Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-17, Aktenzeichen 5 A 244/13

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Berechtigung des Klägers, auf der ehemaligen Grabstätte von Frau F. zu ihrem Gedenken ein Grabmal zu errichten.
Frau F., geboren G., lebte seit dem Jahr 1893 in Braunschweig. Sie wirkte in verschiedenen politischen Parteien und Gruppierungen, zuletzt in den Jahren 1946 bis zu ihrem Tod im Jahr 1949 für die H.. Sie ist als Opfer des Nationalsozialismus anerkannt. Ihr politisches Wirken wird in der aktuellen Diskussion kontrovers beurteilt.
Beigesetzt wurde die Urne mit den sterblichen Überresten von Frau F. im August 1949 in der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs Braunschweig. Nutzungsberechtigter der Grabstätte war ihr Sohn J.. Das Nutzungsrecht lief im Jahr 1978 aus; die Grabstätte wurde anschließend freigeräumt und zur erneuten Belegung freigegeben. Mit dem Freiräumen der Urnengrabstätte war verbunden, dass die Urne aus der Grabstätte entfernt und in der Ascheruhestätte beigesetzt wurde. Dies ist eine Grabstätte, in die sämtliche Urnen der in den vergangenen Jahrzehnten freigeräumten Grabstätten verbracht wurden. Die Lage einzelner Urnen dort wurde nicht aufgezeichnet, ein Auffinden einzelner Urnen ist deswegen heute nicht mehr möglich.
Mit nicht näher datiertem Schreiben aus dem Jahr 2010 beantragte der Kläger auf einem Formblatt der Beklagten, für die Dauer von 15 Jahren das Nutzungsrecht für die Urnengrabstelle I. des Stadtfriedhofs zu erwerben. In dem mit „Antrag auf Trauerfeier / Erdbestattung / Urnenbeisetzung“ überschriebenen Formblatt machte der Kläger zum „Sterbefall“ folgende Angabe: „Res. Frau F. (ev. Ehrengrab)“. Wegen der Einzelheiten wird auf den Antrag (Bl. 60 der Beiakte A) verwiesen.
Mit Bescheid vom 26. August 2010 teilte die Beklagte dem Vorsitzenden des Klägers mit, dass sie dessen Antrag auf Reservierung einer Grabstelle in der K. entspreche und einen Gebührenbescheid über die Vergabe der Urnenstelle gesondert übersenden werde. Sie wies darauf hin, dass bei der nachfolgenden Beisetzung die Dauer der gesetzlichen Ruhezeit von 15 bzw. 20 Jahren gewährleistet sein müsse und deswegen ein Nachkauf erfolgen müsse. Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid vom 26. August 2010 (Bl. 7 der Gerichtsakte) verwiesen.
Mit nicht näher datiertem Schreiben von Mitte August 2011 an die Beklagte - Fachbereich 67, Stadtgrün und Sport - teilte der Kläger der Beklagten mit, dass er die Grabstätte von Frau F. ausfindig gemacht habe und beabsichtige, diese mit einem Grab- bzw. Gedenkstein würdig zu gestalten. Er lud die Beklagten zu einem Gespräch über dieses Vorhaben ein. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2011 sagte die Beklagte, Fachbereich 67.3, Bestattungswesen, die Teilnahme an dem Gespräch ab und führte aus, den Kläger hinsichtlich der Gestaltungsmöglichkeiten zu der reservierten Grabstelle beraten zu können.
Mit Formularschreiben der Beklagten beantragte Herr L. für den Kläger unter dem 18. Februar 2013 die Erlaubnis, auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs ein Grabmal für Frau F. aufstellen zu dürfen. Dem Antrag war ein Entwurf des beabsichtigten Grabmals beigefügt. Hiernach besteht das Grabmal aus einem Sockel mit einer Höhe von einem Meter und einer Büste Frau F. s mit einer Höhe von 0,6 Metern. Auf dem Sockel sollte eine Inschrift angebracht sein, die den Geburtsnamen M. sowie die Lebensdaten von Frau F. und die Angabe enthält „Der Arbeiter- und Soldatenrat wählte sie 1918 zur Kommissarin für Volksbildung und Volkswohlfahrt - Sie war die erste Ministerin in Deutschland“. Als Kostenträgerin und Nutzungsberechtigte unterzeichnete der Kläger, vertreten durch seinen Vorsitzenden, den Antrag. Wegen der Einzelheiten des Antragsschreibens und der Gestaltung des Grabmals wird auf Bl. 36 bis 39 der Beiakte A verwiesen.
Mit verwaltungsinternem Schreiben vom 26. Februar 2013 bat der Fachbereich 67 den Fachbereich 41, Kultur, um eine kulturpolitische Bewertung des Antrags auf Errichtung eines Grabmals. Der Fachbereich 41 teilte dem Fachbereich 67 mit verwaltungsinternem Schreiben vom 7. März 2013 mit, dass eine Ehrung / Würdigung von Frau F. bereits seit dem Herbst 2012 in den politischen Gremien kontrovers diskutiert werde. Auf Anordnung des Hauptausschusses habe die Stadtverwaltung das Institut für Braunschweigische Regionalgeschichte beauftragt, die Biografie von Frau F. aufzuarbeiten. Es solle abgewartet werden, bis das Gutachten durch Herrn Prof. N. erstellt sei.
Mit Beschluss vom 24. September 2013 lehnte der Rat der Beklagten einen Antrag der Fraktion O. in Gestalt eines Änderungsantrags der Fraktion P. ab. Der Beschlusstext des Antrags lautete wie folgt: „Die Verwaltung wird gebeten, ein Konzept zu erstellen, wie F. zukünftig angemessen gewürdigt werden kann. Dies könnte z.B. in Form einer Erinnerungstafel geschehen oder in einem anderen Format der Erinnerungskultur im öffentlichen Raum umgesetzt werden. Dabei soll der historische Kontext mit einbezogen werden. Dieses Konzept ist dem Rat zur Beschlussfassung vorzulegen.“ (vgl. Protokoll der 16. Ratssitzung, XVIII. Wahlperiode, 24.09.2013, Punkt 4). Den Antrag der Fraktion der Q. zum Thema: „Angemessene Würdigung für F.: Von R. über S. zu T. - Die Zeit der Weimarer Republik in Braunschweig von den Anfängen bis zum Beginn des Faschismus“, überwies der Rat in den Ausschuss für Kultur und Wissenschaft (vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 24.09.2013, Punkt 5). In der Sitzung vom 7. November 2013 beschloss der Ausschuss für Kultur und Wissenschaft, den Antrag anzunehmen. Hiernach wird die Verwaltung der Beklagten beauftragt, eine Konzeption für ein historisches Projekt vorzulegen, das sich mit dem Ersten Weltkrieg und der Novemberrevolution bis zum Ende der Weimarer Republik kritisch auseinandersetzt. Dies soll anhand der politischen Biographien Braunschweiger Persönlichkeiten, u.a. von Frau F., geschehen und das gesamte politische Spektrum jener Zeit abbilden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Protokoll der Sitzung des Ausschusses für Kultur und Wissenschaft vom 7. November 2013 (U.) verwiesen.
In einem internen Schreiben vom 20. November 2013 legte das Rechtsreferat 300 der Beklagten gegenüber dem Fachbereich 67 der Beklagten seine rechtliche Bewertung zum Antrag des Klägers auf Aufstellen eines Grabmals zugunsten von Frau F. auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs dar. Es kam zu dem Ergebnis, dass der Antrag auf Errichtung eines Grabmals abzulehnen sei. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf das Schreiben (Bl. 51 der Beiakte A) verwiesen. Auf der Grundlage dieses Vermerks empfahl der Leiter des Fachbereichs 67 mit Schreiben vom 22. November 2013 dem Dezernenten VII der Beklagten, den Antrag der Klägerin abzulehnen. Der Oberbürgermeister der Beklagten entschied am 27. November 2013, dieser Empfehlung zu entsprechen und den Antrag des Klägers abzulehnen.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 27. November 2013 lehnte die Beklagte dementsprechend gegenüber dem Kläger den Antrag, ein Grabmal für Frau F. auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs errichten zu dürfen, ab. Sie begründete dies im Wesentlichen wie folgt: Der Antrag sei abzulehnen, weil die von dem Kläger beabsichtigte Nutzung der Grabstätte dem durch die Friedhofsordnung bestimmten Zweck des Friedhofs widerspreche. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der Satzung über die Benutzung der Städtischen Friedhöfe in der Stadt Braunschweig (Friedhofsordnung) in der aktuellen Fassung dienten Friedhöfe der Bestattung und Beisetzung von Leichen und Urnen. Diese Zweckbestimmung sei auch den einzelnen Regelungen zu Grabstätten (§§ 12 bis 15 der Friedhofsordnung) zu entnehmen. Insbesondere ergebe sich aus der Regelung in § 12 Abs. 5 Satz 1 Friedhofsordnung, dass die Vergabe von Grabstätten deren Belegung mit Leichen oder Urnen dienen solle. Dieser Zweckbestimmung widerspreche die Absicht des Klägers, auf der leeren Grabstätte einen Grabstein zur Ehrung von Frau F. zu errichten. Nach § 12 Abs. 4 letzter Satz der Friedhofsordnung entscheide allein die Stadt über die Zuerkennung und die Anlage von Ehrgengrabstätten. Mit dem Bescheid vom August 2010 habe sie - die Beklagte - keine solche Entscheidung getroffen, sondern gegenüber dem Kläger lediglich über die Reservierung des Nutzungsrechts an der Grabstelle entschieden. Auch deshalb habe der Kläger keinen Anspruch, das Grabmal zu Ehren von Frau F. aufstellen zu dürfen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid (Bl. 11 f. der Gerichtsakte) verwiesen.
Mit Schreiben vom 19. Dezember 2013 beantragte der Kläger bei der Beklagten, die Urne von Frau F., die derzeit in der Ascheruhestätte liege, in die Grabstätte I. des Stadtfriedhofs umzubetten. Die Beklagte lehnte dies mit Bescheid vom 28. Januar 2014 im Wesentlichen mit folgender Begründung ab: Umbettungen seien nach den Vorgaben der Friedhofsordnung nur auf Antrag des Nutzungsberechtigten zulässig. Das Nutzungsrecht an der Grabstätte von Frau F. und damit auch das Antragsrecht für eine Umbettung seien im Jahr 1978 ausgelaufen. Unabhängig hiervon sei die Urne von Frau F. im Jahr 1978 in die Urnenruhestätte verbracht worden und nicht mehr auffindbar, weil die Lage einzelner Urnen dort nicht aufgezeichnet worden sei. Der Bescheid enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung. Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid (Bl. 74 der Beiakte A) verwiesen.
Am 20. Dezember 2013 hat der Kläger Klage erhoben. Er begründet diese im Wesentlichen wie folgt: Die Argumentation aus dem Bescheid der Beklagten vom 27. November 2013 liefe ins Leere, sofern seinem Antrag, die Urne von Frau F. in die Grabstätte I. des Stadtfriedhofs umzubetten, entsprochen werde. Die Voraussetzungen von § 1 Abs. 1 Satz 2 der Friedhofsordnung seien dann gewahrt. Unabhängig hiervon habe sein Antrag auch die Zuerkennung eines Ehrengrabs im Sinne von § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung zum Gegenstand gehabt. Die Beklagte habe über diesen Antrag nach pflichtgemäßer Ermessensausübung entscheiden müssen. § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung stehe einem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht entgegen; dort sei nur die Zuständigkeit der Stadt für die Entscheidung über ein Ehrengrab geregelt. Aus § 76 Abs. 1 NKomVG ergebe sich insoweit die Zuständigkeit des Hauptausschusses, der seine Entscheidungskompetenz nach § 6 der Hauptsatzung der Beklagten in der seit November 2013 geltenden Fassung insoweit auf den Ausschuss für Kultur und Wissenschaft übertragen habe. Die Beklagte habe bislang keine fehlerfreie Ermessensentscheidung über seinen Antrag auf Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. getroffen. Die politische Äußerung des Kulturausschusses, dass Frau F. nicht geehrt werden solle, sondern ihr politisches Wirken in einem historischen Projekt kritisch aufgearbeitet werden solle, beinhalte keine Entscheidung über den Antrag auf Zuerkennung eines Ehrengrabs im Sinn von § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung. Entsprechendes gelte für die Beschlussfassung des Rates am 24. September 2013 zu den Punkten 4 und 5. Dass der Oberbürgermeister der Beklagten entschieden habe, seinen Antrag vom 18. Februar 2013 abzulehnen, sei wegen der Zuständigkeit des Ausschusses für Kultur und Wissenschaft rechtswidrig gewesen.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 27. November 2013 zu verpflichten, seinen Antrag vom 18. Februar 2013 auf Aufstellung eines Grabmales für Frau F. auf der V. in der W. des Stadtfriedhofs neu zu bescheiden,
und hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 27. November 2013 zu verpflichten, einen Antrag vom 18. Februar 2013 auf Aufstellung eines Ehrenmales für Frau F. auf der V. in der W. des Stadtfriedhofs neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf den streitgegenständlichen Bescheid und führt ergänzend im Wesentlichen wie folgt aus: Mit dem Bescheid vom 26. August 2010 habe sie lediglich über den Vorankauf eines Nutzungsrecht an der Grabstätte entschieden. Eine Entscheidung, dort einen Grabstein zum Gedenken an Frau F. aufzustellen, sei hiermit nicht verbunden gewesen. Das Aufstellen eines Gedenksteins zu Ehren von Frau F. auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs widerspreche - wie im Bescheid vom 27. November 2013 ausgeführt - den Vorgaben der Friedhofsordnung, weil die Grabstätte nicht belegt sei. Aus den Gründen des Bescheids vom 28. Januar 2014, mit dem sie den Antrag des Klägers auf Umbettung der Urne von Frau F. abgelehnt habe, könne die Grabstätte auch zukünftig nicht erneut mit der Urne von Frau F. belegt werden. Dieser Bescheid vom 28. Januar 2014 sei im Übrigen ein Jahr nach Bekanntgabe, im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, gegenüber dem Kläger bestandskräftig geworden. Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sei ein Anspruch des Klägers auf Aufstellen eines Grabmals auf der Grabstelle I. des Stadtfriedhofs. Die Entscheidung über den Antrag gehöre zum Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass mit dem Oberbürgermeister das nach § 85 Abs. 1 Nr. 7 NKomVG zuständige Organ entschieden habe. Streitgegenstand sei hingegen nicht die Zuerkennung eines Ehrengrabs. Hierauf habe sich der Antrag des Klägers vom 18. Februar 2013 nicht bezogen. Der Kläger könne zudem die Zuerkennung einer Ehrengrabstätte nicht beanspruchen. Dem stehe ebenfalls entgegen, dass der Kläger nicht beabsichtige, die Grabstelle zu belegen, eine Grabstätte deswegen weder vorhanden noch beabsichtigt sei. Unabhängig hiervon schließe die Friedhofsordnung subjektive Rechte auf Zuerkennung eines Ehrengrabes vollständig aus, indem sie regele, dass über die Zuerkennung von Ehrengrabstätten ausschließlich die Stadt - nach ausschließlich politischen Kriterien - entscheide. Die politischen Gremien hätten sich nach intensiver und kontroverser Diskussion gegen eine Ehrung von Frau F. entschieden. Der Kläger habe nicht dargelegt, inwiefern diese Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist im Hauptantrag als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte erneut darüber entscheidet, ob er auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs ein Grabmal für Frau F. aufstellen darf. Der Bescheid vom 27. November 2013, mit dem die Beklagte dies abgelehnt hat, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Rechtsgrundlage des Bescheids ist § 18 Abs. 1 der Friedhofsordnung der Beklagten. Hiernach bedarf unter anderem die Errichtung eines Grabmales auf einer Grabstätte der vorherigen Zustimmung der Friedhofsverwaltung. Der Nutzungsberechtigte hat nach Maßgabe der jeweiligen Friedhofsordnung einen Anspruch auf Erteilung einer Zustimmung, ein Grabmal zu errichten, sofern keine Ausschlussgründe vorliegen; es entspricht allgemeiner Sitte und Gewohnheitsrecht, dass das Nutzungsrecht an einer Grabstätte grundsätzlich zugleich das Recht gewährt, diese mit einem Grabmal zu versehen (vgl. Gaedke in: Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 10. Aufl., Teil III Kap. 4 §1 Rn. 1 f.).
Der Bescheid der Beklagten vom 27. November 2013 ist formell rechtmäßig. Insbesondere hat mit dem Oberbürgermeister der Beklagten das zuständige Organ entschieden, weil die Frage, ob dem Errichten eines Grabmals zugestimmt wird, ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (im Folgenden: NKomVG) betrifft.
Der Bescheid vom 27. November 2013 ist auch materiell rechtmäßig; die Beklagte hat es dem Kläger zu Recht versagt, ein Grabmal für Frau F. zu errichten. Die Kammer nimmt gemäß § 117 Abs. 5 VwGO zunächst Bezug auf die Begründung des Bescheids, der sie folgt.
Ergänzend weist die Kammer auf Folgendes hin: Der Kläger hat keinen Anspruch gegenüber der Beklagten auf Zustimmung zum Errichten des Grabmals. Weil es sich bei dem Städtischen Friedhof nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofsordnung um eine öffentliche Einrichtung handelt, besteht nach § 30 Abs. 1 und Abs. 3 NKomVG ein Benutzungsanspruch nur im Rahmen der bestehenden Vorschriften, insbesondere nur im Rahmen des Widmungszwecks (vgl. Wefelmeier in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Aufl. § 30 Rn. 10; Koch in: Ipsen, NKomVG, § 30 Rn. 28). Einschränkungen des Rechts, auf einer Grabstätte ein Grabmal zu errichten, sind deswegen zulässig, wenn sie sicherstellen, dass der Friedhofszweck gewahrt wird (vgl. Gaedke, a.a.O., Teil III Kap. 4 § 2 Rn. 26). Die Beklagte verweist zu Recht darauf, dass das Errichten eines Grabmals für Frau F. der Zweckbestimmung des Städtischen Friedhofs bzw. der Grabstätte, an der der Kläger das Nutzungsrecht erworben hat, widerspräche. Denn die Grabstätte ist nicht belegt; die sterblichen Überreste von Frau F. sind im Jahr 1978 aus der Grabstätte in die Ascheruhestätte umgebettet worden. Ein Grabmal darf auf einer Grabstätte des Stadtfriedhofs aber nur errichtet werden, soweit und solange die Grabstätte mit einer Leiche oder Urne belegt ist, und nur für die verstorbene Person, die dort bestattet oder beigesetzt ist. Zum Ausdruck kommt dies unter anderem in den Regelungen in § 18 Abs. 1 Satz 3 und in § 19 Satz 3 der Friedhofsordnung, die zugrunde legen, dass ein Grabmal erst errichtet werden kann, nachdem und soweit eine verstorbene Person in einer Grabstätte bestattet oder beigesetzt wurde. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der Friedhofsordnung dienen die Friedhöfe der Bestattung oder Beisetzung von Leichen und Urnen. Das Nutzungsrecht an einer Grabstätte dient ausschließlich dazu, die Grabstätte mit einer Leiche oder Urne zu belegen. Dies zeigt sich beispielsweise an der Regelung in § 12 Abs. 5 der Friedhofsordnung, wonach die Vergabe der Grabstätten grundsätzlich zum Zwecke der sofortigen Belegung erfolgt. Der Vorauserwerb des Nutzungsrechts - wie dem Kläger mit Bescheid vom 26. August 2010 ermöglicht - ändert diese Zweckbestimmung nicht. Der Nutzungsberechtigte kann hiermit lediglich während der Dauer der Nutzungszeit die anderweitige Vergabe der Grabstätte ausschließen, § 15 Abs. 4 Satz 2 der Friedhofsordnung. Eine Grabstätte mit einem Grabmal zu versehen, ohne dass dort eine verstorbene Person bestattet oder beigesetzt ist, erlaubt das Nutzungsrecht hingegen nicht, weil es verhindert, dass die Grabstätte ihrer Zweckbestimmung entsprechend mit einer Leiche oder Urne neu belegt werden kann.
Der Kläger dringt nicht mit dem Einwand durch, der Zweck der Friedhofsordnung wäre gewahrt, wenn die Urne mit den sterblichen Überresten von Frau F. in die Grabstätte I. des Stadtfriedhofs umgebettet würde. Unabhängig davon, dass der Bescheid vom 28. Januar 2014, mit dem die Beklagte ein Umbetten der Urne gegenüber dem Kläger abgelehnt hat, bestandskräftig geworden ist, spricht hiergegen, dass die Urne in der Ascheruhestätte, in die sie im Jahr 1978 verbracht worden ist, nicht mehr ausfindig gemacht werden kann.
Die Klage hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg. Sie ist insoweit bereits unzulässig; jedenfalls aber ist sie unbegründet.
Die Klage ist mit dem Hilfsantrag als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Alt. 2, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zwar statthaft. Sie ist aber unzulässig, weil der Kläger nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis hat.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO setzt die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage voraus, dass der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis setzt hiernach voraus, dass eine Verletzung des Klägers in subjektiven Rechten jedenfalls denkbar erscheint und nicht von vornherein ausgeschlossen ist (vgl. Wahl/Schütz in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: März 2015, § 42 Rn. 67 m.w.N.). Letzteres ist hier der Fall.
Der Kläger hat unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Rechtsanspruch gegenüber der Beklagten, dass diese rechtsfehlerfrei und insbesondere ermessensfehlerfrei darüber entscheidet, ob sie die (ehemalige) Grabstätte von Frau F. als Ehrengrab ausgestaltet. Die Entscheidung der Beklagten darüber, ob sie der (ehemaligen) Grabstätte von Frau F. die Eigenschaft eines Ehrengrabs zuerkennt oder nicht, betrifft den Kläger nicht in subjektiven Rechten. Ein subjektives öffentliches Recht setzt voraus, dass die öffentlich-rechtliche Rechtsordnung einem Rechtssubjekt eine Position individuell so zuordnet, dass das Rechtssubjekt - nicht zwangsläufig ausschließlich - Rechtsmacht erhält und über die Nutzung der Position entscheiden kann (vgl. Wahl in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2014, vor § 42 Abs. 2 Rn. 47). Nicht jede Vorschrift, die einer Behörde Ermessen einräumt, ist subjektiv-rechtlich relevant. Ermächtigungen zum Handeln nach Ermessen finden sich auch in Normen, welche die Rechts- und Interessensphäre des Bürgers nicht betreffen, also dort, wo Ermessenserwägungen nicht um des Bürgers Willen anzustellen sind. Ein allgemeines subjektives öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensbetätigung (also einen Gesetzesvollziehungsanspruch in Bezug auf § 40 VwVfG) gibt es nicht. Der – grundsätzlich anerkannte – Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung besteht vielmehr nur insoweit, als die Rechtsvorschrift, die zur Ermessensausübung ermächtigt, (zumindest auch) den individuellen Interessen des Klägers zu dienen bestimmt ist (vgl. Wahl/Schütz, a.a.O., § 42 Rn. 84 f. m.w.N.).
Nach diesem Maßstab betrifft eine Entscheidung der Beklagten über die Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. den Kläger nicht in subjektiven Rechten. Die Entscheidung, welche verstorbene Person die Beklagte auf ihrem Städtischen Friedhof durch Zuerkennung eines Ehrengrabs eine posthume Ehrung zuteil kommen lässt, erfolgt ausschließlich nach politischen Kriterien. Angesichts der vielfältigen denkbaren und weitgehend möglichen Motivationen für die Zuerkennung einer Ehrung fehlt es bereits an greifbaren rechtlichen Maßstäben. Die Entscheidung ist schließlich nicht dazu bestimmt, den individuellen Interessen Angehöriger der verstorbenen Person oder sonstigen Dritten zu dienen; sie hat diesen gegenüber einen objektiven Gehalt. Weder Angehörige einer verstorbenen Person noch ein Verein - wie der Kläger - als Sachwalter des Andenkens einer verstorbenen Personen können die Zuerkennung eines Ehrengrabs demnach verlangen oder durch die Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs in subjektiven Rechten verletzt sein.
Zum Ausdruck kommt dies in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung, soweit dort ausgesprochen ist, dass die Zuerkennung von Ehrengrabstätten ausschließlich der Stadt obliegt. Entgegen der Einschätzung des Klägers ist dies keine Zuständigkeitsregelung. Den Regelungsgehalt der Vorschrift auf eine Zuständigkeitsregelung zu beschränken, ist nicht sachgerecht. Die Beklagte ist bereits nach allgemeinen Grundsätzen für die Verwaltung ihrer Friedhöfe zuständig. Die Friedhofsordnung legt dies zugrunde; sie enthält dementsprechend auch sonst keine Regelungen zur Zuständigkeit - insbesondere keine Regelungen, mit denen die Zuständigkeit abweichend vom Grundsatz geregelt würde. Angesichts dessen besteht kein Erfordernis, die ohnehin bestehende Zuständigkeit der Beklagten in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung beschränkt für die Entscheidung über Ehrengräber nochmals auszusprechen. Die Regelung in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung ist sachgerecht vielmehr dahingehend auszulegen, dass der Normgeber hiermit den objektiv-rechtlichen Charakter der Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs zum Ausdruck gebracht hat. Es ist sachgerecht, dies durch die Regelung in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung klarzustellen, weil der objektiv-rechtliche Charakter der Entscheidung über die Zuerkennung von Ehrengrabstätten in Ausnahme zu dem subjektiv-rechtlichen Gehalt vieler Vorschriften der Friedhofsordnung, zumal in § 12 über die Vergabe von Grabstätten, steht.
Die Klage ist mit dem Hilfsantrag auch deshalb unzulässig, weil der Kläger kein hinreichendes Rechtsschutzbedürfnis hat. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine Verpflichtungsklage fehlt wegen des in §§ 42 Abs. 1, Alt. 2, 68 Abs. 2, 74 Abs. 2, 75, 78 Abs. 1 VwGO zum Ausdruck kommenden Antragsgrundsatzes regelmäßig dann, wenn der Kläger vor Klageerhebung keinen entsprechenden Antrag bei der Behörde gestellt hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 29.06.2009 - 12 A 1638/08 -, juris Rn. 49 m.w.N.). So ist es hier. Der Kläger hat - entgegen seiner Bewertung - die Zuerkennung eines Ehrengrabs nicht vor Klageerhebung bei der Beklagten beantragt. Dies ist erst durch die Antragstellung in der mündlichen Verhandlung Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geworden. Streitgegenstand des Verwaltungsverfahrens sowie des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist ursprünglich nur der Antrag des Klägers gewesen, ein Grabmal auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs errichten zu dürfen, mit dem er Frau F. gedenken und diese ehren möchte, bzw. der Anspruch des Klägers gegenüber der Beklagten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über diesen Antrag. Ursprünglich nicht Streitgegenstand gewesen ist hingegen ein Anspruch des Klägers gegenüber der Beklagten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zuerkennung oder Anlage einer Ehrengrabstätte im Sinne von § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung.
Der Streitgegenstand bestimmt sich nach dem Klageantrag, der nach dem Maßstab von § 88 VwGO zu ermitteln ist, und dem Klagegrund. Der Antrag des Klägers im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist bereits seinem Wortlaut nach ursprünglich darauf beschränkt gewesen, auf der Grabstätte I. des Stadtfriedhofs „ein Grabmal“ aufstellen zu dürfen. Dies hat dem bis zur mündlichen Verhandlung schriftsätzlich vorgetragenen Klagebegehren des Klägers entsprochen: Er wollte danach selbst - nach seinen Vorstellungen - ein Grabmal zum Gedenken an Frau F. errichten. Erst in der mündlichen Verhandlung hat der Kläger den Klageantrag hilfsweise erweitert und die Verpflichtung der Beklagten begehrt, über die Zuerkennung eines Ehrengrabs nach § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung zu entscheiden.
Der Klagegrund bestimmt sich im Wesentlichen durch den Gegenstand des Verwaltungsverfahrens. Der Antrag des Klägers vom 18. Februar 2013 an die Beklagte hat ausschließlich das Ansinnen des Klägers zum Gegenstand gehabt, auf der ehemaligen Grabstätte von Frau F. ein Grabmal zu errichten. Der Antrag bezieht sich somit nicht auf die Anlage oder Zuerkennung eines Ehrengrabs durch die Beklagte. Entsprechendes gilt für den Bescheid der Beklagten vom 27. November 2013. Dieser betrifft schon seinem Entscheidungstenor nach ausschließlich das Begehren des Klägers, ein Grabmal errichten zu dürfen. Etwas anderes folgt nicht daraus, dass die Beklagte zur Begründung ihrer Entscheidung die Regelung in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung in Bezug genommen hat. Hiermit ist nicht eine Entscheidung der Beklagten über die Anlage oder Zuerkennung eines Ehrengrabes verbunden gewesen. Vielmehr hat die Beklagte dort klargestellt, dass die ehemalige Grabstätte von Frau F. nicht bereits aufgrund des Bescheids vom 26. August 2010 ein Ehrengrab ist, sondern der Kläger aufgrund dieses Bescheids nur ein Nutzungsrecht an der - nicht belegten - Grabstätte erworben hat. Die Beklagte hat dies ausschließlich als Argument angeführt, das zusätzlich gegen den vom Kläger geltend gemachten Anspruch, ein Grabmal aufstellen zu dürfen, spricht.
Die Klage ist im Sinne einer weiteren selbstständig tragenden Begründung im Hilfsantrag auch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegenüber der Beklagten, dass diese über die Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. ermessensfehlerfrei entscheidet. Unabhängig davon, dass die Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs - wie zuvor dargelegt - objektiv-rechtlichen Charakter hat und dem Kläger insoweit keine subjektiv-öffentlichen Rechte zustehen, folgt dies daraus, dass bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zuerkennung eines Ehrengrabs nicht erfüllt sind.
Die Zuerkennung oder Anlage eines Ehrengrabs setzt - dies ergibt sich bereits aus der Bezeichnung, systematisch aus dem Regelungszusammenhang in § 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung sowie nach Sinn und Zweck eines Ehrengrabs - voraus, dass es sich um eine reguläre Grabstätte handelt. Dies hat, wie zuvor in den Ausführungen zur Unbegründetheit des Hauptantrags der Klage dargelegt, zur Voraussetzung, dass die betreffende Grabstätte mit einer Leiche oder Urne belegt ist (vgl. auch Gaedke, a.a.O., Teil III, Kap. 1 § 1 Rn. 12). Eine Grabstätte von Frau F. existiert aktuell aber nicht mehr. Der Beklagten ist deswegen kein Ermessensspielraum über die Zuerkennung eines Ehrengrabs für Frau F. eröffnet. Ein Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zuerkennung eines Ehrengrabs scheidet von vornherein aus. Es kommt für die Entscheidung über die Klage deswegen nicht entscheidend auf den Einwand des Klägers an, mit dem Oberbürgermeister der Beklagten habe das sachlich unzuständige Organ der Beklagten über seinen Antrag auf Zuerkennung eines Ehrengrabes entschieden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 Abs. 1, Alt. 2, 68 Abs. 2, 74 Abs. 2, 75, 78 Abs. 1 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 88 VwGO
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 76 Abs. 1 NKomVG
§ 85 Abs. 1 Nr. 7 NKomVG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 30 Abs. 1 und Abs. 3 NKomVG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 12 bis 15 der Friedhofsordnung
§ 12 Abs. 4 letzter Satz der Friedhofsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 2 der Friedhofsordnung
§ 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung
§ 18 Abs. 1 der Friedhofsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofsordnung
§ 18 Abs. 1 Satz 3 und in § 19 Satz 3 der Friedhofsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 2 der Friedhofsordnung
§ 12 Abs. 5 der Friedhofsordnung
§ 15 Abs. 4 Satz 2 der Friedhofsordnung
§ 12 Abs. 4 der Friedhofsordnung

Zitierte Entscheidungen: 12 A 1638/08