Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-17, Aktenzeichen 5 K 1284/16.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2017:1117.5K1284.16.00

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch die Beigeladene durch Sicherheitsleistung in noch festzusetzender Höhe abzuwenden, wenn nicht die Beigeladene vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Frage der unentgeltlichen Benutzung der von der Beigeladenen an Autobahnraststätten in Rheinland-Pfalz betriebenen Toiletteneinrichtungen nach dem Sanifair-Konzept.
Die Beigeladene firmierte früher unter dem Namen Tank & Rast AG und war eine bundeseigene Gesellschaft. Der Bund verkaufte im Jahr 1998 seine Aktienanteile an der früheren Autobahn Tank & Rast AG zu 100 % an private Unternehmen. In diesem Zusammenhang schlossen der Bund sowie unter anderem die Beigeladene unter dem 29. Oktober 1998 einen Rahmenvertrag. Dieser Vertrag wurde seitens der Beigeladenen zum 31. Dezember 2013 gekündigt und ist mit Ablauf dieses Datums außer Kraft.
Die Beigeladene ist aktuell im Besitz der für den Betrieb der Raststätten an Bundesautobahnen in Rheinland-Pfalz erforderlichen Nebenbetriebskonzessionen, die ihr seitens des Beklagten im Namen der Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage des § 4 Satz 2 in Verbindung mit § 15 Abs. 2 Satz 6 Bundesfernstraßengesetz – FStrG – erteilt wurden. Nach § 14 Abs. 2 der Konzessionsverträge – KV – ist die Beigeladene verpflichtet, sanitäre Einrichtungen täglich 24 Stunden allen Verkehrsteilnehmern zur Verfügung zu stellen. Die Frage der Entgeltlichkeit dieser Serviceleistung ist in dem Vertrag nicht ausdrücklich geregelt.
Insgesamt gibt es in Rheinland-Pfalz neben 39 Nebenbetrieben (Tankstellen und Raststätten) auf den Autobahnen 43 unbewirtschaftete Rastanlagen mit kostenlosen öffentlichen Toiletten (Parkplätze mit WC). In elf Nebenbetrieben der Beigeladenen sind die sanitären Einrichtungen nicht mit dem Sanifair-Konzept ausgestattet. Den Verkehrsteilnehmern stehen somit in Rheinland-Pfalz die 43 öffentlichen Toiletten auf den Parkplätzen mit WC, die sanitären Einrichtungen in den elf Nebenbetrieben der Beigeladenen ohne Sanifair-Konzept und die sanitären Einrichtungen in den 28 Nebenbetrieben der Beigeladenen mit Sanifair-Konzept zur Verfügung.
In den mit dem Sanifair-Konzept ausgestatteten Nebenbetrieben der Beigeladenen ist für einen Besuch der Toilette ein Betrag in Höhe von 70 Cent zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Verkehrsteilnehmer einen Wertbon in Höhe von 50 Cent. Diesen kann er entweder unmittelbar oder zu einem späteren Zeitpunkt, auch in anderen Nebenbetrieben mit Sanifair-Konzept, einlösen. Der Wertbon kann innerhalb des Kalenderjahres, in dem er ausgegeben wurde, sowie in den drei darauffolgenden Kalenderjahren eingelöst werden. Personen, die bereits vor der Nutzung einer Sanifair-Toilette etwas konsumiert haben, erhalten den Betrag des Wertbons (50 Cent) rückerstattet, indem sie den Wertbon und den tagesaktuellen Kassenbon an der Kasse des Nebenbetriebs vorlegen. Kinder, die den Geldschlitz des Münzautomaten nicht erreichen, haben freien Zutritt. Es steht ein kostenloser Babywickelraum zur Verfügung und Menschen mit Behinderung können entsprechend ausgestattete Behinderten-WCs kostenfrei nutzen.
Der Kläger ist aus privaten und beruflichen Gründen unter anderem auf den Autobahnen in Rheinland-Pfalz unterwegs. Mit Schriftsatz vom 7. Juli 2016 forderte er den Beklagten auf, ihm eine unentgeltliche Toilettenbenutzung in allen von der Beigeladenen in Rheinland-Pfalz betriebenen Toiletteneinrichtungen (Sanifair-Konzept) zu gewährleisten. Dies lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 20. Juli 2016 ab.
Am 12. Oktober 2016 hat der Kläger zunächst beim Verwaltungsgericht Mainz Klage erhoben. Nach vorheriger Anhörung der Beteiligten hat das Verwaltungsgericht Mainz den Rechtsstreit an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Koblenz verwiesen.
Der Kläger hält seine Klage für zulässig. Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen sei die Klage nicht zu unbestimmt. Analog zur Rechtsprechung zum Immissionsschutzrecht sei eine weitere Präzisierung der Anträge auf konkrete Maßnahmen auch hier nicht erforderlich. Der Bürger habe lediglich Anspruch auf einen konkreten Erfolg.
In der Sache sei davon auszugehen, dass sich aus dem zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen im Jahr 1998 geschlossenen Rahmenvertrag ein Anspruch auf unentgeltliche Nutzung der Toilettenanlagen der Beigeladenen ergebe. Durch den Vertrag seien hoheitliche Aufgaben der Daseinsvorsorge auf die Beigeladene übertragen worden. Es sei festgehalten worden, wie die Umsetzung zu erfolgen habe. Daher müsse der komplette Inhalt des Rahmenvertrags sowie etwaiger Folgeverträge in das vorliegende Verfahren einbezogen werden. Die von der Beigeladenen darin übernommenen Verpflichtungen seien nach seiner Auffassung nicht kündbar. Auf Seite 8 des Vertrags vom 29. Oktober 1998 habe die Beigeladene unter § 5 Abs. 2 die Verpflichtung übernommen, sich zu bemühen, die unentgeltliche Benutzung von sanitären Einrichtungen ganzjährig durchgehend (24 Stunden) sicherzustellen. Die Formulierung des „Bemühens“ beziehe sich auf die ganzjährige durchgehende Bereitstellung der Toiletten, wohingegen die unentgeltliche Benutzung fester Vertragsbestandteil sei. Es entfielen rund 90 % bis 95 % der Konzessionen für Autobahnraststätten auf die Beigeladene. Sie besitze damit eine faktische Monopolstellung.
Die Entgeltlichkeit der Toilettenbenutzung verstoße gegen das Prinzip der Daseinsvorsorge. Bei den hier in Rede stehenden Nebenbetrieben an Autobahnen handele es sich um Einrichtungen der Daseinsvorsorge. Diese würden zwar durch die Beigeladene betrieben. Es handele sich aber um eine funktionale Privatisierung. Dabei bleibe die Aufgabenzuständigkeit und damit die Aufgabenverantwortung beim Träger der öffentlichen Verwaltung. Demnach habe der Staat die Aufgabe, die Sicherheit und Ordnung auf den Autobahnen zu gewährleisten. Dazu gehöre auch, dass Autofahrer ihre Notdurft unentgeltlich verrichten könnten. Autofahren mit voller Blase lenke den Fahrzeugführer ab und stelle damit ein hohes Verkehrsrisiko dar. Daher dürfe die Toilettenbenutzung nicht von einem Entgelt abhängig gemacht werden. Auch der Verkehrsfluss werde durch die Entgeltlichkeit der Toilettenbenutzung gestört, da viele Autofahrer zur (unentgeltlichen) Verrichtung ihrer Notdurft die Autobahn verlassen müssten.
Außerdem verstoße die derzeitige entgeltliche Regelung der Toilettenbenutzung gegen § 7 Abs. 4 Gaststättenverordnung Rheinland-Pfalz – GastVO –. Danach dürften Toilettenräume nicht durch Münzautomaten oder ähnliche Einrichtungen versperrt sein und für deren Nutzung durch Gäste dürfe kein Entgelt erhoben werden. Nach dem Sanifair-Konzept koste die Toilettenbenutzung auch für Gäste, die vorher in dem Gastronomiebetrieb etwas verzehrten, mindestens 20 Cent.
Der Kläger hat zunächst beantragt,
1. den Beklagten zu verpflichten, ihm eine unentgeltliche Toilettennutzung in allen von der Beigeladenen betriebenen Toiletteneinrichtungen (Sanifair-Konzept) im Bundesland Rheinland-Pfalz zu gewährleisten,
2. hilfsweise festzustellen, dass die Entgeltlichkeit der Toilettenbenutzung in allen von der Beigeladenen betriebenen Toiletteneinrichtungen (Sanifair-Konzept) im Bundesland Rheinland-Pfalz rechtswidrig ist.
In der mündlichen Verhandlung hat er ergänzend erstmals beantragt,
3. hilfsweise, den Beklagten zu verurteilen, eine weitere – kostenfrei zu nutzende – Toilette zu errichten,
4. hilfsweise, den Beklagten zu verurteilen, den Münzapparat und das Drehkreuz zu entfernen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unzulässig.
Die mit dem Hauptantrag verlangte Gewährleistung einer unentgeltlichen Toilettenbenutzung in allen von der Beigeladenen nach dem Sanifair-Konzept betriebenen Toiletteneinrichtungen zeige nicht auf, welche konkreten Schritte der Kläger von ihm erwarte. Es handele sich um einen Klageantrag ohne vollstreckungsfähigen Inhalt. Außerdem fehle dem Kläger die Klagebefugnis. Ansprüche aus den Grundsätzen der Daseinsvorsorge stünden dem Kläger nicht zu. Leistungen der Daseinsvorsorge würden nicht im Interesse Einzelner, sondern ausschließlich im allgemeinen Interesse erbracht. Es bestehe auch kein Rechtssatz, dass staatliche Leistungen der Daseinsvorsorge immer kostenfrei zur Verfügung gestellt werden müssen. Ein Anspruch auf ordnungsbehördliches Einschreiten komme ebenfalls nicht in Betracht. Der Beklagte sei zwar für die Einhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Nebenbetriebe zuständig. Ein Anspruch des Klägers würde aber voraussetzen, dass ihm eine Gefahr für ein subjektiv öffentliches Recht drohe. Ein solches habe er aber nicht dargelegt. Er berufe sich auf die Gefährdung der Verkehrssicherheit, ohne dies näher zu belegen. Auch ein Einschreiten mit dem Ziel, die Sanifair-Anlagen abzubauen, wäre nicht möglich, da diese auf der Grundlage von Baufreigaben durch ihn – den Beklagten – errichtet worden seien. Insoweit genieße die Beigeladene Vertrauensschutz.
Die Feststellungsklage sei ebenfalls unzulässig, weil der Kläger sein Begehren mit einer Gestaltungsklage verfolgen könne. Es handele sich hier um eine Popularklage im vermeintlichen Interesse aller Verkehrsteilnehmer.
Überdies sei die Klage unbegründet. Die Bestimmungen des Gaststättengesetzes fänden auf die Nebenbetriebe der Bundesautobahnen keine Anwendung. Die Regelung des § 15 FStrG sei insoweit lex specialis. Diese Vorschrift enthalte keine spezielle Regelung zur Bereitstellung von Toiletten in Nebenbetrieben an Autobahnen und ebenso wenig Restriktionen bezüglich der Erhebung eines Nutzungsentgelts. Selbst wenn rheinland-pfälzisches Gaststättenrecht anzuwenden wäre, wäre das Erheben eines Entgelts für die Benutzung einer Sanitäranlage eines Autobahnbetriebs nicht zu beanstanden. Die Beigeladene sei durch die Konzessionsverträge verpflichtet, sanitäre Einrichtungen allen Verkehrsteilnehmern zur Verfügung zu stellen. Die Einrichtungen würden daher in erheblichem Maße von Personen genutzt, die keine Gäste des Gastronomiebetriebs sind. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz beanspruchten die Regelungen des § 7 Abs. 4 GastVO Gültigkeit nur für Gäste, so dass der Kläger, der unabhängig vom Besuch des Gastronomiebetriebs die Toiletten kostenlos benutzen wolle, sich darauf nicht berufen könne. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne von der Regelung auch dann abgesehen werden, wenn – wie hier – die Toiletten in erheblichem Maße von Personen genutzt werden, die keine Gäste sind. Die Erhebung eines Entgelts sei daher nach § 9 Nr. 2 GastVO zulässig.
Die Beigeladene beantragt,
Sie hält die Klage für unzulässig. Das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren, die Beigeladene zu verpflichten, für den Kläger eine unentgeltliche Toilettennutzung in allen von der Beigeladenen betriebenen Toiletteneinrichtungen (Sanifair-Konzept) in Rheinland-Pfalz „zu gewährleisten“, entspreche nicht den Anforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – an die Bestimmtheit eines Klageantrags. Es fehle an einem vollstreckungsfähigen Inhalt. Der Kläger strebe den kostenlosen Zugang zu den Sanifair-Einrichtungen an. Auf welchem Weg dies geschehen solle, ergebe sich selbst bei Anwendung der Auslegungsregeln der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch aus dem Klageantrag ebenso wenig wie aus der Begründung der Klage. Dies ergebe sich auch nicht aus der Natur der Sache. Da die Anlagen nicht vom Beklagten betrieben würden, habe dieser keine originären Zugriffsmöglichkeiten, um die begehrte „Gewähr“ leisten zu können.
Des Weiteren fehle es an der Klagebefugnis. Ein Anspruch auf unentgeltliche Nutzung stehe dem Kläger unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu.
Auch der Hilfsantrag sei mit Blick auf die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig.
Darüber hinaus sei die Klage unbegründet. Der Rahmenvertrag aus dem Jahr 1998 sei gekündigt und daher nicht anwendbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestehe kein Anspruch auf unentgeltliche Leistungen der Daseinsvorsorge. Die Gaststättenverordnung Rheinland-Pfalz erstrecke sich nicht auf Bundesautobahnen, deren Zubehör, Nebenanlagen und Nebenbetriebe. Auf diese sei ausschließlich das Bundesfernstraßengesetz anzuwenden. Der Bund habe insoweit von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Grundgesetz – GG – für die Bundesfernstraßen einschließlich Nebenbetrieben umfassend und abschließend Gebrauch gemacht. Die Nebenbetriebe seien Zugriffen der Länder durch bauordnungsrechtliche Bestimmungen oder solcher des Landesgaststättenrechts nicht zugänglich. Bauordnungsrechtliche und gaststättenrechtliche Bestimmungen der Länder würden daher durch § 4 FStrG im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG materiell verdrängt.
Selbst bei unterstellter Anwendbarkeit der Gaststättenverordnung ergebe sich kein Anspruch des Klägers auf kostenlose Nutzung der Sanifair-Toilettenanlagen. Er beziehe sich mit seinem Klageantrag nicht darauf, dass er zugleich Gast des Gastronomiebetriebs sei. Die Gaststättenverordnung betreffe aber nur Toilettenräume für Gäste. Für Nichtgäste eines Gastronomiebetriebs ergebe sich von vornherein kein Recht auf unentgeltliche Toilettenbenutzung. Nach den Konzessionsverträgen sei die Beigeladene verpflichtet, allen Verkehrsteilnehmern sanitäre Anlagen zur Verfügung zu stellen. Das gelte unabhängig davon, ob diese Personen Gäste seien oder nicht. Nach einer Studie seien in Rheinland-Pfalz rund 80 % der Toilettenbenutzer auf Autobahnraststätten keine Gäste der Gastronomiebetriebe. Dies zeige, dass die Anwendung der Regelungen der Gaststättenverordnung hier nicht sachgerecht sei. Im Übrigen sei eine Ausnahme nach § 9 Nr. 2 GastVO inzwischen durch Bescheid vom 7. März 2017 erteilt worden, gegen den der Kläger allerdings Widerspruch erhoben habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (zwei Hefte) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Mit den in der mündlichen Verhandlung seitens des Kläger-Bevollmächtigten erstmals gestellten Hilfsanträgen zu 3) und 4) hat der Kläger seine Klage erweitert. Die darin zu sehende Klageänderung ist gemäß § 91 Abs. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zulässig, weil der Beklagte sich ohne ihr zu widersprechen in der mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat. Gleichwohl erweist die Klage sich nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung in allen vier Anträgen als unzulässig.
I. Der Klageantrag zu 1), der darauf gerichtet ist, dem Kläger die unentgeltliche Toilettenbenutzung in allen von der Beigeladenen betriebenen Toiletteneinrichtungen (Sanifair-Konzept) im Bundesland Rheinland-Pfalz zu gewährleisten, ist aus mehreren Gründen unzulässig. Er ist nicht im Sinne des § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinreichend bestimmt (1.). Außerdem ist er gegen den falschen Beklagten gerichtet (2.). Schließlich fehlt es an der Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO analog (3.).
1. Nach § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO soll die Klage einen bestimmten Antrag enthalten. Obwohl es sich hierbei lediglich um eine Soll-Vorschrift handelt, muss der Antrag zur Bestimmung des Klageziels (§ 88 VwGO) und des Streitgegenstands (§ 121 VwGO) spätestens bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung (vgl. § 103 Abs. 3 VwGO) gestellt werden und dabei grundsätzlich so bestimmt oder bei entsprechender Auslegung gemäß §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – so bestimmbar gefasst sein, dass der ihm entsprechende Urteilstenor vollstreckungsfähig ist. Generalisierende Formulierungen und Verallgemeinerungen sind im Klageantrag grundsätzlich unzulässig. Anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn sonst die Möglichkeit, gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen, unzumutbar erschwert würde. Dies ist etwa dann der Fall, wenn in eine begehrte Entscheidung tatsächliche oder planerische Erwägungen der Behörde einzustellen sind, die vom Kläger nicht abgeschätzt werden können oder vorweggenommen werden dürfen (Bayerischer VGH, Urteil vom 9. August 2012 – 8 A 10.40048 –, juris, Rn. 17, m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Auflage 2017, § 82, Rn. 10). Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalls ab (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, juris, Rn. 54). Unter Anlegung dieses Maßstabs ist der Klageantrag zu 1) trotz entsprechender Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht hinreichend bestimmt. Es ist nämlich nicht erkennbar, durch welches konkrete Verwaltungshandeln nach Auffassung des Klägers ihm die kostenlose Nutzung der seitens der Beigeladenen betriebenen Toilettenanlagen mit Sanifair-Konzept „gewährleistet“ werden soll. Insbesondere kann er sich nicht mit Erfolg darauf berufen, in das von ihm begehrte Verwaltungshandeln seien tatsächliche und/oder planerische Erwägungen des Beklagten einzustellen, die von ihm nicht abgeschätzt werden könnten oder vorweggenommen werden dürften oder es lägen Gründe außerhalb der Klägersphäre vor, die ihm die Formulierung eines vollstreckbaren Klageantrags unmöglich machten (Bayerischer VGH, a. a. O.; Sächsisches OVG, Urteil vom 29. April 2009 – 1 B 563/06 –, juris, Rn. 37). Derartige tatsächliche oder planerische Gesichtspunkte, die der Beklagte im Rahmen der vom Kläger begehrten Entscheidung einzustellen hätte, hat der Kläger nicht vorgetragen. Solche sind auch für die Kammer nicht ersichtlich. Das Gleiche gilt hinsichtlich etwaiger Gründe außerhalb der Klägersphäre, die ihm die Formulierung eines vollstreckbaren Klageantrags unmöglich machen würden. Vielmehr ist er im Rahmen der vorliegenden allgemeinen Leistungsklage gehalten, klar zu formulieren, zu welchem hoheitlichen Tun oder Unterlassen er den Beklagten verurteilt haben möchte. Daran fehlt es hier indes. Dementsprechend ist es auch der Kammer nicht möglich, durch Auslegung nach §§ 133, 157 BGB herauszuarbeiten, durch welches schlichte Verwaltungshandeln, das nicht im Erlass eines Verwaltungsakts besteht, der Beklagte dem Kläger die kostenlose Benutzung der von der Beigeladenen betriebenen Sanifair-Toiletten auf rheinland-pfälzischen Autobahnstrecken „gewährleisten“ könnte. Ebenso wenig könnte die Kammer der Vollstreckungsfähigkeit eines gegebenenfalls stattgebenden Urteils dadurch Rechnung tragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen würde, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten wären (BVerwG, a. a. O., Rn. 56). Denkbar wäre theoretisch allenfalls, den Beklagten in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde zu einem bestimmten ordnungsbehördlichen Einschreiten gegenüber der Beigeladenen zu verpflichten. Gerade dies ist aber nicht Gegenstand der hier vorliegenden – anwaltlich erhobenen – allgemeinen Leistungsklage, die auf eine Verurteilung des Beklagten zu einem schlichten Verwaltungshandeln und nicht auf den Erlass eines Verwaltungsakts im Sinne des § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – gerichtet ist. Auch eine Umdeutung des Klageantrags in eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO scheidet hier ersichtlich aus, weil es sowohl an der ordnungsgemäßen Durchführung eines Vorverfahrens im Sinne der §§ 68 ff. VwGO als auch an den Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO fehlt. Vielmehr müsste in diesem Fall das Schreiben des Beklagten vom 20. Juli 2016 konsequenterweise als ablehnender Bescheid mit Verwaltungsaktqualität gewertet werden. Dieser wäre trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung nach Ablauf der Jahresfrist der §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO inzwischen in Bestandskraft erwachsen, da bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung dagegen kein Widerspruch eingelegt wurde und Gründe für eine Wiedereinsetzung nach §§ 70 Abs. 2, 60 Abs. 1 bis 4 VwGO nicht vorliegen. Allein die Klageerhebung ersetzt insoweit nicht die Einlegung eines Widerspruchs.
2. Ungeachtet dessen ist die Klage auch gegen den falschen Beklagten gerichtet. Denn das beklagte Land ist aufgrund der gesetzlichen Vorgaben des Bundesfernstraßengesetzes und der vertragsrechtlichen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen nicht befugt, die Frage der Unentgeltlichkeit der Nutzung der Sanifair-Toiletten in Rheinland-Pfalz gegenüber der Beigeladenen durch Maßnahmen der Eingriffsverwaltung zu regeln. Die Regelung dieser Frage ist vielmehr allein der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des zwischen ihr und der Beigeladenen bestehenden Vertragsverhältnisses vorbehalten.
Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 Bundesfernstraßengesetz – FStrG – ist der Betrieb von Nebenbetrieben auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Davon wurde hier Gebrauch gemacht. Der Bund hat hierzu den Ländern die Form des öffentlich-rechtlichen Vertrags empfohlen und dazu einen Muster-Konzessionsvertrag bekanntgegeben (VerkBl. 1997, 825 ff.). Es handelt sich um einen subordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG (vgl. Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Auflage 2012, § 15, Rn. 20). Diese Art von Konzessionsverträgen, deren Vertragsparteien jeweils die Bundesrepublik Deutschland und der private Konzessionsnehmer sind, wurden auch zwischen dem Bund und der Beigeladenen für die einzelnen Nebenbetriebe an rheinland-pfälzischen Autobahnstrecken abgeschlossen. Nach § 14 Abs. 2 des Konzessionsvertrags – KV – verpflichtet sich der Konzessionsnehmer, sanitäre Einrichtungen täglich 24 Stunden allen Verkehrsteilnehmern zur Verfügung zu stellen. Eine Verpflichtung, diese Leistung unentgeltlich zu erbringen, folgt daraus nicht.
Lässt sich damit die Verpflichtung der Beigeladenen zur unentgeltlichen Bereitstellung der Sanifair-Toiletten nicht aus den Konzessionsverträgen herleiten, so bleibt aber gleichwohl zu sehen, dass die Frage der Bereithaltung sanitärer Anlagen in den Nebenbetrieben grundsätzlich Regelungsgegenstand der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen abgeschlossenen Konzessionsverträge ist. In diesem Kontext ist sodann die Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 4 FStrG zu beachten, nach der die Übertragung der Nebenbetriebe unter Voraussetzungen zu erfolgen hat, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dementsprechend müsste die verbindliche Anordnung einer Unentgeltlichkeit der aus § 14 Abs. 2 KV resultierenden Verpflichtung des Konzessionsnehmers ebenfalls auf Vertragsebene – bundeseinheitlich – geregelt werden. Denn die Frage der unentgeltlichen Vorhaltung von Toilettenanlagen hat mit Blick auf die dadurch entstehenden erheblichen Sach- und Personalkosten unmittelbaren Einfluss auf die Wirtschaftlichkeit des Betriebs und die Frage der zu entrichtenden Konzessionsabgaben. Der in § 15 Abs. 2 Satz 4 FStrG niedergelegte Grundsatz der Vergabe der Nebenbetriebskonzessionen unter bundeseinheitlichen Bedingungen würde demnach durchbrochen, wenn für den Beklagten die Möglichkeit eröffnet wäre, bezogen auf das Land Rheinland-Pfalz auf der Grundlage ordnungsbehördlicher Eingriffsermächtigungen unmittelbar in die Vertragsmodalitäten der zwischen dem Bund und der Beigeladenen abgeschlossenen Konzessionsverträge einzugreifen. Die Regelung der zwingenden Unentgeltlichkeit der Toilettenbenutzung auf den Nebenbetrieben der Bundesautobahnen könnte daher allein im Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen getroffen werden.
3. Aus diesen Gründen fehlt es der vorliegenden Leistungsklage auch an der weiteren Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO analog. Hieran fehlt es im Falle der hier gegebenen Anspruchssituation, wenn dem Kläger der geltend gemachte Anspruch offensichtlich nach jeder denkbaren Betrachtungsweise nicht zusteht (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 42 Rn. 65 ff.). Da es dem Beklagten mit Blick auf den in § 15 Abs. 2 Satz 4 FStrG niedergelegten Grundsatz der Vergabe der Nebenbetriebskonzessionen unter bundeseinheitlichen Bedingungen rechtlich nicht möglich ist, auf der Grundlage der §§ 15 Abs. 2 Satz 6, 2. Halbsatz; 4 Satz 1 FStrG die zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen bestehenden vertraglichen Regelungen einseitig und nur für das Territorium des Landes Rheinland-Pfalz zu modifizieren, würde ein Anspruch des Klägers gegen den Beklagten auf Gewährleistung einer kostenlosen Benutzung der Sanifair-Toiletten der Beigeladenen selbst dann nicht bestehen, wenn ein solcher Anspruch – dem Grunde nach – von Rechts wegen tatsächlich bestünde. Auch dann müsste der Kläger sich entweder an die Beigeladene unmittelbar oder an die Bundesrepublik Deutschland wenden.
Ungeachtet dessen ist auch für das Vorliegen eines Rechtsanspruchs des Klägers, ihm die kostenlose Nutzung der Sanifair-Toiletten zu gewährleisten, unter jedwedem rechtlichen Gesichtspunkt nichts ersichtlich.
a) Dass ein solcher Anspruch nicht aus den zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen abgeschlossenen Konzessionsverträgen folgt, wurde bereits ausgeführt. Anders als der Kläger meint, folgt ein solcher Anspruch auch nicht als „Folgewirkung“ aus dem zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen im Jahr 1998 geschlossenen sogenannten Rahmenvertrag. Dieser Vertrag ist schon nicht anwendbar, weil er zum 31. Dezember 2013 gemäß § 13 des Rahmenvertrags (Blatt 18 der Gerichtsakten) gekündigt wurde und daher keine Gültigkeit mehr beanspruchen kann. Hierzu hat die Beigeladene mit Schriftsatz vom 13. Januar 2017 ein Bestätigungsschreiben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 24. Oktober 2012 zur Gerichtsakte gereicht. Soweit der Kläger meint, der Rahmenvertrag sei nicht kündbar, kann ihm darin nicht gefolgt werden, weil sich aus dem von ihm selbst zur Akte gereichten § 13 des Rahmenvertrags das Gegenteil ergibt.
b) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers lässt sich ein Anspruch auf kostenlose Nutzung der Sanifair-Toiletten der Beigeladenen nicht aus Aspekten der Verkehrssicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ableiten. Die diesbezügliche Argumentation des Klägers, die Beigeladene habe eine Monopolstellung inne, welche die Verkehrsteilnehmer nötige, die Sanifair-Anlagen anzufahren, sofern sie nicht mit voller Blase fahren wollen, oder, dass sie die Autobahn verlassen müssten, um eine kostenlose Toilette anzusteuern, überzeugt nicht. Diese Darstellung ist schon sachlich falsch. An den rheinland-pfälzischen Autobahnstrecken werden nämlich 43 kostenlose öffentliche Toiletten vorgehalten. Von einer Monopolstellung der Beigeladenen kann daher offensichtlich keine Rede sein. Dem Kläger ist es mithin unbenommen, diese Toiletten in Anspruch zu nehmen. Zu diesem Zweck kann er sich jederzeit vor Antritt längerer Fahrten auf den einschlägigen Internetseiten über die Lage der kostenlosen Toiletten an der von ihm befahrenen Strecke informieren und seine Fahrt entsprechend planen.
c) Auch aus einem vermeintlichen Verstoß gegen die Grundsätze der Daseinsvorsorge folgt ein solcher Anspruch nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 3. März 1994 – 4 C 1/93 –, juris, Rn. 43), der die Kammer folgt, muss der Staat individuell zurechenbare Leistungen der Daseinsvorsorge nicht kostenlos erbringen. Von daher ist der vom Kläger verfolgte rechtliche Ansatz schon grundsätzlich nicht geeignet, eine tragfähige Rechtsgrundlage für den von ihm reklamierten Anspruch auf Gewährleistung einer kostenlosen Nutzung der Sanifair-Toiletten der Beigeladenen zu liefern. Hinzu kommt, dass der Beklagte – wie bereits erwähnt – auf den rheinland-pfälzischen Autobahnstrecken 43 kostenlose öffentliche Toiletten vorhält. Inwieweit vor diesem Hintergrund ein Verstoß gegen die Grundsätze der Daseinsvorsorge vorliegen soll, ist für die Kammer nicht nachvollziehbar.
d) Des Weiteren kann der Kläger den geltend gemachten Anspruch auf Gewährleistung der kostenlosen Nutzung der Sanifair-Toiletten der Beigeladenen in Rheinland-Pfalz auch nicht aus § 7 Abs. 4 Gaststättenverordnung Rheinland-Pfalz – GastVO – herleiten. Hiernach dürfen Toiletten in Schank- und Speisewirtschaften nicht durch Münzautomaten oder ähnliche Einrichtungen versperrt sein und für deren Nutzung durch Gäste darf ein Entgelt nicht erhoben werden. Diese Regelung ist auf die in Rede stehenden Toilettenanlagen der Beigeladenen jedoch nicht unmittelbar anwendbar. Denn für den Bereich der Bundesfernstraßen und deren Nebenanlagen hat der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 22 GG dergestalt Gebrauch gemacht, dass für eine Zuständigkeit des Landesgesetzgebers kein Raum mehr verbleibt. Ausdrücklicher Wille des Gesetzgebers war es, die Verantwortung für die Sicherheit und Ordnung des Baus und Betriebs von Autobahnbetrieben – inklusive Bauten privater Dritter – in einer Hand zu belassen. Die Verpflichtung der Träger der Straßenbaulast, dafür Sorge zu tragen, dass ihre Bauten und deren Betrieb den allgemeinen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen, bedeutet, dass diese nicht nur die fachspezifischen Gesetze und Bestimmungen zu beachten haben, sondern ebenfalls sicherstellen müssen, dass ihre Bauten und Nebenbetriebe mit den materiellen Inhalten fachfremder Gesetze vereinbar sind. Im Einzelfall ist bei einer nicht durch Auslegung zu beseitigenden Abweichung zwischen sachfremdem Recht und zwingenden Belangen des Straßenbaus/-betriebs eine am Wohl der Allgemeinheit zu orientierende Abwägung durch den Träger der Straßenbaulast vorzunehmen. Die hier bestehende Konzentrationswirkung des § 4 FStrG setzt dabei den Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit und Selbständigkeit der einzelnen hoheitlichen Funktionsträger im Bereich des Fernstraßenrechts dergestalt um, dass der materielle Regelungsgehalt des § 4 Satz 1 FStrG in vollem Umfang an die jeweiligen Sicherheits- und Ordnungsbestimmungen der Länder tritt (Marschall, a. a. O., § 4, Rn. 8 ff.).
Scheidet demnach vorliegend eine unmittelbare Anwendung des § 7 Abs. 4 GastVO aus, so ist eine Störung der öffentlichen Sicherheit auch nicht darin zu sehen, dass § 14 Abs. 2 KV keine dem § 7 Abs. 4 GastVO entsprechende Regelung enthält. § 7 Abs. 4 GastVO schützt insoweit von vornherein nur die Gäste der entsprechenden Gastronomiebetriebe, so dass der Kläger sich auf den dieser Regelung zugrunde liegenden Rechtsgedanken, demzufolge die Toilettenbenutzung nur für Gäste dieser Betriebe kostenlos sein soll, nur berufen könnte, wenn er Gast der jeweiligen Gastronomiebetriebe der Beigeladenen wäre. Aber selbst für diesen Fall sind keine zwingenden Gründe erkennbar, die den Beklagten nötigen, dem Kläger die kostenlose Nutzung der Sanifair-Toiletten der Beigeladenen zu gewährleisten. Wie bereits dargelegt, kann im Einzelfall aus zwingenden Belangen des Betriebs eine Abweichung von sachfremdem Recht zulässig sein. Um einen solchen Fall handelt es sich hier. Ausgangspunkt der dazu anzustellenden rechtlichen Überlegungen ist der Umstand, dass die Beigeladene gemäß § 14 Abs. 2 KV verpflichtet ist, allen Verkehrsteilnehmern sanitäre Einrichtungen 24 Stunden zur Verfügung zu stellen. Damit unterscheidet sich die hier bestehende Situation signifikant von der eines regulären Gastronomiebetriebs, der regelmäßig von vornherein nur Toilettenanlagen für seine Gäste vorzuhalten hat. Dies gilt insbesondere angesichts der bislang unbestritten gebliebenen Angabe der Beigeladenen, nach einer Studie seien 80 % der Toilettenbesucher an Tank- und Raststätten keine Gäste der Gastronomiebetriebe. Demgegenüber werden die Toiletten regulärer Gastronomiebetriebe nur ausnahmsweise von Nichtgästen benutzt, wofür diese oftmals auch ein Entgelt zahlen müssen. Angesichts dieser Größenverhältnisse und mit Blick auf die erheblichen Personal- und Sachkosten, die der Betrieb der in Rede stehenden Toilettenanlagen mit sich bringt, erscheint es aus zwingenden Belangen des Betriebs vertretbar, generell ein – angemessenes – Entgelt für die Toilettenbenutzung in den Nebenbetrieben der Autobahnen zu verlangen. Damit kann gewährleistet werden, dass die auf den Nebenbetrieben der Autobahnen befindlichen sanitären Einrichtungen sich in einem ordnungsgemäßen Zustand befinden. Gerade mit Blick auf die starke Frequentierung dieser Toiletteneinrichtungen besteht nicht zuletzt ein öffentliches Interesse an der Einhaltung gewisser Hygienestandards, was unter anderem auch der Eindämmung und Vermeidung von Gesundheitsgefahren dient. Der dem § 7 Abs. 4 GastVO zugrunde liegende Rechtsgedanke ist daher auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Überdies enthält selbst die Gaststättenverordnung in § 9 Nr. 2 Ausnahmeregelungen, deren sinngemäße Anwendung ebenfalls zu dem hier gefundenen Ergebnis führen würde.
e) Schließlich lässt sich ein Anspruch des Klägers auf Gewährung der kostenlosen Nutzung der Sanifair-Toiletten auch nicht aus Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG, die die Würde des Menschen und die allgemeine Handlungsfreiheit schützen, herleiten. Denn auch insoweit ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Wahrnehmung von Grund- und Teilhaberechten nicht kostenlos sein muss. Ein Verständnis der Grundrechte, wonach niemand wegen der Grundrechtsausübung in irgendeiner Form (finanziell) belastet werden dürfte, ginge zu weit (Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, 2005, Seite 364). So kann der Einzelne, der von der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG Gebrauch macht, mit Gerichtskosten belastet werden; die Eheschließung, vgl. Art. 6 GG, zeitigt – etwa im Falle einer Scheidung – finanzielle Verpflichtungen. Auch das Gebrauchmachen von der Presse- und Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 GG, schließt nicht mit ein, stets kostenlosen Zugang zu den maßgeblichen Informationsquellen zu erhalten (Urteil des erkennenden Gerichts vom 21. August 2015 – 5 K 1028/14.KO –). Nichts anderes gilt für den Bereich der Toilettenbenutzung an Autobahnen in Rheinland-Pfalz, zumal der Kläger – wie dargelegt – nicht gezwungen ist, die Sanifair-Toiletten zu nutzen.
II. Der hilfsweise gestellte Klageantrag zu 2), mit dem der Kläger festzustellen begehrt, dass die Entgeltlichkeit der Toilettenbenutzung in allen von der Beigeladenen betriebenen Toiletteneinrichtungen (Sanifair-Konzept) im Bundesland Rheinland-Pfalz rechtswidrig ist, ist gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. So liegt der Fall hier. Dem Kläger geht es in der Sache um die kostenlose Nutzung der in Rede stehenden Toiletteneinrichtungen. Dies kann er entweder gegenüber der Beigeladenen oder der Bundesrepublik Deutschland durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geltend machen. Da der Beklagte aus oben genannten Gründen überdies nicht befugt ist, modifizierend in das zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beigeladenen bestehende Vertragsverhältnis einzugreifen, fehlt es der Klage auch an einem besonderen Feststellungsinteresse. Es ginge von daher lediglich um die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage, ohne dass der Kläger dadurch gegenüber dem Beklagten eine rechtliche oder ideelle Besserstellung erfahren würde.
III. Der hilfsweise gestellte Antrag zu 3), den Beklagten zu verurteilen, eine weitere – kostenfrei zu nutzende – Toilette zu errichten, ist ebenfalls unzulässig. Ungeachtet der Frage, ob auch dieser Antrag inhaltlich zu unbestimmt ist (§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO), weil nicht erkennbar wird, wo diese Toilette errichtet werden soll, fehlt es der Klage sowohl an der erforderlichen Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO analog, als auch am Rechtsschutzinteresse. Der Kläger hat über den Vortrag zu seinem Antrag zu 1) hinaus keine Anspruchsgrundlagen oder sonstige Gesetzesnormen benannt oder aufgezeigt, aus denen sich ein solcher Anspruch ergeben könnte. Solche sind auch für die Kammer nicht ersichtlich. Bezüglich der Klagebefugnis kann daher zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen auf die oben unter Ziffer I. gemachten Ausführungen verwiesen werden, die sinngemäß auch hier Gültigkeit beanspruchen. Im Übrigen fehlt es der Klage insoweit am Rechtsschutzinteresse, da der Kläger mit seinem Begehren erstmals in der mündlichen Verhandlung an den Beklagten herangetreten ist. Auch im Rahmen der allgemeinen Leistungsklage ist indessen zu fordern, dass ein Kläger, der von der Verwaltung die Erbringung einer Leistung verlangt, zunächst dort einen Antrag stellt, bevor er die Behörde mit einer Klage überzieht. Dass die nunmehr erstrebte Errichtung zusätzlicher kostenfreier Toiletten durch den Beklagten einen anderen Streitgegenstand betrifft, als die Gewährleistung einer kostenlosen Nutzung der Sanifair-Toiletten, liegt dabei auf der Hand.
IV. Schließlich erweist sich auch der ebenfalls hilfsweise gestellte Antrag zu 4), den Beklagten zu verurteilen, den Münzapparat und das Drehkreuz zu entfernen, als unzulässig. Auch hier fehlt es an der erforderlichen Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog und dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. An der Klagebefugnis fehlt es wiederum deshalb, weil dem Kläger ein solcher Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zustehen kann. Das folgt hier bereits aus dem Umstand, dass der Beklagte die in Rede stehenden Toilettenanlagen nicht selbst betreibt und von daher nicht befugt ist, die Münzapparate und die Drehkreuze im Wege schlichten Verwaltungshandelns abzubauen. Im Übrigen gilt das unter Ziffer III. zum Rechtsschutzinteresse Gesagte entsprechend.
V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO. Dabei entspricht es der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese beantragt hat, die Klage abzuweisen und sich damit selbst einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung – ZPO –.
Gründe, die Berufung zuzulassen, lagen nicht vor (§§ 124, 124 a VwGO).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG –).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch
§§ 133, 157 BGB
§§ 68 ff. VwGO als auch an den Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO
§§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO
§§ 70 Abs. 2, 60 Abs. 1 bis 4 VwGO
§§ 15 Abs. 2 Satz 6, 2. Halbsatz; 4 Satz 1 FStrG
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124, 124 a VwGO
§§ 52, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 15 FStrG
§ 4 FStrG
§ 88 VwGO
§ 121 VwGO
§ 35 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 7 Abs. 4 GastVO
§ 9 Nr. 2 GastVO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 103 Abs. 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 54 Satz 2 VwVfG
§ 15 Abs. 2 Satz 4 FStrG
§ 14 Abs. 2 KV
§ 4 Satz 1 FStrG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Grundgesetz
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG
Art. 74 Nr. 22 GG
Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 6 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 A 10.40
7 C 21/12
1 B 563/06
4 C 1/93
5 K 1028/14