Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-27, Aktenzeichen 2 K 40/22
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0627.2K40.22.00

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Plangenehmigung vom 30. Juni 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 14. April 2022 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert der vollstreckungsfähigen Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Plangenehmigung für eine Änderung der von ihr betriebenen Abfalldeponie R..
R. ist ein Ortsteil der Stadt A-Stadt. Planfestgestellt wurden die Errichtung und der Betrieb der Deponie mit Beschluss des Beklagten vom 5. Oktober 2009, und zwar als Deponie der Klasse I. Im Dezember 2009 übernahm die Klägerin den Betrieb von der ursprünglichen Betreiberin, der Firma N. GmbH & Co. KG.
Mit Bescheid vom 16. Dezember 2015 erteilte der Beklagte der Klägerin eine Plangenehmigung für eine von ihr beantragte Erweiterung des Abfallartenkatalogs. Die Erweiterung umfasst u.a. die Abfallart „kohlenteerhaltige Bitumengemische“ (Abfallschlüsselnummer [ASN] 17 03 01* nach der Abfallverzeichnisverordnung [AVV]), die in Straßenaufbruch mit asphaltgebundenen Schichten enthalten ist. Die Ablagerung dieses Abfalls wird in dem Bescheid mit der Einschränkung zugelassen, dass die folgenden „Annahmekriterien“ Nr. 2.04 erfüllt werden:
Nr.
Parameter
Einheit
Wert
Ausnahme/Einzelfall
2
Feststoffkriterien
2.04
PAK16 nach EPA
mg/kg
500
bis 1000 mg/kg für Straßenaufbruch (Scholle, nicht gefräst) mit der AVV AS 17 03 01* unter den Voraussetzungen:- keine Staubentwicklung- tägliche Abdeckung.
Die Abkürzung PAK steht für den Schadstoffparameter „Polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe“.
Mit ergänzendem Bescheid vom 23. Februar 2016 änderte der Beklagte diese Bestimmung auf Antrag der Klägerin dahin, dass er in der rechten Spalte der Tabelle die Einschränkung „Scholle, nicht gefräst“ strich und die Voraussetzungen um die folgenden Zusätze erweiterte: „Ablagerung im separaten Monobereich“ und „hydraulisch gebundener Einbau für Fräsgut (bautechnischer Nachweis)“. Die Inhaltsbestimmung erhielt dadurch die folgende Fassung:
bis 1000 mg/kg für Straßenaufbruch mit der AVV AS 17 03 01* unter den Voraussetzungen:- keine Staubentwicklung- tägliche Abdeckung- Ablagerung im separaten Monobereich- hydraulisch gebundener Einbau für Fräsgut (bautechnischer Nachweis)
Mit Schreiben vom 30. Juni 2020 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, die in diesen Bescheiden zugelassenen PAK-Werte von bis zu 1.000 mg/kg im Wege einer weiteren Plangenehmigung auf 5.000 mg/kg zu erhöhen. Die Ablagerung der genannten Abfallart soll nach dem Antrag in zwei separaten „Monobereichen“ bzw. „Monopoldern“ erfolgen, nämlich dem Monobereich 1 für Aufbruch und dem Monobereich 2 für Fräsgut. In dem Antrag sind die Errichtungsweise, der Standort und die Größe der beiden Monopolder im Einzelnen dargestellt. Darüber hinaus führt die Klägerin auf den Seiten 4 bis 8 des Antrags aus, dass das Deponiesickerwasser künftig durch eine Wasseraufbereitungsanlage im Umkehrosmoseverfahren vorbehandelt, zur weiteren Aufbereitung zum Standort M. (Hafen) transportiert, dort endbehandelt und verwertet werden soll. Im Wege einer Plangenehmigung an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses könne die geplante Erweiterung deshalb zugelassen werden, weil durch die von ihr vorgesehene besondere Art der Abfallbehandlung sichergestellt werde, dass trotz des höheren PAK-Wertes keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf Schutzgüter des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) aufträten. Mit den Randbedingungen „filterstabile Schicht aus gewaschener Schlacke“, „Monopolder, Abgrenzung zum übrigen Deponieablagerungsbetrieb“, „Einsatz eines hydraulischen Bindemittels“ (Polder 2), und „Abdeckung mit bindigem Boden oder gleichwertigem Deponieersatzbaustoff“ werde gewährleistet, dass ein Ausschwemmen von Partikeln aus den antragsgegenständlichen teerhaltigen Straßenbaustoffen (Abfälle) verhindert werde. Hinzu komme die besondere Behandlung des Deponiesickerwassers.
Mit Schreiben vom 19. November 2020 (Beiakte B, Bl. 90) führte die Klägerin ergänzend aus: Die Ablagerung von teerhaltigem Straßenaufbruch bis 5.000 mg/kg PAK sei nach der Handlungsempfehlung zur Umsetzung der Verordnung über Deponien und Langzeitlager (DepV) für das Land Sachsen-Anhalt (Stand: 3. September 2019) bei Deponien der Klasse II möglich. Sie betreibe zwar nur eine Deponie der Klasse I. Die in ihrem Antrag vom 30. Juni 2020 aufgezeigten Ablagerungsvoraussetzungen und leistungsfähigen Sickerwasserbehandlungsanlagen entsprächen aber den Mindestanforderungen für Deponien der Klasse II.
Mit Bescheid vom 21. April 2021 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zwar lägen die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG geregelten Voraussetzungen für die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens anstelle eines Planfeststellungsverfahrens vor. Denn die beabsichtigte Erhöhung des PAK-Wertes, die eine wesentliche Änderung des Deponiebetriebs im Sinne dieser Vorschrift darstelle, lasse aufgrund der dargestellten Entsorgung des Deponiesickerwassers, der Handhabung der Abfälle (Einbau in einem Monopolder, arbeitstägliche Abdeckung mit bindigem Boden bzw. hydraulischem Bindemittel) und der baulichen Voraussetzungen der Deponie keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die UVP-Schutzgüter befürchten. Der Erteilung der Plangenehmigung stehe aber entgegen, dass die beabsichtigte Änderung nicht mit den einschlägigen landesspezifischen Regelungen vereinbar sei. Polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe zählten zu den persistenten organischen Schadstoffen (POP). Für diese Stoffe habe die Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) die insoweit in der Verordnung über Deponien und Langzeitlager (DepV) fehlenden Zuordnungskriterien entwickelt. Als Obergrenzen des Schadstoffparameters PAK nach EPA empfohlen würden danach für Deponien der Klasse I der Zuordnungswert 500 mg/kg und für Deponien der Klasse II der Zuordnungswert 1000 mg/kg. Abweichend könne teerhaltiger Straßenaufbruch (Straßenaufbruch mit asphaltgebundenen Schichten) als unbehandelter Schollenaufbruch oder als hydraulisch gebundenes Fräsgut (Asphaltgranulat) mit einem PAK-Gehalt von mehr als 500 mg/kg bis maximal 1000 mg/kg auf Deponien der Klasse I abgelagert werden, wenn der Abfall arbeitstäglich abgedeckt werde. Diese Ausnahme habe er der Klägerin bereits in seinem Plangenehmigungsbescheid vom 16. Dezember 2015 erteilt. Die im LAGA-Bericht empfohlenen Obergrenzen seien bei Deponien in Sachsen-Anhalt einzuhalten. Dies ergebe sich aus der Rundverfügung Nr. 6/2016 des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt in Verbindung mit dem Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft und Energie des Landes Sachsen-Anhalt und des Kompetenznetzwerks Mitteldeutsche Entsorgungswirtschaft vom 5. Juli 2016 - 35.5/67004-16 - über „Persistente organische Schadstoffe im abfallrechtlichen Vollzug“ (POP-Erlass).
Gegen diesen Ablehnungsbescheid erhob die Klägerin am 21. April 2021 Widerspruch, zu dessen Begründung sie auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren verwies.
Am 10. Juni 2021 - noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides - hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Magdeburg Untätigkeitsklage erhoben.
Zur Begründung dieser Klage hat sie mit Schriftsatz vom 11. August 2021 vorgetragen: Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Erteilung der beantragten Plangenehmigung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG lägen vor. Die antragsgegenständliche Änderung der Deponie könne keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die in § 2 Abs. 1 UVPG genannten Schutzgüter haben. Dies habe der Beklagte in seinem Ablehnungsbescheid vom 21. April 2021 selbst klargestellt. Die von dem Beklagten angeführten Handlungsempfehlungen, Runderlasse und sonstigen verwaltungsinternen Vorschriften könnten der Plangenehmigung nicht entgegengehalten werden, weil es sich bei diesen nicht um Rechtsnormen im Sinne von Außenrecht (Gesetz oder Verordnung) handele, durch die Zuordnungskriterien oder Grenzwerte verbindlich geregelt werden könnten. Dies gelte auch deshalb, weil es den Ländern für die Materie der Deponiezulassung an einer Landesgesetzgebungskompetenz fehle. Soweit das Land Sachsen-Anhalt diese fehlende Gesetzgebungskompetenz durch Erlasse etc. zu umgehen versuche, verstoße dies gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Lägen die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG vor, stehe es nach dieser Vorschrift im Ermessen des Beklagten, die beantragte Plangenehmigung zu erteilen. Dieses Ermessen habe der Beklagte nicht ausgeübt, sondern habe angenommen, durch den Runderlass gebunden zu sein. Deshalb stehe ihr - der Klägerin - zumindest ein Anspruch auf Neubescheidung zu.
Mit Beschluss vom 1. April 2022 (Az.: 4 A 99/21 MD) hat das Verwaltungsgericht Magdeburg den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen, das gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO sachlich zuständig sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. April 2022 hob das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 21. April 2021 mit der Begründung auf, dass der Beklagte eine unzulässige Verfahrensart gewählt habe. Zu prüfen sei der klägerische Antrag nicht im Wege eines Plangenehmigungsverfahrens, sondern eines Planfeststellungsverfahrens. Der Beklagte habe zu Unrecht angenommen, dass die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG geregelten Voraussetzungen für die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens vorlägen. Unter Zugrundelegung des LAGA-Berichts vom 21. Juni 2011 zu „Persistenten organischen Schadstoffen (POP) im abfallrechtlichen Vollzug“, der ein antizipiertes Sachverständigengutachten darstelle, sei zu erwarten, dass die beantragte Zulassung der Beseitigung von Abfällen mit einem Gehalt von bis zu 5.000 mg/kg PAK auf einer Deponie der Deponieklasse I mit einer nicht unerheblichen Wahrscheinlichkeit erhebliche nachteilige Auswirkungen auf eines der in § 2 Abs. 1 UVPG genannten Schutzgüter selbst dann haben könne, wenn der Abfall arbeitstäglich abgedeckt werde. Ob die beabsichtigte Änderung tatsächlich zu solchen erheblichen nachteiligen Auswirkungen führen werde, sei im Wege eines Planfeststellungsverfahrens nach § 35 Abs. 2 KrWG zu prüfen.
Mit Schriftsatz vom 5. Mai 2022 hat die Klägerin ihre Klage auf den Widerspruchsbescheid erstreckt und ergänzend vorgetragen: Die Widerspruchsbehörde habe die Frage nach den erheblichen nachteiligen Auswirkungen der wesentlichen Änderung rein schematisch anhand der Grenzwerte des LAGA-Berichts vom 21. Juni 2011 geprüft. Geboten sei stattdessen eine einzelfallbezogene Prüfung. Diese müsse aufgrund der von ihr vorgesehenen besonderen Schutzvorkehrungen (Monopolder, Entsorgung des Sickerwassers etc.) zu dem Ergebnis führen, dass die beantragte Änderung keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die Schutzgüter des UVPG haben könne.
Mit Schriftsatz vom 26. Juni 2023 hat die Klägerin ein von ihr eingeholtes Gutachten der Diplom-Geologen Z. und Prof. Dr. E. und der Diplom-Biologen H. und K. vom 23. Juni 2023 vorgelegt, das zu dem Ergebnis kommt, dass die beantragte Änderung keine erheblichen negativen Auswirkungen auf die UVP-Schutzgüter haben könne.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung einer Plangenehmigung vom 30. Juni 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, und den Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 14. April 2022 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,
hilfsweise zu 1,
den Beklagten unter Aufhebung der Ziffer II. 2. b) aa) bbb) und bb) (S. 5, dritter Absatz bis S. 7, zweiter Absatz einschließlich) des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes vom 14. April 2022, wonach laut Auffassung des Landesverwaltungsamts hier statt eines Plangenehmigungsverfahrens nur ein Planfeststellungsverfahren zulässige Verfahrensart sein soll, zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 30. Juni 2020 auf Erteilung einer Plangenehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines Monopolders für teerhaltige Straßenbaustoffe bis 5.000 mg/kg PAK (AVV ASN 17 03 01*) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,
2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG geregelten Voraussetzungen für die Erteilung der beantragten Plangenehmigung seien nicht erfüllt. Ein PAK-Gehalt von mehr als 5.000 mg/kg widerspreche der Rundverfügung Nr. 6/2016 des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt i.V.m. dem Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft und Energie des Landes Sachsen-Anhalt und des Kompetenznetzwerkes Mitteldeutsche Entsorgungswirtschaft vom 5. Juli 2016 - 35.5/67004-16 - über „Persistente organische Schadstoffe im abfallrechtlichen Vollzug“ (POP-Erlass). Danach sei der Schadstoffparameter PAK auf Deponien der Klasse I auf 500 mg/kg und ausnahmsweise auf 1000 mg/kg begrenzt. Dieser Wert sei für die Klägerin deshalb verbindlich, weil er - der Beklagte - ihn in seinem Plangenehmigungsbescheid vom 16. Dezember 2015 auf der Grundlage von Anhang 3 Nr. 2 Satz 13 DepV im Wege einer Einzelfallentscheidung als Zuordnungswert festgelegt habe. Soweit die Klägerin zur Untermauerung ihres Anliegens anführe, dass Bayern und Niedersachsen teerhaltigen Straßenaufbruch mit einem PAK-Gehalt bis 5.000 mg/kg auf Deponien der Deponieklasse I unter Auflagen zulassen, setzten sich diese Länder erkennbar über die den Ländern von der LAGA empfohlenen Obergrenzen hinweg. Andere Länder wie zum Beispiel Hessen und Baden-Württemberg hielten sich aber an diese Obergrenzen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und des Landesverwaltungsamtes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat mit dem Hauptantrag Erfolg.
Der Hauptantrag ist zulässig.
Soweit die Klägerin ihren Verpflichtungsantrag nicht auf eine Erteilung der beantragten Plangenehmigung, sondern nur auf eine Neubescheidung ihres behördlichen Genehmigungsantrags richtet, kann ihr hierfür nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse abgesprochen werden. Mit diesem Begehren trägt sie dem Umstand Rechnung, dass der Beklagte gemäß der hier maßgeblichen Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG auch dann, wenn die dort geregelten Voraussetzungen vorliegen, an Stelle des für wesentliche Änderungen einer Deponie gemäß § 35 Abs. 2 KrWG grundsätzlich erforderlichen Planfeststellungsverfahrens eine Plangenehmigung erteilen „kann“, ihm mithin also auch in diesen Fällen ein Ermessen über die Auswahl des Zulassungsverfahrens zusteht (vgl. Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 99. EL September 2022, KrWG, § 35 Rn. 94; Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 66. Edition, Stand: 1. Oktober 2020, KrWG, § 35 Rn. 72).
Der Hauptantrag ist auch begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte über ihren Antrag auf Erteilung einer Plangenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut entscheidet. Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt hätte den Antrag in dem streitgegenständlichen Widerspruchsbescheid nicht mit der Begründung ablehnen dürfen, dass die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens an Stelle eines Planfeststellungsverfahrens nicht in Betracht komme, weil es bereits an den Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG fehle. Stattdessen sind diese Voraussetzungen zu bejahen.
Die wesentliche Änderung einer Deponie oder ihres Betriebs bedarf nach § 35 Abs. 2 Satz 1 KrWG grundsätzlich der Planfeststellung durch die zuständige Behörde. An Stelle eines solchen Planfeststellungsverfahrens ist aber unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 KrWG die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens zulässig. Nach der hier allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG gilt § 74 Abs. 6 VwVfG mit der Maßgabe, dass die zuständige Behörde an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses auf Antrag oder von Amts wegen eine Plangenehmigung erteilen kann, wenn die wesentliche Änderung einer Deponie oder ihres Betriebs beantragt wird, soweit die Änderung keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf ein in § 2 Abs. 1 UVPG genanntes Schutzgut haben kann. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
Bei der Änderung, die die Klägerin mit ihrem Schreiben vom 30. Juni 2020 beantragt hat, handelt es sich um eine wesentliche Änderung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG. Die Wesentlichkeit der Änderung richtet sich gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG danach, ob durch die Änderung nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden und diese für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können. Nachteilig sind Auswirkungen, wenn sich die Anlagenänderung im Normalbetrieb oder bei Störfällen mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit auf eines der Schutzgüter des § 1 BImSchG negativ auswirkt. Für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sind Änderungen, bei denen sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit neu stellt (Fellenberg/Schiller, in: Jarass/Petersen, Kreislaufwirtschaftsgesetz, 2. Auflage 2022, § 35 Rn. 24 und 103).
Zu bejahen ist die Wesentlichkeit der beantragten Änderung danach jedenfalls hinsichtlich ihres abfallartenbezogenen Teils. Dieser besteht darin, dass die Klägerin Abfälle der Abfallart „kohlenteerhaltige Bitumengemische“ (AVV ASN 17 03 01*), die sie aufgrund der Bescheide des Beklagten vom 16. Dezember 2015 und vom 23. Februar 2016 mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg ablagern darf, nunmehr mit einem solchen von bis zu 5.000 mg/kg ablagern möchte. Wesentlich ist die Änderung insoweit deshalb, weil sich mit der Erhöhung der PAK-Konzentration die Gefährlichkeit des Abfalls für Mensch und Natur erhöht und damit die Genehmigungsfrage neu aufgeworfen wird.
Wesentlich ist die beantragte Änderung darüber hinaus aber auch hinsichtlich ihres anlagen- und betriebsbezogenen Teils. Zwar dürften die Errichtung und der Betrieb zweier Monopolder und die besondere Aufbereitung von Deponiesickerwasser für sich betrachtet keine nachteiligen Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 1 BImSchG haben. Insoweit dürfte es sich im Gegenteil um bauliche und betriebliche Änderungen handeln, mit denen eine wesentliche Verbesserung nicht nur für diese Schutzgüter, sondern auch für die Schutzgüter des UVPG herbeigeführt werden soll (§ 35 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Eine solche isolierte Betrachtung wäre hier aber nicht sachgerecht. Der abfallartenbezogene und der anlagen- bzw. betriebsbezogene Teil der beantragten Änderung stehen in einem so engen funktionalen Zusammenhang, dass sie insgesamt als einheitliche und in dieser Einheit als wesentliche Änderung zu betrachten sind. Die Monopolder dienen gerade zur Behandlung des teerhaltigen Straßenaufbruchs mit einem PAK-Gehalt von bis zu 5.000 mg/kg. Auch die vorgesehene Aufbereitung des Deponiesickerwassers dient dazu, sicherzustellen, dass trotz der Erhöhung des PAK-Werts nachteilige Umweltauswirkungen vermieden werden.
Die Zulässigkeit der mithin in ihrer Gesamtheit zu betrachtenden wesentlichen Änderung kann in einem Plangenehmigungsverfahren geprüft werden, weil sie keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf ein in § 2 Abs. 1 UVPG genanntes Schutzgut haben kann (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG).
Die Möglichkeit derartiger nachteiliger Auswirkungen ist nach der Rechtsprechung des Senats anhand einer Prognose einzelfallbezogen zu prüfen. Dabei sind der Grad der Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Auswirkungen sowie deren Art und Ausmaß einzubeziehen (Urteil des Senats vom 23. August 2017 - 2 L 57/15 - juris Rn. 86). Bei der durchzuführenden Prognose handelt es sich um eine präventive Kontrolle, die der Verfahrensbeschleunigung durch Zulassung des Plangenehmigungsverfahrens dienen soll. Es kommt nicht darauf an, ob die erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt feststehen. Aus der Formulierung „haben kann“ ergibt sich vielmehr, dass bereits die bloße Möglichkeit solcher Auswirkungen auf die UVP-Schutzgüter die Erteilung einer Plangenehmigung ausschließt (Fellenberg/Schiller, in: Jarass/Petersen, a. a. O., § 35 Rn. 104). Unter Berücksichtigung des Vorsorgegrundsatzes liegt eine solche Möglichkeit dann vor, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Änderung zu erheblichen nachteiligen Auswirkungen führt. Der Grad der Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Auswirkungen sowie deren Art und Ausmaß sind einzubeziehen: Je nachteiliger die Auswirkungen sein können, desto geringere Anforderungen sind an die Eintrittswahrscheinlichkeit zu stellen. Aus Sicht der zuständigen Behörde darf unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, dass erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt nicht zu erwarten sind (Würtenberger, in: Schmehl/Klement, KrWG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn. 41).
Für diese restriktive Auslegung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG sprechen die Systematik und der Sinn und Zweck der in § 35 Abs. 2 und Abs. 3 KrWG geregelten Unterscheidung zwischen Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren. Wesentliche Änderungen einer Deponie dürfen danach grundsätzlich nur in einem Planfeststellungsverfahren zugelassen werden. Das Plangenehmigungsverfahren ist demgegenüber die Ausnahme. Dieses Verfahren ist in § 74 Abs. 6 VwVfG als vereinfachtes Verfahren ohne Beteiligung der Öffentlichkeit ausgestaltet. Es erzeugt weniger Abwägungsmaterial und erfordert deshalb auch einen geringeren Prüfungsaufwand. Dies entspricht dem Ziel des § 74 Abs. 6 VwVfG, das darin besteht, in einfach gelagerten Fällen eine Verkürzung des Zulassungsverfahrens zu erreichen (vgl. Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 74 Rn. 203; Mann, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 35 Rn. 99). Nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG hängt seine Durchführung zusätzlich zu den Voraussetzungen des § 74 Abs. 6 VwVfG davon ab, dass die Änderung keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen haben kann. Da es insoweit noch nicht um die Frage der Genehmigungserteilung, sondern nur um die vorab zu klärende Frage der Verfahrenswahl (Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren) geht, muss diese Frage mit den in diesem Verfahrensstadium zur Verfügung stehenden begrenzten Erkenntnismitteln, das heißt im Wege einer summarischen Prüfung, beantworten werden. Kann in Anwendung dieser begrenzten Erkenntnismittel nicht ausgeschlossen werden, dass eine beantragte wesentliche Änderung erhebliche negative Umweltauswirkungen hat, liegt kein einfach gelagerter Fall vor und ist die Zulässigkeit nicht in einem Plangenehmigungsverfahren, sondern in einem Planfeststellungsverfahren zu klären.
Umgekehrt bedeutet das Erfordernis einer bloß summarischen Prüfung aber nicht, dass es einem Antragsteller verwehrt wäre, bereits mit der Antragstellung ein Schutzkonzept vorzulegen, aus dem sich ergibt, dass die konkret beantragte Änderung keine erheblichen negativen Umweltauswirkungen haben kann. Die zuständige Behörde hat dann dieses vorgelegte Material einzelfallbezogen zu prüfen. Geht aus dem Schutzkonzept zur Überzeugung der Behörde hervor, dass erhebliche negative Auswirkungen auf UVP-Schutzgüter ausgeschlossen werden können, sind die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG erfüllt. Die Behörde hat dann in Ausübung des Verfahrenswahlermessens, das ihr nach § 35 Abs. 3 Satz 1 KrWG eingeräumt ist, über die Frage zu entscheiden, ob über den Zulassungsantrag im Wege eines Plangenehmigungsverfahrens anstelle eines Planfeststellungsverfahrens entschieden werden soll. Ein solcher Fall ist hier gegeben.
Aufgrund der Auswertung der vorgelegten Antragsunterlagen kann im vorliegenden Einzelfall ausgeschlossen werden, dass die beantragte Deponieänderung erhebliche negative Auswirkungen auf die UVP-Schutzgüter haben kann.
Bei der Abfallart „kohlenteerhaltige Bitumengemische“ (ASN 17 03 01*) handelt es sich zwar, wie sich aus der Kennzeichnung ihres Abfallschlüssels mit einem Sternchen (*) ergibt, um eine gefährliche Abfallart im Sinne des § 48 KrWG (vgl. § 3 Abs. 1 AVV), das heißt um Abfall, der gemäß § 48 Satz 1 KrWG besonderen Entsorgungs- und Überwachungsanforderungen unterliegt. Ihren Grund hat die Gefährlichkeit u.a. darin, dass kohlenteerhaltige Bitumengemische einen mehr oder weniger hohen Gehalt an polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) aufweisen, die ihrerseits der Gruppe der persistenten organischen Schadstoffe (POP) zuzurechnen sind. Die Klägerin trägt dem aber nach ihrem Änderungsantrag dadurch Rechnung, dass sie den teerhaltigen Straßenaufbruch mit dem erhöhten PAK-Wert unter Einhaltung besonderer Schutzvorkehrungen lagern und das Deponiesickerwasser in spezieller Weise aufbereiten und entsorgen wird. Die Schutzvorkehrungen umfassen den Einbau zweier Monopolder und die arbeitstägliche Abdeckung mit bindigem Boden bzw. hydraulischem Bindemittel. Hinzu kommen das Auffangen und die Entsorgung des Deponiesickerwassers in einem aufwändigen Verfahren (Umkehrosmose), wie es die Klägerin in ihrem Antrag beschrieben hat. Diese Maßnahmen veranlassten den Beklagten selbst in seinem Ablehnungsbescheid vom 21. April 2021 zu der Klarstellung, dass die beantragte Änderung keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die UVP-Schutzgüter befürchten lasse. Neben den genannten Maßnahmen wies er insoweit auch auf die baulichen Voraussetzungen der Deponie hin. An dieser Einschätzung hat er auch in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich festgehalten. Sie wird auch durch das von der Klägerin mit Schriftsatz vom 26. Juni 2023 vorgelegte Gutachten der Diplom-Geologen Z. und Prof. Dr. E. und der Diplom-Biologen H. und K. vom 23. Juni 2023 bestätigt. Dort wird nachvollziehbar aufgezeigt, weshalb die beabsichtigte Änderung keine negativen Auswirkungen auf die im Einzelnen angeführten Schutzgüter des UVPG haben kann. Auch diesem Gutachten hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nichts entgegengesetzt. Aus seinen Äußerungen ist vielmehr deutlich geworden, dass er sich an der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens nur deshalb gehindert sieht, weil die beantragte Änderung einschlägigen Vorschriften widerspreche. Eine auch den Senat bindende Vorschrift steht dem gefundenen Ergebnis aber nicht entgegen.
Dies gilt insbesondere für die DepV. Berücksichtigung findet der PAK-Gehalt nach Tabelle 2 Nr. 2.04 des Anhangs 3 der DepV als Zuordnungswert für Deponieklassen. Mit den Zuordnungswerten wird geregelt, welche Stoffe bzw. Stoffkonzentrationen in den einzelnen Klassen zugelassen werden dürfen. Bezogen auf § 35 Abs. 3 Satz 1 KrWG bedeutet dies, dass Zuordnungswerte die Frage der Plangenehmigungsfähigkeit und nicht die hier ausschließlich in Streit stehende vorrangige Frage regeln, ob eine „Möglichkeit erheblicher negativer Umweltauswirkungen“ im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG besteht. Bei diesem Merkmal handelt es sich nicht um eine Voraussetzung der Zulassung, sondern der Eröffnung des Ermessens für die Wahl zwischen dem Planfeststellungs- und dem Plangenehmigungsverfahren. Ob dieses Merkmal vorliegt, kann indessen – wie oben ausgeführt – nicht in einer untergeordneten Vorschrift abstrakt geregelt werden, sondern ist im Wege einer tatsachenbasierten Einzelfallbetrachtung zu prüfen. Abgesehen davon berücksichtigt die DepV die PAK-Konzentration nur als Zuordnungswert für Deponien der Klasse 0 und nicht für Deponien, die - wie hier - der Klasse I angehören. Nach Spalte 5 der Tabelle 2 Nr. 2.04 des Anhangs 3 der DepV darf auf Deponien der Klasse 0 grundsätzlich nur Abfall gelagert werden, der einen PAK-Wert von 30 mg/kg nicht übersteigt. Für Deponien der Klassen I, II und III regeln die insoweit einschlägigen Spalten 6, 7 und 8 der Nr. 2.04 der Tabelle 2 des Anhangs 3 der DepV hingegen keine PAK-Zuordnungswerte.
Der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens i. S. d. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG steht auch nicht entgegen, dass die Zulassung einer Ablagerung von Abfällen mit einem PAK-Wert von bis zu 5.000 mg/kg auf Deponien der Klasse I dem Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft und Energie des Landes Sachsen-Anhalt und des Kompetenznetzwerks Mitteldeutsche Entsorgungswirtschaft vom 5. Juli 2026 - 35.5/67004-16 - über „Persistente organische Schadstoffe im abfallrechtlichen Vollzug“ (POP-Erlass) widerspricht. Der Runderlass, mit dem das Land Sachsen-Anhalt, wie sich aus seiner Nr. 1 Absatz 1 ergibt, einen Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) zu persistenten organischen Schadstoffen (POP) im abfallrechtlichen Vollzug mit Stand vom 21. Juni 2011 umsetzt, gibt nach seiner Nr. 1 Abs. 5 den nachgeordneten Behörden beim Vollzug der Deponieverordnung die Beachtung ergänzender Zuordnungswerte für Deponien der Klassen I und II vor, und zwar für Deponien der Klasse I 500 mg/kg und für Deponien der Klasse II 1.000 mg/kg. Nach Nr. 1 Abs. 6 des Runderlasses kann der Wert bei Deponien der Klasse I unter der Voraussetzung einer arbeitstäglichen Abdeckung auf 1.000 mg/kg und bei Deponien der Klasse II unter den Voraussetzungen einer Einlagerung in einem Monobereich und einer arbeitstäglichen Abdeckung auf 5.000 mg/kg erhöht werden. Auch diese Vorgaben regeln aber Kriterien der Zulassung und nicht die Frage, ob eine wesentliche Änderung erhebliche negative Umweltauswirkungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG haben kann. Hinzu kommt, dass es sich bei dem Runderlass - wie die Klägerin zurecht geltend gemacht hat - nicht um ein Gesetz mit Außenwirkung, sondern nur um innerbehördliches Recht handelt, das ihr gegenüber keine Bindungswirkung entfaltet. Die Unvereinbarkeit mit dem Runderlass ist deshalb zwar ein Indiz dafür, dass die Möglichkeit erheblicher negativer Umweltauswirkungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG nicht ausgeschlossen werden kann. Ein Indiz kann aber entkräftet werden, wenn die besonderen Umstände des Einzelfalls eine andere Einschätzung gebieten. Dies ist hier - wie dargelegt - aufgrund der von der Klägerin beantragten besonderen Schutzvorkehrungen der Fall.
An dem gefundenen Ergebnis hält der Senat auch mit Blick auf das Vorbringen des Beklagten fest, er habe mit seinem Plangenehmigungsbescheid vom 23. Februar 2016 und dem streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid eine verbindliche Einzelfallentscheidung über den Zuordnungswert 1.000 mg/kg getroffen, wozu er nach Satz 13 des Anhangs 3 Nr. 2 DepV auch berechtigt sei. Nach dieser Vorschrift können weitere Parameter sowie Feststoff-Gesamtgehalte ausgewählter Parameter von der zuständigen Behörde im Einzelfall im Hinblick auf die Abfallart, auf Vorbehandlungsschritte und auf besondere Ablagerungs- oder Einsatzbedingungen festgelegt werden. Ob eine solche Festlegung der beantragten Erteilung einer Plangenehmigung letztlich entgegensteht, kann der Senat offenlassen. Im vorliegenden Rechtsstreit ist nämlich, wie dargelegt, nicht die Frage maßgeblich, ob die materiellen Voraussetzungen für eine Zulassung der beantragten Änderung, sondern ob die formellen Voraussetzungen für die Eröffnung eines Plangenehmigungsverfahrens vorliegen. Dies hängt nicht von einer Festlegung des Beklagten, sondern von der Auslegung der genannten Vorschrift und der Subsumption des vorliegenden Falles unter ihre Merkmale ab. Zu den dabei zu berücksichtigenden Umständen zählt neben dem genannten Runderlass auch die den vorliegenden Einzelfall kennzeichnende Besonderheit, dass die Klägerin die beantragte Erhöhung der PAK-Konzentration mit einem umfangreichen Schutzkonzept verbindet, das auch nach der Auffassung des Beklagten als zuständiger Behörde geeignet ist, negative Auswirkungen auf die Umwelt auszuschließen.
Hat die Klage bereits mit dem Hauptantrag Erfolg, erübrigt sich eine Entscheidung über den Hilfsantrag, weil dieser Hilfsantrag nur für den Fall gestellt wird, dass der Hauptantrag keinen Erfolg hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 BImSchG
§ 48 KrWG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG
§ 2 Abs. 1 UVPG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO
§ 35 Abs. 2 KrWG
§ 35 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 35 Abs. 3 KrWG
§ 74 Abs. 6 VwVfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 35 Abs. 2 und Abs. 3 KrWG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 1 AVV
§ 48 Satz 1 KrWG
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 A 99/21
2 L 57/15