Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2019-02-19, Aktenzeichen 7 LA 90/18

Tenor:
Der Antrag der Beigeladenen zu 1. auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 16. Oktober 2018 wird abgelehnt.
Die Beigeladene zu 1. trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2. sind nicht erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 20.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beigeladenen zu 1. auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 16. Oktober 2018 hat keinen Erfolg.
Dem angegriffenen Urteil des Verwaltungsgerichts liegt die Klage der Klägerin zugrunde, mit der diese die Genehmigung zum Betrieb des Linienverkehrs auf der Linie E. - Stadtbuslinie F. in G. begehrt und sich zugleich gegen die Bescheide der Beklagten vom 23. Juli 2018 wendet. Mit diesen Bescheiden hat die Beklagte der Beigeladenen zu 1. die entsprechende Genehmigung erteilt und die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an die Klägerin abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat mit dem genannten Urteil der Klage der Klägerin zum Teil stattgegeben. Es hat die Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung für die Linie E. - Stadtbuslinie F. in G. erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Die Bescheide der Beklagten vom 23. Juli 2018 hat es aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Die von der Beigeladenen zu 1. geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor oder sind von der Beigeladenen zu 1. bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.
1.
Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546; BVerfG, Beschluss vom 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062). Für die Zulassung der Berufung genügt es aber nicht, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil des Verwaltungsgerichts gestützt ist. Vielmehr müssen zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung begründet sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.01.2012 - 5 LA 85/10 -, juris).
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu einer Neubescheidung verpflichtet und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die an die Klägerin und die Beigeladene zu 1. ergangenen Bescheide vom 23. Juli 2018 rechtswidrig seien und die Klägerin in ihren Rechten verletzten. Die Auswahlentscheidung der Beklagten gemäß § 13 Abs. 2b des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG), mit der sie der Beigeladenen zu 1. die Genehmigung für den Betrieb der Stadtbuslinie F. in G. erteilt habe, sei rechtswidrig. Sie sei beurteilungs- und ermessensfehlerhaft. Zunächst sei es bei der Bewertung des Angebots der Beigeladenen zu 1. im Hinblick auf die Anzahl der angebotenen Fahrten dem Grunde nach nicht zu beanstanden, die häufigere Fahrfrequenz als positiven Umstand zu berücksichtigen. Allerdings sei eine hinreichend nachvollziehbare und ausdifferenzierte Gewichtung der einzelnen Fahrten anhand ihrer tatsächlichen Bedeutung für den Stadtverkehr nicht vollumfänglich erkennbar. Die Beklagte habe den Umstand, dass für einige von der Beigeladenen zu 1. angebotenen Fahrten kein erhebliches Verkehrsbedürfnis bestehen könnte, - gegebenenfalls nach weiterer Sachverhaltsermittlung - stärker im Rahmen ihrer neu zu treffenden Auswahlentscheidung zu berücksichtigen. Auch das - im Hinblick auf die Funktion der Stadtbuslinie F. - wohl eher geringere Gewicht eines Vorteils durch eine bessere Anbindung an die Bahnverkehre werde die Beklagte bei ihrer Auswahlentscheidung neu zu bewerten haben. Des Weiteren sei die Auswahlentscheidung bezüglich der Bewertung der Tarife und der Angebotsqualität im Übrigen teilweise beurteilungs- und ermessensfehlerhaft. Es sei ermessensfehlerhaft, dem Umstand, dass die Klägerin Inhaberin der Genehmigungen für alle übrigen sechs Stadtbuslinien sei und im gesamten übrigen Stadtgebiet G. der Tarif der Tarifgemeinschaft H. zur Anwendung komme, keine Bedeutung beizumessen. Die Beklagte habe das positive Qualitätskriterium des günstigeren Tarifes der Klägerin zwar erkannt, aber die Tragweite der unterschiedlichen Tarifanwendungen im Einzelnen in ihrer Bedeutung unterschätzt. Die Beklagte habe die Tarife neu zu bewerten und dabei zu berücksichtigen, dass die Kostengünstigkeit eines Tarifs Kern eines der wichtigsten öffentlichen Interessen am Linienverkehr als Mobilitätsressource gegenüber dem Individualverkehr sei. Durch die Vergabe der Genehmigung für den Betrieb der Stadtbuslinie F. an die Beigeladene zu 1. werde eine einzelne Stadtbuslinie aus einer Linienstruktur herausgetrennt, die einem faktischen Teilnetz nahekomme. Dies sei für die von der Beklagten zu treffende Auswahlentscheidung aufgrund der sich daraus ergebenden Folgen für die Nutzer des Stadtbusverkehrs von Bedeutung. Der Umstand, dass im gesamten Bereich des nördlichen Emslandes mit Ausnahme der Stadtbuslinie F. der Tarif der Tarifgemeinschaft H. zur Anwendung komme, könne bei der Bewertung des Verkehrsangebots nicht unberücksichtigt bleiben. Die Beklagte habe die inner- und außerstädtischen Auswirkungen auf die Qualität der Nutzung der anderen Bus- und Bahnverkehre zu prüfen und zu bewerten. Auch etwaige Auswirkungen für Bahnreisende zum Niedersachsentarif, die ihre Fahrt anschließend mit dem Bus fortsetzen wollen, seien von der Beklagten im Rahmen ihrer neu zu treffenden Auswahlentscheidung in den Blick zu nehmen. Ermessensfehlerhaft sei auch die Auffassung der Beklagten, dass die vom Beigeladenen zu 2. an die Beigeladene zu 1. zu zahlende - im Verhältnis zur Klägerin höhere - Ausgleichsleistung für verbindlich vorgesehene Vergünstigungen im Ausbildungsverkehr nicht in die Abwägungsentscheidung mit einzustellen sei bzw. ihr gänzlich untergeordnete Bedeutung beizumessen sei. Trotz des fehlenden unmittelbaren Nutzerbezuges seien hier öffentliche Verkehrsinteressen betroffen. Es sei Aufgabe der Beklagten, die Auswirkungen der Ausgliederung der Stadtbuslinie F. aus dem einheitlichen Tarifnetz zu ermitteln und bei der erforderlichen neuen Auswahlentscheidung zu gewichten. Ein Ermessensfehler sei weiter darin zu sehen, den von der Klägerin beabsichtigten Harmonisierungsbestrebungen durch die bewusst gewählte kürzere Laufzeit der Genehmigung keine Bedeutung beizumessen bzw. auf rein unternehmerische Interessen zu verweisen. Auf die übrigen Einwände der Klägerin komme es nach allem nicht mehr entscheidungserheblich an. Zur Vermeidung künftiger Rechtsstreitigkeiten werde aber ergänzend darauf hingewiesen, dass die Beklagte die von der Beigeladenen zu 1. abgegebenen Zusicherungen jedenfalls überwiegend in nicht zu beanstandender Weise zugunsten der Beigeladenen zu 1. gewichtet habe. Teilweise fehle es jedoch auch hier an einer vollständigen Ermittlung der relevanten Belange und einer hinreichend ausdifferenzierten Gewichtung. Die neu zu treffende Auswahlentscheidung sollte bei einer Abwägung mit dem Angebot der Klägerin durch die Berücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse vor Ort erkennen lassen, dass das Gewicht der Zusicherung des Einsatzes von behindertengerechten Bussen mit Niederflurtechnik im Hinblick auf die Funktion als „Schülerlinie“ abgeschwächt sein könnte. Hinsichtlich der Zusicherung, lediglich 60 % der zulassungsrechtlich erlaubten Stehplätze ausnutzen zu wollen, wäre für eine ausdifferenziertere Gewichtung der Zusicherung eine Einschätzung durch die Beklagte erforderlich, wie groß die Schülerzahlen tatsächlich seien und inwieweit es vor Ort tatsächlich zu einer Überfüllung der Busse kommen könne. Allenfalls ein äußerst geringes Gewicht sei in der Zusicherung zu erkennen, lediglich Busse mit „Euro-5“ bzw. „Euro-6“-Standard einzusetzen. Welche Bedeutung die Beklagte dem in § 13 Abs. 3 PBefG gesetzlich verbürgten Altunternehmerprivileg vor dem Hintergrund der oben stehenden Ausführungen beimessen werde bzw. beizumessen habe, sei offen.
Aus dem hiergegen gerichteten Vorbringen der Beigeladenen zu 1. ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung für die Linie E. - Stadtbuslinie F. in G. erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Denn die Auswahlentscheidung der Beklagten nach § 13 Abs. 2b PBefG ist beurteilungs- und ermessensfehlerhaft.
a)
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht einen Beurteilungs- und Ermessensfehler in der Bewertung der Tarife festgestellt (Ziffer III. 2. der erstinstanzlichen Entscheidung). Es ist ermessensfehlerhaft, dem Umstand, dass im übrigen Stadtgebiet G. - mit Ausnahme der Stadtbuslinie F. mit dem von der Beigeladenen zu 1. beantragten Tarif der Tarifgemeinschaft I. - und im gesamten Bereich des nördlichen Emslands der Tarif der Tarifgemeinschaft H. zur Anwendung kommt, keine Bedeutung zuzumessen. Es erscheint auch dem Senat naheliegend, dass Fahrgäste bei Anwendung des Tarifs der Tarifgemeinschaft I. durch die Beigeladene zu 1. aufgrund der unterschiedlichen Tarife nicht mehr in eine andere Stadtbuslinie umsteigen oder andere Linien nutzen können, ohne sich ein neues Ticket zu kaufen. Nachteile für Zeitkarteninhaber, Schüler und Auszubildende sind nicht auszuschließen. Durch die Anwendung unterschiedlicher Tarife entstehen voraussichtlich Mehrkosten und Nachteile im Bereich der Benutzerfreundlichkeit. Dies gilt umso mehr - darauf weist das Verwaltungsgericht zutreffend hin -, als im Nahverkehrsplan des Beigeladenen zu 2. die sieben Stadtbuslinien in der Stadt G. formal unter einer Linie, nämlich der Linie E. zusammengefasst sind und auch der Liniennetzplan der Stadt G. die Überschneidungen im innerstädtischen Kernbereich, in dem die Buslinien ringartig zusammenlaufen, deutlich erkennen lässt. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass es Aufgabe der Beklagten sei, die Auswirkungen der Ausgliederung der Stadtbuslinie F. aus dem einheitlichen Tarifnetz zu ermitteln und im Rahmen einer neuen Auswahlentscheidung neu zu gewichten.
Die Beigeladene zu 1. ist der Ansicht, da der Aufgabenträger keine Linienbündelung angeordnet habe, sei es zulässig und in sich stimmig, die Harmonisierungsbestrebungen der Klägerin nicht als relevanten Faktor zu bewerten. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Der Grundsatz der Linienbezogenheit bedeutet nicht, dass konkrete linienübergreifende Vor- und Nachteile im Rahmen der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigt werden dürfen. Eine Berücksichtigung solcher linienübergreifender konkreter Vor- und Nachteile erfolgt regelmäßig, wenn sich die Frage der Anbindung der Linie an den Bahnverkehr oder an andere Buslinien stellt. Eine gute Anbindung der Linie an andere Verkehrsmittel kann als positiver Faktor in der Auswahlentscheidung berücksichtigt werden, eine fehlende bzw. unzureichende Anbindung als negativer Faktor. Ähnliche Erwägungen müssen hinsichtlich der Bewertung der Tarife gelten. Hat die Anwendung eines bestimmten Tarifes - über die Höhe des Tarifs an sich hinaus - konkrete Auswirkungen auf die Umstiegs- und Nutzungsmöglichkeiten anderer Verkehrsmittel, sind diese konkreten Vor- und Nachteile bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen. Zwar ist die Mitgliedschaft in einer Tarifgemeinschaft für sich genommen weder Genehmigungsvoraussetzung noch Ausdruck eines besseren Verkehrsangebots und kann die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung nicht von der Mitgliedschaft in einem Tarifverbund abhängig gemacht werden (vgl. Beschluss des Senats vom 20.05.2016 - 7 ME 50/16 -, juris; Beschluss des Senats vom 27.10.2009 - 7 LA 94/08 -, juris). In einer einheitlichen Tarifgestaltung liegt jedoch ein Vorteil für die Verkehrsbenutzer (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1977 - VII C 59.74 -, juris). Nicht nur niedrige Fahrpreise und Kosten, sondern auch eine ausgewogene und übersichtliche Tarifstruktur tragen zur Bewertung von Verkehrsleistungen bei (vgl. Heinze in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 13 Rn. 141). Von entscheidender Bedeutung ist daher - auch im vorliegenden Fall - nicht nur der günstigere Tarif bezogen auf die einzelnen Fahrscheine, sondern vor allem der Umstand, dass der ausgegebene Fahrschein zur Benutzung des gesamten Stadtnetzes berechtigt und damit ein Umsteigen ohne Lösen eines neuen Fahrscheins ermöglicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1977, a. a. O.). Diese konkreten Vorteile sind - hier zugunsten der Klägerin - zu berücksichtigen.
Soweit die Beigeladene zu 1. mit ihrem Zulassungsvorbringen vorträgt, dass die Nachteile, die sich durch die unterschiedliche Tarifanwendung ergäben, in den lokalen Gegebenheiten des Stadtverkehrs G. als derart geringfügig zu bewerten seien, dass sie für den Angebotsvergleich nicht ins Gewicht fielen, kann dem nicht gefolgt werden. Die Beigeladene führt aus, dass für den Fahrgast real kein Nachteil durch die Uneinheitlichkeit der Tarife existiere. Das Verwaltungsgericht selbst gehe von „eher weniger häufigen stadtteilübergreifenden Fahrten über den Innenstadtbereich“ aus. Tatsächlich finde so gut wie keine linienübergreifende Verkehrsnutzung zwischen den Stadtbuslinien statt. Sie, die Beigeladene zu 1., habe seit der Durchführung des Verkehrs ab August 2018 bis zum heutigen Tag keinen Fahrgast beobachtet, der von der Linie F. in die nächste Stadtbuslinie umsteigen wollte. Diese Behauptungen der Beigeladenen zu 1. stehen im Gegensatz zu dem erstinstanzlichen Vorbringen der Klägerin, die den Verkehr in den Vorjahren betrieben hat, wonach ein Umstieg von der Linie F. auf andere Linien im nördlichen Emsland oder in der Stadt G. „häufig“ vorkomme. Ob die Behauptungen der Klägerin oder die der Beigeladenen zu 1. zutreffend sind, kann vorliegend dahinstehen. Denn - wie bereits ausgeführt - ist es die Aufgabe der Beklagten, die Auswirkungen der Ausgliederung der Stadtbuslinie F. aus dem einheitlichen Tarifnetz zu ermitteln und diese im Rahmen einer neuen Auswahlentscheidung neu zu gewichten. Dazu zählt auch die streitige Frage, ob überhaupt eine linienübergreifende Verkehrsnutzung stattfindet. Die Beklagte kann sich insoweit nicht darauf zurückziehen, belastbare Informationen über das tatsächlich gegebene Umsteigebedürfnis zwischen den Linien seien von der Klägerin, die die Linie in der Vergangenheit bedient habe, weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren vorgelegt worden. Die Ermittlung der Auswirkungen obliegt nicht der Klägerin, sondern der Beklagten. Soweit sie dazu auf Informationen der Klägerin angewiesen ist, hat sie diese konkret von ihr anzufordern. Eine entsprechende Ermittlung und darauffolgende Gewichtung der Auswirkungen der Ausgliederung der Stadtbuslinie F. aus dem einheitlichen Tarifnetz hat bislang nicht stattgefunden. Dies begründet ein Defizit in der Auswahlentscheidung.
Soweit die Beigeladene zu 1. des Weiteren anmerkt, dass die unterschiedlichen Tarife nur für einen geringen Teil der Genehmigungsdauer Anwendung finden würden, da ab 2020 im Landkreis Emsland ein einheitlicher Tarif zur Anwendung kommen werde, so dass der Fahrgast dann alle Relationen im Stadtbusverkehr ohne weitere Zuzahlungen nutzen könne, vermag auch dies nicht über das bisherige Ermittlungs- und Bewertungsdefizit in der Auswahlentscheidung der Beklagten hinweghelfen. Die Beklagte hat - ausweislich ihres eigenen Vorbringens in der Antragserwiderung vom 18. Januar 2019 - diesen Umstand nicht erkannt und gewürdigt. Selbst wenn dieser Umstand dazu führen sollte, dass sich der der Klägerin zuerkannte Vorteil relativiert, bedarf es insoweit einer Bewertung und Gewichtung durch die Beklagte, die durch das Gericht nicht ersetzt werden kann.
b)
Da das Verwaltungsgericht zu Recht einen Beurteilungs- und Ermessensfehler in der Bewertung der Tarife festgestellt hat, der bereits für sich genommen eine neue Auswahlentscheidung durch die Beklagte erforderlich macht und damit das Ergebnis des Verwaltungsgerichts - die tenorierte Verpflichtung zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung für die Linie E. - Stadtbuslinie F. in G. - trägt, kommt es vorliegend nicht mehr darauf an, ob die Beigeladene zu 1. ernstliche Zweifel hinsichtlich der weiteren durch das Verwaltungsgericht festgestellten Beurteilungs- und Ermessensfehler darzulegen vermag. Denn jedenfalls bestehen keine ernstlichen Zweifel hinsichtlich der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Allein darauf kommt es vorliegend an.
Der Senat merkt insoweit lediglich vorsorglich - und die Entscheidung nicht tragend - an, dass das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis, die Bewertung der Verkehrsangebote in quantitativer Hinsicht lasse eine hinreichend ausdifferenzierte Gewichtung der einzelnen Fahrten anhand ihrer tatsächlichen Bedeutung für den Stadtverkehr nicht in vollem Umfang erkennen (Ziffer III. 1. der erstinstanzlichen Entscheidung), Bedenken unterliegt. Die Beigeladene zu 1. weist zu Recht darauf hin, dass es gesetzlich gewünscht ist, neue Nutzungsmöglichkeiten und Fahrangebote für neue Fahrgäste zu schaffen, um ihnen den Umstieg vom motorisierten Individualverkehr auf öffentliche Verkehrsmittel nahezulegen (vgl. § 2 Abs. 1 des Niedersächsischen Nahverkehrsgesetzes - NNVG -). Es ist für die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG vor diesem Hintergrund voraussichtlich nicht erforderlich, die tatsächliche Praxisrelevanz der neuen Verkehrsangebote umfassend in der vom Verwaltungsgericht geforderten Tiefe zu ermitteln. Zwar ist einer Mehrfahrt, um eine bereits vorhandene Nachfrage zu bedienen, ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als einer Mehrfahrt bei einer nur nicht ausgeschlossenen oder noch zu ermittelnden Nachfrage. Es ist jedoch nicht zu beanstanden, wenn die Genehmigungsbehörde ihre Entscheidung ausgehend von der Prämisse einer nicht ausgeschlossenen anstelle einer positiv ermittelten oder prognostizierten Nachfrage trifft und insoweit die konkrete Nachfrage erst durch das Bereitstellen eines Angebots zu ermitteln sucht. Die Annahme einer nur nicht ausgeschlossenen Nachfrage muss sowohl bei der Qualität der zusätzlichen Fahrten als auch bei der Gesamtwürdigung, ob und, wenn ja, in welchem Umfang ein Vorsprung des Angebots durch diese Mehrfahrten begründet wird, Berücksichtigung finden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017 - 7 B 11392/17 -, juris). Die Beklagte weist insoweit zu Recht darauf hin, dass das Gewicht der Zielsetzung der Verlagerung von Mobilitätsnachfragen auf den ÖPNV nicht voraussetzt, dass bereits eine konkrete „Erfolgsprognose“ hinsichtlich der tatsächlichen Verlagerungswirkung gestellt werden kann. Nach Ansicht der Beklagten ergibt sich vorliegend vielmehr die generell belastbare Vermutung, dass im Rahmen einer städtischen Erschließung durch ÖPNV-Angebote Zielpunkte erreicht werden, die auch Gegenstand der erstrebten Verkehrsverlagerung sind. Es besteht danach jedenfalls eine nicht ausgeschlossene Nachfrage. Dies ist nicht durchgreifend in Frage gestellt worden.
Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht seine Ausführungen zu den abgegebenen Zusicherungen (Ziffer III. 3. der erstinstanzlichen Entscheidung) lediglich ergänzend zur Vermeidung künftiger Rechtsstreitigkeiten gemacht hat und selbst auf die fehlende Entscheidungserheblichkeit hingewiesen hat. Da diese Ausführungen für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht tragend sind, erübrigt sich schon aus diesem Grund eine Auseinandersetzung mit dem diesbezüglichen Zulassungsvorbringen der Beigeladenen zu 1..
Schließlich sei ergänzend darauf hingewiesen, dass die Beklagte selbst ausweislich ihrer Antragserwiderung vom 18. Januar 2019 eingeräumt hat, dass es der Begründung der behördlichen Auswahlentscheidung nicht hinreichend gelinge, den Vorsprung im Vergleich der Fahrangebote in deutlich erkennbare Relation zu demjenigen Vorsprung zu setzen, den die Klägerin hinsichtlich ihrer Fahrpreise für sich geltend machen könne, sowie das Ergebnis dieser Relation wiederum in Einstellung der für die Beigeladene zu 1. sprechenden Vorteile hinsichtlich ihrer verbindlichen Zusicherung in Relation zu stellen und bei alledem die berücksichtigungswürdigen Verdienste der Klägerin als bisherige Genehmigungsadressatin einer angemessenen Bewertung und Beachtung zuzuführen. Die Gewichtung der vorgenannten Kriterien im Verhältnis zueinander sei in der Begründung ihrer streitgegenständlichen Bescheide weitgehend unklar geblieben. Die Beklagte räumt damit - ohne dass es darauf entscheidungserheblich ankäme - im Grunde selbst ein, dass ihre Auswahlentscheidung nicht ermessensfehlerfrei ergangen ist.
2.
Der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor.
Der Gesetzgeber hat mit dem Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (negativ) an die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheides (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Übertragung auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO) angeknüpft. Hiernach weist eine Streitsache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird. Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert deshalb grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits „durchschnittlicher“ Schwierigkeit abheben. Dem Darlegungserfordernis ist nicht genügt, wenn „besondere Schwierigkeiten" nur allgemein oder unter Beifügung einer abstrakten Definition dieses Rechtsbegriffs behauptet werden und der Zulassungsantragsteller seiner Behauptung lediglich eine Kritik an der angefochtenen Entscheidung folgen lässt, die nicht einmal zwischen der Geltendmachung besonderer tatsächlicher Schwierigkeiten einerseits und besonderer rechtlicher Schwierigkeiten andererseits unterscheidet, sondern insoweit undifferenziert und nach Art einer Berufungsbegründung vorgenommen wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10.07.2008 - 5 LA 174/05 -, juris, m. w. N.).
Die Beigeladene zu 1. macht geltend, dass es sich bei dem Personenbeförderungsrecht um ein von geringer normativer Dichte gekennzeichnetes und stark richterrechtlich geprägtes Rechtsgebiet handele, welches entscheidenden europarechtlichen Einflüssen ausgesetzt sei, die keine, jedenfalls aber nur eine unzureichende Spiegelung im nationalen Recht fänden. Zudem existiere kaum Rechtsprechung zum erst seit dem 01. November 2013 novellierten PBefG. Die besonderen rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten ergäben sich aus den unter Ziffer 2. ihres Schriftsatzes dargelegten Berufungszulassungsgründen.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache sind auf der Grundlage dieses Zulassungsvorbringens nicht zu erkennen. Die Beigeladene zu 1. liefert zur Begründung des Zulassungsgrundes im Wesentlichen abstrakte Definitionen ohne Bezug zum konkreten Verfahren und nimmt im Übrigen Bezug auf ihre Begründung betreffend den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Sie vermengt damit in unzulässiger Weise den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO mit dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie unterscheidet auch nicht zwischen der Geltendmachung besonderer tatsächlicher Schwierigkeiten einerseits und besonderer rechtlicher Schwierigkeiten andererseits. Unabhängig davon sind überdurchschnittliche Schwierigkeiten der Rechtssache auch nicht zu erkennen. Die hier entscheidungserheblichen Fragen lassen sich ohne große Schwierigkeiten auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten.
3.
Die Berufung kann schließlich auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. Beschluss des Senats vom 19.10.2012 - 7 LA 146/11 -, NVwZ-RR 2013, 28). An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (vgl. Beschluss des Senats vom 18.03.2013 - 7 LA 181/11 -, juris). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren (vgl. Beschluss des Senats vom 19.10.2012, a. a. O.) sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. Beschluss des Senats vom 18.03.2013, a. a. O.).
Gemessen an diesen Maßstäben sind die von der Beigeladenen zu 1. formulierten Fragen
„Muss die Genehmigungsbehörde für einen ermittlungs- und bewertungsfehlerfreien Angebotsvergleich nach § 13 Abs. 2b PBefG eine derart „feinkörnige“ Untersuchung anstellen, dass sie für jede einzelne Fahrt einer Linie die voraussichtliche Nachfrage ermittelt, darlegt und vor dem Hintergrund der Funktion der Linie gewichtet, und dies den konkurrierenden Angeboten gegenüberstellt?
Falls ja, muss sich die Genehmigungsbehörde bei ihrer Gewichtung daran orientieren, wie die derzeitige Funktion und Nutzung der Linie ist, auch wenn diese nicht vom Aufgabenträger für eine bestimmte Funktion vorgesehen ist und das ÖPNVG des betreffenden Landes eine Angebotsorientierung des ÖPNV vorsieht?“
für das vorliegende Verfahren nicht entscheidungserheblich und eine Klärung im Berufungsverfahren steht nicht zu erwarten. Da das Verwaltungsgericht - wie bereits ausgeführt - zu Recht einen Beurteilungs- und Ermessensfehler in der Bewertung der Tarife festgestellt hat (Ziffer III. 2. der erstinstanzlichen Entscheidung), der für sich genommen eine neue Auswahlentscheidung durch die Beklagte erforderlich macht und damit das Ergebnis des Verwaltungsgerichts trägt, kommt es vorliegend auf die weiteren durch das Verwaltungsgericht festgestellten Beurteilungs- und Ermessensfehler, insbesondere hinsichtlich der Bewertung der Verkehrsangebote in quantitativer Hinsicht (Ziffer III. 1. der erstinstanzlichen Entscheidung), auf die sich die von der Beigeladenen zu 1. formulierten Fragen beziehen, nicht mehr entscheidungserheblich an.
Die weitere von der Beigeladenen zu 1. formulierte Frage
„Darf die Genehmigungsbehörde in einem Fall, in dem die Versagung einer Genehmigung wegen des Verbots des Rosinenpickens nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 d) PBefG ausscheidet, weil keine Linienbündelung im Nahverkehrsplan angeordnet ist und auch faktisch weder ein Verkehrsnetz oder ein Linienbündel besteht, dennoch die Harmonisierungsbestrebungen durch einen der Antragsteller, Stichwort „Vorbündelung“, als positives Wertungskriterium berücksichtigen?“
ist aus denselben Gründen nicht entscheidungserheblich. Die Frage bezieht sich auf den im verwaltungsgerichtlichen Urteil angesprochenen Aspekt der Harmonisierungsbestrebungen durch die Anpassung der Genehmigungslaufzeit. Ob ein Ermessensfehler - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - darin zu sehen ist, dass die Beklagte die Harmonisierungsbestrebungen der Klägerin durch die bewusst gewählte kürzere Laufzeit der Genehmigung nicht (positiv) berücksichtigt hat, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Daher kommt auch der formulierten Frage keine grundsätzliche Bedeutung zu. Eine Beantwortung im Berufungsverfahren steht nicht zu erwarten. Soweit die Beigeladene zu 1. mit ihrer Frage auch den Themenkomplex der Tarifeinheit ansprechen will, ist die Frage nicht klärungsbedürftig. Denn die hier entscheidungserheblichen Fragen lassen sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten. Es wird insoweit auf die obigen Ausführungen unter 1. a) verwiesen.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2. beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2. sind nicht erstattungsfähig, weil er keinen eigenen Antrag gestellt und sich daher keinem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) in Verbindung mit Ziffer 47.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 2b des Personenbeförderungsgesetzes
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 546
NJW 2010, 1062
NVwZ-RR 2004, 542
NVwZ-RR 2013, 28
NordÖR 2014, 11
1 BvR 2011/10
1 BvR 812/09
7 AV 4.03
5 LA 85/10
7 ME 50/16
7 LA 94/08
VII C 59.74
7 B 11392/17
5 LA 174/05
7 LA 146/11
7 LA 181/11