Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-17, Aktenzeichen 3 S 865/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0917.3S865.23.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. Januar 2022 – 12 K 2310/21 – wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beklagte (zugleich Berufungsklägerin) wendet sich gegen die verwaltungsgerichtliche Aufhebung ihrer Erklärung über die Ausübung eines allgemeinen Vorkaufsrechts für zwei in ihrem Stadtgebiet gelegene Grundstücke.
Die betroffenen Grundstücke liegen im Geltungsbereich der am 1. Juni 2007 bekanntgemachten Satzung der Beklagten zur förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets „Innenstadt“ vom 25. Mai 2007. Die genaue Abgrenzung des Sanierungsgebiets ergibt sich aus dem Lageplan vom 22. März 2007, der Bestandteil der Satzung ist (§ 1 Satz 2 und 3 der Satzung; Abgrenzungsplan).
Abgrenzungsplan (Gesamtgeltungsbereich gestrichelt,
Planausschnitt rot, Sanierungsprojekt „Neues Rathaus“ grün markiert)
Die hier betroffenen Grundstücke mit den Flurstück-Nrn. 2549/1 (St. Ilgener Straße 1; 2.622 qm) und 5187/1 (Bürgermeister-Weidemaier-Straße; 698 qm) liegen am Westrand des festgesetzten Sanierungsgebiets südwestlich der Kreuzung aus Rohrbacher Straße und St. Ilgener Straße (Bärentorplatz; siehe Planausschnitt).
Planausschnitt südwestlich Bärentorplatz
Die im Eigentum der Beigeladenen stehenden Grundstücke sind u.a. mit einem Wohn- und Geschäftsgebäude, einem Werkstattgebäude und einer Tankstelle bebaut. Für beide Grundstücke sind bis zum 31. Dezember 2005 befristete beschränkt persönliche Dienstbarkeiten über die Tankstellennutzung zugunsten einer bundesweit tätigen Betreibergesellschaft in das Grundbuch eingetragen, die sich für die Dauer des Bestehens von Verträgen über den Verkauf von Mineralölprodukten auf den Grundstücken verlängern. Nach Angaben der Beigeladenen war die Tankstelle jedenfalls bis zum 31. Dezember 2023 an die Betreibergesellschaft vermietet. Südwestlich des Grundstücks Nr. 5187/1 befindet sich ein Pxxx-Markt (Bürgermeister-Weidemaier-Straße Nr. xx, Flurstück-Nr. xxx); südöstlich liegt das Geschäfts- und Verwaltungsgebäude „Kurpfalzzentrum“. Die Klägerin ist Eigentümerin von Grundstücken südlich der betroffenen Grundstücke und als Investorin im Bereich der Innenstadtentwicklung aktiv.
Die Darstellung des Gebäudezustands in den der Satzung zugrundeliegenden „Vorbereitenden Untersuchungen“ der KE Landesentwicklungsgesellschaft GmbH (KE GmbH) von Mai 2007 weist hinsichtlich der streitgegenständlichen Grundstücke die Einträge „keine oder geringe Mängel“ (Tankstelle), „Modernisierungs- und Instandsetzungsbedarf“ (Wohn- und Geschäftsgebäude) und „erhöhter Modernisierungs- und Instandsetzungsbedarf“ bzw. „Erhalt fraglich“ (Werkstatt) auf (vgl. KE GmbH, Vorbereitende Untersuchungen „Innenstadt“, Neuordnungskonzept Rahmenplan (Zielplanung) [ab hier: KE GmbH, Rahmenplan], S. 4). Im dazugehörigen Bericht finden sich unter den Überschriften „Mögliche Maßnahmen für die Einzelhändler“ und „Maßnahmen im Städtebau“ die Eintragungen „Neugestaltung des Bärentorplatzes als Drehscheibe und Auftakt für die Innenstadt“ und „Entwicklungsschwerpunkt Tankstelle/Pxxx als Ergänzungs- und Magnetfunktion Einzelhandelsmanagement mit zusätzlichen Parkierungsangebot“ (vgl. KE GmbH, Bericht über die Ergebnisse der Vorbereitenden Untersuchung, [ab hier: KE GmbH, Bericht] S. 24 f.).
Das anhand von Einzelquartieren beschriebene „Neuordnungskonzept“ (vgl. KE GmbH, Bericht, S. 26 ff.) enthält für den Bereich „Quartier St. Ilgener Straße / Rohrbacher Straße“ den Eintrag „Für notwendig im Bereich St. Ilgener Straße/Rohrbacher Straße wird die Neuordnung der Grundstückszuschnitte erachtet. Es ist als Ziel gesetzt, dass eine allgemeine Aufwertung der Funktion und des Erscheinungsbildes der Randbebauung ermöglicht wird. Die Aufwertung rückwärtiger Bereiche durch Entkernung und durch eine Neuordnung der Grundstückszuschnitte ist notwendig.“
Für den Bereich „Quartier Bärentorplatz / Kurpfalzzentrum“ findet sich der Eintrag „Das Quartier rund um den Bärentorplatz wird als zentraler Versorgungs- und Mobilitätsmittelpunkt gesehen. Allgemein werden hier Verbesserungen der Aufenthaltsqualität und Querungssituation, sowie Verflechtungen mit angrenzenden Quartieren angesteuert. Mit den Planungen soll die Aktivierung platzbezogener Gebäudenutzungen begünstigt werden. Im Rahmen der Konzeptionen steht ebenfalls die Herausbildung der städtebaulichen Torsituation.“
Für das südlich gelegene Quartier „Bürgermeister-Weidemaier-Straße / Rohrbacher Straße“ sieht der Bericht die Eintragung „Innenstadtergänzende Einzelhandels- und Dienstleistungsfunktionen, Parkierungsschwerpunkt, Verbesserung Verflechtung mit Kurpfalzcentrum und Altstadtkern und westlich angrenzenden Wohnquartieren“ vor.
Nach § 2 Satz 3 der Sanierungssatzung sollte die Sanierung bis zum 31. Dezember 2017 abgeschlossen sein.
Mit notariellem Kaufvertrag vom 7. Oktober 2020, der am 5. November 2020 um einen notariell beurkundeten Nachtrag zur Übernahme der Maklerkosten durch die Klägerin ergänzt wurde, verkauften die Beigeladenen beide Grundstücke für einen Gesamtpreis in Höhe von xxx € (inkl. Maklerkosten) an die Klägerin. Mit § 8 Abs. 1 Satz 1 des Kaufvertrags wurde der Notar ermächtigt, erforderliche Genehmigungen zu erwirken und sie für alle Beteiligten entgegenzunehmen. Nach § 8 Abs. 3 des Kaufvertrags sind „anfechtbare Bescheide […] dagegen den Beteiligten selbst zuzustellen“. Nach § 8 Abs. 5 Satz 2 des Kaufvertrags wird der Notar beauftragt, bei den zuständigen Stellen unter Übersendung einer beglaubigten Abschrift dieser Urkunde anzufragen, ob ein Vorkaufsrecht besteht, und ggf. die Anzeige nach § 469 BGB zu erstatten. Nach § 14 Abs. 1 des Vertrags erteilen sämtliche Beteiligte den (namentlich bezeichneten) Angestellten des Notariats Vollmacht, alle Anträge, Erklärungen und Bewilligungen entgegenzunehmen und mitzuteilen, die für den Vertragszweck notwendig oder nützlich sind.
Mit Schreiben vom 16. Oktober 2020 übermittelte Notar B. der Sanierungsbehörde (Bauamt) der Beklagten eine Kopie des Kaufvertrages und beantragte die Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung. Mit an den Notar adressiertem Zwischenbescheid des Bauamts vom 21. Oktober 2020 teilte die Beklagte mit, dass der Kaufvertrag „nicht fristgerecht und endgültig geprüft werden [könne], so dass sich der Prüfungszeitraum um höchstens drei Monate verlängert.“
Mit am 22. Oktober 2020 bei der Stadtverwaltung eingegangenem Schreiben vom 16. Oktober 2020 forderte Notar B. die Beklagte zur Erklärung über die Ausübung etwaiger Vorkaufsrechte auf. Mit am Folgetag eingegangenen Schreiben vom 9. November 2020 übermittelte er der Stadtverwaltung und der Sanierungsbehörde der Beklagten auch den Nachtrag zum Kaufvertrag und forderte diese auch insoweit zur Erklärung über die Ausübung etwaiger Vorkaufsrechte bzw. zur Genehmigung des Rechtsgeschäfts auf. Mit weiterem, ebenfalls an den Notar B. adressierten Zwischenbescheid vom 1. Dezember 2020 teilte die Beklagte (Bauamt) mit, dass auch der Nachtrag zum Kaufvertrag „nicht fristgerecht und endgültig geprüft werden [könne], so dass sich der Prüfungszeitraum um höchstens drei Monate verlängert.“
Bereits mit Schreiben vom 16. November 2020 hatte die Beklagte die Vertragsparteien zur beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts angehört. Am 20. November 2020 fand daraufhin ein Gespräch statt, in der die Klägerin die Beklagte um Mitteilung ihrer Planungsvorstellungen bat. Mit E-Mails vom 30. November 2020 und vom 2. Dezember 2020 zeigten die Klägerin und ein von ihr beauftragtes Architekturbüro (erneut) ihre Kooperationsbereitschaft an, um die Ausübung des Vorkaufsrechts abzuwenden. Nachdem diese Schreiben unbeantwortet blieben, zeigte der Bevollmächtigte der Klägerin mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2020 deren Vertretung an, machte Einwände gegen die beabsichtigte Ausübung des Vorkaufsrechts geltend und zeigte die Bereitschaft der Klägerin an, die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 27 Abs. 1 BauGB abzuwenden. Ebenfalls mit anwaltlichem Schreiben vom 9. Dezember 2020 stellte die Klägerin den Stadträten der Beklagten ein von ihr entwickeltes Nutzungskonzept „Bärentor-Arcaden“ vor.
Im Rahmen einer am 10. Dezember 2020 von 18:30 Uhr bis 19:10 Uhr durchgeführten öffentlichen Sondersitzung beriet der Gemeinderat der Beklagten über die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung und die Ausübung des Vorkaufsrechts (vgl. TOP 3: „Grundstücksverkehr, Ausübung Vorkaufsrecht für Grundstücke Flurstück 2549/1 und Flurstück 5187/1 […]“).
Ausweislich des Sitzungsprotokolls erläuterte der Oberbürgermeister den Sachverhalt u.a. unter Verweis auf die fünfseitige Sitzungsvorlage, wobei er die Grundstücke als „Schlüsselgrundstücke“ bezeichnete. Nach jahrelangem Stillstand gebe es die einmalige Chance, die gewünschten städtebaulichen Ziele umzusetzen; die Finanzierung sei sichergestellt. Im Rahmen der Aussprache äußerten sich sechs der einundzwanzig anwesenden Stadträte bzw. stellten Fragen. Sodann fasste der Gemeinderat – mit einer Enthaltung – die Beschlüsse, die sanierungsrechtliche Genehmigung für den Verkauf zu erteilen und das Vorkaufsrecht auszuüben.
Der Bescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2020 über die Ausübung des Vorkaufsrechts wurde der Klägerin sowie den Beigeladenen jeweils am 18. Dezember 2020 gegen Empfangsbekenntnis im Wege der persönlichen Übergabe sowie dem Notar B. am 23. Dezember 2023 gegen Einschreiben mit Rückschein zugestellt. Die sanierungsrechtliche Genehmigung vom 18. Dezember 2020 wurde am gleichen Tag zur Post gegeben.
Im Bescheid vom 17. Dezember 2020 ist ausgeführt, dass die Beklagte davon ausgehe, dass Notar B. gemäß § 8 des Kaufvertrags auch zur Entgegennahme der Erklärung über die Ausübung des Vorkaufsrechts berechtigt sei; parallel erfolge eine Übermittlung an die Beigeladenen. Das nach § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB bestehende Vorkaufsrecht dürfe nach § 24 Abs. 3 BauGB nur ausgeübt werden, wenn dies durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Hiervon sei im Bereich einer Sanierungssatzung grundsätzlich auszugehen. Gerade im Bereich der beiden Kaufgrundstücke seien städtebauliche Missstände festgestellt worden, da die vorhandenen Wohn- und Werkstattgebäude zum Teil sogar erhöhten Modernisierungs- und Instandsetzungsbedarfe aufwiesen. Nach S. 31 der vorbereitenden Untersuchungen sollten der Bereich des Bärentorplatzes (und damit der nördliche Bereich des Kaufgegenstands) im Hinblick auf die dortige verkehrliche Situation aufgewertet, die öffentlichen Flächen erheblich erweitert und insbesondere der Platz als ein wesentlicher Verkehrsknoten der Stadt umgestaltet werden, um genügend Raum für den öffentlichen Personennahverkehr und dessen Nutzer zu schaffen. Außerdem sollten dort neue Querungsmöglichkeiten aus den westlich gelegenen Bereichen des Stadtgebiets bis zur und über die Rohrbacher Straße geschaffen werden. Nach S. 30 des Einzelhandelskonzepts solle der südliche Bereich des Kaufgegenstands Teil eines Einzelhandelsmagneten werden. Wegen erheblicher Schwierigkeiten bei der Durchführung der Sanierungsmaßnahme liege weder eine verfeinerte Sanierungskonzeption noch ein diese Konzeption umsetzender Bebauungsplan vor. Die Sanierung sei aber nicht gescheitert, auch wenn das Sanierungsgebiet sehr groß sei und vor komplexen Herausforderungen stehe. In den letzten Jahren seien an anderer Stelle erhebliche Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung der Sanierungsziele gemacht worden. Im Hinblick auf das hier betroffene Areal habe der Gemeinderat aber noch nicht verbindlich beschlossen, durch welche konkrete Gestaltung den Sanierungszielen Rechnung getragen werden solle; dies könne (und müsse) auch nicht während der Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts nachgeholt werden. Die Beklagte werde die Sanierung zügig fortsetzen und eine Konkretisierung und Verfeinerung der Planungsziele – voraussichtlich durch Bebauungsplan – vornehmen. Bis zu einer solchen Konkretisierung könne aber nicht gesagt werden, welche Verwendung den Sanierungszielen entspreche, so dass eine Ausübung der Abwendungsbefugnis nach § 27 BauGB ausscheide. Bei Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens habe die Beklagte zur Kenntnis genommen, dass es der Klägerin schon als Eigentümerin der südlich angrenzenden Grundstücke ein großes Anliegen sei, eine möglichst attraktive Bebauung zu verwirklichen. Auch wenn eine mit den Interessen der Klägerin abgestimmte Bebauung anzustreben sei, könne eine möglichst umfassende Verwirklichung der Sanierungsziele nur durch Ausübung des Vorkaufsrechts erfolgen, da die Grundstücke von zentraler Bedeutung für den Ortskern seien. Weitergehende Interessen der Beigeladenen seien weder geltend gemacht noch ersichtlich; etwaige Verzögerungen durch die bereits angekündigten Rechtsmittel seien ggf. hinzunehmen. Zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts könne hinsichtlich des Verwendungszwecks lediglich mitgeteilt werden, dass die festgestellten Missstände beseitigt und die Attraktivität des nördlichen Bereichs – also das Umfelds des Bärentorplatzes – durch eine Vergrößerung der öffentlichen Flächen gesteigert werden sollten, wobei dieser Verkehrsknoten z.B. durch gastronomische Angebote an Reisenden zu ergänzen sei. Die Konkretisierung bleibe zunächst der weiteren Planung, namentlich der Bebauungsplanung, vorbehalten. Im südlichen Anschluss hieran sollten außerdem die planerischen Voraussetzungen für einen Einzelhandelsmagneten geschaffen werden. Da die konkrete Lage und Gestaltung noch nicht bekannt seien, könne die Stadt keine konkretere Verwendung angeben. Sie gehe allerdings davon aus, dass das Erreichen der genannten Ziele mit dem gemeindlichen Grunderwerb durch Ausübung des Vorkaufsrechts deutlich vereinfacht werde. Die Gestaltung in diesem Bereich sei städtebaulich so komplex, dass die Reduzierung des Vorkaufsrechts auf Teilflächen ausscheide. Eine konkretere Aussage über den Verwendungszweck könne nicht getroffen werden. Wenn der Verwendungszweck bereits jetzt konkret und verbindlich beschrieben werden könnte, bestünde auch eine Abwendungsmöglichkeit der Klägerin; diese sei jedoch nicht gegeben.
Mit Fax vom 12. Januar 2021 legte der Bevollmächtigte der Klägerin Widerspruch gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts ein. Mit Satzungsbeschluss der Beklagten vom 25. Februar 2021 wurde die Sanierungsfrist bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030 verlängert. Mit am 26. Mai 2021 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 2021 wies die Beklagte den Widerspruch zurück.
Am 28. Juni 2021 – einem Montag – hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und im Wesentlichen Mängel der Öffentlichkeitsbeteiligung, eine unzureichende Angabe des Verwendungszwecks, die Funktionslosigkeit der Sanierungssatzung wegen endgültiger Aufgabe der Sanierung, eine unzureichende Konkretisierung der Sanierungsziele sowie – hilfsweise – das Vorliegen der Voraussetzungen einer Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB geltend gemacht. Mit Schriftsatz vom 6. Dezember 2021 verwies die Beklagte erstmals auf „informelle Planungsüberlegungen“ im Bereich des hier streitgegenständlichen Grundstücks und legte zum Beweis ein Übersichtsdokument vor, das verschiedene Sanierungskonzepte darstellt (vgl. KE GmbH, „Sanierungsgebiet ‚Innenstadt‘ – Ziele der Neuordnung, Einzelhandelsmagnet Rohrbacher Straße 2004 – 2020“; ab hier: KE GmbH, Übersicht 2004 – 2020). Das „Zentren- und Nahversorgungskonzept Bärentorplatz 2009/2016“ (S. 10) sieht dabei eine Umgestaltung des Bärentorplatzes sowie „Einzelhandel für den täglichen Bedarf, Gastronomie, Café mit Außenbewirtschaftung, Bürgerservice“ als Zielkonzept für den Gesamtbereich südwestlich, südlich und südöstlich des Bärentorplatzes vor; das dieses ergänzende „Zentren- und Nahversorgungskonzept Einzelhandelsmagnet 2009/2016“ einen im Wesentlichen südlich der hier streitgegenständlichen Grundstücke gelegenen „Einzelhandelsmagnet“, dessen nördliche Ausläufer in die streitgegenständlichen Grundstücke hineinragen (S. 11). Eine hiervon abweichende „Potentialstudie zur Neuordnung im Bereich Rohrbacher Str. / Bgm.-Weidemaier-Str. 2014“ sieht demgegenüber die Schaffung kombinierter Wohn- / Einzelhandels- / Dienstleistungs- und Parkflächen auf dem Grundstück Nr. 2549/1 sowie die Schaffung eines großflächigen Einzelhandels mit Parkflächen auf dem Grundstück Nr. 5187/1 vor (S. 12). Das hiervon wiederum abweichende „Innenstadtkonzept ‚Kleiner Magnet‘ und ‚Großer Magnet‘ 2010/2017“ (S. 13 ff.) schlägt einen „Großen Magnet“ am Westrand des Sanierungsgebiets vor, geht dabei aber – im Rahmen einer „Verkehrsplanung“ – von einer Beibehaltung der auf dem Grundstück Nr. 2549/1 vorhandenen Gebäude aus und bezieht nur die Südfläche des Grundstücks Nr. 2549/1 sowie die Gesamtfläche des Grundstücks Nr. 5187/1 in eine (nur skizzenhaft angedeutete) Bebauungsplanung ein. Die „Potentialstudie Neuordnung Grundstück St. Ilgener Straße 2020“ sieht schließlich eine Neuaufteilung der streitgegenständlichen Grundstücke in zwei Grundstücksmodule vor, die die Bestandsgebäude „Wohn- / Geschäftshaus + Werkstatt“ einerseits und „Tankstelle“ andererseits beherbergen. Mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2021 trug die Beklagte ergänzend vor, dass das Sanierungsverfahren über das ursprünglich beabsichtigte Enddatum im Jahr 2017 hinaus nahtlos weiterbetrieben worden sei, und verwies zum Beweis auf an das Ministerium für Finanzen gerichtete Aufstockungsanträge bzw. Sachstandsberichte über städtebauliche Erneuerungsmaßnahmen in den Jahren 2015 – 2020. Der hierbei vorgelegte Sachstandsbericht 2019 sieht dabei für die Programmjahre 2019 – 2023 für das Gesamtareal südwestlich des Bärentorplatzes eine „Neuordnung Bereich Bbgm.-Weidemaier und Rohrbacher Straße“ sowie den Neubau von 31 Wohneinheiten vor.
Die Klägerin hat hierauf mit Schriftsatz vom 23. Dezember 2021 erwidert, dass die Beklagte sich an der Angabe in der Ausübungserklärung festhalten lassen müsse, dass eine Konkretisierung der Planung über die ursprüngliche Voruntersuchung hinaus nicht erfolgt sei, zumal der Gemeinderat die jüngeren Planungen ausdrücklich lediglich „zur Kenntnis genommen“ habe, ohne hierüber beschlossen zu haben.
Die Beigeladenen haben sich erstinstanzlich nicht geäußert und keinen Antrag gestellt.
Mit hier angegriffenem Urteil vom 11. Januar 2022 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Bescheid vom 17. Dezember 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Mai 2021 aufgehoben, da die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten müsse sich die Ausübung des Vorkaufsrechts grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren, deren Ziele sich ggf. auch aus der Begründung der Sanierungssatzung oder den Ergebnissen vorbereitender Untersuchungen ergeben könnten. Auch wenn an die Konkretisierung dieser Ziele bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen zu stellen seien, nähmen die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren zu. Das Erfordernis einer fortschreitenden Konkretisierung der Sanierungsziele bestehe gerade im Hinblick auf die in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet erforderlichen grundstücksbezogenen Einzelentscheidungen und die hiermit einhergehenden Grundrechteingriffe. Im hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung würden die von der Beklagten verfolgten Sanierungsziele nicht von der Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigenden, hinreichend konkretisierten Allgemeinwohlbelangen getragen. Insbesondere seien die von der Beklagten herangezogenen Neuordnungskonzepte für die hier betroffenen Einzelquartiere jeweils quartiersbezogen formuliert und ließen jeweils nicht erkennen, inwieweit die in Streit stehenden Grundstücke für die dort bezeichneten Sanierungsziele benötigt würden. Soweit sich der im Jahr 2007 erstellten „Vorbereitenden Untersuchung“ unter der Überschrift „Maßnahmen im Städtebau“ konkretere Anhaltspunkte dafür entnehmen ließen, wofür zumindest der mit der Tankstelle bebaute Teil der streitgegenständlichen Grundstücke benötigt werde, habe die Beklagte im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung nicht an dieser Konkretisierung festgehalten. Zwar führe sie im Bescheid vom 17. Dezember 2020 aus, dass im südlichen Anschluss an den Bärentorplatz die planerischen Voraussetzungen für einen Einzelhandelsmagneten geschaffen werden sollten. Sie gebe jedoch weiterhin an, dass dessen konkrete Lage und Gestaltung noch nicht bekannt sei, so dass sie keine konkretere Verwendung angeben könne. Dies lasse den Schluss zu, dass im maßgeblichen Zeitpunkt auch insoweit keine konkrete Verwendungsabsicht für die streitgegenständlichen Grundstücke bestanden habe. Insbesondere habe die Beklagte das im Jahr 2007 erstellte Neuordnungskonzept auch im Nachgang nicht fortgeschrieben, da der Gemeinderat die späteren Planungsüberlegungen jeweils nur „zur Kenntnis genommen“ habe, ohne konkrete Beschlüsse zu fassen. Zudem habe die Beklagte im Ausübungsbescheid ausdrücklich erklärt, dass eine Konkretisierung der Planung nicht erfolgt sei. Demnach komme der Hinweis des Beklagten, dass das Erreichen der Sanierungsziele durch die Ausübung des Vorkaufsrechts „deutlich vereinfacht“ werde, einer allgemeinen Bodenbevorratung gleich, die die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht rechtfertige.
Gegen das ihr am 20. Januar 2022 zugestellte Urteil hat die Beklagte mit am 21. Februar 2022 – einem Montag – beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz die Zulassung der Berufung beantragt und diesen Antrag am 21. März 2022 – ebenfalls einem Montag – gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründet. Die Klägerin ist dem Antrag mit Schriftsatz vom 6. Mai 2022 entgegengetreten.
Mit Beschluss vom 17. Mai 2023, der dem Bevollmächtigten der Beklagten am 26. Mai 2023 zugestellt wurde, hat der Senat die Berufung zugelassen (3 S 465/22). Am 22. Juni 2023 hat die Beklagte ihre Berufung gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründet. Sie trägt im Wesentlichen vor, dass das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts erforderliche Konkretisierung der satzungsmäßig festgelegten Sanierungsziele überspannt habe bzw. zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass die Beklagte sich bei Ausübung des Vorkaufsrechts von diesen distanziert habe. Über die konkrete Platzierung von Baukörpern im Bereich der streitgegenständlichen Grundstücke könne nicht im Rahmen der Ausübung des Vorkaufsrechts entschieden werden, sondern müsse der parzellenscharfen Bebauungsplanung z.B. durch Festsetzung von Baufenstern bzw. sonstiger Nutzungszuweisungen überlassen bleiben. Diese setze ein umfangreiches Verfahren unter Beteiligung der Beteiligung der Öffentlichkeit, der Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange voraus, um dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 und 7 BauGB entsprechen zu können. Dieses Verfahren werde eingeleitet, sobald ein Bebauungsplan hinreichende Realisierungschancen habe, da sonst die Vereinbarkeit des Plans mit dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB kollidieren könne. Deswegen habe die Beklagte von Anfang an die Konzeption verfolgt, im Bereich des Bärentorplatzes eine Aufwertung durch gastronomische Angebote zu verfolgen und im Bereich jenseits des eigentlichen Platzes und Verkehrsknotens Wohnnutzung sowie im südlichen Bereich einen Einzelhandelsmagneten zur Belebung der Einkaufsmöglichkeiten in der Innenstadt planerisch vorzubereiten. Sie habe die Bebauungsplanung aber wegen der fehlenden Zugriffsmöglichkeiten auf das Grundstück und wegen der fehlenden Realisierungschance der Planung nicht vorangetrieben, zumal auch die von der Ausübung des Vorkaufsrechts betroffenen Grundstücke voraussichtlich nicht für die Schaffung eines Einzelhandelsmagneten ausreichten und der dinglich gesicherte Betrieb der Tankstelle eine anderweitige Grundstücksnutzung derzeit ausschließe. Sie habe aber von Anfang an konkrete Vorstellungen für die Gestaltung des betroffenen Areals entwickelt. Der Senatsrechtsprechung könne auch nicht entnommen werden, dass im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts eine parzellenscharfe Konkretisierung der Sanierungsziele vorliegen müsse. Wenn die Sanierungsziele – wie hier – wegen der zentralen Bedeutung gerade dieses Areals von Anfang an ausreichend beschrieben seien, sei eine weitere Konkretisierung entbehrlich, zumal eine weitere Konkretisierung mit hinreichender Verlässlichkeit nur im Rahmen der verbindlichen Bauleitplanung erfolgen könnte. Hierfür spreche auch § 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, der eine Abwendung des Vorkaufsrechts durch den Käufer u.a. davon abhängig mache, dass die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar sei. Eine entsprechende Konkretisierung könne daher nicht schon für die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts erforderlich sein, weil die Voraussetzung des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB sonst funktionslos wäre bzw. bei Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts stets auch eine Abwendungsbefugnis bestünde. Angesichts dessen seien die Sanierungsziele bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses – und somit auch im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts – hinreichend konkretisiert gewesen und hätten keiner weiteren Konkretisierung bedurft. Von den Überlegungen zur Neuordnung des Gebiets habe sich die Beklagte auch bei Abfassung des Ausübungsbescheids nicht distanziert. Sie habe dort lediglich einleitend mitgeteilt, dass „zum derzeitigen Zeitpunkt […] noch keine konkretere Aussage über den Verwendungszweck als die nachfolgende getroffen werden“ könne. Hiermit habe sie die Planungsziele vorausgesetzt und lediglich erklärt, dass eine hierüber hinausgehende Konkretisierung noch nicht möglich sei, ohne sich von den bestehenden Planungsvorstellungen zu distanzieren. Ihre Ausführungen hätten lediglich der Darlegung gedient, dass eine Beschränkung der Ausübung des Vorkaufsrechts auf Teilflächen angesichts der verbleibenden Unsicherheiten über die konkrete Lage und Gestaltung u.a. des Einzelhandelsmagneten ausscheide. Sie habe zugleich aber betont, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts das Erreichen der vorbeschriebenen Ziele deutlich vereinfachen werde.
Schließlich sei die Ausübung des Vorkaufsrechts auch nicht deswegen unwirksam, weil die erforderliche sanierungsrechtliche Genehmigung des Kaufvertrags im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht erteilt gewesen sei. In tatsächlicher Hinsicht sei davon auszugehen, dass die sanierungsrechtliche Genehmigung bei Ausübung des Vorkaufsrechts bereits erteilt gewesen sei, da die Vorkaufsrechtsausübung vom 17. Dezember 2020 dem Notar erst am 23. Dezember 2020 zugegangen sei. Unabhängig davon trete die Gestaltungswirkung eines bereits ausgeübten Vorkaufsrechts nach der von mehreren Oberverwaltungsgerichten geteilten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs dann ein, wenn der (noch) genehmigungsbedürftige Kaufvertrag wirksam werde. Die Ausübungsentscheidung bleibe lediglich dann unwirksam, wenn die Genehmigung ausbleibe oder eine sonstige Bedingung nicht eintrete.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. Januar 2022 – 12 K 2310/21 – aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die in der Vorbereitenden Untersuchung vom Mai 2007 letztmalig konkretisierten Sanierungsziele genügten den gesetzlichen Konkretisierungsanforderungen nicht. Da zwischen der Erstellung der Vorbereitenden Untersuchung im Mai 2007 und der Ausübung des Vorkaufsrechts mehr als 13 Jahre vergangen seien, seien die Anforderungen an die Konkretisierung im Vergleich zu den bei Erlass geltenden deutlich erhöht. Die Gemeinde müsse sich darüber bewusst sein, was sie in dem zu sanierenden Gebiet plane und wie sie dies erreichen wolle. Im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts müssten die Sanierungsziele so konkret und präzise sein, dass für einen Käufer erkennbar sei, inwieweit eine Abwendung durch eine dem Zweck der städtebaulichen Maßnahme entsprechende Verwendung des Grundstücks möglich sei (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Diesen Zusammenhang habe der Senat in Bezug auf die Bestimmung des § 26 Nr. 4 BauGB, die gleich auszulegen sei, erkannt (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 35). Diesen Anforderungen genüge die Vorbereitende Untersuchung nicht, da nicht erkennbar werde, wo und in welcher Art und Weise die Ansiedelung eines „Einzelhandelsmagneten“ forciert werden solle. Unabhängig davon sei die Ausübung des Vorkaufsrechts unwirksam, weil sie vor Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung erfolgt sei. Zwar habe der Senat diese Frage zuletzt offen gelassen (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 28) und der Bundesgerichtshof seine frühere Rechtsprechung hierzu (BGH, Urt. v. 04.06.1954 – V ZR 18/53 –, BGHZ 14, 1) aufgegeben, so dass er auch eine Ausübung vor Erteilung der Genehmigung für möglich halte (BGH, Urt. v. 15.05.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29). Dieser Auffassung stehe allerdings schon der Wortlaut des § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 463 BGB entgegen, da eine schwebend unwirksame Vereinbarung nicht als „Kaufvertrag“ im Rechtssinne anzusehen sei. Der vom BGH für ausreichend gehaltene Begriff des „Abschlusstatbestands“, der den Zeitpunkt der Fixierung der wesentlichen Vertragsinhalte bezeichne, sei in der Systematik des Bürgerlichen Gesetzbuchs nicht angelegt. Auch der Vergleich mit einem aufschiebend bedingten Vertrag könne nicht überzeugen, da dieser – anders als der ungenehmigte Vertrag – bereits rechtswirksam sei. Zudem wäre die Gemeinde an die Ausübung des Vorkaufsrechts gebunden bzw. könne sich nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 LVwVfG lösen, während die Vertragsparteien den Vertrag jederzeit einvernehmlich abändern (und die Ausübung des Vorkaufsrechts so gegenstandslos werden lassen) könnten. Schließlich stehe eine solche Auslegung im Widerspruch zu § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB, der eine Mitteilungspflicht über den „Inhalt des Kaufvertrags“ auslöse. Insoweit sei jedoch ganz herrschende Meinung, dass die Mitteilungspflicht erst mit dem Wirksamwerden des Vertrags – d.h. mit Vorliegen aller erforderlichen Genehmigungen – entstehe. Ergänzend hat die Klägerin auf ihr erstinstanzliches Vorbringen verwiesen.
Die Beigeladenen beantragen,
Sie machen im Wesentlichen Verstöße gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz, das Erfordernis der Angabe des Sanierungszwecks und die Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele geltend.
Dem Senat lagen die Verwaltungsakte der Beklagten, der Bericht über die Ergebnisse der Vorbereitenden Untersuchung vom Mai 2007, das Neuordnungskonzept Rahmenplan (Zielplanung) vom Mai 2007, die Übersicht „Sanierungsgebiet ‚Innenstadt‘ – Ziele der Neuordnung, Einzelhandelsmagnet Rohrbacher Straße 2004 – 2020“ sowie die weiteren von der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Nachweise vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die erst- und zweitinstanzlichen Schriftsätze mit Anlagen, die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 17. September 2024 und die vorgenannten Unterlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A.
Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft (§ 124 Abs. 1 Var. 2 VwGO) und auch im Übrigen zulässig. Sie wurde insbesondere form- und fristgerecht begründet (§ 124a Abs. 6 VwGO).
B.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet, da das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten über die Ausübung eines Vorkaufsrechts vom 17. Dezember 2020 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 19. Mai 2021 im Ergebnis zu Recht aufgehoben hat.
I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. Insbesondere wahrte die dort erst am 28. Juni 2020 eingegangene Klage die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO, da das Fristende auf einen Samstag fiel (§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 BGB, § 222 Abs. 2 ZPO). Als Adressatin des angegriffenen Bescheids über die Ausübung eines gesetzlichen Vorkaufsrechts ist die Klägerin Betroffene eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) und somit klagebefugt i. S. des § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.1.2023 – 4 B 26.22 –, juris Rn. 4; BVerwG, Beschl. v. 30.11.2009 – 4 B 52.09 –, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 19 m.w.N.).
II. Die auch im Übrigen zulässige Anfechtungsklage hat nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Erfolg, da der Ausübungsbescheid vom 17. Dezember 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Juni 2021 rechtswidrig ist und die Klägerin in eigenen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Zwar stand der Beklagten vorliegend ein allgemeines Vorkaufsrecht nach Maßgabe des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB dem Grunde nach zu, da deren Satzung zur förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets „Innenstadt“ vom 25. Mai 2007 wirksam erlassen wurde und im für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt weder unwirksam noch außer Kraft getreten oder– ganz oder teilweise – funktionslos geworden war (sogleich 1.). Auch Einwendungen gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Ausübungsbescheids (unten 2.), die Wirksamkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts (unten 3.) und die Wahrung der Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften der Gemeindeordnung im Hinblick auf die für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderliche Beschlussfassung des Gemeinderats (unten 4.) greifen nicht durch. Aufgrund der mangelnden Konkretisierung der verfolgten Sanierungsziele war die Beklagte aber weder im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch im darauffolgenden Zeitraum bis zur Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids (vgl. zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt unten 6. b.]) jedoch nicht mehr berechtigt, das ihr dem Grunde nach zustehende Vorkaufsrecht im Hinblick auf die in Streit stehenden Grundstücke auszuüben (unten 5.). Ob sich die Ausübung des Vorkaufsrechts darüber hinaus auch noch im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt als treuwidrig darstellte, kann demnach vorliegend offen bleiben (unten 6.).
1. Die anfängliche Wirksamkeit der Satzung zur förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets „Innenstadt“ der Beklagten vom 25. Mai 2007 begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Zweifeln (sogleich a.). Die Satzung ist auch bis zum spätesten hier in Betracht kommenden Beurteilungszeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (vgl. hierzu unten 6. b.) nicht – auch nicht teilweise – funktionslos geworden (unten b.).
a. Im Hinblick auf die anfängliche Wirksamkeit der am 1. Juni 2007 ortsüblich bekanntgemachten (§ 143 Abs. 1 Satz 1 BauGB) Sanierungssatzung sind rechtliche Bedenken weder geltend gemacht noch ersichtlich. Nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten ist vom Vorliegen städtebaulicher Missstände i.S.v. § 136 Abs. 2 BauGB im betroffenen Gebiet auszugehen. Für nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 – 3 BauGB beachtliche Verletzungen der dort bezeichneten Verfahrens- oder Formvorschriften oder das Vorliegen nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlicher Mängel des Abwägungsvorgangs, die nicht nach Maßgabe des § 215 Abs. 1 Satz 1 unbeachtlich geworden sind, bestehen keine Anhaltspunkte. Das Sanierungsgebiet ist durch Bezugnahme auf den als Bestandteil der Satzung bekanntgemachten Abgrenzungsplan (§ 1 Satz 2 und 3 der Satzung) in ausreichender Weise bezeichnet (§ 142 Abs. 3 Satz 2 BauGB); die Satzung enthielt in § 2 Satz 3 zudem die nach § 142 Abs. 2 Satz 3 BauGB in seiner am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Fassung vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I, 3316) erforderliche Festlegung, dass die Sanierung bis (ursprünglich) zum 31. Dezember 2017 durchgeführt werden sollte.
In der Rechtsprechung ist weiterhin anerkannt, dass die Sanierungsziele nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein müssen, sondern sich auch aus ihrer Begründung oder den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben können, wobei an den Grad der Konkretisierung dieser Ziele bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen zu stellen sind (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 33). Es muss insbesondere nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung erkennbar sein, wie das Sanierungsgebiet im Einzelnen genutzt werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 –, juris Rn. 13). Ausgehend hiervon haben die Beteiligten zu Recht keine Rügen im Hinblick auf die anfängliche Wirksamkeit der Sanierungssatzung erhoben; vielmehr beziehen sich die im Hinblick auf die mangelnde Konkretisierung der Sanierungsziele erhobenen Rügen auf die im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts bestehenden – strengeren – Konkretisierungsanforderungen (vgl. hierzu unten 5.).
b. Die Satzung ist auch nicht im Nachgang außer Kraft getreten oder funktionslos geworden.
aa. Allerdings war die in bei Erlass der Sanierungssatzung in Umsetzung von § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB festgelegte Frist, binnen derer die Sanierung durchgeführt werden soll, im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts bereits verstrichen (vgl. § 2 Satz 3 der ursprünglichen Satzung: 31. Dezember 2017), ohne dass die Beklagte von der Verlängerungsmöglichkeit des § 142 Abs. 3 Satz 4 BauGB Gebrauch gemacht hatte. Schon nach dem Wortlaut des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB führt dies jedoch nicht zum automatischen Außerkrafttreten der Sanierungssatzung, da diese nach Ablauf der für die Durchführung der Sanierung festgelegten Frist lediglich aufzuheben ist. Auch in der Rechtsprechung ist daher – wenn auch in erster Linie unter dem Gesichtspunkt des für die Verjährung der Festsetzung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge maßgeblichen Gesichtspunkt des förmlichen Abschlusses der Sanierung – geklärt, dass weder Zeitablauf noch eine unzureichend zügige Förderung der Sanierung für sich genommen zur Folge haben, dass die Sanierungssatzung automatisch außer Kraft tritt (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211, juris Rn. 14 sowie – vor Inkrafttreten des § 142 Abs. 3 Satz 2 BauGB – BVerwG, Urt. v. 20.10.1978 – 4 C 48.76 – Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1). Die Frage einer möglichen Treuwidrigkeit der Ausübung eines trotz Ablaufs der festgesetzten Sanierungsfrist formal fortbestehenden Vorkaufsrechts in Ansehung der nach § 162 Abs. 1 Satz Nr. 4 BauGB – vorbehaltlich einer möglichen Verlängerung nach § 142 Abs. 3 Satz 4 BauGB – zwingenden Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung betrifft nicht die Wirksamkeit der Satzung, sondern die Rechtmäßigkeit der hierauf gestützten Ausübungsentscheidung im Einzelfall (vgl. hierzu aber unten 6. a.).
bb. Entgegen der insbesondere erstinstanzlich geäußerten Auffassung der Klägerin ist die Sanierungssatzung im Nachgang auch nicht auf sonstige Weise ganz oder teilweise funktionslos geworden. Zwar ließe sich die Möglichkeit des Außerkrafttretens einer Sanierungssatzung wegen Funktionslosigkeit auf einen anerkannten allgemeinen Rechtsgrund zurückführen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.1978 – IV C 48.76 –, juris Rn. 21). Indes könnte der Umstand, dass der Gesetzgeber die denkbaren Fallgruppen der erfolgreichen Durchführung, des nachträglichen Eintritts oder Bekanntwerdens der Undurchführbarkeit der Sanierung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.7.2010 – 5 S 3092/08 –, juris Rn. 59; Sächs. OVG, Urt. v. 16.11.2015 – 1 C 16.14 –, juris Rn. 51; OVG Berlin, Urt. v. 13.7.2000 – 2 A 5.95 –, juris Rn. 49; Hess. VGH, Urt. v. 28.10.1993 – 4 UE 884/90 –, juris Rn. 28) oder der endgültigen Aufgabe der Sanierungsziele (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.7.2010 – 5 S 3092/08 –, juris Rn. 59; Saarl. OVG, Urt. v. 9.12.2009 – 1 A 387/08 –, juris Rn. 55; VG Düsseldorf, Urt. v. 3.12.2010 – 25 K 4618/10 –, juris Rn. 69 f.) jeweils in § 162 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 – 3 BauGB aufgegriffen hat, dafür sprechen, auch in diesen Fällen im Interesse der Rechtssicherheit lediglich von einem Anspruch auf Aufhebung der Satzung auszugehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.7.2010 – 5 S 3092/08 –, juris Rn. 59; ähnlich OVG Berlin, Urt. v. 13.7.2000 – 2 A 5.95 –, juris Rn. 50; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 3.12.2010 – 25 K 4618/10 –, juris Rn. 77). Jedenfalls aber wären die sachlichen Voraussetzungen eines Eintritts der Funktionslosigkeit vorliegend nicht gegeben, da die Sanierungsziele im hier in Rede stehenden Bereich des Sanierungsgebiets weder erreicht wurden, undurchführbar sind noch aus anderen Gründen aufgegeben wurden. Gegen die Undurchführbarkeit der Sanierungsziele spricht schon entscheidend, dass sowohl das von der Klägerin beauftragte Architekturbüro im Dezember 2020 (vgl. den dem Gemeinderat der Beklagten unterbreiteten Entwurf „Bärentor Arcaden“) als auch das für die Beklagte tätig gewordenen Planungsbüro im Zeitraum von 2004 bis 2020 mehrere sich im Einzelnen widersprechende bzw. teilweise ergänzende Entwicklungs-, Neuordnungs- und Zentren- bzw. Innenstadt- und Nahversorgungskonzepte sowie Potentialstudien für das Areal südlich bzw. südwestlich des Bärentorplatzes vorgelegt haben, die zum Teil sogar ohne die Inanspruchnahme weiterer Grundstücke realisiert werden könnten (vgl. KE GmbH, Übersicht 2004 – 2020). Dass der Gemeinderat der Beklagten sich mit dem Entwurf der Klägerin nicht erkennbar befasst und auch die ihm unterbreiteten weiteren Entwürfe lediglich „zur Kenntnis genommen“ hat, ohne sich hierzu in der Sache zu äußern, kann zwar nicht als stillschweigende Billigung einzelner Planentwürfe verstanden werden (vgl. unten 5. b. bb.); es lässt aber auch nicht den Schluss auf eine ausdrückliche oder zumindest konkludente Aufgabe der Sanierungsziele zu, zumal das Areal betreffende Maßnahmen in den auf das Landessanierungsprogramm (LSP) bezogenen Sachstandsberichten bzw. Aufstockungsanträgen der Beklagten der Jahre 2015, 2019 und 2020 wiederholt erwähnt werden. (Jedenfalls) angesichts dieser Umstände entfaltet auch die mehrjährige Untätigkeit der Beklagten in Ansehung der schon mit Ablauf des 31. Dezember 2017 verstrichenen Sanierungsfrist keine Indizwirkung für einen entsprechenden Aufgabewillen des Gemeinderats.
2. Der Ausübungsbescheid vom 17. Dezember 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Mai 2021 leidet auch nicht an formellen Mängeln. Insbesondere ist der ihm zugrundeliegende Beschluss des Gemeinderats der Beklagten über die Ausübung des Vorkaufsrechts vom 10. Dezember 2020 nicht unter Verletzung des Anhörungsrechts beider Vertragspartner ergangen (sogleich a.) und verstößt nicht gegen die Pflicht zur Angabe des Verwendungszwecks des Grundstücks (unten b.).
a. Die nach § 28 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 27 BauGB erforderliche Anhörung der Klägerin als nach § 27 Abs. 1 BauGB kraft Bundesrechts zu beteiligende Inhaberin möglicher Abwendungsrechte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.1.2023 – 4 B 26.22 –, juris Rn. 4; Senatsurt. v. 20.7.2022 – 3 S 3915/21 –, juris Rn. 39) wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Zwar enthält die an den Gemeinderat gerichtete Sitzungsvorlage vom 1. Dezember 2020 die – überdies schon bei Erstellung der Sitzungsvorlage – objektiv unzutreffende Angabe, dass auf die Anhörung keine schriftlichen oder textlichen Rückäußerungen eingegangen seien; nach den auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Angaben im Ausübungsbescheid vom 17. Dezember 2020 lagen sowohl die an die Beklagte als auch die unmittelbar an die jeweiligen Gemeinderäte gerichteten Stellungnahmen der Klägerin dem Gemeinderat jedoch jedenfalls im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 10. Dezember 2020 vor und konnten so im Rahmen der Beschlussfassung berücksichtigt werden.
b. Auch der behauptete Verstoß gegen § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB liegt nicht vor.
aa. Nach § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat die Gemeinde bei der Ausübung des Vorkaufsrechts den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben. Diese Angabe des Verwendungszwecks hat zum einen Bedeutung für eine Abwendung des Vorkaufsrechts durch den Käufer gemäß § 27 Abs. 1 BauGB und zum anderen für die in vollem Umfang gerichtlich nachprüfbare Frage, ob das Vorkaufsrecht im Einzelfall dem angegebenen Verwendungszweck entspricht und gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1, 2 BauGB das Wohl der Allgemeinheit seine Ausübung rechtfertigt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.1990 – 4 B 245.89 –, juris Rn. 3; Hamb. OVG, Urt. v. 21.3.2024 – 2 Bf 61/23 –, juris Rn. 73). Vor diesem Hintergrund ist aus formeller Sicht eine hinreichend konkrete und eindeutige Bezeichnung des Verwendungszwecks zu fordern, die eine (gerichtliche) Überprüfung ermöglicht und einen nachträglichen Austausch des Verwendungszwecks verhindert (vgl. Hamb. OVG, Urt. v. 21.3.2024 – 2 Bf 61/23 –, juris Rn. 73; OVG Bln.-Bbg., Urt. v. 12.12.2013 – 11 B 18.12 –, juris Rn. 49 f.). Welche Anforderungen hiervon ausgehend an die Angaben der Gemeinde über den Verwendungszweck im Bescheid zu stellen sind, lässt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht nach generellen Maßstäben vorab bestimmen und richtet sich nach den besonderen Verhältnissen des Einzelfalles (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.1990 – 4 B 245.89 –, juris Rn. 3). Die sachliche Tragfähigkeit der angegebenen Verwendungszwecke ist demgegenüber nicht im Rahmen der formellen Anforderungen des § 24 Abs. 3 Satz 3 zu überprüfen, sondern betrifft alleine das Vorliegen der jeweiligen materiellen Ausübungsvoraussetzungen (vgl. OVG Bln.-Bbg., Urt. v. 12.12.2013 – 11 B 18.12 –, juris Rn. 49 f.).
Allerdings bildet der im Ausübungsbescheid angegebene Verwendungszweck die Grundlage für die materiell-rechtliche Prüfung der Ausübungsvoraussetzungen, da die Ausübung des Vorkaufsrechts nur dann vom Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt wird (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB), wenn damit im Einzelfall dem jeweils angegebenen, sich im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen bewegenden Verwendungszweck entsprochen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.1990 – 4 B 245.89 –, juris Rn. 3; Hervorhebung durch den Senat). An diesen Angaben muss die Vorkaufsberechtigte sich im Rahmen der materiellen Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts im Einzelfall rechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB), festhalten lassen (vgl. unten 5. b. bb.).
bb. Angesichts dieser Umstände spricht nach Auffassung des Senats nichts dafür, die sowohl für die Anfechtung des gemeindlichen Ausübungsbescheids als auch für die Ausübung einer ggf. nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestehenden Abwendungsbefugnis zentrale Formvorschrift des § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB als formale Ordnungsvorschrift zu begreifen, deren Verletzung die Rechtmäßigkeit des Ausübungsbescheids unberührt ließe (so aber Hess. VGH, Beschl. v. 17.2.2011 – 4 A 2397/10.Z –, juris Rn. 13; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 24 Rn. 81; dagegen zutreffend VG Karlsruhe, Urt. v. 21.11.2007 – 4 K 1429/07 –, juris Rn. 25 ff.; offen gelassen in BVerwG, Beschl. v. 15.2.1990 – 4 B 245.89 –, juris Rn. 4). Denn die auch von der Gegenauffassung geforderte sachliche Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts für den von der Gemeinde beabsichtigten Verwendungszweck rechtfertigt (so ausdrücklich Hess. VGH, Beschl. v. 17.2.2011 – 4 A 2397/10.Z –, juris Rn. 13), könnte jedenfalls bei vollständigem Fehlen der nach § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB erforderlichen Begründung regelmäßig nicht erfolgen, da der „beabsichtigte Verwendungszweck“ im Dunkeln bliebe. Allenfalls in Betracht käme eine Anwendung der Unbeachtlichkeitsvorschrift des § 46 LVwVfG, wenn der von der Gemeinde zugrundegelegte Verwendungszweck anderweitig – z.B. im Protokoll der Gemeinderatssitzung, in dem die Ausübung des Vorkaufsrechts beschlossen wurde – fixiert wurde und so eine nachträgliche gerichtliche Überprüfung ermöglicht; angesichts der Fristbindung des Abwendungsrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erscheint jedoch auch dies fraglich.
cc. In der Sache genügt die Ausübung des Vorkaufsrechts jedoch den Anforderungen des § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Denn die Beklagte hat die Ausübung des ihr durch § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB eingeräumten Vorkaufsrechts im Bescheid vom 17. Dezember 2020 unter Bezugnahme und umfassender Wiedergabe der Sanierungsziele begründet, wie diese sich – bezogen auf die hier betroffenen Bereiche – aus den Vorbereitenden Untersuchungen aus dem Mai 2007 ergeben. Sie hat dabei ausdrücklich ausgeführt, dass weitere – insbesondere konkretere – Planungsvorstellungen im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht existieren. Von dieser Zweckangabe ist die Beklagte auch nachträglich nicht abgedrückt (vgl. zur Frage des maßgeblichen Zeitpunkts unten 6. bb.). An den hier bezeichneten Verwendungszwecken muss die Beklagte sich zwar im Hinblick auf die materielle Prüfung festhalten lassen, ob die genannten Gründe die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. unten 5. b. bb.). Sie war aus Gründen des formellen Rechts aber nicht gezwungen, ihre tatsächlich zugrundegelegten Planungsvorstellungen weiter zu konkretisieren. Die Anforderungen an die Konkretisierung der Planungsvorstellungen betreffen vielmehr grundsätzlich alleine Fragen der Vereinbarkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts mit dem materiellem Recht. Anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn die bei Ausübung des Vorkaufsrechts angegebenen Verwendungszwecke hinter den tatsächlich verfolgten, bereits konkreter gefassten oder aus anderen Gründen abweichenden Planungsvorstellungen zurückbleiben und so die Ausübung einer in Ansehung des tatsächlich erreichten Planungsfortschritts an sich bestehenden Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschwert wird; hierfür ist vorliegend aber nichts ersichtlich.
3. Der Wirksamkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts steht auch nicht entgegen, dass das Vorkaufsrecht vor Eintritt der Wirksamkeit der sanierungsrechtlichen Genehmigung des Kaufvertrags ausgeübt worden wäre (unten a.). Die Beklagte hat das ihr dem Grunde nach zustehende Vorkaufsrecht auch innerhalb der gesetzlichen Ausübungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F. ausgeübt (unten b.).
a. Der Wirksamkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts steht nicht entgegen, dass die Beklagte ihr Vorkaufsrecht vor Eintritt der Wirksamkeit der sanierungsrechtlichen Genehmigung des Kaufvertrags ausgeübt hätte. Zwar ist die sanierungsrechtliche Genehmigung vom 18. Dezember 2020 erst nach Zustellung des Ausübungsbescheids vom 17. Dezember 2020 wirksam geworden (sogleich aa.). Auf den Zeitpunkt der Wirksamkeit der tatsächlich erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigung kommt es vorliegend aber nicht an, da bereits vor Zustellung des Ausübungsbescheids vom 17. Dezember 2020 eine Genehmigungsfiktion nach Maßgabe des § 145 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB eingetreten war (unten bb.). Unabhängig hiervon stünde auch eine Ausübung des Vorkaufsrechts schon vor Wirksamwerden der sanierungsrechtlichen Genehmigung des Kaufvertrags einem späteren Wirksamwerden des Ausübungsbescheids nicht entgegen (unten cc.).
aa. Allerdings weist die Klägerin zu Recht darauf hin, dass die Erklärung über die Ausübung des Vorkaufsrechts ihre Wirksamkeit im Sinne des § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG bereits vor Bekanntgabe der nach § 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB erforderlichen sanierungsrechtlichen Genehmigung des Kaufvertrags erlangt hatte bzw. hätte. Denn der Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts war den hierfür empfangszuständigen Beigeladenen bereits am 18. Dezember 2020 wirksam zugestellt worden, ohne dass es auf die spätere Zustellung an den Notar B. oder den Zeitpunkt der Bekanntgabe gegenüber der Klägerin ankäme (sogleich aaa.). Demgegenüber wurde der Bescheid über die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung vom 18. Dezember 2020 nicht vor dem 21. Dezember 2020 bekanntgegeben bzw. wirksam (unten bbb.).
aaa. Nach 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer auszuüben. Ausgehend hiervon hat der Bescheid der Beklagten über die Ausübung des Vorkaufsrechts vom 17. Dezember 2020 seine Wirksamkeit im Sinne des § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG am 18. Dezember 2020 erlangt, da der Bescheid den Beigeladenen jeweils an diesem Tag im Wege der Aushändigung durch den Zustellungsbeamten gegen Empfangsbekenntnis zugestellt wurde (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LVwZG; vgl. S. 197 und 209 der Behördenakte). Als öffentliche Urkunde erbringt das Empfangsbekenntnis gemäß § 5 Abs. 2 LVwZG im Sinne des § 418 ZPO vollen, nur durch den Nachweis der Unrichtigkeit zu entkräftenden Beweis dafür, dass der darin angegebene Zustellungszeitpunkt der Wirklichkeit entspricht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.2001 – 6 BN 1.01 –, juris Rn. 11 zu § 5 Abs. 2 VwZG). Auf die möglicherweise spätere Mitteilung an die Käuferin, der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht als Adressat des Ausübungsbescheids genannt ist, kommt es daher ebenso wenig an wie auf die erst am 23. Dezember 2020 erfolgte Zustellung (auch) gegenüber dem Notar B. (als möglichem Vertreter der Beigeladenen) gegen Empfangsbekenntnis. Zwar sind Zustellungen nach § 7 Abs. 1 Satz 2 LVwZG (nur) an einen allgemein oder für bestimmte Angelegenheiten bestellten Bevollmächtigten zu richten, wenn dieser – wie hier – schriftliche Vollmacht vorgelegt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.9.2022 – 8 C 12.21 –, BVerwGE 176, 290, juris Rn. 13; BVerwG, Beschl. v. 5.9.2013 – 10 B 16.13 –, juris Rn. 4; BFH, Urt. v. 11.4.2017 – IX R 50/15 –, juris Rn. 34); diese erstreckte sich nach § 8 Abs. 3 des notariellen Kaufvertrags vom 7. Oktober 2020 jedoch ausdrücklich nicht auf die Entgegennahme anfechtbarer Bescheide.
Die Ausübung des Vorkaufsrechts wurde daher am 18. Dezember 2020 wirksam (§ 43 Abs. 1 Satz 1, § 41 Abs. 5 LVwVfG).
bbb. Demgegenüber wurde der Bescheid der Beklagten vom 18. Dezember 2024 über die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung nicht vor dem 21. Dezember 2020 bekanntgegeben bzw. wirksam. Denn dieser wurde dem nach § 8 Abs. 1 Satz 1 des notariellen Kaufvertrags vom 7. Oktober 2020 zur Entgegennahme entsprechender Genehmigungen ermächtigten Notar B. im Inland durch einfache Post übermittelt. Er gilt daher nach § 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG als am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post – d.h. nicht vor dem 21. Dezember 2020 – als bekannt gegeben, ohne dass der Nachweis einer tatsächlich früheren Bekanntgabe geführt werden könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.2023 – 6 C 3.22 –, juris Rn. 21 m.w.N.). Aus dem nach § 41 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG allein möglichen Nachweis eines noch späteren oder gänzlich unterbliebenen Zugangs könnte die Beklagte keine für sich günstigen Rechtsfolgen herleiten, da die Erklärung über die Ausübung des Vorkaufsrechts in jedem Fall wirksam geworden wäre, bevor der Kaufvertrag sanierungsrechtlich genehmigt war.
bb. Allerdings war der sanierungsrechtlich genehmigungsbedürftige Kaufvertrag dessen ungeachtet schon vor dem 18. Dezember 2020 wirksam geworden, weil spätestens mit Ablauf des 21. November 2020 eine gesetzliche Genehmigungsfiktion im Sinne des § 145 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 i.V.m. § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB eingetreten war (unten aaa. – ccc.). Dies wirkt im vorliegenden Fall auch (faktisch) zugunsten der Beklagten, obwohl sie sich insoweit mittelbar auf eigenes Fehlverhalten beruft (unten ddd.).
aaa. Nach § 144 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 BauGB bedarf die rechtsgeschäftliche Veräußerung eines in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks der schriftlichen Genehmigung, die nur unter den in § 145 Abs. 2 – 4 BauGB im Einzelnen geregelten Voraussetzungen versagt werden kann. In den in § 145 Abs. 1 Satz 1 BauGB geregelten Fällen wird die Genehmigung durch die Gemeinde erteilt, wobei die Bestimmungen des § 22 Abs. 5 Satz 2 – 5 BauGB entsprechende Anwendung finden. Nach § 145 Abs. 1 Satz 1 BauGB i.V.m. § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB ist dabei innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags bei der Gemeinde über die Genehmigung zu entscheiden, wobei diese Frist nach § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB in einem dem Antragsteller mitzuteilenden Zwischenbescheid um den für die Prüfung notwendigen Zeitraum – höchstens jedoch drei Monate – verlängert werden kann. Nach § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der in § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB bestimmten oder nach § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB verlängerten Frist versagt wird. Ausgehend hiervon ist die Genehmigungsfiktion schon vor Wirksamwerden der Ausübung des Vorkaufsrechts am 18. Dezember 2020 eingetreten, da die Beklagte nicht innerhalb der in § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB bezeichneten Monatsfrist entschieden und diese auch nicht wirksam verlängert hatte.
bbb. Nach § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB ist innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags bei der Baugenehmigungsbehörde über die Genehmigung zu entscheiden. Dabei kann offenbleiben, ob diese Frist erst mit Vollständigkeit des Antrags (vgl. § 42a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG) oder bereits dann beginnt, wenn der Antrag einen genehmigungsfähigen Inhalt hat, d.h. inhaltlich hinreichend bestimmt ist (so VG Sigmaringen, Urt. v. 12.6.2023 – 4 K 4862/20 –, juris Rn. 42 sowie VG Berlin, Urt. v. 1.7.2020 – 19 K 3.18 –, juris Rn. 35 ff. unter Verweis auf den von § 42a Abs. 2 Satz 2 [L]LwVfG abweichenden Wortlaut des § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB und die zu § 19 Abs. 4 Satz 3 BauGB ergangene Entscheidung BVerwG, Urt. v. 6.5.1970 – IV C 28.68 –, BVerwGE 35, 187, juris Rn. 15; ebenso Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 22 Rn. 33; ähnlich Grziwotz, in: BeckOK BauGB, § 22 BauGB Rn. 36, 38; Söfker/Meurers, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 22 Rn. 54a; Kment, in: Jarass/Kment, BauGB § 22 Rn. 14-16). Denn der Nachtrag zum Kaufvertrag vom 5. November 2020, der der Baubehörde der Beklagten erst am 10. November 2020 zuging, enthielt lediglich Angaben über die Verpflichtung des Käufers auch zur Zahlung der angefallenen Maklercourtage, die für die Genehmigungspflichtigkeit nach § 144 Abs. 1 oder 2 BauGB ebenso wie für die Prüfung der in § 145 Abs. 2 BauGB abschließend bezeichneten Versagungsgründe ohne Bedeutung sind. Auch wenn der genaue Zeitpunkt des Eingangs des Antragsschreibens des Notars B. vom 16. Oktober 2020 bei der Bau- bzw. Sanierungsbehörde nach Aktenlage nicht feststellbar ist, war dieses hier jedenfalls am 21. Oktober 2020 – dem Tag der Erstellung des ersten Zwischenbescheids (BA 52) – eingegangen, so dass die Genehmigungsfrist des § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB spätestens am 21. Oktober 2020 zu laufen begonnen hatte.
ccc. Diese Frist hat die Beklagte nicht mit Zwischenbescheid vom 21. Oktober 2020 wirksam verlängert, so dass die Genehmigungsfiktion des § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB spätestens mit Ablauf des 21. November 2020 eingetreten war. Hieran vermag auch der weitere Zwischenbescheid der Beklagten vom 1. Dezember 2020 nichts zu ändern, da dieser nach Ablauf der nicht wirksam verlängerten gesetzlichen Genehmigungsfrist einging (vgl. § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB: Verlängerung der Frist „vor ihrem Ablauf“) und im Übrigen an denselben sachlichen Mängeln leidet wie der Zwischenbescheid vom 21. Oktober 2020.
aaaa. Allerdings scheitert die Wirksamkeit des Zwischenbescheids vom 21. Oktober 2020 nicht schon daran, dass die Beklagte diesen alleine an Notar B. als (vermeintlichen) Bevollmächtigten der Vertragsparteien adressiert hat. Denn die Beklagte hat den Notar B. in der Sache zu Recht auch insoweit als Empfangsbevollmächtigten beider Antragsteller (vgl. zum Erfordernis der Bekanntgabe des Zwischenbescheids gegenüber allen Antragsstellern Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr/Reidt, 15. Aufl. 2022, BauGB § 22 Rn. 33, Söfker/Meurers, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 153. EL Januar 2024, BauGB § 22 Rn. 54b sowie allgemein BVerwG, Urt. v. 19.9.1969 – IV C 16.68 –, juris Rn. 16 [zur fristgerechten Versagung einer Bodenverkehrsgenehmigung]) angesehen.
Zwar findet das – für die Vertragspartner jeweils nicht rechtlich vorteilhafte – Rechtsinstitut des Zwischenbescheids (vgl. § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB) in der Bestimmung des § 8 Abs. 1 Satz 1 des notariellen Kaufvertrags vom 7. Oktober 2020, der den Notar beauftragt und ermächtigt, die erforderlichen Genehmigungen, Zeugnisse und Bescheinigung zu erwirken und für alle Beteiligten entgegenzunehmen, keine ausdrückliche Erwähnung. Insoweit handelt es sich jedoch auch nicht um „anfechtbare Bescheide“ im Sinne des § 8 Abs. 3 des notariellen Kaufvertrags, die den Beteiligten selbst zuzustellen sind. Denn auch wenn die in § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB vorgesehenen „Zwischenbescheide“ nach allgemeinem Begriffsverständnis als belastende Verwaltungsakte verstanden werden können, die den Eintritt der Fiktionswirkung des § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB herausschieben, sind sie als behördliche Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO keiner selbstständigen Anfechtung zugänglich (vgl. VG Berlin, Beschl. v. 5.3.2021 – 19 L 507/20 –, juris Rn. 21; Grziwotz, in: BeckOK BauGB, § 22 BauGB Rn. 38; Söfker/Meurers, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 22 Rn. 54b sowie BGH, Beschl. v. 12.2.1963 – V BLw 29/62 –, BeckRS 1963, 31187343 zu § 6 Abs. 1 Satz 2 GrdstVG und VG Karlsruhe, Beschl. v. 14. 5.2018 – 3 K 471/18 –, juris Rn. 57 zu § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG). Denn eine isolierte Anfechtbarkeit von Zwischenbescheiden, die nach § 80 Abs. 1 VwGO ggf. die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage zur Folge hätte (und damit notwendigerweise zu Rechtsstreitigkeiten über die behördliche Anordnung bzw. Aussetzung des Sofortvollzugs bzw. die gerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkungen führen müsste), wäre mit der Beschleunigungsfunktion der gesetzlichen Frist- und Fiktionsregelungen nicht vereinbar.
Eine Ermächtigung zur Entgegennahme entsprechender Bescheide ergibt sich damit jedenfalls im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung des § 8 Abs. 1 des notariellen Kaufvertrags (bzw. der Auslegung der hierin enthaltenen Vollmachtserklärungen anhand des objektiven Empfängerhorizonts), da es sich bei Zwischenbescheiden nach § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB um Zwischenentscheidungen bzw. Verfahrenshandlungen im Rahmen des auf Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung gerichteten Verwaltungsverfahrens handelt, zu deren „Erwirkung und Entgegennahme“ der Notar nach § 8 Abs. 1 Satz 1 des notariellen Kaufvertrags ermächtigt ist (vgl. auch insoweit BGH, Urt. v. 3.6.1993 – III ZR 104/92 –, BGHZ 123, 1 Rn. 8, Beschl. v. 12.2.1963 – V BLw 29/62 –, BeckRS 1963, 31187343 und OLG Köln, Beschl. v. 30.4.2020 – 23 WLw 5/19 –, juris Rn. 10 jeweils zu § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2 GrdstVG). Lediglich die Versagung der sanierungsrechtlichen Erklärung wäre daher – als im Sinne des § 8 Abs. 3 des notariellen Kaufvertrags anfechtbarer Bescheid – unmittelbar gegenüber den Antragstellern auszusprechen gewesen. Ausgehend hiervon war die Bekanntgabe des Zwischenbescheides vom 21. Oktober 2020 auch gegenüber den Beigeladenen und der Klägerin wirksam, ohne dass es auf eine mögliche Weiterleitung an diese ankäme.
bbbb. Allerdings ist die Praxis der Beklagten, die gesetzliche Monatsfrist – wie hier geschehen – unmittelbar nach Eingang des Antrags pauschal und ohne Angabe von Gründen „um höchstens drei Monate“ zu verlängern, nicht mit § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB vereinbar. Dieser sieht vor, die Entscheidungsfrist in einem dem Antragsteller vor ihrem Ablauf mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können, wenn die Prüfung des Antrags nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags abgeschlossen werden kann; höchstens jedoch um drei Monate. Eine vorsorgliche Verlängerung der Frist bereits wenige Tage nach Eingang des Genehmigungsantrags quasi „ins Blaue hinein“ entspricht dem jedoch ebenso wenig (vgl. VG Frankfurt/Oder Urt. v. 1.3.2011 – 7 K 1008/08 –, juris Rn. 44; VG Köln, Beschl. v. 30.3.2014 – 2 K 5848/14 –, juris Rn. 3; Söfker/Meurers, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 22 Rn. 54b) wie eine Verlängerung um einen nicht eindeutig bestimmten Zeitraum („höchstens“, vgl. VG Berlin, Urt. v. 1.7.2020 – 19 K 3.18 –, juris Rn. 43; Söfker/Meurers, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 22 Rn. 54b). Dies gilt um so mehr, als die pauschale Bezugnahme auf den in § 22 Abs. 5 Satz 3 Hs. 2 BauGB bezeichneten Maximalzeitraum in Verbindung mit der (Zwischen)bescheidung des von der zuständigen Stelle bei realitätsnaher Betrachtung jedenfalls nicht vor dem 19. Oktober 2020 – einem Montag – zur Kenntnis genommenen Antragsschreibens vom 16. Oktober 2020 bereits mit Zwischenbescheid vom 21. Oktober 2020 keine Bemühungen der Beklagten erkennen lässt, den für den Abschluss der Prüfung notwendigen Zeitraum individuell zu bestimmen. Die Beklagte wäre jedoch gehalten gewesen, den erforderlichen Verlängerungszeitraum bezogen auf den Einzelfall zu ermitteln und unter Angabe eines neuen Fristendes oder eines konkreten Verlängerungszeitraums zu bezeichnen (vgl. BGH, Urt. v. 20.4.2017 – III ZR 470/16 –, BGHZ 214, 360, juris Rn. 40 zu § 42a Abs. 3 Satz 3 VwVfG). Dass eine solche individuelle Bestimmung des notwendigen Zeitraums hier in der Sache stattgefunden hätte, lassen schon die äußeren Abläufe nicht vermuten und ist auch in der Sache von keinem der Beteiligten geltend gemacht oder ersichtlich. Unabhängig davon fehlt es jedenfalls an der Bestimmung eines konkreten Verlängerungszeitraums bzw. neuen, eindeutig zu ermittelnden Fristendes.
Dies führt zur Unwirksamkeit der mit Zwischenbescheid ausgesprochenen Fristverlängerung, da der Betroffene nicht auf eine Anfechtung der unzureichenden Fristsetzung mit einem eigenständigen Rechtsbehelf verwiesen werden kann und eine fehlerhafte Fristsetzung sonst strukturell folgenlos bliebe (vgl. VG Berlin, Urt. v. 18.12.2020 – 19 K 33/20 –, juris Rn. 34; VG Berlin, Urt. v. 14.8.2020 – 19 K 492.19 –, juris Rn. 33; VG Frankfurt (Oder), Urt. v. 1.3.2011 – 7 K 1008/08 –, juris Rn. 45, VG Köln, Beschl. v. 30.3.2014 – 2 K 5848/14 –, juris Rn. 3 [jedenfalls in Offensichtlichkeitsfällen]. Vgl. auch BGH, Urt. v. 20.4.2017 – III ZR 470/16 –, BGHZ 214, 360, juris Rn. 40 und Dürig, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, § 42a Rn. 22 jeweils zu § 42a Abs. 3 Satz 3 VwVfG und VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.7.2018 – 9 S 1272/18 –, juris Rn. 29 sowie VG Karlsruhe, Beschl. v. 14. 5.2018 – 3 K 471/18 –, juris Rn. 57 zu § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG; a.A. Kment, in: Jarass/Kment, BauGB § 22 Rn. 16). Insbesondere tritt im Fall einer den Anforderungen des § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB schon formell nicht genügenden Fristverlängerung keine automatische Verlängerung auf eine „angemessene“ Frist ein (vgl. VG Berlin, Urt. v. 14.8.2020 – 19 K 492.19 –, juris Rn. 33; VG Köln, Beschl. v. 30.3.2014 – 2 K 5848/14 –, juris Rn. 3 f. Vgl. auch BGH, Urt. v. 20.4.2017 – III ZR 470/16 –, BGHZ 214, 360, juris Rn. 40 zu § 42a Abs. 3 Satz 3 VwVfG und VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.7.2018 – 9 S 1272/18 –, juris Rn. 29 zu § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG. A.A. aber VG München, Urt. v. 30.1.2023 – M 8 K 21.2725 –, juris Rn. 22; in diese Richtung auch Grziwotz, in: BeckOK BauGB, § 22 Rn. 37). Denn ein solcher Automatismus nähme der Beklagten jeglichen Anreiz für eine gesetzeskonforme, die gesetzliche Monatsfrist nicht stets pauschal verlängernde Fristsetzung und belastete die Beteiligten (und so letztlich auch die zur Bestimmung der „angemessenen“ Frist von Amts wegen berufenen Verwaltungsgerichte) mit der Notwendigkeit, die im Einzelfall angemessene Frist rückblickend – und regelmäßig ohne Anhaltspunkte in den jeweiligen Verlängerungsentscheidungen oder den diese begleitenden Verwaltungsvorgängen – zu bestimmen (vgl. zu diesem Aspekt OVG NRW, Urt. v. 16.2.2024 – 22 D 150/22.AK –, juris Rn. 48). Es widerspräche zudem den Anforderungen der Rechtssicherheit, weil regelmäßig nicht eindeutig ermittelbar wäre, zu welchem Zeitpunkt die Fiktionswirkung des § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB eintritt. Ob dies auch dann gilt, wenn lediglich Streit über die Angemessenheit einer formell ordnungsgemäß und unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls verlängerten Frist besteht, kann vorliegend offen bleiben, da ein solcher Fall ersichtlich nicht gegeben ist.
dddd. Spätestens am 21. November 2020 war daher die Fiktionswirkung des § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB eingetreten, so dass – trotz Wirksamwerdens der ausdrücklichen Genehmigungserklärung nicht vor dem 21. Dezember 2020 – die Ausübung des Vorkaufsrechts mit Bescheid vom 17. Dezember 2020 erst nach Eintritt der Wirksamkeit des Kaufvertrags vom 7. Oktober 2020 erfolgte.
ddd. Der Eintritt der gesetzlichen Genehmigungsfiktion wirkt bzw. wirkte – soweit es für die Wirksamkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts darauf ankäme (vgl. sogleich cc.) – im vorliegenden Fall auch zugunsten der Beklagten. Zwar kann einer Berufung auf eigenes Fehlverhalten ggf. der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung bzw. der Treuwidrigkeit entgegengehalten werden. Die Zulassung eines solchen Einwands im Hinblick auf die Genehmigungsfiktion des § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB hätte jedoch zur Folge, dass die Wirksamkeit des zwischen der Klägerin und den Beigeladenen geschlossenen Kaufvertrags abhängig davon unterschiedlich zu beurteilen wäre, ob diese im Ergebnis im Interesse der vorliegend sowohl als Genehmigungsbehörde als auch als Vorkaufsberechtigte tätigen Beklagten liegt. Dies wäre mit der Funktion des § 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB, der gerade den an der genehmigungspflichtigen Rechtshandlung bzw. dem genehmigungspflichtigen Rechtsgeschäft unmittelbar Beteiligten zeitnah Rechtsklarheit über die Wirksamkeit der Rechtshandlung bzw. des Rechtsgeschäfts vermitteln soll, jedoch nicht vereinbar.
cc. Unabhängig davon stünde auch eine Ausübung des Vorkaufsrechts schon vor Eintritt der Wirksamkeit der sanierungsrechtlichen Genehmigung der Wirksamkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht entgegen. Denn nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in seiner hier maßgeblichen, bis zum Inkrafttreten des Art. 1 Nr. 10 lit. a) des Gesetzes zur Mobilisierung von Bauland vom 22. Juni 2021 (BGBl. I, 1802) am 15. Juni 2021 gültigen Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Baugesetzbuchs vom 3. November 2017 (BGBl. I, 3634) kann das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung „des Kaufvertrags“ ausgeübt werden. Ein Erfordernis der Ausübung des Vorkaufsrechts erst nach Eintritt der Wirksamkeit des Kaufvertrags (bzw. der Mitteilung der Wirksamkeit) ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung indes nicht, da die Mitteilungspflicht weder auf die Wirksamkeit des Kaufvertrags noch auf den Eintritt der Wirksamkeitsvoraussetzungen Bezug nimmt (vgl. OVG S.-Anh., Beschl. v. 23.7.2001 – A 2 S 671/99 –, juris Rn. 7 sowie BGH, Urt. v. 15.5.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29, juris Rn. 8 zur insoweit gleichlautenden Bestimmung des § 504 BGB a.F.). Zwar liegt auf der Hand, dass die Ausübung eines Vorkaufsrechts voraussetzt, dass die Bedingungen, unter denen mit Ausübung des Vorkaufsrechts ein Vertrag zwischen dem Berechtigten und dem Verpflichteten zustande kommt (vgl. § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB), im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts bestimmbar sein müssen. Darüber hinaus besteht jedoch kein anerkennenswertes rechtliches Interesse daran, dem Berechtigten eine Möglichkeit zur Ausübung des Vorkaufsrechts erst zu einem Zeitpunkt einzuräumen, in dem der Kaufvertrag für die ursprünglichen Vertragspartner rechtliche Verbindlichkeit erlangt hat, und ihm eine Wiederholung der bereits abgegebenen Ausübungserklärung nach Eintritt der Wirksamkeit der Genehmigung abzuverlangen. Dies gilt unabhängig davon, ob – wie in der Rechtsprechung zum Teil angenommen wird – den Beteiligten aus der schwebenden Unwirksamkeit des Vertrages die Möglichkeit erwächst, den Kaufvertrag auch nach Ausübung des Vorkaufsrechts mit Wirkung (auch) gegenüber den Vorkaufsberechtigten nachträglich abzuändern oder aufzuheben (so aber BGH, Urt. v. 1.10.2010 – V ZR 173/09 –, juris Rn. 20 f.; BGH, Urt. v. 15.5.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29, juris Rn. 8; OVG S.-Anh., Beschl. v. 23.7.2001 – A 2 S 671/99 –, juris Rn. 8). Denn jedenfalls erlangen die Vertragspartner mit der Ausübung des Vorkaufsrechts die Gewissheit, dass bei Eintritt der Wirksamkeit des Kaufvertrages vertragliche Rechte und Pflichten (auch) im Verhältnis zum Vorkaufsberechtigten entstehen (können). Ein anerkennenswertes Interesse daran, die Ausübung des Vorkaufsrechts erst nach Eintritt der Wirksamkeit des Kaufvertrags zuzulassen, ist demgegenüber nicht ersichtlich. Vielmehr genügt es insoweit, die sich unmittelbar aus § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB ergebenden Rechte und Pflichten erst mit Eintritt der Wirksamkeit des Kaufvertrags wirksam werden zu lassen. Insoweit ist daher zwischen der Wirksamkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts als öffentlich-rechtliches Gestaltungsrecht und dem Eintritt der Wirkungen der Ausübung des Vorkaufsrechts zu differenzieren. Soweit der Senat in einer älteren Entscheidung aus der wiederum älteren Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs abweichende Schlussfolgerungen gezogen hat (vgl. Senatsurt. v. 1.3.1996 – 3 S 13/94 –, juris Rn. 24, unter Verweis auf BGH, Urt. v. 4.6.1954 – V ZR 18/53 –, BGHZ 14, 1, v. 20.2.1957 – V ZR 125/55 –, BGHZ 23, 342, v. 15.6.1960 – V ZR 105/59 –, BGHZ 32, 383, v. 29.9.1972 – V ZR 3/17 –, WM 1972, 1279, v. 11.2.1977 – V ZR 40/75 –, BGHZ 67, 395 sowie v. 9.2.1990 – V ZR 274/88 –, BGHZ 110, 230), hat er in einer jüngeren Entscheidung ausdrücklich offen gelassen, ob an dieser Senatsrechtsprechung festzuhalten ist (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 29). Der Senat hält hieran nunmehr ausdrücklich nicht mehr fest, zumal auch der Bundesgerichtshof diese Rechtsprechungslinie aufgegeben bzw. deren Aussagegehalt auf Fälle beschränkt hat, in denen die im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch erforderliche Genehmigung auch nachträglich nicht erteilt wurde (vgl. BGH, Urt. v. 15.5.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29, juris Rn. 8). Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin kommt es hierbei auch nicht darauf an, ob die Ausübung – wie im vorstehend zitierten Fall – ein dingliches Vorkaufsrecht betrifft, da § 1098 Abs. 1 Satz 1 BGB ebenso wie § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB auf die Bestimmungen der § 463 ff. BGB (mit Ausnahme des durch § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB funktional ersetzten § 464 Abs. 1 BGB) verweisen. Die schwebende Unwirksamkeit des Kaufvertrags bis zur Erteilung der erforderlichen sanierungsrechtlichen Genehmigung steht der Ausübung des Vorkaufsrechts daher nicht entgegen, auch wenn die in § 464 Abs. 2 BGB bezeichneten Wirkungen ggf. erst mit Eintritt der Wirksamkeit der sanierungsrechtlichen Genehmigung bzw. Genehmigungsfiktion eintreten (so auch Sächs. OVG, Urt. v. 14.11.2019 – 1 A 1281/17 –, juris Rn. 20; OVG S.-Anh., Beschl. v. 23.7.2001 – A 2 S 671/99 –, juris Rn. 5 ff. jeweils zu § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB sowie BGH, Urt. v. 15.5.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29, juris Rn. 8 zu zivilrechtlichen Vorkaufsrechten). Dass die Vorkaufsberechtigte so in Ausnahmefällen – etwa in Fällen von Rechtsstreitigkeiten über die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung – ggf. schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt an ihre Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts gebunden wird, entspricht der Funktion der in § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB normierten Ausübungsfrist, die den Vertragspartnern – soweit möglich – Rechtssicherheit vermitteln soll. Nichts anderes ergibt sich aus dem – allerdings möglicherweise missverständlich formulierten – Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. August 2020 – 4 B 3/20 – (juris Rn. 5), da dieser in der Sache nicht den frühestmöglichen Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts betrifft und in seiner Begründung zudem von einem zivilrechtlichen Vorverständnis des Vorkaufsrechts ausgeht, dass – bezogen auf die hier maßgebliche Frage der Wirksamkeit einer Ausübung des Vorkaufsrechts vor Eintritt der Wirksamkeit des Kaufvertrags – von der zivilgerichtlichen Rechtsprechung gerade nicht geteilt wird (vgl. BGH, Urt. v. 15.5.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29, juris Rn. 8). Ob die Ausübungsberechtigte durch das vom Senat zugrundegelegte Verständnis des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB bzw. der Vorbildnorm des § 463 BauGB auch gezwungen wird, das Vorkaufsrecht innerhalb einer Frist von zwei bzw. nunmehr drei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags auszuüben oder ob insoweit eine gespaltene Auslegung des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Betracht kommt, bedarf vorliegend keiner Entscheidung (sogleich b.).
b. Die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts erfolgte vorliegend auch innerhalb der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F. bezeichneten Zweimonatsfrist. Zwar könnte angesichts des Wortlauts dieser Bestimmung, der – wie zuvor dargestellt – nicht an die Mitteilung der Genehmigung des Kaufvertrags oder die Mitteilung des Eintritts der Wirksamkeit des Kaufvertrags, sondern an die Mitteilung „des Kaufvertrags“ anknüpft, zweifelhaft sein, ob an der bisher auch vom Senat geteilten Auffassung festgehalten werden kann, dass die gesetzliche Ausübungsfrist erst mit der Mitteilung der Genehmigung eines genehmigungspflichtigen Kaufvertrags beginnt (so noch Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 28 f. sowie BVerwG, Beschl. v. 28.8.2020 – 4 B 3.20 –, Rn. 5 m.w.N.). Denn die hier zugrundegelegte Rechtsauffassung, nach der in der Rechtsprechung zu § 463 BGB geklärt sei, dass das Entstehen des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts an das Zustandekommen eines rechtswirksamen Kaufvertrages anknüpfe, trifft ersichtlich nicht zu (vgl. im Gegenteil die oben zitierte Entscheidung BGH, Urt. v. 15.5.1998 – V ZR 89/97 –, BGHZ 139, 29, juris Rn. 8). Spezifisch im Hinblick auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 28 BauGB könnte hiergegen zudem der Umstand sprechen, dass der Erlass einer Sanierungssatzung regelmäßig sowohl Genehmigungspflichten nach Maßgabe des § 144 Abs. 1 und 2 BauGB als auch Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB auslöst, so dass sich die vom Gesetzgeber in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ausdrücklich als nicht verlängerbare Ausschlussfrist normierte Zwei- bzw. Dreimonatsfrist faktisch um bis zu vier Monate (zuzüglich der für die Stellung der jeweiligen Anträge und die Mitteilung der Erteilung der Genehmigung erforderlichen Zeiträume) verlängerte (vgl. § 145 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 i.V.m. § 22 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB). Letztlich kann jedoch offen bleiben, ob eine in dieser Weise „gespaltene“ Normauslegung und eine – speziell in Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB – gleichsam automatische Verlängerung des Zeitraums der Ungewissheit über die Ausübung des Vorkaufsrechts durch vorrangige Interessen der Vorkaufsberechtigten gerechtfertigt werden könnte (so wohl im Ergebnis Sächs. OVG, Urt. v. 14.11.2019 – 1 A 1281/17 –, juris Rn. 20). Denn auch wenn als fristauslösendes Ereignis hier bereits die Mitteilung des Kaufvertrags vom 7. Oktober 2020 am 22. Oktober 2020 oder – aufgrund seiner Auswirkungen auf den Inhalt der Vertragsbeziehungen zwischen Berechtigter und Verpflichteter naheliegender (vgl. Senatsurt. v. 20.7.2022 – 3 S 3915/21 –, juris Rn. 59) – die Mitteilung auch des Nachtrags zum Kaufvertrag vom 5. November 2020 am 10. November 2020 anzusehen sein sollten, wäre die gesetzliche Zweimonatsfrist im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Ausübungsbescheide am 18. Dezember 2020 noch nicht verstrichen gewesen.
4. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Bürgermeister der Beklagten (§ 42 Abs. 2 GemO) beruht auch nicht auf Verstößen gegen die Organzuständigkeit innerhalb der Gemeinde (sogleich a.) oder einer Verletzung des für Entscheidungen des Gemeinderats geltenden Öffentlichkeitsgrundsatzes des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO (unten b.).
a. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 und 2 GemO fällt die Entscheidung über die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts im Rahmen der Wahrnehmung der Planungshoheit als Selbstverwaltungsaufgabe grundsätzlich in die gemeindeinterne Zuständigkeit des Gemeinderats (vgl. Senatsurt. v. 20.7.2022 – 3 S 3915/21 –, juris Rn. 50), wobei Verstöße gegen die gemeindeinterne Organzuständigkeit ebenso wie Verstöße gegen für die Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses bedeutsame Verfahrensvorschriften ggf. auch zur Rechtswidrigkeit der auf ihnen beruhenden Vollzugsakte des Bürgermeisters führen (vgl. Senatsurt. v. 8.8.1990 – 3 S 132/90 –, juris Rn. 31 und v. 18.6.1980 – III 503/79 –, juris Rn. 18, 27 sowie VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 58). Im Hinblick auf die Wahrung der innergemeindlichen Organzuständigkeit des Gemeinderats sind vorliegend jedoch keine Rechtsfehler erkennbar, da der Gemeinderat im Rahmen der am 10. Dezember 2020 durchgeführten Sondersitzung über die Ausübung des Vorkaufsrechts beschlossen hat.
b. Der hier gefasste Gemeinderatsbeschluss ist auch nicht unter Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 35 Abs. 1 GemO ergangen.
aa. Dieser verlangt bei der Ausübung des Vorkaufsrechtes allerdings nicht nur, dass der Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechtes in öffentlicher Sitzung gefasst wird, sondern dass über die Frage auch öffentlich beraten wird (vgl. Senatsurt. v. 8.8.1990 – 3 S 132/90 –, NVwZ 1991, 284, v. 16.6.1981 – 3 S 271/81 –, v. 18.6.1980 – III 503/79 –, VBlBW 1980, 33 sowie VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 45 m.w.N.). Denn das Vorkaufsrecht darf nur dann ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit im Sinne der § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB den kommunalen Grundstückserwerb erfordert. Angesichts des städtebaulichen Einschätzungsspielraums, ob und in welcher Weise das jeweilige Grundstück für die kommunale Planung von Relevanz ist, kommt danach gerade bereits der öffentlichen Debatte im politischen Willensbildungsorgan eine besondere Bedeutung zu. Dabei wird im Regelfall die der Beschlussfassung vorausgehende Beratung in ein- und derselben öffentlichen Sitzung des Gemeinderats erfolgen. Fallen im Einzelfall die beiden Schritte auseinander, gilt der Grundsatz der Öffentlichkeit für beide Einzelschritte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 45 sowie ähnlich Senatsurt. v. 8.8.1990 – 3 S 132/90 –, juris Rn. 26). Der Grundsatz der Öffentlichkeit schließt es daher auch aus, die eigentliche Sachberatung und -diskussion in eine nichtöffentliche Vorberatung vorzuverlagern und sodann in öffentlicher Sitzung zu beschließen, ohne den der Entscheidung zugrundeliegenden eigentliche Willensbildungsprozess des Gemeinderats aus der oder den vorangegangenen nichtöffentlichen Sitzungen zumindest in seinen Grundzügen offenzulegen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.7.2020 – 5 S 824/18 –, juris Rn. 71; Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 47, 56; ähnlich VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.3.2011 – 5 S 746/10 –, juris Rn. 24).
bb. Vorliegend kann der Senat jedoch auch unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe nicht feststellen, dass der Gemeinderat bei seiner Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts am 10. Dezember 2020 gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz verstoßen hätte. Soweit die Klägerin und die Beigeladenen vorgetragen haben, dass ihnen die Durchführung von Vorgesprächen innerhalb oder zwischen den einzelnen Gemeinderatsfraktionen bekannt sei, haben sie dieses Vorbringen (auch) im Rahmen ihres zweitinstanzlichen Vorbringens nicht näher substantiiert. Auch dem Gemeinderatsprotokoll der Sitzung vom 10. Dezember 2020 lassen sich keine belastbaren Anhaltspunkte für eine Vorverlagerung der eigentlichen Entscheidungsfindung – etwa in Form von ausdrücklichen oder impliziten Bezugnahmen auf frühere Vorberatungen – entnehmen. Auch die mit ca. 40 Minuten recht kurze Dauer der Gemeinderatssitzung, in der neben der Ausübung des Vorkaufsrechts vier weitere Tagesordnungspunkte behandelt wurden, entfaltet im vorliegenden Fall keine entsprechende Indizwirkung, zumal – zusätzlich zur Einführung durch den Bürgermeister – kurze Redebeiträge von immerhin 6 Gemeinderäten protokolliert sind und jedenfalls Hintergründe und bisheriger Verlauf des Sanierungsverfahrens dem Gemeinderat seit längerem bekannt waren (vgl. die Sitzungsvorlage zu TOP 3 der Gemeinderatssitzung am 10. Dezember 2020, S. 3). Im Übrigen könnte selbst der Umstand, dass keine streitige Diskussion mit Rede und Gegenrede stattgefunden hat, allein keinen Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO begründen, da auf eine Beratung im Einzelfall auch ganz verzichtet werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 48). Dafür, dass ein (wesentlicher) Beratungsbedarf nur deshalb nicht mehr bestanden haben könnte, weil über die Ausübung des Vorkaufsrechtes zuvor bereits nichtöffentlich beraten worden war (vgl. zu einer entsprechenden Fallkonstellation VGH-Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 49), fehlt es vorliegend jedoch an tragfähigen Anhaltspunkten. Im Übrigen könnte eine bloße Vorsondierung oder -erörterung zwischen einzelnen Gemeinderäten – etwa im Rahmen der üblichen, von § 32a Abs. 2 Satz 1 GemO vorausgesetzten Fraktionsarbeit – einen Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz nicht aus sich heraus begründen (vgl. § 39 Abs. 5 Satz 2 Hs. 1 GemO), solange die eigentliche Sachberatung und -diskussion nicht der Öffentlichkeit entzogen wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.3.2011 – 5 S 746/10 –, juris Rn. 24). Hierfür bestehen vorliegend aber keine belastbaren Anhaltspunkte.
5. Die Beklagte war aber nicht nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zur Ausübung des Vorkaufsrechts berechtigt. Nach dieser Regelung darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt.
a. aa. Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und der speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls.
In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten muss sich die Ausübung des Vorkaufsrechts grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren. Die Sanierungsziele müssen dabei nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein. Sie können sich auch aus ihrer Begründung, aber auch aus den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben. An die Konkretisierung dieser Ziele dürfen dabei bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden, doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher. Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen. Ist dies geschehen, können die Sanierungsziele auch nach einem längeren Zeitraum die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.1990 – 4 B 245.89 –, NJW 1990, 2703; BVerwG, Beschl. v. 15.3.1995 – 4 B 33.95 –, NVwZ 1995, 897; BVerwG, Urt. v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 –, NVwZ 1999, 1336 sowie Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 32 f. m.w.N.). Die Gemeinde darf und muss die Sanierungsziele dabei im Verlauf des Sanierungsverfahrens ggf. präzisieren und fortentwickeln; sie darf auch auf eventuell neu eingetretene städtebauliche Missstände reagieren und neue Sanierungsziele entwickeln. Dies beinhaltet, dass für einzelne Grundstücke auch von der ursprünglichen Zielvorstellung abweichende Nutzungszwecke verfolgt werden dürfen (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 37).
bb. Das in der Rechtsprechung entwickelte Erfordernis der nachträglichen Konkretisierung der anfänglichen Sanierungsziele stellt dabei keinen Selbstzweck dar. Insbesondere stellt sich die Frage nach einer hinreichenden Konkretisierung des Sanierungszieles (auch) nach einem längeren Zeitablauf dann nicht, wenn für das im Einzelfall betroffene Grundstück bereits bei der Aufstellung der Sanierungssatzung ein auch auf lange Sicht hinreichend konkretes Sanierungsziel vorhanden war. Denn auch ein langer Zeitraum seit der Inkraftsetzung der Sanierungssatzung stellt für sich genommen nicht in Frage, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 BauGB dem Wohl der Allgemeinheit dienen kann (vgl. jeweils BVerwG, Beschl. v. 15.3.1995 – 4 B 33.95 –, juris Rn. 4).
Bei der Bestimmung der Anforderungen an die erforderliche Konkretisierung der Sanierungsziele im Einzelfall ist jedoch zu beachten, dass es sich bei den mit dem Erlass einer Sanierungssatzung verbundenen Beschränkungen (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 3, § 144 Abs. 1 und 2 BauGB) um Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht des Verkäufers (Art. 14 GG) und die Privatautonomie des Käufers (Art. 2 Abs. 1 GG) handelt, die der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfen (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 33). Den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes trägt der Gesetzgeber dabei u.a. durch Bestimmungen Rechnung, die im Fall einer den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme entsprechenden Bebauung und Nutzung die Ausübung des Vorkaufsrechts ausschließen (§ 26 Nr. 4 BauGB), deren Abwendung ermöglichen (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB) oder die sanierungsrechtliche Genehmigungspflicht ganz oder für einzelne Grundstücke entfallen lassen (§ 163 Abs. 1 BauGB). In vergleichbarer Weise darf die sanierungsrechtliche Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben, der Rechtsvorgang einschließlich der Teilung eines Grundstücks oder die damit erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Auch im Übrigen bleibt die Durchführung von Baumaßnahmen nach § 148 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 BauGB grundsätzlich den Eigentümern überlassen, soweit die zügige und zweckmäßige Durchführung der Sanierung gewährleistet ist. Ebenso dient der in § 164 Abs. 1 Satz 1 BauGB normierte Rückübertragungsanspruch nach endgültiger Aufgabe der Sanierungsabsicht dem Zweck, den Eingriff in die Eigentümerposition auf das zur Erreichung der Sanierungszwecke erforderliche Maß zu beschränken.
Insbesondere die Ausübung der Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB setzt aber voraus, dass die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist. Dies wird insbesondere zu Beginn des jeweiligen Sanierungszeitraums jedoch regelmäßig nicht der Fall sein, da – wie bereits ausgeführt – zu Beginn des Sanierungsverfahrens keine zu hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden dürfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.9.1984 – 4 C 20.81 –, BVerwGE 70, 83, juris Rn. 31). Insoweit will der Gesetzgeber den Gemeinden für die Verwirklichung ihrer Sanierungsziele bis hin zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans hinreichende Zeit zur Verfügung stellen, so dass von den zur Sicherung der Sanierungsziele zur Verfügung gestellten Rechtsinstituten anfänglich auch auf Grundlage vergleichsweise vager Sanierungsvorstellungen Gebrauch gemacht werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.9.1984 – 4 C 20.81 –, BVerwGE 70, 83, juris Rn. 31 [zur Versagung der sanierungsrechtlichen Genehmigung]). Dessen ungeachtet unterliegt die Sanierungsplanung – wie dies nicht zuletzt auch in § 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 i.V.m. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zum Ausdruck kommt (vgl. BT-Drs. 16/2496, S. 15 f.) – jedoch dem sog. Zügigkeitsgebot (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.7.2003 – 4 CN 2.02 –, juris Rn. 19). Mit diesem will der Gesetzgeber die von einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet ausgehenden grundrechtsbeschränkenden Wirkungen von vorneherein auf einen gewissen zeitlichen Rahmen beschränken und zugleich sicherstellen, dass diese Beschränkungen nicht über das notwendige Maß hinweg aufrechterhalten werden, indem die Sanierung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betrieben wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.4.2018 – 4 CN 2.17 –, BVerwGE 161, 345, juris Rn. 10; BVerwG, Urt. v. 10.7.2003 – 4 CN 2.02 –, juris Rn. 19). Zum Genehmigungserfordernis des § 15 StBauFG (§ 144 BauGB) hat das Bundesverwaltungsgericht daher darauf hingewiesen, dass dieses zwar zunächst – zu Beginn der Sanierungsplanung – eine umfassende Sperrwirkung vergleichbar mit einer Veränderungssperre entfalten kann, mit zunehmender Konkretisierung aber nur noch solche Rechtsvorgänge und Vorhaben abgewehrt werden können, die den nunmehr detaillierten Planungsvorstellungen widersprechen. Im Fall einer über einen längeren Zeitraum unterbliebenen Konkretisierung der Planungsziele kann es demgegenüber aus Verhältnismäßigkeitsgründen geboten sein, die erforderliche sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen, obwohl an den ursprünglichen Sanierungszielen ggf. weiter festgehalten werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.9.1984 – 4 C 20.81 –, BVerwGE 70, 83, juris Rn. 31 sowie BVerwG, Urt. v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 –, juris Rn. 13). Denn ein Verstoß gegen das Zügigkeitsgebot kann ggf. dazu führen, dass die mit der förmlichen Festlegung eines Sanierungsgebiets für betroffenen Grundstückseigentümer verbundenen verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Beschränkungen die Grenze der Sozialbindung des Eigentums übersteigen (vgl. OVG Rh.-Pf., Urt. v. 10.4.2000 – 1 C 10293/99 –, juris, LS 2).
Gleichermaßen entfällt daher mit zunehmender Dauer des Sanierungsverfahrens die Rechtfertigung dafür, etwaigen Käufern die Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorzuenthalten. Insbesondere liefe es der grundrechtssichernden Funktion des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB zuwider, der Gemeinde die Möglichkeit zu eröffnen, die Ausübung der gesetzlichen Abwendungsbefugnis durch eine schleppende Planung bzw. einen dauerhaften Verzicht auf Festlegungen zur Verwendung spezifischer Grundstücke dauerhaft zu vereiteln. Insoweit ist in der Rechtsprechung vielmehr geklärt, dass zwischen der Regelung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wonach das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden darf, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt, und den in § 26 BauGB genannten Ausschlussgründen ein enger sachlicher Zusammenhang besteht. Der Katalog der in § 26 BauGB ausdrücklich aufgeführten Ausschlusstatbestände konkretisiert Beispielsfälle, in denen das Allgemeinwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts typischerweise nicht rechtfertigt. Er bietet für die Anwendung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB ebenfalls einen gewichtigen Orientierungspunkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.6.1993 – 4 B 100.93 –, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 34; Senatsurt. v. 1.3.1996 – 3 S 13/94 –, juris Rn. 43 f., m.w.N.). Nichts anderes gilt für die in § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB kodifizierten Abwendungsbefugnisse des Käufers (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.1.2010 – 4 B 53.09 –, juris Rn. 7). Der Senat hat daher schon in früheren Entscheidungen darauf hingewiesen, dass das Erfordernis einer fortschreitenden Konkretisierung der Sanierungsziele gerade im Hinblick auf die in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet erforderlichen grundstücksbezogenen Einzelentscheidungen besteht (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 44).
Jedenfalls mit zunehmender Dauer des Sanierungsverfahrens muss die Konkretisierung der Sanierungsziele daher ein Maß erreichen, das eine Ausübung der Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB ermöglicht. Denn eine hiervon abweichende Normauslegung würde Anreize dafür schaffen, von einer (hinreichenden) Konkretisierung der Planung möglichst lange Abstand zu nehmen und sich so quasi durch die Hintertür die Möglichkeit zu schaffen, Grundstückseigentümer durch die dauerhafte Verweigerung sanierungsrechtlicher Genehmigungen für eine wirtschaftlich sinnvolle Grundstücksnutzung zur Veräußerung von Grundstücken zu veranlassen, ohne dass Erwerbern die Möglichkeit einer Abwendung des Vorkaufsrechts nach Maßgabe des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB eröffnet würde. Ein hinreichendes Maß an Konkretisierung ist daher erst dann erreicht, wenn die Sanierungsziele ausnahmsweise bereits im Erlass der Sanierungssatzung den vorgenannten Anforderungen genügten oder von der planenden Gemeinde im für die Beurteilung der grundstücksbezogenen Einzelentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt auch unter Berücksichtigung des Zügigkeitsgebots nicht erwartet werden konnte, ein höheres als das bereits erreichte Maß an Konkretisierung zu erreichen. Insbesondere im Fall einer sehr langen Sanierungsdauer kann die Ausübung eines Vorkaufsrechts daher erfordern, dass die Sanierungsplanung das für die Ausübung einer Abwendungsbefugnis im Sinne des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche Maß erreicht hat. Im Fall einer (im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts) unzureichenden Konkretisierung der Sanierungsziele, an deren Verwirklichung die Gemeinde dessen ungeachtet festhält, steht mithin zwar nicht in Zweifel, dass die Verwirklichung der Sanierungsziele auch weiterhin dem Wohl der Allgemeinheit dienen kann. Sie sind vor dem Hintergrund der Grenzen der Sozialbindung des Eigentums und der Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes an die schonende Ausgestaltung von Grundrechtsbeschränkungen ggf. aber nicht mehr geeignet, die Ausübung des Vorkaufsrechts im Sinne des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu rechtfertigen. Vielmehr muss sich die Gemeinde ggf. auf den freihändigen Grundstückserwerb oder Kooperationsvereinbarungen mit den jeweiligen Eigentümern verweisen lassen, wenn sie den Anforderungen des Zügigkeitsgebots nicht entsprochen hat.
b. Ausgehend hiervon waren die dem Ausübungsbescheid zugrundeliegenden Sanierungsziele nicht mehr geeignet, die Ausübung des Vorkaufsrechts im Sinne des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu rechtfertigen. Zwar kann vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass die Beklagte sich bei Ausübung des Vorkaufsrechts von den dem Erlass der Sanierungssatzung im Jahr 2007 zugrundeliegenden Sanierungszielen distanziert hat (sogleich aa.). Die Beklagte hat die in der Vorbereitenden Untersuchung aus dem Mai 2007 bezeichneten Sanierungsziele aber auch im Nachgang nicht konkretisiert (unten bb.). Das mithin unverändert zugrundezulegende Sanierungs- bzw. Neuordnungskonzept der „Vorbereitenden Untersuchungen“ aus dem Mai 2007 genügte den rechtlichen Konkretisierungsanforderungen jedoch im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts – ebenso wie allen in Betracht kommenden späteren Beurteilungszeitpunkten (vgl. unten 6. b.) – jedoch nicht bzw. nicht mehr (unten cc.).
aa. Nicht tragfähig erscheint allerdings die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Beklagte bei Ausübung des Vorkaufsrechts zum Teil nicht an den der Sanierungssatzung zugrundeliegenden Planungsvorstellungen festgehalten habe. Denn die entsprechenden Ausführungen im Bescheid vom 17. Dezember 2020, denen zufolge die Beklagte keine „konkretere“ Verwendung des südlichen Grundstücks bzw. der südlicheren Grundstücksteile angeben könne, da die konkrete Lage und Gestaltung des geplanten Einzelhandelsmagneten noch nicht bekannt sei, bezieht sich ersichtlich auf die (von der Beklagten hier ausdrücklich thematisierte) Frage einer möglichen Ausübung des Vorkaufsrechts nur im Hinblick auf Teile der veräußerten Grundstücke und verneint eine über die ursprüngliche Planungskonzeption hinausgehende Konkretisierung, ohne sich von dieser jedoch zu distanzieren. Hierzu wäre der nach § 43 Abs. 1 GemO mit dem Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses vom 10. Dezember 2020 betraute Bürgermeister im Übrigen auch nicht befugt gewesen, da der Gemeinderatsbeschluss keine entsprechende Distanzierung erkennen lässt und keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass Gemeinderat der Beklagten zu einem anderen Zeitpunkt über mögliche Abweichungen von der bereits im Jahr 2007 entwickelten Sanierungskonzeption beschlossen haben könnte. Die bei Ausübung des Vorkaufsrechts ausdrücklich in Bezug genommenen Sanierungszwecke des Sanierungs- bzw. Neuordnungskonzepts der „Vorbereitenden Untersuchungen“ aus dem Mai 2007 sind daher auch der Prüfung zugrundezulegen, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.
bb. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht seiner Prüfung nicht auch die in der (seitens der Klägerin erstmals im Rahmen der Klageerwiderung angeführten) Übersicht „Sanierungsgebiet ‚Innenstadt‘ – Ziele der Neuordnung, Einzelhandelsmagnet Rohrbacher Straße 2004 – 2020“ dargestellten weiteren Sanierungsüberlegungen zugrundegelegt. Denn schon aus Gründen der Rechtssicherheit bildet allein der im Ausübungsbescheid angegebene Verwendungszweck (§ 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB) die Grundlage für die materiell-rechtliche Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt (vgl. oben B. II. 2. b. bb.). Die Beklagte hat im hier angegriffenen Ausübungsbescheid vom 17. Dezember 2020 jedoch ausschließlich auf die in der Sanierungssatzung zugrundeliegenden vorbereitenden Untersuchungen der Kommunalentwicklung GmbH (KE) von Mai 2007 verwiesen und hierzu ausdrücklich ausgeführt, dass eine verbindliche Willensbildung durch den Gemeinderat über eine „verfeinerte“ Sanierungskonzeption bzw. „konkretere“ Verwendungszwecke noch nicht erfolgt sei. Hieran muss sie sich festhalten lassen.
Unabhängig davon hat die Beklagte die erstmals im erstinstanzlichen Klageverfahren angesprochenen weiteren Sanierungsüberlegungen ihrem Ausübungsbescheid vom 17. Dezember 2020 auch in der Sache zu Recht nicht zugrundegelegt. Denn auch wenn die Festlegung bzw. Konkretisierung der Sanierungsziele ggf. auch im Rahmen einer informellen städtebaulichen Planung erfolgen kann, muss diese jedenfalls von einer sachgerechten Abwägung durch den Gemeinderat getragen sein, der nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO für grundlegende Planungsentscheidung zuständig ist (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 39, 42 sowie BVerwG, Urt. v. 15.1.1982 – 4 C 94.79 –, juris Rn. 35 [zu § 15 StBauFG]). Damit genügt die bloße Vorstellung geplanter oder möglicher Maßnahmen oder die bloße Information des Gemeinderats nicht für eine Festlegung, Änderung oder hinreichende Konkretisierung der Sanierungsziele (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 42; BayVGH, Beschl. v. 30.07.2018 – 9 ZB 16.1068 –, juris Rn. 11, 20). Da der Gemeinderat die in der Übersicht „Sanierungsgebiet ‚Innenstadt‘ – Ziele der Neuordnung, Einzelhandelsmagnet Rohrbacher Straße 2004 – 2020“ dargestellten Sanierungskonzepte nach den Angaben der Beklagten lediglich „zur Kenntnis genommen“ hatte, konnte sich hieraus keine Konkretisierung der Planungsziele ergeben. Gleiches gilt für den von der Beklagten im Rahmen der erstinstanzlichen Klageerwiderung (als Teil eines „Aufstockungsantrags für die Städtebauförderung 2020“) vorgelegten „Übersichtsplan zur Wohnraumschaffung“, der nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht von einer ausdrücklichen Zustimmung des Gemeinderats getragen war. Ein bloßes Gewährenlassen durch den Gemeinderat genügt den Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele schon aufgrund des Erfordernisses einer Abwägung nicht, die nicht der Gemeindeverwaltung oder externen Planungsbüros überlassen werden kann.
Auch im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts hat der Gemeinderat keine entsprechende Konkretisierung beschlossen (vgl. zu dieser Möglichkeit Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 42), wie sich aus der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 10. Dezember 2020 ergibt. Vielmehr sollte die auch nach Auffassung der Gemeindeverwaltung und des Gemeinderats notwendige Konkretisierung erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen (vgl. Beschlussvorlage vom 1. Dezember 2020 zu TOP 3 der Gemeinderatssitzung am 10. Dezember 2020 sowie Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 10. Dezember 2020, TOP 3, Wortmeldung Stadtrat Dr. S.).
cc. Das mithin allein zugrundezulegende Sanierungs- bzw. Neuordnungskonzept der „Vorbereitenden Untersuchungen“ vom Mai 2007 genügt den rechtlichen Konkretisierungsanforderungen im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts bzw. in allen in Betracht kommenden späteren Beurteilungszeitpunkten (vgl. unten 6. b.) jedoch nicht bzw. nicht mehr.
aaa. Diesbezüglich weist die Beklagte selbst darauf hin, dass die hier formulierten Ziele und Zwecke der städtebaulichen Maßnahme es nicht erlauben, die Verwendung des Grundstücks in einer den Anforderungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB genügenden Art und Weise zu bestimmen. Dies trifft zu. Denn soweit der Bericht über die Ergebnisse der Vorbereitenden Untersuchung für das Gebiet „Innenstadt“ vom Mai 2007 im Rahmen der „Sanierungskonzeption“ (3.) städtebauliche Einzelziele der Sanierung (3.1) formuliert, wird – abgesehen von der Gliederung des Sanierungsgebiets in sehr weit gefasste „Funktionsbereiche“ und einzelnen, andere Grundstücke betreffenden Ortsangaben wie „Brauereiareal“ oder „Rathaus“ – nicht ersichtlich, auf welchen Grundstücken (und in welcher Art und Weise) die städtebaulichen Ziele verwirklicht werden sollen. Die unter Nr. 3.2 des Berichts formulierten „Ziele und Maßnahmen für den Einzelhandel“, die u.a. die Maßnahmen „Neugestaltung des Bärentorplatzes als Drehscheibe und Auftakt für die Innenstadt“ und „Entwicklungsschwerpunkt Tankstelle/Pxxx als Ergänzungs- und Magnetfunktion Einzelhandelsmanagement mit zusätzlichen Parkierungsangebot“ umfassen, werden demgegenüber ausdrücklich nur als „mögliche“ Maßnahmen bezeichnet, ohne dass die Beklagte dies seit Beginn der Sanierung näher konkretisiert hätte.
Auch das unter 3.3 des Berichts formulierte „Neuordnungskonzept“ lässt eine hinreichende Konkretisierung nicht erkennen. Dieses sieht für den Bereich „Quartier St. Ilgener Straße / Rohrbacher Straße“, in dem die hier in Rede stehenden Grundstücke weit überwiegend gelegen sind, lediglich eine „Neuordnung der Grundstückszuschnitte“, die „allgemeine Aufwertung der Funktion und des Erscheinungsbildes der Randbebauung“ sowie eine „Aufwertung rückwärtiger Bereiche durch Entkernung und durch eine Neuordnung der Grundstückszuschnitte“ vor, ohne dies näher zu konkretisieren; die – in Ziffer 8 des Ausübungsbescheids aber dennoch angeführte – Ergänzung des Umfelds des Bärentorplatzes z.B. um gastronomische Angebote wird hier nicht erwähnt. Ob auch in diesem Quartier „Innenstadtergänzende Einzelhandels- und Dienstleistungsfunktionen“ gefördert werden sollen, ist dem Neuordnungskonzept nicht eindeutig zu entnehmen, da diese zwar in der Präsentation „Neuordnungskonzept Rahmenplan (Zielplanung)“ als Stichpunkt erwähnt werden (S. 22), im Bericht über das Rahmenkonzept aber nicht (S. 31) bzw. hier nur bezogen auf das weiter südlich gelegene Quartier „Bürgermeister-Weidenmaier–Straße / Rohrbacher Straße“ (S. 30) aufscheinen. Für dieses Quartier, dessen nördliche Ausläufer sich in die unbebauten Bereiche der hier betroffenen Grundstücke hineinschieben, sieht das Neuordnungskonzept eine „innenstadtergänzende Einzelhandels- und Dienstleistungsfunktion“ mit einem Schwerpunkt auf dem „Ausbau der Parkierung“ sowie eine Verbesserung der Verflechtung mit dem Kurzpfalzzentrum, dem Altstadtkern und den westlich angrenzenden Wohnquartieren vor, ohne aber Art und Umfang der Inanspruchnahme der hier betroffenen Grundstücke erkennen zu lassen.
Soweit das Neuordnungskonzept für das „Quartier Bärentorplatz / Kurzpfalzzentrum“ diesen als „zentralen Versorgungs- und Mobilitätsmittelpunkt“ bezeichnet und „Verbesserungen der Aufenthaltsqualität und Querungssituation [sowie der] Verflechtungen mit angrenzenden Quartieren“ vorsieht, wird aus dem mit abgedruckten Lageplan nicht ersichtlich, dass das südwestlich des gelb schraffierten „Bärentorplatzes“ gelegene Areal hiervon unmittelbar berührt wird; die Angabe, dass „mit den Planungen […] die Aktivierung platzbezogener Gebäudenutzungen begünstigt werden“ soll, lässt Ziele und Zwecke der städtebaulichen Maßnahme im Hinblick auf die im Streit stehenden Grundstücke ebenfalls nicht mit ausreichender Sicherheit erkennen. Gleiches gilt für die weitere Angabe, dass „die Herausbildung der städtebaulichen Torsituation […] im Rahmen der Konzeption [stehe]“. Die Verwendung der hier in Rede stehenden Grundstücke ist daher weder nach den baurechtlichen Vorschriften noch nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar im Sinne des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
bbb. Eine derartige Konkretisierung wäre vorliegend zwar nicht im Zeitpunkt des Erlasses der Sanierungssatzung im Jahr 2007, aber doch spätestens im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts im Jahr 2020 – d.h. über 13 Jahre nach erstmaliger Fixierung der Sanierungsziele – geboten gewesen. Denn auch unter Anlegung eines großzügigen, die Planungsautonomie der Gemeinde berücksichtigenden Maßstabs sind keine Gründe dafür ersichtlich, die einen dauerhaften Verzicht auf die gebotene Konkretisierung – und die damit verbundene dauerhafte Intensivierung und Verstetigung der Belastung für Grundstückseigentümer und potentielle Käufer – rechtfertigen könnten, zumal die ursprüngliche Sanierungsfrist im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts um mehr als drei Jahre überschritten war. Vielmehr konnte von der Beklagten in diesem Zeitpunkt erwartet werden, ein höheres als das ursprüngliche Maß an Konkretisierung zu erreichen.
Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte in diesem Zusammenhang darauf, dass sie die Sanierung zumindest in anderen Teilen des Sanierungsgebiets gefördert habe. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass sie sich seit Erlass der Sanierungssatzung – soweit ersichtlich – auf eine Umsetzung von städtebaulichen Einzelmaßnahmen im Sanierungsgebiet beschränkt hat, ohne diese in ein vom Gemeinderat beschlossenes Gesamtkonzept einzugliedern und die Sanierungsziele insoweit auch über die Verwirklichung individueller Einzelprojekte hinaus fortzuschreiben. Unabhängig davon ist das Sanierungsgebiet nach § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB so zu begrenzen, dass sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lässt. Im vorliegenden Fall ist auch nicht ersichtlich, dass eine Sanierung des Gesamtbereichs nur – wie von der Beklagten allerdings behauptet – „aus einem Guss“ in Angriff genommen werden könnte. Denn die Beklagte hat die Planung für den hier betroffenen Sanierungsbereich gerade nicht parallel zur Sanierung des übrigen Sanierungsgebiets vorangetrieben, sondern die Konkretisierung der Sanierungsziele im hier maßgeblichen Bereich allein von der Verfügbarkeit der nunmehr in Rede stehenden „Schlüsselgrundstücke“ abhängig gemacht. Sie hat die Sanierung des Sanierungsgebiets im Übrigen auch nicht von der Konkretisierung der Planungsziele für den hier betroffenen Bereich abhängig gemacht, sondern diese durchaus vorangetrieben, obwohl dem Gemeinderat z.B. für den Bereich südwestlich des Bärentorplatz sehr unterschiedliche – und sich zum Teil gegenseitig ausschließende – Entwürfe zur Kenntnis gebracht wurden. Im Gegenteil wird die behauptete Notwendigkeit einer Konkretisierung der Planungsziele „aus einem Guss“ gerade durch den Umstand widerlegt, dass die Beklagte die Sanierung im Übrigen durch die Durchführung von Einzelprojekten – wie z.B. das „neue Rathaus“ – vorangetrieben hat, ohne diese in eine gemeinsame Rahmenplanung einzubinden oder die vorhandene Planung zu konkretisieren.
Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte weiterhin darauf, dass eine Konkretisierung der Planungsziele im Wege der Bauleitplanung vor der verbindlichen Klärung, ob die hierfür in Anspruch genommen Grundstücke jedenfalls mittelfristig – sei es im Wege der Kooperation mit dem Eigentümer oder im Wege der Ausübung eines Vorkaufsrechts – zur Verfügung stehen werden, mit dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB in Konflikt geraten könnte. Denn nach der Rechtsprechung kann die erforderliche Konkretisierung der Planungsziele – nicht anders als deren ursprüngliche Festlegung – nicht nur durch Erlass verbindlicher Bebauungspläne, sondern auch durch eine informelle, vom Willen des Gemeinderats getragene städtebauliche Planung erfolgen (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 33, 43). In einer solchen Konkretisierung der Planungsziele bereits im Vorfeld der bauplanungsrechtlichen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB liegt auch nicht notwendigerweise eine bauplanungsrechtlich unzulässige Vorabbindung, wenn die Beklagte die in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an zulässige Vorabfestlegungen beachtet (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.7.1974 – IV C 50.72 –, BVerwGE 45, 309 juris Rn. 49). Dies gilt um so mehr, als auch die Festlegung und Konkretisierung der Planungsziele dem Abwägungsgebot unterliegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.5.2006 – 4 C 9.04 –, BVerwGE 126, 104, juris Rn. 25; Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 39, 42) und § 1 Abs. 6 i.V.m. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Gemeinden gerade darauf verpflichtet, die Ergebnisse eines von ihnen beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihnen beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen. Unabhängig davon wäre der Planungsträger nach der Senatsrechtsprechung durch eine Konkretisierung der zunächst verfolgten Sanierungsziele nicht daran gehindert, von den ursprünglichen Planungen abweichende Zielvorstellungen zu formulieren oder diese ganz oder teilweise aufzugeben (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 37).
Dass eine solche informelle (Eventual)Planung der Beklagten auch ohne die konkrete Aussicht auf einen Grundstückserwerb möglich gewesen wäre, zeigen die in der Übersicht „Sanierungsgebiet ‚Innenstadt‘ – Ziele der Neuordnung, Einzelhandelsmagnet Rohrbacher Straße 2004 – 2020“ skizzierten Sanierungskonzepte ebenso wie die Darstellungen im „Übersichtsplan zur Wohnraumschaffung“, der für das hier in Rede stehende Gesamtareal den Neubau von 31 Wohneinheiten vorsieht. Eine solche Planung war der Beklagten in den mehr als 13 Jahren seit erstmaligen Festlegung der grundlegenden Sanierungsziele im Jahr 2007 auch zumutbar, zumal sich einzelne der festgestellten Missstände spezifisch auf die auf den Grundstücken vorhandene Bausubstanz beziehen (und daher nur dort behoben werden können) und es sich bei den betroffenen Grundstücken nach Angaben der Gemeindeverwaltung um Schlüsselgrundstücke für die Erreichung der Sanierungsziele handelt, die somit jedenfalls in eine entsprechende Planung einbezogen werden mussten. Jedenfalls entspräche es nicht dem u.a. in 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 i.V.m. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zum Ausdruck gekommenen Zügigkeitsgebot, mit der (weiteren) Planung so lange zuzuwarten, bis die Beklagte Eigentümerin mehr oder weniger sämtlicher Flächen im betroffenen (Teil)Plangebiet ist (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 24.11.2020 – 3 A 828/20 –, juris Rn. 23 [zu Vorkaufsrechten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB]). Im Übrigen ist weder dargetan noch ersichtlich, dass sich der Beklagte in diesem Zeitraum ernstlich um eine Einbeziehung der Grundstückseigentümer bemüht hätte.
Der Senat berücksichtigt weiterhin, dass die in der Satzung nach § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB ursprünglich festgelegte Sanierungsfrist im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts seit mehr als drei Jahren verstrichen war. Denn auch wenn weder das Verstreichen eines langen Zeitraums seit der Inkraftsetzung der Sanierungssatzung noch ein Verstreichen der in der Satzung festgelegten – zudem verlängerbaren – Sanierungsfrist zu einem Außerkrafttreten der Sanierungssatzung führt, kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass eine Konkretisierung der Sanierungsziele im von dem Beklagten ursprünglich für die Durchführung der Sanierung als ausreichend angesehenen Zeitraum nicht erfolgt ist (vgl. Grziwotz, in: BeckOK BauGB, 63. Ed. 1.8.2024, § 24 Rn. 26). Dass sich der politische Willensbildungsprozess in der Gemeinde über die Fortsetzung der Sanierungsmaßnahmen in einer Weise schwierig gestaltete, die – innerhalb der hier betroffenen Bereiche – einen vollständigen Verzicht auf eine Konkretisierung der Sanierungsziele seit Beginn des Sanierungszeitraums zumindest erklärbar machen würde (vgl. hierzu im Kontext eines möglichen Treuwidrigkeitseinwands BVerwG, Urt. v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211, Rn. 32), hat die Beklagte zwar – zumindest sinngemäß – behauptet, aber auch in der mündlichen Verhandlung nicht in einer für den Senat greif- oder gar nachprüfbaren Art und Weise dargelegt.
Im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts (sowie in allen als maßgeblich in Betracht kommenden späteren Zeitpunkten; vgl. unten 6. b.) war dessen Ausübung daher nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Mai 2021 daher zu Recht aufgehoben.
6. Unabhängig davon geht der Senat davon aus, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts jedenfalls im Zeitpunkt der Entscheidung des Gemeinderats vom 10. Dezember 2020 bzw. im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Ausübungsbescheids am 18. Dezember 2020 gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens verstieß, da die Beklagte in diesem Zeitpunkt – bedingt durch den Ablauf der Sanierungsfrist mit Verstreichen des 31. Dezember 2017 – zur Aufhebung der Sanierungssatzung verpflichtet war (sogleich a.). Der Senat lässt jedoch offen, ob die Klägerin hieraus im konkreten Fall einen Aufhebungsanspruch herleiten könnte, obwohl die Beklagte die Sanierungsfrist im Nachgang rückwirkend verlängert hat (unten b.).
a. Nach § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ist eine Sanierungssatzung aufzuheben, wenn – wie hier mit Ablauf des 31. Dezember 2017 – die nach § 142 Abs. 3 Satz 3 oder 4 BauGB für die Durchführung der Sanierung festgelegte Frist abgelaufen ist. Zwar ist in der Rechtsprechung geklärt – und entspricht es dem Wortlaut des § 162 Abs. 1 BauGB –, dass das Verstreichen der Sanierungsfrist schon im Interesse der Rechtssicherheit – z.B. im Hinblick auf die Entstehung sanierungsrechtlicher Ausgleichsabgaben nach § 154 BauGB – nicht aus sich hieraus zu einem Außerkrafttreten der Sanierungssatzung führt (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211, Rn. 14). Zugleich ist in der Rechtsprechung jedoch geklärt, dass einer Ausübung einzelner sanierungsrechtlicher Befugnisse und Rechte der aus dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitete Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegenstehen kann, auch wenn diese Rechte und Befugnisse aufgrund der rechtswidrig unterbliebenen Aufhebung der Sanierungssatzung formal fortbestehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211, Rn. 14, 28 ff. zur Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsabgaben). Anders als die Festsetzung sanierungsrechtlicher Ausgleichsabgaben ist die Ausübung eines Vorkaufsrechts jedoch nicht erst dann als treuwidrig anzusehen, wenn diese dem Betroffenen aufgrund der Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint. Denn im Hinblick auf Ausgleichsbeträge, die regelmäßig erst nach förmlichem Abschluss der Sanierung festzusetzen sind, liegt auf der Hand, dass der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung nicht durchgreifen kann, bevor – bei pflichtgemäßem Verhalten der Gemeinde – die jeweils einschlägigen Verjährungszeiträume abgelaufen wären (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211, Rn. 32 f.). Entsprechendes kann für die Ausübung eines durch die aufzuhebende Sanierungssatzung begründeten Vorkaufsrechts jedoch nicht gelten. Denn mit der Ausübung eines durch Erlass einer Sanierungssatzung begründeten Vorkaufsrechts, zu deren Aufhebung die (formal) Berechtigte im Zeitpunkt der Ausübung verpflichtet wäre, nimmt diese eine Rechtsposition in Anspruch, die bei einem den Vorgaben der Rechtsordnung entsprechenden Verhalten nicht mehr bestünde. Sie verhält sich damit treuwidrig, ohne dass es über den Ablauf der Sanierungsfrist hinausgehender Umstände bedarf. Ausgehend hiervon verstieß die Ausübung des Vorkaufsrechts im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats bzw. im Zeitpunkt der Zustellung des Ausübungsbescheids gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und war daher rechtswidrig, da die Beklagte in diesen Zeitpunkten zu einer Aufhebung der das Vorkaufsrecht begründenden Satzung verpflichtet war und auch von der durch § 162 Abs. 3 Satz 4 BauGB eingeräumten Möglichkeit, die Sanierungsfrist durch Beschluss zu verlängern, keinen Gebrauch gemacht hatte.
b. Aufgrund des Nichtvorliegens der gesetzlichen Ausübungsvoraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. oben B. II. 5.) im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts sowie allen als maßgeblich in Betracht kommenden, späteren Beurteilungszeitpunkten kann der Senat jedoch offen lassen, ob diesem Treuwidrigkeitsvorwurf im Nachgang der Boden entzogen wurde, weil die Beklagte die Sanierungsfrist mit Beschluss vom 25. Februar 2021 bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030 verlängert hat.
Zwar findet sich in mehreren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts der Hinweis, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Bescheids über die Ausübung eines Vorkaufsrechts der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – d.h. im vorliegenden Fall der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 19. Mai 2021 – maßgeblich sein könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.11.2021 – 4 C 1.20 –, BVerwGE 174, 109, juris Rn. 21; Beschl. v. 30.9.2020 – 4 B 45.19 –, juris Rn. 19). Nach Überzeugung des Senats kann dies jedoch nur den spätestmöglichen maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt bezeichnen, weil das Prozessrecht einen Grundsatz, wonach im Rahmen einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stets nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist, nicht kennt. Vielmehr sind dem materiellen Recht letztlich nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.2007 – 1 C 45.06 –, BVerwGE 130, 20, Rn. 13 m.w.N.; stRspr.). Im vorliegenden Kontext kann jedoch nicht unberücksichtigt bleiben, dass § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist enthält, nach deren Ablauf die hier normierte Rechtsposition nicht mehr ausgeübt werden kann. In der Rechtsprechung ist daher anerkannt, dass innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB sämtliche für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen gegeben sein müssen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.2.2024 – 8 S 58/23 –, juris Rn. 64; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 38; OVG Rh.-Pf., Urt. v. 22.3.2023 – 1 A 10150/22.OVG –, juris Rn. 25; vgl. zum Charakter als Ausschlussfrist auch Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 28; Nds. OVG, Beschl. v. 27.5.2008 – 1 ME 77/08 –, juris Rn. 5). Ausgehend hiervon spricht nach Auffassung des Senats jedoch alles dafür, den Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts (so ausdrücklich VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.2.2024 – 8 S 58/23 –, juris Rn. 64; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 – 8 S 1386/14 –, juris Rn. 38; OVG Rh.-Pf., Urt. v. 22.3.2023 – 1 A 10150/22.OVG –, juris Rn. 25) oder doch jedenfalls den Zeitpunkt des Ablaufs der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F. geregelten Zweimonatsfrist als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt anzusehen. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen – jeweils nicht entscheidungstragend – auf die oben wiedergegebene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bzw. einen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig-Holstein (Beschl. v. 29.1.2009 – 1 LA 117/08 –, Rn. 16) Bezug genommen und hieran anknüpfend den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung für maßgeblich erklärt hat, betrifft dies – ebenso wie die zitierte Rechtsprechung – lediglich die Unbeachtlichkeit nach diesem Zeitpunkt eintretender Veränderungen, trifft aber keine Aussage dazu, dass die Voraussetzungen für eine Ausübung des Vorkaufsrechts auch nach Ablauf der gesetzlichen Ausschlussfrist geschaffen werden können. Eine solche Aussage ist – wie dargelegt – auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen.
Die gesetzliche Zweimonatsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB wäre im Zeitpunkt der Verlängerung der Sanierungsfrist jedoch jedenfalls dann verstrichen gewesen, wenn man diese entsprechend dem Wortlaut des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB bereits mit der Mitteilung des Inhalts des Kaufvertrags beginnen ließe (vgl. hierzu oben B. II. b.) oder man sie – unabhängig vom Zeitpunkt der Mitteilung über die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung durch die Beklagte an die Beklagte – jedenfalls im Zeitpunkt der tatsächlichen Ausübung des Vorkaufsrechts beginnen ließe. Keinesfalls kann die von der weit überwiegenden Rechtsprechung – übereinstimmend mit der bisherigen Senatsrechtsprechung (vgl. Senatsurt. v. 30.9.2021 – 3 S 2595/20 –, juris Rn. 27 m.w.N.) – für sachgerecht gehaltene Anknüpfung des Fristbeginns erst an die Mitteilung der Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung jedoch dazu führen, dass sich der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt bis ins Unendliche verschiebt, wenn – wie hier – die Mitteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung bzw. des vorherigen Eintritts der Genehmigungsfiktion vollständig unterbleibt. Letztlich können diese Fragen jedoch ebenso offen bleiben wie die Frage, ob eine rückwirkende Verlängerung der Sanierungsfrist überhaupt in Betracht kommt, ob eine Heilung des im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts begründeten Treuwidrigkeitseinwands bereits durch eine nachträgliche Verlängerung der Sanierungsfrist bewirkt werden könnte oder es hierzu einer erneuten Entscheidung des Gemeinderates – ggf. unter erneuter Ausübung des der Gemeinde eingeräumten Entscheidungsermessens (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt insoweit BVerwG, Beschl. v. 26.4.1993 – 4 B 31.93 –, juris Rn. 38 sowie BayVGH, Urt. v. 3.5.2016 – 14 B 15.205 –, juris Rn. 43) – in Ansehung der verlängerten Sanierungsfrist bedürfte, die vorliegend auch im Zeitraum bis zur Zurückweisung des Widerspruchs nicht getroffen wurde. Denn die gesetzlichen Ausübungsvoraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB lagen weder im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts, im Zeitpunkt der Zurückweisung des Widerspruchs noch im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat vor (oben B. II. 5.).
C.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Berufungsverfahren der Beklagten aufzuerlegen, da diese im Berufungsverfahren einen Antrag gestellt und somit ein eigenes Kostenrisiko übernommen haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) und sie – unabhängig davon – das Berufungsverfahren auch durch eigenen Sachvortrag gefördert haben.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die in § 132 Abs. 2 VwGO abschließend bezeichneten Zulassungsgründe nicht vorliegen.
B e s c h l u s s
vom 17. September 2024
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 39 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziffer 9.6.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (Anfechtung des Käufers: 25 % des Kaufpreises) auf
xxx €
festgesetzt.
Die Abweichung von dem seitens erstinstanzlich festgesetzten Streitwert und dem seitens des Senats vorläufig festgesetzten Streitwert beruht auf dem Umstand, dass der Senat auch die mit notariellem Nachtrag vom 5. November 2020 zum ursprünglichen Kaufvertrag beurkundete Vereinbarung über die Übernahme der Maklerkosten durch die Klägerin streitwerterhöhend berücksichtigt, da dieser – unabhängig von der zwischen den Beteiligten diskutierten Frage der zivilrechtlichen Wirksamkeit dieses Nachtrags – als Indikator für die wirtschaftliche Bedeutung der Sache dienen kann (vgl. § 52 Abs. 1 GKG). Insoweit ist der Streitwert des Rechtsmittelzugs auch unter Beachtung von § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG regelmäßig mit dem Streitwert des ersten Rechtszugs identisch (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.1.2010 – 4 B 43.09 –, juris Rn. 16). Hierauf wurden die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hingewiesen.
Insoweit wird auch die seitens des Verwaltungsgerichts vorgenommene Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren von Amts wegen geändert (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG) und ebenfalls auf
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 LVwVfG
§ 469 BGB
§ 27 BauGB
§ 463 BGB
§ 50 StBauFG
§ 46 LVwVfG
§ 418 ZPO
§ 22 BauGB
§ 504 BGB
§ 463 BauGB
§ 28 BauGB
§ 15 StBauFG
§ 144 BauGB
§ 26 BauGB
§ 154 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 24 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 und 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 26 Nr. 4 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 222 Abs. 2 ZPO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 143 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 136 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 142 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 162 Abs. 1 Satz Nr. 4 BauGB
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1, 2 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB
§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LVwZG
§ 5 Abs. 2 LVwZG
§ 5 Abs. 2 VwZG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 LVwZG
§ 41 Abs. 5 LVwVfG
§ 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG
§ 144 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 BauGB
§ 145 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB
§ 42a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG
§ 19 Abs. 4 Satz 3 BauGB
§ 144 Abs. 1 oder 2 BauGB
§ 145 Abs. 2 BauGB
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 GrdstVG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 GrdstVG
§ 42a Abs. 3 Satz 3 VwVfG
§ 464 Abs. 2 BGB
§ 1098 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 463 ff. BGB
§ 464 Abs. 1 BGB
§ 144 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 22 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB
§ 42 Abs. 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 und 2 GemO
§ 35 Abs. 1 GemO
§ 32a Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 87 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 163 Abs. 1 BauGB
§ 164 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 3 oder 4 BauGB
§ 162 Abs. 1 BauGB
§ 162 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
Art. 14 Abs. 2 und 3 GG
Art. 14 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 14, 1
BGHZ 139, 29
BVerwGE 149, 211
BVerwGE 176, 290
BVerwGE 35, 187
BGHZ 123, 1
BGHZ 214, 360
BGHZ 23, 342
BGHZ 32, 383
WM 1972, 1279
BGHZ 67, 395
BGHZ 110, 230
NVwZ 1991, 284
NJW 1990, 2703
NVwZ 1995, 897
NVwZ 1999, 1336
BVerwGE 70, 83
BVerwGE 161, 345
BVerwGE 45, 309
BVerwGE 126, 104
BVerwGE 174, 109
BVerwGE 130, 20
12 K 2310/21
3 S 465/22
3 S 2595/20
V ZR 18/53
V ZR 89/97
4 B 26.22
4 B 52.09
4 C 8.98
4 C 11.13
4 C 48.76
IV C 48.76
5 S 3092/08
1 C 16.14
2 A 5.95
4 UE 884/90
1 A 387/08
25 K 4618/10
3 S 3915/21
4 B 245.89
2 Bf 61/23
11 B 18.12
4 A 2397/10
4 K 1429/07
6 BN 1.01
8 C 12.21
10 B 16.13
IX R 50/15
6 C 3.22
4 K 4862/20
19 K 3.18
IV C 28.68
IV C 16.68
19 L 507/20
V BLw 29/62
3 K 471/18
III ZR 104/92
23 WLw 5/19
7 K 1008/08
2 K 5848/14
III ZR 470/16
19 K 33/20
19 K 492.19
9 S 1272/18
8 K 21.27
22 D 150/22
2 S 671/99
V ZR 173/09
3 S 13/94
V ZR 125/55
V ZR 105/59
V ZR 3/17
V ZR 40/75
V ZR 274/88
1 A 1281/17
4 B 3/20
4 B 3.20
3 S 132/90
8 S 1386/14
3 S 271/81
5 S 824/18
5 S 746/10
4 B 33.95
4 C 20.81
4 CN 2.02
4 CN 2.17
1 C 10293/99
4 B 100.93
4 B 53.09
4 C 94.79
9 ZB 16.10
IV C 50.72
4 C 9.04
3 A 828/20
4 C 1.20
4 B 45.19
1 C 45.06
8 S 58/23
1 A 10150/22
1 ME 77/08
1 LA 117/08
4 B 31.93
14 B 15.20
4 B 43.09