Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-09-27, Aktenzeichen 5 L 1579/21.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2022:0927.5L1579.21.WI.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die am ... geborene Antragstellerin befindet sich in Ausbildung zur Fahrlehrerin und begehrt die einstweilige Zulassung zur Fachkundeprüfung sowie zur fahrpraktischen Prüfung.
Sie absolvierte zwischen dem 21. September 2020 und dem 21. Mai 2021 den Fahrlehrerlehrgang für die Klasse BE in einer amtlich anerkannten Fahrlehrerausbildungsstätte einschließlich einer zweiwöchigen Hospitationsphase in einer Ausbildungsfahrschule im Rahmen der einmonatigen Einführungsphase.
Nachdem ein Antrag der Antragstellerin auf Erteilung der Anwärterbefugnis mit bestandskräftig gewordenem Bescheid des Regierungspräsidiums A vom 14. Januar 2021 mangels ausreichender Vorbildung gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG abgelehnt worden war, bat die Antragstellerin unter dem 21. August 2021 unter Hinweis auf einen Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 28. Mai 2021 (Az.: 3 K 1871/18.DA) um erneute Prüfung ihres Antrags. Danach sei ein Realschulabschluss nunmehr als „gleichwertige Vorbildung“ gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG anzuerkennen. Beigefügt war ein Formularantrag auf Erteilung einer Fahrlehrererlaubnis. Ferner legte die Antragstellerin u.a. ihren Lebenslauf und ein Abschlusszeugnis der zweijährigen Berufsfachschule in der Berufsrichtung sozialpflegerische und sozialpädagogische Berufe vor, welches nach einem Vermerk auf dem Zeugnis dem mittleren Abschluss gleichwertig ist. Über eine abgeschlossene Berufsausbildung verfügt die Antragstellerin nicht. Hinsichtlich der weiter vorgelegten Vorbildungsnachweise wird auf Bl. 10 ff. des Verwaltungsvorgangs sowie auf die Auflistung auf Seite 2 des streitgegenständlichen Bescheids Bezug genommen.
Auf das Anhörungsschreiben des Regierungspräsidiums A vom 9. September 2021 bat der Bevollmächtigte der Antragstellerin um Klarstellung bezüglich bestimmter Passagen. Nachdem dies erfolgt war, äußerte sich die Antragstellerin nicht weiter.
Mit Bescheid vom 12. November 2021 lehnte das Regierungspräsidium A den Antrag „auf Erteilung einer Fahrlehrererlaubnis der Klasse BE“ ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Antragstellerin insbesondere nicht die Bildungsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG erfülle. Danach müsse der Bewerber mindestens eine abgeschlossene Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf oder eine gleichwertige Vorbildung besitzen. Als gleichwertige Vorbildung könne eine abgeschlossene Ausbildung in einem anderen als einem gemäß § 4 BBiG anerkannten Lehrberuf anerkannt werden, sofern ihr ein eigenständiger Bildungswert zukomme und sie mindestens den zeitlichen Umfang einer Ausbildung in einem anerkannten Lehrberuf habe. Zwar komme auch ein höherer Schulabschluss als gleichwertige Vorbildung in Betracht. Die Gesetzesbegründung selbst nenne insoweit ausschließlich das Abitur als gleichwertig. Da der Gesetzgeber nach der Gesetzesbegründung davon ausgehe, dass die meisten Ausbildungsberufe heutzutage zumindest einen mittleren Bildungsabschluss voraussetzten, genüge ein Realschulabschluss allein jedoch nicht. Soweit der Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren betont habe, dass als gleichwertige Vorbildung bei möglicherweise fehlendem Schulabschluss auch eine langjährige Berufserfahrung mit Ausbilderbefugnis gelten könne, bringe er zum Ausdruck, dass jedenfalls eine pädagogische Grundkompetenz als auch der Erwerb einer zusätzlichen Berechtigung mit einem vorhergehenden geordneten Lernvorgang erforderlich sei. Absolventen mit einem Realschulabschluss verfügten weder über die langjährige Berufserfahrung noch über eine solche zusätzliche Berechtigung. Hintergrund des Vorbildungserfordernisses sei nach den Gesetzesmaterialien, dass der Fahrlehrerberuf eine erhebliche Gewandtheit in Wort und Schrift sowie die Fähigkeit erfordere, Zweifelsfragen rasch zu erkennen und klar zu beantworten. Ferner müssten Fahrlehrer in der Lage sein, Erwachsene mit unterschiedlichen Bildungsgraden in den Abendstunden zu unterrichten und dabei auch schwierige Zusammenhänge auf dem Gebiet der Verkehrssicherheitslehre und des Verkehrsrechts auf einfache Weise zu erläutern. Der Gerichtsbescheid, auf den die Antragstellerin sich beziehe, sei im Übrigen noch nicht rechtskräftig.
Auch eine Ausnahme von der Voraussetzung des Erfordernisses der gleichwertigen Vorbildung gemäß § 54 Abs.1 Nr. 1 lit. c) FahrlG komme vorliegend nicht in Betracht. Derartige Ausnahmen dürften gemäß § 54 Abs. 1 Satz 3 FahrlG nur zugelassen werden, wenn Gründe der Verkehrssicherheit nicht entgegenstünden. Bei der Abwägung sei im Interesse der Qualitätssicherung der Ausbildung und der Verkehrssicherheit eine restriktive Handhabung geboten. Ein Berufseignungstest könne nach der Einschätzung des Gesetzgebers zwar ein Indiz für eine Eignung trotz geringerer Vorbildung liefern. Bei dem von der Antragstellerin vorgelegten Test handele es sich allerdings um einen Online-Test, dessen Aussagekraft nicht nachvollziehbar sei, weil die abgeprüften Inhalte und die Methodik nicht dargetan würden. Auch existiere weder Anerkennung oder Zertifizierung des Testverfahrens, noch sei gewährleistet, dass der Test nicht mit Hilfe Dritter absolviert werde. Auch die Tätigkeit der Antragstellerin im Bereich der Nagelpflege sowie die Teilnahme an unterschiedlichen Seminaren und Veranstaltungen rechtfertige keine Ausnahme vom Vorbildungserfordernis.
Schließlich seien auch nicht alle erforderlichen Antragsunterlagen vorgelegt worden. Es fehle u.a. ein aktuelles erweitertes Führungszeugnis.
Unter dem 1. Dezember 2021 ging beim Regierungspräsidium A ein erweitertes Führungszeugnis der Antragstellerin ein, wonach diese mit rechtskräftiger Entscheidung des Amtsgerichts B vom 26. März 2019 wegen Führens eines nicht versicherten Kraftfahrzeugs zu einer Geldstrafe von 50 Tagessätzen je 30 EUR verurteilt wurde. In der Folge reichte die Antragstellerin noch weitere Antragsunterlagen ein (vgl. Bl. 95. ff des Verwaltungsvorgangs sowie S. 11 ff. der Gerichtsakte).
Bereits am 10. Dezember 2021 hat die Antragstellerin Klage (5 K 1533/21.WI) erhoben, die noch anhängig ist, sowie am 28. Dezember 2021 den vorliegenden Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt. Zur Begründung des Eilrechtsschutzantrags verweist die Antragstellerin auf § 8 Abs. 1 FahrlPrüfV, wonach die zuständige Landesbehörde den Fahrlehreranwärter für die Anwärterbefugnis der Klasse BE auf Antrag zur fahrpraktischen Prüfung und zur Fachkundeprüfung zuzulassen habe, wenn die Voraussetzungen nach § 2 Absatz 1 Satz 1 Nrn. 2 und 4 bis 6 FahrlG vorliegen und die Ausbildung nach § 2 Absatz 1 Satz 1 Nr. 8 FahrlG begonnen worden sei. Die Antragstellerin erfülle mit ihrem Realschulabschluss insbesondere das Vorbildungserfordernis des § 2 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG. Ein mittlerer Bildungsabschluss sei höher zu bewerten als die in § 2 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG formulierte Mindestvoraussetzung einer abgeschlossenen Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf. Dies folge schon daraus, dass der erfolgreiche Abschluss einer Berufsausbildung nur unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei einem bestimmten Notenschnitt im Berufsschulabschlusszeugnis, als ein dem Realschulabschluss gleichwertiger Bildungsstand anerkannt werde (vgl. § 9 Hessische BerufsschulsVO). Darüber hinaus lasse sich bei anderen Berufslaufbahnen, etwa bei der Zulassung zu den Laufbahnen des mittleren Dienstes nach § 17 Abs. 3 Nr. 1 BBG oder für den Zugang zu einer Ausbildung als Notfallsanitäter nach § 8 Nr. 2 lit. a) NotSanG, durchgehend die Gleichwertigkeit oder gar Höherwertigkeit eines Realschulabschlusses gegenüber einer abgeschlossenen Berufsausbildung feststellen. Weshalb der mittlere Bildungsabschluss ausgerechnet für den Fahrlehrerberuf weniger wert sein solle als eine abgeschlossene Berufsausbildung erschließe sich vor diesem Hintergrund nicht. Das Verwaltungsgericht Darmstadt habe demgegenüber in seinem Gerichtsbescheid überzeugend dargelegt, dass ein Realschüler ausgehend von der Zahl der Unterrichtsstunden in Deutsch, Mathematik und erster Fremdsprache mit Blick auf die für den Fahrlehrerberuf erforderliche Sprach- und Kommunikationskompetenz günstigere Voraussetzungen für den Beruf des Fahrlehrers mitbringe als ein Berufsschüler (mit abgeschlossener Berufsausbildung). Eine Anerkennung des mittleren Bildungsabschlusses als ausreichende Vorbildungsvoraussetzung im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG gebiete auch Art. 12 Abs. 1 GG. Als subjektive Berufswahlregelung müsse das Vorbildungserfordernis dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, die Qualität der Fahrschulausbildung und der Fahrlehrer zu steigern, rechtfertige es aber nicht, die Vorbildung von Personen mit mittlerer Reife gegenüber solchen mit nur einer schlichten Berufsausbildung als nicht gleichwertig einzustufen, obwohl Personen mit Realschulabschluss regelmäßig über ausreichende und sogar vertieftere Kenntnisse in Wort und Schrift verfügten.
Die weiteren in § 8 Abs. 1 FahrlPrüfV genannten Voraussetzungen würden ebenfalls (nunmehr) vorliegen.
Der Anordnungsgrund folge aus § 2 Abs. 1 Nr. 8 FahrlG. Denn nach dieser Vorschrift müsse die gesamte Ausbildung einschließlich etwaiger Wiederholungsprüfungen innerhalb von drei Jahren, mithin bis zum 21. September 2023, abgeschlossen sein. Danach würden die bis dahin abgeschossenen Ausbildungsteile verfallen und müssten – verbunden mit weiteren Kosten – wiederholt werden.
Die Antragstellerin beantragt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, sie zur fahrpraktischen Prüfung sowie zur Fachkundeprüfung der Klasse BE nach § 8 FahrlG zuzulassen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag sei mangels Rechtschutzbedürfnis bereits unzulässig, weil die Antragstellerin bisher keinen Antrag auf Zulassung zur fahrpraktischen Prüfung und zur Fachkundeprüfung gestellt habe.
Der Antrag sei jedenfalls aber unbegründet, weil die Antragstellerin schon keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht habe. Hierzu wiederholt und vertieft der Antragsgegner seine Ausführungen aus dem verfahrensgegenständlichen Bescheid. Er stellt insbesondere unter Bezugnahme auf die Gesetzgebungsmaterialien und auf die Rechtsprechung anderer Gerichte (u.a. OVG Sachsen, Beschluss vom 14. Dezember 2020 – 6 B 162/20 –, juris) der Sache nach darauf ab, dass der Gesetzgeber mit der Gesetzesnovelle 2017 durch den Verzicht auf den Hauptschulabschluss vor der in § 2 Abs. 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG vorausgesetzten Berufsausbildung den Zugang zum Fahrlehrerberuf lediglich flexibler habe gestalten, die Zugangsvoraussetzungen aber nicht habe absenken wollen. Vor der Gesetzesnovelle habe indes Einigkeit darüber bestanden, dass ein Realschulabschluss allein keine gleichwertige Vorbildung darstelle, sondern insoweit ein weiterführender Schulabschluss nach mindestens 11-jährigem Schulbesuch vorausgesetzt werde. Der Gesetzgeber gehe auch ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien davon aus, dass heutzutage die meisten Ausbildungsberufe mindestens einen mittleren Bildungsabschluss voraussetzten, was gegen eine Gleichwertigkeit des mittleren Abschlusses spreche. Der Vergleich der Stundentafeln führe insoweit nicht weiter, als es dem Gesetzgeber (auch) um ein Mindestmaß an pädagogischen Fähigkeiten und nicht nur um Sprachfertigkeiten gegangen sei. Der Gerichtsbescheid des VG Darmstadt, auf den die Antragstellerin sich beziehe, sei noch nicht rechtskräftig. Die inzwischen zugelassene Berufung sei noch beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof unter dem Az. 2 A 310/22 anhängig.
Abgesehen davon lasse die Verurteilung vom 26. März 2019 wegen Führens eines nicht versicherten Kraftfahrzeugs die Antragstellerin unzuverlässig im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FahrlG erscheinen, was näher ausgeführt wurde.
Auch einen Anordnungsgrund habe die Antragstellerin nicht hinreichend glaubhaft gemacht, weil gemäß § 54 Abs. 1 Nr. 1 lit. d) FahrlG auch Ausnahmen von § 2 Abs. 1 Nr. 8 FahrlG genehmigt werden könnten und eine Fristüberschreitung wegen des Rechtsstreits mit dem Antragsgegner von diesem als Ausnahmetatbestand anerkannt werde.
Replizierend trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, ihr Antrag auf Erteilung einer Fahrlehrererlaubnis sei zugleich als Antrag auf Zulassung zu den nunmehr begehrten Prüfungen zu werten, weil eine Fahrlehrererlaubnis zu dem Zeitpunkt schon wegen des Fehlens ebendieser Prüfungen nicht habe erteilt werden können. Die vom Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Annahme, ein Ausbildungsberuf gehe meist mit einem mittleren Bildungsabschluss einher, sei unbeachtlich, weil dies aufgrund des Verzichts auf einen bestimmten Schulabschluss neben der abgeschlossenen Berufsausbildung im Wortlaut von § 2 Abs. 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG keine hinreichende Stütze finde. Soweit die Rechtsprechung darauf abstelle, dass für die Gleichwertigkeit des vom Gesetzgeber gewollten Bildungsniveaus eine bestimmte Beschulungsdauer (von mindestens elf Jahren) erforderlich sei, habe dies in den Gesetzgebungsmaterialien keinen Niederschlag gefunden und gehe auch deshalb an der Realität vorbei, weil ein dem Hauptschaulabschluss gleichwertiger Bildungsstand auch anders als durch einen neunjährigen Schulbesuch, etwa durch eine Schulfremdenprüfung oder den Besuch einer Abendhauptschule, erreicht werden könne und Berufsausbildungen ohne jeglichen Schulabschluss absolviert werden könnten. Die vom Gesetzgeber erwünschte verbesserte pädagogische Kompetenz werde durch eine deutliche Erhöhung der Unterrichtseinheiten im Bereich Pädagogik (von 235 auf 510 UE) erreicht. Eine abgeschlossene Berufsausbildung etwa in einem Handwerksberuf treffe keinerlei Aussage zu den erworbenen pädagogischen Fähigkeiten. Hinsichtlich der erforderlichen Sprachkompetenz könne auf die Gesetzesmaterialien zu § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FahrlG zurückgegriffen werden, wonach ein C1-Niveau ausreiche. Dieses werde allerdings von einem Realschulabsolventen regelmäßig weit übertroffen. Die strafgerichtliche Verurteilung erlaube auch nicht den Schluss auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin, da die abgeurteilte Straftat keinen unmittelbaren Zusammenhang zum Straßenverkehr oder zur Tätigkeit als Fahrlehrer habe und daher nicht berufsbezogen sei. Zudem handele es sich um eine einmalige, bereits länger zurückliegende Verfehlung.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Klageverfahrens sowie den beigezogenen Behördenvorgang (ein Heftstreifen) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Der Zulässigkeit des Eilrechtsschutzantrags steht insbesondere nicht die fehlende behördliche Vorbefassung entgegen, die bei Verpflichtungs- und Leistungsbegehren grundsätzlich auch im Eilverfahren zu beachten ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 22. November 2021 – 6 VR 4.21 –, juris Rn. 7 ff.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat sie zwar einen Antrag auf Zulassung zur fahrpraktischen Prüfung sowie zur Fachkundeprüfung bisher nicht gestellt. Der Formularantrag „auf Erteilung einer Fahrlehrererlaubnis“, den sie ihrem (erneuten) ausdrücklich „auf Erteilung der Anwärterbefugnis“ gerichteten Antrag vom 21. August 2021 beigefügt hat, enthält den expliziten Hinweis, dass die Zulassung zu jeder Einzelprüfung gesondert zu beantragen ist. Vor diesem Hintergrund kann den Erklärungen der Antragstellerin kein entgegenstehender konkludenter Inhalt entnommen werden. Allerdings kann von dem Erfordernis der vorherigen Antragstellung dann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn ein Antrag wegen erkennbarer Aussichtslosigkeit eine bloße Förmelei darstellen würde (BVerwG, a.a.O. Rn. 10 f.). So liegt der Fall hier, nachdem das Regierungspräsidium den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung der Anwärterbefugnis bereits wegen der Nichterfüllung des in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG vorgesehenen Vorbildungsvoraussetzungen abgelehnt hat. Denn die Zulassung zur fahrpraktischen Prüfung und zur Fachkundeprüfung kann nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 FahrlPrüfVO ebenfalls nur bei Vorliegen einer ausreichenden Vorbildung erfolgen.
Der Eilrechtsschutzantrag der Antragstellerin hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, der hier allein in Betracht kommt, kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzungen für den Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung ist gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO, dass einerseits ein Anspruch glaubhaft gemacht wird, dessen vorläufiger Sicherung die begehrte Anordnung dienen soll (Anordnungsanspruch), und dass andererseits die Gründe glaubhaft gemacht werden, die eine gerichtliche Eilentscheidung erforderlich machen (Anordnungsgrund).
Wenn wie vorliegend mit der begehrten gerichtlichen Eilentscheidung die Hauptsache vorweggenommen würde, sind an die Prüfung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch hohe Ansprüche zu stellen, d.h. der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt nur in Betracht, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht und der Antragsteller ohne die einstweilige Anordnung schweren und unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. September 2017 – 1 WDS-VR 4/17 –, juris Rn. 15).
Die Antragstellerin hat schon einen mit hoher Wahrscheinlichkeit bestehenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht, sodass offenbleiben kann, ob vor dem Hintergrund der vom Antragsgegner in Aussicht gestellten Erteilung einer Ausnahme von der Dreijahresfrist des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 FahrlG ein Anordnungsgrund besteht.
Nach § 8 Abs. 1 FahrlPrüfVO lässt die nach Landesrecht zuständige Behörde den Fahrlehreranwärter für die Anwärterbefugnis der Klasse BE auf Antrag zur fahrpraktischen Prüfung und zur Fachkundeprüfung zu, wenn (Nr. 1) die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 4 bis 6 FahrlG vorliegen und (Nr. 2) die Ausbildung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 FahrlG begonnen wurde. Diese Voraussetzungen sind bei der Antragstellerin nicht gegeben. Sie erfüllt nicht das Vorbildungserfordernis des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG. Nach dieser Vorschrift muss der Bewerber mindestens eine abgeschlossene Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf oder eine gleichwertige Vorbildung besitzen.
Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Antragstellerin nicht über eine abgeschlossene Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG verfügt. Sie hat lediglich eine zweijährige Berufsfachschule absolviert, was gemäß § 1 der Verordnung über die Anrechnung des Besuchs einer Berufsfachschule auf die Ausbildungszeit in Ausbildungsberufen vom 19. November 2012 (BFSAV) auf die Ausbildungszeit in einem Ausbildungsberuf entsprechender Fachrichtung angerechnet werden könnte. Ihre Ausbildung zur Justizfachangestellten hat sie nicht abgeschlossen.
Der von der Antragstellerin mit dem Abschluss der Berufsfachschule erworbene mittlere Bildungsabschluss (vgl. § 41 Abs. 2 i. V. m. §13 Abs. 4 HSchulG) stellt auch keine gleichwertige Vorbildung i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG dar.
Dies ergibt eine umfassende Auslegung der Norm unter Beachtung von Wortlaut, Historie, Systematik sowie Sinn und Zweck.
Nach dem reinen Wortlaut von § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 FahrlG ist nicht eindeutig, ob ein Realschulabschluss als „gleichwertige Vorbildung“ verstanden werden kann. Der Wortlaut ist offen. Eine Verbindung zu konkreten Schulabschlüssen besteht nicht. Einziger Bezugspunkt ist die Gleichwertigkeit zu einer Berufsausbildung. Ob eine Gleichwertigkeit zwischen einer Berufsausbildung und einem mittleren Bildungsabschluss, der regelmäßig nach der Jahrgangsstufe 10 erworben wird (Realschulabschluss, vgl. § 13 Abs. 4 HSchG) gegeben ist, muss daher mittels der historischen und systematischen Auslegung sowie nach Sinn und Zweck der Norm ermittelt werden.
Die Gesetzesgenese sowie die Gesetzesmaterialien sprechen dagegen, einen mittleren Bildungsabschluss/Realschulabschluss als gleichwertig zu einer abgeschlossenen Berufsausbildung anzusehen.
Das Fahrlehrergesetz von 1969 setzte zunächst keinerlei besondere Vorbildung für angehende Fahrlehrer voraus. Dies änderte sich mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Fahrlehrerwesen vom 3. Februar 1976. Vor dem Hintergrund, dass der Fahrlehrerberuf eine erhebliche Gewandtheit in Wort und Schrift sowie die Fähigkeit erfordert, Zweifelsfragen rasch zu erkennen und klar zu beantworten, und Fahrlehrer in der Lage sein müssen, Erwachsene mit unterschiedlichen Bildungsgraden in den Abendstunden zu unterrichten und dabei auch schwierige Zusammenhänge auf dem Gebiet der Verkehrssicherheitslehre und des Verkehrsrechtes auf einfache Weise zu erläutern (vgl. Bericht des Ausschusses für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen, BT-Drs. 7/4238, S. 2), wurde das Erfordernis „mindestens einer abgeschlossenen Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf nach abgeschlossener Hauptschulbildung oder eine gleichwertige Vorbildung“ in das Fahrlehrergesetz (a.F.) aufgenommen. Dabei maß der historische Gesetzgeber der abgeschlossenen Berufsausbildung gegenüber dem bloßen Hauptschulabschluss einen eigenständigen Bildungswert zu und erachtete – bei fehlender Berufsausbildung – ausdrücklich (nur) die allgemeine oder fachgebundene Hochschulreife als gleichwertige Vorbildung (BT-Drs. 7/4238, ebd.).
Hieraus folgerte die Rechtsprechung zur alten Rechtslage, dass eine höhere Schulbildung ohne eine erfolgreich abgeschlossene Berufsausbildung nur dann als gleichwertige Vorbildung galt, wenn der weiterführende Schulabschluss nach einem Schulbesuch erworben wurde, der nach der Hauptschulbildung (von typischerweise neun Jahren) noch eine Zeitspanne andauerte, die der regelmäßigen Dauer einer Berufsausbildung von zwei bis drei Jahren (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBiG) entsprach (vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1996 – 25 A 6895/95 –, juris Rn. 2; VG Bremen, Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 K 179/13 –, juris Rn. 21). Der Realschulabschluss, der typischerweise bereits nach der 10. Klasse erworben wird, wurde danach als nicht ausreichend angesehen.
Mit der Gesetzesnovelle 2017 entfiel zwar das Erfordernis, dass vor einer abgeschlossenen Berufsausbildung (zwingend) ein Hauptschulabschluss (oder eine gleichwertige Vorbildung) erlangt sein musste. Daraus lässt sich aber nicht der Schluss ziehen, dass der Gesetzgeber nunmehr in Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung und der ihr folgenden Verwaltungspraxis einen bloßen Realschulabschluss als gleichwertig anerkennen wollte. Zwar hat die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren der vom Bundesrat befürworteten Anhebung der Bildungsvoraussetzungen vom Hauptschulabschluss zu mindestens einem mittleren Bildungsabschluss zuzüglich abgeschlossener Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf (BR-Drs. 801/16, S. 1) eine Absage erteilt (BT-Drs. 18/11289, S. 7). Eine Absenkung der Bildungsvoraussetzungen sollte mit der Gesetzesänderung ausweislich der Gesetzesmaterialien aber trotz Nachwuchssorgen in dem Bereich ebenso wenig verbunden sein. Dem Gesetzgeber ging es neben einer vereinfachten Handhabung der Norm angesichts unterschiedlicher Bezeichnungen von Schulabschlüssen in den Ländern vielmehr um eine Flexibilisierung des Vorbildungserfordernisses, indem er nunmehr eine langjährige Berufserfahrung unter weiteren Voraussetzungen (Ausbilderbefugnis, vgl. § 30 BBiG, § 22 HwO) bei fehlendem Schulabschluss als gleichwertig erachtet. Die im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Annahme der Bundesregierung, dass die meisten Ausbildungsberufe „heutzutage“ (wenn auch nicht zwingend) einen mittleren Bildungsabschluss voraussetzen (BT-Drs. 18/11289 S. 7), spricht deutlich dagegen, dass der Gesetzgeber nunmehr regelhaft den bloßen Realschulabschluss als gleichwertig ansieht (so im Ergebnis auch OVG Sachsen, Beschluss vom 14. Dezember 2020 – 6 B 162/20 –, juris Rn. 25).
Auch systematische Erwägungen gebieten keine Anerkennung des Realschulabschlusses/mittleren Abschlusses als gleichwertige Vorbildung im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG.
Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass in anderem Zusammenhang, etwa bei der Zulassung zu den Laufbahnen des mittleren Dienstes nach § 17 Abs. 3 Nr. 1 BBG oder für den Zugang zu einer Ausbildung als Notfallsanitäter nach § 8 Nr. 2 lit. a) NotSanG, von einer Gleichwertigkeit eines Realschulabschlusses gegenüber einer abgeschlossenen Berufsausbildung ausgegangen werde, handelt es sich nicht um vergleichbare Sachverhalte. Insoweit ist nämlich festzustellen, dass die jeweiligen berufsspezifischen Ausbildungen regelmäßig länger dauern als die Fahrlehrerausbildung (vgl. § 12 BLV „in der Regel […] zwei Jahre“, § 5 Abs. 1 NotSanG „in Vollzeitform drei Jahre“; dagegen nach § 7 Abs. 3 FahrlG abhängig von der Fahrlehrerlaubnisklasse zwölf bis 14 Monate). Je länger die berufsspezifische Ausbildung desto eher kann die allgemeine schulische Vorbildung als Maßstab für eine ausreichende berufliche Qualifizierung zurücktreten. Eine etwaige schulische Vorbildung ist auch nicht deshalb belanglos, weil am Ende der Ausbildung regelmäßig noch eine (berufszulassende) Prüfung steht. Denn erfahrungsgemäß kann auch während einer mehrstündigen Prüfung nur ein geringer Teil des während der Ausbildung vermittelten Wissens abgefragt werden.
Die Kammer teilt auch nicht die vom VG Darmstadt im Gerichtsbescheid vom 28. Mai 2021 (Az.: 3 K 1871/18.DA) unter teleologischen Gesichtspunkten geäußerten grundsätzlichen Bedenken gegen ein Abstellen auf die Dauer des jeweiligen Ausbildungsganges. Sinn und Zweck des Vorbildungserfordernisses ist zwar die Sicherstellung einer gewissen Qualität der Fahrschulausbildung und der Fahrlehrer, weshalb es naturgemäß auf die vermittelten und erworbenen Fähigkeiten und Kenntnisse ankommt. Der vom VG Darmstadt für vorzugswürdig erachtete Vergleich der Stundentafeln im Hinblick auf die ermittelte Sprach- und Kommunikationskompetenz lässt aber außer Acht, dass es dem Gesetzgeber ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien (s.o.) nicht nur auf die Sprachgewandtheit der Bewerber, sondern auch auf ihre (schnelle) Auffassungsgabe und Vermittlungsfähigkeit („pädagogische Kompetenz“) ankommt. Letztere setzen aber nicht nur ein bestimmtes Bildungsniveau im kommunikativen Bereich, sondern auch eine gewisse geistige Reife voraus. Da ein solcher Reifeprozess Zeit braucht, kann die (Mindest-)Verweildauer in einem geordneten Bildungsgang durchaus als Maßstab für eine ausreichende Qualifizierung herangezogen werden.
Den Realschulabschluss nicht als gleichwertige Vorbildungsvoraussetzung für den Fahrlehrerberuf anzusehen, ist auch verfassungsrechtlich unbedenklich. Dabei ist die Frage, was als gleichwertige Vorbildung im Vergleich zu der in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG ausdrücklich normierten Mindestvorbildungsvoraussetzung anzusehen ist, eher anhand des Gleichheitssatzes als am Maßstab von Art. 12 Abs. 1 GG zu beantworten. Die Beschränkung des Zugangs zum Beruf des Fahrlehrers ist nämlich vor dem Hintergrund überragender Verkehrssicherheitsinteressen grundsätzlich gerechtfertigt und insbesondere auch verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1996 – 25 A 6895/95 –, juris Rn. 2; VG Regensburg, Urteil vom 3. April 2014 – RO 5 K 13.524 –, juris Rn. 34).
Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, bei einer rein schulischen Vorbildung eine Ausbildungsdauer von mindestens elf Jahren vorauszusetzen, obwohl es nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG in der seit 1. Januar 2018 geltenden Fassung durchaus möglich ist, eine Berufsausbildung ohne irgendeinen Schulabschluss anzufangen und erfolgreich abzuschließen und damit eine Gesamtausbildungsdauer von elf Jahren zu unterschreiten. Hierbei dürfte es sich aber allenfalls um eine zu vernachlässigende Ausnahmeerscheinung handeln, sodass es sich bei den Vergleichsgruppen der Berufsbewerber mit und ohne abgeschlossene Berufsausbildung schon nicht um wesentlich ungleiche Sachverhalte handelt.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich gleiche Sachverhalte gleich und wesentlich ungleiche Sachverhalte ungleich zu behandeln. Dies verbietet allerdings nicht jede Differenzierung. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen – wozu auch die Bewertung von verschiedenen Bildungsabschlüssen gehört – ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, können hierbei generalisierend vernachlässigt werden. Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden. Allerdings liegt eine typisierende Gruppenbildung nur vor, wenn die tatsächlichen Anknüpfungspunkte im Normzweck angelegt sind. Sie ist außerdem nur zulässig, wenn die mit ihr verbundenen Härten nicht besonders schwer wiegen und nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2004 – 1 BvL 3/98 –, BVerfGE 111, 115-146, zitiert nach juris Rn. 63).
Die Voraussetzungen für eine zulässige Typisierung liegen hier vor. Wie oben ausgeführt, findet die Anknüpfung an eine bestimmte Ausbildungsdauer ihre Grundlage im Zweck der Norm, ein bestimmtes Qualifikationsniveau bei Fahrlehrern sicherzustellen. Die überwiegende Zahl der Bewerber mit einer abgeschlossenen Berufsausbildung wird auch unter der aktuellen Gesetzeslage nach wie vor mindestens elf Jahre in einem geordneten Bildungsgang verbracht haben. Nach dem Berufsbildungsbericht 2022 (S. 58 ff., abrufbar unter: www.bmbf.de) verfügen durchschnittlich lediglich 3 % der Auszubildenden mit neu abgeschlossenem Ausbildungsvertrag nicht wenigstens über einen Hauptschulabschluss. Die Zahl derer, die unter diesen Umständen die Ausbildung dann auch erfolgreich abschließen, dürfte noch darunter liegen. Eine genauere Differenzierung aller denkbaren Vorbildungen nach konkreten Ausbildungsinhalten ist angesichts der Vielfalt möglicher Vorbildungen und der nach Ausbildungsgängen gestaffelter Anforderungsniveaus kaum möglich, soll die Regelung handhabbar bleiben. Zudem wiegt der mit einer ggf. um ein Jahr längeren Mindestausbildungsdauer verbundene Nachteil schon deswegen nicht besonders schwer, da eine gleichwertige Vorbildung nach der Gesetzesbegründung auch auf anderem Wege – etwa durch eine langjährige Berufserfahrung mit Ausbilderbefugnis – nachgewiesen werden kann und von dem Vorbildungserfordernis im Einzelfall auch nach § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FahrlG abgesehen werden kann.
Dass dem Antragsgegner bei der Ermessensentscheidung nach § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FahrlG beachtliche Fehler (vgl. § 114 Satz 1 VwGO) unterlaufen wären, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.
Da die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen schon nicht die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG vorgesehenen Vorbildungsvoraussetzungen erfüllt oder davon befreit ist, kann dahinstehen, ob ihr mit Blick auf die strafgerichtliche Verurteilung vom 26. März 2019 wegen Führens eines nicht versicherten Kraftfahrzeugs auch die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FahrlG erforderliche Zuverlässigkeit fehlt. Soweit die Antragstellerin sich darauf zurückzieht, dass es sich schon weder um eine verkehrs- noch um eine berufsbezogene Verfehlung handele, teilt die Kammer diese Einschätzung jedenfalls nicht.
Ebenfalls kann offen bleiben, ob die Antragstellerin die Eilbedürftigkeit ihres Eilrechtsschutzantrages hinreichend glaubhaft gemacht hat.
Die Kosten des Verfahrens hat nach § 154 Abs. 1 VwGO die Antragstellerin zu tragen, da sie unterlegen ist.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2, § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG in Anlehnung an Ziff. 36.4 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Bei den Prüfungsteilen, zu denen die Zulassung begehrt wird (fahrpraktische Prüfung und Fachkundeprüfung), handelt es sich noch nicht um berufseröffnende Prüfungen. Im Falle des Bestehens folgen noch weitere Ausbildungsteile. Der Hauptsachestreitwert war wegen der beabsichtigten Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 BBiG
§ 8 FahrlG
§ 30 BBiG
§ 22 HwO
§ 12 BLV
§ 2 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG
§ 54 Abs. 1 Satz 3 FahrlG
§ 8 Abs. 1 FahrlPrüfV
§ 2 Absatz 1 Satz 1 Nrn. 2 und 4 bis 6 FahrlG
§ 2 Absatz 1 Satz 1 Nr. 8 FahrlG
§ 17 Abs. 3 Nr. 1 BBG
§ 2 Abs. 1 Nr. 8 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FahrlG
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 FahrlPrüfVO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 FahrlG
§ 8 Abs. 1 FahrlPrüfVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 4 bis 6 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 FahrlG
§ 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 FahrlG
§ 13 Abs. 4 HSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBiG
§ 2 Abs. 1 Satz1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG
§ 5 Abs. 1 NotSanG
§ 7 Abs. 3 FahrlG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 1 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 111, 115
3 K 1871/18
5 K 1533/21
6 B 162/20
2 A 310/22
6 VR 4.21
25 A 6895/95
5 K 179/13
5 K 13.52
1 BvL 3/98