Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-30, Aktenzeichen 3 K 1384/07.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2008:0430.3K1384.07.NW.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Baugenehmigungsfreiheit von drei Mobilfunkantennen.
Die Klägerin betreibt einen mit Bescheid vom 20. Mai 1998 genehmigten Mobilfunksendemast in A., M. Straße 7. Daran befanden sich bislang vier verschiedene Antennen: drei GSM-Antennen sowie eine Richtfunkantenne. Einschließlich der Antennen weist der Mast eine Höhe von ca. 20 m auf.
Am 22. Juni 2006 zeigte die Klägerin die Anbringung von drei zusätzlichen UMTS-Antennen zum 30. Juli 2006 an. Zugleich erklärte sie, ihrer Auffassung nach sei das Vorhaben mit Änderung der Landesbauordnung genehmigungsfrei.
Nach einem Schriftwechsel forderte der Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 29. November 2006 dazu auf, einen Bauantrag einzureichen und bis spätestens 1. Februar 2007 prüffähige Bauunterlagen vorzulegen. Die Erhöhung der Mobilfunkanlage über ein Maß von 10 m sei genehmigungspflichtig.
Dagegen legte die Klägerin unter dem Datum vom 6. Dezember 2006 Widerspruch ein und betonte, es gehe lediglich um die – mittlerweile angebrachten – zusätzlichen UMTS-Antennen zur Versorgung des D1-Mobilfunknetzes. Dabei handle es sich um eine genehmigungsfreie Baumaßnahme.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober 2007 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung führte der Kreisrechtsausschuss im Wesentlichen an, die Baumaßnahme sei genehmigungspflichtig. Die zusätzliche Anbringung der drei Antennen bedürfe einer Genehmigung. Die Maßnahme stelle eine Änderung der vorhandenen unstreitig genehmigungspflichtigen baulichen Anlage dar und sei daher seinerseits genehmigungspflichtig. Die Baubehörde handle im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens, wenn sie prüffähige Bauunterlagen anfordere.
Am 30. Oktober 2007 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie geltend macht, die Anbringung der zusätzlichen Mobilfunkantennen sei keine baugenehmigungspflichtige Maßnahme. Nach § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) der Landesbauordnung seien Antennenanlagen einschließlich der Masten bis zu 10 Meter Höhe baugenehmigungsfrei. Es könne keinen Unterschied machen, ob Antennenanlagen an einem vorhandenen (genehmigungspflichtigen) Wohnhaus oder einem bereits vorhandenen Antennenträger angebracht würden. Nach der Rechtsauffassung des Beklagten wäre es leichter, eine Mobilfunkanlage auf ein vorhandenes Gebäude zu bauen als auf einen in der Nähe vorhandenen freistehenden Antennenträger. Dies könne nicht im Sinne des Landesgesetzgebers sein, der eine Verfahrensvereinfachung für Mobilfunkanlagen habe einführen wollen. Es solle entsprechend dem Grundsatz der Deregulierung schneller und unkomplizierter sein, Mobilfunkanlagen zu errichten. Darüber hinaus führe die Auffassung des Beklagten städtebaulich zu einer unbefriedigenden Situation. Mobilfunknetzbetreiber würden es unter diesen Umständen bevorzugen, auf Gebäuden Antennen zu montieren statt an einem vorhandenen Antennenträger. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Trier in einem ähnlichen Fall die Auffassung vertreten, es bestehe keine Genehmigungspflicht. Es sei damals nicht zum Urteil gekommen, weil die betreffende Behörde ihren Bescheid aufgehoben habe. Aus einem Rundschreiben des Ministeriums der Finanzen gehe hervor, dass dieses ebenfalls von der Genehmigungsfreiheit zusätzlicher Mobilfunkantennen ausgehe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 29. November 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Oktober 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten sowie die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze. Deren Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Des Weiteren wird verwiesen auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung der Kammer am 30. April 2008.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für die Aufforderung zur Vorlage von Bauunterlagen und der Einreichung eines Bauantrags ist § 81 Satz 2 Landesbauordnung (LBauO). Danach kann die Bauaufsichtsbehörde verlangen, dass ein Bauantrag gestellt wird. Diese Bestimmung soll die Bauaufsichtsbehörde in die Lage versetzen, bei einem ohne die vorgeschriebene Genehmigung ausgeführten Bauvorhaben zu überprüfen, ob eine nachträgliche Genehmigung in Betracht kommt.
Diese Vorschrift findet hier Anwendung. Die Anbringung der drei UMTS-Antennen an den vorhandenen Mast ist genehmigungspflichtig. Die Genehmigungspflicht wird durch die bautechnische Veränderung der vorhandenen Antennenanlage ausgelöst. Diese stellt – einschließlich des Mastes – die für die Beurteilung der Genehmigungspflicht maßgebliche bauliche Anlage dar (1.), welche durch die Anbringung von drei zusätzlichen UMTS-Antennen in rechtserheblicher Weise bautechnisch verändert wird (2.). Von dem daraus resultierenden Erfordernis der Änderungsgenehmigung befreit auch § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) LBauO die Klägerin nicht (3.).
1. Maßgeblich für die Beurteilung der Genehmigungspflicht ist die vorhandene Antennenanlage als bauliche (Gesamt-)Anlage im Sinne von §§ 61, 62 Abs. 1 LBauO.
Das Gebot der Gesamtbetrachtung folgt bereits aus § 2 Abs. 1 LBauO, wonach bauliche Anlagen „mit dem Erdboden verbundene“, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen sind. Die hier in Rede stehenden UMTS-Antennen finden erst über den Mast ihre Verbindung mit dem Erdboden, bilden also mit diesem eine – einheitlich zu beurteilende – Anlage im Sinne des Bauordnungsrechts. Überdies sind die Mobilfunkantennen deshalb mit dem Trägermast untrennbar verbunden, weil sie dessen Höhe nutzen, um die gewünschte Reichweite zu erzielen (vgl. entsprechend in Bezug auf Wohnhäuser VGH BW, Beschluss vom 8. Februar 2002 – 8 S 2748/01 –, ZfBR 2003, 44 f. m.w.N.).
Für eine Gesamtbetrachtung der hinzutretenden Antennen mit der vorhandenen Mastanlage spricht auch die Systematik der §§ 61, 62 LBauO, die ein Regel-Ausnahmeverhältnis statuieren. Handelt es sich danach bei einem Vorhaben um eine Anlage, die aus genehmigungspflichtigen und – isoliert betrachtet – genehmigungsfreien Einzelelementen besteht, ist das gesamte Vorhaben als genehmigungspflichtige Baumaßnahme zu qualifizieren, wobei sich die Genehmigungspflicht dann auch auf die an sich genehmigungsfreien Teile erstreckt. Die Genehmigungsfreiheit besteht nur für Einzelvorhaben, die nicht im räumlichen, zeitlichen und funktionellen Zusammenhang mit einem anderen (Gesamt-)Vorhaben stehen (OVG RP, Urteil vom 13. April 2005 – 8 A 12135/04 –, AS 32, 184 ff.). Wird eine genehmigungspflichtige bauliche Anlage nicht erstmalig errichtet, sondern lediglich um – für sich genommen möglicherweise nicht genehmigungspflichtige Anlagenteile – ergänzt, gilt nichts anderes. Auch dann bildet das Gesamtprojekt in seiner geänderten Gestalt den Gegenstand der behördlichen und gerichtlichen Prüfung (VGH BW, Beschluss vom 8. Februar 2002 – 8 S 2748/01 –, ZfBR 2003, 44 f.).
Schließlich gebietet auch der Wortlaut des § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) LBauO eine Gesamtbetrachtung. Dort ist die Rede von „Antennenanlagen, einschließlich der Masten bis zu 10 m Höhe und notwendiger Versorgungseinrichtungen“. Mit dieser Umschreibung wird die – weiter gefasste – Überschrift der Nr. 4 („Masten, Antenne und ähnliche bauliche Anlagen“) konkretisiert und die zu beurteilende bauliche Anlage zur maßgeblichen baulichen Einheit verbunden.
2. Die Anbringung der drei zusätzlichen UMTS-Antennen bedarf einer Änderungsgenehmigung, denn die Antennenanlage wird dadurch nicht nur faktisch, sondern auch in rechtserheblicher Weise bautechnisch verändert. Die drei zusätzlichen Antennen erfordern die Neubeurteilung der genehmigten Antennenanlage anhand von Vorschriften, die zum Prüfprogramm der Baubehörde gehören.
Die Veränderung betrifft zum einen § 4 LBauO, wonach bei der Anordnung, Errichtung, Instandhaltung, Änderung und Nutzungsänderung baulicher Anlagen unter anderem die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse – also auch die elektromagnetischen Auswirkungen des Vorhabens – zu berücksichtigen sind.
Darüber hinaus gehören die elektromagnetischen Strahlungen unmittelbar über §§ 22 ff. BImschG und die 26. BImschV zu den von der Baubehörde zu überprüfenden Auswirkungen von Mobilfunkanlagen. Mangels einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht ist es nämlich gemäß § 65 Abs. 1 LBauO in Rheinland-Pfalz grundsätzlich Sache der Bauaufsichtsbehörde, die Vereinbarkeit derartiger Vorhaben mit immissionsschutzrechtlichen Vorgaben zu kontrollieren, d.h. insbesondere, die Einhaltung der in Anhang 1 der 26. BImschV genannten Grenzwerte sicherzustellen. Die parallel hierzu bestehende Anzeigepflicht gemäß § 7 Satz 1 der 26. BImschV ändert daran nichts, denn diese führt gerade nicht zu einer eigenständigen Entscheidung der für die Entgegennahme der Anzeige gemäß Nr. 3.18.1 der ImSchZuVO zuständigen Struktur- und Genehmigungsdirektion. Das Anzeigeverfahren ersetzt bauordnungsrechtliche Genehmigungserfordernisse nicht (vgl. auch VGH BW, Urteil vom 26. Oktober 1998 – 8 S 1848/98 –, DÖV 2000, 82 f., zit. nach juris, Rn. 24.).
Die Überprüfung der elektromagnetischen Auswirkungen der Mobilfunkantennen ist der Bauaufsichtsbehörde auch nicht deshalb entzogen, weil deren Anbringung eine Standortbescheinigung gemäß § 4 der Verordnung über das Nachweisverfahren zur Begrenzung elektromagnetischer Felder (BWMFV) erfordert. Die Standortbescheinigung stellt zwar einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, ersetzt die immissionsschutzrechtliche Prüfung angesichts der unterschiedlichen Regelungsziele von Telekommunikations- und Immissionsschutzrecht aber nicht. Sie erleichtert diese lediglich, indem sie alle zur Beurteilung der Anlage relevanten Daten enthält (vgl. SaarlVG Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 K 10/04 –, zit. nach juris, Rn. 26 ff.).
Gehört das Immissionsschutzrecht folglich zum Prüfprogramm der Baubehörde, können Veränderungen der baulichen Anlage, die rechtserhebliche Auswirkungen in diesem Bereich zeitigen, die Baugenehmigungspflicht auslösen.
Solcherart sind die hier in Rede stehenden Veränderungen. Die Anbringung der zusätzlichen UMTS-Antennen erfordert eine Neubewertung der elektromagnetischen Situation. Sie stellt sich als „wesentliche Änderung“ der vorhandenen Anlage im Sinne von § 7 der 26. BImschV dar. Nach den Hinweisen zur Durchführung der Verordnung über elektromagnetische Felder (26. BImschV) in der überarbeiteten Fassung gemäß Beschluss des Länderausschusses für Immissionsschutz, 107. Sitzung, 15.-17. März 2004, Ziffer II.7.1 wird als wesentliche Änderung im Sinne der 26. BImschV jede Änderung angesehen, bei der Anlagenteile, die die Immissionen verursachen, verändert werden und dabei nachteilige Auswirkungen im Hinblick auf die Erfüllung der Schutzpflichten nach § 22 BImschV und nach der 26. BImschV auftreten können. Bei einer Hochfrequenzanlage soll das jede bauliche oder betriebliche Änderung der Anlage sein, die zu einer Vergrößerung oder Richtungsänderung des winkelabhängigen Sicherheitsabstandes führt und eine Neuerstellung der Standortbescheinigung erfordert. Eine Neuerstellung der Standortbescheinigung ist unter anderem dann erforderlich, wenn – wie hier – eine Funkanlage neu installiert wird und bereits weitere ortsfeste Funkanlagen vorhanden sind, § 6 BEMFV.
3. Von dem daraus folgenden Erfordernis einer Änderungsgenehmigung befreit § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) LBauO die Klägerin nicht.
Nach dieser Vorschrift bedürfen keiner Baugenehmigung das Errichten, Herstellen, Aufstellen, Anbringen oder Ändern von Antennenanlagen, einschließlich der Masten bis zu 10 m Höhe und notwendiger Versorgungseinrichtungen, sowie damit verbundene Nutzungsänderungen baulicher Anlagen.
Die Änderung der Antennenanlage der Klägerin fällt bereits deshalb nicht unter diesen Befreiungstatbestand, weil sie einschließlich des Mastes eine Höhe von über 10 m aufweist.
Überdies erfasst die Vorschrift nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur die mit einer Anbringung von Antennen verbundene Nutzungsänderung der Trägeranlage, nicht aber deren bauliche (bautechnische) Veränderung. Letztere stellt jedoch einen eigenständigen Anknüpfungspunkt der Baugenehmigungspflicht dar, der von der Nutzungsänderung zu unterscheiden ist. Unter „Nutzungsänderung“ ist eine Änderung der bisherigen Nutzungsweise zu verstehen, durch die der Anlage eine abweichende Zweckbestimmung gegeben wird. Dagegen bezieht sich der Begriff „Änderung“ auf die bauliche Umgestaltung (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 38 ff.; vgl. auch zu dieser Differenzierung bei der Anbringung von Mobilfunkantennen VG Stuttgart, Urteil vom 24. Oktober 2001 – 16 K 735/01 –, NVwZ-RR 2002, 104, 105).
Für eine erweiternde Auslegung oder gar eine analoge Anwendung dieser Freistellungsvorschrift besteht kein Anlass.
In systematischer Hinsicht ist insoweit zu berücksichtigen, dass die Befreiungstatbestände des § 62 LBauO gegenüber dem in § 61 LBauO verankerten Grundsatz der Baugenehmigungspflicht Ausnahmeregelungen darstellen, die als solche eng auszulegen und einer Analogie nicht zugänglich sind. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift gebieten – entgegen der Auffassung der Klägerin – keine Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs auf den vorliegenden Fall. Dem steht bereits die Wortlautgrenze entgegen. Darüber hinaus belegt auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 14/3834 v. 15. Februar 2005, S. 10), dass man bei der Änderung des § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) LBauO eine konkrete Rechtsprechung im Auge hatte, die sich auf die mit der Anbringung von Antennen an Gebäuden verbundene Nutzungsänderung bezog. Zugleich wurde eine von der Musterbauordnung und den Regelungen der meisten Bundesländer abweichende Regelung getroffen: Gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 4 a) der Musterbauordnung in der Fassung vom November 2002 sind verfahrensfrei unter anderem „Antennen einschließlich der Masten mit einer Höhe bis zu 10 m und zugehöriger Versorgungseinheiten bis zu 10 qm sowie, soweit sie in, auf oder an einer bestehenden baulichen Anlage errichtet werden, die damit verbundene Änderung der Nutzung oder der äußeren Gestalt der Anlage“. Der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz hat sich – obwohl die betreffende Fassung der Musterbauordnung bereits vorlag – nicht für diese Formulierung entschieden (vgl. Gehrken, Keine Baugenehmigungspflicht für Mobilfunkanlagen?, NVwZ 2006, 977, 978 m. Fn. 2: Die Regelung in Rheinland-Pfalz sei ein „Sonderfall“). Mit § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) LBauO ist daher lediglich festgelegt, dass gestalterische Aspekte (d.h. die Höhe der Anlage) erst ab 10 m die Genehmigungspflicht auslösen können, und dass bauplanungsrechtliche Aspekte (d.h. die Änderung der Nutzungsart) zu deren Begründung überhaupt nicht herangezogen werden können. Andere auslösende Momente sind damit nicht beseitigt. Es ist nicht Sache des Gerichts, eine diesbezügliche Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers zu ersetzen.
Auch unter Würdigung der von der Klägerin vorgelegten Niederschrift über die öffentliche Sitzung der 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Trier in dem Verfahren 5 K 1780/02.TR erscheint keine andere Auslegung des § 62 Abs. 1 Nr. 4 b) LBauO geboten. Die dortigen Berufsrichter waren im Rahmen ihrer Vorberatung offenbar zu dem Ergebnis gelangt, es liege keine baurechtlich erhebliche Veränderung der Anlage vor, so dass die Genehmigungspflicht nicht ausgelöst werde („ … da insofern keine anderen öffentlich-rechtlichen Anforderungen gestellt werden“). Dagegen ist im vorliegenden Fall – wie unter 2. dargelegt wurde – von einer die Genehmigungspflicht auslösenden baulichen Veränderung auszugehen.
Aus dem Rundschreiben des Ministeriums der Finanzen vom 21. Februar 2007 zur Anwendung der Bestimmungen der Landesverordnung über die Gebühren für Amtshandlungen der Bauaufsichtsbehörden und über die Vergütung der Leistungen der Prüfingenieurinnen und Prüfingenieure für Baustatik (Besonderes Gebührenverzeichnis) vom 9. Januar 2007, auf das sich die Klägerin ebenfalls beruft, folgt nichts anderes. Insofern ist zunächst anzumerken, dass das Gericht die Auslegung des Gesetzes unmittelbar selbst vornimmt und dabei an verwaltungsinterne Auslegungshilfen nicht gebunden ist. Darüber hinaus enthält das Rundschreiben keine eindeutige Aussage des Ministeriums zur Frage der Genehmigungspflicht. Es betrifft nicht § 62 LBauO, sondern die Ausgestaltung des Gebührenrahmens. Zu diesem Zweck knüpft es an die – vorausgesetzte – Baugenehmigungspflicht an. Unter Ziffer 1.1.1.7 heißt es dementsprechend: „Werden Antennenanlagen geändert oder erweitert (z.B. zusätzliche Antennen angebracht oder bestehende Antennen ausgetauscht), ist hierfür keine Genehmigung erforderlich, soweit die Voraussetzungen des § 62 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. B LBauO eingehalten werden“. Die Einschränkung im letzten Halbsatz („soweit …“) wäre überflüssig, wenn die Anbringung von Mobilfunkantennen an vorhandene Anlagen – so die Konsequenz aus der Auffassung der Klägerin – per se genehmigungsfrei wäre.
Bleibt es nach alledem bei der Genehmigungspflichtigkeit der drei UMTS-Antennen, lagen die Voraussetzungen des § 81 Satz 2 LBauO vor. Der Beklagte durfte die Klägerin auffordern, Bauunterlagen einzureichen und einen Bauantrag zu stellen. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO.
Die Berufung war wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124a in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 61, 62 Abs. 1 LBauO
§§ 61, 62 LBauO
§§ 22 ff. BImschG und die 26. BImschV
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 4 LBauO
§ 22 BImschV
§ 6 BEMFV
§ 62 LBauO
§ 61 LBauO
§ 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 81 Satz 2 Landesbauordnung
§ 2 Abs. 1 LBauO
§ 65 Abs. 1 LBauO
§ 7 Satz 1 der 26. BImschV
§ 7 der 26. BImschV
§ 81 Satz 2 LBauO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 62 Abs. 1 Nr. 4 b) der Landesbauordnung
§ 4 der Verordnung
§ 61 Abs. 1 Nr. 4 a) der Musterbauordnung

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2000, 82
NVwZ-RR 2002, 104, 105
NVwZ 2006, 977, 978
8 S 2748/01
8 A 12135/04
8 S 1848/98
1 K 10/04
16 K 735/01
5 K 1780/02