Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-20, Aktenzeichen 7 L 386/15.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2015:0320.7L386.15.F.0A

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 10.02.2015 gegen die kommunalaufsichtliche Anweisung des Antragsgegners vom 19.01.2015 wird wiederhergestellt.
2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens
3. Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin beschloss am 21.07.2014 „Richtlinien über die Förderung des Besuchs von städtischen Kindertagesstätten in der Stadt Maintal“. Die Richtlinien enthalten insbesondere folgende Regelungen:
„§ 1 Allgemeines
Damit allen Kindern der Besuch einer Kindertagesstätte möglich ist, möchte die Stadt Maintal im Rahmen dieser Richtlinie diejenigen Familien mit niedrigen und mittleren Einkommen fördern, die nicht bereits von anderen staatlichen Stellen eine Bezuschussung oder Übernahme der Kindertagesstättengebühren bekommen.
§ 2 Vorrangige Leistungen
Vorrangig sind Leistungen des örtlich zuständigen Jugend- und Sozialhilfeträgers in Anspruch zu nehmen.
§ 3 Kreis der Berechtigten
[…]
§ 4 Einkommen
(1) Die Zuschüsse zu den Betreuungsgebühren können auf Antrag gewährt werden, wenn 1/12 des jährlichen Familienbruttoeinkommens folgende Grenzen nicht übersteigt:
Die Höhe des Zuschusses beträgt bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen von 2.300 bis 2.800 € 75% der Betreuungsgebühren.
Die Höhe des Zuschusses beträgt bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen bis 4.050 € 50% der Betreuungsgebühren.
Die Höhe des Zuschusses beträgt bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen bis 4.800 € 30% der Betreuungsgebühren.
Die Höhe des Zuschusses beträgt bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen bis 5.800 € 15% der Betreuungsgebühren.
Die Höhe des Zuschusses beträgt bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen bis 6.800 € 5% der Betreuungsgebühren.
[…]“
Die Richtlinien wurden im Maintaler Anzeiger am 30.07.2014 öffentlich bekannt gemacht. Die Antragstellerin hatte bereits am 11.03.2013 ähnliche Richtlinien beschlossen. Im Unterschied zu den hier streitgegenständlichen Richtlinien sah diese frühere Regelung vor, dass auch für monatliche Einkommen von unter 2.300 EUR ein Zuschuss in Höhe von 75% gewährt werden sollte. Diese Regelung hatte dazu geführt, dass der Antragsgegner in seiner Eigenschaft als Träger der Jugendhilfe bei der Frage des ganz oder teilweisen Erlasses des Kostenbeitrags nach § 90 Abs. 3 SGB VIII die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Zuschüsse der Antragstellerin zum Nachteil der betroffenen Kinder und ihrer Eltern berücksichtigte (vgl. § 90 Abs. 4 SGB VIII i.V.m. § 88 Abs. 1 Nr. 1 SGB XII) und daher bei einem Einkommen von unter 2.300 EUR, das zu einem vollständigen Erlass des Kostenbeitrags führt, nur 25% der Kosten übernahm. Die Neuregelung der Antragstellerin sollte dazu führen, dass es nicht zu einer derartigen Entlastung des Antragsgegners kommen konnte.
Mit Verfügung vom 08.08.2014 erließ der Antragsgegner darauf gegen die Antragstellerin eine „kommunalaufsichtliche Beanstandung gemäß § 138 HGO“, mit der er die Regelung beanstandete, wonach (1.) nur solche Familien mit niedrigen oder mittleren Einkommen gefördert werden, die nicht bereits von anderen staatlichen Stellen eine Bezuschussung oder Übernahme der Kindertagesstättengebühren bekommen, (2.) vorrangig Leistungen des örtlich zuständigen Jugend- und Sozialhilfeträgers in Anspruch zu nehmen sind, (3.) ein Zuschuss zu den Betreuungsgebühren erst ab einem monatlichen Familienbruttoeinkommen von mindestens 2.300 EUR gewährt wird. In den Gründen heißt es unter anderem: „Als zuständige Aufsichtsbehörde kann ich Beschlüsse und Anordnungen […] aufheben und verlangen, dass Maßnahmen, die aufgrund derartiger Beschlüsse getroffen worden sind, rückgängig gemacht werden“. Mit einer ergänzenden Verfügung vom 25.09.2014 ordnete der Antragsgegner den Sofortvollzug an. Die Antragstellerin erhob gegen diese Verfügung Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist.
Mit einer weiteren Verfügung vom 19.01.2015 erließ der Antragsgegner eine „kommunalaufsichtliche Anweisung nach § 139 HGO“. Darin gab er der Antragstellerin auf, unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 31.03.2015 durch Aufhebungs- oder Änderungsrichtlinie die Richtlinien vom 21.07.2014
„insoweit umzugestalten, dass damit eine mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem allgemeinen Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbare Rechtslage hergestellt und die gleichheitswidrige Behandlung der Personengruppe mit potentiellen Ansprüchen auf staatliche Zuschüsse/Übernahme der Betreuungsgebühr, der Personengruppe der Jugend- und Sozialhilfeleistungsberechtigten sowie der Personengruppe ohne oder mit Einkünften unterhalb des in § 4 Abs. 1 der Richtlinie bestimmten Mindesteinkommens behoben wird“.
Zugleich wurde die Ersatzvornahme nach § 140 HGO angedroht und der Sofortvollzug angeordnet. Das besondere Vollzugsinteresse ist damit begründet, dass das Vertrauen des Publikums zerstört werden müsse, dass die Stadtverwaltung weiter nach der Richtlinie verfahre und rechtmäßig Leistungen gewähren könne.
Gegen diese Verfügung hat die Antragstellerin unter dem 10.02.2015 Widerspruch erhoben, über den noch nicht entschieden ist.
Am 12.02.2015 hat die Antragstellerin vorläufigen Rechtsschutz beantragt.
Sie macht geltend, es bestünden ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung. Sie leide an dem formellen Fehler mangelnder Bestimmtheit, denn selbst wenn die Förderrichtlinie rechtswidrig wäre, gäbe es mehrere Möglichkeiten einer Neugestaltung. Deshalb sei die Anweisung nicht vollstreckungsfähig. Außerdem bleibe offen, welche der denkbaren neuen Regelungen mit höherrangigem Recht vereinbar wäre.
Die Förderrichtlinie verfolge das Ziel, den Besuch von Kindertagesstätten der Kinder derjenigen Eltern zu fördern, deren Einkommen oberhalb der Schwelle liege, bis zu der die Träger der Jugend- und Sozialhilfe die Kosten vollständig übernähmen. Wenn die Antragstellerin eine Neuregelung beschließe, die dieser Zielsetzung diene, sei nicht ausgeschlossen, dass der Antragsgegner auch diese für rechtswidrig halte.
Die Anweisung stehe auch im Widerspruch zur Systematik der Aufsichtsmaßnahmen nach §§ 135ff. HGO. Die Beanstandung einer Maßnahme der Gemeinde, die rechtswidrig sei, habe die Beseitigung der Maßnahme zum Gegenstand, ohne dass es zusätzlicher Handlungen der Gemeinde bedürfe. Eine Anordnung zum aktiven Handeln nach § 139 HGO komme nur dann in Betracht, wenn die Gemeinde ein rechtlich gebotenes Tun unterlasse. Daher sei die Anordnung neben der Beanstandungsverfügung nicht notwendig, sondern überflüssig.
Die Förderrichtlinie sei im Übrigen auch nicht rechtswidrig. Sie verstoße weder gegen das allgemeine Gleichbehandlungsgebot noch sonst gegen höherrangiges Recht. Mit der Förderung derjenigen Eltern, deren Einkommen über den Schwellenwerten des Jugend- und Sozialhilferechts liege, wolle die Antragstellerin einen Schwachpunkt des Sozial- und Jugendhilferechts beseitigen. Danach würden die Kosten der Betreuung in Kindertagesstätten zu hundert Prozent vom jeweiligen Träger der Jugendhilfe übernommen, wenn das Einkommen der Eltern unter dem jeweiligen Höchstsatz läge. Überschreite es diese Grenze auch nur geringfügig, so hätten die Eltern die vollen Kosten zu tragen. Diese Ungleichheit solle durch die Regelung der beanstandeten Förderrichtlinie beseitigt werden, indem diejenigen Eltern, deren Einkommen über der Höchstgrenze liegt, einen gestaffelten Zuschuss zu den Kosten erhalte. Dem Ziel der Regelung entspreche es, dass Eltern mit einem Einkommen unterhalb der Höchstgrenze keine Förderung erhielten, weil deren Kosten bereits durch die Leistungen des Trägers der Jugendhilfe in vollem Umfang abgedeckt seien. Die Förderrichtlinie verletze deshalb nicht die Gleichbehandlung, sondern stelle sie überhaupt erst her.
Die Förderrichtlinie beruhe zudem auf der Überlegung, dass unterhalb einer gewissen Einkommensschwelle, die die Antragstellerin mit 6.800 EUR ansetze, die Gefahr bestehe, dass Eltern ihre Kinder aus finanziellen Gründen nicht in die Kindertagesstätte schickten. Diese Gefahr sei umso größer, je geringer das Einkommen sei, sofern es noch über den Fördersätzen des Trägers der Jugendhilfe liege. Weder die Eltern mit hohen noch die mit besonders geringem Einkommen bedürften eines zusätzlichen finanziellen Anreizes, um sie zu veranlassen, ihre Kinder in eine städtische Kindertagesstätte zu schicken.
Anweisungen nach § 139 HGO seien zudem auf das Notwendige zu begrenzen. Es sei jedoch nicht notwendig, die Stadtverordnetenversammlung anzuweisen, die Förderrichtlinie, ihre Rechtswidrigkeit unterstellt, durch einen entsprechenden Beschluss aufzuheben. Denn die Regelung werde mit Rechtskraft der Beanstandung ohnehin aufgehoben. Eines zusätzlichen Vollzugsaktes bedürfe es dazu nicht. Ein förmlicher Aufhebungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung sei auch nicht etwa notwendig, um den Rechtsschein einer gültigen Regelung zu beseitigen. Denn eine derartige gesetzliche Verpflichtung bestehe nicht. Ein etwaig falscher Rechtsschein könne zudem durch mildere Mittel beseitigt werden, nämlich durch die Anbringung eines entsprechenden Vermerks bei den beanstandeten Paragraphen.
Die Verfügung stehe auch im Gegensatz zur Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Sie sei nämlich auf die Beanstandungsverfügung gestützt, die zwar sofort vollziehbar, bis heute aber nicht überprüft worden sei. Der Antragsgegner verlange insoweit die Vorwegnahme der Hauptsache.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 10.02.2015 gegen die kommunalaufsichtsrechtliche Anweisung des Landrats des Main-Kinzig-Kreises vom 19.01.2015 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner beruft sich im Wesentlichen auf die Gründe der angefochtenen Verfügung. Darin hat er ausgeführt, die kommunalaufsichtliche Anweisung sei in Ergänzung der mit sofortiger Vollziehbarkeit versehenen kommunalaufsichtlichen Beanstandung vom 08.08.2014 ergangen. Die Anordnung sei rechtmäßig, weil die Antragstellerin nicht die ihr obliegenden Pflichten erfülle. Die Förderrichtlinie sei in dem beanstandeten Umfang rechtswidrig, weil sie den Gleichbehandlungsgrundsatz verletze. Daher sei die Antragstellerin verpflichtet, die materiell rechtswidrigen Bestimmungen der Richtlinie aufzuheben oder durch rechtlich unbedenkliche zu ersetzen. Die Antragstellerin unterlasse es jedoch, eine entsprechende Aufhebungs- oder Änderungsrichtlinie zu erlassen. Zwar sei die Förderrichtlinie schon mit der Beanstandung vom 08.08.2014 aufgehoben worden. Diese Aufhebung betreffe aber nur den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 21.07.2014, mit dem die Förderrichtlinien in der jetzigen Form erlassen worden seien. Sie betreffe jedoch nicht die Förderrichtlinie selbst. Diese sei nämlich im Maintaler Anzeiger öffentlich bekannt gemacht worden. Damit sei der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vollzogen worden. Die angefochtene Anweisung diene dem Zweck, diese Vollziehung zu beseitigen. Der Vollzugsakt der öffentlichen Bekanntmachung lasse sich aber nur dadurch beseitigen, dass eine aufhebende oder ändernde Richtlinie in entsprechender Weise amtlich bekannt gemacht werde. Weil es die Stadtverordnetenversammlung gewesen sei, die den Beschluss über die Förderrichtlinie erlassen habe, die Gegenstand der amtlichen Bekanntmachung gewesen sei, müsse nun auch ein Aufhebungs- oder Änderungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung erfolgen, der in entsprechender Weise amtlich bekannt gemacht wird. Nur so könne der Rechtsschein der Geltung materiell rechtswidriger Regelungen beseitigt werden.
Die Förderrichtlinie sei auch materiell rechtswidrig, denn sie verletzte den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz und verstoße somit gegen höherrangiges Recht.
Die Antragstellerin sei nicht verpflichtet, wohl aber berechtigt, ein System zur Förderung des Besuchs von städtischen Kindertagesstätten einzuführen. Die Einführung eines einkommensabhängigen Fördersystems sei von dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gedeckt. Dabei müsse aber der Gleichbehandlungsgrundsatz beachtet werden.
Der Gleichbehandlungsgrundsatz verlange, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Alle Eltern, die ihre Kinder in städtische Kindertagesstätten schickten, seien insoweit wesentlich gleich, als sie alle die gleiche Leistung in Anspruch nähmen, nämlich die Betreuung ihrer Kinder in städtischen Kindertagesstätten. Trotz dieser wesentlichen Gleichheit würden sie aber ungleich behandelt, indem jene, deren Einkommen über dem Mindesteinkommen läge bzw. deren Kosten durch die Inanspruchnahme anderweitiger Förderung nicht gedeckt werden könne, gefördert würden, während jene, deren Einkommen unterhalb des Mindesteinkommens liege, bzw. deren Kosten durch die Inanspruchnahme anderweitiger Förderung gedeckt werden könne, nicht gefördert würden. Darin liege eine Diskriminierung, denn die Differenzierung sei nicht durch Sachgründe gerechtfertigt. An die Rechtfertigung differenzierender Sachgründe seien hohe Anforderungen zu stellen, die umso höher seien, wenn sie nicht an verhaltensbezogene, sondern an personenbezogene Merkmale anknüpften. Im vorliegenden Fall werde an das unterschiedliche Familieneinkommen und damit an ein personenbezogenes Merkmal angeknüpft. Das sei nicht zu rechtfertigen.
Es gäbe für die Ungleichbehandlung auch keinen legitimen Zweck. Zweck der Förderrichtlinie sei es, allen Kindern unabhängig vom Einkommen der Eltern den Besuch der städtischen Kindertagesstätten zu ermöglichen. Dieser Zweck sei zwar legitim. Er decke jedoch nicht das ungleiche Vorenthalten der Förderleistung. Denn es solle auch jenen Kindern der Besuch der KITA ermöglicht werden, die nach dem Jugendhilfe- und Sozialhilferecht oder zu anderen staatlichen Transferleistungen leistungsberechtigt seien.
Die Differenzierung, die die Förderrichtlinie vorsähe, beruhe im Wesentlichen auf fiskalischen Gründen. Fiskalische Gründe seien jedoch keine zureichenden Differenzierungsgründe im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz.
Die Differenzierung verletze zudem das Sozialstaatsprinzip. Dieses verlange, sozial schwachen Menschen Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten. Die Ausgrenzung der sozial Schwächsten von der Förderung führe dazu, dass diese daran gehindert würden, im Wege der Selbsthilfe kommunale Leistungen in Anspruch zu nehmen. Stattdessen würden sie zum Empfang von Sozialleistungen gedrängt und dadurch stigmatisiert. Die Differenzierung führe damit zu einer „Zweiklassen-Gesellschaft“ und zu einer sozialen Spaltung.
Die Differenzierung sei auch familienfeindlich. Das Ziel, insbesondere Kinder aus sozial bedürftigen Familien zu fördern, werde durch die Ausgrenzung gerade der bedürftigsten Familien konterkariert. Ihnen werde eine kommunale freiwillige Förderung des Elternrechts versagt.
Die Differenzierung verstoße schließlich auch gegen den Grundsatz des Nachrangs von Sozialleistungen (vgl. § 10 Abs. 1 SGB VIII; § 2 SGB XII; § 5 SGB II). Die Förderrichtlinie stelle in § 2 das dazu im Gegensatz stehende Prinzip auf, das Leistungen des Jugend- und Sozialhilfeträgers vorrangig in Anspruch zu nehmen seinen. Insoweit verweist der Antraggegner auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 10.03.1965 – V C 96.64).
Mildere Mittel als die angefochtene Anweisung bestünden nicht. Eine unmittelbare Aufhebung der Förderrichtlinie durch die Aufsichtsbehörde selbst komme nicht in Betracht, weil dies nur durch eine vollständige und ersatzlose Aufhebung möglich wäre, die als solche einen schwerwiegenden Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin darstellen würde.
In Ihrer Antragserwiderungsschrift vom 16.03.2015 widerholt und erläutert der Antragsgegner die vorstehende Argumentation. In diesem Zusammenhang macht er darüber hinaus geltend, die Antragstellerin habe zur Beseitigung der Förderrichtlinie eine Aufhebungs- oder Änderungssatzung zu beschließen und zu veröffentlichen.
II
Der Antrag ist zulässig und begründet. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die kommunalaufsichtliche Anweisung vom 19.01.2015 ist wiederherzustellen, weil die gesetzliche Voraussetzung für die Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, nämlich ein besonderes Sofortvollzugsinteresse, nicht gegeben ist. Die Anordnung des Sofortvollzugs liegt nicht im öffentlichen Interesse, weil die getroffene kommunalaufsichtliche Anweisung, auf die sie sich bezieht, nach summarischer Prüfung im Eilverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig ist. Denn sie dürfte das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin (Art. 137 HV; Art. 28 Abs. 2 GG) verletzen.
Gegenstand der Anweisung ist die Aufhebung oder Änderung der am 21.07.2014 von der Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin beschlossenen Richtlinie über die Förderung des Besuchs von städtischen Kindertagesstätten in der Stadt Maintal . Verlangt wird, dass diese Richtlinie durch eine Aufhebungs- oder Änderungsrichtlinie aufgehoben wird, die, wie die Förderrichtlinie selbst, von der Gemeindevertretung zu beschließen und öffentlich bekannt zu machen sei. Keine der beiden Alternativen (1. Anweisung zur Aufhebung oder 2. Anweisung zur Änderung der Förderrichtlinie) ist für sich genommen rechtmäßig. Folglich sind sie auch in Kombination rechtswidrig.
In der ersten Alternative verlangt die Anweisung zunächst die Aufhebung der Förderrichtlinie durch die Stadtverordnetenversammlung. Für eine solche auf Kassation gerichtete Anweisung fehlt es an einer Rechtsgrundlage. § 139 HGO ermächtigt die staatliche Aufsichtsbehörde nämlich nur dann zu einer Anweisung, wenn die Gemeinde eine ihr gesetzlich obliegende Pflicht oder Aufgabe nicht erfüllt. Die Anweisung gilt also nur für den Fall, dass die Gemeinde etwas unterlassen hat, was sie zu tun verpflichtet ist, und nicht für den Fall, dass sie etwas getan hat, was sie nicht hätte tun dürfen. Für den letztgenannten Fall ist das Aufsichtsmittel des § 138 HGO vorgesehen, wonach die Aufsichtsbehörde einen Beschluss oder eine Anordnung der Gemeindevertretung, die das Recht verletzt, selbst aufheben kann. Die Kassation erfolgt danach also durch einen rechtsgestaltenden Akt der Aufsichtsbehörde selbst und nicht durch eine Anweisung an die Gemeinde, einen solchen kassatorischen Akt auszuführen. Diese Auffassung der Kammer ergibt sich nicht nur aus dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes, sondern entspricht auch der einhelligen Meinung in der Rechtsprechung und in der einschlägigen Literatur (HessVGH, U. v. 14.02.2013 – 8 A 816/12–, HGZ 2013, 173 = LKRZ 2013, 250 juris Rn 55, 57; HessVGH, Urt. v. 19.06.1996, HessVGRspr 1997, 41 [42]; Lang: Kommunalrecht 2013, S. 1157 Rn 102; Birkenfeld: Kommunalrecht, 5. Aufl. 2011, Rn 727; Borchmann/Breithaupt/Kaiser: Kommunalrecht in Hessen, 3. Aufl. 2006, S. 211; Bennemann u.a. [Meiß]:, Kommunalverfassungsrecht Hessen Lfg. 8/2001, § 138 Rn 3; Lübling/Vogelsang: Die Kommunalaufsicht, 1998, Rn 189; Waechter: Kommunalrecht, 2. Aufl. 1995, Rn 220).
In Betracht kommen könnte deshalb nur die Anweisung, eine bereits erfolgte Aufhebung der Förderrichtlinie durch die Aufsichtsbehörde in den in der Hauptsatzung der Gemeinde vorgesehenen Verkündungsorganen amtlich bekanntzumachen.
Es bestehen allerdings schon Zweifel daran, ob eine entsprechende kommunalaufsichtliche Aufhebungsverfügung überhaupt ergangen ist. Zwar hat der Antragsgegner unter dem 08.08.2014 eine „kommunalaufsichtliche Beanstandung gemäß § 138 HGO“ erlassen. Im Tenor dieser Verfügung kommt aber nur zum Ausdruck, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 21.07.2014 zur Änderung der Förderrichtlinie hinsichtlich näher bezeichneter Aspekte beanstandet wird, nicht aber, dass er aufgehoben wird. In Übereinstimmung mit der herrschenden Meinung in der Literatur (Lange a.a.O S. 1149 Rn 82ff.; Borchmann/Breithaupt/Kaiser a.a.O, S. 211; Lübking/Vogelsang a.a.O Rn 187; Waechter a.a.O Rn 218f.; unklar aber Birkenfeld a.a.O Rn 725) ist die Kammer der Auffassung, dass der Begriff „Beanstandung“ nicht gleichbedeutend ist mit „Aufhebung“. Zwar trägt § 138 HGO den gesetzlichen Titel „Beanstandung“, obwohl er seinem Inhalt nach nicht bloß die Beanstandung, sondern (ausschließlich) die Aufhebung regelt (und deren Nebenfolgen). Daraus ergibt sich aber nicht, dass beide Begriffe synonym wären. Es ist vielmehr im Kommunalverfassungsrecht seit langem anerkannt und war auch schon dem Gesetzgeber des § 138 HGO bekannt (Borchmann/Breithaupt/Kaiser a.a.O), dass die Beanstandung von der Aufhebung zu unterscheiden ist. Die Beanstandung ist im Vergleich mit der Aufhebung das mildere Aufsichtsmittel. Sie beschränkt sich darauf, die Rechtswidrigkeit eines gemeindlichen Beschlusses oder einer gemeindlichen Anordnung festzustellen und die Gemeindeorgane aufzufordern, die Rechtswidrigkeit selbst zu beseitigen. Die Aufhebung ist dagegen die Beseitigung des Beschlusses oder der Anordnung durch die Aufsichtsbehörde selbst und damit ein stärkerer Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde (Lange a.a.O, Rn 81; Lübking/Vogelsang a.a.O Rn 187).
Während die Gemeindeordnungen anderer Bundesländer (vgl. § 119 GO NRW) ausdrücklich beide Aufsichtsmittel vorsehen, ist in § 138 HGO nur von einem der beiden die Rede, nämlich von der Aufhebung. In der Literatur wird die Frage diskutiert, ob es verfassungsrechtlich bedenklich ist, dass das Gesetz nur die Aufhebung vorsieht und nicht das mildere Mittel der Beanstandung (Lange a.a.O S. 1151, Rn 89). Diese Frage muss vorliegend nicht erörtert werden. Jedenfalls setzt schon die Fragestellung voraus, dass zwischen Beanstandung und Aufhebung begrifflich zu unterscheiden ist.
Indessen erscheint es möglich, die Verfügung des Antragsgegners entgegen der im Tenor gewählten Formulierung als Aufhebungsverfügung zu verstehen. Dafür spricht jedenfalls die oben zitierte Darlegung in den Gründen des Bescheides, mit der der Antragsgegner ausdrücklich das Recht in Anspruch nimmt, gemeindliche Beschlüsse aufheben zu dürfen. Selbst wenn man daher davon ausgeht, dass der Beschluss der Gemeindevertretung zur Einführung der Förderrichtlinie von dem Antragsgegner aufgehoben worden ist, kann dieser jedoch gleichwohl nicht verlangen, dass die Antragstellerin diese Aufhebung amtlich bekanntmacht. Denn das Unterbleiben der Veröffentlichung verletzt keine gesetzliche Pflicht.
Die Förderrichtlinien sind ihrer Rechtsnatur nach keine Satzung, die nur dann rechtliche Außenwirkung entfalten kann, wenn sie ordnungsgemäß bekannt gemacht worden ist (vgl. § 5 Abs. 3 HGO) und der die Außenwirkung folglich auch nur dadurch wieder entzogen werden kann, dass der entsprechende actus contrarius ebenfalls amtlich bekannt gemacht wird. Es handelt sich vielmehr um Verwaltungsvorschriften, die als solche keine rechtliche Außenwirkung haben und deshalb auch nicht bekannt gemacht werden müssen.
Zwar könnte der Umstand, dass die Richtlinie von der Gemeindevertretung beschlossen worden ist und nicht vom Magistrat als der Verwaltungsbehörde der Gemeinde (vgl. § 66 Abs. 1 HGO), dafür sprechen, dass eine Satzung vorliegt. Dafür spricht auch die Veröffentlichung der Richtlinie in derselben Weise, in der auch die Bekanntgabe von Satzungen erfolgt. Gleichwohl besteht für das Gericht kein Zweifel, dass es sich nicht um eine Satzung handelt. Das wird schon daran deutlich, dass sie im Titel die Bezeichnung „Richtlinie“ trägt, während die Sammlung des Stadtrechts der Stadt Maintal (https://www.maintal.de/seite/ 130777/politik.html > Stadtrecht / Satzungen) deutlich zeigt, dass die Antragstellerin Regelwerke, die ihrer Rechtsnatur nach Satzungen sein sollen, auch als Satzungen bezeichnet. So befindet sich in der besagten Sammlung unter der Ordnungsnummer 4.666 die hier streitgegenständliche Richtlinie, während unter der Ordnungsnummer 4.677 eine Satzung aufgeführt ist, die ebenfalls die Kinderbetreuung betrifft. Die Satzungen der Stadt Maintal zeichnen sich weiterhin dadurch aus, dass sie stets durch eine Eingangsformel eingeleitet werden, in der auf die gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von Satzungen hingewiesen wird, im Falle gemeindlicher Selbstverwaltungsangelegenheiten also jedenfalls auf § 5 HGO. Eine solche Eingangsklausel fehlt hier aber. Satzungen sind außerdem mit einem ausdrücklichen Ausfertigungsvermerk versehen. Das dient erkennbar der Erfüllung der Anforderungen, die § 5 Abs. 3 HGO an Satzungen stellt. Die Richtlinie ist nicht mit einem Ausfertigungsvermerk versehen.
Was den Inhalt des Regelwerks angeht, so findet sich in § 4 Abs. 3 zwar die Wendung „Anspruch auf die Zahlung“. Außerdem fehlt der bei veröffentlichten Förderrichtlinien übliche ausdrückliche Hinweis, dass durch die Richtlinie keine Rechtsansprüche begründet werden. Der Ausdruck „Anspruch auf die Zahlung“ ist aber offensichtlich nicht im Sinne der üblichen Rechtssprache verwendet worden. Das ergibt sich daraus, dass in § 4 Abs. 1 wie auch an anderen Stellen davon die Rede ist, dass ein Zuschuss gewährt werden „kann“. In der üblichen Rechtssprache bedeutet das, dass die Gewährung des Zuschusses im Ermessen der Behörde steht und es insoweit gerade keinen Rechtsanspruch gibt. Gegen die Annahme, es handele sich um eine Satzung, spricht schließlich auch der Umstand, dass es sich bei der streitgegenständlichen Förderrichtlinie um eine Änderungsrichtlinie zu der Förderrichtlinie vom 11.03.2013 handelt. In deren § 5 war vorgesehen, dass der Magistrat die Richtlinien ändern kann. Eine solche Regelung wäre ausgeschlossen, wenn es sich um eine Satzung handeln würde. Zwar ist der § 5 in der streitgegenständlichen Richtlinie dahingehend geändert worden, dass die Stadtverordnetenversammlung die Richtlinie durch Beschluss ändern kann. Warum es zu dieser Änderung kam, ist dem Gericht ebenso unbekannt wie der Sinn, den diese Vorschrift haben soll. Denn einerseits wird dem Magistrat nicht verboten, die Richtlinie zu ändern. Dafür fehlt es an dem Wörtchen „nur“ in seinem Wortlaut. Andererseits handelt es sich bei dem Hinweis auf das Recht der Stadtverordnetenversammlung, ihren Beschluss zu ändern, um eine überflüssige Selbstverständlichkeit. Jedenfalls kann aber aus dieser neuen Formulierung nicht abgeleitet werden, dass die Richtlinie als Satzung gemeint ist. Es spricht vielmehr viel dafür, dass die Formulierung gewählt worden ist, um einerseits zu signalisieren, dass die Gemeindevertretung gern die Kontrolle über die Richtlinie behalten würde, andererseits aber anerkannt wird, dass es sich bei einer Verwaltungsvorschrift um ein Regelwerk handelt, das in die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde fällt und dass deshalb von der Gemeindevertretung schwerlich monopolisiert werden kann.
Schließlich kann zugunsten der Annahme, es handele sich um eine Satzung, auch nicht angeführt werden, dass die finanzielle Förderung selbst unter Gesetzesvorbehalt stünde und deshalb eine Satzung erforderlich machte. Ein Gesetzesvorbehalt existiert grundsätzlich nur für Regelungen, die zu einem Eingriff in die Rechtssphäre des Bürgers ermächtigen sollen, nicht jedoch für die Gewährung von Vergünstigungen, sofern dies nicht durch höherrangiges Recht ausdrücklich vorgeschrieben ist. Das ist hier nicht der Fall.
Verwaltungsvorschriften enthalten nur Regelungen, die im Verhältnis der Gemeinde zu ihren Bediensteten maßgeblich sind, im vorliegenden Fall also für Bedienstete, die über den Antrag von Bürgern und Bürgerinnen zu entscheiden haben, die eine Förderung des KITA-Besuchs ihrer Kinder begehren. In diesem Fall geben die Verwaltungsvorschriften vor, nach welchen Maßstäben und unter welchen Bedingungen eine Förderung bewilligt oder nicht bewilligt wird. Halten sich die zur Entscheidung berufenen Bediensteten nicht an die Vorgaben der Richtlinie, können sich die betroffenen Bürgerinnen und Bürger nicht allein deshalb schon auf eine Rechtsverletzung berufen. Denn die Verwaltungsvorschriften generieren mangels rechtlicher Außenwirkung keine Rechtsansprüche der Bürger. Betroffene Bürger können allenfalls eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots geltend machen. Das gilt aber nur dann, wenn in ihrem Fall und zu ihrem Nachteil die Richtlinie nicht angewandt worden ist, während sie in vergleichbaren Fällen angewendet wurde. Weicht die Verwaltungspraxis dagegen in allen Fällen in gleicher Weise von den Richtlinien ab oder wendet sie diese gar nicht an, kommt auch keine Verletzung des Gleichheitssatzes in Betracht.
Nichts anderes gilt, wenn die Verwaltungsvorschrift öffentlich bekannt gemacht worden ist. Denn die Veröffentlichung ändert nichts an der Rechtsnatur des Regelwerks. Deshalb geht das Argument des Antragsgegners, die Anweisung sei erforderlich, um einen falschen Rechtsschein zu beseitigen, der durch die Veröffentlichung begründet worden sei, fehl. Denn von Verwaltungsvorschriften geht selbst dann kein Rechtsschein aus (sei er falsch oder richtig), wenn sie veröffentlicht worden sind. Von einem Rechtsschein kann nämlich nur die Rede sein, wenn es um Regelungen geht, die grundsätzlich geeignet sind, die Rechtslage von Menschen außerhalb der Verwaltung zu gestalten. Rechtsschein gibt es also nur, wo es rechtliche Außenwirkung gibt.
Etwas anderes gilt auch nicht etwa deshalb, weil die Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften als solche schon zu einer Ermessensbindung der Verwaltung führen würde, auf die sich der Bürger berufen könnte, solange die Verwaltungsvorschriften nicht ebenso öffentlich widerrufen sind. Denn die Veröffentlichung hindert die Verwaltung ebenso wenig wie die Verwaltungsvorschrift selbst daran, von ihrer Anwendung gänzlich abzusehen oder in der Verwaltungspraxis andere Regeln zur Anwendung zu bringen als sich aus den Verwaltungsvorschriften ergeben. Entscheidend ist nur, dass sie sich an das Gleichbehandlungsgebot hält und nicht, was in den veröffentlichten Verwaltungsvorschriften steht.
Der Umstand der Bekanntmachung führt auch nicht, wie bei einer Satzung, dazu, dass eine Aufhebung durch die Aufsichtsbehörde nach § 138 HGO nicht mehr in Betracht kommt (vgl. VG Darmstadt, U. v. 15.05.1997 – 3 E 1006/95 –, HGZ 1998, 111). Mit der amtlichen Bekanntmachung tritt eine Satzung in Kraft (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 HGO) und schafft unmittelbares Recht im Außenverhältnis. Um dieses Recht wieder zu beseitigen, bedarf es (abgesehen vom Fall der gerichtlichen Normenkontrolle) einer neuen Satzung, deren Erlass kommunale Satzungshoheit voraussetzt, welche nur der betreffenden Gemeinde selbst, nicht aber der staatlichen Aufsichtsbehörde zusteht. Die Verwaltungsvorschriften treten jedoch, wie dargelegt, nicht durch ihre Bekanntmachung in Kraft. Ihre Wirksamkeit wird weder durch die Veröffentlichung begründet, noch durch die Nichtveröffentlichung gehindert. Es bedarf keiner kommunalen Satzungshoheit, um sie aufzuheben.
Nach der zweiten Alternative der hier streitgegenständlichen Anweisungsverfügung soll die Antragstellerin die Richtlinien in bestimmter Weise abändern. Diese Regelung verlangt also, dass die Antragstellerin Förderrichtlinien erlässt oder vorhält, wobei diese aber einen bestimmten von dem Antragsgegner gewünschten Inhalt haben sollen. Eine solche Anweisung setzt nach § 139 HGO voraus, dass es eine gesetzliche Pflicht zum Erlass von Förderrichtlinien gibt, die die Gewährung kommunaler Zuschüsse zu den Kostenbeiträgen für die Inanspruchnahme von Kindertagesstätten regeln. Eine solche gesetzliche Pflicht gibt es ebenso wenig wie überhaupt die Pflicht der Antragstellerin, den Besuch von Kindertagesstätten zu bezuschussen. Soweit die Antragstellerin solche Zuschüsse gewährt oder nicht gewährt, übt sie im Rahmen der gemeindlichen Selbstverwaltung Ermessen aus. Gesetzliche Bindungen betreffend die Pflicht zur Förderung bestehen dafür nicht.
Sofern die Gemeinde von ihrem Selbstverwaltungsrecht dahingehend Gebrauch macht, dass sie eine Zuschussregelung für KITA-Gebühren schafft, ist sie dabei allerdings an höherrangiges Recht gebunden. Sofern die Regelung, wie der Antragsgegner meint, den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt (Art. 3 Abs. 1 GG), kann die Aufsichtsbehörde eingreifen. Sie ist dabei aber auf das Instrumentarium des § 138 HGO beschränkt, das für diesen Zweck auch vollständig ausreichend ist, weil er die Aufsichtsbehörde in die Lage versetzt, die rechtswidrige Regelung der Gemeinde aufzuheben. Einer ergänzenden Anweisung nach § 139 HGO bedarf es dafür nicht. Etwas anderes würde nur gelten, wenn die Antragstellerin trotz Aufhebung der Richtlinie die darin vorgesehene Verwaltungspraxis einfach ohne entsprechende Verwaltungsvorschrift fortsetzen würde. Dann könnte die Aufsichtsbehörde durch eine Weisung nach § 139 HGO diese Praxis untersagen, sofern die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis verfassungswidrig sein sollte. Die streitgegenständliche Aufsichtsmaßnahme betrifft aber nur Verwaltungsvorschriften, nicht aber die davon unabhängig zu denkende Verwaltungspraxis.
Auf die Frage, ob die Richtlinien vom 31.07.2014 tatsächlich, wie der Antragsgegner meint, den Gleichheitssatz verletzen, muss im vorliegenden Verfahren nicht eingegangen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG. Dabei geht das Gericht wegen der geringeren Bedeutung des Eilverfahrens von der Hälfte des Streitwertes aus, der nach dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Nr. 22.5) für das Klageverfahren anzusetzen wären.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 135ff. HGO
§ 140 HGO
§ 139 HGO
§ 2 SGB XII
§ 5 SGB II
§ 138 HGO
§ 119 GO NRW
§ 5 HGO
§ 90 Abs. 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 4 SGB VIII
§ 88 Abs. 1 Nr. 1 SGB XII
§ 10 Abs. 1 SGB VIII
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 5 Abs. 3 HGO
§ 66 Abs. 1 HGO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 137 HV
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2013, 250
V C 96.64
8 A 816/12
3 E 1006/95