Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-06, Aktenzeichen 7 K 2144/10.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2011:1006.7K2144.10.GI.0A

Tenor:
Die Gebührenbescheide des Landkreises A-Stadt
Nr. FD 61-2010005968, Nr. FD 61-2010005967, Nr. FD-61-2010006201 und Nr. FD 61-2010005966, jeweils vom 09.07.2010,
werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Klägers vorläufig vollstreckbar.
Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen Gebührenbescheide betreffend Einschulungsuntersuchungen der Jahre 2006 bis 2009.
Der Kläger ist Träger der A.-Schule, einer Ersatzschule in freier Trägerschaft. Das Gesundheitsamt des Beklagten führt aufgrund ihm aus unterschiedlichen Quellen zugegangenen Listen mit Kindern im Vorfeld der Schulpflicht bei diesen Kindern Einschulungsuntersuchungen durch.
Mit Schreiben vom 09.07.2010 an den Kläger wies der Beklagte darauf hin, dass nach § 156 Nr. 3 Hessisches Schulgesetz (HSchG) der Schulträger die Aufwendungen für die Durchführungen der Schulgesundheitspflege zu tragen habe, zu der auch die jährlichen Einschulungsuntersuchungen aller schulpflichtigen Kinder gehörten. Dies gelte auch für den Kläger als selbständigen Schulträger. Bislang habe man derartige Kosten nicht angefordert, sehe sich aber nunmehr auf der Grundlage der vom Hessischen Ministerium des Innern und für Sport erlassenen Leitlinien zur Konsolidierung Kommunaler Haushalte sogar dazu verpflichtet, vom Kläger Gebühren für die durchgeführten Untersuchungen zu erheben. Beabsichtigt sei, Gebühren seit dem 01.01.2006 zu erheben.
Dem Schreiben beigefügt waren vier Gebühren-Bescheide vom 09.07.2010, mit denen dem Kläger für das Jahr 2006 1.620,- €, für 2007 1.860,- €, für 2008 1.800,-€ und für 2009 2.100,- € in Rechnung gestellt wurden. Der Beklagte brachte pro untersuchten Schüler jeweils 60,- € in Ansatz. Die Zahl der untersuchten Schüler, hinsichtlich deren Namenslisten den Gebühren-Bescheiden beigefügt waren, belief sich in 2006 auf 27 in 2007 auf 31, in 2008 auf 30 und in 2009 auf 35 Schüler. Als Berechnungsgrundlage werden in den mit „Kostenerstattung für Maßnahmen der Schulgesundheitspflege gemäß § 156 Nr. 3 Hessisches Schulgesetz (HSchG); hier: Einschulungsuntersuchungen im Jahr …“übertitelten Bescheiden die Verwaltungskostenordnung des Ministeriums für Arbeit, Familie und Gesundheit (VwKostO-HMAFG) und die Allgemeine Verwaltungskostenordnung vom November 2003 genannt. Wegen der Einzelheiten der vier Bescheide wird auf Bl. 12 bis 23 d. A. Bezug genommen.
Am 09.08.2010 hat der Kläger Klage gegen die vier Bescheide erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, es handele sich bei seiner Schule um eine Schule in freier Trägerschaft. § 156 HSchG gelte als Vorschrift des 12. Teils des HSchG nicht für die vom 13. Teil des HSchG erfassten Schulen in freier Trägerschaft.
Hinsichtlich der erst in 2010 für das Jahr 2006 angeforderten Gebühren werde im Übrigen die Einrede der Verjährung erhoben.
Der Kläger beantragt,
die Gebührenbescheide Nr. FD 61-2010005968, FD 61-2010005967, FD 61-2010006201 und FD 61-2010005966, jeweils vom 09.07.2010, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er beruft sich darauf, dass sich die Leistungspflicht des Klägers aus §§ 10 Abs. 1 Satz 2, 19 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst (HGöGD) in Verbindung mit § 11 Nr. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz (HVwKostG) ergebe. Nach § 10 Abs. 1 S. 2 HGöGD führten die Gesundheitsämter bei allen schulpflichtigen Kindern ärztliche Einschulungsuntersuchungen durch. Nach § 19 Satz 1 HGöGD erhöben die Behörden des Gesundheitsdienstes Kosten nach dem HVwKostG. Nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG sei Kostenschuldner, wer die Amtshandlung veranlasse. Der Kläger habe dem Beklagten Aufstellungen mit den zu untersuchenden Kindern übersandt und damit deren Einschulungsuntersuchungen veranlasst. Die Heranziehung zu den Untersuchungsgebühren sei auch auf der Grundlage einschlägiger Gebührentatbestände nach der VwKostO-HMAFG erfolgt. Einschlägig sei die Nr. 6112 Verwaltungskostenverzeichnis. Diese umfasse amtsärztliche Zeugnisse über einen ärztlichen Befund mit kurzer gutachterlicher Äußerung. Die Einschulungsuntersuchung sei eine Maßnahme nach § 14 HGöGD. Bei der Einschulungsuntersuchung handele es sich um eine amtsärztliche Untersuchung, über die sodann ein Zeugnis erstellt werde.
Auf den Vortrag des Beklagten erwidert der Kläger, der Umstand, dass der Beklagte nunmehr eine andere Rechtsgrundlage angebe, zeige, dass die Bescheide an erheblichen Mängeln litten und unrichtig seien. Die Bescheide seien rechtswidrig, der jetzt vorgenommene Wechsel der Rechtsgrundlage heile die Fehler nicht.
Aber auch die nunmehr seitens des Beklagten aufgeführten Rechtsgrundlagen aus dem HGöGD könnten die Forderung des Beklagten nicht stützen. Der Kläger sei nicht allein aufgrund der Meldung der jeweils in der Schule angemeldeten Kinder gleichzeitig Veranlasser der Einschulungsuntersuchungen im Sinne des § 11 Abs. 1 S. 1 HVwKostG. Die entsprechende Amtshandlung werde auch nicht zu Gunsten des Klägers vorgenommen. Auch die Voraussetzungen der Sätze 2 und 3 des § 11 Abs. 1 HVwKostG seien nicht einschlägig.
Das HVwKostG sei schon nach seinem § 1 nicht anwendbar, weil der Kläger nicht als Einzelner die Untersuchungen veranlasst habe. Es gäbe auch keine besondere Rechtsvorschrift, die die Kostentragungspflicht für die Schuleingangsuntersuchungen normiere. Allein die Meldung der angemeldeten Kinder im schulpflichtigen Alter begründe noch keine Leistungspflicht des Klägers, außerdem sei hieraus keine Auftragserteilung für die Untersuchung oder Veranlassung derselben abzuleiten. Der Kläger helfe mit der Bekanntgabe der bei ihm angemeldeten schulpflichtigen Kinder bei der lückenlosen Erfassung derselben, indem er die Listen nicht nur an das Gesundheitsamt sondern auch gleichzeitig an die zuständigen staatlichen Schulen übersende. Die zuständigen staatlichen Schulen und gleichzeitig das Gesundheitsamt würden durch die jeweiligen kommunalen Meldebehörden über alle in Betracht kommenden schulpflichtigen Kinder, die im Kreisgebiet lebten, informiert. Hiermit solle die Erfassung sichergestellt werden. Die lückenlose Erfassung der schulpflichtigen Kinder liege im Interesse des Landes Hessen, damit die Schulpflicht nach dem Hessischen Schulgesetz umgesetzt werden könne. Die Schulpflicht diene nicht dem Interesse des Klägers, sondern liege im Interesse des Landes Hessen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte, auch des Verfahrens VG Gießen 7 K 1803/10.GI, und die Behördenakte (1 Heftstreifen) Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Bei den angefochtenen Gebühren-Bescheiden vom 09.07.2010 handelt es sich um Verwaltungsakte, die der Kläger mit der Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO angreifen kann. Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Anfechtungsklage sind gegeben.
Die Klage ist begründet. Die im Tenor des Urteils aufgeführten vier Bescheide des Beklagten vom 09.07.2010 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO). Dahinstehen kann, ob dem Beklagten der mit den Bescheiden für die in den Jahren 2006 bis 2009 durchgeführten Einschulungsuntersuchungen in Rechnung gestellte Betrag materiell-rechtlich (zum Teil) nach Maßgabe einer der vom Beklagten im Laufe des Verfahrens als Rechtsgrundlage aufgeführten Vorschriften zusteht. Denn jedenfalls folgt aus keiner der in Betracht zu ziehenden Ermächtigungsgrundlagen die Befugnis, den Aufwendungsersatz dem Kläger gegenüber durch Gebühren-Bescheid, also einen Verwaltungsakt, durchzusetzen. Art. 20 Abs. 3 GG enthält das Rechtsstaatsprinzip. Bestandteil dessen ist der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts. Aus diesem sowie der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht folgt das elementare rechtstaatliche Gebot, dass Verwaltungsbehörden nur im Rahmen einer ihnen ausdrücklich zugewiesenen Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten befugt sind. Der Erlass eines Verwaltungsaktes setzt also nicht nur voraus, dass für die getroffene rechtliche Regelung in materiell-rechtlicher Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern setzt weiter auch voraus, dass die Behörde ausdrücklich in der Form eines Verwaltungsaktes handeln darf (Hess. VGH, 19.09.1991 – 6 UE 2588/89 -, NVwZ 1993, 497 [Rz. 32 in juris]; VGH Baden-Württemberg, 07.12.2007 – 1 S 1255/06 – juris; OVG Rheinland-Pfalz, 07.01.2010 – 1 A 10831/09– LKRZ 2010, 146 [Rz. 32 in juris]; vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., München 2008, § 35 Rdnr. 25 ff.; Knack, VwVfG, 8. Aufl., Köln u.s.w. 2004, vor § 35 Rdnr. 37 ff.; Huck/Müller, VwVfG, München 2011, § 35 Rdnr. 6). Da die Handlungsform Verwaltungsakt durch behördliche Titelverschaffung, Vollstreckungsbefugnis und mögliche Bestandskraft gekennzeichnet ist, bedarf die Geltendmachung einer Forderung durch Verwaltungsakt, wie vorliegend, einer Rechtsgrundlage. Das Erfordernis einer gesonderten Rechtsgrundlage für die Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt ist nach Auffassung der Kammer in den letzten Jahren noch durch gesetzgeberische Maßnahmen verstärkt worden, mit denen der vollziehenden Gewalt bei Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber dem Bescheidadressaten weitere Vorteile zukommen: So ist der Bescheidadressat nach der 2005 erfolgten Änderung des Gerichtskostengesetzes nunmehr gezwungen, schon bei Klageerhebung die Verfahrensgebühr zu entrichten (jetzt § 6 Abs. 1 Nr. 5 GKG) und nach dem Wegfall des Widerspruchsverfahrens in Hessen ist in weiten Verwaltungsbereichen, so auch hier, der Adressat eines Verwaltungsakts, ist er mit diesem nicht einverstanden, gezwungen, Klage zu erheben (mit der Folge der Pflicht, die Verfahrenskosten nach dem GKG vorzuschießen). Der vorliegende Fall ist nachgerade exemplarisch für die Vielzahl von Vorteilen, die der vollziehenden Gewalt bei Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt zukommen. Anstatt die ihm vermeintlich zustehenden Beträge nach ordnungsgemäßer Rechnungslegung, Mahnung etc. im Wege der verwaltungsgerichtlichen Leistungsklage, mit der Pflicht, die Verfahrenskosten nach dem GKG vorzuschießen, einzuklagen, hat sich der Beklagte mit der Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt einen vorläufig vollstreckbaren (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO) Titel verschafft und den Kläger dazu gezwungen, selbst durch Klageerhebung tätig zu werden, so dass dieser die Verfahrenskosten nach dem GKG vorschießen musste. Im Hinblick auf die dargestellten weiteren Nachteile des Vorgehens mittels eines Verwaltungsakts folgt die Kammer nicht dem 3. Senat des BVerwG (03.03.2011 – 3 C 19.10–, Rz. 16 in juris) darin, dass mit einem auf hoheitliche Weise – durch Verwaltungsakt – erfolgenden Vorgehen kein ins Gewicht fallender Nachteil verbunden ist. Das Vorgehen des Beklagten im vorliegenden Fall zeigt im Übrigen, dass die vom 3. Senat des BVerwG (a. a. O.) angeführten „erheblichen Vorteile“ des Vorgehens der Verwaltung durch Verwaltungsakt für den Bescheidadressaten nicht zutreffen. Zum Einen gibt es in Fällen wie vorliegend kein Vorverfahren in Hessen und zum Anderen ist der Kläger als Adressat der Bescheide um sein Verfahrensrecht auf Anhörung in einem dem Erlass eines Verwaltungsaktes vorhergehenden Verwaltungsverfahren dadurch gebracht worden, dass der Beklagte seinem möglicherweise als Anhörungsschreiben („ . . . beabsichtigen wir, Gebühren für unsere Tätigkeiten seit dem 01.01.2006 zu erheben“) zu wertendem Schreiben vom 09.07.2010 gleich die Gebührenbescheide vom gleichen Tag beigefügt und damit den Kläger sofort in die Klage gezwungen hat. Die dargestellten Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Verwendungsform Verwaltungsakt gelten auch im Über-/Unterordnungsverhältnis zwischen dem Beklagten als Träger hoheitlicher Gewalt und dem Kläger als Privatem (eingetragener Verein, juristische Person). Allein aus einem Subordinationsverhältnis folgt noch nicht die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts (Knack, a. a. O. Rdnr. 38; Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., Rdnr. 25, jeweils m. w. N.). Das hessische Recht enthält keine ausdrückliche, allgemeine Regelung, die es dem Beklagten gestatten würde, seinen behaupteten Kostenerstattungsanspruch gegenüber einem Privaten durch Leistungsbescheid geltend zu machen. Eine solche allgemeine Regelung hat auch der Beklagte nicht benannt.
Aber auch die speziellen Regelungen im hessischen Recht, die der Beklagte anführt, geben ihm nicht die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes. § 156 Nr. 3 HSchG, auf den der Beklagte sich beim Erlass der Gebühren-Bescheide zunächst gestützt hat, ist in der vorliegenden Konstellation schon deshalb nicht einschlägig, weil der Kläger nicht Schulträger i. S. d. §§ 138, 139 HSchG ist. Nach den Regelungen des Elften Teils des Hessischen Schulgesetzes sind nur Gemeindeverbände, Gemeinden, das Land Hessen und der Landeswohlfahrtsverband Schulträger. Nur die Schulträger des Elften Teils des Hessischen Schulgesetzes sind die in § 156 Nr. 3 HSchG gemeinten Schulträger, die bestimmte Personalkosten der äußeren Schulverwaltung tragen sollen. Für die Anwendung des § 156 Nr. 3 HSchG auf Schulen in freier Trägerschaft bedürfte es gem. § 179 Abs. 1 HSchG einer ausdrücklichen Bestimmung. Danach finden auf Schulen in freier Trägerschaft die Bestimmungen des Hessischen Schulgesetzes über dessen Dreizehnten Teil hinaus nur dann Anwendung, wenn und soweit dies ausdrücklich bestimmt ist. An einer solchen ausdrücklichen Bestimmung fehlt es vorliegend, auch der Beklagte hat eine solche nicht benannt. Im Übrigen enthält § 156 Nr. 3 HSchG keine Aussage darüber, dass gegenüber dem Schulträger die Aufwendungen für die Durchführung der gesundheitlichen Betreuung und Überwachung der Schülerinnen und Schüler durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden können (VG Gießen, 06.10.2011 – 7 K 1803/10.GI -, S. 10 des amtl. Umdr.). § 179 Abs. 1 HSchG verbietet auch die analoge Anwendung von § 156 Nr. 3 HSchG gegenüber dem Kläger als Träger einer Ersatzschule in freier Trägerschaft. Das gesetzliche, ausdrückliche Verbot der Anwendung anderer Vorschriften des Hessischen Schulgesetzes, die nicht ausdrücklich auf Schulen in freier Trägerschaft für anwendbar erklärt werden, verbietet jegliche analoge Anwendung von nicht ausdrücklich für anwendbar erklärten Bestimmungen. Unabhängig davon ist § 156 Nr. 3 HSchG im Verhältnis zum Kläger auch wegen der nicht vergleichbaren Ausgangslage nicht analogiefähig. Als Regelung des Zwölften Teils des HSchG gehört § 156 Nr. 3 HSchG zu den Regelungen, die den Personal- und Sachaufwand, der für den Betrieb von Schulen in Hessen erforderlich ist, zwischen dem Land Hessen und dem Träger von Schulen in öffentlicher Trägerschaft (§ 178 HSchG) aufteilen. Wegen der ganz anders geregelten Finanzierung von Ersatzschulen durch das Ersatzschulfinanzierungsgesetz (ESchFG) kommt eine analoge Anwendung des § 156 Nr. 3 HSchG auf den Kläger mangels vergleichbarer Ausgangslage nicht in Betracht.
Entgegen der vom Beklagten zuletzt nochmals im Schriftsatz vom 04.10.2011 vertretenen Auffassung folgt eine Befugnis zur Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt auch nicht aus den dort im Einzelnen genannten Vorschriften des HGöGD und des HVwKostG. Die verpflichtende Einschulungsuntersuchung (§ 71 HSchG; Verordnung über die Zulassung und Ausgestaltung von Untersuchungen und Maßnahmen der Schulgesundheitspflege vom 7. Februar 2000 ), der insbesondere im Rahmen des § 58 HSchG Bedeutung zukommt, soll eine Aussage zur Schuleignung aus medizinischer Sicht treffen und stellt eine Amtshandlung dar. Ihre Einzelheiten sind, neben den genannten Vorschriften, insbesondere in § 10 Abs. 1 S. 2 und 3 HGöGD geregelt. § 19 HGöGD berechtigt den Beklagten jedoch nicht zum Erlass von Verwaltungsakten gegenüber dem Kläger als Privatem. Denn der in dieser Vorschrift verwandte Begriff „erheben“ umfasst – ebenso wie der Begriff „einziehen“– auch das Einfordern von Zahlungsansprüchen auf andere Art und Weise als durch den Erlass eines Verwaltungsaktes (vgl. VGH Baden-Württemberg, 29.09.2009 – 6 S 131/08–, Rz. 24 in juris m. w. N.). Auch aus § 11 Abs. 1 HVwKostG lässt sich eine Verwaltungsaktsbefugnis für den Beklagten nicht ableiten. Dessen Nr. 3 ist von vornherein nicht einschlägig. Danach ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet. Der Beklagte, Kostengläubiger gem. § 10 HVwKostG, nimmt den Kläger aber nicht als Kostenschuldner „eines anderen“ in Anspruch, sondern als originären Kostenschuldner. Ein Dreiecksverhältnis, wie es § 11 Abs. 1 Nr. 3 HVwKostG voraussetzt, ist vorliegend nicht gegeben. Hierauf, sowie auch darauf, dass sich eine Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten auch nicht aus § 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG ableiten lässt, hat der Kläger in seinen Schriftsätzen, denen die Kammer folgt, unter Darlegung rechtlicher Einzelheiten überzeugend verwiesen. Nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Die Amtshandlung veranlasst hat nicht der Kläger, auch nicht durch Übersendung einer Liste der bei ihm angemeldeten Schüler. Denn Veranlasser der Amtshandlung ist allein der hessische Gesetzgeber, der die Einschulungsuntersuchung unter anderem durch die Regelungen in §§ 58, 71 HSchG, § 10 Abs. 1 HGöGD vorgeschrieben hat. Mit der Übermittlung von Listen angemeldeter Schüler kommt der Kläger nur seiner Verpflichtung zur Mitwirkung nach, veranlasst damit aber nicht die Amtshandlung. Diese wird auch nicht zu Gunsten des Klägers vorgenommen, sondern allein im öffentlichen Interesse. Im Einzelnen folgt die Kammer hierzu den diesbezüglichen Ausführungen auf S. 2 und 3 des Schriftsatzes des Klägers vom 14.04.2011 (Bl. 58 f. d. A.) und sieht insoweit von einer weiteren Darstellung ab.
Sonstige Vorschriften, aus denen sich eine Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten ableiten ließe, sind nicht ersichtlich.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gem. § 124 a Abs. 1 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 7.380,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Die Summe der mit den streitbefangenen Bescheiden angeforderten Gebühren ergibt den als Streitwert festgesetzten Betrag.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 138, 139 HSchG ist. Nach den Regelungen des Elften Teils des Hessischen Schulgesetzes
§§ 58, 71 HSchG
§ 156 HSchG
§ 178 HSchG
§ 71 HSchG
§ 58 HSchG
§ 10 HVwKostG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG
§ 11 Abs. 1 S. 1 HVwKostG
§ 11 Abs. 1 HVwKostG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 5 GKG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO
§ 156 Nr. 3 HSchG
§ 179 Abs. 1 HSchG
§ 11 Abs. 1 Nr. 3 HVwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 497
LKRZ 2010, 146
7 K 1803/10
6 UE 2588/89
1 S 1255/06
1 A 10831/09
3 C 19.10
6 S 131/08