Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-30, Aktenzeichen 2 D 89/13.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0930.2D89.13NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. – I1. straße - der Stadt X. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. – I2. -straße - der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan).
Der Bebauungsplan besteht aus drei Planteilen. Er weist im Bereich X1. -straße/X2.------------straße /I.-----------straße /T.------straße /I3. -straße/B. -W. -Straße im Wesentlichen vier reine Wohngebiete WR1 bis 4 aus. Dazu setzt er jeweils überbaubare Grundstücksflächen, bestimmt durch Baugrenzen, fest. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. entspricht dem Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 820 - X3.-------straße / B. -W. -Straße/T.------straße - aus dem Jahr 1992 in der Fassung der 2. Änderung von 2003.
Nach den zeichnerischen Festsetzungen ist im WR1 (nord-)östlich der B. -W. -Straße im Planteil 1 eine Bebauung mit höchstens zwei Vollgeschossen zulässig. Es sind dort nur Einzelhäuser zulässig. Die Grundflächenzahl beträgt hier 0,2 und die Geschossflächenzahl 0,4. In den Bereichen des WR1 nördlich der B. -W. -Straße, das sich über die Planteile 1 und 2 auch südlich der I.-----------straße erstreckt, gilt ebenfalls die Begrenzung auf Einzelhäuser mit zwei Vollgeschossen. Hier beläuft sich die Grundflächenzahl teilweise auf 0,3 und die Geschossflächenzahl auf 0,6 bzw. teilweise - südlich der I.-----------straße - auf 0,2 (Grundflächenzahl) bzw. 0,4 (Geschossflächenzahl). Ein weiterer Teil des WR1 befindet sich unmittelbar westlich der X2.------------straße im Planteil 2. An dieser Stelle sind nur Einzel- und Doppelhäuser mit maximal drei Vollgeschossen zulässig. Der Bebauungsplan legt für diesen Bereich des WR1 eine Grundflächenzahl 0,3 und einen Geschossflächenzahl 0,9 fest. Ein letzter Bereich des WR1 ist im Planteil 3 zwischen X3.-------straße und X2.------------straße situiert. Hier sind wiederum nur Einzelhäuser mit zwei Vollgeschossen zulässig bei einer Grundflächenzahl 0,2 und einer Geschossflächenzahl 0,4.
Das WR2 zieht sich nördlich der B. -W. -Straße durch die Planteile 2 und 3. Zugelassen sind dort nur Einzelhäuser mit maximal zwei Vollgeschossen (Grundflächenzahl: 0,2, Geschossflächenzahl: 0,4).
Das WR3 findet sich in den Planteilen 1 und 2 nördlich der B. -W. -Straße, östlich der I4.-----------straße , nördlich der I.-----------straße sowie beidseits der T.------straße . Im WR3 gilt eine Bebauung mit zweigeschossigen Einzelhäusern. Südlich der T.------straße ist die Grundflächenzahl 0,3 und die Geschossflächenzahl 0,6. Nördlich der T.------straße gilt dasselbe, allerdings sind im hiesigen WR3 Einzel- und Doppelhäuser zulässig.
Das WR 4 liegt in den Planteilen 2 und 3 südlich der I.-----------straße und östlich der X2.------------straße . Dort lässt der Bebauungsplan eine Bebauung mit höchstens zweigeschossigen Einzel- und Doppelhäusern zu. Die Grundflächenzahl beläuft sich auf 0,3, die Geschossflächenzahl auf 0,6.
Darüber hinaus setzt der Bebauungsplan mit Geh-, Fahr- oder Leitungsrechten zu belastende Flächen fest. Dies betrifft etwa - zugunsten der Anlieger - eine nach Süden von der I.-----------straße abzweigende Fläche zwischen den Häusern Nr. 24 und 26, die sich bis zu den bestehenden Häusern Nr. 24c und Nr. 24d erstreckt.
Die textliche Festsetzung Nr. 8.0 bezieht sich auf die festgesetzten reinen Wohngebiete.
Gemäß der textlichen Festsetzung Nr. 8.1 sind in den WR1 bis 4 die ausnahmsweise zulässigen Nutzungen gemäß § 3 Abs. 3 BauNVO nicht Bestandteil des Bebauungsplans.
Die textliche Festsetzung Nr. 8.2 bestimmt für das WR1, dass je 600 m² Grundstücksfläche höchstens eine Wohnung pro Wohngebäude zulässig ist. Ausnahmsweise ist eine weitere Wohnung zulässig, wenn die Grundstücksgröße den Grenzwert um mindestens 50 % überschreitet. Insgesamt sind maximal vier Wohnungen pro Wohngebäude zulässig.
Die textliche Festsetzung Nr. 8.3 regelt für das WR2: „Je 550 m² Grundstücksfläche ist höchstens eine Wohnung je Wohngebäude zulässig. Ausnahmsweise ist eine weitere Wohnung zulässig, wenn die Grundstücksgröße den Grenzwert um mindestens 50 % überschreitet. Insgesamt sind maximal vier Wohnungen pro Wohngebäude zulässig.“
Die textliche Festsetzung Nr. 8.4 fährt für das WR3 fort: „Je 350 m² Grundstücksfläche ist höchstens eine Wohnung je Wohngebäude zulässig. Ausnahmsweise ist eine weitere Wohnung zulässig, wenn die Grundstücksgröße den Grenzwert um mindestens 50 % überschreitet. Insgesamt sind maximal vier Wohnungen pro Wohngebäude zulässig.“
Für das WR4 soll nach der textlichen Festsetzung Nr. 8.5 gelten, dass insgesamt maximal vier Wohnungen pro Wohngebäude zulässig sind.
Die Antragsteller sind Eigentümer des im WR1 gelegenen Grundstücks I3. straße 26 (Flurstück 38). Das Grundstück ist ca. 3.000 m² groß. Es ist straßennah mit einer Villa aus dem Jahr 1900 bebaut. Den baulichen Bestand setzt der Bebauungsplan im Wesentlichen als überbaubare Grundstückfläche fest. Im hinteren Gartenbereich des Flurstücks 38 sieht der Bebauungsplan keine überbaubare Grundstückfläche vor.
Der Bebauungsplan Nr. 820 hatte das Flurstück 38 dort noch mit einem Baufenster versehen. Dasselbe gilt für den (hinteren) Bereich der östlich benachbarten Flurstücke 37 (hinter dem Flurstück 36, I.-----------straße 28) und 38 (I.-----------straße 30). Diese waren nach dem Bebauungsplan Nr. 820 bebaubar und sind es nun nicht mehr. Zur Erschließung dieser bebaubaren Grundstücksflächen hatte der Bebauungsplan Nr. 820 mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastende Flächen vorgesehen. Diese zweigten von der B. -W. -Straße ab. Sie sind in dem streitgegenständlichen Bebauungsplan nicht mehr festgesetzt.
Die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 820 aus dem Jahr 2003 legte darüber hinaus eine mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zugunsten der Anlieger zu belastende Fläche zwischen den Grundstücken B. -W. -Straße 36 und 38 fest. Diese Fläche führte zu den schon im Ausgangsbebauungsplan Nr. 820 ausgewiesenen überbaubaren Grundstücksflächen im hinteren Bereich der Grundstücke B. -W. -Straße 36 und 38, die straßennah mit einem Wohnhaus bebaut sind. Diese überbaubaren Grundstücksflächen behält der Bebauungsplan Nr. auf die Flurstücke 181 und 334 aufgeteilt bei. Das Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zwischen den Grundstücken B. -W. -Straße 36 und 38 nimmt er nicht auf.
In der Planbegründung zum Bebauungsplan Nr. heißt es, das Plangebiet liege im Stadtteil C. unmittelbar südlich des U. . Es handele sich um ein hochwertiges Wohngebiet. Das Plangebiet sei ursprünglich eine reine Villengegend mit ein bis zwei Wohneinheiten je Gebäude gewesen. Die Gebäude bestimmten durch ihren Baustil und ihre aufgelockerte Bauweise den Charakter des gesamten Wohngebiets. Inzwischen sei die Bebauung durch neuere Gebäude ergänzt, alte Bausubstanz zum Teil durch neue ersetzt worden. Die Anzahl der Wohnungen je Gebäude sei unterschiedlich. Die Gebäude B. -W. -Straße 19 und 21 seien bereits als Mehrfamilienhäuser gebaut worden. Derzeit bestehe vermehrt der Wunsch, Villen in Gebäude mit bis zu vier Wohneinheiten umzubauen. Die Grundstücksgrößen innerhalb des Plangebiets variierten. Sie lägen zwischen 241 m² und 5.177 m². Dennoch ließen sich unter Ausschluss der jeweils kleinsten bzw. größten Grundstücke Bereiche ähnlicher Grundstücksgrößen ermitteln. Diese würden für die weiteren Regelungen des Bebauungsplans relevant. Unterscheiden ließen sich die Bereiche A (östlich B. -W. -Straße und Nr. 26 bis 36, I.-----------straße 36, 34, I4.-----------straße 30 mit ca. 2.000 bis 4.300 m²), B (nördlich B. -W. -Straße von Nr. 38 bis 52, östlich X2.------------straße , I.-----------straße 24c und 24d mit 1.000 bis 2.000 m²), C (östlich X2.------------straße , nördlich I.-----------straße von Nr. 17 bis 31, T.------straße , westlich B. -W. -Straße von Nr. 16 bis 24, südlich I4.-----------straße mit 240 bis 1.600 m²) und D (westlich X4. straße und I.-----------straße 22, 24 ,24a, 24b, sehr unterschiedlich, Standort Tennisanlage). Planungsziel sei, den Bebauungsplan Nr. hinsichtlich der Umsetzbarkeit und rechtlichen Zulässigkeit sowie Bestimmtheit seiner Festsetzungen zu überarbeiten. Nicht mehr zeitgemäße Festsetzungen seien unter Berücksichtigung der derzeitigen Rechtslage und sich daraus ergebender Anforderungen anzupassen. Der neue Bebauungsplan Nr. solle die generelle Zielsetzung des Bebauungsplans Nr. übernehmen. Bestehende Baurechte sollten gesichert werden, zusätzliche nicht entstehen. Baurechte, deren Erschließung nicht habe sichergestellt werden können, entfielen. Generell sei in Villengebieten die Tendenz erkennbar, Gärten einer baulichen Nutzung zuzuführen und diese mit ihren üppigen Wohnflächen entweder durch neue Gebäude, die sich an den derzeitigen Wohnungsmaßstäben orientierten, zu ersetzen, oder die Gebäude im Bestand umzubauen. Ein Leerstand oder ein Verfall solle für das historische Villenviertel am U1. vermieden werden, indem den Villeneigentümern eine dem heutigen Wohnungsmarkt angemessene Aufteilung der Gebäude in mehrere Wohneinheiten ermöglicht werde. Ziel des Planverfahrens sei also auch, marktkonformen Wohnraum in einer gehobenen Wohngegend zu ermöglichen. Typisch für dieses Quartier sei der hohe Grünflächenanteil auf den Grundstücken, der trotz Innenverdichtung durch die Vermeidung weiterer Bebauung gesichert werde. Zum Teil erfolgten Anpassungen des Baurechts an den Gebäudebestand, allerdings nur bei groben Abweichungen. Bei der Neuaufstellung des Bebauungsplans solle durch geeignete Festsetzungen sichergestellt werden, dass das gesamte bestehende hochwertige, überwiegend durch freistehende Villen geprägte Wohngebiet in seiner städtebaulichen Struktur, Maßstäb-lichkeit und Qualität mit einem hohen Standard erhalten bleibe. Das umfasse die vorhandene großzügige und stark aufgelockerte, nahezu unverdichtete Bauweise. Die bestehenden Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. seien seinerzeit aus dem städtebaulichen Erfordernis heraus entstanden, großzügigen Wohnraum zuzulassen, aber darüber hinausgehende städtebauliche Ausreißer zu verhindern. Dabei sei die Anzahl der Wohneinheiten auf zwei je Gebäude begrenzt worden. Aufgrund der aktuellen Rechtseinschätzung sei eine Änderung der bestehenden Festsetzungen im Sinne von Rechtssicherheit erforderlich. Mit angemessenen Mitteln solle die zukünftige Entwicklung des Gebiets in einer die Wohnungsmarktlage berücksichtigenden Weise städtebaulich gesteuert werden. Die Anzahl der Wohneinheiten werde dazu in Relation zur Grundstücksgröße geregelt. Dies führe bei den größeren Villengrundstücken zur Zulässigkeit von mehr als den bisher möglichen Wohneinheiten. Um die ortsangemessene Maßstäb-lichkeit der Gebäude auch zukünftig zu gewährleisten, würden die Baugrenzen weiterhin in der bereits bekannten Form die Baufläche begrenzen und maximale Gebäudehöhen vorgeschrieben. Die Baugrenzen würden bereits im Bebauungsplan Nr. eng um die Gebäude herum festgesetzt. Diese Maßnahme diene dem Ziel, die aufgelockerte Siedlungsstruktur insgesamt langfristig zu erhalten und abzusichern. Das ursprüngliche Planungsziel der Schaffung zusätzlichen Baurechts über die rückwärtige Erschließung der Häuser I.-----------straße 24 bis 30 mittels eines Geh-, Fahr- und Leitungsrechts im Bebauungsplan Nr. habe seit nunmehr sieben Jahren nicht umgesetzt werden können. Die Privateigentümer hätten sich nicht auf eine gemeinsame Erschließung einigen können. Daher sei es unzulässig, an dem rechtlich nicht durchsetzbaren Ziel eines unerschlossenen Baurechts festzuhalten. Das nicht realisierte Baurecht einschließlich der Flächen mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten solle zukünftig als nicht überbaubare Grundstücksfläche festgesetzt werden. In den Fällen, in denen ein positiver Bauvorbescheid erteilt worden sei, sei das Baurecht erhalten geblieben, da darauf ein Rechtsanspruch bestehe. Die Festlegung von Wohneinheiten in Abhängigkeit von der Größe des Baugrundstücks orientiere sich an Bereichen mit Grundstücken ähnlicher Größenordnung. Diese seien zu jeweils einem Bereich zusammengefasst worden. Da die meisten Gebäude als Ein- oder Zweifamilienhäuser genutzt würden und nach bisherigem Planungsrecht zwei Wohneinheiten je Gebäude zulässig gewesen seien, sei bei der Ermittlung der Grundstücksfläche je Wohneinheit darauf geachtet worden, dass auch weiterhin mindestens zwei Wohneinheiten in den bestehenden Gebäuden zulässig seien. Ausnahmen stellten die jeweils kleinsten Grundstücke dar, z. B. Grundstücke zwischen 200 m² und 300 m². Um keine unerwünschten Härtefälle zu erzeugen, werde eine 50 %-Klausel eingeführt. Ausnahmsweise sei eine weitere Wohnung zulässig, wenn die Grundstücksgröße den Grenzwert um mindestens 50 % überschreite. Diese Regelung führe bei wenigen Grundstücken dazu, dass statt der bisher zulässigen zwei nur noch eine Wohneinheit möglich sein werde. Da es sich in diesen Fällen jeweils um die kleinsten Grundstücke handele, werde dies bewusst in Kauf genommen. Diese Grundstücke seien nicht gebietstypisch. Somit werde eine intensive Nutzung nicht gewünscht. Ebenfalls wenige Gebäude verfügten derzeit über mehr Wohneinheiten als dies nach den vorgesehenen Regelungen zukünftig zulässig sein werde. Da auch dies nicht gebietstypisch sei, besäßen die Gebäude in der derzeitigen Situation zwar Bestandsschutz. Sie seien im Fall von Umplanungen aber entsprechend den neuen Festsetzungen zu nutzen. Die Obergrenze von vier Wohneinheiten solle der Baugebietstypik insgesamt Rechnung tragen. Mit der Begrenzung könne und solle einer ungewollten städtebaulichen Verdichtung entgegengesteuert werden.
Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf:
Am 3. März 2010 beschloss der Ausschuss für Stadtentwicklung, Wirtschaft und Bauen des Rats der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren gemäß § 13 a BauGB.
Am 31. August 2010 stellte die Antragsgegnerin die Planung im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit vor. Unter dem 6. und dem 8. September 2010 sowie unter dem 4. Oktober 2010 wandten sich die Antragsteller gegen die Planung.
In der Zeit vom 11. Oktober 2010 bis zum 12. November 2010 einschließlich lag der Plan erstmals öffentlich aus.
Am 8. und am 10. November 2010 erhoben die Antragsteller Einwendungen: Der Anwendungsbereich des § 13 a BauGB sei nicht eröffnet. Es handele sich nicht um einen Bebauungsplan der Innenentwicklung. Der Bebauungsplan sehe im Wesentlichen den Wegfall überbaubarer Flächen auf den Grundstücken I3. -straße 26, 28 und 30 vor. Zusätzliche Baurechte sollten nicht entstehen. Das beschleunigte Verfahren erwecke daher den Eindruck eines Etikettenschwindels. Die Grundzüge der Planung würden erheblich angetastet. Dies werde besonders am Beispiel des Grundstücks I.-----------straße 24, 24a und 24b deutlich. Die dort entstandene massive Abweichung vom Bebauungsplan habe schon in der Vergangenheit nicht dem planerischen Leitbild der Erhaltung eines durch freistehende Villen geprägten Wohngebiets entsprochen. Auf diesem Grundstück seien insgesamt 58 Wohneinheiten vorhanden. Diese würden nunmehr planerisch legalisiert. Diese massive bauliche Verdichtung widerspreche erheblich den Grundzügen der Planung. Dies treffe ebenso für die Abweichungen vom bisher geltenden Bebauungsplan auf den Grundstücken B. -W. -Straße 19 und 21, 23, 29a, 30, 36a, 38a, I.-----------straße 34, I4.-----------straße 12 und 30, T.------straße 17, 18a, X2.------------straße 31, 32 bis 38, 35 und 44 zu. Abgesehen davon leide der Bebauungsplan an einem Abwägungsmangel i.S.d. § 1 Abs. 7 BauGB. Die Annahme, die Erschließung des Grundstücks I.-----------straße 26 sei in seinem rückwärtigen Bereich nicht gesichert, sei fehlerhaft. Der Bebauungsplan Nr. biete verschiedene Möglichkeiten der Erschließung. In jedem Fall sei die Erschließung ohne Weiteres von der I.-----------straße über einen befestigten Weg entlang des Grundstücks I.-----------straße 24 auf dem Grundstück der Antragsteller selbst gesichert. Eine derartige Erschließung des Hinterlands sei bereits auf dem Nachbargrundstück I.-----------straße 24 vorgenommen worden. Dies sei auch auf nahezu sämtlichen anderen Grundstücken des Plangebiets der Fall, wo Hinterlandbebauungen entstanden seien. Die Erschließung sei aber auch von der I5.-----------straße über das Grundstück I.-----------straße 24 gesichert. Sowohl der Bebauungsplan Nr. als auch der Bebauungsplan Nr. 1146 sähen die Erschließung von der I.-----------straße zum rückwärtigen Bereich des Grundstückes I.-----------straße 26 über die auf dem Grundstück I1. -straße 24 festgesetzten Geh-, Fahr- und Leitungsrechte vor. Diese bestünden zumindest auch zugunsten des Grundstücks der Antragsteller. Ferner sei die Erschließung über die nach dem Bebauungsplan Nr. vorgesehene, von der B. -W. -Straße abzweigende Zuwegung gesichert. Das dort im Bebauungsplan Nr. 820 vorgesehene Geh-, Fahr- und Leitungsrecht begünstige u. a. das Anliegergrundstück I.-----------straße 26. Bislang habe eine Einigung mit den Eigentümern der belasteten Grundstücke über die Bewilligung einer Grunddienstbarkeit zwar noch nicht erzielt werden können. Das bedeute jedoch nicht, dass die Erschließung rechtlich nicht gesichert sei. Öffentlich-rechtlich sei die Erschließung bereits über die Festsetzung selbst gesichert. Es bedürfe nur noch der Begründung einer privatrechtlichen Nutzungsbefugnis. Die Antragsgegnerin sei nach § 123 Abs. 1 BauGB zur Erschließung verpflichtet. Darüber hinaus sei die Planung treuwidrig. Die Antragsgegnerin habe mit der Festsetzung der von der B. -W. -Straße abzweigenden Erschließung selbst Tatsachen geschaffen, die sie jedenfalls insoweit bänden. Die Antragsgegnerin dürfe sich nicht in Widerspruch zu diesem von ihr selbst geschaffenen Angebot setzen. Die Antragsgegnerin habe zudem aufgrund des Bebauungsplans Nr. für nahezu alle übrigen Grundstücke, deren Erschließung sie u. a. über die ausgewiesene Abzweigung von der B. -W. -Straße ermöglicht habe, Baugenehmigungen in Gestalt von Hinterlandbebauung erteilt. Es verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, dass die Antragsgegnerin das Grundstück I.-----------straße 26 von ihren Planungszielen ausnehme. Dieses sei mit ca. 3.000 m² Größe eines der größten Grundstücke des Plangebiets. Die Entziehung eines Baurechts im rückwärtigen Bereich mindere dessen Marktgängigkeit erheblich bzw. schließe diese weitgehend aus. Die Erhöhung der zulässigen Wohneinheiten von zwei auf vier könne nicht darüber hinwegtäuschen, dass mit dem Entzug des Baurechts die Möglichkeit genommen werde, das Grundstück für eine Bebauung zu teilen. Bei einer Teilung des Grundstücks würden weitere vier Wohneinheiten auf jeweils 1.500 m² großen Grundstücken zulässig. Auch bei einer rückwärtigen Bebauung des Grundstücks entsprechend dem Bebauungsplan Nr. würde der Villencharakter des Gebiets nicht beeinträchtigt. Zwei Gebäude auf einem ca. 3.000 m² großen Grundstück seien immer noch eine großzügige Villenbebauung auf parkartigen Grundstücken. Die Entziehung des Baurechts auf den Grundstücken I.-----------straße 26, 28 und 30 stelle in Wahrheit die Sicherung einer parkartigen Wohnlage für die Wohnanlage mit 58 Wohneinheiten auf dem Nachbargrundstück I.-----------straße 24, 24a, 24b dar. Sie sei für die Eigentümer der Grundstücke I.-----------straße 26, 28 und 30 ein unzumutbares Sonderopfer, das durch städtebauliche Gründe nicht zu rechtfertigen sei. Auch die Aufhebung des Geh-, Fahr- und Leitungsrechts des Bebauungsplans Nr. diene den Interessen nur des Bauherrn, der Eigentümer der vorgenannten Grundstücke gewesen sei oder noch sei, die südlich der Grundstücke I.-----------straße 26 und 28 lägen und von der B. -W. -Straße aus in zweiter Baureihe gemäß erteiltem Vorbescheid bebaut werden sollten. Daher genüge der Bebauungsplan auch nicht § 1 Abs. 3 BauGB. Er stelle eine unzulässige Gefälligkeitsplanung dar. Die städtebauliche Entwicklung erfordere keine Innenverdichtung, weil das Plangebiet bereits sehr stark verdichtet sei. Die Erhaltung des Villencharakters des Gebiets sei lediglich ein Etikettenschwindel. Der Antragsgegnerin sei bekannt, dass es Gebäude mit 20 und mehr Wohneinheiten gebe. Vor diesem Hintergrund sei absurd, die Wohneinheiten auf vier pro Gebäude zu begrenzen. Mit den benannten Wohnanlagen mit vielen Wohneinheiten sei es bereits zu einer erheblichen städtebaulichen Fehlentwicklung gekommen, die den eigenen Planungszielen der Stadt widerspreche.
Eine erneute öffentliche Auslegung fand zwischen dem 4. März 2013 und dem 18. März 2013 statt. In der Beschlussvorlage Nr. VO/0751/12 wird dazu ausgeführt, in Reaktion auf Stellungnahmen, die im Rahmen der öffentlichen Auslegung eingegangen sein, würden die Regelungen zu den Gebäudehöhen an der I.-----------straße (südliche Straßenseite) sowie die Grund- und Geschossflächenzahl südlich der I.-----------straße geändert.
Am 18. März 2013 erhoben die Antragsteller erneut Einwendungen. Sie hielten dabei ihre bereits vorgetragenen Einwendungen vollständig aufrecht.
In der Sitzung am 15. Juli 2013 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin fertigte den Bebauungsplan am 26. Juli 2013 aus. Am 31. Juli 2013 machte die Antragsgegnerin der Bebauungsplan ortsüblich bekannt.
Am 4. November 2013 haben die Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Am 19. September 2013 hatte der Eigentümer des Grundstücks I.-----------straße 28 ebenfalls einen Normenkontrollantrag gestellt. Dieser wird unter dem Aktenzeichen 2 D 81/13.NE geführt.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags tragen die Antragsteller wiederholend und ergänzend im Wesentlichen vor: Der Anwendungsbereich des § 13 a BauGB sei nicht eröffnet. Der Bebauungsplan leide an einem Abwägungsfehler. Er beruhe auf der fehlerhaften Annahme, die Erschließung des Grundstücks I.-----------straße 26 sei in seinem rückwärtigen Bereich nicht gesichert. Die Erschließung sei über die nach dem Bebauungsplan Nr. vorgesehene, von der B. -W. -Straße abzweigende Zuwegung gesichert. Der Bebauungsplan Nr. habe mit einer Festsetzung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten die Fläche u. a. zu Gunsten des Anliegergrundstücks I.-----------straße 26 belastet. Die Erschließung sei lediglich privatrechtlich nicht realisiert worden. Dazu habe die Antragsgegnerin nichts beigetragen. Die Aufhebung dieses Geh-, Fahr- und Leitungsrechts sei eine bloße Gefälligkeitsplanung. Die Antragsgegnerin habe sich ihrer Erschließungspflicht entzogen, die sie auch im Enteignungsweg hätte umsetzen können. Es hätte auch ein Umlegungsverfahren eingeleitet werden können. Der Antragsgegnerin sei zu einer bebauungsplankonformen Erschließung verpflichtet gewesen. Daneben sei die Erschließung immer noch über das Grundstück I.-----------straße 24 gesichert. Auch dort sei ein Geh-, Fahr-und Leitungsrecht festgesetzt. Dieses diene auch der Erschließung des rückwärtigen Bereichs des Grundstücks I.-----------straße 26. Eine Erschließung könne auch über das Grundstück der Antragsteller selbst erfolgen. Dort befinde sich ein befestigter Weg. Eine ähnliche Hinterlanderschließung gebe es auf verschiedenen anderen Grundstücken im Plangebiet. Die Antragsgegnerin habe die Eigentümer der Grundstücke B. -W. -Straße 36 und 38 offensichtlich bevorzugt. Es liege ein Abwägungsausfall vor. Die Antragsgegnerin habe allein auf die öffentlich-rechtliche Erschließung nach Bauplanungs- und Bauordnungsrecht abgestellt. Die Antragsgegnerin habe sich in unverhältnismäßiger Weise über die Eigentumsbelange der Antragsteller hinweggesetzt. Die städtebauliche Begründung für die Entziehung des Baurechts im rückwärtigen Grundstücksbereich sei nicht nachvollziehbar. Außerdem verstoße die Planung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und gegen den Gleichheitsgrundsatz. Mit der Festsetzung der von der B. -W. -Straße abzweigenden Erschließung habe die Antragsgegnerin sich selbst gebunden. Für andere Grundstücke, die über die Abzweigung von der B. -W. -Straße erschlossen worden seien, habe die Antragsgegnerin Baugenehmigungen erteilt. Die Antragsgegnerin habe damit eine Hinter-landbebauung zugelassen. Eine rückwärtige Bebauung des Grundstücks I3. straße 26 würde den villenartigen Charakter des Baugebiets nicht beeinträchtigen. Die Antragsgegnerin habe verkannt, dass die massive Baulandausweisung an der X2.------------straße den Siedlungscharakter verändere. Es fehle die städtebauliche Erforderlichkeit i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB. Die städtebauliche Entwicklung fordere keine Innenverdichtung. Das Plangebiet sei bereits stark verdichtet. Es fänden sich hier einige Wohnanlagen mit 20 und mehr Wohneinheiten. Dies gelte gerade für die massive Bebauung des Grundstücks I3. straße 24, 24a, 24b. Diese werde durch den Bebauungsplan legalisiert. In einer Besprechung am 2. Februar 2010 habe der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin geäußert, es komme nicht zum Satzungsbeschluss, wenn die Anwohner dies nicht wünschten. Der gesamte Bebauungsplan erwecke den Eindruck eines Etikettenschwindels.
Die Antragsteller beantragen,
den Bebauungsplan Nr. – I1. -straße - der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, die Wohnanlage I.-----------straße 24, 24a, 24b verfüge nicht über 58 Wohneinheiten. Der Termin von Anwohnern mit dem Oberbürgermeister am 2. Februar 2010 sei außerhalb des Planverfahrens erfolgt. Die Genehmigung von Hinterlandbebauungen sei, soweit erfolgt, aufgrund von Bauanträgen geschehen, welche die gesicherte Erschließung des Projekts nachgewiesen und die den Festsetzungen des gültigen Bebauungsplans Nr. nicht widersprochen hätten. Allerdings sei die Antragsgegnerin mit Blick auf die Flurstücke 181 und 334 irrtümlich davon ausgegangen, für diese liege ein Bauvorbescheid vor. Augenscheinlich habe es hier in der Informationsweitergabe zwischen den Fachbereichen Bauordnung und Bauleitplanung einen Fehler in Bezug auf die Erteilung von Bauvorbescheiden diese beiden Flurstücke betreffend gegeben. Im Hinblick auf das Flurstück 334 habe es nur entsprechende Vorgespräche zwischen der Fachdienststelle und dem Eigentümer gegeben. Diese hätten aber nicht zu einer Antragstellung oder Bescheidung geführt. Jedoch werde durch diesen Umstand das verfolgte Planungsziel der Erhaltung des hohen Grünflächenanteils auf den Grundstücken im Quartier und die Prägung durch überwiegend freistehende Villen in Bezug auf das Grundstück der Antragsteller nicht in Frage gestellt oder verfehlt. Der Bebauungsplan sei abwägungsfehlerfrei. Die von den Antragstellern genannte Erschließung von der B. -W. -Straße führe über mehrere Fremdgrundstücke, deren Eigentümer ihre Flächen nicht für dieses Wegerecht hätten zur Verfügung stellen wollen. Allein die Festsetzung eines Geh-, Fahr- und Leitungsrecht führe noch nicht zu einer öffentlich-rechtlich gesicherten Erschließung. Der Plan bereite die Erschließung auf diese Weise nur vor. Die Voraussetzungen für ein Enteignungsverfahren seien nicht gegeben gewesen. Es habe sich hier nicht um eine öffentliche Verkehrsfläche gehandelt. Unabhängig davon würde die Umsetzung der entfallenden Baurechte einem wesentlichen Ziel des Bebauungsplans widersprechen. Das von der I.-----------straße nach wie vor festgesetzte Geh-, Fahr- und Leitungsrecht diene nicht der Erschließung des Grundstücks der Antragsteller. Das Wegerecht über die Grundstücke I3. straße 24 bis 24c grenze nicht unmittelbar an das Grundstück I3. straße 26. Eine Erschließung über das Grundstück der Antragsteller sei weder mit den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. noch mit den Festsetzungen des streitgegenständlichen Bebauungsplans vereinbar. Mehrere innerhalb eines kurzen Straßenabschnitts liegende Zu- und Abfahrten zu Gebäuden in der zweiten Reihe zusätzlich zu den bestehenden Grundstückszufahrten seien aus immissionsschutzrechtlichen, städtebaulichen und auch aus Verkehrssicherheitsaspekten nicht sinnvoll. Daher sei diese alternative Erschließung innerhalb des Planverfahrens nicht weiterverfolgt worden. Ein Verstoß gegen Art. 14 GG liege nicht vor. Ein Abwägungsausfall sei nicht gegeben. Der Bebauungsplan sei verhältnismäßig. Es liege im öffentlichen Interesse, die vorhandene Gebietsstruktur eines historischen Quartiers so weit wie möglich zu erhalten. Auf insgesamt vier Grundstücken entfielen Baurechte, die gemäß den Regelungen des Bebauungsplans Nr. zusammen maximal acht Wohneinheiten enthalten dürften. Durch die Änderungen der Regelungen zur Anzahl der Wohneinheiten könnten auf den zu den entfallenden Baurechten gehörenden Grundstücken innerhalb der an der I.-----------straße vorhandenen Baugrenzen in der Summe bis zu zwölf Wohneinheiten entstehen. Somit profitierten die Eigentümer von den geänderten Festsetzungen. Innenentwicklung bedeute in diesem Zusammenhang eine intensivere Ausnutzung der bestehenden Kapazitäten. Damit sei auch ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB zu verneinen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Bezug genommen wird außerdem auf die Gerichtsakte des Verfahrens 2 D 81/13.NE und die dazu von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig und begründet.
Der Bebauungsplan Nr. - I.-----------straße - der Antragsgegnerin ist unwirksam.
I. Beachtliche formelle Fehler liegen jedoch nicht vor. Die Rüge der Antragsteller, der Anwendungsbereich des § 13 a BauGB sei nicht eröffnet, ist unbegründet.
Ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) kann gemäß § 13 a Abs. 1 Satz 1 BauGB im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden.
§ 13 a BauGB bezweckt die Verringerung der Flächeninanspruchnahme durch Bauvorhaben im Wege einer Stärkung der Innenentwicklung in einem vereinfachten Bebauungsplanverfahren. Vereinfacht werden sollen die Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. Februar 2014- 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 61, und vom 18. Februar 2013 - 2 D 38/12.NE -, juris Rn. 184.
Darunter fällt als „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ auch die Überplanung von gewachsenen städtebaulichen Strukturen im Sinne von § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB, die nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilen sind. Mit diesen Maßnahmen muss - um § 13 a BauGB in Anspruch nehmen zu können - der Zweck verfolgt werden, die vorhandenen städtebaulichen Strukturen bauplanungsrechtlich zu sichern oder für sie - ggf. in nur wenigen Beziehungen - die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsregelungen zu ändern. Dazu kann die Änderung oder Beschränkung von Nutzungen zu rechnen sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014- 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 63; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 13 a Rn. 4 und § 1 Rn. 60; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Band I, Stand August 2013, § 13 a Rn. 30.
Daran gemessen ist der Bebauungsplan Nr. ein Bebauungsplan der Innenentwicklung. Er zielt in einem auch bisher nach § 30 BauGB zu beurteilenden Gebiet auf die Sicherung vorhandener baulicher Strukturen bei gleichzeitig beabsichtigter Anpassung an moderne Wohn- und Vermarktungsbedürfnisse in einer historisch gewachsenen Villengegend. Dabei will der Bebauungsplan zum sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden die Neuversiegelung möglichst gering halten. Auch deswegen geraten einige im Vorgängerbebauungsplan Nr. vorgesehene Baufenster in Wegfall.
II. Der Bebauungsplan leidet jedoch an beachtlichen materiellen Fehlern.
Zwar ist der Bebauungsplan mit seinen hinreichend bestimmten Festsetzungen i.S.v. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich (dazu 1.). Namentlich die Regelungen für die reinen Wohngebiete unter Nr. 8 der textlichen Festsetzungen sind auch jeweils von einer einschlägigen Ermächtigungsgrundlage gedeckt (dazu 2.). Allerdings liegt ein beachtlicher Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB vor (dazu 3.).
1. Der Bebauungsplan ist mit seinen hinreichend bestimmten Festsetzungen i.S.v. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB prinzipiell städtebaulich erforderlich.
Was i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeacht- lichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris Rn. 43.
Nach diesen Grundsätzen ist der streitgegenständliche Bebauungsplan nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB prinzipiell städtebaulich erforderlich.
Die Antragsgegnerin verfolgt mit ihm in grundsätzlich städtebaulich legitimer Weise die Belange aus § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB (Wohnbedürfnisse der Bevölkerung), aus § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB (Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung, Umbau vorhandener Ortsteile) sowie aus § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB (sparsamer und schonender Umgang mit Grund und Boden). Dies geht aus der Planbegründung und den dort formulierten Planungszielen hervor. Danach überarbeitet die Antragsgegnerin den Vorgängerbebauungsplan Nr., um die historisch gewachsene Bau- und Nutzungsstruktur des Quartiers am U1. einerseits zu bewahren und andererseits behutsam an die Modernisierungserfordernisse des heutigen Wohnungsmarkts anzupassen. Generell solle die städtebauliche Struktur des überwiegend durch freistehende Villen geprägten Wohngebiets in Maßstäblichkeit, Qualität und hohem Wohnstandard aufrechterhalten bleiben. Dies umfasse die existierende großzügige, stark aufgelockerte und nahezu unverdichtete Bauweise. Zu diesem Konzept passt es, dass die Antragsgegnerin gegenüber dem Bebauungsplan Nr. die zulässige Anzahl an Wohneinheiten je Grundstück nach Maßgabe der differenzierten Regelungen der textlichen Festsetzungen Nr. 8.2 bis 8.5 orientiert an der jeweiligen Grundstücksgröße von zwei auf höchstens vier erhöht, ohne die Grundfläche des zulässigen baulichen Bestands maßgeblich zu erweitern. Ebenso fügt es sich in die Planungskonzeption ein, dass die Antragsgegnerin bestehende Baurechte im Wesentlichen lediglich sichert und Baurechte zurücknimmt, deren Erschließung seit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. rechtlich und/oder faktisch nicht hat sichergestellt werden können. Neue Baurechte sollen lediglich dort eröffnet werden, wo bereits Bauvorbescheide erteilt worden sind bzw. eine Grundstückserschließung - wie an der X2.------------straße auf den Flurstücken 291 und 552 - unproblematisch erscheint.
Dieses ausdifferenzierte und ausgewogene Planungskonzept ist weder willkürlich noch widersprüchlich. Dabei ist im Ansatz zu berücksichtigen, dass der von der Antragsgegnerin u. a. städtebaulich verwertete Aspekt der bisherigen rechtlichen und/oder faktischen Erschließungssicherung nicht isoliert zu betrachten, sondern im Gesamtkontext der Planrechtfertigung in Verbindung mit den übrigen städtebaulichen Rechtfertigungsgründen der Bodenschutzklausel und der behutsamen Anpassung an moderne Wohn- und Vermarktungsbedürfnisse zu sehen ist.
Der Gedanke des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden des § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB knüpft nicht lediglich an die Bebauungsdichte pro Grundstück an, wie es § 19 BauNVO tut. Vielmehr hat die Bestimmung die bauliche Entwicklung und den Umfang der Nachverdichtung im gesamten Gemeindegebiet im Blick. So kann die Bodenschutzklausel etwa bei der Frage zum Tragen kommen, ob eine Gemeinde ein neues Wohngebiet außerhalb der bestehenden Ortslage ausweisen kann oder ggf. nicht, weil innerorts genügend Baulücken verfügbar sind, die bei stagnierenden Einwohnerzahlen und angesichts des demographischen Wandels ausreichen, um die lokale Nachfrage nach Bauplätzen zu befriedigen.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2014 - 2 B 581/14.NE -, juris Rn. 69; OVG Rh.-Pf., Urteile vom 16. Mai 2013 - 1 C 11004/12 -, juris Rn. 40, und vom 6. Oktober 2011 - 1 C 11322/10 -, juris Rn. 29 f.
Angesichts dessen durfte die Antragsgegnerin in ihr Plankonzept einstellen, die aufgelockerte Bebauungsstruktur im Plangebiet unter Hinweis auf § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB auch durch die Rücknahme von Baufenstern zu erhalten. Dass der Antragsteller die Frage der sich bei einer (Hinterland-)Bebauung der Flurstücke 19, 37 und 38 mit einer Grundflächenzahl von 0,2 und einer Geschossflächenzahl von 0,4 einstellenden Bebauungsdichte im Plangebiet anders beurteilt als die Antragsgegnerin, bedeutet nicht, dass diese ihr Planungsermessen konzeptionell überschritten hätte. Dieses hat die Antragsgegnerin auf der Ebene des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB dessen ungeachtet schon dann rechtmäßig ausgeübt, wenn sie für ihre Planung - wie hier - tragfähige städtebauliche Gründe schlüssig anführen kann. Dass die Antragsgegnerin eventuell auch anders hätte planen können als geschehen ändert daran nichts. Dies ist die Konsequenz des eher grobmaschigen Prüfungsrasters von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und Ausfluss der gemeindlichen Planungshoheit.
Der auch auf § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB fußende Planungsansatz ist im Weiteren gerade im Hinblick auf überbaubare Grundstückflächen städtebaulich gerechtfertigt, die - wie die Flurstücke 19, 37 und 38 von der I.-----------straße aus - eine Hinterlandbebauung in zweiter Reihe darstellen würden. Eine derartige Bebauung würde ersichtlich zu einer zusätzlichen, nicht unerheblichen Verdichtung des betreffenden „Blockinnenbereichs“ beitragen und solchermaßen die Charakteristik des Quartiers wegen der mit ihr einhergehenden Intensivierung der Bebauung und Grundstücksnutzung wesentlich verschieben können. Dies gilt umso mehr, als eine Hinterlandbebauung regelmäßig in besonderer Weise Probleme der Erschließung aufwirft. Sie kann deswegen aus den von der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung hervorgehobenen Immissionsschutz- und Verkehrssicherheitsbelangen städtebaulich unerwünscht sein, soweit kein elaboriertes Erschließungskonzept existiert, dass diese bodenrechtlich beachtlichen Spannungen zueinander in Ausgleich bringt.
Vgl. insofern OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris Rn. 47 und 64 ff.
Daher durfte die Antragsgegnerin konzeptionell mit hinreichendem sachlichen Grund auch an Erschließungsgesichtspunkte anknüpfen, um das durch den Bebauungsplan Nr. 820 für die Flurstücke 19, 37 und 38 geschaffene Baufenster im Hinterland ersatzlos zu beseitigen.
Vgl. zur städtebaulichen Rechtfertigung sogar der ersatzlosen Aufhebung eines Bebauungsplans mit Baurechten: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris Rn. 45.
Die konzeptionelle Planungserwägung der Antragsgegnerin trifft zu, dass eine Erschließung dieser überbaubaren Grundstücksflächen auf der Basis der Festsetzung einer mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zugunsten der Anlieger zu belastenden Fläche durch den Bebauungsplan Nr. weder von der I3. straße noch von der B. -W. -Straße aus rechtlichen wie tatsächlichen Gründen hat bewerkstelligt werden können. Eine anderweitige private Zuwegung ist offenbar nie Inhalt eines Bebauungsplans geworden.
Wiederum kommt es für die städtebauliche Rechtfertigung als solche nicht darauf an, ob die Erschließung der Flurstücke 19, 37 und 38 im Hinterland theoretisch sichergestellt werden könnte. Dies ist sicherlich planungsrechtlich denkbar. Entscheidend ist für die Antragsgegnerin auch nach der Planbegründung demgegenüber jedoch konzeptionell allein, dass die Erschließung in der Vergangenheit nicht sichergestellt worden ist. Aus dieser faktischen Nichtausnutzung des Baurechts des Bebauungsplans Nr. auf den Flurstücken 19, 37 und 38 durfte die Antragsgegnerin ohne Rechtsfehler darauf schließen, dass dieses innerhalb des jetzt erarbeiteten Plankonzepts entzogen werden darf. Ein allgemein und durchsetzungsfähig geschütztes Vertrauen in den Fortbestand einer bestimmten Planung oder Grundstückssituation gibt es jenseits des Anspruchs darauf, dass der Plangeber bei einer Um- oder Neuplanung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Bestandsschutzinteressen angemessen berücksichtigt, nicht (vgl. auch § 1 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 BauGB). Der Plangeber darf - und muss ggf. sogar - gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 3 BauGB auf veränderte städtebauliche Verhältnisse und Zielsetzungen dem Grund nach reagieren können. Eine gegenteilige Betrachtungsweise liefe darauf hinaus, einen bestehenden Zustand allein zum Vorteil eines Nachbarn bzw. einer Nachbarschaft zu betonieren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2007- 4 BN 29.07 -, juris Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 5. November 2013 - 2 B 1010/13 -, DVBl. 2014, 532 = juris Rn. 36 ff., Urteil vom 18. Februar 2013 - 2 D 38/12.NE -, juris Rn. 110 f., und vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -.
Konsequenz dessen ist, dass die Antragsgegnerin sogar einen etwa bestehenden Erschließungsanspruch der Eigentümer der Grundstücke I1. -straße 26 bis 30 hinsichtlich einer Hinterlandbebauung mit entsprechend gewichtigem städtebaulichen Grund durch Bebauungsplan hätte beseitigen können.
Dessen unbeschadet hat ein solcher Erschließungsanspruch jedoch auch nie bestanden.
An eine ausnahmsweise Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast nach § 123 Abs. 1, Abs. 3 BauGB ist in verschiedenen, auf unterschiedlichen rechtlichen Gesichtspunkten beruhenden Fallgestaltungen zu denken.
Beispielsweise kann der Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans als solcher eine Verdichtung der gemeindlichen Erschließungsaufgabe auslösen, wenn sein Inkrafttreten bei konkreter Betrachtungsweise die Durchsetzung eines bis dahin bestehenden Bauanspruchs nach §§ 34, 35 BauGB sperrt. Dies ist indes nicht der Fall, wenn Grundstücke überplant werden, deren Erschließung auch bislang nicht gesichert war.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. Mai 1991 - 8 C 77.89 -, BVerwGE 88, 166 = NVwZ 1991, 1086 = juris Rn. 27 f., vom 21. Februar 1986 - 4 C 10.83 -, BRS 46 Nr. 106 = juris Rn. 17, vom 6. Februar 1985 - 8 C 44.84 -, BRS 44 Nr. 49 = juris Rn. 13, und vom 4. Oktober 1974 - IV C 59.72 -, NJW 1975, 402 = juris Rn. 34; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, DVBl. 2010, 1565 = juris Rn. 77.
Des Weiteren kann sich die gemeindliche Erschließungslast mit Rücksicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben verdichten, der sich auch auf das öffentliche Recht erstreckt. Wann dieser Fall eintritt, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab und lässt sich nicht generell festlegen. Am Ehesten ist eine Erschließungspflicht nach Treu und Glauben zu bejahen, wenn eine Gemeinde nach Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans zu erkennen gibt, diesen Plan überhaupt nicht verwirklichen zu wollen, mithin ein Fall ausdrücklich verweigerter Planverwirklichung gegeben ist. Diese Überlegung fußt darauf, dass § 30 Abs. 1 BauGB die Zulässigkeit einer Bebauung im qualifiziert bebaubaren Bereich sowohl von der inhaltlichen Übereinstimmung mit dem Plan als auch von der Sicherung der Erschließung abhängig macht. Eine Gemeinde, die einen qualifizierten Bebauungsplan erlassen und damit die sich aus § 30 Abs. 1 BauGB ergebende Sperrwirkung des Plans in Anspruch genommen hat, kann nicht zugleich die andere Wirkung des § 30 BauGB, Vorhaben nicht nur auszuschließen, sondern auch zuzulassen, nicht wollen und deshalb zu verhindern suchen. Sie ist im Gegenteil gehalten, alles zu tun, um die Rechtswirkungen des § 30 BauGB im vollen Umfang eintreten zu lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 55 Nr. 106 = juris Rn. 27, vom 11. November 1987 - 8 C 4.86 -, BVerwGE 78, 266 = NVwZ 1988, 355 = juris Rn. 18, und vom 6. Februar 1985 - 8 C 44.84 -, BRS 43 Nr. 5 = juris Rn. 13, und vom 4. Oktober 1974 - IV C 59.72 -, NJW 1975, 402 = juris Rn. 34; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, DVBl. 2010, 1565 = juris Rn. 79.
Den Gemeinden ist zwar unbenommen, sich auch noch nach dem Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans für eine von ihm abweichende städtebauliche Entwicklung zu entscheiden. Wesentlich ist aber, wie sie auf eine solche Entscheidung reagiert: Will eine Gemeinde einen von ihr erlassenen qualifizierten Bebauungsplan nicht mehr ausführen, muss sie diesen Plan aufheben oder ändern und sich der daraus etwa folgenden Entschädigungspflicht aus § 42 BauGB stellen. Ihn stattdessen „auf Eis zu legen“, ist bauplanungsrechtlich nicht zulässig und führt zu einem Erschließungsanspruch der betroffenen Grundstückseigentümer.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 55 Nr. 106 = juris Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, DVBl. 2010, 1565 = juris Rn. 81.
Der ausdrücklich verweigerten Planverwirklichung steht gleich, wenn eine Gemeinde an einem von ihr erlassenen Bebauungsplan zwar (formal) festhält, dessen Verwirklichung aber ungebührlich verzögert. Unter welchen Voraussetzungen und nach Ablauf welcher Zeit eine Verzögerung für in diesem Sinne ungebührlich gehalten werden muss, richtet sich wiederum nach dem, was Treu und Glauben im Einzelfall gebieten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 55 Nr. 106 = juris Rn. 29; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, DVBl. 2010, 1565 = juris Rn. 83.
Keine dieser Fallgestaltungen für eine Verdichtung der Erschließungspflicht war im Hinblick auf das Hinterland der Flurstücke 19, 37 und 38 gegeben. Der Bebauungsplan Nr. sah insoweit lediglich eine mit einem Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zu belastende Fläche vor, die von der B. -W. -Straße abzweigte und im Eigentum verschiedener Grundstückseigentümer steht. Dieses Geh-, Fahr- und Leitungsrecht bildete im Sinne des Plankonzepts der Antragsgegnerin weder die (faktische, bereits umgesetzte) Sicherung der Erschließung selbst, noch zwang es die Antragsgegnerin, rechtliche Schritte zur Durchsetzung einer Erschließung zugunsten einer Hinterlandbebauung der Flurstücke 19, 37 und 38 zu unternehmen.
Die Festsetzung eines Grundstücks oder Grundstücksteils als mit einem Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zu belastende Fläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 21 BauGB kann zugunsten eines bestimmten Begünstigten oder Kreises von Begünstigten geschehen. Eine derartige Festsetzung hindert den Eigentümer daran, das zu belastende Grundstück in einer Weise zu nutzen, welche - z. B. durch Errichtung von baulichen Anlagen - die geplante Ausübung des noch zu begründenden Rechts behindern oder unmöglich machen würde.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. November 1998 - 4 BN 49.98 -, BRS 60 Nr. 23 = juris Rn. 5, und vom 18. Dezember 1987 - 4 NB 2.87 -, BRS 47 Nr. 4 = juris Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 7. April 2011 - 2 D 37/09.NE -, juris Rn. 40, 83 und 85.
Führt die Festsetzung einer mit einem Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zu belastenden Fläche zu einer so weitgehenden fremdnützigen Inanspruchnahme des Grundstücks, dass daneben für eine Eigennutzung kein oder kaum Raum bleibt, kann die Belastung zu fremdnützigen Zwecken unter Belassung des Eigentums objektiv unzumutbar und daher abwägungsfehlerhaft und die Gemeinde gehalten sein, von vornherein die vollständige Inanspruchnahme des Grundstücks durch die Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB vorzusehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2011- 2 D 37/09.NE -, juris Rn. 45 und 96.
Dementgegen begründet die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 21 BauGB selbst ein Geh-, Fahr- und Leitungsrecht noch nicht. Dazu bedarf es erst der Einigung über eine entsprechende Belastung der Grundstückseigentümer z. B. durch eine Grunddienstbarkeit.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. November 1998 - 4 BN 49.98 -, BRS 60 Nr. 23 = juris Rn. 5.
An einer solchen Umsetzung hat es indessen gerade gefehlt.
Da das Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zugunsten der Anlieger lediglich privatnützig war und nicht etwa der Allgemeinheit zugutekommen sollte, kam eine Enteignung nach § 87 BauGB nicht ernstlich in Betracht. Die Einleitung eines Umlegungsverfahrens gemäß §§ 45 ff. BauGB liegt im Ermessen der Antragsgegnerin. Ein Anspruch darauf besteht gemäß § 46 Abs. 3 BauGB nicht. Im Gegenteil hat die Antragsgegnerin sich beanstandungsfrei verhalten, als sie in Anbetracht der Nichtumsetzung des Geh-, Fahr- und Leitungsrechts des Bebauungsplans Nr. planerisch offen auf diese Entwicklung reagierte und den Bebauungsplan nicht lediglich „auf Eis legte“.
Es ist ferner plankonzeptionell konsequent, dass die Antragsgegnerin Baufenster (ggf. auch im Hinterland) dort belassen will, wo dies entweder unter Erschließungsaspekten städtebaulich vertretbar erscheint oder wo wegen der bereits erfolgten Erteilung von Bauvorbescheiden und/oder Baugenehmigungen ein hinreichender Differenzierungsgrund für die Belassung des konkreten Baufensters ins Feld geführt werden kann. Im Fall der Flurstücke 291 und 552 ist die Erschließungssituation nicht mit derjenigen der (Hinterlieger-)Flurstücke 19, 37 und 38 vergleichbar. Sie werden direkt von der X2.------------straße aus erschlossen. Bei den Flurstücken 181 und 334 wäre die Grundstückssituation anders, wenn die Antragsgegnerin für die Bebauung dieser Grundstücksflächen bereits Vorbescheide erteilt und das Baurecht damit im Wege einer Bebauungsgenehmigung konkretisiert hätte. Dass die Antragsgegnerin dies, wie die Nachfrage des Senats ergeben hat, für die Flurstücke 181 und 334 lediglich irrtümlich angenommen hatte, berührt die Schlüssigkeit des Plankonzepts als solches noch nicht. Diese fehlerhafte Ausgangsannahme resultiert - wie weiter unten darzulegen sein wird - in einem beachtlichen Abwägungsfehler i.S.v. § 1 Abs. 7 BauGB bei der Umsetzung dieses Planungskonzepts.
Dass im Plangebiet auch größere Wohnanlagen mit zahlreichen Wohneinheiten wie auf dem Grundstück I.-----------straße 24, 24a und 24b vorhanden sind, hat die Antragsgegnerin bei der Konzepterstellung berücksichtigt. Diese Baulichkeiten werden durch die Begrenzung der Höchstzahl der Wohneinheiten auf den passiven Bestandsschutz gesetzt. Ihre Existenz hindert die Antragsgegnerin nicht daran, plankonzeptionell gegen eine weitere Verdichtung des Baugebiets durch eine hinzutretende Hinterlandbebauung vorzugehen.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass der Bebauungsplan weder einen Etikettenschwindel noch eine unzulässige Gefälligkeitsplanung beinhaltet.
Ein die städtebauliche Erforderlichkeit beseitigender Etikettenschwindel liegt nur dann vor, wenn eine planerische Festsetzung nicht dem entspricht, was von der Gemeinde tatsächlich gewollt wird, sondern nur vorgeschoben ist, um das eigentliche (unzulässige) Planungsziel zu verdecken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002- 4 CN 5.01 -, BRS 65 Nr. 67 = juris Rn. 32, Beschluss vom 8. Februar 2000 - 4 BN 1.00 -, juris Rn. 10; OVG NRW, Urteile vom 11. Februar 2014 - 2 D 15/13.NE -, juris Rn. 86, vom 4. Februar 2013 -2 D 108/11.NE -, BauR 2013, 912 = juris Rn. 52, und vom 6. Oktober 2011 - 2 D 132/09.NE -, juris Rn. 169.
Eine unzulässige Gefälligkeitsplanung ist nur eine solche, die ausschließlich den Zweck hat, private Interessen zu befriedigen. Ein Bebauungsplan ist aber selbst dann an bodenrechtlich relevanten Ordnungskriterien ausgerichtet und entspricht einer geordneten städtebaulichen Entwicklung, wenn er auch den Wünschen privater Grundstückseigentümer entgegenkommt.
Vgl. insoweit etwa BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 5; OVG NRW, Urteile vom 12. Februar 2014 - 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 79, vom 18. Februar 2013 - 2 D 38/12.NE -, juris Rn. 53, und vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408 = juris Rn. 52.
So liegt es hier. Der Bebauungsplan setzt mit seiner reinen Wohngebietsausweisung, dem Entzug einzelner Baufenster, der Schaffung einzelner neuer Baufenster und der Differenzierung der Zahl der zulässigen Wohnung je Gebäude das um, was die Antragsgegnerin mit ihm beabsichtigt. Der Bebauungsplan verfolgt auch - wie gezeigt - städtebaulich legitime öffentliche Interessen. Dass einzelne private Grundstückseigentümer von ihm mehr profitieren mögen als andere, führt noch nicht auf eine städtebaulich nicht gerechtfertigte Gefälligkeitsplanung.
2. Die Regelungen für die reinen Wohngebiete unter Nr. 8 der textlichen Festsetzungen sind von einer einschlägigen Ermächtigungsgrundlage gedeckt.
Die textliche Festsetzung Nr. 8.1 zum Ausschluss der ausnahmsweise zulässigen Nutzungen nach § 3 Abs. 3 BauNVO kann sich auf § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO stützen. Ihre städtebauliche Rechtfertigung liegt darin, den typischen Siedlungscharakter des reinen Wohngebiets zu erhalten.
Die textlichen Festsetzungen Nr. 8.2 bis Nr. 8.5, welche die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden je Grundstück begrenzen, werden von §§ 9 Abs. 1 Nr. 6, 31 Abs. 1 BauGB getragen. Eine solche Festsetzung kann sowohl mit einer absoluten Zahl als auch mit einer Verhältniszahl arbeiten.
Vgl. zum Inhalt der Befugnis nach § 9 Abs. 1Nr. 6 BauGB: BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998 - 4 C 1.97 -, BVerwGE 107, 256 = BRS 60 Nr. 16 = juris Rn. 14 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 7. November 2006 - 10 B 2030/06.NE -, juris Rn. 8 ff.
Die Antragsgegnerin hat diese Festsetzungsmöglichkeiten städtebaulich schlüssig kombiniert und auf Bereiche unterschiedlicher Grundstücksgrößen im Plangebiet abgestimmt. Ausweislich der Planbegründung war für die Antragsgegnerin ausschlaggebend, die bisherige starre Regelung im Bebauungsplan Nr. ‑ maximal nur zwei Wohneinheiten je Wohngebäude - angesichts der großen Unterschiede in den Grundstücksgrößen im Plangebiet von 240 m² bis über 5.000 m² - zu flexibilisieren, um so gerechtere Ergebnisse bei den Ausnutzungsmöglichkeiten zu erzielen. Dazu hat die Antragsgegnerin Bereiche A bis D verschiedener Grundstücksgrößen im Plangebiet zusammengefasst. Den in der Planbegründung aufgeführten Bereichen A bis C hat sie bezogen auf eine bestimmte Grundstücksfläche jeweils eine Wohneinheit zugeordnet. Es ist nachvollziehbar, dass mit der realen Grundstücksgröße die Grundstücksfläche je Wohneinheit abgestuft steigt. Demnach gewährt die textliche Festsetzung Nr. 8.2 eine Wohnung pro Wohngebäude je 600 m² Grundstücksfläche im WR1 mit den größten realen Grundstücksgrößen zwischen 2.000 m² und 4.300 m², die textliche Festsetzung Nr. 8.3 eine Wohnung pro Wohngebäude je 550 m² Grundstücksfläche im WR2 mit den zweitgrößten realen Grundstücksgrößen zwischen 1.000 m² und 2.000 m² sowie die textliche Festsetzung Nr. 8.4 eine Wohnung pro Wohngebäude je 350 m² Grundstücksfläche im WR3 mit den im Ansatz drittgrößten realen Grundstücksgrößen zwischen 240 m² und 1.600 m². Ebenfalls stimmig ist es, den Bereich D im WR4 aus diesem Regelungskonzept auszuklammern, weil die Grundstücksgrößen hier der Aufstellung der Antragsgegnerin zufolge (siehe dazu auch die Anlage 03 zu der Abwägungsvorlage Nr. VO/0421/13) sehr disparat sind. Hier gilt nach der textlichen Festsetzung Nr. 8.5 lediglich die Höchstbegrenzung von maximal vier Wohnungen pro Wohngebäude, die im Übrigen auch in den Festsetzungen Nr. 8.2, 8.3 und 8.4 die Obergrenze markiert.
Die Ausnahmen in den Festsetzungen Nr. 8.2, 8.3 und 8.4 - ausnahmsweise ist eine weitere Wohnung zulässig, wenn die Grundstücksgröße den Grenzwert um mindestens 50 % überschreitet - steht gleichfalls mit §§ 9 Abs. 1 Nr. 6, 31 Abs. 1 BauGB im Einklang.
Gemäß § 31 Abs. 1 BauGB können von den Festsetzungen des Bebauungsplans solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Macht die Gemeinde von dem Instrument der Ausnahme Gebrauch, muss sie die Voraussetzungen der Ausnahme hinreichend bestimmen. Überdies muss die Gemeinde darauf achten, dass die Ausnahme bezogen auf das Baugebiet nicht zur Regel wird.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 2009 - 7 D 11/08.NE -, BRS 74 Nr. 33 = juris Rn. 88.
Daran hat die Antragsgegnerin sich gehalten. Die Reichweite der Ausnahme ist nach dem Wortlaut der Festsetzungen klar. Ihre Anwendung wird durch den in der Planbegründung genannten Zweck, durch die Obergrenze für Wohneinheiten je Grundstück keine unerwünschten Härtefälle zu erzeugen, gesteuert. Das Rechenbeispiel in der Planbegründung veranschaulicht dies.
3. Jedoch verstößt der Bebauungsplan in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu a). Dies führt zu seiner Gesamtunwirksamkeit (dazu b).
a) Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.
Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Gegen diese Abwägungsgrundsätze hat die Antragsgegnerin verstoßen.
Es liegt ein Mangel im Abwägungsvorgang darin, dass die Antragsgegnerin bei der Abwägung fehlerhaft davon ausging, neue Baufenster für bisher unbebaute Flächen würden im Plangebiet nur dort geschaffen bzw. belassen, wo entweder die Erschließungssituation - wie an der X2.------------straße - städtebaulich unproblematisch ist oder wo mit Blick auf bereits im Bebauungsplan Nr. eingeräumte Baufenster schon Baugenehmigungen und oder Bauvorbescheide erteilt worden sind, die das Baurecht verbindlich konkretisiert haben. Diese Prämisse trifft jedoch - wie die Antragsgegnerin auf Nachfrage des Senats mitgeteilt hat - auf die Flurstücke 181 und 334 und die dort belassenen überbaubaren Grundstücksflächen nicht zu. Insoweit ist die Antragsgegnerin wegen eines Fehlers in der Kommunikation zwischen den Fachbereichen Bauordnung und Bauleitplanung lediglich irrtümlich davon ausgegangen, Vorbescheide seien ergangen. In Wahrheit ist dies indes nicht geschehen. Aus diesem Grund konnte die Antragsgegnerin die von der Plankonzeption umfassten und betroffenen öffentlichen wie privaten Belange nicht angemessen gewichten sowie ihrem objektiven Gewicht entsprechend zueinander in Ausgleich bringen. Der auch im Vordergrund der Planaufstellung stehende öffentliche Belang des § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB in Verbindung mit der Verhinderung einer städtebaulich unerwünschten Verdichtung des Plangebiets bei größtmöglicher Konservierung seiner aufgelockerten Grünflächenstruktur verliert entscheidend an Gewicht, soweit - wie auf den Flurstücken 181 und 334 geschehen - der Bebauungsplan dort eine Bebauung weiterhin vorsieht, wo die Antragsgegnerin diese nach ihrer eigenen städtebaulichen Begründung an sich hinter die Belange des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden unter Aufrechterhaltung großflächiger Gärten im Hinterland hätte zurückstellen müssen. Das sachliche Differenzierungskriterium der verfestigten rechtlichen Bebaubarkeit, das in der Abwägung auch Schwierigkeiten bei der Erschließung hintanstehen lassen würde, greift dann nicht mehr, um weitergehende Bodenversiegelungen und Verdichtungen (gewissermaßen ausnahmsweise) zu rechtfertigen.
Zugleich konnte die Antragsgegnerin aufgrund der besagten fehlerhaften Ausgangsannahme die planbetroffenen Eigentümerbelange nicht mehr gerecht abwägen.
Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen. Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher von der Gemeinde als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen in der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Will eine Gemeinde ein bereits bebautes Gebiet in einem Bebauungsplan hinsichtlich des zulässigen Nutzungsspektrums neu ordnen, setzt eine rechtmäßige Abwägung daher auch eine hinreichende Ermittlung der insoweit zu berücksichtigenden gegenläufigen (privaten) Belange durch eine sorgfältige Bestandsanalyse voraus. Im Rahmen der planerischen Abwägung muss das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden. In die Abwägung ist einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727 = juris Rn. 15; BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteile vom 11. Februar 2014 - 2 D 15/13.NE -, juris Rn. 144, vom 29. Januar 2013- 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 118, und vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -, S. 24.
Da mit hinein spielt das Prinzip der gerechten Lastenverteilung. Die durch einen Bebauungsplan auferlegten Lasten dürfen in vergleichbaren Fällen innerhalb des Plangebiets nicht ohne sachlichen Grund ungleich verteilt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014- 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 171.
Diesen Vorgaben konnte die Antragsgegnerin nicht Rechnung tragen. Es fehlt ein hinreichender sachlicher Grund für die städtebauliche Unterscheidung zwischen den Flurstücken 181 und 334 auf der einen und den Flurstücken 19, 37 und 38 auf der anderen Seite. Da die erstgenannten in Wirklichkeit nicht auch aufgrund eines Bauvorbescheids bebaubar sind und sich ihre Erschließung als Bebauung in zweiter Reihe als genauso städtebaulich problematisch darstellt wie auf den Flurstücken 19, 37 und 38, ist kein tragfähiger Grund dafür gegeben, sie in der Abwägung anders zu behandeln als diese.
Dieser - von den Antragstellern innerhalb der Frist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB gegenüber der Antragsgegnerin gerügte - Abwägungsfehler ist gemäߧ 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB auch als Mangel im Abwägungsvorgang beachtlich.
Nach dieser Vorschrift sind Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
„Offensichtlich” sind Fehler, wenn sie die äußere Seite des Abwägungsvorgangs betreffen und auf objektiv fassbaren Sachumständen beruhen. Fehler und Irrtümer, welche z. B. die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben, sind „offensichtlich“.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981
- 4 C 57.80 -, BVerwGE 64, 33 = BRS 38
Nr. 37 = juris Rn. 24.
„Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss“ gewesen sind Mängel, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Es kommt dafür nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Es genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. September 2010
- 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 = BRS 76
Nr. 89 = juris Rn. 22, und vom 9. April 2008
- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
Nr. 31 = juris Rn. 22, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 -, BRS 66 Nr. 65 = juris Rn. 4.
An diesen Maßstäben gemessen ist der Abwägungsfehler beachtlich. Der Punkt der sachlich gerechtfertigten Differenzierung zwischen einzelnen bebaubaren Grundstücksflächen im Plangebiet ist abwägungserheblich. Er betrifft - wie gezeigt - das Zentrum der Abwägung aller nach der Plankonzeption der Antragsgegnerin betroffenen öffentlichen und privaten Belange. Der Mangel ist offensichtlich, weil er objektiv fassbar und aktenkundig ist. Er hat Einfluss auf das Abwägungsergebnis, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin ohne ihn den Bebauungsplan nicht oder in wesentlicher Hinsicht anders beschlossen hätte.
Der Hinweis der Vertreterinnen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung am 30. September 2014 auf die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. unterstreicht dies. Die im streitbefangenen Bebauungsplan nicht fortgeführte Festsetzung einer mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zugunsten der Anlieger zu belastenden Fläche zwischen den Grundstücken B. -W. -Straße 36 und 38, die der Erschließung einer Hinterliegerbebauung auf den nunmehrigen Flurstücken 181 und 334 dienen sollte, belegt, dass die Antragsgegnerin bei ihrer planerischen Gesamtabwägung konzeptgemäß die jeweilige Grundstücks- und Erschließungssituation im Blick hat. Behandelt sie die Zuerkennung von Baufenstern im Bebauungsplan unterschiedlich, ist sie gehalten, dies in der Abwägung sachlich städtebaulich zu rechtfertigen. Ging sie aber bei der Entziehung bzw. Belassung von Baurechten von nicht zutreffenden Grundannahmen aus, liegt die Annahme nahe, dass die Antragsgegnerin bei Zugrundelegung des wahren Sachverhalts unter Berücksichtigung der 2. Änderung möglicherweise für die Flurstücke 19, 37 und 38 eine ähnliche Erschließungslösung erwogen hätte wie durch die 2. Änderung für die heutigen Flurstücke 181 und 334.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, der Abwägungsfehler betreffe das Grundstück der Antragsteller nicht. Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO ist ein objektives Prüfungsverfahren, das nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz dient. Der Erfolg im Normenkontrollverfahren ist daher nicht von einer subjektiven Rechtsverletzung der Antragsteller abhängig. Davon abgesehen berührt der Abwägungsfehler die Grundstücksposition der Antragsteller und ihr subjektives Recht aus § 1 Abs. 7 BauGB. Da die Antragsgegnerin, wie gesagt, eine ordnungsgemäße Abwägung aller plankonzeptionell zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange, zu denen auch das Eigentumsgrundrecht und das Prinzip der gerechten Lastenverteilung zählen, verfehlt hat, konnte sie auch hinsichtlich des Grundstücks der Antragsteller kein rechtmäßiges Abwägungsergebnis erzielen. Dieses Grundstück kann im Rahmen des Plankonzepts nicht losgelöst von den übrigen Festsetzungen für andere, vergleichbare Grundstücke im Plangebiet betrachtet werden.
b) Der Abwägungsfehler führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen (nur) dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen mit Sicherheit auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Plangebers). Diese Regel stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtsgedankens dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt und etwa in § 139 BGB oder § 44 Abs. 4 VwVfG zum Ausdruck gelangt. Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, solange der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und - mit Sicherheit - (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird. Die Erklärung der Teilunwirksamkeit darf nicht zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzepts beitragen. Vielmehr ist der Gemeinde im Zweifel die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 54.08 -, BRS 74 Nr. 8 = juris Rn. 5, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BRS 73 Nr. 77 = juris Rn. 30, Beschlüsse vom 6. April 1993 - 4 NB 43.92 -, BRS 55 Nr. 31 = juris Rn. 11, vom 29. März 1993 - 4 NB 10.91- , BRS 55 Nr. 30 = juris Rn. 27, vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, BRS 52 Nr. 36 = juris Rn. 16 ff., und vom 8. August 1989 - 4 NB 2.89 -, BRS 49 Nr. 35 = juris Rn. 14 ff.
Ausgehend von diesen Maßstäben ist der Bebauungsplan aufgrund des dargestellten Abwägungsfehlers insgesamt unwirksam. Dieser betrifft keinen objektiv und subjektiv abspaltbaren Regelungsteil des Bebauungsplans. Der Bebauungsplan stellt in den Wohngebieten WR1 bis 4 ein abgestimmtes Gesamtgefüge dar. Aus diesem kann kein einzelner (Grundstücks-)Bereich isoliert herausgebrochen werden. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin in Kenntnis des Abwägungsfehlers einzelne Teile des Bebauungsplans aufrechterhalten würde. Vielmehr ist ihr Gelegenheit zu geben, erneut über den Bebauungsplan zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 34, 35 BauGB
§§ 45 ff. BauGB
§§ 9 Abs. 1 Nr. 6, 31 Abs. 1 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 13 a BauGB
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 19 BauNVO
§ 42 BauGB
§ 87 BauGB
§ 47 VwGO
§ 139 BGB
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 123 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 13 a Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB
§ 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 1, Abs. 3 BauGB
§ 123 Abs. 1, Abs. 3 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 21 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB
§ 46 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1Nr. 6 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 44 Abs. 4 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 88, 166
NVwZ 1991, 1086
NJW 1975, 402
BVerwGE 92, 8
BVerwGE 78, 266
NVwZ 1988, 355
BVerwGE 107, 256
BVerwGE 131, 100
NVwZ 2003, 727
BVerwGE 64, 33
BVerwGE 138, 12
BVerwGE 131, 100
BVerwGE 131, 86
2 D 81/13
2 D 13/14
2 D 38/12
4 C 13.11
4 CN 6.11
4 BN 15.99
2 D 43/13
2 B 581/14
1 C 11004/12
1 C 11322/10
4 BN 29.07
2 B 1010/13
2 D 31/10
8 C 77.89
4 C 10.83
8 C 44.84
IV C 59.72
2 A 3182/08
8 C 46.91
8 C 4.86
4 BN 49.98
4 NB 2.87
2 D 37/09
4 CN 5.01
4 BN 1.00
2 D 15/13
2 D 108/11
2 D 132/09
2 D 38/11
4 C 1.97
10 B 2030/06
7 D 11/08
4 CN 1.07
1 BvR 1402/01
4 BN 1.13
2 D 102/11
4 C 57.80
4 CN 2.10
4 BN 47.03
4 B 54.08
4 CN 3.07
4 NB 43.92
4 NB 10.91
4 NB 3.91
4 NB 2.89