Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-02-14, Aktenzeichen 12 B 1683/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0214.12B1683.21.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.
Die vom Antragsteller angeführten Gründe, auf deren Überprüfung der beschließende Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben keine Veranlassung, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.
Das Verwaltungsgericht hat es abgelehnt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, an der Grundschule "E. " eine Anordnung wegen fehlender schülerbezogener Gefährdungsbeurteilungen bzw. wegen fehlender technischer, verhaltensunabhängiger Schutzmaßnahmen zu erlassen (Antrag zu 1.) und die sich aus den Gefährdungsbeurteilungen ergebenden Schutzmaßnahmen auf Einhaltung des Standes der Technik sowie der DGUV Vorschrift 1 zu prüfen (Antrag zu 2.). Der Antrag sei mangels Antragsbefugnis des Antragstellers (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) unzulässig. Es sei keine Rechtsverletzung möglich, da es an einer das Begehren stützenden öffentlich-rechtlichen Anspruchsnorm fehle. Ein solches Recht ergebe sich nicht aus §§ 14, 17 und 19 Abs. 1 SGB VII i. V. m. §§ 1-3 DGUV Vorschrift 1, weil sich der Schutzbereich der Unfallverhütungsvorschriften allenfalls auf das Verhältnis der Versicherten und der Unternehmer untereinander beziehe, nicht jedoch auf das Verhältnis zwischen dem Versicherten und dem Unfallversicherungsträger. Die Unfallverhütungsvorschriften hätten nur den Zweck, Arbeitsunfälle zu vermeiden, für den die Unfallversicherungsträger einzustehen hätten. Auch §§ 17 und 19 SGB VII beschrieben nur den Aufgabenbereich der Unfallversicherungsträger bei der Überwachung der Unfallverhütungsvorschriften und gäben eine Ermächtigungsgrundlage für einzelfallbezogene Anordnungen. Hinsichtlich der Verpflichtung, sich aus der Gefährdungsbeurteilung ergebende Schutzmaßnahmen zu prüfen, fehle es zudem am Rechtsschutzbedürfnis, weil nicht ersichtlich sei, dass die Antragsgegnerin die Umsetzung notwendiger Maßnahmen nicht prüfen würde. Der Antrag sei im Übrigen auch unbegründet, da weder Anordnungsanspruch noch Anordnungsgrund glaubhaft gemacht seien. Ungeachtet der fehlenden Anspruchsgrundlage habe sich das im Rahmen des § 19 Abs. 1 SGB VII bestehende Ermessen der Antragsgegnerin beim Erlass einer Anordnung nicht auf Null reduziert. Im Hinblick auf den Anordnungsgrund bleibe völlig unklar, worin Gefahren liegen sollten, die wesentliche Nachteile begründen könnten.
Die gegen diese näher begründeten Feststellungen erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Mit dem Beschwerdevorbringen wird insbesondere nicht aufgezeigt, dass der Antragsteller entgegen den erstinstanzlichen Annahmen gegenüber dem Antragsgegner antragsbefugt ist.
Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass die §§ 14 ff. SGB VII, hier insbesondere §§ 17 und 19 SGB VII i. V. m. den Unfallverhütungsvorschriften der §§ 1 bis 3 DGUV Vorschrift 1, regelmäßig keine subjektiven öffentlichen Rechte des Versicherten auf Einschreiten der Unfallversicherungsträger vermitteln.
Die genannten Regelungen zielen nicht auf Individualinteressen der Versicherten, sondern dienen öffentlichen Interessen und kommen lediglich im Sinne eines Rechtsreflexes auch dem Individualinteresse zugute.
Vgl. allgemein zu Schutznormtheorie Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 385 f.
§ 19 SGB VII sieht vor, dass die Aufsichtspersonen - diese handeln nach §§ 18, 114 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SGB VII für die Unfallkassen - im Einzelfall anordnen können, welche Maßnahmen Unternehmerinnen und Unternehmer oder Versicherte zu treffen haben, wenn sie zur Erfüllung ihrer Pflichten aufgrund der Unfallverhütungsvorschriften nach § 15 SGB VII oder sonst zur Abwehr besonderer Unfall- oder Gesundheitsgefahren tätig werden. Die Norm ist im Zweiten Kapitel "Prävention" des SGB VII angesiedelt und vermittelt den Aufsichtspersonen die in diesem Zusammenhang erforderlichen Befugnisse - so auch bereits die Überschrift der Norm - zur Anordnung der vom Unternehmer (oder auch Versicherten) zu treffenden Maßnahmen. Sie stellt die Ermächtigung zu entsprechenden Eingriffen dar, mit dem Ziel, die Unternehmerpflichten im Rahmen der Prävention durchzusetzen. Denn die Überwachung der Durchführung der erforderlichen Präventionsmaßnahmen in den Unternehmen bedarf zu ihrer Wirksamkeit der Mitwirkung oder Duldung seitens des Unternehmers oder der von ihm beauftragten Personen.
Vgl. Kranig/Timm in: Hauck/Noftz, SGB VII, Stand 01/16, § 19 Rn. 1 f. Ricke, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, 116. EL September 2021, § 19 SGB VII Rn. 2.
Ziel der Regelung ist es, für die aufgrund der gesetzlichen Regelung des § 17 SGB VII bei den Unfallversicherungsträgern liegenden Aufgaben - Überwachung der Maßnahmen gegenüber Unternehmern und Versicherten u. a. zur Verhütung von arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren - und die damit verbundenen Eingriffe die erforderliche Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Dass damit auch dem Schutz der Versicherten Rechnung getragen wird, begründet allein keinen subjektiven Anspruch des Versicherten auf Tätigwerden.
Aus der Regelung des § 17 SGB VII selbst lässt sich ebenfalls kein Anhalt für ein subjektives Recht herleiten. Danach haben die Unfallversicherungsträger die Durchführung der Maßnahmen zur Verhütung u. a. von arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren - dazu zählen auch Maßnahmen nach der DGUV Vorschrift 1, erlassen auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 SGB VII - in den Unternehmen zu überwachen und die Versicherten zu beraten. Die Regelung legt (lediglich) die Aufgaben und rechtlichen Grundlagen der Unfallversicherungsträger im Rahmen der Prävention fest und vermittelt keine subjektiven Rechte der Versicherten gegen den Unfallversicherungsträger.
Vgl. das Vorliegen eines Schutzgesetzes i. S. d. § 823 II BGB verneinend OLG Celle, Urteil vom 19. März 2003 - 9 U 223/02 -, juris Rn. 5; Fels, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, 116. EL September 2021, § 19 SGB VII Rn. 2, 13; vgl. zum Zweck der Regelung Kranig in: Hauck/Noftz, SGB, 09/10, § 17 SGB VII Rn. 11 f.
Die allgemeine Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 1 SGB VII, wonach die Unfallversicherungsträger mit allen geeigneten Mitteln für die Verhütung u. a. von arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren zu sorgen haben und dabei (nach Satz 2) auch den Ursachen von arbeitsbedingten Gefahren für Leben und Gesundheit nachgehen sollen, vermittelt ebenfalls keinen Drittschutz. § 14 SGB VII wiederholt zunächst im Wesentlichen nur deklaratorisch die nach § 1 Nr. 1 SGB VII vorrangige Präventionsaufgabe der Unfallversicherungsträger und setzt ihr verbindliche Rahmenbedingungen, die eine breite Grundlage und abgestimmt trägerübergreifendes Handeln sichern sollen. Damit ist er im Wesentlichen mehr Programm- und Leitlinie als konkretisierende Rechtsvorschrift. Den Unternehmen und Versicherten gewährt er keinen subjektiv öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Einzelmaßnahmen.
Vgl. Ricke, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, 116. EL September 2021, § 14 SGB VII Rn. 2.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus bzw. in Verbindung mit den hier einschlägigen Unfallverhütungsvorschriften DGUV §§ 1-3 Vorschrift 1. Diese sind als autonomes Satzungsrecht von den Unfallversicherungsträgern unter Mitwirkung der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung e.V. auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 Satz 1 SGB VII erlassen worden. Die Unfallverhütungsvorschriften nach § 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB VII betreffen die Unternehmerpflichten; sie wenden sich unmittelbar an die Unternehmer und begründen eigenständige Pflichten für sie. Auf der Grundlage dieser Unfallverhütungsvorschriften können die Unternehmer zu konkreten Maßnahmen und Verhaltensweisen der Prävention verpflichtet werden. Einen Drittschutz beinhaltet dies nicht.
Vgl. Fels, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, 116. EL September 2021, § 15 SGB VII Rn. 2, 5, 17, m. w. N.; OLG Celle, Urteil vom 19. März 2003 - 9 U 223/02 -, juris Rn. 4 f.
Die Unfallverhütungsvorschriften haben in erster Linie den Zweck, den Unfallversicherungsträger vor den finanziellen Folgen von Arbeitsunfällen zu bewahren, für die er bei Realisierung präventiv abzuwehrender Unfallrisiken durch Gewährung von Unfallversicherungsleistungen einzustehen hat.
Vgl. OLG Celle, Urteil vom 19. März 2003 - 9 U 223/02 -, juris Rn. 4, m. w. N.
Unfallverhütungsvorschriften können allerdings den vertraglichen Pflichtenkreis des Arbeitgebers konkretisieren, wenn und soweit sie die nach ihrem Inhalt geeignet sind, den Gegenstand einer vertraglichen Vereinbarung zu bilden; sie müssen also - was durch Auslegung zu ermitteln ist - unmittelbar dem Schutz des Beschäftigten bezwecken, um diesem einen einklagbaren Anspruch gegen den Arbeitgeber auf Erfüllung geben zu können. Das ist der Fall, wenn die betreffende Bestimmung auf das Verhältnis des Arbeitgebers zum Arbeitnehmer zielt.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012- 26 K 4829/11 -, juris Rn. 67 f.; LAG Sch.-Holst., Urteil vom 23.11.2006 - 6 Sa 339/05 -, juris, m. w. N.
Einen Anspruch gegenüber der Antragsgegnerin, wie er hier Verfahrensgegenstand ist, vermag dies indessen nicht zu begründen.
Ein subjektiver Anspruch gegenüber der Antragsgegnerin - hier konkret zur Erstellung einer sog. Gefährdungsbeurteilung - ergibt sich daher auch nicht unter Berücksichtigung des vom Antragsteller angeführten Urteils des Bundesarbeitsgerichts vom 12. August 2008 - 9 AZR 1117/06 -. Prüfungsgegenstand des Verfahrens war neben weiterem, ob § 5 Abs. 1 ArbSchG als Anspruchsnorm des Arbeitnehmers einzustufen ist. Danach hat der Arbeitgeber durch eine Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdung zu ermitteln, welche Maßnahmen des Arbeitsschutzes erforderlich sind. Eine vergleichbare Regelung findet sich in § 3 Abs. 1 DGUV Vorschrift 1, der zudem für die Ermittlung der Gefährdungen auf § 5 Abs. 2 und 3 ArbSchG verweist. Unabhängig davon, inwieweit die Rechtsprechung zu § 5 Abs. 1 ArbSchG auf die Regelung aus in § 3 Abs. 1 DGUV Vorschrift 1 übertragbar ist, übersieht der Antragsteller, dass das Bundesarbeitsgericht einen Individualschutz der Regelung gerade verneint. Es handele sich vielmehr lediglich um eine öffentlich-rechtliche Pflicht des Arbeitgebers.
Vgl. BAG, Urteil vom 12. August 2008 - 9 AZR 1117/06 -, juris Rn 11.
Ein Anspruch des Arbeitnehmers besteht danach allenfalls als privatrechtlicher Erfüllungsanspruch im Wege der Transformation des § 5 Abs. 1 ArbSchG durch § 618 Abs. 1 BGB. Außerdem richtet sich der ggf. anzunehmende Anspruch des Arbeitnehmers ausschließlich gegen dem Arbeitgeber.
Vgl. BAG, Urteil vom 12. August 2008 - 9 AZR 1117/06 -, juris Rn 12 ff.
Soweit in § 2 Abs. 1 Satz 3 DGUV Vorschrift 1 bestimmt ist, dass die in staatlichem Recht bestimmten Maßnahmen auch zum Schutz von Versicherten gelten, die keine Beschäftigten sind, begründet dies ebenfalls keinen subjektiven Anspruch gegenüber der Antragsgegnerin. Der Verweis dient nämlich lediglich dazu, unter Vermeidung von Doppelregelungen sicherzustellen, dass sich die Unfallversicherungsträger bei der Erfüllung ihres Präventionsauftrags auch auf staatliche Arbeitsschutzregelungen stützen können und die sich aus dem staatlichen Arbeitsschutzrecht ergebenden Unternehmerpflichten auch auf die anderen Versichertengruppen der Unfallversicherung, die nicht Arbeitnehmer sind, wie etwa Schüler oder Studierende, zu erweitern.
Vgl. Anlage 1 zu § 2 Abs. 1 DGUV Vorschrift 1.
Die Begründung eines subjektiven Rechts liegt darin gerade nicht.
In diesem Zusammenhang führt auch der Verweis des Antragstellers auf § 17 Abs. 2 ArbSchG nicht weiter. Danach können sich Beschäftigte an die zuständige Behörde wenden, wenn sie auf Grund konkreter Anhaltspunkte der Auffassung sind, dass die vom Arbeitgeber getroffenen Maßnahmen und bereitgestellten Mittel nicht ausreichen, um die Sicherheit und den Gesundheitsschutz bei der Arbeit zu gewährleisten, und der Arbeitgeber darauf gerichteten Beschwerden von Beschäftigten nicht abhilft. Die Regelung des § 17 Abs. 2 ArbSchG dürfte nicht von der Bezugnahme in § 2 Abs. 1 Satz 3 DGUV Vorschrift 1 erfasst sein. Sie zählt nicht zu den dort genannten "in staatlichem Recht bestimmten Maßnahmen", weil die Möglichkeit, sich an staatliche Stellen zu wenden, offensichtlich keine staatliche Arbeitsschutzvorschrift darstellt. Ungeachtet dessen würde dies keine taugliche Anspruchsgrundlage für die hier begehrten Maßnahmen darstellen, die über die reine Anrufung der Antragsgegnerin (an die Behörde "wenden") erheblich hinausgehen.
Entsprechendes gilt im Hinblick auf den Hinweis des Antragstellers auf § 22 Abs. 3 ArbSchG. Diese Regelung ist von der Bezugnahme in § 2 Abs. 1 Satz 3 DGUV Vorschrift 1 nicht erfasst. Im Übrigen ist sie ihrem Inhalt nach im Wesentlichen identische mit § 19 Abs. 1 SGB VII, der indessen, wie oben dargestellt, keinen Drittschutz vermittelt. Soweit der Antragsteller unter Bezugnahme auf die Kommentierung von Arndt-Zygar/Busch zu § 22 ArbSchG (in: Kohte/Faber/Feldhoff, Gesamtes Arbeitsschutzrecht, 2. Auflage 2018) geltend macht, dass nach der zitierten Auffassung die Beschäftigten "grundsätzlich einen im Wege der Bescheidungsklage gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO verfolgbaren Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Arbeitsschutzbehörden über ihr Einschreiten haben", wird dies allerdings auch nur für den Fall vertreten, dass Arbeitgeber bzw. die verantwortliche Personen arbeitsschutzrechtliche Pflichten verletzen, die zumindest auch dem Schutz der Beschäftigten dienen, oder wenn eine Gefahr für Leib und Gesundheit der Beschäftigten besteht. Dafür legt der Antragsteller mit seinen Ausführungen, die in weiten Teilen keinen konkreten Fallbezug aufweisen, nichts hinreichend Substantiiertes dar.
Entgegen der Auffassung der Beschwerde haben mit der fehlenden individuellen Anspruchsberechtigung Kindergärten, Schulen, Universitäten, Behindertenwerkstätten usw. in Bezug auf die Sicherheit der Versicherten, die nicht Beschäftigte sind, auch nicht eine Art "Freifahrtschein". Die Verneinung eines subjektiven öffentlichen Rechts oder Anspruchs bedeutet nicht, dass die Unfallversicherungsträger, insbesondere bei arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren, nicht tätig werden müssten. Vielmehr sind die Unfallversicherungsträger aufgrund ihres gesetzlichen Auftrags, etwa aufgrund der §§ 14 ff. SGB VII, zum Handeln verpflichtet. Im Rahmen dieser Zuständigkeit kommen ihnen bzw. den Aufsichtspersonen auf der Grundlage der §§ 14, 15, 19 SGB VII umfassende Befugnisse zur Abwendung von Gesundheitsgefahren zu. Zuwiderhandlungen betreffend die Unfallverhütungsvorschriften nach § 15 Abs. 1 oder 2 SGB VII oder Anordnungen nach § 19 Abs. 1 SGB VII stellen zudem nach § 209 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB VII eine Ordnungswidrigkeit dar und können mit einer Geldbuße bis zu zehntausend Euro geahndet werden (Absatz 3, Halbs.1).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 17 und 19 Abs. 1 SGB VII
§§ 17 und 19 SGB VII
§§ 14 ff. SGB VII, hier insbesondere §§ 17 und 19 SGB VII
§§ 1 bis 3 DGUV
§§ 18, 114 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SGB VII
§§ 14 ff. SGB VII, zum Handeln verpflichtet. Im Rahmen dieser Zuständigkeit kommen ihnen bzw. den Aufsichtspersonen auf der Grundlage der §§ 14, 15, 19 SGB VII
§ 19 SGB VII
§ 15 SGB VII
§ 17 SGB VII
§ 17 SGB VII
§ 823 II BGB
§ 17 SGB VII
§ 14 SGB VII
§ 22 ArbSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 19 Abs. 1 SGB VII
§ 15 Abs. 1 SGB VII
§ 14 Abs. 1 Satz 1 SGB VII
§ 1 Nr. 1 SGB VII
§ 15 Abs. 1 Satz 1 SGB VII
§ 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB VII
§ 5 Abs. 1 ArbSchG
§ 3 Abs. 1 DGUV
§ 5 Abs. 2 und 3 ArbSchG
§ 618 Abs. 1 BGB
§ 2 Abs. 1 Satz 3 DGUV
§ 2 Abs. 1 DGUV
§ 17 Abs. 2 ArbSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 3 DGUV
§ 22 Abs. 3 ArbSchG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 oder 2 SGB VII
§ 209 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB VII
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 U 223/02
26 K 4829/11
6 Sa 339/05
9 AZR 1117/06