Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-22, Aktenzeichen 10 K 4334/23
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2025:0522.10K4334.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Vorkaufsrecht der Gemeinde steht nicht als Instrument einer allgemeinen Bodenbevorratung ("zur Vergrößerung ihres Eigentumsanteils") oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die später möglicherweise als Tauschgrundstücke im Rahmen der Verfolgung gänzlich anderer Zwecke verwendet werden sollen.(Rn.51)
2. Allein die bloße Erklärung der Gemeinde, dass sie die Grundstücke zur Bereitstellung von Wohnbauland zu verwenden beabsichtige, vermag die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht zu rechtfertigen.(Rn.54)
3. Die Ausübung des Vorkaufsrechts unterliegt in zeitlicher Hinsicht Grenzen. Der durch die Ausübung des Vorverkaufsrechts bewirkte Eingriff in die Privatautonomie ist nur gerechtfertigt, wenn die Gemeinde alsbald, d. h. in einem überschaubaren Zeitraum, diejenigen (weiteren) Schritte vornimmt, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel zu verwirklichen, Wohnbauland bereit zu stellen. Im Regelfall wird dies die alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gebieten.(Rn.66)
4. Allgemeine Absichtserklärungen und erst recht die bloße Tatsache, dass der Flächennutzungsplan für ein Grundstück Wohnbauland ausweist, reichen nicht aus, um die von § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB gestellten Anforderungen zu erfüllen.(Rn.79)
5. Von einer Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit kann dann nicht die Rede sein, wenn – wie hier – noch keinerlei Planentwürfe oder informelle Planungen vorliegen und damit zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch völlig offen ist, ob mit der Ausübung des Vorkaufsrechts überhaupt dem gesetzlich vorgegebenen Zweck entsprochen wird.(Rn.80)
6. Eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung bei Ausübung eines Vorkaufsrechts setzt voraus, dass nicht nur einzelne Entscheidungsgesichtspunkte ermittelt und dargestellt werden, sondern auch eine Gewichtung oder Abwägung des "Für und Wider" der sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange erkennbar ist oder andere Alternativen im Rahmen des Ermessensspielraums diskutiert werden.(Rn.88)
Die Bescheide der Beklagten vom 28.09.2021 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Rottweil vom 10.05.2023 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte.
Am 05.07.2021 schloss der Kläger (Käufer) mit den Beigeladenen (Verkäufer) einen notariell beurkundeten Grundstückskaufvertrag über das unbebaute Grundstück Flst.-Nr. xx der Gemarkung xx mit einer Größe von 5.326 m² zu einem Gesamtkaufpreis von 40.000,- EUR. In dem aktuellen "Flächennutzungsplan 2020" der Beklagten vom 16.02.2009 ist dieses Grundstück (siehe rote Umrandung) als "Wohnbauentwicklungsfläche" dargestellt. Der nördliche Teil des Grundstücks liegt in dem nach der RL 92/43/EWG gemeldeten Fauna-Flora-Habitat-Gebiet "xx" (siehe blau schraffierte Fläche; im Folgenden: FFH-Gebiet).
xx
Mit Schreiben vom 12.07.2021, bei der Beklagten eingegangen am 14.07.2021, übermittelte die das Grundstücksgeschäft beurkundende Notarin der Beklagten eine beglaubigte Abschrift des Kaufvertrags. Zugleich bat sie im Auftrag des Klägers (§ 8 des Kaufvertrags) um Mitteilung, ob der Grundbesitz von einem gesetzlichen Vorkaufsrecht betroffen sei.
Mit Schreiben vom 08.09.2021 teilte die Beklagte den Kaufvertragsparteien mit, sie beabsichtige, das Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 5 BauGB auszuüben. Zur Begründung führte sie aus: Das Grundstück sei im Flächennutzungsplan als Wohnbauentwicklungsfläche dargestellt. Zudem führe eine Verkehrsfläche über das Grundstück, die im Falle von außerordentlichen Ereignissen eine zweite Zuwegung zu den Anliegern der xx sowie den Anliegern der sich östlich an die xx anschließenden Straßen xx und xx garantiere. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertige daher die Ausübung des Vorkaufsrechts. Die Kaufvertragsparteien erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme.
Die Beigeladenen äußerten sich hierauf nicht. Der Kläger nahm mit Schreiben vom 21.09.2021, das er unter dem 24.09.2021 ergänzte, wie folgt Stellung: Zwar liege das Grundstück in einem Gebiet, das im Flächennutzungsplan als Wohnbauentwicklungsfläche ausgewiesen sei. Zwischenzeitlich sei der Bereich aber fast vollständig in ein FFH-Gebiet umgewandelt worden. Eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie sei bisher nicht durchgeführt worden. Es sei daher fraglich, ob sich eine Wohnbebauung überhaupt realisieren lasse. Jedenfalls könnten in dem in Rede stehenden Bereich maximal drei Bauplätze entstehen. Eine wirtschaftlich sinnvolle Erschließung sei dabei nicht möglich. Ohnehin sei die Nachfrage nach neuen Wohnungen in xx sehr gering. Vor diesem Hintergrund sei es zweifelhaft, ob die Festsetzung als Wohnbauentwicklungsfläche wirksam sei und – anknüpfend daran – das von der Beklagten geltend gemachte Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 5 BauGB rechtmäßig ausgeübt werden könne. Etwas anderes gelte auch nicht mit Blick darauf, dass über das streitgegenständliche Grundstück eine Verkehrsfläche führe, die eine zweite Zuwegung zu den Anliegern der xx sowie der sich anschließenden Straßen garantiere. Es sei nicht vorgeschrieben, dass ein Grundstück mehr als eine Zufahrt benötige. Eine Baulast im Sinne eines Wegerechts sei im Grundbuch nicht eingetragen. Der Wunsch der Beklagten, den Weg zum Wohle der Allgemeinheit zu erhalten, sei für ihn dennoch nachvollziehbar. Er sei daher bereit, den Weg inklusive der Fläche oberhalb des Weges abzugeben. Somit sei gesichert, dass im Falle von außerordentlichen Ereignissen eine zweite Zuwegung bestehe.
In seiner Sitzung vom 27.09.2021 fasste der Gemeinderat der Beklagten den Beschluss, die Verwaltung zu beauftragen, das gesetzliche Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB auszuüben und das Grundstück Flst.-Nr. xx zum beurkundeten Kaufpreis in Höhe 40.000,- EUR zu erwerben.
Unter dem 28.09.2021 erließ die Beklagte gegenüber den Beigeladenen jeweils einen "Ausübungsbescheid" mit dem folgenden Tenor:
"Die Stadt xx übt das Vorkaufsrecht aus.
Das Grundstück soll die Wohnbauentwicklung von xx sicherstellen, wie es im Flächennutzungsplan 2009 der Stadt xx dargestellt ist sowie eine zweite Zuwegung zur xx im Falle von außerordentlichen Ereignissen gewähren.
Das Vorkaufsrecht wird zum Entschädigungswert von 40.000 € ausgeübt."
Zur Begründung führte sie aus: Die Ausübung des Vorkaufsrechts stütze sich auf § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB und § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB und sei durch Gründe des Wohls der Allgemeinheit i. S. v. § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB gerechtfertigt. Gründe nach § 26 BauGB, die zum Ausschluss des Vorkaufsrechts führen könnten, seien weder bekannt noch von den Kaufvertragsparteien geltend gemacht. Gleiches gelte im Hinblick auf eine Abwendung des Vorkaufsrechts nach § 27 BauGB. In Wahrnehmung ihres nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB zustehenden Ermessens mache sie von der Möglichkeit Gebrauch, das Grundstück zu erwerben. Die rechtlichen Schranken des Ermessens nach § 40 LVwVfG seien eingehalten. Abschließend war den Bescheiden folgende Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt:
"Diese Entscheidung kann durch Antrag auf gerichtliche Entscheidung angefochten werden. Der Antrag ist binnen eines Monats bei der Stadtverwaltung xx einzureichen."
Mit Schreiben vom 29.09.2021 informierte die Beklagte den Kläger über die Ausübung des Vorkaufsrechts und fügte die an die Verkäufer gerichteten Ausübungsbescheide bei.
Am 27.10.2021 stellte der Kläger – der oben wiedergegebenen Rechtsbehelfsbelehrung folgend – bei der Beklagten einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung. Dabei machte er geltend: Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei rechtswidrig. Bereits der zugrunde liegende Gemeinderatsbeschluss unterliege in mehrfacher Hinsicht formellen Mängeln. Zum einen habe der Stadtrat xx wegen einer vermeintlichen Befangenheit an der Sitzung des Gemeinderats nicht teilgenommen, obwohl ein Ausschlussgrund § 18 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht vorgelegen habe. Zum anderen habe die Stadträtin xx trotz Bestehens eines Befangenheitsgrundes teilgenommen und abgestimmt. Diese sei Eigentümerin und Bewohnerin des an der xx gelegenen Grundstücks mit der Hausnummer xx (Flst.-Nr. xx). Sie profitiere daher unmittelbar von der Ausübung des Vorkaufsrechts, insbesondere von der ausdrücklich beabsichtigten Sicherung der zweiten Zuwegung zur xx. Hinzu komme, dass sie mit E-Mail vom 29.07.2021 die Ausübung des Vorkaufsrechts bei der Beklagten beantragt und ihren Antrag ausdrücklich als "Anliegerin der xx" unterzeichnet habe. Viel deutlicher könne eine Stadträtin ihre persönliche Betroffenheit und damit Befangenheit nicht machen. In materieller Hinsicht sei die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB nur gerechtfertigt, wenn dies zur Deckung eines akuten Wohnbedarfs erforderlich sei. Dass dies vorliegend aber gerade nicht der Fall sei, zeige sich etwa darin, dass die Beklagte im Jahr 2019 keinerlei Interesse an dem Kauf des an der xx gelegenen Grundstücks Flst.-Nr. xx gezeigt, sondern den Verkäufer stattdessen an die Familie des Klägers verwiesen habe. Außerdem habe der Stadtbaumeister in der Sitzung des Gemeinderats vom 27.09.2021 selbst darauf hingewiesen, dass mit der Aufstellung eines Bebauungsplans in dem Gebiet des streitgegenständlichen Grundstücks erst dann begonnen werde, wenn sich das ganze Bauerwartungsland im Eigentum der Gemeinde befinde. Dies aber sei schon deshalb nicht absehbar, weil sich das benachbarte Grundstück Flst.-Nr. xx im Eigentum der Familie des Klägers befinde, die keinerlei Verkaufsabsichten hege. Hinzu komme, dass große Teile der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Wohnbauentwicklungsfläche innerhalb des FFH-Gebiets lägen. Dies mache die Ausweisung von Bauland zwar nicht gänzlich unmöglich. Es würde die Beklagte aber vor erhebliche Herausforderungen stellen, die hiermit verbundenen Belange im Rahmen einer Abwägung nach § 1 Abs. 6 und 7 BauBG "wegzuwägen" und zu einer rechtmäßigen Aufstellung eines Bebauungsplanes zu kommen. Mit einer alsbaldigen Ausweisung von Bauland, welche notwendig sei, um die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu rechtfertigen, könne daher nicht gerechnet werden. Schließlich sei die Ausübung des Vorkaufsrechts auch deswegen rechtswidrig, weil die Beklagte im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts keine Ermessensentscheidung getroffen habe. In den zugrundeliegenden Bescheiden seien keine Ermessenserwägungen enthalten; vielmehr werde dort lediglich ausgeführt, die Beklagte habe die Entscheidung "in Wahrnehmung des ihr […] zustehenden Ermessens […]" getroffen. Es fehle somit an einer Abwägung des "Für und Wider" und insbesondere eine Berücksichtigung der im Rahmen der Anhörung von dem Kläger vorgebrachten Gesichtspunkte. Gleiches gelte für die Sitzung des Gemeinderats. Den Gemeinderäten sei die Stellungnahme des Klägers im Vorfeld nicht zugeleitet und auch während der Sitzung auch nicht präsentiert worden. Eine (fehlerfreie) Ermessensausübung sei damit von vornherein nicht möglich gewesen.
Mit Schreiben vom 27.01.2022 legte die Beklagte den Antrag dem Landgericht Stuttgart – 50. Kammer für Baulandsachen – vor.
Mit Beschluss vom 26.04.2022 erklärte das Landgericht Stuttgart den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten für unzulässig und verwies den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Freiburg.
Mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 25.05.2022 wurden die Beteiligten auf die bislang nicht erfolgte Durchführung des Vorverfahrens hingewiesen. Der Kläger erhob daraufhin mit Schreiben vom 31.05.2022 Widerspruch gegen die Bescheide vom 28.09.2021.
Mit Beschluss vom 20.03.2023 – 10 K 1387/22 – ordnete das Verwaltungsgericht im Einverständnis der Beteiligten das Ruhen des Verfahrens an, um der Widerspruchsbehörde die Bearbeitung des Widerspruchs zu ermöglichen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10.05.2023, dem Kläger zugestellt am 15.05.2023, wies das Landratsamt Rottweil den Widerspruch zurück: Entgegen der Auffassung des Klägers sei die Ausübung des Vorkaufsrechts formell rechtmäßig erfolgt. Zwar habe der Gemeinderat xx an der Beschlussfassung des Gemeinderates zur Ausübung des Vorkaufsrechts am 27.09.2021 nicht teilgenommen, weil er sich mit Blick darauf, dass er mehrere Familienmitglieder in xx habe und die Großmutter des Klägers seine Patentante sei, fälschlicherweise für befangen gehalten habe. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 18 Abs. 6 GemO sei ein Beschluss indes nur dann rechtswidrig, wenn der Gemeinderat sein Mitglied zu Unrecht wegen vermeintlicher Befangenheit ausschließe, also an der Mitwirkung hindere. Die – hier gegebene – freiwillige Nichtmitwirkung eines Ratsmitglieds aufgrund vermeintlicher Befangenheit führe dagegen nicht zur Rechtswidrigkeit eines in dessen Abwesenheit gefassten Gemeinderatsbeschlusses. Etwas anderes folge zudem nicht daraus, dass die Stadträtin xx an der Beschlussfassung mitgewirkt habe. Entgegen der Auffassung des Klägers sei diese nicht befangen gewesen. Die Ausübung des Vorkaufsrechts bringe ihr bereits keinen unmittelbaren Vorteil im Sinne des § 18 Abs. 1 GemO. Soweit der Kläger dem entgegenhalte, die Stadträtin profitiere von der durch die Ausübung des Vorkaufsrechts beabsichtigten Sicherung einer zweiten Zuwegung zur Straße xx, verkenne er, dass allein durch den Kauf des Grundstücks keine Sicherung einer zweiten Zuwegung eintreten könne. Denn der (private) Weg, über den die zweite Zuwegung der xx erfolgen solle, verlaufe nicht nur über das streitgegenständliche Grundstück, sondern auch über die Grundstücke mit den Flst.-Nrn. xx. Diese stünden ebenfalls im Privateigentum. Eine öffentliche Widmung des Weges nach § 5 StrG des Weges sei noch nicht erfolgt. Im Übrigen käme eine zweite Zuwegung nicht ausschließlich der Stadträtin xx zu Gute, sondern würde dem Kollektivinteresse sämtlicher Anlieger der xx dienen. Der Vorschrift des § 18 Abs. 3 GemO lasse sich entnehmen, dass eine Befangenheit in einem solchen Fall nicht gegeben sei. Schließlich sei, anders als es der Kläger ausführe, seine Stellungnahme vom 21.09.2021 im Rahmen der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats vorgestellt worden.
Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch materiell rechtmäßig erfolgt. Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB lägen vor. Insbesondere sei die Ausübung des Vorkaufsrechts im Hinblick auf das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, da die Beklagte das Ziel verfolge, Flächen für den Wohnungsbau verfügbar zu machen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliege die Ausübung des Vorkaufsrechts zwar auch in zeitlicher Hinsicht Grenzen. Die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers im Sinne des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB sei danach nur dann gerechtfertigt, wenn die Gemeinde alsbald diejenigen (weiteren) Schritte vornehme, die erforderlich seien, um das städtebauliche Ziel, Wohnbauland bereit zu stellen, zu verwirklichen. Diese Voraussetzung sei hier aber erfüllt. Wie sich dem Flächennutzungsplan entnehmen lasse, handele es sich bei dem Gebiet, in dem das streitgegenständliche Grundstück liege, um die einzige Fläche im Ortsteil xx, die für die Schaffung von weiteren Wohnbauflächen zur Verfügung gestellt werden könne. Demgegenüber stünde der Nutzung anderer Flächen entgegen, dass diese entweder im FFH-Gebiet oder im HQ100-Gebiet lägen. Die Nachfrage nach Wohnbauland sei – anders als der Kläger meine – auf dem gesamten Stadtgebiet der Beklagten und insbesondere im Ortsteil xx hoch. Dabei würde ein potentielles Baugebiet im Bereich des streitgegenständlichen Grundstücks von den bestehenden Erschließungsanlagen des benachbarten Plangebietes "xx" profitieren. Dort seien die Erschließungsanlagen im Jahr 1996 fertiggestellt und die Versorgungsleitungen so vorbereitet worden, dass sie problemlos in einem neuen Baugebiet fortgeführt werden könnten. Eine Anbindung an die bestehenden Verkehrsflächen im Plangebiet "xx" sei ebenfalls problemlos möglich. Die Weiterführung der Erschließungsstraße "xx" durch das Gebiet, in dem das streitgegenständliche Grundstück liege, biete ferner den Vorteil, dass das Plangebiet "xx" über eine zweite Zufahrtsstraße erschlossen werden könnte. Das streitgegenständliche Grundstück sei für die Entwicklung eines potentiellen Bebauungsplanes von besonderer Bedeutung, da über das Grundstück künftig auch eine Erschließungsstraße für das zukünftige Baugebiet führen solle. Ein Teil der im geplanten Plangebiet liegenden Grundstücke stehe bereits im Eigentum der Beklagten. Dies gelte nicht nur für die Grundstücke mit den Flst.-Nrn. xx sondern auch für die Grundstücke Flst.-Nrn. xx und xx, die sie im Jahr 2019 erworben habe. Dies mache deutlich, dass die Beklagte das Ziel der Entwicklung von Wohnbauflächen schon länger verfolge. Mit Schreiben vom 11.08.2022 habe diese die Verkaufsbereitschaft für weitere Grundstücke im Geltungsbereich des geplanten Bebauungsplanes abgefragt. Dies gelte für die Grundstücke mit den Flst.-Nrn. xx, xx, xx, xx sowie xx. Da nicht alle Eigentümer verkaufsbereit seien bzw. nicht ohne Weiteres verkaufen könnten, sei die Beklagte bereit, das Planungsverfahren auch ohne Eigentum an allen Grundstücksflächen durchzuführen. Vor diesem Hintergrund habe der Gemeinderat bereits in seiner nichtöffentlichen Sitzung am 26.09.2022 vorberaten, den Bebauungsplan xx aufzustellen, um auf diesem Weg die künftige Wohnbauentwicklung im Stadtteil xx zu sichern. Mit E-Mail vom 29.09.2022 sei ein Ingenieur- und Planungsbüro um die Abgabe eines Angebots für die Aufstellung eines Bebauungsplans gebeten worden. Am 05.12.2022 habe der Gemeinderat die Aufstellung des Bebauungsplans beschlossen und den Beschluss am 16.12.2022 im Mitteilungsblatt der Gemeinde ortsüblich bekannt gemacht. Auch wenn die zuletzt genannten Vorgänge nach Ausübung des Vorkaufsrechts erfolgt seien, könnten sie – insbesondere im Zusammenhang mit dem bereits im Jahr 2019 getätigten Grunderwerb – als deutliches Indiz dafür herangezogen werden, dass bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts mit einer "alsbaldigen" Realisierung von Bauland im Sinne der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zu rechnen gewesen sei.
Nach Erlass des Widerspruchbescheids rief die Beklagte das Verfahren mit Schreiben vom 26.05.2023 wieder an.
Mit Schreiben vom 13.06.2023 hat der Kläger den Widerspruchsbescheid zum Gegenstand seiner Klage gemacht. Ergänzend zu seinen bisherigen Ausführungen trägt er vor: Er halte daran fest, dass die Stadträtin xx befangen gewesen sei. Das nach § 18 Abs. 1 GemO erforderliche individuelle Sonderinteresse sei in ihrem Fall gegeben. Hierfür reiche es aus, wenn ein Ratsmitglied – wie hier die Stadträtin xx – von einer Zuwegung profitiere. Soweit die Widerspruchsbehörde dem entgegenhalte, dass die Zuwegung noch über weitere Grundstücke führe, die ebenfalls nicht im Eigentum der Gemeinde stünden, handele es sich um ein "Zirkelschlussargument". Ein Fall des § 18 Abs. 3 Satz 1 GemO liege ebenfalls nicht vor. Zwischenzeitlich sei ihm zudem ein weiterer Sachverhalt bekannt geworden, der die Befangenheit der Stadträtin xx begründe: Diese habe im Jahr 2020 als Testamentsvollstreckerin an dem Verkauf des östlich des streitgegenständlichen Grundstücks gelegenen Grundstücks Flst.-Nr. xx mitgewirkt. In diesem Zusammenhang sei ihr ein nicht zu vernachlässigender Anteil des Kaufpreises zugeflossen. Sollte der von der Beklagten geplante Bebauungsplan erlassen werden, führe dies zu einer Wertsteigerung des Grundstücks. Zugleich sei davon auszugehen, dass sich der Kaufpreis des Grundstücks nachträglich erhöhe und die Stadträtin hieran als Testamentsvollstreckerin partizipiere. Insofern habe sie sehr wohl ein Sonderinteresse an der Entwicklung des Gebietes zu einem Wohngebiet, dessen Vorbereitung die streitgegenständliche Ausübung des Vorkaufsrechtes diene.
Die formelle Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses ergebe sich ferner daraus, dass dem Gemeinderat keine Beschlusskompetenz für die Ausübung des Vorkaufsrechtes zugestanden habe. Nach § 4 der Hauptsatzung der Beklagten seien verschiedene beschließende Ausschüsse zu bilden, darunter der Verwaltungsausschuss. Dieser entscheide nach § 5 Abs. 1 der Hauptsatzung im Rahmen seiner Zuständigkeit selbstständig an Stelle des Gemeinderates. Dies gelte nach § 5 Abs. 2 Satz 1, § 7 Abs. 2 Nr. 2.5 der Hauptsatzung insbesondere für Entscheidungen über die Ausübung von Vorkaufsrechten im Wert zwischen 20.000,- EUR und 200.000,- EUR. Damit sei der Verwaltungsausschuss vorliegend sowohl für die Entscheidungsfindung als auch die Ermessensausübung zuständig gewesen. An eine in der Hauptsatzung festgelegte Kompetenzverlagerung sei der Gemeinderat gebunden. Zwar könne dieser nach § 6 Abs. 2 der Hauptsatzung die Zuständigkeit durch Beschluss wieder an sich ziehen. Dies erfordere jedoch einen entsprechenden Gemeinderatsbeschluss, an dem es hier fehle. Ein solcher könne auch nicht in den Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechtes "hineingelesen" werden. Denn eine wirksame Ausübung des "Rückholrechts" sei nur möglich, wenn diese als eigener Tagesordnungspunkts auf die Tagesordnung gesetzt werde, was hier aber nicht geschehen sei. Ungeachtet dessen lasse sich der Sitzungsvorlage nicht entnehmen, dass dem Gemeinderat seine fehlende Kompetenz überhaupt bewusst gewesen wäre.
Entgegen den Ausführungen im Widerspruchsbescheid diene die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht dem Wohl der Allgemeinheit. Zur Deckung des Wohnbedarfs stünden auf dem Gemeindegebiet der Beklagten ausreichend Alternativen zur Verfügung. Dies zeige sich nicht zuletzt in den Aussagen des Hauptamtsleiters, der ausweislich eines Presseartikels vom 08.04.2023 ausgeführt habe, in xx gebe es "30 bis 40 Wohnungen, auf die bei einem Umbau ELR-Zuschüssen von bis zu 120.000 Euro warten würden." Hinzu komme, dass die Grundstücke im Baugebiet "xx" ebenso wie viele andere Grundstücke im Stadtgebiet der Beklagten nach wie vor nicht verkauft seien. Der von der Beklagten geltend gemachte Bedarf an der Ausweisung weiterer Wohnbauflächen sei daher nicht nachvollziehbar.
Darüber hinaus könne weiterhin nicht davon ausgegangen werden, dass die Beklagte – wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorausgesetzt – "alsbald" diejenigen Schritte vornehmen werde, die erforderlich seien, um das von ihr angegebene städtebauliche Ziel der Wohnbaulandbereitstellung zu verwirklichen. Bis auf den Aufstellungsbeschluss zu dem Bebauungsplan "xx" sei in dem Bebauungsplanverfahren bisher nichts weiter geschehen. Soweit die Beklagte darauf verweise, sie habe die Verkaufsbereitschaft für einen Teil der Grundstücke im Geltungsbereich des beabsichtigten Bebauungsplanes im August 2022 – mithin erst ca. ein Jahr nach Ausübung des Vorkaufsrechtes – abgefragt, hätten alle Eigentümer einen Verkauf an die Stadt abgelehnt. Dabei betone die Beklagte immer wieder, dass eine Entwicklung des Gebietes ausschließlich unter der Voraussetzung in Betracht komme, dass die Gemeinde Eigentümerin aller Grundstücke in dem Plangebiet werde. Dies habe der Bürgermeister zuletzt bei einem Ortsrundgang gegenüber der Presse bestätigt. Vorliegend sei jedoch nicht absehbar, dass die Eigentümer der im künftigen Plangebiet gelegenen Grundstücke ihre Haltung hinsichtlich der bereits mitgeteilten fehlenden Verkaufsbereitschaft ändern könnten. Vor diesem Hintergrund sowie mit Blick auf die bestehenden naturschutzrechtlichen Einschränkungen lasse sich eine Wohnbebauung nicht umsetzen. Auf Nachfrage der Ehefrau des Klägers bei der unteren Naturschutzbehörde, ob die Beklagte zwischenzeitlich eine NATURA-2000-Vorprüfung oder Ähnliches in die Wege geleitete habe, um eine zeitnahe Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks als Wohnbaufläche möglich zu machen, habe diese mit E-Mail vom 24.04.2025 mitgeteilt, dass hierzu aus einem förmlichen Verfahren nichts bekannt sei. Danach sei festzustellen, dass die Beklagte seit Ausübung des Vorkaufsrechts im September 2021 bis auf einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan keine Absichten gezeigt habe, auf den betroffenen Flächen tatsächlich Wohnbauland auszuweisen. Dies korrespondiere mit den bereits vorgetragenen Aussagen der Vertreter der Beklagten, es werde erst dann ein Bebauungsplan aufgestellt, wenn alle Flächen in der Hand der Beklagten seien. Der zwischenzeitlich verstrichene Zeitraum mache deutlich, dass es der Beklagten bei der Ausübung des Vorkaufsrechtes eher um eine Bodenbevorratung für eine ggf. bestehende spätere Absicht zur Überplanung, mithin nicht um die alsbaldige Ausweisung von Wohnbauland gehe. Hierfür spreche schließlich auch, dass die in Rede stehende Fläche im vergangenen Jahr – zunächst jedenfalls bis 2028 – an einen Schäfer zur Bewirtschaftung und Pflege verpachtet worden sei.
Der Kläger beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 28.09.2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Rottweil vom 10.05.2023 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zu den Ausführungen im Widerspruchsbescheid trägt sie vor: Die Klage sei bereits unzulässig. Im maßgeblichen Zeitpunkt der Klageerhebung sei das erforderliche Widerspruchsverfahren weder durchlaufen noch Widerspruch erhoben gewesen. Es fehle damit an einer zwingenden Prozessvoraussetzung der verwaltungsgerichtlichen Klage, die auch nicht nachholbar sei. Eine andere Beurteilung verkenne die Regelungen zur Bestandskraft.
Die Klage sei zudem unbegründet. Insbesondere sei der Gemeinderatsbeschluss zur Ausübung des Vorkaufsrechts formell rechtmäßig. Anders als der Kläger meine, sei der Verwaltungsausschusses nicht zuständig gewesen. Die Angelegenheit falle bereits nicht dessen Geschäftskreis. Jedenfalls aber habe der Gesamtgemeinderat die Angelegenheit durch seinen Beschluss über die Sache konkludent nach § 6 Abs. 2 der Hauptsatzung an sich gezogen. Ein gesonderter Tagesordnungspunkt sei hierfür nicht erforderlich gewesen. Ohnehin könne sich der Kläger auf die Verletzung der inner-organschaftlichen Zuständigkeitszuordnung zwischen dem Gesamtgemeinderat und seinen Ausschüssen nicht mit Erfolg berufen. Soweit der Kläger ferner daran festhalte, die Stadträtin xx sei befangen gewesen, und dies nunmehr zusätzlich mit ihrer Eigenschaft als Testamentsvollstreckerin begründe, unterstelle er, dass sich der Kaufpreis über das von ihr in dieser Funktion verkaufte Grundstück Flst.-Nr. xx nachträglich aufgrund der Beschlussfassung des Gemeinderats erhöhe und der Stadträtin daraus ein erhöhter Vergütungsanspruch für die Testamentsvollstreckung entstehe. Diese Behauptung sei jedoch widerlegt; der Kaufvertrag über das Grundstück Flst.-Nr. xx enthalte gerade keine Bestimmung über die nachträgliche Anpassung des Kaufpreises. Auch sonst rechtfertige die Eigenschaft der Stadträtin als Testamentsvollstreckerin nicht die Annahme einer Befangenheit.
Die gegen die materielle Rechtmäßigkeit vorgebrachten Einwendungen des Klägers griffen ebenfalls nicht durch. Insbesondere sei die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, da dies der Sicherstellung der Wohnbauentwicklung im Ortsteil xx diene und ein tatsächlicher Wohnbaubedarf gegeben sei. Entgegen der Auffassung des Klägers stünde dieser Tatsache der Umstand, dass einzelne Bestandsgrundstücke auf dem Gemeindegebiet nicht oder an Ortsfremde verkauft worden seien, nicht entgegen, zumal der bestehende Bedarf im Flächennutzungsplan ausführlich dargelegt sei. Etwas anderes folge auch nicht daraus, dass sich die Beklagte im Jahr 2019 dagegen entschieden habe, das Grundstück mit der Flst.-Nr. xx im östlichen Bereich der xx zu erwerben. Denn der Erwerb eines einzelnen Grundstücks in einem bereits beplanten Bereich sei deutlich weniger geeignet zur Schaffung von Wohnraum als der Erwerb eines Teiles einer vielfach größeren Wohnraumentwicklungsfläche.
Die im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts von der Rechtsprechung entwickelten Vorgaben in zeitlicher Hinsicht seien ebenfalls erfüllt. Dem stehe insbesondere nicht entgegen, dass die Beklagte die Aufstellung des Bebauungsplans xx erst ca. 14 Monate nach Ausübung des Vorkaufsrechts beschlossen habe. Angesichts des anhängigen gerichtlichen Verfahrens seien weitere förmliche Verfahrensschritte mit Blick auf das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gemäß § 77 Abs. 2 GemO zunächst nicht angezeigt gewesen. Denn bis zu einer Entscheidung im gerichtlichen Verfahren müsse die Beklagte befürchten, dass die weitere Planung im Falle ihres Unterliegens erschwert werde. Zudem sei es erforderlich gewesen, die Einwände des Klägers gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu prüfen. Erst mit Fortschritt des Verfahrens nach der Verweisung an das zuständige Verwaltungsgericht und nach Widerspruchserhebung sei es sinnvoll gewesen, die nächsten förmlichen Verfahrensschritte vorzunehmen. Auch nach Fassung des Aufstellungsbeschlusses habe die Beklagte die Entwicklung der Wohnbaufläche durch Abfrage der Verkaufsbereitschaft der weiteren Grundstückseigentümer im Plangebiet vorangetrieben. Weiter habe sie ein Angebot über die Aufstellung eines Bebauungsplans eingeholt, das mit über 32.000,- EUR aber sehr hoch ausgefallen sei. Solange nicht geklärt sei, dass sie zumindest das Eigentum am hier streitgegenständlichen Grundstück erwerbe, dürfe sie weitere kostenintensive Verfahrensschritte zurückzustellen. Gleiches gelte für das noch durchzuführende förmliche Verfahren bei der unteren Naturschutzbehörde. Nicht zu folgen sei weiter der Auffassung des Klägers, die zeitlichen Grenzen für die Ausübung des Vorkaufsrechts seien nicht eingehalten, weil die Beklagte weitere Planungsschritte von einem vollständigen Eigentumserwerb der Grundstücke im künftigen Plangebiet abhängig mache. Zweck der von der Rechtsprechung geforderten Voraussetzung des "alsbaldigen Verfahrensfortschritts" sei es, eine bloße Bodenbevorratung zu verhindern. Eine solche liege indes nicht vor, wenn – wie hier – eine ernsthafte und realisierbare Planungsabsicht bestehe. Darüber hinaus sei es durchaus möglich, dass die Beklagte in absehbarer Zeit weitere Grundstücke im Plangebiet erwerben könne. Dass eine erste Abfrage der Verkaufsbereitschaft erfolglos verlaufen sei, bedeute erfahrungsgemäß nicht, dass sich Eigentümer nicht noch zu einem späteren zum Verkauf bereiterklären könnten. Im Übrigen behalte sich die Beklagte vor, weitere Planungsschritte vorzunehmen, auch wenn sie noch nicht Eigentümerin sämtlicher Grundstücke sein sollte.
Entgegen der Auffassung des Klägers sei die Entwicklung von Bauland auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der nördliche Teil der Wohnbauentwicklungsfläche in einem FFH-Gebiet liege. Denn hierdurch sei der weitere Fortschritt der Wohnbaulandentwicklung nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Dies entspreche auch einer Auskunft der unteren Naturschutzbehörde vom 18.11.2014. Im Übrigen liege nur ein Teil der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbauentwicklungsfläche im FFH-Gebiet. Die bei weiteren Beplanung zu erwartenden Verzögerungen schlössen einen "alsbaldigen Verfahrensfortschritt" im Sinne der Rechtsprechung nicht aus. Nicht zu folgen sei auch dem Einwand des Klägers, gegen die Absicht der Beklagten zu einer alsbaldigen Ausweisung von Wohnbauland spreche, dass die Fläche im vergangenen Jahr – zunächst jedenfalls bis 2028 – an einen Schäfer verpachtet worden sei. Denn die Verpachtung erfolge nicht durch die Beklagte, sondern durch das Land, so dass hieraus bereits keine Rückschlüsse auf die Willensbildung der Beklagten gezogen werden könnten. Ungeachtet dessen stehe die Nutzungsüberlassung bis 2028 einer alsbaldigen Ausweisung als Wohnbauland nicht entgegen. Ein Baubeginn Anfang 2029 entspreche einem realistischen Zeitplan, wenn nach Klageabweisung Mitte 2025 das Bebauungsplanverfahren weitergeführt werde.
Schließlich habe die Beklagte ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Dies ergebe sich aus den angefochtenen Bescheiden sowie der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 27.09.2021 nebst Anlagen. Diesen Materialien lasse sich insbesondere entnehmen, dass die Beklagte sich mit den Einwendungen des Klägers auseinandergesetzt habe, mithin kein Fall eines Ermessennichtgebrauchs gegeben sei. Überdies zeigten die genannten Materialien, dass die für die Abwägung relevanten Gesichtspunkte – namentlich die rechtlichen Voraussetzungen, der Kaufpreis, die Lage des Grundstücks und die Situation der übrigen Grundstücke, mögliche Alternativen sowie die Auswirkungen der Schutzgebiete und die Einwendungen des Klägers – Gegenstand der Ermessensausübung gewesen seien. Angesichts dessen sei es auch unschädlich, dass sich der Gemeinderat mit der Stellungnahme des Klägers vom 21.09.2021 beschäftigt habe, ohne deren Wortlaut zu verlesen. Dass sich der Gemeinderat mit sämtlichen Einwendungen auseinandergesetzt habe, gehe aus der Begründung der Beschlussvorlage, dem Beschlusstext sowie der Präsentation der Stadtverwaltung hervor. Die Ermessensentscheidung der Beklagten sei auch verhältnismäßig. Das private Erwerbsinteresse trete hinter den öffentlichen Interessen regelmäßig zurück, wenn – wie hier – die Tatbestandsvoraussetzungen nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB erfüllt seien. Nichts anderes folge bei einer konkreten Einzelfallabwägung. Unschädlich sei dabei auch, dass diese nicht ausdrücklich verschriftlicht worden sei.
Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt und sich im gerichtlichen Verfahren auch sonst nicht geäußert.
Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten (ein Ordner) sowie die elektronisch geführte Widerspruchsakte des Landratsamts Rottweil vor. Hierauf sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (dazu unter A.) und begründet (dazu unter B.).
A. Die Klage ist zulässig.
I. Für den Rechtsweg folgt dies bereits aus § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Der Kläger ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch eine Gemeinde ist ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, der sich gegenüber dem Käufer – unabhängig davon, ob er (materieller) Adressat ist – als belastender Verwaltungsakt darstellt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 51 m. w. N.).
II. Entgegen der Auffassung der Beklagten steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass das nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren weder zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch zum Zeitpunkt der Verweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht durchgeführt war.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Durchführung eines vorgeschriebenen Vorverfahrens keine notwendige Voraussetzung für das gerichtliche Tätigwerden schlechthin darstellt, sondern als "Sachentscheidungsvoraussetzung" (erst) im Zeitpunkt der für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen mündlichen Verhandlung erfüllt sein muss. Das Vorverfahren kann daher – wie hier der Fall – auch noch während des bereits anhängigen Klageverfahrens nachgeholt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.05.2024 - 2 A 2.23 -, juris Rn. 19 m. w. N.).
III. Der streitgegenständliche Bescheid ist auch nicht bestandskräftig geworden. Dabei kann dahinstehen, ob bereits der vom Kläger gegenüber der Beklagten innerhalb der Widerspruchsfrist geltend gemachte Antrag auf gerichtliche Entscheidung den Eintritt der Bestandskraft verhindert hat. Denn selbst wenn man dies verneinte (so etwa Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 68 Rn. 22), geschah dies hier durch fristgerechte Erhebung des Widerspruchs. Die angegriffenen Bescheide vom 28.09.2021 waren nicht mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 Abs. 1 VwGO versehen, so dass für die Erhebung des Widerspruchs nach § 70 Abs. 2 i. V. m. § 58 Abs. 2 VwGO eine Jahresfrist galt (siehe dazu, dass die in den Bescheiden vom 28.09.2021 enthalte Rechtsbehelfsbelehrung aufgrund ihrer abstrakten Fassung grundsätzlich geeignet war, die Widerspruchsfrist auch gegenüber dem Kläger in Lauf zu setzen BVerwG, Beschluss vom 11.03.2010 - 7 B 36.09 -, juris Rn. 16 f.). Diese Frist hat der Kläger mit seinem Widerspruch vom 31.05.2022 gewahrt.
B. Die Klage ist auch begründet. Die Bescheide der Beklagten vom 28.09.2021 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Rottweil vom 10.05.2023 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es kann dahinstehen, ob die Bescheide formell rechtswidrig sind, weil – so die Auffassung des Klägers – die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts unter Missachtung der gemeindeinternen Zuständigkeitsregelungen getroffen wurde und/oder gegen kommunalrechtliche Befangenheitsvorschriften verstieß. Offen bleiben kann ferner, ob die in den Bescheiden enthaltene Begründung den Anforderungen des § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB genügt, etwaige Mängel im Rahmen des Widerspruchsverfahrens geheilt werden könnten (siehe dazu etwa Bayerischer VGH, Beschluss vom 12.10.2017 - 14 ZB 16.280 -, juris Rn. 6) und – wenn eine Heilung zu verneinen wäre – ob das Fortbestehen eines etwaigen Mangels die Rechtswidrigkeit der Vorkaufsrechtsausübung zu Folge haben könnte (Letzteres verneinend, weil es sich bei § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB um eine bloße Ordnungsvorschrift handele, etwa Hessischer VGH, Beschluss vom 17.02.2011 - 4 A 2397/10.Z -, juris Rn. 13; a. A. VGH Baden-Württemberg Urteil vom 17.09.2024 - 3 S 865/23 -, juris Rn. 54 m. w. N.; offengelassen in BVerwG, Beschluss vom 15.02.1990 - 4 B 245.89 -, juris Rn. 4 und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 69). Denn die angefochtenen Bescheide leiden jedenfalls an materiellen Rechtsfehlern und sind aus diesem Grund aufzuheben.
I. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ausübung eines (gemeindlichen) Vorkaufsrechts ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Ausübungsbescheids (so ausdrücklich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 –, juris Rn. 64 m. w. N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.03.2023 - 1 A 10150/22.OVG -, juris Rn. 25), spätestens aber zum Zeitpunkt des Ablaufs der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB geregelten Dreimonatsfrist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.09.2024 - 3 S 865/23 -, juris Rn. 106). Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist die Ausübung des Vorkaufsrechtes fristgebunden. Es handelt sich um eine materielle Ausschlussfrist, das heißt eine vom materiellen Recht gesetzte Frist, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Materiell-rechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, so dass innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB sämtliche für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen gegeben sein müssen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 64; zur Ermessensausübung demgegenüber BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 - 4 B 31.93 -, juris Rn 38; Bayerischer VGH, Beschluss vom 12.10.2017 - 14 ZB 16.280 -, juris Rn. 6).
II. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht unter anderem zu beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist.
Zwar waren diese Voraussetzungen im Hinblick auf das in Rede stehende Grundstück zum Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung unstreitig erfüllt. Dennoch war die Beklagte zur Ausübung des Vorkaufsrechts nicht berechtigt. Denn nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Diese Voraussetzung ist entgegen der Auffassung der Beklagten hier indes nicht erfüllt.
1. Die Beurteilung der gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbaren (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 - 4 B 31.93 -, juris Rn. 37) Tatbestandsvoraussetzung der Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit richtet sich nach folgenden Maßgaben:
a) Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und der speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 65 m. w. N.).
b) Dagegen steht das Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht als Instrument einer allgemeinen Bodenbevorratung ("zur Vergrößerung ihres Eigentumsanteils") oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die später möglicherweise als Tauschgrundstücke im Rahmen der Verfolgung gänzlich anderer Zwecke verwendet werden sollen (vgl. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 66 m. w. N). Die Gemeinde darf Grundstücke auch nicht lediglich aus privatwirtschaftlichem Gewinnstreben erwerben (vgl. BGH, Urteil vom 22.03.1965 - III ZR 211/63 -, WM 1965, 718).
c) Ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt, hat sich jeweils an den Zielen zu orientieren, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BauGB verfolgt werden. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist nur dann vom Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt im Sinne von § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn damit im Einzelfall dem jeweils angegebenen, sich im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen bewegenden Verwendungszweck entsprochen wird. Es ist daher nach Zweck und Zielrichtung des jeweiligen Vorkaufsrechts zu differenzieren. Mit der Ausübung des Vorkaufsrechts muss gerade den vom Gesetzgeber in den jeweiligen Tatbeständen des § 24 Abs. 1 BauGB gebilligten Zielen gedient sein (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 189 m. w. N. [Stand: Januar 2024]; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.30.2009 - 8 S 31/08 -, juris Rn. 61). Allgemeine städtebauliche Ziele jenseits der Vorkaufsrechtstatbestände genügen demgegenüber nicht (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 189 m. w. N. [Stand: Januar 2024]; VG Karlsruhe, Urteil vom 26.09.2022 - 1 K 2548/21 -, juris Rn. 58). Erforderlich ist also eine Kongruenz von Tatbestand und (tatsächlich) beabsichtigtem Verwendungszweck. Unter diesen Voraussetzungen rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit den Vorkauf allerdings schon dann, wenn der gemeindliche Grunderwerb diese Ziele und Zwecke fördert, also ihre Durchführung erleichtert oder unterstützt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 67 m. w. N).
Mit dem Flächennutzungsplan-Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB wird insbesondere das Ziel verfolgt, Flächen für den Wohnungsbau verfügbar zu machen. Dies schließt solche Grundstücke ein, die der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets dienen sollen (Begründung des Regierungsentwurfs BT-Drs. 11/6508 S. 14). Daher rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nur, wenn damit Flächen - unmittelbar oder mittelbar (als Tauschland) - für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 - 4 B 53.09 -, juris Rn. 5). Demgegenüber kann die Verbesserung der Erschließungssituation vorhandener Bebauung nicht mit der Ausweisung von Wohnbauflächen in diesem Sinne gleichgesetzt werden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 24.04.2020 - 15 ZB 19.1987 -, juris Rn. 20; Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 188 [Stand: Januar 2024]).
d) Allein die bloße Erklärung der Gemeinde, dass sie die Grundstücke zur Bereitstellung von Wohnbauland zu verwenden beabsichtige, vermag die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht zu rechtfertigen. Die Planungshoheit steht deren Trägern nicht voraussetzungslos zu; nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist. Besteht kein Planungserfordernis, fehlt die Planungsbefugnis (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 03.02.2015 - 15 B 13.100 -, juris Rn. 17). Hieraus folgt die Voraussetzung, dass für die Bereitstellung von Wohnbauland auch ein tatsächlicher Bedarf bestehen muss (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 189 m. w. N. [Stand: Januar 2024]; Grziwotz, in: BeckOK BauGB, BauGB, § 24 Rn. 23 [Stand: 01.02.2025]). Dabei ist nicht zuletzt die statistisch dokumentierte Bevölkerungsentwicklung ein aussagekräftiger Indikator für das Erfordernis, im Wege der Bauleitplanung neuen Wohnraum zu schaffen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 03.02.2015 - 15 B 13.100 -, juris Rn. 18). An der Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit kann es demgegenüber fehlen, wenn keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die alsbaldige Bereitstellung von Wohnraum gerade durch die Gemeinde geboten ist und die Vorkaufsrechtsausübung in Wahrheit zu anderen Zwecken erfolgt (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 189 m. w. N. [Stand: Januar 2024]).
2. Nach diesen Maßgaben bewegen sich die von der Beklagten in den streitgegenständlichen Bescheiden angeführten Verwendungszwecke nur teilweise im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen (dazu unter a). Des Weiteren genügt die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts in zeitlicher Hinsicht nicht den von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen (dazu unter b).
a) Die Beklagte hat in den angegriffenen Bescheiden zwei Verwendungszwecke angegeben: Das Grundstück solle zum einen die Wohnbauentwicklung von xx sicherstellen, wie es im Flächennutzungsplan 2009 der Stadt xx dargestellt sei, und zum anderen eine zweite Zuwegung zur xx im Falle von außerordentlichen Ereignissen gewähren. Davon bewegt sich jedoch nur der erstgenannte Verwendungszweck im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen (dazu unter aa). Der zweitgenannte Verwendungszweck vermag die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB demgegenüber nicht zu rechtfertigen (dazu unter bb).
aa) Wie oben ausgeführt (siehe unter B. II. 1. c), ist das Verfügbarmachen von Flächen für den Wohnungsbau gerade das Ziel des Flächennutzungsplan-Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB. Dies wird ferner in der Regelung des § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB deutlich, wonach dem Wohl der Allgemeinheit insbesondere die Deckung eines Wohnbedarfs in der Gemeinde dienen kann. Der von der Beklagten angeführte Verwendungszweck der Wohnbauentwicklung entspricht damit einer vom Gesetzgeber ausdrücklich gebilligten Zielsetzung.
Zum maßgeblichen Zeitpunkt (s. o.) lag zudem die Voraussetzung des tatsächlichen Bedarfs für Bereitstellung von Wohnbauland vor (siehe zu dieser Voraussetzung B. II. 1. d). Hierzu hat die Beklagte ausgeführt:
"Der Bedarf an der Schaffung von zusätzlichem Wohnraum ist im Flächennutzungsplan ausführlich dargelegt. Ausgehend von Daten des statistischen Landesamtes und des Regionalverbands und unter Einbeziehung sinkender Haushaltsgrößen wird für die Beklagte als Gesamtstadt eine Haushaltszahl von 4.262 im Jahr 1991, 5.309 im Jahr 2001 und 5.396 im Jahr 2004 festgestellt und eine Haushaltszahl von 6.099 im Jahr 2020 prognostiziert. Daraus ergibt sich ein Anstieg der Haushaltszahl um ca. 13 % in 16 Jahren und ein Bedarf von ca. 44 zusätzlichen Wohnungen pro Jahr. Für die Prognose wurde konservativ die bis dahin beobachtete jährliche Reduktion der durchschnittlichen Haushaltsgröße halbiert. Zum Planungskonzept des Flächennutzungsplans gehört es, die Unterzentrumsfunktion der Gesamtstadt nicht nur in der Kernstadt xx, sondern in allen Stadtteilen umzusetzen. xx dient dabei primär als Wohnstandort, während für andere Standorte auch Schwerpunkte in den Bereichen Infrastruktur und Gewerbe liegen."
Diese Ausführungen genügen den Anforderungen an die Darlegung eines tatsächlich bestehenden Wohnbedarfs, zumal dieser – wie auch die Beklagte zutreffend ausgeführt hat – nicht notwendig dringend sein muss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.06.2009 - 5 S 574/08 -, juris Rn. 32; Bayerischer VGH, Urteil vom 03.02.2015 - 15 B 13.100 -, juris Rn. 18; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 24 Rn. 77 [Stand: November 2024]). Der von der Beklagten vorgetragene steigende Wohnbedarf spiegelt sich zudem in der statistisch dokumentierte Bevölkerungsentwicklung auf ihrem Gebiet wider: Nach den Daten des Statistischen Landesamts ist seit 2012 ein stetiger Anstieg der Bevölkerungszahl zu verzeichnen (xx, zuletzt abgerufen am 20.05.2025), der sich prognostisch bis 2045 fortsetzen wird (xx, zuletzt abgerufen am 20.05.2025).
Mit seinen hiergegen gerichteten Einwendungen vermag der Kläger nicht durchzudringen.
Dies gilt zunächst, soweit er vorträgt, das Nichtbestehen eines Wohnraumbedarfs zeige sich etwa darin, dass die Beklagte im Jahr 2019 kein Interesse an einem vollständig erschlossenen Grundstück in der xx (Flst.-Nr. xx) gezeigt und den Verkäufer stattdessen an die Familie des Klägers verwiesen habe. Das Grundstück befindet sich bereits nicht in dem Gebiet, in dem nach dem Aufstellungsbeschluss vom 05.12.2022 ein Bebauungsplan zum Zwecke der Wohnbebauung erlassen werden soll. Rückschlüsse im Hinblick auf das Bestehen eines Wohnbedarfs lässt dieser Einzelfall nicht zu.
Soweit der Kläger den vermeintlich nicht bestehenden Wohnraumbedarf ferner daraus herleiten will, dass die Beklagte zuletzt ein Grundstück an ein Rentnerehepaar aus Krefeld ohne jeglichen Bezug zum Gemeindegebiet der Beklagten erworben habe, vermag dies ebenfalls nicht zu überzeugen. Auf diesen Einwand hat die Beklagte zu Recht erwidert, dass auch dieser Einzelfall die Annahme des von ihr dargelegten Wohnraumbedarfs nicht zu widerlegen vermag. Gleiches gilt, soweit der Kläger darauf verweist, dass einzelne unverkaufte Grundstücke (noch) nicht verkauft worden seien.
bb) Die in den angegriffenen Bescheiden neben der Sicherstellung der Wohnbauentwicklung aufgeführte Zielsetzung, eine zweite Zuwegung zur xx im Falle von außerordentlichen Ereignissen zu gewähren, ist hingegen nicht geeignet, die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zu rechtfertigen. Insofern wurde oben unter B. II. 1. d) bereits dargelegt, dass die Verbesserung der Erschließungssituation einer vorhandenen Bebauung nicht mit der Ausweisung von Wohnbauflächen im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB gleichgesetzt werden kann. Hinsichtlich dieser von der Beklagten ausdrücklich aufgeführten Zielsetzung fehlt es daher an der erforderlichen Kongruenz von Bestehenstatbestand und beabsichtigtem Verwendungszweck.
b) Die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts genügt zudem in zeitlicher Hinsicht nicht den von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen.
aa) Die Ausübung des Vorkaufsrechts unterliegt auch in zeitlicher Hinsicht Grenzen. Der durch die Ausübung des Vorverkaufsrechts bewirkte Eingriff in die Privatautonomie ist nur gerechtfertigt, wenn die Gemeinde alsbald, d. h. in einem überschaubaren Zeitraum, diejenigen (weiteren) Schritte vornimmt, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel zu verwirklichen, Wohnbauland bereit zu stellen. Im Regelfall wird dies die alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gebieten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 - 4 B 53.09 -, juris Rn. 8). Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass hierfür Verfahrensschritte erforderlich sind, die eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen. Unter Umständen wird bei Ausübung des Vorkaufsrechts bzw. noch gar kein Bebauungsplanverfahren begonnen haben, etwa wenn der Vorkaufsfall die konkrete Planungsabsicht der Gemeinde erst hervorgerufen hat. Aus diesem Grund kann kein für alle entsprechenden Fälle allgemein gültiger Zeitrahmen für die weiteren Planungsschritte der Gemeinde bestimmt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 - 4 B 53.09 -, juris Rn. 6 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.06.2009 - 5 S 574/08 -, juris Rn. 31 f.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 24.04.2020 - 15 ZB 19.1987 -, juris Rn. 18). Entscheidend ist deshalb, dass eine im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts von der Gemeinde geäußerte Planungsabsicht in den tatsächlichen Verhältnissen vor Ort zu diesem Zeitpunkt eine nachvollziehbare Grundlage findet (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 03.02.2015 - 15 B 13.100 -, juris Rn. 17). Demgegenüber sind bloße in eine nicht näher eingrenzbare Zukunft gerichtete Absichtserklärungen schwerlich mit der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung (Art. 14 Abs. 1 GG) vereinbar. Der Wunsch, in einer noch nicht absehbaren Zukunft entsprechend zu verfahren, genügt daher den Anforderungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB im Fall des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 24.04.2020 - 15 ZB 19.1987 -, juris Rn. 18 m. w. N.; so wohl auch Hessischer VGH, Urteil vom 24.11.2020 - 3 A 828/20 -, juris Rn. 20; Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 153 m. w. N. [Stand: Januar 2024]).
bb) Gemessen daran war zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Bescheide bzw. des Ablaufs der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB geregelten Dreimonatsfrist nicht erkennbar, dass die Beklagte in einem annähernd bestimmten zeitlichen Rahmen die erforderlichen Schritte zur Schaffung der planerischen Grundlagen des beabsichtigten Wohngebiets einleiten wird. Im Einzelnen:
(1) Zunächst ist festzuhalten, dass der hier in Rede stehende Bereich (xx) in dem Flächennutzungsplan der Beklagten bereits seit 1996 als "Wohnbauentwicklungsfläche" dargestellt ist. Diese Darstellung wurde zuletzt im Jahr 2009 in den aktuell gültigen "Flächennutzungsplan 2020" übernommen. In dessen Begründung (S. 8) wird unter anderem bezogen auf das Gebiet xx ausgeführt:
"Es gibt wenige Bauflächen, die im FNP dargestellt waren, aber nicht überplant und nicht erschlossen wurden. Sie sollen teilweise als jederzeit zu aktivierende Reserve und entsprechend der Beschlusslage in den gemeindlichen Gremien weiter dargestellt werden."
Anhaltspunkte dafür, dass auf diese "Reserve" in einem absehbaren Zeitraum zurückgegriffen werden sollte, mithin zu diesem Zeitpunkt eine konkrete Planungsabsicht der Gemeinde bestand, sind nicht ersichtlich.
(2) Ein entsprechendes Bild ergibt sich bei Betrachtung der beiden von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Schreiben des Baurechtsamts der Beklagten. In dem Schreiben vom 29.03.2012 wurde unter Bezugnahme auf eine Anfrage des Vaters des Klägers, ob das östlich von dem streitgegenständlichen Grundstück gelegene Grundstück Flst.-Nr. xx mit einem Wohnhaus oder überhaupt bebaubar sei, mitgeteilt:
"Im Flächennutzungsplan des Grundstücks ist im Bereich des Grundstücks zwar Wohnbebauung vorgesehen, das Grundstück liegt jedoch, da ein Bebauungsplan bislang nicht existiert, noch im Außenbereich nach § 35 BauGB.
Die Bebauung des Grundstücks kann also nur dadurch erreicht werden, dass die Stadt xx hier einen Bebauungsplan aufstellt.
Solange die xx im Stadtteil xx Bauplätze anbieten kann, ist mit der Aufstellung eines Bebauungsplans im Bereich Ihres Grundstücks Flst.-Nr. xx, Gemarkung xx eher nicht zu rechnen"
Auf den daraufhin gestellten Antrag des Vaters des Klägers vom 02.10.2012, die Abgrenzungssatzung des Stadtteils dahingehend zu ändern bzw. zu ergänzen, dass auch das Grundstück Flst.-Nr. xx in deren Geltungsbereich einbezogen wird, hat das Baurechtsamt mit Schreiben vom 05.03.2013 erwidert:
"Wir müssen Ihnen leider mitteilen, dass der Ortschaftsrat xx eine Ergänzung (Änderung der Abgrenzungssatzung) für den Bereich xx abgelehnt und sich stattdessen für die Aufstellung eines Bebauungsplans ausgesprochen hat.
Der Aufstellung eines Bebauungsplans wird nähergetreten, wenn die Stadt xx das Eigentum am Bauerwartungsland erworben hat."
Aus dem Inhalt beider Schreiben wird deutlich, dass die Aufstellung eines Bebauungsplans auch im Jahr 2013 nach wie vor nicht absehbar war.
(3) Das Bestehen hinreichend konkreter Planungen der Beklagten, denen zufolge die streitgegenständliche Fläche im Rahmen einer Bauleitplanung in absehbarer Zeit mit Baurecht versehen werden soll, lassen sich auch in der Folge weder der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 27.09.2021 und den in diesem Zusammenhang verakteten Unterlagen (Beratungsvorlage 106/2021, Präsentation der Gemeindeverwaltung und dazugehöriger Sprechzettel) noch den angegriffenen Bescheiden entnehmen. Zwar wurde in der Gemeinderatssitzung die Möglichkeit bzw. der Wunsch nach einer Bauleitplanung angesprochen (siehe Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 27.09.2021: "Stadtbaumeister xx meint auf die Anfrage von Frau xx in der Bürgerfragestunde, ob das FFH-Gebiet ein Baugebiet obsolet mache, dies sei eindeutig nicht der Fall […]. Stadtbaumeister xx weist darauf hin, erst wenn sich das ganze Bauerwartungsland im Eigentum der Stadt befinde, werde ein Bebauungsplan aufgestellt […]. StRin xx meint, der Bebauungsplan führe zu einem Mehrwert der Grundstücke […]. StR xx äußert sich erfreut, wenn das Grundstück erworben werden könne. Problematisch sei es immer, wenn nicht 100 % des Bauerwartungslandes erworben werde"). Nähere Anhaltspunkte für das Bestehen einer konkreten Planungsabsicht oder wenigstens die Angabe eines überschlägigen Zeithorizonts, innerhalb dessen eine Vorhabenverwirklichung erfolgen soll, finden sich auch in diesem Zusammenhang nicht. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen, um den nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestehenden Anforderungen in zeitlicher Hinsicht Genüge zu tun (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 153 m. w. N. [Stand: Januar 2024]; VG Würzburg, Urteil vom 05.08.2014 - W 4 K 14.270 -, juris; VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 16.01.2025 - 2 A 225/22 -, juris Rn. 34). Allgemeine Absichtserklärungen und erst recht die bloße Tatsache, dass der Flächennutzungsplan für ein Grundstück Wohnbauland ausweist, reichen nicht aus, um die von § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB gestellten Anforderungen zu erfüllen (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 153 m. w. N. [Stand: Januar 2024]; VG Würzburg, Urteil vom 05.08.2014 - W 4 K 14.270 -, juris).
Dass konkrete (zeitliche) Vorstellungen hinsichtlich des Erlasses eines Bebauungsplans zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts weiterhin nicht bestanden, zeigt auch der Beitrag des Stadtbaumeisters xx in der Gemeinderatssitzung vom 27.09.2021 (siehe Niederschrift: "Stadtbaumeister xx weist darauf hin, erst wenn sich das ganze Bauerwartungsland im Eigentum der Stadt befinde, werde ein Bebauungsplan aufgestellt"). Dieser von der Beklagten gewählte Weg, erst dann planerisch tätig zu werden, wenn sie Eigentümerin mehr oder weniger sämtlicher Flächen im Plangebiet ist, ist mit der von dem Gesetzgeber gewollten Beschränkung in zeitlicher Hinsicht indes nicht vereinbar (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 24.11.2020 - 3 A 828/20 -, juris Rn. 23; so auch Grziwotz, in: BeckOK BauGB, § 24 Rn. 23 [Stand 1.2.2025]). Denn von einer Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit kann nicht die Rede sein, wenn – wie hier – noch keinerlei Planentwürfe oder informelle Planungen vorliegen und damit zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch völlig offen ist, ob mit der Ausübung des Vorkaufsrechts überhaupt dem gesetzlich vorgegebenen Zweck entsprochen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.06.2009 - 5 S 574/08 -, juris Rn. 32).
(4) Das Vorbringen der Beklagten vermag eine abweichende Beurteilung nicht zu rechtfertigen.
Dies gilt zunächst, soweit sie vorträgt, die Entwicklung des Gebiets xx sei seit langer Zeit beabsichtigt, was sich bereits der Darstellung im Flächennutzungsplan 1996 entnehmen lasse. Denn das Bestehen hinreichend konkreter Planungsvorstellungen wird hierdurch gerade nicht belegt. Vielmehr muss sich die Beklagte entgegenhalten lassen, dass es sich nicht zuletzt angesichts dieses Vortrags nicht erschließt, warum zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts konkrete Schritte zur Umsetzung der geltend gemachten Planungsabsicht seit 1996 weder erkennbar noch absehbar waren und auch in der Gemeinderatssitzung vom 27.09.2021 sowie den angegriffenen Ausübungsbescheiden nicht auf das Bestehen einer konkreten Planungsabsicht abgestellt wurde. Stattdessen wurden mit der Beauftragung eines Planungsbüros sowie dem Planaufstellungsbeschluss vom 05.12.2022 solche Schritte erst nach Ausübung des Vorkaufsrechts und Erhebung des dagegen gerichteten Rechtsbehelfs des Klägers eingeleitet. Dieses reaktive Einleiten von Schritten durch die Beklagte stellt sich wegen des erheblichen zeitlichen Abstands zur Ausübungsentscheidung nicht mehr so dar, dass der Vorkaufsfall die konkrete Planungsabsicht der Gemeinde hervorgerufen hat, sondern erst der Widerstand des Klägers gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts Anlass zu diesen Schritten gegeben hat. Dies spricht ebenfalls dafür, dass die Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zum hier maßgeblichen Zeitpunkt nicht gegeben waren. Vor diesem Hintergrund überzeugt es auch nicht, wenn die Beklagte weiter vorträgt, das Vorliegen dieser Voraussetzungen werde durch den erst im Nachgang zur Ausübung des Vorkaufsrechts gefassten Planaufstellungsbeschluss vom 05.12.2022 indiziert.
Soweit sich die Beklagte zur Begründung ihrer Rechtsauffassung weiter auf das Urteil der 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 14.07.2022 - 4 K 284/22 – bezieht, führt dies ebenfalls nicht weiter. Zwar hat die 4. Kammer in diesem Zusammenhang ausgeführt, die zeitlichen Grenzen der Vorkaufsrechtsausübung seien gewahrt, wenn eine Gemeinde in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Vorkaufsrechtsausübung das Bebauungsplanverfahren einleite bzw. entsprechende Vorbereitungshandlungen vornehme, mit der Aufstellung des Bebauungsplans wegen der konkreten Verfahrensgestaltung aber erst in einigen Jahren gerechnet werden könne (siehe dritter Leitsatz der Entscheidung, abrufbar bei juris). Eine vergleichbare Fallkonstellation liegt hier aber nicht vor: In dem von der 4. Kammer entschiedenen Verfahren hatte die Gemeinde – erstens – bereits vor Ausübung des Vorkaufsrechts die Mitwirkungsbereitschaft der Grundstückseigentümer abgefragt und war – zweitens – dem zugrunde liegenden Beschluss des Gemeinderats die Absicht zu entnehmen, dass ein Bebauungsplan innerhalb der nächsten fünf bis acht Jahr aufgestellt werden soll. Weiter – drittens – hatte die Gemeinde bereits einen Monat nach Ausübung des Vorkaufsrechts einen Bebauungsplanvorentwurf in Auftrag gegeben und – viertens – angekündigt, ihre Planungsvorhaben auch gegen den Willen der Planbetroffenen durchsetzen zu wollen. Demgegenüber hat die Beklagte im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts einen Zeithorizont, innerhalb dessen die Aufstellung des Bebauungsplans erfolgen solle, nicht benannt, die Verkaufsbereitschaft der Eigentümer der übrigen Grundstücke der Wohnbauentwicklungsfläche erst am 11.08.2022 – mithin fast ein Jahr nach Ausübung des Vorkaufsrechts – abgefragt, sich erst am 29.09.2022 um die Abgabe eines Angebots für die Aufstellung eines Bebauungsplans bemüht und die Aufstellung des Bebauungsplans erst am 05.12.2022 beschlossen. Dass die Beklagte – wie im Widerspruchbescheid ausgeführt – zum Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung bereit war, das Planungsverfahren auch ohne Eigentum an allen Grundstücksflächen durchzuführen, ist ebenfalls nicht zu erkennen. Im Gegenteil zeigt auch insofern der Beitrag des Stadtbaumeister xx in der Gemeinderatssitzung vom 27.09.2021 ("erst wenn sich das ganze Bauerwartungsland im Eigentum der Stadt befinde, werde ein Bebauungsplan aufgestellt"), dass eine entsprechende Absicht nicht bestand.
(5) Nach alledem lagen zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts bzw. des Ablaufs der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB geregelten Dreimonatsfrist keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beklagte in einem annähernd bestimmten zeitlichen Rahmen die erforderlichen Schritte zur Schaffung der planerischen Grundlagen des beabsichtigten Wohngebiets einleiten würde. Erst recht wurden solche nicht in den angegriffenen Bescheiden angeführt. Allein der von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren geltend gemachte Erwerb der Grundstücke Flst.-Nrn. xx und xx im Jahr 2019 lässt nicht den Schluss auf eine Planungsabsicht entsprechend den Anforderungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB in zeitlicher Hinsicht zu.
cc) Auf die weiteren Einwände des Klägers, es sei mit Blick auf die fehlende Verkaufsbereitschaft einiger Grundstückseigentümer sowie darauf, dass wesentliche Teile der im Flächennutzungsplan dargestellten "Wohnbauentwicklungsfläche" im Geltungsbereich eines FFH-Gebiets lägen, völlig unklar, ob die von der Beklagten ins Auge gefasste Wohnbebauung überhaupt realisierbar sei, kommt es danach nicht mehr an.
III. Die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide ergibt sich darüber hinaus daraus, dass die Beklagte das ihr im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts eingeräumte Ermessen zulasten des Klägers fehlerhaft ausgeübt hat. Dies gilt ungeachtet der Frage der gemeindeinternen Zuständigkeit des hier handelnden Gesamtgemeinderats, die daher auch an dieser Stelle dahinstehen kann.
1. Ist für die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts gemeindeintern der Gemeinderat zuständig, so hat dieser das der Gemeinde eingeräumte Ermessen auszuüben. Dessen Ermessensausübung ist dann auch Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gemäß § 114 Satz 1 VwGO (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2022 - 3 S 3915/21 -, juris Rn. 53).
Eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung bei Ausübung eines Vorkaufsrechts setzt voraus, dass nicht nur einzelne Entscheidungsgesichtspunkte ermittelt und dargestellt werden, sondern auch eine Gewichtung oder Abwägung des "Für und Wider" der sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange erkennbar ist oder andere Alternativen im Rahmen des Ermessensspielraums diskutiert werden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 22.01.2016 - 9 ZB 15.2027 -, juris; VG Freiburg, Urteil vom 14.07.2022 - 4 K 2423/21 -, juris Rn. 43). Dabei kommt es im Hinblick auf § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur auf die konkreten Erwägungen an, die im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts tatsächlich zugrunde gelegt wurden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 75). Die Ermessenserwägungen in dem von der Gemeindeverwaltung in Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses erlassenen Ausübungsbescheid sind hingegen nicht von ausschlaggebender Bedeutung; sie sind allenfalls ein Indiz dafür, dass der Gemeinderat entsprechende Ermessenserwägungen angestellt hat. Unbeachtlich sind auch im Prozess nachgeschobene Ermessenserwägungen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), sofern diese nicht auf einer Befassung des Gemeinderats beruhen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2022 - 3 S 3915/21 -, juris Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.03.2023 - 1 A 10150/22.OVG -, juris Rn. 52).
2. Ausgehend davon ist zunächst festzuhalten, dass sich den Akten bereits nicht zweifelsfrei entnehmen lässt, ob dem Gemeinderat der Beklagten das ihm im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts eingeräumte Ermessen bewusst war (siehe hierzu und zu Folgendem auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2022 - 3 S 3915/21 -, juris Rn. 54). Denn hierauf wurde weder in der Beratungsvorlage noch in der für die Gemeinderatssitzung erstellten Präsentation ausdrücklich hingewiesen. Vielmehr heißt es in der Beratungsvorlage nur: "Diese Fläche liegt gemäß Flächennutzungsplan für den Ortsteil xx in der Entwicklungsfläche für Wohnbebauung. Gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB hat die Gemeinde in solchen Fällen ein Vorkaufsrecht". Darüber hinaus lässt sich weder der von der Gemeindeverwaltung für die Gemeinderatssitzung erstellten Präsentation noch dem dazugehörigen Sprechzettel mit hinreichender Sicherheit entnehmen, dass der Gemeinderat auf das bestehende Ermessen aufmerksam gemacht wurde. Gleiches gilt für die Niederschrift über die Gemeinderatssitzung. Auch wird die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB, in der das Ermessen in erster Linie verankert ist ("kann"), in den genannten Unterlagen nicht wiedergegeben. Gegen ein Bewusstsein des Gemeinderats hinsichtlich des ihm zukommenden Ermessens spricht schließlich auch, dass aus der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung eine ausdrückliche Gewichtung oder Abwägung des "Für und Wider" der sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belangen nicht erkennbar wird.
Auf der anderen Seite enthält der in den Akten befindliche Sprechzettel der Gemeindeverwaltung immerhin Anhaltspunkte dafür, dass im Rahmen der Gemeinderatssitzung auf die Bestimmung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB hingewiesen wurde, in der das Ermessen der Gemeinde wohl ebenfalls verankert ist (vgl. hierzu Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 137). Weiter lässt sich der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung entnehmen, dass die Gemeinderäte (jedenfalls teilweise) über die Einwendungen des Klägers informiert waren ("Stadtbaumeister xx meint auf die Anfrage von Frau xx in der Bürgerfragestunde, ob das FFH-Gebiet ein Baugebiet obsolet mache, dies sei eindeutig nicht der Fall. […]"; "StRin xx meint, das öffentliche Interesse an der Ausweisung eines Baugebiets im Bereich von Fist.Nr. xx, Gemarkung xx und der Nachbargrundstücke sei groß. In xx sei es vielleicht noch die einzige Möglichkeit, Bauland für junge Familien zu schaffen"). Schließlich wird in den angegriffenen Bescheiden immerhin festgestellt, dass die Entscheidung im Ermessen der Beklagten steht, wenngleich diese keine weiteren Ausführungen zur Ermessensausübung enthalten.
3. Die Frage, ob ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vorliegt, bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn die Ermessensausübung ist jedenfalls deswegen rechtsfehlerhaft, weil der Gemeinderat sich bei seiner Entscheidung von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (Ermessensfehlgebrauch).
Wie sich den angegriffenen Bescheiden entnehmen lässt, hat die Beklagte von dem Vorkaufsrecht unter anderem Gebrauch gemacht, um "eine zweite Zuwegung zur xx im Falle von außerordentlichen Ereignissen [zu] gewähren". Dieser Zweck wurde in den Tenor des Bescheids aufgenommen und damit dem daneben angegebenen Zweck der Wohnbauentwicklung als gleichgewichtig dargestellt. Entsprechendes lässt sich den an den Kläger und die Beigeladenen gerichteten Anhörungsschreiben vom 08.09.2021 sowie der Präsentation der Gemeindeverwaltung bzw. dem hierzu erstellten Sprechzettel entnehmen. Darin wird jeweils ausgeführt:
"Das Grundstück ist im Flächennutzungsplan der Stadt xx als Wohnbauentwicklungsfläche dargestellt. Außerdem führt eine Verkehrsfläche über das Grundstück, die im Falle von außerordentlichen Ereignissen eine zweite Zuwegung zu den Anliegern der xx und xx garantiert. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt daher die Ausübung des Vorkaufsrechts."
In diesem Zusammenhang ist auch zu bemerken, dass die Entscheidung des Gemeinderats über die Ausübung des Vorkaufsrechts nach Aktenlage (jedenfalls auch) auf die Initiative des betroffenen Ortschaftsrates erging. Ausweislich der Niederschrift über dessen nichtöffentliche Sitzung vom 28.07.2021 hatte dieser seinen Antrag auf Ausübung des Vorkaufsrechts maßgeblich mit der Sicherung einer zweiten Zuwegung begründet. Der Aspekt der Wohnbauentwicklung spielte danach bei den Erwägungen des Ortschaftsrates keine Rolle.
Wie oben dargelegt (siehe unter B. II. 2. a) bb)), handelt es sich bei der Zielsetzung der Sicherung einer zweiten Zuwegung nicht um einen Verwendungszweck, der die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB rechtfertigen kann. Hat sich der Gemeinderat danach bei seiner Entscheidung maßgeblich von einem sachfremden Zweck leiten lassen, handelte er ermessensfehlerhaft.
Etwas anderes folgt auch nicht etwa daraus, dass hier ein Fall des sogenannten intendierten Ermessens gegeben gewesen wäre. Zwar wird ein solches in Rechtsprechung und Literatur im Zusammenhang mit dem Vorkaufsrecht an Grundstücken zur Verwirklichung einer im Bebauungsplan selbst oder in einem Planaufstellungsbeschluss festgesetzten Nutzung für öffentliche Zwecke nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB angenommen (siehe nur Bayerischer VGH, Beschluss vom 03.04.2018 - 15 ZB 17.318 -, juris Rn. 31). Zudem hat der VGH Baden-Württemberg diese Rechtsprechung zuletzt auf das Vorkaufsrecht in Umlegungsgebieten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB übertragen (Urteil vom 29.02.2024 - 8 S 58/23 -, juris Rn. 82). Im Unterschied zu diesen Vorkaufsrechten sind die Tatbestandsvoraussetzungen des Flächennutzungsplan-Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB aber bereits zu einem deutlich früheren Zeitpunkt bzw. bei einem wesentlich geringeren Konkretisierungsgrad der Bauleitplanung gegeben. Vor diesem Hintergrund ist der bei den Vorkaufsrechten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB erkennbare Wille des Gesetzgebers, dass das Vorkaufsrecht im Regelfall ausgeübt werden soll und besondere Gründe vorliegen müssen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. grundlegend zum intendierten Ermessen BVerwG, Urteil vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 -, juris Rn. 14), im Falle des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht in gleichem Maße augenfällig (a. A. VG Freiburg, Urteil vom 14.07.2022 - 4 K 2423/21 -, juris Rn. 43, allerdings ohne nähere Erörterung). Dies gilt umso mehr, wenn die Gemeinde – wie hier – über die Ausweisung im Flächennutzungsplan hinaus bei Entstehung des Vorkaufsrechts noch keine weiteren Schritte zur verbindlichen Bauleitplanung getroffen hat und deshalb die Verwendung öffentlicher Gelder zum Grundstückserwerb nicht auf der Hand liegt.
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Beklagten auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese keinen Antrag gestellt und damit kein Kostenrisiko übernommen haben (vgl. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).
Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.
Beschluss vom 22.05.2025
Der Streitwert wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziffer 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (Anfechtung des Käufers: 25 % des Kaufpreises) auf
10.000,- EUR
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 BauGB
§ 27 BauGB
§ 40 LVwVfG
§ 5 StrG
§ 35 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 25 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 18 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 1 Abs. 6 und 7 BauBG
§ 18 Abs. 6 GemO
§ 18 Abs. 1 GemO
§ 18 Abs. 3 GemO
§ 18 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 77 Abs. 2 GemO
§ 17a Abs. 2 Satz 3 GVG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 87 Abs. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BauGB
§ 24 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 2 und 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: WM 1965, 718
10 K 1387/22
8 S 58/23
2 A 2.23
7 B 36.09
14 ZB 16.28
4 A 2397/10
3 S 865/23
4 B 245.89
1 A 10150/22
4 B 31.93
III ZR 211/63
8 S 31/08
1 K 2548/21
4 B 53.09
15 ZB 19.19
15 B 13.10
5 S 574/08
3 A 828/20
4 K 14.27
2 A 225/22
4 K 284/22
3 S 3915/21
9 ZB 15.20
4 K 2423/21
15 ZB 17.31
3 C 22.96