Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2016-07-14, Aktenzeichen 2 K 515/12 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2016:0714.2K515.12ME.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Beihilfefähigkeit einer Dauergrünlandfläche
Verfahrensgang
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, soweit nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1. Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung einer Ausgleichszulage für landwirtschaftliche Betriebe in benachteiligten Gebieten für das Antragsjahr 2010 i.H.v. 52.393,09 Euro.
Die Klägerin beantragte am 12.05.2010 die Gewährung einer Ausgleichszulage für landwirtschaftliche Betriebe in benachteiligten Gebieten für 71,98 ha Ackerland, 3,47 ha landwirtschaftliche Nutzfläche zum Anbau von Ackerfutter und 640,47 ha Grünland. Vermessungen des Beklagten vor Ort wurden vom 21.09.2010 bis 19.10.2010 und vom 02.03.2011 bis 03.05.2011 durchgeführt.
Die Kopie des Flächenkontrollprotokolls und die Ausdrucke der Messprotokolle zur durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle wurden am 06.05.2011 an Vertreter der Klägerin übergeben. Bezogen auf die Feldstücke 122 und 147 wurden mit Schreiben vom 18.05.2011 Korrekturprotokolle an die Klägerin nachgereicht.
Der Klägerin wurde mit Bescheid des Landwirtschaftsamtes H... vom 07.06.2011 für das Antragsjahr 2010 eine Ausgleichszulage für landwirtschaftliche Betriebe in benachteiligten Gebieten (BENA) bewilligt gemäß VO (EG) 1698/2005 des Rates vom 20.09.2005 und der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" nach Maßgabe der Förderrichtlinie des Thüringer Ministeriums für Landwirtschaft, Forsten, Umwelt und Naturschutz vom 22.04.2010 (ThürStAnz Nr. 22/2010 vom 31.05.2010) in Höhe von insgesamt 56.384,07 Euro. Von den beantragten insgesamt 643,94 ha Ackerfutter-/Grünland wurden lediglich 536,73 ha als prämienfähig anerkannt. 107,11 ha wurden nicht anerkannt. Im Wege einer Sanktionierung wurden 214,22 ha zusätzlich abgezogen und insgesamt in diesem Bereich lediglich 322,51 ha als prämienfähig anerkannt.
Gegen diesen Bescheid, soweit die beantragte Ausgleichszulage verwehrt wurde, erhob die Klägerin am 16.06.2011 Widerspruch. Mit Schreiben vom 26.07.2011 führte die Klägerin aus, bei der Bestimmung der landwirtschaftlichen Nutzflächen durch die Prüfer im Rahmen der umfangreichen Vor-Ort- Kontrolle seien die Besonderheiten der Schafhaltung im Betrieb der Klägerin nicht berücksichtigt worden. Die Klägerin verwies auf eine Stellungnahme von Professor von Korn vom 05.07.2011, die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 14.10.2010 (C-61/09) und weitere Rechtsprechung. Anhand der Shape-Dateien werde nunmehr überprüft werden, wie genau die Prüfer die Messpunkte gesetzt hätten.
Mit Schreiben vom 21.07.2011 übersandte der Beklagte der Klägerin die angeforderten Shape-Dateien.
Mit Schreiben vom 31.01.2012 wies die Klägerin darauf hin, dass zumindest ein Messgerät im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle nicht in Ordnung gewesen sei. Es habe einen ständigen Wackelkontakt gehabt und habe von dem Prüfer, Herrn B..., mit einer Papiertaschentuchpackung notdürftig immer wieder zusammengebastelt werden müssen. Dieses Gerät habe sehr oft "Messabbrüche" aufgewiesen. Die Klägerin habe bei einigen Flächen die Messpunkte, die von den Prüfern festgelegt worden seien, aufgesucht und dann mit einem anderen GPS-Gerät die Flächen unter Verwendung dieser Messpunkte neu vermessen. Hierbei hätten sich jeweils andere, für die Klägerin günstigere Ergebnisse ergeben. Weiter gehe es nicht an, dass die Behörde nun unter Zugrundelegung anderer Kriterien neu vermesse und dies der Klägerin zum Nachteil auslege. Flächen, die für die Schafhaltung genutzt würden, seien nicht anerkannt worden. In zahlreichen Fällen seien die Messergebnisse nicht nachvollziehbar. Die Messpunkte seien in zahlreichen Fällen fehlerhaft gesetzt worden. Die Messpunkte seien willkürlich in die landwirtschaftlich genutzte Fläche gesetzt worden.
Der Beklagte nahm mit Schreiben vom 03.05.2012 zu der Widerspruchsbegründung Stellung. Die Klägerin wurde aufgefordert, die Feldstücke, deren Messung aus ihrer Sicht mängelbehaftet sei, dem Beklagten unter konkreter Benennung der Mängel zu benennen.
Mit Schreiben vom 13.07.2012 führte die Klägerin aus, die Differenzen aus den durchgeführten Messungen der Klägerin im Vergleich mit den Messungen der Prüfer resultierten in erster Linie aus dem Umstand, dass bestimmte Teilflächen der vermessenen Flächen von den Prüfern nicht als landwirtschaftliche Nutzflächen anerkannt worden seien. Es wurde nochmals auf die Stellungnahme von Professor von Korn und die Urteile, die im Schriftsatz vom 26.07.2011 angeführt worden waren, verwiesen. Es wurde vorgeschlagen, anhand von einigen Beispielflächen eine gemeinsame Vermessung durch die Prüfer und Vertreter der Klägerin durchführen zu lassen, um konkret festzulegen, welche Teilflächen der jeweils vermessenen Flächen aus Sicht der Prüfer nicht anerkannt werden könnten. Sodann müsste geklärt werden, aus welchen Gründen diese Teilflächen nicht anerkannt werden sollten. Für dieses Verfahren wurden die Feldstücke 23, 25, 43-2, 45, 63, 118, 147, 185, 314, 288, 270, 171/271, 64, 65 vorgeschlagen.
Mit Widerspruchsbescheid des Landwirtschaftsamtes H... vom 24.10.2012 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Beihilfefähig seien nur landwirtschaftliche Nutzflächen (im vorliegenden Fall Dauergrünland) und Landschaftselemente. Teilflächen, charakterisiert durch Strauch- und Baumgruppen mit teilweise Dicht- und Kronenschluss und nur lückenhaft vorhandener Grünlandvegetation (Verbuschung über 25 %) seien aus der landwirtschaftlich genutzten Fläche herausgemessen worden. Die Fläche des Landschaftselementes sei im Rahmen des Bruttoflächenprinzips Bestandteil der beihilfefähigen Fläche geblieben. Verbuschungs- bzw. Gehölzflächen, die den Kriterien nicht entsprochen hätten (z.B. da sie breiter als 2 m und über 0,2 ha groß gewesen seien oder da sie Anschluss an nicht beihilfefähige Fläche z.B. Wald gehabt hätten) seien keine Landschaftselemente, seien daher nicht beihilfefähig und seien in der ermittelten Flächengröße nicht berücksichtigt worden (vgl. Art. 34 Abs. 2 VO (EG) 1122/2009 i. V. m. Ziff. 7.2.1 der Förderrichtlinie). Flächen, welche in der Vor-Ort-Kontrolle 2008 unter den gegebenen Bedingungen als beihilfefähig gegolten hätten, seien unter Bewertung des Voranschreitens der Verbuschung und/ oder der 2010 einzuhaltenden Kriterien nicht mehr beihilfefähig gewesen. Das Landwirtschaftsamt H... habe für Vor-Ort-Kontrollen 2010 für flächenbezogene Maßnahmen das GPS-Gerät Trimble ProXR genutzt. Die eingesetzten Geräte seien im Landwirtschaftsamt kontinuierlich gewartet worden und entsprächen den technischen Anforderungen. Als Toleranzmarge für GPS-Messungen im Sinne des Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 sei in Thüringen ein Toleranzwert von 1,25 m auf den Parzellenumfang festgelegt worden.
2. Am 15.11.2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Bereits am 30.09.2014 ist das Verfahren mündlich verhandelt worden. Die Beteiligten einigten sich darauf, dass hinsichtlich der Feldstücke 63 und 185 der Beklagte den Einwendungen der Klägerin, die angenommenen Grenzpunkte lägen mitten in der Grünfläche, nachgehe und prüfe, ob tatsächlich eine Fehlmessung vorliege. Die mündliche Verhandlung wurde deshalb vertagt. Mit Schriftsätzen vom 06.11.2014 und 19.01.2015 teilte der Beklagte zu den Messungen der Feldstücke 63 und 185 mit, ein willkürliches Setzen der Messpunkte bzw. ein Setzen der Messpunkte mitten in die beihilfefähige Fläche liege nicht vor. Die Klägerin widersprach dem mit Schriftsätzen vom 06.01.2015 und 30.03.2015. Mit Hinweisbeschluss vom 18.05.2015 schlug das Gericht vor, von dem Verfahren den Teil der Klage gegen den angefochten Bescheid, der die Feldstücke 63 und 185 betreffe, abzutrennen und das Verfahren im Übrigen zu entscheiden. Dem haben die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 24.06.2015 und 13.07.2015 widersprochen. Mit Schreiben vom 31.07.2015 gab das Gericht den Beteiligten Gelegenheit, zu einer beabsichtigten Beweisaufnahme Stellung zu nehmen. Der Beklagte nahm hierzu mit Schreiben vom 25.09.2015, 29.09.2015 und 11.11.2015 Stellung. Die Klägerin äußerte sich mit Schreiben vom 25.01.2016. Mit Schreiben vom 31.03.2016 wandte sich das Gericht an den öffentlich bestellten Vermessungsingenieur ... G..., J..., der hierzu mit Schreiben vom 11.04.2016 Stellung nahm und u.a. darauf hinwies, dass ein defektes Gerät eher keine Ergebnisse liefern würde. Die Beteiligten nahmen hierzu mit Schriftsätzen vom 29.04.2016 und 02.05.2016 Stellung.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 07.06.2011 und des Widerspruchsbescheides vom 24.10.2012 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Ausgleichszulage für das Antragsjahr 2010 entsprechend ihrem Antrag zu bewilligen;
2. den Beklagten zu verurteilen, auf den nachzubewilligenden Betrag 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz pro Jahr ab Klageerhebung zu zahlen.
Zur Begründung trägt sie vor, soweit der Beklagte 107,11 ha nicht anerkannt und insoweit auch Sanktionen verhängt habe, sei der Bescheid rechtswidrig. Die Klägerin habe ihrem Antrag für das Antragsjahr 2010 die Flächengrößen zugrunde gelegt, die der Beklagte selbst anlässlich einer Vor-Ort-Kontrolle in der zweiten Jahreshälfte des Jahres 2008 ermittelt habe. Zwischen der Kontrolle im Jahre 2008 und derjenigen im Jahre 2011 hätten lediglich zwei Vegetationsperioden gelegen. Der Beklagte habe durch Änderungen der Feldblockgrößen und durch Neuvermessung der Flächen im Rahmen der letzten Kontrolle geringere Flächengrößen ermittelt. Ein Antragsteller müsse sich aber auf die Größe eines festgestellten Feldblocks verlassen können. Zumindest könne sich ein Antragsteller dann, wenn die Grenzen des Feldblocks nicht richtig bestimmt gewesen sein sollten, auf Art. 73 Abs. 1 VO 1122/2009 berufen. Nach Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 2 VO 1122/2009 werde für jede Referenzparzelle für die Zwecke der Betriebsprämienregelung eine beihilfefähige Höchstfläche festgesetzt. Die Feldblockgrenze zeige somit nach der gesetzlichen Definition die Grenze der anerkennungsfähigen Fläche auf.
Weiterhin sei der Beklagte bei der Ermittlung der anerkennungsfähigen Flächengrößen in rechtlicher Hinsicht von fehlerhaften Voraussetzungen ausgegangen. Es stelle sich die Frage, auf welcher Grundlage der Beklagte zu dem Ergebnis komme, dass bei einem Verbuschungsgrad von 25 % eine Anerkennung als landwirtschaftliche Nutzfläche nicht mehr zulässig sei. Ausgangspunkt sei vielmehr Art. 34 Abs. 2 VO 1122/2009. Danach sei die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle zu berücksichtigen, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt werde. Andernfalls werde die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt. Abs. 4 der gleichen Regelung bestimme, dass eine mit Bäumen bestandene Parzelle als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen anzusehen sei, wenn die landwirtschaftlichen Tätigkeiten bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich seien. Es komme darauf an, wie der betreffende Landwirt konkret wirtschafte. Die jeweiligen Tiere verhielten sich jeweils unterschiedlich im Hinblick auf bestimmte Aufwuchsformen. Die Schafe gingen auch in die Bereiche und nähmen dort Futter auf, die nach Auffassung des Beklagten landwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden könnten.
Zudem sei ein Messgerät der Prüfer im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle defekt gewesen. Es habe einen ständigen Wackelkontakt gehabt und habe von dem Prüfer, Herrn B..., mit einer Papiertaschentuchpackung notdürftig immer wieder zusammengebastelt werden müssen. Dieses Gerät habe sehr oft "Messabbrüche" aufgewiesen. Die Messpunkte seien in zahlreichen Fällen fehlerhaft gesetzt worden. Die Messpunkte seien willkürlich in die landwirtschaftlich genutzte Fläche gesetzt worden.
Nach § 2 EichG, der zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle noch Gültigkeit besessen habe, müssten Messgeräte, die im geschäftlichen oder amtlichen Verkehr verwendet würden, geeicht werden. Soweit der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 25.09.2015 darauf hinweise, dass nach Art. 34 VO 1122/2009 die Flächen mit Mitteln bestimmt werden müssten, die mindestens gleichwertige Messgenauigkeiten, wie die nach den einzelstaatlichen Vorschriften amtlichen Messungen aufwiesen, habe der Beklagte nicht beantwortet, wie er diese gleichwertige Messgenauigkeit festgestellt haben wolle. Die gesamte Messung des Beklagten hänge damit in der Luft. Soweit der Beklagte vortrage, dass der Nachweis der Messgenauigkeit über die Validierung der GPS-Geräte erfolge, möge er erklären, wann das hier in Rede stehende Messgerät letztmalig einer derartigen Prüfung unterzogen worden sei. Der bloße Hinweis auf die Erfüllung von Qualitätsanforderungen im Hinblick auf die genutzten Satellitenzahlen und den DOP-Wert besage nichts über die Messgenauigkeit des Gerätes. Die von dem Beklagten vorgelegte GPS-Validierung in Thüringen für das Jahr 2011 sei durchgeführt worden im Hinblick auf ein GPS-System (Trimble). Welcher Gerätetyp verwendet worden sei, ergebe sich nicht aus den vorgelegten Unterlagen, auch nicht, welcher Gerätetyp bei der Vermessung der Flächen der Klägerin verwendet worden sei. Die Bezeichnung als "Messgerät TA-10" sei insoweit nicht ausreichend. Ferner ergebe sich aus Seite 5 der überreichten Unterlagen, dass von 319 Messwerten 8 Messwerte als "Ausreißer" identifiziert worden seien. Dies seien immerhin 2,5 % aller Messungen.
Darüber hinaus sei nach Art. 34 Abs. 1 VO 1122/2009 eine Toleranzmarge bei der Berechnung der Flächengrößen, die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle ermittelt worden seien, zu berücksichtigen, was der Beklagte nicht beachtet habe. Diese Toleranzmarge sei insbesondere deswegen wichtig, weil im Rahmen der GPS-Vermessung die bei fast allen Flächen der Klägerin vorhandene extreme Hanglage der Flächen nicht berücksichtigt werde. Im Rahmen der Vermessung werde die Fläche in die Ebene projiziert. Dies führe dazu, dass eine Hangfläche als zu klein gemessen werde. Ferner sei dann, wenn das Grundstück sehr unregelmäßig geschnitten sei, die Vermessung mit dem GPS-Gerät sehr ungenau. Auch dann sei eine Toleranzmarge notwendig, um diese Ungenauigkeit auszugleichen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, maßgeblich für die Entscheidung für das Antragsjahr 2010 seien die Flächen gewesen, die in der Zeit vom 02.03.2011 bis 03.05.2011 durch eine erneute Vor-Ort-Kontrolle ermittelt worden seien. Die Verantwortung für die Richtigkeit der Antragsangaben habe der jeweilige Antragsteller. Ausschlaggebend für die Feststellung, ob eine Dauergrünlandfläche und somit im vorliegenden Fall eine landwirtschaftliche Fläche vorliege, sei die Definition in den entsprechenden Verordnungen und dies laut Verordnungstext "unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden". Mit Gehölzen und mit Sträuchern bewachsene Flächenbestandteile und Wald gehörten demzufolge nicht zum Dauergrünland. Der Verweis auf die EuGH-Rechtsprechung sei nicht relevant. Landschaftselemente würden entsprechend der VO (EG) Nr. 73/2009 unter definierten Bedingungen als Teil der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche betrachtet. Bei der Struktur der von der Klägerin bewirtschafteten Weideflächen sei eine rasch voranschreitende Verbuschung insbesondere von Waldrändern und anderen Gehölzstrukturen bei zu geringer Bewirtschaftungsintensität gegeben. Im Jahr 2010 sei den jeweiligen Antragstellern ein Merkblatt mit dem Sammelantrag übergeben worden, das die Anforderungen an beihilfefähige Dauergrünlandflächen konkretisiert und dargelegt habe, dass Flächen mit einem Verbuschungsanteil über 25 % nicht beihilfefähig seien. Der von der Klägerin behauptete Defekt des Messgerätes sei wegen der dokumentierten Messergebnisse an den von der Klägerin benannten Messungen auszuschließen. Für die in Rede stehenden Messungen sei das Messgerät TA-10 des Landwirtschaftsamtes H... verwendet worden. Aus dem Fahrtenbuch ergäben sich keine defektbedingten Beeinträchtigungen. Die Geräte seien nicht geeicht. Nach Art. 34 der VO 1122/2009 müssten Flächen mit Mitteln bestimmt werden, die mindestens gleichwertige Messgenauigkeit, wie die nach den einzelstaatlichen Vorschriften amtlichen Messungen aufwiesen. Der Nachweis der Messgenauigkeit erfolge über die Validierung der GPS-Geräte. Die Richtigkeit der Messung ergebe sich aus der Einhaltung der benannten Qualitätsparameter. Danach belegten die aufgenommenen Messpunkteigenschaften in der Agrardatenbank die Erfüllung der Qualitätsanforderungen (genutzte Satellitenzahl; PDOP-Wert). Die Eignung des Gerätetyps für die vorgenommenen Messungen sei durch die GPS-Validierung in Thüringen nachgewiesen worden. Es sei weiterhin festgestellt, dass die entsprechend der Dienstanweisung für die Vor-Ort-Kontrolle einzuhaltenden Parameter eingehalten worden und in der Agrardatenbank abgebildet seien. Die zum Einsatz kommenden Messgeräte unterlägen einer ständigen technischen Kontrolle. Daneben gebe es klare Anweisungen, dass defekte Geräte nicht zum Einsatz kommen dürften. In diesem Zusammenhang sei es umso verwunderlicher, warum die Klägerin nicht bereits vor Ort den Prüfer darauf hingewiesen habe, dass diese Messungen auf Grund des Defektes fehlerhaft sein müssten und die Messergebnisse nicht anerkannt werden könnten. Die Klägerin habe auch auf dem gefertigten Kontrollbericht nicht die angebliche Fehlerhaftigkeit der Messdaten vermerkt, was ihr zumutbar und möglich gewesen wäre. Um ggf. die Frage von aus welchem Grund auch immer, fehlerhaften Messpunkten auszuräumen, sei im Widerspruchsverfahren das Angebot erfolgt, von der Klägerin zu benennende Flächen zeitnah hinsichtlich der Vermessung zu prüfen. Dies sei von der Klägerin nicht angenommen worden. Grundsätzliches Problem der Klägerin sei gewesen, dass die Prüfer beantragte Teilflächen nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche, sprich beihilfefähige Flächen, anerkannt hätten. Daher sei die Klägerin mit ihrem Vortrag zur Fehlerhaftigkeit der Messergebnisse oder eines Defektes des eingesetzten Messgerätes präkludiert.
Fünf weitere Verfahren sind anhängig, in denen ebenfalls vom Beklagten vorgenommene Flächenabzüge strittig sind. Sie betreffen die Ausgleichszulage für das Antragsjahr 2011 (2 K 516/12 Me; 1.504,49 Euro), die Betriebsprämie für das Antragsjahr 2010 (2 K 514/12 Me; 54.094,50 Euro), KULAP2007 für das Antragsjahr 2009 (2 K 517/12 Me; 123.334,90 Euro), KULAP2007 für das Antragsjahr 2008 (2 K 518/12 Me; 107.579,70 Euro) und KULAP2007 für das Antragsjahr 2010 (2 K 519/12 Me; 10.277,15 Euro).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- sowie die Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Landwirtschaftsamtes H... vom 07.06.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.10.2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Der Beklagte hat dem angefochtenen Bescheid zu Recht gegenüber der Antragstellung (643,94 ha Ackerfutter-/Grünland) verringerte förderfähige Flächengrößen (536,73 ha) zu Grunde gelegt und im Wege einer Sanktionierung zusätzlich 214,22 ha abgezogen.
1. Die Ausgleichszulage für landwirtschaftliche Betriebe in benachteiligten Gebieten für das Antragsjahr 2010 wurde bewilligt nach Maßgabe der Förderrichtlinie des Thüringer Ministeriums für Landwirtschaft, Forsten, Umwelt und Naturschutz vom 22.04.2010 (Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten, ThürStAnz Nr. 22/2010 vom 31.05.2010). Nach Nr. 5.4.1 Satz 1 der Förderrichtlinie vom 22.04.2010 sind landwirtschaftlich genutzte Flächen in benachteiligten Gebieten einschließlich aller Landschaftselemente, die Bestandteile dieser Flächen sind, förderfähig. Die Gewährung einer Ausgleichszulage wurde u.a. für 640,47 ha Grünland beantragt. Entsprechend Art. 2 h VO (EG) 73/2009 i. V. m. Art. 2 der VO (EG) 1122/2009 ist "landwirtschaftliche Fläche" jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Die Definition "Dauergrünland" umfasst gemäß Art. 2 c VO (EG) Nr. 1120/2009 i. V. m. Art. 2 Ziff. 2 VO (EG) 1122/2009 "Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes waren".
Die Vor-Ort-Kontrollen werden durch die Bewilligungsbehörden gem. Art. 12-15 der VO (EG) Nr. 1975/2006 sowie Art. 30 Abs. 3 und 4, Art. 31-35, Art. 42 VO (EG) Nr. 1122/2009 durchgeführt (Nr. 7.2.3 der Förderrichtlinie). Nach Nr. 7.3.4.1 der Förderrichtlinie ist bei Abweichungen hinsichtlich der Flächengrößenangaben die Ausgleichszulage gem. Art. 16 VO (EG) Nr. 1975/2006 zu kürzen. Liegt die für die Zahlung im Rahmen einer flächenbezogenen Maßnahme angemeldete Fläche über der gemäß Artikel 50 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht (Art. 16 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006).
2. In Bezug auf die Feststellungen, ob es sich bei den im Antrag benannten Flächen um eine beihilfefähige Fläche im Sinne der vorgenannten Vorschriften handelt oder nicht, kommt der Behörde ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Zwar hat der Klägerbevollmächtigte in der mündlichen Verhandlung eingewandt, dass es hier nicht um eine nicht wiederholbare, höchstpersönliche Leistung ginge. So ist in der Rechtsprechung auch anerkannt, dass für Tatsachenbegriffe eine Beurteilungsermächtigung grundsätzlich abzulehnen ist. Allerdings können sich gerade im Bereich von Naturwissenschaft und Technik Erkenntnisprobleme ergeben (VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011, 2 K 11/10, juris, Rn. 54 m. w. N.). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass angesichts des unvermeidlichen Zeitablaufs zwischen der Vor-Ort-Kontrolle vom 02.03.2011 bis 03.05.2011 und der mündlichen Verhandlung vor Gericht durch die ständige natürliche und agrartechnisch herbeigeführte Weiterentwicklung der Vegetation der konkrete Zustand im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle nicht – auch nicht bspw. durch sachverständige Hilfe oder durch Einnahme eines Augenscheins – rekonstruiert werden kann (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011, 2 K 11/10, juris, Rn. 54). Für die Annahme eines Beurteilungsspielraums macht es keinen Unterschied, dass das Landwirtschaftsamt hier unmittelbar europäisches Recht vollzieht. Den Mitgliedstaaten wird ein fachwissenschaftlicher Beurteilungsspielraum in Bezug auf die zu kategorisierenden Flächen eingeräumt, solange der durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebene Kriterienkatalog beachtet wird. Erscheint danach eine Entscheidung fachlich vertretbar, so nimmt das Gemeinschaftsrecht diese Entscheidung hin (VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011, 2 K 11/10, juris, Rn. 54 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 12.06.2003, 4 B 37/03, juris, Rn. 10). Wegen der Annahme eines Beurteilungsspielraums ist die gerichtliche Überprüfung der behördlichen (Tatsachen-)Entscheidung, ob es sich bei den konkret bezeichneten Flächen um beihilfefähige handelt oder nicht, nur noch eingeschränkt möglich. Ein Rechtsverstoß liegt nur vor, wenn die Behörde Verfahrensfehler begangen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, anzuwendendes Recht verkannt hat, bei seiner Anwendung allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt hat oder sich von sachfremden Erwägungen leiten ließ (VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011, 2 K 11/10, juris, Rn. 55 m. w. N.).
Entsprechende Rechtsverstöße sind hier nicht ersichtlich. Weder ist erkennbar, dass der Beklagte von einem nicht zutreffenden Begriff der "beihilfefähigen Fläche" ausgegangen wäre, noch dass er im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle die Flächendifferenzen messtechnisch fehlerhaft festgestellt hätte.
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin hatte der Beklagte hier nicht die von ihm anlässlich einer Vor-Ort-Kontrolle in der zweiten Jahreshälfte des Jahres 2008 ermittelten Flächengrößen der Bewilligung zu Grunde zu legen.
Die Klägerin gibt an, sie habe auf der Grundlage des Messergebnisses aus dem Jahre 2008 und der Festlegungen der GIS-Koordination im Jahre 2010 ihre Anträge gestellt. Der Beklagte habe aber durch Änderungen der Feldblockgrößen und durch Neuvermessung der Flächen im Rahmen der letzten Kontrolle wiederum neue und geringere Flächengrößen ermittelt. Diese Vorgehensweise sei unvorhersehbar und rechtswidrig gewesen. Nach Art. 20 VO 1782/2003 – jetzt Art. 17 VO 73/2009 – hätten die Mitgliedstaaten ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen einzuführen gehabt. Dem sei die Bundesrepublik Deutschland durch Einführung der Feldblöcke nachgekommen. Ein Antragsteller müsse sich somit auf die Größe eines festgestellten Feldblocks verlassen können. Zu diesem Zweck sei das System eingeführt worden. Das Feldblocksystem diene gerade dazu, die beihilfefähigen Flächen in einer bestimmten Region konkret zu bestimmen. Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 2 VO 1122/2009 sei insoweit eindeutig. Diese Auffassung der Klägerin teilt die Kammer jedoch nicht.
Das System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen stützt sich auf Referenzparzellen. In Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 2 VO 1122/2009 heißt es, für jede Referenzparzelle werde für die Zwecke der Betriebsprämienregelung bzw. der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung eine beihilfefähige Höchstfläche festgesetzt. Referenzparzelle in diesem Sinne ist eine geografisch abgegrenzte Fläche mit einer individuellen, im geografischen Informationssystem (GIS) registrierten Identifizierungsnummer des einzelstaatlichen Identifikationssystems. Das GIS wird auf Basis des nationalen geodätischen Systems angewandt; hierbei handelt es sich um ein Koordinaten-Referenzsystem, das es gestattet, landwirtschaftliche Parzellen in dem gesamten Mitgliedstaat standardisiert zu vermessen und zu identifizieren. Auf dieser Grundlage sind alle landwirtschaftlichen Flächen registriert und durch einen bundeseinheitlichen Flächenidentifikator (FLIK) gekennzeichnet worden. In Thüringen ist der Feldblock als Referenzparzelle in dem System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen bestimmt worden. Der Beklagte hat darauf hingewiesen, in Thüringen werde zur Identifizierung landwirtschaftlich genutzter Flächen zur Umsetzung von Art. 17 VO (EG) Nr. 73/2009 i. V. mit § 10 der Thüringer Verordnung zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 28.11.2005 als Flächenreferenzsystem die Digitale Grundkarte Landwirtschaft verwendet. Die Digitale Grundkarte Landwirtschaft basiere gemäß § 10 der Thüringer Verordnung zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik auf dem Feldblock nach § 3 Nr. 1 InVeKoSV. Ein Feldblock ist eine von dauerhaften Grenzen umgebene zusammenhängende (ausschließlich) landwirtschaftlich genutzte Fläche. Landwirtschaftlich nicht genutzte Flächen können nicht Teil eines Feldblocks sein, etwa Fahrwege, Lagerplätze, bauliche Anlagen, Ödland. Die Größe des Feldblocks ergibt sich aus der geometrischen Fläche des Feldblocks anhand dessen Außengrenzen (Polygonfläche). Für die Ermittlung der Größe eines Feldblocks sind deshalb allein dessen Außengrenzen und Lage maßgeblich, anhand derer die Flächengröße errechnet wird (OVG Lüneburg, Urt. v. 11.08.2011, 10 LB 370/08, juris, Rn. 23, 24, 25).
Maßgebend für die Bewilligung der Ausgleichszahlung für das jeweilige Antragsjahr ist jedoch die ermittelte Fläche (vgl. Art. 16 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006). Als ermittelte Fläche gilt die Fläche, welche allen in den Vorschriften über die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt. Wird festgestellt, dass eine Teilfläche des Feldblocks, für den eine bestimmte Größe einmal ermittelt worden ist, nicht alle Beihilfevoraussetzungen erfüllt, d.h. die anerkennungsfähige landwirtschaftliche Nutzfläche letztlich kleiner ist, ist auch nur der Feldblock mit dieser Größe der Beihilfegewährung zu Grunde zu legen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 11.08.2011, 10 LB 370/08, juris, Rn. 27). Hierfür spricht auch die Regelung des Art. 12 Abs. 4 VO (EG) 1122/2009, wonach bei der Einreichung des Antrags der Betriebsinhaber das vordefinierte Formular berichtigt, wenn Änderungen eingetreten sind oder wenn die vordefinierten Formulare nicht zutreffende Angaben enthalten. Betrifft die Berichtigung die Fläche der Referenzparzelle, so gibt der Betriebsinhaber die aktualisierte Fläche jeder betroffenen landwirtschaftlichen Parzelle und erforderlichenfalls die neuen Grenzen der Referenzparzelle an. Art. 12 Abs. 4 VO (EG) 1122/2009 bezieht sich ausdrücklich auf die Berichtigung der Fläche der Referenzparzelle, d.h. die aktualisierte Fläche jeder betroffenen landwirtschaftlichen Parzelle und erforderlichenfalls die neuen Grenzen der Referenzparzelle; d.h. – bezogen auf Thüringen – des Feldblocks. Insoweit weist der Beklagte durchaus zutreffend darauf hin, dass das Feldblocksystem kein für alle Zeiten geschlossenes System sei, sondern an die natürlichen Gegebenheiten angepasst werden müsse, was in der Verantwortung des Flächenbewirtschafters und Antragstellers liege.
b) Auch der Einwand der Klägerin, der Beklagte habe Flächen, die unter die FFH-Richtlinie 92/43 EWG fielen, in größerem Umfang als beihilfefähig anerkennen müssen, trifft nicht zu. Die Klägerin rügt, hinsichtlich der Flächen mit den Feldstück-Nummern 64, 65, 69, 70, 92, 146, 147, 148, 185, 186, 233 und 293 habe der Beklagte die Regelung in Art. 34 Abs. 2 b) i) der VO EG 73/2009 nicht beachtet. Danach würden Flächen, die unter die FFH-Richtlinie 92/43 EWG fielen auch dann als beihilfefähig anerkannt, wenn sie eigentlich nicht mehr der Begriffsbestimmung für "beihilfefähig" entsprächen. Die Klägerin übersieht dabei jedoch, dass Art. 34 Abs. 2 b) i) VO EG 73/2009 im Kapitel III "Regelung der einheitlichen Betriebsprämie" steht. Der Beklagte weist insofern zu Recht darauf hin, dass Art. 34 Abs. 2 b) i) der VO EG 73/2009 ein Verfahren betrifft, dass die Beibehaltung der Beihilfefähigkeit der anerkannten Flächen im Sinne dieser Vorschrift allein für die Betriebsprämie regelt im Unterschied zum vorliegenden Verfahren zur Ausgleichszulage 2010.
c) Der Beklagte hat anzuwendendes Recht auch insoweit nicht verkannt, als er die Anerkennung als "landwirtschaftliche Fläche" von der Nutzung als Dauergrünland abhängig gemacht hat und insoweit bei einem Verbuschungsgrad von über 25 % die Anerkennung als landwirtschaftliche Nutzfläche verneint hat. Er hat – entgegen der Auffassung der Klägerin – zu Recht nicht auf die Beweidung der entsprechenden Flächen durch Schafe abgestellt.
aa) Entsprechend Art. 2 h VO (EG) 73/2009 i. V. m. Art. 2 der VO (EG) 1122/2009 ist "landwirtschaftliche Fläche" jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Die Definition "Dauergrünland" umfasst gemäß Art. 2 c VO (EG) Nr. 1120/2009 i. V. m. Art. 2 Ziff. 2 VO (EG) 1122/2009 "Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes waren",...; "zu diesem Zweck sind 'Gras oder andere Grünfutterpflanzen' alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden)." Grünfutter ist die Bezeichnung für Pflanzen, die vor Abschluss ihres Wachstums gemäht und in frischem Zustand an landwirtschaftliche Nutztiere verfüttert werden; die Pflanzen des Grünlandes umfassen die drei Hauptgruppen Futtergräser, Kleearten (und andere Leguminosen) sowie Kräuter. Hierbei handelt es sich um sog. krautige Pflanzen. Hierunter sind Pflanzen zu verstehen, die im Unterschied zu den Gehölzen nicht oder nur schwach verholzen und gegen Ende der Vegetationsperiode gänzlich oder bis auf die bodennahen, unterirdisch oder im Wasser untergetauchten Sprossteile zugrunde gehen (OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.08.2012, 10 LA 93/11, juris, Rn. 7). So zählen zum Grünfutter z.B. nicht Zwergsträucher wie das Heidekraut. Das Heidekraut ist "normalerweise" nicht Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen (OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.08.2012, 10 LA 93/11, juris, Rn. 7). So gehören auch mit Gehölzen und mit Sträuchern bewachsene Flächenbestandteile und Wald nicht zum Dauergrünland. Hierauf weist der Beklagte zu Recht hin. Es handelt sich nicht um Dauergrünland, wenn die Flächen nicht zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden können.
Die Kammer folgt nicht der Argumentation der Klägerin, die hinsichtlich der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche allein auf die Beweidung durch Schafe abstellt. Die Klägerin weist darauf hin, nach Art. 34 Abs. 2 S. 2 VO 1122/2009 komme es auf die tatsächlich genutzte Fläche an. Abs. 4 der gleichen Regelung ergänze, dass abzustellen sei auf "die landwirtschaftlichen Tätigkeiten" bzw. "die beabsichtigten Kulturen". Es komme somit darauf an, wie der betreffende Landwirt konkret wirtschafte. Die jeweiligen Tiere verhielten sich jeweils unterschiedlich im Hinblick auf bestimmte Aufwuchsformen. Eine generalisierende Betrachtung von Grünlandflächen im Hinblick auf die Nutzbarkeit für Viehhaltung verbiete sich. Die Schafe gingen auch in die Bereiche und nähmen dort Futter auf, die nach Auffassung des Beklagten landwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden könnten. Die Klägerin verweist insoweit auf eine Stellungnahme von Prof. Dr. Stanislaus von Korn, Hochschule für Wirtschaft und Umwelt Nürtingen-Geislingen, vom 05.07.2011, in der es heißt, der besondere Wert der Schafhaltung liege insbesondere in der Fähigkeit, sich auf die jeweiligen meist benachteiligten Standortverhältnisse flexibel anpassen zu können und effektive Pflege auch dort zu leisten, wo Maschinen aufgrund der Topographie nicht zum Einsatz kommen könnten. So gelinge es der Schafhaltung in besonderer Weise die wesentliche gesellschaftliche Leistung "Landschaftspflege" an unterschiedlichsten Standorten zu erbringen. Neben den freien Futterflächen seien für Schaf und Schäfer auch alle Flächenteile an und unter Baum- und Buschgruppen wertvoll.
Nach dieser Stellungnahme von Prof. Dr. Stanislaus von Korn mag die Schafhaltung durchaus eine der Landschaftspflege dienende landwirtschaftliche Tätigkeit sein. Hierauf kommt es aber im vorliegenden Zusammenhang nicht an. In der zitierten Definition von Dauergrünland wird ausdrücklich nicht auf die Nutzung der Flächen als Viehweiden abgestellt ("unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden"). Der Beklagte weist zu Recht darauf hin, folge man der Argumentation der Klägerin, sei jede Fläche, auf der ein Schaf Nahrung aufnehmen könne, beihilfefähig. Das träfe dann auch auf Gärten, Sportplätze, Wald, soweit ein Grasbewuchs vorhanden sei, Parkanlagen, Straßen- und Wegebankette etc. zu, die eindeutig nicht beihilfefähig seien. Insofern impliziert allein die tatsächliche Nutzung der Flächen durch die Beweidung von Schafen nicht die landwirtschaftliche Nutzung (Bayerischer VGH, Urt. v.16.04.2013, 21 B 12.1307, juris, Rn. 28). Es genügt gerade nicht, dass der Betriebsinhaber die betreffenden Flächen tatsächlich zur Beweidung seines Viehs nutzt (OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.08.2012, 10 LA 93/11, juris, Rn. 6; a.A. ohne Begründung wohl VG Magdeburg, Urt. v. 06.03.2014, 3 A 130/12, juris, Rn. 26, 27). Dies ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung ausdrücklich klargestellt worden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin zitierten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14.10.2010 (C-61/09). Der Europäische Gerichtshof hat hier gerade keine Entscheidung zu der Art. 2 c VO (EG) Nr. 1120/2009 vergleichbaren Definition von Dauergrünland in Art. 2 Abs. 2 und Abs. 2a Verordnung (EG) Nr. 796/2004 getroffen. Dies war in dem der Entscheidung zugrunde liegenden Rechtsstreit auch nicht geboten, weil es sich bei den betreffenden Flächen um eine Mähwiese und eine Weide handelte und damit unstreitig um Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung. Der Europäische Gerichtshof hat die Rechtsfrage geklärt, ob der Einstufung einer Fläche als landwirtschaftliche Fläche im Sinne des Art. 2 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 entgegensteht, dass bei der Nutzung der Fläche nicht der landwirtschaftliche Zweck, sondern die Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege überwiegen. Hieraus kann aber nicht der Schluss gezogen werden, dass eine beihilfefähige Fläche schon dann gegeben ist, wenn die betreffende Fläche dem Naturschutz und der Landschaftspflege dient. Vielmehr muss die betreffende Fläche weiterhin eine landwirtschaftliche Fläche sein, mithin auch als Ackerland oder Dauergrünland genutzt werden (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.08.2012, 10 LA 93/11, juris, Rn. 15, 16). Hierauf wird in der Entscheidung des EuGH ausdrücklich hingewiesen. In Randnummer 37 wird ausgeführt: „Eine Fläche ist somit dann als eine landwirtschaftliche Fläche anzusehen, wenn sie als Ackerland oder Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Nrn. 1 und 2 der Verordnung Nr. 796/2004 genutzt wird." Der Beklagte verweist insoweit zu Recht darauf, dass damit explizit für die Anerkennung als landwirtschaftliche Fläche auf das Vorliegen der Voraussetzungen nach den Begriffsbestimmungen "Ackerland" und "Dauergrünland" lt. VO (EG) 796/2004 abgestellt wird. Die VO (EG) 796/2004 ist seit dem 31.12.2009 aufgehoben. Verweise auf diese Verordnung gelten als Verweise auf die VO 1122/2009 nach Entsprechungstabelle in Anhang II (VO (EG) 1122/2009 Art. 86 Ziff. 2). Somit ist der Dauergrünlandbegriff gemäß Art. 2 Buchstabe c der VO (EG) 1120/2009 auch hinsichtlich der Bewertung der Flächen auf ihre Beihilfefähigkeit nach der zitierten EuGH- Rechtsprechung zutreffend.
bb) Es begegnet weiter keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte Teilflächen, charakterisiert durch Strauch- und Baumgruppen mit teilweise Dicht- und Kronenschluss und nur lückenhaft vorhandener Grünlandvegetation (Verbuschung über 25 %; vgl. Merkblatt "Beurteilung der Verbuschung auf dem Dauergrünland im Rahmen der Direktzahlungen und der flächenbezogenen ELER-Maßnahmen" vom Dez. 2009) aus der landwirtschaftlich genutzten Fläche herausgemessen hat.
Die definierten Obergrenzen – hierauf hat der Beklagte hingewiesen – dienen als in Thüringen angewandte gebräuchliche Norm nach Art. 34 Abs. 2 VO (EG) 1122/2009 der Vereinheitlichung des Verwaltungshandelns von der Antragstellung bis hin zur Kontrolle in Umsetzung der Anforderungen in den EU-Verordnungen und wurden allen am Verwaltungsverfahren Beteiligten zu diesem Zweck bekanntgegeben.
Die Klägerin wendet insoweit ein, das vom Beklagten zitierte Merkblatt berücksichtige nicht die gesetzlichen Vorgaben. Es stelle sich die Frage, auf welcher Grundlage die Landesanstalt überhaupt zu dem Ergebnis komme, dass bei einem Verbuschungsgrad von über 25 % eine Anerkennung als landwirtschaftliche Nutzfläche nicht mehr zulässig sei. Insbesondere handele es sich bei dem Begriff "Verbuschung" nicht um einen Rechtsbegriff.
Zu berücksichtigen ist jedoch, dass – wie bereits erwähnt – den Mitgliedstaaten ein fachwissenschaftlicher Beurteilungsspielraum in Bezug auf die zu kategorisierenden Flächen eingeräumt wird, solange der durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebene Kriterienkatalog beachtet wird. Erscheint danach eine Entscheidung fachlich vertretbar, so nimmt das Gemeinschaftsrecht diese Entscheidung hin (VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011, 2 K 11/10, juris, Rn. 54 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 12.06.2003, 4 B 37/03, juris, Rn. 10). Wieso sich die vom Beklagten getroffene Entscheidung zur Beurteilung der Verbuschung auf dem Dauergrünland, wie sie im Merkblatt vom Dezember 2009 niedergelegt ist, – gemessen an der im Gemeinschaftsrecht genannten Definition der als "Dauergrünland" genutzten "landwirtschaftliche Fläche" – nicht als vertretbar erweisen soll, legt die Klägerin nicht dar. Es ist der Kammer auch nicht ersichtlich, dass hier die Abgrenzung zwischen akzeptabler Verbuschung einerseits und unzulässiger Verbuschung andererseits nicht vertretbar getroffen worden sein sollte.
Insofern führt auch der Verweis der Klägerin auf Art. 34 Abs. 4 VO (EG) 1122/2009 hier nicht weiter, wonach eine mit Bäumen bestandene Parzelle als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen gilt, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich ist. Der Beklagte weist insoweit überzeugend darauf hin, dass vergleichbare Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet regelmäßig dann nicht vorliegen, wenn die landwirtschaftliche Fläche über einen tolerablen Anteil hinaus zunehmend mit Gehölzen überdeckt oder mit Bäumen bestanden (= verbuscht) ist.
Soweit die Klägerin weiter auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 06.03.2014, 3 A 129/12, juris, und den sich hierauf beziehenden Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 16.02.2015, 1 L 50/14, Bezug nimmt, wonach die Nutzung als landwirtschaftliche Fläche nicht dadurch ausgeschlossen werde, dass mehr als 50 Bäume pro Hektar vorhanden seien, so ist die in den genannten Entscheidungen maßgebliche 50-Bäume/Hektar-Regelung schon nicht mit der Regelung eines Verbuschungsgrades von über 25 % im vorliegenden Verfahren vergleichbar. Auch gründet sich die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung auf der unzutreffenden Rechtsansicht, dass allein die Beweidung der fraglichen Fläche durch Schafe maßgeblich sei. So heißt es in der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Magdeburg, die Tatsache der landwirtschaftlichen Nutzung lasse sich schon allein dadurch erkennen, dass Schafe das gesamte Gelände, auch den Graswuchs unter den Bäumen, als Weide benutzten (VG Magdeburg, Urt. v. 06.03.2014, 3 A 129/12, juris, Rn. 18). Wie bereits ausgeführt, kommt es hierauf für die Beantwortung der Frage nach der landwirtschaftlich genutzten Fläche nicht an.
d) Es bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel, denen im vorliegenden Verfahren weiter nachzugehen wäre, daran, dass der Beklagte im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle die Flächendifferenzen messtechnisch zutreffend festgestellt hat.
aa) Zu berücksichtigen ist hier – wie bereits erwähnt –, dass der Behörde in Bezug auf die tatsächlichen Feststellungen, ob es sich bei einzelnen Flächen um eine beihilfefähige Fläche im Sinne der jeweiligen die Beihilfegewährung regelnden Vorschrift handelt, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukommt. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass angesichts des unvermeidlichen Zeitablaufs zwischen einer Vorort-Kontrolle und der mündlichen Verhandlung durch die ständige natürliche und agrartechnisch herbeigeführte Weiterentwicklung der Vegetation der konkrete Zustand im Zeitpunkt der Vorort-Kontrolle nicht rekonstruiert werden kann. Dies führt dazu, dass der Betriebsinhaber zeitnah zu den von der Behörde bei einer Vor-Ort-Kontrolle getroffenen Feststellungen eine andere Auffassung zu den tatsächlichen Verhältnissen in geeigneter Weise dokumentieren muss, um diese später den behördlichen Feststellungen entgegenhalten zu können. Mit bloßen Zweifeln an den behördlichen Feststellungen kann der Kläger im gerichtlichen Verfahren nicht mehr gehört werden (VG Weimar, Urt. v. 06.04.2016, 8 K 818/15 We, S. 5/6).
bb) Hiernach kann die Klägerin mit ihrem Vorbringen, bei der Vor-Ort-Kontrolle sei ein Messgerät der Prüfer defekt gewesen, habe einen ständigen Wackelkontakt gehabt, sehr oft "Messabbrüche" aufgewiesen, weshalb Messpunkte willkürlich in die landwirtschaftlich genutzte Fläche gesetzt worden seien, im gerichtlichen Verfahren nicht mehr gehört werden. Es war der Klägerin zuzumuten und es war erforderlich, dass die Klägerin im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle, spätestens im Widerspruchsverfahren mögliche Fehler bei der Durchführung der Vermessung konkret beanstandete. Die Klägerin hat jedoch zu angeblich fehlerhaften Messpunkten oder einem angeblich defekten Messgerät im Kontrollbericht nichts vermerkt und im Widerspruchsverfahren die Gelegenheit zu einer entsprechenden zeitnahen Überprüfung nicht genutzt. Auf ihren erstmals im Widerspruchsverfahren mit Schreiben vom 31.01.2012 erfolgten Hinweis, dass zumindest ein Messgerät im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle nicht in Ordnung gewesen sei und Messpunkte willkürlich in die landwirtschaftlich genutzte Fläche gesetzt worden seien, erfolgte das Angebot des Beklagten mit Schreiben vom 03.05.2012, von der Klägerin zu benennende Feldstücke, deren Messung aus ihrer Sicht mängelbehaftet seien, prüfen zu lassen. Hierauf ging die Klägerin nicht ein, sondern wies vielmehr mit Schreiben vom 13.07.2012 darauf hin, die Differenzen aus den durchgeführten Messungen der Klägerin im Vergleich mit den Messungen der Prüfer resultierten in erster Linie aus dem Umstand, dass bestimmte Teilflächen der vermessenen Flächen von den Prüfern nicht als landwirtschaftliche Nutzflächen anerkannt worden seien.
Der in der mündlichen Verhandlung vom Klägerbevollmächtigten zu Protokoll gegebene Beweisantrag war insofern abzulehnen gewesen, weil die Klägerin mit ihrem Vorbringen prä-kludiert war. Der Beweisantrag war zudem unbehelflich, weil das unter Beweis gestellte Thema der Flächengrößen der Feldstücke 63 und 185 zur Beantwortung der im vorliegende Verfahren zu entscheidenden Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf Ausgleichszahlung hinsichtlich weiterer 107,11 ha hat (zuzüglich der im Wege einer Sanktionierung abgezogenen 214,22 ha), nichts Maßgebliches beitragen konnte. Das Ergebnis der Beweiserhebung hinsichtlich der Feldstücke 63 und 185 hätte lediglich Auswirkungen haben können auf eine vom Beklagten für diese Feldstücke festgestellte Flächendifferenz von 1,19 ha (für das Feldstück 63 geht die Klägerin von 10,48 ha und der Beklagte von 9,61 ha aus: Differenz von 0,87 ha; für das Feldstück 185 legt die Klägerin 2,16 ha und der Beklagte 1,84 ha zugrunde: Differenz von 0,32 ha). Die Flächendifferenz von 1,19 ha entspricht nur etwa 1/100 der vom Beklagten dem angefochtenen Bescheid insgesamt zugrunde gelegten Flächendifferenz von 107,11 ha. Auf mögliche Bedenken dahingehend, dass die benannten Beweismittel auch untauglich sein könnten, kam es insofern nicht mehr an.
cc) Vor diesem Hintergrund war auch nicht weiter den vom Klägerbevollmächtigten zuletzt noch in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Fragen nach der Eichung und Validierung der vom Beklagten verwendeten GPS-Geräte nachzugehen. Auch wird der durch die Validierung der GPS-Geräte erfolgte Nachweis der Messgenauigkeit, auf den der Beklagte bereits in seinem Schreiben vom 25.09.2015 hingewiesen hatte, durch die vom Klägerbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 25.01.2016 geäußerten Zweifel nicht grundsätzlich in Frage gestellt.
dd) Die von dem Beklagten ermittelten Flächengrößen begegnen auch keinen Bedenken im Hinblick auf die von der Klägerin gerügte fehlende Berücksichtigung einer "Toleranzmarge". Die Klägerin macht geltend, nach Art. 34 Abs. 1 VO 1122/2009 sei eine Toleranzmarge bei der Berechnung der Flächengrößen, die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle ermittelt worden seien, zu berücksichtigen. Sie weist darauf hin, der Beklagte habe sich von der Vorgabe leiten lassen, dass dann, wenn die festgestellte Flächenabweichung außerhalb der Toleranz liege, diese Toleranz nicht berücksichtigt werde. Gerade dies lasse sich mit dem Gesetz nicht vereinbaren. Diese Auffassung trifft jedoch nicht zu. Nach Art. 34 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 werden "die Flächen der landwirtschaftlichen Parzellen ... mit Mitteln bestimmt, die nachweislich eine Messgenauigkeit gewährleisten, welche derjenigen, wie sie von der auf Gemeinschaftsebene festgelegten geltenden technischen Norm vorgeschrieben wird, zumindest gleichwertig ist." Gemäß Unterabs. 2 "wird eine Toleranzmarge festgesetzt mit einem auf den Parzellenumfang angewendeten Pufferwert von höchstens 1,5 m. Die Höchsttoleranz für die einzelnen landwirtschaftlichen Parzellen darf jedoch einen Absolutwert von 1,0 ha nicht überschreiten." Insoweit gilt in Thüringen eine Toleranzmarge von 1,25 m x Umfang (max. 10 % / 1 ha) der zu messenden Fläche. Aus Art. 34 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 folgt jedoch nicht – entgegen der Auffassung der Klägerin –, dass die Toleranzmarge auch in allen Fällen Berücksichtigung findet, in denen es – wie hier – auf die "ermittelte Fläche" ankommt. Der Begriff einer Toleranzmarge bringt sprachlogisch eindeutig zum Ausdruck, dass eine Abweichung innerhalb einer bestimmten Spanne – der Marge – hingenommen – toleriert – wird. Liegt die Größenangabe des Antrags über der bei der Kontrolle gemessenen förderfähigen Fläche, aber innerhalb der Toleranzmarge, so wird dies folglich hingenommen und damit als ermittelte Fläche die angegebene Fläche zugrunde gelegt. Diese Toleranz ist begrifflich davon abhängig, dass die Flächenabweichung innerhalb der Marge liegt. Die Annahme, das Messergebnis der Kontrolle sei auch dann pauschal zu korrigieren, wenn die maximal tolerierte Abweichung überschritten ist, so dass die Toleranzmarge in Wahrheit ein allgemeiner Sicherheitszuschlag für eventuelle Messungenauigkeiten wäre, ist damit nicht vereinbar (BVerwG, Beschl. v. 29.01.2015, 3 B 24/14, juris, Rn. 8). Geht die festgestellte Abweichung über die Toleranzmarge hinaus, so dass sie nicht (allein) auf Ungenauigkeiten des angewandten Messverfahrens beruhen kann, besteht kein Anlass, abweichend von der tatsächlich ermittelten Flächengröße eine um die Toleranzmarge vergrößerte Fläche der Beihilfeberechnung zugrunde zu legen (OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.12.2011, 10 LA 85/10, juris, Rn. 9 zu Art. 6 und 9 VO (EWG) Nr. 3887/92; VG Meiningen, Urt. v. 01.07.2014, 2 K 38/13 Me).
e) Auch die Berechnung der Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, begegnet – entgegen der Auffassung der Klägerin – keinen Bedenken.
Nach Nr. 7.3.4.1 der Förderrichtlinie ist bei Abweichungen hinsichtlich der Flächengrößenangaben die Ausgleichszulage gem. Art. 16 VO (EG) Nr. 1975/2006 zu kürzen. Liegt die für die Zahlung im Rahmen einer flächenbezogenen Maßnahme angemeldete Fläche über der gemäß Artikel 50 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht (Art. 16 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006). Da eine Beihilfe im Rahmen einer unionsrechtlichen Beihilferegelung nur zu gewähren ist, wenn ihr Empfänger volle Gewähr für Redlichkeit und Zuverlässigkeit bietet, stellt die Sanktion, die bei Nichtbeachtung der Anforderungen verhängt wird, eine spezifische Handhabe für die Verwaltung dar, die Bestandteil der Beihilferegelung ist und dazu dient, die ordnungsgemäße Verwaltung der öffentlichen Mittel der Union sicherzustellen (EuGH, Urt. v. 05.06.2012, C-489/10, juris, Rn. 30).
Die Klägerin wendet insoweit ein, zumindest könne sich ein Antragsteller dann, wenn die Grenzen des Feldblocks nicht richtig bestimmt gewesen sein sollten, auf Art. 73 Abs. 1 VO 1122/2009 berufen. Gemäß Art. 73 Abs. 1 VO 1122/2009 finden die in den Kapiteln I und II vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft. Hier steht jedoch nicht eine unrichtige Bestimmung der Grenzen des Feldblocks durch den Beklagten in Rede. Unabhängig davon, ob die zitierte Norm überhaupt einschlägig ist, hat die Klägerin auch nicht belegt, dass sie keine Schuld trifft. In Bezug auf das Antragsverfahren auf Agrarförderung handelt nur der Antragsteller redlich, der die mit dem Antragsverfahren verbundenen Pflichten erfüllt. Nach den Regelungen zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem im Bereich der Agrarförderung gehört zu den Pflichten der Beihilfeempfänger, aktiv an der korrekten Durchführung der Verfahren mitzuwirken und dass die von ihm beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden nicht verpflichtet sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (EuGH, Urt. v. 28.11.2002, C-417/00, juris, Rn. 52; OVG Lüneburg, Urt. v. 18.12.2012, 10 LB 171/10, juris, Rn. 39 m. w. N.). Nach diesen Grundsätzen war von der Klägerin zu verlangen, für jedes Antragsjahr sorgfältig das Vorliegen der Voraussetzungen zu prüfen. Sie kann sich nicht auf etwaigen Vertrauensschutz im Hinblick auf früher ermittelte Feldblockgrößen berufen. Vielmehr trägt die Klägerin die Verantwortung für die gegenüber dem Beklagten anzugebenden Flächengrößen und muss diese Angaben laufend kontrollieren (vgl. VG München, Urt. v. 11.03.2009, M 18 K 08.2441, juris, Rn. 19). Dies hat die Klägerin jedoch nicht getan, sondern schlicht die Flächengrößen aus dem Jahr 2008 angegeben. Der Beklagte hat insoweit darauf hingewiesen, Flächen, welche in der Vor-Ort-Kontrolle als beihilfefähig gegolten hätten, seien unter Bewertung der 2010 einzuhaltenden Kriterien, die der Klägerin bekannt gewesen seien, nicht mehr beihilfefähig gewesen. Bei der Struktur der von der Klägerin bewirtschafteten Weideflächen sei eine rasch voranschreitende Verbuschung insbesondere von Waldrändern und anderen Gehölzstrukturen bei zu geringer Bewirtschaftungsintensität gegeben. Deshalb war es Sache der Klägerin, gegebenenfalls unter Verwendung der von der Behörde zur Verfügung gestellten Hilfestellungen, hier der ausführlichen und detaillierten Broschüre "Beurteilung der Verbuschung auf dem Dauergrünland im Rahmen der Direktzahlungen und der flächenbezogenen ELER-Maßnahmen" des Thüringer Ministeriums für Landwirtschaft, Forsten, Umwelt und Naturschutz vom Dezember 2009, den Verbuschungsgrad und damit die Beihilfefähigkeit der beantragten Flächen selbst zu überprüfen und bei Zweifeln an der Förderfähigkeit von der Beantragung ggf. ganz abzusehen (vgl. VG Weimar, Urt. v. 15.03.2016, 8 K 360/13 We, S. 8).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlagen in § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache wird die Berufung zugelassen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Bei mehreren im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Fragen – erstens zu der im Rahmen des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen erfolgten Einführung der Feldblöcke in Thüringen und eines etwaigen Vertrauensschutzes der Beihilfeempfänger, zweitens zur Frage der landwirtschaftlich genutzten Fläche im Hinblick auf die Beweidung durch Schafe und drittens der Anwendung der "Verbuschung über 25%"-Regelung des Beklagten – handelt sich um vom Thüringer Oberverwaltungsgericht bislang noch nicht entschiedene Rechtsfragen, deren Beantwortung für eine Reihe weiterer beim Verwaltungsgericht Meiningen anhängige Verfahren von Bedeutung sind.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 52.393,09 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 EichG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Nr. 1 InVeKoSV
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 6 und 9 VO
Art. 34 Abs. 2 VO
Art. 34 Abs. 1 VO
Art. 73 Abs. 1 VO
Art. 34 VO
Art. 34 der VO
Art. 2 h VO
Art. 2 der VO
Art. 2 c VO
Art. 42 VO
Art. 16 VO
Art. 16 Abs. 2 VO
Art. 20 VO
Art. 17 VO
Art. 12 Abs. 4 VO
Art. 34 Abs. 2 S. 2 VO
Art. 34 Abs. 4 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 KO 646/16
3 C 7/20
2 VO (EG) 1122/20
1 VO 1122/20
2 VO 1122/20
34 VO 1122/20
2 K 516/12
2 K 514/12
2 K 517/12
2 K 518/12
2 K 519/12
2 K 11/10
4 B 37/03
20 VO 1782/20
17 VO 73/20
10 LB 370/08
4 VO (EG) 1122/20
10 LA 93/11
21 B 12.13
3 A 130/12
3 A 129/12
1 L 50/14
8 K 818/15
3 B 24/14
10 LA 85/10
2 K 38/13
10 LB 171/10
18 K 08.24
8 K 360/13