Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-12-09, Aktenzeichen 15 A 974/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1209.15A974.97.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Rat der Klägerin beschloß am 13. Dezember 1988 das Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. und beauftragte die Verwaltung, die in diesem Konzept enthaltenen Maßnahmen umzusetzen sowie die notwendigen Schritte für die Planung und Realisierung der Verwertungsanlagen einzuleiten. Das Abfallwirtschaftskonzept sah als eine Maßnahme im Systemelement "Verwertung" die thermische Verwertung durch eine Müllverbrennungsanlage vor, für die Maßnahmen zur Standortfestlegung und Planung, zum Bau und Betrieb sofort einzuleiten seien. Zu diesem Zweck gründete die Klägerin aufgrund des Beschlusses des Rates vom 14. Mai 1992 die Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft L. mbH (AVG), deren Auftrag die schnellstmögliche Planung, Verfahrenseinleitung, Bau und Inbetriebnahme der Abfallbehandlungsanlagen unter Beachtung aller ökologischen und ökonomischen Aspekte ist. Am 18. März 1993 beschloß der Rat der Klägerin veränderte Abfallmengendaten als erste Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts und beauftragte die Verwaltung sicherzustellen, daß vor Einleitung der Planfeststellungsverfahren durch die AVG die Anlagenkonzeption dem Rat zur abschließenden Beschlußfassung vorgelegt würde. Am 25. November 1993 beschloß der Rat der Klägerin die technischen Anlagenkonzeptionen zur Realisierung des Abfallwirtschaftskonzepts und beauftragte die Verwaltung, zusammen mit der AVG die Anlagen so rechtzeitig zu realisieren, daß die Entsorgungssicherheit für L. garantiert bleibe. Vor Inbetriebnahme der Restmüllverbrennungsanlage sei sicherzustellen, daß alle Vermeidungspotentiale ausgeschöpft würden und sämtliche vom Rat im Abfallwirtschaftskonzept vorgesehenen Verwertungsanlagen ihren Betrieb aufgenommen hätten.
Am 24. August 1995 beantragten die Beigeladenen unter Überreichung von 48.719 gemäß § 26 Abs. 4 GO NW gültigen Unterschriften (bei 48.000 erforderlichen Unterschriften) die Durchführung eines Bürgerentscheids zu folgender Frage:
"Soll die Stadt L. ihr Abfallwirtschaftskonzept dadurch weiterentwickeln, daß umweltschonende und kostengünstige Verfahren wie
1. Belohnung für Müllvermeidung, 2. Biotonnen im ganzen Stadt- gebiet, 3. bürgerfreundlicher Sammel- service für recyclebare Stoffe, 4. gut erreichbare Recyclinghöfe in allen Stadtbezirken, 5. biologisch-mechanische Anlagen oder Thermoselect-Anlagen für den Restmüll
eingeführt und damit die Müllverbrennung sowie drastisch steigende Müllgebühren überflüssig werden?"
Zur Begründung wurde auf eine vermeintliche Vernachlässigung der Grundsätze der Vermeidung und des Recyclings von Müll unter Konzentration auf die Verbrennung im derzeitigen Abfallwirtschaftskonzept sowie auf die Gefahren und Kosten, die sich aus der Müllverbrennung ergäben, hingewiesen. Demgegenüber seien alternative Konzepte der Restmüllbehandlung kostengünstiger und von der Stadt nicht ernsthaft geprüft worden. Wegen neuer Entwicklungen müßten neue Schwerpunkte in der Fortschreibung, d.h. Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes gesetzt werden. Sodann wurden Beispiele für die Vermeidung und Verwertung von Abfall aufgezeigt, wobei die verbleibende Restabfallmenge in einer biologisch-mechanischen Anlage oder in einer Thermoselect-Anlage behandelt werden könnten. Zur Kostendeckung führt das Bürgerbegehren aus, daß die verlangten Maßnahmen geringere Kosten als das bisherige Abfallwirtschaftskonzept und damit keine Mehrausgaben zur Folge hätten. Sie führten auch im Gebührenhaushalt zu geringeren Ausgaben und damit zu niedrigeren Müllgebühren.
Entgegen einer auf ein Gutachten der Verwaltung und ein externes Gutachten gestützten Ratsvorlage, die das Bürgerbegehren für unzulässig hielt, stellte der Rat der Klägerin mit Beschluß vom 26. Oktober 1995 fest, daß das Bürgerbegehren zulässig sei. Der Oberstadtdirektor der Klägerin beanstandete gegenüber dem Oberbürgermeister der Klägerin mit Schreiben vom 28. November 1995 diesen Ratsbeschluß unter Bezugnahme auf die beiden Gutachten. Am 19. Dezember 1995 beschloß der Rat der Klägerin, bei dem beanstandeten Beschluß zu verbleiben. Daraufhin verfügte die Beklagte mit Bescheid vom 29. Februar 1996 die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 26. Oktober 1995, weil er geltendes Recht verletze. Das Bürgerbegehren sei nämlich unzulässig, weil es gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NW verfristet sei, keinen ausreichenden Kostendeckungsvorschlag gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW enthalte, vom Inhalt her unter den Ausnahmekatalog gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW falle (Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind) und ein gesetzwidriges Ziel verfolge, denn ohne Bau einer Müllverbrennungsanlage könne die gemäß § 5 a des Landesabfallgesetzes vorgeschriebene 10-jährige Entsorgungssicherheit nicht garantiert werden. Im Rahmen der Ermessenserwägungen führte die Beklagte an, daß dann, wenn das Bürgerbegehren durch Stattgabe seitens des Rates oder einen Bürgerentscheid erfolgreich wäre, die Stadt L. die ihr nach den Vorschriften des Abfallrechts obliegende Entsorgungspflicht verletzte. Außerdem würde die Nichtaufhebung des Ratsbeschlusses unter Berücksichtigung der erheblichen Bedeutung der Angelegenheit zu einer deutlichen Signalwirkung gegen die gesetzlichen Vorgaben der Vorschrift des § 26 GO NW führen.
Mit Verfügung der Beklagten vom 29. Januar 1996 wurde die Restmüllverbrennungsanlage L. genehmigt.
Gegen die am 1. März 1996 gegenüber dem Oberbürgermeister der Klägerin bekannt gegebene Verfügung hat die Klägerin am 29. März 1996 Klage erhoben, die sie wie folgt begründet hat: Durch die Verfügung werde sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, 78 Abs. 2 der Landesverfassung durch einen rechtswidrigen Eingriff in ihre abfallwirtschaftliche Planungshoheit verletzt. Die Verfügung sei bereits formell rechtswidrig, da eine Anhörung des Rates gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NW unterblieben sei. Außerdem sei der falsche Adressat für die Verfügung gewählt worden, weil sie nicht dem Oberbürgermeister, sondern der Stadt L. gegenüber zu erlassen gewesen sei. Der Sache nach sei der Ratsbeschluß nicht rechtswidrig, weil das Bürgerbegehren zulässig sei. Wie sich aus der Begründung und dem Aufruf zur Unterstützung des Bürgerbegehrens ergebe, sei Inhalt des Bürgerbegehrens die Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes; es sei nicht in erster Linie gegen die Errichtung der im Bau befindlichen Restmüllverbrennungsanlage gerichtet. Es seien keine zwingenden Ersatzmaßnahmen für die Müllverbrennung vorgesehen, vielmehr reagiere das Bürgerbegehren auf den weiteren Rückgang der Abfallmengen, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, das zur weiteren Reduzierung führen werde, und auf die von der Landesregierung geplanten Änderungen in der Abfallpolitik. Da somit lediglich die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes, das von Gesetzes wegen auf fortlaufende Veränderung angelegt sei, durch das Bürgerbegehren verfolgt werde, liege ein initiierendes, kein kassatorisches Bürgerbegehren vor, so daß eine Verfristung nach § 26 Abs. 3 GO NW nicht möglich sei. Im übrigen liefe das Institut des Bürgerbegehrens leer, wenn alle Angelegenheiten als Gegenstand eines Bürgerbegehrens ausgeschlossen wären, die bereits einmal Gegenstand von Ratsbeschlüssen gewesen seien. Der Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich, da gerade Kostensenkungen die beabsichtigten Folgen des Bürgerbegehrens seien. Im übrigen verursache die Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes keine Kosten, allenfalls die Umsetzung dieses Konzepts. Der Ausschlußgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW für Bürgerbegehren liege nicht vor, da es nicht um die Errichtung einer Müllverbrennungsanlage, sondern um die Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzepts gehe, die nicht in einem der in Nr. 5 der Vorschrift genannten Verfahren erfolge. Im übrigen würde selbst ein Verzicht auf den Gebrauch der Genehmigung der Müllverbrennungsanlage automatisch zu einem Erlöschen der Genehmigung nach § 18 BImSchG führen, so daß auch dafür keines der genannten Verfahren erforderlich wäre. Gleiches gelte für die genehmigungsbedürftige Errichtung alternativer Anlagen, die ebenfalls nicht Gegenstand eines durch das Bürgerbegehren verfolgten Abfallwirtschaftskonzeptes seien. Gesetzeswidrige Ziele würden mit dem Bürgerbegehren nicht verfolgt, im Gegenteil werde lediglich die gesetzlich vorgeschriebene Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes betrieben, und zwar unter Beachtung aller gesetzlichen Vorgaben, insbesondere auch der Vorgabe 10-jähriger Entsorgungssicherheit. Das Bürgerbegehren stelle keine unerfüllbaren Forderungen auf, weil derzeit nicht festgestellt werden könne, daß allein eine thermische Behandlung nach den gesetzlichen Vorschriften unabdingbar sei. Dies gelte zur Zeit schon deshalb, weil nach der technischen Anleitung Siedlungsabfall eine Übergangsfrist bis in das Jahr 2005 bestehe. Die Verfügung leide darüber hinaus auch an Ermessensfehlern, da entgegen den Ausführungen im Bescheid eine Pflicht zur Errichtung der Müllverbrennungsanlage nicht bestehe. Zum Auswahlermessen sei überhaupt nichts ausgeführt, insbesondere dazu, daß nach Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes die Fachaufsicht einschreiten könnte, wenn es rechtswidrig sein sollte. Ein präventives Verbot der Fortschreibung verletze jedenfalls die Planungshoheit der Klägerin. Inwieweit eine negative Signalwirkung mit der Zulassung des Bürgerbegehrens verbunden sei, sei nicht nachvollziehbar.
Die Klägerin hat beantragt,
die Verfügung der Beklagten vom 29. Februar 1996 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Verfügung leide an keinem formellen Mangel, da die Anhörung des Rates im gestreckten Aufhebungsverfahren erfolgt sei, nämlich nach der Beanstandung durch den Oberstadtdirektor im Rahmen des Beschlusses des Rates, an dem beanstandeten Beschluß festzuhalten. Auch sei die Verfügung zu Recht gegenüber dem Oberbürgermeister bekannt gemacht worden, da der Oberstadtdirektor wegen der von ihm vorgenommenen Beanstandung aus eigenem Recht an der Vertretung der Klägerin verhindert gewesen sei. Die Verfügung sei auch materiell rechtmäßig. Das Bürgerbegehren sei wegen Fristversäumung unzulässig, denn letztlich verfolge das Bürgerbegehren das Ziel, die Verwirklichung des "Projektbeschlusses" vom 25. November 1993 zu verhindern, so daß der Schutzgedanke des § 26 Abs. 3 GO NW einschlägig sei. Bestandsschutz sei gerade bei konzeptionellen Entscheidungen wichtig, um Fehlinvestitionen zu verhindern. Im übrigen könne gerade aus der Regelung des § 5 a Landesabfallgesetz, die eine Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes im Abstand von fünf Jahren vorschreibe, entnommen werden, daß ein Ratsbeschluß zum Abfallwirtschaftskonzept innerhalb dieser fünf Jahre nicht mit einem Bürgerbegehren angegriffen werden könne. Die von der Klägerin behauptete Veränderung in der abfallrechtlichen Sachlage sei nicht eingetreten. Der Kostendeckungsvorschlag sei schon deshalb unzureichend, weil Rückabwicklungskosten im Falle der Einstellung des Baus der Müllverbrennungsanlage nicht unbeachtet bleiben könnten, insbesondere dann, wenn das Ziel des Begehrens die Verhinderung einer Gebührenexplosion sei. Auch seien für die vorgeschlagenen Alternativverfahren jedenfalls überschlägige Kostenschätzungen erforderlich gewesen, wobei diese Alternativverfahren vermutlich sogar kostspieliger seien. Auch liege der Ausschlußgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW vor. Es sei schon fraglich, ob das Begehren nicht mangels Bestimmtheit unzulässig sei, insbesondere wenn die extrem offene Inhaltsinterpretation der Klägerin hinsichtlich des Bürgerbegehrens zutreffe. Jedenfalls werde aber hinreichend deutlich, daß das Begehren auf die Verhinderung der Müllverbrennungsanlage gerichtet sei, so daß der Ausschlußtatbestand der Nr. 5 des Ausschlußkatalogs eingreife. Insbesondere müßten auch Entscheidungen, die dem Anlagezulassungsverfahren vorgelagert seien, von dieser Vorschrift erfaßt werden. Das Ziel des Bürgerbegehrens sei gesetzwidrig, weil ohne Errichtung einer Müllverbrennungsanlage die 10-jährige Entsorgungssicherheit nicht gewährleistet werden könne. Die Ermessensausübung sei nicht zu beanstanden. Aus generalpräventiven Gesichtspunkten müsse ein Beschluß, der ein rechtswidriges Bürgerbegehren für zulässig erachte, aufgehoben werden, damit nicht durch hinreichend unklar formulierte Bürgerbegehren technische Großvorhaben, die in Umsetzung von vor längerer Zeit gefaßten Projektbeschlüssen verwirklicht würden, verhindert würden. Auch müsse sie, die Beklagte, zeigen, daß sie trotz einer Zahl von mehr als 48.000 Bürgerunterschriften die Kraft zu rechtlich notwendigen Entscheidungen aufbringe.
Die Beigeladenen haben beantragt,
Sie haben vorgetragen: Wie sich aus der Entstehungsgeschichte des § 26 GO NW ergebe, dürfe über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens alleine der Rat, nicht aber die Aufsichtsbehörde entscheiden. Mit dem Bürgerbegehren werde die auch nach dem Abfallentsorgungsplan der Beklagten notwendige Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes betrieben. Es liege daher ein nicht fristgebundenes initiierendes Bürgerbegehren vor. Der Sache nach träfen die Bewertung biologisch-mechanischer Verfahren durch die Beklagte und ihre Schätzung des Bedarfs an Verbrennungskapazität nicht zu. Im Kostendeckungsvorschlag seien Rückabwicklungskosten nicht einzustellen, da diese nicht bei der Stadt, sondern allenfalls bei der AVG anfielen. Im übrigen seien im Zeitpunkt des Beginns des Bürgerbegehrens mögliche Rückabwicklungskosten noch gar nicht erkennbar gewesen. Die vom Bürgerbegehren angesprochenen Alternativverfahren seien kostengünstiger. Zu Unrecht werde der Ausschlußtatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW bejaht, da es um die Fortentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes und nicht um ein Genehmigungsverfahren für eine Müllverbrennungsanlage gehe. Da die 10-jährige Entsorgungssicherheit auch durch alternative Verfahren gewährleistet werde, verfolge das Bürgerbegehren kein gesetzwidriges Ziel.
Mit der angefochtenen Entscheidung hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen haben die Beigeladenen rechtzeitig Berufung eingelegt. Sie tragen vor: Da sie in eigenen Rechten unmittelbar betroffen seien, seien sie zur Erhebung der Berufung befugt. Wenn das erstinstanzliche Urteil Bestand hätte, sei für den Rat eine andere Entscheidungsmöglichkeit hinsichtlich der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht mehr möglich. Dadurch würden sie, die Beigeladenen, in ihrem Recht auf Durchführung des Bürgerentscheids verletzt. Die Verfügung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil ein Zulässigkeitsbeschluß des Rates nicht der Rechtsaufsicht der Beklagten unterliege. Eine Anhörung sei auch nach der Beanstandung durch den Oberstadtdirektor erforderlich gewesen, da die Beanstandung ein selbständiger Verfahrensschritt vor der Aufhebungsverfügung gewesen sei. Das Bürgerbegehren sei nicht verfristet, da es als ein initiierendes Bürgerbegehren keiner Frist unterliege. Es sei nicht gegen den Ratsbeschluß zur Errichtung einer Müllverbrennungsanlage gerichtet, vielmehr sei das Kernanliegen des Bürgerbegehrens die Begrenzung des Abfallgebührenwachstums. Gegenstand sei ein weichenstellender Grundsatzbeschluß, der eine Planung einleite oder eine Planungsstufe abschließe und in Einklang mit den Gesetzen und dem Abfallentwicklungsplan stehe. Gegenstand sei allein die Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes, dessen mögliche Folge allenfalls ein Verzicht auf die Müllverbrennung, nicht aber unbedingt auf die konkrete Müllverbrennungsanlage sei. Eine - möglicherweise kleiner dimensionierte - Müllverbrennungsanlage könne auch nach einem veränderten Abfallwirtschaftskonzept im Verbund mit anderen abfallbeseitigungspflichtigen Körperschaften betrieben werden. Im übrigen wäre selbst dann, wenn das Bürgerbegehren auf den Verzicht auf die Müllverbrennungsanlage gerichtet wäre, keine Frist versäumt. Dann wäre es nämlich nicht gegen den Beschluß zur technischen Anlagenrealisierung, sondern gegen den Ratsbeschluß vom 29. Juni 1995 gerichtet, der mit der Gewährung von Ausfallbürgschaften erst den Baubeginn ermöglicht habe. Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend, da Rückabwicklungskosten schon deshalb nicht in ihm enthalten sein müßten, weil solche Kosten erst infolge der am 29. Januar 1996 erfolgten Genehmigung anfallen könnten. Im übrigen sei der Inhalt des Vertrages, aus dem sich mögliche Rückabwicklungskosten ergeben könnten, den Beigeladenen - wie auch dem Rat - nicht bekannt. Auch sei eine denkbare Verpflichtung zur Zahlung von Rückabwicklungskosten wegen § 73 Abs. 2 und 3 GO NW a.F. unwirksam. Damit verbleibe es dabei, daß der bloße Hinweis auf fehlende Mehrkosten für den Deckungsvorschlag ausreiche. Der Ausschlußtatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW greife nicht ein, da die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes nicht unter die dort genannten Verfahren falle. Nicht alle einem Zulassungsverfahren vorgeschalteten Planungsverfahren könnten als Gegenstand eines Bürgerbegehrens ausgeschlossen werden, da Sinn und Zweck dieser Ausnahmevorschrift eine enge Auslegung verlange. Mit dem Bürgerbegehren werde kein gesetzwidriges Ziel verfolgt, vielmehr werde auch durch die vorgeschlagenen alternativen Methoden die 10-jährige Entsorgungssicherheit garantiert. Selbst der Rat der Klägerin habe in verschiedenen Beschlüssen solche alternativen Methoden erwogen, sei jedoch lediglich durch den Druck der Beklagten zur Errichtung einer Müllverbrennungsanlage gezwungen worden.
Die Beigeladenen beantragen,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Verfügung der Beklagten vom 29. Februar 1996 aufzuheben.
Die Klägerin äußert sich zum Klagebegehren im Berufungsverfahren nicht und stellt auch keinen Antrag.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die Berufung sei mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig, da die Beigeladenen nicht beschwert seien. Betroffen sei ausschließlich das kommunalaufsichtsrechtliche Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten, für die Beigeladenen ergäben sich allenfalls faktische Auswirkungen, insbesondere aber keine präjudiziellen Wirkungen für einen zukünftigen Prozeß um die Zulässigkeitsentscheidung des Rates. Die Aufsichtsbehörde könne auch eine Zulässigkeitsentscheidung des Rates im Rahmen der Rechtsaufsicht aufheben, da es von der Rechtsaufsicht keine Ausnahmen gebe. Der Sache nach sei das Bürgerbegehren kassatorisch und somit fristgebunden, da es sich seiner Zielrichtung nach, wie es von den Bürgern verstanden worden sei, gegen die Errichtung der Müllverbrennungsanlage wende. Das Ermessen sei richtig ausgeübt worden, da bei Rechtsverstößen durch Beschlüsse des Rates regelmäßig ein Einschreiten geboten sei. Jedenfalls würden die Ermessenserwägungen dahingehend ergänzt, daß bei Verzicht auf ein Einschreiten gegen die Zulässigkeitsentscheidung des Rates die Gefahr einer Investitionsgefährdung bestanden hätte. Von einem möglichen Einschreiten gegen einen erfolgreichen Bürgerentscheid sei wegen rechtlicher Zweifel an der Zulässigkeit eines solchen Vorgehens zu Recht abgesehen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Rubrum ist hinsichtlich der Beigeladenen auf die Vertreter des Bürgerbegehrens persönlich umzustellen. Beteiligtenfähig auf Seiten "des Bürgerbegehrens" sind allein die Vertreter gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW in Person (§ 61 Nr. 1 VwGO), nicht etwa, wie das Verwaltungsgericht meint, die Gesamtheit der Unterzeichner oder "das Bürgerbegehren". Wie sich aus dem materiellen Recht ergibt, können der ersteren keine Rechte zustehen, so daß sie nicht gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig ist. Aus der Definition des Bürgerbegehrens in § 26 Abs. 1 GO NW (Antrag der Bürger, daß sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden) ergibt sich, daß "das Bürgerbegehren", also ein Antrag, ebenfalls nicht beteiligtenfähig ist.
Vgl. VGH Hessen, Beschluß vom 16. Juli 1996 - 6 TG 2264/96 -, DVBl. 1997, 1280, für das hessische Recht; wohl anders für das rheinland- pfälzische Recht OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Februar 1996 - 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241 f.
Vielmehr ergibt sich aus dem durch Art. 3 Nr. 2 Buchst. b) Unterbuchstabe aa) des Gesetzes vom 20. März 1996 (GV NW S. 124) eingefügten § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW, der die Widerspruchsbefugnis gegen die Feststellung des Rates, daß das Bürgerbegehren unzulässig sei, auf die Vertreter des Bürgerbegehrens beschränkt, daß alle Verfahrensrechte auf Seiten der Unterzeichner des Bürgerbegehrens bei den Vertretern konzentriert sind. Zwar legt der Begriff des Vertreters in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW nahe, daß eine solche Person Rechte nicht im eigenen Namen wahrnimmt (vgl. § 164 Abs. 1 BGB). Angesichts der Beschränkungen der Verfahrensrechte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW auf die Vertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW unter Ausschluß der Unterzeichner ist der Begriff des Vertreters jedoch nicht rechtstechnisch, sondern materiell in dem Sinne zu verstehen, daß er die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens vertritt. Seine Rechtsstellung entspricht daher auf der staatsrechtlichen Ebene der Stellung des Vertrauensmanns bei einem Volksbegehren,
vgl. §§ 2 Abs. 2, 5 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über das Verfahren bei Volksbegehren und Volksentscheid vom 3. August 1951 (GV NW S. 103, ber. GV NW 1952, S. 95); § 23 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom 30. Juli 1979 (BGBl. I S. 1317).
Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen ist der Vertrauensmann befugt, im eigenen Namen die verfassungsgerichtliche Beschwerde gegen die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens zu erheben.
Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 18. Dezember 1986 - VerfGH 18/86 -; Beschluß vom 4. März 1983 - VerfGH 13/82 -; Beschluß vom 26. Juni 1981 - VerfGH 19/80 -; Urteil vom 14. März 1975 - VerfGH 8/74 -.
Auch das Bundesverfassungsgericht sieht den Vertrauensmann als Beschwerdeberechtigten an, der ähnlich einem Prozeßstandschafter die Rechte der Gesamtheit der Unterzeichner des Volksbegehrenszulassungsantrags im eigenen Namen geltend macht.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juni 1997 - 2 BvP 1/94 -, S. 13 f. des amtlichen Umdrucks; vgl auch Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NW, 2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand: Mai 1997), § 25 Anm. III.3 und § 26 Anm. III, die ebenfalls die Heranziehung der Vorschriften über den Vertrauensmann bei Volksbegehren befürworten.
Die Parallele, die die amtliche Begründung bei der Einführung des Bürgerbegehrens,
vgl. Landtagsdrucksache 11/4983, S. 8,
zwischen dem Vertreter nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW und dem Vertreter bei gleichförmigen Eingaben nach § 17 VwVfG NW gezogen hat, trifft also nicht die wahre Rechtsstellung des Vertreters eines Bürgerbegehrens.
Die Berufung ist zulässig.
Die Berufung der Beigeladenen bleibt nicht deshalb von vornherein erfolglos, weil sie nicht hinreichend beschwert wären: In entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist für den Erfolg des Rechtsmittels (auch) eines Beigeladenen erforderlich, daß das eine Anfechtungsklage abweisende Urteil eigene subjektive Rechte des Beigeladenen verletzt. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Beigeladene gegen den streitgegenständlichen Verwaltungsakt Anfechtungsklage hätte erheben können. Vielmehr reicht es aus, daß in einem Rechtsverhältnis des Beigeladenen zu einem der Hauptbeteiligten eine Präjudizwirkung durch die mit dem Rechtsmittel angegriffene Entscheidung eintritt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 3 C 3.95 -, DVBl. 1997, 1324; Beschluß vom 20. Juni 1995 - 8 B 68.95 -, Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 119, S. 6 (8); Urteil vom 12. März 1987 - 3 C 2.86 -, BVerwGE 77, 102 (105 f.).
Entscheidend ist, ob die Beiladung die Wirkung des angefochtenen Bescheides zu Lasten des Beigeladenen gesteigert hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 1 und 2.81 -, BVerwGE 64, 67 (68 f.).
So liegt der Fall hier: Wenn das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts in Rechtskraft erwächst, steht zwischen den Hauptbeteiligten fest, daß die Klägerin durch die Aufhebung ihres Ratsbeschlusses vom 26. Oktober 1995 nicht in ihren Rechten verletzt ist, weil die Aufhebungsverfügung rechtmäßig ist. Die materielle Bindungswirkung der verwaltungsgerichtlich bestätigten Aufhebung des Ratsbeschlusses würde im Verhältnis der Hauptbeteiligten zueinander die Klägerin hindern, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erneut festzustellen, weil zwischen ihnen feststünde, daß die Zulässigkeitsfeststellung wegen Verfristung des Bürgerbegehrens rechtswidrig wäre. Diese Bindungswirkung zwischen den Hauptbeteiligten wird durch die Beiladung auf die Beigeladenen erstreckt (§§ 121 Nr. 1, 63 Nr. 3 VwGO), die daher in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit dem Ziel der Verpflichtung der Klägerin, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen, nicht mehr geltend machen könnten, das Bürgerbegehren sei nicht verfristet.
Die Berufung ist der Sache nach unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt keine Rechte der Beigeladenen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, daß das Bürgerbegehren unzulässig ist und daher der Klage nicht deshalb stattzugeben war, weil der aufgehobene Ratsbeschluß rechtmäßig wäre.
Die aufgeworfenen Fragen, ob Ratsbeschlüsse, die die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens feststellen, überhaupt der Kommunalaufsicht unterliegen und ob von einer Anhörung des Rates vor der Aufhebung seines Beschlusses hat abgesehen werden können, bedürfen im vorliegenden Verfahren ebensowenig einer Entscheidung wie die erstinstanzlich aufgeworfene Frage, ob das Ermessen hinsichtlich des kommunalaufsichtlichen Einschreitens rechtfehlerfrei ausgeübt wurde.
Die Berufung der Beigeladenen mit ihrem Antrag, unter Änderung des angefochtenen Urteils entsprechend dem von der Klägerin gestellten Klageantrag die Verfügung der Beklagten aufzuheben, hat nämlich nur dann Erfolg, wenn das die Anfechtungsklage abweisende Urteil eigene subjektive Rechte der Beigeladenen verletzt. Das ist nicht der Fall, wenn das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts eine der vorbenannten Fragen zu Unrecht bejaht hat. In diesem Falle wäre nämlich allein das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin, nicht aber ein Recht der Beigeladenen verletzt worden. Rechte der Beigeladenen würden allein dann durch das angefochtene Urteil verletzt, wenn das Urteil zu Unrecht angenommen hätte, daß das Bürgerbegehren unzulässig ist. In diesem Falle würde nämlich der Anspruch der Beigeladenen aus § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NW darauf, daß der Rat die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellt, verletzt. Die von den Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerte Auffassung, sie könnten sich ebenso wie die Klägerin darauf berufen, daß die angefochtene Aufsichtsmaßnahme die Klägerin in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht verletze, trifft nicht zu. Die Beigeladenen können in diesem Verfahren nicht mehr Rechte geltend machen, als sie in einem Rechtsstreit hätten, der unmittelbar um die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens geführt würde.
Das angefochtene Urteil verletzt keine Rechte der Beigeladenen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend von einer Aufhebung der kommunalaufsichtlichen Verfügung der Beklagten deshalb abgesehen, weil der dadurch aufgehobene Ratsbeschluß der Klägerin geltendes Recht verletzte [vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NW in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV NW S. 475) mit den Änderungen bis zum Gesetz vom 3. April 1992 (GV NW S. 124), - GO NW a.F. -, anwendbar gemäß Art. VII Abs. 4, IX des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NW S. 270)]. Die Feststellung des Rates, daß das Bürgerbegehren zulässig ist, war nämlich rechtswidrig, weil das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Dies ergibt sich aus § 26 Abs. 1 GO NW, wonach die Bürger beantragen können, daß sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Mit dem hier streitigen Bürgerbegehren wird nicht beantragt, daß die Bürger selbst anstelle des Rates entscheiden. Es ist deshalb unzulässig.
Der Text des Bürgerbegehrens, der für die Frage, was entschieden werden soll, maßgebend ist, fragt: "Soll die Stadt L. ihr Abfallwirtschaftskonzept dadurch weiterentwickeln, daß" bestimmte Verfahren "eingeführt und damit die Müllverbrennung sowie drastisch steigende Müllgebühren überflüssig werden?" Wird diese Frage im Falle eines Bürgerentscheids bejaht, so hätte dies die Wirkung eines Ratsbeschlusses, nach dem "die Stadt L. ihr Abfallwirtschaftskonzept" in der genannten Weise "weiterentwickeln" soll.
Ein solcher Bürgerentscheid wäre unzulässig, weil durch ihn nicht an Stelle des Rates entschieden würde. Zwar fällt die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts gemäß § 5 a LAbfG in kreisfreien Städten in die (All-)Zuständigkeit des Rates. Inhaltlich wäre ein solcher Bürgerentscheid jedoch keine Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts, sondern er würde lediglich dem Rat für die noch von ihm zu treffende Entscheidung über die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts bestimmte Bindungen auferlegen. Es würde damit nicht eine Entscheidung anstelle des Rates getroffen, sondern nur die noch zu treffende Entscheidung des Rates vorgeprägt. Mit einem Bürgerentscheid wird jedoch nicht bezweckt, daß die Bürger dem Rat Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung machen, sondern allein, daß die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.
Offenbleiben kann damit, ob das Bürgerbegehren, wenn es auf eine Entscheidung anstelle des Rates angelegt wäre, deshalb unzulässig wäre, weil die gemeindliche Angelegenheit "Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts" nicht durch Herauslösen einzelner unselbständiger Teile bloßen Teilentscheidungen durch einen Bürgerentscheid zugeführt werden darf.
Ist somit das Bürgerbegehren mangels eines bürgerbegehrensfähigen Antrags nach § 26 Abs. 1 GO NW unzulässig, haben die Beigeladenen keinen Anspruch gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NW, daß der Rat feststellt, daß das Bürgerbegehren zulässig ist, so daß das die Aufhebung des Ratsbeschlusses bestätigende Urteil des Verwaltungsgerichts Rechte der Beigeladenen nicht verletzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 713 ZPO
§ 26 GO
§ 18 BImSchG
§ 17 VwVfG NW
§ 65 VwGO
§ 5 a LAbfG
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 4 GO
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 1
GO
§ 26 Abs. 5 Nr. 5 GO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NW
§ 26 Abs. 3 GO
§ 26 Abs. 5
Nr. 5 GO
§ 26 Abs. 5 Nr. 5
GO
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 26 Abs. 1 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 121 Nr. 1, 63
Nr. 3 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 1
GO
§ 108 Abs. 1
Satz 2 GO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 a
des Landesabfallgesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997,
241
BVerwGE 77, 102
BVerwGE 64, 67
6 TG 2264/96
7 A 12861/95
2 BvP 1/94
3 C 3.95
8 B 68.95
3 C 2.86