Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-12, Aktenzeichen 8 C 2/24
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2025:120225U8C2.24.0

Tenor:
Begriff der Werbung im Glücksspielstaatsvertrag; Pflicht des Glücksspielanbieters zur Weitergabe von Werbebeschränkungen an beauftragte Dritte
Auf die Revision der Beklagten werden das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. März 2024 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 11. Mai 2023 geändert, soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 5.n. betreffen. Die Klage wird auch insoweit abgewiesen.
Die Revision des Klägers wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme von 3/8 der Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens; diese fallen der Beklagten zur Last.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zur Veranstaltung einer Soziallotterie.
Mit Bescheid vom 3. Juni 2022 erteilte das Ministerium des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz dem Kläger eine befristete Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung der Soziallotterie "X". Die Erlaubnis war unter anderem mit folgenden Nebenbestimmungen versehen:
"5. Der Erlaubnisinhaber darf nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für sein mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben: [ ... ]
h. Werbung in Druckerzeugnissen, Programmen oder Sendungen, deren Inhalt ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist, sowie Werbung im Internet auf Seiten, deren Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist, ist nicht zulässig. ...
n. Die mit der Werbung beauftragten Dritten sind - insbesondere auch für den Fall der Online Werbung auf Drittseiten - auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind - vor allem beim Affiliate-Marketing - an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen. [ ... ]."
Zur Begründung führte das Ministerium aus, die Nebenbestimmung Nr. 5.h. konkretisiere die gesetzlichen Bestimmungen in § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 4 und 5 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 - GlüStV -. Sie diene insbesondere dazu, Minderjährige vor den negativen Einflüssen von Werbemaßnahmen zu schützen. Die Auflage Nr. 5.n. stelle sicher, dass die Werbevorgaben auch auf Internetseiten beachtet würden, bei denen der Erlaubnisinhaber nicht Inhaltsanbieter sei.
Der Kläger hat am 1. Juli 2022 Klage erhoben. Hinsichtlich ursprünglich angegriffener weiterer Nebenbestimmungen haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und antragsgemäß die Nebenbestimmung Nr. 5.n. insgesamt sowie die Nebenbestimmung Nr. 5 insoweit aufgehoben, als sie auch die Verwendung der Dachmarke "X" zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken beschränkt, die - außer der Verwendung des "X"-Logos/​Namens - keinerlei Bezug zum klägerischen Glücksspielangebot beinhalten.
Die Beklagte hat hiergegen Berufung eingelegt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht hat der Kläger seine Anträge teilweise neu gefasst und nunmehr mit dem Hauptantrag begehrt festzustellen, dass die Verwendung der Dachmarke "X" zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken, die - außer der Verwendung des "X"-Logos/​Namens - keinerlei Bezug zum klägerischen Glücksspielangebot beinhalte, keine Werbung im Sinne der Nebenbestimmung Nr. 5 im Bescheid vom 3. Juni 2022 darstelle. Hilfsweise hat er beantragt, die Nebenbestimmung unter Nr. 5.h. im vorbenannten Umfang aufzuheben, und weiter hilfsweise, die Erlaubnis ohne die Beschränkungen neu zu erteilen.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht die Nebenbestimmung Nr. 5.n. aufgehoben hat. Im Übrigen hat es das angegriffene Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Neufassung des Klageantrags hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 5 stelle keine Klageänderung dar, weil es sich um eine Antragsbeschränkung gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO handele. Der neu gefasste Antrag sei zulässig. Die Frage, ob die Verwendung der Dachmarke des Klägers zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken ohne erkennbaren Bezug zu seinem Glücksspielangebot dem Anwendungsbereich der auf § 5 GlüStV gestützten Nebenbestimmung Nr. 5 unterfalle, bezeichne ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Halbs. 1 VwGO. Die Feststellungsklage sei jedoch unbegründet. Die verfahrensgegenständliche Verwendung des Logos des Klägers stelle Werbung dar. Werbung im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags setze die Absicht voraus, den Absatz von Glücksspielprodukten anzuregen. Der Nachweis einer konkreten Absatzsteigerung sei nicht erforderlich. Der Begriff erfasse auch Maßnahmen der mittelbaren Absatzförderung, beispielsweise in Form der Imagewerbung oder der Dachmarkenwerbung. Bei der dem Werbebegriff immanenten Werbeabsicht komme es nicht auf die subjektive Einschätzung des Werbenden, sondern auf die Perspektive eines durchschnittlich informierten und verständigen Betrachters der angesprochenen Verkehrskreise an. Gemessen hieran handele es sich bei Maßnahmen des Klägers, die zu satzungsbezogenen, gemeinnützigen Zwecken unter Verwendung der Dachmarke erfolgten, um Werbung im Sinne der Nebenbestimmung Nr. 5 und § 5 GlüStV. Bei solchen Tätigkeiten könne nicht danach differenziert werden, ob der Inhalt der jeweiligen Maßnahme im Einzelfall einen konkreten Bezug zum Glücksspielangebot (wie etwa mit dem Zusatz "...") erkennen lasse. Aus der maßgeblichen Perspektive eines durchschnittlich informierten und verständigen Betrachters der durch die satzungsbezogenen Förder-, Aufklärungs- und Bildungsmaßnahmen angesprochenen Verkehrskreise diene die Verwendung der Dachmarke bei den gemeinnützigen Maßnahmen gerade auch dazu, ein positives Bild der Tätigkeiten des Klägers - und damit auch seines Glücksspielangebots - zu vermitteln. Deshalb werde aus der maßgeblichen Perspektive auch immer der deutliche Anreiz gesetzt, die gemeinnützigen Tätigkeiten des Klägers durch Teilnahme am klägerischen Glücksspielangebot zu unterstützen. Die Nebenbestimmung Nr. 5.n. sei demgegenüber rechtswidrig. Sie sei bereits nicht hinreichend bestimmt. Es bleibe unklar, was unter den "gesetzlichen Bestimmungen des Bescheids" zu verstehen sei. Die Nebenbestimmung sei überdies unverhältnismäßig. Zur Verfolgung des legitimen Zwecks, den Schutz Minderjähriger und den Schutz gefährdeter Spieler zu sichern, sei sie jedenfalls nicht erforderlich, soweit sie die Einhaltung der dem Kläger als Erlaubnisinhaber obliegenden Pflichten zur inhaltlichen Gestaltung der Werbung gewährleisten solle. Eine pauschale Weitergabeverpflichtung sei angesichts der damit verbundenen erheblichen Einschränkungen des Klägers bei etwaigen Vertragsverhandlungen mit Dritten, die bis hin zu einem Wegfall von Werbemöglichkeiten in bislang üblichen Werbesparten führen könnten, nicht angemessen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Nebenbestimmung ohne konkreten Anlass erfolgt sei.
Gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts haben Kläger und Beklagte Revision eingelegt. Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil, soweit es die Berufung zurückgewiesen hat, und ist im Übrigen der Ansicht, das Oberverwaltungsgericht habe die Reichweite des Begriffs der Werbung verkannt. Es fehle vorliegend schon an einer werbenden Zielsetzung. Der Begriff müsse in Übereinstimmung mit der Auslegung der §§ 284, 287 StGB als "planmäßiges Vorgehen mit dem für den Durchschnittsadressaten erkennbaren Ziel, andere für ein illegales Glücksspiel zu gewinnen" verstanden werden. Der Konsumanreiz dürfe nicht nur Nebeneffekt sein, was voraussetze, dass der werbende Charakter der Maßnahme für den Adressaten eindeutig erkennbar sei. Auch verneine das Oberverwaltungsgericht fehlerhaft die Möglichkeit einer Differenzierung zwischen glücksspielbezogenen und gemeinnützigen Tätigkeiten unter Verwendung der Dachmarke. Er, der Kläger, habe über Jahrzehnte unbeanstandet im Rahmen seiner satzungsbezogenen Öffentlichkeitsarbeit sein Logo verwendet und werde in der Öffentlichkeit nicht nur als Glücksspielanbieter, sondern auch und gerade als allgemein bekannter Akteur für die Förderung der Inklusion wahrgenommen. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung verletze seine Berufsfreiheit. Die Maßnahme sei unverhältnismäßig, weil die Soziallotterie nur ein geringes Gefährdungspotential habe und an dieser auch keine Minderjährigen teilnähmen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. März 2024 zu ändern und die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass statt der teilweisen Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 5 im Bescheid vom 3. Juni 2022 festgestellt wird, dass die Verwendung der Dachmarke "X" zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken, die - außer der Verwendung des "X"-Logos/​Namens - keinerlei Bezug zum klägerischen Glücksspielangebot beinhalten, keine Werbung im Sinne der Nebenbestimmung Nr. 5 darstellt,
hilfsweise,
die Berufung zurückzuweisen
sowie
die Revision der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision des Klägers zurückzuweisen
und
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. März 2024 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 11. Mai 2023 zu ändern, soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 5.n. betreffen, und die Klage auch insoweit abzuweisen.
Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil, soweit es das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen hat. Zur Begründung ihrer Revision macht sie geltend, das Oberverwaltungsgericht habe die Nebenbestimmung Nr. 5.n. zu Unrecht als unbestimmt und unverhältnismäßig angesehen. Für die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts reiche die Bestimmbarkeit seines Inhalts aus. Auch die Annahme, die Nebenbestimmung sei unverhältnismäßig, überzeuge nicht. Ihr liege ein fehlerhaftes Verständnis der Angemessenheitsprüfung zugrunde.

Entscheidungsgründe:
Die Revision des Klägers ist unbegründet (1.). Das Berufungsgericht hat sowohl den auf Feststellung gerichteten Hauptantrag als auch die Hilfsanträge im Einklang mit revisiblem Recht abgewiesen. Die Revision der Beklagten hat hingegen Erfolg (2.). Die Annahme des Berufungsgerichts, die Nebenbestimmung Nr. 5.n. sei unbestimmt und unverhältnismäßig, verstößt gegen revisibles Recht. Das angegriffene Urteil beruht auf dieser Annahme und erweist sich insoweit auch nicht als im Ergebnis richtig (§ 137 Abs. 1 und § 144 Abs. 4 VwGO).
1. Zutreffend hat das Berufungsgericht den Feststellungsantrag des Klägers für zulässig gehalten. Es ist im Einklang mit Bundesrecht davon ausgegangen, dass die Umstellung des Hauptantrags von einer Anfechtungs- auf eine Feststellungsklage eine Beschränkung des Klageantrags im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO und keine Klageänderung darstellt (vgl. Riese, in: Schoch/​Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2024, VwGO, § 91 Rn. 32). Darin liegt keine Änderung des sachlichen Klagebegehrens, weil das vom Kläger verfolgte Ziel, nur sein Logo im Rahmen satzungsgemäßer Öffentlichkeitsarbeit zu nutzen, unverändert geblieben ist.
Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsfehler ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis bejaht. Ein solches kann auch bei einem Streit der Beteiligten um den Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts vorliegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August 1986 - 7 C 5.85 - NVwZ 1987, 216 <217> und vom 18. Juni 1997 - 4 C 8.95 - NVwZ 1998, 614). Ob der Kläger die in den Nebenbestimmungen enthaltenen Vorgaben zur Werbung auch beachten muss, wenn er seine Dachmarke zu satzungsbezogenen Zwecken verwendet, die keinen Bezug zu seinem Glücksspielangebot haben, begründet ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.
Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht den Feststellungsantrag für unbegründet gehalten. Es hat den in der Nebenbestimmung Nr. 5 verwendeten Begriff der Werbung im Sinne des § 5 GlüStV, der gemäß § 33 GlüStV zum revisiblen Recht zählt, zutreffend ausgelegt (a.). Revisionsrechtlich ist auch nicht zu beanstanden, dass es nicht die Feststellung getroffen hat, die Verwendung der Dachmarke des Klägers zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken stelle keine Werbung dar (b.). Diese Anwendung des § 5 GlüStV ist verfassungskonform (c.). Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht auch den Hilfsanträgen zu Recht den Erfolg versagt (d.).
a. Zutreffend hat das Berufungsgericht den Begriff der Werbung im Sinne des § 5 GlüStV in Anknüpfung an die zur früheren Rechtslage ergangene Rechtsprechung und das Recht der vergleichenden Werbung bestimmt (vgl. LT-Drs. RP 17/13498 S. 88; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 Rn. 52 und vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 - NVwZ 2011, 1328 Rn. 33 sowie BGH, Urteil vom 22. Juli 2021 - I ZR 194/20 - ZfWG 2021, 471 Rn. 64). Danach ist Werbung jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern. Der Begriff der Äußerung ist weit auszulegen und erfasst verbale und nonverbale, öffentliche wie individuelle Äußerungen. Das Ziel der Absatzförderung setzt keine entsprechende subjektive Absicht des Äußernden voraus. Es genügt, dass die Äußerung aus der Perspektive eines durchschnittlich informierten und verständigen Betrachters der angesprochenen Verkehrskreise bezweckt, den Absatz des Glücksspielangebots zu fördern. Dieser Zweck muss weder ausschließlich noch vorrangig verfolgt werden. Ausreichend ist, wenn die Äußerung zumindest auch der Absatzförderung dient. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der mit dem Absatz zu erzielende Gewinn gemeinnützig verwendet werden soll. Das ergibt sich aus der Gesetzessystematik, nach der der Werbebegriff des § 5 GlüStV unverändert auch für Soziallotterien gemäß § 12 GlüStV gilt. Ein Bewerben eines bestimmten Produkts wird nicht vorausgesetzt. Das Ziel der Absatzförderung kann auch mittelbar verfolgt werden. Ob dies der Fall ist, muss anhand der erkennbaren Umstände des Einzelfalls objektiv aus der Sicht der angesprochenen Verkehrskreise bestimmt werden (BGH, Urteil vom 22. Juli 2021 - I ZR 194/20 - ZfWG 2021, 471 Rn. 58, 64). Danach unterfallen - wie schon bisher nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7. Dezember 2012 - auch Image- und Dachmarkenwerbung dem Werbebegriff des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. LT-Drs. RP 17/13498 S. 88). Imagewerbung ist Werbung mit Nennung des Unternehmensnamens oder eines prägenden Teils des Namens, die selbst keine Leistungen (Glücksspielprodukte) bewirbt, sondern eine positive Haltung anregen und allgemein ein positives Bild des beworbenen Unternehmens vermitteln will. Dachmarkenwerbung ist die Werbung für den Namen oder die Firma eines Unternehmens oder einer Unternehmensgruppe oder für eine übergeordnete Marke. Dabei stellt nicht jede Nutzung der Dachmarke Werbung in diesem Sinne dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 Rn. 52), sondern nur diejenige, die aus der Sicht der angesprochenen Verkehrskreise mindestens auch dem Ziel der Absatzförderung dient.
Die in § 5 Abs. 1 und 7 GlüStV angelegte Differenzierung zwischen Werbung und Sponsoring führt nicht zu einem anderen Verständnis. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Nr. 7 und 9 des Medienstaatsvertrags (dazu vgl. BGH, Urteil vom 14. Januar 2016 - I ZR 65/14 - NJW 2016, 3445 Rn. 27) behandelt der Glücksspielstaatsvertrag das Sponsoring nicht generell als Werbung, sondern differenziert, weil er es speziellen Regelungen unterwirft. Daraus folgt jedoch nur, dass eine Maßnahme des Sponsoring nicht zwangsläufig Werbung im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags ist, und nicht, dass sie es nie sein könnte. Sie ist es vielmehr dann, wenn sie zumindest auch dem Ziel der Absatzförderung in dem oben genannten Sinne dient.
Diese Auslegung des glücksspielrechtlichen Werbebegriffs wird nicht durch ein möglicherweise engeres strafrechtliches Verständnis in § 284 Abs. 4 und § 287 Abs. 2 StGB, welches jeweils an § 129 Abs. 1 Satz 2 StGB anknüpft, in Zweifel gezogen (vgl. hierzu Hohmann/​Schreiner, in: MüKo-StGB, 4. Aufl. 2022, § 284 Rn. 31). Der vom Kläger herangezogene Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung gebietet nicht, gleichlautende Tatbestandsmerkmale in verschiedenen Rechtsgebieten unabhängig vom Normzusammenhang stets übereinstimmend auszulegen. Gegen eine Übertragung des strafrechtlichen Werbebegriffs spricht insbesondere, dass die strafrechtliche Sanktionierung nur die Werbung für unerlaubte Glücksspielangebote erfasst, während § 5 GlüStV allgemein Werbung für erlaubtes Glücksspiel reguliert.
Im Ergebnis zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass eine teleologische Reduktion des Werbebegriffs für die Veranstaltung von Soziallotterien nicht in Betracht kommt. Die Geltung der gesetzlichen Werbebeschränkungen auch für solche Glücksspielangebote widerspricht nicht dem Regelungszweck und wird vom Willen des Gesetzgebers getragen. Er hat die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV auf alle Inhaber einer Erlaubnis nach § 4 GlüStV und damit auch auf die Anbieter von Soziallotterien gemäß §§ 12 ff. GlüStV erstreckt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass er Anbieter von Soziallotterien von den Regelungen des § 5 GlüStV ausnehmen oder insoweit einen engeren Werbebegriff normieren wollte. Vielmehr gilt nach dem klaren Wortlaut und der Systematik des Gesetzes ein einheitlicher Werbebegriff, der auch auf die Veranstaltung von Soziallotterien Anwendung findet.
b. Ausgehend von dieser zutreffenden Definition des Werbebegriffs hat das Berufungsgericht den Hauptantrag des Klägers zu Recht für unbegründet gehalten. Mit diesem begehrt der Kläger die Feststellung, die Verwendung seiner Dachmarke zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken, die - außer der Verwendung des "X"-Logos/​Namens - keinerlei Bezug zum klägerischen Glücksspielangebot beinhalte, stelle keine Werbung dar. Auf der Grundlage der revisionsrechtlich bindenden Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) konnte dieser Antrag keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, aus der maßgeblichen Perspektive der angesprochenen Verkehrskreise diene nur die Verwendung der Dachmarke bei den gemeinnützigen Maßnahmen des Klägers gerade auch dazu, ein positives Bild seiner Tätigkeiten und damit auch des Glücksspielangebots zu vermitteln. Dabei werde der deutliche Anreiz gesetzt, die gemeinnützigen Tätigkeiten durch eine Teilnahme am klägerischen Glücksspielangebot zu unterstützen. Diese Würdigung des Berufungsgerichts lässt keine revisiblen Rechtsfehler erkennen. Keiner der Beteiligten hat Verfahrensrügen gegen die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz erhoben. Das Berufungsgericht hat seiner Bestimmung des Aussagegehalts der Dachmarkenverwendung auf den Titelblättern der Broschüren des Klägers auch, soweit es sich um Unterrichts- und Informationsmaterialien für Minderjährige handelt, keinen rechtsfehlerhaften Maßstab zugrunde gelegt. Weil für Minderjährige bestimmte Unterrichts- und Informationsmaterialien sich zumindest auch an deren volljährige Lehr- und Bezugspersonen richten, durfte das Berufungsgericht auf den allgemeinen Empfängerhorizont und die Bekanntheit der Dachmarke des Klägers abstellen und hieraus folgern, dass die Nutzung der Dachmarke auch dazu motiviere, durch Loskauf die bekanntermaßen vor allem aus den Lotterieeinnahmen finanzierte gemeinnützige Tätigkeit des Klägers zu unterstützen. Unabhängig davon ergibt sich aus § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV, der jegliche Glücksspielwerbung gegenüber Minderjährigen verbietet, dass es für den Werbecharakter nicht darauf ankommt, ob der Adressat der Äußerung selbst in naher Zukunft legal am Glücksspiel teilnehmen darf und in der Lage ist, die Werbewirkung der Äußerung zu erkennen.
Eine Unanwendbarkeit der glücksspielrechtlichen Werbebeschränkungen auf die im Feststellungsantrag umschriebene Dachmarkenverwendung folgt nicht daraus, dass der Kläger auf den von ihm herausgegebenen Materialien der Impressumspflicht nachzukommen hat. Zwar ist die bloße Erfüllung der Impressumspflicht nicht geeignet, eine (auch nur) mittelbare Zielsetzung der Absatzförderung zu begründen. Der Feststellungsantrag bezieht sich jedoch nicht auf die Erfüllung einer solchen Impressumspflicht durch Kenntlichmachung des Klägers als Verantwortlichen - etwa in der üblichen, kleinformatigen Angabe an nicht hervorgehobener Stelle außerhalb des redaktionellen Teils –. Er verlangt vielmehr die Feststellung, dass jede Nutzung von Dachmarke und Namen ohne darüber hinausgehenden Bezug zum Glücksspielangebot keine Werbung darstellt. Dieses Begehren kann auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keinen Erfolg haben.
c. Dagegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Unabhängig davon, ob die Nutzung seiner Dachmarke durch den Kläger den Schutz der Meinungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG genießt, ist ein Eingriff in dieses Recht jedenfalls gerechtfertigt. Bei § 5 GlüStV handelt es sich um ein allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG. Die in der Vorschrift normierten Werbebeschränkungen sind angesichts der vom Glücksspiel ausgehenden Gefahren verhältnismäßige Einschränkungen der Meinungsfreiheit. Insbesondere das in § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV enthaltene Verbot, gezielt Minderjährige oder sonstige vulnerable Personen mit dem Ziel der Absatzförderung von Glücksspielangeboten anzusprechen, ist angesichts der hierdurch verfolgten überragend wichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV angemessen. Der Gesetzgeber hat das gezielte werbliche Ansprechen dieser Zielgruppen wegen deren besonderer Schutzbedürftigkeit untersagt. Dies führt auch im vorliegenden Einzelfall nicht zu einer unangemessenen Beschränkung des Klägers. Denn es bleibt ihm unbenommen, seinen satzungsgemäßen gemeinnützigen Tätigkeiten weiter nachzugehen. Er hat allein auf die Nutzung seines Logos und Namens zu verzichten, soweit sie die Erfüllung der Impressumspflicht übersteigt und Materialien betrifft, die sich an Minderjährige oder sonstige im Gesetz bezeichnete vulnerable Gruppen richten.
Ebenso kann offenbleiben, ob ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG vorliegt. Es wäre jedenfalls als verhältnismäßige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit aus den oben zur Verhältnismäßigkeit des möglichen Eingriffs in Art. 5 Abs. 1 GG dargelegten Gründen gerechtfertigt. Etwas Anderes ergibt sich nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG, weil aus der kollektiven Ausübung bestimmter Freiheitsgrundrechte kein weitergehender Grundrechtsschutz folgt als aus den jeweils einschlägigen Spezialgrundrechten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2018 - 1 BvR 1474/12 u. a. - BVerfGE 149, 160 Rn. 113 f.).
d. Das Berufungsgericht hat auch den Hilfsantrag des Klägers, gerichtet auf Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 5.h., soweit diese die Verwendung der Dachmarke "X" zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken beschränkt, die - außer der Verwendung des "X"-Logos/​Namens - keinerlei Bezug zum klägerischen Glücksspielangebot beinhaltet, im Einklang mit Bundesrecht für unbegründet gehalten. Die Nebenbestimmung Nr. 5.h. ist rechtmäßig. Die Verwendung der Dachmarke des Klägers zu ausschließlich satzungsbezogenen Zwecken stellt nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch in an Minderjährige adressierten Materialien (Dachmarken- und Image-)Werbung im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags dar. Inwieweit die beantragte teilweise Aufhebung des Bescheids durch Formulierung einer Begrenzung seines Tenors durch das Verwaltungsgericht überhaupt in Betracht gekommen wäre, bedarf deshalb keiner Entscheidung.
Die Abweisung des weiter hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrags durch das Berufungsgericht steht aus den gleichen Gründen im Einklang mit revisiblem Recht.
2. Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt revisibles Recht, soweit es die Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 5.n. durch das Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt hat. Es beruht auf dieser Rechtsverletzung und stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar, § 144 Abs. 4 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Nebenbestimmung ist § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Die letztgenannte Vorschrift erlaubt nicht lediglich den Erlass von Nebenbestimmungen hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung von Werbung, sondern auch bezüglich der Einbeziehung Dritter in die Durchführung von Werbung (vgl. Dünchheim, ZfWG 2023, 480 <482>). Dies ergibt sich aus der systematischen Stellung des § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der unmittelbar an die Regelungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV anschließt. Daraus wird deutlich, dass sowohl die in Satz 1 enthaltene Vorgabe der Einhaltung anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen als auch die in Satz 2 geregelte Beauftragung Dritter mit der Durchführung von Werbung Gegenstand von Nebenbestimmungen auf der Grundlage von Satz 3 sein können.
a. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Nebenbestimmung Nr. 5.n. verstoße gegen den aus § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 LVwVfG RP folgenden Bestimmtheitsgrundsatz, verletzt revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Der Senat ist hierbei nicht an die Feststellung des angegriffenen Urteils gebunden, diese Nebenbestimmung sehe die Verpflichtung Dritter "auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen dieses Bescheids" vor. Diese Feststellung steht in offenkundigem Widerspruch zu dem Inhalt des in der Gerichtsakte enthaltenen Bescheids, in dem es heißt, Dritte seien auf die Einhaltung der "gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheids" zu verpflichten (vgl. zur fehlenden Bindungswirkung offensichtlich aktenwidriger Feststellungen BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 9 C 54.87 - BVerwGE 79, 291 <297 f.>).
Bei diesem Wortlaut bestehen keine Zweifel an der Bestimmtheit der Nebenbestimmung. Für den im Glücksspielrecht erfahrenen Kläger ist deutlich erkennbar, dass die gesetzlichen wie auch die im Bescheid enthaltenen Beschränkungen der Werbung für sein Glücksspielangebot bei der Einschaltung Dritter an diese vertraglich weitergegeben werden müssen. Dabei differenziert die Nebenbestimmung nicht danach, ob einzelne Vorgaben die inhaltliche Gestaltung oder die Durchführung der Werbung betreffen. Dies führt nicht zur Unbestimmtheit der Regelung. Vielmehr ist dadurch für den Kläger klar erkennbar, dass er alle werberegulierenden Vorgaben an Dritte, die er mit der Durchführung von Werbung beauftragt, weiterzureichen hat. Etwas Anderes folgt nicht daraus, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nur die Beauftragung Dritter mit der Durchführung von Werbung, nicht jedoch mit deren eigenverantwortlicher Gestaltung erlaubt (vgl. LT-Drs. 17/13498 S. 88). Dies zieht nicht die Bestimmtheit der Nebenbestimmung in Zweifel, sondern wirft allenfalls die Frage ihrer Erforderlichkeit auf (hierzu sogleich).
b. Der Annahme des Berufungsgerichts, die Nebenbestimmung Nr. 5.n. sei unverhältnismäßig, weil jedenfalls unangemessen, vermag der Senat nicht zu folgen. Die Nebenbestimmung dient dem legitimen Zweck, die Einhaltung der Werbevorgaben auch auf Internetseiten sicherzustellen, bei denen der Kläger nicht selbst Inhaltsanbieter ist. Sie ist auch geeignet, zu der Einhaltung der Werbevorgaben beizutragen. Durch die Weitergabeverpflichtung wird erreicht, dass den von dem Kläger beauftragten Dritten die Werbevorgaben im Bereich der Glücksspielwerbung bekannt sind. Zudem ermöglicht sie dem Kläger gegenüber diesen Dritten eine erleichterte zivilrechtliche Durchsetzung der Einhaltung dieser Vorgaben. Die Weitergabeverpflichtung ist zur Erreichung des legitimen Zwecks erforderlich. Auch wenn die Beklagte selbst aus der Weitergabeverpflichtung keinen Durchsetzungsvorteil erlangt, steigert diese präventiv die Wahrscheinlichkeit der Einhaltung der Werbevorgaben. Die Möglichkeit der Beklagten, repressiv gegen gesetzeswidrige Werbung einzuschreiten, stellt hingegen kein gleich wirksames Mittel dar, um die Einhaltung der Werbevorgaben sicherzustellen, zumal Verstöße gegen die Werbevorgaben im Internet regelmäßig kaum bekannt werden.
Der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Nr. 5.n. steht nicht entgegen, dass sie die Weitergabe aller werberegulierenden Vorgaben an Dritte umfasst und damit auch Vorgaben zur Werbegestaltung einbezieht, die Dritten nicht zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen werden dürfen. Die Verpflichtung zur vollständigen Information der beauftragten Dritten ist geeignet und erforderlich, um sicherzustellen, dass bei deren Durchführung der Werbung - beispielsweise mittels Einbettung in eigene Inhaltsseiten - kein Zusammenhang hergestellt wird, der den Aussagegehalt in unzulässiger Weise beeinflusst oder Beschränkungen wie das Verbot, Minderjährige anzusprechen, etwa durch Einbettung in für Minderjährige bestimmte Inhalte konterkariert.
Schließlich steht die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten Zweck und dessen Verwirklichung. Nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags kommt der Vermeidung rechtswidriger Glücksspielwerbung ein erhebliches Gewicht zu. Dieses rechtfertigt auch die möglicherweise durch die Weitergabeverpflichtung entstehenden Einschränkungen der Werbemöglichkeiten des Klägers. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich um Musternebenbestimmungen handelt, die auch anderen Glücksspielanbietern auferlegt werden, so dass eine wettbewerbsverzerrende Wirkung nicht zu besorgen ist. Dass die Anordnung anlasslos, also ohne ein vorheriges Fehlverhalten des Klägers erfolgt, ist ebenfalls nicht zu beanstanden, weil die Nebenbestimmung präventiv auf Werbekooperationen einwirken soll.
Das Urteil beruht auf diesen Verstößen gegen revisibles Recht, weil es keine alternative selbstständig tragende Erwägung enthält. Es stellt sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Eine Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung Nr. 5.n. ist nicht auf andere Weise zu begründen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 284, 287 StGB
§§ 12 ff. GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 33 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264
    Nr. 2 ZPO
§ 144 Abs. 4 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 12
    GlüStV
§ 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 7 GlüStV
§ 287 Abs. 2 StGB
§ 129 Abs. 1 Satz 2 StGB
§ 137 Abs. 2 VwGO
§ 5 Abs. 2
    Satz 4 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz
    1 und 2 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 216
NVwZ 1998, 614
BVerwGE 138, 201
NVwZ 2011, 1328
NJW 2016, 3445
BVerfGE 149, 160
BVerwGE 79, 291
7 C 5.85
4 C 8.95
8 C 14.09
8 C 2.10
I ZR 194/20
I ZR 65/14
1 BvR 1474/12
9 C 54.87