Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-18, Aktenzeichen 6 K 37/06

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine gibraltarische Limited, die von der Rechtsform mit einer deutschen GmbH vergleichbar ist. Sie besitzt eine am 14.10.2008 ausgestellte, bis zum 30. Juni 2009 gültige Lizenz zur Veranstaltung von Online-Glücksspielen in A-Stadt. Sie beabsichtigt ihre in A-Stadt organisierten Sportwetten auch im Saarland anzubieten. Die Wetten sollen ausschließlich über Internet angeboten werden.
Am 10.02.2006 beantragte sie beim Ministerium für Inneres, Familie, Frauen und Sport die Feststellung, dass sie mit ihrer gibraltarischen Genehmigung berechtigt ist, im Saarland Online-Sportwetten zu veranstalten. Hilfsweise beantragte sie die Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Online-Sportwetten für das Saarland und weiter hilfsweise, dass der Geschäftsbetrieb bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren geduldet werde. Zur Begründung trug sie vor, dass nach den Regeln des EG-Vertrages, die gegenüber entgegenstehenden nationalen Regeln vorrangig anzuwenden seien, die Veranstaltung von Online-Sportwetten im Saarland zulässig sein müsse, wenn der Veranstalter eine entsprechende EG-ausländische Genehmigung besitze. Ihrem Begehren könne nicht entgegengehalten werden, dass gemäß § 1 des Sportwettgesetzes vom 08.06.1951 das Alleinrecht zur Veranstaltung von Glücksspielen dem Staate vorbehalten sei, weil diese Regelung unanwendbar sei. Sie verletze die in Art. 49 EGV geregelte Dienstleistungsfreiheit. Des Weiteren liege in der Monopolisierung von Sportwetten ein Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne des Art. 82 Satz 1 EGV. Auf nationaler Ebene verletze die Monopolisierung von Sportwetten das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG. Zwar gelte diese Regelung in ihrem Fall nicht direkt, da sie eine ausländische juristische Person sei. Allerdings biete Art. 2 GG vergleichbaren Schutz.
Unter dem 24.02.2006 teilte das Ministerium für Inneres, Familie, Frauen und Sport der Klägerin mit, dass nach § 5 Abs. 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 01. Juli 2004 die Veranstaltung von Sportwetten durch Private ausgeschlossen sei. An dieser Rechtslage ändere auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 06. November 2003 nichts. Das Staatsmonopol für die Veranstaltung von Sportwetten diene der Fernhaltung gewerblicher Glücksspielangebote und damit gewichtigen Gemeinzielen. Es gehe nicht darum, aus fiskalischen Gründen die Einnahmen des Staates zu erhöhen.
Dieses Schreiben beinhaltete keine Rechtsmittelbelehrung.
Am 22.03.2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung in der Sache bezieht sie sich zunächst auf die Gründe aus ihrem Antragsschriftsatz. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht in einer Grundsatzentscheidung vom 28.03.2006 die Verfassungswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols festgestellt. Die vom Bundesverfassungsgericht für eine Übergangszeit weiterhin zugelassene Anwendung der verfassungswidrigen Regeln sei für die Europarechtslage ohne Bedeutung. Das Europarecht kenne vergleichbare Übergangsregelungen nicht. Da das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich von einer Parallelität der Voraussetzungen der grundgesetzlichen Anforderungen mit denen des EG-Vertrages ausgehe, stehe fest, dass neben dem Verfassungsverstoß auch ein Europarechtsverstoß vorliege. Im Übrigen zeigten verschiedene Indizien, dass der staatliche Sportwettenanbieter auch nach Ergehen des Bundesverfassungsgerichtsurteils nicht die Absicht hege, seine in Wirklichkeit fiskalischen Interessen in den Hintergrund zu stellen. Hinsichtlich der europarechtlichen Lage sei auch auf die Haltung der EG-Kommission hinzuweisen, die von einer Verletzung des EG-Vertrags durch die deutschen Regeln ausgehe. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs seien die nationalen Gerichte verpflichtet, Stellungnahmen der Gemeinschaftsorgane zu berücksichtigen. Die EG-Kommission gehe davon aus, dass der Glücksspielmarkt eines Staates in Gänze darauf zu untersuchen sei, ob die diesbezüglichen Regeln kohärent den Zielen dienten, die zu ihrer Rechtfertigung angeführt würden. Dies könne angesichts der liberaleren Regeln für andere Glücksspielsparten, die zum Teil sogar ein höheres Suchtpotenzial als Sportwetten aufwiesen, für die Bundesrepublik Deutschland nicht bejaht werden. Dies decke sich mit der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes, das in seinen Beschlüssen vom 04.04.2007 ebenfalls angedeutet habe, dass eine Gesamtbetrachtung notwendig sei.
Auch die Einführung des neuen Glücksspielstaatsvertrags und die Änderung der saarländischen Rechtslage am 01.01.2008 habe die Situation nicht grundlegend geändert. Nach wie vor bestünden verfassungsrechtliche Bedenken. Insoweit könne auf die Urteile des VG Berlin vom 07.07.2008 (35 A 167.08) und des VG Freiburg vom 16.04.2008 (1 K 2063/06) verwiesen werden. Auch bestünden die europarechtlichen Probleme fort. Die an den Europäischen Gerichtshof in den anhängigen, das deutsche Sportwettenmonopol betreffenden Vorlageverfahren gerichteten Stellungnahmen der Kommission vom 10.12.2007 und vom 19.05.2008 machten deutlich, dass eine umfassendere Betrachtung der Spielpolitik eines Mitgliedsstaates notwendig sei, um die Frage der europarechtlich erforderlichen Kohärenz zu beurteilen. In Deutschland seien insbesondere Automatenspiel und Pferdewetten, denen ein vergleichbares bzw. höheres Suchtpotenzial als Sportwetten zugeschrieben werde, nicht monopolisiert. Auch das Aufforderungsschreiben der Kommission in dem Vertrags-verletzungsverfahren 2007/4866 vom 31.01.2008 zeige, dass durchgreifende europarechtliche Zweifel auch an der neuen Rechtslage bestünden. Dies betreffe maßgeblich das vollständige Verbot von Glücksspielangeboten im Internet. Die Kommission vermisse Nachweise darüber, dass eine echte Gefahr der Spielsucht bei Spielen im Internet tatsächlich bestehe. Zudem sehe die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Regeln des neuen Glücksspielstaatsvertrags als nicht gegeben an, weil weniger restriktive Maßnahmen zur Verfügung stünden, die legitimen Ziele des Spieler- und Jugendschutzes im Internet umzusetzen. Das Internetverbot sei aus Sicht der Kommission im Übrigen ungeeignet zur Erreichung der Ziele, weil es nahezu unmöglich sei, ein solches Verbot durchzusetzen.
Einer Aussetzung des Verfahrens im Hinblick auf den Beschluss des VG Schleswig vom 30.01.2008 -12 A 120/06-, das in einem Verfahren, die Klägerin betreffend, Vorlagefragen an den Europäischen Gerichtshof gestellt hat, bedürfe es nicht. Die Europarechtswidrigkeit sei schon jetzt eindeutig feststellbar.
Die Klägerin beantragt,
1. es wird festgestellt, dass die gibraltarische Genehmigung der Klägerin für das Saarland gilt, dass die Klägerin Online–Sportwetten im Saarland veranstalten darf und dass die gibraltarische Genehmigung eine Erlaubnis im Sinne des § 284 StGB darstellt,
2. hilfsweise,
a. die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 24.02.2006, in dem diese den Antrag der Klägerin vom 10.02.2006 zurückweist, verpflichtet, der Klägerin eine Genehmigung zur Veranstaltung von Online-Sportwetten für das Saarland zu erteilen,
hilfsweise,
b. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides zu verpflichten, den Antrag der Klägerin unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
3. weiter hilfsweise,
die Beklagte wird verpflichtet, die Veranstaltung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch die Klägerin vorläufig -bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren- zu dulden. Sie wird verpflichtet, sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen die Klägerin erlassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich darauf, dass die von der Klägerin begehrte Tätigkeit im Saarland nicht erlaubnisfähig sei. Schon das Alleinrecht des Staates gemäß § 5 Abs. 2 des früheren Staatsvertrages sei durch Gemeinwohlziele gerechtfertigt gewesen. Soweit das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit der Handhabung des früheren Monopols in Frage gestellt habe, seien hinreichende Maßnahmen zur Umsetzung der verfassungsrechtlichen Anforderungen eingeleitet worden. Jedenfalls nach neuem Recht sei nunmehr eine Verfassungswidrigkeit nicht mehr festzustellen. Der Glücksspielstaatsvertrag und die saarländischen Regelungen, die seit dem 01.01.2008 gültig seien, orientierten sich maßgeblich an den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Grundsatzurteil vom 28.03.2006 formuliert habe. Die Regeln beinhalteten weitreichende rechtliche Beschränkungen der monopolisierten Spiele, die den in § 1 GlüStV genannten Zielen tatsächlich dienten und in ihrer Gesamtheit einer Erzielung möglichst hoher Gewinne entgegenstünden. Ein Abbild der Beschränkungen biete die rückläufige Umsatzentwicklung bis zum Jahr 2008. Inzwischen könne auch auf eine neue Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden, in der das Verbot des Internetangebots ebenso wie die Werbeeinschränkungen des Glücksspielstaatsvertrags für Vermittler der monopolisierten Spiele, bezogen auf Art. 12 GG, als mit hinreichenden Gemeinwohlzielen gerechtfertigt angesehen und eine diesbezügliche Verfassungsbeschwerde nicht zugelassen worden sei. Damit sei die verfassungsrechtliche Lage durch das Bundesverfassungsgericht abschließend zu Gunsten einer Verfassungsmäßigkeit der neuen Regeln geklärt worden.
Auch in europarechtlicher Hinsicht seien Bedenken nicht mehr gerechtfertigt. Jedenfalls die neuen gesetzlichen und tatsächlichen Maßnahmen belegten, dass die im Glücksspielstaatsvertrag genannten wichtigen Gemeinwohlbelange tatsächlich der Grund für die Monopolisierung des Sportwettgeschehens seien. Eine gewisse Attraktivität müsse auch das staatlich monopolisierte Spiel aufweisen. Dies gebiete nicht zuletzt der Umstand, dass die Kontrolle und das Ausschalten illegaler Internetangebote aus technischen Gründen kaum möglich und aus rechtlichen Gründen problematisch sei. Die gegenteilige Ansicht der EG-Kommission könne nicht überzeugen. Eine Untersuchung des gesamten Glücksspielsektors eines Staates auf seine Schlüssigkeit im Hinblick auf das im Glücksspielwesen verfolgte Ziel sei europarechtlich nicht erforderlich. Die Kommission selbst gehe im Ausgangspunkt davon aus, dass unterschiedliche Glücksspielsektoren unterschiedlich geregelt werden könnten. Es müsse, entgegen der Ansicht der Kommission, auch keine Prüfung der Kohärenz bezogen auf andere Spiele mit vergleichbarer bzw. höherer Spielsuchtgefahr erfolgen. Im Übrigen erweise sich das deutsche Glücksspielrecht auch dann als kohärent, wenn man eine sektorübergreifende Betrachtung für notwendig erachte. Das Monopol sei auch ansonsten verhältnismäßig. Die weit überwiegende Anzahl der Oberverwaltungsgerichte der Bundesrepublik Deutschland sähen ebenfalls keine durchgreifenden Zweifel an der Europarechtsmäßigkeit der Ländermonopole (mehr). Zur Stützung der vertretenen Rechtsauffassung sei auch auf die Schlussanträge des Generalanwalts beim Europäischen Gerichtshof Bot, die im Verfahren C 42/07 ergangen seien, hinzuweisen. Danach könne ein Mitgliedstaat nur dann verpflichtet werden, einen freien Wettbewerb im Glücksspielwesen zuzulassen, wenn er im eigenen Land Glücksspiele als echtes Wirtschaftsgut behandle. Dies sei in Deutschland ersichtlich nicht der Fall.
Auch der Beklagte sieht keine Notwendigkeit für eine Aussetzung des Verfahrens im Hinblick auf die laufenden Vorlageverfahren. Auch er geht davon aus, dass die einschlägigen Rechtsfragen durch den Europäischen Gerichtshof hinreichend geklärt seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten Bezug genommen. Er war Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Da beide Beteiligte auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben, kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im schriftlichen Verfahren entschieden werden.
Die Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Allerdings sind sowohl der Haupt- als auch die Hilfsanträge zulässig.
Die in der Hauptsache erhobene Feststellungsklage ist gemäß § 43 VwGO zulässig. Nach dieser Regel kann mit der Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung besteht. Diese Voraussetzungen sind gegeben. Der Sache nach begehrt die Klägerin die Feststellung eines Rechtsverhältnisses des Inhalts, dass sie hier ohne weitere Voraussetzungen berechtigt ist, mit ihrer gibraltarischen Genehmigung ihre in A-Stadt organisierten Sportwetten anzubieten. Angesichts des wirtschaftlichen Wertes dieser Betätigung liegt das rechtliche Interesse an der Feststellung auf der Hand. Die Klage ist auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär. Es ist der Klägerin nicht zuzumuten, einen aus Sicht des Beklagten rechtswidrigen Betrieb aufzunehmen und eine versagende Ordnungsverfügung abzuwarten, die sie dann anfechten könnte. Dies gilt zumal die Gefahr eines Strafverfahrens auf der Grundlage des § 284 StGB besteht.
Der Hilfsantrag zu 2 a), der auf die Erteilung einer Genehmigung gerichtet ist, ist als Verpflichtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Allerdings ist zweifelhaft, ob das Schreiben vom 24.02.2006, wie die Klägerin meint, als versagender Verwaltungsakt zu werten ist. Hiergegen sprechen die Formulierung des Schreibens und das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung. Dies kann indessen auf sich beruhen. Bei Verneinen der Verwaltungsaktsqualität ist die Klage auf der Grundlage des § 75 VwGO zulässig. Die Frist des § 75 Satz 2 VwGO ist, bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, abgelaufen. Eine Aussetzung gemäß § 75 Satz 3 VwGO ist nicht erforderlich. Nachdem der Beklagte, wie sich aus seinem Schreiben vom 24.02.2006 ergibt, davon ausging, dass der von der Klägerin geplante Vertrieb ihrer in A-Stadt veranstalteten Sportwetten im Saarland nicht genehmigungsfähig ist, hätte er die Klägerin in angemessener Frist förmlich bescheiden müssen.
Unschädlich ist, dass die Klage gegen das Saarland und nicht gegen das Ministerium für Inneres und Sport als Genehmigungsbehörde gerichtet ist. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO sind Verpflichtungsklagen zwar gegen die Behörde selbst zu richten, die den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Indessen ist für den vorrangig gestellten Feststellungsantrag das beklagte Land der richtige Klagegegner, weil insoweit das Behördenprinzip der §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19 Abs. 2 AGVwGO nicht gilt. In den Fällen einer Häufung von Klageanträgen, die aufeinander bezogen sind, und für die zum Teil das Rechtsträger- und zum Teil das Behördenprinzip gilt, muss es möglich sein, alle Klageanträge gegen den für den Hauptantrag richtigen Beklagten zu richten. Die Beteiligtenfähigkeit von Behörden aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO führt nicht dazu, dass Behörden Rechtsfähigkeit zukommt, mit der Folge, dass auch bei Geltung des Behördenprinzips letztlich die hinter der Behörde stehende juristische Person -in der Regel die Gebietskörperschaft- auf der Beklagtenseite steht. Es kann nicht zu Lasten des Klagenden gehen, dass sich ein Land gemäß der Möglichkeit des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO für das Behördenprinzip entschieden hat.
Der unter 2 b) weiter hilfsweise gestellte Antrag auf Neubescheidung ist als Minus zum vorgenannten Verpflichtungsantrag unter den gleichen Voraussetzungen wie dieser zulässig.
Auch der Hilfsantrag unter 3) ist zulässig. Der Sache nach handelt es sich um eine vorbeugende Unterlassungsklage, bezogen darauf, die geplante Tätigkeit der Klägerin zu dulden, bis ein noch einzurichtendes Genehmigungsverfahren durchgeführt werden kann und so lange sicherzustellen, dass keine Untersagungsverfügung ergeht. Für eine derartige Klage besteht ein Bedürfnis, wenn das Gericht zwar auf der einen Seite der Auffassung der Klägerin beitritt, dass die Regeln über das Staatsmonopol im Sportwettenbereich und das Verbot des Internetvertriebs wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht zur Anwendung gelangen, es auf der anderen Seite aber weder die gibraltarische Genehmigung als ausreichend erachtet noch eine Möglichkeit sieht, den Beklagten auf Grund bestehender Regeln zum Erlass einer saarländischen Genehmigung zu verpflichten.
Die Klage ist jedoch in vollem Umfang unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf die Feststellung, dass ihre gibraltarische Genehmigung für das Saarland gilt (I.), noch auf die Verpflichtung des Beklagten, ihr eine Genehmigung zur Veranstaltung von Online-Sportwetten für das Saarland zu erteilen bzw. sie insoweit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (II.), noch darauf, den Beklagten zu verpflichten, die Veranstaltung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch die Klägerin bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung erlassen (III.). Die dies der Sache nach verweigernde Entscheidung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Vorab ist festzuhalten, dass das vorliegende Klageverfahren auf der Grundlage der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bestehenden tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten zu entscheiden ist. Die Klägerin begehrt eine für die Zukunft gültige Feststellung der Gültigkeit ihrer gibraltarischen Genehmigung im Saarland bzw. die Erteilung einer saarländischen Genehmigung bzw. eine Duldung ihrer Geschäftstätigkeit, was sie nur erreichen kann, wenn ihr derzeit ein diesbezüglicher Anspruch zusteht.
I.
Zunächst besteht eine grundsätzliche Anerkennungspflicht für EG-ausländische Genehmigungen für die Veranstaltung und/oder Vermittlung von Glücksspielen im Saarland nicht. Der Glücksspielmarkt ist nicht harmonisiert. Für nicht harmonisierte Dienstleistungen gilt Art. 9 der Richtlinie 2006/123EG vom 12. Dezember 2006 (Amtsbl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36). Nach dieser Vorschrift dürfen die Mitgliedstaaten eine EG-ausländische Dienstleistung nur unter bestimmten Voraussetzungen einer (nationalen) Genehmigungsregel unterwerfen. Diese Regelung findet auf den Glücksspielbereich gemäß Art. 2 h) und Erwägungsgrund Nr. 25 der Richtlinie aber keine Anwendung. Auch der Europäische Gerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Glücksspiele eine Wirtschaftstätigkeit besonderer Art darstellen und hat den staatlichen Stellen bei der Festlegung der Anforderungen, die wegen des Schutzes der Spieler und, ganz allgemein, nach Maßgabe ihrer soziokulturellen Besonderheiten wegen des Schutzes der Sozialordnung an die Art und Weise der Veranstaltung von Spielen, Höhe der Einsätze und die Verwendung der dabei erzielten Gewinne zu stellen sind, ein ausreichendes Ermessen zuerkannt. Es steht den Mitgliedstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücks- und Geldspiele festzulegen und das gegebenenfalls angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Dass ein anderer Mitgliedstaat andere bzw. geringere Anforderungen stellt, ist für den nationalen Ermessensspielraum ohne Bedeutung.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24.03.1994 (Schindler), -C 275/92-; Urteil vom 21.09.1999 (Läärä, u.a.), -C 124/97-; Urteil vom 21.10.1999 (Zenatti), -C 67/98-; Urteil vom 06.11.2003-(Gambelli u.a.), -C 243/01-; Urteil vom 06.03.2007 (Placanica u.a.), –C 338/04-, alle zit. nach juris
Der Europäische Gerichtshof hat im Prinzip sowohl eine zahlenmäßige Beschränkung der Anbieter über ein Konzessionssystem
vgl. EuGH, -Gambelli-, a.a.O.; EuGH, -Placanica-, a.a.O.
als auch ein Monopol
vgl. EuGH, -Läärä-, a.a.O.
als europarechtlich zulässig angesehen, sofern die damit verbundenen Einschränkungen der EG-vertraglichen Grundfreiheiten hinreichend gerechtfertigt sind.
Logische Schlussfolgerung aus diesen Äußerungen ist, dass es eine allgemeine europarechtliche Anerkennungspflicht einer EG-ausländischen Genehmigung im Spielbereich nicht gibt.
Vgl. auch EG-Kommission, Stellungnahme an den Europäischen Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen -T 316/07-, -C 358/07-, -C 359/07-, -C 360/07-, -C 409/07- und -C 410/07-, Markus Stoss, u.a. vom 10.12.2007 -Rz. 58-, (Bl. 357 ff. d. Akten); Kommission der Europäischen Gemeinschaft, Stellungnahme im Verfahren -C 46/08-, A. vom 19.05.2008, Rz. 38 (Bl. 467 d. Akten)
Nach § 4 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag -GlüStV-), der am 01.01.2008 in Kraft trat (Amtsbl. 2007, S. 2441) und dem das Saarland durch Gesetz vom 21.11.2007 zugestimmt hat, bedarf das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele der Erlaubnis, die nach den Regeln des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag -AGGlüStV-Saar- (Amtsbl. 2007, S. 2427) durch das Ministerium für Inneres und Sport erteilt wird. Die von der Klägerin geplante Geschäftstätigkeit unterfällt dem Grunde nach dieser Vorschrift. Sportwetten auf andere Sportereignisse als Pferderennen, gehören, wie §§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, 6 Abs. 1 Nr. 3 AGGlüStV-Saar klarstellen, zu den vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Glücksspielen. Die Klägerin ist Veranstalterin, weil sie die Wetten selbst organisieren und zur Annahme ausschreiben will. Aus der Regelung des § 3 Abs. 4 GlüStV, nach der ein Glücksspiel dort veranstaltet wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, folgt, dass sie die online vertriebenen Wetten (auch) im Saarland veranstalten will. Da gegen ein Genehmigungserfordernis für das Veranstalten von Glücksspiel aus europarechtlicher Sicht nichts Grundsätzliches einzuwenden ist, ist selbst bei einer Kollision der nationalen Regelung mit vorrangigem Europarecht nicht davon auszugehen, der Anwendungsvorrang, auf den sich die Klägerin in diesem Zusammenhang bezieht, würde das Genehmigungserfordernis als solches ganz oder jedenfalls bei Vorliegen einer Genehmigung eines anderen Mitgliedstaates der EU entfallen lassen.
A.A. VG Freiburg, Urteile vom 16.04.2008, -1 K 2683/07- und vom 09.07.2008, -1 K 547/07- zit. nach juris; insoweit offen lassend: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.10.2008, -6 S 1288/08-, zit. nach juris; s. gegen den Wegfall des Genehmigungserfordernisses auch EG-Kommission, Stellungnahme an den Europäischen Gerichtshof vom 10.12.2007 und vom 19.05.2008, a.a.O.
Letztlich kann die Frage nach den möglichen Folgen des europarechtlichen Anwendungsvorrangs für ein nationales Genehmigungserfordernis aber auf sich beruhen. Wie noch darzulegen sein wird, ist ein Verstoß der maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des saarländischen Ausführungsgesetzes gegen unmittelbar anwendbares Europarecht nämlich nicht festzustellen.
II.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Saarland. Die von ihr geplante Geschäftstätigkeit ist nicht genehmigungsfähig. Dem steht sowohl das staatliche Glücksspielmonopol im Saarland (1.) als auch das Verbot des Vertriebs von Glücksspielen über das Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV (2.) entgegen.
1. Die Klägerin kommt als Adressatin für die begehrte Glücksspielerlaubnis nicht in Betracht.
Nach § 10 Abs. 1 GlüStV haben die Länder ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Sie können diese Aufgabe gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch juristische Personen des Privatrechts, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. Nach § 7 Abs. 2 AGGlüStV-Saar wird die staatliche Aufgabe des Saarlandes, Lotterien und Sportwetten i.S.d. § 6 Abs. 1 und Abs. 3 AGGlüStV-Saar zu veranstalten, allein durch die Saarland-Sporttoto-GmbH erfüllt, an der gemäß § 7 Abs. 1 AGGlüStV-Saar das Land mehrheitlich beteiligt ist. Einzig möglicher Adressat einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten ist demnach, wie auch § 7 Abs. 3 AGGlüStV-Saar verdeutlicht, die Saarland-Sporttoto-GmbH.
Diese Regeln sind entgegen der Ansicht der Klägerin sowohl verfassungsgemäß (a) als auch europarechtmäßig (b).
a. Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlich geschützte Berufsfreiheit ist seit Schaffung der gesetzlichen Neuregelung zum 01.01.2008 nicht (mehr) feststellbar.
Ausgangspunkt für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften über das Monopol ist der verfassungsrechtliche Schutz aus Art. 12 GG. Danach haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Als ausländische juristische Person kann sich die Klägerin auf dieses Deutschengrundrecht zwar nicht unmittelbar berufen. Ihre berufliche Betätigung wird aber über Art. 2 GG geschützt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988, -1BvR 482/84 u.a.-; Urteil vom 15.01.2002, -1 BvR 1783/99-, zit. nach juris
Nach dem Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts
vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, -1 BvR 1054/01- zit. nach juris
unterfällt das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten dem Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Berufsfreiheit. In diese darf nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung eingegriffen werden, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Für den Fall von Sportwetten hat das Bundesverfassungsgericht verschiedene Gemeinwohlziele, wie die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, den Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter, den Verbraucherschutz, insbesondere vor irreführender Werbung und den Schutz der Spieler etwa vor einer Insolvenz des Veranstalters und die Abwehr von Gefahren der mit dem Spielbetrieb womöglich einhergehenden Folge- und Begleitkriminalität, genannt, die eine Beschränkung rechtfertigen können. Fiskalische Gründe scheiden grundsätzlich als Rechtfertigungsgründe aus.
Während zweifelhaft ist, ob die Wahrung der Belange des Verbraucher- und Jugendschutzes und der Vermeidung von Folge- und Begleitkriminalität einen vollständigen Ausschluss des privaten Wettbewerbs rechtfertigen kann, weil aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts nicht von vorneherein auszuschließen ist, dass diesen Belangen auch durch eine entsprechende Normierung und Kontrolle des gewerblichen Wettangebots effektiv Rechnung getragen werden kann, bestehen jedenfalls keine Zweifel daran, dass sich ein vollständiger Ausschluss privater Anbieter durch die Bildung des Staatsmonopols im Sportwettbereich mit dem Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Bekämpfung der Wettleidenschaft rechtfertigen lässt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz. 118
Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung steht fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können und Sportwetten, auch wenn sie im Vergleich zu anderen Spielen weniger zu problematischem und pathologischem Spielverhalten beitragen sollten, ein gewisses Suchtpotenzial zukommt.
Vgl. BzGA Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland 2007, Ergebnisbericht Juli 2008, S. 7 u. 29; Diegmann, Rechtliche und rechtspolitische Fragen zur Spielsucht, ZRP 2007, S. 126 ff; s. a. die vom BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., zitierten Erkenntnisse
Die gegenteilige Ansicht der EG-Kommission
vgl. EG-Kommission, Ergänzendes Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2003/4350 vom 27.03.2007, Rz. 36 und 37
überzeugt nicht. Ihr fehlt ein hinreichender Beleg. Die in Bezug genommene Passage des Bundeskartellamtsbeschlusses vom 23.08.2006 gibt die Schlussfolgerung auf das Fehlen eines echten oder gar potentiellen Spielsuchtrisikos auch von Sportwetten nicht her. Sie betrifft ausschließlich Teilnehmer an Lotterien mit geringem Suchtrisiko und zielt in erster Linie darauf ab, klarzustellen, dass nicht alle 20 Mio. Verbraucher, die jede Woche Lotto spielen, spielsüchtig sind.
Vgl. Bundeskartellamt, Beschluss vom 23.08.2006, -B-10-92713-Kc-148/05, S.64 f., Ziff. 211
Auf Grund des gegebenen Erkenntnisstandes darf der Gesetzgeber auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Jugendschutz.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz. 102
Allerdings muss das Wettmonopol auch in seiner konkreten Ausgestaltung wirklich der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten dienen und deswegen konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Bekämpfung der Wettleidenschaft ausgerichtet sein.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz. 149
Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist insoweit allein der Sportwettmarkt in den Blick zu nehmen. Anknüpfungspunkt für die verfassungsrechtliche Bewertung der Zulässigkeit des Monopols ist nur die mögliche Grundrechtsverletzung des ausgeschlossenen Anbieters, hier also die von der Klägerin geltend gemachte Verletzung ihrer Berufsfreiheit im Hinblick auf die von ihr geplante Betätigung als Veranstalterin von Sportwetten.
A.A. offenbar: VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, -35 A 167/08-, zit. nach juris
Der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland und das Saarländische Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag wird den vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 ausdrücklich angeführten Forderungen an ein verfassungsgemäßes Staatsmonopol zur Veranstaltung von Sportwetten gerecht.
Vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 01.02.2008, -10 K 4239/06-; VG Koblenz, Urteil vom 26.03.2008, -5 K 1512/07.KO-; VG B-Stadt, Urteil vom 05.08.2008, -M 16 K 07.3715-; VG Karlsruhe, Urteil vom 12.03.2008, -4 K 207/08-; siehe auch z. T. hauptsacheoffen und nach summarischer Prüfung: OVG Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2008, -6 S 3069/07-; OVG NRW, Beschluss vom 30.07.2008 -4 B 2056/07- und vom 22.02.2008, -13 B 1215/07-; OVG Hamburg, Beschluss vom 25.03.2008, -4 Bs 5/08-; BayVGH, Beschluss vom 01.09.2008, -10 CS 08.1492-; Hess. VGH, Beschluss vom 13.08.2008 -7 B 29/08-, alle zit. nach juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008, -OVG 1 S 3.08-; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 08.07.2008, -11 MC 71/08-, allerdings mit stärkeren Zweifeln, zit. nach juris; a.A. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz zur rheinland-pfälzischen Regelung, Beschluss vom 01.09.2008, -10 CS 08.1492-, zit. nach juris
Die gesetzlichen Regeln enthalten hinreichende Vorgaben betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten (aa.) und Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung (bb.). Es sind Regeln enthalten, die die Werbung für das Wettangebot auf eine Information über die Möglichkeit zum Wetten beschränken (cc.). Die Vorgaben zur Einzelausgestaltung des Wettangebots sind hinreichend an dem Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes ausgerichtet, auch durch Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre (dd.). Zudem sind hinreichende Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen, getroffen worden (ee.). Die Regeln stellen hinreichend sicher, dass die Vertriebswege so ausgewählt und eingerichtet werden, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen, die dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen und die mit dem Wetten verbundenen Risiken verstärken würde, ist ausgeschlossen (ff.). Schließlich hat der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen sichergestellt, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen aufweisen (gg.).
aa. Allerdings sind Art und Zuschnitt der Sportwetten im Glücksspielstaatsvertrag und im AGGlüStV-Saar nicht bis in die Einzelheiten gesetzlich geregelt. § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bestimmt nur, dass Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen (Sportwetten) erlaubt werden. Zudem ist das Wetten während eines laufenden Sportereignisses nach § 21 Abs. 2, Satz 2, Alt. 1 GlüStV verboten. Art und Zuschnitt im Einzelnen sind nach § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV in der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zu regeln. Neben den Modalitäten für die Erstellung des Spielplans betrifft dies auch den Mindesteinsatz und den Höchstgewinn pro Spiel.
Hieraus lassen sich durchgreifende verfassungsrechtliche Zweifel indessen nicht ableiten. Insbesondere ist es unschädlich, dass das Gesetz die konkrete Ausgestaltung der Art und des Zuschnitts der Sportwetten nicht selbst regelt sondern der Genehmigungsbehörde vorbehält. Entgegen der Ansicht der Klägerin, die sich insoweit auf die Rechtsprechung des VG Berlin beruft,
vgl. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, a.a.O.
lässt sich aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 nicht das Gebot herleiten, es müssten im Sportwettbereich alle diesbezüglichen Anforderungen bis in die Einzelheiten durch das Gesetz selbst geregelt werden. Für einen so weit gefassten Gesetzesvorbehalt besteht keine Notwendigkeit. Vielmehr ist entscheidend, dass die gesetzliche Lage hinreichende Gewähr dafür bietet, dass das Sportwettenmonopol tatsächlich dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und Wettleidenschaft dient. Dies ist das eigentlich maßgebliche Kriterium dafür, dass der Ausschluss gewerblicher Wettangebote dem an einer entsprechenden beruflichen Tätigkeit interessierten Anbieter zumutbar ist. Ein Spiel, das der Entstehung von Glücksspiel- oder Wettsucht Vorschub leistet, ist aber gemäß § 9 Abs. 1 AGGlüStV-Saar nicht genehmigungsfähig. Diese Bindung ist ausreichend. Die in § 1 GlüStV verwandten Rechtsbegriffe sind hinreichend konkret, um eine sachgerechte Umsetzung des Regelungszwecks durch die Genehmigungsbehörde, die gemäß § 18 AGGlüStV-Saar zugleich die Glücksspielaufsichtsbehörde ist, zu ermöglichen. Die Bestimmung von Art und Zuschnitt des konkreten Spiels anlässlich der Erteilung der Genehmigung bietet dabei auch den Vorteil, eine flexible, einzelfallorientierte Handhabung zuzulassen, zumal die Notwendigkeit der Aufrechterhaltung eines attraktiven Angebotes ein auch unter dem Gesichtspunkt des Schutzes vor Suchtgefahren zulässiges Mittel sein kann, um das Abwandern von Spielern in illegale, womöglich mit größeren Suchtgefahren verbundene Spielbereiche zu verhindern. Dass Oddset nach seiner Ausgestaltung dem Ziel des § 1 GlüStV zuwider läuft, hat die Klägerin nicht vorgetragen und ist auch ansonsten nicht ersichtlich. Dies belegt auch die vom Beklagten eingereichte vergleichende Aufstellung der Angebote von Oddset und von privaten Anbietern, aus der sich ergibt, dass das (frühere) Internetangebot von Oddset deutlich zurückhaltender ausgestaltet war als die Spielangebote der privaten Anbieter (Bl. 379 d.A.). Für die Erlaubnis neuer Spielangebote ist zudem die in § 9 Abs. 5 Nr. 1 und Nr. 2 GlüStV näher beschriebene Mitwirkung eines Fachbeirats, der sich gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt, erforderlich. Diese Regelung dient dem Ziel, die Auswirkungen, also auch die Suchtgefahren der Spiele auf die Bevölkerung fachlich kompetent zu untersuchen und auch im laufenden Betrieb zu überwachen. Damit werden die Genehmigungsbehörden bzw. die Glücksspielaufsicht in tatsächlicher Hinsicht in die Lage versetzt, Spielsuchtgefahren im Genehmigungsverfahren bzw. in einem Verfahren zur Entziehung der Genehmigung effektiv zu begegnen. Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht in seiner neuesten Entscheidung vom 14.10.2008, in der einige Regeln des GlüStV zur Überprüfung standen, keine Bedenken wegen des Gesetzesvorbehalts geäußert. Dementsprechend ist auch das OVG Berlin-Brandenburg den Ausführungen des VG Berlin zum Gesetzesvorbehalt nicht gefolgt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, -1 BvR 928/08-, zit. nach juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008, a.a.O.
An vorstehender Einschätzung ändert auch der Umstand nichts, dass die Saarland-Sporttoto-GmbH derzeit eine den genauen Zuschnitt der Sportwetten regelnde Genehmigung -soweit ersichtlich- nicht hat. Nach § 25 Abs. 1 GlüStV gelten die bis zum 01. Januar 2007 erteilten Konzessionen, Genehmigungen und Erlaubnisse und die nach Landesrecht gleichstehenden Befugnisse der juristischen Personen, denen die Länder die Monopolstellung zuerkannt haben, bis zum 31.12.2008 als Erlaubnis fort. Trotz des Fehlens eines Genehmigungserfordernisses bindet der Glücksspielstaatsvertrag die Veranstaltung auch der für die Übergangszeit als erlaubt geltenden Spiele an die Ziele des Staatsvertrages. Nach § 25 Abs. 1 GlüStV findet der Glücksspielstaatsvertrag auch auf diese -fingierten- Genehmigungen Anwendung, mit der Folge, dass seither gemäß § 9 Abs. 5 Nr. 8 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV-Saar die Möglichkeit besteht, Spiele, die den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen, zu verbieten.
bb. Der Glücksspielstaatsvertrag und das saarländische Ausführungsgesetz enthalten auch hinreichende Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten. Zunächst ist in § 4 Abs. 4 GlüStV das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet generell verboten. Damit wurde den Bedenken Rechnung getragen, die das Bundesverfassungsgericht gerade in Bezug auf diesen Vertriebsweg wegen der mit ihm verbundenen besonderen Suchtgefahren, gerade auch für Jugendliche, geäußert hat.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz 139; BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, a.a.O.
Gemäß § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV ist zudem ein Vertrieb über Telekommunikationseinrichtungen verboten. Für gewerbliche Spielvermittler der monopolisierten Spiele, die weiterhin zugelassen werden können (§ 16 AGGlüStV-Saar), ist darüber hinaus gemäß § 16 Abs. 3 AGGlüStV-Saar die Vermittlung über örtliche Verkaufsstellen verboten. Speziell für Sportwetten gilt, dass sie gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 2. HS GlüStV nicht von Orten aus vermittelt werden dürfen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden.
Auch die Regeln über das terrestrische Vertriebssystem durch die Lottoannahmestellen, die auch die staatliche Sportwette Oddset vertreiben, genügen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.
A.A. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, a.a.O.; auch OVG Rheinland-Pfalz Beschluss vom 01.09.2008, a.a.O., für die rheinland-pfälzische Rechtslage; s.a. zwar hauptsacheoffen, die Frage der Dichte des terrestrischen Vertriebsnetzes aber problematisierend: OVG Niedersachsen, Beschluss vom 08.07.2008, -11 MC 71/08-, zit. nach juris
Zwar enthalten weder der Glücksspielstaatsvertrag noch das saarländische Ausführungsgesetz eine auf konkreten Zahlen basierende Vorgabe zur zulässigen Dichte des terrestrischen Vertriebsnetzes. In § 10 Abs. 3 GlüStV ist lediglich geregelt, dass die Länder die Zahl der Annahmestellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV begrenzen. § 10 Abs. 6 AGGlüStV-Saar sieht darüber hinaus nur vor, dass die Saarland-Sporttoto-GmbH, die die Erlaubnis zum Betrieb einer Annahmestelle für den Betreiber beantragen muss (§ 10 Abs. 2 AGGlüStV-Saar), die Zahl der Annahmestellen unter Beachtung der Regelungen in §§ 1 Nr. 1 und 2 und 10 Abs. 1 GlüStV fortlaufend überprüft und dem Ministerium für Inneres und Sport halbjährlich über die Entwicklung berichtet. Eine Weisungsbefugnis seitens des Ministeriums gegenüber der Saarland Sporttoto GmbH gibt es, soweit ersichtlich, nicht. Dennoch sind diese Regeln in ihrer Gesamtschau geeignet, dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht und Wettleidenschaft zu genügen. Zunächst bietet die Bindung der gemäß § 7 Abs. 1 AGGlüStV-Saar maßgeblich von juristischen Personen des öffentlichen Rechts geprägten Saarland-Sporttoto-GmbH an das Öffentliche Recht in gewissem Umfang Sicherheit für eine verantwortungsvolle Aufgabenerfüllung. Daneben wird über § 10 Abs. 3 Nr. 8 AGGlüStV-Saar indirekt eine Bindung der Anzahl der zulässigen Annahmestellen an die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags bewirkt, weil die Erlaubnis für eine Lottoannahmestelle nicht erteilt werden darf, wenn hierdurch die öffentliche Sicherheit und Ordnung, zu der auch die Ziele des Staatsvertrags zählen, gefährdet wird. Weil gemäß § 10 Abs. 1 AGGlüStV-Saar das saarländische Ministerium für Inneres und Sport saarlandweit für die Erteilung der Genehmigungen für Annahmestellen zuständig ist, ist insoweit auch eine saarlandweite Kontrolle über die Anzahl der erteilten Genehmigungen sichergestellt. Darüber hinaus kommt den Vorschriften über die Ausgestaltung der Annahmestellen besondere Bedeutung zu, weil auch sie in einem weiteren Sinne Beschränkungen bei der Vermarktung von Sportwetten bewirken. Die insoweit vorgesehenen Maßnahmen, wie die auszuhängenden Hinweise auf Suchtgefahren gemäß § 6 GlüStV, die Schulung des in den Annahmestellen tätigen Personals über die Früherkennung problematischen Spielverhaltens (vgl. die Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht im Anhang zum GlüStV) und die Hinweise auf die Suchtgefahren auf allen Losen etc. nach § 7 Abs. 2 GlüStV sind zusammen mit der Werbebeschränkung aus § 5 GlüStV, die auch von den Annahmestellen zu beachten ist, geeignet, die Gefährlichkeit des gesamten Vertriebsweges „terrestrisches Angebot“ zu reduzieren. Hinzu kommt, dass die Räumlichkeiten der Annahmestellen ihrer Lage und ihrer Gestaltung nach den Zielen des § 1 GlüStV nicht entgegenstehen dürfen. Nach § 10 Abs. 4 Nr. 1 AGGlüStV-Saar darf anderenfalls eine Erlaubnis zum Betrieb der Annahmestelle nicht erteilt werden bzw. ist eine Erlaubnis gegebenenfalls gemäß § 10 Abs. 5 AGGlüStV-Saar widerrufbar.
cc. Die Regeln über die Beschränkung der Werbung reichen aus.
A.A. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, a.a.O.; auch OVG Rheinland-Pfalz Beschluss vom 01.09.2008, a.a.O., für die rheinland-pfälzische Rechtslage; siehe auch: zwar hauptsacheoffen, die Frage der Zulässigkeit von Werbung aber problematisierend: OVG Niedersachsen, Beschluss vom 08.07.2008, a.a.O.
Zunächst beinhaltet der Glücksspielstaatsvertrag Regelungen über die zulässigen Werbewege. Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV ist wegen der besonderen Wirksamkeit dieser Werbewege Werbung über Fernsehen, Internet und sonstige Telekommunikationsanlagen verboten. Nach §§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag betrifft dies auch das Sponsoring im Fernsehen. Zudem ist eine Trikot- oder Bandenwerbung für Sportwetten nicht zulässig. Soweit darüber hinaus weiterhin Werbung im Hörfunk oder mittels Briefsendungen bzw. in Zeitungen möglich ist, erscheint dies angesichts der inhaltlichen Einschränkung von Werbung gemäß § 5 GlüStV unproblematisch. Diese Vorschrift bestimmt, dass sich die Werbung für öffentliches Glücksspiel zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei der Wahrung des Zieles, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken hat. Mit dem Gesetzestext wurde die vom Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang formulierte Vorgabe
vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz. 151
wortgenau übernommen. Die Vorschrift ist trotz der in gewisser Weise in sich widersprüchlichen Formulierung hinreichend bestimmt, um eine verfassungsgemäße Ausgestaltung der Bewerbung von Sportwetten zu gewährleisten. Auch in tatsächlicher Hinsicht eventuell bestehende Möglichkeiten einer Umgehung der Beschränkung durch eine Bewerbung der Dachmarke Lotto oder durch ein Ausnutzen einer durch die Sponsoring-Tätigkeit der Gesellschaften des deutschen Lottoblocks geschaffenen Öffentlichkeit (außerhalb des Fernsehens) ändern hieran nichts. Es besteht die Möglichkeit, über § 5 GlüStV auch Umgehungstatbestände zu erfassen, sofern sie der Sache nach Werbung für öffentliches Glücksspiel darstellen. Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV normierten Werbeverbote und Werbe-beschränkungen verfassungsrechtlich nicht beanstandet. Vielmehr hat es die Regeln als erforderlich und angemessen bezeichnet, um das mit dem Staatsvertrag angestrebte Ziel der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erreichen, weil durch das Verbot unangemessener und unsachlicher Werbung, die zur Teilnahme am Glücksspiel auffordert, anreizt oder ermuntert und damit die Glücksspielsucht fördert, einer Ausweitung der Spielleidenschaft entgegengewirkt werden kann, zumal es widersprüchlich wäre, einerseits appellative Formen der Werbung zuzulassen und andererseits die hierdurch geförderte Spielleidenschaft begrenzen zu wollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, a.a.O.
dd. Durch § 8 GlüStV und § 14 AGGlüStV-Saar wurde das vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich geforderte Sperrsystem eingeführt. Es bietet auch die Möglichkeit einer Selbstsperre. Nach § 21 Abs. 3 GlüStV ist durch Kontrolle des Ausweises oder durch eine vergleichbare Identitätskontrolle ein Abgleich der Daten des Spielkunden mit der Sperrdatei zu gewährleisten. Sportwetten sind daher -wie die Lotterien mit besonderem Suchtpotenzial- nur noch mittels einer Kundenkarte spielbar. Durch die Abschaffung des Internetangebots ist eine Umgehung einer Spielersperre auf diesem Wege ebenfalls nicht mehr möglich. Aus den vom Beklagten für die Monate Juli bis Oktober 2008 eingereichten Zahlen (Bl. 698 d.A.) ist ersichtlich, dass das Sperrsystem greift. In dieser Zeit wurden gut fünfzig Personen gesperrt, wobei mehr als die Hälfte sich selbst hatte sperren lassen. In immerhin knapp dreißig Fällen fiel der Versuch auf, trotz der Sperre an Glücksspielen teilzunehmen.
ee. Es sind hinreichende Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen, getroffen worden. Nach § 6 GlüStV haben die Veranstalter von Glücksspielen ein Sozialkonzept zu entwickeln und ihr Personal zu schulen sowie den Vorgaben der Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht, die als Anhang zum GlüStV erlassen wurden, zu genügen. Danach ist die Saarland-Sporttoto-GmbH verpflichtet, einen Beauftragten für die Entwicklung von Sozialkonzepten zu benennen, Daten über die Auswirkungen der angebotenen Glücksspiele zu erheben und hierüber sowie über den Erfolg der getroffen Spielerschutzmaßnahmen alle zwei Jahre den Glücksspielaufsichtsbehörden zu berichten. Ferner muss sie das für die Veranstaltung und die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen eingesetzte Personal in der Früherkennung problematischen Spielverhaltens schulen, es den Spielern ermöglichen, ihre eigene Gefährdung einzuschätzen und eine Telefonberatung mit bundeseinheitlicher Telefonnummer einrichten. Diese Maßnahmen sind umgesetzt. Es liegt ein ab dem 10.01.2008 gültiges Sozialkonzept der Saarland-Sporttoto-GmbH (Bl. 328 d. A.) vor. Dort ist ein Beauftragter für Spielerschutz benannt, dem außer der Überwachung der Umsetzung der Spieler-schutzmaßnahmen des Sozialplans und der Koordination der Zusammenarbeit mit den Suchthilfestellen auch die Fortentwicklung des Sozialplans obliegt. Über die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BzGA) steht eine bundeseinheitliche Hotline zur Verfügung. Auf den Spielscheinen ist außer den Hinweisen auf die Suchtgefahr und die weiterführende Website auch die Telefonnummer der Hotline abgedruckt. Unter dem auf den verschiedenen Websites der Saarland-Sporttoto-GmbH enthaltenen Logo „Spielen mit Verantwortung“ findet sich eine direkte Verlinkung zu der entsprechenden Website der BzGA. Dort findet sich ebenso wie auf den Websites der Saarland-Sporttoto-GmbH auch der Fragebogen, der es dem Spieler ermöglicht, das eigene Suchtrisiko einzuschätzen. Ausweislich des Sozialplans werden dem Vertriebspersonal aussagekräftige Informationsflyer zur Weitergabe an die Kunden zur Verfügung gestellt. Die Schulung des Personals wurde in Zusammenarbeit mit der Caritas/Diakonie durchgeführt. Wegen der Einhaltung des Jugendschutzes werden in unregelmäßigen Abständen Testkäufe durchgeführt; bei mehrfacher Zuwiderhandlung kann es zur Kündigung des Geschäftsbesorgungsvertrags mit der Saarland-Sporttoto-GmbH kommen. Neben all dem ist das Saarland gemäß § 4 AGGlüStV-Saar verpflichtet, die Finanzierung wissenschaftlicher Projekte zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiel zu gewährleisten.
ff. Auch der weiteren Forderung des Bundesverfassungsgerichts, nach der Vertriebswege so ausgebildet und eingerichtet werden müssen, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden, ist Genüge getan. In diesem Zusammenhang ist wiederum das Verbot des Internetspiels gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV von Bedeutung, weil das Spielen von zu Hause nicht mehr möglich ist, das wegen des jederzeit möglichen Zugriffs auf das Spielprogramm, der technischen Möglichkeiten einer raschen und zeitnahen Abfolge von Spiel und Ergebnis und der fehlenden sozialen Kontrolle im Hinblick auf mögliche Spielsuchtgefahren als besonders problematisch einzustufen ist.
Auf diese Weise wird auch dem Jugendschutz, dem unter dem Blickwinkel der Suchtprävention besondere Bedeutung beizumessen ist,
vgl. BzGA, „Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland 2007“ - Ergebnisbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung von Juli 2008
Rechnung getragen. Eine Umgehung des Spielverbots für Personen unter 18 Jahren ist bei Spielen im Internet kaum auszuschließen. Die nach § 21 Abs. 3 GlüStV im Hinblick auf das Sperrsystem vorgeschriebene Identitätskontrolle wirkt schon im Vorfeld einer möglichen Sperrung als Maßnahme der sozialen Kontrolle, weil anonymes Spiel nicht mehr möglich ist. Ein Weiteres in Richtung Spielerschutz bewirken zum einen die Warnhinweise, die Informationen zur Selbsterkennung problematischen Spielverhaltens und die entsprechenden Hilfsangebote sowie zum anderen die Verpflichtung der Betreiber von Annahmestellen und ihres Personals, darauf zu achten, ob Anzeichen für problematisches Suchtverhalten vorliegen (§ 10 Abs. 3 Nr. 5 GlüStV) und entsprechende Maßnahmen bis hin zu einer sog. Fremdsperre nach § 8 Abs. 2 GlüStV zu ergreifen. Gerade für Sportwetten ist zudem gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV eine Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten verboten worden, wie es das Bundesverfassungsgericht, wegen der besonders suchtgefährdenden Wirkung einer solchen Verbindung, ausdrücklich gefordert hat.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz. 153
gg. Schließlich stellt § 9 Abs. 6 GlüStV sicher, dass die Spielaufsicht nicht von einer Behörde ausgeübt wird, die für die Finanzen des Landes oder für die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist. Im Saarland obliegt die Glücksspielaufsicht gemäß § 18 AGGlüStV-Saar dem Ministerium für Inneres und Sport, so dass ausreichende Distanz zu den rein fiskalischen Staatsinteressen gewahrt ist. Daneben ist es zur Vermeidung eines diesbezüglichen Interessenkonflikts verboten, die Vergütung der leitenden Angestellten von Glücksspielveranstaltern abhängig vom Umsatz zu berechnen (Richtlinie Nr. 3).
In tatsächlicher Hinsicht ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass das Ziel der Suchtbekämpfung, dem die beschriebene Rechtslage dient, lediglich vorgeschoben ist und hinter der Bildung des staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspiel in Wirklichkeit, ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht für die alte Gesetzes- und Tatsachenlage festgestellt hat, (weiterhin) maßgeblich die Absicht der Erzielung eines direkt oder indirekt fiskalischen Interessen dienenden Gewinns steht. Dies zeigt schon der Umstand, dass die gesetzlichen Vorgaben mit deutlichen Gewinneinbußen verbunden sind. Die Maßnahmen zur Suchtprävention, Suchtforschung und Suchthilfe sind kostenintensiv. § 3 Abs. 1 AGGlüStV-Saar verpflichtet die Saarland-Sporttoto-GmbH, einen angemessenen Anteil der im Saarland erzielten Spieleinsätze für den Betrieb von Beratungsstellen, für die Unterstützung des Landes bei der Aufsicht und für die fachliche Beratung des Landes bei Maßnahmen der Glücksspielprävention zur Verfügung zu stellen. Die Beschränkung der Vertriebswege und die Werbebeschränkungen stehen einer aggressiven, umsatzsteigernden Vertriebspolitik entgegen. Ein Umsatzrückgang im Bereich der staatlich veranstalteten Sportwetten ist dementsprechend zu verzeichnen. Der Neuentwicklung von Glücksspielangeboten sind Grenzen gesetzt, die auch Auswirkungen auf die Umsätze eventuell neuer Spiele haben werden.
Auch ein Vollzugsdefizit bezüglich der gesetzlichen Vorgaben, das den Rückschluss zuließe, dass die Regeln des GlüStV und des AGGlüStV-Saar nicht wirklich umgesetzt werden und die Glücksspielaufsicht -womöglich im Interesse der Einnahmenerhöhung- eine grundsätzlich nur nachlässige Kontrolle des Monopolisten vornimmt, lässt sich nicht feststellen. Das Internetangebot wurde aus dem Programm genommen. Es gibt keine Möglichkeit mehr, Wetten per SMS zu platzieren. Nur für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential ist das Internetangebot für gewerbliche Vermittler von monopolisiertem Spiel unter bestimmten Voraussetzungen übergangsweise bis zum 31.12.2008 möglich (§ 25 Abs. 6 GlüStV). Sportwetten und Keno sind nur noch mit Kundenkarte spielbar. Ein Sozialplan wurde erstellt und ein Beauftragter für Suchtgefahren ernannt. Warnhinweise, Suchtinformationen und Hilfsangebote wurden organisiert. Mitarbeiterschulungen wurden vorgenommen und Kontrollen durchgeführt. Daneben wurden weitere flankierende Maßnahmen ergriffen.
Vgl. die dem Sozialkonzept vom 10.01.2008 beigefügte Übersicht über die umgesetzten Maßnahmen (Bl. 344 d.A.)
Auch die Zahl der Lottoannahmestellen wurde seit dem 28.03.2003, dem Tag der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, von 388 auf 357 reduziert. Selbst wenn diese Verringerung noch nicht ausreichen sollte, den Zielen des § 1 GlüStV zu genügen,
verneinend für die Lage in Berlin: VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, a.a.O.; verneinend für die Lage in Baden-Württemberg (allerdings unter europarechtlichen Vorzeichen): VG Freiburg, Urteile vom 16.04.2008, a.a.O. und vom 09.07.2008, a.a.O.
kann schon angesichts der beschriebenen, vielfältigen Maßnahmen, die zweifelsfrei hinreichend umgesetzt wurden, nicht der Schluss gezogen werden, die gesetzlichen Vorgaben dienten nicht wirklich der Verhinderung von Glücksspielsucht. Unabhängig davon, dass geplant ist, der Glücksspielaufsicht durch eine entsprechende Verordnungsermächtigung hinsichtlich der Zahl der Lottoannahmestellen einen stärkeren Einfluss einzuräumen, sind mit möglichen Bestandsschutzerwägungen für bestehende Annahmestellen nachvollziehbare Gründe dargetan, die Anzahl der Lottoannahmestellen nur sukzessive zu reduzieren, zumal die rechtlichen Bindungen, die zur Verringerung des Gefährdungspotenzials der Annahmestellen eingeführt wurden, schon derzeit ungeschmälert gültig sind. Insoweit sind keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass diese weitgehend unbeachtet geblieben sind.
Auch die Werbebeschränkungen werden umgesetzt. Auf der Website von Oddset findet sich keine Texte mit werbendem Inhalt mehr. Auch die Homepage der Saarland-Sporttoto-GmbH enthält keine Werbung für Sportwetten. Allerdings sind dort werbende Hinweise auf Lotterien und Sonderauslosungen, wie die Nikolaussonderauslosung, das Extralotto und sonstige Sonderauslosungen enthalten, die mit Bildern und Texten versehen sind, die eine gewisse Attraktivität aufweisen und möglicherweise den Rahmen des nach § 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV Zulässigen überschreiten. Vergleichbares ist für die Seiten des gewerblichen Spielevermittlers Tipp 24 und der SKL zu konstatieren. Auch ansonsten sind Radiospots, Werbebeilagen und Werbetafeln für Lotto und Hinweise auf den auszuspielenden Lottojackpot festzustellen. Unabhängig davon, ob sich aus einem Rechtsverstoß in einer anderen Glücksspielsparte rechtliche Konsequenzen für das Sportwettmonopol ziehen lassen, ist hieraus über die Feststellung eines bloßen Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV hinaus nicht die Schlussfolgerung auf ein grundsätzliches strukturelles Defizit gerechtfertigt. Hiergegen spricht außer dem eher harmlosen Gehalt der vorgenannten Werbehinweise die ansonsten feststellbare Reduzierung des Umfangs und der Art der Glücksspielwerbung
vgl. die dem Sozialkonzept vom 10.01.2008 beigefügte Übersicht über die umgesetzten Maßnahmen (Bl. 344 d.A.)
und der deutliche Rückgang des Werbeetats seit dem Jahr 2005 (vgl. Bl. 378 d.A.).
b. Auch ein Europarechtsverstoß liegt nicht vor.
Nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs unterfällt der Glücksspielbereich zwar im Prinzip den EG-vertraglichen Grundfreiheiten des Art. 43 und des Art. 49 EGV. Vorliegend kommt allein die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EGV in Betracht, weil die Klägerin nicht beabsichtigt, sich in der Bundesrepublik Deutschland niederzulassen. Sie will lediglich ihre Dienstleistung, nämlich die von ihr selbst veranstalteten Sportwetten, grenzüberschreitend, via Internet, im Saarland vermarkten. Es ist anerkannt, dass die Dienstleistungsfreiheit des EG-Vertrags auch den -hier vorliegenden- Fall erfasst, in dem ohne Ortswechsel des Dienstleistungserbringers bzw. des Dienstleistungsempfängers allein die Dienstleistung die Grenze überschreitet.
Wie die Beschränkung einer jeden grenzüberschreitenden Dienstleistung bedarf auch die Beschränkung der Dienstleistungen im Glücksspielbereich im Prinzip der Rechtfertigung, die vier Voraussetzungen erfüllen muss, nämlich die Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Eignung, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, die Beschränkung auf das, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist und die nicht diskriminierende Anwendung der beschränkenden Regel.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30.11.1995 -C 55/94- (Gebhard), zit. nach juris
Allerdings hat der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung auch die Besonderheiten des Glücksspielmarktes anerkannt und den staatlichen Stellen ein ausreichendes Ermessen zuerkannt, welche Beschränkungen er im Glücksspielmarkt einführt. Die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Lotterien und anderen Glücksspielen ausdehnen will, ist dem Ermessen der staatlichen Stellen überlassen. Diesen kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, Tätigkeiten im Spielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen nationalen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den nationalen Stellen des betreffenden Staates verfolgten Ziele und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
Vgl. EuGH, -Schindler-, a.a.O.; EuGH, -Läärä-, a.a.O.; EuGH, -Zenatti-, a.a.O.
Die Gründe, die einen Mitgliedstaat bewegen, Einschränkungen im Glücksspielbereich einzuführen, sind in ihrer Gesamtheit zu würdigen.
Vgl. EuGH, -Läärä-, a.a.O., Rz. 37
Auch die neueren Entscheidungen im Sportwettbereich ändern an diesem Ausgangspunkt nichts. Diese Entscheidungen konkretisieren lediglich die Anforderungen an die Rechtfertigung der Beschränkungen, ohne den Ausgangspunkt des ausreichenden staatlichen Ermessens in Frage zu stellen.
Vgl. EuGH, -Gambelli-, a.a.O.; EuGH, -Placanica-, a.a.O.
Im Grunde als denkbare Rechtfertigungsgründe anerkannt hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Spielanreizen für den Bürger.
Vgl. EuGH, -Schindler-, a.a.O.; -Läärä-, a.a.O.; - Zenatti-, a.a.O.
Rein fiskalische Gründe für die Beschränkung des Glücksspielmarktes hat er ausdrücklich als unzulässig erachtet.
Das Mittel des Monopols kann grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Verwirklichung von europarechtlich zulässigen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sein. Wie dargelegt, hat der Europäische Gerichtshof im Prinzip sowohl eine zahlenmäßige Beschränkung der Anbieter über ein Konzessionssystem
vgl. EuGH, -Gambelli-, a.a.O.; -Placanica-, a.a.O.
als europarechtlich zulässig angesehen.
Allerdings ist es insoweit Sache der nationalen Gerichte, zu prüfen, ob die beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen, die auf sie im Prinzip rechtfertigende Gründe gestützt werden, müssen geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen. In den Fällen etwa, in denen durch den Ausschluss von Wettbewerbern staatlichen Kassen Geld zufließt, können sich die Behörden nicht auf die öffentliche Sozialordnung im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, berufen, wenn sie auf der anderen Seite Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen.
Vgl. EuGH, -Gambelli-, a.a.O., Rz. 67 u. 69
Diesen Anforderungen genügt die derzeitige Rechts- und Sachlage.
Vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 01.02.2008, a.a.O.; VG Koblenz, Urteil vom 26.03.2008, a.a.O.; VG B-Stadt, Urteil vom 05.08.2008, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 12.03.2008, a.a.O.; siehe auch z.T. hauptsacheoffen und nach summarischer Prüfung: OVG Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2008, a.a.O. und vom 16.10.2008, -6 S 1288/08-, zit. nach juris; OVG NRW, Beschluss vom 30.07.2008, a.a.O. und vom 22.02.2008, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 25.03.2008, a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 01.09.2008, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 13.08.2008, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008, a.a.O.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 08.07.2008, a.a.O., allerdings mit stärkeren Zweifeln; a.A. VG Freiburg, Urteile vom 16.04.2008, -1 K 2683/07- und vom 09.07.2008, -1 K 547/07- ; zweifelnd: VG Gießen, Vorlagebeschluss vom 07.05.2007, -10 E 13/07-; VG Stuttgart, Vorlagebeschluss vom 24.07.2007, -4 K 4435/06-; VG Schleswig, Vorlagebeschluss vom 20.01.2008, -12 A 102/06-; OVG Bremen, Aussetzungsbeschluss vom 01.08.2008, -1 S 89/08- , alle zit. nach juris
Die Ziele, die in § 1 GlüStV genannt sind, sind im Grundsatz unproblematisch geeignet, eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen.
Die Bildung des Sportwettmonopols der Saarland-Sporttoto-GmbH und die für den Monopolisten gültigen Regeln sind auch aus europarechtlicher Sicht verhältnismäßig.
Die Regeln sind geeignet, die Verwirklichung der mit ihnen verfolgten Ziele, insbesondere die Kanalisierung und Beschränkung der Wettmöglichkeiten zur Suchtprävention, zu gewährleisten. Sie gehen nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist und werden nicht in diskriminierender Weise angewandt.
Die Eignung wird -jedenfalls nach der Einführung der neuen gesetzlichen Lage- nicht dadurch in Zweifel gezogen, dass die Errichtung des Monopols und die für das Monopol gültigen Regeln nicht wirklich den für sie genannten Zielen dienen sollen. Die diesbezüglichen Vorschriften tragen kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit bei. Angesichts der vielfältigen neuen Regeln, die zur Prävention der Spielsucht erlassen wurden, ihrer hinreichenden tatsächlichen Umsetzung und der gewinnbeschränkenden Auswirkungen der Maßnahmen, kann nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Regeln nicht wirklich dem legitimen Ziel der Begrenzung der Spieltätigkeit dienen, das zu ihrer Rechtfertigung maßgeblich angeführt wurde. Auf die diesbezüglichen Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Lage, die vollumfänglich übertragbar sind, wird verwiesen.
Der Annahme eines kohärenten und systematischen Beitrags zur Begrenzung der Spielgefahren, namentlich der Suchtgefahr, steht nicht entgegen, dass das Veranstalten von Spielen in anderen Glücksspielbereichen privaten Anbietern offen steht, obgleich diese Spiele zum Teil ein gleiches oder sogar höheres Suchtpotenzial aufweisen, wie etwa das Wetten auf Pferderennen und das Spiel an Spielautomaten, die der Gewerbeordnung unterfallen.
Eine grundsätzliche Gesamtbetrachtung des Glücksspielwesens eines Mitgliedstaates ist europarechtlich nicht gefordert.
zweifelnd: VG Gießen, Vorlagebeschluss vom 07.05.2007, a.a.O.; VG Stuttgart, Vorlagebeschluss vom 24.07.2007, a.a.O.; VG Schleswig, Vorlagebeschluss vom 20.01.2008, a.a.O.; siehe auch die EG-Kommission, die zwar keine grundsätzliche Gesamtbetrachtung, aber einen Vergleich mit vergleichbar gefährlichen oder gefährlicheren Spielen für erforderlich hält, in den Stellungnahmen an den Europäischen Gerichtshof vom 10.12.2007, Rz. 49 und vom 19.05.2008, Rz. 34 und 35
Dies lässt sich zunächst dem Wortlaut der Gambelli-Entscheidung so nicht entnehmen.
So in der Tendenz aber: OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 04.04.2007, -u.a. 3 W 18/06-
Zwar hat der Europäische Gerichtshof in diesem Urteil an einigen Stellen sektorübergreifend die Geeignetheit der beschränkenden Regelung wegen der „starken Ausweitung des Spielens und Wettens“ und der „staatlichen Ermunterung zur Teilnahme an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten“ in Zweifel gezogen.
EuGH, -Gambelli-, a.a.O., Rz. 68 und 69
Allerdings gibt es auch textliche Hinweise, die in die andere Richtung deuten. So ist etwa an anderer Stelle nur von einem kohärenten und systematischen Beitrag der beschränkenden Maßnahme zur „Begrenzung der Wetttätigkeit“ die Rede.
Dass das Kohärenzerfordernis nicht die grundsätzliche Gesamtbetrachtung des gesamten Glücksspielwesens eines Staates erfordert, zeigt maßgeblich die Funktion, die ihm nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im Rahmen der europarechtlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung zukommt. Der Europäische Gerichtshof hat es im Zusammenhang mit einem möglichen Rechtsmissbrauch aufgestellt, nämlich mit einem offensichtlich inkohärenten Verhalten der staatlichen Stellen, die „die Verbraucher dazu anreiz(t)en und ermunter(te)n, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen“. Dass das Merkmal der Kohärenz kein eigenständiges, neues Tatbestandselement des europarechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, sondern lediglich Mittel zur Überprüfung des Vorliegens eines Rechtsmissbrauchs ist, zeigt sich auch daran, dass es im Tenor der Entscheidung -ohne eigene Nennung des Kohärenzerfordernisses- als Sache des vorlegenden Gerichts bezeichnet wird, „zu prüfen, ob eine solche Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten“.
Vgl. EuGH, -Gambelli-, a.a.O.
Gegen die grundsätzliche Notwendigkeit, eine vergleichende Betrachtung aller Glücksspielbereiche anzustellen, lässt sich außerdem auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum mitgliedstaatlichen Ermessen im Bereich der Glücksspielpolitik verweisen. Danach ist es dem einzelstaatlichen Gesetzgeber erlaubt, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren.
Vgl. EuGH,–Schindler-, a.a.O., Rz. 61: „Die Besonderheiten der Lotterien rechtfertigen es, dass die staatlichen Stellen über ein ausreichendes Ermessen verfügen, um … festzulegen, welche Erfordernisse sich … nach Maßgabe der soziokulturellen Besonderheiten jedes Mitgliedstaats aus dem Schutz der Sozialordnung ergeben“; EuGH, - Läärä-, a.a.O.; EuGH, -Zenatti-, a.a.O.; vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache C-42/07, Rz. 243 bis 252
Die grundsätzliche Forderung nach vollständiger Kohärenz des gesamten Glücksspielwesens könnte im Übrigen dazu führen, dass der auf die spezifischen Gefahren der Sportwetten gerichtete Schutz deshalb in Wegfall geriete, weil für andere Glücksspiele eine weniger schutzintensive Regelung besteht. Damit würde ein insgesamt niedrigeres Schutzniveau im Glücksspielwesen erreicht, was vom zuständigen Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollt ist.
Für die getroffene Einordnung des Kohärenzmerkmals streitet schließlich die Erwägung, dass auch europarechtlich der Ausgangspunkt der Rechtsprüfung ein Individualrecht, nämlich die in Rede stehende Grundfreiheit -hier die Dienstleistungsfreiheit- ist, das nicht allein dadurch verletzt sein kann, dass Dienstleister in anderen Glücksspielbereichen nicht den gleichen Beschränkungen unterliegen.
Nur wenn sich aus dem Fehlen der Gesamtkohärenz Hinweise auf die Missbräuchlichkeit auch der zu überprüfenden Regeln ergeben sollten, kann hieraus nach den allgemeinen, vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen eine Europarechtswidrigkeit folgen.
Hierfür indessen ergeben sich für die deutsche Rechtslage keine Anhaltspunkte. Für die unterschiedlichen Regelungen im Glücksspielbereich gibt es maßgeblich historische Gründe. Für die Regelung der Rennwetten stand im Zeitpunkt des Erlasses des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. 1922, 335, 393) der Schutz der Spieler vor dem sog. Winkelbuchmachertum im Vordergrund. Nichtcasinopflichtige Spielautomaten wurden als der Gewerbeordnung unterfallend angesehen und sind dementsprechend bundesgesetzlich geregelt. Unabhängig von einer Bewertung der Vorschriften der Gewerbeordnung im Hinblick auf ihre Nützlichkeit für die Suchtprävention lässt sich aus der Unterschiedlichkeit der Regeln, die maßgeblich im föderalen System begründet sind, keinesfalls auf eine rechtsmissbräuchliche Einführung des Lotterie- und Sportwettmonopols durch die Landesgesetzgeber schließen.
Ausgehend von der Einschätzung des Kohärenzmerkmals als Mittel zur Überprüfung des Vorliegens eines Rechtsmissbrauchs sieht sich die Kammer auch nicht veranlasst, das vorliegende Verfahren gemäß Art. 234 Satz 2 EGV dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen oder das Verfahren im Hinblick auf die laufenden Vorlageverfahren gemäß § 94 VwGO auszusetzen. Denn danach ist es eine bloße Tatsachenfrage, ob ein Monopol als beschränkende Maßnahme tatsächlich den Zielen dient, die zu seiner Einführung angeführt wurden. Insoweit hat der Europäische Gerichtshof aber schon eindeutig dahingehend Stellung genommen, dass es Sache der nationalen Gerichte ist, diese Tatsachenfrage zu klären. Die rechtlichen Fragen sind demgegenüber durch den Europäischen Gerichtshof hinreichend geklärt.
Die Geeignetheit des Monopols wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesrepublik nicht die aus Sicht der EG-Kommission notwendigen statistischen Daten oder sonstige Nachweise beigebracht hat, die einen Rückschluss auf die Bedrohlichkeit der Risiken zulassen, die mit Glücksspielen einhergehen.
Vgl. EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2003/4350, a.a.O., Ziff. 37
Wie dargelegt steht fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können und es kann davon ausgegangen werden, dass auch Sportwetten ein gewisses Suchtpotenzial zukommt, auch wenn das genaue Ausmaß dieses Potenzials noch nicht abschließend geklärt ist.
Vgl. auch BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, a.a.O., Rz. 101
Hiervon ausgehend ist auch europarechtlich nichts dagegen einzuwenden, wenn der nationale Gesetzgeber von seinem souveränen Recht Gebrauch macht, einer nach dem ihm vorliegenden Erkenntnisstand als ernsthaft eingeschätzten Gefahr durch gesetzliche Regeln zu begegnen. Zwar hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, dass Rechtfertigungsgründe zur Beschränkung einer vertraglichen Grundfreiheit durch einen Mitgliedstaat, „von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen begleitet werden müssen“.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13.11.2003, -C 42/02- (Lindman), zit. nach juris
In einem weiteren Urteil hat der Europäische Gerichtshof darauf hingewiesen, es sei Sache der zuständigen nationalen Behörden, nachzuweisen, dass ihre die Grundfreiheit einschränkende Regelung „einem durch die Rechtsprechung anerkannten zwingenden Erfordernis des Allgemeininteresses und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht“.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13.09.2007, -C 260/04-, Rz. 33, zit. nach juris
Diese Äußerungen sind jedoch nicht dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten Beschränkungen der EG-Grundfreiheiten nur vornehmen dürfen, wenn eine Gefahr und deren Ausmaß auf Grund gesicherter Erkenntnisse endgültig feststehen, mit der Folge, dass den Mitgliedstaaten im Ergebnis europarechtlich die Prärogative bei der Einschätzung einer Gefahr und ihrer Gewichtung genommen würde.
Eine solch weit reichende Schlussfolgerung lässt sich aus der zitierten Rechtsprechung nicht ziehen. Es liegt auf der Hand, dass ein Mitgliedstaat in einem Rechtsstreit die europarechtlichen Voraussetzungen seines Handelns darlegen muss. Wenn der Europäische Gerichtshof darüber hinaus die anerkannten souveränen Rechte eines Mitgliedstaates bei der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative und die gesetzgeberische Möglichkeit, auch bei einem Gefahrenverdacht tätig zu werden, tatsächlich hätte einschränken wollen, hätte es mehr als eines dreisätzigen Absatzes bedurft. Gerade in Sachen Lindmann war zudem die Beziehung des Rechtfertigungsgrundes, nämlich der gesellschaftliche Schaden durch Glücksspiel, zu der in Rede stehenden, die Grundfreiheit beschränkenden Norm, nämlich die Besteuerung (nur) von Auslandsgewinnen, sehr indirekt und lag nicht, wie im Fall der Begrenzung der Möglichkeiten zum Spiel durch Begrenzung des Wettbewerbs im Glücksspielbereich, auf der Hand, so dass auch die Passage im Lindman-Urteil letztlich nur dahingehend zu verstehen ist, dass der Gerichtshof auch in diesem Fall lediglich die Darlegung der europarechtlichen Voraussetzungen der beschränkenden Regel vermisste und angesichts der indirekten Verbindung von (behauptetem) Regelungsziel und der beschränkenden Norm eine sehr genaue Darlegung für erforderlich hielt.
Das Monopol ist auch erforderlich, selbst wenn aus Sicht der EG-Kommission nur ein geringer Hang zum Spiel in Deutschland feststellbar ist
vgl. EG-Kommission, Ergänzendes Aufforderungsschreiben vom 27.03.2007, a.a.O., Rz. 36 und 37
und auch die vom Beklagten vorgelegten Zahlen, die die Spieltätigkeit im Vergleich zu anderen europäischen Ländern darstellen und bei denen Deutschland auf den unteren Rängen zu finden ist, nicht auf eine übermäßig große Spielneigung in der deutschen Bevölkerung hinweisen. Untersuchungen zur Spielsucht (bezogen auf alle Arten des Glücksspiels) kommen zu einer Prävalenzschätzung pathologischen Spielverhaltens von 0,2% bzw. 0,56 % der erwachsenen Bevölkerung, wobei die Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung eher die niedrigere Schätzung belegt.
Vgl. BzGA, Ergebnisbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung von Juli 2008, a.a.O.
Abgesehen davon, dass auch bei der geringen Schätzung immerhin eine, allerdings für alle Glücksspielsparten ermittelte, Zahl von über 100.000 Betroffenen in Rede steht, ist es einem Mitgliedsstaat angesichts der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative auch europarechtlich unbenommen, anzahlmäßig geringen Gefahren zu begegnen, zumal die Folgen von Glücksspielsucht gravierend sind und außer den direkt Betroffenen auch deren Familien und über die Sozialkassen auch die Allgemeinheit belasten können.
Die Bildung des Monopols geht schließlich nicht über das hinaus, was zur Erreichung der mit ihm verbundenen Ziele notwendig ist. Die Vorteile des Ausschlusses jeglichen Wettbewerbs, die im Hinblick auf die Suchtprävention und den damit verbundenen Jugendschutz augenfällig sind, lassen sich auf andere Weise nicht gleichermaßen effektiv erreichen, wobei durch die besondere Unterworfenheit des Monopolisten unter das öffentliche Recht eine gesteigerte Zurückhaltung in der Spielpolitik erwartet werden darf. Außerdem ist die Kontrolle von Wettbewerbern, selbst wenn ihre Anzahl mittels eines Konzessionssystems begrenzt würde, gegenüber der Kontrolle eines einzigen Anbieters erschwert.
Eine diskriminierende Wirkung der Regeln über das Monopol steht nicht in Rede.
Nach all dem lässt sich auch ein Verstoß gegen Art. 86 Abs. 1 EGV nicht feststellen. Keinesfalls kann nach vorstehenden Ausführungen davon gesprochen werden, dass die Einrichtung des Glücksspielmonopols, sofern man die Errichtung des öffentlichen Lotterie- und Sportwettunternehmens der Saarland-Sporttoto-GmbH unter Einräumung des Ausschließlichkeitsrechts zur Veranstaltung von bestimmten Lotterien und Sportwetten als Maßnahme i.S.d. Art. 86 Abs. 1 EGV ansieht,
vgl. Streinz, Kommentar zum EGV/EGV, B-Stadt 2003, zu Art. 86 EGV, Rz. 26 f.
den Regeln des EG-Vertrags widerspricht. Dass keine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit vorliegt, wurde bereits dargelegt. Der von Gemeinwohlzielen gerechtfertigte Ausschluss des Wettbewerbs im Sportwettenbereich stellt zudem keine unberechtigte Beeinträchtigung des allgemeinen Wettbewerbs i.S.d. Art. 82 EGV dar. Dementsprechend hat der Europäische Gerichtshof, wie dargelegt, im Prinzip auch ein Monopol
als europarechtlich zulässig angesehen. Im Übrigen teilt das Gericht die Einschätzung des Generalanwalts Bot, der durchgreifende Zweifel an der Nützlichkeit eines freien Wettbewerbs im Spielbereich hegt. Grund für den im EG-Vertrag grundsätzlich befürworteten, möglichst weit geöffneten Markt ist die Erwägung, dass Wettbewerb, wenn er fair ist, im Allgemeinen den technologischen Fortschritt gewährleistet, die Qualität einer Dienstleistung oder eines Produkts verbessert und zugleich die Kosten niedrig hält. Diese Vorteile kommen im Bereich des Glücks- und Geldspiels nicht zum Tragen, weil der Wettbewerb der Dienstleistenden in diesem Bereich die Wettbewerber zwangsläufig dazu veranlassen würde, die Attraktivität der Spiele für die Verbraucher zu erhöhen, um möglichst hohe Gewinne zu erzielen, mit der Folge, dass die Verbraucher bei Licht besehen durch den Wettbewerb keinen Preisvorteil erwarten dürften, sondern letztlich nur höhere Einbußen, nämlich den wegen der erhöhten Attraktivität der Spiele potentiell höheren Verlust von Spieleinsätzen.
Vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Bot, a.a.O., Rz. 245, 246
2. Die Erteilung einer Genehmigung scheidet auch deswegen aus, weil das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist und die Klägerin ihre Sportwetten allein auf diesem Weg im Saarland vertreiben will. Gegen diese Vorschrift bestehen weder verfassungsrechtliche (a) noch europarechtliche (b) Bedenken.
a. Das Bundesverfassungsgericht hat das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ausdrücklich als mit der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit vereinbar bezeichnet. Das Verbot ist geeignet, erforderlich und angemessen, um das Ziel der Eindämmung problematischen Spielverhaltens zu erreichen. Dem Spielen per Internet kommen Besonderheiten zu, die auf ein erhöhtes Suchtpotenzial schließen lassen. Spielen im Internet zeichnet sich durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots aus und weist einen im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höheren Abstraktionsgrad auf, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungs-zusammenhang herauszulösen und die Tatsache des Einsatzes und des möglichen Verlustes von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Die hiermit einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent und lassen sich am effektivsten durch ein Verbot verhindern. Hinzu kommt, dass sich nur so der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt. Da die Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen können, dient ihre Begrenzung unmittelbar der Spielsuchtprävention und damit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang. Dieser Belang rechtfertigt es sogar, Anbieter, die, wie die Klägerin, allein im Internet anbieten wollen, gänzlich von der geplanten Betätigung auszuschließen.
b. Auch europarechtliche Probleme bestehen nicht. Vielmehr ist das Internetverbot durch Gründe gerechtfertigt, die eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EGV legitimieren. Ziel dieser Regelung ist, wie dargelegt, die Verhinderung problematischen Spielverhaltens und der insoweit als wichtig erachtete Jugendschutz.
Die Geeignetheit des Internetverbots wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland die aus Sicht der EG-Kommission notwendigen belastbaren Daten und Folgeabschätzungen über die Suchtgefahr des Internetspiels bisher nicht vorgelegt hat.
Vgl. EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866 S. 5 f.; EG-Kommission, Ausführliche Stellungnahme gemäß Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34/EG vom 22.07.1998, Ziff. 2.1
Der Gesetzgeber konnte angesichts der auf der Hand liegenden und vom Bundesverfassungsgericht plastisch beschriebenen Besonderheiten des Spielens via Internet nachvollziehbar von einer besonderen Suchtgefährlichkeit des Internetspiels ausgehen. Die Rechtsprechung des EuGH in Sachen Lindman steht dem nicht entgegen, weil mit ihr, wie dargelegt, nicht das auch dem Internetverbot zugrunde liegende Recht des souveränen Gesetzgebers zur prärogativen Einschätzung und Gewichtung einer Gefahr ausgeschlossen werden sollte.
Gegen die Geeignetheit des Verbots des Angebots von Glücksspielen im Internet zur Suchtprävention spricht schließlich nicht, dass es, was auch der Beklagte einräumt, in technischer und wohl auch in rechtlicher Hinsicht problematisch ist, das Einstellen eines (illegalen) Angebots in das Internet zu verhindern.
Vgl. EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866, a.a.O., S. 7
Diese Schwierigkeiten können aber nicht zu einer Rechtspflicht des Mitgliedstaates führen, sich den (illegalen) Gegebenheiten zu beugen und allein wegen der faktischen Lage schon den Versuch zu unterlassen, Suchtprävention durch das Verbot von Internetangeboten zu betreiben, zumal, wie offenbar geplant, die Zahlungswege mit Hilfe der Banken bei illegalem Online-Spiel erschwert werden können und zum anderen die nationalen Strafvorschriften zumindest eine repressive Ahndung eines verbotenen Glücksspielangebots ermöglichen.
Das Verbot des Internetspiels geht auch nicht über das hinaus, was zur Gefahrenvermeidung notwendig ist. Den spezifischen Gefahren der Internetwette kann am effektivsten durch das vollständige Verbot des Internetangebots begegnet werden. Es ist nicht erkennbar, wie dieser Gefahr durch gesetzliche Bindungen der Anbieter und eine entsprechende Kontrolle begegnet werden könnte. Strikte Auflagen zur Identifizierung der Spieler etwa, wie sie EG-Kommission in diesem Zusammenhang anspricht, haben keinen Einfluss auf die systemimmanente Gefahr der der Gewöhnung und der Verharmlosung der Spieltätigkeit.
A.A. EG-Kommission, Ausführliche Stellungnahme gemäß Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34/EG, a.a.O., Ziff. 2.3; EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungs-verfahren 2007/4866, S. 11
III.
Auch der Hilfsantrag zu 3) ist unbegründet. Die Klägerin kann eine vorübergehende Duldung bis zur Einführung eines Genehmigungsverfahrens nicht beanspruchen. Dies setzte logisch voraus, dass die Regeln, nach denen ihre Geschäftstätigkeit im Saarland nicht erlaubnisfähig ist, gegen höherrangiges Recht verstoßen. Dies ist nach Vorgesagtem nicht der Fall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zugelassen, weil der Grund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gegeben ist.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 EUR festgesetzt, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. § 63 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19 Abs. 2 AGVwGO
§§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, 6 Abs. 1 Nr. 3 AGGlüStV-Saar klarstellen, zu den vom Glücksspielstaatsvertrag
§§ 1 Nr. 1 und 2 und 10 Abs. 1 GlüStV
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 284 StGB
§ 1 GlüStV
§ 43 VwGO
§ 75 VwGO
§ 6 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 94 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 75 Satz 3 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 AGVwGO
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 19 Abs. 1 AGVwGO
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2, Satz 2, Alt. 1 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Nr. 1 und Nr. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 7 Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV
§ 21 Abs. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 3 Nr. 5 GlüStV
§ 8 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 1 des Sportwettgesetzes
Art. 49 EGV
Art. 82 Satz 1 EGV
Art. 12 GG
Art. 2 GG
Art. 234 Satz 2 EGV
Art. 86 Abs. 1 EGV
Art. 86 EGV
Art. 82 EGV

Zitierte Entscheidungen: 35 A 167.08
1 K 2063/06
12 A 120/06
1 K 2683/07
1 K 547/07
6 S 1288/08
1 BvR 1783/99
1 BvR 1054/01
35 A 167/08
10 K 4239/06
5 K 1512/07
16 K 07.37
4 K 207/08
6 S 3069/07
4 B 2056/07
13 B 1215/07
4 Bs 5/08
10 CS 08.14
7 B 29/08
1 S 3.08
11 MC 71/08
1 BvR 928/08
10 E 13/07
4 K 4435/06
12 A 102/06
1 S 89/08
3 W 18/06