Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-26, Aktenzeichen 7 A 1002/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0326.7A1002.01.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Dezember 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung vom 10. April 2000 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen eine Ordnungsverfügung des Beklagten, mit der ihnen aufgegeben wurde, die Dacheindeckung ihres in X. -I. gelegenen Wohnhauses X. Straße 8 entsprechend der Satzung über die örtlichen Bauvorschriften der Beigeladenen auszuführen.
Die am 22. Juni 1998 vom Rat der Beigeladenen beschlossene Satzung ist im Amtsblatt der Beigeladenen vom 16. Juli 1998 bekannt gemacht worden. Ihr räumlicher Geltungsbereich umfasst nach § 1 der Satzung insgesamt 21 näher bezeichnete Ortsteile; sie findet auch im Geltungsbereich von Bebauungsplänen Anwendung, soweit andere örtliche Bauvorschriften nicht entgegenstehen. § 2 über den sachlichen Geltungsbereich der Satzung lautet:
"1. Die Vorschriften dieser Satzung sind auf alle genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien baulichen Vorhaben anzuwenden.
2. Die Vorschriften dieser Satzung finden in den in §§ 2, 3, 4 und 4a BauNVO (WS, WR, WA, WB) bezeichneten Baugebieten Anwendung.
3. In den Baugebieten, die in den §§ 5, 6 und 7 BauNVO (MD, MI, MK) bezeichnet sind, findet § 3 Nr. 2 für überwiegend gewerblich genutzte Gebäude keine Anwendung.
4. In den Baugebieten, die in den §§ 8, 9, 10 und 11 BauNVO (GE, GI, SO) bezeichnet sind, finden die Vorschriften dieser Satzung keine Anwendung. Für öffentliche Gebäude (Schulen, Kindergärten, öffentliche Verwaltungen, Kirchen u.a.) sind die Vorschriften dieser Satzung nicht anzuwenden."
§ 3 der Satzung enthält Regelungen über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen, und zwar Nr. 1 hinsichtlich der Dächer und Nr. 2 hinsichtlich der Außenwände. Dabei gibt Nr. 1.4 vor, dass - mit näher bezeichneten Ausnahmen - zur Dacheindeckung glänzende, glasierte, reflektierende oder spiegelnde Materialien und Oberflächen unzulässig sind. § 4 der Satzung enthält Vorgaben für die Standorte für Abfallbehälter. Nach § 5 der Satzung können Verstöße gegen die §§ 3 und 4 der Satzung als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden. Nach § 6 tritt die Satzung schließlich am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
Den Klägern wurde mit Bauschein vom 12. August 1999 (Az.: 08143.98 00) die Baugenehmigung zum Dachgeschossausbau des Wohnhauses X. Straße 8 in X. -I. erteilt. Der Bauschein enthält u.a. die Nebenbestimmung, dass die Gestaltungssatzung der Gemeinde X. bei der Bauausführung zu beachten sei.
Im Oktober 1999 stellten Bedienstete des Beklagten fest, dass beim Haus der Kläger zur Dacheindeckung glasierte Dachziegel verwandt worden seien. Der Beklagte hörte die Kläger daraufhin mit Schreiben vom 13. Oktober 1999 zu seiner Absicht an, eine Änderung der Dacheindeckung entsprechend der Gestaltungssatzung der Beigeladenen zu verlangen. Die Kläger baten bei der Beigeladenen um Befreiung von den Vorschriften der Gestaltungssatzung mit dem Ziel, die Verwendung schwarz glasierter Tonziegel zuzulassen. Nachdem der Bau- und Planungsausschuss der Beigeladenen am 1. Dezember 1999 beschlossen hatte, dass keine Befreiung erteilt werde, erließ der Beklagte die strittige Ordnungsverfügung vom 9. Dezember 1999. Er gab den Klägern auf, die Dacheindeckung bis zum 31. Mai 2000 entsprechend der Satzung über die örtlichen Bauvorschriften der Beigeladenen auszuführen und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,-- DM an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, in dem Verstoß gegen § 3 der Satzung liege zugleich eine Störung der öffentlichen Sicherheit. Die Kläger seien als Bauherren für die Störung verantwortlich.
Gegen die am 9. Dezember 1999 als Einschreiben zur Post gegebene Ordnungsverfügung erhoben die Kläger am 6. Januar 2000 Widerspruch. Zur Begründung trugen sie im Wesentlichen vor, die Gestaltungssatzung sei aus mehreren Gründen rechtswidrig, sodass aus ihr keine Verpflichtungen zu einer bestimmten Baugestaltung abgeleitet werden könnten. Mit Widerspruchsbescheid vom 10. April 2000 wies die Bezirksregierung den Widerspruch mit der Maßgabe zurück, dass die in der Ordnungsverfügung gesetzte Frist bis zum 31. Mai 2000 durch die Formulierung "bis 4 Wochen nach Bestandskraft dieses Bescheides" ersetzt werde.
Die Kläger haben am 23. Mai 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen haben, die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig, weil die ihr zu Grunde liegende Gestaltungssatzung nichtig sei.
Die Kläger haben bantragt, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Dezember 1999 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung vom 10. April 2000 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen vorgetragen, in der zu den Bauvorlagen gehörenden Baubeschreibung hätten die Kläger hinsichtlich der Dacheindeckung angegeben: "Dachflächen und Dacheindeckung: Eindeckung mit Betondachpfannen, Farbe schwarz (ähnlich RAL 5004)". Tatsächlich hätten die Kläger glänzende Dachpfannen verwandt. Dies verstoße gegen die Gestaltungssatzung, die für ihn - den Beklagten - als untere Bauaufsichtsbehörde verbindlich sei. Auch wenn er der Meinung wäre, die Satzung sei rechtswidrig, habe er keine Verwerfungskompetenz.
Die Beigeladene hat sich zur Sache nicht geäußert.
Mit dem angefochtenen, der Bevollmächtigten der Kläger am 8. Februar 2001 zugestellten Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt, die Gestaltungssatzung der Beigeladenen sei jedenfalls hinsichtlich ihres § 3 Nr. 1 betreffend die Dächer rechtens. Die von den Klägern aufgebrachte Dacheindeckung verstoße auch gegen das Verbot der Verwendung glänzender Dachdeckungen.
Auf den Antrag der Kläger hat der Senat mit Beschluss vom 5. Juli 2001 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Die Kläger haben fristgerecht einen Berufungsantrag gestellt und die Berufung begründet.
Sie vertreten weiterhin die Auffassung, die Gestaltungssatzung der Beigeladenen sei nichtig. Sie sei zu großräumig angelegt, folge keinem baugestalterisch plausiblen Muster, sei widersprüchlich hinsichtlich der glänzenden und spiegelnden Materialien und verfolge ein einseitiges Regel-Ausnahme-System je nach den Nutzungszwecken der Gebäude. Sie sei ferner ohne objektbezogene Bestandsaufnahme und ohne konzeptionelle sachgerechte Bezüge erstellt und nicht willkürfrei zwischen Baufreiheit und Planungshoheit austariert.
Die Kläger beantragen, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.
Er meint, die Satzung halte sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 86 BauO NRW und trage dem Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG hinreichend Rechnung. Gerade ländliche Flächengemeinden seien durch eine mehr oder weniger landschaftstypische Bauweise geprägt. Die Erhaltung des Landschaftsbilds sei in den verhältnismäßig kleinen Ortsteilen einer Flächengemeinde ein gewichtiges öffentliches Interesse für den Erlass entsprechender Gestaltungssatzungen. Die Zulassung von Ausnahmen für bestimmte Materialien zeuge davon, dass die Gemeinde auch für neue Entwicklungen offen sei. Schließlich ließen die Gestaltungsvorschriften der Beigeladenen ausreichend Platz für individuelle Wünsche.
Die Beigeladene stellt keinen Sachantrag. Sie trägt insbesondere vor, die vom räumlichen Geltungsbereich erfassten Ortsteile ließen sich aus der Abgrenzung nach § 34 BauGB umschreiben. Da in allen Ortsteilen des Gemeindegebiets die gleichen Vorgaben anzutreffen seien, sei darauf verzichtet worden, für jeden Ortsteil eine gesonderte Satzung zu erlassen, da diese im Grunde textgleich hätten sein müssen. Bei Erlass der Satzung sei zugesagt worden, diese nach einem Zeitraum von mehreren Jahren hinsichtlich ihrer Akzeptanz zu prüfen. Im Großen und Ganzen würden die bestehenden Regelungen von der Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert; über einzelne Änderungswünsche würden die zuständigen politischen Gremien in der nächsten Zeit nachdenken. In allen Ortschaften herrsche einstimmig die Meinung, dass glänzende, spiegelnde und reflektierende Dacheindeckungen und Gebäudeverkleidungen nicht zugelassen werden sollten.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des Verwaltungsvorgangs des Beklagten und der von der Beigeladenen vorgelegten Aufstellungsvorgänge bezüglich der Gestaltungssatzung ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen, weil die angefochtene Ordnungsverfügung in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10. April 2000 rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt.
Die angefochtene Ordnungsverfügung ist ausschließlich darauf gestützt, die Kläger hätten bei der Anlage der Dacheindeckung ihres Wohnhauses gegen die Regelung unter § 3 Nr. 1.4 der Satzung der Beigeladenen über die örtlichen Bauvorschriften - im Nachfolgenden Gestaltungssatzung genannt - und damit die öffentliche Sicherheit verstoßen. Damit hängt die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung maßgeblich davon ab, ob diese Satzung wirksam ist oder nicht. Der Umstand, dass in den Nebenbestimmungen, die der den Klägern erteilten Baugenehmigung vom 12. August 1999 beigefügt waren, die Notwendigkeit einer Beachtung der Gestaltungssatzung der Beigeladenen erwähnt ist und die Kläger diese Baugenehmigung nicht angefochten haben, ist unerheblich. Diese Nebenbestimmung ist nicht etwa als individuelle Auflage des Inhalts zu verstehen, dass die Kläger u.a. keine glänzenden bzw. glasierten Materialien zur Dacheindeckung verwenden dürfen, sondern lediglich als genereller Hinweis auch auf diese bei der Bauausführung zu beachtenden Rechtsvorschriften.
Die Gestaltungssatzung, gegen die die Kläger unstreitig verstoßen haben, kann jedoch nicht zur Stützung eines Verstoßes gegen die öffentliche Sicherheit herangezogen werden, weil sie aus mehreren Gründen insgesamt unwirksam ist.
Die Gestaltungssatzung ist erlassen worden auf Grund des § 86 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der seinerzeit maßgeblichen Fassung vom 7. März 1995 (GV NW S. 218 - BauO NRW 1995). Nach Absatz 1 Nr. 1 dieser Vorschrift konnten die Gemeinden örtliche Bauvorschriften als Satzung erlassen u.a. über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen "zur Durchführung baugestalterischer Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebietes".
Die Gestaltungssatzung hält sich schon deshalb nicht im Rahmen dieser Ermächtigungsgrundlage, weil sie sich nicht lediglich auf "bestimmte Teile des Gemeindegebiets" im Sinne der genannten Ermächtigungsgrundlage bezieht.
Mit dieser Beschränkung der Ermächtigung zum Erlass von Gestaltungssatzungen hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass der Geltungsbereich solcher Satzungen grundsätzlich räumlich kleiner sein muss als das gesamte Gemeindegebiet.
Vgl. zu der entsprechenden Vorschrift im Bauordnungsrecht des Landes Rheinland-Pfalz: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22. September 1988 - 1 A 82/86 - BRS 48 Nr. 111.
Dem liegt ersichtlich die Erwägung zu Grunde, dass grundsätzlich nur einzelne (tendenziell kleine) Teile des Gemeindegebiets die erforderliche Eignung zur Durchführung baugestalterischer Absichten aufweisen.
So bereits: OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1983 - 11 A 329/82 - BRS 40 Nr. 152.
Diesen Anforderungen trägt die strittige Satzung schon deshalb nicht Rechnung, weil ihr Geltungsbereich nach ihrem § 1 insgesamt 21 namentlich benannte "Ortsteile" der Beigeladenen umfasst, die - mit Ausnahme des Ortsteils Heid, für den bereits eine Gestaltungssatzung besteht - praktisch alle Ansiedlungen erfasst, auch wenn es sich nach der vorhandenen Bebauung nur um kleine Siedlungssplitter bzw. Streubebauung im Außenbereich handelt. Mit diesem weit reichenden Geltungsbereich verfolgt die Beigeladene, wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt hat, den Zweck, "im gesamten Gemeindegebiet" untypische starke Abweichungen von den für das Sauerland typischen Gestaltungsmerkmalen zu verhindern. Gerade dies lässt § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW mit der Beschränkung der Ermächtigung zum Erlass von Gestaltungssatzungen auf "bestimmte Teile des Gemeindegebiets" jedoch nicht zu.
Ob in begrenzten Ausnahmefällen, in denen ein bestimmtes gestalterisches Ziel auf praktisch das gesamte Gemeindegebiet zutrifft
- vgl hierzu: OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 9. Mai 1995 - 1 L 165/94 - JURIS-Dokumentation (dort S. 7) -,
Gestaltungsregelungen jedenfalls das gesamte bebaubare Gemeindegebiet erfassen dürfen, kann letztlich dahinstehen. Für einen solchen Ausnahmefall sind hier auch nicht ansatzweise Anhaltspunkte dargelegt oder sonst ersichtlich. So verfolgt die Beigeladene nicht etwa das Ziel, bestimmten Auswüchsen des Baugeschehens entgegenzuwirken, die, auch wenn sie im konkreten Einzelfall noch nicht den Grad der Verunstaltung im bauordnungsrechtlichen Sinne
- vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 11. September 1997 - 11 A 5797/95 - BRS 59 Nr. 137 -
erreichen, praktisch an jedem potenziellen Standort als störend empfunden werden. Ihr kommt es vielmehr darauf an, dezidiert die Zulässigkeit äußerer Gestaltungsmerkmale baulicher Anlagen zu beschränken und dabei der Sache nach flächendeckend nur eine verhältnismäßig geringe Bandbreite der Gestaltungsmöglichkeiten etwa von Wohnhäusern im gesamten Gemeindegebiet vorzugeben, die darauf hinauslaufen, praktisch in der gesamten Gemeinde nach Wertung der Gemeindevertreter als "sauerlanduntypisch" empfundene, starke Abweichungen von "sauerlandtypischen Gestaltungsmerkmalen" namentlich bei Wohnhäusern auszuschließen.
Dem Einwand der Beigeladenen, es könne jedenfalls dann, wenn die einschlägigen gestalterischen Erwägungen für alle Bereiche des Gemeindegebiets gleichermaßen zutreffen, sachgerecht sein, auf den Erlass identischer Satzungen für die jeweiligen Ortsteile zu verzichten und die für die einzelnen Ortsteile einschlägigen Regelungen in einer Satzung zusammenzufassen, steht der Wortlaut des Gesetzes grundsätzlich entgegen. Dieser lässt es auch nicht zu, die räumliche Beschränkung der Ermächtigung dadurch zu umgehen, dass durch eine Vielzahl identischer Satzungen das gleiche Ziel einer vollständigen Erfassung des Gemeindegebiets erreicht wird.
Ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22. September 1988 - 1 A 82/86 - BRS 48 Nr. 111.
Mit der Bezugnahme auf die namentlich benannten "Ortsteile" ist der räumliche Geltungsbereich der Gestaltungssatzung ferner nicht im Sinne der genannten Rechtsgrundlage hinreichend "bestimmt" und "genau abgegrenzt".
Zur Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs einer Gestaltungssatzung stehen einer Gemeinde grundsätzlich zwei Wege zur Verfügung. Sie kann die Geltungsbereiche kartografisch erfassen, indem sie die Grenzen eines oder mehrerer Geltungsbereiche in eine Planzeichnung - etwa auf der Basis der Deutschen Grundkarte - einträgt; sie kann aber auch den Geltungsbereich textlich umschreiben. Die Beigeladene hat sich hier für den zweiten Weg entschieden, dabei jedoch die auch aus Rechtsstaatsgründen (Art. 20 Abs. 3 GG) gebotenen Bestimmtheitsanforderungen der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage missachtet.
Allerdings zwingt das Bestimmtheitsgebot - auch in der hier ausdrücklich normierten Fassung von § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1995 - den Gesetzgeber (hier: den gemeindlichen Satzungsgeber) nicht, den Tatbestand einer Norm mit ohne weiteres erfassbaren Merkmalen umschreiben. Er kann sich vielmehr auch unbestimmter Rechtsbegriffe bedienen, wobei er allerdings die Grundsätze der Normenklarheit und Justizibilität zu beachten hat. Maßgeblich für die Zulässigkeit der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist dabei, dass der Geltungsanspruch und Inhalt der mittels unbestimmter Rechtsbegriffe festgelegten Norm - mag sie sich auf räumliche oder sachliche Gegebenheiten beziehen - jedenfalls anhand objektiver Kriterien ermittelt werden kann. Das trifft auch für die Subsumtion unter den unbestimmten Rechtsbegriff "innerhalb der im Zuammenhang bebauten Ortsteile" zu, auch wenn seine Anwendung im Einzelfall konkrete Wertungen der betroffenen Örtlichkeit erfordert.
Vgl. zu den Bestimmtheitsanforderungen an eine gemeindliche Baumschutzsatzung: OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 1993 - 7 A 2021/92 - NVwZ-RR 1994, 256 = NWVBl 1994, 140, m.w.N.; zur Möglichkeit, den Geltungsbereich von Gestaltungssatzungen mit den Worten "innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils" zu umschreiben, vgl. ferner: Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, § 86 RdNr. 29.
In diesem Sinne räumlich eingegrenzt hat die Beigeladene den Geltungsbereich ihrer Gestaltungssatzung jedoch nicht. Sie hat sich nicht etwa darauf beschränkt, mit der Formulierung "der Geltungsbereich dieser Satzung umfasst die folgenden Ortsteile" neben den in Satz 2 des § 1 der Satzung erwähnten Geltungsbereichen von Bebauungsplänen allein die nach § 34 BauGB zu beurteilenden, im Zusammenhang bebauten Ortsteile in die Satzung einzubeziehen. Die namentlich genannten Ortsteile erfassen vielmehr auch solche, in denen sich allenfalls außenbereichstypische kleine Siedlungssplitter und Streubebauungen befinden. Dabei geht die Beigeladene nach den Erläuterungen ihres Vertreters in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat davon aus, dass auch ein Außenbereichsvorhaben, "das in einer gewissen Entfernung von der Bebauung errichtet werden soll", der Satzung unterfällt. Wie dies näher abzugrenzen sein soll, konnte auch der Vertreter der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht näher erläutern, vielmehr hat er insoweit auf eine ggf. einzuholende Stellungnahme der Bauaufsicht des Kreises verwiesen. Dass eine solchermaßen offene Fassung des räumlichen Geltungsbereichs einer Gestaltungssatzung den maßgeblichen Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt, liegt auf der Hand.
Selbst wenn man zu Gunsten der Beigeladenen davon ausgehen würde, dass mit der Liste der Ortsteile, die sich an der Auflistung in der Hauptsatzung der Beigeladenen orientieren soll, de facto das gesamte Gemeindegebiet - bis auf einen Ortsteil - einschließlich der den jeweiligen Ortsteilen zuzuordnenden Außenbereichsflächen erfasst werden soll, wären die Bedenken gegen die Bestimmtheitsanforderungen nicht ausgeräumt. Dies gilt schon deshalb, weil jedenfalls der Ortsteil I. in der Auflistung nicht erwähnt und der Satzung selbst auch nicht ansatzweise zu entnehmen ist, welcher räumliche Bereich damit vom Geltungsbereich der Satzung ausgenommen sein soll. Der Umstand, dass möglicherweise der für diesen Ortsteil bereits erlassenen Gestaltungssatzung der Bereich entnommen werden kann, für den die hier strittige Satzung nicht gelten soll, würde schon deshalb nicht weiterhelfen, weil jene Gestaltungssatzung in der hier strittigen Satzung nicht in Bezug genommen ist. Mit außerhalb der hier strittigen Satzung getroffenen, nicht in Bezug genommenen anderweitigen Regelungen lässt sich der Geltungsbereich der strittigen Satzung jedoch nicht rechtlich bindend bestimmen.
Durchgreifenden Bedenken unterliegen ferner die Regelungen in § 2 der strittigen Gestaltungssatzung über ihren sachlichen Geltungsbereich.
Die genannten Regelungen tragen gleichfalls den bereits angesprochenen, in § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1995 ausdrücklich normierten Bestimmtheitsanforderungen nicht hinreichend Rechnung, und zwar in mehrfacher Hinsicht.
Schon die in § 2 Nrn. 2 bis 4 der Gestaltungssatzung festgelegten Differenzierungen, die an bestimmte Baugebietskategorien nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO) anknüpfen, sind nicht hinreichend bestimmt. Diese Differenzierungen sind nach ihrem Sinnzusammenhang dahin zu verstehen, dass die Regelungen der Gestaltungssatzung in Kleinsiedlungsgebieten sowie reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebieten uneingeschränkt anzuwenden sind, dass in Misch-, Dorf- und Kerngebieten die Regelungen über die Gestaltung der Außenwände (§ 3 Nr. 2) "für überwiegend gewerblich genutzte Gebäude" keine Anwendung finden und dass in Gewerbe-, Industrie- und Sondergebieten die Regelungen der Gestaltungssatzung generell nicht anzuwenden sind. Diesen Differenzierungen liegt nach den Ausführungen des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Einschätzung zu Grunde, mit den Regelungen in § 2 Nrn. 2 bis 4 sei "jegliche vorhandene Bebauung in den in § 1 der Satzung aufgeführten Ortsteilen" erfasst. Die Beigeladene ist damit davon ausgegangen, die einzelnen Bereiche aller in die Satzung einbezogenen Ortsteile ließen sich auch dann, wenn keine Baugebietsfestsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen sind, stets eindeutig einer der in den §§ 2 bis 11 BauNVO genannten Baugebietskategorien zuordnen. Diese Einschätzung verkennt eine der grundlegenden Strukturen des Bauplanungsrechts.
Wie schon aus den Regelungen des § 34 BauGB für den unbeplanten Innenbereich folgt, ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zu differenzieren zwischen dem sog. diffusen Innenbereich (§ 34 Abs. 1 BauGB) einerseits und faktischen Baugebieten (§ 34 Abs. 2 BauGB) andererseits. Das Gesetz geht mithin davon aus, dass sich innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung eben gerade nicht nur faktische Baugebiete feststellen lassen, die sich eindeutig einer bestimmten Baugebietskategorie nach den §§ 2 bis 11 BauNVO zuweisen lassen. Dies entspricht auch allgemeiner Erfahrung, die der Senat in zahlreichen Verfahren mit bauplanungsrechtlichem Einschlag gewonnen hat. Schließlich liegt auch kein Anhalt dafür vor, dass die hier betroffenen Ortsteile der Beigeladenen tatsächlich so strukturiert sind, dass sie - neben den durch Bebauungspläne festgesetzten Baugebieten - ausschließlich faktische Baugebiete enthalten.
Für die Fälle eines sog. diffusen Innenbereichs lässt § 2 der Gestaltungssatzung - nach der fehlerhaften Einschätzung der Beigeladenen durchaus konsequent - jedoch offen, ob und wann die nur eingeschränkte Geltung von § 3 Nr. 2 - keine Anwendung der Regelungen über die Gestaltung der Außenwände für "überwiegend gewerblich genutzte Gebäude" - greifen soll. Dieses Defizit lässt sich auch nicht im Wege der Auslegung beheben. Die Varianten unterschiedlicher Nutzungsstrukturen im diffusen Innenbereich sind zu groß, als dass sich etwa Parallelen oder Ähnlichkeiten zu bestimmten Baugebietskategorien bilden ließen. So können diffuse Innenbereiche insbesondere nicht nur Nutzungsarten aufweisen, die zwei mehr oder weniger ähnlichen Baugebietskategorien zuzuordnen sind, sondern Mischformen aus Nutzungsarten einer Vielzahl unterschiedlicher Baugebietskategorien enthalten.
Die vorgenommenen Differenzierungen sind ferner untauglich, die Anwendbarkeit der Satzungsbestimmungen auf die von der Satzung erfassten Außenbereichsflächen näher festzulegen. Die von der Gestaltungssatzung erfassten Außenbereichsflächen lassen sich nicht, wie die Beigeladene offensichtlich meint, stets einer der in der BauNVO aufgelisteten Baugebietskategorien zuordnen. Dies gilt erst recht wenn, wenn die Satzung, wie der Vertreter der Beigeladenen vorgetragen hat, sich nicht eng auf die vorhandene Bebauung im Außenbereich beziehen, sondern auch solche Vorhaben erfassen soll, die "in einer gewissen Entfernung von der bisherigen Bebauung" errichtet werden.
Ein weiterer Mangel der Bestimmtheit liegt darin, dass § 2 Nr. 3 der Gestaltungssatzung eine Sonderregelung für "überwiegend gewerblich genutzte Gebäude" trifft. Denkbare Abgrenzungskriterien dafür, wann eine gewerbliche Nutzung bei Gebäuden "überwiegt", wären etwa die Nutzflächen der unterschiedlichen Nutzungen innerhalb des Gebäudes oder die entsprechenden Anteile am umbauten Raum. Mit Blick darauf, dass diese Differenzierung nur für die Gestaltung der Außenwände und Dächer gelten soll, kommt aber auch ein Anknüpfen an das äußere Erscheinungsbild des jeweiligen Gebäudes in Betracht, etwa ob es primär als Wohnhaus oder primär als Geschäftshaus oder Gewerbeobjekt erscheint. Eindeutige Anhaltspunkte dafür, welches Anknüpfungsmerkmal einschlägig sein soll, lassen sich weder dem Wortlaut der Vorschrift noch ihrem Sinn und Zweck entnehmen. Auch aus den dem Senat vorliegenden Aufstellungsvorgängen hinsichtlich der Gestaltungssatzung folgen keine hinreichenden Anhaltspunkte für das maßgebliche Abgrenzungsmerkmal. Die Ausführungen in der dem Satzungsbeschluss vom 22. Juni 1998 zu Grunde gelegten Begründung, dass in gemischt genutzten Gebieten die Satzungsregelungen - auch hinsichtlich der Gestaltung der Außenwände - für reine Wohngebäude generell Anwendung finden sollen, geben für die hier interessierende Frage, wann die gewerbliche Nutzung eines Gebäudes gegenüber der Wohnnutzung "überwiegen" soll, nichts her. Gleiches gilt für die in der Begründung niedergelegte Erwägung, bei überwiegend gewerblich genutzten Gebäuden solle die Möglichkeit bestehen, durch die Gestaltung der Außenwände auf die gewerbliche Nutzung aufmerksam zu machen.
Neben die angeführten Bestimmtheitsmängel tritt bei den Regelungen in § 2 der Gestaltungssatzung als weiterer Mangel, dass die vorgenommenen Differenzierungen jedenfalls teilweise nicht mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar sind.
Allerdings ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber mit der Ermächtigung zum Erlass örtlicher Bauvorschriften über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen - hier durch § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1995 - der Gemeinde als örtlichem Satzungsgeber die Befugnis eingeräumt hat, allein aus gestalterischen Gründen Inhalt und Schranken des Grundeigentums zu bestimmen. Das Bauordnungsrecht darf, soweit dies im Rahmen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig ist, auch zur Wahrung ästhetischer Belange nutzbar gemacht werden, was neben der Abwehr von Verunstaltungen auch eine positive Gestaltungspflege mit einschließt.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2000 - 7 A 2386/98 - BRS 63 Nr. 166 unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 1997 - 4 NB 15.97 - BRS 59 Nr. 19.
Jede Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums hat dabei nach ständiger Rechtsprechung jedoch auch dem Gleichheitssatz zu genügen.
Vgl. zuletzt: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 - zur Veröffentlichung vorgesehen.
Demgemäß müssen auch Differenzierungen in Gestaltungssatzungen, die unterschiedliche Bauherren unterschiedlichen Anforderungen an die Gestaltung ihrer baulichen Anlagen unterwerfen, sachlich in einer Weise begründet werden, die die Differenzierung objektiv rechtfertigt und nicht (mehr oder weniger) willkürlich erscheinen lässt.
Diesen Maßstäben wird jedenfalls die Regelung in § 2 Nr. 4 Satz 2 der Gestaltungssatzung, nach der die Vorschriften der Satzung für "öffentliche Gebäude (Schulen, Kindergärten, öffentliche Verwaltungen, Kirchen u.a.)" nicht anzuwenden sind, nicht gerecht. Dieser generelle Ausschluss der Satzungsregelungen für alle öffentlichen Gebäude ist nach der bereits angesprochenen Satzungsbegründung ausschließlich mit der Erwägung begründet, dass diese Gebäude "sich schon wegen ihrer Funktion von der umgebenden Wohnbebauung abheben sollten". Diese Motivation erweist sich bereits deshalb als sachwidrig, weil die Satzung nicht etwa vorgibt, dass - ggf. auch wie - öffentliche Gebäude optisch anders zu gestalten sind als Wohnhäuser, sondern den Bauherren solcher Gebäude lediglich freistellt, ob sie sich bei der Gestaltung der Dächer und Außenwände an die Vorgaben der Gestaltungssatzung halten wollen oder nicht. Darüber hinaus ist auch kein sachlicher, nämlich ausschließlich baugestalterisch begründeter Rechtfertigungsgrund für die generelle Unanwendbarkeit der Satzung auf öffentliche Gebäude ersichtlich. Weshalb die Dächer öffentlicher Gebäude, die regelmäßig in anders (privat) genutzte Bereiche eingestreut sind, etwa durchaus mit glänzenden, glasierten, reflektierenden oder spiegelnden Materialien bedeckt werden dürfen oder aus welchen sachlich gerechtfertigten Gründen sie etwa durchaus mit Tonnen- oder Flachdächern versehen, mit roten Dachziegeln eingedeckt oder mit roten Klinkern, Marmor oder Metallplatten verkleidet werden dürfen, während all dies den Bauherren z.B. privater Wohnhäuser mit Blick auf eine landschaftstypische Ortsbildgestaltung verwehrt sein soll, ist auch nicht ansatzweise erkennbar. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgetragene Einwand der Beigeladenen auf die Stellung der Gemeinde als Bauherr öffentlicher Gebäude hilft schon deshalb nicht weiter, weil die von der Satzung ausgenommenen öffentlichen Gebäude gerade nicht regelmäßig (nur) von der Gemeinde selbst errichtet werden, sondern häufig auch in anderer Trägerschaft, etwa des Landes, des Bundes oder einer kirchlichen Einrichtung, stehen.
Demgegenüber mag es durchaus gerechtfertigt sein, bauplanerisch ausgewiesene oder faktische Gewerbe- und Industriegebiete generell aus dem Geltungsbereich der Gestaltungssatzung auszunehmen, weil in der Tat in solchen Gebieten, die regelmäßig als in sich geschlossene Bereiche erscheinen, unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten häufig Zweckbauten zu errichten sind, die nicht an den Gestaltungsanforderungen etwa für Wohnbauten gemessen werden können. Nicht unbedenklich erscheint demgegenüber die weitere - ohnehin nicht den Bestimmtheitsanforderungen genügende - Differenzierung, dass die dezidierten Regelungen zur baulichen Gestaltung von Außenwänden in gemischt genutzten Bereichen zwar für Wohnhäuser, und zwar auch für solche mit einem gewissen Anteil gewerblicher Nutzungen (z.B. durch Läden, Büros, Dienstleistungsbetriebe u.a.m.), gelten sollen, hingegen dann nicht, wenn die gewerbliche Nutzung - nach welchen Maßstäben auch immer - "überwiegt", mithin das Gebäude durchaus auch zu privaten Wohnzwecken genutzt ist.
Erweist sich nach alledem die Gestaltungssatzung bereits wegen Nichtbeachtung der Einschränkungen der Ermächtigungsgrundlage, unter Bestimmtheitsaspekten sowie mit Blick auf den Gleichheitssatz in mehrfacher Hinsicht als mangelhaft, wobei diese Mängel zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung führen, kann letztlich dahinstehen, ob auch die einzelnen Gestaltungsregelungen der §§ 3 und 4 als solche in jeder Hinsicht bedenkenfrei sind. Insoweit erscheint dem Senat der Hinweis angezeigt, dass Gestaltungsregelungen durchaus zulässigerweise darauf abzielen können, für bestimmte - tendenziell kleinere - Bereiche des Gemeindegebiets ein jedenfalls in gewissem Umfang einheitlich strukturiertes Erscheinungsbild der Bebauung zu gewährleisten, wobei der Plangeber zulässigerweise auch an bestimmte örtliche bzw. regionale Traditionen anknüpfen kann.
Vgl. zu alledem: OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2000 - 7 A 2385/98 - BRS 63 Nr. 166.
Dabei sind allerdings umso höhere Anforderungen daran zu stellen, dass die den Satzungsbestimmungen zu Grunde liegenden Erwägungen auch tatsächlich für alle betroffenen Bereiche zutreffen, je umfassender der Geltungsbereich der Satzung ist. Des Weiteren setzt der Erlass von Regelungen einer Gestaltungssatzung, deren Rechtfertigung nicht gleichsam auf der Hand liegt
- vgl. auch hierzu: OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2000 - 7 A 2385/98 - BRS 63 Nr. 166 -,
regelmäßig eine Prüfung des vorhandenen Bestands auf seine vom Gesetz geforderte Bedeutung voraus, um die Frage bejahen zu können, ob ein angegebener Schutzzweck den Erlass der örtlichen Bauvorschrift rechtfertigt.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 1999 - 11 A 4952/97 - BRS 62 Nr. 156.
Gemessen hieran kann es allerdings in einer ländlichen Gemeinde wie der Beigeladenen für bestimmte räumlich begrenzte (Siedlungs-)Bereiche durchaus gerechtfertigt sein, eine bislang noch weitgehend homogene, in topografisch bewegtem Gelände weithin sichtbare Dachlandschaft vor dem (erstmaligen) Eindringen besonders auffälliger, durch Reflektionen o.ä. optisch eher als belastend empfundener Eindeckungsmaterialien zu schützen. Ob damit die hier einschlägige Satzungsregelung, gegen die die Kläger verstoßen haben, bei einem eventuellen Erlass einer neuen Gestaltungssatzung wiederum - insbesondere wiederum mit demselben räumlichen und sachlichen Geltungsbereich - erlassen werden kann, wird die Beigeladene nach Maßgabe der angesprochenen Kriterien ebenso zu prüfen haben wie die weitere Frage, ob und mit welchem räumlichen und sachlichen Geltungsbereich ggf. auch andere der hier getroffenen Gestaltungsvorschriften für einen erneuten Erlass in Betracht kommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 3, 4 und 4a
BauNVO
§§ 5, 6 und 7 BauNVO
§§ 8, 9, 10 und 11 BauNVO
§§ 2 bis 11 BauNVO
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 86 BauO NRW
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 3 und 4 der
Satzung als Ordnungswidrigkeiten
§ 86 Abs. 1 Nr. 1
BauO NRW
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW
§ 34 Abs. 1 BauGB
§
34 Abs. 2 BauGB
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 86 der Bauordnung
Art. 14 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1
GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR
1994, 256
1 A 82/86
11 A 329/82
1 L 165/94
11 A 5797/95
7 A 2021/92
7
A 2386/98
4 NB 15.97
4 C 15.01
7 A 2385/98
11
A 4952/97