Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-27, Aktenzeichen 13 K 370.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0627.13K370.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die während des Besuchs des Staatspräsidenten der Türkei am 21. September 2018 Köln verhängte Flugbeschränkung „ED-R Köln“ rechtswidrig war.
Der Kläger zu 1) ist Inhaber eines Luftfahrtunternehmens mit drei Ultraleichtflugzeugen am Verkehrslandeplatz Bonn-Hangelar und bietet neben Luftwerbeflügen im Bannerschlepp auch Rundflüge und Fotoflüge an. Für den 29. September 2018 verzeichnete der Kläger Buchungen für neun Rundflüge sowie drei Luftwerbeaufträge, welche aufgrund der Flugbeschränkung „ED-R Köln“ storniert werden mussten. Nach eigenen Angaben entstand ihm dabei ein Umsatzausfall von insgesamt 2.801,20 Euro. Der Verkehrslandeplatz Bonn-Hangelar ist etwa 12 km Luftlinie vom Flughafen Köln/Bonn, dem Zentrum der streitgegenständlichen Flugbeschränkung, entfernt.
Der Kläger zu 2) ist ein gemeinnütziger Luftsportverein und Halter sowie Betreiber des Segelfluggeländes Bergheim. Dort sind neben den sieben Segelflugzeugen des Klägers zu 2) auch insgesamt 18 private Segelflugzeuge stationiert, welche mithilfe einer stationären Seilwinde in die Luft befördert werden. Der Kläger zu 2) verfügt über 50 aktive Piloten, wovon zehn als Fluglehrer arbeiten und macht für den 29. September 2018 einen Ausfall von Fluggebühren i.H.v. 420 Euro geltend. Der Segelflugplatz Bergheim befindet sich in der Luftlinie ca. 25 km von der Zentralmoschee in Köln-Ehrenfeld und ca. 34 km vom Flughafen Köln/Bonn entfernt.
Der Kläger zu 3) ist Pilot für Segelflugzeuge und Mitglied des L…. Der Kläger zu 4) ist Miteigentümer eines einmotorigen Flugzeugs am Verkehrslandeplatz Bonn-Hangelar und hatte für den 29. September 2018 Trainingsflüge für die Prüfung zur Verlängerung seiner Pilotenlizenz geplant.
Im September 2018 beantragte das Polizeipräsidium Köln beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) die Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen in einem Radius von 30 nautischen Meilen (NM) um den Flughafen Köln/Bonn herum. Unter anderem wurde das BMVI gebeten, über die Deutsche Flugsicherung (DFS) Unterstützungsleistungen bereitzustellen, so die Reservierung von mindestens 35 Transpondercodes zur Akkreditierung der berechtigten Luftfahrzeuge, der Darstellung des Luftlagebilds „Phoenix“ in der Führungs- und Einsatzzentrale, die Entsendung von Mitarbeitern der DFS in die Befehlsstelle beim nationalen Lage- und Führungszentrum „Sicherheit im Luftraum“ in Uedem sowie von Mitarbeitern der DFS in die Flugeinsatzzentrale am Standort in Berlin und weitere flugtechnische Sicherheitsdienstleistungen. In dem beigefügten Antragsformular erläuterte das Polizeipräsidium Köln, dass von der Flugbeschränkung alle Flüge einschließlich des Betriebs von Flugmodellen und unbenannten Luftfahrtsystemen erfasst werden sollten mit Ausnahme von Einsatzflügen der Bundeswehr, der Bundespolizei, der Polizeien der Länder oder Flüge im Auftrag bzw. auf Veranlassung der Polizei. Weiter ausgenommen sein sollten Flüge im Rettungs- und Katastrophenschutzeinsatz, Flüge von Staatsluftfahrzeugen mit Bezug zum Besuch des Präsidenten der Türkischen Republik und Flüge ausschließlich nach Instrumentenflugregeln mit Start-/Zielflughafen Köln/Bonn, Düsseldorf und Mönchengladbach bzw. in FL080 oder höher, die die ICAO-Standards nach Annex 17 bzw. einer näher spezifizierten Verordnung des europäischen Parlaments erfüllten, wobei Wechselverfahren nicht erlaubt sein sollten. Trainingsflüge sowie Foto-und Vermessungsflüge (auch nach Instrumentenflugregeln) sollten nicht erlaubt sein. Schließlich sollten alle Ein-, Aus- und Durchflüge bei Flügen mit Sichtflugregeln vorab bei der Polizei Köln angemeldet werden.
Zur Begründung führt das Polizeipräsidium Köln aus, dass der Präsident der türkischen Republik durch das Bundeskriminalamt in einer Bedrohungsanalyse der Gefährdungsstufe 1, d. h. als hochgradig gefährdet, zugerechnet wird. Sein Besuch entfalte aufgrund der aktuellen politischen Situation eine erhebliche Außenwirkung. Um eventuelle Anschläge aus der Luft zu vermeiden, sei für die Überwachung ein von Luftfahrzeugen freier Luftraum grundlegende Voraussetzung für eine schnellstmögliche polizeiliche Reaktion und gegebenenfalls auch Intervention. Es sei nicht auszuschließen, dass Störer unter Einsatz von Luftfahrzeugen aus der Luft versuchen, auf die Schutzperson oder den Veranstaltungsablauf einzuwirken. Außerdem könne die Kommunikation der Polizei- und/oder Rettungskräfte vor Ort untereinander erheblich durch mögliche Überflüge gestört werden, sodass erforderliche Maßnahmen nicht zeitgerecht bzw. nur unter erheblichen Schwierigkeiten eingeleitet und abgewickelt werden können. Das unberechtigte Eindringen in den unmittelbaren Luftraum könne aufgrund der Flugbeschränkung besser kontrolliert und Einwirkungsversuche auf die Schutzperson sowie Störungen der Veranstaltung frühzeitig erkannt und gestoppt werden. Die Polizeifliegerstaffel von Nordrhein-Westfalen beabsichtige auch mit Unterstützung der Bundeswehr unberechtigt eingeflogenen Luftverkehr aus dem Flugbeschränkungsgebiet zu verweisen und gegebenenfalls zur Landung zu bringen. Ein entsprechendes Amtshilfeersuchen an das Bundesministerium der Verteidigung sei vorbereitet. Für die Durchsetzung der Flugbeschränkung stünden der Polizei insgesamt 7 Helikopter unterschiedlicher Typen und ein Beobachtungsflugzeug zur Verfügung.
Am 25. September 2018 legte das BMVI die beantragte Flugbeschränkung „ED-R Köln“ für den 29. September 2018 mit einer zeitlichen Wirksamkeit von 12:00 bis 24:00 Uhr Ortszeit fest. Unter Nr. 4 der Verfügung wurde die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet. Zur Begründung verwies das BMVI darauf, dass es sich um eine Schutzmaßnahme anlässlich eines Staatsbesuchs in Köln handele. Die DFS machte die Verfügung am 25. September 2018 in den Nachrichten für Luftfahrer Nr. 1-1436-18 bekannt. Die zeitliche Wirksamkeit der Flugbeschränkung wurde nachträglich auf 14:00 bis 20:22 Uhr Ortszeit reduziert.
Flugbeschränkungsgebiete entsprechender Größe wurden im April 2016 in Hannover anlässlich des Besuches des damaligen Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika, Barack Obama, im Juli 2017 in Hamburg beim G 20-Gipfel und anlässlich eines Besuches des israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu im Juni 2018 eingerichtet. Bei der jährlich in München stattfindenden Sicherheitskonferenz und dem Münchener Oktoberfest werden seit 2015 regelmäßig Flugbeschränkungsgebiete mit einer Identifikationszone (radio mandatory zone - RMZ) mit einem Radius von 9 NM und einer eigentlichen Flugbeschränkungszone mit einem Radius von 3 NM eingerichtet.
Mit der am 24. Oktober 2018 erhobenen Klage begehren die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Köln“ anlässlich des Staatsbesuchs des türkischen Präsidenten. Zur Begründung machen sie geltend, dass an diesem Tag mehrere tausend Piloten, Luftsportler und Modellflieger von der unverhältnismäßigen Beschränkung betroffen gewesen seien und mit der Fortsetzungsfeststellungsklage einer drohenden Wiederholung begegnet werden soll. Sie rügen, dass die Flugverbotszone erst vier Tage vor Inkrafttreten bekannt gemacht wurde und daher nicht genügend Zeit für die Betroffenen verblieb, auf andere Fluggelände auszuweichen und diesen Tag mit sehr guten Bedingungen für den Sichtflug zu nutzen. Die Anordnung sei aus mehreren Gründen unverhältnismäßig gewesen. Das festgelegte Flugbeschränkungsgebiet sei schon nicht geeignet gewesen, ein Attentat mit einem Flugzeug zu verhindern, weil Flüge nach Instrumentenflugregeln sowie im Luftraum oberhalb von Flugfläche 100 (FL 100) von der Beschränkung ausgenommen waren, die bisher einzigen Anschläge mit Luftfahrzeugen am 11. September 2001 jedoch mit nach Instrumentenflugregeln fliegenden Großraumverkehrsflugzeugen erfolgten. Demgegenüber gingen von Flugzeugen der Sportfliegerei, Segelflugzeugen, Hängegleitern und Heißluftballons nur verschwindend geringe Gefahren aus. Dennoch habe man diese in unverhältnismäßiger Weise unterschiedslos mit der Flugbeschränkung erfasst, obwohl beispielsweise ein Segelflugzeug jederzeit und ohne Schwierigkeiten von einem Polizeihubschrauber hätte abgefangen werden können und vom Gelände des Klägers zu 2) auch bei guten Bedingungen weder den Flughafen Köln/Bonn noch die Moschee hätte erreichen können. Die Festlegung des Flugbeschränkungsgebiets sei auch nicht notwendig gewesen, um eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verringern. Es hätte überhaupt keine Erkenntnisse zu konkreten Anschlagsplänen mit Kleinflugzeugen gegeben. Bei anderen, vergleichbaren Anlässen wie der Münchner Sicherheitskonferenz und dem Münchener Oktoberfest würden Flugbeschränkungsgebiete mit deutlich geringerer Ausdehnung für ausreichend erachtet. Eine Flugbeschränkung mit einem Radius von 30 NM könne einen Anschlag nicht besser vereiteln als diese kleineren Zonen. Es hätten andere, mildere Maßnahmen in Erwägung gezogen werden müssen, so hätte beispielsweise die Polizei an den Flugplätzen vor Ort das Starten einzelner Luftfahrzeuge kontrollieren können. Die Kläger zu 1), 3) und 4) würden sich regelmäßig der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) unterziehen. Auffällige Luftfahrzeuge hätten mindestens ebenso schnell und effektiv abgefangen werden können, wenn ein Gebiet mit Funkkommunikationspflicht mit einem Radius von 9 NM eingerichtet und 3-4 Hubschrauber ständig in der Luft gehalten worden wären. Weil der Luftraum im Vergleich zu anderen Großveranstaltungen nur sehr gering belastet war, wäre die Verwendung des Münchener Modells vertretbar gewesen. Es hätte im Übrigen auch die Untersagung des Staatsbesuchs als milderes Mittel zur Verringerung der Anschlagsgefahr in Erwägung gezogen werden müssen. Der Kläger zu 1) könne sich auf den verfassungsrechtlichen Schutz der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG berufen, denn sein Geschäft sei am 29. September 2018 ab 12:00 Uhr stillgelegt gewesen. Dieses grundrechtlich verbürgte Interesse müsse gegenüber dem Interesse eines Staatsoberhauptes, an einer Veranstaltung teilzunehmen, nicht zurücktreten.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass die vorübergehende Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen anlässlich eines Staatsbesuchs am 29. September 2018 „ED-R Köln“ rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, dass aufgrund der Gefährdungsanalyse des Bundeskriminalamts jederzeit mit Anschlägen auf den türkischen Präsidenten zu rechnen war, wobei Anschläge im und aus dem Luftraum besonders symbolträchtig wären. Bereits die Beeinträchtigung des ungestörten Ablaufs des Staatsbesuchs in Köln hätte die öffentliche Sicherheit gefährdet, sodass eine zusätzliche Gefährdung des Staatsgastes nicht erforderlich gewesen sei. Hinzu träte aber auch der Individualgüterschutz für den türkischen Präsidenten selbst, die für den Staatsbesuch eingesetzten Beamten und die dort anwesende Bevölkerung. Die Flugbeschränkung sei so früh wie möglich veröffentlicht worden. Für eine frühere Veröffentlichung hätten die notwendigen belastbaren Erkenntnisse über den Ablauf des Staatsbesuchs in Köln gefehlt, so sei insbesondere bis zuletzt unklar gewesen, an welchen Örtlichkeiten neben der Moschee sich der Staatsgast noch aufhalten würde. Die Einrichtung des Flugbeschränkungsgebiets mit einem Radius von 30 NM sei geeignet gewesen, der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu begegnen. Der gewählte Radius sollte sicherstellen, dass alle in das Gebiet eindringenden gefährlichen Luftfahrzeuge rechtzeitig identifiziert und gegebenenfalls erforderliche Abwehrmaßnahmen hätten ergriffen werden können. Erfahrungen der Sicherheitsbehörden bei vergleichbaren Einsätzen hätten gezeigt, dass der gewählte Radius gerade noch ausreichend für die eigentliche Intervention sei: Bei einer durchschnittlichen Reisegeschwindigkeit von 222 km/h verblieben den Sicherheitsbehörden 15 Minuten Zeit, bis das Luftfahrzeug das Zentrum des Gebiets erreicht, ein denkbar kurzer Zeitraum. Die für München gewählte Schutzzone ließe nur etwas mehr als 1 Minute Zeit und würde auch bei unbeabsichtigten verbotswidrigen Einflüssen eine sofortige Evakuierung am Boden erforderlich machen. Im Übrigen würde eine Schutzzone mit nur 3 NM Ausdehnung nicht alle Örtlichkeiten des Staatsbesuchs in Köln abgedeckt haben, weil zwischen dem Flughafen und der Moschee ca. 8-9 NM lägen. Flüge nach Instrumentenregeln hätten von der Flugbeschränkung ausgenommen werden können, weil sie einem vorhersehbaren Flugweg folgen und Abweichungen von diesem leicht erkennbar wären. Die Einrichtung der Flugbeschränkung hätte darüber hinaus dazu gedient, den betroffenen Einsatzluftraum von anderen Luftfahrzeugen weitgehend freizuhalten, um Polizei- und Rettungskräften ein schnelles und gezieltes Reagieren zu ermöglichen. Auch Segel- und Modellflugzeuge würden den Luftraum verdichten und könnten dadurch Einsatzflüge behindern. Die bloße Einrichtung einer Identifikationszone hätte der Verdichtung des Luftraums nicht abgeholfen. Selbst bei einem Flugbeschränkungsgebiet seien verbotswidriger Einflüge häufig und würden anders benötigte Polizeikräfte binden. Bei dem höheren Flugaufkommen in einer Identifikationszone sei mit noch mehr Verletzungen des Luftraums und entsprechend höherer Bindung von Einsatzkräften zu rechnen. Im Übrigen sei die zeitliche Ausdehnung der Flugbeschränkung am 29. September 2018 noch auf den Zeitraum von 14:00 bis 18:22 Uhr Ortszeit reduziert und dies über NOTAM mitgeteilt worden. Dies belege, dass die Sicherheitsbehörden bemüht waren, die Einschränkungen auf das Notwendigste zu beschränken.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs (29 Seiten) Bezug genommen. Letztere haben vorgelegen und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg, denn sie ist unbegründet. Die Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen anlässlich eines Staatsbesuchs vom 25. September 2018 „ED-R Köln“ war rechtmäßig und verletzte die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
Die Klagen sind als Fortsetzungsfeststellungsklagen gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog oder als allgemeine Feststellungsklagen nach § 43 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 2012 – 6 C 12/11 - juris Rn. 15) und auch im Übrigen zulässig, weil sich die Flugbeschränkungen bereits am 29. September 2018 noch vor dem Ablauf der Klagefrist von einem Monat ab der Bekanntmachung am 25. September (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO) und vor der Klageerhebung erledigt haben. Das für beide Klagearten gleichermaßen erforderliche schutzwürdige Interesse der Kläger an der begehrten Feststellung haben diese: zum einen besteht eine Widerholungsgefahr, zum anderen folgt es aus der Art des gerügten Eingriffs.
Das Feststellungsinteresse ist als rechtliches Interesse gegeben, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleiche oder gleichartige Maßnahme zu erwarten ist (st. Rspr., BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 - juris Rn. 21). Die Annahme einer Wiederholungsgefahr verlangt die konkret absehbare Möglichkeit einer Realisierung in naher Zukunft (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 2019 –3 B 48.18 - juris Rn. 9) im Verhältnis der Beteiligten des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens (OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2014 – 12 A 2838/12 - juris Rn. 5). Gemessen an diesem Maßstab besteht hier im Hinblick auf alle Kläger ein berechtigtes rechtliches Feststellungsinteresse. Die wesentlichen tatsächlichen Verhältnisse werden sich voraussichtlich in Zukunft nicht ändern, weil die Kläger nach eigenem Vortrag entweder selbst oder durch ihre Mitglieder (Kläger zu 2)) regelmäßig den Luftraum um Köln nutzen und die Beklagte bereits in der Vergangenheit bei Staatsbesuchen von höchst gefährdeten Personen entsprechende Beschränkungen des Luftraums ausgesprochen hat. Es erscheint insbesondere nicht von vornherein ausgeschlossen, dass es weitere Besuche in der Stadt Köln durch den türkischen Staatspräsidenten oder von vergleichbar gefährdeten Personen, ggfs. als Staatsbesuche, geben wird, die entsprechende Beschränkungen gegenüber den Nutzern des Luftraums erforderlich machen werden.
Nach ständiger Rechtsprechung kann auch die Art des mit der Klage gerügten Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, die Anerkennung eines Feststellungsinteresses erfordern, wenn sich die unmittelbare Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlangen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99 u.a. - BVerfGE 104, 220 <233>; BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 6 B 133.18 – juris Rn. 14). So liegt es hier, denn das erst am 25. September 2018 in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt gemachte Gebiet mit Flugbeschränkungen entfaltete bereits knapp vier Tage später, am 29. September 2018 um 20:22 Uhr Ortszeit, schon keine belastende Wirkung mehr für die Kläger. Rechtsschutz in der Hauptsache als Anfechtungsklage gegen die Flugbeschränkungen war binnen dieser kurzen Zeit nicht zu erlangen.
Die zulässigen Klagen sind unbegründet, weil die Festlegung des Flugbeschränkungsgebiets „ED-R Köln“ rechtmäßig war und die Kläger nicht in ihren Rechten verletzte (§ 113 Abs. 1 S. 4, § 43 Abs. 1 VwGO).
Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) i.V.m. § 26 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) legt das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Luftsperrgebiete und Gebiete mit Flugbeschränkungen fest, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere für die Sicherheit des Luftverkehrs, erforderlich ist. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, ein Gebiet mit Flugbeschränkungen durch Allgemeinverfügung gemäß § 35 Abs. 2 VwVfG festzulegen (OLG Celle, Urteil vom 23. März 1972 – 1 Ss 170/71 – NJW 1972, 1767 <1768>; Schmid, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1, 81. EL 2019, § 26 LuftVG Rn. 13 m.w.N.), denn es richtet sich an diejenigen Luftfahrer, die sich dem räumlich eindeutig abgegrenzten Gebiet nähern, womit der Adressatenkreis bestimmbar ist. Die Allgemeinverfügung ist formell rechtmäßig zustande gekommen und wurde in den Nachrichten für Luftfahrt ordnungsgemäß bekannt gemacht.
Auch die materielle Voraussetzung für die Beschränkung der Freiheit des Luftraumes (vgl. § 1 Abs. 1 LuftVG) am 29. September 2018 in einem Gebiet mit einem Radius von 30 NM um den Flughafen Köln/Bonn lag hier vor, denn die Festlegung war zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich.
Der Tatbestand des § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO erfasst zum einen Gefahren, die vom Luftverkehr für den Luftverkehr selbst ausgehen als auch Gefahren, die Außenstehenden durch die Luftfahrt drohen. Für die Tatbestandsvoraussetzungen der „Gefahr“ und der „öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“ sind die hergebrachten polizei- und ordnungsrechtlichen Maßstäbe heranzuziehen (vgl. Giemulla, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Band 1.1, 81. EL 2019, § 29 LuftVG Rn. 23; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, 18. EL 2015, § 29 Rn. 8). Nach dem Verständnis des allgemeinen Ordnungs- und Polizeirechts erfasst der Begriff der öffentlichen Sicherheit den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 - juris Rn. 77). Zu den Einrichtungen des Staates gehören unter anderem auch staatliche Veranstaltungen wie Staatsbesuche und deren ungestörter Ablauf (BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2007 – 1 BvR 1423/07 – juris Rn. 28 zum G 8-Gipfel in Heiligendamm). Hier war der eigentliche Staatsbesuch mit der Abreise des Präsidenten der türkischen Republik aus Berlin zwar offiziell bereits beendet. Die Weitereise nach Köln zur Eröffnung der Moschee stand jedoch in einem so engen Zusammenhang mit dem Staatsbesuch auf Einladung des deutschen Bundespräsidenten und war insbesondere im Vorfeld politisch auch höchst umstritten und von höchster medialer Aufmerksamkeit begleitet, dass eine entsprechende Störung des Ablaufs in vergleichbarer Weise dem Ansehen der Bundesrepublik Deutschland geschadet hätte wie eine Störung des eigentlichen Staatsbesuches. Zum anderen ist die Beklagte auch völkerrechtlich im besonderen Maße verpflichtet, die Sicherheit des ausländischen Staatsoberhauptes innerhalb des Bundesgebietes zu gewährleisten, vgl. Art. 1 und 4 DiplSchuKonv. Die zu schützenden zentralen Individualrechtsgüter sind bei dem streitgegenständlichen Staatsbesuch Leib und Leben des türkischen Staatspräsidenten und seiner Begleiter, der eingesetzten Sicherheits- und Rettungskräfte sowie der 36.000 als Publikum oder Gegendemonstranten zum Staatsbesuch erwarteten Menschen.
Das BMVI durfte auf entsprechenden Vortrag der Kölner Polizei von einer Gefahr für den ungestörten Ablauf des Besuchs des türkischen Staatspräsidenten in Köln und für die zu schützenden Individualrechtsgüter ausgehen, wobei § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO, anders als andere Eingriffsbestimmungen des Polizeirechts wie § 15 VersammlG, keine gesteigerte Gefahr voraussetzt.
Eine konkrete Gefahr im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts ist bereits dann anzunehmen, wenn ein Verhalten oder eine Sachlage vorliegen, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an den genannten Rechtsgütern führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1974 - I C 31/72 – juris Rn. 32 m.w.N.). Die Wahrscheinlichkeitsprognose muss sich auf Tatsachen gründen. Vage Anhaltspunkte oder bloße Vermutungen ohne greifbaren, auf den Einzelfall bezogenen Anlass reichen nicht aus. Die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts und die dabei zugrunde zu legenden Tatsachenbasis zu stellen sind, variieren. An die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts und die einer entsprechenden Prognose zugrunde liegenden tatsächlichen Erkenntnisse sind umso geringere Anforderungen zu stellen, je bedeutsamer das bedrohte Rechtsgut und je größer der drohende Schaden im Schadensfall voraussichtlich sind (BVerwG, Beschluss vom 14. September 2017 – 3 C 4/16 – juris Rn. 20 m.w.N.). Bei der streitgegenständlichen Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen handelt es sich um eine Maßnahme im Vorfeld des eigentlich befürchteten Angriffs, weshalb in der Literatur vertreten wird, es genüge insoweit eine abstrakte Gefahr (Baumann, DÖV 2006, 331 < 336 >). Eine abstrakte Gefahr liegt vor, wenn nach den Erfahrungen des täglichen Lebens bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall aufzutreten pflegt (Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 305; BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 44/16 – juris Rn. 23). Dies wird z.B. angenommen bei einem durch Polizeiverordnung angeordneten Taubenfütterungsverbot, mit dem Gefahren für das Eigentum durch Verschmutzung der Hausfassaden abgewehrt werden sollen (Würtenberger a.a.O. Rn. 306 m.w.N.). Daraus erhellt sich, dass die abstrakte Gefahr im Vorfeld des eigentlichen schädigenden Ereignisses liegt und Zustände bekämpft werden sollen, die selbst noch keine konkrete Gefahr für ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellen, bei denen es aber typischerweise vermehrt zu konkreten Schutzgutgefährdungen kommt. In diesem Sinne könnte man das von der Beklagten verfolgte Ziel des Flugbeschränkungsgebiets, den Luftraum für etwa erforderliche polizeiliche Eingriffe freizuhalten, als Bekämpfung einer abstrakten Gefahr verstehen. Soweit allerdings Gefahren für den Staatsbesuch, die durch die missbräuchliche Benutzung von Luftfahrzeugen entstehen können, unmittelbar mittels der Flugbeschränkung abgewehrt werden sollen, setzt die Ermächtigungsgrundlage nach Auffassung der Kammer das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraus. Da Gefahren, die durch die missbräuchliche Nutzung der Luftfahrt selbst drohen, mit einer Allgemeinverfügung abgewehrt werden sollen, kommt es auch nicht darauf an, ob von den Klägern selbst eine abzuwehrende Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ausgeht. Ihre luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit gemäß § 7 Abs. 1 LuftSiG ist für die Annahme einer Gefahr unerheblich.
Nach der im Polizeirecht vorzunehmenden ex-ante-Betrachtung war es aus Sicht der Kölner Polizei und des BMVI vernünftig und nach sicherheitsbehördlicher Einordnung sachgerecht, Maßnahmen gegen eine Gefährdung des Staatsbesuchs im oder aus dem Luftraum zu ergreifen. Dass es letztendlich zu keinen nennenswerten Zwischenfällen im Luftraum im Zusammenhang mit dem Staatsbesuch gekommen ist, macht die ergriffenen Maßnahmen nicht rechtswidrig.
Die Prognose, dass bei einem ungeregelten Einflug in den Luftraum über der Stadt Köln und den Flughafen Köln/Bonn die Durchführung eines Anschlags mithilfe eines Luftfahrzeuges hinreichend wahrscheinlich ist, konnte sich auf aussagekräftige Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden stützen. Hier ist die Kölner Polizei aufgrund der Gefährdungsanalyse des zuständigen Bundeskriminalamtes von der höchsten Gefährdungsstufe für den türkischen Staatspräsidenten ausgegangen und an das BMVI herangetreten. Bei der entsprechenden Gefährdungsstufe musste mit einem schädigenden Ereignis jederzeit gerechnet werden. Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass der Staatspräsident der Türkei aufgrund der für Europa herausragenden geopolitischen Bedeutung der Türkei, der Spannungen im Nahen Osten und des Engagements der Türkei in Syrien eines der am meisten gefährdeten Staatsoberhäupter in der Welt überhaupt ist. Die Einschätzung der Polizei, dass ein Angriff mit einem Luftfahrzeug wegen der Symbolträchtigkeit im Hinblick auf die Attentate am 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika, der mit ihnen einhergehenden potentiell hohen Opferzahl, der verursachten massiven wirtschaftlichen und infrastrukturellen Schäden und der medialen Aufmerksamkeit im besonderen Interesse politisch motivierter Straftäter liege und daher im Sicherheitskonzept Berücksichtigung finden müsse, wird von der erkennenden Kammer geteilt. Die Gefährdungseinschätzung der Sicherheitsbehörden beruht nicht nur auf vagen Anhaltspunkten oder bloßen Vermutungen. Hinweise auf entsprechende konkrete Anschlagspläne waren allerdings nicht erforderlich, denn an die Prognose eines wahrscheinlichen Schadenseintritts und an die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden waren angesichts der bedrohten außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland als auch der Individualrechtsgüter des Staatsgastes selbst, seiner Entourage, der Sicherheits- und Rettungskräfte und der erwarteten 36.000 Zuschauer und Gegendemonstranten keine gesteigerten Anforderungen zu stellen. Ein Zwischenfall im Luftraum zwischen der Maschine des türkischen Präsidenten und einem anderen Luftfahrzeug oder die Annäherung eines Flugzeugs an die Moschee in Köln-Ehrenfeld hätten auch ohne einen weiteren Schadenseintritt zu einer Störung des Ablaufs des international beachteten Besuchs des Staatsoberhauptes in Köln geführt und damit die besonders schwerwiegenden außenpolitischen Interessen der Beklagten beschädigt. Die Sicherheitsbehörden durften auch berücksichtigen, dass angesichts eines sich annähernden Luftfahrzeugs und im Hinblick auf gegebenenfalls einzuleitende Evakuierungsmaßnahmen eine Panik unter den erwarteten Zuschauern hätte ausbrechen können, die es aufgrund der staatlichen Schutzpflicht für Leib- und Leben zu vermeiden galt.
Die Einschätzung der Sicherheitsbehörden, dass bei einem Luftraum ohne Flugbeschränkungen über der Stadt Köln und dem Flughafen Köln/Bonn im Falle von erforderlichen Aufklärungs-, Einsatz- und Rettungsmaßnahmen aus und in der Luft die Gefahr einer Behinderung durch andere Luftfahrzeuge bestünde, wird dem Prognosemaßstab ebenfalls hinreichend gerecht. Die Beklagte hat nach eigenem Bekunden mit der Einrichtung einer Flugbeschränkungszone im Falle eines Staatsbesuchs zulässigerweise nicht nur das Ziel verfolgt, gefährliche Luftfahrzeuge aus dem fraglichen Luftraum fernzuhalten, sondern es sollten auch vermeintlich ungefährliche Luftfahrzeuge ferngehalten werden. Wie die Kläger selbst vorgetragen haben, herrschten an dem fraglichen Samstag, den 29. September 2018, sehr gute Bedingungen für den Sichtflug. Es war daher mit regem Flugverkehr im Sichtflugbereich zu rechnen. Die Anwesenheit dieser Luftfahrzeuge kann die Einleitung der in Bezug auf gefährliche Luftfahrtzeuge erforderlichen Maßnahmen behindern. Es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass beispielsweise das erforderliche Abdrängen eines gefährlichen Luftfahrzeuges im Fall eines gesperrten Luftraums wesentlich einfacher zu verwirklichen ist als bei einem normal frequentierten Luftraum. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass schon ein einziges Luftfahrtzeug eine Operation der Sicherheitskräfte im Luftraum vereiteln kann. Die Sicherheitskräfte sind – anders als die Kläger meinen – nicht gehalten, erst bei einem völlig überfüllten Luftraum anlässlich einer Großveranstaltung Beschränkungen auszusprechen, sondern dürfen dieser Überfüllung schon im Vorfeld begegnen.
Die Festlegung des Gebietes mit Flugbeschränkungen stand im pflichtgemäßen Ermessen des BMVI, vgl. § 26 Abs. 2 LuftVG, so dass sich der gerichtliche Prüfungsmaßstab aus § 114 VwGO ergibt. Danach stellt die Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen „ED-R Köln“ einen zulässigen, weil verhältnismäßigen Eingriff sowohl in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Klägers zu 1) als auch in die allgemeine Handlungsfreiheit aller Kläger nach Art. 2 Abs. 1 GG, konkretisiert in der Freiheit des Luftraums gemäß § 1 Abs. 1 LuftVG, dar. Es handelt sich um eine geeignete und erforderliche Anordnung zur Abwehr von Gefahren im Zusammenhang mit dem Besuch des Präsidenten der türkischen Republik in Köln sowohl für den Luftraum selbst als auch für Personen und Sachwerte am Boden.
Die Einrichtung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen mit dem bestimmten Umfang der nach Ort und Art erfassten Luftfahrzeuge war eine geeignete Maßnahme, den prognostizierten Gefahren im Zusammenhang mit dem Staatsbesuch zu begegnen. Ein Eingriff ist bereits dann geeignet, wenn der damit verfolgte Zweck gefördert werden kann.
Hier sollte die Flugbeschränkungen zum einen den - aufgrund der undefinierten Flugbahnen besonders schwer zu kontrollierender - Sichtflugverkehr im Luftraum über der Stadt Köln und dem Flughafen Köln/Bonn von den potentiellen Anschlagszielen fernhalten und mithin einen Anschlag aus der Luft verhindern. Zum anderen sollte der Luftraum zwecks besserer Planung und Durchführung erforderlicher Abwehrmaßnahmen freigehalten werden (dazu sogleich). Hinsichtlich des ersteren Zwecks wird die Eignung des Flugbeschränkungsgebietes nicht dadurch infrage gestellt, wie die Kläger meinen, dass Flüge ausschließlich nach Instrumentenflugregeln mit Start-/Zielflughafen Köln/Bonn, Düsseldorf und Mönchengladbach bzw. in FL080 oder höher, die die ICAO-Standards nach Annex 17 bzw. einer näher spezifizierten Verordnung des europäischen Parlaments erfüllten, von der Flugbeschränkung ausgenommen wurden. Wie der Beklagte vorgetragen hat, sind entsprechende Luftfahrzeuge deutlich besser zu kontrollieren, weil sie einem vorhersagbaren Flugweg folgen. Dies beruht darauf, dass sich Luftfahrzeuge, die Instrumentenflugregeln folgen, auf durch Rechtsverordnungen festgelegten Flugverfahren (Flugrouten) oder aufgrund von der DFS konkret erteilten Freigaben von diesen Flugverfahren bewegen müssen. Sobald ein solches Luftfahrzeug von diesem Weg abweicht, würde dies unmittelbar bemerkt und es könnten zeitgerecht entsprechende Aufklärungs- und Abwehrmaßnahmen eingeleitet werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Flugverkehr nach Instrumentenflugregeln ganz überwiegend ganz bestimmten Slots und Abläufen folgt, die den Fluglotsen aufgrund täglicher oder wöchentlicher Wiederholung bekannt sind. Dies gilt umso mehr, wenn der Luftraum nur sehr gering belastet ist und die Einsatzkräfte daher einen guten Überblick über die Lage haben. Bei Erfüllung der ICAO-Standards nach Annex 17 sind Flugzeuge, Piloten und Passagiere vor dem Abflug im Übrigen besonderen Sicherheitskontrollen unterzogen worden und erfüllen damit einen Sicherheitsstandard, den kleinere Landeplätze den von ihnen startenden Luftfahrzeugen kaum vermitteln können.
Die Flugbeschränkungen sollten hier zum anderen den Luftraum über der Stadt Köln und dem Flughafen Köln/Bonn frei und übersichtlich für die Sicherheits- und Rettungskräfte halten, um diesen ein schnelles und gezieltes Reagieren auf mögliche Gefahrenlagen zu ermöglichen. Insbesondere Maßnahmen in Bezug auf potentiell „gefährliche“ Luftfahrzeuge können durch einen unübersichtlichen Luftraum behindert werden. Es liegt im Ermessen der Beklagten hier den wirtschaftlich wichtigeren und wie ausgeführt leichter zu kontrollierenden Flugverkehr nach Instrumentenflugregeln von den Beschränkungen auszunehmen.
Die Flugbeschränkungen waren in der gewählten Form auch erforderlich, denn es ist nicht erkennbar, dass die Abwehr der erkannten Gefahren auf schonendere Weise hätte gleich wirksam erreicht werden können. Die Dauer der Beschränkungen wurde an die Dauer der Anwesenheit des Staatsoberhauptes in Köln angepasst und zugunsten der Kläger nachträglich verkürzt. Bereits in der Allgemeinverfügung wurde angekündigt, dass der konkrete Zeitraum der Flugbeschränkungen noch bekannt gegeben werde.
Auch die räumliche Ausdehnung des Flugbeschränkungsgebietes begegnet keinen Bedenken im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Maßnahme. Wie die Beklagte unwidersprochen vorgetragen hat, entspricht der Radius von 30 nautischen Meilen bei einer typischen Reisegeschwindigkeit von etwa 120 Knoten (etwa 222 km/h) einem Zeitraum von nur 15 Minuten bis zum Erreichen des Mittelpunkts der Flugbeschränkungszone. Dabei handelt es sich, wie die Beklagte zu Recht weiter ausgeführt hat, um einen gerade noch als ausreichend für eigene polizeiliche Interventionsmaßnahmen anzusehenden Zeitraum. In diesem extrem kurzen Zeitraum müssen alle erforderlichen polizeilichen Interventionsmaßnahmen erfolgen. Es muss zunächst versucht werden, Kontakt zum Luftfahrzeug aufzunehmen. Gegebenenfalls müssen Anflüge der Polizeiluftfahrzeuge erfolgen. Die Absicht des Eingeflogenen muss verifiziert werden. Der Eingeflogene muss dazu gebracht werden, den gesperrten Luftraum zu verlassen. Er muss weiter dazu gebracht werden sein Vorhaben abzubrechen. Zusätzlich muss der Polizeiführer Entscheidungen zum Schutz der gefährdeten Person einschließlich der sie begleitenden Delegation treffen, wie etwa Evakuierungsmaßnahmen. Ein Zeitraum von nur 15 Minuten ist dafür bereits denkbar kurz. Bei einem Flugbeschränkungsgebiet von 3 NM – wie beim Oktoberfest in München – würde ein Luftfahrzeug vom Rand des Flugbeschränkungsgebiets in sein Zentrum voraussichtlich weniger als 1 Minute brauchen. Es ist abwegig zu glauben, dass von gefährlichen Luftfahrzeugen herrührende Gefahren so rechtzeitig erkannt und abgewehrt werden könnten. Derartige Flugbeschränkungen mit geringer Ausdehnung dienen lediglich der Vermeidung von fahrlässigen Gefährdungen durch Überflüge bzw. absichtlicher touristischer Überflüge („Oktoberfest von oben“). Zu beachten ist ferner, dass bei der Einrichtung von Flugbeschränkungsgebieten regelmäßig unbeabsichtigte Verstöße vorkommen. Die Führer von Luftfahrzeugen sind – wie die Beklagte unwidersprochen vorträgt – bei der Ansprache durch die Polizei häufig überfordert und die Kommunikation mit diesen gestaltet sich schwierig. Dies bindet Einsatzkräfte, die im Fall eines wirklichen Angriffs sofort verfügbar sein müssten. Bei höheren Flugaufkommen muss auch mit entsprechend mehr Verletzungen des Luftraums und einer noch problematischeren Bindung von Einsatzkräften gerechnet werden. Unabhängig davon dient die Flugbeschränkung wie erwähnt auch dazu, den betroffenen Einsatzluftraum weitgehend frei von anderen Luftfahrzeugen zu halten um ein aktives Einwirken auf ein eindringendes gefährliches Luftfahrzeug ohne Eigengefährdung und Gefährdung Dritter zu ermöglichen. Dies setzt aber einen großen freien Einsatzluftraum voraus.
Auch die von den Klägern als gleich wirksame mildere Maßnahmen vorgeschlagenen Alternativen scheiden mangels vergleichbarer Effektivität aus. Die Einrichtung einer Zone mit Funkkontaktpflicht (RMZ) hätte die sich nach Sichtflugregeln bewegenden Luftfahrer zwar gezwungen, sich bei Ein- und Ausflug zu identifizieren und ihre Absichten zu verlautbaren. Allerdings wird hierdurch weder ein freies Einsatzfeld erzeugt, noch wird im Fall eines gefährlichen Luftfahrzeugs gewährleistet, dass dessen Absichten rechtzeitig erkannt werden. Auch die Kontrolle aller Starts im Gebiet durch Polizeikräfte am Boden wäre nicht gleich geeignet. Zum einen würden Luftfahrzeuge, die von außen in das Gebiet kommen, nicht erfasst werden. Zum anderen wäre die Kontrolle der in dem Gebiet startenden Luftfahrzeuge auf Beiladung mit Sprengstoff oder anderen gefährlichen Stoffen nur durch unverhältnismäßig großen Verwaltungsaufwand zu realisieren; abgesehen davon kann im Fall eines Kamikaze-Fluges das Luftfahrzeug selbst als Angriffsmittel missbraucht werden.
Dahinstehen kann, ob unter den Bedingungen des 29. September 2018 ein Segelflugzeug der Kläger die Aufenthaltsorte des türkischen Präsidenten hätte erreichen können. Auch hier ist eine generelle Betrachtung anzustellen und sämtliche Kleinflugzeuge in den Blick zu nehmen. Soweit die Kläger auf das bei Kleinflugzeugen aufgrund des geringen Höchstabfluggewichts und der verhältnismäßig kleinen Menge an mitgeführten Kraftstoff gegenüber großen Verkehrsflugzeugen geringere „betriebliche“ Gefährdungspotenzial verweisen, könnte dieses z.B. durch die Mitführung von Sprengstoff deutlich erhöht werden und ist daher nicht geeignet, die Erforderlichkeit von Flugbeschränkungen für Kleinflugzeuge infrage zu stellen. Auch eine Verwehrung des Staatsbesuchs gegenüber dem türkischen Staatspräsidenten aus Sicherheitsgründen wäre – anders als die Kläger meinen – kein gleich geeigneter, milderer Eingriff, denn eine entsprechende Absage würde sich negativ auf das deutsch-türkische Verhältnis und damit auf die außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik auswirken.
Die durch die Festlegung des Flugbeschränkungsgebiets „ED-R Köln“ erfolgten Eingriffe in die Rechte der Kläger waren auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
Im Hinblick auf die Kläger zu 2), 3) und 4) folgt die Zumutbarkeit der gewählten Flugbeschränkungen bereits aus der vergleichsweise geringen Eingriffsintensität für die Luftsportler. Die Benutzung von Segel- und Modellflugzeugen stellt typischerweise ein Freizeitvergnügen dar, auf das die Betroffenen ohne weitergehende Beeinträchtigungen verzichten können. Vergleichbares gilt für den Kläger zu 4), der Trainingsflüge für die Verlängerung seiner Pilotenlizenz durchführen wollte. Ein halber nicht nutzbarer Flugtag mit guten Bedingungen für den Sichtflug ist zwar ärgerlich für die Kläger, jedoch insbesondere mit Blick auf die sehr weitgehend reglementierte „Freiheit des Luftraums“ hinzunehmen. Der Grundsatz der freien Benutzung des Luftraums findet im Interesse der Allgemeinheit seine Grenzen in umfangreichen Vorschriften und Regelungen des im Inland anwendbaren internationalen, europäischen und nationalen Rechts (vgl. § 1 Abs. 1 LuftVG). Die Freiheitsrechte der Kläger bestanden nur im Rahmen dieser Gesetze, die die streitgegenständlichen Einschränkungen zugunsten der Sicherheit der Luftfahrt und zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorsehen.
Auch im Hinblick auf die geltend gemachten Auftragsverluste des Klägers zu 1) und die Beschränkung seines Gewerbebetriebes ist die Flugbeschränkung verhältnismäßig. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, wird gemäß Art. 14 Abs. 1 GG in Inhalt und Schranken durch die Gesetze bestimmt. Hierzu zählen aber auch die vorgenannten Regelungen zur Begrenzung der Freiheit des Luftraums. Bloße Chancen und Verdienstmöglichkeiten werden durch Art. 14 GG gar nicht geschützt (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 19. März 1975 – 1 BvL 20/73 – juris Rn. 65). Ein Gewerbetreibender muss sich daher mit seinem Unternehmenskonzept an den von der Rechtsordnung vorgegebenen Rahmenbedingungen ausrichten (Sauthoff, Münchener Kommentar zum Straßenverkehrsrecht, 2016 § 46 Rn. 21). Dies bedeutet, dass der Kläger zu 1), der von der Möglichkeit der Nutzung des Luftraums über der Stadt Köln für seine Werbe-, Rund- und Fotoflüge profitiert, auch die für diese Nutzung möglichen Einschränkungen mit in sein Geschäftsmodell einkalkulieren muss. Die Möglichkeit von gravierenden Flugbeschränkungen bei Besuchen von besonders gefährdeten Staatsoberhäuptern gehört von vornherein zu den gesetzlichen Rahmenbedingungen seines Gewerbebetriebs. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Flugbeschränkungsgebiete mit dieser Ausdehnung nur selten verhängt werden; nach den unwidersprochenen Ausführungen der Beklagten im Termin liegt die Häufigkeit derartiger Einschränkungen deutlich unter einem Fall pro Jahr. Hier waren die Flugbeschränkungen auch nur 6,5 Stunden in Kraft und erfassten nur einen halben Geschäftstag. Eine Unangemessenheit besteht daher bei der ansonsten geeigneten und erforderlichen Flugbeschränkung nicht. Eine Existenzgefährdung hat der Kläger zu 1) nicht ansatzweise dargelegt. Soweit er sich auf seine Berufsfreiheit aus Art. 12 GG beruft, ist eine berufsregelnde Tendenz den Regelungen zur Einrichtung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen schon nicht zu entnehmen.
Letztendlich führt auch nicht die Kurzfristigkeit der Bekanntmachung nur vier Tage vor Inkrafttreten der Flugbeschränkungen zu deren Unzumutbarkeit. Zum einen hatte die Beklagte nach eigenem, unwidersprochenem Vortrag keine früheren Erkenntnisse zum genauen Ablauf des Besuchs des türkischen Staatspräsidenten in Köln und mithin zur erforderlichen zeitlichen und räumlichen Ausdehnung der Flugbeschränkungen. Eine frühere sinnvolle Festlegung war folglich nicht möglich. Zum anderen bleibt es bei den bereits beschriebenen, verhältnismäßig geringen Beeinträchtigungen der Kläger. Diese überschreiten durch ihre Ankündigung nur vier Tage vorher nicht die Schwelle der Unzumutbarkeit.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708, 711 ZPO
§ 43 VwGO
§ 26 LuftVG
§ 29 LuftVG
§ 15 VersammlG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 35 Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 LuftVG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO
§ 7 Abs. 1 LuftSiG
§ 26 Abs. 2 LuftVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 des Luftsicherheitsgesetzes
§ 17 Abs. 1 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) i.V.m. § 26 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 104, 220
BVerwGE 130, 180
NJW 1972, 1767
DÖV 2006, 331
6 C 12/11
8 C 14.12
3 B 48.18
12 A 2838/12
2 BvR 527/99
6 A 1.07
6 B 133.18
1 Ss 170/71
1 BvR 233/81
1 BvR 1423/07
I C 31/72
3 C 4/16
6 C 44/16
1 BvL 20/73