Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2015-12-17, Aktenzeichen C-330/14
ECLI: ECLI:EU:C:2015:826

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
17. Dezember 2015 ( * )
„Vorlage zur Vorabentscheidung — Gemeinsame Agrarpolitik — Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums — Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen — Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 — Art. 23 und 58 — Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 — Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 — Beihilfe für den Anbau einer seltenen Pflanzenart — Zahlungsantrag — Inhalt — Erfordernis einer Bescheinigung — Sanktionen bei Nichtvorlage“
In der Rechtssache C‑330/14
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Gyulai közigazgatási és munkaügyi bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Gyula, Ungarn) mit Entscheidung vom 28. Mai 2014, beim Gerichtshof eingegangen am 8. Juli 2014, in dem Verfahren
Gergely Szemerey
gegen
Miniszterelnökséget vezető miniszter als Rechtsnachfolger des Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Dritten Kammer L. Bay Larsen in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Vierten Kammer, der Richter J. Malenovský und M. Safjan sowie der Richterinnen A. Prechal und K. Jürimäe (Berichterstatterin),
Generalanwalt: N. Wahl,
Kanzler: V. Tourrès, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juni 2015,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
von Herrn Szemerey, vertreten durch I. Boross und M. Honoré, ügyvédek,
des Miniszterelnökséget vezető miniszter, vertreten durch A. Ivanovits und P. Káldy, ügyvédek,
der ungarischen Regierung, vertreten durch M. Fehér und G. Koós als Bevollmächtigte,
der hellenischen Regierung, vertreten durch I. Chalkias, O. Tsirkinidou und A. Vasilopoulou als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch G. von Rintelen und A. Sipos als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 16. September 2015
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316, S. 65) in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 (ABl. L 144, S. 3) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1698/2005) und mit der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1698/2005 hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 368, S. 74) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 484/2009 der Kommission vom 9. Juni 2009 (ABl. L 145, S. 25) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1975/2006).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Szemerey und dem Miniszterelnökséget vezető miniszter als Rechtsnachfolger des Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Kanzlei des Premierministers als Rechtsnachfolgerin der Zentralen Behörde des Amtes für Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, im Folgenden: Behörde) über die Entscheidung, einen von Herrn Szemerey gestellten Antrag auf flächenbezogene Beihilfen abzulehnen und gegen ihn wegen Nichtbeachtung der Antragsvoraussetzungen eine finanzielle Sanktion zu verhängen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1698/2005
3
Die Verordnung Nr. 1698/2005 enthält die allgemeinen Bestimmungen für die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch die Gemeinschaft, die vom Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanziert wird.
4
Für die in dieser Verordnung vorgesehene Unterstützung der Entwicklung des ländlichen Raums werden vier Schwerpunkte gesetzt, die in ebenso vielen Abschnitten des Titels IV dieser Verordnung geregelt sind. Abschnitt 2 trägt die Überschrift „Schwerpunkt 2 – Verbesserung der Umwelt und der Landschaft“. Nach dem zu diesem Abschnitt gehörenden Art. 36 Buchst. a Ziff. iv betreffen die Beihilfen dieses Abschnitts u. a. Maßnahmen zur Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen in Form von Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen.
5
Art. 74 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten sorgen bei jedem Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum dafür, dass das entsprechende Verwaltungs- und Kontrollsystem eingerichtet ist und dass eine klare Zuweisung der Funktionen sowie eine angemessene Trennung zwischen den Funktionen der mit der Verwaltung betrauten Stelle und den Funktionen anderer Stellen erfolgt …“
Art. 74 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten sorgen bei jedem Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum dafür, dass das entsprechende Verwaltungs- und Kontrollsystem eingerichtet ist und dass eine klare Zuweisung der Funktionen sowie eine angemessene Trennung zwischen den Funktionen der mit der Verwaltung betrauten Stelle und den Funktionen anderer Stellen erfolgt …“
Verordnung Nr. 1975/2006
6
Die Verordnung Nr. 1975/2006 enthält spezielle Bestimmungen über die Kontrolle und die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen hinsichtlich der in der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehenen Fördermaßnahmen.
7
Art. 4 („Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge“) der Verordnung Nr. 1975/2006 bestimmt: „(1) Unbeschadet der spezifischen Bestimmungen der vorliegenden Verordnung legen die Mitgliedstaaten geeignete Verfahren für die Anträge auf Fördermittel fest. … (3) Die Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge können bei offensichtlichen Fehlern, die von der zuständigen Behörde anerkannt wurden, jederzeit nach ihrer Einreichung korrigiert werden.“
Art. 4 („Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge“) der Verordnung Nr. 1975/2006 bestimmt:
„(1) Unbeschadet der spezifischen Bestimmungen der vorliegenden Verordnung legen die Mitgliedstaaten geeignete Verfahren für die Anträge auf Fördermittel fest.
…
(3) Die Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge können bei offensichtlichen Fehlern, die von der zuständigen Behörde anerkannt wurden, jederzeit nach ihrer Einreichung korrigiert werden.“
8
Art. 5 („Allgemeine Kontrollgrundsätze“) der Verordnung Nr. 1975/2006 sieht vor: „(1) Unbeschadet der spezifischen Bestimmungen der vorliegenden Verordnung tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass alle durch gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Rechtsvorschriften oder in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums aufgestellten Förderkriterien anhand von überprüfbaren Indikatoren, die von den Mitgliedstaaten festzulegen sind, kontrolliert werden können. … (3) Unbeschadet spezifischer Bestimmungen werden keine Zahlungen an Personen geleistet, wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt dieser Zahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken.“
Art. 5 („Allgemeine Kontrollgrundsätze“) der Verordnung Nr. 1975/2006 sieht vor:
„(1) Unbeschadet der spezifischen Bestimmungen der vorliegenden Verordnung tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass alle durch gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Rechtsvorschriften oder in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums aufgestellten Förderkriterien anhand von überprüfbaren Indikatoren, die von den Mitgliedstaaten festzulegen sind, kontrolliert werden können.
(3) Unbeschadet spezifischer Bestimmungen werden keine Zahlungen an Personen geleistet, wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt dieser Zahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken.“
9
Teil II („Verwaltungs- und Kontrollvorschriften“) der Verordnung Nr. 1975/2006 enthält einen Titel I mit der Überschrift „Fördermittel für bestimmte Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der Schwerpunkte 2 und 4“. Kapitel II („Kontrollen, Kürzungen und Ausschlüsse“) dieses Titels enthält Art. 10 („Allgemeine Grundsätze“), in dem es heißt: „(1) Die Anträge auf Fördermittel und die darauf folgenden Zahlungsanträge werden so geprüft, dass zuverlässig festgestellt werden kann, ob die Fördervoraussetzungen erfüllt sind. (2) Die Mitgliedstaaten legen für jede Stützungsmaßnahme geeignete Methoden und Instrumente zur Überprüfung der Fördervoraussetzungen fest. … (4) Die Erfüllung der Förderkriterien wird durch Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen überprüft. (5) Die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen wird durch Vor-Ort-Kontrollen und gegebenenfalls durch Verwaltungskontrollen überprüft. …“
Teil II („Verwaltungs- und Kontrollvorschriften“) der Verordnung Nr. 1975/2006 enthält einen Titel I mit der Überschrift „Fördermittel für bestimmte Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der Schwerpunkte 2 und 4“. Kapitel II („Kontrollen, Kürzungen und Ausschlüsse“) dieses Titels enthält Art. 10 („Allgemeine Grundsätze“), in dem es heißt:
„(1) Die Anträge auf Fördermittel und die darauf folgenden Zahlungsanträge werden so geprüft, dass zuverlässig festgestellt werden kann, ob die Fördervoraussetzungen erfüllt sind.
(2) Die Mitgliedstaaten legen für jede Stützungsmaßnahme geeignete Methoden und Instrumente zur Überprüfung der Fördervoraussetzungen fest.
(4) Die Erfüllung der Förderkriterien wird durch Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen überprüft.
(5) Die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen wird durch Vor-Ort-Kontrollen und gegebenenfalls durch Verwaltungskontrollen überprüft.
…“
10
Abschnitt I des Kapitels II der Verordnung Nr. 1975/2006 trägt die Überschrift „Erfüllung der Förderkriterien“. Dieser Abschnitt enthält einen Unterabschnitt I („Kontrollen“), in dem Art. 11 („Verwaltungskontrollen“) in Abs. 1 Folgendes bestimmt: „Alle Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge werden einer Verwaltungskontrolle unterzogen, die sich auf alle Elemente bezieht, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist. Über die durchgeführten Kontrollen, die Ergebnisse der Überprüfung und die bei Abweichungen getroffenen Abhilfemaßnahmen werden Aufzeichnungen geführt.“
Abschnitt I des Kapitels II der Verordnung Nr. 1975/2006 trägt die Überschrift „Erfüllung der Förderkriterien“. Dieser Abschnitt enthält einen Unterabschnitt I („Kontrollen“), in dem Art. 11 („Verwaltungskontrollen“) in Abs. 1 Folgendes bestimmt:
„Alle Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge werden einer Verwaltungskontrolle unterzogen, die sich auf alle Elemente bezieht, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist. Über die durchgeführten Kontrollen, die Ergebnisse der Überprüfung und die bei Abweichungen getroffenen Abhilfemaßnahmen werden Aufzeichnungen geführt.“
11
Unterabschnitt II von Abschnitt I trägt die Überschrift „Kürzungen und Ausschlüsse“. Der darin enthaltene Art. 18 („Kürzungen und Ausschlüsse bei Nichterfüllung der Förderkriterien“) bestimmt: „(1) Werden mit der Beihilfegewährung verbundene Verpflichtungen, ausgenommen Verpflichtungen in Zusammenhang mit der angegebenen Fläche bzw. der angegebenen Zahl von Tieren, nicht erfüllt, so wird die beantragte Beihilfe gekürzt oder verweigert. (2) Der Mitgliedstaat setzt den Betrag, um den die Beihilfe gekürzt wird, insbesondere auf der Grundlage von Schwere, Ausmaß und Dauer des festgestellten Verstoßes fest. Die Beurteilung der Schwere eines Verstoßes hängt insbesondere davon ab, welche Bedeutung den Auswirkungen des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der nicht eingehaltenen Kriterien beizumessen ist. Das Ausmaß eines Verstoßes wird insbesondere anhand der Auswirkungen des Verstoßes auf das Vorhaben insgesamt beurteilt. Die Beurteilung der Dauer eines Verstoßes richtet sich insbesondere danach, wie lange die Auswirkungen des Verstoßes andauern oder welche Möglichkeiten bestehen, diese Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abzustellen. (3) Beruhen die Verstöße auf absichtlichen Falschangaben, so wird der Begünstigte in dem betreffenden Kalenderjahr und im darauf folgenden Kalenderjahr von der jeweiligen Maßnahme ausgeschlossen.“
Unterabschnitt II von Abschnitt I trägt die Überschrift „Kürzungen und Ausschlüsse“. Der darin enthaltene Art. 18 („Kürzungen und Ausschlüsse bei Nichterfüllung der Förderkriterien“) bestimmt:
„(1) Werden mit der Beihilfegewährung verbundene Verpflichtungen, ausgenommen Verpflichtungen in Zusammenhang mit der angegebenen Fläche bzw. der angegebenen Zahl von Tieren, nicht erfüllt, so wird die beantragte Beihilfe gekürzt oder verweigert.
(2) Der Mitgliedstaat setzt den Betrag, um den die Beihilfe gekürzt wird, insbesondere auf der Grundlage von Schwere, Ausmaß und Dauer des festgestellten Verstoßes fest.
Die Beurteilung der Schwere eines Verstoßes hängt insbesondere davon ab, welche Bedeutung den Auswirkungen des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der nicht eingehaltenen Kriterien beizumessen ist.
Das Ausmaß eines Verstoßes wird insbesondere anhand der Auswirkungen des Verstoßes auf das Vorhaben insgesamt beurteilt.
Die Beurteilung der Dauer eines Verstoßes richtet sich insbesondere danach, wie lange die Auswirkungen des Verstoßes andauern oder welche Möglichkeiten bestehen, diese Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abzustellen.
(3) Beruhen die Verstöße auf absichtlichen Falschangaben, so wird der Begünstigte in dem betreffenden Kalenderjahr und im darauf folgenden Kalenderjahr von der jeweiligen Maßnahme ausgeschlossen.“
Verordnung Nr. 1122/2009
12
Durch die Verordnung Nr. 1122/2009 wurde die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. L 141, S. 18) aufgehoben. Nach ihrem Art. 87 gilt die Verordnung Nr. 1122/2009 für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2010 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.
13
In den Erwägungsgründen 19, 28 und 29 der Verordnung Nr. 1122/2009 heißt es: „(19) Die pünktliche Einreichung der Anträge auf Werterhöhung oder Zuteilung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist für eine effiziente Verwaltung von größter Bedeutung. Daher sollten die Mitgliedstaaten einen Termin für die Einreichung der Anträge festsetzen, der spätestens der 15. Mai sein sollte. Zur Vereinfachung der Verfahren sollten die Mitgliedstaaten beschließen dürfen, dass der Antrag gleichzeitig mit dem Sammelantrag eingereicht werden muss … … (28) Die Einhaltung der Fristen für die Einreichung der Beihilfeanträge, die Änderung von flächenbezogenen Anträgen und die Vorlage von Belegdokumenten, Verträgen oder Anbauerklärungen ist unerlässlich, damit die nationalen Verwaltungen wirksame Kontrollen der Richtigkeit der Beihilfeanträge organisieren und vornehmen können. Daher sollte geregelt werden, innerhalb welcher Fristen verspätete Einreichungen von Anträgen zulässig sind. Um die Betriebsinhaber zur Einhaltung der Fristen anzuhalten, sollte außerdem bei verspäteten Anträgen eine Kürzung des Beihilfebetrags vorgenommen werden. (29) Die pünktliche Einreichung der Anträge auf Zahlungsansprüche durch die Betriebsinhaber ist unerlässlich für die Mitgliedstaaten, um die Zahlungsansprüche rechtzeitig festzusetzen. Die verspätete Einreichung dieser Anträge ist daher nur innerhalb derselben zusätzlichen Frist zu erlauben wie derjenigen, die für die verspätete Einreichung der Beihilfeanträge festgesetzt worden ist. Außerdem ist ein abschreckender Kürzungssatz anzuwenden, es sei denn, die Verspätung ist auf höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände zurückzuführen.“
In den Erwägungsgründen 19, 28 und 29 der Verordnung Nr. 1122/2009 heißt es:
„(19)
Die pünktliche Einreichung der Anträge auf Werterhöhung oder Zuteilung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist für eine effiziente Verwaltung von größter Bedeutung. Daher sollten die Mitgliedstaaten einen Termin für die Einreichung der Anträge festsetzen, der spätestens der 15. Mai sein sollte. Zur Vereinfachung der Verfahren sollten die Mitgliedstaaten beschließen dürfen, dass der Antrag gleichzeitig mit dem Sammelantrag eingereicht werden muss …
(28)
Die Einhaltung der Fristen für die Einreichung der Beihilfeanträge, die Änderung von flächenbezogenen Anträgen und die Vorlage von Belegdokumenten, Verträgen oder Anbauerklärungen ist unerlässlich, damit die nationalen Verwaltungen wirksame Kontrollen der Richtigkeit der Beihilfeanträge organisieren und vornehmen können. Daher sollte geregelt werden, innerhalb welcher Fristen verspätete Einreichungen von Anträgen zulässig sind. Um die Betriebsinhaber zur Einhaltung der Fristen anzuhalten, sollte außerdem bei verspäteten Anträgen eine Kürzung des Beihilfebetrags vorgenommen werden.
(29)
Die pünktliche Einreichung der Anträge auf Zahlungsansprüche durch die Betriebsinhaber ist unerlässlich für die Mitgliedstaaten, um die Zahlungsansprüche rechtzeitig festzusetzen. Die verspätete Einreichung dieser Anträge ist daher nur innerhalb derselben zusätzlichen Frist zu erlauben wie derjenigen, die für die verspätete Einreichung der Beihilfeanträge festgesetzt worden ist. Außerdem ist ein abschreckender Kürzungssatz anzuwenden, es sei denn, die Verspätung ist auf höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände zurückzuführen.“
14
Art. 23 („Verspätete Einreichung“) der Verordnung Nr. 1122/2009 sieht in Abs. 1 vor: „Außer in Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände nach Artikel 75 werden die Beihilfebeträge, auf die der Betriebsinhaber im Fall rechtzeitiger Einreichung Anspruch gehabt hätte, bei Einreichung eines Beihilfeantrags nach dem festgesetzten Termin um 1 % je Arbeitstag Verspätung gekürzt. Unbeschadet jeglicher besonderer Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Notwendigkeit ergreifen, dass Nachweise rechtzeitig vorgelegt werden müssen, um wirksame Kontrollen planen und durchführen zu können, gilt Unterabsatz 1 auch für Unterlagen, Verträge oder Erklärungen, die der zuständigen Behörde nach den Artikeln 12 und 13 vorzulegen sind, sofern solche Unterlagen, Verträge oder Erklärungen anspruchsbegründend für die Gewährung der betreffenden Beihilfe sind. In diesem Fall wird die Kürzung auf den betreffenden Beihilfebetrag angewandt. Beträgt die Verspätung mehr als 25 Kalendertage, so ist der Antrag als unzulässig anzusehen.“
Art. 23 („Verspätete Einreichung“) der Verordnung Nr. 1122/2009 sieht in Abs. 1 vor:
„Außer in Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände nach Artikel 75 werden die Beihilfebeträge, auf die der Betriebsinhaber im Fall rechtzeitiger Einreichung Anspruch gehabt hätte, bei Einreichung eines Beihilfeantrags nach dem festgesetzten Termin um 1 % je Arbeitstag Verspätung gekürzt.
Unbeschadet jeglicher besonderer Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Notwendigkeit ergreifen, dass Nachweise rechtzeitig vorgelegt werden müssen, um wirksame Kontrollen planen und durchführen zu können, gilt Unterabsatz 1 auch für Unterlagen, Verträge oder Erklärungen, die der zuständigen Behörde nach den Artikeln 12 und 13 vorzulegen sind, sofern solche Unterlagen, Verträge oder Erklärungen anspruchsbegründend für die Gewährung der betreffenden Beihilfe sind. In diesem Fall wird die Kürzung auf den betreffenden Beihilfebetrag angewandt.
Beträgt die Verspätung mehr als 25 Kalendertage, so ist der Antrag als unzulässig anzusehen.“
15
Gemäß Art. 7 der Verordnung Nr. 1975/2006 in Verbindung mit der Entsprechungstabelle in Anhang II der Verordnung Nr. 1122/2009 gilt deren Art. 23 für unter die Verordnung Nr. 1975/2006 fallende Sachverhalte sinngemäß.
16
Art. 58 („Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zu viel angemeldeten Flächen“) der Verordnung Nr. 1122/2009 bestimmt: „Liegt bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche für die Zwecke der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Regelungen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 [des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16)], über der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht. Liegt die Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe gewährt. Beläuft sich die Differenz auf mehr als 50 %, so ist der Betriebsinhaber ein weiteres Mal bis zur Höhe des Betrags, der der Differenz zwischen der angemeldeten Fläche und der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche entspricht, von der Beihilfegewährung auszuschließen. Dieser Betrag wird gemäß Artikel 5b der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission [vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. L 171, S. 90)] verrechnet. Kann der Betrag im Verlauf der drei Kalenderjahre, die auf das Kalenderjahr der Feststellung folgen, nicht vollständig gemäß dem genannten Artikel verrechnet werden, so wird der Restbetrag annulliert.“
Art. 58 („Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zu viel angemeldeten Flächen“) der Verordnung Nr. 1122/2009 bestimmt:
„Liegt bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche für die Zwecke der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Regelungen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 [des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16)], über der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht.
Liegt die Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe gewährt.
Beläuft sich die Differenz auf mehr als 50 %, so ist der Betriebsinhaber ein weiteres Mal bis zur Höhe des Betrags, der der Differenz zwischen der angemeldeten Fläche und der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche entspricht, von der Beihilfegewährung auszuschließen. Dieser Betrag wird gemäß Artikel 5b der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission [vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. L 171, S. 90)] verrechnet. Kann der Betrag im Verlauf der drei Kalenderjahre, die auf das Kalenderjahr der Feststellung folgen, nicht vollständig gemäß dem genannten Artikel verrechnet werden, so wird der Restbetrag annulliert.“
17
Art. 75 („Höhere Gewalt und außergewöhnliche Umstände“) der Verordnung Nr. 1122/2009 sieht in Abs. 1 vor: „Konnte ein Betriebsinhaber infolge höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände im Sinne des Artikels 31 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 seinen Verpflichtungen nicht nachkommen, so bleibt der Beihilfeanspruch für die bei Eintritt der höheren Gewalt oder der außergewöhnlichen Umstände beihilfefähige Fläche bzw. beihilfefähigen Tiere bestehen. Betrifft der Verstoß aufgrund höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, so wird außerdem die entsprechende Kürzung nicht angewendet.“
Art. 75 („Höhere Gewalt und außergewöhnliche Umstände“) der Verordnung Nr. 1122/2009 sieht in Abs. 1 vor:
„Konnte ein Betriebsinhaber infolge höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände im Sinne des Artikels 31 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 seinen Verpflichtungen nicht nachkommen, so bleibt der Beihilfeanspruch für die bei Eintritt der höheren Gewalt oder der außergewöhnlichen Umstände beihilfefähige Fläche bzw. beihilfefähigen Tiere bestehen. Betrifft der Verstoß aufgrund höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, so wird außerdem die entsprechende Kürzung nicht angewendet.“
Ungarisches Recht
18
§ 29 Abs. 3 der Verordnung des Ministeriums für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung Nr. 61/2009 (V.14.) über die detaillierten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von durch den ELER gewährten Beihilfen [Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009. (V.14.) FVM rendelet] sieht in der durch die Verordnung Nr. 31/2010 geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 61/2009) vor: „In Bezug auf die in § 3 Abs. 1 Buchst. a, aa bis ac, definierten spezifischen Programme hat der Beihilfeberechtigte, wenn er gefährdete seltene Ackerbaupflanzen mit erheblicher kulturgeschichtlicher und genetischer Bedeutung im Sinne von Anhang 12 oder Gemüse nach Anhang 13 anbaut, im fraglichen Jahr für die betreffenden landwirtschaftlichen Parzellen Anspruch auf die in Kapitel II genannte besondere Beihilfe, sofern das Landwirtschaftsamt bescheinigt, dass es sich bei der fraglichen Pflanzenart um eine Pflanze im Sinne von Anhang 12 oder 13 handelt.“
§ 29 Abs. 3 der Verordnung des Ministeriums für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung Nr. 61/2009 (V.14.) über die detaillierten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von durch den ELER gewährten Beihilfen [Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009. (V.14.) FVM rendelet] sieht in der durch die Verordnung Nr. 31/2010 geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 61/2009) vor:
„In Bezug auf die in § 3 Abs. 1 Buchst. a, aa bis ac, definierten spezifischen Programme hat der Beihilfeberechtigte, wenn er gefährdete seltene Ackerbaupflanzen mit erheblicher kulturgeschichtlicher und genetischer Bedeutung im Sinne von Anhang 12 oder Gemüse nach Anhang 13 anbaut, im fraglichen Jahr für die betreffenden landwirtschaftlichen Parzellen Anspruch auf die in Kapitel II genannte besondere Beihilfe, sofern das Landwirtschaftsamt bescheinigt, dass es sich bei der fraglichen Pflanzenart um eine Pflanze im Sinne von Anhang 12 oder 13 handelt.“
19
§ 43 Abs. 6 der Verordnung Nr. 61/2009 bestimmt: „Im Fall des Anbaus einer seltenen Pflanzenart muss dem Zahlungsantrag das gemäß § 29 Abs. 3 erstellte Dokument über seltene Pflanzenarten beigefügt werden.“
§ 43 Abs. 6 der Verordnung Nr. 61/2009 bestimmt:
„Im Fall des Anbaus einer seltenen Pflanzenart muss dem Zahlungsantrag das gemäß § 29 Abs. 3 erstellte Dokument über seltene Pflanzenarten beigefügt werden.“
20
§ 55 Abs. 4 der Verordnung Nr. 61/2009 schreibt vor: „Stellt sich bei einer Vor-Ort-Kontrolle heraus, dass der Beihilfeberechtigte nicht im Besitz der in § 29 Abs. 3 vorgesehenen Bescheinigung ist, wird die gesamte Beihilfe für ein Wirtschaftsjahr nicht an den Beihilfeberechtigten für die fragliche Parzelle ausgezahlt.“
§ 55 Abs. 4 der Verordnung Nr. 61/2009 schreibt vor:
„Stellt sich bei einer Vor-Ort-Kontrolle heraus, dass der Beihilfeberechtigte nicht im Besitz der in § 29 Abs. 3 vorgesehenen Bescheinigung ist, wird die gesamte Beihilfe für ein Wirtschaftsjahr nicht an den Beihilfeberechtigten für die fragliche Parzelle ausgezahlt.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
21
Der Kläger des Ausgangsverfahrens reichte im Mai 2010 einen Sammelantrag auf flächenbezogene Beihilfen ein. Der Antrag betraf die Zahlung einer Beihilfe im Rahmen des ökologischen Ackerbauprogramms für eine Fläche von 52,9 ha, wobei auf 29,69 ha eine bedrohte seltene Pflanzenart, die aus kulturgeschichtlicher und genetischer Sicht von Bedeutung ist, angebaut werden sollte.
22
Im Jahr 2010 wurde die Aussaat der fraglichen Art durch Hochwasser und andere Naturereignisse verhindert. Der Kläger des Ausgangsverfahrens machte daher zunächst im Juni und dann im Juli 2010 das Vorliegen höherer Gewalt geltend. Im Anschluss an Empfehlungen der ungarischen Behörden änderte er den Nutzungscode für die von seinem Antrag erfasste Fläche in „stillgelegte Fläche“.
23
Im März 2011 lehnte die Zahlstelle den vom Kläger des Ausgangsverfahrens eingereichten Antrag auf Auszahlung der Beihilfe ab und verhängte gegen ihn eine finanzielle Sanktion in Höhe von 2483953 ungarischen Forint (HUF) (etwa 7900 Euro), die auf drei Jahre verteilt von den flächenbezogenen Beihilfen, auf die er für diese Jahre normalerweise Anspruch hätte, in Abzug zu bringen sei. Außerdem bestätigte die Zahlstelle in dieser Entscheidung das von Herrn Szemerey geltend gemachte Vorliegen von höherer Gewalt.
24
Herr Szemerey legte dagegen bei der Behörde Widerspruch ein. Die Behörde wies den Widerspruch durch Bescheid vom 13. Januar 2012 mit der Begründung zurück, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens bei der Einreichung seines Antrags auf flächenbezogene Beihilfe die für die beantragte Beihilfe erforderliche Bescheinigung des ungarischen Landwirtschaftsamts für die seltene Pflanzenart (im Folgenden: in Rede stehende Bescheinigung) nicht vorgelegt habe.
25
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass der ungarische Gesetzgeber die in der Verordnung Nr. 61/2009 vorgesehenen Vorschriften über Bescheinigungen für seltene Pflanzenarten mit Wirkung vom 30. März 2010 geändert hatte. Seit dem Inkrafttreten dieser Änderung muss der Antragsteller die Bescheinigung gleichzeitig mit seinem Sammelantrag auf flächenbezogene Beihilfe einreichen, d. h. im vorliegenden Fall bis zum 15. Mai 2010, während die Bescheinigung vor dieser Änderung der Rechtsvorschriften erst bei einer Vor-Ort-Kontrolle vorzuweisen war.
26
Da Herr Szemerey die in Rede stehende Bescheinigung nicht gleichzeitig mit dem Antrag auf flächenbezogene Beihilfe vorgelegt hatte, kam die Behörde zu dem Ergebnis, dass die von der fraglichen seltenen Pflanzenart betroffenen Parzellen bei der Festsetzung der Höhe der Beihilfe nicht berücksichtigt werden könnten. Nach ihren Feststellungen wich nämlich die im Antrag des Klägers des Ausgangsverfahrens angegebene Fläche um mehr als 50 % von der ermittelten Fläche ab. Sie sah daher im Beihilfeantrag von Herrn Szemerey einen Fall „zu viel angemeldeter Flächen“ im Sinne der Verordnung Nr. 1122/2009 und beschloss, die in deren Art. 58 vorgesehenen Sanktionen anzuwenden. Ferner führte die Behörde in ihrem Bescheid aus, die fragliche seltene Pflanzenart werde gewöhnlich im Frühling ausgesät, und Herr Szemerey habe somit bei der Einreichung seines Beihilfeantrags wissen können, dass er die in Rede stehende Bescheinigung nicht bis zum 15. Mai 2010 erhalten könne, so dass er seinen Antrag schon zu diesem Zeitpunkt auf andere, nicht seltene Pflanzenarten hätte abändern können.
27
Der Kläger des Ausgangsverfahrens erhob gegen diesen Bescheid der Behörde Klage beim Gyulai közigazgatási és munkaügyi bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Gyula), mit der er seine Rechtmäßigkeit anficht.
28
Unter diesen Umständen hat das Gyulai közigazgatási és munkaügyi bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Gyula) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Sind der Grundsatz der Flexibilität und der Möglichkeit zur Änderung gemäß dem 20. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004, der 27. Erwägungsgrund dieser Verordnung und die Erwägungsgründe 18, 23 und 26 der Verordnung Nr. 1122/2009 dahin auszulegen, dass sie einer mitgliedstaatlichen Regelung entgegenstehen, wonach dem Zahlungsantrag im Fall des Anbaus einer seltenen Pflanzenart eine Bescheinigung über die seltene Pflanze beizufügen ist, wenn nach der Verwaltungspraxis die Beantragung dieser Bescheinigung nur vor Stellung des Antrags, zwischen dem 2. und dem 15. April 2010, seine Beifügung hingegen nur gleichzeitig mit der Einreichung des Sammelantrags möglich war und die Regelung keine Möglichkeit zur Korrektur des im Fehlen der Bescheinigung bestehenden Mangels des Antrags vorsah? 2. Ist diese Regelung mit der Verpflichtung eines Mitgliedstaats vereinbar, die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik nicht zu gefährden, bzw. lässt sich feststellen, dass die Geltendmachung aus dem Unionsrecht abgeleiteter Beihilfeansprüche für Landwirte, die seltene Pflanzen anbauen, im Jahr 2010 zur Zeit der Änderung der Rechtsvorschriften unmöglich oder übermäßig erschwert und unvorhersehbar wurde? 3. Verstößt die Verwaltungspraxis, nach der bei Fehlen der Bescheinigung über die seltene Pflanze eine Sanktion wegen zu viel angemeldeter Flächen hinsichtlich des gesamten Antrags ohne Berücksichtigung von Vorsatz, Fahrlässigkeit oder der Umstände verhängt wird, wenn der Zahlungsantrag im Übrigen hinsichtlich der gesamten Parzelle den Beihilfevoraussetzungen entspricht und der Erzeuger auf der angegebenen Fläche die angegebene Pflanze anbaut, gegen den 57. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004 bzw. den 75. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1122/2009 und speziell den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit? 4. Sind die Entlastungsgründe in den Erwägungsgründen 67 oder 71 der Verordnung Nr. 796/2004 bzw. dem 75. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1122/2009 anwendbar, wenn der Landwirt eine entgegenstehende oder unangemessene Verwaltungspraxis als außergewöhnlichen Umstand anführt und dartun möchte, dass sein Fehler ganz oder teilweise durch die Praxis der Verwaltungsbehörde verursacht wurde? 5. Kann die akzeptierte Mitteilung des Landwirts, dass bezüglich des vollständigen Unterbleibens des Anbaus (der Aussaat) ein Fall höherer Gewalt vorliege, als sachlich richtige Angabe im Sinne des 67. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 796/2004 bzw. des 93. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1122/2009 gewertet werden, die den Landwirt hinsichtlich der unterbliebenen Beifügung der Bescheinigung über den Anbau der seltenen Pflanze entlastet und damit hinsichtlich des gesamten Antrags die Befreiung von den Sanktionen bedeutet?
Unter diesen Umständen hat das Gyulai közigazgatási és munkaügyi bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Gyula) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Sind der Grundsatz der Flexibilität und der Möglichkeit zur Änderung gemäß dem 20. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004, der 27. Erwägungsgrund dieser Verordnung und die Erwägungsgründe 18, 23 und 26 der Verordnung Nr. 1122/2009 dahin auszulegen, dass sie einer mitgliedstaatlichen Regelung entgegenstehen, wonach dem Zahlungsantrag im Fall des Anbaus einer seltenen Pflanzenart eine Bescheinigung über die seltene Pflanze beizufügen ist, wenn nach der Verwaltungspraxis die Beantragung dieser Bescheinigung nur vor Stellung des Antrags, zwischen dem 2. und dem 15. April 2010, seine Beifügung hingegen nur gleichzeitig mit der Einreichung des Sammelantrags möglich war und die Regelung keine Möglichkeit zur Korrektur des im Fehlen der Bescheinigung bestehenden Mangels des Antrags vorsah?
2.
Ist diese Regelung mit der Verpflichtung eines Mitgliedstaats vereinbar, die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik nicht zu gefährden, bzw. lässt sich feststellen, dass die Geltendmachung aus dem Unionsrecht abgeleiteter Beihilfeansprüche für Landwirte, die seltene Pflanzen anbauen, im Jahr 2010 zur Zeit der Änderung der Rechtsvorschriften unmöglich oder übermäßig erschwert und unvorhersehbar wurde?
3.
Verstößt die Verwaltungspraxis, nach der bei Fehlen der Bescheinigung über die seltene Pflanze eine Sanktion wegen zu viel angemeldeter Flächen hinsichtlich des gesamten Antrags ohne Berücksichtigung von Vorsatz, Fahrlässigkeit oder der Umstände verhängt wird, wenn der Zahlungsantrag im Übrigen hinsichtlich der gesamten Parzelle den Beihilfevoraussetzungen entspricht und der Erzeuger auf der angegebenen Fläche die angegebene Pflanze anbaut, gegen den 57. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004 bzw. den 75. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1122/2009 und speziell den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit?
4.
Sind die Entlastungsgründe in den Erwägungsgründen 67 oder 71 der Verordnung Nr. 796/2004 bzw. dem 75. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1122/2009 anwendbar, wenn der Landwirt eine entgegenstehende oder unangemessene Verwaltungspraxis als außergewöhnlichen Umstand anführt und dartun möchte, dass sein Fehler ganz oder teilweise durch die Praxis der Verwaltungsbehörde verursacht wurde?
5.
Kann die akzeptierte Mitteilung des Landwirts, dass bezüglich des vollständigen Unterbleibens des Anbaus (der Aussaat) ein Fall höherer Gewalt vorliege, als sachlich richtige Angabe im Sinne des 67. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 796/2004 bzw. des 93. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1122/2009 gewertet werden, die den Landwirt hinsichtlich der unterbliebenen Beifügung der Bescheinigung über den Anbau der seltenen Pflanze entlastet und damit hinsichtlich des gesamten Antrags die Befreiung von den Sanktionen bedeutet?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
29
Die ungarische Regierung hält die Vorlagefragen für unzulässig, weil sie keine Rechtsvorschriften in der einschlägigen unionsrechtlichen Regelung beträfen, sondern lediglich Erwägungsgründe der Verordnungen Nr. 796/2004 und Nr. 1122/2009.
30
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof dessen Aufgabe ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben. Hierzu hat er die ihm vorgelegten Fragen gegebenenfalls umzuformulieren. Es ist nämlich Aufgabe des Gerichtshofs, alle Bestimmungen des Unionsrechts auszulegen, die die nationalen Gerichte benötigen, um die bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden, auch wenn diese Bestimmungen in den dem Gerichtshof von diesen Gerichten vorgelegten Fragen nicht ausdrücklich genannt sind (Urteil Fuß, C‑243/09, EU:C:2010:609, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31
Auch wenn das vorlegende Gericht seine Fragen formal auf die Auslegung der Erwägungsgründe der Verordnungen Nr. 796/2004 und Nr. 1122/2009 beschränkt hat, hindert dies demnach den Gerichtshof nicht daran, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die ihm bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens von Nutzen sein können, und zwar unabhängig davon, ob es bei seiner Fragestellung darauf Bezug genommen hat. Der Gerichtshof hat aus dem gesamten vom einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material, insbesondere aus der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen (vgl. entsprechend Urteil Fuß, C‑243/09, EU:C:2010:609, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32
Insoweit wird nicht bestritten, dass der Beihilfeantrag, der Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist, vom Kläger des Ausgangsverfahrens eingereicht wurde, um Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen gemäß Art. 36 Buchst. a Ziff. iv der Verordnung Nr. 1698/2005 zu erhalten, deren Durchführungsmodalitäten, insbesondere hinsichtlich der Kontrollverfahren sowie der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, in der Verordnung Nr. 1975/2006 festgelegt sind. Ferner geht aus Art. 7 der Verordnung Nr. 1975/2006 hervor, dass bestimmte Vorschriften der Verordnung Nr. 796/2004, die durch die Verordnung Nr. 1122/2009 ersetzt wurde, und insbesondere Art. 23 der letztgenannten Verordnung für Beihilfeanträge der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art sinngemäß gelten. Zudem steht fest, dass Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 unter den Umständen des Ausgangsverfahrens angewandt wurde.
33
Somit sind die Fragen des vorlegenden Gerichts dahin zu verstehen, dass geklärt werden soll, ob das Unionsrecht und insbesondere dessen Bestimmungen über die in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils angesprochenen Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, nach der zum einen die Zulässigkeit eines Antrags auf Agrarumweltbeihilfe voraussetzt, dass der Antragsteller der Zahlstelle spätestens bei der Einreichung seines Beihilfeantrags ein Dokument wie die in Rede stehende Bescheinigung vorlegt, und die zum anderen bei nicht fristgerechter Vorlage dieses Dokuments als Sanktion für den Antragsteller vorsieht, dass sein Antrag insgesamt abgelehnt und sein Beihilfeanspruch für die drei Folgejahre gekürzt wird.
34
Folglich sind die Vorlagefragen zulässig.
Zur ersten und zur zweiten Frage
35
Mit seiner ersten und seiner zweiten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 23 der Verordnung Nr. 1122/2009 in Verbindung mit den Verordnungen Nr. 1698/2005 und Nr. 1975/2006 einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe verlangt, dass der Antragsteller der Zahlstelle bei der Einreichung seines Beihilfeantrags eine Bescheinigung über die seltene Pflanzenart vorlegt, die ihm den Anspruch auf Zahlung dieser Beihilfe verschafft.
36
Vorab ist festzustellen, dass es in keiner der in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils genannten Verordnungen eine ausdrückliche Bestimmung gibt, die einer solchen nationalen Regelung entgegensteht.
37
In Bezug auf die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum sieht Art. 74 der Verordnung Nr. 1698/2005 vor, dass die Mitgliedstaaten bei jedem dieser Programme ein System einrichten müssen, das ihre wirksame Kontrolle ermöglicht.
38
Insbesondere haben die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1975/2006 dafür Sorge zu tragen, dass alle durch gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Rechtsvorschriften oder in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums aufgestellten Förderkriterien anhand von überprüfbaren Indikatoren, die von den Mitgliedstaaten festzulegen sind, kontrolliert werden können. Nach Art. 5 Abs. 3 muss mittels dieser Indikatoren insbesondere überprüft werden können, dass niemand die Zahlungen missbräuchlich erhalten und einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil erwirken kann.
39
Insoweit können nach den in Art. 10 der Verordnung Nr. 1975/2006 vorgesehenen allgemeinen Grundsätzen für die Kontrollen von Beihilfe- und Zahlungsanträgen die Mitgliedstaaten für jede Stützungsmaßnahme die geeigneten Methoden und Instrumente zur Überprüfung der Fördervoraussetzungen frei festlegen. Art. 10 Abs. 4 bestimmt, dass die Erfüllung der Förderkriterien durch Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen überprüft wird. Nach Art. 11 der Verordnung Nr. 1975/2006 werden alle Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge einer Verwaltungskontrolle unterzogen, die sich auf alle Elemente bezieht, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist.
40
Im vorliegenden Fall machen die Behörde und die ungarische Regierung geltend – wobei es Sache des vorlegenden Gerichts ist, dies zu prüfen –, dass die Vorlage der in Rede stehenden Bescheinigung eine Voraussetzung für die Zulässigkeit des Beihilfeantrags sei, die das nationale Recht vorsehe, um den zuständigen Stellen eine Ex-ante-Überprüfung zu ermöglichen, ob der Antragsteller für eine bestimmte Beihilferegelung in Betracht komme, und dadurch die Wirksamkeit der Kontrolle zu erhöhen. Dabei sorgt das Erfordernis der gleichzeitigen Vorlage einer solchen Bescheinigung mit dem Beihilfeantrag dafür, dass Zahlungen nicht vor dem Abschluss der Kontrollen getätigt werden und auf diese Weise im Einklang mit dem im vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1975/2006 zum Ausdruck kommenden Willen des Unionsgesetzgebers die abschreckende Wirkung der Kontrollen gewährleistet wird.
41
Folglich fällt eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, nach der zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Antrags auf Agrarumweltbeihilfe gehört, dass der Antragsteller der Zahlstelle spätestens bei der Einreichung seines Beihilfeantrags eine Bescheinigung der in Rede stehenden Art vorlegt, in das den Mitgliedstaaten nach den Art. 5, 10 und 11 der Verordnung Nr. 1975/2006 zustehende Ermessen und trägt zu dem mit diesen Bestimmungen verfolgten Ziel bei, die Wirksamkeit der Kontrollen zu gewährleisten.
42
Die von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihres Ermessens ergriffenen Maßnahmen dürfen jedoch nicht die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen der Verordnungen Nr. 1698/2005, Nr. 1975/2006 und Nr. 1122/2009 sowie die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit (vgl. entsprechend Urteil Bonn Fleisch, C‑1/06, EU:C:2007:396, Rn. 40) und der Rechtssicherheit (vgl. entsprechend Beschluss Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, Rn. 31 und 32), beeinträchtigen.
43
Erstens macht der Kläger des Ausgangsverfahrens in seinen schriftlichen Erklärungen geltend, diese Regelung sei unverhältnismäßig, da sie eine Frist vorsehe, nach deren Ablauf keine Mängelbehebung möglich sei, wenn die in Rede stehende Bescheinigung nicht fristgerecht habe beigefügt werden können.
44
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach den Erwägungsgründen 19 und 28 der Verordnung Nr. 1122/2009 die Festsetzung von Fristen für die Einreichung der Beihilfeanträge und der Belegdokumente unerlässlich ist, um das mit dem Unionsrecht im Bereich von Agrarbeihilfen verfolgte Ziel eines effizienten Verwaltungs- und Kontrollsystems zu erreichen.
45
Allerdings sieht Art. 23 der Verordnung Nr. 1122/2009 ausdrücklich vor, dass im Rahmen der Verfahren für die Einreichung dieser Anträge und Belegdokumente über die von den Mitgliedstaaten festgesetzte Frist hinaus eine zusätzliche Frist von 25 Tagen vorzusehen ist, binnen deren vorbehaltlich der Anwendung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Sanktion eine verspätete Einreichung möglich ist.
46
Die Behörde hat aber in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof bestätigt, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 eine zusätzliche Frist von 25 Tagen für die verspätete Einreichung der in Rede stehenden Bescheinigung gewähre; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.
47
Was zweitens den vom Kläger des Ausgangsverfahrens gerügten Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit durch die Änderung der Modalitäten für die Einreichung von Dokumenten wie der in Rede stehenden Bescheinigung im Jahr 2010 angeht, gebietet dieser Grundsatz, dass eine Regelung, die nachteilige Folgen für Einzelne hat, klar und bestimmt und ihre Anwendung für den Einzelnen vorhersehbar sein muss (Beschluss Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48
Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass der Einzelne nicht auf das völlige Ausbleiben von Gesetzesänderungen vertrauen, sondern nur die Modalitäten der Durchführung einer solchen Änderung beanstanden kann. Insoweit erfordert der Grundsatz der Rechtssicherheit insbesondere, dass der Gesetzgeber die besondere Situation der Wirtschaftsteilnehmer berücksichtigt und gegebenenfalls die Anwendung der neuen Rechtsvorschriften entsprechend anpasst (Beschluss Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49
Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht zu beurteilen, ob die Modalitäten des Inkrafttretens der im Ausgangsverfahren fraglichen neuen nationalen Regelung es den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern gestatteten, ihre Anforderungen unter angemessenen Bedingungen zu erfüllen, und es insbesondere dem Kläger des Ausgangsverfahrens erlaubten, die in Rede stehende Bescheinigung innerhalb der in dieser geänderten nationalen Regelung gesetzten Frist zu beantragen, zu erhalten und einzureichen.
50
Dabei muss das vorlegende Gericht insbesondere prüfen, ob das Erfordernis einer Bescheinigung über seltene Pflanzenarten, wie das Büro geltend macht, nicht neu ist und ob die neue Regelung für die Beantragung der Bescheinigung bei den zuständigen Stellen keine zwingende Frist vorsah, und es muss diese Gesichtspunkte gegebenenfalls bei seiner Beurteilung berücksichtigen.
51
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass Art. 23 der Verordnung Nr. 1122/2009 in Verbindung mit den Verordnungen Nr. 1698/2005 und Nr. 1975/2006 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe verlangt, dass der Antragsteller der Zahlstelle bei der Einreichung seines Beihilfeantrags eine Bescheinigung über die seltene Pflanzenart vorlegt, die ihm den Anspruch auf Zahlung dieser Beihilfe verschafft, sofern diese Regelung es den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern gestattete, ihre Anforderungen unter angemessenen Bedingungen zu erfüllen; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.
Zu den Fragen 3 bis 5
52
Mit seinen Fragen 3 bis 5, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 dahin auszulegen ist, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Sanktion im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe anwendbar ist, wenn der Antragsteller es versäumt, seinem Beihilfeantrag ein Dokument wie die in Rede stehende Bescheinigung beizufügen.
53
Vorab ist hervorzuheben, dass die Parteien des Ausgangsverfahrens darüber streiten, aus welchen Gründen der Kläger des Ausgangsverfahrens die in Rede stehende Bescheinigung nicht innerhalb der in der nationalen Regelung festgelegten Frist vorlegte. Der Kläger des Ausgangsverfahrens führt dies auf einen Fall höherer Gewalt zurück, der ihn daran gehindert habe, die fragliche Pflanzenart auszusäen und die Bescheinigung rechtzeitig zu erlangen. Die Behörde macht geltend, die Bescheinigung hätte vor der Aussaat dieser Pflanzenart eingeholt und somit fristgerecht vorgelegt werden können.
54
Unstreitig ist jedoch, dass das Versäumnis des Klägers des Ausgangsverfahrens auf der Grundlage des Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 geahndet wurde, der Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von „zu viel angemeldeten“ Flächen im Rahmen von Beihilfeanträgen nach der flächenbezogenen Beihilferegelung betrifft. Der dem Kläger des Ausgangsverfahrens zur Last gelegte Verstoß betrifft aber keine Verpflichtung im Zusammenhang mit der Größe der im Beihilfeantrag angegebenen Fläche, sondern die Verpflichtung zur fristgerechten Vorlage der in Rede stehenden Bescheinigung, die belegt, dass die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Beihilfe erfüllt sind.
55
Dieser Verstoß fällt daher nicht unter Art. 58 der Verordnung Nr. 1122/2009, sondern unter deren Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3, denn dort sind, wie in Rn. 45 des vorliegenden Urteils ausgeführt, spezielle Sanktionen für solche Verstöße vorgesehen.
56
Nach der letztgenannten Bestimmung werden bei Einreichung eines solchen Dokuments nach dem festgesetzten Termin, außer in Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände, die nach dem betreffenden Antrag zu zahlenden Beihilfebeträge um 1 % je Arbeitstag der Verspätung gekürzt. Zudem sieht diese Bestimmung vor, dass bei einer Verspätung von mehr als 25 Kalendertagen der Antrag als unzulässig anzusehen ist.
57
Folglich sieht Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 in einer Situation wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, in der ein Antragsteller die in Rede stehende Bescheinigung weder innerhalb der Frist für die Einreichung seines Beihilfeantrags noch innerhalb der zusätzlichen Frist von 25 Tagen für die verspätete Einreichung dieses Antrags und der dazugehörigen Belegdokumente vorgelegt hat, als einzige Sanktion vor, dass der Zahlungsantrag für unzulässig zu erklären ist.
58
Da die Frage, ob der dem Kläger des Ausgangsverfahrens vorgeworfene Verstoß auf einem Fall höherer Gewalt beruht und ob er infolgedessen der in Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 vorgesehenen Sanktion entgehen könnte, eine Tatsachenwürdigung betrifft, ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dieser Verstoß auf außerhalb der Sphäre des Wirtschaftsteilnehmers liegenden, ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen beruht, deren Folgen trotz aller von ihm aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil Parras Medina, C‑208/01, EU:C:2002:593, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59
Demnach ist auf die Fragen 3 bis 5 zu antworten, dass Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 dahin auszulegen ist, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Sanktion im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe nicht anwendbar ist, wenn der Antragsteller es versäumt, seinem Beihilfeantrag ein Dokument wie die in Rede stehende Bescheinigung beizufügen. Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung ist dahin auszulegen, dass ein solches Versäumnis grundsätzlich zur Unzulässigkeit des Antrags auf Zahlung der Agrarumweltbeihilfe führt.
Kosten
60
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor ist in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 geänderten Fassung und mit der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1698/2005 hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums in der durch die Verordnung (EG) Nr. 484/2009 der Kommission vom 9. Juni 2009 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe verlangt, dass der Antragsteller der Zahlstelle bei der Einreichung seines Beihilfeantrags eine Bescheinigung über die seltene Pflanzenart vorlegt, die ihm den Anspruch auf Zahlung dieser Beihilfe verschafft, sofern diese Regelung es den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern gestattete, ihre Anforderungen unter angemessenen Bedingungen zu erfüllen; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.
Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor ist in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 geänderten Fassung und mit der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1698/2005 hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums in der durch die Verordnung (EG) Nr. 484/2009 der Kommission vom 9. Juni 2009 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe verlangt, dass der Antragsteller der Zahlstelle bei der Einreichung seines Beihilfeantrags eine Bescheinigung über die seltene Pflanzenart vorlegt, die ihm den Anspruch auf Zahlung dieser Beihilfe verschafft, sofern diese Regelung es den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern gestattete, ihre Anforderungen unter angemessenen Bedingungen zu erfüllen; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.
2. Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 ist dahin auszulegen, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Sanktion im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe nicht anwendbar ist, wenn der Antragsteller es versäumt, seinem Beihilfeantrag ein Dokument wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Bescheinigung beizufügen, das ihm den Anspruch auf Zahlung dieser Beihilfe verschafft. Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung ist dahin auszulegen, dass ein solches Versäumnis grundsätzlich zur Unzulässigkeit des Antrags auf Zahlung der Agrarumweltbeihilfe führt.
Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 ist dahin auszulegen, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Sanktion im Fall der Beantragung einer Agrarumweltbeihilfe nicht anwendbar ist, wenn der Antragsteller es versäumt, seinem Beihilfeantrag ein Dokument wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Bescheinigung beizufügen, das ihm den Anspruch auf Zahlung dieser Beihilfe verschafft. Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung ist dahin auszulegen, dass ein solches Versäumnis grundsätzlich zur Unzulässigkeit des Antrags auf Zahlung der Agrarumweltbeihilfe führt.
Unterschriften
( * ) Verfahrenssprache: Ungarisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 Abs. 3 der Verordnung
§ 43 Abs. 6 der Verordnung
§ 55 Abs. 4 der Verordnung
Art. 267 AEUV