Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-12, Aktenzeichen 3 K 52/13.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2013:1112.3K52.13.MZ.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen Nebenbestimmungen zu einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnis.
Er betreibt Modellflugsport auf dem Grundstück Nr. xx, yy, zz, Flur x der Gemarkung S.. Dieses Grundstück liegt weniger als 1,5 km vom Verkehrslandeplatz M.-F. entfernt.
Mit befristetem Bescheid vom 14. März 1985 wurde dem Kläger erstmals die widerrufliche Erlaubnis erteilt, auf der Parzelle Nr. zz Flugzeugmodelle mit Verbrennungsmotoren bis 20 kg Gesamtgewicht in einer maximalen Flughöhe von 150 m aufsteigen zu lassen. In Nr. 4 der Auflagen wurde u.a der Flugsektor festgelegt, Nr. 6 der Auflagen sah vor, dass der Modellflugbetrieb nur in Anwesenheit und unter Aufsicht eines Flugleiters durchgeführt werden darf.
Nachdem die Erlaubnis in der Folgezeit jeweils befristet verlängert worden war, erteilte der Beklagte am 26. November 1996 eine unbefristete widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb des Modellflugs mit Flugmodellen bis zu 20 kg. Der Flugsektor wurde unverändert festgesetzt. Mit Bescheid vom 3. September 2001 wurde erstmals eine unbefristete (widerrufliche) Aufstiegserlaubnis für Modellflugzeuge bis 25 kg erteilt. Die Auflage über die Anwesenheit eines Flugleiters war in allen Erlaubnissen enthalten.
Wohl schon Ende der 1980er Jahre änderte der Kläger den von ihm beflogenen Flugsektor dergestalt ab, dass seitdem in einem um 180° gedrehten Sektor mit einem Radius von 250 m geflogen wird. Eine Genehmigung dieser Änderung unterblieb in der Folgezeit.
Nachdem der Beklagte Ende 2011 auf die Genehmigungspflichtigkeit einer Flugsektorenänderung hingewiesen hatte, beantragte der Kläger am 4. Januar 2012 die Änderung der Aufstiegserlaubnis vom 3. September 2001. Dem Antrag waren Pläne beigefügt, aus denen sich u.a. der beantragte Flugsektor mit einem nach Westen weisenden Halbradius von 300 m um einen Fluggeländebezugspunkt ergibt.
Nach Vorlage eines Modellflug-Sachverständigengutachtens sowie der Einholung von Stellungnahmen u.a. des Flughafens M.-F. erteilte der Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 13. September 2012 unter Änderung des Bescheides vom 3. September 2001 die widerrufliche und bis 13. September 2014 befristete Erlaubnis unter Zulassung der beantragten Änderung des Flugsektors und Festlegung einer maximalen Flughöhe von 100 m über Grund. In Ziffer 8 der allgemeinen Auflagen wurde dem Kläger aufgegeben, bei Flugbetrieb einen Flugleiter einzusetzen, der den Flugbetrieb überwachen und gegebenenfalls ordnend einzugreifen habe, selbst aber kein Flugzeug steuern dürfe. Zur Begründung wurde insoweit ausgeführt, aufgrund der Lage des Modellfluggeländes in unmittelbarer Nähe zu den Platzrunden des Verkehrslandesplatzes M.-F. könne auf die Anwesenheit eines Flugleiters nicht verzichtet werden. Ein Modellflugsteuerer alleine könne bei Modellflugbetrieb den Luftraum nicht gleichzeitig auf an- und abfliegende Luftfahrzeuge zum Verkehrslandesplatz M.-F. beobachten. Hierzu sei eine weitere Person erforderlich, die den Steuerer informiere. Die Befristung sei erforderlich, weil es sich bei der Drehung des Flugraums um 180° um eine wesentliche Änderung der Aufstiegserlaubnis vom 3. September 2001 handele und es aufgrund der Nähe zu den Platzrunden und dem Verkehrslandeplatz M.-F. zu eventuellen Konfliktsituationen mit der bemannten Luftfahrt kommen könne. Sofern innerhalb des Befristungszeitraumes keine Bedenken gegen eine unbefristete Aufstiegserlaubnis geltend gemacht würden, werde eine solche in Aussicht gestellt.
Mit seinem am 12. Oktober 2012 erhobenen Widerspruch trug der Kläger vor: Die Auflage, stets einen Flugleiter einzusetzen, ohne die Möglichkeit einer Ausnahme für Fälle der geringen Nutzung einzuräumen, sei unverhältnismäßig. Er besitze seit 1985 eine Aufstiegserlaubnis, ohne dass es zu irgendwelchen Konflikten oder Gefahrensituationen mit dem bemannten Flugverkehr von dem nahegelegenen Verkehrslandeplatz M.-F. gekommen sei. Ein Überflug des Flugsektors durch manntragende Flugzeuge des Verkehrslandeplatzes finde nicht statt, da die Platzrunden für Ultraleicht- und Segelflugzeuge nicht genutzt würden. Die Platzrunde mit Motorflugzeugen befinde sich 2 km südlich und 2 km westlich des Modellfluggeländes und sei daher ebenfalls irrelevant. Außerdem dürfe er maximal 100 m über Grund fliegen, während bemannter Flugverkehr eine Mindestflughöhe von 150 m einhalten müsse. Damit seien Begegnungen und Konfliktsituationen mit dem bemannten Flugverkehr ausgeschlossen, wenn die luftverkehrsrechtlichen Vorschriften und die behördlichen Auflagen durch die Beteiligten eingehalten würden. Widerrechtliches Handeln könne nicht zur Begründung verschärfter Auflagen dienen. Im Übrigen habe man wenigstens den Alleinflug mit kleinen Modellen bis 5 kg, die sich gewöhnlich in einer Maximalhöhe von 20 m bis 30 m befänden, gestatten können. Die vorgenommene Befristung sei ebenfalls unverhältnismäßig. Eine Befristung sei grundsätzlich nur für eine Ersterlaubnis vorgesehen. Er betreibe Modellflug bereits seit 1985, davon seit 2001 mit einer unbefristeten Erlaubnis, so dass von einer Ersterlaubnis nicht die Rede sein könne. Eine Befristung rechtfertige sich auch nicht damit, dass der Beklagte nach deren Ablauf eine Überprüfung vornehmen wolle. Hierfür bestehe das Instrument des Widerrufsvorbehalts, das Veränderungen berücksichtige, deren Eintritt im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung nicht absehbar sei.
Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2013 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Nebenbestimmung der ständigen Anwesenheit eines Flugleiters bei Flugbetrieb sei rechtmäßig, da ohne sie eine rechtswidrige Aufstiegserlaubnis erteilt werden würde. Der neue, um 180° gedrehte Flugsektor reiche mitten in die Platzrunden für Flugzeuge des Verkehrslandesplatzes M.-F. hinein. Aufgrund dessen seien Konflikte mit der bemannten Luftfahrt nicht auszuschließen. Flugzeuge in einer Platzrunde könnten aus technischen oder wetterbedingten Gründen sowohl von der Höhe als auch zur Seite von den Festsetzungen der Platzrunde abweichen. Die Platzrunde sei daher als ein Korridor zu begreifen, durch den ein Luftfahrzeug fliege. Umgekehrt sei für den Steuerer eines Modellflugzeuges die Flughöhe oftmals nur schwer abzuschätzen, vor allem wenn er nicht über einen Höhenmesser verfüge. Es sei daher möglich, dass er die im Bescheid festgesetzte Höhe von 100 m unabsichtlich überschreite. Aus diesem Grunde scheide auch eine Ausnahme für kleinere Flugmodelle bis 5 kg aus, da diese im Einzelfall auch eine Flughöhe von mehr als 100 m erreichen könnten. Zu berücksichtigen sei auch, dass der Steuerer eines Modellflugzeuges in erster Linie auf sein Flugmodell achte und nicht automatisch auch die nähere Umgebung beobachte. Damit könne ein Zusammenstoß mit der bemannten Luftfahrt nicht ausgeschlossen werden, wenn nicht die Person des Flugleiters den Luftraum kontrolliere und gegebenenfalls eingreife. Der Kläger könne sich nicht darauf zurückziehen, dass die Platzrunden nicht genutzt würden, denn diese seien rechtlich und tatsächlich existent und könnten faktisch genutzt werden. Der Umstand, dass der Kläger in der Vergangenheit ohne entsprechende Erlaubnis in dem neuen Sektor geflogen sei, könne nicht dazu führen, dass er nun ohne Einschränkungen dort fliegen dürfe. Eine Berufung auf die Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung einer Aufstiegserlaubnis sei ausgeschlossen, denn diese seien nicht rechtsverbindlich. Vielmehr habe der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen den Erlass von Nebenbestimmungen zu prüfen. Auch die Befristung sei rechtmäßig, denn mit der Änderung des Flugsektors sei eine neue Sachlage entstanden, deren künftige Entwicklung für den Beklagten nicht absehbar sei. Die Änderung des Flugsektors sei mit der Erteilung einer Ersterlaubnis zu vergleichen. Die Befristung diene der effektiven Gefahrenabwehr. Stelle sich während des Befristungszeitraumes heraus, dass der Modellflugbetrieb zu Gefahren für öffentliche Sicherheit oder Ordnung und die Sicherheit des Luftverkehrs führe, habe er die Möglichkeit, nach Ablauf der Befristung angemessen zu reagieren. Hierzu reiche der Widerrufsvorbehalt nicht aus, da dieser zu zeitlichen Verzögerungen führe, etwa bei eingelegten Rechtsbehelfen gegen eine Widerrufsentscheidung.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 15. Januar 2013 hat der Kläger am 13. Februar 2013 Klage erhoben. Er trägt unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens ergänzend vor: Mit der getroffenen Flugleiterauflage gehe der Beklagte über die allgemein gültigen und deutschlandweit angewandten Auflagen hinaus. So enthielten die aktuellen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung einer Aufstiegserlaubnis die Möglichkeit der Zulassung einer Ausnahme von der Flugleiterbestellung bei geringer Nutzung des Fluggeländes. Diese Grundsätze seien unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung als Standard anerkannt. Der Beklagte gehe fälschlich von der Möglichkeit einer Begegnung und Überschneidung des Modellflugs und des bemannten Luftverkehrs aus. Ein derartiger Konflikt bestehe nicht, da Modellflug und bemannte Luftfahrt unterschiedliche Flughöhen zu beachten hätten und einer Gefahrenlage mit der Herabsetzung auf eine Flughöhe von 100 m für den Modellflug ausreichend Rechnung getragen werde. Mit der Auflage könne allenfalls rechtswidrigem Verhalten der Beteiligten am Luftverkehr begegnet werden; dies rechtfertige jedoch keine Auflage. In den nahezu 30 Jahren, in denen er das Gelände für den Modellflug nutze, sei es zu keiner Gefahrensituation gekommen. Schließlich sei auch die Befristung rechtswidrig, weil für sie keine hinreichende Grundlage bestehe.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, die im Bescheid vom 13. September 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2013 unter A. IV. 8. enthaltene Regelung dahingehend zu ergänzen, dass dem Kläger erlaubt wird, in der Flugordnung für darin näher zu bestimmende Fälle der geringeren Nutzung des Fluggeländes Ausnahmen von der Pflicht zur Bestellung eines Flugleiters zuzulassen
sowie
die im Bescheid des Beklagten vom 13. September 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2013 unter A. II. 3. enthaltene Befristung aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen und trägt ergänzend vor: Soweit der Kläger hinsichtlich der Auflage der stetigen Bestellung eines Flugleiters auf die Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung einer Aufstiegserlaubnis Bezug nehme, übersehe er, dass auch danach der Verzicht auf eine Flugleiterbestellung die Ausnahme darstelle. Soweit in Fällen geringer Nutzung davon abgewichen werden könne, setze dies voraus, dass keine Gefährdungslage bestehe. Dies sei vorliegend wegen der über den Flugsektor verlaufenden Platzrunden jedoch der Fall. Auch die Befristung sei nicht zu beanstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten in den Gerichtsakten verwiesen. Die Verwaltungs- und Widerspruchsvorgänge des Beklagten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf die begehrte Ergänzung der Auflage über die Bestellung eines Flugleiters (1) noch wird er durch die erfolgte Befristung der Aufstiegserlaubnis in seinen Rechten verletzt (2).
Rechtsgrundlage für die in A. IV. 8. der Aufstiegserlaubnis vom 13. September 2013 geregelte Auflage bzw. die in A. II. 3. enthaltene Befristung ist jeweils § 16 Abs. 4 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung – LuftVO –. Danach kann eine Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen werden. Dies setzt voraus, dass der Nebenbestimmung eine erlaubnispflichtige Nutzung des Luftraums zugrunde liegt und durch sie sichergestellt werden soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der erforderlichen Erlaubnis erfüllt werden (vgl. zu letzterem Kopp/Ram-sauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 36 Rn. 43).
Bei dem vom Kläger ausgeübten Modellflug handelt es sich um eine erlaubnispflichtige Nutzung des Luftraums, denn zum einen betreibt er den Aufstieg von Flugmodellen mit mehr als 5 kg Gesamtmasse (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) LuftVO), zum anderen findet der Aufstieg von Flugmodellen in einer Entfernung von weniger als 1,5 km von der Begrenzung von Flugplätzen – hier: des Verkehrslandeplatzes M.-F. – statt (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst d) LuftVO). Die danach erforderliche Erlaubnis (Aufstiegserlaubnis), die der Verordnungsgeber auf der Grundlage von § 29 i.V.m. § 32 Abs. 1 Nr. 8 des Luftverkehrsgesetzes – LuftVG – als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet hat, ist eine gebundene Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985 – 4 C 69/82 –, NVwZ 1986, 469 = juris Rn. 11); sie ist zu erteilen, wenn die beabsichtigten Aufstiege nicht zu einer Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung führen können (§ 16 Abs. 4 Satz 1 LuftVO). Sie darf nur mit Nebenbestimmungen versehen werden, wenn sie – wie hier – durch Rechtsvorschrift zugelassen sind oder durch ihre Aufnahme sichergestellt werden soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden sollen (§ 1 Abs. 1 LVwVfG, § 36 Abs. 1 VwVfG). Ungeachtet dessen, dass die Aufnahme von Nebenbestimmungen nach § 16 Abs. 4 Satz 2 LuftVO im pflichtgemäßen Ermessen der (Luftverkehrs-)Behörde steht, sind diese nur zulässig, wenn sie dazu dienen, Versagungsgründe für die Erteilung der Aufstiegserlaubnis auszuräumen (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 12. September 2002 – 9 K 273/02 –).
(1) Ausgehend von diesen Voraussetzungen ist die in A. IV. 8. enthaltene Auflage, bei Flugbetrieb einen Flugleiter einzusetzen, ohne eine Ausnahme hiervon in Fällen geringen Flugbetriebs zuzulassen, erforderlich, um Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs und der öffentlichen Sicherheit zu vermeiden. Sie findet ihre Rechtfertigung in dem Umstand, dass infolge der Nähe des Modellfluggeländes samt dem dazugehörigen Flugsektor zu dem Verkehrslandeplatz M.-F. Konfliktsituationen zwischen dem Modellflug und der bemannten Luftfahrt auftreten können. Der nunmehr genehmigte Flugsektor reicht in die offiziellen Platzrunden des Verkehrslandeplatzes M.-F. für Ultraleicht- und Segelflugzeuge hinein, die auf der Grundlage von § 21 a Abs. 1 LuftVO festgelegt wurden. Auch wenn Platzrunden, die nach einem standardisierten Verfahren festgelegt werden (vgl. Ziffer 2 der Grundsätze des Bundes und der Länder für die Regelung des Flugverkehrs an Flugplätzen ohne Flugverkehrskontrolle [NfL II 37/00] vom 20. April 2000), gleichermaßen die „Ideallinie“ für den An- und Abflug nach Sichtflugregeln darstellen, können Flugzeuge etwa aus witterungsbedingten oder technischen Gründen oder bei Fehlverhalten Beteiligter oder Dritter sowohl seitlich als auch in der Höhe von dieser Linie abweichen und dabei auch die einzuhaltende Mindestflughöhe von 150 m (§ 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVO) unterschreiten. Dies gilt im besonderen Maße für Segelflugzeuge, die von den thermischen Luftverhältnissen abhängig sind. Zugleich ist es nicht ausgeschlossen, dass der Steuerer eines Modellflugzeuges unbeabsichtigt die in der Aufstiegserlaubnis festgesetzte Flughöhe von maximal 100 m über Grund (Nebenbestimmung A. IV. 15.) überschreitet. Die Modellflugzeuge verfügen regelmäßig über keinen Höhenmesser, weshalb die Flughöhe nach Augenmaß beurteilt werden muss. Hinzu kommt, dass der Steuerer eines Modellflugzeugs, der ebenfalls auf Sichtflug fliegt, schon wegen des in § 15 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 LuftVO enthaltenen Verbots und der in der Aufstiegserlaubnis enthaltenen Nebenstimmung A. IV. 6. vor allem auf sein Flugmodell achten wird, so dass nicht sichergestellt ist, dass er gleichzeitig den beflogenen Luftraum etwa im Hinblick auf bemannte Flugzeuge – die sich wie Segelflugzeuge auch lautlos nähern können – so im Blick hat, dass er zeitnah eine drohende Gefährdungslage erkennen und die erforderlichen Maßnahmen treffen kann (vgl. auch VG Freiburg, a.a.O.; VGH BW, Beschluss vom 9. Dezember 2002 – 8 S 2554/02 –, juris Rn. 3 ff. zum Einsatz eines Flugleiters bei einem Modellflugbetrieb auf einem Sonderlandeplatz; BayVGH, Beschluss vom 31. März 2008 – 8 ZB 07.2824 –, juris 14 ff. zum Einsatz eines Flugleiters bei geändertem Flugsektor). Angesichts dieser Umstände sind Gefährdungssituationen zwischen Modellflug und bemannter Luftfahrt im Bereich der Platzrunden nicht als bloße theoretische Möglichkeit einzustufen. Wie dargestellt, kann ihnen nicht dadurch schon ausreichend Rechnung getragen werden, dass der Kläger im Rahmen des Erlaubnisverfahrens bereit gewesen ist, eine Minderung der Maximalflughöhe auf 100 m zu akzeptieren.
Können mithin aufgrund der räumlichen Nähe des Modellfluggeländes zu dem Verkehrslandeplatz M.-F. und des Hineinreichens der Platzrunden für Ultraleicht- und Segelflugzeuge in den nunmehr genehmigten Flugsektor Gefährdungslagen zwischen Modellflug und bemannten Flugzeugen angesichts der betroffenen Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen sowie Eigentum nicht hinreichend ausgeschlossen werden, so ist es unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass der Beklagte von der Auflage des Einsetzens eines Flugleiters Ausnahmen für Fälle des geringen Flugverkehrs nicht zugelassen hat. Auch wenn sich durch die Anwesenheit eines Flugleiters Unfälle beim Betrieb eines Modellflugplatzes nicht gänzlich vermeiden lassen, lässt sich jedoch durch den Einsatz eines Flugleiters, der selbst kein Modellflugzeug steuern darf und den Flugbetrieb zu überwachen und gegebenenfalls ordnend einzugreifen hat, das Risiko der Kollision eines Flugmodells mit einem bemannten Flugzeug erheblich verringern (vgl. VGH BW, Beschluss vom 9. Dezember 2002, a.a.O. juris Rn. 4). Die Auflage ist daher erforderlich und geeignet, den Gefahren zu begegnen, die bei einem Modellflugbetrieb in der Nähe eines Flughafens drohen können. Dem steht nicht entgegen, dass nach Angaben des Klägers der im Jahr 2012 genehmigte Flugsektor seit 1987 genutzt wird, ohne dass es zu Gefährdungslagen gekommen sei. Da im Fall eines Zusammenstoßes zwischen einem Modellflugzeug und einem bemannten Flugzeug regelmäßig erhebliche Gefahren für Leib oder Leben oder bedeutende Sachwerte und damit für hochrangige Rechtsgüter drohen, ist die Gefahrenschwelle niedrig anzusetzen, so dass die angefochtene Auflage ihre Rechtfertigung bereits dann findet, wenn ein Schadenseintritt nicht hinreichend sicher ausgeschlossen werden kann. Dass eine Kollision zwischen einem Modellfluggerät und einem bemannten Flugzeug nicht nur rein theoretischer Natur ist, zeigt exemplarisch der Fall einer Kollision von einem Flugmodell mit einem Motorsegler im August 1997, bei der der Flugzeugführer und ein Fluggast ums Leben kamen (vgl. Bundesstelle für Fluguntersuchung, Untersuchungsbericht Nr. 3X306-1/2/97 vom März 1999, abrufbar auf der Homepage der BFU unter Publikationen/Untersuchungsberichte).
Demgegenüber greifen die Einwände des Klägers nicht durch.
Soweit er geltend macht, die Gefahr einer Kollision zwischen einem Modellflugzeug und einem bemannten Flugzeug sei rein theoretischer Natur, weil die in den Flugsektor hineinragenden Platzrunden faktisch nicht genutzt würden und daher ein manntragender Flugbetrieb in der Umgebung des Modellfluggeländes nicht zu erwarten sei, übersieht er, dass die in Rede stehenden Platzrunden des Verkehrslandeplatzes M.-F. offiziell zugelassen sind und dementsprechend auch genutzt werden können.
Auch der Einwand, die Mehrheit der Klubmitglieder steuere kleine, weniger als 5 kg schwere elektrisch betriebene Modelle (sogenannte „Schaumwaffeln“), deren Flugbewegungen in der Regel in Höhen weit unterhalb der genehmigten Maximalhöhe stattfänden, weshalb Gefahrensituationen in der Praxis ausgeschlossen seien, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Insoweit hat der Beklagte unwidersprochen vorgetragen, dass auch kleinere Flugmodelle mit weniger als 5 kg Gewicht je nach Beschaffenheit in der Lage sind, eine Flughöhe von 100 m oder mehr zu erreichen. Von daher lässt sich die Gefahr einer Kollision auch mit solchen Fluggeräten nicht ausschließen oder deutlich mindern.
Entgegen der Ansicht des Klägers stehen auch die Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung der Erlaubnis nach § 16 LuftVO vom 25. Februar 2008 (NfL I 76/08) der Auflage, bei Flugbetrieb ausnahmslos einen Flugleiter einzusetzen, nicht entgegen. Diese Grundsätze, die rechtlich gesehen ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften darstellen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 8. Februar 2012 – 8 ZB 11.1504 –, juris Rn. 16), sehen zwar in dem als Anlage 2 beigefügten Musterbescheid – der nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 2 im Sinne einer einheitlichen Behandlung verwendet werden soll – die Möglichkeit vor, dass der Erlaubnisinhaber in der Flugordnung für darin näher zu bestimmende Fälle der geringen Nutzung des Fluggeländes Ausnahmen von der Pflicht zur Bestellung eines Flugleiters zulassen kann (A. IV. 8. Satz 4). Damit wird jedoch keine abschließende Regelung in dem Sinne getroffen, dass dem Erlaubnisinhaber stets die Ausnahmemöglichkeit einzuräumen ist. So ermächtigt Nr. 3 Abs. 2 Satz 1 der Grundsätze die Erlaubnisbehörde, über die im Musterbescheid vorgesehenen Regelungen hinaus weitere Nebenbestimmungen oder Beschränkungen festzulegen, wenn das aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse oder zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung notwendig ist. Besondere örtliche Verhältnisse in dem vorgenannten Sinne sind dann gegeben, wenn Modellflug in unmittelbarer Nähe zum einem Verkehrslandeplatz und in einem Flugsektor betrieben wird, in den offizielle Platzrunden hineinragen, da in einem solchen Fall aufgrund der engen räumlichen Nähe von Modellflug und bemannter Luftfahrt ein erhöhtes Gefahrenpotential besteht. Insoweit liegt eine besondere Situation vor, die es rechtfertigt, den Kläger ohne Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art 3 Abs. 1 GG anders zu behandeln als etwa ein Modellfluggelände ohne engen räumlichen Bezug zur bemannten Luftfahrt.
Entgegen der Ansicht des Klägers erweist sich die Auflage der ausnahmslosen Anwesenheit eines Flugleiters bei Flugbetrieb auch nicht deshalb als unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft, weil sie in der Praxis dazu führt, dass sich die Vereinsmitglieder gerade an Werktagen stets mit anderen Personen absprechen müssen, um ihrem Hobby nachgehen zu können. In Anbetracht der möglichen Gefahren für gewichtige Rechtsgüter wie Leib oder Leben einerseits und dem Umstand andererseits, dass die Auflage lediglich in geringem Umfang in die Ausübung des Modellflugs und damit in eine Freizeitbetätigung eingreift, sind die mit der Auflage verbundenen Einschränkungen hinzunehmen, zumal die Ausübung des Modellflugsports hierdurch nicht faktisch unmöglich gemacht wird. Insbesondere wird durch die Auflage nicht in unverhältnismäßiger Weise in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit des Klägers bzw. seiner Mitglieder eingegriffen, die im Übrigen nicht einschränkungslos gilt, sondern unter dem Vorbehalt der Beachtung von Rechten anderer wie Leben, Gesundheit oder Eigentum steht.
(2) Auch die in A. II. 3. enthaltene Befristung der Aufstiegserlaubnis ist nicht ermessensfehlerhaft, denn auch sie dient dazu, Versagungsgründe für die Erteilung der Aufstiegserlaubnis auszuräumen und hält sich damit in dem durch § 16 Abs. 4 Satz 2 LuftVO i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG, § 36 Abs. 1 VwVfG vorgegebenen Rahmen.
Eine Befristung ist nach der Legaldefinition des § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG eine Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt. Sie ist insbesondere als Nebenbestimmung in den Fällen zulässig, in denen die künftige Entwicklung der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes noch nicht hinreichend überschaubar ist (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 18. Mai 2011 – 6 W K 10.1363, juris Rn. 29; Kopp/Ramsauer, a.a.O. § 36 Rn. 17), und soll der Behörde bei begünstigenden Verwaltungsakten die (periodische) Überprüfung in der Zukunft ermöglichen, ob die Voraussetzungen für den Erlass des Verwaltungsaktes noch vorliegen (vgl. BVerwG, Urteile vom
30. November 1954 – I C 148/53 –, BVerwGE 1, 244 = juris Rn. 19, und vom 18. Dezember 1979 – I C 84.77 –, DÖV 1980, 645 = juris Rn. 13; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 36 Rn. 74; Tiedemann in: BeckOK VwVfG; Stand: 1. Oktober 2013, § 36 Rn. 38). Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben. Mit der Aufstiegserlaubnis vom 13. September 2012 wurde ein um 180° gedrehter neuer Flugsektor zugelassen und im Hinblick auf die in diesen Flugsektor hineinragenden Platzrunden die maximale Flughöhe auf 100 m festgesetzt. Dies stellt eine erhebliche Modifikation der ursprünglichen und letztmalig in der Aufstiegserlaubnis vom 3. September 2001 festgelegten Grundlagen für den Betrieb des klägerischen Modellfluggeländes dar, die eine Neubeurteilung der Voraussetzungen des § 16 Abs. 4 Satz 1 LuftVO erforderlich macht. Vor diesem Hintergrund war es gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ermessensgerecht, die Erlaubnis (zunächst) zu befristen, um es dem Beklagten als zuständiger Luftfahrtbehörde zu ermöglichen, nach Ablauf des Befristungszeitraums überprüfen zu können, ob infolge der nunmehr vorgenommenen wesentlichen Änderungen des Betriebs des Modellfluggeländes eine Unverträglichkeit zwischen Modellflug und bemannten Flugverkehr und damit Gefahren für die in § 29 Abs. 1 LuftVG genannten Rechtsgüter ausgeschlossen werden können, mithin die Voraussetzungen für die Erteilung der Aufstiegserlaubnis (weiterhin) vorliegen. Kann nämlich nicht mit der erforderlichen Gewissheit ausgeschlossen werden, dass der Modellflug (in dem geänderten Flugsektor) zu einer Gefahr für die Sicherheit des Flugverkehrs oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung führen kann, wäre die Aufstiegserlaubnis zu versagen.
Der Befristung steht nicht das vom Kläger angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1980 (3 C 136/79, BVerwGE 60, 269 ff. und juris) entgegen, denn dieser Entscheidung lag ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde. In dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall lagen im Zeitpunkt des Erlasses des begünstigenden Verwaltungsaktes alle gesetzlichen Voraussetzungen vor; es war lediglich unklar, ob aufgrund künftig eintretender Veränderungen eine neue Ermessenentscheidung vorzunehmen wäre. In einem solchen Fall kann eine aufgrund veränderter tatsächlicher Verhältnisse in der Zukunft zu treffende Ermessensentscheidung grundsätzlich nicht im Wege einer Befristung oder auflösenden Bedingung vorweggenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980, a.a.O. = juris Rn. 56). Eine solche Fallgestaltung ist vorliegend nicht gegeben. Im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung standen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nicht hinreichend sicher fest, da aufgrund der vorgenommenen Änderung des Flugsektors im Hinblick auf die in ihn hineinreichenden Platzrunden für die Behörde trotz der in der Erlaubnis enthaltenen Nebenbestimmungen eine uneingeschränkt zuverlässige Beurteilung der Vereinbarkeit von manntragendem Flugverkehr und Modellflug und damit von Gefahren für die Flugsicherheit ohne Beobachtung der tatsächlichen Entwicklung nicht möglich gewesen ist. Dem vermag der Kläger nicht mit Erfolg entgegenzuhalten, er fliege bereits seit 1987 beanstandungsfrei in dem nun erstmals förmlich zugelassenen Flugsektor. Insoweit übersieht er, dass der Modellflug in dem betreffenden Flugsektor bis zur Erteilung der hier in Rede stehenden Aufstiegserlaubnis nicht genehmigt und daher illegal war. Dieses im Verantwortungsbereich des Klägers liegende Illegale Verhalten in der Vergangenheit kann jedoch nicht dazu führen, dass es der Behörde nunmehr verwehrt sein soll, nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums eine Überprüfung der Erlaubnisvoraussetzungen vornehmen zu dürfen, zumal für eine solche Überprüfung erst mit der Genehmigung der erfolgten Änderung des Flugsektors für den Beklagten überhaupt Veranlassung besteht.
Auch der Hinweis des Klägers, die Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung der Erlaubnis zum Aufstieg vom Flugmodellen gemäß § 16 LuftVO (a.a.O.) sähen lediglich eine Befristungsmöglichkeit bei Erteilung der Ersterlaubnis vor, während er seit 1985 mit unterschiedlichen, zuletzt unbefristeten Erlaubnissen Modellflug betreibe, greift nicht durch. Zwar ist in Nr. 3 Abs. 3 der Grundsätze nur der Fall der Befristung der Ersterlaubnis ausdrücklich genannt. Hieraus lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass jegliche Befristungen außerhalb der Erteilung von Ersterlaubnissen unzulässig sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 8. Dezember 2012, a.a.O. juris Rn. 16). Dass Nr. 3 Abs. 3 der Grundsätze keine abschließende Regelung darstellt, zeigt der Umstand, dass die Grundsätze nach Nr. 3 Abs. 2 im Einzelfall auch weitergehende Nebenbestimmungen zulassen, wie letztlich auch der Kläger einräumt. Einen solchen Fall durfte der Beklagte aufgrund der erheblichen Modifikation der Grundlagen für den Modellflugbetrieb rechtsfehlerfrei annehmen.
Die Befristung der Aufstiegserlaubnis erweist sich schließlich auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil der Bescheid in A. II. 1. zusätzlich einen Widerrufsvorbehalt enthält. Befristung und Widerrufsvorbehalt stehen selbständig nebeneinander und haben unterschiedliche Zielsetzungen, mögen sich die Anwendungsbereiche unter Umständen auch einmal „überlappen“. Der Widerrufsvorbehalt (Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) begründet für den Fall der Änderung der tatsächlichen Verhältnisse während des Gebrauchmachens von einer Erlaubnis die Möglichkeit des späteren Widerrufs (Art. 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) und schränkt damit das Vertrauen in den Fortbestand des Verwaltungsaktes ein. Der Widerruf selbst erfolgt aber erst durch Erlass eines neuen Verwaltungsaktes, der selbständig mit Rechtsbehelfen anfechtbar ist (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O. § 36 Rn. 24). Während also mit Ablauf einer Befristung die Erlaubnis automatisch endet und die weitere Nutzung des Modellflugplatzes durch Androhung und Anwendung von Zwangsmitteln unterbunden werden kann, können sich an einen Widerruf der Erlaubnis lange dauernde Verwaltungsverfahren anschließen (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 18. Mai 2011, a.a.O. juris Rn. 30). Überdies gewährt die Befristung dem Kläger gerade einen Vertrauensschutz dahingehend, dass er während des Befristungszeitraums von der Erlaubnis ungeachtet etwaiger bestehender Zweifel an der Vereinbarkeit von Modellflug und bemanntem Luftverkehr Gebrauch machen darf.
Letztlich erweist sich die Befristung dem Kläger gegenüber auch nicht unverhältnismäßig. Soweit er hierdurch gezwungen wird, nach Ablauf der Befristung für die von ihm bzw. seinen Mitgliedern ausgeübte Freizeitbetätigung in neues Genehmigungsverfahren mit dem hierfür erforderlichen sächlichen und finanziellen Aufwand durchzuführen, wird er in der Abwägung seiner Interessen mit dem Interesse des Beklagten an der Gewährleistung der Flugsicherheit und damit der Verhinderung des Schadenseintritts für hochrangige Rechtsgüter nicht unzumutbar beeinträchtigt. Zudem hat der Beklagte bereits in der Aufstiegserlaubnis selbst die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis für den Fall in Aussicht gestellt, dass in dem Befristungszeitraum keine Bedenken gegen die Erteilung einer unbefristeten Aufstiegserlaubnis auftreten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 167 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 ff. ZPO
§ 16 LuftVO
§ 167 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 16 Abs. 4 Satz 1 LuftVO
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 16 Abs. 4 Satz 2 LuftVO
§ 21 a Abs. 1 LuftVO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVO
§ 15 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 LuftVO
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 29 Abs. 1 LuftVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 29 i.V.m. § 32 Abs. 1 Nr. 8 des Luftverkehrsgesetzes
Art 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
Art. 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1986, 469
BVerwGE 1, 244
DÖV 1980, 645
BVerwGE 60, 269
4 C 69/82
9 K 273/02
8 S 2554/02
8 ZB 07.28
8 ZB 11.15
6 W K 10.13
I C 148/53
I C 84.77
3 C 136/79