Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-22, Aktenzeichen 8 A 10852/08
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2009:0722.8A10852.08.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird die Klage der Klägerin unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 13. Februar 2008 abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge; ausgenommen sind die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen hat.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines positiven Bauvorbescheids zur Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung eines (überwiegend unterirdischen) Containments (Behältnis), das für die Nutzung von Atomanlagen erprobt werden soll.
Das zur Bebauung vorgesehene Außenbereichsgrundstück (Flurstück Nr. …, Flur …, Gemarkung S.) liegt innerhalb eines im Regionalen Raumordnungsplan und im Flächennutzungsplan der Verbandsgemeinde Bitburg-Land dargestellten Vorranggebiets Windenergie, in dem bereits Windkraftanlagen errichtet wurden.
Die Klägerin hat in ihrer Bauvoranfrage vom 8. Mai 2007 ausgeführt, dass es bei dem Bauvorhaben zunächst ausschließlich darum gehe, den ca. 27 m³ großen Behälter aus Beton auf seine Eignung für die Aufnahme einer Atomenergieanlage zur Umwandlung der durch Kernenergie erzeugten Wärme (radioaktiven Zerfall) in Elektrizität, insbesondere auf Dichtigkeit und Belastbarkeit zu testen. Die Atomanlage solle später die benachbarte Großwindenergieanlage unterstützten. Bereits während der 36-monatigen Testphase werde auf deren Infrastruktur zurückgegriffen. Nach dem erfolgreichen Abschluss werde für den Einbau einer Atomenergieanlage – eines Radioisotopengenerators unter Verwendung von Plutonium 238 – ein separater Antrag gestellt werden. Das Vorhaben diene der Erforschung einer windkraftanlagendominierten Hybridanlage und der Erforschung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken. In einem Schreiben der Klägerin vom 30. Mai 2007 heißt es weiter, für die Tests würden seismische, thermische, hydrometrische und raumklimatische Sensoren eingebaut, die die Standorteignung an einer Großwindkraftanlage unter Berücksichtigung der Umgebungsbelastungen prüfen sollten.
Die Beigeladene versagte ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben.
Der Beklagte wies die Bauvoranfrage unter Bezugnahme auf § 65 Abs. 2 Landesbauordnung zurück. Die eingereichten Bauunterlagen seien unvollständig, weil die Klägerin die für eine Atomanlage nach § 7 der Strahlenschutzverordnung notwendige Betriebsgenehmigung nicht vorgelegt habe und ohne diese die baurechtliche Privilegierung der Materialtestanlage nicht festgestellt werden könne. Die reine Materialprüfung des Containments sei im Innenbereich möglich und zulässig.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin mit ihrer Klage geltend gemacht, es gehe ausschließlich um die Zulässigkeit der Errichtung des Erprobungsbehältnisses. Hierfür sei keine strahlenschutzrechtliche Genehmigung erforderlich, weil die bloße Materialerprobung ohne den Einsatz radioaktiver Stoffe von der Strahlenschutzverordnung nicht erfasst werde. Eine Genehmigung könne derzeit auch noch nicht beantragt werden, weil ohne Berücksichtigung der Forschungsergebnisse eine Aussage über die einzusetzenden Betriebs-stoffe/Isotope ausgeschlossen sei. Die Anlage müsse im Zusammenhang mit der benachbarten Windkraftanlage gesehen werden, da sie der Verbesserung der Windenergieerzeugung und der Energieversorgung der Windkraftanlage diene. Im Übrigen sei die Forschung und Entwicklung der Kernenergie im Außenbereich zulässig. Insofern sei auf die Notwendigkeit neuer Sicherheitskonzepte für Atomreaktoren angesichts deren Gefährdung durch Waffenangriffe und Luftfahrzeuge sowie das Bedürfnis nach einem weltweiten Ausbau der Gewinnung von Atomstrom zu verweisen.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit seinem Urteil zur Erteilung eines Bauvorbescheids zur Errichtung des beantragten Containments verpflichtet: Das Fehlen einer strahlenschutzrechtlichen Genehmigung stehe der Erteilung eines Bauvorbescheids zur Materialtestung ohne Verwendung von Stoffen im Sinne der Strahlenschutzverordnung nicht entgegen. Der Bauvorbescheid könne unter dem Vorbehalt einer gesetzlich vorgeschriebenen weiteren Genehmigung ergehen. Dass eine strahlenschutzrechtliche Genehmigung später unter keinen Umständen erteilt werden könne, sei im Übrigen nicht erkennbar. Das Containment, das zur Aufnahme von unter die Strahlenschutzverordnung fallende Materialien genutzt werden solle, um Elektrizität zu erzeugen, die zum einen den Betrieb benachbarter Windkraftanlagen stabilisieren und zum anderen die regionale Energieversorgung verbessern solle, nehme als untergeordnete Forschungsanlage an der Privilegierung der Windenergie und der Kernenergie im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 5 und 7 BauGB teil. Die Erschütterungs- und Dichtigkeitsprüfungen könnten im Innenbereich nicht unter vergleichbar guten Bedingungen stattfinden. Öffentliche Belange stünden dem weitgehend unterirdischen Gebäude angesichts der Vorbelastung des Gebiets durch zahlreiche Windkraftanlagen nicht entgegen.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung verneint der Beklagte das Sachbescheidungsinteresse für die Erteilung eines Bauvorbescheids. Die spätere Nutzung eines Vorhabens dürfe im Baugenehmigungsverfahren auch nicht unter dem Aspekt der Forschung ausgeklammert werden. Die für die Atomenergieerzeugung – das wahre Ziel – erforderliche Genehmigung werde jedoch nicht erteilt werden können, zumal das Atomgesetz die Beendigung der Nutzung der Kernenergie zur gewerblichen Elektrizitätserzeugung vorsehe. Ungeachtet dessen fehle es auch an einer Privilegierung des Vorhabens im Außenbereich. Das Kleinatomkraftwerk stelle keine wirtschaftlich sinnvolle Ergänzung einer Windenergieanlage dar, auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer Notstromversorgung. Des Weiteren fehle es an einer ausreichenden Konzeption zur Erforschung der Kernenergie. Der vorgesehene Materialtest könne unter Schonung des Außenbereichs auch im Innenbereich durchgeführt werden.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie schließt sich den Ausführungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils an und weist darauf hin, dass es sich um ein Forschungsvorhaben ohne radioaktives Material handele, weshalb es auf die Genehmigungsfähigkeit einer späteren Atomanlage, deren nähere Ausstattung noch nicht feststehe, nicht ankomme.
Die Beigeladene hat sich zur Sache nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsvorgänge verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Verpflichtungsklage abweisen müssen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung eines Bauvorbescheids zur Errichtung eines Testbehältnisses (§ 72 Satz 1 und 3 i.V.m. § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO), weil dieses aus bauplanungsrechtlichen Gründen unzulässig ist. Der Verwirklichung des Vorhabens im Außenbereich steht § 35 BauGB entgegen. Deshalb besteht auch nicht der hilfsweise geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung des Antrags auf Bauvorbescheid.
Das geplante Testbehältnis ist weder als Vorhaben zur Erforschung und Entwicklung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken (§ 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB) noch als Projekt zur Erforschung und Entwicklung der Windenergie (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) anzuerkennen (1.). Es fehlt mit Blick auf beide Privilegierungs-tatbestände an einem ernsthaften, auf Dauer ausgerichteten Forschungs- und Entwicklungskonzept der Klägerin. Das Vorhaben kann auch nicht nach § 35 Abs. 2 BauGB als sonstiges Vorhaben zugelassen werden, weil es öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt (2.).
1. Eine Privilegierung des Behältnisses zur Testung von Material im Außenbereich besteht nach den genannten Tatbeständen nicht.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem – ebenfalls von der Klägerin geführten – Verfahren zur privilegierten Zulassung von Windenergieanlagen im Außenbereich (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 VwGO) konkrete Anforderungen für die Feststellung eines der Erforschung und Entwicklung dienenden Vorhabens aufgestellt (vgl. Urteil vom 22. Januar 2009, NuR 2009, 251 und juris, Rn. 13). Eine Anerkennung eines Forschungs- und Entwicklungsvorhabens ist danach nur dann gegeben, wenn der Planer anhand eines Forschungs- und Entwicklungskonzepts plausibel darlegt, dass die von ihm konstruierte Anlage nach gegenwärtigem Erkenntnisstand geeignet ist, die privilegierte Nutzung – dort der Windenergie – mehr als nur unerheblich zu verbessern, die Anlage aber praktisch noch erprobt werden muss. Das Konzept müsse die hinreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit und – bezogen auf das konkrete Forschungs- und Entwicklungsziel – die Dauerhaftigkeit des Privilegierungszwecks bieten. Der Grad der erforderlichen Detaillierung des Konzepts hänge von den Umständen des Einzelfalls, insbesondere vom Gegenstand und vom Umfang der Forschung und Entwicklung. An die Präzisierung des Forschungs- und Entwicklungsbedarfs dürften keine zu geringen Anforderungen gestellt werden. Diese Grundsätze gelten für den Privilegierungstatbestand der Erforschung und Entwicklung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken (§ 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB) gleichermaßen.
Hieran gemessen fehlt für die Errichtung des Containments ein plausibles, auf Dauer ausgerichtetes Forschungs- und Entwicklungskonzept.
a) Dies gilt zunächst soweit, als die Klägerin in ihrem Antrag auf Erlass des Bauvorbescheids (vgl. Bl. 4 ff. der Verwaltungsakte) die Feststellung der Eignung des Behältnisses für die Aufnahme einer Atombatterie als Forschungsweck dargestellt und damit (zumindest auch) auf den Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB abgezielt hat.
Maßnahmen der Erprobung für eine Kernenergieanlage im Außenbereich sind
– mit Rücksicht auf das Gebot größtmöglicher Schonung des Außenbereichs – auch in ihrem Anfangsstadium nur dann gerechtfertigt, wenn die hinreichend begründete Erwartung besteht, dass der Umgang mit radioaktiven Stoffen überhaupt möglich ist und damit der eigentliche Privilegierungszweck erfüllt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1988, 4 C 1/88, juris, Rn. 26). Spricht umgekehrt alles dafür, dass die Kernenergienutzung selbst nicht zulassungsfähig ist, kann auch für hierauf bezogene Vorbereitungsmaßnahmen der Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB nicht in Anspruch genommen werden. So liegt der Fall hier.
Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die für die spätere Errichtung einer solchen Atomanlage erforderliche Genehmigung nach § 7 der Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (StrahlenschutzVO) erteilt werden wird. Die hierfür zuständige Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord (vgl. Stellungnahme an den Beklagten vom 13. Juli 2007, Bl. 141 der Verwaltungsakte) und das rheinland-pfälzische Ministerium für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz (vgl. Stellungnahmen an den Beklagten vom 28. Juni 2007 und vom 10. September 2008, Bl. 137 f. der Verwaltungsakte, Bl. 248 ff. der Gerichtsakte) haben unter Berücksichtigung der von der Klägerin beschriebenen, mit Plutonium 238 zu bestückenden Atombatterie im Einzelnen dargelegt, dass die zahlreichen Voraussetzungen für eine strahlenschutzrechtliche Genehmigung unter verschiedenen Gesichtspunkten nicht erfüllt seien. Ergeben sich von daher erhebliche Bedenken an der späteren Nutzung der Atombatterie als privilegiertes Vorhaben im Außenbereich, so ist die vorgelagerte Materialerprobung für die unmittelbare Schutzhülle der atomaren Anlage im Außenbereich ebenfalls unzulässig. Es fehlt an einem ernsthaften, dauerhaften Forschungsziel, weil die angestrebten und ggf. gewonnenen Erkenntnisse keine Realisierung in einer im Außenbereich privilegierten Atomanlage erfahren können. Der mit § 35 BauGB bezweckte Schutz des Außenbereichs vor nicht privilegierten Vorhaben ist in einem solchen Fall vorrangig zu bewerten.
Zweifel an einem mit den Materialtests an dem Behältnis verfolgten ernsthaften und dauerhaften Forschungsziel drängen sich darüber hinaus auch deshalb auf, weil die Klägerin im Laufe des Klageverfahrens eine Fülle von unterschiedlichen Forschungszielen und -inhalten genannt hat. Eine Klarstellung darüber, ob und in welchem Verhältnis diese zueinander stehen, ist unterblieben, so dass nicht deutlich geworden ist, welches Ziel die Klägerin letztlich genau verfolgt. So hat sie zunächst vorrangig die Erforschung einer autarken Atomenergiequelle zur Unterstützung von Windkraftanlagen als Zweck angegeben (vgl. Antrag auf Bauvorbescheid, Bl. 5 der Verwaltungsakte; Widerspruch, Bl. 160 der Verwaltungsakte; Klage, Bl. 10, 15 der Gerichtsakte), sodann aber auch die Erforschung von neuen Sicherheitskonzepten für Kernkraftwerke zur Abwehr von Gefahren durch Flugzeuge und Waffen (vgl. Schriftsätze vom 30. September 2007 und 24. Oktober 2007, Bl. 54 ff., 87 ff. der Gerichtskate) und die Herstellung von Atomstrom als weiteren selbständigen Energiesektor zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit (vgl. Schriftsätze vom 4. und 11. Januar 2008, Schriftsatz vom 1. Februar 2008, Bl. 105 f., 120 ff., 131 ff. der Gerichtsakte; ferner Bl. 209 der Gerichtsakte) zur Rechtfertigung ihres Außenbereichsvorhabens in den Vordergrund gestellt.
Dass die Klägerin sich offensichtlich nicht auf ein Forschungs- und Entwicklungsziel dauerhaft festlegen will und im Verlauf des Verfahrens zunehmend Unklarheit hierüber hat aufkommen lassen, hat sich auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gezeigt. Ihr Vertreter hat hier – in dieser Deutlichkeit – erstmals ausgeführt, Ziel der Testung des Behältnisses sei die Erforschung und Entwicklung neuer Technologien zur Kernreaktorsicherheit. Nach Auffassung der Klägerin sind die bestehenden Reaktoren nicht nur vor Angriffen durch Flugzeuge, sondern vor allem vor Angriffen mit modernen Infanteriewaffen nicht hinreichend gesichert, weshalb ein Bedarf insbesondere für neue Materialen zur Herstellung der äußeren Schutzhülle der Reaktoren bestehe. Damit ist das Forschungs- und Entwicklungsziel jedoch wesentlich verändert worden, denn nach dem weiteren Vortrag der Klägerin ist nunmehr primär nicht mehr eine spätere Bestückung des (Nachfolge)Containments mit einer Atombatterie oder radioaktiven Stoffen – gar zur Unterstützung einer Windenergieanlage – an dem hier in Rede stehenden Standort beabsichtigt. Welches Forschungs- und Entwicklungsziel die Klägerin aber wirklich verfolgt, bleibt auch angesichts dieses neuen Vortrags vage. Denn nunmehr legt die Klägerin außerdem Wert auf die Feststellung, das zu testende Containment solle nicht mehr aus Beton hergestellt werden (so der Antrag zum Bauvorbescheid, Bl. 5 der Verwaltungsakte); es sollen vielmehr neue Werkstoffe/Stoffzusammensetzungen erforscht werden, die geeignet sein können, den (nach dem Vortrag der Klägerin bislang ungenügenden) Betonmantel als Schutz der Atomreaktoren vor äußeren Einwirkungen zu ersetzen. Mangels nachvollziehbarem Forschungs- und Entwicklungskonzept kann dahingestellt bleiben, ob Materialforschung als solche allein aufgrund des behaupteten Bezugs zu einer im Außenbereich privilegierten Nutzung den Privilegierungstatbestand in Anspruch nehmen kann.
b) Fehlt es bereits an der Privilegierung für die Erforschung und Entwicklung einer Atomanlage, so gilt nichts anderes für den von der Klägerin geltend gemachten Zweck, diese als autarke Hilfsenergiequelle zur Deckung des Eigenenergiebedarfs einer Windenergieanlage einzusetzen und damit den Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB (Erforschung und Entwicklung der Windenergie) ins Feld zu führen. Dieser weitere Privilegierungszweck vermag nicht über die oben dargelegten Mängel der Zulässigkeit des Vorhabens hinweg zu helfen. Soweit die Klägerin darüber hinaus im Laufe des Klageverfahrens von einer Bestückung des Behältnisses mit einer Atomanlage abgerückt ist und eine Unterstützung der Windenergienutzung auch durch nicht atomare Anlagen unterschiedlichster Art als möglich erachtet (vgl. Anlage zum Schriftsatz vom 17. November 2008, Bl. 264 ff. der Gerichtsakte), so begründen insbesondere diese Angaben Zweifel an einer ernsthaften Zielverfolgung. Angesichts der dem Behältnis zugedachten Verwendungsbreite (z.B. Pflanzenölkraftwerk, magnetisch dynamischer Speicher etc.) bleibt die Notwendigkeit der geschilderten Materialerprobung unklar.
2. Das somit nicht privilegierte Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es öffentliche Belange beeinträchtigt (§ 35 Abs. 2 BauGB).
Es beeinträchtigt am vorgesehenen Standort die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert und damit öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB. Die natürliche Eigenart der Landschaft im Außenbereich wird durch die naturgegebene (land- und forstwirtschaftliche) Bodennutzung sowie ihre Erholungseignung für die Bevölkerung geprägt. Wesensfremde und der Erholungseignung abträgliche Nutzungen beeinträchtigen daher grundsätzlich die natürliche Eigenart der Landschaft und sind unzulässig. Anderes gilt nur dann, wenn die Landschaft am umstrittenen Standort wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit weder der naturgegebenen Bodennutzung noch der Erholung dient oder wegen Vorbelastung durch zahlreiche wesensfremde Eingriffe nicht mehr schutzwürdig ist (s. dazu BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1994, BVerwGE 96, 95 und juris, Rn. 30). Der Schutz der natürlichen Eigenart der Landschaft entfällt allerdings erst dann, wenn die landwirtschaftliche Bodennutzung bereits weitgehend durch andere Nutzungen verdrängt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 2002, BVerwGE 116, 169 und juris, Rn. 24). Die im vorliegenden Fall gegebene Vorbelastung durch vorhandene Windenergieanlagen wirkt nicht derart stark, um eine weitere Schutzwürdigkeit der Landschaft vor Beeinträchtigungen durch das hier geplante Testbehältnis auszuschließen. Darüber hinaus würde das nicht privilegierte Vorhaben der Festlegung des Außenbereichs als Vorrangfläche für die Windenergie durch Flächennutzungs- und Raumordnungsplan widersprechen (vgl. § 35 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BauGB).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 ff. ZPO
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 65 Abs. 2 Landesbauordnung
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 und 7 BauGB
§ 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 7 der Strahlenschutzverordnung
§ 7 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 96, 95
BVerwGE 116, 169
4 C 1/88