Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-28, Aktenzeichen 7 D 30/07.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0828.7D30.07NE.00

Tenor:
Die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes "L. -E. " der Stadt L. vom 30. Oktober 2006 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. E. " - Sanierungssatzung L. -E. -. Die Antragsteller sind Eigentümer von im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücken, und zwar ist die Antragstellerin zu 1. Eigentümerin der Flurstücke 1364, 1597, 1601 und 1606 in der Flur 2 der Gemarkung L. , der Antragsteller zu 2. ist Eigentümer der Flurstücke 329, 333, 335, 339, 324 und 327 der Flur 12 sowie des Flurstücks 159 der Flur 11 in der Gemarkung L. .
Das Sanierungsgebiet knüpft nahe der Talstation der den E. hinaufführenden Zahnradbahn im Nordwesten an das Sanierungsgebiet "L. - Altstadt" an. Es besteht hier aus zwei Planbereichen, von denen der westliche Ast im Wesentlichem dem Verlauf der E1.----------straße folgt. Hier sind die angrenzenden Grundstücke zum Teil bebaut; einige Grundstücke sind in vollem Umfang, andere nur zu einem Teil in das Sanierungsgebiet einbezogen. Östlich der Zahnradbahn befindet sich im östlichen Ast des Sanierungsgebiets das sog. M. nebst zugehörigen Parkplatzflächen, die in das Sanierungsgebiet einbezogen sind. Östlich des M1. führt der P.-------------weg entlang, von dem nördlich der sog. O. ein Verbindungsweg zur E1.----------straße führt. Hier vereinigen sich die beiden Äste des Sanierungsgebiets; es erstreckt sich von hier entlang der E1.---------- straße bzw. der Zahnradbahn bis zum E. empor. Erfasst sind insbesondere auch die Grundstücke der sog. Vorburg, des Schlosses E2. , des Burghofs, des E3. und der E4. sowie angrenzende, teils großräumige Wald- und Grünflächen.
Ausweislich der in der Vorbereitenden Sanierungsuntersuchung L. - E. formulierten Teilziele soll das Sanierungsgebiet die Aufwertung des Weges zum E. bewirken, indem der öffentliche Raum entsprechend gestaltet und die landschaftlichen und kulturellen Elemente entlang des Weges herausgestellt werden. Ferner sollen die touristischen Ziele am und auf dem Weg zum E. aufgewertet bzw. neu gestaltet werden. Die Achse S. /T. /E1.----------straße /Talstation soll funktional und gestalterisch mit der Altstadt verknüpft werden. Ebenfalls ist beabsichtigt, die Altstadt mit dem Naturpark T1. zu vernetzen. Blickachsen sollen geöffnet und die Gastronomie unter Sicherstellung der Angebotsvielfalt für alle relevanten Nachfragergruppen qualitativ gestärkt werden. Zum Teil defizitärer Gebäudebestand soll Gegenstand der Sanierung werden. Die Erarbeitung und Umsetzung einer Konzeption für den Umgang mit denkmalgeschützten Bauten sowie von Gestaltungsmaximen für touristische Nutzungen sind Bestandteil der die Sanierungsplanung tragenden Erwägungen. Die Instandhaltung und Attraktivierung der Grundstückseinfriedungen am Wegesrand wird ebenso als Teilziel genannt wie die Optimierung der Verkehrsorganisation zur Erschließung relevanter, insbesondere gastronomischer Ziele bei gleichzeitiger Minimierung des Kfz-Verkehrs.
Das Sanierungsgebiet liegt innerhalb des Geltungsbereichs der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Naturschutzgebiet "T1. ", Städte L. und Bad I. , S1. -T2. -Kreis, vom 12. Mai 2005, Amtsblatt für den Regierungsbezirk L1. 2005, 262.
Dem Beschluss über die Sanierungssatzung ging folgendes Verfahren voraus: Am 20. September 2004 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Sanierungsgebiet. Unter dem 11. Januar 2005 wurden die Eigentümer von Grundstücken im Gebietsbereich zu einer Versammlung am 31. Januar 2005 eingeladen. Unter dem 23. Februar 2005 wurden Eigentümer, Mieter und Pächter über eine beabsichtigte mündliche Befragung informiert. Die Stadt- und Regionalplanung Dr. Q. G. K. GmbH erarbeitete einen Vorentwurf zum Rahmenplan zur vorbereitenden Sanierungsuntersuchung von der Altstadt zum E. . Am 31. August 2005 nahm der Planungs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin vom Vorentwurf Kenntnis und beschloss die Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung. Unter dem 17. Oktober 2005 wurden Eigentümer, Mieter und Pächter von Grundstücken im Sanierungsgebiet zu einer weiteren Versammlung am 26. Oktober 2005 eingeladen. Träger öffentlicher Belange wurden am Verfahren beteiligt. Am 18. September 2006 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, dem die Beschlussvorlage 267/2006 in der Fassung der 1. Ergänzung vorlag, Änderungen der textlichen Fassung über die Ergebnisse der Vorbereitenden Untersuchung, die Änderung der Kosten- und Finanzierungsübersicht und sodann die Sanierungssatzung. Nach Ausfertigung der Satzung am 30. Oktober 2006 wurde diese durch Aushang in der Zeit vom 28. bzw. 30. November 2006 bis einschließlich 11. Dezember 2006 an den Bekanntmachungskästen der Rathäuser L. - Altstadt, L. - P1. sowie am Verwaltungsgebäude im Ortsteil U. öffentlich bekannt gemacht. Ferner wurde in demselben Zeitraum in das Internet eine "Bekanntmachung über das Inkrafttreten der Satzung der Stadt L. und über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. -E. " eingestellt. In der Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, die öffentliche Bekanntmachung werde durch diese Veröffentlichung im Internet und gleichzeitigem Aushang in den Bekanntmachungskästen, deren Anschrift angegeben wurde, vollzogen. Am 8. August 2008 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin im Wege der Dringlichkeitsentscheidung eine § 16 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin ändernde Satzung und ordnete am selben Tag deren Bekanntmachung an. Die Satzungsänderung wurde ab dem 8. August 2008 ausgehängt. Auf Grundlage der geänderten Hauptsatzung ordnete der Bürgermeister der Antragsgegnerin die erneute Bekanntmachung der Sanierungssatzung an. Der Aushang der Sanierungssatzung, die rückwirkend zum 1. Dezember 2006 in Kraft treten soll, an den Bekanntmachungskästen der Antragsgegnerin erfolgte ab dem 26. August 2008.
Die Antragsteller haben am 14. März 2007 den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie mit Schriftsatz vom 19. November 2007 vortragen: Die öffentliche Bekanntmachung der Sanierungssatzung im Jahre 2006 sei unwirksam. Sie entspreche zwar der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 31. Oktober 1999, die ihrerseits jedoch rechtswidrig sei, denn sie verstoße gegen § 4 Abs. 1 c der Bekanntmachungsverordnung vom 26. August 1999, GV NRW 1999, 516, nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. April 2003, GV NRW 2003, 254, (BekanntmVO). Danach habe der Rat zwar die Möglichkeit, zwischen verschiedenen Bekanntmachungsformen zu wählen. Unzureichend sei jedoch eine Bekanntmachung im Internet ohne Hinweis auf den Aushang an der Bekanntmachungstafel. Zudem sei die der Bekanntmachung vorausgegangene Ausfertigungs- und Bekanntmachungsanordnung fehlerhaft, denn mit der Bekanntmachung durch Aushang sei auf eine Anordnung vom 30. Oktober 2006, mit der Bekanntmachung im Internet jedoch auf eine Anordnung vom 27. November 2006 hingewiesen worden. Das zum Erlass der Sanierungssatzung führende Verfahren sei fehlerhaft, denn entgegen §§ 1 Abs. 2, 9 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin habe keine Vorberatung der Sanierungssatzung in der Fassung der 1. Ergänzung durch den Planungs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin stattgefunden. Die Betroffenen seien nicht frühzeitig beteiligt worden.
Die Satzung sei auch aus materiellen Gründen unwirksam.
Das Sanierungsgebiet sei fehlerhaft abgegrenzt worden. Ihre, der Antragsteller Grundstücke, hätten aus dem Sanierungsgebiet ausgeklammert werden können, worauf sie im Aufstellungsverfahren auch bereits hingewiesen hätten. Für ihre Grundstücke seien keine besonderen Sanierungsmaßnahmen vorgesehen. Andere Grundstücke seien nur mit den an Verkehrsflächen unmittelbar angrenzenden Grundstücksbereichen in das Sanierungsgebiet einbezogen worden.
Die Vorbereitende Untersuchung sei nicht geeignet, städtebauliche Missstände zu belegen. Es würden sich aus der Vorbereitenden Untersuchung keine Substanzmängel ergeben, denn ausweislich des Ergebnisses der Untersuchung sei nur ein Drittel der Gebäude im Sanierungsgebiet sanierungsbedürftig. Erforderlich sei jedoch eine Betrachtung des gesamten Gebiets. Letztlich ziele die Sanierung nur auf zwei Betriebe, nämlich auf die O. (mit Reptilienzoo) und den Burghof. Das Umfeld der O. sei der am besten gepflegte Bereich des gesamten Berges. Der Rat habe nicht bedacht, dass der Burghof unter Denkmalschutz stehe und sich hieraus Restriktionen für das Sanierungsverfahren ergeben würden. Für die Sanierung des Restaurants auf dem Gipfel des E5. gebe es keinen Grund, denn das Restaurant weise keine städtebaulichen Missstände auf, sei vollständig intakt und stehe zudem ebenfalls unter Denkmalschutz. Auf den baulichen Zustand der Talstation der Zahnradbahn komme es nicht an, denn diese gehöre in das Sanierungsgebiet L. -Altstadt. Der dortige Zustand sei durch Abriss deutlich verbessert worden. Der Parkplatz am P.-------------weg wie auch das M2. stünden in örtlicher Trägerschaft. Die Verbesserung des dortigen Zustandes erfordere keine baurechtlich relevanten Maßnahmen. Einfriedungen der E6. seien bereits aufwendig restauriert worden. Soweit in der Voruntersuchung zwei Leerstände festgestellt worden seien, handele es sich um eine Entwicklung im wirtschaftlich normalen Rahmen. Der beanstandete Souvenirhandel bestehe nur auf dem Gipfel des E7. und am "Vater S1. ". Aber auch Funktionsmängel gebe es nicht, die die Sanierungssatzung rechtfertigen würden. Die Antragsgegnerin selbst habe ihre Unterhaltspflicht für die Wegestrecken vernachlässigt. Zur Tourismusförderung sei die Sanierung nicht erforderlich, wie das Jahr 2006 mit 1 Million E8. belege. Die Wegkreuzung O1. /S2.--------------allee /Burghof befinde sich in einem insgesamt intakten verkehrssicheren Zustand. Der Bachlauf werde regelmäßig freigeschaufelt. Der hier Richtung Burghof verlaufende Wanderweg solle nach den Planungen der "Regionale 2010" ersatzlos entfallen. Eine Teichanlage oberhalb des Plangebiets gebe es nicht. Ein fehlender Zugang zur Vorburg über die S3.------------allee könne wegen der naturschutzrechtlichen Vorgaben durch Sanierungsmaßnahmen nicht bewirkt werden. Das Viadukt stehe im Eigentum der Antragsgegnerin. Der Burghof sei für eine gehobene Gastronomie ungeeignet, denn der förmliche Naturschutz stehe Außenbereichserweiterungen entgegen und begründe Zufahrtsprobleme. Die Streuobstwiese in diesem Bereich habe nichts mit einem städtebaulichen Missstand zu tun. Der Steinbruch gehöre nicht zum Sanierungsgebiet. Auch seiner Öffnung ständen Naturschutzerwägungen entgegen. Touristische Informationsangebote über die Ruine auf dem E. seien vorhanden. Das Ziel der Antragsgegnerin, den Tourismus zu festigen und zu stärken, stehe im Widerspruch dazu, dass das Sanierungsgebiet Naturschutzgebiet sei und FFH-Schutz genieße. Der Frage sei nachzugehen, ob das städtebauliche Sanierungsrecht überhaupt ein geeignetes Instrumentarium für Außenbereichsflächen im Naturschutzgebiet sein könne.
Die der Abwägung des Rates zugrundeliegende Finanzierungsübersicht sei fehlerhaft. Hinsichtlich der O. seien Enteignungsnotwendigkeiten nicht abgewogen worden. Die erhebliche Belastung der Grundstückseigentümer mit Ausgleichsbeträgen sei nicht abgewogen worden.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. - E. " der Antragsgegnerin vom 30. Oktober 2006 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie erwidert: Die Bekanntmachung der Sanierungssatzung sei rechtmäßig erfolgt. Öffentliche Bekanntmachungen würden gemäß der Hauptsatzung der Stadt L. durch Anschlag an den Bekanntmachungskästen an den Rathäusern L. und L. -P1. sowie am Verwaltungsgebäude U. erfolgen. Soweit sie, die Antragsgegnerin, darüber hinaus im Internet auf den Anschlag hinweise und den Hinweis mit dem gesamten Text der veröffentlichten Satzung verknüpfe, sei dies ein Mehr gegenüber den Anforderungen an eine öffentliche Bekanntmachung und daher unschädlich. Soweit bei dem im Internet veröffentlichten Text als Unterschriftsdatum der Bekanntmachungsanordnung der 27. November 2006 angegeben worden sei, beruhe dies auf einem Versehen. Der Fehler sei gemäß § 214 Abs. 1 Nr. 4 BauGB unbeachtlich, denn der Hinweiszweck der Bekanntmachung sei nicht verfehlt worden.
Um mögliche Bedenken an der Hauptsatzung auszuräumen, sei diese zwischenzeitlich geändert und die Sanierungssatzung mit Rückwirkung erneut bekannt gemacht worden. Die Hauptsatzung begegne in ihrer bisherigen und der geänderten Fassung auch keinen rechtsstaatlichen Bedenken. Die Bekanntmachung des Ortsrechts durch Aushang genüge, um den betroffenen Bürgern zuverlässige Kenntnis vom Inhalt der Gesetze zu verschaffen. Der Aushang erfolge in L. in drei Bekanntmachungskästen, die örtlich derart auseinander stehen würden, dass sich die jeweiligen Anwohner an dem nächststehenden Kasten informieren könnten. Die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, die für Gemeinden mit mehr als 35000 Einwohnern den Aushang als ungeeignete Bekanntmachungsform angesehen habe, stamme aus einer Zeit, als es noch kein Internet gegeben habe und die Bürger weniger mobil gewesen seien. Mittlerweile würde 65,8 % der Bundesbürger über einen Internetanschluss verfügen; dort, im Internet, weise sie, die Antragsgegnerin, auf den Aushang hin und veröffentliche darüber hinaus die Bekanntmachung. Die Mobilität der Bürger habe aufgrund der Zahl zugelassener PKW zugenommen. Auch sei die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zur Bekanntmachungsverordnung 1999, nicht aber zur 2003 geänderten Bekanntmachungsverordnung ergangen, zu der das Innenministerium mit Rundverfügung vom 18. Dezember 2003 dargelegt habe, das Rechtsstaatsgebot werde auch dann nicht verletzt, wenn eine Gemeinde mit mehr als 35000 Einwohnern Ortsrecht durch Aushang bekannt mache.
Der Planungs- und Umweltausschuss sei am Satzungsverfahren beteiligt worden. Die Sanierungssatzung, der Rahmenplan und die Kostenübersicht seien am 23. August 2006 im Planungs- und Umweltausschuss beraten und gebilligt worden. Der Rat sei gemäß § 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung berechtigt gewesen, in der Sitzung am 18. September 2006 ohne vorherige Beteiligung des Planungs- und Umweltausschusses redaktionelle Änderungen textlicher Art zu beschließen. Die Betroffenenbeteiligung habe den gesetzlichen Vorgaben entsprochen; eine etwaige Verletzung der Beteiligungsregelungen des § 137 BauGB sei für die Rechtswirksamkeit der Sanierungssatzung ohnehin ohne Belang.
Bei der Abgrenzung des Sanierungsgebiets stehe der Gemeinde ein weiter planerischer Gestaltungsspielraum zu. Die Grundstücke der Antragsteller lägen an der E1.----------straße bzw. in ihrer Nähe. Durch farbliche Darstellung im Rahmenplan seien für die Grundstücke der Antragsteller Maßnahmen bezeichnet, die noch weiter konkretisiert werden müssten. Insbesondere sei die Erarbeitung einer Gestaltungssatzung vorgesehen, die die Gestaltung von Gebäuden, Freiflächen, Werbeanlagen, Einfriedungen usw. regeln werde. Alle Grundstücke an der "Tourismusachse" müssten einheitlichen Qualitätsstandards unterliegen, um die Sanierungsziele zu erreichen.
Der Satzung lägen städtebauliche Missstände im Sanierungsgebiet zugrunde. Ob ein Gebiet städtebauliche Missstände aufweise, beurteile die Gemeinde auf Grundlage eines weiten Beurteilungsspielraums. Auch das Zusammenspiel von sich im Plangebiet ergebenden Substanz- und Funktionsschwächen rechtfertige die Ausweisung eines förmlich festgelegten Sanierungsgebiets. Die vorhandenen Substanz- und Funktionsmängel seien im Ergebnisbericht der vorbereitenden Untersuchung ausgiebig erläutert. Eine große Anzahl von Gebäuden weise gestalterische und/oder bauliche Mängel auf. Die Vielzahl der Mängel führe dazu, dass das Gebiet seiner traditionellen Funktion als Tourismusdestination nur noch unzureichend gerecht werde. Dass in den letzten Jahren die Touristenzahl nicht rückläufig gewesen und sogar ein leichter Aufwärtstrend eingetreten sei, beruhe auch auf der Umsetzung erster Maßnahmen im Sanierungsgebiet L. -Altstadt. Ziel sei nicht lediglich eine quantitative Steigerung der Touristenzahlen, sondern eine qualitative Aufwertung des Gebiets. Es bestehe kein Widerspruch zum Naturschutz- bzw. FFH-Gebiet, denn eine intensive Abstimmung mit den Naturschutzbehörden und -verbänden sei möglich und werde dazu führen, dass Problemlösungen für Gesamtmaßnahmen gefunden würden, die bei der Planung von isolierten Einzelmaßnahmen nicht möglich seien. Einzelne Grundstücke stünden im öffentlichen Eigentum, was die Ausweisung eines Sanierungsgebiets jedoch nicht hindere, denn entscheidend sei die Summe aller kleinen und größeren Maßnahmen. Im Übrigen sei für die Stadt wie auch für andere Eigentümer im Sanierungsgebiet die Förderung durch Bundes- und Landesmittel der Städtebauförderung nur auf Grundlage einer Sanierungssatzung möglich. Soweit Grundstücke unter Denkmalschutz stünden, stehe dies den Sanierungserwägungen nicht entgegen, da die Eigentümer keinen Anspruch auf Denkmalförderung hätten und öffentliche Mittel in diesem Bereich nur sehr begrenzt zur Verfügung stünden. Seit Beginn der Sanierungsmaßnahme stünde sie, die Antragsgegnerin, im Gespräch mit den Eigentümern, um nachhaltige Nutzungskonzepte zu erarbeiten, die sich sinnvoll in die touristischen Ziele der Sanierungsmaßnahme einbetten würden. Für das Restaurant auf dem E. habe sich ein hoher Instandhaltungsstau ergeben, wie durch ein Verkehrswertgutachten vom 12. Mai 2006 belegt werde. Die Zimmer im ersten und zweiten Obergeschoss des dortigen Gebäudes seien stark sanierungsbedürftig, die Hotelnutzung ruhe seit mehr als 10 Jahren. Beim Verkauf des Restaurants an die Wirtschaftsförderungs- und Wohnungsbaugesellschaft mbH der Stadt L. , einer zu 77,94 % städtischen Tochtergesellschaft, sei der Instandhaltungsstau in die Verkehrswertbestimmung eingeflossen.
Der Tourismus werde nicht dadurch gestärkt werden, dass Parkbänke repariert und Wege instand gesetzt würden, sondern nur durch eine ganzheitliche Herangehensweise, die die zu transportierenden Inhalte durch Informationssysteme, auch durch Bodenbeläge, durch den qualitativen Gesamteindruck und die Einheitlichkeit des öffentlichen Raums vermittele. Bei der Sanierungsmaßnahme gehe es wie überhaupt bei dem Projekt "Gesamtperspektive L. -E. " darum, Wege zu finden, die schöne Einheit von Natur- und Kulturraum für Touristen erlebbar zu machen. Es müssten im Rahmen eines integralen Handlungskonzeptes Wege gefunden werden, den Naturraum zu schützen und Touristen dementsprechend zu lenken. Zahlreiche Wettbewerbe und Planungen würden derzeit stattfinden, die dem Zweck dienen würden, noch allgemeine Ziele des Rahmenplans zu konkretisieren; sie fänden sich in den von der Antragsgegnerin bei der Bezirksregierung gestellten Bewilligungsanträgen wieder. Es werde auch ein Tourismusleitbild erarbeitet, das Grundlage für ein gastronomisches Entwicklungskonzept sein solle; dieses solle Entwicklungsmöglichkeiten für die Gastronomie aufzeigen.
Die Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne des § 149 Abs. 1 BauGB könne zu Beginn einer Sanierungsmaßnahme nur vorläufig sein und werde im Verlaufe der Umsetzung konkretisiert. Die erste Schätzung, welche Kosten die Sanierung der O. verursachen werde, werde durch eine Kostenberechnung konkretisiert werden. Der Reptilienzoo sei in die Übersicht nicht mit eingestellt worden, denn es sei nicht davon ausgegangen worden, er könne "unter genehmigungsrechtlichen Aspekten für einen Umbau dort weiter bestehen".
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Akten über das Sanierungsverfahren Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Die Antragsteller sind antragsbefugt.
Die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn die Antragsteller geltend machen, durch die Rechtsvorschrift - hier die Sanierungssatzung - in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Als verletztes Recht kommt hier insbesondere das Eigentumsrecht in Betracht. Die Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken im Sanierungsgebiet. Die Sanierungssatzung, deren Wirksamkeit die Antragsteller mit detailliertem Vortrag in Zweifel ziehen, begründet gem. § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB ein Vorkaufsrecht der Antragsgegnerin an den im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücken und erleichtert die Enteignung (vgl. §§ 87 Abs. 3 Satz 3, 88 Satz 2 BauGB).
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die Sanierungsatzung ist bereits wegen formeller Mängel unwirksam. Abzustellen ist auf die vom Antrag erfasste Sanierungssatzung, die durch Aushang ab dem 28. bzw. 30. Oktober 2006 bekannt gemacht wurde, denn die erst am 26. August 2008 ausgehängte Sanierungssatzung hat im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats noch keine Wirksamkeit erlangt. Erfolgt die Bekanntmachung des Ortsrechts durch Aushang, für den gemäß § 4 Abs. 1 c) BekanntmVO eine Dauer von mindestens einer Woche vorgeschrieben ist, ist die Bekanntmachung erst mit Ablauf der Wochenfrist vollzogen; das Ortsrecht kann erst zu diesem Datum in Kraft treten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. August 2008 - 7 D 120/07.NE -, juris.
Die Antragsgegnerin hat die Sanierungssatzung gemäß § 143 Abs. 1 Satz 2 BauGB iVm § 10 Abs. 3 Sätze 2 bis 5 BauGB ortsüblich bekannt gemacht. In welcher Form eine Bekanntmachung ortsüblich ist, bestimmt das jeweilige Landes- und Gemeinderecht. Maßgebend ist danach hier § 4 BekanntmVO, der in seinem Abs. 2 Satz 1 der jeweiligen Gemeinde zwingend vorgibt, die geltende Form der Bekanntmachung festzulegen. Welche Formen der Bekanntmachung in Betracht kommen, ergibt sich aus § 4 Abs. 1 BekanntmVO; der Rat kann danach alternativ nur zwischen den dort unter a, b oder c vorgegebenen Bekanntmachungsformen wählen.
Vgl. Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand Oktober 1994, Nr. 5.9 f zu § 7 GO.
Dem hat der Rat der Antragsgegnerin mit § 16 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung vom 31. Oktober 1999, in der hier noch maßgebenden Fassung der Satzung vom 18. September 2007 (HS 2007), nur unvollkommen entsprochen.
Der Rat hat allerdings festgelegt, dass die öffentlichen Bekanntmachungen durch Anschlag (an den im einzelnen bezeichneten drei Bekanntmachungskästen) zu erfolgen hat. Die an die Regelung in § 16 Abs. 1 Satz 2 HS 2007 anknüpfende Behauptung des Prozessbevollmächtigten der Antragsteller, der Rat habe - unzulässigerweise - eine weitere Bekanntmachungsform, nämlich die in § 4 Abs. 1 BekanntmVO nicht vorgesehene Bekanntmachung im Internet gewählt, ist so nicht zutreffend. § 16 Abs. 1 Satz 2 HS 2007 bestimmt, gleichzeitig (mit dem Anschlag an den Bekanntmachungskästen) sei der öffentlich bekannt zu machende Text während der Dauer des Anschlags im Internet einzustellen. Der Wortlaut der Hauptsatzung lässt offen, welche Rechtsqualität an die Einstellung des Textes in das Internet nach Vorstellung des Rates geknüpft sein soll. Der Umstand, dass der bekannt zu machende Text einzustellen ist, spricht allerdings gegen die Annahme, der Internetveröffentlichung habe eine der Bekanntmachung an den Anschlagtafeln vergleichbare Wirkung zugewiesen werden sollen, denn die Mitteilung des Textes der bekannt zu machenden Satzungen oder sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen (vgl. § 1 BekanntmVO) - bzw. des Textes des Beschlusses über einen Bebauungsplan bzw. über eine Sanierungssatzung (vgl. §§ 10 Abs. 3 Satz 1, 143 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB) - ist bereits Inhalt der Bekanntmachung selbst (vgl. § 3 BekanntmVO). Es hätte, sollte mit § 16 Abs. 1 Satz 2 HS 2007 eine Bekanntmachung bezweckt sein, also keiner Hervorhebung bedurft, der bekannt zu machende Text sei in das Internet einzustellen. Auch ist nicht davon die Rede, der Text sei auch im Internet bekannt zu machen, sondern er solle dort eingestellt werden.
Auch mit dem so verstandenen Inhalt genügt § 16 Abs. 1 HS 2007 den Vorgaben des § 4 Abs. 1 BekanntmVO jedoch nicht. Entscheidet sich die Gemeinde, wie hier die Antragsgegnerin, dafür, Bekanntmachungen durch Aushang zu bewirken, gehört zur Bestimmung der Bekanntmachungsform auch die Entscheidung des Rats der Gemeinde, wo auf den Anschlag hinzuweisen ist. Diese Entscheidungsnotwendigkeit ergibt sich aus § 4 Abs. 1 c BekanntmVO, der den Rahmen festlegt, nach dem die Gemeinde die Bekanntmachungsform festzulegen hat. Wählt die Gemeinde als Bekanntmachungsform den Aushang, muss sie sich ferner zwischen drei Alternativen entscheiden, wo auf die Bekanntmachung hinzuweisen ist, nämlich entweder im Amtsblatt oder in einer Zeitung oder im Internet. Auf eine dieser Möglichkeiten musste sich der Rat in der Hauptsatzung festlegen, denn aus ihr muss der Bürger entnehmen können, wo er verlässlich darüber Auskunft erlangt, dass ihn möglicherweise betreffendes Ortsrecht in Kraft gesetzt worden ist. Eine solche Regelung hat der Rat mit § 16 Abs. 1 Satz 2 HS 2007 jedoch nicht vorgegeben. Zwar soll der Text einer Bekanntmachung in das Internet eingestellt werden. Nicht geregelt ist jedoch, dass im Internet auf den Anschlag an den Bekanntmachungskästen hinzuweisen ist.
Dass die Antragsgegnerin im Internet den vollständigen Text des bekannt zu machenden Ortsrechts tatsächlich wiedergibt, ersetzt den Hinweis auf die Anschlagtafeln nicht. Der Rat ist zu einer Art Ersatzbekanntmachung (Bekanntmachung im Internet) nicht befugt, sondern auf die in § 4 Abs. 1 BekanntmVO genannten Bekanntmachungsformen festgelegt. Es ist auch keine bloße Förmelei, auf die in der Bekanntmachungsverordnung vorgegebenen Bekanntmachungsformen einschließlich der Hinweisnotwendigkeit abzustellen. Es obliegt der Entscheidung des Verordnungsgebers - und nicht der Gemeinde - ob das Internet als Veröffentlichungsmedium in Betracht zu ziehen ist. Angesichts der bekannten Möglichkeiten, in das Internet eingestellte Texte zu manipulieren oder durch "amtlich" erscheinende Texte zu imitieren, sollte offenkundig durch den Hinweis auf das Bekanntmachungsmedium sichergestellt sein, wo - ausschließlich - der maßgebende Text ortsrechtlicher Bestimmungen nachgelesen werden kann.
Ob die Antragsgegnerin mit der tatsächlichen Veröffentlichung der Sanierungssatzung auf den Anschlag hingewiesen hat, ist ohne Belang. Ist die Regelung der Form der Bekanntmachung in der Hauptsatzung ungültig, so sind Satzungen, die die Gemeinde erlässt, nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht und deshalb ebenfalls ungültig.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. April 1961- III A 273/61 -, abgedruckt bei: Kottenberg-Steffens, Rechtsprechungssammlung, GO § 37 Nr. 7.
Der Bekanntmachungsmangel ist beachtlich, denn die Satzungserhaltungsvorschrift des § 7 Abs. 6 GO NRW erfasst Mängel der ordnungsgemäßen Bekanntmachung nicht (vgl. § 7 Abs. 6 Satz 1 b GO NRW). Der Hinweis der Antragsgegnerin auf § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB hilft nicht weiter, denn diese Planerhaltungsvorschrift bezieht sich nach ihrem klaren Wortlaut ausschließlich auf Verfahrens- und Formverstöße nach dem Baugesetzbuch, nicht dagegen auf landes- bzw. gemeinderechtliche Formvorschriften.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2001 - 4 BN 49.01 -, BRS 64 Nr. 43.
Die Sanierungssatzung ist ferner deshalb aus formellen Gründen unwirksam, weil ihre Bekanntmachung auf Grundlage des § 16 Abs. 1 HS 2007 durch Aushang erfolgt ist. Zur Möglichkeit der Bekanntmachung von Ortsrecht durch Aushang hat der Senat mit Urteil vom 14. August 2008 - 7 D 120/07.NE -, juris, Folgendes ausgeführt:
"In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts ist seit langem geklärt, dass die Bekanntmachung durch Anschlag an der Bekanntmachungstafel bzw. Aushang jedenfalls für größere Gemeinden eine "absolut ungeeignete Form der Bekanntmachung von Ortsrecht" ist.
So bereits OVG NRW, Urteil vom 25. August 1965 - III A 530/65 -, OVGE 21, 311 (319), bestätigt durch OVG NRW, Urteil vom 20. November 1972 - II A 403/70 -, OVGE 28, 143 (145); vgl. auch: Held / Becker / Decker / Kirchhof / Krämer / Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Anm. 5.10 zu § 7 GO.
Dabei wurde die Grenze für die Zulässigkeit einer Bekanntmachung durch Anschlag in den angeführten Entscheidungen bei einer Einwohnerzahl von 35.000 gezogen.
Die in dieser Rechtsprechung aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Bedenken gegen eine Bekanntmachung von Ortsrecht durch Anschlag jedenfalls in größeren Gemeinden bestehen weiterhin. Die rechtsstaatlichen Anforderungen an eine Verkündung von Ortsrecht gebieten es, Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich zu machen, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip im Übrigen unmittelbar nicht.
Vgl.: BVerfG, Urteil vom 22. November 1983
- 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 = BRS 40 Nr. 23.
Das Rechtsstaatsprinzip fordert hiernach, dass die Obliegenheit von Grundstückseigentümern - oder auch anderen Betroffenen - ortsübliche Bekanntmachungen zur Kenntnis zu nehmen, nicht unverhältnismäßig oder unzumutbar sein darf.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 8. März 2007
- 9 B 18.06 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 187
= JURIS-Dokumentation.
Bestätigt wird der Befund, dass das Rechtsstaatsprinzip Grenzen für die Möglichkeit einer Bekanntmachung von Ortsrecht setzt, sowohl durch die Entstehungsgeschichte der BekanntmVO als auch durch einen Blick auf das einschlägige Landesrecht anderer Bundesländer.
Die Bekanntmachungsverordnung vom 12. September 1969 (GV NRW S. 684) - BekanntmVO 1969 - sah in § 4 Abs. 1 als Alternativen für öffentliche Bekanntmachungen nur solche im Amtsblatt und in einer oder mehreren Tageszeitungen vor. Eine Bekanntmachung durch Anschlag an der Bekanntmachungstafel ermöglichte § 4 Abs. 3 BekanntmVO 1969 nicht etwa generell für Bekanntmachungen, sondern nur für den relativ unbedeutenden Sonderfall der Bekanntmachung von Zeit und Ort der Ratssitzungen sowie deren Tagesordnungen, und dies auch nur für Gemeinden mit nicht mehr als 30.000 Einwohnern. Damit hat sich der Verordnungsgeber hinsichtlich dieser Sonderregelung ersichtlich an der in der bereits erwähnten Rechtsprechung des erkennenden Gerichts angesprochenen Grenze orientiert und sie selbst für diese Sonderregelung noch um 5.000 Einwohner reduziert. Mit der Neufassung der Bekanntmachungsverordnung vom 7. April 1981 (GV NRW S. 224) wurde die Grenze für die Sonderregelung des § 4 Abs. 3 noch weiter auf 25.000 Einwohner herabgesetzt. Erst mit § 4 Abs. 1 der BekanntmVO 1999 hat der Verordnungsgeber eine Bekanntmachung durch Anschlag an der Bekanntmachungstafel (mit Hinweisen auf den Anschlag im Amtsblatt bzw. in der Zeitung) generell für öffentliche Bekanntmachungen, also auch für die Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen (vgl. § 1 BekanntmVO), als dritte Alternative ermöglicht, ohne dies wie im Sonderfall des § 4 Abs. 3 ausdrücklich an bestimmte Grenzen zu knüpfen. Hieraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass damit den Gemeinden abweichend vom bisherigen Recht eine unbeschränkte Wahlmöglichkeit auch der Bekanntmachungsform "Anschlag an der Bekanntmachungstafel" mit der Folge eröffnet worden ist, dass auch größere Gemeinden ihr Ortsrecht in dieser Form bekanntmachen dürfen. Die Begrenzung der Bekanntmachungsmöglichkeit durch Anschlag an der Bekanntmachungstafel, die das Rechtsstaatsprinzip nach sich zieht, entfällt nicht schon deshalb, weil der Anschlag als Bekanntmachungsmöglichkeit auch für ortsrechtliche Vorschriften durch die BekanntmVO überhaupt erst eröffnet wird. Die Prüfung, welche Bekanntmachungsform unter den jeweiligen Umständen des Einzelfalls geeignet und vertretbar ist, ist nach § 4 Abs. 2 BekanntmVO weiterhin den Gemeinden selbst überantwortet geblieben, die (selbstverständlich) den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen müssen. Hierfür spricht auch die Begründung in dem Schreiben des Innenministeriums des Landes Nordrhein- Westfalen vom 2. Juli 1999, mit dem dem Präsidenten des Landtags der Entwurf der neuen BekanntmVO übersandt wurde. Dort heißt es, der Entwurf knüpfe an die bisherigen Regelungen an, so dass die bisherige Systematik erhalten bleibe; zur Erleichterung der Bekanntmachung seien einige Änderungen eingefügt worden. Die Entstehungsgeschichte der BekanntmVO lässt damit den Schluss zu, der Verordnungsgeber sei sich durchaus der Grenzen bewusst gewesen, die das Rechtsstaatsprinzip einer Bekanntmachung durch Anschlag an der Bekanntmachungstafel setzt, wobei er die verantwortliche Entscheidung über die Eignung dieser Bekanntmachungsform im Einzelfall jedoch der jeweiligen Gemeinde überlassen hat.
Ein Blick auf die einschlägigen Regelungen in anderen Bundesländern bestätigt, dass die Möglichkeit einer Bekanntmachung von Ortsrecht durch Anschlag (Aushang) jedenfalls bei größeren Gemeinden kritisch zu sehen ist. Die Bundesländer, die in ihren Bekanntmachungsregelungen den Gemeinden überhaupt die Möglichkeit eröffnet haben, auch ortsrechtliche Bestimmungen allein durch Anschlag bzw. Aushang (ggf. in Verbindung mit Hinweisen auf den Anschlag bzw. Aushang) bekannt zu machen, haben hierzu nahezu ausschließlich Gemeinden mit einer begrenzten Einwohnerzahl befugt. Im Einzelnen liegen die Begrenzungen bei 1.000 bis 20.000 Einwohnern:
- Baden-Württemberg: 5.000 Einwohner
(§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung (DVO GemO) vom 11. Dezember 2000);
- Brandenburg: 10.000 Einwohner
(§ 1 Abs. 3 Satz 2 der Bekanntmachungsverordnung vom 1. Dezember 2000);
- Hessen: 3.000 Einwohner
(§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden und Landkreise vom 12. Oktober 1977);
- Rheinland-Pfalz: 1.000 Einwohner (Bekanntmachung durch Auslegung im Dienstgebäude der Gemeindeverwaltung)
(§ 8 Abs. 1 Satz 2 der Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz vom 21. Februar 1974);
- Sachsen: 3.000 Einwohner
(§ 2 Nr. 3 der Kommunalbekanntmachungsverordnung vom 19. Dezember 1997);
- Schleswig-Holstein: 20.000 Einwohner
(§ 5 Abs. 1 Satz 1 der Bekanntmachungsverordnung vom 11. November 2005);
- Thüringen: 3.000 Einwohner
(§ 1 Abs. 2 Nr. 3 der Thüringer Bekanntmachungsverordnung vom 22. August 1994).
Lediglich in Mecklenburg-Vorpommern sehen § 3 Abs. 1 Nr. 3 und § 7 der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung (KV-DVO) vom 4. März 2008 eine Begrenzung der Möglichkeit zur Bekanntmachung von Ortsrecht nicht mehr vor; allerdings gibt § 7 ausdrücklich vor, dass die Zahl der Aushangtafeln so zu bemessen ist, dass sie für die Einwohner in zumutbarer Weise erreichbar sind, und legt die Mindestdauer des Aushangs mit 14 Tagen fest. Vorgaben für die Zahl bzw. Ausgestaltung der Bekanntmachungstafeln enthalten auch verschiedene andere landesrechtliche Regelungen."
An diesen Ausführungen hält der Senat auch für den vorliegend zu entscheidenden Sachverhalt fest. L. verfügt über mindestens 41.000 Einwohner (vgl.: www. .de/Stadtinfo), wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung des Senats bestätigt haben. Durchgreifende Gründe, für eine Gemeinde dieser Größenordnung die Bekanntmachung des Ortsrechts durch Aushang als noch rechtsstaatsgemäß anzunehmen, hat die Antragsgegnerin nicht vorgetragen. Sie hat darauf hingewiesen, dass sie das Ortsrecht an gleich drei Anschlagtafeln bekanntgebe. Angesichts der weitläufigen Siedlungsstruktur der Antragsgegnerin, die nach übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten über zumindest 68, wenn nicht gar über 74 Ortsteile verfügt, kann aus diesem Umstand jedoch keine wesentliche Erleichterung, vom Ortrecht zumutbar Kenntnis zu nehmen, für diejenigen Bürger abgeleitet werden, die nicht in einem der drei Ortsteile mit Standorten von Bekanntmachungstafeln wohnen. Der Hinweis im Internet auf den Aushang an den Bekanntmachungskästen ersetzt das Erfordernis nicht, das die Kenntnisnahme des Ortsrechts selbst zumutbar möglich sein muss. Auf eben aber diesen Aushang muss sich auch derjenige als zumutbares Bekanntmachungsmedium verweisen lassen, der über keinen Internetanschluss verfügt und - auf Grundlage der BekanntmVO - auch nicht verfügen muss, will er zuverlässig die Fortentwicklung des Gemeinderechts im Blick behalten. Die von der Antragsgegnerin aufgezeigte Zahl von 34,2 % Bundesbürger, die keinen Internetanschluss besitzen, ist zu gewichtig, als dass der Hinweis der Antragsgegnerin im Internet auf den jeweiligen Aushang die rechtsstaatlichen Bedenken an der Wirksamkeit des Aushangs bei einer Gemeinde dieser Größenordnung und Struktur ausräumen könnte. Nichts anderes gilt im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin behauptete gestiegene Mobilität der Gemeindebewohner.
Der von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen Rundverfügung des Innenministeriums vom 18. Dezember 2003 lassen sich keine über die Ausführungen der Antragsgegnerin hinausgehenden inhaltlichen Erwägungen entnehmen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 Abs. 3 Satz 3, 88 Satz 2 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 137 BauGB
§ 4 BekanntmVO
§ 7 GO
§ 1 BekanntmVO
§ 3 BekanntmVO
§ 167 VwGO
§ 214 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 149 Abs. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 143 Abs. 1 Satz 2
BauGB
§ 4 Abs. 1 BekanntmVO
§ 4 Abs. 1
BekanntmVO
§ 10 Abs. 3 Satz 1, 143
Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 c BekanntmVO
§ 7 Abs. 6 GO NRW
§ 7 Abs. 6 Satz 1 b GO NRW
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 4 Abs. 3 BekanntmVO
§ 4 Abs. 1 der BekanntmVO
§ 4 Abs. 2 BekanntmVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 4 Abs. 1 c der
Bekanntmachungsverordnung
§ 1 Abs. 2, 9 Abs. 1 der
Zuständigkeitsordnung
§ 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung
§ 1 Abs. 3 Satz 2 der Bekanntmachungsverordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 8 Abs. 1 Satz 2 der Landesverordnung
§ 2 Nr. 3 der Kommunalbekanntmachungsverordnung
§ 5 Abs. 1 Satz 1 der Bekanntmachungsverordnung
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und § 7
der Durchführungsverordnung
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 65, 283
7 D 120/07
III A 273/61
4 BN 49.01
III A 530/65
II A 403/70
2 BvL 25/81
9 B 18.06