Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-12-14, Aktenzeichen 1 A 3/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:1214.1A3.09.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 724,86 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 3 und 4 VwGO liegen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen zur Begründung des Antrags nicht vor bzw. sind schon nicht den Darlegungserfordernissen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend hinreichend dargelegt.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Daran fehlt es hier.
Die 1917 geborene Klägerin – Witwe eines Zollhauptsekretärs, A 8 – hat mit der Klage die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihr weitere, über den bereits bewilligten Betrag für pflegebedingte Aufwendungen hinausgehende Beihilfen zu Aufwendungen für stationäre Pflege in den Monaten April und Mai 2004 – hinsichtlich des Monats Juli 2004 hatte sie die Klage zurückgenommen – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu gewähren. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung im Kern ausgeführt: Die Klägerin könne den Anspruch auf Neubescheidung nicht unmittelbar auf die im maßgeblichen Zeitpunkt der Entstehung der Aufwendungen gültigen Beihilfevorschriften des Bundes – BhV – i.d.F. der 27. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004, 227) stützen. Denn nach § 9 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BhV seien bei stationärer Pflege pflegebedingte Aufwendungen der Pflegestufe II auf einen Pauschalbetrag in Höhe von 1.279,00 EUR begrenzt. Zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten werde eine Beihilfe nur dann gewährt, wenn diese Kosten einen Eigenanteil in Höhe von 70 % des Einkommens überstiegen (vgl. § 9 Abs. 7 Sätze 5 und 6 Nr. 3 BhV). Letzteres sei bei der Klägerin nicht der Fall. Ein Anspruch auf Neubescheidung ergebe sich jedoch ausnahmsweise unmittelbar aus der verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Denn die "Deckelung" der beihilfefähigen pflegebedingten Aufwendungen auf den Pauschalbetrag durch § 9 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BhV führe im Fall der Klägerin zu einer Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht. Die Klägerin bleibe nämlich mit pflegebedingten Aufwendungen in solcher Höhe belastet, dass sie in unzumutbarer Weise in ihrer Lebensführung eingeschränkt werde und eine amtsangemessene Alimentation nicht mehr gewährleistet sei: Den Belastungen durch pflegebedingte Aufwendungen in den streitgegenständlichen Monaten April und Mai 2004 in Höhe von 2.737,20 EUR bzw. 2.828,44 EUR, denen monatlich noch 234,64 EUR für den Krankenkassenbeitrag sowie etwa 45,00 EUR an Eigenbeteiligungen für Krankheitskosten hinzuzurechnen seien (insgesamt 3.016,84 EUR bzw. 3.108,08 EUR), stünden monatliche Einnahmen aus Versorgungsbezügen und Altersrente in Höhe von 1.355,15 EUR, Pflegewohngeld in Höhe von 185,73 EUR sowie Leistungen der Beihilfe und der Pflegeversicherung in Höhe von 1.279,00 EUR, insgesamt also 2.819,88 EUR gegenüber. Daraus ergebe sich ein monatliches Defizit in Höhe von etwa 200,00 EUR im April 2004 und in Höhe von nahezu 300,00 EUR im Mai 2004, ohne dass dabei ein weiterer Bedarf für die allgemeine Lebenshaltung berücksichtigt worden wäre. Die aus diesem Zahlenwerk folgende besondere Härte habe den beihilferechtlichen Fürsorgegeber veranlassen müssen, jedenfalls in diesem Einzelfall ergänzend einzuspringen, um hierdurch der ansonsten offensichtlich eintretenden Beeinträchtigung der amtsangemessenen Versorgung entgegenzuwirken. Die Klägerin könne nicht darauf verwiesen werden, ihren Lebensunterhalt durch Inanspruchnahme (ergänzender) Leistungen der Sozialhilfe sicherzustellen. Auch habe die Klägerin die nunmehr entstehenden pflegebedingten Aufwendungen nicht durch eine zumutbare Eigenvorsorge, namentlich den Abschluss einer privaten Pflegezusatzversicherung abwenden können.
Was die Beklagte dem mit der Antragsbegründung entgegensetzt, führt nicht auf ernstliche Richtigkeitszweifel im oben näher erläuterten Sinne.
Soweit die Beklagte einwendet, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 20. März 2008 – 2 C 49.07, 2 C 52.07 und 2 C 63.07 –) könne im Rahmen von Klagen auf höhere Beihilfen – wie hier – nicht überprüft werden, ob das Nettoeinkommen der Beamten ein Niveau aufweise, das der verfassungsrechtliche Grundsatz der Gewährleistung eines angemessenen Lebensunterhalts fordere, vermag sie damit nicht durchzudringen. Die von der Beklagten zitierten Entscheidungen betreffen auf die Gewährung höherer Beihilfen gerichtete Klagen von Beamten, die sich gegen die Beihilfekürzung durch die in § 12a BVO NRW geregelte Kostendämpfungspauschale wenden. Bei der Kostendämpfungspauschale handelt es sich der Sache nach aber um eine allgemeine Besoldungskürzung. Denn als pauschale jährliche Selbstbeteiligung an den Krankheitskosten senkt sie den Beihilfestandard dauerhaft gleichmäßig ab und verringert das Nettoeinkommen aller Beamten, denen im jeweiligen Kalenderjahr beihilfefähige Aufwendungen entstehen. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht die durch die Kostendämpfungspauschale bedingte generelle Absenkung des Beihilfestandards und damit auch der Regelalimentation in erster Linie am Alimentationsprinzip im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gemessen. Ausgehend von diesem rechtlichen Ansatz hat es ausgeführt, dass für den Fall, dass solche generelle Absenkungen des Beihilfestandards – auch im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten – die Amtsangemessenheit der Alimentation insgesamt in Frage stellen, verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze geboten ist, die das Alimentationsprinzip konkretisieren. Die Verletzung der Alimentationspflicht des Gesetzgebers kann in diesem Fall nicht die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit der Regelung nach sich ziehen, die eine Leistung kürzt oder streicht. Mit Rücksicht auf den besoldungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes und den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers kann der Beamte einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation daher nicht durch Klagen auf Gewährung von Fürsorgeleistungen geltend machen. Er ist vielmehr darauf verwiesen, dieses Begehren durch Klagen auf Feststellung geltend zu machen, dass das Nettoeinkommen verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. März 2008 – 2 C 49.07 –, BVerwGE 131, 20 = juris, Rn. 23 ff., 28 f. und vom 25. März 2010 – 2 C 52.08 –, juris Rn. 13 ff.; ebenso BVerfG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2009 – 2 BvL 3/08 u.a. –, ZBR 2010, 165 = juris Rn. 12 f., und vom 2. Oktober 2007 – 2 BvR 1715/03 u.a. –, NJW 2008, 137 = juris, Rn. 29.
Diese vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall jedoch nicht übertragbar. Denn bei der hier in Rede stehenden Regelung des § 9 Abs. 7 Satz 2 BhV handelt es sich gerade nicht um eine der Kostendämpfungspauschale vergleichbare generelle Besoldungskürzung. Die Vorschrift begrenzt vielmehr für den Fall der stationären Pflege die Beihilfefähigkeit der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit entstehenden pflegebedingten Aufwendungen auf einen nach Pflegestufen gestaffelten Pauschalbetrag. Sie enthält somit eine beihilferechtliche Leistungsbeschränkung für bestimmte Aufwendungen in besonderen Lebenslagen, die sich als Konkretisierung der verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgepflicht an dieser messen lassen muss. Macht ein von dieser Regelung betroffener Beamter – wie hier – eine Verletzung der Fürsorgepflicht geltend, weil er durch die aufgrund der Leistungsbegrenzung bei ihm verbleibenden pflegebedingten Aufwendungen in seiner Lebensführung unzumutbar eingeschränkt werde, geht es daher allein um die Frage der Rechtmäßigkeit der konkreten Beihilfegewährung und der beihilfebegrenzenden Regelung des § 9 Abs. 7 Satz 2 BhV gemessen am Maßstab der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht. Ein auf eine insgesamt höhere Alimentation zielender Anspruch, in Bezug auf dessen Geltendmachung der Beamte auf eine Feststellungsklage verwiesen wäre, steht in diesem Kontext hingegen nicht in Rede.
Vgl. ebenso: BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10 –, juris Rn. 17.
Auch die weitere Rüge der Beklagten greift nicht durch. Danach gebiete die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht lediglich, durch Beihilfeleistungen ergänzend einzugreifen, um sicherzustellen, dass die grundsätzlich auch im Krankheitsfall gewährleistete amtsangemessene Alimentation nicht durch krankheitsbedingte Aufwendungen beeinträchtigt werde. Dementsprechend könne zur Bestimmung der Angemessenheit der pflegebedingten Aufwendungen – nicht anders als dies in § 5 Abs. 1 Satz 2 BhV mit dem Verweis auf die Gebührenordnungen der Ärzte und Zahnärzte der Fall sei – standardisierend auf die Bestimmungen des SGB XI über die gesetzliche Pflegeversicherung, namentlich auf die dort vorgesehenen pauschalen Leistungsbeträge, Bezug genommen werden.
Insofern bestehen – im Unterschied zu den genannten Gebührenordnungen – bereits durchgreifende Zweifel daran, dass die bei der stationären Pflege in Bezug genommenen und inzwischen über lange Zeit unverändert gebliebenen Pauschalbeträge in dem Sinne "realitätsnah" genug festgelegt und unter Kontrolle gehalten worden sind, dass für die Betroffenen die hinreichend gesicherte Chance besteht, keine spürbar höheren Aufwendungen von der Pflegeeinrichtung in Rechnung gestellt zu bekommen, als dies den im SGB XI standardisierten Beträgen entspricht. Diese Überlegung drängt sich schon deshalb auf, weil die Deckelungssätze seit dem 1. Juli 1996 nicht einmal um die Inflationsrate angehoben worden sind. Auch nach Änderung des § 43 Abs. 2 SGB XI durch den am 1. Juli 2008 in Kraft getretenen Art. 1 Nr. 23 des Gesetzes zur strukturellen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung vom 28. Mai 2008 (BGBl. I 2008, S. 874) beträgt der Pflegesatz für Pflegebedürftige der Pflegestufe II in vollstationärer Pflege nach wie vor 1.279,- EUR, § 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SGB XI.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris Rn. 107 ff.
Darüber hinaus verkennt die Beklagte mit dem allgemeinen Verweis auf die Zulässigkeit pauschalierender Bestimmungen der Angemessenheit im Kern Folgendes: Zwar verlangt die Fürsorgepflicht von Verfassungs wegen nicht den Ausgleich sämtlicher aus Anlass von Krankheits- oder Pflegefällen entstandenen Aufwendungen und auch nicht deren Erstattung in jeweils vollem Umfang. Auch ist der Fürsorgegeber bei der Ausgestaltung der Beihilferegelungen, namentlich bei der Bestimmung der Angemessenheit von notwendigen Aufwendungen, im Rahmen seines Gestaltungspielraums zu Typisierungen und Pauschalierungen befugt. Gewisse sich daraus ergebende Friktionen und Ungereimtheiten haben die Beamten grundsätzlich hinzunehmen. Jedoch müssen danach im Grundsatz zulässige pauschalierende Regelungen den Kerngewährleistungen der verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgepflicht des Dienstherrn gerecht werden. Diese gebietet aber, durch Beihilfen sicherzustellen, dass Beamte auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht durch eine zumutbare Eigenvorsorge und durch die Regelalimentation bewältigen können und letztlich zu einer unzumutbaren Einschränkung der Lebensführung führen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 –, BVerfGE 106, 225 = juris Rn. 29, und vom 13. November 1990 – 2 BvF 3/88 –, BVerfGE 83, 89 = juris Rn. 37 ff.; BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10 –, juris Rn. 16, und Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, BVerwGE 131, 234 = juris Rn. 15 ff. und 21, und vom 5. Mai 2010 – 2 C 62.08m –, juris, Rn. 14 ff.; OVG NRW, Urteile vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris Rn. 76 ff., sowie – 1 A 1447/08 –, juris Rn. 72 ff., und vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris Rn. 35 ff.
Ist dies im konkreten Einzelfall nicht gewährleistet, kann ein Anspruch auf (weitere) Fürsorgeleistungen ausnahmsweise auch unmittelbar aus der Fürsorgepflicht folgen, wenn diese andernfalls in ihrem Wesenskern verletzt würde und eine weitere Hilfe zur Vermeidung von unzumutbaren Härten erforderlich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10 –, juris Rn. 16, Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, BVerwGE 131, 234 = juris Rn. 15 ff., vom 10. Juni 1999 – 2 C 29/08 –, ZBR 2000, 46, = juris Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris Rn. 35 ff.
Einen solchen Ausnahmefall hat das Verwaltungsgericht hier aber gerade mit Blick auf die erheblichen finanziellen Belastungen angenommen, die wegen der "Deckelung" der Beihilfe für pflegebedingte Aufwendungen auf den Pauschalbetrag – neben dem nicht unerheblichen Eigenanteil zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten nach § 9 Abs. 7 Satz 4 BhV – bei der Klägerin verblieben sind und sogar zu einem ergänzenden Anspruch auf Leistungen der Sozialhilfe geführt haben, weil ihr notwendiger Lebensunterhalt nicht mehr sichergestellt war. Der Verweis auf die allgemeine Pauschalierungsbefugnis des Fürsorgegebers geht daher an der auf den konkreten Einzelfall bezogenen Argumentation des Verwaltungsgerichts vorbei. Er vermag dessen überzeugende Ausführungen zur Annahme eines besonderen Härtefalls nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
Die Beklagte hat die Annahme eines besonderen Härtefalls auch nicht durch den weiteren Einwand zu erschüttern vermocht, es handle sich im Fall der Klägerin, die erst am 30. März 2004 in ein Pflegeheim aufgenommen worden sei, nicht um einen sog. "Altfall" einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Begrenzung der pflegebedingten Aufwendungen auf Pauschalbeträge zum 1. Juli 1996 bereits vorhandenen stationären Pflegebedürftigkeit. Der Einwand zielt der Sache nach auf den Vorhalt ab, die Klägerin habe eine ihr zumutbare Eigenvorsorge gegen den Fall der Pflegebedürftigkeit versäumt, so dass die nunmehr entstehenden finanziellen Belastungen ihrer Risikosphäre zuzurechnen seien. Diese Argumentation geht fehl. Die Beklagte übersieht hierbei nämlich, dass – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – die im Jahr 1917 geborene Klägerin bereits bei Einführung der Pflegeversicherung im Jahre 1995 das 78. Lebensjahr vollendet hatte und für sie schon aufgrund ihres Alters keine Möglichkeit zum Abschluss einer privaten Zusatzvorsorge für den Pflegefall mehr bestand. Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Klägerin im Schriftsatz vom 12. März 2009 wäre eine Höherversicherung in ihrer privaten Pflegeversicherung (Continentale) nur bis zum 60. Lebensjahr – in anderen Pflegeversicherungen (z.B. Debeka) bis zum 65. Lebensjahr – möglich gewesen. Dass der Klägerin der Abschluss einer Pflegezusatzversicherung bei einer anderen privaten Versicherungsgesellschaft als Neukundin – zumal unter finanziell zumutbaren Bedingungen – möglich gewesen wäre, ist ebenfalls auszuschließen und wird auch von der Beklagten nicht substantiiert dargetan. Da für die Klägerin eine reale Abwendungsmöglichkeit hinsichtlich der finanziellen Belastungen im Zusammenhang mit der stationären Pflege nicht bestanden hat, kann ihr auch nicht entgegengehalten werden, sie habe keine zumutbare Eigenvorsorge für den Pflegefall getroffen.
Vgl. ebenso: OVG NRW, Urteile vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris Rn. 101, und – 1 A 1447/08 –, juris Rn. 78.
Soweit das Verwaltungsgericht den unmittelbar aus der Fürsorgepflicht folgenden Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung auch auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 – gestützt hat, in dem dieses ausdrücklich auf die aus der Fürsorgepflicht folgende Notwendigkeit einer Ausgleichsregelung in Härtefällen verwiesen hat, hat die Beklagte – ungeachtet dessen, dass es sich hierbei schon nicht um einen die Entscheidung tragenden Rechtssatz handelt – durchgreifende Bedenken ebenfalls nicht aufgezeigt. Die Beklagte meint, die zum Ausschluss der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ergangene Entscheidung sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Denn die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Ausgleichsregelung in Härtefällen liege darin begründet, dass die Regelungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung über die Kostenübernahme für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht wirkungsgleich auf das Beihilferecht übertragen worden sei, während die Regelungen über die Erstattung von pflegebedingten Aufwendungen im Beihilferecht und im Recht der sozialen Pflegeversicherung identisch seien. Diese Auffassung beruht jedoch erkennbar auf einem fehlerhaften Verständnis der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses hat die Notwendigkeit, bei pauschalen Leistungsausschlüssen normative Vorkehrungen in Gestalt von Härtefallregelungen zu treffen, allein aus der verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgepflicht des Dienstherrn abgeleitet. Diese gebietet, Beihilfen für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Der Dienstherr muss im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf. Deswegen muss er auch bei pauschalen Leistungsausschlüssen Regelungen zur Vermeidung von Härtefällen treffen, damit dem Beamten im Einzelfall nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind. Auch hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich klargestellt, dass an diesen Anforderungen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nichts ändert, dass die Ausschlussregelung eingeführt worden ist, um eine Gleichbehandlung der Beihilfeberechtigten mit den gesetzlich Krankenversicherten zu erreichen. Denn die Sicherungssysteme "gesetzliche Krankenversicherung" und "private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe" weisen grundlegende Unterschiede im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen auf, aufgrund derer das Gebot der Gleichbehandlung des Art. 3 Abs. 1 GG bei der Leistungsgewährung in der Regel nicht verletzt wird. Erst recht vermag das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht zu rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, BVerwGE 132, 234 = juris Rn. 18.
Nichts anderes gilt aber für den in Rede stehenden Fall der beabsichtigten Angleichung des Beihilferechts an das Recht der gesetzlichen Pflegeversicherung. Denn auch dieses Sicherungssystem weist die genannten grundlegenden Strukturunterschiede zum System der Beihilfe auf.
Die Beklagte macht ferner geltend, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts stehe, soweit die Verweisung der Klägerin auf die Inanspruchnahme von ergänzenden Leistungen der Sozialhilfe abgelehnt worden sei, im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 24. August 1995 – 2 C 7.94 –). Danach gebiete es die Fürsorgepflicht gerade nicht, über die in den Beihilfevorschriften festgelegten Ansprüche hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe so festzulegen, dass der Beihilfeberechtigte im Falle einer dauernden Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit nicht auf Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz angewiesen sei. Auch dieses Vorbringen ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im vorgenannten Sinne zu begründen. Denn in der Rechtsprechung des erkennenden Senats ist unter ausführlicher Auseinandersetzung mit dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass der Beamte durch den Dienstherrn nicht – gewissermaßen als "Ersatzalimentation" – auf die Inanspruchnahme von Sozialhilfe verwiesen werden kann. Derartige Ansprüche auf allgemeine Sozialleistungen sind nämlich mit den Ansprüchen des Beamten gegen den Alimentations- bzw. Fürsorgegeber, die aus einem verfassungsrechtlich anerkannten (Art. 33 Abs. 5 GG) besonderen Dienst- und Treueverhältnis erwachsen, qualitativ nicht gleichwertig und daher nicht geeignet, den Dienstherrn von seinen originären Verpflichtungen gegenüber dem Beamten zu entbinden.
Vgl. hierzu ausführlich: OVG NRW, Urteil vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris Rn. 64 ff.
Darüber hinaus ist mit Blick auf die bereits genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, die auch auf aktuellere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bezug nimmt, davon auszugehen, dass das Gericht an seiner von der Beklagten herangezogenen früheren Rechtsprechung nicht mehr festhält. Denn die aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht abgeleitete Notwendigkeit zur Schaffung von Härtefallregelungen bei pauschalen beihilferechtlichen Leistungsausschlüssen, die vermeiden sollen, dass der Beamte im Einzelfall mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind, schließt einen Verweis des Beamten auf die Inanspruchnahme von (allgemeinen) Sozialleistungen gerade aus.
Vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10 –, juris Rn. 8 ff., in dem ein Widerspruch zwischen der Rechtsprechung des erkennenden Senats und der des BVerwG ausdrücklich abgelehnt worden ist, weil die fragliche Entscheidung keine allgemein gültigen Schlüsse auf das Verhältnis von Beihilfegewährung und sozialrechtlichen Leistungen erlaube.
Aus diesen Gründen verfängt auch nicht die unter "sonstige Hinweise" angestellte Erwägung der Beklagten, das Urteil des Verwaltungsgerichts führe im Ergebnis dazu, dass sich (im Rahmen der Sozialhilfe) berücksichtigungsfähige Angehörige von Beihilfeberechtigten im Gegensatz zu Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung nicht an entsprechenden Sozialhilfeleistungen beteiligen müssten. Denn Grund dafür, den Beamten nicht auf die Inanspruchnahme von Sozialleistungen zu verweisen, ist gerade die aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht folgende Einstandsverpflichtung des Dienstherrn bei einer im Einzelfall drohenden Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation des Beamten. Daher können Erwägungen in Richtung auf den Grundsatz der Gleichbehandlung gegenüber nicht in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis stehenden Personen schon im Ansatz nicht greifen.
Auch die weitere Schlussfolgerung der Beklagten geht fehl, dass Beihilfeberechtigte sich in der Folge überhaupt nicht gegen finanzielle Risiken für den Pflegefall ergänzend versichern müssten, da die überschießenden Kosten stets vom Dienstherrn im Rahmen der Alimentation gedeckt werden müssten. Denn – wie dargelegt – kommt ein unmittelbar aus der Fürsorgepflicht folgender Anspruch auf ergänzende Hilfeleistung nur ausnahmsweise in Betracht, wenn dem Beamten eine zumutbare Eigenvorsorge für den Pflegefall – wie hier der Klägerin aufgrund ihres Alters bei Inkrafttreten der Änderungen des Beihilferechts – nicht möglich war.
2. Die Berufung kann auch nicht wegen der von der Beklagten angenommenen grundsätzlichen Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden. Der Zulassungsantrag legt die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes schon nicht hinreichend dar.
Wird der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache geltend gemacht, so muss grundsätzlich eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage bezeichnet werden, die sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat der Rechtsmittelführer (Antragsteller) in fallbezogener Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil darzulegen. Dem wird die vorliegende Antragsbegründung jedoch nicht gerecht. Es fehlt hinsichtlich sämtlicher von der Beklagten angesprochener rechtlicher Gesichtspunkte bereits an der Herausarbeitung und Formulierung einer konkreten klärungsbedürftigen Rechtsfrage. Dementsprechend sind auch Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit einer solchen Rechtsfrage in einem Berufungsverfahren sowie zu deren allgemeinen Bedeutung zu vermissen. Das Antragsvorbringen der Beklagten beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die rechtlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts durch konkrete Rügen unter Heranziehung namentlich von Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in Zweifel zu ziehen. Mit Blick auf die auch in Bezug auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu beachtenden Darlegungsanforderungen ist das Berufungsgericht jedoch nicht gehalten, selbst aus dem Zulassungsvorbringen vom Rechtsmittelführer (Antragsteller) möglicherweise für klärungsbedürftige gehaltene Rechtsfragen herauszufiltern und deren Entscheidungserheblichkeit und allgemeine Bedeutung zu erwägen. Im Übrigen weisen die von der Beklagten angesprochenen rechtlichen Gesichtspunkte auch nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, da sie – wie sich aus den vorstehenden Ausführungen unter 1. ergibt – in der Rechtsprechung des erkennenden Senats bzw. des Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt sind.
3. Eine Zulassung der Berufung kann schließlich auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO erfolgen. Eine die Berufung eröffnende Divergenz im Sinne dieser Vorschrift liegt vor, wenn ein inhaltlich bestimmter, die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter Rechtssatz dargelegt wird, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des übergeordneten Oberverwaltungsgerichts oder in der Rechtsprechung eines ansonsten in der Vorschrift aufgeführten Gerichts aufgestellten eben solchen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat.
Die Beklagte hat eine solche, die Zulassung der Berufung rechtfertigende Divergenz nicht aufgezeigt. Der von ihr – sinngemäß – aufgeführte Rechtssatz des Verwaltungsgerichts, ein Anspruch auf Neubescheidung folge unmittelbar aus einer Verletzung des Wesenskerns der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht, weil die pauschalierende Leistungsbegrenzung des § 9 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BhV dazu führe, dass eine amtsangemessene Alimentation nicht mehr gewährleistet sei, steht nicht im Widerspruch zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 20. März 2008 – 2 C 49.07, 2 C 52.07 und 2 C 63.07 –), wonach im Rahmen von Klagen auf höhere Beihilfe nicht überprüft werden kann, ob das Nettoeinkommen der Beamten das Niveau aufweist, das der verfassungsrechtliche Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation fordert. Wie bereits unter 1. ausgeführt worden ist, hat das Bundesverwaltungsgericht in den genannten Entscheidungen hinsichtlich der generellen Absenkung des Beihilfestandards durch die Kostendämpfungspauschale eine Verletzung der Fürsorgepflicht verneint, weil es sich dabei der Sache nach nicht um beihilferechtliche Leistungsausschlüsse oder -begrenzungen für bestimmte Aufwendungen, sondern um eine Absenkung der Regelalimentation handelt. Im Übrigen ist – wie ebenfalls ausgeführt – in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass die durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Fürsorgepflicht Beihilfeansprüche über die generellen Beihilfevorschriften hinaus vermitteln kann, wenn Leistungsausschlüsse oder -begrenzungen im Einzelfall erhebliche Belastungen des Beihilfeberechtigten zur Folge hätten, die dieser nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10 –, juris Rn. 16 f., sowie Urteile vom 20. März 2008 – 2 C 49.07 –, BVerwGE 131, 20 = juris, Rn. 23 ff., 28 f. und vom 25. März 2010 – 2 C 52.08 –, juris Rn. 13 ff.
Soweit die Beklagte der Sache nach, ohne dies allerdings ausdrücklich zu bezeichnen, außerdem eine Divergenz zwischen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, Beamte, die infolge der Pauschalierung der pflegebedingten Aufwendungen mit erheblichen Aufwendungen belastet blieben, könnten wegen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht auf die Inanspruchnahme von Sozialhilfe verwiesen werden, und dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 24. August 1995 – 2 C 7.94 – rügt, hat sie nicht dargelegt, dass dieser Rechtssatz die behauptete Divergenz im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO begründen kann. Der angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag nämlich ein anderer Regelungszusammenhang zugrunde. Sie betraf einen Sachverhalt, der nach einer anderen Rechtsvorschrift zu beurteilen war als der vorliegende Fall, nämlich ob Unterkunfts- und Verpflegungskosten der dauernden Unterbringung eines Kranken nur im Fall der Unterbringung in einer hierfür bestimmten Pflegeeinrichtung im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BhV a.F. beihilfefähig sind. Aus ihr lassen sich daher keine allgemein gültigen Schlüsse auf das Verhältnis von Beihilfegewährung und sozialrechtlichen Leistungen ziehen.
Vgl. so ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10 –, juris Rn. 8 ff.
Weitere konkrete, den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügende Divergenzrügen lassen sich der Antragsbegründung nicht entnehmen.
Hat der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung nach alledem keinen Erfolg, bedarf es mit Blick darauf, dass die Kostenlast bei dieser liegt, auch keiner Entscheidung mehr über das Prozesskostenhilfegesuch der Klägerin.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12a BVO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 3 und 4 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 9 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BhV
§ 9 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BhV
§ 9 Abs. 7 Satz 2 BhV
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BhV
§ 43 Abs. 2 SGB XI
§ 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SGB XI
§ 9 Abs. 7 Satz 4 BhV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BhV
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 20
NJW 2008, 137
BVerfGE 106, 225
BVerfGE 83, 89
BVerwGE 131, 234
BVerwGE 132, 234
2 C 49.07
2 C 52.07
2 C 63.07
2 C 52.08
2 BvL 3/08
2 BvR 1715/03
2 B 13.10
1 A 1524/08
2 BvR 1053/98
2 BvF 3/88
2 C 2.07
2 C 62.08
1 A 1447/08
1 A 35/06
2 C 29/08
2 C 7.94