Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-03-05, Aktenzeichen 7 L 723/19.F
ECLI: ECLI:ECLI:DE:VGFFM:2019:0305.7L723.19.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 26. Februar 2019 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Februar 2019, bekannt gegeben durch Veröffentlichung in der Gelnhäuser Neuen Zeitung vom 15. Februar 2017, wird wiederhergestellt, soweit sich der Widerspruch gegen die Erlaubnis einer Abweichung von den Ladenöffnungszeiten gem. § 3 HLöG am 10. März 2019 richtet.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig, insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft, da er sich gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt richtet. Gegenstand des Antrags ist die Vollziehung der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Februar 2019, mit der unter anderem die Öffnung von Verkaufsstellen in der "Kernstadt" des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin ("Gelnhausen-Mitte") für den geschäftlichen Verkehr mit Kundinnen und Kunden anlässlich zweier am Sonntag, den 10. März 2019 stattfindender Veranstaltungen abweichend von § 3 HLöG erlaubt wurde. Der fristgemäß am 26. Februar 2019 erhobene Widerspruch entfaltet keine aufschiebende Wirkung, da die Antragsgegnerin in Ziffer 8 ihrer Allgemeinverfügung die sofortige Vollziehung angeordnet hat.
Das Begehren ist auch im Übrigen zulässig. Mögliche berechtigte Zweifel an der Antragsbefugnis der Antragsgegnerin im Hinblick auf die zweifelhafte Möglichkeit einer Verletzung der Rechte der Antragsgegnerin durch die nicht an sie gerichtete Allgemeinverfügung und insoweit auch fehlende Substantiierung durch die Antragstellerin - es ist in keiner Weise ersichtlich, in welcher Weise und in welchem Umfang die Grundrechtsverwirklichung der Antragstellerin durch die hier in der Hauptsache streitige Ladenöffnung beeinträchtigt sein könnte -, können aus pragmatischen Gründen offen bleiben. Sowohl der HessVGH als auch das BVerwG haben in vergleichbaren Fällen in ständiger Rechtsprechung eine Antragsbefugnis der jeweiligen Antragsteller bejaht; die Kammer hat sich dem letztlich angeschlossen und tut dies auch hier.
Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist begründet, da die durch das Gericht vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs das von der Antragsgegnerin geltend gemachte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts überwiegt.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung ist formell ordnungsgemäß erfolgt. Das formelle Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten erachtet. Diesen Anforderungen werden die Ausführungen der Antragsgegnerin zur Anordnung der sofortigen Vollziehung noch gerecht. Der Magistrat der Antragsgegnerin hat in seiner in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Begründung nicht nur floskelhafte Erwägungen angestellt, sondern einzelfallbezogen im Hinblick auf die durch den Inhalt der Allgemeinverfügung begründeten Rechtspositionen des begünstigten Adressatenkreises das Aufschubinteresse Dritter als nachrangig bewertet. Das mag sehr knapp erscheinen, genügt aber den rechtlichen Anforderungen. Die Antragsgegnerin hat auch auf die Möglichkeit der Einsichtnahme in die Begründung im Rahmen der Veröffentlichung der Verfügung hingewiesen.
Die Allgemeinverfügung vom 13. Februar 2019 erweist sich jedoch nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage als offensichtlich rechtswidrig, soweit sie ein Abweichen von § 3 HLöG am Sonntag, 10. März 2019 zulässt.
Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung ist § 6 Abs. 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) vom 23.11.2006 (GVBl. I S. 606). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Die von § 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG geforderte Tatbestandsvoraussetzung für eine Freigabe eines Sonntags für die Verkaufsöffnung "aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die zugelassene Ladenöffnung entfaltet dann nur eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2/14 -, NVwZ 2016, 689, 692, zu dem § 6 Abs. 1 HLöG entsprechenden, in Bayern gültigen § 14 LadSchlG; HessVGH, Beschluss vom 05.04.2016 - 8 B 751/16 -, NVwZ-RR 2016, 578, 579; Beschluss vom 21.10.2016 - 8 B 2618/16 -, juris, Rn. 8; Kammer, Beschluss vom 2.11.2017 - 7 L 8828/17.F; Beschluss vom 1.6.2018 - 7 L 2322/18.F).
Regelmäßig kann dies in rechtmäßiger Weise dadurch bewirkt werden, dass die Ladenöffnung auf das Umfeld des Markts begrenzt wird, sodass ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Markts wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Bei thematisch begrenzten Veranstaltungen kann der erforderliche Bezug auch dadurch hergestellt werden, dass neben den der Versorgung der Veranstaltungsbesucher während der Veranstaltung dienenden Läden lediglich diejenigen Läden zugelassen werden, deren Sortiment einen Bezug zum Thema der Veranstaltung aufweist. In Betracht kommt auch eine Kombination räumlicher und thematischer Eingrenzung der Zulassung nach § 6 HLöG, um zu gewährleisten, dass nicht der Eindruck typisch werktäglicher Geschäftigkeit der Ladenöffnung entsteht (HessVGH, Beschluss vom 21.10.2016 - 8 B 2618/16 -, juris, Rn. 9).
Im Hinblick auf das für den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz maßgebliche Ziel, einen vorherrschenden Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung zu vermeiden, ist zusätzlich erforderlich, dass die Behörde durch eine von ihr anzustellende Prognose darlegt, dass der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in den von der Öffnung erfassten räumlichen Bereich kämen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2/14 -, NVwZ 2016, 689, 692; HessVGH, Beschluss vom 21.10.2016 - 8 B 2618/16 -, juris, Rn. 10 f.; Beschluss vom 04.11.2016 - 8 B 2681/16 -, juris, Rn. 13). Konkrete zahlenmäßige Erhebungen sind nur ausnahmsweise entbehrlich, wenn sich aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls die behördliche Einschätzung aufdrängt, dass die Veranstaltung die Hauptsache und die Ladenöffnung bloßer Annex ist (HessVGH, Beschluss vom 30.03.2017 - 8 B 906/17 -, juris, Rn. 36).
Diese Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung vom 13. Februar 2019 sind in Bezug auf die Freigabe der Ladenöffnung am 10. März 2019 nicht erfüllt. Die Zulassung der Ladenöffnung an diesem Tag erscheint nach den gesamten Umständen jedenfalls nicht in dem gesamten räumlichen Gebiet, auf welches sie sich erstreckt, als bloßer Annex zu den von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen anlassgebenden Veranstaltungen.
Keinen Zweifel hegt die Kammer allerdings an der Rechtmäßigkeit der Zulassung einer Ladenöffnung in demjenigen räumlichen Bereich des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin, auf den der Barbarossamarkt unmittelbar ausstrahlt. Dieser findet in der Altstadt bzw. der Innenstadt statt, "im Herzen von Gelnhausen" im "schönen Ambiente unserer historischen Altstadt", die eine "ideale Kulisse zum Bummeln, Verweilen, Genießen und Mitmachen" bilde, wie der Stadtmarketing - & Gewerbeverein Gelnhausen e. V. die Veranstaltung im Internet bewirbt. Angesichts der im Magistratsbeschluss vom 12. Februar 2019 angestellten und näher ausgeführten Prognose einer geschätzten Besucherzahl von ca. 35.000 Besuchern - bei 23.000 Einwohnern - ist es auf der Grundlage der dargelegten Maßstäbe rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin diese Veranstaltung als geeigneten Anlass ansieht, der eine Ladenöffnung grundsätzlich rechtfertigt.
Dies gilt jedoch nur für dasjenige räumliche Gebiet, in dem der Barbarossamarkt stattfindet und auf welches er "ausstrahlt". Das ist nur die Innen- bzw. Altstadt von Gelnhausen einschließlich der Seestraße sowie der Parkplätze "Am Escher/Bleiche", wie sich der Begründung der Allgemeinverfügung entnehmen lässt. Soweit hingegen die Zulassung der Ladenöffnung sich - aus Anlass der zweiten von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen Veranstaltung, nämlich einem "Familienfest, Am Galgenberg, Krempsche Spitze und Hailer-Ost" - auf andere Bereiche der Stadt Gelnhausen erstreckt, liegen die rechtlichen Voraussetzungen für ein Abweichen von § 3 HLöG nicht vor.
Dies ergibt sich schon daraus, dass dieser räumliche Bereich nach den von der Antragstellerin vorgelegten Berechnungen und Kartendarstellungen knapp 2 km vom Ortszentrum und damit vom Barbarossamarkt selbst entfernt liegt und es sich bei den dort stattfindenden Veranstaltungen - z. B. "Familienfest mit Kinderattraktionen" - ausweislich der Erwägungen des Magistrats der Antragsgegnerin ausdrücklich um eigene Veranstaltungen der dortigen Gewerbetreibenden handelt. Diese wurden den Gewerbetreibenden im Gegenzug zu der Zurverfügungstellung von Parkmöglichkeiten für PKW auf deren Gelände (als Ausweichmöglichkeiten für anreisende Besucher) von der Antragsgegnerin zugestanden. Auch bei den Veranstaltungen im Bereich des Gewerbegebiets Hailer-Ost soll es sich ausschließlich um "Sonderaktionen" der dortigen Gewerbetreibenden handeln, die den "Synergieeffekt zum überregionalen Markt" nutzten. Damit bringt bereits der Magistrat der Antragsgegnerin selbst klar und ohne jeden denkbaren Zweifel zum Ausdruck, dass die zusätzlichen Veranstaltungen der Ladenöffnung in diesen außerhalb der Innenstadt gelegenen Gebieten keineswegs das Gepräge geben, wie es rechtlich notwendig ist. Sie wurden erst anlässlich des Barbarossamarkts gleichsam ins Leben gerufen, der somit allein als prägender Anlass für die Freigabe der Ladenöffnung angesehen werden kann, jedoch nur in dem oben bereits konkretisierten räumlichen Bereich. Eine Ladenöffnung außerhalb des Altstadt- bzw. Innenstadtgebiets der Antragsgegnerin, wie sie die streitige Allgemeinverfügung jedoch zum Gegenstand hat, erweist sich auf dieser tatsächlichen Grundlage mithin als rechtswidrig.
Im Hinblick auf die umfassende räumliche Erstreckung der Freigabe der Ladenöffnung in der Allgemeinverfügung auf das Gebiet von "Gelnhausen-Mitte" muss der Antrag darum Erfolg haben. Es ist der Kammer angesichts der fehlenden näheren Konkretisierung des Gebiets verwehrt, die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung zumindest hinsichtlich eines Teilbereichs aufrechtzuerhalten.
Die Kammer konnte entscheiden, obwohl die Antragsgegnerin noch nicht Stellung bezogen hat. Die Verwaltungsvorgänge wurden von ihr vorgelegt; daraus ergeben sich die für die Entscheidung maßgebenden Gesichtspunkte und Umstände. Außerdem ist die der Antragsgegnerin eingeräumte Frist zur Stellungnahme abgelaufen. Zudem genügt im Eilverfahren eine Glaubhaftmachung durch die Antragstellerin als Entscheidungsgrundlage, die hier durch eigene Feststellungen der Kammer (§ 86 Abs. 1 VwGO) vervollständigt wurde. Schließlich ist die Entscheidung im Hinblick auf den drohenden Zeitablauf dringlich.
Die Antragsgegnerin hat die Verfahrenskosten zu tragen, weil sie unterliegt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Von einer Halbierung des Streitwerts im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens wird abgesehen, da die Entscheidung angesichts des Zeitrahmens eine Vorwegnahme der Hauptsache bewirkt (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ Beilage 2/2013, 57).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 HLöG
§ 14 LadSchlG
§ 6 HLöG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 689, 692
NVwZ-RR 2016, 578, 579
8 CN 2/14
8 B 751/16
8 B 2618/16
7 L 8828/17
7 L 2322/18
8 B 2681/16
8 B 906/17