Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-20, Aktenzeichen 3 LB 851/17
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2022:1220.3LB851.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei dem Vorbescheid für ein Steinkohlekraftwerk und demjenigen für ein Erdgaskraftwerk geht es um unterschiedliche Vorhaben. Ein Gaskraftwerk ist kein „umgestaltetes Steinkohlekraftwerk“, sondern eine gänzlich neue Anlage.(Rn.66)
2. Leitsatz 2. so auch BVerwG, Beschluss vom 1. April 1993 – 11 B 79/92 –, juris Rn. 4; OVG Münster, Beschluss vom 12. April 2017 – 9 B 384/17 –, juris Rn. 9; beide entgegen OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Juni 2020 – 11 LC 138/19 –, juris Rn. 57.(Rn.90)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 11. Oktober 2017 – 3 A 1233/16 HGW – teilweise geändert und wie folgt neu gefasst:
Der Bescheid des Beklagten vom 8. März 2016 und sein Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2016 werden aufgehoben, soweit die festgesetzten Gebühren den Betrag von 417.862,50 Euro übersteigen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin insgesamt 694.856,25 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 16. Juli 2016 zu erstatten.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte zu 60 % und die Klägerin zu 40 %.
Das Urteil ist wegen der Erstattungsverurteilung und der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten nach Rücknahme des Antrags auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids über die Heranziehung zu Verwaltungsgebühren.
Die E-Firma stellte mit Schreiben vom 1. Juni 2007 bei dem damals zuständigen Staatlichen Amt für Umwelt und Natur Stralsund einen Antrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids zur Feststellung der Genehmigungsfähigkeit eines Steinkohlekraftwerks in L. mit voraussichtlich 3.700 MW Feuerungswärmeleistung. Gegenstand des beantragten Vorbescheids waren die grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit und der Standort des Gesamtvorhabens. Zugleich wurde die Erteilung einer ersten immissionsschutzrechtlichen Teilgenehmigung beantragt. Im Zeitraum vom 28. Oktober 2008 bis zum 26. November 2008 fand dazu ein öffentlicher Erörterungstermin mit mehreren Verhandlungstagen statt.
Im Frühjahr 2010 wurde der Vorhabenträger in die „F-Firma“ umbenannt. Ihr gegenüber erließ das Staatliche Amt für Umwelt und Natur Stralsund im Vorbescheidsverfahren und ersten Teilgenehmigungsverfahren am 28. Juni 2010 einen Kostenbescheid über einen Vorschuss in Höhe von 50 % der vollen Gebührensumme gemäß der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 9. September 2002 in Höhe von ca. 14.000 Euro sowie einen Kostenbescheid über Auslagen und Vorschüsse über Auslagen.
Die F-Firma trat mit Datum vom 30. Juli 2010 alle Rechte und Pflichten aus den bisherigen Genehmigungs- und Zulassungsverfahren, einschließlich der Erteilung des Vorbescheids und der ersten Teilgenehmigung, an die Klägerin ab. Dies teilte die Klägerin dem Beklagten als nunmehr zuständiger Behörde im Schreiben vom 30. Juli 2010 mit und informierte darüber, dass im Zuge der Fortführung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens beabsichtigt sei, einen Energieträgerwechsel auf Erdgas vorzunehmen.
Der Beklagte forderte die Klägerin daraufhin mit Schreiben vom 8. Dezember 2010 u. a. auf, für die beantragte Teilgenehmigung und den Vorbescheid bis zum 31. März 2011 überarbeitete („konsolidierte“) Unterlagen einzureichen.
Mit Schreiben vom 31. März 2011 stellte die Klägerin beim Beklagten laut Betreffzeile einen „Antrag … auf Vorbescheid nach § 9 BImSchG in geänderter Fassung“. Es heißt dort u. a.:
„… (Sie) möchte von der Möglichkeit des § 2 Absatz 1 Satz 2 der 9. BImSchV Gebrauch machen und das Verfahren mit einer geänderten Anlagenkonfiguration … fortführen …. Ausgehend davon wird der … vorliegende Antrag wie folgt geändert:
1. Der Antrag auf 1. Teilgenehmigung wird zurückgezogen.
2. Beantragt wird ein Vorbescheid nach § 9 BImSchG hinsichtlich der Prüfung über den vorgesehenen Standort der Anlage … sowie einzelner, dort näher genannter Genehmigungsvoraussetzungen ...
Die o. g. Änderungen hatten zur Folge, dass wesentliche Teile der Antragsunterlagen zu überarbeiten waren. Als Anlagen sind daher die bereits geänderten/ergänzten Antragsunterlagen in der für einen Vorbescheidsantrag notwendigen Tiefe beigefügt …“.
Dazu legte die Klägerin ausgefüllte Formulare (1.1 bis 1.3) „Antrag auf Genehmigung einer Anlage nach dem BImSchG“ bei, in denen sie als voraussichtliche Gesamtkosten des Vorhabens inkl. Umsatzsteuer (Errichtungskosten der Anlage bzw. der Anlagenänderung) 1 Mrd. Euro angab.
In der Folgezeit forderte der Beklagte mehrfach zur Nachbesserung der Unterlagen auf. Dem kam die Klägerin durch ergänzende Fachgutachten und die Überarbeitung der sonstigen Antragsunterlagen nach. Mit Schreiben vom 22. August 2012 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die vorliegenden Unterlagen für die Eröffnung des Verfahrens geeignet seien. Es heißt dort weiter:
„… Die erforderlichen immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen und naturschutzrechtlichen Verfahren werden derzeit in Fortführung der ursprünglich im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Bau eines Steinkohlekraftwerkes (SKW) gestellten Anträge aus dem Jahre 2007 unter Berücksichtigung des Brennstoffwechsels geführt. Dafür wurden alle Unterlagen und Nachweise erarbeitet und geprüft.
Die Gründe für die Entscheidung zur Fortführung der Verfahren, im Gegensatz zu einer auch schon früher diskutierten Neubeantragung, waren nach hiesiger Kenntnis:
1. Rücksicht auf aktuelle politische Entscheidungen
2. Nutzung vorhandener Gutachten
3. Sicherung der Reihenfolge in der Antragstellung in Hinblick auf Vorbelastung, Summationswirkung, etc.
4. Fortgeltung de(s) bauplanungsrechtlichen Vorbescheides
5. Kostenersparnis.
Diese Vorteile sind aus meiner Sicht im Wesentlichen aus folgenden Gründen nicht mehr gegeben … Die Kostenersparnis würde sich lediglich auf die Genehmigungsgebühren erstrecken.
Dagegen wiegen die bestehenden Nachteile schwer …
Ich bitte Sie, gemeinsam mit mir, zu überlegen, ob aus dieser Sicht eine formale Neubeantragung unter gleichzeitiger Rücknahme der bestehenden Anträge eine für beide Seiten vorteilhafte, beschleunigende und auch bereinigenden Wirkung bzgl. der drückenden Altlasten vom SKW-Verfahren hätte.
Einziger Nachteil dieser Verfahrensweise wäre … das erhöhte Gebührenaufkommen von ca. 112.000 EUR durch Einstellung und Neuauflage der Verfahren (siehe aber oben – gegenläufiger Aufzehreffekt) sowie eine kurzfristig zu gestaltende geänderte Antragstellung …“
Die Klägerin lehnte dies mit Schreiben vom 6. September 2012 ab.
Mit Schreiben vom 20. September 2012 bestätigte der Beklagte die formelle Vollständigkeit der Antragsunterlagen für das Projekt „Gas- und Dampfturbinenkraftwerk L. III“ (im Folgenden: GuD L. III). Es heißt dort u. a., die Verfahren würden „wunschgemäß in der jetzigen Form als geänderte SKW-Anträge weitergeführt“.
Am 19. Dezember 2012 machte der Beklagte den „Vorbescheidsantrag … für ein Gas- und Dampfturbinenkraftwerk in L. (GuD L. III …)-Verfahren nach §§ 9, 10 BImSchG“ nach § 10 Abs. 3 und 9 BImSchG i. V. m. § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV öffentlich bekannt. Dazu heißt es:
„… Mit Schreiben vom 31. März 2011 änderte die … (Klägerin) ihren Antrag auf Erteilung des zweiten Vorbescheides für das o. g. Kraftwerk im Kern durch Wechsel des Energieträgers und der Feuerungstechnik von Steinkohle/Heizöl auf ausschließlich Erdgas gemäß §§ 6, 9 Absatz 1 … BImSchG … Die Änderung des Antrages und der Antragsunterlagen wird hiermit gemäß § 10 Absatz 3 und 9 BImSchG in Verbindung mit § 8 Absatz 2 Satz 3, §§ 9 und 10 der 9. BImSchV öffentlich bekannt gemacht. Die beantragten Änderungen sind so umfassend, dass die gesamten Unterlagen komplett aktualisiert und teilweise neu erstellt wurden … Der geänderte Antrag und die geänderten Antragsunterlagen sind … in der Zeit von … bis … zur Einsichtnahme ausgelegt im … Einwendungen gegen das geänderte Vorhaben können gemäß § 10 Absatz 3 und 9 BImSchG in der Zeit vom … bis …. schriftlich bei den o. g. Behörden erhoben werden. Es wird darauf hingewiesen, dass die Einwendungsmöglichkeit entgegen § 8 Absatz 2 Satz 4 der 9. BImSchV aus Gründen der Transparenz und Bürgernähe nicht auf die vorgesehenen Änderungen beschränkt ist …“.
Vom 27. Mai 2013 bis einschließlich 6. Juni 2013 fand der Erörterungstermin für das GuD L. III statt. Hierbei ließ sich der Beklagte von einem externen Verhandlungsführer unterstützen und stellte der Klägerin die Auslagen dafür in Rechnung. Auch die für die Unterstützung durch einen externen naturschutzrechtlichen Sachverständigen entstandenen Auslagen trug die Klägerin.
Nachdem die Klägerin ihre Pläne für das GuD L. III aufgegeben hatte, nahm sie mit Schreiben vom 13. März 2015 die beim Beklagten gestellten Genehmigungs- und sonstigen Anträge zurück, insbesondere den Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids „gemäß den §§ 9, 10 BImSchG“.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 8. März 2016 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin abschließend Gebühren für das immissionsschutzrechtliche Vorbescheidsverfahren zur Errichtung und zum Betrieb eines Gas- und Dampfturbinenkraftwerkes in L. (GuD L. III) in Höhe von 1.112.718,75 Euro fest. Gebühren für das Vorbescheidsverfahren zur Errichtung eines Steinkohlekraftwerks wurden nicht festgesetzt. Die Klägerin zahlte den festgesetzten Betrag. Den gegen den Gebührenbescheid am 24. März 2016 erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2016 zurück.
Die Klägerin hat am 14. Juli 2016 beim Verwaltungsgericht Greifswald Klage auf Aufhebung des Gebührenbescheids und Erstattung der gezahlten Gebühren nebst Zinsen erhoben (Az. 3 A 1233/16). Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 11. Oktober 2017 den Bescheid vom 8. März 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Juni 2016 aufgehoben, soweit die Festsetzung den Betrag von 964.363,93 Euro übersteigt, und den Beklagten zur Zahlung von 148.354,82 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit verurteilt. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid finde seine Rechtsgrundlage in den §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG M-V) i. V. m. § 1 der Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen (Immissionsschutz-Kostenverordnung – ImmSchKostVO M-V) vom 26. Oktober 2010. Nach der Neuregelung der Gebührennummer 201.3 orientiere sich die Gebühr für die Erteilung eines Vorbescheids an dem Herstellungswert der Anlage und sehe nicht mehr lediglich einen Gebührenrahmen von 300 bis 12.500 Euro vor, wie noch in der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 9. September 2002. Die Anknüpfung an den Herstellungswert sei ein geeignetes Kriterium für die Ermittlung einer Verwaltungsgebühr, da die Bedeutung und der wirtschaftliche Wert berücksichtigt würden. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand sei dagegen bei der Festlegung des Prozentsatzes von der Gebühr nach Nummer 200 oder 201.1 zu berücksichtigen.
Es finde die Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 Anwendung. Für antragsgebundene Amtshandlungen lege § 11 Abs. 1 VwKostG M-V den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest. Sei eine bestimmte Tarifstelle für die mit dem Antrag begehrte Amtshandlung normiert, sei damit die Gebührenschuld dem Grunde nach und, soweit in der jeweiligen Tarifstelle bestimmte Gebührensätze, Gebührenrahmen oder Festgebühren festgelegt seien, auch der Höhe nach entstanden. Nachträgliche Rechtsänderungen hätten grundsätzlich keinen Einfluss auf diese Faktoren, auch wenn die Amtshandlung unter der Geltung des neuen Rechts erst beendet werde. Auf die Rechtslage im Fälligkeitspunkt komme es nicht an. Maßgeblich für die Entstehung der hier strittigen Gebührenschuld sei der Antrag der Klägerin auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für ein Gas- und Dampfturbinenkraftwerk und nicht der 2007 bei der damals zuständigen Behörde eingereichte Antrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für ein Steinkohlekraftwerk. Das gebührenrechtliche Verfahren sei akzessorisch zum zugrundeliegenden Verwaltungsverfahren. Es sei davon auszugehen, dass mit dem Antrag der Klägerin vom 31. März 2011 ein neues Verfahren auf Erteilung eines Vorbescheids für ein Gas- und Dampfturbinenkraftwerk eingeleitet und das ursprüngliche Verfahren auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für ein Steinkohlekraftwerk gerade nicht fortgeführt worden sei. Der Vorhabens- und Energieträgerwechsel von einem Steinkohlekraftwerk zu einem Gas- und Dampfturbinenkraftwerk stelle eine wesentliche Änderung des Vorhabens dar, so dass ein neues Vorbescheidsverfahren notwendig gewesen sei. Zwar enthalte weder das Bundesimmissionsschutzgesetz noch die 9. Bundesimmissionsschutzverordnung (9. BImSchV) eine ausdrückliche Regelung, wann die Notwendigkeit eines „neuen“ Antrags auf Erteilung eines Vorbescheids bestehe und wann lediglich ein geänderter Antrag vorliege, dessen Bearbeitung im Rahmen des laufenden Verfahrens erfolgen könne. § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV sei aber zu entnehmen, dass grundsätzlich die Möglichkeit bestehe, während eines Genehmigungsverfahrens und auch während eines Vorbescheidsverfahrens das Vorhaben zu „ändern“. Erfolge eine Änderung während eines Genehmigungs- bzw. Vorbescheidsverfahrens, könne es erforderlich sein, die auf die Änderung bezogenen Unterlagen auszulegen. Dazu könnten auch die von der Änderung nicht betroffenen Teile der Anlage oder sonstige unveränderte Umstände zählen, wenn dies zum Verständnis der Änderung und ihrer Auswirkungen notwendig sei. Im Falle einer zusätzlichen Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 8 Abs. 2 Satz 4 der 9. BImSchV seien die Einwendungsmöglichkeiten und die Erörterung auf die vorgesehenen Änderungen beschränkt. Diese Bestimmung sei jedoch im Genehmigungsverfahren nicht anzuwenden, wenn eine „wesentliche Änderung“ der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebes einer bestehenden genehmigungsbedürftigen Anlage einer erneuten Genehmigung nach § 16 Abs. 1 BImSchG bedürfe. Diese Grundsätze seien auf das Vorbescheidsverfahren zu übertragen. Zur Klärung der Frage, wann ein „neuer“ Antrag im Vorbescheidsverfahren erforderlich sei und wann lediglich von einem geänderten Antrag im Sinne des § 8 Abs. 2 9. BImSchV gesprochen werden könne, sei daher auf die zu § 16 BImSchG entwickelten Kriterien zurückzugreifen. Ergebe sich aus den mit dem geänderten Antrag eingereichten Unterlagen auf Erteilung des Vorbescheids, dass diese eine „wesentliche Änderung“ der ursprünglich beantragten Anlage darstellten, so sei von einem neuen und nicht von einem geänderten Antrag auszugehen. Dies werde regelmäßig dann der Fall sein, wenn die eingereichten geänderten Unterlagen die Durchführung des immissionsschutzrechtlichen Verwaltungsverfahrens von Beginn an erforderten und es nicht ausreichend wäre, nur die „geänderten“ Unterlagen auszulegen. Vorliegend habe der Wechsel des Brennstoffträgers dazu geführt, dass – so die Klägerin – „wesentliche Teile der Antragsunterlagen zu überarbeiten waren“. Die nahezu vollständige Überarbeitung der Antragsunterlagen habe deren erneute und komplette Offenlegung gemäß § 10 Abs. 3 BImSchG sowie die Durchführung eines die gesamten Antragsunterlagen einbeziehenden neuen Erörterungstermins nach § 10 Abs. 4 Nr. 3 BImSchG erforderlich gemacht. Denn neben der Lage des Betriebs, für den nur noch ein Teil der ursprünglich benannten Flurstücke benötigt worden sei, habe sich durch den neuen Energieträger auch die Beschaffenheit der Anlage geändert. Zwar seien beide Anlagen nach § 4 BImSchG i. V. m. § 1 der 4. BImSchV, Nr. 1.1 Spalte 1 des Anhangs genehmigungsbedürftige Anlagen. Allerdings seien sie von ihren konstruktiven Merkmalen, d. h. im Hinblick auf die Ausrüstung, Anordnung der einzelnen Anlagenteile, verwendeten Werkstoffe, technischen Anforderungen sowie die Emissionsgrenzwerte so verschieden, dass von einer wesentlichen Änderung gesprochen werden müsse. Deutlich zeige sich dies auch mit der Umstellung von einem Steinkohlekraftwerk mit zwei Blöcken zu einem Gas- und Dampfturbinenkraftwerk mit drei Blöcken. Darüber hinaus liege auch eine Änderung des Betriebs vor. Die vorliegende Fallgestaltung sei daher mit einer „wesentlichen Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage“ i.S. von § 16 BImSchG vergleichbar. Wäre die hier vorgesehene Änderung erst nach Erteilung einer Teilgenehmigung eingetreten, hätte ein Antrag auf Erteilung einer ergänzenden Genehmigung gestellt werden müssen. In der Folgezeit habe der Beklagte dann auch das Verwaltungsverfahren für die Erteilung eines Vorbescheids von Beginn an durchgeführt. Dass die Klägerin den Antrag stets als „geänderten“ Antrag bezeichnet habe, mit dem ihrer Ansicht nach der ursprüngliche Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids aus dem Jahr 2007 lediglich „modifiziert“ und das Verfahren habe fortgeführt werden sollen, ändere nichts an der Tatsache, dass objektiv ein neuer Antrag mit entsprechenden gebührenrechtlichen Folgen vorgelegen habe. Die Klägerin habe in der mündlichen Verhandlung selbst dargelegt, dass es im Jahr 2010 zahlreiche Gespräche zwischen den Beteiligten und dem Land gegeben habe, um zu klären, ob und wie das Projekt Steinkohlekraftwerk „gesichtswahrend“ fortgeführt werden könne, um den Energiestandort L. zu entwickeln und diesem nicht zu schaden. Angesichts dessen seien sich die Beteiligten einig gewesen, aus politischen Gründen das laufende Vorbescheidsverfahren fortzuführen und von einem neuen – formalen – Antrag abzusehen. Bei der Frage, ob und wann die Gebührenschuld nach § 11 VwKostG M-V entstehe, komme es entscheidungserheblich darauf an, ob für das – weitere – immissionsschutzrechtliche Verfahren objektiv ein Antrag notwendig gewesen und somit ein „neues“ Verfahren eingeleitet worden sei und nicht darauf, wie die Beteiligten dies hätten regeln wollen. Dies stehe nicht zu deren Disposition. Das Verhalten der Beteiligten sei gegebenenfalls bei der Frage der Durchsetzbarkeit des gebührenrechtlichen Anspruchs zu berücksichtigen.
Die konkrete Gebührenberechnung des Beklagten sei bis auf die fehlerhafte Festsetzung der Ermäßigung gemäß Gebührennummer 201.4.6 – was näher ausgeführt wird – nicht zu beanstanden. Die Gebühr betrage bei einem – näher dargelegten – Herstellungswert von 1 Mrd. Euro 1.141.250 Euro. Im Rahmen des Widerspruchsbescheids habe der Beklagte nachvollziehbar dargestellt, warum die Festsetzung von 50 v. H. der Gebühr gerechtfertigt sei. Dass die Realisierung des Projekts auch im Interesse des Landes Mecklenburg-Vorpommern gestanden habe, habe auf die Festsetzung der Gebühr keinen Einfluss. Die Erhebung eines Zuschlags für die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung i. H. v. 342.375 Euro finde ihre Rechtsgrundlage in der Gebührennummer 201.4.2. Die Entscheidung des Beklagten, eine Ermäßigung des Zuschlags nach der Gebührennummer 201.4.3 nicht vorzunehmen, sei rechtmäßig. Allein das Vorliegen eines Bebauungsplans, bei dessen Erstellung eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden sei, führe nicht zu einer Ermäßigung des Zuschlags, sondern nur dann, wenn aufgrund dessen auch der Umfang der Prüfung beschränkt werden könne. Die Voraussetzungen seien nicht gegeben. Der Geltendmachung des Gebührenanspruchs stehe nicht der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen.Ein widersprüchliches und treuwidriges Verhalten vermöge die Kammer nicht zu erkenne, auch wenn der Beklagte das Verfahren mit dem „geänderten Antrag“ fortgeführt habe, obwohl objektiv ein neuer Antrag vorgelegen habe. Den Schreiben des Beklagten seien keine Aussagen zur anwendbaren Immissionsschutz-Kostenverordnung für den „geänderten“ Antrag zu entnehmen, die zum Entstehen eines Vertrauenstatbestands bei der Klägerin hätten führen können. Auch aus dem Umstand, dass der Beklagte den Bescheid als „Abschließender 4. Kostenbescheid (Gebühren)“ bezeichne, ergebe sich keine andere Bewertung.
Nach Zustellung des Urteils am 26. Oktober 2017 hat die Klägerin am 24. November 2017 die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag am 21. Dezember 2017 begründet. Mit Beschluss vom 1. Juli 2020 hat der damals zuständige 1. Senat die Berufung zugelassen, soweit die Klage mit dem erstinstanzlichen Urteil abgewiesen worden ist.
Nach Zustellung des Beschlusses am 6. Juli 2020 ist der Klägerin auf ihren im gleichen Monat gestellten Antrag Fristverlängerung für die Berufungsbegründung bis zum 6. Oktober 2020 gewährt worden. Die Klägerin hat die Berufung am 21. September 2020 begründet und trägt vor:
Der Beklagte habe keinen Anspruch auf Zahlung der im Gebührenbescheid vom 8. März 2016 geforderten Verwaltungsgebühren nach der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 (ImmSchKostVO 2010). Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid hätte allein die Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 9. September 2002 (ImmSchKostVO 2002) zugrunde gelegt werden dürfen. In Höhe von 964.363,93 EUR stehe ihr ein Rückzahlungsanspruch zu.
Zum Zeitpunkt der maßgeblichen Antragstellung durch die Klägerin habe die ImmSchKostVO 2002 gegolten. Auf dieser Basis habe der Beklagte zunächst im „1. Kostenbescheid“ die voraussichtliche Gebührensumme richtigerweise auf 17.500 EUR festgelegt.
Die Gebührenschuld sei mit Eingang des Antrags am 4. Juni 2007 entstanden. Durch die später erfolgte Änderung des Antrags sei das Verfahren weder beendet noch sei ein neues Verfahren eingeleitet worden. Grundlage der Gebührenschuld sei ein einheitliches Verwaltungsverfahren zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids, welches die Klägerin mit der Antragstellung am 4. Juni 2007 eingeleitet habe.
Das Schreiben vom 31. März 2011 hätte nur dann einen neuen Antrag im Sinne von § 11 Abs. 1 VwKostG M-V dargestellt, wenn dadurch das laufende Gebührenschuldverhältnis im Sinne der Immissionsschutz-Kostenverordnung beendet und ein neues Gebührenschuldverhältnis begründet worden wäre. Dagegen spreche, dass sowohl die Immissionsschutz-Kostenverordnung aus 2002 als auch diejenige aus 2010 eine spezielle Gebührenziffer 201.4.5 für eine solche Fallkonstellation enthalte. Daraus folge, dass die Einreichung geänderter Antragsunterlagen im laufenden Verfahren gerade nicht die Beendigung des Gebührenrechtsverhältnisses zur Folge habe. Der Zuschlag differenziere auch nicht zwischen „wesentlichen“ und „unwesentlichen“ Änderungen der Antragsunterlagen. Die Einreichung (wesentlich) geänderter Antragsunterlagen durch die Klägerin mit Schreiben vom 31. März 2011 habe daher nicht dazu geführt, dass das 2007 begründete Gebührenrechtsverhältnis beendet und ein neues begründet worden wäre.
In der Übersendung der konsolidierten Unterlagen am 31. März 2011 sei auch nach dem objektiven Empfängerhorizont keine Rücknahme des Antrags vom 1. Juni 2007 unter gleichzeitiger Stellung eines neuen Antrags zu sehen. Das gelte auch vor dem Hintergrund, dass der Beklagte – was nicht geschehen sei – eine Beendigung des ursprünglichen Verfahrens der Klägerin und den Personen, die Einwendungen erhoben hätten, hätte mitteilen müssen (§ 20 Abs. 4 der 9. BImSchV, § 10 Abs. 8 Satz 1 BImSchG).
Der beabsichtigte Energieträgerwechsel habe gemäß § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV nicht zu einem neuen Verwaltungsverfahren unter Geltung der zwischenzeitlich in Kraft getretenen ImmSchKostVO 2010 geführt. Dessen Sinn und Zweck sei es gerade, dass der in der Praxis häufig vorkommende Fall von wesentlichen Änderungen der Anlage im laufenden Genehmigungsverfahren nicht zu einem neuen Verwaltungsverfahren führen solle, um unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden. Diese Vorschrift sei vom Beklagten nach Vorlage der ergänzenden Antragsunterlagen zum Brennstoffwechsel angewendet worden. In der Bekanntmachung über die Auslegung habe der Beklagte ausdrücklich auf die „Bekanntmachung nach den § 10 Abs. 3 und 9 BImSchG in Verbindung mit § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV“ hingewiesen. Hiermit habe er nicht nur der Klägerin, sondern allen übrigen Beteiligten und Betroffenen zu erkennen gegeben, dass er das ursprüngliche Genehmigungsverfahren weiterführe. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Rechtsauffassung sei mit Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck von § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV nicht vereinbar. Implizit gehe diese Regelung davon aus, dass Änderungen des Vorhabens nicht die Einleitung eines neuen Verfahrens bedingten, ansonsten bedürfte es schon dem Wortsinn nach keiner „zusätzlichen“ Bekanntmachung und Auslegung. Die Abgrenzung von § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV zu § 16 BImSchG werde insofern allein durch die Verfahrenssituation bestimmt: Im laufenden Vorbescheids- oder Genehmigungsverfahren oder nach Erteilung eines Vorbescheids gelte § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV, nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens gälten die §§ 15 und 16 BImSchG. Ob die Änderung wesentlich oder unwesentlich sei, spiele für die Anwendung des § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV bereits nach dem Wortlaut keine Rolle. Auch die Gesetzessystematik spreche dafür, dass § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV im Hinblick auf wesentliche Änderungen eine der Genehmigungserteilung vorgelagerte verfahrensrechtliche Sonderregelung zu § 16 BImSchG darstelle. Während § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV die Verfahrenssituationen von Vorhabenänderungen erfasse, in denen noch keine Genehmigung erteilt worden sei, regele § 16 BImSchG den Fall, dass eine bereits genehmigte Anlage geändert werde. Dass § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV auch wesentliche Änderungen erfasse, werde zudem durch einen weiteren systematischen Vergleich mit § 16 BImSchG deutlich. So sei nach § 8 Abs. 2 Satz 1 der 9. BImSchV eine zusätzliche Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich, wenn die Änderungen „nachteilige Auswirkungen für Dritte besorgen lassen“. Gerade das Vorliegen „nachteiliger Auswirkungen“ sei aber legaldefinierte Tatbestandsvoraussetzung einer wesentlichen Änderung (§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG). Auch der Sinn und Zweck der Norm spreche für eine Einbeziehung wesentlicher Änderungen in seinen Anwendungsbereich. Denn eine Beschleunigungswirkung entfalte die Vorschrift auch bei wesentlichen Änderungen, weil – abgesehen von der Wiederholung der Öffentlichkeitsbeteiligung – die übrigen Verfahrensschritte (wie z. B. Scoping, Erstellung der Antragsunterlagen, Antragstellung, Vollständigkeitsprüfung) gerade nicht wiederholt werden müssten.
Es sei nicht nachvollziehbar, wie das Verwaltungsgericht zu seiner Annahme gelange, dass im Falle wesentlicher Änderungen „ein Rückgriff auf abgeschlossene Verfahrensschritte […] ausgeschlossen sei“. So führe der vom Verwaltungsgericht zitierte Kommentar zu § 8 der 9. BImSchV sogar explizit aus, dass unter Umständen „Änderungen, auch wenn sie wesentlich im Sinne des § 16 Abs. 1 BImSchG sind, […] nicht zu einer erneuten Auslegung [zwingen]“, gehe also davon aus, dass auch bei wesentlichen Änderungen einer Anlage in einem laufenden Genehmigungsverfahren der Rückgriff auf abgeschlossene Verfahrensschritte möglich sei. Es bedürfe auch keiner vergleichenden Heranziehung und Übertragung der Grundsätze des § 16 Abs. 1 BImSchG, weil es mit § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV eine spezialgesetzliche Regelung für die vorliegende Fallkonstellation gebe. Folgerichtig habe der Beklagte auch in seiner Bekanntmachung vom 19. November 2012 die Regelung des § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV zitiert und den dortigen Hinweis aufgenommen.
Darüber hinaus gehe das Verwaltungsgericht fehl in der Annahme, dass jedenfalls deshalb ein neuer Antrag gestellt und ein neues Verwaltungsverfahren eingeleitet worden sei, weil dies „objektiv notwendig“ gewesen sei und nicht zur Disposition der Beteiligten stehe, ob ein neues Verfahren eingeleitet oder das ursprüngliche Verfahren weitergeführt werde. Diese Auffassung widerspreche gängigen Prinzipien des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts. Sowohl im immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsverfahren als auch im Verfahren zur Änderung einer entsprechenden Genehmigung sei ein Antrag des jeweiligen Vorhabenträgers zwingende Voraussetzung für die Verfahrenseinleitung. Gebe der Erklärende zu erkennen, dass er keinen (neuen) Antrag stellen wolle, könne ihm die Antragstellung nicht gegen seinen Willen unterstellt werden. Die Klägerin habe stets deutlich gemacht, dass sie gerade keinen neuen Antrag stellen, sondern das bereits begonnene Verwaltungsverfahren fortführen wolle. Die Schreiben der Klägerin seien auch nicht objektiv als neuer verfahrenseinleitender Antrag auszulegen. Das Schreiben vom 31. März 2011 sei als Reaktion auf die vom Beklagten mit Schreiben vom 8. Dezember 2010 erbetene Übersendung der „konsolidierten Antragsunterlagen“ erfolgt. Der Beklagte habe das Schreiben der Klägerin auch nicht als neuen Antrag verstanden, wie sein Schreiben vom 20. September 2012 bestätige. Mit Schreiben vom 20. September 2012 habe die Klägerin nochmals bekräftigt, dass sie nie eine Neubeantragung vorgenommen habe und dies aufgrund weiterer nicht unerheblicher Kosten auch nicht tun werde.
Selbst wenn man dies anders sehen sollte, stünde der Geltendmachung des Gebührenanspruchs vorliegend der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Der Beklagte verhielte sich widersprüchlich und verletze einen durch ihn geschaffenen Vertrauenstatbestand bei der Klägerin dahingehend, dass das 2007 begonnene Vorbescheidsverfahren unter Geltung der ImmSchKostVO 2002 fortgeführt worden sei. Dies sei zunächst in den Gesprächen im Jahr 2010 geschehen, in denen sich einvernehmlich auf eine Fortführung des Verfahrens verständigt worden sei. Bewusst habe man sich damals – nicht zuletzt wegen der den Beteiligten bekannten gebührenrechtlichen Konsequenzen – zusammen gegen ein neues Verfahren entschieden. Andernfalls hätte der Beklagte im Schreiben vom 22. August 2012 keine Neubeantragung diskutieren müssen. Er habe zu keinem Zeitpunkt zu erkennen gegeben, dass er ein neues Verwaltungsverfahren eingeleitet und das ursprüngliche Verwaltungsverfahren eingestellt habe. Stattdessen sei eine zusätzliche Auslegung im laufenden Genehmigungsverfahren erfolgt. In der diesbezüglichen Bekanntmachung habe der Beklagte auch ausdrücklich auf die Bekanntmachung nach den § 10 Abs. 3 und 9 BImSchG in Verbindung mit § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV hingewiesen und damit zu erkennen gegeben, dass er das ursprüngliche Genehmigungsverfahren weitergeführt habe.
Die Klägerin wäre auch im Fall einer nur unechten Rückwirkung nicht verpflichtet gewesen, die geltend gemachten Gebühren zu zahlen, da bei einem Gebührenunterschied von über einer Million Euro dem Vertrauen der Klägerin ein bedeutendes Gewicht beizumessen sei. Insbesondere aufgrund des exorbitanten Gebührenunterschieds sei hier die Zumutbarkeit nicht mehr gewahrt.
Selbst wenn man in sämtlichen genannten Punkten anderer Auffassung sein sollte, wäre jedenfalls die Ausschöpfung des Gebührenrahmens der ImmSchKostVO 2010 rechtsfehlerhaft erfolgt. Die von dem Beklagten und fälschlicherweise auch vom Verwaltungsgericht herangezogene Bemessungsgrundlage basiere auf Verwaltungsleistungen, welche vor dem dann maßgeblichen Zeitpunkt des 31. März 2011 erbracht worden seien. Die Ausschöpfung des Gebührenrahmens von 50 v. H. der Gebühr nach Nr. 200 oder 201.1 werde mit mehr als 6.500 erhobenen Einwendungen und der Dauer des Erörterungstermins von über vier Wochen unter Einsatz von 20 Mitarbeitern begründet. Der Erörterungstermin und die damit zusammenhängende Bearbeitung der Einwendungen hätten jedoch vor dem 31. März 2011 stattgefunden. Danach habe lediglich eine zweite Öffentlichkeitsbeteiligung mit deutlich geringerer Beteiligung und geringerem Aufwand stattgefunden.
Unabhängig davon sei der Gebührenanspruch jedenfalls wegen Mitverschuldens der Behörde (vollständig) zu kürzen. Der Beklagte habe seine Aufklärungs- und Belehrungspflichten gemäß § 25 VwVfG M-V nicht erfüllt, ebenso wenig die Pflicht nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der 9. BImSchV, mit der Klägerin die für die Durchführung dieses Verfahrens erheblichen Fragen zu erörtern. In dem weitergeführten Verfahren habe der Beklagte die voraussichtlich anfallenden Gebühren gegenüber der Klägerin schriftlich mit 17.500 EUR beziffert. Darüber hinaus sei er selbst nur von einem „erhöhten Gebührenaufkommen von ca. 112.000 EUR“ im Falle einer Einstellung und Neuauflage des Verfahrens unter Geltung der ImmSchKostVO 2010 ausgegangen. Mit dem angefochtenen Kostenbescheid habe der Beklagte jedoch eine um das Zehnfache höhere Gebührenschuld in Rechnung gestellt. Hätte sie von dieser Kostensteigerung erfahren, hätte sie von der weiteren Durchführung des Vorhabens Abstand genommen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des VG Greifswald vom 11. Oktober 2017, Aktenzeichen 3 A 1233/16 HGW, abzuändern, soweit es die Klage abgewiesen hat,
den Bescheid des Beklagten vom 8. März 2016 (Az. 0101.1-60.033/07-51) in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Juni 2016 (Az. 5787.0.1-60.033/07-51) aufzuheben, soweit dieser durch das Urteil des VG Greifswald vom 11. Oktober 2017 noch nicht aufgehoben worden ist, sowie
den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin weitere 964.363,93 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und trägt vor:
Mit dem Schreiben der Klägerin vom 31. März 2011 habe ein neuer Antrag vorgelegen. Die Beteiligten seien darüber einig gewesen, das laufende Vorbescheidsverfahren „aus politischen Gründen“ fortzuführen und von einem formal neuen Antrag abzusehen, um nach dem gescheiterten Versuch, am Standort wieder ein Kraftwerk zu installieren, dem Standort nicht erneut zu schaden. Das bedeute dann aber auch, dass sich die Beteiligten darüber im Klaren gewesen seien, dass es sich tatsächlich um einen neuen Antrag gehandelt habe.
Weitere als die vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Kürzungen der Gebühren seien sachlich und rechtlich nicht gerechtfertigt. Die Öffentlichkeitsbeteiligung für das hier in Frage stehende Vorbescheidsverfahren im Jahre 2013 habe den gesamten Erörterungsbedarf wieder aufgenommen, was bedeutet habe, dass auch die Einwendungen des 1. Erörterungstermins für das SKW erneut in den 2. Termin mit aufgenommen worden seien. Aus Gründen der Rechtssicherheit habe damit möglichen Angriffen vorgebeugt werden sollen, die sich auf fehlendes rechtliches Gehör und fehlende oder mangelhafte Berücksichtigung von Einwendungen aus der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung hätten stützen können, gerade weil auf Wunsch der Klägerin dieses Verfahren nicht mit einem „formvollendeten Abbruch“ des Altverfahrens habe beendet werden können. Die Genehmigungsbehörde habe neben den neu erhobenen Einwendungen nochmals sämtliche Einwendungen aus der 1. Öffentlichkeitsbeteiligung dahingehend überprüfen müssen, ob sie weiterhin einen verwertbaren sachlichen Bezug zu dem neuen Antragsgegenstand hätten und deshalb bei der anstehenden Entscheidung über den Vorbescheid zu berücksichtigen seien.
Auch ein Mitverschulden liege – wie unter Bezugnahme auf das Urteil des VG Köln vom 3. September 2007, Az. 25 K 8570/04, ausgeführt wird – nicht vor. Die Gebührenerhebung sei auch nicht unverhältnismäßig. Am Maßstab des § 3 Abs. 1 VwKostG M-V gemessen seien die Gebührensätze der Immissionsschutz-Kostenverordnung 2002 eher – auch im Vergleich zu den Regelungen anderer Bundesländer – im untersten Bereich angesiedelt gewesen. Auch im Verhältnis zur Leistungsstärke der Klägerin sei die nun ermittelte Höhe zumutbar.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist teilweise begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist teilweise zu ändern und der Klage in weitergehendem Umfang stattzugeben. Der Bescheid des Beklagten vom 8. März 2016 und sein Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2016 sind über den bereits erstinstanzlich tenorierten Umfang hinaus aufzuheben, soweit sie rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Insoweit ist der Beklagte zur Erstattung der bereits gezahlten Gebühren zuzüglich Zinsen zu verurteilen. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen.
I. Soweit der Gebührenbescheid Verwaltungsgebühren auf der Grundlage der Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen (Immissionsschutz-Kostenverordnung) vom 26. Oktober 2010 (GVOBl. S. 626 ff.) festsetzt, ist dies dem Grunde nach rechtmäßig.
1. Rechtsgrundlage für den Bescheid über die Festsetzung von Verwaltungsgebühren durch den Beklagten sind die Vorschriften des Landesverwaltungskostengesetzes (VwKostG M-V) i. V. m. der Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen (Immissionsschutz-Kostenverordnung) vom 26. Oktober 2010. Kosten nach diesem Gesetz sind insbesondere Verwaltungsgebühren, § 1 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V. Verwaltungsgebühren sind nach § 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG M-V die Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung (Amtshandlung) u. a. der Landesbehörden. Die einzelnen Amtshandlungen, für die Verwaltungsgebühren erhoben werden, und die Gebührensätze sind nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V durch Verordnung zu bestimmen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Immissionsschutz-Kostenverordnung werden für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen Gebühren erhoben. Die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren ergeben sich gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung aus dem anliegenden Gebührenverzeichnis, das Bestandteil der Verordnung ist. Die Gebührensätze sind nach § 3 Abs. 1 VwKostG M-V so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Entsprechendes gilt bei der Ausfüllung eines Gebührenrahmens im Einzelfall, § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V. Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V ermäßigt sich die vorgesehene Verwaltungsgebühr um ein Viertel, wenn ein Antrag zurückgenommen wird, nachdem mit der sachlichen Bearbeitung begonnen, die Amtshandlung aber noch nicht beendet ist. In diesen Fällen kann die Verwaltungsgebühr aus Gründen der Billigkeit bis auf ein Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt oder von ihrer Erhebung abgesehen werden. Zur Zahlung der Kosten, hier der Verwaltungsgebühren, ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG M-V verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Dabei entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, nach § 11 Abs. 1 1. Alt. VwKostG M-V mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde.
Welche Fassung der Kostenverordnung anzuwenden ist, hängt vom Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenschuld ab. Der nach § 11 Abs. 1 1. Alt. VwKostG M-V maßgebliche Antrag, der die Gebührenschuld hat entstehen lassen, ist nicht derjenige der E-Firma vom Juni 2007 auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 BImSchG für ein Steinkohlekraftwerk in L. (sowie einer Teilgenehmigung nach § 8 BImSchG für dort näher bezeichnete Baumaßnahmen), sondern derjenige der Klägerin im Schreiben vom 31. März 2011 auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 BImSchG für ein Erdgaskraftwerk am dortigen Standort. Die beiden Anträge sind auf unterschiedliche Amtshandlungen gerichtet. Auf den Umstand, dass der Beklagte ein einheitliches Verwaltungsverfahren durchgeführt hat, kommt es nicht an.
Gegenstand der Verwaltungsgebühr ist die Amtshandlung, nicht die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens. Dies ergibt sich aus den vorstehend aufgeführten Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes (§ 1 Abs. 1 Satz 2, § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V). Dass die ursprünglich begehrte Amtshandlung in Fällen einer Antragsrücknahme nicht abgeschlossen wird (vgl. § 9 Abs. 2 Nr. 1 VwKostG M-V), ändert an diesem Grundsatz nichts. Noch deutlicher regelt im Übrigen nunmehr § 3 Abs. 1 Nr. 1 Bundesgebührengesetz, dass gebührenpflichtige individuell zurechenbare öffentliche Leistungen u. a. in Ausübung hoheitlicher Befugnisse erbrachte Handlungen sind, soweit ihnen Außenwirkung zukommt. Der Bezug auf die Amtshandlung unterscheidet das Verwaltungskostenrecht vom Gerichtskostenrecht mit seinem Verfahrensbezug (vgl. § 71 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes).
Ist eine bestimmte Tarifstelle für die mit dem Antrag begehrte Amtshandlung normiert, ist damit die Gebührenschuld dem Grunde nach und, soweit in der jeweiligen Tarifstelle bestimmte Gebührensätze, Gebührenrahmen oder Festgebühren festgelegt sind, die Gebühr auch der Höhe nach in dem jeweils festgelegten Umfang (Rahmen, Satz, Festbetrag) entstanden. Nachträgliche Rechtsänderungen haben dann grundsätzlich keinen Einfluss auf diese Faktoren haben, auch wenn die Amtshandlung unter der Geltung des neuen Rechts erst beendet wird (OVG Münster, Urteil vom 24. Juni 1998 – 9 A 2976/97 –, juris Rn. 31).
Der Antrag der Klägerin vom 31. März 2011 war auf eine andere Amtshandlung gerichtet als der Antrag vom Juni 2007, weil ein Vorbescheid für ein anderes Vorhaben beantragt wurde, ein „aliud“. Er führte zu einer kompletten Auswechslung des Antragsgegenstands und betraf nicht lediglich eine Änderung. Deshalb kann offenbleiben, ob die neue Kostenverordnung auch bei einer „wesentlichen Änderung“ nach Maßgabe der Kriterien des § 16 BImSchG anzuwenden ist, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat. Ebenso kommt es deshalb auf die zwischen den Beteiligten erörterten Fragen im Zusammenhang mit § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV nicht an.
Änderungen im Hinblick auf einen beantragten Vorbescheid nach § 9 BImSchG können nicht nur unwesentliche oder wesentliche sein, sondern auch so grundlegend sein, dass sie einem Austausch des Antragsgegenstands gleichkommen bzw. in der Sache auf ein neues Vorhaben abzielen. Entsprechend den Kriterien, nach denen im Fall eines bereits verwirklichten Vorhabens nicht lediglich eine wesentliche Änderung i. S. des § 16 BImSchG, sondern eine Neuerrichtung vorliegt (vgl. VGH München, Urteil vom 13. Mai 2005 – 22 A 96.40091 –, juris Rn. 56 m. w. N.; VGH München, Beschluss vom 8. Juni 2015 – 22 CS 15.686 –, juris Rn. 35; OVG Magdeburg, Urteil vom 24. März 2015 – 2 L 184/10 –, juris Rn. 58 m. w. N.; Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, BImSchG § 16 Rn. 8), ist dies der Fall, wenn der Kernbestand der ursprünglich geplanten Anlage betroffen ist und ausgetauscht wird, wenn sie ihren Charakter so grundlegend verändert, dass sie mit der ursprünglich geplanten Anlage nichts mehr zu tun hat, ihre Identität verloren geht, also eine Anlage mit neuer Identität in Rede steht.
Bei dem beantragten Vorbescheid für ein Steinkohlekraftwerk und demjenigen für ein Erdgaskraftwerk geht es um unterschiedliche Vorhaben. Der Kern und die Identität des im Jahre 2007 beantragten Vorhabens hat sich durch das Antragsschreiben vom 31. März 2011 grundlegend verändert und die Identität des Vorhabens ist nicht mehr gewahrt. Der erstrebte Vorbescheid für ein Gaskraftwerk betrifft weder eine unwesentliche noch eine i. S. des § 16 BImSchG wesentliche Änderung des zuvor erstrebten Vorbescheids für ein Steinkohlekraftwerk, sondern stellt sich als ein „aliud“, also etwas Anderes dar. Das Gaskraftwerk, das seit dem Schreiben vom 31. März 2011 Gegenstand des Vorbescheidsantrags war, ist kein „umgestaltetes Steinkohlekraftwerk“, sondern eine gänzlich neue Anlage. Der nunmehr erstrebte immissionsschutzrechtliche Vorbescheid betrifft einen vollständig veränderten Kernbestand einer geplanten Anlage (Erdgaskraftwerk), die damit zugleich ihren Charakter so grundlegend verändert hat, dass sie mit der ursprünglich geplanten Anlage (Steinkohlekraftwerk) nichts mehr zu tun hat. Wäre das Steinkohlekraftwerk bereits errichtet gewesen, käme der Wechsel zum Betrieb eines Gaskraftwerks einer Neuerrichtung einer emittierenden Anlage mit der Folge eines zwingenden Neugenehmigungsverfahrens gleich. Es sollen im Kernbestand Anlagenteile grundlegend geändert werden, die für die Anlage im Ganzen und namentlich für ihr Emissionsverhalten prägend sind (zu diesem Kriterium für die Neuerrichtung vgl. Führ, GK-BImSchG, 2. Aufl. 2019, § 16 Rn. 57 m. w. N.). Das Konzept und die Funktion dieser beiden Kraftwerksarten sind jeweils unterschiedlich, ebenso ihr jeweiliges Erscheinungsbild. Wie bereits vom Verwaltungsgericht herausgearbeitet, änderte sich neben der Lage des Betriebs, für den die Klägerin bei dem geplanten Gaskraftwerk nur noch einen Teil der ursprünglich benannten Flurstücke benötigte, durch den neuen Energieträger auch die Beschaffenheit der emittierenden Anlage grundlegend.
Hingegen fällt nicht entscheidend ins Gewicht, dass – worauf die Klägerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat – es sich in beiden Fällen um Großkraftwerke mit Durchlaufkühlung handelt und es für das geplante Steinkohlekraftwerk bereits umfangreiche Berechnungen zum (in den Greifswalder Bodden abzuleitenden) Kühlwasser gegeben hat. Der Annahme einer neuen Anlage steht auch nicht entgegen, dass Gaskraftwerke grundsätzlich weniger CO2- bzw. Treibhausgas-Emissionen verursachen als Steinkohlekraftwerke.
Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht daraus, dass beide Anlagen in dieselbe Nummer des Anhangs zur 4. BImSchV eingeordnet sind (hier: Nr. 1.1). Allerdings spricht die Einordnung in unterschiedlichen Nummern des Anhangs für unterschiedliche Vorhaben und ggf. die Annahme einer Neuerrichtung. Soweit die Anlagen, wie hier, nach derselben Nummer des Anhangs genehmigungsbedürftig sind, ist damit aber noch nicht umgekehrt zugleich festgestellt, dass sie eine vorhabensbezogene Identität aufweisen („Kraftwerk ist Kraftwerk“).
Wenngleich nicht entscheidend für die Einordnung des Antrags vom 31. März 2011, so aber doch signifikant für den Austausch des Antragsgegenstands ist auch der Gang des „weiteren“ Verwaltungsverfahrens, beginnend mit den umfangreich neu eingereichten Antragsunterlagen, zu denen es in der durch den Beklagten Bekanntmachung des Vorbescheidsantrags der Klägerin für ein Gas- und Dampfturbinenkraftwerk in L. nach §§ 9, 10 BImSchG vom 19. November 2012 heißt: „Die beantragten Änderungen sind so umfassend, dass die gesamten Unterlagen komplett aktualisiert und teilweise neu erstellt wurden“. Der Identitätsverlust des alten Antrags im Vergleich zum jüngeren auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 BImSchG zeigt sich dann auch darin, dass der Beklagte bei der erneuten Auslegung ausdrücklich – wenngleich dort ausdrücklich nur auf „Gründe der Transparenz und Bürgernähe“ gestützt – darauf hingewiesen hat, dass die Einwendungsmöglichkeit entgegen § 8 Abs. 2 Satz 4 der 9. BImSchV nicht auf die vorgesehenen Änderungen beschränkt ist.
Mit der Auslegung des Schreibens vom 31. März 2011 als neuer Antrag auf einen Vorbescheid nach § 9 BImSchG wird der Klägerin auch kein Antrag „unterstellt“, den sie nicht oder nicht so hat stellen wollen. Vielmehr beinhaltet ihr Schreiben ausdrücklich einen Antrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für ein Gaskraftwerk. Eine Deutungshoheit über die rechtliche Einordnung des gestellten Antrags, hier im Hinblick auf die Frage, ob es sich um einen Änderungsantrag im Rahmen des bereits anhängigen Verfahrens oder um einen Antrag auf Neuerrichtung handelt, steht der Klägerin hingegen nicht zu. Erst recht gilt dies im Hinblick auf die Frage, welche kostenrechtlichen Konsequenzen aus der Antragstellung erwachsen. Ihrer Disposition unterliegt es lediglich, ob sie ein genehmigungsbedürftiges Vorhaben in Angriff nimmt und insoweit einen gesetzlich erforderlichen Antrag gegenüber der Genehmigungsbehörde stellt. Insofern gilt der Grundsatz „kein Genehmigungsverfahren ohne Antrag“. Unerheblich ist dann auch, ob die Klägerin dem Beklagten nachträglich mitgeteilt hat, dass sie nie eine Neubeantragung vorgenommen habe und dies aufgrund weiterer nicht unerheblicher Kosten auch nicht tun werde. Nach Antragstellung war ihre Dispositionsmöglichkeit darauf beschränkt, den Antrag wieder zurückzunehmen.
2. Der grundsätzlich rechtmäßigen Gebührenerhebung auf der Grundlage der Ende März 2011 geltenden Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 steht auch nicht die Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG M-V entgegen. Danach werden Kosten, die bei richtiger Behandlung der Sache durch die Behörde nicht entstanden wären, nicht erhoben. Unter Bezug auf die vorstehenden Ausführungen liegt bereits keine unrichtige Sachbehandlung vor, wenn der Beklagte das Schreiben der Klägerin vom 31. März 2011 als neuen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 BImSchG für eine andere emittierende Anlage (Gaskraftwerk statt Steinkohlekraftwerk) ansieht und deshalb nach Rücknahme dieses Antrags Verwaltungsgebühren nach der zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Immissionsschutz-Kostenverordnung geltend macht. Ob das Verhalten des Beklagten einen Amtshaftungsanspruch begründet (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 1. April 2019 – 1 LA 59/18 –, juris Rn. 19), ist vom Senat nicht zu beurteilen.
3. Persönliche oder sachliche Unbilligkeitsgründe nach Maßgabe des § 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG M-V, die zu einer Ermäßigung bis auf ein Viertel der vorgesehenen Gebühr oder zum Absehen von ihrer Erhebung führen können, werden nicht vorgetragen und sind bei der Klägerin auch nicht ersichtlich.
4. Soweit daneben der auch im öffentlichen Recht entsprechend § 242 BGB geltende Grundsatz von Treu und Glauben überhaupt Anwendung finden kann, liegt jedenfalls keine unzulässige Rechtsausübung vor, wenn der Beklagte Verwaltungsgebühren auf der Grundlage der zutreffend anzuwendenden Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 erhebt.
Da die Gebührenschuld mit der Antragstellung entsteht, müssen die Äußerungen des Beklagten nach dem Antrag der Klägerin im Schreiben vom 31. März 2011, insbesondere, die Verfahren würden wunschgemäß als „geänderte SKW-Anträge“ weitergeführt (Schreiben vom 20. September 2012, vgl. auch das Schreiben vom 22. August 2012), insoweit außer Betracht bleiben. Sie können nicht ursächlich gewesen sein für die von der Klägerin vorgenommene Antragstellung im genannten Schreiben und die dadurch bewirkten (hier: gebührenrechtlichen) Rechtsfolgen. Gleiches gilt für die „Bekanntmachung nach den § 10 Abs. 3 und 9 BImSchG in Verbindung mit § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV“ vom 19. Dezember 2012 einschließlich der darin enthaltenen Äußerungen des Beklagten. Darüber hinaus hat die Klägerin nicht vorgetragen, dass es auch Äußerungen des Beklagten zur verwaltungsgebührenrechtlichen Behandlung des „geänderten Antrags“ gemäß Schreiben vom 31. März 2011 gegeben habe, worauf bereits das Verwaltungsgericht auch unter Würdigung des Schreibens des Beklagten vom 20. September 2012 zu Recht hingewiesen hat.
Dies gilt auch im Hinblick auf entsprechende Äußerungen vor der ausdrücklichen Antragstellung der Klägerin im Schreiben vom 31. März 2011, insbesondere mit Blick auf das Schreiben des Beklagten vom 8. Dezember 2010, in dem u. a. zur Vorlage „konsolidierter“ Antragsunterlagen im Hinblick auf den Energieträgerwechsel bis zum 31. März 2011 aufgefordert und auch von einem „Fortgang des Genehmigungsverfahrens nach dem Trägerwechsel“ gesprochen wurde. Ausführungen zu den gebührenrechtlichen Folgen sind darin nicht enthalten. Dies gilt auch für die von Klägerseite vorgetragenen Gespräche im Jahre 2010, in denen sich einvernehmlich auf eine Fortführung des Verfahrens verständigt worden sei. Man habe sich damals bewusst – nicht zuletzt wegen der den Beteiligten bekannten gebührenrechtlichen Konsequenzen – „zusammen“ gegen ein neues Verfahren entschieden. Auch wenn der Beklagte ursprünglich selbst davon ausgegangen ist und dies auch der Klägerin gegenüber zum Ausdruck gebracht hat, dass nach Maßgabe des dann von der Klägerin gestellten Antrags „in geänderter Fassung“ – so die Klägerin im Schreiben vom 31. März 2011 – die Verwaltungsgebühren nicht nach der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010, sondern noch nach der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 9. September 2002 (GVOBl. S. 634 ff.) abzurechnen seien, läge kein treuwidriges Verhalten entsprechend § 242 BGB darin, dass der Beklagte diese unzutreffende Auffassung später revidiert und die nach der maßgeblichen Rechtsgrundlage geschuldeten Gebühren erhoben hat. Ob damit Amtshaftungsansprüche begründet werden können, muss der Senat nicht beurteilen.
II. Der Höhe nach sind die erhobenen Verwaltungsgebühren allerdings nur im tenorierten Umfang rechtmäßig. Auf der Grundlage der anzuwendenden ursprünglichen Fassung der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 sind Verwaltungsgebühren lediglich in Höhe von 417.862,50 Euro rechtmäßig festgesetzt worden.
1. Die Bemessung der Verwaltungsgebühren nach einem Herstellungswert von 1 Mrd. Euro, die der Beklagte vorgenommen hat, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 bestimmt als allgemeine Gebühr für einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG gemäß der Gebührennummer 201.3 des Gebührenverzeichnisses 20 bis 50 v. H. der Gebühr nach Nr. 200 oder 201,1, mindestens 300 Euro, wobei sich diese Gebühr nach dem Herstellungswert der Anlage richtet. Die Klägerin hat diesen Wert in ihrem dem Schreiben vom 31. März 2011 beigefügten Antrag auf Genehmigung einer Anlage nach dem BImSchG, Formular 1.3, in dem Feld „voraussichtliche Gesamtkosten des Vorhabens inkl. MwSt. (Errichtungskosten der Anlage bzw. der Anlagenänderung)“ als „Gesamtkosten“ eingetragen. Das im Vordruck vorgesehene Feld „davon Rohbaukosten bzw. Herstellungskosten der baulichen Anlage)“ hat sie nicht ausgefüllt. Insofern ist es nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte diesen Wert als Herstellungswert betrachtet hat. Die Klägerin hat auch während des Verwaltungsverfahrens bis zur Antragsrücknahme (vgl. § 9 Abs. 2 VwKostG M-V) keine geringer dimensionierte Gaskraftwerkanlage mit einem entsprechend geringer bezifferten Herstellungswert in das Verwaltungsverfahren eingebracht. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.
2. Im Verwaltungsgebührenbescheid vom 8. März 2016 und ebenso im Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2016 hat der Beklagte die Verwaltungsgebühren entgegen eigenen Angaben allerdings nicht (oder jedenfalls nicht durchgängig) nach der ursprünglichen Fassung der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 berechnet, sondern (mindestens teilweise) auf der Grundlage einer späteren Fassung, nämlich wohl der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 2. Oktober 2012 (GVOBl. S. 466). Dies zeigt insbesondere der Ausgangs- oder Bezugswert der Verwaltungsgebühren, der im Bescheid vom 8. März 2016 in der rechten Spalte der Übersichtstabelle nach der (dann rechnerisch richtigen) Anwendung der Gebührennummer 200.8 des Gebührenverzeichnisses („Genehmigung nach den §§ 4 und 16 Absatz 1 BImSchG bei einem Herstellungswert mehr als 500 000 000 EUR(:) 1.282 500 zzgl. 2 v. T. des 500 000 000 übersteigenden Herstellungswertes“) in Höhe von 2.282.500 Euro angegeben wird. Maßgebend ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der festgesetzten Verwaltungsgebühren indessen die zum Zeitpunkt des Antragseingangs des Schreibens der Klägerin vom 31. März 2011 geltende ursprüngliche Fassung der Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010, da unter der Geltung dieser Verordnung die Gebührenschuld entstanden ist.
In der ursprünglichen Fassung der Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 regelt die Gebührennummer 200.8 des Gebührenverzeichnisses indessen die Gebühr für die „Genehmigung nach § 16 Absatz 1 Satz 1 BImSchG, sofern sich eine wesentliche Änderung nur auf die Betriebsweise bezieht“ mit einem Gebührenrahmen von 250 bis 5000 Euro. Erst in der Fassung der Änderungsverordnung vom 2. Oktober 2012 verschiebt sich diese Regelung im Gebührenverzeichnis zur Nr. 200.10 und es werden die Nummern 200.8 und 200.9 mit anderem Regelungsinhalt (zu differenzierteren Verwaltungsgebühren bei höheren Herstellungswerten als dem in der ursprünglichen Fassung höchsten von mehr als 50.000.000 Euro) eingefügt.
Zutreffend wäre in Anwendung der bei Antragstellung Ende März 2011 noch geltenden Gebührennummer 200.7 („Herstellungswert mehr als 50 000 000 EUR“) des Gebührenverzeichnisses der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 der Bezugswert mit (157.500 + 0,0025 x 950.000.000 =) 2.532.500 Euro anzusetzen. Dieser Wert hat sodann Einfluss auf die Höhe der in den Positionsnummern 2 bis 5 der Übersichtstabelle des Bescheids genannten Gebührennummern, welche für die Höhe der Verwaltungsgebühren maßgeblich sind und wegen der Rücknahme des Antrags nach Beginn der sachlichen Bearbeitung, aber vor Beendigung der Amtshandlung, gemäß § 1 Abs. 1 ImmSchKostVO M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V um ein Viertel ermäßigt worden sind. Für sich genommen verletzt der im angefochtenen Bescheid zu niedrig angesetzte Bezugswert allerdings die Klägerin noch nicht in ihren Rechten.
3. Die weiter im Bescheid angewandte Gebührennummer 201.3 ist in der Fassung vom 18. Dezember 2012 identisch mit derjenigen in der Fassung vom 26. Oktober 2010. Sie besagt, dass für einen Vorbescheid nach § 9 Absatz 1 BImSchG die Gebühr „20 bis 50 v. H. der Gebühren nach Nummer 200 oder 201.1, mindestens 300“ Euro beträgt. Der Beklagte hat hier 50 v. H. seines errechneten Bezugswerts der Gebühren nach Nummer 200 zugrunde gelegt und insoweit 1.141.250 € berechnet.
Die Gebührennummer 201.3 stellt eine Rahmengebühr dar, da sie einen Spielraum bei der Gebührenhöhe einräumt (20 bis 50 v. H. der Genehmigungsgebühr). Bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens ist das durch diese Norm dem Beklagten eingeräumte Ermessen nach den Kriterien des § 9 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V auszuüben. Sind Rahmensätze für Verwaltungsgebühren vorgesehen, so sind nach dieser Vorschrift bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen: 1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und 2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner.
Der Ansatz der höchstmöglichen Gebühr nach dieser Gebührennummer ist ermessensfehlerhaft. Der Beklagte hat zumindest im Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2016 als einen überdurchschnittlichen, die volle Ausschöpfung des Gebührenrahmens rechtfertigenden Umstand (auch) auf die Berücksichtigung von 6.500 Einwendungen aus der (1.) Öffentlichkeitsbeteiligung abgestellt. Diese betrafen jedoch das geplante Steinkohlekraftwerk und deshalb nicht nicht das Vorhaben, für das mit dem Antrag der Klägerin vom 31. März 2011 ein Vorbescheid nach § 9 BImSchG begehrt wurde (Gaskraftwerk). Die Berücksichtigung dieses Verwaltungsaufwands kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass der Beklagte den beantragten Vorbescheid für ein Gaskraftwerk als bloßen Änderungsantrag und den Vorgang als einheitliches Verwaltungsverfahren geführt hat. Dieses Vorgehen stellt eine unrichtige Sachbehandlung dar, so dass dadurch entstandene Kosten nach § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG M-V nicht erhoben werden dürfen. Ein Vorbescheid für ein Gaskraftwerk betrifft gegenüber einem solchen für ein Steinkohlekraftwerk, wie bereits ausgeführt und auch vom Beklagten zugrunde gelegt, einen anderen Genehmigungsgegenstand und stellt damit eine andere Amtshandlung dar. Der Beklagte hätte daher nicht lediglich eine Anhörung zu einer Änderung, sondern eine erstmalige Beteiligung der Öffentlichkeit im Hinblick auf das neue Vorhaben der Klägerin (Antrag auf Vorbescheid nach § 9 BImSchG für ein Gaskraftwerk) durchführen müssen. Wäre der Beklagte ordnungsgemäß vorgegangen, wären sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht Einwendungen, die spezifisch auf das geplante Steinkohlekraftwerk abstellen, nicht angefallen, sodass ein geringerer Verwaltungsaufwand entstanden wäre.
Es reicht insoweit auch nicht aus, dass im Gebührenbescheid und im Widerspruchsbescheid zur Begründung, warum der Gebührenrahmen vollständig ausgeschöpft wird, auch auf die weiterhin vom Beklagten als „äußerst hoch“ – mit näherer Begründung – gewürdigte Bedeutung der Angelegenheit für die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V abgestellt wird. Denn es ist nicht ersichtlich, dass das Ermessen hin zur vollständigen Ausschöpfung des Gebührenrahmens auch selbstständig und unabhängig von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V allein schon wegen der Bedeutung der Angelegenheit für die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V ausgeübt worden ist.
Außerdem fehlt im Rahmen der Ermessensentscheidung die behördliche Würdigung der Bedeutung des Vorbescheids, des wirtschaftlichen Werts oder des sonstigen Nutzens des beantragten BImSchG-Vorbescheids für die Klägerin gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V im Hinblick auf die Frage, inwieweit der spätere Genehmigungsbescheid vorweggenommen wird.
Die insoweit fehlerhafte Rechtsanwendung führt auch zu einer Rechtsverletzung der Klägerin. Möglich erscheint nämlich nicht nur der Ansatz einer Rahmengebühr in maximaler Höhe mit einem (ausgehend von der korrekten Genehmigungsgebühr als Bezugswert) rechnerisch richtigen Betrag von 1.266.250 Euro, der höher wäre als der vom Beklagten tatsächlich angesetzte Wert (1.141.250 Euro), sondern auch etwa der Ansatz des Mittelwerts dieser Rahmengebühr von 35 v. H., der mit 886.375 Euro niedriger läge.
4. Der weiter im angegriffenen Gebührenbescheid und im Widerspruchsbescheid berücksichtigte Zuschlag nach der Gebührennummer 201.4.2 des Gebührenverzeichnisses der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010 für die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bei Vorhaben nach Anlage 1 des UVPG, der 30 v. H. der Gebühren nach Nummern 200 bis 201.3, mindestens 5000 Euro, beträgt, ist ebenfalls fehlerhaft. Er knüpft an die fehlerhaft ermittelte Gebühr für den Vorbescheid an; auch hier kann sich der Fehler zu Lasten der Klägerin auswirken.
5. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Ermäßigung der Gebühr nach Gebührennummer 201.4.6 des Gebührenverzeichnisses der Immissionsschutz-Kostenverordnung in der ursprünglichen Fassung vom 26. Oktober 2010 wegen Beauftragung eines Sachverständigen zur Beschleunigung des Verfahrens nach § 13 Absatz 1 Satz 4 der 9. BImSchV, die mit „10 bis 30 v. H. der Gebühren nach Nummern 200 bis 201.3, höchstens bis zur Höhe der Auslagen für den Sachverständigen“ angesetzt werden kann. Die Gebührenfestsetzung ist insoweit bereits mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts in Höhe der Differenz zwischen der angesetzten und der maximal möglichen Ermäßigung rechtskräftig aufgehoben worden, dies allerdings auf der Grundlage des fehlerhaften Anknüpfungswerts nach der Gebührennummer 201.3 im Hinblick auf die fehlende Bemessung nach der dort wiederum zugrunde zu legenden Nummer 200.7 des Gebührenverzeichnisses der Immissionsschutz-Kostenverordnung in der ursprünglichen Fassung vom 26. Oktober 2010. Der zutreffende höhere Anknüpfungswert führt insoweit auch zu einem höheren Ermäßigungsbetrag.
6. Für die Gebühr nach der Gebührennummer 201.4.7 („Zuschlag für die Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung …“) des Gebührenverzeichnisses der Immissionsschutz-Kostenverordnung in der ursprünglichen Fassung vom 26. Oktober 2010 in Höhe von 10 v. H. der Gebühr nach (hier) Gebührennummer 201.3 gilt Entsprechendes wie für die Gebühr nach der Gebührennummer 201.4.2.
7. Die festgestellte ermessensfehlerhafte Bestimmung der Rahmengebühr führt nach Auffassung des Senats allerdings nicht zu einer vollständigen Aufhebung des vollumfänglich angegriffenen Verwaltungsgebührenbescheids und des Widerspruchsbescheids, soweit die teilweise Aufhebung dieser Bescheide nicht ohnehin schon in dem rechtskräftig gewordenen Urteil des Verwaltungsgerichts erfolgt ist. Unberührt von der Aufhebung bleiben der Bescheid und der Widerspruchsbescheid im Hinblick auf die jeweilige Mindestrahmengebühr für die Amtshandlung nach der Gebührennummer 201.3 des Gebührenverzeichnisses der Immissionsschutz-Kostenverordnung vom 26. Oktober 2010, deren Bezugswert allerdings nach der Gebührennummer 200.7 zu bestimmen ist, bzw. den Höchstsatz der Ermäßigung nach der Gebührennummer 201.4.6. Die Verwaltungsgerichte dürfen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO einen rechtswidrigen (Abgaben-)Bescheid nur aufheben, soweit er rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Da die gebührenanspruchsbegründenden Voraussetzungen vorliegen, ist (zumindest) die Ansetzung in Höhe der Mindestrahmengebühr rechtmäßig. Dass die Höhe der Rahmengebühr durch eine behördliche Ermessensentscheidung zu bestimmen ist, steht der Teilaufhebung vorliegend nicht entgegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1993 – 11 B 79.92 –, juris Rn. 4; OVG Münster, Beschluss vom 12. April 2017 – 9 B 384/17 –, juris Rn. 9; VG Schwerin, Urteil vom 9. Dezember 2021 – 2 A 2390/20 SN –, juris Rn. 25; a. A. OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Juni 2020 – 11 LC 138/19 –, juris Rn. 57; VG Greifswald, Beschluss vom 5. Mai 2021 – 3 B 508/21 HGW –, juris Rn. 27; wohl auch BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 – 7 C 6.15 –, juris Rn. 22). Ein allgemeiner Grundsatz, dass Ermessensentscheidungen aufgrund behördlicher Letztentscheidungsbefugnisse nicht teilbar sind, besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2012 – 5 C 18.11 –, BVerwGE 143, 171 = juris Rn. 34; BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2005 – 6 B 6.05 –, Rn. 8, juris). Zwar unterliegt die Ermessensentscheidung regelmäßig nicht der Teilaufhebung, da das Gericht die mit der Ermesseneinräumung verbundene Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung zu beachten hat. Die gerichtliche Teilaufhebung eines im Ermessen stehenden Verwaltungsakts darf nicht zu einer derartigen Veränderung führen, dass er nicht mehr von der behördlichen Ermessensbetätigung gedeckt ist. Denn damit griffe das Gericht in einen der Exekutive vorbehaltenen Entscheidungsbereich ein und übte das Ermessen anstelle der Behörde aus. Ermessensverwaltungsakte sind jedoch dann der Teilaufhebung zugänglich, wenn sie objektiv teilbar sind und die verbleibende Regelung im Verwaltungsakt subjektiv noch vom Regelungswillen der Behörde getragen ist. Dies ist hier der Fall. Bei der betragsmäßigen Bestimmung der Gebührenhöhe handelt es sich um einen objektiv teilbaren Regelungsinhalt. Die Aufrechterhaltung im Umfang der Mindestgebühr ist auch vom Regelungswillen des Beklagten umfasst. Die vom Beklagten bestimmte Gebührenhöhe umfasst die Mindestgebührenhöhe als notwendigen Ausgangspunkt der Höhenermittlung. Dass damit (voraussichtlich) der Gebührenanspruch nur teilweise ausgeschöpft wird, lässt nicht die Annahme zu, dass die verbleibende Regelung nicht mehr vom Regelungswillen des Beklagten gedeckt ist. Es entspricht dem mutmaßlichen Willen der Behörde, dass jedenfalls die Mindestgebühr realisiert werden sollte.
8. Daraus ergibt sich die folgende Gebührenberechnung: Aufgrund eines Bezugswerts von 2.532.500 Euro für die Genehmigungsgebühr gemäß Gebührennummer 200.7 errechnet sich für den Vorbescheid gemäß Gebührennummer 201.3 bei Ansatz der Untergrenze des Gebührenrahmens von 20 v. H. ein Betrag von 506.500 Euro. Der Zuschlag für die Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß Gebührennummer 201.4.2 beträgt dann 151.950 Euro. Abzusetzen ist eine Ermäßigung für die Beauftragung eines Sachverständigen gemäß Gebührennummer 201.4.6 in gleicher Höhe, wenn man mit 30 v. H. die Obergrenze des Ermäßigungsrahmens ausschöpft. Hinzu kommt der Zuschlag für die FFH-Verträglichkeitsprüfung gemäß Gebührennummer 201.4.7 in Höhe von 50.650 Euro. Wird die Summe von 557.150 Euro wegen der Antragsrücknahme gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V um ein Viertel ermäßigt, verbleibt ein Betrag in Höhe von 417.862,50 Euro, hinsichtlich dessen die angefochtene Gebührenfestsetzung aufrechterhalten bleibt.
III. In Höhe der Differenz zum festgesetzten Betrag von 1.112.718,75 Euro, nämlich von insgesamt 694.856,25 Euro (einschließlich des bereits erstinstanzlich rechtskräftig ausgeurteilten Betrags) hat die Klägerin einen Anspruch auf Erstattung des überzahlten Verwaltungsgebührenbetrags aufgrund des allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruchs, der gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO bereits im vorliegenden Verfahren geltend gemacht werden kann. Sie hat insoweit ferner einen Anspruch auf die beantragten Prozesszinsen gemäß den §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 und 10 der 9. BImSchV
§§ 15 und 16 BImSchG
§§ 9, 10 BImSchG
§ 9 BImSchG
§ 16 BImSchG
§ 4 BImSchG
§ 11 VwKostG
§ 25 VwVfG M-V
§ 8 BImSchG
§ 242 BGB
§ 709 ZPO
§ 2 Absatz 1 Satz 2 der 9. BImSchV
§ 10 Abs. 3 und 9 BImSchG
§ 8 Abs. 2 der 9. BImSchV
§ 10 Absatz 3 und 9 BImSchG
§ 8 Absatz 2 Satz 4 der 9. BImSchV
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 8 Abs. 2 Satz 4 der 9. BImSchV
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 8 Abs. 2 9. BImSchV
§ 10 Abs. 3 BImSchG
§ 10 Abs. 4 Nr. 3 BImSchG
§ 1 der 4. BImSchV
§ 20 Abs. 4 der 9. BImSchV
§ 10 Abs. 8 Satz 1 BImSchG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 der 9. BImSchV
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 8 der 9. BImSchV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 der 9. BImSchV
§ 3 Abs. 1 VwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG
§ 11 Abs. 1 1. Alt. VwKostG
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 VwKostG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 9 Abs. 2 VwKostG
§ 4 und 16 Absatz 1 BImSchG
§ 16 Absatz 1 Satz 1 BImSchG
§ 1 Abs. 1 ImmSchKostVO
§ 9 Absatz 1 BImSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwKostG
§ 13 Absatz 1 Satz 4 der 9. BImSchV
§ 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG M-V) i. V. m. § 1 der Kostenverordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung
§ 71 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 143, 171
11 B 79/92
9 B 384/17
11 LC 138/19
3 A 1233/16
9 B 18/23
25 K 8570/04
9 A 2976/97
22 A 96.40
22 CS 15.68
2 L 184/10
1 LA 59/18
11 B 79.92
2 A 2390/20 S
3 B 508/21
7 C 6.15
5 C 18.11
6 B 6.05