Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-22, Aktenzeichen 3 N 182/16
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2016:0922.3N182.16.0A

Tenor:
Soweit die Antragstellerin ihren Antrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
§ 1 Abs. 2, Abs. 3, Abs. 5, soweit es die Verkaufsöffnung am 02.10. und 27.11.2016 betrifft, Abs. 6, Abs. 7, soweit es die Verkaufsöffnung am 02.10. und 27.11.2016 betrifft, sowie Abs. 9, soweit es die Verkaufsöffnung am 25.09. und 30.10.2016 betrifft, der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Erfurt aus besonderen Anlass im Jahr 2016 vom 20. November 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 2015 wird für unwirksam erklärt.
Es wird festgestellt, dass § 1 Abs. 1, Abs. 5, soweit es die Verkaufsöffnung am 03.01. und 06.03.2016 betrifft, Abs. 7, soweit es die Verkaufsöffnung am 20.03. und 01.05.2016 betrifft, Abs. 8 sowie Abs. 9, soweit es die Verkaufsöffnung am 03.01.2016 betrifft, der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Erfurt aus besonderen Anlass im Jahr 2016 vom 20. November 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 2015, unwirksam war.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die von der Antragsgegnerin durch Rechtsverordnung festgelegten verkaufsoffenen Sonntage 2016 in der Stadt Erfurt.
Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft, die nach ihrer Satzung im Handel tätige Arbeitnehmer vertritt.
Die Antragsgegnerin bat im Juli 2015 die in der Stadt Erfurt ansässigen Betreiber von größeren Warenhäusern und Einkaufzentren sowie die innerstädtische Einzelhändlervereinigung um Benennung von beabsichtigten verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen für das Jahr 2016. Aufgrund der Rückmeldungen erstellte sie sodann einen Entwurf einer Rechtsverordnung nach § 10 des Thüringer Ladenöffnungsgesetzes (ThürLadÖffG), den sie nach überwiegend zustimmenden und vereinzelt ablehnenden Stellungnahmen verschiedener Institutionen und Behörden ergänzte. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin fertigte am 20. November 2015 die Rechtsverordnung aus, die am 11. Dezember 2015 im Amtsblatt der Antragsgegnerin veröffentlicht wurde und am 12. Dezember 2015 in Kraft trat.
Die „Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Erfurt aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 20.11.2015“ (im Folgenden: Verordnung) hat folgenden Wortlaut:
Aufgrund des § 10 Absätze 1 und 3 des Thüringer Ladenöffnungsgesetzes (ThürLadÖffG) wird für die Landeshauptstadt Erfurt verordnet:
§ 1
(1) Aus Anlass des 23. Erfurter Entenrennens am 20.03.2016 dürfen die Verkaufsstellen der Landeshauptstadt Erfurt in der Zeit von 12:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein. Davon ausgenommen sind die Verkaufsstellen der Ortsteile Bindersleben, Gispersleben und Hochheim.
(2) Aus Anlass des Erfurter Oktoberfestes dürfen die Verkaufsstellen der Landeshauptstadt Erfurt am 02.10.2016 in der Zeit von 12:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein. Davon ausgenommen sind die Verkaufsstellen der Ortsteile Bindersleben, Gispersleben, Hochheim und Waltersleben.
(3) Aus Anlass des 16. Festes der guten Taten am 06.11.2016 dürfen die Verkaufsstellen der Landeshauptstadt Erfurt in der Zeit von 12:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein. Davon ausgenommen sind die Verkaufsstellen der Ortsteile Bindersleben, Daberstedt, Gispersleben, Hochheim und Waltersleben.
(4) Aus Anlass des Erfurter Weihnachtsmarktes dürfen die Verkaufsstellen der Landeshauptstadt Erfurt am 04.12.2016 in der Zeit von 12:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein. Davon. ausgenommen sind die Verkaufsstellen der Ortsteile Bindersleben, Daberstedt, Gispersleben, Hochheim und Waltersleben.
(5) Aus Anlass der Veranstaltung Knut am 03.01.2016, aufgrund der Thüringen Ausstellung am 06.03.2016 sowie der Veranstaltung zum Tag der deutschen Einheit am 02.10.2016 im Einrichtungshaus IKEA und des Erfurter Weihnachtsmarktes am 27.11.2016 dürfen die Verkaufsstellen des Ortsteils Bindersleben in der Zeit von 13:00 bis 19:00 Uhr geöffnet sein.
(6) Aus Anlass der Veranstaltung 20 Jahre T. E. C. am 30.10.2016 und des Erfurter Weihnachtsmarktes am 27.11.2016 dürfen die Verkaufsstellen des Ortsteils Daberstedt in der Zeit von 12:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein.
(7) Aus Anlass der Veranstaltung Ostern - Präsentation der BUGA-Außenstelle am 20.03.2016, der Veranstaltung zum Maifeiertag am 01.05.2016 und der Veranstaltung zum Tag der deutschen Einheit am 02.10.2016 im Thüringenpark Erfurt sowie des Erfurter Weihnachtsmarktes am 27.11.2016 dürfen die Verkaufsstellen des Ortsteils Gispersleben in der Zeit von 13:00 bis 19:00 Uhr geöffnet sein.
(8) Aus Anlass des Ostersonntagsfestes am 27.03.2016, infolge des Japanischen Gartenfestes am 08.05.2016, aufgrund des Kinderspielfestes am 05.06.2015 und zur Eröffnung der Kürbisausstellung zum Herbstfest des Egaparks Erfurt dürfen die Verkaufsstellen des Ortsteils Hochheim in der Zeit von 11:00 bis 17:00 Uhr geöffnet sein.
(9) Aus Anlass der Veranstaltung Tag der Gesundheit am 03.01.2016, der Veranstaltung Thüringenolympiade am 25.09.2016 und der Veranstaltung Fest der guten Taten am 30.10.2016 im Einrichtungshaus Höffner dürfen die Verkaufsstellen des Ortsteils Waltersleben in der Zeit von 12:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein.
§ 2
Zuwiderhandlungen gegen diese Verordnung sind Ordnungswidrigkeiten im Sinne des § 14 ThürLadÖffG.
§ 3
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft.
Aufgrund eines entsprechend sachlich beschränkten Antrages der Antragstellerin nach § 47 Abs. 6 VwGO setzte der Senat mit Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 - die Verordnung außer Vollzug, soweit es das Offenhalten der Verkaufsstellen am 1. und 8. Mai 2016 sowie am 5. Juni 2016 betraf. Zur Begründung hat der Senat auf bereits nach summarischer Prüfung bestehende durchgreifende Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Verordnung abgestellt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Beschluss Bezug genommen.
Die Antragstellerin hat am 11. März 2016 den vorliegenden Normenkontrollantrag in der Hauptsache beim Thüringer Oberverwaltungsgericht gestellt, mit dem sie sich zunächst gegen die Verordnung insgesamt gewendet hat.
Sie ist der Auffassung, dass die Verordnung bereits wegen der Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 und 4 ThürLadÖffG rechtswidrig sei. Die Ermächtigungsgrundlage gewährleiste kein nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) hinreichendes Schutzniveau der Sonn- und Feiertagsruhe. So werde es entgegen dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Konzept ermöglicht, in der Landeshauptstadt mit 53 Ortsteilen quasi an allen Sonntagen im Jahr an einem oder mehreren Orten Verkaufsstellen zu öffnen. Ungeachtet dessen erweise sich die Verordnung deshalb als rechtswidrig, weil für eine Öffnung der Verkaufsstellen am 3. Januar 2016, 6. und 20. März 2016, 1. Mai 2016, 25. September 2016, 2. und 30. Oktober 2016, 6. und 27. November 2016 sowie 4. Dezember 2016 der hierfür nach § 10 Abs. 1 ThürLadÖffG geforderte besondere Anlass nicht gegeben sei. Es sei offensichtlich, dass die gestattete Ladenöffnung der eigentliche Grund für den von der Antragsgegnerin erwarteten Besucherstrom sei und nicht die von ihr ins Feld geführten, durch nichts unterlegten Veranstaltungen. Eine insoweit zu verlangende Prognose, die auf Statistiken, Zahlen, Daten und sonstigen Fakten beruhe, habe die Antragsgegnerin im Vorfeld ihrer Entscheidung nicht angestellt und damit das ihr eingeräumte Ermessen nicht in verfassungskonformer Weise ausgeübt. Mit Blick auf den Umfang der durch das Thüringer Ladenöffnungsgesetz eröffneten Möglichkeit, Verkaufsstellen regelmäßig von Montag bis Freitag rund um die Uhr und am Samstag bis 20.00 Uhr öffnen zu können, seien darüber hinaus an das Vorliegen des besonderen Anlasses gesteigerte Anforderungen zu stellen.
Die Antragstellerin beantragt zuletzt, nachdem sie ihren ursprünglichen Antrag zu § 1 Abs. 4 der Verordnung zurückgenommen hat,
1. § 1 Abs. 2, Abs. 3, Abs. 5, soweit es die Verkaufsöffnung am 02.10. und 27.11.2016 betrifft, Abs. 6, Abs. 7, soweit es die Verkaufsöffnung am 02.10. und 27.11.2016 betrifft, sowie Abs. 9, soweit es die Verkaufsöffnung am 25.09. und 30.10.2016 betrifft, der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Erfurt aus besonderen Anlass im Jahr 2016 vom 20. November 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 2015 für unwirksam zu erklären und
2. festzustellen, dass § 1 Abs. 1, Abs. 5, soweit es die Verkaufsöffnung am 03.01. und 06.03.2016 betrifft, Abs. 7, soweit es die Verkaufsöffnung am 20.03. und 01.05.2016 betrifft, Abs. 8 sowie Abs. 9, soweit es die Verkaufsöffnung am 03.01.2016 betrifft, der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Erfurt aus besonderen Anlass im Jahr 2016 vom 20. November 2015, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 2015, unwirksam war.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Die Voraussetzung für den Erlass der Rechtsverordnung des nach § 10 Abs. 1 ThürLadÖffG geforderten „besonderen Anlasses“ läge vor. Hierzu verweist sie auf nach Erlass des Senatsbeschlusses vom 11. März 2016 eingeholte Stellungnahmen der die Sonderöffnung wünschenden Unternehmen bzw. deren Interessenvertretungen. Im Übrigen habe der Thüringer Gesetzgeber auf eine nähere Beschreibung dieses Erfordernisses ausweislich der Gesetzesbegründung verzichtet, weil die in der zuvor geltenden bundesweiten Vorschrift des § 14 Ladenschlussgesetz verwendeten Begriffe „Messe, Märkte oder ähnliche Anlässe“ oft zu zwanghaftem Verhalten geführt hätten, ein Fest organisieren zu wollen, um die Läden öffnen zu können. Letztlich zeichne sich der besondere Anlass dadurch aus, dass er sich von den „alltäglichen“ Anlässen und Routinen unterscheide. In Betracht zu ziehen seien deshalb Firmenjubiläen, Straßenfeste, Jahrmärkte und Ausstellungen mit überörtlicher Bedeutung sowie traditionelle jahreszeitliche Feste und kulturelle Veranstaltungen einer Gemeinde. Gemessen daran läge für jeden der mittels der Verordnung für eine Öffnung der Verkaufsstellen freigegebenen Sonntage ein besonderer Anlass vor. Durch die Begrenzung auf die einzelnen Ortsteile und dem damit einhergehenden Ausschluss von für das sonstige Stadtgebiet geltenden Sonderöffnungen werde im Übrigen gewährleistet, dass Verkaufsstellen maximal nur an vier Sonn- und Feiertagen geöffnet hätten. Der Kernbereich der Sonn- und Feiertagsruhe werde damit gewahrt.
Der Senat hat dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Verordnung berührt wird, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Das Thüringer Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familien schließt sich in seiner Stellungnahme im Wesentlichen den Ausführungen des Senats in seinem Beschluss vom 7. März 2016 an. Darüber hinaus sei § 10 Abs. 4 ThürLadÖffG bei entsprechend fehlerfreier Handhabung verfassungskonform.
Das Katholische Büro Erfurt weist auf den besonderen verfassungsrechtlichen Schutz der Sonntage hin und sieht in der Verordnung insbesondere eine Verletzung der in Art. 4 GG verbürgten freien Religionsausübung. Ferner sei der Schutz von Ehe und Familie nach Art. 6 GG tangiert.
Die Industrie- und Handelskammer Erfurt führt aus, dass bei der Anwendung des Thüringer Ladenöffnungsgesetzes die sich rasant wandelnden Rahmenbedingungen des Einzelhandels berücksichtigt werden müssten. Der stationäre Handel sei gegenüber anderen Vertriebsformen, insbesondere dem Internethandel, massiv benachteiligt. Die Restriktionen des Gesetzes seien nicht mehr zeitgemäß und im Vergleich zu anderen Branchen, in denen an Sonn- und Feiertagen gearbeitet werden dürfe, nicht mehr zu begründen.
Der Beauftragte der Evangelischen Kirche beim Landtag und der Landesregierung in Thüringen vertritt die Auffassung, dass die Verordnung nicht die Voraussetzungen des § 10 ThürLadÖffG erfülle. Insbesondere läge für die Sonderöffnungen jeweils kein besonderer Anlass und mithin kein Sachgrund vor, den besonderen Sonn- und Feiertagsschutz zu durchbrechen. Die Ortsteilregelung in § 10 Abs. 4 ThürLadÖffG könne das grundsätzlich verfassungsrechtlich vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis aushöhlen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten zu diesem Verfahren wie auch dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren (3 EN 123/16) und die beigezogenen Behördenakten (2 Heftungen) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat im vollen Umfang Erfolg.
1. Die gestellten Anträge sind zulässig.
a. Bei der angefochtenen Rechtsverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (ThürAGVwGO).
b. Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Soweit sie geltend macht, die angegriffene Rechtsverordnung sei mit der Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 und 4 ThürLadÖffG nicht vereinbar und außerdem vorträgt, die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Verordnung lägen nicht vor, ergibt sich die Möglichkeit einer mehr als nur geringfügigen Verletzung ihres durch die Sonn- und Feiertagsruhe des Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 Weimarer Reichsverfassung - WRV - geschützten Rechts auf eine effektive Wahrnehmung der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 13, 37 Abs. 1 der Verfassung des Freistaats Thüringen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 9. November 2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 -; BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 - und vom 26. November 2014 - 6 CN 1/13 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16. Dezember 2013 - 6 B 11247/13 -; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. März 2015 - OVG 1 S 19.15 -; alle zitiert nach juris).
c. Die Anträge sind ferner auch fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO gestellt.
d. Der Antragstellerin steht auch hinsichtlich des unter Ziffer 2. gestellten Antrags ein Rechtsschutzbedürfnis zu. Bezieht sich der unter Ziffer 1. gestellte Normenkontrollantrag auf noch bevorstehende Sonntagsöffnungen, also auf Fälle, in denen die angegriffenen Normen noch Rechtswirkungen zeigen, bezieht sich dieser Antrag auf Bestimmungen, deren Regelungsgegenstand sich infolge Zeitablaufs erledigt hat. Auch im Normenkontrollverfahren kann jedoch trotz der Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung bestehen (BVerwG, Urteile vom 11. November 2015, a. a. O., und vom 29. Juni 2001 - 6 CN 1.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 149 S. 69). Ein solches Interesse kommt bei Wiederholungsgefahr in Betracht. Diese ist hier vor dem Hintergrund einer offenbar langjährigen Übung der Antragsgegnerin, auf Aufforderung einzelner Betreiber von Einkaufszentren und Möbelhäusern sowie Interessensverbänden hin verkaufsoffene Sonntage festzulegen, zu bejahen. Die Antragsgegnerin hat jedenfalls bislang im Verfahren nicht erklärt oder hinreichend deutlich gemacht, von diesem von der Antragstellerin angegriffenen Verfahren zukünftig abzusehen. Es ist zu befürchten, dass die Antragsgegnerin anlässlich der im Antrag unter Ziffer 2. konkret benannten Veranstaltungen, die so oder in ähnlicher Form jährlich wiederkehrende Ereignisse sind, auch zukünftig verkaufsoffene Sonntage zulassen wird.
2. Die Anträge haben auch in der Sache Erfolg.
Sowohl die Regelungen der Verordnung, die die bevorstehenden Verkaufsöffnungen an Sonntagen betreffen (soweit sie noch Gegenstand des Verfahrens sind), als auch die Regelungen, die die bereits vergangenen Verkaufsöffnungen an Sonntagen ermöglicht haben, verletzen höherrangiges Recht.
a. Hierbei ist vorab festzustellen, dass die Bestimmung des § 1 Abs. 8 Var. 4 der Verordnung, der die Verkaufsöffnung am Sonntag im Ortsteil Gispersleben „zur Eröffnung der Kürbisausstellung zum Herbstfest des Egaparks Erfurt“ betrifft, bereits wegen Verstoßes gegen die rechtstaatlich zu fordernde Bestimmtheit einer Norm rechtswidrig ist. Die Bestimmung enthält keine Zeitangabe; es bleibt völlig unklar, wann dieses Ereignis stattfindet und an welchem Sonntag die Verkaufsöffnung erlaubt werden soll. Dieses ist auch nicht offenkundig oder ergibt sich ohne weiteres aus dem Zusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen.
b. Im Übrigen erfüllen sämtliche angegriffenen Regelungen nicht die Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 ThürLadÖffG.
Nach dieser gesetzlichen Bestimmung dürfen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen Verkaufsstellen aus besonderem Anlass für die Dauer von bis zu sechs zusammenhängenden Stunden in der Zeit von 11 bis 20 Uhr geöffnet sein (Absatz 1). Der Karfreitag, die Adventsonntage und die übrigen Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen mit Ausnahme wahlweise des ersten oder zweiten Adventsonntags nicht freigegeben werden (Absatz 2). Diese Öffnungstage werden durch die Landkreise und die kreisfreien Städte im übertragenen Wirkungskreis durch Rechtsverordnung freigegeben (Absatz 3). Unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 ThürLadÖffG können die Öffnungstage für die kreisangehörigen Gemeinden sowie die Ortsteile der kreisfreien Städte unterschiedlich sein. Für Ortsteile kreisangehöriger Gemeinden im Sinne des § 4 Abs. 2 der Thüringer Kommunalordnung kann aus besonderem Anlass die Freigabe unterschiedlicher Öffnungstage erfolgen (Absatz 4).
Zwar ist die Antragsgegnerin als kreisfreie Stadt für den Erlass der Rechtsverordnung in ihrem Stadtgebiet zuständig. Der Erlass der Rechtsverordnung oblag dabei als Aufgabe des übertragenen Wirkungsbereichs ausschließlich dem Oberbürgermeister (§§ 3, 29 Abs. 2 Nr. 2 ThürKO). Jedoch fehlt es - ungeachtet dessen, dass die übrigen Erlassvoraussetzungen beachtet wurden - an von der Antragsgegnerin zu ermittelnden besonderen Anlässen, die die streitgegenständlichen Verkaufsöffnungen an Sonntagen rechtfertigen.
aa. Besondere Anlässe im Sinne des § 10 Abs. 1 ThürLadÖffG sind solche Ereignisse, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, zu dessen Versorgung die Verkaufsöffnung erforderlich ist. Mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung muss diese als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheinen (vgl. zu § 14 (Bundes-)Gesetz über den Ladenschluss (LadSchlG): BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 1 B 153/89 - NVwZ 1990, 761 und Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 - a. a. O., ThürOVG, Beschluss vom 29. September 2000 - 2 N 804/00 - ThürVBl. 2001, 87).
(1) Dieses Verständnis des Begriffs des „besonderen Anlasses“ im Sinne des § 10 Abs. 1 ThürLadÖffG ist bereits verfassungsrechtlich geboten.
Sowohl Art. 140 Grundgesetz (GG) i. V. m. Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) als auch Art. 40 Thüringer Verfassung (ThürVerf) i. V. m. den genannten Verfassungsbestimmungen des Grundgesetzes und der Weimarer Reichsverfassung enthalten einen Auftrag an den Gesetzgeber, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleisten muss. Neben dem religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn- und Feiertage zielt die Regelung in der säkularisierten Gesellschafts- und Staatsordnung auch auf die Verfolgung profaner Ziele, wie die der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Bürger sollen sich an Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als Ausgleich für die Arbeit als wichtig ansehen (zu allem: BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 - BVerfGE 125, 39 ff.; BVerwG, Urteile vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - a. a. O. Rdn. 22 und vom 26. November 2014 - 6 CN 1.13 - a. a. O. Rdn. 35). Dieser verfassungsrechtliche Schutzauftrag statuiert für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen mithin ein Regel-Ausnahme-Verhältnis; die typische werktägliche Geschäftigkeit hat an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Das gesetzliche Schutzkonzept für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe muss diese Tage erkennbar als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 - a. a. O. Rdn. 157).
Für die hier in Rede stehende Ladenöffnung gilt, dass sie eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftstätigkeit auslöst, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird; wegen dieser öffentlichen Wirkung ist sie geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsöffnung ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 - a. a. O. Rdn. 165; BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - a. a. O. Rdn. 22).
Dies gilt in Thüringen umso mehr, weil der Landesgesetzgeber durch die vollständige Freigabe der werktäglichen Öffnungszeiten von Montag, 0.00 Uhr bis Samstag, 20.00 Uhr sowie durch zahlreiche andere Ausnahmeregelungen der Berufsausübungsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit potenzieller Kunden im sehr weiten Umfang bereits Rechnung getragen hat (vgl. hierzu: BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 - a. a. O. Rdn. 170).
Als ein solcher besonderer Sachgrund zählen daher weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shoppinginteresse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 - a. a. O. Rdn. 87 f., 90 f.; BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - a. a. O. Rdn. 22 f.).
(2) Dieses Schutzkonzept, das bereits dem früheren Recht zugrunde lag (ThürOVG, Beschluss vom 29. September 2000 - 2 N 804/00 - a. a. O. Rdn. 19), ist nicht durch die zwischenzeitlichen Gesetzesnovellierungen durch den Thüringer Gesetzgeber in Frage gestellt.
Zwar wurde mit dem im Zuge der Föderalismusreform am 1. September 2006 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) der Ladenschluss aus dem Katalog der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung gestrichen und der Thüringer Gesetzgeber hat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, nicht das Gesetz über den Ladenschluss als Bundesrecht fortgelten zu lassen, sondern die Ladenöffnungszeiten mit Erlass des Thüringer Ladenöffnungsgesetzes vom 24. November 2006 (GVBl S. 541) selbst zu regeln. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs der Regierungsfraktion sollte dabei an der Sonn- und Feiertagsruhe als elementarer Bestandteil der christlich-abendlichen Tradition aus religiösen, kultur- und familienpolitischen Gründen sowie zur Gewährleistung des arbeitsfreien Sonn- und Feiertages für die Beschäftigten festgehalten werden und Abweichungen von diesem Grundsatz nur in Ausnahmefällen und unter Abwägung der vorhandenen und allgemein anerkannten Freizeitbedürfnisse in der Bevölkerung mit den Schutzinteressen der Beschäftigten möglich bleiben (Landtag-Drucks. 4/2366 S. 1, 8 f., 13).
Etwas anderes ist auch nicht dem Umstand zu entnehmen, dass der Gesetzgeber die bislang im Ladenschlussgesetz enthaltene Voraussetzung, wonach Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein können, durch die allgemeine Bezeichnung „aus besonderen Anlässen“ ersetzt hat. Diese Änderung beruht nach der Gesetzesbegründung darauf, Auslegungsschwierigkeiten zu vermeiden (Landtag-Drucks. 4/2366 S. 9). Dem eine stärkere Aushöhlung des Sonn- und Feiertagsschutzes zu entnehmen, stünde zudem der mehrfach in der Gesetzesbegründung betonte Wille entgegen, diesen zu stärken (Landtag-Drucks. 4/2366 S. 1, 8 f., 13). Jedenfalls eine verfassungsrechtlich bedenkliche weitgehende Freigabe von vier Sonntagen hat der Gesetzgeber ersichtlich damit nicht intendiert.
bb. Der Verordnungsgeber wird diesen Maßgaben nur dann gerecht, wenn er im Vorfeld des Normerlasses sich vergewissert hat, wie sich die von ihm zugelassene Öffnung von Verkaufsstellen auf den Charakter der hiervon betroffenen Sonntage auswirken wird. Dies setzt auch nach dem Thüringer Landesrecht jedenfalls voraus, dass der Verordnungsgeber über die weitere Frage, ob die Verkaufsöffnung überhaupt dem Anlass dienlich ist, hinaus zunächst auf Grundlage nachvollziehbarer tatsächlicher Annahmen - wie beispielsweise durch Befragungen, Auswertung vergangener Anlässe - prognostiziert, ob der besondere Anlass für sich genommen einen Besucherstrom erwarten lässt, der die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Insoweit müssen seine Ermittlungen erkennen lassen, dass der Ladenöffnung nur eine geringe prägende Wirkung zukommt, sie also nur als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint (insoweit nunmehr für das LadSchlG und andere Landesgesetze: BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - a. a. O. Rdn. 25; BayVGH, Urteil vom 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526 - juris Rdn. 36 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 - juris Rdn. 37 ff.).
Diese Prognose ist eine Normerlassvoraussetzung und nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zugänglich; das Gericht kann insbesondere nicht eine eigene Prognose anstelle des Verordnungsgebers setzen. Zu prüfen ist jedoch, ob sie bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung schlüssig und vertretbar ist (BVerwG, Urteile vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - a. a. O. Rdn. 36).
cc. Gemessen an diesen Maßstäben kann die gesamte Verordnung der Antragsgegnerin, soweit sie im vorliegenden Verfahren streitig ist, keinen Bestand haben.
(1) Ihr fehlt bereits eine verwertbare Prognose der Antragsgegnerin. Es ist weder in den Behördenakten zum Verordnungserlass noch in der mündlichen Verhandlung erkennbar geworden, dass die Antragsgegnerin überhaupt die zum Normerlass erforderlichen tatsächlichen Ermittlungen oder irgendwelche eigenverantwortlichen Prognoseerwägungen angestellt hat. Soweit überhaupt zu einzelnen Anlässen Besucherzahlen genannt werden, handelt es sich hierbei durchweg um sehr pauschale Angaben der Veranstalter, deren zeitlicher Bezug zudem nicht deutlich wird, die die Antragsgegnerin ohne erkennbare Bewertung kritiklos übernimmt. Eine darüber hinausgehende verwertbare Abschätzung, wieviel Besucher anlassbezogen oder wegen der Ladenöffnung mobilisiert werden und damit einhergehend, was das prägende Ereignis ist, fehlt ebenso wie eine Bewertung, ob und inwieweit eine Ladenöffnung überhaupt der Versorgung der Besucher dienlich ist.
Wie der Senat bereits in den vorangegangenen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes festgestellt und es sich im Hauptsacheverfahren bestätigt hat, übersieht die Antragsgegnerin offenbar, dass ihre Entscheidung durch die Vorgabe des in § 10 Abs. 1 ThürLadÖffG statuierten Erfordernisses des „besonderen Anlasses“ strikt rechtlich gebunden ist und es - anders als es offensichtlich ihrem Verständnis entspricht - weder in ihrem Ermessen steht, bis zu der maximalen Höchstzahl an Sonn- und Feiertagen die Ladenöffnung zuzulassen, noch den räumlichen Bereich der Verkaufsstellen für zugelassene Sonntagsöffnung unter dem Aspekt von gleichen Wettbewerbschancen der Händler zu regeln.
Die Antragsgegnerin hat eine eigenständige Entscheidung zum Verordnungserlass unter Beachtung der vorrangig öffentlichen Interessen dienenden rechtlichen Vorgaben des § 10 ThürLadÖffG zu treffen. Sie versteht ihre Rolle falsch, wenn sie sich allein als eine quasi technische Instanz sieht, die die Anträge der Gewerbetreibenden umsetzt.
(2) Angesichts fehlender, einer Prognose zwingend vorausgehender tatsächlicher Feststellungen ist es dem Senat auch nicht ansatzweise möglich, von einer offenbaren Ergebnisrichtigkeit der Verordnung auszugehen. Er ist insoweit auch nicht verpflichtet, die dem Normerlass vorausgehenden Ermittlungen selbständig nachzuholen (vgl. im Übrigen zu den Fehlerfolgen eingehend: BayVGH, Urteil vom 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526 - a. a. O. Rdn. 38; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 - juris Rdn. 41 ff.).
Ungeachtet dessen erweisen sich aufgrund der sich aus der Akte zu entnehmenden Umstände die angegriffenen Regelungen in allen Teilen als nicht mit den genannten materiell-rechtlichen Maßstäben vereinbar. Es lässt sich in keinem Fall ein die Verkaufsöffnung rechtfertigender besonderer Sachgrund feststellen.
(a) § 1 Abs. 5 Var. 3 (02.10.: Tag der deutschen Einheit), Abs. 7 Var. 3 (02.10.: Tag der deutschen Einheit) und Abs. 8 Var. 1 (27.03.: Ostersonntagsfest) der Verordnung können schon deshalb keinen rechtlichen Bestand haben, da bereits nicht erkennbar ist, welches Ereignis überhaupt die Verkaufsöffnung rechtfertigen soll. Hier fehlen jede Angaben zu behaupteten Veranstaltungen. Das Ostersonntagsfest und der Tag der deutschen Einheit - der zumal nicht am 2. Oktober stattfindet - sind für sich allein genommen keine besonderen Anlässe zur Verkaufsöffnung.
(b) § 1 Abs. 5 Var. 1 (03.01.: Veranstaltung Knut), Abs. 6 Var. 1 (30.10.: 20 Jahre TEC) der Verordnung sind rechtswidrig, da der jeweils allein betriebsbezogene Anlass ersichtlich keine eigene Bedeutung hat, sondern ausschließlich zur Attraktivitätssteigung des zugelassenen verkaufsoffenen Sonntags dient, also hier die Verkaufsöffnung nicht dem Ereignis, sondern - umgekehrt - das Ereignis der Verkaufsöffnung folgt. Jedenfalls ist nicht ansatzweise erkennbar, dass allein der Anlass ohne Berücksichtigung der Verkaufsöffnung irgendwelche Besucherströme - zumal im gesamten Ortsteil - verursachen würde.
(c) § 1 Abs. 7 Var. 1 (20.03.: Ostern - Präsentation der BUGA-Außenstelle), Var. 2 (01.05.: Veranstaltung zum Maifeiertag; vgl. hierzu auch Beschluss des Senats vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 - juris Rdn. 27), Abs. 8 Var. 2 (08.05.: Japanisches Gartenfest, vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 - a. a. O. Rdn. 26), Var. 3 (05.06.: Kinderspielfest, vgl. hierzu ebenfalls Beschluss des Senats vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 - a. a. O. Rdn. 26), Abs. 9 Var. 1 (03.01.: Veranstaltung zum Tag der Gesundheit), Var. 2 (25.09.: Veranstaltung Thüringenolympiade) der Verordnung sind materiell rechtswidrig, da aufgrund der Darlegungen der Antragsgegnerin nicht erkennbar wird, welcher Art die der Verkaufsöffnung zu Grunde liegenden Veranstaltungen sein sollen. Völlig offen bleibt, in welchem Umfang mit anlassbezogenen Besuchern zu rechnen ist.
(d) Die Verkaufsöffnung nach § 1 Abs. 5 Var. 4 (27.11.: Weihnachtsmarkt), Abs. 6 Var. 2 (27.11.: Weihnachtsmarkt) und Abs. 7 Var. 4 (30.10.: Fest der guten Taten) der Verordnung ist ebenso wenig gerechtfertigt, da ein Zusammenhang zwischen dem jeweils angegebenen besonderen Anlass und der Verkaufsöffnung nicht erkennbar ist. So ist schon ein räumlicher Zusammenhang zwischen den im Innenstadtbereich zu erwartenden Besucherströmen anlässlich des Weihnachtsmarktes und einer Öffnung der Geschäfte in den davon entfernt liegenden Ortsteilen zur Versorgung dieser Besucher nicht dargelegt und auch sachlich nicht nachvollziehbar. Ebenso fehlt jeder erkennbare Zusammenhang zu den in der Innenstadt konzentrierten Aktionen anlässlich des Festes der guten Taten am 30. Oktober 2016 (siehe im Übrigen zu den durchgreifenden Bedenken zur Rechtfertigung einer Verkaufsöffnung aus diesem Anlass im Folgenden) und einer sonntäglichen Verkaufsöffnung im Ortsteil Waltersleben.
(e) Letztlich erschließt sich dem Senat auch nicht, inwieweit die rechtlichen Erfordernisse hinsichtlich der Verkaufsöffnung aus Anlass des 23. Erfurter Entenrennens am 20. März 2016 (§ 1 Abs. 1 der Verordnung), des Oktoberfestes am 2. Oktober 2016 (§ 1 Abs. 2 der Verordnung) und des Festes der guten Taten am 6. November 2016 (§ 1 Abs. 3 der Verordnung) erfüllt sein sollten, so dass auch diese Bestimmungen rechtswidrig sind.
Die Angaben der Antragsgegnerin und der Veranstalter zu diesen Veranstaltungen im Innenstadtbereich sind sehr unbestimmt. Es ist objektiv nicht erkennbar, dass diese Anlässe es erforderlich machen, zur Versorgung der Besucher die Geschäfte am Sonntag zu öffnen. Dass sich die Verkaufsöffnung hier lediglich als Annex zum geltend gemachten besonderen Anlass darstellt, ist fernliegend. Es liegt die Annahme näher, wie es der innerstädtische Händlerverein (C… e. V.) in seinem Schreiben herausstellt, dass vorrangig eine Attraktivitätssteigerung der Innenstadt als Einkaufsziel erreicht werden soll. Dieses Ziel mag wirtschaftlichen Interessen entsprechen, ist jedoch rechtlich unerheblich.
Keine der genannten Veranstaltungen bedingt unmittelbar eine Verkaufsöffnung. Dies wird besonders deutlich im Fall der Veranstaltung des Entenrennens, wozu der Veranstalter selbst ausführt, dass die Verkaufsöffnung nicht im Zeitraum des Entenrennens stattfindet, sondern im Anschluss daran den Teilnehmern des Entenrennens die Möglichkeit gegeben werden soll, im gesamten innerstädtischen Bereich einzukaufen. Die Veranstaltung dient hier ersichtlich nur dazu, das Publikum dem innerstädtischen Handel zuzuführen.
Gleiches gilt für das Oktoberfest. Auch hier ist der Zusammenhang zwischen der Versorgung der Oktoberfestbesucher durch die innerstädtischen Geschäfte nicht erkennbar, zumal das Fest selbst durch ein reichhaltiges Speise- und Getränkeangebot geprägt ist. Das Oktoberfest auf dem Domplatz soll dazu genutzt werden, den erwarteten Besuchern auch den Einkauf in der Innenstadt zu ermöglichen.
Ebenso lässt das Fest der guten Taten nicht erkennen, dass hier eine losgelöst von der Verkaufsöffnung stattfindende Veranstaltung organisiert werden soll. Allein die Förderung eines sozialen Zweckes rechtfertigt nicht die sozialen Belangen entgegenstehende cityweite Öffnung der Geschäfte an Sonntagen.
c. Erweist sich die Verordnung bereits auf Grundlage der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 10 ThürLadÖffG als rechtswidrig, bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob - wie von der Antragstellerin geltend gemacht - diese Ermächtigungsgrundlage, insbesondere die Regelung des § 10 Abs. 4 Satz 1 Altern. 2 ThürLadÖffG, verfassungswidrig ist. Der Senat weist daher nur ergänzend darauf hin, dass bei dem hier aufgezeigten Verständnis die gesetzliche Regelung keinen durchgreifenden Bedenken unterliegen dürfte. Jedenfalls hat die Antragsgegnerin in Falle einer differenzierenden Ortsteilregelung nach § 10 Abs. 4 ThürLadÖffG den grundlegenden Schutz der Sonn- und Feiertage sowie den Arbeitnehmerschutz, wie dies in Satz 1 dieser Norm unter Bezugnahme auf § 1 des Gesetzes deutlich gemacht wird, zu berücksichtigen. Dies dürfte regelmäßig einer extensiven Regelung von Sonntagsöffnungen im Stadtgebiet, wie von der Antragstellerin befürchtet, entgegenstehen.
d. Soweit die Normen der Verordnung rechtswidrig sind, sind sie für unwirksam zu erklären oder ist dies festzustellen. Die Antragsgegnerin ist verpflichtet, diese Entscheidung entsprechend den Vorgaben des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu veröffentlichen.
3. Die Antragsgegnerin trägt als unterliegende Beteiligte die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO. Der Senat sieht nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO davon ab, die Antragstellerin infolge ihrer teilweisen Antragsrücknahme mit Kosten zu belasten.
4. Gründe, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
[ Hinweis der Dokumentationsstelle: Der Berichtigungsbeschluss vom 02.12.2016 wurde berücksichtigt und lautet:
Das Rubrum der schriftlichen Fassung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. September 2016 verkündeten Urteils wird wie folgt berichtigt:
Die Angabe „23. September 2016“ wird durch die Angabe „22. September 2016“ ersetzt.
Das Rubrum der genannten Entscheidung war auf Grund einer offenbaren Unrichtigkeit von Amts wegen durch das Gericht zu berichtigen (§ 118 VwGO). Das Urteil ist aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. September 2016 und nicht, wie irrtümlich angegeben, vom 23. September 2016 ergangen.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). ]

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 ThürLadÖffG
§ 10 ThürLadÖffG
§ 47 VwGO
§ 1 ThürLadÖffG
§ 118 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 10 Abs. 1 ThürLadÖffG
§ 10 Abs. 4 ThürLadÖffG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 und 4 ThürLadÖffG
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 10 Abs. 4 Satz 1 Altern. 2 ThürLadÖffG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Abs. 4 der Verordnung
§ 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 8 Var. 4 der Verordnung
§ 1 Abs. 5 Var. 1 (03.01.: Veranstaltung Knut), Abs. 6 Var. 1 (30.10.: 20 Jahre TEC) der Verordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 der Verordnung
§ 1 Abs. 3 der Verordnung
Art. 140 GG
Art. 4 GG
Art. 6 GG
Art. 9 Abs. 3 GG
Art. 140 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 761
BVerfGE 125, 39
3 EN 123/16
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
8 CN 2/14
6 CN 1/13
6 B 11247/13
1 S 19.15
6 CN 1.01
1 B 153/89
2 N 804/00
8 CN 2.14
6 CN 1.13
22 N 15.15
4 B 887/16