Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-18, Aktenzeichen 2 K 279/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0118.2K279.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Informationszugang bei der Deutschen Prüfstelle für Rechnungslegung e.V. (im Folgenden: DPR).
Der Kläger ist der Insolvenzverwalter der … . Mit Schreiben vom 8. Oktober 2021 beantragte er beim beklagten DPR, ihm Zugang zu Prüfungsunterlagen im Zusammenhang mit der zu gewähren, insbesondere Unterlagen einer für diese tätigen .
Mit Schreiben vom 22. Oktober 2021 lehnte der Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, er sei nicht Beliehener und damit keine informationspflichtige Stelle.
Der Kläger hat am 12. November 2021 Klage erhoben. Er trägt vor, der Antrag sei hinreichend bestimmt. Ein Widerspruchsverfahren sei entbehrlich. Das Rechtsschutzbedürfnis sei gegeben. Eine zivilrechtliche Klage sei nicht rechtsschutzintensiver, weil die die Herausgabe der streitbefangenen Unterlagen verweigere. Der Beklagte sei als Beliehener eine informationspflichtige Stelle. Er habe die Aufgabe der Bilanzkontrolle auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Anerkennungsvertrags im eigenen Namen und in eigener Verantwortung wahrgenommen. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) sei für die Prüfung der Rechnungslegung nur insoweit verantwortlich gewesen, wie dies nicht bereits durch den Beklagten erfolgt sei. Für die Annahme einer Beleihung sei nicht erforderlich, dass die Privatperson stets im Wege hoheitlichen Handelns agiere. Es genüge, dass der Beliehene auf der Grundlage von Normen des öffentlichen Rechts im Wege schlicht-hoheitlichen Handelns tätig werde. Dieses schlicht-hoheitliche Handeln bestehe unter anderem darin, dass der Beklagte die gesetzlichen Vertreter der zu prüfenden Unternehmen aufgefordert habe zu erklären, ob sie zur Mitwirkung an der Prüfung bereit seien. Die Situation sei vergleichbar mit derjenigen von Verifizierern nach dem TEHG, lufttechnischen Betrieben und amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr. Der Beklagte habe maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung der BaFin genommen. Die Prüfung durch den Beklagten und durch die BaFin hätten derselben öffentlichen Aufgabe angehört und seien eng miteinander verknüpft. Der Annahme einer Beleihung stehe nicht entgegen, dass die BaFin eigene Prüfungskompetenzen und ein Letztentscheidungsrecht gehabt habe. Ausschlussgründe seien nicht dargelegt.
Der Kläger beantragt,
den Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 22. Oktober 2021 zu verpflichten, ihm Zugang zu sämtlichen nichtöffentlich zugänglichen Informationen zu gewähren, die Prüfungshandlungen der Deutschen Prüfstelle für Rechnungslegung (DPR) im Zusammenhang mit der betreffen, insbesondere Unterlagen der und sämtliche Unterlagen und Informationen, die im unmittelbaren oder auch mittelbaren Zusammenhang stehen mit
1. dem für die ; insbesondere sämtliche Vorgänge mit Bezug zu den vorgenannten Aspekten oder im Zusammenhang mit
a) den Prüfungsvorgängen, die die DPR im Zusammenhang mit durchgeführt hat, sowie die entsprechenden Abschlussberichte dieser Untersuchung, einschließlich aller vorbereitenden Maßnahmen und Informationen, die insbesondere aber nicht ausschließlich einen etwaigen betreffen
b) der am von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) verlangten und von der DPR durchgeführten Einleitung einer Prüfung des bei
2. Informationen zu Anfragen der BaFin oder der BAFA oder anderweitiger Kommunikation dieser mit der DPR, die im Zusammenhang mit und möglicherweise dem Handeln von gestellt wurden, sowie die insoweit zur Verfügung gestellten Unterlagen,
insbesondere
3. alle Informationen, die die DPR von Dritten erhalten oder selbst generiert hat, z.B.,, Vertragsentwürfe, Änderungsvorschläge, Einschätzungen, Kommentierungen, Vermerke, (Gesprächs-)Protokolle, Leitungsvorlagen, Stellungnahmen, Statistiken, Schätzungen, Berechnungen, Korrespondenz, etc., die entweder DPR intern erstellt wurden, sei es für den internen oder externen Gebrauch, oder der DPR durch Dritte zugänglich gemacht wurden wie z.B. durch die Bundesregierung, den Bundestag, andere Landes-/Bundesbehörden, externe Experten, Verbände etc.
4. namentlich und ohne Einschränkung des Vorstehenden erfasst der Antrag auch die von oder (im Rahmen der durchgeführten ) übermittelten Akten im Zusammenhang mit den genannten Prüfungen, insbesondere betreffend
a) jegliche Kommunikation von mit den oder jeweils verbundenen Unternehmen und jeweils deren Repräsentanten sowie Aufzeichnungen darüber;
b) jegliche Kommunikation von mit oder jeweils verbundenen Unternehmen und jeweils deren Repräsentanten sowie Aufzeichnungen darüber;
c) jegliche Kommunikation von mit den oder jeweils verbundenen Unternehmen und jeweils deren Repräsentanten sowie Aufzeichnungen darüber;
d) jegliche von den unter 4a) bis 4c) genannten sowie Aufzeichnungen über deren Sichtung und/oder Bewertung;
e) Interviewprotokolle, Gesprächsnotizen oder -vermerke von Gesprächen mit den unter 4a) bis 4c) genannten oder jeweils verbundenen Unternehmen und jeweils deren Repräsentanten;
f) Interviewprotokolle, Gesprächsnotizen oder -vermerke von Gesprächen mit Mitarbeitern über die unter 4a) bis 4c) genannten sowie über das Geschäft und die ;
g) Vermerke und Notizen über die Bilanzierung von Umsätzen aus dem Geschäft nach sowie auf, einschließlich Interviewprotokolle, Gesprächsnotizen oder -vermerke in diesem Zusammenhang; und
h) Berichte, Memoranda, Observations oder sonstige Vermerke zu (insbesondere – ohne Beschränkung – zu ).
5. die entsprechenden Dokumente oder Dateien bitten wir, vorzugsweise auf einem Datenträger oder ansonsten in Form von Fotokopien oder Ausdrucken jeweils fortlaufend nummeriert zur Verfügung zu stellen,
6. hilfsweise, soweit der Zugang zu einzelnen Dokumenten versagt werden sollte, jeweils die Übersendung einer Zusammenfassung des Inhalts der nicht herausgegebenen Informationen unter Angabe der ausgelassene Seitenzahlen und des Versagungsgrundes.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, der Antrag sei zu unbestimmt. Dem Kläger fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Er habe nach seinem eigenen Vortrag einen zivilrechtlichen Anspruch auf Herausgabe der Informationen gegen die . Zudem verfüge er bereits über einige der begehrten Informationen. Eine Beleihung habe nicht vorgelegen. Er habe lediglich auf privatrechtlicher Ebene ohne Inanspruchnahme öffentlich-rechtlicher Handlungsformen gehandelt. Die Prüfung der Rechnungslegung habe die Mitwirkung der Unternehmen vorausgesetzt. Wenn diese nicht mitgewirkt hätten, sei das Verfahren von der BaFin weitergeführt worden. Er sei auch nicht mit TEHG-Verifizieren, lufttechnischen Betrieben und amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr vergleichbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ist der Berichterstatter als Einzelrichter zuständig, nachdem die Kammer ihm den Rechtsstreit durch Beschluss vom 28. September 2022 zur Entscheidung übertragen hat.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil das Informationsfreiheitsgesetz - IFG - als die für das Rechtsschutzbegehren in Betracht kommende Anspruchsgrundlage dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Ob der Beklagte als Beliehener eine informationspflichtige Stelle ist bzw. war, ist eine Frage der Begründetheit der Klage (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 2020 – BVerwG 10 B 1/20 – NVwZ 2020, 1363 Rn. 7 f.).
Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Der Antrag ist hinreichend bestimmt (§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Der Kläger begehrt Zugang zu sämtlichen Informationen, die Prüfungshandlungen des Beklagten im Zusammenhang mit der betreffen. Dieser Antrag ist aus sich selbst heraus verständlich. Durch die beispielhaft benannten Sachzusammenhänge ( und Kommunikation des Beklagten im Zusammenhang mit ) und Dokumententypen ( usw.) hat der Kläger auch Art und Umfang der begehrten Informationen hinreichend deutlich benannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – BVerwG 7 C 21/12 – BVerwGE 147, 312 Rn. 54).
Die fehlende Durchführung eines Widerspruchsverfahrens (§ 74 Abs. 2, Abs. 1 i.V.m. § 68 VwGO) steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Denn der Beklagte hat sich auf die Klage sachlich eingelassen, klar und eindeutig zu erkennen gegeben, dass er den Informationszugang nicht gewähren wird und die Abweisung der Klage beantragt (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 2019 – BVerwG 7 C 23/17 – NVwZ 2019, 978 Rn. 11 und vom 2. März 2022 – BVerwG 6 C 7/20 – NVwZ 2022, 1205 Rn. 57 f.).
Dem Kläger fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Etwaige zivilrechtliche Ansprüche auf Herausgabe der begehrten Informationen gegen die stehen der Geltendmachung des Informationszugangsanspruchs gegen den Beklagten nicht entgegen und sind hier wegen der verweigerten Herausgabe auch nicht einfacher und schneller zu erreichen (vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, Vorbem. §§ 40-53 Rn. 12).
Der Einwand des Beklagten, der Kläger verfüge bereits über einige der begehrten Informationen, betrifft nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit der Klage (vgl. § 9 Abs. 3 IFG).
II. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Informationszugang. Rechtsgrundlage für sein Begehren ist § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Beklagte ist keine Behörde des Bundes.
„Behörde“ ist jede Stelle, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien. Natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, die beliehen sind, erfüllen diesen funktionellen Behördenbegriff (Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 126). Eine Beleihung setzt voraus, dass der natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes die Erledigung hoheitlicher Aufgaben in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts übertragen worden ist (BVerwG, Urteil vom 26. August 2010 – BVerwG 3 C 35/09 – BVerwGE 137, 377 Rn. 24; Beschluss vom 14. Januar 2021 – BVerwG 2 B 66/20 – juris Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Oktober 2016 – OVG 12 L 65/16 – juris Rn. 7; OVG Münster, Urteil vom 17. November 2020 – 15 A 4409/18 – NVwZ-RR 2021, 199 Rn. 27; Urteil der Kammer vom 19. Dezember 2019 – VG 2 K 178/19 – juris Rn. 17). Hieran fehlt es.
Der Beklagte war unter Geltung des § 342b HGB in der Fassung des Gesetzes zur Kontrolle von Unternehmensabschlüssen vom 15. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3408, HGB a.F.), der für die hier maßgebliche Rechtsfrage mit der bis zu seiner Aufhebung durch das Finanzmarktintegritätsstärkungsgesetz vom 3. Juni 2021 (BGBl. I S. 1534) geltenden Fassung des Gesetzes zur weiteren Umsetzung der Transparenzrichtlinie-Änderungsrichtlinie im Hinblick auf ein einheitliches elektronisches Format für Jahresfinanzberichte vom 12. August 2020 (BGBl. I S. 1874) übereinstimmte, nicht als Beliehener tätig (vgl. KG, Beschluss vom 26. April 2022 – 9 U 72/21 – S. 4; LG Wuppertal, Urteil vom 10. September 2021 – 2 O 441/20 – WM 2022, 179 Rn. 49; Heinz, Das Enforcement-Verfahren in Deutschland, 2010, S. 52 ff.; Müller, AG 2008, 439, 439; Paal, in: Münchener Kommentar zum HGB, 4. Auflage 2020, § 342b Rn. 3; Thoma, Regulierte Selbstregulierung im Ordnungsverwaltungsrecht, 2008, S. 278 f. A.A. Koch, in: Münchener Kommentar zum Aktiengesetz, 5. Auflage 2021, § 256 Rn. 75; Lehmann/Schürger, WM 2021, 857, 859 m. Fn. 14; Ohler, WM 2007, 45, 45; Renner, ZBB 2021, 1, 4 f.; Seidel, DB 2005, 651, 652). Er handelte ausschließlich privatrechtlich und nicht in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts.
Dem Beklagten oblag gemäß § 342b Abs. 2 HGB a.F. i.V.m. dem Anerkennungsvertrag vom 30. März 2005 die Prüfung der Jahresabschlüsse, Lageberichte, Konzernabschlüsse und Konzernlageberichte bestimmter Unternehmen. Mit diesen Unternehmen stand der Beklagte in einem zivilrechtlichen Verhältnis der Gleichordnung (vgl. BT-Drs. 15/3421 S. 11; BT-Drs. 19/26966 S. 55; Hommelhoff, in: Staub, HGB, 5. Auflage 2012, vor § 342b Rn. 1; Hommelhoff/Mattheus, BB 2004, 93, 94; Hubeney, WpHG, 4. Auflage 2013, Einl. zu §§ 37n-37u, 45 Rn. 5; Merkt, in: Baumbach/Hopt, HGB, 40. Auflage 2021, § 342b Rn. 4; Reinhardt, in: BeckOK HGB, Stand: 2022, § 342b Rn. 19). Die Aufforderung des Beklagten, an der Prüfung mitzuwirken, war keine hoheitliche Handlung. Denn der Beklagte konnte sie nicht mit den Mitteln des öffentlichen Rechts durchsetzen. Die Prüfung war nur mit Zustimmung der Unternehmen möglich (§ 342b Abs. 4 Satz 1 HGB a.F.). Eine Verpflichtung zur Abgabe der Zustimmung und eine damit korrespondierende Befugnis des Beklagten, diese Verpflichtung durchzusetzen, bestand nicht.
Dieses Modell der regulierten Selbstregulierung (vgl. BT-Drs. 15/4055 S. 20) wurde durch die (öffentlich-rechtliche) Bilanzkontrolle der BaFin ergänzt. Diese wurde nur tätig, wenn ihr der Beklagte berichtete, dass ein Unternehmen seine Mitwirkung bei einer Prüfung verweigert oder mit dem Ergebnis der Prüfung nicht einverstanden war oder erhebliche Zweifel an der Richtigkeit des Prüfungsergebnisses des Beklagten oder an der ordnungsgemäßen Durchführung der Prüfung durch diesen bestanden (§ 37p Abs. 1 Satz 2 des Wertpapierhandelsgesetzes in der Fassung vom 15. Dezember 2004, WpHG a.F.). Der BaFin standen – im Gegensatz zum Beklagten – die Anordnungsbefugnisse gemäß § 37o WpHG a.F. zu.
Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu Art. 34 Satz 1 GG i.V.m. § 839 BGB kann der Kläger nichts für sich ziehen. Sie betrifft den staatshaftungsrechtlichen Beamtenbegriff. Dieser erfasst neben den Fällen der Beleihung auch Private, die als „Verwaltungshelfer“ bei der Erledigung hoheitlicher Aufgaben tätig werden (BGH, Urteile vom 9. Oktober 2014 – III ZR 68/14 – NJW 2014, 3580 Rn. 17 und vom 6. Juni 2019 – III ZR 124/18 – NVwZ-RR 2019, 830 Rn. 18). Verwaltungshelfer sind aber keine informationspflichtigen Behörden im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG (BT-Drs. 15/4493 S. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Oktober 2008 – OVG 12 B 49/07 – juris Rn. 19) und zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie – im Gegensatz zum Beliehenen – nicht mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet sind (Schoch, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: 2022, § 1 Rn. 170). Dem entsprechend verhalten sich die vom Kläger herangezogenen Urteile zu den lufttechnischen Betrieben (BGH, Urteil vom 22. März 2001 – III ZR 394/99 – BGHZ 147, 169 Rn. 7 ff.), zu den Verifizierern nach § 10 Abs. 1 Satz 3 TEHG (Urteil vom 15. September 2011 – III ZR 240/10 – BGHZ 191, 71 Rn. 13 ff.) und zu den amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr (BGH, Urteile vom 30. November 1967 – VII ZR 34/65 – NJW 1968, 443, 444; vom 11. Januar 1973 – III ZR 32/71 – NJW 1973, 458, 458; vom 25. März 1993 – III ZR 34/92 – NJW 1993, 1784, 1784 f. und vom 10. April 2003 – III ZR 266/02 – NVwZ-RR 2003, 543, 543 f.; Beschluss vom 30. September 2004 – III ZR 194/04 – NJW 2004, 3484) nicht dazu, ob diese Beliehene sind. Die vom Bundesgerichtshof entwickelten materiellen Kriterien für die haftungsrechtliche Zurechnung des Handelns dieser Privatpersonen (insbesondere „enger äußerer und innerer Zusammenhang“, „maßgebliche Einschaltung“) sind auf die hier zu entscheidende Frage, ob der Beklagte Beliehener war, nicht übertragbar.
Der Beklagte ist informationsrechtlich auch nicht mit einer Behörde gleichzusetzen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG steht einer Behörde im Sinne dieser Vorschrift eine natürliche Person oder juristische Person des Privatrechts gleich, soweit eine Behörde sich dieser Person zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben bedient. Selbst wenn diese Konstellation hier – was nicht zu entscheiden ist – vorläge, wäre der Antrag gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 IFG nicht an den Beklagten, sondern an die Behörde zu richten, die sich des Beklagten bedient (vgl. Urteil der Kammer vom 19. Dezember 2019 – VG 2 K 178/19 – juris Rn. 23).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 68 VwGO
§ 342b HGB
§ 37o WpHG
§ 839 BGB
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs. 3 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 342b Abs. 2 HGB
§ 342b Abs. 4 Satz 1 HGB
§ 10 Abs. 1 Satz 3 TEHG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 IFG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 37p Abs. 1 Satz 2 des Wertpapierhandelsgesetzes
Art. 34 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 1363
BVerwGE 147, 312
NVwZ 2019, 978
NVwZ 2022, 1205
BVerwGE 137, 377
NVwZ-RR 2021, 199
WM 2022, 179
WM 2021, 857, 859
WM 2007, 45, 45
BB 2021, 1, 4
DB 2005, 651, 652
BB 2004, 93, 94
NJW 2014, 3580
NVwZ-RR 2019, 830
BGHZ 147, 169
BGHZ 191, 71
NJW 1968, 443, 444
NJW 1973, 458, 458
NJW 1993, 1784, 1784
NVwZ-RR 2003, 543, 543
NJW 2004, 3484
10 B 1/20
7 C 21/12
7 C 23/17
6 C 7/20
3 C 35/09
2 B 66/20
12 L 65/16
15 A 4409/18
2 K 178/19
9 U 72/21
2 O 441/20
III ZR 68/14
III ZR 124/18
12 B 49/07
III ZR 394/99
III ZR 240/10
VII ZR 34/65
III ZR 32/71
III ZR 34/92
III ZR 266/02
III ZR 194/04