlichen Ersten Stadtrates gestimmt wurde. Dementsprechend gilt der beschriebene strenge Prüfungsmaßstab.
Unter Berücksichtigung dieses Maßstabes fehlt es an einem Anordnungsanspruch der Antragsteller. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, deren Voraussetzungen sich aus § 8b HGO ergeben, ist nicht im erforderlichen Maße überwiegend wahrscheinlich, denn es fehlt jedenfalls sowohl an einem notwendigen Kostendeckungsvorschlag als auch an einer inhaltlich zutreffenden Begründung des Bürgerbegehrens (vgl. zu beiden Voraussetzungen § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO).
Der in § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO vorgeschriebene Kostendeckungsvorschlag eines Bürgerbegehrens dient dem Zweck, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen, damit sie in ihrer Entscheidung auch die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen übernehmen können (vgl. dazu und zum Folgenden Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 18. März 2009 – 8 B 528/09 –, juris, Rn. 54 m.w.N.). Es sind deshalb nicht nur die unmittelbaren Kosten der vorgeschlagenen Maßnahme, sondern auch zwangsläufige Folgekosten, der Verzicht auf Einnahmen und die Kosten einer erzwungenen Alternativmaßnahme zu berücksichtigen. Es soll vermieden werden, dass ein Bürgerbegehren mit der gemäß § 8b Abs. 7 HGO dreijährigen Verbindlichkeit eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung Maßnahmen beschließt, deren finanzielle Folgen für die Gemeinde nicht überschaubar und nicht finanzierbar sind. Dabei dürfen allerdings die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag nicht überspannt werden, so dass überschlägige und geschätzte, aber schlüssige Angaben genügen, weil die Initiatoren eines Bürgerbegehrens regelmäßig nicht über das Fachwissen der Behörde verfügen und weil dieses plebiszitär-demokratische Element andernfalls weitgehend leerliefe. Daraus ergibt sich, dass der erforderliche Inhalt und Umfang eines Kostendeckungsvorschlags von der mit dem Bürgerbegehren konkret beabsichtigten Maßnahme, also davon abhängen, welches eigentliche Ziel das Bürgerbegehren nach Fragestellung und Begründung insbesondere auch nach dem objektiven Empfängerhorizont der Bürger verfolgt.
In dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren wird ein Kostendeckungsvorschlag als entbehrlich bezeichnet, weil durch die Streichung des hauptamtlichen Ersten Stadtrates keine Kosten anfallen bzw. sogar Personalkosten eingespart würden. Das Gericht teilt die Auffassung der Entbehrlichkeit des Kostendeckungsvorschlages nicht.
Zutreffend weisen die Antragsteller darauf hin, dass es keines Kostendeckungsvorschlages bedarf, wenn keine Kosten anfallen, mit der Realisierung des Bürgerbegehrens sogar Einsparungen verbunden sind oder eine Kostenentwicklung nicht voraussehbar ist (Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 21. April 2015 – 1 S 1949/13 –, juris, Rn. 72; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04 –, juris, Rn. 16 ff.). Eine solche Konstellation liegt hier indes nicht vor, vielmehr hätte zumindest ein rudimentärer Kostendeckungsvorschlag in das Bürgerbegehren aufgenommen werden müssen.
Die Antragsgegnerin weist zutreffend darauf hin, dass im Falle der Abschaffung des Hauptamtes für den Ersten Stadtrat dessen Aufgaben durch einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat wahrgenommen werden müssten. Dies ergibt sich zunächst aus § 44 Abs. 2 Satz 2 HGO, wonach in jeder Gemeinde mindestens zwei Beigeordnete zu bestellen sind. Nach § 47 Satz 1 HGO ist der Erste Beigeordnete der allgemeine Vertreter des Bürgermeisters. Für die Aufgabenwahrnehmung durch einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat fallen – dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig – Kosten an, insbesondere im Rahmen der Entschädigung nach § 27 HGO i.V.m. der Entschädigungssatzung der Stadt A-Stadt. Die Antragsteller argumentieren aber damit, dass die entsprechenden Kosten für die ehrenamtliche Wahrnehmung weit unter denjenigen Kosten für eine hauptamtliche liegen würden, weshalb unter Zugrundelegung einer Saldierung Personalkosten eingespart würden.
Es ist wohl zutreffend, dass die Kosten für einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat unter denjenigen liegen würden, welche für einen hauptamtlich tätigen Ersten Stadtrat anfallen würden. Gleichwohl hätte in dem Bürgerbegehren zumindest darauf hingewiesen werden müssen, dass durch den Wegfall des Hauptamtes entsprechende Kosten entstehen, um den Bürgern eine realistische Einschätzung der finanziellen Belastungen, die durch das Bürgerbegehren auftreten würden, zu ermöglichen. Bei den entsprechenden Kosten handelt es sich nämlich unter Berücksichtigung der oben zitierten Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes um Kosten für eine zwingende Alternativmaßnahme.
Auch wenn die Kosten dieser Alternativmaßnahme im Endeffekt unter den derzeitig anfallenden Kosten liegen sollten, so hätte das Bürgerbegehren zumindest darauf hinweisen müssen. Wird nämlich im Rahmen eines Bürgerbegehrens eine andere Alternative als die von der Gemeindevertretung beabsichtigte oder bereits umgesetzte Maßnahme begehrt, so ist bei der Formulierung des Kostendeckungsvorschlages ein Vergleich zwischen den dafür jeweils anfallenden Kosten vorzunehmen, um den Bürgern eine Abwägung der jeweiligen finanziellen Folgen zu ermöglichen (VG Magdeburg, Beschluss vom 24. Oktober 2013 – 9 B 273/13 –, juris, Rn. 44). In diesem Zusammenhang sind zumindest Darlegungen dazu nötig, auf Grund welcher Faktoren eine gegebenenfalls vorgeschlagene Alternative für günstiger gehalten wird (VG Oldenburg, Beschluss vom 19. April 2005 – 2 B 901/05 –, juris, Rn. 33). Dazu schweigt der Kostendeckungsvorschlag des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens indes gänzlich.
In dem Bürgerbegehren hätten mithin zumindest überschlägige Angaben hinsichtlich der Kosten für einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat wiedergegeben werden müssen. Dies stellt für die Antragsteller, die selbstverständlich nicht über das entsprechende Fachwissen verfügen, keine unzumutbare Aufgabe dar. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Entschädigung eines ehrenamtlichen Ersten Stadtrates in der Entschädigungssatzung der Stadt A-Stadt geregelt wird (vgl. insbesondere § 3 Abs. 2 der Satzung) und damit zumindest grob beziffert werden kann. Ohne eine entsprechende Angabe könnte für die Bürger der Stadt A-Stadt der Eindruck entstehen, durch den Wegfall des Hauptamtes würden die Kosten für den Ersten Stadtrat komplett eingespart, ohne dass Kosten für zwingende Alternativmaßnahmen anfallen würden.
Sofern man annehmen würde, ein Vergleich der jeweils anfallenden Kosten sei auch dann ausnahmsweise nicht erforderlich, wenn die infolge des Bürgerbegehrens eintretende Situation offensichtlich die günstigere Alternative zu der von der Gemeinde praktizierten Situation ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. März 2000 – 10 M 986/00 –, juris, Rn. 8; VG Magdeburg, Beschluss vom 24. Oktober 2013 – 9 B 273/13 –, juris, Rn. 44), ergäbe sich daraus im vorliegenden Fall kein anderes Ergebnis. Zwar ist mit großer Wahrscheinlichkeit zu vermuten, dass die Kosten eines ehrenamtlichen Ersten Stadtrates unter den Kosten eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates liegen würden, weil im Falle des Zweiteren – worauf das Bürgerbegehren zutreffend hinweist – im Haushaltsplan 2018/2019 der Stadt A-Stadt („Kostenträger 111108, 1. Stadtrat“) pro Jahr ungefähr 114.000 € vorgesehen sind; gleichwohl wird in dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 08.04.2019, welcher von den Fraktionen CDU und FDP eingebracht wurde, darauf hingewiesen, dass die Tätigkeiten des hauptamtlichen Ersten Stadtrates vor der Einführung des Hauptamtes im Jahr 2008 von zwei Amtsleitern und einem Sachgebietsleiter wahrgenommen worden seien. Demgegenüber habe sich eine Ersparnis von jährlich rund 140.000 € ergeben. Ausgehend von diesen Angaben kann nicht angenommen werden, dass die von dem Bürgerbegehren initiierte Abschaffung des Hauptamtes des Ersten Stadtrates offensichtlich eine Ersparnis gegenüber einem hauptamtlichen Ersten Stadtrat darstellen würde. Die Angaben in dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung sind aus der Sicht des Gerichts plausibel, da ein hauptamtlich tätiger Erster Stadtrat logischerweise mehr Zeit zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung hat als ein im Ehrenamt Tätiger, welcher regelmäßig einem Hauptberuf nachgehen wird. Würde der hauptamtlich tätige Erste Stadtrat wegfallen, könnten dessen Aufgaben mithin aller Wahrscheinlichkeit nach nicht in vollem Umfang durch den ehrenamtlichen Ersten Beigeordneten wahrgenommen werden. Folglich müssten die Aufgaben, welche aktuell durch den hauptamtlichen Ersten Stadtrat wahrgenommen werden, übertragen werden, wodurch unter Umständen wiederum Kosten entstehen würden, beispielsweise durch die Einstellung weiterer Mitarbeiter im Magistrat oder die Auslagerung von Aufgaben.
Insofern greift der Einwand der Antragsteller im gerichtlichen Verfahren, wonach die Erfahrungen in anderen kommunalen Gebietskörperschaften gezeigt hätten, dass durch den Verzicht auf hauptamtliche Stadträte ein nicht unerhebliches Einsparungspotenzial bestünde, weil Repräsentationsaufgaben in größerem Umfang von ehrenamtlichen Mandatsträgern zu erheblich geringeren Kosten wahrgenommen werden könnten, zu kurz. Die Aufgaben des Ersten Beigeordneten sind nicht etwa auf solche repräsentativen Aufgaben beschränkt, vielmehr vertritt er den Bürgermeister allgemein (vgl. § 47 Satz 1 HGO), was ein weites Spektrum an Aufgaben umfasst.
Ebenso zu pauschal ist die Begründung des Bürgerbegehrens, wonach andere größere Städte im Rheingau-Taunus-Kreis ohne hauptamtlichen Ersten Stadtrat auskommen würden und dass es dort selbstverständlich sei, dass der Bürgermeister sämtliche Aufgabenbereiche der Stadtverwaltung allein leite. Allein der Verzicht der anderen Gemeinden auf das Hauptamt ist kein Beleg dafür, dass ein solches offensichtlich höhere Kosten auslösen würde. Vielmehr kann dieser Verzicht unter Umständen eine bloße Folge der konkreten personellen Gestaltung der Magistrate in den anderen Gemeinden sein, die nicht zwingend auf diejenige der Stadt A-Stadt übertragen werden kann.
Sofern man damit argumentierte, dass der Bürgermeister nach der Konzeption des Bürgerbegehrens auf die Hilfe von sieben ehrenamtlich tätigen Beigeordneten zurückgreifen können soll, ist zumindest nicht offensichtlich, dass diese alle Aufgaben, die derzeit vom hauptamtlichen Ersten Stadtrat wahrgenommen werden, in demselben Umfang ausüben könnten wie dieser, ohne einen Bedarf für die Einstellung weiterer Mitarbeiter oder die Übertragung oder Auslagerung von Aufgaben zu begründen.
Das Bürgerbegehren ist auch deswegen unzulässig, weil es eine inhaltlich in einem wesentlichen Punkt zumindest irreführende Darstellung enthält.
Gemäß § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO muss ein Bürgerbegehren unter anderem eine Begründung enthalten. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren des Bürgerbegehrens aufzuklären und darüber zu informieren, worüber abgestimmt werden soll (vgl. dazu und zum Folgenden Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 20. August 2015 – 8 B 2125/14 –, juris, Rn. 6). Die Begründung darf Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten, sie muss jedoch insbesondere die entscheidungserheblichen Tatsachen zutreffend darstellen. Die abstimmungsberechtigten Bürger müssen sich anhand der Darstellungen ein Urteil darüber bilden können, ob sie dem Bürgerbegehren zustimmen wollen oder nicht. Dabei muss gewährleistet sein, dass die angegebene Begründung nicht zur Verfälschung des Bürgerwillens führt. Sie darf deshalb nicht in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend sein.
Ausgehend von diesen Grundsätzen enthält die Begründung des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens eine zumindest irreführende Darstellung dergestalt, dass der Eindruck entstehen könnte, die Stelle des Ersten Stadtrates würde bei Erfolg des Bürgerentscheides gänzlich gestrichen.
Wie oben bereits dargelegt würde die Abschaffung des Hauptamtes dazu führen, dass ein Ehrenamtlicher die Funktion des Ersten Beigeordneten ausüben würde und dass entsprechende Kosten (insbesondere Entschädigungen nach § 27 HGO i.V.m. der Entschädigungssatzung der Stadt A-Stadt) anfallen würden. Dazu verhält sich die Begründung indes nicht, vielmehr betont sie, dass es in anderen Gemeinden selbstverständlich sei, dass der Bürgermeister „allein sämtliche Aufgabenbereiche (Dezernate) der Stadtverwaltung leitet“. Weiterhin ist in der Begründung von der „Streichung dieser Stelle“ die Rede, was ausgehend vom objektiven Empfängerhorizont den Eindruck machen kann, die Stelle des Ersten Beigeordneten würde ersatzlos wegfallen und der Bürgermeister könnte die Stadtverwaltung allein leiten. Dies wird durch die Formulierung unterstützt, dass mit „der Streichung der hauptamtlichen Stadtratsstelle […] finanzielle Belastungen von mehr als einer halben Million Euro vermieden“ würden. Einen Hinweis auf die alternativ anfallenden Kosten eines ehrenamtlichen Ersten Stadtrates enthält die Begründung des Bürgerbegehrens bzw. der Kostendeckungsvorschlag, wie oben dargelegt, hingegen nicht. Zwei Sätze später heißt es in der Begründung des Begehrens erneut, dass die Stadt mit „der Streichung der Stelle“ dauerhaft zusätzlichen finanziellen Spielraum gewinnen würde. Wiederum wird nicht klar differenziert zwischen der (tatsächlich beabsichtigten) Abschaffung des Hauptamtes und der (tatsächlich nicht gewollten und rechtlich unzulässigen) Abschaffung der Position des Ersten Stadtrates als solche.
Auch im Rahmen des Kostendeckungsvorschlages heißt es ausdrücklich: „Vielmehr vermindern sich die Personalkosten, weil Kosten für den Ersten Stadtrat wegfallen“. Zwar ist in dem Satz vorher niedergelegt, dass die „Stelle einer hauptamtlichen Ersten Stadträtin bzw. eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates“ gestrichen werden soll, dort findet sich also nicht der pauschale Hinweis, dass Kosten für den Ersten Stadtrat wegfallen würden. Gleichwohl kann aufgrund der oben dargestellten Gesamtschau an missverständlichen Formulierungen des Bürgerbegehrens für einen unbefangenen Bürger der Eindruck entstehen, man könnte die Position des Ersten Stadtrates komplett streichen und alle in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten vermeiden. Von einem solchen Bürger kann auch nicht das juristische Wissen dahingehend erwartet werden, dass diese Position in der Hessischen Gemeindeordnung zwingend vorgesehen ist, weshalb das Bürgerbegehren nicht auf die Abschaffung der Position als solches gerichtet sein darf. Eine andere Lesart folgt auch nicht – wie die Antragsteller vortragen – aus der in dem Bürgerbegehren vorgeschlagenen Änderung der Hauptsatzung. Dort ist lediglich niedergelegt, dass der Magistrat aus dem Bürgermeister und sieben ehrenamtlichen Stadträten bestehen würde. Die Funktion des Ersten Stadtrates bzw. des Ersten Beigeordneten wird aber gerade nicht ausdrücklich erwähnt.
Insgesamt kann ein unbefangener Bürger ausgehend von der ihm vorliegenden Begründung des Bürgerbegehrens den Eindruck bekommen, man könne die Stelle des Ersten Stadtrates abschaffen. Dies ist zumindest irreführend und entspricht damit nicht den notwendigen Anforderungen, welche an die Begründung eines Bürgerbegehrens zu stellen sind.
Folglich war der Eilantrag abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, da die Antragsteller unterlegen sind.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Ziffern 22.6 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 HGO
§ 8b HGO
§ 8b Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 55 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 47 Satz 1 HGO
§ 71 Abs. 2 HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8b Abs. 7 HGO
§ 44 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 1650/19
6 TG 2221/93
8 B 2125/14
8 B 528/09
1 S 1949/13
15 B 522/04
9 B 273/13
2 B 901/05
10 M 986/00