Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2026-02-19, Aktenzeichen 4 K 167/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2026:0219.4K167.24.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Kläger berechtigt ist, seine Verkaufsstelle im S-Bahnhof K..., Q..., 6... Berlin an Sonn- und Feiertagen und am 24. Dezember für das Anbieten von Reisebedarf zu öffnen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Mit der Klage begehrt der Kläger die Feststellung, dass er seine Verkaufsstelle an Sonn- und Feiertagen sowie am 24. Dezember geöffnet halten darf.
Er betreibt im S-Bahnhof K..., Q... in 6... Berlin, eine W... und bietet im Wesentlichen die Waren des Lebensmitteleinzelhandels an. Die Verkaufsstelle ist montags bis freitags von 7... bis 6... Uhr und am Wochenende von 7...bis 6...Uhr geöffnet. Gegenüber seinem Vermieter, der I..., ist er vertraglich verpflichtet, die Verkaufsstelle zur Versorgung der Reisenden auch an Sonn- und Feiertagen zu öffnen. An Sonn- und Feiertagen verkauft er in der Verkaufsstelle nur Reisebedarf. Die sonstigen Waren befinden sich jedoch weiterhin für die Kunden zugänglich im Verkaufsraum. Dazu sind die Waren, welche zum Reisebedarf gehören, in seinem Warenwirtschaftssystem mit "RB" gekennzeichnet. Andere Waren werden an Sonn- und Feiertagen nicht zum Verkauf zugelassen. Zudem erließ er eine entsprechende Dienstanweisung und brachte mehrere Hinweisschilder, u.a. am Eingang, in der Verkaufsstelle an.
Mitarbeitende des Bezirksamts W... von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) kontrollierten die Verkaufsstelle sowohl am 7... 2024 als auch am 8... 2024. Daraufhin erließ es am 6... 2024 gegen den Kläger einen Bußgeldbescheid wegen eines Verstoßes gegen § 9 Abs. 1 Nr. 2 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG). Ihm wurde darin vorgeworfen, dass er am 8... 2024 als Inhaber der Verkaufsstelle vorsätzlich Waren außerhalb der zulässigen Warengruppe angeboten habe. Er legte hiergegen Einspruch ein, über welchen noch nicht rechtskräftig entschieden wurde.
Mit der am 13. Mai 2024 erhobenen Klage begehrt der Kläger die Feststellung, dass er seine Verkaufsstelle an Sonn- und Feiertagen zum Verkauf von Reisebedarf geöffnet halten darf. Auf den gleichzeitig angebrachten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (Q...) hat das Gericht vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache festgestellt, dass er die Verkaufsstelle an Sonn- und Feiertagen sowie am 24. Dezember für das Anbieten von Reisebedarf öffnen darf. Zur Begründung seiner Klage führt er im Wesentlichen aus: Die Verkaufsstelle befinde sich innerhalb des Gebäudes des S-Bahnhofs K.... Dabei handele es sich um einen Personenbahnhof i.S.v. § 5 Abs. 3 Satz 1 BerlLadÖffG. Demnach könne er dort auch an Sonn- und Feiertagen Reisebedarf anbieten. Dabei genüge es, dass er durch technische Vorkehrungen im Kassensystem sicherstelle, dass nur Reisebedarf verkauft werde. Er beschränke damit das Sortiment an Sonn- und Feiertagen auf den zulässigen Umfang. Ohne Belang sei es hierfür, dass das sonstige Sortiment weiterhin für die Kunden physisch zugänglich sei. Da es nicht erworben werden könne, böte er es nicht im Sinne des Ladenöffnungsrechts an. Dies zeige auch die Rechtsprechung zu sog. Mischbetrieben, die verschiedene Kategorien des Ladenöffnungsrecht unterfielen. Diese müssten lediglich sicherstellen, dass das Sortiment der strenger regulierten Kategorie an Sonn- und Feiertagen nicht angeboten werde.
Er beantragt,
festzustellen, dass er berechtigt ist, seine Verkaufsstelle im S-Bahnhof K..., Q..., 6... Berlin an Sonn- und Feiertagen und am 24. Dezember für das Anbieten von Reisebedarf zu öffnen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Öffnung für unzulässig. So komme es darauf an, welches Warenangebot die Verkaufsstelle präge. Anhand dieses Gepräges habe sich zu bestimmen, ob nur Reisebedarf angeboten werde. Vorliegend werde die Verkaufsstelle durch ein volles Einzelhandelssortiment bestimmt. Daher könne der Kläger die Privilegierung für den Verkauf von Reisebedarf für sich nicht in Anspruch nehmen. Die Beschränkungen des Kassensystems seien schon nicht überprüfbar. Das Gesetz stelle auf das Anbieten von Waren ab. Die bloße Verhinderung des Verkaufs reiche daher nicht. Vielmehr werde die verfassungsrechtlich geschützte Sonntagsruhe bereits dadurch gestört, dass andere Waren in den Auslagen des Geschäfts vorzufinden seien. Dadurch entstehe eine werktägliche Geschäftigkeit. Auch verzerre dies die Wettbewerbsbedingungen, da andere Verkaufsstellen außerhalb von Personenbahnhöfen nicht die Möglichkeit hätten, durch die Beschränkung des Verkaufs eine Sonn- und Feiertagsöffnung zu ermöglichen.
Wegen des Weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Akte zum Verfahren Q... sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter gem. § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entscheidet, hat Erfolg.
A. Sie ist als Feststellungsklage statthaft (dazu unter I.) und auch im Übrigen zulässig (dazu unter II.).
I. Zwischen dem Kläger und dem Beklagten steht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO im Streit. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand des Feststellungsantrags muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein. Neben der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 19.09 – juris, Rn. 24). Gemessen hieran besteht ein feststellungsfähiges und bereits hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis.
Zwischen den Beteiligten herrscht Uneinigkeit darüber, ob der Kläger mit seiner Verkaufsstelle dem in § 5 Nr. 3 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467), normierten Ausnahmetatbestand unterfällt. Der Beklagte geht davon aus, dass sich der Kläger nicht auf den Ausnahmetatbestand des § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG berufen kann. Der Kläger sieht sich hingegen durch die Ausgestaltung seines Warenangebots und seines Kassensystems als von § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG erfasst an. Durch die Ordnungswidrigkeitentatbestände der § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BerlLadÖffG wird diesbezüglich auch ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten begründet. Dieser Streit hat sich durch das vom Beklagten gegen den Kläger eingeleitete Ordnungswidrigkeitenverfahren hinreichend konkretisiert (vgl. zur vergleichbaren Konstellation bereits: VG Berlin, Urteil vom 18. Juli 2017 – VG 4 K 43.16 – juris, Rn. 16). Es steht somit im konkreten Streit, ob die Behörde gegen die Öffnung der Verkaufsstelle vorgehen darf.
II. Auch im Übrigen ist die Klage zulässig, insbesondere steht dem Kläger das wegen dem hier begehrten vorbeugenden Rechtsschutz erforderliche qualifizierte Rechtsschutzinteresse zur Seite.
Der Antrag ist auf die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtet. Um den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes – GG –) und das der Verwaltung zugewiesene Handlungsfeld nicht übermäßig zu beeinträchtigen, setzt die den Gerichten übertragene Kontrollfunktion gegen Maßnahmen der Behörden grundsätzlich erst nachgelagert ein. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erfordert daher regelmäßig den Erlass einer Maßnahme, die nachfolgend Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist. Vorbeugender Rechtsschutz gegen erwartete oder befürchtete Anordnungen der Behörde ist daher grundsätzlich unzulässig (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 19). Die Verwaltungsgerichtsordnung ist auf die Gewährung von nachträglichem Rechtsschutz zugeschnitten, weil effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) grundsätzlich ausreichend durch nachträglichen – ggf. auch einstweiligen – Rechtsschutz gewährt werden kann und ein nachträglicher Rechtsschutz dem verfassungsrechtlich normierten Grundsatz der Gewaltenteilung besser Rechnung trägt, da vorbeugender Rechtsschutz den im gesetzlichen Rahmen bestehenden Handlungsspielraum der Exekutive in der Regel stärker beschneidet. Daher kommt vorbeugender Rechtsschutz nur in Ausnahmefällen in Betracht (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 19ff.; VGH München, Beschlüsse vom 19. September 2022 – 10 CE 22.1939 – juris, Rn. 15, und vom 15. Oktober 2018 – 22 CE 18.2092 – juris, Rn. 10 m.w.N.). Hierfür muss ein spezielles, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes qualifiziertes Rechtsschutzinteresse bestehen. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet vorbeugenden Rechtsschutz (nur), wenn die Beeinträchtigung nachträglich nicht zu korrigieren wäre und es für den Betroffenen nicht zumutbar ist, auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung für den Regelfall vorgesehenen nachgängigen Rechtsschutz verwiesen zu werden (BVerwG, Beschluss vom 29. April 2019 – BVerwG 6 B 141.18 – juris, Rn. 8; BVerwG, Urteile vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 20, und vom 22. Oktober 2014 – BVerwG 6 C 7.13 – juris, Rn. 17; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2022 – OVG 10 S 27/22 – juris, Rn. 17 ff.; VGH München, Beschlüsse vom 4. Mai 2022 – 10 CE 22.557 – juris, Rn. 4, und vom 12. Januar 2022 – 10 CE 22.68 – juris, Rn. 17).
Ein solches Rechtsschutzinteresse liegt vor, wenn dem Betroffenen ein weiteres Zuwarten, ob und wie die Behörde tätig werden wird, nicht zugemutet werden kann und daher ein schutzwürdiges Interesse an einer alsbaldigen gerichtlichen Klärung besteht. Eine derartige Ausnahmekonstellation liegt insbesondere bei drohenden Sanktionen vor, die an verwaltungsrechtliche Vorfragen anknüpfen. Denn es ist nicht zumutbar, verwaltungsrechtliche Zweifelsfragen "von der Anklagebank herab" klären zu müssen. Der Kläger hat ein schutzwürdiges Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als sachnähere und "fachspezifischere" Rechtsschutzform einzuschlagen, wenn ihm wegen verwaltungsrechtlicher Fragen ein Straf- oder Ordnungswidrigkeitenverfahren droht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2003 – 1 BvR 2129/02 – juris, Rn. 14). Es ist weder sinnvoll noch zumutbar, dem Bürger in einem derartigen Schwebezustand die Möglichkeit der verbindlichen Klärung streitiger Fragen des öffentlichen Rechts zu verwehren (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 20). So liegt der Fall hier, weil sich der Kläger einem Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Verstoßes gegen das Sonntagsöffnungsöffnungsverbot ausgesetzt sieht.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BerlLadÖffG handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig als Inhaberin oder Inhaber einer Verkaufsstelle entgegen § 3 Absatz 2 und 3 eine Verkaufsstelle öffnet oder Waren anbietet oder entgegen den §§ 4 und 5 über die zulässigen Öffnungszeiten hinaus Waren oder Waren außerhalb der genannten Warengruppen anbietet. Nach § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG dürfen abweichend vom allgemeinen Öffnungsverbot an Sonn- und Feiertagen (§ 3 Abs. 2 BerlLadÖffG) Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen für das Anbieten von Reisebedarf geöffnet bleiben. Der Kläger setzt sich danach mit seinem Verhalten der Gefahr einer Sanktionierung seines Betriebs aus. Ihm ist es nicht zuzumuten, die hier streitgegenständliche Frage der Einordnung des Sortiments seiner Verkaufsstelle erst inzident im Ordnungswidrigkeitenverfahren überprüfen zu lassen (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 18. Juli 2017 – VG 4 K 43.16 – juris, Rn. 17). Es handelt sich um eine verwaltungsrechtliche Vorfrage, für die dem Kläger ein anerkennenswertes Interesse an der vorbeugenden Klärung bei den sachnäheren Verwaltungsgerichten zukommt. Auf die nachgelagerte Klärung vor den Strafgerichten muss er sich nicht verweisen lassen. Dieser Bewertung steht auch – jedenfalls bis zum Abschluss des Verfahrens vor dem Amtsgericht – nicht entgegen, dass der Beklagte den Kläger bereits mit einem Bußgeld belegt hat. Zwar werden sich nunmehr auch die nach § 68 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten zuständigen Strafgerichte mit der hier relevanten Fragestellung beschäftigen müssen, gleichwohl ist die Klärung durch das sachnähere Verwaltungsgericht prozessökonomischer und auch deshalb geboten.
B. Die Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Feststellung; er darf an Sonn- und Feiertagen öffnen. Der Kläger unterfällt mit seiner Verkaufsstelle im S-Bahnhof K... dem Ausnahmetatbestand des § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG. Nach § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG dürfen Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen (auch) an Sonn- und Feiertagen sowie am 24. Dezember für das Anbieten von Reisebedarf geöffnet sein. Dies ist vorliegend der Fall.
I. Die Verkaufsstelle befindet sich in einem Personenbahnhof. Personenbahnhöfe sind Bahnhöfe, welche dem Eisenbahnverkehr dienen. Sofern Schienennetze sowohl dem überregionalen als auch dem Nahverkehr dienen, unterfallen auch S-Bahnen dem Eisenbahnverkehr in diesem Sinne (VG Hannover, Urteil vom 11. Juli 2006 – 11 A 3588/06 – juris, Rn. 24; Neumann, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 92. Erg.-Lfg. Dezember 2023, § 8 LadSchlG Nr. 3; vgl. auch OLG Hamburg, Beschluss vom 19. Juni 1959 – Ws (a) 78/59 –, juris). Weiteres Indiz ist die Zuständigkeit der Bundespolizei (Kunz, in: Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, 61. Erg.-Lfg. 2023, § 8 LadSchlG Nr. 2). So liegt es hier.
Das S-Bahn-Netz dient in Berlin als größter deutscher Stadt auch dem weiteren überregionalen Verkehr. Die Bundespolizei ist für den S-Bahnhof gem. § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Bundespolizei zuständig. Die S-Bahnhöfe stehen in ihrer Bedeutung für die regionalen und überregionalen Verkehre und der Frequentierung Bahnhöfen in Städten im Berliner Umland in nichts nach. Es kommt nicht darauf an, ob auch Regionalzüge hier halten, da in Berlin die S-Bahn Funktionen des Regionalzugverkehrs übernimmt (bzgl. reinen U-Bahnhöfen offenlassend: VG Berlin, Beschluss vom 18. August 2015 – VG 4 L 258.15 – BA, Bl. 8).
Diese Auslegung wird auch von § 2 Abs. 6 BerlLadÖffG gestützt. Demnach sind Fernbahnhöfe im Sinne dieses Gesetzes der Hauptbahnhof, Ostbahnhof, Südkreuz, Gesundbrunnen und Spandau und Bahnhöfe mit besonders langlaufenden Regionalzügen wie Zoologischer Garten, Friedrichstraße, Alexanderplatz, Potsdamer Platz, Wannsee, Lichterfelde Ost und Lichtenberg. Diese Norm zeigt, dass regionale Verkehre für die Einordnung eines Bahnhofs als Personenbahnhof genügen. Andernfalls verbliebe für das Tatbestandsmerkmal neben § 2 Abs. 6 BerlLadÖffG keinen Raum.
II. Die Verkaufsstelle bietet an Sonn- und Feiertagen auch (nur) Reisebedarf an. Reisebedarf sind nach § 2 Abs. 3 BerlLadÖffG Straßenkarten, Stadtpläne, Zeitungen, Zeitschriften, Reiselektüre, Schreibmaterialien, Andenken, Tabakwaren, Blumen, Reisetoilettenartikel, Bedarf für Reiseapotheken, Verbrauchsmaterial für Film- und Fotozwecke, Tonträger, Spielzeug geringen Wertes, Lebens- und Genussmittel in kleinen Mengen sowie ausländische Geldsorten. Anbieten ist nach Abs. 2 der Norm das gewerbliche Anbieten von Waren zum Verkauf. Ihm steht das Zeigen von Mustern, Proben und Ähnlichem gleich, wenn Warenbestellungen am Ort des Anbietens entgegengenommen werden können. So liegt der Fall hier.
Der Kläger bietet nur solche Waren an Sonn- und Feiertagen zum Verkauf an, die unter § 2 Abs. 3 BerlLadÖffG fallen an. Der Kläger ist – entgegen der Auffassung des Beklagten – nicht gehalten, sein Angebot auch an anderen Wochentagen zu beschränken. Andere Waren befinden sich zwar im Verkaufsraum der Verkaufsstelle, ein Verkauf wird jedoch durch das Kassensystem des Klägers verhindert. Für die Einordnung ist es unschädlich, dass der Kläger diese anderen Waren an Wochentagen zum Verkauf anbietet. Er bietet diese anderen Waren nicht i.S. der Norm an.
Für diese Auslegung der Norm kann – dem Gedanken der Einheit der Rechtsordnung folgend – schon die zivilrechtliche Einkleidung des Verkaufsvorgangs herangezogen werden. Die Präsentation von Waren in einem Selbstbedienungsgeschäft beinhaltet als solche noch kein bindendes Angebot im zivilrechtlichen Sinne nach § 145 des Bürgerlichen Gesetzbuchs – BGB – (Busche, in: Säcker/Rixecker/Oetker/Limperg/Schubert, Münchener Kommentar zum BGB, 10. Auflage 2025, § 145 Rn. 12; vgl. BGH; Urteil vom 4. Mai 2011 – VIII ZR 171/10 – juris, Rn. 14ff.). Der Kläger unterbreitet seinen Kunden an Sonn- und Feiertagen für diese anderen Waren kein Angebot auf den Abschluss eines Kaufvertrags. Selbst wenn man dies anders sähe, hat der Kläger – für die Kunden auch erkennbar – für diese anderen Waren an Sonn- und Feiertagen keinen, für ein Angebot i.S.v. § 145 BGB erforderlichen, Rechtsbindungswillen zum Abschluss eines Kaufvertrags, da er sowohl am Eingang seines Geschäfts als auch in seinem Geschäft mit großen Hinweisschildern auf das an Sonn- und Feiertagen eingeschränkte Sortiment hinweist.
Die vom Beklagten vertrete Auffassung, dass das Tatbestandsmerkmal "zum Verkauf" i.S.v. § 2 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG auch dann vorliegen soll, wenn die anderen Waren zu irgendeinem beliebigen Zeitpunkt zum Verkauf angeboten werden, findet keine Stütze im Gesetz. So dürfte jeder Einrichtungsgegenstand einer Verkaufsstelle (wie auch die Verkaufsstelle selbst) irgendwann einmal – spätestens mit endgültiger Schließung der Verkaufsstelle – zum Verkauf angeboten werden. Zum anderen zeigt § 2 Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG, dass die Zurschaustellung von (an Sonn- und Feiertagen) unverkäuflichen Waren dem Willen des Gesetzgebers nach nur dann der Privilegierung entgegensteht, wenn – was hier unstreitig nicht der Fall ist – an Sonn- und Feiertagen Warenbestellung für diese Waren entgegengenommen werden. Erkennbar hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG durch die in Bezugnahme von "Ähnlichem" mit dieser Regelung die Zurschaustellung von anderen Waren als Reisebedarf abschließend regeln wollen.
Auch eine historische Auslegung bestätigt dieses Ergebnis. So wollte der Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG die bisherige bundesrechtliche Regelung übernehmen. Insbesondere sollten keinem Bahnhof "bisherige Privilegien entzogen" werden (Abgeordnetenhaus-Drs. 16/0015, S. 13). Nach der vormaligen bundesrechtlichen Regelung durften Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen von Eisenbahnen an allen Tagen während des ganzen Tages geöffnet sein (§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Ladenschluß, in der bei Inkrafttreten des BerlLadÖffG am 15. November 2006 geltenden Fassung). Jedoch war nach Satz 2 der Norm während der allgemeinen Ladenschlusszeiten nur der Verkauf von Reisebedarf zulässig. Der Gesetzgeber forderte folglich nur eine Beschränkung des Angebots für die Zeiten des allgemeinen Ladenschlusses (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1993 – BVerwG 1 C 17.91 – juris, Rn. 12; OLG Dresden, Beschluss vom 9. August 2006 – Ss (OWi) 358/06 – juris, Rn. 8; VG München, Urteil vom 22. Mai 2012 – M 16 K 11.5642 – juris, Rn. 20ff.). Dieses Normverständnis liegt nach dem Willen des Berliner Gesetzgebers auch § 5 Nr. 3 BerlLadÖffG zugrunde.
Diese Auslegung wird auch durch systematische Erwägungen gestützt. So regeln § 4 bis § 6 BerlLadÖffG Ausnahmen zum Sonn- und Feiertagsöffnungsverbot. Nach § 4 Abs. 1 dürfen bestimmte Typen von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. So dürfen beispielsweise "Verkaufsstellen, die für den Bedarf von Touristen ausschließlich" bestimmte touristenspezifische Produkte anbieten (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 BerlLadÖffG) oder "Verkaufsstellen, deren Angebot ausschließlich aus einer oder mehreren der Warengruppen Blumen und Pflanzen, Zeitungen und Zeitschriften, Back- und Konditorwaren, Milch und Milcherzeugnisse besteht" (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 BerlLadÖffG), geöffnet sein. Die Ausnahmen in § 4 BerlLadÖffG sollen somit bestimmte Arten von Verkaufsstellen privilegieren, welche dieses Gepräge durchgängig, d.h. auch in Zeiten außerhalb des allgemeinen Ladenschlusses aufweisen (müssen) (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. April 2012 – OVG 1 S 67.12 – juris, Rn. 5; vgl. VG Berlin, Urteil vom 18. Juli 2017 – VG 4 K 43.16 – juris, Rn. 22ff.). Der hier streitgegenständliche Ausnahmetatbestand des § 5 BerlLadÖffG will hingegen bestimmte Verkaufsstellen grundsätzlich privilegieren, schränkt diese Privilegierung jedoch auf Teile des Angebots ein. So gestattet § 5 Nr. 1 BerlLadÖffG die Öffnung von Apotheken (nur) für die Abgabe von Arzneimitteln und das Anbieten von apothekenüblichen Waren, Nr. 2 erlaubt die Öffnung von Tankstellen "für das Anbieten" u.a. von Ersatzteilen für Kraftfahrzeuge und Nr. 3 der Norm gestattet die Öffnung von Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen "für das Anbieten von Reisebedarfen". Die gesonderte Normierung in zwei getrennten Vorschriften zeigt, dass der Gesetzgeber einen anderen Regelungszweck verfolgen wollte.
Der Wortlaut der Norm steht einer solchen Auslegung nicht entgegen. Die Verwendung des Wortes "für" zeigt in diesem Zusammenhang – im Gegensatz zu § 4 Abs. 1 BerlLadÖffG –, dass die Verkaufsstelle im Hinblick auf eine besondere Warengruppe geöffnet sein darf. Wenn eine Verkaufsstelle an einem Tag in der Woche nur zum Zwecke des Verkaufs bestimmter Warengruppe öffnen darf, kann sie im Umkehrschluss an anderen Tagen alle denkbaren Waren verkaufen (vgl. zur insoweit klareren Regelung in § 5 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Freistaat Sachsen: VG Leipzig, Beschluss vom 26. Juni 2018 – 5 L 233/18 – juris, Rn. 36).
Das vom Beklagten gegen diese Auslegung herangezogene Argument des Wettbewerbsschutz ist nicht tragfähig, wobei dahin gestellt bleiben kann, ob dieser überhaupt geschützt ist (vgl. bereits VG Berlin, Beschluss vom 10. Juli 2024 – VG 4 L 166/24 – juris, Rn. 22; kritisch: BGH, Urteil vom 27. Juli 2023 – I ZR 144/22 – juris, Rn. 13; nur unter besonderen Umständen dies auch als umfasst ansehend: BVerfG, Urteil vom 16. Januar 2002 – 1 BvR 1236/99 – juris, Ls. 2). So gestattet die gesetzliche Grundlage gerade einen Warenverkauf an Sonn- und Feiertagen. Dass Kunden durch die bloße optische Wahrnehmbarkeit von nicht käuflich erwerbbaren Artikeln angelockt werden und die Verkaufsstelle dadurch einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil erhalten soll, erscheint fernliegend. So liegt es grundsätzlich in der unternehmerischen Freiheit des Gewerbetreibenden, seine Verkaufsstelle nach eigenen Wünschen auszugestalten. Von Gesetzes wegen ist er dabei nicht gehindert, nicht zum Verkauf stehende Produkte auszustellen (vgl. die Gestaltung von Schaufenstern). So ist in anderen Verkaufsstellen die Ausstellung von bereits verkauften – und damit nicht mehr erwerbbaren – Produkten übliche Praxis (z.B. Autohäuser). Die Gewerbefreiheit schützt auch dies. Dass die Verkaufsstelle überhaupt an Sonn- und Feiertagen geöffnet bleiben darf, ist hingegen bereits keine sachgrundlose Bevorzugung, da sie sich schon durch ihre besondere Lage in einem Personenbahnhof von anderen Lebensmitteleinzelhandelsstandorten erheblich unterscheidet.
Diese Teilung des Sortiments je nach Wochentag ist übliche Praxis und beispielsweise auch bei Mischbetrieben von Einzelhandel und Gaststätte angezeigt (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 23. August 2019 – VG 4 L 216.19 – juris, Rn. 21ff., bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Januar 2020 – OVG 1 S 80.19 – juris, Rn. 11). Der Beklagte verkennt mit seinem Verweis auf den Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 30. April 2012 – OVG 1 S 67.12 – diese Systematik. Das OVG hat in diesem Zusammenhang (nur) von Verkaufsstellen i.S.d. § 4 BerlLadÖffG verlangt, dass diese dauerhaft und durchgehend (nur) ein beschränktes Warenangebot bereithalten dürfen.
Das Kassensystem des Klägers – flankiert von arbeitsvertraglichen Regelungen, Dienstanweisungen und Hinweisschildern außerhalb und innerhalb der Verkaufsstelle – trägt diesen Vorgaben auch hinreichend effektiv Rechnung. Zwar muss die Beschränkung des Verkaufs bestimmter Waren an Sonn- und Feiertagen effektiv sein, gleichwohl sind keine überdehnten Anforderungen an die Effektivität der Vorkehrungen zur Beschränkung des Angebots zu stellen. So verfügt der Kläger – vom Beklagten unwidersprochen – über ein Kassensystem, welches Verkäufe von Waren außerhalb des zulässigen Sortiments unterbindet. Es besteht kein Anlass, an der Effektivität dieser Vorkehrung zu zweifeln. So trägt der Beklagte lediglich einen einzigen Verkauf anderer Produkte an einem Sonntag vor mehreren Jahren vor. Hierbei erwarben die Bediensteten der Behörde u.a. Müsli. Bei Müsli dürfte es schon vom konkreten Produkttyp abhängen, ob es sich nicht um Reisebedarf handelt. So werden auch Müsli in Portionsgrößen zum sofortigen Verzehr angeboten. Entgegen der Auffassung des Beklagten stellt ein Kassensystem grundsätzlich eine geeignete und effektive Sicherung vor Fehlverkäufen dar, weil es menschliches Versagen oder die Umgehung durch Kunden sicher ausschließt. Anders als Abdeckplanen oder die bloße Absperrung einzelner Bereiche sorgt eine technische Sicherung gerade für eine von menschlichen Fehlern (oder bewussten Manipulationen) freie Sicherung der Beschränkung des Angebots. Das technische Sicherungssystem ist ebenso durch Testkäufe "prüfbar" wie andere Maßnahmen, sodass der dahingehende Einwand des Beklagten, ein elektronisches Kassensystem könne von den Bediensteten des Beklagten nicht überprüft werden, nicht nachvollzogen werden kann. Im Übrigen wurde ausweislich des Bußgeldbescheids vom 6... 2024 bei der Begehung am 8... 2024 ohnehin kein Testkauf durchgeführt.
Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte auf die mögliche werktägliche Geschäftigkeit, die durch die Öffnung der Verkaufsstelle des Klägers entstehen könnte. Der Kläger weist mit großen Hinweisschildern am Eingang seiner Verkaufsstelle auf das eingeschränkte Sortiment an Sonn- und Feiertagen hin. Dadurch besteht schon nicht die Gefahr, dass Kunden die Verkaufsstelle aus anderen Gründen als dem – gesetzlich privilegierten – Erwerb von Reisebedarf betreten und dadurch eine werktägliche Unruhe verursachen. Von der Lebenserfahrung nicht getragen wird auch die Annahme, dass Kunden einen Lebensmitteleinzelhandel zur reinen Warenbegutachtung und Vorbereitung einer Kaufentscheidung an einem späteren Wochentag betreten. Diese Gefahr besteht bei Einzelhandelsprodukten, die im Wesentlichen dem täglichen Bedarf zuzurechnen sind, allgemein nicht.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Grundlage in § 167 VwGO, § 709 der Zivilprozessordnung. Die Berufung ist nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
7.500,00 Euro
festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung folgt dem Rechtsgedanken der Nr. 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (zur Anwendbarkeit des Streitwertkatalogs 2013 vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 7. Juli 2025 – 3 S 461/25 – juris, Rn. 83), wonach derjenige Ertrag zugrunde zu legen ist, welcher in der von der Feststellung betroffenen Zeitspanne jährlich erwirtschaftet werden würde. In Anbetracht eines durchschnittlichen Umsatzes je Sonn- und Feiertag von rund 1.980,- Euro, ca. 62 Sonn- und Feiertagen (zzgl. dem 24. Dezember) pro Jahr und einer Umsatzrendite im Einzelhandel von rund 2 % (vgl. Handelsverband Deutschland, Fakten zur Lebensmittellieferkette, https://einzelhandel.de/images/HDE_Lieferkettenreport_2024.
pdf, S. 7, zuletzt angerufen am 19. Februar 2026) wird dabei jedoch der anzusetzen Mindestbetrag von 7.500,- Euro nicht überschritten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 LadSchlG
§ 145 BGB
§ 6 BerlLadÖffG
§ 4 BerlLadÖffG
§ 5 BerlLadÖffG
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 5 Nr. 3 BerlLadÖffG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BerlLadÖffG
§ 3 Abs. 2 BerlLadÖffG
§ 2 Abs. 6 BerlLadÖffG
§ 2 Abs. 3 BerlLadÖffG
§ 145 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 BerlLadÖffG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 BerlLadÖffG
§ 5 Nr. 1 BerlLadÖffG
§ 4 Abs. 1 BerlLadÖffG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 19.09
4 K 43.16
2 C 18.15
10 CE 22.19
22 CE 18.20
6 B 141.18
6 C 7.13
10 S 27/22
10 CE 22.55
10 CE 22.68
1 BvR 2129/02
11 A 3588/06
4 L 258.15
VIII ZR 171/10
1 C 17.91
16 K 11.56
1 S 67.12
5 L 233/18
4 L 166/24
I ZR 144/22
1 BvR 1236/99
4 L 216.19
1 S 80.19
3 S 461/25