Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-09, Aktenzeichen 5 B 3188/09

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin, ein Entsorgungsunternehmen, begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Untersagung der Altpapiersammlung aus privaten Haushalten in der Stadt D..
Mit Vertrag vom 5./11. September 2007 zwischen der Antragsgegnerin und der T. GmbH, einer Vorgängergesellschaft der Antragstellerin, übernahm letztere die Erfassung sowie Verwertung/Entsorgung von Papier-, Pappe- und Kartonagen-Abfällen (PPK-Abfällen) im Stadtgebiet der Antragsgegnerin aus der wöchentlichen Straßensammlung und aus von ihr aufgestellten Depotcontainern gegen Entgelt im Wege einer Beauftragung Dritter gem. § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG.
Mit Schreiben vom 22. April 2008 schlug die T. GmbH der Antragsgegnerin vor, die Altpapierentsorgung in der Stadt D. zu übernehmen und zu diesem Zweck kurzfristig flächendeckend 240 l-Altpapiertonnen kostenlos aufzustellen und regelmäßig zu leeren; der Antragsgegnerin wolle man einen Teil der Altpapiererlöse zukommen lassen. Mit Schreiben vom 23. April 2008 bot die T. GmbH der Antragsgegnerin bezüglich der Höhe der Erlösbeteiligung an, entweder einen Festbetrag in Höhe von 10,-- Euro/t oder einen Altpapiermarktpreis abzüglich 70,-- Euro/t zu zahlen. Mit Schreiben vom 5. Mai 2008 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der T. GmbH ihr Einverständnis zur flächendeckenden Installierung des dargestellten Altpapierbehältersystems in ihrem Stadtgebiet und stimmte der angebotenen Erlösbeteiligung zu.
Die T. GmbH ließ sodann ca. 30.000 Altpapierbehälter an die privaten Haushalte in D. verteilen; ca. 13.000 Haushalte behielten diese "Blauen Tonnen". Im Juni 2008 begann die Firma mit der regelmäßigen Leerung ihrer Tonnen gemäß ihrem Abfuhrplan.
Am 1. Juli 2008 verschmolzen die T. GmbH sowie zwei weitere Entsorgungsunternehmen zur Antragstellerin.
Mit Schreiben vom 27. November 2008 kündigte die Antragsgegnerin den Vertrag über die Erfassung sowie die Entsorgung/Verwertung von PPK-Abfällen vom 5./11. September 2007 gegenüber der Antragstellerin zum 31. Dezember 2009. Unter dem 27. Juli 2009 teilte sie der Antragstellerin schriftlich mit, sie erwäge eine städtische Altpapiersammlung über eigene Behälter sowie eine Untersagungsverfügung betreffend die weitere Sammlung durch die Antragstellerin. Der Rat der Antragsgegnerin beschloss am 11. November 2009 eine Änderung des bisherigen Systems ab dem Jahr 2010 (Abzug der Depotcontainer; Beendigung der wöchentlichen Straßensammlung; Beauftragung der A. GmbH mit der regelmäßigen Altpapierentsorgung über eigene "Blaue Tonnen"); die Abfallentsorgungssatzung der Antragsgegnerin wurde am 23. Dezember 2009 entsprechend geändert. Die Verhandlungen zwischen der Antragstellerin und der A. GmbH über eine Übernahme der blauen Altpapiertonnen scheiterten.
Nach Anhörung untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit Bescheid vom 3. Dezember 2009 unter Androhung von Zwangsmitteln die Sammlung von PPK-Abfällen aus privaten Haushaltungen in ihrem Gebiet mit Wirkung zum 1. Januar 2010 sowie die Austeilung neuer Behälter, forderte sie zur Einsammlung von nach diesem Zeitpunkt noch im öffentlichen Verkehrsraum bereitgestellten Altpapierbehältern auf und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Grundsatzentscheidung vom 18. Juni 2009 bindend und abschließend Fragen zur Reichweite der Überlassungspflichten beantwortet sowie über die Auslegung der Begriffe der "gewerblichen Sammlung" und der "überwiegenden öffentlichen Interessen" i. S. d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG entschieden. Danach dürften die privaten Haushaltungen ihre PPK-Abfälle nicht (mehr) der Antragstellerin überlassen. Die von ihr durchgeführte Sammeltätigkeit sei dauerhaft und erfolge in festen Strukturen, so dass eine gewerbliche Sammlung i. S. d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht vorliege. Zudem stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil ab dem 1. Januar 2010 eine Destabilisierung der öffentlich-rechtlichen Sammlung mit negativen Folgen für die Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sowie für die Gebührenzahler drohe. Bei einer Gesamtabwägung müsse das Interesse der Antragstellerin, die keinen Vertrauensschutz genieße, zurückstehen. Angesichts der eindeutigen Rechtslage könne ein Abwarten bis zum Abschluss eines Rechtsbehelfsverfahrens nicht hingenommen werden.
Hiergegen hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 8. Dezember 2009 Widerspruch eingelegt, über welchen noch nicht entschieden worden ist, und bei Gericht um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Sie macht im Wesentlichen geltend: Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin als untere Abfallbehörde sei nicht gegeben. Die Untersagungsverfügung diene in erster Linie dazu, der A. GmbH, an der die Antragsgegnerin maßgeblich beteiligt sei, Altpapiererlöse zuzuführen und ein Wettbewerbsunternehmen zu verdrängen. Aufgrund dieser Interessenkollision sei die Antragstellerin "in eigener Sache beteiligt", so dass gemäß § 42 Abs. 4 NAbfG die oberste Abfallbehörde zuständig sei. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 sei unzutreffend und mit europarechtlichen Vorschriften nicht vereinbar. Der Gesetzgeber werde diese Rechtsprechung noch in diesem Jahr korrigieren. Sie, die Antragstellerin, führe eine gewerbliche Sammlung i. S. d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG durch, welche sich von der eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unterscheide. Ihre Sammlung erfolge nicht auf der Grundlage vertraglicher Bindungen, sei nicht flächendeckend und für sie nicht verpflichtend. Auch stünden überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegen. Es bestehe keine Notwendigkeit für einen Wechsel vom bisherigen, mit der Antragsgegnerin abgestimmten Erfassungssystem zum System der Antragsgegnerin. Für sie, die Antragstellerin, wäre der Altpapiermarkt in D. dauerhaft verloren. Die angefochtene Verfügung sei unverhältnismäßig. Die Antragsgegnerin habe kein Ermessen ausgeübt und den bestehenden Vertrauensschutz nicht berücksichtigt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3. Dezember 2009 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie erwidert im Wesentlichen: Die untere Abfallbehörde sei nur dann in eigener Sache beteiligt i. S. d. § 42 Abs. 4 NAbfG, wenn sie gegenüber dem identischen Behördenträger tätig werden müsste, was hier nicht der Fall sei. Nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien sei die Tätigkeit der Antragstellerin keine gewerbliche Sammlung, sondern eine nach Art eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Nach dem Abfuhrplan der Antragstellerin, welcher 736 Straßeneinträge umfasse, würden im Vier-Wochen-Rhythmus von montags bis freitags 20 Touren gefahren. Der Anteil der von der Antragstellerin gesammelten Altpapiermengen habe 2008 43,62 % und 2009 46,72 % betragen. Selbst wenn es sich bei der Tätigkeit der Antragstellerin um eine gewerbliche Sammlung handeln würde, wäre eine solche wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen unzulässig. Sie, die Antragsgegnerin, müsse unabhängig von der Erlössituation ein funktionierendes und flächendeckendes Erfassungssystem auf Dauer vorhalten. Deshalb habe sie zum 1. Januar 2010 ihr bestehendes System umgestellt. Zuvor habe sie sich aufgrund der obergerichtlichen Rechtsprechung gehindert gesehen, der flächendeckenden Sammlung von PPK-Abfällen durch private Entsorger nach Maßgabe des Abfallrechts entgegen zu treten. Mit der angefochtenen Verfügung werde der Antragstellerin nicht jedwede Altpapiersammlung in Delmenhorst untersagt, sondern allein die von dieser praktizierte nicht gewerbliche Sammlung von PPK-Abfällen aus privaten Haushaltungen. Dies sei notwendig und die Inanspruchnahme der Antragstellerin effektiv. Ihr Einverständnis aus dem Jahr 2008 stehe der Untersagungsverfügung nicht entgegen. Angesichts des zeitlichen Ablaufs sei die Einräumung einer weiteren Übergangsfrist nicht geboten, zumal der Jahreswechsel eine Zäsur darstelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zu beurteilende Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. Dezember 2009 hat keinen Erfolg.
Die Begründung der Sofortvollzugsanordnung in dem angefochtenen Bescheid genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Die Begründung muss dabei erkennen lassen, dass die anordnende Behörde die öffentlichen Interessen am sofortigen Vollzug gegenüber dem Interesse des Betroffenen, vom Vollzug des Verwaltungsaktes zunächst verschont zu bleiben, abgewogen hat. Da das Gesetz ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung verlangt, sind von der Behörde anhand der konkreten Besonderheiten des Einzelfalles die Umstände darzulegen, die über den Inhalt und den Ausspruch des betreffenden Verwaltungsaktes hinaus es gebieten oder jedenfalls rechtfertigen, die grundsätzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 VwGO) ausnahmsweise nicht eintreten zu lassen. Die Begründungspflicht hat einerseits den Zweck, der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollzugsanordnung vor Augen zu führen und sie zu veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein öffentliches oder privates Vollzugsinteresse die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigt. Andererseits soll der Betroffene in die Lage versetzt werden, durch Kenntnis der Gründe, welche die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben, seine Rechte wirksam wahrzunehmen und die Erfolgsaussichten eines Antrages auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abschätzen zu können. Diesen Anforderungen genügen die Darlegungen der Antragsgegnerin. Sie hat sich nämlich nicht allein mit der Feststellung der Tatsachen und Rechtsgrundlagen begnügt, sondern ist unter Berücksichtigung der langen Dauer des Rechtsbehelfsverfahrens, der für diese Zeit geringer ausfallenden Erlöse aus der PPK-Abfallsammlung in städtischer Regie, der entstehenden Unsicherheiten bei den Abfallerzeugern bzw. -besitzern hinsichtlich deren Überlassungspflichten und der voraussichtlichen Erschwerung der Einführung des städtischen Erfassungssystems zu der Einschätzung gelangt, dass die öffentlichen Vollzugsinteressen vorrangig seien.
Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in dem hier einschlägigen Fall des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO gegen die Untersagungsverfügung vom 3. Dezember 2009 wiederherstellen, wenn das Interesse des Antragstellers am vorläufigen Aufschub der Vollziehbarkeit eines ihn belastenden Verwaltungsaktes gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts überwiegt. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers ist indessen zu verneinen, wenn die im Eilrechtsschutzverfahren allein gebotene aber auch ausreichende summarische Überprüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass der eingelegte Rechtsbehelf aller Voraussicht nach ohne Erfolg bleiben wird. In diesem Fall steht dem Antragsteller kein schutzwürdiges Interesse daran zu, die Vollziehung eines rechtmäßigen Bescheides bis zur Hauptsacheentscheidung über seinen unbegründeten Rechtsbehelf zu verzögern. Ergibt die summarische Überprüfung der Sach- und Rechtslage hingegen, dass die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs offen sind, ist die Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung gleichwohl gerechtfertigt, wenn aus der Abwägung der widerstreitenden Interessen folgt, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes das Interesse des Antragstellers an dem vorläufigen Aufschub der Vollziehung überwiegt.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die angefochtene Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3. Dezember 2009 aller Voraussicht nach rechtlich nicht zu beanstanden.
Rechtsgrundlage für den Erlass der streitigen Verfügung ist § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG. Nach der Vorschrift kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des KrW-/AbfG und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
Die Antragsgegnerin war als untere Abfallbehörde (vgl. §§ 41 Abs. 2 Satz 1 NAbfG, 10 Abs. 3 Satz 1 NGO) gemäß § 42 Abs. 1 NAbfG für den Erlass der Verfügung sachlich zuständig. Der Ansicht der Antragstellerin, hier sei nicht die Antragsgegnerin, sondern gemäß § 42 Abs. 4 NAbfG die oberste Abfallbehörde - also das Niedersächsische Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, vgl. § 41 Abs. 1 NAbfG - zuständig, weil die Antragsgegnerin "in eigener Sache beteiligt" sei, folgt die Kammer nicht. In der Kommentierung (Kix/Nernheim/Wendenburg, NAbfG, in: PdG, Band K 2, § 42, Anm. 2) findet sich dazu lediglich die Aussage, dass eine Beteiligung der unteren Abfallbehörde in eigener Sache vor allem in den Fällen vorliegt, in denen diese als entsorgungspflichtige Körperschaft tätig und damit selbst dem Abfallrecht unterworfen ist. Die gewählte Formulierung ("vor allem") kann dahingehend verstanden werden, dass darüber hinaus noch weitere Fallkonstellationen einer Beteiligung in eigener Sache in Frage kommen können. Nach Auffassung der Kammer muss § 42 Abs. 4 NAbfG als Ausnahme vom Grundsatz der umfassenden sachlichen Zuständigkeit der unteren Abfallbehörde (vgl. dazu VG Lüneburg, Beschluss vom 17. September 2007 - 2 B 56/07 - ) indes eng ausgelegt werden. Hierfür spricht auch der Wille des Gesetzgebers. Aus der amtlichen Begründung zum Entwurf eines Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 geht zunächst - worauf auch die Antragstellerin hinweist - hervor, dass die (damalige) Aufsichtsbehörde bei "Interessenkollisionen" zuständig sein sollte (vgl. LT-Drucks. 7/1332, S. 8). Bei späteren Gesetzesänderungen (1989 und 1991) ist demgegenüber deutlich geworden, dass der Gesetzgeber eine Beteiligung der unteren Abfallbehörde in eigener Sache danach beurteilen will, ob diese ihre eigenen dem Abfallrecht unterfallenden Anlagen überwachen müsste (vgl. LT-Drucks. 11/3535, S. 26, und 12/1210, S. 29). Einen über diese Fälle der Selbstüberwachung hinausgehenden Anwendungsbereich des § 42 Abs. 4 NAbfG vermag die Kammer nicht anzuerkennen. Eine weitergehende Erstreckung der gesetzlichen Zuständigkeitsverlagerung auch auf die Fälle, in denen die untere Abfallbehörde nicht nur ihre ordnungsbehördlichen Befugnisse wahrnimmt, sondern darüber hinaus auch fiskalische Interessen verfolgt, würde - worauf auch die Antragsgegnerin zu Recht hinweist - zu einem weitgehenden Leerlaufen des § 42 Abs. 1 NAbfG führen. Das Argument der Antragstellerin, die Regelung des § 42 Abs. 4 NAbfG wäre bei einem engen Verständnis der Norm überflüssig, weil ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegenüber einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ausscheide, überzeugt die Kammer nicht. Denn die Frage, ob und ggf. wie die zur Durchführung eines Gesetzes bestimmte Ordnungsbehörde gegenüber einem anderen Hoheitsträger tätig wird, ist von der vorgelagerten Frage, welche Ordnungsbehörde hierfür sachlich zuständig ist, zu unterscheiden.
Die Antragsgegnerin hat die Tatbestandsvoraussetzungen des § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG für den Erlass einer auf Durchsetzung der gesetzlichen Pflicht zur Überlassung von PPK-Abfällen aus privaten Haushaltungen gerichteten Anordnung gegenüber der Antragstellerin aller Voraussicht nach zu Recht als erfüllt angesehen.
Dabei ist sie zutreffend davon ausgegangen, dass gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG private Haushaltungen ihren Hausmüll einschließlich seiner verwertbaren Bestandteile (wie zum Beispiel das Altpapier) grundsätzlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen müssen und nicht befugt sind, mit der Verwertung solcher Bestandteile Dritte zu beauftragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, UPR 2009, 390). Dem tritt die Antragstellerin auch nicht entgegen.
Eine Ausnahme hiervon gem. § 13 Abs. 2 KrW-/AbfG besteht nicht. Nach der Vorschrift besteht die Überlassungspflicht gegenüber den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nicht, soweit Dritten oder privaten Entsorgungsträgern Pflichten zur Verwertung und Beseitigung nach §§ 16, 17 oder 18 KrW-/AbfG übertragen worden sind. Daran fehlt es hier. Insbesondere kann die Antragstellerin nicht (mehr) als Drittbeauftragter im Sinne des § 16 KrW-/AbfG angesehen werden. Denn zum einen ist der diesbezügliche Vertrag zwischen den Beteiligten vom 5./11. September 2007, der ohnehin nur die PPK-Abfälle aus der wöchentlichen Straßensammlung und aus den Depotcontainern betraf, mit Ablauf des 31. Dezember 2009 durch Kündigung seitens der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 27. November 2008 gegenstandslos geworden. Zum anderen ist eine Beauftragung oder Pflichtenübertragung gemäß § 16 Abs. 1 oder Abs. 2 KrW-/AbfG auch nicht dadurch zustande gekommen, dass die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 5. Mai 2008 gegenüber der Antragstellerin ihr Einverständnis mit einer flächendeckenden Installierung eines Altpapierbehältersystems in ihrem Stadtgebiet durch die T. GmbH erklärt und dem Angebot betreffend eine Erlösbeteiligung zugestimmt hat. Es kann nämlich weder dem Inhalt der Schreiben der T. GmbH vom 22. und 23. April 2008 noch dem Inhalt des o. g. Antwortschreibens der Antragsgegnerin entnommen werden, dass zwischen ihnen ein Rechtsverhältnis der in § 13 Abs. 2 KrW-/AbfG bezeichneten Art begründet werden sollte oder worden ist. Darüber hinaus fehlt es auch an der hierfür zusätzlich erforderlichen Ausgestaltung eines solchen Rechtsverhältnisses durch öffentlich-rechtlichen Vertrag oder Verwaltungsakt; schon die für einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 57 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nds.VwVfG notwendige Schriftform ist nicht gewahrt.
Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die die Überlassungspflicht betreffende Ausnahmevorschrift des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG berufen. Danach besteht diese Pflicht nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit dies nachgewiesen wird und nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
Die Tätigkeit der Antragstellerin ist schon nicht als "gewerbliche Sammlung" im Sinne dieser Norm anzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) hat zum Begriff der gewerblichen Sammlung i. S. d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG Folgendes ausgeführt:
"Gewerbliche Sammlungen i. S. v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG sind von den Entsorgungstätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragten gewerblichen Entsorgungsunternehmen abzugrenzen. Deren Tätigkeit ist dadurch gekennzeichnet, dass sie auf vertraglichen Grundlagen und in regelmäßig dauerhaften Strukturen wiederkehrende Entsorgungsleistungen erbringen. Gewerbliche Sammlungen sind dagegen typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis beruhendes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle. Die im Wege einer Gesamtwürdigung vorzunehmende Abgrenzung gewerblicher Sammlungen hat sich an einem Vergleich mit dem Bild des Entsorgungsträgers unter Einbeziehung der genannten Kriterien zu orientieren. Dabei sprechen Entgeltvereinbarungen oder verbindliche Einzelaufträge sowie dauerhafte und in festen Strukturen erfolgende Sammeltätigkeiten, die sich von den Entsorgungstätigkeiten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragter Dritter nicht wesentlich unterscheiden, gegen die Qualifizierung als gewerbliche Sammlung. Dass sich eine dauerhaft durchgeführte gewerbliche Sammlung auf bestimmte Abfallfraktionen beschränkt, ändert hieran nichts. Der Sammlungsbegriff des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes schließt somit Tätigkeiten aus, die nach Art eines Entsorgungsträgers auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen den sammelnden Unternehmen und den privaten Haushalten, in dauerhaften festen Strukturen abgewickelt werden.
Die Ausnahmetatbestände in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG knüpfen an den Vorgängerregelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 6 und 7 AbfG 1986 an. Der Entstehungsgeschichte zu dieser Vorschrift kann entnommen werden, dass der Gesetzgeber das tradierte Bild der - gelegentlichen und vom Tätigkeitsbild des Entsorgungsträgers sich deutlich abhebenden - Sammlung vor Augen hatte. Sein Anliegen war es, die gegenwärtige Praxis bei den gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen zu erhalten (BT-Drucks. 10/5656 S. 55/56). Es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes den Sammlungsbegriff weiter verstanden hat und über eine Ausnahmevorschrift ein Einfallstor zur Etablierung paralleler privater Entsorgungs- und Verwertungsstrukturen beim Hausmüll schaffen wollte."
Ein solches Verständnis der gesetzlichen Regelung legt auch die Kammer zugrunde. Die abweichende Rechtsprechung des OVG Lüneburg, auf welche die Antragstellerin verweist, ist überholt. Der Einwand der Antragstellerin, über den der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegenden Rechtsstreit sei noch nicht rechtskräftig entschieden worden, weil dieses die Sache an das OVG Schleswig zurückverwiesen habe, greift nicht durch. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist mit Rechtsmitteln nicht mehr angreifbar und die Vorinstanz ist gemäß § 144 Abs. 6 VwGO an die rechtliche Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts - auch an diejenige zur Auslegung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - gebunden. Der Auffassung der Antragstellerin, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei mit Europäischem Recht nicht vereinbar, folgt die Kammer nicht. In seiner Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht (auch) die Vereinbarkeit der von ihm vorgenommenen Auslegung mit Gemeinschaftsrecht geprüft und festgestellt; eine Vorlage der Sache an den EUGH hat es nicht für erforderlich gehalten (vgl. dazu auch: BVerwG, Beschluss vom 30. September 2009 - 7 C 15.09 - ; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 - OVG 11 S 50.08 - ). Soweit die Antragstellerin schließlich meint, der Gesetzgeber werde die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in diesem Jahr korrigieren, ist darauf hinzuweisen, dass es hier auf eine - möglicherweise abweichende - zukünftige Rechtslage nicht ankommt; maßgeblich ist das derzeit geltende Recht.
Unter Zugrundelegung der o. g. Maßstäbe handelt es sich bei der von der Antragsgegnerin untersagten Tätigkeit der Antragstellerin nicht um eine gewerbliche Sammlung i. S. d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Diese Tätigkeit erfolgt auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen der Antragstellerin und den einzelnen privaten Haushaltungen. Das Angebot der Antragstellerin an die ca. 30.000 Privathaushalte der Stadt D., deren Altpapier zu entsorgen, erfolgte durch die Überlassung von Altpapierbehältern, der sog. "Blauen Tonnen", wahlweise mit 240 l oder 120 l Volumeninhalt. Die (konkludente) Annahme dieses Angebots durch ca. 13.000 Haushaltungen ist darin zu sehen, dass diese die Tonnen behalten und - wie bezweckt - der Antragstellerin das angefallene Altpapier überlassen haben. Für ein solches Schuldverhältnis ist die Zahlung eines Entgelts nicht erforderlich, so dass der Umstand der kostenlosen Überlassung der "Blauen Tonne" der Annahme eines gegenseitigen Vertragsverhältnisses nicht entgegensteht. Die Antragstellerin hat eine regelmäßige Leerung der Behälter und die ordnungsgemäße Entsorgung des Altpapiers zugesichert und damit ihre Leistungspflichten festgelegt. Darüber hinaus hat sie nähere Bestimmungen zur Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses getroffen, indem sie für den Fall des Nichtbehaltenwollens eine Abholung zugesagt und eine "Entfremdung" der Tonne für andere Zwecke untersagt hat (vgl. das "Infoblatt zur Altpapiertonne" der Antragstellerin, Bl. S 59 der Beiakte A). Soweit die Antragstellerin einwendet, dass ein Anschluss- und Benutzungszwang nicht bestehe und die Nutzung der Tonne für die Bürger freiwillig sei, ist eine abweichende Beurteilung nicht gerechtfertigt. Ein Kontrahierungszwang ist weder Voraussetzung noch Hinderungsgrund für ein solches Vertragsverhältnis.
Die Kammer hat auch keine Zweifel, dass die von der Antragstellerin in der Stadt D. praktizierte Altpapierabfuhr in dauerhaften festen Strukturen erfolgt. Das Angebot der Antragstellerin betreffend die Altpapierentsorgung ist ohne zeitliche Begrenzung abgegeben worden. In dem Schreiben der T. GmbH an die Antragsgegnerin vom 23. April 2008 heißt es bezüglich der mit der Altpapiersammlung einhergehenden finanziellen Beteiligung der Antragsgegnerin sogar ausdrücklich, dass die Erlösbeteiligung "eine dauerhafte Lösung sein" solle. Dem steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin sich nicht zum Aufbau und zur Fortsetzung des Sammelbetriebes verpflichtet sieht, zumal sie zu keiner Zeit nach außen zu erkennen gegeben hat, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen sie ihre Tätigkeit einstellen werde. Tatsächlich hat sie sogar noch Ende Dezember 2009 per Zeitungsanzeige im D. Kreisblatt unter Hinweis auf die Abfuhrtermine 2010 angekündigt, "weiterhin" und "wie gewohnt" Altpapier abzufahren (vgl. Bl. 92 der Gerichtsakte). Die Altpapierentsorgung erfolgt auf der Grundlage eines jährlichen Abfuhrkalenders nach festen Abfuhrrhythmen und Tourenplänen, die nahezu das gesamte Stadtgebiet erfassen. Die Antragstellerin wickelt ihre Tätigkeiten demnach in dauerhaften festen Strukturen ab und in der Art, wie dies typischerweise ein Entsorgungsträger macht. Ihr Einwand, sie erreiche nicht einmal die Hälfte der privaten Haushalte in D. und sammle auch weniger als die Hälfte des anfallenden Altpapiers, vermag diesen Befund nicht in Frage zu stellen. Denn der aufgezeigte Anschluss- und Erfassungsgrad ist lediglich Folge des Umstandes, dass ein beachtlicher Teil der D. Haushalte das (flächendeckend) unterbreitete Angebot der Antragstellerin auf Inanspruchnahme der Altpapierabfuhr nicht angenommen hat und die Altpapierentsorgung im Übrigen, d. h. bzgl. des von der Antragstellerin nicht erfassten Teils, bis zum 31. Dezember 2009 in zulässiger Weise über die wöchentliche Straßensammlung und die Depotcontainer erfolgte. Im Hinblick auf den erstgenannten Aspekt bleibt festzuhalten, dass die von der Antragstellerin gefahrenen Touren über den vierwöchigen Rhythmus betrachtet nahezu das gesamte Gebiet der Antragsgegnerin erfassen. Hinsichtlich des zweiten Aspekts ist daraufhin hinzuweisen, dass auch ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger die Inanspruchnahme seiner "Blauen Tonne" nicht verlangen könnte, solange und soweit der Erzeuger und Besitzer von PPK-Abfällen aus privaten Haushaltungen diese anderweitig ordnungsgemäß verwerten kann und darf.
Da die Tätigkeit der Antragstellerin nach alldem keine gewerbliche Sammlung i. S. d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstellt mit der Folge, dass die Überlassungspflicht für die im Gebiet der Antragsgegnerin anfallenden PPK-Abfälle aus privaten Haushaltungen gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger besteht, kommt es auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, nicht an.
Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, welche gemäß § 114 Satz 1 VwGO durch das Gericht nur daraufhin überprüft werden kann, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist, ist höchstwahrscheinlich rechtlich nicht zu beanstanden.
Dass etwa die Antragsgegnerin kein Ermessen ausgeübt hat und von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen ist, ist nicht ersichtlich. In dem angefochtenen Bescheid wird nicht nur § 21 KrW-/AbfG als Rechtsgrundlage genannt, sondern auch dargelegt, dass eine Interessenabwägung durchgeführt wurde, die zu Lasten der Antragstellerin ausgeht. Ergänzende Erwägungen sind in der Antragserwiderung und weiteren Schriftsätzen der Antragsgegnerin enthalten; auch diese können hier noch berücksichtigt werden, vgl. § 114 Satz 2 VwGO.
Die Antragstellerin ist auch richtige Adressatin der Untersagungsverfügung. Dass sie nicht selbst Erzeugerin oder Besitzerin des Altpapiers ist, steht ihrer Inanspruchnahme nicht entgegen. Denn Adressat einer solchen Anordnung kann - zumindest als sog. Zweckveranlasser - auch derjenige sein, der den Pflichtigen zur Missachtung der Überlassungspflicht veranlasst (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., m. w. N.). Oben ist bereits dargelegt worden, dass hier eine Überlassungspflicht gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger besteht.
Die von der Antragsgegnerin angeordneten Maßnahmen sind zur Sicherstellung der Einhaltung der abfallrechtlichen Vorschriften geeignet und erforderlich. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass weniger einschneidende Maßnahmen als die von der Antragsgegnerin zur Unterbindung ihrer nicht abfallrechtskonformen Tätigkeit verfügten in Frage kommen. Soweit die Antragstellerin meint, eine Beschränkung ihrer Tätigkeit habe nur insoweit erfolgen dürfen, als dieser tatsächlich überwiegende öffentliche Interessen gemäß § 13 Abs. 3 Satz1 Nr. 3 KrW-/AbfG entgegenstehen, ist darauf hinzuweisen, dass es nach den obigen Ausführungen auf das Vorliegen von entgegenstehenden öffentlichen Interessen nicht ankommt.
Der Einwand der Antragstellerin, das im Tenor des angefochtenen Bescheides angeordnete Verbot der Sammlung von PPK-Abfällen sei unbestimmt, ist unbegründet. Die Antragsgegnerin hat hinreichend klar und deutlich zum Ausdruck gebracht, was von der Antragstellerin verlangt wird, nämlich die Einstellung der weiteren Altpapierentsorgungstätigkeit in D., wie sie von dieser seit Juni 2008 praktiziert wird, ab dem 1. Januar 2010. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem Tenor in Verbindung mit der Begründung des Bescheides vom 3. Dezember 2009. Durch die Verwendung des Klammerzusatzes "in Behältern, Bündeln oder Säcken" im Tenor der angefochtenen Verfügung wird lediglich klargestellt, dass auch die bisherige Straßen- und Depotcontainersammlung beendet werden muss. Es trifft somit nicht zu, dass - wie die Antragstellerin meint - ihr dauerhaft und unbeschränkt jedwede Sammlung von PPK-Abfällen in D. verboten wird. Andere Formen einer Abfuhr von Altpapier, insbesondere solche, die dem tradierten Bild der - gelegentlichen und vom Tätigkeitsbild des Entsorgungsträgers sich deutlich abhebenden - Sammlung entsprechen, dürften - wie auch die Antragsgegnerin noch einmal klargestellt hat - zulässig sein. Unter Bestimmtheitsgesichtspunkten (§ 37 Abs. 1 VwVfG) begegnet die Anordnung jedenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
Die Untersagungsverfügung ist aller Voraussicht nach auch sonst verhältnismäßig. Ihrem Erlass stehen insbesondere Vertrauensschutzgesichtspunkte auf Seiten der Antragstellerin nicht entgegen, weil diese ein schützenswertes Vertrauen auf unbegrenzte oder unveränderte Fortführung ihrer Tätigkeit im Gebiet der Antragsgegnerin nicht genießt. Einen derartigen Vertrauenstatbestand hat auch die Antragsgegnerin nicht geschaffen. Ihrem Schreiben vom 5. Mai 2008 kann über die bloße Erklärung des Einverständnisses zur Installierung eines Altpapierbehältersystems in D. gegen Erlösbeteiligung eine weitergehende Bedeutung oder eine zeitliche Bindung nicht entnommen werden. Außerdem war der Antragstellerin aufgrund der Besprechung vom 21. April 2008 (vgl. dazu den Vermerk auf Bl. S 19 der Beiakte A) bekannt, dass sich die Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt allein aufgrund der obergerichtlichen Rechtsprechung gehindert gesehen hat, flächendeckende Altpapiersammlungen durch private Entsorgungsbetriebe zu untersagen. Diese Ausgangslage hat sich bereits im Juni 2009 durch die anderslautende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welche auch der Antragstellerin nicht entgangen ist, maßgeblich geändert. Spätestens seit Ende Juli 2009 musste die Antragstellerin auch konkret damit rechnen, dass sie die von ihr praktizierte Altpapiersammlung in D. ab 2010 nicht mehr wird fortführen können. Die Antragsgegnerin hat sie nämlich mit Schreiben vom 27. Juli 2009 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darüber informiert, dass sie die Einführung einer städtischen Altpapiersammlung und die Untersagung der weiteren Sammlung durch die Antragstellerin erwäge. Im Übrigen hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass bzw. welche von ihr getätigten Investitionen nach diesem Zeitpunkt nicht mehr realisiert werden können. Die Verhandlungen der Antragstellerin mit der A. GmbH im November 2009 über die Übernahme ihrer "Blauen Tonnen" zeigen darüber hinaus, dass sie zur Aufgabe ihrer Entsorgungstätigkeit in D. bereit gewesen ist, sofern ein für sie akzeptabler Kaufpreis vereinbart worden wäre. Dass eine Einigung aufgrund der unterschiedlichen Preisvorstellungen der Verhandlungspartner letztlich nicht zustande gekommen ist (vgl. dazu z.B. den Artikel "Beim Altpapier wird alles anders" im W.-Kurier vom 25. November 2009, Bl. PR 22 f. der Beiakte A), rechtfertigt eine abweichende Beurteilung nicht. Denn es ist nicht erkennbar, dass die von der Antragstellerin in D. ausgegebenen Altpapierbehälter nicht anderweitig nutzbar sind oder wertlos werden. Unter diesen Umständen hält die Kammer auch die von der Antragsgegnerin gesetzte Frist (1. Januar 2010) nicht für unzumutbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 3 GKG. Für den danach zu bemessenden Streitwert orientiert sich die Kammer an Nr. 54.2.2 des Streitwertkataloges der Verwaltungsgerichtsbarkeit von 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.). Eine Halbierung gemäß Nr. 1.5 war wegen der mit dem Antrag erstrebten Vorwegnahme der Hauptsache nicht geboten.
Wenn Sie den Link markieren (linke Maustaste gedrückt halten) können Sie den Link mit der rechten Maustaste kopieren und in den Browser oder in Ihre Favoriten als Lesezeichen einfügen.', WIDTH, -300, CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );" onmouseout="UnTip()"> Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE100000935&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 41 Abs. 2 Satz 1 NAbfG, 10 Abs. 3 Satz 1 NGO
§§ 16, 17 oder 18 KrW-/AbfG
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 3 GKG
§ 16 KrW-/AbfG
§ 57 VwVfG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 42 Abs. 4 NAbfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 42 Abs. 1 NAbfG
§ 41 Abs. 1 NAbfG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 oder Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG
§ 1 Abs. 3 Nr. 6 und 7 AbfG
§ 144 Abs. 6 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 13 Abs. 3 Satz1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1327
2 B 56/07
7 C 16.08
7 C 15.09
11 S 50.08