Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-28, Aktenzeichen 1 K 1037/17.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2018:0528.1K1037.17.00

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
1. Der Bescheid vom 27. Juli 2016 wird hinsichtlich der Festsetzung eines wiederkehrenden Beitrags für das Jahr 2015 aufgehoben. Im Übrigen – betreffend die Grundlagenfestsetzung vom 27. Juli 2016 – wird die Klage abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 2/3, die Beklagte zu 1/3.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich als Alleinerbin nach Herrn Y gegen einen Bescheid der Beklagten, mit dem die beitragsrechtlichen Grundlagen für die Festsetzung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge und der wiederkehrende Ausbaubeitrag für das Jahr 2015 festgesetzt wurden.
Die Klägerin ist Teileigentümerin zu 7.725/100.000 des Grundstücks mit der Plannr. ..., B-Ring, Bereich ... Berg.
Die Beklagte hat ca. 7.750 Einwohner. Sie erhebt wiederkehrende Ausbaubeiträge nach dem A-Modell. Sie hat nach § 3 ihrer Ausbaubeitragssatzung (ABS) aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des Stadtgebietes eine Abrechnungseinheit gebildet.
Mit Bescheid vom 27.7.2016 setzte sie als Grundlage der Beitragserhebung, ausgehend von einer Gesamtgrundstücksfläche von 914 qm und einem Zuschlag für zwei Vollgeschosse von 182 qm, eine beitragspflichtige Gesamtfläche von 1.096 qm und für das Jahr 2015 einen wiederkehrenden Beitrag entsprechend des Teileigentumsanteils der Klägerin in Höhe von 6 € fest.
Im Rahmen des hiergegen erhobenen Widerspruchs machte der Rechtsvorgänger der Klägerin geltend, dass keine wirksam gebildete Abrechnungseinheit bestehe.
Die Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und verteidigte die Bildung nur einer Abrechnungseinheit.
Mit Widerspruchsbescheid vom 31.8.2017 wies der Kreisrechtsausschuss des Donnersbergkreises den Widerspruch zurück, verwies auf Bedenken wegen der satzungsrechtlichen Bildung nur einer Abrechnungseinheit und auf die insoweit fehlende Normverwerfungskompetenz des Kreisrechtsausschusses.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (7.9.2017) erhob der Rechtsvorgänger der Klägerin am 11.9.2017 die vorliegende Klage.
Die Klägerin trägt zur Begründung der Klage vor: Die Bildung nur einer Abrechnungseinheit für das gesamte Gemeindegebiet sei nicht rechtsbeständig. Sie halte die Bildung von mindestens drei Abrechnungseinheiten für geboten.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 27.7.2016, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31.8.2017, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert: Die Bildung nur einer Abrechnungseinheit sei nicht zu beanstanden. Ihr Gemeindegebiet sei überschaubar und zusammenhängend. Die "Schifferstadt"-Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz sei wegen unterschiedlicher Gemeindegrößen nicht übertragbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte, der Verwaltungs- sowie der Widerspruchsakte. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat hinsichtlich der in dem angefochtenen Bescheid erfolgten Grundlagenfestsetzung keinen Erfolg (A). Die Festsetzung des wiederkehrenden Ausbaubeitrags für das Jahr 2015 ist indessen rechtswidrig und verletzt die Klägerin in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) (B).
A) Die Grundlagenfestsetzung in dem Bescheid vom 27.7.2016 ist rechtmäßig erfolgt.
1. Die gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 8 Kommunalabgabengesetz - KAG - erforderliche satzungsrechtliche Ermächtigung zum Erlass eines Grundlagenbescheids findet sich in § 12 Abs. 3 ABS.
2. Der Flächenansatz von 914 qm für das Gesamtgrundstück und der Vollgeschoßzuschlag wurden klägerseits nicht angegriffen. Die Berechnung der beitragspflichtigen Fläche und die Gewichtung mit einem Vollgeschoßzuschlag beruhen auf einer wirksamen Maßstabsregelung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 ABS), die insbesondere auch zwischen ein- und zweigeschossiger Bebaubarkeit/Bebauung unterscheidet. Gegen die Bestimmtheit der Grundlagenfestsetzung (§§ 3 Abs. 1 Nr. 3 KAG; 119 Abs. 1 Abgabenordnung - AO -) bestehen keine durchgreifenden Bedenken, weil der Regelungsgehalt durch Auslegung oder durch einfachen Rechenvorgang bestimmbar ist (vgl. OVG RP, Beschluss vom 15.7.2013 - 6 B 10531/13). Zwar hat die Beklagte im Bescheid die beitragspflichtige Fläche nicht entsprechend des Miteigentumsanteils der Klägerin festgesetzt. Diese lässt sich aber mit einfachsten Mitteln berechnen, weil sowohl die beitragspflichtige Grundstücksfläche - bezogen auf das Buchgrundstück - als auch der Miteigentumsanteil der Klägerin in dem angefochtenen Bescheid angeführt sind.
3. Ob die Abrechnungseinheit wirksam gebildet ist, berührt die Rechtmäßigkeit der Grundlagenfestsetzung nicht. Denn die Frage, ob eine konkrete Beitragspflicht bezogen auf ein Abrechnungsjahr besteht, bleibt einer Überprüfung im Beitragsfestsetzungsverfahren vorbehalten (OVG RP, Beschluss vom 12.12.2000 - 12 A 11670/00). Es ist auch nicht offenkundig, dass die Beitragspflicht für das betroffene Grundstück oder den Adressaten des Bescheids weder besteht noch in absehbarer Zeit entstehen kann (vgl. OVG RP, Urteil vom 9.3.2017 - 6 A 10603/16). Dieser rechtliche Ansatz hat weiter zur Folge, dass die Oberverteilung, der Gemeindeanteil und die ordnungsgemäße Bildung von Abrechnungseinheiten (OVG RP, Beschluss vom 11.10.1993 - 6 B 11887/92) beim Grundlagenbescheid nicht überprüft werden. Auch die Gesamtveranlagungsfläche wird durch einen Grundlagenbescheid nicht berührt (OVG RP, Urteil vom 25.8.2010 - 6 A 10505/10).
B) Hingegen begegnet die Festsetzung eines wiederkehrenden Ausbaubeitrags für das Jahr 2015 in Höhe von 6 € durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Es mangelt der Beitragsfestsetzung insoweit an einer rechtlich gebotenen, hinreichend bestimmten und vollständigen Verschonungsregelung.
1) Durch Satzung können die Gemeinden Überleitungsregelungen treffen für die Fälle, in denen Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen zu leisten sind (§ 10a Abs. 5 Sätze 1 und 2 KAG; OVG RP, Urteil vom 26.5.2010 - 6 C 10151/10). Das Absehen von einer Verschonungsregelung verstieß nach Inkrafttreten des KAG 2006 zunächst weder gegen das Vorteilsprinzip noch gegen den Gleichheitssatz, auch wenn etliche Grundstückseigentümer erst vor Kurzem zu Erschließungsbeiträgen herangezogen wurden (OVG RP, Urteil vom 15.3.2011 - 6 C 11187/10). Der Verschonungsregelung kommt nunmehr aber größere Bedeutung zu.Denn die Zusammenfassung von Gebieten mit Verkehrsanlagen, deren Ausbau einen erheblich unterschiedlichen Ausbauaufwand verursacht, der selbst bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis nicht mehr zu rechtfertigen ist, ist wegen der damit verbundenen Umverteilung von Ausbaulasten grundsätzlich bedenklich (BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014 - 1 BvR 668/10). In Gebieten mit zeitlich bedingt strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand (etwa bei der Zusammenfassung von Verkehrsanlagen in Neubaugebieten und Verkehrsanlagen in der alten Ortslage) ist daher eine wirksame Verschonungsregelung erforderlich, um die ansonsten eintretende Unwirksamkeit der Einheitsbildung zu verhindern (OVG RP, Urteil vom 18.10.2017 - 6 A 11881/16 und Urteil vom 23.8.2017 – 6 A 10945/17). Ist die Verschonung demnach erforderlich, um eine an sich verfassungsrechtlich gebotene Aufteilung in mehrere Einheiten entbehrlich zu machen, muss die Gemeinde von der Verschonung Gebrauch zu machen (OVG RP, Urteil vom 18.10.2017, a.a.O.).
2) Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben war die Beklagte verpflichtet, mit der Bildung einer Abrechnungseinheit, die hier unter Einbeziehung von Gebieten mit unterschiedlichem Alter der jeweiligen Verkehrsanlagen erfolgte, eine wirksame Verschonungsregelung zu treffen (OVG RP, Urteil vom 18.10.2017, a.a.O.).
3) Dieser Verpflichtung ist die Beklagte durch die Ausgestaltung des § 13 ABS aber nur zum Teil nachgekommen. Zwar hat sie durch die Auflistung von 33 zuvor hergestellten oder ausgebauten Verkehrsanlagen (Stand 21.5.2013) erkannt, dass die Notwendigkeit einer Verschonungsregelung besteht. Die dort getroffenen Regelungen bewegen sich zwar im Rahmen der älteren Rechtsprechung zu der Ausgestaltung von Verschonungsregelungen, sie sind aber lückenhaft und nicht durch satzungserhaltende Auslegung zu schließen. § 13 ABS lautet:
§ 13 Übergangsregelung
Gemäß § 10a Abs. 5 KAG wird abweichend von § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG festgelegt, dass Grundstücke, die zu den im Folgenden aufgezählten Verkehrsanlagen Zufahrt oder Zugang nehmen können, vorbehaltlich § 7 Absätze 1 und 2 dieser Satzung erstmals in den ebenfalls genannten Jahren bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags berücksichtigt und beitragspflichtig werden:
a) nach 18 Jahren bei kompletter Herstellung der Verkehrsanlage
b) nach 15 Jahren bei alleiniger Herstellung der Fahrbahn
c) nach 10 Jahren bei alleiniger Herstellung des Gehweges und
d) nach 5 Jahren bei alleiniger Herstellung der Beleuchtung bzw. durchgeführten Veranlagungen für Grunderwerb, Straßenoberflächenentwässerungskosten oder anderer Teilanlagen.
Die Übergangsregelung bei Maßnahmen nach den Buchstaben a) bis d) gilt auch bei der Erneuerung, der Erweiterung, dem Umbau und der Verbesserung von Verkehrsanlagen. Die Übergangsregelung beginnt zu dem Zeitpunkt, in dem Erschließungsbeiträge nach dem BauGB, Ausbaubeiträge nach dem KAG entstanden sind und der Beitrag festgesetzt wurde.
a) Diese Satzungsbestimmung ist unvollständig und damit nicht hinreichend bestimmt. Denn sie lässt nicht erkennen, welche Verschonungsdauer bei kumulativen Maßnahmen an Teileinrichtungen (unterhalb eines Vollausbaus einer Verkehrsanlage) gilt. Denn § 13 ABS regelt insoweit nur die Verschonungsdauer bei "alleiniger Herstellung" etwa eines Gehwegs (10 Jahre) oder bei "alleiniger Herstellung" der Beleuchtung (5 Jahre). Damit lässt die Satzung nicht erkennen, ob bei dem gleichzeitigen Ausbau von Teilanlagen die Verschonungszeiträume vollständig oder nur teilweise addiert werden oder ob die jeweils längste Verschonungsdauer gelten soll. Diese satzungsrechtliche Grundentscheidung muss der Stadtrat der Beklagten treffen. Sie ist dem Gericht in Folge des Gewaltenteilungsgrundsatzes entzogen. Von einer solchen Klarstellung kann auch nicht abgesehen werden, weil der kombinierte Ausbau von Teilanlagen durchaus üblich ist und gerade bei den in der Straßenbaulast der Gemeinde stehenden Teilanlagen entlang der Ortsdurchfahrt klassifizierter Straßen, solche bestehen auch im vorliegenden Fall, des Öfteren durchgeführt wird.
b) Zudem ist § 13 ABS auch noch in zwei weiteren Punkten lückenhaft und verstößt insoweit gegen den Grundsatz der Abgabengleichheit. Denn die Aufzählung der verschonungsauslösenden Lebenssachverhalte bleibt hinter der gesetzlichen Aufzählung in § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG zurück. § 13 ABS enthält keine Verschonungsregelung "für" Sanierungsbe- oder -beiträge. Da die Beklagte zurückliegende Sanierungsmaßnahmen in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten, wenngleich ohne nähere Zeitangabe, bestätigt hat und auch erklärt hat, dass es solche Fälle im Satzungsgebiet gibt, ist zur Vermeidung einer gleichheitswidrigen Belastung der potentiellen Beitragsschuldner, die zuvor Sanierungsbei- oder -beträge entrichtet haben, eine Verschonung im gesetzlichen Rahmen geboten. Denn insoweit besteht auch bei der Entrichtung von Sanierungsbei- und -beträgen ein Bedarf nach einer Verschonungsregelung, weil durch die grundsätzliche Einbeziehungsfähigkeit solcher Gebiete in eine Abrechnungseinheit wiederum Verkehrsanlagen mit zeitlich bedingt unterschiedlichem Ausbauaufwand zusammengefasst werden. Dabei wird die Beklagte freilich zu entscheiden haben, ob eine Verschonung mit dem längsten Verschonungszeitraum angemessen ist (das OVG RP, Urteil vom 10.6.2008 - 6 C 10255/08 hat bisher eine Verschonung für förmlich festgelegte Sanierungsgebiete von 20 Jahren akzeptiert), oder ob nicht viel mehr, in Anbetracht der erheblichen Zuwendungen, die in förmlich festgelegte Sanierungsgebiete fließen, eine kürzere Verschonungsdauer angezeigt sein könnte. Weiter fehlt § 13 ABS eine Regelung "für" Verträge über die Kosten der erstmaligen Herstellung. Die Beklagte hat im Termin zur mündlichen Verhandlung bestätigt, dass sie solche Verträge zumindest bis zum Jahr 2013 abgeschlossen hat. Auch insoweit ist aus Gründen der Beitragsgerechtigkeit eine Verschonung - dies gilt aus Gründen der Abgabengleichheit auch für privatrechtliche Grundstücks-Kaufverträge, bei denen erkennbar die anteilige Kaufpreiszahlung an die Gemeinde zur Abgeltung der Straßenherstellungskosten nicht erheblich hinter dem voraussichtlichen Herstellungsbeitrag zurückbleibt - grundsätzlich geboten.
Ist die Verschonungsregelung in § 13 ABS damit nicht hinreichend bestimmt und unvollständig, führt dies zur Unwirksamkeit der Abrechnungseinheit (vgl. OVG RP, Urteil vom 18.10.2017, a.a.O., dort zur Beschränkung einer Verschonungsregelung auf die vorherige Entrichtung eines einmaligen Ausbaubeitrags, ohne Verschonung in Fällen der Entrichtung eines einmaligen Herstellungsbeitrags).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quotelung zu Lasten der Klägerin beruht auf dem Umstand, dass die Klage gegen die Grundlagenfestsetzung ohne Erfolg bleibt, die hinsichtlich des Streitwerts mit dem dreifachen des üblichen Jahresbeitrags anzusetzen ist. Die Klage hinsichtlich der Festsetzung des wiederkehrenden Beitrags erhöht zwar nicht den Streitwert. Vielmehr geht diese insoweit in der umfassenderen Klage, die Grundlagenfestsetzung betreffend, auf. Allerdings führt die "Einbeziehung" dieser Klage in den Streitwert insoweit zum anteiligen Unterliegen der Beklagten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). So ist auf eine etwaige Berufung der Klägerin hin obergerichtlich klärungsfähig, ob auch unter den gegenwärtigen rechtlichen Rahmenbedingungen noch an der obergerichtlichen Rechtsprechung festgehalten werden kann, wonach eine fehlerhafte Bildung der Abrechnungseinheit nicht zur Rechtswidrigkeit einer Grundlagenfestsetzung führt. Weiter besteht Klärungsbedarf hinsichtlich der Anforderungen an eine Verschonungsregelung. Die hier als unwirksam angesehene Verschonungsregelung entspricht in Teilen den Rechtsprechungsvorgaben älterer Entscheidungen und ist in ähnlicher Form Teil der Ausbaubeitragssatzung mehrerer Kommunen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 18 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 1 Nr. 3 KAG; 119 Abs. 1 Abgabenordnung - AO
§§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 2 Nr. 8 Kommunalabgabengesetz
§ 10a Abs. 5 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 5 Satz 1 KAG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 B 10531/13
12 A 11670/00
6 A 10603/16
6 B 11887/92
6 A 10505/10
6 C 10151/10
6 C 11187/10
1 BvR 668/10
6 A 11881/16
6 A 10945/17
6 C 10255/08