Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-11-22, Aktenzeichen 8 B 11378/06
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2006:1122.8B11378.06.0A

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Oktober 2006 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die Aussetzung der sofortigen Vollziehung eines Zurückstellungsbescheids nach § 15 Abs. 3 BauGB, der sich auf ein immissionsschutzrechtliches Verfahren zur Genehmigung dreier Windenergieanlagen bezieht.
Im Mai 2006 stellte sie den Antrag auf Errichtung dreier Windenergieanlagen in der Gemarkung der Ortsgemeinde Kreimbach-Kaulbach - Beigeladene zu 1) - in der Verbandsgemeinde Wolfstein - Beigeladene zu 2) -. Die Baugrundstücke sind im Flächennutzungsplan der Verbandsgemeinde aus dem Jahr 2001 als Sondergebiet Windkraft dargestellt. Im Juni 2005 hatte die Verbandsgemeinde einen Aufstellungsbeschluss zur Änderung und Ergänzung des Flächennutzungsplans mit dem Ziel gefasst, die kommunale Planung an den zwischenzeitlich fortgeschriebenen Regionalen Raumordnungsplan Westpfalz 2004 anzupassen. Im Juli 2006 beantragte die Verbandsgemeinde die Zurückstellung der Entscheidung über die Genehmigungsanträge. Mit Zurückstellungsbescheid vom 19. Juli 2006 verfügte die Kreisverwaltung die Zurückstellung für den Zeitraum eines Jahres und ordnete dessen sofortige Vollziehung an.
Den dagegen von der Antragstellerin gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Zurückstellungsbescheid lehnte das Verwaltungsgericht mit der Begründung ab, dass das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Zurückstellungsbescheids überwiege, weil sich der Bescheid als offensichtlich rechtmäßig erweise: § 15 Abs. 3 BauGB sei im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren anwendbar. Die Verbandsgemeinde habe den Antrag innerhalb der 6-Monatsfrist nach § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB gestellt; die danach geforderte förmliche Kenntnisnahme in einem Verwaltungsverfahren sei frühestens ab Eingang der Genehmigungsanträge möglich gewesen; der Scoping-Termin im Oktober 2005 sei ein informeller Kontakt „vor Beginn des Verfahrens“ gewesen. Für die Zurückstellung bestehe ein Sicherungsbedürfnis der Verbandsgemeinde; dargelegte Planungsabsicht sei es, die bislang im Gebiet der Verbandsgemeinde ausgewiesenen Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen entsprechend dem Regionalen Raumordnungsplan in einigen Ortsgemeinden zu erweitern und in anderen - so auch in der Gemarkung Kreimbach-Kaulbach - aufzuheben oder doch zumindest zu verkleinern. Dieser Planungsabsicht laufe das Vorhaben der Antragstellerin zuwider. Der festgesetzte Zurückstellungszeitraum sei nicht zu beanstanden, weil der Zeitraum für die Bearbeitung des Baugesuchs erforderlich gewesen sei.
Zur Begründung der hiergegen eingereichten Beschwerde trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: § 15 Abs. 3 BauGB sei im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren bereits nicht anwendbar. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Einhaltung der 6-Monatsfrist des § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB sei nicht zwingend. Auch das Scoping-Verfahren sei Bestandteil eines förmlichen Verfahrens. Jedenfalls fehle es aber an einer sicherungsbedürftigen Planung. § 15 Abs. 3 BauGB ermächtige nur zur Sicherung eines solchen Flächennutzungsplans, mit dem erstmals eine Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellt werde.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist nicht begründet.
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des von der Beigeladenen zu 2) zur Sicherung ihrer Flächennutzungsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erwirkten Zurückstellungsbescheids vom 19. Juli 2006 das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt. Zwar wirft der Rechtsstreit einige Fragen zur Auslegung des § 15 Abs. 3 BauGB auf, die in der Rechtsprechung noch nicht geklärt sind und letztlich auch nur in einem Verfahren der Hauptsache einer abschließenden Klärung zugeführt werden können. Jedoch spricht nach dem bisherigen Sach- und Streitstand alles dafür, dass der Zurückstellungsbescheid auch im Verfahren der Hauptsache Bestand haben wird. Angesichts dessen muss nach Auffassung des Senats das Investitionsinteresse der Antragstellerin hinter dem nicht weniger gewichtigen Planungsinteresse der Beigeladenen zu 2) zurückstehen. Die zur Begründung der Beschwerde vorgetragenen Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine andere Entscheidung.
1. Zunächst spricht alles für die ( zumindest entsprechende) Anwendbarkeit des – durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau eingeführten - Sicherungsmittels nach § 15 Abs. 3 BauGB auch im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (so: der Beschluss des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 18. Februar 2005, BauR 2005, 1897; OVG NRW, BauR 2006, 1124; Berkemann, in: Berkemann/Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, 2005, § 15 Rn. 39; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 15, Rn. 71 i i.V.m. Rn. 23; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 15 Rn. 26; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 15 Rn. 4; offengelassen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2006 - 11 S 57.06 -).
Die Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung steht der Zurückstellungsbefugnis nicht entgegen. Zwar erstreckt sich diese in § 13 BImSchG angeordnete Wirkung nicht nur auf die von der Genehmigung eingeschlossenen anderen behördlichen Entscheidungen, sondern erfasst auch das den Entscheidungen zugrunde liegende Verwaltungsverfahren (vgl. BVerwG, NVwZ 2003, 750). Dies bedeutet, dass neben den in §§ 10 und 19 BImSchG in Verbindung mit der 9. BImSchV geregelten Verfahrensbestimmungen das für die eingeschlossenen Genehmigungen vorgesehene Verfahrensrecht grundsätzlich keine Anwendung findet (vgl. Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 13 BImSchG Rn. 41). Ferner trifft es zu, dass das Sicherungsmittel des Zurückstellungsbescheids – im Unterschied zur Veränderungssperre – gerade verfahrensbezogene Wirkungen entfaltet. Indessen handelt es sich bei der Regelung über die Zurückstellung von Genehmigungsanträgen nicht um eine Verfahrensvorschrift im engeren Sinne, die den Ablauf der Informationsbeschaffung zur Vorbereitung der behördlichen Entscheidung steuert. Gerade aber für die Ausgestaltung des zur Vorbereitung der Behördenentscheidung notwendigen Zusammenwirkens der Verfahrensbeteiligten ordnet § 13 BImSchG aus Gründen der Verfahrensökonomie die Ausrichtung an einem einheitlichen Verfahrensregime an (Verfahrenskonzentration). Die Zurückstellungsermächtigung in § 15 BauGB verhält sich zu der Art und Weise der Ausgestaltung dieses Informationsbeschaffungsprozesses hingegen neutral. Die durch den Zurückstellungsbescheid bewirkte Unterbrechung der Antragsbearbeitung stellt sich lediglich als verfahrensbezogener Annex einer materiellen Regelung zur Sicherung der kommunalen Planungshoheit dar. Bei diesem Verständnis behält die Zurückstellungsbefugnis in § 15 BauGB ihren engen Bezug zur kommunalen Bauleitplanung und ist in jedem Genehmigungsverfahren - zumindest entsprechend - anwendbar, in dem die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zu beurteilen ist (vgl. Grauvogel und Rieger, jeweils a.a.O.). Die Erwähnung der Baugenehmigungsbehörde in § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB - ebenso wie in § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB - ist deshalb nicht als eine Beschränkung der Zurückstellungsbefugnis auf allein baugenehmigungspflichtige Bauvorhaben zu verstehen (vgl. Stock, a.a.O.).
Diese Auslegung entspricht auch den gesetzgeberischen Motiven. So ist § 15 Abs. 3 BauGB gerade und vor allem deshalb eingeführt worden, um die Möglichkeiten zur kommunalplanerischen Steuerung von Windenergieanlagen zu sichern. Umstritten war nur, ob die Zurückstellungsmöglichkeit bei Windenergieanlagen auf ein Jahr beschränkt oder auch darüber hinaus eröffnet werden sollte (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 28. April 2004, BT-Drucks. 15/2996, S. 59 f.). Da bereits zum Zeitpunkt der Beratung und Beschlussfassung des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau Windkraftanlagen größeren Umfangs (Windfarmen) der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterlagen (vgl. die 4. BImSchV in der Fassung des Gesetzes vom 27. Juli 2001 - BGBl. I S. 1950 -), sind die Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren nur dahin zu verstehen, dass die Zurückstellungsbefugnis nach § 15 Abs. 3 BauGB einheitlich nicht nur für die vereinzelt errichteten und baugenehmigungspflichtigen Windräder, sondern auch für die umfangreicheren und immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtigen Anlagen eingeführt werden sollte.
2. Ferner teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Einhaltung der Antragsfrist nach § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die dort vorgesehene Sechsmonatsfrist konnte hier frühestens mit Eingang der Genehmigungsanträge bei der Kreisverwaltung am 18. Mai 2006 beginnen. Erst ab diesem Zeitpunkt hatte die Verbandsgemeinde, die nach § 67 Abs. 2 GemO i.V.m. § 203 Abs. 2 BauGB Trägerin der Flächennutzungsplanung ist, die Gelegenheit zur Sicherung ihrer Planung. Abgesehen davon ist ihre Unterrichtung über die Bauvorhaben der Antragstellerin anlässlich des Scoping-Termins im Oktober 2005 für das Inlaufsetzen der Sechsmonatsfrist schon deshalb unerheblich, weil diese Vorbesprechung „vor Beginn des Verfahrens“ (vgl. § 5 UVPG) stattgefunden hat. Aus diesem Grunde fehlt es insofern an der von § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB geforderten förmlichen Kenntnisnahme der Gemeinde „in einem Verwaltungsverfahren“.
3. Schließlich hat das Verwaltungsgericht auch zu Recht ein Sicherungsbedürfnis für die beabsichtigte Änderungsplanung bejaht.
Dass auch die Änderung eines Flächennutzungsplans durch Zurückstellung eines Baugesuchs gesichert werden kann, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Darin heißt es, dass auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB auszusetzen ist, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen. Diese Rechtswirkungen, nämlich die Konzentration der privilegierten Anlagen an bestimmten Standorten mit der Folge ihres Ausschlusses an anderer Stelle im Plangebiet, können auch durch einen geänderten Flächennutzungsplan erreicht werden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin enthält der Text des § 15 Abs. 3 BauGB keinen Hinweis darauf, dass dieses Sicherungsinstrument nur für die erstmalige Erstellung eines solchen Konzentrationsplans gelten soll.
Einem solchen Verständnis steht auch die Gesetzgebungsgeschichte entgegen. So hatte der Referentenentwurf zum Baugesetzbuch vom 3. Juni 2003 lediglich in § 245 b BauGB-RE eine vorübergehende Zurückstellungsmöglichkeit, und zwar begrenzt auf Biogasanlagen und auf gewerbliche Tierhaltung, vorgesehen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung hatte sich dann bereits dafür entschieden, die Befugnis zur Zurückstellung aus dem Überleitungsrecht herauszunehmen und im Grundsatz eine zeitlich unbefristete Rückstellungsmöglichkeit zu schaffen, und zwar ohne die vorgenannte Einschränkung auf Biogasanlagen und auf gewerbliche Tierhaltung. Allerdings sah § 15 Abs. 4 des Regierungsentwurfs vor, dass die Zurückstellungsmöglichkeit nach § 15 Abs. 3 für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB (Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie) nur innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr ab Inkrafttreten des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau gelten sollte (vgl. BT-Drucks. 15/2250, S. 14, 52). Dem ist der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 2. Dezember 2003 (BR-Drucks. 756/03, S. 16) entgegengetreten. Er hat die Forderung nach Streichung von § 15 Abs. 4 des Gesetzentwurfs damit begründet, dass sich ein Bedarf zur Steuerung privilegierter Vorhaben im Außenbereich grundsätzlich für jede Art von Vorhaben in gleicher Weise auch erst zukünftig stellen könne, zum Beispiel durch technische Entwicklungen, Änderung von tatsächlichen Gegebenheiten oder Änderung des Konzepts von Raumordnungsplanungen. Es sei daher nicht gerechtfertigt, die Zurückstellungsmöglichkeit für eine bestimmte Art von Vorhaben auf einen bestimmten Zeitraum nach Verkündung des Gesetzes zu beschränken. Dem ist der Ausschluss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen in seiner Beschlussempfehlung vom 28. April 2004 (vgl. BT-Drucks. 15/2996, S. 26 f.) und letztlich auch der Gesetzgeber gefolgt (vgl. zur Gesetzgebungsgeschichte insgesamt: Berkemann, a.a.O., Rn. 2 bis 4). Auch die Motive des Gesetzgebers sprechen somit dafür, dass mit § 15 Abs. 3 BauGB eine dauerhafte Sicherungsmöglichkeit für die Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geschaffen werden sollte und diese Sicherungsmöglichkeit sich - nach dem Wortlaut eindeutig - auch auf die Änderung einer solchen Planung erstrecken sollte.
Die von der Antragstellerin geltend gemachte Gefahr einer Dauerblockade durch andauernde Änderung bestehender Flächennutzungspläne und daran anknüpfende Zurückstellungsgesuche besteht nicht. Denn ein Zurückstellungsgesuch nach § 15 Abs. 3 BauGB ist nur dann begründet, wenn ein Sicherungsbedürfnis für die Planung besteht, was bei einer reinen Negativplanung, die nur den Ausschluss einzelner Vorhaben bezweckt, gerade nicht der Fall ist (vgl. Berkemann, a.a.O., Rn. 19).
Mangels weiterer Beschwerdegründe kann ergänzend auf die zutreffenden Gründe im Beschluss des Verwaltungsgerichts verwiesen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 und 19 BImSchG in Verbindung mit der 9. BImSchV
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 13 BImSchG
§ 15 BauGB
§ 5 UVPG
§ 15 Abs. 3 BauGB
§ 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 67 Abs. 2 GemO
§ 203 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 750
11 S 57.06