Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-01-11, Aktenzeichen 8 K 29/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0111.8K29.21.00

Tenor:
Der Bescheid des Bürgermeisters der Beklagten vom 18. Mai 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. November 2020 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht klägerseits vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages geleistet wird.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Miteigentümerin des mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks mit der postalischen Adresse W.-straße 000 in A..
Das Grundstück befindet sich in einem Gebiet, für das der Rat der Beklagten am 12. Juli 2004 die Festlegung eines Sanierungsgebiets durch Satzung (im Weiteren: Sanierungsgebietssatzung) beschloss, nachdem am 23. April 2003 ein Beschluss über entsprechende Voruntersuchungen bekannt gemacht worden war.
Auf dem Satzungsdokument, welches einen zeichnerischen und einen Textteil enthält, findet sich der Aufdruck: „Dieser Lageplan ist Bestandteil der vorstehenden Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „A.-Altstadt“, die am 12. Juli 2004 vom Rat der Stadt A. beschlossen wurde.“ Darunter findet sich die Unterschrift des damaligen Bürgermeisters der Beklagten vom 28. August 2004. Der Bürgermeister ist Erbbaurechtsnehmer bzgl. eines im Sanierungsgebiet belegenen Grundstücks und hat sich der vorherigen Mitwirkung am Ratsbeschluss und im späteren Verfahren wegen Besorgnis der Befangenheit jeglicher amtlicher Tätigkeit enthalten. Die Beklagte machte die Sanierungsgebietssatzung unter In-Kraft-Setzung zum 7. Oktober 2004 unter dem 30. Oktober 2008 erneut bekannt.
Zur Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen wurde u. a. auf Städtebaufördermittel von Bund und Land im Rahmen der „Regionale 2010“ zurückgegriffen.
Der Gutachterausschuss für Grundstückswerte im Rhein-Sieg-Kreis und der Stadt Troisdorf (im Weiteren: Gutachterausschuss) ermittelte auf Antrag der Beklagten am 1. April 2005 zum Wertermittlungsstichtag 1. Januar 2005 auf Zonen bezogene besondere Bodenrichtwerte, bei denen Werterhöhungen, die durch die Aussicht auf die städtebauliche Sanierungsmaßnahme, durch ihre Vorbereitung oder ihre Durchführung eingetreten sind, außer Berücksichtigung geblieben seien.
Im Jahr 2007 wurden dann zusätzlich und ebenfalls zonenbezogen so bezeichnete „Besondere Bodenrichtwerte (prognostizierte Neuordnungswerte)“ ausgewiesen, die auf der Grundlage eines detaillierten Rahmenplans ermittelt worden seien.
Sowohl sanierungsunbeeinflusste als auch sanierungsbeeinflusste Werte seien in den Jahren 2010, 2014 und zum 20. Oktober 2016 konjunkturell fortgeschrieben worden. In den Jahren 2010, 2014 und 2016 seien die prognostizierten „Neuordnungswerte“ hinsichtlich der noch zu erwartenden Sanierungswirkungen evaluiert worden, u. a. da nicht alle geplanten Maßnahmen hätten realisiert werden können. Die Zonen bzgl. der Neuordnungswerte wurden teilweise in kleinere Unterzonen gestückelt. Für 14 von 24 Zonen wurde keine Wertzuwachserwartung mehr angegeben.
Mit Satzung des Rats der Beklagten vom 6. März 2017, öffentlich bekannt gemacht am 25. März 2017, wurde die Satzung zur Festsetzung des Sanierungsgebiets aufgehoben.
Der Gutachterausschuss erstellte auf Antrag der Beklagten ein Gutachten über die sanierungsunbeeinflussten („Anfangswerte“) und die sanierungsbeeinflussten („Endwerte“) Bodenwerte im Sanierungsgebiet zum Stichtag 25. März 2017. Der Antrag sah ausdrücklich vor, die Ermittlung auf Zonen bezogen vorzunehmen und nicht für die einzelnen Grundstücke.
Zur Anfangswertermittlung führte der Gutachterausschuss aus, die Ermittlung sei allein nach dem „Bodenrichtwertverfahren“ erfolgt. Die zum 20. Oktober 2016 ermittelten sanierungsunbeeinflussten Werte würden zum 25. März 2017 aufgrund konjunkturbedingter Bodenwertsteigerungen fortgeschrieben. Das Vorgehen der Wertermittlung durch konjunkturelle Fortschreibung sei möglich, weil seit dem 20. Oktober 2016 keine Änderungen der sanierungsbeeinflussten bzw. sanierungsunbeeinflussten Bodenwerte erfolgt seien. Das Vergleichspreisverfahren, also die Ermittlung anhand von bei vergleichbaren Veräußerungen erzielten Preisen, sei mangels Datenbasis nicht zur Anwendung gekommen. Vergleichbare Lagen mit vergleichbaren städtebaulichen Mängeln bestünden nicht. Stichtag zur Ermittlung des unbeeinflussten Zustands sei der Tag vor der Bekanntmachung des Beschlusses der Beklagten über die Sanierung vorbereitende Maßnahmen. Der ermittelte Wert sei auf ein Grundstück mit den zu den Zonen jeweils dargestellten Grundstücksmerkmalen bezogen.
Die Endwertermittlung erfolge – so der Gutachterausschuss weiter – anhand des gleich gewichteten Mittels des Ergebnisses dreier Methoden:
Es werde der zum 20. Oktober 2016 ermittelte sanierungsbeeinflusste Wert entsprechend des Vorgehens beim Anfangswert konjunkturell fortgeschrieben.
Daneben werde das „Modell Niedersachsen“ zur Anwendung gebracht. Dabei würden für die verschiedenen Kriterien, die durch eine Sanierung beeinflusst sein könnten und die in einem Katalog enthalten seien, unter qualitativen Gesichtspunkten Punkte vergeben. Die Betrachtung erfolge separat für städtebauliche Missstände und für städtebauliche Maßnahmen. Aus den sich jeweils ergebenden Punktesummen werde mittels einer Formel, die auf einer statistischen Auswertung vergangener Sanierungsgeschehen beruhe, eine prozentuale Bodenwertsteigerung ermittelt. Diese auf den zum 20. Oktober 2016 ermittelten und auf den 25. März 2017 fortgeschriebenen sanierungsunbeeinflussten Wert – der vorher zugunsten der Betroffenen aufgerundet worden sei – angewendet, ergebe den Endwert.
Weiter werde ein „Multifaktorenverfahren (RSK-Modell)“ angewandt. Dabei werde für einen Kriterienkatalog ein Zustand vor und Verbesserungen nach der Sanierung verglichen und qualitativ bepunktet. Jeder Punkt bedeute nach diesem Modell eine absolute Bodenwertsteigerung von 0,31 EUR/m², sodass die Bodenwerterhöhung das Produkt aus Punkten und dem Faktor 0,31 sei. Der Faktor sei wie folgt ermittelt worden: Der Gutachterausschuss habe sechsmal je zwei vergleichbare Lagen in seinem Zuständigkeitsbereich mit unterschiedlichen Bodenwerten gegenübergestellt, die Punkte vergeben und den Wertunterschied pro Quadratmeter durch die Punktedifferenz zwischen den Gebieten geteilt. Aus den sechs Punktwerten sei dann der Mittelwert gebildet worden.
Auf Anfrage der Beklagten hin nahm der Gutachterausschluss unter dem 25. Juli 2019 zu verschiedenen Punkten des Gutachtens ergänzend schriftlich Stellung. Er führte u. a. aus, nach der (zonal bezogenen) Gutachtenerstattung habe die Beklagte auf einer zweiten Stufe die Anfangs- und Endwerte der einzelnen Grundstücke zu bestimmen, ggf. mit Zu- oder Abschlägen auf den gutachterlich bestimmten Wert nach Maßgabe jeweils zu berücksichtigender unterschiedlicher Grundstücksmerkmale.
Unter dem 27. April 2018 teilte die Beklagte der Klägerseite mit, der Ausgleichsbetrag solle für das oben bezeichnete Grundeigentum auf 1.051,20 EUR festgesetzt werden, und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Diese teilte daraufhin schriftlich u. a. mit, die Anforderung der Ausgleichsbeträge und zuvor bereits die Wertermittlung litten an einer Vielzahl – im Einzelnen ausgeführter – Mängel und auch die Übertragung auf das einzelne Grundstück sei fehlerhaft erfolgt.
Mit Bescheid vom 18. Mai 2020 setzte die Beklagte einen Ausgleichsbetrag von 1.051,20 EUR fest. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, Grundlage der Wertermittlung sei das Gutachten des Gutachterausschusses sowie dessen Stellungnahme dazu vom 25. Juli 2019. Der zu zahlende Betrag ergebe sich aus dem Produkt der im Gutachten ermittelten Bodenwerterhöhung mit Grundstücksfläche und Eigentumsanteil. Die vorgebrachten Einwendungen rechtfertigten keine andere Bewertung.
Am 15. Juni 2020 wurde Widerspruch erhoben.
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. November 2020, zugestellt am 5. Dezember 2020, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte sie im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Ausgangsbescheid.
Die Klägerin hat am 4. Januar 2021 Klage erhoben und diese im Wesentlichen wie folgt begründet.
Es fehle schon an einer wirksamen Satzung als Grundlage der Betragserhebung. Die Unwirksamkeit ergebe sich – neben weiteren geltend gemachten formalen Mängeln – daraus, dass der Bürgermeister, der sich im Übrigen wegen Besorgnis der Befangenheit vom Verfahren ausgeschlossen gesehen habe, den Ausfertigungsvermerk aufgebracht habe. Auch die Änderungssatzungen litten unter mehreren – im Einzelnen ausgeführten – Mängeln.
Die Durchführung der Sanierung sei insgesamt so mangelhaft verlaufen, dass von einem Sanierungsgebiet im Sinne des Baugesetzbuchs bzw. von einem Abschluss der Sanierung nicht gesprochen werden könne und eine Heranziehung zu Ausgleichsbeträgen nicht gerechtfertigt sei. Ein fehlender ordnungsgemäßer Abschluss der Sanierung zeige sich auch daran bzw. ergebe sich daraus, dass es an einer Abrechnung fehle, die die aufgewendeten Fördermittel zu den im Sanierungsgebiet „K.“ verwandten Fördermitteln abgrenze sowie die Herkunft der Fördermittel separat ausweise. Eine bloße Aufhebungssatzung genüge für den Abschluss nicht.
Weiter seien Aufstellung und regelmäßige Aktualisierung einer Kosten- und Finanzierungsübersicht nach dem Stand der Planung zu erstellen und transparent zu machen gewesen, woran es vorliegend gefehlt habe.
Die gutachterliche Ermittlung der Bodenwertveränderungen sei unsachgemäß erfolgt. Der Zonenzuschnitt der Anfangswert-, insbesondere aber auch der Endwertzonen sei willkürlich erfolgt. Die Ermittlung des Bodenwerts leide an dem Mangel, dass sanierungsbedingte Bodenwertminderungen nicht berücksichtigt worden seien. Schon die gesetzliche Regelung sei diesbezüglich defizitär. Die angewandten Berechnungsmethoden für den Endwert seien nicht in der Lage auch negative Effekte abzubilden. Es fehle eine Begründung im Gutachten, warum der überwiegende Teil des Gebiets keine sanierungsbedingten Bodenwerterhöhungen zu verzeichnen habe. Es seien zudem Maßnahmen als sanierungsbedingt betrachtet worden, die mit der Sanierungssatzung nichts zu tun hätten und teils sogar außerhalb des Sanierungsgebiets durchgeführt worden seien.
Die besonderen Umstände des klägerischen Grundstücks seien nicht berücksichtigt worden.
Die Beklagte habe die Sanierungsmaßnahmen teils mit Mitteln aus dem Förderprogramm „Regionale 2010“ finanziert, die nach ihren Förderrichtlinien keine Rückforderung vorsähen. Insoweit habe differenziert werden müssen, inwieweit die Bodenwerterhöhung auf dem Einsatz dieser Mittel beruhe. Für den entsprechenden Anteil habe kein Ausgleichsbetrag gefordert werden dürfen.
Das Sanierungsgebiet habe im Verlauf der Sanierung angepasst werden müssen und Zonen, bzgl. derer kein Zuwachs zu erwarten gewesen sei, hätten aus dem Gebiet herausgenommen werden müssen.
Das Verwaltungsverfahren bzgl. der Sanierungsbetragsfestsetzung sei mangelbehaftet. Das Gutachten sei zu spät und in mangelhafter Form zugänglich gemacht worden. Die Äußerungsfristen seien uneinheitlich gehandhabt worden.
Bezüglich der im Laufe des Sanierungsverfahrens ermittelten Werte des Gutachterausschusses sei kein Rechtsschutz möglich gewesen; es sei zweifelhaft, ob sie ordnungsgemäß bekannt gemacht worden seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2020 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 30. November 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Sanierungssatzung sei wirksam. Auch die generelle Herangehensweise bzgl. der Wertermittlung sei nicht zu beanstanden.
Auf die Bitte um konkrete und insbesondere hinsichtlich der angewandten Methodik nachvollziehbare Darlegung des Zustandekommens der für die Jahre 2004, 2007, 2010, 2014 und 2016 ermittelten Werte sowie um Vorlage der dazu vorhandenen Unterlagen teilte die Beklagte mit, bei der Ermittlung der Werte für die Jahre 2005, 2007, 2011, 2014 und 2016 sei wie im Gutachten für die finale Wertermittlung vorgegangen worden. Weitere Gutachten dazu seien nicht beauftragt worden und könnten entsprechend nicht vorgelegt werden.
Bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge sei das individuelle Grundstück in den Blick genommen worden.
Das Gericht hat den Vorsitzenden des Gutachterausschusses in der mündlichen Verhandlung angehört; auf die darüber gefertigte Niederschrift wird verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Satz 1 Variante 1 VwGO) hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Der Ausgleichsbetragserhebungsbescheid erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Nach § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht.
Die durch die Sanierung bedingte Erhöhung des Bodenwerts des Grundstücks besteht aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert), § 154 Abs. 2 BauGB.
Bei der Bewertung von Grundstücksflächen besteht für die Gemeinden ein Wertermittlungsspielraum, der nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2020 – 4 B 18.19 –, juris, Rn. 14 f.; Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –‍, juris, Rn. 12; Urteil vom 17. Mai 2002 – 4 C 6.01 –‍, juris, Rn. 29.
Der Wertermittlungsspielraum steht nicht dem Gutachterausschuss, sondern der Gemeinde zu, die bei der Ermittlung von Anfangs- und Endwert i. S. v. § 154 Abs. 2 BauGB den Gutachterausschuss einschalten kann, dies aber nicht muss. Welcher Gremien sich die Gemeinde als Gläubigerin des Ausgleichsbetrags bedient, um diese Bewertung vorzunehmen, gibt das Gesetz aber nicht vor. Gewährleistet sein muss lediglich, dass die bewertende Stelle über die besondere Sachkunde verfügt, die erforderlich ist, um die Bewertung fach- und sachgerecht vornehmen zu können. Dies kann, muss aber nicht (ausschließlich) der Gutachterausschuss sein.
Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 Bf 54/15 –, juris, Rn. 89.
Die Einräumung eines Wertermittlungsspielraums beruht auf dem Regelungssystem und der Erkenntnis, dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die ein Gericht weniger verfügt als die Mitglieder der Gutachterausschüsse. Ein derartiger Wertermittlungsspielraum ist jedoch auf diesen Bereich beschränkt. Der Wertermittlungsspielraum erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden Voraussetzungen beruht, dürfen die Verwaltungsgerichte in vollem Umfang prüfen; sie müssen es sogar, wenn die Beteiligten darüber streiten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2020 – 4 B 18.19 –, juris, Rn. 15; Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –‍, juris, Rn. 12; Urteil vom 17. Mai 2002 – 4 C 6.01 –‍, juris, Rn. 29; vgl. allgemein zur Reichweite von Beurteilungsspielräumen: BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 2009 – 1 BvR 3151/07 –, juris, Rn. 58.
Soweit der Wertermittlungsspielraum reicht, findet eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in Form einer Plausibilitätskontrolle statt.
Die Frage, ob sich eine Wertermittlung im Einzelfall als plausibel oder unplausibel erweist und aus welchen Umständen sich diese Wertung ergibt, kann nur in Abhängigkeit von den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls beantwortet werden. Insbesondere lässt sich aus dem Maßstab der Plausibilität keine generelle Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf bestimmte Prüfungsgegenstände ableiten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2020 – 4 B 18.19 –, juris, Rn. 14.
Eine zusammenfassende Dokumentation in Form eines Abschlussberichts oder Schlussgutachtens ist sachlich nur dann geboten, wenn sich die Ermittlung und Bewertung im konkreten Fall anders nicht nachvollziehen lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –, juris, Rn. 9.
Im Bereich des Wertermittlungsspielraums erfolgt eine „nachvollziehende Kontrolle“. Um dieses rechtsstaatlich gebotene Minimum an gerichtlicher Kontrolle zu ermöglichen, müssen die Bewertungen in nachvollziehbarer Weise die ihr zugrunde gelegten Tatsachen erkennen lassen. Um den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit gerecht zu werden, bedarf es den einzelnen Berechnungs- und Bewertungsschritten zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen. Teilt die Behörde ihre Erwägungen hingegen nicht oder nicht vollständig mit, oder sind die mitgeteilten Erwägungen ihrerseits begründungsbedürftig, ohne dass eine tragfähige Begründung gegeben wird, so genügt sie nicht ihrer Pflicht zur Plausibilisierung ihrer wertenden Einschätzung mit der Folge, dass die Bewertung im Ergebnis keinen Bestand haben kann.
Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 26. Januar 2017 – 3 Bf 52/15 –, juris, Rn. 63; OVG Berlin, Beschluss vom 25. Januar 2018 – OVG 2 B 18.16 –, juris, Rn. 39 f.; VG Magdeburg, Urteil vom 7. März 2023 – 4 A 80/21 MD –, juris, Rn. 41; VG Hamburg, Urteil vom 19. Februar 2015 – 7 K 5146/14 –, juris, Rn. 67, 71.
Zulässig ist jede Methode, mit der der gesetzliche Auftrag, die Bodenwerterhöhung und damit den Ausgleichsbetrag nach dem Unterschied zwischen Anfangs- und Endwert zu ermitteln, erfüllt werden kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2014 – 4 B 46.13 –‍, juris, Rn. 6; Beschluss vom 28. Juli 2010 – 4 B 11.10 –, juris, Rn. 6; Beschluss vom 16. November 2004 – 4 B 71.04 –, juris, Rn. 6, Beschluss vom 16. Januar 1996 – 4 B 69.95 –, juris, Rn. 7.
Nach diesen Maßstäben waren die angefochtenen Bescheide aufzuheben. Die von der Beklagten vorgenommenen Bewertungen sind auf der Grundlage der von ihr dazu abgegebenen Erklärungen nicht plausibel.
Ob die von der Beklagten gewählte Vorgehensweise, die Erhöhung des Bodenwertes des veranlagungsgegenständlichen Grundstücks dadurch zu bemessen, dass im Wesentlichen der Unterschied zwischen Anfangs- und Endwert eines „zonalen Richtwertgrundstücks“ übernommen wurde, einerseits bezogen auf die Gegebenheiten des klägerischen Grundstücks, andererseits unter Berücksichtigung der Inhomogenität des Satzungsgebiets sowohl an sich als auch innerhalb der jeweiligen Zonen, geeignet ist, in plausibler Weise Anfangs- und Endwerte zu ermitteln, und ob die zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen und rechtlichen Wertungen zutreffen, kann mangels Erkenntnissen dazu nicht geprüft oder festgestellt werden. Weitere Ermittlungsmöglichkeiten dazu bestehen nicht. Die fehlende Aufklärbarkeit wirkt sich letztlich zulasten der insoweit beweisbelasten Beklagten aus.
Bereits die in Ansatz gebrachten sog. sanierungsunbeeinflussten Anfangswerte sind nicht nachvollziehbar.
Das Gutachten führt insoweit lediglich aus, dass derartige Werte 2005 ermittelt worden seien und diese sodann 2010, 2014 und im Gutachten „konjunkturell fortgeschrieben“ worden seien. Wie jedoch der Wert, der den Ausgangspunkt für die Fortschreibungen bildete, ermittelt wurde, wird weder ausgeführt noch lässt es sich den vorgelegten Unterlagen entnehmen. Auch die Antwort der Beklagten auf die gerichtliche Aufforderung um konkrete und insbesondere hinsichtlich der angewandten Methodik nachvollziehbare Darlegung des Zustandekommens jener Werte einschließlich Vorlage der dazu vorhandenen Unterlagen führt nicht weiter, denn die Antwort verweist lediglich auf das Gutachten.
Selbst wenn man annimmt, die Ermittlung sei entsprechend der Angabe des Vorsitzenden des Gutachterausschusses in der mündlichen Verhandlung auf Basis des sog. Lagewertverfahrens erfolgt, reicht diese angesichts der daraufhin erfolgten konkreten schriftlichen gerichtlichen Anfrage pauschale Angabe für sich genommen nicht aus, um die Eignung der Methode zu prüfen. In besonderer Weise begründungsbedürftig wäre insoweit zunächst gewesen, wie bei der erstmals im Jahr 2005 erfolgten Erhebung vorgegangen wurde, um sicherzustellen, dass nicht bereits Auswirkungen der bereits seit Mitte 2003 bekannten konkreten Möglichkeit der Sanierungsgebietsfestsetzung in den Anfangswert einfließen. Derartiges wäre schon der Definition des Anfangswerts nach erforderlich gewesen. Wären derartige Wirkungen gleichwohl eingeflossen, wären in der Folge zu hoher Anfangswerte klägerische Rechte verletzt. Dies folgt daraus, dass nach dem ebenfalls zu einem Drittel herangezogenen „Modell Niedersachsen“ die Endwerte prozentual von den Anfangswerten abgeleitet werden und mithin die Differenz von Anfangs- und Endwert – und damit die Höhe der Betragszahlungspflicht – bei höheren Anfangswerten bei gleichbleibendem relativem Abstand in – hier maßgeblichen – absoluten Zahlen zunimmt.
Weiterführende Aufklärungsmöglichkeiten sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere die schriftliche Anfrage an die Beklagte zu den nach der ersten mündlichen Verhandlung noch offenen Fragen haben keine weitergehenden Anknüpfungsmöglichkeiten ergeben. Auf die Bitte hin, entsprechende Unterlagen die Ermittlung betreffend vorzulegen, wurden lediglich Tabellen mit den ermittelten Werten eingereicht.
Die fehlende Aufklärbarkeit geht zulasten der Beklagten.
Die Frage, wer die Feststellungs- oder Beweislast trägt, ist aus dem jeweils anzuwendenden materiellen Recht beantworten. Ist dem anzuwendenden materiellen Rechtssatz dazu nichts zu entnehmen, gilt in der Regel der Grundsatz, dass jeder Beteiligte die Beweislast für das Vorhandensein aller Voraussetzungen der ihm günstigen Rechtsnormen trägt. Für das Vorliegen einer sanierungsbedingten Bodenwertsteigerung ist hiervon ausgehend nach den §§ 153 Abs. 1, 154 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BauGB die Gemeinde beweispflichtig.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2020 – 4 B 18.19 –, juris, Rn. 12.
Die Klägerin ist durch die Betragserhebung auf dieser nicht hinreichend nachprüfbaren Grundlage auch in ihren Rechten verletzt. Ob sich eine etwaige Fehlerhaftigkeit im Ergebnis zu Lasten oder zu Gunsten der Klägerseite auswirkt, kann nicht ermittelt werden.
Ebenso wenig ist eine Teilaufhebung oder Ermittlung eines (Mindest-)Betrages durch das Gericht möglich.
Das ist u. a. der Fall, wenn es bereits an den Grundlagen fehlt, um die Festsetzung nachvollziehen und gegebenenfalls teilweise aufrechterhalten zu können.
Vgl. zu einem ungenügenden Wertermittlungsverfahren: BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2020 – 4 B 18.19 –, juris, Rn. 22, m. w. N.
Eine bloße Teilaufhebung bzw. eine teilweise Aufrechterhaltung von Bescheiden, mit denen ein Ausgleichsbetrag auf der Grundlage einer nicht vollständig plausiblen Bodenwertermittlung festgesetzt wird, kann dann durch das Gericht erfolgen, wenn eine Bemessung des bewertungsfehlerfrei ermittelten Ausgleichsbetrags möglich ist, ohne dass hierdurch der Wertermittlungsspielraum der Beklagten berührt wird und ohne dass das Gericht hierfür eine eigene Bewertung vornehmen muss. Dies ist dann der Fall, wenn die Beklagte bereits im Vorwege festlegt, nach welchen Maßgaben sie eine Bewertung vornähme, sollte das Gericht die bislang vorgenommene Bewertung – ganz oder in Teilbereichen – nicht für plausibel halten.
Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 26. Januar 2017 – 3 Bf 52/15 –‍, juris, Rn. 95.
Derartiges ist vorliegend nicht ersichtlich. Zur Bestimmung eines aufrechtzuerhaltenden (Teil-)Betrags wäre das Gericht gezwungen, eine – unzulässige – eigene, auf weiter einzuholende Gutachten gestützte Bewertung vornehmen.
Die vorstehenden Ausführungen zu den in Ansatz gebrachten Anfangswerten gelten entsprechend für die Endwerte. Insoweit ist zumindest nicht hinreichend nachprüfbar, wie der zu einem Drittel in die Berechnung eingeflossene Wert mit der Bezeichnung „Bodenrichtwertverfahren“ ermittelt worden ist. Das Gutachten verweist insoweit auf die Wertermittlung im Jahr 2007, die konjunkturell fortgeschrieben worden sei. Mangels näherer Angaben zu der erstmaligen Ermittlung und dem Fortschreibungsprozess kann aber nicht nachvollzogen werden, ob die so ermittelten Ausgangsdaten zulässigerweise zur Grundlage der weiteren Bewertungen gemacht werden konnten oder nicht.
Auch die Antwort der Beklagten auf die gerichtliche Bitte um konkrete und nachvollziehbare Darlegung zum Zustandekommen jener Werte sowie die Bitte um Vorlage der dazu vorhandenen Unterlagen führt nicht weiter, denn die Antwort verweist hinsichtlich der angewandten Methode auch an dieser Stelle lediglich auf das Gutachten, welches wiederum jedenfalls bzgl. der Ermittlung des Ausgangswertes des im „Bodenrichtwertverfahren“ fortgeschriebenen Werts keine Angaben enthält.
Der Verweis auf das Gutachten kann nicht etwa so verstanden werden, dass die Ermittlung des Endwerts allein auf den beiden übrigen Methoden – „Modell Niedersachsen“ und „Multifaktorenmodell“ – beruhte. Dies ergibt sich schon daraus, dass die zum 20. Oktober 2016 angegebenen Werte sich mit einer solchen Berechnung nicht erklären lassen. Nimmt man beispielsweise die Zone 9 in den Blick, für die ausgehend von 150,00 EUR ein Endwert von 156,50 EUR angegeben wurde, lässt sich die so ermittelte Werterhöhung nicht mit den Ergebnissen aus dem „Modell Niedersachsen“ und dem „Multifaktorenmodell“ erklären. Mit diesen Modellen wurde auf Basis des zum 25. März 2017 konjunkturell fortgeschriebenen, mithin höheren Anfangswerts, nämlich 153,00 EUR, bei im Übrigen gleicher sanierungsunbeeinflusster bzw. sanierungsbeeinflusster Qualität Wertsteigerungen von 5,97 bzw. 5,89 EUR, im Mittel also 5,93 EUR ermittelt. Die zum 20. Oktober 2016 ermittelte Wertsteigerung betrug demgegenüber sogar 6,50 EUR. Da das „Multifaktorenmodell“ anfangswertunabhängige Ergebnisse liefert und beim „Modell Niedersachsen“ die Wertzuwächse größer ausfallen, je höher der Anfangswert ist, müsste der Wertzuwachs, wäre er allein nach diesen beiden Modellen berechnet, zum 20. Oktober 2016 geringer ausfallen als zum 25. März 2017.
Sollte der Verweis so zu verstehen sein, dass auch 2010, 2014 und 2016 zusätzlich eine konjunkturelle Fortschreibung des jeweils vorherigen Wertes eingeflossen ist, bliebe gleichwohl offen, wie erstmals die Endwerte ermittelt wurden und ob die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen insoweit zutreffend waren. Zudem erwiese sich der so ermittelte – und durch die Fortschreibung fortgeltende – Wert womöglich als fehlerhaft, weil dann prognostizierte Sanierungserfolge in die Berechnung Eingang gefunden hätten, die letztlich nicht umgesetzt wurden. Die von Seiten der Beklagten dahingehend vorgetragenen Korrekturen sind mangels Angaben dazu nicht nachvollziehbar. Wären die nicht korrigierten Endwerte in den finalen Endwert eingeflossen, wäre dieser um einen Bruchteil der nicht realisierten Sanierungsmaßnahmen überhöht.
Soweit der Vorsitzende des Gutachterausschusses in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, es sei zudem das „Berliner Zielbaumverfahren“ zur Ermittlung der sanierungsunbeeinflussten Werte herangezogen worden, gibt es keinerlei Angaben dazu, wie das Verfahren angewandt wurde und insbesondere welche Tatsachen und Rechtsannahmen dem zu Grunde gelegt wurden.
Die obigen Ausführungen zu fehlenden weiteren Aufklärungsmöglichkeiten und der Beweislast der Beklagten gelten hinsichtlich der Endwerte entsprechend.
Weiterhin ist die Berechnung der Endwerte fehlerhaft, als im Gutachten der Anfangswert aufgerundet wird, bevor das „Modell Niedersachsen“ darauf Anwendung findet. Entgegen der dortigen Darstellung wird der Betragspflichtige durch diese Aufrundung nicht etwa begünstigt, sondern belastet. Dies resultiert daraus, dass das „Modell Niedersachsen“ den Endwert relativ vom Anfangswert ableitet und höhere Anfangswerte eine absolut größere Werterhöhung und in der Folge eine größere Differenz von (aufgerundetem) Anfangswert und Endwert zur Folge haben.
Darüber hinaus leidet die am 12. Juli 2004 beschlossene Sanierungsgebietssatzung an einem Ausfertigungsmangel.
Als Rechtsnorm ist eine solche Satzung aus rechtsstaatlichen Gründen auszufertigen. Mit der Ausfertigung wird die Satzung als Originalurkunde hergestellt und sichergestellt, dass der textliche und zeichnerische Gegenstand der Satzung mit dem Willen des Rats im Zeitpunkt der Beschlussfassung übereinstimmen. Für das Recht des Landes Nordrhein-Westfalen ist es ausreichend, aber grundsätzlich auch erforderlich, dass eine Originalurkunde geschaffen wird, auf der der Bürgermeister als Vorsitzender des Rats zeitlich nach dem Ratsbeschluss und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag diese Satzung beschlossen hat.
Vgl. zum Bebauungsplan: OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2019 – 7 A 1419/17 –, juris, Rn. 62.
Die rechtsstaatlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung sind nicht gewahrt, weil der damalige Bürgermeister der Beklagten Erbbauberechtigter eines im Geltungsbereichs liegenden Grundstücks ist und sowohl im vorgehenden Ratsbeschluss als auch im weiteren Verwaltungsverfahren – dokumentiert durch dazu klägerseits eingereichte Artikel – die Auffassung vertrat, befangen zu sein und sich als Behördenleiter entsprechend § 21 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwVfG NRW der Mitwirkung enthalten zu müssen. Denn damit war dem Bürgermeister die notarähnliche Aufgabenwahrnehmung der Ausfertigung verschlossen. Dies ergibt sich schon aus den Regelungen der Gemeindeordnung und gegebenenfalls auch nach allgemeinen Grundsätzen, die sich für seine Funktion als Hauptverwaltungsbeamter auch aus § 20 VwVfG NRW ableiten lassen und in § 16 Abs. 1 BNotO i. V. m. § 3 Abs. 1 BeurkG, der eine dem § 31 Abs. 1 GO NRW vergleichbare Regelung zum Ausschluss von der notariellen Amtswahrnehmung enthält, ebenfalls uneingeschränkt zum Ausdruck kommen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der angenommene Vor- oder Nachteil letztlich nicht schon durch den Beschluss des Rates selbst, sondern erst durch dessen ordnungsgemäße Ausfertigung und Bekanntmachung eintritt. Dass ausgerechnet für diese Verfahrensschritte aber der Ausschlussgrund entfallen könnte, erschließt sich nicht. Insbesondere hätte es der Bürgermeister dann etwa in der Hand, durch das Unterlassen dieser notwendigen Verfahrensschritte oder durch deren (bewusst) fehlerhafte Ausführung den Eintritt eines Nachteils für ihn zu verhindern.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE –, juris, Rn. 58, vgl. auch zur Besorgnis der Befangenheit wegen der kundgemachten Besorgnis befangen zu sein BGH, Beschluss vom 11. Juli 2017 – 3 StR 90/17 –, juris, Rn. 8 f. sowie Meyer-Lohkamp, jurisPR-StrafR 20/2020 Anm. 2.
Es ergibt sich nichts anderes daraus, dass die Satzung später neu bekannt gemacht wurde, denn Mängel des der Bekanntmachung vorgelagerten Ausfertigungsverfahrens wurden damit nicht behoben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
1.051,20 EUR
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Betrag entspricht dem festgesetzten Sanierungsausgleichsbetrag (§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 20 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 BauGB
§ 153 Abs. 1, 154 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BauGB
§ 21 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwVfG NRW
§ 16 Abs. 1 BNotO
§ 3 Abs. 1 BeurkG
§ 31 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 18.19
4 C 31.13
4 C 6.01
3 Bf 54/15
1 BvR 3151/07
3 Bf 52/15
2 B 18.16
4 A 80/21
7 K 5146/14
4 B 46.13
4 B 11.10
4 B 71.04
4 B 69.95
7 A 1419/17
2 D 100/17
3 StR 90/17