Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-07-08, Aktenzeichen 2 A 1373/05

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beklagten einen höheren Anteil an der Spielbankabgabe für das Jahr 2000.
Im Gebiet der Klägerin befindet sich eine Spielbank. Mit Bescheid vom 16. Januar 2001 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin - unter Bezugnahme auf den „MF-Erlaß vom 31. Januar 1995 - S 6900 - 16 - 32“ - eine „Abschlusszahlung für den Monat Dezember 2000“ in Höhe von 108.322,-- DM mit dem Hinweis fest, die Höhe der Abschlusszahlung beruhe darauf, dass der ergebnisbezogene Anteil den durch die Einwohnerzahl begrenzten Maximalbetrag übersteige. Der „Abschlusszahlung“ lag folgende Berechnung
zugrunde.
1.
Höchstbetragsberechnung
1.1.
Einwohnerzahl
25.013
1.2.
Höchstbetrag pro Einwohner
51,71 DM
1.3.
Höchstbetrag =
1.293.422,00 DM
1.4.
zeitanteiliger Höchstbetrag für die bish. Monate des lfd. Jahres (1.3./12*12) =
1.5.
monatlich =
107.785,15 DM
2.
Zeitanteiliger Gemeindeanteil
2.1.
Bruttospielertrag 1-12/2000 =
46.601.573 DM
2.2.
Gemeindeanteil (10 v.H.) =
4.660.157,30 DM
2.3.
zeitanteiliger Gemeindeanteil für d. bish. Monate des lfd. Jahres (2.2./12*12) =
2.4.
388.346,44 DM
(2.5.
nachrichtlich in 1999’’ =
359.774,83 DM)
3.
Ermittlung der Abschlagzahlung
3.1.
zeitanteiliger Höchstbetrag (1.4.) =
3.2.
zeitanteiliger Gemeindeanteil (2.3.) =
3.3.
der niedrigere Betrag ist anzusetzen =
1.293.422.00 DM
3.4.
für das lfd. Jahr bereits geleistete Abschlagzahlungen =
1.185.100,-- DM
3.5.
Abschlusszahlung Monat 12/00 =
108.322,00 DM
Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch und machte geltend, die verfassungsrechtlich garantierte Ertragshoheit der Gemeinden hinsichtlich der Realsteuern sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern schließe die Gesetzgebungskompetenz von Bund und Land aus, soweit hierdurch die grundgesetzliche Finanzverfassung unterlaufen werde. Die Abgeltungswirkung transformiere die gemeindliche Ertragshoheit in einen Teilhabeanspruch der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe in Höhe der Einbuße der Gemeindesteuern. Nach einer Vergleichsrechnung für das Jahr 1998/1999 stehe möglichen Roherträgen aus der Vergnügungs- und Gewerbesteuer von 12,5 Mio DM lediglich ein Anteil aus der Spielbankabgabe von 1,3 Mio DM gegenüber. Dieser Anteil stelle keinen adäquaten Ausgleich dar. Der Anspruch auf Teilhabe an der Spielbankabgabe erfordere vielmehr einen angemessenen Ausgleich, der erst ab einer Zuteilung von 20 % des Bruttospielertrages angenommen werden könne.
Die Oberfinanzdirektion Hannover wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 10. März 2005 zurück. Zur Begründung führte sie aus:
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf einen 20 %igen oder einen noch höheren Anteil an der Spielbankabgabe. Sie habe Leistungen in gesetzlicher Höhe erhalten. Die gesetzlichen Vorgaben sähen einen weitergehenden Anspruch nicht vor. Die Klägerin habe nach den gesetzlichen Vorschriften lediglich einen Anspruch auf Zuweisung eines Gemeindeanteils an der Spielbankabgabe in Höhe von 51,71 DM pro Einwohner im Jahr. Dies ergebe für das Jahr 2000 einen Höchstbetrag des Gemeindeanteils von 1.293.422,00 DM. Sie habe keinen Anspruch auf einen höheren Anteil. § 8 des Niedersächsischen Spielbankgesetzes (NSpielbG) und die Vorschriften der hierzu erlassenen Verordnung verstießen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere seien diese Vorschriften mit dem Grundgesetz (GG) und der Niedersächsischen Verfassung vereinbar. Dem Niedersächsischen Gesetzgeber stehe die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Spielbanken zu. Diese Kompetenz habe er in rechtsstaatlicher Weise ausgeübt, als er der Exekutive durch eine inhaltlich normierte, begrenzte und bestimmte Ermächtigung in § 8 Abs. 2 NSpielbG die Möglichkeit zur Konkretisierung gegeben habe. Ausreichend sei, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Bestimmungen über die Belastungswirkung mit hinreichender Genauigkeit treffe. Die Vorgabe des Rahmens und des möglichen Mittels in § 8 Abs. 2 Satz 2 NSpielbG mache den gesetzgeberischen Willen deutlich. Diese gesetzlichen Vorgaben seien von der Exekutive in der Verordnung und in den Änderungsverordnungen beachtet worden. Das Aufkommen aus der Spielbankabgabe stehe allein dem Land zu. Ein Anspruch der Gemeinde auf Teilhabe an diesem Aufkommen sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Weder aus dem Grundgesetz noch aus der Niedersächsischen Verfassung lasse sich ein Anspruch der Gemeinden auf einen solchen Anteil in Höhe des Steuerausfalls herleiten. Es sei weder der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG tangiert, noch liege ein Verstoß gegen die Art. 57, 58 Niedersächsische Verfassung - NV - vor. Eine Verletzung der Gemeinden in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 GG komme erst in Betracht, wenn die durch die Norm gewährleistete Mindestausstattung der Gemeinden mit Finanzmitteln unterschritten werde, was bei der Klägerin nicht der Fall sei. Diese werde im Rahmen des Finanzausgleiches abgesichert, durch welchen den Gemeinden die Finanzmittel zugewiesen würden, die diese für die Erfüllung ihrer Aufgaben benötigten. Sei die Gemeinde bereits finanzstark, so habe sie sich bei der Zuweisung bereits vorhandene Finanzmittel anrechnen zu lassen. Die verringerte Zuweisung an die Klägerin sei also Folge der Einnahmen aus der Spielbankabgabe und nicht Grundlage für einen Anspruch auf erhöhte Zuweisung. Darüber hinaus sei auch ein Verstoß gegen das gemeindliche Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit Art. 106 Abs. 6 GG zu verneinen. Diese Normen gewährten eine Ertragshoheit über die benannten Steuern in der Form, dass die Gemeinde derartige Steuern überhaupt erheben dürften. Mit Blick auf die prinzipielle Zweistufigkeit der grundgesetzlichen Finanzverfassung sei die gemeindliche Ertragshoheit immer nur eine vom Land abgeleitete. Art. 106 Abs. 6 GG garantiere den Gemeinden nur die Ertragshoheit, soweit und solange die Steuern erhoben werden dürften. Diese Vorschrift sichere aber nicht den institutionellen Bestand oder ein bestimmtes Steueraufkommen. Auch die Einführung des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG habe hierzu eine Änderung nicht gebracht. Das Recht der Klägerin zur Erhebung der Gewerbesteuer stehe hier nicht in Frage. Durch § 6 Abs. 1 der Verordnung über öffentliche Spielbanken - SpielbVO - § 7 NSpielbG und § 3 Nr. 1 Gewerbesteuergesetz - GewStG - würden sämtliche Steuerverpflichtungen der Spielbanken durch Zahlung der Spielbankabgabe als beglichen gelten. Demzufolge werde die Ertragsfreiheit der Gemeinden lediglich in diesem Spezialfall begrenzt. Hieraus resultiere kein Anspruch auf Ausgleich der damit im Zusammenhang stehenden Steuerausfälle in gleicher Höhe, da wie ausgeführt kein bestimmtes Steueraufkommen gesichert sei. Der Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe werde den Spielbankgemeinden zwar als Ersatz für entgangene Steuer gewährt, daraus lasse sich aber lediglich ein Anspruch auf einen angemessenen Ausgleich dem Grunde nach herleiten. Die Höhe des Ausgleichsanspruchs stehe zur Disposition des Gesetzgebers. Den insoweit eröffneten gesetzgeberischen Ermessensspielraum habe der Niedersächsische Gesetzgeber in nicht zu beanstandener Art und Weise genutzt. Die von der Klägerin vorgelegte Vergleichsberechnung stehe diesem Ergebnis nicht entgegen. Sie zeige lediglich die Folgen der gesetzgeberischen Entscheidung auf, ohne deren Verfassungsmäßigkeit selbst in Frage zu stellen. Ein Verstoß gegen die Art. 57, 58 NV liege ebenfalls nicht vor. Diese Normen verpflichteten das Land, die kommunale Selbstverwaltung und die zur Erfüllung der Aufgaben notwendige Finanzausstattung zu sichern. Ein angemessener Ausgleich sei dabei nicht gleichbedeutend mit dem vollen Ausgleich. Vielmehr werde dem Land ein Gestaltungsspielraum eingeräumt, um die eigene Finanzlage ausreichend zu würdigen.
Die Klägerin hat am 6. April 2005 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend:
Der Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften an der Spielbankabgabe und damit auch die Höhe der auf diesen Anteil monatlich geleisteten Abschlagszahlungen sei zu niedrig bemessen. Es sei zwar die Höhe der Abschlagszahlung nach Maßgabe der geltenden Vorschriften rechnerisch korrekt ermittelt worden. Die Vorschriften, die die Höhe des den kommunalen Gebietskörperschaften zustehenden Anteils an der Spielbankabgabe regelten, genügten jedoch unbeschadet eines insoweit bestehenden Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, weil der kommunale Anteil an der Spielbankabgabe deutlich hinter den Einnahmen zurückbliebe, die sich für Spielbankgemeinden ergäben, wenn Spielbanken wie andere Gewerbebetriebe besteuert würden. Insbesondere sei ihr infolge der einschlägigen (unter-)gesetzlichen Regelungen der ihr von Verfassungs wegen zustehende Anteil an der Spielbankabgabe unter Verstoß gegen verfassungsrechtliche Vorgaben vorenthalten worden. Mit diesen Regelungen werde zunächst ihr Recht als Spielbankgemeinde auf Zuweisung des Aufkommens aus den in Art. 106 Abs. 6 GG genannten Steuern verletzt. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sehe vor, dass das Aufkommen der Grund- und Gewerbesteuer den Gemeinden und das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern „den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden“ zustehe. Soweit ausschließlich Landessteuern in Rede stünden, stelle Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG es ferner in das Ermessen der Länder zu bestimmen, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden zufließe. Für die Beurteilung der Verfassungsgemäßheit von § 1 SpielbVO sei relevant, dass Spielbankenbetreiber insbesondere von landesgesetzlich geregelten Steuern umfassend frei gestellt seien. Zum Einen sei die in ihrem Gebiet vorhandene Spielbank gemäß § 3 Nr. 1 GewStG mit ihrer Tätigkeit von der Verpflichtung zur Zahlung von Gewerbesteuer und zum Anderen der Spielbankunternehmer gem. § 7 NSpielbG für den Betrieb der Spielbank von der Zahlung derjenigen Steuern befreit, „die der Gesetzgebung des Landes unterliegen und in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Betrieb einer Spielbank stehen“, worunter die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Art. 105 Abs. 2 a GG, § 3 Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz - NKAG -) zu fassen seien. In diesem Fall existiere ein Steueraufkommen, das den Gemeinden gem. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG zustehen könne, nicht. Dieser umfassenden Steuerbefreiung stünden die Regelungen hinsichtlich der gem. § 3 Abs. 1 NSpielbG für den Betrieb einer Spielbank zu zahlenden Spielbankabgabe gegenüber. Diese trete quasi an die Stelle sämtlicher sonst in Betracht kommenden Steuern. Sie habe daher auch im Hinblick auf den hohen Steuersatz - 80 v.H. der Bruttospielerträge (§ 3 Abs. 1 NSpielbG) - „Abgeltungswirkung“. Letztlich trete die Spielbankabgabe auch an die Stelle von solchen Steuern, deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG den kommunalen Gebietskörperschaften zustehe. Dies bedeute jedoch nicht, dass diese Gebietskörperschaften wegen des Betriebs einer Spielbank in ihrem Gebiet keinen Anspruch auf Einnahmen hätten. Vielmehr hätten die (unter-)gesetzlichen Regelungen berücksichtigen müssen, dass sich die Ertragshoheit der Gemeinden in einen Teilhabeanspruch gegen das Land in Höhe der Einbuße der Gemeindesteuern verwandele. Denn die Genese des Art. 106 GG mache deutlich, dass mit der Zuweisung des Aufkommens aus der Spielbankabgabe an die Länder durch Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG eine endgültige Regelung über die Verteilung des Aufkommens aus dieser Steuer und damit auch keine Entscheidung über das Schicksal des - erst im Laufe der Zeit eingeführten - Anspruchs kommunaler Gebietskörperschaften auf Teilhabe an den abgegoltenen Steuern getroffen worden sei. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sei zu entnehmen, dass das Aufkommen aus den in dieser Vorschrift genannten Steuern den kommunalen Gebietskörperschaften zustehe. Dieser Gesichtspunkt schließe die Annahme aus, Bund oder Länder könnten befugt sein, das grundgesetzlich vorgegebene Finanzverteilungssystem dadurch zu unterlaufen, dass an die Stelle der den kommunalen Gebietskörperschaften zustehenden Steuern eine solche „Abgeltungssteuer“ trete, dessen Aufkommen in Abweichung von den für die „abgegoltenen“ Steuern geltenden Regelungen einem anderen Rechtssubjekt zugewiesen werde. Im Ergebnis sei es nicht gerechtfertigt, den Spielbankgemeinden den ihnen „an sich“ zustehenden Anteil an den Steuern der Spielbanken vorzuenthalten, zumal es von Verfassungs wegen weder eine Spielbankabgabe geben müsse, noch diese notwendig Abgeltungscharakter (auch) für die Realsteuern sowie die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern habe. Auch wenn der mit einer Abgeltungssteuer beabsichtigte Abschöpfungseffekt nur bei umfassender Substitution aller anderen Steuern erreicht werde, sei es nicht denklogisch ausgeschlossen, durch eine Spielbankabgabe allein Bundessteuer zu ersetzen, die Erhebung anderer Steuern - insbesondere Realsteuern und örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern - zu ermöglichen. Was den „Abgeltungscharakter“ angehe, sei der Zweck der Spielbankabgabe in den Blick zu nehmen. Das Bundesverfassungsgericht habe in Entscheidungen das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel einer Spielbankabgabe, die Einnahmen der Spielbanken weitgehend für die Förderung öffentlicher Zwecke abzuschöpfen, die Spielerträge also möglichst vollständig zu Gunsten der Allgemeinheit zu verwenden, nicht beanstandet. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung zum Aktenzeichen 1 BvR 539/96 ausgeführt, Sinn und Zweck einer solchen Abschöpfung sei es, „einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielmöglichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne ... aus einer an sich unerwünschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmen verbleiben, sondern auch über die Spielbankabgabe hinaus abgeschöpft und ... zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden“. Sofern man annähme, dass statt der Abgeltung verschiedener Steuern durch die existierende Spielbankabgabe eine Besteuerung nach „allgemeinen Regeln“ erfolgte, so wären nach Maßgabe der geschilderten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Möglichkeiten der Besteuerung von Spielbanken folgerichtig nicht erschöpft. Es bliebe die Möglichkeit, verbleibende Gewinne in weitergehendem Maße durch eine „Spielbankabgabe“ abzuschöpfen, ohne dass es zu einem Konflikt mit Art. 106 Abs. 6 GG käme. Vielmehr würden kommunalen Gebietskörperschaften die ihr in Art. 106 Abs. 6 GG zugewiesenen Steuern in diesem Falle gerade verbleiben. Auch dieser Gedanke illustriere, dass Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG eine Regelung über die Verteilung des Aufkommens aus einer Spielbankabgabe zwischen Ländern und Kommunen nicht enthalte. Vielmehr werde den Ländern das Aufkommen aus der Spielbankabgabe insoweit nur „vorläufig“ zugewiesen, als daran anknüpfende Regelungen existierten, die dazu zwängen, einen Teil der Spielbankabgabe an kommunale Gebietskörperschaften auszuschütten. Durch die die Partizipation der Spielbankgemeinden an der Spielbankabgabe regelnden Vorschriften (§ 8 NSpielbG iVm der SpielbVO) werde nicht nur ihr Recht als Spielbankgemeinde auf Zuweisung des Aufkommens aus den in Art. 106 Abs. 6 GG genannten Steuern verletzt. Darüber hinaus werde auch ihr Recht auf Erschließung der für die Erfüllung kommunaler Aufgaben erforderlichen Steuerquellen aus Art. 58 NV sowie das „Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung“ aus Art. 57 Abs. 4 und Art. 58 NV in unzulässiger Weise eingeschränkt. Art. 58 NV verpflichte das Land, den Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel insbesondere „durch Erschließung eigener Steuerquellen“ zur Verfügung zu stellen. Aus dieser Vorschrift resultiere mithin eine Verpflichtung des Landesgesetzgebers, den kommunalen Gebietskörperschaften die eigenverantwortliche Ausschöpfung von Steuerquellen zu ermöglichen. Diese Vorschrift vermittele zwar nur einen Anspruch auf „eine für die Aufgabenerfüllung insgesamt ausreichende Finanzausstattung“. Mit Blick auf das Konzept des Art. 58 NV, wonach den kommunalen Gebietskörperschaften die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel insgesamt (auch) durch das Land entweder durch Erschließung eigener Steuerquellen oder im Wege des kommunalen Finanzausgleichs zur Verfügung gestellt würden, sei davon auszugehen, dass Art. 58 NV jedenfalls dann einen Anspruch auf die Eröffnung einer bestimmten Steuerquelle zu entnehmen sei, wenn diese grundsätzlich zur Verfügung stehe und anderenfalls mit dem besteuerbaren Sachverhalt im Zusammenhang stehende Aufwendungen einer kommunalen Gebietskörperschaft aus anderweitig erzielten Einnahmen der Kommune finanziert werden müssten. Aus dem in Art. 58 NV angelegten System der Finanzierung kommunaler Aufgabenerfüllung folge, dass in einem solchen Fall (ausnahmsweise) ein Anspruch auf eine bestimmte Steuerquelle bestehen könne. Dies verdeutlichten folgende Überlegungen: Zunächst trage das Grundgesetz für die Finanzierung der kommunalen Gebietskörperschaften Sorge, indem es eine sogenannte Sockelfinanzierung durch die grundgesetzlich vorgesehene Partizipation an der Einkommen- und Umsatzsteuer vorsehe. Weiter sei unmittelbar im Grundgesetz bestimmt, dass den kommunalen Gebietskörperschaften das Aufkommen aus den in Art. 106 Abs. 6 GG genannten Steuern zustehe, woran sodann Art. 58 NV anknüpfe. Die kommunalen Gebietskörperschaften hätten demnach Anspruch auf die Realsteuern nach Maßgabe der jeweils geltenden Hebesätze sowie das Aufkommen aus den sogenannten „kleinen kommunalen Steuern“, etwa der Vergnügungs- oder der Zweitwohnungssteuer. Diese Einnahmequellen würden verschiedenen Gemeinden aber nicht in gleichem Umfang zur Verfügung stehen. Vielmehr werde es für den Anteil bestimmter Steuerarten an den Gesamteinnahmen letztlich auch auf den „funktionalen Zuschnitt“ einer Gemeinde, z.B. als gewerblich geprägter Ort oder Kurort ankommen. Insofern lasse sich sagen, dass bestimmten Steuereinnahmen auch immer bestimmte (Mehr-)Aufwendungen für Infrastrukturmaßnahmen nach Maßgabe des jeweiligen örtlichen Zuschnitts gegenüber stünden. Dieser Gesichtspunkt sei gerade auch mit Blick auf die Spielbankenabgabe von Bedeutung, weil das Vorhandensein einer Spielbank nicht nur der Spielbankgemeinde über die Partizipation an der Spielbankabgabe eine zusätzliche Einnahmequelle eröffne, sondern gerade ein zu den spezifischen Gegebenheiten einer Gemeinde zählendes Merkmal sei, das entsprechende Aufwendungen - auch im Interesse der „Gesamtattraktivität“ eines Ortes - hervorrufe. Soweit der Staat der Gemeinde die Möglichkeit vorenthalte, diesen zusätzlichen Aufwand durch Steuereinnahmen - oder die Partizipation an staatlichen Steuereinnahmen - zu refinanzieren, werde die betreffende Gemeinde folgerichtig mit zusätzlichen Aufwendungen belastet. Bei einer konkret - aufgabenbezogenen - Betrachtung verletze dies folglich den in Art. 58 NV verankerten Anspruch auf (aufgaben-)angemessene Finanzausstattung. Schließlich werde durch die Vorenthaltung eines angemessenen Anteils an der Spielbankabgabe auch das Recht der Spielbankgemeinden verletzt, im Verhältnis zu anderen Gemeinden nicht ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt zu werden, auch wenn kommunale Gebietskörperschaften grundsätzlich nicht Träger von Grundrechten seien (Grundsatz des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots). Angesichts des Umstands, dass die fehlende Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand letztlich darin wurzele, dass der Staat und seine Untergliederungen nicht Inhaber (ursprünglicher) Freiheit, sondern Träger von Kompetenzen seien, sei im Hinblick auf den Gleichheitssatz eine Ausnahme hinsichtlich der Grundrechtsfähigkeit einer Gemeinde zu machen. Ein in den Vorschriften der Niedersächsischen Verfassung über die Finanzausstattung kommunaler Gebietskörperschaften enthaltenes Gleichbehandlungsgebot verpflichte den Landesgesetzgeber, bestimmte Gemeinden oder Gemeindeverbände bei der Zuweisung von Finanzmitteln nicht sachwidrig zu begünstigen oder zu benachteiligen. Es liege jedoch auf der Hand, dass dies auch dann gelten müsse, wenn nicht eine Zuweisung von Finanzmitteln, sondern eine Erschließung von Steuerquellen in Rede stehe. Der Landesgesetzgeber verletze daher seine Pflicht, Spielbankgemeinden oder andere Gemeinden bei der Erschließung von Steuerquellen gleich zu behandeln, wenn er eine Besteuerung der Spielbanken nach Maßgabe der für alle Steuerpflichtigen grundsätzlich geltenden Regeln durch Erhebung einer Spielbankabgabe als „Abgeltungssteuer“ verhindere und den Spielbankgemeinden einen ihrem Anteil an den sonst anfallenden Steuern entsprechenden Anteil an der Spielbankabgabe vorenthalte. Die Verfassungswidrigkeit der SpielbVO führe hier nicht dazu, dass sie dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen sei, da es sich insoweit um eine Rechtsvorschrift im Range unterhalb des förmlichen Parlamentsgesetzes handele. Es sei auch nichts dafür ersichtlich, dass die in Art. 54 Nr. 4 NV unter Bezugnahme auf Art. 100 GG normierte Pflicht zur Vorlage eines für verfassungswidrig erachteten „Landesgesetzes“ an den Staatsgerichtshof davon abweichend auch auf untergesetzliche Rechtsvorschriften zu erstrecken sei. Erachte man jedoch die verbleibende Beteiligung an der Spielbankabgabe zu Gunsten einer Spielbankgemeinde als mit verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen auch angesichts der Schmälerung dieses Betrages durch seine Berücksichtigung bei der Ermittlung der Steuerkraftzahlen gem. § 11 Abs. 1 Nr. 5 Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich (NfAG) und - infolge dessen - bei der Berechnung der von den Gemeinden zu zahlenden Kreisumlage als mit verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen unvereinbar, so wären die betreffenden gesetzlichen Regelungen gem. Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht oder - soweit Landesverfassungsrecht in Rede stehe - gem. Art. 54 Nr. 4 NV iVm Art. 100 GG dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof vorzulegen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, den für das Jahr 2000 auszuzahlenden Anteil an dem Aufkommen aus der Spielbankabgabe in Höhe von 20 % auf 9.320.314,60 DM (= 4.765.401,10 Euro) festzusetzen und den Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Oberfinanzdirektion Hannover vom 10. März 2005 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert im Wesentlichen:
Die Regelungen des Art. 106 GG vermittelten keinen Anspruch der Gemeinden auf Beteiligung am Aufkommen der Spielbankabgabe und erst Recht nicht einen Anspruch auf eine bestimmte Höhe der Beteiligung durch den Landesgesetzgeber. Der Ertrag der Spielbankabgabe stehe gem. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG den Ländern zu. Es handele sich nicht um eine Gemeinschaftssteuer, an deren Aufkommen andere Ebenen, insbesondere die Gemeinden, originäre Teilhabe beanspruchen könnten. Ein solcher Beteiligungsanspruch ergebe sich auch nicht in Form einer verfassungsrechtlich gebotenen „Kompensation“ entgangener Gemeinschafts- und Gemeindesteuereinnahmen als Folge des historischen und systematischen Zusammenhangs zwischen der derzeitigen Höhe der Spielbankabgabe und der Steuerbefreiung des Spielbankunternehmers hinsichtlich des mit dem Spielbankunternehmen zusammenhängenden Ertrags. Aus dem geltenden Ertragsverteilungssystem des Art. 106 GG ließen sich derartige Ansprüche nicht systemkonform herleiten. Außerdem verleihe Art. 106 Abs. 6 GG den Gemeinden keine verfassungsrechtliche Position hinsichtlich der wirtschaftlichen Nutzung des Spielbankgewinns, der Basis solcher Forderungen sein könnte. Die Entscheidung des Gesetzgebers zu Gunsten der Bruttoertragsbesteuerung bei gleichzeitiger Befreiung von anderen Steuern verstoße nicht gegen verfassungsrechtliche Bestimmungen zum Schutz finanzieller Interessen der Kommunen. Die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG sichere lediglich die Existenz einer hebesatzbewährten kraftbezogenen Ertragsquelle für die kommunale Ebene. Sie gewährleiste weder ein Recht der einzelnen Kommune, über eine solche Ertragsquelle auch tatsächlich zu verfügen, noch das Recht, nach eigener Entscheidung einen bestimmten Gegenstand - wie die Erträge der Spielbankunternehmen - besteuern zu können. Gegenwärtig werde die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG durch die Gewerbesteuer verfassungsgemäß ausgefüllt. Die Herausnahme der Spielbanken aus dem Tatbestand der Gewerbesteuer beseitige den Wirtschaftskraftbezug der Gewerbesteuerquelle nicht. Auch der Gewährleistungsgehalt des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG werde nicht tangiert. Das Land nehme mit der Vereinnahmung der Spielbankabgabe keine Ertragskompetenz für die den Gemeinden zugewiesenen Real- oder Aufwandssteuern in Anspruch. Vielmehr sei die mit der Realsteuergarantie zugewiesene Ertragsberechtigung durch Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG von Verfassungs wegen von vornherein insoweit begrenzt, dass Abgaben auf den Ertrag von Spielbankunternehmen nicht hinzu gehörten, soweit der Gesetzgeber sich für eine Bruttoertragsbesteuerung entschieden habe und daneben für gemeindliche Steuern kein Raum bleibe. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG weise den Ertrag der Realsteuern zwar den Gemeinden zu. Diese Bestimmung sage aber nichts über die gesetzliche Ausgestaltung dieser Steuern. Diese biete keine Garantie dafür, dass überhaupt eine Realsteuer erhoben werde. Soweit keine Gewerbesteuer erhoben werde - aus welchen Gründen auch immer - laufe die Bestimmung in Art. 106 Abs. 6 GG über die Ertragshoheit für die Gewerbesteuer zu Gunsten der Kommunen leer. Es handele sich im systematischen Kern um eine Verteilungs- und nicht um eine Gewährleistungsregel wie Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG. Ihre tatsächliche Bedeutung sei daher abhängig von der Entscheidung des Gesetzgebers über die Ausgestaltung der Steuer durch die staatliche Ebene, die ihrerseits nur durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gebunden sei. Diese grundgesetzliche Vorschrift besage lediglich, dass die Gewerbesteuer nicht ersatzlos abgeschafft werden dürfe. So begegne es z.B. keinerlei verfassungsrechtlichem Zweifel, dass die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer die Erhebungsbasis der Gewerbesteuer in erheblichem Maße verringert habe. Entsprechendes gelte für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, die gem. Art. 105 Abs. 2 a GG der Landesgesetzgebungskompetenz zugeordnet seien.
Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und zum Verfahren 2 A 3332/01 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Oberfinanzdirektion Hannover Bezug genommen. Er ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Festsetzung des Gemeindeanteils an der Spielbankabgabe für das Jahr 2000 von mehr als 1.293.422,00 DM (entspricht 661.316,16 Euro). Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Oberfinanzdirektion Hannover vom 10. März 2005, mit dem der Beklagte den Anteil an der Spielbankabgabe für das Jahr 2000 auf 1.293.422,00 DM festgesetzt und einen darüber hinausgehenden Anspruch zu Gunsten der Klägerin abgelehnt hat, ist deshalb rechtlich nicht zu beanstanden. Er verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ferner kann dem gemäß dem Verpflichtungsbegehren der Klägerin - Festsetzung des Anteils an der Spielbankabgabe in Höhe von weiteren 4.104.085,-- Euro (entspricht zusammen gerechnet mit dem bereits zuerkannten Anteil an der Spielbankabgabe in Höhe von 661.316,16 Euro 20 % des Bruttospielbetrages im Jahr 2000) - nicht entsprochen werden (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der begehrte Anspruch ergibt sich - auch nach Auffassung der Klägerin - von vornherein nicht unmittelbar aus § 8 NSpielbG vom 10. November 1989 (Nds. GVBl. S. 375) i.V.m. der SpielbVO vom 26. Januar 1990 (Nds. GVBl. S. 37) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 20. Dezember 1994 (Nds. GVBl. S. 540). Nach § 1 der genannten Verordnung erhält die Gemeinde, in der sich eine öffentliche Spielbank befindet, vom Land Niedersachsen einen Anteil an der Spielbankabgabe in Höhe von 10 v.H. des Bruttospielertrages dieser Spielbank, höchstens jedoch jährlich 50,00 Deutsche Mark je Einwohner. Soweit der Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe durch die Einwohnerzahl begrenzt wird, erhöht er sich jeweils am 1. Februar erstmals im Jahre 1997, um die Hälfte des vom Hundertsatzes, um den der Bruttospielertrag der Niedersächsischen Spielbanken im Vorjahr gestiegen ist. Hiervon ausgehend hat die Klägerin nach der auf § 8 Abs. 2 Satz 2 NSpielG iVm § 1 der SpielbVO erfolgten Höchstbetragsberechnung lediglich einen Anspruch in Höhe von jährlich 51,71 DM pro Einwohner, mithin einen Anspruch auf einen Anteil an dem Aufkommen aus der Spielbankabgabe für 2000 in Höhe von 1.293.422,00 DM.
Eine einen darüber hinausgehenden Anspruch vermittelnde Rechtsgrundlage ist weder ersichtlich noch von der Klägerin überzeugend dargelegt worden. Insbesondere besteht nicht ein aus der Verfassung ableitbarer Teilhabeanspruch der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe in Höhe der Einbuße der Realsteuern sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern. Entgegen der Klägerin ist die Kammer nämlich der Auffassung, dass die oben genannten maßgeblichen Vorschriften verfassungsgemäß sind. Insofern kommt auch eine - sinngemäß von der Klägerin beantragte - Aussetzung des Verfahrens zur Vorlage ihrer dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der oben genannten Vorschriften beim Bundesverfassungsgericht (Art. 100 GG) oder beim Staatsgerichtshof (Art. 54 NV) - als prozessuales Zwischenziel für ihr Verpflichtungsbegehren - nicht in Betracht. Das erkennende Gericht teilt nicht die Auffassung der Klägerin, die Vorschriften, die die Höhe des den kommunalen Gebietskörperschaften zustehenden Anteils an der Spielbankabgabe regelten, genügten unbeschadet eines insoweit bestehenden Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, weil der kommunale Anteil an der Spielbankabgabe deutlich hinter den Einnahmen zurückbleibe, die sich für Spielbankgemeinden ergäben, wenn Spielbanken wie andere Gewerbebetriebe besteuert würden.
Zunächst ist dem Einwand der Klägerin nicht zu folgen, § 8 NSpielbG gfls. in Zusammenhang mit der SpielbVO verstoße gegen die in Art. 106 Abs. 6 GG verankerten Grundsätze. Insbesondere teilt das Gericht nicht die sinngemäß geäußerte Auffassung der Klägerin, die Begrenzung des Anspruchs einer Spielbankabgabe auf weniger als 20 % des Bruttospielertrages verstoße gegen Art. 106 Abs. 6 GG, da deren Vorgaben den Gemeinden eine verfassungsrechtliche Position hinsichtlich der wirtschaftlichen Nutzung des Spielbankgewinns vermittele. Der insoweit von der Klägerin angeführte Gesichtspunkt, in der durch die Spielbanken zu leistenden Spielbankabgabe seien die - den Gemeinden zustehenden - Gewerbe- sowie örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern gleichsam enthalten, findet in Art. 106 Abs. 6 GG keine Stütze. Ein Anspruch der Spielbankgemeinden auf Beteiligung am Aufkommen der Spielbankabgabe - in welcher Höhe auch immer - lässt sich nicht durch Auslegung des Art. 106 Abs. 6 GG herleiten mit der Folge, dass der Ertrag der Spielbankabgabe gemäß Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG allein den Ländern zusteht.
Zunächst streitet nicht die grammatikalische Auslegung des Art. 106 Abs. 6 GG für die Auffassung der Klägerin.
Art. 106 Abs. 6 GG hat folgenden Wortlaut:
(6) 1Das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer steht den Gemeinden, das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern steht den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden zu. 2Den Gemeinden ist das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. 3Bestehen in einem Land keine Gemeinden, so steht das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern dem Land zu. 4Bund und Länder können durch eine Umlage an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden. 5Das Nähere über die Umlage bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. 6Nach Maßgabe der Landesgesetzgebung können die Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer als Bemessungsgrundlagen für Umlagen zugrunde gelegt werden.
Angesichts der klaren Abfassung dieser Vorschrift, liegt es auf der Hand, dass die Spielbankabgabe - auch nicht teilweise - als „Aufkommen“ der in Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG genannten Steuerarten angesehen werden kann. Gegenteiliges behauptet auch nicht die Klägerin, die in ihrer Klagebegründung selbst sinngemäß darstellt, dass im Falle einer Spielbankabgabe ein „Steueraufkommen, das den Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG zustehen könnte,“ nicht existiere.
Die systematische Auslegung des Art. 106 Abs. 6 GG stützt ebenfalls nicht die Auffassung der Klägerin. Andere verfassungsrechtliche Vorgaben, die den von der Klägerin angenommenen Partizipationsanspruch der Spielbankgemeinden begründen könnten, drängen sich nicht auf. Insbesondere pflichtet das erkennende Gericht nicht dem Hinweis der Klägerin bei, mit der Zuweisung des Aufkommens aus der Spielbankabgabe an die Länder durch Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG sei eine endgültige Regelung über die Verteilung des Aufkommens aus dieser Steuer und damit auch eine Entscheidung über das Schicksal des Anspruchs kommunaler Gebietskörperschaften auf Teilhabe an der Spielbankabgabe nicht getroffen worden.
Dem von der Klägerin vorgetragenen Gedanken steht die Regelung des Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG entgegen, wonach die Landesgesetzgebung im Übrigen bestimmt, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt. Der Vergleich mit Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG, wonach der Landesgesetzgeber verpflichtet ist, den Gemeinden einen bestimmten Hundertsatz vom Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern zuzuweisen, zeigt, dass eine solche Verpflichtung für die übrigen Landessteuern nach dem ausdrücklichen Wortlauf des Grundgesetzes nicht besteht. Der Hinweis der Klägerin, der Anspruch auf die Realsteuern sowie die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern müssten durch den Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe „kompensiert“ werden, überzeugt nicht. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG keine Gewähr für den unveränderten Fortbestand der Steuer begründet, sondern lediglich eine Sicherung der Gemeinden gegen den Entzug der Ertragshoheit, soweit und solange ein Aufkommen nach den zugrunde liegenden Steuergesetzen erzielt wird, darstellt (vgl. Fischer-Menzhausen, GG, Kommentar, Bd III, 3. Aufl 1996 Art. 106 RdNr. 37). Was im Übrigen z.B. die Gewerbesteuer angeht, entscheidet über dieses Steuersubjekt nach Art. 105 Abs. 2 GG allein der Bund. Dieser hat jedoch nach § 3 Nr. 1 Gewerbesteuergesetz die Spielbanken von der Gewerbesteuer befreit. Diese Hintergründe zeigen auf, dass der von der Klägerin vertretene Ansatz, aus Art. 106 Abs. 2 Nr. 6, Abs. 6 GG ließe sich ein Partizipationsanspruch herleiten, nicht haltbar ist.
Auch die historische Auslegung des Art. 106 Abs. 6 GG führt nicht zu einem Ergebnis, das die Rechtsansicht der Klägerin stützen könnte. Insoweit lassen sich allenfalls aus den - von den Beteiligten kontrovers diskutierten - Gesetzgebungsprozessen von 1955 und 1956 Anhaltspunkte dafür finden, welche Bedeutung der Verfassungsgeber bei der Gestaltung des Art. 106 Abs. 2 Nr. 6, Abs. 6 GG vor Augen hatte. Die erkennende Kammer teilt die Auffassung des Beklagten, dass die in der Klagebegründung herangezogene Gesetzgebungsgeschichte von 1955 und 1956 nicht geeignet ist, die dem Wortlauf nach eindeutige Zuweisung des Aufkommens aus der Spielbankenabgabe zu relativieren. Hierzu hat der Beklagte in seiner Erwiderung auf die Klage ausgeführt:
„Ungeachtet dieses allgemeinen Vorbehalts sind die in der Klagebegründung geschilderten Vorschläge zur Ergänzung der Ertragszuweisung des Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG (1955) eher geeignet, die Auffassung der Klägerin zu widerlegen, als sie zu stützen. Im Jahre 1955 war erwogen worden, vor dem Hintergrund der Steuerbefreiung des Spielbankunternehmens eine Beteiligung des Bundes am Ertrag der Spielbankabgabe positiv verfassungsrechtlich zu regeln, d.h. eine Verbundlösung anzuordnen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber war sich also schon damals dessen bewusst, dass eine Beteiligung nach dem Trennprinzip grundsätzlich ausgeschlossen war und eine Beteiligung des Bundes eine verfassungsrechtliche Grundlage voraussetzte. Wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber nun auf die Aufnahme einer solchen Beteiligung zugunsten des Bundes verzichtet, so kann dies sicher nicht als Zeichen für eine Relativierung, sondern allenfalls als Bestätigung des Trennungsprinzips und der Zuweisung der Ertragsmasse an die Länder gedeutet werden. Im zuständigen Ausschuss traten zwar Unsicherheiten darüber auf, inwieweit Verwaltungsabkommen eine Beteiligung des Bundes ermöglichen könnten. Ergebnis der Diskussion war jedoch, die eindeutige Zuweisung als Ländersteuer, verbunden mit dem Vorschlag der Bundesbeteiligung, die dann schließlich im Vermittlungsausschuss wieder entfiel. Insgesamt macht die Genese des Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG im Jahre 1955 deutlich, dass die Spielbankabgabe in das von Trennprinzip bereitete Ertragsverteilungssystem zugunsten der Länder eingeordnet werden sollte - und dies bedingt eine endgültige Regelung über die Verteilung des Aufkommens zu den Ländern. Ungeachtet der beschriebenen Unsicherheiten hinsichtlich der Verwaltungsabkommen war von vornherein eindeutig, dass verfassungsrechtliche Ansprüche anderer Beteiligter nicht geltend gemacht werden konnten.
Die nachfolgende Staatspraxis, den Bund gleichwohl auf der Basis von Verwaltungsvereinbarungen zu beteiligen, konnte aber die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht modifizieren; sie ist wie bereits erwähnt seit langem aufgegeben.
...
Die Frage einer grundgesetzlichen Beteiligung der Kommunen an der Spielbankabgabe stellte sich 1955 von vornherein deswegen nicht, weil die Finanzverfassung des Grundgesetzes damals noch überhaupt keine Garantien für die Kommunen enthielt.
Art. 106 Abs. 2 und 6 GG (1955) hatten folgenden Wortlaut:
„(2) Das Aufkommen der folgenden Steuern steht den Ländern zu:
6. die Abgaben von Spielbanken,
7. die Realsteuern,
8. die Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis.
(...)
(6) Die Landesgesetzgebung bestimmt, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinen (Gemeindeverbänden) zufließt.“
Das Aufkommen der Realsteuern und der Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis wurde damit im bundesstaatlichen Verhältnis den Ländern zugewiesen; über die Zuordnung auf Land oder Gemeinden war keine Regelung enthalten.
Erst eine nachfolgende Neuregelung 1956 trat - unter Streichung von Absatz 2 Nr. 7 - folgende, in ihrer Struktur der noch geltenden Regelung entsprechende Regelung:
6. die Abgaben von Spielbanken.
(6) Das Aufkommen der Realsteuern steht den Gemeinden zu. Bestehen in einem Land keine Gemeinden, so steht das Aufkommen dem Land zu. (...) Im Übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt.“
Hier setzt die Klagebegründung an und versucht, aus dieser Neuerung einen Anspruch der Gemeinden an der Spielbankabgabe zu begründen. Die neu hinzutretende Berechtigung dürfe nicht dadurch unterlaufen werden, dass dem Land eine Abgabe zugewiesen werde, die Abgeltungscharakter für solche Steuern habe, die nunmehr der Gemeinde zustünden.
Diese Argumentation leidet zum einen wiederum daran, dass auf eine Gesetzgebungsgeschichte zurückgegriffen wird, deren Relevanz fragwürdig ist, so. Gl Ziff. 4.b).
Darüber hinaus verkennt sie die Reichweite der Neuregelung. Bereits oben wurde ausgeführt, dass Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG nur die Ertragsberechtigung hinsichtlich der vom Gesetzgeber geregelten Gewerbesteuer, aber weder die Erhebung der Gewerbesteuer überhaupt noch die Einbeziehung bestimmter Gegenstände schützt. Mit der Neuregelung des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG wies der verfassungsändernde Gesetzgeber im bundesstaatlichen Durchgriff auf die kommunale Ebene den Gemeinden eine Ertragsberechtigung zu, für die zuvor lediglich die föderale Ebene der Länder - also ohne Festlegung auf Land oder Gemeinden - festgelegt war. Bei dieser ergänzenden Entscheidung knüpfte er an die vorgefundene Struktur des Art. 106 Abs. 2 GG an. Die Ertragszuweisung hinsichtlich der Realsteuern in Art. 106 Abs. 2 Nr. 7 a.F. GG wurde in ihrer inhaltlichen Reichweite nicht verändert, sie wurde nur so wie vorgefunden um den weiteren Aspekt des Verhältnisses zwischen Land und Kommunen ergänzt. Die Abgrenzung der alten Nr. 6 - Abgabe von Spielbanken - und der alten Nr. 7 - Realsteuern wurde nicht im Sinne eines neuartigen „Vorrangs“ der Ertragszuweisung der Realsteuern vor einer - nunmehr nur noch „vorläufigen“ Zuweisung der Spielbankabgabe modifiziert.
Insofern hat die schlichte Tatsache, dass die Gemeinden nie über ein bundesverfassungsrechtlich abgesichertes Recht auf Realsteuern von Spielbanken verfügt haben, dass ihnen durch die Spielbankenerhebung „verloren gehen“ konnte, einen verfassungssystematischen Hintergrund. Sie haben im Jahr 1956 die Realsteuergarantie bereits „vorbelastet“ durch die Abgrenzung und gesonderte Ertragsberechtigung der Länder für die Spielbankabgabe erworben. Für die Spielbankabgabe hat der verfassungsändernde Gesetzgeber eine Ertragszuweisung an die Kommunen gewollt und beschlossen. Also bleibt es insofern dabei, dass das Grundgesetz die Verteilung zwischen Land und Kommune nicht regelt, sondern dies der Landesgesetzgebung überlässt, vgl. Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG heutige Fassung.“
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht inhaltlich uneingeschränkt an. Die hiergegen von der Klägerin vorgebrachten Einwände überzeugen die Kammer nicht, zumal auch der Bundesgesetzgeber - wie Gesetzgebungsprozesse in der jüngeren Vergangenheit zeigen - offensichtlich von dem Verständnis ausgeht, das durch Art. 106 Abs. 6 GG normierte Prinzip gewährleiste den Gemeinden (lediglich) eine Ertragshoheit in den dort aufgeführten Bereichen. In Zusammenhang mit der Schaffung des Gesetzes zur Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer heißt es in der Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 13/8348 vom 6. August 1997):
„...Die Grundgesetzänderung sieht entsprechend den Forderungen der kommunalen Spitzenverbände sowohl die Festschreibung einer obligatorischen Umsatzsteuerbeteiligung der Gemeinden in Artikel 106 Abs. 5 a (neu) GG vor als auch eine Absicherung der Ertragshoheit der Gemeinden (Hervorhebung durch das erkennende Gericht) über die (verbleibende) Gewerbeertragsteuer. Zu diesem Zweck wird in Artikel 106 Abs. 6 GG das Wort "Realsteuern" durch die Worte "Grundsteuer und Gewerbesteuer" ersetzt. In Artikel 28 Abs. 2 GG wird in einem neuen Satz 3 die Gewerbesteuer als eine mit einem kommunalen Hebesatz ausgestattete Steuerquelle verankert. Sie ist Bestandteil der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden. Der Gesetzentwurf empfiehlt die Einführung eines Umsatzsteueranteils der Gemeinden als Ausgleich für die aus dem Wegfall der Gewerbekapitalsteuer resultierenden Steuerausfälle der Kommunen. Diese Maßnahme ist nicht nur als reine Kompensationsregelung zu bewerten Vielmehr bedeutet diese Ersatzfinanzierung eine deutliche Verbesserung der Einnahmestruktur der Gemeinden, weil diese mit der Beteiligung am Umsatzsteueraufkommen eine stetige Steuerquelle erhalten. Insbesondere wird die Steuerkraft der Gemeinden in den neuen Ländern gestärkt, denn diese erhalten anstelle der bisher nicht erhobenen Gewerbekapitalsteuer eine Beteiligung an der Umsatzsteuer. Für die Gemeinden ist die Umsatzsteuerbeteiligung auch deshalb vorteilhaft, weil sie am Aufkommen aus möglichen künftigen Umsatzsteuererhöhungen partizipieren....“
Im weiteren Verlauf dieser Gesetzesbegründung heißt es dann in Zusammenhang zum Abschnitt „Änderung des Grundgesetzes“:
„...Durch die Einfügung in Artikel 106 Abs. 3 wird zugelassen, die Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen nach Maßgabe von Absatz 5 a zu beteiligen. Den Gemeinden kann danach ein durch Bundesgesetz festzusetzender Anteil am Umsatzsteueraufkommen zugewiesen werden. Durch die neue Beteiligungsmöglichkeit der Gemeinden an der Umsatzsteuer wird die Länderkompetenz für die Finanzausstattung der Gemeinden und die grundsätzliche finanzwirtschaftliche Zugehörigkeit der Kommunen zu den Ländern nicht berührt (vgl. Artikel 106 Abs. 9 GG). Durch die Neufassung werden die Gemeinden mit Wirkung ab dem 1. Januar 1998 nunmehr obligatorisch an dem Aufkommen der Umsatzsteuer beteiligt. Damit ist die Umsatzsteuerbeteiligung der Gemeinden mit Verfassungsrang direkt in Artikel 106 Abs. 5 a GG abgesichert. Die gesetzliche Umsetzung des einzuführenden Beteiligungsanspruchs der Gemeinden erfolgt im Finanzausgleichsgesetz und im Gemeindefinanzreformgesetz. Absatz 6 Satz 1 regelt die Zuordnung des Aufkommens der Grundsteuer und der Gewerbesteuer an die Gemeinden (Hervorhebung durch das erkennende Gericht). Die Ergänzung ist im Sinne einer Klarstellung notwendig, da die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer den Charakter der Gewerbesteuer als Realsteuer (Objektsteuer) in Frage stellen könnte...“
Die hier maßgeblichen Regelungen des Niedersächsischen Spielbankengesetz verstoßen auch nicht gegen die „Ertragshoheit“ kommunaler Gebietskörperschaften im Hinblick auf die Gewerbesteuer und die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, die aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 57 NV) und der Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung (Art. 58 NV) resultieren. Die in der Niedersächsischen Verfassung enthaltenen Regelungen zur Garantie kommunaler Selbstverwaltung entsprechen den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 GG. Diese Grundsätze geben lediglich sinngemäß vor, dass die Gemeinden so gestellt sein müssen, dass deren Finanzausstattung nicht in Frage gestellt ist. Hierzu hat sich das BVerfG in einer Entscheidung in Zusammenhang mit einer den Kommunen auferlegte Krankenhausumlage zur Finanzierung von Krankenhausbauten geäußert (BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363-395), in der es auszugsweise heißt:
„Art. 28 Abs. 2 GG wird endlich auch nicht dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber ein öffentliches Finanzierungssystem errichtet und dieses in staatliche Regie gegeben hat.
a) Hierdurch wird die kommunale Befugnis zur eigenverantwortlichen Regelung der eigenen Angelegenheiten in organisatorischer Hinsicht nicht betroffen. Insbesondere bleibt das Recht zu eigenverantwortlicher Einnahme- und Ausgabewirtschaft unberührt. Die Krankenhausumlage bewirkt, daß den kommunalen Körperschaften Ausgaben (Umlageschuld) auferlegt und ggf. Einnahmen (Fördermittel für eigene Krankenhäuser) verschafft werden. Das stellt die haushalterische Verantwortlichkeit als solche nicht in Frage. Gegen die Auferlegung einzelner Ausgabepflichten bietet Art. 28 Abs. 2 GG - auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansieht, was das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden hat (vgl. BVerfGE 71, 25 <36 f.>) - jedenfalls keinen Schutz, solange, wie hier, diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird (vgl. BVerfGE 23, 353 <369, 371 f.>; 26, 228 <244>).“
Dass bei einer Gemeinde, in der sich eine öffentliche Spielbank befindet, die Finanzausstattung in Frage gestellt ist, wenn sie die in der Spielbankabgabe enthaltenen Anteile „Gewerbesteuer, Vergnügungssteuer etc“ nicht erhält, ist von vornherein abwegig. Das BVerfG hat in seinem Beschluss vom 18. März 1970 (- 2 BvO 1/65 -, BVerfGE 28, 119) die Vorteile einer Gemeinde, die sie wegen des Betreibens einer Spielbank in ihrem Bereich hat, hervorgehoben. Dort heißt es unter anderem:
„Ohne Zweifel ist allerdings der Betrieb einer Spielbank auf Gewinn gerichtet. Die in den Spielbanken zugelassenen Glücksspiele sind so angelegt, daß jedenfalls in aller Regel die Bank letztlich gewinnt. Nur deshalb finden sich Unternehmer, die Spielbanken betreiben. Dieser Umstand und die damit geschaffene Einnahmequelle für die öffentliche Hand war eines der Motive des Gesetzgebers von 1933. Für ihn spielten auch wirtschaftliche Erwägungen eine Rolle: die Steigerung des Devisenaufkommens durch Anlockung von Ausländern, insbesondere aber die Förderung des Fremdenverkehrs ganz allgemein und die Förderung bestimmter Kur- und Badeorte im besonderen, in denen auf mannigfache Weise eine Vielzahl von Gewerbetreibenden vom Spielbankbetrieb und von den Spielbankbesuchern profitieren, die aber auch insofern einen beträchtlichen Nutzen aus dem Spielbankbetrieb ziehen, als der Staat ihnen seit jeher einen Teil der Spielbankabgabe zur Erhaltung und zum Ausbau ihrer Kur- und Badeanlagen zur Verfügung gestellt hat.“
Angesichts der dargelegten Besserstellung der Spielbankgemeinden kann nicht davon gesprochen werden, dass die Finanzausstattung dieser Gemeinde in Frage gestellt wird, wenn sie nicht an der Spielbankabgabe partizipiert.
Schließlich stützt auch nicht der Hinweis der Klägerin das Klagebegehren, eine nicht anerkannte Partizipierung der Spielbankgemeinden an der Spielbankabgabe würde das interkommunale Gleichbehandlungsgebot verletzen. Die bundesrechtlichen Vorschriften (z.B. das Gewerbesteuergesetz) sowie die Regelungen des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes ermöglichen es jeder Gemeinde, nach den selben rechtlichen Bedingungen Gewerbesteuer sowie örtliche Verbrauchsteuern zu erheben. Dies hat zur Folge, dass auch für alle Gemeinden der Grundsatz gilt, dass Spielbankerträge nicht mit diesen Steuern belegt werden können. Der Hinweis der Klägerin, durch die Vorenthaltung einer angemessenen Beteiligung an der Spielbankabgabe würden die Spielbankgemeinden zugleich gegenüber anderen Gemeinden insofern benachteiligt, als es nicht mehr ohne Weiteres möglich sein werde, Gewerbebetriebe anzusiedeln, die eine Beeinträchtigung der Attraktivität des Ortes für Gäste bewirken könnten, überzeugt das erkennende Gericht nicht. Insoweit übersieht die Klägerin, dass Spielbankgemeinden in besonderer Weise von dem Spielbankbetrieb profitieren. Insbesondere ist gerichtsbekannt, dass durch die Existenz der zahlreichen Spielbankbesucher weitere Gewerbetreibende sich dafür entscheiden, sich in der Spielbankgemeinde wirtschaftlich zu betätigen.
Aus alledem ergibt sich, dass das von der Klägerin ins Feld geführte Prinzip der „Abgeltungswirkung“ der Spielbankabgabe der einzelnen Spielbankgemeinden keinen subjektiv öffentlich-rechtlichen Anspruch - auf einen Anteil aus deren Aufkommen aus der Spielbankabgabe - vermittelt. Die Abgeltungswirkung der Spielbankabgabe steht ausschließlich im öffentlichen Interesse. Sie beruht auf Praktikabilitätserwägungen zur Erreichung der notwendigen Transparenz, die es dem Gesetzgeber ermöglicht, die durch die Spielbank erzielten Gewinne bis zur Grenze der Wirtschaftlichkeit tatsächlich abzuschöpfen, diese Grenze aber andererseits nicht zu überschreiten (vgl. hierzu BFH, Urteil vom 8. März 1995 - II R 11/93 -, BFH/NV 1995, 1013, zitiert nach Juris).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 NSpielbG
§ 1 SpielbVO
§ 8 NSpielbG
§ 8 Abs. 2 NSpielbG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 NSpielbG
§ 3 Nr. 1 Gewerbesteuergesetz
§ 3 Nr. 1 GewStG
§ 3 Abs. 1 NSpielbG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 Satz 2 NSpielG
§ 1 der SpielbVO
§ 8 des Niedersächsischen Spielbankgesetzes (NSpielbG) und die Vorschriften der hierzu erlassenen Verordnung
§ 6 Abs. 1 der Verordnung
§ 1 der genannten Verordnung
Art. 57, 58 NV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 106 Abs. 6 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG
Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG
Art. 105 Abs. 2 a GG
Art. 106 GG
Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG
Art. 58 NV
Art. 54 Nr. 4 NV
Art. 100 GG
Art. 54 NV
Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG
Art. 105 Abs. 2 GG
Art. 106 Abs. 2 Nr. 6, Abs. 6 GG
Art. 106 Abs. 2 und 6 GG
Art. 106 Abs. 2 GG
Artikel 106 Abs. 6 GG
Artikel 28 Abs. 2 GG
Artikel 106 Abs. 9 GG
Artikel 106 Abs. 5 a GG
Art. 57 NV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 83, 363
BVerfGE 71, 25
BVerfGE 23, 353
BVerfGE 28, 119
BFH/NV 1995, 1013
1 BvR 539/96
2 A 3332/01
2 BvL 24/84
2 BvO 1/65
II R 11/93