Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-22, Aktenzeichen 5 S 2659/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0622.5S2659.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Städtebauliche Maßnahmen sind alle Maßnahmen mit städtebaulichem Bezug, die der Gemeinde zur Durch- und Umsetzung ihrer städtebaulichen Vorstellungen dienen.(Rn.27)
2. Zum zeitlichen Zusammenhang zwischen Satzungsbeschluss und Umsetzung.(Rn.37)
Der Antrag wird abgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Eigentümer des im Ortsinneren der Antragsgegnerin gelegenen Grundstücks Flst.Nr. ..., B.. Das Grundstück ist von Nord nach Süd ca. 80 m lang, im Süden ca. 20 m und im Norden ungefähr 26 m breit. Sein südlicher Teil an der B. ist mit einem Wohnhaus und Ökonomiegebäuden bebaut. Der größere nördliche Teil wird als Garten genutzt. Während die nach Osten zur O. hin gelegenen Grundstücke ebenfalls mit Wohnhäusern bebaut sind, schließt sich nach Westen hin eine über 4.000 m2 große, aus den Grundstücken Flst.Nrn. ... (östlicher Teil) und ... (westlicher Teil) gebildete unbebaute Freifläche an, die sich teilweise von der H. bzw. der Straße H. Z. im Norden bis zur B. Straße im Süden erstreckt. Lediglich das Grundstück Flst.Nr. ... ist in seinem südlichen Teil ebenfalls mit einem Wohnhaus und mit Ökonomiegebäuden bebaut. Der westliche Teil des Grundstücks Flst.Nr. ... wird im Norden durch die zu Wohnzwecken genutzten Grundstücke Flst.Nrn. ... und ... von der H. abgetrennt.
Die Antragsgegnerin hatte bereits seit geraumer Zeit ins Auge gefasst, die Freifläche für die Innenentwicklung zu nutzen. Entsprechende Versuche führten jedoch nicht zum Erfolg. Nach dem Ableben der Eigentümerin der Grundstücke Flst.Nrn. ... und ... beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 21. Februar 2022 die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ im beschleunigten Verfahren gemäß § 13 a BauGB. Das Plangebiet soll die beiden vorgenannten Grundstücke und das Grundstück des Antragstellers Flst.Nr. ... umfassen (Abgrenzungsplan vom 3. Februar 2022). Der Bebauungsplan soll u.a. dazu dienen, bezahlbaren Wohnraum insbesondere auch für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf zu schaffen, Flächen für soziale und gesundheitliche Zwecke (Betreuungsangebot für Kinder) auszuweisen, die Freiflächen zu gestalten, das Ortsbild zu erhalten sowie unerwünschten Nutzungskonflikten und Gemengelagen vorzubeugen. Im Bebauungsplanverfahren sei zu untersuchen, inwieweit die Ziele gemeinsam oder nur teilweise realisiert werden können.
Außerdem beschloss der Gemeinderat in seiner Sitzung am 21. Februar 2022 gestützt auf § 25 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Bebauungsplangebiet „Hansjakob-Areal“ (Vorkaufsrechtssatzung). Die Vorkaufsrechtssatzung wurde vom Bürgermeister der Antragsgegnerin am 22. Februar 2022 unterzeichnet und zusammen mit dem Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ in der Ausgabe von „Steißlingen aktuell“ vom 24. Februar 2022 öffentlich bekanntgemacht.
Am 21. Dezember 2022 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren gegen die Vorkaufsrechtssatzung eingeleitet. Zuvor hatte er sich bereits in mehreren Schreiben an die Antragsgegnerin gegen die Vorkaufsrechtssatzung gewandt und u.a. um die Zusicherung gebeten, dass in Bezug auf sein Grundstück keine Maßnahmen gemäß §§ 175 ff BauGB durchgeführt werden. Außerdem hatte er gegen die beabsichtigte Aufstellung des Bebauungsplans vorgebracht, die Antragsgegnerin möge ihre Vorhaben vorrangig auf gemeindeeigenen Grundstücken verwirklichen.
Zur Begründung des Normenkontrollantrags führt der Antragsteller aus, die Vorkaufsrechtssatzung sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Nach baden-württembergischem Landesrecht sei dafür erforderlich, dass der Bürgermeister eine Originalurkunde schaffe, auf der er zeitlich nach dem Gemeinderatsbeschluss und vor der Verkündung schriftlich bestätige, dass der Gemeinderat an dem näher zu bezeichnenden Tag eine Satzung mit dem entsprechenden Inhalt beschlossen habe. Vorliegend habe der Bürgermeister zwar den Satzungstext unterschrieben, jedoch fehle die nach der Bekanntmachungsverordnung zwingend erforderliche Bestätigung, dass die bekanntzumachende Satzung mit dem Wortlaut des Gemeinderatsbeschlusses übereinstimme. Gemäß § 2 der Vorkaufsrechtssatzung solle sich deren räumlicher Geltungsbereich aus dem der als Anlage beigefügten Lageplan/Übersichtskarte als Bestandteil der Satzung ergeben. Dann müsse dieser Plan aber auch ausgefertigt werden. Tatsächlich sei der Vorkaufsrechtssatzung nur eine nicht maßstäbliche Karte beigefügt worden, die mit „Abgrenzung 03.02.2022“ bezeichnet sei. Die Flurstücknummern der betroffenen Grundstücke seien unleserlich. Es sei nicht zu erkennen, dass es sich um die in § 3 der Vorkaufsrechtssatzung genannten Grundstücke mit den Flst.Nrn. ..., ... (richtig: ...) und ... handele. Dieser Kartenausschnitt sei zwar mit der Vorkaufsrechtssatzung öffentlich bekanntgemacht worden. Es lasse sich jedoch nicht einmal feststellen, ob er dem Gemeinderat bei der Beschlussfassung vorgelegen habe. Er sei auch weder mit einem Bestätigungsvermerk versehen, noch mit dem übrigen Satzungstext dauerhaft äußerlich verbunden. Auch materiell sei die Vorkaufsrechtssatzung rechtswidrig. Der räumliche Geltungsbereich sei nicht hinreichend bestimmt. Auch fehle es an den tatbestandlichen Voraussetzungen der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage in § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Die Aufstellung eines Bebauungsplans könne zwar grundsätzlich eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme i.S. dieser Bestimmung sein. Die Antragsgegnerin habe auch die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ beschlossen. Seitdem sei jedoch nichts mehr geschehen. Weder sei der Bebauungsplanentwurf offengelegt worden, noch sei der Antragsteller angehört worden. Bereits in der Vorlage für die Gemeinderatssitzung heiße es stattdessen, dass es bereits seit Jahrzehnten konkrete Planungsziele gebe, die sich jedoch nicht hätten realisieren lassen. Im Schreiben vom 18. April 2022 mache die Antragsgegnerin konsequent dazu geltend, so kurze Zeit nach dem Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans könnten noch keine Abstimmungen mit dem Antragsteller über konkrete Planungsabsichten der Gemeinde vorgenommen werden. Auch in ihrem Schreiben vom 17. November 2022 habe die Antragsgegnerin dazu keine näheren Angaben machen können. Gründe, warum sie das Bebauungsplanverfahren nicht vorantreibe, nenne die Antragsgegnerin nicht. Auch wenn in der Rechtsprechung vertreten werde, dass sich aus einer Vorkaufsrechtssatzung keine Pflicht zur Durchführung einer Planung ergebe, so müsse doch berücksichtigt werden, dass ein privater Eigentümer nicht endlos mit einem Vorkaufsrecht belastet werden könne und seine Interessen als Eigentümer umso mehr an Gewicht gewönnen, je länger der Stillstand andauere. Von der Antragsgegnerin beabsichtigte städtebauliche Maßnahmen müssten so weit konkretisiert sein, dass der Grunderwerb der dafür benötigten Flächen vernünftigerweise eingeleitet werden könne. Die Vorkaufsrechtssatzung dürfe nicht an die Stelle einer eigentlich gebotenen Bauleitplanung treten, nicht nur dazu dienen, den Status quo zu sichern, bzw. eine unzulässige allgemeine Bodenbevorratung zu betreiben. Es bestehe auch kein Bedürfnis für den Erlass der Vorkaufsrechtssatzung. Die Antragsgegnerin könne die im Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ genannten Ziele auch auf gemeindeeigenen Grundstücken verwirklichen.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung der Gemeinde Steißlingen über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Bebauungsplangebiet „Hansjakob-Areal“ vom 21. Februar 2022 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Zur Begründung macht sie geltend, sie habe in den Jahren 2015/2016 in Zusammenarbeit mit dem Stadtentwicklungs- und Fachplanungsbüro „die STEG“ ein Innenentwicklungskonzept u.a. für den vom Vorkaufsrecht betroffenen Bereich beschlossen und seither fortgeschrieben. Dieses Konzept sehe die Bereitstellung von Flächen für den Gemeinbedarf, für öffentliche und soziale Einrichtungen sowie für Wohngebäude des sozialen Wohnungsbaus bzw. für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf vor. Die vom Vorkaufsrecht betroffene Fläche mit einer Größe von insgesamt ca. 6.500 m2 in innerörtlicher Lage sei für die Umsetzung des Konzepts gut geeignet. Vergleichbar gut geeignete Flächen im Eigentum der Antragsgegnerin gebe es nicht. Das Innenentwicklungskonzept könne nach Auffassung des Gemeinderats besser umgesetzt werden, wenn die Antragsgegnerin Eigentümerin der davon betroffenen Flächen sei. Entsprechende Gespräche mit den Grundstückseigentümern seien in der Vergangenheit erfolglos verlaufen. Deshalb sei der Erlass der Vorkaufsrechtssatzung vom Gemeinderat zunächst geprüft und dann beschlossen worden. Angesichts der zahlreichen Anfragen nach Flächen vor allem für den Wohnungsbau und der sehr beweglichen Situation auf dem Grundstücksmarkt habe die Gemeinde ein konkretes Interesse, sich diese Flächen zur Umsetzung ihres Innenentwicklungskonzepts zu sichern.
Den Satzungstext und den zugehörigen Plan zur Darstellung/Abgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung habe der Bürgermeister der Antragsgegnerin am Tag nach dem Gemeinderatsbeschluss und vor der öffentlichen Bekanntmachung unterzeichnet und damit auch ordnungsgemäß ausgefertigt. Mit der Ausfertigung solle nur gewährleistet werden, dass der Inhalt der Satzung mit dem vom Gemeinderat Beschlossenen übereinstimme. Um die Herstellung einer „Originalurkunde“ gehe es dabei nicht. Für eine ordnungsgemäße Ausfertigung genüge es sogar, wenn der Bürgermeister das Gemeinderatsprotokoll mit dem Satzungsbeschluss unterzeichne, sofern darin die Bestandteile der Satzung so bezeichnet seien, dass Zweifel an ihrer Identität nicht bestünden. Wie sich aus der Beschlussvorlage und aus der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung am 21. Februar 2022 ergebe, hätten sowohl der Satzungstext als auch der Kartenausschnitt zum Geltungsbereich dem Gemeinderat vorgelegen und seien Gegenstand seiner Beschlussfassung gewesen. Der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung werde bestimmt genug bezeichnet; in § 3 würden die davon umfassten Grundstücke abschließend aufgeführt. Zudem würden diese Grundstücke mit einer gut sichtbaren, gestrichelten, fett-schwarzen Linie entlang der betroffenen Grundstücksgrenzen markiert. Außerdem enthalte die Vorkaufsrechtssatzung den Hinweis, dass ihr Geltungsbereich mit demjenigen des Beschlusses über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ übereinstimme. In der öffentlichen Bekanntmachung werde außerdem darüber informiert, dass die Vorkaufsrechtssatzung im Rathaus von jedermann eingesehen werden könne. Die erforderliche Anstoßfunktion sei mithin gewährleistet. Auch materiell-rechtlich weise die Vorkaufsrechtssatzung keinen Fehler auf. Sie könne jedenfalls auf § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB gestützt werden; ungeachtet dessen liege auch ein übergeleiteter Straßen- und Baufluchtenplan vor, weshalb wohl auch § 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB als Ermächtigungsgrundlage einschlägig sein dürfte. Der erkennende Senat gehe in seiner Rechtsprechung davon aus, dass es § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB der Gemeinde ermögliche, Grundstücke bereits in einem Stadium zu erwerben, das der Verfestigung einer Planung weit vorausgehe. Die Vorschrift bezwecke, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenbevorratungspolitik eine langfristig geordnete Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Es genüge, wenn die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht ziehe, d.h. überhaupt Planvorstellungen habe und Maßnahmen mit städtebaulichem Bezug ergreifen wolle, die deren Verwirklichung dienten. Lediglich eine allgemeine Bodenbevorratungspolitik dürfe die Gemeinde mit einer Satzung nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht betreiben. Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ sei eine städtebauliche Maßnahme in diesem Sinne, denn er diene der Umsetzung des Innenentwicklungskonzepts. Dass seit dem Aufstellungsbeschluss mittlerweile fast ein Jahr vergangen sei, ändere daran nichts. Die mit dem Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans begonnene Planungsarbeit werde weitergeführt. Dazu müssten Gespräche mit den Eigentümern geführt werden, um ihre Interessen und ihre Mitwirkungsbereitschaft zu ermitteln. Das sei aktuell schwierig, weil die Eigentümer der Grundstücke Flst.Nrn. ... und ... wegen einer ungeklärten Erbsituation noch nicht zuverlässig hätten ermittelt werden können.
Die Vorkaufsrechtssatzung diene auch der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung i.S. des § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Der Bebauungsplan „Hansjakob-Areal“ solle aufgestellt werden, um die Wohnbedürfnisse in der Gemeinde insbesondere für Personen mit besonderem Wohnbedarf zu decken, um bezahlbaren Wohnraum und Betreuungsangebote für Kinder zu schaffen. Die Antragsgegnerin könne diese Ziele leichter umsetzen, wenn sie in Ausübung des Vorkaufsrechts Grundeigentum in dem Gebiet erwerbe. Die Antragsgegnerin habe früher schon Gespräche mit den Eigentümern geführt, um eine Umsetzung ihrer städtebaulichen Ziele zu betreiben. Eine Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer habe nicht erreicht werden können.
Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin über die Aufstellung der Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Bebauungsplangebiet „Hansjakob-Areal“ vom 21. Februar 2022 vor. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Normenkontrollantrag ist auch sonst zulässig. Der Antragsteller hat ihn am 21. Dezember 2022 gestellt und damit innerhalb eines Jahres nach der öffentlichen Bekanntmachung der Vorkaufsrechtssatzung am 24. Februar 2022 (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der Antragsteller ist auch antragsbefugt i.S. dieser Bestimmung. Er kann geltend machen, durch die Vorkaufsrechtssatzung in seinen Rechten verletzt zu werden. Er ist Eigentümer des im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung gelegenen Grundstücks Flst.Nr. ..., B.. Die in Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie gewährt dem Antragsteller das Recht, frei über den Verkauf seines Grundstücks zu entscheiden und im Falle eines beabsichtigten Verkaufs den Käufer frei auszuwählen (vgl. BayVGH, Urteil vom 17.9.2018 - 15 N 17.698 - BRS 86 Nr. 79 mit weiteren Nachw.). In dieses Recht greift die Vorkaufsrechtssatzung ein. Sie eröffnet der Antragsgegnerin die Möglichkeit, dem Antragsteller im Falle eines Verkaufs dieses Grundstücks einen neuen Kaufvertrag aufzuzwingen (§ 28 Abs. 2 BauGB, § 464 Abs. 2 BGB), sei es mit ihr selbst oder mit einem gemäß § 27 a BauGB begünstigten Dritten. Verkauft der Antragsteller das Grundstück zu einem oberhalb des Verkehrswerts liegenden Betrag, kann die Antragsgegnerin den zu zahlenden Kaufpreis nach dem Verkehrswert bestimmen. Der Antragsteller hat dann nur die Möglichkeit, diesen Betrag zu akzeptieren oder vom Kaufvertrag fristgebunden zurückzutreten, d.h. vom Verkauf abzusehen (§ 28 Abs. 3 BauGB).
II. In der Sache bleibt dem Normenkontrollantrag der Erfolg versagt.
1. Die Vorkaufsrechtssatzung ist formell ordnungsgemäß.
a) Der Antragsteller rügt, es sei nicht feststellbar, ob dem Gemeinderat bei der Beschlussfassung über die Vorkaufsrechtssatzung die Anlage zur Satzung mit der Abgrenzung des Geltungsbereichs („Abgrenzung 03.02.2022“) vorgelegen habe. In der Sache macht er damit geltend, es fehle an einem rechtmäßigen Gemeinderatsbeschluss (§ 37 GemO), weil dem Gemeinderat mangels ordnungsgemäßer Unterlagen der Inhalt seiner Beschlussfassung, d.h. der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung, nicht bewusst gewesen sei. Dieser Einwand geht fehl. Die fragliche Anlage ist Teil des Satzungsentwurfs, der dem Gemeinderat der Antragsgegnerin mit den Unterlagen für die Sitzung am 21. Februar 2022 (Tagesordnungspunkt 5) vorgelegt worden ist. Es steht auch außer Frage, dass dem Gemeinderat klar war, auf welche Grundstücke sich das satzungsmäßig zu begründende Vorkaufsrecht beziehen soll. Sie sind im Entwurf der Vorkaufsrechtssatzung hinreichend bestimmt bezeichnet. Nach § 3 Abs. 1 der Vorkaufsrechtssatzung ergibt sich der räumliche Geltungsbereich aus dem als Anlage zur Satzung beigefügten Lageplan/Übersichtsplan, der „Abgrenzung 03.02.2022“. Schon die Angabe der Straßen lässt den Geltungsbereich innerhalb des Gemeindegebiets erkennen. Anders als der Antragsteller meint, sind auch die Flurstücknummern der den Geltungsbereich bildenden Grundstücke lesbar. Dem Antragsteller ist einzuräumen, dass ein deutlicheres Schriftbild wünschenswert wäre. Die Ziffern sind jedoch noch eindeutig zu erkennen. Nicht unberücksichtigt bleiben kann auch, dass in § 3 Abs. 2 der Vorkaufsrechtssatzung die Flurstücknummern der den Geltungsbereich bildenden Grundstücke aufgelistet sind. Der Vergleich dieser Flurstücknummern mit den in den Lageplan eingetragenen verdeutlicht den Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung zusätzlich.
b) Die Vorkaufsrechtssatzung wurde ordnungsgemäß ausgefertigt.
aa) Aufgabe der rechtsstaatlich gebotenen Ausfertigung gemeindlicher Satzungen ist es zu gewährleisten, dass die Übereinstimmung des Inhalts der Satzung mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans durch das hierfür zuständige Organ geprüft und bestätigt wird. Weitere Anforderungen stellt jedenfalls das baden-württembergische Landesrecht nach ständiger Rechtsprechung aller Bausenate des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht; insbesondere ist es nicht Aufgabe der Ausfertigung, eine Originalurkunde herzustellen. Auch das Rechtsstaatsgebot (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 4.9.2014 - 4 B 29.14 - juris Rn. 5) stellt keine weitergehenden Anforderungen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21.3.2022 - 3 S 4115/20 - juris mit einer Vielzahl weiterer Nachweise). Diese Vorgaben wurden vorliegend beachtet. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat die Vorkaufsrechtssatzung selbst, den als Anlage beigefügten Lageplan zur Abgrenzung des Geltungsbereichs und auch noch zusätzlich den Hinweis gemäß § 4 Abs. 4 GemO unter dem Datum des 22. Februar 2022 und damit vor der öffentlichen Bekanntmachung am 24. Februar 2024 unterzeichnet. Das genügt für eine ordnungsgemäße Ausfertigung.
bb) Dem Antragsteller ist einzuräumen, dass ein Vermerk „ausgefertigt“ oder „stimmt mit dem Gemeinderatsbeschluss überein“ fehlt. Darauf kommt es jedoch nicht an. Die Unterschrift des Bürgermeisters im zeitlichen Zusammenhang mit dem Gemeinderatsbeschluss einerseits und der öffentlichen Bekanntmachung andererseits lässt seinen Willen erkennen, die Authentizität des Textes der Vorkaufsrechtssatzung, d.h. ihre Übereinstimmung mit dem Gemeinderatsbeschluss, als Voraussetzung für ihre öffentliche Bekanntmachung und ihr Inkrafttreten zu bestätigen (vgl. zu dieser Form der Ausfertigung auch Kunze/Bronner/Katz, GemO für Bad.-Württ., 4. Aufl., Juni 2019, § 4 Rn. 13 a). Anders als der Antragsteller meint, ist ein solcher Vermerk in Baden-Württemberg auch nicht normativ vorgeschrieben. Die von ihm herangezogene „Bekanntmachungsverordnung“ (vgl. dazu für das Landesrecht in Nordrhein-Westfalen OVG NRW, Urteil vom 10.5.2021 - 2 D 112/19.NE - BauR 2021, 1788) gibt es in Baden-Württemberg nicht. Die Verkündung von Rechtsverordnungen, die von Stellen des Landes oder von der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts erlassen worden sind, ist im Verkündungsgesetz geregelt (vgl. dessen § 1). Wie Satzungen der Gemeinden öffentlich bekanntzumachen sind, ergibt sich aus § 4 Abs. 3 GemO und aus § 1 DVO GemO. Der vom Antragsteller geforderte Vermerk wird dort nirgendwo verlangt. Auch verfassungsrechtlich ist ein solcher Vermerk nicht erforderlich. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes lassen sich keine ins Einzelne gehenden Verpflichtungen zur Art und Weise der Ausfertigung von Rechtsnormen ableiten (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.7.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247). Entsprechendes gilt für die baden-württembergische Landesverfassung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.6.2022 - 1 S 1067/20 - juris).
cc) In der Rechtsprechung wird vertreten, die Ausfertigung einer Rechtsverordnung gemäß Art. 63 Abs. 2 Halbs. 1 der Landesverfassung verlange die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsverordnung, mit der die Authentizität des Norminhalts bestätigt und der Verkündungsbefehl erteilt werde. Sie setze voraus, dass die erlassende Stelle die Originalurkunde unterzeichne (vgl. erneut VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.6.2022 - 1 S 1067/20 - juris). Wie bereits oben ausgeführt, setzt die Ausfertigung kommunaler Satzungen die Herstellung einer Originalurkunde indessen nicht voraus. Ungeachtet dessen ist in den vom Bürgermeister unterzeichneten Dokumenten (dazu bereits oben) eine Originalurkunde zu sehen. Der Text der Satzung wird darin erstmals vollständig außerhalb des Gemeinderatsprotokolls (vgl. dazu § 38 Abs. 1 Satz 1 GemO) wiedergegeben. Der ausfertigungsberechtigte Bürgermeister bestätigt durch seine Unterschrift, dass er mit dem Gemeinderatsbeschluss übereinstimmt.
2. Auch materiell-rechtlich ist die Vorkaufsrechtssatzung nicht zu beanstanden.
a) Rechtsgrundlage für die Vorkaufsrechtssatzung ist § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB (dazu unten bb). Die Antragsgegnerin hat im Vorspann der Vorkaufsrechtssatzung zusätzlich § 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB als Rechtsgrundlage angegeben. Ob die Vorkaufsrechtssatzung - und sei es auch nur teilweise - auf diese Norm gestützt werden kann, ist zweifelhaft, muss aber nicht abschließend geklärt werden (dazu aa).
aa) Nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde im Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Satzung ihr Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken begründen, wobei Grundstücke auch dann als unbebaut gelten, wenn sie lediglich mit einer Einfriedung oder zu erkennbar vorläufigen Zwecken bebaut sind (§ 25 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Vorliegend mag bereits zweifelhaft erscheinen, ob die betroffenen Grundstücke im Geltungsbereich eines - übergeleiteten - Bebauungsplans liegen. Jedenfalls sind zwei der drei Grundstücke, nämlich das Grundstück Flst.Nr. ... und das Grundstück des Antragstellers, bebaut. Die Benennung einer Rechtsgrundlage, nach der die Vorkaufsrechtssatzung allenfalls teilweise gültig sein kann (für das unbebaute Grundstück Flst.Nr. ...), ist jedoch unschädlich. Zweifelhaft ist bereits, ob die Rechtsgrundlage überhaupt benannt werden muss. Für Landesrechtsverordnungen bestimmt Art. 61 Abs. 1 Satz 3 Landesverfassung, dass die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben ist (vgl. etwa die Regelung in § 20 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Im Hinblick auf kommunale Satzungen fehlt eine solche ausdrückliche Vorgabe. Ob sich eine solche dem Rechtsstaatsprinzip entnehmen lässt, erscheint fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Klärung. Wird die richtige Ermächtigungsgrundlage benannt (dazu sogleich), ist es unschädlich, wenn überflüssigerweise noch eine nicht einschlägige angegeben wird.
bb) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sind gegeben.
(1) Die Antragsgegnerin zieht im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung eine städtebauliche Maßnahme in Betracht.
(a) Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme ist im Gesetz nicht näher definiert. Er ist auszulegen vor dem Hintergrund des Zwecks einer Vorkaufsrechtssatzung, es der Gemeinde bereits im Frühstadium der Vorbereitung einer städtebaulichen Planung zu ermöglichen, zum Verkauf anstehende Grundstücke auch gegen den Willen der Vertragspartner zu erwerben, um ihre ins Auge gefassten städtebaulichen Planvorstellungen leichter durchführen zu können. Jedoch soll der Gemeinde mit der Vorkaufsrechtssatzung kein Instrument zu einer allgemeinen Bodenbevorratung in die Hand gegeben werden. Städtebauliche Maßnahmen sind danach alle Maßnahmen mit städtebaulichem Bezug, die der Gemeinde zur Durch- und Umsetzung ihrer städtebaulichen Vorstellungen dienen. Eine substantiierte und in die Einzelheiten gehende Planvorstellung kann von der Gemeinde danach nicht verlangt werden. Umgekehrt müssen die städtebaulichen Planungsziele jedenfalls in den groben Umrissen erkennbar sein. Im Gesetz ist auch nicht explizit geregelt, in welcher Rechtsform die Entwicklungsabsichten der Gemeinde festgelegt sein müssen. Es herrscht in Rechtsprechung und Literatur Einigkeit, dass eine förmliche Planung nicht verlangt werden kann. Auch informelle Planungen genügen. Grundsätzlich ist es ausreichend, wenn die Entwicklungsziele sich aus einem Flächennutzungsplan oder - wie hier - aus dem Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans ergeben (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26.1.2010 - 4 B 42.09 - VBlBW 2010, 235 und vom 30.9.2020 - 4 B 45.19 - ZfBR 2021, 66 sowie BayVGH, Urteil vom 17.9.2018 - 15 N 17.698 - BRS 86, Nr. 79 und Senatsurteil vom 24.9.2019 - 5 S 1733/17 - VBlBW 2020, 158). Die Gemeinde zieht jedenfalls im Falle einer solchen rechtsförmlichen Konkretisierung die städtebaulichen Maßnahmen i.S. des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB auch in Betracht.
(b) Die Planungsziele sind auch in dem erforderlichen Maße konkretisiert. Ebenso wie der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ dient auch die Vorkaufsrechtssatzung zur Schaffung von bezahlbarem Wohnraum, zur Vorbeugung gegen unerwünschte Gemengelagen und die Entstehung von Nutzungskonflikten, zum Erhalt des Ortsbildes, zur Schaffung von Wohnraum für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf und eines Betreuungsangebots für Kinder, zur Freiflächengestaltung und Aufwertung sowie ggf. Begrünung und für Gebäude für soziale und gesundheitliche Zwecke (vgl. § 1 Nr. 1 Vorkaufsrechtssatzung und die Begründung zum Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans).
(2) Die Vorkaufsrechtssatzung dient auch der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(a) Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, eröffnet die Vorkaufsrechtssatzung der Gemeinde eine Zugriffsmöglichkeit auf in der Gemeinde belegene Grundstücke bereits in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht. Das setzt indessen voraus, dass sich die Zugriffsmöglichkeit bereits in diesem frühen Stadium aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Daran fehlt es, wenn absehbar ist, dass die gemeindliche Planung - in der durch den Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ konkretisierten Form - zwangsläufig an § 1 Abs. 3 BauGB oder an einem anderen unüberwindbaren Planungshindernis scheitern wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235). Ein Sicherungsbedürfnis fehlte danach, wenn bereits jetzt feststünde, dass es rechtlich ausgeschlossen ist, die ins Auge gefasste Fläche mit den im Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans vorgesehenen Nutzungen zu überplanen. Dafür ist hier nichts ersichtlich.
(aa) Der Antragsteller macht dazu geltend, die von der Gemeinde ins Auge gefasste Planung könne auch an anderen Stellen in der Gemeinde, insbesondere auch auf gemeindeeigenen Grundstücken umgesetzt werden. Darauf kommt es jedoch nicht an. Er führt nicht zu einem zwingenden Planungshindernis. Im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans entscheidet die Gemeinde im Rahmen der Abwägung auch über mögliche Standortalternativen (Rieger in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., 2019, § 1 Rn. 638). Dafür, dass sich die Entscheidung für den im Ortsinneren gelegenen Bereich zur Verwirklichung der o.g. Planungsziele der Antragsgegnerin zwangsläufig als im Ergebnis abwägungsfehlerhaft erweisen wird - nur dann läge ein zwingendes Planungshindernis vor - ist indessen nichts ersichtlich. Erfahrungsgemäß sind gerade Flächen im Ortsinneren gut für die Wohnnutzung und die Unterbringung von sozialen Einrichtungen etwa zur Kinderbetreuung geeignet. Der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung ist ca. 6.500 m2 groß. In einem solchen Gebiet lassen sich die von der Antragsgegnerin ins Auge gefassten städtebaulichen Ziele gut umsetzen. Gleichzeitig trägt die Antragsgegnerin damit auch dem Vorrang der Innenentwicklung Rechnung (§ 1 a Abs. 2 BauGB).
(bb) Auch über den Geltungsbereich eines Bebauungsplans entscheidet die Gemeinde im Rahmen der Abwägung. Dass sie die westlich und auch östlich an den Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung und den Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“ angrenzenden Grundstücke nicht einbezogen hat, wird im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans kaum auf einen Abwägungsfehler führen, denn diese Grundstücke weisen keine vergleichbar großen unbebauten Freiflächen auf. Der Senat übersieht nicht, dass auch das Grundstück des Antragstellers in seinem südlichen Bereich bebaut ist. Nach Norden schließt sich jedoch eine für die städtebauliche Entwicklung günstige, große Freifläche an.
(cc) In der mündlichen Verhandlung hat der Antragsteller erklärt, er werde sein Grundstück nicht veräußern und werde auch auf Dauer kein Interesse daran haben, die Freiflächen nach Aufstellung eines Bebauungsplans baulich zu nutzen. Ein zwingendes Planungshindernis i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB ergibt sich daraus nicht. Die Aufstellung von Bebauungsplänen bestimmt sich allein nach städtebaulichen Grundsätzen und ist mithin rechtlich nicht von der Bereitschaft der planbetroffenen Eigentümer abhängig, ihr Grundstück für die ins Auge gefasste Nutzung zur Verfügung zu stellen (Schrödter/Wahlhäuser in Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 1 Rn. 48).
(dd) Der Antragsteller hat weiter vorgebracht, im Regionalplan sei die Antragsgegnerin eine auf die Eigenentwicklung beschränkte Gemeinde. Näher konkretisiert hat er diesen Vortrag nicht. Nach dem Verständnis des Senats will er damit geltend machen, der Bebauungsplan „Hansjakob-Areal“ werde zwangsläufig mit den Zielen der Raumordnung i.S. des § 1 Abs. 4 BauGB nicht vereinbar sein. Es liegt indessen auf der Hand, dass in dem frühen Stadium der Aufstellung des Bebauungsplans eine solche Aussage nicht getroffen werden kann.
(b) Auch der weitere Vortrag des Antragstellers steht der Annahme eines Sicherungsbedürfnisses nicht entgegen.
(aa) Der Antragsteller macht geltend, die Antragsgegnerin verfolge nach ihren Angaben mindestens seit den Jahren 2015 bzw. 2016 („seit Jahrzehnten“) das Ziel, die von der Vorkaufssatzung erfassten Flächen in dem von ihr beschriebenen Sinne zu entwickeln. Fortschritte habe sie dabei nicht erzielt.
Zutreffend ist, dass eine Vorkaufsrechtssatzung zur Sicherung einer städtebaulichen Maßnahme nicht mehr erforderlich ist, wenn die Gemeinde diese vor langer Zeit zwar vielleicht konkret ins Auge gefasst, dann aber jedenfalls seit geraumer Zeit vor dem Satzungsbeschluss keinerlei Maßnahmen (mehr) zur ihrer Umsetzung ergriffen hat (vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.5.2021 - 2 D 112/19.NE - BauR 2021, 1788). Eine solche Situation ist hier jedoch nicht gegeben. Zwar ist es richtig, dass die Antragsgegnerin spätestens seit 2015/2016 beabsichtigt, die von der Vorkaufsrechtssatzung erfassten Grundstücke für die Innenentwicklung zu nutzen. In der Folgezeit hat sie auch keine konkreten Maßnahmen zur Umsetzung ihres Vorhabens ergriffen. Sie räumte ihrem Vorhaben wohl mangels Mitwirkungsbereitschaft der damaligen Eigentümerin keine Erfolgsaussichten ein. Darauf kommt es hier jedoch nicht an. Die Vorkaufsrechtssatzung nimmt nicht Bezug auf die vor fast 10 Jahren gefassten Planungsabsichten, sondern auf den Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Hansjakob-Areal“. Dieser ist zeitgleich mit dem Beschluss über die Sanierungssatzung ergangen. Die Antragsgegnerin reagiert damit auf das Ableben der bisherigen Eigentümerin. Sie verspricht sich nunmehr bessere Realisierungschancen.
(bb) Außerdem bemängelt der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe auch in der Zeit seit dem Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans keine wesentlichen Schritte zur Umsetzung ihrer Planung ergriffen. Auch dieser Einwand greift nicht durch.
Welche Rechtsfolgen es hat, wenn die Gemeinde die ins Auge gefasste Planung nach dem Beschluss über die Vorkaufsrechtssatzung nicht weiterbetreibt, ist nicht abschließend geklärt. Die Vorkaufsrechtssatzung könnte obsolet und damit ungültig werden. Möglich ist aber auch, dass in solchen Fällen - jedenfalls während der Zeit, zu der der Planungsprozess stockt - das Vorkaufsrecht nicht ausgeübt werden darf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.9.2020 - 4 B 45 .19 - ZfBR 2021, 66). Auch vorliegend muss diese Frage nicht geklärt werden. Eine solche Situation ist hier nicht gegeben. Die Grundstücke Flst.Nrn. ... und ... machen den überwiegenden Teil des ins Auge gefassten Bebauungsplangebiets aus. Nach dem Ableben der bisherigen Eigentümerin ist ungeklärt, wer Erbe der Grundstücke ist. Auch wenn die Aufstellung eines Bebauungsplans - wie ausgeführt - nicht von der Bereitschaft der Eigentümer zur Umsetzung der ins Auge gefassten Planung abhängt, so kann doch nicht beanstandet werden, wenn die Antragsgegnerin zunächst die Klärung der erbrechtlichen Situation abwarten will, ehe sie das Verfahren weiter betreibt. Nur so ist sichergestellt, dass sie nach der Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 2 BauGB die abwägungserheblichen Belange des eigentlichen Eigentümers in der Planung berücksichtigen kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
vom 22. Juni 2023
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG auf
10.000.- EUR
festgesetzt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.9.2019 - 8 S 2050/17 - VBlBW 2020, 155).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 175 ff BauGB
§ 13 a BauGB
§ 27 a BauGB
§ 37 GemO
§ 1 DVO
§ 25 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB
§ 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 BauGB
§ 464 Abs. 2 BGB
§ 28 Abs. 3 BauGB
§ 4 Abs. 4 GemO
§ 4 Abs. 3 GemO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 25 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 20 Abs. 1 Nr. 1 PolG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 a Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137, 247
15 N 17.69
4 B 29.14
3 S 4115/20
2 D 112/19
4 C 4.08
1 S 1067/20
4 B 42.09
4 B 45.19
5 S 1733/17
4 B 43.09
8 S 2050/17