Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-15, Aktenzeichen 9 K 3240/06
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2007:0315.9K3240.06.00

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten der Verfahren.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor einer Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt seit 2002 auf dem Grundstück Gemarkung C. , Flur 58, Flurstück 2068 (F. 100) in einem als Lagerhalle genehmigten Hallengebäude eine Metallschleiferei.
Unter dem 14.11.2005 stellte die Klägerin bei dem Beklagten einen Bauantrag für die nachträgliche Genehmigung einer Nutzungsänderung der Lagerhalle in einen Schleifereibetrieb. Am 27.02.2006 erteilt der Beklagte eine Baugenehmigung. Die Baugenehmigung wurde unter der ausdrücklichen Bedingung erteilt, dass bestimmte, im schalltechnischen Gutachten des TÜV-Nord vom 19.09.2004 sowie in der Baugenehmigung im Einzelnen benannte Schallschutzmaßnahmen bis zum 30.04.2006 umgesetzt werden. Trotz Fristverlängerung bis zum 31.05.2006 führte die Antragstellerin keine der geforderten Maßnahmen durch.
Mit Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006 untersagte der Beklagte der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, das Gebäude ab dem 01.08.2006 zu einer anderen als der genehmigten Nutzungsart (Lagerhalle) zu nutzen. Für den Fall, dass die Nutzung weitergeführt werde, wurde für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld von 2.000,00 EUR angedroht. Zur Begründung gab der Beklagte an, dass die Baugenehmigung vom 27.02.2006 erloschen sei, da die in ihr benannten Bedingungen nicht erfüllt worden seien. Die Bauordnungsverfügung ist bestandskräftig geworden.
Nachdem der Beklagte festgestellt hatte, dass der Betrieb von der Klägerin unverändert fortgeführt wurde, setzte er mit Verfügung vom 24.08.2006 das angedrohte Zwangsgeld von 2.000,00 EUR fest und drohte für den Fall, dass die Antragstellerin der Bauordnungsverfügung nunmehr nicht bis zum 08.09.2006 nachkomme, ein weiteres Zwangsgeld von 3.000,00 EUR an. Nachdem der Betrieb trotzdem weitergeführt wurde, setzte der Beklagte das zweite Zwangsgeld mit Verfügung vom 22.09.2006 fest. In der Verfügung drohte der Beklagte für den Fall, dass die Klägerin der Bauordnungsverfügung nunmehr nicht bis zum 02.10.2006 nachkomme, das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs (Versiegelung) an. Mit Verfügung vom 16.10.2006 setzte der Antragsgegner das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs fest und kündigte einer Versiegelung der Zugänge (Außentüren und -tore) der Halle am 20.10.2006 an. Die Versiegelung wurde an dem Tag vollzogen.
Am 23.10.2006 hat die Klägerin gegen die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 22.09.2006 und am 26.10.2006 gegen die Versiegelungsfestsetzungsverfügung vom 16.10.2006 Klage erhoben (9 K 3240/06 und 9 K 3265/06). Einen hinsichtlich der Versiegelung gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat die Kammer mit Beschluss vom 03.11.2006 - 9 L 775/06 - abgelehnt. Die dagegen zunächst erhobene Beschwerde hat die Klägerin zurückgenommen, nachdem der Beklagte ihr am 21.11.2006 eine Baugenehmigung erteilt und gleichzeitig die Versiegelung aufgehoben hat.
Zur Begründung der Klagen führt die Klägerin im Wesentlichen aus, dass die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung nicht vorgelegen hätten, da die Nutzungsänderung offensichtlich genehmigungsfähig gewesen sei. Die Versiegelung sei völlig unverhältnismäßig gewesen, da sie auch die zulässige Einlagerung und Herausgabe von Materialien und Gegenständen an Kunden und die Durchführung der Umbauarbeiten verhindert habe. Zur Verhinderung der Nutzung der Schleifanlagen hätte es völlig ausgereicht, wenn im Elektrikschaltraum die Sicherungen herausgenommen und anschließend der Schaltraum versiegelt worden wäre.
Die Klägerin beantragt,
im Verfahren 9 K 3240/06 die Verfügung des Beklagten vom 22.09.2006 aufzuheben,
im Verfahren 9 K 3265/06 festzustellen, dass die Verfügung des Beklagten vom 16.10.2006 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt jeweils
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten der vorliegenden Verfahren und des Verfahrens 9 L 775/06 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage gegen die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 22.09.2006 ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und die Klage gegen die Versiegelungsverfügung vom 16.10.2006, die sich durch die Aufhebung der Versiegelung erledigt hat, als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO zulässig. Das insoweit erforderliche berechtigte Interesse der Klägerin an der Feststellung liegt im Hinblick auf die von ihr beabsichtigte Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen vor.
Die Klagen sind jedoch nicht begründet.
Die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 22.09.2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt auch für die zwischenzeitlich erledigte Versiegelungsverfügung vom 16.10.2006.
Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - VwVG NW - kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar geworden ist oder eine Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat.
Im vorliegenden Fall ist die Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006, mit dem der Beklagte der Klägerin die Nutzung des Gebäudes zu einer anderen als der genehmigten Nutzungsart (Lagerhalle) untersagt hatte, unanfechtbar geworden, da die Klägerin gegen sie keinen Rechtsbehelf eingelegt hat.
Unabhängig davon begegnen der Nutzungsuntersagungsverfügung auch in der Sache keine rechtlichen Bedenken. Der Beklagte hat als nach den §§ 60 und 62 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - BauO NRW - zuständige Bauaufsichtsbehörde zu Recht innerhalb der ihm durch § 61 BauO NRW übertragenen Verpflichtung, bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen über die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu wachen, mit der Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006 die Nutzung des Gebäudes untersagt, da die hierfür zunächst erteilte Baugenehmigung vom 27.02.2006 erloschen ist, nachdem die Klägerin die darin aufgeführten Bedingungen nicht innerhalb der gesetzten Frist erfüllt hatte (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG NRW -).
Bereits die damit gegebene formell-rechtliche Illegalität des Vorhabens stellt nach der Rechtsprechung eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar, da gemäß § 75 Abs. 5 BauO NRW vor der Zustellung einer erforderlichen Baugenehmigung nicht mit der Bauausführung bzw. Nutzung begonnen werden darf. Schon die fehlende Genehmigung rechtfertigt im Regelfall den Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Nutzungsänderung offensichtlich genehmigungsfähig ist, d.h. wenn sich ihre materiell-rechtliche Zulassungsfähigkeit geradezu aufdrängt und der dafür erforderliche Bauantrag bereits gestellt ist und positiv beschieden werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11.08.1998 - 7 B 1489/98 -; Beschluss vom 13.01.2003 - 10 B 1617/02 -; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Loseblatt-Kommentar, Stand Oktober 2006, § 61 Rn. 79 a m.w.N.
Dies war hier nicht der Fall, da der Schleifereibetrieb, so wie er betrieben wurde, insbesondere wegen des unzureichenden Immissions- und Arbeitsschutzes zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung nicht zugelassen werden konnte. Die Klägerin hatte bis dahin trotz Fristverlängerung keine der in der Baugenehmigung vom 27.02.2006 geforderten Schutzmaßnahmen umgesetzt.
Da die Klägerin den Schleifereibetrieb auch nach Ergehen der Nutzungsuntersagungsverfügung und der ersten Zwangsgeldfestsetzung vom 24.08.2006 weiterbetrieben hatte, war der Beklagte befugt, das in der Verfügung vom 24.08.2006 gemäß den §§ 55 Abs. 1, 58, 60 und 63 VwVG NRW angedrohte weitere Zwangsgeld von 3.000,00 EUR mit der hier angefochtenen Verfügung vom 22.09.2006 gemäß § 64 VwVG NRW festzusetzen.
Die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 3.000,00 EUR ist im Hinblick auf den angestrebten Erfolg nicht als unverhältnismäßig anzusehen. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW ist bei der Bemessung des Zwangsgeldes in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen von 10,00 EUR bis 100.000,00 EUR auch das wirtschaftliche Interesse des Betroffenen an der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes zu berücksichtigen. Weiter konnte auch berücksichtigt werden, dass die Androhung und Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,00 EUR erfolglos geblieben ist.
Nachdem die Androhung und Festsetzung von zwei Zwangsgeldern die Klägerin nicht dazu bringen konnte, den Schleifereibetrieb bis zu seiner formell- und materiell- rechtlichen Legalisierung einzustellen, war der Beklagte gemäß den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 3, 58, 62 und 69 VwVG NRW auch befugt, das Zwangsmittel zu wechseln und nunmehr die Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form der Versiegelung der Halle anzudrohen, festzusetzen und durchzuführen.
Eine Versiegelung ist zur Durchsetzung einer Nutzungsuntersagung geeignet, da durch sie die Nutzung des Gebäudes tatsächlich unterbunden wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.11.1993 - 10 B 360/93 -, BRS 55 Nr. 207; s.a. Beschluss vom 27.12.1999 - 7 B 2016/99 -, BRS 63 Nr. 215.
Sie greift allerdings in hohem Maße in die Verfügungsgewalt des Nutzungsberechtigten ein, so dass besonders zu prüfen ist, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt.
Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, a.a.O., § 61 Rn. 167 m.w.N.
Dies ist hier der Fall. Der Klägerin war seit der illegalen Betriebsaufnahme im Jahre 2002 mehrfach die Gelegenheit gegeben worden, die Nutzung nachträglich zu legalisieren. Nach der schließlich beantragten und am 27.02.2006 erteilten Baugenehmigung hatte die Klägerin bis zur Versiegelung, d.h. in einem Zeitraum von über sieben Monaten, keine der geforderten Schutzmaßnahmen umgesetzt, sondern auch nach der Nutzungsuntersagung unter baurechtlich unzulässigen Bedingungen weiter produziert. Die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern hatte sich zur Durchsetzung der Nutzungsuntersagung als nicht ausreichend erwiesen. In dieser Situation konnte der Beklagte effektivere Maßnahmen zur Durchsetzung der Ordnungsfunktion des Baurechts ergreifen, auch wenn dadurch erheblich stärker in die wirtschaftliche Betätigung der Klägerin eingegriffen wurde.
Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass ihr mit der Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006 lediglich untersagt worden sei, das Gebäude zu anderen als der genehmigten Nutzungsart (Lagerhalle) zu nutzen, und dass eine Versiegelung ihr auch diese Nutzung unmöglich mache. Ausweislich der im Baugenehmigungsverfahren eingereichten Bauvorlagen betreibt die Klägerin keine Lagerhallennutzung, sondern nutzt die volle Fläche der Halle zur Produktion. Nach der Betriebsbeschreibung werden als Dienstleistung Schweiß- und Schleifarbeiten für andere metallverarbeitende Firmen durchgeführt und lediglich Halbfabrikate, die geschliffen werden sollen, zwischengelagert. Dieses ist als Teil der Produktion und nicht als davon unabhängige Lagerhallennutzung anzusehen, die nach dem Tenor der Bauordnungsverfügung noch zulässig wäre.
Soweit die Klägerin vorträgt, dass eine Versiegelung des Gebäudes auch deshalb unverhältnismäßig gewesen sei, weil als milderes Mittel eine Unterbrechung und Versiegelung der Stromzufuhr zu den Schleifmaschinen in Betracht gekommen wäre, hat die Klägerin nicht überzeugend dargelegt, dass diese Maßnahme genauso geeignet gewesen wäre, Schleifarbeiten vollständig (d.h. auch mit kleineren Geräten) unmöglich zu machen und dass dies von dem Beklagten genauso effektiv hätte überwacht werden können wie eine Versiegelung der Halle. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ist auch zu berücksichtigen, dass der Beklagte der Klägerin nach der erfolgten Versiegelung auf ihren Wunsch hin mehrfach den Zutritt zu der Halle ermöglicht hat.
Die Klagen sind daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 58, 60 und 63 VwVG NRW
§ 61 BauO NRW
§ 64 VwVG NRW
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 1
Satz 2 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1, 57
Abs. 3, 58, 62 und 69 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 60 und 62 der
Bauordnung
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 9 K 3240/06
9 K 3265/06
9 L 775/06
7 B 1489/98
10 B 1617/02
10 B 360/93
7 B 2016/99