Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-22, Aktenzeichen 1 C 11427/21
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2022:0922.1C11427.21.00

Tenor:
Die von der Antragsgegnerin am 12. Oktober 2021 beschlossene Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre für den Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans "H." wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans "H." der Antragsgegnerin.
Die Antragsteller sind hälftige Miteigentümer der Grundstücke Gemarkung A., Flur 3, Flurstücksnrn. 371/6 und 371/19, welche im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Veränderungssperre liegen. In der auf den Grundstücken befindlichen Villa B. wird im Erdgeschoss und auf den zugehörigen Außenanlagen mit entsprechender Genehmigung neben einem Blumenladen ein Restaurant betrieben; das Ober- und Dachgeschoss der Villa dient Wohnzwecken. Am 6. August 2021 beantragten die Antragsteller die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung eines überdachten Außenbereichs in Holzbauweise auf dem Grundstück Flurstücksnr. 371/6.
Nachdem der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 7. September 2021 die Vergabe des Planungsauftrags für ein Seniorenwohnprojekt/Mehrgenerationenhaus auf den Nachbargrundstücken der Villa B. an ein Planungsbüro befürwortet hatte, versagte er in seiner Sitzung vom 28. September 2021 das Einvernehmen gemäß § 36 Baugesetzbuch mit dem Bauantrag der Antragsteller. Aufgrund der geplanten Grundfläche der überdachten Außengastronomie sei eine höhere Besucherzahl als die in den Auflagen der erteilten Genehmigung dargestellte Höchstzahl möglich. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Gemeinde in unmittelbarer Nähe zum außengastronomischen Betrieb seit 2012 ein Wohnbaugebiet und ein Seniorenwohnprojekt plane. Die Verträglichkeit der unterschiedlichen Nutzungen solle im bauplanungsrechtlichen Verfahren erörtert werden.
In seiner Sitzung vom 12. Oktober 2021 beschloss der Gemeinderat daraufhin die Aufstellung des Bebauungsplans "H.", dessen Geltungsbereich die Grundstücke der Antragsteller umfasst. In der Beschlussvorlage wird ausgeführt, die Antragsgegnerin beabsichtige die Ausweisung eines Wohngebiets mit der Integration eines Seniorenwohnprojektes/Mehrgenerationenwohnen. Durch ein Bebauungsplanverfahren könne die künftige wohnbauliche Nutzung mit der angrenzenden gewerblichen und sonstigen Nutzung und etwaiger herzustellender Erschließungsanlagen aufeinander abgestimmt und durch entsprechende Festsetzungen gesteuert werden. Mit dem Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans werde das Planverfahren „gestartet“ und beginne somit „ergebnisoffen“.
Im nachfolgenden Tagesordnungspunkt erließ der Rat sodann die streitgegenständliche Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans "H." gemäß dem ihm vorliegenden Beschlussentwurf. § 1 der beschlossenen Veränderungssperre hat folgenden Wortlaut:
„Zu sichernde Planung
Der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „C.“ (H.) wurde vom Ortsgemeinderat A. am 12.10.2021 gefasst.
Ziel und Zweck des Bebauungsplanverfahrens ist es, für den bisher nicht überplanten Bereich die künftige wohnbauliche, gewerbliche und sonstige Nutzung sowie die Herstellung ergänzender Erschließungsanlagen aufeinander abzustimmen und durch entsprechende Festsetzungen zu steuern, damit unerwünschte städtebauliche Entwicklungen verhindert werden.
Zur Sicherung der Planungsabsichten ist für den vorgesehenen Geltungsbereich des Bebauungsplanes „C.“ (H.) eine Veränderungssperre erforderlich.“
Im Gemeinderatsprotokoll ist hinsichtlich beider Beschlüsse vermerkt: „Erster Beigeordneter K. wird von der Beschlussfassung aufgrund von Ausschließungsgründen gem. § 22 Gemeindeordnung ausgeschlossen.“
Am 14. Oktober 2021 fertigte der Ortsbürgermeister der Antragsgegnerin die Veränderungssperre aus. In § 1 des ihm zur Ausfertigung vorliegenden Exemplars der Veränderungssperre heißt es:
Der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „H.“ wurde vom Ortsgemeinderat A. am 12.10.2021 gefasst.
Ziel und Zweck der Aufstellung des Bebauungsplans ist es, ein Wohngebiet mit der Integration eines Seniorenwohnprojektes/Mehrgenerationenwohnen auszuweisen und den bisher nicht überplanten Bereich auf die wohnbaulichen, gewerblichen und sonstigen Nutzungen, sowie der Herstellung ergänzender Erschließungsanlagen, aufeinander abzustimmen, damit unerwünschte städtebauliche Entwicklungen verhindert werden.
Zur Sicherung der Planungsabsichten ist für den vorgesehenen Geltungsbereich des Bebauungsplanes „H.“ eine Veränderungssperre erforderlich.“
Am 22. Oktober 2021 wurde die Veränderungssperre mit dem Wortlaut der Ausfertigung öffentlich bekannt gemacht.
Die Antragsteller tragen zur Begründung ihres am 9. Dezember 2021 gestellten Normenkontrollantrags im Wesentlichen vor:
Da eine Veränderungssperre nur eine bestimmte Planung, nicht aber allgemein die Planungsmöglichkeiten der Gemeinde schützen dürfe, setze ihre Zulässigkeit eine hinreichend konkrete Planung voraus. Die streitgegenständliche Veränderungssperre trage dem nicht Rechnung. Denn der Satzungstext sei derart allgemein und abstrakt gehalten, dass er nicht einmal im Ansatz erkennen lasse, welche Festsetzungen für welchen Bereich nach dem derzeitigen Planungsstand beabsichtigt seien. Insbesondere für ihre – der Antragsteller – Grundstücke verfolge die Antragsgegnerin keine irgendwie geartete positive Planungsabsicht. Eine sicherungsbedürftige Planung liege daher nicht vor. Die Veränderungssperre sei überdies wegen eines Verstoßes gegen § 22 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung – GemO – rechtswidrig und unwirksam, weil eine mitwirkungsberechtigte Person, hier der Erste Beigeordnete K., ohne einen Ausschließungsgrund von der Beratung und Entscheidung ausgeschlossen worden sei. Das Ratsmitglied, das Eigentümer des von ihm bewohnten Wohngrundstücks Kirchstraße 16 in A. sei, erfahre durch den Beschluss über die Veränderungssperre selbst keinen unmittelbaren Vor- oder Nachteil. Das Grundstück liege weder im Geltungsbereich der Veränderungssperre, noch ergäben sich für dieses „zugespitzte“ Auswirkungen über deren Geltungsbereich hinaus.
Die Antragsteller beantragen,
die von der Antragsgegnerin am 12. Oktober 2021 beschlossene Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre für den Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans "H." für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie trägt vor:
Sie beabsichtige bereits seit 2011, ein „Seniorenwohnprojekt/Mehrgenerationenwohnen" im Gemeindegebiet umzusetzen und treibe dieses Projekt seitdem voran. In der Sitzung des Ortsgemeinderates vom 7. September 2021 sei schließlich die Vergabe des Planungsauftrags beraten worden. Die von den Antragstellern zur Genehmigung gestellte Errichtung eines überdachten Außenbereichs für die Außengastronomie erweitere diesen; er grenze unmittelbar an die Flächen an, auf denen das „Seniorenwohnprojekt/Mehrgenerationenwohnen“ geplant sei. Es bestünden daher Bedenken hinsichtlich der immissionsschutzrechtlichen Verträglichkeit mit Blick auf die geplante wohnbauliche Nutzung. Zur entsprechenden Abstimmung und Steuerung sei der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst worden. Die streitgegenständliche Veränderungssperre solle die immer konkreter werdende Planung gegen unerwünschte städtebauliche Entwicklungen schützen. Der Erste Beigeordnete habe an der Beschlussfassung nicht teilgenommen, weil seine Schwester Eigentümerin eines Grundstücks innerhalb des Geltungsbereichs der Veränderungssperre sei. Üblicherweise sei es bei Sitzungen im Sitzungsraum „A.“ so, dass das befangene Ratsmitglied nicht nur von seinem Tisch abrücke, sondern sich auf die linke Seite des Sitzungssaals begebe; der Zuschauerbereich befinde sich hinten.
Der Senat hat die Beteiligten mit gerichtlichem Schreiben vom 16. September 2022 darauf hingewiesen, dass es fraglich sei, ob wegen der Abweichung des ausgefertigten Textes der Veränderungssperre von dem beschlossenen Satzungstext den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung Genüge getan worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag hat in der Sache Erfolg.
1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthafte sowie unter Einhaltung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten zulässig.
Insbesondere sind die Antragsteller als von der Satzung betroffene Grundstückseigentümer antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und haben ein Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag. Im Falle eines Erfolgs können die Antragsteller ihre Rechtsstellung verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 – 4 CN 3.014 CN –, beck-online; OVG RP, Urteil vom 6. Mai 2009 – 1 C 10970/081 –, beck-online). Denn ohne die Veränderungssperre stehen ihnen andere Nutzungsmöglichkeiten für ihre Grundstücke offen als im Fall der Wirksamkeit der Veränderungssperre. Eine andere Nutzung ist auch angestrebt, wie sich an dem von ihnen gestellten Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung eines überdachten Außenbereichs auf dem Grundstück Flurstücksnr. 371/6 zeigt.
2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
a) Die Satzung über die Veränderungssperre ist bereits aus formellen Gründen unwirksam, weil es an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung fehlt.
Die Ausfertigung von Rechtsnormen ist rechtsstaatlich geboten, um sicherzustellen, dass sie nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden. Mit der Ausfertigung einer Veränderungssperre wird beurkundet, dass der Text der ausgefertigten Satzung dem Satzungsbeschluss entspricht (Identitätsfunktion der Ausfertigung). Sie darf deshalb grundsätzlich nicht von dem abweichen, was Inhalt der Beschlussvorlage und ihrer gegebenenfalls beschlossenen Änderungen ist. Ausgenommen davon ist die Berichtigung von Schreibfehlern, grammatikalischen Fehlern oder sonst offenbaren Unrichtigkeiten in den Textvorlagen, die den Beschlussinhalt dokumentieren, da solche Berichtigungen nur der Wiedergabe des Willens der Gemeindevertreter in angemessener Form dienen. Die Korrektur solcher Unzulänglichkeiten des Beschlusstextes ist Aufgabe der Ausfertigung; mit ihr soll eine – möglichst – redaktionell einwandfreie Originalurkunde hergestellt werden, die zugleich Grundlage für die öffentliche Bekanntmachung der Norm ist. Bei Änderungen des Wortlauts ist insofern aber ein strenger Maßstab anzulegen, weil die Frage, wann eine Veränderung im Bedeutungsgehalt vorliegt, nicht immer eindeutig beantwortet und einheitlich beurteilt werden wird und der Ausfertigende nicht dazu berufen ist, seinen Willen an die Stelle desjenigen des Beschlussgremiums zu setzen. Seine primäre Aufgabe ist es, auf die Übereinstimmung des auszufertigenden mit dem beschlossenen Text und die Vermeidung offenbarer Unrichtigkeiten zu achten. Werden andere Unzulänglichkeiten einer beschlossenen Satzung bei ihrer Ausfertigung erkannt, obliegt ihre Behebung dem Beschlussgremium in dem dafür vorgesehenen Verfahren (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Juli 2008 – OVG 1 A 1.07 –, juris Rn. 52, und OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. November 2019 – 6 C 10268/18.OVG –, juris Rn. 18).
Hieran gemessen genügt die Ausfertigung der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht den Anforderungen an die Identitätsfunktion der Ausfertigung. Denn deren Wortlaut weicht vom Wortlaut des beschlossenen Satzungstextes ab. Während es in letzterem heißt: „Ziel und Zweck des Bebauungsplanverfahrens ist es, für den bisher nicht überplanten Bereich die künftige wohnbauliche, gewerbliche und sonstige Nutzung sowie die Herstellung ergänzender Erschließungsanlagen aufeinander abzustimmen und durch entsprechende Festsetzungen zu steuern, damit unerwünschte städtebauliche Entwicklungen verhindert werden“, lautet der Text des ausgefertigten Exemplars: „Ziel und Zweck der Aufstellung des Bebauungsplans ist es, ein Wohngebiet mit der Integration eines Seniorenwohnprojektes/Mehrgenerationenwohnen auszuweisen und den bisher nicht überplanten Bereich auf die wohnbaulichen, gewerblichen und sonstigen Nutzungen, sowie der Herstellung ergänzender Erschließungsanlagen, aufeinander abzustimmen, damit unerwünschte städtebauliche Entwicklungen verhindert werden.“
Der ausgefertigte Text bestimmt daher, über den Beschlusstest hinaus, als Ziel und Zweck der Aufstellung des Bebauungsplans nicht nur die Abstimmung verschiedener Nutzungen unter Einschluss der Erschließungsanlagen in dem bisher nicht überplanten Bereich, sondern außerdem die Ausweisung eines Wohngebiets mit der Integration eines Seniorenwohnprojekts/Mehrgenerationenwohnen und trifft damit eine Aussage über die geplanten Festsetzungen. Die Aufnahme auch dieses Gesichtspunktes in den Text der Veränderungssperre mag zwar dem Willen des Gemeinderates Rechnung tragen – der Beschluss des Rates über die Aufstellung des Bebauungsplanes enthält eine entsprechende Formulierung –, ändert aber den materiellen Bedeutungsgehalt des Satzungstextes. Das jedoch ist nicht Aufgabe und gehört nicht zu den Befugnissen des Ausfertigenden. Hierzu ist vielmehr nur der Gemeinderat befugt, zumal das von diesem als Satzungsgeber Gewollte auch nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit festgestellt werden kann.
Der Ausfertigungsmangel hat die Unwirksamkeit der Satzung zur Folge. Das Fehlen einer ordnungsgemäßen Ausfertigung gehört nicht zu den in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 Baugesetzbuch – BauGB – genannten beachtlichen Verfahrens- und Formfehlern, die nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich werden können.
b) Ob weitere Unwirksamkeitsgründe vorliegen, kann – da nicht entscheidungserheblich – offenbleiben.
Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass es einer weiteren Sachaufklärung bedurft hätte, ob die fehlende Mitwirkung des Ersten Beigeordneten K. von der Beratung und Beschlussfassung über den Erlass der Veränderungssperre gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO den Anforderungen des § 22 Abs. 4 GemO Rechnung getragen hat, wonach ein ausgeschlossenes Ratsmitglied berechtigt ist, bei der öffentlichen Sitzung sich in dem für die Zuhörer bestimmten Teil des Sitzungsraumes aufzuhalten. Die Vorschrift bringt zum Ausdruck, dass ein ausgeschlossenes Ratsmitglied eine hinreichende räumliche Distanz zu den an der Entscheidung weiterhin teilnehmenden Mitgliedern des Rates zu wahren hat, um nach außen zu dokumentieren, dass ihm jede Einflussmöglichkeit auf das Verfahren genommen ist. Ein bloßes Abrücken vom Sitzungstisch mit dem Stuhl reicht hierfür jedenfalls nicht aus (vgl. dazu im Einzelnen das Urteil des Senats vom 12 Mai 2016 – 1 C 10321/15.OVG -, juris Rn. 35 ff.).
Zum anderen ist fraglich, ob der Veränderungssperre eine hinreichend konkrete Planung zugrunde liegt. Dass der künftige Planinhalt für das gesamte Plangebiet bereits in einem Mindestmaß bestimmt und absehbar ist – insbesondere ausreichende Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung vorhanden sind –, ist jedenfalls für den Bereich, in dem die klägerischen Grundstücke gelegen sind, auch unter Einbeziehung weiterer Unterlagen und Umstände außerhalb der Begründung der Veränderungssperre zweifelhaft.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 36 Baugesetzbuch
§ 22 Gemeindeordnung
§ 167 VwGO
§ 22 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 Baugesetzbuch
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO
§ 22 Abs. 4 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 CN 3.01
1 C 10970/08
1 A 1.07
6 C 10268/18
1 C 10321/15