Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-27, Aktenzeichen 12 A 1932/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0627.12A1932.13.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Inhaberin eines am 1. Juli 2011 eröffneten Kranken- und Se-niorenpflegedienstes mit Sitz in L. und bietet Leistungen der ambulanten Pflege an.
Durch Bescheid des Beklagten vom 11. November 2012 setzte der Beklagte einen von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege für das Erhebungsjahr 2013 in Höhe von 5.053,08 Euro, zuzüglich Verwaltungskosten in Höhe von 30,32 €, somit einen Gesamtbetrag in Höhe von 5.083,40 Euro fest.
Hiergegen hat die Klägerin am 6. Dezember 2012 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat:
Die der Festsetzung zugrunde liegende Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege - AltPflAusglVO - vom 10. Januar 2012 (GV.NRW. 2012, S. 10) sei rechtswidrig. Sie führe je nach abgerechneten Punkten für den einzelnen (nicht ausbildenden) Pflegebetrieb zu einer untragbaren finanziellen Belastung zwischen 12.000,00 Euro und mehreren 10.000,00 Euro jährlich. Damit sei eine Existenzgefährdung und Einschränkung der unternehmerischen Freiheit verbunden. Die Festsetzung der Ausgleichsmasse gemäß § 5 AltPflAusglVO in Höhe von 100 % der Ausbildungskosten und die 100 %ige Erstattung der Ausbildungskosten gemäß § 10 AltPflAusglVO seien rechtsfehlerhaft. Durch die Ausgleichsabgabe werde ein erheblicher finanzieller Vorteil der ausbildenden Betriebe zu Lasten der nicht ausbildenden Betriebe erwirtschaftet, der zu einer gravierenden Ungleichbehandlung führe. Denn die ausbildenden Betriebe profitierten von dem wirtschaftlichen Einsatz der Auszubildenden in der Pflege, der schon mit Beginn der Ausbildung möglich sei. Schon nach kurzer Einarbeitungszeit und aufgrund der theoretischen Ausbildung könnten die Ausbildungskräfte für einfache Pflegeleistungen und Betreuungsleistungen eingesetzt werden. Insbesondere in den stationären und teilstationären Einrichtungen würden Auszubildende als volle Pflegekräfte eingesetzt und verrichteten die Arbeit allein, zuzüglich Überstunden und Nachtdiensten. Im Gegensatz zu Leistungen der medizinischen Behandlungspflege, die nur von ausgebildetem Fachpersonal erbracht werden dürften, dürften aus dem Leistungskatalog des SGB XI pflegerische Leistungen, hauswirtschaftliche Leistungen, Betreuungsleistungen von jeder Hilfsperson erbracht und abgerechnet werden, auch von Auszubildenden. Bei einem ambulanten Betrieb könnten deshalb ca. 50 % der Leistungen von nicht qualifizierten Kräften und Ausbildungskräften erbracht werden. Selbst wenn der Auszubildende von einer ausbildenden Pflegekraft begleitet werde, komme es wegen der Arbeitsteilung zu einer wirtschaftlichen Ersparnis. Der Auszubildende stehe dem Ausbildungsträger auch über beträchtliche Zeiträume zur Verfügung, im ersten Ausbildungsjahr für 33 Wochen, im zweiten Jahr für 20-30 Wochen, im dritten Jahr für 11-31 Wochen. Insoweit werde das Ausbildungsgehalt durch die Abrechnung der erbrachten Leistung zu einem erheblichen Anteil refinanziert. In diesem Umfang dürfe keine Erstattung der Ausbildungskosten erfolgen. Nach einer Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 22.09.2009 - 2 S 1117/07 - könne nur die nicht verwertbare Arbeitsleistung der Auszubildenden anerkannt und im Rahmen eines Ausgleichsverfahrens refinanziert werden, um Nachteile der ausbildenden Betriebe gegenüber den nicht ausbildenden Betrieben zu vermeiden. Der nicht verwertbare Anteil sei in Höhe von 35 % der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung angesetzt worden. Der finanzielle Nachteil könne nicht durch die Einrichtung einer entsprechenden Anzahl von Ausbildungsplätzen ausgeglichen werden. Eine derartig hohe Anzahl von schulischen Ausbildungsplätzen und Auszubildenden gebe es nicht. Bei kleineren Diensten sei aufgrund struktureller Besonderheiten und personeller Strukturen eine Ausbildung nicht möglich.
Der bei der Bildung der Ausgleichsmasse vorgesehene Sicherheitszuschlag von 15 % gemäß § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO sei nicht rechtmäßig. Es sei nicht erkennbar, warum überhaupt ein Sicherheitszuschlag erhoben werde, da die Umlage regelmäßig jährlich neu berechnet werde. Außerdem sei sie erheblich zu hoch. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe NRW 2010 sei eine Erhöhung der Ausbildungskapazität um bis zu 13 % bei bestehenden Raum- und Lehrpersonalressourcen möglich. Dies rechtfertige keinen Sicherheitszuschlag von 15 %, unabhängig von den nicht gesicherten Raum- und Lehrpersonalressourcen. Erst recht sei ein jährlicher Sicherheitszuschlag von 15 % nicht erforderlich, wenn die mögliche Ausbildungskapazitätserhöhung um 13 % schon im Jahr 2012 ausgeschöpft werde. Der in § 17 Abs. 2 AltPflAusglVO vorgeschriebene Überprüfungszeitraum von 2 Jahren sei nicht aktuell genug. Im Jahr 2012 sei aufgrund des überhöhten Sicherheitszuschlages bereits ein erheblicher Überschuss in Höhe von 5.924.061,00 Euro entstanden, was einer Anzahl von 373 Ausbildungsplätzen entspreche, die nicht besetzt worden, aber in die Ausgleichsmasse eingeflossen seien. Die Zahl der Ausbildungsverhältnisse habe sich nämlich nur um 990,95 Auszubildende erhöht. Dies zeige, dass der Sicherheitszuschlag nicht zur Deckung der Ausbildungskosten erforderlich sei. Die Regelung der Überschüsse gemäß § 12 AltPflAusglVO sei rechtswidrig. Da die Abgabe zweckgebunden sei und nach einem entsprechenden Schlüssel gegenüber dem einzelnen Betrieb berechnet werde, könne ein Überschuss nicht im System der Umlagefinanzierung verbleiben, sondern müsse zurückerstattet werden. § 12 Abs. 2 AltPflAusglVO sei rechtswidrig, weil er zu einer Ungleichbehandlung der Betriebe führe. Dasselbe gelte für die Bildung einer verzinslichen Liquiditätsrücklage gemäß § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO. Eine Absicherung des Ausgleichsverfahrens sei nicht Sinn und Zweck der Umlage. Schließlich führe die Bildung einer 10 %igen Liquiditätsreserve bei gleichzeitiger Erhebung eines jährlichen 15 %igen Sicherheitszuschlages zu einer Reservebildung in Höhe von 25 %, was erheblich zu hoch angesetzt sei. Die Beklagte möge nach der Endabrechnung für 2012 nunmehr Rechnung legen über die erfolgten Rückforderungen von Erstattungen sowie die Höhe der erzielten Überschüsse. Im April 2013 habe der Beklagte Erstattungszahlungen zurückgefordert, da die Erstattungen auf der Grundlage der gemeldeten beabsichtigten Ausbildungsverhältnisse erfolgt seien, tatsächlich in einer Vielzahl von Fällen Ausbildungsverträge aber nicht zustande gekommen seien. Hierdurch dürften sich die Überschüsse weiter erhöht haben. Soweit die Liquiditätsreserve von 10 % überschritten sei, wären die Erhebungsbescheide für 2013 schon aus diesem Grunde rechtswidrig. Im Übrigen sei der angefochtene Bescheid auch deshalb rechtswidrig, weil die Ausgleichsmasse für das Erhebungsjahr 2013 fehlerhaft und nicht nachvollziehbar berechnet worden sei. Die nach § 5 Nr. 1 AltPflAusglVO in die Berechnung einzustellende jährliche Durchschnittsvergütung sei für jedes Ausbildungsjahr getrennt zu ermitteln. Es handele sich nicht um den Durchschnittsverdienst aller drei Ausbildungsjahre. Hierbei würden im Übrigen auch weder die vorgenommenen Ausbildungsverkürzungen noch die Ausbildungsabbrecher berücksichtigt. Die Gesamtsumme der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III sei nicht nachvollziehbar darlegt.
Von der Ausbildung von Altenpflegern profitierten nicht nur stationäre, teilstationäre und ambulante Einrichtungen der Altenpflege, sondern auch weitere Einrichtungen wie Krankenhäuser, Reha-Einrichtungen, Sanitätshäuser, Hospize, Kranken- und Pflegekassen etc., ohne dass diese an dem Umlagesystem beteiligt würden. Eine Refinanzierung des Ausgleichsbetrages durch Weitergabe der Kosten im Rahmen der Vergütungsvereinbarungen zu Lasten der betroffenen Patienten sei nicht zu erreichen. Je nach Punktwert des Unternehmers verteuerten sich die Pflegekosten durch eine Berücksichtigung des Ausgleichsbetrages um ca. 7 bis 7,5 %. Hierdurch entstünden erhebliche Mehrkosten, die in der Regel vom Patienten aufzubringen seien, da die Pflegestufe meist ausgeschöpft sei. Die Mehrheit der Patienten könne den Mehrbetrag nicht aufbringen mit der Folge, dass die Versorgung des Patienten reduziert werde, um Kosten zu sparen. Eine Refinanzierung sei daher nicht möglich. Im Übrigen sei es auch rechtlich bedenklich, wenn letztlich die Finanzierung der Abgabe einseitig durch die aktuell zu versorgenden Patienten erfolge. Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse auf die Sektoren „voll-/teilstationär“ und „ambulant“ gemäß § 6 AltPflAusglVO sei nicht sachgerecht. Sie entspreche nicht der Realität und berücksichtige nicht die besonderen strukturellen Ausrichtungen der Pflegedienste. Die sektorale Aufteilung werde nach der Zahl der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten examinierten Pflegefachkräfte vorgenommen, jedoch nur bis zu dem Anteil der im SGB XI-Bereich (gesetzliche Pflegeversicherung) erbrachten Leistungen. Es sei bereits nicht korrekt, dass bei der Anzahl der Pflegekräfte nicht nur Altenpflegerinnen, sondern auch Gesundheits- und Krankenpflegerinnen berücksichtigt würden. Deren Ausbildung würde aber nicht über die AltPflAusglVO finanziert.
Außerdem würden examinierte Pflegefachkräfte hauptsächlich im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung (SGB V) eingesetzt, weil dies dort gemäß §§ 132, 132a Abs. 2 SGB V vorgeschrieben sei. Demgegenüber sei der Einsatz von Pflegefachkräften im Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung (SGB XI) nicht vorgeschrieben. Hier könne jederzeit nicht-qualifiziertes Personal eingesetzt werden und werde auch in der Realität eingesetzt. Die Berücksichtigung der Anzahl der Pflegefachkräfte in Höhe des Anteils der Leistungen auf der Grundlage des SGB XI sei daher fehlerhaft.
Schließlich sei die sektorale Aufteilung auch dort nicht angemessen, wo die geringe Größe des Pflegedienstes (wegen der im Bereich der Krankenpflege vorgeschriebenen Mindestanzahl an Pflegefachkräften) oder die besondere Ausrichtung (z. B. Palliativpflege) zu einem vermehrten Einsatz von Pflegefachkräften führe.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 11. November 2012 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen:
Der angefochtene Heranziehungsbescheid sei rechtmäßig. Zunächst sei die Festlegung der Ausgleichsmasse in Höhe von 100 % der Ausbildungskosten sowie die Erstattungsfähigkeit von 100 % der Ausbildungskosten bis zur Obergrenze der im TVAöD vereinbarten Vergütung nicht zu beanstanden. Eine 100 %ige Berücksichtigung der Ausbildungskosten müsse schon deshalb zulässig sein, weil eine 100 %ige Refinanzierung auch bei einer Weitergabe der Ausbildungskosten an die Kunden gemäß § 82 a SGB XI möglich sei. Zudem treffe § 82 a Abs. 3 SGB XI ausdrücklich Regelungen für den Fall, dass die Ausbildungsvergütung „ganz oder teilweise“ durch ein landesrechtliches Umlageverfahren finanziert werde. Aus dem Wortlaut des § 25 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz - AltPflG) ergebe sich keine Beschränkung auf einen Teil der Ausbildungsvergütung. Danach könnten Ausgleichsbeträge zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung erhoben werden. Auch das Bundesverfassungsgericht habe im Rahmen der Überprüfung der früheren Umlageverfahren (Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -) keine Begrenzung auf einen Teil der Ausbildungskosten gefordert. Der VGH Baden-Württemberg habe zwar in der Entscheidung vom 22. September 2009 - 2 S 1117/07 - festgestellt, dass die vom dortigen Verordnungsgeber gewählte anteilige Finanzierung zulässig sei. Eine Aussage über eine vollständige Refinanzierung sei dort aber nicht gemacht worden. Die Rechtslage in Baden-Württemberg sei mit derjenigen in Nordrhein-Westfalen auch nicht vergleichbar. Dort erbrächten die Altenpflegeschüler tatsächlich abrechenbare Leistungen im Bereich der Behandlungspflege und könnten insoweit auf den Personalschlüssel angerechnet werden. Insbesondere könnten Auszubildende nach dem 1. Ausbildungsjahr als Altenpflegehelfer eingesetzt werden. Damit werde ein Teil der Ausbildungskosten über die allgemeinen Personalkosten im Pflegesatz abgerechnet. Lediglich der verbleibende Anteil müsse auf anderem Wege finanziert werden. In diesem Zusammenhang sei die davon abweichende Ausgangssituation in Nordrhein-West-falen zu berücksichtigen. Bisher sei die Altenpflegeausbildung in NRW mit einem Wettbewerbsnachteil verbunden gewesen. Die Ausbildungsvergütungen seien zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert worden. Dies habe zu einer deutlichen Verteuerung der Leistungen von ausbildenden Einrichtungen gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen geführt, was die Einrichtungen im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 zurückgemeldet hätten. Etwa 15 % der befragten Betriebe hätten sogar angegeben, zukünftig weniger auszubilden, da die Kosten die Tagessätze erhöhten. Es sei daher erforderlich, diesen Wettbewerbsnachteil abzubauen, um eine ausreichende Versorgung mit Altenpflegefachkräften durch steigende Ausbildungszahlen sicherzustellen.
Zu einer Ungleichbehandlung mit einem Wettbewerbsnachteil für nicht ausbildende Betriebe führe das Ausgleichsverfahren nicht. Vielmehr werde eine Belastungsgleichheit gerade durch die Umlage gewährleistet, da die nicht ausbildenden Betriebe aus der Ausbildung von Altenpflegern durch andere Vorteile zögen, weil sie regelmäßig und typischerweise auf ausgebildetes Fachpersonal angewiesen seien. Auch die nicht ausbildenden Betriebe könnten die Umlage durch eine Weitergabe an die Kunden ausgleichen. Daher komme es nicht darauf an, ob es allen Einrichtungen möglich sei, selbst auszubilden. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es jedoch allen Betrieben, auch kleineren Einrichtungen möglich, bei einer vollen Erstattung der Vergütung selbst auszubilden. Dies werde nicht durch eine zu geringe Anzahl schulischer Ausbildungsplätze ausgeschlossen. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 sei eine mögliche Erhöhung der Ausbildungskapazität bei den Fachseminaren und Bildungseinrichtungen von 13 % bei bestehenden Raum- und Lehrpersonalressourcen festgestellt worden. Außerdem seien die Fördermittel für die schulische Ausbildung seit 2006 deutlich erhöht worden. Während im Jahr 2006 noch 31 Mio. Euro für die Ausbildung in der Pflege vorgesehen gewesen seien, seien die Ausgaben im Haushalt 2012 auf 39,2 Mio. Euro erhöht worden. Für 2013 stünden sogar 54,80 Mio. Euro zur Verfügung. Hiervon könnten 15.300 Plätze gefördert werden. Demnach sei sichergestellt, dass alle Auszubildenden auch einen Fachseminarplatz erhielten. Tatsächlich sei die Zahl der schulischen Ausbildungsplätze bereits zum Jahresende 2012 deutlich ausgebaut worden. Die Zahl der landesgeförderten Plätze in den Fachseminaren für Altenpflege könne über das Fachprogramm B. .web abgefragt werden. Die Abfrage im Dezember 2011 habe eine Anzahl von rund 10.000 und im Dezember 2012 eine Anzahl von rund 12.200 landesgeförderten Ausbildungsplätzen ergeben. Nach einer aktuellen Abfrage vom 20. Juni 2013 weise das Programm nunmehr für Dezember 2012 eine Zahl von 12.009 schulischen Ausbildungsplätzen aus. Hierbei handele es sich um eine bereinigte Zahl, die sich aus der nachträglichen Reduzierung der Fördersumme im Zusammenhang mit nicht zustande gekommenen oder abgebrochenen Ausbildungen ergäbe. Die aktuelle Abfrage für den Zeitpunkt Juni 2013 ergebe eine Zahl von 12.518 Plätzen für die Altenpflegeausbildung. Zwar liefere das Programm keine Daten über die Zahl der Ausbildungsplätze bei den Einrichtungen der Altenpflege. Jedoch hätten aus rechtlichen Gründen alle Schüler an einem Fachseminar auch einen Ausbildungsvertrag in einer Pflegeeinrichtung (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 6 AltPflG). Die Ausbildungsverhältnisse bei den Einrichtungen der Altenpflege könnten über das Programm Q. .web ermittelt werden, über das die Einrichtungen die Zahl der Auszubildenden für das Ausgleichsverfahren meldeten. Danach seien im Januar 2012 insgesamt 9.240 Auszubildende registriert gewesen. Im Dezember 2012 seien es bereits 12.138 Schüler gewesen. Im Juni 2013 seien dort 12.313 Auszubildende registriert. Schwankungen ergäben sich aufgrund nachträglicher Korrekturen. Die Differenzen der Fachprogramme hielten sich im Rahmen der üblichen Toleranzen bei statistischen Programmen. Es werde bestritten, dass kleinere Betriebe gar nicht ausbilden könnten. Auch diese seien gemäß § 13 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 3 AltPflG als Ausbildungsbetriebe vorgesehen. Die kleineren Betriebe würden jedoch auch durch das Ausgleichsverfahren nicht zur Ausbildung gezwungen. Die Größe des Betriebes werde bei der Bemessung des Ausgleichsbetrages berücksichtigt, sodass keine unzumutbare Belastung erfolge.
Entgegen der Auffassung der Klägerin entstehe aus der Ausbildung von Altenpflegeschülern kein nennenswerter wirtschaftlicher Vorteil. Auch die bisherige Refinanzierbarkeit der Kosten nach § 82 a SGB XI habe gerade nicht zu einer ausreichenden Schaffung von Ausbildungsplätzen geführt. Daraus könne bereits abgeleitet werden, dass sich die Ausbildung gerade nicht wirtschaftlich auszahle. Es sei in NRW auch nach dem ersten Ausbildungsjahr nicht zulässig, dass Altenpflegeschüler Behandlungspflege als abrechnungsfähige Leistung selbständig durchführten. Insbesondere erhielten sie nach einem Jahr - abweichend von anderen Bundesländern - nicht den Status eines staatlich geprüften Altenpflegehelfers. Auch könnten die Auszubildenden nicht auf den Personalschlüssel als Teil des allgemeinen Pflegesatzes angerechnet werden. Vielmehr seien die Ausbildungsvergütungen zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert worden. Die Altenpflegeschüler hätten daher auch früher nicht wie „nicht qualifiziertes Personal“ behandelt und abgerechnet werden können. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass die Altenpflegeschüler der ausbildenden Einrichtung nicht für den ganzen Zeitraum der Ausbildung zur Verfügung stünden. Vielmehr würden die Auszubildenden nach den Ausbildungsrichtlinien des Landes NRW im zweiten und dritten Ausbildungsjahr in bis zu drei weiteren praktischen Ausbildungsstellen mit einem zeitlichen Umfang von 6 bis 10 Wochen eingesetzt. Weiter sei ein selbständiger Einsatz von Schülern auch bei der Beratung, Begleitung und Betreuung von alten Menschen ohne eine entsprechende Anleitung nicht vorgesehen. Schließlich entstünden durch die Ausbildung weitere Kosten, die über die Ausbildungsvergütung hinausgingen, z. B. für die Ausbildung von Fachkräften zum Praxisanleiter, Zeitaufwand für die Anleitung der Schülerinnen, Kommunikation mit den Fachseminaren und Verwaltungsaufwand. Eine 100 %-ige Erstattung der Ausbildungsvergütung sei vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden.
Der Sicherheitszuschlag von 15 % sei erforderlich, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse zur Erstattung der Ausbildungsvergütung zu gewährleisten. Die Festsetzung richte sich nach der am 1. Januar des Vorjahres gemeldeten Zahl der Altenpflegeschüler. Zu diesem Zeitpunkt stehe somit die tatsächliche Zahl der Auszubildenden im Erhebungsjahr noch gar nicht fest. Daher müsse eine Pro-gnoseentscheidung getroffen werden, um eine noch ungewisse Größe in die Kalkulation einzubeziehen. Da aufgrund des Ausgleichsverfahrens mit einer steigenden Zahl von Ausbildungsverhältnissen zu rechnen sei, sei ein 15 %-iger Zuschlag erforderlich. Dieser sei mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege und den kommunalen und privaten Pflegeanbietern abgestimmt. Für das Erhebungsjahr 2013 sei zu berücksichtigen, dass im Verlauf des Jahres 2012 bereits ein erheblicher Zuwachs an Ausbildungsverhältnissen stattgefunden habe, der noch nicht in die Berechnung der Ausgleichsmasse eingeflossen sei. Zudem werde durch die regelmäßige Überprüfung des Sicherheitszuschlages nach § 27 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusglVO sichergestellt, dass dessen Höhe an den Finanzierungsbedarf angepasst bleibe. Jedenfalls verblieben Überschüsse im System und würden somit vollumfänglich für die künftige Ausbildungsfinanzierung genutzt. Die Zahlen aus dem Erhebungsjahr 2012 bestätigten, dass der Sicherheitszuschlag erforderlich sei, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse zu garantieren. Die Gesamtausgleichsmasse habe für das zweite Halbjahr 2012 87.654.945,27 Euro betragen. Ohne den Sicherheitszuschlag in Höhe von 15 % hätte die Ausgleichs-masse 76.221.691,54 Euro betragen. Dem hätten Erstattungszahlungen in Höhe von 86.630.858,32 Euro gegenübergestanden. Demnach hätte die Ausgleichsmasse ohne den Zuschlag für die Erstattungszahlungen nicht ausgereicht. Vielmehr sei ein Sicherheitszuschlag in Höhe von 13,66 % erforderlich gewesen, um die Erstattungen ohne Kürzungen an die Einrichtungen auszahlen zu können.
Auch die Regelung des § 12 AltPflAusglVO hinsichtlich der Überschüsse sei rechtsfehlerfrei. Überschüsse würden zunächst als verzinsliche Liquiditätsrücklage verwendet, sodann bei der nächsten Erhebung durch eine Verringerung der Ausgleichsmasse verrechnet. Eine ungleiche Heranziehung der einzelnen Betriebe sei nicht erkennbar. Größere Überschüsse würden durch die regelmäßige Überprüfung des Sicherheitszuschlages vermieden. Der Liquiditätszuschlag sei kein Selbstzweck, sondern diene der Absicherung der Erstattung der Ausbildungsvergütungen. Falls die Ausgleichsmasse nicht ausreiche, müssten die Erstattungsansprüche anteilig gekürzt werden, § 11 AltPflAusglVO. Dies solle durch die Liquiditätsreserve vermieden werden. Der Sicherheitszuschlag von 15 % sei keine zusätzliche Reserve, sondern solle den zu erwartenden Anstieg der Ausbildungsverhältnisse ausgleichen.
Die Einbeziehung weiterer Gruppen in den Kreis der Ausgleichspflichtigen sei aus rechtlichen Gründen nicht möglich. Der Rahmen des § 25 Altenpflegegesetzes sei in vollem Umfang ausgeschöpft worden. Auch wenn andere Einrichtungen von ausgebildeten Fachkräften profitierten, seien diese nicht nach § 13 Abs. 1 AltPflG mögliche Träger der Ausbildung. Die von der Klägerin als unmöglich bezeichnete Möglichkeit der Weiterreichung der Ausbildungskosten an die Kunden beruhe auf § 82 a SGB XI und habe schon vor der Einführung des Ausgleichssystems bestanden. Die ausbildenden Einrichtungen hätten hiervon vor der Einführung des Ausgleichsverfahrens auch Gebrauch gemacht. Bereits ab zwei Ausbildungsverhältnissen lägen die Entgelte für die Leistungen (zuzüglich des Aufschlages für die Ausbildungsvergütung) höher als die heute bei der Umlagefinanzierung zu zahlenden Leistungsentgelte (zuzüglich des Aufschlages für den Ausgleichsbetrag). Die Belastung für die Pflegebedürftigen habe sich daher insgesamt gesehen nicht verändert. Im Übrigen habe der Beklagte auf die Refinanzierung durch die Pflegeeinrichtungen, insbesondere auf die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens, keinen Einfluss. Auch die für das Erhebungsjahr 2013 festgesetzte Ausgleichsmasse sei richtig berechnet und nachvollziehbar dargestellt worden. Insbesondere könne nicht der Durchschnittsverdienst der einzelnen Ausbildungsjahre zugrundegelegt werden. Bei der Prognose der zu erwartenden Altenpflegeschüler müsse von der Gesamtzahl der Auszubildenden ausgegangen werden, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse zu gewährleisten. Die Verkürzung oder der Abbruch der Ausbildung könnten bei der Bemessung der Ausgleichsmasse nicht einbezogen werden. Jedoch würden diese bei der Erstattung der Ausbildungsvergütung berücksichtigt, da nur die tatsächlich erfolgten Zahlungen an die Auszubildenden zur Erstattung führten. Die Überschüsse verblieben im System der Umlagefinanzierung und führten bei der nächsten Erhebung zu einer Verringerung der Ausgleichsmasse. Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse nach Pflegefachkräften sei nicht zu beanstanden. Es sei bewusst darauf verzichtet worden, die Aufteilung nach den beschäftigten Altenpflegekräften vorzunehmen, um nicht einen Anreiz dafür zu schaffen, die Zahl der Altenpflegekräfte gering zu halten. Jedoch werde nur die Anzahl der Pflegekräfte für die Aufteilung berücksichtigt, die auf den Anteil an abgerechneten Punkten nach dem SGB XI entfalle. Dieser Anteil entspreche ihrem Bedarf an Altenpflegekräften. Damit sei den unterschiedlichen Strukturen bei stationären und ambulanten Einrichtungen ausreichend Rechnung getragen. Dies zeige sich auch darin, dass die ambulanten Dienste weniger zahlen müssten als die stationären Einrichtungen. Während die stationären Einrichtungen im Jahr 2013 mit 142.095.675,00 Euro in die Ausgleichsmasse einbezogen worden seien, seien die ambulanten Dienste mit Schwerpunkt im Bereich der Krankenpflege nur mit rund 51.203.694,00 Euro belastet worden. Auf die Frage, ob tatsächlich Altenpflegekräfte bei dem ambulanten Dienst beschäftigt würden, komme es nicht an, da es sich um eine grundsätzliche Regelung handele.
Die Behauptung der Klägerseite, der Beklagte habe nach der Meldung von verbindlich beabsichtigten Ausbildungsverhältnissen die Erstattungsbeträge ohne weitere Prüfung ausgezahlt, sei nicht richtig. Im Jahr 2012 habe sich der Beklagte von rund 248 Einrichtungen etwa 2.450 Ausbildungsverträge vorlegen lassen, darunter 800 angemeldete verbindlich beabsichtigte Ausbildungsverhältnisse. Die Teilnehmer seien zu wahrheitsgemäßen Meldungen verpflichtet, sodass bei unrichtigen Meldungen auch strafrechtliche Konsequenzen drohen könnten. Schließlich hat der Beklagte im Einzelnen die Berechnung der Ausgleichsmasse sowie die Ermittlung des von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrages erläutert.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil unter Zulassung der Berufung abgewiesen und im Wesentlichen ausgeführt:
Der angefochtene Bescheid sei formell rechtmäßig und verstoße namentlich nicht gegen Verfahrensvorschriften. Zwar sei der Bescheid entgegen § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO erst nach dem 1. November des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres (2012) festgesetzt worden. Insoweit komme jedoch die Übergangsvorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO zur Anwendung, nach der die Stichtage noch bis Ende des Jahres 2012 bei Vorliegen besonderer Gründe abweichend festgesetzt werden könnten. Auch wenn der Beklagte in diesem Zusammenhang keine solchen Gründe geltend gemacht habe, liege auf der Hand, dass im Jahre 2012 auch angesichts der üblichen Anlaufschwierigkeiten bei der Einführung eines neuen komplizierten Verwaltungsverfahrens ein besonders hoher Verwaltungsaufwand entstanden sei. Davon abgesehen wäre ein insoweit unterstellter Verfahrensmangel nach § 46 VwVfG NRW ohnehin unbeachtlich.
Der Bescheid entspreche auch dem materiellen Recht.
Die Verordnungsermächtigung in § 25 AltPflG sei verfassungsgemäß. Sie entspreche den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben, was sich entsprechend aus den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zum früheren (Landes-) Gesetz über die Berufe in der Altenpflege ergebe, das ein vergleichbares Umlageverfahren vorgesehen habe. § 25 AltPflG verstoße auch weder gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG noch gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.
Auch die landesrechtliche AltPflAusglVO entspreche höherrangigem Recht. Sie halte sich im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Vor allem sei das Ausgleichsverfahren im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlich, um einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern oder zu beseitigen. Der Landesgesetzgeber habe die hiernach gebotene Mangelprognose angestellt und sei - fehlerfrei - zu dem Schluss gekommen, es liege bereits ein Mangel an Ausbildungsplätzen vor. Ausweislich der Begründung der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens habe das bisherige Refinanzierungsverfahren nach § 24 AltPflG nicht zu einer ausreichenden Menge an Ausbildungsplätzen beigetragen, weil die Ausbildungsvergütungen in vollem Umfang auf den allgemeinen Pflegesatz hätten aufgeschlagen werden müssen, was in der Vergangenheit zu einer deutlichen Verteuerung der Leitungsentgelte ausbildender Betriebe geführt habe. Aus einer wissenschaftlichen Untersuchung sei hervorgegangen, dass im Jahre 2010 ein Bedarf von ca. 2.500 Altenpflegefachkräften bestanden habe, der durch die Absolventen der Altenpflegeschulen - auch angesichts sinkender Zahlen neu belegter Ausbildungsplätze im Bereich der Altenpflege - nicht habe gedeckt werden können. Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung sei die Annahme gerechtfertigt gewesen, dass die Zahl der Pflegebedürftigen und damit die der benötigten ausgebildeten Pflegekräfte weiter steigen werde. Außerdem sei damit zu rechnen, dass die Situation durch das absehbar zu erwartende altersbedingte Ausscheiden von Pflegekräften aus den geburtenstarken Jahrgängen der Nachkriegszeit noch verschärft werde. Es sei auch hinreichend belegt worden, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern - jedenfalls auch - auf einem zu geringen Angebot an Ausbildungsplätzen beruhe. Die zu geringe Ausbildungsbereitschaft sei darauf zurückgeführt worden, dass den ausbildenden Betrieben ein Wettbewerbsnachteil aufgrund der erhöhten Leistungsentgelte entstehe. Zu der Ausbildungsvergütung kämen noch weitere Kosten, nämlich für die Ausbildung und Freistellung der Praxisanleiter sowie für die Organisation, hinzu. Demgegenüber sei der Nutzen der Altenpflegeschüler für die ausbildenden Betriebe eingeschränkt, weil sie den Betrieben nur beschränkt zur Verfügung stünden und nicht zu abrechenbaren Leitungen herangezogen werden könnten. Es liege auf der Hand, dass die Ausbildungsbereitschaft gering sei, wenn sie sich nicht wirtschaftlich auszahle. Im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der AltPflAusglVO hätten die angehörten kommunalen und privaten Verbände auch ganz überwiegend bestätigt, dass im Jahre 2011 ein mangelhaftes Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege bestanden und dieses mit Wettbewerbsnachteilen der ausbildenden Betriebe zusammengehangen habe. Indes habe in der Anhörung vor dem Gesundheitsausschuss des Landtags nicht festgestellt werden können, dass ein Mangel an geeigneten Bewerbern ursächlich sei. Einigkeit habe allerdings darüber bestanden, dass es neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen auch zahlreiche weitere Gründe für den Mangel an ausgebildeten Altenpflegern gebe, so vor allem die mangelnde Attraktivität des Berufs, und dass das vorgeschlagene Ausgleichsverfahren insofern nur ein Faktor im Rahmen eines Bündels von Maßnahmen sein könne. Vor diesem Hintergrund sei das Ausgleichsverfahren geeignet und erforderlich, den Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen, weil es aufgrund der Erstattung der Ausbildungsvergütung an die ausbildenden Betriebe einen Anreiz biete, Ausbildungsplätze zu schaffen. Die zwischenzeitliche Entwicklung seit der Einführung des Ausgleichsverfahrens stütze diese Annahme; die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege habe von rd. 10.000 im Dezember 2011 auf rd. 12.000 im Dezember 2012 gesteigert werden können.
Die AltPflAusglVO stehe auch im Einklang mit § 25 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AltPflG. Der 15 %ige Sicherheitsaufschlag auf die Ausgleichsmasse beruhe auf § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG, wonach die Landesregierung die Berechnung des Kostenausgleichs regele. Dabei sei zu berücksichtigen, dass im Zeitpunkt der Festsetzung der Ausgleichsmasse, die im September des Vorjahres erfolge (§ 4 Abs. 1 AltPflAusglVO), der voraussichtliche Mittelbedarf im Erhebungsjahr noch nicht endgültig feststehe. Abweichungen könnten sich daraus ergeben, dass die Zahl der der Berechnung der Ausgleichsmasse zugrundezulegenden Altenpflegeschüler nach dem Stichtag des 1. Januar des Vorjahres zu bemessen sei (§ 4 Abs. 2 AltPflAusglVO), während sich die Erstattung der Ausbildungsvergütungen nach der Zahl der im Erhebungsjahr in Ausbildung befindlichen Altenpflegeschüler richte (§ 10 Abs. 1 AltPflAusglVO). Soweit im ursprünglichen Verordnungsentwurf ein Sicherheitszuschlag von nur 10 % vorgesehen gewesen sei, sei die spätere Anhebung dieses Betrages aufgrund der Stellungnahmen der sachverständigen Verbände im Anhörungsverfahren gerechtfertigt gewesen, die nämlich mehrheitlich eine Erhöhung des Zuschlags gefordert hätten, um dem zu erwartenden Anstieg der Ausbildungsplätze Rechnung zu tragen. Der erhöhte Sicherheitszuschlag habe sich auch im Erhebungsjahr 2012 als erforderlich erwiesen, für dessen Abrechnung letztlich ein Zuschlag in Höhe von 13,66 % notwendig gewesen sei. Wenn nicht davon auszugehen sei, dass die Zahl der Ausbildungsplätze weiterhin kontinuierlich um ca. 15 % ansteigen werde, führe dies nicht zur Rechtswidrigkeit des festgelegten Sicherheitszuschlags, weil dessen Erforderlichkeit in einem Turnus von zwei Jahren zu überprüfen sei (§ 17 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusgl-VO), und Überschüsse, die nicht zur Bildung einer Liquiditätsrücklage nach § 12 AltPflAusglVO verwendet würden, zu einer Reduzierung der Ausgleichsmasse in den Folgejahren einzusetzen seien (§ 12 Abs. 5 AltPflAusglVO). Auch die Regelung zur Bildung der Liquiditätsrücklage sei von der Befugnis der Landesregierung, das Ausgleichsverfahren näher auszugestalten, gedeckt. Die Verordnung müsse Vorschriften für mögliche Überschüsse oder Unterdeckungen enthalten. Die vorgesehene Bildung einer einmaligen Rücklage erscheine notwendig, da es zu Unterdeckungen kommen könne, insbesondere wenn der Sicherheitszuschlag entfallen sollte. Der Zweck des Ausgleichsverfahrens könne nur erfüllt werden, wenn die Ausgleichsträger sicher mit einer vollen Erstattung der Vergütung rechnen könnten. Auch die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 8 AltPflAusglVO sei mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Mit dessen Satz 2 sei es den Ländern überlassen, ob sie die Verfahrenskosten selbst tragen oder auf die Altenpflegeeinrichtungen abwälzen. § 82 a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI schließe nur aus, die Verwaltungskosten auf die Leistungsentgelte aufzuschlagen und damit an die Pflegebedürftigen weiterzugeben. Die Erhebung der Verwaltungskosten sei aufgrund des funktionellen Zusammenhangs mit dem Ausgleichsverfahren grundsätzlich zulässig.
Schließlich sei auch die in § 25 Abs. 3 AltPflG vorgesehene Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung des Ausgleichsverfahrens durch die Regelung des § 17 Abs. 1 AltPflAusglVO gewährleistet.
Die Verordnung entspreche dem Verfassungsrecht. Der Ausgleichsbetrag sei als Sonderabgabe zur Förderung der Ausbildung von Altenpflegern zulässig. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der Entwicklung, die sich seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 - über das Umlageverfahren nach § 7 Abs. 3 AltPflG NRW 1994 vollzogen habe. Die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe, nämlich der stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, sei nach wie vor zu bejahen. Der Anteil der Altenpfleger im Personal sei von 1999 bis 2009 im ambulanten Bereich von 14 % auf 19 % und im stationären Bereich von 19 % auf 22,7 % gestiegen. Die Gruppen-nützigkeit der Abgabe liege insofern weiterhin vor. Weil sich der Gesetzgeber an dem typischen Befund orientieren könne, komme es nicht darauf an, ob in einzelnen Betrieben möglicherweise überhaupt keine Altenpfleger (sondern Krankenpfleger) beschäftigt seien. Ausgebildete Altenpfleger könnten auch in kleineren ambulanten Pflegediensten mit Schwerpunkt in der häuslichen Krankenpflege sinnvoll als Pflegekräfte eingesetzt werden, da sie neben den Pflegeleistungen nach dem SGB XI auch Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach dem SGB V erbringen könnten. Es gebe keine Regelungen, nach denen in der Behandlungspflege ausschließlich Krankenpfleger eingesetzt werden dürften. Daher sei die Annahme, eine Beschäftigung von Altenpflegern bringe diesen Einrichtungen keinen Nutzen, nicht gerechtfertigt. Ein verfassungswidriger Durchgriff des Verordnungsgebers auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen liege nicht vor, wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Beschluss vom 17. Juli 2003 entschieden habe. Die in diesem Kontext geforderten Überprüfungs-, Dokumentations- und Informationspflichten seien durch die §§ 16 und 17 AltPfl-AusglVO gewahrt.
Die Ausgleichsabgabe verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 14 Abs. 1 GG. Dies sei jedenfalls deshalb auszuschließen, weil die Abgabe keine „erdrosselnde Wirkung“ habe. Denn es bestehe die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82 a Abs. 3 SGB XI. Auch wenn die ambulanten Pflegedienste die erhöhten Leistungsentgelte nicht in vollem Umfang am Markt durchsetzen könnten, sei nicht dargelegt, dass die wirtschaftlichen Einbußen so erheblich seien, dass sie zur Aufgabe des Betriebs zwängen. Die Belastung werde durch die Aufteilung der Ausgleichsbeträge auf vier Zahlungstermine im Jahr gemildert. Außerdem bestehe die Möglichkeit der Ratenzahlung oder Stundung. Die bisherige Stundungspraxis weise nicht auf eine regelmäßige Existenzgefährdung der ambulanten Dienste hin. Nach den Angaben des Beklagten seien in seinem Zuständigkeitsbereich bei ca. 2.600 teilnehmenden Einrichtungen für den Erhebungszeitraum 2012 65 Stundungsanträge und für 2013 51 solcher Anträge gestellt worden, wobei 38 (2012) bzw. 37 (2013) Betriebe die Abgabe bereits vor der Entscheidung gezahlt hätten. Letztlich seien in beiden Jahren jeweils nur 10 Betrieben eine Stundung wegen erheblicher Härte gewährt worden, was einem Anteil von 0,38 % entspreche. Die Ausgleichsabgabe sei der Höhe nach hinreichend bestimmt, weil ihre Bemessungsfaktoren eindeutig festgelegt seien. Die erforderlichen Daten seien auch aus dem zugänglichen statistischen Material der Vorjahre ohne Weiteres zu beschaffen. Es sei auch nicht erkennbar, dass das Verfahren zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Ausgleichsbetrags ungeeignet für eine normkonforme und gleichmäßige Anwendung sei. Dass die Ermittlung der Abgabengrundlagen auf Meldungen der Abgabenpflichtigen beruhe, sei im Abgabenrecht nicht ungewöhnlich und angesichts der im Rahmen einer Massenverwaltung zu aufwändigen Einzelfallermittlungen auch zulässig. Wahrheitswidrige Meldungen, die zu einer zusätzlichen Belastung der übrigen Abgabenpflichtigen führen, könnten strafrechtlich verfolgt werden. Der Beklagte habe Plausibilitätskontrollen eingeführt, anhand derer auffällige Abweichungen aufgedeckt werden könnten. Die Ausgleichsabgabe beinhalte keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung und sei auch nicht unverhältnismäßig. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung der abgabepflichtigen Pflegeeinrichtungen im Vergleich zur Allgemeinheit oder zu anderen Branchen, z. B. im Bereich der Krankenpflege, bestehe nicht. Der sachliche Grund für die Inanspruchnahme der Pflegeeinrichtungen liege in der Sachnähe zu dem verfolgten besonderen Zweck, erforderliche Fachkräfte für die Altenpflege bei steigendem Bedarf und sinkenden Schülerzahlen zu gewinnen. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, die Kosten der Ausbildung von Altenpflegern der Allgemeinheit aufzuerlegen, auch wenn eine solche Lösung ebenfalls denkbar gewesen wäre. Die Abgabe führe auch nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen. Trotz der strukturellen Unterschiede sei die Heranziehung beider Arten von Einrichtungen sachlich gerechtfertigt. Denn in beiden Bereichen bestehe ein gleichartiges Interesse an ausgebildeten Altenpflegern. Überdies habe der Verordnungsgeber dem unterschiedlichen Bedarf durch die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse gemäß § 6 Abs. 1 und 3 AltPflAusglVO hinreichend Rechnung getragen. Dass die Differenzierung nicht anhand der Zahl der beschäftigten Altenpflegekräfte vorgenommen werde, sondern an den Umfang der nach dem SGB XI erbrachten Leistungen anknüpfe, liege innerhalb des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers, der zulässigerweise habe annehmen dürfen, dass Pflegeleistungen nach dem SGB XI typischerweise älteren Menschen zugutekämen. Die Ausgleichabgabe führe auch nicht zu einer ungerechtfertigten Benachteiligung nicht ausbildender Betriebe. Vielmehr sei der Wettbewerbsnachteil der ausbildenden Betriebe, der vor der Einführung der Abgabe bestanden habe, weil die Ausbildungskosten bis dahin in vollem Umfang auf die allgemeinen Pflegesätze hätten aufgeschlagen werden müssen, nunmehr beseitigt worden. Dass die Ausbildungsvergütung jetzt zu 100 % erstattet werde, führe nicht zu einer dem Gleichheitsgrundsatz widersprechenden Überkompensation. Der Beklagte habe hinreichend dargelegt, warum in Nordrhein-Westfalen - anders als nach der Rechtslage in Baden-Württemberg - eine 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung zur Zielerreichung erforderlich sei. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass dem Ausbildungsträger über die Kosten der Ausbildungsvergütung hinaus weitere nicht unerhebliche Aufwendungen entstünden, wie z. B. Kosten der Praxisanleitung und Organisation. Außerdem gebiete Art. 3 GG keine völlige Gleichstellung von ausbildenden und nicht ausbildenden Betrieben. So dürfe der Gesetzgeber bestimmten Gruppen Vergünstigungen einräumen, um hiermit sozial- oder wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen. Dass Pflegegeldempfänger und sonstige Einrichtungen, die Altenpfleger beschäftigten, wie etwa Krankenhäuser oder Reha-Einrichtungen, nicht zu der Ausgleichsabgabe herangezogen würden, verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Denn insoweit fehle an gerade an den typischen Merkmalen, welche die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe begründeten.
Schließlich entspreche der angefochtene Bescheid auch der AltPflAusglVO. Namentlich sei nicht erkennbar, dass die Ausgleichsmasse nach § 5 der Verordnung unrichtig ermittelt worden sei. Dass der Beklagte auf die durchschnittliche Vergütung aller drei Ausbildungsjahre abgestellt habe, entspreche § 5 Nr. 1 AltPflAusgl-VO. Eine separate Ermittlung des Durchschnittsverdienstes in den einzelnen Ausbildungsjahren sei hiernach nicht vorgesehen. Nicht ersichtlich sei ferner, dass falsche Schülerzahlen in die Berechnung eingestellt worden seien. In Übereinstimmung mit §§ 5 Nr. 1, 4 Abs. 2, 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO habe der Beklagte die von den Einrichtungen zum 1. Januar 2012 gemeldete Zahl der beschäftigten Altenpflegeschüler berücksichtigt. Diese Meldungen stellten einen Berechnungsfaktor zur Ermittlung der voraussichtlich im Erhebungsjahr bestehenden Ausbildungsverhältnisse dar, um eine auskömmliche Ausgleichsmasse sicherzustellen. Bei Festlegung der Ausgleichsmasse sei eine genaue Berechnung der im Erhebungsjahr anfallenden Gesamtkosten der Ausbildungsvergütungen noch nicht möglich. In Anbetracht des - auch zur Vermeidung von Verwaltungskosten - vorgesehenen pauschalierten Verfahrens zur Berechnung der Ausgleichsmasse sei es hierbei nicht geboten, Ausbildungsverkürzungen oder -abbrüche zu berücksichtigen. Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten in die Ausgleichsmasse ergebe sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO i. V. m. § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG. Dass auch hier auf Meldungen der Betriebe zurückgegriffen werde, sei im Rahmen der Pauschalierung unbedenklich. Den Überschuss aus dem Vorjahr (2012) von der Ausgleichsmasse für das Erhebungsjahr (2013) abzuziehen, sei nicht erforderlich gewesen, weil dieser nicht über die in § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO vorgesehene Liquiditätsrücklage hinausgehe. Die Verwaltungskosten seien in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO festgelegt worden. Dass der auf die Klägerin entfallende Ausgleichsbetrag fehlerhaft ermittelt worden sei, sei weder substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
Zur Begründung ihrer am 7. August 2013 eingelegten Berufung trägt die Klägerin auch unter Bezugnahme auf ihr erstinstanzliches Vorbringen vor:
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße der angefochtene Bescheid gegen die Verfahrensvorschrift des § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO. Die verspätete Festsetzung sei nicht von § 18 AltPflAusglVO gedeckt. Gründe für eine Verspätung habe der Beklagte nicht vorgetragen. Eine Änderung der Stichtagsfestsetzung sei nicht erfolgt.
§ 25 AltPflG sei als Verordnungsermächtigung nicht mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen nach § 2 Abs. 1 AltPflAusglVO, § 4 AltPflG sei mit der Verwendung des Begriffs der „Pflege alter Menschen“ zu unbestimmt. Die AltPflAusglVO stehe nicht im Einklang mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG. Die §§ 5, 10 AltPflAusglVO zielten nicht auf eine Neutralisierung der finanziellen Belastungen der auszubildenden Betriebe, sondern ermöglichten diesen unzulässigerweise, erhebliche finanzielle Vorteile zum Nachteil der nichtausbildenden Betriebe zu erwirtschaften. Ein wirtschaftlicher Einsatz von Auszubildenden sei bereits mit Beginn der Ausbildung möglich. Die AltPflAusgl-VO widerspreche auch § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG. Nach Einführung der Verordnung sei die Zahl der Auszubildenden lediglich im ersten Jahr um 1.100 gestiegen, im Folgejahr nur noch um 175. Das lasse darauf schließen, dass die AltPflAusglVO einen Mangel an Ausbildungsplätzen gerade nicht beseitigen könne. Wesentlicher Grund für diesen Mangel sei die Unattraktivität des Berufs, die sich durch die Verordnung nicht beseitigen lasse. Die Ausbildungskosten seien fehlerhaft berechnet. Abzustellen sei nicht auf die durchschnittliche Ausbildungsvergütung für alle drei Ausbildungsjahre, sondern auf den jeweiligen Durchschnittsverdienst jedes einzelnen Jahres. Die vom Beklagten angewandte Berechnungsweise berücksichtige Ausbildungsverkürzungen und -abbrüche nicht. Die Gesamtsumme und Berechnung der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III sei nicht nachvollziehbar dargelegt. Nicht nachzuvollziehen sei, ob und in welcher Weise eine Förderung von Ausbildungskosten nach dem SGB bei der Ermittlung der Ausgleichsmasse berücksichtigt worden sei.
Die Höhe des Sicherheitszuschlages nach § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO sei nicht mit § 25 AltPflG vereinbar. Auch die Abrechnung für das Jahr 2012 zeige, dass der 15 %ige Zuschlag erheblich zu hoch angesetzt sei. Die Bildung der Liquiditätsrücklage nach § 12 Abs. 2 AltPflAusglVO spreche nicht für die Rechtmäßigkeit des Sicherheitszuschlags. Angesichts der ausschließlichen Zweckgebundenheit der nach einem Berechnungsschlüssel zu ermittelnden Ausgleichsabgabe könne ein Überschuss nicht im System der Umlagefinanzierung verbleiben, sondern müsse an die Betriebe rückerstattet werden; ein Verbleib im System würde zu einer ungleichen Heranziehung der einzelnen Betriebe führen. Aus den gleichen Gründen sei auch die nach § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO vorgesehene Bildung einer 10 %igen Liquiditätsreserve rechtsfehlerhaft. Zusammen mit dem 15 %igen Sicherheitszuschlag erfolge eine 25 %ige Reservebildung, was erheblich zu hoch angesetzt sei.
Es fehle an der notwendigen Homogenität der mit der AltPflAusglVO in Anspruch genommenen Einrichtungen. Neben den einbezogenen Einrichtungen gebe es weitere Anbieter von Leistungen im Rahmen der Altenpflege, wie etwa geriatrische Kliniken, Rehabilitationseinrichtungen oder Krankenhäuser. Auch insoweit gebe es eine spezifische Sachnähe zu den zu finanzierenden Aufgaben. Entsprechendes gelte für weitere Einrichtungen, die Altenpfleger beschäftigten, z. B. Kranken- und Pflegekassen, Sanitätshäuser oder Hospize. Im ambulanten Pflegebereich würden lediglich 19 % und im stationären Bereich 22,74 % aller Altenpfleger beschäftigt; ein weitaus höherer Prozentsatz verteile sich mithin auf andere Einrichtungen, die mit der AltPflAusglVO nicht in Anspruch genommen würden. Soweit sich das Verwaltungsgericht darauf berufen habe, Altenpfleger seien auch im SGB V-Bereich einsetzbar (und mit Zusatzausbildung auch als PDL), betreffe dies nicht den hier gegenständlichen Bereich des SGB XI. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege ein verfassungswidriger Durchgriff auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen vor. Die Tagessätze erhöhten sich genau entsprechend der Altenpflegeumlage. Ein Informationsschreiben des zuständigen Landesministeriums dokumentiere die direkte, zielgerichtete und ganz offensichtlich auch politisch gewollte Durchreichung der Abgabe auf die Pflegebedürftigen. Auch soweit die Kostensteigerung zu einem erhöhten Eigenaufwand der Pflegebedürftigen führe, stelle dies einen direkten Durchgriff dar. Wenn sich das Verwaltungsgericht an anderer Stelle darauf berufe, dass nahezu 90 % der Pflegedienste von der Erhöhung des Punktwertes Gebrauch machten, zeige dies, dass fast alle Pflegedienste und auch stationäre Einrichtungen auf die Refinanzierung zurückgriffen.
Die Ausgleichsabgabe sei mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Die Möglichkeit der Refinanzierung könne nicht als Argument herangezogen werden, um eine erhebliche wirtschaftliche Belastung der Pflegedienste zu verneinen. Soweit das Verwaltungsgericht auf eine Umfrage Bezug genommen habe, nach deren Ergebnissen die Umsatzeinbußen bei lediglich 10 % gelegen hätten, seien die hieraus resultierenden Belastungen sehr wohl existenzvernichtend. Die Möglichkeit der Ratenzahlung oder Stundung schmälere die fortlaufende Belastung nicht. Es sei davon auszugehen, dass viele Dienste deswegen bereits im Vorfeld von solchen Optionen Abstand genommen hätten. Die erdrosselnde Wirkung der Altenpflegeumlage habe sich mit der Festsetzung der Umlage für das Jahr 2014 erheblich erhöht, die gegenüber dem Vorjahr zu einer weiteren Mehrbelastung der Pflegedienste um ca. 30 % geführt habe.
Es liege auch ein Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit vor. Die Ausgleichsabgabe sei nicht hinreichend bestimmt. Der Ansatz, beschäftigte examinierte Pflegekräfte im Verhältnis zu den erbrachten SGB XI-Leistungen zu berücksichtigen, sei fehlerhaft. Dabei würden auch Gesundheits- und Krankenpfleger einbezogen, deren Ausbildung nicht über die AltPflAusglVO finanziert werde. Außer Acht bleibe, dass im Bereich des Pflegeversicherungsrechts der Einsatz von examiniertem Personal weder vorgeschrieben noch notwendig sei; dort könne jederzeit nicht qualifiziertes Personal eingesetzt werden. Durch die Einbeziehung der Gesundheits- und Krankenpfleger würden die Pflegedienste erheblich mehr belastet, da sie im Vergleich zu Heimen einen erheblich größeren Anteil solchen Personals beschäftigten. Zur Bestimmung des Anteils ambulanter Dienste an der Ausgleichsmasse dürften daher allein die im SGB XI-Bereich beschäftigten Altenpfleger berücksichtigt werden.
Die AltPflAusglVO verstoße gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ausgleichsabgabe führe aus den dargelegten Gründen zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen. Die Altenpflegeumlage errechne sich nach den gesamten Aufkommen der Leistungen nach dem SGB XI, ohne dass berücksichtigt werde, ob die Leistungen für junge oder alte Menschen erbracht würden. Nicht ausbildende Betriebe würden ohne sachliche Rechtfertigung benachteiligt. Zwingend geboten wäre, die Ausbildungsvergütung nur teilweise zu erstatten, da der Einsatz von Auszubildenden vor allem im stationären Bereich durch Personalersparnis zu einem erheblichen Vorteil führe. Gerade in stationären und teilstationären Einrichtungen bestehe die Möglichkeit, Auszubildende wirtschaftlich einzusetzen. Pflegeleistungen könnten dort durch Auszubildende bereits nach kurzer Einarbeitungszeit allein erbracht werden. In der Regel würden Auszubildende in diesem Bereich als Ersatz für volle Arbeitskräfte eingesetzt. Auch im ambulanten Bereich sei der Einsatz von Auszubildenden wirtschaftlich vorteilhaft. Das Argument des Verwaltungsgerichts, über die Ausbildungsvergütung hinaus entstünden nicht unerhebliche Ausbildungskosten, sei nicht belegt.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 28. Juni 2012 abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 11. November 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt unter wiederholter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils vor: Von der Regelung des § 18 Nr. 1 AltPflAusglVO zur abweichenden Festlegung der Stichtage habe man im Jahr 2012 Gebrauch machen müssen, weil nach der Einführung des Verfahrens besonders viel Verwaltungsaufwand angefallen sei.
Die Ermächtigungsgrundlage des § 25 AltPflG verstoße nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Durch den Verweis auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG sei der Kreis der Umlagepflichtigen eindeutig definiert. Der Bestimmtheitsgrundsatz verbiete nicht die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen. Der Grad der zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hänge insbesondere auch davon ab, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich sei. Soweit in § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG von einer „Einrichtung für alte Menschen“ bzw. von der „Pflege alter Menschen“ die Rede sei, gebe es keine allgemein gültige Definition des Begriffs „alter Mensch“. An der sozialhilferechtlichen Vorschrift des § 71 SGB XII zeige sich, dass sich die Festlegung einer starren Altersgrenze wegen der individuellen Bedarfsorientierung verbiete. Das AltPflG sehe keine Fixierung auf eine bestimmte Altersgrenze vor. Ein altersbedingter Hilfebedarf könne auch vorzeitig auftreten.
Die AltPflAusglVO halte sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung. Soweit die Klägerin meine, dass diese Ermächtigung nicht zu einer Landesregelung mit vollumfänglicher Erstattung der Aufwendungen für die Ausbildungsvergütung legitimiere, sehe § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG eine Beschränkung auf einen Anteil der Vergütung gerade nicht vor. Eine 100%ige Erstattung der Ausbildungskosten müsse schon deshalb zulässig sein, weil sie ohne Umlageverfahren durch die Refinanzierung auf der bundesrechtlichen Grundlage des § 82 a SGB XI möglich sei; dessen Absatz 3 treffe ausdrücklich Regelungen für den Fall, dass die Ausbildungsvergütung „ganz oder teilweise“ durch ein landesrechtliches Umlageverfahren finanziert werde. Das in Nordrhein-Westfalen eingeführte Ausgleichsverfahren sei auch im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlich, um einen bestehenden Ausbildungsplatzmangel zu verhindern oder zu beseitigen. Das Verfahren habe zu einer eindrucksvollen Steigerung der Anzahl der Ausbildungsplätze geführt. Nach den vom zuständigen Landesministerium mithilfe eines Fachprogramms ermittelten Angaben habe die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege nach Einführung der Umlagefinanzierung im Jahre 2012 um rd. 2.000 und im Jahre 2013 um rd. 2.500 zugenommen. Die von der Klägerin genannten Zahlen seien demgegenüber nicht nachvollziehbar. Soweit die Klägerin die mangelnde Attraktivität des Pflegeberufs angesprochen habe, dürfe die AltPflAusglVO nicht isoliert betrachtet werden; sie stelle einen wichtigen Baustein in einem Gesamtkonzept zur Beseitigung des Fachkräftemangels dar. Die AltPflAusglVO sei mit § 25 Abs. 2 Satz 1 und 2 AltPflG vereinbar. Die Gesamthöhe der Ausgleichsbeträge in Nordrhein-Westfalen überschreite nicht den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen. Die abstrakte Bestimmung der durchschnittlichen Bruttovergütung für alle drei Ausbildungsjahre diene allein dazu, eine auskömmliche Ausgleichsmasse zu garantieren. Dass die Möglichkeit bestehe, die Ausbildung zu verkürzen bzw. abzubrechen, könne bei der prognostischen Berechnung der Ausgleichsmasse keine Berücksichtigung finden. Solche Verkürzungen bzw. Abbrüche würden hingegen bei den Erstattungszahlungen berücksichtigt, die sich nach den tatsächlichen Ausbildungsvergütungen richteten. Etwaige Überschüsse verblieben nach der Jahresendabrechnung im System der Umlagefinanzierung. Die Behauptung der Klägerin, die Gesamtsumme der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten sei nicht nachvollziehbar dargelegt und berechnet worden, sei unsubstantiiert. Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III in die Ausgleichsmasse ergebe sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO i. V. m. § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG und sei zulässigerweise auf der Grundlage der Meldungen der Betriebe ermittelt worden (§ 15 Abs. 2 Nr. 3 AltPflAusglVO). Die Verordnungsbestimmungen betreffend den Sicherheitszuschlag und die Liquiditätsrücklage stünden im Einklang mit § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG. Für das Erhebungsjahr 2012 sei ein Sicherheitszuschlag in Höhe von rd. 13,7 % erforderlich gewesen, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse sicherzustellen. Die Klägerin übersehe, dass die in der Jahresendabrechnung angegebenen Rückforderungen nicht dem Erhebungsjahr 2012 zugerechnet werden könnten, sondern der Ausgleichsmasse für das Jahr 2013 zuflössen. Für das Erhebungsjahr 2013 habe die Ausgleichsmasse selbst unter Inanspruchnahme der Liquiditätsrücklage aus dem Jahr 2012 nicht zur Erfüllung aller Erstattungsansprüche ausgereicht, die deshalb im 4. Quartal hätten gekürzt werden müssen. Allerdings werde erst nach der abschließenden Gesamtabrechnung gemäß § 11 AltPflAusglVO feststehen, wie hoch die eingegangenen Ausgleichsbeträge tatsächlich seien und ob die Erstattungsbeträge bezogen auf das gesamte Jahr gekürzt werden müssten. Von einer Übersicherung könne aber keine Rede sein. Die aktuelle Kürzungssituation sei auf die erhebliche Steigerung der Ausbildungsplatzzahlen zurückzuführen.
Die Einwände der Klägerin stellten die Verfassungsmäßigkeit der AltPflAusglVO nicht in Frage. Bereits zu einem früheren Umlageverfahren in Nordrhein-West-falen habe das Bundesverfassungsgericht Grundrechtsverstöße verneint. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen zur Erhebung einer Sonderabgabe, um die es sich hier handele, lägen vor. Die in § 2 AltPflAusglVO vorgesehene Gruppe der Abgabepflichtigen sei homogen und weise eine spezifische Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe der „Altenpflege“ auf. Alle genannten Einrichtungen beschäftigten in der Regel auch ausgebildete Fachkräfte der Altenpflege, ob das im Einzelfall immer zutreffe, sei unerheblich. Soweit in anderen Einrichtungen - wie etwa Pflegekassen, Krankenhäusern oder geriatrischen Kliniken - auch Altenpfleger beschäftigt würden, fehle diesen Einrichtungen gerade diese spezifische Sachnähe. Ein unzulässiger unmittelbarer „Durchgriff“ auf die Pflegebedürftigen finde nicht statt. Die Klägerin missverstehe wohl das System der Refinanzierungskosten im SGB XI. Umgelegte Ausbildungskosten seien lediglich „berücksichtigungsfähig“ gemäß § 82 a Abs. 1 Satz 1 SGB XI, müssten aber nicht im Sinne einer normativen Automatik zwingend den Pflegebedürftigen auferlegt werden. Die Klägerin werde nicht in ihren Rechten aus Art. 12 und 14 GG verletzt. Eine „erdrosselnde Wirkung“ der Ausgleichsabgabe liege nicht vor. Die Klägerin habe nicht dargelegt, dass ihre wirtschaftliche Existenz gefährdet sei. Alle Pflegedienste hätten die Möglichkeit, die Umlage aufgrund des § 82 a Abs. 3 SGB XI über die Pflegesätze zu refinanzieren. Neben der ohnehin vorgesehenen Aufteilung der Zahlungstermine kämen in Härtefällen Stundungen in Betracht. Die geringe Anzahl der Stundungsanträge spreche für eine insgesamt tragbare wirtschaftliche Situation. Auch Art. 2 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. Die Berechnung des Ausgleichsbetrages sei im Heranziehungsbescheid ausführlich und nachvollziehbar dargestellt worden. Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die Aufteilung nach Pflegefachkräften sei sachgerecht. Sie sei bewusst nicht nach Altenpflegefachkräften erfolgt, da man keinen Anreiz habe schaffen wollen, weniger Altenpfleger einzustellen. Nach der Pflegestatistik 2011 hätten rd. 45 % der in den Pflegeheimen im Bereich Pflege und Betreuung Tätigen einen Abschluss als Altenpfleger (33 %), Gesundheits- und Krankenpfleger (12 %) oder Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger (1 %). Dass nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO einrichtungsbezogen nur der prozentuale Anteil der Pflegekräfte berücksichtigt werde, der dem betrieblichen Anteil des SGB XI-Umsatzes entspreche, diene dem Zweck, die ambulanten Dienste nicht unangemessen zu benachteiligen. Ein Verstoß gegen Art. 3 GG sei nicht gegeben. Insbesondere führe die Ausgleichsabgabe nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von stationären und ambulanten Einrichtungen. Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO gewährleiste, dass die ambulanten Dienste nur mit einem solchen Anteil an der Ausgleichsmasse beteiligt würden, der auch ihrem tatsächlichen Bedarf an entsprechenden Fachkräften entspreche. Es sei nicht richtig, dass im SGB XI-Bereich jederzeit und ohne Grenze nicht qualifiziertes Personal eingesetzt werden könne. So dürften etwa betreuende Tätigkeiten nur durch ausgebildete Fachkräfte oder unter deren angemessener Betreuung wahrgenommen werden. Die 100 %ige Refinan-zierbarkeit der Ausbildungsvergütung führe nicht zu einem ungerechtfertigten Wettbewerbsnachteil für nicht ausbildende Einrichtungen. Die Belastungsgleichheit werde dadurch erzielt, dass die zur Ausbildungsfinanzierung herangezogenen, aber nicht selbst ausbildenden Einrichtungen andere Vorteile aus der Ausbildung zögen, weil auch sie regelmäßig auf ausgebildetes Pflegepersonal angewiesen seien. Zu einer „Übererstattung“ bei den ausbildenden Betrieben komme es nicht. Trotz voller Refinanzierbarkeit nach § 82 a SGB XI habe die bisherige Finanzierungssystematik nicht dazu geführt, dass ausreichend ausgebildet worden sei; nennenswerte wirtschaftliche Vorteile hätten daher mit der Ausbildung nicht verbunden gewesen sein können. Neben der Ausbildungsvergütung entstünden durch die Ausbildungstätigkeit zahlreiche weitere (im Einzelnen aufgeführte) Kosten. Andererseits sei ein selbständiger Einsatz der Auszubildenden ohne Anleitung nicht vorgesehen. Der Vortrag, Auszubildende erbrächten die volle Arbeit einer Pflegekraft, sei falsch und mit der Rechtslage nicht vereinbar. Der Einwand der Klägerin, „Pflegegeldbezieher“ seien in die Adressatengruppe der Sonderabgabe einzubeziehen, sei nicht nachvollziehbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.
Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 11. November 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO). Dies hat das Verwaltungsgericht umfassend und zutreffend in seinem (in juris veröffentlichten) Urteil vom 25. Juni 2013 dargelegt, auf dessen Entscheidungsgründe der Senat Bezug nimmt.
Das - in weiten Teilen die erstinstanzliche Klagebegründung wiederholende - Berufungsvorbringen stellt die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides nicht in Frage.
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO rügt, wonach die zuständige Behörde gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Ausgleichsbetrag bis spätestens 1. November des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres durch Bescheid festsetzt, geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Überschreitung dieser Frist im vorliegenden Fall durch die Übergangsbestimmung des § 18 Satz 1 Nr. 1 AltPflAusglVO gedeckt war. In Anwendung dieser Regelung können die zuständigen Behörden einheitlich bis längstens 31. Dezember 2012 die Stichtage abweichend von den in dieser Verordnung getroffenen Regelungen festsetzen, soweit es aus besonderen Gründen im Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens erforderlich ist. Wie das Verwaltungsgericht (juris Rn. 61) zu Recht ausgeführt hat, drängte sich das Vorliegen solcher besonderen Gründe in der Anlaufphase des Ausgleichsverfahrens auch ohne entsprechenden Sachvortrag des Beklagten auf. Ob der Beklagte eine allgemeinverbindliche abweichende Festlegung des Stichtags für die Festsetzung der Ausgleichsbeträge vorzunehmen hatte, kann dahinstehen. Selbst wenn es hieran fehlen sollte, wäre dies jedenfalls gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich; nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn - wie hier - offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Eine Rechtsverletzung der Klägerin könnte nur vorliegen, wenn es an besonderen Gründen im Sinne von § 18 Satz 1 Nr. 1 AltPflAusglVO fehlte - die jedoch, wie dargelegt, gegeben waren - oder der Zeitpunkt der konkreten Festsetzung im Einzelfall (hier: der 11. November 2012) soweit nach Ablauf des regulären Stichtags läge, dass die Fristüberschreitung durch die besonderen Gründe nicht mehr gerechtfertigt wäre; auch Letzteres ist angesichts der Zeitraums von nicht einmal zwei Wochen offensichtlich auszuschließen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Verordnungsermächtigung des § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG nicht deshalb zu unbestimmt, weil sie auf die in § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG genannten Einrichtungen Bezug nimmt, die ihrerseits unter Verwendung des - im Gesetz nicht weiter konkretisierten - Begriffs der „alten Menschen“ definiert sind.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht (juris Rn. 82) vom dem Ansatz ausgegangen, dass das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot auch im Abgabenrecht der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht von vornherein entgegensteht. Das Bestimmtheitsgebot ist erst dann verletzt, wenn es wegen der Unbestimmtheit eines Rechtsbegriffs nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen. Es ist dann Sache der Verwaltungsbehörden und der Verwaltungsgerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. April 2013
- 9 B 44.12 -, juris, m. w. N.
Diese Methodik führt hier zu dem Ergebnis, dass es weder der Festlegung einer bestimmten Altersgrenze noch anderer Kriterien bedurfte, um hinreichend eindeutig zu definieren, unter welchen Voraussetzungen ein Heim oder eine stationäre Pflegeeinrichtung eine „Einrichtung für alte Menschen“ i. S. v. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AltPflG ist bzw. wann der Tätigkeitsbereich einer ambulanten Pflegeeinrichtung i. S. d. Nr. 2 der Vorschrift die „Pflege alter Menschen einschließt“. Zu Recht geht der Beklagte davon aus, dass die Koppelung der Begriffe des Alters einerseits und der Pflege bzw. Betreuung andererseits,
vgl. hierzu BT-Drs. 14/3736, S. 29 (zum Kreis der Umlagepflichtigen nach § 25 Abs. 1 Satz 1 i. V. m § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG),
einer fixen Altersgrenze entgegensteht. Vielmehr erschließt sich hieraus, dass alle Einrichtungen erfasst sein sollen, die Pflegeleistungen anbieten, die typischerweise auf altersbedingte Einschränkungen der Möglichkeit zur eigenständigen Lebensführung ausgelegt sind. Ob dieses Profil vorliegt, kann auf der Ebene der Rechtsanwendung im Einzelfall geklärt werden.
Der Gesetzgeber des AltPflG hat den Kreis der Abgabepflichtigen auch nicht fehlerhaft festgelegt. Wie das Verwaltungsgericht (juris Rn. 80) bereits zutreffend angemerkt hat, entspricht die aktuelle Regelung im Wesentlichen der früheren Bestimmung des § 7 Abs. 3 AltPflG, zu der das Bundesverfassungsgericht festgestellt hatte, dass die abgabepflichtigen Unternehmen eine homogene Gruppe mit spezifischer Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe im Sinne der besonderen Anforderungen an Sonderabgaben bilden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2003
- 2 BvL 1/99 u. a. -, BVerfGE 108, 186,
juris Rn. 137 ff.
Gleiches gilt für die nunmehr bundesrechtlich bestimmte Gruppe. Relevante Abweichungen zur vormaligen landesrechtlichen Regelung liegen nicht vor. Der Einwand der Klägerin, es gebe weitere, nicht zur Abgabe herangezogene Einrichtungen, die ebenfalls Leistungen der Altenpflege anböten bzw. Altenpfleger beschäftigten, stellt nicht in Frage, dass es insoweit an einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe fehlt. Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Dienstleistungssektor der Altenpflege seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in erheblicher Weise geändert hätten. Dass „die Wandlung in der Pflege und Altenpflege gerade in den letzten Jahren … andere Formen der Pflege und Altenpflege hervorgerufen hat, die zum Zeitpunkt des zitierten Beschlusses des BVerfG in dieser Form noch keine Berücksichtigung finden konnten“, wird von der Klägerin ohne weitere Substantiierung lediglich behauptet. Indes bestehen keine vernünftigen Zweifel daran, dass die von ihr benannten weiteren, nicht abgabepflichtigen Anbieter von Altenpflegeleistungen auch bereits zu Beginn des vorangegangenen Jahrzehnts am Markt vertreten waren. Davon abgesehen würde allein der Umstand, dass in den letzten Jahren strukturelle Veränderungen im Altenpflegebereich stattgefunden haben, für sich betrachtet nicht schon in Zweifel ziehen, dass der Kreis der Abgabepflichtigen unter dem Aspekt der spezifischen Sachnähe hier in zulässiger Weise festgelegt worden ist.
Im gegebenen Kontext der besonderen Anforderungen an Sonderabgaben bleibt auch zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber bei der Festlegung der abgabepflichtigen Gruppe ein Wertungsrahmen eröffnet ist. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will. Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist. Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen. Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014
- 2 BvR 1561/12 u. a. -, juris, m. w. N.
Anhaltspunkte dafür, dass der gesetzgeberische Spielraum bei der Gruppenbildung hier überschritten wurde, liegen nicht vor.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist ein verfassungswidriger Durchgriff auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen nicht ermöglicht. Unter Bezugnahme auf die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 2003, die auf das hier in Rede stehende Ausgleichsverfahren übertragen werden kann, hat das Verwaltungsgericht (juris Rn. 187 ff.) zutreffend dargelegt, dass es an einer unmittelbaren Belastung der Pflegebedürftigen - im Sinne der vom Beklagten angesprochenen „normativen Automatik“ - fehlt. Das von der Klägerin in diesem Zusammenhang herangezogene Informationsschreiben des zuständigen Landesministeriums vom 14. Mai 2012 vermag an der Rechtslage, auf die es insoweit ankommt, nichts zu ändern und ist auch nicht darauf angelegt. Die Klägerin missversteht die Anforderungen an den Durchgriff, wenn sie auf die Höhe des Prozentsatzes derjenigen Pflegedienste, die von der Erhöhung des Punktwertes Gebrauch machten, rekurriert; schon der Umstand, dass nicht alle Einrichtungen die Leistungsentgelte erhöhen, bestätigt die fehlende Unmittelbarkeit der Belastung. Der - ohnehin nicht mehr als apodiktische - Einwand der Klägerin, „es kann nicht sein, dass das erstinstanzliche (Gericht) den unmittelbaren Durchgriff auf die Pflegebedürftigen verneint, gleichzeitig aber diesen Durchgriff als Argument für die Refinanzierung heranzieht und damit die erhebliche wirtschaftliche Belastung der Pflegedienste negiert“, ist gleichfalls Ausdruck eines fehlerhaften Verständnisses der hier in Rede stehenden rechtlichen Zusammenhänge, weil die Klägerin auch insoweit das Erfordernis der Unmittelbarkeit ausblendet. Dass über § 82 a SGB XI die Möglichkeit besteht, die Altenpflegeumlage ganz oder teilweise über den Preis der Pflegeleistungen abzuwälzen, spricht offensichtlich für die Verhältnismäßigkeit der Abgabenlast und gegen deren „erdrosselnde“ Wirkung, ändert andererseits aber nichts daran, dass eine solche Abwälzung nach der Konzeption des § 82 a SGB XI lediglich ermöglicht, also gerade nicht erzwungen wird.
Vgl. auch hierzu BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2003, a. a. O., juris Rn. 139, den Begriff „berücksichtigungsfähig“ in § 82 a Abs. 3 SGB XI betonend; vgl. ferner die Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI), BR-Drs. 481/97, S. 4, und O’Sullivan, in: jurisPK-SGB XI, 1. Auflage 2014, Rn. 1, 10, 15, 22.
Auch im Übrigen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes folgt aus Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG.
Vgl. zur Einschlägigkeit des Gebiets der „öffentlichen Fürsorge“: BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2003, a. a. O., juris Rn. 111.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die AltPflAusgl-VO den durch § 25 AltPflG gesteckten Rahmen nicht überschreitet.
Im angefochtenen Urteil (juris Rn. 106 ff.) ist unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Kriterien,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009
- 3 C 26.08 -, BVerwGE 135, 188, juris, Beschluss vom 19. Februar 2010 - 3 BN 2.09 -,
juris,
zutreffend dargelegt worden, dass vor Einführung des Ausgleichsverfahrens die zur Feststellung der Erforderlichkeit im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG gebotene Mangelprognose angestellt wurde. Dem hält die Klägerin nichts Wesentliches entgegen. Weder zeigt sie auf noch ist sonst zu erkennen, dass der Verordnungsgeber hier seinen - gerichtlich nur begrenzt überprüfbaren – Prognosespiel-raum überschritten haben sollte. Dass neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen weitere Ursachen für den Mangel an ausgebildeten Pflegekräften vorliegen, hat das Verwaltungsgericht erkannt und sachgerecht gewürdigt. Die Klägerin vermag nicht substantiiert in Frage zu stellen, dass vor Einführung des Ausgleichsverfahrens eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Annahme bestand, dass das Ausgleichsverfahren - ungeachtet dieser weiteren Ursachen - jedenfalls einen wirksamen Beitrag zur Bereitstellung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen leisten werde. Ob die tatsächliche Entwicklung im Nachhinein der Prognose entspricht, ist hierbei grundsätzlich unerheblich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009, a. a. O.
Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die AltPflAusglVO nicht gegen § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG, wonach die Gesamthöhe der Ausgleichbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten darf. Dass bei Erhebung der Ausgleichsbeträge noch nicht auf die „tatsächlichen Kosten“ abgestellt werden kann, wie es der Klägerin vorschwebt, liegt angesichts des zeitlichen Vorlaufs, der nur eine prognostische Ermittlung ermöglicht, auf der Hand. Erst nachträglich feststellbare Ausbildungsverkürzungen und -abbrüche können auf dieser Ebene nicht bereits Berücksichtigung finden. Sie müssen auch nicht in ihrem voraussichtlichen Umfang - soweit überhaupt vorhersehbar - gesondert in die Berechnung eingestellt werden, weil § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO zulässigerweise auf die Gesamtzahl der Altenpflegeschüler abstellt, die am 1. Januar des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres in Ausbildung waren. Dass Ausbildungen in Einzelfällen vorzeitig beendet werden, ist ein fortwährend vorkommendes Phänomen, das sich in ähnlicher Weise auf den Bestand der Ausbildungsverhältnisse sowohl während des laufenden Erhebungsjahres als auch im vorangegangenen Zeitpunkt des Stichtags auswirkt. Daher wird die Prognosegenauigkeit nicht relevant beeinflusst. Nicht zu beanstanden ist hiernach auch, dass § 5 Nr. 1 AltPflAusgl-VO auf die tarifvertraglich zu gewährende durchschnittliche jährliche Bruttovergütung als Multiplikationsfaktor abstellt. Schon die Heranziehung des Durchschnitts impliziert, dass nicht - wie es die Klägerin offenbar sieht - eine „Durchschnittsvergütung“ für jedes einzelne Ausbildungsjahr zu ermitteln ist, sondern vielmehr alle drei Ausbildungsjahre zusammen in die Berechnung einzubeziehen sind. Diese Lesart entspricht auch der Vorschrift des § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO, die gleichermaßen nur die Ermittlung der „Gesamtzahl“ der Altenpflegeschüler vorsieht, ohne nach den einzelnen Ausbildungsjahren zu differenzieren.
Die Vereinbarkeit des in § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO (hier in der Fassung vor dem Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung der AltPflAusglVO vom 8. Oktober 2013, GV. NRW. S. 570) mit § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG hat das Verwaltungsgericht (juris Rn. 158 ff.) überzeugend unter Hinweis darauf bejaht, dass die im Anhörungsverfahren zur AltPflAusglVO angehörten sachverständigen Verbände mehrheitlich eine Erhöhung des ursprünglich nur in Höhe von 10 % vorgesehenen Zuschlags gefordert hatten. Auch mit Blick auf die nach § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG gebotene Festlegung des „voraussichtlichen Mittelbedarfs“ gilt, vergleichbar zu der in Ausfüllung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlichen Mangelprognose, dass dem Verordnungsgeber ein Prognose- und Gestaltungsspielraum zusteht, dessen Wahrnehmung nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Das ergibt sich aus der vom Gesetzgeber verwendeten Terminologie, der bereits ein Einschätzungselement innewohnt („voraussichtlich“), aus der Notwendigkeit, auch in Anbetracht der Unsicherheiten einer Prognose eine auskömmliche Ausgleichsmasse zu gewährleisten, und schließlich aus der in § 25 Abs. 3 AltPflG geregelten Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung eines einmal eingeführten Ausgleichsverfahrens, mit der auch die der Selbstkorrektur dienende Obliegenheit einhergeht, die Tragfähigkeit der Prognoseergebnisse wiederkehrend auf den Prüfstand zu stellen. Dass sich der Verordnungsgeber dem begründeten Mehrheitsvotum der sachverständigen Verbände angeschlossen hat, ist unter den gegebenen Umständen naheliegend und gibt eine Überschreitung des bestehenden Prognose- und Gestaltungsspielraum nicht ansatzweise zu erkennen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Notwendigkeit des Sicherheitszuschlages insbesondere in der Anlaufphase der neu eingeführten Umlagefinanzierung systemimmanent ist, insofern als das Ausgleichsverfahren - erfüllt es seinen Zweck - von vornherein auf eine Steigerung des Gesamtbetrages der Ausbildungsvergütungen angelegt ist. Zusätzliche Belastungen der Abgabepflichtigen, die mit der Erhebung des Sicherheitszuschlages verbunden sind, werden dadurch abgemildert, dass Überschüsse nach Maßgabe des § 12 Abs. 5 AltPflAusglVO bei der nächsten Erhebung auf die aufzubringende Ausgleichsmasse angerechnet werden und damit - bei in etwa gleichbleibenden Verhältnissen - dem Abgabepflichtigen anteilmäßig wieder zugutekommen. Dass sich diese Verfahrensweise im Einzelfall einmal nachteiliger auswirken kann als eine - grundsätzlich auch mögliche - anteilige Erstattung des Überschusses an die Abgabepflichtigen, zwang den Verordnungsgeber nicht dazu, sich für die zweite Alternative zu entscheiden. Unter Berücksichtigung des erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwandes, der mit einer Erstattungslösung verbunden wäre, und der gering erscheinenden Belastungen, die mit einem Verbleib des Überschusses im System der Umlagefinanzierung verbunden sind, hält sich die durch die AltPflAusglVO geschaffene Rechtslage ohne Weiteres im Rah-men des dem Verordnungsgeber zuzugestehenden normativen Ermessens.
Aus den vom Verwaltungsgericht (juris Rn. 165 ff.) dargelegten Gründen, auf die das Berufungsvorbringen nicht substantiiert eingeht, begegnet auch § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Mit ihrem Einwand, „eine Absicherung eines Ausgleichsverfahrens“ sei „nicht Sinn und Zweck derartiger Umlagen“, blendet die Klägerin aus, dass es durchaus der Zweckerreichung dient, wenn durch das Regelwerk sichergestellt wird, dass Anreize zu einem Aus-bau von Ausbildungsplätzen, die das Ausgleichsverfahren verspricht, in der verwaltungspraktischen Umsetzung auch tatsächlich geboten werden können. Eine über dieses berechtigte Anliegen hinausschießende „Übersicherung“ vermag der Senat auch unter Berücksichtigung des Sicherheitszuschlages nach § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO nicht zu erkennen, weil der Verordnungsgeber angesichts der Unwägbarkeiten in der tatsächlichen Entwicklung der Berechnungsfaktoren mit der Möglichkeit rechnen musste, dass der Zuschlag allein nicht ausreichen würde, um eine auskömmliche Ausgleichsmasse für die künftigen Erhebungsjahre zu gewährleisten. Dass die Annahme eines solchen Risikos nicht aus der Luft gegriffen war, bestätigt der - keinen Richtigkeitszweifeln unterliegende - Vortrag des Beklagten zum Erhebungsjahr 2013, demzufolge die verfügbare Ausgleichsmasse selbst unter Inanspruchnahme der Liquiditätsrücklage aus der Vorjahr nicht ausreichte, um alle Erstattungsansprüche zu erfüllen. Schließlich ist in § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO auch die Verwendung der einmal gebildeten Liquiditätsrücklage hinreichend geregelt. Mit dem Verweis auf den Zweck der Rücklage, „eine Auskömmlichkeit des Ausgleichsverfahrens zusätzlich abzusichern“, ist klargestellt, dass eine vorhandene Rücklage nötigenfalls voll einzusetzen ist, bevor Kürzungen der Erstattungsansprüche nach § 11 Abs. 2 Satz 2 AltPflAusglVO in Betracht kommen. Diesem Verständnis entspricht offenbar auch die Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie aus der Berufungserwiderung vom 31. Januar 2014 (S. 11) hervorgeht.
Eine „erdrosselnde“ Wirkung der Ausgleichsabgabe hat das Verwaltungsgericht (juris Rn. 195 ff.) zu Recht unter Hinweis u. a. darauf verneint, dass die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82 a SGB XI besteht. Es ist weder von der Klägerin geltend gemacht noch sonst erkennbar, dass das hier streitgegenständliche Umlageverfahren den in § 82 a Abs. 3 SGB XI aufgeführten Berechnungsgrundsätzen widerspricht. Schlüssig ist auch das Argument des Verwaltungsgerichts, die bisherige Stundungspraxis gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die wirtschaftliche Existenz der abgabepflichtigen Betriebe trotz dieser Option regelmäßig in Frage gestellt sei. Daran geht der Berufungsvortrag im Wesentlichen vorbei. Die rein spekulative Behauptung der Klägerin, es sei davon auszugehen, dass viele Dienste von einer Stundung oder Ratenzahlung im Vorfeld bereits Abstand genommen hätten, weil hierdurch das ständige Anwachsen der Verbindlichkeiten nicht verhindert werde, überzeugt nicht, weil im Gegenteil alles dafür spricht, dass bei einer unterstellten Existenzgefährdung sämtliche bestehenden Möglichkeiten zu einer - auch nur vorübergehenden - Entlastung ausgeschöpft würden. Wenn gleichwohl nur in marginalem Umfang Stundungen beantragt und gewährt wurden, wie vom Verwaltungsgericht dargelegt, ist dies ein deutliches und gewichtiges Indiz dafür, dass die Ausgleichsabgabe keineswegs regelhaft „erdrosselnd“ wirkt. Gegenteiliges hat die Klägerin auch in Ansehung ihrer individuellen wirtschaftlichen Situation nicht dargetan.
Das Berufungsvorbringen wirft keine Zweifel auf an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts (juris Rn. 231 ff.), der Verordnungsgeber habe dem unterschiedlichen Bedarf der Sektoren an Altenpflegefachkräften durch die Regelungen zur sektoralen Aufteilung der Ausgleichsmasse in § 6 Abs. 1 und 3 AltPflAusglVO hinreichend Rechnung getragen. Dass § 6 Abs. 1 AltPflAusglVO nicht an das sektorale Verhältnis der ausgebildeten Altenpfleger anknüpft, sondern an dasjenige der Pflegefachkräfte im Ganzen, führt zwar für sich betrachtet zu einer gewissen Schieflage, weil damit auch „fachfremde“ Pflegekräfte, wie etwa ausgebildete Krankenpfleger, in die Berechnung einbezogen werden. Diese Abweichung von einer strikten Ankoppelung an die jeweiligen Beschäftigungsanteile im Bereich der ausgebildeten Altenpfleger erscheint jedoch, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, dadurch hinreichend sachlich gerechtfertigt, dass anderenfalls die begründete Gefahr bestanden hätte, ungewollt einen Anreiz zu schaffen, die Zahl der beschäftigten Altenpflegekräfte im Sektor möglichst gering zu halten,
vgl. hierzu auch die im angefochtenen Urteil zitierte Vorlage 15/1009, S. 4 des Berichts des zuständigen Landesministeriums,
was im Ergebnis darauf hinausliefe, dass der Zweck der Umlage konterkariert würde. Gegen diese Argumentation wendet die Klägerin nichts ein. Hinzu kommt, dass der Sektor der ambulanten Dienste, der in Relation zum stationären Bereich typischerweise einen höheren Beschäftigungsanteil von Krankenpflegern aufweist, dadurch entlastet wird, dass nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO einrichtungsbezogen nur der prozentuale Anteil der Pflegefachkräfte berücksichtigt wird, der dem Anteil des von dem Pflegedienst erbrachten SGB XI-Umsatzes am gesamten einrichtungsbezogen erbrachten Umsatz entspricht. Damit soll gewährleistet werden, dass die ambulanten Einrichtungen für die Aufbringung der Ausgleichsmasse nur mit ihrem tatsächlichen Anteil des im SGB XI-Segment erwirtschafteten Umsatzes belastet werden.
Vgl. die Begründung zu § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO (http://www.lvr.de/media/wwwlvrde/soziales/berdasdezernat_2/sozialeentschdigung/altenpflegeausgleich/begruendung.pdf).
Mit dem Verwaltungsgericht ist auch davon auszugehen, dass das Abstellen auf den SGB XI-Umsatz den normativen Gestaltungsspielraum nicht überschreitet. Dass Pflegeleistungen nach dem SGB XI nicht ausschließlich gegenüber alten Menschen erbracht werden und in diesem Bereich nicht nur ausgebildete Altenpfleger zum Einsatz kommen, führt zu keiner signifikanten Ungleichgewichtung. Dem in diesem Kontext vorgetragenen Einwand der Klägerin, im SGB XI-Bereich könne „jederzeit nicht qualifiziertes Personal eingesetzt werden“, ist der Beklagte mit seiner Berufungserwiderung vom 31. Januar 2014 (S. 18) - auch unter Hinweis auf die durch § 12 Abs. 1 WTG NRW aufgestellten personellen Anforderungen - überzeugend entgegengetreten.
Keinen durchgreifendenden rechtlichen Bedenken begegnet, dass die §§ 5, 10 AltPflAusglVO eine vollumfängliche Berücksichtigung der Ausbildungskosten bei der Festlegung der Höhe der Ausgleichsmasse und der Ermittlung des erstattungsfähigen Betrages vorsehen. Das Verwaltungsgericht (juris Rn. 244 ff.) hat im Einzelnen zutreffend ausgeführt, dass das Konzept einer 100 %igen Erstattung der Ausbildungsvergütung nicht zu einer sachlich ungerechtfertigten Benachteiligung der nicht ausbildenden Betriebe führt. Dem setzt die Klägerin mit der Wiederholung ihrer erstinstanzlichen Einwände nichts Wesentliches entgegen. Weitergehend hat der Beklagte schlüssig und überzeugend dargelegt, dass die früheren rechtlichen und tatsächlichen Maßgaben vor der Einführung der Ausgleichsabgabe dagegen sprachen, dass ein wirtschaftlicher Einsatz von Auszubildenden in der Altenpflege möglich war, und die nunmehr eingeführte Abgabe angesichts der über die Ausbildungsvergütung hinausgehenden Ausbildungskosten aber auch nicht zu einer dem Gleichheitsgrundsatz widersprechenden Übererstattung führt. Insoweit kann auf die Berufungserwiderung vom 31. Januar 2014 S. 19 f.) Bezug genommen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 67 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Namentlich fehlt es an einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Unter welchen Voraussetzungen eine Landesregierung nach § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 AltPflG von der ihr in § 25 AltPflG erteilten Verordnungsermächtigung Gebrauch machen darf, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit dem Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 28.08 -, BVerwGE 135, 188, juris, geklärt. Weitergehende klärungsbedürftige Fragen des revisiblen Rechts von grundsätzlicher Bedeutung sind - auch im Hinblick auf die vorliegende bundesverfassungsgerichtliche Entscheidung zur früheren Vorschrift des § 7 AltPflG NRW - nicht erkennbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 132, 132a Abs. 2 SGB V
§§ 16 und 17 AltPfl-AusglVO
§§ 5 Nr. 1, 4 Abs. 2, 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO
§§ 5, 10 AltPflAusglVO
§§ 5, 10 AltPflAusglVO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 5 AltPflAusglVO
§ 10 AltPflAusglVO
§ 12 AltPflAusglVO
§ 79 SGB III
§ 6 AltPflAusglVO
§ 82 a SGB XI
§ 11 AltPflAusglVO
§ 46 VwVfG NRW
§ 25 AltPflG
§ 24 AltPflG
§ 8 AltPflAusglVO
§ 18 AltPflAusglVO
§ 4 AltPflG
§ 25 AltPflG
§ 71 SGB XII
§ 2 AltPflAusglVO
§ 46 VwVfG NRW
§ 82 a SGB XI
§ 67 VwGO
§ 7 AltPflG
§ 5 Nr. 3 AltPflAusglVO
§ 17 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 4 AltPflAusglVO
§ 5 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 82 a Abs. 3 SGB XI
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 6 AltPflG
§ 4 Abs. 3 AltPflG
§ 27 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 13 Abs. 1 AltPflG
§ 9 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG
§ 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG
§ 4 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 10 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 17 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusgl-VO
§ 12 Abs. 5 AltPflAusglVO
§ 25 Abs. 2 AltPflG
§ 82 a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI
§ 25 Abs. 3 AltPflG
§ 17 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 3 AltPflG
§ 82 a Abs. 3 SGB XI
§ 6 Abs. 1 und 3 AltPflAusglVO
§ 5 Nr. 1 AltPflAusgl-VO
§ 5 Nr. 2 AltPflAusglVO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO
§ 2 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 18 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 und 2 AltPflG
§ 15 Abs. 2 Nr. 3 AltPflAusglVO
§ 82 a Abs. 1 Satz 1 SGB XI
§ 6 Abs. 3 AltPflAusglVO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 18 Satz 1 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AltPflG
§ 7 Abs. 3 AltPflG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG
§ 4 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG
§ 12 Abs. 4 AltPflAusglVO
§ 11 Abs. 2 Satz 2 AltPflAusglVO
§ 6 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 1 WTG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 AltPflG
§ 5 der Verordnung
Art. 12 und 14 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 108, 186,

65
BVerwGE 135, 188
2 S 1117/07
2 BvL 1/99
9 B 44.12
2 BvL 1/99
2 BvR 1561/12
3 C 26.08
3 BN 2.09
3 C 28.08