Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-27, Aktenzeichen 8 C 11446/19
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2020:0527.8C11446.19.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Ergänzungssatzung der Antragsgegnerin für die Ortslage „A... Straße Nord-West“.
Sie sind (Teil-)Eigentümer des mit Wohnhäusern bebauten Flurstücks Nr. 58/16, das am Rand der Ortslage liegt und unmittelbar an den Geltungsbereich der Ergänzungssatzung grenzt, die sich auf Teile der Flurstücke Nr. 56 und 57 erstreckt.
Die Einzelheiten zur örtlichen Lage können der nachfolgenden Kopie der Planzeichnung entnommen werden.
Abbildung in Originalgröße in neuem Fenster öffnen
Im Zusammenhang mit der Ergänzungssatzung steht folgender vorausgegangener Sachverhalt:
Unter dem 20. März 1991 schloss die Antragsgegnerin mit dem damaligen Eigentümer der Grundstücke im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens einen Grundstückstauschvertrag. Darin verpflichteten sich Herr B.... und die Antragsgegnerin dazu, jeweils Flächen im Zuge eines Flurbereinigungsverfahrens an die andere Vertragspartei zu übertragen; weiter wurde – zurückgehend auf Verabredungen im Jahr 1990 – vereinbart, einen Teil der Parzellen 56 und 57 (Ackerflächen) mit in den Bebauungsplan „Nördlich der A... Straße“ einzubeziehen. Entsprechend wurde der Satzungsbeschluss gefasst. Das Anzeigeverfahren gemäß § 11 Abs. 3 BauGB a.F. wurde im Folgenden nicht durchgeführt und der Bebauungsplan trat nicht in Kraft. Im März 1994 wurde das Bebauungsplanverfahren eingestellt. Die Antragsgegnerin ging dabei davon aus, dass es des Bebauungsplans nicht mehr bedürfe, da das vom Plan erfasste Gebiet nach Erteilung von Baugenehmigungen gemäß § 33 BauGB vollständig bebaut sei.
Im Jahr 2018 traten die nunmehrigen Eigentümer der Grundstücke, Frau S.... B.... und Herr O.... B...., an die Antragsgegnerin heran mit dem Ziel, die betreffende Fläche bebauen zu können. Am 2. Juli 2018 schlossen S.... und O.... B.... als Grundstückseigentümer mit der Antragsgegnerin eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung gemäß § 11 BauGB zur Aufstellung einer Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB, in der sich die Antragsgegnerin verpflichtete, den Antrag auf Erlass einer Ergänzungssatzung ernsthaft zu prüfen und dem Gemeinderat einen Satzungsentwurf zur Entscheidung vorzulegen; es sei geplant, einen Teilbereich der Grundstücke in den Innenbereich einzubeziehen. Eine Verpflichtung, die Satzung aufzustellen und zu beschließen, werde nicht begründet. Etwaige Schadensersatzansprüche wurden ausgeschlossen. Die Antragsgegnerin wolle mit dem Verfahren zur Ergänzungssatzung der Tauschvereinbarung aus dem Jahr 1990 nachkommen. Die Grundstückseigentümer verpflichteten sich, die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen sicherzustellen und sämtliche im Zusammenhang mit dem Verfahren anfallenden Kosten zu übernehmen. Der Vertrag wurde am 15. November 2018 bezüglich eventueller Anwaltskosten der Antragsgegnerin und der Kosten für einen herzustellenden Gehweg vor den streitgegenständlichen Parzellen ergänzt.
Das Verfahren zur Aufstellung der angegriffenen Satzung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Am 7. Juni 2018 beschloss der Gemeinderat nach vorangegangenem Grundsatzbeschluss vom 23. April 2018 einstimmig die Aufstellung einer Ergänzungssatzung zur teilweisen Einbeziehung der beiden Grundstücke mit den Flurstücksnummern 56 und 57 an der A... Straße in den Innenbereich. In der Beschlussvorlage hierzu heißt es, die kleinräumige Erweiterung des Innenbereichs und die daraus folgende zusätzliche Bebaubarkeit ermöglichten eine ökologisch und ökonomisch sinnvolle Nachverdichtung in einem weitgehend bebauten Gebiet.
Im Rahmen der ab August 2018 durchgeführten Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung zur Aufstellung der Ergänzungssatzung erhoben die Antragsteller und die Eigentümer des Grundstücks mit der Flurstücknummer 58/14, das ebenfalls an die Satzungsfläche angrenzt, Einwendungen und machten im Wesentlichen geltend:
Die Erforderlichkeit der Planung sei nicht nachvollziehbar. Im Jahr 1994 sei die damalige Planung vollständig beendet worden und die Antragsgegnerin selbst habe einen Schlussstrich unter die planungsrechtliche Einschätzung gezogen. Die Bebauung der Flächen zerstöre die komplette Außenlinie der bebauten Flächen. Der frühere Eigentümer habe zu keinem Zeitpunkt die Ausweisung der Fläche als Bauland beantragt. Zudem könne den jetzigen Eigentümern im Bereich des Bebauungsplanes „Vorstadt III“ ein Bauplatz angeboten werden. Außerdem sei die Außenbereichsfläche nicht durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs geprägt. Es sei eine klare Nord-Süd-Linie vorhanden, die die Baugrenze und die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils ziehe. Die Tauschvereinbarung aus dem Jahre 1991 sei eine sachfremde Erwägung und kein planungsrelevanter Aspekt, zudem sei der Vertrag gemäß § 59 VwVfG i.V.m. § 134 BauGB wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB nichtig.
Am 15. November 2018 verabschiedete der Rat der Antragsgegnerin den Satzungsentwurf und beschloss die Aufstellung im vereinfachten Verfahren gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauGB. Die Offenlage der Planunterlagen erfolgte vom 2. Januar bis zum 4. Februar 2019.
In seiner Sitzung am 14. März 2019 setzte sich der Rat der Antragsgegnerin mit den Bürgereinwendungen und Stellungnahmen von Behörden auseinander. Zu den auch förmlich vorgebrachten Einwendungen der Eigentümer des Flurstücks 58/14 stellte die Antragsgegnerin fest, dass diese zu keiner Änderung der Satzung oder Ergänzung des Verfahrens führten. Nicht die damalige Tauschvereinbarung bilde die vertragliche Grundlage der Ergänzungssatzung, sondern der städtebauliche Vertrag vom 2. Juli 2018, dem der Tauschvertrag als Entscheidungshilfe zugrunde gelegen habe. Die Hinzunahme der Grundstücke zum damaligen Bebauungsplan sei 1990 erfolgt und als erklärter Planungswille der Ortsgemeinde einzustufen. Die Satzung sei erforderlich, um den folgenden Belangen Rechnung zu tragen: Den Wohnbedürfnissen der Bevölkerung, der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, der Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung sowie der Bevölkerungsentwicklung und sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung, insbesondere den Bedürfnissen der Familien, sowie der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und dem Umbau verschiedener Ortsteile; außerdem solle die Abwanderung junger Familien vermieden werden.
Die Ergänzungssatzung wurde in der Sitzung vom 14. März sodann einstimmig beschlossen und am 4. April 2019 öffentlich bekanntgemacht.
Die Ergänzungssatzung überplant anteilig die Flurstücke 56 und 57 und bezieht die Flächen in die im Zusammenhang bebaute Ortslage ein.
In den textlichen Festsetzungen bzw. der Planzeichnung sind Regelungen zum Maß der baulichen Nutzung getroffen. Die Gebäudehöhe ist auf maximal 8,00 Meter über dem Bezugspunkt festgesetzt, den ein Kanaldeckel an der A... Straße bildet. Die Baugrenzen sind ferner so festgelegt, dass zum Grundstück der Antragsteller ein Abstand von 3,00 Metern einzuhalten ist.
Nach der Begründung der Satzung solle am Westrand der Gemarkung Gau-Odernheim der Innenbereich neu definiert werden, um an dieser Stelle eine weitere Wohnbebauung im Anschluss an die vorhandene Bauzeile A... Straße zu ermöglichen. Die Einbeziehung diene der kleinräumigen Abrundung der Bebauung.
Dieser zunächst von privater Seite angeregte Änderungswunsch entspreche dem kommunalen Willen: Durch die relativ geringfügige Erweiterung seien keine nennenswerten städtebaulichen bzw. ortsbildästhetischen Beeinträchtigungen oder gar bodenrechtliche Spannungen zu erwarten. Ferner könne durch die Erweiterung den nach § 1 Abs. 6 BauGB bei der Bauleitplanung insbesondere zu berücksichtigenden Belangen (Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung sowie Bevölkerungsentwicklung, soziale und kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und Umbau vorhandener Ortsteile) sowie den auch zu berücksichtigenden privaten Belangen von Eigentümern und Bauwilligen besser Rechnung getragen werden. Der Eingriff sei zudem aus naturschutzfachlicher Sicht von untergeordneter Bedeutung und gegen die Änderung sprechende städtebauliche Gründe seien nicht ersichtlich.
Am 30. September 2019 erteilte der Landkreis Alzey-Worms den Eigentümern eine Baugenehmigung für den Neubau eines Wohnhauses auf der Satzungsfläche. Die Antragsteller – wie auch die weiteren Anlieger (Flurstück 58/14) – erhoben dagegen am 8. Oktober 2019 Widerspruch, über den noch nicht entschieden wurde.
Die Antragsteller tragen zur Begründung ihres gegen die Satzung erhobenen Normenkontrollantrags im Wesentlichen vor:
Die Satzung sei rechtsfehlerhaft. Ihnen drohe durch die Überplanung die erhebliche Verschattung durch den hohen Neubau direkt vor ihrem Gelände. Der Belang der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 BauGB) könne berührt sein. Die Antragsbefugnis folge aber auch aus ihrer unmittelbaren Beeinträchtigung als direkte Anlieger an den Geltungsbereich der Satzung. Es fehle an der Planerforderlichkeit. Mit dem Ziel der Schaffung von Wohnraum sei der Plan wegen anderer freier Bauflächen in der Gemeinde nicht zu rechtfertigen. Die Planbegründung sei vorgeschoben. Es gehe nur darum, einer einzelnen Familie das Bauen zu ermöglichen. Die Fläche werde auch nicht durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs geprägt. Die keilförmige und willkürliche Ausweitung der Ortsgrenze sei nicht zulässig. Vieles spreche dafür, dass mit der Planung ausschließlich der Grundstückstauschvertrag aus dem Jahr 1991 umgesetzt werden solle. Der Tauschvertrag sei zudem mangels verfolgter planungsrechtlicher Belange rechtlich bedenklich und unwirksam. Schließlich sehen die Antragsteller einen Verstoß gegen das Koppelungsverbot und machen geltend, ohne den Tauschvertrag und die Initiative der Eigentümer hätte die Antragsgegnerin die Satzung nicht erlassen.
Die Antragsteller beantragen,
die Ergänzungssatzung „A... Straße Nord-West“ der Ortsgemeinde Gau-Odernheim, rechtsverbindlich in Kraft gesetzt seit 4. April 2019, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag mangels Antragsbefugnis bereits für unzulässig. Eine mögliche Verletzung des Abwägungsgebots scheide aus, da bei einem an den Außenbereich angrenzenden Grundstück immer eine Verschattung zu erwarten sei und ohnehin nur ein geringfügiger Schattenwurf drohe. Die Antragsteller hätten diesen Einwand vor Erlass der Satzung auch nicht erhoben. Die städtebauliche Erforderlichkeit ergebe sich aus dem Ziel, den Innenbereich neu zu definieren und weitere Wohnbebauung in Form von mindestens zwei Wohnhäusern zu ermöglichen. Die einbezogene Fläche sei durch die bebauten Grundstücke mit den Flurstücknummern 58/14, 58/15, 58/16 und 58/17 geprägt. Die Bebauung dränge sich entlang der A... Straße auf. Das Koppelungsverbot sei nicht verletzt. Sie habe sich bei Durchführung des Verfahrens nicht verpflichtet gesehen, die Satzung auch zu beschließen. Das Eingehen auf den Änderungswunsch Privater sei nicht zu beanstanden.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Akten des Planaufstellungsverfahrens, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere lässt die bereits zugunsten der Eigentümer auf Grundlage der Satzung erteilte Baugenehmigung das Rechtsschutzinteresse nicht entfallen. Zwar fehlt dieses, wenn ein Antragsteller seine Rechtsstellung auch bei einem Erfolg des von ihm eingelegten Rechtsbehelfs nicht verbessern kann (BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 – 4 CN 3.01 –, beck-online; OVG RP, Urteil vom 6. Mai 2009 – 1 C 10970/08 –, beck-online). Dies ist etwa bei einem Normenkontrollantrag gegen die Festsetzungen eines Bebauungsplans der Fall, auf deren Grundlage schon eine unanfechtbare Genehmigung erteilt worden ist, die wiederum bereits vollständig verwirklicht ist. Hier jedoch ist die auf Grundlage der angegriffenen Ergänzungssatzung erteilte Baugenehmigung weder bestandskräftig noch vollzogen.
Auch sind die Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt. Es ist nicht offensichtlich nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass sie durch die Ergänzungssatzung „A... Straße Nord-West“ in ihrem Anspruch auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange verletzt werden. Da die mit ihrem Grundstück außerhalb des Bebauungsplans gelegenen Antragsteller nicht unmittelbar durch die Festsetzungen der Satzung eigentumsbetroffen sind, kommt als mögliche Rechtsverletzung nur ein Anspruch auf gerechte Abwägung eigener, abwägungserheblicher Belange gemäß § 1 Abs. 7 BauGB in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 2015 – 4 CN 9.14 –, beck-online Rn. 12). Abwägungsrelevant ist jedes mehr als geringfügige private Interesse (BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 – 4 CN 1.98 –, NVwZ 2000, 807 und juris Rn. 14). Die Abwägungsrelevanz fehlt auch dann, wenn das Interesse zwar nicht objektiv geringwertig ist, der Antragsteller in diesem Interesse jedoch nur geringfügig betroffen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 – 4 NB 11.91 –, juris, Rn. 13). Hat es ein Betroffener unterlassen, seine Betroffenheit im Zuge der Bürgerbeteiligung geltend zu machen, ist sie dennoch abwägungsbeachtlich, wenn sie sich der planenden Stelle aufdrängen musste (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2001 – 6 BN 2.00 –, ZfBR 2001, 419 und beck-online). Die Antragsbefugnis fehlt nur, wenn Rechte des Antragstellers unter Zugrundelegung seines Vorbringens offensichtlich und unter keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (OVG RP, Urteil vom 20. Januar 2016 – 8 C 10612/15.OVG –).
Gemessen daran ergibt sich hier, dass die Antragsteller im Hinblick auf eine zusätzliche Verschattung ihres Grundstücks durch die mit der Satzung ermöglichte Bebauung in ihrem Anspruch auf gerechte Abwägung eigener abwägungserheblicher Belange verletzt sein können (zur Verschattung als abwägungsrelevantem Belang vgl. OVG RP, Urteil vom 20. Januar 2016 – 8 C 10612/15.OVG –; OVG NRW, Beschluss vom 26.März 2019 – 7 D 65/17.NE –, juris Rn. 26 und Urteil vom 6. Juli 2012 – 2 D 27/11.NE –, juris Rn. 33). Sie haben die Möglichkeit eines Schattenwurfs mit der Folge nicht nur geringfügiger Beeinträchtigung der Nutzung ihres Grundstücks dargelegt und dieser Gesichtspunkt musste sich – unabhängig davon, ob die Verschattung nicht ohnehin schon im Satzungsverfahren geltend gemacht wurde – der Antragsgegnerin auch aufdrängen. Dies ergibt sich schon aus der Satzungsbegründung, der zu entnehmen ist, dass die Antragsgegnerin diesen Aspekt tatsächlich im Blick hatte. Dort wird ausgeführt, dass die Festsetzung der Höhe der Baukörper den Nachbarschaftsschutz im Hinblick auf Besonnung und Belichtung gewährleisten solle (S. 10 der Satzung).
Der Berücksichtigung des entsprechenden Vortrags der Antragsteller steht – anders als die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat – nicht § 6 Umweltrechtsbehelfsgesetz – UmwRG – entgegen. Dies gilt, obwohl die Antragsbegründung am 8. Januar 2020 und damit nicht innerhalb von zehn Wochen nach Antragseingang am 27. September 2019 eingegangen ist. Dabei braucht der Senat nicht zu entscheiden, ob der Anwendungsbereich des UmwRG im Normenkontrollverfahren überhaupt eröffnet ist (verneinend OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2020 – 7 D 80/17.NE –, juris – jedenfalls für die Begründetheitsprüfung –; bejahend OVG Nds, Urteil vom 15. November 2018 – 1 KN 29/17 –, beck-online) und ob speziell die Ergänzungssatzung gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 4b) UmwRG i.V.m. § 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, S. 2 Landesgesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung – LUVPG – zum sachlichen Anwendungsbereich des UmwRG zählt. Eine Präklusion von Vorbringen scheidet jedenfalls gemäß § 6 UmwRG i.V.m. § 87b Abs. 3 S. 1 Nr. 2 VwGO wegen der genügenden Entschuldigung einer etwaigen Verspätung der Geltendmachung der Gründe aus. Die Antragsteller haben die ihnen – nach Verlängerung – zur Antragsbegründung gesetzte richterliche Frist bis zum 20. Januar 2020 eingehalten. Bei dieser Sachlage würde die Nichtberücksichtigung von Vorbringen gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens verstoßen und damit im Einzelfall höherrangigem Recht zuwiderlaufen (hierzu Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2019, § 6 UmwRG Rn. 78).
Der Antrag wurde auch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach der Bekanntmachung der Satzung gestellt.
2. Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet.
a) Verfahrensfehler bei der Normsetzung sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Insbesondere hat die nach §§ 34 Abs. 6 Satz 1, 13 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauGB gebotene Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit stattgefunden.
b) Die Ergänzungssatzung genügt den inhaltlichen Anforderungen in § 34 Abs. 4 und Abs. 5 BauGB.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer Satzung gemäß § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB liegen vor. Danach kann die Gemeinde durch Satzung einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind. Dies erfordert, dass dem angrenzenden bebauten Bereich die erforderlichen Zulässigkeitsmerkmale für die Bebaubarkeit der Außenbereichsflächen entnommen werden können (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, 136. EL Oktober 2019, § 34 Rn. 117). Für die in § 34 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB geforderte Prägung kann dabei nicht der gleiche Maßstab gelten wie für die Prägung von Grundstücken durch die nähere Umgebung, die den für die Anwendung des § 34 BauGB vorausgesetzten Bebauungszusammenhang begründet (BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 – 4 C 9.77 –, beck-online; Söfker a.a.O., Rn. 18), es ist daher nur eine „Prägung minderer Art“ zu verlangen (vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 34 Rn. 118). Von einer „entsprechenden Prägung“ ist daher schon auszugehen, wenn sich die Einbeziehung der fraglichen Flächen als eine angesichts der natürlichen Gegebenheiten einleuchtende Fortschreibung einer schon vorhandenen Bebauung darstellt (Scheidler, RdL 2020, S. 129, 133). Auf die noch zu § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB a.F. geforderte Voraussetzung, dass die Satzung „zur Abrundung“ Außenbereichsgrundstücke in den Innenbereich einbezieht, kommt es – entgegen der Forderung der Antragsteller – nach der aktuellen Fassung der Vorschrift nicht mehr an (Söfker a.a.O. Rn. 118a).
Gemessen daran wird das Satzungsgebiet durch die angrenzende Bebauung geprägt. Aufgrund seiner Lage direkt angrenzend an die Bebauung an der Stichstraße der A... Straße wird diese Fläche durch den nordöstlich angrenzenden und einheitlich mit Einzel- oder Doppelwohnhäusern in offener Bauweise bebauten Bereich geprägt (vgl. S. 3 der Planbegründung). Aus der homogenen Bebauung des an die Flächen angrenzenden Bereichs lässt sich ohne Weiteres ein Maßstab für die Bebauung der einbezogenen Flächen ableiten.
Die Satzung ist auch mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar, § 34 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 BauGB.
Die Vereinbarkeit mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung beurteilt sich nach den allgemeinen Planungsbindungen des § 1 BauGB, vor allem nach den Grundsätzen zur Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 3 bis 7 BauGB (OVG NRW, Urteil vom 10. Januar 2012 – 2 D 103/10.NE –, juris Rn. 36). Sie hat demnach auch den Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB zu entsprechen (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 136. EL Oktober 2019, § 34 Rn. 120, 106; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. Dezember 2012 – 1 KN 10/11 –, juris Rn. 17; BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 2006 – 1 N 05.2027 –, juris Rn. 30). Die getroffenen Regelungen müssen weiter Ergebnis einer fehlerfreien Abwägung sein. Die Einbeziehung von Außenbereichsgrundstücken in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil ist ein Vorgang bodenrechtlicher Planung und setzt eine Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange voraus (BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 – 4 CN 2.10 –, beck-online; OVG RP, Urteil vom 17. Januar 2018 – 8 C 11083/17.OVG –).
Der Erlass der Satzung war erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB.
Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dies eröffnet der Gemeinde ein sehr weites planerisches Ermessen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – 4 BN 15.99 –, BRS 62 Nr. 19 und juris, Rn. 4 f.; Beschluss vom 17. Mai 1995 – 4 NB 30.94 –, BRS 57 Nr. 2 und juris, Rn. 11). Die Gemeinde ist dabei grundsätzlich nicht daran gehindert, hinreichend gewichtige private Belange zum Anlass für die Aufstellung eines Bebauungsplanes zu nehmen und sich dabei auch an den Wünschen Privater zu orientieren, solange sie damit zugleich auch städtebauliche Belange und Zielsetzungen verfolgt. Lediglich wenn die Gemeinde mit ihrer Zielsetzung ausschließlich private Interessen verfolgt, setzt sie das ihr zur Verfügung gestellte Planungsinstrumentarium des Baugesetzbuches in zweckwidriger Art und Weise ein mit der Folge der Unzulässigkeit einer solchen Gefälligkeitsplanung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 2006 – 4 BN 9.07 –, BRS 71 Nr. 16 und juris, Rn. 6; OVG RP, Urteil vom 20. Januar 2010 – 8 C 10725/09.OVG –, juris, Rn. 22 sowie zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Urteil vom 8. März 2017 – 8 C 11194/16 –; zur Anwendung der Grundsätze über die Gefälligkeitsplanung bei der Ergänzungssatzung: Söfker, a.a.O.). Es liegt auf der Hand, dass eine Planung, die durch hinreichende städtebauliche Gründe getragen und deshalb im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist, auch privaten Interessen dienen und durch private Interessenträger angestoßen sein kann (BVerwG, Beschluss vom 30. Dezember 2009 – 4 BN 13.09 –, beck-online). Die Erforderlichkeit der Planung wäre in diesen Fällen nur dann zu verneinen, wenn eine positive städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um in Wahrheit andere als städtebauliche Ziele zu verfolgen (BVerwG a.a.O.). Ob eine bauleitplanerische Maßnahme als nur vorgeschoben anzusehen ist, um in Wahrheit andere als städtebauliche Ziele zu verfolgen, lässt sich nur anhand aller konkreten Umstände beantworten (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 – 4 C 48.86 –, beck-online – zur Negativplanung –). Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass § 1 Abs. 3 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke setzt, die allein grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (OVG RP, Urteil vom 30. August 2017 – 8 C 11787/16 –, BauR 2018, 62; OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2012 – 2 D 13/14.NE –, BauR 2014, 2042 und juris, Rn. 69 f).
Nach diesen Maßgaben liegt ein Verstoß gegen das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit der Bauleitplanung nicht vor. Bei der Ergänzungssatzung handelt es sich bei Berücksichtigung der konkreten Umstände und insbesondere der erläuternden Angaben des Vertreters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nicht um eine bloße Gefälligkeitsplanung, die privaten Interessen ohne städtebaulichen Bezug dient.
Allein die Tatsache, dass das Grundstück zweier einzelner Miteigentümer beplant wird und dort neues Baurecht geschaffen wird, schließt die städtebauliche Erforderlichkeit zunächst nicht aus (vgl. BayVGH, Urteil vom 28. November 2019 – 1 NE 19.1502 –, juris Rn. 16). Richtig ist zwar, dass – wie die Antragsteller betonen – der Wunsch der Grundstückseigentümer, auf ihrem Grundstück ein Wohnhaus zu errichten, auch ausweislich des städtebaulichen Vertrages vom 2. Juli 2018 den Anlass für die Einleitung des Verfahrens zur Aufstellung der Ergänzungssatzung gegeben hat. Das ist jedoch für sich genommen nicht zu beanstanden. Denn es liegt auf der Hand, dass häufig erst der Wunsch oder die Bereitschaft von Grundstückseigentümern, ihre Flächen einer Bebauung zuzuführen, das Bedürfnis nach einer Bauleitplanung auslöst. Der Gemeinde steht es grundsätzlich frei, aus städtebaulichen Gründen in der von ihr gewollten Weise auf Bauwünsche zu reagieren und diese zum Anlass zu nehmen, durch ihre Bauleitplanung entsprechende Baurechte zu schaffen, wenn das ihren städtebaulich motivierten Zielvorstellungen entspricht (vgl. insgesamt BayVerfGH, Entscheidung vom 23. Februar 2010 – Vf. 12-VII/09 –, beck-online).
Aus der Begründung der Ergänzungssatzung ergibt sich das städtebauliche Ziel, benötigte Wohnbauflächen durch eine zusätzliche Wohnbebauung im Anschluss an die vorhandene Bauzeile der A... Straße zu schaffen und damit in § 1 Abs. 6 Nr. 2 bis 4 BauGB genannten städtebaulichen Belangen – etwa den Wohnbedürfnissen der Bevölkerung und der Fortentwicklung vorhandener Ortsteile – Rechnung zu tragen. Dieses legitime städtebauliche Ziel (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 und 4 BauGB) ist nachvollziehbar. Soweit die Antragsteller auf andere beschlossene Bebauungspläne bzw. fehlenden Bedarf an Wohnbauflächen verweisen, gilt zunächst, dass es im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung grundsätzlich nicht darauf ankommt, ob es in anderen Ortsteilen noch freie Bauplätze gibt, auf denen Wohnbebauung (auch) möglich wäre (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 18. Februar 2016 – Vf. 5-VII-14 –, beck-online). Ungeachtet dessen hat der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vom 5. Mai 2020 die städtebauliche Idee aus der Satzungsbegründung verdeutlicht und dargelegt, es gebe im Gemeindegebiet eine nicht gesättigte Nachfrage nach Bauflächen und es bestehe seitens der Gemeinde erheblicher Erweiterungsbedarf, weshalb man anstrebe, mehr Bauland für die ortsansässige Bevölkerung auszuweisen. Er hat zur nicht gedeckten Nachfrage – unwidersprochen – im Einzelnen dargelegt, dass es 70 Bewerbungen für die Zuteilung von Bauplätzen in einem Baugebiet mit nur 26 Flächen gegeben habe. Diese Problemlage wird dadurch untermauert, dass die Antragsgegnerin den Antragstellern im Planverfahren am 27. Dezember 2018 mitteilte, dass ein anderer Bauplatz für die Eigentümer nicht zur Verfügung stehe, da die Bauflächen im Neubaugebiet „Vorstadt III“ bereits seit zwei Jahren für Bauwillige aus der Gemeinde reserviert seien.
In diese städtebauliche Idee, Bauplätze für die ortsansässige Bevölkerung zu schaffen, fügten sich der Bauwunsch der Eigentümer und die in diesem Zusammenhang in den Blick genommene frühere Überplanung der Fläche ein.
Soweit die Antragsteller monieren, dass die Planung weder Wohnbedürfnissen der „Bevölkerung“ noch „Familien“ dienen könne, weil es nur um ein einzelnes Grundstück im Eigentum eines einzelnen Ehepaares gehe, lässt dies die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung nicht entfallen. Die Ergänzungssatzung hat stets nur einzelne Flächen zum Gegenstand und darf nicht dazu dienen, größere Baugebiete zu planen. Dann aber kann ihr die Erforderlichkeit im Hinblick auf städtebauliche Ziele nicht mit der Begründung abgesprochen werden, dass einzelne Bauvorhaben zu wenig zur städtebaulichen Entwicklung beitragen könnten.
Dafür, dass diese Begründung mit der städtebaulichen Idee, Bauplätze zur Deckung der Nachfrage zu schaffen, nur vorgeschoben ist und es dem Gemeinderat allein darum gegangen wäre, den Eigentümern zu dem gewünschten Baurecht zu verhelfen und damit den Tauschvertrag aus dem Jahr 1990/1991 zu erfüllen, sieht der Senat vor allem angesichts des plausibel dargestellten Mangels an Bauplätzen im Gemeindegebiet und der naheliegenden Überlegung, die frühere Überplanung der Fläche erneut vorzunehmen, keine greifbaren Anhaltspunkte. Es ist nicht ersichtlich, dass der Tauschvertrag und sein Hintergrund in Wahrheit der alleinige Satzungsanlass gewesen wären. Dies ergibt sich auch nicht etwa daraus, dass aus der Einstellung des früheren Bebauungsplanverfahrens im Jahr 1994 darauf zu schließen wäre, dass der Planungswille zur Bebauung der jetzigen Satzungsfläche aufgegeben worden wäre. Dagegen spricht nämlich eindeutig, dass dieser Einstellung die – fehlerhafte – Annahme zugrunde lag, dass auf der Grundlage von § 33 BauGB alle Bauvorhaben in dem Baugebiet verwirklicht seien. Gegen eine Gefälligkeitsplanung spricht nicht zuletzt auch, dass der Bauwunsch der Eigentümer durch mehrere detaillierte Festsetzungen der Ergänzungssatzung eingeengt wird, etwa durch die zulässige Grundfläche, die zulässige Höhe der Bebauung und den einzuhaltenden Grenzabstand.
Die Ergänzungssatzung lässt zudem keine Abwägungsfehler erkennen.
Das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung abwägungsbeachtliche Belange nicht eingestellt oder fehlerhaft bewertet werden oder wenn der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gesetzlich gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (st. Rspr. des BVerwG, vgl. z.B. Urteil vom 23. November 2016 – 4 CN 2.16 –, BVerwGE 156, 336 und juris, Rn. 12; OVG RP, Urteil vom 12. April 2011 – 8 C 10056/11.OVG –, NVwZ-RR 2011, 638 und juris, Rn. 51 sowie Urteil vom 7. November 2018 – 8 C 10052/18.OVG –).
Die Einbeziehung der Flächen in den Innenbereich lässt hier keine Abwägungsfehler erkennen. Insbesondere hat die Antragsgegnerin die Belange der Antragsteller in Bezug auf die von ihnen befürchtete Verschattung bzw. die ausreichende Belichtung und Belüftung ihrer Grundstücksfläche im Blick gehabt. Das ergibt sich aus der Begründung zur Satzung, in der es heißt, die Festsetzung der Gesamthöhe der Baukörper sei erforderlich, um den Nachbarschutz im Hinblick auf die Besonnung und Belichtung zu gewährleisten (S. 10), auch die Festsetzung des Grenzabstands erfolgte ersichtlich im Hinblick auf den Nachbarschutz. Die Zumutbarkeit der Verschattung ist zwar planungsrechtlich mangels entsprechender Rechtsvorschriften nach gefestigter Rechtsprechung im Einzelfall zu beurteilen (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2005 – 4 A 4.04 –, beck-online; OVG Lüneburg, Urteil vom 26. Juli 2017 – 1 KN 171/16 –, beck-online). Was jedoch die Belichtung, Belüftung und Besonnung von Nachbargrundstücken anbelangt, hat die Beachtung des Abstandsflächenrechts indizielle Bedeutung für die Einhaltung des Rücksichtnahmegebots und für die Zumutbarkeit. Die Beachtung der landesrechtlich geregelten Abstandsflächen rechtfertigt regelmäßig die Annahme, dass damit zugleich die mit den Abstandsvorschriften verfolgten Regelungsziele (Vermeidung von Licht-, Luft- und Sonnenentzug) zumindest aus tatsächlichen Gründen auch im Hinblick auf das planungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme, das in die planerische Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB einzugehen hat, erreicht werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2015 – 8 B 10304.15 –, juris Rn. 5; OVG RP, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 8 A 11532/17.OVG – und Urteil vom 20. März 2018 – 8 A 11610/17.OVG –). Es ist nicht ersichtlich oder substantiiert vorgetragen, inwiefern hier – auch unter Berücksichtigung des Höhenunterschieds von etwa einem Meter – bei Festlegung eines Grenzabstands von 3,00 Metern und einer Firsthöhe der Baukörper von höchstens 8,00 Metern ein Ausnahmefall vorliegen sollte, in dem es trotz Einhaltung der landesrechtlichen Abstandsvorschriften zu rücksichtsloser Bebauung kommen sollte.
Ein Abwägungsfehler ergibt sich auch nicht daraus, dass der vorangegangene städtebauliche Vertrag gegen das Koppelungsverbot gemäß § 1 Abs. 3 BauGB verstieße oder aber die Antragsgegnerin sich etwa wegen vertraglicher Bindungen verpflichtet gesehen hätte, die Satzung zu beschließen, also sachfremde Erwägungen angestellt hätte. Ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot scheidet wegen des ausdrücklichen Hinweises im städtebaulichen Vertrag, dass keine Verpflichtung zur Aufstellung und zum Beschluss der Satzung begründet werde, wie auch wegen des vereinbarten Ausschlusses von Schadensersatzansprüchen aus. Ferner lässt sich auch – wie oben erläutert – anhand der Satzungsbegründung feststellen, dass die Gemeinde eigene Überlegungen zur städtebaulichen Erforderlichkeit angestellt hat, und dass sie – auch mit der Verwirklichung des früheren Planungswillens – nachvollziehbar eine städtebauliche Idee, nämlich die Schaffung von Bauplätzen wegen ungedeckter Nachfrage, verfolgte und nicht nur die mit den Verträgen verknüpften privaten Interessen im Blick hatte.
Eine geordnete städtebauliche Entwicklung ist auch im Hinblick auf die Darstellungen des Flächennutzungsplans gewährleistet. Das Erfordernis einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nach § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB schließt grundsätzlich mit ein, dass die Ergänzungssatzung den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht widerspricht (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand September 2019, § 34 Rn. 118b). Soweit man aus der Ausweisung der Satzungsfläche als Fläche für die Landwirtschaft im Flächennutzungsplan einen solchen Widerspruch ableiten will und die Abweichung nicht – wofür allerdings nach Ansicht des Senats vieles spricht – nach den Grundsätzen des Entwicklungsgebots (§ 8 Abs. 2 BauGB) als zulässig ansehen will, wäre dieser Verstoß gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB angesichts der kleinräumigen Umwidmung zu Wohnzwecken unbeachtlich.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 9.8.1 entsprechend des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, Anhang).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 34 Abs. 6 Satz 1, 13 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauGB
§§ 708 ff. ZPO
§ 33 BauGB
§ 11 BauGB
§ 59 VwVfG
§ 134 BauGB
§ 6 UmwRG
§ 34 BauGB
§ 1 BauGB
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 S. 2 BauGB
§ 13 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 87b Abs. 3 S. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 4 und Abs. 5 BauGB
§ 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB
§ 34 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 bis 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 bis 4 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 und 4 BauGB
§ 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 807
BVerwGE 156, 336
NVwZ-RR 2011, 638
4 CN 3.01
1 C 10970/08
4 CN 9.14
4 CN 1.98
4 NB 11.91
6 BN 2.00
8 C 10612/15
7 D 65/17
2 D 27/11
7 D 80/17
1 KN 29/17
4 C 9.77
2 D 103/10
1 KN 10/11
1 N 05.20
4 CN 2.10
8 C 11083/17
4 BN 15.99
4 NB 30.94
4 BN 9.07
8 C 10725/09
8 C 11194/16
4 BN 13.09
4 C 48.86
8 C 11787/16
2 D 13/14
1 NE 19.15
4 CN 2.16
8 C 10056/11
8 C 10052/18
4 A 4.04
1 KN 171/16
8 B 10304.15
8 A 11532/17
8 A 11610/17