Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-04-25, Aktenzeichen 5 LC 227/15

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg, 1. Kammer, vom 30. April 2009 - betreffend die von dem Kläger begehrte Feststellung der Verfassungswidrigkeit seiner Alimentation in den Jahren 2005 bis 2012 und in der Zeit vom 1. Januar 2014 bis zum 25. April 2017 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, der sich zunächst gegen die ab dem Haushaltsjahr 2005 in Niedersachsen erfolgte weitere Kürzung des sogenannten Weihnachtsgeldes wandte und die Weiterzahlung des Weihnachtsgeldes im bisherigen Umfang erstrebte, begehrt nunmehr die Feststellung seiner Unteralimentation seit 2005.
Der im E. geborene Kläger, ein Steueroberamtsrat a. D. (Besoldungsgruppe A 13), stand als Beamter auf Lebenszeit im niedersächsischen Landesdienst. Er befindet sich seit 1998 im Ruhestand und ist seitdem Versorgungsempfänger. Er ist verheiratet.
Das sogenannte Weihnachtsgeld wurde für Beamte, Richter und Versorgungsempfänger in Niedersachsen seit dem Jahre 2003 mehrmals abgesenkt. Das Bundesgesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (Sonderzuwendungsgesetz - SZG -) wurde durch Art. 18 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Art. 21 Abs. 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 (BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798) mit Wirkung vom 16. September 2003 aufgehoben. Zugleich wurde darin (Art. 18 Abs. 2 i. V. m. Art. 13 Nr. 7 und Art. 21 Abs. 3 BBVAnpG 2003/2004) den Bundesländern im Wege einer Neufassung des § 67 BBesG die Befugnis eingeräumt, über die prinzipielle Zahlung einer jährlichen Sonderzuwendung wie auch über deren konkrete Höhe selbst zu entscheiden. Hiervon machte das Land Niedersachsen mit seinem Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31. Oktober 2003 (Nds. GVBl. S. 372; im Folgenden: Nds. BesoldÄndG) Gebrauch. Nach dessen Art. 1 Nr. 4 wurde für das Jahr 2003 eine Sonderzahlung gewährt, die sich an den bisherigen Bestimmungen des SZG orientierte, allerdings lediglich die Höhe von 65 Prozent der für den Monat Dezember 2003 maßgebenden Bezüge erreichte. Seit dem Beginn des Jahres 2004 richtete sich die (Höhe der) Sonderzahlung nach der gemäß Art. 1 Nr. 3 Nds. BesoldÄndG vorgenommenen Neuregelung des § 8 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG) in der Fassung vom 11. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 44, - NBesG 2/2004 -). Danach erhielten Beamte und Richter sowie Versorgungsempfänger monatlich 4,17 Prozent der ihnen für den jeweiligen Monat zustehenden Bezüge als Sonderzahlung (§ 8 Abs. 1 S. 1 NBesG 2/2004), woraus sich bei Betrachtung des gesamten Kalenderjahres 2004 eine Sonderzahlung in Höhe von etwa 50 Prozent eines Monatsbezuges ergab. Darüber hinaus gewährte § 8 Abs. 1 S. 3 NBesG 2/2004 für das Jahr 2004 den aktiven Beamten der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 einen im Juli 2004 zu zahlenden Zusatzbetrag von 120 EUR sowie der § 8 Abs. 3 S. 1 und 3 NBesG 2/2004 allen aktiven Beamten und Richtern sowie sämtlichen Pensionären für jedes zu berücksichtigende Kind eine ebenfalls im Juli 2004 zu zahlende Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR.
Für die Jahre 2005 und 2006 richtete sich die Höhe der Sonderzahlungen nach der gemäß Art. 5 Nr. 1 des Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes (NHhBgG) 2005 vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664) vorgenommenen Neuregelung des § 8 NBesG (- NBesG 12/2004 -). Danach entfielen die noch 2004 gezahlten monatlichen Sonderzahlungsbeträge (4,17 Prozent) vom 1. Januar 2005 an gänzlich. Es erhielten nur noch Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 (weiterhin) einen einmaligen jährlichen Sonderzahlungsbetrag in Höhe von 420 EUR; daneben stand - unabhängig von der Besoldungsgruppe - jedem aktiven Beamten/Richter oder Versorgungsempfänger für jedes bis zum 31. Dezember 2005 bzw. 31. Dezember 2006 geborene Kind eine Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR jährlich zu.
Im Jahr 2007 wurde gemäß § 8 Abs. 3 NBesG in der Fassung vom 7. November 2008 (Nds. GVBl. S. 334, - NBesG 2008 -) im Monat Dezember für das Jahr 2007 eine zusätzliche Sonderzahlung an alle aktiven Beamten in Höhe von 860 EUR und an Versorgungsempfänger zum Ruhegehalt in Höhe von 614 EUR gezahlt. Seit dem Inkrafttreten des § 8 Abs. 2 Satz 1 NBesG 2008 erhielten Beamte, Richter und Versorgungsempfänger neben ihren Dienst-, Anwärter- oder Versorgungsbezügen für den Monat Dezember für jedes Kind, für das ihnen in Bezug auf den Monat Dezember ein Familienzuschlag gewährt wurde, eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 120 EUR, für das dritte und jedes weitere berücksichtigungsfähige Kind betrug die Sonderzahlung 400 EUR. Die zuletzt genannte, für jedes Kind vorgesehene Sonderzahlung entfiel mit § 8 Abs. 2 Satz 1 NBesG in der Fassung vom 17. November 2011 (Nds. GVBl. S. 422, - NBesG 2011 -) für Versorgungsempfänger.
Im Jahr 2011 wurde gemäß § 2 des Niedersächsischen Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2011/2012 (NBVAnpG 2011/2012) vom 26. Mai 2011 (Nds. GVBl. S. 141) eine Einmalzahlung im Monat April in Höhe von 360 EUR für alle Besoldungsgruppen gezahlt.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2005 wandte sich der Kläger bei dem Niedersächsischen Landesamt für Bezüge und Versorgung gegen die für das Jahr 2005 erneut vorgenommene bzw. in der Bezügemitteilung für Januar 2005 angekündigte Kürzung des sogenannten Weihnachtsgeldes mit der Begründung, hierdurch sei das in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Alimentationsprinzip verletzt. Er teilte mit, dass er vom „dbb beamtenbund und tarifunion, landesbund niedersachsen“ für ein Musterverfahren zur Überprüfung der Frage der Rechtmäßigkeit der Besoldungskürzung aufgrund von Art. 5 Nr. 1 § 8 NHhBgG 2005 ausgewählt worden sei.
Das als beamtenrechtlicher Widerspruch behandelte Schreiben des Klägers wies das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung mit Widerspruchsbescheid vom 5. September 2005 zurück. Darin führte es aus, die erneute Kürzung der Sonderzahlung in Niedersachsen halte sich im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigung, verstoße nicht gegen das Alimentationsprinzip und verletze weder den Grundsatz des Vertrauensschutzes noch den Gleichheitsgrundsatz.
Am 4. Oktober 2005 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er zunächst begehrt hat, ihm das sogenannte Weihnachtsgeld im Umfang nach der bis zum Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes 2005 gültigen Rechtslage zu zahlen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 30. April 2009 hat er sodann die Feststellung begehrt, dass er seit Januar 2005 unteralimentiert sei. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die massive Absenkung bzw. gänzliche Streichung der jährlichen Sonderzahlung durch Art. 5 Nr. 1 § 8 NHhBgG 2005 sei verfassungswidrig. Es fehle der gesetzlichen Änderung an einer notwendigen sachlichen Rechtfertigung, welche den von der Rechtsprechung dafür entwickelten Anforderungen genügen könnte. Eine solche Rechtfertigung folge weder aus dem Gesetz selbst noch aus den Gesetzesmaterialien noch aus den Gesamtumständen und sei demnach durch den Gesetzgeber nicht hinreichend begründet worden. Die überwiegend bis ausschließlich haushaltspolitischen Erwägungen seien verfassungsrechtlich nicht ausreichend: Das Gesetzgebungsverfahren selbst müsse erkennen lassen, dass Überlegungen zur Angemessenheit der Besoldung auch nach einer Kürzung im Vergleich mit anderen Einkommen angestellt worden seien. Allein finanzielle Erwägungen seien deshalb nicht ausreichend. Aus den Gesetzesmaterialien sei hingegen ersichtlich, dass es dem Gesetzgeber allein auf eine Haushaltskonsolidierung angekommen sei. Das nachträglich behauptete Motiv einer Angleichung von Tarif- und Besoldungsrecht sei dort nicht ersichtlich. Durch das mit dem NHhBgG 2005 erreichte Einkommensniveau werde das Recht auf amtsangemessene Alimentation in seinem Kern verletzt. Auch hätte die angegriffene Regelung nicht zeitlich unbefristet getroffen werden dürfen. Infolge seiner Verfassungswidrigkeit sei Art. 5 Nr. 1 § 8 NHhBgG 2005 unanwendbar; demnach stünden ihm - dem Kläger - Sonderzahlungen nach Maßgabe der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Rechtslage zu. Die Verletzung des Alimentationsprinzips ergebe sich nicht allein aus der Absenkung bzw. der Abschaffung des sogenannten Weihnachtsgeldes im Jahre 2005, sondern durch zahlreiche finanzielle Einschnitte, welche er seit längerem habe hinnehmen müssen. Die allgemeine Einkommensentwicklung übertreffe noch immer die Inflation bei weitem. Im gleichen Zeitraum seien die Bezüge der Beamten real gesunken. Es sei eine spürbare Absenkung des Besoldungsniveaus erreicht, welche die Beamten von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt habe und die absolute Grenze der Amtsangemessenheit unterschreite. Zudem treffe die weitgehende Streichung der Sonderzuwendungen ausschließlich Beamte, nicht aber die im öffentlichen Dienst beschäftigten Angestellten und Arbeiter. Die Alimentation der Beamten dürfe aber nicht hinter der materiellen Ausstattung der Angestellten und Arbeiter zurückbleiben. Vielmehr sei das Einkommensniveau der Angestellten und Arbeiter - auch in seiner jeweiligen Entwicklung - wesentlich für die Bestimmung der Angemessenheit der Beamtenbesoldung. Infolge der rückläufigen Entwicklung des Besoldungsniveaus während der letzten Jahre seien zum Nachteil der Beamten gerade im Vergleich mit der Gruppe der Arbeiter und Angestellten im öffentlichen Dienst ganz erhebliche Besoldungsverluste entstanden. Mittlerweile sei ein Besoldungsniveau erreicht, das Beamte von der allgemeinen Einkommensentwicklung unzulässig abkoppele. Selbst bei Einbeziehung der erheblich reduzierten Sonderzahlungen für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 sowie der Gewährung minimaler Sonderzahlungen für berücksichtigungsfähige Kinder sei beispielsweise die Besoldung nach der Besoldungsgruppe A 7 gerade noch so hoch, dass keine Leistungsansprüche nach dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) bestünden; damit sei die absolute Grenze der amtsangemessenen Besoldung in verfassungswidriger Weise unterschritten. Bei Berücksichtigung des Abstandsgebotes gelte für die aufsteigenden Besoldungsgruppen nichts anderes. Schließlich hat der Kläger die vorgetragene Abkoppelung der Besoldung der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger von der sonstigen Einkommensentwicklung im öffentlichen Dienst sowie der allgemeinen Einkommensentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland anhand von Zahlenmaterial erläutert.
Der Kläger hat beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung vom 5. September 2005 aufzuheben und festzustellen, dass sein Nettoeinkommen ab dem 1. Januar 2005 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, die in Art. 5 NHhBgG 2005 vorgenommene Änderung des § 8 NBesG zum 1. Januar 2005 sei durch die schwierige Haushaltssituation des Landes Niedersachsen gerechtfertigt. Zwar würden in den Erläuterungen zu Art. 5 NHhBgG 2005 insbesondere fiskalische Gründe angeführt, doch folge ergänzend aus Reden des Finanzministers M. im Niedersächsischen Landtag am 25. Juni 2003 und am 27. Oktober 2004 sowie aus den Gesamtumständen, dass der weitgehende Wegfall der Sonderzahlung(en) für Beamte zu einer Annäherung an die Entgeltregelungen für das Tarifpersonal habe führen sollen. Die Gesetzesbegründung nenne dieses Ziel nur nicht ausdrücklich. Dabei habe der Landesgesetzgeber durch die Beibehaltung der Sonderzahlung für die untersten Einkommensgruppen zu erkennen gegeben, dass er Überlegungen zur Angemessenheit der Besoldung angestellt habe. Eine ergänzende Rechtfertigungsfunktion komme den finanziellen Erwägungen allerdings durchaus zu. Abgesehen davon sei ein - insoweit unterstelltes - formelles Begründungsdefizit in den Gesetzesmaterialien für sich ohnehin nicht geeignet, die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen gesetzlichen Regelung herbeizuführen. Das NHhBgG 2005 sei jedenfalls materiell-rechtlich verfassungsgemäß. Auch wenn festgestellt werden könne, dass die niedersächsischen Beamten in den letzten Jahren eine Netto-Einkommensentwicklung zu verzeichnen hätten, die hinter der Entwicklung der Einkünfte der Tarifbeschäftigten zurückbleibe, sei damit weder die relative noch die absolute Grenze der amtsangemessenen Besoldung unterschritten. Diese gewähre immer noch einen ausreichenden Lebenszuschnitt, der dem Dienstrang, der Bedeutung und der Verantwortung des Amtes bei Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der Lebensverhältnisse Rechnung trage. Die sich infolge der Verminderung bzw. des Wegfalls der Sonderzuwendung(en) ab dem Januar 2005 ergebende Differenz der Nettobezüge für 2005 zu denen des Jahres 2004 betrage etwa 4 Prozent und vermöge schon deshalb keine Verletzung des Prinzips der amtsangemessenen Alimentation zu begründen. Diese Reduzierung sei verhältnismäßig. Auch das Abstandsgebot sei gewahrt. Infolge der Weiterzahlung einer reduzierten Sonderzuwendung in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 ergebe sich zwar insbesondere im Vergleich mit der Besoldungsgruppe A 9 eine Verringerung des Alimentationsabstandes. Immerhin sei aber überhaupt noch ein Abstand vorhanden, der im Übrigen dem gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum entspreche. Der Kläger rücke einseitig die Entwicklung der Besoldung und der Arbeitnehmerbezüge in den Vordergrund, vernachlässige aber das jeweilige Niveau. Die Beamten verfügten weiterhin über höhere Nettobezüge als vergleichbare Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst; lediglich der Abstand zwischen beiden Gruppen habe sich aufgrund der Einschnitte zum Nachteil der Beamten verringert. Zu berücksichtigen sei schließlich, dass Sonderzahlungen weder in Gestalt des sogenannten Weihnachtsgeldes noch in der des sogenannten Urlaubsgeldes durch das Alimentationsprinzip gewährleistet seien und sich nicht aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums herleiten ließen. Geschützt sei einzig eine amtsangemessene Besoldung, welche aus den dargestellten Gründen gewahrt sei. Deshalb sei der Landesgesetzgeber auch durch § 8 NBesG (in der Fassung des Art. 5 Nr. 1 NhHBgG 2005) nicht gehindert gewesen, die Sonderzahlung bereits vom 1. Januar 2005 an überwiegend bis auf Null zu vermindern. Obwohl die verfassungsrechtliche Alimentierung nicht in dem Sinne variabel sei, dass sie sich schlicht nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand verändern ließe, gebe es doch keinerlei Vertrauensschutz oder gar ein Recht auf Besitzstandswahrung hinsichtlich einer einmal generell geschaffenen oder persönlich erreichten Besoldungsebene und/oder -struktur.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. April 2009 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die ursprüngliche Klage auf Weiterzahlung der Sonderzuwendung im bisherigen Umfang sei zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Zahlung des sogenannten Weihnachtsgeldes in der bis zum Jahre 2004 geregelten Höhe. Eine Anspruchsgrundlage für die vom Kläger begehrte jährliche Sonderzahlung nach der bis zum Dezember 2004 in Niedersachsen geltenden Rechtslage sei nicht (mehr) gegeben. Weder die Neuregelung des § 8 NBesG noch das zugrunde liegende BBVAnpG 2003/2004, aus dessen Art. 13 Nr. 7 sich die bundesrechtliche Öffnungsklausel des § 67 BBesG ergebe, begegneten durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Selbst wenn eine etwaige Verletzung der Alimentationspflicht des Gesetzgebers vorläge, würde diese nicht die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit einer bestimmten Regelung nach sich ziehen, die eine Leistung kürze oder streiche, die - wie Beihilfen oder die jährliche Sonderzuwendung bzw. Sonderzahlung - für sich genommen verfassungsrechtlich nicht gewährleistet sei.
Die nunmehr verfolgte Feststellungsklage des Klägers sei im Wege der Klageänderung zulässig, aber ebenfalls nicht begründet. Zum einen habe der Kläger die von ihm im Klageverfahren erstmals gesondert, d. h. selbständig für sich geltend gemachte unzureichende Alimentation entgegen der ihm aus den Besonderheiten des Beamtenverhältnisses ergebenden Verpflichtung nicht zeitnah, also nicht in dem entsprechenden Haushaltsjahr 2005, geltend gemacht. Zum anderen vermöge das Gericht eine verfassungswidrige Unteralimentierung des Klägers für das Jahr 2005 nicht festzustellen. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der im Bereich des Besoldungs-, Versorgungs- und Beihilferechts vorgenommenen Einschnitte einerseits und der verfassungsrechtlich geforderten Mindestalimentation andererseits lasse sich noch nicht feststellen, dass die für die niedersächsischen Beamten und insbesondere den Kläger feststellbaren Einbußen bereits zu einer greifbaren Abkoppelung der Alimentation von der allgemeinen Einkommensentwicklung geführt hätte. Bei der Bestimmung der „greifbaren Abkoppelung" könne auf die im öffentlichen Recht bei „finanziellen Bewertungen" häufig angenommene „Geringfügigkeitsgrenze" von 10 Prozent zurückgegriffen werden. Von einer greifbaren Abkoppelung könne hier angesichts einer Abweichung von deutlich unter 10 Prozent, nämlich etwa 8,11 Prozent, noch nicht gesprochen werden.
Das Verwaltungsgericht hat in dem Urteil die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Der Kläger hat am 24. Juni 2009 Berufung gegen dieses Urteil eingelegt (5 LC 168/09).
Das Verwaltungsgericht Braunschweig hatte zuvor mit Beschluss vom 9. September 2008 (- 7 A 357/05 -, juris) das dortige Verfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage der verfassungswidrigen Unteralimentation des dortigen Klägers (Besoldungsgruppe A 9) im Kalenderjahr 2005 einzuholen.
Wegen dieses und wegen weiterer bei dem Bundesverfassungsgericht anhängiger Vorlageverfahren hat der Senat mit Beschluss vom 13. Oktober 2009 (5 LC 168/09) das Ruhen des vorliegenden Verfahrens angeordnet.
Mit Beschluss vom 3. Mai 2012 (- 2 BvL 17/08 -, juris) hat das Bundesverfassungsgericht die Vorlage des Verwaltungsgerichts Braunschweig für unzulässig erachtet.
Mit Beschluss vom 17. November 2015 (- 2 BvL 19/09, 20/09, 5/13 und 20/14 -, juris) hat das Bundesverfassungsgericht nach erneuter Vorlage des Verwaltungsgerichts Braunschweig (Beschluss vom 3.4.2014 - 7 A 219/12 -) die Besoldung niedersächsischer Beamter der Besoldungsgruppe A 9 im Jahr 2005 für verfassungsmäßig erachtet.
Der Senat hat das vorliegende Verfahren mit Beschluss vom 21. Dezember 2015 wieder aufgenommen und unter dem Aktenzeichen 5 LC 227/15 fortgeführt.
Der Kläger trägt zur Begründung seiner Berufung im Wesentlichen vor, er habe zeitnah deutlich gemacht, dass die Alimentation nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Im Übrigen finde sich in der verwaltungs- und in der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung eine „Geringfügigkeitsgrenze von 10 Prozent“ für die Bestimmung einer greifbaren Abkoppelung der Entwicklung der Beamtenalimentation nicht. Die jeweiligen Besoldungserhöhungen zwischen 1991 und 2002 seien schon nach der Vorstellung des damals allein zuständigen Bundesgesetzgebers lediglich unvollständige Anpassungen an die allgemeine Einkommensentwicklung gewesen. Der Gesetzgeber gehe davon aus, bis zum Jahr 2002 jedenfalls seiner Alimentationspflicht im Mindestmaß nachgekommen zu sein, indem die Erhöhungen in der Gesamtschau der Jahre 1999 bis 2002 an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst worden seien und das Tarifergebnis für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes Grundlage und Leitziel der vorgeschlagenen Erhöhungen gewesen sei. Diese Grundlage der Besoldungsgesetzgebung habe der Bund mit dem BBVAnpG 2003/2004 ausdrücklich verlassen.
Er, der Kläger, sei sich der Bindungswirkung des § 31 BVerfGG im Hinblick aufden Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 (a. a. O.)und die vorgegebenen Parameter und Prüfungsstufen bewusst. Die vom Bundesverfassungsgericht zugrunde gelegte Betrachtung, bezogen auf zwei um Jahreversetzte 15-Jahreszeiträume, müsse aber bei Beamten der A-Besoldung auf 20-Jahreszeiträume erstreckt werden. Der 15-Jahreszeitraum sei damit begründet worden, dass es sich um die Hälfte der durchschnittlichen Lebensdienstzeit von etwa 30 Jahren eines Richters oder Staatsanwalts handele. Dies übersehe, dass die durchschnittliche Lebensdienstzeit bei Beamten in einer Laufbahn der A-Besoldung bei rund 40 Jahren liege. Außerdem führe diese Halbierung der Lebensdienstzeit dazu, dass im Ergebnis die Besoldung der Beamten und Richter zwei Mal in ihrem aktiven Dienstleben bis zur Grenze der Verfassungswidrigkeit gekürzt werden könne. Vor dem Betrachtungszeitraum liegende Kürzungen würden bei dieser Betrachtung nicht einbezogen, obwohl sie später fortwirkten. Zudem unterstelle die Betrachtungsweise des Bundesverfassungsgerichts ohne weitere Prüfung, dass die Besoldung zu Beginn des 20-Jahreszeitraums amtsangemessen gewesen sei.
Die rein relative Betrachtung, die das Bundesverfassungsgericht auf der Basis der Parameter Nominallohnindex und Verbraucherpreisindex vornehme, genüge nicht, weil diesen Parametern im Rahmen der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldungshöhe ein aussagekräftiger Bezugspunkt fehle.
Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts müsse der sich aus der Brutto-Besoldung ergebende absolute Betrag der Netto-Alimentation in den unteren Besoldungsgruppen einen Mindestabstand von mindestens 15 Prozent zum Grundsicherungsniveau (früherer Sozialhilfe) aufweisen. Es gebe hinreichende Anhaltspunkte, dass dieser Mindestabstand nicht gewahrt sei. Bei der Ermittlung des Sozialhilfebedarfs seien die Wohnkosten derjenigen Stadt Niedersachsens mit den höchsten Wohnkosten zu berücksichtigen. Außerdem seien Mehrbedarfe sowie Kosten für Klassenfahrten und Mittagessen zusätzlich zu den Bildungs- und Teilhabeleistungen anzusetzen. Bei der Ermittlung der Nettoalimentation sei auf die Besoldung der untersten Besoldungsgruppe A 2 abzustellen. Hinsichtlich der Kosten für die private Kranken- und Pflegeversicherung sei auf den vom Bundesgesetzgeber in der Begründung des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2016/2017 zugrunde gelegten Durchschnittsbetrag von rund 340 EUR pro Monat abzustellen.
Seien deshalb wegen des zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum einzuhaltenden Mindestabstands die Bezüge in den niedrigeren Besoldungsgruppen der A-Besoldung anzuheben, folge daraus, dass auch die Besoldung der höheren Besoldungsgruppen zur Einhaltung des Abstandsgebots angehoben werden müssten. Die von ihm - dem Kläger - ermittelten Werte hätten zugleich Auswirkungen auf die Besoldungsgruppen A 7 und höher.
Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parametern wäre bezogen auf das Jahr 2011 die Besoldung in Niedersachsen in der Besoldungsgruppe A 10 nicht verfassungswidrig. Für dieselbe Besoldungsgruppe habe das Bundesverfassungsgericht aber die Besoldung in Sachsen für verfassungswidrig erklärt, obwohl diese höher als die in Niedersachsen gewesen sei.
Es seien die Anforderungen an sein - des Klägers - Amt zu beachten. Seine Tätigkeit im ehemaligen gehobenen Dienst der Steuerverwaltung sei aufgrund der Zugangsvoraussetzung, der Ausbildung, der Anforderungen und erforderlichen Kompetenzen und der komplexer gewordenen zu prüfenden Betriebe und Prüfungsfelder von besonderer Qualität und Verantwortung. Zum Vergleich sei zu berücksichtigen, dass das Jahresgehalt von angestellten Steuerberatern für Berufseinsteiger zwischen 2003 und 2013 von ca. 43.000 EUR auf rund 55.000 EUR im Jahr, bei Steuerberatern mit Berufserfahrung von 55.000 EUR auf 72.000 EUR und bei Steuerberatern mit Personalverantwortung von rund 88.000 EUR auf rund 120.000 EUR angestiegen sei.
Die verfassungswidrige Unteralimentierung sei auch nicht gerechtfertigt, prozedurale Anforderungen seien nicht erfüllt. Die durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005 vorgenommenen strukturellen Einsparungen im Haushalt 2005 entsprächen einem Anteil von rund 88 Prozent des Gesamtvolumens an Einsparungen ohne Kürzungen im übertragenen Wirkungskreis bzw. rund 60 Prozent mit Kürzungen im übertragenen Wirkungskreis. In der damaligen Begründung des Gesetzgebers werde allein auf die „überaus angespannte hauswirtschaftliche Situation“ und die „Verschärfung der Konsolidierungserfordernisse“ verwiesen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern, den Widerspruchsbescheid des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung vom 5. September 2005 aufzuheben und festzustellen, dass seine Alimentation seit dem 1. Januar 2005 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor, das Bundesverfassungsgericht habe bereits betreffend das Jahr 2005 und die Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen eine Verfassungswidrigkeit verneint. Mit Blick auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parameter liege auch im vorliegenden Fall keine verfassungswidrige Unteralimentation des Klägers seit dem Jahr 2005 vor. Dem Gesetzgeber stehe im Übrigen in Bezug auf die Beseitigung ggf. vorliegender Alimentationsdefizite ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der über Maßnahmen innerhalb der Besoldung hinausgehe. Einer weiteren Ermittlung des Abstands zum Sozialhilfebedarf bedürfe es nicht, weil das Abstandsgebot jedenfalls zu der hier maßgeblichen Besoldungsgruppe gewahrt sei. Sollte eine untere Besoldungsgruppe nicht den erforderlichen Anstand zum Sozialhilfebedarf aufweisen, hätte dies für die Bemessung der hier streitigen höheren Besoldungsgruppe keine Auswirkungen. Außerdem dürfte stets auf die individuellen Lebensverhältnisse des jeweiligen Klägers abzustellen sein. Im Übrigen gebe es in Niedersachsen keine Ämter mehr, die den unteren Besoldungsgruppen A 2 und A 3 zugewiesen seien. Die niedrigste Beamtenbesoldung, die innerhalb der niedersächsischen Landesverwaltung gewährt werde, richte sich nach der Besoldungsgruppe A 4. Dabei handele es sich um einen einzigen Zahlfall eines aktiven Beamten, der bereits eine fortgeschrittene Stufe betreffe. Die Besoldungsgruppen A 2 bis A 4 würden daher in Niedersachsen keine praktische Relevanz entfalten. Für einen Vergleich mit dem Sozialhilfebedarf sei deshalb auf die Besoldungsgruppe A 5 abzustellen. Die Besoldung nach A 5 unterschreite im Verhältnis zu den im Bereich des Jobcenters Oldenburg gewährten SGB II-Leistungen lediglich einmalig im Jahr 2016 den erforderlichen Abstand zum Sozialhilfeniveau, was als einmaliger Ausreißer zu werten sei. Die im Berufungsverfahren mittels entsprechender gerichtlicher Verfügungen erfolgten Vorgaben des Senats zur Berechnung der Sozialhilfe, die maßgeblichen Einfluss auf dieses Ergebnis hätten, fänden in den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts keine Stütze. So sei von durchschnittlichen Wohnkosten und nicht von tatsächlichen Kosten in mittleren und höchsten Preislagen auszugehen.
Im Übrigen habe sich der Landesgesetzgeber bei der Aufstellung des Landeshaushalts 2005 in einer verfassungsrechtlichen Ausnahmesituation befunden. Deshalb habe er als sachliche Gründe für den weitgehenden Fortfall der Sonderzahlung vorrangig wirtschaftliche Gründe benennen dürfen, um auch im Besoldungsbereich Einsparungen zur Sanierung des Landeshaushalts zu generieren.
Der Beklagte hat auf Verfügungen des Senats umfangreiches Zahlenmaterial vorgelegt, zu dem der Kläger Stellung genommen hat.
Der Senat hat mit Beschluss vom 25. April 2017 das Berufungsverfahren gemäß §§ 125 Abs. 1, 93 VwGO abgetrennt, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass seine Alimentation im Jahr 2013 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war, und das abgetrennte Berufungsverfahren unter dem Aktenzeichen 5 LC 75/17 weitergeführt. Das Verfahren 5 LC 75/17 hat der Senat mit Beschluss vom 25. April 2017 ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage eingeholt, ob die Alimentation des Klägers bezogen auf die Besoldungsgruppe A 13 im Kalenderjahr 2013 mit Art. 33 Abs. 5 GG in seiner ab dem 1. September 2006 geltenden Fassung (BGBl. I S. 2034) unvereinbar war.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegten Zahlenwerke des Beklagten und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers, die nach dem Trennungsbeschluss des Senats vom 25. April 2017 (siehe 5 LC 75/17 betreffend das Jahr 2013) jetzt noch die vom Kläger begehrte Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation in den Jahren 2005 bis 2012 einschließlich und in der Zeit vom 1. Januar 2014 bis zum 25. April 2017 umfasst, ist zulässig, aber unbegründet.
A. Die Feststellungsklage ist statthaft. Denn die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zu klären (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.2011 - BVerwG 2 C 51.08 -, juris Rn. 15). Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u. a. -, juris Rn. 12 m. w. N.). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass es sich bei dem Übergang von der Leistungsklage auf höheres sogenanntes Weihnachtsgeld zur Klage auf Feststellung der Unteralimentation um eine zulässige Klageänderung handelt.
Die Feststellungsklage war gegen das Land Niedersachsen zu richten. Denn seit der sogenannten Föderalismusreform ist es Sache der Landesgesetzgeber, eine verfassungswidrig zu niedrige Alimentation der Landesbeamten zu beseitigen (BVerwG, Urteil vom 20.3.2008 - BVerwG 2 C 49.07 -, juris Rn. 30). Damit liegt die Zuständigkeit für die Besoldung der Landesbeamten einschließlich des Rechts der Beihilfen und der jährlichen Sonderzuwendung in der Hand der Landesgesetzgeber. Nur sie sind imstande, ein verfassungskonformes Alimentationsniveau der Landesbeamten aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen. Im Falle eines verfassungswidrigen Alimentationsdefizits ist es Sache der Landesgesetzgeber, dieses durch ein Landesbesoldungsgesetz zu beheben (BVerwG, Urteil vom 20.3.2008, a. a. O., Rn. 33). Das ursprünglich beklagte Landesamt hat in die Änderung des Leistungsantrags in einen Feststellungantrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ausdrücklich eingewilligt (§ 91 Abs. 1 VwGO). Einer Anhörung des Landes Niedersachsen zu der Feststellungsklage und dem Streitstoff bedurfte es - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat - nicht, da das zunächst beklagte Amt hinsichtlich des Feststellungsbegehrens zwar nicht passiv legitimiert ist, das Land Niedersachsen aber insoweit vertreten darf. Das Passivrubrum ist entsprechend der Klageänderung geändert worden.
B. Der Kläger hat seinen Anspruch zeitnah im Haushaltsjahr 2005 geltend gemacht.
Besoldungsansprüche, soweit zu ihrer Begründung eine generelle verfassungswidrige Unteralimentierung behauptet wird, sind von dem Beamten zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend zu machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.3.1990 - 2 BvL 1/89 -, juris Rn. 68 f.; BVerwG, Urteil vom 13.11.2008 - BVerwG 2 C 21.07 -, juris Rn. 11; vgl. § 4 Abs. 7 NBesG n. F.).
Diesem Erfordernis hat der Kläger entsprochen. Er hat mit Schreiben vom 24. Juni 2005 ausdrücklich Widerspruch gegen die Höhe seiner Versorgung eingelegt und zur Begründung angegeben, die durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005 bewirkte erneute Absenkung seiner Versorgung verletze das durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Prinzip der amtsangemessenen Alimentation; es sei durch die schon in der jüngsten Vergangenheit erfolgten gesetzlichen Änderungen erheblicher Netto-Versorgungsverlust eingetreten. Er hat sich außerdem auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2001 (- BVerwG 2 C 48.00 -, juris) berufen, dem eine Feststellungsklage betreffend die Amtsangemessenheit der Alimentation nach Verminderung der Versorgungsanpassung zugrunde lag. In der Klagebegründungsschrift vom 7. Dezember 2005 hat er dies konkretisiert und im Einzelnen dargelegt, warum seiner Ansicht nach das Einkommensniveau, das durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005 erreicht werde, sein Recht auf amtsangemessene Alimentation verletze. Damit hat der Kläger hinreichend und zeitnah innerhalb des Kalenderjahres 2005 eine verfassungswidrige Unteralimentation geltend gemacht. Mit seiner am 4. Oktober 2005 erhobenen Klage hat er überdies deutlich gemacht („wegen Wegfall der Sonderzahlung ab 2005“), dass er seit dem 1. Januar 2005 unteralimentiert sei (siehe auch Klageantrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 30.4.2009, GA Bl. 83R, und Berufungsbegründungsschrift vom 24.7.2009, GA Bl. 143). Der seinerzeitige stellvertretende Vorsitzende des erkennenden Senats hat in der Eingangsverfügung vom 30. Juni 2009 (GA Bl. 131R) den Kläger darum gebeten klarzustellen, auf welchen Zeitraum sich das Feststellungsbegehren beziehe, „insbesondere, ob dieser Zeitraum mit dem 31. Dezember 2005 endet“, wovon er „im Gegensatz zu der Vorinstanz nicht ausgehe“. In der Berufungsbegründungsschrift vom 24. Juli 2009 (GA Bl. 143 ff., 145) hat der Kläger klargestellt, dass er eine verfassungswidrige Alimentation ab dem Jahr 2005 rüge.
Es bedurfte nicht in jedem Haushaltsjahr einer erneuten schriftlichen Geltendmachung der Angemessenheit der Alimentation. Der Antrag des Klägers im Jahr 2005 deckte den Zeitraum ab dem 1. Januar 2005, also auch für die Folgejahre, ab. Die geltend gemachte Unteralimentation würde ich - wenn sie vorläge - in den nachfolgenden Jahren manifestieren, weil der niedersächsische Gesetzgeber deutlich gemacht hat, diese Rechtsauffassung nicht zu teilen und auf sie nicht gesondert reagieren zu wollen. Diese Geltendmachung wirkte deshalb für die Zukunft fort (so auch zum Antrag nach § 15 Abs. 4 AGG: BVerwG, Urteil vom 30.10.2014 - BVerwG 2 C 6.13 -, juris Rn. 54). Dies gilt hier insbesondere auch mit Blick auf das Verhalten des für den Beklagten handelnden Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung in den zahlreichen, in Niedersachsen anhängigen Widerspruchsverfahren betreffend die Amtsangemessenheit der Alimentation. Das vorliegende Klageverfahren ist eines der Musterverfahren, auf die das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung in jenen Widerspruchsverfahren Bezug genommen hat. Das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung hat die Widerspruchsführer unter Hinweis auf diese Musterverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine jährliche Wiederholung des Antrags nicht erforderlich sei. Angesichts dieser Vorgehensweise gegenüber den Widerspruchsführern war auch der Kläger des vorliegenden Musterverfahrens nicht gehalten, seine Ansprüche jährlich durch schriftliche Erklärungen geltend zu machen.
Der Senat hat den Entscheidungszeitraum auf den Tag der mündlichen Verhandlung am 25. April 2017 begrenzt, denn es war dem Senat nur möglich, eine Entscheidung über die Frage der Verfassungswidrigkeit der Alimentation bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt zu treffen. Eine Entscheidung über künftige Monate und Kalenderjahre ist in Ermangelung feststehender statistischer Daten zur Betrachtung der zu prüfenden Parameter nicht möglich (so wohl auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 12.10.2016 - OVG 4 B 2.13 -, juris, das die Prüfung der Feststellung auf die Jahre 2009 bis 2015 begrenzt hat, obgleich die dortige Klägerin einen unbegrenzten Antrag [„seit dem 1. Januar 2009“] gestellt hatte).
C. Die Feststellungsklage ist unbegründet.
Soweit Gegenstand des Verfahrens auch der Zeitraum vom 1. Januar 2017 bis zur mündlichen Verhandlung am 25. April 2017 ist, war eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit anhand der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 (- 2 BvL 17/09, 2 BvL 18/09, 2 BvL 3/12, 2 BvL 4/12, 2 BvL 5/12, 2 BvL 6/12, 2 BvL 1/14 -, juris) und seinem Beschluss vom 17. November 2015 (- 2 BvL 19/09, 2 BvL 20/09, 2 BvL 5/13, 2 BvL 20/14 -, juris) nicht möglich. Denn die nach diesen Entscheidungen zu prüfenden Parameter sind aufgrund statistischer Erhebungen zu überprüfen (dazu siehe im Einzelnen weiter unten Ziffer II.), für die naturgemäß vor Ablauf des Kalenderjahres 2017 noch keine feststehenden Zahlen vorliegen. Die vom niedersächsischen Gesetzgeber zugrunde gelegten Zahlen für das Jahr 2017 (und für das Jahr 2018; LT-Drucksache 17/7081 S. 110 ff.) beruhen lediglich auf Prognosen. Eine Prüfung der Besoldung bzw. Versorgung vom 1. Januar bis zum 25. April 2017 scheidet hier deshalb aus, sie ist erst nach Ablauf eines Kalenderjahres möglich. Die Feststellungsklage hat bereits aus diesem Grund für diesen Zeitraum keinen Erfolg.
Die Alimentation der Besoldungsgruppe A 13 in Niedersachsen war in den Jahren 2005 bis 2012 und in den Jahren 2014 bis 2016 noch nicht in einer gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßenden Weise verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Betreffend die Jahre 2005 bis 2012, 2014 und 2016 liegen zwar Anhaltspunkte vor, die für eine Unteralimentation sprechen können. Insgesamt erreichen diese Anhaltspunkte aber nach Überzeugung des Senats noch nicht die Kraft der Vermutung einer evidenten Unteralimentation in den hier streitigen Jahren.
I. Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Beamten zu messen sind, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG. Nach der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung dieser Bestimmung ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln; diese Formulierung wurde durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) um die Wörter „und fortzuentwickeln" ergänzt (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 70). Zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das Alimentationsprinzip. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2005, a. a. O., Rn. 71). Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 72).
Bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen" Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 73).
Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung - hinsichtlich Struktur und Höhe der Alimentation - unterliegt allerdings der gerichtlichen Kontrolle (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 74). Diese umfasst aber nicht die Prüfung, ob der Gesetzgeber dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers entspricht vielmehr eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle dabei auf die Frage, ob die Bezüge der Beamten evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 75).
II. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht folgende Kriterien entwickelt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76 ff.):
Im Rahmen dieser Gesamtschau sind auf einer ersten Prüfungsstufe fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt, in den Blick zu nehmen. Hierzu gehören eine deutliche - mindestens fünf Prozent betragende - Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung sowie - jeweils - den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst (erster Parameter), der Entwicklung des Nominallohnindexes (zweiter Parameter) sowie des Verbraucherpreisindexes im Land Niedersachsen (dritter Parameter). Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Vergleichsbetrachtung bei diesen Parametern auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 81).
Der vierte Parameter ergibt sich aus einem systeminternen Vergleich der Besoldung der jeweiligen Beamten im Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen im Land Niedersachsen. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert daher einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 88 ff., 92). Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 93). Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94). Es müssten Anhaltspunkte dafür erkennbar sein, dass ein derartiger Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau hier nicht eingehalten wäre oder etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebotes für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben müssten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 95).
Der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder ist schließlich ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (fünfter Parameter; BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 96 ff.). Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 98).
Ist die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 97 ff., 116.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76 ff., 99).
Diese Vermutung kann durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (2. Prüfungsstufe; BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 97; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76). Zu diesen weiteren Kriterien zählen neben der Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung vor allem die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Beamten, Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 99 ff.).
Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108). Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er - wie dies auch sonst der Fall ist - entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (3. Prüfungsstufe; BVerfG, Urteil vom 5.5. 2015, a. a. O., Rn. 125 ff.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108 ff.).
Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 128; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 111).
Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 129 f.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 112 f.).
III. An diese vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien ist der Senat gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden.
Dem steht im vorliegenden Fall nicht entgegen, dass der Kläger keine Besoldung erhält, sondern Versorgungsempfänger ist. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht die Kriterien zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldung entwickelt. Der Senat hält es jedoch nicht für gerechtfertigt, bei der Prüfung zwischen Besoldung und Versorgung zu unterscheiden. Denn sowohl Besoldung als auch Versorgung sind an dem Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG zu messen. Die Höhe der Versorgung richtet sich grundsätzlich nach der Höhe der Besoldung. Lägen hinreichende Indizien für eine nicht gerechtfertigte Verfassungswidrigkeit der Besoldung vor, wäre zugleich auch die Versorgung des Klägers nicht mehr amtsangemessen.
Der Senat war auch nicht gehindert, im vorliegenden Fall wiederum die Verfassungsmäßigkeit der niedersächsischen Alimentation im Jahr 2005 zu überprüfen. Zwar erstreckt sich die Bindungswirkung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG auch auf den Tenor des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 zu Ziffer 6 (a. a. O.):
„Anlage IV Nummer 1 (Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung A ab 1. August 2004) zu § 20 Absatz 2 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 [Bundesgesetzblatt I Seite 3020]) in der Fassung des Anhangs 27 zu Artikel 3 Nummer 2 des Gesetzes über die Anpassung vonDienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 - BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003 (Bundesgesetzblatt I Seite 1798)
ist, soweit sie die Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Kalenderjahr 2005 betrifft, mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung vereinbar.“
Hier ist aber nicht die Alimentation der Besoldungsgruppe A 9, sondern die der Besoldungsgruppe A 13 im Streit. Außerdem sind vorliegend die weiteren Jahre 2006 bis 2012 und 2014 bis 2016 mit ihren in dem jeweils maßgebenden Jahr geltenden Rechtsgrundlagen zu prüfen, die nicht Gegenstand des bundesverfassungsgerichtlichen Verfahrens gewesen sind.
IV. Die Prüfung der fünf Parameter auf der ersten Prüfungsstufe ergibt, dass hinsichtlich der Besoldungsgruppe A 13 in den Jahren 2005 bis 2012 und im Jahr 2016 jeweils zwei der fünf Parameter erfüllt waren, im Jahr 2014 war ein Parameter gegeben, im Jahr 2015 keiner.
1. Die Prüfung der ersten drei Parameter auf der ersten Prüfungsstufe (Vergleich Besoldungsentwicklung mit Entwicklung des Tariflohns, des Nominallohnindexes und des Verbraucherpreisindexes) ergibt, dass sich Anhaltspunkte für eine evidente Unangemessenheit der Alimentation nach der Besoldungsgruppe A 13 aus einer Gegenüberstellung der Anpassung der Besoldung mit der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst in den Jahren 2005 bis 2012, 2014 und 2016 (1. Parameter), aus dem Vergleich mit der Entwicklung des Nominallohnindexes (2. Parameter) im Jahr 2016 und aus dem Vergleich mit der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in den Jahren 2005 bis 2012 (3. Parameter) zeigen (vgl. die Aufstellung des Beklagten, Anlage 3, Stand: 7.4.2017 zum Schriftsatz vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 3).
a) Der Senat hat bei der Untersuchung dieser Parameter für jedes hier streitige Kalenderjahr einen zurückliegenden Zeitraum von 15 Jahren ausgehend vom 31. Dezember des jeweils streitigen Kalenderjahres betrachtet.
Das Bundesverfassungsgericht hat vorgegeben, dass ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt die Betrachtung auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken ist, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 80). Diesen Zeitraum hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 (a. a. O., Rn. 102) zur Richterbesoldung damit begründet, dass dies etwa der Hälfte der Lebensdienstzeit eines Richters oder Staatsanwaltes entspreche. Die Länge des Betrachtungszeitraumes von 15 Jahren hat das Bundesverfassungsgericht für Beamte übernommen (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 81, 84, 86). Der Einwand des Klägers, die durchschnittliche Lebensdienstzeit bei Beamten in einer Laufbahn der A-Besoldung liege bei rund 40 Jahren, weshalb der Betrachtungszeitraum hier 20 Jahre umfassen müsste, ist nachvollziehbar. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch keine Veranlassung gesehen, die Prüfung der Besoldung von Beamten der A-Besoldung anders als bei Richtern vorzunehmen. Deshalb vermag auch der Senat im Hinblick auf § 31 Abs. 1 BVerfGG nicht von dieser Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts abzuweichen. Dasselbe gilt auch für den durchaus beachtenswerten Einwand des Klägers, diese Halbierung der Lebensdienstzeit führe dazu, dass im Ergebnis die Besoldung der Beamten und Richter zwei Mal in ihrem aktiven Dienstleben bis zur Grenze der Verfassungswidrigkeit gekürzt werden könne; vor dem Betrachtungszeitraum liegende Kürzungen würden bei dieser Betrachtung nicht einbezogen, obwohl sie später fortwirkten; die Betrachtungsweise des Bundesverfassungsgerichts unterstelle ohne weitere Prüfung, dass die Besoldung zu Beginn des 20-Jahreszeitraums amtsangemessen gewesen sei. Dem ist jedoch - abgesehen davon, dass der Senat nicht von den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts abweicht - entgegenzuhalten, dass die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation eine Pauschalierung erlaubt und die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nach Auffassung des Senats bereits die Grenze des Handhabbaren erreicht haben dürften.
Soweit das Bundesverfassungsgericht weiter vorgegeben hat, dass gegebenenfalls ergänzend für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der 5 Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen ist (Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 102; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 81), hat der Senat hier auf eine solche gesonderte Staffelprüfung verzichtet. Durch eine derartige Staffelprüfung soll - wie bereits oben ausgeführt - sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden. Eine solche Überprüfung ist vorliegend gewährleistet, weil hier ein Zeitraum von über 10 Jahren im Streit ist und sich deshalb der Betrachtungszeitraum insgesamt gesehen auf 25 Jahre erstreckt. Zudem hat der Senat die entsprechenden Parameter in denselben Zeiträumen in den Parallelverfahren betreffend die A 8-, A 9-, A 11-, A 12- und die B 6-Besoldung in Niedersachsen (siehe Urteile vom 25.4.2017 - 5 LC 228/15, 5 LC 229/15 und 5 LB 283/13 -) geprüft, so dass ausreichendes Vergleichsmaterial vorliegt.
b) Um die ersten drei Parameter auf der ersten Stufe prüfen zu können, bedarf es zunächst der Aufzeichnung der Besoldungsentwicklung in Niedersachsen in den Jahren 1991 bis 2016. Die hiernach zu berücksichtigende Besoldungsentwicklung stellt sich in Niedersachsen wie folgt dar (vgl. Anlage 1, Stand: 14.9.2016 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 2 ff.; Anlage 1, Stand Februar 2017, zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 1):
· Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1988 (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz – BBVAnpG 88) vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2363):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen und Ortszuschlagsbeträge um1,7 Prozent, ab 1. Januar 1990
· BBVAnpG 91 vom 21. Februar 1992 (BGBl. I S. 266):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge unddynamischen Zulagen um 6,0 Prozent ab 1. März 1991
· BBVAnpG 92 vom 23. März 1993 (BGBl. I S. 342):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge unddynamischen Zulagen um 5,4 Prozent ab 1. Mai 1992 für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 12, ab 1. Juni 1992 für die Besoldungsgruppen A 13 bis A 16, B, C, R
· BBVAnpG 93 vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2139):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge unddynamischen Zulagen um 3,0 Prozent ab 1. Mai 1993
· BBVAnpG 94 vom 24. August 1994 (BGBl. I S. 2229):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge unddynamischen Zulagen um 2 Prozent für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 ab1.Oktober 1994, für die Besoldungsgruppen A 9 bis A 16, B, C, R ab 1. Januar 1995;Sonderzuwendung für 1994, 1995 und 1996 in Höhe der Bezüge des MonatsDezember 1993 (d. h. für 1994: die Erhöhung des Jahres 1994 um 2 Prozent soll dafürnicht wirksam werden – gegenüber dem erhöhten Monatsbezug in 1994 beträgt derMonatsbezug in 1993 98,04 Prozent somit beträgt auch die Sonderzuwendung98,04 Prozent)
· BBVAnpG 95 vom 18. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1942), Art. 4 BBVAnpG 94:Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge unddynamischen Zulagen um 3,2 Prozent ab 1. Mai 1995;Sonderzuwendung für 1995 in Höhe der Bezüge des Monats Dezember 1993 (d. h. für 1995: die Erhöhungen der Jahre 1994 und 1995 um 2 Prozent und 3,2 Prozent sollen dafür nicht wirksam werden – gegenüber dem erhöhten Monatsbezug in 1995 beträgt der Monatsbezug in 1993 95 Prozent, somit beträgt auch die Sonderzuwendung 95 Prozent); Sonderzuwendung für 1996 beträgt auf dieser Grundlage ebenfalls 95 Prozent, da in 1996 keine Besoldungserhöhung stattgefunden hat
· BBVAnpG 96/97 vom 24. März 1997 (BGBl. I S. 590), Bek. d. BMI vom 4. April 1997(GMBl. S. 266):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Ortszuschlagsbeträge,dynamischen Zulagen um 1,3 Prozent für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 16, C 1 bisC 3, R 1 und R 2 ab 1. März 1997, für B, ab R 3 und für C 4 ab 1. Juli 1997;Sonderzuwendung für 1997 in Höhe von 93,78 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 1997)
· BBVAnpG 98 vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2026), Art. 4 BBVAnpG 96/97,Bek. d. BMI v. 17. August 1998 (GMBl. S. 559):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge,dynamischen Zulagen um 1,5 Prozent ab 1. Januar 1998;Sonderzuwendung für 1998 in Höhe von 92,39 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 1998)
· BBVAnpG 99 vom 19. November 1999 (BGBl. I S. 2198), Art. 4 BBVAnpG 96/97,RdSchr. d. BMI vom 22. Dezember 1999 (Nds. MBl. 2000 S. 74):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge,dynamischen Zulagen um 2,9 Prozent für alle Besoldungsgruppen außer für dieBesoldungsordnung B, Besoldungsgruppen C 4 und R 3 bis R 10 ab 1. Juni 1999, fürdie ausgenommenen Besoldungsgruppen ab 1. Januar 2000;Sonderzuwendung für 1999 für alle Besoldungsgruppen außer für dieBesoldungsordnung B, Besoldungsgruppen C 4 und R 3 bis R 10 in Höhe von 89,79Prozent, für die ausgenommenen Besoldungsgruppen in Höhe von 92,39 Prozent (jeweils Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 1999);Sonderzuwendung für 2000 beträgt für alle Besoldungsgruppen 89,79 Prozent, da die Besoldungserhöhung um 2,9 Prozent für die Besoldungsordnung B, Besoldungsgruppen C 4 und R 3 bis R 10 zum 1. Januar 2000 wirksam geworden ist und für die übrigen Besoldungsgruppen in 2000 keine Besoldungserhöhung stattgefunden hat
· BBVAnpG 2000 vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618), Art. 4 BBVAnpG 96/97,RdSchr. d. BMI vom 2. Mai 2001 (Nds. MBl. S. 442):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge,dynamischen Zulagen um 1,8 Prozent ab 1. Januar 2001 und um 2,2 Prozent ab 1. Januar 2002;Sonderzuwendung für 2001 in Höhe von 88,21 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 2001);Sonderzuwendung für 2002 in Höhe von 86,31 Prozent (Höhe des Monatsbezuges für Dezember 1993 im Verhältnis zum Monatsbezug für Dezember 2002)
· BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798), Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzesvom 31. Oktober 2003 (Nds. GVBl. S. 372):Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge,dynamischen Zulagen um 2,4 Prozent für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 11 ab1. April 2003, für die übrigen Besoldungsgruppen außer B 9 bis B 11 ab 1. Juli 2003;Erhöhung der Grundgehälter, Grundvergütungen, Familienzuschlagsbeträge,dynamischen Zulagen für alle Besoldungsgruppen außer B 9 bis B 11 um 1,0 Prozent ab 1. April 2004 sowie um 1,0 Prozent ab 1. August 2004; Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen für die Besoldungsgruppen B 9 bis B 11 um ca. 3,4 Prozent ab 1. Januar 2005;Sonderzahlung für 2003 in Höhe von 65 Prozent;2004 monatliche Sonderzahlung in Höhe von 4,17 Prozent (entspricht einemJahresanteil von 50,04 Prozent)
· Keine Besoldungserhöhungen in den Jahren 2005 bis 2007
· § 8 Abs. 1, 2 Niedersächsisches Besoldungsgesetz (NBesG) in der Fassung vom11. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 44), geändert durch das Haushaltsbegleitgesetz 2005vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664):Jährliche Sonderzahlung im Monat Dezember in Höhe von 420 EUR für dieBesoldungsgruppen A 2 bis A 8 sowie zusätzlich bzw. für alle Besoldungsgruppen inHöhe von 25,56 EUR pro Kind
· Haushaltsbegleitgesetz 2007 vom 15. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 597):Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um3,0 Prozent ab 1. Januar 2008;Änderung des § 8 Abs. 3 NBesG: Einmalzahlung im Monat Dezember in Höhe von860 EUR für alle Besoldungsgruppen
· § 8 Abs. 1, 2 NBesG in der Fassung vom 7. November 2008 (Nds. GVBl. S. 334):Jährliche Sonderzahlung im Monat Dezember in Höhe von 420 EUR für dieBesoldungsgruppen A 2 bis A 8 sowie zusätzlich bzw. für alle Besoldungsgruppen inHöhe von 120 EUR pro Kind
· Niedersächsisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010(NBVAnpG 2009/2010) vom 14. Mai 2009 (Nds. GVBl. S. 203):Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschläge, dynamischen Zulagen um 3,0 Prozent ab 1. März 2009 und um 1,2 Prozent ab 1. März 2010
· NBVAnpG 2011/2012 vom 26. Mai 2011 (Nds. GVBl. S. 141):Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um1,5 Prozent ab 1. April 2011 und um 1,9 Prozent ab 1. Januar 2012;§ 2: Einmalzahlung im Monat April in Höhe von 360 EUR für alle Besoldungsgruppen
· NBVAnpG 2013 vom 3. Juni 2013 (Nds. GVBl. S. 124):Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um2,65 Prozent ab 1. Januar 2013
· NBVAnpG 2014 vom 16. Dezember 2013 (Nds. GVBl. S. 310):Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um2,95 Prozent ab 1. Juni 2014
· NBVAnpG 2015/2016 vom 18. Dezember 2014 (Nds. GVBl. S. 477):Erhöhung der Grundgehälter, Familienzuschlagsbeträge, dynamischen Zulagen um2,5 Prozent ab 1. Juni 2015 und um 2 Prozent ab 1. Juni 2016.
Hinsichtlich der Darstellung der prozentualen Entwicklung der Besoldung von 1991 bis 2015 inklusive anteiliger Sonderzahlungen legt der Senat die von dem Beklagten in der Tabelle, Stand: 7. April 2017 (Anlage 2 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 2) dargelegten und im Übrigen unstreitigen Werte zugrunde. Da die Entwicklung der Besoldung für jedes hier streitige Kalenderjahr gesondert zu betrachten ist, hat der Beklagte zutreffend die Besoldung zu Beginn des jeweils zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums auf 100 Prozent gesetzt. Der Beklagte hat außerdem zulässigerweise die „Verschiebung“ der Besoldungsanpassung an die Tarifergebnisse bei seinen Berechnungen außer Acht gelassen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar seine Rechenschritte nicht im Einzelnen aufgezeigt. Der Senat meint aber ebenso wie der Beklagte, den Entscheidungen vom 5. Mai 2015 (a. a. O., Rn. 134 ff.) und vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 117 ff.) entnehmen zu können, dass das Bundesverfassungsgericht keine „Spitzausrechnung“ vorgenommen hat. Dieser Ansicht ist auch Stuttmann („Zeitenwende - Die Bestimmung der Minimalbesoldung nach dem BVerfG“, NVwZ 2015, 1007 <1009, 1010>). Die Verwaltungsgerichte Bremen (Beschluss vom 17.3.2016 - 6 K 273/14 -, juris Rn. 45) und Münster (Urteil vom 31.3.2016 - 5 K 1171/14 -, juris Rn. 82 ff.) ermitteln offensichtlich ebenfalls anhand der gröberen Methode (s. a. OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 2.6.2016 - OVG 4 B 1.09 -, juris Rn 90). Diese Betrachtungsweise kann zwar zu Verzerrungen zuungunsten der Beamten führen (vgl. Stuttmann, NVwZ 2015, 1010; VG Bremen, Urteil vom 17.3.2016, a. a. O., Rn. 57 f.). Es fällt auf, dass der niedersächsische Gesetzgeber seit 2014 Besoldungsanhebungen nicht mehr zum 1. Januar, sondern zeitverzögert erst fünf Monate später zum 1. Juni eines jeden Jahres vornimmt. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 92) - allerdings zum 4. Parameter (Abstandsgebot) - hinsichtlich höherer Besoldungsgruppen ausgeführt, eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziere einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch in seinen Entscheidungen den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers und eine entsprechend zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung betont (vgl. BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 96; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 75). Die Nichtberücksichtigung zeitlicher Verschiebungen der Besoldungsanpassungen betreffend die ersten drei Parameter mag deshalb mit der Grobheit einer Evidenzprüfung begründet werden (s. a. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 <1010>; derselbe, „BVerfG zur A-Besoldung: Die Besoldung aller Besoldungsgruppen muss angehoben werden“, NVwZ 2016, 184 <189>). Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht auch die Streichung von Einmalzahlungen rechnerisch vernachlässigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 124). Der Senat hat deshalb keine Veranlassung gesehen, die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parameter 1, 2, und 3 und seine Berechnungsweisen weiter zu modifizieren.
Danach ergeben sich folgende Anstiege der Besoldung in den hier maßgeblichen Zeiträumen (die für das hier nicht streitgegenständliche Jahr 2013 ermittelten Zahlen sind jeweils in Klammern gesetzt):
1991 - 2005: 21,63 Prozent
1992 - 2006: 15,40 Prozent
1993 - 2007: 12,04 Prozent
1994 - 2008: 15,57 Prozent
1995 - 2009: 16,71 Prozent
1996 - 2010: 14,70 Prozent
1997 - 2011: 15,04 Prozent
1998 - 2012: 15,61 Prozent
(1999 - 2013: 15,56 Prozent)
2000 - 2014: 18,96 Prozent
2001 - 2015: 19,93 Prozent
2002 - 2016: 19,86 Prozent.
An diesen (unstreitigen) Zahlen ändert sich nichts, auch wenn sich nach dem neuen, zum 1. Januar 2017 in Kraft getretenen Niedersächsischen Besoldungsgesetz vom 20. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 308) die Zuordnung der Beamten der Besoldungsordnung A zu einer Stufe nunmehr nicht mehr nach dem Lebensalter, sondern nach der dienstlichen Erfahrung richtet (§ 25 Abs. 1 NBesG). Denn das Tabellensystem und die Höhe der Besoldung der einzelnen Stufen sind dieselben geblieben. Für die am 31. August 2011 vorhandenen Beamten - dazu gehört der Kläger - bemisst sich das Grundgehalt weiterhin nach der bisher erreichten Stufe, die Stufensteigerungen erfolgen wie nach dem bisherigen Steigerungsrhythmus (vgl. § 72 Abs. 1 NBesG).
c) Die Entwicklung der Tariflöhne hat der Beklagte nach der „Tabelle 1: Tariferhöhungen und Entwicklung der Tarifverdienste für den öffentlichen Dienst in Deutschland“ Stand: 17. Dezember 2014 des Statistischen Bundesamtes (Anlage 6 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 15) sowie nach der Tarifeinigung in den Tarifverhandlungen für die Beschäftigten der Länder vom 28. März 2015, Stand: 28. März 2015 (Anlage 6 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 16) nachvollzogen. Auch hierbei hat der Beklagte zutreffend jeweils zu Beginn des gesondert zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums den Ausgangswert auf 100 Prozent gesetzt. Die Erhöhung und Entwicklung der Tariflöhne stellt sich nach den so ermittelten und unstreitigen Zahlen des Beklagten gemäß Anlage 6, Stand 7. April 2017 (zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 7) in den hier maßgeblichen Zeiträumen wie folgt dar:
1991 - 2005: 32,16 Prozent
1992 - 2006: 25,39 Prozent
1993 - 2007: 21,73 Prozent
1994 - 2008: 22,81 Prozent
1995 - 2009: 22,57 Prozent
1996 - 2010: 24,04 Prozent
1997 - 2011: 24,29 Prozent
1998 - 2012: 24,78 Prozent
(1999 - 2013: 24,23 Prozent)
2000 - 2014: 25,39 Prozent
2001 - 2015: 25,02 Prozent
2002 - 2016: 27,90 Prozent.
Setzt man diese Werte in die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Formel [(100 + x) - (100 + y)] : (100 + y) x 100 ein, ergeben sich folgende maßgebliche Verhältniswerte der Besoldungsentwicklung zur Tariflohnentwicklung:
1991 - 2005, also für das Jahr 2005: 8,66 Prozent
1992 - 2006, für das Jahr 2006: 8,66 Prozent
1993 - 2007, für das Jahr 2007: 8,65 Prozent
1994 - 2008, für das Jahr 2008 6,26 Prozent
1995 - 2009, für das Jahr 2009: 5,02 Prozent
1996 - 2010, für das Jahr 2010: 8,14 Prozent
1997 - 2011, für das Jahr 2011: 8,04 Prozent
1998 - 2012, für das Jahr 2012: 7,93 Prozent
(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 7,50 Prozent)
2000 - 2014, für das Jahr 2014: 5,41 Prozent
2001 - 2015, für das Jahr 2015: 4,24 Prozent
2002 - 2016, für das Jahr 2016: 6,71 Prozent.
Nach dem Bundesverfassungsgericht wird bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkoppelung der Bezüge der Amtsträger hinreichend deutlich sichtbar, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 79, 80; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 100, 101).
Dies ist nach den oben dargelegten Zahlen in den Jahren 2005 bis 2012, 2014 und 2016 im Verhältnis der Besoldungs- zu der Tariflohnentwicklung der Fall. In diesen Jahren ist der erste Parameter erfüllt. Der niedersächsische Gesetzgeber hat im Übrigen festgestellt, dass dies voraussichtlich auch für die Jahre 2017 und 2018 der Fall sein wird (LT-Drucksache 17/7081 S. 110, 116).
d) Die Entwicklung des Nominallohnindexes hat der Beklagte der Tabelle 3: Nominallohnindex Niedersachsen, Stand: 17. Dezember 2014 des Statistischen Bundesamtes (Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 12), einer Tabelle des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik, Stand: 24. Juni 2015 (Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 13) sowie einer Mitteilung des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik vom 20. März 2017 (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 4) entnommen. Der Beklagtehat wiederum zutreffend jeweils zu Beginn des gesondert zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums den Ausgangswert auf 100 Prozent gesetzt. Die von dem Beklagten vorgelegten, unstreitigen Prozentwerte (Anlage 5, Stand 7.4.2017 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 6) über die Entwicklung des Nominallohnindexes in Niedersachsen in den maßgeblichen Zeiträumen stellen sich wie folgt dar:
1991 - 2005: 18,44 Prozent
1992 - 2006: 13,20 Prozent
1993 - 2007: 11,32 Prozent
1994 - 2008: 14,65 Prozent
1995 - 2009: 13,31 Prozent
1996 - 2010: 14,54 Prozent
1997 - 2011: 18,32 Prozent
1998 - 2012: 19,96 Prozent
(1999 - 2013: 21,75 Prozent)
2000 - 2014: 22,84 Prozent
2001 - 2015: 24,53 Prozent
2002 - 2016: 26,14 Prozent.
Setzt man diese Werte wiederum in die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Formel [(100 + x) - (100 + y)] : (100 + y) x 100 ein, ergeben sich folgende maßgebliche Verhältniswerte der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung des Nominallohnindexes:
1991 - 2005, für das Jahr 2005: - 2,62 Prozent
1992 - 2006, für das Jahr 2006: - 1,91 Prozent
1993 - 2007, für das Jahr 2007: - 0,64 Prozent
1994 - 2008, für das Jahr 2008: - 0,80 Prozent
1995 - 2009, für das Jahr 2009: - 2,91 Prozent
1996 - 2010, für das Jahr 2010: - 0,14 Prozent
1997 - 2011, für das Jahr 2011: 2,85 Prozent
1998 - 2012, für das Jahr 2012: 3,76 Prozent
(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 5,36 Prozent)
2000 - 2014, für das Jahr 2014: 3,26 Prozent
2001 - 2015, für das Jahr 2015: 3,84 Prozent
2002 - 2016, für das Jahr 2016: 5,24 Prozent.
Beträgt die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt sowie in einem überlappenden gleich langen Zeitraum in der Regel mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 84; Urteil vom 5..5.2015, a. a. O., Rn.105).
Hier liegt für das Jahr 2016 eine Überschreitung des Grenzwertes von 5 Prozent vor. Außerdem war der Parameter „Vergleich zum Nominallohnindex“ betreffend einen vergleichbaren Zeitraum in dem (im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu prüfenden) Jahr 2013 erfüllt. Der niedersächsische Gesetzgeber hat zudem für das Jahr 2017 und für das künftige Jahr 2018 festgestellt, dass dieser Parameter nicht eingehalten werden wird (LT-Drucksache 17/7081 S. 110, 116; er meint damit, dass der Grenzwert nicht eingehalten und damit der Parameter erfüllt ist). Diese Angaben beruhen zwar bislang nur auf Prognosen. Diese Prognosen deuten aber darauf hin, dass sich die Überschreitung des Grenzwertes künftig verfestigen könnte. Außerdem hat sich die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes seit 2005 stetig erhöht. Da sich diese Entwicklung in der Grenzüberschreitung in dem Jahr 2013 ein weiteres Mal realisiert hat, handelt es sich bei der Überschreitung des 5-Prozent-Wertes im Jahr 2016 nicht nur um einen statistischen Ausreißer.
Die Überschreitung der Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes um mehr als fünf Prozent im Jahr 2016 ist mithin ein weiterer Hinweis auf eine Verfassungswidrigkeit der Alimentation.
e) Die Entwicklung des Verbraucherpreisindexes hat der Beklagte der „Tabelle 2: Entwicklung der Verbraucherpreise in Deutschland“, Stand: 12. Dezember 2014, des Statistischen Bundesamtes (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 8), Tabellen des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik, Stand: 24. Juni 2015 (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 9, 10) sowie nach einer Mitteilung des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik vom 20. März 2017 (Anlage 4 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 4) entnommen. Der Beklagte hat auch hier zutreffend jeweils zu Beginn des gesondert zu betrachtenden 15-Jahreszeitraums den Ausgangswert auf 100 Prozent gesetzt. Die Entwicklung der Verbraucherpreise in den hier maßgeblichen Zeiträumen stellt sich nach den von dem Beklagten vorgelegten, unstreitigen Prozentwerten (Anlage 4, Stand 7.4.2017 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 5) wie folgt dar:
1991 - 2005: 30,33 Prozent
1992 - 2006: 27,20 Prozent
1993 - 2007: 25,60 Prozent
1994 - 2008: 25,60 Prozent
1995 - 2009: 23,99 Prozent
1996 - 2010: 23,14 Prozent
1997 - 2011: 23,62 Prozent
1998 - 2012: 24,60 Prozent
(1999 - 2013: 25,59 Prozent)
2000 - 2014: 24,12 Prozent
2001 - 2015: 21,57 Prozent
2002 - 2016: 20,60 Prozent.
Setzt man diese Werte wiederum in die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Formel [(100 + x) - (100 + y)] : (100 + y) x 100 ein, ergeben sich folgende maßgebliche Verhältniswerte der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung des Verbraucherpreisindexes:
1991 - 2005, also für das Jahr 2005: 7,15 Prozent
1992 - 2006, für das Jahr 2006: 10,23 Prozent
1993 - 2007, für das Jahr 2007: 12,10 Prozent
1994 - 2008, für das Jahr 2008: 8,68 Prozent
1995 - 2009, für das Jahr 2009: 6,24 Prozent
1996 - 2010, für das Jahr 2010: 7,36 Prozent
1997 - 2011, für das Jahr 2011: 7,46 Prozent
1998 - 2012, für das Jahr 2012: 7,78 Prozent
(1999 - 2013, für das Jahr 2013: 8,68 Prozent)
2000 - 2014, für das Jahr 2014: 4,34 Prozent
2001 - 2015, für das Jahr 2015: 1,37 Prozent
2002 - 2016, für das Jahr 2016: 0,62 Prozent.
Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in den zurückliegenden 15 Jahren und in einem weiteren gleich langen überlappenden Zeitraum in der Regel um mindestens fünf Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 87; BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 108).
Diese Voraussetzungen sind hier in den Jahren 2005 bis 2012 erfüllt. Die Besoldungsentwicklung blieb in diesen Jahren um mindestens fünf Prozent hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Wie die Anzahl der Jahre der Überschreitungen zeigt, handelte es sich hierbei nicht um nur statistische Ausreißer.
In den Jahren 2005 bis 2012 ist deshalb der dritte Parameter erfüllt.
2. Den vierten Parameter der ersten Prüfungsstufe (Abstandsgebot) sieht der Senat in den hier streitigen Jahren als noch nicht erfüllt an.
Der vierte Parameter umfasst nach Ansicht des Senats zwei Prüfungselemente.
a) Zum einen ergibt sich der vierte Parameter aus einem systeminternen Besoldungsvergleich (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 88; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 109). Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 90; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 111). Verfassungsrechtlich bedenklich ist im Lichte des Abstandsgebots auch eine alimentationsbezogene Schlechterstellung höherer Besoldungsgruppen durch eine zeitversetzte und/oder gestufte Inkraftsetzung der Besoldungserhöhung für Angehörige dieser Besoldungsgruppen als Ausdruck einer sozialen Staffelung (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 91). Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 92; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 112).
Bei einem systeminternen Besoldungsvergleich lässt sich hier ein Abschmelzen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen und -ordnungen, das eine unangemessene Alimentation der Beamten der Besoldungsgruppe A 13 indizieren könnte, nicht entnehmen. So betrug der Abstand kontinuierlich in den Jahren 2001 bis 2016 zwischen den Grundgehaltssätzen der vom Senat beispielhaft verglichenen Besoldungsgruppen
A 13 und A 5 (jeweils Endstufe) etwa 51 Prozent,
A 13 und A 8 (jeweils Endstufe) etwa 39,43 Prozent bis 39,08 Prozent,
A 13 (Endstufe) und B 6 etwa 45,6 Prozent bis 45,4 Prozent,
A 13 und R 1 (jeweils Endstufe) etwa 22,3 Prozent bis 22,10 Prozent.
Eine wesentliche Abschmelzung der Abstände innerhalb der Gruppe der A-Besoldung einerseits sowie zwischen den unterschiedlichen Besoldungsgruppen der A-, B- und R-Besoldung liegt demnach nicht vor.
b) Zum anderen ist nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen außerdem in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 93). Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94).
Weitere, mit den ersten drei Parametern vergleichbar konkrete Vorgaben hat das Bundesverfassungsgericht zu dem Kriterium des gebotenen Mindestabstands zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum in seinem Beschluss vom 17. November 2015 allerdings nicht entwickelt (a. a. O., Rn. 93 ff.; s. a. BVerfG, Beschluss vom 12.2.2003 - 2 BvL 3/00 - < Beamtenbesoldung Ost I >, juris Rn. 79). Es hat zu diesem Punkt lediglich Fragen aufgeworfen, diese aber nicht abschließend geklärt, da es keine Anhaltspunkte dafür erkannt hat, dass ein derartiger Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau in den von ihm zu prüfenden Fällen nicht eingehalten wäre oder etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebotes für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben müssten (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 95).
In dem vorliegenden Verfahren hat der Kläger aber Berechnungen in Anlehnung an die Betrachtungen von Stuttmann (NVwZ 2016, 184 <185>) vorgelegt, die eine Nichteinhaltung des Mindestabstandes der unteren Besoldungsgruppen zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum nicht von vornherein auszuschließen vermögen. Auch die Bundesregierung hat sich inzwischen dieses Kriteriums im Rahmen ihres Gesetzentwurfs des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2016/2017 (BBVAnpG 2016/2107, BT-Drucksache 18/9533 vom 5.9.2016, S. 36 ff.) angenommen und einen Mindestabstand der untersten Besoldungsgruppe zum Grundsicherungsniveau geprüft. Der niedersächsische Gesetzgeber hat dieses Kriterium ebenfalls im Gesetzgebungsverfahren zum Gesetzentwurf zur Neuregelung des Niedersächsischen Besoldungsrechts in den Blick genommen (vgl. LT-Drucksache 17/7081 S. 114).
Der Senat hat deshalb hinreichende Anhaltspunkte gesehen, das Kriterium des Mindestabstandes zum Sozialhilfebedarf zu überprüfen.
Zwar hat das Bundesverfassungsgericht weiter ausgeführt, dass der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum hat, wie bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebotes eines Mindestabstandes zum Grundsicherungsniveau Rechnung zu tragen ist. Dies kann etwa durch eine Anhebung des Bemessungssatzes der Beihilfe auf 100 Prozent der entstandenen Aufwendungen, eine Anhebung des Eingangsgehaltes einer Besoldungsstufe verbunden mit einer geringeren prozentualen Steigerung in den Erfahrungsstufen, eine Anhebung des Familienzuschlags in den unteren Besoldungsgruppen oder durch sonstige geeignete Maßnahmen unter Berücksichtigung der sich in diesem Fall für höhere Besoldungsgruppen möglicherweise aufgrund des Abstandsgebotes ergebenden Konsequenzen geschehen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94).
Diese vom Bundesverfassungsgericht aufgeführten Maßnahmen mögen ein Unterschreiten des Mindestabstands zwischen der Sozialhilfe und der Besoldung verhindern. Der niedersächsische Gesetzgeber hat aber von den genannten Maßnahmen bislang keinen Gebrauch gemacht. Stellte sich heraus, dass der Mindestabstand zum Sozialhilfeniveau in den hier maßgeblichen Jahren nicht gewahrt worden wäre und dass sich dies zwingend verfassungswidrig auf die hier streitige Besoldungsgruppe auswirkte, hätte der niedersächsische Gesetzgeber in den hier streitigen Jahren jedenfalls keine der genannten Maßnahmen ergriffen, die dieses Defizit hätten ausgleichen können.
Der Senat hat deshalb eine Überprüfung des Mindestabstands zum Sozialhilfebedarf vorgenommen. Bei dieser Überprüfung ist die Nettobesoldung dem Sozialhilfebedarf gegenüberzustellen. Hierbei gibt es eine Vielzahl von Faktoren, die bei der Ermittlung der Nettobesoldung einerseits und des Sozialhilfebedarfs andererseits Berücksichtigung finden können. Die Beteiligten dieses Verfahrens möchten unterschiedliche Faktoren angewendet wissen. Der Senat hat den Beklagten angesichts der im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 94, 95) offen gebliebenen Fragen um die Berechnung mehrerer Varianten gebeten. Die von dem Beklagten angeforderten Zahlen zeigen, dass sie - je nachdem, welche Faktoren man bei der Ermittlung zugrunde legt - zu gravierend voneinander abweichenden Ergebnissen führen.
Der Senat ist von folgenden Ansatzpunkten ausgegangen, die mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 25. April 2017 erörtert worden sind:
Das Bundesverfassungsgericht hält in seinem Beschluss vom 17. November 2015(a. a. O., Rn. 94) daran fest, dass typisierend auf eine vierköpfige Beamten-Alleinverdienerfamilie (Vater, Mutter, zwei Kinder) abzustellen ist. Zu Vergleichszwecken ist ebenfalls eine vierköpfige Sozialhilfefamilie heranzuziehen (s. a. Stuttmann, NVwZ 2016, 184 <186>). Der Senat ist dabei wie Stuttmann (NVwZ 2016, 184 <187>) beispielhaft von zwei minderjährigen Kindern (sieben und zehn Jahre alt) ausgegangen. Da hier die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation für jedes Kalenderjahr gesondert zu prüfen ist, ist für jedes Jahr davon auszugehen, dass diese Musterfamilie mit den zwei sieben und zehnjährigen Kindern in den hier zu betrachtenden Jahren nicht „altert“.
Des Weiteren hat sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (- 2 BvL 26/91 u. a. - <Beamtenkinder>, juris Rn. 56 ff.) betreffend die amtsangemessene Alimentation von Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern mit einem Vergleich des Nettoeinkommens mit dem sozialhilferechtlichen Bedarf betreffend das dritte und jedes weitere Kind auseinandergesetzt.
aa) Unter Berücksichtigung dieses Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (a. a.. O.) hat der Senat zur Berechnung des Sozialhilfebedarfs folgende Komponenten herangezogen:
(1) Betreffend die Ermittlung des Sozialhilfebedarfs sind die in den jeweiligen Jahren maßgeblichen Regelbedarfe eines Ehepaars mit zwei sieben und zehn Jahre alten Kindern nach § 20 SGB II i. V. m. § 28 SGB XII zugrunde zu legen (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 24.11.1998, a. a. O., Rn. 58). Der Senat greift hierzu auf die von dem Beklagten in der Anlage 9 seines Schriftsatzes vom 14. September 2016 (BA 002, S. 26 ff.) ermittelten, unstreitigen Regelbedarfe zurück.
(2) Hinsichtlich der Berechnung der Wohnkosten hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 58) den Wohnbedarf für ein Kind und die durchschnittlichen Kosten der Unterkunft einschließlich der Energiekosten anhand des Mietindexes des Statistischen Bundesamtes in Verbindung mit dem Bericht über die Höhe des Existenzminimums von Kindern und Familien vom Jahr 1996 (BT-Drucksache 13/381) ermittelt. Die in den Existenzminimumberichten der Bundesregierung ermittelten Wohnkosten beruhen auf Statistiken des Bundesamtes. Der Bundesgesetzgeber (zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017, BT-Drucksache 18/9533 S. 37 f.) und der niedersächsische Gesetzgeber (zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts LT-Drucksache 17/7081 S. 114) sind bei ihren Berechnungen zur Ermittlung des Abstandes zwischen der Nettoalimentation und dem Sozialhilfebedarf ebenfalls von den in den jeweiligen Existenzminimumberichten ermittelten Wohnkosten ausgegangen.
Der Senat schließt sich dieser Vorgehensweise an. Denn eine Schwierigkeit des Vergleichs zwischen Besoldung und Sozialhilfe liegt darin, dass die Beamtenbesoldung nur vom Familienstand und der Zahl der Kinder abhängt, während sich die Sozialhilfe ihrer Höhe nach wesentlich auch danach richtet, welche Miete für eine angemessene Wohnung an dem jeweiligen Wohnort zu zahlen ist und wie hoch die Heizkosten für diese Wohnung tatsächlich ausfallen (Stuttmann, NVwZ 2016,184 <186>; vgl. auch § 35 Abs. 1 SGB XII; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 25.9.1992 - 2 BvL 5/91, 2 BvL 8/91, 2 BvL 14/91 -, juris Rn. 70). Angesichts dieser Schwierigkeit der Berücksichtigung individueller Komponenten erscheint es dem Senat sachgerecht, auch in dem vorliegenden Fall die in den von der Bundesregierung regelmäßig vorgelegten Existenzminimumberichten zugrunde gelegten durchschnittlichen Wohnkosten, die aufgrund von Erhebungen des Statistischen Bundesamtes ermittelt werden, zu berücksichtigen (Unterrichtung durch die Bundesregierung, Berichte über die Höhe des Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern für das Jahr 2005 [Fünfter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 15/2462], für das Jahr 2008 [Sechster Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 16/3265] und für das Jahr 2010 [Siebenter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 16/11065]; Berichte über die Höhe des steuerfrei zu stellenden Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern für das Jahr 2012 [Achter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/5550], für das Jahr 2014 [Neunter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/11425] und für das Jahr 2016 [Zehnter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 18/3893]).
Der Senat vermag sich allerdings der Argumentation von Stuttmann, dass der Anspruch auf amtsangemessene Besoldung unabhängig vom Wohnort des Beamten besteht und dass es bedarfsangepasste ergänzende Sozialleistungen wie das Wohngeld gibt, die die Wohnkosten in Ballungsräumen ausgleichen (vgl. § 26 SGB I, § 1 WoGG), die Besoldung aber offensichtlich zu niedrig ist, wenn der Beamte Wohngeld in Anspruch nehmen müsste (NVwZ 2016, 184 <186>), nicht zu verschließen. Zwar ist dem Senat in Einzelheiten eine Abweichung von Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts verwehrt, auch wenn sich im Rechengang in der einen oder anderen Hinsicht Zweifel an der Systemgerechtigkeit ergeben mögen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.6.2004 - BVerwG 2 C 34.02 -, juris Rn. 30). Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O.) Berechnungsvorgaben zur Ermittlung amtsangemessener familienbezogener Gehaltsbestandteile des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines (dritten und jedes weiteren) Kindes - bundesweit - errechnet. Demgegenüber ist hier aber der durchschnittliche sozialhilferechtliche Gesamtbedarf einer vierköpfigen Musterfamilie in Niedersachsen zu ermitteln und der Nettoalimentation einer entsprechenden Beamtenfamilie in Niedersachsen gegenüberzustellen.
Hierbei ist weiter zu beachten, dass das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 6. März 2007 (- 2 BvR 556/04 -, juris Rn. 74) entschieden hat, dass sich ein überörtlicher Vergleich der Lebenshaltungskosten verbietet. Es hat allerdings auch hervorgehoben, dass es Aufgabe des Gesetzgebers ist, die tatsächliche Entwicklung der Lebenshaltungskosten auf relevante Unterschiede zwischen Stadt und Land zu beobachten, um möglichen Verstößen gegen den Alimentationsgrundsatz angemessen begegnen zu können (Rn. 75). Wohnortabhängige Besoldungsbestandteile wie eine „Ballungsraumzulage“ gibt es jedoch nicht. Der Senat legt seiner Entscheidung deshalb alternativ mittlere Wohnkosten in Niedersachsen zugrunde. Der Beklagte hat auf Ersuchen des Senats Wohn- und Mietkosten in der Stadt Oldenburg aufgrund einer Auskunft des Jobcenters Oldenburg vom 29. Juli 2016 (Anlage 11 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 34 ff.) ermittelt. Die Stadt Oldenburg war bis zum 31. Dezember 2015 der Mietstufe 3, also einer mittleren Mietstufe, zugeordnet (vgl. Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“, Mietstufen der Gemeinden in Niedersachsen, abrufbar unter: http://www.wohngeld.org/mietstufe/niedersachsen.html).
Allerdings ist seit dem 1. Januar 2016 die Mietstufe in Oldenburg auf die Stufe 4 erhöht worden (siehe Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“, Mietstufen der Gemeinden in Niedersachsen, a. a. O.). Der Senat hat jedoch angesichts der hier ausufernden, schwierigen Ermittlungsarbeit davon abgesehen, für diesen kurzen Zeitraum ab dem 1. Januar 2016 Wohnkosten einer anderen niedersächsischen Gemeinde mit einer geringeren Mietstufe einzuholen. Er hat deshalb die von dem Beklagten (auch für das Jahr 2016) ermittelten Werte bei seiner alternativen Vergleichsbetrachtung zugrunde gelegt. Dabei hat der Senat aber gewürdigt, dass die zugrunde gelegten Wohnkosten in Oldenburg ab dem 1. Januar 2016 nicht mehr nur mittlere Wohnkosten, sondern in Niedersachsen überdurchschnittlich hoch waren.
Hingegen vermochte der Senat den Vergleich nicht an den von dem Kläger und auch von Stuttmann (NVwZ 2016, 184 <186>) favorisierten Miet- und Heizkosten der Stadt mit der höchsten Mietstufe auszurichten. Die Stadt mit der höchsten Mietstufe ist in Niedersachsen die Stadt Buchholz in der Nordheide mit der Mietstufe 6 (siehe Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“, Mietstufen der Gemeinden in Niedersachsen, a. a. O.). Diese von dem Beklagten auf Ersuchen des Senats ebenfalls ermittelten Beträge (siehe Anlage 10 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 30 ff.) stellen jedoch Extremwerte dar, denn die Stadt Buchholz in der Nordheide ist nach der Mietstufentabelle für die Gemeinden in Niedersachsen (a. a. O.) die einzige Stadt in Niedersachsen mit der Mietstufe 6 (vermutlich aufgrund ihrer Nähe zu Hamburg). Niedersachsen ist ein Flächenland. Diese zeigt sich auch daran, dass nach der zugrunde gelegten Tabelle „Mietstufen in Niedersachsen“ (a. a. O.) derzeit über 70 Prozent der darin aufgeführten Gemeinden den Mietstufen 1 und 2 zugeordnet sind und sogar nur etwa 15 Prozent die Mietstufe 3 erreichen. Ganz überwiegend wird der (Muster-)Beamte hiernach nicht die übermäßig hohen Wohnkosten aufwenden, die in Buchholz in der Nordheide zu zahlen sind. Deshalb hält es der Senat nicht für sachgerecht, die in der Stadt Buchholz in der Nordheide zu zahlenden Wohnkosten bei der Ermittlung des Sozialhilfebedarfs im Vergleich zur Nettobesoldung zugrunde zu legen.
(3) Nach Ansicht des Senats sind entgegen der Auffassung des Klägers keine Mehrbedarfe nach § 21 SGB II einzubeziehen.
Der Beklagte hat auf Ersuchen des Senats für die Jahre 2005 bis 2016 Mehrbedarfe in Höhe von 205 EUR bis 286 EUR jährlich anhand statistischer Angaben der Bundesagentur für Arbeit für die Jahre 2007 bis 2015 ermittelt (siehe Anlage 12 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 37). Stuttmann will Mehrbedarfe in die Berechnung einstellen (NVwZ 2016, 184 <187>) und führt an, dass nach der von der Bundesagentur für Arbeit geführten Statistik diese Mehrbedarfe deutschlandweit bei einem Drittel der sozialhilfebedürftigen Bedarfsgemeinschaften monatlich 68 EUR betrügen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 58) einen durchschnittlichen Zuschlag von 20 Prozent zur Abgeltung einmaliger Leistungen zum Lebensunterhalt hinzugerechnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.1996 - BVerwG 2 C 7.95 -, juris Rn. 33).
Zum 1. Januar 2005 - also zeitlich nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (a. a. O.) - sind im Bereich des Sozialrechts jedoch umfassende Reformen in Kraft getreten. Ein wesentliches Element ist dabei das neue System für die Bedarfsbemessung gewesen, das in einer neu gefassten Regelsatzverordnung vom 3. Juni 2004 (BGBl. I S. 1067 - RSVO - Verordnung zur Durchführung des § 28 SGB XII) festgelegt worden ist, die mit Wirkung zum 1. Januar 2011 durch das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (RBEG) ersetzt worden ist (siehe Art. 1 des Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch [EGRBEG] vom 24.3. 2001, BGBl. I S. 453). Auf der Basis bedarfsrelevanter Positionen der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) 1998 und der Ergebnisse der Experimentierklausel des § 101a BSHG zur Pauschalierung bisheriger einmaliger Leistungen wurden mit der RSVO Regelsätze konzipiert, die - bis auf wenige und definierte Bedarfe in Sonderfällen - künftig pauschal den gesamten Bedarf für den notwendigen Lebensunterhalt abdecken (Fünfter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 15/2462 S. 2). Die Hilfe zum Lebensunterhalt wird danach vor allem durch die regionalen Regelsätze bestimmt und umfasst auch - unter dem Vorbehalt der Angemessenheit - die jeweiligen tatsächlichen Kosten für Unterkunft und Heizung. Darüber hinaus können Leistungen zur Deckung eines einmaligen oder individuellen sozialhilferechtlich anerkannten Sonderbedarfs erbracht werden. Diese Sonderbedarfe sind jedoch einzelfallbezogen. Die Mehrbedarfe nach § 21 SGB II fallen nicht durchschnittlich, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen an, und zwar im Wesentlichen bei Schwangeren, Alleinerziehenden, erwerbsfähigen behinderten Leistungsberechtigten und bei Leistungsberechtigten, die aus medizinischen Gründen einer kostenaufwändigen Ernährung bedürfen, in Härtefällen und bei dezentraler Warmwassererzeugung. Der Anteil der Mehrbedarfe, der Alleinerziehenden gezahlt wird, kann hier schon deshalb nicht berücksichtigt werden, weil Ausgangspunkt der Gegenüberstellung von Sozialhilfe und Beamtenbesoldung eine Familie mit zwei Erwachsenen und zwei minderjährigen Kindern ist. Dass die übrigen Fallgruppen, für die Mehrbedarfe gezahlt werden, einen durchschnittlichen Anteil aller Leistungsberechtigten ausmachen würden und dass deshalb eine Einbeziehung des Mehrbedarfs in die Berechnungen gerechtfertigt wäre, ist nicht erkennbar. Vielmehr sind dies unregelmäßige und/oder ergänzende Bedarfe, die bei der Zugrundelegung des typischen Grundbedarfs grundsätzlich vernachlässigt werden können (vgl. z. B. Achter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/5550 S. 2, 3). Der Bundes- und der Landesgesetzgeber haben bei ihren Überprüfungen des Mindestabstandes zum Sozialhilfebedarf ebenfalls keinen Mehrbedarf auf Seiten des Existenzminimums berücksichtigt (BT-Drucksache 18/9533 S. 37 f., LT-Drucksache 17/7081 S. 114).
(4) Hinzuzurechnen sind auf Seiten des Sozialhilfebedarfs aber Leistungen für Bildung und Teilhabe nach § 28 SGB II. Hierbei war zu berücksichtigen, dass die Bestimmungen über das sogenannte „Bildungs- und Teilhabepaket“ für Kinder und Jugendliche erst seit dem 1. Januar 2011 gelten. Ferner hat die Bundesregierung in den oben zitierten Existenzminimumberichten durchschnittliche Beträge für Leistungen für Bildung und Teilhabe in Höhe eines Durchschnittswerts je Kind von 19 EUR entwickelt, und zwar ausgehend von jährlich 100 EUR für den Schulbedarf, monatlich 3 EUR für Schulausflüge und monatlich 10 EUR für gesellschaftliche Teilhabe. Diese Beträge hat auch der Beklagte zugrunde gelegt (456 EUR/Jahr für 2 Kinder ab dem 1.1.2011; siehe auch BT-Drucksache 18/9533, S. 37 f.; der nds. Gesetzgeber hat hingegen nur den Schulbedarf gemäß § 28 Abs. 3 SGB II in Höhe von 200 EUR/Jahr für 2 Kinder zugrunde gelegt, LT-Drucksache 17/7081). Der Senat schließt sich den Berechnungen des Beklagten an.
Soweit der Kläger meint, dass außerdem Kosten für Klassenfahrten und Zuschüsse für Mittagessen anzusetzen seien, handelt es sich einerseits um individuellen Sonder- bzw. Mehrbedarf, der - will man wie hier den existenzsichernden Aufwand typisierend betrachten - nicht zu berücksichtigen ist (vgl. Achter Existenzminimumbericht, BT-Drucksache 17/5550 S. 3). Andererseits ist davon auszugehen, dass bei der hier zu betrachtenden Musterfamilie mit zwei sieben- und zehnjährigen Kinder derartige Kosten regelmäßig anfallen dürften, die grundsätzlich als Mehraufwendungen gemäß § 28 Abs. 2 und 4 SGB II berücksichtigt werden, während der Beamte diese Kosten aus seiner Alimentation zu bestreiten hat. In Anbetracht dessen, dass nicht in jedem Jahr mehrtägige Klassenfahrten stattfinden, und in Ermangelung statistischer Erhebungen über derartige Aufwendungen hat der Senat der Einfachheit halber bei seiner Entscheidung hier die von dem Beklagten ermittelten Kosten für Mehrbedarf in Höhe von 205 EUR bis 286 EUR jährlich als weiteren „sonstigen Betrag“ für Bildung und Teilhabe berücksichtigt.
Leistungen für die Schülerbeförderung nach § 28 Abs. 4 SGB II hat der Senat hingegen nicht berücksichtigt. Die Kosten der Schulbeförderung der Schüler der 1. bis 10. Schuljahrgänge der allgemeinbildenden Schulen werden von den Landkreisen und kreisfreien Städten getragen (§ 114 Abs. 1 Nr. 1 NSchG). Ferner ist nicht ersichtlich, dass diese Kosten durchschnittlich anfallen.
(5) Kindergeld ist dem Sozialhilfebedarf nicht hinzuzurechnen. Denn Kindergeldzahlungen werden den Empfängern von SGB-II-Leistungen nach § 11 Abs. 1 Satz 1 SGB II als Einkommen angerechnet (bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 11.3.2010 - 1 BvR 3163/09 -, juris).
(6) Der Senat hat unter Beachtung der zuvor aufgezeigten Faktoren für die hier maßgeblichen Jahre 2005 bis 2012 und 2014 bis 2016 die von dem Beklagten in der Anlage 8, Parameter 4, Stand März 2017 zum Schriftsatz vom 24. März 2017 (BA 003, Bl. 1 - 3) ermittelten Werte in den Zeilen „Wohnkosten, Existenzminimum, nicht alterndes Kind“ (blass lila unterlegt) und „Oldenburg, nicht alterndes Kind“ (blass gelb unterlegt) einerseits und die in diesen Spalten aufgelisteten Werte für „Regelleistung bzw. Regelbedarf Eheleute“, „Regelleistung bzw. Regelbedarf Kind 1“, „Regelleistung bzw. Regelbedarf Kind 2“, „Kaltmiete“, „Heizkosten“, „Bildung und Teilhabe für beide Kinder nach den Existenzminimumberichten“ und „Mehrbedarf“ (den der Senat wie ausgeführt als weitere pauschale Mehraufwendung für Bildung und Teilhabe ansetzt) und schließlich für „Gesamt“ zugrunde gelegt.
(7) Unter Berücksichtigung dieser beiden Varianten „Wohnkosten Existenzminimum“ und „Wohnkosten Oldenburg“ und der weiteren eben dargelegten Komponenten, die in der Tabelle des Beklagten, Anlage 8, Parameter 4, Stand März 2017 zum Schriftsatz vom 24. März 2017 (BA 003, Bl. 1 - 3) im Einzelnen betragsmäßig aufgeführt sind und auf die der Senat der Einfachheit halber verweist, legt der Senat seiner Entscheidung folgenden jährlichen Sozialhilfebedarf zugrunde:
2005
Gesamt
unter Berücksichtigung von „Wohnkosten, Existenzminimum, nicht alterndes Kind“
19.309,32 EUR
unter Berücksichtigung von „Wohnkosten Oldenburg, nicht alterndes Kind“
19.700,76 EUR
2006
19.076,96 EUR
20.281,68 EUR
2007
19.260,84 EUR
21.090,84 EUR
2008
19,545,96 EUR
21.241,96 EUR
2009
20.443,72 EUR
22.053,72 EUR
2010
21.210,96 EUR
22.608,96 EUR
2011
21.671,64 EUR
23.141,64 EUR
2012
22.133,88 EUR
23.581,08 EUR
2014
23.253,96 EUR
24.323,16 EUR
2015
23.560,20 EUR
24.837,60 EUR
2016
23.932,20 EUR
27.187,80 EUR
bb) Das Bundesverfassungsgericht ist in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 56 ff.) in Bezug auf das zugrunde zulegende Nettoeinkommen des Beamten von den jährlichen Bezügen ausgegangen. Dazu gehören nach dieser Entscheidung das Grundgehalt (in der Endstufe), der Ortszuschlag, die Stellenzulage nach Nr. 27 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B, die jährliche Sonderzuwendung und das Urlaubsgeld sowie etwaige Einmalzahlungen. Die Nettobezüge ergeben sich nach Abzug der Lohnsteuer (nach Maßgabe der besonderen Lohnsteuertabellen), der Kirchensteuer (Kirchensteuersatz: 8 Prozent) und des Solidaritätszuschlags (soweit dieser im maßgeblichen Jahr erhoben wurde) und unter Hinzurechnung des Kindergeldes. Diese Faktoren hat der Beklagte entsprechend in seinen vorgelegten Berechnungen in der Anlage 8 „Parameter 4 - Stand: März 2017“ (BA 003, Bl. 10R bis Bl. 28) und in der korrigierten Fassung der Anlage 8 c „Parameter 4, korrigierte Krankenversicherungsbeiträge (30-jähriger Versicherungsnehmer) - Stand 21.04.2017“ (GA Bl. 360 ff.) berücksichtigt.
(1) Der Beklagte hat zutreffend Familienzuschläge berücksichtigt. Er hat zu Recht Amts- und Stellenzulagen in die Berechnung eingestellt, soweit diese durchschnittlich in der von ihm geprüften Besoldungsgruppe gezahlt worden sind. Die Sonderzahlungen hat er ebenfalls einbezogen. Unter der Annahme, dass für alleinverdienende Besoldungsempfänger regelmäßig zwei Kinderfreibeträge zu berücksichtigen sind, entfällt bei der Berechnung die Kirchensteuer (s. a. Bundesrat zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017, BR-Drucksache 412/16). Aus demselben Grunde wird auch davon ausgegangen, dass kein Solidaritätszuschlag für die hier zu prüfenden untersten Besoldungsgruppen angefallen ist. Im Übrigen hat der Beklagte bei der Ermittlung der Lohnsteuer den Solidaritätszuschlag berücksichtigt, soweit er anfiel. Der Senat legt die auf dieser Grundlage ermittelten und unstreitigen Beträge seiner Entscheidung zugrunde.
(2) Der Senat folgt der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O., Rn. 56) und geht bei der Berechnung der Nettoalimentation von der Endstufe des jeweiligen Grundgehalts aus. Da hier die unteren Besoldungsgruppen in den Blick zu nehmen sind (s. a. die nachfolgende Ziffer (3)) ist die hier zu prüfende Familienkonstellation mit zwei unterhaltsberechtigten Kindern in der Endstufe (bei der Besoldungsgruppe A 2 wäre die Endstufe 7 mit 35 Jahren, bei der Besoldungsgruppe A 5 die Endstufe 8 mit 38 Jahren erreicht) noch realistisch.
Der Senat hat hierbei zu beachten, dass ihm eine Abweichung von Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts verwehrt ist, auch wenn sich im Rechengang in der einen oder anderen Hinsicht Zweifel an der Systemgerechtigkeit ergeben mögen (vgl. wiederum BVerwG, Urteil vom 17.6.2004, a. a. O., Rn. 30). Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings - wie bereits ausgeführt - in seinem Beschluss vom 24. November 1998 (a. a. O.) Berechnungsvorgaben zur Ermittlung amtsangemessener familienbezogener Gehaltsbestandteile des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines (dritten und jedes weiteren) Kindes errechnet. Demgegenüber ist hier aber der durchschnittliche sozialhilferechtliche Gesamtbedarf nicht eines Kindes, sondern einer vierköpfigen Musterfamilie zu ermitteln und der Nettoalimentation einer entsprechenden Beamtenfamilie gegenüberzustellen. Wie eine solche Berechnung im Einzelnen durchzuführen ist, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) nicht konkretisiert, sondern im Zusammenhang mit der Frage, ob die Dienstbezüge generell ausreichen, um als Alleinverdiener den angemessenen Lebensunterhalt einer vierköpfigen Familie durchgängig aufzubringen, in einem Klammerzusatz auf die Berechnungen bei Stuttmann NVwZ 2015, 1007 <1014>) hingewiesen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 94). In diesem Aufsatz hat Stuttmann eine Vergleichsberechnung ausgehend von einem 30-jährigen Beamten, Erfahrungsstufe 2 vorgenommen. Diese Berechnungen hat Stuttmann in seinem zweiten Aufsatz (NVwZ 2016, 184 <187>) vertieft dargestellt.
Stellt man mit Stuttmann auf verheiratete 30jährige Eltern ab, kommt hier eine Berechnung der Nettobesoldung nach der Gehaltsstufe 5 (Altersstufe 29 Jahre) in Betracht. Die Bundesregierung wiederum hat im Rahmen des Entwurfs zum BBVAnpG 2016/2017 Berechnungen auf der Grundlage der Stufe 1, also der Eingangsstufe, vorgenommen (siehe BT-Drucksache 18/9533 S. 37). Dem hat sich der niedersächsische Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts angeschlossen (siehe LT-Drucksache 17/7081 S. 114).
Der Senat hat angesichts des Hinweises des Bundesverfassungsgerichts auf die Berechnung von Stuttmann alternativ einen Vergleich auf der Grundlage der Stufe 5 (29 bis 31 Jahre) vorgenommen. Diese Konstellation bildet mit Blick auf die hier maßgebliche Familienkonstellation die Höhe der Dienstbezüge ebenfalls realistisch ab.
Der Senat hat bei seiner Betrachtung - anders als der Bundes- und der Landesgesetzgeber - hingegen nicht die Eingangsstufe des Grundgehalts zugrunde gelegt. Angesichts des regelmäßig frühzeitigen Eintritts in das erste Eingangsamt der ersten Laufbahngruppe ist nicht zu erwarten, dass der hier typisierend zu betrachtende alleinverdienende Beamte bereits in der Eingangsstufe verheiratet ist und zwei minderjährige Kinder hat, sondern dass diese Familienkonstellation regelmäßig erst in höheren Alters(Erfahrungs-)stufen relevant wird.
(3) Abzustellen ist nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 93) auf die Nettoalimentation der unteren Besoldungsgruppen.
Nach den Besoldungstabellen in dem hier zu überprüfenden Zeitraum ist die Besoldungsgruppe A 2 in Niedersachsen die unterste Besoldungsgruppe. Hieran hat der niedersächsische Gesetzgeber auch im neuen Niedersächsischen Besoldungsgesetz vom 20. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 307 ff.) festgehalten. Der Beklagte führt allerdings an, es gebe in Niedersachsen keine Ämter mehr, die den unteren Besoldungsgruppen A 2 und A 3 zugewiesen seien, diese Besoldungsgruppen würden daher in Niedersachsen keine praktische Relevanz entfalten. Darüber hinaus hat der niedersächsische Gesetzgeber in dem Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts festgestellt, dass die Besoldungsgruppe A 4 nur noch eine zu vernachlässigende praktische Relevanz habe und laut Auswertung des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung nur noch ein Besoldungsempfänger in der Besoldungsgruppe A 4 (End-)Stufe 7 vorhanden sei (LT-Drucksache 17/7081 S. 113). Der niedersächsische Gesetzgeber hat dementsprechend seine Prüfung des Mindestabstandes zum Sozialhilfebedarf auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 5 vorgenommen (LT-Drucksache 17/7081 S. 114). Demgegenüber hat der Bundesgesetzgeber bei seiner Überprüfung zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017 ebenfalls angemerkt, dass die Besoldungsgruppe A 2 Stufe 1 nur noch geringe praktische Relevanz habe, weil der Anteil des einfachen Dienstes in der Bundesverwaltung in den vergangenen Jahren stetig zurückgegangen sei (BT-Drucksache 18/9533 S. 38). Er hat gleichwohl seine Prüfung - anders als der niedersächsische Gesetzgeber - auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 2 vorgenommen.
Der Senat nimmt den Vergleich ausgehend von der Besoldungsgruppe A 2 als unterster Besoldungsgruppe vor. Auch wenn der Beklagte vorträgt, die Besoldungsgruppen A 2 und A 3 hätten keine und die Besoldungsgruppe A 4 kaum noch Relevanz, hat der niedersächsische Gesetzgeber gleichwohl bis heute noch in der Besoldungstabelle an diesen Besoldungsgruppen festgehalten. Auf diesen Besoldungsgruppen basiert demnach das gesamte Besoldungsgefüge in Niedersachsen. Außerdem besagt der Umstand, dass gegenwärtig die untersten Besoldungsgruppen keine bzw. kaum Relevanz mehr haben, nichts darüber, dass dies auch bereits in den hier zu prüfenden zurückliegenden Jahren seit 2005 der Fall gewesen wäre. Vielmehr geht der Senat mangels entgegenstehender Anhaltspunkte davon aus, dass in der Vergangenheit noch mehrere Besoldungs- und Versorgungsempfänger nach den untersten Besoldungsgruppen vergütet worden sind. Der Senat hat deshalb keine Veranlassung, diese Besoldungsgruppen von dem Vergleich mit der Sozialhilfe auszunehmen.
(4) Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 94) weiter ausgeführt, dass bei der Berechnung des Mindestabstandes zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum angesichts der seit dem 1. Januar 2009 bestehenden allgemeinen Pflicht zum Abschluss einer Krankheitskostenversicherung (vgl. § 193 Abs. 3 VVG vom 23. November 2007 [BGBl I S. 2631] die Mindestbeiträge einer Krankheitskostenversicherung von den Nettobezügen eines Beamten möglicherweise in Abzug zu bringen sein werden, weil die Empfänger von Leistungen der Grundsicherung aus diesen Leistungen eine Krankenversicherung nicht finanzieren müssen. Sozialhilfeempfänger sind beitragsfrei mit der gesamten Familie gesetzlich krankenversichert. Deshalb muss sich der Vergleich auf eine voll krankenversicherte Beamtenfamilie beziehen. Da die beamtenrechtliche Beihilfe die Krankheitskosten nur zum Teil übernimmt, muss der Beamte die verbleibenden Kosten für sich und seine Familie aus seiner Nettobesoldung begleichen (Stuttmann, NVwZ 2016, 184 <186, 187>). Weil die ganz überwiegende Anzahl der Beamten auch in der Zeit vor dem 1. Januar 2009 in Niedersachsen zusätzlich zur Beihilfe eine private Krankenversicherung zur Absicherung eines vollen Versicherungsschutzes im Krankheitsfalle abgeschlossen haben dürfte und diese Kosten aus der Alimentation zu zahlen waren und sind, hat der Senat bei dem Vergleich in dem gesamten hier zu prüfenden Zeitraum private Krankenversicherungsbeträge berücksichtigt.
Die Höhe der Krankenversicherungskosten hängt individuell vom zu versichernden Risiko, dem Eintrittsalter beim Versicherungsbeginn, ggf. aufgetretenen Vorerkrankungen, Altersrückstellungen, in Betracht kommenden Wahlleistungen, Eigenbehalten und Beihilfeergänzungstarifen ab (vgl. auch BT-Drucksache 18/9533 S. 37). Vor diesem Hintergrund der schwierigen und auch höchst individuellen Kalkulation von Krankenversicherungsprämien hat der Bundesgesetzgeber zum Entwurf des BBVAnpG 2016/2017 für die Absicherung einer vierköpfigen Familie in Krankheits-und Pflegefällen einen Durchschnittsbetrag in Höhe von insgesamt rund 340 EUR pro Monat zu Grunde gelegt und sich hierbei auf eine Auskunft der Debeka Krankenversicherung, Stand: März 2016, für einen 30-jährigen Bundesbeamten) bezogen (BT-Drucksache 18/9533 S. 37). In dem niedersächsischen Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts (siehe LT-Drucksache 17/7081 S. 114) sind pauschale Kosten für die private Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 330,40 EUR monatlich nach einem von der HUK-Coburg mitgeteilten Einstiegstarif berücksichtigt worden (Stand: 2016).
Demgegenüber hat der Beklagte für die hier maßgeblichen Varianten in den streitigen Jahren Beiträge für die private Kranken- und Pflegeversicherung von der Debeka-Krankenversicherung, einer der größten privaten Krankenversicherungen, ermittelt (Schreiben der Debeka vom 28.7.2016, Anlage 14 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.9.2016, BA 002, Bl. 45 ff; Schreiben der Debeka vom 7.2.2017, 23.2.2017, 17.3.2017, Anlagen 14a, 14b und 14 c zum Schriftsatz des Beklagten vom 24.3.2017, BA 003, Bl. 34 ff.; Schreiben der Debeka vom 20.4.2017, Anlage 14 e zum Schriftsatz des Beklagten vom 21.4.2017, GA Bl. 368 ff.; s. die Aufstellungen des Beklagten Anlage 14 d zum Schriftsatz des Beklagten vom 24.3.2017, BA 003, Bl. 46 ff. und die Korrektur zur Anlage 14 d, Schriftsatz des Beklagten vom 21.4.2017, Bl. 367 GA).
Diese ermittelten Zahlen hat der Senat seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Die von dem Bundes- und dem Landesgesetzgeber zugrunde gelegten Beträge stammen dagegen aus dem Jahr 2016 und besagen nichts darüber, wie hoch die Krankenversicherungsbeiträge in den hier zu prüfenden Jahren ab 2005 gewesen sind. Zudem ist nicht ersichtlich, wie die von dem Bundes- und Landesgesetzgeber berücksichtigten Werte ermittelt worden sind. Der Senat geht davon aus, dass die hier vorgenommene, auf den Mitteilungen der Debeka beruhende Berechnung die Kosten für die private Kranken- und Pflegeversicherung, die das jeweilige Eintrittsalter und die abgefragten Altersstufen des hier maßgeblichen Musterbeamten und seiner Familie sowie alle hier streitigen Jahre weitestgehend berücksichtigt, genauer abbildet als ein im Jahr 2016 angegebener pauschaler Betrag.
Soweit der Kläger gerügt hat, die von der Debeka vorgelegten Werte seien nicht korrekt, weil sie immer vom Eintrittsalter frühestens zum 1. Januar 2002 ausgingen und zumindest bei den Varianten „Stufe 5“ und „Endgrundgehalt“ das Eintrittsalter früher anzusetzen wäre, hat die Debeka in einem Schreiben vom 28. Juli 2016 mitgeteilt (Anlage 14, BA 002, Bl. 45), dass es für sie mit einem erheblichen Aufwand verbunden sei, einen fiktiven Vertragsverlauf mit einem Versicherungseintritt zum 1. Januar 1994 darzustellen, was u. a. mit der Euroumstellung zusammenhänge. Hier stößt eine weitere Aufklärung an ihre zumutbaren Grenzen. Die vorgelegten Werte reichen aus, weil sie hinreichende Ansatzpunkte für die zugrunde zu legenden Mindestbeträge für Kranken- und -pflegeversicherungskosten in den zurückliegenden Zeiträumen bieten. Zudem spricht Einiges dafür, dass die von der Debeka ausgeworfenen Beiträge bei einem früheren Eintrittsalter eher geringer anzusetzen wären, was sich zulasten des Klägers auswirken würde.
Soweit der Kläger die Richtigkeit der in der Anlage 14 d (BA 003, Bl. 46 ff.) in der Konstellation „5. Stufe“ von dem Beklagten ausgeworfenen Krankenversicherungsbeiträge gerügt hat, weil die Debeka gemäß ihrem Schreiben vom 7. Februar 2017 (S. 2, Anlage 14 a BA 003, Bl. 35) davon ausgegangen ist, dass der (Muster-)Beamte im Jahr 2005 22 Jahre alt ist, er in der Konstellation „5. Stufe“ jedoch 29 bzw. 30 Jahre alt sein soll, hat die Debeka hierzu mit Schreiben vom 20. April 2017 (GA Bl. 368) korrigierte Zahlen vorgelegt, die der Beklagte in eine neue Berechnung eingepflegt hat (siehe korrigierte Fassung der Anlage 8 c „Parameter 4, korrigierte Krankenversicherungsbeiträge (30-jähriger Versicherungsnehmer) - Stand 21.04.2017“ (GA Bl. 360 ff., 367).
(5) Nach Überzeugung des Senats sind aus den dargelegten Gründen bei der Bestimmung der Nettoalimentation der hier zu betrachtenden Musterbeamtenfamilie zwei Alternativen - „A 2 Endstufe“ und „A 2 Stufe 5“ - in den Blick zu nehmen.
Der Senat hat deshalb für die hier maßgeblichen Jahre 2005 bis 2012 und 2014 bis 2016 die von dem Beklagten in der Anlage 8, Parameter 4, Stand März 2017 zum Schriftsatz vom 24. März 2017 (BA 003, Bl. 22 Rückseite bis Bl. 28) ermittelten Werte zur Variante „Endstufe“ - grün unterlegt - und die in der korrigierten Fassung der Anlage 8 c „Parameter 4, korrigierte Krankenversicherungsbeiträge (30-jähriger Versicherungsnehmer) - Stand 21.04.2017“ (GA Bl. 360 ff.) ermittelten Werte zur Variante „Stufe 5“ - lila unterlegt - zugrunde gelegt, auf die der Senat im Einzelnen verweist. Die von dem Beklagten vorgelegten Zahlen betreffend „Stufenaufstieg“ (Anlage 8 zum Schriftsatz des Beklagten vom 24.3.2017, Stand: März 2017, BA 003, Bl. 4 Rückseite bis Bl. 10) - grau unterlegt - hält der Senat nicht für einschlägig, weil die Musterbeamtenfamilie bei der hier vorzunehmenden jährlichen Betrachtung nicht in jedem Jahr altert. Die blau unterlegte Variante „Eingangsstufe“ kam für den Senat - wie dargelegt - nicht in Betracht, weil sie die hier zu betrachtende Familienkonstellation nicht realistisch erfasst.
Der Senat hat innerhalb der Varianten „Endstufe“ (grün, siehe BA 003, Bl. 22 Rückseite und Bl. 23) und „Stufe 5“ (lila, siehe GA Bl. 360, 361) die von dem Beklagten ermittelten Werte in den Spalten „Grundgehalt“, „FZ-Zuschlag“, „Lohnsteuer“, „Krankenversicherung“ und „Kindergeld“ bei der Ermittlung der Nettoalimentation der Besoldungsgruppe A 2 in den hier streitigen Jahren berücksichtigt. Amts-oder Stellenzulagen sowie Kirchensteuer fielen in der Besoldungsgruppe A 2 nicht an.
Danach ergibt sich in beiden Varianten „Endstufe“ und „Stufe 5“ folgende Nettoalimentation in der
Besoldungsgruppe A 2:
Endstufe
23.481,24 EUR
Stufe 5
23.014,84 EUR
23.330,76 EUR
22.874,44 EUR
24.088,-- EUR
23.637,92 EUR
24.081,12 EUR
23.606,20 EUR
25.100,60 EUR
24.615,22 EUR
26.130,06 EUR
25.635,62 EUR
26.754,82 EUR
26.260,99 EUR
27.102,92 EUR
26.610,88 EUR
28.326,66 EUR
27.811,90 EUR
29.102,15 EUR
28.525,76 EUR
29.786,17 EUR
29.146,44 EUR
cc) Der Vergleich der in den Tabellen aufgeführten Sozialhilfebedarfe einerseits und der Nettoalimentation der untersten Besoldungsgruppe A 2 andererseits lässt jedoch einen Hinweis auf eine verfassungswidrige Unteralimentation in den hier streitigen Jahren noch nicht erkennen. Deshalb erübrigt sich auch eine Prüfung im Vergleich zu den weiteren „untersten“ Besoldungsgruppen A 3, A 4 und A 5.
(1) Wie bereits oben im Einzelnen dargelegt, hat sich der Senat entschieden, bei dem Vergleich der Nettoalimentation der untersten Besoldungsgruppen mit dem Sozialhilfebedarf von der Endstufe des Grundgehalts der Besoldungsgruppe A 2 einerseits und den in den Existenzminimumberichten der Bundesregierung ermittelten Wohnkosten andererseits auszugehen.
Dieser Vergleich führt zu folgendem Ergebnis:
Jahr
EndgrundgehaltA 2 netto
Sozialhilfebedarf Wohnkosten Existenzminimum
Verhältnis in Prozent
122
125
19.545,96 EUR
123
124
Der Vergleich führt dazu, dass die unterste Besoldungsgruppe A 2 in den hier streitigen Jahren über 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs betragen hat. Der Parameter 4 der ersten Prüfungsstufe ist deshalb nicht erfüllt.
(2) Selbständig tragend stützt der Senat seine Entscheidung auch auf einen Vergleich der Nettoalimentation des Musterbeamten nach der Stufe 5 der Besoldungsgruppe A 2 mit dem Sozialhilfebedarf auf der Grundlage von Wohnkosten nach den Existenzminimumberichten. Danach ergeben sich folgende Verhältniswerte im Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 2:
Stufe 5A 2 netto
119
120
121
Auch bei diesem Vergleich liegt die unterste Besoldungsgruppe A 2 in den hier streitigen Jahren über 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs und ist der Parameter 4 der ersten Prüfungsstufe deshalb nicht erfüllt.
(3) Wiederum selbständig tragend stützt der Senat seine Entscheidung auf einen Vergleich der Nettoalimentation des Musterbeamten nach der Endstufe, alternativ nach Stufe 5 der Besoldungsgruppe A 2 mit dem Sozialhilfebedarf auf der Grundlage von in Oldenburg ermittelten Wohnkosten. Danach ergeben sich folgende Verhältniswerte im Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 2:
Endstufe A 2 netto
Sozialhilfe Wohnkosten Oldenburg
Stufe 5 A 2 netto
23.481,24
19.700,76
23.014,84
117
23.330,76
20.281,68
115
22.874,44
113
24.088,--
21.090,84
114
23.637,92
112
24.081,12
21.241,96
23.606,20
111
25.100,60
22.053,72
24.615,22
26.130,06
22.608,96
116
25.635,62
26.754,82
23.141,64
26.260,99
27.102,92
23.581,08
26.610,88
28.326,66
24.323,16
27.811,90
29.102,15
24.837,60
28.525,76
29.786,17
27.187,80
110
29.146,44
107
Bei diesen beiden Varianten wird allerdings die 115-Prozentgrenze des Mindestabstandes zwischen der untersten Besoldungsgruppe A 2 und dem Sozialhilfebedarf in einigen Jahren unterschritten. Bei beiden Varianten wird zudem sichtbar, dass sich der Abstand zwischen der Besoldung und der Sozialhilfe seit dem Jahr 2016 deutlich verringert hat (vgl. auch die von dem Beklagten für das Jahr 2017 vorgelegten Zahlen, die ähnliche oder sogar noch ein Prozent darunter liegende Beträge ergeben).
Das Nichteinhalten des Mindestabstandes zum Grundsicherungsniveau führt jedoch nach Ansicht des Senats selbst im Jahr 2016 noch nicht dazu, dass der vierte Parameter erfüllt ist. Vielmehr müssen darüber hinaus Anhaltspunkte dafür erkennbar sein, dass „etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebots für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 95). Wann eine solche „zwingende“ Verletzung anzunehmen ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht vorgegeben.
Hierbei ist zu beachten, dass eine Anhebung der Erhöhung des Bruttogrundgehalts der Besoldungsgruppe A 2 um den jeweiligen Differenzbetrag von bis zu 8 Prozent (im Jahr 2016) die Abstände zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen verringerte, sie aber nicht in jedem Fall in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise einebnete. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Besoldungsgesetzgeber nicht von Verfassungs wegen gezwungen ist, die Unterschreitung der A 2-Besoldung in gewissermaßen linearer Weise auch bei den nachfolgenden Besoldungsgruppen fortschreibend auszugleichen. Das Abstandsgebot gebietet es dem Gesetzgeber gerade nicht, einen einmal festgelegten Abstand zwischen den Besoldungsgruppen absolut oder relativ beizubehalten (vgl. auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016 - OVG 4 B 29.12 -, juris Rn.124 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 -, juris Rn. 150; BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - BVerwG 2 C 24.12 -, juris Rn. 17).
Eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots ist nach Ansicht des Senats jedenfalls dann anzunehmen, wenn bereits die Besoldung der konkret zu prüfenden (höheren) Besoldungsgruppe den Mindestabstand zum Sozialhilfebedarf von 115 Prozent nicht erreicht. Dieser Mindestabstand ist indes auch unter Berücksichtigung der beiden zuletzt genannten Varianten bei der hier zu prüfenden A 13-Besoldung in den streitigen Jahren gewahrt.
Eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots kommt nach Auffassung des Senats aber auch dann in Betracht, wenn sich bei einer fiktiven Anhebung des Bruttogehalts der untersten Besoldungsgruppen um die Differenz, die sich aus dem Vergleich der Nettoalimentation mit dem Sozialhilfebedarf ergibt, auf 115 Prozent des sozialhilferechtlichen Bedarfs die (tatsächlich bestehenden) Abstände zu den Bruttogehältern der hier streitigen Besoldungsgruppe nicht nur in geringem Umfang, sondern deutlich verringern würden. Einen Anhaltspunkt für die Beantwortung der Frage, wann eine solche deutliche, „zwingend das Abstandsgebot verletzende“ Abweichung anzunehmen ist, bietet die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen des systeminternen Besoldungsvergleichs, wonach ein Verfassungsverstoß in der Regel bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren anzunehmen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 92). Diese Richtschnur einer Abstandsabschmelzung von 10 Prozent hat das Bundesverfassungsgericht jedoch auf eine Entwicklung der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren bezogen. Müsste hier das Bruttogehalt der untersten Besoldungsgruppe wegen des nicht eingehaltenen Abstandsgebots zur Sozialhilfe angehoben werden, würde sich dadurch auf einen Schlag das gesamte Besoldungsgefüge verschieben. Der Senat hält angesichts dessen eine zwingende Verletzung des Abstandsgebots bereits bei einer Abschmelzung von mehr als 5 Prozent für angemessen. Er orientiert sich insoweit auch an den vom Bundesverfassungsgericht zu den ersten drei Parametern entwickelten 5-Prozent-Grenzen. Eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen nimmt der Senat also dann an, wenn der Abstand zwischen dem Bruttogehalt der untersten Besoldungsgruppe A 2 nach fiktiver Anhebung auf 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs einerseits und der jeweiligen streitgegenständlichen Besoldungsgruppe andererseits gegenüber dem tatsächlich bestehenden Abstand zwischen der untersten und der streitigen Besoldungsgruppe um mehr als 5 Prozent abgeschmolzen würde.
Bei dieser Betrachtung ist zu beachten, dass die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen nicht gleichmäßig abschmelzen, sondern dass sich die Abstandsverschmelzung umso weniger prozentual auswirkt, je höher die Besoldungsgruppe ist.
Nach der oben zu der letzten Variante „Endstufe“ bzw. „Stufe 5“ und „Wohnkosten Oldenburg“ präsentierten Tabelle zeigt sich die gravierendste Abschmelzung des Mindestabstandes zwischen der Nettoalimentation der Besoldungsgruppe A 2 und dem Grundsicherungsniveau im Jahr 2016 auf 107 Prozent, also um 8 Prozent unter der 115-Prozent-Grenze (Variante Stufe 5, Wohnkosten Oldenburg).
Der Abstand zwischen der Besoldung des Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 2 (2.113,94 EUR) und der Besoldungsgruppe A 13 (4.852,72 EUR) betrug im Jahr 2016 56,44 Prozent. Hübe man das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 2 von 107 Prozent auf 115 Prozent an, betrüge das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 2 statt 2.113,94 EUR nun 2.272 EUR. Der Abstand zum Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 13 würde sich dann um 3,26 Prozent auf 53,18 Prozent verringern. Vergliche man die Gehälter auf der Stufe 5 (A 2: 2.026,52 EUR, A 13: 3.925,09 EUR), würde sich der Abstand von 48,37 Prozent bei fiktiver Anhebung des Gehalts A 2 Stufe 5 von 107 Prozent auf 115 Prozent (2.178,04 EUR) um 3,8 Prozent auf 44,51 Prozent verringern. Beide Abschmelzungen würden die vom Senat angenommene 5-Prozent-Grenze nicht erreichen. Ist dies bereits bei dem hier geprüften Extremfall der Abweichung nicht der Fall, ist eine zwingende Verletzung erst recht nicht in den anderen zu prüfenden Jahren anzunehmen, in denen die Unterschreitung des Mindestabstandes zwischen der untersten Besoldungsgruppe und dem Grundsicherungsniveau weniger als 8 Prozent ausgemacht hat. Es bedarf deshalb auch keiner Entscheidung, ob eine etwaige Verletzung des Abstandsgebots hier gleichwohl zu verneinen wäre, wenn sie als einmaliger statistischer Ausreißer gewertet werden könnte.
Der Senat vermag daher selbständig tragend auch bei den Varianten „Endgrundgehalt“ oder „Stufe 5“ einerseits und „Wohnkosten Oldenburg“ andererseits noch nicht festzustellen, dass ein etwaiges verfassungswidriges Bruttogehalt der untersten Besoldungsgruppe A 2 eine „zwingende“ Verletzung des Abstandsgebots zur hier streitigen Besoldungsgruppe A 13 zur Folge hat.
3. Auch der fünfte Parameter der ersten Prüfungsstufe (Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und/oder anderer Länder) ist nicht erfüllt.
Eine unbegrenzte Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bund und in den Ländern ist durch die infolge der Neuordnung der Kompetenzverteilung im Grundgesetz eröffnete Befugnis zum Erlass jeweils eigener Besoldungsregelungen nicht gedeckt. Art. 33 Abs. 5 GG setzt der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers insoweit Grenzen, ohne ein besoldungsrechtliches Homogenitätsgebot zu postulieren. Vor diesem Hintergrund bildet der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder schließlich ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (fünfter Parameter, BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 96; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 113).Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 98; Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 115).
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Geht man davon aus, es sei ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder vorzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 96; vgl. zum Ganzen auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016, a. a. O., Rn. 127), ergibt sich aus der Aufstellung und (unstreitigen) Berechnung des Beklagten in der Anlage 7 des Schriftsatzes vom 10. April 2017 (BA 004, Bl. 8), dass die Besoldung nach A 13 Endgrundgehalt inklusive Sonderzahlungen in Niedersachsen in den Jahren 2007 bis 2016 zwischen 97,28 Prozent (2013) und 99,89 Prozent (2016) des Durchschnitts der entsprechenden Besoldung in den anderen Ländern und dem Bund betragen hat. Demnach liegt die Besoldung der Besoldungsgruppe A 13 in Niedersachsen zwar unter dem Durchschnitt der Besoldung in den übrigen Ländern und im Bund, die Abweichung beträgt aber weit weniger als 10 Prozent.
Der Parameter ist auch nicht erfüllt, wenn man einen Vergleich mit der Besoldung im Bund oder in den anderen Ländern vornimmt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 98). Vergleicht man die niedersächsische A 13-Besoldung allein mit dem Durchschnitt der entsprechenden Besoldung in den übrigen Ländern, liegt sie in den Jahren 2007 bis 2016 zwischen 98,20 Prozent (im Jahr 2010) und 100,05 Prozent (im Jahr 2009) und damit ebenfalls unter der 10-Prozent-Grenze. Weitaus größere Unterschiede zeigen sich dagegen bei einem Vergleich der A 13-Besoldung in Niedersachsen allein mit der entsprechenden Bundesbesoldung. Hier haben die Abweichungen in Höhe von 99,31 Prozent im Jahr 2007 bis auf 92,99 Prozent im Jahr 2016 um mehr als 7 Prozent stetig zugenommen. Dies zeigt eine deutliche Abkoppelung der Besoldung des Landes Niedersachsen von der Besoldung im Bund. Die 10-Prozent-Grenze erreicht sie indes noch nicht.
4. Nach der Prüfung der fünf Parameter der ersten Stufe vermag der Senat daher die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation noch nicht festzustellen.
Zwar sind in den Jahren 2005 bis 2012 und im Jahr 2016 jeweils zwei der fünf Parameter erfüllt, und war im Jahr 2014 ein Parameter gegeben (vgl. auch die Übersicht, Anlage 3 zum Schriftsatz des Beklagten vom 10.4.2017, BA 004, Bl. 3). Insgesamt erreichen diese Anhaltspunkte aber nach Überzeugung des Senats noch nicht die Kraft der Vermutung einer evidenten Unteralimentation in den hier streitigen Jahren. Denn eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht, wenn die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt ist (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 97 ff.; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 76, 99). Eine solche Mehrheit ist hier nicht gegeben. Im Übrigen vermag der Senat den genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts nicht zu entnehmen, dass auf der ersten Prüfungsstufe auch schon dann eine solche Vermutung festgestellt werden könnte, wenn die Parameter nur knapp nicht erfüllt sind (siehe hier im Jahr 2014 betreffend den Vergleich mit der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes, 4,34 Prozent, im Jahr 2015 betreffend den Vergleich mit der Entwicklung des Tariflohns, 4,24 Prozent). Abgesehen von der Schwierigkeit der Frage, ab wann ein Parameter nur „knapp unterschritten“ wäre, stünde eine solche erweiternde Handhabung der Parameter nach Meinung des Senats den strengen rechnerischen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung der Parameterwerte entgegen und würde die Überprüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation durch Wertungsfragen bereits auf der ersten Prüfungsstufe aufweichen. Im Übrigen wäre hier die erforderliche Mehrheit der Parameter auch dann nicht gegeben, wenn man die knapp nicht erfüllten Werte in den Jahren 2014 und 2015 zusätzlich berücksichtigen würde. Denn dann wären in diesen Jahren jeweils immer noch nicht drei Parameter als erfüllt anzusehen.
Zu keiner anderen Einschätzung führt der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) die sächsische A 10-Besoldung im Jahr 2011 für evident unzureichend gehalten hat, obwohl die sächsische A 10-Besoldung in Höhe von 3.147,94 EUR (Endgrundgehalt) über der in Niedersachsen im Jahr 2011 gezahlten A 10-Besoldung (3.129,79 EUR Endgrundgehalt) lag. Das Ergebnis ist der unterschiedlichen Entwicklung des Nominallohnindexes in beiden Bundesländern geschuldet.
V. Wie oben dargelegt, kann nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts - wenn die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt ist und deshalb eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht - diese Vermutung auf einer zweiten Prüfungsstufe durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 116; Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 99).
Nach Ansicht des Senats ist im vorliegenden Fall nach der ersten Prüfungsstufe die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldung beendet. Denn besteht schon nach der ersten Prüfungsstufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation, kann eine nicht vorhandene Vermutung auf einer zweiten Prüfungsstufe weder widerlegt noch weiter erhärtet werden - auch nicht im Rahmen einer Gesamtabwägung.
1. In seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) hat das Bundesverfassungsgericht betreffend die A 9-Besoldung in Niedersachsen im Jahr 2005 allerdings gleichwohl - obgleich dort ebenfalls nur zwei Parameter der ersten Stufe erfüllt waren - festgestellt, dass auch keine weiteren Umstände ersichtlich seien, die bei der gebotenen Gesamtabwägung für eine evidente Unangemessenheit der Bezüge sprächen (a. a. O., Rn. 167). Es hat angeführt, dass zwar die sukzessive Streichung der Sonderzahlung zwischen den Jahren 2003 und 2005 einer realen Besoldungsabsenkung in Höhe von 6,71 Prozent entspreche. Angesichts der Anhebung der Bezüge zum 1. April 2003 um 2,4 Prozent, zum 1. April 2004 um 1,0 Prozent und zum 1. August 2004 um 1,0 Prozent sowie der Gewährung einer Einmalzahlung im Jahr 2003 in Höhe von 185 EUR und in Höhe von 50 EUR im Jahr 2004 habe sich der Einkommensverlust brutto im Jahr 2005 auf etwa 2,55 Prozent gegenüber dem Jahr 2002 belaufen. Dass eine einmalige Kürzung in dieser Höhe verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar wäre, sei in diesem konkreten Fall nicht zweifelsfrei erkennbar. Die lediglich vorübergehende Einführung einer Kostendämpfungspauschale für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2001 in Höhe von 200 DM für Beamte der Besoldungsgruppe A 9 gemäß § 87c Abs. 4 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (eingefügt durch Art. 14 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 des Landes Niedersachsen vom 21. Januar 1999 [Nds. GVBl. S. 10]) genüge bei der gegebenen Besoldungsentwicklung ebenfalls nicht für die Annahme eines Verfassungsverstoßes. Durch Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl. S. 806) sei die Kürzung der Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale mit Wirkung vom 1. Januar 2002 aufgehoben worden (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 167).
Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts, denen sich der Senat grundsätzlich anschließt, versteht der Senat jedoch nur als nicht entscheidungstragende Ausführungen in Form eines obiter dictums. Der Senat vermag nicht zu erkennen, dass das Bundesverfassungsgericht mit den vorstehenden Erwägungen die auf der zweiten Prüfungsstufe gebotene Gesamtabwägung anhand der von ihm konkret entwickelten Kriterien vorgenommen hätte. Hätte es eine solche Prüfung vorgenommen, hätte es festgestellt, dass die für die sächsischen Beamten spürbaren Einschnitte in der Beihilfe und in der Versorgung, die nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation in Sachsen im Jahr 2011 erhärteten (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133, 134), ganz überwiegend auch für niedersächsische Beamte im Jahr 2005 zutrafen. Stattdessen greift das Bundesverfassungsgericht punktuell Gesichtspunkte heraus, die die von ihm auf der ersten Prüfungsstufe getroffene Feststellung, dass keine Vermutung bestehe, dass die A 9-Besoldung in Niedersachsen im Jahr 2005 verfassungswidrig gewesen sei, stützen.
2. Nähme man hier allerdings eine vertiefte Prüfung auf der zweiten Prüfungsstufe vor, wäre nach Ansicht des Senats eine Vermutung einer evidenten Unteralimentierung - wollte man sie hier entgegen den obigen Feststellungen des Senats bejahen - durch weitere Kriterien nicht widerlegt, sondern zumindest teilweise sogar erhärtet. Der Senat hat in seinem Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom heutigen Tage in dem abgetrennten Verfahren 5 LC 75/17 eine Prüfung auf der zweiten Prüfungsstufe betreffend das Jahr 2013 vorgenommen, weil er für das Jahr 2013 - anders als im vorliegenden Verfahren - drei Parameter der ersten Prüfungsstufe als erfüllt angesehen und deshalb eine Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation im Jahr 2013 angenommen hat. In jenem Verfahren hat der Senat ausgeführt:
„5. Die Vermutung einer evidenten Unteralimentation der Beamten der Besoldungsgruppe A 13 im Jahr 2013 wird hier auf der zweiten Prüfungsstufe durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung nicht widerlegt, sondern weiter erhärtet.
a) In der Höhe der Alimentation müssen sich die besondere Qualität und die Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 100 ff.; BVerfG, Beschluss vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 118).
Die Ämter in der Besoldungsgruppe A 13 stellen gesteigerte Anforderungen an den beruflichen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaber. Der Kläger war Beamter in der Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt. Das nach A 13 besoldete Amt stellte ein Verzahnungsamt zum früheren höheren Dienst dar. Der Kläger war Spitzenbeamter des früheren gehobenen Dienstes.
Nach § 14 Abs. 3 NBG sind für den Zugang zu Laufbahnen der Laufbahngruppe 2 für das erste Einstiegsamt mindestens zu fordern als Bildungsvoraussetzung ein mit einem Bachelorgrad abgeschlossenes Hochschulstudium oder ein gleichwertiger Abschluss und als sonstige Voraussetzung eine nach Art und Dauer qualifizierende berufliche Tätigkeit oder ein mit einer Prüfung abgeschlossener Vorbereitungsdienst. Nach § 4 Abs. 1 Steuerbeamten-Ausbildungsgesetz kann in den Vorbereitungsdienst der Laufbahn des gehobenen Dienstes eingestellt werden, wer eine zu einem Hochschulstudium berechtigende Schulbildung besitzt oder einen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand nachweist. Der Vorbereitungsdienst dauert gemäß § 4 Abs. 2 Steuerbeamten-Ausbildungsgesetz drei Jahre. Er vermittelt den Beamten in einem Studiengang einer Fachhochschule oder in einem gleichstehenden Studiengang die wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie die berufspraktischen Fähigkeiten und Kenntnisse, die zur Erfüllung der Aufgaben in der Laufbahn des gehobenen Dienstes erforderlich sind. Der Vorbereitungsdienst besteht aus Fachstudien von 21 Monaten Dauer und berufspraktischen Studienzeiten. Die berufspraktischen Studienzeiten umfassen die Ausbildung in fachbezogenen Schwerpunktbereichen der Laufbahnaufgaben. Nach mindestens vier, höchstens sechs Monaten Fachstudien ist eine Zwischenprüfung abzulegen; der Vorbereitungsdienst schließt mit der Laufbahnprüfung ab.
Steueroberamtsräte werden nach den Angaben des Beklagten als Fahndungsprüfer, die besonders schwierige Fahndungsaufgaben bearbeiten sowie als Konzernbetriebsprüfer, die ausschließlich Handels-, Fertigungs- und sonstige Betriebe sowie andere Leistungsbetriebe oder konzerngebundene Versicherungsunternehmen oder Kreditinstitute prüfen, eingesetzt. Der Kläger hat darüber hinaus nachvollziehbar vorgetragen, dass infolge von in den vergangenen Jahren erfolgten Organisationsveränderungen dem gehobenen Steuerverwaltungsdienst noch qualifiziertere Aufgaben übertragen wurden und von diesem komplexere Rechtsfragen gelöst werden müssten. Dies gelte insbesondere für den Bereich der Außendienste. Umfangreiche Auslandssachverhalte, variantenreichere Gestaltungspraktiken, notwendige Recherchen und Datenzugriffe bei gleichzeitiger Beachtung der strafrechtlichen Verfahrensgrundsätze in sensiblen Bereichen und strenge Datenschutzbestimmungen sowie die Auswahl der Prüfungsfälle und Prüfungsschwerpunkte erforderten ein hohes Maß an Verantwortungsbewusstsein jedes Prüfers und Beamten.
Wesentlich für das Ansehen seines Amtes ist nach dem unbestrittenen Vortrag des Klägers, dass die Vorbildung und die Tätigkeit die Amtsinhaber nach sieben Jahren gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 2 Steuerberatungsgesetz dazu befähigen, zur Steuerberaterprüfung zugelassen zu werden. Außerdem sind nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 a Steuerberatungsgesetz ehemalige Beamte des gehobenen Dienstes der Finanzverwaltung, die im gehobenen oder höheren Dienst mindestens fünfzehn Jahre auf dem Gebiet der von den Bundes- oder Landesfinanzbehörden verwalteten Steuern als Sachbearbeiter oder mindestens in gleichwertiger Stellung tätig gewesen sind, von der Steuerberaterprüfung zu befreien.
Demnach stellt das Amt, das der Kläger im aktiven Dienst innehatte, hohe Anforderungen an den Amtsinhaber sowohl hinsichtlich der Ausbildung als auch der Qualität und der Verantwortung.
b) In die Gesamtschau zur Beurteilung der Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten sind auch die spürbaren Einschnitte im Bereich der Beihilfe einzubeziehen, die die Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Alimentation in der Besoldungsgruppe A 13 im Jahr 2013 erhärten.
Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 167) ausgeführt, dass die lediglich vorübergehende Einführung einer Kostendämpfungspauschale für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2001 in Höhe von 200 DM für Beamte der Besoldungsgruppe A 9 gemäß § 87c Abs. 4 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (eingefügt durch Art. 14 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 des Landes Niedersachsen vom 21. Januar 1999 [GVBl S. 10]) bei der gegebenen Besoldungsentwicklung ebenfalls nicht für die Annahme eines Verfassungsverstoßes genügt. Durch Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl. S. 806) ist die Kürzung der Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale mit Wirkung vom 1. Januar 2002 aufgehoben worden.
Es sind allerdings weitere wesentliche Kürzungen der Beihilfegewährung erfolgt. Diesen Umstand hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O.) nicht berücksichtigen müssen, weil es in jenem Verfahren bereits auf der ersten Prüfungsstufe festgestellt hatte, dass sich keine hinreichenden Anhaltspunkte für ein verfassungswidriges Alimentationsniveau in Niedersachsen im Jahr 2005 ergeben hatten. Fehlten mithin in jenem Verfahren Indizien für eine evidente Unteralimentation, konnten diese auf einer zweiten Prüfungsstufe nicht widerlegt oder erhärtet werden. Deshalb musste das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 nicht in eine vertiefte Prüfung der zweiten und dritten Prüfungsstufe eintreten.
Da nach Überzeugung des Senats aber im Jahr 2013 betreffend die Besoldungsgruppe A 13 solche hinreichenden Indizien gegeben sind, ist hier eine vertiefte Prüfung der Parameter der zweiten Prüfungsstufe vorzunehmen, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 17. November 2015 (a. a. O., Rn. 131 ff.) im Übrigen für die A 10-Besoldung in Sachsen im Jahr 2011 durchgeführt hat.
Nach Wegfall der Kostendämpfungspauschale sind in Niedersachsen mit Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 wieder die Selbstbehalte eingeführt worden (siehe die von dem Beklagten mit Schriftsatz vom 14.9.2016 als Anlage 15 vorgelegte Chronik des Beihilferechts, BA 002, Bl. 48 ff.), die mit der 27. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vom 18. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) - Allg. VV - zu § 12 Beihilfeverordnung (BhV) mit Wirkung vom 1. Januar 2004 in Form von Eigenbehalten und in Anlehnung an die Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung neu geregelt worden sind.
In den darauffolgenden Jahren ist zudem die Beihilfe für Hilfsmittel eingeschränkt worden. Mit dem BMI-Rundschreiben vom 18. Dezember 2002 zu § 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV Anlage 3 (Hilfsmittel) ist mit Wirkung vom 1. Januar 2003 der beihilfefähige Betrag für Hörgeräte auf den Höchstbetrag in Höhe von 1.025 EUR je Ohr begrenzt worden. Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 zu § 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV Anlage 3 (Hilfsmittel) sind mit Wirkung vom 1. Januar 2004 bis zum hier zu prüfenden Zeitpunkt des 31. Dezember 2013 Aufwendungen für Sehhilfen nur noch in besonderen Fällen beihilfefähig.
Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 und dem RdErl. MF vom 21. Juli 2004 zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV ist mit Wirkung vom 1. September 2004 die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel auf Grundlage der Vorschriften für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung angeglichen worden. Nicht mehr beihilfefähig sind seitdem - mit Ausnahmen - nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, verschreibungspflichtige Arzneimittel zur Behandlung von Erkältungskrankheiten, Mund- und Rachentherapeutika, Abführmittel, Arzneimittel gegen Reisekrankheiten und Arzneimittel, die nach der Arzneimittel-Richtlinie zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung nicht verordnungsfähig sind (z. B. Lifestylepräparate).
Gemäß § 87c Abs. 2 NBG in der Fassung ab 1. Januar 2005 ist mit Wirkung vom 1. Januar 2005 die Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen vollständig weggefallen.
Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 zu Anlage 2 Nr. 1 zu § 6 Abs. 1 BhV sind mit Wirkung ab dem 1. Januar 2005 Aufwendungen für Material- und Laborkosten bei Zahnersatz nur noch zu 40 Prozent beihilfefähig (vorher 60 Prozent).
Zu ähnlichen Kürzungen im sächsischen Beihilferecht (jährlicher Selbstbehalt von 80 EUR für beihilfefähige Aufwendungen und ebenfalls Kürzung des Erstattungssatzes für zahntechnisch Leistungen von 60 Prozent auf 40 Prozent) hat das Bundesverfassungsgericht betreffend die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 festgestellt, dass dies gerade in den unteren Besoldungsgruppen (der sächsischen Beamten) eine mehr als nur geringfügige finanzielle Belastung darstellt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133).
Das traf auch in Niedersachsen im Jahr 2013 zu. Dabei ist unbeachtlich, dass die aufgezählten Einschränkungen in der Beihilfe bereits in den Jahren 2004/2005 vorgenommen worden waren. Zum einen war das bei der vom Bundesverfassungsgericht überprüften Besoldung der sächsischen Beamten im Jahr 2011 ebenfalls der Fall (siehe BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133). Zum anderen wirken die früheren Einschnitte auf die hier zu prüfende Alimentation im Jahr 2013 fort. Denn die weggefallenen Leistungen hatten die niedersächsischen Beamten auch noch im Jahr 2013 aus ihrer Alimentation zu bestreiten.
Nichts anderes gilt, soweit Festbeträge erhöht worden sind, wie gemäß § 20 Abs. 1 NBhVO Anlage 7 [Hilfsmittel] seit dem 1. Januar 2012 für Hörgeräte auf höchstens 1.500 EUR je Ohr. Denn gleichzeitig dürften die Anschaffungspreise für diese hochtechnischen Geräte gestiegen sein.
Allerdings sehen die in Niedersachsen geltenden Beihilfevorschriften Härtefallregelungen vor. Nach § 12 Abs. 2 BhV in der ab dem 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Fassung sind Eigenbehalte auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen die Belastungsgrenze 2 Prozent des jährlichen Einkommens (bei chronisch Kranken 1 Prozent) überschreiten. Außerdem wurde mit Erlass des MF vom 3. November 2008 zu § 12 Abs. 2 BhV in Umsetzung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 (- BVerwG 2 C 2.07 -, juris Rn. 22) die Härtefallreglung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel eingeführt, wonach nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel beihilfefähig sind, sobald sie zusammen mit Eigenbehalten die Belastungsgrenze (1 Prozent bzw. 2 Prozent des Vorjahres-Einkommens) übersteigen. Dies galt allerdings nur, wenn es keine verschreibungspflichtige Alternativmedikation gab oder diese nicht verträglich waren. Diese Voraussetzung ist zwar mit der Härtefallregelung in § 46 Abs. 3 NBhVO mit Wirkung vom 1. Januar 2012 entfallen. Allerdings sind wiederum einige Arzneimittel (z. B. zur Anwendung bei Erkältungskrankheiten und grippalen Infekten einschließlich der bei diesen Krankheiten anzuwendenden Schnupfenmittel, Schmerzmittel, hustendämpfenden und hustenlösenden Mittel) von dieser Härtefallregelung gemäß § 46 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 NBhVO ausgenommen worden. Außerdem werden diese Härtefallregelungen in der Regel überwiegend bei unteren Besoldungsgruppen zum Tragen kommen. Der Senat geht deshalb davon aus, dass die weggefallenen Beihilfeleistungen von dem überwiegenden Teil der niedersächsischen Beamten aus der Alimentation finanziert werden.
Soweit § 4 Abs. 2 NBhVO in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten im Einzelfall enthält, ist diese Regelung nur Ausnahmefällen vorbehalten.
Zu keiner anderen Einschätzung führt nach Überzeugung des Senats der Umstand, dass die aufgeführten beihilferechtlichen Einschränkungen auf einer Angleichung an die gesetzliche Krankenversicherung beruhen und es sich hierbei um Veränderungen handelt, die alle abhängig Beschäftigten betrafen (so aber OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 2.6.2016, a. a. O., Rn. 181). Zum einen sind Beihilfe und Privatversicherung einerseits und gesetzliche Krankenversicherung andererseits unterschiedliche Versorgungssysteme (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 - BVerwG 2 C 35.04 -, juris Rn. 33 f.). Zum anderen bedeutet der Umstand, dass die gesetzlich Krankenversicherten ebenfalls von Kürzungen betroffen sind und sich ggf. auch auf eigene Kosten privat krankenversichern müssen, nicht, dass deshalb Beamte die spürbaren Einschnitte gleichfalls hinnehmen müssten. Vielmehr hat der Gesetzgeber sicherzustellen, dass das jährliche Nettoeinkommen der Beamten dem Alimentationsprinzip entspricht. Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (BVerwG, Urteil vom 30.4.2009 - BVerwG 2 C 127.07 -, juris Rn. 10).
Die dargelegten Kürzungen in der Beihilfe waren demnach im Jahr 2013 für alle niedersächsischen Beamten spürbar.
c) Die Einschnitte im Bereich des Versorgungsrechts erhärten ebenfalls die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation. Die vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Prüfung der amtsangemessenen Alimentation der A 10-Besoldung in Sachsen im Jahr 2011 festgestellten spürbaren Einschnitte in der Versorgung (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 134) treffen auch die niedersächsischen Beamten, die im Jahr 2013 nach der Besoldungsgruppe A 13 alimentiert worden sind. Ins Gewicht fällt auch hier neben der Kürzung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen gemäß § 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG um jährlich 0,2 Prozent mit Wirkung zum 1. Januar 1999 zur Bildung einer Versorgungsrücklage (durch das Versorgungsreformgesetz 1998 vom 29.6.1998 [BGBl I S. 1666]) die Kürzung des Ruhegehalts von 75 Prozent auf höchstens 71,75 Prozent der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3926). Diese Einschnitte sind in der Vergangenheit isoliert betrachtet als verfassungsrechtlich unbedenklich eingestuft worden (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, juris). Ungeachtet dessen führen insbesondere die Absenkung des Pensionsniveaus und die daraus resultierende Notwendigkeit eines erhöhten Eigenanteils an der Altersvorsorge - gerade angesichts einer steigenden Lebenserwartung - zu einer weiteren Aufzehrung der Bezüge mit der Folge, dass die Gewährleistung eines der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalts des Beamten nicht mehr zweifelsfrei sichergestellt ist (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 134).
Die nach § 8 NBesG in der Fassung vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664) - NBesG 12/2004 - noch vorgesehenen Sonderzahlungen für Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 wird nur aktiven Beamten, nicht jedoch den Versorgungsempfängern dieser Besoldungsgruppen gewährt. Seit dem Jahr 2011 steht Versorgungsempfängern auch keine Sonderzahlung mehr für den Monat Dezember für jedes Kind zu. Versorgungsempfänger der Besoldungsgruppe A 13 erhielten mithin im Jahr 2013 keine Sonderzahlung.
Außerdem wurde durch das Versorgungsänderungsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3926) mit Wirkung vom 1. Januar 2002 das Niveau der Witwen- und Witwerversorgung von 60 Prozent auf 55 Prozent abgesenkt.
d) Gegenüberstellungen mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes führen im Rahmen der erforderlichen Gesamtschau zu keiner anderen Beurteilung, sondern bekräftigen die aufgrund des Besoldungsvergleichs getroffene Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Besoldung.
Der Beklagte hat Daten des Landesamtes für Statistik Niedersachsen aus der vierteljährlichen Verdiensterhebung u. a. für das Jahr 2013 vorgelegt (Anlage 17 des Schriftsatzes vom 14.9.2016, BA 002, S. 67; Anlage 17a zum Schriftsatz des Beklagten vom 19.4.2017, Bl. 321 GA), die es ermöglichen, die A 13-Besoldung in Niedersachsen mit dem Verdienst von ausgewählten, nach Beruf, Bildungsabschluss, Alter, Berufserfahrung und Anforderungsniveau verwandten Beschäftigtengruppen in der Privatwirtschaft zu vergleichen und die relative Position der nach der Besoldungsgruppe A 13 besoldeten Amtsträger in der jeweiligen gruppenspezifischen Verteilung der Verdienste zu bestimmen. Ein auf dieser Grundlage durchgeführter Vergleich der A 13-Besoldung in Niedersachsen ist nach Überzeugung des Senats auf einem Durchschnitt zwischen den Verdiensten der Beschäftigten der Leistungsgruppe 1 und der Leistungsgruppe 2 vorzunehmen. Zu den Beschäftigten der Leistungsgruppe 1 gehören:
„Arbeitnehmer in leitender Stellung mit Aufsichts- und Dispositionsbefugnis. Hierzu zählen z. B. auch angestellte Geschäftsführer, sofern deren Verdienst zumindest noch teilweise erfolgsunabhängige Zahlungen enthält. Eingeschlossen sind ferner alle Arbeitnehmer, die in größeren Führungsbereichen Dispositions- oder Führungsaufgaben wahrnehmen (z. B. Abteilungsleiter) und Arbeitnehmer mit Tätigkeiten, die umfassende kaufmännische oder technische Fachkenntnisse erfordern. In der Regel werden die Fachkenntnisse durch ein Hochschulstudium erworben. Die Tätigkeiten werden selbständig ausgeführt (vgl. BA 002, S. 72).“
Die Leistungsgruppe 2 umfasst
„Arbeitnehmer mit sehr schwierigen bis komplexen oder vielgestaltigen Tätigkeiten, für die in der Regel nicht nur eine abgeschlossene Berufsausbildung, sondern darüber hinaus mehrjährige Berufserfahrung und spezielle Fachkenntnisse erforderlich sind. Die Tätigkeiten werden überwiegend selbständig ausgeführt. Dazu gehören auch Arbeitnehmer, die in kleinen Verantwortungsbereichen gegenüber anderen Mitarbeitern Dispositions-oder Führungsaufgaben wahrnehmen und die überwiegend selbständig ausgeführt werden (z. B. Vorarbeiter, Meister)“( vgl. BA 002, S. 72).
Nach den oben dargelegten Anforderungen an die frühere Tätigkeit des Klägers als Steueroberamtsrat handelt es sich um sehr komplexe Tätigkeiten, die überwiegend selbständig, jedoch ohne Personalverantwortung ausgeübt werden. Die Ausbildung des Klägers setzt einen Vorbereitungsdienst verbunden mit einem Studiengang einer Fachhochschule oder in einem gleichstehenden Studiengang voraus. Deshalb hält der Senat einen Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttojahresverdiensten einschließlich Sonderzahlungen beider zitierten Leistungsgruppen für angemessen. Die Bruttojahresverdienste in Niedersachsen betrugen nach dieser Statistik in der Rubrik „Rechts- und Steuerberatung, Wirtschaftsprüfung“ im hier maßgeblichen Jahr 2013 für diese Leistungsgruppen zwischen 43.486 EUR (Leistungsgruppe 2) und 102.771 EUR (Leistungsgruppe 1) einschließlich Sonderzahlungen. Der Durchschnitt der Jahresverdienste beider Leistungsgruppen liegt demnach bei 73.000 EUR. Dieser Durchschnittswert deckt sich zudem im Wesentlichen mit dem von dem Kläger vorgetragenen Jahresgehalt von angestellten Steuerberatern mit Berufserfahrung von rund 72.000 EUR im Jahr 2013 (vgl. Mansmann, „Ausblick: Was Steuerberater morgen verdienen“, abrufbar unter http://ercbusiness.erc.de/wp-content/uploads/2013/12/ERC_StB-Mag-10-2013_Was-StB-morgen-verdienen.pdf, S. 14, Diagramm unten rechts über die Entwicklung der Angestellten-Gehälter von Steuerberatern ohne Personalverantwortung).
Demgegenüber betrug der Bruttojahresverdienst in der Besoldungsgruppe A 13 nach den Berechnungen des Beklagten unter Berücksichtigung des Grundgehalts der Endstufe (54.102,36 EUR) zuzüglich Familienzuschlag (3.903,60 EUR), Sonderzahlung für zwei Kinder (240 EUR) und Allgemeine Stellenzulage (974,28 EUR) insgesamt 59.220,24 EUR (BA 002, S. 73). Der so gerechnete Bruttojahresverdienst eines Amtsträgers der Besoldungsgruppe A 13 liegt unter dem Durchschnitt der vergleichbar in Niedersachsen Beschäftigten und der angestellten Steuerberater ohne Personalverantwortung in Deutschland.
Zwar kommen einem Amtsträger der Besoldungsgruppe A 13 das Lebenszeitprinzip, ein ohne Fristen fortbestehender Anspruch auf ungekürzte Besoldung im Krankheitsfall und ein Anspruch auf Beihilfe zu Gute. Deshalb erscheint es nicht angemessen, die Bezüge der Beamten mit den in der Privatwirtschaft gezahlten Gehältern gleichzusetzen. Andererseits ist auch ein angestellter Steuerberater nicht rechtlich ungeschützt, sondern unterliegt grundsätzlich dem Kündigungsschutzrecht, hat ein Recht auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle; der Arbeitgeber entrichtet die Hälfte der Beiträge zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie zur Arbeitslosenversicherung. Schließlich ist von besonderer Bedeutung, dass die Alimentation der Beamten als Hoheitsträger sicherstellen soll, dass sie wirtschaftlich unabhängig und somit vor negativen Einflüssen wie Bestechung und Korruption geschützt sind.
e) In der Gesamtabwägung ergibt sich, dass die Bemessung der Grundgehaltssätze der A 13-Besoldung in Niedersachsen im Jahr 2013 verfassungsrechtlich nicht mehr angemessen war.
Gegenläufige Aspekte, die die Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Alimentation entkräften könnten, sind nicht ersichtlich.
Der Senat verkennt nicht, dass in Niedersachsen zum 1. Januar 2013 die Bezüge um 2,65 Prozent angehoben worden sind. Die Erfüllung der ersten drei Parameter der ersten Prüfungsstufe beruht demnach nicht auf einer unmittelbaren Kürzung bzw. einem Wegfall von Leistungen zum 1. Januar 2013.
Dieser Umstand entkräftet aber nach Überzeugung des Senats nicht die Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Alimentation im Jahr 2013. Denn die Erfüllung der ersten drei Parameter der ersten Prüfungsstufe ist darauf zurückzuführen, dass die Gehaltserhöhung zum 1. Januar 2013 nicht hinreichend an die Entwicklung der zu vergleichenden Parameter angepasst worden ist, obgleich in den Vorjahren seit 2005 durchgängig jeweils zwei Parameter erfüllt waren.
Dies beruht darauf, dass das sogenannte Weihnachtsgeld für Beamte, Richter und Versorgungsempfänger in Niedersachsen seit dem Jahr 2003 mehrmals abgesenkt wurde. Gemäß § 8 NBesG in der Fassung vom 11. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 44) erhielten Beamte und Richter sowie Versorgungsempfänger monatlich nur noch 4,17 Prozent der ihnen für den jeweiligen Monat zustehenden Bezüge als Sonderzahlung. Nach § 8 NBesG in der Fassung vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 664) entfielen diese monatlichen Sonderzahlungsbeträge vom 1. Januar 2005 an gänzlich. Es erhielten nur noch aktive Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 (weiterhin) einen einmaligen jährlichen Sonderzahlungsbetrag in Höhe von 420 EUR; daneben stand - unabhängig von der Besoldungsgruppe - jedem aktiven Beamten/Richter oder Versorgungsempfänger für jedes bis zum 31. Dezember 2005 bzw. 31. Dezember 2006 geborene Kind eine Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR jährlich zu. In den Jahren 2005 bis 2007 hat in Niedersachsen keine Besoldungserhöhung stattgefunden. Im Jahr 2007 wurde im Monat Dezember für das Jahr 2007 eine zusätzliche Sonderzahlung an alle Beamten in Höhe von 860 EUR und an Versorgungsempfänger zum Ruhegehalt in Höhe von 614 Euro gezahlt, im Jahr 2011 eine Einmalzahlung im Monat April in Höhe von 360 EUR für alle Besoldungsgruppen. Seit dem Inkrafttreten des § 8 NBesG in der Fassung vom 7. November 2008 (Nds. GVBl. S. 334) erhalten die Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 420 EUR sowie zusätzlich alle Besoldungsgruppen 120 EUR pro Kind.
Diese Sonderzahlungen und die seit dem Jahr 2008 vorgenommenen Besoldungserhöhungen haben aber - wie die Prüfung der ersten drei Parameter auf der ersten Prüfungsstufe belegt - insbesondere im Jahr 2013 nicht ausgereicht, die Besoldung niedersächsischer Beamter an die Entwicklung des Tariflohns, des Nominallohn- und des Verbraucherpreisindexes anzupassen. Vielmehr hat sich die sukzessive Streichung der Sonderzahlung zwischen den Jahren 2003 und 2005 und das Unterbleiben von Besoldungserhöhungen in den Jahren 2005 bis 2007 als eine reale Besoldungsabsenkung durchgängig in den nachfolgenden Jahren bemerkbar gemacht. Die Erfüllung der ersten drei Parameter im Jahr 2013 ist deshalb als Fortschreibung der einschneidenden Maßnahmen in den früheren Jahren anzusehen.“
3. Diese hier wiedergegebenen Erwägungen des Senats im Vorlagebeschluss vom 25. April 2017 (5 LC 75/17) kommen jedoch im vorliegenden Verfahren gleichwohl nicht zum Tragen, weil - wie oben im einzelnen dargelegt - bereits die erste Prüfungsstufe noch keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation ergeben hat. Aus Sicht des Senats besteht deshalb kein Anlass, die für die Prüfung auf der zweiten Stufe maßgeblichen Parameter entscheidungstragend zu betrachten (vgl. auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016, a. a. O., Rn. 143).
VI. Aus denselben Gründen ist nach Ansicht des Senats auch keine weitere Prüfung auf der dritten Prüfungsstufe, ob eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung gegeben ist, geboten.
Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bedarf es - wenn die Gesamtschau ergibt, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist - der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108).
Liegt hier schon nach der ersten Prüfungsstufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation vor, bedarf es keiner Überprüfung etwaiger Rechtfertigungsgründe mehr.
Ebenso bedarf es keiner Prüfung, ob der Gesetzgeber bei der Festlegung der Besoldungshöhe den prozeduralen Anforderungen genügt hätte, was voraussichtlich jedenfalls für die überwiegende Anzahl von Jahren nach der Phase der Teilföderalisierung zu verneinen wäre, weil der niedersächsische Gesetzgeber keine umfassenden Berechnungen und Vergleiche mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung angestellt und solche auch nicht dokumentiert hat (vgl. LT-Drucksache 15/1340 S. 18; erstmals zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, in Kraft getreten am 1.1.2017, hat er entsprechende Berechnungen vorgenommen, vgl. LT-Drucksache 17/7081).
Soweit das Verwaltungsgericht Bremen (Beschluss vom 17.3.2016, a. a. O., Rn. 97) die Auffassung vertritt, es sei ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG anzunehmen, wenn allein gegen die prozeduralen Anforderungen des Alimentationsprinzips verstoßen worden sei, auch wenn nicht die Mehrzahl der Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt sei, vermag sich der Senat dem nicht anzuschließen. Ergibt die gerichtliche Überprüfung, dass nach den auf der ersten Prüfungsstufe vorzunehmenden Berechnungen keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation gegeben ist, kann nach Auffassung des Senats ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG nicht allein auf Grundlage einer (bloß) unzureichenden Begründung des Gesetzes gestützt werden (vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. 9.2015 - 1 K 5754/13 -, juris Rn. 201; offen lassend OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 14.12.2016, a. a. O., Rn. 148).
D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache - vor allem im Hinblick auf den Maßstab für die Amtsangemessenheit der Besoldung der Beamten unter Berücksichtigung des Abstandsgebots der untersten Besoldungsgruppen zur Sozialhilfe und der Auswirkung auf höhere Besoldungsgruppen - zuzulassen.
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE170006364&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1, 93 VwGO
§ 67 BBesG
§ 8 NBesG
§ 8 NHhBgG
§ 31 BVerfGG
§ 20 SGB II
§ 28 SGB XII
§ 26 SGB I
§ 1 WoGG
§ 21 SGB II
§ 101a BSHG
§ 28 SGB II
§ 45 BeamtStG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1 S. 1 NBesG
§ 8 Abs. 1 S. 3 NBesG
§ 8 Abs. 3 S. 1 und 3 NBesG
§ 8 Abs. 3 NBesG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 NBesG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 7 NBesG
§ 15 Abs. 4 AGG
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 8 Abs. 1, 2 NBesG
§ 25 Abs. 1 NBesG
§ 72 Abs. 1 NBesG
§ 35 Abs. 1 SGB XII
§ 28 Abs. 3 SGB II
§ 28 Abs. 2 und 4 SGB II
§ 28 Abs. 4 SGB II
§ 114 Abs. 1 Nr. 1 NSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 SGB II
§ 193 Abs. 3 VVG
§ 14 Abs. 3 NBG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 Steuerberatungsgesetz
§ 38 Abs. 1 Nr. 4 a Steuerberatungsgesetz
§ 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV
§ 87c Abs. 2 NBG
§ 6 Abs. 1 BhV
§ 20 Abs. 1 NBhVO
§ 12 Abs. 2 BhV
§ 46 Abs. 3 NBhVO
§ 46 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 NBhVO
§ 4 Abs. 2 NBhVO
§ 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 20 Absatz 2 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 87c Abs. 4 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (eingefügt durch Art. 14 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes
Art. 21 Abs. 3 BBVAnpG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 5 NHhBgG
Art. 5 Nr. 1 NhHBgG
Art. 109 Abs. 3 GG
Art. 4 BBVAnpG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2015, 1007
NVwZ 2015, 1010
NVwZ 2016, 184
NVwZ 2016,184
1 NBesG 2/20
3 NBesG 2/20
5 LC 168/09
7 A 357/05
2 BvL 17/08
2 BvL 19/09
7 A 219/12
5 LC 227/15
5 LC 75/17
2 C 51.08
2 BvL 13/08
2 C 49.07
2 BvL 1/89
2 C 21.07
2 C 48.00
2 C 6.13
4 B 2.13
2 BvL 17/09
2 BvL 18/09
2 BvL 3/12
2 BvL 4/12
2 BvL 5/12
2 BvL 6/12
2 BvL 1/14
2 BvL 20/09
2 BvL 5/13
2 BvL 20/14
5 LC 228/15
5 LC 229/15
5 LB 283/13
6 K 273/14
5 K 1171/14
4 B 1.09
2 BvL 3/00
2 BvL 26/91
2 BvL 5/91
2 BvL 8/91
2 BvL 14/91
2 C 34.02
2 BvR 556/04
2 C 7.95
1 BvR 3163/09
4 B 29.12
2 BvL 4/10
2 C 24.12
2 C 2.07
2 C 35.04
2 C 127.07
2 BvR 1387/02
1 K 5754/13