Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-02-10, Aktenzeichen 10 B 2439/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0210.10B2439.97.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 4.000,- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet.
Der Senat kann offenlassen, ob das Verwaltungsgericht mit Recht angenommen hat, der Antragsteller sei nicht ohne sein Verschulden gehindert gewesen, bereits in dem ursprünglichen Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes das von ihm nachträglich eingeholte Gutachten des Sachverständigen für Wasserwirtschaft und Bodenmeliorationen Baum vom 3. Juli 1997 vorzulegen, mit der Folge, daß die Voraussetzungen des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO nicht vorlägen, unter denen der Antragsteller eine Änderung des in jenem ursprünglichen Verfahren ergangenen Beschlusses vom 16. Mai 1997 verlangen könnte.
Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls in der Sache zu Recht an seinem Beschluß vom 16. Mai 1997 festgehalten. Auch unter Berücksichtigung der nachträglich vorgetragenen Umstände überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 15. April 1997 das private Interesse des Antragstellers, von dem Vollzug dieser Ordnungsverfügung vorerst verschont zu bleiben. Die streitige Ordnungsverfügung ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Vielmehr spricht nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand des Senats manches dafür, daß sie sich im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen wird.
Der Antragsgegner durfte dem Antragsteller voraussichtlich gemäß § 14 OBG NW untersagen, sein Grundstück Gemarkung Buldern, Flur 20, Flurstück 105 weiter aufzufüllen und die dort abgekippten Erdmassen auf dieser Fläche zu verteilen und die Fläche einzuplanieren. Durch die bereits eingeleitete Maßnahme, nämlich das Abtragen des Mutterbodens, das Auffüllen der Senken und das beabsichtigte anschließende Wiederaufbringen des Mutterbodens, störte der Antragsteller die öffentliche Sicherheit. Er verstieß durch sein Vorgehen gegen § 6 Abs. 4 LG NW. Nach dieser Vorschrift bedürfen alle Eingriffe in Natur und Landschaft grundsätzlich einer Genehmigung der Unteren Landschaftsbehörde. Wird ein Eingriff ohne die erforderliche Genehmigung begonnen, wird dadurch die öffentliche Sicherheit gestört und ist die Untere Landschaftsbehörde berechtigt, gemäß § 8 Abs. 2 LG NW, § 12 Abs. 2, § 14 Abs. 1 OBG die Fortsetzung der begonnenen Maßnahme zu untersagen. Die formelle Illegalität der begonnenen Maßnahme reicht für diese Untersagung aus.
Derzeit spricht viel dafür, daß der Antragsteller mit der Planierung seines Grundstücks einen Eingriff in Natur und Landschaft beabsichtigt.
Eingriffe in Natur und Landschaft sind Veränderungen der Gestalt oder der Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können (§ 4 Abs. 1 LG NW). Der Antragsteller beabsichtigt, sowohl die Gestalt als auch die Nutzung seines Grundstücks zu ändern. Die Oberfläche des Grundstücks weist 12 Bodenwellen (Mulden und Senken) auf, die in etwa von Nord nach Süd verlaufen. Sie sind zwischen 75 m und 180 m lang. Der Abstand zwischen den Scheitelpunkten zweier Wölbungen beträgt etwa 20 bis 25 m. Der Höhenunterschied zwischen den Hochpunkt einer Wölbung und dem Tiefpunkt einer Senke beträgt bis zu einem halben Meter. Der Antragsteller beabsichtigt, die vorhandenen Senken aufzufüllen und das Grundstück dadurch einzuebnen. Das Grundstück verliert dadurch seine charakteristische Gestalt. Ferner ist nicht ausgeschlossen, daß der Antragsteller die Nutzung der Grundfläche ändert. Die Fläche stellt sich als Grünland dar und wird als Weide genutzt. Der Antragsteller schließt nicht aus, daß er das Grundstück, wenn es einplaniert ist, als Acker nutzt.
Diese Veränderungen der Gestalt und der Nutzung der Grundfläche stellen nach § 4 Abs. 1 LG NW nur dann einen Eingriff in Natur und Landschaft dar, wenn diese Veränderungen die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können. Der Begriff des Eingriffs knüpft damit an Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen an, die potentiell geeignet sind, Beeinträchtigungen der genannen Art und des genannten Ausmaßes hervorzurufen. Der Begriff des Eingriffs setzt hingegen nicht voraus, daß die jeweils konkret in Rede stehende Veränderung solche Beeinträchtigungen auch tatsächlich zur Folge hat,
vgl. z.B. OVG NW, Urteil vom 4. Juni 1993 - 7 A 3157/91 -, NVwZ-RR 1994, 645.
Die jeweilige Maßnahme ist danach als Eingriff genehmigungspflichtig, wenn sie nur geeignet ist, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig zu beeinträchtigen. Ob sie derartige Beeinträchtigungen tatsächlich herbeiführt, ist hingegen für ihre Genehmigungsfähigkeit von Bedeutung. Mit Recht hat der Antragsteller im Ortstermin darauf hingewiesen, sein Genehmigungsantrag könne nicht mit der potentiellen Eignung der Maßnahme begründet werden, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig zu beeinträchtigen. Im Zusammenhang mit der Ordnungsverfügung, die den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, kommt es hierauf indes nicht an.
Daß die streitige Maßnahme geeignet ist, Beeinträchtigungen hervorrufen zu können, wie sie in § 4 Abs. 1 LG NW beschrieben sind, läßt sich nicht ausschließen. Das gilt zunächst für die Wirkung, welche das Einplanieren der Fläche auf das Landschaftsbild hat. Das Landschaftsbild im Sinne des § 4 Abs. 1 LG NW wird durch die optischen Eindrücke für einen Betrachter, d.h. für die mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhänge der einzelnen Landschaftselemente bestimmt. Es wird beeinträchtigt, wenn es so verändert wird, daß diese Veränderung von einem für Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter als nachteilig empfunden wird,
vgl. OVG NW, a.a.O. NVwZ-RR 1994, 645 m.w.N..
Der Landschaftsbereich, dem das Grundstück des Antragstellers zugehört, ist als Kulturlandschaft geprägt. Bestimmend sind die weiten ebenen Ackerflächen östlich und nordöstlich seines Grundstücks, in die vereinzelt landwirtschaftliche Betriebsgebäude eingestreut sind. Deutlich bemerkbar macht sich die Bundesautobahn A 43, deren Trasse nordwestlich des Grundstücks verläuft. Die Flächen in Richtung auf die Autobahn stellen sich inzwischen ebenfalls als flacher Acker dar, nachdem die Bodenwellen, die sich vom Grundstück des Antragstellers aus früher bis zur Autobahn erstreckten, einschließlich eines darin eingebetteten Schilfstreifens in jüngster Zeit entfernt worden sind. Geprägt wird das Landschaftsbild auch durch den Gehölzstreifen, der im Süden an das Grundstück des Antragstellers grenzt. In dieser eher eintönigen, durch flache Acker geprägten Kulturlandschaft stellt das bewegte Grünland auf dem Grundstück des Antragstellers ein belebendes Element dar. Würde das Grundstück eingeebnet und zu Ackerland umgenutzt, würde der Landschaft ein gliederndes Element genommen und sie in ihrer jetzt noch vorhandenen Vielfalt beeinträchtigt.
Nicht auszuschließen ist ferner, daß die streitige Maßnahme eine Beeinträchtigung des Naturhaushalts bewirken kann. Der Begriff des Naturhaushalts umfaßt das komplexe Wirkungsgefüge aller natürlichen Faktoren wie Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Tierwelt. Zwischen diesen Faktoren bestehen vielfältige Wechselwirkungen. Naturhaushalt bezeichnet danach eine Vielzahl verschiedenster miteinander in Beziehung stehender und sich gegenseitig beeinflussender Ökosysteme. Beeinträchtigt wird der Naturhaushalt durch jede Veränderung, die seine Leistungsfähigkeit (Funktionsfähigkeit) nicht nur unerheblich mindert. Eine solche Veränderung, die die Leistungsfähigkeit herabsetzt, ist immer dann anzunehmen, wenn die den Naturhaushalt konkret ausmachenden einzelnen Ökosysteme im Hinblick auf die in ihnen ablaufenden physikalischen, chemischen und biologischen Prozesse durch menschliche Einwirkung nennenswert nachteilig beeinflußt werden,
vgl. auch insoweit OVG NW, a.a.O., NVwZ-RR 1994, 645 m.w.N..
Der Umbruch von Grünland kann in der beschriebenen Weise die Wirkungszusammenhänge im Naturhaushalt negativ verändern. Die ganzjährige geschlossene Pflanzendecke bietet Schutz gegen Bodenerosion durch Wasser und Wind. Wild lebende Pflanzen und Tiere finden günstigere Lebensbedingungen als beispielsweise in Ackerland.
Auch wenn an sich die Tatbestandsvoraussetzungen eines Eingriffs im Sinne von § 4 Abs. 1 LG NW erfüllt sind, kann sich aus § 4 Abs. 3 LG NW ergeben, daß die streitige Maßnahme dennoch nicht als Eingriff zu gelten hat. Kraft gesetzlicher Fiktion gelten nicht als Eingriff die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 LG NW). Die Landwirtschaftsklausel räumt der Landwirtschaft nicht ein allgemeines Privileg für eine möglichst unbeschränkte, rationelle und ökonomische Betriebsweise ein. Sie befreit nur einen Teilbereich der Landwirtschaft, nämlich die Bodennutzung, von gewissen Schranken. Sie stellt die "tägliche Wirtschaftsweise" des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen frei,
vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. April 1983 - 4 C 76.80 - BRS 40 Nr. 240.
Hierzu gehören z.B. Bodenbearbeitung durch Pflügen und Eggen, Säen und Pflanzen, Einbringen von Dünger, Anwendung von Pflanzenbehandlungsmitteln und Erntearbeiten. Nicht zur Bodennutzung zählen dagegen solche Maßnahmen, die mit der Gewinnung von Agrarprodukten nur in mittelbarem Zusammenhang stehen oder die die Bodennutzung vorbereiten sollen, wie beispielsweise Geländeplanierungen,
vgl. Emig, Umwandlung von Brache in landwirtschaftlich genutzte Fläche - Ein Eingriff in Natur und Landschaft nach § 8 des Bundesnaturschutzgesetzes ?, NuR 1988, 178, 181.
Veränderungen der Form und Gestalt von Grundflächen, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen bzw. wirtschaftlich sinnvoll gestalten sollen, werden von der Privilegierung einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung nicht erfaßt,
Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 14. April 1988 - 4 B 55.88 - BRS 48 Nr. 207 zur geplanten Anhebung einer Grünlandfläche um etwa 20 cm zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Nutzung (Befahren mit modernen Erntemaschinen); ferner: OVG NW, Beschluß vom 17. Februar 1994 - 10 B 350/94 -.
Danach ist jedenfalls das Verfüllen der Bodensenken mit dem Ziel, die Grundfläche einzuplanieren, um sie mit modernen landwirtschaftlichem Gerät befahren zu können, von der Landwirtschaftsklausel des § 4 Abs. 3 Nr. 1 LG NW nicht mehr gedeckt. Von diesem landwirtschaftlichen Privileg nicht erfaßt werden dürfte darüber hinaus der Wechsel zwischen Ackerland und Grünland, wenn er nicht zu der üblichen wechselnden Bewirtschaftung einer Fläche gehört, sondern wenn bisheriges Dauergrünland in Ackerland umgewandelt werden soll.
Danach spricht alles für eine Genehmigungspflichtigkeit der streitigen Maßnahme. Ihre auf formelle Illegalität gestützte Untersagung dürfte ermessensfehlerfrei sein. Auf die Genehmigungsfähigkeit des Eingriffs kam es in diesem Zusammenhang nicht an. Eine auf formelle Illegalität gestützte Untersagung kann allenfalls dann ermessensfehlerhaft sein, wenn die Voraussetzungen für eine Genehmigung so offensichtlich vorliegen, daß die Behörde, statt die genehmigungspflichtige Tätigkeit zu untersagen, eine Genehmigung erteilen könnte. Ein solcher Sachverhalt liegt hier nicht vor.
Spricht danach derzeit mehr für die Rechtmäßigkeit der streitigen Ordnungsverfügung als für ihre Rechtswidrigkeit, drängt sich als Ergebnis der Abwägung auf, dem öffentlichen Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung den Vorrang einzuräumen. An der Stillegung der begonnenen Arbeit besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse. Könnte der Antragsteller sie fortsetzen, führte dies zu einem endgültigen Eingriff in Natur und Landschaft, der auch dann nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, wenn sich im Hauptsacheverfahren die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung herausstellt und darüber hinaus die genehmigungspflichtigen Arbeiten nicht genehmigungsfähig sein sollten.
Aus dem selben Grund kann der Hilfsantrag keinen Erfolg haben. Mit ihm begehrt der Antragsteller den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, durch die der Antragsgegner verpflichtet werden soll, die beantragte Genehmigung für die Auffüllung des Grundstücks zur Beseitigung von Bodenunebenheiten vorläufig zu erteilen. Damit würde die Hauptsache in einer Weise vorweggenommen, die sich auch dann nicht mehr rückgängig machen ließe, wenn sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, daß der Antragsteller keinen Anspruch auf die Genehmigung hat. Auf einer im Sachverhalt derart ungesicherten Grundlage, wie sie sich derzeit für die Genehmigungsfähigkeit des Eingriffs ergibt, kann eine einstweilige Anordnung nicht ergehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 OBG
§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO
§ 6 Abs. 4 LG
§ 8 Abs. 2 LG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 4 Abs. 1 LG
§ 4 Abs. 3 LG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 LG
§ 8 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994,
645
NVwZ-RR 1994, 645
7 A 3157/91
4 C 76.80
4 B 55.88
10 B 350/94