Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-06, Aktenzeichen 1 K 2716/10
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2011:0506.1K2716.10.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Klägerin ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband mit Schreiben vom 10. Oktober 2009 und 2. November 2009 zum 31. Dezember 2011 wirksam beendet hat.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband durch ihre Schreiben vom 10. Oktober 2009 und 2. November 2009 zum 31. Dezember 2011 beendet hat.
Die Klägerin ist Mitglied des im Jahre 1976 gegründeten Zweckverbandes Volkshochschule und Musikschule T. , dem auch die Gemeinden M. und O. sowie die Städte I. und T. angehören.
Ausweislich eines Auszugs aus der Niederschrift über die 33. Sitzung des Arbeitsausschusses der Komm. Arbeitsgemeinschaft vom 11. März 1976 sah der erste Entwurf der Verbandssatzung eine Regelung über einseitiges Ausscheiden von Mitgliedern nicht vor. Da eine entsprechende Regelung von den Gründungsmitgliedern des Zweckverbandes jedoch für notwendig erachtet wurde, wurde der Entwurf der Verbandssatzung in Anlehnung an eine Satzung des Volkshochschulzweckverbandes Lengerich um die Regelung des § 13 ergänzt. Diese lautet: "(1) Mitglieder können durch Abgabe einer schriftlichen Erklärung gegenüber der Verbandsversammlung aus dem Zweckverband ausscheiden. (2) Die Mitgliedschaft endet nicht vor Ablauf von zwei Haushaltsjahren, die dem Zugang dieser Erklärung folgen, jedoch nur zum Ende des Semesters. (...)." In diesem Zusammenhang ist in der Niederschrift aus dem Jahr 1976 ausgeführt: "Hierzu bemerkt BM S. an, dass für den Bereich der Musikschule keine Kündigungsmöglichkeit vorgesehen ist, obwohl dies u.U. von dem einen oder anderen Verbandsmitglied in Erwägung gezogen werden muss. (...) Die sich anschließende Diskussion ergibt folgendes: (...) Die Vorschriften über das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern müssen durch die Verbandssatzung erweitert werden, da insbesondere mit Blick auf die Musikschule die Möglichkeit bestehen muss, nach Ablauf bestimmter Fristen aus dem Verband auszuscheiden (...)".
U.a. wegen einer Satzungsänderung zum 1. Januar 2010, mit der das bisherige Umlageverfahren modifiziert worden war, entschloss sich die Klägerin, ihren Austritt zu erklären. Nach der bis zum 31. Dezember 2009 geltenden Satzung bemaß sich die Umlage für die Musikschule zu 70% nach dem Verhältnis der Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden und zu 30% nach dem Verhältnis der sich aus dem Bereich der einzelnen Verbandsmitglieder ergebenden Schülerzahl. Da in der Gemeinde der Klägerin seit vielen Jahren eine Musikschule in privater Trägerschaft (Musikschule B. e.V.) besteht, die ein eigenes Jugendorchester unterhält, ging die Zahl der Schüler aus B. , die im Zweckverband unterrichtet werden, kontinuierlich zurück. Mit Beschluss vom 6. Oktober 2009 hatte die Verbandsversammlung des Beklagten gegen die Stimmen der Klägerin eine Satzungsänderung beschlossen, nach der sich die Umlage für die Musikschule künftig zu 100% nach der Einwohnerzahl bemisst.
Aufgrund eines Beschlusses des Rates der Klägerin vom 28. September 2009 erklärte die Klägerin - gestützt auf § 13 der Verbandssatzung in der Fassung vom 1. Januar 1998 (VS 1998) - sowohl mündlich in der Verbandsversammlung vom 6. Oktober 2009 als auch mit Schreiben vom 10. Oktober 2009 (ergänzt durch Schreiben vom 2. November 2009) gegenüber dem Beklagten (z.Hd. des Verbandsvorstehers) ihr Ausscheiden aus dem Zweckverband.
Mit Schreiben vom 27. November 2009 bestätigte der Beklagte den Eingang des Kündigungsschreibens. Am 8. Februar 2010 übersandte der Beklagte seinen Mitgliedern die Vorlage 4001/10 für die Sitzung der Verbandsversammlung am 14. Juni 2010, mit der der Verbandsversammlung vorgeschlagen wurde, den in den Kündigungsschreiben der Klägerin formulierten Austritt aus dem Zweckverband abzulehnen. Die Klägerin wandte sich daraufhin an den Landrat des Kreises T. und den Städte- und Gemeindebund NRW und bat um eine rechtliche Prüfung der Angelegenheit.
Der Städte- und Gemeindebund führte in seiner Stellungnahme vom 6. April 2010 aus, dass gegen die Kündigung aus dem Zweckverband keine rechtlichen Bedenken bestünden. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG NRW) bedürfe das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern zwar grundsätzlich eines Beschlusses der Verbandsversammlung, der mit Zweidrittelmehrheit zu fassen sei. Dies gelte aber nur, sofern die Verbandssatzung nichts anderes bestimme. Von diesem Gestaltungsrecht habe man mit § 13 der Verbandssatzung a.F. in zulässigem Umfang Gebrauch gemacht. Auf den weiteren Inhalt der Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes wird Bezug genommen.
In einem vom Beklagten vorprozessual eingeholten Gutachten vom 5. Mai 2010 vertrat die heutige Prozessbevollmächtigte des Beklagten demgegenüber die Ansicht, die Klägerin könne ihre Mitgliedschaft nicht einseitig kündigen. Das GkG NRW gewähre dem Satzungsgeber nicht die Befugnis, ein Recht zur einseitigen Kündigung der Mitgliedschaft in dem Zweckverband vorzusehen. Das Ausscheiden erfordere nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW zwingend eine Satzungsänderung, die nur durch einen entsprechenden Beschluss der Verbandsversammlung erfolgen könne. Die Regelung verbiete es den Verbandsmitgliedern, das Verfahren beim Ausscheiden von Mitgliedern ohne jede Einschränkung zu regeln. § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW enthalte insoweit kein disponibles Recht. Die Vorschrift erlaube ausschließlich eine Verschärfung (Einstimmigkeit) oder eine Erleichterung (einfache Mehrheit) der Anforderung an eine Satzungsänderung. § 13 VS (1998) komme lediglich die Bedeutung einer Verfahrens-/Formvorschrift zu. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.
Der Städte- und Gemeindebund NRW bestätigte in der Stellungnahme vom 7. Juli 2010, dass die einseitige Kündigung der Klägerin seiner Ansicht nach wirksam sei.
Am 7. Juli 2010 fasste die Verbandsversammlung des Beklagten sodann mit 15 Ja-Stimmen mehrheitlich den Beschluss, den in den Kündigungsschreiben der Klägerin formulierten Austritt aus dem Zweckverband abzulehnen. Dies teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 13. September 2010 mit.
Mit Schreiben vom 21. Juli 2010 äußerte der Kreis T. die Auffassung, die Klägerin habe aufgrund ihrer schriftlichen Austrittserklärungen nicht wirksam aus dem beklagten Zweckverband ausscheiden können. Für ein wirksames Ausscheiden habe es eines Mehrheitsbeschlusses der Verbandsversammlung bedurft, den diese jedoch in ihrer Sitzung vom 7. Juli 2010 versagt habe. Auf den weiteren Inhalt der Stellungnahme des Kreises T. wird ebenfalls Bezug genommen.
Am 9. Dezember 2010 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie trägt vor: Sie habe ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband durch ihre Kündigungsschreiben auf Grundlage von § 13 VS (1998) wirksam zum 31. Dezember 2011 beendet. Das GkG eröffne dem Satzungsgeber mit §§ 9 Abs. 2, 20 Abs. 1 GkG NRW einen weiten Gestaltungsspielraum, von dem die Zweckverbandsmitglieder bei Gründung des Beklagten in der Weise Gebrauch gemacht hätten, in § 13 VS ausdrücklich eine Möglichkeit zum Austritt durch ordentliche Kündigung in Form der einseitigen Kündigungserklärung vorzusehen. Der schlichte Wortlaut der Regelung des
§ 13 VS lasse unzweideutig erkennen, dass sich die Mitglieder bei Erlass der Satzung die Möglichkeit hätten einräumen wollen, ihre Mitgliedschaft – abweichend von § 20 Abs. 1 GkG NRW - durch einseitige Erklärung beenden zu können. Gegen das vom Beklagten geltend gemachte einschränkende Gesetzesverständnis spreche auch die Gesetzesbegründung. Es entspreche zudem gerade dem Charakter des Zweckverbandes (jedenfalls des Freiverbandes), dass sich die Mitglieder freiwillig zusammenschlössen und ihren Zusammenschluss, insbesondere auch die Verfassung und die Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes, selbst und eigenständig gestalteten. Ein Austritt durch Kündigung sei mit dem Wesen des Zweckverbandes vereinbar. Diesem Rechtsverständnis stehe nicht entgegen, dass das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds eine (nachzuvollziehende) Änderung der Verbandssatzung erfordere. Schließlich spreche für ein weites Gestaltungsrecht des Satzungsgebers im Rahmen des § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW das in Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LVerf NRW verankerte kommunale Selbstverwaltungsrecht. Zwar seien Zweckverbände – auch im Interesse der beteiligten Kommunen – vom Grundsatz her auf Dauerhaftigkeit angelegt, so dass es auch zulässig sei, dass das GkG NRW für den nicht abweichend durch Satzung geregelten Regelfall einen Rahmen vorgebe, der an das Ausscheiden aus dem Zweckverband erhöhte Anforderungen stelle. Wenn die Mitglieder jedoch bei Gründung des Zweckverbandes einig seien, dass ein Ausscheiden unter erleichterten Voraussetzungen möglich sein solle, machten sie hiermit von ihrer Organisations-und Gestaltungshoheit als Teil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts Gebrauch. Diese Entscheidung sei zu respektieren, insbesondere wenn die Kündigung erst nach Ablauf von zwei vollen Haushaltsjahren wirksam werde und damit genügend Gelegenheit für alle Beteiligten bestehe, sich auf die veränderte Mitgliederstruktur einzustellen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband mit Schreiben vom 10. Oktober 2009 und 2. November 2009 zum 31. Dezember 2011 wirksam beendet hat.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte macht sich zunächst die von dem Kreis T. als Aufsichtsbehörde im Schreiben vom 21. Juli 2010 dargelegte Rechtsansicht zu eigen und führt in Anknüpfung an das bereits hierzu vorprozessual eingeholte Gutachten vom 5. Mai 2010 weiter aus: § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW regele u.a. für das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern ein Quorum, nämlich zwei Drittel der Stimmenzahl der Verbandsversammlung. Auf dieses Quorum – und nur hierauf – beziehe sich nach dem maßgeblichen Gesetzeswortlaut der satzungsrechtliche Gestaltungsspielraum eines Zweckverbandes. Die Satzung könne, ohne gegen höherrangiges Recht zu verstoßen, weder den Bezugspunkt (Quorum) noch den Entscheidungsträger (Verbandsversammlung) ändern. Die von der Klägerin vertretene Ansicht führe dazu, dass das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes aus der Hand der ausschließlich dazu berufenen Verbandsversammlung genommen und der alleinigen Entscheidung des Zweckverbandsmitglieds überlassen werde. Zweckverbände sollten und müssten auf Dauer angelegt sein. Jedes Ausscheiden eines Mitgliedes habe gravierende organisatorische und wirtschaftliche Folgen, weil es die Pflichten- und Lastenverteilung der verbleibenden Mitglieder verändere. Zwar fördere das Gesetz die Bildung von Zweckverbänden als Form der kommunalen Gemeinschaftsarbeit. Doch solle die Zusammenarbeit keine Beitritts- und Austrittsfreiheit einzelner Interessenten wie etwa in einem Sportverein mit sich bringen. § 13 VS (1998) sei vor diesem Hintergrund als bloße Form- und Verfahrensvorschrift zu verstehen. Das Ausscheiden eines Zweckverbandsmitgliedes führe zudem notwendig zu einer Satzungsänderung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Die Beteiligten streiten über das Bestehen oder Nichtbestehen der Mitgliedschaft der Klägerin in dem beklagten Zweckverband, mithin über ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil der Beklagte von der Unwirksamkeit der von der Klägerin ausgesprochenen Kündigung ihrer Mitgliedschaft ausgeht und die Klägerin über den 31. Dezember 2011 hinaus darauf in Anspruch nehmen will, ihren mitgliedschaftlichen Pflichten, insbesondere zur Leistung der Verbandsumlage, nachzukommen. Die Feststellungsklage ist auch nicht gegenüber der Gestaltungs- und Leistungsklage subsidiär im Sinne von § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Klägerin kann ihr Ziel nicht vorrangig im Wege der Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder allgemeinen Leistungsklage erreichen. Insbesondere muss die Klägerin sich nicht darauf verweisen lassen, im Wege der Leistungsklage gegenüber dem Beklagten einen Anspruch auf Ausscheiden oder Satzungsänderung geltend zu machen. Denn sie will gerade festgestellt wissen, dass ihre schriftliche Erklärung vom 10. Oktober 2009 unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung mit der Folge hat, dass ihre die Mitgliedschaft im beklagten Zweckverband zum 31. Dezember 2011 endet.
Es kann schließlich dahinstehen, ob die Durchführung des in § 30 GkG NRW vorgesehenen Schlichtungsverfahrens eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung darstellt. Jedenfalls hat die Klägerin den Kreis T. als Aufsichtsbehörde mit Schreiben vom 25. Februar 2010 um rechtliche Prüfung des Sachverhaltes gebeten und dieser hat in seiner Stellungnahme vom 21. Juli 2010 das Vorliegen der Voraussetzungen für ein Ausscheiden der Klägerin aus dem beklagten Zweckverband verneint. Eine weitere Befassung des Kreises T. im Sinne des § 30 GkG NRW als Schlichtungsstelle war vor diesem Hintergrund entbehrlich.
Die Klage ist auch begründet.
Die Klägerin hat ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband wirksam zum 31. Dezember 2011 beendet.
Sie hat - anknüpfend an ihre Einlassung in der Verbandsversammlung am 6. Oktober 2009 - mit Schreiben an den Beklagten (z.H. des Verbandsvorstehers) vom 10. Oktober 2009 (ergänzt durch das Schreiben vom 2. November 2009) unter Bezugnahme auf § 13 VS (1998) ihr Ausscheiden aus dem Zweckverband erklärt. Diese Erklärung hat gemäß § 13 Abs. 1 VS (1998) das Ausscheiden der Klägerin aus dem Beklagten zur Folge, das gemäß § 13 Abs. 2 VS (1998) nicht vor Ablauf von 2 Haushaltsjahren, die dem Zugang dieser Erklärung folgen, wirksam wird, hier also zum 31. Dezember 2011.
§ 13 VS (1998) ermächtigt nach seinem Wortlaut, der Systematik der Satzung und der Entstehungsgeschichte dazu, dass die Verbandsmitglieder aus dem Beklagten durch eine einseitig empfangsbedürftige, unmittelbar rechtgestaltende Erklärung ausscheiden können.
Gemäß § 13 Abs. 1 VS (1998) können Mitglieder durch Abgabe einer schriftlichen Erklärung gegenüber der Verbandsversammlung aus dem Zweckverband ausscheiden. Bereits nach diesem Wortlaut sollte das freiwillige Ausscheiden eines Mitglieds aus dem Beklagten vom Willen des einzelnen Verbandsmitgliedes und gerade nicht von einem (wie auch immer gearteten) Mehrheitsbeschluss der Verbandsversammlung abhängen.
Dies entspricht auch der Systematik der Verbandssatzung des Beklagten. So sind in § 5 Abs. 2 VS, der die Zuständigkeitsbereiche der Verbandsversammlung regelt, als Gegenstände genannt die Aufnahme weiterer Verbandsmitglieder und Erlass und Änderungen von Satzungen, nicht hingegen das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern. Hieraus folgt, dass die Entscheidung über das Ausscheiden einzelner Verbandsmitglieder gerade nicht in den Zuständigkeitsbereich der Verbandsversammlung fallen sollte.
Schließlich spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 13 VS (1998) für eine solche Auslegung. Wie sich aus dem Auszug aus der Niederschrift über die 33. Sitzung des Arbeitsausschusses der Komm. Arbeitsgemeinschaft am 11. März 1976 ergibt, entsprach es dem ausdrücklichen Willen der Gründungsmitglieder des Zweckverbandes, für die Mitglieder ein vereinfachtes Austrittsrecht zu schaffen. Dort ist u.a. ausgeführt: "Die Vorschriften über das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern müssen durch die Verbandssatzung erweitert werden, da (...) die Möglichkeit bestehen muss, nach Ablauf bestimmter Fristen aus dem Verband auszuscheiden." Entsprechend wurde der Satzungsentwurf durch die Regelung des § 13 VS nachträglich ergänzt.
Deshalb scheidet eine Qualifizierung des § 13 VS (1998) als bloße Form- und Verfahrensvorschrift aus. Insofern unterscheidet sich die vorliegende Regelung des § 13 VS (1998) von denen, die den in der Rechtsprechung bislang entschiedenen Fallkonstellationen zugrundelagen.
Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Dezember 2002 – 10 L 109/00 – zum dortigen (anderslautenden) Zweckverbandsgesetz a.F., auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. Dezember 1993 – 7 B 12364/93 – und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 -, vgl. zum Meinungsstand insoweit auch, Dietlein, Wege aus dem Zweckverband, LKV 1999, 41 ff..
Mit der Auslegung als einseitiges Kündigungs- bzw. Austrittsrecht steht § 13 VS (1998) auch in Einklang mit § 20 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979 (GV.NRW. S. 621) , zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndG vom 12. Mai 2009 (GV.NRW. S. 298) - GkG NRW -.
Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW bedürfen Änderungen der Verbandssatzung, insbesondere der Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern, sowie die Auflösung der Zweckverbandes, falls die Verbandssatzung nichts anderes bestimmt, einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung; die Verbandssatzung kann bestimmen, dass außerdem die Zustimmung einzelner oder aller Verbandsmitglieder erforderlich ist.
Dieser Wortlaut mit dem begrifflichen Verständnis des Ausscheidens als Satzungsänderung, die Überschrift des § 20 "Verfahren" und der 2. Halbsatz der Vorschrift deuten auf die vom Beklagten befürwortete Auslegung hin, wonach sich der satzungsrechtliche Gestaltungsspielraum (allein) auf das Quorum bezieht, die grundsätzliche Zuständigkeit der Verbandsversammlung jedoch unangetastet bleiben soll.
Vgl. Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht Nordrhein-Westfalen, 1984, Rdnr. 417, wonach die Satzung andere Mehrheiten und auch Zustimmungsvorbehalte vorsehen könne; Wagener, Gemeindeverbandsrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar 1967, § 20 GkG Rdnr.1; insoweit nicht eindeutig Köhler, Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG), Kommentar, B 5 NW, Loseblattsammlung, Stand Juni 2010, § 20 Erl. 1.
Diese eng am Wortlaut orientierte Sichtweise wird dem vom Gesetzgeber zum Ausdruck gebrachten Willen indes nicht gerecht. Dieser hatte vielmehr ein weites Verständnis von § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW vor Augen, nach dem die dort formulierte Satzungsermächtigung auch eine satzungsrechtliche Bestimmung ermöglichen soll, mit der ein vollständiger Verzicht auf eine Mehrheitsentscheidung der Verbandsversammlung geregelt wird, so dass – wie hier geschehen – das einzelne Mitglied ohne Beschlussfassung der Verbandsversammlung seinen Austritt wirksam durch einseitige Erklärung gegenüber der Verbandsversammlung unter Einhaltung der in der Verbandssatzung genannten Kündigungsfrist erklären kann.
Vgl. insoweit auch zur Vorgängerregelung des § 21 Abs. 2 Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (Erfordernis der Einstimmigkeit), Steimle, Zweckverbandsgesetz 1940, § 21 Anm. 3., wonach es z.B. möglich sein sollte, von der Einstimmigkeit unter der Voraussetzung, dass die Kündigungsfrist eingehalten wird, abzuweichen.
In der Gesetzesbegründung zu § 23, der insoweit der heutigen Fassung des § 20 entspricht,
vgl. Entwurf eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 12. November 1958, LT-Drs. 4/23, S. 29,
ist Folgendes ausgeführt: Die Verbandssatzung könne u.a. für das Ausscheiden aus dem Zweckverband Bestimmungen treffen. Die Vorschriften des Gesetzes gälten nur, soweit dies nicht geschehen sei. Sie sähen dabei gegenüber dem geltenden Recht eine leichtere Möglichkeit des Beitritts und Austritts sowie der Auflösung des Zweckverbandes vor. In der Begründung zu § 24, der inhaltlich dem heutigen § 21 GkG NRW entspricht,
ist weiter ausgeführt: Diese Möglichkeit des Ausscheidens bestehe auch dann, wenn die Verbandssatzung trotz der Ermächtigung in § 23 Abs. 1 des Entwurfs einen f r e i e n A u s t r i t t nicht vorsehe.
Diese Formulierung der Gesetzesbegründung legt allein den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber selbst davon ausgegangen ist, die Ermächtigung des heutigen § 20 Abs. 1 GkG NRW beziehe sich nicht nur auf das Quorum, sondern umfasse auch die Möglichkeiten eines (freien) Austritts sowie der Regelung der entsprechenden Voraussetzungen.
Dieses Verständnis von § 20 Abs. 1 GkG NRW wird schließlich bestätigt durch einen Vergleich mit dessen Vorgängerregelung, dem § 21 Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (Reichszweckverbandsgesetz), nach dessen Absatz 1 die Verbandssatzung u.a. Vorschriften über die Voraussetzungen für das Ausscheiden einzelner Verbandsmitglieder vorsehen konnte. Da nach der Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 12. November 1958 "das sehr umständliche Verfahren des Reichsverbandsgesetzes zur (...) Änderung von Zweckverbänden zu vereinfachen ist (...), um die häufig zu beobachtende Zurückhaltung der Gemeinden gegenüber dieser Form der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit nach Möglichkeit zu überwinden.",
vgl. Entwurf eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 12. November 1958, LT-Drs. 4/23, S. 20,
muss davon ausgegangen werden, dass durch die Neuregelung des GkG diese Möglichkeit der satzungsrechtlichen Regelung erhalten bleiben sollte. Bereits früher war man sich insoweit einig, dass das freiwillige Ausscheiden eines Mitgliedes jedenfalls dann zulässig sein sollte, wenn dies in der Verbandssatzung vorgesehen war.
vgl. Luppert, Der Kommunale Zweckverband, Diss., 2000, S. 146; Steimle, a.a.O., § 21 Anm.2. und 3.; wohl auch Seydel, Die kommunalen Zweckverbände, 1955, zum vergleichbaren § 10 Abs. 2 PrZwVG, S. 129.
In dieses Verständnis fügt sich die Vorschrift des § 20 Abs. 3 Satz 3 GkG NRW ein. Dort hat der Gesetzgeber selbst - für die konkrete Fallkonstellation der Umwandlung eines Pflichtverbandes in einen Freiverband - die Möglichkeit eröffnet, aus einem Zweckverband auszutreten, ohne dass eine Entscheidungskompetenz der Verbandsversammlung vorgesehen ist. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW eine zwingende (durch Mehrheitsbeschluss auszuübende) ausschließliche Entscheidungskompetenz der Verbandsversammlung für a l l e Fälle des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern regeln wollte. Vielmehr wird aus der Systematik deutlich, dass die Möglichkeit eröffnet werden sollte, durch satzungsmäßige Bestimmung den Verbandsmitgliedern das Ausscheiden zu erleichtern und dieses (unter Einhaltung der Kündigungsfrist) nur dem Willen des Einzelnen zu unterwerfen. Auf den a k t u e l l e n Willen der übrigen Mitglieder kann es dann nicht mehr ankommen.
Für ein weites Verständnis der Satzungsermächtigung sprechen schließlich Sinn und Zweck des § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW im Zusammenhang mit der Rechtskonstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
Dem Zweckverband ist grundsätzlich der "geschlossene Mitgliederkreis" immanent, da gerade Art, Zahl und Zusammensetzung des Verbandsmitgliederkreises die Struktur des Verbandes und auch den Aufgabenkreis des Zweckverbandes (§ 9 Abs. 2 GkG NRW) weitgehend mitbestimmen. Allerdings räumt § 9 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW den Beteiligten eines Freiverbandes im Sinne des § 4 Halbsatz 1 GkG NRW, um den es sich beim beklagten Zweckverband handelt, weitgehende Regelungsbefugnisse ein. Danach können die Mitglieder in sämtlichen Fällen zur Lückenschließung des Kooperationsgesetzes tätig werden und darüber hinaus bei ausdrücklicher Ermächtigung auch vom Gesetz abweichen. Damit findet eine weitgehende Annäherung an die privatrechtliche Vertragsinhaltsfreiheit statt.
Vgl. Schmidt, kommunale Kooperation, Der Zweckverband als Nukleus des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrecht, 2005, S. 210 ff.
Das entspricht der Mannigfaltigkeit der Aufgaben, die auf einen Zweckverband übertragen werden können. Je nach Art der Aufgabe kann etwa dem Gesichtspunkt der Dauerhaftigkeit des Zusammenschlusses größere Bedeutung zukommen. Der Verschiedenheit der Aufgaben sollen die Mitglieder durch daran angepasste Regelungen Rechnung tragen können.
Grundlage für den Zusammenschluss in einen Freiverband ist die zwischen den Beteiligten zu vereinbarende Verbandssatzung, in der wesentliche Ziele, Rechte und Pflichten vereinbart werden können.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 12. November 1958, LT-Drs. 4/23, 3.c) S. 23.
Insbesondere kann die Verbandssatzung gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GkG NRW auch Bestimmungen über die Verfassung und Verwaltung bzw. sonstige Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes enthalten, soweit das Gesetz keine Vorschriften enthält oder die Regelung in der Verbandssatzung ausdrücklich zulässt.
Eine weit verstandene Satzungsermächtigung in § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW wahrt schließlich das den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 LVerf NRW verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht. Das Recht zur eigenverantwortlichen Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW umfasst nämlich u.a. die Befugnis, die Aufbau- und Ablauforganisation der Kommunalverwaltung festzulegen. Zu dieser sog. Organisationshoheit gehört zweifelsfrei auch die Befugnis, Zuständigkeiten auf andere Träger öffentlicher Verwaltung zu übertragen,
vgl. Erichsen, Kommunalrecht, 2. Auflage 1997, § 13 A 2 a, S. 317 f.,
und diese Zuständigkeiten im Rahmen des rechtlich Zulässigen zurückzuübertragen. Sind sich die Mitglieder bei Gründung eines Zweckverbandes - wie hier - einig, dass ein Ausscheiden und damit eine Rückholung der Zuständigkeit durch einseitige Erklärung möglich sein soll, machen sie durch eine entsprechende satzungsrechtliche Regelung jeweils von ihrem Gestaltungs- und Organisationsrecht als Teil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts Gebrauch.
Vgl. im Übrigen zur Frage der Wirksamkeit der Kündigung eines Mitgliedschaftsverhältnisses aufgrund satzungsrechtlicher Regelung, VG Osnabrück, Urteil vom 20. März 2001 – 1 A 131/00 – (zur Regelung des § 21 Abs. 2 Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939, die bis zum Inkrafttreten des GkG auch in NRW galt und durch § 20 Abs. 1 GkG weiter "entschärft" werden sollte; vgl. auch Prahl, Zum Ausscheiden der Gemeinde aus einem Freiverband aus wichtigem Grund im Recht der kommunalen Zusammenarbeit, Verwaltungsrundschau 12/2004, S. 399.
Ist damit das Ausscheiden der Klägerin aus dem beklagten Zweckverband durch einseitige Erklärung gemäß § 13 VS (1998) grundsätzlich zulässig, so wird das Ausscheiden gemäß § 13 Abs. 2 VS (1998) erst nach Ablauf von 2 Haushaltsjahren, die dem Zugang dieser Erklärung folgen, wirksam, hier also am 31. Dezember 2011. Durch diese Ausscheidensfrist von zwei Haushaltsjahren ist der Beklagte auch hinreichend davor geschützt, durch eine kurzfristige Kündigung vor unlösbare Probleme gestellt zu werden. Vielmehr wird ihm ausreichend Zeit eingeräumt, um sich auf die zukünftig veränderte Mitgliederstruktur einzustellen.
Die nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG erforderliche Satzungsänderung tritt im vorliegenden Fall unmittelbar (ipso-iure) mit der Wirksamkeit der Kündigungserklärung (hier zum 31. Dezember 2011) ein, vgl. § 20 Abs. 4 Satz 2 GkG NRW. Mit der öffentlichen Bekanntmachung der geänderten Verbandssatzung wird das Ausscheiden der Klägerin aus dem Beklagten gemäß §§ 20 Abs. 4 Satz 1, 11 GkG NRW (nach außen hin) wirksam. Die (nachzuvollziehende) formale Anpassung der Satzung hat demnach nur noch deklaratorische Wirkung.
Im Übrigen lässt der eindeutige Wortlaut des § 13 VS (1998) und der erkennbare Wille der Satzungsgeber auch für den Fall, dass das in § 13 VS (1998) geregelte einseitige Kündigungs- bzw. Austrittsrecht mit § 20 Abs.1 Satz 1 GkG NRW unvereinbar wäre, keinen Raum für eine geltungserhaltende Reduktion des § 13 VS (1998) als Verfahrens- und Formvorschrift. Für diesen Fall spricht Einiges dafür, dass die Nichtigkeit des § 13 VS (1998) die Nichtigkeit der gesamten Satzung zur Folge hätte. Die Entscheidung, ob ein Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit einer Satzung oder nur zur Nichtigkeit einzelner Vorschriften führt, hängt maßgeblich davon ab, ob – erstens – die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob – zweitens – hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 – 9 B 42/08-, juris Rdnr 13.
Letzteres erscheint angesichts der – deutlich zu Tage getretenen - Bedeutung des einseitigen Kündigungsrechts für die Gründungsmitglieder zumindest sehr zweifelhaft, so dass man sich mit den weiteren Konsequenzen und Fragestellungen, welche Kündigungsrechte dem Mitglied eines faktischen Freiverbandes zugestanden werden können/müssen, auseinanderzusetzen hätte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtsfrage, ob das GkG NRW eine satzungsrechtliche Bestimmung zulässt, nach der ein Mitglied eines Zweckverbandes auch ohne mehrheitlichen Beschluss der Verbandsversammlung seine Mitgliedschaft durch einseitige Erklärung beenden kann, hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 Abs. 2, 20 Abs. 1 GkG
§§ 20 Abs. 4 Satz 1, 11 GkG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 30 GkG
§ 20 GkG
§ 21 GkG
§ 167 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 1 GkG
§ 20 Abs. 1 GkG
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 2 PrZwVG
§ 20 Abs. 3 Satz 3 GkG
§ 9 Abs. 2 GkG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 GkG
§ 4 Halbsatz 1 GkG
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GkG
§ 20 Abs. 1 GkG
§ 20 Abs. 4 Satz 2 GkG
§ 20 Abs.1 Satz 1 GkG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 1 ÄndG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 L 109/00
7 B 12364/93
1 S 247/87
1 A 131/00
9 B 42/08