Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-16, Aktenzeichen 4 A 2990/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0616.4A2990.20.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 15.9.2020 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Zulassungsvorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
den Bescheid der Beklagten vom 23.10.2018 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin für den Betrieb ihrer Spielhalle im Hause N. Straße 57 in E. die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 bzw. §§ 24 Abs. 1 i. V. m. 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zu erteilen,
hilfsweise, den diesbezüglich gestellten Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
abgewiesen. Die Klägerin habe weder einen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis noch auf Neubescheidung ihres Antrags. Die Beklagte habe von den drei im Gebäude N. Straße 57 befindlichen Verbundspielhallen der Klägerin, der D. Q. Spielhallen GmbH und der D. G. -Unterhaltungs- und Spielgeräte GmbH mit der gemeinsamen Muttergesellschaft, der N1. D. GmbH, die Spielhalle der D. G. -Unterhaltungs- und Spielgeräte GmbH ausgewählt und dieser eine bis Ende Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Da die Klägerin diese Genehmigung nicht angegriffen habe, unterliege die getroffene Auswahlentscheidung keiner Überprüfung. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession (sog. Härtefallerlaubnis). Eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sei nicht gegeben, weil die Klägerin nur Umstände geltend gemacht habe, die sich allgemein als Konsequenz des Verbots der Mehrfachspielhallen darstellten. Dies gelte insbesondere für das Vorbringen, der wirtschaftliche Betrieb eines ursprünglichen Mehrfachkomplexes mit nur einer Spielhalle sei wirtschaftlich nicht darstellbar. Unabhängig davon habe die Klägerin nicht dargelegt, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist zu einer Umstrukturierung oder schonenden Abwicklung ihres Geschäftsbetriebs genutzt habe. Die Anordnung der Schließung der Spielhalle unterliege ebenfalls keinen Bedenken.
Diese Einschätzungen werden durch das Zulassungsvorbringen nicht schlüssig in Frage gestellt.
Der Einwand der Klägerin, die Annahme des Bundesverfassungsgerichts, eine Angebotsverknappung beim gewerblichen Spielrecht sei zur Verwirklichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zielführend, habe sich nicht bewahrheitet, weshalb sich eine enge Auslegung des Härtefallbegriffs nicht mit dem Verweis auf die Gefährlichkeit des Spiels an Geldspielautomaten und deren Verfügbarkeit in Spielhallen ‒ im Gegensatz zum Spiel an Geldspielgeräten in Spielbanken ‒ rechtfertigen lasse, verfängt nicht.
In der Rechtsprechung ist für das nordrhein-westfälische Landesrecht im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Härtebegriff bereits wiederholt entschieden worden und geklärt, dass die gesetzliche Regelung einer unbilligen Härte ausschließlich dann eingreifen soll, wenn die Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen. Härten, die dem Regelungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat, können eine Abweichung vom Gesetz im Wege der Billigkeit dagegen nicht rechtfertigen, sondern sind allenfalls durch eine Gesetzeskorrektur zu beheben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 115 f., m. w. N., Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 70 f., m. w. N.
Die Härteregelung für Altfälle setzt einen atypischen Einzelfall voraus, in dem gerade auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die der gesetzlichen Regelung entsprechend nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden mussten, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 38 ff., und vom 6.5.2020 – 4 B 265/19 –, NVwZ-RR 2021, 155 = juris, Rn. 54 f.
Änderungen an der gesetzgeberischen Grundentscheidung vorzunehmen, die etwa durch neue Erkenntnisse der Bundesanstalt für gesundheitliche Aufklärung über das Glücksspielverhalten in Deutschland veranlasst sein könnten, obliegt allein dem Gesetzgeber, der die geltenden Regelungen gezielt befristet hat, um bei der Anschlussregelung die bisherigen Erfahrungen berücksichtigten zu können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 4700/19 –, juris, Rn. 60 ff., Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 49 ff.
Abgesehen davon liegt im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken auch keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, die der Sache nach von Rechts wegen erfordern könnte, Befreiungen vom Verbundverbot im Härtewege zu erteilen. Der Betrieb der Spielbanken und von Spielhallen ist in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet. Die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr unterscheidet sich wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung deutlich von derjenigen des Spielhallenangebots. Zudem sind für Spielbanken umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 73 f., m. w. N.
Angesichts dessen ist eine, von der Klägerin angeführte, ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zwischen Spielhallen und Spielbanken nicht zu erkennen.
An der gesetzgeberischen Grundentscheidung des Verbots der Mehrfachkonzessionen lassen sich auch keine Änderungen im Wege der Anwendung der Härtefallregelung mit Blick auf die in Kürze in Kraft tretende Neuregelung des Glücksspielstaatsvertrags und des im Gesetzgebungsverfahren befindlichen Ausführungsgesetzes vornehmen.
Vgl. Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021 – vom 28.4.2021, GV. NRW. 2021 S. 459; Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
Abgesehen davon, dass auch derartige Korrekturen ohnehin allein vom Gesetzgeber vorzunehmen sind und das Inkrafttreten geplanter Neuregelungen abzuwarten ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 81,
ist aktuell in Nordrhein-Westfalen gerade nicht geplant, dass von der ausweislich der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausdrücklich (nur) dem Bestandsschutz dienenden Neuregelung für Verbundspielhallen auch solche Spielhallen profitieren sollen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig wird.
Dass die Klägerin die Argumentation des Verwaltungsgerichts zum fehlenden Nachweis einer Umstrukturierung und schonenden Abwicklung innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist nicht überzeugt, führt nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils.
Spätestens nachdem der Gesetzgeber im Glücksspielstaatsvertrag mit einer Übergangsfrist von fünf Jahren – von Härtefällen abgesehen – ein Verbot von Mehrfachkonzessionen bestimmt hatte, oblag es der Klägerin bzw. ihrer Muttergesellschaft, die Übergangsfrist zu nutzen, um die voraussehbare Schließung jedenfalls von zwei der drei Spielhallen möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Dazu hätte gehört, von Möglichkeiten zur Beendigung der Mietverhältnisse für diese Spielhallen, auch im Verhandlungsweg oder im Wege der außerordentlichen Kündigung Gebrauch zu machen, möglichst frühzeitig im Wege der üblichen Fluktuation die Gelegenheit zur Personalreduktion zu nutzen und Geräteverträge nach und nach auslaufen zu lassen, um die Betriebskosten frühzeitig zu reduzieren und Abfindungen zu vermeiden. Auch hätten sie Möglichkeiten nutzen können, ihre Investitionskosten in kürzerer Zeit zu amortisieren als ursprünglich im Wege der Abschreibung geplant.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 93 ff., m. w. N., und Beschluss vom 24.2.2021 – 4 B 932/19 –, juris, Rn. 15 ff., m. w. N.
Die Klägerin hat nicht dargelegt, dass sie die Übergangsfrist zu einer gesetzeskonformen Ausgestaltung ihres Spielhallenbetriebs genutzt hat. Aus ihrem Vorbringen und den zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten ergibt sich demgegenüber, dass sie im Interesse des Standorterhalts in der Annahme, eine Anpassung des Betriebs an die neuen Anforderungen sei mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung unvereinbar, keine auch nur ansatzweise ausreichenden Vorkehrungen getroffen hat, um eine nach der gesetzlichen Regelung erforderliche Schließung ihrer Spielhalle möglichst zeitnah wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten bzw. die Schließung von zwei der drei Spielhallen am Standort mit der Muttergesellschaft abzustimmen und zu organisieren. Derartige Vorkehrungen ergeben sich nicht schon aus der geltend gemachten Prüfung konkreter Möglichkeiten der Nachnutzung der Spielhallen und Suche nach Alternativstandorten. Diese Aktivitäten waren bereits nicht auf die konkrete Beseitigung des Verstoßes gegen das Verbundverbot gerichtet.
Die Annahme der Klägerin, dass die Schließung ihrer Spielhallen als solche zu einem gravierenden wirtschaftlichen Verlust führe, kann für sich genommen ebenfalls keine unbillige Härte begründen. Derartige wirtschaftliche Einbußen sind grundsätzlich vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Die Behauptung der Klägerin, die Verkleinerung des Standorts der Unternehmensgruppe auf eine Spielhalle sei wirtschaftlich untragbar bzw. sie könnte die getätigten Investitionen nicht refinanzieren, stellt die Wirtschaftlichkeit der ihrer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu Grunde gelegten Geschäftsführung generell in Frage, ist aber kein Argument für die Einräumung einer über die Übergangsfrist hinausgehenden Abwicklungsfrist. Auch ihr Vortrag, die pandemiebedingte Betriebsschließung habe zu massiven wirtschaftlichen Verlusten geführt, führt nicht zu einer für sie günstigen Einschätzung, weil die damit angesprochenen Entwicklungen ab März 2020 unbeachtlich sind für die Frage, ob die Klägerin schon vor Ablauf der Übergangsfrist im Jahr 2017 hinreichend Gelegenheit hatte, sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Die Härtefallklausel, die ohnehin nur noch bis Ende Juni 2021 gilt,
vgl. § 29 GlüStV 2021, GV. NRW. 2021 S. 459, sowie die Begründung hierzu in LT-Drs. 17/11683, S. 216,
ermöglicht es nicht, darüber hinaus bestehenden wirtschaftlichen Belangen von Spielhallenbetreibern dauerhaft oder auch nur langfristig Rechnung zu tragen, sondern lediglich vorübergehend bis zu einer, wenn auch im Einzelfall nur verzögert möglichen, Anpassung an die neue Rechtslage, längstens bis zum 30.6.2021. Selbst bei unzumutbaren Belastungen können Bestands- und Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Erlaubniserteilung nur für einen angemessenen (begrenzten) Zeitraum rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, DVBl. 2020, 453 = juris, Rn. 55.
Da die Muttergesellschaft der Klägerin und der am Standort betriebenen weiteren Schwestergesellschaften die Entscheidung hätte treffen können, welche der drei Verbundspielhallen am Standort fortbestehen soll, stand auch nicht erst mit der Auswahl- und Härtefallentscheidung der Beklagten fest, dass jedenfalls zwei Betriebe am Standort tatsächlich aufgegeben werden mussten, weil sie seit Ablauf der Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstießen.
Die Vorstellung der Klägerin, ein Härtefall sei gegeben bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2021 ‒ 4 A 971/20 ‒, juris, Rn. 24 f., m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 i. V. m. 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2021, 155
4 A 3178/19
4 B 665/19
4 B 1333/18
4 B 265/19
4 A 4700/19
4 B 932/19
4 A 1826/19
4 A 971/20