Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-03, Aktenzeichen 1 K 1164/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2015:1103.1K1164.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinter-legung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten sich über die Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheides nach erfolgter Ersatzvornahme.
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus und einer Garage bebauten Grundstücks H.------straße 11 in Q. . Vor dem Grundstück befinden sich ein Gehweg und ein öffentlicher Parkstreifen.
Auf eine entsprechende Anfrage des Klägers teilte die Beklagte diesem per E-Mail am 10.09.2013 mit, dass eine Bordsteinabsenkung zum Grundstück inklusiv der Absenker (Übergangsbordsteine) höchstens sieben Meter betragen dürfe. Dement-sprechend sei ihm - an einem nicht näher bekannten Zeitpunkt - zugestanden worden, die Absenkung - von sechs Metern - um einen Meter zu verlängern.
Am 24.09.2013 führte die Beklagte eine Kontrolle vor Ort durch. Sie kam zu dem Er-gebnis, dass die Zufahrt zum klägerischen Grundstück durch Absenkung des Geh-wegbordsteins ungenehmigt und zudem mangelhaft auf einer Länge von etwa neun Meter verbreitert worden war. Ausweislich des zur Ortsbesichtigung angefertigten Aktenvermerks erklärte der Kläger hierzu, er habe die Baumaßnahmen nicht ver-anlasst, er wolle aber nicht, dass ein Rückbau erfolge.
Unter dem 04.10.2013 gab die Beklagte dem Kläger auf, die unerlaubte Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraums im Sinne des § 18 StrWG NRW zu beenden. Die ohne Genehmigung vorgenommene Absenkung von zwei Metern sei wieder als Hochbord zurückzubauen, wobei Hoch- und Flachbordsteine der Farbe Anthrazit zu verwenden seien. Zudem sei der ursprüngliche Zustand im Bereich des öffentlichen Parkstreifens vor dem Grundstück wiederherzustellen. Dazu seien hellgraue Pflastersteine einzusetzen und fachgerecht zu verlegen. Um Durchführung der Instandsetzungsarbeiten bis zum 31.10.2013 werde gebeten. Andernfalls werde sie, die Beklagte, eine Ersatzvornahme nach §§ 63, 59 VwVG NRW in Verbindung mit § 22 StrWG NRW androhen.
Da keine Reaktion des Klägers erfolgte, erließ die Beklagte ihm gegenüber nach einer weiteren Kontrolle vom 05.11.2013 unter dem 12.11.2013 eine entsprechende Ordnungsverfügung. Für den Fall, dass die Arbeiten bis zum Ende der gesetzten Frist am 14.12.2013 nicht durchgeführt worden seien, wurde eine Ersatzvornahme angedroht, deren voraussichtliche Kosten mit etwa 1.000,- € beziffert wurden. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Der Bescheid wurde dem Kläger per Postzustellungsurkunde am 13.11.2013 zugestellt und bestandskräftig.
Bei einer erneuten Nachschau vom 09.01.2014 stellte die Beklagte fest, dass sich der Zustand vor dem Grundstück des Klägers nicht verändert hatte.
Daraufhin setzte sie mit Bescheid vom 29.01.2014 die angedrohte Ersatzvornahme und die voraussichtlichen Kosten in Höhe von 916,78,- € fest. Die Maßnahme werde witterungsabhängig bis spätestens zum 14.02.2014 durchgeführt. Dieser Bescheid wurde dem Kläger mit einfachem Brief bekanntgegeben und ebenfalls unanfechtbar.
In seiner E-Mail vom 09.02.2014 führte der Kläger gegenüber der Beklagten unter Bezugnahme auf ein Telefonat vom 03.02.2014 aus, dass der Einfahrtsbereich mit einer Absenkung von sieben Metern vor seinem Grundstück nicht überschritten werde. Auf der einen Seite schließe seine Zufahrt mit einem Absenkungsstein ab, auf der anderen Seite befinde sich ein niedriger Bordstein, weil sich auf dem Nachbargrundstück H.------straße Nr. 13 eine weitere Zufahrt anschließe. Bis zur Nachbargrenze ergebe sich nur eine Absenkung von sechseinhalb Metern. Die Bauarbeiten seien von denselben Straßenbauarbeitern durchgeführt worden, die seinerzeit den gesamten Bereich der Straße nebst Bürgersteig vor den Grundstücken H.------straße 5 und 7 komplett erneuert hätten. Bei der Aufhebung der alten Verbundsteine seien diese auf einen Haufen zusammengeschoben und dann auch wieder bei der Herstellung verwendet worden. Dies sei auch der Grund dafür, dass farblich nicht passende Steine verwendet worden seien. Die Farbunterschiede erklärten sich durch die beiden städtischen Baumaßnahmen, die 1975 und 1995 durchgeführt worden seien. Somit könnten die Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 und der Festsetzungsbescheid vom 29.01.2014 aufgehoben werden. Zudem wies der Kläger darauf hin, dass vor den Grundstücken H.------straße 3 und 20 sowie im Bereich der C.-----straße unzulässige Bordsteinabsenkungen vorgenommen worden seien.
Am 28.02.2014 führte die von der Beklagten beauftragte Firma Jakobsmeyer Straßenbau GmbH Q. die Baumaßnahmen durch und erteilte eine Rechnung über 504,92,- €.
Unter dem 11.04.2014 erließ die Beklagte sodann gegenüber dem Kläger in dieser Höhe einen Kostenbescheid und forderte ihn auf, diesen Betrag bis zum 14.05.2014 zu begleichen.
Mit seiner am 12.05.2014 erhobenen Klage wendet der Kläger ein, die Geltend-machung der Kosten für die Reparaturarbeiten habe nicht durch Verwaltungsakt erfolgen dürfen, weil die Forderung allenfalls zivilrechtlicher Natur sei. Die Ordnungs-verfügung vom 12.11.2013 dürfte nichtig sein, weil ihm Arbeiten auf einem im öffent-lichen Eigentum stehenden Grundstück aufgegeben worden seien. Aus diesem Grund sei auch die mit Bescheid vom 29.01.2014 verfügte Festsetzung der Ersatz-vornahme nichtig. Im Übrigen habe er keinerlei Maßnahmen am Straßenkörper durchgeführt bzw. durchführen lassen, zu denen er nicht ermächtigt gewesen sei. Die Tatbestandsvoraussetzungen der von der Beklagten angeführten Ermächti-gungsgrundlage in § 22 Satz 2 StrWG NRW seien nicht erfüllt. Demnach sei die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustands auf Kosten des Nutzenden nur dann zulässig, wenn Anordnungen nach Satz 1 der Vorschrift nicht oder nur unter unver-hältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend seien. Priorität hätten somit derartige Anordnungen von Maßnahmen zur Beendigung der Be-nutzung der Straße oder zur Erfüllung von Auflagen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 11.04.2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie weist darauf hin, dass sich die Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid vom 11.04.2014 aus § 22 Satz 2 StrWG NRW ergebe. Die voraus-gegangene Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 und der Festsetzungsbescheid vom 29.01.2014 seien bestandskräftig geworden. Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 VwVfG NRW lägen hinsichtlich dieser beiden Bescheide offensichtlich nicht vor, so-dass sich eine Auseinandersetzung mit der materiellen Rechtmäßigkeit dieser Ver-fügungen erübrige. Ungeachtet dessen werde auf die Urteile des OVG Nieder-sachsen vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 - und des OVG NRW vom 16.06.2014 - 11 A 1097/12 - hingewiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, aber unbegründet. Der angegriffene Kostenbescheid der Beklagten vom 11.04.2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte ist berechtigt, die bei der Durchführung der Baumaßnahme vor dem Grundstück des Klägers entstandenen Kosten ihm gegenüber durch Kosten- oder Leistungsbescheid festzusetzen. Entgegen seiner Auffassung handelt es sich bei der Forderung nicht um eine solche zivilrechtlicher Art. Denn die Beklagte macht mit ihrem Kostenbescheid vom 11.04.2014 einen Erstattungsanspruch gegen den Kläger nach Festsetzung und Durchführung einer Ersatzvornahme durch einen von ihr beauftragten Dritten geltend. Bei einer Ersatzvornahme handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme im Rahmen der staatlichen Eingriffsverwaltung zur zwangsweisen Durchsetzung hoheitlicher Handlungsverfügungen. Zwischen der Vollstreckungsbehörde und dem betroffenen Bürger besteht daher ein Über- und Unterordnungsverhältnis, das kennzeichnend ist für die Qualifikation des anwendbaren Rechts als öffentliche Rechtsmaterie. Auch der nach Vollziehung der Ersatzvornahme entstehende Ersatzanspruch der Vollstreckungsbehörde fußt auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften.
Die Beklagte war nach Auffassung des Gerichts zwar nicht nach § 22 Satz 2 StrWG NRW, wohl aber nach § 59 Abs. 1 VwVG NRW zur Festsetzung der ihr bei der Fremdvornahme entstandenen Kosten gegenüber dem Kläger berechtigt. § 22 Satz 2 StrWG NRW als Spezialvorschrift gegenüber § 55 Abs. 2 VwVG NRW ermöglicht der für eine Sondernutzungserlaubnis zuständigen Behörde, im Falle einer Benutzung einer Straße ohne die nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnis das Zwangsmittel der Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzugs anzuwenden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 01.07.2014 - 14 K 54/14 -, juris Rdnr. 59.
Hier erließ die Beklagte dagegen nach der von ihr festgestellten Veränderung des Bürgersteigs und des Parkstreifens vor dem Grundstück des Klägers eine Anordnung nach § 22 Satz 1 StrWG NRW und setzte diese dann im sog. gestreckten Vollstreckungsverfahren nach §§ 55 ff. VwVG NRW zwangsweise durch.
Nach § 59 Abs. 1 VwVG NRW kann die Vollzugsbehörde eine dem Betroffenen gegenüber auferlegte Verpflichtung zur Vornahme einer vertretbaren Handlung durch einen von ihr beauftragten Dritten ausführen lassen und dem Betroffenen die Kosten hierfür auferlegen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor.
Die für sofort vollziehbar erklärte Anordnung der Beklagten vom 12.11.2013 zur Be-seitigung der von ihr festgestellten Veränderungen des öffentlichen Verkehrsraums rechtfertigt als Grundverwaltungsakt die weiteren Vollstreckungsmaßnahmen. Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Hand-lung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Unabdingbare Grund-lage einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung ist allein die Wirksamkeit, nicht jedoch die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung.
So die ständige Rechtsprechung, z.B. BVerfG, Beschluss vom 07.12.1998 ‑ 1 BvR 831/89 -, NVwZ 1999, 290 (292); BVerwG, Urteile vom 13.04.1984 - BVerwG 4 C 31.81 -, Buchholz 345 § 10 VwVG Nr. 4, und vom 25.09.2008 - 7 C 5/08 -, NVwZ 2009, 122 = juris Rdnr. 12.
Ebenfalls mit Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 hat die Beklagte dem Kläger das Zwangsmittel der Ersatzvornahme zur Durchsetzung der Handlungspflicht nach §§ 57 Abs. 2, 63 Abs. 1 VwVG NRW angedroht. Ihm wurde eine angemessene Frist zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen bis zum 14.12.2013 gesetzt (§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW); die Androhung konnte mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden (§ 63 Abs. 2 VwVG NRW). Ferner wurde die Ersatzvornahme als bestimmtes Zwangsmittel angedroht (§ 63 Abs. 3 VwVG NRW) und auch die voraussichtlichen Kosten für die Baumaßnahmen angegeben (§ 63 Abs. 4 VwVG NRW).
Die Ordnungsverfügung und die mit ihr verbundene Androhung der Ersatzvornahme wurden dem Kläger mit Postzustellungsurkunde am 13.11.2013 förmlich bekannt gegeben. Die Verwaltungsakte sind unstreitig unanfechtbar geworden, sodass der Kläger mit seinem gegen die Ordnungsverfügung gerichteten Einwand, er habe den Straßenkörper nicht über das ihm erlaubte Maß verändert, in diesem gegen den Kostenbescheid vom 11.04.2014 gerichteten Klageverfahren nicht mehr gehört werden kann.
Nach Ablauf der Frist am 14.12.2013 hat die Beklagte das angedrohte Zwangsmittel der Ersatzvornahme sodann mit Bescheid vom 29.01.2014 nach § 64 Satz 1 VwVG NRW festgesetzt. Da auch diese Festsetzung unanfechtbar geworden ist, durfte die Beklagte das festgesetzte Zwangsmittel durch Beauftragung der Firma Jakobsmeyer Straßenbau GmbH vollziehen.
Entgegen der Auffassung des Klägers sind Gründe, die für eine Nichtigkeit der Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 oder des Festsetzungsbescheides vom 29.01.2014 sprechen und nach § 43 Abs. 3 VwVfG NRW zur Unwirksamkeit führen könnten, nicht erkennbar. Ein Verwaltungsakt ist nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dann nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Fehler im Sinne dieser Norm sind nur solche, die in einem so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zugrunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft stehen, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 44 Rdnr. 8 m.w.N.
Das vom Kläger in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argument, mit der Ordnungsverfügung werde ihm eine Handlungspflicht auferlegt, die keine Privatperson erfüllen könne, weil der zu verändernde Straßenraum öffentliches Eigentum sei, verfängt schon deshalb nicht, weil nach der obergerichtlichen Rechtsprechung die Anlegung einer Zufahrt durch Absenkung des Gehweges eine straßenrechtlich erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 StrWG NRW darstellt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.2014 - 11 A 1097/12 -, NWVBl. 2015, 739,
deren Beseitigung vom Bürger bereits dann durch Erlass einer Ordnungsverfügung verlangt werden kann, wenn eine Sondererlaubnis nicht erteilt worden ist.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -, NdsVBl. 2012, 330.
Im nordrheinwestfälischen Straßenrecht ist daher ausdrücklich der Rechtgedanke verankert, dass derjenige, der einen unerlaubten Eingriff in die Substanz des öffentlichen Straßenkörpers vornimmt, diesen auch wieder zu beseitigen hat.
Mit dem weiteren Einwand des Klägers, er habe den Verkehrsraum vor seinem Grundstück nicht über Gebühr verändert, rügt er lediglich einen Subsumtionsfehler der Beklagten bei Erlass der Ordnungsverfügung vom 12.11.2013, der zwar unter Umständen zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Nichtigkeit dieses Verwaltungsakts führen kann.
Mit dem angefochtenen Kostenbescheid vom 11.04.2014 hat die Beklagte die durch die Beauftragung der Firma Jakobsmeyer Straßenbau GmbH ihr entstandenen Aufwendungen in Höhe von 504,92,- € gegenüber dem Kläger festgesetzt. Diese Aufwendungen sind durch die vorgelegte Rechnung der Firma vom 28.02.2014 nachgewiesen worden. Einwendungen gegen die Höhe der festgesetzten Kosten sind vom Kläger nicht vorgetragen worden; sie sind nach Aktenlage auch nicht erkennbar.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63, 59 VwVG NRW in Verbindung mit § 22 StrWG NRW
§§ 55 ff. VwVG NRW
§§ 57 Abs. 2, 63 Abs. 1 VwVG NRW
§ 18 StrWG NRW
§ 44 VwVfG NRW
§ 10 VwVG
§ 167 VwGO
§ 22 Satz 2 StrWG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 59 Abs. 1 VwVG NRW
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 22 Satz 1 StrWG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 63 Abs. 2 VwVG NRW
§ 63 Abs. 3 VwVG NRW
§ 63 Abs. 4 VwVG NRW
§ 64 Satz 1 VwVG NRW
§ 43 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 290
NVwZ 2009, 122
7 LB 29/11
11 A 1097/12
14 K 54/14
1 BvR 831/89
4 C 31.81
7 C 5/08