Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-30, Aktenzeichen OVG 12 B 6.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:0630.12B6.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Nach den vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 5. Dezember 2002 (– 2 BvL 5/98 u.a. –, BVerfGE 107, 59 = juris Rn. 143 ff.) entwickelten Grundsätzen steht es dem Gesetzgeber frei, eine Ausgestaltung vorzunehmen, die eine volle Stimmberechtigung des benannten Hochschulmitglieds in der Delegiertenversammlung vorsieht. (Rn.28)
2. Der Gestaltungsfreiraum des Gesetzgebers bei der Regelung der funktionalen Selbstverwaltung schließt es insbesondere ein, im Rahmen autonomer Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen auch einem Sachgesichtspunkt wie der wechselseitigen Beeinflussung von Berufsausübung und Hochschulbetrieb Geltung zu verschaffen.(Rn.32)
Verfahrensgang
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. Januar 2016 für wirkungslos erklärt. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Mitglied der beklagten Zahnärztekammer Berlin und gehört ihrer Delegiertenversammlung an. Mit seiner Klage hat er ursprünglich die Aufhebung und Wiederholung bestimmter von der Delegiertenversammlung durchgeführter Wahlen und Abstimmungen ohne Teilnahme eines Hochschulvertreters sowie die Feststellung begehrt, dass dieser nicht stimmberechtigt sei. Nach Ablauf der Amtsperiode der Delegiertenversammlung und deren Neukonstituierung während des Berufungsverfahrens haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des auf Aufhebung und Wiederholung der Wahlen und Abstimmungen gerichteten Verpflichtungsbegehrens in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. Der Kläger verfolgt nur noch das Feststellungsbegehren weiter.
In der Delegiertenversammlung vom 28. Februar 2013 wurden zu TOP 6 bis 12 Wahlen zu den Prüfungsausschüssen für Kieferorthopädie und Oralchirurgie, zum Schlichtungsausschuss, zum Haushalts-, Rechnungsprüfungs- und Zahlstellenprüfungsausschuss, zur Vorschlagsliste zur Wahl der ehrenamtlichen Richter und Stellvertreter zu den Berufsgerichten durchgeführt und die Delegierten für die Bundesversammlung der Bundeszahnärztekammer sowie ein Vertrauensmann und ein Stellvertreter für die Wahl der ehrenamtlichen Richter und Stellvertreter bei den Berufsgerichten gewählt. Zu TOP 10 wurde außerdem der Vorschlag des Klägers, die Mitglieder des Haushalts-, Rechnungsprüfungs- und Zahlstellenprüfungsausschusses, der in der Vergangenheit aus drei Personen bestand, auf fünf Mitglieder zu erhöhen, zur Abstimmung gestellt und mit 20 Ja-Stimmen und 20 Nein-Stimmen abgelehnt. Dem anschließenden Vorschlag, die Mitgliederzahl dieses Ausschusses auf drei zu begrenzen, stimmte die Delegiertenversammlung mit 23 Ja-Stimmen, 17 Nein-Stimmen und einer Enthaltung zu. An diesen Wahlen und Abstimmungen nahm auch die Vertreterin der Charité – Universitätsmedizin Berlin (im Folgenden: Charité) mit Stimmrecht teil. Deren Teilnahme hatte der Kläger zuvor in der Delegiertenversammlung mit der Begründung beanstandet, dass hierdurch den an der Charité beschäftigten Zahnärzten ein zusätzliches Stimmrecht zukomme, während die Vertreter der Universitäten bei anderen Zahnärztekammern hingegen nur beratende Funktion hätten.
Mit Schreiben vom 27. März 2013 forderte der Kläger den Vorstand der Zahnärztekammer Berlin auf, die Ergebnisse der Wahlen und Abstimmungen in der Delegiertenversammlung vom 28. Februar 2013 zu revidieren und wiederholen zu lassen, ohne die Stimme der Hochschulvertreterin zu berücksichtigen. Dieser lehnte mit Bescheid vom 22. Mai 2013 den Antrag ab und bestätigte die im Protokoll der Delegiertenversammlung festgehaltenen Abstimmungsergebnisse, da sich weder aus den Vorschriften des Berliner Kammergesetzes noch aus denjenigen der Hauptsatzung unterschiedliche Stimmrechte der Mitglieder der Delegiertenversammlung ergeben würden. Den Widerspruch des Klägers wies der Vorstand mit Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2013, zugestellt am 24. Oktober 2013, zurück.
Die darauf am 25. November 2013, einem Montag, erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 26. Januar 2016 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Dem benannten Hochschulvertreter stehe das Stimmrecht in der Delegiertenversammlung wie den in dieses Gremium gewählten Mitgliedern zu. Dies folge aus den Bestimmungen des Kammergesetzes über die Zusammensetzung der Delegiertenversammlung und deren Aufgaben. Daraus werde nicht erkennbar, dass dem vom Fakultätsrat der Medizinischen Fakultät der Charité zu benennenden Mitglied eine andere Rechtsstellung als den in die Delegiertenversammlung gewählten Mitgliedern zukomme. Fehle es an einer entsprechenden Differenzierung durch den Gesetzgeber, stünden den gewählten und benannten Mitgliedern dieselben Beteiligungsrechte zu, wie das Bundesverwaltungsgericht für den Bereich der Industrie- und Handelskammern entschieden habe. Davon gehe auch die rechtsaufsichtlich genehmigte Hauptsatzung der Zahnärztekammer Berlin aus. Diese regele in § 8 Abs. 3, dass das Amt eines oder aller Vorstandsmitglieder vor Ablauf der Amtszeit ende, wenn es mehr als die Hälfte aller gewählten und benannten Mitglieder der Delegiertenversammlung in geheimer Abstimmung beschlössen. Entgegen der Auffassung des Klägers ergebe sich aus der Begründung zur Erstfassung des Berliner Kammergesetzes aus dem Jahre 1961 nichts anderes. Diese treffe zu der dort in § 8 Abs. 2 enthaltenen, mit der aktuellen Vorschrift fast wortgleichen Regelung keine Aussage im Sinne einer mangelnden Stimmberechtigung.
Die volle Stimmberechtigung des Hochschulvertreters sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Demokratieprinzip im Bereich mittelbarer Staatsverwaltung - anders als im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung und der kommunalen Selbstverwaltung - offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Der Grund dafür, im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung vom Prinzip der lückenlosen personellen Legitimationskette vom Betroffenen zum Entscheidungsbefugten abweichen zu können, bestehe darin, dass Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe von Trägern funktionaler Selbstverwaltung durch von der Volksvertretung beschlossenes Gesetz vorherbestimmt seien und ihre Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliege. Der Gesetzgeber habe dabei einen weiten Gestaltungsspielraum. So könne es zur Steigerung der Wirksamkeit der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung etwa zulässig sein, in den Organen neben den durch Wahlen legitimierten Mitgliedern auch externe Vertreter zu beteiligen. Eine solche Beteiligung nicht durch Wahlen legitimierter Vertreter verstieße gegen den Grundsatz angemessener Interessenberücksichtigung und das Verbot der Privilegierung von Sonderinteressen nur dann, wenn mit der gewählten organisatorischen Ausgestaltung keine verfassungsrechtlich zulässigen Zwecke verfolgt würden oder aufgrund einer offenbar unrichtigen Tatsachengrundlage der Zweck ersichtlich nicht erreicht werden könnte.
Mit der Entsendung eines von der Fakultät der Charité bestimmten Hochschulvertreters in die Delegiertenversammlung der Beklagten verfolge der Gesetzgeber einen zulässigen Zweck. Die Charité sei nach der Präambel zum Berliner Universitätsmedizingesetz verantwortlich für die Hochschulausbildung des human- und zahnmedizinischen Nachwuchses, die Forschung nach den international geltenden Standards der Wissenschaft und für ihren spezifischen Anteil an der regionalen, überregionalen und internationalen Gesundheitsversorgung. Als zentraler Ort der medizinischen und zahnmedizinischen Ausbildung in Berlin vermittele sie durch eine praxis- und patientenbezogene Ausbildung auf wissenschaftlicher Grundlage die grundlegenden Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten, die für eine umfassende Gesundheitsversorgung erforderlich seien, beteilige sich an der Fort- und Weiterbildung der Zahnärzte und diene dem wissenschaftlichen und medizinischen Fortschritt in der Forschung insbesondere im klinischen Bereich sowie in der medizinischen Grundlagenforschung. Aus diesen Aufgaben der Charité ergebe sich Sinn und Zweck der Regelung der Benennung eines Hochschulvertreters; sie solle gewährleisten, dass der universitäre Blickwinkel in der Delegiertenversammlung der Kammern repräsentiert werde. Dies gelte insbesondere bei Fragen im Zusammenhang mit der Qualität der ärztlichen und zahnärztlichen Berufsausübung sowie der Fort- und Weiterbildung der Kammermitglieder. Als Fort- und Weiterbildungsstätte der Zahnärzte im Land Berlin sei die Charité von den Entscheidungen in der Delegiertenversammlung in eigenen Interessen betroffen. Die Stimmberechtigung des Vertreters der Charité finde einen hinreichenden sachlichen Grund darin, seinen aufgabenspezifischen Sachverstand in die Delegiertenversammlung zu tragen und zur Geltung zu bringen. Zwar sei die Delegiertenversammlung auch mit Sachverhalten betraut, die vom universitären Aufgabenbereich unbeeinflusst seien; dies habe den Gesetzgeber aber nicht veranlassen müssen, eine differenziertere Regelung zu treffen.
Angesichts der Legitimation der übrigen 45 Mitglieder der Delegiertenversammlung durch Wahlen könne nicht festgestellt werden, dass das Stimmrecht des benannten Hochschulvertreters deren bestimmenden Einfluss hindere und zu einer Bevorzugung der Interessen der an der medizinischen Fakultät der Charité beschäftigten Zahnärzte führe. Das Beteiligungsrecht diene diesem Zweck nicht, sondern solle bei Abstimmungen und Entscheidungen den oben beschriebenen universitären Blickwinkel zur Geltung bringen. Es fehle auch an jeglichem Anhaltspunkt dafür, dass die Gruppe der an der Fakultät beschäftigten Mitglieder bei den hier in Rede stehenden Wahlen und Abstimmungen einheitliche Interessen verfolgt habe oder die benannte Hochschulvertreterin unter Vernachlässigung des Zwecks ihrer Benennung derartige gruppenspezifische Interessen vertreten habe oder künftig vertreten werde.
Das Stimmrecht des benannten Mitglieds verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der gleichen Wahl. Den gleichen Einfluss der Stimmen der zur Wahl der Delegiertenversammlung berufenen Kammermitglieder könne es schon deswegen nicht beeinträchtigen, weil diese Mitgliedschaft nicht Gegenstand des Wahlprozesses sei. Das Stimmrecht des benannten Mitglieds wirke sich erst im Rahmen der Wahlen und Abstimmungen aus, die in der Delegiertenversammlung selbst erfolgten. Hier könne das Stimmrecht dieses Mitglieds zu einem Patt und damit zur Ablehnung eines Wahl- oder Entscheidungsvorschlags führen. Der für demokratische Wahlen politisch-parlamentarischer Art geltende Grundsatz der streng formalen Wahlgleichheit könne allerdings bei Wahlen im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung Einschränkungen erfahren, wenn die Abweichung von dem Gebot der Erfolgswertgleichheit auf sachgerechten, willkürfreien Kriterien beruhe. Das sei wegen der sachlich gerechtfertigten Einbeziehung des universitären Blickwinkels der Fall. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit werde bei der Ausschussbildung nicht verletzt. Dieses Prinzip gewinne erst Bedeutung, soweit im betroffenen Plenum unterschiedliche Fraktionen vertreten seien. Für die Wahl zur Delegiertenversammlung der Beklagten und für die Besetzung dieses Gremiums fehle es auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vortrags, die Wahlvorschläge zur Delegiertenversammlung seien interessengeleitet, so dass es in der Delegiertenversammlung unterschiedliche „Fraktionen“ gebe, an einer rechtlichen Ausgestaltung, die eine Berücksichtigung der Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbildung vorschreibe.
Der Kläger hat gegen das Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese nach antragsgemäßer Verlängerung der Begründungsfrist durch fristgerecht eingegangenen Schriftsatz unter Stellung des erstinstanzlichen Verpflichtungsantrages begründet: Das Verwaltungsgericht verkenne, dass Berliner Kammergesetz mit Blick auf den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit verfassungskonform dahin ausgelegt werden müsse, dass der Vertreter der Charité nur beratende Funktion habe. Die zum Recht der Industrie- und Handelskammern ergangene Rechtsprechung betreffe (unmittelbar und mittelbar) gewählte Vertreter der Vollversammlung. Vorliegend gehe es jedoch um benannte Mitglieder. Auch bei einer nur mittelbaren Wahl sei eine ununterbrochene Legitimationskette gegeben, weswegen es zutreffend sei, in Bezug auf das Stimmrecht nicht zu differenzieren. Bei lediglich benannten Mitgliedern sei dies anders. Das Verwaltungsgericht unterliege einem Irrtum, soweit es aus § 8 Abs. 3 der Hauptsatzung herleiten wolle, dass gewählten und benannten Mitgliedern dieselben Beteiligungsrechte zustünden. Die Existenz dieser Vorschrift belege vielmehr das Gegenteil. Sie billige dem Hochschulvertreter ausnahmsweise eine sonst gerade nicht gegebene Beteiligung an der Abstimmung zu. Der Gesetzgeber habe in der Begründung der Urfassung des Kammergesetzes in Kenntnis der Hochschulvertreter ausgeführt, nur die von den Kammermitgliedern „gewählten“ Vertreter bildeten die Delegiertenversammlung.
Das Verwaltungsgericht wende auch die zu beachtenden Verfassungsgrundsätze nicht zutreffend an. Die Rolle des Hochschulvertreters sei nach Sinn und Zweck auf die eines sachverständigen Beraters für universitäre Fragen beschränkt; darüber hinaus dürfe er keinen Einfluss auf die Entscheidungen des Repräsentationsorgans ausüben. Ein generelles Stimmrecht sei damit unvereinbar. In dessen Einräumung liege auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit. Durch benannte Vertreter verschöben sich die Wählerinteressen. Das sei auch mit Blick auf die dem Hochschulvertreter zugedachte Aufgabe nicht zu rechtfertigen, denn bei einem Verhältnis von einer zu 45 Stimmen sei nicht erkennbar, wie dadurch die Repräsentativität des universitären Mitglieds gesteigert werden solle. Zwingende Gründe dafür seien ohnehin nicht erkennbar. Es sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht auszuschließen, dass es zu einer doppelten Berücksichtigung von Interessen komme. Dies entspreche der Lebenserfahrung, wenn die Person des Hochschulvertreters auch auf einer Liste kandidieren könne und im Fall ihrer Wahl durch einen Nachrücker ersetzt werde. Für eine Ausnahme vom Spiegelbildlichkeitsgrundsatz sei nichts ersichtlich; jedenfalls könne dieser Grundsatz nur im Bereich gewählter Vertreter angewendet werden.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. Januar 2016 zu ändern und festzustellen, dass das nach § 7 Abs. 2 Berliner Kammergesetz zu benennende Mitglied in der Delegiertenversammlung der Beklagten nicht stimmberechtigt ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, dass das erstinstanzliche Urteil hinsichtlich des Feststellungsbegehrens rechtskräftig geworden sei, weil der fristgebundene Berufungsantrag dieses Begehren nicht umfasst habe. Im Übrigen verteidigt sie das angefochtene Urteil. Der Gesetzgeber habe mit der Zuerkennung der vollen Stimmberechtigung des benannten Mitglieds der Delegiertenversammlung den ihm eröffneten Gestaltungsfreiraum nicht überschritten.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird neben der Streitakte auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
1. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen und die Wirkungslosigkeit des erstinstanzlichen Urteils auszusprechen (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung).
2. Im Übrigen ist die Berufung des Klägers mit dem Feststellungsantrag gemäß § 43 VwGO zulässig. Zwar hat der Kläger dieses Begehren nicht ausdrücklich in den Berufungsantrag nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO aufgenommen, was dann, wenn dies in keinem erkennbaren Widerspruch zu dem aus der Berufungsbegründung ersichtlichen Berufungsbegehren steht, zur Rechtskraft des erstinstanzlichen Urteils führt (vgl. zum Revisionsantrag: BVerwG, Urteil vom 23. September 1992 – 6 C 2.91 – BVerwGE 91, 24 <26f.>, juris Rn. 20; Seibert, in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. § 124a Rn. 97). Der Berufungsbegründung ist vorliegend jedoch zu entnehmen, dass das eigentliche Begehren des Klägers, auch soweit es den ursprünglichen Verpflichtungsantrag betrifft, auf die Klärung der von ihm als unzulässig angesehenen Mitwirkung der seinerzeit benannten Hochschulvertreterin an den Wahlen und Abstimmungen der Delegiertenversammlung zielte und er mit der Berufung dieses Begehren vollumfänglich weiterverfolgen wollte. Das steht der Annahme entgegen, dass mit dem innerhalb der Berufungsbegründungsfrist gestellten Berufungsantrag ein „Minus“ gegenüber dem erstinstanzlichen Begehren in die Berufungsinstanz getragen werden sollte (vgl. zur Erfüllung des Antragserfordernisses: BVerwG, Beschluss vom 10. März 2011 – 2 B 37.10 – juris Rn. 10 ff.); ein derartiges Verständnis hätte die widersinnige Konsequenz, dass die Rechtskraft der erstinstanzlichen Entscheidung über den weitergehenden Feststellungsantrag der Begründetheit des Berufungsbegehrens von vornherein entgegenstünde. Der Senat vermag deshalb in der Aufnahme des bereits erstinstanzlich gestellten Feststellungsantrags keine nach Ablauf der Berufungsbegründungsfrist erfolgte Erweiterung des Begehrens zu erkennen, sondern nur eine Richtigstellung der das wahre Rechtsmittelbegehren nicht vollständig wiedergebenden Fassung des Berufungsantrags (vgl. § 88 VwGO).
Die Sachurteilsvoraussetzungen für die Feststellungsklage sind im Übrigen erfüllt. Die Frage, ob der benannte Hochschulvertreter als Mitglied der Delegiertenversammlung der Beklagten, der der Kläger auch nach der Neuwahl angehört, nicht voll stimmberechtigt ist, stellt ein hinreichend konkretes, der negativen Feststellung zugängliches Rechtsverhältnis dar, an dessen Klärung der Kläger auch ein berechtigtes Interesse besitzt, weil die Beklagte annimmt, dass die volle Stimmberechtigung besteht und die Delegiertenversammlung nach dieser Auffassung verfährt. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht der Zulässigkeit nicht entgegen. Das Feststellungsbegehren reicht über das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren hinaus, weil es die Frage der Stimmberechtigung des Hochschulvertreters unabhängig von konkreten Wahlen und Abstimmungen umfassend klärt.
3. Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
a) Die volle Stimmberechtigung des Hochschulvertreters als Delegierter ergibt sich aus § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Kammern und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker, Psychologischen Psychotherapeuten und Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten (Berliner Kammergesetz, i.F.: BlnKG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. September 1978 (GVBl. S. 1937, 1980), hier anzuwenden in der Fassung der Änderung durch Gesetz vom 9. Mai 2016 (GVBl. S. 226). Danach gehört der Delegiertenversammlung als Mitglied „außerdem“, d.h. neben den im ersten Absatz der Vorschrift aufgeführten Mitgliedern, je ein Vertreter der Freien Universität und der Humboldt-Universität zu Berlin an, der Kammerangehöriger sein muss und von dem jeweils zuständigen Fachbereich zu benennen ist. Dass die Bestimmung nach der Zusammenfassung der zahnärztlichen Ausbildung bei der Charité nur noch die Entsendung eines Hochschulvertreters ermöglicht, hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt; darauf nimmt der Senat Bezug (§ 130b Satz 2 VwGO).
Zwar verhält sich § 7 Abs. 2 BlnKG nicht ausdrücklich zur Stimmberechtigung des zu entsendenden Vertreters in der Delegiertenversammlung. Die Regelung lässt aber schon nach dem Wortlaut erkennen und ist daher in diesem Sinne auszulegen, dass der Hochschulvertreter volles Stimmrecht genießen soll. Zunächst folgt aus dem Wort „außerdem“, dass der Hochschulvertreter zu den 45 von den Kammermitgliedern zu wählenden Delegierten als weiterer benannter oder geborener Delegierter hinzutritt. Dabei gehört der Hochschulvertreter der Delegiertenversammlung „als Mitglied“ an; diese Formulierung enthält keine einschränkenden Zusätze wie „mit beratender Stimme“ oder „als Sachverständiger“, die die Stellung als Mitglied des Gremiums näher beschreiben und Schlussfolgerungen über die Stimmberechtigung zuließen oder diese jedenfalls so weit in Frage stellten, dass sie eine Regelung erfordern würden, inwieweit der Hochschulvertreter bei Abstimmungen des Gremiums mitwirken darf. Die seit Erlass des Gesetzes (Urfassung vom 18. Dezember 1961, GVBl. S. 1753) insoweit unveränderte Fassung des Wortlauts („Jeder Delegiertenversammlung gehört als Mitglied außerdem… an,…“) spricht deshalb für die gesetzgeberische Entscheidung, dem Hochschulvertreter die volle Stellung als Mitglied des Gremiums und damit auch die umfassende Stimmberechtigung zuzuweisen. Von dieser uneingeschränkten Stimmberechtigung gehen auch die Hauptsatzung der Zahnärztekammer Berlin und die Geschäftsordnung der Delegiertenversammlung vom 11. Februar 2010 (ABl. S. 1243) aus, die Einschränkungen des Stimmrechts des benannten Hochschulvertreters nicht vorsehen.
Die Hauptsatzung erwähnt das benannte Mitglied allerdings in der Ausnahmevorschrift des § 8 Abs. 3, die die außerordentliche vorzeitige Beendigung des Amtes eines oder aller Vorstandsmitglieder regelt und insoweit ein Antragsquorum von zehn Mitgliedern und eine geheime Abstimmung mit dem Ergebnis der Zustimmung mehr als der Hälfte der gewählten und benannten Mitglieder der Delegiertenversammlung gemäß § 7 Bln KG verlangt. Darin liegt – anders als der Kläger meint – kein Indiz für eine sonst fehlende Stimmberechtigung des benannten Mitglieds, sondern lediglich die Festlegung eines besonderen Quorums, nämlich der qualifizierten absoluten Mehrheit der Mitglieder der Delegiertenversammlung, die nach ihrer Zahl auch den oder die Hochschulvertreter zusätzlich zu den 45 gewählten Delegierten umfasst. Abgesehen davon, dass eine Auslegung der höherrangigen Bestimmungen des Berliner Kammergesetzes im Lichte der Hauptsatzung ohnehin nicht juristischer Methode entspricht, steht der Annahme der Zuweisung einer sonst fehlenden Stimmberechtigung im Übrigen entgegen, dass eine ausnahmsweise Mitwirkung des Hochschulvertreters bei der Abwahl des Vorstandes der Kammer kaum zu rechtfertigen wäre, wenn das benannte Mitglied nicht auch bei der Wahl des Vorstandes stimmberechtigt wäre. § 8 Abs. 3 der Hauptsatzung besitzt hiernach schon keinerlei Indizwirkung für eine Einschränkung der Stimmberechtigung, sondern entspricht dem Willen des Gesetzgebers, den benannten Vertretern nach § 7 Abs. 2 BlnKG die umfassende Delegiertenstellung zuzuweisen.
Andere gesetzliche Vorschriften, die dieser Auslegung entgegenstehen, sind nicht vorhanden.
b) Höherrangiges Recht steht einer Mitgliedschaft voll stimmberechtigter benannter Hochschulvertreter in der Delegiertenversammlung nicht entgegen. Der Kläger unterstellt bei seinen Ausführungen, dass dem Demokratieprinzip im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung grundsätzlich uneingeschränkt Geltung zu verschaffen wäre. Diesen Befund gibt die verfassungsrechtliche Rechtsprechung indessen nicht her.
Im hier gegebenen Bereich der funktionalen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot nach der Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Eine solche Interpretation des Art. 20 Abs. 2 GG ermöglicht es, die im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1972 – 1 BvR 518/62 u.a. – BVerfGE 33, 125, juris Rn. 107 f.) angemessen zur Geltung zu bringen. Im Rahmen der repräsentativ verfassten Volksherrschaft erlaubt das Grundgesetz auch besondere Formen der Beteiligung von Betroffenen bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Die funktionale Selbstverwaltung ergänzt und verstärkt insofern das demokratische Prinzip. Sie kann als Ausprägung dieses Prinzips verstanden werden, soweit sie der Verwirklichung des übergeordneten Ziels der freien Selbstbestimmung aller dient. Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen in keinem Gegensatz. Sowohl das Demokratieprinzip in seiner traditionellen Ausprägung einer ununterbrochen auf das Volk zurückzuführenden Legitimationskette für alle Amtsträger als auch die funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen an den sie berührenden Entscheidungen verwirklichen die sie verbindende Idee des sich selbst bestimmenden Menschen in einer freiheitlichen Ordnung. Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes erlaubt es, durch Gesetz – also durch einen Akt des vom Volk gewählten und daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers – für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. Dadurch darf sowohl ein wirksames Mitspracherecht der Betroffenen geschaffen als auch verwaltungsexterner Sachverstand aktiviert werden. Wählt der parlamentarische Gesetzgeber für bestimmte öffentliche Aufgaben die Organisationsform der Selbstverwaltung, so darf er keine Ausgestaltung vorschreiben, die mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits unvereinbar wäre. Deshalb müssen die Regelungen über die Organisationsstruktur der Selbstverwaltungseinheiten auch ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (zum Vorstehenden: BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 – 2 BvL 5/98 u.a. – BVerfGE 107,59, juris Rn. 143 ff.). Die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers (BVerfG, a.a.O., Rn. 146).
In der zitierten Lippeverbands-/Emschergenossenschafts-Entscheidung hatte das Bundesverfassungsgericht sich mit der Beteiligung sog. Nichtbetroffener an der Entscheidungsfindung der Wasserunterhaltungsverbände auseinanderzusetzen, weil die einschlägigen gesetzlichen Grundlagen die Beteiligung von fünf Arbeitnehmervertretern im fünfzehnköpfigen Verbands- und Genossenschaftsrat vorsahen. Diese Mitbestimmung war ungleich intensiver als die hier in Rede stehende Beteiligung von ein oder zwei Hochschulvertretern in einem 45köpfigen Gremium. Die hierfür im Hinblick auf das Demokratieprinzip entwickelten Maßstäbe sind jedoch uneingeschränkt übertragbar. Das Bundesverfassungsgericht hat einen Verstoß gegen den Grundsatz angemessener Interessenberücksichtigung und das Verbot der Privilegierung von Sonderinteressen erst dann angenommen, wenn der Gesetzgeber mit der gewählten organisatorischen Ausgestaltung keine verfassungsrechtlich zulässigen Zwecke verfolgt oder wenn aufgrund einer offenbar unrichtigen Tatsachengrundlage der Zweck ersichtlich nicht erreicht werden kann (BVerfG, a.a.O., Rn. 160). Dabei hat es auch den Aspekt gesehen, dass der Zweck der Arbeitnehmerbeteiligung (den es in einer Effektivitätssteigerung einschließlich der Förderung des Betriebsfriedens gesehen hat) die umfassend angelegte Mitbestimmung in allen Angelegenheiten der Wasserwirtschaft nicht erfordert. Dies könne Anlass für den Gesetzgeber sein, dieses Mitbestimmungsmodell zu überdenken; eine offenkundige Zweckuntauglichkeit lasse sich aber nicht feststellen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 162).
Nach diesen vom Verwaltungsgericht bereits zutreffend wiedergegebenen Grundsätzen steht es dem Gesetzgeber frei, eine Ausgestaltung vorzunehmen, die eine volle Stimmberechtigung des benannten Hochschulmitglieds in der Delegiertenversammlung vorsieht. Die Berufungsbegründung lässt es insoweit mit der Behauptung bewenden, die volle Stimmberechtigung sei zur Zweckerreichung nicht erforderlich, und sucht dies letztlich mit einem Verstoß gegen die Stimmengleichheit zu belegen, den sie in der Beeinträchtigung des Erfolgswerts der Stimmen der gewählten Mitglieder durch die volle Stimmberechtigung eines benannten Mitglieds zu erkennen meint. Dies reicht jedoch nicht aus, um die Regelung als verfassungswidrig anzusehen.
Wie stark die Stellung und der Einfluss des Hochschulvertreters ausgebildet werden soll, obliegt der Einschätzung des parlamentarischen Gesetzgebers, der dabei neben den Verhältnissen der in Forschung und Lehre tätigen Berufsangehörigen auch Fragen der akademischen Aus- und Weiterbildung und der praktischen Krankenversorgung im Lichte der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) berücksichtigen darf. Letztlich wird im Ergebnis auch hier eine Effektivitätssteigerung durch die Nutzung aufgabenspezifischen Sachverstandes angestrebt. Die vorliegende gesetzliche Ausgestaltung prägt allerdings, dass auch der Hochschulvertreter Kammerangehöriger sein muss, so dass er gewissermaßen „von Hause aus“ auch zur Vertretung der Interessen des Berufsstandes als geeignet angesehen wird.
Der Gesetzgeber muss sich deshalb – wenn er eine Beteiligung benannter Hochschulvertreter vorsieht – nicht darauf beschränken, durch Hochschulvertreter aufgabenspezifischen Sachverstand und die Eigenverantwortung für den Bereich der Hochschule in die Delegiertenversammlung einzubringen, sondern er kann ihrer Beteiligung zusätzliches Gewicht dadurch verleihen, dass der Hochschulvertreter mit seiner Stimme bei Wahlen und Abstimmungen der Delegiertenversammlung auch den Ausschlag für eine bestimmte Entscheidung geben kann. Sachfremd ist dies schon deshalb nicht, weil der Gesetzgeber fordert, dass der Hochschulvertreter zugleich Kammerangehöriger sein muss, also selbst Betroffener ist, und deshalb jenseits hochschulspezifischer Aspekte grundsätzlich den Berufsstand vertreten kann.
Soweit der Kläger der Ansicht ist, die Vertretung berufsspezifischer Interessen müsse den 45 von den Kammermitgliedern gewählten Delegierten vorbehalten bleiben, verkennt dies die gesetzgeberische Abwägung bei der Regelung des Kammerrechts für die einschlägigen Berufe.
Der Gestaltungsfreiraum des Gesetzgebers bei der Regelung der funktionalen Selbstverwaltung schließt es insbesondere ein, im Rahmen autonomer Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen auch einem Sachgesichtspunkt wie der wechselseitigen Beeinflussung von Berufsausübung und Hochschulbetrieb Geltung zu verschaffen und damit die Freiheit der Kammerangehörigen in der Befugnis zur eigenverantwortlichen Regelung ihrer Angelegenheiten in diesem Bereich besonders auszugestalten und auch ein Stück weit zu beschränken.
Darin liegt nicht nur eine Modifizierung des Demokratieprinzips durch die Schaffung eines weiteren Legitimationsstrangs über die Benennung seitens der Hochschule, die ihrerseits eine Einrichtung mit demokratischer Legitimation ist, sondern auch die vom Kläger gesehene Einschränkung des Erfolgswert der Stimmen der gewählten Mitglieder in der Delegiertenversammlung bzw. die „Interessendoppelung“ in der Person des Hochschulvertreters.
Diese Ungleichheit ist aber nicht von solchem Gewicht, dass sie nicht durch den Sachgesichtspunkt der Berücksichtigung von Hochschulinteressen in Aus- und Weiterbildung sowie in der Krankenversorgung gerechtfertigt werden kann. Allein mit seiner Stimme kann der Hochschulvertreter weder diesen noch sonst von ihm etwa verfolgten berufsständischen Interessen zum Durchbruch verhelfen; das ist allein im Zusammenwirken mit den Stimmen gewählter Mitglieder der Delegiertenversammlung möglich, im Hinblick auf den Einfluss einer einzelnen Stimme aber wiederum regelmäßig nicht so wahrscheinlich, dass es als nicht mehr vom Zweck umfasst, nicht hinnehmbar und sachwidrig angesehen werden müsste. Sicherlich lässt der gesetzgeberische Spielraum auch andere Beteiligungsmodelle zu, um den aufgabenspezifischen Sachverstand universitärer Vertreter einzubringen, insbesondere solche, die diese Beeinträchtigung vermeiden. Die vorliegende Ausgestaltung spricht aber für eine bewusst gewählte starke Ausgestaltung dieser Beteiligung, die den universitären Blickwinkel bei jeder Entscheidung der Delegiertenversammlung eröffnen soll. Darin kommt im Übrigen eine Vorstellung von einem Leitbild des Delegierten zum Ausdruck, der nicht Einzelinteressen, sondern stets dem Gesamtinteresse des Berufsstandes verpflichtet sein soll.
Eine Verletzung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit liegt nicht vor. Das Gesetz gibt schon keine hinreichende Grundlage dafür her, dass dieser im staatlichen und gemeindlichen Bereich für die Besetzung von stellvertretend für das Plenum entscheidenden oder entscheidungsvorbereitend tätigen Ausschüssen entwickelte Grundsatz bei der Besetzung der Ausschüsse der Zahnärztekammer zu beachten wäre. Die Zulässigkeit der Verhältniswahl nach Listen mag zu einer Gruppenbildung unter den Kammerangehörigen führen, die das Erscheinungsbild der Delegiertenversammlung prägt, wenn das Gesetz auch eine Fraktionsbildung nicht ausdrücklich vorsieht. Selbst eine vorgesehene Fraktionsbildung würde im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung aber nicht zwingend zu dem Erfordernis einer spiegelbildlichen Besetzung von Untergliederungen eines Urwahlgremiums (vgl. zur Wirtschaftsprüferkammer: Senatsurteil vom 19. Januar 2017 – OVG 12 B 8.16 – juris Rn. 27) oder des Gremiums selbst führen. Die Entsendung benannter Mitglieder in das Gremium deutet eher darauf hin, dass der Gesetzgeber der Gruppenbildung im Interesse sachbezogener Entscheidungen gewisse Grenzen setzen wollte. Jedenfalls bedürfte es für die Anwendung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes entweder einer ausdrücklichen Regelung oder eines besonderen sachlichen Bezuges. Für beides ist hier nichts ersichtlich. Und selbst wenn der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit wie im parlamentarischen Raum für die bei der Beklagten zu bildenden Ausschüsse Geltung beanspruchen sollte, ergibt sich aus den Ausführungen des Klägers nicht, inwiefern die volle Stimmberechtigung des Hochschulvertreters einer Besetzung der Ausschüsse unter Beachtung des Stärkeverhältnisses der gewählten Delegierten entgegenstehen würde, da in diesem Fall nur Besetzungsvorschläge zur Abstimmung gestellt werden könnten, die den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz beachten.
In anderer Hinsicht kann die Mitwirkung von Hochschulvertretern im Bereich der Kammern bestimmter Berufe im Übrigen durchaus als Ausdruck eines spezifischen Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes angesehen werden, weil der Gesetzgeber damit den Umstand innerhalb der Delegiertenversammlung abbilden möchte, dass ein Teil der Berufsangehörigen für die Berufsausübung im wissenschaftlichen Bereich besondere Verantwortung trägt. Insofern hat das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die mittelbare Hinzuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung der Industrie- und Handelskammern hingewiesen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 14.14 – BVerwGE 152, 204, juris Rn. 28). Zwar ist dem Kläger darin zu folgen, dass es für die Legitimation keinen Unterschied macht, ob die Wahl direkt durch die Kammerangehörigen oder indirekt durch das gewählte Vertretungsorgan erfolgt. Vorliegend geht es jedoch um einen weiteren Legitimationsstrang, in dem die Legitimation über Auswahl und Benennung des Vertreters durch die Hochschule erfolgt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§ 88 VwGO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 2 BlnKG
§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 107, 59
BVerwGE 91, 24
BVerfGE 33, 125
BVerfGE 107,59
BVerwGE 152, 204
2 BvL 5/98
9 K 522.13
6 C 2.91
2 B 37.10
1 BvR 518/62
12 B 8.16
10 C 14.14