Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-19, Aktenzeichen 13 S 2928/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2022:1219.13S2928.21.00

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 29. April 2021 - 6 K 3594/18 - teilweise geändert. Die Ziffer 5 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 und der diesbezügliche Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.03.2018 werden aufgehoben, soweit der Kläger verpflichtet wird, Schulungsmaßnahmen mit den in § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG genannten Mindestangaben bis spätestens fünf Werktage vor Unterrichtsbeginn laufend und zeitlich mit der Meldung an das Landratsamt ... an den Beigeladenen zu melden. Die Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 und der diesbezügliche Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 werden aufgehoben, soweit bestimmt ist, dass der Beigeladene verlangen kann, dass seine Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt 1/3, der Beklagte trägt 2/3 der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen Entscheidungen nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz.
Der Kläger ist Inhaber der ... ... mit Sitz in ..., die mit Bescheiden des Landratsamts ... vom 01.09.2011 und vom 16.09.2011 als Ausbildungsstätte für die Weiterbildung von Lkw- und Busfahrern nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz anerkannt wurde.
Am 11.10.2017 beantragte der Kläger beim Landratsamt ... die Anerkennung des Großen Konferenzraums der Fa. ... ... ..., ... ...- ... ..., ... ... als weiteren Schulungsraum für die Weiterbildung von maximal 14 Teilnehmern.
Mit Bescheid vom 17.10.2017 erkannte das Landratsamt ... den Großen Konferenzraum der Fa. ... ... ... in ... gemäß § 7 Abs. 2 Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz vom 14.08.2006 (BGBl. I S. 1958) in der Fassung seiner Änderung durch das Gesetz über das Fahrlehrerwesen und zur Änderung anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 30.06.2017 (FahrlGuaÄndG, BGBl. I S. 2162) (im Folgenden: BKrFQG a. F.) für die Weiterbildung von Fahrern im gewerblichen Güterkraftverkehr an und bestimmte in Ziffer 5 des Bescheids, dass die Ausbildungsstätte ... ...- ... ... die Schulungsmaßnahmen mit den in § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG a. F. genannten Mindestangaben bis spätestens fünf Werktage vor Unterrichtsbeginn laufend und zeitgleich an die Überwachungsbehörde Landratsamt ... und an den Beigeladenen zu übermitteln habe. In Ziffer 6 des Bescheids heißt es, dass das Landratsamt ... und der Beigeladene insbesondere verlangen können, dass seine Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Die Überprüfung sei gebührenpflichtig.
Am 10.11.2017 legte der Kläger Widerspruch gegen die „Punkte 5. und 6.“ des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 ein und führte zur Begründung aus: Es fehle an der jeweiligen Rechtsgrundlage. Nach § 7b BKrFQG a. F. könne die „Meldung nur an Sie als zuständige Behörde abgegeben“ werden. Ebenso könne nur die nach Landesrecht zuständige Behörde verlangen, dass ihre Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. § 7b BKrFQG a. F. lasse nicht zu, dass der für die Überwachung eingesetzte Beigeladene etwas verlangen könne. Ferner fehle es an einer Rechtsgrundlage, die Kosten für die Überwachung auf die Ausbildungsstätten abzuwälzen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18.04.2018 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch mit der Begründung zurück, die angefochtenen Ziffern 5 und 6 des Bescheids entsprächen der geltenden Erlasslage und seien damit nicht zu beanstanden.
Der Kläger hat am 17.05.2018 Klage erhoben und zuletzt beantragt, die Ziffern 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017, soweit der Beigeladene berechtigt wird (Ziffer 5 und 6) und soweit der Beklagte zur Teilnahme am Unterricht berechtigt wird (Ziffer 6) sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 aufzuheben. Die gegen Ziffer 6 Satz 2 des Bescheids vom 17.10.2017 („Die Überprüfung ist kostenpflichtig“) gerichtete Klage hat er in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommen. Zur Begründung der im Übrigen aufrechterhaltenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Ziffer 5 des streitgegenständlichen Bescheids mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig sei, soweit hierdurch der Beigeladene berechtigt werde. Die in § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. normierte Berechtigung beziehe sich allein auf die Behörde und deren Vertreter, nicht aber auf Dritte. Die ministeriellen Anwendungshinweise vom 20.07.2017, auf die sich der Beklagte berufe, seien eine sowohl formell wie auch materiell rechtswidrige Ermessensrichtlinie. Ziffer 6 Satz 1 des angegriffenen Bescheids beruhe auf § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F., von dem Anlass zur Annahme bestehe, dass er gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Im Übrigen verfüge der Beigeladene über keine eigenen Mitarbeiter und beauftrage stets externe Personen. Er könne daher keine geeignete Stelle im Sinne von § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. sein.
Mit Urteil vom 29.04.2021 hat das Verwaltungsgericht Freiburg das Verfahren eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Hierzu hat es unter anderem ausgeführt: Soweit es um die Verhaltenspflichten des Klägers im Verhältnis zum Beigeladenen gehe, sei die Anfechtungsklage statthaft. In den Ziffern 5 und 6 des streitgegenständlichen Bescheids würden die gesetzlichen Pflichten des Klägers gegenüber dem nicht im Gesetz genannten Beigeladenen konkretisiert und werde damit festgestellt, dass dieser (neben dem Landratsamt) zusätzlich zur Überwachung der im anerkannten Schulungsraum erfolgenden Ausbildung berechtigt sei. Diese Feststellung gehe damit über einen bloßen Hinweis auf die abstrakt-generelle Gesetzeslage hinaus. Soweit in Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2017 das Landratsamt ... zur Teilnahme an dem Unterricht berechtigt werde, sei die Klage bereits unzulässig, weil es an einem ordnungsgemäß durchgeführten und abgeschlossenen Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO fehle. Der Kläger habe ausweislich des Widerspruchsschreibens seinen Rechtsbehelf zu den Ziffern 5 und 6 des Bescheids nicht auf die Berechtigung des Landratsamts erstreckt, sondern im Gegenteil betont, dass nur die Behörde und nicht der Beigeladene berechtigt werde. Auch später sei dieser (teilbare) Regelungsteil kein „Thema“ gewesen. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Die in Ziffern 5 und 6 erfolgte Feststellung, dass die darin benannten Verhaltenspflichten des Klägers auch gegenüber dem Beigeladenen bestünden, sei rechtmäßig, wobei maßgeblich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung sei. Das Landratsamt sei aus § 7b BKrFQG a. F. berechtigt gewesen, einen feststellenden Verwaltungsakt zu erlassen. Die rechtlichen Bedenken des Klägers gegen die Vereinbarkeit des § 7b BKrFQG a. F. mit höherrangigem Recht würden nicht geteilt. Das Landratsamt ... sei sachlich und örtlich zuständig gewesen. In materiell-rechtlicher Hinsicht könne sich die für die Überwachung zuständige Stelle gemäß § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. zur Durchführung der Überwachung nach den Absätzen 1 und 2 geeigneter Personen oder Stellen bedienen, wobei der Gesetzgeber von einer Beauftragung Dritter ausgehe. Diese würden für die in § 7b Abs. 3 a. F. geregelte Melde- und Anzeigepflicht nicht von einer Beauftragung ausgenommen, da die Anzeige erkennbar der nur bei Kenntnis der Unterrichtsdetails möglichen effektiven Kontrolle im Sinne des Absatzes 2 Satz 3 dienen solle. Dies werde auch in § 7b Abs. 3 Satz 6 BKrFQG a. F. bestätigt, nach dem die Angaben nach Satz 5 von der für die Überwachung zuständigen Stelle und von den zur Durchführung der Überwachung beauftragten Personen oder Stellen spätestens sechs Jahre nach Abschluss des Unterrichts zu löschen seien. Auf Grund der gemäß ministeriellem Erlass vom 20.07.2017 landesweit einheitlich vorgegebenen Beauftragung des Beigeladenen sei das Entschließungsermessen des Landratsamts hin auf eine Feststellung dieser Beauftragung auch im Verhältnis zum Kläger gebunden gewesen. Der Beigeladene sei eine geeignete Stelle im Sinne des § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F., solange er sachkundige und fachkundige Prüfer bereitstelle und die Verfahrensherrschaft bei der Erlaubnisbehörde verbleibe. Die Feststellung der Verpflichtung gegenüber dem Beigeladenen belaste den Kläger auch nicht unverhältnismäßig.
Auf den Antrag des Klägers hat der erkennende Gerichtshof mit Beschluss vom 13.09.2021 - 13 S 1860/21 - die Berufung zugelassen. Innerhalb der Berufungsbegründungsfrist hat der Kläger die Berufung begründet und im Wesentlichen geltend gemacht: Nachdem er sich mit dem Widerspruch ausdrücklich auch gegen „Punkt 6“ des streitgegenständlichen Bescheids gewandt habe, richte sich dieser uneingeschränkt auch gegen die Berechtigung des Landratsamts. Er habe im Widerspruchsschreiben nicht behauptet, dass das Landratsamt ... berechtigt gewesen sei, die Geschäftsräume des Kunden zu betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen zu können. § 7b BKrFQG a. F. sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Es bleibe insbesondere unklar, ob sich die Befugnis zur Prüfung gegenüber den Unterrichtsteilnehmern auf die Feststellung von deren Identität oder auf die Prüfung von deren im Unterricht erworbenen Kenntnissen beziehen solle. Die Befugnis der Behörde, die Personalien der einzelnen Unterrichtsteilnehmer zum Zwecke der Feststellung der Identität zu erheben, bedürfe eines im Gesetz zu bezeichnenden Rechtfertigungsgrundes. Keineswegs könne eine Befugnis zur Feststellung der Personalien auf Dritte delegiert werden, was aber in § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. vorgesehen sei. Die Prüfung von Kenntnissen der Unterrichtsteilnehmer durch die Behörde sei vom Gesetzgeber überhaupt nicht vorgesehen. Die behördliche Betretungs-, Prüfungs-, Besichtigungs- und Unterrichtsberechtigung sei nicht geeignet, um die ordnungsgemäße Durchführung von Weiterbildungsmaßnahmen und die tatsächliche Unterrichtung und Teilnahme der Kraftfahrer sowie das Verfahren der Ausstellung der Teilnahmebescheinigungen prüfen und nachvollziehen zu können. Bei dem in Frage stehenden Unterrichtsraum, der im Bezirk des Landkreises ... liege, handele es sich nicht um eine Betriebsstätte seiner Firma, sodass das Landratsamt ... für eine Überwachung örtlich nicht zuständig sei. Der Beigeladene sei ihm gegenüber nicht zu den in Ziffern 5 und 6 des angegriffenen Bescheids genannten Überwachungsmaßnahmen befugt. Der Beklagte sei hinsichtlich der Beauftragung des Beigeladenen in seiner Ermessensausübung nicht durch den ministeriellen Erlass vom 20.07.2017 gebunden gewesen. § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. ermächtige nur die Behörde, sich geeigneter Stellen zu bedienen, hingegen nicht den Beigeladenen, seinerseits Dritte zu beauftragen. Der Beigeladene verfüge über keine eigenen Mitarbeiter und könne als juristische Person nicht selbst die Überwachung von Ausbildungsstätten übernehmen. Der Beklagte habe zudem die Grenzen einer zulässigen Einbeziehung des Beigeladenen in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben überschritten.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 29.04.2021 - 6 K 3594/18 - zu ändern und die Ziffern 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017, soweit der Beigeladene in den Ziffern 5 und 6 und der Beklagte in Ziffer 6 berechtigt werden, sowie den diesbezüglichen Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verweist auf das angefochtene Urteil und führt darüber hinaus im Wesentlichen aus: Die örtliche Zuständigkeit des Landratsamts ... sei gegeben, da Schulungsräume von den jeweiligen Landkreisen, in denen sich der Raum befinde, anzuerkennen seien. Das Ministerium für Verkehr habe am 20.07.2017 durch eine für den Beklagten bindende Erlassregelung bestätigt, dass der Beigeladene die geeignete Stelle zur Überwachung der Ausbildungsstätte und dieser zu beauftragen sei. Zu einer konkreten Auftragserteilung mit Benennung des Umfangs und des Inhalts der Überprüfung an den Beigeladenen sei es bisher nicht gekommen, da sich der Kläger gegen die Meldeverpflichtung wehre und somit auch keine Schulungen gemeldet habe.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag und hat sich in der Sache nicht geäußert.
Dem Senat liegen die Akten des Landratsamts ..., die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg und die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Hierauf sowie auf die im Zulassungs- und Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Der Senat kann im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung über die Berufung entscheiden (§ 101 Abs. 2 i. V. m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dem steht nicht entgegen, dass der Beigeladene die Erklärung des Verzichts auf mündliche Verhandlung in seinem Schriftsatz vom 29.09.2022 nicht durch einen nach § 67 Abs. 4 Satz 3 und 7 i. V. m. § 67 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO postulationsfähigen Vertreter abgegeben hat. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Einverständniserklärung nach § 101 Abs. 2 VwGO in Verfahren vor den Oberverwaltungsgerichten und dem Bundesverwaltungsgericht auch dann wirksam, wenn sie durch einen nicht vertretenen Beteiligten abgegeben wird (BVerwG, Beschluss vom 08.11.2005 - 10 B 45.05 - juris Rn. 6 m. w. N.; vgl. auch Störmer in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl., § 101 Rn. 5). Durch die zum 01.07.2008 in Kraft getretene derzeitige Fassung des § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO hat sich insoweit keine Änderung ergeben (vgl. HessVGH, Urteil vom 09.03.2015 - 10 A 1084/14 - juris Rn. 24 f.). Der Beigeladene ist daher nicht verpflichtet, (nur) zur Abgabe einer wirksamen Erklärung nach § 101 Abs. 2 VwGO einen postulationsfähigen Vertreter zu bestellen (vgl. Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 101 VwGO Rn. 27).
II. Auch wenn in den Gründen des die Berufung zulassenden Beschlusses des Senats vom 13.09.2021 - 13 S 1860/21 - lediglich auf die teilweise Abweisung der Klage als unzulässig eingegangen und insoweit der von dem Kläger geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) als gegeben erachtet wird, ist auf Grund des insoweit maßgeblichen Ausspruchs in der Beschlussformel das gesamte verwaltungsgerichtliche Urteil im Berufungsverfahren zu überprüfen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30.12.2021 - 3 B 25.21 - juris Rn. 9 ff. und vom 31.01.2013 - 10 C 15.12 - juris Rn. 9).
III. Die zulässige Berufung ist nur teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht im Hinblick auf die Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017, soweit danach das Landratsamt verlangen kann, dass seine Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können, als unzulässig abgewiesen. Im Übrigen ist die Klage gegen die in den Ziffern 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 jeweils ausgesprochene Berechtigung des Beigeladenen zulässig und begründet. Insoweit sind diese Ziffern und der sie betreffende Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Im Ergebnis zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klage gegen Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts ... teilweise unzulässig ist.
a. Soweit in dieser Ziffer ausgeführt wird, dass das Landratsamt ... und der beigeladene Treuhandverein insbesondere verlangen können, dass seine Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können, wird - was die Berechtigung des Landratsamts angeht - lediglich ein Hinweis auf die gesetzliche Regelung des zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. gegeben, aber keine regelnde (und den Kläger belastende) Entscheidung oder Feststellung im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG getroffen, sodass insofern die erhobene Anfechtungsklage bereits nicht statthaft ist.
Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 LVwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine behördliche Maßnahme ist nur dann eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, also wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 - 7 C 12.10 - juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.06.2021 - 9 S 158/20 - juris Rn. 60 m. w. N.). Demgegenüber fehlt der Regelungscharakter bei einem bloßen behördlichen Hinweis auf die Rechtslage, wenn diese nicht für den Einzelfall verbindlich konkretisiert wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.06.2021 a. a. O.; Windoffer in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 35 Rn. 92). Eine solche verbindliche Konkretisierung ist gegeben, wenn eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet ist, die im Verhältnis von Staat und Bürger oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert und damit festlegt, was im Einzelfall rechtens sein soll (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 15 m. w. N.; Knauff in Schoch/Schneider a. a. O. § 35 VwVfG Rn. 169).
Ob eine behördliche Maßnahme diese Kriterien des § 35 Satz 1 LVwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss, wobei Unklarheiten zu Lasten der Behörde gehen (BVerwG, Urteil vom 05.11.2019 a. a. O. juris Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.06.2021 a. a. O. juris Rn. 61).
Zwar hat das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil mit zutreffender Begründung angenommen, dass - weitergehend als in § 7b Abs. 3 Satz 5 und Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. normiert - in den Ziffern 5 und 6 des streitgegenständlichen Bescheids die gesetzlichen Pflichten des Klägers gegenüber dem nicht bereits im Gesetz genannten Beigeladenen konkretisiert werden und damit festgestellt wird, dass der Beigeladene neben dem Landratsamt, das die „für die Überwachung zuständige Stelle“ im Sinne des § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG a. F. ist, zusätzlich zur Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätte befugt ist. Diese den Beigeladenen berechtigende Feststellung geht mithin über einen bloßen Hinweis auf die abstrakt-generelle Rechtslage hinaus.
Dies gilt aber nicht, soweit in Ziffer 6 des angegriffenen Bescheids ausgeführt wird, dass das Landratsamt ... (insbesondere) verlangen kann, dass seine Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Insoweit wird in Ziffer 6 lediglich der Gesetzeswortlaut des § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. in seiner zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden Fassung wiederholt, ohne dass eine verbindliche Konkretisierung der abstrakt-generellen Gesetzesregelung vorgenommen werden soll. Dies gilt sowohl für den Gegenstand der in der Ziffer 6 genannten Überwachungsbefugnisse wie auch für die Berechtigung des Landratsamts Konstanz. Was die Überwachungsbefugnisse angeht, wird in Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts ... - wie auch in § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. - lediglich auf die „jeweilige Ausbildungsstätte“ abgestellt. Eine weitere Konkretisierung, wie sie sich gegebenenfalls auf den in der Ziffer 2 des Bescheids vom 17.10.2017 gemäß § 7 Abs. 2 BKrFQG a. F. als Schulungsraum anerkannten großen Konferenzraum der Fa. ... ... ... in ... angeboten hätte, wurde nicht vorgenommen. Es ist auch kein Anhaltspunkt erkennbar, dass das Landratsamt ... mit rechtlich bindender Wirkung gegenüber dem Kläger seine eigene Zuständigkeit für die in der Ziffer 6 genannten Befugnisse hat feststellen wollen, nachdem hierfür kein Anlass bestand. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Landratsamts für die Anerkennung des konkreten Schulungsraums in ...-... und dessen Überwachung ist gemäß § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG a. F. i. V. m. § 1 Nr. 3 BKrFQG-ZuVO sowie § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG (vgl. dazu Urteil des Senats vom 15.02.2022 - 13 S 2110/21 - juris Rn. 33 ff.) gegeben und stand zwischen den Beteiligten im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren zu keinem Zeitpunkt in Frage, sodass insoweit ein Klärungs- und Regelungsbedarf nicht gegeben war. Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, dass das Landratsamt ... seine örtliche Zuständigkeit für die Überwachung der „jeweiligen Ausbildungsstätte“ im Sinne des § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. hat regeln wollen. Insbesondere verhält sich die Begründung des angefochtenen Bescheids hierzu nicht. Sie war vielmehr zwischen den Beteiligten kein Thema, da Anlass des Verwaltungsverfahrens und Grund des Bescheids vom 17.10.2017 lediglich - wie auch im Betreff im Fettdruck ausgeführt - die „Amtliche Anerkennung eines Schulungsraums gem. § 7 Abs. 2 Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz (BKrFQG) für die Weiterbildung nach § 4 BKrFQV von Fahrern im gewerblichen Güterkraftverkehr“ war. Auch der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 benennt dies in seinem Betreff als Gegenstand des Verwaltungs- und Widerspruchsverfahrens.
b. Selbst wenn man Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2017, was die Berechtigung des Landratsamts ... zum Betreten der Unterrichts- und Geschäftsräume, der Durchführung von Prüfungen und Besichtigungen in den Räumen und zur Teilnahme an den Unterricht angeht, einen regelnden Charakter beimessen würde, wäre die von dem Kläger erhobene Anfechtungsklage gegen diesen Teil der Ziffer 6 des Bescheids gleichwohl unzulässig.
Der Kläger hat das dann nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren - wie das Verwaltungsgericht zu Recht annimmt - nicht durchgeführt, sodass insoweit der Zulässigkeit der Klage die Bestandskraft der Ziffer 6 des Bescheids entgegensteht.
aa. Der Kläger hat seinen am 10.11.2017 eingelegten Widerspruch gegen die Ziffer 5 und die in diesem Zusammenhang relevante Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 zulässig darauf beschränkt, dass der Beigeladene in diesen beiden Ziffern berechtigt wird.
Ein Widerspruchsführer kann den Streitstoff seines Widerspruchs begrenzen (BVerwG, Urteil vom 22.10.1986 - 4 C 79.82 - juris Rn. 9). Inhalt und Reichweite eines Widerspruchs sind durch Auslegung zu ermitteln (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.01.2013 - 2 S 2120/12 - juris Rn. 24; Wöckel in Eyermann, VwGO, 3. Aufl., § 70 Rn. 3). Bei dieser Auslegung sind ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Danach kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Entscheidend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird. Maßgebend für den Inhalt eines Antrags oder Rechtsbehelfs ist daher, wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr erkennbarer Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hat. Dabei muss sich die Auslegung auf den Schriftsatz in seiner Gesamtheit und das mit ihm erkennbar verfolgte Rechtsschutzziel beziehen (BVerwG, Urteil vom 12.12.2001 - 8 C 17.01 - juris Rn. 40 m. w. N., Beschluss des Senats vom 14.11.2022 - 13 S 545/22 - juris Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.07.2019 - 1 S 871/19 - juris Rn. 10). Im Allgemeinen ist zwar davon auszugehen, dass der Widerspruchsführer mit seinem Widerspruch den gesamten Inhalt des ihn belastenden Verwaltungsakts anfechten will. Im Einzelfall kann jedoch - entweder ausdrücklich oder aus den Umständen des Widerspruchsvorbringens erkennbar - der Widerspruch als auf einen bestimmten Streitstoff beschränkt ausgelegt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1986 a. a. O.).
So liegt es hier. Der am 10.11.2017 eingelegte Widerspruch gegen die Ziffer 6 (und auch gegen die Ziffer 5) des Bescheids des Landrastamts vom 17.10.2017 lässt nur die Würdigung zu, dass er sich gegen diese Ziffern richtet, soweit in ihnen der Beigeladene berechtigt wird. Zwar ist dem Kläger beizupflichten, dass der Widerspruch grundsätzlich keiner weiteren Begründung bedarf und er den Widerspruch in der einleitenden Formulierung seines Widerspruchsschreibens „gegen die folgenden Punkte 5. und 6. im vorgenannten Bescheid“ gerichtet hat, was zunächst nicht auf eine Beschränkung des Umfangs des Widerspruchs hindeutet. Auch genügt das Fehlen von Ausführungen, die die Berechtigung des Landratsamts in Frage stellen, nicht, um eine diesbezügliche Beschränkung der Reichweite des Widerspruchs anzunehmen. Indes hat der Kläger in seinem Widerspruchsschreiben ausdrücklich eingeräumt, dass er sich (lediglich) gegenüber dem Landratsamt ... als zuständige Behörde verpflichtet fühle. Die - zudem in Fettdruck gesetzte - Wendung „Daher können wir die Meldung nur an Sie als zuständige Behörde abgeben“ bezüglich der Ziffer 5 des Bescheids vom 17.10.2021 und die Aussage „Sie als zuständige Behörde können u. a. die in Absatz 1 aufgezählten Dinge verlangen ...“ (wobei „Sie als zuständige Behörde“ wiederum in Fettdruck geschrieben wurde) bezüglich der Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2021 können nur so verstanden werden, dass der Kläger damit deutlich zum Ausdruck bringt, dass diese beiden Ziffern nicht zu beanstanden sind, soweit die Berechtigung des Landratsamts ... betroffen ist. Dass der Kläger nachträglich und erstmals im Klageverfahren durch seinen Prozessbevollmächtigten vortragen lässt, auch das Landratsamt sei nicht berechtigt, die in Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2017 genannten Handlungen vorzunehmen, kann sich nicht rückwirkend auf die Auslegung des Widerspruchs auswirken.
bb. Die Durchführung eines Vorverfahrens vor Klageerhebung war hier auch nicht ausnahmsweise entbehrlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteile vom 15.09.2010 - 8 C 21.09 - juris Rn. 23 ff. und vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 - juris Rn. 34 ff.; ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.06.2022 - 5 S 427/21 - juris Rn. 30 ff.; zur Kritik hieran vgl. etwa Dolde/Porsch in Schoch/Schneider a. a. O. § 68 VwGO Rn. 29 mit zahlreichen Nachweisen) ist über die gesetzlich ausdrücklich geregelten (und hier nicht einschlägigen) Fälle hinaus ein Vorverfahren ausnahmsweise entbehrlich, wenn dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen worden ist oder der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann. Dies soll insbesondere der Fall sein, wenn feststeht, dass der Widerspruch unabhängig von seiner Begründung keinen Erfolg haben würde und der Zweck des Vorverfahrens auch im Wege des Austausches von Klageschrift und Klageerwiderung erreicht werden kann. Ausgehend hiervon ist ein Widerspruchsverfahren regelmäßig aber nicht entbehrlich, wenn Ausgangs- und Widerspruchsbehörde nicht identisch sind oder gar unterschiedlichen Rechtsträgern angehören (BVerwG, Urteile vom 15.09.2010 a. a. O. Rn. 26 und vom 30.10.2013 a. a. O. Rn. 36). Eine Identität von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde ist hier aber nicht gegeben, nachdem das Landratsamt ... die den Bescheid vom 17.10.2017 erlassende Ausgangsbehörde und das Regierungspräsidium Freiburg die zuständige Widerspruchsbehörde (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO) ist.
2. Soweit die Klage (hinsichtlich der in den Ziffern 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 jeweils ausgesprochenen Berechtigung des Beigeladenen) zulässig ist, ist sie begründet. Insoweit sind diese Ziffern und der sie betreffende Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 rechtwidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.
a. Hinsichtlich der für die Beurteilung maßgeblichen Sach- und Rechtslage ist auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen. Der Kläger hat mit diesem Teil der Klage zwei Dauerverwaltungsakte zum Gegenstand des Verfahrens gemacht, da die Aufforderung zur Meldung der Schulungsmaßnahmen an den Beigeladenen (Ziffer 5) und die dem Beigeladenen in Ziffer 6 eingeräumte Berechtigung nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt gelten, sondern sich bis auf Weiteres fortlaufend verlängern und aktualisieren sollen (vgl. Urteil des Senats vom 23.06.2022 - 13 S 106/20 - juris Rn. 28). Die hier insoweit maßgeblichen Regelungen zur Überwachung der Ausbildungsstätten sind indes zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung sowie des Widerspruchsbescheids (§ 7b BKrFQG a. F.) und zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats (§ 11 BKrFQG in der Fassung vom 26.11.2020 [BGBl. I S. 2575, im Folgenden BKrFQG n. F.]) inhaltsgleich. § 11 BKrFQG n. F. wurde in Hinblick auf den Wegfall der gesetzlichen Anerkennung der Ausbildungsstätte angepasst, entspricht aber im Übrigen seinem Inhalt nach § 7b BKrFQG a. F. Aus Gründen der Verständlichkeit wurde der Normtext lediglich sprachlich bereinigt und in Absätze gegliedert (BR-Drs. 443/20 (neu) S. 63).
b. Die Rechtswidrigkeit des die Berechtigung des Beigeladenen betreffenden Inhalts der Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2021 ergibt sich - unabhängig vom sonstigen Vorbringen des Klägers - bereits daraus, dass der Beigeladene keine ordnungsgemäß bestimmte Stelle ist, der sich das Landratsamt zur Durchführung der Überwachung bedienen kann.
Normativer Anknüpfungspunkt für die Einbeziehung des Beigeladenen als Privaten in die Überwachung der Ausbildungsstätten ist § 11 Abs. 2 Satz 1 BKrFQG n. F. / § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. Danach kann sich die für die Überwachung zuständige Stelle (die nach Landessrecht zuständige Behörde) zur Durchführung der Überwachung geeigneter Stellen oder Personen bedienen. Diese Regelung wurde mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes vom 13.12.2016 (BGBl. I S. 2861) eingeführt. Mit ihr wollte der Gesetzgeber die Möglichkeit schaffen, sich für die Überwachung Dritter zu bedienen (vgl. BT-Drs. 18/8183, S. 19). Ob § 11 Abs. 2 Satz 1 BKrFQG n. F. / § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. eine Beleihung ermöglicht oder lediglich auf die Möglichkeiten der Verwaltungshilfe verweist, kann hier dahinstehen. Eine Beleihung des Beigeladenen ist nicht gegeben, die Grenzen einer zulässigen Verwaltungshilfe wurden hier überschritten.
aa. Zur Frage der Beleihung des Beigeladenen hat der Senat in seinem Urteil vom 15.02.2022 (a. a. O. Rn. 53 ff.) ausgeführt:
Eine Beleihung darf nur durch oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen. Dies findet seine Grundlage zunächst in Art. 33 Abs. 4 GG, demzufolge hoheitliche Befugnisse in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen; das sichert nicht nur einen Funktionsvorbehalt für Beamte im staatsrechtlichen Sinne gegenüber anderen öffentlichen Bediensteten, sondern auch einen weitergehenden Funktionsvorbehalt für öffentliche Bedienstete gegenüber privaten Dritten. Ausnahmen von dieser Regel setzen daher eine Entscheidung des Gesetzgebers voraus. Der Gesetzesvorbehalt wird von Art. 33 Abs. 4 GG jedoch nicht vollständig erfasst. Die Beleihung Privater mit hoheitlichen Befugnissen ist auch unabhängig hiervon eine Maßnahme der Staatsorganisation, die vom Regelbild der Verfassungsordnung abweicht und dabei die Verfassungsgrundsätze des Rechtsstaats- und des Demokratiegebots berührt. Auch deshalb ist sie dem Gesetzgeber vorbehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2010 - 3 C 35.09 - BVerwGE 137, 377 = juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.06.2021 - 6 S 1481/18 - juris Rn. 53; Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 1 Rn. 65; jeweils m. w. N.).
Ob eine Beleihung auf Grund eines Gesetztes zulässig ist, ist durch Auslegung der Norm zu ermitteln (vgl. Schönenbroicher a. a. O. Rn. 67; Kastner in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl., VwVfG § 1 Rn. 31). Ist dies der Fall, so bedarf es eines Beleihungsakts durch Rechtsverordnung, Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag (vgl. Ronellenfitsch in BeckOK VwVfG, 54. Edition, § 1 Rn. 73; Ehlers/Schneider in Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL, § 40 Rn. 276 m. w. N.).
Eine Beleihung des Beigeladenen unmittelbar durch § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. ist nicht erfolgt.
Ob auf Grund von § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. eine Beleihung des Beigeladenen erfolgen könnte, was der Wortlaut „[...] kann [...] bedienen [...]“ zwar nicht unmittelbar nahelegt (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.01.2012 - 9 LA 9/11 - juris Rn. 3 [zu § 56 Satz 3 WHG]), aber wohl auch nicht ausschließt (vgl. BayVGH, Urteil vom 27.11.2001 - 20 B 01.990 - juris Rn. 14 [zu § 29 Abs. 2 LuftVG a. F.]), bedarf hier keiner Entscheidung. Ersichtlich fehlt es hier an einem konkreten Beleihungsakt, was auch die Beteiligten in der Berufungsverhandlung nicht in Abrede gestellt haben.
An diesen Ausführungen hält der Senat fest. Im vorliegenden Berufungsverfahren haben sich keine neuen Erkenntnisse bezüglich eines konkreten Beleihungsakts zu Gunsten des Beigeladenen ergeben.
bb. Der Beigeladene ist auch nicht wirksam zu einem Verwaltungshelfer bestellt worden.
Ein Verwaltungshelfer unterstützt die öffentliche Verwaltung bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, wird aber - im Unterschied zum Beliehenen - nicht selbständig tätig, sondern nimmt Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der öffentlichen Verwaltung wahr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.06.2021 - 12 S 921/21 - juris Rn. 101; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 22.01.2021 - 13 ME 513/20 - juris Rn. 14; HessVGH, Urteile vom 26.05.2020 - 9 C 2796/16.N - juris Rn. 105 und vom 15.10.2014 - 9 C 1276/13.T - juris Rn. 52; OVG Sachsen, Beschluss vom 27.01.2011 - 5 B 257/10 - juris Rn. 16; Ramsauer in Koch/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl., § 1 Rn. 64a; Schoch in Schoch/Schneider a. a. O. § 1 VwVfG Rn. 170 ff.).
Dabei ist nicht ausgeschlossen, dass der Verwaltungshelfer in bestimmtem Umfang eigenverantwortlich vorbereitende Aufgaben wahrnimmt (vgl. Beschluss des Senats vom 22.06.2021 - 13 S 3158/20 - n. v. S. 9 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.10.2009 - 6 S 99/09 - juris Rn. 31 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.01.2021 - 13 B 1221/20 - juris Rn. 56; OVG Hamburg, Beschluss vom 13.08.2021 - 5 Bs 47/21 - juris Rn. 28). Unzulässig ist es jedoch, den Verwaltungshelfer mit selbständigen Entscheidungen zu betrauen oder ihm öffentlich-rechtliche Befugnisse zur eigenverantwortlichen Ausübung zu übertragen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.12.2009 - 1 S 3263/08 - juris Rn. 19; HessVGH, Urteile vom 26.05.2020 und vom 15.10.2014 jew. a. a. O.; OVG Thüringen, Beschluss vom 23.02.2012 - 4 ZKO 711/11 - juris Rn. 23). Die Behörde darf sich weder ihrer Verantwortung noch ihrer öffentlich-rechtlichen Bindungen entledigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.01.2021 a. a. O. Rn. 59; OVG Hamburg, Beschluss vom 13.08.2021 a. a. O. Rn. 28; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Aufl., § 91 Rn. 4). Eine zulässige Verwaltungshilfe setzt somit voraus, dass dem Verwaltungshelfer ein Auftrag erteilt wird, der Umfang und Grenzen seiner Inanspruchnahme erkennen lässt. Nur so ist sichergestellt, dass dem Verwaltungshelfer keine unzulässigen Spielräume verbleiben und er „verlängerter Arm“ der Verwaltung und nicht „faktisch Beliehener“ ist.
Eine Beauftragung, die diesen Anforderungen entspricht, ist hier nicht gegeben.
Dem Beigeladenen wurde insbesondere nicht durch die Anwendungshinweise des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017 ein Auftrag zur Überwachung von Ausbildungsstätten nach dem Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz erteilt. Nach Ziffer 1 dieser Anwendungshinweise haben die Überwachungsbehörden jeweils den Beigeladenen zu beauftragen. Damit wird schon nach dem eindeutigen Wortlaut lediglich eine (an die Überwachungsbehörden adressierte) Pflicht zur Beauftragung des Beigeladenen begründet, nicht aber ein Auftrag selbst erteilt. Unabhängig davon fehlte dem Ministerium für Verkehr die Kompetenz, selbst den Beigeladenen zu beauftragen. § 11 Abs. 2 Satz 1 BKrFQG n. F. / § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. sieht vor, dass sich die für die Überwachung zuständige Stelle zur Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen kann. Ausweislich § 1 Nr. 3 BKrFQGZuVO sind für die Überwachung der staatlich anerkannten Ausbildungsstätten jedoch (ausschließlich) die Landrats- bzw. Bürgermeisterämter als untere Verwaltungsbehörden zuständig. Hieran ändert die dem Ministerium für Verkehr zustehende Fachaufsicht (vgl. § 21 LVG) nichts, da aus der Fachaufsicht grundsätzlich kein allgemeines Selbsteintrittsrecht folgt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.09.1993 - 4 S 1072/93 - juris Rn. 8; VG Sigmaringen, Urteil vom 02.08.2021 - 3 K 2816/20 - juris Rn. 24 ff.). Wird durch die Anwendungshinweise schon kein Auftrag erteilt, kommt es insoweit auf die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob die Anwendungshinweise hätten bekannt gemacht werden müssen, nicht an.
Auch das Landratsamt ... hat den Beigeladenen nicht in einer den genannten Anforderungen entsprechenden Weise mit der Überwachung beauftragt. Zwar wird der Beigeladene in einem an ihn adressierten Schreiben des Landratsamts Konstanz vom 31.07.2017 unter Bezugnahme auf die Anwendungshinweise des Ministeriums für Verkehr vom 23.12.2016 und das Schreiben des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017 sowie unter Beifügung einer Liste der Ausbildungsstätten gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG a. F. „im Interesse einer landesweit einheitlichen Überwachung vor Ort als geeignete Stelle im Sinne von § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG mit der Überwachung der Ausbildungsstätten nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 BKrFQG“ beauftragt. Doch lässt diese Beauftragung weder den genauen Umfang noch ihre Grenzen hinreichend erkennen. Aus dem Schreiben vom 31.07.2017 geht nicht hervor, wann der Beigeladene welche Ausbildungsstätte überwachen und was genau Gegenstand der Überwachung sein soll. Auch sonst ist nicht sichergestellt, dass das Landratsamt als zuständige Behörde und nicht der Beigeladene das hinsichtlich der Häufigkeit und des genauen Gegenstands der Überprüfung bestehende Ermessen (vgl. dazu Urteil des Senats vom 15.02.2022 a. a. O. Rn. 44 f., 49 f.) ausübt. Aus den Anwendungshinweisen des Ministeriums für Verkehr ergeben sich insoweit keine konkreteren, für den Beigeladenen verbindlichen Vorgaben. Ziffer 2 der Anwendungshinweise spricht insoweit lediglich von Mindestfristen, die bei Verdacht auf Unregelmäßigkeiten auch verkürzt werden können. Die Beurteilung, ob und wann ein solcher Verdacht auf Unregelmäßigkeiten besteht, kann nicht der alleinigen Beurteilung des Beigeladenen als Verwaltungshelfer überlassen werden. Darüber hinaus fehlt es auch an hinreichenden Direktiven, um auszuschließen, dass es zu übermäßigen oder auch untermäßigen Kontrollen von Ausbildungsstätten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz kommt (vgl. dazu Urteil des Senats vom 15.02.2022 a. a. O. Rn. 45). In der Beauftragung des Landratsamts ... vom 31.07.2017 werden insoweit ebenfalls keine Vorgaben gemacht. Auch der Erlass des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017 genügt insoweit nicht. Dessen Ziffer 5 sieht vielmehr vor, dass an anderen Schulungsorten als den Hauptschulungsorten nur bei Bedarf bzw. stichprobenartig Überprüfungen stattfinden. Wann ein derartiger Bedarf oder Anlass zu einer Stichprobe besteht, darf nicht allein durch den Beigeladenen beurteilt und entschieden werden.
In den hier streitgegenständlichen Ziffern 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 kann ebenfalls keine den genannten Anforderungen genügende Beauftragung des Beigeladenen als Verwaltungshelfer gesehen werden. Abgesehen davon, dass auch insoweit Umfang und Grenzen seiner Inanspruchnahme nicht erkennbar sind, ist der Bescheid an den Kläger als Betreiber einer Ausbildungsstätte und nicht an den Beigeladenen gerichtet. Es setzt eine (vermeintliche) Beauftragung des Beigeladenen als Verwaltungshelfer voraus, begründet sie aber nicht.
Demgemäß hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 11.07.2022 ausgeführt, dass es zu einer konkreten Auftragserteilung seitens des beklagten Landes mit Benennung des Umfangs und des Inhalts der Überprüfung an den Beigeladenen bislang nicht gekommen sei. Auf den von dem Beklagten diesbezüglich geltend gemachten, von dem Kläger allerdings in Abrede gestellten Umstand, dass dieser bislang keine Schulungen gemeldet habe, kommt es schon deswegen nicht an, weil der Beklagte dem Kläger gemäß § 7 Abs. 3 Satz 5 BKrFQG a. F. / § 11 Abs. 4 Satz 1 BKrFQG n. F. aufgeben kann und hier in Ziffer 5 des Bescheids vom 17.10.2017 auch aufgegeben hat, Schulungsmaßnahmen an das Landratsamt ... als zuständige Stelle zu melden. Die diesbezügliche Anordnung in Ziffer 5 des Bescheids des Landratsamts ... vom 17.10.2017 ist zudem in Bestandskraft erwachsen, nachdem der Kläger mit der Klage die Aufhebung dieser Ziffer nur begehrt, soweit der Beigeladene berechtigt wird.
Abschließend merkt der Senat an, dass auch bei einer ordnungsgemäßen Beauftragung des Beigeladenen als Verwaltungshelfer dessen in Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts Konstanz ausgesprochene Befugnis, verlangen zu können, dass seine Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können, rechtswidrig sein dürfte. Wie bereits ausgeführt, zeichnet einen Verwaltungshelfer aus, dass er über keine eigenen Entscheidungsbefugnisse und keine hoheitlichen Befugnisse verfügt. Er ist lediglich befugt, öffentliche Aufgaben bis zur Entscheidungsreife vorzubereiten. Aufgabenzuständigkeit und -verantwortung verbleiben bei dem Träger öffentlicher Verwaltung (VGH Baden-Württemberg. Urteil vom 02.02.2022 - 12 S 4089/20 - juris Rn. 94; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 15.03.2006 - 2 LB 9/05 - juris Rn. 36). Nur dieser kann entsprechende Befugnisse nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. / § 11 Abs. 1 Satz 3 BKrFQG n. F. gegenüber Dritten geltend machen und in diesem Sinne, wie es die Ziffer 6 des Bescheids des Landratsamts Konstanz vom 17.10.2017 formuliert, vom Kläger „etwas verlangen“. Demgemäß ist in § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. bzw. § 11 Abs. 1 Satz 1 und 3 BKrFQG n. F. diese Befugnis nur der für die Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätten nach Landesrecht zuständigen Behörde eingeräumt. Soweit dem Beigeladenen zum Zwecke der Überprüfung das Recht eingeräumt werden soll, die Unterrichtsräume zu betreten, Prüfungen vorzunehmen oder am Unterricht teilzunehmen, ist dies daher vom zuständigen Landratsamt anzuordnen, etwa im Wege einer Duldungsverfügung oder einer Auflage, die zur Mitwirkung verpflichtet.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei berücksichtigt der Senat entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO (vgl. im Hinblick auf § 92 Abs. 2 Nr. 1 ZPO: BGH, Beschluss vom 28.01.1999 - III ZB 39/98 - juris Rn. 6; OLG München, Beschluss vom 24.05.2005 - 6 W 1408/05 - juris Rn. 13) den bereits im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommenen Teil der Klage, der den kostenmäßig bloß geringfügig ins Gewicht fallenden bloßen Hinweis auf die Gebührenpflichtigkeit der Überwachung betraf (Ziffer 6 Satz 2 des Bescheids des Landratsamts Konstanz vom 17.10.2017), nicht weiter. Nachdem der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, können diesem keine Kosten auferlegt werden (vgl. 154 Abs. 3 VwGO) und besteht kein Anlass, seine außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären (vgl. § 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO).
Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.
Beschluss vom 19. Dezember 2022
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 7b BKrFQG
§ 101 VwGO
§ 35 VwVfG
§ 4 BKrFQV
§ 68 VwGO
§ 11 BKrFQG
§ 1 VwVfG
§ 21 LVG
§ 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG
§ 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG
§ 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 7b Abs. 3 Satz 6 BKrFQG
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 7b Abs. 3 Satz 5 und Abs. 1 Satz 3 BKrFQG
§ 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG
§ 7 Abs. 2 BKrFQG
§ 1 Nr. 3 BKrFQG-ZuVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BKrFQG
§ 56 Satz 3 WHG
§ 29 Abs. 2 LuftVG
§ 1 Nr. 3 BKrFQGZuVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG
§ 7 Abs. 3 Satz 5 BKrFQG
§ 11 Abs. 4 Satz 1 BKrFQG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 BKrFQG
§ 11 Abs. 1 Satz 3 BKrFQG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 und 3 BKrFQG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 92 Abs. 2 Nr. 1 ZPO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137, 377
6 K 3594/18
13 S 1860/21
10 B 45.05
10 A 1084/14
3 B 25.21
10 C 15.12
7 C 12.10
9 S 158/20
4 C 3.09
13 S 2110/21
4 C 79.82
2 S 2120/12
8 C 17.01
13 S 545/22
1 S 871/19
8 C 21.09
2 C 23.12
5 S 427/21
13 S 106/20
3 C 35.09
6 S 1481/18
9 LA 9/11
20 B 01.99
12 S 921/21
13 ME 513/20
9 C 2796/16
9 C 1276/13
5 B 257/10
13 S 3158/20
6 S 99/09
13 B 1221/20
5 Bs 47/21
1 S 3263/08
4 ZKO 711/11
4 S 1072/93
3 K 2816/20
12 S 4089/20
2 LB 9/05
III ZB 39/98
6 W 1408/05
2 GKG auf 5.00