Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-24, Aktenzeichen 4 A 1300/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0624.4A1300.21.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 13.4.2021 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Zulassungsvorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
1. die Beklagte unter Aufhebung von Ziffer 1. der Ordnungsverfügung vom 20.2.2019 zu verpflichten, der Klägerin für deren Spielhalle 3 in der W.-------straße 43-47 in F. die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung von Ziffer 2. der Ordnungsverfügung vom 20.2.2019 zu verpflichten, der Klägerin für deren Spielhalle 3 in der W.-------straße 43-47 in F. die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Anwendung der Härtefallregelung und Befreiung vom Abstandsgebot und Verbundverbot zu erteilen,
2. Ziffer 3. der Ordnungsverfügung vom 20.2.2019 aufzuheben,
abgewiesen. Die angefochtenen Ziffern 1. bis 3. der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung seien rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die von der Beklagten durch das Abstandsgebot nach § 25 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW veranlasste Auswahlentscheidung zugunsten der D. D1. Automatenspiele Aufstellung und Vertrieb GmbH sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es liege auch keine unbillige Härte i. S. d. § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV vor. Die Schließungsverfügung nach § 15 Abs. 2 GewO sei rechtlich nicht zu beanstanden. Zur Begründung werde auf die Ausführungen in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16.2.2021 – 4 B 698/19 – verwiesen, die unverändert fortgälten. Die Klägerin setze ihnen nichts Substanzielles entgegen.
Diese Einschätzung wird durch das Zulassungsvorbringen nicht schlüssig in Frage gestellt.
Die Einwände der Klägerin, eine quantitative Regulierung der Spielhallen durch das Mindestabstandserfordernis und das Verbundverbot sei wissenschaftlich nicht belegt und mit Blick auf das Online-Glücksspiel, das Automatenspiel in Spielbanken sowie die anreizende Werbung für Lotto einerseits und die restriktiven Änderungen in der Spielverordnung andererseits verfassungs- und unionsrechtswidrig und (spätestens) nach dem Gedanken der ab dem 1.7.2021 in Kraft tretenden Neuregulierung nicht zielführend, greifen nicht durch.
Der Senat hat seit 2017 bereits mehrfach in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass die mit dem Verbundverbot und der Abstandsregelung einhergehenden Grundrechtseingriffe in die Rechte der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1, 14 und 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig sind sowie unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich darstellen.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 44 ff., m. w. N.
Der Gesetzgeber, der sich insbesondere auf einen Evaluierungsbericht sowie weitere fachwissenschaftliche Erkenntnisse gestützt hat, hat mit dem Verbundverbot und dem Mindestabstandserfordernis angesichts des durch zahlreiche Studien belegten besonderen Suchtpotentials von in immer größerer Zahl vorhandenen Geldspielgeräten in Spielhallen zum Spielerschutz angestrebt, das Entstehen spielbankähnlicher Großspielhallen zu verhindern und das gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen wieder zu reduzieren. Durch das Verbundverbot sowie das Mindestabstandserfordernis sollte zudem Spielern vor erneuter Gelegenheit zum Spiel eine gewisse „Abkühlung“ verschafft werden. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich darum, eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Er reagierte damit gerade auf das in den vergangenen Jahrzehnten expansiv gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen, insbesondere auch in Mehrfach- bzw. Großspielhallen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2021 – 4 A 1870/20 –, juris, Rn. 9, und vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 f., m. w. N.
Eine Inkohärenz dieser Regelungen ergibt sich schon deshalb nicht aus der Legalisierung des Angebots von Online-Casinos durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021, weil seine Regeln zwar schon verkündet, aber noch nicht in Kraft getreten sind. Abgesehen davon hat der Senat bereits entschieden, dass durch die gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden, die auf dem im Vorgriff auf diese Neuregelung gefassten Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8.9.2020 beruhen, die Regulierung des Rechts der Spielhallen nicht in einer Weise konterkariert würde, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufheben würde. Die Länder gehen dabei zu Recht davon aus, dass das stationäre Automatenspiel in Spielhallen einerseits und das virtuelle Automatenspiel im Internet andererseits trotz ähnlicher Spielmechaniken und Spielregeln eigenständige Spielformen darstellen. Allein schon der jeweilige Zugang zum Spiel, der Ort des Spiels und die Form der Gewinnausschüttung unterscheiden sich wesentlich voneinander, was die Ungleichbehandlung auch verfassungsrechtlich rechtfertigt. Die (erst künftige) Regulierung dieser unterschiedlichen Spielformen erfordert nach dem Unionsrecht weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 60 ff., m. w. N.
Dasselbe gilt für die von der Klägerin angeführte anreizende Werbung für Lotto. Sie betrifft gerade nicht in erster Linie den hier in Rede stehenden regulierten Bereich der Spielhallen. Dass die mit der Regulierung der Spielhallen bezweckte Regelung durch die Werbepraxis vor allem für staatliche Lotterien konterkariert werden könnte, ist nicht ersichtlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 43 f., m. w. N.
Auch im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken liegt keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht. Der Betrieb der Spielbanken und von Spielhallen ist in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet. Die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr unterscheidet sich wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung deutlich von derjenigen des Spielhallenangebots. Daran ändern auch die neuen Regelungen der Spielverordnung nichts, auf die sich die Klägerin zusätzlich beruft. Zudem sind für Spielbanken umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 73 f., m. w. N.
Angesichts dessen ist eine, von der Klägerin angeführte, ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zwischen Spielhallen und Spielbanken nicht zu erkennen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.6.2021 – 4 A 2990/20 –, juris, Rn. 15 ff., m. w. N.
Der Einwand, es liege eine verfassungswidrige Mischlage vor, weil die landesrechtliche Erlaubnispflicht neben das Erlaubniserfordernis nach § 33i GewO getreten sei, liegt jedenfalls für Nordrhein-Westfalen neben der Sache. § 33i GewO ist im Bereich des hiesigen Landesrechts – klargestellt nunmehr in § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW – durch das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 40 f., m. w. N.
Die gesetzliche Lage hat sich schließlich nicht durch die erst am 1.7.2021 in Kraft tretende Öffnungsklausel in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 verändert, wonach für am 1.1.2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, denen auf gemeinsamen Antrag der Betreiber für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex abweichend vom Verbundverbot eine Erlaubnis in Aussicht gestellt wird.
Vgl. § 29 Abs. 4 GlüStV 2021, GV. NRW. 2021 S. 459; Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
Derartige Planungen des Gesetzgebers für zukünftiges Recht sind für den auf der Grundlage des geltenden Rechts zu entscheidenden Rechtsstreit unerheblich. Deren Umsetzung ist von der Klägerin abzuwarten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 81.
Abgesehen davon ist in Nordrhein-Westfalen gerade nicht geplant, dass von der ausweislich der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausdrücklich (nur) dem Bestandsschutz dienenden Neuregelung auch solche Spielhallen profitieren sollen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.5.2021 – 4 A 1938/20 –, juris, Rn. 30 f., unter Hinweis auf Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
Mit den weiteren Einwänden der Klägerin gegen die Auswahlentscheidung der Beklagten und die der angegriffenen Entscheidung zu Grunde liegenden Annahme, eine Beendigung ihrer Betriebsführung einen Monat nach Eintritt der Unanfechtbarkeit im gerichtlichen Eilverfahren sei ihr zumutbar, wiederholt die Klägerin lediglich Einwände, mit denen sich der Senat in seinem Beschluss im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 16.2.2021 – 4 B 698/19 – bereits umfassend auseinander gesetzt hat, ohne diese Ausführungen schlüssig in Frage zu stellen. Die gänzlich unsubstantiiert aufgeworfene Frage, ob die konkurrierende Spielhallenbetreiberin im gleichen Maß wie die Klägerin kontrolliert worden sei, enthält keinen schlüssigen Einwand, dem in einem Berufungsverfahren nachgegangen werden müsste. Anzeichen für eine unzureichende Erkenntnisgrundlage mit Blick auf die erfolgte Kontrolldichte hat die Klägerin nicht ansatzweise aufgezeigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 GlüStV
§ 33i GewO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12 Abs. 1, 14 und 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 698/19
4 A 3178/19
4 A 1870/20
4 B 659/18
4 B 665/19
4 A 2990/20
4 A 4700/19
4 A 1938/20