Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-09, Aktenzeichen 1 S 1108/21

Tenor:
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf den Antragsteller zu 1 übereinstimmend für erledigt haben, wird das Verfahren insoweit eingestellt.
Die Anträge der Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 werden abgelehnt.
Die Gerichtskosten tragen die Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 sowie der Antragsgegner jeweils zu einem Drittel. Der Antragsgegner trägt die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers zu 1. Von den außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners tragen die Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 jeweils ein Drittel. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Der Streitwert wird auf EUR 15.000,-- festgesetzt.

Tatbestand:
1
In dem vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO wenden sich zuletzt noch die Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 gegen § 1 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 17.01.2021 zuletzt in der Fassung der Zweiten Verordnung des Sozialministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne vom 29.03.2021, die am 30.03.2021 in Kraft trat.
2
Der angefochtene § 1 CoronaVO bestimmt:
3
„(1) Personen, die auf dem Land-, See- oder Luftweg aus dem Ausland in das Land Baden-Württemberg einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor Einreise in einem zum Zeitpunkt der Einreise als Risikogebiet im Sinne des § 2 Nummer 17 des Infektionsschutzgesetzes mit einem erhöhten Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronavirus) eingestuften Gebiet (Risikogebiet) aufgehalten haben, sind verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in ihre Haupt- oder Nebenwohnung oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von zehn Tagen nach ihrer Einreise ständig dort abzusondern; dies gilt auch für Personen, die zunächst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Den in Satz 1 genannten Personen ist es in diesem Zeitraum nicht gestattet, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht ihrem Hausstand angehören.
4
(2) Die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen sind verpflichtet, die zuständige Behörde unverzüglich zu informieren, wenn typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus wie Fieber, trockener Husten oder Störung des Geschmacks- oder Geruchssinns innerhalb von zehn Tagen nach der Einreise bei ihnen auftreten.
5
(3) Für die Zeit der Absonderung unterliegen die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen der Beobachtung durch die zuständige Behörde.“
6
Als Risikogebiet im Sinne der zuvor genannten Bestimmungen ist seit dem 21.02.2021 das gesamte Königreich Spanien mit Ausnahme einiger Autonomer Gemeinschaften, aber einschließlich der Kanarischen Inseln eingestuft.
7
Die im Landkreis Esslingen wohnhaften Antragsteller zu 1 und 2 reisten mit ihrer gemeinsamen Tochter, der Antragstellerin zu 3, am 31.03.2021 nach Las Palmas auf Gran Canaria. Der Rückflug ist für den Nachmittag des 10.04.2021 gebucht.
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Der Antragsteller zu 1, ein Rechtsanwalt, wurde am 25.02.2021 zum ersten Mal und am 25.03.2021 zum zweiten Mal mit dem mRNA-Impfstoff „Moderna“ gegen COVID19/SARSCoV-2 geimpft. Er trägt unter Verweis auf ein Attest des HNO-Facharztes Dr. W. vom 30.03.2021 vor, dieser habe ihm wegen massiver, rezidivierender, eitrig sinubronchialer Infekte, die sich trotz einer antibiotischen Behandlung nur geringfügig gebessert hätten, einen Aufenthalt in einem Reizklima wie z.B. auf den Kanaren empfohlen.
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Die Antragsteller machen geltend, die angefochtene Verordnungsbestimmung sei rechtswidrig. Sie müssten sich danach im Anschluss an ihre Wiedereinreise in eine Quarantäne begeben. Dabei handele es sich um eine Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 104 Abs. 2 GG, Art. 5 EMRK und Art. 6 GrCH. Eine solche Maßnahme sei nach Ablauf der in Art. 104 Abs. 2 Satz 3 GG geregelten Frist („bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen“) nicht ohne richterliche Entscheidung zulässig. Von diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen habe sich die Praxis derzeit weit entfernt. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass die 7-Tages-Inzidenz im Landkreis Esslingen doppelt so hoch sei wie in Gran Canaria. Sie (die Antragsteller) würden zudem bei der Ausreise, der Rückreise und bei der Wiedereinreise getestet. Die von ihnen ausgehenden Gefahren seien deshalb geringer, als wenn sie die Reise nicht angetreten hätten und in dem genannten Landkreis geblieben wären. Eine Senkung der Fallzahlen im Inland lasse sich nicht dadurch erreichen, dass man Einwohner davon abhalte, sich vorübergehend in Gebieten mit niedrigen Fallzahlen aufzuhalten. Außerdem dürften touristische Reisen als Entgegennahme von Dienstleistungen nach Art. 21 AEUV nur bei einem Verstoß gegen den ordre public untersagt werden. Dieser Grundsatz sei verletzt, wenn die Reise aus einem Niedriginzidenzgebiet wie den Kanaren in ein Hochinzidenzgebiet wie dem Landkreis Esslingen nur unter der Bedingung einer vorübergehenden Freiheitsentziehung erlaubt werden solle.
10
Der Antragsteller zu 1 hat zunächst ergänzend vorgetragen, in seinem Fall sei das Verlangen nach einer Quarantäne umso verfehlter, als er inzwischen zweimal geimpft worden sei. Die Schutzimpfungen entfalteten auch nach Auffassung des Robert-Koch-Instituts (RKI) eine hohe Wirksamkeit. Im Zeitpunkt der Wiedereinreise am 10.04.2021 würden seit der zweiten Impfung mehr als 14 Tage vergangen sein und sei er (der Antragsteller zu 1) nicht mehr ansteckend. Die geringe rechnerische Wahrscheinlichkeit (für eine Infizierung Dritter), die unterhalb des Promillebereichs liege, rechtfertige den schweren Eingriff, der in einer Quarantänepflicht liege, nicht.
11
Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten.
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Er macht mit jeweils näherer Begründung geltend, die angefochtene Verordnungsbestimmung sei rechtmäßig. Es bestehe insbesondere eine ausreichende gesetzliche Grundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1, § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG und § 17 CoronaVO. Die mit der Vorschrift verbundenen Einschränkungen seien auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere verhältnismäßig. Es sei derzeit noch nicht geboten, in der Verordnung Ausnahmebestimmungen für geimpfte Personen aufzunehmen. Es gebe zwar eine Studie der US-amerikanischen Gesundheitsbehörde CDC, die ein geringes Infektionsrisiko bei mRNA-Impfstoffen bestätige. In der Studie sei aber nur untersucht worden, wie wirksam die Stoffe gegen einen Ausbruch der Krankheit COVID-19 seien, nicht dagegen die Infektionsrate mit dem Virus. Das decke sich auch mit den aktuellen Einschätzungen des RKI. Dieses habe zum Stand 25.03.2021 ausgeführt, es sei noch nicht bekannt, ob die Impfung auch vor einer Besiedelung mit dem Erreger SARS-CoV-2 bzw. vor einer Übertragung des Erregers auf andere Personen schütze. Das RKI habe es deshalb als notwendig bezeichnet, sich und seine Umgebung weiterhin zu schützen, in dem die „AHA+A+L“-Regeln beachtet würden. Der Verweis des Antragstellers zu 1 auf das Attest seines HNO-Arztes vom 30.03.2021 führe ebenfalls nicht weiter. Das Datum des Attests belege, dass es nicht Anlass der Reise gewesen sein könne. Im Übrigen gebe es auch in Deutschland Gebiete, die ein Reizklima aufwiesen, etwa an der Nord- und Ostsee sowie im Hochgebirge.
13
Der Senat hat die Beteiligten mit Verfügung vom 07.04.2021 auf das Schreiben des Präsidenten des RKI vom 31.03.2021 an das Bundesministerium für Gesundheit hingewiesen und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
14
Der Antragsgegner hat hierauf mitgeteilt, ihm sei das Schreiben bekannt, dem Antragsteller zu 1 eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 2 Abs. 5 CoronaVO EQ erteilt und ihm mitgeteilt, er müsse sich nach der für den 10.04.2021 geplanten Rückreise nicht absondern. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit daraufhin in Bezug auf den Antragsteller zu 1 übereinstimmend für erledigt erklärt.
15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
16
Der Senat entscheidet über die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache in Bezug auf den Antragsteller zu 1 für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO insoweit einzustellen und gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen über die Kosten zu entscheiden (zu Letzterem nachfolgend 3.).
18
Die weiterhin anhängigen Anträge der Antragstellerinnen zu 2 und 3 nach § 47 Abs. 6 VwGO haben keinen Erfolg. Sie sind zulässig (1.), aber nicht begründet (2.).
19
1. Die Anträge sind zulässig.
20
Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
21
a) Die Statthaftigkeit eines Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - der Landesregierung.
22
b) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
23
c) Die Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 sind antragsbefugt.
24
Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Danach liegt eine Antragsbefugnis vor. Es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragstellerinnen in ihren Grundrechten auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) verletzt sind.
25
d) Für die Anträge in der Hauptsache und die nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse vor. Denn die Antragstellerinnen könnten mit einem Erfolg dieser Anträge ihre Rechtsstellung jeweils verbessern.
26
2. Die Anträge nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nur teilweise begründet.
27
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
28
An diesen Maßstäben gemessen, haben die Anträge der Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 nach § 47 Abs. 6 VwGO keinen Erfolg.
29
Der gegen § 1 CoronaVO gerichtete Normenkontrollantrag hätte in dem als objektives Beanstandungsverfahren ausgestalteten Hauptsacheverfahren (vgl. § 47 Abs. 1 und 5 VwGO) voraussichtlich teilweise Erfolg. Denn § 1 CoronaVO EQ ist hinsichtlich der Regelung über die Absonderung von Ein- und Rückreisenden aus einem Risikogebiet, jedenfalls soweit es sich nicht um ein sog. Risikovariantengebiet handelt, voraussichtlich verfassungswidrig, soweit die Vorschrift Personen erfasst, die mit einem der derzeit zugelassenen COVID-19-mRNA-Impfstoffe (Comirnaty von BioNTech/Pfizer sowie COVID-19 Vaccine Moderna) oder mit dem Vektor-basierten Impfstoff Vaxzervia von AstraZeneca zweimal geimpft wurden und bei denen seit der Gabe der zweiten Impfdosis 14 Tage vergangen sind. Im Übrigen sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens offen (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung zugunsten der noch nicht geimpften Antragstellerinnen zu 2 und 3 ist aber nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).
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a) Ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache hätte voraussichtlich teilweise Erfolg, soweit § 1 CoronaVO EQ geimpfte Personen erfasst. Im Übrigen sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen.
31
aa) Der Senat hat mit Beschluss vom 03.12.2020 - 1 S 3849/20 - zu einem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne vom 06.11.2020 in der Fassung der Verordnung des Sozialministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne vom 17.11.2020, die am 18.11.2020 in Kraft trat, Folgendes ausgeführt und an daran zuletzt mit Beschluss vom - 18.03.2021 - 1 S 872/21 - auch in Bezug auf § 1 Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) in der Fassung vom 24.02.2021 ausgehend von dem epidemiologischen Erkenntnisstand vom 18.03.2021 festgehalten:
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„Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen. Denn eine abschließende Klärung der Rechtmäßigkeit von § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ und der Einstufung der V.A.E. als Risikogebiet muss einem etwaigen Hauptsacheverfahren nach § 47 VwGO vorbehalten bleiben (aa). Davon abgesehen dürfte jedoch weder ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Freiheitsgrundrechte der Antragstellerin (bb) noch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs.1 GG, dazu unter (cc)) vorliegen. Auch ein Verstoß gegen Unionsrecht kommt aller Voraussicht nach nicht in Betracht (dd).
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aa) Die Regelung des § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist auf die Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt. Hiernach kann durch Rechtsverordnung der Landesregierung (oder nach Subdelegation durch eine andere Stelle) bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigten, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden. In § 17 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 23. Juni 2020 (in der ab 02.11.2020 gültigen Fassung) i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 30. November 2020 hat die Landesregierung das Sozialministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Regelungen für Ein- und Rückreisende – insbesondere (1.) die Absonderung von Personen, die aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland einreisen – zur Bekämpfung des Coronavirus zu erlassen.
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Die Beantwortung der Frage, ob § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ auf die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt werden kann, muss einer abschließenden Klärung in einem etwaigen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Zu klären ist dabei zunächst, ob eine Person, die aus einem Risikogebiet gem. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ nach Baden-Württemberg einreist, als ansteckungsverdächtig im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG i.V.m. § 2 Nr. 7 IfSG angesehen werden kann. Weiterhin offen ist die Frage, ob die Einstufung von Ländern als Risikogebiete auf einer tragfähigen Grundlage beruht (ausführlich zu dieser Diskussion: Senat, Beschl. v. 16.07.2020 - 1 S 1792/20 - juris Rn.26 ff.; BayVGH, Beschl. v. 28.09.2020 - 20 NE 20.2142 - juris Rn. 23; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 30.10.2020 - 3 MR 51/20 - juris Rn. 14;).
35
Es drängt sich derzeit nicht auf, dass die bislang durch die zuständigen Stellen vorgenommenen Einstufungen von Gebieten als Risikogebiete im Sinne des § 1 Abs. 4 CoronaVO jeder Grundlage entbehren und ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache daher voraussichtlich begründet wäre (vgl. Senat, Beschl. v. 16.07.2020, a.a.O, Rn. 33). Nach den Informationen des Robert-Koch-Instituts erfolgt die Einstufung als Risikogebiet
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„nach gemeinsamer Analyse und Entscheidung durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. Die Einstufung als Risikogebiet basiert auf einer zweistufigen Bewertung. Zunächst wird festgestellt, in welchen Staaten/Regionen es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gab. In einem zweiten Schritt wird nach qualitativen und weiteren Kriterien festgestellt, ob z.B. für Staaten/Regionen, die den genannten Grenzwert nominell über- oder unterschreiten, dennoch die Gefahr eines nicht erhöhten oder eines erhöhten Infektionsrisikos vorliegt. Für die EU-Mitgliedstaaten wird seit der 44. Kalenderwoche hier insbesondere die nach Regionen aufgeschlüsselte Karte des Europäischen Zentrum[s] für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) berücksichtigt. Die Karte enthält Daten zur Rate der SARS-CoV-2-Neuinfektionen, zur Testpositivität und zur Testrate. Für Bewertungsschritt 2 liefert außerdem das Auswärtige Amt auf der Grundlage der Berichterstattung der deutschen Auslandsvertretungen sowie ggf. das Bundesministerium für Gesundheit sowie das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat qualitative Berichte zur Lage vor Ort, die auch die jeweils getroffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie beleuchten. Maßgeblich für die Bewertung sind insbesondere die Infektionszahlen und die Art des Ausbruchs (lokal begrenzt oder flächendeckend), Testkapazitäten sowie durchgeführte Tests pro Einwohner sowie in den Staaten ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens (Hygienebestimmungen, Kontaktnachverfolgung etc.). Ebenso wird berücksichtigt, wenn keine verlässlichen Informationen für bestimmte Staaten vorliegen.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html, zuletzt abgerufen am 01.12.2020)
37
Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, die Pflicht zur Absonderung an die Einreise aus einem ausländischen Risikogebiet anzuknüpfen, denn die Einreise aus anderen Ländern mit einem erheblichen Infektionsgeschehen stellt eine bedeutende Gefahrenquelle für die Weiterverbreitung des Coronavirus in Deutschland dar, der Aufenthalt und das Reisen in einem Risikogebiet birgt insoweit relevante Infektionsquellen (Senat, Beschl. v. 16.07.2020 - 1 S 1792/20 - juris Rn. 31, so auch Thür. OVG, Beschl. v. 15.06.2020 - 3 EN 375/20 - juris Rn. 73). Untermauert wird dieser Befund durch die Erfahrungen nach den Sommerferien 2020. Hier hat sich gezeigt, dass von Rückkehrern aus ausländischen Risikogebieten erhebliche Eintragungen des SARS-CoV-2-Virus nach Deutschland ausgingen. Das Robert-Koch-Institut führt hierzu in seinem Lagebericht vom 01.12.2020 aus:
38
„In der Anfangsphase der COVID-19-Epidemie in Deutschland lag in Meldewoche 11 der Anteil von allen Fällen mit Expositionsort im Ausland bei 46%. Im Zuge der Reisebeschränkungen ist dieser Anteil stetig gefallen, auf 0,4% in der Meldewoche 19. Seit der 25. Meldewoche gab es erste Grenzöffnungen, zunächst in Europa. Ab dann stieg der Anteil der Fälle mit Angabe eines wahrscheinlichen Infektionslandes im Ausland wieder an, erreichte seinen Höhepunkt in der Meldewoche 34 mit 49% und nimmt seitdem kontinuierlich wieder ab. Die absolute Zahl an Fällen mit Auslandsexposition war nach dem Ende der Sommerferienzeit (KW 38) bis KW 45 mit im Mittel 1700 Fällen pro Woche stabil. Sie nimmt seitdem ab auf derzeit 468 Fälle in KW 48. Der Anteil an allen Fällen mit einer Angabe einer Exposition im Ausland ist deutlich gesunken, auf 0,4% in KW 48. In KW 45-48 gaben 3.899 Personen einen möglichen Infektionsort im Ausland an.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile)
39
bb) § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ greift voraussichtlich nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Freiheitsgrundrechte der Antragstellerin ein.
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(1) In der aus § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ resultierenden Verpflichtung Rückreisender aus ausländischen Risikogebieten, sich für zehn Tage in häusliche Quarantäne oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben, liegt voraussichtlich kein unverhältnismäßiger Eingriff in das die körperliche Bewegungsfreiheit schützende Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG.
41
Der Verordnungsgeber verfolgt mit der Absonderungsverpflichtung legitime Ziele ((a)), das zur Erreichung derselben in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ gewählte Mittel ist geeignet ((b)), erforderlich ((c)) sowie beim derzeitigen Stand der Pandemie und des Infektionsgeschehens auch angemessen ((d)).
42
(a) Mit der angefochtenen Bestimmung verfolgt der Verordnungsgeber legitime Ziele.
43
In der hier streitgegenständlichen CoronaVO EQ werden Quarantänemaßnahmen im Zusammenhang mit dem internationalen Reiseverkehr angeordnet. Die Absonderungsverpflichtung aus § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ bei Ein- bzw. Rückreise aus Risikogebieten im Ausland dient dem Ziel, Eintragungen von Infektionen aus dem Ausland zu verhindern und neue Infektionsherde zu unterbinden. Hierdurch soll auch der Erfolg, der in Deutschland und im europäischen Raum bereits ergriffenen Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus nicht weiter gefährdet werden (vgl. Begründung CoronaVO EQ, LT-Drucks. 16/9225 v. 06.11.2020, S. 10 f.).
44
In Deutschland gelten unter dem Stichwort „lockdown light“ seit dem 02.11.2020 wieder weitgehende Einschränkungen des öffentlichen Lebens. Mit § 13 der (allgemeinen) CoronaVO, hat der Verordnungsgeber im Kern die Schließung zahlreicher (Freizeit-)Einrichtungen und Betriebe, ein Beherbergungsverbot für private Reisen sowie in § 9 CoronaVO die Reduzierung privater Kontakte angeordnet.
45
Ziel all dieser Maßnahmen ist es, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung signifikant zu reduzieren, um Infektionsketten zu unterbrechen und die weitere unkontrollierte Ausbreitung des Coronavirus abzubremsen (vgl. Verordnungsbegründung CoronaVO v. 30.11.2020, https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/201130_Begründung_5._CoronaVO.pdf, S. 1 ff., 27 ff.). Der Verordnungsgeber handelt hier in Erfüllung der ihn gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht (vgl. zu Letzterem BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 -, juris Rn. 13 f.). Damit verfolgt er legitime Ziele, denn die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die bisherigen Erfahrungen in der Bundesrepublik und in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht im Wege der Tröpfcheninfektion und über Aerosole von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der physischen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Entsprechend der aktuellen Einschätzung des dazu berufenen Robert-Koch-Instituts (vgl. Lagebericht vom 01.12.2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile), ist weiterhin eine große Anzahl an Übertragungen des Coronavirus in der Bevölkerung zu beobachten. Die Inzidenz der letzten 7 Tage liegt deutschlandweit bei zuletzt 137 Fällen pro 100.000 Einwohner. Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den COVID-19-Fällen zu. Die 7-Tages-Inzidenz bei Personen über 60 Jahren liegt bei 117 Fällen/100.000 Einwohner. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle ist seit Mitte Oktober 2020 stark angestiegen, von 655 Patienten am 15.10.2020 auf 3.919 am 01.12.2020. Die berichteten R-Werte lagen im Oktober stabil deutlich über 1, seit Anfang November schwankt er um 1. Das bedeutet, dass im Durchschnitt jede Person, die mit SARS-CoV-2 infiziert ist, ca. eine weitere Person ansteckt. Da die Zahl der infizierten Personen derzeit in Deutschland sehr hoch ist, bedeutet dies weiterhin eine hohe Zahl von täglichen Neuerkrankungen (vgl. RKI, a.a.O.). Es steht zu befürchten, dass ab einer bestimmten Schwelle (in aktuellen wissenschaftlichen Einschätzungen wird die Zahl von weniger als 20.000 Neuinfektionen pro Tag in Betracht gezogen) die Kontrolle über das Infektionsgeschehen verlorengeht. Bei Überschreitung des Schwellenwerts sind die Nachverfolgung einzelner Ausbrüche und strikte Isolationsmaßnahmen nicht mehr realisierbar und eine unkontrollierte Ausbreitung in alle Bevölkerungsteile einschließlich vulnerabler Gruppen und damit einhergehend eine Überlastung des Gesundheitssystems zu befürchten (vgl. die Stellungnahme der Gesellschaft für Virologie zu einem wissenschaftlich begründeten Vorgehen gegen die Covid-19 Pandemie, 19.10.2020, https://www.g-f-v.org/sites/default/files/Stellungnahme% 20John %20Snow %20Memorandum_Public_3.pdf).
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(b) Die angefochtene Vorschrift stellt ein geeignetes Mittel dar, um die genannten legitimen Ziele zu erreichen.
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Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann (vgl. Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - juris Rn. 45 m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt der angefochtene § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ. Durch die Verpflichtung zur Absonderung nach Einreise kann die unbemerkte Eintragung von Infektionen aus dem Ausland verhindert werden. Nach den gängigen wissenschaftlichen und epidemiologischen Erkenntnissen genügt eine Absonderung Ansteckungsverdächtiger von zehn Tagen, um Ansteckungen anderer Menschen zu verhindern, da die Inkubationszeit im Mittel fünf bis sechs Tage beträgt und selten Krankheitssymptome später als nach dem zehnten Tag auftreten; ähnliches gilt für die Infektiösität, da nur vom achten bis zehnten Tag von kranken Personen infektiöses Virusmaterial ausgeschieden wird (vgl. RKI- Steckbrief Coronavirus [Nr. 5 und 10], https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=FD627E2A56EB64144B913895CF295DA0.internet072#doc13776792bodyText5; s.a. Begründung CoronaVO EQ, a.a.O, S. 12).
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Die Eignung der angefochtenen Bestimmung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass – wie die Antragstellerin sinngemäß geltend macht – das Infektionsgeschehen des Coronavirus in Deutschland an vielen Orten höher ist, als am Aufenthaltsort ihrer Reise. Dieser Umstand ändert an der Frage der Geeignetheit der Maßnahme zur Eindämmung der Virusverbreitung nichts. Im Falle der Eintragung einer Infektion aus dem Ausland ist gerade die Verpflichtung zur Absonderung und die damit einhergehende Reduzierung von Kontakten geeignet, „neue“ Infektionsketten erst gar nicht entstehen zu lassen und so der Ausbreitung des Virus entgegenzuwirken.
49
(c) Die Regelung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist zur Erreichung der von dem Verordnungsgeber verfolgten Ziele auch aller Voraussicht nach im Rechtssinne erforderlich.
50
Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - juris Rn. 54 ff., und v. 09.03.1994 – 2 BvL 43/92 – juris Rn. 122, jeweils m.w.N.).
51
Diesen Beurteilungsspielraum hat der Antragsgegner mit der angefochtenen Verordnung voraussichtlich nicht überschritten. Alternativen, welche die Antragstellerin nicht nur weniger belasten würden, sondern auch ebenso wirksam zur Erreichung der von dem Antragsgegner verfolgten Ziele wären, hat sie nicht aufgezeigt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Das gilt insbesondere für die – in einer Vorgängerregelung vorgesehene – Möglichkeit eine Testung binnen 48 Stunden vor Ausreise aus dem Risikogebiet zur Vermeidung einer Quarantäne. Wie oben bereits ausgeführt, beträgt die mittlere Inkubationszeit fünf bis sechs Tage. Ein Test vor Ausreise aus dem Risikogebiet hat, da bis zur Rückkehr weitere Ansteckungsgefahren (z.B. vor Ort, am Flughafen, bei der Rückreise) bestehen, notwendigerweise eine geringere Aussagekraft als ein Test nach bereits absolvierter fünftägiger Absonderung zuhause. Gerade die Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rückreiseverkehr nach den Sommerferien haben gezeigt, dass aufgrund der durchschnittlichen Inkubationszeit eine Vielzahl von Infektionen durch eine (negative) Testung vor der Rückreise nicht erfasst wurden. Dieses verbleibende Restrisiko wird vom Verordnungsgeber nur noch in bestimmten – in § 2 Abs. 3 CoronaVO näher konkretisierten Ausnahmefällen – toleriert, deren Anwendungsbereich im vorliegenden Falle aber nicht eröffnet ist.
52
(d) Die Regelung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist beim gegenwärtigen Stand des Infektionsgeschehens in Deutschland auch aller Voraussicht nach verhältnismäßig im engeren Sinne. Eingriffszweck und Eingriffsintensität stehen derzeit in einem angemessenen Verhältnis zueinander.
53
Der Antragsgegner verfolgt mit der Absonderungsverpflichtung den Schutz von hochrangigen, ihrerseits den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift dient, wie gezeigt, dazu, - auch konkrete - Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren. Die angefochtene Norm bezweckt zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Antragsgegner kommt damit der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach.
54
Der Senat misst den von dem Antragsgegner verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes Gewicht bei. Er geht insbesondere davon aus, dass die Gefahren, deren Abwehr die angefochtene Vorschrift dient, derzeit in hohem Maße bestehen und das derzeit bereits bestehende exponentielle Wachstum in kurzer Zeit weiter ansteigen kann. Das RKI führt in seiner aktuellen „Risikobewertung zu COVID-19“ (Stand 01.12.2020) unter anderem aus:
55
„Es handelt sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nimmt die Anzahl der Fälle weiter zu. Ab Ende August (KW 35) wurden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet. Dieser Trend hat sich im Laufe der Herbstmonate intensiviert. Nach dem Teil-Lockdown ab dem 1. November konnte der anfängliche exponentielle Anstieg in ein Plateau überführt werden, die Anzahl neuer Fälle ist allerdings weiterhin sehr hoch. Darüber hinaus ist die Zahl der zu behandelnden Personen auf den Intensivstationen stark angestiegen.
56
Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht mehr ermittelt werden. COVID-19-bedingte Ausbrüche betreffen private Haushalte, das berufliche Umfeld sowie insbesondere auch Alten- und Pflegeheime. Die aktuelle Entwicklung weist darauf hin, dass neben der Fallfindung und der Kontaktpersonennachverfolgung auch der Schutz der Risikogruppen, den das RKI seit Beginn der Pandemie betont hat, noch konsequenter umgesetzt werden muss. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinkt, können auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden.
57
Noch gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, zuletzt abgerufen am 03.12.2020).
58
Diese Einschätzung des RKI beruht auf einer Auswertung der zurzeit vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse und ist inhaltlich nachvollziehbar. Sie gibt dem Senat Anlass, die vom Antragsgegner mit § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ verfolgten Zwecke mit einem sehr hohen Gewicht in die gebotene Abwägung einzustellen. Dies rechtfertigt es gegenwärtig zweifellos, weiterhin auch normative und mit Grundrechtseingriffen verbundene Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie zu ergreifen.
59
Die dem entgegenstehenden – grundrechtlich geschützten – Belange der Antragstellerin, die für die Beurteilung der Zumutbarkeit der angefochtenen Bestimmung und des mit ihr bewirkten Grundrechtseingriffs zu berücksichtigen sind, weisen ebenfalls ein erhebliches Gewicht auf, denn nach der Rückreise aus dem ausländischen Risikogebiet ist sie verpflichtet, zehn Tage – nach Vorlage eines entsprechenden negativen Testergebnisses wenigstens fünf Tage – in häuslicher Quarantäne zu verbleiben und keinen Besuch zu empfangen.
60
Diese Beeinträchtigungen sind der Antragstellerin aber bei der gebotenen Abwägung zum gegenwärtigen Zeitpunkt zumutbar. Zu berücksichtigen ist, dass die zehntägige Absonderungsverpflichtung gem. § 3 CoronaVO EQ nach fünf Tagen ab der Einreise enden kann, wenn die Person über ein negatives Testergebnis, welches aus einer mindestens fünf Tage nach der Einreise erfolgten Testung resultiert, verfügt. Dies verkürzt die verordnete Absonderung um etwas weniger als die Hälfte der Zeit. Weitere Verkürzungen oder Ausnahmen von der Absonderungsverpflichtung können sich aus den Regelungen des § 2 CoronaVO EQ ergeben. Die dort in Abs. 1 bis 4 normierten Ausnahmen knüpfen an die Dauer des Aufenthalts in einem Risikogebiet, bestimmte persönliche Gründe, berufliche Tätigkeiten oder ausgewählte Gemeinwohlaspekte an. Ausnahmen für touristische Reisen sind nur unter engen Voraussetzungen in § 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO EQ vorgesehen und setzen bestehende internationale Vereinbarungen voraus, die aktuell nicht bestehen.
61
Weiterhin steht es den Betroffenen gem. § 2 Abs. 5 CoronaVO EQ offen, einen Antrag an die zuständige Behörde auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung zu richten. Diese Vorschrift ermöglicht eine Ausnahme von der Absonderungsverpflichtung für bestimmte atypische Sachverhaltskonstellationen, in denen nach Abwägung aller betroffenen Belange ein triftiger Grund eine Befreiung von der Absonderungspflicht rechtfertigt. Dieser Antrag ist unter Darlegung aller Aspekte an die zuständige Behörde zu richten (s.a. Begründung CoronaVO EQ, a.a.O., S. 22).
62
Schließlich ist im Rahmen der Angemessenheit zu berücksichtigen, dass die Einstufung ausländischer Staaten als Risikogebiete im Sinne des § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ der ständigen Überprüfung unterliegt. So hat das Robert-Koch-Institut kürzlich (am 27.11.2020) bekanntgegeben, dass bestimmte Regionen Irlands sowie die Insel Peleponnes in Griechenland nicht mehr als Risikogebiet gelten (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html;jsessionid=86E9D7B241E567C5E6F0E6E94283EE72.internet081?nn=13490888, zuletzt abgerufen am 30.11.2020).
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Darüber hinaus wird der Verordnungsgeber – wie bei allen eingreifenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Coronavirus-Pandemie – weiterhin gehalten sein, jederzeit kritisch im Blick zu behalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Maßnahmen das verfolgte Ziel tatsächlich erreichen und ob das Gesamtkonzept der Infektionsschutznahmen in den Corona-Verordnungen weiterhin in sich stimmig ist. Unter Berücksichtigung der Entwicklung der Infektionszahlen sowie der daraus gegebenenfalls resultierenden Belastung des Gesundheitswesens, wird er vor dem Hintergrund der bereits bewirkten Grundrechtseingriffe fortlaufend gründlich zu bewerten haben, ob die getroffenen Maßnahmen noch angemessen sind oder ob die Infektionsketten und die Infektionsgefahr auch mit milderen Eingriffen als beherrschbar angesehen werden können.
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(2) Ob ein Eingriff in das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 GG besteht, kann hier offen bleiben. Dieser wie auch der vorliegende[...] Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Antragstellerin wäre aus den vorstehenden Erwägungen jedenfalls ebenfalls verhältnismäßig und damit gerechtfertigt.
65
(3) Ein Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt voraussichtlich ebenfalls nicht vor.
66
Die Absonderungspflicht gem. § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ nach Rückkehr aus einem ausländischen Risikogebiet berührt die Berufsfreiheit der Antragstellerin nicht unmittelbar. Zwar kann sie tatsächliche Auswirkungen auf die Berufstätigkeit der Antragstellerin haben, weil sie für die Dauer der Absonderung weder ihre Wohnung verlassen noch Besuch empfangen darf. Für die Qualifizierung solcher faktischer Beeinträchtigungen als Eingriffe in die Berufsfreiheit ist jedoch erforderlich, dass eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist, oder dass die staatliche Maßnahme als nicht bezweckte, aber doch vorhersehbare und in Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit bewirkt (vgl. ständige Rspr. des BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181 <186>); Urt. v. 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 <258 f. >; Sachs/Mann, 8. Aufl. 2018, GG Art. 12 Rn. 95 m.w.N.). Dies ist hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der reine Verweis der Antragstellerin auf ihre berufliche Tätigkeit vermag eine berufsregelnde Tendenz nicht substantiiert aufzuzeigen. Die Absonderungsverpflichtung verfolgt grundsätzlich eine berufsneutrale Zwecksetzung und bewirkt allenfalls eine reflexhafte Rückwirkung auf die Berufstätigkeit.
67
cc) Die Anordnung zur Absonderung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ für Reiserückkehrer verstößt voraussichtlich auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
68
(1) Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung von Einreisenden aus ausländischen Risikogebieten und Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter (i.e. über der Schwelle von 50 Neuinfektionen/100.000 Einwohner in den letzten 7 Tagen liegenden) Inzidenz aufgehalten haben, liegt voraussichtlich nicht vor, auch wenn die Inzidenz am Zielort der Reise vergleichbar oder niedriger als im Inland ist.
69
Wenn sich der Verordnungsgeber dafür entscheidet, die Absonderung für Einreisende aus sog. „Risikogebieten“ anzuordnen, ist er bei der Ausgestaltung der hierzu getroffenen Regelungen an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dieser gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. - BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 - 1 BvL 1/11 u.a. - BVerfGE 133, 59, 86).
70
Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Regelungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. - BVerfGE 126, 400, 416; Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, 188).
71
Der jeweils aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Jedoch ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger. Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 - 1 BvR 265/62 - BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 - BVerfGE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 73). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse jedoch nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Nierhaus, in: BK, Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 330, 336 [Stand: November 1998]).
72
Die Regelungen des Verordnungsgebers in der CoronaVO EQ zu einer Absonderungspflicht für Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten haben sich daher an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornehmen. Hieraus folgt, dass Ungleichbehandlungen grundsätzlich allein aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen dürfen, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist. Denn § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 bis 31 IfSG geben nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich sind (so schon Senat in zahlreichen Entscheidungen, vgl. Beschl. v. 30.04.2020 – 1 S 1101/20 – juris Rn. 46; Beschl. v. 06.11.2020 – 1 S 3388/20 – juris Rn. 17 ff.).
73
Diese Anforderungen hat der Normgeber hier voraussichtlich hinreichend beachtet. Die Gruppe der Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten sowie die Gruppe der Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter Inzidenz aufgehalten haben, sind aus infektionsschutzrechtlicher Sicht keine vergleichbare Gruppe i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG ((a)). Doch selbst wenn einer Vergleichbarkeit dieser Personengruppen angenommen würde, wäre die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Absonderungspflicht aus infektionsschutzrechtlichen Gründen gerechtfertigt ((b)).
74
(a) In Deutschland gelten seit dem 02.11.2020 bundesweite und überwiegend einheitliche Vorschriften im Sinne eines „lockdown light“, die sowohl die gesamte Mobilität als auch den Reiseverkehr innerhalb der Bundesrepublik massiv einschränken: In Baden-Württemberg besteht ein Beherbergungsverbot für touristische Reisen (§ 13 Abs. 2 Nr. 3 CoronaVO) sowie die Verpflichtung zur Schließung von Gastronomiebetrieben für den Publikumsverkehr (§ 13 Abs. 2 Nr. 9 CoronaVO). Weiterhin wurden zahlreiche Einschränkungen des Freizeitbereichs (vgl. § 13 Abs. 2 Nr. 1, 2, 5, 6, 7, 8 CoronaVO), wie beispielsweise aufgrund der Schließung von Vergnügungsstätten, Kunsteinrichtungen, Kinos, Museen, Theater, Messen und Ausstellungen, Freizeitparks, Sportanlagen, Schwimmbäder und Saunen, vorgenommen sowie Betriebsverbote für vielfältige Dienstleistungsbetriebe, die körpernahe Dienstleistungen anbieten, verhängt (§ 13 Abs. 2 Nr. 11 CoronaVO). Darüber hinaus bestehen Kontaktbeschränkungen gem. § 9 CoronaVO sowie allgemeinen Hygienemaßnahmen wie z.B. die Abstandsregel (§ 2 CoronaVO), die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung[...] im öffentlichen Bereich (§ 3 CoronaVO) sowie das Erfordernis zum Erstellen von Hygienekonzepten (§ 14 i.V.m. §§ 4ff. CoronaVO).
75
All diese Maßnahmen sind Teil des aktuellen Gesamtkonzepts zur Pandemiebekämpfung, zum Schutz der Bevölkerung vor individuellen Gesundheitsgefahren sowie der Vermeidung der Überlastung des gesamten Gesundheitswesens. Sie betreffen alle Personen, die sich im Bundesgebiet aufhalten und zielen darauf, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen.
76
Der Normgeber kann diese Beschränkungen des öffentlichen Lebens und individueller Freiheiten allerdings nur für seinen territorialen Hoheitsbereich treffen. Auf Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung im Ausland hat er hingegen keinen Einfluss. Reisen daher Personen aus einem ausländischen Risikogebiet ein, waren diese für die Zeit des Aufenthalts in diesem Gebiet nicht den gleichen Beschränkungen, die der Verordnungsgeber Reisenden in Baden-Württemberg oder Daheimgebliebenen auferlegt hat, unterworfen. Für den Verordnungsgeber ist nicht in jedem Einzelfall – bezogen auf jedes Land außerhalb der Bundesrepublik – nachprüfbar, welchen Infektionsrisiken Einreisende ausgesetzt waren. Aus diesem Grund sind diese beiden Gruppen bereits nicht vergleichbar.
77
(b) Selbst, wenn jedoch von einer wesentlichen Gleichheit der Gruppen und insoweit von einer Ungleichbehandlung auszugehen wäre, wäre diese jedenfalls aus infektionsschutzrechtlicher Sicht sachlich begründet und damit gerechtfertigt.
78
Die 7-Tages-Inzidenzen der meisten anderen Länder der Welt liegen weit über der in Deutschland. In Europa befindet sich Deutschland (Stand 27.11.2020) mit 152,8 Neuinfektionen in den letzten 7 Tagen/100.000 Einwohnern im unteren Drittel der 7-Tagesinzidenz (https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1180169/umfrage/laender-mit-den-meisten-coronainfektionen-in-der-letzten-woche-in-europa/, Stand 27.11.2020, zuletzt abgerufen am 30.11.2020). Das Infektionsgeschehen in den V.A.E. erreicht den in Deutschland zu verzeichnenden Wert zwar derzeit nicht. Gleichwohl ist auch dort ein ausgeprägtes Infektionsgeschehen zu beobachten (vgl. die statistischen Angaben der Regierung der V.A.E. unter https://fcsa.gov.ae/en-us/Pages/Covid19/UAE-Covid-19-Updates.aspx). Die 7-Tages-Inzidenz liegt dort bei 88,7 (vgl. zum Stand vom 03.12.2020: https://www.corona-in-zahlen.de/weltweit/vereinigte%20arabische%20emirate/). Reiserückkehrer sind daher auch dort hohen und - entgegen der Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 20.11.2020 - 13 B 1770/20.NE -) - in den allermeisten Ländern im Vergleich zu Deutschland erhöhten Infektionsgefahren ausgesetzt.
79
Wie oben gezeigt, darf der Antragsgegner daher davon ausgehen, dass eine Reisetätigkeit ins Ausland eine durchaus relevante Gefahr für eine ansteigende Dynamik des Infektionsgeschehens in Baden-Württemberg darstellt, da die Gefahr der Eintragung zusätzlicher Infektionen besteht. Der Verordnungsgeber verfolgt letztlich im Inland wie für Einreisen aus dem Ausland, wenn auch durch unterschiedliche Maßnahmenbündel, dasselbe Ziel, nämlich Infektionsketten zu unterbrechen[,] um dadurch die Ausbreitung des Coronavirus unter Kontrolle zu behalten.
80
(2) Auch die in § 2 CoronaVO EQ normierten Ausnahmetatbestände für Einreisende aus ausländischen Risikogebieten stellen voraussichtlich keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Insbesondere sind sie nicht willkürlich, das Ausnahmenkonzept ist in sich schlüssig. Die Ausnahmetatbestände wurden entlang nachvollziehbarer Kriterien normiert und berücksichtigen infektionsschutzrechtliche Gesichtspunkte. Sie dienen im Wesentlichen der Abfederung unbilliger Härten im familiären Bereich sowie wirtschaftlichen und gemeinwohlbezogenen Interessen. Allen Ausnahmetatbeständen ist gemein, dass sie entweder nur kurzfristige Einreisen nach Baden-Württemberg oder (Lebens-)Bereiche mit besonderen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen (z.B. in § 2 Abs. 4 CoronaVO EQ) betreffen. In Bezug auf diese Bereiche wird von einer niedrigeren Gefahr der Einschleppung von Infektionen nach Baden-Württemberg ausgegangen. Soweit bestimmte Personengruppen aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls oder aufgrund bestimmter persönlicher Härten von der Absonderungspflicht befreit werden, gilt dies nur bei Vorlage eines negativen Testergebnisses, das nicht älter als 48 Stunden sein darf (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 CoronaVO EQ). Ausnahmen für Urlaubsrückkehrer gibt es lediglich (im Gegensatz zu den Regelungen der Vorgängerverordnung) unter den sehr engen Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO EQ, die derzeit aber keine praktische Relevanz besitzen. Lediglich bei Vorliegen eines triftigen Grunds besteht die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch die zuständige Behörde (§ 2 Abs. 5 CoronaVO EQ).
81
dd) § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ begründet voraussichtlich auch keinen Verstoß gegen den unionsrechtlichen Grundsatz der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV. Dieser verleiht jedem Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Dieses Recht kann von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit – u.a. aus Gründen des Gesundheitsschutzes – beschränkt werden (Grabitz/Hilf/Nettesheim/Nettesheim, 71. EL August 2020, AEUV Art. 21 Rn. 39). Eine solche Beschränkung stellen die Vorschriften der CoronaVO EQ – insbesondere die Regelungen, die eine Absonderungspflicht begründen – dar.
82
Bei der Prüfung der Unionsrechtmäßigkeit der Beschränkungen ist die „Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie“ (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11689-2020-REV-1/de/pdf) zu berücksichtigen. Diese Empfehlung, die der unionsweiten Koordinierung der Maßnahmen der Pandemiebekämpfung dient, soll gleichzeitig die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit gewährleisten (Erwägungsgrund Nr. 9). Eine solche Empfehlung ist zwar für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich (Art. 288 Abs. 5 AEUV), die innerstaatlichen Gerichte sind aber verpflichtet, bei der Auslegung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen, Empfehlungen des Europäischen Rates heranzuziehen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.12.1989 - Rs C - 322/88 - BeckRS 9998, 80943; BayVGH, Beschl. v. 24.11.2020 - 20 NE 20.2605 - juris Rn. 33).
83
Nr. 17 der Empfehlung statuiert, dass die Mitgliedstaten die Einreise aus anderen Mitgliedstaaten „im Prinzip“ nicht verweigern „sollten“. Den Mitgliedstaaten wird aber ausdrücklich eingeräumt, dass sie von Personen, die aus einem „gemäß Nummer 10 nicht als „grün“ eingestuften Gebiet [d.h. einem Gebiet mit einer 14-Tagesinzidenz von unter 25/100.000 Einwohnern und einer Testpositivitätsrate von unter 4%] einreisen, verlangen [können], dass sie a) sich in Quarantäne bzw. Selbstisolierung begeben“.
84
Die Regelung der CoronaVO EQ und insbesondere § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ stehen voraussichtlich mit dieser Empfehlung des Rates in Einklang. Mit dieser Vorschrift wird die Einreise gerade nicht unmöglich gemacht, sondern nur unter den Vorbehalt der Absonderung gestellt. Auch die Einstufung als Risikogebiet gem. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ berücksichtigt die in der Empfehlung vorgegebenen Kennzahlen insoweit, als sie regelmäßig erst ab einer 7-Tages-Inzidenz von 50/100.000 Einwohnern vorgenommen wird (vgl. RKI: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html).“
85
bb) Diese auf den epidemiologischen Kenntnisstand vom 18.03.2021 bezogenen Ausführungen des Senats sind ausgehend von den im Zeitpunkt der vorliegenden Senatsentscheidung am 09.04.2021 vorhandenen neuen Erkenntnissen zum Sachverhalt gegenwärtig nicht mehr auf Personen, die im Sinne der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgaben geimpft sind, übertragbar. Soweit die in Absatz 1 des § 1 CoronaVO EQ geregelte Absonderungspflicht auch solche Personen erfasst, begründet sie, jedenfalls soweit die Rückreise nicht aus einem sog. Virusvariantengebiet erfolgt, aller Voraussicht nach inzwischen einen unverhältnismäßigen Eingriff in deren Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG und jedenfalls in deren Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG mit der Folge, dass insoweit auch die auf Absatz 1 bezogenen Regelungen in Absatz 2 und 3 des § 1 CoronaVO EQ mit höherrangigem Recht nicht mehr vereinbar sind.
86
Mit der verordnungsrechtlichen Verpflichtung von Reiserückkehrern aus Risikogebieten verfolgt der Antragsgegner zwar auch in Bezug auf geimpfte Personen die oben genannten, per se legitimen Ziele, die Eintragungen von Infektionen aus dem Ausland zu verhindern und neue Infektionsherde zu unterbinden. Die Verpflichtung zur Einhaltung einer zehntägigen Quarantäne ist zur Erreichung dieser Ziele auch im Rechtssinne weiterhin geeignet und erforderlich. Im Vergleich zu einer umfassenden Quarantänepflicht, die grundsätzlich alle Reiserückkehrer erfasst, ist eine Absonderungspflicht, von der Geimpfte ausgenommen sind, insbesondere ausgehend vom derzeitigen Erkenntnisstand ein zwar für die Grundrechtsträger milderes, für die Erreichung der vom Antragsgegner verfolgten Ziele aber nicht in jeder Hinsicht ebenso wirksames Mittel. Denn ausgehend vom derzeitigen Erkenntnisstand kann nicht ausgeschlossen werden, dass auch Geimpfte in Einzelfällen zur Neuansteckungen beitragen.
87
Die in § 1 Abs. 1 CoronaVO geregelte Absonderungspflicht erweist sich gegenwärtig aber voraussichtlich als unverhältnismäßig im engeren Sinne. Die Anordnung einer umfassenden Quarantänepflicht für alle Geimpften kann nach dem aktuellen Erkenntnisstand jedenfalls, soweit es nicht um Rückreisen aus sog. Virusvariantengebieten geht, nur noch sehr geringfügig zur Erreichung des mit der Vorschrift verfolgten Zieles beitragen. Das ergibt sich aller Voraussicht nach aus der aktuellen Bewertung in dem Schreiben des Präsidenten des RKI vom 31.03.2021 an das Bundesministerium für Gesundheit, der unter anderem ausgeführt hat, dass aus „Public Health-Sicht (...) das Risiko einer Virusübertragung durch Impfung nach gegenwärtigem Kenntnisstand in dem Maß reduziert (erscheint), dass Geimpfte bei der Epidemiologie der Erkrankung wahrscheinlich keine wesentliche Rolle mehr spielen. Das Risiko kann durch weitere Vorgaben (Selbstisolierung bei Symptomen; weiter Einhalten der AHA+L-Regeln) zusätzlich reduziert werden“ (Schreiben des Präsidenten des RKI vom 31.03.2021, Hervorhebung nicht im Original), sowie aus der - gegenüber dem Stand von Mitte März (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 18.03.2021 - 1 S 774/21 - juris Rn. 20 ff.) inzwischen modifizierten - Bewertung des RKI zur Wirksamkeit der Impfungen (vgl. RKI, FAQ zu dem Thema „COVID-19 und Impfen“, Stand 01.04.2021, mw.N., abrufbar unter https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/gesamt.html;jsessionid=E333B78B573085EB812A0666EC1A6F0 0.internet101, zuletzt abgerufen am 06.04.2021). Der Senat bewertet die Feststellungen des RKI derzeit dahin, dass Menschen nach Kontakt mit dem Virus trotz Impfung infiziert werden können und dabei das Virus SARS-CoV-2 ausscheiden und daher als Vorsichtsmaßnahmen auch Geimpfte die Infektionsschutzmaßnahmen beachten sollten, dass die Virusausscheidung bei nach vollständiger Impfung Infizierten jedoch stark reduziert und damit das Risiko einer Transmission in einem Maße vermindert ist, dass Geimpfte bei der Epidemiologie der Erkrankung wahrscheinlich keine wesentliche Rolle mehr spielen.
88
Bei diesem Sachstand erweist sich die angefochtene Vorschrift aller Voraussicht nach im oben genannten Umfang als unverhältnismäßig im engeren Sinne.
89
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat insoweit ab. Die vorstehende Frage wäre in dem als objektives Beanstandungsverfahren ausgestalteten Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO in der Hauptsache ungeachtet der insoweit fehlenden Betroffenheit der nicht geimpften Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 zwar voraussichtlich abschließend zu entscheiden. Im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bedarf es aber wegen der insoweit zu ihren Lasten ausfallenden Interessenabwägung (vgl. unten b)) keiner weitergehenden Ausführungen.
90
cc) Im Übrigen - soweit § 1 CoronaVO EQ nicht geimpfte Reiserückkehrer aus Risikogebieten erfasst - hält der Senat an seiner oben (unter aa)) zitierten rechtlichen Würdigung fest, wonach die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrags offen sind. Anhaltspunkte dafür, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache auch in Bezug auf Nicht-Geimpfte darüber hinausgehende - überwiegende - Erfolgsaussichten haben könnte, ergeben sich aus dem Vortrag der Antragsteller im vorliegenden Verfahren nicht und sind auch sonst weiterhin nicht erkennbar.
91
(1) Dass der Verordnungsgeber mit der Absonderungspflicht für nicht geimpfte Reiserückkehrer - wie die Antragsteller meinen - gegen Art. 104 GG verstößt, drängt sich zumindest nicht offensichtlich auf (Senat, Beschl. v. 15.01.2021, a.a.O.). Das Recht auf Freiheit der Person ist nach dieser Vorschrift nicht schrankenlos gewährleistet, sondern kann durch formelles Gesetz eingeschränkt werden (Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG). Ein solches Gesetz könnte mit § 30 IfSG vorliegen. Ob § 30 IfSG unter allen Gesichtspunkten eine taugliche Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Absonderungspflicht für die Adressaten der Corona-Verordnung Absonderung darstellt, muss jedoch, wie bereits ausgeführt (oben aa)), im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes offenbleiben und bleibt der Klärung in einem eventuellen Hauptsacheverfahren vorbehalten. Dass der Einwand der Antragsteller, es liege ein Verstoß gegen den Richtervorbehalt aus Art. 104 Abs. 2 GG vor, zutrifft, drängt sich ebenfalls nicht auf. Art. 104 GG unterscheidet zwischen freiheitseinschränkenden und freiheitsentziehenden Maßnahmen. Freiheitsentziehungen im Sinne von Absatz 2, für die der Richtervorbehalt gilt, setzen dabei einen höheren Grad der Eingriffsintensität voraus (vgl. nur Radtke, in: Eppinger/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 46. Ed., Art. 104 Rn. 3 m.w.N.). Dass dieser Grad hier erreicht ist, ist jedenfalls nicht offensichtlich der Fall und bleibt einer Klärung im Hauptsachverfahren vorbehalten (abl. etwa ThürOVG, Beschl. v. 17.03.2021 - 3 EN - 93/21 - juris; OVG Bremen, Beschl. v. 11.12.2020 - 1 B 386/20 - juris; OVG NRW, Beschl. v. 13.07.2020 - 13 B 968/20.NE - juris, m.w.N.).
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(2) Dass sich aus dem von den Antragstellern zitierten Art. 5 EMRK, der das Recht auf Freiheit und Sicherheit der Person verbürgt, für die vorliegende Fallkonstellation Anforderungen ergeben könnten, die § 1 CoronaVO EG auch in Bezug auf Nicht-Geimpfte als offensichtlich rechtswidrig erscheinen ließen, haben die Antragsteller nicht dargelegt und ist auch sonst nicht erkennbar. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. e EMRK darf die Freiheit grundsätzlich auf eine gesetzlich vorgeschriebene Weise mit dem Ziel entzogen werden, eine Verbreitung ansteckender Krankheiten zu verhindern. Daher können grundsätzlich auch im Anwendungsbereich des Art. 5 EMRK insbesondere infektionsschutzrechtliche Quarantänemaßnahmen angeordnet werden (vgl. Esser, in: Löwe-Rosenberg, StPO, 26. Aufl., Art. 5 EMRK Rn. 144 mit Fn. 394 und m.w.N.), wobei dafür der auf strafrechtliche Festnahmen bezogene Richtervorbehalt des Art. 5 Abs. 3 EMRK gerade nicht gilt.
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(3) Ebenfalls weder dargelegt noch sonst ersichtlich ist, dass der von den Antragstellern ohne weitere Erläuterung genannte Art. 6 GrCH, der jedem Menschen das Recht auf Freiheit und Sicherheit verbürgt, die Annahme rechtfertigt, § 1 CoronaVO EQ sei, soweit er sich auf Nicht-Geimpfte bezieht, offensichtlich rechtswidrig. Bei der Auslegung von Art.6 GrCH ist Art.5 EMRK zu berücksichtigen, auf den jene Vorschrift gestützt wurde (vgl. EuGH, Urt. v. 19.09.2019 - C-467/18 - juris; Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 4. Aufl., Art. 6 Rn. 1 m.w.N.). Eine Einschränkung der in Art. 6 GrCH gewährleisteten Rechte ist daher unter Beachtung der oben genannten Anforderungen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und 3 EMRK (vgl. Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GrCH) auf der Grundlage von Art. 52 Abs. 1 GrCH möglich. Danach dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Einschränkungen auch des Art. 6 GrCH vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Zu diesen legitimen Zielsetzungen gehört auch der Schutz der öffentlichen Gesundheit (vgl. EuGH, Urt. v. 30.01.2019 - C-220/17 - juris; Jarass, a.a.O., Art. 52 Rn. 31 m.w.N.) und insbesondere das Ziel, die Verbreitung ansteckender Krankheiten zu verhindern (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 6 Rn. 19 m.w.N.).
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(4) Anhaltspunkte dafür, dass die verordnungsrechtliche Absonderungspflicht für nicht geimpfte Reiserückkehrer im Fall der Antragsteller offensichtlich rechtswidrig ist, ergeben sich auch nicht aus ihrem Vortrag, dass die 7-Tages-Inzidenz in dem Landkreis, in dem sie wohnen, höher liegt als an ihrem Reiseziel. Mit diesem von ihnen normativ nicht näher verorteten Vortrag vermögen die Antragsteller insbesondere weder die Eignung der Absonderungspflicht zur Erreichung der von dem Antragsgegner damit verfolgten Ziele in Zweifel zu ziehen noch durchgreifende gleichheitsrechtliche Bedenken (Art. 3 Abs. 1 GG) aufzuzeigen. Das hat der Senat bereits in seinen oben (unter aa)) zitierten Beschlüssen vom 03.12.2020 (a.a.O.) und vom 18.03.2021 (a.a.O.) entschieden.
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b) Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten.
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Soweit sich die angefochtene Vorschrift derzeit - in Bezug auf Geimpfte - voraussichtlich als verfassungswidrig erweist, ist nicht erkennbar, dass der Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die für die - nicht geimpften - Antragstellerinnen zu 2 und zu 3 zu unzumutbaren Nachteilen führt. Sie würden von einer Außervollzugsetzung der angefochtenen Vorschrift in Bezug auf geimpfte Personen gegenwärtig und bis auf weiteres nicht profitieren.
97
Im Übrigen - soweit die angefochtene Bestimmung Nicht-Geimpfte betrifft und die Normenkontrollanträge in der Hauptsache derzeit keine überwiegenden Erfolgsaussichten aufweisen, sondern im Ausgang offen sind - ist für eine Außervollzugssetzung der angefochtenen Vorschrift ebenfalls kein Raum. Der Senat unterstellt zugunsten der Antragstellerinnen zu 2 und 3, dass sie ungeachtet ihres insoweit unsubstantiierten Vortrags zu ihrer konkreten persönlichen Betroffenheit von der Absonderungsverpflichtung schwerwiegend betroffen werden. Denn in dieser Zeit ist ihr Bewegungsradius erheblich eingeschränkt und auf das häusliche Umfeld begrenzt. Auf der anderen Seite könnten durch die unerkannte Einschleppung einer im ausländischen Risikogebiet erworbenen Infektion durch nicht geimpfte Personen im Geltungsbereich der Verordnung neue Infektionsketten entstehen und Leib und Leben einer Vielzahl von Personen gefährdet werden (vgl. insoweit Senat, Beschl. v. 18.03.2021, a.a.O.). Auch das Ziel der derzeit im Inland verhängten Maßnahmen, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen, um einer Überlastung des Gesundheitswesens entgegenzuwirken, würde damit konterkariert (Senat, Beschl. v. 18.03.2021, a.a.O.).
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und, soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
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Nach der zuletzt genannten Vorschrift ist über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Hier entspricht es der Billigkeit, dass der Antragsgegner die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers zu 1 und in Bezug auf diesen auch die Gerichtskosten trägt. Denn der Antragsgegner hat die Erledigung des Verfahrens durch die Erteilung der Ausnahmegenehmigung herbeigeführt und ausgehend von dem aktuellen Erkenntnisstand hätte der Eilantrag des Antragstellers zu 1 aller Voraussicht nach Erfolg gehabt. Denn § 1 CoronaVO EQ (i.d.F. der 2. ÄndVO v. 29. März 2021) ist, wie gezeigt, hinsichtlich der Regelung über die Absonderung von Ein- und Rückreisenden aus einem Risikogebiet, jedenfalls soweit es sich nicht um ein sog. Risikovariantengebiet handelt, voraussichtlich verfassungswidrig, soweit die Vorschrift Personen erfasst, die mit einem der derzeit zugelassenen COVID-19-mRNA-Impfstoffe (Comirnaty von BioNTech/Pfizer sowie COVID-19 Vaccine Moderna) oder mit dem Vektor-basierten Impfstoff Vaxzervia von AstraZeneca zweimal geimpft wurden und bei denen seit der Gabe der zweiten Impfdosis - wie im Falle des Antragstellers zu 1 am 10.04.2021 - 14 Tage vergangen sind.
100
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1 GKG und berücksichtigt die subjektive Antragshäufung. Für eine Herabsetzung des Streitwerts im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes besteht wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.
101
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 4ff. CoronaVO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und, soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 CoronaVO
§ 17 CoronaVO
§ 4 AGVwGO
§ 123 VwGO
§ 47 VwGO
§ 9 CoronaVO
§ 3 CoronaVO
§ 2 CoronaVO
§ 30 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 2 Abs. 5 CoronaVO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 CoronaVO
§ 1 Abs. 4 CoronaVO
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 2 Abs. 3 CoronaVO
§ 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO
§ 30 Abs. 1 IfSG
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 CoronaVO
§ 13 Abs. 2 Nr. 9 CoronaVO
§ 13 Abs. 2 Nr. 1, 2, 5, 6, 7, 8 CoronaVO
§ 13 Abs. 2 Nr. 11 CoronaVO
§ 2 Abs. 4 CoronaVO
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 CoronaVO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 1 der Verordnung
§ 2 Nummer 17 des Infektionsschutzgesetzes
§ 17 der Verordnung
§ 21 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung
Art. 104 Abs. 2 GG
Art. 104 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 21 AEUV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 3 Abs.1 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 11 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 288 Abs. 5 AEUV
Art. 104 GG
Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 13, 181
BVerfGE 98, 218
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 129, 49, 68
BVerfGE 133, 59, 86
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 16, 332, 338
BVerfGE 42, 374, 387
BVerfGE 58, 68, 79
BVerfGE 69, 150, 160
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
1 S 3849/20
1 S 872/21
1 S 1792/20
20 NE 20.21
3 MR 51/20
3 EN 375/20
1 BvQ 5/77
1 S 925/20
1 BvR 1494/78
2 BvL 43/92
1 BvR 833/59
1 BvR 1640/97
1 BvR 1554/89
1 BvR 2035/07
1 BvL 1/11
1 BvR 611/07
1 BvL 16/11
1 BvR 265/62
1 BvR 197/73
2 BvR 1067/80
2 BvL 17/83
1 S 1101/20
1 S 3388/20
13 B 1770/20
20 NE 20.26
1 S 774/21
1 B 386/20
13 B 968/20