Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-02, Aktenzeichen 5 A 1021/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:1202.5A1021.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung des beklagten Landes wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. September 2013 - 4 K 3861/12.F - abgeändert.
Die Klage gegen den Teil-Kostenbescheid des beklagten Landes vom 14. November 2011 wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung wendet sich das beklagte Land gegen die Aufhebung seines Teil-Kostenbescheids vom 14. November 2011 durch das Verwaltungsgericht.
Im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für das Vorhaben der D- Netz AG "Bau der DB-Neubaustrecke Rhein/Main-Rhein/Neckar, Planfeststellungsabschnitt 1" begann das Regierungspräsidium Darmstadt am 20. April 2009 mit der Durchführung des Anhörungsverfahrens. Am 14. November 2011 setzte es nach Anhörung der Klägerin Verwaltungskosten unter anderem auch für die Tätigkeit der Anfertigung von Stellungnahmen beteiligter Behörden in Höhe von 34.962,- € fest. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, dass auch das Fertigen von Stellungnahmen anderer Behörden zur Durchführung des Anhörungsverfahrens gehöre und die Erhebung von Gebühren für diese Amtshandlungen von Ziffer 1402 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Allgemeinen Verwaltungskostenordnung - AllgVwKostO - sowie § 3 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - gedeckt sei.
Am 16. Dezember 2011 hat die Klägerin gegen den Teil-Kostenbescheid mit Ausnahme der festgesetzten Auslagen Klage erhoben. Nach Durchführung eines Mediationsverfahrens schlossen die Beteiligten durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 21. Oktober 2012 einen Vergleich über die festgesetzten Gebühren für die Tätigkeit der Bediensteten der Anhörungsbehörde. Hinsichtlich der hier streitigen Gebührenforderung wurde das Verfahren mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 31. Oktober 2012 abgetrennt und unter dem obigen Aktenzeichen fortgeführt.
Zur Begründung der Klage hat ihr Bevollmächtigter ausgeführt, die Festsetzung von Gebühren für die Tätigkeit von Bediensteten anderer Behörden sei unzulässig, da es für die Abrechnung dieser Tätigkeiten keine Rechtsgrundlage gebe. Die Tätigkeit des Abfassens der Stellungnahmen werde nicht von der Ziffer 3241 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung - VwKostO-MWVL - erfasst, da diese Tätigkeit der Fachbehörden keine Mitwirkung an der Durchführung des Anhörungsverfahrens darstelle. Im Übrigen sei die Gebührenerhebung auch der Höhe nach zweifelhaft, da detaillierte Aufstellungen nicht vorgelegt worden seien.
Die Klägerin hat beantragt,
den angefochtenen Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. November 2011 aufzuheben, soweit dieser nicht durch Vergleich vom 31. Oktober 2012 seine Erledigung gefunden hat.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er insbesondere ausgeführt, die Arbeitszeit der Bediensteten anderer Behörden sei im Rahmen ihrer Mitwirkung bei der Durchführung des Anhörungsverfahrens angefallen. Denn das Anhörungsverfahren erschöpfe sich nicht in bloßer Moderations- bzw. Organisationstätigkeit, sondern beinhalte auch die Pflicht zur Aufklärung der Sach- und Rechtslage sowie deren rechtlicher Würdigung für die abschließende Stellungnahme an die Planfeststellungsbehörde. Für eine ordnungsgemäße Durchführung des Anhörungsverfahrens sei die Fachkompetenz der mitwirkenden Behörden notwendig. Da sie an der Durchführung des Anhörungsverfahrens mitwirkten, sei deren Tätigkeit auch vom Wortlaut der Ziffer 3241 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur VwKostO-MWVL erfasst. Ziffer 1402 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur AllgVwKostO beziehe sogar ausdrücklich den Zeitaufwand von Beschäftigten mit ein, die an der Amtshandlung beteiligt gewesen seien, auch wenn sie anderen Rechtsträgern angehörten. Schließlich seien die erhobenen Gebühren auch erforderlich und angemessen.
Mit Urteil vom 26. September 2013 hat das Verwaltungsgericht den Kostenbescheid des Beklagten antragsgemäß aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Festsetzung von Gebühren für die Arbeitszeit Bediensteter anderer Behörden, die für die Abfassung von Stellungnahmen auf Anforderung des Beklagten verwandt worden sei, werde von den einschlägigen Kostenvorschriften nicht gedeckt. Die Abfassung der Stellungnahmen derjenigen Behörden, die von dem Beklagten zur Abgabe einer Stellungnahme im Rahmen des Anhörungsverfahrens aufgefordert worden seien, sei nicht Teil der nach § 73 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - durchgeführten Anhörung und deshalb gebührenrechtlich nicht abrechenbar. § 73 VwVfG enthalte die Aufgaben, die die Anhörungsbehörde im Rahmen der Durchführung des Anhörungsverfahrens zu erfüllen habe. Nicht dazu gehöre die inhaltliche Arbeit der zu beteiligenden Behörden, die mit der Abfassung fachlicher Stellungnahmen verbunden sei. Die Abgabe solcher Stellungnahmen diene dem Rechtsschutz der betroffenen Rechtsträger. Die Differenzierung der Tätigkeiten folge auch aus dem Umstand, dass die stellungnehmenden Behörden mit verspäteten Stellungnahmen präkludiert sein könnten. Der Beklagte bediene sich also nicht der Mitwirkung Dritter zur Erfüllung eigener, ihm durch § 73 VwVfG zugewiesener Aufgaben.
Mit Beschluss vom 10. Juni 2014 - 5 A 2264/13. Z -, zugestellt am 20. Juni 2014, hat der Senat die Berufung auf Antrag des Beklagten zugelassen. Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2014 hat der Beklagte die Verlängerung der Frist zur Begründung der Berufung bis zum 20. August 2014 beantragt, die der Vorsitzende mit Verfügung vom 1. Juli 2014 antragsgemäß bewilligt hat.
Zur Begründung der Berufung führt der Beklagte mit Schriftsatz vom 6. August 2014 aus, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stelle die Abgabe von Stellungnahmen der zu beteiligenden Fachbehörden in einem Anhörungsverfahren eine Mitwirkungshandlung im Sinne von Ziffer 1402 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur AllgVwKostO dar. Das Anhörungsverfahren sei integrierter Bestandteil eines einheitlichen (Planfeststellungs-) Verwaltungsverfahrens. Es diene dem öffentlichen Interesse an einer möglichst umfassenden Sammlung von Erkenntnissen über den entscheidungserheblichen Sachverhalt und die Rechtslage. In diesem Zusammenhang habe die Anhörungsbehörde gemäß § 73 Abs. 9 VwVfG die Aufgabe, der Planfeststellungsbehörde die Planfeststellungsunterlagen zusammen mit einer abschließenden Stellungnahme vorzulegen. Der Anhörungsbehörde komme insoweit gesetzlich eine federführende Funktion in einem Team von zu beteiligenden, mitwirkenden Fachbehörden zu. Soweit das Verwaltungsgericht auf die Präklusionsvorschrift des § 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG verweise, sei die Planfeststellungsbehörde - bei unterlassener Stellungnahme der Fachbehörde - selbst zur Aufklärung verpflichtet, soweit öffentliche Belange entscheidungserheblich seien. Soweit das Gericht die Tätigkeiten der Anhörungsbehörde benenne, verkenne es den Umfang der Amtshandlung. Die kostenrechtliche Erfassung der gesamten Amtshandlung umfasse auch die Tätigkeit der zu beteiligenden Behörden, die im Rahmen der Anhörung öffentlichrechtliche Aufgaben durch Abgabe ihrer Stellungnahme wahrnähmen. Dass auch der Verwaltungsaufwand der beteiligten Behörden zu berücksichtigen sei, ergebe sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG und Ziffer 1402 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur AllgVwKostO. Da der Gesetzgeber im Gebührenrecht einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum habe, welche individuellen zurechenbaren Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfe, könne die Mitwirkung aller an der Amtshandlung Beteiligten kostenrechtlich erfasst werden. Die Beschreibung der Amtshandlung - hier: Durchführung des Anhörungsverfahrens - sei umfassend formuliert und umfasse alle (auch materiellrechtlichen) Elemente des Verwaltungsverfahrens. Dementsprechend erfasse die Amtshandlung hinsichtlich der Gebührenbemessung alle in § 73 VwVfG beschriebenen Tätigkeiten, also auch die Stellungnahmen der Behörden, die dem Veranlasser insgesamt individuell zuzurechnen seien. Die Pflicht der Behörden zur Stellungnahme im Anhörungsverfahren werde durch die Antragstellung im Planfeststellungsverfahren unmittelbar veranlasst. Damit seien die Voraussetzungen für die kostenrechtliche Zuordnung gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HVwKostG gegeben. Diese besondere Beziehung zwischen dem Antrag des Vorhabenträgers und dem Handeln der stellungnehmenden Behörden gestatte es, die Kosten dem Gebührenschuldner zuzurechnen und das Behördenhandeln nicht aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren. Für die Bemessung der Gebühr gelte nach § 3 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG das Kostenunterschreitungsverbot. Teil der entstandenen Kosten sei deshalb auch der Aufwand der beteiligten Fachbehörden in dem durch die Klägerin veranlassten Anhörungsverfahren. Im Übrigen seien die von diesen Behörden gemeldeten Kosten anhand der von ihnen vorgelegten Unterlagen auch nachvollziehbar und plausibel.
Der Beklagte beantragt,
die Klage unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. September 2013 - 4 K 3861/12.F - abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, die von dem Beklagten herangezogenen Gebührenregelungen seien nicht einschlägig. Die Tätigkeit der beteiligten Fachbehörden stelle keine Mitwirkung an der Durchführung des Anhörungsverfahrens dar. Dies ergebe sich bereits aus der Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Verwaltungskostengesetzes, die - mit Hinweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - insoweit andere Fälle vor Augen habe. Die Vorschrift verstoße auch gegen den Grundsatz der Normenklarheit, da für den Gebührenschuldner die Gebührenpflicht nicht hinreichend erkennbar sei. Die Durchführung des Anhörungsverfahrens sei Aufgabe der Anhörungsbehörde, deren Aufgaben in § 18a Allgemeines Eisenbahngesetz - AEG - in Verbindung mit § 73 VwVfG aufgelistet seien. Die Fachbehörden nähmen eigene, ihnen vom jeweils einschlägigen Fachgesetz zugewiesene, von der Aufgabe der Anhörungsbehörde zu trennende Aufgaben wahr. Dies sei letztlich auch die konsequente Folge aus der Grundkonzeption des Planfeststellungsverfahrens und der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses. Die eigentlich aus dem jeweiligen Gesetz folgende grundsätzliche Zuständigkeit der Fachbehörden entfalle bzw. werde auf deren Beteiligung im Anhörungsverfahren reduziert. Die Stellungnahmen der Fachbehörden im Anhörungsverfahren diene deshalb der Wahrung der gesetzlichen Kompetenzordnung, was verdeutliche, dass die Fachbehörden eigene, von den Aufgaben der Anhörungsbehörde zu trennende Aufgaben wahrnähmen. Dementsprechend könne der Begriff der Amtshandlung "Durchführung des Anhörungsverfahrens nach § 18a AEG (A)" nicht so weit gefasst werden, dass sie auch die Tätigkeit der Fachbehörden umfasse. Ob und in welchem Umfang eine Behörde eine Stellungnahme abgebe, folge nicht aus § 73 VwVfG (in Verbindung mit § 18a AEG), sondern aus der ihr fachrechtlich übertragenen Aufgabe zur Wahrnehmung öffentlicher Belange. In den Vorschriften des § 73 VwVfG und des § 18a AEG seien folgerichtig allein die Aufgaben der Anhörungsbehörde beschrieben. Auch die Formulierung der Gebührenziffer widerspreche der von dem Beklagten vorgenommenen Auslegung. Der Begriff "Durchführung" des Anhörungsverfahrens verdeutliche bereits offenkundig, dass damit lediglich die organisatorische Abwicklung des Verfahrens erfasst sei. Des Weiteren sei gebührenpflichtig allein die Amtshandlung, die in der Durchführung des Anhörungsverfahrens bestehe, und die auch allein von der Anhörungsbehörde vorgenommen werde, da nur sie nach außen gegenüber dem Vorhabenträger, also den Gebührenschuldner, unmittelbar in Erscheinung trete. Kostenrechtlicher Anknüpfungspunkt sei deshalb allein die Amtshandlung der Anhörungsbehörde. Die Stellungnahme der Fachbehörde stelle - als Folge der Konzentrationswirkung der Planfeststellung - mangels Bindungswirkung auch keinen Teil der "nach außen wirkenden Tätigkeit" dar und sei damit auch nicht Teil der kostenpflichtigen Amtshandlung. Im Übrigen werde der Grundsatz der Kostendeckung verletzt, da die Gebühren nicht an die Fachbehörden weitergeleitet würden. Hilfsweise sei schließlich auszuführen, dass der angeblich bei den Fachbehörden angefallene Zeitaufwand weder bei diesen Behörden ordnungsgemäß erfasst noch in nachvollziehbarer Weise aufgeschlüsselt worden sei. Dies werde besonders deutlich am Beispiel von Gemeinden; sie könnten eine Zwitterstellung einnehmen. In ihre Stellungnahmen flössen häufig auch Aspekte ein, die sie im Rahmen der Betroffenenanhörung vorzubringen hätten. Der Gebührenfestsetzung fehle es deshalb an der Erforderlichkeit und Angemessenheit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens (zwei Bände) und den beigezogenen Verwaltungsvorgang (ein Hefter) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene Berufung des beklagten Landes ist auch im Übrigen zulässig; insbesondere ist sie fristgerecht begründet worden.
Die Berufung ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Teil des Teil-Kostenbescheids des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. November 2011 zu Unrecht aufgehoben, soweit dieser nicht durch Vergleich vom 31. Oktober 2012 seine Erledigung gefunden hat, weil der angefochtene Teil-Kostenbescheid in diesem Umfang nicht rechtswidrig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.
Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid kommt allein das Hessische Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung - AllgVwKostO - vom 21. November 2003 (GVBl I Seite 294) und dem Verwaltungskostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung - VwKostO-MWVL - vom 21. Juli 2006 (GVBl I, Seite 442) in Betracht, nicht jedoch das Verwaltungskostengesetz des Bundes - VwKostG -. Letzteres gilt nur für Kosten (Gebühren und Auslagen) öffentlichrechtlicher Verwaltungstätigkeit der Landesbehörden, wenn sie nach dem 27. Juni 1970 erlassene Bundesgesetze im Wege der Auftragsverwaltung ausführen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwKostG) oder bei der Ausführung von Bundesrecht als eigene Angelegenheit das Verwaltungskostengesetz des Bundes durch ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates ausdrücklich für anwendbar erklärt worden ist (§ 1 Abs. 2 Satz 2 VwKostG).
Keine dieser Voraussetzungen ist erfüllt: Nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes - BEVVG - in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl I, Seite 2191) hat das Eisenbahn-Bundesamt im Planfeststellungsverfahren für den Bau neuer oder die Änderung bestehender Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes der nach Landesrecht zuständigen Behörde des Landes, in dem die Betriebsanlagen liegen, die Pläne zur Durchführung des Anhörungsverfahrens zuzuleiten. Das Anhörungsverfahren nach § 18a Allgemeines Eisenbahngesetz - AEG - in Verbindung mit § 73 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - ist dadurch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder verwiesen. Die verfassungsrechtliche Grundlage dafür ist Art. 87e Abs. 1 Grundgesetz - GG -, nach dessen Satz 1 die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes zwar in bundeseigener Verwaltung geführt wird, nach Satz 2 jedoch zulässt, dass durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung den Ländern als eigene Angelegenheiten übertragen werden. Dementsprechend entfaltet das Verwaltungskostengesetz des Bundes keine Sperrwirkung gegenüber dem Landesgebührengesetzgeber. Die Gesetzgebung zur Regelung des Gebührenrechts ist dann, wenn ein Bundesgesetz durch die Länder als eigene Angelegenheiten ausgeführt wird, nach Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - 11 C 6/99 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 36 = NVwZ 2000, 673 = KStZ 2001, 11).
Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG erheben die Behörden des Landes Hessen für Amtshandlungen, die sie auf Veranlassung Einzelner vornehmen, Kosten (Gebühren und Auslagen) nach Maßgabe des Hessischen Verwaltungskostengesetzes, wobei die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, und die Höhe der Kosten durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmt werden (§ 2 Abs. 1 HVwKostG). Zur Zahlung der Kosten ist gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Nach Ziffer 3241 des Kostenverzeichnisses zur VwKostO-MWVL werden für die Durchführung des Anhörungsverfahrens nach § 3 Abs. 2 BEVVG bei Planfeststellungsverfahren für Eisenbahnen des Bundes Gebühren nach Zeitaufwand erhoben, wobei nach Ziffer 1402 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur AllgVwKostO der Zeitaufwand aller Beschäftigten, die an der Amtshandlung beteiligt waren (insbesondere bei mitwirkenden Behörden, auch wenn sie einem anderen Rechtsträger angehören), zu berücksichtigen ist.
Die Durchführung des Anhörungsverfahrens nach § 18a AEG in Verbindung mit § 73 VwVfG stellt eine Amtshandlung einer Behörde des Landes Hessen dar, denn es handelt sich um eine - wie bereits zuvor ausgeführt wurde - eigenständige, durch Bundesgesetz übertragene Tätigkeit der Landesbehörde in Ausübung hoheitlicher Gewalt. An dieser Amtshandlung haben die Behörden im Sinne der Ziffer 1402 des Kostenverzeichnisses zur AllgVwKostO mitgewirkt, die infolge der Aufforderung der Anhörungsbehörde nach § 73 Abs. 2 VwVfG eine Stellungnahme abgegeben haben.
Wie bereits oben zur Anwendbarkeit des Hessischen Verwaltungskostengesetzes ausgeführt wurde, schließt die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen Regelungen ein (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 3 CN 1/13 -, BVerwGE 150, 129 = NVwZ 2014, 1516). Verordnungsermächtigung für die Regelung der Ziffer 1402 Kostenverzeichnisses zur AllgVwKostO ist § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG, der die Landesregierung ermächtigt, die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, und die Höhe der Kosten durch Rechtsverordnung zu bestimmen, wobei das Hessische Verwaltungskostengesetz in § 3 die maßgeblichen Grundlagen der Gebührenbemessung festgelegt. Hinsichtlich der hier in Streit stehenden Regelung der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung heißt es dazu in § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG, dass die Gebühr den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten decken soll (Kostendeckungsgebot). Dementsprechend ist die Regelung der Ziffer 1402 des Kostenverzeichnisses zur AllgVwKostO, wonach der Zeitaufwand aller Beschäftigten, die an der Amtshandlung beteiligt waren (insbesondere bei mitwirkenden Behörden, auch wenn sie einem anderen Rechtsträger angehören) zu berücksichtigen ist, von der gesetzlichen Verordnungsermächtigung gedeckt. Die Verordnungsregelung entspricht auch dem Grundsatz der Normenklarheit; der gerichtlich voll überprüfbare unbestimmte Rechtsbegriff der mitwirkenden Behörde ist mit den üblichen Auslegungsmethoden ohne weiteres ermittelbar.
Der Verwaltungsaufwand - hier der Zeitaufwand nach Ziffer 1402 des Kostenverzeichnisses zur AllgVwKostO - von Beschäftigten mitwirkender Behörden ist jedoch nur dann berücksichtigungsfähig, wenn die Beteiligung am Verfahren sachlich geboten oder gesetzlich vorgeschrieben ist (vgl. dazu Böhm/Fabry, Hessisches Verwaltungsgebührenrecht, Erl. § 3 HVwKostG Rn. 5). Gemäß § 73 Abs. 2 VwVfG hat die Anhörungsbehörde im Rahmen des Anhörungsverfahrens diejenigen Behörden zu beteiligen, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird; diese Behörden haben eine Stellungnahme zu dem Vorhaben und seinen Auswirkungen in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich abzugeben. Die Behördenbeteiligung hat eine mehrfache Funktion: Mit der Informationsfunktion der Behördenbeteiligung, mit der das dort vorhandene Fachwissen für das Planfeststellungsverfahren fruchtbar gemacht wird, ist die Beteiligung Bestandteil der Aufklärung und Bewertung des Sachverhalts von Amts wegen (Mann/Sennekamp/ Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2014, § 73 Rn. 53 mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4000/09 -, DVBl. 2012, 365). Damit eng verknüpft ist die Kompensationsfunktion. Infolge der Konzentrationswirkung greift das Planfeststellungsverfahren in die übliche Kompetenzordnung ein und entzieht den sonst zuständigen Behörden ihre Sachentscheidungskompetenz, so dass die Beteiligung als Ausgleich den betroffenen Behörden zumindest die Möglichkeit eröffnet, die von ihnen zu vertretenden öffentlichen Belange in das Verfahren einzubringen. Zudem ist die Koordinationsfunktion von Bedeutung, da andere Behörden bei ihrer Aufgabenwahrnehmung das planfestzustellende Vorhaben berücksichtigen müssen (Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O.). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Behördenbeteiligung nach § 73 Abs. 2 VwVfG jedoch keine Rechtsschutzfunktion, denn diese Behörden sind nicht Träger subjektiver Rechte, so dass ihnen kein Rechtsschutz gegen die Planfeststellung zusteht (Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., Rn. 54). Soweit juristische Personen des öffentlichen Rechts - insbesondere die vom Bevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Gemeinden - ihre subjektiven Rechte und Kompetenzen (Eigentum, Planungshoheit) gegen ein geplantes Vorhaben verteidigen wollen, müssen sie ihre Einwendungen im Rahmen der Betroffenenanhörung gemäß § 73 Abs. 4 VwVfG vorbringen (Obermayer/Kaiser-Funke, VwVfG, 4. Auflage 2014, § 73 Rn. 29 und 33 mit weiteren Nachweisen).
Vor dem Hintergrund der zuvor beschriebenen Beteiligungsfunktionen wird überwiegend die Auffassung vertreten, es bestehe eine objektive Rechtspflicht der beteiligten Behörden, sich mit dem Vorhaben inhaltlich zu befassen und eine (schriftliche) Stellungnahme abzugeben; streitig ist in diesem Zusammenhang lediglich, ob die Pflicht aus § 73 Abs. 3a Satz 1 VwVfG resultiert oder aus der im jeweiligen Fachrecht übertragenen Aufgabe (Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., Rn. 71; Obermayer, VwVfG, 3. Auflage 1999, § 73 Rn. 36, in dieser Deutlichkeit nicht mehr aufrechterhalten in Obermayer/Kaiser-Funke, a.a.O., § 73 Rn. 36; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 73 Rn. 37). Hinsichtlich der Berücksichtigungsfähigkeit des Verwaltungsaufwands für die Herstellung der fachlichen Stellungnahme der nach § 73 Abs. 2 VwVfG beteiligten Behörde kann es nach der Rechtslage in Hessen jedoch letztlich dahinstehen, ob die Mitwirkungshandlung gesetzlich vorgeschrieben ist, denn sie ist jedenfalls im Hinblick auf die Informations- und auch die Kompensationsfunktion sachlich geboten. Dabei ist ohne Bedeutung, dass die Stellungnahmen der beteiligten Behörden keine Bindungswirkung entfalten. Die Berücksichtigungsfähigkeit ergibt sich aber unter dem Gesichtspunkt der Pflicht der Anhörungsbehörde zur Stellungnahme gemäß § 73 Abs. 9 VwVfG. Danach ist die Anhörungsbehörde über die Weiterleitung der genannten Unterlagen hinaus zu einer zusammenfassenden Stellungnahme zu dem Ergebnis des Anhörungsverfahrens verpflichtet, um die Planfeststellungsbehörde in die Lage zu versetzen, eine sachgerechte, alle öffentlichen und privaten Interessen gebührend berücksichtigende und gegeneinander abwägende Entscheidung zu treffen (Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., Rn. 354 mit Hinweis auf BT-Drs. 7/910, 88). Diese Pflicht der Anhörungsbehörde zur Verarbeitung der Stellungnahmen der beteiligten Behörden im Rahmen ihrer abschließenden eigenen Stellungnahme macht die Bedeutung der Abfassung und Abgabe der Stellungnahme der Fachbehörde als Mitwirkungshandlung an der Amtshandlung "Durchführung des Anhörungsverfahrens ..." letztlich deutlich. Dem steht auch der vom Bevollmächtigten der Klägerin vorgebrachte Gesichtspunkt der Präklusion (§ 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG) nicht entgegen. Denn eine Behördenpräklusion, also das Außerachtlassen der von säumigen Behörden nicht vorgetragenen öffentlichen Belange, ist mit Blick auf die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) problematisch. Präklusionsregelungen beruhen auf dem Verwirkungsgedanken, also auf der Vorstellung, dass ein Betroffener über seine Belange verfügen und frei entscheiden kann, ob er Einwendungen erhebt. Diese Dispositionsbefugnis haben Behörden nicht, soweit sie öffentliche Belange wahrnehmen müssen. Dem wird durch die Berücksichtigungspflichten nach § 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG Rechnung getragen, so dass eine Versäumung der Frist weitgehend folgenlos bleibt (Neumann, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 73 Rn. 41).
Schließlich liegt auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Kostendeckung vor. § 3 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG in Verbindung mit Ziffer 1402 des Kostenverzeichnisses zur AllgVwKostO regeln allein die einheitliche Kostenerhebung durch die die Amtshandlung ausführende Behörde - hier die Anhörungsbehörde -. Da nur sie gegenüber dem Kostenschuldner eine Kostenentscheidung (§ 14 HVwKostG) treffen kann, vereinnahmt sie auch den anteiligen Betrag, der auf den Aufwand fremder Behörden entfällt. Die Frage nach der (Pflicht zur) Abführung der vereinnahmten Gebühren lässt die Einhaltung der verwaltungskostenrechtlichen Grundsätze aber unberührt.
Der TeilBKostenbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. November 2011 ist auch in dem Umfang, in dem er im Berufungsverfahren noch rechtshängig ist, der Höhe nach nicht zu beanstanden. Die für die Kostenerhebung zuständige Behörde - das Regierungspräsidium Darmstadt - hat den Zeitaufwand derjenigen Fachbehörden, die nach § 73 Abs. 2 VwVfG eine Stellungnahme abgegeben haben, differenziert nach der Arbeitszeit für den gehobenen und den höheren Dienst ermittelt und nach Maßgabe der Gebührenziffern 1411 und 1412 des Kostenverzeichnisses zur AllgVwKostO die Gesamtgebühr für die Arbeitszeit der Bediensteten der beteiligten Behörden errechnet (Beamte des höheren Dienstes und vergleichbare Angestellte je 1/4 Stunde 18,- € und Beamte des gehobenen Dienstes und vergleichbare Angestellte je 1/4 Stunde 15,- €). Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten, insbesondere fehlt es an einer konkreten Benennung von fachbehördlich vorgetragenem Zeitaufwand, dessen Erforderlichkeit und Angemessenheit in Zweifel gezogen wird. Allein der allgemeine Hinweis, der "angeblich bei den Fachbehörden angefallene Zeitaufwand" sei dort weder ordnungsgemäß erfasst, noch in nachvollziehbarer Weise aufgeschlüsselt worden, reicht dazu nicht aus.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung - ZPO - in entsprechender Anwendung.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 73 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 18a AEG
§ 73 Abs. 9 VwVfG
§ 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HVwKostG
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwKostG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 VwKostG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG
§ 2 Abs. 1 HVwKostG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG
§ 3 Abs. 2 BEVVG
§ 73 Abs. 2 VwVfG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG
§ 73 Abs. 4 VwVfG
§ 73 Abs. 3a Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 87e Abs. 1 Grundgesetz
Art. 84 Abs. 1 GG
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 673
BVerwGE 150, 129
NVwZ 2014, 1516
4 K 3861/12
5 A 2264/13
11 C 6/99
3 CN 1/13
4 A 4000/09