Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2014-04-10, Aktenzeichen C-485/12
ECLI: ECLI:EU:C:2014:250

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
10. April 2014 ( *1 )
„Landwirtschaft — Gemeinsame Agrarpolitik — Regeln für Direktzahlungen — Verordnung (EG) Nr. 73/2009 — Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen — System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen — Beihilfevoraussetzungen — Verwaltungskontrollen — Vor-Ort-Kontrollen — Verordnung (EG) Nr. 796/2004 — Bestimmung der beihilfeberechtigten Flächen — Fernerkundung — Feldbesichtigung der landwirtschaftlichen Parzellen“
In der Rechtssache C‑485/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niederlande) mit Entscheidung vom 24. Oktober 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 31. Oktober 2012, in dem Verfahren
Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer
gegen
Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Tizzano sowie der Richter A. Borg Barthet (Berichterstatter), E. Levits, S. Rodin und F. Biltgen,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der niederländischen Regierung, vertreten durch M. Bulterman und M. de Ree als Bevollmächtigte,
der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze und J. Möller als Bevollmächtigte,
der griechischen Regierung, vertreten durch I.‑K. Chalkias und A.‑E. Vasilopoulou als Bevollmächtigte,
der spanischen Regierung, vertreten durch N. Díaz Abad als Bevollmächtigte,
der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna und M. Szpunar als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch B. Schima und B. Burggraaf als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Art. 32 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. L 141, S. 18) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 972/2007 der Kommission vom 20. August 2007 (ABl. L 216, S. 3) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 796/2004).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer (im Folgenden: Maatschap) und dem Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (Staatssekretär für Wirtschaft, Landwirtschaft und Innovation, im Folgenden: Staatssecretaris) über die Bestimmung der hinsichtlich der Betriebsprämienregelung für das Jahr 2009 beihilfefähigen Fläche.
Rechtlicher Rahmen
Die Verordnung (EG) Nr. 73/2009
3
Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16) lautet: „Jeder Mitgliedstaat richtet ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (nachstehend ‚integriertes System‘ genannt) ein.“
Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16) lautet:
„Jeder Mitgliedstaat richtet ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (nachstehend ‚integriertes System‘ genannt) ein.“
4
Art. 15 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmt: „Das integrierte System umfasst a) eine elektronische Datenbank; b) ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen; c) ein System zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen; d) Beihilfeanträge; e) ein integriertes Kontrollsystem; f) ein einheitliches System zur Erfassung jedes Betriebsinhabers, der einen Beihilfeantrag stellt.“
Art. 15 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmt:
„Das integrierte System umfasst
a)
eine elektronische Datenbank;
b)
ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen;
c)
ein System zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen;
d)
Beihilfeanträge;
e)
ein integriertes Kontrollsystem;
f)
ein einheitliches System zur Erfassung jedes Betriebsinhabers, der einen Beihilfeantrag stellt.“
5
Art. 17 der Verordnung bestimmt: „Das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen stützt sich auf Katasterpläne und ‑unterlagen oder anderes Kartenmaterial. Dazu werden computergestützte geografische Informationssystemtechniken eingesetzt, vorzugsweise einschließlich Luft- und Satellitenorthobildern mit homogenem Standard, der mindestens eine dem Maßstab 1:10000 entsprechende Genauigkeit gewährleistet.“
Art. 17 der Verordnung bestimmt:
„Das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen stützt sich auf Katasterpläne und ‑unterlagen oder anderes Kartenmaterial. Dazu werden computergestützte geografische Informationssystemtechniken eingesetzt, vorzugsweise einschließlich Luft- und Satellitenorthobildern mit homogenem Standard, der mindestens eine dem Maßstab 1:10000 entsprechende Genauigkeit gewährleistet.“
6
In Art. 20 der Verordnung heißt es: „(1) Die Mitgliedstaaten prüfen die Beihilfevoraussetzungen der Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle. (2) Die Verwaltungskontrollen werden durch ein System der Vor-Ort-Kontrolle zur Prüfung der Beihilfefähigkeit ergänzt. Dazu stellen die Mitgliedstaaten einen Stichprobenplan für die landwirtschaftlichen Betriebe auf. Die Mitgliedstaaten können die Vor-Ort-Überprüfungen der landwirtschaftlichen Parzellen mittels Fernerkundung und globalem Satellitennavigationssystem (GNSS) durchführen. …“
In Art. 20 der Verordnung heißt es:
„(1) Die Mitgliedstaaten prüfen die Beihilfevoraussetzungen der Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle.
(2) Die Verwaltungskontrollen werden durch ein System der Vor-Ort-Kontrolle zur Prüfung der Beihilfefähigkeit ergänzt. Dazu stellen die Mitgliedstaaten einen Stichprobenplan für die landwirtschaftlichen Betriebe auf.
Die Mitgliedstaaten können die Vor-Ort-Überprüfungen der landwirtschaftlichen Parzellen mittels Fernerkundung und globalem Satellitennavigationssystem (GNSS) durchführen.
…“
7
Art. 29 Abs. 3 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmt: „Zahlungen im Rahmen von Stützungsregelungen gemäß Anhang I erfolgen erst, nachdem die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Beihilfevoraussetzungen gemäß Artikel 20 abgeschlossen worden ist.“
Art. 29 Abs. 3 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmt:
„Zahlungen im Rahmen von Stützungsregelungen gemäß Anhang I erfolgen erst, nachdem die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Beihilfevoraussetzungen gemäß Artikel 20 abgeschlossen worden ist.“
8
Art. 146 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmt: „Verweise in anderen Rechtsakten auf die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gelten als Verweise auf die vorliegende Verordnung nach der Entsprechungstabelle im Anhang XVIII.“
Art. 146 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmt:
„Verweise in anderen Rechtsakten auf die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gelten als Verweise auf die vorliegende Verordnung nach der Entsprechungstabelle im Anhang XVIII.“
Die Verordnung Nr. 796/2004
9
Die Verordnung Nr. 796/2004 bleibt, auch wenn sie mit Wirkung zum 1. Januar 2010 durch die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316, S. 65) aufgehoben wurde, auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbar. Ihre Erwägungsgründe 11, 36 und 40 lauteten: „(11) Zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist vorzusehen, dass die Zahlungen im Rahmen der [Verordnung Nr. 73/2009] erst getätigt werden dürfen, wenn die Kontrollen zur Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen abgeschlossen sind. … (36) Vor-Ort-Kontrollen von Flächen bestehen in der Regel aus zwei Teilen. Beim ersten Teil geht es um die Überprüfung und Vermessung der angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen auf der Grundlage von Kartenmaterial, Luftaufnahmen usw. Der zweite Teil besteht aus einer Feldbesichtigung zur Überprüfung der tatsächlichen Größe der angemeldeten landwirtschaftlichen Parzellen sowie – je nach Beihilferegelung – der angegebenen Kultur und ihres Zustands. Erforderlichenfalls sollten in dieser Phase auch Vermessungen vorgenommen werden. Bei der Feldbesichtigung ist eine Stichprobenkontrolle in der Regel ausreichend. … (40) Die Voraussetzungen für den Einsatz der Fernerkundung für Vor-Ort-Kontrollen sollten geregelt werden, wobei für Fälle, in denen die Fotoauswertung nicht zu eindeutigen Ergebnissen führt, körperliche Kontrollen vorgesehen werden sollten.“
Die Verordnung Nr. 796/2004 bleibt, auch wenn sie mit Wirkung zum 1. Januar 2010 durch die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316, S. 65) aufgehoben wurde, auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbar. Ihre Erwägungsgründe 11, 36 und 40 lauteten:
„(11)
Zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist vorzusehen, dass die Zahlungen im Rahmen der [Verordnung Nr. 73/2009] erst getätigt werden dürfen, wenn die Kontrollen zur Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen abgeschlossen sind.
…
(36)
Vor-Ort-Kontrollen von Flächen bestehen in der Regel aus zwei Teilen. Beim ersten Teil geht es um die Überprüfung und Vermessung der angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen auf der Grundlage von Kartenmaterial, Luftaufnahmen usw. Der zweite Teil besteht aus einer Feldbesichtigung zur Überprüfung der tatsächlichen Größe der angemeldeten landwirtschaftlichen Parzellen sowie – je nach Beihilferegelung – der angegebenen Kultur und ihres Zustands. Erforderlichenfalls sollten in dieser Phase auch Vermessungen vorgenommen werden. Bei der Feldbesichtigung ist eine Stichprobenkontrolle in der Regel ausreichend.
(40)
Die Voraussetzungen für den Einsatz der Fernerkundung für Vor-Ort-Kontrollen sollten geregelt werden, wobei für Fälle, in denen die Fotoauswertung nicht zu eindeutigen Ergebnissen führt, körperliche Kontrollen vorgesehen werden sollten.“
10
Nach dem Wortlaut des Art. 2 Nrn. 22 und 26 der Verordnung Nr. 796/2004 verstand man unter: „(22) ‚ermittelte Fläche‘: Fläche, die allen in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt; im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist die beantragte Fläche nur zusammen mit der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen als ermittelte Fläche zu betrachten; … (26) ‚Referenzparzelle‘: geografisch abgegrenzte Fläche mit einer individuellen, im GIS registrierten Identifizierungsnummer des einzelstaatlichen Identifikationssystems nach [Art. 15 der Verordnung Nr. 73/2009]“.
Nach dem Wortlaut des Art. 2 Nrn. 22 und 26 der Verordnung Nr. 796/2004 verstand man unter:
„(22)
‚ermittelte Fläche‘: Fläche, die allen in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt; im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist die beantragte Fläche nur zusammen mit der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen als ermittelte Fläche zu betrachten;
(26)
‚Referenzparzelle‘: geografisch abgegrenzte Fläche mit einer individuellen, im GIS registrierten Identifizierungsnummer des einzelstaatlichen Identifikationssystems nach [Art. 15 der Verordnung Nr. 73/2009]“.
11
Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmte: „Die in dieser Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Standards für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden.“
Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmte:
„Die in dieser Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Standards für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden.“
12
Art. 24 der Verordnung sah vor: „(1) Die Verwaltungskontrollen gemäß [Art. 20 der Verordnung Nr. 73/2009] müssen es gestatten, dass Unregelmäßigkeiten – insbesondere anhand elektronischer Mittel automatisch – festgestellt werden, und umfassen folgende Gegenkontrollen: … c) zwischen den im Sammelantrag angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen und den im Identifizierungssystem für landwirtschaftliche Parzellen nachgewiesenen Referenzparzellen, um die Beihilfefähigkeit der Flächen als solche zu überprüfen; … (2) Hinweisen auf Unregelmäßigkeiten, die sich infolge von Gegenkontrollen ergeben, wird durch andere angemessene Verwaltungsmaßnahmen und erforderlichenfalls durch eine Vor-Ort-Kontrolle weiter nachgegangen. …“
Art. 24 der Verordnung sah vor:
„(1) Die Verwaltungskontrollen gemäß [Art. 20 der Verordnung Nr. 73/2009] müssen es gestatten, dass Unregelmäßigkeiten – insbesondere anhand elektronischer Mittel automatisch – festgestellt werden, und umfassen folgende Gegenkontrollen:
zwischen den im Sammelantrag angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen und den im Identifizierungssystem für landwirtschaftliche Parzellen nachgewiesenen Referenzparzellen, um die Beihilfefähigkeit der Flächen als solche zu überprüfen;
(2) Hinweisen auf Unregelmäßigkeiten, die sich infolge von Gegenkontrollen ergeben, wird durch andere angemessene Verwaltungsmaßnahmen und erforderlichenfalls durch eine Vor-Ort-Kontrolle weiter nachgegangen.
13
Art. 26 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmte: „Die Gesamtzahl der jährlichen Vor-Ort-Kontrollen erstreckt sich auf mindestens 5 % aller Betriebsinhaber, die im Rahmen der Betriebsprämienregelung oder der Flächenzahlungsregelung einen Antrag stellen. …“
Art. 26 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmte:
„Die Gesamtzahl der jährlichen Vor-Ort-Kontrollen erstreckt sich auf mindestens 5 % aller Betriebsinhaber, die im Rahmen der Betriebsprämienregelung oder der Flächenzahlungsregelung einen Antrag stellen.
14
In Art. 27 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 796/2004 hieß es: „(1) Die zuständige Behörde wählt anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge die Stichproben für die nach dieser Verordnung durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen aus. … … (3) Die zuständige Behörde hält die Gründe für die Auswahl des Betriebsinhabers für eine Vor-Ort-Kontrolle schriftlich fest. Der die Vor-Ort-Kontrolle durchführende Inspektor ist vor Beginn der Kontrolle entsprechend zu informieren.“
In Art. 27 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 796/2004 hieß es:
„(1) Die zuständige Behörde wählt anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge die Stichproben für die nach dieser Verordnung durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen aus. …
(3) Die zuständige Behörde hält die Gründe für die Auswahl des Betriebsinhabers für eine Vor-Ort-Kontrolle schriftlich fest. Der die Vor-Ort-Kontrolle durchführende Inspektor ist vor Beginn der Kontrolle entsprechend zu informieren.“
15
Art. 29 („Elemente der Vor-Ort-Kontrollen“) der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmte in seinem Abs. 2: „Die Mitgliedstaaten können auf Fernerkundung und globale Satelliten-Navigationssysteme zurückgreifen.“
Art. 29 („Elemente der Vor-Ort-Kontrollen“) der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmte in seinem Abs. 2:
„Die Mitgliedstaaten können auf Fernerkundung und globale Satelliten-Navigationssysteme zurückgreifen.“
16
Art. 32 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte: „Macht ein Mitgliedstaat von der in Artikel 29 Absatz 2 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung vorzunehmen, so geht er wie folgt vor: a) Fotoauswertung von Satelliten- oder Luftaufnahmen aller je Antrag zu kontrollierenden landwirtschaftlich genutzten Parzellen zur Bestimmung der Pflanzendecke und zur Vermessung der Flächen; b) physische Vor-Ort-Kontrolle durch Feldbesichtigungen für alle landwirtschaftlichen Parzellen, bei denen aufgrund der Fotoauswertung nicht zur Zufriedenheit der zuständigen Behörde geschlossen werden kann, dass die Angaben korrekt sind.“
Art. 32 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte:
„Macht ein Mitgliedstaat von der in Artikel 29 Absatz 2 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung vorzunehmen, so geht er wie folgt vor:
Fotoauswertung von Satelliten- oder Luftaufnahmen aller je Antrag zu kontrollierenden landwirtschaftlich genutzten Parzellen zur Bestimmung der Pflanzendecke und zur Vermessung der Flächen;
physische Vor-Ort-Kontrolle durch Feldbesichtigungen für alle landwirtschaftlichen Parzellen, bei denen aufgrund der Fotoauswertung nicht zur Zufriedenheit der zuständigen Behörde geschlossen werden kann, dass die Angaben korrekt sind.“
Das Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage
17
Am 13. Mai 2009 beantragte die Maatschap, ein landwirtschaftlicher Betrieb, die Auszahlung ihrer Zahlungsansprüche und gab zu diesem Zweck 14 Parzellen mit einer Gesamtfläche von 30,72 ha an.
18
Mit Bescheid vom 28. Dezember 2009 sah der Staatssecretaris die angegebene Fläche von 30,72 ha als „ermittelte Fläche“ im Sinne des Art. 2 Nr. 22 der Verordnung Nr. 796/2004 an und setzte die für das Jahr 2009 als Vorschuss zu zahlenden Zahlungsansprüche auf 11888,12 Euro fest.
19
Im gleichen Bescheid wurde darauf hingewiesen, dass infolge einer Stellungnahme der Europäischen Kommission das Parzellenregister derzeit aktualisiert werde und dass die Daten zu den der Maatschap gehörenden Parzellen angepasst werden könnten, vor allem dann, wenn es um Parzellen mit Landschaftselementen wie Wallhecken, Gräben oder Parzellenwegen gehe.
20
Der von der Maatschap für das Jahr 2009 gestellte Antrag auf eine Betriebsprämie wurde einer Neubewertung unterzogen. In der Folge setzte der Staatssecretaris die Gesamtfläche der in Rede stehenden Parzellen auf 27,84 ha neu fest, und mit Bescheid vom 30. Juni 2010 wurde der Betrag der der Maatschap zugestandenen Betriebsprämie für das Jahr 2009 auf 8643,02 Euro festgesetzt (im Folgenden: Bescheid vom 30. Juni 2010). In dem Bescheid wurde darauf hingewiesen, dass die Maatschap dennoch nicht zur Rückzahlung der Differenz zwischen diesem Betrag und dem bereits erhaltenen Vorschuss verpflichtet sei.
21
Die Maatschap focht diesen Bescheid an. Sie machte insbesondere geltend, dass entlang der Gräben zu weit vermessen worden sei und dass die Bäume zu groß vermessen worden seien, da die Schatten auf den Luftaufnahmen nicht korrekt berücksichtigt worden seien. Sie beanstandete darüber hinaus die Schaffung von „Miniparzellen“ infolge des Ausschlusses der Wege. Sie kritisierte die fehlende Genauigkeit der Luftaufnahmen, von denen der Staatssecretaris ausging, und verlangte eine physische Vermessung der Parzellen vor Ort.
22
Mit Bescheid vom 27. Januar 2011 setzte der Staatssecretaris nach einer erneuten Prüfung des gesamten Sachverhalts die beihilfefähige Fläche auf 28,14 ha fest.
23
Mit Schreiben vom 4. März 2011 erhob die Maatschap Klage gegen diesen Bescheid. Vor dem College van Beroep voor het bedrijfsleven berief sie sich darauf, dass die Flächen ihrer Parzellen nicht auf zutreffende Weise ermittelt worden sein. Sie stützte sich insbesondere auf einen von einem privaten Unternehmen mit Hilfe eines globalen Satellitennavigationssystems erstellten Messbericht, aus dem sich ergebe, dass die von ihr angegebenen Parzellen eine Fläche von 28,75 ha aufwiesen.
24
Nach den Angaben des Staatssecretaris wurden die von der Maatschap in ihrem Beihilfeantrag angegebenen Flächen mit der aktualisierten Version des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen verglichen.
25
Im Gegensatz dazu ging das vorlegende Gericht davon aus, dass der von der Maatschap gestellte Beihilfeantrag unmittelbar mit nach Antragstellung angefertigten Luftaufnahmen abgeglichen wurde. Diese Aufnahmen seien darüber hinaus für den Aufbau der Kartografie des jährlich aktualisierten Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen verwendet worden. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts wurde der Bescheid vom 30. Juni 2010 allerdings ausschließlich auf der Grundlage dieser Aufnahmen und der daraus entnommenen Vermessungsergebnisse erlassen.
26
In diesem Zusammenhang nahm das Gericht an, dass Art. 32 der Verordnung Nr. 796/2004 – der ausdrücklich Anwendung findet, wenn die zuständige Behörde eine Auswertung von Luftaufnahmen im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle vornimmt – auch Anwendung finden müsse, wenn wie im Ausgangsverfahren eine solche Auswertung im Rahmen einer Verwaltungskontrolle vorgenommen werde.
27
Allerdings nahm das Gericht auch an, dass die niederländische Fassung des Art. 32 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 796/2004 im Unterschied zu anderen Sprachfassungen dahin ausgelegt werden müsse, dass eine physische Vor-Ort-Kontrolle in allen Fällen erforderlich sei, in denen aufgrund der Luftaufnahmen nicht festgestellt werden könne, ob der Antrag des betroffenen Inhabers des landwirtschaftlichen Betriebs korrekt sei.
28
Das College van Beroep voor het bedrijfsleven hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Ist Art. 32 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 dahin auszulegen, dass stets eine physische Feldbesichtigung stattzufinden hat, bevor aufgrund von im Zusammenhang mit der Prüfung einer Angabe angefertigten Luftaufnahmen der Schluss gezogen werden kann, dass die Angabe eines Inhabers eines landwirtschaftlichen Betriebs nicht korrekt ist?
Das College van Beroep voor het bedrijfsleven hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Art. 32 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 dahin auszulegen, dass stets eine physische Feldbesichtigung stattzufinden hat, bevor aufgrund von im Zusammenhang mit der Prüfung einer Angabe angefertigten Luftaufnahmen der Schluss gezogen werden kann, dass die Angabe eines Inhabers eines landwirtschaftlichen Betriebs nicht korrekt ist?
Zur Vorlagefrage
Zur Zulässigkeit
29
Die niederländische Regierung macht geltend, dass das Vorabentscheidungsersuchen unzulässig sei, da es für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits unerheblich und hypothetisch sei. Sie beruft sich darauf, dass Art. 32 der Verordnung Nr. 796/2004 sich auf Vor-Ort-Kontrollen beziehe. Da der von der Maatschap für das Jahr 2009 gestellte Antrag im Ausgangsverfahren nicht für eine Vor-Ort-Kontrolle ausgewählt und auch keine Vor-Ort-Kontrolle bei diesem Unternehmen durchgeführt worden sei, finde diese Bestimmung keine Anwendung.
30
Die niederländische Regierung fügt hinzu, dass der Antrag der Maatschap auf eine Betriebsprämie für das Jahr 2009, anders als vom vorlegenden Gericht behauptet, nicht mit den Luftaufnahmen abgeglichen worden sei, sondern in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Art. 24 der Verordnung Nr. 796/2004 mit dem Parzellenregister.
31
Nach ständiger Rechtsprechung spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen des nationalen Gerichts, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festgelegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Der Gerichtshof darf die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. Urteil Odar, C‑152/11, EU:C:2012:772, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32
Die Vermutung der Entscheidungserheblichkeit kann nicht allein dadurch widerlegt werden, dass eine der Parteien des Ausgangsverfahrens bestimmte Tatsachen bestreitet, deren Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu überprüfen hat und die den Streitgegenstand bestimmen (Urteil Amurta, C‑379/05, EU:C:2007:655, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33
Die Frage, ob der von der Maatschap für das Jahr 2009 gestellte Beihilfeantrag unmittelbar mit den Luftaufnahmen oder mit dem Parzellenregister verglichen wurde, stellt gerade eine Frage des tatsächlichen Rahmens dar, den der Gerichtshof nicht zu prüfen hat.
34
Allein daraus, dass die Parzellen der Maatschap nach dem Vorbringen der niederländischen Regierung von der zuständigen Behörde nicht für eine Vor-Ort-Kontrolle ausgewählt wurden, ergibt sich außerdem nicht offensichtlich, dass die Vorlagefrage hypothetischer Natur ist oder in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Rechtsstreits steht.
35
Das vorlegende Gericht möchte nämlich wissen, wie Art. 32 der Verordnung Nr. 796/2004 unter Umständen wie denen des bei ihm anhängigen Verfahrens auszulegen ist, also wenn der Antrag eines landwirtschaftlichen Betriebs unmittelbar mit nach Antragstellung angefertigten Luftaufnahmen abgeglichen wurde. So nimmt es an, dass die in Art. 32 der Verordnung Nr. 796/2004 vorgesehene Regelung – die ausdrücklich anwendbar ist, wenn die zuständige Behörde eine Auswertung von Luftaufnahmen im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle vornimmt – auch dann Anwendung finden müsse, wenn eine solche Auswertung im Rahmen einer durch die zuständige Behörde als „Verwaltungskontrolle“ eingestuften Kontrolle vorgenommen werde.
36
Somit folgt aus der Argumentation der niederländischen Regierung, nach der der Staatssecretaris im Rahmen des Ausgangsverfahrens ausschließlich eine Verwaltungskontrolle im Sinne des Art. 24 der Verordnung Nr. 796/2004 vorgenommen habe, nicht, dass das Vorabentscheidungsersuchen unzulässig wäre.
37
Daher ist das Vorabentscheidungsersuchen als zulässig anzusehen.
Zur Begründetheit
38
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung Nr. 796/2004 dahin ausgelegt werden muss, dass die zuständige nationale Behörde, wenn sie im Zusammenhang mit einer Aktualisierung des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen die Beihilfefähigkeit der im Antrag eines landwirtschaftlichen Betriebs auf Betriebsprämie angegebenen Parzellen auf der Basis von nach Antragstellung angefertigten Luftaufnahmen überprüft, gemäß Art. 32 Abs. 1 dieser Verordnung gehalten ist, eine physische Feldbesichtigung vorzunehmen, sobald sie davon ausgeht, dass die vom landwirtschaftlichen Betrieb eingereichte Erklärung nicht korrekt ist.
39
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 die Mitgliedstaaten die Beihilfevoraussetzungen der von landwirtschaftlichen Betrieben gestellten Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle prüfen.
40
Wie sich aus Art. 24 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 796/2004 ergibt, haben die Verwaltungskontrollen das Ziel, die Feststellung von Unregelmäßigkeiten zu ermöglichen und insbesondere die Beihilfefähigkeit der erklärten Flächen zu überprüfen.
41
Zu diesem Zweck sind die Mitgliedstaaten, wie aus den Art. 14 und 15 der Verordnung Nr. 73/2009 hervorgeht, gehalten, insbesondere ein System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen einzurichten, das es erlaubt, die in den von landwirtschaftlichen Betrieben gestellten Beihilfeanträgen angegebenen Parzellen mit den in diesem System vorhandenen Parzellen abzugleichen.
42
Im Übrigen bestimmt Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009, dass die genannten Verwaltungskontrollen durch ein System der Vor-Ort-Kontrollen ergänzt werden.
43
Nach Art. 27 der Verordnung Nr. 796/2004 werden Vor-Ort-Kontrollen anhand einer von der zuständigen Behörde nach einer Risikoanalyse und nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge ausgewählten Stichprobe vorgenommen. Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung bestimmt ferner, dass eine Vor-Ort-Kontrolle vorgenommen werden kann, wenn die Verwaltungskontrolle Hinweise auf Unregelmäßigkeiten ergeben hat.
44
Außerdem haben die Mitgliedstaaten nach Art. 29 der Verordnung Nr. 796/2004 die Möglichkeit, für die Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen die Fernerkundung zu wählen. Art. 32 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung präzisiert, dass die Fernerkundung durch Fotoauswertung von Satelliten- oder Luftaufnahmen durchgeführt wird, wohingegen Abs. 1 Buchst. b eine physische Vor-Ort-Kontrolle durch Feldbesichtigungen der landwirtschaftlichen Parzellen vorsieht, bei denen aufgrund der Fotoauswertung nicht zur Zufriedenheit der zuständigen Behörde geschlossen werden kann, dass die Angaben korrekt sind.
45
In diesem Zusammenhang geht das vorlegende Gericht davon aus, dass Art. 32 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 auf den bei ihm anhängigen Rechtsstreit anwendbar ist, da der Staatssecretaris die von der Maatschap in ihrem Antrag angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen mit nach Antragstellung angefertigten Luftaufnahmen abgeglichen hat.
46
Insoweit ist daran zu erinnern, dass aus dem Wortlaut des Art. 32 der Verordnung Nr. 796/2004 ebenso wie aus der Systematik der Verordnung eindeutig hervorgeht, dass dieser Artikel auf Vor-Ort-Kontrollen anwendbar ist.
47
Im Ausgangsverfahren ist vorbehaltlich einer Prüfung durch das vorlegende Gericht jedoch nicht ersichtlich, dass der Antrag der Maatschap Gegenstand einer solchen Kontrolle gewesen wäre.
48
Tatsächlich geht aus dem Vorlageersuchen weder hervor, dass die Parzellen der Maatschap anhand einer Risikoanalyse ausgewählt worden wären, um einer Vor-Ort-Kontrolle nach Art. 27 der Verordnung Nr. 796/2004 unterzogen zu werden, noch dass die zuständige Behörde es in Anwendung des Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung für angebracht gehalten hätte, eine derartige Kontrolle infolge von durch Gegenkontrollen festgestellten Unregelmäßigkeiten durchzuführen.
49
So kann von vornherein nicht angenommen werden, dass der Staatssecretaris im Rahmen des Art. 32 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 gehandelt hätte.
50
Diese Beurteilung wird nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass die Kontrolle, die zum Ergehen des Bescheids vom 30. Juni 2010 führte, mittels Luftaufnahmen vorgenommen wurde, die nach Antragstellung im Hinblick auf eine Aktualisierung des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen angefertigt worden waren.
51
Zum einen folgt nämlich aus Art. 17 der Verordnung Nr. 73/2009, nach dessen Wortlaut das System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen vorzugsweise eine Abdeckung mit Luft- und Satellitenorthobildern umfasst, dass die Fotoauswertung von Satelliten- und Luftaufnahmen auch zur Bestimmung der beihilfeberechtigten Fläche im Rahmen von Verwaltungskontrollen dienen kann.
52
Zum anderen schließt die Tatsache, dass der Staatssecretaris die von der Maatschap angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen nicht auf Basis des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen, sondern mit nach Antragstellung angefertigten Luftaufnahmen geprüft hat, nicht aus, dass die so vorgenommene Kontrolle unter den Umständen des Ausgangsverfahrens als „Verwaltungskontrolle“ angesehen werden kann.
53
Zwar sieht Art. 24 der Verordnung Nr. 796/2004 vor, dass Unregelmäßigkeiten insbesondere anhand elektronischer Mittel automatisch festgestellt werden. Abs. 1 Buchst. c dieses Artikels präzisiert insoweit, dass die Verwaltungskontrollen Gegenkontrollen zwischen den im Sammelantrag angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen und den im System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen nachgewiesenen Referenzparzellen einschließen, um die Beihilfefähigkeit der Flächen als solche zu überprüfen.
54
In Anbetracht der Komplexität des integrierten Systems und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Verwaltungskontrollen im Unterschied zu den Vor-Ort-Kontrollen, die auf Stichproben beruhen, alle Beihilfeanträge umfassen müssen, ist es nämlich unabdingbar, technische Mittel und angemessene Kontrollmethoden zu nutzen, um die große Anzahl der Anträge effizient bearbeiten zu können.
55
Keine Bestimmung der Verordnungen Nrn. 73/2009 und 796/2004 schließt aber aus, dass die Verwaltungskontrollen zur Überprüfung der Beihilfefähigkeit der von einem landwirtschaftlichen Betrieb in seinem Antrag angegebenen Flächen teilweise in einem nichtautomatisierten Verfahren und auf der Grundlage von Luftbildern vorgenommen werden, die keinen integralen Teil des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen bilden, sofern diese Kontrollen in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 die zuverlässige Prüfung erlauben, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Standards für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden.
56
Eine solche Situation kann insbesondere dann auftreten, wenn wie im Ausgangsverfahren die Verwaltungskontrollen zur Überprüfung der Beihilfefähigkeit der von einem landwirtschaftlichen Betrieb angegebenen Flächen aufgrund einer gleichzeitigen Aktualisierung des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen nicht vollständig auf dessen Grundlage vorgenommen werden können.
57
Das System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen erlaubt es, sämtliche Parzellen zu identifizieren und sie geografisch zu verorten, um der zuständigen Behörde insbesondere eine Prüfung der Beihilfefähigkeit der genannten Parzellen zu ermöglichen. Damit die automatisierten Kontrollen auf der Grundlage dieses Systems vorgenommen werden können, ist es daher unumgänglich, dass die Daten der betroffenen Parzellen genau sind.
58
Anderenfalls ist es an der zuständigen Behörde, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 eine zuverlässige Prüfung der Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen sicherzustellen, eingeschlossen gegebenenfalls die Überprüfung der durch den landwirtschaftlichen Betrieb angegebenen Parzellen durch einen Abgleich mit kürzlich erstellten Luftbildern, die keinen integralen Bestandteil des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen bilden.
59
Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 sieht vor, dass die Feststellung von Ungenauigkeiten in der Erklärung des landwirtschaftlichen Betriebs andere angemessene Verwaltungsmaßnahmen und erforderlichenfalls eine Vor-Ort-Kontrolle nach sich zieht. In Übereinstimmung mit dem in Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 verfolgten Ziel muss in gleicher Weise verfahren werden, wenn im Zuge des Abgleichs der im Antrag auf Betriebsprämie angegebenen landwirtschaftlichen Parzellen mit kürzlich erstellten, zur Aktualisierung des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen bestimmten Luftbildern Unregelmäßigkeiten zu Tage getreten sind.
60
Wie dem Wortlaut des Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 zu entnehmen ist, ist es jedoch Sache der zuständigen Behörde, über die im Fall einer aufgetretenen Unregelmäßigkeit zu treffenden Maßnahmen zu entscheiden.
61
Wenn die zuständige Behörde keinen Zweifel an den Messdaten hegt, die sie den ihr zur Verfügung stehenden Luftbildern entnommen hat, kann sie daher jedenfalls nicht verpflichtet sein, die in Rede stehenden Parzellen vor Ort zu vermessen. Denn anderenfalls liefe der der zuständigen Behörde zugestandene Beurteilungsspielraum leer.
62
Eine solche Auslegung steht im Übrigen in Einklang mit der Systematik der Verordnung Nr. 796/2004. So bestimmt Art. 26 der Verordnung Nr. 796/2004, dass die Mitgliedstaaten gehalten sind, Vor-Ort-Kontrollen durch Stichproben und in einem minimalen Umfang vorzunehmen. Die Möglichkeit, nur eine reduzierte Anzahl von Vor-Ort-Kontrollen vorzunehmen, die den Mitgliedstaaten aus offensichtlichen Kostengründen eingeräumt wurde, würde jedoch gefährdet, wenn die zuständigen Behörden gehalten wären, eine Feldbesichtigung vorzunehmen, sobald eine Unregelmäßigkeit festgestellt wurde.
63
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die Verordnung Nr. 796/2004 dahin ausgelegt werden muss, dass, wenn automatisierte Gegenkontrollen zur Überprüfung der Beihilfefähigkeit der im Antrag eines landwirtschaftlichen Betriebs auf Betriebsprämie angegebenen Parzellen infolge einer Aktualisierung des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen durch eine Überprüfung auf Basis von kürzlich erstellten Luftaufnahmen vervollständigt werden, die zur Feststellung von Ungenauigkeiten in der Erklärung des landwirtschaftlichen Betriebs führen, die zuständige Behörde nicht gehalten ist, eine physische Feldbesichtigung vorzunehmen, sondern gemäß Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung über einen Ermessensspielraum hinsichtlich der deshalb zu treffenden Maßnahmen verfügt. Insbesondere ist die zuständige Behörde nicht gehalten, die in Rede stehenden Parzellen vor Ort zu vermessen, wenn sie keinen Zweifel an den Messdaten hegt, die sie den ihr zur Verfügung stehenden Luftbildern entnommen hat.
Kosten
64
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
Die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in der durch die Verordnung (EG) Nr. 972/2007 der Kommission vom 20. August 2007 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass, wenn automatisierte Gegenkontrollen zur Überprüfung der Beihilfefähigkeit der im Antrag eines landwirtschaftlichen Betriebs auf Betriebsprämie angegebenen Parzellen infolge einer Aktualisierung des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen durch eine Überprüfung auf Basis von kürzlich erstellten Luftaufnahmen vervollständigt werden, die zur Feststellung von Ungenauigkeiten in der Erklärung des landwirtschaftlichen Betriebs führen, die zuständige Behörde nicht gehalten ist, eine physische Feldbesichtigung vorzunehmen, sondern gemäß Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung über einen Ermessensspielraum hinsichtlich der deshalb zu treffenden Maßnahmen verfügt. Insbesondere ist die zuständige Behörde nicht gehalten, die in Rede stehenden Parzellen vor Ort zu vermessen, wenn sie keinen Zweifel an den Messdaten hegt, die sie den ihr zur Verfügung stehenden Luftbildern entnommen hat.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Niederländisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV