Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-03-22, Aktenzeichen 71/22

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine gerichtliche Entscheidung stellt sich als Überraschungsentscheidung und damit als Verletzung des in Art 15 Abs 1 VvB (RIS: Verf BE) gewährten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, wenn das Gericht ohne vorherigen Hinweis einen bis dahin nicht erörterten tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (vgl VerfGH Berlin, 25.01.2023, 115/21 ; stRspr). (Rn.12)
2. Hier: Erfolgreiche Verfassungsbeschwerde eines Bezirksverordneten gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen bzgl der pandemiebedingten "Maskenpflicht" für "Besucherinnen und Besucher" im Rathaus des Bezirks Steglitz-Zehlendorf. Der Rechtsstreit im Ausgangsverfahren hat eine überraschende Wendung erfahren, indem das OVG den Begriff "Besucherinnen und Besucher" einschränkend auslegte, obwohl dieser Gesichtspunkt bis zu dieser Entscheidung im Streitstoff des Verfahrens weder erwähnt worden war noch im Hintergrund eine Rolle gespielt hat. (Rn.14)
Verfahrensgang
1. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. Juni 2022 verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf rechtliches Gehör (Art. 15 Abs. 1 der Verfassung von Berlin - VvB). Er wird aufgehoben.
2. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zurückverwiesen.
3. Damit ist der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 8. August 2022 gegenstandslos.
4. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
5. Das Land Berlin hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Tatbestand:
Mit einer Allgemeinverfügung vom 29. März 2022 ordnete das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf von Berlin für Besucherinnen und Besucher der Gebäude des Bezirksamtes eine Maskenpflicht an. Der Beschwerdeführer ist Bezirksverordneter des Bezirks. Die Räume der Bezirksverordnetenversammlung befinden sich im Rathaus. Auf seinen Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung erhielt er die Mitteilung, dass diese für sofort vollziehbar erklärt worden sei. Der Mitteilung war darüber hinaus eindeutig zu entnehmen, dass die Anordnung der Maskenpflicht für ihn auch dann gelte, wenn er das Rathaus in seiner Eigenschaft als Bezirksverordneter aufsuche. Ein Antrag des Beschwerdeführers auf einstweiligen Rechtsschutz blieb erfolglos, wobei das Verfahren in der Beschwerdeinstanz wegen des Außerkrafttretens der Allgemeinverfügung am 30. April 2022 übereinstimmend für erledigt erklärt wurde.
Durch weitere für sofort vollziehbar erklärte Allgemeinverfügung vom 31. Mai 2022 erneuerte das Bezirksamt die Anordnung der Maskenpflicht für Besucherinnen und Besucher befristet bis zum 30. Juni 2022. Wiederum stellte der Beschwerdeführer einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs, den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. Juni 2022 ablehnte. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Allgemeinverfügung könne auf das Hausrecht gestützt werden. Im Rahmen der Interessenabwägung überwiege das öffentliche Interesse an der Anordnung gegenüber der Beeinträchtigung, die der Beschwerdeführer erleide.
Mit seiner Beschwerde dagegen wies der Beschwerdeführer erneut darauf hin, das Bezirksamt verlange die Einhaltung der Maskenpflicht von ihm ausdrücklich auch dann, wenn er das Rathaus in seiner Eigenschaft als Bezirksverordneter aufsuche. Für die Allgemeinverfügung fehle es an einer tragfähigen Rechtsgrundlage. Im Beschwerdeverfahren stellte das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf klar, die Maskenpflicht bestehe für den Beschwerdeführer auf den Zugangswegen und in den Toiletten des Rathauses auch dann, wenn die Besuche der Wahrnehmung seiner Tätigkeit als Bezirksverordneter dienten. In den Räumen der Bezirksverordnetenversammlung könne er die Maske hingegen ablegen.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2022 - mithin drei Tage vor Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung - wies das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss zurück und entschied, dass der Beschwerdeführer die Kosten der Beschwerde zu tragen habe. Es bewertete dabei die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Hauptsache als offen, ging jedoch in der Folge davon aus, das öffentliche Interesse an der Befolgung der Maskenpflicht überwiege das Interesse des Beschwerdeführers, von der Maskenpflicht verschont zu bleiben. Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, der Bezirk habe keine Kompetenz, ihm gegenüber in seiner Eigenschaft als Bezirksverordneter eine Maskenpflicht anzuordnen, berühre dies die Rechtmäßigkeit der Maskenpflicht in der Allgemeinverfügung nicht. Diese betreffe nach ihrem Wortlaut Besucherinnen und Besucher. Damit solle der Zugang Externer eingeschränkt werden. Folglich sei der Beschwerdeführer kein Besucher, wenn er das Rathaus als Bezirksverordneter aufsuche.
Die dagegen erhobene Anhörungsrüge des Beschwerdeführers sowie seine Gegenvorstellung blieben ohne Erfolg.
Mit Schriftsatz vom 25. August 2022 hat der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt die Verletzung seines Rechts auf ein faires und willkürfreies Verfahren, die Verletzung seines Persönlichkeitsrechts und seiner allgemeinen Handlungsfreiheit sowie die Verletzung der Rechtsweggarantie aus Art 15. Abs. 4 VvB und des Rechts auf rechtliches Gehör aus Art. 15 Abs. 1 VvB. Indem das Oberverwaltungsgericht die Auffassung eingenommen habe, er unterliege nicht der Maskenpflicht, wenn er das Rathaus als Bezirksverordneter betrete, sei es rechtlich gehalten gewesen, seinen Beschwerdeantrag umzudeuten oder jedenfalls durch einen rechtlichen Hinweis Gelegenheit zur Antragsanpassung zu geben. Da er das Rathaus des Bezirks ganz überwiegend - zu 95 Prozent - als Bezirksverordneter aufsuche, habe er den Rechtsstreit eigentlich materiell zu 95 Prozent gewonnen, müsse aber nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts die vollen Kosten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens tragen.
Die Äußerungsberechtigten haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
Der Äußerungsberechtigte zu 2 macht geltend, die Verfassungsbeschwerde sei zu verwerfen. Erst mit Schriftsatz vom 3. November 2022 habe der Beschwerdeführer klargestellt, dass es im Verfassungsbeschwerdeverfahren allein um die Kostenentscheidung aus dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juni 2022 gehe. Es liege im Übrigen keine Überraschungsentscheidung vor. Der Beschwerdeführer habe vielmehr mit der Möglichkeit rechnen müssen, dass das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung des Begriffs „Besucherinnen und Besucher“ aus Ziffer 1 der Allgemeinverfügung zu der Ansicht gelangen könne, Bezirksverordnete gehörten nicht zu dieser Adressatengruppe.

Entscheidungsgründe:
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Zwar hat der Beschwerdeführer die Verfassungsbeschwerde mit dem Schriftsatz vom 25. August 2022 und damit noch innerhalb der Frist des § 51 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG erhoben, ohne dabei auch nur zu erwähnen, dass die Allgemeinverfügung vom 31. Mai 2022 bereits am 30. Juni 2022 außer Kraft getreten war, doch lässt sich der Begründung des Beschwerdeschriftsatzes auch ohne die spätere, nach Ablauf der zuvor genannten Frist erfolgte Klarstellung im Schriftsatz vom 3. November 2022 noch mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass der Beschwerdeführer schon bei Erhebung der Verfassungsbeschwerde seine Beschwer darin sah, die Kosten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens insgesamt tragen zu müssen, obwohl er in der Sache überwiegend obsiegt habe.
Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. Juni 2022 verletzt den Beschwerdeführer in seinem Recht auf rechtliches Gehör aus Art. 15 Abs. 1 VvB, weil seine Begründung für ihn in einem zentralen Punkt überraschend war und die Entscheidung auf dem Gehörsverstoß beruht.
Das in Art. 15 Abs.1 VvB inhaltsgleich mit Art. 103 Abs. 1 GG gewährleistete Recht auf rechtliches Gehör garantiert den Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens, sich mit tatsächlichen und rechtlichen Argumenten behaupten zu können. Das Gericht muss danach die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis nehmen und in Erwägung ziehen (Beschluss vom 31. Mai 2017 - VerfGH 174/15 - Rn. 23; st. Rspr.; wie alle genannten Entscheidungen zu finden unter www.gesetze berlin.de). Eine gerichtliche Entscheidung stellt sich als Überraschungsentscheidung und damit als Verletzung des in Art. 15 Abs. 1 VvB gewährten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, wenn das Gericht ohne vorherigen Hinweis einen bis dahin nicht erörterten tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (vgl. Beschlüsse vom 25. Januar 2023 - VerfGH 115/21, vom 11. Oktober 2017 - VerfGH 179/15 - Rn. 43, vom 28. September 2016 - VerfGH 135/15 - Rn. 9 und vom 11. April 2014 - VerfGH 155/12 - Rn. 14; st. Rspr.).
Den sich daraus ergebenden Maßstäben entspricht der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. Juni 2022 nicht.
In beiden einstweiligen Rechtsschutzverfahren vor den Verwaltungsgerichten hatte der Beschwerdeführer von Beginn an darauf verwiesen, dass er das Rathaus des Bezirks Steglitz-Zehlendorf weit überwiegend als Bezirksverordneter zur Wahrnehmung seiner Rechte und Pflichten aus dieser Funktion betrete. Er machte dazu unter anderem geltend, der Bezirksbürgermeisterin fehle in Ausübung ihres Hausrechts die Kompetenz, in seine Rechtsstellung als Bezirksverordneter einzugreifen. Dies könne allenfalls der Bezirksverordnetenvorsteher. Auf Seiten des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf bestand demgegenüber seit Beginn der Verfahren die Auffassung, das Hausrecht erlaube auch die Anordnung einer Maskenpflicht gegenüber einem Bezirksverordneten, wobei erstmals im Schriftsatz vom 15. Juni 2022 gegenüber dem Oberverwaltungsgericht klargestellt wurde, die Maskenpflicht entfalle in den Räumen der Bezirksverordnetenversammlung. Ob der Beschwerdeführer als Bezirksverordneter mit Rücksicht auf die Begründung der Allgemeinverfügung vom 31. Mai 2022, wonach der Zugang für Externe eingeschränkt werden solle, überhaupt als Besucher im Sinne von Ziffer 1 der Verfügung qualifiziert werden könne und müsse, ist damit ein rechtlicher Gesichtspunkt zur Auslegung des Begriffs „Besucherinnen und Besucher“, der bis zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Streitstoff des Verfahrens weder ausdrücklich erwähnt worden ist, noch im Hintergrund eine Rolle gespielt hat. So gesehen hat der Rechtsstreit durch das vom Oberverwaltungsgericht auf Seite 4 seines Beschlusses vom 27. Juni 2022 mitgeteilte Auslegungsergebnis eine durchaus überraschende Wendung erfahren. Immerhin entfiel dadurch bei gleichzeitiger Zurückweisung der Beschwerde mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO die vom Beschwerdeführer gerügte materielle Beschwer zu 95 %.
Die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs kann nur dann Erfolg haben, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Gewährung rechtlichen Gehörs zu einer anderen, für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung geführt hätte (Beschlüsse vom 25. Januar 2023 - VerfGH 115/21 - und vom 28. September 2016 - VerfGH 135/15 - Rn. 15 m.w.N.; st Rspr.). So liegt der Fall hier. Hätte das Oberverwaltungsgericht einen Hinweis auf seine Auffassung erteilt, dass Bezirksverordnete bei Rathausaufenthalten in Wahrnehmung ihres Wahlamtes nicht Besucher im Sinne der Allgemeinverfügung seien, so hätte der Beschwerdeführer seinen Antrag umstellen und/oder auf ein Einlenken des Bezirksamtes eine Erledigungserklärung abgeben können. In beiden Fällen ist nicht nur nicht ausgeschlossen, sondern sehr wahrscheinlich, dass das Oberverwaltungsgericht eine andere, für den Beschwerdeführer günstigere Kostenentscheidung getroffen haben würde.
Auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung weiterer verfassungsmäßiger Rechte kommt es danach nicht mehr an.
III.
Die angegriffene Entscheidung vom 27. Juni 2022 wird nach § 54 Abs. 3 VerfGHG aufgehoben. Zugleich ist der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 8. August 2022 über die Zurückweisung der Anhörungsrüge und der Gegenvorstellung gegenstandslos. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.
Damit ist der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 8. August 2022 - OVG 12 RS 1/22 - gegenstandslos.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 34 VerfGHG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 54 Abs. 3 VerfGHG
Art 15 Abs 1 VvB
Art. 15 Abs. 1 der Verfassung
Art. 15 Abs. 1 VvB
Art. 15 Abs.1 VvB
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 S 19/22
12 RS 1/22