Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-08, Aktenzeichen 4 K 551/13.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2013:1008.4K551.13.KS.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten des Beklagten abwenden, wenn dieser nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (örE), wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem die gewerbliche Altmetallsammlung des Beigeladenen bis zum 31.12.2016 befristet worden ist, und begehrt deren sofortige Untersagung.
Der Beigeladene zeigte mit Formblatt vom 07.08.2012 eine seit dem 06.07.2006 angemeldete gewerbliche Altmetallsammlung im Holsystem auf dem Stadtgebiet der Klägerin und den Landkreisen A. und B. an. Der Beklagte holte daraufhin mit Schreiben vom 22.08.2012 Stellungnahmen der betroffenen örE ein. Die Klägerin machte mit Schreiben vom 17.10.2012 geltend, die Anzeige enthalte nicht alle erforderlichen Angaben. Ein Vertrauensschutz bestehe nicht. Der Beigeladene sei bisher in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht tätig gewesen und habe die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihm gesammelten Abfälle nicht nachgewiesen. Sie unterhalte für Altmetalle ein eigenes gemischtes Hol- und Bringsystem. Damit stünden der gewerblichen Sammlung des Beigeladenen überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ihres Eigenbetriebs, jedenfalls im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Schrottsammlungen. Denn es liege eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vor. Die Sammlung des Beigeladenen sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als ihre.
Nach Anhörung des Beigeladenen befristete der Beklagte mit Bescheid vom 20.03.2013 dessen Altmetallsammlung bis zum 31.12.2016 unter näheren Hinweisen und Bestimmungen. Der Sammlung des Beigeladenen stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil die Klägerin eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung von Altmetallen durchführe. Die Sammlung des Beigeladenen sei nicht wesentlich leistungsfähiger als die der Klägerin. Da die Sammlung des Beigeladenen schon vor dem 01.06.2012 bestanden habe, ohne die Funktionsfähigkeit der Klägerin als örE zu gefährden, genieße er Vertrauensschutz. Dafür sei nicht erforderlich, dass der Beigeladene die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen habe. Die Sammlung des Beigeladenen sei deshalb zu befristen und mit Auflagen zu versehen, um einen schonenden Übergang zur neuen Rechtslage herbeizuführen. Für den Beigeladenen stelle der Erlös aus der Sammlung glaubhaft einen wesentlichen Teil seines Einkommens dar, ohne den er seinen Lebensunterhalt nicht bestreiten könne. Im vorliegenden Einzelfall sei kein Anhaltspunkt ersichtlich, der eine Abweichung von der üblicherweise im Land Hessen gewährten Übergangsfrist begründe. Dem Beigeladenen solle vielmehr ein ausreichender Zeitraum für eine berufliche Umorientierung eingeräumt werden. Zwar entspreche die Sammlung der Klägerin als örE im höheren Maße den Zielen der Abfallwirtschaft. Die Leistungsfähigkeit der gewerblichen und der öffentlichen Sammlung differierten aber nicht so stark. Die Entsorgungssicherheit aller Haushalte im Sammelgebiet bleibe auch bei einem Fortbestand der gewerblichen Sammlung erhalten. Auch führten die der Klägerin als örE entgehenden Einnahmen nicht zu einer relevanten Erhöhung der Gebühren. Des Weiteren seien keine Tatsachen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit des Beigeladenen bekannt, die zu einer Untersagung der Sammlung hätten führen müssen. Eine sofortige Untersagung komme aus Verhältnismäßigkeitsgründen i. V. m. dem zu gewährenden schonenden Übergang zur neuen Rechtslage nicht in Betracht.
Der Bescheid wurde dem Beigeladenen am 21.03.2013 zugestellt und der Klägerin mit Schreiben vom 11.04.2013, abgesandt am 12.04.2013, bekanntgegeben.
Mit am 10.05.2013 beim Verwaltungsgericht Kassel eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben.
Die Klägerin trägt vor, die gewerbliche Sammlung des Beigeladenen gefährde ihre Funktionsfähigkeit als örE. Insoweit sei die Befristung der Sammlung selbst unter Beachtung des Vertrauensschutzes zu lang. Der Anzeige des Beigeladenen könne nicht entnommen werden, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle gewährleistet werden solle. Schon deshalb hätte seine Sammlung untersagt werden müssen. Die gewerbliche Sammlung des Beigeladenen verhindere die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, weil eine Quersubventionierung unrentabler mit rentablen Bereichen verhindert werde. Weiter beeinträchtige die gewerbliche Sammlung des Beigeladenen die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Klägerin als örE, weil sie für Altmetalle eine eigene haushaltsnahe und hochwertige Erfassung und Verwertung im Bring- und Holsystem durchführe. Dabei komme es auf die Überschreitung einer Wesentlichkeitsschwelle nicht an. Außerdem werde die Stabilität der städtischen Abfallgebühren gefährdet. Auf das Ausmaß der Gefährdung komme es nicht an. Schließlich werde die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen. Die von ihm angezeigte Sammlung sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die der Klägerin. Auch deshalb sei die Sammlung des Beigeladenen zwingend zu untersagen, weil Auflagen und Befristungen das Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen nicht beseitigen könnten. Bei einer Untersagung sei für Vertrauensschutz kein Raum. Der Beigeladene genieße auch keinen Vertrauensschutz. Er habe in den vergangenen Jahren nie eine Sammlung angezeigt bzw. die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen. Auch bisher sei die Funktionsfähigkeit der Klägerin als örE gefährdet worden. Die Übergangsfrist sei ermessensfehlerhaft bestimmt. Dem Beigeladenen bleibe es unbenommen, Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen zu sammeln, z. B. gewerbliche Abfälle. Es stelle einen Ermessensausfall dar, wenn für jede Bestandssammlung die gleiche Übergangsfrist gewährt werde. Allenfalls hätte eine kurze Auslauffrist gewährt werden dürfen. Zumindest hätten weitere Auflagen getroffen werden müssen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 20.03.2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Beigeladenen die Durchführung gewerblicher Sammlungen generell zu untersagen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt vor, die Anzeige des Beigeladenen vom 07.08.2012 entspreche den gesetzlichen Anforderungen. Die Angaben seien ausreichend um festzustellen, ob der Sammlung ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegenstehe. Die Sammlung des Beigeladenen beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Klägerin als örE und gefährde damit ihre Funktionsfähigkeit. Die Klägerin führe eine eigene haushaltsnahe und hochwertige Erfassung und Verwertung durch, wobei die Sammlung des Beigeladenen nicht wesentlich leistungsfähiger sei als die der Klägerin. Indes liege eine Gefährdung der Stabilität der Gebühren durch die Sammlung des Beigeladenen, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, nicht vor. Auch werde eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb nicht erheblich erschwert oder unterlaufen. Der Beigeladene genieße Vertrauensschutz; die gewährte Übergangsfrist sei geboten, verhältnismäßig und angemessen. Die Sammlung des Beigeladenen sei bislang rechtmäßig gewesen. Der Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung sei nicht erforderlich gewesen. Einnahmen aus der Sammlung von Altmetall im gewerblichen Bereich blieben hinter den aus privaten Haushaltungen zurück. Die gewährte Übergangsfrist sei nicht zu lang bemessen, um die notwendigen betrieblichen Vorkehrungen für eine geordnete Geschäftsabwicklung zu treffen und die Chance für eine berufliche Umorientierung zu haben. Die Schutzgüter des Art. 14 GG seien betroffen; eine schonende Heranführung an die neue Rechtslage sei erforderlich. Es sei auch nicht in allen Fällen die gleiche Übergangsfrist eingeräumt worden. Für weitere Auflagen bestehe keine Notwendigkeit.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Er trägt vor, die Gefährdung des örE sei keineswegs so eindeutig, wie es die Klägerin darstelle. Außerdem handle die Klägerin widersprüchlich, wenn sie dem Beigeladenen seine Existenzgrundlage übergangslos entziehen wolle, obwohl sie die Existenzgründung des Beigeladenen finanziell unterstützt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte die gewerbliche Altmetallsammlung des Beigeladenen mit sofortiger Wirkung untersagt; der Bescheid vom 20.03.2012 erweist sich als rechtmäßig.
Nach § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 oder 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
Die Klägerin will Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Beigeladenen daraus herleiten, dass seiner Anzeige vom 07.08.2012 nicht entnommen werden könne, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle gewährleistet werden solle. Dem ist nicht zu folgen. Der Beigeladene hat in seiner Anzeige drei Entsorgungsbetriebe benannt, die nach Angaben des Beklagten allesamt seit Jahren behördlich genehmigt sind und engmaschig überwacht werden, wobei es bei keinem der Betriebe bislang nennenswerte Beanstandungen gegeben hat. Der Beigeladene hat seine Angaben auf einem Formblatt des Beklagten gemacht; der Beklagte hat diese Angaben als ausreichend angesehen. Hierbei ist zu bedenken, dass die Anzeige gemäß §§ 72 Abs. 2, 18 Abs. 1 und 2 KrWG nur dazu dienen soll festzustellen, ob überwiegende öffentliche Interessen der Bestandssammlung entgegen stehen. Davon gehen aber Klägerin und Beklagter ohnehin übereinstimmend aus.
Was die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 oder 4 genannten Voraussetzungen betrifft, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass vorliegend nur Nr. 4 (gewerbliche Sammlung) relevant ist. Da aber Klägerin und Beklagter davon ausgehen, dass der Bestandssammlung des Beigeladen überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, kann dahin stehen, ob
- die Vermutungen des § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG widerlegliche (OVG Lüneburg, Urteil vom 21.02.2013 – 7 LB 56/11 -; Dieckmann, AbfallR 2013, 111, 118 m. w. N.) oder unwiderlegliche (VG Köln, Beschluss vom 25.01.2013 – 13 L 1796/13 -; Queitsch, AbfallR 2013, 169, 173 f.) Vermutungen sind, und ob
- die Vermutungen des § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG noch um weitere ungeschriebene Tatbestandsmerkmale (Wesentlichkeit, VG Würzburg, Beschluss vom 28.01.2013 – W 4 S 12.1130 -, bzw. Erheblichkeit, VG Ansbach, Urteile vom 23.01.2013 – AN 11 K 12.01588 bzw. AN 11 K 12.01693 -, OVG Hamburg, Beschluss vom 20.03.2013 – 5 Bs 208/12 -, Dieckmann, a. a. O., S. 117-120) zu ergänzen sind oder nicht (VG Köln, a. a. O.; VG Hamburg, Urteil vom 09.08.2012 – 4 K 1905/10 -; Queitsch, a. a. O., S. 173 f.).
Die diesbezügliche, breiten Raum einnehmende Debatte zwischen Klägerin und Beklagtem ist unerheblich, da im Ergebnis Einigkeit besteht: Schon die Existenz einer Konkurrenzsituation zwischen gewerblicher und öffentlich-rechtlicher Altmetallsammlung beeinträchtigt die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des örE (vgl. § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG). Da die drei Vermutungen in § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG in einem Eventualverhältnis stehen, kommt es nicht darauf an, ob auch noch Nr. 2 und 3 erfüllt sind. Davon muss auch das Gericht ausgehen, weil der Beigeladene gegen den streitgegenständlichen Bescheid keine Klage erhoben hat. Nur der Beigeladene könnte geltend machen, seiner Bestandssammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
Die Voraussetzungen der Gegenvermutung (§ 17 Abs. 3 S. 4-6 KrWG: wesentlich höhere Leistungsfähigkeit der gewerblichen Sammlung) liegen nicht vor. Dies hätte der Beigeladene darzulegen (VG Köln, a. a. O.). Es ist darauf hinzuweisen, dass der Umstand, dass die Abholung von Altmetall-Abfällen durch den örE gebührenpflichtig ist, keine höhere Leistungsfähigkeit der gewerblichen Sammlung begründet, weil es auf die Leistungsfähigkeit im Hinblick auf die Ziele des KrWG ankommt.
Ist der Tatbestand des § 18 Abs. 5 S. 2 2.Alt. KrWG erfüllt, stellt sich die Frage nach der Rechtsfolge. Nach dem Wortlaut des Gesetzes handelt es sich um eine gebundene Entscheidung. Daraus wird gefolgert, bei der Untersagung einer Abfallsammlung für Vertrauensschutzaspekte (§ 18 Abs. 7 KrWG) kein Raum sei (Versteyl/Mann/ Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 18 Rdnr. 20; Queitsch, a. a. O., S. 175; VG Köln, a. a. O). Dem ist aber nicht zu folgen: Schon nach dem Wortlaut des Gesetzes ist die Untersagung ultima ratio (OVG Lüneburg, a. a. O.). Hinzu kommt, dass das seit dem 01.06.2012 geltende neue KrWG mit seinem Vorrang der öffentlich-rechtlichen Sammlung von Altmetall aus Haushalten faktisch zu einem Betätigungsverbot für einen ganzen Berufsstand führt, wodurch der Schutzbereich von Art. 12 und 14 GG berührt wird. Weiter wird die europarechtlich garantierte Warenverkehrsfreiheit (Art. 106 Abs. 2 AEUV) betroffen (VG Ansbach, Urteil vom 09.08.2012 – 4 K 1905/10 -). Den Vorzug verdient daher ganz eindeutig die Auffassung, die eine Berücksichtigung des Vertrauensschutzes auch bei der Untersagung zulässt (VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.04.2013 – 17 L 580/13 -, AbfallR 2013, 191; BayVGH, Beschlüsse vom 02.05.2013 – 20 CS 13.700 und 20 CS 13.771 -).
Die zwischen Klägerin und Beklagtem streitige Frage, ob der Beigeladene Vertrauensschutz genießt, ist zu bejahen. Es handelt sich um eine seit 2006 angezeigte Bestandssammlung. Da der Beigeladene im Stadtgebiet der Klägerin wohnt, liegt es nahe, dass er dort auch tatsächlich gesammelt hat. Der Einwand, der Beigeladene habe in der Vergangenheit nie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, liegt neben der Sache: Das musste der Beigeladene gar nicht tun (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.02.2008 – 10 S 2422/07 -, ESVGH 58, 194, mit ausführlicher Begründung). Die Bestandssammlung des Beigeladenen hat auch bislang nicht die Funktionsfähigkeit der Klägerin gefährdet. Dafür ist nicht auf die neue Rechtslage abzustellen (wonach bereits die Konkurrenz zwischen gewerblicher und öffentlich-rechtlicher Altmetall-Sammlung die Funktionsfähigkeit des örE gefährdet), sondern auf die alte Rechtslage, was sich aus der Verwendung des Wortes „bislang“ ergibt (VG Düsseldorf, Beschluss vom 06.05.2013 – 17 L 580/13 -). Eine andere Sicht ließe § 18 Abs. 7 KrWG leer laufen (VG Köln, Beschluss vom 25.01.2013 – 13 L 1796/12 -; Queitsch, a. a. O., S. 176). Die Klägerin ist in der Vergangenheit damit zurecht gekommen, dass annähernd 300 Altmetall-Sammler in ihrem Stadtgebiet ihre Sammeltouren machten.
Die Beachtung des Vertrauensschutzes führt dazu, dass eine sofortige Untersagung unverhältnismäßig ist (Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 18 KrWG Rdnr. 48). Zwar kann eine Befristung streng genommen nicht dazu führen, dass überwiegende öffentliche Interessen der Bestandssammlung nicht mehr entgegen stehen. Im Hinblick auf die Bedeutung der betroffenen Schutzgüter (Art. 12 und 14 GG, s. o.) führt jedoch der Grundsatz des Vertrauensschutzes dazu, dass dem Bestandssammler eine Auslauffrist einzuräumen ist.
Die auf § 18 Abs. 5 S. 1 KrWG gestützte Ermessensentscheidung des Beklagten, die Bestandssammlung des Beigeladenen bis zum 31.12.2016 zu befristen, ist nicht zu beanstanden. Die Frist ist im Hinblick auf die erforderliche Umorientierung des Beigeladenen nicht zu lang gewählt. Der Beigeladene kann nicht darauf verwiesen werden, künftig verstärkt gewerbliche Altmetall-Abfälle zu sammeln, weil davon auszugehen ist, dass Gewerbebetriebe ihre Altmetall-Abfälle (hochwertiges Wirtschaftsgut) selbst einer gewinnbringenden Verwertung zuführen. Zwar hat der Beklagte die individuelle Situation des Beigeladenen nicht weiter ermittelt (er betreibt auch noch ein Umzugsunternehmen), indessen ist zu berücksichtigen, dass es sich vorliegend um Masseverwaltung handelt (etwa 300 Bestandssammlungen allein im Stadtgebiet der Klägerin). Der Beklagte hat auch hinreichend deutlich gemacht, dass die für Altmetall-Sammler „übliche“ Übergangsfrist bis zum 31.12.2016 im Einzelfall auch einmal nicht voll ausgeschöpft wurde (Mindersammler). Aus der Entscheidung des VG Ansbach vom 23.01.2013 – 11 K 12.1693 - kann nicht entnommen werden, eine Auslauffrist von mehr als einem Jahr sei unzulässig; das Gericht hat lediglich eine einjährige Auslauffrist unbeanstandet gelassen.
Die unterlegene Klägerin hat die Verfahrenskosten zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil es nicht der Billigkeit entspricht, diese der unterlegenen Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen; denn der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich daher keinem Kostenrisiko ausgesetzt, § 161 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen, § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Beschluss
Der Streitwert beträgt 5.000,00 EUR.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52, 63 GKG. Das Gericht geht in Ermangelung anderer Anhaltspunkte vom Auffangbetrag aus, weil es vorliegend nur darum geht, ob der Beigeladene seine Altmetall-Sammlung zum 31.12.2016 oder früher beenden muss.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 KrWG
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 5 S. 2 KrWG
§ 72 Abs. 2, 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG
§ 18 Abs. 5 S. 2 2.Alt. KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 18 Abs. 5 S. 1 KrWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52, 63 GKG
Art. 12 und 14 GG
Art. 14 GG
Art. 106 Abs. 2 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 7 LB 56/11
13 L 1796/13
4 S 12.11
11 K 12.01
5 Bs 208/12
4 K 1905/10
17 L 580/13
20 CS 13.70
20 CS 13.77
10 S 2422/07
13 L 1796/12
11 K 12.16