Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-03, Aktenzeichen 1 B 16.2374

Tenor:
I. Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2013 wird der Bescheid des Beklagten vom 12. April 2013 in der Fassung des Ergänzungsbescheides vom 7. April 2017 in den Nummern 1 und 3 aufgehoben.
II. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die persönliche Verpflichtung, auf den Grundstücken FlNr. ..., ..., Gemarkung E..., Asphaltierungen und Geländeauffüllungen zu entfernen. Der Kläger ist Geschäftsführer der S... H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG, die Eigentümerin der Grundstücke ist. Das Grundstück FlNr. ... ist von der Reparaturwerkstätte H... GmbH & Co. KG, deren Geschäftsführer ebenfalls der Kläger ist, gepachtet, die dort einen LKW-Wartungs- und Reparaturbetrieb mit Transportunternehmen und Winterdienst betreibt.
Bereits 2009 wurde bei einer Baukontrolle festgestellt, dass auf dem Grundstück FlNr. ... eine Auffüllung vorgenommen wurde. Das Landratsamt wies die H... Vermögensverwaltung GmbH & Co. KG mit Schreiben vom 26. November 2009 darauf hin, dass Stellplätze für Kraftfahrzeuge im Außenbereich nicht genehmigungsfähig seien und die beabsichtigte Nutzung damit nicht zulässig sei. Eine Ortsbesichtigung am 28. Dezember 2011 ergab, dass auf dem Grundstück FlNr. ... weitere Auffüllungen stattgefunden haben und dort Lastkraftwagen abgestellt wurden. Die Auffüllungen, die nach einer Geländeaufnahme des Wasserwirtschaftsamtes bis zu 1 m hoch sind, wurden in der Folge noch erweitert (Feststellung einer Mindestaufschüttfläche von insgesamt 655 m² am 9. April 2013) und zusätzlich eine Teilfläche auf den Grundstücken FlNr. ..., ... asphaltiert. Nach einer schriftlichen Anhörung des Klägers und Gesprächen im Landratsamt, die zu keinem Ergebnis geführt haben, wurde der Kläger mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 12. April 2013 verpflichtet, die getätigten Geländeauffüllungen und den Abstellplatz für Fahrzeuge (incl. der Asphaltierung) auf den FlNrn. ... und ... der Gemarkung E... ersatzlos bis spätestens 30. April 2013 zu beseitigen. Die Voraussetzungen des Art. 76 Satz 1 BayBO für den Erlass einer Beseitigungsanordnung seien erfüllt. Die Anordnung richte sich gegen den Kläger, da dieser als Bauherr die Anlagen rechtswidrig errichtet und damit die Störung herbeigeführt habe. Für die Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustandes sei der Kläger nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LStVG als Verursacher heranzuziehen.
Die gegen den Bescheid des Beklagten erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 2. Oktober 2013 ab. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt, dass die Anordnung, die getätigten Geländeauffüllungen und den Abstellplatz für Fahrzeuge incl. der Asphaltierung auf FlNr. ... und ... ersatzlos zu beseitigen, hinreichend bestimmt sei. Die Voraussetzungen des Art. 76 Satz 1 BayBO lägen vor, da die Aufschüttung und der Abstellplatz für Fahrzeuge formell illegal seien und materiell-rechtlich keine Genehmigungsfähigkeit vorliege. Auf der FlNr. ... sei lediglich eine Zufahrt genehmigt worden (Tekturgenehmigung vom 4.3.2009). Die Genehmigung für eine Zufahrt unter Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans beinhalte keine Nutzung als Stellplatz. Die FlNr. ... liege im Außenbereich. Nach dem Ergebnis des Augenscheins habe der Bachlauf keine trennende Wirkung; die einzige angrenzende Bebauung sei das Werkstattgebäude auf FlNr. ... im Westen. Sowohl die Stellplatznutzung als auch die Aufschüttungen im Außenbereich beeinträchtigten die natürliche Eigenart der Landschaft (§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB). Auf die Frage, ob die Aufschüttungen zusätzlich den Hochwasserschutz beeinträchtigten (§ 35 Abs. 3 Nr. 6 BauGB) komme es nicht mehr an. Der Kläger sei zu Recht als Handlungsstörer in Anspruch genommen worden. Soweit er im Klageverfahren vorgetragen habe, dass er weder Pächter der Werkstatt noch Eigentümer der Grundstücke sei, sei dies unerheblich, da er sich gegenüber den Bauaufsichtsbehörden als der maßgeblich Verfügungsberechtigte geriert habe.
Mit Beschluss vom 25. November 2016 ließ der Senat die Berufung zu. Mit Bescheid vom 7. April 2017 ergänzte der Beklagte seinen Bescheid. Der Kläger wird nunmehr verpflichtet, bis spätestens 2 Monate nach Bestandskraft des Ausgangsbescheides vom 12. April 2013 in Gestalt des Ergänzungsbescheides, die auf den FlNrn. ... und ... der Gemarkung E... vorhandenen Asphaltierungen im Bereich der im anliegenden Lageplan 1 - Asphaltierung - rot umrandeten und gepunkteten Fläche restlos zu entfernen und die Geländeauffüllungen im Bereich der im anliegenden Lageplan 2 - Auffüllungen - rot umrandeten und gepunkteten Fläche bis auf das natürliche Geländeniveau abzutragen, d.h. eine vom Straßenniveau entsprechend dem natürlichen Gelände abfallende Ebene herzustellen, wobei die im Lageplan enthaltenen Höhenquoten zu beachten seien (Nr. 1). Der Sofortvollzug wurde aufgehoben (Nr. 2) und die Zwangsgeldandrohung neu festgesetzt (Nr. 3).
Im Berufungsverfahren beantragt der Kläger:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 2. Oktober 2013 wird geändert und der Bescheid des Landratsamts Pfaffenhofen a.d. Ilm vom 12. April 2013 in der Fassung des Bescheides vom 7. April 2017 in den Nummern 1 und 3 aufgehoben.
Die Einwände hinsichtlich der Bestimmtheit des Bescheides seien nunmehr ausgeräumt. Die strittigen Aufschüttungen und die Nutzung als Stellplatz seien jedoch materiell rechtmäßig, da die streitgegenständlichen Grundstücke in dieser Weise gemäß § 34 Abs. 1, Abs. 2 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO genutzt werden könnten. Für die einzelnen Argumente wird auf die Schriftsätze des Bevollmächtigten verwiesen. Weiter wird im Berufungsverfahren an dem Vortrag festgehalten, dass der Kläger nicht ordnungspflichtig sei. Der Kläger könne nicht als Handlungsstörer in Anspruch genommen werden, da er nicht Bauherr der Aufschüttungen gewesen sei. Bauherr sei ausweislich der Baugenehmigung vom 4. März 2009 die S... H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG. Eine Abbruchverfügung hätte nur gegen die S... H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG als Zustandsstörerin oder - soweit nach dem Jahr 2005 Aufschüttungen vorgenommen worden sein sollten - gegen die Reparaturwerkstätte H... GmbH & Co. KG (für das Grundstück FlNr. ...) als Handlungsstörerin gerichtet werden können.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Es wird ausgeführt, dass das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen sei, dass die Auffüllungen und Asphaltierungen nicht genehmigungsfähig seien. Im Einzelnen wird auf die Schreiben des Beklagten Bezug genommen. Der Bescheid richte sich zu Recht gegen den Kläger persönlich. Er habe als Geschäftsführer in beiden Unternehmen das Sagen und sei tatsächlich zur effektiven Gefahrenabwehr in der Lage. Auf das Schreiben vom 11. Dezember 2009 habe es keine schriftliche Reaktion des Unternehmens gegeben, sondern der Kläger habe persönlich angerufen und ihm sei nochmals erklärt worden, dass die außerhalb des Bebauungsplans liegende Fläche nicht als Stellplatz genutzt werden dürfe. Auf das persönliche Anschreiben 2011 habe er persönlich die Führung der weiteren Gespräche übernommen und zunächst seine Bereitschaft bekundet, die Aufschüttungen zu beseitigen. Er habe nicht offengelegt, dass er nicht für seine Person, sondern in Vertretung der Grundstückseigentümerin oder der Reparaturwerkstätte H... GmbH & Co. KG verhandeln wolle. Daher müsse er sein Auftreten in eigenem Namen auch sicherheitsrechtlich gegen sich gelten lassen. Der Kläger habe auch im gerichtlichen Verfahren eine Positionierung dazu vermieden, in welcher Funktion er 2011 und im April 2013 die Auffüllung massiv bis zum Graben hin erweitert und teilweise asphaltiert habe. Im Übrigen lasse sich die bauordnungsrechtliche Verantwortlichkeit des Klägers auch mit Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LStVG rechtfertigen, der als allgemeine Bestimmung über die sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit heranzuziehen sei. Der Kläger übe als Geschäftsführer der jeweiligen Komplementärgesellschaft, der H... GmbH, die tatsächliche Gewalt über das Grundstück aus, weil er aufgrund der tatsächlichen Herrschaftsverhältnisse eine unmittelbare Einwirkungsmöglichkeit auf das Grundstück und dessen Nutzung besitze. Wegen des im Sicherheitsrecht geltenden Grundsatzes der effektiven Gefahrenabwehr könne es nicht Aufgabe der Behörde sein, schwierige und zeitraubende Ermittlungen tatsächlicher oder rechtlicher Art hinsichtlich der in Frage kommenden Störer anzustellen.
Die Beteiligten erklärten sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden.
Ergänzend wird auf die Gerichtsakten mit den vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Berufung des Klägers (§ 124 Abs. 1 VwGO) hat Erfolg.
Der Bescheid des Beklagten vom 12. April 2013 in der Fassung des Ergänzungsbescheides vom 7. April 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger kann nicht persönlich als Handlungsstörer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt in Anspruch genommen werden. Die Bescheide waren daher unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2013 aufzuheben.
Gemäß Art. 76 Satz 1 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung baulicher Anlagen anordnen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlichen Vorschriften errichtet werden und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Beseitigungsanordnung kommt es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde an (vgl. BVerwG, B.v. 11.8.1992 – 4 B 161.92 – NVwZ 1993, 476; offen gelassen für rechtserhebliche Änderungen nach Erlass der Beseitigungsanordnung U.v. 12.12.2013 – 4 C 15.12 – NVwZ 2014, 454). Gegen wen eine Beseitigungsanordnung erlassen werden kann, ergibt sich in erster Linie aus den Bestimmungen des Art. 49 bis 52 BayBO über die am Bau Beteiligten, insbesondere aus den Bestimmungen über die Verantwortlichkeit des Bauherrn (Art. 49, Art. 50 Abs. 1 BayBO), im Übrigen aus einer entsprechenden Anwendung von Art. 9 LStVG als der allgemeinen Bestimmung über die sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit (vgl. BayVGH, B.v. 28.5.2001 – 1 ZB 01.664 – juris Rn. 5). Bei der Auswahl zwischen mehreren Störern ist in der Regel der Handlungsstörer vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen, wenn nicht die Wirksamkeit der Maßnahme eine andere Reihenfolge gebietet (vgl. BayVGH, U.v. 22.4.1992 – 2 B 90.1348 – NJW 1993, 81; B.v. 23.3.1999 – 15 ZB 98.2256 – juris Rn. 2). Handlungsstörer ist derjenige, der für die Errichtung der Anlage unmittelbar verantwortlich ist; das ist gemäß Art. 50 Abs. 1 Satz 1 BayBO der Bauherr.
Der Beklagte hat den Kläger zu Unrecht als Bauherrn in Anspruch genommen, da keine belastbaren Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass er die Bauarbeiten für die Aufschüttungen und Asphaltierungen persönlich und nicht als Geschäftsführer der S... H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG oder der Reparaturwerkstätte H... GmbH & Co. KG in Auftrag gegeben hat. Zwar kann eine Störerhaftung einer Privatperson auch neben einer Inanspruchnahme einer juristischen Person des Privatrechts, für die die Privatperson verantwortlich tätig wird, in Betracht kommen, wenn diese als Bauherr gegenüber der Behörde auftritt (vgl. OVG NW, U.v. 6.9.1993 – 11 A 694.90 – NVwZ-RR 1994, 386; B.v. 28.4.2014 – 10 A 1018/13 – BauR 2014, 2074; BayVGH, U.v. 13.4.2015 – 1 B 14.2319 – juris Rn. 31). Der Kläger ist hier aber für die Grundstücke weder in der Vergangenheit als Bauherr aufgetreten noch hat er nachträglich einen Bauantrag für die Aufschüttungen gestellt. Die Bau- bzw. Tekturgenehmigungen für das Grundstück FlNr. ... wurden 2006 und 2009 von der Eigentümerin des Grundstücks, der S... H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG, beantragt. Entsprechend hat der Beklagte auch sein Schreiben vom 26. November 2009, in dem darauf hingewiesen wurde, dass die damals schon errichtete (kleinere) Auffüllung auf FlNr. ... nicht als Stellplatz genutzt werden könne, an die H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG gerichtet. Dass der Kläger auf dieses Schreiben hin bei der Behörde angerufen hat, war kein Grund, das Anhörungsschreiben vom 29. Dezember 2011 an ihn persönlich zu richten, da er hierbei erkennbar als Verantwortlicher der Gesellschaft gehandelt hat.
Der Beklagte hat daher das Anhörungsschreiben vom 29. Dezember 2011 nach den bekannten Umständen fälschlicherweise an den Kläger persönlich gerichtet. Die Tatsache, dass dieser nicht bereits im Verwaltungsverfahren eingewandt hat, dass seine persönliche Haftung nicht in Betracht komme, und er sich (nur) um eine sachliche Lösung der Angelegenheit bemüht habe, sind nicht ausreichend, um eine Anscheinshaftung des Klägers zu begründen. Insbesondere hat er durch sein Auftreten keinen Irrtum bei der Beklagten erzeugt, dass er persönlich für die Nutzung der Grundstücke verantwortlich sei. Er konnte vielmehr davon ausgehen, dass dem Beklagten die Eigentumsverhältnisse auf den Grundstücken bekannt sind. Als Geschäftsführer der Komplementärgesellschaft war er auch Ansprechpartner der Behörde. Es ist grundsätzlich Sache der Behörde, den für die Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt im Verwaltungsverfahren zu ermitteln und festzustellen. Zwar besteht eine Mitwirkungsobliegenheit für solche Tatsachen, die für den Betroffenen günstig sind und die die Behörde nicht ohne weiteres festzustellen vermag. Eine solche Sachverhaltskonstellation ist hier aber nicht gegeben. Es hätte durch eine Grundbucheinsicht leicht festgestellt werden können, ob die bekannten Eigentumsverhältnisse noch aktuell sind.
Soweit vorgetragen wurde, dass der Kläger bisher nicht angegeben habe, welches der Unternehmen für die Auffüllungen und Asphaltierungen verantwortlich sei, kann dies nicht zu einer persönlichen Haftung des Klägers führen. Zwar ist davon auszugehen, dass der Kläger als Geschäftsführer der S... H... Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG und der Reparaturwerkstätte H... GmbH & Co. KG diese Angabe machen kann und eigene Ermittlungen der Behörde hier nicht zielführend sind. Unabhängig von der Frage, ob er hierzu im Verwaltungsverfahren von der Behörde aufgefordert worden ist, führt die Verweigerung der Angabe des Verantwortlichen aber nur dazu, dass der Zustandsstörer in Anspruch genommen werden kann (vgl. BayVGH, U.v. 22.4.1992 – 2 B 90.1348 – NJW 1993, 81).
Der Kläger kann auch nicht als Inhaber der tatsächlichen Gewalt und damit als Zustandsstörer (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LStVG) herangezogen werden. Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist derjenige, der aufgrund eines tatsächlichen Herrschaftsverhältnisses eine unmittelbare Einwirkungsmöglichkeit auf die Sache besitzt. Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist regelmäßig der Besitzer im Sinn von § 854 Abs. 1 BGB (vgl. Decker in Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Stand 2016, Art. 76 Rn. 171). Die von den Organen einer juristischen Person ausgeübte Sachherrschaft wird dieser zugerechnet (vgl. BGH, U.v. 27.10.1971 – VIII ZR 48/70 – NJW 1972, 43; U.v. 16.10.2003 – IX ZR 55/02 – NJW 2004, 217). Damit könnte für das Grundstück FlNr. ... der Pächter, die Reparaturwerkstätte H... GmbH & Co. KG herangezogen werden (für das Grundstück FlNr. ... gelten einheitliche Eigentums- und Besitzverhältnisse), aber nicht der Kläger. Auch wenn der Kläger, wie der Beklagte geltend gemacht, in den Unternehmen das „Sagen“ habe, muss sich die Behörde grundsätzlich an das verantwortliche Unternehmen halten. Nur wenn die Privatperson gegenüber der Behörde als Bauherr auftritt und damit eine Verfügungsmacht über das Grundstück beansprucht, ist es gerechtfertigt, sie auch ordnungsrechtlich in Anspruch zu nehmen. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtliche Kosten, soweit solche überhaupt angefallen sind, trägt, da sie sich nicht aktiv am Verfahren beteiligt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 6 BauGB
§ 34 Abs. 1, Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 854 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 49 bis 52 BayBO
Art. 76 Satz 1 BayBO
Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LStVG
Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LStVG
Art. 76 Satz 1 BayBO
Art. 50 Abs. 1 BayBO
Art. 9 LStVG
Art. 50 Abs. 1 Satz 1 BayBO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 476
NVwZ 2014, 454
NJW 1993, 81
NVwZ-RR 1994, 386
NJW 1972, 43
NJW 2004, 217
4 B 161.92
4 C 15.12
1 ZB 01.66
2 B 90.13
15 ZB 98.22
11 A 694.90
10 A 1018/13
1 B 14.23
VIII ZR 48/70
IX ZR 55/02