Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-02-10, Aktenzeichen 12 A 2977/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0210.12A2977.98.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger stand vom 1. Januar 1992 bis zum 30. April 1998 als Beigeordneter im Dienste der Beklagten. Als Beigeordneter war er stellvertretender Hauptverwaltungsbeamter. Deshalb erhielt er zu seinen Dienstbezügen aus der Besoldungsgruppe A 14 BBesO für Repräsentationsaufwendungen bis einschließlich Dezember 1994 gemäß § 6 der Eingruppierungsverordnung NRW - EingrVO - eine monatliche Aufwandsentschädigung in Höhe von 140,-- DM.
In der Sitzung vom 24. Januar 1995 beschloss der Personalausschuss der Beklagten dem Kläger die Aufwandsentschädigung ab Januar 1995 nicht mehr zu zahlen. Denn nach Abschaffung der kommunalen Doppelspitze werde der Bürgermeister bei der Repräsentation durch seine ehrenamtlichen Stellvertreter vertreten, die dafür eine Aufwandsentschädigung nach der EntschVO erhielten. Der Beigeordnete vertrete den Bürgermeister im Gegensatz zu der früheren Regelung nur noch im Amt. Da bei dieser Vertretungskompetenz ein Aufwand nicht entstehe, sei die Weiterzahlung der Aufwandsentschädigung an den Beigeordneten nicht mehr gerechtfertigt. Diesen Beschluss bestätigte der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 6. März 1995. Nachdem der Kläger um die Überweisung der ausstehenden Aufwandsentschädigungen gebeten hatte, teilte ihm der Bürgermeister der Beklagten mit Bescheid vom 5. April 1995 die Beschlüsse vom 24. Januar und vom 6. März 1995 mit.
Nach (erfolgloser) Durchführung eines Widerspruchsverfahrens hat der Kläger Klage erhoben und beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 5. April 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 1995 zu verurteilen, dem Kläger ab dem 1. Januar 1995 eine angemessene monatliche Aufwandsentschädigung zu zahlen.
Das Verwaltungsgericht hat den Kläger zu seinen Repräsentationsaufwendungen gehört und dann die Beklagte unter entsprechender Änderung der angefochtenen Bescheide verurteilt, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar bis zum 30. April 1995 eine pauschalierte Aufwandsentschädigung in Höhe von 140,-- DM monatlich zu zahlen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Auf die Entscheidungsgründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils wird Bezug genommen.
Der Kläger hat gegen das Urteil die von dem Senat zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung macht er geltend: Ihm habe eine monatliche Aufwandsentschädigung in Höhe von 206,66 DM zugestanden. Auch im Übrigen sei dem Urteil des Verwaltungsgerichts nicht zu folgen. Die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung, die Aufwandsentschädigung künftig nicht mehr zu zahlen, das ihr eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt. Durch die Änderung der Gemeindeordnung und Abschaffung der kommunalen Doppelspitze habe sich die Wahrnehmung repräsentativer Aufgaben durch ihn als allgemeiner Vertreter des Hauptverwaltungsbeamten nicht geändert. Nach der Gemeindeordnung a.F. hätten dem ehrenamtlichen Bürgermeister repräsentative Aufgaben oblegen. Der Gemeindedirektor habe die Verwaltung geleitet. Er, der Kläger, sei als (einziger) Beigeordneter allgemeiner Vertreter des Gemeindedirektors gewesen. Bei der Vertretung des Gemeindedirektors seien ihm Aufwendungen entstanden, für die er gemäß § 6 EingrVO aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Rates eine Pauschalentschädigung habe erhalten können. Auch nach Abschaffung der Doppelspitze und der Wahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters sei er allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters als Hauptverwaltungsbeamter. In dieser Funktion nehme er weiterhin repräsentative Aufgaben der Verwaltung wahr. Da durch die Abschaffung der kommunalen Doppelspitze die Tätigkeit des allgemeinen Vertreters des Hauptverwaltungsbeamten nicht weniger geworden sei, habe die Beklagte nicht allein wegen der Änderung der Gemeindeordnung darauf schließen dürfen, dass ihm, dem Kläger, keine unzumutbaren Aufwendungen mehr entstehen könnten. § 6 EingrVO gehe bei pauschalierter Betrachtungsweise davon aus, dass dem entsprechenden Personenkreis (ohne Einzelfallprüfung) Aufwendungen entstünden und überlasse dem Dienstherrn lediglich die Entscheidung, ob er eine Aufwandsentschädigung gewähren wolle. Daher habe die Beklagte die Abschaffung der kommunalen Doppelspitze nicht allein zum Anlass für den Wegfall der Aufwandsentschädigung nehmen dürfen.
Der Kläger beantragt,
unter teilweiser Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Aachen vom 30. April 1998 den Bescheid der Beklagten vom 5. April 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 1995 vollständig aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1995 bis zum 30. April 1998 eine pauschalierte Aufwandsentschädigung in Höhe von 206,66 DM monatlich zu zahlen,
hilfsweise,
unter teilweiser Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Aachen vom 30. April 1998 den Bescheid der Beklagten vom 5. April 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 1995 vollständig aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1995 bis zum 30. April 1998 eine pauschalierte Aufwandsentschädigung in Höhe von 140,-- DM monatlich zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt vor: Der Kläger verkenne, dass sich nach der Abschaffung der kommunalen Doppelspitze zwischen Bürgermeister und Gemeindedirektor seine Tätigkeit auf die Vertretung des hauptamtlichen Bürgermeisters im Amt beschränkt habe und ihm keine Repräsentationsfunktionen mehr oblegen hätten. Bisher habe er auch vermieden, seine Repräsentationsaufgaben konkret zu bezeichnen. Die Änderung der kommunalen Aufgabenverteilung sei hinreichender Anlass für den Rat der Beklagten gewesen, die Aufwandsentschädigung des Klägers zu streichen. Dem Rat sei unbenommen, seine Beschlüsse zu ändern und den Realitäten anzupassen.
Die Verfahrensbeteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats über die Berufung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgängen; hierauf wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, über die der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO im Einvernehmen mit den Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden sind, rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Beklagte konnte frei von Ermessensfehlern die Zahlung der Aufwandsentschädigung einstellen. Denn dem Kläger stand bereits dem Grunde nach die Aufwandsentschädigung nicht mehr zu, weil er keine ausgleichsbedürftigen Aufwendungen hatte. Damit erfüllte er nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zahlung der Aufwandsentschädigung.
Gemäß § 6 Abs. 1 EingrVO NRW kann zwar kommunalen Wahlbeamten auf Zeit, die allgemeine Vertreter der in § 5 EingrVO genannten Beamten sind, eine Aufwandsentschädigung gewährt werden. Voraussetzung ist jedoch, dass ihnen aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden kann (§ 5 Abs. 1 LBesG NRW).
An das Merkmal des dienstlich bedingten (ausgleichsbedürf- tigen) Aufwandes ist ein strenger Maßstab anzulegen. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) erfolgt die amtsangemessene Alimentierung der Beamten durch die Dienstbezüge. Hierzu gehören Aufwandsentschädigungen nicht (vgl. § 1 Abs. 2 und 3 BBesG). Die durch Gesetz geregelte Besoldung darf nicht im Verwaltungswege durch weitere Leistungen zur Begleichung des allgemeinen Lebensunterhalts ergänzt werden (§ 2 Abs. 1 BBesG). Es dürfen nicht im Ergebnis Leistungen ohne gesetzliche Grundlage erbracht werden, die der Sache nach Besoldung darstellen. Werden unter dem Etikett der Aufwandsentschädigung Zahlungen an einen Beamten geleistet, obwohl ein entsprechender (zusätzlicher) Aufwand nicht vorliegt, stellen diese Leistungen materiell eine unzulässige Besoldung dar und stören das gerade auch durch die besoldungsmäßige Einstufung der jeweiligen statusrechtlichen Ämter über Art. 33 Abs. 5 GG vorgegebene System der amtsgemäßen Besoldung. Aufwandsentschädigungen sind daher nur zur Abgeltung solcher Sachaufwendungen zulässig, die sich aus der Art der Dienstaufgaben zwangsläufig ergeben und nicht bereits durch die Dienstbezüge aus dem übertragenen Amt abgegolten werden. Das setzt voraus, dass dem Beamten aus dienstlicher Veranlassung finanzielle Aufwendungen entstehen und deren Übernahme ihm nicht zugemutet werden kann. Der Gesetzgeber geht in § 5 Abs. 1 LBesG NRW davon aus, dass einem Beamten das Bestreiten auch zusätzlicher dienstbezogener Ausgaben aus den Dienstbezügen in gewissem Umfange zumutbar ist. Nicht erhebliche Aufwendungen können daher noch nicht zur Gewährung von Aufwandsentschädigungen führen.
Aus den bisherigen Ausführungen ergibt sich, dass für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte nachvollziehbar sein muss, ob und in welcher ungefähren Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise entstehen. Als abgeltbar dienstbezogener Aufwand kommt jedoch nicht bereits eine allgemein aufwendigere Lebensführung in Betracht. Auch genügen bloße Mutmaßungen über dienstbezogene finanzielle Aufwendungen ohne hinreichende, eine wirklichkeitsnahe Schätzung ermöglichende tatsächliche Anhaltspunkte nicht.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1994 - 2 C 3.93 -.
Im Hinblick auf diese Rechtsprechung ist dem Berufungsvorbringen, § 6 EingrVO NRW gehe generell davon aus, dass dem von dieser Regelung erfassten Personenkreis ohne Einzelfallprüfung ausgleichspflichtige Aufwendungen entstünden (ohne dass es insoweit einer weiteren rechtlichen Klärung bedarf), jedenfalls dann nicht zu folgen, wenn - wie hier - im konkreten Fall das Nichtentstehen derartiger Aufwendungen feststeht.
In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger erklärt, den Mehraufwand sehe er insbesondere in der Anschaffung zusätzlicher Kleidung und in dem Kauf von Getränken bei dienstlich veranlassten Tätigkeiten sowie etwa auch in Telefonaten, die er von seiner Privatwohnung aus im dienstlichen Interesse geführt habe. Bei den Kosten für zusätzliche Kleidung handelt es sich grundsätzlich um übliche Aufwendungen für die allgemeine Lebensführung, die mit seiner herausgehobenen Stellung als beamteter Beigeordneter der Gemeinde im Zusammenhang stehen und im Prinzip mit den hierfür gewährten Dienstbezügen abgegolten sind. Gleiches gilt hinsichtlich der Ausgaben für Getränke und für etwa erforderlich gewesene dienstliche Telefonate von der Privatwohnung aus. Allenfalls dann, wenn dem Kläger die Begleichung der geltend gemachten Aufwendungen aus seinen Dienstbezügen nicht zugemutet werden könnte, könnten sie Berücksichtigung finden. Beträge (erst recht keine nennenswerten) hat der Kläger hierfür jedoch nicht genannt.
Deshalb war die Entscheidung der Beklagten, dem Kläger keine weitere pauschalierte Aufwandsentschädigung zu zahlen, rechtmäßig, insbesondere frei von Ermessensfehlern. Denn der Kläger erfüllte jedenfalls damals die gesetzlichen Voraussetzungen für die Aufwandsentschädigung nicht mehr. Er hatte keine ausgleichspflichtigen Aufwendungen. Damit haben sich die zur Einstellung weiterer Zahlungen führenden Ermessensüberlegungen des Rates der Beklagten bestätigt, dass dem Kläger nach der Neufassung der Gemeindeordnung derartige Aufwendungen nicht entstehen.
Vertrauensgesichtspunkte des Klägers standen der Einstellung der Aufwandsentschädigung ebenfalls nicht entgegen. Die Regelungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW sind hier bereits deshalb nicht einschlägig, weil dem Kläger gegenüber kein Verwaltungsakt ergangen ist, durch den ihm etwa die Aufwandsentschädigung "bewilligt" worden wäre. Auch im Übrigen konnte er auf die Weiterzahlung nicht vertrauen, nachdem er selbst wusste, dass ihm ein ausgleichspflichtiger (nennenswerter zusätzlicher) Aufwand nicht entstand und es damit an einer gesetzlichen Voraussetzung für die Aufwandsentschädigung fehlte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (vgl. §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 EingrVO
§ 125 Abs. 1, 101
Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 EingrVO
§ 5 Abs. 1
LBesG
§ 1 Abs. 2 und 3 BBesG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 6 der
Eingruppierungsverordnung
Art. 33 Abs. 5
GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 3.93