Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-25, Aktenzeichen 25 K 111.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:1125.25K111.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Schiedsspruch der Beklagten, mit dem diese Entgelte für Krankentransporte festgesetzt hat, und begehrt die Festsetzung höherer Entgelte.
Die Klägerin erbringt Krankentransportleistungen im Land Berlin. Die Beigeladene ist eine Primärkasse. Die Klägerin schloss im Juni 2016 mit der Beigeladenen sowie weiteren Krankenkassen und Krankenkassenlandesverbänden eine Vereinbarung nach § 133 des Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch (SGB V) in Verbindung mit § 21 Abs. 1 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin (Rettungsdienstgesetz - RDG) über Krankentransporte mit Krankentransportwagen. Darin regelten die Vertragsparteien unter anderem die Höhe der Entgelte für Krankentransporte. Mit Schreiben vom 14. September 2017 kündigte die Klägerin die Vereinbarung gegenüber den Primärkassen. Eine erneute vertragliche Vereinbarung über die Entgelte kam zwischen der Klägerin und den Primärkassen nicht zustande.
Mit sechs an die Geschäftsstelle der Schiedsstelle nach § 21 RDG gerichteten Schreiben vom 8. August 2018 beantragte die Klägerin die Einleitung von Schiedsverfahren und die Festsetzung höherer Entgelte für das Jahr 2018 gegenüber mehreren Primärkassen, darunter die Beigeladene, und schlug Personen zur Besetzung der Schiedsstellen vor. In einem Begleitschreiben zu den sechs Anträgen bat sie um Einrichtung von insgesamt sechs Schiedsstellen.
Die Geschäftsstelle der Schiedsstelle bestätigte mit E-Mail vom 14. August 2018 den Eingang der Anträge. Sie wies darauf hin, dass die Regelung in § 21 RDG zur Besetzung der Schiedsstelle im Jahr 2016 angepasst worden sei. Es bestehe ein Widerspruch zwischen dieser Regelung und der geltenden Fassung der Verordnung über die Schiedsstelle nach § 21 Abs. 7 des Rettungsdienstgesetzes vom 5. Dezember 2005 (Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung a.F. - RDSchVO a.F.). Die Durchführung des Schiedsstellenverfahrens sei daher jedenfalls bei fehlender Einigung der Verfahrensbeteiligten derzeit nicht möglich. Es werde anheimgestellt, den Antrag zurückzunehmen oder bis zum Vorliegen der neuen Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung ruhend zu stellen. Die Klägerin teilte daraufhin mit Schreiben vom 27. August 2018 mit, die Verfahren sollten möglichst zeitnah nach der geltenden Rechtslage durchgeführt werden. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport habe ihr gegenüber angeregt, dass sich die Verfahrensbeteiligten über das geltende Verfahrensrecht einigten. Dies erscheine praktikabel.
Die Primärkassen erwiderten auf die Anträge der Klägerin mit Schreiben vom 4. Oktober 2018. Sie beantragten, die Anträge als unzulässig zurückzuweisen, da das Schiedsstellenverfahren wegen eines Konflikts zwischen dem Rettungsdienstgesetz und der RDSchVO a.F. nicht rechtssicher durchgeführt werden könne. Hilfsweise stellten sie Sachanträge. Ferner unterbreiteten sie Vorschläge für die Schiedsstellenbesetzung.
Am 16. Oktober 2018 bildeten sich sechs verfahrensbezogene Schiedsstellen, darunter die Beklagte, die sich mit dem gegen die Beigeladene gerichteten Festsetzungsantrag der Klägerin befasste. Das vorsitzende und das stellvertretende vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle wurden jeweils ausgelost. Als weitere Mitglieder wurden jeweils eine von der Klägerin und eine von der Beigeladenen benannte Person herangezogen.
Am 15. November 2018 trat die Neufassung der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung (Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung n.F. - RDSchVO n.F.) in Kraft, die nunmehr entsprechend § 21 Abs. 3 RDG eine ständig besetzte Schiedsstelle vorsieht, welche im Mai 2019 gebildet wurde.
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2018 wies die Beklagte die Klägerin und die Beigeladene darauf hin, dass ein Regelungskonflikt zwischen dem RDG und der RDSchVO n.F. bestehe. Sie führte sinngemäß aus, es sei fraglich, ob § 14 Abs. 2 RDSchVO n.F., nach dem bereits eingeleitete Schiedsverfahren durch die verfahrensbezogene Schiedsstelle beendet werden, mit dem RDG vereinbar sei, das in der geltenden Fassung eine ständig besetzte Schiedsstelle vorsehe. Es sei aber denkbar, das Verfahren aufgrund einer Einigung der Parteien fortzuführen. Komme eine solche Einigung nicht zustande, sei das Verfahren einzustellen und ggf. durch eine noch einzurichtende ständig besetzte Schiedsstelle neu zu beginnen.
In einer von der Beklagten am 14. Dezember 2018 durchgeführten mündlichen Verhandlung waren sich die Klägerin und die Beigeladene einig, dass das Schiedsverfahren fortgeführt werden solle. Am Schluss der mündlichen Verhandlung erging ein Beschluss der Beklagten, mit dem diese feststellte, dass sie aufgrund Parteivereinbarung ordnungsgemäß gebildet worden sei, und Entgelte für Krankentransporte für das Jahr 2018 festsetzte, die dem Begehren der Beigeladenen entsprachen und hinter dem klägerischen Begehren zurückblieben. Die Beklagte übersandte der Klägerin den Schiedsspruch am 22. Januar 2019.
Die Klägerin hat hiergegen am 6. Februar 2019 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren auf Festsetzung höherer Entgelte weiterverfolgt. Sie meint, die angefochtene Entscheidung sei beurteilungsfehlerhaft. Ihr stehe ein Anspruch auf Festsetzung der Entgelte in der bereits im Verwaltungsverfahren geltend gemachten Höhe zu.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
die Beklagte unter Änderung ihres Schiedsspruchs vom 14. Dezember 2018 zu verpflichten, das Entgelt für KTW-Stadtfahrten tagsüber (Montag bis Samstag, 6:00 bis 21:59 Uhr) auf 136,- €, für KTW-Stadtfahrten nachts (Montag bis Samstag, 22:00 bis 5:59 Uhr) auf 155,28 €, für KTW-Stadtfahrten sonntags auf 174,62 € und für KTW-Stadtfahrten feiertags auf 213,20 € rückwirkend zum 1. Januar 2018 sowie eine angemessene Verzinsung in Höhe von mindestens 4 % festzusetzen.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Die Beklagte und die Beigeladene sind der Auffassung, die Entgelte seien mit dem angefochtenen Schiedsspruch beurteilungsfehlerfrei festgesetzt worden.
Die Kammer hat durch Beschluss vom 1. Oktober 2019 die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs festgestellt. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat die hiergegen von der Beklagten und der Beigeladenen erhobenen Beschwerden durch Beschluss vom 6. Januar 2020 (OVG 1 L 30.19) zurückgewiesen. Die weitere Beschwerde der Beklagten hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 7. Mai 2020 (BVerwG 3 B 2.20) zurückgewiesen.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt. Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Beigeladenen (je ein Band) sowie die Verfahrensakten VG 25 K 112.19 und VG 25 K 218.19 haben vorgelegen und sind – soweit erheblich – Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die Verpflichtungsklage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits unzulässig (1.) und wäre im Übrigen jedenfalls unbegründet (2.).
1.a) Es fehlt an der Durchführung des Verwaltungsverfahrens bei der zuständigen Behörde.
Voraussetzung für die Erhebung der Verpflichtungsklage ist ein Antrag bei der zuständigen Behörde, den diese entweder abgelehnt oder innerhalb der Frist des § 75 VwGO nicht beschieden hat. Dies folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“) sowie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – BVerwG 6 C 42/06 –, juris Rn. 23). Das Erfordernis einer schriftlichen Antragstellung bei der Schiedsstelle ist zudem in § 21 Abs. 4 Satz 1 RDG ausdrücklich geregelt. Es kann vorliegend dahinstehen, ob es sich bei der Antragstellung im Verwaltungsverfahren um eine nicht nachholbare Klagevoraussetzung oder um eine bloße Sachurteilsvoraussetzung handelt, die erst im Zeitpunkt der abschließenden gerichtlichen Entscheidung vorliegen muss (ebenso offenlassend: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2009 – BVerwG 6 C 40/07 –, juris Rn. 24 m.w.N. zu beiden Auffassungen). Denn ein Antrag bei der zuständigen Behörde liegt auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vor.
Die mit dem klägerischen Antrag im Verwaltungsverfahren befasste Beklagte war für die von der Klägerin begehrte Entgeltfestsetzung weder im Zeitpunkt der Antragstellung im August 2018 noch im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung der Schiedsstelle am 14. Dezember 2018, welcher eine materiellrechtliche Zäsur bewirkt und damit für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung maßgeblich ist (vgl. Urteil der Kammer vom 2. Juni 2021 – VG 25 K 5/21 –, juris Rn. 39, unter Bezugnahme auf LSG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Januar 2020 – L 9 KR 82/19 KL –, juris Rn. 124 m.w.N., und VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 68), sachlich zuständig. Eine solche Zuständigkeit ist auch in der Folgezeit nicht begründet worden.
Die Zuständigkeit der Schiedsstelle war im Zeitpunkt der Antragstellung in § 21 RDG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 20. September 2016 (GVBl. S. 762) geregelt; die Vorschrift gilt in dieser Fassung weiter fort.
Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 RDG wird die Höhe der Entgelte für die Durchführung der Aufgaben des Rettungsdienstes, die nicht von der Berliner Feuerwehr wahrgenommen werden, jeweils zwischen den Aufgabenträgern und den Landesverbänden der Krankenkassen sowie den Verbänden der Ersatzkassen, der privaten Krankenversicherungen und dem Landesverband der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung vereinbart. Dies betrifft den Krankentransport, der als Teil des Rettungsdienstes – anders als Notfallrettung und Notfalltransport – grundsätzlich nicht von der Berliner Feuerwehr, sondern von den Hilfsorganisationen und privaten Krankentransportunternehmen in privatrechtlicher Form durchgeführt wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 RDG). Kommt eine solche Vereinbarung innerhalb von drei Monaten, nachdem eine Vertragspartei schriftlich zur Verhandlungsaufnahme aufgefordert hat, nicht zustande, können die Parteien gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 RDG ein Schiedsverfahren einleiten. Kommt eine Einigung nicht zustande, setzt die Schiedsstelle die Entgelte fest (§ 21 Abs. 2 Satz 3 RDG).
Die Schiedsstelle, die aufgrund ihrer hoheitlichen Tätigkeit in institutioneller Hinsicht zugleich den Charakter einer Behörde i.S.v. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln; die Vorschriften des VwVfG werden im Folgenden ohne die Verweisungsnorm des § 1 Abs. 1 VwVfG Bln zitiert) erhält (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Januar 2020 – OVG 1 L 30.19 –, juris Rn. 5), wird gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG ständig besetzt und besteht aus einem unparteiischen vorsitzenden und einem stellvertretenden vorsitzenden Mitglied sowie aus jeweils bis zu fünf, von den Aufgabenträgern und den Kostenträgern nach Absatz 1 Satz 2 entsandten Mitgliedern. Die ständige Schiedsstelle wurde im Mai 2019 gebildet.
Die Beklagte ist indes – unstreitig – keine ständig besetzte Schiedsstelle i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG, sondern wurde auf Antrag der Klägerin (nur) für den konkreten Verhandlungsgegenstand gebildet.
Die Regelung über die ständige Besetzung der Schiedsstelle in § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG wurde durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 20. September 2016 eingeführt. Das Schiedsstellenverfahren war zuvor durch das Erste Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 (GVBl. S. 257) in das Rettungsdienstgesetz eingefügt worden. Nach § 21 Abs. 3 Satz 2 RDG in der Fassung dieses Änderungsgesetzes (§ 21 RDG a.F.) richtete sich die Besetzung der Schiedsstelle nach dem Verhandlungsgegenstand; die Mitglieder wurden danach spätestens innerhalb von vier Wochen nach Einleitung des Schiedsverfahrens von den an der einzelnen Verhandlung nach Absatz 1 Satz 2 beteiligten Aufgabenträgern benannt. Das vorsitzende Mitglied wurde gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 RDG a.F. einvernehmlich von den Mitgliedern der Schiedsstelle bestimmt. Hintergrund der Einführung einer abhängig vom Verfahrensgegenstand besetzten Schiedsstelle war ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs unter anderem, dass die Aufgabenträger aus unterschiedlichen Bereichen kommen (Luftrettungs- und Krankentransportunternehmen sowie Hilfsorganisationen) und dementsprechend im Gegensatz zu den Kostenträgern auch nicht über eine gemeinsame, einheitliche Interessenvertretung oder über eine gemeinsame Interessenlage verfügen, weshalb die Besetzung seitens der Aufgabenträger flexibel sein sollte (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 15/2074, S. 13). Durch die Neufassung des § 21 Abs. 3 RDG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes sollte im Gegensatz hierzu nunmehr die rechtliche Grundlage für eine dauerhaft besetzte Schiedsstelle geschaffen werden, für die sich sowohl die Krankenkassen als auch der Landesverband Private Rettungsdienste Berlin e.V. ausgesprochen hatten und deren weitergehende Ausgestaltung im Rahmen einer Rechtsverordnung erfolgen sollte (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 17/2963, S. 46). Mit der Regelung über die dauerhaft besetzte Schiedsstelle sollte die Rechtsgrundlage für ein Entscheidungsgremium geschaffen werden, das unabhängig von einem konkreten Antrag eingerichtet und besetzt ist. Die Bestimmung der Mitglieder erfolgt dementsprechend unabhängig von einem konkreten Verfahrensgegenstand (vgl. § 21 Abs. 3 RDG, § 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 bis 3 RDSchVO n.F.). Die Amtszeit der Mitglieder beträgt grundsätzlich vier Jahre (vgl. § 2 Abs. 2 RDSchVO n.F.).
Die ständig besetzte Schiedsstelle ist damit etwas anderes als die zuvor vom Rettungsdienstgesetz vorgesehene, rein verfahrensbezogene Schiedsstelle, die nicht dauerhaft existierte, sondern jeweils (nur) für ein konkretes Schiedsverfahren ad hoc gebildet wurde (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbs., Satz 3 und 4 RDG a.F.) und deren Besetzung sich nach dem Verhandlungsgegenstand richtete (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbs. RDG a.F.). Die Amtszeit der Schiedsstellenmitglieder war gem. § 3 Abs. 3 RDSchVO a.F. auf den Verhandlungsgegenstand beschränkt. Dementsprechend wurde auch die Ermächtigung für den Erlass der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung in § 21 Abs. 7 RDG angepasst, indem der Passus gestrichen wurde, nach dem die Anzahl der Mitglieder der Schiedsstelle „in Abhängigkeit vom Verhandlungsgegenstand“ geregelt werden kann (so noch § 21 Abs. 7 RDG a.F.; vgl. zum Hintergrund der Änderung auch Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 17/2963, S. 46). Die Neuregelung des § 21 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 3 RDG beschränkt sich somit nicht auf eine verfahrensrechtliche Regelung über Modalitäten der Besetzung der Schiedsstelle, sondern es ist vielmehr eine gegenüber der bisherigen Rechtslage neue Schiedsstelle geschaffen worden. Sie ist eine andere Behörde i.S.v. § 1 Abs. 4 VwVfG.
Als vom RDG nicht mehr vorgesehene verfahrensbezogene Schiedsstelle ist die Beklagte somit für die von der Klägerin begehrte Entgeltfestsetzung zu keinem Zeitpunkt zuständig gewesen.
Eine Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich auch nicht aus der Übergangsregelung in § 14 Abs. 2 RDSchVO n.F. Danach werden Schiedsverfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bereits eingeleitet wurden, durch die verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle beendet. Die Vorschrift ist jedenfalls insoweit rechtswidrig, als sie ihrem Wortlaut nach auch solche Fälle erfasst, in denen das Schiedsverfahren erst nach Änderung des § 21 RDG eingeleitet wurde, denn dies ist nicht von der Verordnungsermächtigung in § 21 Abs. 7 RDG gedeckt. Danach wird die für den Rettungsdienst zuständige Senatsverwaltung lediglich ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit der für die Sozialversicherung zuständigen Senatsverwaltung Regelungen über die Bildung der Schiedsstelle, die Anzahl ihrer Mitglieder, die Bestellung und die Abberufung, die Amtsführung, die Erstattung der baren Auslagen und die Vergütung, die Rechtsaufsicht, die Geschäftsführung, das Verfahren, die Erhebung und die Höhe der Gebühren sowie die Verteilung der Kosten sowie die Einrichtung, den Betrieb und die Finanzierung der Geschäftsstelle zu treffen. Die Verordnungsermächtigung betrifft damit im Wesentlichen die Errichtung und Zusammensetzung der ständig besetzten Schiedsstelle sowie die Gestaltung des vor ihr geführten Verfahrens. Eine Ermächtigung des Verordnungsgebers zur Schaffung von Regelungen, die abweichend von § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG die Zuständigkeit einer verfahrensbezogen gebildeten Schiedsstelle begründeten, ist davon offensichtlich nicht umfasst; eine solche Schiedsstelle war vom Gesetzgeber, wie ausgeführt, im Übrigen gerade nicht mehr gewollt. Etwas anderes folgt entgegen der von der Klägerin in einem Parallelverfahren (VG 25 K 218.19) vertretenen Auffassung nicht daraus, dass der Landesgesetzgeber die zuständige Senatsverwaltung in § 21 Abs. 7 RDG „ermächtigt“ – und nicht verpflichtet – hat, durch Rechtsverordnung Regelungen über die Schiedsstelle zu treffen. Dies entspricht sowohl dem Wortlaut des Art. 64 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung von Berlin (VvB) („Durch Gesetz kann der Senat oder ein Mitglied des Senats ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen“; [Hervorhebung durch das Gericht]) als auch weithin gängiger Gesetzgebungstechnik und ist damit kein Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber die vorübergehende Fortgeltung der Vorschriften der RDSchVO a.F. über die Bildung von und das Verfahren vor verfahrensbezogenen Schiedsstellen gewollt hätte.
Eine Zuständigkeit der Beklagten lässt sich aus § 14 Abs. 2 RDSchVO n.F. auch nicht unter dem Gesichtspunkt ableiten, dass sich die Klägerin und die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vom 14. Dezember 2018 über die Durchführung des Schiedsverfahrens vor dieser Schiedsstelle einig waren. Zwar ist gegen die Durchführung eines Mediationsverfahrens im Rahmen der Dispositionsbefugnis der Parteien grundsätzlich nichts einzuwenden. Seine Grenze findet ein solcher Schlichtungsmechanismus aber jedenfalls dann, wenn durch die Mediation eine Vereinbarung der Parteien nicht zustande kommt und die Schlichtungsstelle keine Legitimation hat, um eine für die Parteien verbindliche streitige Entscheidung zu treffen. So ist es hier. Zur Festsetzung der Entgelte durch Verwaltungsakt (vgl. § 21 Abs. 4 Satz 2 RDG) ist gemäß § 21 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 RDG die ständig besetzte Schiedsstelle berufen. Dies stellt, wie bereits ausgeführt, eine Regelung über die sachliche Zuständigkeit der Behörde dar, die nicht disponibel ist.
Auch das Rettungsdienstgesetz in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes enthält keine Vorschriften, die die Festsetzung von Entgelten für Krankentransport durch eine verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle vorsähen. Insbesondere sind in § 23 RDG keine Übergangsregelungen getroffen worden. Etwas anderes folgt nicht aus § 21 Abs. 2 Satz 3 RDG. Danach setzt die Schiedsstelle, wenn eine Einigung nicht zustande kommt, die Entgelte spätestens zwei Monate nach „Bildung“ der Schiedsstelle fest. Dies deutet zwar dem Wortlaut nach auf eine verfahrensbezogene Schiedsstelle hin, deren Fortbestehen durch das Rettungsdienstgesetzes aber gerade nicht angeordnet wird. § 21 Abs. 2 Abs. 3 RDG enthält nur von der Schiedsstelle zu beachtendes Verfahrensrecht. Die Vorschrift wurde im Übrigen bereits durch das Erste Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 eingeführt und durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes nicht geändert. Insoweit dürfte es sich angesichts des eindeutigen Willens des Gesetzgebers zur Änderung des Schiedsverfahrens hin zu einer dauerhaft besetzten Schiedsstelle um ein offensichtliches Redaktionsversehen handeln.
Entgegen der von der Klägerin in zwei Parallelverfahren (VG 25 K 112.19, VG 25 K 218.19) vertretenen Auffassung kann angesichts fehlender entsprechender Regelungen im RDG und mangels sonstiger Anhaltspunkte hierfür somit gerade nicht angenommen werden, dass der Landesgesetzgeber zur Vermeidung eines „rechtsfreien Raums“ eine Fortgeltung der bisherigen Rechtslage (in Form der Durchführung des Verfahrens vor einer verfahrensbezogenen Schiedsstelle) bis zur Änderung der RDSchVO wollte. Die Ausführungen der Klägerin, wonach Rechtsverordnungen grundsätzlich auch nach Wegfall oder Änderung der Ermächtigungsgrundlage fortgälten, führen zu keiner anderen Beurteilung. Denn vorliegend war die RDSchVO a.F. bereits mit Wirkung vom 15. November 2018 – also noch vor der Ergreifung der vermeintlichen Zuständigkeit der Beklagten durch den Erlass der angefochtenen Entscheidung am 14. Dezember 2018 – durch § 14 Abs. 1 RDSchVO n.F. ausdrücklich außer Kraft gesetzt worden. Bereits im Zeitpunkt des Antrags der Klägerin auf Einleitung des Schiedsverfahrens im August 2018 war zudem nicht nur die Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung in § 21 Abs. 7 RDG geändert worden. Vielmehr standen auch die Regelungen in der RDSchVO a.F. über die Durchführung des Verfahrens durch eine verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle (vgl. etwa § 1 Abs. 1 Satz 1 RDSchVO a.F., wonach sich die Besetzung der Schiedsstelle nach dem Verhandlungsgegenstand richtet, und § 3 Abs. 3 Satz 1 RDSchVO, wonach die Amtszeit aller Mitglieder auf den Verhandlungsgegenstand beschränkt ist) infolge der zwingenden Regelung der Zuständigkeit einer ständig besetzten Schiedsstelle in § 21 RDG nicht mehr mit diesem als höherrangiges Recht im Einklang und waren damit rechtswidrig und nicht mehr anwendbar. Der Klägerin hätte es bei dieser Sachlage freigestanden, die Bildung einer ständigen Schiedsstelle abzuwarten oder auf diese hinzuwirken.
Auch die Ausführungen der Klägerin in einem Parallelverfahren (VG 25 K 218.19) zu der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die Folgen des Wegfalls oder des fehlerhaften Zustandekommens eines „zuständigen“ Entscheidungsorgans rechtfertigen keine abweichende Beurteilung.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem von der Klägerin zitierten Urteil vom 23. Oktober 1951 (– 2 BvG 1/51 –, juris Rn. 99) ausgeführt, dass die Handlungen (Maßnahmen, Beschlüsse usw.) eines rechtlich nicht mehr existenten Landtags, die bis zur dies feststellenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorgenommen worden seien, aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit wirksam blieben. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht auf die Vorschrift des § 34 des Deutschen Beamtengesetzes (DBG) (vgl. heute § 15 Satz 3 des Bundesbeamtengesetzes - BBG) Bezug genommen, nach der trotz Nichtigkeit der Berufung eines Organs die in seiner „Zuständigkeit“ erlassenen Hoheitsakte gültig bleiben.
Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt zeichnet sich dadurch aus, dass die Landtage der damaligen Länder Baden und Württemberg-Hohenzollern im Jahr 1947 verfassungskonform und auch im Übrigen ordnungsgemäß gewählt worden waren. Aufgrund des Ablaufs der jeweiligen Legislaturperioden endeten beide Landtage im Mai 1951. Mit dem Ersten Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiet gemäß Art. 118 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) (1. Neugliederungsgesetz) beschloss der Bundesgesetzgeber eine Verlängerung der Wahlperioden bis Ende März 1952. Diese Regelung erklärte das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung vom Oktober 1951 (rückwirkend) für nichtig. Da beide Landtage bis zu diesem Zeitpunkt ihre Tätigkeit fortgeführt hatten, führte das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 97 ff.) aus, dass sie dies im Vertrauen auf den Rechtsschein, den die formell ordnungsgemäße Verkündung des 1. Neugliederungsgesetzes erzeugt hatte, durften, solange der Streit über die Gültigkeit oder Ungültigkeit des 1. Neugliederungsgesetzes nicht maßgeblich entschieden war. Sie seien hierzu aufgrund des höherrangigen Bundesgesetzes sogar verpflichtet gewesen. Aufgrund dessen könnten die von den Landtagen bis zur Verkündung des Urteils vorgenommenen Handlungen in ihrem Rechtsbestand und ihrer Verbindlichkeit durch dieses Urteil nicht infrage gestellt werden.
Diese Konstellation ist mit der vorliegenden schon im Ansatz nicht vergleichbar. Vorliegend war § 21 RDG a.F., der die Einrichtung verfahrensbezogener Schiedsstellen vorsah, bereits im September 2016 außer Kraft getreten. Insofern bestand von vornherein keine Unklarheit über die Rechtslage, wie dies im Falle des nachträglichen Wegfalls einer Rechtsgrundlage der Fall wäre. Es existierte auch keine noch im Geltungszeitraum der alten Rechtslage ordnungsgemäß gebildete verfahrensbezogene Schiedsstelle fort. Vielmehr hat die Klägerin in voller Kenntnis der entgegenstehenden Rechtslage gleichwohl eine verfahrensbezogene Schiedsstelle angerufen, für die von Anfang an keine rechtliche Grundlage bestanden hatte. Für Vertrauensschutz ist bei dieser Sachlage, die die Klägerin gleichsam sehenden Auges in Kauf genommen hat, kein Raum. Im Übrigen kommt hinzu, dass die Primärkassen von vornherein die Unzuständigkeit der auf die Anträge der Klägerin gebildeten Schiedsstellen geltend gemacht und die Schiedssprüche zum Teil unter Verweis hierauf angefochten haben (vgl. das Verfahren VG 25 K 218.19). Ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin konnte auch vor diesem Hintergrund zu keinem Zeitpunkt entstehen.
Im Ergebnis nichts anderes gilt für die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung in Bezug genommenen beamtenrechtlichen Vorschriften über die Fortgeltung von Amtshandlungen im Falle einer nichtigen Ernennung (vgl. z.B. § 15 Satz 3 BBG). Auch in diesen Fällen besteht ein von staatlicher Seite durch den (nichtigen) Ernennungsakt geschaffener Rechtsschein, der außerhalb der Kenntnis und Einflusssphäre der von den Amtshandlungen Betroffenen liegt. So ist der Fall hier indes nicht gelagert. Es geht hier schon nicht um die unwirksame Ernennung eines einzelnen Amtswalters (bzw. vorliegend die ordnungsgemäße Besetzung der Schiedsstelle), sondern vielmehr um die von den am Schiedsverfahren Beteiligten eigenverantwortliche Schaffung einer vom Gesetz so nicht (mehr) vorgesehenen Behörde.
Unter Verweis auch auf die o.g. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1998 – BVerwG 1 C 7/98 –, 3. Leitsatz und Rn. 33 ff., juris) entschieden, dass es der Gültigkeit eines von der Vollversammlung der Handwerkskammer gefassten Beschlusses nicht entgegensteht, dass gegen die Wahl dieses Gremiums Einspruch erhoben und hierüber gerichtlich noch nicht entschieden ist, und dies insbesondere mit der mitgliedschaftlichen Legitimierung der Organwahl begründet. Auf den vorliegenden Fall sind diese Grundsätze nicht übertragbar. Während dort mit der Kammervollversammlung das zwar möglicherweise fehlerhaft besetzte, aber gleichwohl gemäß § 106 Abs. 1 Nr. 5 der Handwerksordnung (HWO) gesetzlich vorgesehene Gremium tätig geworden war, ist im vorliegenden Fall mit der verfahrensbezogenen Schiedsstelle eine Stelle tätig geworden, die in dieser Form vom Gesetz überhaupt nicht mehr vorgesehen war. Ebenso wenig steht vorliegend lediglich die Frage inmitten, ob innerhalb der zuständigen Behörde der richtige Amtswalter gehandelt hat.
Im weiteren Anschluss hieran hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 16. April 2003 – BVerwG 9 B 81/02 – (juris Rn. 9) die Fortgeltung von Beschlüssen eines unwirksam gegründeten Zweckverbandes im konkreten Fall u.a. mit dem hohen Maß der Rechtsförmlichkeit des Verfahrens, insbesondere unter Berücksichtigung der Genehmigung der Verbandssatzung durch das Landratsamt begründet. Auch dies ist auf den vorliegenden Fall, in dem die Beklagte nicht durch hoheitlichen Akt bestellt wurde, nicht vergleichbar.
b) Vor diesem Hintergrund ist die Beklagte hinsichtlich der von der Klägerin geltend gemachten Ansprüche mangels sachlicher Zuständigkeit auch nicht passiv prozessführungsbefugt.
Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Klage, sofern Landesrecht dies bestimmt, gegen die Behörde selbst zu richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Eine solche landesrechtliche Regelung ist hier mit § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG getroffen worden. Danach ist die Schiedsstelle fähig, am Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligt zu sein. Die Vorschrift trifft ihrem Wortlaut nach zwar nur eine Regelung der Beteiligungsfähigkeit der Schiedsstelle (vgl. § 61 Nr. 3 VwGO). Unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers ist sie aber zugleich als auf die Schiedsstelle bezogene Bestimmung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auszulegen. Denn ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs soll aufgrund von § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG die Schiedsstelle stets Beklagte im Verwaltungsrechtsstreit über einen Schiedsspruch sein (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 15/2074, S. 14; vgl. zum Vorstehenden bereits Urteil der Kammer vom 2. Juni 2021 – VG 25 K 5/21 –, juris Rn. 37). § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO regelt die passive Prozessführungsbefugnis der Behörde, die – anders als die in § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO geregelte Passivlegitimation – eine Sachentscheidungsvoraussetzung darstellt (vgl. OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18. Juni 2008 – 1 L 208/06 –, juris Rn. 43 m.w.N.; Brenner in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 78 Rn. 28). Die Behörde handelt in den Fällen des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in passiver Prozessstandschaft für die Körperschaft, der sie angehört. Hat ein Land von der Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht, kann die Klage nicht gegen den Rechtsträger erhoben werden, obgleich dieser allein Verpflichteter des materiell-rechtlichen Anspruchs ist und daher durch das Urteil ausschließlich der Rechtsträger, nicht aber die beklagte Behörde selbst verpflichtet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2016 – BVerwG 9 B 78.15 –, juris Rn. 8; Urteil vom 16. Juli 2015 – BVerwG 2 C 41/13 –, juris Rn. 13). Da die Beklagte für die begehrte Entgeltfestsetzung nicht zuständig ist, ist sie auch nicht befugt, einen auf diese gerichteten Verwaltungsrechtsstreit in passiver Prozessstandschaft für das Land Berlin zu führen.
Eine subjektive Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO dahingehend, dass die Klage gegen die nunmehr gebildete ständig besetzte Schiedsstelle gerichtet wird, kommt nicht in Betracht. Eine solche Klageänderung widerspräche dem eindeutigen Willen der Klägerin und wäre im Übrigen auch nicht sachdienlich. Denn eine Klage gegen die ständig besetzte Schiedsstelle wäre zum gegenwärtigen Zeitpunkt ebenfalls unzulässig, da diese mit dem Antrag der Klägerin im Verwaltungsverfahren noch nicht befasst worden ist.
2. Mangels sachlicher Zuständigkeit der Beklagten für die mit der Klage geltend gemachten Ansprüche wäre die Klage im Übrigen jedenfalls unbegründet (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2009 – BVerwG 6 C 40/07 –, juris Rn. 28 ff.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war nicht zuzulassen, da der Rechtssache spätestens aufgrund der mit Inkrafttreten der Neufassung der RDSchVO eingetretenen Änderung der entscheidungserheblichen Rechtslage keine über den Einzelfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mehr zukommt.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
23.971,00 Euro
festgesetzt.
Die Kammer legt insoweit den Mehrbetrag der Entgelte zugrunde, den die Klägerin für Fahrten für die Beigeladene im Jahr 2018 voraussichtlich erlangt hätte, wenn sie mit ihrem Klagebegehren durchgedrungen wäre (vgl. hierzu die Angaben der Klägerin im Schreiben vom 11. April 2019, Band I, Bl. 80 f. der Streitakte).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 RDG
§ 75 VwGO
§ 23 RDG
§ 167 VwGO
§ 133 des Sozialgesetzbuchs
§ 21 Abs. 3 RDG
§ 14 Abs. 2 RDSchVO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 RDG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 2 Satz 3 RDG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 3 Satz 2 RDG
§ 21 Abs. 3 Satz 3 RDG
§ 3 Abs. 1 bis 3 RDSchVO
§ 2 Abs. 2 RDSchVO
§ 3 Abs. 3 RDSchVO
§ 21 Abs. 7 RDG
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 21 Abs. 4 Satz 2 RDG
§ 21 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 2 Abs. 3 RDG
§ 14 Abs. 1 RDSchVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 RDSchVO
§ 3 Abs. 3 Satz 1 RDSchVO
§ 15 Satz 3 BBG
§ 106 Abs. 1 Nr. 5 der Handwerksordnung
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 5 RDG
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 21 Abs. 7 des Rettungsdienstgesetzes
§ 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 34 des Deutschen Beamtengesetzes (DBG) (vgl. heute § 15 Satz 3 des Bundesbeamtengesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 64 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 1 L 30.19
3 B 2.20
25 K 112.19
25 K 218.19
6 C 42/06
6 C 40/07
25 K 5/21
L 9 KR 82/19 K
38 A 38.08
2 BvG 1/51
1 C 7/98
9 B 81/02
1 L 208/06
9 B 78.15
2 C 41/13