Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-13, Aktenzeichen 61 K 4.13 PVL
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0913.61K4.13PVL.0A

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, die sich des Rechts berühmt, an allen Sitzungen des Beteiligten zu 1 teilnehmen zu dürfen, wird von diesem zu dessen Sitzungen nicht zugelassen.
Die Antragstellerin beruft sich zur Begründung ihres seit dem 27. Februar 2013 anhängigen Verfahrens auf das Berliner Personalvertretungsrecht, das ihr nach Sinn und Zweck auch ohne eine ausdrückliche Regelung die Zulassung zu den Sitzungen des Gesamtpersonalrats entsprechend § 36 des Personalvertretungsgesetzes – PersVG – erlaube. Ihre Gleichbehandlung sei geboten zum einen im Vergleich mit der örtlichen Frauenvertreterin, zum anderen mit der Gesamt-Jugend- und Auszubildendenvertretung und der Gesamtschwerbehindertenvertretung. Das Schweigen des Gesetzgebers allein im Fall der Gesamtfrauenvertreterin beruhe auf dessen Versehen.
Die Antragstellerin beantragt
festzustellen, dass sie berechtigt ist, an allen Sitzungen des Beteiligten zu 1 teilzunehmen.
Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Beteiligte zu 1 beruft sich auf die Vorschriften im Personalvertretungsgesetz über die Nichtöffentlichkeit und die Verschwiegenheitspflicht, die eine Zulassung verböten, selbst wenn sie gewollt sei. § 52 PersVG verweise für die Geschäftsführung des Gesamtpersonalrats ausdrücklich nicht auf § 36 des Gesetzes, der die Teilnahme der örtlichen Frauenvertreterin an allen Sitzungen des örtlichen Personalrats erlaube. Darin sei unabhängig von der rechtspolitischen Bewertung jedenfalls keine planwidrige Regelungslücke zu sehen.
Die Beteiligte zu 1 verweist ergänzend auf die letzten Reformen des Personalvertretungsgesetzes und Landesgleichstellungsgesetzes – LGG – in den Jahren 2008 und 2010, von denen auch § 36 PersVG betroffen gewesen sei. Hätte der Gesetzgeber die Sitzungsteilnahme der Gesamtfrauenvertreterin gewollt, hätte er dies spätestens in jenen Jahren geregelt.

Entscheidungsgründe:
Die Fachkammer ist gemäß § 91 Absatz 1 Nr. 3 PersVG zur Entscheidung berufen. Das ergibt sich bereits daraus, dass die streitentscheidende Norm eine solche des Personalvertretungsrechts und nicht etwa des Landesgleichstellungsrechts ist, die womöglich gemäß §§ 18a Absatz 4 Satz 2, 20 LGG im Verfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung anzuwenden wäre. Die Antragstellerin hält eine analoge Anwendung von § 36 PersVG für geboten. Die Fachkammer wäre aber auch dann zuständig, wenn eine extensive Auslegung einer Bestimmung des Landesgleichstellungsgesetzes das Recht der Antragstellerin zur Teilnahme an den Sitzungen des Beteiligten zu 1 ergeben könnte. Denn § 91 Absatz 1 Nr. 3 PersVG ist nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 3. Mai 2012 – OVG 60 PV 3.12 – Juris) umfassend, soweit Rechte und Pflichten einer Personalvertretung in Rede stehen; mithin ist die Überprüfung nicht nur – wie ausdrücklich im abweichenden § 84 Absatz 1 Satz 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes – auf Normen „nach diesem Gesetz“ beschränkt. Die Kammer folgt dieser Ansicht.
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet. Die Antragstellerin hat kein Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des Beteiligten zu 1. Das Teilnahmerecht müsste sich angesichts der Bestimmungen über die Nichtöffentlichkeit der Sitzungen und die Schweigepflicht der Mitglieder des Beteiligten zu 1 (§ 11, § 31 Absatz 1 in Verbindung mit § 52 PersVG) aus Recht und Gesetz ergeben. Eine ausdrückliche Regelung fehlt, weil der die Amtszeit und Geschäftsführung des Beteiligten zu 1 regelnde § 52 PersVG die §§ 35 und 36 PersVG, die im Gesetzesabschnitt II Nr. 3 über die Geschäftsführung des (örtlichen) Personalrats stehen, in seiner Auflistung der entsprechend geltenden Bestimmungen ausspart. In § 35 PersVG wird die Teilnahme der Jugend- und Auszubildendenvertretung, in § 36 PersVG die Teilnahme der Frauenvertreterin und Schwerbehindertenvertretung an allen Sitzungen des (örtlichen) Personalrats erlaubt.
Die von der Antragstellerin vermisste ausdrückliche Regelung im Zusammenhang mit der Geschäftsführung des Gesamtpersonalrats findet sich nicht anderweit bei den Bestimmungen über die Frauenvertretungen, insbesondere nicht im Landesgleichstellungsgesetz. Das ist anders bei der Gesamt-Jugend- und Auszubildendenvertretung sowie der Gesamtschwerbehindertenvertretung, denen im Kontext der sie betreffenden Bestimmungen ein Teilnahmerecht an den Sitzungen des Gesamtpersonalrats eingeräumt wird (§§ 65 Absatz 2, 68 Satz 2 PersVG [dazu Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. November 2012 – OVG 60 PV 9.12 – Juris] und §§ 95 Absatz 4 Satz 1, 97 Absatz 7 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch – SGB 9).
Eine analoge Anwendung entweder von § 36 PersVG oder §§ 65 Absatz 2, 68 Satz 2 PersVG oder §§ 95 Absatz 4 Satz 1, 97 Absatz 7 SGB 9 scheidet aus. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten nur begrenzt zu. Sie setzt unabhängig von dem in Betracht kommenden methodischen Mittel der richterlichen Rechtsfortbildung (teleologische Reduktion, Extension oder Analogie) eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes voraus. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen. Ob eine planwidrige Gesetzeslücke vorliegt, ist nach dem Plan des Gesetzgebers zu beurteilen, der dem Gesetz zugrunde liegt (im Anschluss an das Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Mai 2013 – BVerwG 5 C 28.12 – Juris Rn. 9). Sie ist unter anderem zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass eine gesetzliche Vorschrift nach ihrem Wortlaut einen Sachverhalt nicht erfasst, der nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers erfasst werden soll.
Es ist nicht erkennbar, dass der Berliner Gesetzgeber die Teilnahme der Gesamtfrauenvertreterin, die er zu regeln hätte, an den Sitzungen des Gesamtpersonalrats ermöglichen will und nur versehentlich nicht geregelt hat. Die Aussparung von § 36 PersVG in § 52 PersVG erweist zwar noch nicht ohne weiteres den gegenteiligen Willen des Gesetzgebers, weil dieser oberhalb der örtlichen Ebene der Personalvertretungen die Regelung nicht mehr als Pflicht des Personalrats zur Zulassung anderer Interessenvertreter, sondern als Recht anderer auf Zulassung ausgestaltet. Die Regelung des Berliner Gesetzgebers über das Teilnahmerecht der Gesamt-Jugend- und Auszubildendenvertretung erweist aber für sich genommen noch nicht den Willen, allen gewählten Vertreterinnen und Vertretern von Personalinteressen den Zutritt zu Sitzungen des Gesamtpersonalrats zu ermöglichen. Denn die Gesamt-Jugend- und Auszubildendenvertretung unterscheidet sich in ihren rechtlichen Möglichkeiten wesentlich von der Gesamtfrauenvertreterin. Während dieser aufgrund des § 18a LGG weitgehende Kompetenzen zu eigenständigem Handeln eingeräumt sind, sind die gesetzlichen Handlungsmöglichkeiten der Jugend- und Auszubildendenvertretungen auf allen Ebenen von der jeweiligen Personalvertretung abhängig (siehe näher das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. November 2012 – OVG 60 PV 9.12 – Juris Rn. 24 f.). Ein Ausschluss der Gesamt-Jugend- und Auszubildendenvertretung von den Sitzungen des Gesamtpersonalrats liefe auf eine Wirkungslosigkeit des Jugendgremiums hinaus. Eine Wirkungslosigkeit der Gesamtfrauenvertreterin ohne beratende Teilnahme an den Sitzungen des Gesamtpersonalrats liegt hingegen fern.
Das Teilnahmerecht der Gesamtschwerbehindertenvertretung an den Sitzungen des Gesamtpersonalrats besagt nichts über den Willen des Berliner Gesetzgebers, weil dieses Recht vom Bundesgesetzgeber eingeräumt wird (siehe zu dessen Gesetzgebungskompetenz in Bezug auf Personalvertretungen der Länder das Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Juni 2010 – BVerwG 6 P 8.09 – Juris Rn. 26ff.). Der Bundesgesetzgeber darf das Zusammenwirken verschiedener Vertreter von Personalinteressen anders bewerten als der Berliner Gesetzgeber. Davon abgesehen liegt eine Interessengleichheit zwischen der Gesamtfrauenvertreterin und der Gesamtschwerbehindertenvertretung nicht auf der Hand. Es lässt sich der rechtspolitische Standpunkt hören, dass Schwerbehinderte in der Tätigkeit von Personalvertretungen mehr als Frauen des Schutzes und der Fürsprache bedürfen, weil sich bei typisierender Betrachtung unter den Mitgliedern von Personalvertretungen durchweg Frauen, aber kaum Schwerbehinderte finden und gleichwohl in die Personalvertretung gewählte Schwerbehinderte nicht das gesamte Spektrum möglicher Schwerbehinderungen im Blick haben. Sind mehrere rechtspolitische Standpunkte möglich, obliegt es dem Gesetzgeber, seinen Standpunkt zu artikulieren.
Schließlich drängt das der örtlichen Frauenvertreterin eingeräumte Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des örtlichen Personalrats nicht auf Gleichbehandlung der Gesamtfrauenvertreterin. Die Frauenvertretungen sind als Institutionen der öffentlichen Verwaltung keine Grundrechtsberechtigten. Der allgemeine Gleichheitssatz aus Artikel 10 Absatz 1 der Verfassung von Berlin – VvB – schützt sie nicht. Der Berliner Gesetzgeber darf die Institutionen der öffentlichen Verwaltung auf den verschiedenen Verwaltungsebenen mit unterschiedlichen Rechten und Pflichten ausstatten, soweit die Verfassung nicht entgegensteht. Er hat tatsächlich Unterschiede gemacht; beispielsweise steht das Recht und die Pflicht zur Einberufung einer Personalversammlung (Abschnitt III des Personalvertretungsgesetzes) dem örtlichen Personalrat (§ 47 Absatz 1 PersVG), nicht jedoch den überörtlichen Personalvertretungen (vgl. §§ 52, 57 PersVG) zu. Mit dem Verzicht auf das Teilnahmerecht der Gesamtfrauenvertreterin an den Sitzungen des Gesamtpersonalrats verletzt der Gesetzgeber auch nicht seine Verpflichtung aus Artikel 10 Absatz 3 Satz 2 VvB, die Gleichstellung und die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern auf allen Gebieten des gesellschaftlichen Lebens herzustellen und zu sichern. Angesichts der weitreichenden Wirkungsmöglichkeiten der Gesamtfrauenvertreterin hängt die Herstellung und Sicherung der Gleichstellung und gleichberechtigten Teilhabe nicht von der beratenden Teilnahme der Gesamtfrauenvertreterin an den Sitzungen des Gesamtpersonalrats ab. Personelle Einzelmaßnahmen werden ohnehin auf der Ebene der örtlichen Dienststellen entschieden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35 und 36 PersVG
§§ 52, 57 PersVG
§ 52 PersVG
§ 36 PersVG
§ 35 PersVG
§ 18a LGG
§ 36 des Personalvertretungsgesetzes
§ 91 Absatz 1 Nr. 3 PersVG
§ 18a Absatz 4 Satz 2, 20 LGG
§ 65 Absatz 2, 68 Satz 2 PersVG
§ 95 Absatz 4 Satz 1, 97 Absatz 7 SGB 9
§ 47 Absatz 1 PersVG
§ 84 Absatz 1 Satz 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes
Artikel 10 Absatz 1 der Verfassung
Artikel 10 Absatz 3 Satz 2 VvB

Zitierte Entscheidungen: 60 PV 3.12
60 PV 9.12
5 C 28.12
6 P 8.09