Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-28, Aktenzeichen 3 A 576/11

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Rechtsstreits werden den Klägern als Gesamtschuldnern auferlegt.
3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu Verwaltungsgebühren.
Die Kläger sind Eigentümer einer Doppelhaushälfte auf dem Grundstück G1, die sie zu Ferienwohnzwecken vermieten. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 7 Z.2010 „Wohn- und Ferienpark Losentitz“.
Mit Ordnungsverfügung vom 19.01.2010 untersagte die Rechtsvorgängerin des Beklagten - die Landrätin des Landkreises Rügen - die Nutzung der Doppelhaushälfte zu Ferienwohnzwecken (Beherbergung). Zugleich drohte sie ein Zwangsgeld an und setzte eine Gebühr für die Ordnungsverfügung zzgl. Auslagen i.H.v. 402,98 EUR fest. Gegen die Ordnungsverfügung legten die Kläger unter dem 06.02.2010 Widerspruch ein.
Des Weiteren beantragten sie die Freistellung von der Baugenehmigung. Mit Schreiben vom 01.03.2011 teilte das Amt Bergen auf Rügen den Klägern unter der Betreffzeile „Erklärung der Stadt Garz/Rügen zum Antrag gem. § 62 LBauO M-V“ mit, dass für ihr Vorhaben kein Genehmigungsverfahren durchgeführt werde, dass eine Untersagung nach § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht beantragt werde und dass die Erschließung im Sinne des Baugesetzbuchs gesichert sei. Mit Schreiben vom 08.03.2011 teilte die Rechtsvorgängerin des Beklagten den Klägern unter Hinweis auf das Schreiben des Amtes Bergen auf Rügen mit, dass sie berechtigt seien, dass Gebäude als Ferienhaus zu nutzen. Mit weiteren Schreiben vom 09.03.2011 teilte sie den Klägern mit, dass sie das Widerspruchsverfahren wegen Hauptsacheerledigung eingestellt habe.
Unter dem 15.03.2011 wies die Rechtsvorgängerin des Beklagten die Kläger darauf hin, dass der Bescheid vom 19.01.2010 und die darin festgesetzten Gebühren bestandskräftig geworden seien und forderte sie zur Zahlung auf. Mit Schreiben vom 26.04.2011 mahnte die Rechtsvorgängerin des Beklagten die Zahlung des Rückstandsbetrages nebst Mahngebühren i.H.v. 2,50 EUR binnen Wochenfrist an und kündigte für den Fall des fruchtlosen Verstreichens der Mahnfrist die Durchführung der Zwangsvollstreckung an.
Am 20.06.2011 haben die Kläger Klage erhoben. Sie sind der Auffassung, dass der Beklagte die Gebührenforderung nicht geltend machen könne, da sich die Festsetzung erledigt habe. Dies habe die Rechtsvorgängerin des Beklagten mit Schreiben vom 09.03.2011 selbst festgestellt.
Der Kläger beantragt – sinngemäß –,
den Gebührenbescheid der Beklagten in Ziffer 3. ihrer Ordnungsverfügung vom 19.01.2010 aufzuheben.
Der Beklagte verteidigt den angegriffenen Bescheid und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Beschluss vom 28.03.2012 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die bei der Rechtsvorgängerin des Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
I.
Der Rechtsstreit kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten hierzu mit Schriftsätzen vom 10.02.2012 bzw. 16.02.2012 ihr Einverständnis (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) erklärt haben.
II.
Streitgegenstand ist die Klage mit dem oben ersichtlichen Antrag. Gemäß § 88 VwGO ist das Gericht an den von den Klägerin ausdrücklich gestellten Feststellungsantrag nicht gebunden. Die Kläger können an diesem Antrag - obwohl anwaltlich formuliert - nicht festgehalten werden, da die Klage in diesem Fall wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) bereits unzulässig und ohne Sachprüfung abzuweisen wäre.
III.
Die Klage ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage, da sich der streitgegenständliche Gebührenbescheid weder erledigt hat noch aufgehoben worden ist. Die Schreiben der Rechtsvorgängerin des Beklagten vom 08.03.2011 und 09.03.2011 beziehen sich ausschließlich auf die Nutzungsänderung bzw. -untersagung, nicht aber auf die Gebührenfestsetzung.
Die Klage ist als so genannte Untätigkeitsklage i.S.d. § 75 VwGO ohne abgeschlossenes Vorverfahren zulässig. Bei der Gebührenfestsetzung in Ziffer 3. der Ordnungsverfügung vom 19.01.2010 handelt es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt, der mit den weiteren, ebenfalls eigenständigen Verwaltungsakten in den Ziffern 1. und 2. der Verfügung lediglich auf einer gemeinsamen Urkunde verbunden worden ist (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungskostengesetz [VwKostG M-V]). Die Eigenständigkeit der Gebührenfestsetzung folgt aus dem Umstand, dass sie auf einer eigenständigen Rechtsgrundlage beruht und eine eigenständige Rechtsfolge begründet, deren Schicksal sich – wie der vorliegende Fall zeigt - von dem der übrigen in der Urkunde enthaltenen Verwaltungsakte unterscheiden kann. Der Widerspruch der Kläger vom 06.02.2010 war inhaltlich nicht beschränkt und erfasste daher gemäß § 22 Abs. 1 VwKostG M-V auch die Gebührenfestsetzung. Über den Widerspruch gegen die Gebührenfestsetzung ist bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht entschieden worden.
2. Die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung ist rechtmäßig und verletzt die Kläger daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V i.V.m. § 1 Baugebührenverordnung – BauGebVO M-V). § 1 Satz 1 BauGebVO M-V bestimmt, dass für Amtshandlungen der Bauaufsicht Kosten (Gebühren und Auslagen) zu erheben sind. Die Höhe der Gebühren ergibt sich aus dem Gebührenverzeichnis (Anlage 1) und den Anlagen 2 und 3 (§ 1 Satz 2 BauGebVO M-V). Nach Nr. 5.5 des Gebührenverzeichnisses beträgt die Gebühr für ordnungsbehördliche Verfügungen nach den §§ 58 und 78 bis 82 der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern 50 EUR bis 5.000 EUR.
Die zuletzt genannte Bestimmung ist vorliegend einschlägig, da die Nutzungsuntersagung auf § 80 Abs. 2 Bauordnung (LBauO M-V) gestützt ist. Die Höhe der Gebühr ist nicht zu beanstanden. Sie liegt im unteren Teil des Gebührenrahmens und genügt den aus § 9 Abs. 1 VwKostG M-V folgenden Maßgaben. Da die Kläger nichts gegenteiliges vorgetragen haben, wird von weiteren Darlegungen abgesehen.
Anhaltspunkte für eine (anfängliche) offensichtliche Rechtswidrigkeit der Nutzungsuntersagung bestehen ebenfalls nicht. Zwar bestimmt § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG M-V, dass Kosten, die bei richtiger Behandlung der Sache durch die Behörde nicht entstanden wären, nicht erhoben werden. Hierzu gehören auch die durch offensichtlich rechtswidrige Amtshandlungen verursachten Kosten (vgl. VwKostG Kommentar, 1971, § 14 Anm. 2; Schlabach, Verwaltungskostenrecht, Stand 07/02, VwKostG § 14 Rn. 12). Die Vorschrift normiert einen Einwendungsdurchgriff: Offensichtlich fehlerhafte Maßnahmen sind zu korrigieren, nicht zu vergüten. Allerdings liegen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor, denn die Nutzungsuntersagung vom 19.01.2010 war zunächst nicht offensichtlich fehlerhaft. Zum Zeitpunkt ihres Ergehens war die Nutzung der klägerischen Doppelhaushälfte zu Beherbergungszwecken zumindest formell illegal. Insbesondere war sie nicht nach § 62 Abs. 2 LBauO M-V genehmigungsfrei, da die Voraussetzungen dieser Vorschrift zum Zeitpunkt des Ergehens der Nutzungsuntersagungsverfügung nicht vorlagen (dazu sogleich). Bereits die formelle Illegalität einer baulichen Nutzung rechtfertigt eine Nutzungsuntersagung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V).
Der Umstand, dass die Ordnungsverfügung im Laufe des Widerspruchsverfahrens rechtswidrig geworden ist, berührt die Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides ebenfalls nicht. Nicht vollzogene Ordnungsverfügungen – und damit auch die Nutzungsuntersagung vom 19.01.2010 – sind sog. Dauerverwaltungsakte. Bei diesen besteht die Besonderheit, dass das öffentliche Interesse an ihrem Erlass nicht nur bezogen auf den Erlasszeitpunkt, sondern bezogen auf den gesamten Zeitraum ihrer Geltung vorliegen muss. Fällt das öffentliche Interesse weg, kann ein anfänglich rechtmäßiger Dauerverwaltungsakt rechtswidrig werden (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 21.12.1993 – 22 A 1232/92 – juris Rn. 4 ff.). Dies trifft auf die Verfügung vom 19.01.2010 zu, da die Nutzung mit der Vorlage der „Erklärung der Stadt Garz/Rügen zum Antrag gemäß § 62 LBauO M-V“ vom 01.03.2011 genehmigungsfrei wurde. Mit dieser Erklärung lagen die Voraussetzungen für eine Freistellung von der Genehmigungspflicht nach § 62 Abs. 2 LBauO M-V vollständig vor (vgl. Nr. 4 l.cit.), so dass die formelle Illegalität entfiel.
Allerdings schlägt dieser Umstand nicht auf die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung durch. Dies folgt aus § 11 Abs. 1 VwKostG M-V. Nach dieser Bestimmung entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Vorliegend ist die zweite Variante der Vorschrift einschlägig. Entsteht die Gebührenschuld aber bereits mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung - hier dem Erlass der Ordnungsverfügung -, so ist das weitere Schicksal der gebührenpflichtigen Amtshandlung für das Bestehen der Gebührenschuld selbst unerheblich. Daher ist es für das Abgabenschuldverhältnis ohne Belang, dass eine zunächst rechtmäßige Ordnungsverfügung später rechtswidrig wird (so auch VG Magdeburg, Urt. v. 26.08.2005 – 4 A 356/03 - juris Rn. 17) oder sich erledigt (VG Greifswald, Urt. v. 08.03.21012 – 3 A 1128/11 -). Nur wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung von Anfang an rechtswidrig war, greift die Bestimmung des § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG M-V. Diese Auslegung vermeidet einen Widerspruch zwischen § 11 Abs. 1 und § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG M-V und berücksichtigt das berechtigte Interesse der Bauaufsichtsbehörde an der Vergütung einer anfänglich rechtmäßigen Amtshandlung. Es kann ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass die Amtshandlung aus Gründen rechtswidrig wird, die - wie hier - nicht aus ihrer Sphäre herrühren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124a VwGO) sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V
§§ 58 und 78 bis 82 der Landesbauordnung
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 62 LBauO
§ 88 VwGO
§ 75 VwGO
§ 167 VwGO
§ 124a VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 VwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Satz 1 BauGebVO
§ 1 Satz 2 BauGebVO
§ 9 Abs. 1 VwKostG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG
§ 62 Abs. 2 LBauO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 22 A 1232/92
4 A 356/03
3 A 1128/11