Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-13, Aktenzeichen 3 K 2809/23

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zum Ausschluss einer Gemeinderätin an der Teilnahme von Gemeinderatssitzungen in nichtöffentlicher Sitzung.(Rn.7)
2. Für einem Sitzungsausschluss für kommende Sitzungen wegen grober Ungebühr oder wiederholter Verstöße gegen die Ordnung dürfte ein abgestuftes Vorgehen des Gemeinderats erforderlich sein.(Rn.11)
Dem Antragsgegner zu Ziffer 1) wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, der Antragstellerin die Teilnahme an der Gemeinderatssitzung der Gemeinde X am 18.09.2023 als Gemeinderätin zu gestatten. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragstellerin und der Antragsgegner zu Ziffer 1) tragen die Gerichtskosten jeweils zur Hälfte. Die Antragstellerin trägt die außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners zu Ziffer 2). Der Antragsgegner zu Ziffer 1) trägt die Hälfte der außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin. Im Übrigen tragen die Antragstellerin und der Antragsgegner zu Ziffer 1) ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Der Streitwert wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, den Antragsgegnern zu Ziffer 1) und Ziffer 2) im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, ihr die Teilnahme an der Gemeinderatssitzung der Gemeinde X am 18.09.2023 als Gemeinderätin zu gestatten, hat nur insoweit Erfolg, als er sich gegen den Antragsgegner zu Ziffer 1) richtet (dazu I.). Soweit die Antragstellerin den Antrag auch gegen den Antragsgegner zu Ziffer 2) richtet, ist dieser unbegründet (dazu II.)
I. Soweit sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO gegen den Antragsgegner zu Ziffer 1) richtet, ist er statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere handelt es sich bei der Entscheidung des Gemeinderats, ein Mitglied nach § 36 Abs. 3 Satz 2 GemO wegen wiederholter grober Ungebühr oder wiederholter Verstöße gegen die Ordnung für zukünftige Sitzungen von der Teilnahme auszuschließen, nicht um einen Verwaltungsakt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.1982 - 1 S 828/81 -, VBlBW 1983, 342-343). Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin den Antrag per Fax eingereicht hat. Nach § 55d Satz 1 VwGO besteht für Rechtsanwälte, Behörden oder juristische Person des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihr zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse grundsätzlich die Pflicht, vorbereitende Schriftsätze und deren Anlagen sowie schriftlich einzureichende Anträge und Erklärungen als elektronisches Dokument zu übermitteln. Vorliegend handelt es sich um einen Kommunalverfassungsstreit, bei dem es sich um einen Rechtsstreit zwischen Organen oder Organteilen öffentlich-rechtlicher Körperschaften handelt. Beteiligt sind demnach auch nur die jeweiligen Organe oder Organteile der öffentlich-rechtlichen Körperschaften (vgl. W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, Vorb § 40 Rn. 6; Ehlers/Schneider in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. EL März 2023, § 40 VwGO Rn. 124). Die Nutzungspflicht des elektronischen Rechtsverkehrs erstreckt sich nicht auf die jeweiligen Organe oder Organteile der öffentlich-rechtlichen Körperschaften, vielmehr sind nur „professionelle Einreicher“ zur Nutzung des elektronischen Rechtsverkehrs verpflichtet, d. h. die Behörde oder juristische Person des öffentlichen Rechts als solche, nicht aber Organe oder Organteile.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegen. Deren tatsächliche Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich („glaubhaft“) sein (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Die Antragstellerin hat einen solchen Anordnungsgrund und einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
1. Die Antragstellerin begehrt mit ihrem Antrag vom 06.09.2023 die Zulassung zur Teilnahme als Gemeinderätin an der Gemeinderatssitzung der Gemeinde X am 18.09.2023, nachdem der Antragsgegner zu Ziffer 1) am 24.07.2023 in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen hat, die Antragstellerin aufgrund wiederholter Verstöße gegen die Ordnung im Gemeinderat X nach § 36 Abs. 3 Satz 2 GemO von der Sitzungsteilnahme an der für den 18.09.2023 geplanten Sitzung auszuschließen. Aufgrund der unmittelbar bevorstehenden Gemeinderatssitzung kann sie sich auf eine besondere Eilbedürftigkeit berufen, weil sie im Hauptsacheverfahren nicht so rechtzeitigen Rechtsschutz wird erlangen können, dass sie im Erfolgsfall noch an der Gemeinderatssitzung am 18.09.2023 teilnehmen kann. Die Antragstellerin kann sich damit darauf berufen, dass sie bei einer versagten Teilnahme nicht unerheblich in ihrer Rechtsstellung als Gemeinderätin aus § 32 GemO verletzt wäre.
2. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der Beschluss des Gemeinderats X in der nichtöffentlichen Sitzung vom 24.07.2023, die Antragstellerin aufgrund von wiederholten Verstößen gegen die Ordnung im Gemeinderat X nach § 36 Abs. 3 Satz 2 GemO für eine weitere Sitzung des Gemeinderats von der Sitzungsteilnahme auszuschließen, ist voraussichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten. Diese kann voraussichtlich beanspruchen, ihre Rechte als Gemeinderätin durch Sitzungsteilnahme wahrzunehmen.
a) Der Beschluss des Gemeinderats vom 24.07.2023 ist voraussichtlich bereits formell fehlerhaft zustande gekommen. Nach § 37 Abs. 1 Satz 1 GemO kann der Gemeinderat nur in einer ordnungsmäßig einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen. Vorliegend dürfte ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz aus § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO vorgelegen haben. Nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO sind die Sitzungen des Gemeinderats öffentlich. Nichtöffentlich darf nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern (§ 35 Abs. 1 Satz 2 HS. 1 GemO). Die Frage, ob Gründe vorliegen, die eine nichtöffentliche Sitzung des Gemeinderats rechtfertigen, ist im Rahmen einer Prognoseentscheidung zu beantworten. Die Entscheidung muss auf hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkten beruhen; bloße Mutmaßungen und Spekulationen genügen hierfür nicht. Die tatsächlichen Anhaltspunkte müssen zudem mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, dass Gründe i. S. v. § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO bei der Behandlung des Tagesordnungspunktes berührt werden (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand: Oktober 2022, § 35 Rn. 10).
Das öffentliche Wohl erfordert den Ausschluss der Öffentlichkeit, wenn Interessen des Bundes, des Landes, der Gemeinde, anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften oder der örtlichen Gemeinschaft durch eine öffentliche Sitzung mit Wahrscheinlichkeit wesentlich verletzt werden könnten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2018 - 3 S 1465/18 -, juris Rn. 17; Urteil vom 08.08.1990 - 3 S 132/90 -, juris Rn. 27 und vom 18.06.1980 - III 503/79 -, juris Rn. 23). Ein solcher Fall ist hier offensichtlich nicht gegeben. Berechtigte Interessen einzelner im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO können rechtlich geschützte oder sonstige schutzwürdige Interessen sein. Sie erfordern den Ausschluss der Öffentlichkeit von der Gemeinderatssitzung, wenn im Verlauf der Sitzung persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse zur Sprache kommen können, an deren Kenntnisnahme schlechthin kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann und deren Bekanntgabe dem einzelnen nachteilig sein könnte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2018 - 3 S 1465/18 -, juris Rn. 18; Urteil vom 08.08.1990 - 3 S 132/90 -, juris Rn. 28 und vom 18.06.1980 - III 503/79 -, juris Rn. 24). Diese Voraussetzung dürften hier nicht vorgelegen haben.
Im Schreiben der Gemeinde vom 22.08.2023 an die Antragstellerin wird als Begründung für den Ausschluss angeführt, die Antragstellerin habe in der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 24.07.2023 zum TOP 5 über verschiedene Auftragsvergaben im Zusammenhang mit dem Umbau des Geschäfts- und Rathausgebäudes ...massiv Widerspruch erhoben und mehrfach protestiert, obwohl ihr hierzu vom Vorsitzenden nicht das Wort erteilt worden sei. Bereits im Verlauf der vorausgegangenen Sitzung sei sie wiederholt vom Vorsitzenden des Gemeinderats auf die Einhaltung der Sitzungsordnung hingewiesen bzw. ermahnt worden, weil sie bereits dort mehrfach unaufgefordert das Wort ergriffen habe. Zudem habe sie dem in einer Vergabesitzung persönlich anwesenden Architekten in der öffentlichen Sitzung mehrfach vorgeworfen, bei der durchgeführten Ausschreibung im Vorfeld der Vergabe nicht ordentlich bzw. gründlich genug gearbeitet zu haben und diesen dadurch öffentlich persönlich verunglimpft. Der von ihr gegenüber dem Architekten angeschlagene Ton sei von zwei Gemeinderäten als unangebracht und unverschämt bezeichnet worden.
Bei den genannten Verstößen der Antragstellerin handelt es sich jeweils um solche, die sich in öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats ereignet haben sollen. Diese waren somit für die Öffentlichkeit bereits wahrnehmbar und dürften keine Umstände darstellen, an deren Kenntnisnahme schlechthin kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann und deren Bekanntgabe der Antragstellerin nachteilig sein könnte. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Protokoll der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats vom 24.07.2023, in der über den Ausschluss der Antragstellerin entschieden wurde. Vielmehr dürfte vor dem Hintergrund, dass es sich bei dem Ausschluss einer Gemeinderätin für eine weitere Sitzung um eine einschneidende Ordnungsmaßnahme handelt, die zudem geeignet sein kann, die Mehrheitsverhältnisse im Gemeinderat zu beeinflussen (vgl. zu dem Verweis aus dem Raum: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15), ein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestanden haben, nachvollziehen zu können, aus welchen Gründen eine gewählte Gemeinderätin von der Teilnahme an einer künftigen Sitzung ausgeschlossen werden soll. Anhaltspunkte dafür, dass das Verhalten der Antragstellerin auf besonderen persönlichen Verhältnissen beruhte, dürften zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Ausschluss der Antragstellerin in nichtöffentlicher Sitzung nicht vorgelegen haben.
b) Darüber hinaus bestehen auch erhebliche Zweifel, ob der Beschluss des Gemeinderats vom 24.07.2023 über den Sitzungsausschluss materiell rechtmäßig ist. Voraussetzung für einen Sitzungsausschluss für kommende Sitzungen nach § 36 Abs. 3 Satz 2 GemO ist das Vorliegen von wiederholten Ordnungswidrigkeiten nach Satz 1 (grobe Ungebühr oder wiederholte Verstöße gegen die Ordnung). Der Ausschluss ist danach nur zulässig, wenn sich ein Verhalten, das den Vorsitzenden zum Sitzungsausschluss berechtigt, wiederholt. Da es sich hierbei um eine besonders einschneidende Ordnungsmaßnahme handelt, sind insgesamt strenge Maßstäbe anzuwenden und die Anwendung der Maßnahmen haben mit Vorsicht und Zurückhaltung zu erfolgen. Sie dürfen nur bei einem Verhalten ausgesprochen werden, das in besonders hohem Maße den Gang der Verhandlungen stört (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, juris Rn. 15; Hessischer VGH, Beschluss vom 15.12.1989 - 6 TG 3696/89 -, juris Rn. 4). Vor diesem Hintergrund muss sich die jeweilige Maßnahme insbesondere auch als verhältnismäßig erweisen. Aus diesem Grund spricht einiges dafür, dass bei einem Sitzungsausschluss für kommende Sitzungen ein abgestuftes Vorgehen des Gemeinderats erforderlich sein dürfte. Die Antragstellerin wurde erstmals in der Sitzung am 24.07.2023 durch den Vorsitzenden des Gemeinderats aus der laufenden Sitzung ausgeschlossen. Es werden für den Ausschluss zwar wiederholte Verstöße angeführt, die jedoch - soweit ersichtlich - erstmalig am 24.07.2023 zu einem Sitzungsausschluss geführt haben. Vor diesem Hintergrund bestehen Zweifel daran, ob der unmittelbar dem Ausschluss für die laufende Sitzung nachfolgende Ausschluss für eine kommende Sitzung des Gemeinderats auf Grund der vorgeworfenen Verstöße in einem angemessenen Verhältnis zu den Folgen eines Sitzungsausschlusses sowohl im Hinblick auf die Rechte der Antragstellerin als auch die Interessen der Bürger an einer ordnungsgemäßen Vertretung im Gemeinderat durch die jeweils gewählten Gemeinderatsmitglieder stand.
3. Dem Antrag steht auch nicht eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache entgegen. Ein Beschluss, der zur Erledigung der Hauptsache führt, darf im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO allerdings nur ausnahmsweise ergehen, wenn das Abwarten der rechtskräftigen Entscheidung im Klageverfahren für den Antragsteller schwere und unzumutbare Nachteile zur Folge hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2013 - 6 VR 3/13 -, juris Rn. 5 m. w. N.). Dabei ist dem jeweils betroffenen Grundrecht und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, 25.10.1988 - 2 BvR 745/88 -, BVerfGE 79, 69-79 < juris Rn. 27>). Vorliegend würde durch ein Abwarten bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache bei der Antragstellerin ein irreversibler Rechtsverlust eintreten. Eine Teilnahme an der Gemeinderatssitzung am 18.09.2023 wäre ihr nicht mehr möglich. Dies würde dem Gebot der Gewährung wirksamen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) zuwider laufen.
4. Lediglich zur Klarstellung weist die Kammer darauf hin, dass durch diese Entscheidung eventuell erforderliche Ordnungsmaßnahmen in der Sitzung am 18.09.2023 nicht ausgeschlossen sind.
II. Soweit die Antragstellerin den Antrag auch gegen den Antragsgegner zu Ziffer 2) richtet, ist dieser unbegründet. Dem Antragsgegner zu Ziffer 2) fehlt es an der erforderlichen Passivlegitimation. Im Kommunalverfassungsstreit entscheidet die innerorganisatorische Kompetenz- und Pflichtenzuordnung über die Frage der Passivlegitimation (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 01.12.1994 - 7 B 12954/94 -, juris Rn. 15; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 10.11.2015 - 3 K 1019/14.NW -, juris Rn. 39). Passivlegitimiert ist danach das Organ der Gemeinde, dem die streitige Handlung intern zuzurechnen ist. Dies war vorliegend der Antragsgegner zu Ziffer 1), denn für die Entscheidung über den Ausschluss für eine kommende Sitzung ist nach § 36 Abs. 3 Satz 2 GemO der Gemeinderat zuständig und dieser hat die Maßnahme auch getroffen. Im Organstreitverfahren ist nur das Organ oder der Organteil passivlegitimiert, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Rn. 22 m. w. N.).
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.
IV. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 i. V. m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beil. 2013, 57). Gegenstand des Verfahrens ist ein Kommunalverfassungsstreit über die Rechtmäßigkeit eines Ausschlusses der Antragstellerin aus einer kommenden Sitzung des Gemeinderats. Dieser geht in seiner Bedeutung über eine einfache Sitzungs- oder Ordnungsmaßnahme deutlich hinaus. Eine Halbierung des Streitwerts kommt im Hinblick darauf, dass das Rechtsschutzbegehren der Sache nach auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist, nicht in Betracht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.07.2018 - 4 S 1439/18 -, juris Rn. 12).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwGO
§ 32 GemO
§ 100 ZPO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 55d Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 37 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 79, 69
1 S 828/81
3 S 1465/18
3 S 132/90
1 S 2349/92
6 TG 3696/89
6 VR 3/13
2 BvR 745/88
7 B 12954/94
3 K 1019/14
1 S 588/89
4 S 1439/18