Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-11-03, Aktenzeichen 15 B 1371/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:1103.15B1371.17.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage - 18 K 17619/17 - gegen die beschränkende Verfügung des Antragsgegners vom 30. Oktober 2017 wird hinsichtlich Ziffer 5 vollständig und hinsichtlich Ziffer 4 Satz 1 bis 3 insoweit wiederhergestellt, als danach (Seiten‑)Transparente nicht länger als 3 Meter sein dürfen und zwischen Seitentransparenten ein Abstand von mindestens einem Meter zu belassen ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragsteller jeweils zu 1/12 und der Antragsgegner zu 2/3.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragsteller hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I. 1. Unzulässig ist der Eilantrag hinsichtlich der Auflage Ziffer 4 Satz 1 bis 3 insofern, als der Antragsgegner dort eine Höhenbegrenzung von 1,5 Metern für (Seiten‑)Transparente ausgesprochen hat. Diesbezüglich fehlt es am Rechtsschutzinteresse. Die Antragsteller haben mit der Beschwerde ausdrücklich - wie auch schon in der erstinstanzlichen Begründung des Eilantrags - erklärt, dass gegen die vom Antragsgegner vorgegebene Höhe der (Seiten-)Transparente keine Bedenken bestünden, weil diese ohnehin getragen werden müssten und daher kaum höher als 1,50 Meter sein könnten. Dies ist dahingehend zu verstehen, dass die Antragsteller sich der Sache nach nicht gegen die Regelung zur Höhe der (Seiten-)Transparente wenden. Nicht hinnehmbar sei hingegen - so die Antragsteller - die Einschränkung der Länge der Seitentransparente.
2. Im Übrigen ist die Beschwerde bezüglich der Auflage Ziffer 4 Satz 1 bis 3 begründet.
Das Verwaltungsgericht hat insofern zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Auflage Ziffer 4 Satz 1 bis 3 erweise sich bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig mit der Folge, dass das Aussetzungsinteresse der Antragsteller hinter dem Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Vollziehung zurücktreten müsse. Im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids habe eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG vorgelegen. Der Antragsgegner habe aufgrund vorhergehender Demonstrationen die Erkenntnis gewonnen, dass häufig eine Vermischung von kurdischen Jugendlichen und Personen des deutschen linken Spektrums stattfinde und Letztere immer wieder mittels des Einsatzes von Transparenten einen polizeilichen Zugriff erschwerten. Diese Prognose sei für die streitgegenständliche Versammlung auch deshalb nachvollziehbar, weil nach den Angaben der Antragsteller an der Demonstration ca. 40 Vereinigungen teilnehmen wollten. Ebenso bestehe nach den Erkenntnissen des Antragsgegners aufgrund des Versammlungsthemas und der hohen erwarteten Teilnehmerzahl die konkrete Gefahr von Zusammenstößen mit nationalistisch gesinnten Personen türkischer Abstammung. Die Einschätzung des Antragsgegners, die Lösung derartiger Konflikte werde durch die Verwendung langer Transparente erschwert, sei rechtlich nicht zu beanstanden.
Diese Einschätzung greift die Beschwerde mit Erfolg an, so dass die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zugunsten der Antragsteller ausfällt.
Gemäß § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 ‑ 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 ‑ 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 6, vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 17, vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 6, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.
Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 ‑ 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 8, vom 30. Januar 2017 ‑ 15 A 296/16 -, juris Rn. 12, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 19, vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 8, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 12.
Nach diesen Maßgaben kann das Mitführen von (Seiten-)Transparenten nicht allein wegen der allgemeinen Möglichkeit ihres Missbrauchs zur Verhinderung der Identifizierung von Störern untersagt oder reglementiert werden. Es bedarf vielmehr konkreter und nachvollziehbarer tatsächlicher Anhaltspunkte dafür, dass das Mitführen der Transparente - bzw. deren Größe - die öffentliche Sicherheit und Ordnung unmittelbar gefährdet. Eine derartige Prognose kann die Versammlungsbehörde etwa auch mit konkreten Vorfällen belegen, die sich in der Vergangenheit in vergleichbaren (Versammlungs-)Situationen ereignet haben.
Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 3. Oktober 2014 ‑ 10 CS 14.2156 -, juris Rn. 5, vom 12. April 2013 ‑ 10 CS 13.787 -, juris Rn. 4, vom 9. Dezember 2005 - 24 CS 05.3215 -, juris Rn. 21 f., und vom 5. Februar 2004 - 24 CS 04.347 -, juris Rn. 16, Urteil vom 3. November 1997 - 24 B 95.3713 -, juris Rn. 54 f.
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Antragsgegner nach Lage der Dinge keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dargetan, die seine Gefahrenprognose hinsichtlich der noch zur Überprüfung in der Sache gestellten Auflage Ziffer 4 Satz 1 bis 3 tragen. Die in der angefochtenen Verfügung genannten Tatsachen gehen über die allgemeine Vermutung, die in Rede stehenden Transparente könnten geeignet sein, den Zugriff der Polizeikräfte auf eventuelle Straftäter zu vereiteln oder zumindest zu erschweren, nicht hinaus. Dass diese Befürchtung gerade auch in Ansehung der geplanten Versammlung konkret besteht, legt der Antragsgegner jedoch nicht dar. Er benennt auch keine Referenzfälle, in denen (Seiten-)Transparente bei vergleichbaren Versammlungen zum Zweck der Behinderung der Polizeikräfte verwendet worden wären. Allein die vom Antragsgegner erwartete Zusammensetzung des Teilnehmerkreises, der auch Personen des linken Spektrums einschließe, lässt entsprechende Rückschlüsse nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu.
Falls es während der angemeldeten Versammlung zur Zweckentfremdung von mitgeführten (Seiten-)Transparenten kommt, kann der Antragsgegner im Übrigen immer noch auf der Grundlage von § 15 Abs. 3 VersG einschreiten und die Versammlung äußerstenfalls sogar auflösen.
II. Aus denselben Gründen führt die Interessenabwägung im Hinblick auf die Auflage Ziffer 5 mit dem Inhalt
„Fahnen dürfen eine Größe von maximal 30 × 30 cm nicht überschreiten. Jeder Versammlungsteilnehmer darf maximal eine derartige Fahne mit sich führen.“
auf die Beschwerde der Antragsteller zu einem für diese günstigen Ergebnis. Auch für diese Auflage hat der Antragsgegner dargetan, dass sie zur Abwehr einer konkreten Gefährdungslage erforderlich ist. Zur Begründung hat der Antragsgegner lediglich ausgeführt: Durch die Beschränkung der Größe von Fahnen sowie die Begrenzung ihrer Anzahl werde den Einsatzkräften der Polizei die Möglichkeit gegeben, Störer in der Gruppe zu individualisieren und gezielt gegen diese vorzugehen; ohne die getroffenen Regelungen stünde zu befürchten, dass bei einer angenommenen Personendichte von zwei bis drei Versammlungsteilnehmern pro Quadratmeter die emporgereckten und möglicherweise synchron geschwenkten Fahnen eine undurchdringliche Sichtbarriere bildeten, die diese Möglichkeit von vornherein ausschließe. Diese Ausführungen sind zu pauschal, um die Auflage Ziffer 5 zu rechtfertigen. Der Antragsgegner benennt damit wiederum keine belastbaren Tatsachen dafür, dass es in der geplanten Versammlung konkret absehbar zu Rechtsverstößen kommen wird, die die Identifizierung bestimmter Störer erforderlich machen.
III. Unbegründet ist die Beschwerde indes betreffend die Auflage Ziffer 2.
Die dahingehend von der Beschwerde vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einem anderen Ergebnis der Interessenabwägung.
Das Verwaltungsgericht hat die Auflage Ziffer 2 -
„Die Versammlungsteilnehmer/-innen dürfen keine Flaggen, Abzeichen, Transparente, Handzettel oder sonstige Gegenstände öffentlich zeigen oder verteilen, die mit dem Abbild Abdullah Öcalans versehen sind.“ -
im Wesentlichen mit der Begründung als rechtmäßig erachtet, aufgrund der im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung vorhandenen Erkenntnisse sei der Antragsgegner zutreffend von einer zu befürchtenden Verletzung der objektiven Rechtsordnung, und zwar von Vorschriften des Vereinsgesetzes, ausgegangen. Der Antragsgegner habe in seinem Bescheid darauf hingewiesen, dass der NAV-DEM e.V., der (Mit-)Anmelder der beabsichtigten Demonstration sei, durch Publikationen deutlich gemacht habe, er halte ein Mitführen von Öcalan-Bildern bei Demonstrationen für unverzichtbar. Daraus resultiere die nachvollziehbare Einschätzung, dass Teilnehmer der Veranstaltung sich veranlasst sehen könnten, Abbildungen von Öcalan mitzuführen und zu zeigen. Die Antragsteller bestritten auch nicht, dass Versammlungsteilnehmer dies beabsichtigten. Das Verwenden solcher Bilder stelle indes eine Straftat nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG dar.
Diese Bewertung stellt die Beschwerde nicht durchgreifend in Frage.
Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zweck einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen. Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung im Vertrauen auf die Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung konstituierend. Damit die Bürger selbst entscheiden können, wann, wo und unter welchen Modalitäten sie ihr Anliegen am wirksamsten zur Geltung bringen können, gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern umfasst zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten wie Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 16, Urteil vom 22. Februar 2011 -, juris Rn. 64, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 61 - Brokdorf; OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2016 - 15 B 876/16 -, juris Rn. 8.
Soweit Beschränkungen mit dem Inhalt der die Versammlung betreffenden Meinungsäußerungen begründet werden, ist die besondere Gewährleistung der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG zu berücksichtigen. Der Inhalt von Meinungsäußerungen, der im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG nicht unterbunden werden darf, kann nicht zur Rechtfertigung von Maßnahmen herangezogen werden, die das Grundrecht des Art. 8 Abs. 1 GG beschränken. Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Inhalte einer auf einer Versammlung geäußerten Meinung richten sich nicht nach Art. 8 Abs. 2 GG, sondern nach Art. 5 Abs. 2 GG.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 ‑ 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 21 und 26, und vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 19 und 22 f., und vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 20.
Unter Berücksichtigung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben ist das Zeigen des Bildnisses von Abdullah Öcalan im Rahmen der angemeldeten Versammlung aus den vom Verwaltungsgericht im Einzelnen angeführten Gründen als Verwenden eines Kennzeichens einer verbotenen Vereinigung - hier der PKK - i.S.v. § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG anzusehen.
Auch heute noch ist die Annahme gerechtfertigt, dass Öcalan in der öffentlichen Wahrnehmung aufgrund seiner herausgehobenen Stellung selbst die PKK verkörpert und eine besondere Symbolfigur ist, die neben dem „klassischen“ Symbol der PKK (fünfzackiger Stern mit Hammer und Sichel, umrandet mit dem Schriftzug der PKK) als Sinnbild für die Ziele der Vereinigung steht.
Vgl. im Einzelnen dazu vor allem OVG Bremen, Urteil vom 25. Oktober 2005 - 1 A 144/05 -, juris Rn. 21 ff., fortgeführt durch seinen Beschluss vom 21. Februar 2011 - 1 A 227/09 -, juris Rn. 4 und 10; ebenso OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 25. November 2011 - OVG 1 S 187.11 -, juris Rn. 7; VG Berlin, Beschluss vom 22. November 2011 - 1 L 369.11 -, juris Rn. 29.
Etwas anderes kann allenfalls für Meinungsäußerungen gelten, die erkennbar keinen Zusammenhang zum Organisationsbereich der PKK oder deren Wirken aufweisen. Für diese Fallgestaltung könnte auch die Verwendung von Öcalan-Bildern bei Versammlungen im Einzelfall „sozialadäquat“ und damit legal sein. Namentlich bei einer Mahnwache, die ohne Zusammenhang zu PKK-nahen Aktivitäten allein die persönliche Situation des Gefangenen Öcalan zum Gegenstand der öffentlichen Meinungsbildung machen will, wäre es nicht in jedem Fall verboten, Bilder seiner Person zu zeigen.
Vgl. wiederum OVG Bremen, Urteil vom 25. Oktober 2005 - 1 A 144/05 -, juris Rn. 30; in dieselbe Richtung geht VG Berlin, Beschluss vom 22. November 2011 - 1 L 369.11 -, juris Rn. 30, das bei einem Zeigen vereinzelter, „unkriegerisch gestalteter“ Bilder Öcalans auf einer Versammlung annimmt, dass die Schwelle zur verbotenen Werbung für die PKK noch nicht überschritten sei.
Legt man dies zugrunde, ergibt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht, dass die streitbefangene Auflage Ziffer 2 rechtswidrig ist. Vielmehr bleibt es auch angesichts des Vortrags der Beschwerde bei der Wertung des Verwaltungsgerichts. Die angemeldete Versammlung ist mit einer Mahnwache oder einer Kundgebung gleichartigen Zuschnitts, bei der die Person - der Mensch - Öcalan und sein persönliches Wohlergehen im Zuge der über ihn verhängten Haft im Vordergrund stünde, nicht vergleichbar. Das Versammlungsmotto lautet „NO PARASAN! Kein Fußbreit dem Faschismus! Schluss mit den Verboten kurdischer und demokratischer Organisationen aus der Türkei! Freiheit für Abdullah Öcalan und aller politischen Gefangenen!“ Dadurch wird deutlich, dass die Versammlung dezidiert ein allgemeinpolitisches Anliegen verfolgt, das auch implizite Kritik am Verbot der PKK umfasst. Die Haftbedingungen, denen Öcalan und andere Inhaftierte in der Türkei unterliegen, stehen bei diesem Versammlungsthema nicht im Vordergrund. Da die Antragsteller mit ca. 25.000 Versammlungsteilnehmern rechnen, trägt die Versammlung das Gepräge einer Großveranstaltung, die keine Ähnlichkeit mit einer Mahnwache oder einer vergleichbaren Demonstration aufweist. Die meisten Teilnehmer werden Öcalan im konkreten Versammlungskontext als Repräsentanten der von ihnen vertretenen politischen Richtung und damit auch der PKK ansehen, für deren Legalisierung sie mit dem Zeigen des Bildnisses Öcalans eintreten. An diesem objektiven, gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG verstoßenden Aussagegehalt des Tragens des Abbilds Öcalans würde es bei der gebotenen grundrechtsfreundlichen Auslegung und Anwendung der einfachgesetzlichen Bestimmungen,
vgl. zu Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG etwa BVerfG, Beschlüsse vom 7. April 2001 - 1 BvQ 17/01, 1 BvQ 18/01 -, juris Rn. 28, und vom 10. Oktober 1995 - 1 BvR 1476/91, 1 BvR 1980/91, 1 BvR 102/92, 1 BvR 221/92 -, juris Rn. 124,
nichts ändern, wenn dieses ihn - wie die Beschwerde geltend macht - in unheroischer, unkriegerischer und alltäglicher Pose zeigte.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
V. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
VI. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 3 VersG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 18 K 17619/17
1 BvR 2794/10
1 BvR 2636/04
1 BvR 2147/09
1 BvQ 8/01
1 BvQ 23/00
1 BvR 88/91
1 BvR 576/91
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
15 B 491/17
15 A 296/16
15 B 1500/16
15 B 1154/16
15 B 875/16
15 B 1201/15
1 BvQ 32/03
10 CS 14.21
10 CS 13.78
24 CS 05.32
24 CS 04.34
24 B 95.37
15 B 876/16
1 BvR 2793/04
1 BvQ 19/04
1 A 144/05
1 A 227/09
1 S 187.11
1 L 369.11
1 BvQ 17/01
1 BvQ 18/01
1 BvR 1476/91
1 BvR 1980/91
1 BvR 102/92
1 BvR 221/92