Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-01-27, Aktenzeichen 4 S 703/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0127.4S703.25.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23.01.2025 - 14 K 2764/23 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Frage, ob eine private Arbeitszeitunterbrechung von 13 Minuten bei der Berechnung der Zeitspanne nach § 5 Abs. 1 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung (AZV), nach der die Arbeit nach spätestens sechs Stunden durch eine Ruhepause von mindestens 30 Minuten zu unterbrechen ist, einzubeziehen ist oder nicht.
Der Kläger steht als Beamter im Dienst der Beklagten und nimmt an der elektronischen Arbeitszeiterfassung beim Hauptzollamt U. teil. Am 15.07.2022 begann er seine Arbeit um 6:00 Uhr. Zwischen 7:10 Uhr und 7:23 Uhr unterbrach er sie und setzte sie sodann bis 12:20 Uhr fort. Im Zeiterfassungssystem wurde eine Ruhepause von 12:00 Uhr bis zum Ende seiner Arbeit um 12:20 Uhr, damit 20 Minuten, erfasst. Die sich aus dem Zeitraum von 6:00 Uhr und 12:00 Uhr ergebende tatsächlich geleistete Arbeitszeit für diesen Tag wurde mit 5 Stunden und 47 Minuten erfasst (sechs Stunden abzüglich der Arbeitsunterbrechung von 13 Minuten).
Mit Schreiben vom 24.08.2022 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Korrektur der Zeiterfassungsdaten für den 15.07.2022. Die aus privaten Gründen vorgenommene Arbeitsunterbrechung zwischen 07:10 Uhr und 07:23 Uhr stelle mangels Mindestdauer von 15 Minuten keine Ruhepause im Sinne von § 5 Absatz 1 AZV dar, sondern eine sonstige Arbeitsunterbrechung. Gemäß § 5 Absatz 1 AZV sei die Arbeit nach spätestens sechs Stunden zu unterbrechen. Gearbeitet habe er wie in dem Zeitnachweis angegeben. Die rechnerisch richtige Netto-Arbeitszeit betrage demnach 6 Stunden und 7 Minuten. Sechs Stunden Arbeit seien erst um 12:13 Uhr vollendet gewesen, da die Arbeitsunterbrechung kraft ihrer Natur keine Arbeit, sondern eine Unterbrechung der Arbeit darstelle. Da mangels der vorliegenden Voraussetzungen die nicht in Anspruch genommenen Ruhepausen gemäß § 5 Abs. 2 AZV nicht auf die Arbeitszeit angerechnet würden, sei die sechsstündige Arbeitszeit lediglich um die überschreitenden sieben Minuten zu kürzen. Die übrigen sechs Stunden tatsächlich geleisteter Arbeitszeit seien anzurechnen.
Mit Bescheid vom 03.11.2022 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Der automatische Zeitabzug bei Nichtinanspruchnahme der gesetzlichen Pausenzeiten sei in § 7 Abs. 3 der Dienstvereinbarung über die flexible Arbeitszeit beim Hauptzollamt U. zwischen der Leitung des Hauptzollamts U. und dem örtlichen Personalrat beim Hauptzollamt (im Folgenden: DV Flex) geregelt. Würden demnach die gesetzlichen Pausenzeiten nicht oder nicht vollständig in Anspruch genommen, werde gemäß § 7 Abs. 3 DV Flex der Anteil, der die Arbeitszeitgrenze von sechs Stunden übersteige, von der geleisteten Arbeitszeit abgezogen. Der Begriff "Arbeitszeitgrenze" in § 7 Abs. 3 DV Flex impliziere, dass allein auf eine arbeitsschutzrechtliche Betrachtung abzustellen sei. Hiervon zu trennen sei die Frage der Anrechenbarkeit geleisteter Arbeitszeit auf die geschuldete wöchentliche Arbeitszeit, für welche als solche keine derartige Grenze existiere. Aus arbeitsschutzrechtlicher Sicht blieben Ruhepausen unter 15 Minuten aber grundsätzlich unberücksichtigt, weil andernfalls die erforderliche Regeneration nicht gewährleistet werde.
Mit Schreiben vom 29.11.2022 legte der Kläger dagegen Widerspruch ein und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass Zeiten, während derer ein Arbeitnehmer weder arbeite noch seine Arbeitsleistung vertragsgemäß anbiete, sondern privaten Tätigkeiten folge, keine Arbeit und damit auch keine Arbeitszeit seien. Die Arbeitsunterbrechung sei weder auf die Arbeitszeit noch auf die Ruhepausenzeit anzurechnen. Sie mindere entweder das vorhandene Arbeitszeitkonto oder müsse nachgearbeitet werden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 06.09.2023 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Das Bundesfinanzministerium habe mit Erlass vom 19.08.2019 das Informationstechnikzentrum Bund (ITZBund) angewiesen, von der bis dahin im Personalverwaltungssystem der Bundeszollverwaltung (im Folgenden: PVSplus) hinterlegten Pausenbetrachtung im Sinne einer Tagesbetrachtung Abstand zu nehmen und die Pausenberechnung künftig entsprechend des § 5 Abs. 1 AZV sowie des § 4 Arbeitszeitgesetz (ArbZG) in PVSplus zu hinterlegen. Nach Erreichen der gesetzlich festgelegten 6- bzw. 9-Stunden-Grenze werde die geforderte Mindestpause abgezogen, soweit bis dahin nicht bereits Ruhepausenzeiten, die in Zeitabschnitte von jeweils 15 Minuten aufgeteilt werden könnten, vorlägen. Dies habe das Kompetenzzentrum für Personalverwaltung und Systemsteuerung (KPVS) beim ITZBund zum 01.11.2020 durch die Implementierung eines neuen Zeitbewertungsschemas in PVSplus umgesetzt. Die Vorgaben zu den konkreten technischen Anpassungen in PVSplus habe das Bundesfinanzministerium dem ITZBund gegenüber per Erlass vom 28.08.2020 hinsichtlich der Pausenbewertung von Abwesenheiten unter 15 Minuten formuliert. Dort sei festgelegt, dass Arbeitsunterbrechungen bzw. Abwesenheiten unter 15 Minuten als Gehen- und Kommen-Buchungen auszuweisen und weder als Ruhepausenzeiten auszuweisen noch als Arbeitszeit anzurechnen seien. Die Arbeitsunterbrechung mindere also entweder vorhandenes Zeitguthaben oder müsse nachgearbeitet werden. Der Erlass regele weiter, dass die gesetzlichen Pausenzeiten gemäß Arbeitszeitgesetz und Arbeitszeitverordnung nach 6 Stunden 30 Minuten bzw. 9 Stunden weitere 15 Minuten im Zeitnachweis auszuweisen seien und der dort bislang verwendete Begriff Pause in Ruhepause zu ändern sei. Erfasste Abwesenheiten könnten auf die Pausenzeit angerechnet werden, wenn sie mindestens 15 Minuten dauerten. Flexible Arbeitszeitmodelle gäben den Beschäftigten eine hohe Arbeitszeitsouveränität und ermöglichten ihnen in gewissem Rahmen, selbst zu bestimmen, wann sie die geschuldete Dienst-/Arbeitsleitung erbringen. Zugunsten der Beschäftigten dulde der Dienstherr Pausen, die kürzer seien als 15 Minuten. Die 13-minütige Arbeitsunterbrechung des Klägers unterbreche seine zu berücksichtigende Arbeitszeit jedoch nicht. Die gesetzliche Pause müsse daher anteilig berücksichtigt werden, sodass im Ergebnis die Berechnung korrekt durchgeführt worden sei.
Mit Urteil vom 23.01.2025 – 14 K 2764/23 – hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen der Klage stattgegeben. Ein Anspruch auf Korrektur des Arbeitszeitnachweises ergebe sich aus den allgemeinen Besoldungs- und Arbeitszeitgrundsätzen in Verbindung mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die in § 78 BBG und verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet sei. Ein Anspruch könne auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben gemäß § 242 BGB hergeleitet werden, der als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch im öffentlichen Recht anwendbar sei. Die Arbeitszeitunterbrechung von 13 Minuten sei keine "Arbeitszeit" gemäß § 5 Abs. 1 AZV. Sie sei daher bei der Berechnung der Zeitspanne, nach der eine Ruhepause erforderlich sei, nicht zu berücksichtigen. Aus § 5 Abs. 1 Satz 3 AZV folge, dass Ruhepausen mindestens 15 Minuten dauern müssten, so dass die Arbeitsunterbrechung des Klägers von 13 Minuten keine Ruhepause nach § 5 Abs. 1 AZV gewesen sei. Daraus könne aber nicht im Umkehrschluss gefolgert werden, dass die 13-minütige Unterbrechung des Klägers bei der Berechnung der Zeitspanne, nach der eine Ruhepause erforderlich sei (sog. Arbeitszeitgrenze), einbezogen werden müsse. Diese kurzzeitige Unterbrechung sei keine "Arbeit" im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 AZV. Dies ergebe sich daraus, dass der Kläger während dieser Unterbrechung keine Dienstpflichten erfüllt habe und die Unterbrechung auch privat veranlasst gewesen sei, etwa im Gegensatz zu einer dienstlich veranlassten Unterbrechung zur Auszeit vom Bildschirm. Auch das Heranziehen des unionsrechtlichen Begriffs der Arbeitszeit spreche gegen die Bewertung der privaten kurzzeitigen Arbeitszeitunterbrechung als Arbeitszeit im Sinne des § 5 Abs. 1 AZV. Auch Sinn und Zweck des Arbeitszeit- und Ruhepausensystems würden für eine solche Auslegung sprechen. Entgegen der Auffassung des Klägers könnte das Arbeitszeitgesetz nicht zur Auslegung herangezogen werden, da dieses nicht auf Beamte anwendbar sei und auch selbst keine eindeutige Definition der Arbeitszeit enthalte. Dafür, die Arbeitsunterbrechung nicht als Arbeitszeit anzurechnen, spreche der Wortlaut des § 7 Abs. 3 DV Flex, wonach nicht in Anspruch genommene Ruhepausen von der "geleisteten" Arbeitszeit abgezogen würden.
Gegen das ihr am 13.03.2025 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 08.04.2025 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt und mit Schriftsatz vom 29.04.2025 begründet. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die kurzzeitige Arbeitsunterbrechung unter 15 Minuten "Nichtarbeitszeit" nach § 5 Abs. 1 AZV sei, greife zu kurz. § 5 Abs. 2 AZV, wonach Ruhepausen von mehr als 15 Minuten nicht auf die Arbeitszeit angerechnet werden, könnte entnommen werden, dass damit Arbeitsunterbrechungen von weniger als 15 Minuten keine Ruhepausen seien und im Umkehrschluss daher Arbeitszeit seien. Diese Auslegung werde durch das Rundschreiben des Bundesinnenministeriums vom 24.02.2006 mit seinen Hinweisen zur Arbeitszeitgesetz, bekanntgegeben mit dem Erlass des Bundesfinanzministeriums vom 27.02.2006, verbindlich vorgegeben (vgl. Ziff. IV Abs. 2). Diesem komme der Charakter einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu. Diese Auslegung ergebe sich auch aus dem Sinn und Zweck der Arbeitszeitverordnung, die mit angemessenen Ruhepausen Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten gewährleisten solle. Zudem diene die Pausenregelung dazu, die Qualität der Arbeitsleistung der Beschäftigten auf einem adäquaten Level zu halten. Die Länge der Ruhepausen sei klar bestimmt. Eine Ruhepause sei ein Zeitabschnitt von 30 bzw. 45 Minuten, der auch in einzelne Zeitabschnitte von jeweils 15 Minuten aufgeteilt werden könne. Die 13-minütige Arbeitsunterbrechung des Klägers müsse daher bei der Berechnung der Zeitspanne, nach der eine Ruhepause erforderlich war, mitgezählt werden. Das Verwaltungsgericht stelle auf den möglichen Erholungseffekt einer Arbeitsunterbrechung auch unter 15 Minuten ab. Dies führe zu einer Einzelfallbewertung der jeweiligen Unterbrechungen, sei aber nicht sinnvoll, da der Gesetzgeber in § 5 Abs. 1 AZV gerade festgelegt habe, dass angemessene Ruhepausen mindestens 15 Minuten betragen müssten. Flexible Arbeitszeitmodelle ermöglichten den Beschäftigten eine hohe Arbeitszeitsouveränität. Zu ihren Gunsten werde darauf verzichtet, die zeitliche Lage von Ruhepausen sowie sonstigen Arbeitsunterbrechungen vorzugeben. Dieses Arbeitszeitmodell habe es dem Kläger ermöglicht, seine Arbeitszeit in den u.a. durch die Dienstvereinbarung über flexible Arbeitszeit definierten Grenzen selbst zu bestimmen, der mit der Arbeitsunterbrechung von 13 Minuten eine Abwesenheit gewählt habe, welche dem vorgesehenen Mindestumfang einer Ruhepause nicht genüge, so dass sie auf die Berechnung der Zeitspanne (Arbeitszeitgrenze) einzubeziehen gewesen sei. Schließlich überzeuge es nicht, § 7 Abs. 3 DV Flex dahingehend auszulegen, dass dem Kläger die private Arbeitsunterbrechung nicht auf die Arbeitszeit, nach der eine gesetzliche Ruhepause vorgesehen ist, anzurechnen sei, da die Dienstvereinbarung über die flexible Arbeitszeit von "geleisteter" Arbeitszeit spreche und der Kläger während der Kurzpause gerade keine Arbeit geleistet habe. Bei der Dienstvereinbarung über die flexible Arbeitszeit handele es sich um die Dienstvereinbarung, die zwischen der Leitung des Hauptzollamts U. und dem örtlichen Personalrat beim Hauptzollamt U. geschlossen worden sei. Sie sei wie ein Gesetz auszulegen. Wie die Leitung des Hauptzollamts ihre eigene Dienstvereinbarung ausgelegt haben wolle, gehe eindeutig aus ihrer Bewertung des hier zu entscheidenden Sachverhalts hervor. Sie habe sich an die durch das BMI-Rundschreiben vorgegebene Auslegung der Arbeitszeitverordnung gebunden gefühlt. Auch sei ihr diese nun zu entscheidende Situation beim Abschluss der Vereinbarung nicht bewusst gewesen. Die Vereinbarung, die die Leitung des Hauptzollamts in der Dienstvereinbarung getroffen habe, könne nicht anders auszulegen sein, als durch die Leitung beabsichtigt.
Die Beklagte beantragt sachdienlich ausgelegt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23.01.2025 - 14 K 2764/23 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Annahme der Beklagten, dass eine Arbeitsunterbrechung von unter 15 Minuten keine Ruhepause und daher zwingend Arbeit sei, widerspreche schon dem Wortlaut der Arbeitszeitverordnung. Soweit sie sich auf das verbindliche Rundschreiben des Bundesfinanzministeriums stütze, sei dieses nur eine Verwaltungsvorschrift und keine Rechtsnorm. Auch das Abstellen auf den Sinn und Zweck der Arbeitszeitverordnung sei nicht zweckmäßig, da es nicht um die Frage gehe, ob eine kurzzeitige Arbeitsunterbrechung von unter 15 Minuten eine Ruhepause sei. Es gehe stattdessen um die Frage, ob diese Unterbrechung Arbeitszeit sei. Unzutreffend sei auch, ob bei der Betrachtung als Arbeitsunterbrechung in jedem
konkreten Einzelfall betrachtet und bewertet werden müsse, ob ein Erholungseffekt eingetreten sei. Denn die Abgrenzung sei formal und materiell eindeutig: stehe der Beamte dem Dienstherrn zur Erfüllung von Dienstpflichten zur Verfügung, so handele es sich um Arbeitszeit. Unterbreche er für einen Zeitraum von wenigstens 15 Minuten die Erfüllung seiner Dienstpflichten, so sei dies Pausenzeit. Sei weder das eine noch das andere einschlägig, handele es sich weder um Arbeits- noch um Pausenzeit. Warum hier konkret ein Erholungseffekt geprüft werden müsse, erschließe sich nicht. Weder bei einer Pausenzeit nach § 5 Abs. 1 AZV noch bei einer Ruhenszeit nach § 5 Abs. 3 AZV oder bei einem Erholungsurlaub werde geprüft, ob sich der Beamte tatsächlich erhole oder nicht. Entscheidend sei jeweils, ob er von der Erfüllung seiner Dienstpflichten freigestellt sei. Die in der Arbeitszeitverordnung und der Dienstvereinbarung über die flexible Arbeitszeit festgelegten Zeiten ab mehr als 15 Minuten seien eindeutig. Zudem könne die Beklagte sich nicht darauf berufen, dass die Auslegung des Verwaltungsgerichts nicht dem Willen der Leitung des Hauptzollamts entspreche. Empfangsbedürftige Willenserklärungen seien nach dem objektiven Empfängerhorizont auszulegen.
Dem Senat liegen die elektronisch geführten Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
I. Die Berufung der Beklagten ist infolge ihrer Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht eingelegt (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und begründet (§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO) worden.
II. Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Die als kombinierte Anfechtungs- und allgemeine Leistungsklage statthafte Klage ist zwar zulässig, jedoch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm weitere 13 Minuten Arbeitszeit für den 15.07.2022 angerechnet werden. Der Bescheid der Beklagten vom 03.11.2022 und deren Widerspruchsbescheid vom 06.09.2023 sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit des Klägers bestimmt sich nach dem auf der Ermächtigungsgrundlage des § 87 Abs. 3 BBG ergangenen § 3 Abs. 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des Bundes vom 23.02.2006 (Arbeitszeitverordnung – AZV –, BGBl. I S. 427). Die Arbeitszeitverordnung lässt im Interesse eines flexiblen Personaleinsatzes verschiedene Modelle der Arbeitszeitgestaltung zu, ohne auf das Arbeitszeitvolumen der vollzeitbeschäftigten Bundesbeamten Einfluss zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -, juris Rn. 14). Wenn der Dienstherr sich nach Maßgabe der Arbeitszeitverordnung für ein flexibles Arbeitszeitmodell entscheidet und die Beamtinnen und Beamte ihre Arbeitszeit mittels eines automatisierten Zeiterfassungssystems selbst erfassen, muss er dafür sorgen, dass die hierfür verwendeten Systeme die Arbeitszeit entsprechend den gesetzlichen Regelungen ausweisen, und erforderlichenfalls die Arbeitszeit dort korrigieren, wo sie das System unrichtig erfasst hat. Werden entsprechende Regelungen im Rahmen von Dienstvereinbarungen getroffen, muss der Dienstherr deren Einhaltung gewährleisten (vgl. zur Geltung der Dienstvereinbarungen: BVerwG, Beschluss vom 08.06.2023 - 5 P 3.22 -, juris Rn. 19).
2. Ein Anspruch des Klägers auf Korrektur des Arbeitszeitnachweises und Gutschrift weiterer 13 Minuten für den 15.07.2022 scheidet jedoch aus, da seine Arbeitszeit für diesen Tag korrekt erfasst worden ist entsprechend den Vorgaben des § 87 Abs. 3 BBG i.V.m § 5 Abs. 1 AZV sowie den Dienstvereinbarungen über die flexible Arbeitszeit (DV Flex) und zur automatisierten Zeiterfassung (DV PVSplus), die die Leitung des Hauptzollamts Ulm und der örtliche Personalrat (in Person des Klägers) am 14.01.2022 geschlossen haben und die nach § 11 DV PVSplus bzw. § 12 DV Flex jeweils zum 01.02.2022 in Kraft getreten sind.
Der Begriff der Arbeitszeit wird weder im Bundesbeamtengesetz noch in der Arbeitszeitverordnung definiert. Er entspricht dem unionsrechtlichen Begriffsverständnis und ist kontinuierlich an die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union anzupassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.10.2022 - 2 C 7.21 -, juris Rn. 20 m.w.N.). Gemäß Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (RL 2003/88/EG) ist unter Arbeitszeit jede Zeitspanne zu verstehen, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt. Ruhezeit ist gemäß Art. 2 Nr. 2 RL 2003/88/EG jede Zeitspanne außerhalb solcher Arbeitszeit. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs schließen diese beiden Begriffe einander aus (EuGH, Urteile vom 11.11.2021 - C-214/20 -, juris Rn. 35 und vom 30.10.2025 - C-373/24 -, juris Rn. 53 ff.; ebenso BVerwG, Urteil vom 13.10.2022 - 2 C 7.21 -, juris Rn. 8). In der Rechtsprechung ist überdies geklärt, dass auch Beamtinnen und Beamte Arbeitnehmer im Sinne der RL 2003/88/EG sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, juris Rn. 11 m.w.N.). In Umsetzung der RL 2003/88/EG regeln im nationalen Recht § 87 BBG und die Arbeitszeitverordnung die Arbeitszeit, die der Beamte für das ihm übertragene Hauptamt aufzuwenden hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 30.05.1972 - 2 C 39.70 -, DÖD 1972, 233 und vom 19.04.2018 - 2 C 40.17 -, BVerwGE 161, 377 Rn. 13). Erfasst ist damit die im Dienst abgeleistete Zeit (vgl. Biktrine/Schollendorf, in: BeckOK Beamtenrecht Bund, 39. Ed., Stand 01.10.2024, § 87 Rn. 10 ff.). Der geschuldete Dienst bestimmt sich nach der formalen Dienstleistungspflicht des Beamten, während eines bestimmten Zeitraums an einem bestimmten Ort die jeweils übertragenen Dienstpflichten zu erfüllen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -, juris m.w.N.). Abweichend von der gesetzlich vorgesehenen Höchstarbeitszeit von wöchentlich 44 Stunden in § 87 Abs. 1 BBG sieht § 3 Abs. 1 Satz 1 AZV 41 Wochenarbeitsstunden als Höchstmaß vor. Die regelmäßige tägliche Arbeitszeit sowie deren Beginn und Ende sind nach § 4 Satz 1 AZV festzulegen. Hierbei dürfen 13 Stunden einschließlich der Pausen nicht überschritten werden (§ 4 Satz 2 AZV). Die Arbeit ist gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 AZV spätestens nach sechs Stunden durch eine Ruhepause von mindestens 30 Minuten zu unterbrechen. Nach mehr als neun Stunden beträgt die Ruhepause insgesamt mindestens 45 Minuten. Ruhepausen können in Zeitabschnitte von jeweils 15 Minuten aufgeteilt werden. Sie werden gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 AZV grundsätzlich nicht auf die Arbeitszeit angerechnet.
Für die Beschäftigten des Hauptzollamts U. gelten darüber hinaus die Regelungen der Dienstvereinbarungen über die flexible Arbeitszeit und zur automatisierten Zeiterfassung DV Flex und DV PVSplus. Eine Dienstvereinbarung schafft als Akt dienststelleninterner Rechtsetzung (Normenvertrag) für die Dienststelle und deren Beschäftigte unmittelbar geltendes Recht in der Weise, dass alle gegenwärtig oder künftig in der Dienststelle Beschäftigten vom Dienststellenleiter nach ihren Vorschriften behandelt werden müssen (BVerwG, Beschluss vom 27.06.2019 - 5 P 2.18 -, BVerwGE 166, 97 Rn. 36.). Weil Dienstvereinbarungen mit ihrer die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen oder der Beschäftigungsverhältnisse der Beschäftigten normativ gestaltenden Wirkung im Bereich des Personalvertretungsrechts dieselbe Funktion wie Betriebsvereinbarungen im Rahmen der Betriebsverfassung haben, sind sie ebenso wie diese wie Gesetze auszulegen. Maßgeblich ist der im Wortlaut zum Ausdruck kommende Wille der Parteien und der von ihnen beabsichtigte Sinn und Zweck der Regelung, soweit dieser im Wortlaut noch Niederschlag gefunden hat. Ferner ist der Gesamtzusammenhang der Regelungen in den Dienstvereinbarungen von Bedeutung (BVerwG, Beschluss vom 08.06.2023 - 5 P 3.22 -, juris Rn. 19 m.w.N.). Nach § 2 Abs. 1 DV Flex nehmen grundsätzlich alle Beschäftigten des Hauptzollamts U. an der flexiblen Arbeitszeit teil. Die Arbeitszeiterfassung erfolgt gemäß § 1 Abs. 2 DV Flex - entsprechend den Regelungen der Dienstvereinbarung zur automatisierten Zeiterfassung - durch das System PVSplus in der Komponente Zeitwirtschaft (PT). Innerhalb der Rahmenarbeitszeit nach § 5 Abs. 1 DV Flex bestimmen die Beschäftigten grundsätzlich eigenständig in PVSplus Dienst-/Arbeitsbeginn und Dienst-/Arbeitsende unter Berücksichtigung der Regelung zur Funktionszeit (§ 5 Abs. 2 DV Flex). Nach § 3 Abs. 2 DV PVSplus sind neben Beginn und Ende des Dienstes bzw. der Arbeit das zwischenzeitliche Verlassen der Dienstliegenschaft aus dienstlichen Gründen (a), bei stundenweiser Dienst- bzw. Arbeitsbefreiung (b) und aus privaten Gründen, auch bei Pausen (c) zu erfassen. Nach § 7 Abs. 1 DV Flex gelten die gesetzlichen Pausenregelungen des § 5 Abs. 1 AZV. Die Präambel der Dienstvereinbarung formuliert als Ziel eine möglichst weitgehende Flexibilisierung der Arbeitszeit bei uneingeschränkter Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Hauptzollamts U. Sie soll den gestiegenen Anforderungen an die Flexibilisierung der Arbeitszeit Rechnung tragen, ohne die höchste Priorität einer reibungslosen Aufgabenerledigung in Frage zu stellen.
3. Dies zu Grunde gelegt ist die tägliche Arbeitszeit des Klägers am 15.07.2022 korrekt erfasst worden. Er hat – dies steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit – gemäß der Arbeitszeiterfassung nach § 3 Abs. 2 DV PVSplus – die Arbeit um 06:00 Uhr begonnen. Ihm musste bei seinem von ihm nach § 3 Abs. 2 DV PVSplus erfassten Arbeitsende um 12:20 Uhr eine Mindestpausenzeit von 20 Minuten abgezogen werden, weil die Arbeit spätestens nach sechs Stunden zu unterbrechen ist und diese Grenze für den automatischen Pausenabzug um 12:00 Uhr erreicht war. Da sein Dienstende an dem Tag in den Zeitraum der gesetzlichen Mindestpause von 30 Minuten gefallen ist, sind ihm nur 20 Minuten abzuziehen. Entgegen der Ansicht des Klägers und des Verwaltungsgerichts führt eine private Arbeitsunterbrechung von weniger als 15 Minuten für die Berechnung des Zeitpunkts, zu dem der Kläger spätestens eine Ruhepause von 30 Minuten einlegen muss (Arbeitszeitgrenze), nicht zum Hinausschieben dieses Zeitpunkts. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob es sich bei der privaten Arbeitsunterbrechung zwischen 7:10 Uhr und 7:23 Uhr um Arbeitszeit im Sinne der Erfüllung der Dienstpflichten handelt oder nicht. Entscheidend für die Berechnung, wann die erste obligatorische Ruhepause nach § 5 Abs. 1 AZV zu erfolgen hat, ist, dass die um 6:00 Uhr begonnene Arbeit nicht in relevanter Weise – nämlich für die Mindestdauer einer Ruhepause von 15 Minuten – unterbrochen worden ist. Eine kürzere Arbeitsunterbrechung hat auf die Berechnung der Arbeitszeitgrenze und damit den automatischen Pausenabzug – dessen grundsätzliche Zulässigkeit hier nicht im Streit steht – keinen Einfluss.
a) Für diese Auslegung spricht bereits der Wortlaut des § 5 Abs. 1 Satz 1 AZV und des gleichlautenden § 7 Abs. 1 Satz 2 DV Flex, die bereits den Begriff der Arbeitszeit nicht verwenden. Danach ist die Arbeit spätestens nach sechs Stunden durch eine Ruhepause von mindestens 30 Minuten zu unterbrechen. Eine "Stunde" beschreibt eine Zeiteinheit, was gegen die Addition der reinen Arbeitszeit zur Berechnung der Arbeitszeitgrenze spricht. Vielmehr folgt daraus, dass dieser Zeitpunkt dadurch errechnet wird, dass zum Zeitpunkt des Beginns der Arbeit sechs Stunden addiert werden. Sodann ist nach dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 AZV bzw. § 7 Abs. 1 Satz 2 und 4 DV Flex zu ermitteln, ob die Arbeit durch eine relevante Ruhepause unterbrochen worden ist. Denn nicht jede Ruhepause im Sinne des § 2 Nr. 15 AZV ist geeignet, die Arbeit nach § 5 Abs. 1 Satz 1 AZV bzw. § 7 Abs. 1 Satz 2 DV Flex in relevanter Weise zu unterbrechen. Nach § 2 Nr. 15 AZV ist eine Ruhepause als derjenige Zeitraum definiert, in dem Beamtinnen und Beamte keinen Dienst leisten. Sie unterliegt nach der klaren Definition des § 2 Nr. 15 AZV keiner Mindestdauer (vgl. in diesem Sinne aber wohl: Kahlen, in: Böhle: Kommunales Personal- und Organisationsmanagement, 2. Aufl. 2022, § 29 Rn. 577). Erst bei der Beurteilung einer Ruhepause im Sinne des § 5 Abs. 1 AZV – mithin einer Ruhepause, die geeignet ist, die Arbeit zu unterbrechen – ist deren Länge entscheidend. Eine Arbeitsunterbrechung unter 15 Minuten ist bei der Berechnung der Arbeitszeitgrenze damit irrelevant.
b) Dieses Auslegungsergebnis entspricht auch dem Sinn und Zweck der Norm. Die in § 5 Abs. 1 Satz 1 AZV und § 7 Abs. 1 DV Flex normierte Arbeitszeitgrenze ist arbeitsschutzrechtlicher Natur. Hiervon zu trennen ist die Frage, welche Zeiten auf die geschuldete wöchentliche Arbeitszeit anzurechnen sind. Wie das Verwaltungsgericht überzeugend ausführt, handelt es sich bei der privaten Arbeitsunterbrechung nicht um Arbeitszeit im Sinne einer formalen Dienstleistungserbringung. Denn es bestand weder eine dienstliche Veranlassung für die Unterbrechung der Arbeit, noch unterlag der Kläger während dieser Zeit Einschränkungen von solcher Art, die objektiv gesehen ganz erheblich seine Möglichkeit beschränkten, die Zeit frei zu gestalten. Vielmehr erfüllt die Arbeitsunterbrechung die Voraussetzungen einer Ruhepause im Sinne des § 2 Nr. 15 AZV. Aus diesem Grund ist die private Unterbrechung auch nicht auf die geschuldete wöchentliche Arbeitszeit anzurechnen. Dass diese Zeitspanne auf die Berechnung der Arbeitszeitgrenze trotzdem keinen Einfluss hat, stellt indes keinen Widerspruch dar. Das Arbeits- und Ruhepausensystem dient dem Gesundheitsschutz der Beamtinnen und Beamten und soll sie vor übermäßiger Belastung schützen. Dies ergibt sich bereits aus Art. 1 Abs. 1 RL 2003/88/EG. Unionsrechtlich vorgegeben ist dabei eine Ruhepause bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden (Art. 4 RL 2008/33/EG). Die Einzelheiten werden von den Mitgliedstaaten festgelegt. Der Verordnungsgeber bringt in Umsetzung dieser Vorgabe in § 5 Abs. 1 AZV zum Ausdruck, dass nicht jede Ruhepause im Sinne des § 2 Nr. 15 AZV geeignet ist, den notwendigen Erholungseffekt herbeizuführen, sondern eine Mindestlänge von 15 Minuten eingehalten werden muss. Dieselbe Wertung liegt auch § 7 Abs. 1 DV Flex zu Grunde. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es dabei darauf ankommt, ob eine Arbeitsunterbrechung unter 15 Minuten nicht auch zu einer gewissen Erholung führen kann. Ein flexibles Arbeitszeitmodell ermöglicht es den Beschäftigten, über die Gestaltung der täglichen Arbeitszeit unter Beachtung festgelegter Grundregeln selbst zu entscheiden. Entscheidet sich ein Beamter dafür, die Arbeit für einen Zeitraum zu unterbrechen, der nicht gleichzeitig die Voraussetzung des kleinsten Zeitabschnitts einer relevanten Ruhepause im Sinne des § 5 Abs. 1 AZV erfüllt, nimmt er damit in Kauf, dass diese Zeit weder auf die wöchentliche Arbeitszeit angerechnet werden kann, noch bei der Ruhepausenbetrachtung relevant wird. Dass Beamtinnen und Beamte in der Zeit einer privaten Arbeitsunterbrechung nicht dem Schutzzweck der Arbeitszeitverordnung unterlägen, da sie keiner Arbeitsbelastung ausgesetzt seien, von der sie sich durch Pausen erholen müssten (UA. S. 11), wie das Verwaltungsgericht ausführt, teilt der Senat hingegen nicht. Diese Betrachtung würde zur Verschiebung der Arbeitszeitgrenze für den Zeitraum einer privaten Arbeitsunterbrechung nach hinten führen. Ein Verschieben der Arbeitszeitgrenze ist im System des § 5 Abs. 1 Satz 1 AZV – wie die oben dargestellte Berechnung der Arbeitszeitgrenze zeigt – nicht angelegt. Selbst eine Ruhepause von 15 Minuten innerhalb von sechs Stunden unterbricht die Arbeit im Sinne des § 5 Abs.1 Satz 1 AZV nur, ohne eine Verschiebung der Arbeitszeitgrenze nach hinten zu bewirken. Auch in diesem Fall führt die bereits eingelegte relevante Ruhepause nur zur Reduktion der verbleibenden Mindestruhezeit. Ein Verschieben der Arbeitszeitgrenze wäre auch mit dem Schutzzweck der obligatorischen Ruhepausen nicht vereinbar. Dies wird deutlich bei einer hypothetischen Betrachtung von häufigen und kurzen privaten Arbeitszeitunterbrechungen, bei denen auch ein Erholungseffekt schwerlich eintreten dürfte, die aber zum Hinausschieben der Grenze in nicht unerheblichem Umfang führen würden, ohne dass dabei eine Ruhepause mit nennenswerter Erholung gewährleistet wäre. Würde ein Beamter beispielsweise innerhalb von sechs Stunden zwölf Pausen zu je fünf Minuten einlegen, würde dies bei Zugrundelegung der Auffassung des Klägers zum Hinausschieben der Arbeitszeitgrenze um eine volle Stunde führen. Dass die Beamtinnen und Beamten bei einer im Rahmen der flexiblen Arbeitszeit gestatteten privaten Arbeitsunterbrechung dennoch dem Schutzzweck der Arbeitszeitverordnung unterliegen, ergibt sich auch aus § 4 AZV. Denn danach sind die regelmäßige tägliche Arbeitszeit sowie deren Beginn und Ende festzulegen. Hierbei dürfen 13 Stunden einschließlich der Pausen nicht überschritten werden. Würde ein Beamter während der Zeiten kurzfristiger Arbeitsunterbrechungen nicht dem Schutzzweck der Arbeitszeitverordnung unterliegen, müssten diese Zeiten auch bei der Berechnung der täglichen Höchstgrenze unberücksichtigt bleiben. Auch hierin kommt zum Ausdruck, dass sich Arbeitszeit und (Ruhe-)Pausen im Sinne der Arbeitszeitverordnung dichotomisch gegenüberstehen.
c) Nichts anderes folgt aus § 7 Abs. 3 DV Flex. Entgegen der Ansicht der Beklagten kommt es bei der Auslegung der Vorschrift zwar nicht darauf an, wie die Leitung des Hauptzollamts U. sie subjektiv verstanden haben will. Maßgeblich ist vielmehr der im Wortlaut zum Ausdruck kommende Wille der Parteien und der von ihr beabsichtigte Sinn und Zweck der Regelung, soweit dieser im Wortlaut noch Niederschlag gefunden hat. Ferner ist der Gesamtzusammenhang der Regelungen in den Dienstvereinbarungen von Bedeutung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2023 - 5 P 3.22 -, juris, Rn. 19). Nach § 7 Abs. 3 DV Flex wird für den Fall, dass die gesetzlichen Pausenzeiten nicht oder nicht vollständig in Anspruch genommen werden, lediglich der Anteil, der die Arbeitszeitgrenze von sechs bzw. neun Stunden übersteigt, von der geleisteten Arbeitszeit abgezogen. Der Anteil der Arbeit, der die Arbeitszeitgrenze übersteigt, beträgt hier 20 Minuten, da die Arbeitszeitgrenze für den Kläger um 12:00 Uhr erreicht war. Aus dem systematischen Zusammenhang mit § 7 DV Flex ergibt sich, dass der Begriff "geleistete Arbeitszeit" des Abs. 3 rein arbeitsschutzrechtlich auszulegen ist. In diesem Sinne hat der Kläger nicht nur 6 Stunden und 7 Minuten Arbeitszeit geleistet, sondern 6 Stunden und 20 Minuten. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts würde durch die nachträgliche Verrechnung einer grundsätzlich unzulässigen Überschreitung der Arbeitszeitgrenze das Ziel des § 5 Abs. 1 AZV unterlaufen, da dadurch für die Ruhepausenregelung irrelevante Kurzpausen über den Tag verteilt am Ende verrechnet werden könnten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Beschluss
vom 27.01.2026
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 7,81 EUR festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren folgt aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Sie entspricht der Festsetzung durch das Verwaltungsgericht, gegen die keine Einwände erhoben wurden.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 BBG
§ 242 BGB
§ 11 DV
§ 12 DV
§ 87 BBG
§ 4 AZV
§ 7 DV
§ 5 Absatz 1 AZV
§ 5 Abs. 2 AZV
§ 7 Abs. 3 DV
§ 5 Abs. 1 AZV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 AZV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 AZV
§ 5 Abs. 3 AZV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 87 Abs. 3 BBG
§ 87 Abs. 1 BBG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AZV
§ 4 Satz 1 AZV
§ 4 Satz 2 AZV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 AZV
§ 2 Abs. 1 DV
§ 1 Abs. 2 DV
§ 5 Abs. 1 DV
§ 5 Abs. 2 DV
§ 3 Abs. 2 DV
§ 7 Abs. 1 DV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 DV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 AZV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 und 4 DV
§ 2 Nr. 15 AZV
§ 5 Abs.1 Satz 1 AZV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 161, 377
BVerwGE 166, 97
14 K 2764/23
2 C 14.03
5 P 3.22
2 C 7.21
2 RL 2003/88
2 C 10.12
2 C 39.70
2 C 40.17
5 P 2.18
1 RL 2003/88
4 RL 2008/33