Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-06, Aktenzeichen 3 K 1350/05
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2006:0206.3K1350.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Am 22. Dezember 2004 schlossen die Beteiligten folgende
" P l a n u n g s v e r e i n b a r u n g :
1. Vorbemerkung
Der Maßnahmenträger (= Kläger) beabsichtigt, auf dem Gebiet der Stadt Geilenkirchen neue Windkraftanlagen zu errichten. Die mit Ausschlusswirkung an anderer Stelle im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationszonen für Windkraftanlagen sind weitestgehend belegt. Um die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit neuer Windkraftanlagen zu schaffen, ist die Änderung des Flächennutzungsplanes erforderlich.
2. Planung
Der Maßnahmenträger legt die für die Flächennutzungsplanänderung erforderlichen Informationen und Unterlagen vor. Dazu gehören insbesondere:
Digitalisierung des Flächennutzungsplanes
Digitalisierung aller für die Untersuchung relevanten Vorgaben aus dem Flächennutzungsplan
Untersuchung des Stadtgebietes nach geeigneten Flächen
Flächennutzungsplanänderung mit Erläuterungsbericht
Nebengutachten, z. B. landschaftspflegerischer Fachbeitrag, Lärmgutachten o. ä.
Der Maßnahmenträger beauftragt gemeinsam mit der Stadt ein geeignetes Planungsbüro mit der Erstellung der o.a. Informationen und Unterlagen sowie mit der Durchführung des Verfahrens zur Flächennutzungsplanänderung (Durchführung der notwendigen Beteiligungsschritte, Abwägungsvorschlag und Beschlussvorlagen an den Rat).
Die Planung ist ergebnisoffen, sowohl was eine Flächenausweisung überhaupt betrifft und welche Fläche ausgewiesen wird.
3. Kosten
Die Kosten der Planung (siehe Nr. 2) trägt der Maßnahmenträger.
4. Beendigung der Vereinbarung
Die Planungsvereinbarung erlischt mit Wirksamwerden der Flächennutzungsplanänderung. Sie erlischt ebenfalls, wenn der Rat beschließt, das Planungsverfahren einzustellen, z. B. weil keine geeignete Fläche gefunden wurde. Es werden gegenseitig keine Ansprüche, z. B. wegen entgangenen Gewinns, geltend gemacht."
Bereits zuvor war die Planungsgruppe N. mit der Ermittlung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen beauftragt worden. In dem Zwischenbereicht der Planungsgruppe vom 16. Dezember 2004 wird die Erweiterung der bestehenden Konzentrationszone in M. als 54. Änderung des Flächennutzungsplanes empfohlen.
Am 15. Dezember 2004 beschloss der Rat der Beklagten zur Ausweisung einer neuen Konzentrationszone für Windkraftanlagen im Bereich M. die Einleitung eines Bauleitplanverfahrens (Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan) sowie die Verabschiedung eines Vorentwurfs des sachlichen Flächennutzungsplanes zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB und zur Beteiligung der Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB.
Es wurde dann vom 7. Januar bis zum 8. Februar 2005 die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und vom 13. bis zum 27. Januar 2005 die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange lehnte der Landrat des Kreises Heinsberg als Untere Landschaftsbehörde mit Schreiben vom 1. Februar 2005 die Erteilung einer Zustimmung zu der beabsichtigten Planänderung ab. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kreis I. eine weit über dem Landesdurchschnitt liegende Häufung von Windenergieanlagen aufweise. Weiter kam es im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung u.a. zu einer Unterschriftenaktion von Bürgern aus C. .
In seiner Sitzung am 4. Mai 2005 beschloss der Ausschuss für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung der Beklagten, dem Rat der Beklagten vorzuschlagen, das Verfahren zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplanes Windkraft einzustellen. In seiner Sitzung am 18. Mai 2005 beschloss der Rat, das Flächennutzungsplanverfahren einzustellen.
Am 10. Juni 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die Planungsvereinbarung vom 22. Dezember 2004 zwischen den Beteiligten fortbesteht und nicht durch den Ratsbeschluss erloschen ist.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:
Die Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Der Ratsbeschluss sei unwirksam, so dass das durch die Planungsvereinbarung begründete öffentlich- rechtliche Rechtsverhältnis nicht beendet sei. Die Fehlerhaftigkeit des Ratsbeschlusses ergebe sich daraus, dass er ermessenswidrig sei. Der Rat habe die Planungsvereinbarungen nur aus sachlichen Gründen beenden können. Er sei als kollegiales Verwaltungsorgan der Gemeinde zur pflichtgemäßen Ermessensausübung verpflichtet. Die in der Planungsvereinbarung vorbehaltene Beendigungsmöglichkeit stehe daher unter der Beschränkung der pflichtgemäßen Ermessensausübung. Dieser Verpflichtung sei der Rat nicht nachgekommen. Das MWM-Gutachten habe belegt, dass eine letzte Konzentrationszone für Windkraftanlagen südlich von M. und westlich von C. durchaus sinnvoll sei. Dass die Bürger "die Dinger nicht mehr sehen können" - so die Aussage des CDU- Fraktionsvorsitzenden - sei kein sachlicher Grund, die Planung an dieser Stelle abzubrechen. Es sei auch falsch, wenn der Rat bei seiner Entscheidung von einem Überhang an Konzentrationszonen ausgegangen sei. Dementsprechend habe der Rat sein Ermessen fehlerhaft betätigt, weil er nicht zuvor alle entscheidungserheblichen Tatsachen ermittelt habe. Dieser Tatsachenirrtum führe zur Fehlerhaftigkeit seiner Ermessensentscheidung. Dem Rat sei im Zeitpunkt der Beschlussfassung auch durchaus bewusst gewesen, dass noch nicht alle entscheidungserheblichen Tatsachen ermittelt worden seien. Dies sei der Einladung des Bürgermeisters vom 14. April 2005 an die Ausschussmitglieder zu entnehmen. Darüber hinaus habe der Rat durch die einseitige Berücksichtigung der in der Bürgerbeteiligung vorgebrachten Bedenken sein Ermessen überschritten. Er habe die Bedenken der Bürger ohne Reflektion ihrer sachlichen Berechtigung alleine aus kommunalpolitischen Erwägungen einseitig ohne Abwägung mit seinen Belangen berücksichtigt. Dies widerspreche dem Zweck der in Ziffer 4 der Planungsvereinbarung vereinbarten Beendigungsmöglichkeit. Die Beklagte könne sich hier auch nicht auf § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB berufen. Er berufe sich nämlich nicht auf einen angeblichen Anspruch auf eine Flächennutzungsplanänderung, sondern lediglich auf einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hinsichtlich der Beendigung der zwischen den Beteiligten geschlossenen städtebaulichen Vereinbarung. Selbstverständlich habe sich die Beklagte mit Abschluss des städtebaulichen Vertrages nicht ihrer Rechte und Pflichten aus § 1 ff. BauGB begeben. Hinsichtlich der Entscheidung über die Fortführung oder Beendigung eines solchen Vertrages müsse die Gemeinde jedoch nach allgemeinen Grundsätzen entscheiden, weil ein solcher Vertrag ansonsten völlig wertlos wäre.
Da die Gemeinde bei ihrem Ratsbeschluss vom 18. Mai 2005 ermessensfehlerhaft entschieden habe, sei dieser Ratsbeschluss nichtig.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Rat habe bei seiner Entscheidung ermessensfehlerfrei gehandelt. Die Entscheidung sei von sachlichen Erwägungen getragen gewesen, weil man mehrheitlich den Belangen des Landschaftsbildes den Vorzug gegeben habe. Der Stadtrat habe die Entwicklung des Bauleitplanverfahrens auch nicht vorausahnen können. Insbesondere sei es nicht vorhersehbar gewesen, dass aus der Bevölkerung und auch von der Unteren Landsbehörde so erhebliche Bedenken in Bezug auf die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes und den Erholungswert der Landschaft geäußert werden würden. Ursächlich für die Entscheidung des Rates sei auch nicht der Umstand, dass man von einem Überhang an Windkraftkonzentrationszonen ausgegangen sei. Ursächlich seien vielmehr alleine die sowohl von der Unteren Landschaftsbehörde als auch von den beteiligten Bürgern geäußerten Bedenken gewesen. Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass die Untere Landschaftsbehörde im Vorfeld nie eine derart deutliche Position zur Frage der Landschaftsbeeinträchtigung bezogen habe. Festzuhalten sei jedenfalls, dass der Rat der Beklagten vorliegend eine wohl abgewogene Entscheidung getroffen habe, die alleine am Maßstab sachlicher Erwägungen, nämlich der Gegenüberstellung der schützenswerten Belange der Allgemeinheit (Schutz des Landschaftsbildes vor weiteren Beeinträchtigungen, Schutz des Erholungswertes der Landschaft) im Verhältnis zu den Belangen des Klägers, die alleine in wirtschaftlichen Interessen zum eigenen Nutzen bestehen würden, gefällt worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer kann ohne mündliche Verhandlung und durch den Berichterstatter entscheiden, weil sich die Beteiligten in dem Erörterungstermin am 23. Januar 2006 hiermit ausdrücklich einverstanden erklärt haben (vgl. §§ 87 a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Feststellungsklage hat keinen Erfolg.
Die zwischen den Beteiligten geschlossene Planungsvereinbarung vom 22. Dezember 2004, bei der es sich um einen städtebaulichen Vertrag im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) handelt,
vgl. Krautzberger, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Baugesetzbuch, Stand: 15. April 2005, Rn. 124 ff. zu § 11 BauGB,
ist durch den Beschluss des Rates der Beklagten vom 18. Mai 2005 wirksam beendet worden.
Nach Ziffer 4 (Satz 2) der Planungsvereinbarung erlischt diese, wenn der Rat - wie hier - beschließt, das Planungsverfahren einzustellen, z.B. weil keine geeigneten Flächen gefunden wurden. Diese vertragliche Regelung nennt beispielhaft einen möglichen Anlass für eine Einstellung des Planungsverfahrens, schränkt die Entscheidungsfreiheit des Rates aber nicht ein. Eine Beendigung ist über den genannten Anlass hinaus immer dann möglich, wenn die Gemeinde von ihrem Planungsermessen Gebrauch macht und das Planungsverfahren - aus welchen Gründen auch immer - einstellt. Denn in diesem Fall wird eine Fortführung der Planungsvereinbarung sinnlos, weil der Vertragszweck, der in der Durchführung des Planänderungsverfahrens mit dem Ziel der Änderung des Flächennutzungsplans besteht, nicht mehr erreicht werden kann.
Der Kläger kann sich mangels Justitiabilität schon vom Ansatz her nicht darauf berufen, dass die Einstellung des Verfahrens zur Änderung des Flächennutzungsplans ermessensfehlerhaft gewesen sei. Aus dem Sinnzusammenhang der Absätze 3 (Satz 2) und 8 des § 1 BauGB folgt, dass nicht lediglich der Anspruch ausgeschlossen ist, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben, sondern auch der Anspruch, ein Verfahren, das zur Erreichung eines dieser Zwecke begonnen worden ist, fortzusetzen. Gibt es kein subjektives Recht auf eine gemeindliche Bauleitplanung, so kann sich der Einzelne vor den Verwaltungsgerichten nicht mit Erfolg dagegen zur Wehr setzen, dass die Gemeinde ein von ihr eingeleitetes Aufstellungs-, Änderungs-, Ergänzungs- oder Aufhebungsverfahren, aus welchen Gründen immer, aufgibt. In welchem Stadium des Verfahrens die Planung abgebrochen wird, spielt dabei keine Rolle. Die Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst haben, die Gemeinde bei der Entscheidung über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von äußeren Zwängen freizuhalten, wiegen nicht weniger schwer, wenn eine Planung eingeleitet, aber noch nicht abgeschlossen ist. Bricht eine Gemeinde ein von ihr aufgenommenes Planungsverfahren ab, so bringt sie sinnfällig zum Ausdruck, dass sich ihre Planungsvorstellungen gewandelt haben. Die Entscheidung, ob sie an einer bestimmten Planungskonzeption festhält, würde ihr aus der Hand genommen, wenn einzelne Interessenten in der Lage wären, eine Fortführung des Verfahrens zu erzwingen. Vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB lässt sich § 1 Abs. 8 BauGB die allgemeine Wertung des Gesetzgebers entnehmen, dass der Einzelne auf die Durchsetzung abweichender eigener planerischer Vorstellungen keinen Anspruch hat.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 11. Februar 2004 - 4 BN 1/04 - und vom 9. Oktober 1996 - 4 B 180/96 - ; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. März 2000 - 5 S 444/00 - (jeweils veröffentlicht in juris).
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass es in jedem Stadium des Änderungsverfahrens alleine Sache der Beklagten war, das Verfahren einzustellen. Aus der Planungsvereinbarung ergibt sich kein Anspruch des Klägers darauf, dass seine durch die Vereinbarung begründete vertragliche Position bei dieser Entscheidung von der Beklagten berücksichtigt wird. Dies ergibt sich im Übrigen bereits daraus, dass die Planungsvereinbarung nach ihrem Wortlaut und insbesondere nach dem Willen der Vertragsparteien, der erkennbar davon getragen war, die gesetzliche Vorgabe des § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu beachten, keinerlei Ansprüche des Klägers hinsichtlich der Durchführung des Änderungsverfahrens begründet hat, so dass es sich quasi um einen einseitig - nämlich nur den Kläger - verpflichtenden Vertrag handelt.
Unabhängig davon liegen keine objektiven Anhaltspunkte dafür vor, dass der Rat der Beklagte bei der Entscheidung über die Einstellung des Änderungsverfahrens am 18. Mai 2005 willkürlich gehandelt hat, so dass dahingestellt bleiben kann, ob die Beendigung der Planungsvereinbarung in diesem Fall unwirksam wäre.
Nach den Niederschriften über die Sitzung des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung am 4. Mai 2005 und über die Sitzung des Rates am 18. Mai 2005 war für die Entscheidung des Rates zum einen die negative Stellungnahme der Unteren Landschaftsbehörde vom 1. Februar 2005 und zum anderen der Widerstand der Beecker Bürger, wie er in der Unterschriftenaktion zum Ausdruck gekommen ist, ausschlaggebend. Es ist aber jedenfalls nicht sachwidrig, dass das Änderungsverfahren aus diesen Gründen ohne weitere Ermittlungen eingestellt worden ist. Insbesondere durfte sich die Beklagte die Einschätzung der Unteren Landschaftsbehörde, wonach der Kreis I. eine weit über dem Landesdurchschnitt liegende Belastung mit Windenergieanlagen aufweise und dass deshalb der Eingriff in Natur und Landschaft nach § 4a Abs. 4 Satz 1 des Landschaftsgesetzes Nordrhein-Westfalen - LG - (= § 4 Abs. 5 LG a.F.) zu untersagen sei, zu eigen machen. Zwar hätte der Rat in diesem Verfahrensstadium das Verfahren zunächst fortführen und der Planungsgruppe Gelegenheit geben können, zu den Einwänden der Unteren Landschaftsbehörde und der Bürger Stellung zu nehmen. Dies war aber jedenfalls nicht durch das Willkürverbot geboten. Vielmehr sprach einiges dafür, in diesem Stadium das Verfahren im Hinblick auf die geltend gemachten substantiierten Einwände einzustellen, zumal letztlich alleine die individuellen wirtschaftlichen Interessen des Klägers für eine Fortführung des Verfahrens sprachen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 1 BauGB
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 ff. BauGB
§ 87 a Abs. 2 und 3, 101
Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 8
BauGB
§ 4 Abs. 5 LG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 4a Abs. 4 Satz 1 des
Landschaftsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 1/04
4 B 180/96
5 S 444/00