Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-16, Aktenzeichen 9 K 16288/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:1116.9K16288.17.00

Tenor:
Die Gebührenfestsetzung in den Bescheiden der Beklagten vom 29. November 2017 betreffend die Spielhallen der Klägerin in der C. Straße 000/000 (Erlaubnis und Härtefallregelung) werden insoweit aufgehoben, als die Gebührenfestsetzung in den jeweiligen Bescheiden 50,00 Euro überschreitet.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand:
Die Klägerin (hier die T. GmbH & Co. KG) begehrt mit dem vorliegenden Verfahren unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse für die von ihr in der C. Straße 000/000 in C1. H. betriebenen Spielhallen, wobei sich eine Spielhalle in Räumlichkeiten unter der Adresse C. Str. 000 und zwei weitere Spielhallen in Räumlichkeiten unter der Adresse C. Straße 000 befinden.
Daneben betreibt die Klägerin in C1. H. noch drei weitere Spielhallen in der N. Straße 00. Die Erlaubnisse für diese Spielhallen sind Gegenstand der Verfahren 9 K 16285/17 und 16286/17.
Bei der Klägerin ist die T. B. GmbH als Komplementärgesellschafterin die persönlich haftende Gesellschafterin. Die T. B. GmbH hat ebenfalls mit dem Ziel des Erhalts unbefristeter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für den Standort C. Straße 000/000 Klage erhoben (9 K 16289/17).
Der Klägerin wurde mit Bescheid der Beklagten vom 13. April 2011 für die Spielhalle am Standort C. Str. 000 gemäß § 33i Abs. 1 Gewerbeordnung (GewO) die unbefristete Erlaubnis erteilt, eine Automatenspielhalle auf der Grundlage der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung – SpielV) unter Aufstellung von bis zu 8 Geldspielgeräten zu betreiben.
Für die zwei Spielhallen in der C. Str. 000 war der Klägerin bereits am 28. Mai 2002 eine entsprechende unbefristete Erlaubnis gemäß § 33i Abs. 1 GewO für die Aufstellung von bis zu 5 Geldspielgeräten und am 2. März 2005 für die Aufstellung von bis zu 6 weiteren Geldspielgeräten erteilt worden.
Alle gewerberechtlichen Erlaubnisse auf der Grundlage des § 33i GewO waren der T. GmbH & Co. KG bzw. – nach (vorübergehender) Änderung der Firmenbezeichnung - der T. B1. gesellschaft mbH & Co. KG erteilt worden.
Für die Spielhalle unter der Adresse C. Straße 000 hat der Geschäftsführer der Klägerin am 17. Mai 2010 mit den Eheleuten E. und F. A. einen gewerblichen Mietvertrag geschlossen, der ab dem 1. Juni 2010 begonnen hat und am 31. September 2020 enden wird, sofern er sich nicht gemäß § 3 Buchstabe c) des Mietvertrages um fünf Jahre verlängern wird.
Für die Spielhallen unter der Adresse C. Straße 000 hatte der Geschäftsführer der Klägerin am 3. Januar 2005 einen Mietvertrag mit Herrn X. C2. abgeschlossen. Das Mietverhältnis begann am 1. Februar 2005 und hatte zunächst eine zehnjährige Laufzeit bis zum 31. Januar 2015, allerdings mit einem Verlängerungsoptionsrecht um weitere fünf Jahre. Durch die Ausübung des Optionsrechts im Juli 2014 durch die Klägerin (Bestätigung am 3. Juli 2014, Anlage K 8 der Klageschrift) läuft der Mietvertrag nun bis zum 31. Januar 2020.
Am 15. Dezember 2011 wurde der Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – GlüÄndStV - ) von allen Bundesländern mit Ausnahme von Schleswig-Holstein unterzeichnet. Nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. November 2012 trat der Staatsvertrag in Nordrhein-Westfalen rückwirkend zum 1. Juli 2012 in Kraft. Zusätzlich erließ das Land Nordrhein-Westfalen am 13. Dezember 2012 das Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (AG GlüStV NRW), um die Ziele des GlüÄndStV im Land Nordrhein-Westfalen umzusetzen.
Mit Schreiben vom 16. November 2016 informierte die Beklagte die Klägerin darüber, dass für den Betrieb der Spielhallen am Standort „C. Straße 000/000“ ab dem 1. Dezember 2017 neben den vorliegenden gewerberechtlichen Erlaubnissen auch Erlaubnisse nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW benötigt werden. Zudem bat die Beklagte die Klägerin darum, einen Antrag auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW bis zum 31. Dezember 2016 zu stellen.
Mit Schreiben vom 3. Januar 2017 beantragte die Klägerin, ihr eine unbefristete Erlaubnis zum Betrieb ihrer Spielhallen am Standort C. Straße 000/000 zu erteilen. Hilfsweise beantragte sie, die Erlaubnisse bis zum 30. Juni 2021 befristet zu erteilen. Höchstvorsorglich beantragte sie zudem eine unbefristete Ausnahme von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW aufgrund einer vorliegenden unbilligen Härte nach § 29 Abs. 4 GlüÄndStV. Hilfsweise wurde außerdem beantragt, die Ausnahme von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV bis zum 30. Juni 2021 zu befristen.
Zum Antrag einer (unbefristeten) glücksspielrechtlichen Erlaubnis wurde ausgeführt, dass alle Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis vorlägen. Seit Jahren erfülle sie die gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW gestellten Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz. Das mit gesondertem Schreiben angeforderte Sozialkonzept einer anerkannten Institution inklusiver aller Schulungsnachweise der Mitarbeiter in den Spielhallen beider Standorte liege der Beklagten bereits vor.
Zum Antrag auf Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV für den Weiterbetrieb ihrer Spielhallen an beiden Standorten in der C. Straße trug sie vor, dass die beantragte Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW zur Vermeidung unbilliger Härten geboten sei. Sie, die Klägerin, betreibe noch weitere Spielhallen in anderen Gemeinden, die ebenfalls von der Schließung bedroht seien. Dabei sei zu berücksichtigen, dass eine Reduzierung auf das Betreiben von zwei Spielhallen in C1. -H. nicht isoliert betrachtet werden dürfe, da mangels Abstimmung zwischen den Gemeinden eine Existenzbedrohung auch aus der Schließung anderer Spielhallen in anderen Gemeinden folgen könne. Die Schließung eines Standorts in C1. H. sei ihr aus finanziellen Gründen nicht zumutbar. Insbesondere seien ihre hohen Mietzinsverpflichtungen aus den geschlossenen Mietverträgen zu berücksichtigen, wobei die hohen Mietzinsverpflichtungen im Wesentlichen darauf beruhten, dass sie dort Spielhallen betreibe. Die Erwirtschaftung dieses Mietzinses durch das Betreiben von nur einer Spielhalle sei nicht möglich. Die hohen gewerblichen Mieten könnten auch nicht durch die Nutzung der Räumlichkeiten für den Betrieb eines anderen Gewerbes erzielt werden. Außerdem sei es für alle betriebenen Spielhallen nicht möglich, ein Gastronomieprojekt gewinnbringend zu betreiben, da es in der unmittelbaren Umgebung schon zahlreiche Pizzerien, Restaurants und Bäckereien gebe. Ferner beschäftige sie 9 Personen in den Spielhallen. Die Reduzierung der aufgestellten Geldspielgeräte oder gar die Schließung einer der beiden Spielhallen würde zu betriebsbedingten Kündigungen mit möglichen Arbeitsschutzprozessen führen. Zudem habe sich der Aufwand für die regelmäßigen Schulungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bisher noch nicht amortisiert. Zu berücksichtigen seien außerdem die erheblichen Investitionen in die Erstellung und Umsetzung der behördlich und gesetzlich geforderten Sozialkonzepte.
Unter dem 12. Januar 2017 wies die Beklagte darauf hin, dass der Antrag auf unbillige Härte hinsichtlich des Begriffes der „Unbilligkeit“ noch nicht ausreichend begründet sei. Eine Unbilligkeit liege dann vor, wenn die nachteilige Auswirkung auf die Klägerin derart sei, dass eine Anpassung des Betriebes an die Gesetzeslage tatsächlich oder rechtlich nicht möglich bzw. mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar sei. Die Klägerin könne lediglich dann schutzwürdiges Vertrauen in die alte (unbefristete) Erlaubnis geltend machen, wenn sie eine Vermögensdisposition getroffen habe, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig gemacht und der Klägerin die Kenntnis der gesetzlichen Frist zum Zeitpunkt der Vermögensdisposition nicht entgegengehalten werden könne. Zudem legte sie verschiedene Kriterien dar, die nach ihrer Auffassung eine unbillige Härte begründen könnten, und wies darauf hin, dass die Klägerin die Gründe, die zur Annahme einer unbilligen Härte führten, hinreichend zu belegen habe. Es sei zudem der Nachweis zu erbringen, welche Anstrengungen die Klägerin unternommen habe, um den nach Ablauf der Übergangsfrist rechtswidrigen Zustand noch innerhalb der Übergangsfrist zu beheben. Wegen der Einzelheiten wird auf dieses Schreiben Bezug genommen.
Unter dem 20. Juni 2017 wies die Beklagte die Klägerin zusätzlich darauf hin, dass nach § 25 Abs. 2 GlüÄndStV die Erteilung einer Erlaubnis für Spielhallen in einem baulichen Verbund ausgeschlossen sei. In der C. Straße 000/000 befänden sich drei Spielhallen der Klägerin in einem baulichen Verbund, von denen zukünftig nur noch eine Spielhalle die Erlaubnis erhalten könne. Die Klägerin wurde um Mitteilung gebeten, welcher der drei Spielhallen ab dem 1. Dezember 2017 die Erlaubnis erteilt werden solle. Sollte die Klägerin keine eigene Entscheidung treffen, so werde die Beklagte selbst entscheiden. Ferner enthielt dieses Schreiben nähere Ausführungen zu der Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen der Beklagten im Schreiben vom 20. Juni 2017 Bezug genommen.
Im Schreiben vom 30. Juni 2017 legte die Klägerin u.a. dar, dass davon ausgegangen werde, dass sie – die Klägerin – einen Anspruch auf Mitteilung der von der Beklagten vorausgesetzten Anforderungen an das Vorliegen eines Härtefalles und deren substantiierter Darlegung habe, um ihre Härtefallanträge selbst substantiiert begründen und unter Beweis stellen zu können.
Unter dem 13. Juli 2017 wies die Beklagte die Klägerin ergänzend darauf hin, dass der von der Klägerin gestellte Antrag auf unbillige Härte noch immer nicht ausreichend begründet sei.
Mit Schreiben vom 29. Juli 2017, das 146 Seiten umfasst, vertiefte und ergänzte die Klägerin ihre mit Schreiben vom 3. Januar 2017 gemachten Ausführungen. Zusammenfassend vertritt sie die Ansicht, dass aus der Absicht der Landesregierung, der X1. T. GmbH & Co. KG für den Betrieb einer fünften Spielbank in L. eine Konzession zu erteilen, zu folgern sei, dass der Bedarf an Glücksspielgeräten in Nordrhein-Westfalen noch nicht gedeckt sei. Die in Spielhallen und Spielbanken aufgestellten Geldspielautomaten unterschieden sich hinsichtlich der Spielart, der äußeren Ausgestaltung der Geräte und der Interaktion zwischen dem Spieler und dem Geldspielgerät letztlich – insbesondere aus der Sicht des Verbrauchers - nicht wesentlich. Vergleichbar seien auch die rechtlichen Zugangsbestimmungen zu Spielhallen und zu Spielbanken sowie die jeweiligen gewerbeaufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen. Hiervon gehe auch die Europäische Kommission aus, nach der es sich bei öffentlichen Spielbanken und den gewerblichen Spielhallen hinsichtlich des Automatenspiels um zwei Wettbewerber in einem Markt handele. Sowohl nach dem EuGH – die Klägerin zitiert hier insbesondere Auszüge aus dem Urteil des EuGH vom 30. April 2014 – C-390/12, juris – als auch nach den Ausführungen des BVerfG in seinem Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 ua. - dürfe die suchtpräventiv ausgerichtete Regulierung in einem Glücksspielsegment (hier die Reduzierung von Spielhallen durch Abstandsgebote und durch das Verbot von Mehrfachkonzessionen) nicht dadurch konterkariert werden, dass der Staat einen anderen Wirtschaftsteilnehmer (hier die Spielbanken) dadurch bevorzuge, dass er die Spielbanken nicht derselben Regulierung unterwerfe. Die durch den GlüÄndStV beabsichtigte Reduzierung der Zahl der Spielhallen dürfe daher nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen in ihr Gegenteil verkehrt werden. Dies gelte insbesondere für die Standorte ihrer Spielhallen in C1. H. , die sich eindeutig im Einzugsbereich der geplanten Spielbank in L. befänden. Die geplante Beschränkung der Anzahl der Spielhallen diene allein rein monetären und fiskalischen Interessen der geplanten Spielbank, die zumindest mittelbar zu 100 % im Besitz des Landes NRW stehe. Deshalb sei die Situation der Spielhallen in C1. H. auch nicht mit der vergleichbar, die Gegenstand des Beschlusses des BVerfG gewesen sei. Die Abstandsregelungen und Verbote von Mehrfachkonzessionen seien zumindest in diesem geographischen Bereich verfassungswidrig, da der Eingriff in die Grundrechte der Spielhallenbetreiber durch die rein monetären und fiskalischen Interessen des Landes nicht gerechtfertigt werden könnten. Sie dienten gerade hier nicht der Verringerung der Spielsucht und des Spieler- und Jugendschutzes. Deutlich werde dies auch durch die unterschiedlichen Werbemöglichkeiten.
Mit den in § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW geregelten Vorschriften über den Mindestabstand könnten die Ziele des § 1 GlüÄndStV nicht erreicht werden. Folglich könne der Klägerin eine angeblich erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhallen in der derzeitigen Form gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüÄndStV nicht mit dem Hinweis versagt werden, dass sie das Erfordernis des § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW nicht erfülle. Da die Abstandsreglungen nur zwischen Spielhallen Geltung beanspruchten, nicht aber zwischen in Gaststätten aufgestellten Geldspielgeräten oder gar zwischen Dependancen von Spielbanken, scheine der Gesetzgeber die Meinung zu vertreten, dass die Suchtgefahr nicht von den Geldspielgeräten an sich, sondern vielmehr von Spielhallen als vollständigen Gewerbebetrieb ausgingen. Diese These besitze in der theoretischen Situation die Plausibilität, dass, wenn ein Suchtobjekt nicht (oder weniger) verfügbar sei, es auch nicht zur Sucht kommen könne. Empirische Untersuchungen könnten diese – erst einmal logisch klingende – Schlussfolgerung allerdings nicht hinreichend stützen. Dies bedeute, dass die Begrenzung bzw. Minimierung der Anzahl der Spielhallen nicht in der Lage sei, die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu erreichen. Damit sei diese Mittel ungeeignet.
Es treffe auch nicht zu, dass durch die fünfjährige Übergangszeit der Vertrauensschutz der Klägerin gewährleistet sei. Dies verkenne das BVerfG, wenn es diese Problematik unter dem Begriff „Übergangsfristen“ abhandele. Der Regelungsansatz des Staatsvertrages erschöpfe sich nicht allein in seiner Wirkung für die Zukunft, sondern habe vor allem in seiner Wirkung für die Vergangenheit besondere Bedeutung, indem in bestandskräftige unbefristete Erlaubnisse rückwirkend eingegriffen werde. Zudem werde dieser Eingriff nicht durch eine in die Zukunft wirkende Genehmigung kompensiert, da diese an verschärfte Bedingungen geknüpft werde und letztendlich in vielen Fällen zum Wegfall der Erlaubnis führe.
Die gesetzliche Regelung verstoße auch gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Nach diesem Grundsatz müssten alle wesentlichen Fragen bei Grundrechtseingriffen gesetzlich geregelt werden und die Kriterien für grundrechtsrelevante Auswahlentscheidungen vorgezeichnet sein. Die gesetzliche Regelung müsse dabei umso detaillierter ausfallen, je intensiver ihre Auswirkung auf die Grundrechtsausübung sei. Der Landesgesetzgeber halte diese Vorgaben nicht ein. Er überlasse vielmehr die Auswahlentscheidung zwischen mehreren Bestandsspielhallen innerhalb der künftigen Mindestabstände überwiegend den Behörden, ohne deren Parameter auch nur ansatzweise vorzuzeichnen. Gleiches gelte auch für die Entscheidung über Härtefälle.
Die Klägerin habe einen Anspruch darauf, dass die Beklagte die Kriterien benenne, die zur Entscheidung über den Härtefall herangezogen würden. Verwaltungsvorschriften auf der Grundlage verschiedener Erlasse des Ministeriums für Inneres und Kommunales, verantwortlich gezeichnet von Herrn R. , könnten das Defizit an gesetzlichen Vorschriften nicht ausgleichen.
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV NRW sehe vor, dass durch ein begrenztes Angebot an Glücksspielen der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen gelenkt werden solle, um der Entwicklung und Ausbreitung von Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Einem solchen Entgegenwirken bedürfe es allerdings in der Stadt C1. H. aufgrund der Bevölkerungsentwicklung nicht.
Soweit die Beklagte ausführe, dass das Verbot von Mehrfachkonzessionen auch erforderlich sei, da über Mehrfachkonzessionen eine starke Zunahme der Anzahl von Geldspielgeräten im gewerblichen Automatenspiel erfolge und dieser Entwicklung entgegen gewirkt werden solle, treffe dies – zumindest für C1. H. – ebenfalls nicht zu.
Es würde zudem gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG verstoßen, wenn die Klägerin gezwungen werde, eine ihr fremde Berufstätigkeit auszuüben. Bei der Entscheidung darüber, ob ein Härtefall vorliege, könne es damit keinesfalls darauf ankommen, ob und inwieweit die Klägerin die angeblich ausreichende Übergangszeit nachweisbar dafür genutzt habe, ihr Einkommen aus einer anderen beruflichen Tätigkeit zu bestreiten. Dies folge insbesondere auch aus der Rechtsprechung des BVerfG zum Kassenarztrecht (Urteil vom 23. März 1960 – 1 BvR 216/51 -, BVerfGE 11, 30) und zur Erdölbevorratungspflicht (BVerfG, Beschluss vom 30. Oktober 1961 – 1 BvR 833/59 -, BVerfGE 13, 181). Es dürfe der Klägerin auch nicht verboten werden, ihre legale Tätigkeit weiter in der derzeitigen Form auszuüben und damit für ihre Existenzgrundlage Sorge zu tragen.
Bei juristischen Personen – wie der Klägerin – dürfe für die Frage, ob ein Härtefall vorliege, nicht auf die finanzielle Situation ihres Geschäftsführers abgestellt werden.
Die Frage, ob und welche Auswirkungen die Schließung von vier der in C1. H. betriebenen sechs Spielhallen auf das gesamte Unternehmen der Klägerin haben werde, könne derzeit noch nicht beantwortet werden. Die Klägerin betreibe derzeit 594 Geldspielgeräte, von denen aufgrund von Mehrfachkonzessionen oder Abstandsproblematiken zurzeit nur 221 Geldspielgeräte als „sicher“ angesehen werden könnten. Die Klägerin sehe sich daher gegenwärtig der Gefahr ausgesetzt, 62,79 % ihres Potentiales für eine Umsatzerzielung zu verlieren.
Ein Härtefall sei zudem stets standortbezogen und nicht unternehmensbezogen auszulegen. Es gebe keinen Rechtssatz, wonach die Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs davon abhänge, ob und wieviel Vermögen der Betroffene habe.
Auch Abschreibungsfristen könnten nicht als Indikator für die Entscheidung über Härtefälle herangezogen werden. Die konkreten Abschreibungsfristen seien nicht geeignet, eine Amortisierung der Investitionen festzustellen.
Aufgrund der unbefristet erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO sei für die Klägerin die Erwartung erwachsen, dass sich ihre getätigten Investitionen vollständig refinanzieren würden. Dieses Vertrauen sei zu schützen. Vertrauensschutz habe Verfassungsrang. Auch bei nachteiligen Planungsänderungen sei Vertrauensschutz zu gewähren. Durch die höchstrichterliche Zivilrechtsprechung (BGH, Urteil vom 8. November 2012 – III ZR 151/12 -, BGHZ 195, 276 – fehlerhafte BSE-Untersuchungsanordnung) sei geklärt, dass die Begründung eines Vertrauenstatbestandes auch zum Ersatz des Vertrauensschadens verpflichte. Dies gelte auch im Fall der unzulässigen Beendigung eines Glücksspielbetriebes.
Der Klägerin seien in den Jahren 2002, 2005 und 2011 unbefristete Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen erteilt worden. Deshalb habe sie noch im Jahre 2011 hohe Investitionen getätigt, die sich bis zum heutigen Zeitpunkt nicht hätten amortisieren können. Zum einen habe der Gesetzgeber die Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle in den letzten Jahren weiter verschärft. So habe sich beispielsweise die Technologie der vorgeschriebenen Videoüberwachung in den Spielhallen in den letzten Jahren stark verbessert. Zum anderen habe auch der laufende Spielbetrieb immer wieder Investitionen erforderlich gemacht, wie z.B. die Erneuerung der Sanitäranlagen. Auch bei einer stufenweisen Schließung der Spielhallen der Klägerin würden sich ihre Investitionen nicht amortisieren.
Kündigungen der Miet- und Pachtverträge seien nicht möglich bzw. unzumutbar gewesen. Eine Untervermietung an ein Handelsgewerbe, wie z.B. einen Supermarkt, sei in Anbetracht der geringen Größe der Räumlichkeiten nicht möglich. Es käme wegen des hohen Mietzinses und unter Berücksichtigung der bereits vorhandenen Infrastruktur in C1. H. auch keine anderweitige Untervermietung (Fahrschule, Apotheke, Arzt) in Betracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten zu der Argumentation der Klägerin wird ergänzend auf den Schriftsatz vom 29. Juli 2017 Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 29. November 2017 erteilte die Beklagte der „T. GmbH & Co. KG“ für die Spielhalle in den Räumlichkeiten C. Straße 000 ab dem 1. Dezember 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüÄndStV i.v.m. § 16 AG GlüStV NRW für den Betrieb von 8 Geldspielgeräten, befristet bis zum Ablauf des 30. Juni 2021. Der zusätzlich mit Schreiben vom 3. Januar 2017 gestellte Antrag, auch für die beiden Spielhallen in den Räumlichkeiten C. Straße 000 für den Betrieb von einmal 5 und einmal 6 Geldspielgeräten glücksspielrechtliche Erlaubnisse zu erteilen, wurde abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass es in Nordrhein-Westfalen nach den Regelungen in §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV, 18 AG GlüStV NRW für den Betrieb von Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags bestanden hätten und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt gewesen sei, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags ende, nach Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags einer Erlaubnis bedürfe, die von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüÄndStV, 16 AG GlüStV NRW abhängig sei. Die damit einhergehenden Grundrechtseingriffe in die Rechte der Spielhallenbetreiber seien verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie würden dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht und erfüllten die Anforderungen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes.
Der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 GlüÄndStV in Verbindung mit § 16 AG GlüStV NRW für die drei hier streitgegenständlichen Spielhallen stehe § 25 Abs. 2 GlüÄndStV entgegen. Danach sei die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die – wie vorliegend – in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, ausgeschlossen. Eine Ermessensentscheidung habe der Gesetzgeber hier nicht vorgesehen. Da die Klägerin trotz mehrfacher Aufforderung keine eigene Auswahlentscheidung getroffen habe, sei diese nunmehr von ihr, der Beklagten, getroffen worden. Sie habe sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass der Klägerin eine bestmögliche Ausschöpfung der verbleibenden Standortkapazität im hier streitgegenständlichen baulichen Verbund ermöglicht werde. Ihre Entscheidung, der Klägerin für die Spielhalle unter der Adresse C. Straße 000 die beantragte Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW zu erteilen, trage dem Umstand Rechnung, dass dort im Vergleich zu den anderen beiden Spielhallen die größte Anzahl von Geldspielgeräten aufgestellt und betrieben würden, und damit vermeintliche Umsatzrückgänge geringer ausfielen.
Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 1.800,00 Euro sei auf der Grundlage von Tarifstelle 17.6 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Juli 2001 (GV.NRW. S. 262) in der zurzeit geltenden Fassung erfolgt. Für die behördliche Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle sehe Tarifstelle 17.6 der AVerwGebO NRW einen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro vor. Gemäß Ziffer 12.6.1. der Dienstanweisung der Stadt C1. -H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen werde im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle im Regelfall und auf der Grundlage des § 33i GewO eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben. Die Beklagte habe sich im vorliegenden Fall mit Blick auf den vergleichbaren Aufwand, den Wert und den Nutzen der in Rede stehenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine entsprechende Anwendung dieser ermessenslenkenden Regelung entschieden. Anhaltspunkte für eine vom durchschnittlichen Fall abweichende Gebührenfestsetzung ergäben sich im Rahmen der zu treffenden Entscheidung nicht.
Ebenfalls unter dem 29. November 2017 beschied die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen (Härtefallantrag) nach § 29 Abs. 4 GlüÄndStV für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der C. Straße 000 und erteilte ihr für die beiden Spielhallen eine bis zum 30. Juni 2018 befristete Befreiung vom Verbot von Verbundspielhallen (§§ 25 GlüÄndStV, 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW) gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen der §§ 24 Abs. 2, 25 GlüÄndStV zugelassen werden könne, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sei; hierbei seien der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu berücksichtigen. Ziel der Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag sei es, das gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um die Zahl der Spielhallen zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten. Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren für bestandsgeschützte Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden sei, und die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, nach Ablauf der Übergangsfrist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, sollten den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 GlüÄndStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Daraus folge, dass für die Bejahung eines Härtefalles gerade eine vom Schutzzweck dieser Norm abweichende Sonderkonstellation vorliegen müsse und die Ziele des § 1 GlüÄndStV durch ein Fortbestehen der Spielhallen allenfalls in geringem Ausmaß gefährdet werden dürften. Härten, die dem Gesetzeszweck entsprächen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen habe, könnten eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen. In diesem Kontext sei die Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV restriktiv zu handhaben.
Soweit die Klägerin vortrage, ein Härtefall sei stets standortbezogen – und nicht unternehmensbezogen – auszulegen, bleibe dem entgegenzusetzen, dass eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen sei, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handele. Aufgrund des Verbundverbots nach § 25 Abs. 2 GlüÄndStV habe für die Klägerin von vornherein festgestanden, dass sie nach Ablauf des Übergangszeitraums am hier streitgegenständlichen Standort nur noch eine der im Verbund stehenden Spielhallen weiterbetreiben dürfe. Auf diese gesetzlichen Vorgaben habe sie sich einstellen müssen. Sie habe somit innerhalb des fünfjährigen Übergangszeitraums verlässlich planen können, welche Spielhallen sie schließen wolle und habe die dafür erforderlichen Abwicklungsmaßnahmen rechtzeitig einleiten können. Wenn und soweit die diesen Zeitraum nicht genutzt habe, um die wirtschaftlichen Folgen einer teilweisen Betriebsschließung abzumildern, unterfalle dies ihrem unternehmerischen Risiko. Aus den für alle betroffenen Spielhallen unbefristet erteilten Erlaubnissen nach § 33i GewO allein lasse sich – auch unter Berücksichtigung des Art. 20 GG – ein Vertrauensschutz bzw. ein Härtefallgesichtspunkt nicht ableiten. Soweit die Klägerin vortrage, von derzeit insgesamt 594 Geldspielgeräten könnten aufgrund von Mehrfachkonzessionen oder Abstandsproblematiken derzeit nur 221 Geldspielgeräte als „sicher“ angesehen werden, könnten diese Ausführungen für sich betrachtet keine unbillige Härte begründen, weil es die Absicht des Gesetzgebers sei, das Glücksspielangebot zu verringern. Es sei nicht Ziel des Gesetzes, den Spielhallenbetreibern auch in Zukunft ausreichende Gewinnmöglichkeiten zu eröffnen. Da sich die Klägerin nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung von zwei Spielhallen habe einstellen müssen, hätte es einer weitergehenden und substantiellen Darlegung bedurft, welche konkreten Schritte sie unternommen habe, um den Eintritt des Härtefalls abzuwenden. In diesem Kontext bleibe im Hinblick auf das Argument der „lang laufenden Mietverträge“ festzuhalten, dass nicht hinreichend dargelegt worden sei, dass jedwede anderweitige Nutzung ausscheide. Außerdem könne gemäß § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB jede Vertragspartei das Mietverhältnis aus wichtigem Grund außerordentlich fristlos kündigen. Ein wichtiger Grund sei vorliegend gegeben.
Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen sei eine bis zum 30. Juni 2018 befristete Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich, aber auch ausreichend.
Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 900,00 Euro sei auf der Grundlage von Tarifstelle 17.6 AVerwGebO NRW erfolgt. Gemäß Ziffer 12.6.1. der Dienstanweisung der Stadt C1. -H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen werde im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle im Regelfall eine Grundgebühr in Höhe von 1800,00 Euro erhoben. Die Beklagte habe sich im vorliegenden Fall mit Blick auf die zeitgleiche Entscheidung über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW und den gleichen Grundsachverhalt dazu entschieden, für die weitere Entscheidung über den Härtefallantrag und die eingehende Prüfung der diesbezüglichen besonderen Kriterien lediglich die Hälfte der vorstehend genannten Regelgebühr in Ansatz zu bringen
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen im Bescheid vom 29. November 2017 Bezug genommen.
Unter dem 29. Dezember 2017 wandte sich die Klägerin erneut an die Beklagte und führte aus, dass die hiesige Klägerin, die T. GmbH & Co. KG, eine Personengesellschaft sei, der nach bisheriger Auffassung in der gewerberechtlichen Rechtsprechung eine Erlaubnis zum Betreiben einer Spielhalle nicht erteilt werden könne. Daher würden nunmehr auch im Namen der T. B. GmbH entsprechende unbefristete bzw. hilfsweise befristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse bzw. Härtefallanträge für die sich in den Räumlichkeiten C. Straße 000/000 befindenden drei Spielhallen für den Betrieb von 3 x 8 Geldspielgeräten beantragt. Über diesen Antrag hat die Beklagte nicht entschieden.
Die Klägerin hat am 29. Dezember 2017 gegen den Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 betreffend die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Standort C. Straße 000 und die Ablehnung der Erteilung entsprechender Erlaubnisse für die beiden Spielhallen unter der Adresse C. Straße 000 Klage erhoben. Gegen den weiteren Bescheid vom 29. Dezember 2017, mit dem eine Härtefallregelung für die beiden Spielhallen unter der Adresse C. Straße 000 bis einschließlich 30. Juni 2018 getroffen worden ist, hat die Klägerin am 2. Januar 2018 Klage erhoben (ursprünglich 9 K 24/18).
Dieses und das vorliegende Verfahren wurden mit unanfechtbarem Beschluss des Gerichts in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 nach Anhörung der Beteiligten, die gegen die beabsichtigte Verbindung zu diesem Zeitpunkt keine Einwände erhoben hatten, zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Die Klägerin hat hiernach mit Schriftsatz vom 26. September 2018 die Trennung der Verfahren dergestalt angeregt, dass die ursprünglichen Klageschriften wieder zu jeweils führenden Aktenzeichen gemacht werden. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Klägerin der Auffassung sei, dass bereits nach Maßgabe der materiell-rechtlichen Bestimmungen eine Zusammenlegung der Verfahren als nicht möglich erscheine.
Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin wiederholend und vertiefend zu ihren Ausführungen im behördlichen Vorverfahren vor, dass die hier betroffenen glücksspielrechtlichen Regelungen im GlüÄndStV und AG GlüStV NRW sowohl formell als auch materiell verfassungswidrig seien.
In formeller Hinsicht liege hinsichtlich der Kompetenzen des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen im Rahmen des gewerblichen Glücksspielrechts eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischlage vor. In Ermangelung einer vorrangigen Spezialvorschrift sei der Fortbestand von Erlaubnissen für den Betrieb von Spielhallen nach Gewerberecht von Art. 125a GG abhängig. In dessen Rahmen würden die bereits bestehenden gewerberechtlichen Erlaubnisse fortgelten, wie dies auch in § 24 Abs. 1 GlüÄndStV anklinge. Eine sogenannte Konzentrationswirkung, wonach eine Genehmigung die andere Genehmigung enthielte, sei damit nicht vorgesehen. Vielmehr handele es sich grundsätzlich um ein zusätzliches Erlaubniserfordernis, so dass glücksspielrechtliche, spielhallenrechtliche und gewerberechtliche Genehmigungen vorliegen müssten. Eine Ersetzung von Bundesrecht durch Landesrecht, wie es das BVerfG in seiner Entscheidung vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. - fordere, um eine verfassungswidrige Mischlage zu vermeiden, sei der Vorschrift des § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW nicht zu entnehmen. Soweit die Beklagte ausführe, dass sich das OVG NRW in seinem Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 – bereits eingehend mit der von ihr, der Klägerin, aufgeworfenen Frage der formellen Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage auseinandergesetzt und ihrer Ansicht nach im Ergebnis zutreffend herausgearbeitet habe, dass von einer verfassungswidrigen Gemenge- oder Mischlage nicht auszugehen sei, sei darauf zu verweisen, dass hinsichtlich dieser Entscheidung des OVG NRW eine Nichtzulassungsbeschwerde der Revision beim BVerwG eingelegt worden sei – 8 B 31.18 – und somit die Entscheidung des OVG NRW bis zum heutigen Tag nicht rechtskräftig sei.
Der Glücksspieländerungsstaatsvertrag sowie das AG GlüStV NRW seien auch materiell verfassungswidrig, insbesondere lägen Grundrechtsverletzungen nach Art. 12, 14 und 2 Abs. 1 GG vor. Die hier streitgegenständlichen Vorschriften seien zudem nach Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip verfassungswidrig, weil sie nicht die Anforderungen und Kriterien der Entscheidung des BVerfG vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. - erfüllten.
Ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG liege vor, da in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen werde und dieser Eingriff nicht gerechtfertigt sei. Die zum Betrieb einer Spielhalle erforderliche Erlaubnis sei als ein privatnütziges Ausschließlichkeitsrecht anzusehen, welches dem verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff unterfalle. Dieser Eingriff sei schon deshalb nicht durch das AG GlüStV NRW gerechtfertigt, da dieses Gesetz formell verfassungswidrig sei. Darüber hinaus sei der Eingriff aber auch nicht geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um die in § 1 GlüÄndStV normierten Ziele des Spieler- und Jugendschutzes zu verwirklichen. Dies gelte insbesondere für die Befristung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse. Die Belastungswirkung der Befristung der neuen, zusätzlichen Erlaubnis nach dem GlüÄndStV ergebe sich insbesondere aus dem damit zielgerichtet bewirkten Verlust der alten unbefristeten Genehmigung und den durch den GlüÄndStV und dem AG GlüStV NRW eingeführten Verschärfungen für die Erlangung der zusätzlich erforderlich gewordenen Erlaubnis.
Daneben lasse sich feststellen, dass ein neues, weiteres Erlaubniserfordernis unter – von der Beklagten angenommenen – zwingender und auch sonstiger Befristung nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG eine Beschränkung der Berufsfreiheit darstelle. Selbst wenn man davon ausgehe, dass die glücksspielrechtliche Regulierung der Eindämmung der Spielsucht diene, lasse sich – entgegen der Auffassung des BVerfG im Beschluss vom 7. März 2017 – hieraus noch nicht ableiten, dass keine ernsthaften Zweifel an der Verhältnismäßigkeit eines hier bewirkten Auslaufens von Bestandsgenehmigungen durch Einführung eines neuen, zwingend zu befristeten Erlaubniserfordernisses bestehe, weil für Spielhallen von vornherein von einem besonderen sozialen Bezug auszugehen sei, da sie auch von spielsüchtigen und suchtgefährdeten Spielern aufgesucht würden. Das BVerfG setze sich mit dieser Annahme in Widerspruch zu seiner bisherigen verfassungsrechtlichen Rechtsprechung, wie sie z.B. in dem Beschluss vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – zum Ausdruck komme. Es müsse bezweifelt werden, ob eine erlaubte und deswegen vom Schutz des Grundgesetzes erfasste Betätigung allein wegen einer inhaltlichen Bewertung schon einem herabgesetzten Vertrauensschutz unterliegen könne. Hier liege zudem keine unbestimmte bloß günstige Rechtslage vor, auf deren Fortbestand man nicht vertrauen dürfe. Sondern es gebe bestandskräftige Genehmigungen auf der Grundlage des § 33i GewO, die individuell einen konkreten Lebenssachverhalt regelten. Damit erwachse aus dieser Genehmigung selbst der Vertrauenstatbestand, der verfassungsrechtlich zu schützen sei.
Soweit die Beklagte darauf hingewiesen habe, dass auch die materielle Verfassungsmäßigkeit des AG GlüStV NRW durch das BVerfG geklärt sei, sei darauf zu verweisen, dass der Entscheidung des BVerfG nur die Regelungen in den Gesetzen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes zugrunde gelegen hätten.
Die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber vorgenommene landesrechtliche Umsetzung des GlüÄndStV in Gestalt des AG GlüStV NRW sei auch deshalb mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil die Auswahlkriterien bei gemäß § 16 Abs. 3 AG NRW konkurrierenden Spielhallen und die erforderlichen Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV die sich aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergebenden Anforderungen– anders als in den Verfahren betreffend der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages in den Bundesländern Berlin, Bayern und dem Saarland, die Gegenstand des Verfahrens vor dem BVerfG im Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – gewesen seien -, nicht erfüllten. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber habe die Regelungen der §§ 24, 25 GlüÄndStV in den §§ 16 bis 18 AG GlüStV NRW umgesetzt. Hinsichtlich der in § 25 GlüÄndStV vorgesehenen „Beschränkung der Spielhallen“ habe der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber in § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW entsprechende Regelungen über das Verbundverbot und Mindestabstandregelungen getroffen. Weiter werde in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV geregelt, dass die für die Erteilung zuständigen Behörden nach Ablauf des Übergangszeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen zulassen könnten, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sei. Auch hier solle das Nähere durch die Ausführungsbestimmungen der Länder – also dem AG GlüStV NRW – geregelt werden (§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüÄndStV). Die Möglichkeit einer Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen zur Vermeidung unbilliger Härten habe der Landesgesetzgeber Nordrhein-Westfalen aber nicht in das AG GlüStV umgesetzt. Vielmehr habe das MIK mit verschiedenen Erlassen, insbesondere vom 10. Mai 2016 zu den Voraussetzungen eines „unbilligen“ Härtefalls und vom 6. November 2016 zu den Kriterien für eine Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallen den Behörden zu den neuen rechtlichen Regelungen des GlüÄndStV sowie des AG GlüStV NRW Hinweise erteilt. Dies reiche jedoch nicht aus, um dem Vorbehalt des Gesetzes Genüge zu tun. Dies ergebe sich auch daraus, dass sich in den nordrhein-westfälischen Ausführungsregelungen anders als im Saarland keine Ermächtigungsgrundlage für das Ministerium befinde, welche dieses ermächtige, Kriterien im Wege der Verordnung oder eines Erlasses festzulegen. Insbesondere habe der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Härtegründe nicht im AG GlüStV NRW konkretisiert. Darüber hinaus entsprächen die in den genannten Erlassen aufgeführten Kriterien auch deshalb nicht dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, weil die dort aufgeführten Kriterien nicht sachgerecht seien. Die „Hinweise“ des MIK unterschieden sich in den wesentlichen Punkten nicht von den qualitativen und quantitativen Kriterien, welche die Hessische Landesregierung in den „Verbindlichen Ausführungsbestimmungen zu § 2 Abs. 2 Hessisches Spielhallengesetz“ erlassen habe und die vom HessVGH in seinem Beschluss vom 27. September 2018 – 8 B 432/18 -, Rn. 4 als nicht sachgerecht gerügt worden seien.
Mit Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – habe das BVerfG entschieden, dass das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen an einem Standort, die Abstandsgebote, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl je Spielhalle, die Aufsichtspflicht und die Übergangsregelungen im Glücksspielstaatsvertrag und in den Gesetzen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Ein Vergleich der für Nordrhein-Westfalen geltenden Regelungen mit den landesrechtlichen Regelungen in Berlin, Bayern und Saarland zeige jedoch, dass die für Nordrhein-Westfalen geltenden Regelungen nicht die dortigen Anforderungen erfüllten und damit auch nicht verfassungsgemäß seien. Wegen der Einzelheiten des angestellten Vergleichs und der weiteren Argumentation wird auf die Darstellung der Klägerin im Schriftsatz vom 2. November 2018 ergänzend Bezug genommen.
Darüber hinaus verstießen die streitgegenständlichen nationalen Regelungen des GlüÄndStV einschließlich des AG GlüStV NRW, insbesondere das Verbundvervot und das Verbot von Mehrfachkonzessionen im Verhältnis zu Spielbanken, die diesen Einschränkungen nicht unterlägen und auch nicht an einer Erweiterung bestehender Konzessionen gehindert seien, gegen europarechtliche Bestimmungen, insbesondere gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV. Den Spielbanken werde dadurch, dass sie nicht den für Spielhallen geltenden Beschränkungen unterfielen, ein selektiver Vorteil im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV gewährt. Gleichzeitig stelle dies eine den Wettbewerb verfälschende Privilegierung der Spielbanken dar. Darüber hinaus unterlägen auch die Erlaubnisse der Spielbanken keiner Befristung, so dass auch dies eine unionsrechtswidrige Beihilfe darstelle. Im Falle des Vorliegens einer unionsrechtswidrigen Beihilfe durch eine selektiv ausgestaltete Regelung eines Mitgliedstaats und damit einer nicht gerechtfertigten Vorteilsgewährung gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV zugunsten einzelner Marktteilnehmer (hier zugunsten der staatlichen Spielbanken) verstießen die nationalen Regelungen und die diese Regelungen umsetzenden Behörden und Institutionen, insbesondere die Beklagte, zugleich gegen die Stillhalteverpflichtung gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV.
Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber die vom Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr durch die Einführung von Abstandsregelung bekämpfen wolle, ergebe sich, dass er von der linearen Abhängigkeit von Suchtobjekt („Spielhalle“) und Suchterkrankung ausgehe. Andererseits gebe es empirische Untersuchungen, die einen solchen Zusammenhang nicht feststellen könnten. In der „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ kämen die Autoren T1. und C3. zu dem Ergebnis, dass eine quantitative Begrenzung des Glücksspielangebots alleine keine wirksame Maßnahme zur Erreichung der Präventionszielsetzung des Glücksspielstaatsvertrages darstelle.
Im Gegensatz zu Spielhallen expandierten Spielbanken. So habe die Landesregierung von NRW am 29. Januar 2013 beschlossen, dass die X2. T. GmbH & Co. KG für den Betrieb einer fünften Spielbank in L. eine Konzession erhalten solle. Es sei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass sich die Geldspielautomaten in Spielhallen und in Spielbanken lediglich durch eine unterschiedliche Software differenzieren ließen. Hiervon gehe grundsätzlich auch die Europäische Kommission aus. Soweit darauf abgestellt werde, bei Automaten in Spielbanken bestünden Zutrittskontrollen und es fände ein Abgleich mit der bundesweiten Sperrdatei statt, während die Automaten außerhalb von Spielbanken von einem breiteren Personenkreis genutzt würden, seien diese Annahmen nicht zutreffend. Insbesondere könne auch nicht angenommen werden, dass sich der Durchschnittsverbraucher, auf dessen Sichtweise es bei der Beurteilung einer Vergleichbarkeit wesentlich ankomme, im bundesweiten Vergleich bei der Entscheidung, ob er dem Geldautomatenglücksspiel innerhalb einer Spielhalle oder einer Spielbank nachgehe, vom Kriterium der Zugangskontrollen leiten lasse.
C1. H. befinde sich unzweifelhaft im Einzugsbereich der Spielbank in L. . Nach Aussage der Landesregierung solle sich das Angebot der Spielbank in L. zudem an dem der Spielbank in E1. orientieren. In der Spielbank in E1. stünden nach den Angaben der X1. T. GmbH derzeit 350 Spielgeräte, was etwa dem Angebot von 29 Spielhallen entspreche. Ähnliche Zahlen seien auch für die anderen sich in Nordrhein-Westfalen befindenden Spielbanken festzustellen. Nach den eigenen Angaben der X1. T. GmbH & Co. KG befänden sich im Automatensaal der Spielbank B2. 100 Geldspielgeräte, im Automatensaal der Spielbank C4. P. 129 Geldspielgeräte und im Automatensaal der Spielbank E2. -I. sogar 360 Geldspielgeräte. Durch die gleichzeitige Einschränkung des gewerblichen Automatenglücksspiels und den nachweisbaren Ausbau in öffentlichen Spielbanken verschaffe sich das Land Nordrhein-Westfalen auf dem gemeinsamen Markt deutliche Vorteile gegenüber seinen Konkurrenten, wobei es dem Land nicht auf die Erreichung der Ziele des GlüÄndStV ankomme, sondern ausschließlich eigene wirtschaftliche Interessen verfolgt würden. Die von den Spielbanken geschaltete Werbung zeige zudem, dass das Land die nach dem GlüÄndStV nunmehr zu ergreifenden Maßnahmen dafür nutze, sich unliebsamer Konkurrenz seiner Spielbanken zu entledigen, und folglich eindeutig finanzielle Eigeninteressen des Landes im Vordergrund stünden.
Gerade in C1. H. sei eine Regulierung der Spielhallendichte nicht notwendig. Durch das stetige Wachstum der Bevölkerungszahl und einer bereits jetzt gesunkenen Anzahl an Geldspielgeräten in Spielhallen in der Stadt C1. H. sei damit zu rechnen, dass sich die „Geldspielgerätedichte in Spielhallen bezogen auf die Einwohner der Stadt C1. H. “ in den nächsten Jahren weiter verringern werde. Noch deutlicher werde dies, wenn man die Anzahl der Geldspielgeräte in der Stadt C1. H. und im Land Nordrhein-Westfalen betrachte.
Die im streitgegenständlichen Bescheid vom 29. November 2017 erfolgte Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die von ihr betriebene Spielhalle in der C. Straße 000 bis zum 30. Juni 2021 sei rechtswidrig.
Als Ermächtigungsgrundlage für die Befristung auf den 30. Juni 2021 werde seitens der Beklagten § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 Abs. 2 Satz 1, Hs. 1 GlüÄndStV herangezogen. Diese Ermächtigungsgrundlage sei jedoch wegen Verstoßes gegen den Vorbehalt des Gesetzes verfassungswidrig. Hierzu führt die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 16. September 2018 wörtlich aus: „Hier kommt ein formeller Verstoß bereits deswegen in Betracht, da § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV nicht angewendet werden kann, so dass hierin ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes vorliegt. Wenn der Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland nicht nach § 35 Abs. 2 Satz 1 durch die Ministerpräsidentenkonferenz verlängert wird, tritt der Glücksspielstaatsvertrag nur seinem isolierten Wortlaut nach mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Demgegenüber bestimmt Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV für diesen Fall, dass der Inhalt des GlüStV weiter als formelles Landesrecht gilt. Dies ist nach Art. 1 § 2 Abs. 3 Satz 2 Erster GlüÄndStV bis zum 01.09.2021 durch das Innenministerium im Verordnungsblatt bekannt zu geben. Durch Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV wird die Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV demnach dahingehend verdrängt, dass der Glüchsspielstaatsvertrag, sofern seine Fortgeltung nicht durch die Ministerpräsidentenkonferenz beschlossen wird, als nordrhein-westfälisches Landesrecht weitergilt. Folglich wird die Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV durch Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV aufgehoben, da es ein Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrag zum 30.06.2021 nicht geben soll. Demnach bestehen hier entgegengesetzte Regelungen. § 35 Abs. 2 Sattz 1 GlüStV bestimmt hierbei unter der negativen Bedingung, dass die Ministerpräsidentenkonferenz keine Fortgeltung beschließt, eine vollständige Aufhebung des Glücksspielstaatsvertrags zum 30.06.2021. Art 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV ordnet dagegen für diesen Fall die Weitergeltung des Glücksspielstaatsvertrags als formelles Landesrecht an. Diese Kollision der gesetzlichen Bestimmungen ist hier nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ zu lösen, da Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV die Regelung in § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich in Bezug nimmt. Folge für die Befristung ist, dass der Verweis in § 16 Abs. 3 Satz 5 AG GlüStV NRW auf § 35 GlüStV nur in dem Fall greift, dass der Glücksspielstaatsvertrag durch die Ministerpräsidentenkonferenz (...) verlängert wird, da die Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV verdrängt worden ist. Ein Außerkrafttreten ist nur noch über § 35 Abs. 3 GlüStV möglich, indem der Staatsvertrag von den Ländern, in denen er fortgilt, gekündigt wird. Dies hat aber zur Folge, dass über § 35 GlüStV ein konkretes Datum für das Außerkrafttreten nicht mehr in Bezug genommen werden kann. Unabhängig von der Frage, ob der Glücksspielstaatsvertag nach Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV als formelles Landesrecht weitergilt oder seine Weitergeltung durch die Ministerpräsidentenkonferenz beschlossen wird, wird dies auf unbestimmte Zeit sein..... Demnach hat hieraus folgend § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW nunmehr keine Funktion in Anbetracht des Vorbehalts des Gesetzes, so dass eine unbefristete Erlaubnis erteilt werden kann.“
Unabhängig hiervon sei eine Befristung auf den 30. Juni 2021 in der Erlaubnisnorm des § 24 GlüÄndStV nicht vorgesehen. Auch aus den §§ 16-18 des AG GlüStV NRW lasse sich nicht ableiten, dass die Erlaubnisse für Spielhallen auf den 30. Juni 2021 zu befristen seien. § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW bestimme lediglich, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages nach § 35 GlüÄndStV erteilt werden dürfe. Gemäß § 35 Abs. 2 Hs. 1 GlüÄndStV trete der GlüÄndStV zwar mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Im zweiten Halbsatz werde jedoch festgelegt, dass die Ministerpräsidentenkonferenz unter festgeschriebenen Bedingungen ein Fortgelten des GlüÄndStV beschließen könne. Hieraus sei ersichtlich, dass eine Befristung bis zum 30. Juni 2021 weder durch die Regelungen des GlüÄndStV noch durch das AG GlüStV NRW vorgeschrieben sei. Allenfalls käme dem Wortlaut der Regelungen nach eine Befristung bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV NRW in Frage.
Aus der Bezugnahme in § 35 Abs. 1 GlüÄndStV auf die Ergebnisse der Evaluierung gemäß § 32 GlüÄndStV ergebe sich zudem, dass die in § 35 Abs. 2 GlüÄndStV vorgegebene Befristung insbesondere im Hinblick auf die Veranstaltung von Sportwetten getroffen worden sei. Hieraus sei jedoch nicht darauf zu schließen, dass der Gesetzgeber pauschal davon ausgegangen sei, dass der Glücksspielstaatsvertrag lediglich ein Werk auf Zeit darstellen solle. Der GlüÄndStV gelte vielmehr im Falle eines Fortgeltungsbeschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV auf unbestimmte Zeit. Dies sei im Übrigen bereits aus § 35 Abs. 3 GlüÄndStV ersichtlich. Durch die gesetzliche Normierung einer Kündigungsmöglichkeit zum Ende eines Kalenderjahres durch jedes Land, in dem der GlüÄndStV aufgrund des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz fortgelte, sei bereits bei der Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahre 2011 der eindeutige Wille der Ministerpräsidentenkonferenz manifestiert worden, dass der GlüÄndStV auch über den 30. Juni 2021 fortgelten solle. Ob die Landesregierungen der jeweiligen Bundesländer einen Vertrag, der komplexe Änderungen der Rechtslage mit sich gebracht habe, wieder abschaffen wollten, sei noch nicht absehbar.
Da sich die Tatsache, ob der Glücksspielstaatsvertrag verlängert werde, zum 30. Juni 2021 objektiv bestimmen lasse, bestünden auch keine Bedenken im Hinblick auf die Bestimmbarkeit einer unbefristet erteilten Erlaubnis. Jedoch wäre es dann für sie, die Klägerin, nicht erforderlich, mit Ablauf des 30. Juni 2021 die Erteilung einer neuen Erlaubnis zu beantragen, sollte eine Fortgeltung des Glücksspielstaatsvertrages beschlossen werden. Die Notwendigkeit einer erneuten Antragstellung sei unverhältnismäßig.
Ferner zeige ein rechtsystematischer Vergleich mit § 4a Abs. 2 GlüÄndStV, dass eine generelle Befristung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt gewesen sei. In dem dort geregelten Fall habe der Gesetzgeber eine Befristung der Konzession gewollt und explizit in den Wortlaut der Vorschrift aufgenommen. Hingegen sei in § 24 GlüÄndStV lediglich der Hinweis zu finden, dass die Erlaubnis zu befristen sei. Ein genaues Datum sei jedoch nicht normiert.
Anderes folge auch nicht aus den Landesvorschriften, namentlich der §§ 4 Abs. 2 und 16 AG GlüStV NRW.
Dass der Gesetzgeber nur in von ihm gewollten und geregelten Einzelfällen eine konkrete Befristung in den Gesetzeswortlaut aufgenommen habe, zeige sich auch an den Beispielen der § 19 und § 23 GlüSpVO NRW. Eine vergleichbare klare und unmissverständliche Formulierung finde sich im Glücksspielstaatsvertrag nicht.
Ein rechtssystematischer Vergleich mit § 33i GewO führe ebenfalls zu dem Ergebnis, dass glücksspielrechtliche Erlaubnisse nicht zu befristen seien. Die im Fall des § 33i GewO vorgesehenen Möglichkeiten einer Befristung im Einzelfall seien in § 24 GlüÄndStV nicht übernommen worden. Das OVG NRW habe mit Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 - klargestellt, dass eine Erlaubnis nach § 33i GewO nicht mehr erforderlich sei und im Wege der Ersetzung von der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV verdrängt worden sei. Sie, die Klägerin, habe auf der Grundlage des § 33i GewO für alle drei Spielhallen unbefristete Erlaubnisse erhalten. Eine Befristung sei nicht als erforderlich erachtet worden. Da die Regelungen hinsichtlich der Befristung des § 33i GewO im Einzelfall durch die landesrechtlichen Anforderungen des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW ersetzt worden seien, sei damit auch die Möglichkeit der Befristung in Einzelfällen entfallen.
Ferner ergebe sich aus der Systematik der zu betrachtenden Regelungen, insbesondere aus der Vertrauensschutzregelung des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV, dass Spielhallen, welche keine Verbundspielhallen darstellten und auch die erforderlichen Mindestabstände zu anderen Spielhallen einhielten – dies sei bei der Spielhalle in der C. Straße 000 isoliert betrachtet der Fall – von den restriktiven Vorschriften des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW nicht betroffen sein dürften. Es bestehe folglich kein Wille des Gesetzgebers, einen solchen Spielhallenbetrieb überhaupt zeitlich einzuschränken.
Insbesondere mit Blick auf die Zukunft werde die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis auf den 30. Juni 2021, die nicht im Wege der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW erteilt worden sei, also keinen sogenannten Härtefall darstelle, für Spielhallenbetreiber und für die Stadt C1. H. zu Problemen führen. Die Klägerin beschreibt hiernach in ihrem Schriftsatz vom 7. September 2018 (S. 12 ff dieses Schriftsatzes) unter den Buchstaben aa) bis cc) verschieden Szenarien, die sich aus rechtlicher Sicht für die Zeit ab dem 1. Juli 2021 aus ihrer Sicht ergeben könnten. Unter aa) werden die Folgen dargestellt, die sich aus Sicht der Klägerin ergeben, wenn der GlüÄndStV und das AG GlüStV NRW nicht fortgelten und der Gesetzgeber kein neues Rechtssystem schafft, welches den Betrieb von Spielhallen regelt. Unter bb) beschreibt die Klägerin die Situation, die sich ihrer Ansicht nach einstellen wird, wenn der GlüÄndStV gemäß § 35 Abs, 1 GlüÄndStV verlängert wird und/oder das AG GlüStV NRW weiterhin gilt. Unter cc) stellt sie dar, welche Folgen es hat, wenn der Gesetzgeber ein neues Regelungsregime für den Betrieb von Spielhallen schafft und für den Betrieb von Spielhallen eine neue Erlaubnispflicht vorsieht. Wegen der Einzelheiten der Darstellung, insbesondere der Folgerungen der Klägerin wird auf Bl. 12 bis 18 des Schriftsatzes Bezug genommen. Alles in allem ergebe sich die Situation, dass dem Betreiber von Spielhallen in NRW rechtlich keine sichere Grundlage mehr für das Ausüben seines legalen Gewerbes geboten werde. Müssten alle betroffenen Spielhallenbetreiber ihre Spielhallen zum 30. Juni 2021 schließen, würde dies über das vom Gesetzgeber gewollte Ziel weit hinausgehen. Zudem würde durch die Schließung sämtlicher Spielhallen ein staatliches Monopol in diesem Glücksspielsegment durch die Spielbanken entstehen, was verfassungs- und unionswidrig wäre. Sollte der GlüÄndStV nicht mehr fortgelten, könnte dies auch bedeuten, dass für den Betrieb einer Spielhalle gar keine Erlaubnis mehr benötigt werde. Dieser Zustand würde jedoch dem Willen des Gesetzgebers vollständig zuwiderlaufen.
Im Ergebnis stehe folglich fest, dass die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV, die ohne Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV erteilt worden sei, rechtswidrig sei.
Ihr sei für alle von ihr am Standort C. Straße 000/000 betriebenen Spielhallen eine unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen. Zwar sei gemäß § 25 Abs. 1 GlüÄndStV eine Mehrfachkonzession seit Inkrafttreten des GlüÄndStV nicht mehr zulässig. Diese Vorschrift sei hier aber auf den Zuschnitt ihrer drei Spielhallen in der C. Straße 000/000 nicht anwendbar.
Zunächst sei darauf hinzuweisen, dass die Vorschriften des GlüÄndStV hinsichtlich des in § 25 GlüÄndStV definierten „Verbot der Mehrfachkonzessionen“ nicht mit den diesbezüglichen Vorschriften in § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW übereinstimmten. Während § 25 GlüÄndStV unter einer „Mehrfachkonzession“ den Mindestabstand zwischen zwei Spielhallen verstehe, gehe das AG GlüStV NRW bei einer Mehrfachkonzession von mehreren Spielhallen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex aus. Alleine diese widersprüchlichen Definitionen führten dazu, dass klärungsbedürftig sei, was unter einer „Mehrfachkonzession“ im Sinne des § 25 Abs. 1 GlüÄndStV und des § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW zu verstehen sei. Aufgrund dieser Widersprüchlichkeit sei die Vorschrift des § 16 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 AG GlüStV NRW nicht durch § 25 Abs. 1 GlüÄndStV gedeckt.
Außerdem es sei zu berücksichtigen, dass der Begriff der Spielhalle im Gewerberecht bisher raumbezogen und bauordnungsrechtlich interpretiert worden sei. Eine rechtliche Bewertung im Rahmen des raumbezogenen Spielhallenbegriffs sei jedoch dann problematisch, wenn ein Unternehmer sein Spielhallengewerbe in mehreren Räumlichkeiten oder in einem unmittelbaren räumlichen Zusammenhang betreibe. Aus baurechtlicher Sicht handele es sich in solchen Fällen um sogenannte „Mehrfachspielhallen“. Jedoch präjudiziere die baurechtliche Beurteilung die gewerberechtliche Beurteilung nicht. Für die Beurteilung der räumlichen (Un-) Abhängigkeit im gewerberechtlichen Sinne sei eine umfassende Würdigung aller Umstände des Einzelfalles vonnöten, ohne dass es ein trennscharfes Abgrenzungskriterium gäbe.
Weder aus dem Wortlaut des § 16 AG GlüStV NRW noch aus dem Wortlaut des GlüÄndStV ergäben sich Hinweise darauf, ob der glücksspielrechtliche Gesetzgeber beim Begriff der Spielhalls auf eine Spielhalle im baurechtlichen oder im gewerberechtlichen Sinne abstelle.
Aus einer an den Zielen des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW orientierten teleologischen Auslegung werde ersichtlich, dass ein primäres Ziel des GlüÄndStV der Spielerschutz sei. Dabei sei die zentrale Leitnorm des § 1 GlüÄndStV nicht lediglich einen „Programmsatz“, sondern stelle eine verbindliche Maßstabsnorm für die Auslegung und Anwendung zahlreicher anderer Regelungen des Staatsvertrages dar, insbesondere soweit es sich um die Erteilung von Erlaubnissen handele. Die in Nordrhein-Westfalen weiterhin gültige SpielV habe bisher die spielerschutzrechtlichen Zielvorgaben der GewO konkretisiert und sei daher auch weiterhin der Maßstab für Spielerschutz. In § 3 Abs. 2 SpielV seien bis zu 12 Geldspielgeräten in einer Spielhalle möglich. Ferner lasse sich aus der Gesetzesbegründung entnehmen, dass mit dem im GlüÄndStV normierten Verbot der Mehrfachkonzession zukünftig „spielbankähnliche Großspielhallen“ zu verhindern seien. Vergleiche man die bereits erfolgten Angaben zu der Anzahl der Geldspielgeräte in den Spielbanken in Nordrhein-Westfalen mit 100 bis 360 Geldspielgeräten, fielen die von ihr, der Klägerin, in der C. Straße 000/000 betriebenen Spielhallen erkennbar nicht unter diese Begrifflichkeit und würden daher auch nicht vom Verbot der „Mehrfachkonzession“ erfasst. Es müsse ihr, der Klägerin, damit möglich sein, in den streitgegenständlichen Spielhallen, unabhängig von der Anzahl der Räumlichkeiten, 12 Geldspielgeräte zu betreiben. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass diese kleineren Spielhallen unter das Verbot der Mehrfachkonzession fielen, so hätte er auch verfügt, dass sich nicht mehr als 3 oder 4 Gaststätten mit aufgehängten Geldspielgeräten in unmittelbarere Nähe befinden dürften.
Weiter sei aus dem Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes NRW (MIK) vom 6. November 2017 (dort Seite 4) ersichtlich, dass bei der Entscheidung über die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen neben den quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beachtet werden sollten. Qualitative Kriterien könnten sich hierbei nur an den Zielen des GlüÄndStV orientieren. Hier sei zu beachten, dass das Ziel des Glücksspielstaatsvertrages auch mit kleineren, räumlich getrennten Spielhallen qualitativ erreicht werde, da sich die Mindestqualität des Spielerschutzes nicht negativ von der politisch und gesetzlich gewollten Spielhalle unterscheide, da sie eben keine spielbankähnliche Großspielhalle betreibe. Im Gegenteil: Mehrere kleinere Spielhallen in einem Gebäude seien unter dem Gesichtspunkten des Spieler- und Jugendschutzes sogar besser zur Erreichung der Ziele des GlüÄndStV geeignet und damit qualitativ hochwertige, da eine wesentlich bessere Betreuung der Spielenden durch die höhere Personalquote gesichert sei.
Sollte die Erteilung unbefristeter Erlaubnisse nicht möglich sein, würde eine Befristung bis zum Außerkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages eine deutliche Verbesserung zu einer Befristung bis zum 30. Juni 2021 darstellen. § 35 Abs. 2 GlüÄndStV normiere ausdrücklich, dass eine Verlängerung der Geltung des Staatsvertrages möglich sei. Die Bestimmung bezwecke, dass der Staatsvertrag auch gegen den Willen von maximal drei Ländern fortgelten solle.
Mit dem Hilfsantrag zu II. 2. werde geltend gemacht, dass sie einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis habe, die nicht auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV (Härtefall) ergehe. Die Voraussetzungen für die Erteilung der antragsgemäßen Erlaubnis lägen vor. Sie erfülle bereits seit Jahren die von § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW gestellten Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz. Ein Sozialkonzept einer anerkannten Institution inklusive aller Schulungsnachweise der Mitarbeiter liege der Beklagten ebenfalls vor.
Dabei sei insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV schon deshalb keine Anwendung finde, weil sie wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt verfassungswidrig sei.
Mit dem Hilfsantrag zu II. 3. werde beantragt, ihr, der Klägerin, eine Erlaubnis auf Grundlage der Härtefallvoraussetzungen unbefristet zu erteilen. Dazu lägen die Voraussetzungen vor. Insoweit werde der Inhalt sowie sämtliche Ausführungen im Verwaltungsverfahren, insbesondere des Antrags vom 3. Januar 2017 sowie des Schreibens vom 28. Juli 2017 zum Gegenstand des Klagevorbringens gemacht.
Der Begriff einer unbilligen Härte werde durch verschiedene Erlasse des MIK ausgefüllt. So liege nach Auffassung des MIK (Erlass vom 10. Mai 2016, Seite 6) eine unbillige Härte dann vor, wenn die gesetzliche Regelung nachteilige Auswirkung auf den Antragsteller derart habe, dass eine Anpassung des Betriebs an die Gesetzeslage tatsächlich oder rechtlich nicht möglich, bzw. mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar sei. Weiter führe das MIK in seinem Erlass vom 10. Mai 2016 aus, dass eine unbillige Härte auch aus der Erwartung erwachsen könne, dass Investitionen über den Erlaubniszeitraum sicher zu refinanzieren seien. Daneben könne auch die fehlende Amortisation von Vermögensdispositionen berücksichtigt werden. Darüber hinaus könnten berücksichtigt werden: die Art, Höhe oder Laufzeit von Zahlungsverpflichtungen für getätigte Investitionen, konkrete Abschreibungsfristen, die eingegangenen Miet- oder Pachtverträge und insbesondere auch die persönlichen wirtschaftlichen Verhältnisse. Das MIK weise bei dieser Aufzählung selbst darauf hin, dass es sich um keine abschließende Aufzählung handele. Zu berücksichtigen seien danach auch qualitative Aspekte. Sie betreibe mit den streitgegenständlichen Spielhallen in der C. Straße 000 Spielstätten, die sich qualitativ von anderen Spielstätten abhöben. Dies sei vor allem darin begründet, dass sie zum einen alle gesetzlichen Standards zum Spielerschutz erfülle und bei Kontrollen in dieser Hinsicht bisher nicht negativ aufgefallen sei. Auch habe sie in ein entsprechendes Sozialkonzept investiert und trage für die Aufrechterhaltung des Konzepts dauerhafte Kosten. Dadurch, dass sie nur Personen ab 21 Jahren Zutritt gewähre, gehe sie weit über die Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus. Da es sich bei ihren Spielstätten um qualitativ hochwertigen Spielstätte im Sinne des Erlasses des MIK vom 6. November 2017 handele, sei ihr eine glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Befreiung von den Anforderungen der Mehrfachkonzession zu erteilen.
Das Vorliegen eines Härtefalls ergebe sich ferner aus der Tatsache, dass sie für die Räumlichkeiten in der C. Straße 000 mit Herrn X. C2. einen Mietvertrag abgeschlossen habe, der zunächst bis zum 31. Januar 2015 befristet gewesen sei. Durch Ausübung eines vertraglichen Optionsrechts durch sie, die Klägerin, im Juli 2014 habe sich das Vertragsverhältnis um weitere fünf Jahre bis zum 31. Januar 2020 verlängert. Für den zu zahlenden Mietzins sei sie auf den Gewinn der Spielhallen angewiesen. Außerdem seien in der Spielhalle Mitarbeiter beschäftigt. Deren Beschäftigungsverhältnisse seien von der Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis abhängig. Nur so könne eine gewisse finanzielle Sicherheit gewährleistet werden. Der Hinweis der Beklagten, dass die Nutzung eines Optionsrechts auf die Verlängerung des Mietvertrages nach Kenntnis der Übergangsfrist erfolgt sei und die längere Mietverpflichtung in ihren alleinigen Risikobereich falle, gehe fehl. Als Unternehmerin sei sie gezwungen, frühzeitig den Fortbestand ihres Unternehmens zu sichern. Hierzu gehöre insbesondere auch das Verlängern von Mietverträgen. Ohne Räumlichkeiten hätte der Betrieb nicht aufrechterhalten werden können. Auch würde man in unverhältnismäßiger Weise in ihre Privatautonomie eingreifen, wenn man ihr eine unternehmerische Maßnahme wie das Nutzen eines vertraglich vereinbarten Optionsrechts anlasten würde. Die Nutzung des Optionsrechts sei zu Beginn im Juli 2014 erfolgt. Der Mietvertrag sei zu diesem Zeitpunkt noch bis zum 30. Januar 2015 gelaufen, mithin genau 6 Jahre vor dem frühestmöglichen Auslaufdatum des GlüÄndStV. Ferner gehe sie davon aus, dass eine Verlängerung des Glücksspielstaatsvertrages beschlossen werde. Zum Zeitpunkt der Ausübung des Optionsrechts habe es ihr nicht bewusst sein können, dass der GlüÄndStV verfassungsmäßig sei. Dies sei vom BVerfG erst mit Beschluss vom 7. März 2017 festgestellt worden, wobei diese Entscheidung nach wie vor umstritten sei. Im Vorfeld der Entscheidung seien die überwiegenden Stimmen davon ausgegangen, dass der GlüÄndStV für verfassungswidrig erklärt werde. Somit falle die Nutzung des Optionsrechts zwar in ihren Risikobereich, ihr könne dies aber nicht entgegengehalten werden. Ihr sei somit bezüglich ihres bis zum 30. Januar 2020 laufenden Mietvertrages Vertrauensschutz zu gewähren.
Bei der Kündigungsmöglichkeit wegen eines Sachmangels nach § 536 BGB komme es darauf an, ob dieser auf der tatsächlichen Beschaffenheit der Sache beruhe. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Vielmehr gehe es vorliegend um eine behördliche Genehmigung, die völlig losgelöst von der tatsächlichen Beschaffenheit der Mietsache erteilt worden sei. Daher könne eine Kündigungsmöglichkeit nach § 543 BGB nicht angenommen werden.
Es sei ferner darauf hinzuweisen, dass die angemieteten Räumlichkeiten vor ihrer Anmietung durch sie, die Klägerin, über einen längeren Zeitraum hinweg leer gestanden hätten.
Auch die Ausführungen der Beklagten, dass die angemieteten Räumlichkeiten von ihr, der Klägerin, an einen Dritten zu dessen gewerblichen Zwecken untervermietet werden könnten, gingen fehl. Dies gründe darauf, dass sie eine erhöhte Spielhallenmiete aufbringen müsse, die kein anderes Gewerbe entrichten würde, so dass sie selbst im Falle einer Untervermietung einen Vermögensausfall erleide. Außerdem müsse sie im Falle der Untervermietung zusätzlich das Risiko tragen, dass der Dritte ein erfolgreiches Gewerbe führen werde, um keinen Mietausfall zu erleiden. Ihr sei es auch nicht zumutbar gewesen, bereits Verträge mit Dritten zu Zeitpunkten zu schließen, an denen sie noch mit der Möglichkeit des Fortbestehens ihres Geschäftsbetriebs rechnete. Diese Hoffnungen seien erst durch den Erlass des streitgegenständlichen Bescheides vom 29. November 2017 zerstört worden. Frühestens zu diesem Zeitpunkt habe sie sich daher seriös um anderweitige Nutzungsmöglichkeiten kümmern können.
Aus dem Protokoll der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs in M. (dort Seite 47) ergebe sich, dass von der Befreiung auf jeden Fall der Zeitraum umfasst sein müsse, der erforderlich sei, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen. Diese finanziellen Belastungen endeten frühestens mit Ablauf des Mietvertrages am 31. Januar 2020, eher aber später, da sich bis zu diesem Zeitpunkt die nach Auffassung des MIK ebenfalls zu berücksichtigenden Kriterien wie etwa Investitionen in den Spielerschutz, für die sie hohe Beträge aufgewandt habe, noch nicht amortisieren würden.
Im Rahmen der Härtefallregelung sei ferner zu berücksichtigen, dass ihr nicht unerhebliche Kosten für Schulungen ihrer Angestellten entstanden seien. Sie beschäftige an den einzelnen Standorten im Monat insgesamt 8 Mitarbeiter. Jeder Angestellte müsse zu Beginn seiner Beschäftigung geschult werden. Eine Schulung koste insgesamt 90,00 Euro und müsse in regelmäßigen Abständen erneut erfolgen.
Zudem müsse sie auf der Grundlage der erlassenen Bescheide insgesamt 15 Mitarbeiter entlassen. Unabhängig von den schwerwiegenden Folgen für diese Mitarbeiter müsse sie sich gegebenenfalls arbeitsrechtlichen Kündigungsschutzklagen aussetzen.
Außerdem habe sie sich während des fünfjährigen Übergangszeitraums ernsthaft um andere Nutzungsmöglichkeiten ihrer Spielhallen bemüht. Ihr Geschäftsführer habe in Kenntnis der gesetzlichen Neuregelungen versucht, seine Unternehmungen auf ein Geschäftsfeld in einer anderen Branche auszuweiten. Hierzu habe er sich konkret mit der Übernahme einer bestehenden Fitnessstudio-Kette beschäftigt. Im Rahmen dieser Unternehmungen seien die Verhandlungen mit dem Inhaber der Fitnessstudiokette bereits sehr weit fortgeschritten gewesen. Auch sei der Verkaufsprozess von einem Rechtsanwalt begleitet worden. Ferner seien für dieses Projekt bereits Verhandlungen mit möglichen Fremdkapitalgebern aufgenommen worden, die allerdings erfolgs- und ergebnislos geblieben seien. Herfür gebe es mehrere Gründe. So sei die Unternehmung für eine Bank zu groß gewesen. Andere Fremdkapitalgeber hätten kein Kapital zur Verfügung gestellt, da sie, die Klägerin, „branchenfremd“ habe agieren wollen und über keinerlei Erfahrungen im Fitnessgewerbe verfüge. Auch habe der Geschäftsführer keine ausreichenden Sicherheiten gewähren können. Dies habe sich nach Auffassung der Fremdkapitalgeber darin begründet, dass den von ihr, der Klägerin, betriebenen Spielhallen aufgrund der restriktiven gesetzlichen Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes keine gesicherte Zukunft habe zugesprochen werden können
Eindeutig zurückzuweisen sei der Vortrag der Beklagten, wonach Betriebsmittel und andere Einrichtungsgegenstände auch anderweitig nutzbar seien. Die von ihr angemieteten Geldspielgeräte könnten naturgemäß keinem anderen Zweck als dem des Automatenspiels dienen. Außerdem führten die restriktiven Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages derzeit nur zu einer sehr geringen Nachfrage an glücksspielspezifischen Geldspielgeräten. Darüber hinaus würden die Automatenhersteller und Automatenvermieter die Mieter von Geldspielgeräten derzeit nicht aus den Mietverträgen entlassen, da auch diesen bekannt sei, dass sie die Geldspielgeräte anderweitig kaum vermieten könnten. Eine Nutzung der gemieteten Geldspielgeräte in anderen Spielhallen ihres Unternehmens sei derzeit wegen der angestrebten Reduzierung durch die Kommunen nicht möglich.
Anerkanntes Härtefallkriterium sowohl in der Rechtsprechung als auch in den verschiedenen Erlassen des Ministeriums sei der Zeitpunkt der Erteilung der unbefristeten Erlaubnis nach § 33i GewO. Ihr sei bereits am 2. März 2005 eine unbefristete Erlaubnis erteilt worden. Insofern sei ihr Vertrauen auf Fortführung der Spielhallen besonders schutzwürdig.
Sie sei bereit gewesen, ein stufenweises Schließungskonzept zu entwickeln, habe aber auf ihr diesbezügliches Schreiben vom 30. Juni 2017 keine Antwort seitens der Beklagten erhalten.
Für die Befristung der Härtefallregelung auf den 30. Juni 2018 liege kein erkennbarer Grund vor. Sie habe einen Anspruch auf die Erteilung unbefristeter Erlaubnisse, wenigstens aber auf solche, die auf das Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages befristet würden. Diesbezüglich werde auf ihre Ausführungen im Hinblick auf die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis für den Spielhallenbetrieb am Standort C. Straße 000 verwiesen.
Die festgesetzte Verwaltungsgebühr sei in beiden angefochtenen Bescheiden in der Höhe zu beanstanden. Die Beklagte habe hinsichtlich der Festsetzung der Verwaltungsgebühr ermessensfehlerhaft gehandelt. Die Behörde habe aufgrund des ihr in § 3 GebG NRW eingeräumten Ermessensspielraums dafür Sorge zu tragen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe.
Eine Verwaltungsgebühr sei eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die aus Anlass zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner einseitig auferlegt werde und dazu bestimmt sei, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dies bedeute, dass § 3 Abs. 1 GebG NRW dahingehend auszulegen sei, dass die Beklagte eine Verwaltungsgebühr maximal in der Höhe hätte erheben dürfen, in der ihr nachweislich Kosten oder sonstige Aufwendungen entstanden seien. Keinesfalls dürfe dabei berücksichtigt werden, dass der Begünstigten mit der erteilten Erlaubnis ein „sehr hoher“ wirtschaftlicher Nutzen zukomme. Vorliegend sei auszuschließen, dass der Beklagten bei der Bearbeitung eines Antrages auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW, deren Erteilungsvoraussetzungen sich im Wesentlichen mit den Erteilungsvoraussetzungen der §§ 33c, 33i GewO deckten, Aufwendungen bzw. Kosten in Höhe von 1.800,00 Euro entstanden seien. Auch die Komplexität der Rechtslage in Bezug auf die ungeklärte Frage der Rechtmäßigkeit der Befristung, über die höchstrichterlich noch nicht entschieden sei, erhöhe den Prüfungsumfang für die Beklagte nicht.
Gleiches gelte für die festgesetzte Gebühr in Höhe von 900,00 Euro für die erfolgten Härtefallregelungen.
Hinsichtlich des zu II.5. gestellten Antrags werde insbesondere auf das gerichtliche Schreiben vom 25. Mai 2018 Bezug genommen, mit dem das Gericht die Beklagte um eine Zusage dahingehend gebeten habe, die Duldung des Betriebs der Spielhalle bis zur Beendigung der erstinstanzlichen Verfahren zu dulden sowie der damit korrespondierenden Bestätigung der Beklagten vom 6. Juni 2018. Es sei zu befürchten, dass die Beklagte im Falle eines vollständigen oder teilweisen Obsiegens in diesem Verfahren eine Schließungsverfügung erlassen und vollziehen werde.
Die Klägerin beantragt,
I. hinsichtlich der Spielhalle C. Straße 000/000 (Halle 3),
1. die Befristung des Verwaltungsakts bzw. der Erlaubnis vom 29. November 2017 aufzuheben;
hilfsweise dazu,
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnisse bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV zu erteilen;
2. die im Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 festgelegte Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.800 Euro aufzuheben, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50 Euro überschreitet.
Für den Fall, dass das Gericht die Höhe der angemessenen Gebühr unterhalb der tatsächlich mit Bescheid vom 29. November 2017 durch die Beklagte erhobenen Gebühr festsetzt
beantragt sie,
die Beklagte zu verurteilen, den dann überzahlten Betrag an die Klägerin zurückzuzahlen.
II. Hinsichtlich der Spielhallen C. Straße 000 (Hallen 1 und 2) beantragt die Klägerin
1. die Befristung des Verwaltungsakts bzw. der Erlaubnis vom 29. November 2017 aufzuheben,
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnisse bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV zu erteilen.
Hilfsweise zu 1. beantragt sie,
2. die Beklagte zu verpflichten, den auf der Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Erster GlüAndStV erteilten Verwaltungsakt aufzuheben und eine unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW, die nicht auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV beruht, zu erteilen;
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnis bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV NRW zu erteilen.
Hilfsweise zu 1. und 2. beantragt sie,
3. die Beklagte zu verpflichten, die auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Erster GlüÄndStV erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Erster GlüÄnd StV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW unbefristet zu erteilen;
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnis bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV NRW zu erteilen;
4. die im Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 festgelegte Verwaltungsgebühr in Höhe von 900 Euro aufzuheben, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50 Euro überschreitet.
Für den Fall, dass das Gericht die Höhe der angemessenen Gebühr unterhalb der tatsächlich mit Bescheid vom 29. November 2017 durch die Beklagte erhobenen Gebühr festsetzt, beantragt sie,
5. Für den Fall des ganz oder teilweisen Unterliegens mit den Klageanträgen zu 1., 2. und 3. beantragt sie,
die Beklagte zu verpflichten, den Fortbetrieb der Spielhallen (C. Straße 000 Hallen 1 und 2) bis zum rechtskräftigen Abschluss des hier anhängigen Klageverfahrens zu dulden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, dass die Befristung der für die Spielhalle C. Straße 000 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis bis zum Ablauf des 30. Juni 2021 rechtmäßig erfolgt sei. In § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW sei ausdrücklich bestimmt, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des GlüÄndStV erteilt werden dürfe. Eine mögliche Verlängerung des GlüÄndStV nach dessen § 35 Abs. 2 Hs. 2 löse keinen – wie auch immer gearteten – Automatismus aus, sondern bedürfe weiterer Entscheidungen und bleibe daher abzuwarten.
Soweit vorgetragen werde, es bestehe (für die beiden Spielhallen C. Straße 000) ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis, die nicht auf der Grundlage einer Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV (Härtefall) ergehe, so verkenne die Klägerin, dass der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW für sämtliche der drei hier betroffenen streitgegenständlichen Spielhallen § 25 Abs. 2 GlüÄndStV entgegenstehe. Danach sei die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die – wie vorliegend unstreitig – in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, ausgeschlossen. Auch nach § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW sei die Erteilung einer Erlaubnis in baulichem Verbund mit weiteren Spielhallen (Mehrfachkonzession) ausgeschlossen. Eine Ermessensentscheidung habe der Gesetzgeber hier nicht vorgesehen.
Die Klägerin begehre im Ergebnis des Weiteren, ihr für die beiden Spielhallen C. Straße 000 eine unbefristete bzw. bis zum Außerkrafttreten des GlüStV und des AG GlüStV NRW befristete Erlaubnis auf Grundlage der Härtefallvoraussetzungen zu erteilen. Die streitgegenständliche, bis zum 30. Juni 2018 befristet erteilte Befreiung vom Verbot von Verbundspielhallen für die Spielhallen C. Straße 000 begegne ebenfalls mit Blick auf die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrag, der mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft trete, keinen rechtlichen Bedenken. Dies gelte insbesondere auch in Fällen unbilliger Härte, in denen eine Befreiung von einzelnen Anforderungen der §§ 24 Abs. 2 sowie 25 GlüÄndStV nur für einen angemessenen Zeitraum erfolgen könne. Eine Angemessenheit über den 30. Juni 2021 hinaus sei in jedem Fall zu verneinen.
Ein Härtefall, der eine Befreiung über den 30. Juni 2018 hinaus ermöglichen könnte, liege nicht vor. Soweit die Klägerin auf die Dauer des Mietvertrages darauf verweise, dass sie für die Zahlung des Mietzinses auf den Gewinn der Spielhalle angewiesen sei, sei hierin eine unbillige Härte nicht zu sehen. Es bestünden derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass eine anderweitige Nutzung der Räumlichkeiten vertraglich ausgeschlossen sei. Darüber hinaus sei weder ersichtlich, inwieweit konkrete Bemühungen im Hinblick auf die Möglichkeit einer Untervermietung überhaupt erfolgt seien noch erscheine es unzumutbar, die betreffenden Räumlichkeiten ggf. zu einem niedrigeren Mietzins unter zu vermieten, um auf diesem Wege zumindest einen Teil der Einkommensverluste auszugleichen. Wegen fristloser Kündigungsmöglichkeiten werde auf die Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Auch der Verweis der Klägerin darauf, dass sie in ihre Spielhallen Mitarbeiter zu beschäftigen habe, ändere nichts.
Die Gebührenfestsetzungen in beiden angefochtenen Bescheiden seien rechtmäßig erfolgt. Es sei nicht ersichtlich, warum lediglich eine Gebühr in Höhe von 50,00 Euro sach- und ermessensgerecht erscheinen solle. Zu berücksichtigen sei insbesondere auch der sehr umfangreiche Vortrag der Klägerin im Verwaltungsverfahren mit daran anknüpfenden Prüfungsleistungen. Im Übrigen sei nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW eine Einordnung in den Gebührenrahmen ausdrücklich mit Blick darauf vorzunehmen, welchen Wert, Nutzen oder Vorteil die beantragte Amtshandlung für den Antragsteller habe und ob sich die Amtshandlung im konkreten Fall als einfach, durchschnittlich oder aufwändig dargestellt habe. Dem habe sie, die Beklagte, in ausreichendem Maße Rechnung getragen; sie liege bei der Gebührenbemessung im Ergebnis noch deutlich unterhalb einer sog. „Mittelgebühr“ bei dem nach der Tarifstelle 17.6 der AVerwGebO zur Verfügung stehenden Rahmen. Gemäß Ziffer 12.6.1 der Dienstanweisung der Stadt C1. H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen werde im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle im Regelfall eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben.
Sie habe ferner, wie im streitgegenständlichen Bescheid ausgeführt werde, auch für die Härtefallregelung ermessensfehlerfrei eine Gebühr von 900,00 Euro festgesetzt. Schon die Ausführungen im angefochtenen Bescheid offenbarten, dass sie, die Beklagte, sich sehr intensiv mit der Frage des Vorliegens einer unbilligen Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV auseinandergesetzt habe. Eine gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung sei nach Maßgabe des § 114 VwGO zudem auch begrenzt.
Mit Schriftsatz vom 12. November 2018 trägt sie ergänzend vor, dass die Tarifstelle der AVerwGebO NRW für die behördliche Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle einen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro vorsehe. Im Rahmen ihrer Ermessensausübung habe sie als ersten Faktor den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand berücksichtigt. Dieser erweise sich in den vorliegenden Fällen als durchschnittlich und vergleichbar mit der Erteilung oder Ablehnung einer Erlaubnis nach der alten Regelung des § 33i GewO. Sie habe bei der Gebührenbemessung darüber hinaus in einem zweiten Schritt auch die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert bzw. den sonstigen Nutzen für die jeweiligen Gebührenschuldner berücksichtigt. Diese erwiesen sich bei den Entscheidungen über glücksspielrechtliche Erlaubnisse als jeweils durchschnittlich. Um sicherzustellen, dass bei etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Leistungen etwa gleich hohe Gebühren erhoben würden, habe sie sich unter Berücksichtigung der beiden vorskizzierten Faktoren an der Ziffer 12.6.1 ihrer Dienstanweisungen über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen orientiert und jeweils eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben. Sie, die Beklagte, habe dabei sowohl geprüft, ob diese behördeninterne Ermessensrichtlinie den gesetzlichen Vorgaben angemessen Rechnung trage als auch bei der Anwendung auf die konkreten Fälle nicht zu prüfen versäumt, ob es sich überhaupt um typische Fallkonstellationen handele – was jeweils zu bejahen gewesen sei.
Im Rahmen der zeitgleichen Bescheidung über die Härtefallanträge und der diesbezüglichen Gebührenfestsetzung in Höhe von jeweils 900,00 Euro habe sich mit Blick auf den gleichen Grundsachverhalt ungeachtet der notwendigen rechtlichen Bewertung der vorgetragenen Härtefallgesichtspunkte der bei ihr entstandenen Prüf- und Verwaltungsaufwand als etwas geringer dargestellt als bei den Entscheidungen über die gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, was sich bei der Ermessensausübung in einer Reduzierung der „typischen“ Grundgebühr um ¼ niedergeschlagen habe. Darüber hinaus habe sie, die Beklagte, bei der zu treffenden Gebührenentscheidung dem Umstand Rechnung getragen, dass der Nutzen der in Rede stehenden Amtshandlung für die jeweiligen Klägerinnen angesichts der lediglich bis zum 30. Juni 2018 (und nicht bis zum 30. Juni 2021) erteilten Befreiung vom Verbot für Verbundspielhallen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ebenfalls geringer ausgefallen sei als dies bei einer uneingeschränkt positiven behördlichen Entscheidung der Fall gewesen wäre. Vor diesem Hintergrund habe die Beklagte einen zusätzlichen Abschlag von weiteren ¼ vorgenommen. Eine darüber hinausgehende Ermäßigung habe weder mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip noch aus anderen Billigkeitserwägungen sach- und ermessensgerecht geschienen, so dass sie in der Summe die Hälfte der oben genannten, für den typischen Fall vorgesehenen Regel- bzw. Grundgebühr in Ansatz gebracht habe.
Mit Schriftsatz vom 20. September 2018 hat die Klägerin einen Antrag auf Ruhendstellen nach § 173 VwGO i.V.m. § 251 ZPO, gestellt und hilfsweise angeregt,
das vorliegende Klageverfahren wegen Vorgreiflichkeit des vor dem Bundesverwaltungsgericht anhängigen Beschwerdeverfahrens gegen die Nichtzulassung der Revision - 8 B 31.18 - gegen das Urteil des OVG NRW vom 16. April 2018 - 4 A 589/17 - nach § 94 VwGO auszusetzen. Diese Anträge werden im genannten Schriftsatz näher begründet.
In diesem Zusammenhang hat die Klägerin vorsorglich auch eine Vorlage an das BVerfG nach Art. 100 Abs. 1 GG mit der Frage angeregt:
„Wird durch § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV und eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischlage bzw. Gemengelage nach Art. 125a Abs. 1 GG geschaffen, die eine Anwendung von § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV formell verfassungswidrig macht und daher der bundesrechtlich bestehende § 33i GewO weiterhin Anwendung findet?“
In der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ergänzend beantragt,
„das Verfahren nach Art. 100 GG auszusetzen, da der Glückspielstaatsvertrag in sämtlichen Fassungen für das Land NRW sowie das diesbezügliche Ausführungsgesetz NRW nicht verfassungskonform ist, insbesondere Grundrechtsverletzungen nach Art 12, 14, 2 Abs. 1 GG vorliegen, sowie nach Artikel 2 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip und Demokratieprinzip deshalb verfassungswidrig ist, weil die Anforderungen und Kriterien der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht vollständig erfüllt sind.
Insbesondere enthalte sowohl das Ausführungsgesetz zum Staatsvertrag NRW als auch der Glücksspielstaatsvertrag selbst keine hinreichenden abgrenzbaren Kriterien zu § 33i GewO.“
Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf die Ausführungen im Schriftsatz der Klägerin vom 20. September 2018 und auf das Sitzungsprotokoll vom 21. September 2018 Bezug genommen. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 weder einer Ruhendstellung noch einer Aussetzung des Verfahrens zugestimmt.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 ferner beantragt,
„festzustellen und als Rechtsfrage an das Bundesverfassungsgerichts nach Artikel 100 Abs. 1 GG vorzulegen:
„Artikel 1, § 2 Abs. 3 des Gesetzes zum ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland ist verfassungswidrig.“
Zur Begründung dieses Antrages wird auf die Ausführungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen, die dort protokolliert worden sind.
Die Klägerin hat zudem in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 vier vorab schriftlich formulierte Beweisanträge gestellt, die in nummerierter Reihenfolge als Anlage zum Protokoll genommen worden sind. Wegen des genauen Inhalts der gestellten Anträge und ihrer Begründungen wird auf die entsprechenden Anlagen zum Protokoll Bezug genommen.
„zum Beweis der Tatsache, dass der Glückspielstaatsvertrag bisher keine Qualitätsmerkmale enthält, die von Herrn R. maßgebend federführend entwickelt werden sollten und auch nicht aus seinem Erlass ersichtlich sind, wird Beweis angetreten durch Zeugnis des Herrn Ministerialrat F1. R. , zu laden über das Ministerium des Landes NRW.“
Nach erneuter Stellung dieser Beweisanträge in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 wurde die beantragte Beweiserhebung durch in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 begründeten Beschluss abgelehnt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 26. September 2018 hat die Klägerin ihren Vortrag der Unvereinbarkeit des § 35 GlüÄndStV mit Art. 1 § 2 Abs3 GlüÄndStV hinsichtlich des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages zum 30. Juni 2021 umfänglich vertieft und ferner eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG mit der Frage angeregt:
„Ist bei der Erteilung einer Erlaubnis nach § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV für die Befristung die Bezugnahme auf § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV aufgrund eines Verstoßes gegen den Vorbehalt des Gesetzes verwehrt, da Art. 1 § 2 Abs. 3 GlüÄndStV bestimmt, wenn der Glücksspielstaatsvertrag nach Art. 1 § 35 Abs. 2 Satz 1 mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sein Inhalt bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung in Nordrhein-Westfalen als nordrhein-westfälische Landesrecht gilt“.
Die Klägerin hält diese Vorlage für zulässig und begründet. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen der Klägerin in diesem Schriftsatz Bezug genommen.
Mit weiterem Schriftsatz der Klägerin vom 26. September 2018 hat sie ihre Bedenken gegen die Vereinbarkeit der hier streitgegenständlichen Vorschriften aus dem Glücksspielrecht mit europäischen Recht, insbesondere mit Art. 107 Abs. 1 AEUV vertiefend begründet und eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union im Wege der Vorabentscheidung gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV beantragt. Wegen der nach Ansicht der Klägerin zu stellenden Vorlagefragen und der Begründung der Notwendigkeit einer Vorlage durch die erkennende Kammer wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 26. September 2018 Bezug genommen.
Die von der Klägerin vor Fortsetzung der mündlichen Verhandlung am 27. September 2018 gestellten Befangenheitsanträge gegen alle Mitglieder der 9. Kammer wurden, nachdem der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu den eingeholten dienstlichen bzw. sonstigen Äußerungen der Berufs- und ehrenamtlichen Richter und Richterinnen gegeben worden war, von der 24. Kammer des VG Köln mit Beschluss vom 2. Oktober 2018 dahingehend beschieden, dass das Ablehnungsgesuch der Klägerin vom 27. September 2018 für begründet erklärt wurde, soweit es gegen die ehrenamtlichen Richterinnen gerichtet ist, und im Übrigen zurückgewiesen.
Die mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 erhobene Anhörungsrüge und der Antrag auf einstweilige Aussetzung der Vollziehung, gerichtet an die 24. Kammer wegen aus der Sicht der Klägerin unzureichenden Begründung des Beschlusses über die Ablehnung des Befangenheitsgesuchs gegen zwei Berufsrichter der 9. Kammer wurden mit Beschlüssen vom 10. Oktober 2018 abgelehnt bzw. zurückgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 9 K 6802/18 und 9 L 2280/18 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 hat die Klägerin unter Hinweis auf die Entscheidung des HessVGH vom 27. September 2018 - 8 B 432/18 - (Presseerklärung) den Antrag gestellt,
„das Klageverfahren nach § 173 VwGO wegen Vorgreiflichkeit des Rechtsstreits vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zu dem Aktenzeichen 8 B 432/18 nach § 94 VwGO analog auszusetzen.“
Mit einem weiteren Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 hat die Klägerin darüber hinaus beantragt, dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 GG folgende Fragen zur Prüfung vorzulegen:
„1. Wie verhält sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluss vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – zu seinem Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/17 -?
2. Kann eine durch Bundesrecht (§ 33i GewO) unbefristet eingeräumte Rechtsposition durch nachträgliche Einführung eines landesrechtlichen Erlaubniserfordernisses (§ 24 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 GlüStV), welches befristet erteilt wird und nur bei Erfüllung verschärfter Anforderungen erlangt werden könnte und in zwei von drei Fällen die Klägerin nach den neuen verschärften Anforderungen nicht mehr ihre erlaubte Gewerbetätigkeit ausüben kann, faktisch entzogen werden?
Oder anders formuliert
Ist § 24 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 GlüStV mit dem Grundgesetz insbesondere Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 12 GG vereinbar?“
Wegen der Begründung dieser Anträge wird auf den Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 2. November 2018 hat die Klägerin angeregt, dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG die folgende Frage zur Entscheidung vorzulegen:
„Ist die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber vorgenommene landesrechtliche Umsetzung des Ersten GlüÄndStV in Gestalt des AG GlüStV NRW mit dem Grundgesetz vereinbar, obwohl die Auswahlkriterien bei gemäß Art. 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW konkurrierenden Spielhallen und die erforderlichen Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV die Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes anders als in den Verfahren betreffend der Umsetzung des Glücksspielstaatvertrages in den Bundesländern Berlin, Bayern und dem Saarland (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, 1 BvR 1314/12 u.a.) nicht erfüllen.
Weiter wird beantragt,
das vorliegende Klageverfahren gem. § 94 VwGO bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die zu 1. gestellte (Frage?) auszusetzen“.
Wegen der weiteren Ausführungen wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 2. November 2018 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 8. November 2018 hat die Klägerin darauf hingewiesen, dass gegen die Ablehnung der Befangenheitsanträge gegen die Richter der 9. Kammer und nach erfolgloser Anhörungsrüge Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht (1 BvR 2508/18) erhoben worden sei. Mit weiterem Schriftsatz vom 13. November 2018 hat die Klägerin im Hinblick auf die erhobene Verfassungsbeschwerde nunmehr förmlich die Aussetzung nach § 94 VwGO wegen der zunächst durch die Verfassungsbeschwerde zu beantwortenden Fragen gestellt.
Mit Schriftsatz vom 15. November 2018 hat die Klägerin zudem beantragt,
„die Verfahren auszusetzen bzw. die mündliche Verhandlung zur Prüfung der Besetzung (der erkennenden Kammer) zu unterbrechen, bis mindestens eine Woche nach Einsichtnahme in die vollständige Unterlagen zur Geschäftsverteilung gewährt wurde.“
Die Klägerin ist der Ansicht, dass es zur Verwirklichung der Garantie des gesetzlichen Richters in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geboten sei, antragsgemäß zu erkennen. Die Klägerin hat diesen Antrag erneut in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 gestellt.
In der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 hat die Klägerin zudem ausdrücklich die Besetzung des Gerichts und die Fortsetzung der mündlichen Verhandlung durch die 9. Kammer des VG Köln gerügt. Wegen der Begründung dieser Rügen wird auf den in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 überreichten Schriftsatz der Klägerin vom gleichen Tag Bezug genommen.
Die Klägerin hat zudem in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 darauf hingewiesen, dass sie mit Schriftsatz vom 14. November 2018 wegen der ihrer Ansicht nach nach wie vor fehlerhaften Besetzung der 9. Kammer beim BVerfG einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt habe. Wegen der Einzelheiten wird auf den in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 überreichten Schriftsatz der Klägerin vom 14. November 2018 Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird darüber hinaus auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Akten 9 K 6802/18, 9 L 2280/18 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer ist in der aus dem Rubrum ersichtlichen Besetzung zur Entscheidung des Verfahrens zuständig. Der Antrag der Klägerin auf Ablehnung der Berufsrichter wegen Befangenheit vom 27. September 2018 wurde durch den Beschluss der 24. Kammer des Gerichts vom 2. Oktober 2018 nach Einholung entsprechender dienstlicher Stellungnahmen und Anhörung der Klägerin unanfechtbar abgelehnt. Die hiergegen gerichtete Anhörungsrüge der Klägerin, verbunden mit einem Antrag auf einstweilige Aussetzung der Vollziehung, wurde mit Beschlüssen vom 10. Oktober 2018 unanfechtbar abgelehnt bzw. zurückgewiesen ( 9 L 2280/18 und 9 K 6802/18).
Die am mündlichen Verhandlungstermin vom 16. November 2018 teilnehmenden ehrenamtlichen Richterinnen sind nach dem Geschäftsverteilungsplan des Gerichts ebenfalls entscheidungsbefugt. Soweit die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 16. November 2018 Bedenken dahingehend geäußert hat, dass die ehrenamtlichen Richterinnen zur Entscheidung nicht zuständig sein könnten, beruhen diese Bedenken auf reinen Vermutungen und Spekulationen. Die Klägerin bestreitet hier „mit Nichtwissen“, dass die ehrenamtlichen Richterinnen reguläre Mitglieder der 9. Kammer sein könnten. Die hinsichtlich ehrenamtlicher Richter unter Ziffer IX des Geschäftsverteilungsplans des VG Köln für das Geschäftsjahr 2018 getroffenen Regelungen sind nach Überzeugung der Kammer ausreichend und verstoßen nicht gegen das Gebot des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Allein der Umstand, dass die ehrenamtlichen Richter im Geschäftsverteilungsplan des Gerichts nicht namentlich benannt sind, sondern in Ziffer IX auf entsprechende Listen verwiesen wird, stellt keinen Verstoß gegen den gesetzlichen Richter dar.
Der Antrag der Klägerin im Schriftsatz vom 15. November 2018 auf „Aussetzung des Verfahrens bzw. der mündlichen Verhandlung“, um die richtige Besetzung des Gerichts prüfen zu können, den sie in der mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich nochmals zu Protokoll gestellt hat, ist daher abzulehnen. Gründe, die eine grundsätzlich im Ermessen des Gerichts stehende Aussetzung des Verfahrens im Sinne des § 94 VwGO rechtfertigen könnten, liegen mit der Rüge der vermeintlich fehlerhaften Besetzung des Spruchkörpers erkennbar nicht vor. Sollte der Antrag als Vertagungsantrag zu verstehen sein, wurden erhebliche Gründe im Sinne des § 227 Abs. 1 ZPO, die eine Vertagung des Termins gerechtfertigt hätten, nicht vorgetragen.
Der Klägerin bleibt es unbenommen, die Ablehnung ihres Begehrens im Rahmen des eventuell zu stellenden Antrags auf Zulassung der Berufung beim OVG NRW als formellen Fehler zu rügen.
Dass die Klägerin gegen den Beschluss der 24. Kammer vom 2. Oktober 2018 (teilweise Ablehnung des Befangenheitsgesuchs) und vom 10. Oktober 2018 (Zurückweisung der Anhörungsrüge) Verfassungsbeschwerde eingelegt und einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim BVerfG gestellt hat, über den zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 noch keine Entscheidung getroffen war, führt gleichfalls nicht zur Aussetzung des Verfahrens.
Das Ablehnungsgesuch der Klägerin vom 27. September 2018 ist durch den Eintritt der Rechtskraft des die Befangenheit der Richter der 9. Kammer verneinenden Beschlusses der 24. Kammer des VG Köln erledigt im Sinne des § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 47 ZPO. Es entspricht ganz herrschender Auffassung, dass ein Ablehnungsgesuch endgültig abgeschlossen ist, wenn eine rechtskräftige Entscheidung hierüber ergangen ist. Mit der unanfechtbaren Ablehnung des Befangenheitsantrags endet damit für die betroffenen Richter das sog. Enthaltungsgebot des § 54 VwGO i.V.m. § 47 Abs. 1 ZPO,
BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2007 – 1 BvR 1273/07 –, juris, Rn. 26; BFH Beschluss vom 12. März 2009 – XI S 22-26/08 u.a. -, juris, Rn. 5;
Der Eintritt der Rechtskraft ist nicht durch die seitens der Klägerin erhobenen Verfassungsbeschwerde und den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung aufgehoben worden. Eine Verfassungsbeschwerde ist kein zusätzliches Rechtsmittel; ihr kommt weder ein Suspensiv- noch ein Devolutiveffekt zu,
vgl. BGH, Beschluss vom 15. Juni 2010 – XI ZB 33/09 -, juris, Rn. 18 m.w.N.; OLG Hamm, Beschluss vom 29. Oktober 1998 – 27 W 44/98 -, juris, Rn. 3 ff.
Soweit die Klägerin mit Schriftsatz vom 13. November 2018 einwendet, die vom OLG Hamm in Bezug genommene Rechtsprechung des BVerfG im Beschluss des BVerfG vom 25. Juni 1968 – 2 BvRv 599/67 – (juris, Rn. 24; BVerfGE 24, 56 ff.) besage das Gegenteil, denn der Beschwerdeführer könne nicht darauf verwiesen werde, zunächst das Verfahren vor einem Richter fortzusetzen, dessen Zuständigkeit möglicherweise auf verfassungswidrigen Entscheidungen über Ablehnungsgesuche beruhe, ist dem nicht zu folgen. Denn zum einen betrifft diese Entscheidung einen anderen Sachverhalt – dem Beschwerdeführer war hinsichtlich der gerichtlichen Entscheidung über das Ablehnungsgesuch kein rechtliches Gehör gewährt worden -, zum anderen steht der von der Klägerin zitierten Entscheidung aus dem Jahre 1968 die Entscheidung des BVerfG vom 18. Dezember 2007 – 1 BvR 1273/07 -, entgegen.
Der von der Klägerin mit Schriftsatz vom 26. September 2018 erfolgten Anregung, die durch (unanfechtbaren) Beschluss in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 erfolgte Verbindung der Verfahren 9 K 16288/17 und 9 K 24/18 zur gemeinsamen Entscheidung wieder rückgängig zu machen, ist nicht zu folgen. Die Entscheidung über eine Verbindung oder Trennung von Verfahren im Sinne des § 93 VwGO steht grundsätzlich im Ermessen des Gerichts. Die Vorschrift gibt dem Gericht im Interesse einer zweckmäßigen Gestaltung des Verfahrens und um widersprechende Entscheidungen zu verhindern, die Möglichkeit, im Wege einer prozessleitenden Anordnung, die nicht anfechtbar ist, Verfahren zu verbinden oder zu trennen. Die Kammer hält die Verbindung der Verfahren – auch unter Würdigung des Vortrags der Klägerin im Schriftsatz vom 26. September 2018 - nach wie vor für sachdienlich im Hinblick auf die zweckmäßige Gestaltung des vorliegenden Verfahrens.
Die Klage ist hinsichtlich der unter Ziffer I. gestellten Anträge in Bezug auf die für die Spielhalle in der C. Straße 000 (Spielhalle 3) erteilte befristete Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 zulässig, hinsichtlich des Antrages unter 1. unbegründet, hinsichtlich des Antrags zu 2. hingegen begründet. Die im angefochtenen Bescheid vom 29. November 2018 erteilte, bis zum 30. Juni 2021 befristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle in der C. Straße 000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die in diesem Bescheid festgesetzte Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro ist hingegen, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50,00 Euro überschreitet, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Hinsichtlich der unter Ziffer II. gestellten Anträge, betreffend die Spielhallen der Klägerin in der C. Straße 000 (Hallen 1 und 2) kann offen bleiben, ob der unter Ziffer 1. gestellte Hauptantrag (Anfechtungsantrag) bereits unzulässig ist, da jedenfalls der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag zulässig ist. Der Antrag zu 1. ist unbegründet. Die unter 2. und 3. gestellten Haupt- und Hilfsanträge sind zulässig, aber unbegründet, während der unter Ziffer 4. gestellte Antrag zulässig und begründet ist. Der Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 betreffend die Erteilung einer Härtefallregelung für die Spielhallen 1 und 2 in der C. Straße 000, befristet bis zum 30. Juni 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die im Bescheid vom 29. November 2017 festgesetzte Verwaltungsgebühr in Höhe von 900,00 Euro ist hingegen, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50,00 Euro überschreitet, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Der unter II.5. erstmals in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 eingeführte und gestellte Antrag ist jedenfalls unbegründet.
I.
1. Der Antrag der Klägerin, die Befristung der Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 für den Betrieb ihrer Spielhalle am Standort C. Straße 000 (Spielhalle 3) aufzuheben, ist als Anfechtungsklage zulässig, aber unbegründet.
Die Anfechtungsklage ist zulässig. Die angegriffene Befristung der Spielhallenerlaubnis ist selbständig anfechtbar. Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts, einschließlich der Befristung, die Anfechtungsklage gegeben. Ob diese zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist jedoch eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Ein Verpflichtungsantrag mit dem Begehren, einen begünstigenden Verwaltungsakt ohne die ihm beigefügte Nebenbestimmung zu erlassen, ist zulässig, wenn er dem Kläger einen im Vergleich zum Anfechtungsantrag weitergehenden Rechtsschutz verschafft.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 ‒ 11 C 2.00 ‒, BVerwGE 112, 221 = juris, Rn. 25, vom 13. Dezember 2000 ‒ 6 C 5.00 ‒, BVerwGE 112, 263 = juris, Rn. 13, und vom 10. Juli 1980 ‒ 3 C 136.79 ‒, BVerwGE 60, 269 = juris, Rn. 49 ff.; OVG NRW; Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 – juris, Rn. 24 ff zu § 33i GewO.
Nach dieser Maßgabe ist die Anfechtungsklage zulässig, weil eine isolierte Aufhebbarkeit nicht bereits offenkundig von vornherein ausscheidet.
Allein der Umstand, dass die von der Klägerin beanstandete Befristung der ihr erteilten Spielhallenerlaubnis bis zum 30. Juni 2021 deren inhaltliche Reichweite begrenzt und es ihr deshalb in der Sache darum geht, den Erlaubnisinhalt in zeitlicher Hinsicht zu erweitern, steht der Zulässigkeit der Anfechtungsklage nicht entgegen. Bei der grundsätzlich zulässigen isolierten Anfechtung belastender Nebenbestimmungen geht es immer um eine Erweiterung des Rechtskreises des Klägers bzw. hier: Klägerin, die ausnahmsweise im Wege der Anfechtungsklage verfolgt werden kann. Dies gilt ungeachtet dessen, ob die Beklagte jedenfalls keine unbefristete Erlaubnis erteilen wollte oder die Klägerin einen Anspruch auf eine unbefristete Erlaubnis hat.
Vgl. zur Zulässigkeit der Anfechtungsklage sogar bei Vorliegen einer die Begünstigung und die Nebenbestimmung umfassenden einheitlichen Ermessensentscheidung BVerwG, Urteil vom 12. März 1982 ‒ 8 C 23.80 ‒, BVerwGE 65, 139 = juris, Rn. 14; kritisch hierzu mit beachtlichen Argumenten allerdings Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 ‒ 1 A 389/12 ‒, juris, Rn. 26; OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 ‒ 4 Bf 160/14 ‒, juris, Rn. 68, sieht in einem Einzelfall eine Befristung als konstitutiven Bestandteil der Erlaubnis an und hält deshalb (nur) die Verpflichtungsklage für statthaft; entsprechend für eine zeitliche Erwerbsbeschränkung BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 ‒ 6 C 1.07 ‒, juris, Rn. 17.
Die Klägerin – hier die T. GmbH & Co. KG - ist auch im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Unbeschadet der Frage, ob die Klägerin die richtige Adressatin der Glücksspielerlaubnis ist, ist der Bescheid jedenfalls an sie als juristische Person gerichtet, so dass allein deshalb eine Klagebefugnis zu bejahen ist.
Der Antrag zu 1. ist jedoch unbegründet.
Zunächst ist der Bescheid nicht formell rechtswidrig. Insbesondere ist er mit der Adressierung an die T. GmbH & Co.KG an die zutreffende Betreiberin der Glücksspielhalle gerichtet.
Der Antrag auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die hier Streitgegenstand ist, wurde von der Klägerin gestellt. Die Erlaubnis ist daher auch an die Klägerin – wie im Übrigen auch die gewerberechtlichen Erlaubnisse auf der Grundlage des § 33i
GewO – und nicht an die Firma T. B. GmbH gerichtet worden. Dies lässt im vorliegenden Verfahren Rechtsfehler nicht erkennen.
Nach der (bisherigen) Rechtsprechung im Gewerberecht können zwar nur natürliche oder juristische Personen Gewerbetreibende sein, soweit keine anderweitigen speziellen Regelungen bestehen. Eine Personengesellschaft, wie z.B. eine GmbH & Co. KG, ist - jedenfalls nach der bisherigen gewerberechtlichen Rechtsprechung - nicht gewerbefähig und kann deshalb nicht Trägerin einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO sein. Bei einer Personengesellschaft wie der GmbH & Co. KG sind Gewerbetreibende nur ihre Gesellschafter,
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 7 ME 1/15 -, juris, Rn. 11 f. mit zahlreichen Nachweisen; BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 – 1 B 162.92 -, juris, Rn. 5.
Hingegen können juristische Personen nach der bisherigen Rechtsprechung ohne Weiteres Gewerbetreibende sein. Dementsprechend hat das BVerwG die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und nicht ihre Geschäftsführer oder Gesellschafter als Gewerbetreibende angesehen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 – 1 B 162.92 –, juris, Rn. 5 mit weiteren Nachweisen.
Diese gewerberechtliche Rechtsprechung ist jedoch nicht ohne Weiteres auf das Glücksspielrecht zu übertragen. Jedenfalls ist bei der hier vorliegenden Konstellation kein Grund dafür ersichtlich, die T. GmbH & Co.KG nicht als richtige Adressatin einer glücksspielrechtlichen Genehmigung anzusehen.
Zunächst geht die Rechtsprechung des OVG NRW davon aus, dass das Erlaubniserfordernis des § 33i GewO in Nordrhein-Westfalen nach Ablauf der Übergangsfristen des Glücksspielstaatsvertrages zeitlich gestuft durch das Erfordernis einer Spielhallenerlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden ist, nachdem das Recht der Spielhallen in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen ist,
OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 -, juris, Rn. 31.
Somit ist es nicht zwingend, bei der Bestimmung des möglichen Trägers einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Rahmen des GlüÄndStV auf die bisherige Rechtsprechung zum Gewerberecht zurückgreifen zu müssen, zumal das Glücksspielrecht nach seinen jetzigen Regelungen nicht mehr einen rein personenbezogenen Regelungsansatz verfolgt.
Der GlüÄndStV knüpft bei seinen Regelungen – anders als das Gewerberecht –vornehmlich nicht an die Person an, die das Glücksspiel betreibt, sondern an das Regelungsobjekt „Spielhalle“. So findet sich in § 3 Abs. 7 GlüÄndStV eine Legaldefinition des Begriffs „Spielhalle“. Eine Spielhalle ist hiernach ein Unternehmen oder Teil eines Unternehmens, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO, der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33d Abs. 1 GewO oder der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeit dient. Diese Formulierung wird in § 16 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW wiederholt. Danach erfordert die Anwendung der Norm einen Raum oder mehrere in baulichem Zusammenhang stehende Räume, in denen gewerbsmäßig Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit aufgestellt, andere Spiele veranstaltet oder Unterhaltungsspiele ohne Gewinnmöglichkeiten aufgestellt werden,
vgl. Brüning/Bloch in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, Kommentar, 2017, § 24 Rn. 26.
Unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle nach § 24 Abs. 1 GlüÄndStV bzw. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag. Folgerichtig wird als Betreiber derjenige definiert, der verantwortlich die Unternehmung durchführt, sei es in eigener Person oder durch Dritte,
Brüning/Bloch, a.a.O. § 24 Rn. 35.
Betrieben werden die Spielhallen durch die T. GmbH & Co.KG. Die KG ist damit diejenige, die verantwortlich die Unternehmung führt.
Auch unter dem Blickwinkel des Haftungsrisikos spricht nichts dagegen, dass die T. GmbH und Co. KG Trägerin der glücksspielrechtlichen Erlaubnis sein kann. Denn nach der bisherigen gewerberechtlichen Rechtsprechung wäre die T. GmbH die Gewerbetreibende und trüge das Haftungsrisiko. Nichts anderes gilt für die T. GmbH & Co. KG. Auch hier trägt die T. GmbH als haftende Gesellschaft das Haftungsrisiko.
Dementsprechend sprechen keine durchgreifenden Gesichtspunkte dagegen, eine glücksspielrechtliche Erlaubnis keiner Person, sondern dem Unternehmen zu erteilen, das die Glücksspielhalle betreiben will und den entsprechenden Antrag gestellt hat, so dass vorliegend die T. GmbH & Co.KG die zutreffende Adressatin der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist.
Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die glücksspielrechtliche Erlaubnis zwingend zu befristen. Rechtliche Bedenken, diese auf den 30. Juni 2021 zu befristen, bestehen nicht.
Zunächst benötigt die Klägerin für den Betrieb der hier streitgegenständlichen Spielhalle im Sinne des § 3 Abs. 7 GlüÄndStV nach § 24 Abs. 1 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW nach Ablauf der hier einschlägigen fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV - für die hier streitgegenständliche Spielhalle wurde vor dem 28. Oktober 2011 eine unbefristete Erlaubnis auf der Grundlage des § 33i GewO erteilt - eine spielhallenrechtliche Erlaubnis. Von diesem Erfordernis ist nicht aus Gründen der Verfassungswidrigkeit oder der Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen des GlüÄnd StV und des AG GlüStV abzuweichen.
Ob das Erlaubniserfordernis des § 33i GewO in Nordrhein-Westfalen nach Ablauf der Übergangsfristen des Glücksspielstaatsvertrages zeitlich gestuft durch das Erfordernis einer Spielhallenerlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag vollständig ersetzt worden ist, nachdem das Recht der Spielhallen in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen ist,
so OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 -, juris, Rn. 31 ff,
oder die glücksspielrechtliche Erlaubnis neben die Erlaubnis nach § 33i GewO getreten ist, braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden. Entscheidend ist, dass der Betrieb einer Spielhalle einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf.
Das Erfordernis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV ist sowohl mit Verfassungsrecht als auch europarechtlichen Vorgaben vereinbar.
Entgegen der Ansicht der Klägerin, die dies insbesondere im Schriftsatz vom 20. September 2018 umfänglich darlegt, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Regelung des Erlaubnisvorbehalts in § 24 Abs. 1 GlüÄndStV nicht gegen Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG verstößt und damit formell verfassungsgemäß ist. Das gilt auch für die Umsetzung des GlüÄndStV durch den nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber durch das AG GlüStV NRW.
In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass die Gesetzgebung für das "Recht der Spielhallen" nach Art. 70 Abs. 1 GG den Ländern obliegt. Dieser ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel ermächtigt zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 – juris, Rn. 19 ff.; BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. – juris, Rn. 97 ff.
Vom "Recht der Spielhallen" ist damit auch die gesetzgeberische Befugnis der Länder zur Einführung eines speziellen Erlaubnisvorbehalts umfasst. Ebenso können die Länder Mindestabstandsregelungen für Spielhallen erlassen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 – juris, Rn. 30 ff.; BVerwG, Urteil vom 05. April 2017 – 8 C 16/16 –, Rn. 26, juris; BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris Rn. 111.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es den Ländern zur Vermeidung einer unzulässigen Mischlage lediglich verwehrt, bei Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung einzelne Vorschriften zu ändern. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich wäre im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper. Eine Ersetzung des Bundesrechts erfordert, dass der Landesgesetzgeber die Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht gleich lautendes Landesrecht zu erlassen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2015 - 2 BvR 568/15 -, juris,, Rn. 11; BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, juris, Rn. 103 ff.
Diesen Anforderungen, die auch dem rechtsstaatlichen Gebot der Rechtsklarheit dienen, wird der Erlaubnisvorbehalt in § 24 Abs. 1 GlüÄndStV gerecht. Denn der Staatsvertrag ändert nicht lediglich einzelne Worte oder Sätze des § 33i GewO ab, sondern ergänzt diesen Erlaubnistatbestand für einen abgegrenzten Teil des Spielhallenrechts durch eine weitere, ausschließlich vom Landesgesetzgeber verantwortete glücksspielrechtliche Erlaubnisregelung. Da der gewerberechtliche Erlaubnistatbestand nach der früheren bundesgesetzlichen Regelungskonzeption keine den §§ 25 und 26 GlüÄndStV vergleichbaren Abstandsgebote, Verbundverbote und Werbeeinschränkungen enthalten hat, entsteht auch keine unklare Mischlage, bei der eine eindeutige parlamentarische Verantwortlichkeit für die Gesamtregelung verloren ginge. Vielmehr sind die vom Landesgesetzgeber verantworteten Regelungsbereiche (§§ 24 bis 26, § 29 Abs. 4 GlüÄndStV) und der vom Bundesgesetzgeber verantwortete Regelungsbereich (§ 33i GewO) formell klar abgegrenzt. Es wird lediglich der mit einer gewerberechtlichen Erlaubnis verbundene Freigabeeffekt bei Altspielhallen durch das Hinzutreten eines weiteren Erlaubnisvorbehalts eingeschränkt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 29.
Dass es bei den länderrechtlichen Regelungen damit grundsätzlich zu keiner unzulässigen Mischlage aus Bundes- und Länderrecht kommt, ist entgegen der Ansicht der Klägerin geklärt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 26 ff.
Dies gilt auch für das von Nordrhein-Westfalen erlassene AG GlüStV NRW. Anders als in anderen Bundesländern, in denen ein neuer einheitlicher Erlaubnistatbestand geschaffen worden ist, hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber zwar nicht ausdrücklich geregelt, dass die einer Altspielhalle erteilte Erlaubnis nach § 33i GewO nach Ablauf der Übergangsfristen erlischt (wie beispielsweise in § 8 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz Berlin und § 12 Abs. 1 Satz 1 Saarländisches Spielhallengesetz geregelt). Das OVG NRW,
Urteil vom 16. April 2018 - 4 A 589/17 -, juris,
geht aber ebenfalls davon aus, dass das Erlaubniserfordernis nach § 33i GewO in Nordrhein-Westfalen mit Ablauf der Übergangsfristen zeitlich gestuft gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. §§ 4, 24 GlüÄndStV ersetzt worden ist. Das OVG NRW ist nach Auslegung der landesgesetzlichen Regelungen zu dem Schluss gekommen, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber durch Regelung eines klar abgegrenzten Teilbereichs des Rechts der Spielhallen die Entstehung einer verfassungswidrigen Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich vermeiden wollte. Dieses Ziel sei angesichts des Regelungsinhalts von §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. §§ 4, 24 GlüÄndStV nur durch eine zeitlich gestufte Ersetzung des Erlaubniserfordernisses des § 33 i GewO zu erreichen.
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in der Entscheidung des OVG NRW vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 – wurde durch das BVerwG mit Beschluss vom 2. Oktober 2018 – 8 B 31.18 -, veröffentlicht u.a. in juris, zurückgewiesen, so dass die Entscheidung des OVG NRW vom 16. April 2018 mithin rechtskräftig geworden ist.
Damit scheidet auch für das Land NRW eine Verletzung formellen Verfassungsrechts (Art. 125a GG) aus. Es ist deshalb auch nicht der Anregung der Klägerin im Schriftsatz vom 20. September 2018 zu folgen, den diese nochmals in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 wiederholt hat, dem BVerfG gemäß Art. 100 GG die Frage vorzulegen, ob durch die Regelungen in § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüÄndStV eine verfassungsrechtlich unzulässige Misch- bzw. Gemengelage nach Art. 125a GG geschaffen wird, die eine Anwendung von § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV formell verfassungswidrig macht.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht ist ferner geklärt, dass die Regelungen des GlüStV und die auf die §§ 24 ff. GlüÄndStV gestützten Regelungen der Ausführungsgesetze der Länder hinsichtlich des Erfordernisses einer besonderen glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen mit den Grundrechten der Spielhallenbetreiber aus Art. 12, Art. 14 und Art. 3 GG vereinbar sind.
BVerfG, Urteil vom 7. März 2017- 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 -, juris.
Die Begründung des Bundesverfassungsgerichts betrifft zwar ausdrücklich nur die glücksspielrechtlichen Regelungen in Berlin, Bayern und im Saarland, gilt aber gleichermaßen für das nordrhein-westfälische Landesrecht, da die zwischen den Bundesländern im Wege eines Staatsvertrages vereinbarte Vorschrift des § 24 GlüÄndStV inhaltsgleich in das Landesrecht umgesetzt worden ist. Dass die vom Bundesverfassungsgericht überprüften landesrechtlichen Regelungen z.B. hinsichtlich des Mindestabstandsgebotes inhaltlich mit der nordrhein-westfälischen Regelung nicht völlig deckungsgleich sind, führt zu keiner anderen Beurteilung. Maßgebend ist, dass auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber in Umsetzung der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages die vom Bundesverfassungsgericht benannten Ziele verfolgt.
Die von der Klägerin gegen die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken in ihrem umfänglichen Schriftsatz vom 28. Juli 2017, der Gegenstand des behördlichen Erlaubnisverfahrens war, aber auch durch Bezugnahme in der Klageschrift zum Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens gemacht wird, und ihre Ausführungen in ihren weiteren Klagebegründungsschriftsätzen geben nach Überzeugung des Gerichts keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Es besteht daher keine Notwendigkeit, dem BVerfG, wie von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 zu Protokoll angeregt, gemäß Art. 100 GG die Frage zur Prüfung vorzulegen, ob der Glücksspielstaatsvertrag in sämtlichen Fassungen für das Land NRW sowie das diesbezügliche Ausführungsgesetz für NRW verfassungskonform sind, insbesondere Grundrechtsverletzungen nach Art. 12, 14 und 2 Abs. 1 GG i.V.m. dem Demokratieprinzip vorliegen, weil die Anforderungen und Kriterien der Entscheidung des BVerfG vom 7. März 2017 nicht vollständig erfüllt seien
Als Eingriff in die durch Art. 12 GG gestützte Berufsfreiheit finden die Regelungen des GlüÄndStV und der AG GlüStV der Länder zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen ihre Rechtfertigung durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls. Mit diesen Regelungen wird, wie das Bundesverfassungsgericht umfassend dargelegt hat, in verhältnismäßiger Weise die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht verfolgt,
vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 119 ff.
Dem folgt die Kammer in vollem Umfang.
Hinsichtlich des insbesondere von der Klägerin gerügten Verstoßes gegen Art. 3 GG im Hinblick auf die Genehmigungen bzw. Erlaubnisvoraussetzungen von Spielbanken hat das Bundesverfassungsgericht im Einzelnen dargelegt, dass die Regelungen des Glückspielstaatsvertrag und der Ausführungsregelungen in den Ländern eine gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten gerechtfertigte Ungleichbehandlung enthalten, die dem unterschiedlichen Gefährdungspotential des jeweiligen Glücksspiels und den Unterschieden der Spielorte gerecht wird,
vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn.170 ff; ausführlich ebenso BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 , juris, Rn.76 ff.
Die Zumutbarkeit der spielhallenrechtlich bedingten Beeinträchtigungen der Ausübung des Berufs eines Spielhallenbetreibers setzt auch nicht voraus, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken oder Gaststätten konsequent oder gar mit uniformen Mitteln bekämpft. Das Bundesverfassungsgericht hat der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierte Glücksspielangebot entnommen und überdies klargestellt, dass sich aus ihr kein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiel ableiten lässt,
so schon: BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - BVerfGE 15, 263 (268), juris, Rn. 16 ff; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 51.
Eine Übertragung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Regelungen innerhalb des Monopolbereichs auf das nicht monopolisierte Glücksspiel wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Eine Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzgeber in Übereinstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht einschließlich des Gleichbehandlungsgebotes erlassen hat, durch Gerichte würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen Betätigungsmonopol des Staates in Betracht kommen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 127, juris, Rn. 51.
Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen im Hinblick auf das monopolisierte Glücksspiel und die für das Automatenaufstellen in Gaststätten geltenden rechtlichen Bedingungen auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzgeber ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte,
vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 (362 f.).
Eine Inkonsistenz besteht auch nicht, wie bereits erwähnt, sektorübergreifend mit Blick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen,
vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 (362 f.).
Dass sich der Landesgesetzgeber auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an der Schlüssigkeit seiner Maßnahme. Beim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenüber dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen,
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 52; OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 -, juris, Rn. 43.
Die Legitimität der zumindest auch suchtpräventiv ausgerichteten staatlichen Regulierung wird darüber hinaus nicht dadurch in Frage gestellt, dass sie durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen Glücksspielsegment konterkariert wird, auch wenn die Klägerin diese Ansicht vehement in umfänglichen Schriftsätzen vertritt.
Wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann, darf die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung im Spielhallenbereich nicht durch Maßnahmen – die Klägerin nennt hier die geplante Eröffnung einer weiteren Spielbank in L. – in einem anderen Glücksspielsegmenten konterkariert werden. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken liegt keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht vor. Denn der Betrieb der Spielbanken und von Spielhallen sind in je eigener Weise an den in § 1 GlüÄndStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris, Rn. 122 ff., 143 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 08. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, juris, Rn. 30 – 31.
Soweit die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 28. Juli 2017 insbesondere darauf verweist, dass sich eine Schließung von Spielhallen im Umkreis von L. mit der gleichzeitigen Planung der Ansiedlung einer weiteren Spielbank in L. nicht vereinbaren lasse, ist festzustellen, dass derzeit unsicher ist, ob es eine solche weitere Spielbank überhaupt in L. geben wird. Das nordrhein-westfälische Landeskabinett hat Anfang Mai dem Vorschlag des Ministeriums der Finanzen zugestimmt, die staatlichen Anteile an der X1. T. GmbH (X3. ) vollständig zu veräußern.
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Ob der zukünftige Eigentümer an den Planungen einer Spielbank in L. festhalten wird, ist derzeit nicht absehbar.
Da das Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG nicht weitergehend geschützt ist als das Grundrecht nach Art. 12 GG, ist auch insoweit mit dem Erfordernis der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der hier streitgegenständlichen Spielhalle in § 24 Abs. 1 GlüÄndStV i.V.m. mit den Anforderungen in § 16 ff. AG GlüStV NRW eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen,
vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 169.
Insbesondere ist seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – auch geklärt, dass dem Erfordernis einer (befristeten) glücksspielrechtlichen Erlaubnis kein schutzwürdiges Vertrauen der Spielhallenbetreiber gegenüber steht, selbst wenn sie die gewerberechtlichen Erlaubnisse auf der Grundlage des § 33i GewO unbefristet erhalten hatten. Insoweit ist es ausreichend, dass in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüÄndStV Übergangsregelungen getroffen worden sind. Damit wird dem rechtsstaatlichen Gebot des Vertrauensschutzes ausreichend Rechnung getragen. Dieser hat in Art. 14 Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter, die hier durch die Änderungen des GlüÄndStV entwertet werden könnten, eine eigene Ausprägung erfahren. Der Eingriff ist jedoch aus den gleichen Gründen wie die Eingriffe in Art. 12 GG gerechtfertigt,
BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 178 ff; 212.
Da damit auch die Frage geklärt ist, dass die nunmehrige Befristung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht in Grundrechte der Spielhallenbetreiber eingreift, selbst wenn die Altgenehmigung nach § 33i GewO unbefristet erteilt worden ist, sieht die Kammer keinen Anlass, diese Frage, wie im Schriftsatz der Klägerin vom 5. Oktober 2018 unter Ziffer 2 angeregt, nochmals dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorzulegen.
Die Kammer sieht in diesem Zusammenhang auch keinen Widerspruch zu der von der Klägerin unter der von ihr formulierten Vorlagefrage unter Ziffer 1 zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –.
Denn dieser Entscheidung liegt ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde. Es geht in dieser Entscheidung um den Atomausstieg und die damit verbundene Enteignung der Unternehmen zum Wohle der Gemeinschaft,
vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2811/11 u.a. , juris, Rn. 244 ff.
Das Bundesverfassungsgericht verweist in seinem Urteil vom 7. März 2017 auch auf seine Entscheidung vom 6. Dezember 2016 und führt aus, dass, soweit die Übergangsregelungen auch in bestehende Eigentumspositionen eingreifen, sie aus den gleichen Gründen wie die Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt seien. „Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG stellen die Übergangsregelungen schon wegen des Fehlens einer staatlichen Güterbeschaffung (zu diesem Erfordernis vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –, juris, Rn. 244 ff.), aber auch mangels einer Entziehung des Eigentums an den Spielhallen oder den Spielgeräten nicht dar“,
BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 212.
Die Kammer sieht daher auch diesbezüglich keinerlei Anlass, wie von der Klägerin im Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 angeregt, dem Bundesverfassungsgericht die Frage nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen, inwiefern sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. -, zu seinem Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. - verhält. Unabhängig davon könnte die von der Klägerin gestellte Frage, so wie sie formuliert ist, ohnehin nicht Gegenstand einer Richtervorlage auf der Grundlage des Art. 100 GG sein.
Der Umstand, dass der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt dazu führt, dass von der Altgenehmigung auf der Grundlage des § 33i GewO nicht mehr unbefristete Gebrauch gemacht werden kann, verstößt auch nicht gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot. Insbesondere liegt keine grundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung vor. Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm - wie hier - erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden ("tatbestandliche Rückanknüpfung"), liegt eine unechte Rückwirkung vor. Eine solche unechte Rückwirkung ist nicht grundsätzlich unzulässig. Sie ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt,
vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 1/03 u.a. - BVerfGE 127, 31 = juris Rn. 69.
Damit ergeben sich aus dem rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbot für den vorliegenden Fall einer unechten Rückwirkung durch tatbestandliche Rückanknüpfung keine weitergehenden Anforderungen als die Einräumung einer angemessenen Übergangsfrist, die hier in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV gewährt wurde,
vgl. BVerwG, Urteil vom 05. April 2017 – 8 C 16/16 –, juris, Rn. 41.
Es ist ebenfalls in der Rechtsprechung geklärt, dass das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Die Regelungen zur Erlaubnispflicht zum Betrieb von Spielhallen verletzen insbesondere nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und Art. 49 AEUV), soweit diese Rechte überhaupt auf die Klägerin als juristische Person mit Sitz im Inland Anwendung finden,
siehe ausführlich: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 -, juris, Rn. 83 ff.
Sollten diese Freiheitsrecht auf die Klägerin Anwendung finden, ist geklärt, dass die Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen als Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und diese Erlaubnispflicht geeignet ist, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Diese werden durch die Regelungen im GlüÄndStV und den Ausführungsgesetzen der Länder in systematischer und kohärenter Weise verwirklicht,
ausführlich: OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 -, juris, Rn. 21 ff., und Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 47 ff.; mit dem gleichen Ergebnis OVG Hamburg, Urteil vom 7. Februar 2018 – 4 Bf 217/17 -, juris, Rn. 150.
Auch dieser Ansicht schließt sich die Kammer vollumfänglich an. Insbesondere ist kein Verstoß gegen das Kohärenzgebot ersichtlich.
Innerhalb des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedstaat muss die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Regelung tatsächlich verfolgen. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere – namentlich fiskalische – Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik des Mitgliedstaates in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -, juris, Rn. 35.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören,
EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - Rs. C-156/13 -, juris, Rn. 21; Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 45, und Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 79.
Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Dabei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen,
BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - BVerwG 6 C 10.12 -, juris, Rn. 30.
Nach diesen Maßgaben hat der Landesgesetzgeber mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot einen Regelungsrahmen für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüÄndStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüÄndStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots und die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüÄndStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können,
BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 -, juris, Rn. 69.
Dass verschiedene Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind, ändert nichts daran, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums Bestimmungen gewählt hat, die ein insgesamt kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung verfolgen. Durch die strengere Reglementierung des gewerblichen Glücksspiels soll gerade den Anforderungen an eine systematische und kohärente Normierung des gesamten Glücksspielbereichs Rechnung getragen werden,
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 04. September 2017 – 11 ME 206/17 –, juris, Rn. 24 – 26, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 54.
Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt, das gesetzliche Abstandsgebot und das gesetzliche Verbundverbot verstoßen weiter nicht gegen das - auch im Europarecht verankerte - Transparenzgebot. Die gesetzlichen Regelungen müssen, damit sie dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot genügen, auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern,
EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - Rs. C-463/13 -, NVwZ 2015, 506, juris, Rn. 38.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – klargestellt, anhand welcher Kriterien Auswahlentscheidungen bei der Entscheidung über die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 GlüStV nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist zu treffen sind. Das System der vorherigen behördlichen Genehmigung beruht danach auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien. Es schließt auch die Gefahr willkürlicher Entscheidungen aus,
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 61; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 58.
Die Kammer hat auf dieser Grundlage keinen Anlass, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof zu stellen, wie dies die Klägerin insbesondere mit Schriftsatz vom 26. September 2018 angeregt hat. Soweit die Klägerin in diesem Schriftsatz ein Vorabentscheidungsersuchen vor allem auf die ihrer Ansicht nach u.a. noch nicht geklärte Frage stützt, inwiefern die streitgegenständlichen nationalen Regelungen des GlüÄndStV einschließlich des AG GlüStV NRW, insbesondere die Regelungen der § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW, § 25 GlüÄndStV, wonach Spielhallen eine Mehrfachkonzessionierung bzw. einem Verbundverbot unterliegen, während dies bei Spielbanken nicht der Fall ist, diese insbesondere auch nicht an der Erweiterung bestehender Konzessionen gehindert sind, die Gewährung eines selektiven Vorteils an Spielbanken gemäß Art. 107 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) darstellen, zwingt auch dies die Kammer nicht, diesem Gesuch nachzukommen. Nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht im vorliegenden Verfahren grundsätzlich keine Pflicht, ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 Abs. 2 AEUV anzustrengen, weil das vorliegende Urteil mit dem Rechtsmittel des Antrags auf Zulassung der Berufung angefochten werden kann. Unabhängig davon wurde bereits an anderer Stelle ausgeführt, dass Spielhallen und Spielbanken unterschiedlichen Regulierungsmechanismen unterliegen dürfen, so dass zweifelhaft ist, ob sie tatsächlich, wie dies die Klägerin annimmt, auf einem gemeinsamen Markt tätig werden. Daneben ist auch zweifelhaft, ob die Auswirkungen der unterschiedlichen Regulierung „Beihilfen gleich welcher Art“ im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen.
Es ist daher zusammenfassend für die Kammer nicht erkennbar, dass von der dargestellten rechtlichen Bewertung, die insbesondere auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum problematischen Glücksspielverhalten an Geldspielautomaten berücksichtigt, abzuweichen ist. Selbst wenn weiterhin die Absicht des Landes NRW bzw. des zukünftigen Eigentümers der Spielbanken bestehen sollte, in L. eine weitere Spielbank zu eröffnen, die ebenfalls spielanreizende Wirkung entfalten wird, wird die „Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen“ durch die gesetzlichen Regelungen des Betriebs der Spielhallen in den §§ 24 ff GlüÄndStV nicht aufgehoben. Denn die Notwendigkeit der Kohärenz bedeutet nicht die „Gleichförmigkeit“ der staatlichen Regulierung des Glücksspiels in sämtlichen Bereichen. Vielmehr ist entscheidend, dass durch die gesetzlichen Regelungen des Glücksspiels in allen Bereichen die angemessene Suchtprävention nicht außer Acht gelassen wird,
vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –,Die getroffenen juris, Rn. 123.
Es ist der Klägerin auch nicht darin zu folgen, dass die tatsächlichen Verhältnisse in C1. -H. eine glücksspielrechtliche Regulierung nicht erforderlich machen. Unabhängig davon, ob die Überlegungen der Klägerin in diesem Zusammenhang zutreffend sind, besteht für die Beklagte als Kommunalverwaltung auf der Grundlage der glücksspielrechtlichen Regelungen keine Möglichkeit, von dem Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Falle der Klägerin abzusehen.
Die Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf die Erteilung einer zeitlich unbefristeten Erlaubnis der hier streitgegenständlichen Spielhalle zu Recht abgelehnt und die Erlaubnis stattdessen befristet. Die im Bescheid vom 29. November 2017 erfolgte Befristung bis zum 30. Juni 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüÄndStV ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle (zwingend) zu befristen. Entsprechend ist in § 4 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW geregelt, dass die Erlaubnis zu befristen ist. Ausnahmen sind nicht vorgesehen. Damit ist für die Beklagte nach den gesetzlichen Bestimmungen grundsätzlich keinerlei Raum gegeben, eine unbefristete Erlaubnis zu erteilen. Die zahlreichen Einwände der Klägerin, ihr müsse trotz des eindeutigen Wortlautes der maßgeblichen Bestimmungen eine unbefristete Erlaubnis erteilt werden, führen nicht zum Erfolg.
Die getroffenen Regelungen sind verfassungsgemäß. Insbesondere bestehen keine Bedenken, dass die in § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüÄndStV getroffene zwingende Befristung einer Erlaubnis im Hinblick auf die Interessen der Spielhallenbetreiber unverhältnismäßig sein könnte.
Diese Regelung sichert die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten. Sie eröffnet der zuständigen Behörde umfassende Kontrollmöglichkeiten unter Berücksichtigung der Entwicklung des Betriebs und seines Umfelds während der Geltungsdauer der Erlaubnis. Etwaige neuere Erkenntnisse zur Spielsuchtprävention aus der Evaluation der geltenden Regelungen und der örtlichen Entwicklung seit Erteilung der Ersterlaubnis können aufgrund der erfolgten Befristung bei einer etwaigen Neuerteilung nach Ablauf der Frist Berücksichtigung finden. Die Befristung ist damit geeignet, den Zweck umfassender Kontrolle zu fördern, weil erst durch sie eine spätere Neubeantragung und ggf. Neuerteilung der Erlaubnis nötig wird,
vgl. Bay VGH, Beschluss vom 26. März 2014 – 22 ZB 14.221 -, juris, Rn. 20.
Sie ist auch erforderlich, weil ein weniger beeinträchtigendes, ebenso wirksames Mittel nicht zur Verfügung steht. Insbesondere stellen die allgemeinen Überwachungsinstrumente nach § 9 Abs. 1 GlüÄndStV keine gleichwertige Kontrollmöglichkeit zur Verfügung. Bei zwischenzeitlich neu gewonnenen Erkenntnissen über die Gefahren der Spielsucht oder die konkrete Situation vor Ort müsste die Behörde sonst bei unbefristet erteilten Erlaubnissen erst ein Widerrufsverfahren durchführen, statt im Rahmen einer Neuerteilung eine Neubewertung vornehmen zu können. Die Befristung ist auch grundsätzlich verhältnismäßig i.e.S. unter Abwägung der widerstreitenden Interessen, namentlich des betrieblichen und wirtschaftlichen Interesses des Spielhallenbetreibers einerseits und des öffentlichen Interessen an der Eindämmung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen andererseits. Dies gilt auch mit Blick auf das Betreiberrisiko, nach Ablauf der Befristung seiner Erlaubnis möglicherweise keine Nachfolgeerlaubnis zu erhalten und sich dennoch langfristig mietvertraglich gebunden und in Räume und Geräte investiert zu haben. Eingriffszweck und Eingriffsintensität stehen hier grundsätzlich in einem angemessenen Verhältnis. Dies gilt jedenfalls dann, wenn von der Befugnis zur Befristung angemessen Gebrauch gemacht wird und die Geltungszeiträume der glücksspielrechtlichen Erlaubnis dementsprechend gestaltet werden,
Bay VGH, Beschluss vom 26. März 2014 – 22 ZB 14.221 –, juris, Rn. 20.
Diese Maßgabe ist durch die bis zum 30. Juni 2021 dauernde Befristung erfüllt.
Die Annahme, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung der neuen Rechtslage im Glücksspielrecht nunmehr befristete Erlaubnisse als den Regelfall ansieht, wird auch durch den Vergleich mit der bisher bestehenden Rechtslage gestützt.
Nach der bisher geltenden Rechtslage galt gemäß § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO, dass die Erlaubnis mit einer Befristung erteilt werden konnte, dies also im Ermessen der Behörde stand. Hiervon ist im Glücksspieländerungsstaatsvertrag offensichtlich bewusst vor dem Hintergrund Abstand genommen worden, dass dieses Regelungswerk vorerst nur zeitweise Geltung beanspruchen soll, um der Behörde zu einem festbestimmten Zeitraum die oben bereits dargestellten umfassenden Kontroll- und Überprüfungsmöglichkeiten nach Ablauf eines angemessenen Zeitraums seit Erteilung der Ersterlaubnis zu eröffnen,
vgl. Bay VGH, Beschluss vom 26. März 2014 – 22 ZB 14.221 –, juris, Rn. 20.
Die Erteilung einer „unbefristeten“ Erlaubnis ließe sich mit Sinn und Zweck der nur beabsichtigten vorübergehenden Geltung des GlüÄndStV erkennbar nicht vereinbaren.
Soweit die Klägerin der Auffassung ist, man müsse der Rechtsprechung des OVG NRW, dass eine gewerbliche Erlaubnis nach § 33i GewO vollumfänglich durch die landesrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW ersetzt worden sei,
OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 -, juris,
entnehmen, dass auch die Regelungen hinsichtlich der Befristung des § 33i GewO dergestalt ersetzt worden seien, dass § 24 GlüÄndStV und § 16 AG GlüStV NRW für die Befristung keine Einzelfallregelung mehr vorsähen, so dass alle Erlaubnisse unbefristet zu erteilen seien, ist dem schon wegen des klaren Wortlauts des § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüÄndStV, der die Frage der Befristung nicht mehr in das Ermessen der Behörde stellt, sondern eine solche fordert, nicht zu folgen.
Gleichfalls ist nicht der Auffassung der Klägerin zu folgen, dass eine Befristung für Erlaubnisse, die nicht auf der Grundlage der Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV erteilt worden sind, nicht dem Willen des Gesetzgebers entspreche. Es sei vielmehr der Wille des Gesetzgebers, dass Spielhallen, welche keine Verbundspielhallen darstellen und auch die erforderlichen Mindestabstände zu anderen Spielhallen einhalten – wie vorliegend die von der Klägerin betriebene Spielhalle am Standort C. Straße 000 unter Berücksichtigung der ausgelaufenen Erlaubnisse für die weiteren Spielhallen in der C. Straße 000 -, nicht von den restriktiven Vorschriften über die Befristung betroffen sein sollten. Diese Auffassung widerspricht der eindeutigen Regelung in § 24 GlüÄndStV und § 4 Abs. 3 AG GlüStV NRW, wonach alle Erlaubnisse zu befristen sind und nicht nach dem Grund der Erlaubniserteilung differenziert wird. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Erlaubnis für das Betreiben einer Einzelspielhalle unbefristet zu erteilen wäre.
Auch der von der Klägerin angeführte rechtssystematische Vergleich mit §§ 19 und 23 Glücksspielverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GlüSpVO NRW) führt zu keinem anderen Ergebnis. Wenn sich der Verordnungsgeber im Rahmen dieser Verordnung für die Aufnahme konkreter Fristen in den Verordnungstext entschieden hat, hat dies für die Regelungen im Zusammenhang mit dem Glücksspieländerungsvertrag keine Bedeutung.
Soweit die Klägerin für ihre Auffassung § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW heranzieht, nach dessen Inhalt der Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen versehen werden kann, eine Befristung damit in das Ermessen der Beklagten gestellt sei, übersieht sie, dass sich diese Auffassung nicht mit § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüÄndStV i.V.m. § 4 Abs. 3 AG GlüStV NRW vereinbaren lässt, nach dem eine Erlaubnis schriftlich zu erteilen und zu befristen ist.
Es ist auch nicht rechtlich zu beanstanden, dass die Beklagte die Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 befristet hat.
Während nach dem Wortlaut des GlüÄndStV die Erlaubnis zwingend zu befristen ist, mithin kein Ermessen besteht, ist die Dauer der Befristung allerdings in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt,
vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 10. Mai 2017 – 5 A 104/16 -, juris, Rn. 78; VG München, Urteil vom 13. Oktober 2015 – M 16 K 14.4009 -, juris, Rn. 14 f.
So ist in § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW ergänzend zu § 4 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages nach § 35 GlüÄndStV erteilt werden darf. Gemäß § 35 Abs. 2 Hs. 1 GlüÄndStV tritt der GlüÄndStV grundsätzlich mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Allerdings wird im zweiten Halbsatz festgelegt, dass die Ministerpräsidentenkonferenz unter festgeschriebenen Bedingungen ein Fortgelten des GlüÄndStV beschließen kann. Darüber hinaus ist in Art. 1 § 2 Abs. 3 des Gesetzes zum Ersten GlüÄndStV bestimmt, dass dann, wenn der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sein Inhalt bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung als nordrhein-westfälisches Landesrecht fort gilt, wobei nach Ansicht der Klägerin diese Fortwirkung als Landesrecht der zuvor in § 35 Abs. 2 GlüÄndStV getroffenen Aussage eines Außerkrafttretens widerspricht und damit verfassungswidrig ist. Selbst unter Berücksichtigung der einzelnen Bestimmungen und der umfangreichen Argumentation der Klägerin, ist daran festzuhalten, dass die Beklagte in Anlehnung an § 35 Abs. 2 Hs. 1 GlüÄndStV in Ausübung des ihr zustehenden Ermessens mit der Erlaubnis zum Weiterbetrieb der Spielhalle in der C. Straße 000 bis zum 30. Juni 2021 zugunsten der Klägerin den maximal zulässigen Rahmen ausgeschöpft hat.
Ermessensfehler, die zur Aufhebung der Befristungsentscheidung führen müssten, sind nicht erkennbar. Obwohl sich hinsichtlich der gewählten Dauer der Befristung im streitgegenständlichen Bescheid nicht die einzelnen Ermessenserwägungen der Beklagten befinden, ist davon auszugehen, dass sie ihr Ermessen alleine dadurch ausgeübt hat, dass sie den Bescheid bis zum 30. Juni 2021 befristet und keinen früheren Zeitpunkt gewählt hat. Ihre Ermessensentscheidung hat sie in ihrer Klageerwiderung vom 9. April 2018 dahingehend erläutert und ergänzt, dass sie sich bei ihrer Entscheidung an der Geltungsdauer des GlüÄndStV orientiert habe, der – als temporäres Vertragswerk - mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft trete. Im Einklang hiermit bestimme § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des GlüÄndStV erteilt werden dürfe. Die mögliche Verlängerung der Geltung des GlüÄndStV nach dessen § 35 Abs. 2 Hs. 2 löse keinen Automatismus aus, sondern bedürfe einer neuen Entscheidung durch die dazu berufenen Organe.
Unabhängig davon verletzt die Befristung bis zum 30. Juni 2021 die Klägerin schon deshalb nicht in ihren Rechten, weil eine der Klägerin (noch) günstigere Entscheidung aufgrund der Gesetzeslage nicht in Betracht kommt.
Die Entscheidung der Beklagten im Bescheid vom 29. November 2017, die Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 zu befristen, ist erkennbar daran ausgerichtet und damit sachgerecht, dass sie sich an der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages, der nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sofern nicht die Ministerkonferenz die Fortgeltung beschließt, orientiert.
Aus den Erläuterungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zu § 35 könnte sich zwar ergeben, dass der Staatsvertrag der Länder bis zum Ablauf des 30. Juni 2021 im Wesentlichen (auch) deshalb befristet wurde, weil im Rahmen einer zeitlich begrenzten Experimentierklausel erprobt werden sollte, ob durch die Erteilung einer begrenzten Anzahl von Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten dem in der Evaluierung festgestellten Schwarzmarkt bei Sportwetten wirksam entgegengewirkt werden könne. Hieraus jedoch zu schließen, dass die Befristung der Geltung des Staatsvertrages nicht bzw. weniger der Überwachung des Konzepts für die Verringerung der Spielsucht in Glücksspielhallen dienen sollte, steht bereits entgegen, dass diese Differenzierung im Vertragstext keinen Niederschlag gefunden hat. Vielmehr soll der gesamte Staatsvertrag gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüÄndStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft treten, sofern (allerdings) nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrages beschließt. Ob dies allerdings der Fall ist, ist ein in der Zukunft liegendes ungewisses Ereignis, dass bei der Entscheidung über die Befristung bzw. Länge der Befristung zum jetzigen Zeitpunkt keine Berücksichtigung finden kann und bei der Entscheidung der Beklagten deshalb auch unberücksichtigt bleiben konnte.
Zudem betont der Gesetzgeber in der Begründung zu den Vorschriften über das gewerbliche Automatenspiel das erhebliche Suchtpotential, welches nach den Erkenntnissen der Evaluierung der 2006 novellierten Spielverordnung von den Geldspielgeräten ausgeht,
vgl. Amtl. Erläuterung zum GlüÄndStV, A II Nr. 7, Stand 7. November 2011.
Bereits in dem sogurteil des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 -, juris,
hatte der Senat angemerkt, dass nach derzeitigem Erkenntnisstand bei weitem die meisten problematischen Spieler an den nach der Gewerbeordnung betriebenen Automaten spielen. Es wäre daher widersinnig, die Befristung des GlüÄndStV nicht auf die zu beobachtende Entwicklung des besonders suchtgefährdenden gewerblichen Automatenspiels zu beziehen.
Der Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen hat in Anlehnung an die genannten Befristungsregelungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag in § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW eindeutig bestimmt, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages nach § 35 Glücksspielstaatsvertrag erteilt werden darf. Da dieser nach den heute vorliegenden Erkenntnissen – alles andere ist ungewiss – am 30. Juni 2021 außer Kraft treten wird, ist eine Befristung auch nur bis zu diesem Zeitpunkt möglich. Zwar wird dieses Datum nicht ausdrücklich genannt, durch die Bezugnahme in § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV auf die auch in § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV verwandte Formulierung des „Außerkrafttretens“, wird dies aber hinreichend deutlich.
Dass der Landesgesetzgeber durch die verwendete Formulierung in § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüÄndStV auch eine mögliche Verlängerungsoption bereits jetzt im Blick gehabt haben könnte, widerspräche Sinn und Zweck der auch für den Betrieb von Glücksspielhallen geltenden Befristung des Glücksspielstaatsvertrages auf den 30. Juni 2021, selbst wenn dies in den Erläuterungen zu § 35 GlüÄndStV nicht so deutlich zum Ausdruck kommen sollte. Denn im Gegensatz zum bisher geltenden Gewerberecht zielt der Glücksspieländerungsstaatsvertrag auf die Verwirklichung der in § 1 GlüÄndStV genannten Ziele ab, insbesondere auch dem in Nr. 1 genannten Ziel, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Dieses Ziel soll im Hinblick auf Spielhallen durch umfangreiche Maßnahmen, u.a. durch die Begrenzung und Befristung der Erteilung der Erlaubnisse an Spielhallenbetreiber umgesetzt werden. In den Amtlichen Erläuterungen 78 zu §§ 24 bis 26 GlüÄndStV (Teil B) wird insoweit ausgeführt, dass sämtliche vorliegenden Studien belegen, dass das Suchtpotential bei Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchstens ist. Eine Abhängigkeit wird bei den meisten pathologischen Glücksspielern aufgrund ihres Spiels am Geldspielautomaten in einer Spielhalle oder einer Gaststätte diagnostiziert. Die Überprüfung dieser Maßnahmen auf deren Wirksamkeit ist ebenfalls Hintergrund für die gewählte Befristung. Dieser Überprüfungsmöglichkeit würde es widersprechen, schon jetzt unbefristete bzw. Erlaubnisse ohne Nennung eines konkreten Enddatums bis zum (endgültigen) Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages zu erteilen. Denn es ist derzeit ungewiss, welche Anforderungen an eine Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle in einem ggf. neu gefassten Glücksspielstaatsvertrag gestellt werden. Durch die Befristung auf den 30. Juni 2021 stellt die Beklagte sicher, dass etwaige Nachfolgeregelungen effektiv umgesetzt werden können. Nach Erlöschen der streitgegenständlichen Erlaubnis mit Ablauf des 30. Juni 2021 könnte die Beklagte der Klägerin auch zwanglos eine weitere Erlaubnis erteilen, sofern diese weiterhin die dann geltenden Anforderungen für den Betrieb einer Spielhalle erfüllt.
Soweit die Klägerin im Schriftsatz vom 7. September 2018 unter Ziffer 4, Buchstabe a), aa) bis cc) verschiedene Szenarien beschreibt, die nach Ablauf der Frist am 30. Juni 2021 eintreten könnten, und deren Auswirkungen gegen eine ausdrückliche Befristung einer jetzt erteilten Erlaubnis sprechen sollen, übersieht sie, dass der Gesetzgeber die Befristung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis explizit vorgeschrieben hat, damit eine eventuell notwendig werdende Neuregelung ab dem 30. Juni 2021 ermöglicht wird, ohne dass unbefristete erteilte Erlaubnisse zu diesem Zeitpunkt widerrufen oder zurückgenommen werden müssen. Zu berücksichtigen ist auch, dass unbefristete Erlaubnisse einen höherwertigen Vertrauensschutz schaffen können, der eine Neuregelung durch die Vertragspartner erschweren oder einer solchen sogar entgegenstehen könnte. Dass die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis von den Vertragspartnern gewollt war, ist dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem ihm folgenden länderrechtlichen Regelungen an keiner Stelle zu entnehmen. Vielmehr entspricht es dem Willen der Vertragspartner, weitere Entscheidungen, auch die Frage der Ausübung des Optionsrechts, erst nach bzw. kurz vor Ablauf der (siebenjährigen) Frist treffen zu müssen.
Schließlich hat die Kammer keine Zweifel daran, dass die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen, die durch die Zustimmung des Landes Nordrhein Westfalen in Art. 1 § 1 des Gesetzes zum Ersten GlüÄndstV zum nordrhein-westfälischen Landesrecht geworden sind, in Bezug auf die Bestimmungen zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages verfassungskonform sind. Insofern teilt die Kammer die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin, die sie insbesondere im Schriftsatz vom 26. September 2018 im Nachtrag zu ihrem Vortrag in der mündlichen Verhandlung 21. September 2018 umfänglich darlegt, nicht. Die in Art. 1 § 2 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zum Ersten GlüÄndStV vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber getroffene Regelung, dass dann, wenn der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag nach Artikel 1 § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, d.h, die Ministerpräsidentenkonferenz nicht mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrages beschließt, der Inhalt bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung in Nordrhein-Westfalen als nordrhein-westfälisches Landesrecht gilt, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere folgt die Kammer nicht der Auffassung der Klägerin, dass sich die getroffenen Regelungen in § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV der Länder und in Art. 1 § 2 Abs. 3 des Gesetzes zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags widersprechen. Der Glücksspieländerungsstaatsvertrag der Länder wird am 30. Juni 2021 außer Kraft treten, wenn seine Fortgeltung nicht rechtzeitig von der Ministerpräsidentenkonferenz mit der notwendigen Mehrheit beschlossen wird. Dieses Außerkrafttreten führt auf jeden Fall zu einer zeitlichen Zäsur. Insofern ist es nicht zutreffend, dass das nordrhein-westfälische Landesrecht die Regelungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag der Länder „verdrängen“ würde, wie die Klägerin meint. Dass nach dem (möglichen) Außerkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 30. Juni 2021 die Regelungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag der Länder (vorläufig) in Nordrhein-Westfalen als Landesrecht weitergelten sollen, ändert nichts an dieser zeitlichen Zäsur, an die sich eine Neuregelung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Form anknüpft, dass hiernach die Regelungen vorläufig weiter als Landesrecht gelten. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat diese Regelung vorausschauend deshalb getroffen, um einen regelungsfreien Raum im Rahmen des Glücksspielrechts zu vermeiden.
Aus diesen vorausschauenden Regelungen durch den nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber auf die Verfassungswidrigkeit der Norm zu schließen, drängt sich der Kammer nicht auf, so dass der Anregung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 und vertiefend im Schriftsatz vom 26. September 2018, diesen Fragenkomplex dem Bundesverfassungsgericht auf der Grundlage des Art. 100 GG vorzulegen, nicht nachzukommen ist. Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 100 Abs. 1 GG nur, wenn ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält.
Dass sich aus der geschilderten Rechtslage ergeben soll, dass die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse im Wege des von der Beklagten auszuübenden Ermessens zwingend bis zum „Außerkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages“ hätten befristet werden müssen, erschließt sich der Kammer nach den vorstehenden Ausführungen ebenfalls nicht, so dass der von der Klägerin hilfsweise zu 1. gestellte Antrag,
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnisse bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV zu erteilen,
ebenfalls keinen Erfolg haben kann.
2. Zu dem von der Klägerin zu I.2. gestellten Antrag auf teilweise Aufhebung der im Bescheid festgelegten Verwaltungsgebühr wird im Rahmen der Ausführungen zu II.4. einheitlich Stellung genommen.
II.
1. Es kann offen bleiben, ob der Anfechtungsantrag der Klägerin, die Befristung der im Bescheid vom 29. November 2017 getroffenen Härtefallregelungen für die Spielhallen 1 und 2 der Klägerin am Standort C. Straße 000 auf den 30. Juni 2018 (isoliert) aufzuheben, zulässig ist. Da es sich bei der Gewährung einer Härtefallregelung im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV um die Gewährung einer Ausnahme vom Regelfall (Befreiung) handelt und § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des GlüÄndStV nur für einen angemessenen Zeitraum zulässt, dürfte vieles dafür sprechen, dass der hilfsweise zu 1. gestellte Verpflichtungsantrag die zulässige Klageart darstellte. Dies braucht jedoch nicht abschließend entschieden zu werden, da die begehrte isolierte Aufhebung der Befristung jedenfalls aus den Gründen, die unter I.1. dargestellt worden sind, scheitern würde. Darüber hinaus lässt § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV eine Härtefallregelung nur für einen angemessenen Zeitraum zu. Die von der Klägerin begehrte unbefristete Befreiung kommt daher unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt in Betracht.
2. Der (hilfsweise zu 1.) unter 2. gestellte Antrag,
die Beklagte zu verpflichten, den auf der Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Erster GlüAndStV erteilten Verwaltungsakt aufzuheben und eine unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW, die nicht auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV beruht, zu erteilen,
ist unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Vortrags der Klägerin dahingehend zu verstehen, dass die Klägerin unter Aufhebung der Ziffer 2 des Bescheides der Beklagten vom 29. November 2017, der unter Ziffer 1 die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle am Standort C. Straße 000 bis zum 30. Juni 2021 zum Gegenstand hat, die Verpflichtung der Beklagten begehrt, auch für die zwei Spielhallen unter der Adresse C. Straße 000 eine unbefristete Erlaubnis zu erteilen, wie dies auch unter dem 3. Januar 2017 beantragt worden ist.
Die Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Erteilung (unbefristeter) Erlaubnisse für die von ihr betriebenen Spielhallen (1 und 2) am Standort C. Straße 000 in Ziffer 2 des Bescheides vom 29. November 2017 zu Recht abgelehnt, weil der Klägerin bereits für die Spielhalle 3 am Standort C. Straße 000 eine, wenn auch befristete, glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt hat. Die Klägerin hat daneben keinen Anspruch auf Erteilung weiterer (unbefristeter) Erlaubnisse für die von ihr betriebenen Spielhallen 1 und 2 am Standort C. Straße 000 auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW.
Ein entsprechender Anspruch scheitert schon an dem durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag nunmehr normierten Verbot von Verbundspielhallen bzw. dem Verbot der Mehrfachkonzession für Spielhallen, die den Mindestabstand nicht wahren. Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 GlüÄndStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag. Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist gemäß § 25 Abs. 2 GlüÄndStV ausgeschlossen. Ausnahmen sind nicht vorgesehen. Darüber hinaus ist nach § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüÄndStV zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten, was hier als „Verbot der Mehrfachkonzessionen“ bezeichnet wird. Das Nähere regeln nach § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV die Ausführungsbestimmungen der Länder.
Auf der Grundlage des § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV wurden seitens des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers im AG GlüStV NRW folgende Regelungen getroffen: § 16 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 AG GlüStV NRW wiederholt den in § 25 Abs. 2 GlüÄndStV niedergelegten Grundsatz, dass die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, verboten ist, was aber abweichend von der Definition in § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüÄndStV als „Verbot der Mehrfachkonzessionen“ bezeichnet wird, während § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüÄndStV als „Verbot der Mehrfachkonzession“ die Mindestabstandsregelung definiert. § 16 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 AG GlüStV ist geregelt, dass ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden soll. Von dieser „Soll-Vorschrift“ des Mindestabstandes darf die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalles gemäß § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW Ausnahmen machen.
Unabhängig davon, was man nach den unterschiedlichen Definitionen als „Verbot der Mehrfachkonzession“ versteht, ist jedenfalls klar, dass die Klägerin für eine (unbefristete) Erlaubnis, die nicht auf einer Härtefallregelung beruht, für die am 28. Mai 2002 und 2. März 2005 (in der C. Straße 000) nach § 33i GewO genehmigten Spielhallen eine glücksspielrechtlichen Erlaubnis benötigt, die sie von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüÄndStV, § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW befreit. Eine solche kann jedoch nach der geltenden Rechtslage nicht erteilt werden.
Die von der Klägerin an dem Standort C. Straße 000/000 betriebenen insgesamt drei Spielhallen stehen in einem baulichen Verbund bzw. befinden sich in einem Gebäudekomplex.
Anknüpfungspunkt für die Bestimmung des „baulichen Verbundes“ bzw. eines Gebäudekomplexes ist die äußere bzw. technische Gestaltung der Anlagen. Es ist aufgrund der bekannten örtlichen Gegebenheiten davon auszugehen, dass sich die Spielhallen in einem „Gebäudekomplex“ befinden. In der Architektur versteht man darunter ein Gebäude, das sich aus mehreren einzelnen Gebäuden zusammensetzt, die in aller Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen und dabei als Gesamtheit wahrgenommen werden. Dazu müssen einzelne Spielhallen aus der Sicht des Kunden zumindest als durch ein gemeinsames Konzept und durch eine Kooperation als miteinander verbunden in Erscheinung treten,
Brüning/Bloch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, Kommentar 2017, § 25 GlüStV Rn 32; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 -, juris, Rn. 9 f.; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 28. Juni 2017 – 6 S 1563/16 -, juris, Rn. 6.
Dies ist aufgrund des Umstandes, dass alle drei Spielhallen unmittelbar nebeneinander liegen und die gleiche äußere Gestaltung als „T2. “ aufweisen, und damit aus Sicht eines objektiven Kunden eine Einheit bilden, der Fall, so dass der Betrieb der jeweiligen Spielhalle dem Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüÄndStV widerspricht.
Gleichzeitig und unabhängig vom Vorliegen einer „Verbundspielhalle“ wahren die Spielhallen aber auch nicht den Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie, so dass ihr Betrieb zudem gegen die Mindestabstandsregelung des § 25 Abs. 1 GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 3 Satz 1, 2.HS AG GlüStV NRW verstößt. Dass ausnahmsweise eine Befreiung vom Mindestabstandsgebot nach § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW in Betracht kommen könnte, ist nicht ersichtlich.
Eine Erlaubnis für den Betrieb der zwei weiteren Spielhallen am Standort C. Straße 000 neben der erlaubten Spielhalle am Standort C. Straße 000 scheidet daher schon aus diesen Gründen aus. Ausnahmen sieht die für Nordrhein-Westfalen gültige gesetzliche Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW nur für den Fall der Nichteinhaltung des Mindestabstandsgebotes vor, die vorliegend mangels Vorliegens der dort genannten Voraussetzungen, nicht zur Anwendung kommt.
Die mit diesen Ge- bzw. Verboten einhergehenden Grundrechtseingriffe in die Rechte der Spielhallenbetreiber sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie werden dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht und erfüllen die Anforderungen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a., juris, Rn. 188 ff mit zahlreichen Nachweisen aus der obergerichtlichen Rechtsprechung in Rn 188; OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2017 – 4 A 772/15 -, juris, Rn. 42: Beschluss vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 -, juris, Rn. 13; BayVGH, Beschluss vom 23. August 2017 – 22 ZB 17.1232 -, juris, Rn. 13 ff.
Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass der Glücksspieländerungsstaatsvertrag für sog. Bestandsspielhallen, wie die hier vorliegenden, die alle vor dem 11. Oktober 2011 genehmigt worden sind, einen fünfjährigen Übergangszeitraum eingeräumt hat, damit die Spielhallenbetreiber ihren Betrieb an die geänderte Rechtslage anpassen konnten. An der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Übergangsregelungen mit fünfjähriger Übergangsfrist zur Erreichung der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot verfolgten Gemeinwohlbelange bestehen keine ernsthaften Zweifel. Gerade der deutliche Anstieg an Spielhallen in den letzten Jahren bestätigt, dass die Ziele der Neuregelung wirksam nur erreicht werden können, wenn den neuen Anforderungen auch Bestandsspielhallen unterworfen werden,
in dieser Deutlichkeit: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 192.
Auch die Konkretisierung des Glücksspielstaatsvertrages im AG GlüStV NRW ist hinsichtlich des Verbotes von Verbundspielhallen und des Verbots von Mehrfachkonzessionen verfassungsgemäß,
so insbesondere: OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2017 – 4 A 772/15 -, juris, Rn. 42: Beschluss vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 -, juris, Rn. 13.
Durch die Ablehnung der Befreiung von den Anforderungen des § 25 Abs. 2 GlüÄndStV bzw. § 16 Abs. 3 AG GlüStV wird die Klägerin damit nicht in Grundrechten verletzt.
Hiervon ist auch nicht unter Würdigung des Vortrages der Klägerin abzuweichen. Dem steht schon entgegen, dass der Wortlaut der hier anzuwendenden Vorschriften nur sehr restriktiv zu handhabende Ausnahmen zulässt, die vorliegend erkennbar nicht vorliegen, und die Entscheidung nicht in das Ermessen der Behörde stellt. Da der Behörde außer im Falle des Mindestabstandsgebotes keinerlei Ermessen zusteht, kommt es auch hier nicht auf den Vortrag der Klägerin an, die konkreten örtlichen Verhältnisse der Spielhallen in C1. -H. erforderten kein Einschreiten der Behörden.
Soweit die Klägerin einwendet, in ihrem Falle sei wegen der von ihr in den einzelnen Spielhallen betriebenen Anzahl der Glücksspielgeräte und der räumlichen Aufteilung ihrer Spielhallen unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielvertrages anders zu entscheiden, ist dem nicht zu folgen. Insbesondere kommt es auch nicht darauf an, ob es sich bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen am Standort C. Straße um „spielbankähnliche Großspielhallen“ handelt.
Die Klägerin ist der Auffassung, dass hinsichtlich der Beurteilung, ob es sich um eine Einzelspielhalle oder um eine sog. Mehrfachspielhalle handele, zwischen der baurechtlichen und der glücksspielrechtlichen Betrachtungsweise differenziert werden müsse. Der Begriff der Spielhalle im glücksspielrechtlichen Sinne habe sich an den Zielen des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW zu orientieren. Hierbei werde ersichtlich, dass der Spielerschutz primäres Ziel der Neuregelungen sei. Diesem Spielerschutz werde vor allem in der Spielverordnung (SpielV) Rechnung getragen. Nach § 3 Abs. 2 der SpielV sei es dem Spielhallenbetreiber und/oder dem Automatenaufsteller rechtlich möglich, in einer Spielhalle bis zu 12 Geldspielgeräte aufzustellen. Diese Regelung habe auch nach Inkrafttreten des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW Bestand, da sie den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht entgegenstehe. Zudem lasse sich aus der Gesetzesbegründung entnehmen, dass mit dem im GlüÄndStV normierten Verbot der Mehrfachkonzession erreicht werden solle, dass zukünftig „spielbankähnliche Großspielhallen“ verhindert werden sollten. Der Gesetzgeber habe folglich spielbankähnliche Automatensäle mit mehr als 12 Geldspielgeräten verhindern wollen. Eine solche Situation liege für die Klägerin in den Spielhallen am Standort C. Straße 000/000 allerdings nicht vor. Sie betreibe keine spielbankähnliche Großspielhalle, sondern lediglich drei getrennte Spielhallen, die in Summe der aufgestellten B. nicht einmal zwei klassischen Spielhallen (mit jeweils 12 Spielgeräten) entsprächen. Daraus folge, dass es ihr auch zukünftig möglich sein müsse, in den streitgegenständlichen Spielhallen insgesamt 12 Geldspielgeräte zu betreiben und nicht – wie die Beklagte genehmigt habe – lediglich 8 Geldspielgeräte. Die Frage der sogenannten Mehrfachkonzession dürfe sich folglich nicht auf die Anzahl der baurechtlichen Spielhallen beziehen, sondern müsse der Intention der glücksspielrechtlichen Regelung folgen. Darüber hinaus sei aus dem Erlass des MIK vom 6. November 2017 zu entnehmen, dass bei der Erteilung der Entscheidung über die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen neben den quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beachtet werden sollten. Das Ziel des Glücksspielstaatsvertrages werde mit in Summe 12 Geldspielgeräten in mehreren baurechtlichen Spielhallen qualitativ besser erfüllt, da mehrere kleinere Spielhallen in einem Gebäude dem Spieler- und Jugendschutz besser gerecht würden.
Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.
Der bisher für die Regelung der Konzentration von Spielhallen allein maßgebliche § 33i Abs. 2 Nr. 2 GewO knüpfte spiegelbildlich an das Bauordungs- und Bauplanungsrecht an,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1993 – 1 C 9.92 -, juris; Brüning/Bloch, a.a.O., § 25 GlüStV Rn. 6.
Es ist kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, dass sich diese Anknüpfung an der baurechtlich maßgeblichen Definition des Spielhallenbegriffs nach dem Inkrafttreten des GlüÄndStV geändert haben könnte.
Dass es sich bei den hier streitgegenständlichen Spielhallen nach den bauordnungsrechtlichen Vorschriften um drei selbständige Spielhallen handelt, ist nicht strittig. Der Ansicht der Klägerin steht grundsätzlich entgegen, dass bei dem Verbot der Mehrfachkonzession in § 25 Abs. 1 GlüÄndStV nicht an die Anzahl der Spielgeräte angeknüpft wird, sondern an den Begriff der Spielhallen. Gleichfalls bestimmt § 25 Abs. 2 GlüÄndStV, dass die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist. Die Vertragsparteien des GlüÄndStV knüpfen damit den restriktiven Erlaubnistatbestand eindeutig an den Begriff der Spielhalle und nicht an den der Anzahl der Spielgräte an. Dies ist auch insofern nachvollziehbar, als dass die Spielhalle – unabhängig von der Zahl der in ihr befindlichen Geldspielgeräte – als Gebäude von außen wahrgenommen wird und allein dadurch eine Anziehungswirkung auf spielbereite oder schon –süchtige Personen ausübt. Von den Gebäuden selbst soll – im Sinne eines sonstigen „Las Vegas-Effekts“, der Möglichkeit also des spontanen Wechsels von einer in die andere Spielhalle – kein übermäßiger Anreiz zum Spielen ausgehen. Dem dienen auch die in § 26 GlüÄndStV gestellten Anforderungen an die Ausgestaltung und dem Betrieb von Spielhallen. Die Regelungen in § 26 GlüÄndStV sollen nach den Erläuterungen sicherstellen, dass von Spielhallen – in ihrem äußeren Erscheinungsbild - kein übermäßiger werblicher Anreiz zum Spielen ausgeht. Den §§ 25 und 26 GlüÄndStV ist damit bei gemeinsamer Betrachtung zu entnehmen, dass es nach dem Willen der Vertragsparteien maßgeblich auf das äußere Erscheinungsbild der Spielhallen und der von ihm ausgehenden Anziehungskraft auf spielbereite Personen ankommt. Wie viele Spielgeräte sich tatsächlich im Inneren der Spielhalle befinden, ist von außen nicht wahrnehmbar.
Im Übrigen ist nach den wissenschaftlichen Erkenntnissen plausibel, dass gerade Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen,
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 150,
und deshalb als legitimes Ziel des GlüÄndStV zu verhindern sind.
Es kann mithin entgegen der Auffassung der Klägerin nicht festgestellt werden, dass mehrere kleine Spielhallen dem Spieler- und Jugendschutz besser gerecht werden als eine größere Spielhalle. Insbesondere kann nicht festgestellt werden, dass es dem Gesetzgeber nur um das Verbot von Verbundspielhallen mit mehr als 12 Spielgeräten ging. Dies kommt im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrages an keiner Stelle zum Ausdruck. Im Gegenteil: In den Amtlichen Erläuterungen zu § 25 heißt es weiter: „Mit der Verweisung auf die Vorschriften der Gewerbeordnung in § 3 Abs. 7 wird für die Spielhalle in § 25 Abs. 2 auch zugleich die geltende Beschränkung des § 3 Abs. 2 SpielV berufen, die in einer Spielhalle maximal zwölf Geld- oder Warenspielgeräte zulässt“.
Vgl. die Amtlichen Erläuterungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, u.a. abgedruckt in: Bay. LTDrs. 16/11995, S. 16 ff.
Wäre es den Vertragsparteien nur darum gegangen, Spielbankverbünde mit mehr als zwölf Spielgeräten zu verhindern, wäre dies an dieser Stelle zum Ausdruck gekommen. Die Verwendung des Singulars „Spielhalle“ macht im Gegenteil deutlich, dass die weiterhin erlaubte Spielhalle aus dem früheren Verbund, nicht mit mehr als zwölf Geldspielgeräten ausgestattet sein darf.
In diesem Zusammenhang kommt es entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht darauf an, ob es sich bei den Spielhallen am Standort C. Straße um „spielbankenähnliche Großspielhallen“ handelt. Auch diese Betrachtungsweise hat im Gesetzestext keinen Niederschlag gefunden, auch wenn es in den Amtlichen Erläuterungen zu § 25 Absätze 1 und 2 heißt, dass die Beschränkungen in § 25 GlüÄndStV verhältnismäßig, angemessen und erforderlich seien, um das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit als harmloses Zeitvergnügen zurückzuführen und die Entstehung spielbankenähnlicher Großspielhallen zu verhindern. Es dürfte nahe liegen, die Verwendung dieser Begrifflichkeit durch die Vertragsparteien bzw. den Gesetzgeber in den Erläuterungen damit zu erklären, dass an dieser Stelle schlicht zwischen „harmlosen Unterhaltungsspiel“ in einer gängigen Spielhalle und „Spielbanken“ an bekannten Spielbankenorten unterschieden werden sollte. Hätten die Vertragsparteien tatsächlich Großspielhallen mit den Spielgerätezahlen im Blick gehabt, die die Klägerin für die verschiedenen Spielbanken in Nordrhein-Westfalen nennt (100 bis 360 Spielgeräte) wäre der Verweis auf die Beschränkung der Anzahl der Spielgeräte auf zwölf in der weiterhin nach § 25 Abs. 2 GlüÄndStV zu erlaubenden Spielhalle in diesem Zusammenhang nicht erklärlich. Denn eine mit zwölf Spielgeräten ausgestattete Spielhalle stellt augenscheinlich keine spielbankenähnliche Großspielhalle dar. Folgte man im Übrigen der Argumentation der Klägerin in diesem Zusammenhang, dass der Gesetzgeber bei dem Verbot von Verbundspielhallen nur das Verbot von Großspielbanken mit 100 bis 360 Geldspielgeräten im Blick gehabt hätte, dürfte keine Spielhalle bzw. kein Spielhallenverbund in Nordrhein-Westfalen oder auch den anderen Bundesländern selbst bei einer Ausstattung mit der Gerätehöchstzahl von zwölf vom Verbundverbot in § 25 Abs. 2 GlüÄndStV betroffen sein, so dass diese Vorschrift ohne Anwendungsbereich bliebe. Dass dies den Interessen der Vertragsparteien beim Abschluss des GlüÄndStV und der erstmaligen Schaffung eines Verbundverbots zuwiderliefe, liegt auf der Hand.
Es ist damit für die Anwendung des § 25 Abs. 2 GlüÄndStV vollständig ausreichend, dass es sich nach der gesetzlichen Definition bei den hier betroffenen Spielhallen der Klägerin um Verbundspielhallen nach baurechtlicher Betrachtungsweise handelt bzw. das Mindestabstandsgebot zwischen den Spielhallen verletzt wird. Deshalb musste sich die Kammer auch nicht, wie von der Klägerin in ihrem Beweisantrag zu 4) beantragt, den die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 hinsichtlich des Standortes C. Straße 000 gestellt und in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 wiederholt hat, durch Inaugenscheinnahme davon überzeugen, dass es sich bei den Spielhallen um keine „spielbankenähnliche Großspielhalle“ handelt. Der diesbezügliche Beweisantrag der Klägerin war damit mangels Erheblichkeit der unter Beweis gestellten Tatsache abzulehnen.
Im Übrigen bleibt es der Klägerin unbenommen, durch Umstrukturierungen in der C. Straße 000/000 die Voraussetzungen der Genehmigungsfähigkeit einer Spielhalle für zwölf Geldspielgeräte zu schaffen.
Aus dem von der Klägerin zitierten Erlass des Ministeriums des Innern des Landes NRW vom 6. November 2017 folgt nichts anderes. Zwar heißt es hier auf Seite 3 letzter Absatz, dass es nicht der Intention des Gesetzgebers entspreche, dass Spielhallen, die sich von anderen Spielhallen in Bezug auf Rechtstreue qualitativ positiv abhöben, ihren Betrieb einstellen müssten. Diese Passage bezieht sich jedoch eindeutig auf die von den Kommunen zu treffende Auswahlentscheidung in einer sog. echten Konkurrenzsituation zwischen mehreren Spielhallenbetreibern. Um eine solche Konkurrenzsituation handelt es sich vorliegend nicht. Vielmehr handelt es sich um eine sog. unechte Konkurrenzsituation, in der es um eine Auswahl zwischen Spielhallen desselben Betreibers geht. Es kann diesem Erlass nicht entnommen werden, dass Spielhallen eines Betreibers trotz Verletzung des Abstandsgebots weiter betrieben werden dürfen, nur weil sie sich qualitativ positiv von anderen Spielhallen abheben.
Insofern musste auch nicht dem von der Klägerin in den mündlichen Verhandlungen vom 21. September 2018 und 16. November 2018 gestellten Beweisantrag, zum Beweis der Tatsache, dass der Glücksspielstaatsvertrag bisher keine Qualitätsmerkmale enthält, die von Herrn R. maßgebend federführend entwickelt werden sollten und auch nicht aus seinem Erlass ersichtlich sind, den Zeugen R. zu vernehmen, nachgegangen werden, weil es auf Qualitätsmerkmale in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht abkommt. Unabhängig hiervon bedurfte es dieser Beweiserhebung aber auch schon deshalb nicht, weil sich aus dem genannten Erlass tatsächlich keine Qualitätsmerkmale ergeben. Das muss der benannte Zeuge nicht nochmals selbst bekunden.
Schließlich verstößt der nordrhein-westfälische Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, indem er – jedenfalls für die hier vorliegende „unechte“ Konkurrenzsituation - keine weiteren Kriterien festgelegt hat, welche bei der Auswahl konkurrierender Spielhallen anzuwenden sind. Die Klägerin verkennt mit ihrer Argumentation in diesem Zusammenhang im Wesentlichen, dass bei den zu treffenden Auswahlentscheidungen zwischen sog. echten Konkurrenzen – mehrere Spielhallenbetreiber konkurrieren um einen Standort – und einer sog. unechten Konkurrenz – die Auswahl ist zwischen mehreren Spielhallen eines einzigen Spielhallenbetreibers zu treffen – zu unterscheiden ist.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich der Vorbehalt des Gesetzes nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Bei Auswahlentscheidungen muss der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstellen, in dem hierüber zu entscheiden ist. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung,
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 182 m.w.N.
Unter Berücksichtigung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben war der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber nicht verpflichtet, jedenfalls für Fälle der unechten Konkurrenz, in denen mehrere Erlaubnisanträge eines Spielhallenbetreibers für im Verbund stehende Spielhallen vorliegen, eine gesetzliche Grundlage zu schaffen,
vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 23. April 2018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 21, und vom 20. Juni 2018 - 11 ME 136/18 -, juris, Rn. 37 für die in Niedersachsen geltende Gesetzeslage, die mit der in NRW in diesem Punkt vergleichbar ist.
Während es sich bei der Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallenbetreibern um eine komplexe Abwägungsentscheidung handelt, bei der die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und die grundrechtlich geschützten Positionen der jeweiligen Spielhallenbetreiber miteinander in Einklang zu bringen sind, und daher als wesentlicher Grundsatz gilt, dass die Auswahl anhand sachgerechter Kriterien vorzunehmen ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 185,
kann in den Fällen der unechten Konkurrenz nur der Betreiber der Spielhallen selbst wissen und entscheiden, an welcher der im Verbund stehenden Spielhallen das größere Interesse am Fortbestand besteht. Insofern gebietet es die Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Position des Spielhallenbetreibers in diesen Fällen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung, dass dem Spielhallenbetreiber ermöglicht wird, die Auswahlentscheidung selbst zu treffen und damit die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung selbst zu steuern. Bei der hier gegebenen Fallkonstellation von mehreren Verbundspielhallen in einer Hand bedarf es zur Ermittlung der Spielhalle, der eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen ist, daher nicht der Festlegung von Kriterien zur Auswahl der Spielhalle und eines darauf fußenden Auswahlverfahrens. Vorliegend werden nämlich nicht Rechte von „außenstehenden“ Dritten – also mit der Klägerin konkurrierenden Spielhallenbetreibern – berührt. Daher ist grundsätzlich die Klägerin verpflichtet, die entsprechende Auswahlentscheidung, für welche der betroffenen Spielhallen sie eine Erlaubnis begehrt, selbst zu treffen. Denn es ist zu erwarten, dass sie selbst vertiefte Kenntnisse über den streitgegenständlichen Spielhallenbetrieb besitzt und daher die größte Sachkunde aufweist, am Betrieb welcher der betroffenen Spielhallen sie das größte Interesse hat.
Macht der jeweilige Spielhallenbetreiber von dieser Möglichkeit, wie vorliegend, keinen Gebrauch, bedarf die Durchführung eines Auswahlverfahrens durch die Behörde ebenfalls keiner gesetzlichen Grundlage. Denn auch nach einem Auswahlverfahren durch die Behörde bleibt dem Spielhallenbetreiber die Möglichkeit erhalten, die Auswahl zu ändern, indem die erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis zurückgegeben und für eine andere der im Verbund stehenden Spielhallen die Erlaubnis beantragt wird. Ein Regelungsdefizit besteht daher nicht,
vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 63 – 64; OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. April 2018 – 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 24; . HessVGH, Beschluss vom 12. Juni 2018 – 8 B 1903/17 -, juris, Rn. 27; VG Freiburg, Urteil vom 29. November 2017 – 1 K 2506/15 -, juris, Rn.78 f. zu den jeweiligen glücksspielrechtlichen Landesgesetzen.
Selbst wenn aber für die Durchführung einer Auswahlentscheidung in der hier gegebenen Fallkonstellation konkurrierender Spielhallen eine gesetzgeberische Grundlagenentscheidung erforderlich wäre, könnte ein Spielhallenbetreiber, der sich wie die Klägerin bisher geweigert hat, einer ihrer Spielhallen den Vorzug zu geben, aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung keine ihn begünstigende Rechtsposition herleiten. Die fehlende Mitwirkung, insbesondere die Nichtangabe von Sachkriterien für die Auswahl, hätte dann zur Folge, dass die Behörde eine sachgerechte Auswahl nicht treffen und dem Spielhallenbetreiber somit für keine seiner Spielhallen eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden könnte,
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 -, juris Rn. 33; vgl. VG Freiburg, Urteil vom 29. November 2017 – 1 K 2506/15 -, juris, Rn. 80.
Da es mithin bei der vorliegenden Fallkonstellation einer unechten Konkurrenzsituation nicht darauf ankommt, dass die Auswahlkriterien vom Gesetzgeber vorgegeben werden, ist auch nicht der Anregung der Klägerin im Schriftsatz vom 2. November 2018 nachzugehen, dem Bundesverfassungsgericht die Frage gemäß Art. 100 zur Entscheidung vorzulegen:
„Ist die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber vorgenommene landesrechtliche Umsetzung des Ersten GlüÄndStV in Gestalt des AG GlüStV NRW mit dem Grundgesetz vereinbar, obwohl die Auswahlkriterien bei gemäß Art. 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW konkurrierenden Spielhallen und die erforderlichen Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV die Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes anders als in den Verfahren betreffend der Umsetzung des Glücksspielstaatvertrages in den Bundesländern Berlin, Bayern und dem Saarland (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, 1 BvR 1314/12 u.a.) nicht erfüllen.“
Aus den gleichen Gründen bedarf es auch nicht der beantragten Aussetzung des Verfahrens gemäß § 94 VwGO, um dem BVerfG diese Frage vorlegen zu können.
Da es sich bei der hier vorliegenden Fallgestaltung um eine sog. unechte Konkurrenzsituation handelt, sind auch die Ausführungen des HessVGH im Beschluss vom 27. September 2018 – 8 B 432/17 –, auf die die Klägerin mehrfach hingewiesen hat, nicht maßgeblich. Der HessVGH hat zwar im Rahmen eines Eilverfahrens durch den genannten Beschluss entschieden, dass es für das Auswahlverfahren zwischen aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierenden Spielhallen unterschiedlicher Betreiber (sog. echte Konkurrenz) einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, die es in Hessen derzeit nicht gebe. Diese Rechtsgrundsätze beziehen sich, wie das vom HessVGH auch deutlich zum Ausdruck gebracht wird, aber nur auf die sog. echte Konkurrenz zwischen verschiedenen Spielhallenbetreibern. Diese Grundsätze sind auf die hier vorliegende unechte Konkurrenz, wie oben aufgezeigt, nicht übertragbar.
Die Entscheidung der Beklagten, für die Spielhalle in der C. Straße 000 und nicht für die Spielhallen in der C. Straße 000 die glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen, ist nicht zu beanstanden. Da die Klägerin trotz Aufforderung durch die Beklagte selbst keine Auswahlentscheidung getroffen hat, hat sich die Beklagte daran orientiert, dass für die Spielhalle C. Straße 000 eine Erlaubnis zur Aufstellung von 8 Geldspielgeräten vorliegt, während dies für die Spielhallen in der C. Straße 000 nicht der Fall ist. Ermessensfehler sind nicht erkennbar und werden von der Klägerin auch nicht gerügt.
Die Klägerin wird durch die Ablehnung der Erteilung unbefristeter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse aufgrund des in § 25 Abs. 2 GlüÄndStV verankerten Verbundverbots auch nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Zwar liegt ein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts vor, dieser ist aber gerechtfertigt. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar, wobei sogar von einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel auszugehen ist, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann,
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 122, 133.
Die Ablehnung der Erteilung unbefristeter Erlaubnisse aufgrund des Verbundverbots sind auch geeignet und erforderlich zur Erreichung der legitimen Ziele. Die Einschätzung der Geeignetheit des Verbundverbots durch den Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. So ist plausibel, dass gerade Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen,
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 150.
Auch ein milderes, gleich effektives Mittel zur Erreichung des gesetzlichen Ziels ist nicht ersichtlich.
Die Ablehnung der Erteilung unbefristeter Erlaubnisse wegen des Verbundverbotes ist auch angemessen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und Gewicht und Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahrt die Ablehnung der Befreiung vom Verbundverbot die Grenze der Zumutbarkeit und belastet die Klägerin nicht übermäßig. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin von der Verpflichtung zur Einhaltung der (neuen) Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen ist zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung ebenfalls hinzunehmen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 159.
Selbst wenn nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssten, führte dies nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Verbundverbots,
vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 157.
Es ist davon auszugehen, dass in Nordrhein-Westfalen auch nach dem Wirksamwerden von Verbundverbot und Abstandsgebot genügend attraktive Standorte für Spielhallen verbleiben. Es steht deshalb nicht konkret zu befürchten, dass die Klägerin zur Aufgabe ihres Unternehmens gezwungen ist, wenn sie die notwendigen Umstrukturierungen vornimmt. Es ist ihr zumutbar, sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen. Das gilt vor allem, weil die Klägerin mehr als fünf Jahre Zeit hatte, sich auf die geänderte rechtliche Situation einzustellen. Trotz der getätigten Investitionen, des langfristig geschlossenen Mietvertrages und der möglicherweise künftigen Schließung der betroffenen Spielhallen an dem Standort C. Straße 000 überwiegen die mit Verbundverbot und Abstandsgebot verfolgten Zwecke die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 194,
was im Weiteren noch im Einzelnen auszuführen sein wird.
Ob Umstrukturierungsmaßnahmen im konkreten Fall zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch möglich und durchsetzbar sind, kann dahinstehen, da die Klägerin die fünfjährige Übergangsfrist hätte nutzen können, um sich auf die Änderung der Rechtslage einzustellen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 7. März 2017 darüber hinaus ausgeführt, dass die Länder, obwohl sie bereits eine fünfjährige Übergangsfrist vorgesehen haben, „dennoch“ die Möglichkeit von Härtefallbefreiungen im Einzelfall geschaffen haben,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 195.
Dies macht deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht die Härtefallklausel bereits nicht für verfassungsrechtlich notwendig erachtet hat, weshalb die Ablehnung der beantragten Erlaubnisse wegen des Verstoßes gegen das Verbundverbot jedenfalls nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte der Klägerin eingreift.
Da die Klägerin mithin aufgrund des hier geltenden Verbundverbotes keinen Anspruch auf Erteilung einer (unbefristeten) glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb ihrer Spielhallen 1 und 2 am Standort C. Straße 000 neben der Erlaubnis für die Spielhalle 3 am Standort C. Straße 000 hat, ist auch hier hilfsweise unter II.2 gestellte Antrag erfolglos.
Die hilfsweise zu II. 1. und 2 unter 3. gestellten Anträge
die Beklagte zu verpflichten, die auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Erster GlüÄndStV erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Erster GlüÄnd StV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW unbefristet zu erteilen;
sind ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Befreiung von dem in § 25 Abs. 2 GlüÄndStV enthaltenen Ausschluss der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, zur Vermeidung unbilliger Härten (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV) für die zwei am Standort C. Straße 000 betriebenen Spielhallen über den 30. Juni 2018 hinaus.
Spielhallen, denen - wie bei den beiden Spielhallen am Standort C. Straße 000 - bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten der Glücksspielstaatsvertrages endet, gelten gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages als mit §§ 24 und 25 Erster GlüÄndStV vereinbar. Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 GlüÄndStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu berücksichtigen.
Die Beklagte hat in Ausübung ihres Ermessens gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV den Weiterbetrieb der Spielhallen der Klägerin am Standort C. Straße 000 über den 12. Dezember 2017 hinaus bis zum 30. Juni 2018 erlaubt. Ein weitergehender Anspruch der Klägerin, die Erlaubnis über diesen Zeitpunkt hinaus unbefristet zu erteilen, besteht nicht. Die Ablehnung einer über den 30. Juni 2018 hinausgehende Befreiung von der Erfüllung der Voraussetzungen des § 25 GlüÄndStV nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV durch die Beklagte ist rechtmäßig. Eine unbillige Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 1. GlüÄndStV liegt bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der C. Straße 000 ab dem 1. Juli 2018 nicht vor.
Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV sind zunächst (ebenfalls) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere verstoßen sie nicht gegen das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes. Dies wurde bereits ausgeführt.
Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 – 5 B 8.12 -, juris, Rn. 8; BVerwG, Urteil vom 19. April 1994 - 9 C 343.93 -, NVwZ-RR 1995, 166, 169.
Die Gerichte sind mithin selbst dann nicht an eine behördliche Auslegung gebunden, wenn diese einer in Verwaltungsvorschriften angelegten Praxis entspricht. Sie sind von Verfassungs wegen verpflichtet, bei der Auslegung auch Bedeutung und Tragweite der Grundrechte Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber ist aus diesen Gründen nicht gehalten, das Merkmal der „unbilligen Härte“ durch einen Katalog von Fallgruppen zu konkretisieren,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 - 5 B 8.12 -, juris, Rn. 8.
Insoweit liegt auch die Ansicht der Klägerin fern, der Gesetzgeber verstoße wegen der Weite des Begriffs „unbillige Härte“ ohne weitere Eingrenzungen oder Vorgaben gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes,
so im Übrigen auch HessVGH, Beschluss vom 27. September 2018 – 8 B 432/18 -, juris, Rn. 65 ff.
Auch insoweit musste nicht der Anregung der Klägerin im Schriftsatz vom 8. November 2018 nachgegangen werden, dem BVerfG gemäß Art. 100 GG u.a. die Frage vorzulegen, ob mangels Vorgabe der Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte die Vorschrift des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV verfassungsgemäß ist, insbesondere aber auch der Gesetzgeber des Landes NRW dadurch gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstößt, dass er selbst keine geeigneten Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte im AG GlüÄndStV genannt hat.
Der Annahme einer unbilligen Härte hat eine die widerstreitenden Interessen wägende Einzelfallentscheidung vorauszugehen,
Die Billigkeitsregelung soll es ermöglichen, in vom Gesetz nicht ausreichend berücksichtigten besonders gelagerten Fallkonstellationen Gerechtigkeit im Einzelfall herbeizuführen. Kann die gesetzlich verbürgte Gleichheit durch das generelle Gesetz im Einzelfall nicht garantiert werden, weil die generalisierenden Begriffe des Gesetzes in unvorhergesehenen Fallkonstellationen erhebliche sachliche oder persönliche Härten ergeben, muss das Ergebnis der strikten Gesetzesanwendung korrigiert werden,
vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 27. August 2015 - 1 K 97/13.WI -, juris, Rn. 32.
Die Annahme einer unbilligen Härte aus sachlichen Gründen kommt nur in Betracht, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitswege begehrte Entscheidung - hätte er die Frage geregelt - im Sinne des vom Härtefall Betroffenen geregelt haben würde. Ein Ausnahme aus Gründen der Billigkeit darf nicht gewährt werden, um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes oder in Kauf genommenes Ergebnis abzuwenden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 - 8 C 48.82 -, juris, Rn. 53; Nds. OVG, Beschluss v. 23. September 2005 - 9 ME 308/04 -, juris, Rn. 12, jeweils zum Erlass einer Steuererhebung bzw. eines Beitrags aus Billigkeitsgründen.
Härten, die dem gesetzlichen Zweck entsprechen und die der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen hat, können eine andere Entscheidung aus Gründen der Billigkeit hingegen nicht rechtfertigen, sondern wären gegebenenfalls durch Korrektur des Gesetzes zu beheben,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 28. Februar 2017 - 1 BvR
1103/15 -, juris, Rn. 12.
Hieraus folgt, dass der Begriff der unbilligen Härte eng auszulegen ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 2004 - 3 A 2592/01 -, juris, Rn. 20.
Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Verwendung des Begriffs „unbillige Härte“ zu unbestimmt ist und damit dem Bestimmtheitsgebot rechtlicher Regelungen widersprechen könnte,
Es reicht, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind,
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris, Rn. 125 m. w. N.
Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Bestimmung, weil sich mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, welche Anforderungen an das Merkmal „unbillige Härte“ im Glücksspielrecht zu stellen sind.
Wann in rechtlicher Hinsicht von einer unbilligen Härte gesprochen werden kann, erschließt sich unter Anwendung der oben dargelegten Grundsätze einmal aus dem Grund, der allgemein für die Einführung einer Härteregelung in das Gesetz maßgebend ist, und zum anderen aus dem Sinn und Zweck des jeweiligen Gesetzes, dessen Bestandteil die Härteregelung ist. Der Gesetzgeber führt regelmäßig eine Härtevorschrift ein, um von den Regelvorschriften nicht erfassten Ausnahmefällen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu können, weil er mit den Regelvorschriften zwar dem dem Gesetz zugrundeliegenden typischen Sachverhalt gerecht werden kann, nicht aber dem atypischen. Da die atypischen Fälle nicht stets mit abstrakten Merkmalen der Gesetzessprache erfasst werden können, muss der Gesetzgeber neben dem Regeltatbestand einen Ausnahmetatbestand setzen, der zwar in den einzelnen Merkmalen unbestimmt ist, jedoch bei einer sachgerechten Anwendung zu einem Ergebnis führt, das dem Regelergebnis in seiner grundsätzlichen Zielsetzung gleichwertig ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 1994 - 9 C 343.93 -, NVwZ-RR 1995, 166, 169; Brüning/Bloch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer (Hrsg.), Glücksspielregulierung, 2017, § 29 GlüStV Rn. 38.
Dem Wortlaut des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV lässt sich kein weitergehender Hinweis entnehmen, wie der Begriff der unbilligen Härte auszulegen ist. Auch die Regelung in § 16 AG GlüStV NRW, die den Glücksspielstaatsvertrag für das Land Nordrhein-Westfalen für den Komplex „Spielhallen“ konkretisiert, gibt – anders als in anderen länderrechtlichen Regelungen – keinen weiteren Aufschluss darüber, wie der Begriff der unbilligen Härte auszulegen ist.
Die historische Auslegung zeigt, dass es den Parteien des Glücksspielstaatsvertrages mit den Neuregelungen unter anderem darum ging, das gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen und die Zahl der Spielhallen zu begrenzen,
vgl. die Ausführungen in den Allgemeinen Erläuterungen zum GlüÄndStV, Teil A, Abschnitt II, Ziffer 7 „Gewerbliches Automatenspiel“.
Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren sowie die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, nach Ablauf dieser Frist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, sollten den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Mittels der Befreiung kann im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, wobei die Befreiung auf den notwendigen Zeitraum beschränkt werden soll, damit die Allgemeinwohlinteressen nicht auf Dauer hintangestellt werden,
vgl. Allgemeine Erläuterungen zum GlüÄndStV zu § 29 Abs. 4.
Die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrage sprechen daher dafür, dass die Härtefallklausel eher eng auszulegen ist, da eine Befreiung nur „im Einzelfall“ bzw. „im individuellen Fall“ erfolgen soll, um den notwendigen Verhältnismäßigkeitsausgleich herzustellen. Die Parteien des Glücksspielstaatsvertrages sind also davon ausgegangen, dass neben der Übergangsfrist nur in Ausnahmefällen aus verfassungsrechtlichen Gründen eine Anwendung der Härtefallklausel notwendig ist und nur in diesen Fällen eine Befreiung von den materiellen Anforderungen gewährt werden soll, mithin an die Prüfung der Erforderlichkeit einer Befreiung hohe Anforderungen zu stellen sind,
vgl. Brüning/Bloch, a.a.O., § 29 GlüStV Rn. 38.
Die systematische Auslegung führt ebenfalls zu dem Ergebnis, dass von einer restriktiven Anwendung der Härtefallklausel auszugehen ist. Sie normiert eine Ausnahme zu der Regel, dass spätestens nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist die materiellen Anforderungen der §§ 24, 25 GlüÄndStV für alle Betreiber von Spielhallen gelten. Die fünfjährige Übergangsfrist soll die wirtschaftlichen Einbußen der Spielhallenbetreiber abmildern, indem sie ihnen ermöglicht, sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen und neue Geschäftsmodelle zu entwickeln. Bereits die Aufnahme der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV soll den wirtschaftlichen Interessen der Betroffenen Rechnung tragen. Die Härtefallklausel soll somit lediglich den unbilligen Härten entgegenwirken, die von der Übergangsfrist nicht erfasst werden können. Da bereits die Übergangsregelung der Abmilderung wirtschaftlich bedingter Härten dient, verbietet sich von Verfassungs wegen eine Auslegung der Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV dergestalt, damit weitere wirtschaftliche Nachteile aufzufangen. Vielmehr ist sie als absolute Ausnahmebestimmung anzusehen, welche die Angemessenheit des Grundrechtseingriffs zusätzlich absichert. Dies erfordert eine restriktive Anwendung der Härtefallregelung auf atypische Ausnahmefälle, die grundsätzlich nichtwirtschaftlicher Art sein sollen,
vgl. Lackner/Pautsch,wie gezeigt in zulässiger Weise, GewArch Beilage WiVerw. Nr. 03/2016, 203 (209).
Dass im Rahmen einer Befreiung aufgrund unbilliger Härte nach dem Wortlaut in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu berücksichtigen sind, zeigt zusätzlich den Ausnahmecharakter der Vorschrift. Danach bezweckt der GlüÄndStV, das zunächst staatsvertraglich nicht erfasste gewerbliche Automatenspiel, von dem ein besonders hohes Suchtpotenzial ausgeht, zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um so einer weiteren Ausweitung des Marktes entgegenzuwirken. Die Begrenzung und Reduzierung von Spielhallen im Sinne einer Dekonzentration vorhandener Spielhallen sowie der stufenweise Rückbau bestehender Spielhallen durch Verringerung ihrer Zahl und Dichte ist damit erklärtes Ziel des GlüÄndStV, was die Möglichkeit zeitnaher Betriebsschließungen denklogisch voraussetzt. Dieses zentrale Grundanliegen des GlüÄndStV darf auf der Vollzugsebene nicht – quasi „durch die Hintertür“ – durch eine unangemessene laxe Handhabung der Härtefallregelung vereitelt werden, ansonsten drohte die klare staatsvertragliche Regelungsintention ins Leere zu laufen,
vgl. Lackner/Pautsch, GewArch Beilage WiVerw. Nr. 03/2016, 203 (212).
Würde die Befreiung von den Vorgaben der §§ 24, 25 GlüÄndStV zur Regel, würde die erstrebte Reduzierung der Spielhallenstandorte unter Berücksichtigung wirtschaftlicher Interessen der Spielhallenbetreiber verhindert. Das ist erkennbar durch die Einführung der Härtefallklausel in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV nicht gewollt gewesen. Dies wird dadurch unterstrichen, dass die Härtefallklausel lediglich eine Übergangssituation regeln soll, wodurch eine inhaltliche Begrenzung vorgenommen worden ist,
vgl. BayVGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 19-VII-12 -, juris, Rn. 88.
Eine schlichte wirtschaftliche Betroffenheit, die es jedem Spielhallenbetreiber mit gewerberechtlicher Altkonzession ohne weiteres erlauben würde, in den Genuss einer Befreiung zu kommen, kann deshalb zur Begründung eines Härtefalls keineswegs ausreichen.
Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat trotz der ausdrücklichen Möglichkeit, Einzelheiten zum Befreiungstatbestand einschränkend oder erweiternd zu regeln, vollständig, wie gezeigt in zulässiger Weise, darauf verzichtet, in den §§ 16 ff. AG GlüStV NRW entsprechende Ausführungsbestimmungen zur Handhabung bzw. Ausgestaltung der Härtefallregelung zu formulieren. Das glücksspielstaatsvertragliche Regelungskonzept, das auf der Logik eines klaren Regel-Ausnahmeverhältnis basiert, gilt damit in Nordrhein-Westfalen unverändert und beansprucht somit uneingeschränkte Geltung,
vgl. Lackner/Pautsch, GewArch Beilage WiVerw Nr. 03/2016, 203 (213) für das niedersächsische Recht, das ebenfalls auf eine nähere Erläuterung des Begriffs „unbillige Härte“ verzichtet.
Etwas anderes folgt auch nicht aus den Gesetzen bzw. der Anwendungspraxis anderer Länder. Zwar haben einige Länder den Spielraum, den § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV mit der Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsbestimmungen bietet, genutzt und sehr großzügige Regelungen erlassen, nach denen ein Härtefall schon dann gegeben ist, wenn Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bis dahin geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten,
vgl. § 51 Abs. 5 Satz 4 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg; ähnlich auch § 11 Abs. 4 Bremisches Spielhallengesetz, § 9 Abs. 1 Satz 5 Hamburgisches Spielhallengesetz, § 11 b Abs. 1 Nr. 2 Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern.
Die Ausführungsgesetze der anderen Länder zur Auslegung heranzuziehen, verbietet sich schon deshalb, weil diese in Nordrhein-Westfalen keine Geltung haben. Die Entscheidung anderer Länder, strengere oder großzügigere Regelungen zu erlassen als im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehen, kann daher an der nach den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung, die in Nordrhein-Westfalen keine gesetzliche Erweiterung gefunden hat, nichts ändern. Es handelt sich dabei - auch wenn ein Staatsvertrag unterzeichnet und umgesetzt worden ist – um Landesrecht, so dass die konkretisierenden Regelungen in anderen Ländern keinen entscheidenden Einfluss auf die Auslegung in Nordrhein-Westfalen haben. Dies zeigt sich insbesondere auch daran, dass in § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüÄndStV die Möglichkeit der Länder vorgesehen ist, „das Nähere“ in den Ausführungsbestimmungen zu regeln. Somit sind abweichende Regelungen in den Ländern ausdrücklich vorgesehen. Der Verzicht Nordrhein-Westfalens auf Ausführungsbestimmungen berührt nicht das verfassungsrechtliche Gebot, bei der Wahrnehmung eigener Kompetenzen auf die gesamtstaatlichen Interessen des Bundes oder anderer Länder Rücksicht zu nehmen,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 82.
Denn einerseits ist der Wettbewerb bei der Suche nach der besten Lösung für die sich stellenden Probleme ein Bestandteil des föderalen Systems in Deutschland,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 123,
andererseits ist die Möglichkeit einer Abweichung der näheren Ausgestaltung der Regelung in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV durch die Länder im Glücksspielstaatsvertrag ausdrücklich vorgesehen.
Da der nordrhein-westfälische Gesetzgeber eine Konkretisierung für das Vorliegen eines Härtefalls in das Ausführungsgesetz zum Glücksspieländerungsvertrag allerdings nicht aufgenommen hat, kann sich die Auslegung demnach nur aus dem Glücksspielstaatsvertrag selbst ergeben. Dieser benennt lediglich zwei Gesichtspunkte, die bei einer Härtefallregelung zu berücksichtigen sind. Zum einen ist der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen, zum anderen die Ziele des § 1 GlüÄndStV.
Für die Erteilung einer Befreiung aufgrund eines Härtefalls kommt es deshalb maßgeblich darauf an, ob diese im konkreten Fall erforderlich ist, um die Verhältnismäßigkeit des mit der Verweigerung einer Erlaubnis wegen Verstoßes gegen das Abstandsgebot oder das Verbundverbot einhergehenden Eingriffs in die Berufsfreiheit zu gewährleisten,
vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 4 Bs 90/15 -, juris, Rn. 45.
Auch Vertrauensgesichtspunkte stehen einer engen Auslegung der Härtefallregelungen nicht entgegen. Hierbei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Grundsatz des Vertrauensschutz weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf vorhandene Betriebserlaubnisse nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen verleiht. Es darf grundsätzlich nicht darauf vertraut werden, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt. Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz,
BVerfG, Beschluss vom 3. März 2017 – 1 BvR 1314/12 -, juris, Rn. 189 m.w.N..
Jedenfalls mit der Veröffentlichung des Ersten Glücksspielstaatsänderungsvertrages als Landesdrucksache am 18. November 2011 konnte nicht mehr auf den Bestand des § 33i GewO vertraut werden. Weder der Gesetzgeber noch die zuständigen Behörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko,
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 -, juris, Rn. 189.
In Anwendung der vorgenannten Grundsätze liegt bei der Klägerin in Bezug auf die in Rede stehenden Spielhallen am Standort C. Straße 000 keine unbillige Härte vor, die zu einer Befreiung von der Erfüllung der Anforderungen des § 25 Abs. 2 GlüÄndStV führen würde.
Die drohende Schließung der Spielhallen der Klägerin und die damit verbundenen wirtschaftlichen Einbußen stellen keinen untypischen Sachverhalt dar, der einen Härtefall begründen könnte. Die Schließung von Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, ist vielmehr der durch den Glücksspielstaatsvertrag normierte Normalfall und zugleich eines seiner Ziele, da durch die Reduzierung von Spielhallen der Spielsucht entgegengewirkt werden soll. Für die Annahme eines eine unbillige Härte begründenden atypischen Sachverhalts hat die Klägerin nichts vorgetragen. Die von ihr geltend gemachten Umstände betreffen vielmehr gleichermaßen alle Spielhallenbetreiber, die ihren Spielbetrieb wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot oder des Verbotes der Mehrfachkonzession nunmehr nach Ablauf der Übergangsregelung einzustellen haben.
Soweit die Klägerin für die Begründung eines Härtefalls ausschließlich wirtschaftliche Gründe geltend macht, können diese eine unbillige Härte nicht begründen, da der wirtschaftlichen Situation der Spielhallenbetreiber bereits durch die fünfjährige Übergangsfrist Rechnung getragen wird. Die nach Ablauf der Übergangsfrist verbleibenden wirtschaftlichen Einbußen sind nach dem Glückspieländerungsstaatsvertrag hinzunehmen. Dass vorliegend ein Ausnahmefall vorliegt, der dennoch zur Annahme einer unbilligen Härte führen müsste, ist nicht erkennbar. Dabei kann nicht nur der einzelne Standort der klägerischen Spielhallen in den Blick genommen werden, sondern es ist eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, die auch die Unternehmensstrukturen berücksichtigt. Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt,
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 – 11 ME 458/17 -, juris, Rn. 25.
Daher kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass es sich bei der Klägerin um ein Unternehmen handelt, das an zahlreichen Standorten Spielhallen betreibt und dem somit eine Anpassung an die neue Rechtslage leichter fällt, als einem Betreiber von nur einer vom Abstandsgebot betroffenen Spielhalle. Betrachtete man nur den Einzelstandort, würde dies dem Ausnahmecharakter der Härtefallregelung nicht gerecht werden. Auch wenn die Klägerin, wie sie vorträgt, Investitionen in den jeweiligen Spielhallenstandort getätigt hat, die noch nicht amortisiert sind, und einen langfristigen Mietvertrag über die Räumlichkeiten abgeschlossen hat, ist hierin keine unbillige Härte zu erkennen, zumal die Klägerin im vorliegenden Fall ihr Optionsrecht auf letztmalige Verlängerung des Mietvertrages für die Spielhallen in der C. Straße 000 erst im Juli 2014 – und damit nach Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom 1. Juli 2012 –
ausgeübt hat, nach welchem der Mietvertrag nunmehr bis zum 31. Januar 2020 gilt. Ohne Ausübung des Optionsrechts hätte er vertragsgemäß am 31. Januar 2015 sein Ende gefunden.
Auch wenn die Klägerin nach Ausübung des Optionsrechts auf Vertragsverlängerung langfristig an den Mietvertrag gebunden ist und der Vermieter einer Vertragsauflösung bzw. einer Untervermietung oder Nutzungsänderung nicht oder nur unter besonderen Bedingungen zustimmen würde, führt dies nicht zu einer unbilligen Härte und damit zu einer Befreiung vom Verbundverbot. Denn diese Umstände stellen keinen untypischen Sachverhalt dar, der im Rahmen der unbilligen Härte erfolgreich geltend gemacht werden kann. Der Abschluss eines langfristigen Mietvertrages durch ein Unternehmen ohne Sonderkündigungsmöglichkeit oder Vereinbarung einer Vertragsanpassung in besonderen Fällen stellt ein unternehmerisches Risiko dar, das sich vorliegend realisiert hat.
Im Übrigen ist die Problematik, dass Betreiber von Spielhallen langfristige Verträge geschlossen haben, bereits bei Festlegung der fünfjährigen Übergangsfrist berücksichtigt worden. Den Betreibern ist damit die Möglichkeit eröffnet worden, Dispositionen zur Reduzierung bzw. Vermeidung von wirtschaftlichen Einbußen zu treffen. Wenn die Klägerin während dieses Zeitraums – im Juli 2014 – noch eine Verlängerungsoption ohne Vereinbarung eines Sonderkündigungsrechts ausübt, obwohl der ursprüngliche Mietvertrag im Jahre 2015 sein reguläres Ende gefunden hätte, scheidet schon deshalb die Annahme eines Härtefalls aus. Es stellt keinen untypischen Sachverhalt dar, dass die Schließung einer Spielhalle auch dazu führen kann, dass längerfristig eingegangene Mietverhältnisse weiterlaufen und damit Mietzinszahlungen weiter zu entrichten sein können. Es kommt damit nicht auf den von der Klägerin in den mündlichen Verhandlungen vom 21. September 2018 und 18. November 2018 gestellten Beweisantrag zu 1) an, den Zeugen C2. zu den Einzelheiten einer möglichen Anpassung des Mietvertrages zu vernehmen, so dass dieser Beweisantrag daher in entsprechender Anwendung von § 244 Abs. 3 Satz 2 StPO abzulehnen war, weil die Tatsachen, die bewiesen werden sollen, für die Entscheidung – wie oben erörtert - ohne Bedeutung und somit unerheblich sind.
Die Klägerin kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht erfolgreich darauf berufen, dass die einzelnen Regelungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag in der einschlägigen Literatur umstritten waren und zu diesem Zeitpunkt noch keine abschließende Klärung der Verfassungsmäßigkeit durch das Bundesverfassungsgericht erfolgt war. Denn es hätte der Klägerin oblegen, für den Fall der unbeschränkten Geltung der glücksspielrechtlichen Normen z.B. durch die Verhandlung über ein Sonderkündigungsrecht im Rahmen der Ausübung des Verlängerungsoptionsrechts vorzusorgen.
Aus denselben Gründen ist auch der Beweisantrag zu 3), den sie in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 bzw. 16. November 2018 gestellt hat, abzulehnen. Es kommt nämlich nicht darauf an, ob die verfahrensgegenständliche Gewerbeimmobilie innerhalb des fünfjährigen Überganszeitraums sowie auch gegenwärtig und voraussichtlich auch zukünftig – außer im Rahmen einer Spielhalle – am Markt nicht oberhalb eines monatlichen Mietzinses von 5,44 Euro pro Quadratmeter zu vermieten ist. Auch hier kommen lediglich wirtschaftliche Erwägungen zum Tragen. Selbst wenn sich die Gewerbeimmobilie überhaupt nicht mehr vermieten ließe und die Klägerin daher den Mietzins bis zum Vertragsende zahlen müsste, stellte dies lediglich einen vermögensrechtlichen Schaden da, der sich zwangsläufig aus der Schließung einer Spielhalle ergibt.
Gleichfalls kommt es nicht darauf an, ob sich der mit Herrn C2. vereinbarte Mietzins in Höhe von 3.689,00 Euro durch die Ausübung eines anderen Gewerbes erzielen ließe (Beweisthema 2 im Beweisantrag 3) Selbst wenn dem so ist, führt dies zwar zu einem Vermögensnachteil, aus den bereits genannten Gründen aber zu keiner unbilligen Härte für die Klägerin.
Außerdem ist im vorliegenden Zusammenhang zu berücksichtigen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 7. März 2017,
- 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 194,
davon ausgegangen ist, dass sich für Mietverträge ein Recht auf außerordentliche Kündigung ergeben kann. Die Klägerin könnte sich deshalb nicht darauf zurückziehen, der Vermieter akzeptiere eine Kündigung nicht und lasse auch eine andere Nutzung nicht zu. Ihr ist es vielmehr auch zuzumuten, eine außerordentliche Kündigung auszusprechen und diese für den Fall, dass der Vermieter die außerordentliche Kündigung nicht akzeptiert, gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos wäre, liegen nicht vor. Gemäß § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB kann jede Vertragspartei das Mietverhältnis aus wichtigem Grund außerordentlich fristlos kündigen. Nach § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB liegt ein wichtiger Grund insbesondere dann vor, wenn dem Mieter der vertragsgemäße Gebrauch der Mietsache ganz oder zum Teil nicht rechtzeitig gewährt oder wieder entzogen wird. Danach kann ein Mangel im Sinne des § 536 Abs. 1 BGB, der einem vertragsgemäßen Gebrauch der Mietsache entgegensteht, zur fristlosen Kündigung im Sinne des § 543 BGB berechtigen,
vgl. BGH, Urteil vom 20. November 2013 - XII ZR 77/12 -, juris, Rn. 18.
Neben reinen Beschaffenheitsfehlern der Mietsache können auch behördliche Gebrauchshindernisse und -beschränkungen ihre Tauglichkeit zu dem vertragsgemäßen Gebrauch in einer Weise aufheben oder mindern, dass sie einen Mangel im Sinne von § 536 BGB begründen. Hierzu müssen diese auf der konkreten Beschaffenheit der Mietsache beruhen und nicht in persönlichen oder betrieblichen Umständen des Mieters ihre Ursache haben. Bewirkt eine gesetzgeberische Maßnahme nachträglich eine Gebrauchsbeschränkung der Mietsache und steht diese unmittelbar mit der konkreten Beschaffenheit, dem Zustand oder der Lage des Mietobjekts in Zusammenhang, kann diese Beschränkung dem vertragsgemäßen Gebrauch entgegenstehen,
BGH, Urteil vom 13. Juli 2011 - XII ZR 189/09 -, juris, Rn. 8 und 9, zur Pacht.
Die Annahme, dass das Fehlen der erforderlichen behördlichen Genehmigung zur vertragsgemäßen Nutzung einen zur fristlosen Kündigung berechtigenden Mangel darstellt,
vgl. zu einer solchen Fallgestaltung: BGH, Urteil vom 24. Oktober 2007 - XII ZR 24/06 -, juris, Rn. 11,
scheidet nicht von vornherein aus. Ferner ist nicht ausgeschlossen, dass die zivilgerichtliche Rechtsprechung die mit der Einführung des gesetzlichen Verbundverbots begründeten wirtschaftlichen Belastungen nicht ausschließlich dem Mieter, sondern auch dem Vermieter zuordnet, der gerade wegen der Nutzbarkeit des Mietobjekts als Spielhalle einen entsprechenden Mietzins erzielen kann,
so OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 82.
Dies braucht vorliegend jedoch nicht vertieft zu werden, da die Bindung der Klägerin an den langfristigen Mietvertrag auch ohne die Möglichkeit der außerordentlichen Kündigung keine unbillige Härte darstellt.
Die Klägerin kann sich im Rahmen des Vorliegens einer unbilligen Härte auch nicht darauf berufen, dass es ihr innerhalb des Übergangszeitraums nicht möglich gewesen sei einzuschätzen, ob und in welchem Umfang danach Spielhallen weiterbetrieben werden dürfen, so dass sie erst nach der Entscheidung der Beklagten über die von ihr gestellten Erlaubnisanträge entsprechende wirtschaftliche Dispositionen hätte treffen können. Aufgrund des Verbundverbotes nach § 25 Abs. 2 GlüÄndStV stand von vornherein fest, dass nach Ablauf des Übergangszeitraums ab dem 1. Juli 2017 bzw. in Nordrhein-Westfalen ab dem 1. Dezember 2017 an dem streitgegenständlichen Standort nur noch eine der im Verbund stehenden Spielhallen weiterbetrieben werden darf. Auf diese gesetzlichen Vorgaben musste sich die Klägerin einstellen und konnte somit innerhalb des fünfjährigen Übergangszeitraumes, der sich im vorliegenden Falle sogar noch um ein Jahr verlängerte, verlässlich planen, welche Spielhallen geschlossen werden sollen und die dafür erforderlichen Abwicklungsmaßnahmen rechtzeitig einleiten können. Dass dies offensichtlich nicht der Fall gewesen ist, unterfällt dem unternehmerischen Risiko der Klägerin,
vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 – 11 ME 458/17 -, juris, Rn. 33.
Gleiches gilt für Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der Spielhalle getätigt worden sind – die Klägerin nennt hier beispielsweise die Erneuerung von Sanitäranlagen oder Maßnahmen zur Verbesserung des Spieler- und Jugendschutzes -, da auch hier der Gesetzgeber die Übergangsfrist für ausreichend erachtet hat, um einen angemessenen Ausgleich von Investitionen herbeizuführen bzw. es den Betreibern zu ermöglichen, auf die Änderung der Rechtslage mit einem hinreichenden Vorlauf zu reagieren. Sie können als rein wirtschaftliche Belastungen grundsätzlich nicht die Annahme einer unbilligen Härte begründen. Somit kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber, hätte er Fälle wie den vorliegenden im Blick gehabt, eine andere (Übergangs-)Regelung getroffen hätte. Vielmehr hat er in Abwägung der Interessen die fünfjährige Frist festgelegt und lediglich für Ausnahmefälle, die, wie dargestellt, hier nicht vorliegen, die Härtefallregelung erlassen.
Nichts anderes gilt für die zum Zwecke des Aufbaus und der Eröffnung der Spielhallen getätigten Investitionen. Gerade bei einer Betreiberin von Spielhallen an vielen Standorten – die Klägerin nennt bei ihrem Internetauftritt rund 40 Standorte – wäre zu erwarten gewesen, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist dafür nutzt, durch Umstrukturierungen dafür Sorge zu tragen, dass die Verluste möglichst gering bleiben, indem z.B. die Einbauten an anderen Standorten weitergenutzt werden.
Dass die sich in den zu schließenden Spielhallen befindlichen angemieteten, geleasten oder im Eigentum der Klägerin stehenden Geldspielgeräte möglicherweise nicht in anderen (eigenen) Spielhallen zu nutzen sind, ist rechtlich ohne Belang. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Abschreibungsfrist für Geldspielgeräte nach der AfA-Tabelle für die allgemein verwendbaren Anlagegüter (BStBl. I 2000, 1532) (dort Ziffer 7.5.1) nur 4 Jahre beträgt, so dass sie auf jedem Fall selbst bei Anschaffung kurz vor Beginn der fünfjährigen Übergangsfrist bereits abgeschrieben sind. Für Anschaffungen während der fünfjährigen Übergangsfrist ist grundsätzlich kein Vertrauensschutz zu gewähren,
vgl. VG Saarbrücken, Beschluss vom 11. Juli 2018 – 1 L 736/18 -, juris, Rn. 67.
Soweit die Klägerin in den mündlichen Verhandlungen mehrfach erklärt hat, Abschreibungsfristen besagten steuerrechtlich nichts über die Wertigkeit von Investitionen, ist dem nicht zu folgen. Unabhängig hiervon dürfte die Attraktivität des Glücksspiels für Personen, die mehr oder weniger regelmäßig spielen, auch nur dadurch erhalten und gesteigert werden, dass die Glücksspielgeräte in mehr oder weniger langen Fristen ausgetauscht und an neue Bedürfnisse des Marktes angepasst werden. Schon aufgrund dieser Annahme dürfte es wenig lebensnah sein, dass Glücksspielgeräte besonders langlebig sind. Eine Attraktivitätsphase über höchstens vier Jahre anzunehmen, ist daher auch aus diesem Grunde angemessen.
Außerdem ist in Anbetracht der hohen Zahl an Geldspielgeräten im Unternehmen der Klägerin nicht vorstellbar, dass nicht zumindest Teile der Investitionen, z.B. in Geldspielgeräte und andere Ausstattung, in anderen Standorten oder in nach einer Umstrukturierung entstehenden neuen Einzelspielhallen weitergenutzt werden könnten.
Es ist weiterhin nicht erkennbar, dass eine unbillige Härte wegen einer konkret bevorstehenden, nicht anders abwendbaren Existenzvernichtung anzunehmen wäre.
Zwar trägt die Klägerin, die in C1. H. bisher insgesamt sechs Spielhallen betrieben hat, in diesem Zusammenhang vor, dass die Reduzierung auf acht Spielgeräte in einer Spielhalle am Standort C1. H. betriebswirtschaftlich noch tragbar wäre, die Reduzierung oder der Wegfall aller Spielgeräte in weiteren in C1. H. betriebenen Spielhallen aber nicht mehr. Einer Unzumutbarkeit der Verringerung von Spielhallen im Falle der Klägerin steht jedoch entgegen, dass die Klägerin nach ihrem Vortrag im Schriftsatz vom 30. Juni 2017 im behördlichen Vorverfahren an weiteren Standorten in anderen Kommunen zum Zeitpunkt der Verfassung dieses Schriftsatzes insgesamt 594 Geldspielgeräte betreibt, von denen aufgrund von Mehrfachkonzessionen oder Abstandsproblematiken nach ihrem Vortrag 221 Geldspielgeräte als „sicher“ angesehen werden können. Zwar sieht sich die Klägerin damit der Gefahr ausgesetzt, 62,79 % ihres Potentiales für eine Umsatzerzielung zu verlieren. Dass dies jedoch zu einer Existenzvernichtung der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers führen wird, ist angesichts der Unternehmensgröße und der nach Ansicht der Klägerin verbleibenden Zahl der Spielgeräte von 221 Geldspielgeräten nicht vorstellbar und erkennbar, zumal noch nicht absehbar ist, wie viele Geldspielgeräte letztlich weiterbetrieben werden dürfen und welche Auswirkungen insgesamt von einzelnen Schließungen ausgehen werden.
Insoweit ist nämlich durchaus zu berücksichtigen, dass auch noch nicht absehbar ist, wie sich die Schließung von zwei Spielhallen am Standort C. Straße 000 wirtschaftlich zum Nachteil der Klägerin auswirken wird. Es ist nicht lebensnah, von der Annahme auszugehen, dass sich hierdurch die Anzahl der Kunden deutlich verringern wird. Vielmehr dürfte davon auszugehen sein, dass sich der Wegfall zweier Spielhallen in unmittelbarer Nähe zu der weiterhin erlaubten Spielhalle dahingehend auswirken wird, dass die Spielgeräte in der verbleibenden Spielhalle deutlich mehr ausgelastet sein werden. Es dürfte nicht der Realität entsprechen, dass die Spielgeräte in der verbleibenden Spielhalle schon jetzt ständig ausgelastet gewesen sind, so dass es nunmehr für die Kunden zu unzumutbar langen Warteschlangen kommen wird. Weitere Wege, die die Kunden von einem Spielhallenbesuch abhalten könnten, sind nicht zurückzulegen. Aufgrund der durch das Mindestabstandsgebot garantierten zukünftigen Alleinstellung der verbleibenden Spielhalle wird es in unmittelbarer Nähe auch keine neue Konkurrenz für das Glücksspiel geben. Es ist daher davon auszugehen, dass die wirtschaftliche Attraktivität des einzelnen Standorts mit einer deutlichen Reduzierung der Anzahl der Spielhallen steigt, weil mit ihr zwangsläufig eine deutliche Umsatzsteigerung bei den verbleibenden Spielhallen einhergehen wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 -, juris, Rn. 48.
Es ist der Klägerin daher nicht in der Annahme zu folgen, dass die bisher nur vermutete Verringerung der Spielgeräte auf 221 Geldspielgeräte zwangsläufig zu einer Reduzierung ihres Umsatzes auf 62,79 % führen wird. Ihr Umsatz wird vielmehr deutlich höher sein, auch wenn dies nicht dem Willen der Länder entsprechen wird, die sich wegen der Suchtgefährdung auf die Schließung von Mehrfachspielhallen verständigt haben.
Durch das Verbundverbot und das Abstandsgebot entfällt allerdings die Möglichkeit, größere Kapazitäten an Spielmöglichkeiten oder eine größere Vielfalt an Spielgeräten vorzuhalten und die sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteile für sich nutzbar zu machen. Dementsprechend kann es nicht nur in Einzelfällen dazu kommen, dass Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssen, zumal das Angebot an attraktiven Standorten durch das Verbundverbot und Abstandsgebot eingeschränkt werden. Mit diesen Regelungen bezweckt jedoch der Gesetzgeber eine deutliche Beschränkung des Spielhallenangebots, um auf diese Weise Spielsucht zu bekämpfen und zu verhindern. Dieser Hauptzweck stellt ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel dar mit der Folge, dass die durch diese Regelungen bedingten Eingriffe in die Grundrechte der Spielhallenbetreiber im Regelfall als verfassungsgemäß hinzunehmen sind,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 118 ff.
Es ist daher eine typische und von Verfassungs wegen hinzunehmende Konsequenz des Verbundverbots, wenn betroffene Spielhallenbetreiber in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten oder ihren Betrieb gar ganz aufgeben müssen,
vgl. HessVGH, Beschluss vom 11. Juni 2018 – 8 B 2048/17 -, juris, Rn. 20; Sächs. OVG, Beschluss vom 27. August 2017, juris, Rn. 16.
Unabhängig hiervon steht es der Klägerin zur Vermeidung hoher finanzieller Einbußen jederzeit offen, sich im Stadtgebiet von C1. -H. einen anderen Standort zum Betrieb einer weiteren (Einzel-)Spielhalle zu suchen, an dem eine geringere Konzentration von Spielhallen besteht und deren Errichtung bauplanungsrechtlich zulässig ist. Es ist insoweit schlechthin nicht vorstellbar, dass dies innerhalb von C1. H. nicht möglich gewesen wäre. Selbst wenn andere Standorte nicht so „attraktiv“ sein sollten, wären die nunmehr geltend gemachten wirtschaftlichen Einbußen geringer ausgefallen.
Im Übrigen wäre es der Klägerin auch schon seit Jahren möglich gewesen, was der Geschäftsführer in der mündlichen Verhandlung auch nicht abgestritten hat, durch das Zusammenlegen zweier Spielhallen am Standort C. Straße 000/000 die Möglichkeit für die Aufstellung von 12 Geldspielgeräten zu schaffen, die nach der SpielVO NRW als Höchstzahl erlaubt sind. Auch dadurch würden die wirtschaftlichen Einbußen geringer ausfallen.
Soweit die Klägerin vorträgt und hierfür auch Beweis anbietet, sie habe versucht, in die Fitnessbranche einzusteigen, was letztlich jedoch am Fehlen eines Investors gescheitert sei und auch die Banken ihr keine Kredite wegen der Unsicherheit der Zukunft des Glücksspielrechts hätten gewähren wollen, ist dies nur eine von wenigen Möglichkeiten, eine Umstrukturierung vorzunehmen. Nach Sinn und Zweck der Härtefallregelung ist nicht davon auszugehen, dass dann, wenn eine Möglichkeit der Umstrukturierung z.B. mangels des Findens eines Investors oder eines Kreditgebers ausscheidet, dieser Umstand für sich betrachtet zur Annahme einer unbilligen Härte führt. Vielmehr ist eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen. Erst wenn alle Möglichkeiten einer Umstrukturierung ausscheiden und dies gleichzeitig zu einer Existenzvernichtung des betroffenen Unternehmens führt, könnte dies zur Annahme einer unbilligen Härte führen. Wobei allerdings auch in diesem Falle zu berücksichtigen wäre, dass insbesondere nach der Rechtsprechung des BVerfG, wie bereits oben dargestellt, selbst die Möglichkeit der Existenzvernichtung nicht zwingend zur Annahme einer unzumutbaren Härte zu führen hat,
Unabhängig hiervon ist der gesetzlichen Vorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV zu entnehmen, dass eine Befreiung vom Mindestabstandsgebot bzw. des Verbotes von Verbundspielhallen im Wege der Annahme einer unbilligen Härte nur dazu führen darf, eine Ausnahme für einen angemessenen Zeitraum zuzulassen. Mittels der Befreiung soll im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, wobei die Befreiung auf den notwendigen Zeitraum zu beschränken ist, der erforderlich ist, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne die Allgemeinwohlinteressen hintanzustellen. Würden die mit dem Beweisantrag zu 2), den die Klägerin sowohl in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 als auch in der vom 16. November 2018 gestellt hat, unter Beweis gestellten Tatsachen zutreffen, so würden die Allgemeinwohlinteressen – entgegen der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages – auf Dauer hintan gestellt, weil die Klägerin dann für alle branchenfremden Unternehmungen keine Kredite erhalten könnte. Schon vor diesem Hintergrund sind Umstände, die zu einer andauernden Annahme einer unbilligen Härte führen, grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähig, jedenfalls solange nicht, als es sich nur um rein wirtschaftliche Nachteile handelt. Vor diesem Hintergrund war dem Beweisantrag der Klägerin nicht nachzugehen, die Zeugen Herrn Dr. T3. L1. , Herrn S. F2. und Herrn L2. -I1. T4. dazu zu vernehmen, dass sich der Geschäftsführer der Klägerin während der fünfjährigen Übergangszeit ernsthaft um die Aufnahme einer anderen Geschäftstätigkeit bemüht hat, es der Klägerin aber wegen ihrer „Branchenfremdheit“, der Reduktion ihrer Bonität durch drohende Schließungen von Spielhallen bzw. Umsatzrückgängen und der damit verbundenen fehlenden Finanzierungsbereitschaft der Banken nicht möglich war und ist, erfolgversprechende alternative Geschäftsfelder zu erschließen. Diese Umstände können als wahr unterstellt werden, weil es auf sie für die Entscheidung in der Sache nicht ankommt. Auch dieser Beweisantrag war daher in entsprechender Anwendung von § 244 Abs. 3 Satz 2 StPO abzulehnen, weil die Tatsachen, die bewiesen werden sollen, für die Entscheidung ohne Bedeutung und somit unerheblich sind. Gleiches gilt für den in diesem Zusammenhang hilfsweise gestellten Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Beweis der Tatsache, dass die tatsächlich vorhandenen Möglichkeiten der Klägerin erfolgversprechende alternative Geschäftsfelder zu erschließen, bereits aufgrund fehlender Finanzierungsbereitschaft der Banken wegen drohender Umsatzrückgänge im Zuge der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages nahezu aussichtlos waren, zumindest jedoch erheblich erschwert wurden.
Der Gesetzgeber bezweckt mit dem Verbundverbot eine deutliche Verringerung der Spielhallendichte, um der sich ausbreitenden Spielsucht zu begegnen. Mehrfachspielhallen stellen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engen räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht dar, weil durch sie ein „Las-Vegas-Effekt“ eintritt, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen bietet,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – juris, Rn. 134 und 150.
Von daher ist ein Härtefall nicht schon dann anzunehmen, wenn die Schließung einer Spielhalle zu einem Verlust von Einnahmemöglichkeiten führt,
BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 28. Februar 2017 – 1 BvR 1103/15 -, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 -, juris, Rn. 36; Sächsisches OVG, Beschlüsse vom 22. August 2017 – 3 B 189/17 – und 1. März 2018 – 3 B 5/18 -, juris; OVG Thüringen, Beschluss vom 23. März 2018 – 3 EO 640/17 -, juris, Rn. 36, 38; VG Saarland, Beschluss vom 11. Juli 2018 – 1 L 736/17 - juris, Rn. 49.
Bestätigen die von der Klägerin benannten Zeugen die unter Beweis gestellten Tatsachen, so bedeutet dies im Ergebnis, dass die Klägerin alternativlos die betroffenen Spielhallen schließen muss. Das führt dann zu Einnahmeverlusten, während die mit den gemieteten Räumlichkeiten verbundenen Belastungen bleiben. Wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, vermögen als solche eine Härte jedoch nicht zu begründen. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen.
An diesem Ergebnis ändert sich auch nichts dadurch, wenn man die von der Klägerin im mündlichen Verhandlungstermin vom 16. November 2018 überreichten Unterlagen in die Würdigung einbezieht, die belegen sollen, dass sich die Klägerin ernsthaft um den Einstieg in die Fitness-Kette „I2. D. “ bemüht hat.
Dass die Klägerin bei Nichtannahme eines Härtefalls in eine Existenzbedrohung kommt – selbst wenn man unterstellt, dass in C1. H. möglicherweise vier von sechs Spielhallen zu schließen sind –, ist angesichts des Umstandes, dass die Klägerin an über 40 Standorten Spielhallen betreibt und ihrer Meinung nach (immerhin) 221 Spielgeräte „sicher“ sind, nicht ersichtlich.
Darüber hinaus kommt eine Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und Abstandsgeboten nur „im Einzelfall“ in Betracht. Die von der Klägerin mit den Beweisanträgen geltend gemachten Gesichtspunkte prägen jedoch nicht einen Einzelfall, sondern gelten gleichermaßen für alle Spielhallenbetreiber, die sich ein alternatives Geschäftsmodell erschließen wollen. Würden diese Gesichtspunkte mithin als unbillige Härte berücksichtigt, so käme keine Schließung einer Verbundspielhalle im Bereich der Beklagten in Betracht. Das Verbot von Verbundspielhallen wäre damit nicht durchsetzbar. Eine gehäufte Annahme von Härtefällen würde dem Gesetzeszweck eindeutig zuwiderlaufen.
Dass bei einer Schließung einer Spielhalle nicht nur finanzielle Aspekte des Betreibers zu beachten sind, sondern auch die Interessen der dort Beschäftigten, hat der Gesetzgeber bei der großzügigen Übergangsphase von fünf Jahren ebenfalls bereits berücksichtigt. Auch den Beschäftigten der Klägerin hätte bewusst sein müssen, dass die Spielhallen nach Ablauf der Fünfjahresfrist von einer Schließung bedroht sein könnten. Deshalb hätten auch sie diese Zeit nutzen müssen, um sich eine andere Tätigkeit zu suchen. Dass dies geschehen ist, ist nicht erkennbar. Hierauf kommt es aber auch nicht entscheidungserheblich an. Denn die Folgen im Hinblick auf die Mitarbeiterzahl stellen die vom Gesetzgeber gewollte oder in Kauf genommene typische Folge der Verschärfung der Erlaubniserteilungsvoraussetzungen dar. Da der Gesetzgeber zudem mit § 25 Abs. 2 GlüÄndStV zu erkennen gegeben hat, dass er im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des § 1 GlüÄndStV einem Verbundverbot ein besonderes Gewicht einräumt, ist auch im Hinblick auf die in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV genannten Belange nichts für das Vorliegen eines Härtefalls ersichtlich,
vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 9. November 2017 – 3 B 240/17 -, juris, Rn. 21; VG Saarbrücken, Beschluss vom 11. Juli 2018 – 1 L 736/18 -, juris, Rn. 68.
Vor diesem Hintergrund waren der Klägerin auf ihr Begehren eines richterlichen Hinweises dazu, ob die von ihr bisher vorgetragenen Umstände ausreichen, um einen Härtefall zu begründen, keine weiteren rechtlichen Hinweise gemäß § 108 Abs. 2 VwGO i.V.m. Art. 103 Abs. 1 GG zu erteilen. Wie aus der vorstehenden Erörterung ersichtlich, können sich Härtegründe nur im Einzelfall und immer nur aus ganz konkreten Umständen ergeben, die im persönlichen Bereich der Klägerin bzw. des Klägers verankert sind. Es ist daher dem Gericht gar nicht möglich, pauschal alle Beispielsfälle zu benennen, aus denen sich Härtegründe ergeben können. Darüber hinaus folgt auch aus Art. 103 Abs. 1 GG grundsätzlich keine allgemeine Hinweis- und Aufklärungspflicht des Gerichts, insbesondere auch nicht auf eine beabsichtigte Beweiswürdigung oder Entscheidung in der Sache bzw. auf Mitteilung der Rechtsauffassungen des Gerichts, ebenso keine Pflicht zu einem Rechtsgespräch,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. November 1986 – 1 BvR 706/85 -, juris, Rn. 15; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Auflage 2016, § 108 Rn. 25 m.w.N..
Dass nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV bei der Härtefallregelung u.a. der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen ist, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Die Klägerin hat die Erlaubnis nach § 33i GewO für die am Standort C. Straße 000 betriebenen Spielhallen mit Bescheiden vom 28. Mai 2002 und 2. März 2005 erhalten, mithin Jahre vor Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrags. Es handelt sich bei der Klägerin somit nicht um einen Betreiber, der erst unmittelbar vor Bekanntwerden der gesetzlichen Neuregelung die Erlaubnis erhalten hat und für den gegebenenfalls eher ein atypischer Fall angenommen werden könnte. Hinzu kommt, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Sportwettenurteil im Jahr 2006 bereits festgestellt hat, dass dem Spiel an Geldspielgeräten das höchste Suchtpotential aller Glücksspielformen zukommt, weshalb Spielhallenbetreiber bereits seit diesem Urteil damit rechnen mussten, dass der Landesgesetzgeber den Betrieb von Spielhallen strenger regulieren würde,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 190.
Vor diesem Hintergrund waren der Klägerin auf ihr Begehren eines richterlichen Hinweises dazu, ob die von ihr bisher vorgetragenen Umstände ausreichen, um einen Härtefall zu begründen, keine weiteren rechtlichen Hinweise gemäß § 108 Abs. 2 VwGO i. V. m. Art. 103 Abs. 1 GG zu erteilen. Wie aus der vorstehenden Erörterung ersichtlich, können sich Härtegründe nur im Einzelfall und immer nur aus ganz konkreten Umständen ergeben, die im persönlichen Bereich der Klägerin bzw. des Klägers verankert sind. Es ist daher dem Gericht gar nicht möglich, pauschal alle Beispielsfälle zu benennen, aus denen sich Härtegründe ergeben können. Darüber hinaus folgt auch aus Art. 103 Abs. 1 GG grundsätzlich keine allgemeine Hinweis- und Aufklärungspflicht des Gerichts, insbesondere auch nicht auf eine beabsichtigte Beweiswürdigung oder Entscheidung in der Sache bzw. auf Mitteilung der Rechtsauffassungen des Gerichts, ebenso keine Pflicht zu einem Rechtsgespräch,
Die für das Gericht nicht bindenden Erlasse des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Mai 2016 – hier werden als Auslegungshilfe für die Kommunen Beispielsfälle für die Annahme eines Härtefalls genannt - sowie des Ministeriums des Inneren des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. November 2017 stehen der Ablehnung eines Anspruchs auf Bewilligung eines Härtefalles nicht entgegen. Zwar benennt das Ministerium im Erlass vom 10. Mai 2016 eine Anzahl von Kriterien, die im Rahmen der Härtefallprüfung einbezogen werden können. Es handelt sich hierbei jedoch allenfalls um Auslegungs- und Subsumtionshilfen und nicht um Aspekte, die bei der von der Beklagten gesetzmäßig zu treffenden Einzelfallentscheidung zwingend zu einer positiven Bescheidung zu führen haben,
vgl. VG Münster, Beschluss vom 25. April 2018 – 9 L 325/18 -, juris, Rn. 59; VG Minden, Beschluss vom 22. Dezember 2017 – 3 L 2524/17 -, juris, Rn. 18.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem in Art. 12 GG enthaltenen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Dies hat das BVerfG in Bezug auf die Neuregelung des Glücksspielvertrags nachvollziehbar und überzeugend ausgeführt,
Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 189 ff.
Diesen Grundsätzen schließt sich die Kammer an. Daraus folgt, dass ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin, weiterhin eine Verbundspielhalle betreiben zu können, nicht besteht. Als Unternehmerin, die in einem Bereich tätig ist, welcher von vornherein in dem vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung steht, hat sie nicht darauf vertrauen können, die Spielhalle bis zur vollständigen wirtschaftlichen Amortisation betreiben zu können. Sie ist trotz der realistischen Möglichkeit gesetzlicher Verschärfungen im Hinblick auf die Regelungen zum Betrieb von Spielhallen das unternehmerische Risiko hoher Investitionen und langfristiger vertraglicher Bindungen ohne Sonderkündigungsrechte eingegangen. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass sich die Ausgaben amortisieren würden, kann die Klägerin nicht in Anspruch nehmen. Dem Grundsatz des Vertrauensschutzes hat der Gesetzgeber bereits dadurch genügt, dass er den Inhabern einer Erlaubnis nach § 33i GewO eine fünfjährige Übergangsfrist zugestanden hat. Das ist bereits ausgeführt worden.
Verletzungen der Eigentumsfreiheit der Klägerin (Art. 14 Abs. 1 GG) und des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) durch die Ablehnung einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV liegen ebenfalls nicht vor. Die Eigentumsfreiheit führt hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 169.
Angesichts des Umstandes, dass vorliegend keine Gründe für die Annahme einer besonderen Härte vorliegen, kann schließlich auch die Frage offen bleiben, ob aufgrund des als Verbot formulierten Wortlautes des § 25 Abs. 2 GlüÄndStV im Falle eines Verstoßes gegen dieses Verbundverbot die Anwendung der Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV nicht schon von vorn herein ausgeschlossen ist,
vgl. hierzu: VG Leipzig, Beschluss vom 1. November 2017 – 5 L 791/17 - juris, Rn. 49 m.w.N; VG Münster, Beschluss vom 25. April 2018 – 9 L 325/18 -, juris, Rn. 16.
Der hilfsweise zu 3. gestellte Antrag bleibt aus den gleichen Gründen erfolglos.
4. Der Antrag der Klägerin auf Aufhebung der in den Bescheiden vom 29. November 2018 festgesetzten Gebühren in Höhe von 1.800,00 Euro bzw. 900,00 Euro, soweit sie den Betrag von 50 Euro überschreiten, ist hingegen erfolgreich Die Beklagte hat das ihr im Bereich der Festsetzung einer Gebühr zustehende Ermessen – auch unter Berücksichtigung ihrer ergänzenden Ausführungen im Schriftsatz vom 12. November 201- fehlerhaft ausgeübt.
Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung sind §§ 2, 3 und 9 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1999 i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Juli 2001 (GV.NRW. S. 262). Für die behördliche Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle sieht Tarifstelle 17.6 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT, Anlage zur AVerwGebO) einen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro vor.
Die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung scheitert allerdings nicht daran, dass die von der Beklagten festgesetzten Gebühren in Höhe von 1.800,00 Euro bzw. 900,00 Euro dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip widersprächen, weil der reine Verwaltungsaufwand nicht dieser Höhe entsprechen könne, wie die Klägerin vorträgt.
Die in der Tarifstelle 17.6 AGT festgesetzte Spanne ist vielmehr mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip als besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vereinbar, da er eine damit im Einklang stehende Gebührenerhebung ermöglicht. Auch ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche „Kostendeckungsprinzip“ liegt nicht vor.
Gemäß § 3 GebG NRW hat der Verordnungsgeber bei der Bemessung der Gebührensätze zu beachten, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu bestehen hat. Die Vorschrift konkretisiert das Äquivalenzprinzip, indem sie bestimmt, dass kein Missverhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und der Leistung der Behörde bestehen darf. Sie legt aber zugleich abschließend die zulässigen Gebührenzwecke und damit die Kriterien fest, an denen sich die Bemessung der Gebührensätze orientieren kann. Verwaltungsgebühren können danach zum Zwecke der Abgeltung des mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwands erhoben werden, und außerdem dem Ausgleich eines dem Kostenschuldner durch die Amtshandlung zu Gute gekommenen wirtschaftlichen oder sonstigen Vorteils dienen. Ausschließlich diese Gesichtspunkte - Kostendeckung und Vorteilsabschöpfung - darf der Verordnungsgeber dementsprechend bei der Festlegung der Gebührensätze als Bemessungskriterien heranziehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2004 - 9 A 201/02 -, ZKF 2005, 43; OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 –, juris, Rn. 5 – 6.
Der Verwaltungsaufwand bezogen auf eine Amtshandlung muss zwar nicht mathematisch "genau" ermittelt werden. Es genügt vielmehr, dass er - wie das Gesetz selbst formuliert - "Berücksichtigung" gefunden hat. Daher darf der Verordnungsgeber pauschalieren und typisieren und ist nicht zu einer Gebührenregelung gezwungen, bei der das Verhältnis der Kosten zum Nutzen der Amtshandlung in jeder Hinsicht ausgewogen ist. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die Gebühren in keinem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen.
OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 – 9 A 310/99 -, juris, Rn. 27.
Insofern kann der Verwaltungsaufwand, mag er auch regelmäßig die Höchstgrenze von 5.000,00 Euro um ein Vielfaches unterschreiten, nicht unmittelbar zur Begründung einer Verletzung des Äquivalenzprinzips herangezogen werden. Eine äußerste Grenze ergibt sich allerdings aus dem Äquivalenzprinzip, welches sich insofern begrenzend auf die Gebührenhöhe auswirkt, als sich diese nicht vollständig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes entfernen darf,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2009 – 9 A 3541/06 – juris, Rn. 22 m.w.N..; Beschluss vom 23. Mai 2005 – 9 A 1422/05 -, S. 5,
wobei das einzuhaltende Verhältnis eher großzügig gesehen wird,
OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2009 – 9 A 3541/06, juris, Rn. 61-64.
Auch ein allgemeines Verbot der Kostenüberdeckung lässt sich weder aus dem Kostendeckungsprinzip noch aus dem verfassungsrechtlichen Verständnis vom Wesen einer Gebühr ableiten. Das Verbot der Kostenüberdeckung ist der Gebühr nicht immanent, ist kein Prinzip von Verfassungsrang und ohnehin nur bei entsprechender gesetzlicher Vorgabe zu beachten,
OVG Niedersachsen, Urteil vom 14. Dezember 2009 – 12 LC 275/07 -, juris, Rn. 24 m.w.N.; Urteil vom 27. September 2017 – 13 LC 218/16 -, juris, Rn. 120.
Für die Beantwortung der Frage, ob eine Gebühr „dem Wesen nach“ noch eine Gebühr ist, ist deshalb maßgeblich, dass eine Gebühr nicht nur dem Zweck der Kostendeckung dienen, sondern sich eine sachliche Rechtfertigung der Gebührenhöhe auch aus anderen Zwecken, etwa des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung oder sozialen Erwägungen ergeben kann,
BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. -, juris, Rn. 55 ff.
Dass zulässiger Gebührenzweck neben der Abgeltung eines mit der Amtshandlung entstandenen Verwaltungsaufwandes – entgegen des Vortrags der Klägerin - auch ein Vorteilsausgleich sein kann, lässt sich im Übrigen schon aus dem Wortlaut und der Systematik des § 3 GebG NRW herleiten. Einen "wirtschaftlichen Wert" oder "sonstigen Nutzen" kann eine Amtshandlung für den Kostenschuldner unter der Voraussetzung haben, dass sie für ihn einen Vorteil begründet. Soweit § 3 GebG außerdem auf die "Bedeutung" der Amtshandlung abstellt, sollen Fälle erfasst werden, in denen die Amtshandlung für den Kostenschuldner einen wirtschaftlich nicht messbaren, etwa einen ideellen Vorteil begründet. Es handelt sich bei dem Merkmal "Bedeutung" um einen Unterfall des Auffangtatbestandes "sonstigen Nutzen der Amtshandlung", der die in § 3 GebG NRW enthaltene Aufzählung der maßgeblichen Auswirkungen der Amtshandlung abschließt.
OVG NRW, Beschluss vom 02. Februar 2009 – 9 B 1788/08 –, juris, Rn. 9.
Von Verfassung wegen ist ferner nicht vorgegeben, dass die Gebühren den Verwaltungsaufwand nicht erheblich überschreiten dürfen,
BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 -, juris, Rn. 36.
Die Grenze des Zulässigen stellt insoweit nur eine „Erdrosselungsgebühr“ dar.
Zudem verlangt der Grundsatz der „Kostenbezogenheit“ der Gebühr nur, dass der Verwaltungsaufwand bei der Festsetzung der Gebühr nicht außer Acht gelassen wird.
Nach den dargelegten Maßstäben ist der im Gebührentarif 17.6 AGT bestimmte Gebührenrahmen rechtlich nicht zu beanstanden. Die nach der Ausgestaltung des Gebührenrahmens in Betracht kommenden Gebühren sind mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Auch lösen sie sich weder völlig noch willkürlich vom Verwaltungsaufwand und sie wirken nicht als „Erdrosselungsgebühr“.
Der Gebührentarif 17.6 AGT knüpft zulässigerweise ganz maßgeblich an den Wert der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den betroffenen Betreiber einer Spielhalle an. Zunächst ist zwischen der Höhe der möglichen Gebühren von 50,00 und 5.000,00 Euro und dem Wert der Erlaubnis für einen Spielhallenbetreiber kein Missverhältnis erkennbar. Die Erlaubnis vermittelt bereits insoweit einen erheblichen wirtschaftlichen Wert, als ohne diese eine Spielhalle nach der Neuregelung des Glücksspielrechts durch den GlüStV nicht mehr betrieben werden darf. Dabei liegt es auf der Hand, dass der wirtschaftliche Wert u.a. beeinflusst wird von der Größe der Spielhalle bzw. der zulässigen Anzahl an Geldspielautomaten, der Attraktivität des Standortes und der Dauer der Befristung der Erlaubnis. Zudem verschafft die Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV den Betreibern von Spielhallen aufgrund des in § 25 Abs. 1, 3 GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW normierten Mindestabstandsgebotes von i.d.R. 350 Metern zwischen zwei Spielhallen und auch wegen des Verbotes von Spielhallen innerhalb eines baulichen Verbundes (§ 25 Abs. 2 GlüÄndStV) grundsätzlich einen erheblichen wirtschaftlichen Wert, und die Gebühr knüpft auch an die Erlangung dieses Vorteils an. Es besteht innerhalb der näheren Umgebung einer Spielhalle eine monopolartige Wettbewerbsstellung, weil andere Unternehmer Spielhallen dort grundsätzlich nicht betreiben dürfen. Soweit andere Betreiber Spielhallen in einer Vielzahl von Fällen innerhalb von 350 Metern aufgrund des Abstandgebotes schließen müssen, ist mit einer Zunahme des Umsatzes zu rechnen. Diese wirtschaftlichen Vorteile konnte die Erlaubnis gem. § 33i GewO nicht vermitteln. Bezogen auf den Wert der Amtshandlung handelt es sich deshalb auch um einen neuen Wertzuwachs für die Betreiber, nicht etwa um eine nachträgliche Beschränkung des durch die Erlaubnis nach § 33i GewO vermittelten Vorteils. Dass dies im Falle der Klägerin hier offensichtlich nicht der Fall ist, weil sie sich selbst im Rahmen des einzuhaltenden Mindestabstand Konkurrenz macht, ist im Rahmen der Prüfung der Verletzung des Äquivalenzprinzips im Sinne des § 3 GebG NRW nicht erheblich, sondern könnte und muss bei der konkreten Gebührenfestsetzung im Rahmen des § 9 GebG NRW Berücksichtigung finden.
Die in Gebührentarif Nr.17.6 AGT vorgesehene Rahmengebühr ist auch mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar. Insbesondere widerspricht die Bestimmung einer Rahmengebühr als solches nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz, weil sie einmal den Gebührenrahmen eindeutig festlegt und zum anderen bei der Bemessung der Gebühr die Anpassung an die Verhältnisse einer größeren Anzahl von Einzelfällen ermöglicht,
vgl. BVerwG, Urteil v. 21. Oktober 1970 - IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102; OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 – 9 A 2655/13 -, juris, Rn. 72 ff.
Schließlich begründet die im Verhältnis zu dem für eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO vorgesehenen Gebührentarif in Ziffer 12.6.1 AGT (Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle oder eines ähnlichen Unternehmens - § 33i GewO) von 150 bis 3.000 Euro andersartige Ausgestaltung des Gebührentarifs für eine Erlaubniserteilung gem. § 24 Erster GlüÄndStV keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der sachliche Grund für die unterschiedliche Ausgestaltung der Gebührentarife liegt darin, dass mit dem Gebührentarif Nr. 17.6 AGT maßgeblich der (neue) wirtschaftliche Wert der Amtshandlung für den antragstellenden Spielhallenbetreiber berücksichtigt wird, während die Gebühr im Gebührentarif in Ziffer 12.6.1 AGT, den die Beklagte in ihre Dienstanweisung übernommen hat, für die gewerbliche Erlaubnis nur nach Zeitaufwand bemessen wird,
vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 20. März 2018 – 7 A 23/17 -, juris, Rn. 38.
Die Beklagte hat jedoch bei der konkreten Festsetzung der Gebühren für die jeweilige Amtshandlung auf der Grundlage des § 9 GebG ermessensfehlerhaft gehandelt, indem sie sich hier ausschließlich an Ziffer 12.6.1 der Dienstanweisung der Stadt C1. H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen orientiert hat, ohne zu erkennen, dass die im Rahmen der Ziffer 12.6.1 der Dienstanweisung der Stadt C1. H. festgesetzten Gebühr nicht die Besonderheiten des GlüÄndStV berücksichtigt.
Der kostenfestsetzenden Behörde ist bei der Festlegung der konkreten Höhe ein Ermessensspielraum eingeräumt,
OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2004 – 9 A 3155/01 -, juris, Rn. 22.
Die Entscheidung der Beklagten kann daher nur auf Ermessensfehler überprüft werden, nämlich darauf, ob das Ermessen überhaupt ausgeübt worden ist, ob gesetzliche Grenzen des Ermessens überschritten worden sind oder ob von dem Ermessen in einer der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, vgl. § 114 Satz 1 VwGO.
Unter Beachtung dieser beschränkten Überprüfungsmöglichkeit erweisen sich das von der Beklagten praktizierte System der Gebührenermittlung sowie die konkrete Gebührenfestsetzung als rechtswidrig.
Die beantragten Amtshandlungen haben für die Klägerin zunächst einen nicht unerheblichen wirtschaftlichen Wert. Der wirtschaftliche Wert der erteilten Erlaubnis besteht für die Klägerin darin, dass sie die am Standort C. Straße 000 gelegene Spielhalle bis zum 30. Juni 2021 betreiben darf. Hinsichtlich der Spielhallen in der C. Straße 000 besteht der wirtschaftliche Wert darin, dass sie diese Spielhallen noch bis zum 30. Juni 2018 betreiben durfte, obwohl sie gegen das Verbundverbot bzw. das Mindestabstandgebot verstoßen.
Gemäß Ziffer 12.6.1 der Dienstanweisung der Stadt C1. -H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen, der grundsätzlich ermessenslenkende Wirkung zukommt, wird im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle oder eines ähnlichen Unternehmens, die auf der Grundlage des § 33i GewO beruht, (im Regelfall) eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben. Die Beklagte hat sich nach ihren Ausführungen im Rahmen ihres Ermessens mit Blick auf den vergleichbaren Aufwand, den Wert und den Nutzen der in Rede stehenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine entsprechende Anwendung dieser ermessenslenkenden Regelung auf glücksspielrechtliche Erlaubnisse im Sinne des § 24 Erster GlüÄndStV entschieden. Dies ist schon im Ansatz ermessenfehlerhaft, weil die Beklagten verkannt hat, dass sich die früheren Erlaubnisse für den Betrieb einer Spielhalle auf der Grundlage des § 33i GewO und die jetzigen auf der Grundlage des GlüÄndStV in ihrem Wert für den betroffenen Glücksspielhallenbetreiber grundsätzlich deutlich unterscheiden. Der Gesetzgeber für das Gebührenrecht hat dies dadurch zum Ausdruck gebracht, dass er in Abweichung von dem bisherigen Gebührenrahmen für eine Erlaubnis auf der Grundlage des § 33i GewO für die glücksspielrechtliche Erlaubnis auf der Grundlage des § 24 GlüÄndStV eine höhere Obergrenze gewählt hat. Wie bereits dargelegt, kommt der neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Regelfall schon deshalb eine besondere wirtschaftliche Bedeutung zu, da sie dem Betroffenen wegen der Regelungen eines Mindestabstandes eine Alleinstellung an besonders attraktiven Standorten vermitteln kann. Ferner sind die neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse zu befristen, so dass auch die Länge der Frist für die Wertfestsetzung Bedeutung haben kann. Nach den bisherigen Regelungen der GewO waren die Erlaubnisse nicht zwingend zu befristen. Ferner kann auch die Größe der Spielhallen bzw. die Anzahl der Spielgräte bei der Wertberechnung zu berücksichtigen sein.
All diese Umstände haben bei der Gebührenfestsetzung durch die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden keine Berücksichtigung gefunden. Dies wird besonders deutlich dadurch, dass die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 auf Nachfrage eingeräumt hat, für alle glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, egal ob es sich um eine unechte oder echte Konkurrenzsituation gehandelt hat, die gleiche Gebühr festgesetzt zu haben. Dass es aber wertmäßig einen Unterschied macht, ob durch die Erteilung einer Erlaubnis der Betroffene eine Alleinstellung an einem attraktiven Standort unter „Ausschaltung“ der Konkurrenz erhält oder eine Erlaubnis an einen Betreiber erteilt wird, der sich in einer unechten Konkurrenzsituation befindet, weil gleichzeitig von ihm bisher betriebene Spielhallen wegen des Verbundverbotes bzw. Mindestabstandsgebot zu schließen sind, liegt auf der Hand und soll nach dem Willen des Gesetzgebers, der bewusst einen höheren Gebührenrahmen für glücksspielrechtliche Erlaubnisse vorgesehen hat, auch Berücksichtigung finden.
Allerdings ist auch darauf hinzuweisen, dass bei einer neuen Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sein dürfte, dass im Falle der Klägerin eine Erlaubnis zum Weiterbetrieb der Spielhalle in der C. Straße 000 erteilt worden ist, der den Höchstrahmen einer Befristung ausschöpft. Gleichzeitig liegt zwar eine unechte Konkurrenzsituation vor, da die Klägerin zwei Spielhallen zu schließen hat. Dennoch vermittelt die Erlaubnis der Klägerin aber auch einen gewissen Konkurrentenschutz, da innerhalb des Mindestabstands nunmehr kein anderer Konkurrent eine Spielhalle eröffnen darf. Ob bei der jeweiligen Erlaubnis die Anzahl der Spielgeräte bzw. die Größe der Spielhalle, die besondere Lage oder andere Umstände zu berücksichtigen sind, bleibt dem Ermessen der Beklagten überlassen.
Hinsichtlich der Festsetzung der Gebühr für die Regelung des Härtefalls in Höhe von 900,00 Euro kommt hinzu, dass das Wertverhältnis zu der erteilten Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 bisher ermessensfehlerhaft festgesetzt sein dürfte. Vergleicht man nämlich die Befristungen zum 30. Juni 2021 einerseits und (nur) bis zum 30. Juni 2018 andererseits, dürfte der hälftige Ansatz vom 900,00 Euro ermessensfehlerhaft gewählt sein. Zudem dürfte bei einer Neufestsetzung auch zu berücksichtigen sein, dass die Folge der erfolgten Härtefallregelung bis zum 30. Juni 2018 ist, dass zwei Spielhallen zu schließen sind, so dass der Wert für die Klägerin wohl nicht die Hälfte der erteilten Erlaubnis bis zum 30. Juni 2018 ausmachen dürfte.
Dem von der Klägerin in diesem Zusammenhang darüber hinaus begehrte Ausspruch, die Beklagte zur Rückzahlung des überzahlten Betrags zu verurteilen, bedarf es nicht, da davon auszugehen ist, dass die Behörde als Trägerin öffentlich-rechtlicher Pflichten diesem Begehren auch ohne gesonderte Tenorierung nachkommen wird.
5. Der in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 neu eingeführte Antrag der Klägerin, für den Fall des ganz oder teilweisen Unterliegens mit den Klageanträgen zu 1., 2. und 3. die Beklagte zu verpflichten, den Fortbetrieb der Spielhallen 1 und 2 in der C. Straße 000 bis zum rechtskräftigen Abschluss des hier anhängigen Klageverfahrens zu dulden, dürfte bereits als bedingter Klageantrag unzulässig sein. Soweit es sich hierbei um eine Klageerweiterung im Sinne einer Klageänderung gemäß § 91 VwGO handelt, hat sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 rügelos auf die Klageerweiterung eingelassen, so dass die Klageänderung auch zulässig ist.
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Es ist keine Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch der Klägerin ersichtlich.
Soweit die Klägerin meint, ein solcher Duldungsanspruch folgte aus dem Schriftsatz der Beklagten vom 6. Juni 2018, in dem sie als Antwort auf die gerichtliche Anfrage vom 15. Mai 2018 „zugesagt“ hat, bis zur Beendigung dieses Verfahrens in erster Instanz den Spielbetrieb der hier betroffenen Spielhalle auch nach Ablauf der im streitgegenständlichen Bescheid enthaltenen Befristung (30. Juni 2018) zu dulden und bis zum Abschluss des Verfahrens in erster Instanz keine Maßnahmen zur Beendigung des Spielbetriebs zu treffen, umfasste diese „Zusage“, unabhängig von der Frage ihrer Rechtsverbindlichkeit, nur den Zeitraum bis zum Abschluss des vorliegenden erstinstanzlichen Verfahrens.
Auch aus dem in Art. 19 Abs. 4 GG verankerten Prinzips effektiven Rechtsschutzes lässt sich der geltend gemachte Duldungsanspruch nicht ableiten. Zwar hat das OVG NRW im Rahmen einer beantragten einstweiligen Verfügung gegen eine Schließungsverfügung entschieden, dass mit Blick auf die jeweils teilweise nicht rückgängig zu machenden wirtschaftlichen Folgen einer Betriebsaufgabe die Anordnung der sofort umzusetzenden Schließung einer der fünfjährigen Übergangsfrist unterfallenden Bestandsspielhalle, deren Fortbestand in Konkurrenzsituationen von einer behördlichen Auswahlentscheidung abhängt, weil sie die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt, grundsätzlich gegen das Gebot effektiven Rechtsschutzes verstoßen kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18, -, juris Rn. 42 ff.
Diese Grundsätze sind auf die hier streitgegenständliche Fallkonstellation schon deshalb nicht zu übertagen, weil es sich zum einen um keinen einstweiligen Rechtsschutz handelt und zum anderen hier keine Schließungsverfügung in Rede steht. Zu überprüfen ist hier eine Härtefallregelung für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der C. Straße 000, die bis zum 30. Juni 2018 befristet war. Dass die Beklagte beabsichtigt, sofort nach Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens eine Schließungsverfügung zu erlassen, ist bisher eine reine Vermutung der Klägerin. Aber selbst wenn dies der Fall sein sollte, hätte die Klägerin die Möglichkeit, gegen diese Schließungsverfügung Rechtsschutz zu erlangen. Ob die Beklagte die Schließungsverfügung unter fehlerfreier Ausübung ihres Ermessens erlassen und mit Sofortvollzug versehen wird, ist ein in der Zukunft liegendes Ereignis, das nicht schon jetzt die seitens der Klägerin begehrte Verpflichtung der Beklagten erforderlich macht. Zudem wäre im Rahmen der bisher noch nicht erlassenen Schließungsverfügung zu erwägen, ob die vom OVG NRW im Zusammenhang mit einer echten Konkurrenzsituation zwischen mehreren Spielhallenbetreibern aufgestellt aufgestellten Grundsätze auf die hier vorliegende unechte Konkurrenzsituation übertragbar sind. Denn anders als im Fall einer echten Konkurrenzsituation würde die Schließung von zwei der bisher drei von der Klägerin betriebenen Spielhallen zwar möglicherweise zu Einnahmeverlusten führen, wobei dies noch nicht einmal sicher ist, nicht aber zu möglicherweise nicht mehr unumkehrbaren und unzumutbaren finanziellen Nachteilen, da der Spielhallenbetrieb nach Erfolg der Klägerin in einem (weiteren) gerichtlichen Verfahren jederzeit wieder aufgenommen werden kann.
Die weiteren seitens der Klägerin auf Aussetzung des Verfahren gemäß § 94 VwGO bzw. Ruhendstellen des Verfahrens gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 251 ZPO wegen Vorgreiflichkeit anderer gerichtlicher Entscheidungen gestellten Anträge sind ebenfalls abzulehnen.
Nach § 94 VwGO kann das Gericht, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet oder von einer Verwaltungsbehörde festzustellen ist, anordnen, dass die Verhandlung bis zur Erledigung des anderen Rechtsstreits oder bis zur Entscheidung der Verwaltungsbehörde auszusetzen sei. Die Entscheidung über die Aussetzung liegt im gerichtlichen Ermessen. Das Gericht ist zur Aussetzung des Verfahrens daher auch dann nicht verpflichtet, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 94 VwGO vorliegen. Das Gericht ist grundsätzlich befugt, selbst die Vorfrage zu entscheiden, die den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreites bildet. Das Ermessen reduziert sich nur in Ausnahmefällen zu einer Verpflichtung zur Aussetzung, wenn anders eine Sachentscheidung nicht möglich ist. Die Vorgreiflichkeit ist die Voraussetzung dafür, dass § 94 VwGO anwendbar ist, ohne etwas darüber auszusagen, in welche Richtung das Gericht das ihm eingeräumte Ermessen auszuüben hat.
OVG NRW, Urteil vom 21. Dezember 2010 – 2 A 1419/09 -, juris, Rn. 49.
Die bloße Gleichheit einer Rechtsfrage begründet keine Vorgreiflichkeit im Sinne des § 94 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2015 – 14 A 1730/15 -, juris, Rn. 25.
Nach diesen Grundsätzen ist keinem der von der Klägerin gestellten Aussetzungsanträge zu folgen.
Der mit Schriftsatz der Klägerin vom 20. September 2018 gestellte Antrag, das Verfahren wegen Vorgreiflichkeit des vor dem Bundesverwaltungsgericht anhängigen Beschwerdeverfahrens gegen die Nichtzulassung der Revision (Az.: 8 B 31.18) im Urteil des OVG NRW vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 - nach § 94 VwGO auszusetzen, war schon deshalb nicht zu entsprechen, weil das Bundesverwaltungsgericht zwischenzeitlich eine Entscheidung getroffen und die Revision nicht zugelassen hat,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2018 – 8 B 31.18 -, juris.
Dem mit gleichem Schriftsatz seitens der Klägerin gestellte Antrag, das Klageverfahren im Hinblick auf das vorgenannte Verfahren beim BVerwG, das zu diesem Zeitpunkt noch nicht entschieden war, nach § 173 VwGO i.V.m. § 251 ZPO ruhend zu stellen, hat die Beklagte nicht zugestimmt. Im Übrigen hat er sich zwischenzeitlich durch die Entscheidung des BVerwG vom 2. Oktober 2018 – 8 B 31.18 -, erledigt.
Der mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 unter Hinweis auf die Entscheidung des HessVGH vom 27. September 2018 – 8 B 432/18 -, zu der zu diesem Zeitpunkt nur eine Presseerklärung vorlag, gestellte Aussetzungsantrag ist – unabhängig davon ob Aussetzung bis zum Zeitpunkt des Vorliegens der Entscheidungsgründe oder bis zur Entscheidung der Hauptsache gemeint war -, ebenfalls abzulehnen.
Hier liegen bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine grundsätzlich im Ermessen des Gerichts stehende Aussetzungsanordnung nicht vor, weil es an der erforderlichen Vorgreiflichkeit des beim HessVGH zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren anstehenden Rechtsverhältnisses fehlt, wobei die Entscheidungsgründe zwischenzeitlich in juris veröffentlicht sind. Eine Aussetzung kommt unabhängig davon, dass es sich hier um hessische Landesrecht handelt, nicht in Betracht, weil es sich im vorliegenden Fall um eine andere Fallgestaltung handelt. Der HessVGH hat entschieden, dass die für das Land Hessen geltenden Verwaltungsvorschriften für eine Auswahl unter konkurrierenden Spielhallenbetreiber (sog. echte Konkurrenz) nicht den an ein Auswahlverfahren zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen. Im vorliegenden Verfahren geht es aber gerade nicht um eine Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Betreibern (sog. echte Konkurrenz), sondern um einen Fall unechter Konkurrenz, weil nur Spielhallen der Klägerin selbst betroffen sind. Dass die Auswahlentscheidung bei einer unechten Konkurrenz anderen Maßstäben folgt, wurde bereits ausgeführt.
Der im Schriftsatz der Klägerin vom 2. November 2018 gestellte Aussetzungsantrag mit Blick auf die von der Klägerin in diesem Schriftsatz formulierte Anregung, dem BVerfG gemäߠ Art. 100 GG die Frage zur Entscheidung vorzulegen, ob die landesrechtliche Umsetzung des GlüÄndStV mit dem Grundgesetz vereinbar ist, obwohl in NRW die Auswahlkriterien bei konkurrierenden Spielhallen und die erforderlichen Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV anders als in den Bundesländern Berlin, Bayern und Saarland nicht ausformuliert sind und daher nicht die Anforderungen an den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes erfüllen, ist schon deshalb abzulehnen, da die Kammer eine entsprechende Vorlage nicht für erforderlich erachtet, weil nach ihrer Auffassung der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes nicht verletzt ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten des Verfahrens ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. So liegt der Fall hier. Zwar ist die Beklagte hinsichtlich der Gebührenfestsetzung als unterlegen anzusehen. Dieses Unterliegen hinsichtlich eines Betrages von 2.700,00 Euro entspricht im Verhältnis zum Gesamtstreitgegenstand von 52.700,00 Euro einem Unterliegen im Umfang von weniger als 5 %. Dieses Unterliegen ist als geringfügig zu bewerten.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird bis zur Verkündung des Verbindungsbeschlusses in der mündlichen Verhandlung am 21. September 2018 für die ursprünglichen Verfahren wie folgt festgesetzt:
Für das Verfahren 9 K 16288/17 auf
16.750,00 €
und für das Verfahren 9 K 24/18 auf
30.850,00 €;
danach bis zum Eintritt in die mündliche Verhandlung vom 16. November 2018 auf
47.600,00 €;
danach auf
52.600,00 €.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Für die ursprünglichen Verfahren setzt er sich aus folgenden Einzelbeträgen zusammen: Für die Erlaubnis/Härtefallregelung werden in Anlehnung an Ziffer 54.21.1 des Streitwertkataloges für jede der drei betroffenen Spielhallen jeweils 15.000,00 Euro festgesetzt. Hinzuzurechnen sind die zusätzlich (teilweise) angefochtenen Gebührenfestsetzungen in den jeweiligen Bescheiden in Höhe von 850,00 bzw. 1750,00 mündliche Verhandlung vom 16. November 2018 zu summieren. Für den erstmals in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 gestellten Antrag wird zusätzlich der Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,00 Euro in Ansatz gebracht.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV, 18 AG GlüStV
§§ 24, 25 GlüÄndStV, 16 AG GlüStV
§§ 25 GlüÄndStV, 16 Abs. 3 AG GlüStV
§§ 24 Abs. 2, 25 GlüÄndStV
§§ 24 und 25 GlüÄndStV
§§ 24, 25 GlüÄndStV in den §§ 16 bis 18 AG GlüStV NRW umgesetzt. Hinsichtlich der in § 25 GlüÄndStV
§§ 16-18 des AG GlüStV NRW lasse sich nicht ableiten, dass die Erlaubnisse für Spielhallen auf den 30. Juni 2021 zu befristen seien. § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV
§§ 33c, 33i GewO
§§ 24 Abs. 2 sowie 25 GlüÄndStV
§§ 25 und 26 GlüÄndStV
§§ 24 bis 26, § 29 Abs. 4 GlüÄndStV
§§ 4, 24 GlüÄndStV ersetzt worden ist. Das OVG
§§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. §§ 4, 24 GlüÄndStV nur durch eine zeitlich gestufte Ersetzung des Erlaubniserfordernisses des § 33 i GewO
§§ 24 ff. GlüÄndStV
§§ 24 ff GlüÄndStV
§§ 24 bis 26 GlüÄndStV
§§ 24 und 25 Erster GlüÄndStV vereinbar. Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV
§§ 24, 25 GlüÄndStV
§§ 16 ff. AG GlüStV
§ 33i GewO
§ 24 GlüÄndStV
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 1 GlüÄndStV
§ 35 GlüStV
§ 35 GlüÄndStV
§ 32  GlüÄndStV
§ 23 GlüSpVO
§ 25 GlüÄndStV
§ 536 BGB
§ 543 BGB
§ 3 GebG NRW
§ 114 VwGO
§ 24 GlüStV
§ 173 VwGO
§ 251 ZPO
§ 94 VwGO
§ 47 ZPO
§ 54 VwGO
§ 93 VwGO
§ 35 Glücksspielstaatsvertrag
§ 25 GlüStV
§ 26 GlüÄndStV
§ 94  VwGO
§ 29 GlüStV
§ 3 GebG
§ 24  GlüÄndStV
§ 9 GebG NRW
§ 9 GebG
§ 91 VwGO
§ 55a VwGO
§ 33i Abs. 1 Gewerbeordnung
§ 33i Abs. 1 GewO
§ 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2  GlüÄndStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV
§ 543 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 24 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 3 AG
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 35 Abs. 3 GlüStV
§ 35 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 35 Abs. 2 GlüÄndStV
§ 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV
§ 35 Abs. 3 GlüÄndStV
§ 4a Abs. 2 GlüÄndStV
§ 4 Abs. 2 und  16 AG GlüStV NRW
§ 35 Abs, 1 GlüÄndStV
§ 25 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 2 Abs3 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 2 Abs. 3 GlüÄndStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 227 Abs. 1 ZPO
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 7 GlüÄndStV
§ 33c Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 33d Abs. 1 GewO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 16 ff. AG GlüStV NRW
§ 1 Nr. 1 GlüÄndStV
§ 1 Nr. 3 GlüÄndStV
§ 1 Nr. 2 GlüÄndStV
§ 24 Abs. 2 Satz 2  GlüÄndStV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 2 Satz 2 GlüÄndStV
§ 9 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 33i Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 4 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 4 AG
§ 35 Abs. 2 Satz 1  GlüÄndStV
§ 29  Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV
§ 24 Abs. 1 Satz 1 GlüÄndStV
§ 25 Abs. 1 Satz 1 GlüÄndStV
§ 25 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 2 der SpielV
§ 33i Abs. 2 Nr. 2 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 4 1. GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 S. 2 und 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO
§ 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB
§ 536 Abs. 1 BGB
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 25 Abs. 1, 3 GlüÄndStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 25 heißt es weiter: „Mit der Verweisung auf die Vorschriften der Gewerbeordnung
§ 2, 3 und 9  des Gebührengesetzes
Art. 12 GG
Art. 20 GG
Art. 125a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 107 Abs. 1 AEUV
Art. 108 Abs. 3 AEUV
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 100 GG
Artikel 2 Abs. 1 GG
Artikel 100 Abs. 1 GG
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 49 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 11, 30
BVerfGE 13, 181
BGHZ 195, 276
BVerfGE 24, 56
BVerwGE 112, 221
BVerwGE 112, 263
BVerwGE 60, 269
BVerwGE 65, 139
BVerfGE 15, 263
BVerwGE 157, 127
BVerfGE 121, 317
BVerfGE 127, 31
NVwZ 2015, 506
NVwZ-RR 1995, 166, 169
DÖV 1971, 102
9 K 16285/17
9 K 16289/17
1 BvR 1314/12
1 BvR 216/51
1 BvR 833/59
III ZR 151/12
9 K 24/18
4 A 589/17
8 B 31.18
1 BvR 2821/11
8 B 432/18
9 K 6802/18
9 L 2280/18 B
1 BvR 1314/17
1 BvR 2508/18
9 L 2280/18
1 BvR 1273/07
XI ZB 33/09
27 W 44/98
2 BvRv 599/67
9 K 16288/17
11 C 2.00
6 C 5.00
3 C 136.79
8 C 23.80
1 A 389/12
4 Bf 160/14
6 C 1.07
7 ME 1/15
1 B 162.92
8 C 6.15
8 C 16/16
2 BvR 568/15
1 BvR 636/02
8 C 16.16
1 BvR 2410/08
1 BvR 3262/07
4 B 307/17
1 BvR 2811/11
2 BvL 1/03
11 ME 206/17
11 LC 400/17
4 Bf 217/17
8 C 5.10
6 C 10.12
8 C 14.09
22 ZB 14.22
5 A 104/16
16 K 14.40
1 BvR 1054/01
4 B 609/16
6 S 1563/16
4 A 772/15
4 B 1375/17
22 ZB 17.12
1 C 9.92
11 ME 552/17
11 ME 136/18
8 B 1903/17
1 K 2506/15
8 B 432/17
5 B 8.12
9 C 343.93
1 K 97/13
8 C 48.82
9 ME 308/04
3 A 2592/01
4 Bs 90/15
11 ME 458/17
XII ZR 77/12
XII ZR 189/09
XII ZR 24/06
1 L 736/18
8 B 2048/17
1 BvR 1103/15
3 B 189/17
3 B 5/18
3 EO 640/17
1 L 736/17
3 B 240/17
1 BvR 706/85
9 L 325/18
3 L 2524/17
5 L 791/17
9 A 201/02
9 B 1788/08
9 A 310/99
9 A 3541/06
9 A 1422/05
12 LC 275/07
13 LC 218/16
2 BvL 9/98
2 BvL 5/76
IV C 137.68
9 A 2655/13
7 A 23/17
9 A 3155/01
4 B 179/18
2 A 1419/09
14 A 1730/15