Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-04-16, Aktenzeichen OVG 11 S 65.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:0416.OVG11S65.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine angemessene Prüfung der Frage der Europarechtskonformität der bestehenden Regelungen zur Einschränkung gewerblicher Abfallsammlungen zugunsten kommunaler Überlassungspflichten muss einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.(Rn.10)
2. Das Interesse, durch Entstehung neuer privater Altpapierannahmestellen drohenden Beeinträchtigungen der kommunalen Abfallentsorgung entgegenzuwirken, begründet noch kein unabweisbares, selbst bei offenen Erfolgsaussichten die Schaffung vollendeter Tatsachen rechtfertigendes Bedürfnis nach sofortiger Einstellung einer seit Jahren vorhandenen Annahmestelle.(Rn.13)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 21. September 2011 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsgegner.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller betreibt seit 2008 als Franchisenehmer eines zertifizierten Entsorgungsfachbetriebs unter der Geschäftsbezeichnung „Papierbank“ eine Annahmestelle u.a. für Papier aus Gewerbebetrieben und privaten Haushalten.
Der Antragsgegner bietet in seinem Kreisgebiet ein flächendeckendes Holsystem für Privathaushalte mit festen Leerungs- und Abfuhrzyklen an („Blaue Tonne“), dessen Durchführung nach europaweiter Ausschreibung für den Zeitraum vom 1. Oktober 2010 bis zum 31. Dezember 2014 an einen Drittunternehmer vergeben wurde.
Mit Bescheid vom 25. Juli 2011 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Annahme von Altpapier aus privaten Haushaltungen und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgeldes an. Zur Begründung führte er aus, dass die Annahme des Altpapiers durch den Antragsteller gegen die Überlassungspflicht für Abfälle gem. § 13 Abs. 1 Krw-/AbfG verstoße, da es sich dabei um keine gewerbliche Sammlung, sondern um eine unzulässige Parallelstruktur zur kommunalen Altpapiererfassung handele. Zudem stünden der Sammlungstätigkeit überwiegende öffentliche Interessen i.S.d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG entgegen, da das betriebene Annahme- und Ankaufsystem mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsbetriebs habe. Der dagegen am 25. Juli 2011 erhobene Widerspruch des Antragstellers ist nach Aktenlage bisher nicht beschieden.
Mit Beschluss vom 21. September 2011 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes stattgegeben und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid wiederhergestellt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen einzuschätzen seien, da die Untersagung der Annahme von Altpapier aus privaten Haushalten sich bei summarischer Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig erweise. Es spreche vieles dafür, dass die vom Antragsteller an seinem Betriebsstandort durchgeführte Altpapierannahme auch unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 (- 7 C 16.08 -) als gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 Krw-/AbfG anzusehen sei, denn bei der danach gebotenen Gesamtwürdigung sei jedenfalls nicht offensichtlich, dass die praktizierte Sammlungsform in ihrer konkreten Ausgestaltung dem Bild des öffentlichen Entsorgungsträgers oder seiner Drittbeauftragten entspreche. Ob der Sammlungstätigkeit des Antragstellers überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 Krw-/AbfG entgegenstünden, sei eine rechtlich schwierige Frage und müsse einer Klärung im Hauptsacheverfahren überlassen bleiben. Beim jetzigen Erkenntnisstand könne nicht sicher festgestellt werden, ob die Sammlungstätigkeit des Antragstellers nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit der Altpapierentsorgung und des öffentlichen Entsorgungsträgers nach sich ziehe. Die nach allem durchzuführende Interessenabwägung anhand anderer, nicht auf die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens bezogener Gesichtspunkte ergebe, dass das Suspensivinteresse des Antragstellers im vorliegenden Fall das vom Antragsgegner geltend gemachte besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung überwiege. Denn der Antragsgegner habe Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der öffentlichen-rechtlichen Altpapierentsorgung im Landkreis durch die gewerbliche Sammeltätigkeit des Antragstellers bislang nicht darlegen können. Der geringe, selbst bei Annahme einer vom Antragsteller bestrittenen jährlichen Sammelkapazität der Annahmestelle des Antragstellers von 500 t eine Quote von 4,7 % der vom Landkreis im gleichen Zeitraum gesammelten Mengen nicht überschreitende Umfang des vom Antragsteller gesammelten Altpapiers spreche eher gegen eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen-rechtlichen Altpapierentsorgung im Landkreis. Dies lasse es als nicht gerechtfertigt erscheinen, durch Vollziehung der Untersagungsverfügung jetzt vollendete Tatsachen zu Lasten des Antragstellers zu schaffen, die angesichts des etablierten öffentlich-rechtlichen grundstücksnahen Holsystems zu einer Marktverdrängung der Marke "Papierbank" und zur Einstellung der Sammlungstätigkeit des Antragstellers auch im Falle des Obsiegens in der Hauptsache führen würden. Die Zwangsgeldandrohung teile das Schicksal der betreffenden Grundverfügung.
Mit seiner dagegen fristgemäß erhobenen und begründeten Beschwerde führt der Antragsgegner aus, dass die Untersagungsverfügung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts offensichtlich rechtmäßig sei. Für die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahmeklausel des § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 Krw-/AbfG sei nicht allein darauf abzustellen, dass das Angebot nicht dem etablierten Entsorgungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vergleichbar sei, sondern darauf, ob die betreffende Sammlung dem tradierten Bild einer "gewerblichen Sammlung" entspreche, was hinsichtlich der in das überregionale Franchisesystem eingebundenen Altpapiersammlung des Antragstellers gerade nicht der Fall sei. Diese werde entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in dauerhaft festen Strukturen und auf vertraglicher Grundlage vorgenommen. Das Verwaltungsgericht habe weiter verkannt, dass der Sammlung des Antragstellers überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Der Antragsgegner sei zu Recht davon ausgegangen, dass die Auswirkungen der Sammeltätigkeit des Antragstellers auf Organisationen und Planungssicherheit der kommunalen Altpapierentsorgung nicht isoliert, sondern – wie für die Neufassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ausdrücklich klargestellt worden sei – in einer Gesamtbetrachtung mit weiteren privaten Annahmestellen im Landkreis zu bewerten seien. Hinzu komme, dass das Sammelsystem der "Papierbank" darauf angelegt sei, die gewerblich abgeschöpften Altpapiermengen beständig auszuweiten. Diese Wertung werde auch gestützt durch die Neuregelung des Rechts der gewerblichen Sammlung in § 17 Abs. 3 KrWG.
Da das Verwaltungsgericht davon ausgegangen sei, die Erfolgsaussichten in der Hauptsache seien offen, sei die Kammer hinsichtlich der vorzunehmenden Interessenabwägung von einem falschen Abwägungsmaßstab ausgegangen. Durch die offensichtliche Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei die Interessenabwägung dahingehend vorstrukturiert, dass ein schutzwürdiges Interesse des Antragstellers, von den Vollzugsfolgen verschont zu bleiben, grundsätzlich nicht anerkannt werden könne. Hinzu komme, dass die Kammer es verabsäumt habe, das § 13 KrW-/AbfG zu Grunde liegende Regel-Ausnahme-Verhältnis bei der Entsorgung von Haushaltsabfällen seiner Interessenabwägung zugrundezulegen. Dieses sei auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes dahingehend zu beachten, dass im Zweifelsfall den privaten Entsorgungsunternehmen zugemutet werden könne, bis zur Hauptsacheentscheidung auf die Einsammlung von Haushaltsabfällen zu verzichten. Schließlich habe die Kammer in unzutreffender Weise die Dringlichkeit der sofortigen Vollziehung der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung verneint, denn sie habe lediglich auf die aktuell vom Antragsteller erfassten Altpapiermengen abgestellt, ohne in die Interessenabwägung einzubeziehen, dass die Annahmestelle des Antragstellers Teil eines expandierenden Franchisesystems sei. Es könne dem Antragsgegner nicht zugemutet werden, dem angekündigten Ausbau gewerblicher Annahmestellen für Altpapier tatenlos zuzusehen und damit einen wachsenden Eingriff in den eigenen Zuständigkeitsbereich bei der Hausmüllentsorgung zu tolerieren.
Der Antragsteller verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und verweist ergänzend insbesondere auf die europarechtlichen Bedenken gegen die enge Auslegung von § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG durch das Bundesverwaltungsgericht, auf die u.a. der erkennende Senat im Beschluss vom 13. Oktober 2011 (-11 S 67.10 -) hingewiesen habe.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragsgegners ist zulässig, aber unbegründet. Das gem. § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO zu berücksichtigende Beschwerdevorbringen rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu Lasten des Antragstellers zu ändern, denn das Verwaltungsgericht hat jedenfalls im Ergebnis zu Recht angenommen, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides überwiegt.
Gegenstand der Begründetheitsprüfung nach § 80 Abs. 5 VwGO ist eine umfassende Abwägung der besonderen öffentlichen Interessen an der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Verwaltungsakts gegen die privaten Interessen des von diesem Verwaltungsakt Belasteten, vorerst von seinem Vollzug verschont zu bleiben. Bei dieser Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache maßgebend zu berücksichtigen, allerdings nur, soweit sie sich aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung mit hinreichender Verlässlichkeit beurteilen lassen.
Letzteres ist hier nicht der Fall. Dabei spricht einiges dafür, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach eine Abschätzung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs sowie einer ggf. nachfolgenden Klage bei summarischer Prüfung nicht möglich sei, weil eine Klärung der insoweit maßgeblichen Fragen, ob die vom Antragsteller betriebene Altpapierannahme eine gewerbliche Sammlung i.S.d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstellt und ob einer solchen Sammlung ggf. überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müsse, auch unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Beschwerdevorbringens nicht zu beanstanden wäre. Dies kann hier aber dahinstehen, denn nach der bereits im Beschluss vom 13. Oktober 2011 (-11 S 67.10 -, zit. nach juris Rn 16) vertretenen Auffassung des Senats, auf die der Antragsteller zutreffend hingewiesen hat, ergibt sich eine besondere rechtliche Komplexität mit Blick auf die Vereinbarkeit des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG in der auch vom Antragsgegner als maßgeblich angesehenen und dem angegriffenen Bescheid zugrunde gelegten Auslegung der Voraussetzungen dieser Vorschrift durch das Bundesverwaltungsgericht. Die in dieser Entscheidung getroffenen Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts zur Vereinbarkeit der von ihm gefundenen engen Auslegung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG mit europarechtlichen Vorgaben (BVerwG 7 C 16.08, zit. nach juris Rn 37 ff.) können entgegen der dortigen Annahme nicht (mehr) als eindeutig aus der vorliegenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ableitbar und gesichert angesehen werden. Dies zeigt nicht nur ein gerade in Reaktion auf die Entscheidung vom 18. Juni 2009 (BVerwG 7 C 16.08, zit. nach juris Rn 37 ff.) eingeleitetes Prüfverfahren der Europäischen Kommission, sondern auch die Stellungnahme der Kommission vom 29. Juni 2011 zum notifizierten Entwurf des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts, mit der eine weitergehende Änderung des - gewerbliche Sammlungen gegenüber der derzeitigen Regelung ohnehin bereits privilegierenden - § 17 Abs. 3 des seinerzeit notifizierten Entwurfs angeregt wurde (vgl. die Darstellung in der Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts vom 20. Juli 2011, BT-Drucks. 17/6645, zu Nr. 8, Nr. 19). Mit Bezug hierauf hat die Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6645, Zu Nr. 8, Nr. 19) die vom Bundesrat - im Anschluss an die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts - geforderte Beibehaltung der geltenden Regelungen für gewerbliche Sammlungen (BR-Drucks. 216/11, Nr. 19, S. 117 f.) wegen erheblicher EU-rechtlicher Risiken für den Bestand der kommunalen Überlassungspflicht abgelehnt. Eine angemessene Prüfung der Frage der Europarechtskonformität der bestehenden Regelungen zur Einschränkung gewerblicher Abfallsammlungen zugunsten kommunaler Überlassungspflichten und damit auch der davon abhängigen Rechtmäßigkeit des Bescheides muss danach jedenfalls dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben (i.d.S. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss v. 30. Mai 2011 - 20 B 1502/10 -, zit. nach juris Rn 11 ff.; OVG Hamburg, Beschluss v.18. Februar 2011 - 5 Bs 196/10 -, BeckRS 2011, 49601).
Davon ausgehend ist das Verwaltungsgericht auch nicht von einem falschen Abwägungsmaßstab ausgegangen. Es hat die im konkreten Fall anzustellende Abwägung der betroffenen Interessen zu Recht ohne Rücksicht auf eine - weder allein ausreichende noch im konkreten Fall hinreichend absehbare - Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung getroffen. Wenn - wie hier - wegen der Komplexität der Rechtsfragen keine Abschätzung über die Erfolgsaussichten in der Hauptsache getroffen werden können, sind grundsätzlich allein die einander gegenüber stehenden Interessen zu gewichten (vgl. nur BVerwG, Beschluss v. 22. 3. 2010, 7 VR 1/10, zit. nach juris Rn 13).
Dabei musste das Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung des Antragsgegners im konkreten Fall auch nicht „das § 13 KrW-/AbfG zugrunde liegende Regel-Ausnahme-Verhältnis bei der Entsorgung von Haushaltsabfällen“ seiner Interessenabwägung zugrunde legen. Dieses mag Berücksichtigung finden, wenn eine Gewichtung der gegenläufigen Interessen der Beteiligten anhand einer vorrangig durchzuführenden Abschätzung der jeweils drohenden Folgen (noch) zu keinem eindeutigen Ergebnis führt. Dafür ist hier indes auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nichts ersichtlich. Denn das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass das Interesse des Antragstellers an der - bei offenen Erfolgsaussichten regelmäßig naheliegenden - Beibehaltung des über Jahre entstandenen status quo im konkreten Fall überwiege, weil durch eine sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung eine Marktverdrängung des Antragstellers und damit letztlich die Schaffung vollendeter, im Fall des Obsiegens in der Hauptsache nicht umkehrbarer Tatsachen zu seinen Lasten drohe. Demgegenüber habe der Antragsgegner nicht darlegen können, dass ohne die Anordnung des Sofortvollzugs Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit des (Altpapier-)Entsorgungssystems des Landkreises zu befürchten seien, denn der Anteil des vom Antragsteller gesammelten Altpapiers überschreite eine Quote von 4,7 % am Gesamtaufkommen nicht und sei vorläufig hinnehmbar.
Der dagegen mit der Beschwerde erhobene Einwand, dass die Dringlichkeit der Vollziehung aus der Ankündigung des Franchisegebers folge, das Papierbank-Sammelsystem in den kommenden Monaten und Jahren kontinuierlich auszubauen, vermag indes kein überwiegendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug der hier verfahrensgegenständlichen Untersagungsanordnung zu begründen. Denn diese richtet sich nicht an den Franchisegeber und sie untersagt auch nicht die Errichtung neuer Annahmestellen, sondern sie betrifft konkret nur den weiteren Betrieb der seit 2008 bestehenden Annahmestelle des Antragstellers. Dass dieser eine erhebliche Ausweitung seiner Altpapierannahme geplant hätte oder eine solche konkret zu befürchten wäre, trägt der Antragsgegner selbst nicht vor. Das Interesse des Antragsgegners, durch Entstehung neuer privater Altpapierannahmestellen drohende Beeinträchtigungen der kommunalen Abfallentsorgung entgegenzuwirken, begründet indes noch kein unabweisbares, selbst bei offenen Erfolgsaussichten die Schaffung vollendeter Tatsachen rechtfertigendes Bedürfnis nach sofortiger Einstellung der seit Jahren vorhandenen Annahmestelle des Antragstellers.
Soweit der Antragsgegner mit seinem Schriftsatz vom 29. März 2012 im Übrigen auf die neue, zum 1. Juni 2012 in Kraft tretende Rechtslage verweist, kann dahinstehen, ob eine auf dieser Grundlage getroffene Untersagungsanordnung auch in Ansehung der zu beachtenden europarechtlichen Rahmenbedingungen offensichtlich rechtmäßig sein könnte. Denn der Neuregelung kann für die auf anderer Rechtsgrundlage ergangene verfahrensgegenständliche Untersagungsanordnung noch keine Bedeutung zukommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 KrW-/AbfG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 5 L 213.11
7 C 16.08
11 S 67.10
20 B 1502/10
5 Bs 196/10
7 VR 1/10