Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-27, Aktenzeichen 2 K 1823/05
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:0427.2K1823.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger erstrebt mit der Klage die Feststellung, dass dem Beklagten die Berechtigung fehle, ihm fristauslösende behördliche Entscheidungen mittels eines Einwurfeinschreibens zuzustellen.
Der Kläger führte am 2. Mai 2005 ein Kraftfahrzeug mit einem Anhänger, obwohl dessen zulässiges Gesamtgewicht von 600 kg um 420 kg überschritten wurde. Der Beklagte erließ daraufhin am 26. Juli 2005 einen Bußgeldbescheid, der ausweislich der Zustellungsurkunde am 2. August 2005 dem Kläger durch Einwurfeinschreiben zugestellt wurde. Der Kläger erhob gegen diesen Bußgeldbescheid Einspruch. Das Ergebnis dieses Rechtsmittelverfahrens ist nicht bekannt.
Zugleich hat der Kläger am 16. August 2005 beim erkennenden Gericht Klage erhoben. Auf einen entsprechenden Hinweis des Berichterstatters hat er einer Verweisung der Klage an das für das Ordnungswidrigkeitenverfahren zuständige Amtsgericht ausdrücklich widersprochen. Diese Klage wende sich nicht gegen den konkreten Bußgeldbescheid. Er möchte mit der vorliegenden Klage lediglich erreichen, dass ihm zukünftig Entscheidungen des Beklagten, die eine vorgeschriebene Rechtsmittelfrist in Gang setzen, nicht mehr als Einwurfeinschreiben zugestellt werden dürfen. Er sei zum Zeitpunkt des Einwurfs des Einschreibens ortabwesend gewesen. Am 13. August 2005 habe er das zuzustellende Schriftstück aus einem Wust von Altpapier gezogen. Als Zustellungszeitpunkt sei auf dem Umschlag der 2. August 2005 eingetragen gewesen. Die Ersatzzustellung durch Einlegen des Einschreibens in den Briefkasten sei nach der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen für die Verwaltungszustellung unzulässig. Die Verwaltungszustellung im Lande richte sich zum Zeitpunkt der Klageerhebung immer noch nach dem zuletzt 1990 novellierten Zustellungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 1957, das auf die Vorschriften des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes -VwZG- vom 3. Juli 1952 verweise. Es handele sich nicht um eine dynamische Verweisung, die auf die jeweils gültige Fassung des VwZG abstelle. Im Bundesrecht sei aber die Zustellung mittels Einwurfeinschreibens nicht vorgesehen. Soweit im Jahr 2001 in den Vorschriften der ZPO das Einwurfeinschreiben eingeführt worden sei, könne diese Neuregelung in Nordrhein-Westfalen deshalb auch über den bislang geltenden § 3 Abs. 3 VwZG als eine den Lauf einer Frist in Gang setzende Zustellung keine Anwendung finden. Aus der Gesetzesbegründung für das neue Verwaltungszustellungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 2006, GV NRW S. 94, ergebe sich ebenfalls, dass die vom Beklagten gehandhabte Form der Zustellung erst jetzt eingeführt werden solle. Er habe auch ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Form der Zustellung.
Der Kläger beantragt (sinngemäß) 1.) festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, das vom Postbediensteten vermerkte Datum einer Ersatzzustellung mittels Einwurfseinschreibens als Nachweis eines erbrachten förmlichen Zustellung heranzuziehen,
2.) das Nichtbestehen einer förmlichen ordnungsgemäßen Zustellung und damit das Nichtbestehen einer rechtlichen Beziehung zum Beklagten festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unzulässig. Es fehle bereits an einem nach § 43 VwGO fest- stellungsfähigen Rechtsverhältnis. Das setze voraus, dass es zumindest um ein subjektives Recht des Klägers gehe. Nicht feststellungsfähig seien nur bloße Elemente, unselbständige Teile oder Vorfragen eines Rechtsverhältnisses. Weiter fehle es auch am erforderlichen Feststellungsinteresse. Die vom Kläger aufgeworfene Frage der ordnungsgemäßen Zustellung sei letztlich im Einspruchsverfahren vom Amtsgericht zu klären. Im Übrigen verweise § 3 Abs. 3 VwZG in der im Jahr 2005 anzuwendenden Fassung auf die §§ 177 bis 181 ZPO, wozu auch § 180 ZPO und somit die Regelung über das Einwurfeinschreiben gehöre.
Die Beteiligten haben ihre Zustimmung zur Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den beizgezogenen Ordnungswidrigkeitenvorgang des Beklagten und die im Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Soweit die vorliegende Feststellungsklage an die konkrete Zustellung des Bußgeldbescheides vom 26. Juli 2005 anknüpft, ist schon der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht eröffnet. Denn allein das zur Rechtmäßigkeitskontrolle von Bußgeldbescheiden der hier streitigen Art berufene Amtsgericht (§ 68 Ordnungswidrigkeitengesetz) hat zu überprüfen, ob die Zustellung eines Bußgeld- bescheides durch Einwurfeinschreiben den Lauf der Rechtsmittelfrist ausgelöst hat. Dem Verwaltungsgericht ist es deshalb mangels Rechtswegeröffnung im Sinne des § 40 VwGO untersagt, seine Rechtsauffassung zur Frage der Ordnungsgemäßheit einer Zustellung von Bußgeldbescheiden durch Einwurfeinschreiben zum Ausdruck zu bringen.
Soweit das durch die Anträge konkretisierte Klagebegehren generell auf die Unzulässigkeit der Zustellung von Verwaltungsentscheidungen durch Einwurfeinschreiben gerichtet ist, scheitert das Klagebegehren bereits an § 44 a VwGO. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Das gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen.
Behördliche Verfahrenshandlungen können danach grundsätzlich nicht Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Prozesses sein. Unter dem Begriff der Verfahrenshandlung sind alle der verfahrensleitenden Behörde zurechenbaren Maßnahmen zu verstehen, die innerhalb eines begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens ergehen, auf Erlass einer verwaltungs- gerichtlich nachprüfbaren Sachentscheidung gerichtet sowie deren Zustandekommen zu fördern geeignet sind und deren Rechtmäßigkeitskontrolle im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung gewährleistet ist.
Vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. § 44a Rdnr. 27 ff.
Das Verwaltungsverfahren endet bei einem Verwaltungshandeln, dass auf eine Entscheidung durch Verwaltungsakt gerichtet ist, mit der Bekanntgabe der Verwaltungsakts (vgl. § 43 Abs. 1 VwVfG). Denn erst die Bekanntgabe führt zur Wirksamkeit des Bescheides. Sofern die Bekanntgabe durch förmliche Zustellung erfolgt, ist auch die Zustellung Teil des auf den Erlass des Verwaltungsakts gerichteten Verfahrens ,
so auch Verwaltungsgericht Würzburg, Urteil vom 28. Februar 1996 - W 10 K 95.726 - GewArch 1996, 278 f.; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. § 44a Rdnr. 35.
Die Sperrwirkung des § 44 a VwGO erfasst somit auch Fragen der Rechtmäßigkeit der Zustellung. Dies gilt nicht nur für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, sondern auch für die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. Einer der Ausnahmefälle des § 44 a Satz 2 VwGO liegt ersichtlich nicht vor.
Selbst wenn man zu Gunsten des Klägers unterstellt, § 44 a VwGO stünde dem Klagebegehren nicht im Wege, wäre der Klage bezüglich beider Anträge der Erfolg zu versagen, da die Voraussetzungen für eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 nicht gegeben sind.
Nach § 43 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechts durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Entscheidung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt wird.
Unter Berücksichtigung dieser normativen Vorgaben wäre bereits der Rechtsauffassung des Beklagten zu folgen, dass Fragen der Zulässigkeit einer bestimmten Form der Zustellung kein Rechtsverhältnis im Sinne dieser Vorschrift betreffen oder gar begründen, das im Wege der Feststellungsklage nach § 43 VwGO gerichtlich geklärt werden könnte. Unter einem Rechtsverhältnis im Sinne der Vorschrift werden die rechtlichen Beziehungen verstanden, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis zwischen mehreren Personen oder einer Person zu einer Sache ergeben. Die isolierte Frage der Zustellung vermag kein Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Verwaltung in diesem Sinne zu begründen. Dieses Rechtsverhältnis könnte sich vielmehr nur aus dem materiellen Inhalt des Verwaltungsverfahrens oder den sonstigen materiellen Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten ergeben. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Zustellung betrifft - wie bereits ausgeführt - allein die Frage, wann und in welcher Form dem Bürger die getroffene materielle Verwaltungsentscheidung bekanntgegeben und ob ggfls. damit der Lauf von Rechtsmittelfristen in Gang gesetzt wurde.
Nichts anderes würde bezüglich der mit dem Antrag zu 2. ) erstrebten Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses aufgrund einer aus Sicht des Klägers fehlerhaften Zustellung einer Verwaltungsentscheidung gelten. Dass es bei der vom Kläger aufgeworfenen Frage nicht um die Feststellung der Nichtigkeit einer materiellen Verwaltungsentscheidung geht, ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Darlegung.
Schließlich würde die Feststellungsklage daran scheitern, dass sie nicht auf die Feststellung einer gegenwärtigen, sondern einer zukünftigen Regelung gerichtet wäre. Letztere könnte aber nur dann Gegenstand einer Feststellungsklage sein, wenn dieses in Zukunft liegende Rechtsverhältnis zum Zeitpunkt der Klageerhebung hinreichend konkretisiert wäre. Dafür fehlt es aber an jeglichem Vortrag des Klägers. Er hat insbesondere keinerlei Anhaltspunkte dargetan, dass er regelmäßig Adressat von mittels Einwurfeinschreiben bekanntgegebener belastender Verwaltungsentscheidungen des Beklagten ist. Es ist auch nicht ersichtlich, dass es für den Kläger mit unzumutbaren Belastungen verbunden wäre, die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Zustellung von mit Einwurfeinschreiben bekanntgegebenen, ihn nach seiner Auffassung zu Unrecht belastenden Verwaltungsentscheidungen erst nachträglich mit der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gerichtlich überprüfen zu lassen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 177 bis 181 ZPO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 43 VwGO
§ 180 ZPO
§ 40 VwGO
§ 44 a VwGO
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 3 VwZG
§ 3 Abs. 3
VwZG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 44 a
VwGO
§ 43 Abs. 1 VwVfG
§ 44 a Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10 K 95.72