Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-19, Aktenzeichen 6 B 53/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:1119.6B53.20.00

Tenor:
Das Verfahren wird hinsichtlich des Antragsgegners zu 1. eingestellt.
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert beträgt 5.000,- €.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller begehrt im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO die Aussetzung des für den 22.11.2020 angesetzten „Wahlgangs“ im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin zu 2., bei welchem über die Abwahl des Antragstellers als Bürgermeister der Antragsgegnerin zu 2. entschieden werden soll, da im Vorfeld der Abstimmung durch die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin zu 2. gegen das Sachlichkeitsgebot verstoßen worden sei.
Soweit der Antragsteller den Antrag ursprünglich gegen den Antragsgegner zu 1. gerichtet hat und dann im Laufe des Verfahrens den Antrag anstelle des Antragsgegners zu 1. gegen die Antragsgegnerin zu 2. gerichtet hat, ist hierin eine Antragsrücknahme in Bezug auf den Antragsgegner zu 1. sowie eine Antragsänderung in subjektiver Hinsicht – Antragsgegnerin zu 2. anstatt Antragsgegner zu 1. – im Sinne des § 91 VwGO zu sehen, der im Rahmen des Verfahrens nach § 123 VwGO analog anwendbar ist. Dies folgt daraus, dass der Antrag auf einen völlig neuen Antragsgegner umgestellt worden ist, insbesondere liegt keine bloße nachträgliche Konkretisierung bzw. Berichtigung der Bezeichnung des eigentlich gemeinten Antragsgegners vor (vgl. zu diesen Grundsätzen der subjektiven Klagänderung und deren Folgen: Rennert, in: Eyermann, VwGO, 19. Aufl. 2019, § 91 Rn. 20, 22 f.; zur analogen Anwendbarkeit im Verfahren nach § 123 VwGO: vgl. Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand 1.7.2020, § 123 Rn. 162a). Die Zulässigkeit der Antragsänderung richtet sich demnach nach § 91 Abs. 1 VwGO analog. Insoweit bestehen vorliegend aber keine Bedenken, weil diese sachdienlich ist. Die Entscheidung, ob Sachdienlichkeit in diesem Sinne anzunehmen ist, liegt im pflichtgemäßen Ermessen des erkennenden Gerichts im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. im Zeitpunkt der Entscheidungsfindung im schriftlichen Verfahren. Eine Klage- bzw. Antragsänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. Bamberger, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 91 Rn. 22 f. m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor, da mangels Stellungnahme von irgendeinem Antragsgegner vor Antragsänderung der bis dahin bestehende Streitstoff vollständig derselbe geblieben ist und in der Sache auch nach Antragsänderung eine endgültige Beilegung des sachlichen Streits im Eilverfahren zwischen den nunmehr Beteiligten möglich ist. Im Weiteren ist die Antragsänderung entsprechend § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig, da die Antragsgegnerin zu 2. sich zur Sache eingelassen hat ohne eine Unzulässigkeit des Wechsels auf Antragsgegnerseite zu rügen und somit eine Einwilligung zur Antragsänderung anzunehmen ist. Da nach dem Vorstehenden die Antragsänderung zudem auch dahingehend zu verstehen ist, dass der Antrag gegen den ursprünglichen Antragsgegner zurückgenommen wurde, ist das Verfahren insoweit – also gegen den Antragsgegner zu 1. – im Weiteren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog einzustellen (vgl. zur analogen Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO im Verfahren nach § 123 VwGO: Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand 1.7.2020, § 123 Rn. 176c).
Der zuletzt verfahrensgegenständliche Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist letztlich ohne Erfolg.
Bedenken, dass sich der Antrag nunmehr gegen die richtige Antragsgegnerin richtet, bestehen indes nicht, da Ziel des Antrags die Aussetzung des von der Antragsgegnerin zu 2. angesetzten noch durchzuführenden Abstimmungsvorgangs ist. Dies gilt angesichts des konkreten Antragsbegehrens unabhängig davon, dass Vieles dafürspricht, dass für die Durchführung eines Wahlprüfungsverfahrens nicht die Antragsgegnerin zu 2., sondern die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde im Sinne des § 54 Nr. 2 GKWG zuständig sein dürfte (dazu sogleich), da die Festsetzung der Wahl bzw. deren Termins der Antragsgegnerin zu 2. obliegt (vgl. dazu: Lütje/Husvogt, in: Bracker u.a., KVR SH GO, Stand: 1/2020, § 57d Rn. 12).
Der Antrag ist aber letztlich – unabhängig davon, gegen welchen Antragsgegner er sich richtet bzw. zu richten war – gleichwohl unzulässig.
Im Wahlrecht herrscht der Grundsatz, dass Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, regelmäßig allein mit den in den Wahlvorschriften vorgesehenen Rechtsbehelfen im nachträglichen Wahlprüfungsverfahren angefochten werden können (vgl. etwa: BVerfG, Beschluss vom 15.12.1986 - 2 BvE 1/87 -, NJW 1987, 769 f.; LVerfG SH, Beschluss vom 23.10.2009 - LVerfG 5/09 -, Juris Rn. 24 ff.). Dieser Grundsatz gilt auch im Schleswig-Holsteinischen Kommunalwahlrecht, da nach § 38 GKWG i.V.m. § 54 GKWG gegen die Gültigkeit einer Wahl Einspruch durch die Wahlberechtigte eingelegt werden kann über den zunächst die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde zu entscheiden hat (§§ 39, 54 Nr. 2 GKWG) (so auch zum Rheinland-Pfälzischem Kommunalwahlrecht im Grundsatz: OVG Koblenz, Beschluss vom 12.5.2014 - 10 B 10454/14.OVG -, KommJur 2014, 329 ff.). Diese Grundsätze sind auch im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, da in diesem Fall nach § 57d Abs. 2 Satz 2 GO i.V.m. § 10 Abs. 3 GKAVO die Vorschriften des GKWG sowie der GKWO entsprechend anzuwenden sind. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf ein Abwahlverfahren, welches – wie hier – nach § 57d Abs. 1 Nr. 2 GO durch die Wahlberechtigten eingeleitet worden ist (vgl. zu dieser Frage: Lütje/Husvogt, in: Bracker u.a., KVR SH GO, Stand: 1/2020, § 57d Rn. 20, die dies offenbar nicht unkritisch sehen). Mangels Durchführung der Abstimmung ist auch ein Wahlprüfungsverfahren im vorliegenden Fall bislang nicht erfolgt.
Ob im Kommunalwahlrecht ausnahmsweise einstweiliger Rechtschutz im Vorfeld der Wahl zulässig ist, wenn bei summarischer Prüfung bereits vor der Wahl festgestellt werden kann, dass das Wahlverfahren an einem offensichtlichen Fehler leidet, der in einem Wahlprüfungsverfahren zur Erklärung der Ungültigkeit der Wahl führen wird (so OVG Koblenz, Beschluss vom 12.5.2014 - 10 B 10454/14.OVG -, KommJur 2014, 329 ff.), kann vorliegend dahinstehen bleiben, da ein offensichtlich Fehler im Rahmen der hier durchzuführenden Prüfung dem Vortrag nicht entnommen werden kann. Gegenstand der Prüfung ist entsprechend der wahlrechtlichen Grundsätze bezüglich des Einspruchs gegen eine Wahl allein der gerügte Wahlfehler.
Auch bei der Durchführung eines Bürgerentscheids muss – nicht anderes als beim Grundsatz der Wahlfreiheit – der am Bürgerbegehren und Bürgerentscheid teilnehmende Bürger sein Unterschrifts- und Abstimmungsrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben können. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen können. Dabei unterliegen die gemeindlichen Organe im Zusammenhang mit der Durchführung eines Bürgerentscheids indessen im Grundsatz keiner Neutralitätspflicht wie bei Wahlen. Vielmehr können sie insbesondere bei einem kassatorischen Bürgerbegehren, mit dem die vollständige oder teilweise Beseitigung eines Ratsbeschlusses durch Aufhebung oder Änderung erstrebt wird, sogar gehalten sein, öffentlich zu dem Sachbegehren wertend Stellung zu nehmen. Einschränkungen ihrer Äußerungsbefugnis in amtlicher Funktion ergeben sich deshalb erst durch Kompetenznormen, den Grundsatz der Teilnahmefreiheit und das Sachlichkeitsgebot. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Sachlichkeitsgebot bedeutet letztlich, dass mitgeteilte Tatsachen zutreffend wiederzugeben sind sowie Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen und die Grenzen des sachlich Gebotenen nicht überschreiten dürfen. Sie müssen zudem auf einen im Wesentlichen zutreffenden und zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern zurückzuführen sein. Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit ihnen verfolgte sachliche Ziel im Verhältnis zur Unterzeichnungsfreiheit der Bürger nicht unverhältnismäßig sein (so zu Recht: OVG Münster, Urteil vom 17.6.2019 - 15 A 2503/18 -, Juris Rn. 103 ff. m.w.N.). Nichts Anderes gilt bei der Durchführung einer Abwahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters auf Antrag der Wahlberechtigten (§ 57d Abs. 1 Nr. 2 GO), da für die Durchführung des Abwahlverfahrens die Vorschriften über den Bürgerentscheid sinngemäß anzuwenden sind (§ 57d Abs. 2 Satz 2 GO) und insofern insbesondere die Gemeindevertretung auch Stellung zum Abwahlbegehren zu nehmen hat (vgl. dazu: Lütje/Husvogt, in: Bracker u.a., KVR SH GO, Stand: 1/2020, § 57d Rn. 12).
Diese rechtlichen Grenzen hat die Gemeindevertretung bzw. die Bürgervorsteherin der Antragsgegnerin zu 2. jedoch nicht überschritten. Eine Verpflichtung zur Neutralität ist, da die Gemeindevertretung konkret zum Abwahlverlangen Stellung zu beziehen hatte, nicht anzunehmen. Die Positionierung der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin zu 2., welche von der Bürgervorsteherin unterschrieben wurde, war zudem weder unsachlich noch anderweitig unverhältnismäßig. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die im vorliegenden Verfahren beanstandete Formulierung in der Begründung zur Durchführung des Bürgerbegehrens bezogen auf den Antragsteller „Er selbst bezeichnete seine Mitarbeiter als ‚Stallgäule‘.“.
Hintergrund dieser Formulierung ist – soweit aus dem erfolgten Vortrag im Verfahren ersichtlich –, dass der Antragsteller im Rahmen des gegen ihn gerichteten Antrags der Gemeindevertretung mit dem Ziel der Einleitung eines Abwahlverfahrens im Sinne des § 57d Abs. 1 Nr. 1 GO sich dahingehend geäußert hat, dass er bei Amtsübernahme einen „Stallgaul“ übernommen habe und daraus ein „Rennpferd“ habe machen sollen, dafür aber das erforderliche „Kraftfutter“, die „Rennbahn“ und den „Trainer“ von der Selbstverwaltung nicht zur Verfügung gestellt worden sei.
Die in der Begründung der Gemeindevertretung wiedergegebene Formulierung gibt die Äußerungen des Antragstellers zwar gekürzt und pointiert, inhaltlich aber nicht falsch wieder. Bei einer verständigen Auslegung dieser als Metapher bezeichneten Formulierung nach dem objektiven Empfängerhorizont, ist diese durchaus so zu verstehen, dass der Antragsteller damit jedenfalls auch die Mitarbeiter der Antragsgegnerin zu 2. als Stallgäule bezeichnet hat. Die Äußerung des Antragstellers bezog sich erkennbar auf die Institutionen der Antragsgegnerin zu 2.; ganz wesentlicher Teil einer jeden gemeindlichen Verwaltung ist aber die Mitarbeiterschaft. Wenn also die Gemeindeverwaltung als „Stallgaul“ Bezeichnet wird, werden auch deren Mitarbeiter als „Stallgäule“ bezeichnet. Dies wird vorliegend umso deutlicher, als dass der Antragsteller im Rahmen seiner Stellungnahme ausweislich des Protokolls der Gemeindesitzung vor der hier fraglichen Formulierung sich auch mit Problemen bzw. Schwierigkeiten mit Mitarbeitern bzw. der Stellenbesetzung und Strukturen innerhalb der Verwaltung geäußert hat.
Auch der Umstand, dass die Formulierung des Antragstellers im Protokoll ausdrücklich als Metapher bezeichnet wurde, sowie die Kommunalaufsicht und Teile der Gemeindevertretung Bedenken hinsichtlich der entsprechenden Formulierung in der Begründung der Gemeindevertretung hatten, begründet nicht die Annahme einer Unsachlichkeit. Keiner dieser Aspekte stellt das dargestellte Auslegungsergebnis durchgreifend in Frage.
Soweit der Antrag bezüglich des Antragsgegners zu 1. zurückgenommen wurde, richtet sich die Kostenentscheidung nach § 155 Abs. 2 VwGO (außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners zu 1.). Im Übrigen richtet sich die Kostenentscheidung nach § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 2 GKG. Die Kammer hat den vollen Auffangstreitwert (5.000,- €) eines möglichen Hauptsacheverfahrens angesetzt. Eine Halbierung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren kommt nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts mangels gesetzlichem Anhalt nicht in Betracht (Beschluss vom 13.1.2020 - 4 O 2/20 -).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39, 54 Nr. 2 GKWG
§ 123 VwGO
§ 91 VwGO
§ 38 GKWG
§ 54 GKWG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 54 Nr. 2 GKWG
§ 57d Abs. 2 Satz 2 GO
§ 10 Abs. 3 GKAVO
§ 57d Abs. 1 Nr. 2 GO
§ 57d Abs. 1 Nr. 1 GO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1987, 769
2 BvE 1/87
10 B 10454/14
15 A 2503/18
4 O 2/20