Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-25, Aktenzeichen 9 B 1319/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0125.9B1319.20.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 13 K 4714/19
(VG Köln) des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 1. Juli 2019 wiederherzustellen,
zu Recht abgelehnt. Es hat angenommen, die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung falle zu Lasten des Antragstellers aus. Die Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019, mit dem der Antragsgegner die dem Antragsteller im Oktober 2015 erteilte Zulassung für einen Schlacht- und Zerlegebetrieb für Rinder, Schafe und Ziegen widerrufen bzw. entzogen hat, sei voraussichtlich rechtmäßig. Rechtsgrundlage sei Art. 54 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. f) VO (EG) Nr. 882/2004. Nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung spreche alles dafür, dass der Antragsteller zahlreiche Verstöße im Sinne des Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 begangen habe. Schon aus dem Prüfbericht des LANUV vom 17. April 2019 sowie den diesem Bericht beigefügten Lichtbildern ergebe sich ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 i. V. m. Anhang II Kapitel I Nr. 1 VO (EG) Nr. 852/2004 (betriebsfremde Personen in Straßenkleidung im Schlachtraum; Gitter an der Wand mit starken Korrosionsspuren; sowohl von innen als auch von außen altverschmutzter Messerköcher). Weiter liege ein Verstoß gegen Anhang III, Abschnitt V, Kapitel III Nr. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 853/2004 vor (Temperaturanzeige im Raum der Hackfleischherstellung auf 10 °C). Des Weiteren habe der Antragsteller bei der Betriebsprüfung am 17. April 2019 trotz einer entsprechenden bestandskräftigen Ordnungsverfügung erneut keine Eigenkontrollen vorlegen können, so dass aller Voraussicht nach ein Verstoß gegen die Verpflichtung der Lebensmittelunternehmer aus Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 852/2004 vorliege, ein oder mehrere ständige Verfahren, die auf den HACCP-Grundsätzen beruhen, einzurichten, durchzuführen und aufrechtzuerhalten. Der Entzug der Zulassung erweise sich nach summarischer Prüfung als erforderlich i. S. d. Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit bestünden insbesondere angesichts der Tatsache, dass der Antragsteller seit Jahren kontinuierlich gegen lebensmittel- und tierschutzrechtliche Bestimmungen verstoße, keine Bedenken. Auch eine unabhängig von den Erfolgsaussichten der Klage vorzunehmende Interessenabwägung würde zu Lasten des Antragstellers ausfallen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Antragsteller auch nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019 gegen Hygienevorschriften verstoßen habe (Überschreitung der Keimzahl an Escherchia coli bei einer amtlichen Probe; Lagerung von 60 kg Hackfleisch im Fleischkühlhaus in Müllsäcken), so dass die nachteiligen Folgen für das öffentliche Interesse angesichts der zu befürchtenden gesundheitlichen Gefährdungen der Verbraucher deutlich schwerer wögen als die wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers. Damit überwiege das Vollzugsinteresse.
Diese Einschätzung wird durch das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nicht durchgreifend in Frage gestellt. Sie ist offensichtlich zutreffend.
Die (sinngemäßen) Einwände der Beschwerde gegen den vom Verwaltungsgericht angewandten Prüfungsmaßstab im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO greifen nicht durch. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage wiederherstellen, wenn ‑ wie hier hinsichtlich des im Hauptsacheverfahren angegriffenen Widerrufs der Zulassung als Schlacht- und Zerlegebetrieb ‑ gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts angeordnet worden ist. Hierbei hat das Gericht eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen. Maßgebliches Kriterium innerhalb dieser Interessenabwägung sind zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als zu Lasten des Antragstellers offensichtlich rechtswidrig, überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse die gegenläufigen privaten und/oder öffentlichen Vollzugsinteressen. Stellt sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig dar, überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Zusätzlich muss ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts bestehen, da § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gegenüber dem Regelfall des § 80 Abs. 1 VwGO eine zusätzliche Hürde in Form des überwiegenden Vollzugsinteresses aufstellt. Lässt sich bei summarischer Überprüfung eine Offensichtlichkeitsbeurteilung nicht treffen und erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache deshalb offen, ist die Entscheidung aufgrund einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen. Unabhängig von einer Interessenabwägung hat der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bereits dann Erfolg, wenn die Vollziehungsanordnung formell rechtswidrig ist.
Vgl. hierzu insgesamt Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 151 ff. m. w. N.
Diesen Prüfungsmaßstab hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung ersichtlich zugrunde gelegt. Die vom Verwaltungsgericht verwendete Formulierung, dass „alles“ dafür spreche, dass die im Hauptsacheverfahren angegriffene Ordnungsverfügung rechtmäßig sei, offenbart entgegen der Auffassung des Antragstellers keine grundsätzlich ablehnende Haltung „gegen jedwedes Vorbringen“ seinerseits, sondern benennt vielmehr (nur) das Ergebnis der vom Verwaltungsgericht auf der Grundlage einer summarischen Prüfung vorgenommenen Offensichtlichkeitsbeurteilung der Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019. Das weitere Vorbringen in der Beschwerdebegründung, dass ohne Beweisaufnahme und ohne Würdigung der Ausführungen in der Klagebegründung nicht „alles“ für die Rechtmäßigkeit der Verfügung streiten könne, ist nicht nachvollziehbar, weil sich die Formulierung, „alles“ spreche für die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019, ersichtlich auf die summarische Prüfung im Eilverfahren bezieht.
Ohne Erfolg wendet der Antragsteller weiter ein, das Verwaltungsgericht mache für die vermeintliche Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019 überwiegend eine Betriebskontrolle vom 17. April 2019 verantwortlich; für sich allein gesehen könne eine einzelne Betriebskontrolle aber, selbst wenn sie Mängel offenbare, keinen Entzug der Betriebserlaubnis rechtfertigen. Dieser Einwand trifft bereits im Ansatz nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat seine Einschätzung, dass sich der mit Verfügung vom 1. Juli 2019 erfolgte Widerruf der Zulassung bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig erweise, nicht allein oder überwiegend mit den Ergebnissen der Betriebskontrolle vom 17. April 2019 begründet. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Erforderlichkeit bzw. Verhältnismäßigkeit des vom Antragsgegner verfügten Widerrufs ausdrücklich berücksichtigt, dass der Antragsteller „seit Jahren kontinuierlich“ gegen lebensmittel- und tierschutzrechtliche Bestimmungen verstoße. Diese Einschätzung wird im Übrigen durch die im vorliegenden Verfahren und im Verfahren 13 K 4714/19 (VG Köln) beigezogenen Akten belegt. Danach fanden seit der Erteilung der endgültigen Zulassung im Herbst 2015 zahlreiche Kontrollen im Betrieb des Antragstellers statt, bei denen eine Vielzahl an (zum Großteil schwerwiegenden) Verstößen gegen zwingende rechtliche Vorgaben, insbesondere auch im Bereich des Lebensmittelrechts, festgestellt wurden, die mangels Beseitigung durch den Antragsteller zu mehrfachem ordnungsbehördlichen Einschreiten, Zwangsgeldfestsetzungen und Bußgeldverfahren geführt haben. Dass in seinem Unternehmen „vieles (…) ob gewollt oder ungewollt falsch gemacht“ worden sei, hat der Antragsteller zudem selbst im Anhörungsverfahren eingeräumt (vgl. sein Schreiben vom 28. März 2019, Bl. 20 ff. der „Zulassungsakte“ des Antragsgegners).
Soweit das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der in Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 normierten tatbestandlichen Voraussetzung der „Feststellung eines Verstoßes“ auf die Ergebnisse der Betriebskontrolle am 17. April 2019 abgestellt und beispielhaft drei festgestellte Verstöße ‑ insgesamt umfassen die Feststellungen des Antragsgegners zum Ergebnis dieser Betriebskontrolle Beanstandungen in 44 Punkten (vgl. Kontrollbericht des LANUV vom 1. Juli 2019) - angeführt hat, ist dies nicht zu beanstanden. Es handelt sich dabei um die zuletzt, d. h. vor Erlass der Widerrufsverfügung, festgestellten Verstöße. Damit trägt das Verwaltungsgericht aber gerade dem (sinngemäßen) Einwand des Klägers Rechnung, Verstöße, die Jahre zurücklägen, rechtfertigten nicht den Widerruf seiner Zulassung. Unter Berücksichtigung des für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkts hat das Verwaltungsgericht insoweit im Übrigen auch zu Recht nicht die nach Erlass der Verfügung vom 1. Juli 2019 (erneut bzw. weiter) festgestellten Verstöße oder etwaige tatsächliche Entwicklungen in den Blick genommen. Dass die festgestellten Verstöße im maßgeblichen Zeitpunkt (sämtlich) nicht (mehr) vorgelegen hätten, wird mit der Beschwerdebegründung, die sich insoweit auf das pauschale und nicht näher begründete Vorbringen beschränkt, in Bezug auf das angeblich fehlende HACCP-Konzept seien in der Klagebegründung u. a. „Umstrukturierungen im Betrieb dargestellt und unter Beweis gestellt“ worden, nicht dargelegt. Hierfür ist auch sonst nichts ersichtlich.
Das Verwaltungsgericht hat weiter auch zu Recht angenommen, dass sich der Widerruf/Entzug der Zulassung voraussichtlich als erforderlich bzw. nicht als unverhältnismäßig erweisen wird. Es wird angesichts des Umfangs und der Art bzw. Schwere der festgestellten Verstöße und unter Berücksichtigung des bisherigen Verhaltens des Antragstellers mit Blick auf Verstöße voraussichtlich nicht zu beanstanden sein, dass der Antragsgegner den öffentlichen Interessen am (vorbeugenden) Gesundheits- und Verbraucherschutz potentieller Konsumenten der vom Antragsteller hergestellten und in den Verkehr gebrachten Lebensmittel und damit hochrangigen Rechtsgütern den Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers an seiner Berufsausübung und an wirtschaftlichen Interessen eingeräumt hat. Der Einwand der Beschwerde, es hätten „mildere Maßnahmen“ wie zum Beispiel eine vorübergehende statt einer dauerhaften Betriebsschließung erwogen werden müssen, stellt die Erforderlichkeit der vom Antragsgegner getroffenen Maßnahme nicht durchgreifend in Frage. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner keine „Betriebsschließung“ verfügt, sondern die dem Antragsteller erteilte Zulassung als Schlacht- und Zerlegebetrieb widerrufen hat, ist nicht ersichtlich, dass dem Antragsgegner ‑ unter Berücksichtigung seiner Zuständigkeit ‑ ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden hätte, das zur Erreichung des angestrebten Zwecks gleich geeignet gewesen wäre. Das gilt insbesondere mit Blick auf eine etwaige Anordnung des Aussetzens der Zulassung (vgl. Art. 54 Abs. 2 Buchst. f) Alt. 1 VO (EG) Nr. 882/2004, § 2 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d) ZustVOVS NRW). Nach Art. 31 Abs. 2 Buchst. e) Satz 2 VO (EG) Nr. 882/2004 kommt eine solche Anordnung nur dann in Betracht, wenn der Lebensmittelunternehmer ‑ hier der Antragsteller ‑ die Gewähr geben kann, dass er die Mängel innerhalb einer vertretbaren Frist behebt. Das war hier nicht der Fall. Der Antragssteller war über Jahre hinweg (mindestens seit Mitte 2016) trotz zahlreicher behördlicher Anordnungen nicht in der Lage oder nicht willens, die beanstandeten Mängel in seinem Betrieb zu beseitigen.
Der Einwand des Antragstellers, das „öffentliche Interesse“ könne nicht allein mit der Möglichkeit der Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 1. Juli 2019 begründet werden, ist zwar grundsätzlich richtig, wenn er dahingehend zu verstehen sein soll, dass sich das Verwaltungsgericht im Fall einer behördlichen Vollzugsanordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO nicht auf die Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache beschränken darf, sondern auch dann, wenn es ‑ wie vorliegend ‑ feststellt, dass der Rechtsbehelf voraussichtlich erfolglos bleiben wird, das Bestehen eines überwiegenden Vollzugsinteresses zu bejahen hat.
Vgl. hierzu Puttler, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 80 Rn. 157.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdebegründung hat das Verwaltungsgericht aber das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsverfügung bejaht. Es hat bei einer von den Erfolgsaussichten gelösten Interessenabwägung angenommen, dass das Vollzugsinteresse überwiege, und dabei darauf abgestellt, dass die nachteiligen Folgen für das öffentliche Interesse angesichts der zu befürchtenden gesundheitlichen Gefährdungen der Verbraucher deutlich schwerer wiegen als die wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers (S. 5 des Beschlussabdrucks).
Mit der Beschwerde wird auch nicht dargelegt, dass es entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts an einem besonderen Vollzugsinteresse fehlt bzw. das Aussetzungsinteresse das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Aufgrund der zahlreichen dokumentierten Mängel im Betrieb des Antragstellers (vgl. nochmals den 44 Punkte umfassenden Kontrollbericht des LANUV vom 1. Juli 2019), der Verstöße insbesondere gegen bauliche und hygienerechtliche Anforderungen, der Art und der Schwere der Verstöße, des bisherigen Verhaltens des Antragstellers mit Blick auf die Verstöße und gegenüber der für die Überwachung zuständigen Behörde sowie des hohen Stellenwertes des Schutzes der Gesundheit der Verbraucher besteht das im Rahmen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung. Hieran ändern die pauschalen Behauptungen in der Beschwerdebegründung nichts, bei einer (bloßen) Richtwertüberschreitung liege keine Gefahr für den Verbraucher vor und die bei der Kontrolle am 5. Februar 2020 im Kühlhaus vorgefundenen, in Müllsäcken verpackten 60 kg Hackfleisch seien „nicht zum gewerblichen Verkauf bestimmt“ gewesen, sondern „für den familiären bzw. privaten Verbrauch hergestellt“ worden. Damit werden schon die zahlreichen vor und nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019 festgestellten Verstöße, insbesondere gegen bauliche und hygienerechtliche Vorgaben, nicht in Frage gestellt bzw. widerlegt. Der Antragsteller belegt auch nicht, dass aktuell keine Mängel im Betrieb mehr vorhanden wären und von seinem Betrieb inzwischen keinerlei Gesundheitsgefahren für Verbraucher ausgingen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Nr. 35.1 und Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist es angemessen, für das Klageverfahren 13 K 4714/19 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung vom 1. Juli 2019 (Widerruf der Zulassung als Schlacht- und Zerlegebetrieb) als Streitwert einen Betrag in Höhe von 15.000,00 Euro anzusetzen (so im Übrigen auch die vorläufige Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht in diesem Verfahren). Dieser Betrag ist nach Nr. 1.5 Satz 1 Halbsatz 1 des Streitwertkatalogs für das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Hälfte herabzusetzen; die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung ist entsprechend anzupassen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 54 Abs. 1 VO
Art. 5 Abs. 1 VO

Zitierte Entscheidungen: 13 K 4714/19
13 K 4714/19
13 K 4714/19