Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-11-11, Aktenzeichen 20 B 1832/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:1111.20B1832.02.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf 10.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg; sie ist zulässig, aber nicht begründet.
Der Zulässigkeit der Beschwerde steht nicht entgegen, dass sich die nach § 146 Abs. 4 Satz 1 bis 3 VwGO erforderliche Beschwerdebegründung, die die Gründe darlegen muss, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen muss, auf ein Begehren bezieht, das nicht mit dem vom Verwaltungsgericht beschiedenen Antrag identisch ist. Da die Waffenbörse in R. nicht mehr - wie ursprünglich geplant - im Zeitraum vom 25. November bis 1. Dezember 2002, sondern aufgrund der zwischenzeitlich eingetretenen Verzögerung in der Vorbereitung der Veranstaltung im Zeitraum vom 20. bis 23. Februar 2003 stattfinden soll, richtet sich das Begehren nunmehr auf die Erteilung einer Ausnahme vom Waffenhandelsverbot gemäß § 38 Abs. 2 WaffG für diesen Zeitraum. Durch diese Änderung wird aber die in der Beschwerdebegründung erforderliche Auseinandersetzung mit dem verwaltungsgerichtlichen Beschluss nicht in Frage gestellt und entfällt nicht die Möglichkeit, Gründe darzulegen, die eine Änderung der Entscheidung erfordern; denn das Ziel der Antragstellerin ist im Wesentlichen unberührt geblieben. Der Ort und die ungefähre Dauer der Waffenbörse sowie die Bedingungen, unter denen sie stattfinden soll, sind unverändert. Dass die konkrete, nur unwesentlich verschobene, datumsmäßige Festsetzung der Waffenbörse von maßgeblicher Bedeutung sein könnte, ist weder von den Beteiligten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich. Demgemäß ist die vorgenommene Veränderung des Antrags im gerichtlichen Verfahren, der eine entsprechende Änderung im noch laufenden Verwaltungsverfahren entspricht, auch nach § 173 VwGO, § 264 Nr. 3 ZPO nicht als förmliche Antragsänderung zu sehen oder zumindest eine wegen Sachdienlichkeit gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässige Änderung.
Die danach durchzuführende Begründetheitsprüfung ist gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt. Zu diesen gehört nicht der Inhalt der Antragsbegründung vom 13. September 2002, den die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung zunächst vorab in Bezug genommen hat; denn eine schlichte Bezugnahme auf vorinstanzliches Vorbringen wird den Anforderungen an die Darlegung nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht gerecht.
Vgl. zu den - insoweit fortgeltenden - Anforderungen OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 1998 - 10 A 1329/98 -, NVwZ 1999, 202, 204 und 205; Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Dezember 2001, § 124a Rdnr. 79 m.w.N.
Die beachtlichen Ausführungen der Beschwerdebegründung geben keinen Anlass, dem Begehren der Antragstellerin,
unter Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr eine vorläufige Ausnahmegenehmigung nach § 38 Abs. 2 WaffG für den Vertrieb und das Überlassen von Schusswaffen und Munition sowie von Hieb- und Stoßwaffen auf der Waffenbörse in R. vom 20. bis 23. Februar 2003 zu erteilen,
zu entsprechen.
Nach den zutreffenden und von der Antragstellerin nicht angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist entscheidend, ob die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nötig erscheint, weil die sonst zu erwartenden Nachteile für die Antragstellerin unzumutbar wären, und ob ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht. Letzteres ist nicht der Fall.
Die Angriffe der Antragstellerin gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Schriftsatz des Antragsgegners vom 6. August 2002 an die Firma , die Veranstalterin der Waffenbörse, enthalte keine den Anforderungen an § 38 Abs. 1 VwVfG NRW entsprechende Zusicherung auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung an die Antragstellerin, überzeugen nicht. Die Erklärung des Antragsgegners, er werde wie bereits bei der jährlich in der .........halle stattfindenden Waffenbörse auch bei der geplanten Waffenbörse in R. den gemeldeten Waffenhändlern unter näher aufgezählten Voraussetzungen die Ausnahmegenehmigung nach § 38 Abs. 2 WaffG erteilen, beinhaltet keine u.a. gegenüber der Antragstellerin eingegangene Selbstbindung zum Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts. Das ergibt sich zunächst schon daraus, dass der Antragsgegner die Erklärung nicht - auch - gegenüber der Antragstellerin, sondern allein gegenüber der Veranstalterin abgegeben hat. Dabei kann dahinstehen, ob eine Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG NRW ihrer Rechtsnatur nach selbst ein Verwaltungsakt ist.
Zum Meinungsstand vgl.: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 38 Rdnr. 9 und 10.
Die Regelung in § 41 VwVfG NRW über die Bekanntgabe von Verwaltungsakten ist nämlich auf Zusicherungen jedenfalls entsprechend anwendbar, da es bei der Zusicherung um die Abgabe einer verbindlichen Willenserklärung geht, für die hinsichtlich der Bekanntgabe nichts anderes gelten kann als für Verwaltungsakte, die ebenfalls verbindliche Willenserklärungen einer Behörde sind. Außerdem hat der Gesetzgeber durch das Erfordernis der Schriftform für die Abgabe einer Zusicherung zum Ausdruck gebracht, dass er in diesem Zusammenhang größten Wert auf Rechtssicherheit und Rechtsklarheit legt, denen gerade auch die Vorschrift über die Bekanntgabe von Verwaltungsakten dient. Nach der somit zumindest entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 41 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Ein Ausspruch zum künftigen Erlass einer Ausnahme vom Waffenhandelsverbot betrifft unmittelbar nur die anspruchsberechtigten Waffenhändler wie die Antragstellerin, denen gegenüber die streitige Erklärung aber nicht abgegeben wurde. Dass die Adressatin der Erklärung, die Veranstalterin der Waffenbörse, die Erklärung als gemäß § 14 VwVfG NRW Bevollmächtigte der Waffenhändler - und damit auch für die Antragstellerin - erhalten hätte, ist auszuschließen, weil der Zeitpunkt der Bekanntgabe im Vorfeld der Veranstaltungsplanung lag, als der Bewerberkreis der Händler und damit der Kreis potenziell Vertretener noch nicht feststand, und im übrigen auch ein Vertretungsverhältnis nicht verdeutlich worden war.
Soweit die Antragstellerin eine Zusicherung "zu Gunsten (zu ergänzen: unbekannter) Dritter" bemüht, ist unberührt von den vorstehenden Ausführungen fraglich, ob eine solche rechtliche Konstruktion überhaupt anzuerkennen ist. Jedenfalls ergibt schon die Auslegung der Erklärung des Antragsgegners in dieser Hinsicht nichts. Denn die Erklärung muss im Zusammenhang mit der vorangegangenen Eingabe der Veranstalterin der Waffenbörse gesehen werden, aus der sich ergibt, dass die Veranstalterin für sich im Sinne einer Auskunft Klarheit über die zu erwartende Praxis des Antragsgegners erlangen wollte, um ihre Dispositionen für die geplante Waffenbörse daran auszurichten und etwa zögernden Interessenten auf Ausstellerseite Bedenken im Hinblick auf die Erteilung von Ausnahmen gemäß § 38 Abs. 2 WaffG zu nehmen. Durch die Erklärung vom 6. August 2002 mag der Antragsgegner ein -möglicherweise schutzwürdiges und bei Enttäuschung rechtlich nicht folgenlos bleibendes - Vertrauen der Veranstalterin hervorgerufen und so auch gewollt haben. Dies aber erschöpft sich gemäß der der Erklärung vorangegangenen Bitte um Stellungnahme jedenfalls im Verhältnis des Antragsgegners zur Veranstalterin und entfaltet hier auch hinreichende und angemessene Wirkung, indem die Veranstalterin etwa gegenüber Vorwürfen Dritter, mit falschen Angaben für die Waffenbörse geworben zu haben, auf die Beachtung der ihr obliegenden Sorgfalt verweisen kann.
Nach allem kann die Antragstellerin ihren Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahme vom Waffenhandelsverbot für die Waffenbörse in R. nicht auf die - nicht an sie gerichtete - Erklärung des Antragsgegners vom 6. August 2002 stützen.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hängt ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom Waffenhandelsverbot gemäß § 38 Abs. 2 WaffG nicht vom Ergebnis einer Abwägung der öffentlichen Interessen mit den Individualinteressen ab; vielmehr geht das Verwaltungsgericht zutreffend davon aus, dass eine entsprechende Ausnahmeerteilung voraussetzt, dass öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Das ist durch den Wortlaut der Vorschrift klar vorgegeben und entspricht auch der typischen Normstruktur eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Während ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt die aus den Grundrechten abzuleitende Verhaltensfreiheit unberührt lässt und das Handeln lediglich einer vorherigen Kontrolle der Gesetzmäßigkeit unterwirft, sieht der Gesetzgeber bei einem repressiven Verbot das betroffene Verhalten als in der Regel sozialschädlich an und belegt es mit einem generellen Verbot, sodass eine Befreiung nicht nur formelle, sondern materielle Voraussetzung für das Recht überhaupt ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. August 1966 - 1 BvF 1/61 -, BVerfGE 20, 150, 157.
Dieser Wertung entspricht es, die Durchbrechung des Verbots davon abhängig zu machen, dass die für das generelle Verbot sprechenden Gründe - die Beeinträchtigung öffentlicher Belange - im Einzelfall nicht eingreifen -
vgl. Maunz-Dürig, GG, Stand: Juli 2001, Art. 11 Rdnr. 95 m.w.N. -,
insofern also ein atypischer Fall, eine Ausnahmesituation vorliegt. § 38 Abs. 2 WaffG greift danach mit der Voraussetzung "wenn öffentliche Interessen nicht entgegenstehen" die Konstellation auf, dass die das generelle Verbot tragenden öfffentlichen Interessen im Einzelfall nicht berührt werden. Gründe, das dem Wortlaut und der Systematik entsprechende Verständnis des § 38 WaffG als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt für Ausnahmefälle in Frage zu stellen, ergeben sich nicht.Bei der Auswahl zwischen den Regelungsformen eines präventiven und eines repressiven Verbots steht dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu, bei dem allerdings aus Gründen der Verhältnismäßigkeit das Einschränkungsverfahren der Gefahr angepasst sein muss.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1953 - 1 BvL 104/52 -, BVerfGE 2, 266, 280, und Urteil vom 5. August 1966, a.a.O., S. 155.
Dass die Verhältnismäßigkeit in Bezug auf § 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG nicht gewahrt wäre und deshalb - etwa im Wege der verfassungskonformen Auslegung - die nach dem Wortlaut des § 38 Abs. 2 Satz 1 WaffG bestehende Ausnahmevoraussetzung zu einem bloßen Element der Ermessensausübung werden müsste, ist nicht, jedenfalls nicht mit der Eindeutigkeit, die im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit begehrter Vorwegnahme der Hauptsache zu fordern ist, festzustellen. Dabei ist nämlich zu beachten, dass auf Seiten der Waffenhändler nichts überragend Gewichtiges einzustellen ist, weil § 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG erst auf der Stufe der Ausübungsregelung einschränkt, was bereits zulässig ist, wenn vernünftige Gründe des Gemeinwohls dies als zweckmäßig erscheinen lassen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 = NJW 1958, 1035.
Soweit nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1997 - 1 C 16.97 -, NVwZ-RR 1998, 234 = DVBl. 1998, 834 m.w.N. -
bei dem ebenfalls repressiven Verbot nach §§ 28, 30 Abs. 1 Nr. 3 WaffG - danach darf ein Schusswaffenerwerb und -besitz ohne Nachweis eines Bedürfnisses nicht gestattet werden - der Bedürfnisprüfung eine Abwägung zwischen dem jeweiligen persönlichen Interesse des Antragstellers und dem öffentlichen Interesse, dass möglichst wenige Waffen "ins Volk" kommen, zugrunde zu legen ist, scheidet eine Übertragung auf § 38 WaffG aus. Denn im Rahmen des § 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WaffG ist das Fehlen eines Bedürfnisses Tatbestandsvoraussetzung für das Verbot, während das Waffenhandelsverbot nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG nach der gesetzlichen Regelung an keine weiteren, im Einzelfall zu prüfenden Voraussetzungen gebunden ist, sondern nur das Vorliegen eines hier vom Verwaltungsgericht festgestellten und von der Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung nicht angegriffenen Marktverkehrs, der sich nicht als Mustermesse darstellt, voraussetzt.
Das Fehlen jeglicher entgegenstehender öffentlicher Interessen als Voraussetzung für eine Ausnahme vom Waffenhandelsverbot ist hinsichtlich der geplanten Waffenbörse in R. nicht festzustellen. Wie oben bereits dargestellt handelt es sich bei § 38 WaffG um ein repressives Verbot, bei dem die einem Waffenhandel im Marktverkehr entgegenstehenden öffentlichen Belange vom Gesetzgeber anerkannt und gewichtet worden sind, sodass eine Ausnahme nur für Fallgestaltungen in Betracht kommt, auf die die gesetzliche Wertung nicht zutrifft. Daher bedarf es zur Versagung der Ausnahme nicht, jedenfalls nicht vorrangig der Feststellung und Gewichtung von konkret entgegenstehenden öffentlichen Interessen - diese sind schon vom Gesetzgeber herangezogen und zur Grundlage des Verbots gemacht worden -, vielmehr bedarf es zur Eröffnung des Ermessens über die Erteilung der Ausnahme der Feststellung eines Sachverhalts, auf den die gesetzliche Wertung - ausnahmsweise - nicht zutrifft, in dem mithin öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Das mag etwa für den im Runderlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. September 2002 aufgegriffenen Fall zu bejahen sein, in dem der Markt nicht für jedermann, sondern nur für Inhaber von Waffenbesitzkarten, also für Personen zugänglich ist, deren waffenrechtliche Zuverlässigkeit geprüft worden ist und kontrolliert wird. Für die Waffenbörse in R. , für die die Antragstellerin die Ausnahme erstrebt, aber ergeben sich die typischen Elemente eines freien Marktgeschehens, bei dem sich - abgesehen von dem dem Waffengesetz nicht gemäßen Eindruck, es handele sich bei Waffen um übliche Handelswaren - aufgrund der Vielzahl von Anbietern und der gegenüber einzelnen festen Verkaufsstellen entsprechend vergrößerten Anzahl unterschiedlicher Produkte eine wesentlich höhere Attraktivität entfaltet, die zudem auch auf Personen einwirkt, die mit diesem Warenangebot noch nicht in Berührung gekommen sind und über feste Verkaufsstellen auch nicht vergleichbar angesprochen werden, bei denen also ein Interesse erst geweckt werden kann. Eine Vergrößerung des Waffenbesitzes und des Kreises der Waffenbesitzer widerspricht jedoch dem - etwa auch im waffenrechtlichen Bedürfniserfordernis zum Ausdruck kommenden - grundlegenden Ziel des Waffengesetzes, die Zahl der Waffenbesitzer sowie die Art und die Zahl der in Privatbesitz befindlichen Schusswaffen auf das unbedingt Notwendige und mit Rücksicht auf die Interessen der öffentlichen Sicherheit vertretbare Maß zu beschränken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1997, a.a.O.
Eine Beschränkung des Marktgeschehens, zu dem nach den Teilnahmebedingungen der Veranstalterin als Besucher sogar Jugendliche - wenngleich nur in Begleitung Erwachsener - zugelassen sind, etwa entsprechend dem oben angesprochenen Runderlass kann im vorliegenden Verfahren durch die Erteilung von Auflagen - wie von der Antragstellerin angeregt - nicht erreicht werden. Auf die Gestaltung der Verkaufsveranstaltung insgesamt kann der Senat im vorliegenden Verfahren keinen Einfluss nehmen.
Liegen aber die Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme vom Waffenhandelsverbot nicht vor, so fehlt es der Antragstellerin an jeder Grundlage, sich mit Rücksicht auf früher erteilte Ausnahmegenehmigungen auf Vertrauensschutz oder das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG zu berufen. Die Fortsetzung einer zumindest künftig als rechtswidrig erkannten Verwaltungspraxis kann nicht verlangt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG und orientiert sich am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563). Nach Gliederungspunkt II. 49.4 in Verbindung mit 14.1 ist bei der Streitwertfestsetzung für eine Waffenhandelserlaubnis wie für eine Gewerbeerlaubnis der erwartete Gewinn maßgeblich. Entsprechend den Angaben der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin im Schriftsatz vom 4. September 2002, den die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin im Namen der Veranstalterin dem Antragsgegner übersandt und mit dem sie Amtshaftungsansprüche angekündigt haben, ist dargelegt, dass den einzelnen Genehmigungsantragstellern bei einer Versagung der Genehmigung je nach Umsatz Schäden (Gewinnausfälle) in fünfstelliger bis sechsstelliger Euro-Höhe entstehen würden. Mangels näherer Angaben für den vorliegenden Einzelfall schätzt der Senat den Gewinnausfall für die Antragstellerin auf 10.000,- EUR und sieht trotz der auf lediglich vorläufigen Rechtsschutz angelegten Verfahrensart wegen der hier beantragten Vorwegnahme der Hauptsache von einer Reduzierung des Streitwerts ab. Der Wert ist für das erstinstanzliche Verfahren wegen des dort beschiedenen - wirtschaftlich auf dasselbe Ziel gerichteten - Hilfsantrags gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht zu erhöhen. Der Anregung der Antragstellerin, über den Streitwert nicht schon mit dem Eilverfahrensbeschluss, sondern durch gesonderten Beschluss zu entscheiden, um später noch vortragen zu können, wird nicht entsprochen, weil nach § 25 Abs. 2 Satz 1 GKG die Streitwertfestsetzung zu erfolgen hat, "sobald" eine Entscheidung über den Streitgegenstand ergeht oder sich das Verfahren anderweitig erledigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 30 Abs. 1 Nr. 3 WaffG
§ 173 VwGO
§ 41 VwVfG NRW
§ 14 VwVfG NRW
§ 38 WaffG
§ 264 Nr. 3 ZPO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4
Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 38 Abs. 2
WaffG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 38 Abs. 2 WaffG
§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW
§
38 Abs. 2 WaffG
§ 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG
§ 38 Abs. 2 Satz 1 WaffG
§ 30 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 WaffG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 25 Abs. 2
Satz 2 GKG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 GKG
§ 25 Abs. 2
Satz 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 202, 204
BVerfGE 20, 150, 157
BVerfGE 2, 266, 280
BVerfGE 7, 377
NJW 1958, 1035
NVwZ-RR 1998, 234
NVwZ 1996, 563
10 A 1329/98
1 BvF
1/61
1 BvL
104/52
1 BvR
596/56
1
C 16.97