Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-29, Aktenzeichen 5 KN 46/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2024:1129.5KN46.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zur Beteiligungsbeschränkung bei der Auslegung eines geänderten Raumplanungsentwurfs.(Rn.95)
2. Zur Ermittlung von harten Tabuzonen.(Rn.149)
3. Zur Abwägung bezüglich weicher Tabuzonen.(Rn.235)
Verfahrensgang
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Pächter von Flächen im Kreis Dithmarschen, auf denen er Windkraftanlagen errichten und betreiben will. Er wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083).
Der Planungsraum III ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst kreisfreie Stadt Lübeck sowie die Kreise Dithmarschen, Herzogtum Lauenburg, Ostholstein, Pinneberg, Segeberg, Steinburg und Stormarn (§ 3 LaPlaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen den früheren Planungsräumen I, II und IV in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 7/13, 17/13, 18/13, 25/13, 36/13, 70/13, 72/13 und 73/13 – erklärte der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts die Teilfortschreibung der Regionalpläne 2012 für die damaligen Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen inzident zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum IV (Urteile vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 – und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaPlaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Der Antragsteller äußerte sich im ersten Beteiligungsverfahren zur Potenzialfläche PR3_DIT_028 (vgl. Akte 4, Vorgänge 12-13, S. 13.230, 13.432). In den weiteren Beteiligungsrunden nahm der Antragsteller nicht Stellung.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Die Planunterlagen sind unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und II – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Die Planunterlagen sind ebenfalls unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
Der Antragsteller hat am 20. Dezember 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Der Antragsteller hat Nutzungsverträge über Grundstücke in der Gemarkung Haferwisch (Flur … und ….) sowie der Gemarkung Neuenkirchen (Flur ….) vorgelegt. Er behauptet, diese Grundstücke lägen in der abgelehnten Potenzialfläche PR3_DIT_038.
Ferner trägt der Antragsteller vor:
Der Regionalplan werde dem Klimaschutzziel nicht gerecht, indem er eine zu geringe Fläche für die Windenergie ausweise. Das Plankonzept unterscheide nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge. Eine installierte elektrische Leistung der Windenergie von 10 Gigawatt bis 2025 reiche nicht aus, um eine Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien bis 2025 von mindestens 37 TWh zu erhalten. Dieselbe installierte Leistung einer Windenergieanlage erlaube im Binnenland eine um ein Viertel geringere Menge tatsächlich erzeugten Stroms.
Die alten Regionalpläne seien nicht ordnungsgemäß aufgehoben worden.
Im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, da der Kriterienkatalog geändert worden sei.
Die Landesregierung habe im Planaufstellungsverfahren Gemeindevertretungen und Gemeindevertretern nahegelegt, sich nicht an den Stellungnahmeverfahren zu beteiligen, wenn die Besorgnis der Befangenheit begründet sein könnte. Die bloße Mitwirkung an einer Stellungnahme zu einem Regionalplanentwurf begründe jedoch keinen unmittelbaren Vorteil; der Ausschluss der Teilnahme von Gemeindevertretern oder deren Gemeindevertretungen sei daher nicht gerechtfertigt. Der entsprechende Erlass und eine zuvor erfolgte Bekanntgabe der Ansicht der Landesregierung hätten einen erheblichen Einfluss auf die Praxis der Gemeinden, die nunmehr abgeschreckt gewesen seien, Stellungnahmen abzugeben. Manche gemeindliche Stellungnahme sei „ad acta“ gelegt worden. Verstöße gegen Beteiligungsregelungen seien grundsätzlich beachtlich.
Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten.
Es sei nicht mit dem Gesetz vereinbar, dass nach dem Plankonzept bloße Entwürfe von Landschaftsschutzgebietsverordnungen ausreichten, um diese Flächen als „weich tabu“ einzustufen. Zudem habe es diese Entwürfe im Bereich mehrerer Potenzialflächen auf der Hohen Geest nicht gegeben.
Die Möglichkeit der Stellungnahme zu Änderungen zwischen dem 3. und 4. Regionalplanentwurf habe nicht eingeschränkt werden dürfen, da die Grundzüge der Planung wegen zahlreicher und grundsätzlicher Änderungen des Plankonzepts berührt gewesen seien.
In den 4. Entwurf seien zwei große Flächen (PR 3 SEG 601 und PR 3 STO 601) aufgenommen worden, ohne dass es die Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben habe. Auch seien Änderungen im Abwägungskriterium vorgenommen worden. So sei im Kap. 1.3.1 das energiepolitische Ziel vom 3. zum 4. Entwurf von 10 GW auf 10,6 GW mit entsprechenden Auswirkungen auf den Flächenbedarf erhöht worden. Auch sei das Abwägungskriterium zu den Vogelhorsten (Kapitel 2.5.2.30) geändert worden. Während es im 3. Entwurf noch geheißen habe, dass der Bereich um die Horste von Weißstörchen und Rotmilanen nur „im Einzelfall“ in Anspruch genommen werden dürfe, sei dies im 4. Entwurf geändert worden. Danach seien nun Vorranggebiete in diesen Bereichen „in der Regel“ möglich gewesen. Zu den Änderungen gehöre auch die Festlegung, „das Windenergieanlagen immer vollständig einschließlich des Rotors innerhalb des Vorranggebietes liegen müssen“ (Rotor-in).
Zehn Flächen aus allen drei Planungsräumen, die in der vierten Teilauslegung wieder neu als Vorranggebiete hinzugekommen seien, seien in der online-Auslegung weiterhin als abgelehnte Potenzialflächen bezeichnet worden. Betroffene Anwohner seien somit von Einwendungen abgehalten worden.
Die Referenzanlage, die die Antragsgegnerin mit einer Gesamthöhe von 150 m angenommen habe, sei schon 2020 veraltet gewesen. Die Referenzanlage sei auch wesentlich für die Planung gewesen; an ihr bemäßen sich Abstandsflächen und Vorranggebietsgrößen.
Ein Abwägungsfehler liege darin, dass sich zahlreiche bestehende Windenergieanlagen nunmehr außerhalb von Vorranggebieten befänden, die Möglichkeit des Umzugs in Repowering-Flächen jedoch begrenzt sei, sodass dort über 700 Anlagen nicht aufgenommen werden könnten. Auch werde übersehen, dass die Gemeinden in ihren Flächennutzungsplänen im Rahmen der ihnen erlaubten Feinsteuerung Höhenbeschränkungen in den Repoweringflächen festsetzen könnten, die ein Hindernis für das Repowering von Windkraftanlagen werden könnten.
Die Verweisung von Alt-Anlagenbetreiber in Vorranggebiete mit Repowering-Vorbehalt sei nicht vollzugsfähig. Bei Repowering-Maßnahmen stelle insbesondere der Umgang mit den unterschiedlichen Akteuren ein großes Hemmnis dar. Ein Hindernis für Repowering bestehe in vielen Fällen in der Betreiberstruktur von Windparks oder auch in einer ungünstigen Netzanbindung. Die Einschränkung von Flächen auf Repowering-Vorhaben sei eigentumsrelevant; hierfür gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Dass der Abbau der Altanlage zur Bedingung für die neue Anlage gemacht werde, sei rechtlich bedenklich. Durch den Repowering-Vorbehalt greife der Plangeber in den Wettbewerb ein. Daher sei ein Repowering-Vorbehalt nicht für die städtebauliche Entwicklung erforderlich. Es gehe auch nicht, die Erreichbarkeit von Repowering-Flächen für Altanlagenbetreiber „abzuwarten“, wenn die Bebauung unmöglich sei.
Die Festlegung einer Mindestgröße für die Konzentrationsflächen sei abwägungsfehlerhaft, da hierdurch geeignete Einzelstandorte wegfielen und von einer künftigen Nutzung ausgeschlossen seien.
Die Grenze zwischen den Begriffen „charakteristischer Landschaftsraum“ (Nr. 2.5.2.23 des Plankonzepts), „historische Kulturlandschaft“ im Sinne des Denkmalschutzrechts und „Landschaftsschutzgebiet“ könne nicht fehlerfrei gezogen werden. Es fehle eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dafür, mit dem Begriff des charakteristischen Landschaftsraumes eine wirksame Steuerung im Sinne des Planvorbehaltes des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorzunehmen und gesetzlich privilegierte Windkraftanlagen in ihrer Baufreiheit einzuschränken.
Harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt. Weiche Tabuzonen müssten einer Abwägung zugänglich sein.
Die Einhaltung eines Abstandes von 100 Metern zu 110 KV-Leitungen sei zu Unrecht als Abwägungshindernis eingestuft worden. Ein solcher Abstand sei nicht erforderlich.
Wenn Naturschutzgebiete harte Tabuzonen seien, so werde übersehen, dass es die Möglichkeit gebe, von den Geboten und Verboten des Bundesnaturschutzgesetzes Befreiungen zu beantragen. Dies müsse der Planungsträger eigenständig prüfen. Entsprechendes gelte für den Artenschutz.
Die Siedlungsabstände seien problematisch. Der Einfluss von Wahlversprechen (Abstandspuffer im Bereich von 800 bis 1000 Meter um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion) sei sachfremd. Für Abstandspuffer zu planerisch verfestigten Siedlungsflächen fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage; diese hätten gemäß § 249 Abs. 3 BauGB nur durch Landesgesetz festgelegt werden dürfen. Es müsse einzelfallbezogen geprüft werden, ob auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügten. Ein groß gefasster Siedlungsabstand gerate fast zwangsläufig mit Gütern des Arten-, Landschafts- und Waldschutzes in Konflikt. Die Abstandsflächenregelungen berücksichtigten nicht die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der Gebietstypen. Gemeindliche Festlegungen seien lediglich „zu berücksichtigen“. Die 5-H-Regelung für Siedlungen sei nicht nachvollziehbar.
Der Antragsgegner bediene sich veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen, beispielsweise bei den Moorkulissen und den Biotoptypenkartierungen.
Ein Regionalplan könne wirkungslos werden.
Der Antragsteller beantragt zu erkennen:
Die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kap. 5.7 (Windenergie an Land, Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 ist unwirksam.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antragsgegner trägt vor:
Einer Aufhebung der früheren Regionalpläne habe es nicht bedurft. Vielmehr gelte der Rechtssatz, dass die spätere Norm die frühere verdränge. § 7 Abs. 7 ROG stehe dem nicht entgegen. Danach bedürfe es der Durchführung eines gesonderten Aufhebungsverfahrens mit entsprechender Beteiligung der Öffentlichkeit nur für den Fall einer ersatzlosen Aufhebung des Plans.
Die Beteiligung der Öffentlichkeit bzw. der berührten öffentlichen Stellen leide nicht deshalb an einem beachtlichen Fehler, weil die Kommunalaufsichtsbehörde den Gemeinden mit einem Schreiben vom 12. April 2017 scheinbar mitgeteilt habe, dass Gemeinden keine Stellungnahmen abgeben dürften, wenn an der Stellungnahme befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten. Zwar dürfte es zutreffen, dass Gemeindevertreter bei der bloßen Mitwirkung an Stellungnahmen nicht ausgeschlossen seien. Eine entsprechende Auskunft von der Planungsbehörde sei indes zu keiner Zeit erfolgt. Umstände und Äußerungen außerhalb des Planverfahrens seien nicht geeignet, Verfahrensfehler zu begründen. Zudem wäre ein solcher Fehler nicht beachtlich. Ein Ausschluss von Stellungnahmen, an denen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten, sei durch die Landesplanungsbehörde rein tatsächlich nicht erfolgt. Sie habe alle Stellungnahmen zur Kenntnis genommen und berücksichtigt. Mit etwaigen Befangenheitsgründen habe sie sich nicht auseinandergesetzt.
Der Umstand, dass sich das vierte Beteiligungsverfahren auf die gegenüber dem dritten Entwurf geänderten Teile der Planunterlagen beschränkt habe, begründe keinen Verfahrensfehler. Voraussetzung für die Beschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung bei Änderungen an Planentwürfen sei, dass zuvor eine unbeschränkte Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden habe, dass anschließend Änderungen am Planentwurf getätigt würden, die zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen führten und dass diese Änderungen die Grundzüge der Planung nicht berührten. Darüber sei zu fordern, dass die geänderten Teile auch ohne den übrigen Planentwurf verständlich seien und die Funktion des Beteiligungsverfahrens für die beteiligten Stellen und die Öffentlichkeit ordnungsgemäß erfüllt werden könne. Erforderten Änderungen des Planentwurfs Folgeänderungen im Umweltbericht, müsse auch dieser Gegenstand des erneuten Beteiligungsverfahrens sein. Die Voraussetzungen für eine beschränkte Öffentlichkeitsbeteiligung seien vorliegend gegeben. Insbesondere hätten die Änderungen zwischen dem dritten Planentwurf und dem vierten Planentwurf nicht die Grundzüge der Planung berührt. Die Änderung des energiepolitischen Ziels im Plankonzept von 10 GW auf 10,6 GW im vierten Entwurf habe keine Auswirkung auf die Flächenkulisse gehabt. Dabei habe es sich lediglich um eine redaktionelle Änderung aufgrund einer hypothetischen Prognose gehandelt. Tatsächlich habe sich die Flächenkulisse vom dritten Planentwurf auf den vierten Planentwurf auch nur um 125 ha erhöht. Dies entspreche einer prozentualen Erhöhung von lediglich 0,01%.
Die Bekanntmachung und die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung zum vierten Planentwurf seien nicht zu beanstanden. Der Umstand, dass in der interaktiven Karte die Vorranggebiete NFL_406, RDE_001, RDE_003, RDE_039, RDE_137, PLO_006, STE_005, SEG_052, STO_004 in einem zusätzlichen Pop-up-Fenster die Bezeichnung „abgelehnte Potenzialfläche“ enthalten hätten, stelle keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar. Eine Verletzung der Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung dürfte schon deshalb ausscheiden, weil es sich bei der interaktiven Karte nicht um einen Teil der Planungsunterlagen gehandelt habe, sondern nur um ein ergänzendes Online-Tool. Die Karte habe nur der besseren Verständlichkeit und Darstellung der ausgewählten Vorranggebiete und der auf der jeweiligen Fläche liegenden Tabus und Abwägungskriterien gedient. Rechtlich erforderlich sei sie nicht gewesen. Sämtliche in der Karte dargestellten Inhalte seien in den jederzeit abrufbaren Planungsdokumenten in den Regionalplankarten und den einzelnen Datenblättern korrekt enthalten gewesen. In der Auslegungsbekanntmachung sei die Internetadresse (https://www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung) angegeben gewesen, auf der die Planunterlagen zu finden gewesen seien. Nur sie seien Gegenstand des Beteiligungsverfahrens gewesen, nicht jedoch die interaktive Karte. Darüber hinaus habe sich aus der Legende der interaktiven Karte und der vom Nutzer ausgewählten Kartenebene ergeben, dass es sich bei gelb markierten Flächen um die übernommenen Vorranggebiete gehandelt habe und nicht um „abgelehnte Potenzialflächen“. Der Nutzer habe die Kartenebene „Abgelehnte Potentialfläche“ gesondert anklicken können; diese sei dann in der Karte hellgrau dargestellt worden. Eine scheinbar fehlerhafte Bezeichnung als Pop-Up in der Karte dürfte daher kaum zu einem falschen Verständnis beim Nutzer geführt haben. Schließlich sei jedes Vorranggebiet in der Karte mit dem dazugehörigen Datenblatt verknüpft gewesen, in dem die Fläche korrekt als Vorranggebiet ausgewiesen worden sei. Die fehlerhafte Bezeichnung einiger Vorranggebiete in der interaktiven Karte begründe mithin keinen beachtlichen Fehler.
Bei der Beschlussfassung über den Regionalplan seien die mit den Stellungnahmen gewonnenen Erkenntnisse über berührte öffentliche und private Belange abgewogen worden. Alte Stellungnahmen zu unveränderten Planinhalten seien berücksichtigt geblieben.
Die Auswahl der Referenzanlage mit eine Gesamthöhe von 150 m sei fehlerfrei erfolgt. Der Plangeber habe davon ausgehen dürfen, dass Anlagen kleiner oder gleich der Referenzanlage unter den seinerzeitigen Vergütungsbedingungen und den Anforderungen der Regionalplanung wirtschaftlich betrieben werden könnten.
Der Plangeber habe Naturschutzgebiete zutreffend als harte Tabuzonen eingestuft. Das Veränderungsverbot aus § 23 Abs. 2 BNatSchG erhebe trotz der bestehenden Befreiungsmöglichkeit (§ 67 BNatSchG) einen Absolutheitsanspruch, sodass es wegen des für die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage erforderlichen Eingriffs in den Naturhaushalt außer in allenfalls theoretisch denkbaren Ausnahmen von vornherein nicht in Frage komme, dort Windenergieanlagen zu genehmigen.
Die Festlegungen von Abständen zu Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion im Innen- und Außenbereich durch Tabukriterien erwiesen sich nicht als abwägungsfehlerhaft.
Zweifel an der sog. „3H-5H-Regelung“ führten nicht zur Rechtswidrigkeit der betreffenden Tabukriterien. Bei der 3H-5H-Regelung handele es sich um ein im Landesentwicklungsplan festgelegtes Ziel der Raumplanung. Der angefochtene Regionalplan habe dieses bindende Ziel der Raumordnung zwar zu beachten, sehe aber nicht selbst eine entsprechende Regelung vor. Das Ziel der Raumordnung aus dem Landesentwicklungsplan sei im Übrigen wirksam. Hierfür gebe es in § 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 ROG eine Rechtsgrundlage. Die Regelung abstrakter Mindestabstände zwischen Windenergienutzung und Wohnnutzung sei nicht allein dem Kompetenztitel des Bodenrechts gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vorbehalten. Der Kompetenztitel „Raumordnung“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG umfasse die übergeordnete, zusammenfassende Gesamtplanung im Bereich eines Landes. Hierzu zählten auch verbindliche Vorgaben zu Mindestabständen im Rahmen eines gesamträumlichen Plankonzeptes. Auch die Länderöffnungsklausel aus § 249 Abs. 3 BauGB a.F. stehe einer zielförmigen Festlegung von Mindestabständen in Raumordnungsplänen nicht entgegen. Eine Einschränkung des Kompetenztitels aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG sei mit dieser Vorschrift offensichtlich nicht verbunden. Die 3H-5H-Regelung sei auch keine – unzulässige – isolierte Festlegung negativer Inhalte, denn der Landesentwicklungsplan lege ein gesamträumliches Planungskonzept fest. Selbst wenn dieses Teilziel des Landesentwicklungsplans in seiner konkreten Ausgestaltung unwirksam wäre, würde dies nicht zwangsläufig zur Unwirksamkeit der aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickelnden Regionalplänen führen. Eine strenge „Wirksamkeitsakzessorietät“ zwischen dem landesweiten Raumordnungsplan und den Regionalpläne könne allenfalls für den Fall bestehen, dass ein Raumordnungsplan, aus dem ein Regionalplan entwickelt worden sei, gesamtunwirksam sei. Das wäre hier nicht der Fall. Entfiele die zielförmige Festlegung der 3H-5H-Regelung, bliebe das Plankonzept unangetastet, denn die Abstandsregelungen ergäben sich aus den weichen und harten Tabukriterien. Die Restbestimmungen blieben mithin auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll. Der Plangeber hätte den Landesentwicklungsplan auch ohne diese zielförmige Festlegung erlassen.
Die Festlegung eines „weiteren Abstands von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.1 des Plankonzepts) als weiche Tabuzonen sei vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt gewesen. Auch das weiche Tabukriterium aus Ziff. 2.4.2.2 sei nicht zu beanstanden. Die Abwägung sei insbesondere nicht deshalb fehlerhaft, weil der Antragsgegner bei der Festlegung des Abstandes nicht zwischen den in der TA-Lärm bzw. der Baunutzungsverordnung aufgeführten Baugebietstypen unterschieden habe.
Das weiche Tabukriterium „80 m Abstand zu Hoch- und Höchstspannungsleitungen über 110 kV“ (Ziff. 2.4.2.11 des Plankonzepts) sei frei von Abwägungsmängeln. Der Plangeber des Regionalplans habe den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt. Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung sei wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs seien nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Für den störungsfreien Betrieb von Hoch- und Höchstspannungsfreileitungen müssten grundsätzlich Abstände zu Windenergieanlagen eingehalten werden. Der Plangeber sei der Empfehlung der Bundesnetzagentur gefolgt und habe die maßgebliche Standardisierungsnorm herangezogen. Im Ergebnis sei der Plangeber unter Vorsorgegesichtspunkten zur pauschalierenden Annahme eines Abstands von 80 m gekommen. Dass dieser Abstand nicht zwingend in jeder denkbaren Fallkonstellation einzuhalten sei, begründe bei der Abwägungsentscheidung über weiche Tabukriterien keinen Abwägungsfehler.
Landschaftsschutzgebiete (LSG), sofern Windkraftanlagen nicht ausdrücklich zugelassen seien, sowie Gebiete, für die das LSG-Verfahren eingeleitet sei (Ziff. 2.4.2.16 des Plankonzepts), könnten abwägungsfehlerfrei als weiche Tabuzonen ausgeschieden werden. Das im Landesentwicklungsplan als Grundsatz der Raumordnung normierte weiche Tabukriterium sei wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs seien nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Unabhängig davon sei es dem Antragsgegner in Ausübung seines planungsrechtlichen Abwägungsspielraums unbenommen gewesen, neben Flächen im Geltungsbereich bereits erlassener Landschaftsschutzgebietsverordnungen auch solche Gebiete als weiche Tabuflächen zu behandeln, für die ein Verfahren zur Unterschutzstellung eingeleitet und die Erstarkung der Planung zu einer wirksamen Verordnung hinreichend gesichert gewesen sei. Der Plangeber habe das weiche Tabukriterium auch abwägungsfehlerfrei auf die Gebietskulisse im Planungsraum III angewendet. Auch Verordnungsentwürfe der Landschaftsschutzgebiete im Kreis Dithmarschen seien als weiche Tabuzonen zu berücksichtigen gewesen. Die notwendigen ortüblichen Bekanntmachungen zur öffentlichen Auslegung der Entwürfe seien ämterspezifisch im Zeitraum vom 13. Juni bis 4.Juli 2019 erfolgt.
Die dem Artenschutz dienenden weichen Tabukriterien „Umgebungsbereich von 300 m bei EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziff. 2.4.2.18 des Plankonzepts), „Dichtezentrum für Seeadlervorkommen“ (Ziff. 2.4.2.19 des Plankonzepts), „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziff. 2.4.2.20 des Plankonzepts), „1.000 m Abstand um Kolonien von Trauerseeschwalben und 3.000 m Abstand um die Lachseeschwalben-Kolonie bei Neufeld“ (Ziff. 2.4.2.21 des Plankonzepts), „3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziff. 2.4.2.22 des Plankonzepts) und „Wintermassenquartiere für Fledermäuse (größer 1.000 Exemplare) einschließlich eines Umgebungsbereichs von 3.000 m“ (Ziff. 2.4.2.24 des Plankonzepts) wiesen ebenfalls keinen Abwägungsmangel auf. Die im Landesentwicklungsplan normierten Grundsätze der Raumordnung seien wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs seien nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Eine ergänzende Abwägung sei nicht erforderlich gewesen. Zudem habe die Freihaltung jeweils auf einer eigenständigen Prüfung und Abwägung des Plangebers beruht, die in enger Abstimmung mit dem zuständigen Umweltministerium und den nachgeordneten Fachbehörden getroffen worden sei. Eine Befreiungslage habe sich nach den Einschätzungen des Plangebers nicht abgezeichnet. Die konkreten Tabuzonen seien sachgerecht ermittelt worden.
Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ (Ziff. 2.4.2.31 des Plankonzepts) und dessen Konkretisierung bei der Flächenbestimmung ließen keinen Abwägungsmangel erkennen. Das im Landesentwicklungsplan vorgegebene Kriterium sei nicht zu beanstanden. Der mit der Festlegung einer Mindestfläche verfolgte Zweck, großräumige Streuungen einzelner oder weniger Windenergieanlagen im Landschaftsraum zu vermeiden, sei sachorientiert und nachvollziehbar. Der Plangeber des Regionalplans habe das Tabukriterium auch fehlerfrei berücksichtigt und im Rahmen der Regionalplanung fehlerfrei umgesetzt. Der Plangeber habe unter anderem den unterschiedlichen Flächenverbrauch von Bestandswindparks ermittelt und dabei unterschiedliche Flächenzuschnitte berücksichtigt. Hiervon ausgehend habe er 15 Hektar als Mindestflächengröße für drei Windenergieanlagen annehmen können. Bei Flächen mit einer Größe unter 15 Hektar sei nach den vorangegangenen Erhebungen regelmäßig davon auszugehen, dass – unter Berücksichtigung der Mindestabstände der Windkraftanlagen untereinander – drei Referenzanlagen nicht mehr errichtet werden könnten. Flächen, die kleiner als 15 Hektar seien, hätten nur im Einzelfall Berücksichtigung gefunden, wenn diese in einer Entfernung von bis zu 400 Metern zu einer Fläche mit einer Größe über 15 Hektar lägen. In diesen Fällen sei davon auszugehen, dass sie hinsichtlich ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild und ihres räumlichen Zusammenhangs untereinander eine einem Windpark entsprechende Wirkung hätten. Flächen unter 5 Hektar würden nicht berücksichtigt, da hier die Errichtung von einer Windkraftanlage in der Regel nicht mehr möglich sei. Sollten mehrere Flächen zwischen 5 und 15 Hektar in einem räumlichen Zusammenhang stehen und eine Größe von insgesamt 15 Hektar erreichen, erfolge eine weitere Betrachtung. Der räumliche Zusammenhang werde hier jedoch nur bei einer Distanz von deutlich unter 400 Metern anzunehmen sein. Grundsätzlich sei beim Zuschnitt der Flächen von der Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 Metern auszugehen. Daher müssten die Flächen an jeder Stelle Ausmaße von 100 mal 100 Metern aufweisen. Diese Maßstäbe seien nicht erkennbar sachwidrig und von der Befugnis des Plangebers zur Pauschalierung und Typisierung gedeckt.
Die Berücksichtigung der „Charakteristischen Landschaftsräume“ im Rahmen der Einzelabwägung der Flächen begründe keinen Bedenken. Im Landesentwicklungsplan sei das gleichlautende Abwägungskriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden. In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans seien Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Das Abwägungskriterium sei auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung grundsätzlich als abwägungserheblicher Belang zu berücksichtigen gewesen. Für die Bestimmung der abwägungserheblichen Belange bedürfe es keiner ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. In die Abwägung seien alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien. Der Begriff des „Charakteristischen Landschaftsraums“ sei auch hinreichend bestimmt und lasse sich im Rahmen der Einzelabwägung von historischen Kulturlandschaften oder Landschaftsschutzgebieten abgrenzen. Mit den charakteristischen Landschaftsräumen sollten unverwechselbare Kulturlandschaften verschiedener Regionen des Bundeslandes identifiziert und geschützt werden, deren Erhalt aufgrund der zunehmenden Landschaftsveränderungen bzw. der Gefahr der „Uniformierung“ von Landschaft vordringlich sei. Die Charakteristik einer Landschaft werde durch das Zusammenspiel naturbedingter und kulturbedingter Landschaftsstrukturen bestimmt. Gingen derartige Landschaftsstrukturen durch eine Überprägung oder Beseitigung verloren, bestehe die Gefahr der Vereinheitlichung von Landschaft.
Die Berücksichtigung von Abstandflächen bis zu 1.000 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen seien, sowie um planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen (Ziff. 2.5.2.1 des Plankonzepts) im Rahmen der Einzelabwägung der Potenzialflächen begründe keine Bedenken. Im Landesentwicklungsplan sei das gleichlautende Abwägungskriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden. Dieser Grundsatz der Raumordnung sei wirksam. In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans seien die vom Antragsteller geltend gemachten Mängel des Abwägungsvorgangs nicht unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Abgesehen davon beruhe die Abwägung des Antragsgegners nicht in sachfremder Weise auf dem Ziel, die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung zu fördern.
Die Rüge des Antragstellers, bei der Ermittlung der natur- und artenschutzrechtlichen Belange habe der Plangeber veraltetes Datenmaterial zu Grunde gelegt (Moorkulisse, Biotopkartierung), verfange nicht. Der Plangeber habe weder im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzeptes noch bei der Einzelabwägung Moore als eigenständiges Kriterium berücksichtigt. Die erste landesweite Biotopkartierung habe von 1979 bis 1991 stattgefunden. Von 2014 bis 2020 sei unter Federführung des LLUR die zweite landesweite Biotopkartierung erfolgt. Der Plangeber habe während des Planungsverfahrens in stetigem Austausch mit den entsprechenden Fachbehörden und auch dem LLUR sowie MELUND gestanden. Bei der Ermittlung der Potenzialflächenkulisse seien dabei jeweils die aktuellsten von den Fachbehörden zur Verfügung gestellten Datensätze zu Grunde gelegt worden. Dass die Datensätze zu den Biotopen veraltet gewesen seien, sei nicht ersichtlich.
Die Regionalplan für den Planungsraum III berücksichtige abwägungsfehlerfrei die Belange des Klimaschutzes. Die Prognose des Plangebers, dass bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt werde, erweise sich als methodisch fehlerfrei. Die entsprechenden Ausführungen des Senats zum Regionalplan für den Planungsraum II träfen gleichermaßen auf den Regionalplan für den Planungsraum III zu.
Das vom Plangeber gewählte Repoweringkonzept begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die Vorranggebiete Repowering könnten nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut würden. Dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums von dem Eintritt bestimmter Umstände abhängig gemacht werden könnten, sei seit 2017 in § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gesetzlich geregelt. Das Anknüpfen an Bedingungen für die Nutzung der Vorranggebiete Repowering sei davon gedeckt. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löse das Repowering-Potential vorhandener Windenergieanlagen nicht aus. Entscheidend sei, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkenne und angemessen gewichte. Der Plangeber sei sich bewusst gewesen, dass der Ausschluss der Windenergienutzung außerhalb der ausgewiesenen Vorranggebiete zu einer Einschränkung sowohl der Eigentumsgarantie der Altanlagenbetreiber und Grundstücksinhaber als auch deren Berufsausübungsfreiheit führen könne. Ebenso sei dem Antragsgegner die abstrakte Gefahr etwaiger Entschädigungsansprüche bewusst gewesen. Eine Ausrichtung des Konzeptes an der Vermeidung von Entschädigungsleistungen hätte indes dazu geführt, dass insbesondere die angestrebte Kanalisierung der Windenergienutzung sowie die Korrektur der Folgen des ungesteuerten Ausbaus in der Vergangenheit nicht oder nur eingeschränkt hätten erreicht werden können. Das Repoweringkonzept verstoße auch nicht gegen die Eigentumsgarantie. Es handele sich um eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahre. Das Plankonzept trage dem berechtigten Interesse der Altanlagenbetreiber an einem dauerhaften Weiterbetrieb der Anlagen Rechnung, indem in speziellen Vorranggebieten Repoweringflächen ausgewiesen worden seien, um für eine nennenswerte Anzahl von Altanlagen eine Umzugsmöglichkeit zu bieten. Eine begrenzte Ausnahmeregelung für ein Repowering von sogenannten Bürgerwindparks sei nicht in Betracht gekommen. Dem legitimen Interesse der Betreiber stehe auch bei „Bürgerwindparks“ das legitime Interesse der Anwohner an dem Schutz vor Immissionen entgegen. Die Beteiligten an den „Bürgerwindparks“ würden im Fall einer einheitlichen Durchsetzung der Ausschlusswirkung nicht unverhältnismäßig beschwert. Auch eine Ausnahmeregelung für ein Repowering innerhalb ehemaliger Eignungsgebiete sei nach Abwägung der widerstreitenden Interessen nicht berücksichtigt worden. Die Teilfortschreibung der Regionalpläne im Jahr 2012 sei – wie das Oberverwaltungsgericht entschieden habe – abwägungsfehlerhaft gewesen. Es bestünden mithin zum einen keine bestandskräftigen Regionalpläne zur Steuerung der Windenergienutzung. Zum anderen könne nicht darauf abgestellt werden, dass eine umfassende Prüfung der öffentlichen und privaten Belange im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens stattgefunden habe. Ein etwaiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit von Altanlagenbetreibern oder Verpächtern von Windenergiefläche wäre jedenfalls gerechtfertigt. Gleiches gelte für die Ungleichbehandlung von Eigentümern mit oder ohne Altanlage. Das Konzept sei auch vollzugsfähig.
Durch die Ausweisung der Vorranggebiete im Planungsraum III werde der Windenergie auch substanziell Raum verschafft. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeige sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt sei, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
A. Der Antrag ist zulässig.
Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
Der Antragsteller ist antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Regionalplan steht der Ausübung seiner obligatorischen Berechtigung zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlage im Plangebiet entgegen. Insofern liegt die Verletzung der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG im Bereich des Möglichen (vgl. zur Antragsbefugnis obligatorisch berechtigter Windkraftunternehmen: Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 25). Die Behauptung des Antragstellers, die in den Nutzungsverträgen bezeichneten Grundstücke lägen in der abgelehnten Potenzialfläche PR3_DIT_038, ist allerdings nicht nachvollziehbar. Die Grundstücke in der Gemarkung Haferwisch (Flur … und …) sowie der Gemarkung Neuenkirchen (Flur ….) liegen westlich von Tiebensee, die Potenzialfläche befindet sich dagegen im Osten und Südosten. Dieser Umstand ist für die Antragsbefugnis jedoch ohne Bedeutung, da die Grundstücke jedenfalls nicht in einem Vorranggebiet liegen und damit von der Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffen sind.
Die Ausschlusswirkung besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor.
Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 20. Dezember 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
B. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG a.F. (jetzt: § 5 Abs. 8 Satz 2 LaPlaG) erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) ist wirksam. Sie ist formell und materiell rechtmäßig.
I. Die Landesverordnung ist formell rechtmäßig.
1. Einer förmlichen Aufhebung der vorhergehenden Teilfortschreibungen der Regionalpläne für die damaligen Planungsräume I, II und IV zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung aus dem Jahr 2012 bedurfte es nicht.
Die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Aufhebung (§ 7 Abs. 7 ROG). Eine Aufhebung Teilfortschreibungen aus dem Jahr 2012 wäre aber gegenstandslos gewesen. Diese Pläne waren ohnehin unwirksam. Das hat das Oberverwaltungsgericht für den damaligen Planungsraum I (Urteile vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 18/13, 70/13, 72/13 und 73/13 –, juris) sowie – inzident – für den damaligen Planungsraum IV entschieden (Urteile vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 –, juris Rn. 47, und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, juris Rn. 47). Auch der Regionalplan für den damaligen Planungsraum II war unwirksam. Die in den Normenkontrollurteilen festgestellten formellen und materiellen Unwirksamkeitsgründe, insbesondere die nicht ordnungsgemäß erfolge Differenzierung zwischen harten und weichen Tabukriterien, die fehlerhafte Abwägung zu Mindestabstandsregelungen und die Ausklammerung potenzieller Eignungsflächen nur wegen eines entgegenstehenden Gemeindewillens, betrafen gleichermaßen sämtliche Planungsräume (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017, a.a.O.).
Abgesehen davon bedarf es eines gesonderten Aufhebungsverfahrens gemäß § 7 Abs. 7 ROG nur bei einer ersatzlosen Aufhebung des Plans. Wird ein bestehender Raumordnungsplan durch einen neuen ersetzt, so löst der neue Plan ohne weiteres den alten ab (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 103).
2. Die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 10 bzw. § 9 ROG sowie § 5 LaPlaG in der für das jeweilige Beteiligungsverfahren gültigen Fassung sind nicht verletzt.
a) Die Landesverordnung leidet nicht deshalb an einem formellen Fehler, weil bei der Entscheidung bestimmter Gemeinden über die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit bzw. der berührten öffentlichen Stellen die Vorschriften über die Ausschließung von Mitgliedern der Gemeindevertretung (§ 32 Abs. 3 Satz 1 und 2 i.V.m. § 22 GO) möglicherweise unrichtig gehandhabt worden sind. Die Vorschriften über das von den Gemeindevertretungen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben – etwa wie hier: bei der Abgabe von Stellungnahmen – zu beachtende Verfahren sind nicht zugleich Vorschriften über das von der Landesplanungsbehörde bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zu beachtende Verfahren. Dies gilt unbeschadet dessen, dass das damalige Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein als Kommunalaufsichtsbehörde in einem an den jetzigen Prozessbevollmächtigten des Antragstellers gerichtetes Schreiben vom 13. März 2017 (Anlage Ast 1) eine bestimmte Auffassung zur Auslegung von § 22 Abs. 1 GO vertreten hat. Ebenso kann dahinstehen, ob das Ministerium durch einen Erlass vom 12. April 2017 auf den Prozess der Willensbildung in den Gemeinden Einfluss genommen haben sollte. Anders wäre dies zu sehen, wenn das Ministerium, dessen Handeln als Landesbehörde dem Antragsgegner zuzurechnen ist, bewusst sachwidrig auf das landesplanerische Beteiligungsverfahren hätte einwirken wollen. Dafür ist jedoch nichts ersichtlich, der Antragsteller macht dies auch nicht geltend.
b) Gemäß der Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 17. Dezember 2019 (Amtsbl. 2020 S. 58) dauerte das Beteiligungsverfahren zum dritten Entwurf vom 13. Januar 2020 bis zum 13. März 2020. Die Bemessung der Frist zur Abgabe von Äußerungen mit einer Dauer von zwei Monaten steht mit dem Gesetz in Einklang.
§ 5 Abs. 8 Satz 4 i.V.m. Abs. 7 Satz 4 LaPlaG in der für das Beteiligungsverfahren zum dritten Entwurf maßgeblichen Fassung sah vor, dass Äußerungen während einer Frist von vier Monaten abgegeben werden konnten. Gemäß § 5 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LaPlaG a.F. war die Frist zur Stellungnahme angemessen zu verkürzen, wenn – wie hier – der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 6 bis 8 LaPlaG a.F. gewesen war, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wurde.
Unabhängig von der Regelung zur gegenständlichen Beschränkung der Beteiligung gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. war der Landesplanungsbehörde nach Landesrecht bei der Entscheidung, ob („ist“) und in welchem Umfang („angemessen“) die Frist verkürzt wird, kein Ermessen eingeräumt. Das Bundesrecht sah zwar eine solche Ermessensentscheidung vor (§ 9 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 ROG a.F.), kam jedoch wegen des Ländervorbehalts gemäß § 27 Abs. 3, 3. Alt. ROG nicht zum Zuge. Die landesrechtliche Regelung, welche die Fristverkürzung zwingend vorsah, ging in Bezug auf das Ziel der Verfahrensbeschleunigung weiter als die bundesrechtliche Regelung, der zufolge von einer Fristverkürzung nach Ermessen abgesehen werden konnte.
Die Verkürzung der Frist von vier auf zwei Monate war angemessen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit ist das Ziel der Verfahrensbeschleunigung in den Blick zu nehmen. Dieses Ziel ist bereits für die erstmalige Durchführung des Beteiligungsverfahrens relevant (vgl. LT-Drs. 18/885, S. 37), verdient aber bei der Durchführung mehrerer Beteiligungsrunden gesteigerte Beachtung. Ferner sind die allgemeinen Erfordernisse des Beteiligungsverfahrens zu berücksichtigen. Dieses zielt darauf ab, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange zu ermitteln und den Beteiligten und der Öffentlichkeit die Gelegenheit zu geben, ihre Interessen effektiv wahrzunehmen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit kommt es maßgeblich auf die Umstände des Einzelfalls an. Insbesondere ist der Umfang der Entwurfsänderung in quantitativer und qualitativer Hinsicht von Bedeutung.
Im dritten Entwurf der Teilaufstellung blieb das Plankonzept in seinen Grundzügen bestehen. 16 Kriterien wurden geändert, davon waren fünf Punkte redaktioneller Art. Zu zahlreichen Potenzialflächen hatte es Ausnahmeverfahren gegeben, aus denen sich Erkenntnisse für oder gegen eine Fläche ergeben hatten. Landesweit – d.h. in Bezug auf die drei Teilaufstellungen insgesamt – betrafen die Veränderungen eine Fläche von etwa 5.400 ha. 2.263 ha entfielen als Vorranggebiet und 3.224 ha wurden neu als Vorranggebiet ausgewiesen (Vermerk des Antragsgegners vom 26. November 2019; vgl. Aufstellungsvorgänge, Akte 06, Vorgänge 06-07, S. 29 f.).
Vor dem Hintergrund dieser sowohl konzeptionell als auch flächenmäßig begrenzten Änderungen im Vergleich zum zweiten Entwurf war die Frist zur Abgabe von Äußerungen mit einer Dauer von zwei Monaten ausreichend bemessen, um den allgemeinen Erfordernissen des Beteiligungsverfahrens Rechnung zu tragen. Zugleich wurde damit das gesteigerte Beschleunigungsinteresse in dem gebotenen Umfang berücksichtigt.
c) Die Bekanntmachungen der Kreise und kreisfreien Städte zur zweiten und dritten Öffentlichkeitsbeteiligung sind nicht fehlerhaft. Sie enthalten keine irreführenden Angaben zu Fristen und Formen.
aa) Die Angaben zum Auslegungszeitraum sind nicht zu beanstanden.
Gemäß der Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 18. August 2018 (Amtsbl. S. 741) dauerte das Beteiligungsverfahren zum zweiten Entwurf vom 4. September 2018 bis zum 3. Januar 2019. Das Beteiligungsverfahren zum dritten Entwurf dauerte vom 13. Januar 2020 bis zum 13. März 2020 (s.o.). Die für die Beteiligung der Öffentlichkeit erforderliche Auslegung der Unterlagen hatte gemäß § 5 Abs. 8 Satz 2 LaPlaG in der für das Beteiligungsverfahren zum zweiten und dritten Entwurf maßgeblichen Fassung bei den Kreisen und kreisfreien Städten für die Dauer von einem Monat zu erfolgen. Die Behörden hatten gemäß § 5 Abs. 8 Satz 4 LaPlaG a.F. die Zeit der Auslegung mindestens eine Woche vor Beginn der Auslegung örtlich bekannt zu machen.
Die Bekanntmachungen der Kreise und der kreisfreien Städte enthielten keine irreführenden Angaben zur Auslegungsfrist. In der beispielhaft in der mündlichen Verhandlung erörterten Bekanntmachung der Hansestadt Lübeck zur dritten Öffentlichkeitsbeteiligung (Aufstellungsvorgänge, Akte 06, Vorgänge 06-07, S. 155) heißt es:
Daraus ist – durch Einrücken und Fettdruck hervorgehoben – zweifelsfrei zu ersehen, dass die Planunterlagen in Lübeck vom 13. Januar bis zum 14. Februar 2020 ausliegen. Der vorhergehende Hinweis, dass die öffentliche Auslegung der Planunterlagen für die Dauer von einem Monat in den Verwaltungen der Kreise und kreisfreien Städte erfolgt, ändert daran nichts. Dieser Satz ist unschwer dahingehend zu verstehen, dass die Auslegung je nach Kreis bzw. kreisfreier Stadt zu unterschiedlichen Zeitpunkten beginnen kann, der einmonatige Auslegungszeitraum aber jeweils innerhalb der Zeit vom 13. Januar bis zum 13. März 2020 liegt.
bb) Auch der Hinweis darauf, dass Äußerungen in der Zeit vom 13. Januar 2020 bis zum 13. März 2020 abgegeben werden können, ist eindeutig.
cc) Die Bekanntmachungen sind nicht deshalb fehlerhaft, weil sie über die Möglichkeit belehren, Äußerungen „in schriftlicher oder elektronischer Form“ abzugeben. Ein solcher Hinweis war bei der zweiten und dritten Öffentlichkeitsbeteiligung gesetzlich vorgeschrieben (§ 5 Abs. 8 Satz 4 LaPlaG a.F.). Da die elektronische Form in § 52a Abs. 2 Satz 2 und 3 LVwG definiert ist, ist der Hinweis auch nicht irreführend.
dd) Der Hinweis darauf, dass Stellungnahmen außerdem an eine bestimmte E-Mail-Adresse gesendet werden können, stellt keinen Verfahrensfehler dar. Der Plangeber war nicht verpflichtet, Äußerungen in Form einer E-Mail zuzulassen; er war aber umgekehrt auch nicht daran gehindert. Gemäß § 52a Abs. 1 LVwG ist die Übermittlung elektronischer Dokumente zulässig, soweit die Empfängerin oder der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet. Diese Möglichkeit wird nicht durch den in § 5 Abs. 8 Satz 4 LaPlaG a.F. vorgeschriebenen Hinweis eingeschränkt, dass Äußerungen in schriftlicher oder elektronischer Form abgegeben werden können. Die Norm formuliert hinsichtlich der zulässigen Form von Äußerungen lediglich Mindestbedingungen, um die Effektivität der Öffentlichkeitsbeteiligung zu gewährleisten.
c) Die Hansestadt Lübeck hat bei der dritten Öffentlichkeitsbeteiligung keine zu kurz bemessenen Zeiten für die Einsichtnahme vorgesehen.
Die Planunterlagen lagen in Lübeck während der Servicezeiten montags und dienstags jeweils von 8.00 bis 14.00 Uhr, donnerstags von 8.00 bis 18:00 Uhr und freitags von 8.00 bis 12:00 Uhr öffentlich aus.
Im Hinblick auf die Bedeutung der Bürgerbeteiligung nach § 9 Abs. 2 ROG a.F., § 5 Abs. 8 LaPlaG a.F. war es geboten, dass jeder an der Planung Interessierte während der vollen Frist eines Monats in zumutbarer Weise Gelegenheit zur Einsicht haben musste. Eine unzumutbare Einschränkung der Einsichtsmöglichkeit tritt aber nicht schon dadurch ein, dass die Einsichtnahme – wie hier – auf eine bestimmte Anzahl von Stunden oder Tagen für den Publikumsverkehr beschränkt wird. Durch eine solche Beschränkung ist der Bürger nicht anders gestellt als auch sonst im Verkehr mit Behörden. Eine strikt zu wahrende Mindestzahl an Wochenstunden, an denen der interessierten Öffentlichkeit die Möglichkeit der Einsichtnahme in die Planunterlagen eingeräumt werden muss, lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. Allein maßgeblich ist, dass eine angemessene, sich am Zweck der Auslegung orientierende Zeit für eine Einsichtnahme gewahrt ist (vgl. zum Bauplanungsrecht: BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980 – 4 C 25.78 –, juris Rn. 9; OVG Schleswig, Urteil vom 24. November 2017 – 1 KN 8/12 –, juris Rn. 127 f.). Es ist grundsätzlich unschädlich, wenn die Planunterlagen nicht an allen Werktagen mit Dienstbetrieb eingesehen werden können (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Juli 2018 – OVG 2 A 2.16 –, juris Rn. 50).
Gemessen daran war die von Hansestadt Lübeck gehandhabte Regelung sachangemessen und bewirkte keine unzumutbare Verkürzung des Rechtes jedes an der Planung Interessierten auf eine angemessene Möglichkeit der Einsichtnahme in die Planunterlagen. Die Gelegenheit zur Einsichtnahme bestand im vorliegenden Fall an vier Werktagen in der Woche vormittags und zusätzlich am Donnerstag auch nachmittags, insgesamt im Wochenzeitraum während 26 Stunden. Dies trug den unterschiedlichen zeitlichen Bedürfnissen der Bürger ausreichend Rechnung und ist daher rechtlich nicht zu beanstanden. Längere Einsichtszeiten waren auch unter dem Aspekt der Größe der Stadt Lübeck nicht geboten.
e) Im Kreis Pinneberg war die Öffentlichkeitsbeteiligung zum dritten Planentwurf nicht deshalb fehlerhaft, weil der Zeitraum zwischen ordnungsgemäßer Auslegung samt entsprechender Bekanntmachung und dem Ablauf der zweimonatigen Stellungnahmefrist nur kurz bemessen war. Der Kreis Pinneberg hatte seine Bekanntmachung „aufgrund eines Fehlers bei den Einsichtszeiten“ wiederholt, weil er ursprünglich nicht auf eine Nachmittagsöffnung hingewiesen hatte (vgl. Akte 06, Vorgänge 06-07, S. 177 ff.). Dies hatte zur Folge, dass zwischen dem Ablauf der Auslegungsfrist und dem Ablauf der Stellungnahmefrist lediglich drei Tage lagen (11. bis 13. März 2020).
Darin liegt kein Verstoß gegen Bundesrecht. Gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a.F. (jetzt ähnlich: § 9 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 ROG) war bei der öffentlichen Bekanntmachung unter Angabe einer angemessenen Frist, die zumindest der Auslegungsfrist entsprach, darauf hinzuweisen, dass Stellungnahmen abgegeben werden können. Nach dem Wortlaut der Norm musste die Stellungnahmefrist nicht später enden als die Auslegungsfrist. Hierfür gibt es auch einen nachvollziehbaren Grund. Eine Nachlauffrist, während derer zwar eine Stellungnahme erarbeitet werden kann, die Planunterlagen aber nicht mehr zugänglich sind, erweist sich nicht notwendig als vorteilhafter im Vergleich zu der Möglichkeit, die Planunterlagen bis zuletzt einzusehen.
Landesrecht ist ebenfalls nicht verletzt.
Das Landesplanungsgesetz enthielt zum Zeitpunkt der dritten Beteiligung nicht mehr die Vorgabe, dass zwischen dem Ablauf der Auslegungsfrist und dem Ablauf der Äußerungsfrist ein Abstand von einem Monat einzuhalten war. Diese zuvor in § 5 Abs. 7 Satz 4 LaPlaG enthaltene Vorschrift war durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 (GVOBl. S. 292) gestrichen worden.
Auch § 5 Abs. 8 Satz 3 LaPlaG a.F. ist nicht verletzt. Danach hatte die Auslegung unverzüglich nach Übersendung der Unterlagen durch die Landesplanungsbehörde zu erfolgen. Die Auslegung ist im Kreis Pinneberg unverzüglich erfolgt. „Unverzüglich“ bedeutet „ohne schuldhaftes Zögern“ (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB). Die Verzögerung, die dadurch eintrat, dass der Kreis Pinneberg seine Bekanntmachung aufgrund eines Fehlers bei der ersten Bekanntmachung wiederholte, begründet keinen Schuldvorwurf.
Die Frage, wann eine Verzögerung vorwerfbar ist, beurteilt sich nach dem Zweck von § 5 Abs. 8 Satz 3 LaPlaG a.F. Die Vorschrift ist durch das erwähnte Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 in das Landesplanungsgesetz eingefügt worden. Nach der bis zum Inkrafttreten dieser Änderung gültigen Fassung von § 5 LaPlaG gab es ein festes zeitliches Verhältnis zwischen dem Ablauf der Auslegungs- und dem Ablauf der Äußerungsfrist. Gemäß § 5 Abs. 7 Satz 4, ggf. i.V.m. Abs. 8 Satz 2 LaPlaG in dieser älteren, auf das Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27. Januar 2014 (GVOBl. S. 8) zurückgehenden Fassung war in den örtlichen Bekanntmachungen der Kreise und kreisfreien Städte jeweils darauf hinzuweisen, dass bis zum Ablauf einer bestimmten Frist (ein Monat oder verkürzt) nach Ablauf der Auslegungsfrist Gelegenheit zur Äußerung gegeben wird. Dies änderte sich durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018. Nunmehr hatte die Landesplanungsbehörde gemäß § 5 Abs. 8 Satz 4 und Abs. 7 Satz 4, ggf. i.V.m. Abs. 9 Satz 2 LaPlaG a.F. zunächst eine bestimmte Äußerungsfrist (vier Monate oder verkürzt) festzusetzen, sodass diese Frist an einem bestimmten Kalendertag ablief. Demgegenüber richtete sich der Ablauf der Auslegungsfrist gemäß § 5 Abs. 8 Satz 2, ggf. i.V.m Abs. 9 Satz 2 LaPlaG a.F. danach, wann die Planunterlagen anschließend von den Kreisen und kreisfreien Städten ausgelegt wurden, denn die Auslegungsfrist errechnete sich als bestimmter Zeitraum (ein Monat oder verkürzt) ab dem Beginn der Auslegung. Dadurch entstand die Gefahr, dass die Auslegungsfrist bei einer verzögerten Auslegung erst nach der Äußerungsfrist ablief, was einem Verstoß gegen § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a.F. nach sich gezogen hätte (s.o.). Um dem vorzubeugen, verpflichtete § 5 Abs. 8 Satz 3 LaPlaG a.F. die Kreise und kreisfreien Städte dazu, die Unterlagen unverzüglich nach Übersendung durch die Landesplanungsbehörde auszulegen. Von einer vorwerfbaren Verletzung dieser Pflicht konnte daher nur dann die Rede sein, wenn die Verzögerung der Auslegung dazu führte, dass die Auslegungsfrist nach der Äußerungsfrist ablief. Dies war im Kreis Pinneberg jedoch nicht der Fall.
f) Die Beschränkung der Beteiligung im Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf war rechtmäßig. Der Antragsgegner hat die Beschränkung auch fehlerfrei umgesetzt.
aa) Die Beschränkung der Beteiligung war rechtmäßig. Die Beteiligung wurde durch die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 (Amtsbl. S. 1338) eingeleitet und fand in der Zeit vom 24. September bis zum 23. Oktober 2020 statt. In der Bekanntmachung heißt es: „Das vierte Beteiligungsverfahren beschränkt sich gemäß § 9 Absatz 3 Raumordnungsgesetz (ROG) auf die gegenüber dem dritten Entwurf geänderten Teile der Planunterlagen.“
Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Beteiligung war – wie in der Bekanntmachung zutreffend benannt – § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung. Danach „ist“ der geänderte Teil erneut auszulegen, wenn der Planentwurf nach Durchführung der Verfahrensschritte nach § 9 Abs. 2 ROG a.F. dergestalt geändert wird, dass dies zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen führt; in Bezug auf die Änderung ist erneut Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In Bezug auf das vierte Beteiligungsverfahren hat diese Regelung Vorrang vor § 5 Abs. 9 Satz 1 LaPlaG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung (§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaPlaG a.F.). Danach „soll“ sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 6 bis 8 LaPlaG a.F. gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird.
Der Vorrang von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ergibt sich aus Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG. Danach geht auf dem Gebiet der Raumordnung im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor. Das spätere Gesetz ist § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F.
Das Raumordnungsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sah für die Raumordnung im Bund vor, dass bei einer Änderung des Planentwurfs nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens der geänderte Teil erneut auszulegen und insoweit Stellungnahmen erneut einzuholen waren (§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008). Für die Raumordnung in den Ländern fehlte eine entsprechende Vorschrift (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008). Detaillierte Verfahrensregelungen sollten den Landesgesetzgebern vorbehalten bleiben (vgl. BT-Drs. 16/10292, S. 25). Ergänzende landesrechtliche Vorschriften blieben insoweit unberührt (vgl. § 28 Abs. 3 ROG 2008).
Zum damaligen Zeitpunkt gab es im Landesplanungsgesetz keine Regelung zur Beschränkung der Beteiligung auf die geänderten Teile des Planentwurfs (vgl. § 7 LaPlaG in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1996, GVOBl. S. 232). Dies änderte sich durch das Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27. Januar 2014 (GVOBl. S. 8). § 5 Abs. 8 Satz 1 LaPlaG 2014 sah vor, dass sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken soll, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 5 bis 7 LaPlaG 2014 gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird. Dadurch sollte § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG konkretisiert werden (vgl. LT-Drs. 18/885, S. 37).
Das (Bundes-)Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) vereinheitliche die für die Raumordnung im Bund und in den Ländern geltenden Bestimmungen zur erneuten Beteiligung und enthielt nunmehr die bis zur vierten Beteiligungsrunde im Jahr 2020 unverändert gebliebene Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. Die Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 18/10883, S. 48) verdeutlicht das Ziel der Vorschrift: „Der neue Absatz 3 soll aus systematischen Gründen den bisherigen § 10 Absatz 1 Satz 4 und den bisherigen § 18 Nummer 3 ersetzen, deren Inhalt (Änderung von Planentwürfen) einen Sonderfall zu § 9 Absatz 1 und 2 (Aufstellung von Plänen) darstellt.“ Ergänzendes Landesrecht sowie weiter gehendes Landesrecht zur Beschleunigung des Verfahrens bei Änderung eines ausgelegten Raumordnungsplanentwurfs blieben gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. unberührt.
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. erlangte mit dem Inkrafttreten am 29. November 2017 im Verhältnis zu § 5 Abs. 8 Satz 1 LaPlaG 2014 den Anwendungsvorrang. Der Ländervorbehalt gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. war insofern nicht einschlägig. Das Landesrecht enthielt keine ergänzende, sondern eine widersprechende Norm (Soll-Regelung/Ist-Regelung). Auch hatte die Soll-Regelung des Landesrechts keine weiter gehende Beschleunigungswirkung.
Zu einer Abweichungsgesetzgebung des Landes ist es danach nicht mehr gekommen, auch wenn § 5 LaPlaG durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 (GVOBl. S. 292) noch einmal geändert wurde. Auf eine Inanspruchnahme der Abweichungsbefugnis kann nur geschlossen werden, wenn der Landesgesetzgeber eine inhaltliche Neuregelung getroffen und sich nicht auf redaktionelle Anpassungen des betreffenden Gesetzes beschränkt hat (vgl. Uhle, in: Dürig u.a., GG, Stand August 2024, Art. 72 Rn. 279; Oeter/Krönke, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 127; Broemel, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 72 Rn. 54; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 30; Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand September 2024, Art. 72 Rn. 24.2; zu Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 235). Die Änderungen von § 5 Abs. 8 Satz 1 LaPlaG 2014 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 waren lediglich redaktioneller Natur. Aus Absatz 8 wurde Absatz 9; dies hatte seine Ursache in einer Änderung der vorhergehenden Absätze. Dementsprechend wurde auch die Bezugnahme auf diese vorhergehenden Absätze angepasst (Verweisung auf die Vorschriften für das erstmalige Beteiligungsverfahren). Diese Änderungen lassen keinen Willen des Landesgesetzgebers erkennen, die Regelung zur Beschränkung des Beteiligungsverfahrens erneut inhaltlich in Kraft zu setzen und damit einen Anwendungsvorrang gegenüber dem Bundesrecht zu begründen.
Ausgehend von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ist die Beschränkung der Beteiligung im vierten Beteiligungsverfahren nicht zu beanstanden, da es insofern nicht darauf ankommt, in welchem Umfang der Entwurf geändert wurde.
Die Beschränkung der Beteiligung war aber auch dann rechtmäßig, wenn ein Anwendungsvorrang von § 5 Abs. 9 Satz 1 LaPlaG a.F. unterstellt wird. Ein atypischer Fall, der eine unbeschränkte Beteiligung ermöglicht hätte, lag nicht vor. Wird die Ermessensausübung durch eine Soll-Vorschrift gesteuert, hat die zuständige Behörde grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll“ ein „Muss“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 29). Soll-Vorschriften gestatten eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 – 2 C 68.11 –, juris Rn. 36). Die Behörde darf dann anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – 5 C 39.90 –, juris Rn. 15).
Die Änderungen vom dritten zum vierten Planentwurf werden in der Kabinettsvorlage Nr. 286/2020 vom 9. September 2020 wie folgt dargestellt (vgl. Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 2326, 2332 f.):
„Wesentliche Sonderregelungen:
ꟷ Vorranggebiet STE_089: Absicherung eines konkreten Repoweringkonzeptes.
ꟷ Vorranggebiete DIT_013, DIT_059, DIT_066, LAU_066, STE_084, STE_093, OHS_015 und OHS_021, OHS_022, OHS_028, OHS_069 und STO_004: Inaussichtstellung einer Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG vom Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG.
ꟷ Sonderregelung Bundeswehr Marienleuchte, Vorranggebiete OHS_001 und OHS_420: bisher war in diesen Gebieten im Schutzbereich nur ausnahmsweise eine Windkraftnutzung möglich; zukünftig soll die Einschränkung nur auf die Vorgaben der Schutzbereichsbehörde beschränkt werden.
ꟷ Vorranggebiete DIT_068 und DIT_071: Beschränkung der Nutzung auf Forschungsvorhaben zu "Power-to-x"- und Speicher-Technologien.
Wesentliche Änderungen:
ꟷ Die Flächen LAU_014, OHS_063, OHS_064 wurden gestrichen, weil sie nach der neuesten Brutvogelkartierung innerhalb von potenziellen Beeinträchtigungsbereichen von Rotmilanbrutplätzen liegen.
ꟷ Die Fläche STE_005 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Schwarzstorchbrutplatzes entfallen ist.
ꟷ Die Fläche STO_004 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Seeadlerbrutplatzes entfallen ist.
ꟷ Die Fläche STE_501 wurde wieder gestrichen, weil beabsichtigte Wohnnutzungsaufgaben nicht umgesetzt werden konnten.
ꟷ Die Fläche SEG_052 konnte teilweise wieder aufgenommen werden, weil durch eine Korrektur der Siedlungsabstände die Mindestgröße wieder erreicht werden kann.
In allen drei Regionalplänen wurden neben den oben im Einzelnen dargestellten wesentlichen Änderungen vom dritten zum vierten Entwurf folgende weitere Änderungen vorgenommen:
ꟷ Festlegung der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete Repowering bis zum 31.12.2030
ꟷ Klarstellung, dass Windenergieanlagen immer vollständig einschließlich des Rotors innerhalb des Vorranggebiets liegen müssen
ꟷ Anpassung der Begründung zur Ausnahme vom Tötungsverbot gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG.“
Diese Änderungen rechtfertigen nicht die Annahme eines atypischen Falles. Sie unterscheiden sich in ihrem Umfang und ihrer Tragweite nicht erheblich von den bei einem komplexen Planentwurf üblicherweise zu erwartenden Folgeänderungen.
bb) Der Antragsgegner hat die gesetzlich vorgesehene Beschränkung der Beteiligung fehlerfrei umgesetzt. Für den Umfang der gebotenen Beteiligung ist auf den Planinhalt abzustellen, nicht auf die Planbegründung. Bloße Änderungen der Begründung führen nicht zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen; dadurch wird keine erneute Beteiligung erforderlich (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 48).
Demgemäß musste das Beteiligungsverfahren nicht auf die Potenzialflächen PR3_SEG_601 und PR3_STO_601 erstreckt werden. Diese Flächen spielten zwar für die Begründung des vierten Entwurfs eine Rolle, weil sie dort – anders als in den Begründungen der vorhergehenden Entwürfe – als Potenzialflächen identifiziert wurden. Nach dem Ergebnis der Einzelabwägung sah der vierte Entwurf dort jedoch keine Vorranggebiete vor, sodass sich der Inhalt des Entwurfs in Bezug auf diese Flächen nicht von den vorhergehenden Entwürfen unterschied.
Auch in Bezug auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ war eine erneute Beteiligung nicht erforderlich. Hätte es bis zum dritten Entwurf eine „Rotor-außerhalb“-Planung gegeben, wäre allerdings eine Beteiligung in Bezug auf sämtliche Vorranggebiete erforderlich gewesen, auch soweit der räumliche Zuschnitt nicht geändert wurde. Denn mit dem Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hätte sich die Regelung zur zulässigen Bebauung und damit zum Inhalt des Plans generell geändert. So hat sich indes die Planung nicht entwickelt.
Der Textteil des Regionalplans enthält keinen Hinweis darauf, ob es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-außerhalb“- oder „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt. Für die Auslegung muss auf die Begründung zurückgegriffen werden. In der Begründung B zu 5.7.1 (1) bis (3) heißt es: „Bei der Bemessung der Abstände zu schutzwürdigen Nutzungen und betroffenen Schutzgütern sind die Auswirkungen des Rotors der Windenergieanlagen immer mitberücksichtigt worden. Daher gilt für die Planung von Windenergieanlagen innerhalb der Vorranggebiete, dass die Anlagen immer vollständig einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen müssen.“ Diese Passage war im dritten Entwurf (Akte 6, Vorgang 5, Untervorgänge 1-2, S. 854) noch nicht enthalten.
Um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt, bedarf es jedoch keines Rückgriffs auf die besagte Textstelle. Zur Begründung des Plans gehört nicht nur die Begründung des Textteils, sondern auch das gesamträumliche Plankonzept. Dieses weist an verschiedenen Stellen mit der gebotenen Eindeutigkeit auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hin. So heißt es dort zur Begründung des harten Tabukriteriums 2.3.2.1: „Der Abstand zur Vorranggebietsgrenze ist dann mit 250 m anzusetzen, weil die Außenkante des Rotors maßgeblich ist“, und zur Begründung des weichen Tabukriteriums 2.4.2.1: „Für die erdrückende Wirkung gilt der Abstand von Hausecke zum Mast gemessen, für das Vorranggebiet gilt: Die WKA muss einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen.“ Auch die Begründungen zu den weichen Tabukriterien 2.4.2.11 und 2.4.2.31 setzen den Grundsatz voraus. Die entsprechenden Begründungstexte befinden sich bereits im dritten Entwurf des Plankonzepts (Akte 6, Vorgang 5, Untervorgänge 1-2, S. 15). Der Grundsatz „Rotor-innerhalb“ lag dem Planungsprozess von Anfang an zu Grunde (vgl. Begründung des Kriterienkatalogs zum Planungserlass vom 23. Juni 2015, Akte 1, S. 1475, 1481).
g) Die Beschränkung der Äußerungsmöglichkeit auf die Zeit vom 24. September bis zum 23. Oktober 2020 im Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf laut Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 war rechtmäßig. Eine Äußerungsfrist von einem Monat war angemessen.
§ 5 Abs. 8 Satz 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 4 LaPlaG in der für das Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf maßgeblichen Fassung gemäß dem Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 26. August 2020 (GVOBl. S. 500) sah vor, dass für die Äußerungen eine Frist von höchstens vier Monaten zu setzen war. Die Frist, die in der vorhergehenden Gesetzesfassung mit vier Monaten fest vorgegeben war, war nunmehr als Höchstfrist ausgestaltet, um eine Beschleunigung des Planaufstellungsverfahrens im Sinne einer schnelleren Herbeiführung von Rechtsklarheit zu ermöglichen. Bei der Fristsetzung war abzuwägen zwischen dem Interesse an einer zügigen Durchführung des Planaufstellungsverfahrens zu Gunsten sämtlicher Beteiligter und der Öffentlichkeit sowie dem Interesse an einer ausreichend bemessenen Frist zur Sicherstellung einer angemessenen Beteiligung. Die Frist durfte die Mindestfrist von einem Monat gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 2 ROG a.F. nicht unterschreiten (vgl. LT-Drs. 19/1952, S. 21).
Während der Landesplanungsbehörde demnach bei der Fristsetzung zur erstmaligen Beteiligung aufgrund der geänderten Rechtslage Ermessen eingeräumt war, blieb es für die Fristverkürzung in Bezug auf nachfolgende, durch Entwurfsänderungen veranlasste Beteiligungen bei der zwingenden Regelung gemäß § 5 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LaPlaG a.F. Dementsprechend unterliegt auch die „angemessene“ Fristverkürzung bei der vierten Beteiligung der vollen gerichtlichen Nachprüfung.
Vor dem Hintergrund, dass die unverkürzte Frist zwischen einem und vier Monaten liegen konnte, war die Verkürzung auf einen Monat bei der vierten Beteiligung angemessen. Dem Beschleunigungsinteresse kam erhebliche Bedeutung zu, nachdem der vor fünf Jahren begonnene Planungsprozess mittlerweile weit vorangeschritten war. Andererseits konnte den allgemeinen Belangen des Beteiligungsverfahren mit einer Frist von einem Monat ausreichend Rechnung getragen werden, da die Änderungen vom dritten zum vierten Entwurf– wie dargestellt – nur einen begrenzten Umfang hatten.
h) Die Verwendung fehlerhafter Pop-up-Fenster in der für das vierte Beteiligungsverfahren im Internet bereitgestellten interaktiven Karte stellt keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar.
Das vierte Beteiligungsverfahren fand im Wege der digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 5a LaPlaG a.F. statt. Die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 wies darauf hin, dass die Veröffentlichung der Unterlagen im Internet auf der Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung erfolgt. Bei Aufruf dieser Seite wurde der Nutzer automatisch auf die Seite www.bolapla-sh.de weitergeleitet. Welche Informationsmöglichkeiten dort bestanden, zeigen die Videos und Screenshots, die auf der Seite www.windenergie-planung.de/4-entwurf-regionalplan/ abgerufen werden können. Der Hinweis auf diese Seite findet sich in einer außergerichtlichen Rüge (Rügen allgemein, S. 74 f.). Danach konnte auf der Seite www.bolapla-sh.de zunächst zwischen verschiedenen Beteiligungsverfahren ausgewählt werden. Nach dem Klick auf „Windenergie Regionalplan III (4. Entwurf)“ öffnete sich eine Seite mit den beiden Reitern „Interaktive Karte“ und „Planungsdokumente“. Der Reiter „Interaktive Karte“ war voreingestellt und zeigte eine Karte, auf der die zusätzlich ausgewiesenen Vorranggebiete gelb eingefärbt waren. Bei Auswahl einer der drei Potenzialflächen PR3_STE_005, PR3_SEG_052 und PR3_STO_004 erschien ein Pop-up-Fenster, das nicht mit der Überschrift „Vorranggebiet“ versehen war, sondern mit der – unzutreffenden – Überschrift „Abgelehnte Potenzialfläche“. Über das Pop-up-Fenster konnte durch weiteres Klicken das Datenblatt heruntergeladen und eine Stellungnahme abgegeben werden. Am linken Rand der Seite befanden sich verschiedene – bei Aufruf der Seite nicht aktivierte – Navigationselemente. Bei Aktivierung des Navigationselements „Kartenebene ein/ausblenden“ wurde erkennbar, dass auf der Karte zunächst lediglich die Kartenebene „Vorranggebiet (geändert, 4. Entwurf)“ aktiviert war. Der Nutzer konnte an dieser Stelle auch die Kartenebene „Abgelehnte Potenzialfläche“ aktivieren; die abgelehnten Potenzialflächen wurden dann in blau-grauer Einfärbung sichtbar (vgl. Screenshots SEG_601.JPG und STO_601.JPG). Ferner konnte das Navigationselement „Legende“ aktiviert werden, welches die farbliche Zuordnung erklärte. Schließlich war es möglich, vom Reiter „Interaktive Karte“ auf den Reiter „Planungsdokumente“ zu wechseln. Dadurch verschwand die interaktive Karte und es standen die Planungsdokumente zum Download zur Verfügung.
Durch die Anzeige der fehlerhaften Bezeichnungen „Abgelehnte Potenzialfläche“ wurden die Vorschriften des Raumordnungs- oder des Landesplanungsgesetzes über die Beteiligung nicht verletzt (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG, § 7 Abs. 1 LaPlaG). Die für die Beteiligung maßgeblichen Vorschriften (§ 9 ROG bzw. § 5, § 5a LaPlaG – jeweils in der für das vierte Beteiligungsverfahren maßgeblichen Fassung –) enthielten keine Vorgaben für ein interaktives Online-Tool unter Verwendung von Pop-up-Fenstern. Sie sahen vielmehr vor, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung durch Bekanntmachung im Amtsblatt gemäß § 5 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 5a Abs. 2 Satz 3 LaPlaG eingeleitet und die Auslegung durch die Kreise und kreisfreien Städte gemäß § 5a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG und § 5 Abs. 8 Satz 2 LaPlaG durch die Veröffentlichung des Planentwurfs und der sonstigen Unterlagen im Internet ersetzt wird. Beides ist hier nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere für die Veröffentlichung im Internet über die Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung, für die es lediglich notwendig war, die Inhalte der auszulegenden Unterlagen zugänglich zu machen (§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaPlaG i.V.m. § 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG). Das darüber hinausgehende Angebot einer interaktiven Karte zur leichteren Orientierung im Rahmen des Online-Beteiligungsportals war demgegenüber eine rechtlich nicht gebotene Zusatzleistung.
Diese Zusatzleistung hat auch nicht dadurch – mittelbar – eine Verletzung der Beteiligungsvorschriften bewirkt, dass sie aufgrund ihrer Fehlerhaftigkeit andere, rechtliche gebotene Verfahrensschritte entwertete. Eine solche Entwertung ist hier unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu verneinen. Dies betrifft insbesondere die gebotene Anstoßwirkung.
Die Bekanntmachung des Planentwurfs soll Anstoßwirkung haben. Daher kommt der Kennzeichnung des Plangebiets in der Bekanntmachung eine besondere Bedeutung zu. Die Öffentlichkeit muss an Hand dieser Bezeichnung erkennen können, ob sie sich über das Verfahren unterrichten und dazu eventuell Anregungen geben möchte (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 9 Rn. 38). Die öffentliche Bekanntmachung darf grundsätzlich keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. September 2021 – 10 A 20.19 –, juris Rn. 55; zur Bauleitplanung: BVerwG, Beschluss vom 14. September 2020 – 4 BN 10.20 –, juris Rn. 5).
Im vorliegenden Fall gab es bei der Bekanntmachung im Amtsblatt keinen Fehler. Die von den Änderungen betroffenen Flächen sind dort aufgeführt.
Die damit bewirkte Anstoßwirkung ist auch nicht durch die fehlerhaften Überschriften in den Pop-up-Fenstern entwertet worden. Die unzutreffende Angabe „Abgelehnte Potenzialfläche“ war nicht geeignet, etwa diejenigen, denen es ausschließlich darum ging, sich kritisch zu neu hinzutretenden Vorranggebieten zu äußern, von Stellungnahmen abzuhalten. Von einem verständigen Nutzer des Online-Tools konnte eine über das bloße Ablesen der Überschrift hinausgehende Absicherung seines Informationsstandes erwartet werden. Einerseits handelte es sich bei dem Ausdruck „Abgelehnte Potenzialfläche“ erkennbar lediglich um einen schlagwortartigen, nicht auf abschließende Unterrichtung angelegten Hinweis. Anderseits bot die interaktive Karte – wie dargestellt – mehrere weitere, jeweils für sich hinreichend aufschlussreiche Informationsmöglichkeiten; zudem waren unter dem Reiter „Planungsdokumente“ die nach dem Gesetz für die Beteiligung zur Verfügung zu stellenden Dokumente ordnungsgemäß abgelegt.
i) Der Vortrag des Antragstellers, im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, verfängt nicht. Die Berücksichtigung von Stellungnahmen in Beteiligungsverfahren ist keine im Verfahrensrecht wurzelnde Verpflichtung, sondern Teil der Abwägung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG), für die die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Es gibt daher keine Verpflichtung zur „mehrfachen“ Berücksichtigung von Stellungnahmen. Insbesondere kommt es nicht isoliert auf eine frühzeitige Auswertung der Stellungnahmen durch die Landesplanungsbehörde an (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 49).
II. Die Landesverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 46).
Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).
Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.
1. Die Landesplanungsbehörde hat die Stellungnahmen der Gemeinden in den Beteiligungsverfahren berücksichtigt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG). Ohne Erfolg beanstandet der Antragsteller, Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten. Dieser Vortrag ist nicht substanziiert. Die Landesplanungsbehörde hat nach eigener Aussage sämtliche Stellungnahmen zur Kenntnis genommen und berücksichtigt. Mit etwaigen Befangenheitsgründen habe sie sich nicht auseinandergesetzt. Es gibt keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht der Wahrheit entspricht.
2. Planungsgrundlage ist eine Windenergie-Referenzanlage von 150 m Gesamthöhe mit einem Rotordurchmesser von 100 m und 3,2 MW Leistung (Plankonzept, S. 39 ff.). Das ist nicht zu beanstanden.
Der Plangeber ist von Gesetzes wegen nicht dazu verpflichtet, der Abwägung eine bestimmte Referenzanlage zu Grunde zu legen. Wenn er davon Gebrauch macht, ist er in der Dimensionierung grundsätzlich frei, so lange er sich in einem realitätsnahen Bereich bewegt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 6. April 2017 – 12 KN 6/16 –, juris Rn. 23 ff.; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 122; VHG Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 89). Dies ändert allerdings nichts daran, dass eine Referenzanlage die Wirklichkeit nicht vollständig abbildet. Der Plangeber muss sich daher, soweit dazu Anlass besteht, damit auseinandersetzen, dass tatsächlich Anlagen unterschiedlicher Größenordnungen errichtet werden. Im Übrigen hängt die Bedeutung der Referenzanlage für die Abwägung davon ab, bei welchen Abwägungsschritten auf die Referenzanlage Bezug genommen wird. So kann es bei der Bemessung harter Tabukriterien sinnvoll sein, von einer eher vorsichtig dimensionierten Anlage auszugehen, da sich der Plangeber anderenfalls dem Vorwurf ausgesetzt sehen kann, solche Flächen als harte Tabuzonen zu behandeln, in denen die Windkraftnutzung nicht schlechthin ausgeschlossen ist. Andererseits können bei der Bestimmung von Vorsorgeabständen oder Abwägungskriterien auch größer dimensionierte Referenzanlagen zu Grunde gelegt werden. Insofern ist der Plangeber nicht verpflichtet, bei sämtlichen Abwägungsschritten stets von derselben Referenzanlage auszugehen.
Vor diesem Hintergrund gibt es keine gewichtigen Argumente, die gegen die von der Landesplanungsbehörde gewählte Referenzanlage sprechen. Da diese insbesondere für die Bestimmung des harten Abstandspuffers zur Wohnbebauung von Bedeutung ist, bestand hinreichende Veranlassung, von einer eher im unteren Bereich dimensionierten Anlage auszugehen, die aber noch wirtschaftlich betrieben werden kann. Die gewählte Referenzanlage wird dem gerecht. Sie ist realitätsnah. Die Annahme des Antragsgegners, dass Anlagen kleiner oder gleich der Referenzanlage unter den seinerzeitigen Vergütungsbedingungen und den Anforderungen der Regionalplanung wirtschaftlich betrieben werden konnten, ist nicht zu beanstanden. Die Realitätsnähe wird durch die im Internet abrufbaren Jahresberichte der Deutsche WindGuard „Status des Windenergieausbaus an Land in Deutschland“ belegt, auf die sich auch das Plankonzept bezieht (dort S. 39 bei Fn. 2). Im Jahr 2019 – dem letzten Jahr, für das zum maßgeblichen Zeitpunkt vollständige Zahlen vorlagen –, betrug die durchschnittliche Gesamthöhe von neu installierten Anlagen in Schleswig-Holstein 155 Meter, der durchschnittliche Rotordurchmesser 113 Meter und die durchschnittliche Anlagenleistung 3,17 MW. Die Veränderungen zum Vorjahr betrugen bundesweit bei der Gesamthöhe + 1 %, beim Rotordurchmesser + 2 % und bei der Anlagenleistung + 3 %. Bei der Prognose der zukünftigen Entwicklung durfte sich die Landesplanungsbehörde Zurückhaltung auferlegen, da diese – insbesondere auf längere Sicht – mit Unsicherheiten behaftet war.
3. Gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen bestehen keine Bedenken.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 53).
Harte Tabuzonen sind Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, die mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6). Dem Plangeber kommt bei der Markierung harter Tabuzonen eine „Typisierungsbefugnis“ zu, so dass dieser berechtigt ist, den maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris Rn. 8) und auf Erfahrungswerte zurückzugreifen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 –, juris Rn. 19).
Ein rechtliches Hindernis ist gegeben, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen an den Anforderungen anderer Gesetze scheitern muss (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 68). An einem solchen Hindernis fehlt es, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein. Sind die Voraussetzungen, an die er den Ausnahmevorbehalt knüpft, objektiv erfüllt, so kann von einem unüberwindbaren rechtlichen Hindernis keine Rede sein. Zeichnet sich die Erteilung einer Ausnahme ab, weil eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose berücksichtigen. Hierbei bildet die Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde ein gewichtiges Indiz (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20).
a) Das harte Tabukriterium „Überplanter Innenbereich nach § 30 und nicht überplanter Innenbereich nach § 34 BauGB, Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich; Abstand von 250 m um die vorgenannten Bereiche / Nutzungen; ausgenommen davon Industriegebiete (§ 9 BauNVO) und Sondergebiete (§ 11 BauNVO), soweit in letzteren WKA zulässig sind, sowie Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2 BauGB, die diesen Gebieten entsprechen; ausgenommen weiterhin solche Bebauungsplangebiete, die die Zulassung von WKA begründen“ (Ziffer 2.3.2.1 des Plankonzepts) ist nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil auch überplante Gewerbegebiete zu den harten Tabuzonen gezählt werden.
Der Antragsgegner durfte davon ausgehen, dass es raumbedeutsamen Windenergieanlagen – nur diese sind von der raumordnerischen Steuerung betroffen (Plankonzept, S. 38) – in einem Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) typischerweise an der Gebietsverträglichkeit fehlt.
Gewerbegebiete dienen gemäß § 8 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Der Begriff „Gewerbebetrieb“ ist über seinen Wortlaut hinaus als Anlage für gewerbliche Zwecke zu lesen, so dass auch eine Windenergieanlage einen Gewerbebetrieb im planungsrechtlichen Sinne darstellt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Juni 2015 – 12 LC 230/14 –, juris Rn. 21).
Der weite Nutzungsbegriff des Gewerbebetriebs bedarf indes im Hinblick auf die allgemeine Zweckbestimmung und die besondere Funktion der einzelnen Baugebiete der Baunutzungsverordnung einer einschränkenden Auslegung unter dem Aspekt der Gebietsverträglichkeit. Die Gebietsverträglichkeit ist eine ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung, die in allen Baugebietstypen anzuwenden ist. Im Sinne einer Feinjustierung greift sie korrigierend in die Zulässigkeitskataloge der Baugebietsvorschriften ein, wenn eine bestimmte Nutzungsart mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Gebiets nicht verträglich ist, obwohl sie unter einen der ausdrücklich aufgeführten Nutzungsbegriffe fällt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Juni 2015 – 12 LC 230/14 –, juris Rn. 23; Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 5. Aufl. 2022, § 8 Rn. 19).
Die Prüfung der Gebietsverträglichkeit rechtfertigt sich aus dem typisierenden Ansatz der Baugebietsvorschriften der Baunutzungsverordnung. Der Verordnungsgeber will durch die Zuordnung von Nutzungen zu den näher bezeichneten Baugebieten die vielfältigen und oft gegenläufigen Ansprüche an die Bodennutzung zu einem schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupolitik bringen. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn die vom Verordnungsgeber dem jeweiligen Baugebiet zugewiesene allgemeine Zweckbestimmung den Charakter des Gebiets eingrenzend bestimmt. Von maßgeblicher Bedeutung für die Frage, welche Vorhaben mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines Baugebiets unverträglich sind, sind die Anforderungen des jeweiligen Vorhabens an ein Gebiet, die Auswirkungen des Vorhabens auf ein Gebiet und die Erfüllung des spezifischen Gebietsbedarfs. Entscheidend ist, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, ein bodenrechtlich beachtliches Störpotenzial zu entfalten, das sich mit der Zweckbestimmung des Baugebiets nicht verträgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 4 C 10.09 –, juris Rn. 19 und 21; Urteil vom 2. Februar 2012 – 4 C 14.10 –, juris Rn. 16 f.). Gegenstand der Betrachtung sind die Auswirkungen, die typischerweise von einem Vorhaben der beabsichtigten Art, insbesondere nach seinem räumlichen Umfang und der Größe seines betrieblichen Einzugsbereichs, der Art und Weise der Betriebsvorgänge, dem vorhabenbedingten An- und Abfahrtsverkehr sowie der Dauer dieser Auswirkungen und ihrer Verteilung auf die Tages- und Nachtzeiten ausgehen (vgl. Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 5. Aufl. 2022, § 8 Rn. 19).
Unter Berücksichtigung dessen sind raumbedeutsame Windenergieanlagen generell geeignet, ein bodenrechtlich beachtliches Störpotenzial zu entfalten, das sich mit der Zweckbestimmung des Gewerbegebiets nicht verträgt.
Nach dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 38) kann sich die Raumbedeutsamkeit einer Einzelanlage insbesondere aus ihren Dimensionen (Höhe, Rotordurchmesser), aus ihrem Standort oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte Ziele der Raumordnung (Schutz der Bevölkerung, von Natur und Landschaft, Erholung und Fremdenverkehr) ergeben. Daher sind nach der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (LEP) 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land), 10 Z Kleinanlagen als Einzelanlagen mit in der Regel bis zu 30 m Gesamthöhe und Nebenanlagen, die einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BauGB dienen, mit in der Regel bis zu 70 m Gesamthöhe nicht vom raumordnerischen Ausschluss betroffen.
Solche raumbedeutsamen Windenergieanlagen haben weitreichende Umwelt- und Raumauswirkungen, weshalb sie – insofern teilt der Senat die Einschätzung des Antragsgegners – große Teile der Gewerbegebiete für andere gewerbliche Nutzungen sperren würden, was wiederum kein Planungsziel bei der Ausweisung von Gewerbegebieten sein kann.
Die Änderung des § 8 Abs. 2 BauNVO durch das Gesetz zur Stärkung der Digitalisierung im Bauleitplanverfahren vom 3. Juli 2023 (BGBl. 2023 I, Nr. 176), gültig ab dem 7. Juli 2023, rechtfertigt keine andere Annahme. Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO sind nunmehr Gewerbebetriebe aller Art einschließlich Anlagen zur Erzeugung von Strom und Wärme aus solarer Strahlungsenergie oder Windenergie, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe in einem Gewerbegebiet zulässig. Zum einen war diese Regelung zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG) nicht in Kraft. Zum anderen sollen nach der Gesetzesbegründung durch die Änderung des § 8 Abs. 2 BauNVO die allgemeinen Anforderungen an die Gebietsverträglichkeit nicht verändert werden (vgl. BT-Drucks. 20/7248, S. 36).
Soweit das harte Tabukriterium Gewerbegebiete (§ 8 BauNVO) einbezieht und Industriegebiete (§ 9 BauNVO) vom Anwendungsbereich ausnimmt, liegt eine Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Ungleichbehandlung nicht vor. Denn es fehlt an der Vergleichbarkeit der Baugebiete. Während Gewerbegebiete der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben dienen (§ 8 Abs. 1 BauNVO), dienen Industriegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (§ 9 Abs. 1 BauNVO).
b) Das harte Tabukriterium „Straßenrechtliche Anbauverbotszone“ (Ziffer 2.3.2.2 des Plankonzepts) begründet keinen Abwägungsfehler.
Die Anbauverbotszone, jeweils gemessen vom Fahrbahnrand, beträgt gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG bei Bundesautobahnen 40 m und bei Bundesstraßen 20 m, bei Landesstraßen 20 m und bei Kreisstraßen 15 m (§ 29 Abs. 1 Buchst. a und b StrWG) sowie ggf. bei bestimmten Gemeindeverbindungsstraßen bis zu 10 m (§ 29 Abs. 4 StrWG). Die Vorschriften rechtfertigen die Festlegung einer harten Tabuzone, da innerhalb der straßenrechtlichen Anbauverbotszonen die Errichtung von Windenergieanlagen unzulässig ist (so auch im Hinblick auf § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG und das jeweilige Landesrecht VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 62; OVG Münster, Urteil vom 10. Mai 2021 – 2 D 100/19.NE –, juris Rn. 114; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 118). Etwas anderes ergibt sich nicht aus den Ausnahmemöglichkeiten in § 9 Abs. 8 FStrG und § 29 Abs. 3 StrWG.
Nach § 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG kann die oberste Landesstraßenbaubehörde oder das Fernstraßen-Bundesamt an den Bundesfernstraßen, soweit dem Bund die Verwaltung einer Bundesfernstraße zusteht, im Einzelfall Ausnahmen von den Verboten der Absätze 1, 4 und 6 zulassen, wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichungen erfordern.
Gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 StrWG, der über § 29 Abs. 4 Satz 3 StrWG auch auf Gemeindeverbindungsstraßen Anwendung findet, kann der Träger der Straßenbaulast unbeschadet sonstiger Baubeschränkungen Ausnahmen von dem Anbauverbot zulassen, wenn es im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung vom Anbauverbot mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern.
Windenergieanlagen unterfallen typischerweise nicht den gesetzlichen Ausnahmetatbeständen, weil der Ausschluss von Windkraftanlagen in diesem Bereich weder eine vom Gesetzgeber nicht beabsichtigte Härte darstellt noch Gründe des Wohls der Allgemeinheit eine Abweichung vom Anbauverbot bei Windkraftanlagen erfordert.
Soweit das gesamträumliche Plankonzept (S. 47) davon spricht, dass Windkraftanlagen „regelmäßig“ nicht den gesetzlichen Ausnahmetatbeständen unterfielen, handelt es sich um eine folgenlose sprachliche Ungenauigkeit. Dem Antragsgegner war bei der Planaufstellung der Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst, da er zutreffend davon ausgegangen ist, dass der Begriff der harten Tabuzonen der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums dient, die für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (Plankonzept, S. 46), und mit dem Begriff der weichen Tabuzonen Bereiche des Planungsraums erfasst werden, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windkraftanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll, obwohl hier Windenergienutzung aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen generell möglich ist (Plankonzept, S. 53).
c) Das harte Tabukriterium „Binnenwasserstraßen nach § 1 Abs. 1 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG)“ (Ziffer 2.3.2.3 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
Bundeswasserstraßen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 WaStrG in der zum Beschlusszeitpunkt maßgeblichen Fassung vom 24. Mai 2016 (gültig bis zum 8. Juni 2021, nachfolgend WaStrG a.F.) sind die Binnenwasserstraßen des Bundes, die dem allgemeinen Verkehr dienen; als solche gelten die in der Anlage 1 aufgeführten Wasserstraßen; dazu gehören auch alle Gewässerteile, die
a) mit der Bundeswasserstraße in ihrem Erscheinungsbild als natürliche Einheit anzusehen sind,
b) mit der Bundeswasserstraße durch einen Wasserzufluss oder Wasserabfluss in Verbindung stehen,
c) einen Schiffsverkehr mit der Bundeswasserstraße zulassen und
d) im Eigentum des Bundes stehen.
Nach § 1 Abs. 4 WaStrG a.F. gehören zu den Bundeswasserstraßen
1. die bundeseigenen Schifffahrtsanlagen, besonders Schleusen, Schiffshebewerke, Wehre, Schutz-, Liege- und Bauhäfen sowie bundeseigene Talsperren, Speicherbecken und andere Speisungs- und Entlastungsanlagen,
2. die ihrer Unterhaltung dienenden bundeseigenen Ufergrundstücke, Bauhöfe und Werkstätten,
3. bundeseigene Einrichtungen oder Gewässerteile, die der Erhaltung oder Wiederherstellung der Durchgängigkeit bei Stauanlagen, die von der Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes errichtet oder betrieben werden, dienen.
Das harte Tabukriterium ist aufgrund des Bundeswasserstraßengesetzes gerechtfertigt.
Gemäß § 10 WaStrG, auf den sich auch der Antragsgegner im gesamträumlichen Plankonzept stützt (S. 48), sind Anlagen und Einrichtungen in, über oder unter einer Bundeswasserstraße oder an ihrem Ufer von den Eigentümern und Besitzern so zu unterhalten und zu betreiben, dass die Unterhaltung der Bundeswasserstraße, der Betrieb der bundeseigenen Schifffahrtsanlagen oder der Schifffahrtszeichen sowie die Schifffahrt nicht beeinträchtigt werden. Die Vorschrift bezweckt, den ungestörten Fortbestand der Widmung der Wasserstraße zum Verkehrsweg zu sichern, indem bestimmte Pflichten hinsichtlich der Unterhaltung und des Betriebes von Anlagen und Einrichtungen begründet werden (vgl. Reinhardt/Schäfer, in: Bundeswasserstraßengesetz, 3. Online-Auflage 2017, WaStrG § 10 Rn. 1). Die gesetzliche Widmung der Bundeswasserstraßen enthält § 5 WaStrG, wonach jedermann im Rahmen der Vorschriften des Schifffahrtsrechts einschließlich des Schifffahrtabgabenrechts sowie der Vorschriften des Bundeswasserstraßengesetzes die Bundeswasserstraßen mit Wasserfahrzeugen befahren darf (Satz 1).
§ 31 WaStrG normiert einen Genehmigungsvorbehalt. Gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG bedürfen die Errichtung, die Veränderung und der Betrieb von Anlagen einschließlich des Verlegens, der Veränderung und Betriebs von Seekabeln in, über oder unter einer Bundeswasserstraße oder an ihrem Ufer, einer strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung des Wasserstraßen- und Schifffahrtsamtes, wenn durch die beabsichtigte Maßnahme eine Beeinträchtigung des für die Schifffahrt erforderlichen Zustandes der Bundeswasserstraße oder der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten ist. Die Genehmigung bezweckt, außerhalb der Verkehrsnutzung liegende Vorhaben an die Erfordernisse anzupassen, die sich aus der Verkehrsfunktion der Bundeswasserstraßen ergeben. Die Genehmigung soll erreichen, dass der aus § 5 WaStrG folgende Widmungszweck ständig erfüllt werden kann (vgl. Reinhardt/Schäfer, in: Bundeswasserstraßengesetz, 3. Online-Aufl. 2017, WaStrG § 31 Rn. 2).
Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 WaStrG dürfen Anlagen und ortsfeste Einrichtungen aller Art weder durch ihre Ausgestaltung noch durch ihren Betrieb zu Verwechselungen mit Schifffahrtszeichen Anlass geben, deren Wirkung beeinträchtigen, deren Betrieb behindern oder die Schiffsführer durch Blendwirkungen, Spiegelungen oder anders irreführen oder behindern.
Aus den Vorschriften ergibt sich, dass die Binnenwasserstraßen dem Schiffsverkehr gewidmet sind und andere Nutzungen nur zulässig sind, wenn diese mit dem Widmungszweck vereinbar sind und die Schifffahrt dadurch nicht beeinträchtigt wird. Der Senat teilt die Einschätzung des Antragsgegners (Plankonzept, S. 48), dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen typischerweise in Binnenwasserstraßen nach § 1 Abs. 1 WaStrG verboten ist, weil die Errichtung solcher Anlagen die Schifffahrt beeinträchtigt. Soweit das gesamträumliche Plankonzept (S. 48) davon spricht, dass die Errichtung von Windkraftanlagen in Binnenwasserstraßen „regelmäßig“ der Vorrang der Schifffahrt entgegenstehe, handelt es sich um eine folgenlose sprachliche Ungenauigkeit.
Die Erteilung einer strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG zeichnete sich auch nicht ab, weil eine Ausnahmelage objektiv nicht gegeben war. Die nach § 45 Abs. 1 WaStrG für den Vollzug des Bundeswasserstraßengesetzes zuständige Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes, Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt (GDWS), wies in ihrer Stellungnahme vom 2. März 2020 zu den 3. Planentwürfen der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans und den Regionalplänen für die Planungsräume I, II und III (Verwaltungsvorgänge Akte 9, Vorgänge 03-10, S. 9615) nicht auf die Möglichkeit einer Genehmigung nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG hin. Die GDWS drang sogar auf eine – vom Antragsgegner nicht übernommene – Ausweitung des harten Tabukriteriums, weil – so die GDWS – der potentielle Einfluss von Windkraftanlagen und ihrer technischen Ausrüstung auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs nicht allein auf Standorte in bzw. in unmittelbarer Nähe zu Bundeswasserstraßen beschränkt sei. Windkraftanlagen dürften auch an Land im Einflussbereich der Bundeswasserstraßen nicht gebaut werden, wenn dadurch Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs zu erwarten seien, die durch Bedingungen und Auflagen weder verhütet noch ausgeglichen werden könnten.
Der Einwand, auf bundeseigenen Ufergrundstücken nach § 1 Abs. 4 Nr. 2 WaStrG a.F. sei die Errichtung von Windenergieanlagen nicht von vornherein ausgeschlossen, begründet keinen Abwägungsfehler. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Stellungnahme der GDWS vom 2. März 2020 auf der Ebene der Raumordnung davon ausgehen, dass die Errichtung von Windenergieanlagen auf bundeseigenen Ufergrundstücken, die der Unterhaltung der Binnenwasserstraße dienen, typischerweise ausgeschlossen ist. Die in der mündlichen Verhandlung erörterten Beispiele von Windkraftanlagen, die an den Nord-Ostsee-Kanal in Rendsburg, an die Elbe in Geesthacht und an den Brunsbütteler Elbehafen angrenzen bzw. sich auf dem Gelände des Eidersperrwerks südlich von Tönning befinden sollen, rechtfertigen aufgrund der Typisierungsbefugnis des Plangebers kein anderes Ergebnis.
d) Das harte Tabukriterium „militärische Liegenschaften“ (Ziffer 2.3.2.4 des Plankonzepts) erweist sich als abwägungsfehlerfrei.
Es ist rechtlich unmöglich, auf „militärischen Liegenschaften“ Windenergieanlagen zu errichten.
Der Bund kann sich gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung (Landbeschaffungsgesetz) Grundstücke beschaffen. Im Eigentum stehende Grundstücke des Bundes, die einer militärischen Nutzung zugeführt werden, sind der gemeindlichen Bauleitplanung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2000 – 4 C 13.99 –, juris Rn. 18) ebenso entzogen wie der überörtlichen Regionalplanung. Das Landbeschaffungsgesetz will erkennbar erreichen, dass die nach ihm beschafften Flächen der planerischen Disposition entzogen sein sollen. Eine bloße Berücksichtigungspflicht als „Belange der Verteidigung“, die bei der planerischen Abwägung überwunden werden könnten, würde dem Ziel des Landbeschaffungsgesetzes nicht gerecht, die betroffenen Flächen für das Verteidigungsprojekt verfügbar zu machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 – 4 C 51.83 –, juris Rn. 23).
Der in der mündlichen Verhandlung erörterte Umstand, dass sich auf oder jedenfalls an dem Gelände der 4. Batterie des Flugabwehrraketenbataillons 38 bei Wesselburener Deichhausen einer Windenergieanlage befinden soll, begründet aufgrund der Typisierungsbefugnis des Plangebers keinen Abwägungsfehler.
e) Das harte Tabukriterium „Schutzstreifen an Gewässern gemäß § 35 LNatSchG i.V.m. § 61 BNatSchG, mit Ausnahme der nach § 35 Abs. 3 Nr. 3 LNatSchG zulässigen Vorhaben“ (Ziffer 2.3.2.5 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Es ist nicht zulässig, in Schutzstreifen an Gewässern raumbedeutsame Windkraftanlagen zu errichten.
Nach § 35 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG dürfen an Gewässern erster Ordnung sowie Seen und Teichen mit einer Größe von einem Hektar und mehr bauliche Anlagen in einem Abstand von 50 Meter landwärts von der Uferlinie nicht errichtet oder wesentlich erweitert werden. An den Küsten ist abweichend von Satz 1 ein Abstand von mindestens 150 Meter landwärts von der mittleren Hochwasserlinie an der Nordsee und von der Mittelwasserlinie an der Ostsee einzuhalten (§ 35 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG). Bei Steilufern bemessen sich die Abstände landwärts von der oberen Böschungskante des Steilufers (§ 35 Abs. 2 Satz 3 LNatSchG).
Windenergieanlagen sind als bauliche Anlagen ohne die Möglichkeit einer Ausnahme nach § 35 Abs. 4 LNatSchG von dem Verbot umfasst. Es ist nicht ersichtlich, wie raumbedeutsame Windenergieanlagen allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild oder die Stadtgestalt prägen oder von städtebaulicher Bedeutung sein können (vgl. § 35 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. b LNatSchG). Dem steht bereits entgegen, dass raumbedeutsame Windenergieanlagen nicht im Ort, sondern erst außerhalb der Ortslagen unter Einhaltung der erforderlichen Abstände errichtet werden (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 12. September 2024 – 5 KM 20/22 OVG –, juris Rn. 18 m.w.N.).
Auch eine objektive Befreiungslage (§ 67 BNatSchG) ist nicht gegeben.
Nach § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG kann von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes, in einer Rechtsverordnung auf Grund des § 57 BNatSchG sowie nach dem Naturschutzrecht der Länder auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Nr. 1) oder die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (Nr. 2).
Da nicht alle relevanten Konfliktlagen abstrakt generell vorab antizipiert und abschließend geregelt werden können, verschafft das Bundesnaturschutzgesetz über § 67 die Möglichkeit, verfassungsrelevante Konfliktlagen in Ansehung von Besonderheiten des Einzelfalls rechtskonform zu lösen (Teßmer, in: BeckOK Umweltrecht, Giesberts/Reinhardt, 72. Edition Stand: 01.10.2024, BNatSchG § 67 Rn. 1).
Raumbedeutsame Windkraftanlagen erfordern, auch soweit die Schaffung einer klimaneutralen Versorgung der Bevölkerung als Grund des Wohls der Allgemeinheit angeführt wird, keine Befreiung. Dem öffentlichen Interesse an umweltfreundlicher Energieversorgung kann auch in anderer Weise als durch die Errichtung von Windenergieanlagen in den Schutzstreifen an Gewässern Rechnung getragen werden.
Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 13.10.2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 81) und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 23.05.2019 – 2 A 4.19 –, juris Rn. 106) ist hier nicht einschlägig, da sich die Entscheidungen nicht mit den strengeren landesrechtlichen Regelungen zur Schutzwürdigkeit von Gewässerstreifen nach § 35 Abs. 2 bis 6 LNatSchG in Schleswig-Holstein beschäftigen. Gemäß § 35 Abs. 1 LNatSchG gelten abweichend von § 61 BNatSchG für die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen an Gewässern ausschließlich die Absätze 2 bis 6.
f) Das harte Tabukriterium „Wasserschutzgebiete Zone II einschließlich einer davon umschlossenen Zone I“ (Ziffer 2.3.2.6 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
Es ist nicht zulässig, in den Wasserschutzgebieten der Zonen I und II raumbedeutsame Windenergieanlagen zu errichten.
Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (Nr. 1), das Grundwasser anzureichern (Nr. 2) oder das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden (Nr. 3), kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG). Gemäß § 51 Abs. 2 WHG sollen Trinkwasserschutzgebiete nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.
Wasserschutzgebiete werden üblicherweise in drei Zonen mit unterschiedlicher Schutzintensität eingeteilt. Es ist zwischen der Fassungszone (Zone I), die die Wasserentnahmestelle selbst umfasst, der engeren Schutzzone (Zone II), in der insbesondere nur beschränkte landwirtschaftliche Nutzungen erlaubt sind, und der weiteren Schutzzone (Zone III), in der in gewissem Umfang auch Wohnhäuser und gewerbliche Nutzungen zugelassen werden können, zu unterscheiden (Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 105. EL September 2024, WHG § 51 Rn. 78).
In der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert, u.a. bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG).
Im Bereich des Planungsraumes III wurden insgesamt sechs Wasserschutzgebiete mit den Zonen I und II gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG festgesetzt (vgl. den Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020, S. 77 bis 79). Es handelt sich um die folgenden Gebiete:
Nr.
Name des WSG
In Kraft getreten/geändert
Größe gesamt [ha]
Größe Zonen I/II [ha]
Kreis
8
Glinde
1985
3.585
39,6
Stormarn
11
Kleve
1988
1.736
90,4
Steinburg
14
Haseldorfer Marsch
1998/2010
5.226
25,4
Pinneberg
29
Elmshorn Köhnholz/ Krückaupark
2002/2010
4.159
45,4
30
Uetersen
2003/2010
515
9,1
31
Pinneberg Peiner Weg
2005/2010
566
2,1
In den Zonen I und II dieser Wasserschutzgebiete ist es verboten, raumbedeutsame Windenergieanlagen zu errichten (aa bis ff). Die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung scheidet aus (gg).
aa) Die Wasserschutzgebietsverordnung Glinde vom 30. Juli 1985 (§ 1 Abs. 2) gliedert das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), in die engere Schutzzone (Zone II) und in den Fassungsbereich (Zone I). In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4). In der Zone II ist es verboten, die in § 3 Nr. 2 bis 11 und § 3 Nr. 1 i.V.m. § 2 genannten Handlungen vorzunehmen. Nach § 2 Nr. 1 der Verordnung ist es verboten, Wohngebäude, Krankenhäuser, Heilstätten oder Gewerbebetriebe zu errichten oder wesentlich zu ändern, wenn das Schmutzwasser sowie das von Verkehrs-, Industrie- und Gewerbeflächen abfließende Niederschlagswasser nicht in dichten Leitungen oder Behältern gesammelt und zu einer zentralen Abwasseranlage geleitet oder transportiert wird. Eine Windkraftanlage lässt sich unter den Begriff des Gewerbebetriebes fassen. Das von den genutzten Flächen (Gewerbeflächen) abfließende Niederschlagswasser wird typischerweise nicht in dichten Leitungen oder Behältern gesammelt und zu einer zentralen Abwasseranlage geleitet oder transportiert.
bb) Die Wasserschutzgebietsverordnung Kleve vom 30. September 1988 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (Zone II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4). In der Zone II ist es verboten, Wohngebäude, gewerbliche oder landwirtschaftliche Betrieb zu errichten oder wesentlich zu ändern (§ 3 Nr. 2).
cc) Die Wasserschutzgebietsverordnung Haseldorfer Marsch vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 7 Abs. 1 Nr. 5). In der Zone II ist es verboten, bauliche Anlagen, insbesondere gewerbliche und landwirtschaftliche Betriebe zu errichten, zu erweitern oder deren Nutzung wesentlich zu ändern (§ 6 Abs. 1 Nr. 2).
dd) Die Wasserschutzgebietsverordnung Elmshorn Köhnholz/Krückaupark vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
ee) Die Wasserschutzgebietsverordnung Uetersen vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
ff) Die Wasserschutzgebietsverordnung Pinneberg Peiner Weg vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
gg) Die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme für die Errichtung einer raumbedeutsamen Windenergieanlage scheidet aus.
Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG kann die zuständige Behörde von Verboten, Beschränkungen sowie Duldungs- und Handlungspflichten nach Satz 1 eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Sie hat eine Befreiung zu erteilen, soweit dies zur Vermeidung unzumutbarer Beschränkungen des Eigentums erforderlich ist und hierdurch der Schutzzweck nicht gefährdet wird (§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG).
Die Wasserschutzgebietsverordnungen sehen darüber hinaus Ausnahmemöglichkeiten vor.
Nach § 5 Abs. 1 der Wasserschutzgebietsverordnung Glinde vom 30. Juli 1985 kann die Wasserbehörde des Kreises Stormarn auf Antrag Ausnahmen von den Verboten des § 2, § 3 und § 4 Abs. 1 zulassen, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Ausnahme erfordern (Nr. 1) oder das Verbot im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führt und das Wohl der Allgemeinheit nicht entgegensteht (Nr. 2) und eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist oder durch Schutzvorkehrungen verhindert werden kann.
Die Wasserschutzgebietsverordnung Kleve vom 30. September 1988 Verordnung lässt eine Ausnahme von den Verboten des § 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 3 Nr. 2 nicht zu. Nach § 5 Abs. 1 der Verordnung kann nur von den Verboten des § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 9 sowie § 3 Nr. 3 und 9 eine Ausnahme zugelassen werden.
Von den Verboten u.a. nach § 6, § 7 Abs. 1 kann gemäß § 13 Satz 1 der Wasserschutzgebietsverordnung Haseldorfer Marsch vom 27. Januar 2010 eine Ausnahme zugelassen werden, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern (Nr. 1) oder das Ge- oder Verbot im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führt und das Wohl der Allgemeinheit nicht entgegensteht (Nr. 2) und eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist oder durch Schutzvorkehrungen verhindert werden kann. Die Wasserschutzgebietsverordnungen Elmshorn Köhnholz/Krückaupark vom 27. Januar 2010, Uetersen vom 27. Januar 2010 und Pinneberg Peiner Weg vom 27. Januar 2010 enthalten jeweils in § 13 Satz 1 eine gleichlautende Ausnahmemöglichkeit.
Da Wasserschutzzonen I ausschließlich die jeweiligen Fassungsbereiche und damit nur das direkte Umfeld von Wassergewinnungsanlagen umfassen, scheidet hier die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme für die Errichtung einer Windenergieanlage von vornherein aus (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 102; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 85; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78).
Auch für die räumlich weiter gefassten Wasserschutzzonen II kommt die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme typischerweise nicht in Betracht (offen gelassen von VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 86; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 107 f.). Der Antragsgegner durfte auf Ebene der Regionalplanung davon ausgehen, dass die Errichtung einer raumbedeutsamen Windenergieanlage in einer Wasserschutzzone II typischerweise eine Gefährdung des Wasserschutzgebietes darstellt. Auch überwiegende Gründe des Allgemeinwohls erfordern keine Befreiung. Dem öffentlichen Interesse an umweltfreundlicher Energieversorgung kann auch in anderer Weise als durch die Errichtung von Windenergieanlagen in Wasserschutzzonen II Rechnung getragen werden.
g) Das harte Tabukriterium „Naturschutzgebiete (NSG), Gebiete, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als NSG einstweilig sichergestellt sind und Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG das NSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Ziffer 2.3.2.7 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
In Naturschutzgebieten ist die Errichtung von Windenergieanlagen verboten. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Diese Vorschrift begründet diese Verbote nicht aus sich heraus, verpflichtet aber dazu, im Rahmen der Unterschutzstellung ein Verbotsregime zu etablieren, das absolut und nicht lediglich bezogen auf den jeweiligen Schutzzweck jede Veränderung des Gebiets oder seiner Teile unterbindet (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93). Daran schließen sich die Verbote in den Sicherstellungsverordnungen gemäß § 12a Abs. 3 LNatSchG und die gesetzliche Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 LNatSchG an.
Eine objektive Befreiungslage liegt nicht vor. Zwar kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG auf Antrag eine Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Nr. 1) oder die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (Nr. 2). Es ist aber ausgeschlossen, dass diese Voraussetzungen bei der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in Naturschutzgebieten vorliegen. Windenergieanlagen müssen nicht notwendigerweise dort errichtet werden, denn sie sind nicht standortgebunden. Angesichts ihrer Größe führen raumbedeutsame Windenergieanlagen auch stets zu einer Beschädigung und Veränderung des Naturschutzgebietes, die im Hinblick auf den umfassenden Schutz von Naturschutzgebieten nicht mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93; OVG Weimar, Urt. v. 09.11.2022 –1 N 548/19 –, juris Rn. 142; OVG Lüneburg, Urteil vom 7. Februar 2020 – 12 KN 75/18 –, juris Rn. 95; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 97; das OVG Münster, Urteil vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE –, juris Rn. 163 und Urteil vom 10. November 2023 – 7 A 1553/22 –⁠, juris Rn. 88 verlangt die konkrete Überprüfung einer potentiellen Befreiungslage).
h) Das harte Tabukriterium „gesetzlich geschützte Biotope“ (Ziffer 2.3.2.9 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
Die Festlegung einer harten Tabuzone ist gerechtfertigt, weil es rechtlich ausgeschlossen ist, in gesetzlich geschützten Biotopen Windenergieanlagen zu errichten (vgl. OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 52; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 98; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 93).
Gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG ist ein Biotop ein Lebensraum einer Lebensgemeinschaft wild lebender Tier und Pflanzen. Welche Biotope gesetzlich geschützt sind, ist katalogartig in § 30 Abs. 2 BNatSchG und § 21 Abs. 1 LNatSchG geregelt. Nach § 30 Abs. 2 BNatSchG sind Handlungen, die zu einer Zerstörung oder einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung der Biotope führen können, verboten.
Eine objektive Ausnahme- oder Befreiungslage liegt nicht vor.
Von den Verboten des § 30 Abs. 2 BNatSchG kann auf Antrag eine Ausnahme zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können (§ 30 Abs. 3 BNatSchG). Dies schränkt § 21 Abs. 3 LNatSchG aber ein, indem eine Ausnahme gemäß § 30 Abs. 3 BNatSchG von dem Verbot des § 30 Abs. 2 BNatSchG nur für stehende Binnengewässer im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG, die Kleingewässer sind, und für Knicks zugelassen werden kann. Eine solche Ausnahme spielte für das in Rede stehenden Tabukriterium keine Rolle, da der Plangeber bei der Anwendung des Kriteriums nur flächenhafte Biotope mit einer Mindestgröße von 5 ha und zudem keine linienhaften Strukturen wie z.B. Knicks betrachtet hat (Plankonzept, S. 52). Abgesehen davon ist die Ausnahmemöglichkeit ebenso wie Möglichkeit einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG nur theoretischer Natur. Dies gilt umso mehr angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier anhand der Abbildung 12 „Gesetzlich geschützte Biotope und Wälder im Planungsraum III“ im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020 (S. 58) nachvollziehbar ist.
i) Ohne Erfolg beanstandet der Antragsteller (unter Bezugnahme auf OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 209/14 –, juris Rn. 16 ff.), artenschutzrechtliche Verbote begründeten ein hartes Tabukriterium nur in Bereichen, in denen das Verbot voraussichtlich nicht durch eine Ausnahme oder Befreiung überwunden werden könne. Das Argument ist gegenstandslos. Der Plangeber hat der Abwägung keine harten Tabukriterien unterlegt, die mit artenschutzrechtlichen Verboten begründet werden.
4. Auch die Festlegung der weichen Tabuzonen hält einer Überprüfung stand. Sie sind vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.
a) Der Vortrag des Antragstellers, harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt, ist nicht nachvollziehbar. Wie dem gesamträumlichen Plankonzept zu entnehmen ist, war sich der Plangeber des Unterschieds zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst. Dementsprechend hat er die weichen Tabukriterien – anders als die harten – auf eine Abwägung gestützt.
b) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 57 bis 59).
Der in dem Tabukriterium bezeichnete Bereich zwischen 250 und 400 Metern entspricht dem zwei- bis dreifachen der Gesamthöhe der von dem Antragsgegner zu Grunde gelegten Referenzanlage (150 Meter) nach Abzug des Rotorradius (50 Meter) im Hinblick darauf, dass es sich bei den festgelegten Vorranggebieten um Rotor-innerhalb-Flächen handelt. Bei einem solchen Abstand bedurfte die Frage, ob das Gebot der Rücksichtnahme durch eine optisch bedrängende Wirkung verletzt wird, nach dem Stand der Rechtsprechung im maßgeblichen Zeitpunkt regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls (vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 5. Oktober 2020 – 8 A 894/17 –, juris Rn. 252; anders nunmehr § 249 Abs. 10 BauGB n. F.). Dies greift der Plangeber auf, wobei sich die Wendung „beim Dreifachen“ statt „bis zum Dreifachen“ im Begründungstext allenfalls als sprachliche Ungenauigkeit darstellt, die die Schlüssigkeit der Abwägung nicht in Frage stellt. Das Gebot der Rücksichtnahme ist ein beachtlicher Gesichtspunkt, der den Antragsgegner aus Vorsorgegründen dazu veranlassen durfte, innerhalb des betroffenen Abstandes generell keine Vorrangflächen auszuweisen (vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Vorsorgeabstandes auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2023 – 8 B 642/22.AK –, juris Rn. 61 ff.).
Zusätzlich wird das Tabukriterium in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass ein Abstand von etwa 400 Metern bei Anlagen der 3 MW-Leistungsklasse erfahrungsgemäß auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich ist (vgl. Plankonzept, S. 27 ff.). Die mit diesem Argument angestrebte Freihaltung von Windenergieanlagen dient der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; insofern ist die Einstufung als weiches Tabu nicht zu beanstanden (zur Behandlung eines solchen Mindestabstands als weiches Tabu vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 42; VGH Mannheim, Urteil vom 4. Februar 2021 – 5 S 305/19 –, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 234/14 –, juris Rn. 23; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 56; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 94).
Der Antragsgegner hat nicht außer Acht gelassen, dass die technisch maximal mögliche Größe von Windkraftanlagen die Höhe der Referenzanlage übersteigt, hält es aber gleichwohl mit der Orientierung an einer 150 Meter hohen Anlage für sichergestellt, dass eine wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen grundsätzlich möglich ist und sich damit die Privilegierung der Windkraft in dieser Hinsicht durchsetzt. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange.
Der Einwand, dass die Gewerbenutzung nicht denselben Schutz wie die Wohnnutzung verdiene, belegt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG; eine unzulässige Gleichbehandlung ungleicher Tatbestände liegt nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es zwar, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er ist aber nicht schon dann verletzt, wenn der Plangeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Der Plangeber ist nicht verpflichtet, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, dass der Plangeber sie bei seiner Regelung beachten muss (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.05.1992 – 1 BvR 1467/91 –, juris Rn. 23). Unter Berücksichtigung dessen liegt eine sachwidrige Gleichbehandlung nicht vor. Das Plankonzept begründet die Einbeziehung der Gewerbegebiete damit, dass im Einzelfall auch Aufenthaltsräume in Gewerbebauten sowie betriebsbezogene Wohnungen betroffen sein können. Die Begründung ist nachvollziehbar und lässt keine Abwägungsfehler erkennen.
Auch mit Blick auf den Lärmschutz verstößt die Gleichbehandlung von Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich mit Gewerbegebieten nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Unter räumlichen Gesichtspunkten sind die Immissionsrichtwerte in Nr. 6.1 TA Lärm nach sechs verschiedenen Baugebietstypen differenziert. Dabei ist jeweils auf den Gebietstyp abzustellen, der an den für die Beurteilung maßgeblichen Immissionsorten anzutreffen ist (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 105. EL September 2024, TA Lärm 6 Rn. 13). Nach Nr. 6.1 Buchst. b TA Lärm betragen die Immissionsrichtwerte für den Beurteilungspegel für Immissionsorte außerhalb von Gebäuden in Gewerbegebieten 65 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts. Der Schutzanspruch für den bauplanungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) kann demgegenüber nicht schematisch aus der TA Lärm abgeleitet werden. Soweit – wie im Außenbereich – überhaupt keine Festsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen worden sind, sind die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm heranzuziehen, die der Schutzwürdigkeit des Gebiets oder der Einrichtung am ehesten entsprechen, wobei jeweils die besonderen Verhältnisse in dem betroffenen Gebiet zu würdigen sind (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 105. EL September 2024, TA Lärm 6 Rn. 15).
c) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts) weist ebenfalls keine Abwägungsmängel auf (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 61 ff.).
Das Tabukriterium wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 55 f.) damit begründet, dass dem unmittelbar an Siedlungsbereiche angrenzenden Außenbereich planerisch eine Schutz- und Pufferfunktion zukomme. Diese Gebiete sollen als Freiräume ohne dominierende visuelle Beeinträchtigungen erhalten bleiben. Durch ihre Größe und die Drehbewegung sollen potenziell störende Windkraftanlagen erst in einem angemessenen Abstand errichtet werden dürfen.
Diese Akzentuierung der zwar nicht (notwendig) bedrängenden, aber jedenfalls störenden optischen Wirkung von Windkraftanlagen zur Begründung eines verhältnismäßig weiten Abstandspuffers um Innenbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot. Grundsätzlich ist nicht zu beanstanden, wenn der Planungsträger relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 15). Eine nähere Differenzierung, etwa im Hinblick auf bereits genehmigte Windkraftanlagen in diesen Pufferzonen, ist lediglich dann geboten, wenn der Planungsträger als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass mit der gewählten Methode der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 16: „vor diesem Hintergrund“; OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. April 2017 – 2 A 225/16 –, juris Rn. 28). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (siehe unten). Insofern trifft es nicht zu, dass der Siedlungsabstand die verbleibenden Suchräume zwangsläufig auf konfliktbelastete Flächen einschränkt.
Mit der Formulierung des Tabukriteriums hat sich der Plangeber keine Kompetenz angemaßt, die ihm nicht zusteht. Ein solcher Vorwurf kann insbesondere nicht mit Erfolg auf § 249 Abs. 3 BauGB a.F. gestützt werden. Die Vorschrift regelte nicht die Bestimmung weicher Tabuzonen im Rahmen eines Plankonzepts für eine Konzentrationsflächenplanung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
d) Das weiche Tabukriterium „Straßenrechtliche Anbaubeschränkungszonen an Bundes-, Landes- und Kreisstraßen“ (Ziffer 2.4.2.5 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Die Anbaubeschränkungszone beträgt, jeweils gemessen vom Fahrbahnrand, bei Bundesstraßen 20 bis 40 m (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG), bei Landesstraßen 20 bis 40 m (§ 30 Abs. 1 StrWG) und bei Kreisstraßen 15 bis 30 m (§ 30 Abs. 1 StrWG). Das gesamträumliche Plankonzept (S. 58) begründet das weiche Tabukriterium damit, dass bei Windkraftanlagen aufgrund der Höhe der Bauwerke pauschalierend davon auszugehen sei, dass sie in diesem Abstand die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigten.
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG).
Der Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind insofern nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Ein Mangel des Abwägungsergebnisses ist nicht ersichtlich.
Zwar ist das weiche Tabukriterium des Landesentwicklungsplans nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich. Von dem Ergebnis einer Abwägung, die die Landesplanungsbehörde auf der Ebene des Landesentwicklungsplan durchgeführt hat, kann allerdings auf der Ebene der Regionalplanung nicht ausschließlich mit dem Argument abgewichen werden, die Abwägung hätte auch ein anderes Ergebnis rechtfertigen können. Insbesondere durfte Antragsgegner von der Anwendung des in Rede stehenden Tabukriteriums nicht mit der alleinigen Begründung absehen, dass der Betrieb von Windkraftanlagen – allgemein betrachtet – in dem jeweiligen Umgebungsbereich nicht in jedem denkbaren Einzelfall die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs beeinträchtigt und das Interesse an der Nutzung der Windkraft insofern höher gewichtet werden könnte. Dabei handelt es sich um einen Konflikt gegensätzlicher Belange, der – jedenfalls in seiner allgemeinen, auf das Landesgebiet bezogenen Tragweite – bereits auf der Ebene des Landesentwicklungsplans abgearbeitet worden ist. An das Ergebnis, dass der Ausgleich der Belange im Sinne eines weichen Tabukriteriums vorzunehmen ist, war der Plangeber des Regionalplans gebunden (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 68 zum weichen Tabukriterium „Umgebungsbereich von 300 m bei EU-Vogelschutzgebieten“, Ziffer 2.4.2.18 des Plankonzepts).
Demgegenüber kann eine ergänzende Abwägung erforderlich sein, wenn bestimmte Belange auf der Ebene des Landesentwicklungsplans noch nicht oder nicht ausreichend abgewogen werden konnten, weil sich ihre Bedeutung erst aus Einzelheiten erschließt, die den regionalen Planungsraum oder Teile davon besonders kennzeichnen. Dafür spricht hier jedoch nichts. Insbesondere ist es dem Plangeber gelungen, der Windkraft bei Anwendung des im Landesentwicklungsplan vorgegebenen Tabukriteriums im Planungsraum II substanziell Raum zu schaffen (siehe unten).
Eine ergänzende Abwägung kann auch dazu dienen, das Tabukriterium zum Zweck der Flächenausweisung zu konkretisieren. Dazu bestand hier indes kein Anlass, da die straßenrechtliche Anbaubeschränkungszone ohne weitere Vorgabe durch Messungen und Anwendung geometrischer Regeln ermittelt werden kann.
Ungeachtet dessen kann dem Antragsgegner nicht mit Erfolg vorgeworfen werden, es fehle an Tatsachenmaterial für die Annahme, dass Windkraftanlagen in der straßenrechtlichen Anbaubeschränkungszone die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigten. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Höhe von raumbedeutsamen Windkraftanlagen pauschalierend davon ausgehen, dass in diesem Abstand die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs – etwa durch herabfallende Teile oder Eisabwurf – beeinträchtigt wird. Die straßenrechtlichen Anbaubeschränkungen rechtfertigen daher ein weiches Tabukriterium (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 118; VGH Mannheim, Urteil vom 11. Mai 2023 – 14 S 1297/19 –, juris Rn. 64).
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 19. Juni 2019 – 5 K 1030/18 – ist für das weiche Tabukriterium nicht von Belang, da die zitierte Entscheidung sich mit der Genehmigung einer Windenergieanlage innerhalb der Anbaubeschränkungszone von 40 bis 100 m zu Bundesautobahnen im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG befasst hat (juris, Rn. 29). Die straßenrechtlichen Anbaubeschränkungszonen an Bundesautobahnen sind im gesamträumlichen Plankonzept nicht als weiches Tabu, sondern als Abwägungskriterium festgelegt (Ziffer 2.5.2.10).
e) Das weiche Tabukriterium „Gleisanlagen und Schienenwege, sofern sie nicht von Bahnzwecken freigestellt sind, mit einem Abstand von 100 m“ (Ziffer 2.4.2.6 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei. Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG).
Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind nicht ersichtlich. Anknüpfungspunkt für die Beurteilung von Abwägungsmängeln ist das gesamträumliche Plankonzept. Dieses dient zwar unmittelbar der Begründung der Regionalpläne. Ihm lassen aber mittelbar auch diejenigen Erwägungen entnehmen, von denen sich der Plangeber des Landesentwicklungsplans bei der Formulierung der gleichlautenden weichen Tabukriterien und Abwägungskriterien als Grundsätze der Raumordnung hat leiten lassen.
Der Umstand, dass es keine konkreten rechtlichen Vorgaben für Abstände von Windenergieanlagen an Bahnstrecken gibt, begründet keinen Abwägungsfehler. Das Fehlen spezifischer Abstandsempfehlungen für Windkraftanlagen zu Gleisanlagen erkennt auch das gesamträumliche Plankonzept (S. 58 f.). Das schließt jedoch nicht aus, einen Abstand um Gleisanlagen und Schienenwege als weiche Tabuzone festzulegen (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 123, das einen Abstand von 1,5 x der Gesamthöhe der Windkraftanlage für abwägungsfehlerfrei hält). Der Antragsgegner begründet im gesamträumlichen Plankonzept das weiche Tabukriterium damit, dass durch Materialbruch Teile der Windkraftanlage oder sogar die gesamte Anlage auf die Schienenwege stürzen könnten. Mit einem Abstand von 100 m beidseitig der Schienenwege stünde die Referenzanlage insgesamt (Mastfuß bis Bahndamm) 150 m entfernt, der Abstand entspräche also der Unfallhöhe. § 4 Abs. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) gebietet, dass Eisenbahninfrastrukturen den Anforderungen der öffentlichen Sicherheit an den Bau und den Betrieb genügen. Vor diesem Hintergrund sind die Erwägungen des Plangebers sachgerecht.
Für eine weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung bestand keine erkennbare Veranlassung.
f) Das weiche Tabukriterium „5 km Schutzbereich um die DWD-Wetterradarstation Boostedt“ (Ziffer 2.4.2.9 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden.
Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Der Antragsgegner stützt sich im gesamträumlichen Plankonzept (S. 60 f.) auf die Empfehlung der World Metereological Organization (Weltorganisation für Meteorologie – WMO), wonach ein Schutzgürtel von 5 km rund um Wetterradarstationen aufgrund eines eventuellen totalen und nicht rekonstruierbaren Ausfalls von Messungen aufgrund der Beeinträchtigungen durch Windkraftanlagen freizuhalten sei. Dies erweist sich als sachgerecht. Eine gesetzliche Vorgabe ist für die Festlegung des weichen Tabukriteriums als Grundsatz der Raumordnung nicht erforderlich. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB steht der Formulierung des Tabukriteriums nicht im Wege. Die Norm betrifft nicht die Planungs-, sondern die Genehmigungsebene. Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. September 2016 – 4 C 2.16 – (juris) lässt sich keine gegenteilige Rechtsauffassung entnehmen.
g) Das weiche Tabukriterium „80 m Abstand zu Hoch- und Höchstspannungsleitungen über 110 kV“ (Ziffer 2.4.2.11 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans ist der Empfehlung der Bundesnetzagentur (vgl. Plankonzept, S. 61 f.) gefolgt und hat die maßgebliche Standardisierungsnorm herangezogen. Im Ergebnis ist der Plangeber unter Vorsorgegesichtspunkten zur pauschalierenden Annahme eines Abstands von 80 m gekommen. Für eine weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung bestand keine Veranlassung.
h) Die gegen das weiche Tabukriterium „Ausschlusszone um die archäologische Welterbestätte Danewerk/Haithabu“ (Ziffer 2.4.2.14 des Plankonzepts) vorgebrachten Rügen sind unbeachtlich.
Gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Daran fehlt es, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit fehlt, dass die Planungsentscheidung ohne den Fehler anders, also für den jeweiligen Betroffenen günstiger ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. April 2023 – 4 VR 6.22 –, juris Rn. 39). So liegt es hier. Auch bei Nichtberücksichtigung des weichen Tabukriteriums hätten sich die Potenzialflächenkulisse und damit die im Planungsraum III ausgewiesenen Vorranggebiete nicht verändert, da der Planungsraum III von dem weichen Tabukriterium nicht betroffen ist. Die historische Wikingersiedlung Haithabu befindet sich innerhalb des Planungsraums I, auch wenn sich der Abstandsbereich von 10 km bis in den Planungsraum II erstreckt. Das Danewerk ist räumlich weit verzweigt, so dass sich Teile des Befestigungswalls, die mit einem Abstandsradius von bis zu 10 km versehen wurden, innerhalb der Planungsräume I und II befinden (Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum II vom 29. Dezember 2020, Abbildung 20 auf S. 75 und Text auf S. 76).
i) Das weiche Tabukriterium „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Teil 2 der Ziff. 2.4.2.16 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Das im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) als Grundsatz der Raumordnung normierte weiche Tabukriterium ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Das weiche Tabukriterium knüpft an die mit der gesetzlichen Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG ausgelöste Vorwirkung des mit der geplanten Verordnung beabsichtigten besonderen Schutzes von Natur und Landschaft an. Gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG dürfen unbeschadet § 22 Abs. 3 BNatSchG Flächen oder Objekte, deren Unterschutzstellung nach den §§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG eingeleitet worden ist, von der Bekanntmachung der Auslegung nach § 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung, längstens für drei Jahre, nur verändert werden, soweit dies den Schutzzweck der beabsichtigten Schutzerklärung nicht gefährdet.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Voraussetzung für die Anwendung des weichen Tabukriteriums ist ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 66 f.), dass die Landesplanung bereits vor dem Beginn des Aufstellungsverfahrens im Rahmen der Abstimmung nach § 12 LaplaG keine Bedenken zur Ausweisung von Gebieten als Landschaftsschutzgebiet geäußert hat. Die Abstimmung mit der Landesplanung solle dazu dienen, dass durch geplante LSG-Verordnungen der Landesplanung keine weiträumigen Bereiche entzogen werden, mit der Folge, dass diese zum Beispiel für eine Auswahl als Vorrang- und Potenzialgebiet für die Windenergienutzung nicht mehr oder allenfalls eingeschränkt zur Verfügung stünden, und der weiteren Folge, dass insoweit die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG erforderliche landesplanerische Abwägung vorab gebunden, zumindest aber vorgeprägt werde (das Plankonzept verweist insoweit auf OVG Schleswig, Beschluss vom 24.10.2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 84). Diese – im Wege einer weitergehenden regionalplanerischen Abwägung erfolgte – Konkretisierung des Grundsatzes der Raumordnung ist nicht zu beanstanden. Der im gesamträumlichen Plankonzept beschriebene gegenläufige Belang ist von hinreichendem Gewicht und rechtfertigt die Einschränkung des weichen Tabukriteriums.
j) Das weiche Tabukriterium „Umgebungsbereich von 300 m bei EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziffer 2.4.2.18 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsmängeln. Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden.
Zwar ist das weiche Tabukriterium des Landesentwicklungsplans nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich. Eine ergänzende Abwägung kann auch dazu dienen, das Tabukriterium zum Zweck der Flächenausweisung zu konkretisieren (s.o.). Dazu bestand hier indes kein Anlass, da der mit 300 m festgelegte Umgebungsbereich von Vogelschutzgebieten auch ohne weitere Vorgaben durch Messungen und Anwendung geometrischer Regeln ermittelt werden kann (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 70).
k) Das weiche Tabukriterium „Dichtezentrum für Seeadlervorkommen“ (Ziffer 2.4.2.19 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsmängeln. Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 69 f.) begründet das weiche Tabukriterium damit, dass es beim Seeadler weiterhin zur intensiven Revierabgrenzung und zu Revierkämpfen zwischen angrenzenden Revierpaaren und immaturen Vögeln komme, in deren Rahmen ein besonders hohes Kollisionsrisiko mit Windkraftanlagen bestehe. Es sei mit weitaus überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Errichtung von Windkraftanlagen in diesem Dichtezentrum zu einer signifikanten Erhöhung des Tötungsrisikos führe (Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG), so dass es von Windkraftanlagen freigehalten werden solle. Die Begründung ist sachgerecht und abwägungsfehlerfrei.
Das Tabukriterium ist auch hinreichend bestimmt. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG). Die Anforderungen sind gering; zulässig ist auch eine Formulierung, die der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. etwa die Grundsätze der Raumordnung in § 2 Abs. 2 ROG) belässt (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 79). Daran gemessen kann an der hinreichenden Bestimmtheit des im Landesentwicklungsplan festgelegten Grundsatzes kein Zweifel bestehen. Ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 69) ist das Dichtezentrum dadurch gekennzeichnet, „dass hier Reviere unmittelbar aneinandergrenzen und sich zusätzlich Schlafplätze von immaturen Seeadlern in diesem Bereich befinden“. Das entspricht der Kennzeichnung eines Dichtezentrums in den Empfehlungen des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (MELUR) und des Landesamtes für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Schleswig-Holstein (LLUR) für artenschutzfachliche Beiträge im Rahmen der Errichtung von Windenergieanlagen, Stand September 2016 (S. 19).
Bei der Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans waren weitergehende Überlegungen der Landesplanungsbehörde erforderlich. Die Festlegung, welche Flächen zum Dichtezentrum gehören, erfordert eine Wertung. Diese Wertung – u.a. zur Frage, in welchem Gebiet Reviere „unmittelbar“ aneinandergrenzen – stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Wenn es darum geht, Grundsätze der Raumordnung in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG), verlangt das Gesetz eine weitere Abwägung und nicht lediglich eine bloße Rechtsanwendung wie bei der Subsumtion unter einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die fachlichen Erkenntnisse für die Abgrenzung des Dichtezentrums beruhten auf jahrelangen kontinuierlichen Beobachtungen der Fachbehörden, unterstützt durch die staatliche Vogelschutzwarte (Plankonzept, S. 69). Im Planungsraum III sind 9.473 ha im Kreis Segeberg und 2.378 ha im Kreis Ostholstein als Dichtezentrum für Seeadlervorkommen ausgewiesen. Dieser Bereich gehört zum großen Dichtezentrum im Kreis Plön, wo der Schwerpunkt der Seeadlerverbreitung in Schleswig-Holstein liegt (vgl. den Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020, S. 51 bis 53 mit der Abbildung 11). Die Erfassung des Dichtezentrums als weiche Tabuzone stimmt mit den Darstellungen des Landschaftsrahmenplan für den Planungsraum III (Neuaufstellung 2020) überein (Abbildung 36 auf S. 219). Dies lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
l) Das weiche Tabukriterium „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziffer 2.4.2.20 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 71 bis 73).
Der Regionalplan übernimmt das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Die Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans im Wege der Festlegung, welche Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen „international bedeutsam“ sind, erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Die Landesplanungsbehörde hat die Abgrenzung der Flächen aufgrund von Zählungen in den Rastgebieten und Schlafplätzen sowie anhand der Flugkorridore zwischen den einzelnen Gebieten vorgenommen. Diese Methode lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
m) Die weichen Tabukriterien
„1.000 m Abstand um Kolonien von Trauerseeschwalben und 3.000 m Abstand um die Lachseeschwalben-Kolonie bei Neufeld“ (Ziffer 2.4.2.21 des Plankonzepts),
„3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) und
„Wintermassenquartiere für Fledermäuse (größer 1.000 Exemplare) einschließlich eines Umgebungsbereichs von 3.000 m“ (Ziffer 2.4.2.24 des Plankonzepts)
sind frei von Abwägungsmängeln. Der Antragsgegner hat die im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsätze der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). In Bezug auf diese Grundsätze der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden.
Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Der Einwand, die Schutzpuffer seien generell zu groß bemessen und eine fachlich nachvollziehbare Abgrenzung der betroffenen Flächen sei nicht dargetan, greift nicht durch.
Die Bemessung der Abstandszonen beruhte auf einer Abstimmung mit dem Umweltministerium, den nachgeordneten Fachbehörden und den Abstandsempfehlungen für Windenergieanlagen zu bedeutsamen Vogellebensräumen sowie Brutplätzen ausgewählter Vogelarten (Stand April 2015) der Länderarbeitsgemeinschaft der Vogelschutzwarten („Neues Helgoländer Papier“).
Zu Brutplätzen bzw. Brutvorkommen von Seeschwalben empfiehlt das „Neue Helgoländer Papier“ (S. 18) einen Mindestabstand von 1.000 m. Nach der Stellungnahme des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (MELUR) vom 30. Juni 2016 reichte dieser Abstand zur Lachseeschwalbenkolonie in Neufeld (die einzige in Mitteleuropa) aber nicht aus, da die Art nachgewiesen überwiegend an Land nach Nahrung suche und weite Strecken fliege (Verwaltungsvorgänge, Akte 2 Vorgänge 01-02, S. 1508 f.).
Für regelmäßig genutzte Schlafplätze von Kranichen empfiehlt das „Neue Helgoländer Papier“ (S. 17) einen Mindestabstand von 3.000 m.
Auch der Abstandsbereich zu den Wintermassenquartieren für Fledermäuse (größer als 1.000 Exemplare) ist abwägungsfehlerfrei. Im gesamträumlichen Plankonzept (S. 73 f.) heißt es, im Umfeld der Quartiere sei eine intensive Flugbewegung gegeben. Da mehrere der in den genannten Quartieren (Levensauer Hochbrücke, Segeberger Kalkberghöhle, Bunker Kropp, Brauereikeller Schleswig) überwinternden Fledermausarten ein erhöhtes Kollisionsrisiko aufwiesen, solle der Umgebungsbereich dieser Quartiere in einem Radius von 3.000 m von Windkraftanlagen freigehalten werden. Es sei bei der Errichtung von Windkraftanlagen in diesem Radius mit hoher Wahrscheinlichkeit eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos zu erwarten (Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG). Von den vier genannten Quartieren liegt nur die Segeberger Kalkberghöhle im Planungsraum III. Das Gebiet besitzt mit mehr als 15.000 Individuen der Wasser- und Fransenfledermäuse europaweite Bedeutung (siehe den Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020, S. 54).
Ein Abwägungsmangel folgt auch nicht aus der Überlegung, mit zunehmendem Abstand von Windvorrangflächen zu naturschutzfachlich wertvollen Gebieten böten sich auch kleinräumigere Konfliktlösungsmechanismen an. Es liegt im planerischen Ermessen des Antragsgegners, in welcher Weise er den Konflikt zwischen Artenschutz und Windkraftnutzung bewältigen möchte. Er ist nicht verpflichtet, Abstandspuffer möglichst eng zu wählen, um den Ausgleich der widerstreitenden Interessen weitestgehend dem Genehmigungsverfahren zu überlassen.
n) Das weiche Tabukriterium „FFH-Gebiete“ (Ziffer 2.4.2.25) ist abwägungsfehlerfrei.
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). In Bezug auf diese Regelung im Landesentwicklungsplan ist ein Mangel des Abwägungsergebnisses nicht ersichtlich. Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Unabhängig davon sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht erkennbar. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 74) begründet das weiche Tabukriterium damit, dass der Konflikt mit der Errichtung von Windkraftanlagen zunächst durch den Flächenverlust (Anlage, Zuwegungen) und ggf. die Sekundärwirkungen (z.B. Entwässerung) bedingt sei. Zudem verschlechtere die Errichtung baulicher Anlagen wie Windkraftanlagen in FFH-Gebieten die Entwicklungsmöglichkeiten der zu schützenden Lebensraumtypen und Arten. Zu berücksichtigen sei weiterhin die herausragende Stellung der FFH-Gebiete als Teil des europaweiten Schutzgebiets- und Biotopverbundsystems Natura 2000, die eine weitreichende Freihaltung dieser Gebiete von Eingriffen jeglicher Art rechtfertige.
Die Begründung ist sachgerecht. Der Plangeber kann naturschutzrechtlichen Vorstellungen den Vorrang gegenüber anderen Belangen einräumen und FFH-Gebiete als weiche Tabuzonen ausweisen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 16. Mai 2013 – 1 C 11003/12 –, juris Rn. 46; OVG Münster, Urteil vom 26. September 2013 – 16 A 1295/08 –, juris Rn. 79 zu Abgrabungen).
o) Das weiche Tabukriterium „Gebiete, die die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach § 23 BNatSchG in Verbindung mit § 13 LNatSchG erfüllen“ (Ziffer 2.4.2.26 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind nicht ersichtlich. Der Antragsgegner stützt das Tabukriterium darauf, dass solche Gebiete eine naturschutzfachlich hohe Schutzwürdigkeit besitzen und empfindlich gegenüber der Errichtung von baulichen Anlagen sind (Plankonzept, S. 74 f.). Dies ist vor dem Hintergrund, dass Flächen grundsätzlich über ein (weiches) Tabukriterium aus Gründen des Naturschutzes aus der weiteren Prüfung ausgesondert werden können (vgl. OVG Münster, Urteil vom 30. November 2001 – 7 A 4857/00 –, juris Rn. 136), nicht zu beanstanden.
Die Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans lässt keinen Abwägungsmangel erkennen. Die insofern erforderliche Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Der Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020 (S. 43 f. mit Abbildung 8) weist darauf hin, dass die Gebiete, die die Voraussetzungen zur Ausweisung als Naturschutzgebiet nach § 23 BNatSchG in Verbindung mit § 13 LNatSchG aufweisen, in den Landschaftsrahmenplänen dargestellt sind, und sich im Planungsraum III auf einer Fläche von 20.574 ha insgesamt 171 Flächen befinden, die die Voraussetzung für eine Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet erfüllen. Die Übernahme der Darstellungen im Landschaftsrahmenplan ist sachgerecht.
p) Das weiche Tabukriterium „Umgebungsbereich von 200 m bei Naturschutzgebieten, Gebieten, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als Naturschutzgebiet einstweilig sichergestellt sind sowie FFH-Gebieten“ (Ziffer 2.4.2.27 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 76 f.).
Der Regionalplan übernimmt das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). In Bezug auf den im Landesentwicklungsplan formulierten Grundsatz der Raumordnung ist ein Mangel des Abwägungsergebnisses nicht ersichtlich. Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Der Einwand, der 200 m-Puffer sei nicht gerechtfertigt, weil es hierfür keine gesetzliche Grundlage gebe und weder Naturschutzgebiete noch FFH-Gebiete – wie vom Antragsgegner begründet – der Naherholung oder touristischen Nutzung dienten, zeigt keinen Mangel des Abwägungsvorgangs auf der Ebene des Regionalplans auf.
Die Festlegung eines Umgebungsbereichs von 200 m liegt im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 75) sollen die Schutzgebiete als herausragende Flächen für den Naturschutz sowie in Teilen auch für Naherholung und Tourismus in ihrem Gesamtcharakter erhalten und Entwicklungsmöglichkeiten nicht eingeschränkt werden. Um Beeinträchtigung von außen zu mindern, werde ein Umgebungsbereich von 200 m berücksichtigt. Die Begründung, die vorrangig auf den Naturschutz abstellt, ist sachgerecht.
q) Das weiche Tabukriterium „Umgebungsbereich von 300 m um den Nationalpark“ (Ziffer 2.4.2.28 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Unabhängig davon sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht erkennbar. Die Festlegung eines Umgebungsbereichs von 300 m liegt im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Die Begründung des weichen Tabukriteriums ist sachgerecht. Der Nationalpark soll grundsätzlich als herausragende Fläche für den Naturschutz und in Teilen auch für Naherholung und Tourismus in seinem Gesamtcharakter erhalten und Entwicklungsmöglichkeiten nicht eingeschränkt werden. Um Beeinträchtigen von außen zu mindern, insbesondere auch wegen seiner avifaunistischen Bedeutung, werde ein Umgebungsbereich von 300 m berücksichtigt (Plankonzept, S. 75).
r) Das weiche Tabukriterium „Abstand von 30 – 100 m zu Wäldern“ (Ziffer 2.4.2.29 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Unabhängig davon sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht erkennbar. Nach dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 76) haben Waldränder über das harte Tabukriterium („Waldflächen mit einem Abstand von 30 m“, Ziffer 2.3.2.10 des Plankonzepts) hinaus eine besondere ökologische Funktion als Schnittstelle zum Offenland. Sie seien in der Regel sehr artenreich und stellten einen wichtigen Rückzugsraum dar. Diese Begründung ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner konnte zum Schutz der besonderen Funktion des Waldrandes einen Schutzabstand freihalten. Der Abstand wurde auch nicht willkürlich gewählt, sondern war das Ergebnis einer Abstimmung mit den entsprechenden Fachbehörden (insbesondere dem MELUR, vgl. die „Abstandsdiskussion“ Verwaltungsvorgänge Akte 02, Vorgänge 01-02, S. 2668 f.).
s) Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ (Ziff. 2.4.2.31 des Plankonzepts) und dessen Konkretisierung bei der Flächenbestimmung lassen keinen Abwägungsmangel erkennen (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 78 bis 82).
Das im Landesentwicklungsplan vorgegebene Kriterium (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) ist nicht zu beanstanden. Der mit der Festlegung einer Mindestfläche verfolgte Zweck, großräumige Streuungen einzelner oder weniger Windenergieanlagen im Landschaftsraum (sog. „Verspargelung“ der Landschaft) zu vermeiden, ist sachorientiert und nachvollziehbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2020, – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 245). Das Tabukriterium ist im Landesentwicklungsplan auch hinreichend bestimmt formuliert, selbst wenn dort kein Flächenmaß genannt wird. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen kann an der hinreichenden Bestimmtheit des im Landesentwicklungsplan festgelegten Grundsatzes kein Zweifel bestehen.
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium fehlerfrei umgesetzt.
Für die Ermittlung der konkreten Kleinstflächen sind unterschiedliche Methoden denkbar. Die Methodenwahl lag im planerischen Ermessen der Landesplanungsbehörde. Diese hat sich an bestimmten pauschalen Annahmen und Regeln orientiert (Plankonzept, S. 77). Bei Flächen mit einer Größe unter 15 Hektar sei regelmäßig davon auszugehen, dass – unter Berücksichtigung der Mindestabstände der Windkraftanlagen untereinander – drei Referenzanlagen nicht mehr errichtet werden könnten. Flächen, die kleiner als 15 Hektar seien, fänden nur im Einzelfall Berücksichtigung, wenn diese in einer Entfernung von bis zu 400 Metern zu einer Fläche mit einer Größe über 15 Hektar lägen. In diesen Fällen sei davon auszugehen, dass sie hinsichtlich ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild und ihres räumlichen Zusammenhangs untereinander eine einem Windpark entsprechende Wirkung hätten. Flächen unter 5 Hektar würden nicht berücksichtigt, da hier die Errichtung von einer Windkraftanlage in der Regel nicht mehr möglich sei. Sollten mehrere Flächen zwischen 5 und 15 Hektar in einem räumlichen Zusammenhang stehen und eine Größe von insgesamt 15 Hektar erreichen, erfolge eine weitere Betrachtung. Der räumliche Zusammenhang werde hier jedoch nur bei einer Distanz von deutlich unter 400 Metern anzunehmen sein. Grundsätzlich sei beim Zuschnitt der Flächen von der Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 Metern auszugehen. Daher müssten die Flächen an jeder Stelle Ausmaße von 100 mal 100 Metern aufweisen.
Diese Maßstäbe sind nicht sachwidrig und von der Befugnis des Plangebers zur Pauschalierung und Typisierung gedeckt.
5. Die Abwägungskriterien nach Ziffer 2.5.2.1 und 2.5.2.23 des Plankonzepts sind nicht zu beanstanden.
a) Das Kriterium „Abstand von 800 bis 1.000 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind sowie um planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen, im Anschluss an die als weiches Tabu eingestufte Abstandszone von insgesamt 800 m (s. Ziffer 2.4.2.2 sowie s. Ziffer 2.4.2.3)“ (Ziffer 2.5.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G).
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel nicht erkennbar. Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium darauf gestützt, dass die Freihaltung unbebauter Landschaft in Siedlungsnähe für Schleswig-Holstein als Land, das durch flache Landschaft mit weiten Sichtbeziehungen geprägt sei, von besonderer Bedeutung sei. Gerade auch im Umfeld von Siedlungsbereichen komme unbebauten Flächen eine wichtige Funktion zum Schutz der Landschaft zu, beispielsweise als Ausgleich zu der Siedlungsbebauung (Plankonzept, S. 78 f.). Die Begründung ist sachlich nachvollziehbar.
Das Kriterium beruht nicht in sachfremder Weise auf dem Ziel, die Akzeptanz der Windenergie in der Bevölkerung zu fördern (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 104). Die Verbesserung der Akzeptanz für neue Windkraftanlagen dient – wie jede Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien – den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG), des Schutzes der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 103). Die raumordnerische Abwägung ist allerdings dann fehlerbehaftet, wenn die Ausweisung eines Vorranggebietes ausschließlich wegen einer entgegenstehenden lokalen Willensbekundung unterbleibt, selbst wenn das die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung fördert (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. September 2021 – LVerfG 1/18 –, juris Rn. 90 ff.); denn abwägungserhebliche Belange können nur nachvollziehbare private oder öffentliche Interessen sein (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13 –, juris Rn. 68 ff.). Der Antragsgegner ist indes auch nicht so verfahren. Er hat der Differenzierung nach einer scheinbar unterschiedlichen Akzeptanz vielmehr eine Absage erteilt (vgl. zu sog. Bürgerwindparks: Plankonzept, S. 136). Stattdessen verfolgt das gesamträumliche Plankonzept insgesamt das Ziel, die weitgehende Akzeptanz in der Bevölkerung zu erhalten (Plankonzept, S. 14), und hebt in diesem Zusammenhang die für die Wohnbevölkerung besonders bedeutsamen Abstände zu Siedlungen und Einzelhäusern hervor (vgl. Plankonzept, S. 16, 134, 135). Das ist nicht zu beanstanden.
Die abstrakten Maßstäbe, mit denen der Antragsgegner den Grundsatz der Raumordnung im Regionalplan berücksichtigt hat, sind nicht zu beanstanden. Der Anhang zum gesamträumlichen Plankonzept listet für die Abwägungskriterien Bewertungsschlüssel auf. Dabei werden jeweils mehrere Abwägungskriterien thematisch zusammengefasst, indem sie bestimmten Ziel- bzw. Schutzgutsbereichen zugeordnet werden. Die Gruppe aus den Abwägungskriterien „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“, „Stadt- und Umlandbereiche in ländlichen Räumen sowie verdichtete Bereiche der Ordnungsräume um Hamburg, Lübeck und Kiel“, „Abstandsbereich 800m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ und „Umfassung von Siedlungsflächen“ trägt die Überschrift „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge/Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“. Die Einordnung des Kriteriums „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ in diese Gruppe ist nachvollziehbar. Die negative Wirkung von Windkraftanlagen im Anwendungsbereich des Abwägungskriteriums beschreibt die Tabelle schlagwortartig mit „Beeinträchtigung von Siedlungen“. Damit lässt sich das Kriterium – zur Kennzeichnung des mit dem Grundsatz der Raumordnung zum Ausdruck gebrachten Belangs (s.o.) – jedenfalls dem „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge“ zuordnen. Da mit der freien Sichtbeziehung zugleich ein „menschliches“ Interesse angesprochen wird, ist auch der „Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“ betroffen. Insofern kann keine Rede davon sein, der Antragsgegner habe das Kriterium fachlich widersprüchlich und nicht nachvollziehbar mit mehreren abweichenden und in sich unschlüssigen Schutzaspekten begründet.
Nicht überzeugen kann auch der Einwand, bei dem Abwägungskriterium handele es sich faktisch um ein weiches Tabukriterium; der Plangeber habe das Kriterium daher nicht der richtigen Stufe des Abwägungsprozesses zugeordnet. Der Bewertungsschlüssel enthält abstrakte Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos auf der Grundlage einer generalisierten Bewertungsmatrix (vgl. Plankonzept, S. 119). Ein „hohes Konfliktrisiko“ soll für das Kriterium „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ dann angenommen werden, wenn in diesem Abstandspuffer nicht bereits Windkraftanlagen vorhanden sind (vgl. Plankonzept, S. 144). Ohne ins Einzelne gehende Nachprüfung lässt sich nicht feststellen, dass die von dem Abwägungskriterium erfassten Flächen bei Bestehen eines solchen „hohen“ Konfliktrisikos dennoch im Einzelfall nach Abwägung mit anderen Belangen im Regionalplan als Vorranggebiet ausgewiesen worden sind; jedenfalls konnte der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung einen solchen Fall nicht benennen. Insofern mag dies den Eindruck erwecken, dass sich das Abwägungskriterium in den „Zonen“ mit „hohem“ Konfliktrisiko in derselben Weise ausgewirkt hat wie ein Tabukriterium. Allerdings dürften sich – anders als bei einem Tabukriterium – Zonen mit „vorhandenen“ und Zonen mit „nicht vorhandenen“ Windkraftanlagen innerhalb des hier betroffenen Abstandsbereichs nicht in jedem Fall ohne weitere Abwägung voneinander abgrenzen lassen. Abgesehen davon ist die Einstufung als Abwägungskriterium schon aus grundsätzlichen Erwägungen heraus nicht zu beanstanden. Maßgeblich für die Unterscheidung zwischen Tabu- und Abwägungskriterien ist nicht das Abwägungsergebnis, sondern die Art und Weise, wie das Kriterium in den Abwägungsvorgang einfließt. Demnach ist hier entscheidend, dass der Plangeber das Kriterium als einen von mehreren Gesichtspunkten in die Einzelfallabwägung eingestellt hat. Eine solche „ortsbezogene“ Anwendung schließt die Einordnung als weiches Tabukriterium aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 10).
b) Das Kriterium „Charakteristische Landschaftsräume“ (Ziffer 2.5.2.23 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Ungeachtet dessen liegen Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht vor. Insbesondere fehlt es dem Abwägungskriterium nicht an einer „tragfähigen juristischen Grundlage“. Mit „Charakteristischen Landschaftsräumen“ sind ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 97 f.) Gebiete gemeint, die in ihrer Gesamtheit eine erhaltenswerte Charakteristik aufweisen, ohne dass sie bisher flächendeckend einem gesetzlich definierten Schutzstatus unterliegen. Es gibt keinen sachlichen Grund für die Annahme, dass der Schutz dieser Gebiete von vornherein nicht hätte berücksichtigt werden dürfen. In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind sämtliche öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplan) erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet und für den Planer erkennbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – 4 CN 2.98 –, juris Rn. 12; BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9). Nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG gehört zu den – als „Belangekatalog“ beachtsamen (vgl. Runkel, in: Spannkowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung, dass Kulturlandschaften erhalten und entwickelt werden. Hierauf nimmt der Antragsgegner im gesamträumlichen Plankonzept Bezug.
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen besteht an der hinreichenden Bestimmtheit des Abwägungskriteriums kein Zweifel, auch wenn es – als Grundsatz der Raumordnung - der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum belässt.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Die Ermittlung der von dem abstrakt formulierten Abwägungskriterium betroffenen Flächen erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Der Abgrenzung dient das Gutachten „Erarbeitung einer fachlichen Grundlage zur Abgrenzung von charakteristischen Landschaftsräumen als Ausschlussflächen für die Windenergienutzung“ der UmweltPlan vom 25. Februar 2016, auf welches das gesamträumliche Plankonzept (S. 97) Bezug nimmt. Das Gutachten (S. 37 f.) definiert näher, was mit einer „erhaltenswerten Charakteristik“ gemeint ist. „Charakteristisch“ werde in diesem Sinne durch eine Kombination von naturbedingter, unverwechselbarer landschaftlicher Eigenart (naturlandschaftliche Prägung, Naturnähe, Möglichkeiten des Naturerlebnisses) und der kulturbedingten, unverwechselbaren landschaftlichen Eigenart (Erkennbarkeit historischer Nutzungen, besondere zeitgeschichtliche Bedeutung) bestimmt. Danach (Gutachten, S. 38) werden „mit den charakteristischen Landschaftsräumen Teile der Kulturlandschaft ausgewiesen, die sich durch ihre unverwechselbare Eigenart in besonderer Weise von der umgebenden Landschaft abheben, weil in ihnen bestimmte naturraumtypische naturbedingte und/oder kulturbedingte Merkmale der Landschaft in einer besonderen Ausprägung, Vielfalt oder Dominanz vorkommen.“ Diese Methode lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
Die abstrakten Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos weisen ebenfalls keine erkennbaren Mängel auf. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 159) stellt insofern den Begriff des „Kernbereichs“ in den Mittelpunkt. Dies folgt der Darstellung im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III. Dort (S. 84) findet sich eine Differenzierung zwischen Kernbereichen („sehr hoch bewertete CL mit einer Mindestausdehnung von 1.000 m. Von Kernbereichen vollständig umschlossene Flächen werden in diese einbezogen.“) und Schutzbereichen („umgeben die Kernbereiche und schützen vor visuellen Beeinträchtigungen. Die Reichweite ist in Abhängigkeit vom Relief.“).
Der Antragsgegner war auf Ebene der Regionalplanung nicht dazu verpflichtet, zur Identifizierung charakteristischer Landschaftsräume eine Inaugenscheinnahme vor Ort vorzunehmen. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Größe des betrachteten Raumes einen modellhaften Ansatz über die Auswertung digitaler Datenebenen wählen und hierbei nur auf landesweit einheitlich vorliegende Daten zurückgreifen (siehe das zitierte Gutachten, S. 61). Die Datenquellen werden im Gutachten (S. 39 f.) benannt.
6. Nicht überzeugen kann die Rüge des Antragstellers, der Antragsgegner bediene sich veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen bei den Moorkulissen und den Biotoptypenkartierungen.
Der Plangeber hat weder im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzeptes noch bei der Einzelabwägung Moore als eigenständiges Kriterium berücksichtigt.
Ferner ist nicht ersichtlich, dass die Datensätze zu den Biotopen veraltet gewesen wären. Die erste landesweite Biotopkartierung fand von 1979 bis 1991 statt. Von 2014 bis 2020 erfolgte die zweite landesweite Biotopkartierung. Der Antragsgegner stützt sich darauf, bei der Ermittlung der Potenzialflächenkulisse seien jeweils die aktuellsten von den Fachbehörden zur Verfügung gestellten Datensätze zu Grunde gelegt worden. Das ist nicht zu beanstanden.
7. Die Landesverordnung leidet nicht deshalb unter einem Abwägungsfehler, weil der Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung die sog. 3H-5H-Regelung enthält. Gemäß Kapitel 3.5.2 Abs. 6 Z LEP müssen Windkraftanlagen mindestens die fünffache Gesamthöhe (5H) als Abstand zu Gebäuden mit Wohnnutzung, die in Siedlungsbereichen mit Wohn- oder Erholungsfunktion zulässigerweise errichtet sind oder errichtet werden können, einhalten. Im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB ist ein Abstand von mindestens der dreifachen Gesamthöhe (3H) der Windkraftanlage zu Wohnnutzungen einzuhalten.
Wäre die 3H-5H-Regelung fehlerbehaftet, so würde dies nicht auf die dem Regionalplan zu Grunde liegende Abwägung durchschlagen. Insbesondere stützt sich das weiche Tabukriterium unter Ziff. 2.4.2.2 des Plankonzepts nicht auf dieses Ziel der Raumordnung, sondern auf eine davon unabhängige Abwägung. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Plangeber möglicherweise größere Abstandspuffer vorgesehen hätte, wenn er von einer Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ausgegangen wäre. Die 3H-5H-Regelung ist auch nicht in diejenige Abwägung eingeflossen, die der Bemessung der Referenzanlage zu Grunde liegt. Trotz ihrer textlichen Erwähnung (gesamträumliches Plankonzept, S. 40) baut der dortige Begründungszusammenhang nicht auf dieser Regelung auf.
Eine etwaige Fehlerhaftigkeit der 3H-5H-Regelung hätte auch keinen Verstoß gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG bzw. § 9 Satz 1 LaPlaG zur Folge. Danach sind die Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet, d.h. aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickeln. Wäre die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (Windenergie an Land) vom 6. Oktober 2020 in vollem Umfang unwirksam, so hätte dieses Entwicklungsgebot nicht umgesetzt werden können. Eine derartige Konstellation ist indes auszuschließen. Eine – unterstellte – Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ließe die Wirksamkeit der Teilfortschreibung im Übrigen unberührt. Die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans hat die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge, wenn die verbleibenden Festsetzungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 45). Das wäre hier der Fall. Die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans ist insofern teilbar; die 3H-5H-Regelung hat eigenständigen Charakter und steht nicht in einem notwendigen Zusammenhang mit den übrigen Bestimmungen, die auch ohne diese Regelung bestehen bleiben können. Der Plangeber, der gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LaPlaG in der für die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans maßgeblichen Fassung von einem umfassenden Änderungsbedarf betreffend das Kapitel „Windenergie an Land“ im Landesentwicklungsplan ausgegangen ist, nachdem sich die aus dem Landesentwicklungsplan entwickelten Teilfortschreibungen der Regionalpläne als unwirksam herausgestellt hatten, hätte die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans auch ohne die 3H-5H-Regelung beschlossen.
8. Der Antragsgegner hat die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt (vgl. zum Folgenden: Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 98 ff.).
Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potential vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 –, juris Rn. 9). Das ist hier geschehen.
Gemäß dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 30 f., 79, 120, 121, 132) war bei der Abwägung im Einzelfall zu berücksichtigen, dass bereits der Windenergienutzung zugeführte Flächen möglichst wieder als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Im Ergebnis lagen danach im Planungsraum III noch rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans, S. 9). Für ein Repowering von Altanlagen, d. h. von raumbedeutsamen Windkraftanlagen, die außerhalb der Vorranggebiete errichtet sind, sieht der Regionalplan in Ziff. 5.7.2 Vorranggebiete Repowering vor. Die Fläche dieser Vorranggebiete Repowering beträgt 936 Hektar (Plankonzept, S. 140). Die Gebiete dürfen ausschließlich für ein Repowering der Altanlagen genutzt werden.
Ferner dürfen die Vorranggebiete Repowering nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut werden (Eins für Zwei). Das ist in formeller Hinsicht von § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gedeckt. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums u. a. nur ab Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die 2017 in das Gesetz eingefügte Vorschrift bestätigt (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 41: „deklaratorisch“) die Zulässigkeit von bedingten Planfestsetzungen. Das umfasst auch die Klausel, neue und leistungsfähigere Windenkraftanlagen erst dann zuzulassen, wenn der Betrieb alter Anlagen eingestellt wird (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 21).
Der Plangeber hat die Wahl eines anderen Plankonzeptes erwogen, welches keine Ausschlusswirkung außerhalb der Vorranggebiete vorsieht (Plankonzept S. 35 f., 136 f.). Ein so ausgestalteter Raumordnungsplan hätte nicht dazu geführt, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, und es hätten keine Vorranggebiete für Repowering ausgewiesen werden müssen. Der Plangeber hat ein solches Konzept jedoch verworfen, weil damit der sogenannte „Wildwuchs“ (volle Ausnutzung der Privilegierung ohne räumliche Konzentration) nicht hätte verhindert werden können. Eine Fehlgewichtung der entgegenstehenden Belange liegt darin nicht. Das vom Antragsgegner verfolgte Repoweringkonzept gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit zum Repowering an geeigneter Stelle eröffnet wird, auch wenn ihre Altanlagen nicht in einem Vorranggebiet Windenergie liegen. Gleichzeitig führt das Konzept zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes. Damit ist ein angemessener Interessenausgleich sichergestellt.
Ebenso hat der Plangeber das Interesse von Bürgerwindparks an der Beibehaltung des bisherigen Standorts fehlerfrei abgewogen. Das Interesse an einem gleichmäßigen Schutz der Bevölkerung vor Umwelteinwirkungen und das Ziel, eine Ungleichbehandlung der Altanlagenbetreiber zu vermeiden, sind hinreichende gewichtige Belange, die sich bei der Abwägung gegenüber dem Interesse von Bürgerwindparks an einer Bevorzugung durchsetzen durften.
Ein Abwägungsmangel resultiert auch nicht daraus, dass Betreiber von Anlagen in bisherigen Konzentrationszonen Entschädigungsansprüche geltend machen könnten, wenn die Standorte jetzt nicht mehr in Vorranggebieten liegen. Solche Ansprüche sind dem Einwand ausgesetzt, dass die bisherigen Konzentrationszonen nicht wirksam ausgewiesen waren. Der Antragsgegner hat im Übrigen nachvollziehbar darauf abgestellt, dass eine Ausrichtung des Plankonzepts an der Vermeidung von Entschädigungsleistungen der angestrebten Kanalisierung der Windenergienutzung sowie der Korrektur der Folgen des ungesteuerten Ausbaus in der Vergangenheit im Wege gestanden hätte.
Der Plangeber hat ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass das Repowering nicht mit dem Instrument der Höhenbeschränkung verhindert wird. Gemäß dem in Kap. 5.7.2 Z (6) des Regionalplans formulierten Ziel der Raumordnung unterliegt eine kleinräumige Steuerung der Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering durch die gemeindliche Bauleitplanung einer Beachtens- bzw. Anpassungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB in dem Sinne, dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung zu Zwecken des Repowering und damit der Steigerung der Effektivität erhalten bleibt. Die Gemeinden müssen bei einer solchen Planung sicherstellen, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering gegenüber entgegenstehenden Nutzungen durchsetzt und eine Steigerung der Leistungsfähigkeit erreicht wird.
Mit dem Repowering-Konzept greift der Plangeber nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Konzept ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Es ist geeignet und erforderlich, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Ein Konzept ohne die Wirkung, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, wäre durch die Ausweisung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung möglich gewesen, hätte aber die beabsichtigte Konzentrationswirkung nicht erreicht. Das gewählte Konzept ist auch angemessen. Der erforderlichen Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird im Raumordnungsrecht durch § 7 Abs. 2 ROG Rechnung getragen. Das Abwägungsgebot erlaubt einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. zum Abwägungsgebot in der Bauleitplanung: BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –⁠, juris Rn. 74). Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann insofern zu keinem anderen Ergebnis führen als die Prüfung von Abwägungsmängeln. Solche liegen hier jedoch – wie gezeigt – nicht vor.
9. Die angegriffene Rechtsverordnung genügt den rechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes (vgl. zum Folgenden: Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –⁠, juris Rn. 105 ff.).
Bei der Flächenausweisung für Windenergie an Land ist der Klimaschutz ein bedeutsamer Abwägungsbelang. Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch das Landesplanungsgesetz regeln als Grundsätze der Raumordnung, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG a.F., § 5 Abs. 3 Satz 1 LaPlaG). Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG a.F.). Der Windenergie an Land kommt u. a. unter klimapolitischen Gesichtspunkten eine besondere Bedeutung zu (Kapitel 3.5.2 Abs. 1 G LEP a.F.).
Die Landesplanungsbehörde hat sich bei der Abwägung dieser Grundsätze fehlerfrei an § 3 Abs. 3 EWKG a. F. (jetzt: § 3 Abs. 5 EWKG) orientiert. Danach soll die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden.
a) § 3 Abs. 3 EWKG a. F. ist mit der Verpflichtung des Staates zum Klimaschutz gemäß Art. 20a GG vereinbar.
Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 198). Die Temperaturschwelle ist durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Diese Festlegung war unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzgebots gemäß Art. 20a GG zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 211 f.).
Aus der Verpflichtung zur Begrenzung des Temperaturanstiegs folgt die Notwendigkeit, den Ausstoß von CO2 durch den Verbrauch fossiler Energieträger immer stärker bis zu dem Punkt zu reduzieren, zu dem die Nutzung von Energie keinen Beitrag mehr zur globalen Erderwärmung leistet. Das erfordert die Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger, die zur Sicherung einer ausreichenden Stromversorgung durch eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien aufgefangen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 107).
Vor diesem Hintergrund hatte der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative zum maßgeblichen Zeitpunkt durch § 3 Abs. 3 EWKG a. F. festgelegt, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden sollte. Mit einem Verhältnis der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zum Bruttostromverbrauch in Schleswig-Holstein von bis zu 250 % (vgl. Energiewende- und Klimaschutzbericht 2020, LT-Drs. 19/2291, S. 14) ging dieses Ziel zum maßgeblichen Zeitpunkt über die damalige bundesweite Vorgabe in § 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG deutlich hinaus (Steigerung auf 65 % bis zum Jahr 2030). Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG war damit nicht überschritten.
b) Die Landesplanungsbehörde hat den in § 3 Abs. 3 EWKG a. F. formulierten öffentlichen Belang entsprechend seinem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Entwurf des Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein wurde u. a. damit begründet, dass die Landesregierung bis 2025 eine installierte Leistung von Windenergie an Land von 10 Gigawatt anstrebt (LT-Drs. 18/4388, S. 27; vgl. auch Begründung B zu 1 zu Kapitel 3.5.2 LEP a.F.). Allerdings würden dabei verschiedene Faktoren die Erreichung dieses Zielszenarios bestimmen, die derzeit nur schwer zu prognostizieren und teilweise von der Landesregierung nicht beeinflussbar seien. Dazu gehörten u. a. die Weiterentwicklung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, die spätere tatsächliche Ausnutzung der neu ausgewiesenen Vorranggebiete durch Windkraftbetreiber, das Repowering bzw. der Umzug von Bestandsanlagen mit Leistungssteigerung, die technische Optimierung der Anlagen sowie die dann bestehenden Vergütungsbedingungen. Durchschnittlich werde bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt.
Hiervon ausgehend wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 25 ff.) anhand einer Zubau-Prognose und einer Prognose aufgrund der Vorrangflächen dargelegt, dass das Ziel von 10 Gigawatt Leistung bis 2025 mit den insgesamt in den drei Planungsräumen ausgewiesenen Vorrangflächen erreichbar ist. Diese Prognosen weisen keine erkennbaren Mängel auf.
Der Vorwurf des Antragstellers, eine Leistung von 10 Gigawatt werde nicht ausreichen, denn dabei werde nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge unterschieden, ist nicht belegt. Der Hinweis auf den – auch dem Plangeber bekannten – Umstand, dass die Windhöffigkeit für Küste und Binnenland unterschiedlich zu beurteilen ist, hilft nicht weiter, zumal – wie auch der Antragsteller einräumt – die Regionalpläne die windhöffigen Bereiche des Landes überproportional berücksichtigen (S. 43 des Plankonzepts).
Durch die einheitliche Anwendung der Tabu- und Abwägungskriterien auf sämtliche Planungsräume hat der Antragsgegner sichergestellt, dass der Planungsraum III auch für sich betrachtet in einem angemessenen Maß zur Zielerreichung beiträgt.
c) Die Planung leidet nicht deshalb unter einem Mangel, weil sie unter dem Aspekt des Klimaschutzes keine konkreten Berechnungen des räumlichen Bedarfs für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen ab dem Jahr 2025 anstellt. Die Raumordnungspläne legen die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig 15 Jahren fest (§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaPlaG). Sie sind bei Bedarf der Entwicklung anzupassen und zu ändern (§ 5 Abs. 1 Satz 5, § 6 LaPlaG). Die Frage, in welchem Umfang zukünftig weitere Ausbaumöglichkeiten für die Windenergie an Land aus Gründen des Klimaschutzes geschaffen werden müssen, lässt sich über einen Zeitraum von 15 Jahren nur eingeschränkt beurteilen (s. o.). Hierfür kommt es u. a. darauf an, inwieweit die neu ausgewiesenen Vorranggebiete tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen in Anspruch genommen werden und wie sich die technologische Entwicklung auf die die aus Windkraft erzeugte Leistung auswirkt. Maßgeblich ist auch die Energieerzeugung aus anderen regenerative Quellen. Schließlich ist die Entwicklung des Energieverbrauchs bzw. der Energieeinsparung zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass sich die Landesplanungsbehörde für die Prüfung weiterer Ausbauschritte ab 2025 eine Revision der Teilaufstellung der Regionalpläne vorbehalten hat (vgl. Plankonzept, S. 26). Auch der Landesgesetzgeber hat keine belastbare Grundlage dafür gesehen, längerfristige Ziele auf Landesebene zu formulieren (LT-Drs. 18/4388, S. 28).
10. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum III substantiell Raum geschaffen.
Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 24).
Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums III genügt dem Substanzgebot. 14.223 Hektar oder 1,75 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen, die Vorranggebiete Repowering nicht mitgerechnet. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von zwei Prozent orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der Onshore-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,9 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129).
Der Planungsraum III ist dadurch gekennzeichnet, dass er den Verdichtungsraum um Hamburg umfasst. Ferner sind die Hansestadt Lübeck und ihre Randbereiche Ordnungs- und Verdichtungsraum mit vielfältiger Siedlungs-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Landschaftsstruktur. Dieser Bereich ist gekennzeichnet durch eine höhere Einwohner- und Arbeitsplatzdichte, einen höheren Siedlungsflächenanteil und ein dichteres Verkehrsnetz im Vergleich zu den ländlichen Räumen Ostholsteins. Demgegenüber werden weite Bereiche im nördlichen Teil des Planungsraums einschließlich des westlichen Teils von Fehmarn als strukturschwache ländliche Räume eingestuft (Umweltbericht S. 27 f.). Der herausragende Vogelreichtum, besonders der östlichen Bereiche des Planungsraumes, begründet sich aus den besonderen naturräumlichen Gegebenheiten und der exponierten Lage innerhalb der westlichen Ostsee als Teil einer ehemaligen Landbrücke zwischen Skandinavien und Mitteleuropa. Insgesamt haben alle Küstenlinien eine große Bedeutung als Leitlinien und sind wichtige Zugkorridore zwischen Ostsee und Wattenmeer. Aufgrund des Zusammentreffens dieser Vielzahl von Zugwegen und Leitlinien wird der Planungsraum III wie kein anderer in Schleswig-Holstein durchflogen (Umweltbericht S. 47 f.). Der östliche Teil des Planungsraums ist ferner geprägt durch einen Anteil am Dichtezentrum für Seeadlervorkommen sowie durch eine stärkere Konzentration der Horststandorte von Seeadler, Schwarzstorch, Weißstorch und Rotmilan (Umweltbericht S. 51 ff.). Der Kreis Dithmarschen liegt vollständig in der (höchsten) Windzone IV (Plankonzept, S. 43); allerdings gibt es im Osten des Kreises große Flächen, die im maßgeblichen Zeitpunkt zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete vorgesehen waren (Anlage AG 1 sowie Umweltbericht, S. 81).
Durch die weite Ausdehnung des Planungsraums von Dithmarschen bis Fehmarn ergeben sich insgesamt sehr unterschiedliche Abwägungsbedingungen in den Teilräumen. Ein Schwerpunkt der Flächenausweisung liegt in den Marschbereichen der Westküste westlich der A 23 sowie westlich der A 7 zwischen Neumünster und Bad Bramstedt. Im östlichen Teil des Planungsraumes III (östlich der A 7) sind weniger Flächenausweisungen zu verzeichnen. Das liegt neben der dichten Besiedlung des Hamburger Umlandes auch an der gegenüber dem Westteil größeren Zahl an schützenswerten Landschaftsbestandteilen (FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, Naturparke) und Brutplätzen geschützter, windkraftsensibler Großvögel. Hinzu kommt, dass es vor allem in den Kreisen Segeberg und Herzogtum Lauenburg zahlreiche Flächen gibt, die Bestandteil des Lebensraumverbund- und Grünbrückenkonzeptes für das Rotwild sind und daher nach Auffassung des Antragsgegners von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen (Plankonzept, S. 128).
Das ausdifferenzierte Konzept des Antragsgegners lässt erwarten, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
11. Für eine Funktionslosigkeit des Regionalplans gibt es keine Anhaltspunkte.
12. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 118).
III. Dem von dem Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag Nr. 2 (Ziffern 1 bis 6) gemäß § 86 Abs. 2 VwGO war nicht nachzukommen. Insoweit wird auf das Sitzungsprotokoll vom 28. November 2024 verwiesen (Gerichtsakte, S. 508).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 und 34 BauGB
§§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG
§ 3 LaPlaG
§ 67 BNatSchG
§ 67 LJG
§ 9 ROG
§ 5 LaPlaG
§ 22 GO
§ 7 LaPlaG
§ 5a LaPlaG
§ 34 BauGB
§ 9 BauNVO
§ 11 BauNVO
§ 8 BauNVO
§ 10 WaStrG
§ 5 WaStrG
§ 31 WaStrG
§ 35 LNatSchG
§ 61 BNatSchG
§ 57 BNatSchG
§ 22 BNatSchG
§ 35 BauGB
§ 26 BNatSchG
§ 12 LaplaG
§ 23 BNatSchG
§ 13 LNatSchG
§ 6 LaPlaG
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaPlaG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 249 Abs. 3 BauGB
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 5 Abs. 8 Satz 2 LaPlaG
§ 22 Abs. 1 GO
§ 5 Abs. 8 Satz 4 i.V.m. Abs. 7 Satz 4 LaPlaG
§ 5 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LaPlaG
§ 5 Abs. 6 bis 8 LaPlaG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 ROG
§ 27 Abs. 3, 3. Alt. ROG
§ 5 Abs. 8 Satz 4 LaPlaG
§ 52a Abs. 2 Satz 2 und 3 LVwG
§ 52a Abs. 1 LVwG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 5 Abs. 8 LaPlaG
§ 9 Abs. 2 Satz 3 ROG
§ 9 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 7 Satz 4 LaPlaG
§ 5 Abs. 8 Satz 3 LaPlaG
§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 5 Abs. 7 Satz 4, ggf. i.V.m. Abs. 8 Satz 2 LaPlaG
§ 5 Abs. 8 Satz 4 und Abs. 7 Satz 4, ggf. i.V.m. Abs. 9 Satz 2 LaPlaG
§ 5 Abs. 8 Satz 2, ggf. i.V.m Abs. 9 Satz 2 LaPlaG
§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaPlaG
§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008
§ 28 Abs. 3 ROG 2008
§ 5 Abs. 8 Satz 1 LaPlaG
§ 5 Abs. 5 bis 7 LaPlaG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG
§ 27 Abs. 3 ROG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 5 Abs. 8 Satz 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 4 LaPlaG
§ 9 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 1 LaPlaG
§ 5a Abs. 2 Satz 3 LaPlaG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaPlaG
§ 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG
§ 8 Abs. 1 LaplaG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 1 BauNVO
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 29 Abs. 4 StrWG
§ 9 Abs. 8 FStrG
§ 29 Abs. 3 StrWG
§ 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG
§ 29 Abs. 3 Satz 1 StrWG
§ 29 Abs. 4 Satz 3 StrWG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 WaStrG
§ 1 Abs. 4 WaStrG
§ 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG
§ 34 Abs. 4 Satz 1 WaStrG
§ 1 Abs. 1 WaStrG
§ 45 Abs. 1 WaStrG
§ 1 Abs. 4 Nr. 2 WaStrG
§ 35 Abs. 3 Nr. 3 LNatSchG
§ 35 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 35 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG
§ 35 Abs. 2 Satz 3 LNatSchG
§ 35 Abs. 4 LNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 35 Abs. 2 bis 6 LNatSchG
§ 35 Abs. 1 LNatSchG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 12a Abs. 3 LNatSchG
§ 12a Abs. 2 LNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 LNatSchG
§ 30 Abs. 3 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 LNatSchG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 249 Abs. 10 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 30 Abs. 1 StrWG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 22 Abs. 3 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 2 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 9 Satz 1 LaPlaG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LaPlaG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LaPlaG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 3 Abs. 3 EWKG
§ 3 Abs. 5 EWKG
§ 1 Satz 3 KSG
§ 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaPlaG
§ 86 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Nr. 1 i.V.m. § 2 genannten Handlungen vorzunehmen. Nach § 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 3 Nr. 2 nicht zu. Nach § 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 6, § 7 Abs. 1 kann gemäß § 13 Satz 1 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung
§ 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 23.25
1 KN 6/13
1 LB 18/15
1 LB 2/15
5 KN 53/21
4 CN 6.21
4 C 25.78
1 KN 8/12
2 A 2.16
1 BvL 3/14
8 C 18.16
2 C 68.11
5 C 39.90
10 A 20.19
4 BN 10.20
5 KN 42/21
8 C 11412/06
5 S 1107/18
12 KN 6/16
2 K 123/21
14 S 1686/23
4 BN 4.18
4 BN 30.19
12 KN 216/13
4 C 15.01
12 LC 230/14
4 C 10.09
4 C 14.10
3 S 526/20
2 D 100/19
4 C 13.99
4 C 51.83
5 KM 20/22
2 A 4.19
8 C 11527/17
1 N 548/19
12 KN 75/18
2 D 100/17
7 A 1553/22
2 D 46/12
4 A 209/14
8 A 894/17
8 B 642/22
5 S 305/19
4 A 234/14
1 BvR 1467/91
4 CN 2.07
2 A 225/16
14 S 1297/19
5 K 1030/18
4 C 2.16
4 VR 6.22
1 MR 4/17
1 C 11003/12
16 A 1295/08
7 A 4857/00
10 A 17.17
1 BvR 1187/17
4 BN 25.09
4 CN 2.98
4 BN 37.15
4 BN 65.09
1 BvR 1301/84
1 BvR 2656/18