Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-04-21, Aktenzeichen 10 LB 37/13

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer - vom 22. August 2012 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Folgen, die sich daraus ergeben, dass im Juli 2008 auf den vom Kläger nach dem Niedersächsischen Agrar-Umweltprogramm (= NAU) für die Maßnahmen A 4 und 5 angemeldeten Feldern keine Blühflächen/-streifen vorhanden waren.
Der Kläger bewirtschaftete im Streitzeitraum einen landwirtschaftlichen Betrieb in Neustadt am Rübenberge (Region Hannover).
Er beantragte u. a. die Bewilligung von Leistungen für die Maßnahmen A 4 (FM-Nr. 220) und A 5 (FM-Nr. 230) nach dem NAU 2003 (für die Maßnahme A 4) und dem NAU 2004 (für die Maßnahme A 5) jeweils für die aktive Anlage von Blühflächen/-streifen jährlich bis zum 31. Mai für die Dauer von fünf Jahren; dabei bezog sich die Maßnahme A 4 auf Stilllegungsflächen des Betriebes ab dem Jahr 2004 und die Maßnahme A 5 auf Flächen außerhalb von Stilllegungsflächen, d.h. auf Ackerstreifen des Betriebes, ab dem Jahr 2005.
Der Funktionsvorgänger der Beklagten entsprach diesen Anträgen, und zwar zunächst mit bestandskräftigem Bescheid vom 2. Dezember 2003 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 15. Oktober 2004 hinsichtlich der Maßnahme A 4 für den Verpflichtungszeitraum vom Jahresbeginn 2004 bis zum Jahresende 2008. Entsprechend dem Fördersatz von 160 EUR je Hektar gemäß Nr. 20 NAU 2003 wurde eine Zuwendung in Höhe von jährlich maximal 860,82 EUR für eine geförderte Fläche von 5,37 ha bewilligt. Für diese Maßnahme wurden dem Kläger aufgrund der Auszahlungsmitteilungen vom 15. Dezember 2004 (für das Jahr 2004) 860,82 EUR, vom 28. Februar 2006 (Jahr 2005), vom 30. Januar 2007 (Jahr 2006) und vom 6. Dezember 2007 (Jahr 2007) jeweils 859,20 EUR ausgezahlt. Aufgrund der Feststellungen bei einer Vor-Ort-Kontrolle am 2. Juli 2008 unterblieb die Auszahlung für das Jahr 2008.
Mit bestandskräftigem Bescheid vom 17. September 2004 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 19. Januar 2005 wurde dem Kläger außerdem für den Verpflichtungszeitraum vom Jahresbeginn 2005 bis zum Jahresende 2009 für die Maßnahme A 5 eine jährliche Zuwendung entsprechend dem Fördersatz von 600 EUR je Hektar Blühstreifen gemäß Nr. 23 NAU 2004 von 6.000 EUR bei einer geförderten Fläche von 10,00 ha bewilligt. Die Auszahlung von jeweils 6.000 EUR erfolgte auf der Grundlage der Auszahlungsmitteilungen vom 28. Februar 2006 (Jahr 2005), 11. Dezember 2006 (Jahr 2006) und vom 6. Dezember 2007 (Jahr 2007). Aufgrund der Feststellungen bei der bereits o. a. Vor-Ort-Kontrolle am 2. Juli 2008 unterblieb zukünftig auch die Auszahlung für diese Maßnahme, d. h. für die Jahre 2008 und 2009.
Den Bewilligungen waren jeweils „Nebenbestimmungen“ beigefügt. Danach waren u. a. die bereits im Antrag enthaltenen Verpflichtungen einzuhalten, insbesondere war jede Abweichung vom Antrag und von den für die Zuwendung maßgeblichen Umständen während des Verpflichtungszeitraums unverzüglich mitzuteilen (Nr. 5 des Antrages; Nr. 4.c des Bescheides; Nr. 5.3 ANBest-P). Außerdem enthielten die „Nebenbestimmungen“ des Bescheides für die Maßnahme A 4 Hinweise auf die Folgen von Verstößen: In Nr. 1 wurde allgemein auf die Rechtsgrundlagen einschließlich unmittelbar im Inland geltenden, vorrangigen Gemeinschaftsrechts verwiesen. Ergänzend wurde in Nr. 5 a) bis d) erläutert, welche Folgen negative Abweichungen der beantragten von den festgestellten Flächen haben, unter e) weiter ausgeführt, dass „Flächen, für die vereinbarte Verpflichtungen (z. B. Düngeauflagen u. a.) nicht erfüllt sind, als nicht vorgefundene Flächen gelten und entsprechend a) bis c) behandelt werden“, in f) erläutert, dass sonstige Verstöße entsprechend der folgenden Kategorien geahndet werden, und schließlich unter h) auf die Folgen zumindest grob fahrlässiger Falschangaben verwiesen. Für die Maßnahme A 5 wurde im Bewilligungsbescheid insoweit auf die allgemeine Förderrichtlinie NAU 2004 Bezug genommen, die in Nr. 6.5 entsprechende Regelungen enthielt.
Mit dem Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2008 beantragte der Kläger am 8. Mai 2008 u. a. die Auszahlung der bewilligten Agrarumweltbeihilfen in den Fördermaßnahmen A 4 und A 5 und mit Sammelantrag vom 14. Mai 2009 die letzte Auszahlung für die Fördermaßnahme A 5.
Am 2. Juli 2008 fand im Betrieb des Klägers die bereits zuvor angeführte Vor-Ort-Kontrolle statt. Die Prüfer der Beklagten gelangten zu der Einschätzung, dass auf allen in den Fördermaßnahmen A 4 und A 5 beantragten Flächen keine Einsaat einer Blühmischung erkennbar und keine Blühpflanzen vorhanden gewesen seien. Auf diesen Flächen seien außerdem keine Bodenbearbeitungsmaßnahmen des Jahres 2008 erkennbar gewesen. Vielmehr habe sich auf den Flächen Altbewuchs (Grasbestand und diverse Beikräuter) befunden. Lediglich auf einem Schlag hätten verteilt ein paar Pflanzen der Blühpflanzenliste aus der vorherigen Vegetationsperiode gestanden.
Nach vorhergehenden Erörterungen u. a. am 25. Februar 2009 sowie Schriftwechsel hörte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 4. Juni 2009 zu der beabsichtigten Aufhebung der Bewilligungsbescheide, und bezogen auf die Maßnahme A 5 zur Rückforderung sowie zum Ausschluss für das Jahr 2009 an.
Mit dem folgenden, hier streitigen Bescheid vom 11. Dezember 2009, zugestellt am 15. Dezember 2009, traf die Beklagte folgende Entscheidungen:
1. Die Bewilligungsbescheide
- vom 2. Dezember 2003 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 15. Oktober 2004 und
- vom 17. September 2004 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 19. Januar 2005
wurden jeweils in vollem Umfang widerrufen (a).
Der Kläger wurde von der Gewährung der Zuwendung in der Fördermaßnahme A 5 für das letzte Verpflichtungsjahr 2009 ausgeschlossen (b).
2. Die o. a. Auszahlungsmitteilungen für die Jahre von 2004 bis 2007 wurden ebenfalls „widerrufen“.
3. Der Auszahlungsantrag des Klägers vom 8. Mai 2008 für die Fördermaßnahmen A 4 und A 5 für das Jahr 2008 wurde abgelehnt.
4. Ebenfalls wurde der Auszahlungsantrag vom 9. (14.) Mai 2009 für die Fördermaßnahme A 5 im Jahr 2009 abgelehnt.
5. Die in den Fördermaßnahmen A 4 und A 5 ausgezahlten Zuwendungen in Höhe von insgesamt 21.438,12 EUR wurden zurückgefordert.
6. Die zu Unrecht gezahlten Zuwendungen seien (ab Übermittlung des Bescheides bis zur Rückzahlung) zu verzinsen.
7. Für den Bescheid wurden Kosten in Höhe von 1.460 EUR festgesetzt.
Zur Begründung führte die Beklagte aus: Die „Widerrufe“, d. h. die Regelungen zu den o. a. Nrn. 1 a) und 2, beruhten auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG. Der Kläger habe den Förderzweck, die fünfjährige Verpflichtung zur Anlage von Blühflächen/-streifen, nicht eingehalten. Die Einhaltung des Verpflichtungszeitraums sei eine wesentliche Bewilligungsvoraussetzung. Wegen des besonderen Ausmaßes und der Auswirkungen des Verstoßes auf das Vorhaben als Ganzes bei den Maßnahmen A 4 und A 5 sei die Bewilligung auch für die Vergangenheit aufzuheben. Bei Ausübung des diesbezüglichen Ermessens sei auf die Sanktionsregelung des NAU zurückzugreifen. Es handele sich nicht um einen flächenbezogenen, sondern um einen die Bewirtschaftungsbestimmungen betreffenden Verstoß i. S. d. Nr. 6.5.3 NAU. Nach der besonderen Dienstanweisung für Agrarumweltmaßnahmen (BDA-AUM) vom 20. Mai 2009 liege bei fehlender Anlage von Blühstreifen bei Abweichung von mehr als 50% ein Kategorie-3-Verstoß vor, der zur Anwendung der Nr. 6.5.3 NAU führe. Angesichts des Umfangs des Verstoßes, nämlich einer Abweichung von 100%, sei eine Aufhebung der Förderung auch für die Vergangenheit als Sanktion angemessen. Vertrauensschutz stehe dem Kläger nach dem § 49 VwVfG insoweit verdrängenden Art. 2 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 i. V. m. Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nicht zu. Der Widerruf der Bewilligungsbescheide und der Auszahlungsmitteilungen sei im Rahmen der Interessenabwägung unter Beachtung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der Rechtssicherheit, der Einzelfallgerechtigkeit, der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und zur Gleichbehandlung aller Antragsteller vorzuziehen.
Die unter Nr. 3 getroffene Versagung der Auszahlungen für das Jahr 2008 folge bereits aus der fehlenden Anlage von Blühflächen und -streifen in diesem Jahr.
Der/die unter den Nrn. 1b ) sowie 4 verfügte Ausschluss/Versagung für das Jahr 2009 hinsichtlich der Maßnahme A 5 sei nach Art. 18 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 wegen absichtlicher Falschangaben gerechtfertigt. Der Kläger habe in Kenntnis der objektiven Zuwendungsvoraussetzungen im Jahr 2008 keine Blühflächen und -streifen aktiv angelegt und ihr dies nach dem 31. Mai 2008 nicht angezeigt. Nach den von ihr getroffenen Feststellungen fehlten Bodenbearbeitungsspuren, die nachgewiesene Menge an Saatgut habe für eine ordnungsgemäße Bestellung im Jahr 2008 nicht ausgereicht, und es habe in der Region auch keine extreme Trockenheit vorgelegen.
Die unter Nr. 5 verfügte Erstattung der zu Unrecht gezahlten Beträge in Höhe von insgesamt 3.438,12 EUR für die Maßnahme A 4 und in Höhe von insgesamt 18.000 EUR für die Maßnahme A 5 folge aus Art. 73 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 und § 49a Abs. 1 VwVfG.
Rechtsgrundlage für die Zinsentscheidung unter Nr. 6 seien ebenfalls Art. 73 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 und § 49a VwVfG.
Die Kostenentscheidung (Nr. 7) beruhe auf §§ 1, 3, 5 und 13 NVwKostG, Nr. 75 AllGO.
Am 14. Januar 2010 hat der Kläger den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Er hat als formellen Mangel gerügt, dass er im Schreiben der Beklagten vom Juni 2009 nur zum Widerruf der Zuwendungen für die Maßnahme A 5 und nicht auch der Zuwendungen für die Maßnahme A 4 angehört worden sei. In der Sache sei der Widerruf nicht gerechtfertigt, weil er sämtliche für die Maßnahmen A 4 und A 5 beantragten Flächen Anfang April 2008 bearbeitet und sodann die Blühstreifenmischungen ausgesät habe. Nach den vorgelegten Rechnungen habe er im Jahr 2008 über 115 kg Blühstreifenmischungen erworben und ergänzend etwa 90 kg Wildackersaatgutmischung ohne Zahlungen von der örtlichen Jägerschaft erhalten. Damit sei er dieser mit der Beihilfegewährung verbundenen Auflage nachgekommen. Witterungsbedingt und durch den hohen Queckenanteil sei das Saatgut jedoch unvollständig aufgelaufen. Er habe aus Unwissenheit bei gleichzeitiger Anwendung der Mulchsaat keine ausreichende Saatbeetvorbereitung für die Blühstreifen vorgenommen und es versäumt, das unvollständige Auflaufen und das spätere Vertrocknen der Blühstreifen der Bewilligungsstelle anzuzeigen. Da die Beklagte die Blühstreifen in ihrer Größe und Lage bestätigt und darauf eine Vielzahl von Unkräutern - teilweise mit Blütenständen und mannshoch - vorgefunden habe, sei die Zielsetzung der Maßnahme A 5 für das Jahr 2008 dadurch wenig-stens teilweise erreicht worden. Im Jahr 2009 habe er wiederum Blühstreifen angelegt. Falsche Angaben habe er nicht gemacht und es auch nicht unterlassen, eine Nichtaussaat anzuzeigen. Die Sanktionsmaßnahmen seien unverhältnismäßig, soweit ein Widerruf für die Vergangenheit erfolge. Zudem habe die Beklagte die NAU 2003 sowie die BDA-AUM als „ihre“ Verwaltungsvorschriften nicht folgerichtig angewandt. Die Anlage von Blühflächen/-streifen habe nur einen einjährigen Effekt und sei hinsichtlich der Maßnahme A 5 auch im Jahr 2008 zumindest teilweise erfolgreich gewesen.
Nachdem sich die vom Kläger in seiner Klageschrift sowie in seinem Schriftsatz vom 23. April 2010 angekündigten Anträge zunächst auf die Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 11. Dezember 2009 ohne Verpflichtungsbegehren beschränkt hatten, hat er in der mündlichen Verhandlung beantragt,
den Widerrufs-, Ablehnungs-, Rückforderungs- und Kostenbescheid der Beklagten vom 11. Dezember 2009 mit Ausnahme der Ziffer 3 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom „9“. Mai 2009 die Beihilfen für die Fördermaßnahme A 5 auszuzahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
Sie hat bestritten, dass der Kläger auf sämtlichen gemeldeten Blühflächen bzw. -streifen eine ordnungsgemäße Bodenbewirtschaftung durchgeführt habe. Er könne außerdem keine Belege für den Erwerb einer ausreichenden Saatgutmenge vorlegen. Unter Annahme einer Aussaatstärke von 12 kg/ha Blühsaatgut hätten im Jahr 2008 bei der Maßnahme A 4 für 5,37 ha 64,44 kg Blühsaatgut und bei der Maßnahme A 5 für 10,00 ha 120,00 kg Blühsaatgut, insgesamt also 184,44 kg ausgebracht werden müssen. Da die vom Kläger vorgelegten Kaufbelege nur insgesamt 80 kg Blühstreifenmischung auswiesen, verbleibe eine Differenz von 104,44 kg Blühsaatgut. Entgegen der Behauptung des Klägers sei bei der Vor-Ort-Kontrolle auf den gemeldeten Flächen kein Blühpflanzenaufwuchs vorhanden gewesen. Dies könne nicht auf außergewöhnliche Trockenheit zurückgeführt werden; in einem Parallelverfahren sei von einem Sachverständigen bestätigt worden, dass der Niederschlag im Frühjahr 2008 ausreichend gewesen sei. Außergewöhnliche Trockenheit als höhere Gewalt wäre zudem binnen zehn Tagen anzuzeigen gewesen. Der Kläger habe die erforderliche Anzeige des Nichtauflaufens aber vorsätzlich unterlassen. Die Sanktionsfolgen nach Nr. 6.5.3 NAU 2003/2004 seien hinsichtlich eines Kategorie 3 Verstoßes geändert worden. Die Verpflichtung zur Anlage von Blühflächen/-streifen habe für die vollen fünf Jahre bestanden.
Das Verwaltungsgericht Hannover - 11 Kammer - hat das Verfahren bezogenen auf Nr. 3 des angegriffenen Bescheides eingestellt und im Übrigen der Klage mit Urteil vom 22. August 2012 stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass der angefochtene Bescheid zwar formell, aber nicht materiell rechtmäßig sei. Der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid finde seine Rechtsgrundlage in § 49 Abs. 3 VwVfG. Eine Zweckverfehlung sei gegeben. Zweck sei die Anlage von Blühflächen für den gesamten Verpflichtungszeitraum gewesen. Diese Verpflichtung habe der Kläger im Jahr 2008 nicht erfüllt, ohne daran aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen gehindert gewesen zu sein. Außerdem habe der Kläger gegen die Auflage verstoßen, die Beklagte unverzüglich von dem unterbliebenen Aufwuchs zu unterrichten. Der Bescheid sei jedoch wegen Ermessensfehlern rechtswidrig. Die Beklagte (richtig: Das Landwirtschaftsministerium) habe ihr Ermessen in der NAU-Richtlinie gebunden, sie aber nicht konsequent hinsichtlich einer Sanktion nach Nr. 6.5.1 und 6.5.3 angewandt; inwieweit das Ermessen europarechtlich ausgeschlossen oder modifiziert ist, hat das Verwaltungsgericht nicht erörtert. Damit sei die Entscheidung (der Beklagten) auch rechtswidrig, soweit der Kläger von der Zuwendung A 5 für das Jahr 2009 ausgeschlossen sei; insoweit sei die Klage auf Aufzahlung als - vermeintliche - Untätigkeitsklage begründet. Die Kostenentscheidung sei anteilig aufzuheben; eine genaue Höhe hat das Verwaltungsgericht nicht benannt. Zur Rechtmäßigkeit der Zinsforderung finden sich keine Ausführungen.
Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 17. April 2013 - 10 LA 121/12 - die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der tragenden Feststellung zugelassen, die Beklagte habe die Nrn. 6.5.1 und 3 NAU ermessensfehlerhaft gehandhabt.
Die Beklagte hat ihre Berufung am 14. Mai 2013 begründet. Der vom Verwaltungsgericht bemängelten näheren Ermessensausübung hätte es bei einer zutreffend bejahten Zweckverfehlung und einem zusätzlichen Auflagenverstoß - ohne außergewöhnliche Umstände zu Gunsten des Klägers - schon nicht bedurft. Im Übrigen habe sie ihr Ermessen ordnungsgemäß nach der aktuellen und konkreten Vorgabe in Nr. 2.1 der Anlage zur BDA-AUM vom 20. Mai 2009 ausgeübt. Durch die jährlich überarbeitete BDA steuere das Ministerium die einheitliche Ermessensausübung. Danach sei bei einer im Umfang von weniger als 50% vorhandenen Blühfläche bzw. -streifen die Förderung für den gesamten Zeitraum aufzuheben und zurückzufordern. Die Nrn. 6.5.1 und 2 des NAU bezögen sich auf einen flächenabhängigen Verstoß, so dass die vollständige Aufhebung danach gleichfalls geboten sei. Selbst wenn für die vergangenheitsbezogene Aufhebung in Anwendung von Nr. 6.5.3 i. V. m. der Anlage 4 NAU zusätzlich ein möglicher erheblicher wirtschaftlicher Vorteil erforderlich sei, so sei dieser hier jedenfalls durch ersparte Aufwendungen für Saatgut und Bodenbearbeitung gegeben. Im Übrigen habe der Kläger in zweifacher Hinsicht vorsätzlich falsche Angaben gemacht: Erstens habe er im Sammelantrag vom 8. Mai 2008 die Auszahlung der Zuwendungen in den Maßnahmen A 4 und 5 beantragt, obwohl er weder hinreichend den Boden bearbeitet noch Blühflächen angelegt habe. Der Nachweis, hinreichend Saatgut gepflanzt zu haben, könne ausschließlich über hier fehlenden Rechnungsbelege geführt werden. Zweitens habe er diese falschen Angaben nachfolgend trotz Meldepflicht nicht berichtigt. Nachfolgende günstigere Regelungen existierten nicht. Eine Einigung über einen geringen Umfang der Rückabwicklung sei nicht erzielt worden, insbesondere nicht am 25. Februar 2009.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer - vom 22. August 2012 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt unter Beweisantritt sein Vorbringen, auch im Jahr 2008 den Boden bearbeitet sowie hinreichend Saatgut, teilweise von der Jägerschaft, erworben und zwischen dem 2. und 8. April 2008 ausgesät zu haben. Die Pflanzen seien kurz nach dem Aufgehen vertrocknet. Dass sich keine Blühpflanzen entwickelt haben, sei auf erhebliche Trockenheit sowie das durchgeführte Mulchsaatverfahren zurückzuführen. Ihm seien auch erhebliche Aufwendungen zur Einhaltung der Vorgaben, also keine wirtschaftlichen Vorteile durch vermeintlich unterbliebene Maßnahmen entstanden. Mit der Klage sei bereits ursprünglich auch die Auszahlung für das Jahr 2009 verlangt worden. Im Übrigen werde auf ein Schreiben seines Beraters vom 27. Februar 2009 über das am 25. Februar 2009 mit Vertretern der Beklagten geführte Gespräch verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage in dem noch streitigen Umfang zu Unrecht stattgegeben.
Die Klage ist mit dem auf die Regelung zu Nr. 4 des Bescheides vom 11. Dezember 2009, d.h. der Versagung der Auszahlung für das Jahr 2009, zielenden Verpflichtungsbegehren mangels Einhaltung der Klagefrist schon unzulässig (I), im Übrigen als Anfechtungsklage zwar zulässig, aber unbegründet (II). Die im angefochtenen Bescheid unter den o. a. Nrn. 1 - 2 sowie 5 - 7 getroffenen Regelungen - die Regelung zu Nr. 3 ist im Berufungsverfahren nicht mehr streitig - sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, §§ 113 Abs. 1 Satz 1, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
I. Nach § 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage innerhalb eines Monats ab Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben. Die rechtzeitige Klage hindert den Eintritt der Bestandskraft des Bescheides im gegenständlichen Umfang der Klage (Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., 2014, § 74, Rn. 11). Dieser Umfang ist nach § 88 VwGO aus dem Klagebegehren, d.h. dem gesamten Vortrag einschließlich Anlagen ohne Bindung an die Anträge zu bestimmen. Der Übergang von einer Anfechtungsklage zu einer Verpflichtungsklage ist nach Ablauf der Klagefrist nicht mehr möglich (vgl. Rennert, a.a.O.).
Nach diesen Vorgaben ist die vom Verwaltungsgericht aus nicht nachvollziehbaren Gründen als Untätigkeitsklage angesehene Verpflichtungsklage hinsichtlich der unter Nr. 4 des Bescheides erfolgten Versagung der Zuwendung für die Maßnahme A 5 für das Jahr 2009 bereits unzulässig. Zwar wahrte die Klageerhebung am 14. Januar 2010 bei einer Zustellung des angegriffenen Bescheides am 15. Dezember 2009 die Klagefrist von einem Monat. Inhalt des ursprünglichen Klagebegehrens war aber nicht der o.a. Verpflichtungsantrag. Ein solcher war in der Klageschrift vom 14. Januar 2010 nicht enthalten und ergab sich auch nicht aus dem sonstigen Vorbringen. So war der „vor. Streitwert“ vom Kläger in der Klageschrift mit 21.438,12 EUR, d.h. dem Rückforderungsbetrag, angegeben worden. Zusätzliche Auszahlungen für die Jahre 2008 und 2009 in Höhe von jeweils 6.000 EUR waren darin nicht enthalten. Sie waren auch nicht schlicht vergessen worden. Denn in der folgenden Klagebegründung vom 22. April 2010 ist ausgeführt worden, dass der Kläger die „Ablehnung des Auszahlungsantrages für die Fördermaßnahme A 4 und A5 des Kalenderjahres akzeptiert“ und deshalb der Klageantrag aus der Klageschrift nur als eingeschränkter Anfechtungsantrag fortgeführt werde. Zwar bezog sich das Anfechtungsbegehren auch weiterhin auf die Regelung zu Nr. 4, zu den Voraussetzungen für die Gewährung der Fördermaßnahme A 5 im Jahr 2009 erfolgte jedoch kein Vortrag, sondern nur zur Aufhebung der Zuwendungen beider Maßnahmen für die Vergangenheit. Erst in der mündlichen Verhandlung vom 22. August 2012 ist dann ein nicht begründeter Verpflichtungsantrag gestellt worden. Dieser Übergang vom Anfechtungs- zum Verpflichtungsbegehren wahrte die Klagefrist jedoch nicht mehr. Darüber hinaus wäre die Klage aus den unter Nr. 3 a) genannten Gründen auch unbegründet.
II. Die im Übrigen als Anfechtungsklage zulässige Klage ist unbegründet, weil die unter den Nrn. 1 - 2, 5 - 7 getroffenen Regelungen im Bescheid der Beklagten vom 11. Dezember 2009 nicht zu beanstanden sind.
1. Gegenstand der unter Nr. 1 getroffenen Regelung dieses Bescheides ist der vollständige Widerruf der Bewilligungsbescheide für die beiden Maßnahmen A 4 und A 5. Dieser Widerruf ist aus den folgenden Gründen rechtmäßig.
Wie das Verwaltungsgericht im Ansatz zu Recht ausgeführt hat, ist Rechtsgrundlage für den Widerruf zunächst § 49 Abs. 3 VwVfG i. V. m. § 1 NdsVwVfG (vgl. Senatsbeschl. v. 27.3.2014 - 10 LB 94/12 -, juris, Rn. 29 ff., m. w. N). § 49 Abs. 3 VwVfG gilt bei der Rückabwicklung einer - wie hier - nach Maßgabe europarechtlicher Regelungen gewährten Zuwendung allerdings nicht uneingeschränkt, sondern nur, soweit das Europarecht nicht selbst vorrangige Regelungen zur Rückabwicklung enthält.
Wie der Senat bereits im Urteil vom heutigen Tag im Verfahren mit dem Aktenzeichen 10 LB 31/13 ausgeführt hat, bestehen solche vorrangigen Regelungen bei Förderungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. Auf dieser Verordnung, den ergänzend zu ihrer Durchführung erlassenen, nachfolgend im Einzelnen bezeichneten europäischen Verordnungen und der bereits im Tatbestand angeführten nationalen NAU-Förderrichtlinie beruht auch die hier umstrittene Förderung der Anlage von Blühflächen/-streifen.
a) § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG wird danach europarechtlich dahingehend modifiziert, dass sich die in Nr. 1 geregelte Zweckverfehlung auch auf das Nicht-Vorliegen der europarechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen bezieht und der Widerruf zudem auch in den Fällen des Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 geboten ist.
Einem Rückgriff auf diese normativen Vorgaben stehen nicht die in den Bewilligungsbescheiden wiederholten bzw. in Bezug genommenen Regelungen in Ziffer 6.5 NAU-Richtlinie entgegen: Denn sie beziehen sich ausdrücklich auf Sanktionen und damit nicht auf den hier maßgeblichen Fall, dass die Bewilligungsvoraussetzungen in (mindestens) einem der fünf Jahre nicht erfüllt sind. Außerdem stehen sie ohnehin unter dem allgemeinen „salvatorischen“ Vorbehalt des vorrangigen „Gemeinschaftsrechts“.
Ausgehend von diesem Verständnis des § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG ist der Widerruf hier aus den folgenden drei Gründen tatbestandlich gerechtfertigt, nämlich wegen fehlender Bewilligungsvoraussetzungen bzw. Zweckverfehlung i. S. d. Nr. 1 (aa), d.h. wegen des im Jahr 2008 ausgebliebenen, aber erforderlichen „Blüherfolges“, wegen eines Auflagenverstoßes i. S. d. Nr. 2 (bb) und wegen absichtlicher Falschangaben i. S. d. Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 (cc), und zwar in den beiden letztgenannten Fällen jeweils durch die unterbliebene Mitteilung des im Jahr 2008 auf den angemeldeten Flächen ausgebliebenen „Blüherfolges“.
aa) Materielle Bewilligungsvoraussetzung bzw. Zweckbestimmung i. S. d. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG der Bewilligung war hier die Anlage von Blühflächen (A 4) bzw. Blühstreifen (A 5), wie sich aus dem Wortlaut sowie der Systematik und dem Sinn und Zweck der Nrn. 19 ff., 22 ff. NAU 2003/2004 ergibt. Das bloße Bemühen um eine erfolgreiche Anlage reichte hingegen nicht aus. Das hat das Verwaltungsgericht insoweit zutreffend ausgeführt; auf die diesbezüglichen Ausführungen auf Seite 8 Abs. 3 und 4 des Urteilsabdrucks wird in entsprechender Anwendung von § 130b Satz 2 VwGO verwiesen. Nur durch die tatsächliche Anlage, nicht aber durch die bloße Aussaat und das anschließende erfolglose Bemühen konnten die vorgeschriebenen Blühpflanzenarten - wie als Ziel in Nrn. 21.2 und 24.3 NAU 2003/2004 beschrieben - „Nützlingen, Bienen oder anderen Wildtieren als Wirts-, Nahrungs- oder Schutzpflanzen dienen“ sowie das Landschaftsbild erhalten, vgl. den 31. Erwägungsgrund zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. Für die Notwendigkeit des „Blüherfolges“ sprechen zudem die Sonderregelungen in den Art. 29 und 30 der (Durchführungs-)Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. Denn diese Sonderregelungen über die Folgen von betrieblichen Veränderungen (Art. 29) bzw. höherer Gewalt (Art. 30) wären überflüssig, wenn der Begünstigte ohnehin nur ein Bemühen um den Erfolg schuldete. Der jeweils von den Maßnahmen A 4 und A 5 begünstigte Betriebsinhaber hatte demnach grundsätzlich verschuldensunabhängig für den „Blüherfolg“ einzustehen. Dem steht auch kein vermeintlich allgemein gültiger Grundsatz der Agrarförderung entgegen, wonach diese Förderung nicht erfolgsabhängig sein könne. Vielmehr war die europäische Agrarförderung vielfach an den Produktionserfolg gekoppelt (vgl. etwa bezogen auf die Rechtslage im Jahr 2005 die Anlage 1 der vom Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft herausgegebenen „Meilensteine der Agrarpolitik“, Ausgabe 2005).
Ergibt sich somit schon dem aufgezeigten Normverständnis der NAU-Förderrichtlinie, dass der Begünstigte bei den Maßnahmen A 4 und A 5 den Blüherfolg schuldete, so kann offen bleiben, ob es überhaupt auf ein solches Normverständnis ankommt oder in Anknüpfung an die Rechtsnatur der NAU-Förderrichtlinie als Verwaltungsvorschrift nicht vielmehr auch bei der Rückabwicklung auf deren tatsächliche Anwendungspraxis durch die Beklagte mit Billigung des zuständigen Landwirtschaftsministeriums als Urheber. Denn eine vom o.a. Normverständnis abweichende Anwendungspraxis ist nicht ersichtlich.
Hieran gemessen waren im Jahr 2008 für die beiden Maßnahmen A 4 und A 5 die Bewilligungsvoraussetzungen nicht gegeben. Der grundsätzlich erforderliche Blüherfolg der vorgeschriebenen Pflanzenarten war nicht eingetreten. Es fanden sich im Juli 2008 und auch nachfolgend auf den vom Kläger angemeldeten Feldern keine entsprechenden Blühflächen (A 4) und nur ganz vereinzelte Blühpflanzen auf den vorgesehenen Blühstreifen (A 5), aber keine solchen Streifen. Dass sich auf den Flächen stattdessen andere Pflanzen befanden, reichte nicht aus. Im Übrigen würde sich keine andere Bewertung ergeben, wenn man nur auf das ernsthafte Bemühen um den Erfolg abstellte. Wie der Kläger selbst angegeben hat, hat er aus Unwissenheit bei gleichzeitiger Anwendung der Mulchsaat keine ausreichende Saatbeetvorbereitung für die Blühflächen und -streifen vorgenommen.
Der fehlende Erfolg beruhte ferner nicht auf „höherer Gewalt“. Wie dargelegt, können die Mitgliedstaaten nach Art. 30 Abs. 1 (Durchführungs)Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 allerdings ausnahmsweise höhere Gewalt anerkennen, ohne dass die damit verbundene Rechtsfolge insoweit europarechtlich näher geregelt ist. An diese nationale Regelungskompetenz knüpft Nr. 6.5.4 NAU 2003/2004 an. Danach gilt: „Soweit der Zuwendungsempfänger infolge höherer Gewalt nicht den Verpflichtungen nachkommen konnte, bemisst sich der Zahlungsanspruch nach dem Umfang der tatsächlich erbrachten Leistungen“. Es kann hier offen bleiben, wie diese Regelung im Einzelnen zu verstehen ist und ob sie bei einem Verständnis, dass ggf. für die teilweise Gewährung nur Leistungen in einzelnen Jahren erbracht sein müssen, mit dem genannten europäischen Regelungen zu vereinbaren ist. Jedenfalls zählt zur höheren Gewalt, soweit hier erheblich, nach Art. 30 Abs. 1 d) (Durchführungs)Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 nur „eine schwere Naturkatastrophe“; eine solche war nach Abs. 2 dieser Norm zudem der zuständigen Behörde, hier also der Beklagten, binnen zehn Tagen ab Kenntnis mit Nachweisen schriftlich mitzuteilen.
Zu einer solchen „schweren Naturkatastrophe“ ist es im Frühjahr (Mai) 2008 in der Heimatregion des Klägers nicht gekommen; eine längere Trockenperiode, die der Kläger für die fehlende Entwicklung der nach seinen Angaben angepflanzten Saat mitverantwortlich macht, stellt noch keinen solchen Fall höherer Gewalt dar (vgl. Senatsbeschl. v. 9.5.2014 - 10 LA 97/13 -, Bl. 5, und v. 6.8.2012 - 10 LA 92/11 -, Bl. 4 f.). Im Übrigen würde es jedenfalls auch an der erforderlichen fristgerechten Anzeige mangeln. Der Kläger hat der Beklagten als zuständiger Behörde nicht mitgeteilt, dass die Einsaat vertrocknet sei.
Zugleich ist damit der Zweck der Förderung i. S. d. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG (vgl. zur Zweckbestimmung den Senatsbeschl. v. 9.9.2013 - 10 LA 143/11 -) verfehlt worden.
Dass die Anlage von Blühflächen und -streifen in den anderen Jahren des jeweiligen Verpflichtungszeitraumes nicht ausreichte, folgt bereits aus Art. 23 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. Darin ist ein mindestens fünfjähriger Verpflichtungszeitraum verbindlich vorgegeben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes entzieht bereits die fehlende Zweckerreichung in einem Jahr unabhängig von der konkreten Art der Umweltverpflichtung der Bewilligung für den gesamten Verpflichtungszeitraum die Grundlage. Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 7. Februar 2013 (- C-454/11 -, juris, Rn. 35 ff.) ausgeführt:
„Außerdem ist zu beachten, dass bei Agrarumweltbeihilfen, die durch eine mehrjährige Verpflichtung gekennzeichnet sind, die Beihilfevoraussetzungen während des gesamten Verpflichtungszeitraums einzuhalten sind, für den diese Beihilfen gewährt worden sind (vgl. Urteil Hehenberger, Randnr. 34). Wird daher eine dieser Beihilfevoraussetzungen […] auch nur ein einziges Mal während der gesamten Laufzeit des Agrarumweltprojekts, für die sich der Beihilfeempfänger verpflichtet hat, nicht erfüllt, können die Beihilfen nicht gewährt werden.
Der Umstand, dass der Empfänger von Agrarumweltbeihilfen die übrigen Beihilfevoraussetzungen - insbesondere seine Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung der betreffenden Flächen - weiterhin erfüllt hat, kann den Ausschluss von diesen Beihilfen, zu dem die Nichterfüllung einer der Voraussetzungen führt, nicht verhindern. Die Beihilfen werden nämlich nur dann gewährt, wenn alle Voraussetzungen für die Gewährung während der gesamten Laufzeit des Agrarumweltprojekts, für die sich der Beihilfeempfänger verpflichtet hat, vorliegen, so dass die Nichterfüllung einer dieser Voraussetzungen für sich allein genügt, um zu einem Ausschluss zu führen.
Ob der Kläger - wie die Beklagte geltend macht und vom ihm unter Beweisantritt bestritten wird - im Jahr 2008 nicht einmal hinreichend Saatgut erworben und rechtzeitig in den Boden eingebracht habe, kann deshalb offen bleiben und - wie in der mündlichen Verhandlung erfolgt - als wahr unterstellt werden.
bb) Zusätzlich ist als weiterer Widerrufsgrund ein Auflagenverstoß i. S. d. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG gegeben. Danach kann ein Zuwendungsbescheid auch teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Hier war unter der irreführenden Bezeichnung „Bedingung“ (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 23.7.2009 - 10 LA 278/07 - Bl. 9) in Nr. 4 c der Bewilligungsbescheide vom 2. Dezember 2003 sowie vom 17. September 2004 dem Kläger jeweils inhaltlich als Auflage vorgegeben worden, „jede Abweichung vom Antrag bzw. von den Zuwendungsvoraussetzungen … unverzüglich mitzuteilen“. Zuwendungsvoraussetzung war - wie dargelegt - die Anlage, d. h. das tatsächliche Entstehen von Blühflächen bzw.- streifen. Wenn die nach den Angaben des Klägers im April 2008 eingesäten und aufgeblühten Pflanzen kurz danach (im Mai 2008) mangels Wassers eingegangen sind, ohne dass der Kläger geeignete und zulässige Ersatzmaßnahmen ergriffen hat, hätte er den fehlenden geschuldeten Erfolg in Form blühender Pflanzen unverzüglich der Beklagten melden müssen. Dies hat er unterlassen.
Ob in der Stellung des Auszahlungsantrages im Mai 2008 trotz der dem Kläger vorgehaltenen fehlenden Anlage von Blühpflanzen (zu diesem Zeitpunkt) ein weiterer Auflagenverstoß zu sehen ist, kann deshalb offen bleiben.
cc) Ein dritter Widerrufsgrund ergibt sich jedenfalls bezogen auf das Jahr 2008 für beide Maßnahmen und bezogen auf das Jahr 2009 für die Maßnahme A 5 bei der gebotenen, durch Europarecht modifizierten Anwendung des § 49 (Abs. 3) VwVfG aus Art. 71 Abs. 2, 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Ziffer 6.5.6 NAU 2003/2004 (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 24.9.2009 - 10 LA 58/08 -, Bl. 13 f.).
Danach wird der betreffende Begünstigte bei Vorliegen falscher Angaben, die aufgrund grober Fahrlässigkeit gemacht wurden, für das entsprechende Kalenderjahr von sämtlichen Fördermaßnahmen für den ländlichen Raum ausgeschlossen, die im betreffenden Kapitel der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vorgesehen sind. Im Fall absichtlicher Falschangaben wird er auch für das folgende Jahr ausgeschlossen. Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 bestimmt ergänzend, dass im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen der betreffende Einzelbegünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet ist, diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Art. 49 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Ein Zuwendungsbescheid ist demnach gemäß § 49 Abs. 3 VwVfG auch zu widerrufen, soweit die Zuwendung für Jahre bewilligt worden ist, in denen der Begünstigte nach Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 nachträglich von der Bewilligung ausgeschlossen worden ist (vgl. das Senatsurteil vom heutigen Tage - 10 LB 31/13 -). Eine „absichtliche“ Falschangabe ist u. a. gegeben, wenn der Begünstigte vorsätzlich falsche förderrelevante Angaben macht (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 - 3 C 31/13 -, juris, Rn. 20). Der Vorsatz kann sich nicht nur aus einem positiven Handeln, sondern auch aus einem Unterlassen durch unterbliebene Korrektur anfänglich richtiger Angaben ergeben (vgl. Senatsurteil. v. 19.11.2013 - 10 LB 57/12 -, juris, Rn. 42 ff., sowie dazu BVerwG, Urt. v. 1.10.2014, a.a.O., Rn. 19, jeweils m. w. N.). Förderrelevant war hier die Angabe, dass sich im Sommer 2008 keine Blühflächen und -streifen auf den angemeldeten Feldern befanden. Diese Mitteilung hat der Kläger „absichtlich“ unterlassen. Dass er sich der Mitteilungspflicht trotz der Belehrung in den Bewilligungsbescheiden nicht bewusst gewesen sei, hat er selbst nicht substantiiert vorgetragen.
Mildere Nachfolgebestimmungen, die in Anwendung des Günstigkeitsprinzips (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/1995) einer Sanktionierung wegen absichtlicher Falschangaben und damit auch einem Widerrufsgrund nach Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 insoweit entgegenstehen könnten, sind, auch zwischenzeitlich, nicht ersichtlich. Art. 35 Abs. 6 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014, der „Sonderbestimmungen für Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes bei Nichteinhaltung anderer Förderkriterien als Größe der Fläche bzw. Zahl der Tiere, von Verpflichtungen oder sonstigen Auflagen“ enthält, sieht vielmehr weiterhin eine entsprechende Sanktion vor: „Wird festgestellt, dass der Begünstigte falsche Nachweise vorgelegt hat, um die Förderung zu erhalten, oder hat er verabsäumt, die erforderlichen Informationen zu liefern, so wird die Förderung abgelehnt oder vollständig zurückgenommen. Darüber hinaus wird der Begünstigte im Kalenderjahr der Feststellung und dem darauf folgenden Kalenderjahr von derselben Maßnahme oder Vorhabenart ausgeschlossen.“
Bei dieser Sachlage kann auch insoweit offen bleiben, ob eine absichtliche Falschangabe bereits in der Antragstellung im Mai 2008 für die Maßnahmen A 4 und A 5 lag, ob also schon zu diesem Zeitpunkt klar war, dass sich auf den gemeldeten Flächen keine Blühpflanzen entwickeln (werden).
b) Wegen des Vorranges europäischen Rechts bestimmt sich aus den nachfolgend im Einzelnen genannten Gründen für die hier gegebene Fallgestaltung einer bereits europarechtlich bedingten Rechtswidrigkeit der Bewilligung und der danach vorgegebenen Rückforderung wegen fehlender europarechtlicher Bewilligungsvoraussetzungen und wegen Falschangaben der Vertrauensschutz abschließend nach den von Art. 71 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 in Bezug genommenen Art. 44, 49 Abs. 4 ff. Verordnung (EG) Nr. 2419/2001.
Denn seit dem Mai 2004 gilt zur näheren Konkretisierung von Förderungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 - wie hier - die Durchführungsverordnung (EG) Nr. 817/2004 vom 29. April 2004. Darin, insbesondere in den Schlussbestimmungen der Art. 74 f., sind keine Übergangsbestimmungen zu der zuvor geltenden Durchführungsverordnung (EG) Nr. 445/2002 enthalten. Die Regelungen in der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 817/2004 gelten daher auch für die Rückabwicklung von Förderungen, die - wie hier - bereits vor ihrem Inkrafttreten erfolgt sind; Bedenken hiergegen bestehen schon deshalb nicht, weil die hier maßgeblichen Bestimmungen der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 817/2004 im Wesentlichen denen der Vorgängerdurchführungsverordnung (EG) Nr. 445/2002 entsprechen (vgl. die Entsprechungstabelle in Anhang III der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 817/2004).
Für sämtliche in Rede stehenden Beihilfen gilt gemäß Art. 71 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 Art. 44 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001. Nach Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 ist im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen der betreffende Einzelbegünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet, diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Gemäß Art. 72 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 gelten die in Absatz 1 vorgesehenen Sanktionen - Ausschluss bei Falschangaben - unbeschadet zusätzlicher Sanktionen aufgrund einzelstaatlicher Vorschriften. Nach Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 legen die Mitgliedstaaten ein System von Sanktionen für Verstöße gegen die Bestimmungen dieser Verordnung fest und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.
Art. 44 der in Bezug genommenen Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 enthält Ausnahmen von der Anwendung der Kürzungen und Ausschlüsse. Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 regelt wiederum die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge und enthält dazu in den Absätzen 4 ff. Vertrauensschutzregeln. Ob die Verweisungen auf Art. 44 und 49 Verordnung (EG) Nr. 2149/2001 mit der Aufhebung dieser Verordnung nach Art. 80 Abs. 1, 81 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 „für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume“ gemäß Art. 80 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 durch eine Verweisung auf die Art. 68, 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ersetzt worden ist oder der maßgebliche Beihilfeantrag hier der Grundantrag aus dem Jahr 2002 ist, kann offen bleiben. Denn andernfalls gelten nach Art. 80 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 die inhaltlich den Art. 44 und 49 Verordnung (EG) Nr. 2149/2001 entsprechenden Regelungen in Art. 68 und 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004.
Wie in der Rechtsprechung des Senats sowie des Bundesverwaltungsgerichts zum unmittelbaren Anwendungsbereich dieses integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach den Verordnungen (EG) Nrn. 2149/2001 und 796/2004 anerkannt ist, enthalten die genannten Absätze in Art. 49 Verordnung (EG) Nr. 2149/2001 bzw. in Art. 73 der o.a. Nachfolgebestimmung eine abschließende Regelung über den Vertrauensschutz (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 27.12.2012 - 3 B 16/12 -, juris, Rn. 16, m. w. N.). Ungeachtet der dem Wortlaut nach abweichenden Bezeichnung „Rückforderung“ statt „Rücknahme/Widerruf“ wäre es daher mit der gewollten abschließenden Regelung unvereinbar, als vorgelagerte Voraussetzung für eine solche Rückforderung abweichende Vertrauensschutzregelungen anzuwenden, wie sie hinsichtlich der Jahresfrist in § 48 Abs. 4 VwVfG enthalten sind. Dies gilt jedenfalls für die Rückforderung und damit die Rücknahme/den Widerruf, soweit diese bereits unmittelbar nach dem zitierten europäischen Recht zwingend ist/sind, wie etwa bei Gewährungen trotz fehlender Bewilligungsvoraussetzungen und wegen absichtlicher Falschangaben - wie hier nach a) aa) und cc). Soweit sich die Aufhebung zusätzlich noch aus dem nationalen Recht - wie hier zu a) bb) - ergibt, folgt daraus nichts anderes. Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 lässt sich nicht entnehmen, dass die Vorschrift bei einer solchen Kumulation nur hinsichtlich einer Unrechtmäßigkeit oder Sanktion gerade wegen Verstoßes gegen europäische Fördervoraussetzungen anwendbar sein soll, zumal die Grundverordnung (EG) Nr. 1257/1999 hierzu regelmäßig ohnehin nur nicht abschließende Rahmenbedingungen, etwa zum Höchstfördersatz, enthält (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2013 - 3 C 25/12 -, juris, Rn. 47, sowie zur einheitlichen Qualifikation einer Zinsforderung als Sanktion auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 3 C 7/10 -, juris, Rn. 18). Wie die vorliegende Fallgestaltung einer solchen Kumulation von Verstößen gegen nationale und europäische Förderbestimmungen zeigt, ergäbe sich andernfalls zudem eine nicht gewollte, die Rückabwicklung von Förderungen weiter komplizierende parallele Anwendung von nationalem und europäischem Recht. Aus dem in den bereits zuvor angeführten Art. 72 Abs. 2, 73 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 enthaltenen Regelungsvorbehalt für weitergehende Sanktionsbestimmungen im nationalen Recht folgt nichts anderes; er behält seinen Anwendungsbereich. Damit wird die Begrifflichkeit in der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 aufgegriffen. Sanktionen sind danach von bloßen Unregelmäßigkeiten zu unterscheiden. Nach Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist eine Unregelmäßigkeit bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamt- oder Teilhaushalte der Gemeinschaft bewirkt oder bewirkt haben würde (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 - 3 C 31/13 -, juris, Rn. 18). Sanktionen gehen hingegen nach Art. 5 Abs. 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 über den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils hinaus (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 3 C 7/10 -, juris, Rn. 14). Die Pflicht zur Rückzahlung zu Unrecht erhaltener Beträge bezieht sich daher unmittelbar auf Unregelmäßigkeiten sowie auf bereits europäisch vorgegebene Sanktionen, wie in den Fällen des Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004, aber nur mittelbar auf nach Art. 72 Abs. 2, 73 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 national zu regelnde Sanktionen, aus denen sich erst ergibt, ob und in welchem Umfang „zu Unrecht“ Beträge gezahlt worden sind.
Bei Anwendung der demnach maßgeblichen vorrangigen europäischen Regelungen steht dem Widerruf kein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers entgegen.
aa) Nach Art. 44 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 finden Kürzungen und Aus-schlüsse u. a. dann keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft. Diese Norm kann allenfalls auf den hier unter a) cc) angeführten dritten Widerrufsgrund der absichtlichen Falschangabe und des dadurch bedingten Ausschlusses nach Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 Anwendung finden, da die Versagung wegen fehlender Bewilligungsvoraussetzungen keine „Kürzung“ oder einen „Ausschluss“ darstellt und die Aufhebung wegen eines Auflagenverstoßes auf nationalem Recht beruht. Auch hinsichtlich der Falschangaben liegt jedoch ersichtlich kein Fall von Schuldlosigkeit vor. Der Kläger ist - wie dargelegt - seinen Mitteilungspflichten vorsätzlich nicht nachgekommen.
bb) Dementsprechend ist hinsichtlich aller Widerrufsgründe auch kein Ausnahmefall im hier über die Verweisung in Art. 71 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 gegebenen Anwendungsbereich des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems - Art. 49 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 - zu bejahen, wonach eine Rückzahlungsverpflichtung dann nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Fehler im Verantwortungsbereich der Behörde zurückzuführen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2012 - 3 B 20/12 -, juris, Leitsatz), der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Der Fehler durch die jedenfalls unterbliebene ausreichende Saatbeetvorbereitung und die unterlassene rechtzeitige Änderungsmitteilung lag im Verantwortungsbereich des Klägers.
cc) Der Widerruf ist nicht nach Art. 49 Abs. 5 oder 6 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 verjährt.
Gemäß der Grundregel in Abs. 5 Satz 1 dieser Norm entfällt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind. In zwei Fällen verkürzt sich diese Frist auf vier Jahre, nämlich nach Abs. 5 Satz 2 bei gutem Glauben (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 12.7.2013 - 10 LA 132/12 -, Bl. 5, Senatsurt. v. 15.4.2014 - 10 LB 128/11 -, Bl. 11 f., jeweils m. w. N.) des Begünstigten und nach Abs. 6 für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen u.a. gemäß Titel IV, d. h. sanktionsweise, zurückgezahlt werden müssen. Hier ist die Regelfrist von zehn Jahren gewahrt und keiner der beiden eine kürzere Frist von vier Jahren begründenden Ausnahmefälle gegeben, so dass offen bleiben kann, wann die Frist konkret zu laufen begann. Weder handelte der Kläger aufgrund seiner unterlassenen Mitteilung im guten Glauben noch beruht die „Rückzahlung“ tragend auf Kürzungen und Ausschlüssen; sie ist vielmehr schon Folge der fehlenden Bewilligungsvoraussetzungen.
dd) § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG wird damit durch die zuvor angeführten, spezielleren und abschließenden unionsrechtlichen Regelungen über den Vertrauensschutz verdrängt (vgl. Senatsbeschl. v. 9.7.2014 - 10 LA 27/14 - sowie v. 26.11.2012 - 10 LA 2/12 -, Bl. 4 f., und v. 22.1.2013 - 10 LA 44/11 -, Bl. 10).
c) Wegen der vorrangigen unionsrechtlichen Rückabwicklungsregelung in Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 ist der Widerruf in der vorliegenden Fallgestaltung einer bereits europarechtlich bedingten Rechtswidrigkeit der Bewilligung und der danach vorgegebenen Rückforderung wegen fehlender europarechtlicher Bewilligungsvoraussetzungen und wegen Falschangaben zwingend, steht also nicht im Ermessen der Beklagten.
Der Europäische Gerichtshof hat zur vollständigen Rückforderung bei Nichterfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen und damit einer hier nach den Ausführungen unter a) aa) auch/vorrangig in Rede stehenden Nichterfüllung des zentralen Förderzweckes einer Agrarumweltmaßnahme in seiner bereits zuvor auszugsweise zitierten Entscheidung vom 7. Februar 2013 (- C-454/11 -, juris, Rn. 35 ff.) ergänzend ausgeführt:
„Für den Fall des Ausschlusses von Agrarumweltbeihilfen wegen der Nichterfüllung von Beihilfevoraussetzungen ist Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004, der auf Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004 verweist, zu entnehmen, dass der Beihilfebegünstigte verpflichtet ist, sämtliche bereits gezahlten Beträge für Beihilfen zurückzuzahlen, von denen er ausgeschlossen worden ist (vgl. Urteil Hehenberger, Randnr. 36).“
In dem in Bezug genommenen Urteil „Hehenberger“ (v. 24. Mai 2012 - C-188/11 -, juris, Rn. 35 ff.) wird dazu weiter erläutert:
„Zu den betreffenden Anträgen im Sinne dieser Bestimmungen gehören somit sämtliche Anträge, die sich auf die erwähnten Fördervoraussetzungen beziehen, die während der gesamten Laufzeit des Agrarumweltprojekts, für die sich der Beihilfeempfänger verpflichtet hat, zu beachten sind und auf die sich die Kontrolle vor Ort bezieht.
Daher ist, wie sich aus Art. 71 Nr. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 ergibt, der Förderungsnehmer verpflichtet, sämtliche bereits gezahlten Beträge von Agrarumweltbeihilfen zurückzuzahlen.
Ferner ist klarzustellen, dass in den Fällen, in denen der Unionsgesetzgeber Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe festlegt, der Ausschluss, den die Nichtbeachtung einer dieser Voraussetzungen mit sich bringt, keine Sanktion, sondern die bloße Folge der Nichtbeachtung der gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. November 2004, Toeters und Verberk, C-171/03, Slg. 2004, I-10945, Randnr. 47, sowie vom 24. Mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, Slg. 2007, I-3997, Randnr. 47). Die Ablehnung eines Beihilfeantrags, die darauf beruht, dass durch ein Verhalten des Landwirts, durch das die Durchführung einer Kontrolle vor Ort verhindert worden ist, es unmöglich war, die Voraussetzungen für die Förderung zu prüfen, kann daher ebenso wenig als Sanktion betrachtet werden und infolgedessen auch nicht dem Art. 73 der Verordnung Nr. 817/2004 unterliegen.“
Daraus folgt für die vorliegende Fallgestaltung, dass kraft Unionsrechts bei Nichterfüllung der Beihilfevoraussetzungen der vollständige Widerruf des nationalen Bewilligungsbescheides zwingend ist. Denn eine Beihilfe, deren Bewilligungsvoraussetzungen auch nur in einem der fünf Jahre des Verpflichtungszeitraumes nicht vorgelegen haben, ist nach den vorherigen Ausführungen zu Unrecht bewilligt und gezahlt worden. Dann besteht nach Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 eine Pflicht zur Rückzahlung, die bei Beachtung des Vorranges des Unionsrecht auch die Ausübung eines Ermessens hinsichtlich der vorgelagerten Aufhebung (hier: Widerruf) des Bewilligungsbescheides ausschließt. Dass nach Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 die Mitgliedsstaaten ein System von Sanktionen für Verstöße gegen die Bestimmungen dieser Verordnung festlegen und alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung treffen, steht dem nicht entgegen. Denn die Rückabwicklung der Beihilfegewährung wegen der fehlenden Erfüllung der Beihilfevoraussetzungen stellt - wie dargelegt - keine Sanktion, sondern die Folge einer davon zu unterscheidenden Unregelmäßigkeit dar.
Die in der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes aufgezeigte gebotene Differenzierung zwischen der bereits unionsrechtlich zwingenden Rückabwicklung von Zuwendungen für Agrarumweltmaßnahmen bei fehlenden Bewilligungsvoraussetzungen einerseits und der den Mitgliedsstaaten verbleibenden Regelungskompetenz andererseits, welche (Sanktions-)Folgen ein Verstoß gegen Nebenpflichten bei der Förderung hat, kommt in dem für die aktuelle Förderperiode seit dem Jahr 2015 geltenden Art. 35 Verordnung (EU) Nr. 640/2014 noch deutlicher zum Ausdruck, ohne dass damit erkennbar eine Rechtsänderung und nicht nur eine Klarstellung beabsichtigt ist.
Denn nach Art. 35 Absatz 1 Verordnung (EU) Nr. 640/2014 wird die Förderung zwingend ganz abgelehnt oder zurückgenommen, wenn die Förderkriterien nicht erfüllt sind, wobei mit den Förderkriterien die o.a. Bewilligungsvoraussetzungen gemeint sind. Ein von dem Mitgliedsstaaten nach den Vorgaben des Absatzes 3 auszuübende Entscheidungskompetenz über eine nur teilweise Ablehnung oder Rücknahme besteht demnach nur, wenn (andere) Verpflichtungen oder sonstige Auflagen i. S. d. Absätze 2 und 3 nicht erfüllt worden sind.
Diese Aufhebungspflicht gilt einheitlich und ist nicht auf bestimmte Widerrufsgründe beschränkt. Wie die vorliegende Fallgestaltung einer Kumulation von Verstößen gegen nationale und europäische Förderbestimmungen zeigt, ergäbe sich andernfalls zudem eine nicht gewollte, die Rückabwicklung von Förderungen weiter komplizierende parallele Anwendung von nationalem und europäischem Recht.
Selbst wenn man aber von einem verbleibenden Ermessen hinsichtlich der Rechtsfolgen des Auflagenverstoßes (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG) ausginge, ist dieses Ermessen hier entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht rechtswidrig ausgeübt worden.
Wie der Senat in seinem bereits o.a. Beschluss vom 27. März 2014 (- 10 LB 94/12 -, juris, Rn. 36 ff.) ausgeführt hat, bauen Art. 18 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 (als Nachfolgebestimmung zur hier maßgebenden Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 für Bewilligungen ab dem Jahr 2007), Nr. 6.5. der Förderrichtlinie NAU und die Besonderen Dienstanweisungen i. V. m. den Bestimmungen der Sanktionskataloge bei der Ausübung eines den Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der Folgen eines Verstoßes gegen (sonstige) Förderbestimmungen und Auflagen zustehenden Ermessens aufeinander auf und bilden grundsätzlich ein in sich schlüssiges System zur Bewertung von Verstößen gegen Auflagen in Fördermaßnahmen. Durch die Regelungen wird zum einen dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und zum anderen - durch differenzierte Regelungen - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Da es sich weder bei der Förderrichtlinie NAU noch bei der Besonderen Dienstanweisung um Rechtsnormen handelt, ist jedoch für die Überprüfung der Ermessensausübung grundsätzlich nicht auf den Wortlaut oder das Verhältnis dieser Verwaltungsvorschriften zueinander abzustellen - wie dies zu Unrecht das Verwaltungsgericht getan hat -, sondern auf das tatsächliche Verhalten der Beklagten als der einzigen niedersächsischen Behörde, der die Agrarförderung obliegt, soweit dieses Verhalten mit dem zuständigen Ministeriums als Urheber der Verwaltungsvorschriften abgestimmt ist (vgl. Senatsbeschl. v. 14.2.2014 - 10 LA 100/12 -) und mit höherrangigem Recht einschließlich des Grundsatzes des Vertrauensschutzes in Einklang steht. Im Ausgangspunkt ist danach festzuhalten, dass sowohl gemäß Nrn. 6.5.2, 6.5.1 Satz 2 2. Spiegelstrich NAU 2003/2004 als auch nach Nr. 10 des Vorspanns i. V. m. B 2.1 der Anlage 4 zur BDA-AUM in der im Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides angewandten Fassung des Jahres 2009 bei einer hier in einem Jahr vollständig ausgefallenen Anlage von Blühflächen bzw. -streifen, d. h. einer Abweichung von 100 %, eine Aufhebung der Förderung auch für die Vergangenheit zu erfolgen hatte und Anhaltspunkte für eine abweichende tatsächliche Anwendungspraxis nicht bestehen. Der vom Verwaltungsgericht für eine sachgerechte Ermessensausübung sinngemäß zusätzlich für erforderlich erachteten Abstimmung beider Verwaltungsvorschriften, d.h. einer Qualifikation der Verstöße als solche der Kategorie 3 i. S. d. Anlage zum NAU 2003/2004, bedarf es daher in dieser Fallgestaltung nicht. Ein Abstimmungsbedarf besteht vielmehr nur, soweit sich beide Verwaltungsvorschriften nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis unterscheiden und tatsächlich Ermessen auszuüben ist. Insoweit dürfte die jeweils für den Zuwendungsempfänger günstigere der beiden Regelungen anzuwenden sein. Ist dies die BDA-AUM, so deshalb, weil sie trotz fehlender Veröffentlichung die mit dem Ministerium abgestimmte tatsächliche Ermessenspraxis der Beklagten spezieller als die Nr. 6.5 NAU widerspiegelt. Ist hingegen die Anwendung der Nr. 6.5 NAU für den Zuwendungsempfänger günstiger und sind diese Regelungen - wie nach dem Kenntnisstand des Senats regelmäßig - zum Gegenstand des Bewilligungsbescheides gemacht worden, so dürfte einer abweichenden Ausübung der tatsächlichen Ermessenspraxis ein schutzwürdiges Vertrauen des Empfängers auf eine „Sanktion“ nur in dem ihm angekündigten Umfang entgegenstehen (vgl. Senatsbeschl. v. 18.8.2014 - 10 LA 73/13 -, Bl. 4/5).
d) Dem Widerruf steht schließlich weder ganz noch teilweise eine vermeintliche Einigung am 25. Februar 2009 entgegen. Dies ergibt sich bereits aus dem letzten Satz des vom Kläger selbst vorgelegten Schreibens von Herrn Albers über den Verlauf des Gesprächs. Danach wird als Ergebnis des Gesprächs gebeten, u. a. von Rückforderungen für die Jahre vor 2008 zu verzichten. Eine solche Bitte wäre überflüssig gewesen, wenn man sich hierauf bereits verständigt hätte. Der Kläger hat erstinstanzlich im Übrigen selbst vorgetragen, dass „das Ergebnis des Gesprächs vom 25. Februar 2009“ offen geblieben sei.
Erst recht ist daher nicht ersichtlich, dass die Beklagte bei dem Gespräch inhaltlich und der Form nach bindende rechtliche Feststellungen getroffen oder Zusicherungen zu einzelnen Tatbestandsmerkmalen, etwa einem vorsätzlichen Verhalten des Klägers, abgegeben hat.
2. Die unter Nr. 2 des angegriffenen Bescheides vom 11. Dezember 2009 verfügte Aufhebung der jeweiligen Auszahlungsmitteilungen (vgl. zu ihrer Eigenschaft als Verwaltungsakt den bereits o. a. Senatsbeschl. v. 27.3.2014 - 10 LB 94/12 -, juris, Rn. 38., m. w. N.) für die Jahre 2004 bis 2007 ist nach § 48 VwVfG ebenfalls zu Recht erfolgt.
Die jeweiligen Auszahlungsmitteilungen sind rechtswidrig i. S. d. § 48 VwVfG i.V.m. § 1 NdsVwVfG , weil durch die rückwirkende Aufhebung der Zuwendungsbescheide vom 2. Dezember 2003 und vom 17. September 2004 die notwendige Rechtsgrundlage für die Auszahlungen entfallen ist; dieser Wegfall wirkt zurück und führt deshalb bereits zur anfänglichen Rechtswidrigkeit der Auszahlungsmitteilungen. Dass die Gewährung von Agrarumweltmaßnahmen zweistufig erfolgt, d.h. eine Grundbewilligung sowie darauf beruhend jährliche Auszahlungsanträge und - bescheide voraussetzt, folgt dem Grunde nach bereits aus den Art. 23 f. Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 und im Einzelnen aus Nrn. 6.2 und 6.3 NAU 2003/2004 (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 20.11.2014 - 10 LB 36/13 -).
Da das Europarecht zwar dem Wortlaut nach nur die Rückforderung, nicht aber die Aufhebung vorhergehender Bescheide regelt, dennoch aber - wie dargelegt - mittelbar bereits auf die Aufhebungsvoraussetzungen einwirkt, werden auch hinsichtlich der Aufhebung der Auszahlungsmitteilungen die besonderen nationalen Rücknahmevoraussetzungen nach § 48 Abs. 1, 2 und 4 VwVfG über den Vertrauensschutz und das Rücknahmeermessen verdrängt.
Im Übrigen könnte sich der Kläger ohnehin nicht erfolgreich nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 2 und 3 VwVfG auf Vertrauensschutz berufen. Er hat die Auszahlungsbescheide jeweils durch die im Jahr 2008 unterlassene Mitteilung, d. h. die „unvollständige Angabe“, erwirkt, dass sich auf seinen angemeldeten Feldern in diesem Jahr keine Blühflächen und -streifen befanden. Da die Gewährung der Auszahlungen für die Vorjahre 2004 bis 2007 sinngemäß unter der auflösenden Bedingung stand, dass der Kläger seine Verpflichtungen über den gesamten Zeitraum von fünf Jahren einhielt, musste er für den rechtmäßigen Bestand der Auszahlungsmitteilungen im gesamten Zeitraum richtige und vollständige Angaben machen. Da er dies trotz eindeutiger, jedem einleuchtenden Belehrungen über seine Mitteilungspflichten jedenfalls im Jahr 2008 nicht getan hatte, kannte er die Rechtswidrigkeit der Auszahlungsbescheide zumindest infolge grober Fahrlässigkeit nicht.
3. a) Die unter Nr. 4 des Bescheides vom 11. Dezember 2009 verfügte Ablehnung des Antrages, dem Kläger für das Jahr 2009 einen Betrag von 6.000 EUR hinsichtlich der Maßnahme A 5 auszuzahlen, war rechtmäßig. Voraussetzung für die Auszahlung ist nach den vorherigen Ausführungen ein entsprechender bestandskräftiger Bewilligungsbescheid. Ein solcher besteht nach der rechtmäßigen Aufhebung des Bewilligungsbescheides vom 17. September 2004 für die Maßnahme A 5 nicht mehr (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 23.1.2013 - 10 LA 160/10 -, Bl. 7). Daher hätte der Kläger mit seinem Verpflichtungsbegehren auch in der Sache nicht durchdringen können.
b) Vor diesem Hintergrund geht der unter Nr. 1 b) des Bescheides vom 11. Dezember 2009 ergänzend verfügte - vom Verwaltungsgericht nicht gesondert geprüfte - Ausschluss des Klägers von der Maßnahme A 5 für das Jahr 2009 ins Leere; er ist aber nach den Ausführungen unter 1. wegen der im Jahr 2008 absichtlich unterbliebenen Änderungsmitteilung auch rechtmäßig.
4. Die unter Nr. 5 des Bescheides vom 11. Dezember 2008 erfolgte Aufforderung zur Rückzahlung von 21.438,12 EUR, d. h. der in den Jahren 2004 bis 2007 für die Maßnahmen A 4 und A 5 erfolgten Auszahlungen in dieser Gesamthöhe, ist ebenfalls rechtmäßig.
Sie beruht auf Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 und § 49a Abs. 1 VwVfG.
Nach Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 ist im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen der betreffende Einzelbegünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet, diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Art. 49 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Nach § 49a Abs. 1 VwVfG sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Ein Ermessen ist der Beklagten insoweit auch nach nationalem Recht nicht eingeräumt.
Die vorgenannten Voraussetzungen sind hier gegeben, da die Auszahlungsbescheide für die Jahre 2004 bis 2007 als unmittelbare Rechtsgrundlage für die Auszahlungen einer Fördermaßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums rechtmäßig aufgehoben worden sind, damit die Zahlungen zu Unrecht erfolgt und zu erstatten sind.
5. Nach Art. 71 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 1 Ver-ordnung (EG) Nr. 2419/2001 ist der Rückzahlungsbetrag zu verzinsen, so dass auch die hier rechtlich vertretbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.3.2013 - 3 C 13/12 -, juris, Rn. 23), aber ggf. allenfalls eingeschränkt sinnvoll (vgl. Senatsurt. v. 17.3.2015 - 10 LC 100/13 -) nur dem Grunde nach mit dem angegriffenen Bescheid erfolgte Geltendmachung der Verzinsung nicht zu beanstanden ist.
6. Die (Verwaltungs-)Kostenfestsetzung für die Rückforderung in Höhe von 1.460 EUR ist schließlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie beruht auf den §§ 1, 3 und 5 NVwKostG i. V. m. Nr. 75 der Anlage zu § 1 AllGO. Ob nach Nrn. 110.3.2 und 110.5.2 der Anlage zu § 1 AllGO für die Aufhebung der Bewilligungs- und Auszahlungsbescheide weitere Kosten zu erheben gewesen wären, kann mangels Rechtsbeeinträchtigung des Klägers dahin stehen.
Die Kostentscheidung für das gerichtliche Verfahren beruht, soweit das Verfahren nicht bereits erstinstanzlich eingestellt worden ist, auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3, 5 und 13 NVwKostG, Nr. 75 AllGO
§§ 113 Abs. 1 Satz 1, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 1, 3 und 5 NVwKostG
§ 49 VwVfG
§ 49a VwVfG
§ 88 VwGO
§ 1 NdsVwVfG
§ 48 VwVfG
§ 1 NdsVwVfG
§ 1 AllGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG
§ 49a Abs. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 48 Abs. 1, 2 und 4 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 2 und 3 VwVfG
§ 49a Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 NAU 2003/20
10 LA 121/12
10 LB 94/12
10 LB 31/13
4 NAU 2003/20
10 LA 97/13
10 LA 92/11
10 LA 143/11
10 LA 278/07
6 NAU 2003/20
10 LA 58/08
3 C 31/13
10 LB 57/12
3 B 16/12
3 C 25/12
3 C 7/10
3 C 31/13
3 B 20/12
10 LA 132/12
10 LB 128/11
10 LA 27/14
10 LA 2/12
10 LA 44/11
10 LA 100/12
10 LA 73/13
10 LB 36/13
10 LA 160/10
3 C 13/12
10 LC 100/13