Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-03-14, Aktenzeichen 4 S 516/07

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 07. Juli 2006 - 18 K 3562/05 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um eine dienstliche Weisung.
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Die Klägerin ist seit 1973 Lehrerin im Dienst des beklagten Landes und seit 1978 Beamtin auf Lebenszeit. Seither ist sie ununterbrochen an der Sch. Schule, einer Grund- und Hauptschule, in Stuttgart - ... tätig. Die Klägerin trat im Jahr 1984 zum islamischen Glauben über und trägt seit 1995 im Dienst eine Kopfbedeckung. Hierüber informierte sie auch den Rektor der Sch. Schule, der dagegen keine Einwände erhob. Am 24.03.2000 erfuhr das (ehemalige) Oberschulamt Stuttgart von der Praxis der Klägerin, im Schuldienst mit Kopfbedeckung zu erscheinen, durch einen Beweisantrag, der im Rahmen eines beim Verwaltungsgericht Stuttgart geführten Rechtsstreits (Az. 15 K 532/99) von der dortigen Klägerin gestellt worden war.
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Daraufhin führte das Oberschulamt mit der Klägerin am 31.03.2000 ein Personalgespräch, bei dem die Klägerin ausweislich des Protokolls unter anderem angab: Sie versuche seit ihrem Übertritt zum Islam, ihren religiösen Pflichten nachzukommen, d. h. sie bete und faste. 1995 habe sie sich entschlossen, das Kopftuch zu tragen. Sie werde, so wie sie das Kopftuch trage, nicht als Muslime identifiziert. Sie fühle sich gut damit. Wenn Schüler nachfragten, warum sie das Kopftuch trage, erkläre sie, dass sie das aus Glaubensgründen tue. Das werde so akzeptiert. Sie sehe sich in einer Brückenfunktion. Auf die Frage, ob es für sie denkbar sei, das Kopftuch abzulegen, erklärte die Klägerin, dies löse in ihr Widerstand aus. Sie sehe dazu auch keine Veranlassung. Sie habe mit ihrer Art, das Kopftuch zu tragen, einen Kompromiss gefunden, mit dem man hier leben könne. Ihrem Mann sei es egal, ob sie das Kopftuch trage. An der Schule werde sie respektiert.
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Unter dem 10.04.2000 gab die Klägerin dem Oberschulamt gegenüber eine ergänzende Stellungnahme zu ihrer Person „als muslimische Lehrerin“ ab. Darin beschreibt sie zunächst ihren Weg zum islamischen Glauben. Das Kopftuch trage sie seit fünf Jahren. Dies sei eines neben vielen anderen Geboten im Islam, und es sei ihr ein Bedürfnis, dieses zu befolgen. Dass sie dazu relativ lange gebraucht habe, liege sicherlich daran, dass in unserer Gesellschaft damit sehr viele negative Dinge assoziiert würden, etwa dass die Frau unselbständig, unterdrückt und unfrei sei und zum Tragen des Kopftuchs gezwungen werde. In der Schule sei sie von Schüler- und Lehrerseite nach einiger Zeit auf ihr Tuch angesprochen worden. Sie habe es mit ihrer Religion begründet. In der Regel seien keine weiteren Nachfragen gekommen. Sie könne sich an keine Situation erinnern, in der Widerstand von Schülerseite zu spüren gewesen wäre. Vor allem muslimische Mädchen sprächen sie immer wieder an, um sich mit ihr zu beraten, wenn sie Probleme hätten, oder ganz einfach um sich zu unterhalten. Auch die Erfahrungen mit Eltern seien bisher nur positiv gewesen.
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Mit Verfügung vom 03.07.2000 erteilte das Oberschulamt der Klägerin die Weisung, ihren Dienst immer dann ohne Kopfbedeckung zu versehen, wenn sie in Kontakt mit Schülern sei. Nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhob die Klägerin am 04.02.2002 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart (Az. 17 K 810/02).
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Am 09.04.2004 trat das Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes vom 01.04.2004 (GBl. S. 178) in Kraft, mit dem § 38 SchulG - in Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24.09.2003 (2 BvR 1436/02) - seine heutige Fassung erhielt.
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Mit Bescheid vom 08.12.2004, der Klägerin zugestellt am 13.12.2004, hob das Oberschulamt den Bescheid vom 03.07.2000 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 04.02.2002 im Hinblick auf die geänderte Rechtslage auf und erteilte der Klägerin gleichzeitig die Weisung, ihren Dienst in der Schule ohne Kopfdeckung zu versehen; konkret habe die Klägerin im Unterricht, bei Lehrerkonferenzen, Elternabenden und bei der Erfüllung sonstiger ihr obliegender schulischer Aufgaben wie z. B. der Durchführung von Schulfesten, Klassenfahrten, Schullandheimaufenthalten etc. ihre Kopfbedeckung abzunehmen. Zur Begründung führte die Behörde im Wesentlichen aus: Die Klägerin verletze durch das Tragen des Kopftuchs in der Schule die ihr nach § 38 Abs. 2 Satz 1 und 2 SchulG obliegenden Pflichten. Sie gebe mit dem Tragen ihrer Kopfbedeckung eine äußere Bekundung ab, die geeignet sei, die Neutralität des Landes gegenüber Schülern und Eltern und den politischen sowie religiösen und weltanschaulichen Schulfrieden zu gefährden und zu stören. Die mit dem Tragen eines Kopftuchs assoziierten Einstellungen bzw. Haltungen seien mit Art. 1 und Art. 3 Abs. 2 und 3 GG und den Grundsätzen nach Art. 20 GG nicht vereinbar.
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Auf diesen Bescheid hin wurde das anhängige verwaltungsgerichtliche Verfahren mit Beschluss vom 28.12.2004 wegen Erledigung der Hauptsache eingestellt.
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Gegen den Bescheid vom 08.12.2004 erhob die Klägerin Widerspruch und führte zur Begründung aus: Ihr Verhalten verstoße nicht gegen § 38 Abs. 2 SchulG. Sie trage ihre Kopfbedeckung zwar aus religiösen Motiven. Die Kopfbedeckung sei aber kleidsam und modern und nach ihrer Art kein „islamisches Kopftuch“; ihr Tuch sei keiner religiösen, politischen oder weltanschaulichen Richtung zuzuordnen und werde ohne Wissen um ihre Motivation auch nicht so wahrgenommen. Es fehle daher schon an einer „äußeren Bekundung“ im Sinne des § 38 Abs. 2 SchulG. Jedenfalls fehle es an der Eignung, die Neutralität des Landes oder den Schulfrieden zu gefährden oder zu stören. Vielmehr sei es so, dass gerade eine Zulassung ihrer Kopfbedeckung der Pluralität und damit der Neutralität diene, und dass sie durch ihr - ausführlich im Einzelnen dargelegtes - Verhalten an der Schule den religiösen Schulfrieden fördere. Es gehe nicht an, ihr zu unterstellen, dass ihre Kopfbedeckung den Eindruck eines Eintretens gegen Grundwerte der Verfassung hervorrufen könnte.
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Mit Bescheid vom 27.09.2005 wies das - seit 01.01.2005 zuständig gewordene - Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch als unbegründet zurück: Auch wenn die Kopfbedeckung der Klägerin kein „typisches islamisches“ Kopftuch sei, bleibe sie angesichts der Motivation der Klägerin, über die diese auf Nachfrage auch Auskunft erteile, eine religiöse Bekundung im Sinne des Gesetzes. Sie sei auch im Sinne des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG geeignet, die Neutralität des Landes und den Schulfrieden zu gefährden; das Gesetz knüpfe hier bewusst an einen abstrakten Gefährdungstatbestand an. Deshalb komme es auch nicht auf das Vorbringen der Klägerin an, tatsächlich seien keine Konflikte aufgetreten. Die Klägerin müsse dauerhaft an allen Schulen des Landes einsetzbar sein.
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Am 26.10.2005 hat die Klägerin hiergegen Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, in ihrem speziellen Fall sei angesichts der langjährigen positiven Erfahrungen auch eine abstrakte Gefahr für die Neutralität des Landes oder den Schulfrieden nicht gegeben. Die angefochtene Weisung sei auch unverhältnismäßig. Sie sei nicht geeignet, ihre religiöse Überzeugung aus dem Unterricht fernzuhalten, da ihre Religionszugehörigkeit ohnehin bekannt sei. Die Verwaltungspraxis im Land hinsichtlich § 38 Abs. 2 SchulG verstoße gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, indem unbeanstandet bleibe, wenn christliche Lehrkräfte an öffentlichen Schulen christliche Symbole wie Schmuck in Kreuzform oder Autoaufkleber in Form eines Fisches verwendeten; die Verwaltung lasse an einer staatlichen Schule in Baden-Baden Ordensschwestern im Nonnenhabit unterrichten. Die Vorschrift des § 38 Abs. 2 SchulG selbst erschwere muslimischen Frauen den Zugang zum Lehrerberuf und widerspreche so Art. 3 Abs. 2 GG.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 07.07.2006 antragsgemäß den Bescheid des Oberschulamts Stuttgart vom 08.12.2004 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 27.09.2005 aufgehoben, soweit die Klägerin darin angewiesen wird, ihren Dienst in der Schule ohne Kopfbedeckung zu versehen. In den Gründen ist ausgeführt: Die angegriffene Weisung finde ihre Grundlage in § 38 Abs. 2 SchulG. Sie sei zu Recht in der äußeren Form eines Verwaltungsakts ergangen. Sie begegne auch keinen formellen Bedenken; insbesondere sei eine Beteiligung des Personalrats nach § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG oder nach § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG nicht erforderlich gewesen. Die Klägerin verstoße durch das Tragen einer Kopfbedeckung aus religiösen Gründen gegen das in § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG geregelte Verbot. Ob auch ein Verstoß gegen § 38 Abs. 2 Satz 2 SchulG vorliege, bedürfe daher keiner Entscheidung. Von Dritten werde die Kopfbedeckung der Klägerin als religiöse Bekundung wahrgenommen. Die Klägerin habe selbst eingeräumt, Schülern und Lehrern gegenüber das Tragen ihrer Kopfbedeckung mit ihrer Religion erklärt zu haben. Zudem sei ihre Motivation, auch angesichts der öffentlich und medienwirksam geführten Debatte im Zusammenhang mit dem Klageverfahren 15 K 532/99, mittlerweile hinlänglich bekannt. Die Kopfbedeckung der Klägerin sei geeignet, die in § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG vorausgesetzte abstrakte Gefahrenlage zu begründen; das Kopftuch stehe nach einer von einer nicht unerheblichen Zahl von Betrachtern geteilten Deutungsmöglichkeit zumindest auch für das Festhalten an islamischen Traditionen, für den islamischen Fundamentalismus und für die Abgrenzung von Werten der westlichen Gesellschaft. Es komme nicht darauf an, dass die Klägerin selbst diese Botschaft nach ihrer glaubhaften Darlegung nicht vermitteln wolle. Unerheblich sei nach dem Gesetzeswortlaut auch, ob es zu konkreten Gefährdungen der staatlichen Neutralität oder des Schulfriedens gekommen sei. § 38 Abs. 2 SchulG sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Regelung sei hinreichend bestimmt und verstoße insbesondere weder gegen Art. 9 oder Art. 14 EMRK noch gegen Art. 3 Abs. 2 Satz 1, Art. 4 oder Art. 33 Abs. 3 GG. Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 und 3 GG und Art. 14 EMRK stelle jedoch die im Land bestehende Verwaltungspraxis dar. Das Verbot des § 38 Abs. 2 SchulG gelte normativ für äußere Bekundungen aller Glaubensrichtungen gleichermaßen; es erfasse bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des Vorbehalts in § 38 Abs. 2 Satz 3 SchulG das islamische Kopftuch ebenso wie etwa das Nonnenhabit oder die jüdische Kippa und müsse auch allen gegenüber in gleicher Weise durchgesetzt werden. Hiermit sei nicht zu vereinbaren, dass an einer staatlichen Grundschule in Baden-Baden mit ausdrücklicher Billigung des Landes Nonnen in Ordenskleidung allgemein bildende Fächer unterrichteten. Die darin liegende gleichheitswidrige Diskriminierung mache das Vorgehen allein gegen die Klägerin rechtswidrig und verletze sie in ihrem subjektiven Recht auf strikte Gleichbehandlung. Der Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ finde im vorliegenden Fall einer bewussten Ungleichbehandlung auf Grund verfassungswidriger Erwägungen keine Anwendung.
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Auf Antrag des beklagten Landes hat der Senat mit Beschluss vom 28.02.2007 die Berufung gegen das Urteil zugelassen.
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Das beklagte Land beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 7. Juli 2006 - 18 K 3562/05 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Es macht geltend: Das Urteil gehe zu Recht davon aus, dass die Klägerin gegen die mit höherrangigem Recht vereinbare Vorschrift des § 38 Abs. 2 SchulG verstoße; unrichtig sei aber die das Urteil tragende Ansicht, die Verwaltungspraxis des Landes verstoße gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 und 3 GG und des Art. 14 EMRK. Soweit das Urteil eine Verletzung des Gleichheitssatzes in der Ausprägung des Maßstabs der Systemgerechtigkeit annehme, gelte diese Variante des Gleichheitssatzes nur für den Gesetzgeber. Die Systemwidrigkeit eines staatlichen Akts führe zudem noch nicht zum Gleichheitsverstoß. Das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt und habe es zu Unrecht unterlassen, sich mit den besonderen Rechtfertigungsgründen auseinanderzusetzen, die im Falle der in Baden-Baden unterrichtenden Nonnen eingriffen. Das Tragen des Ordenshabits verstoße nicht gegen § 38 Abs. 2 SchulG; dies ergebe sich aus Satz 3 der Vorschrift. Für die differenzierende Behandlung durch das Gesetz gebe es sachliche Gründe, da das Ordenshabit anders als das Kopftuch beruflich motiviert sei wie die Kleidung einer Krankenschwester. Der Vorbehalt in § 38 Abs. 2 Satz 3 SchulG greife zudem bewusst die auch vom Bundesverfassungsgericht akzeptierte Zielsetzung der Art. 12 und 15 f. der Landesverfassung auf; mit der Entscheidung, die Darstellung christlicher und abendländischer Bildungs- und Kulturwerte oder Traditionen zuzulassen, habe sich der Landesgesetzgeber innerhalb des ihm bei der Bewertung von Sachverhalten als gleich oder ungleich zustehenden Entscheidungsspielraums gehalten. Das Verwaltungsgericht habe unzulässigerweise seine eigene Einschätzung und Bewertung der Vergleichsgruppen an die Stelle der Wertung des Gesetzgebers gesetzt, obwohl das Bundesverfassungsgericht in seinem zur Kopftuchfrage ergangenen Urteil gerade die Einschätzungsprärogative des Parlaments betont habe, und ignoriere den aus der Entstehungsgeschichte klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers, das Tragen eines christlichen Ordenshabits im Gegensatz zum Tragen eines Kopftuchs zuzulassen. Das Verwaltungsgericht habe insofern auch die von ihm zitierten Passagen aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.06.2004 missverstanden und berufe sich zu Unrecht darauf. Eine Auseinandersetzung mit den Verfassungspositionen, die sich vorliegend im Widerstreit mit dem Gleichheitsgrundrecht der Klägerin befänden - der Neutralitätspflicht des Staates und den Grundrechten der Eltern und der Schüler -, lasse das Urteil gänzlich vermissen. Das Verwaltungsgericht habe auch die Europäische Menschenrechtskonvention falsch angewandt. Selbst wenn man von einer gleichheitswidrigen Verwaltungspraxis ausgehen wolle, trage dies nicht die angenommene Rechtsfolge. Nach dem Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ könne die Klägerin nicht verlangen, dass ihr entgegen dem Gesetz das Tragen eines Kopftuchs gestattet werde. Die vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen beträfen Fälle, in denen der Staat nur gegen Einzelne von mehreren rechtswidrig Handelnden vorgehe; im vorliegenden Fall hingegen erstrebe die Klägerin die gesetzwidrige Ausdehnung einer Begünstigung, die einer an sich rechtmäßig handelnden Gruppe zulässigerweise gewährt wurde. Eine Selbstbindung der Verwaltung setze ein Handlungsermessen voraus, das vorliegend aber nicht gegeben sei; erkenne man eine Selbstbindung in der vom Verwaltungsgericht angenommenen Weise an, so würde dies im Ergebnis der Verwaltung erlauben, sich sehenden Auges vom Gesetz zu lösen und den Gesetzgeber als erste Gewalt zu entmachten.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angegriffene Urteil und trägt ergänzend vor: Auf Grund der Anknüpfung an lediglich abstrakte Gefahren in § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG müsse das Gebot strikter Gleichbehandlung der Glaubensrichtungen in der verwaltungsrechtlichen Durchsetzung oberste Priorität haben. Das Tragen eines Nonnenhabits sei ebenso wie das Tragen eines islamischen Kopftuchs eine äußere religiöse Bekundung, die dem Verbot des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG unterliege. Hiergegen könne nicht mit Erfolg eingewandt werden, die Grundschule in Baden-Baden mit den dort unterrichtenden Nonnen sei ein historisch bedingter Ausnahmefall, der mit sonstigen staatlichen Schulen nicht vergleichbar sei. Daher stelle die Verwaltungspraxis des Beklagten eine nicht zu rechtfertigende Systemwidrigkeit und eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots dar. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass es sich bei der Klägerin und den in Baden-Baden unterrichtenden Ordensschwestern um vergleichbare Personengruppen handele. Die Zugehörigkeit zu einem christlichen Orden rechtfertige kein Abweichen vom Gebot strikter Gleichbehandlung der verschiedenen Glaubensrichtungen. Auch das Nonnenhabit sei wie das islamische Kopftuch Ausdruck einer persönlichen Überzeugung religiöser Art und unterfalle nicht dem Begriff abendländischer Bildungs- und Kulturwerte, die vom Gebot der Gleichbehandlung der Religionen ausgenommen seien. Das Verwaltungsgericht habe daher zu Recht einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 und 3 GG und des Art. 14 EMRK bejaht. Dem könne der Grundsatz, dass es keine Gleichheit im Unrecht gebe, nicht entgegengehalten werden, da anderenfalls der Beklagte die Möglichkeit habe, fortwährend in verfassungswidriger Weise gegen bestimmte Religionsgruppen vorzugehen, und ihr Anspruch auf Einhaltung des strikten Gebots der Gleichbehandlung der Religionen verletzt werde. Das Urteil verstoße ferner nicht gegen die verfassungsrechtlich vorgegebene Gesetzesbindung der Gerichte, sondern beachte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts. Davon abgesehen verstoße sie bereits nicht gegen § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG, da ihre modische Kopfbedeckung den Schluss auf ein islamisches Kopftuch nicht zulasse. Eine religiöse Signalwirkung könne davon nicht ausgehen. Auch könne das von ihr getragene Kopftuch nicht als politisches Symbol des islamischen Fundamentalismus gedeutet werden, da es keine Ablehnung der Emanzipation der Frau zum Ausdruck bringe. Eine Eignung zur Gefährdung oder Störung der gebotenen Neutralität des Landes gegenüber Schülern und Eltern sei selbst bei abstrakter Betrachtungsweise zu verneinen. Im Übrigen sei § 38 Abs. 2 SchulG verfassungswidrig, weil das alleinige Abstellen auf einen abstrakten Gefährdungstatbestand und die Nichtbeachtung des konkreten Einzelfalls nicht geeignet seien, die widerstreitenden Grundrechtspositionen in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. Die gesetzliche Regelung sehe keine Möglichkeit vor, im konkreten Einzelfall eine Gefährdung der Neutralität zu widerlegen. Könne eine solche im Einzelfall ausgeschlossen werden, müsse die Religionsfreiheit einer Lehrerin nicht gegenüber den Grundrechten der anderen Betroffenen zurücktreten. Schließlich führe die einseitige Benachteiligung des islamischen Kopftuchs zu einer Erschwerung der Integration der Muslime in die hiesige Gesellschaft.
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Dem Senat liegen die Akten des Beklagten sowie des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.
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Die - auch im Übrigen zulässige - Klage ist als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 VwGO). Die angegriffene Weisung im Bescheid des (ehemaligen) Oberschulamts Stuttgart vom 08.12.2004 ist nicht nur in der Form eines schriftlichen Verwaltungsakts - versehen mit einer Rechtsmittelbelehrung -ergangen. Sie stellt auch inhaltlich einen Verwaltungsakt dar, weil sie durch das angeordnete Verhaltensgebot in das der Klägerin auch bei der Wahrnehmung des Schuldienstes zustehende, aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG herrührende Grundrecht der Religionsfreiheit eingreift und sich daher als eine über das innerdienstliche Verhältnis hinausgehende Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 LVwVfG erweist (vgl. etwa Zängl, in: GKÖD, Band I K, § 55 BBG RdNrn. 58, 60).
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Die Klage ist aber nicht begründet. Die angefochtene Weisung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 27.09.2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Weisung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 74 Satz 2 LBG. Danach ist der Beamte verpflichtet, die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen auszuführen und ihre allgemeinen Richtlinien zu befolgen, sofern es sich nicht um Fälle handelt, in denen er nach besonderer gesetzlicher Vorschrift an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen ist. Auf der Grundlage dieser Vorschrift ist auch eine Konkretisierung der einem Beamten nach den gesetzlichen Bestimmungen obliegenden Pflichten durch Weisung im Einzelfall möglich. Die angefochtene Weisung dient der Konkretisierung der die Klägerin treffenden Pflicht aus § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG. Nach dieser Vorschrift dürfen Lehrkräfte an öffentlichen Schulen nach § 2 Abs. 1 in der Schule keine politischen, religiösen, weltanschaulichen oder ähnliche äußeren Bekundungen abgeben, die geeignet sind, die Neutralität des Landes gegenüber Schülern und Eltern oder den politischen, religiösen oder weltanschaulichen Schulfrieden zu gefährden oder zu stören. Mit diesen Bestimmungen steht die angefochtene Weisung in Einklang.
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Die Weisung ist formell rechtmäßig. Die Zuständigkeit des (ehemaligen) Oberschulamts Stuttgart und seit 01.01.2005 des Regierungspräsidiums Stuttgart (vgl. Art. 48 Verwaltungsstruktur-Reformgesetz vom 01.07.2004, GBl. S. 469) für ihren Erlass, der im Rahmen der Dienstaufsicht erfolgt ist, ergibt sich aus § 32 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 34 Abs. 1 und 2 Nr. 2 SchulG. Eine Mitbestimmungspflichtigkeit der Weisung ist nicht gegeben. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung, auf die der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug nimmt, ausgeführt. Sonstige Verfahrensfehler sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
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Die Weisung ist - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - auch materiell rechtmäßig. Denn die Klägerin, die in der Schule aus religiösen Gründen eine Kopfbedeckung trägt, verstößt damit gegen das Verbot des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG. Weder diese Regelung noch die darauf gestützte Weisung stehen in Widerspruch zu höherrangigem Recht.
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Die Kopfbedeckung der Klägerin ist eine religiöse äußere Bekundung im Sinne des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG. Die Klägerin gibt damit in eindeutiger Weise zu verstehen, dass sie sich zur Religion des Islam bekennt und sich gehalten sieht, dessen von ihr als verpflichtend empfundene Bekleidungsvorschriften zu beachten. Hierin liegt eine Bekundung, nämlich die bewusste, an die Außenwelt gerichtete Kundgabe einer religiösen Überzeugung. Ob diese Bekundung vom Schutz der Religions- oder Meinungsäußerung umfasst wird, ist in diesem Zusammenhang ebenso unbeachtlich wie das ihr zugrunde liegende Motiv, also die Frage, ob die Bekundung freiwillig ist oder im Sinne eines tradierten Rollenverständnisses auf einem mehr oder weniger starken äußeren Zwang beruht. Entscheidend sind die von Dritten wahrgenommenen Erklärungswerte dieser Bekundung, wie sie vom maßgeblichen Empfängerhorizont her verstanden werden können. § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG stellt dabei insbesondere, wenn auch nicht ausschließlich, auf die Wahrnehmung der Schüler und der Eltern ab, denen die Lehrkraft in der Schule oder im Zusammenhang mit dem Schulbetrieb begegnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 - 2 C 45.03 -, BVerwGE 121, 140 = NJW 2004, 3581).
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Nach diesen Maßstäben enthält die das gesamte Haupthaar verhüllende Kopfbedeckung der Klägerin eine religiöse äußere Bekundung. Die Klägerin trägt zwar eine Kopfbedeckung, die nicht dem typischen Aussehen eines „islamischen Kopftuchs“ entspricht. Sie trägt die Kopfbedeckung aber, um damit religiösen Bekleidungsvorschriften des Islam, die sie als verpflichtend empfindet, nachzukommen. Von der ausschließlich religiösen Motivation der Klägerin ist der Senat angesichts ihrer eigenen Angaben hierzu im Laufe des Verwaltungs- und des Gerichtsverfahrens überzeugt. Die Kopfbedeckung erweckt auch, worauf es entscheidend ankommt, bei Dritten, insbesondere bei den Schülern ihrer Schule und den Eltern, den Eindruck, dass es sich dabei um ein religiöses Symbol handelt und dass die Klägerin sich dadurch zum Islam bekennt. Das folgt aus den glaubhaften Angaben der Klägerin selbst, wonach sie, wenn sie von Schülern nach der Bedeutung der Kopfbedeckung gefragt werde, deren aus dem muslimischen Glauben herrührende Verbindlichkeit für sie selbst offen bekannt habe und bekenne. Aufgrund dieser Erklärungen und des kommunikativen Empfängerhorizonts an einer Schule, den der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zu Recht betont hat, ist den Schülern und deren Eltern die religiöse Motivation der Kopfbedeckung der Klägerin allgemein bekannt, so dass ihnen gegenüber damit eine erkennbare religiöse äußere Bekundung stattfindet. Dieser Eindruck entsteht ferner dadurch, dass die Klägerin ihre Kopfbedeckung in der Schule ständig und ausnahmslos trägt, so dass alternative Erklärungen, wie etwa modische oder medizinische Gründe, auf die sie in der mündlichen Verhandlung (nochmals) hingewiesen hat, auf Dauer nicht möglich sind. Im Übrigen ist es - abgesehen von der Wahrnehmung der Schüler und der Eltern - allgemein und damit auch einem objektiven Dritten bekannt, dass muslimische Frauen aus religiösen Gründen ihr Haar mit einem Kopftuch oder einem vergleichbaren Kleidungsstück bedecken (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14.08.2007 - 2 K 1752/07 -, Juris). Es ist also unzutreffend, wenn die Klägerin ihrer Kopfbedeckung einen Bekundungscharakter abspricht.
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Die im Tragen der Kopfbedeckung liegende religiöse äußere Bekundung ist auch im Sinne des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG geeignet, die Neutralität des Landes oder den religiösen Schulfrieden zu gefährden oder zu stören. Denn das unter diesen Voraussetzungen begründete Verbot knüpft an einen abstrakten Gefährdungstatbestand an. Nicht erst Bekundungen, welche die Neutralität des Landes oder den Schulfrieden konkret gefährden oder gar stören, fallen unter das Verbot. Es will vielmehr bereits abstrakten Gefahren vorbeugen, um konkrete Gefahren für die Neutralität der Schule oder den Schulfrieden gar nicht erst eintreten zu lassen. Im Gesetzeswortlaut kommt dies darin zum Ausdruck, dass dieser entsprechende Verhaltensweisen bereits dann verbietet, wenn sie nur „geeignet“ sind, die genannten Schutzgüter zu gefährden. Eine Betrachtung der konkreten Verhältnisse an einzelnen Schulen und deren Würdigung ist danach nicht vorgesehen. Dies hat bereits das Bundesverwaltungsgericht in seinem zu § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG ergangenen Urteil vom 24.06.2004 (a.a.O.) entschieden.
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Eine derart abstrakte Gefährdung der religiösen Neutralität der Schule und des religiösen Schulfriedens geht von dem Tragen eines islamischen Kopftuchs oder einer vergleichbaren Kopfbedeckung durch eine Lehrerin aus. Auch das Bundesverfassungsgericht sieht dies nicht anders; es stuft den Fall, dass Lehrkräfte in der Schule religiös motivierte Kleidung tragen, die als Kundgabe einer Glaubensüberzeugung erkennbar werden, ausdrücklich als eine abstrakte Gefahr ein. Die Schule ist der Ort, an dem unterschiedliche religiöse Auffassungen unausweichlich aufeinander treffen und wo sich dieses Nebeneinander in besonders empfindlicher Weise auswirkt (BVerfG, Urteil vom 24.09.2003 - 2 BvR 1436/02 -, BVerfGE 108, 282, 303 = NJW 2003, 3111). Die Entwicklung hin zu einer zunehmenden religiösen Vielfalt in der Gesellschaft hat zwangsläufig ein vermehrtes Potenzial religiöser Konflikte in der Schule mit sich gebracht. Dabei können leichter Gefährdungen für den religiösen Schulfrieden aufkommen, vor allem aus der Besorgnis insbesondere der Eltern vor einer ungewollten religiösen Beeinflussung ihrer Kinder. Einbußen an Neutralität im Erscheinungsbild einer Lehrkraft können zu einer solchen Besorgnis beitragen und lassen sich insoweit als eine abstrakte Gefahr bezeichnen. Ihr will der Landesgesetzgeber durch das Verhaltensgebot des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG begegnen, durch das eine auch in der Kleidung sichtbar bleibende Neutralität der Lehrer gewährleistet werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O.; VG Düsseldorf, Urteil vom 14.08.2007, a.a.O.).
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Eine andere Betrachtung ist vorliegend nicht deswegen geboten, weil die Klägerin seit nunmehr 30 Jahren als Beamtin auf Lebenszeit unbeanstandet im Schuldienst des beklagten Landes tätig ist. Denn die Eignung der von ihr getragenen Kopfbedeckung, die Neutralität des Landes oder den religiösen Schulfrieden zu gefährden oder zu stören, richtet sich auch unter diesen Voraussetzungen präventiv danach, ob eine abstrakte Gefahr für diese Schutzgüter besteht. Anhaltspunkte dafür, dass die mit § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG verbundene Einschränkung der Religionsfreiheit bei Lebenszeitbeamten zu deren Gunsten über das Vorliegen einer abstrakten Gefahr hinaus besonderen erschwerenden Anforderungen unterläge, sind nicht ersichtlich. Das folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Sie unterscheidet nicht zwischen Einstellungsbewerbern und bereits im Schuldienst befindlichen Lehrkräften, bei letzteren auch nicht zwischen Probebeamten und Lebenszeitbeamten.
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Eine Ausnahme von der generellen Anknüpfung des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG an ein abstraktes Gefährdungspotenzial religiöser äußerer Bekundungen sieht das Gesetz nur in § 38 Abs. 4 SchulG auf Antrag für die Ableistung des Vorbereitungsdienstes für ein Lehramt vor. Diese Ausnahme trägt dem Ausbildungsmonopol des Staates im Rahmen der Lehrerausbildung und dem Ausbildungsanspruch der Bewerber aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG Rechnung. Wegen dieser (verfassungsrechtlich) besonderen Situation können Bewerber entgegen der grundsätzlichen Regelung in § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG ausnahmsweise in den Vorbereitungsdienst eingestellt werden, soweit die Ausübung der Grundrechte es zwingend erfordert und zwingende öffentliche Interessen an der Wahrung der amtlichen Neutralität und des Schulfriedens nicht entgegenstehen. Es kann offen bleiben, ob bei der Prüfung dieser Ausnahmevoraussetzungen auf eine konkrete Gefährdungssituation abzustellen ist, wofür der Wortlaut des § 38 Abs. 4 SchulG sprechen mag. Die Ausnahmevorschrift kann jedenfalls nicht analog auf Lebenszeitbeamte angewandt werden, weil es bei der Zulassung zum Vorbereitungsdienst um eine auf einen kurzen Zeitraum von etwa zwei Jahren begrenzte Ausnahme von der Durchsetzung des Neutralitätsgebots und der vorbeugenden Bewahrung des Schulfriedens geht, die allein Ausbildungszwecken und damit der Verwirklichung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG dient (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14.08.2007, a.a.O.). Darüber hinaus lassen sich Ausnahmen von der Pflicht zur Einhaltung des Verhaltensgebots des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG dem Gesetz nicht entnehmen.
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Dieses Verständnis des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Der Gesetz gewordene Entwurf sollte nach dem Willen der Landtagsmehrheit bewusst vorbeugend auf der Ebene der abstrakten Gefahr entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in dessen Urteil vom 24.09.2003 (a.a.O) einen Ausgleich der kollidierenden Grundrechte herbeiführen (vgl. Landtags-Drucks. 13/2793). Der von der Landtagsfraktion der GRÜNEN eingebrachte Gesetzentwurf, der eine Einzelfallprüfung vorsah und ein Einschreiten nur bei konkreten Gefährdungen ermöglicht hätte (vgl. Landtags-Drucks. 13/2837), wurde vom Landtag letztlich abgelehnt. Der daraus hervorgehende Wille des Gesetzgebers, wie er im Wortlaut des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG eindeutig zum Ausdruck kommt, verbietet es, der besonderen Situation der Klägerin als einer Lebenszeitbeamtin, die ihre Kopfbedeckung seit Jahren ohne Beanstandungen trägt, im Wege der Auslegung der Vorschrift beim Tatbestandsmerkmal „geeignet“ durch die Anwendung eines konkreten Gefährdungsmaßstabs Rechnung zu tragen (a.A. Bader, NVwZ 2006, 1333, 1336). Im Übrigen kann sich die abstrakte Gefahr jederzeit durch Wechsel von Schülern, Eltern oder Lehrern mit differierender Einstellung zum Erklärungsgehalt einer mit den Bekleidungsvorschriften des Islam begründeten Kopfbedeckung konkretisieren, was es verbietet, eine Korrektur des (abstrakten) Gefährdungsmaßstabs allein wegen dessen Nichtverwirklichung in der Vergangenheit vorzunehmen.
34
Da die Klägerin mit dem Tragen ihrer religiös motivierten Kopfbedeckung gegen das in § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG geregelte Verbot verstößt, kann offen bleiben, ob hierin zugleich ein äußeres Verhalten zu sehen ist, das bei Schülern oder Eltern den Eindruck hervorrufen kann, dass eine Lehrkraft gegen die Menschenwürde, die Gleichberechtigung der Menschen nach Art. 3 GG, die Freiheitsgrundrechte oder die freiheitlich-demokratische Grundordnung auftritt, und das eigens nach § 38 Abs. 2 Satz 2 SchulG unzulässig ist. Auf eine Erfüllung (auch) dieses Verbotstatbestands stellt der Widerspruchsbescheid - im Gegensatz zur Ausgangsverfügung - auch nicht mehr ab.
35
§ 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG ist auch mit höherrangigem Recht, insbesondere dem Grundgesetz, vereinbar, wovon bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist. Das dagegen gerichtete Vorbringen der Klägerin bleibt ohne Erfolg.
36
Die Regelung greift zwar in die - vorbehaltlos gewährleistete - Religionsfreiheit der betroffenen Lehrkräfte aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ein. Sie ist jedoch gerechtfertigt, weil sie verfassungsimmanente Schranken dieses Grundrechts konkretisiert und sich auch im Rahmen der dem Gesetzgeber hierbei zustehenden Einschätzungsprärogative hält.
37
Das in Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verbürgte (einheitliche) Grundrecht auf Bekenntnisfreiheit steht auch einem Beamten unbeschadet des bestehenden öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses zu. Das Tragen einer Kopfbedeckung als Ausdruck eines religiösen Bekenntnisses durch eine Lehrerin im Schuldienst fällt in den Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG. Das Grundrecht der Freiheit des Glaubens und des religiösen Bekenntnisses schützt nicht nur die innere Freiheit zu glauben oder nicht zu glauben, sondern ebenso die Freiheit des kultischen Handelns, des Werbens und der Propaganda. Es kommt dem Einzelnen nicht nur als Mitglied einer Religionsgemeinschaft zugute, sondern gestattet auch Außenseitern die ungestörte Entfaltung ihrer Persönlichkeit gemäß ihren subjektiven Glaubensüberzeugungen. Dem Staat ist eine Bewertung der sich in Bekleidungsvorschriften offenbarenden religiösen Anschauungen nicht gestattet (vgl. Urteil des Senats vom 26.06.2001 - 4 S 1439/00 -, NJW 2001, 2899 = VBlBW 2001, 441 = ZBR 2001, 374). Wenn die Klägerin daher das Tragen einer Kopfbedeckung aus individuellen religiösen Gründen als für sie verbindlich ansieht, ist damit der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG eröffnet. Das aus § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG resultierende Verbot dieses Verhaltens greift in diesen Schutzbereich ein.
38
Verfassungsrechtliche Schranken des durch § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG berührten Grundrechts der Lehrkräfte aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ergeben sich aus dem staatlichen Erziehungsauftrag (Art. 7 Abs. 1 GG), der unter Wahrung der Pflicht zu weltanschaulich-religiöser Neutralität zu erfüllen ist, aus dem elterlichen Erziehungsrecht (Art. 6 Abs. 2 GG) und aus der negativen Glaubensfreiheit der Schüler (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG; vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 24.09.2003, a.a.O.). Dabei sind die folgenden Maßstäbe zu beachten:
39
Das Grundgesetz begründet für den Staat als Heimstatt aller Staatsbürger in Art. 4 Abs. 1, Art. 3 Abs. 3 Satz 1 und Art. 33 Abs. 3 GG sowie durch Art. 136 Abs. 1 und Abs. 4 und Art. 137 Abs. 1 WRV i. V. m. Art. 140 GG die Pflicht zu weltanschaulich-religiöser Neutralität. Der Staat hat deshalb auf eine am Gleichheitssatz orientierte Behandlung der verschiedenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zu achten und darf sich nicht mit einer bestimmten Religionsgemeinschaft identifizieren (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.09.2003, a.a.O.).
40
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Eltern die Pflege und Erziehung ihrer Kinder als natürliches Recht und umfasst zusammen mit Art. 4 Abs. 1 GG auch das Recht zur Kindererziehung in religiöser und weltanschaulicher Hinsicht; daher ist es zuvörderst Sache der Eltern, ihren Kindern diejenigen Überzeugungen in Glaubens- und Weltanschauungsfragen zu vermitteln, die sie für richtig halten. Dem entspricht das Recht, die Kinder von Glaubensüberzeugungen fern zu halten, die den Eltern als falsch oder schädlich erscheinen. Jedoch enthält Art. 6 Abs. 2 GG keinen ausschließlichen Erziehungsanspruch der Eltern. Eigenständig und in seinem Bereich gleichgeordnet übt der Staat, dem nach Art. 7 Abs. 1 GG die Aufsicht über das gesamte Schulwesen übertragen ist, in der Schule einen eigenen Erziehungsauftrag aus (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.09.2003, a.a.O.).
41
Ferner trifft das Grundrecht der Lehrkräfte aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG auf die negative Glaubensfreiheit der Schüler, die ihrerseits in den Schutzbereich von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG fällt. Gewährleistet ist danach auch die Freiheit, kultischen Handlungen eines nicht geteilten Glaubens und den Symbolen, in denen ein solcher Glauben sich darstellt, fern zu bleiben. Während der Einzelne in einer Gesellschaft, die unterschiedlichen Glaubensüberzeugungen Raum gibt, kein Recht darauf hat, von der Konfrontation mit fremden Glaubensbekundungen verschont zu bleiben, kann er doch verlangen, nicht vom Staat in eine Lage gebracht zu werden, in der er ohne Ausweichmöglichkeit dem Einfluss eines bestimmten Glaubens und den Symbolen, in denen er sich darstellt, ausgesetzt ist, insbesondere auch nicht im Rahmen des Schulbesuchs (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.05.1995 - 1 BvR 1087/91 -, BVerfGE 93, 1 = NJW 1995, 2477 = DÖV 1995, 905). Dies ergibt sich auch aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 136 Abs. 4 WRV.
42
Art. 7 Abs. 1 GG gewährleistet die staatliche Schulaufsicht. Den Ländern wird im Schulwesen über die Begründung eines staatlichen Erziehungsauftrags hinaus eine umfassende Gestaltungsfreiheit auch in Bezug auf die weltanschaulich-religiöse Ausprägung der öffentlichen Schulen eingeräumt. Art. 7 Abs. 1 GG hat die weitgehende Selbständigkeit der Länder und im Rahmen von deren Schulhoheit die grundsätzlich freie Ausgestaltung der Pflichtschule im Auge. Das unvermeidliche Spannungsverhältnis zwischen positiver Glaubensfreiheit eines Lehrers einerseits und der staatlichen Pflicht zu weltanschaulich-religiöser Neutralität, dem Erziehungsrecht der Eltern sowie der negativen Glaubensfreiheit der Schüler andererseits unter Berücksichtigung des Toleranzgebots zu lösen, obliegt dem demokratischen Landesgesetzgeber, der im öffentlichen Willensbildungsprozess einen für alle zumutbaren Kompromiss zu suchen hat. Er muss sich bei seiner Regelung daran orientieren, dass einerseits im Bereich des Schulwesens Art. 7 GG weltanschaulich-religiöse Einflüsse unter Wahrung des Erziehungsrechts der Eltern zulässt und dass andererseits Art. 4 GG gebietet, bei der Entscheidung für eine bestimmte Schulform weltanschaulich-religiöse Zwänge so weit wie irgend möglich auszuschalten. Die Vorschriften sind zusammen zu sehen, ihre Interpretation und ihr Wirkungsbereich sind aufeinander abzustimmen. Dies schließt ein, dass die einzelnen Länder zu verschiedenen Regelungen kommen können, weil bei dem zu findenden Mittelweg auch Schultraditionen, die konfessionelle Zusammensetzung der Bevölkerung und ihre mehr oder weniger starke religiöse Verwurzelung berücksichtigt werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.09.2003, a.a.O. unter Verweis auf BVerfGE 93, 1 [22 f.]).
43
§ 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG hält sich in diesem vom Bundesverfassungsgericht vorgezeichneten Rahmen. Der Landesgesetzgeber hat zulässigerweise den Weg gewählt, möglichen Konflikten präventiv zu begegnen. Bereits die abstrakte Gefahr, die der staatlichen Neutralität oder dem Schulfrieden aus einer politischen, religiösen, weltanschaulichen oder ähnlichen äußeren Bekundung erwachsen kann, genügt ihm als Anlass, entgegenwirkende Verhaltensvorschriften aufzustellen. Der Landesgesetzgeber ist auch nicht gehalten, auf die Verhältnisse an einer einzelnen Schule oder in einem bestimmten Bezirk abzustellen oder gar eine individuelle Prüfung der Absichten vorzusehen, die eine Lehrkraft etwa mit dem Tragen eines Kopftuchs verbindet. Denn es liegt - wie dargelegt - in seiner Gestaltungsfreiheit, abstrakten Gefahren schon im Vorfeld zu begegnen. (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O.; vgl. auch - mit entsprechenden Ergebnissen - BayVerfGH, Entscheidung vom 15.01.2007, Vf. 11-VII-905, BayVBl 2007, 235, zu Art. 59 Abs. 2 Satz 3 des bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen; OVG Bremen, Beschluss vom 26.08.2005 - 2 B 158/05 -, NVwZ-RR 2006, 402, zu § 59b Abs. 4 des bremischen Schulgesetzes; VG Düsseldorf, Urteil vom 05.06.2007 - 2 K 6225/06 -, Juris, zu § 57 Abs. 4 des inhaltsgleichen nordrhein-westfälischen Schulgesetzes; kritisch hingegen Böckenförde, JZ 2004, 1181, 1183, sowie Sacksofsky, NJW 2003, 3297, 3300). Auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 24.09.2003, a.a.O) mag es angesichts zunehmender religiöser Vielfalt (auch) in der Schule und eines damit verbundenen größeren Potenzials möglicher Konflikte „gute Gründe“ dafür geben, der staatlichen Neutralitätspflicht im schulischen Bereich eine striktere und mehr als bisher distanzierende Bedeutung beizumessen und demgemäß auch durch das äußere Erscheinungsbild einer Lehrkraft vermittelte religiöse Bezüge von den Schülern grundsätzlich fern zu halten, um Konflikte mit Schülern, Eltern oder anderen Lehrkräften von vornherein zu vermeiden.
44
Die Regelung des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG wird auch dem Prinzip praktischer Konkordanz gerecht. Das Gebot eines angemessenen Ausgleichs konkurrierender Grundrechte und Rechte mit Verfassungsrang verlangt nicht, dass alle betroffenen Rechtspositionen gleichermaßen Einbußen erleiden. Der Gesetzgeber darf eine Lösung wählen, nach der eines der beteiligten (Grund-) Rechte zu weichen hat. Der religiöse Schulfrieden ist ein Schutzzweck von herausragender Bedeutung, der das streitige Verbot schon bei abstrakten Gefahren zu rechtfertigen vermag. Die islamische Glaubensgemeinschaft wird davon auch nicht übermäßig betroffen, da sich das Verbot auf Lehrer im Staatsdienst beschränkt, Schülerinnen auch an öffentlichen Schulen und Lehrerinnen an Privatschulen also das Tragen eines Kopftuchs unbenommen bleibt. Im Übrigen regelt es nur das Verhalten in der Schule, sieht also davon ab, das Verhalten des Beamten auch außerhalb des Dienstes vorzuschreiben (BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O.).
45
Entgegen der Auffassung der Klägerin gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) mit Blick auf die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Belastung der Lehrkraft keine ergänzende gesetzliche Regelung, welche - vergleichbar der durch § 38 Abs. 4 SchulG auf Antrag für den Vorbereitungsdienst ermöglichten Ausnahme von dem grundsätzlich geltenden präventiven Verhaltensgebot - für eine im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit befindliche und bisher unbeanstandet gebliebene Lehrkraft eine Einzelfallprüfung vorsehen müsste und ein Verbot der in Rede stehenden Art nur zur Abwehr konkreter Gefahren zuließe. Denn bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Rechtsvorschrift ist grundsätzlich auf den „Normalfall“ abzustellen, den der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums auf der Grundlage seiner eigenen Einschätzung regeln darf. Eine Rechtsnorm ist nicht allein deshalb unverhältnismäßig, weil sie in einem Einzelfall besonders gravierende Auswirkungen auf einen Betroffenen hat; eine besondere und atypische Belastung im Einzelfall ist nämlich hinzunehmen und verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Wird eine Teilgruppe typischerweise sehr viel härter betroffen, dann können der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Art. 3 Abs. 1 GG freilich eine gesetzliche Sonderbehandlung gebieten (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., 2006, Art. 20 RdNr. 89; BVerfG, Beschluss vom 17.10.1984, BVerfGE 68, 155, 173 = NJW 1985, 963; BVerwG, Urteil vom 05.12.2000 - 1 C 11.00 -, NJW 2001, 1590 = DVBl. 2001, 743). Dies ist um so eher erforderlich, je größer die Teilgruppe ist und je mehr sie einen eigenständigen Charakter aufweist (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 3 RdNr. 31). Nach diesen Maßstäben verlangen weder die Erforderlichkeit des mit § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG bezweckten Verhaltensgebotes noch die Angemessenheit des damit verbundenen Eingriffs in die Religionsfreiheit der Lehrkräfte eine gesetzliche Regelung, die bei Lebenszeitbeamten allgemein oder bei einer nach bestimmten Merkmalen gekennzeichneten Gruppe von ihnen ausnahmsweise das Absehen von der grundsätzlich für das verbotene Verhalten ausreichenden abstrakten Gefährdung der in Rede stehenden Schutzgüter und stattdessen das Abstellen auf konkrete Gefahren ermöglichen würde. Denn die Gruppe der als Lebenszeitbeamte im Dienst befindlichen Lehrkräfte erfüllt, auch bei einer Differenzierung nach weiteren Gesichtspunkten, keine einheitlichen typischen Merkmale, an welche eine gesetzliche Ausnahmeregelung anknüpfen müsste. So bliebe etwa zweifelhaft, wie lange und/oder wie konstant ein durch ein etwaiges Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu begünstigender Lebenszeitbeamter unbeanstandet den Dienst als Lehrkraft absolviert haben müsste bzw. wie zu verfahren wäre, wenn sich Beanstandung und Nichtbeanstandung religiös motivierter Kleidung - etwa bei einem Wechsel auf Schüler-, Eltern- oder Lehrerseite - ändern und welcher Grad der Änderung insoweit bedeutsam wäre. Auch ist für den Senat nicht ersichtlich, dass das bereits bei abstrakter Gefährdung der Schutzgüter bestehende Verhaltensgebot für langjährig bewährte Lehrkräfte unzumutbar sein sollte und deshalb für sie eine besondere, nicht mehr hinnehmbare Härte begründen könnte. Im Übrigen kann seit dem Inkrafttreten des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG davon ausgegangen werden, dass nunmehr verbotene religiöse äußere Bekundungen von Lehrern regelmäßig unterlassen werden bzw. dass die Schulaufsicht alsbald dagegen einschreitet. Die besondere Situation der Klägerin, die seit 1995 mangels eines ausdrücklichen Verbotstatbestands zunächst mehrere Jahre unbeanstandet ihre religiös motivierte Kopfbedeckung getragen hat, dürfte sich deshalb kaum wiederholen.
46
Die Verbotsregelung des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 GG. Insbesondere ergibt sich eine unzulässige Bevorzugung christlicher Glaubensbekundungen nicht aus der Klarstellung in § 38 Abs. 2 Satz 3 SchulG, wonach die Wahrung des Erziehungsauftrags nach Art. 12 Abs. 1, Art. 15 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 der Landesverfassung und die entsprechende Darstellung christlicher und abendländischer Bildungs- und Kulturwerte oder Traditionen nicht dem Verhaltensgebot nach Satz 1 widerspricht. Das folgt aus einer verfassungskonformen Auslegung dieser Regelung.
47
Zunächst spricht § 38 Abs. 2 Satz 3 SchulG von einer Darstellung und nicht von einer Bekundung. Bestimmte Werte darzustellen heißt, sie zu erörtern und zum Gegenstand einer Diskussion zu machen (vgl. Traulsen, RdJB 2006, 116, 129); das schließt die Möglichkeit der Rückfrage und Kritik ein (siehe den Redebeitrag des Abgeordneten Birzele in der Landtagssitzung vom 04.02.2004, Plenarprotokoll 13/62, S. 4402). Die Darstellung christlicher und abendländischer Bildungs- und Kulturwerte von neutraler Warte ist etwas anderes als die Bekundung eines individuellen Bekenntnisses. Das eine hat mit dem anderen nichts zu tun, weil es bei der Darstellung nicht um persönliche innere Verbindlichkeit geht, die der Darstellende für sich anerkennen müsste (BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O.).
48
Sodann ist der hier verwendete Begriff des „Christlichen“ im Sinne des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 17.12.1975 - 1 BvR 63/68 - (BVerfGE 41, 29) auszulegen. Er bezeichnet - ungeachtet seiner Herkunft aus dem religiösen Bereich - eine von Glaubensinhalten losgelöste, aus der Tradition der christlich-abendländischen Kultur hervorgegangene Wertewelt, die erkennbar auch dem Grundgesetz zu Grunde liegt und unabhängig von ihrer religiösen Fundierung Geltung beansprucht. Hierzu gehören etwa die Auffassung von der unverfügbaren und unantastbaren Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), von der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), von der Gleichheit aller Menschen und Geschlechter (Art. 3 GG) und von der Religionsfreiheit einschließlich der negativen Glaubensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG). Weiter umfasst der Begriff humane Werte wie Hilfsbereitschaft, Sorge für und allgemeine Rücksichtnahme auf den Nächsten sowie Solidarität mit den Schwächeren. Der Auftrag zur Weitergabe christlicher Bildungs- und Kulturwerte verpflichtet oder berechtigt die Schule deshalb keineswegs zur Vermittlung bestimmter Glaubensinhalte, sondern betrifft Werte, denen jeder auf dem Boden des Grundgesetzes stehende Beamte unabhängig von seiner religiösen Überzeugung vorbehaltlos zustimmen kann. In diesem Sinne ist auch die Bezugnahme des Gesetzes auf Art. 12 Abs. 1, 15 Abs. 1 und 16 Abs. 1 der Landesverfassung zu verstehen. Diese Regelungen der Landesverfassung sind schon vor dem Hintergrund des höherrangigen Bundesrechts angesichts der bereits erwähnten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.12.1975 (a.a.O.) auch unter Berücksichtigung von § 31 Abs. 1 und 2 BVerfGG so auszulegen, dass sie christliche Tugenden und nicht spezielle Glaubensinhalte meinen, wenn sie die Schulform der christlichen Gemeinschaftsschule festlegen und als Erziehungsideale die Ehrfurcht vor Gott, den Geist der christlichen Nächstenliebe, die Brüderlichkeit aller Menschen, die Friedensliebe, die Liebe zu Volk und Heimat, die sittliche und politische Verantwortung, die berufliche und soziale Bewährung und schließlich die freiheitliche demokratische Gesinnung nennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfGE 41, 29 |52|).
49
Den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht würde allerdings eine Auslegung, nach der § 38 Abs. 2 SchulG in der Zusammenschau der Sätze 1 und 3 das Tragen einer Kopfbedeckung nach islamischen Grundsätzen verbieten, das Tragen religiös motivierter Kleidung anderer Bekenntnisse jedoch erlauben würde. Insofern schließt sich der Senat der Auffassung des Verwaltungsgerichts an, dass auch Ordensgewänder christlicher Gemeinschaften oder etwa die jüdische Kippa von Lehrkräften an öffentlichen Schulen nicht (mehr) getragen werden dürfen (so auch Bader, a.a.O. sowie - zur inhaltsgleichen Regelung in Nordrhein-Westfalen - VG Düsseldorf, Urteil vom 05.06.2007, a.a.O.). Das Verwaltungsgericht sieht dies zutreffend auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.06.2004 (a.a.O.) ausgedrückt (vgl. dazu Böckenförde, a.a.O.; Sacksofsky, a.a.O.), wonach die bewusste Wahl einer religiös oder weltanschaulich bestimmten Kleidung ohne Weiteres unter das Verbot des Satzes 1 fällt und das Gebot strikter Gleichbehandlung der verschiedenen Glaubensrichtungen sowohl in der Begründung als auch in der Praxis der Durchsetzung der Dienstpflichten nach § 38 Abs. 2 SchulG zu beachten ist. Soweit das beklagte Land geltend gemacht hat, das katholische Nonnenhabit sei nicht religiös motiviert, sondern stelle sich als Berufskleidung dar, kann der Senat dem nicht folgen. Im Gegensatz zu typischer Berufskleidung, wie sie etwa Ärzte oder Polizisten tragen, ist das Tragen des Ordensgewands gerade nicht auf die berufliche Sphäre beschränkt, sondern umfasst auch den privaten Bereich. Die Auffassung des beklagten Landes dürfte weder dem Selbstverständnis der betroffenen Ordensmitglieder gerecht werden noch dem Verständnis eines durchschnittlichen objektiven Dritten entsprechen (vgl. Bader, a.a.O.).
50
Dem beklagten Land ist zwar zuzugeben, dass das - für verfassungswidrig zu erachtende - Normverständnis eines Kopftuchverbots bei gleichzeitiger Zulassung des Mönchs- und Nonnenhabits wohl dem Willen zumindest eines Teils der Landtagsmehrheit bei Erlass des Gesetzes entsprach; dies ergibt sich aus der parlamentarischen Dokumentation (vgl. etwa Redebeitrag des Abgeordneten Dr. Reinhart in der Landtagssitzung vom 04.02.2004, Plenarprotokoll 13/62, S. 4399; Ausführungen der seinerzeitigen Kultusministerin Dr. Schavan im Rahmen der Ausschussberatung des Gesetzesentwurfes, Landtags-Drucks. 13/3071, S. 3; Redebeiträge der Abgeordneten Wacker, Kleinmann, Mack und Hofer sowie der Kultusministerin Dr. Schavan in der Landtagssitzung vom 01.04.2004, Plenarprotokoll 13/67, S. 4700, 4704, 4710, 4717, 4719). Dem Gesetz ist jedoch, soweit sein Wortlaut es zulässt, die Auslegung zu geben, mit der es vor dem Grundgesetz bestehen kann. Aus den Materialien zur Entstehungsgeschichte lässt sich entnehmen, dass der Regierung und dem Landtag das verfassungsrechtliche Risiko einer gesetzlichen Differenzierung zwischen islamischem Kopftuch einerseits und christlichem Ordensgewand andererseits sowie die Problematik der Auslegung des Satzes 3 in § 38 Abs. 2 SchulG durchaus bewusst waren (vgl. nur Redebeitrag des Abgeordneten Kretschmann in der Landtagssitzung vom 04.02.2004, Plenarprotokoll 13/62, S. 4406; Erörterungen im Rahmen der Ausschussberatung, Landtags-Drucks. 13/3071, S. 17; Professor Dr. F. Kirchhof hatte ausweislich Landtags-Drucks. 13/3071, S. 26, ausgeführt, das Gesetz sei „verfassungsfester, wenn man auf den Satz 3 verzichte“; vgl. auch Redebeiträge des Abgeordneten Birzele und des Abgeordneten Hofer in der Landtagssitzung vom 01.04.2004, Plenarprotokoll 13/67, S. 4714, 4717). Zu keinem Zeitpunkt hat man offenbar erwogen, eine Differenzierung zwischen Kopftuch und Ordenskleidung explizit in das Gesetz aufzunehmen. Vielmehr hat man sich bewusst für eine Anlehnung an die Landesverfassung und damit für die ihr vom Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Zusammenhang gegebene Auslegung entschieden. Damit hat es der Gesetzgeber der Rechtsprechung überlassen, das abstrakt formulierte Gesetz auf die Einzelfälle des Kopftuchs und des Ordensgewands anzuwenden. Es ist anerkannt, dass der Wille des Gesetzgebers - soweit er sich nachvollziehen lässt - ein bei der Auslegung des Gesetzes maßgeblicher Gesichtspunkt ist. Der Wille des Gesetzgebers kommt aber in erster Linie in dem Wortlaut zum Ausdruck, den das Gesetz erhält (vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 05.06.2007, a.a.O.). Es kann auch nicht ohne Einfluss auf das Auslegungsergebnis bleiben, wenn der Gesetzgeber von der expliziten Aufnahme einer an sich gewünschten Regelung in das Gesetz deswegen abgesehen hat, weil Zweifel an deren Verfassungsmäßigkeit bestanden und der Normgeber dem Risiko der Verwerfung des Gesetzes durch die Verfassungsgerichtsbarkeit entgehen wollte. Damit hat der Gesetzgeber selbst den Gerichten den Rückgriff auf eine verfassungskonforme Auslegung eröffnet (vgl. Redebeitrag des Abgeordneten Wacker in der Landtagssitzung vom 01.04.2004, Plenarprotokoll 13/67, S. 4699: „Es wurde uns jedoch bestätigt, dass Satz 3 jedenfalls verfassungskonform ist oder im Zweifelsfall verfassungskonform ausgelegt werden könne“). Der in der mündlichen Verhandlung bekräftigte Einwand der Klägerin, dass eine verfassungskonforme Auslegung der in Rede stehenden Regelung entgegen dem Willen des Gesetzgebers nicht möglich sei, trifft hier schon angesichts des dokumentierten Risikobewusstseins bei der Gesetzgebung und der daraus gezogenen Konsequenzen bei Erlass und Formulierung der Norm nicht zu.
51
Entgegen der Auffassung der Klägerin resultiert aus § 38 Abs. 2 SchulG auch keine gegen Art. 3 Abs. 2 und 3 GG verstoßende Ungleichbehandlung wegen des Geschlechts. Die Vorschrift verbietet religiös motivierte Kleidung oder andere äußere religiöse Bekundungen unabhängig von dem Geschlecht der betroffenen Lehrkraft und richtet sich nicht speziell gegen das von Frauen getragene islamische Kopftuch oder eine entsprechende Kopfbedeckung.
52
Die streitgegenständliche Vorschrift ist ferner mit den Bestimmungen der Landesverfassung vereinbar. In der Literatur ist allerdings die Frage aufgeworfen worden, ob nicht in Art. 12 und Art. 15 bis 17 der Landesverfassung eine grundsätzliche Entscheidung für ein offenes Neutralitätskonzept verankert sei, welches religiösen Äußerungen gleich welcher Provenienz bejahend gegenüberstehe, mit der Folge, dass dem Landesgesetzgeber die Entscheidung für striktes distanzierendes Neutralitätskonzept verwehrt wäre, wie es in § 38 Abs. 2 SchulG angelegt ist (vgl. etwa Rux, ZAR 2004, 14, 17 f.; Traulsen, RdJB 2006, 116, 127, 131). Der Senat ist freilich der Auffassung, dass weder die Bejahung christlicher Traditionen im Sinne kultureller Werte, wie sie Art. 12, 15 und 16 der Landesverfassung enthalten, noch das Toleranzgebot („Geist der Duldsamkeit“) nach Art. 17 der Landesverfassung den Normgeber hindern, in Zeiten gewachsener religiöser Vielfalt und sich damit verändernder gesellschaftlicher Rahmenbedingungen mit größerem Konfliktpotential den Ausgleich der in der Schule unausweichlich aufeinander treffenden Interessen in der Weise vorzunehmen, dass den Lehrkräften unabhängig von ihrem religiösen Bekenntnis eine verstärkte Pflicht zur Zurückhaltung auferlegt wird, wie das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht dies in den Entscheidungen vom 24.09.2003 und vom 24.06.2004 (jeweils a.a.O.) ausgeführt haben.
53
Das grundsätzliche Verbot äußerer religiöser Bekundungen (jenseits einer Bagatellgrenze) durch Lehrkräfte verstößt auch nicht gegen die Europäische Menschenrechtskonvention, welche auf Grund der Ratifizierung durch den Bundesgesetzgeber dem Landesrecht nach Art. 31 GG vorgeht. § 38 Abs. 2 SchulG stellt sich insofern als Eingriff in die durch Art. 9 Abs. 1 EMRK garantierte Religionsfreiheit dar, der jedoch nach Art. 9 Abs. 2 EMRK entsprechend dem zur grundrechtlichen Situation Ausgeführten gerechtfertigt ist, weil er gesetzlich vorgesehen, ferner in der demokratischen Gesellschaft zum Schutz der Rechte und der Freiheiten anderer notwendig und schließlich auch nicht unverhältnismäßig ist (vgl. nur EGMR, Entscheidung vom 15.02.2001, Beschwerde-Nr. 42393/98, Dahlab ./. Schweiz, NJW 2001, 2871, ferner Urteil vom 10.11.2005, 44774/98, Sahin ./. Türkei, NVwZ 2006, 1390). Bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift liegt auch eine Diskriminierung nach Art. 14 EMRK nicht vor.
54
Schließlich verletzt die Neuregelung des § 38 Abs. 2 SchulG nicht europäisches Gemeinschaftsrecht oder in seiner Umsetzung ergangenes Bundesrecht. Es gibt zunächst keine Anhaltspunkte, dass die auch in der Gemeinschaftsrechtsordnung nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. etwa Urteil vom 13.12.1979 - Rs. 44/79 -, EuGHE 1979, 3727 ff. = NJW 1980, 505 - Hauer -) unter Bezugnahme auf die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten verankerten Grundrechte eine andere Betrachtungsweise gebieten könnten als vorstehend bezüglich des Grundgesetzes dargelegt. Das sekundäre Gemeinschaftsrecht in Form der Richtlinie 2000/78/EG vom 27.11.2000 (ABlEG L 303/16) und das zu ihrer Umsetzung erlassene Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz - AGG - vom 14.08.2006 (BGBl. I 2006, 1897), das nach § 24 Nr. 1 unter Berücksichtigung ihrer besonderen Rechtsstellung entsprechend für Beamtinnen und Beamte auch der Länder gilt, verbieten zwar Diskriminierungen auf Grund der Religion, stehen aber einer gegen religiöse äußere Bekundungen allgemein gerichteten Regelung wie § 38 Abs. 2 SchulG nicht entgegen. Diese Vorschrift, die in verfassungsgemäßer Weise Lehrkräften untersagt, äußerlich dauerhaft sichtbar ihre Zugehörigkeit zu einer bestimmten Religionsgemeinschaft oder Glaubensrichtung erkennen zu lassen, bestimmt das Verhältnis von Staat und Religion im Bereich der Schule und konkretisiert die Anforderungen an das Verhalten der Lehrer bei der Ausübung ihres Berufs. Eine - unterstellte - Benachteiligung im Sinne von § 1 AGG wäre also nach § 8 Abs. 1 AGG gerechtfertigt. Insofern ist zu betonen, dass die Vorschrift des § 38 Abs. 2 Satz 3 SchulG in der beschriebenen verfassungskonformen Auslegung auch nicht auf ein Vollzugsdefizit und damit eine indirekte Diskriminierung hin angelegt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O.).
55
Die angefochtene dienstliche Weisung stellt sich auch im Übrigen als rechtmäßig dar.
56
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, dass der Beklagte im Rahmen des Vollzugs der Verbotsnorm des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 und 3 GG) verstoße. Der Beklagte geht, wie er im Laufe des gerichtlichen Verfahrens glaubhaft vorgetragen hat, gegen alle Lehrkräfte, die eine gesetzwidrige religiöse äußere Bekundung abgeben, gleichermaßen vor. Der Senat stimmt dem Verwaltungsgericht darin zu, dass das durch § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG aufgestellte Verbot nicht nur für äußere Bekundungen aller Glaubensrichtungen gilt, sondern auch allen betroffenen Lehrkräften gegenüber in gleicher Weise durchzusetzen ist. Würde das Verbot nur im Falle des „islamischen Kopftuchs“ oder einer vergleichbaren Kopfbedeckung mittels einer entsprechenden Weisung durchgesetzt und würde das beklagte Land demgegenüber bei christlichen äußeren Glaubensbekundungen oder bei Bekundungen sonstiger Glaubensrichtungen allgemein darüber hinwegsehen, läge darin eine Ungleichbehandlung, zu der die Schulverwaltung schon nach dem verfassungskonform auszulegenden einfachen Gesetzesrecht nicht befugt wäre.
57
Der Senat lässt offen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, die Anwendungspraxis des beklagten Landes leide an einem gleichheitswidrigen Vollzugsdefizit, weil es zulasse, dass an einer staatlichen Grundschule in Baden-Baden drei Nonnen in ihrem christlichen Ordenshabit allgemeinbildende, profane Fächer unterrichteten. Es spricht allerdings Vieles dafür, dass das Nichteinschreiten gegen diese Nonnen angesichts der besonderen Verhältnisse an der betreffenden Schule sachlich gerechtfertigt ist und deshalb nicht gegen das Gleichheitsgebot verstößt, obwohl im Tragen des Ordenshabits ebenfalls eine religiöse äußere Bekundung im Sinne des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG liegt. Insoweit hat der Beklagte im Verfahren - schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - unwidersprochen vorgetragen, dass die dortige Schule aus einer kirchlichen Klosterschule entstanden sei, die 1877 in eine staatliche Grundschule für Mädchen umgewandelt und 1980 in eine koedukative staatliche Grundschule umgestaltet worden sei; die Schule sei aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung in den Räumen der Zisterzienserinnen-Abtei untergebracht; auch bestehe eine vertragliche Verpflichtung des Landes, dass die dortigen (noch drei) Ordensschwestern ihre Unterrichtstätigkeit zu Ende führen könnten (zur Sondersituation dieser Grundschule auch Bader, a.a.O.). Es dürfte sich deshalb um einen historisch bedingten Ausnahmefall auf einmaliger (sonder-)vertraglicher Grundlage handeln. Unter diesen besonderen und singulären Umständen dürfte es Gründe für die Annahme geben, dass das Nichteinschreiten des Beklagten gegen die drei unterrichtenden Ordensschwestern sich nicht als systematische Bevorzugung von Angehörigen des christlichen Glaubens darstellt, die dem Gebot strikter Gleichbehandlung in der Praxis der Durchsetzung der aus § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG folgenden Dienstpflicht für Lehrer widerspräche (vgl. Bader, a.a.O.; zu einem derartigen historisch bedingten Einzelfall auch VG Düsseldorf, Urteil vom 14.08.2007, a.a.O.).
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Einer abschließenden Entscheidung bedarf dies nicht. Denn selbst wenn angesichts der drei behördlicherseits unbeanstandet im Schuldienst tätigen Nonnen von einem gleichheitswidrigen Defizit bei der Durchsetzung der Verbotsnorm des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG auszugehen wäre, hätte die Klägerin entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch darauf, in der Schule ihre religiös motivierte Kopfbedeckung tragen zu dürfen und von der angefochtenen Weisung, dies zu unterlassen, verschont zu bleiben. Die Klägerin kann einen derartigen Anspruch nicht daraus herleiten, dass ein gesetzwidriges Verhalten der drei Ordensschwestern nicht geahndet werde. Derjenige, dem die Übertretung eines Verbots vorgeworfen wird, kann sich grundsätzlich nicht darauf berufen, dass gegen andere Personen wegen des gleichen oder eines ähnlichen Sachverhalts behördlicherseits nicht vorgegangen wird. Denn Art. 3 GG gewährt regelmäßig keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 17.03.1959, BVerfGE 9, 213 = NJW 1959, 1075; vom 17.01.1979, BVerfGE 50, 142 = NJW 1979, 1445; vom 07.04.1981, BVerfGE 57, 29 = NJW 1981, 2112, und vom 09.10.2000 - 1 BvR 1627/95 -, Juris).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts findet der Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ eine Grenze nur dort, wo willkürlich einige Personen herausgegriffen und durch hoheitliche Maßnahmen zur Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben angehalten werden (vgl. etwa Beschluss vom 09.10.2000, a.a.O.). Derartige Ausnahmen können insbesondere im Zusammenhang mit Ermessensentscheidungen auftreten, wie beispielsweise beim Erlass von Abbruchsanordnungen gegen baurechtswidrige Anlagen. In diesen Fällen verlangt die Rechtsprechung von der Behörde die Nennung sachlicher Gründe, wenn sie bei einer Mehrzahl illegaler baulicher Anlagen nur gegen einzelne vorgeht. Begründet wird dies mit dem Anspruch des Adressaten einer Abbruchsanordnung auf fehlerfreie Ermessensausübung bei gegebener (formeller und materieller) Baurechtswidrigkeit der zu beseitigenden Anlage (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 19.06.1992 - 7 B 106.91 -, DÖV 1992, 748). Ermessensfehlerhaft wäre das planlose, willkürlich Herausgreifen nur einer oder einiger Personen. Eine derartig strukturierte Eingriffssituation ist vorliegend bei der Frage einer behördlichen Anmahnung des strikten Verhaltensgebots des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG nicht gegeben.
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Auch im Bereich der gebundenen Verwaltung mag eine Ausnahme von dem grundsätzlich abzulehnenden Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht dann bestehen, wenn eine willkürliche Verwaltungspraxis gehandhabt wird, bei der die Zuerkennung eines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht zur „Neutralisierung“ der Rechtswidrigkeit unumgänglich sein könnte. Dies ist im Falle der Klägerin schon deshalb zu verneinen, weil bei einer Abwägung zwischen dem Anspruch auf Gleichbehandlung einerseits und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) andererseits ins Gewicht fällt, dass das von ihr missachtete Verhaltensgebot des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG mehrere Rechtsgüter schützt, die bei einem aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz hergeleiteten Anspruch auf Unterlassung der umstrittenen Weisung betroffen wären. Würde ihr insoweit ein Anspruch auf Gleichbehandlung zuerkannt, würden über die Verletzung des § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG im Verhältnis zwischen ihr (als Lehrkraft) und dem Dienstherrn hinaus nämlich der von dieser Vorschrift bezweckte Schutz der Religionsfreiheit der Schüler (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) und des Erziehungsrechts der Eltern (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) sowie der durch Art. 7 Abs. 1 GG begründete staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag einschließlich des religiösen Schulfriedens beeinträchtigt (vgl. zu einer derartigen Rechtsgüterabwägung P. Kirchhof in: Handbuch des Staatsrechts V, 2. Aufl., 2000, § 125 RdNrn 87 ff.). Im vorliegenden Zusammenhang muss sich also der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gegenüber dem geltend gemachten Gleichbehandlungsanspruch der Klägerin durchsetzen. Im Übrigen bestehen auch keine Anhaltspunkte für eine willkürliche Verwaltungspraxis des Beklagten.
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Der dienstlichen Weisung kann auch nicht entgegengehalten werden, sie sei mit einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechtsposition der Klägerin verbunden. Denn vorliegend erfolgt die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs bereits abschließend auf der Ebene des Gesetzes. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wirkt zwar gegenüber der gesamten Staatsgewalt. Seine erste Bedeutung entfaltet er aber bei der verfassungsrechtlichen Kontrolle der Gesetzgebung. Für seine Anwendung auf Maßnahmen der Verwaltung bleibt nur Raum in den insoweit gesetzlich nicht abschließend geregelten Bereichen. Erscheint das in Wahrnehmung des legislativen Gestaltungsspielraums erlassene Gesetz verhältnismäßig, kann die Gesetzesanwendung nicht unverhältnismäßig sein. Die bloße behördliche Umsetzung gesetzlich vorgesehener und auf der abstrakt-generellen Ebene des Gesetzes als verhältnismäßig anzusehender Rechtsfolgen kann ihrerseits den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzen (vgl. Grzeszick in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, 2006, Art. 20 RdNr. 123; Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl., 2003, Art. 20 RdNr. 148; Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl., 2006, Art. 20 RdNr. 189; Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 20 RdNr.90).
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Unabhängig davon ist die dienstliche Weisung auch nicht mit einem unverhältnismäßigen Eingriff in geschützte Rechtspositionen der Klägerin verbunden. Die Untersagung ist insbesondere nicht im Hinblick darauf, dass die Klägerin bereits seit etwa dreißig Jahren als Beamtin auf Lebenszeit im Schuldienst des beklagten Landes tätig ist, als unverhältnismäßig anzusehen. Auch der Umstand, dass die Klägerin seit 1995 ihre Kopfbedeckung - (behördlicherseits zunächst) unbeanstandet - im Schuldienst trägt, rechtfertigt nicht die Annahme, dass die künftige Beachtung des Verhaltensgebots aus § 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG für sie unzumutbar wäre.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG gegeben ist.
65
Beschluss vom 14. März 2008 Der Streitwert wird gemäß §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt. Der Beschluss ist unanfechtbar.
Beschluss
vom 14. März 2008
Der Streitwert wird gemäß §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf
5.000,-- EUR
festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 38 SchulG
§ 35 LVwVfG
§ 55 BBG
§ 1 AGG
§ 38 Abs. 2 Satz 1 und 2 SchulG
§ 38 Abs. 2 SchulG
§ 38 Abs. 2 Satz 1 SchulG
§ 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG
§ 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG
§ 38 Abs. 2 Satz 2 SchulG
§ 38 Abs. 2 Satz 3 SchulG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 74 Satz 2 LBG
§ 34 Abs. 1 und 2 Nr. 2 SchulG
§ 38 Abs. 4 SchulG
§ 59b Abs. 4 des bremischen Schulgesetzes
§ 31 Abs. 1 und 2 BVerfGG
§ 8 Abs. 1 AGG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 2 und 3 GG
Art. 20 GG
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 und 3 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 137 Abs. 1 WRV
Art. 140 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 4 Abs. 1 GG
Art. 136 Abs. 4 WRV
Art. 7 GG
Art. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 140
NJW 2004, 3581
BVerfGE 108, 282, 303
NJW 2003, 3111
NVwZ 2006, 1333, 1336
NJW 2001, 2899
BVerfGE 93, 1
NJW 1995, 2477
DÖV 1995, 905
BayVBl 2007, 235
NVwZ-RR 2006, 402
JZ 2004, 1181, 1183
NJW 2003, 3297, 3300
BVerfGE 68, 155, 173
NJW 1985, 963
NJW 2001, 1590
BVerfGE 41, 29
NJW 2001, 2871
NVwZ 2006, 1390
NJW 1980, 505
BVerfGE 9, 213
NJW 1959, 1075
BVerfGE 50, 142
NJW 1979, 1445
BVerfGE 57, 29
NJW 1981, 2112
DÖV 1992, 748
18 K 3562/05
15 K 532/99
17 K 810/02
2 BvR 1436/02
2 C 45.03
2 K 1752/07
4 S 1439/00
1 BvR 1087/91
2 B 158/05
2 K 6225/06
1 C 11.00
1 BvR 63/68
1 BvR 1627/95
7 B 106.91