Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-10-18, Aktenzeichen 3 K 1132/20
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2022:1018.3K1132.20.00

Tenor:
Der Bescheid der Justizvollzugsanstalt x vom 4. September 2019 und deren Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2020 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 6.258,72 EUR nebst Zinsen i. H. v. fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 10. März 2020 zu bezahlen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Verurteilung zur Zahlung und hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung i. H. v. 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrags.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Zahlung einer Erschwerniszulage.
Der am x geborene Kläger stand seit dem XX.XX.1990 im Dienst des Beklagten und war bei der Justizvollzugsanstalt x (im Folgenden: Justizvollzugsanstalt) im Werkdienst beschäftigt. Zuletzt war ihm das Amt eines Betriebsinspektors mit Amtszulage (Besoldungsgruppe A 9) übertragen. Mit Ablauf des x trat er nach Erreichen der Altersgrenze - nach Hinausschieben des Ruhestandseintritts - in den Ruhestand.
§ 21 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über die Gewährung von Erschwerniszulagen in Baden-Württemberg in der Fassung vom 21.07.2015 (fortan: EZulVO) sieht - unter bestimmten Voraussetzungen - für Beamte des Justizvollzugs eine Zulage vor. Die Norm hat folgenden Wortlaut:
§ 21Zulage für Beamte des Justizvollzuges
(1) Beamte des Justizvollzuges, die zeitlich überwiegend Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen, betreuen oder behandeln, erhalten eine Zulage von monatlich 122,72 Euro.(2) Voraussetzung für die Entstehung des Anspruchs nach § 15 Absatz 1 ist eine zusammenhängende zulageberechtigende Tätigkeit von drei Monaten.
Mit - am 29.07.2019 bei der Justizvollzugsanstalt eingegangenem - Schreiben vom 26.07.2019 beantragte der Kläger, ihm rückwirkend ab dem 01.01.2016 diese Erschwerniszulage zu bezahlen. Zu seinen Aufgaben gehöre in zeitlich überwiegendem Umfang die Beaufsichtigung und Betreuung von Personen, die in der Abteilung für Sicherungsverwahrung untergebracht seien. Der Anspruch hänge nicht davon ab, ob der Beamte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung tätig sei. Es komme darauf an, ob die Beaufsichtigung, Betreuung oder Behandlung von Personen, die in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung untergebracht seien, erfolge, wobei unerheblich sei, wo dies erfolge.
Mit Schreiben vom 04.09.2019 teilte der Leiter der Justizvollzugsanstalt dem Kläger mit, dass der Wortlaut des § 21 Abs. 1 EZulVO keinen Zweifel daran lasse, dass die Erschwerniszulage nur derjenige bekommen könne, der Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtige, betreue oder behandle. Dies müsse darüber hinaus über einen längeren Zeitraum geschehen. Die Zulage erlösche, wenn die Tätigkeit in der Abteilung beendet werde. Daraus sei klar ersichtlich, dass die Zulage nicht für den Regelvollzug und erst recht nicht für die Regelbetriebe des vollzuglichen Arbeitswesens in Frage komme. Wäre dies der Fall, stünde nahezu jedem Mitarbeiter der Justizvollzugsanstalt eine Zulage zu, da sich nicht vermeiden lasse, dass Mitarbeiter mit Untergebrachten arbeiten müssten. Auch die Aufsichtsbehörde nenne im Betreff eines Erlasses über die Zuweisung der Zulage eine „Erschwerniszulage für Beamtinnen und Beamte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“. Beschäftigte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung hätten eine besondere Verantwortung, nähmen an Abteilungskonferenzen teil, bestimmten Behandlungsmaßnahmen mit und beteiligten sich an den Ausführungen der Untergebrachten. An diesen Behandlungs- und Betreuungsarbeiten sei der Kläger nicht beteiligt. Als Leiter eines Regelbetriebs seien in seinem Betrieb stets schwierige, gefährliche und auch psychisch auffällige Gefangene beschäftigt. Zwar beschäftige der Betrieb der Schlosserei auch Sicherungsverwahrte. Er sei jedoch kein in die Abteilung für Sicherungsverwahrte integrierter Betrieb wie beispielsweise der Betrieb für Arbeitstherapie. Die Untergebrachten müssten der Aufhebung der getrennten Unterbringung zustimmen, wenn sie mit „normalen“ Strafgefangenen in einem Betrieb arbeiten wollten. Sicherungsverwahrte könnten aus verschiedensten Gründen in Abteilungen für den Regelvollzug zeitweise untergebracht sein. Ein aus Sicherheitsgründen mit Sicherungsmaßnahmen belegter Untergebrachter, der vorübergehend in der Regelvollzugsabteilung für schwierige und gefährliche Gefangene untergebracht werde, löse damit nicht die Zulagenberechtigung des Personals des allgemeinen Vollzugsdiensts und des gehobenen und höheren Diensts aus, nur weil diese Personengruppen in einer gewissen Zeit mit Untergebrachten umgehen müssten. Aus der Entstehungsgeschichte der Erschwerniszulage folge, dass diese wegen der besonderen Belastung in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung bezahlt werde. Die Mitarbeiter dort hätten eine ganz besondere Nähe zu den Untergebrachten und ihren Taten. Sie seien bei der Tataufarbeitung beteiligt und als Mitglieder der Behandlungsgruppen besonderen Belastungen ausgesetzt, denen der Kläger nicht ausgesetzt sei.
Der Kläger erhob am 26.09.2019 Widerspruch. Der Wortlaut des § 21 Abs. 1 EZulVO stehe dem Anspruch nicht entgegen, sondern stütze diesen vielmehr. Der Begriff „Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“ werde standardmäßig für die Sicherungsverwahrten benutzt, um klarzustellen um welche Art von Untergebrachten es sich handle. Er könne somit nicht als Ortsangabe gelesen werden. Es sei unzutreffend, dass andernfalls fast alle Mitarbeiter der Justizvollzugsanstalt zulageberechtigt wären, denn der Anspruch auf die Zulage sei durch die Voraussetzungen „zeitlich überwiegend“ und „zusammenhängende Tätigkeit von drei Monaten“ zweifach begrenzt. § 3 Abs. 3 JVollzGB I bestimme, dass die Unterbringung in der Sicherungsverwahrung in besonderen Justizvollzugsanstalten, in Teilanstalten, Außenstellen oder Abteilungen von Justizvollzugsanstalten vollzogen werde. Demnach sei auch eine Werkstatt, in der sich ein Sicherungsverwahrter zur Arbeit über sieben Stunden am Tag aufhalte, als Einrichtung der Sicherungsverwahrung anzusehen. Auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung spreche für den Anspruch. Sicherungsverwahrte gälten als besonders gefährlich. Dies könne sich besonders dann auswirken, wenn sich diese außerhalb der Abteilung für Sicherungsverwahrte befänden und ungefesselt mit zum Teil als Waffe nutzbarem Gerät hantierten. Die Erschwernis sei insoweit größer als in der Abteilung für Sicherungsverwahrung selbst. Auch kämen bei der Arbeit mit Sicherungsverwahrten die besonderen psychischen Auffälligkeiten und Problemlagen dieser Personen zum Ausdruck. Gerade die Meister in den Werkstätten müssten sich immer wieder mit den Tätern und ihren Taten auseinandersetzen, da sie diese an fünf Tagen der Woche täglich etwa sieben Stunden betreuten, anleiteten, beaufsichtigten und teilweise auch ausbildeten. Hierbei komme es immer wieder zu persönlichen Gesprächen und einem besonderen Vertrauensverhältnis. Eine ausschließlich auf räumliche Gegebenheiten abzielende Differenzierung zwischen Arbeitstherapie und Werkstatt sei willkürlich. Die besondere Verantwortung ergebe sich nicht aus den räumlichen Gegebenheiten, sondern aus den Besonderheiten der zu betreuenden Personen. Voraussetzung für die Entstehung der Erschwerniszulage sei eine zusammenhängende zulageberechtigende Tätigkeit von drei Monaten. In der Schlosserei würden seit mehr als zehn Jahren ununterbrochen etwa 30 Prozent Sicherungsverwahrte beaufsichtigt, betreut und behandelt. Es gebe Betriebe, die deutlich mehr Sicherungsverwahrte beaufsichtigten, betreuten oder behandelten, als in der sogenannten Sicherungsverwahrungsabteilung tätig seien. Es gebe keine Bedienstetengruppe, die zeitlich in diesem Umfang direkt mit den Sicherungsverwahrten zu tun hätte. Auch die historische Auslegung stütze seinen Anspruch. Der damalige stellvertretende Ministerpräsident habe am 15.07.2015 die Auffassung bekundet, die Zulage werde allen Beschäftigten gewährt, die mehr als 50 Prozent ihrer Arbeitszeit Sicherungsverwahrte beaufsichtigten. Die Mitwirkung an Konferenzen sei keine Erschwernis, ungeachtet dessen zähle nach einer Entscheidung des Landgerichts X - 13 StVK 128/16 - ein Vertreter des Werkdiensts zwingend zu den Teilnehmern der Vollzugsplankonferenz, wenn der Sicherungsverwahrte im Zeitpunkt der Konferenz arbeitsfähig sei, da die Werkmeister Teil des multidisziplinären Behandlungsteams seien. Sicherungsverwahrte sprächen deutlich besser auf Therapieansätze an, wenn sie in den Werkbetrieben beschäftigt seien. Die Werkmeister hätten die Sicherungsverwahrten in bestimmten Abständen zu beurteilen. Sie würden auch zu Ausführungen hinzugezogen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 06.02.2020 wies der Leiter der Justizvollzugsanstalt den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte er im Wesentlichen die Ausführungen aus dem Ausgangsbescheid. Er betonte insbesondere, dass der Kläger den besonderen Belastungen, denen die Beschäftigten in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung ausgesetzt seien, nicht in vergleichbarer Intensität ausgesetzt sei. Zudem machte er geltend, dass - schon nach dem eigenen Vorbringen des Klägers - etwa 30 Prozent Sicherungsverwahrte in der Schlosserei tätig seien. Damit liege das zeitliche Erfordernis von mehr als 50 Prozent der Tätigkeit mit Sicherungsverwahrten nicht vor.
Der Kläger hat am 10.03.2020 Klage erhoben. Er wiederholt und vertieft im Wesentlichen die bereits im Vorverfahren vorgebrachten Argumente. Er macht ergänzend insbesondere geltend: Entgegen der Auffassung des Beklagten seien im Werkbetrieb (Schlosserei) der Justizvollzugsanstalt nicht nur 30, sondern 50 Prozent Sicherungsverwahrte beschäftigt. Er und seine Kollegen beaufsichtigten und betreuten diese; an der Behandlung seien sie in Form von Gesprächen, Teilnahme an Konferenzen und durch engen Kontakt zu den Psychologen beteiligt. Die Sicherungsverwahrten befänden sich täglich 7,2 Stunden in der Werkstatt, was einer Wochenarbeitszeit von 36 Stunden entspreche. Er habe eine Wochenarbeitszeit von 41 Stunden. Damit sei er ganz überwiegend, nämlich zu 87,8 Prozent seiner Arbeitszeit mit der Beaufsichtigung, Betreuung oder Behandlung von Sicherungsverwahrten beschäftigt. § 21 Abs. 1 EZulVO stelle ausdrücklich auf das zeitliche Überwiegen, nicht auf die Zahl der beaufsichtigten Sicherungsverwahrten ab.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Justizvollzugsanstalt x vom 04.09.2019 sowie den Widerspruchsbescheid derselben vom 06.02.2020 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an ihn 6.258,72 EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu bezahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft im Wesentlichen die bereits im Vorverfahren vorgebrachten Argumente und führt weiter zu den aus seiner Sicht bestehenden Unterschieden zwischen der Abteilung für Sicherungsverwahrung und den Werkbetrieben im allgemeinen Justizvollzug aus.
Der Kammer liegt die Personalakte des Klägers und die Sachakte des Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Akten und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und allgemeine Leistungsklage statthaft (§ 113 Abs. 4 VwGO). Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 21 EZulVO besteht der Anspruch auf Zahlung der Erschwerniszulage kraft Gesetzes, einer konstitutiven Entscheidung des Beklagten über die Gewährung der Zulage durch Verwaltungsakt bedarf es nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.12.2019 - 4 S 2227/18 -, juris Rn. 19 [zur Erschwerniszulage für Dienst zu ungünstigen Zeiten]).
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Kläger hat insbesondere das in beamtenrechtlichen Verfahren nach § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG grundsätzlich immer erforderliche Vorverfahren durchgeführt und die Klage wurde innerhalb der - für Klagen aus dem Beamtenverhältnis geltenden (vgl. Meissner/Schenk in Schoch/Schneider, VwGO, 42. EL Februar 2022, § 74 Rn. 10; Brenner in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 74 Rn. 13) - Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO erhoben.
II.
Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid der Justizvollzugsanstalt x vom 04.09.2019 und deren Widerspruchsbescheid vom 06.02.2020 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dieser hat für den geltend gemachten Zeitraum vom 01.01.2016 bis zum 31.03.2020 einen Anspruch auf Zahlung von 6.258,72 EUR (51 Monate x 122,72 EUR) nebst Prozesszinsen.
Anspruchsgrundlage für diese Zahlung ist § 21 Abs. 1 i. V. m. § 15 Abs. 1 EZulVO. Nach den genannten Normen erhalten Beamte des Justizvollzugs, die zeitlich überwiegend Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen, betreuen oder behandeln, eine Zulage von monatlich 122,72 EUR. Voraussetzung für die Entstehung des Anspruchs ist eine zusammenhängende zulageberechtigende Tätigkeit von drei Monaten. Der Anspruch auf die Zulage entsteht mit der tatsächlichen Aufnahme der zulageberechtigenden Tätigkeit und erlischt mit deren Beendigung, soweit in §§ 16 bis 22 EZulVO nichts anderes bestimmt ist. Diese Voraussetzungen hat der Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum erfüllt (dazu 1.). Der Durchsetzung des Anspruchs stehen auch weder Einreden noch Einwendungen des Beklagten entgegen (dazu 2.).
1. Der Kläger hat die Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 i. V. m. § 15 Abs. 1 EZulVO im streitgegenständlichen Zeitraum erfüllt.
Die tatsächlichen Verhältnisse stellten sich im streitgegenständlichen Zeitraum wie folgt dar: Der Kläger war Leiter des Werkbetriebs Schlosserei im Regelvollzug. In diesem Betrieb waren auch Personen beschäftigt, die in der Sicherungsverwahrung untergebracht waren. Die Zahl der in der Schlosserei beschäftigten Sicherungsverwahrten schwankte, stets war jedoch mindestens ein Sicherungsverwahrter dort beschäftigt. Während der Arbeit in der Schlosserei waren die Sicherungsverwahrten in der Obhut des Klägers und seiner Kollegen und wurden von diesen beaufsichtigt. Der Kläger hat den überwiegenden Teil seiner Arbeitszeit mit der Beaufsichtigung der im Werkbetrieb (Schlosserei) tätigen Personen verbracht. Dies steht - bei allen Uneinigkeiten in den Details - auch zwischen den Beteiligten nicht in Streit.
a) Maßgeblich für die Frage, ob der Kläger die Voraussetzungen des § 21 EZulVO erfüllt, ist ausgehend hiervon zunächst, ob § 21 Abs. 1 EZulVO orts- („überwiegend Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen, betreuen oder behandeln“) oder aber personenbezogen („überwiegend Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen, betreuen oder behandeln“) zu verstehen ist, mithin ob § 21 Abs. 1 EZulVO eine Tätigkeit gerade in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung voraussetzt, oder ob „Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“ als Synonym für „Sicherungsverwahrte“ zu verstehen ist. Die Kammer kommt im Ergebnis zu der Überzeugung, dass eine personenbezogene Auslegung vorzunehmen ist. Die Formulierung „Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“ ist gleichbedeutend mit dem Begriff „Sicherungsverwahrte“.
aa) Der Wortlaut des § 21 Abs. 1 EZulVO ist offen. Zwar könnte für eine örtliche Auslegung sprechen, dass formuliert wurde „überwiegend Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen, betreuen oder behandeln“ und nicht „in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung Untergebrachte beaufsichtigen, betreuen oder behandeln“. Zwingend ist dies aber keineswegs. Ebenso denkbar ist, „Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“ schlicht als Umschreibung für Sicherungsverwahrte zu verstehen. Beides ist grammatikalisch ohne weiteres möglich. Der Verordnungsgeber hat mit der Formulierung „Abteilung für Sicherungsverwahrung“ auch keinen Begriff gewählt, der auf Grund einer Legaldefinition klar bestimmbar wäre. Insbesondere verwendet der Verordnungsgeber nicht den Begriff der „Einrichtungen der Sicherungsverwahrung“. Nach § 3 Abs. 3 JVollzGB I findet der Vollzug der Unterbringung in der Sicherungsverwahrung „in besonderen Justizvollzugsanstalten, in Teilanstalten, Außenstellen oder Abteilungen von Justizvollzugsanstalten (Einrichtungen der Sicherungsverwahrung)“ statt. Eine Verwendung des Begriffs der „Einrichtungen der Sicherungsverwahrung“ wäre also durchaus naheliegend gewesen, hätte man einen örtlichen Bezug herstellen wollen. Anstelle dessen wird mit der Formulierung „Abteilung für Sicherungsverwahrung“ ein völlig neuer Begriff gewählt. Selbst wenn man diesen als Teilbereich („Abteilungen von Justizvollzugsanstalten“) der „Einrichtungen der Sicherungsverwahrung“ verstehen wollte, bliebe offen, weshalb in den anderen Einrichtungen der Sicherungsverwahrung keine Zulage gezahlt werden sollte. Dass derzeit de facto die Sicherungsverwahrung in Baden-Württemberg ausschließlich in einer Abteilung der Justizvollzugsanstalt x vollzogen wird, ändert hieran nichts. Denn dies kann sich jederzeit ändern, sodass zu erwarten ist, dass der Verordnungsgeber dies bei einer entsprechenden Formulierung berücksichtigt. Auch vermag die Kammer nicht festzustellen, dass eine nähere Beschreibung der „Untergebrachten“ von vornherein sprachlich sinnlos wäre. So gibt es nicht nur Untergebrachte in der Sicherungsverwahrung (§ 66 StGB), sondern auch Untergebrachte in einem psychiatrischen Krankenhaus (§ 63 StGB), Untergebrachte in einer Entziehungsanstalt (§ 64 StGB), Untergebrachte nach §§ 13 ff. PsychKHG sowie unter Betreuung Stehende, die nach § 1906 BGB untergebracht werden. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass damit Untergebrachte angesprochen sind, die regelmäßig nicht von Beamten des Justizvollzugs beaufsichtigt, betreut oder behandelt werden. Dies ändert aber nichts daran, dass eine weitere Erläuterung sprachlich durchaus Sinn ergibt.
Entgegen der vom Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung gibt auch ein Vergleich mit dem Wortlaut des § 50 Abs. 1 LBesG nichts für eine ortsbezogene Auslegung des § 21 Abs. 1 EZulVO her. § 50 Abs. 1 Satz 1 LBesG bestimmt, dass unter anderem Beamte in Ämtern der Landesbesoldungsordnung A bei Justizvollzugseinrichtungen eine Stellenzulage erhalten. Daraus, dass der Verordnungsgeber nicht formuliert hat „Beamte des Justizvollzuges, die zeitlich überwiegend Untergebrachte bei einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen […]“, kann jedoch nicht der Rückschluss gezogen werden, dass § 21 Abs. 1 EZulVO ortsbezogen auszulegen wäre. Im Gegenteil spräche vielmehr eine derartige - vom Verordnungsgeber gerade nicht gewählte - Formulierung eher für eine ortsbezogene Auslegung, sodass deren Unterbleiben allenfalls ein (wenngleich nicht sonderlich starkes) Indiz für eine personenbezogene Auslegung sein kann.
bb) Auch die historische Auslegung führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Die Gesetzesbegründung zum Gesetz zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften (LT-Drs. 15/6961, S. 23), das in Art. 3 die Einführung des § 21 EZulVO enthält, ist für die Auslegung der Norm ebenfalls unergiebig. In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt:
Das zum 1. Juni 2013 in Kraft getretene baden-württembergische Gesetz zur Schaffung einer grundgesetzkonformen Rechtsgrundlage für den Vollzug der Sicherungsverwahrung brachte wesentliche Änderungen für die Ausgestaltung der Sicherungsverwahrung. Diese Änderungen haben erhebliche Auswirkungen auf die Dienstausübung der hier eingesetzten Beamten. Die damit einhergehenden Belastungen sind erheblich und stellen über das Amt hinausgehende besondere Erschwernisse dar. Zur Abgeltung dieser Erschwernisse und Belastungen soll mit § 21 eine Erschwerniszulage für Beamte des Justizvollzuges, die zeitlich überwiegend Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung beaufsichtigen, betreuen oder behandeln, neu geschaffen werden.
§ 21 Absatz 1:
Eine Abgrenzung erfolgt zu den Fällen, in denen die Beamten keine Aufgaben der Beaufsichtigung, Betreuung oder Behandlung wahrnehmen oder die Zulagetätigkeit nicht zeitlich überwiegend wahrnehmen. Die Zulage beträgt das Doppelte der Zulage nach § 18 Absatz 3 und berücksichtigt angemessen die besonderen Erschwernisse.
§ 21 Absatz 2
Es wird berücksichtigt, dass die Aufgabenerledigung im Justizvollzug vielfach einen kurzfristigen abteilungsübergreifenden Einsatz der Beamten erfordert. Eine zusammenhängende Mindestverwendungsdauer von drei Monaten ist zur sachgerechten Abgrenzung dieser Einsätze notwendig und ausreichend. Sobald die Voraussetzung erfüllt ist, entsteht der Anspruch rückwirkend zum Zeitpunkt der Aufnahme der zulageberechtigenden Tätigkeit. Unterbrechungen nach § 16 Absatz 1 sowie kurzfristige Sondereinsätze in anderen Bereichen sind bei der Mindestverwendungsdauer unbeachtlich. Mit dieser Regelung soll auch die Bereitschaft zur längerfristigen Wahrnehmung der Zulagetätigkeit gefördert werden.
Zwar lässt sich die Formulierung „[…] erhebliche Auswirkungen auf die Dienstausübung der hier eingesetzten Beamten […]“ dahin verstehen, dass gerade die in einer Einrichtung für Sicherungsverwahrte tätigen Beamten gemeint sind. Ebenso gut lässt sich jedoch annehmen, dass alle Beamten, die bei der Betreuung Sicherungsverwahrter tätig werden, angesprochen sind. Denn von den Änderungen in der Ausgestaltung der Sicherungsverwahrung können auch die Beamten betroffen sein, die nicht in der Sicherungsverwahrung selbst arbeiten, aber gleichwohl Sicherungsverwahrte beaufsichtigen, betreuen oder behandeln. Soweit der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zur Entstehung der Zulage ausgeführt hat, Anlass für die Einführung des § 21 EZulVO sei ausschließlich die Vielzahl von Vorkommnissen in der Abteilung für Sicherungsverwahrung in der Justizvollzugsanstalt x gewesen, hat dies in der Gesetzesbegründung keinen Niederschlag gefunden und gibt für eine bestimmte (historische) Auslegung der Norm nichts her.
Auch die Ausführungen zu § 21 Abs. 2 EZulVO in der Gesetzesbegründung lassen keinen eindeutigen Schluss zu. Soweit ausgeführt wird, dass ein kurzfristiger abteilungsübergreifender Einsatz vielfach erforderlich ist, könnte dies zwar auf den ersten Blick für eine örtliche Betrachtung sprechen. Zwingend ist dies jedoch keineswegs. So kann ein abteilungsübergreifender Einsatz zwar darauf bezogen werden, dass Beamte aus dem Regelvollzug in der Abteilung für Sicherungsverwahrung tätig werden. Genauso denkbar ist jedoch, dass damit lediglich Einsätze gemeint sind, die (auch) für die Sicherungsverwahrung nötig sind, ohne dass eine örtliche Veränderung der Tätigkeit des jeweiligen Beamten stattfindet.
Ungeachtet der Frage, inwieweit derartige Äußerungen überhaupt zur Auslegung herangezogen werden können, gibt auch die vom Kläger zitierte Ausführung eines wissenschaftlichen Mitarbeiters des damaligen Finanzministers nichts für eine bestimmte Auslegung her. Dieser hatte auf den Vorhalt eines Werkmeisters, dass diese in den Entwürfen zur Erschwerniszulage „in keinster Weise“ erwähnt würden, ausgeführt, dass es „[…] nicht darauf an[kommt], welcher Laufbahn oder Fachrichtung die Beamtin/der Beamte angehört, es können also auch Beamtinnen und Beamte des Werkdienstes in den Genuss der Zulage kommen“. Diese Aussage ist sehr allgemein gehalten und geht auf die Frage, wo die Beaufsichtigung stattfinden muss, nicht ein. Allein, dass ausgeführt wird, auch Beamtinnen und Beamte des Werkdiensts könnten in den Genuss der Zulage kommen, reicht insoweit nicht aus.
Soweit der Beklagte ausführt, in einem - nicht vorgelegten - Erlass sei von einer „Erschwerniszulage für Beamtinnen und Beamte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“ die Rede, mag dies den Schluss zulassen, dass der Verfasser des Erlasses davon ausging, die Zulage betreffe (in erster Linie?) Beamte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung. Diese subjektive Einschätzung gibt für einen entsprechenden Willen des Verordnungsgebers jedoch schon deshalb nichts her, weil sie weder im Gesetzgebungsverfahren ihren Niederschlag gefunden hat noch dem Verordnungsgeber zugerechnet werden kann.
cc) Auch eine systematische Auslegung erbringt kein eindeutiges Ergebnis. Zwar deutet die zweifache zeitliche Einschränkung („zeitlich überwiegend“ und „zusammenhängende zulageberechtigende Tätigkeit von drei Monaten“) darauf hin, dass eine personenbezogene Auslegung vorzunehmen ist. Wer ohnehin in einer Abteilung für Sicherungsverwahrte Untergebrachte „beaufsichtigt, betreut oder behandelt“, tut dies typischerweise sowohl „zeitlich überwiegend“ als auch für einen Zeitraum von mindestens drei Monaten. Zwingend ist dies jedoch nicht. So ist etwa denkbar, dass ein Beamter nur mit einem untergeordneten Teil seiner Arbeitskraft in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung tätig wird oder aber nicht länger als drei Monate, etwa weil er nur vorübergehend aushilft.
dd) Eine teleologische Auslegung spricht für eine personenbezogene Auslegung, nach der die Formulierung „Untergebrachte in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung“ gleichbedeutend mit dem Begriff „Sicherungsverwahrte“ ist.
Es liegt auf der Hand, dass die Erschwernisse beim „Beaufsichtigen, Betreuen oder Behandeln“ von Sicherungsverwahrten in erster Linie aus den Personen der Sicherungsverwahrten und dem mit diesen erforderlichen Umgang, und nicht aus bestimmten örtlichen Begebenheiten in speziellen Bereichen der Sicherungsverwahrung herrühren.
Dies wird auch daraus deutlich, dass die Neuregelung der Sicherungsverwahrung im Wesentlichen auf einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 04.05.2011 - 2 BvR 2333/08 -, BVerfGE 128, 326) beruht. Leitsatz 3 b) der Entscheidung lautet:
Die Sicherungsverwahrung ist nur zu rechtfertigen, wenn der Gesetzgeber bei ihrer Konzeption dem besonderen Charakter des in ihr liegenden Eingriffs hinreichend Rechnung und dafür Sorge trägt, dass über den unabdingbaren Entzug der "äußeren" Freiheit hinaus weitere Belastungen vermieden werden. Dem muss durch einen freiheitsorientierten und therapiegerichteten Vollzug Rechnung getragen werden, der den allein präventiven Charakter der Maßregel sowohl gegenüber dem Untergebrachten als auch gegenüber der Allgemeinheit deutlich macht. Die Freiheitsentziehung ist - in deutlichem Abstand zum Strafvollzug ("Abstandsgebot", vgl. BVerfGE 109, 133 <166>) - so auszugestalten, dass die Perspektive der Wiedererlangung der Freiheit sichtbar die Praxis der Unterbringung bestimmt.
Diesen Anforderungen ist bei der Beaufsichtigung von Sicherungsverwahrten Rechnung zu tragen, unabhängig davon, wo diese erfolgt.
Ferner hat das Bundesverfassungsgericht in der genannten Entscheidung ausgeführt (a. a. O. Rn. 115):
(4) Die Gestaltung des äußeren Vollzugsrahmens hat dem spezialpräventiven Charakter der Sicherungsverwahrung Rechnung zu tragen und muss einen deutlichen Abstand zum regulären Strafvollzug erkennen lassen. Das Leben im Maßregelvollzug ist den allgemeinen Lebensverhältnissen anzupassen, soweit Sicherheitsbelange dem nicht entgegenstehen. Dies erfordert zwar eine vom Strafvollzug getrennte Unterbringung in besonderen Gebäuden oder Abteilungen, aber keine vollständige räumliche Ablösung vom Strafvollzug (Trennungsgebot). Wie der Sachverständige Rösch in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, kann eine Anbindung an große Einrichtungen sinnvoll sein, um deren Infrastruktur und Sicherheitsmanagement nutzbar machen und ein differenziertes Arbeits- und Freizeitangebot gewährleisten zu können, das den individuellen Fähigkeiten und Neigungen der Untergebrachten hinreichend Rechnung trägt. Die Gegebenheiten innerhalb der Einrichtung müssen den therapeutischen Erfordernissen entsprechen und ausreichende Besuchsmöglichkeiten zur Aufrechterhaltung familiärer und sozialer Außenkontakte bereithalten. Ferner muss sichergestellt sein, dass ausreichende Personalkapazitäten zur Verfügung stehen, um die Anforderungen eines freiheitsorientierten und therapiegerichteten Gesamtkonzepts der Sicherungsverwahrung praktisch zu erfüllen.
Hieraus folgt, dass eine Nutzung der Strukturen des Regelvollzugs (auch) für Zwecke der Sicherungsverwahrung grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Soweit Sicherungsverwahrte aber Einrichtungen des Regelvollzugs nutzen, sind die dort tätigen Beamten den aus den Personen der Sicherungsverwahrten und dem mit diesen erforderlichen Umgang herrührenden Erschwernissen ausgesetzt.
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass diejenigen Beamten, die ausschließlich in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung tätig sind, den dort durch die Untergebrachten hervorgerufenen Erschwernissen - wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung anschaulich erläutert hat - mehr oder weniger „unausweichlich“ auf Dauer ausgesetzt sind, während dies auf Beamte, die im Regelvollzug Sicherungsverwahrte beaufsichtigen, so nicht zutrifft. Da die Sicherungsverwahrung derzeit in Baden-Württemberg ausschließlich in der Justizvollzugsanstalt x stattfindet, kommt eine Verlegung einzelner Sicherungsverwahrter zur Entschärfung von Konflikten nur länderübergreifend in Betracht. Auch kann ein Sicherungsverwahrter, der nachhaltig die Ordnung eines Werkbetriebs des Regelvollzugs stört, gegebenenfalls aus diesem herausgenommen werden, während die Beamten, die dauerhaft in der Abteilung für Sicherungsverwahrung tätig sind, eventuellen Störungen dauerhaft ausgesetzt sind. Insoweit mögen die in einer Abteilung für Sicherungsverwahrung tätigen Beamten - neben der allgemein aus den Personen der Sicherungsverwahrten und dem mit diesen erforderlichen Umgang - einer zusätzlichen Erschwernis ausgesetzt sein. Dies ändert aber nichts daran, dass die besondere, durch den Umgang mit Sicherungsverwahrten hervorgerufene Erschwernis, wenn und solange Sicherungsverwahrte im Regelvollzug beaufsichtigt, betreut oder behandelt werden, auch dort auftritt. Ausweislich § 1 EZulVO dient eine Erschwerniszulage der Abgeltung besonderer, bei der Bewertung des Amts nicht berücksichtigter Erschwernisse (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.05.2015 - 4 S 1644/14 -, juris Rn. 25). Die aus den Personen der Sicherungsverwahrten und dem mit diesen erforderlichen Umgang herrührende Erschwernis ist mit der Regelbesoldung der Justizvollzugsbeamten aber nicht abgegolten. Die ganz überwiegende Anzahl der Justizvollzugsbeamten in Baden-Württemberg ist schon nicht mit der Beaufsichtigung, Betreuung oder Behandlung von Sicherungsverwahrten beschäftigt. Dies folgt bereits daraus, dass die Sicherungsverwahrung derzeit ausschließlich in der Justizvollzugsanstalt x vollzogen wird. Anlass, über die aus dem Umgang mit Sicherungsverwahrten hinausgehende Erschwernis als zusätzliche Erschwernis eine „Unausweichlichkeit“ zu fordern, besteht nicht. Davon ist - ohne dass es darauf entscheidungserheblich ankäme - offenbar auch der Beklagte ausgegangen, als er Beamten des Regelvollzugs die entsprechende Erschwerniszulage für den Zeitraum, in dem in der „x“ - während der SARS-CoV-2-Pandemie - ausschließlich Sicherungsverwahrte tätig waren, ausbezahlt hat, ohne dass insoweit die angesprochene „Unausweichlichkeit“ bestanden hätte.
Entgegen der Befürchtung des Beklagten führt eine personenbezogene Auslegung auch nicht dazu, dass annähernd jeder Beschäftigte in einer Justizvollzugsanstalt Anspruch auf die Erschwerniszulage hätte. Dies geht schon deshalb fehl, weil die Sicherungsverwahrung derzeit ausschließlich in der Justizvollzugsanstalt x vollzogen wird und die Zulage somit für Beschäftigte anderer Justizvollzugsanstalten (derzeit) von vornherein nicht in Betracht kommt. Unabhängig davon weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass nach § 21 EZulVO die Beaufsichtigung, Betreuung oder Behandlung zeitlich überwiegend und darüber hinaus zusammenhängend mindestens drei Monate erfolgen muss. Werden durch Personal der Justizvollzugsanstalt folglich nur in untergeordnetem zeitlichem Rahmen oder für einen kürzeren Zeitraum als drei Monate Sicherungsverwahrte beaufsichtigt, behandelt oder betreut, so besteht gerade kein Anspruch auf die Zulage. Sind aber diese Voraussetzungen erfüllt, liegt auch eine besondere Erschwernis vor.
b) Der Kläger hat im streitgegenständlichen Zeitraum auch „zeitlich überwiegend“ Sicherungsverwahrte beaufsichtigt.
Zeitlich überwiegend bedeutet mehr als 50 Prozent (vgl. Leihkauff in Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länger, Stand Januar 2021, § 21 EZulVO Rn. 75). Im streitgegenständlichen Zeitpunkt hat der Kläger mehr als 50 Prozent seiner Arbeitszeit Sicherungsverwahrte beaufsichtigt.
Dabei kommt es - anders als der Beklagte meint - nicht darauf an, ob mehr als 50 Prozent der in der Schlosserei Tätigen Sicherungsverwahrte gewesen sind. Ein Verständnis des § 21 Abs. 1 EZulVO dahingehend, dass nur dann „zeitlich überwiegend“ Sicherungsverwahrte beaufsichtigt werden, wenn die überwiegende Arbeitszeit ausschließlich auf Sicherungsverwahrte entfällt, geht fehl. Denn dies würde bedeuten, eine einheitliche Tätigkeit - die Beaufsichtigung einer Gruppe von Personen - künstlich aufzuspalten und einen (fiktiven) Arbeitszeitanteil pro Person zu berechnen. Dies geht bereits an der Lebenswirklichkeit vorbei. Der zeitliche Aufwand für die Beaufsichtigung einer Personengruppe ändert sich nicht durch die Gruppengröße. Der Kläger benötigt zur Beaufsichtigung von fünf Personen nicht mehr Zeit als zur Beaufsichtigung von zehn. Die mögliche Anzahl der zu beaufsichtigenden Personen ist insoweit nicht zeitlich, sondern quantitativ begrenzt. Ab einer gewissen Gruppengröße ist eine Beaufsichtigung nicht mehr möglich. Ungeachtet dessen würde eine Aufteilung der Arbeitszeit auf die zu betreuenden Personen unterstellen, dass jedem Beaufsichtigten die gleiche Arbeitszeit zukommt. Auch diese Annahme ist verfehlt. Regelmäßig verteilt sich die Arbeitszeit nicht gleichmäßig auf alle Personen, vielmehr gibt es typischerweise Personen mit höherem Beaufsichtigungsbedarf und solche mit geringerem. Des Weiteren wäre eine auf die einzelnen Beaufsichtigten aufgespaltene Berechnung der „zeitlich überwiegenden“ Tätigkeit auch kaum praktikabel und mit dem typisierenden Ansatz der EZulVO nicht vereinbar. Wie die Beteiligten übereinstimmend mitgeteilt haben, schwankt die genaue Anzahl der Sicherungsverwahrten, die in der Schlosserei beschäftigt sind. Berechnete man für jeden in einem Regelbetrieb Beschäftigten einen eigens auf diesen entfallenden Arbeitskraftanteil, wäre eine taggenaue Berechnung erforderlich und es könnte jeweils erst rückblickend festgestellt werden, ob „zeitlich überwiegend“ Sicherungsverwahrte beaufsichtigt wurden. Ferner würde eine solche Betrachtungsweise zu dem wenig überzeugenden Ergebnis führen, dass ein Beamter, der nur einen einzigen Sicherungsverwahrten beaufsichtigt, die Zulage erhielte, ihrer aber verlustig ginge, würde man ihn zusätzlich mit der Beaufsichtigung eines Strafgefangen betrauen.
2. Dem Beklagten stehen gegen den Anspruch des Klägers weder Einwendungen noch Einreden zur Seite.
a) Der Anspruch ist nicht unter dem Gesichtspunkt der „zeitnahen Geltendmachung“ ausgeschlossen. Hiernach sind Besoldungsansprüche, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, zeitnah beim Dienstherrn geltend zu machen (st. Rspr., vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 21.02.2019 - 2 C 50.16 -, juris Rn. 33). Dagegen gilt dieser Grundsatz nicht, wenn sich der Anspruch - wie hier - unmittelbar aus dem Gesetz ergibt (vgl. OVG-Schleswig-Holstein, Urteil vom 22.06.2017 - 2 LB 7/17 -, juris Rn. 52).
b) Der Anspruch ist auch nicht wegen Verjährung ausgeschlossen. Ungeachtet dessen, dass der Beklagte bereits den Einwand der Verjährung nicht erhoben hat, liegt eine solche nicht vor. Nach § 6 LBesG verjähren Besoldungsansprüche in drei Jahren. Die Verjährung beginnt mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist. Im Übrigen gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB ist die Verjährung vom Zeitpunkt der Einreichung eines Antrags bei einer Behörde an gehemmt, wenn die Zulässigkeit der Klage von der Vorentscheidung der Behörde abhängt und innerhalb von drei Monaten nach Erledigung des Gesuchs Klage erhoben wird. Hemmungswirkung kommt dabei nicht schon dem erstmaligen Antrag zu, sondern erst der Erhebung des Widerspruchs (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.06.2020 - 2 C 20.19 -, BVerwGE 168, 236 = juris Rn. 34 und vom 09.03.1979 - 6 C 11.78 -, BVerwGE 57, 306 = juris Rn. 14 [zu § 210 BGB a. F.]; Peters/Jacoby in Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2019, § 204 Rn. 105). Dies war hier die Erhebung des Widerspruchs am 26.09.2019. Der Kläger hat auch innerhalb von drei Monaten nach Verbescheidung des Widerspruchs Klage erhoben. Damit ist die Verjährung ab dem Jahr 2016 gehemmt.
3. Der Anspruch des Klägers auf Zahlung von Prozesszinsen folgt aus einer entsprechenden Anwendung von § 291 BGB i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2011 - 2 C 40.10 -, juris Rn. 11). § 5 Abs. 2 LBesG steht dem nicht entgegen, da der Kläger keine Verzugszinsen, sondern Prozesszinsen geltend macht (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 23.07.2015 - 13 K 2716/14 -, juris Rn. 52 [zu § 3 Abs. 5 BBesG]).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 709 ZPO, § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob § 21 EZulVO orts- oder personenbezogen auszulegen ist, stellt sich in einer Vielzahl von Fällen. Obergerichtliche Rechtsprechung hierzu existiert nicht. Damit hat die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung.
Beschluss vom 18.10.2022
Der Streitwert wird nach § 63 Abs. 2 i. V. m. § 43 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 6.258,72 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 bis 22 EZulVO
§§ 13 ff. PsychKHG
§ 21 EZulVO
§ 66 StGB
§ 63 StGB
§ 64 StGB
§ 1906 BGB
§ 1 EZulVO
§ 6 LBesG
§ 210 BGB
§ 291 BGB
§ 709 ZPO
§ 21 Abs. 1 EZulVO
§ 3 Abs. 3 JVollzGB I
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 EZulVO
§ 50 Abs. 1 LBesG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 LBesG
§ 21 Abs. 2 EZulVO
§ 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 5 Abs. 2 LBesG
§ 3 Abs. 5 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 21 Abs. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 128, 326
BVerfGE 109, 133
BVerwGE 168, 236
BVerwGE 57, 306
13 StVK 128/16
4 S 2227/18
2 BvR 2333/08
4 S 1644/14
2 C 50.16
2 LB 7/17
2 C 20.19
6 C 11.78
2 C 40.10
13 K 2716/14
1 GKG auf 6.25