Verwaltungsgericht München (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-19, Aktenzeichen M 23 K 18.2277

Tenor:
I. Die Klagen werden abgewiesen.
II. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Erteilung von Parkausweise für Übernachtungsgäste (Urlauberparkausweise).
Die Klägerin zu 2), deren Mitgeschäftsführerin die Klägerin zu 1) ist, betreibt in einem mittels Zeichen 325.1 und 325.2 ausgewiesenen verkehrsberuhigten Beriech … ein Gasthaus. Die in diesem Bereich öffentlich ausgewiesenen Parkflächen (Zeichen 314) sind zeitlich mittels Zeichen 318 (Parkscheibe) beschränkt. Das Gasthaus bietet in elf Zimmern und einer Ferienwohnung Beherbergungsmöglichkeiten für etwa 19 Übernachtungsgäste. Das Gasthaus selbst verfügt lediglich über eine eigene Stellfläche.
Der Beklagte erteilte der Klägerin zu 2) in der Vergangenheit Urlauberparkausweise für ihre Übernachtungsgäste. Diese galten zeitlich unbeschränkt für die Dauer des Übernachtungsaufenthalts. Dabei überließ der Beklagte der Klägerin zu 2) bzw. ihren Bediensteten die Eintragung der Kfz-Kennzeichen der Übernachtungsgäste sowie deren Übernachtungsdauer in die Urlauberparkausweise.
Nach der Umgestaltung des …platzes und der Erneuerung des Verkehrskonzepts zur Mitte des Jahres 2017 beschloss der Gemeinderat des Beklagten am 24. Juli 2017, Urlauberparkausweise zukünftig auf den An- und Abreisetag der Urlauber und zudem auf max. drei Stunden zu beschränken.
Die Kläger beantragten am 30. Januar 2018 für näher bezeichnete Parkflächen „die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Nutzung durch die Beherbergungsgäste […] für die Dauer des Aufenthalts des Übernachtungsgastes“.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 6. Februar 2018 ließ der Beklagte gegenüber den Klägern ausrichten, dass keine besondere Dringlichkeit für die Erteilung solcher Parkausweise bestehe und verwies ergänzend auf die geänderte Erteilungspraxis.
Mit am 14. Mai 2018 beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangenem Schriftsatz vom 9. Mai 2018 erhoben die Kläger „Untätigkeitsklage“ mit dem Antrag,
„den Beklagte zu verpflichten, den Klägern die beantragte Ausnahmeparkgenehmigung zum Parken auf den Parkflächen in dem durch Richtzeichen 325.1 im Sinne von § 42 Abs. 2 StVO eingegrenzten Bereich der …straße, der …straße und des …platzes in … … für die Nutzung der Beherbergungsgäste des Gasthauses … während der Dauer ihres jeweiligen Aufenthalts zu erteilen.“
Zur Begründung führen die Kläger im Wesentlichen aus, die Klägerin zu 1) habe zulässigerweise Klage erhoben, da sie als Eigentümerin des mit dem Gasthaus bebauten Grundstücks zur eigenen Existenzsicherung auf Parkmöglichkeiten der Übernachtungsgäste angewiesen sei. Sie könne sich dabei auf einen gesteigerten Anliegergebrauch berufen. Aus diesem gesteigerten Anliegergebrauch folge letztlich auch der Anspruch der Kläger auf Erteilung der Urlauberparkausweise, da die Inanspruchnahme bzw. Fortführung des Gasthauses nicht mehr möglich bzw. wirtschaftlich nicht mehr vertretbar wäre. So erfordere ein zeitgemäßer Gewerbebetrieb einen unmittelbaren Zugriff der Übernachtungsgäste auf ihr Fahrzeug in unmittelbarer Nähe des Gasthauses. Für Übernachtungsgäste stelle das Gasthaus einen zeitweisen Lebensmittelpunkt dar, sodass eine Vergleichbarkeit mit Anwohnern gegeben sei. Zudem bestünde für das klägerische Gasthaus mangels eigener Stellplätze gegenüber anderen Beherbergungsbetrieben ein Wettbewerbsnachteil. Die Erteilung der Parkausweise könne den Klägern auch nicht mit Verweis darauf versagt werden, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO lediglich die Erteilung in „bestimmten Einzelfälle“ vorsehe. Schließlich würden die Berechtigten nicht durch die Kläger, sondern den Beklagten selbst konkretisiert. Letztlich bestehe für die Kläger auch nach dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung ein Anspruch. Insoweit verweisen die Kläger als Bezugsfall zum einen auf das Hotel M., für dessen Gäste die Verkehrsüberwachung ausgesetzt sei und im Anschluss gemeindliche Parkflächen zur Verfügung gestellt worden seien. Auch einem örtlichen Segelclub seien gesonderte Parkflächen zur Verfügung gestellt worden. Angesichts dieser Erwägungen und der besonderen örtlichen Verhältnisse des klägerischen Gasthauses sei das dem Beklagen eingeräumte Ermessen auf Null reduziert.
Der Beklagte beantragte Klageabweisung und führte im Wesentlichen aus, die Klage der Klägerin zu 1) sei bereits unzulässig, da sie nicht klagebefugt sei. In der Sache bestehe auch für die Kläger kein Anspruch auf Erteilung der Urlauberparkausweise, da Urlauber als unbestimmter Personenkreis nicht von § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO erfasst seien.
Das Gericht hat am 8. November 2018 gemäß Beweisbeschluss vom 25. September 2018 Augenschein durchgeführt, dem sich die mündliche Verhandlung anschloss. Hierbei gab die Klägerin zu 1) insbesondere an, im Besitz „einer Kiste von Ausnahmegenehmigungen“ zu sein. Der Beklagtenvertreter wies im Hinblick auf das als Bezugsfall benannte Hotel M. darauf hin, dass wohl der Nießbrauchberechtigte die gemeindlichen Flächen dem Hotel M. zur Verfügung stelle.
Die Beteiligten haben sich in der mündlichen Verhandlung mit einem Übergang in das schriftliche Verfahren einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichts- und vorgelegte Behördenakte sowie die Niederschrift zum Augenschein verwiesen.
Die Klage der Klägerin zu 1) ist bereits mangels Klagebefugnis unzulässig.
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist die hier statthafte Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) nur zulässig, wenn die Klägerin geltend macht, durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dabei muss die Darlegung der Klägerin ergeben, dass nicht offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die ihr behaupteten Rechte - und somit der von ihr behauptete Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts - nicht bestehen oder ihr nicht zustehen können (BayVGH, B.v. 11.5.2017 - 14 ZB 16.1775 - juris Rn. 7). Die Klagebefugnis für eine Verpflichtungsklage fehlt, wenn offensichtlich und eindeutig kein Rechtssatz besteht, der die Behörde zum Erlass des Verwaltungsaktes verpflichtet oder wenigstens ermächtigt und zugleich einen subjektiven Anspruch gewährt sowie den jeweiligen Kläger in den Rechtskreis der Berechtigten einbezieht (BayVGH B.v. 23.8.2016 - 14 ZB 15.2633 - juris Rn. 6). Die Einhaltung von Vorschriften kann also nur derjenige verlangen, dessen faktische Interessen auch den rechtlichen Schutz der Norm genießen (Ramsauer: Die Dogmatik der subjektiven öffentlichen Rechte, JuS 2012, 769, 771). Daran fehlt es, wenn sich der Kläger - wie hier - lediglich auf die Wirkungen eines einem Dritten zustehenden öffentlichen Rechts, also lediglich auf einen Rechtsreflex beruft (Schaks/Friedrich: Verwaltungsaktsbezogener Rechtsschutz: Die Zulässigkeitsprüfung, JuS 2018, 860, 865). Denn eine bloß faktische Begünstigung des Einzelnen durch die Normbefolgung reicht jedenfalls nicht aus (Voßkuhle/Kaiser: Grundwissen - Öffentliches Recht: Das subjektiv-öffentliche Recht, JuS 2009, 16, 17).
Allenfalls auf einen solchen Rechtsreflex, nicht aber auf ein ihr zustehendes subjektiv-öffentliches Recht könnte sich die Klägerin zu 1) berufen. Die Stellungen der Klägerinnen zu 1) und 2) sind voneinander getrennt zu betrachten. Aus der Stellung der Klägerin zu 1) als Eigentümerin des mit dem Gasthaus bebauten Grundstücks oder als Mitgeschäftsführerin des Gasthauses erwächst ihr aus § 46 Abs. 1 StVO auch unter Berücksichtigung ihrer Grundrechte kein eigenes Recht auf Erteilung der Urlauberparkausweise für Übernachtungsgäste der Klägerin zu 2). Insoweit beruft sie sich auf die einzig der Klägerin zu 2) eingeräumten betriebsbezogenen Rechte aus Art. 12 Grundgesetz - GG - und Art. 14 GG. Die hieraus abgeleiteten Interessen der Klägerin zu 1) am Erhalt eines wirtschaftlich rentablen Gewerbebetriebs der Klägerin zu 2) sind zwar berechtigt, aber gerade nicht betriebsbezogen. Insoweit sind die Interessen der Klägerin zu 1) mit denen eines Vermieters oder Angestellten vergleichbar, ohne dass diesen hieraus ein eigener Anspruch erwüchse. Auch der von den Klägern gestellte Antrag im Verwaltungsverfahren stützt sich ausschließlich auf betriebliche Interessen der Klägerin zu 2).
Insoweit war die Klage der Klägerin zu 1) bereits als unzulässig abzuweisen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage der Klägerin zu 2) ist zwar zulässig, sie bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.
Die ggü. dem Beklagten beanspruchte und einfachgesetzlich auf § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO gestützte Erteilung von Urlauberparkausweisen kommt bereits mangels Vorliegens der rechtsatzmäßigen Voraussetzungen nicht in Betracht, sodass die Klägerin zu 2) wegen der Ablehnung oder Unterlassung nicht in ihren Rechten verletzt ist, ohne dass es im weiteren noch darauf ankäme, inwieweit auch ihre gewerblichen Interessen rechtsfehlerfrei abgewogen worden wären (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Insoweit begehrt die Klägerin zu 2) die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung, mit dem es den Übernachtungsgästen erlaubt werden soll, von den durch Zeichen 325.1 und 325.2. i.V.m. Zeichen 314 und 318 (zulässige Höchstparkdauer auf ausgewiesenen Parkflächen im verkehrsberuhigten Bereich) angeordneten Parkverbot abzuweichen. Ein derartiger Anspruch besteht nicht.
Nach § 46 Absatz 1 Nr. 11 StVO können die Straßenverkehrsbehörden nur in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von den durch Vorschriftzeichen angeordneten Verboten genehmigen; die entsprechenden Bescheide sind gemäß Abs. 3 S. 3 von den begünstigten Verkehrsteilnehmern mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen.
Vorliegend begehrt die Klägerin zu 2) indes keine Ausnahme für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte, d. h. namentlich benannte Personen, sondern für einen konkreten Sachverhalt eine allgemeine Ausnahme für einen lediglich als “Übernachtungsgäste” bezeichneten - also unbestimmten - Personenkreis (vgl. BVerwG, U.v. 22.12.1993 - 11 C 45/92 - juris Rn. 34; OVG Koblenz, B.v. 15.3.1985 - 7 A 100/84 - juris; VGH Mannheim, U.v. 15.4.2004 - 5 S 682/03 - juris Rn. 51; VG Sigmaringen, U.v. 28.3.2017 - 3 K 4514/15 - juris Rn. 28 ff.). Soweit die Klägerin zu 2) damit eine einen konkreten Sachverhalt und einen generellen Personenkreis betreffende Regelung begehrt, ist diese Fallgruppe bereits systematisch nicht über § 46 Abs. 1 StVO zu erreichen, sondern allenfalls über eine Regelung gem. § 45 StVO. Denn § 45 StVO eröffnet im Gegensatz zu § 46 Abs. 1 StVO die Möglichkeit, eine konkret-generelle Regelung mittels Allgemeinverfügung in Form einer Beschilderung zu erlassen. Dem widerspricht auch nicht der Umstand, dass die Person im (späteren) Zeitpunkt der Inanspruchnahme der Ausnahmegenehmigung bestimmt ist. Dieser Umstand ist einer Allgemeinverfügung gerade immanent. Zudem muss der berechtigte Personenkreis bereits vor Erteilung der Ausnahmegenehmigung bestimmt und nicht etwa nur bestimmbar sein. Nur so kann der Sinn und Zweck des § 46 Abs. 1 StVO nach einer präventiven Kontrolle erreicht werden, während § 45 StVO lediglich die Möglichkeit einer repressiven Kontrolle eröffnet. Dies legt auch der Wortlaut des § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO nahe, wonach der Berechtigte die Genehmigung bereits mitführen muss. Hieraus geht hervor, dass auch der Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, dass der Berechtigte bereits konkret bestimmt ist, bevor er den Ausnahmetatbestand verwirklicht.
Vorliegend erfolgt die konkrete Auswahl der Berechtigten in der von dem Beklagten geübten und (in der Praxis) praktikablen - wenn auch über den Gesetzeszweck hinausgehenden - Verwaltungspraxis letztlich nicht durch den Beklagten selbst. Vielmehr überlässt er die konkrete Auswahl der Klägerin zu 2) bzw. ihren Bediensteten, indem diese die Blanko-Ausnahmegenehmigungen im konkreten Einzelfall auf die Übernachtungsgäste ausfüllen und ihnen zuweisen. Die Entscheidungshoheit ist damit vollständig der Klägerin zu 2) überlassen, soweit es sich um deren Gäste handelt. Die begehrte Erteilung von Urlauberparkausweisen erweist sich damit nicht als personenbezogen, wie dies § 46 Abs. 1 StVO aber verlangt, sondern allenfalls als betriebsbezogen, knüpft also nicht an die Person des Berechtigten, sondern an den Gewerbebetrieb an. Dass es an dem Merkmal der „Einzelfallbezogenheit“ fehlt, wird letztlich auch durch die Aussage der Kläger in der mündlichen Verhandlung deutlich, wonach sich „eine Kiste von Ausnahmegenehmigungen“ im Besitz der Kläger befinde. Eine solche Erteilung von Blanko-Ausnahmegenehmigungen „auf Vorrat“, ohne die berechtigte Person oder zumindest das ihr zugehörige Kfz vorab zu benennen, ist nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO aber gerade nicht zulässig und führt den Sinn und Zweck einer präventiven Kontrolle ad absurdum.
Nachdem damit bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO nicht erfüllt sind, kommt es weiter nicht auf die Frage an, ob der Beklagte tatsächlich untätig geblieben ist und seiner Pflicht zur Ausübung des eingeräumten Ermessens rechtsfehlerfrei nachgekommen ist.
Ein Anspruch folgt auch nicht aus einem etwaigen Anspruch auf Gleichbehandlung unmittelbar aus Art. 3 Abs. 1 GG. Soweit die Klägerin zu 2) insoweit vergleichbare Sachverhalte im Hinblick auf die Parkplatzsituation des Hotels M. und den örtlichen Segelclub aufzuzeigen versucht, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Insoweit fehlt es an der Vergleichbarkeit der Sachverhalte. Die beschriebenen Konstellationen haben bereits nicht die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zum Gegenstand, sondern allenfalls allgemein die Zuweisung von Parkflächen auf öffentlichem Grund. Eine derart allgemeine Umschreibung eines zu vergleichenden Sachverhalts ist aber nicht geeignet, eine konkrete Vergleichbarkeit im Einzelfall zu begründen. Im Hinblick auf den örtlichen Segelclub fehlt es zudem aufgrund der örtlich vom verkehrsberuhigten Innenstadtbereich des Beklagten abgelegenen Situierung bereits an der örtlichen Vergleichbarkeit. Soweit die Klägerin zu 2) eine Vergleichbarkeit mit der Parkplatzsituation des Hotels M. konstruiert, ist die Vergleichbarkeit mangels Zurechenbarkeit ggü. dem Beklagten nicht gegeben. So hat der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung glaubhaft dargelegt, dass die Zurverfügungstellung der Parkflächen durch den berechtigten Nießbraucher und nicht durch den Beklagten selbst erfolgt.
Ein Anspruch der Klägerin zu 2) ergibt sich auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Selbstbindung der Verwaltung. Insoweit fehlt es bereits an der Beibehaltung der Vergabepraxis, nachdem der Beklagte aufgrund des angepassten Verkehrskonzepts mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 24. Juli 2017 eine eindeutige Abkehr von der bisherigen Vergabepraxis offenbart hat, welche der Beklagte nach der Umgestaltung des Untermüllerplatzes praktiziert und die sachlich wegen der Reduzierung der Parkmöglichkeiten im streitgegenständlichen Bereich rechtlich nicht zu beanstanden ist. Im Übrigen hätte die Klägerin zu 2) keinen Anspruch auf fortwährend gleiche Verwaltungspraxis.
Soweit die Klägerin zu 2) geltend macht, die Versagung der erstrebten Ausnahmegenehmigungen treffe sie wegen der Ausrichtung und besonderen örtlichen Situation ihres Gasthausbetriebs überdurchschnittlich hart, ist dies zwar nachvollziehbar, jedoch hat jeder Gewerbetreibende sein Unternehmenskonzept an den von der Rechtsordnung vorgegebenen Rahmenbedingungen und hier dem Gestaltungsspielraum des Beklagten für den innerörtlichen Verkehr auszurichten. Auch besteht kein Anspruch darauf, dass die Gesetze in einer Weise vollzogen werden, die eine andernfalls nicht bestehende Gewinnerzielungsmöglichkeit eröffnet (BayVGH, B.v. 25.9.2007 - 11 ZB 06.279 - juris Rn. 19).
Aus gleichen Erwägungen wäre im Übrigen auch die Klage der Klägerin zu 1) als unbegründet abzuweisen gewesen.
Die Klagen waren somit unter Ausspruch der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Kostenausspruchs beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 StVO
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 StVO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 46 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 46 Absatz 1 Nr. 11 StVO
§ 46 Abs. 3 Satz 3 StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
Art. 12 Grundgesetz
Art. 14 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 14 ZB 16.17
14 ZB 15.26
11 C 45/92
7 A 100/84
5 S 682/03
3 K 4514/15
11 ZB 06.27