Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-23, Aktenzeichen 1 K 905/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2005:0223.1K905.03.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Direktion des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar 2003 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 27. August 2002 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der am 5. Juni 1966 geborene Kläger steht als Kriminalkommissar (Bes.Gr. A 9) bei dem Institut für B. - und G. der Q. Nordrhein-Westfalen (Institut) im Dienst des Beklagten. Zur Zeit seiner Ernennung zum Kriminalkommissar am 1. September 1997 war er beim Polizeipräsidium S. beschäftigt. Mit Wirkung vom 1. September 1998 wurde er zum Polizeipräsidium N. versetzt. Unter dem 27. April 1999 erhielt er eine dienstliche Beurteilung für die Zeit vom 1. September 1997 bis zum 30. November 1998, die mit dem Gesamtergebnis „3 Punkte" schloss. Für die anschließende Zeit vom 1. Dezember 1998 bis zum 31. Mai 1999 lautete das Gesamtergebnis der Beurteilung vom 12. November 1999 ebenfalls „3 Punkte".
Für die Zeit vom 1. Oktober 2000 bis zum 30. September 2001 wurde der Kläger an das Polizeiausbildungsinstitut T. abgeordnet und mit Wirkung vom 1. Oktober 2001 dorthin versetzt. Unter dem 26. Februar 2002 erstellte das Polizeipräsidium N. einen Beurteilungsbeitrag, der als Beurteilungszeitraum angibt: „1.6.1999 - 30.9.2001". Im Beurteilungsbeitrag sind 2 Submerkmale mit 5 Punkten und alle übrigen mit 4 Punkten bewertet.
Unter dem 27. August 2002 wurde der Kläger gemäß Nr. 3.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 in der Fassung des Änderungserlasses vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW 203034, durch das Polizeiausbildungsinstitut T. für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 dienstlich beurteilt.
Der Erstbeurteiler, PHK Q1. , bewertete bei der Beurteilung des Klägers die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten" und „Sozialverhalten" mit „übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte) sowie das Hauptmerkmal „Leistungsergebnis" mit „übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte); er schlug als Gesamturteil 4 Punkte vor. Der Endbeurteiler, der Leiter des Polizeiausbildungsinstituts Polizeidirektor Q2. , bestätigte die Erstbeurteilerbewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis", änderte die beiden anderen Hauptmerkmale auf 3 Punkte und setzte als Gesamturteil ebenfalls 3 Punkte fest. Zur Begründung gab er Folgendes an:
Bei den beiden veränderten Hauptmerkmalen: „Das Leistungs/Sozialverhalten war nach dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung vom 10.07.2002 im Quervergleich anders zu bewerten und abzusenken."
Bei dem Gesamturteil: „Nach dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung vom 10.07.2002 war die Gesamtleistung des Beamten im Quervergleich der Vergleichsgruppe unter Anlegung eines strengen Maßstabes anders zu bewerten und abzusenken. Gleichzeitig ist damit festzustellen, dass sich die Gesamtleistung des Beamten trotz gewachsener Lebens- und Diensterfahrung im Verhältnis zur Vergleichsgruppe seit den letzten beiden Beurteilungen nicht so positiv entwickelt hat, dass eine Verbesserung in der Gesamtleistung festzustellen gewesen wäre."
An der der Beurteilung zu Grunde liegenden Beurteilerbesprechung vom 10. Juli 2002 hatten außer dem Institutsleiter, den Abteilungsleitern (zwei aktuelle und ein ehemaliger kommissarischer) und der Gleichstellungsbeauftragten auch zwei Mitglieder des Personalrates teilgenommen.
Unter dem 27. November 2002 beantragte der Kläger, das Gesamturteil der Beurteilung vom 27. August 2002 auf 4 Punkte festzusetzen. Zur Begründung machte er geltend, die Rechtfertigung dieser Note ergebe sich aus dem Beurteilungsbeitrag und der Bewertung durch den Erstbeurteiler. Die vom Endbeurteiler gegebene Herabsetzungsbegründung sei unzureichend, zumal es sich um die dritte Beurteilung mit 3 Punkten handele. Außerdem sei die Herabstufung rechtswidrig, weil der Endbeurteiler ausweislich einer mündlichen Erläuterung beim Quervergleich in der zehn Beamte umfassenden Vergleichsgruppe nach Dienst- und Lebensalter sowie nach dem Ergebnis der 2. Fachprüfung differenziert habe.
Den als Widerspruch ausgelegten Antrag des Klägers wies die Direktion für B1. der Q. des Landes Nordrhein-Westfalen (Direktion) durch Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2003, zugestellt am 3. Februar 2003, zurück. Darin wurde u. a. ausgeführt: Die Bezugnahme auf den Quervergleich sei ebenso ausreichend wie die Begründung für die dritte Beurteilung mit 3 Punkten. In dieser Begründung komme zum Ausdruck, dass sich die Gesamtleistung des Klägers durch die gewachsene Lebens- und Diensterfahrung zwar verbessert habe, jedoch gemessen an dem Gesamtbeurteilungszeitraum der letzten drei Beurteilungen und im Hinblick auf die noch positiveren Leistungsentwicklungen anderer Beamter in seiner Vergleichsgruppe die Entwicklung des Klägers nicht so positiv verlaufen sei, dass eine Verbesserung festzustellen gewesen wäre, die sich in einem besseren Prädikat niedergeschlagen hätte. Trotz gestiegener Lebens- und Diensterfahrung sei die Leistungsentwicklung des Klägers schwächer einzuschätzen als die anderer Beamter seiner Vergleichsgruppe. Der Endbeurteiler habe im Quervergleich auch keine unzulässigen, erst einem Beförderungsverfahren vorbehaltenen Differenzierungskriterien angewendet.
Mit seiner am 26. Februar 2003 erhobenen Klage macht der Kläger über sein bisheriges Vorbringen hinaus geltend: Die Beurteilung sei unschlüssig, weil die Submerkmale im Bereich von Leistungsverhalten und Sozialverhalten in einem unlösbaren Widerspruch zu den vom Endbeurteiler für diese beiden Hauptmerkmale vergebenen 3 Punkten stünden. Er bleibe im Übrigen dabei, dass die mündlichen Erläuterungen des Institutsleiters auf rechtswidrige Differenzierungen beim Quervergleich schließen ließen.
Der Kläger beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Direktion für B2. der Q. des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar 2003 zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung vom 27. August 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, die Beurteilungsrichtlinien der Q. sähen an mehreren Stellen vor, dass Dienst- und Lebenserfahrung im Rahmen der dienstlichen Beurteilung zu berücksichtigen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (1 Heft) sowie die Personalakte des Klägers Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch die Direktion für B1. der Q. des Landes Nordrhein-Westfalen erteilten dienstlichen Beurteilung vom 27. August 2002 und auf eine erneute dienstliche Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002. Der entgegenstehende Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266
Hiervon ausgehend ist die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom 27. August 2002 rechtswidrig, weil sie unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol mit Beteiligung von zwei Personalratsvertretern in der Beurteilerbesprechung zustande gekommen ist.
Die BRL Pol regeln unter Nr. 9.2 im Einzelnen das Verfahren bei der endgültigen Festlegung der Beurteilung. Der Endbeurteiler führt zu diesem Zweck eine Beurteilerbesprechung durch, bei der er zu seiner Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete , u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heranzieht. Zu diesen Personen zählen Personalratsmitglieder nicht. Diese mögen oftmals in Beurteilungsangelegenheiten personen- und sachkundig sein, aber sie dürfen vom Dienststellerleiter als Endbeurteiler nicht „zur Beratung" bei einer dienstlichen Beurteilung herangezogen werden.
Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage, Rn. 78 - insbesondere Fn. 351a bis 352a - mit weiteren Nachweisen; noch offen gelassen im Kammerbeschluss vom 22. Juli 2004 - 1 L 785/04 -.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts obliegt die Beurteilung der Beschäftigten nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im Rahmen des ihm zukommenden Beurteilungsspielraums allein dem Dienststellenleiter; in den weiten Beurteilungsspielraum, der gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist, kann die Personalvertretung mit ihren Argumenten nicht eindringen. Das persönlichkeitsbedingte Werturteil, das der Dienststellenleiter bei einer dienstlichen Beurteilung abzugeben hat, ist der Mitbestimmung der Personalvertretung nicht zugänglich.
BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245,246; Urteil vom 20. Juni 1986 - 6 P 4.83 - BVerwGE 74, 273, 279 -; OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 1996 - 1 A 4265/92. PVL - ZBR 1996, 404, 406.
Die Beratung des Endbeurteilers in der Beurteilerbesprechung dient vor allem dazu, dem Endbeurteiler die erforderlichen Kenntnisse zu verschaffen, die als Grundlage für eine rechtmäßige und zweckmäßige Beurteilung notwendig sind.
Vgl. Willems, NWVBl. 2001, 121, 127.
Dies ist eine originäre Aufgabe der Dienststelle, bei der eine Interessenvertretung durch Personalratsmitglieder nach den vorgenannten Grundsätzen nicht zweckentsprechend ist. Eine Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in der Beurteilerbesprechung würde im Gegenteil die Verantwortungsbereiche und die verschiedenen Verfahrensschritte mit einander vermengen.
Schnellenbach, ZfPR 2000, 59 f. und Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage, 63, Fn. 264; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2000 - 1 A 4382/98.PVL - Schütz, ES/D IV 1 Nr. 119; vgl. insbesondere zu den Interessengegensätzen, denen der Personalrat in derartigen Konstellationen ausgesetzt ist: OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 1994 - 12 B 1084/94 - NVwZ-RR 1995.
Die Beteiligung des Personalrats hat ihren Platz erst bei einer eventuell auf den Beurteilungen aufbauenden Auswahlentscheidung in einem späteren Beförderungsverfahren (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG). Im Rahmen seiner Mitbestimmung im Beförderungsverfahren hat der Personalrat die in den dienstlichen Beurteilungen zum Ausdruck kommenden Bewertungen des Dienstherrn zu Eignung, Befähigung und Leistung der Bewerber grundsätzlich hinzunehmen. Die Beteiligung von Personalratsmitgliedern bereits im früheren Stadium der Beurteilerbesprechung kann die Gefahr entstehen lassen, bei der abschließenden Festlegung der Beurteilungsnoten bereits Argumente der Bestenauslese, die grundsätzlich erst dem Beförderungsverfahren vorbehalten sind, zur Anwendung zu bringen. Der Klägervortrag im vorliegenden Fall weist gerade auf eine solche Gefahr hin.
Spezielle Regelungen des LPVG lassen die Beteiligung des Personalrates an der Beurteilerbesprechung nicht zu. Bei der Erstellung einer Beurteilung handelt es sich nicht um die Vorbereitung einer Beförderung, so dass das Beteiligungsrecht bei der Beförderung (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG) in entsprechender Handhabung der Beteiligung des Personalrates im Vorfeld von Einstellungen (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LPVG), insbesondere bei Vorstellungsgesprächen (§ 65 Abs. 2 Satz 2 LPVG), eine Teilnahme an der Beurteilerbesprechung nicht rechtfertigen kann. Im Übrigen kann sich die „Beratung" in der Beurteilerbesprechung (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol) nicht auf eine beobachtende Rolle des Personalrates wie etwa bei Einstellungsgesprächen beschränken.
In Bezug auf dienstliche Beurteilungen sieht das LPVG die Beteiligung des Personalrates nur bei allgemeinen Maßnahmen vor, nämlich bei Beurteilungsrichtlinien (§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG). Die „Beteiligungslücke" zwischen dem Erlass von Beurteilungsrichtlinien und den Beförderungsverfahren erweist sich vielmehr im Hinblick auf den dem Dienstellenleiter bei einzelnen Beurteilungen zukommenden Beurteilungsspielraum als systemgerecht. Diese Lücke darf auch nicht durch eine über einzelne benannte Beteiligungsrechte hinausgehende allgemeine Beteiligung des Personalrates im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§§ 2, 64 Nr. 1 und 2 LPVG) geschlossen werden.
Die zwingende Einbeziehung der Gleichstellungsbeauftragten bei der Beurteilerbesprechung kann nicht zur Rechtfertigung für eine ähnliche Beteiligung von Personalratsmitgliedern herangezogen werden. Denn die Gleichstellungsbeauftragte ist nach ihrer systematischen Stellung in der Ausgestaltung durch das nordrhein-westfälische Landesrecht Teil der Verwaltung (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG). Speziell für Beurteilungsbesprechungen ist dies ausdrücklich im Landesgleichstellungsgesetz normiert (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 LGG).
Der Verfahrensfehler der nicht ordnungsgemäßen Mitwirkung der Personalratsmitglieder hat die Aufhebung der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 27. August 2002 zur Folge, da sich nicht ausschließen lässt, dass sie bei ordnungsgemäßem Verfahrensgang besser ausgefallen wäre. Dazu reicht es bereits aus, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass eine ordnungsgemäße Zusammensetzung der Beurteilerbesprechung - sei es auch nur im Hinblick auf allgemeine Beurteilungsstandards - mit einer Änderung der Beurteilung auch des Klägers verbunden gewesen wäre.
OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 3438/00 -.
B. der Aufhebung der rechtswidrigen Beurteilung vom 27. August 2002 folgt, dass der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer neuen fehlerfreien Beurteilung hat.
Angesichts dieses Ergebnisses bedarf es eines Eingehens auf die weiteren Rügen, die der Kläger gegen die Beurteilung erhoben hat, nicht mehr. Dies gilt insbesondere für die Problembereiche - des geltend gemachten Abstellens auf Dienst-/Lebensaltersgesichtspunkte und die II. Fachprüfung bei Quotierung und Quervergleich (vgl. Nr. 6, 8.1 Abs. 2 BRL Pol), - der Plausibilität der auf 3 Punkte herabgesetzten Hauptmerkmale angesichts von Submerkmalen mit 4-5 Punkten (vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -) und - der drei aufeinanderfolgenden Beurteilungen mit 3 Punkten (vgl. Kammerurteile vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 und 1 K 4611/03 -).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 64 Nr. 1 und 2 LPVG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
LPVG
§ 65 Abs. 2 Satz 2 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG
§
16 Abs. 1 Satz 1 LGG
§ 17 Abs. 1 Nr. 1 LGG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
60, 245,246
BVerwGE
74, 273, 279
6 A 3599/98
6 A 3593/98
1 L 785/04
2 C 8.78
6 P 4.83
1 A 4265/92
1 A 4382/98
12
B 1084/94
6 A 3438/00
6 A
2967/00
1 K 657/03
1 K 4611/03