Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-08, Aktenzeichen 4 K 2626/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen Anordnungen zur Durchführung des Arbeitszeitgesetzes und des Arbeitsschutzgesetzes und der Androhungen von Zwangsmitteln.
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Bei einer Überprüfung der Filiale ..., ..., am ..., wurde u. a. festgestellt, dass während der Öffnungszeiten von Montag - Freitag im Zeitraum von 10 - 19 Uhr nur eine Arbeitnehmerin anwesend war und die örtlichen Rahmenbedingungen bei der Handhabung von Matratzen und Bettrosten eine Gefährdung der Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten erwarten lasse. Daraufhin bat das Landratsamt Ravensburg mit Schreiben vom ... die Klägerin darum, u. a. dazu Stellung zu nehmen, wie sichergestellt wird, dass die Beschäftigten die nach § 4 ArbZG vorgeschriebenen Ruhepausen wahrnehmen können, insbesondere dann, wenn in der jeweiligen Filiale nur eine Person eingesetzt sei (unter 7.). Zudem wurde die Vorlage der Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbZG i. V. m. der Lastenhandhabungsverordnung für die Filiale ..., ... , (unter 5.) sowie der Nachweis hinsichtlich der Unterweisung der manuellen Handhabung von Lasten (unter 6.) erbeten. Hierzu wurde eine Frist auf den ... bestimmt, welche antragsgemäß auf den ... verlängert wurde.
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Mit Schreiben vom ... legte die Antragstellerin eine Gefährdungsprüfung („Sicherheitscheck Verkaufsstellen-allgemein“) vom 26.10.2011 vor, aus welcher sich u.a. ergeben hat, dass die Arbeitnehmer in der richtigen Handhabung von Lasten regelmäßig zu unterweisen sind. Unter „zu 6:“ gab die Klägerin an, dass das Thema „Heben und Tragen“ in die nächste Unterweisung im Januar 2015 aufgenommen werde. Hinsichtlich der Wahrnehmung der Ruhezeiten verwies die Klägerin unter „zu 7:“ auf § 3 ihrer Betriebsordnung, in welchem zunächst der Inhalt des § 4 ArbZG wieder gegeben wird mit dem Hinweis, dass die Ruhepausen eigenverantwortlich zu nehmen seien. Unter „zu 4:“ gab die Klägerin an, dass jeweils 2 Arbeitnehmer für die Filialen eingestellt seien. Mit Schreiben vom ... forderte das Landratsamt Ravensburg u. a. Arbeitszeitnachweise für die Monate ... - ... an. Sofern darin die Pausenzeiten nicht dokumentiert seien, wurde um die Darlegung, wie die Einhaltung der Ruhepausen überwacht werden soll, gebeten. Ferner wurde die Ergänzung der Dokumentation der Gefährdungsbeurteilung um die Handhabung von Matratzen und Bettrosten in der Filiale ... in ... erbeten, da der „Sicherheitscheck Verkaufsstellen-allgemein“ den Anforderungen des § 5 ArbSchG und der LastenhandhabV nicht vollständig genüge. Hierfür wurde eine Frist bis zum ... gesetzt.
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Mit Schreiben vom ... verwies die Klägerin auf die geänderte Betriebsordnung, in der es nunmehr unter 3.1.2 ergänzend heißt, dass während der Wahrnehmung der gesetzlichen Ruhepausen der Geschäftsbetrieb zu unterbrechen sei. Zudem müsse die individuelle Pausenzeit der einzelnen Arbeitnehmer nicht täglich überwacht werden. Vielmehr seien Stichproben ausreichend. Weiter genüge es, wenn zu Beginn der tatsächlichen Arbeitszeit ein zeitlicher Rahmen feststehe, innerhalb dessen der Arbeitnehmer seine Ruhepausen zu nehmen habe. Zudem reiche es aus, wenn der Arbeitnehmer zu Beginn der Pause den zeitlichen Umfang kenne. Schließlich komme im Matratzen- und Bettenhandel häufig stundenlang kein Kunde, weswegen die Unterbrechung des Geschäftsbetriebs unproblematisch möglich sei. Mit Schreiben vom ... forderte das Landratsamt Ravensburg die Klägerin erneut auf, Arbeitszeitnachweise vorzulegen. Insbesondere sei die Ruhepause dadurch gekennzeichnet, dass der Arbeitnehmer von jedweder Arbeitsverpflichtung und auch von jeder Verpflichtung, sich zur Arbeit bereitzuhalten, freigestellt sei. Er müsse daher auch frei entscheiden können, wo er sich während der Ruhepause aufhalte. Zeiten, in welchen die Beanspruchung der Arbeitnehmer wegen geringer Kundenfrequenz gering sei, erfüllten die Anforderungen an eine Ruhepause i. S. d. § 4 ArbZG nicht. Ferner wurde die Klägerin erneut gebeten, die Gefährdungsbeurteilung für die Handhabung von Matratzen und Bettrosten vorzulegen. Zugleich wurde die Klägerin mit diesem Schreiben zur beabsichtigten, gebührenpflichtigen Anordnung zur Vorlage der Arbeitszeitnachweise der Beschäftigten in den Filialen in ... und ..., der Gewährung von Ruhepausen i. S. d. § 4 ArbZG durch geeignete Öffnungszeiten oder Beschäftigung von zwei Personen und der Bereitstellung eines Pausenraums sowie zur Vorlagen der Gefährdungsbeurteilung für die Handhabung von Matratzen und Bettrosten in der Filiale Gartenstraße 99 in Ravensburg angehört. Unter dem ... nahm die Klägerin Stellung und legte die Arbeitszeitnachweise für ... vor. Des Weiteren wurde eine Bestätigung der Unterweisung nach § 4 Unfallverhütungsvorschrift über die „Grundsätze der Prävention“ vorgelegt. Zudem wurde klargestellt, dass die geringe Kundenfrequenz nicht die Pause ersetze, sondern dazu führe, dass diese innerhalb von einer Spannbreite von zwei Stunden variabel genommen werden könne. Außerdem hätten die Arbeitnehmer nach der Betriebsordnung den Geschäftsbetrieb zu unterbrechen, was impliziere, dass sie frei entscheiden könnten, wo die Pause verbracht werden solle. Zudem verfüge die Filiale in B. über einen eigenen Pausenraum und die Filiale in Ravensburg über abtrennbare Bereiche. Die Einhaltung der Ruhezeit werde von den jeweiligen Filial- und Bezirksleitern überwacht werden. Aufgrund des Kostendrucks am Markt sei eine komplette Besetzung mit zwei Arbeitnehmern nicht realisierbar.
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Mit Bescheid vom ..., zugestellt am ..., wurde die Vorlage eines Konzepts zur Einhaltung der Ruhepausen nach § 4 ArbZG und dessen Umsetzung in den Filialen des Landkreises Ravensburg (Ziffer 1.) angeordnet sowie ein Zwangsgeld i. H. v. 1000 Euro, wenn dieser Anordnung nicht nachgekommen wird, angedroht (Ziffer 2.). Ferner wurde die Vorlage des Ergebnisses einer Gefährdungsbeurteilung für die Handhabung von Matratzen und Bettrosten (Ziffer 3.) angeordnet und ein Zwangsgeld i. H. v. 4000 Euro angedroht, wenn die Unterlagen nicht vorgelegt werden (Ziffer 4.). Zudem wurde eine Gebühr i. H. v. 504 Euro für die Anordnung durch einen gesonderten Gebührenbescheid vom ... erhoben (Ziffer 5.). Das Landratsamt Ravensburg vertiefte zur Begründung das bisherige Vorbringen insbesondere dahingehend, dass es als zuständige Behörde nach § 17 Abs. 2 ArbZG die erforderlichen Maßnahmen anordnen könne, damit der Arbeitgeber seine aus dem ArbZG ergebenden Pflichten nachkomme. Die Vorlage eines Konzepts sei geeignet, das gesetzgeberische Regelungsziel zu verwirklichen und erforderlich, da bisher nicht dargetan worden sei, wie die Wahrnehmung der Ruhepausen i. S. v. § 4 ArbZG im L. R. sichergestellt werden. Zudem sei dieses auch angemessen, da es der Klägerin die Auswahl aller gesetzeskonformen Regelugen, etwa Schließung während der Ruhepause oder Einsatz einer zweiten Person, überlasse. Außerdem beeinträchtige das gewählte Zwangsmittel die Klägerin und die Allgemeinheit am wenigsten und die Höhe des Zwangsgelds entspreche etwa dem finanziellen Aufwand für das Erstellen des Konzepts. Zudem müsse ein Arbeitgeber nach § 5 ArbSchG i. V. m. § 2 LastenhanhabV die Arbeitsbedingungen seiner Beschäftigten beurteilen, wobei die Beurteilung nach § 6 ArbSchG zu dokumentieren sei. Dabei müsse aus der Dokumentation das Ergebnis der Gefährdungsbeurteilung, die festgelegten Maßnahmen des Arbeitsschutzes und das Ergebnis der Überprüfung dieser Maßnahme hervorgehen. Das Ergebnis der Gefährdungsbeurteilung zur Handhabung von Matratzen und Bettrosten sei trotz mehrfacher Aufforderung nicht vorgelegt worden, insbesondere könne der „Sicherheitscheck“ als Dokumentation der Gefährdungsbeurteilung anerkannt werden. Insofern sei nach § 22 Abs. 3 Nr. 1 ArbSchG die Vorlage der entsprechenden Gefährdungsbeurteilung anzuordnen. Die Aufforderung zur Vorlage des Ergebnisses der Gefährdungsbeurteilung sei insbesondere erforderlich und angemessen, da die Unterlagen trotz Aufforderung nicht vorgelegt worden seien und eine Dokumentation bereits aufgrund des § 6 ArbSchG vorliegen müsse. Zudem beeinträchtige das gewählte Zwangsmittel den Pflichtigen und die Allgemeinheit am wenigsten und die Höhe entspreche etwa dem finanziellen Aufwand für das Erstellen der Unterlagen. Zudem sei der Aufwand und die wirtschaftliche Bedeutung des Sachverhalts bei der auf §§ 1, 4 LGebG beruhenden Gebührenentscheidung berücksichtigt worden.
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Gegen beide Bescheide vom ... legte die Klägerin mit Schreiben vom ..., eingegangen am ..., Widerspruch ein. Zur Begründung wurde das bisherige Vorbringen weiter vertieft. Insbesondere wurde ein Begehungsprotokoll eines Sachverständigen beigelegt, der mit dem Bezirksleiter die Gefährdungsbeurteilung überarbeitet habe. Daraus geht u. a. hervor, dass nunmehr die Spediteure die angelieferten Waren einlagern sollen.
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Mit Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom ..., zugegangen am ..., wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Insbesondere ergebe sich aus der Betriebsordnung nur, dass spätestens nach 6 Stunden eigenverantwortlich eine Pause zu nehmen sei. Eine Zeitspanne, etwa von 12 - 14 Uhr werde somit nicht festgesetzt. Zudem könne der Arbeitnehmer nicht frei über seine Pausenzeit verfügen. Wenn ein Kunde kommt, müsse die Pause beendet und bedient werden. Schließlich stellten insbesondere die vorgelegten Bestätigungen einer Unterweisung nach § 4 UVV sowie das Begehungsprotokoll keine Gefährdungsbeurteilungen da.
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Mit Schriftsatz vom ..., eingegangen am ..., hat die Klägerin hier Klage erhoben und gleichzeitig einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes gestellt, welcher jedoch mit Schreiben vom ..., eingegangen am ..., wieder zurückgenommen wurde; das Eilverfahren wurde mit Beschluss vom ... eingestellt. Die Klage wird im Wesentlichen mit dem bisherigen Vorbringen begründet. Insbesondere wird erneut darauf hingewiesen, dass es nach Ziffer 3.1.2. der Betriebsordnung den Arbeitnehmern frei stehe, die Pause außerhalb oder innerhalb der Filiale zu machen. Zudem sei keinesfalls die Vorgabe eines Korridors von maximal 2 Stunden seitens des Arbeitgebers pauschal vorauszusetzen. Es genüge, die Vorgabe „Mittagszeit“, innerhalb derer der Arbeitnehmer autonom über die Ruhepause entscheiden könne. Schließlich läge eine entsprechende Gefährdungsbeurteilung durch einen Sachverständigen sowie ein entsprechendes Protokoll vor. Es könne auch nicht nachvollzogen werden, warum die vorgelegten Bestätigungen einer Unterweisung nach § 4 UVV keine Gefährdungsbeurteilungen darstellen würden.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom ... und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom ... aufzuheben und die Hinzuziehung des Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen im Wesentlichen weiter vertieft. Insbesondere sei die Pause für den Arbeitnehmer nicht vorhersehbar und er habe keine Kenntnis davon, dass diese - auch wenn Kundschaft den Laden betrete - nicht unterbrochen werden müsse. Zudem stelle der Sicherheitscheck nur eine Handlungshilfe zur Gefährdungsbeurteilung dar.
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Dem Gericht liegt die Gerichtsakte im Eilverfahren und die Behördenakte vor, auf die wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen wird.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist unbegründet und hat deswegen keinen Erfolg.
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Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist nicht der mit der angegriffenen Verfügung zeitgleich ergangene (isolierte) Gebührenbescheid des Landratsamts Ravensburg, da über den insoweit ebenfalls eingelegten Widerspruch mit dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom ... keine Entscheidung ergangen ist. Der Widerspruchsbescheid verhält sich nach seinem Betreff und seiner Begründung ausschließlich zu den angeordneten materiell-rechtlichen Maßnahmen und nicht zu der (weiteren) gesonderten Gebührenentscheidung; die gebührenrechtlichen Ausführungen auf Seite 7 des Widerspruchsbescheids beziehen sich vielmehr ersichtlich lediglich auf die festgesetzte Widerspruchsgebühr und nicht auf den Gebührenbescheid des Landratsamts Ravensburg. Zwar könnte die isoliert ergangene Gebührenentscheidung des Landratsamts bei dieser Sachlage im Wege der Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) in das Klageverfahren einbezogen werden, dies ist jedoch seitens der Klägerin nach dem zuletzt gestellten Klageantrag ebenso wenig erfolgt wie im in der Klageschrift angekündigten Sachantrag. Streitgegenstand des vorliegenden Klageverfahrens sind daher allein der materielle Ausgangsbescheid des Landratsamts Ravensburg vom ... und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom ....
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Der Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom ... und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom ... sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie sind daher nicht aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Der Bescheid des Landratsamt Ravensburg vom ... ist formell rechtmäßig ergangen, insbesondere wurde die Klägerin mit Schreiben vom ... hierzu ordnungsgemäß nach § 28 LVwVfG angehört.
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Die in Ziffer 1 getroffene Anordnung entspricht nach Auffassung des Gerichts pflichtgemäßer Ermessensausübung. Weder hinsichtlich des Entschließungs- noch hinsichtlich des Auswahlermessens sind Anhaltspunkte für eine ermessensfehlerhafte Entscheidung ersichtlich.
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Die Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Vorlage eines Konzepts zur Einhaltung der nach § 4 ArbZG vorgeschriebenen Ruhepausen (Ziffer 1 des Bescheids) findet sich in der Generalklausel des § 17 Abs. 2 ArbZG. Hiernach kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu treffen hat. Der Aufsichtsbehörde stehen alle amtlichen Befugnisse der Ortspolizeibehörde zu. Insbesondere können somit Maßnahmen getroffen werden, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden (siehe schon zu § 27 Abs. 1 und 3 ArbZO: BVerwG, Urt. v. 4.7.1989 - 1 C 3/87 Rn. 15 - juris; HWK/Gäntgen, § 17 ArbZG Rn. 3; ErfK/Wank, § 17 Rn. 3; Landmann/Rohmer/Neumann, Stand: 77 EL Oktober 2017, § 17 ArbZG Rn. 2).
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Im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung am ... lagen Anhaltspunkte dafür vor, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit Verstößen gegen § 4 ArbZG zu rechnen ist und damit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestand. Nach § 4 ArbZG ist die Arbeit durch im Voraus feststehende Ruhepausen zu unterbrechen. § 4 ArbZG statuiert für den Arbeitgeber eine Organisationspflicht. Der Arbeitgeber ist verpflichtet Ruhepausen in dem dort genannten Umfang zu gewährleisten und muss sicherstellen, dass der Arbeitnehmer von jeder Arbeitspflicht und Arbeitsbereitschaft freigestellt ist, damit die Pause nicht durch Weiterarbeit überlagert und letztlich vergessen wird (BAG, Urt. v. 25.2.2015 - 1 AZR 642/13 -, NZA 2015, 442 Rn. 28; BAG, Urt. v. 25.2.2015 - 5 AZR 886/12 -, NZA 2015, 494 Rn. 28; Kohte, NZA 2015, 1417 (1422)). Wenngleich § 4 S. 1 ArbZG nicht regelt, wann die Ruhepause im Voraus feststehen muss und sich die Festlegung des Anfangs und der Dauer der Ruhepause vor Beginn der täglichen Arbeitszeit auch nicht aus der Gesetzesbegründung ergibt (BT-Drs. 12/5888, S. 24), folgt aus dem Erfordernis „im Voraus“, dass der Arbeitnehmer sich auf die Pause einrichten und sie auch tatsächlich zur Erholung nutzen können muss. Nach jüngerer Rechtsprechung des BAG wird diesem Zweck genügt, wenn spätestens zu Beginn der täglichen Arbeitszeit Anfang und Dauer der Ruhepause mitgeteilt werden (BAG, Urt. v. 25.2.2015 - 1 AZR 642/13 -, NZA 2015, 442 Rn. 28; BAG, Urt. v. 25.2.2015 - 5 AZR 886/12 -, NZA 2015, 494 Rn. 28). Die Gesetzesbegründung und Meinungen im Schrifttum lassen es hingegen ausreichen, wenn zu Beginn der täglichen Arbeitszeit zumindest ein zeitlicher Rahmen feststeht, innerhalb dessen der Arbeitnehmer seine Ruhepause nehmen kann (BT-Drs. 12/5888, S. 24; mit Verweis auf BAG, Urt. v. 28.9.1972 - 5 AZR 198/72 -: HWK/Gäntgen, § 4 ArbZG Rn. 4; ErfK/Wank, § 4 ArbZG Rn. 4; a. A.: noch Baeck/Deutsch, § 4 ArbZG Rn. 24, nach deren Ansicht es genüge, wenn die Pause und die Dauer erst zu Beginn der Ruhepause feststünden). Vorliegend kann dahinstehen, ob bei Beginn der Arbeitszeit ein konkreter Zeitpunkt für den Anfang der Pause oder zumindest eine Zeitspanne für die Wahrnehmung der Ruhepause feststehen muss, da die Betriebsordnung, auch in der geänderten Fassung, noch nicht einmal einen Zeitkorridor für die Wahrnehmung der Ruhepausen nennt. Ergänzend zu dem Gesetzeswortlaut des § 4 ArbZG ist lediglich hinzugefügt worden, dass für die Wahrnehmung der gesetzlich vorgeschriebenen Ruhepausen der Geschäftsbetrieb zu unterbrechen sei. Zudem kann die Klägerin auch nicht mit dem Argument durchdringen, dass im Matratzen- und Bettenhandel häufig stundenlang kein Kunde käme, weswegen die Unterbrechung unproblematisch und die Vorgabe eines konkreten zeitlichen Rahmens nicht erforderlich sei, sondern es ausreiche, dass der Arbeitnehmer innerhalb der Mittagszeit autonom über seine Ruhepause entscheide. Angesichts des Zwecks der Ruhepause, ist eine spontane, an der Kundenfrequenz orientierte, Pausenzeitgestaltung unzulässig (LAG Köln, Urt. v. 2.11.2010 - 5 Sa 1275/10 Rn. 51 - juris: „Denn Zweck der nach § 4 AZG vorgeschriebenen Ruhepause ist das Erholungsbedürfnis des Arbeitnehmers, nicht aber die Anpassung des Arbeitseinsatzes an den Beschäftigungsbedarf des Arbeitgebers.“; siehe auch: HWK/Gäntgen, § 4 ArbZG Rn. 4). Der Arbeitgeber kann die Bestimmung der Lage der Pause höchstens dann auf die Arbeitnehmer delegieren, wenn die Mitarbeiter eine Regelung treffen, die für den einzelnen Arbeitnehmer verbindlich im Voraus die Pausenzeit festlegt (BAG, Urt. v. 27.2.1992 – 6 AZR 478/90 Rn. 16 – juris). Im vorliegenden Fall liegt eine derartige Regelung nicht vor. Vielmehr wird es dem einzelnen Arbeitnehmer überlassen, die Pausenlage eigenverantwortlich zu bestimmen. Ebenso spricht der Umstand, dass die Filialen nicht komplett mit zwei Mitarbeitern besetzt sind, dafür, dass mit einem Verstoß gegen § 4 ArbZG mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gerechnet werden kann. Wenngleich aus der Berechtigung des Arbeitnehmers, die Pause nach seinem Belieben zu gestalten, nicht zwingend das Recht resultiert, dass er auch das Betriebsgelände verlassen darf (hierzu etwa: ErfK/Wank, § 4 ArbZG Rn. 5; HWK/Gäntgen, § 4 ArbZG Rn. 10) und ein Pausenraum nach Ziffer 4.2. Abs. 2 des Anhangs Anforderungen und Maßnahmen für Arbeitsstätten nach § 3 Abs. 1 ArbStättV grundsätzlich erst bei mehr als 10 Beschäftigten vom Arbeitgeber zur Verfügung gestellt werden muss (hierzu auch: HWK/Gäntgen, § 4 ArbZG Rn. 10), kann in tatsächlicher Hinsicht nach der Lebenserfahrung nicht damit gerechnet werden, dass der Arbeitnehmer auch dann seine Pause weiter fortsetzt, wenn ein Kunde das Geschäft betritt.
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Ferner ist die in Ziffer 1 des Bescheids getroffene Anordnung zur Vorlage eines Konzepts zur Einhaltung der nach § 4 ArbZG vorgeschriebenen Ruhepausen auch verhältnismäßig. Die Maßnahme verfolgt einen legitimen Zweck, nämlich die Überwachung der Einhaltung der in § 4 ArbZG vorgeschriebenen Ruhepausen, die insbesondere auch dem Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer dienen, vgl. § 1 Nr. 1 ArbSchG, und die die Klägerin als Arbeitgeberin zu gewährleisten hat. Die Vorlage eines Konzepts ist - gerade auch im Hinblick auf das Modell der Klägerin der Einmann-Filiale - geeignet, um die Verpflichtung der Klägerin zu überwachen, eine verbindliche Pausenregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Ruhepausen zu treffen. Zudem ist die Maßnahme auch erforderlich. Es sind keine milderen, gleich geeigneten Mittel erkennbar, um die Einhaltung des § 4 ArbZG sicherzustellen. Ferner ist die Anordnung zur Vorlage eines Konzepts auch verhältnismäßig im engeren Sinne, da hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen einerseits die aus Art. 2 Abs. 2 GG resultierenden Schutzpflicht und andererseits die in Art. 12 Abs. 1 GG verbürgte unternehmerische Betätigungsfreiheit in den Blick genommen wurde. In § 4 ArbZG werden einerseits gesundheitliche Mindestnormen festgelegt (BT-Drs. 12/5888, S. 20). Andererseits wird es der Klägerin überlassen, welche organisatorisch ausreichende Regelung, etwa die Schließung während der Pausenzeit oder überlappende Arbeitszeiten von zwei Filialmitarbeitern, sie trifft, um ihrer Organisationspflicht aus § 4 ArbZG nach zu kommen. Insofern wird auch der in Art. 12 Abs. 1 GG verbürgten unternehmerischen Betätigungsfreiheit Rechnung getragen, da die Klägerin wählen kann, mit welcher verbindlichen Regelung sie ihrer aus § 4 ArbZG resultierenden Verpflichtung nachkommt.
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Ebenso ist die Androhung eines Zwangsgelds i. H. v. 1.000 Euro (Ziffer 2 des Bescheids) rechtmäßig ergangen.
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Die Rechtsgrundlage der Zwangsgeldandrohung findet sich in §§ 18, 19, 20, 23 LVwVG. Die Androhung ist hier insbesondere schriftlich verfügt und bezieht sich auf ein konkretes und bestimmtes Zwangsmittel. Auch wurde der Klägerin eine Frist zur Vornahme der geforderten Handlung gesetzt, die über die Rechtsbehelfsfrist von einem Monat ab Bekanntgabe, vgl. § 70 VwGO, hinausgeht. Der Bescheid wurde hier am ... zugestellt und die in Ziffer 1 enthaltende Frist zur Vorlage auf den ... bestimmt. Unschädlich ist hier, dass die Grundverfügung entgegen § 2 LVwVG zum Zeitpunkt der Androhung noch nicht bestandskräftig war oder für sofort vollziehbar erklärt wurde. Es ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber jedenfalls in den Fällen, in denen die Androhung mit der Grundverfügung verbunden wird, eine Androhung bereits vor Unanfechtbarkeit des Bescheids zulassen wollte. Ansonsten wäre die in § 20 Abs.2 LVwVG vorgesehene Möglichkeit, die nicht für sofort vollziehbar erklärte Grundverfügung mit der Androhung zu verbinden, aus sich heraus unverständlich. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Landesgesetzgeber der Verwaltung die Möglichkeit einer rechtswidrigen Verbindung von zwei Verwaltungsakten einräumen wollte. Auch bei nicht sofort vollziehbaren oder bestandskräftigen Grundverfügungen ist eine Androhung somit zulässig, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Vollstreckungsvoraussetzungen bei Ablauf der gesetzten Frist vorliegen, nämlich dann, wenn der Verwaltungsakt vom Adressaten nicht angefochten wird. Bereits in seinem Beschluss vom 1.8.1980 - GrS 1/80 - hatte der Große Senat des VGH Mannheim im Leitsatz 1 formuliert, dass eine Zwangsgeldandrohung mit einem (noch) nicht vollstreckbaren Verwaltungsakt dann verbunden werden darf, wenn das Zwangsgeld für den Fall angedroht ist, dass der Betroffene seiner durch den Verwaltungsakt begründeten Pflicht nicht innerhalb angemessener Zeit nach dessen Unanfechtbarkeit nachkommt.
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Auch die in Ziffer 3 getroffene Anordnung entspricht nach Auffassung des Gerichts pflichtgemäßer Ermessensausübung. Anhaltspunkte für eine ermessensfehlerhafte Entscheidung sind nicht ersichtlich.
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Die Ermächtigungsgrundlage für die in Ziffer 3 des Bescheids getroffene Regelung, mit welcher die Vorlage des Ergebnisses einer Gefährdungsbeurteilung für die Handhabung von Matratzen und Bettrosten angeordnet wurde, findet sich in § 22 Abs. 3 Nr. 1 ArbSchG. Hiernach kann die zuständige Behörde im Einzelfall anordnen, welche Maßnahme der Arbeitgeber zur Erfüllung der Pflichten, die sich aus dem Arbeitsschutzgesetz oder dem aufgrund des Arbeitsschutzgesetzes erlassenen Rechtsvorschriften ergeben, zu treffen hat. Es handelt sich somit um eine Generalklausel zur Beseitigung aller bevorstehenden oder andauernden Verstöße gegen das Arbeitsschutzgesetz und der darauf beruhenden Rechtsverordnungen. Gegenstand einer entsprechenden Anordnung können also beispielsweise Maßnahmen zur Durchsetzung der Arbeitgeberpflichten nach den §§ 3 bis 14 des ArbSchG sein (hierzu auch: VG Frankfurt, Urt. v. 13.5.2009 - 7 K 1462/08.F Rn. 25 - juris m. w. N.). Einzige Tatbestandsvoraussetzung ist die Feststellung, dass der Arbeitgeber seine ihm obliegende Arbeitsschutzpflicht verletzt hat. Irrelevant ist, ob daraus eine konkrete Gefahr resultiert oder nicht (Landmann/Rohmer/Wiebauer, Stand: 77 EL Oktober 2017, § 22 ArbSchG Rn. 110 m. w. N.). Der Hauptanwendungsbereich der generellen Befugnisnorm liegt damit im präventiven Arbeitsschutz. Sie ermächtigt zu allen Anordnungen zum Schutz der Beschäftigten vor Gefährdungen im Sinne der Gefahrenvorsorge (Kohte/Faber/Feldhoff/Arndt-Zygar/Busch, 2. Aufl. 2018, § 22 ArbSchG Rn. 50).
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Nach § 5 Abs. 1 ArbSchG hat der Arbeitgeber durch eine Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdung zu ermitteln, welche Maßnahmen des Arbeitsschutzes erforderlich sind. In Abs. 3 finden sich Fallgruppen, wonach sich insbesondere eine Gefährdung ergeben kann. Kann die Handhabung von Lasten wie hier nicht vermieden werden, hat der Arbeitgeber nach § 2 Abs. 2 LasthandhabV die Arbeitsbedingungen insbesondere unter Zugrundelegung des Anhangs zu beurteilen. Dort heißt es:
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„Merkmale, aus denen sich eine Gefährdung von Sicherheit und Gesundheit, insbesondere der Lendenwirbelsäule, der Beschäftigten ergeben kann:
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(1) Im Hinblick auf die zu handhabende Last insbesondere
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1. ihr Gewicht, ihre Form und Größe,2. die Lage der Zugriffsstellen,3. die Schwerpunktlage und4. die Möglichkeit einer unvorhergesehenen Bewegung.
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(2) Im Hinblick auf die von den Beschäftigten zu erfüllende Arbeitsaufgabe insbesondere
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1. die erforderliche Körperhaltung oder Körperbewegung, insbesondere Drehbewegung,2. die Entfernung der Last vom Körper,3. die durch das Heben, Senken oder Tragen der Last zu überbrückende Entfernung,4. das Ausmaß, die Häufigkeit und die Dauer des erforderlichen Kraftaufwandes,5. die erforderliche persönliche Schutzausrüstung,6. das Arbeitstempo infolge eines nicht durch die Beschäftigten zu ändernden Arbeitsablaufs und7. die zur Verfügung stehende Erholungs- oder Ruhezeit.
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(3) Im Hinblick auf die Beschaffenheit des Arbeitsplatzes und der Arbeitsumgebung insbesondere
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1. der in vertikaler Richtung zur Verfügung stehende Platz und Raum,2. der Höhenunterschied über verschiedene Ebenen,3. die Temperatur, Luftfeuchtigkeit und Luftgeschwindigkeit,4. die Beleuchtung,5. die Ebenheit, Rutschfestigkeit oder Stabilität der Standfläche und6. die Bekleidung, insbesondere das Schuhwerk.“
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Die in § 5 Abs. 1 ArbSchG enthaltene Begrenzung der Verpflichtung des Arbeitgebers, dass nur solche Gefährdungen zu berücksichtigen sind, die mit der Arbeit verbunden sind, ist so zu verstehen, dass die Gefährdungen also mit der Arbeit in unmittelbarem Zusammenhang stehen müssen (ausführlich hierzu: Landmann/Rohmer/Wiebauer, Stand: 77 EL Oktober 2017, § 5 ArbSchG Rn. 11 ff.; siehe auch: VG Frankfurt, Urt. v. 13.5.2009 - 7 K 1462/08.F Rn. 26 - juris). Die eigentliche Beurteilung der Gefährdung ist sodann ein Vergleich von Ist-Zustand und Soll-Zustand. Das Ergebnis dieser Beurteilung ist gemäß § 6 ArbSchG zu dokumentieren (ausführlich hierzu: Landmann/Rohmer/Wiebauer, Stand: 77 EL Oktober 2017, § 5 ArbSchG Rn. 17). Gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 ArbSchG muss aus den zur Verfügung haltende Unterlagen das Ergebnis der Gefährdungsbeurteilung erkennbar sein (ausführlich hierzu: Kollmer/Klindt/Schucht/Kreizberg, § 6 ArbSchG Rn. 63 ff.). Dieser Verpflichtung ist die Klägerin nicht nachgekommen. Zunächst sind in dem vorgelegten „Sicherheits-Check Verkaufsstellen – allgemein“ die Arbeitsbedingungen nicht unter Zugrundelegung des Anhangs der LasthandhabV beurteilt wurden. Beispielsweise sind weder die zu handhabenden Lasten - vornehmlich Matratzen und Lattenroste - noch die von den Arbeitnehmern zu erfüllenden Arbeitsaufgaben in den Blick genommen worden. Der vorgelegte „Sicherheits-Check Verkaufsstellen – allgemein“ bietet somit keine hinreichende Beschreibung des Ist-Zustands, der zur Grundlage einer verlässlichen Gefährdungsbeurteilung gemacht werden kann. Bei der Beschreibung des Ist-Zustandes sind alle Gefährdungen zu berücksichtigen, mit denen bei der jeweiligen Tätigkeit vernünftigerweise zu rechnen ist. Wenngleich in dem später vorgelegten Protokoll der Betriebsbegehung am ... in der Filiale ..., die Rede davon ist, dass die Mitarbeiter in regelmäßigen Abständen in der richtigen Handhabung von Lasten unterwiesen werden sollen und ihre Eignung hinsichtlich des Hebens und Tragens von Lasten überprüft werden sollen sowie, dass die Spediteure die angelieferten Waren auch einlagern sollen, kann hierin ebenfalls keine Gefährdungsbeurteilung gesehen werden. Denn nach wie vor fehlt bereits die Beschreibung des Ist-Zustands, die zur Grundlage einer verlässlichen Gefährdungsbeurteilung gemacht werden kann. Des Weiteren muss sich zunächst aus der Beurteilung ergeben, ob Schutzmaßnahmen erforderlich sind oder nicht (ausführlich: Landmann/Rohmer/Wiebauer, Stand: 77 EL Oktober 2017, § 5 ArbSchG Rn. 17 ff.). Insofern kann hier auch offen bleiben, ob die im Protokoll genannten Maßnahmen dem gesetzlich geforderten Standard genügen, also Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten bei der Arbeit zu gewährleisten, was das Gericht insbesondere im Hinblick darauf, dass die Arbeitnehmer die Roste und Matratzen im Verkaufsraum selbst bewegen müssen, bezweifelt. Schließlich genügen auch die vorgelegten Bestätigungen der Unterweisung nach § 4 UVV nicht den Anforderungen an eine Gefährdungsbeurteilung, da sich hieraus lediglich ergibt, dass und mit welchem Inhalt eine Unterweisung des jeweiligen Mitarbeiters stattgefunden hat. Wie zuvor ausgeführt fehlt es jedoch bereits an der Grundlage für eine verlässliche Gefährdungsbeurteilung. Zudem enthält die Bestätigung auch nicht das Ergebnis einer erfolgten Gefährdungsbeurteilung. Insofern hat die Klägerin bisher hier ihre nach §§ 5, 6 ArbSchG obliegenden Pflichten verletzt.
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Anhaltspunkte dafür, dass die in Ziffer 3 des Bescheids getroffene Regelung, mit welcher die Vorlage des Ergebnisses einer Gefährdungsbeurteilung für die Handhabung von Matratzen und Bettrosten angeordnet wurde, unverhältnismäßig ist, liegen nicht vor. Insbesondere ist auch kein milderes, gleich geeignetes Mittel ersichtlich.
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Auch ist die Androhung eines Zwangsgelds i. H. v. 4.000 Euro (Ziffer 4 des Bescheids) rechtmäßig ergangen.
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Die Rechtsgrundlage der Zwangsgeldandrohung findet sich wiederum in §§ 18, 19, 20, 23 LVwVG. Die Androhung ist hier insbesondere schriftlich verfügt und bezieht sich auf ein konkretes und bestimmtes Zwangsmittel. Auch wurde der Klägerin eine Frist zur Vornahme der geforderten Handlung gesetzt, die über die Rechtsbehelfsfrist von einem Monat, vgl. §§ 70, 74 VwGO, hinausgeht. Der Bescheid wurde hier am ... zugestellt und die in Ziffer 3 enthaltende Frist zur Vorlage auf den ... bestimmt. Unschädlich ist auch hier, dass die Grundverfügung entgegen § 2 LVwVG zum Zeitpunkt der Androhung noch nicht bestandskräftig war oder für sofort vollziehbar erklärt wurde (s. o.).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt die unterliegende Klägerin die Kosten des Verfahrens.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 4 LGebG
§§ 18, 19, 20, 23 LVwVG
§§ 3 bis 14 des ArbSchG
§§ 5, 6 ArbSchG
§§ 70, 74 VwGO
§ 4 ArbZG
§ 5 ArbZG
§ 5 ArbSchG
§ 2 LastenhanhabV
§ 6 ArbSchG
§ 4 UVV
§ 75 VwGO
§ 28 LVwVfG
§ 17 ArbZG
§ 4 AZG
§ 70 VwGO
§ 2 LVwVG
§ 22 ArbSchG
§ 17 Abs. 2 ArbZG
§ 22 Abs. 3 Nr. 1 ArbSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 27 Abs. 1 und 3 ArbZO
§ 4 S. 1 ArbZG
§ 3 Abs. 1 ArbStättV
§ 1 Nr. 1 ArbSchG
§ 20 Abs.2 LVwVG
§ 5 Abs. 1 ArbSchG
§ 2 Abs. 2 LasthandhabV
§ 6 Abs. 1 S. 1 ArbSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZA 2015, 442
NZA 2015, 494
NZA 2015, 1417
1 C 3/87 R
1 AZR 642/13
5 AZR 886/12
5 AZR 198/72
5 Sa 1275/10 R
6 AZR 478/90 R
7 K 1462/08