Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-19, Aktenzeichen 14 K 34.13
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0619.14K34.13.0A

Tenor:
Der Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 26. Mai 2011 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wehrt sich gegen die Auferlegung von Gebühren für die Umsetzung eines PKW.
Am 21. September 2010 wurde in Berlin-Pankow in der Wilhelm-Kuhr-Straße ... das dort abgestellte Fahrzeug der Klägerin auf Betreiben des bezirklichen Ordnungsamtes durch einen privaten Abschleppdienst umgesetzt, weil es nach den Angaben des Ordnungsamtes im Bereich mobiler Verkehrszeichen (Zeichen 286 mit Zusatzzeichen Baustelle, Lagerfläche) geparkt gewesen sei. Laut Umsetzungsprotokoll sei eine Halternachfrage durchgeführt worden und habe ergeben, dass die Fahrzeughalterin nicht in Pankow wohne. Auf eine Anhörung durch den Polizeipräsidenten teilte die Klägerin mit, an besagtem Tag sei niemand Fahrer des PKW gewesen. Sie sei infolge einer Fuß-OP vom 14. September bis 26. Oktober 2010 nicht in der Lage gewesen, ein Fahrzeug zu führen. Der PKW sei letztmalig am 12. September 2010 geparkt worden. Weder nach ihrer Krankenhausentlassung am 17. September 2010 noch am 19. September 2010 seien am Abstellort Schilder aufgestellt gewesen.
Mit Bescheid vom 24. November 2010 forderte der Polizeipräsident in Berlin von der Klägerin Gebühren für die Umsetzung des Fahrzeuges in Höhe von 138,00 Euro. Mit dem hiergegen gerichteten Widerspruch vertiefte die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren. Den Widerspruch wies der Polizeipräsident in Berlin mit Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 2011 zurück. Zur Begründung führte er aus, die Verkehrszeichen seien am 16. September 2010 aufgestellt worden. Anhaltspunkte für ein zwischenzeitliches Verstellen oder Unkenntlichmachen seien nicht gegeben. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass das Ordnungsamt am 21. September 2010 die Schilder in der Weise vorgefunden habe, in der die Aufstellfirma sie am 16. September 2010 aufgestellt habe. Ein persönliches Aufsuchen der Klägerin sei nicht veranlasst gewesen, weil diese weiter als 100 m vom Umsetzungsort entfernt wohne. Wegen der Einzelheiten wird auf den genannten Widerspruchsbescheid Bezug genommen. Er wurde den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 30. Mai 2011 zugestellt.
Mit der am 30. Juni 2011 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.
Sie beantragt,
den Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 26. Mai 2011 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf den Widerspruchsbescheid und führt ergänzend aus, zwar sei die Angabe des Ordnungsamtes darüber, dass sich der Wohnsitz der Klägerin nicht in Pankow befinde, unzutreffend, doch beruhe dies auf einer fehlerhaften Angabe, die die Mitarbeiter des Ordnungsamtes bei der Halterabfrage erhalten hätten. Es gebe in Berlin mehrere Straßen dieses Namens, weshalb es nicht dem Ordnungsamt angelastet werden könne, wenn es im Rahmen der Halterabfrage eine unzutreffende Auskunft erhalte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet, denn der angefochtene Gebührenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Gebührenerhebung für das polizeilich angeordnete Umsetzen von Pkw findet entgegen der Ansicht des Beklagten keine Rechtsgrundlage in § 1 der Gebührenordnung für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen (POlBenGebO) in Verbindung mit Tarifstelle 4.3 Buchstabe a) des Gebührenverzeichnisses. Gem. § 1 PolBenGebO werden für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen und die damit in Zusammenhang stehende Inanspruchnahme von Leistungen Benutzungsgebühren nach dieser Gebührenordnung und dem anliegenden Gebührenverzeichnis erhoben. Jene Tarifstelle in der am Tag der Umsetzung gültigen Fassung vom 7. Januar 1980 (GVBl. S. 379), seinerzeit zuletzt geändert durch Art. I der Verordnung vom 28. Juli 2009 (GVBl. S. 397), lautete:
4.3 Umsetzen von Fahrzeugen nach Anordnung von Mitarbeitern der bezirklichen Ordnungsämter, sofern sich die Maßnahme gegen die nach den §§ 13 und 14 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes Verantwortlichen richtet oder die Gebührenpflicht nach § 9 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge entstanden ist.
a) durchgeführte Umsetzung eines Pkw, Kombinationsfahrzeuges, Transporters oder Motorrades bis 3,5 t zulässigem Gesamtgewicht und anderer Fahrzeuge in entsprechender Größe montags bis freitags nach 7.00 Uhr bis 18.00 Uhr je Einsatzfall 138,00 €
Zwar liegt tatbestandlich ein Fall des Umsetzens im Sinne der Tarifstelle 4.3 des Gebührenverzeichnisses vor, doch steht diese Bestimmung der im Range unterhalb eines Gesetzes stehenden Rechtsverordnung im Widerspruch zur gesetzlichen Verordnungsermächtigung und ist damit unanwendbar.
Grundlage für die PolBenGebO ist § 6 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge (GebBeitrG) vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516), seinerzeit zuletzt geändert durch Art. I des Gesetzes vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 516). Danach erlässt der Senat durch Rechtsverordnung nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes Gebühren- und Beitragsordnungen. Gem. § 3 Abs. 1 GebBeitrG sind Benutzungsgebühren, wie sie hier explizit erhoben werden sollen, als Gegenleistung für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen und die damit im Zusammenhang stehenden Leistungen vorgesehen. Mit dem die Gebührenforderung auslösenden Umsetzen eines verkehrswidrig geparkten Pkw wird hingegen weder eine öffentliche Einrichtung tätig (1.), noch handelt es sich um einen Benutzungsvorgang (2.). Auch heilt eine stillschweigende Billigung des Gesetzgebers keine Überschreitung des der Exekutive mit der Verordnungsermächtigung gesetzten Rechtssetzungsrahmens (3.). Schließlich haben die Begriffe „öffentliche Einrichtung“ und „Benutzung“ gem. § 3 GebBeitrG keine Bedeutungserweiterung durch § 15 Abs. 2 Satz 4 ASOG erfahren (4.).
1. Eine polizeiliche Untergliederung, die durch die Beauftragung privater Abschleppunternehmen Gefahrenabwehr betreibt, ist keine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG.
Bereits die im GebBeitrG getroffene Unterscheidung zwischen einer Verwaltungsgebühr und einer Benutzungsgebühr indiziert, dass es sich bei einer öffentlichen Einrichtung nicht um jedweden Teil der allgemeinen Verwaltung handeln kann.
Der Begriff „öffentliche Einrichtung“ wird zwar vom Berliner Gesetzgeber selbst nicht definiert, ist aber als Terminus des Kommunalrechts tradiert und hinreichend umrissen. Öffentliche Einrichtungen werden unabhängig von der Organisationsform allgemein als eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlich-rechtlicher Verwaltung verstanden, wobei die Gemeinde mit diesem Bestand personeller und sachlicher Mittel als Folge gesetzlicher Verpflichtung oder freiwillig eine in ihren Wirkungskreis fallende Aufgabe erfüllt und demgemäß die Einrichtung den Gemeindeeinwohnern zur Verfügung stellt und entsprechend widmet (vgl. OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. November 2007 - 1 L 362/05,juris, 2. Orientierungssatz und Rdnr. 30; vgl. auch Sächsisches OVG, Beschluss vom 24. September 2004 - 5 BS 119/04, juris, Rdnr. 4: „Er [der Begriff] ist als organisatorisch verfestigter Mittelbestand zur Erbringung von Leistungen im Rahmen gemeindlicher Selbstverwaltungsaufgaben zu definieren.“ - jeweils mit weiteren Nachweisen). Für das Kommunalrecht der Flächenländer ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass die Zuständigkeit der Gemeinden im Bereich der Selbstverwaltung sich auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft - insbesondere die diesbezügliche Daseinsvorsorge - bezieht, dass die Erledigung polizeilicher Ordnungsmaßnahmen davon nicht umfasst wird: Ordnungsrecht gehört nicht zur selbstverwaltenden Gemeindezuständigkeit, sondern zu den den Gemeinden übertragenen staatlichen Aufgaben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2006, OVG 2 N 221.05, juris, Rdnr. 4 am Ende). Öffentliche Einrichtungen werden dementsprechend allgemein als für jedes Gemeindemitglied - das heißt in diesem Sinne öffentlich - zugängliche, der Daseinsvorsorge zurechenbare Einrichtungen verstanden. Sie dienen einem besonderen wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Zweck, sind zur Benutzung geeignet und stehen der allgemeinen Benutzung offen. Eines ihrer Wesensmerkmale ist zudem eine gewisse organisatorische Verfestigung eines Bestandes an personellen und/oder sachlichen Mitteln und dessen Absonderung von der sonstigen Verwaltung (vgl. Bartels, Ina, Die rechtliche Ordnung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen, 2000, § 3 A. Seite 67 a.E.).
Dass der Gesetzgeber die in § 3 GebBeitrG verwendeten Begriffe dem Kommunalrecht entlehnt hat, wird durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes belegt. Bis zum Erlass dieses Gesetzes im Jahr 1957 galt in Berlin u. a. das Preußische Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 14. Juli 1883 in der Fassung vom 26. August 1921 als Landesrecht fort. Es wurde mit § 25 Abs. 2 des GebBeitrG vom 22. Mai 1957 außer Kraft gesetzt. In der für dieses Gesetz verfassten Vorlage - Drucksache Nr. 1131 der zweiten Wahlperiode - heißt es zu §§ 2 bis 5, in den Absätzen 1 seien jeweils die Begriffe erläutert, und zwar Verwaltungsgebühren in § 2, Benutzungsgebühren in § 3 und Beiträge in § 4. Weiter heißt es dort: „Sie sind den Vorschriften des KAG, des Preußischen Verwaltungsgebührengesetzes und des Gebührengesetzes für Hamburg nachgebildet.“ § 4 Abs. 1 KAG bezog die Benutzungsgebühr auf die Benutzung von „im öffentlichen Interesse unterhaltenen Veranstaltungen (Anlagen, Anstalten und Einrichtungen)“ (vgl. Wagner in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2013, § 6 Rdnr. 651).
Dieser tradierte Begriff einer Benutzungsgebühr aus dem Kommunalrecht ist auch nicht wegen der Eigenheit Berlins, das gemäß Art. 1 Abs. 1 der Verfassung von Berlin zugleich ein deutsches Land und eine Stadt ist, abweichend zu verstehen. Die Einbeziehung von Organisationseinheiten mit ordnungsrechtlichen Aufgaben ist durch das Stadtstaaten-System nicht etwa deswegen veranlasst, weil anderenfalls eine Kostenüberwälzung für ordnungsbehördliche Maßnahmen unmöglich wäre: Zum einen steht hierfür das Instrumentarium der Verwaltungsgebühr zur Verfügung, die in § 2 Abs. 1 GebBeitrG definiert ist und auch zur Anwendung gelangt, wenn die dort verlangte „Veranlassung der Beteiligten“ in deren Pflichtenverstoß zu sehen ist (vgl. Beschluss der Kammer vom 15. November 2002 - VG 14 A 215.01 - Beschlussabdruck Seite 4: „Gebührenrechtlicher Veranlasser ist mithin stets derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt“; vgl. auch OVG Niedersachsen, Urteil vom 18. Dezember 1991, 13 L 7679/91, juris, Rdnr. 6). Zum anderen steht es dem Gesetzgeber ohnehin frei, spezifische gebührenrechtliche Regelungen für die Belastung des Bürgers mit Kosten von Ordnungsmaßnahmen vorzusehen (vgl. etwa § 15 Abs. 2, 3 ASOG). Für eine Einbeziehung des Ordnungsapparates in den dem Kommunalrecht entlehnten Begriff der öffentlichen Einrichtung besteht deshalb keine Veranlassung.
Unter das so umrissene Bild einer öffentlichen Einrichtung kann der hier agierende Ordnungsapparat nicht gefasst werden. Es handelt sich bei seiner Tätigkeit nicht um Daseinsvorsorge, sondern um die Wahrnehmung einer ordnungsrechtlichen Aufgabe.
Desweiteren fehlt es an einer Absonderung dieser vermeintlichen „Einrichtung“ von der allgemeinen Verwaltung. Zwar mag es sich bei der von der Polizei betriebenen Leitzentrale für das Umsetzen von Kfz um eine von der übrigen Polizeitätigkeit so deutlich abgetrennte Untergliederung handeln, dass insofern von einer Einrichtung ausgegangen werden könnte. Eine isolierte Betrachtung jener Leitzentrale griffe indes zu kurz, weil das Umsetzen durch die am Abstellort anwesenden Mitarbeiter des bezirklichen Ordnungsamtes angeordnet wird, die der Leitzentrale organisatorisch nicht angegliedert sind und deren Aufgabe sich naturgemäß nicht auf derartige Maßnahmen beschränkt.
Schließlich fehlt es auch an einer Eignung zur allgemeinen Benutzung. Die Leitzentrale der Polizei steht der Allgemeinheit für die Entgegennahme von Aufträgen der Bürger nicht zur Verfügung.
2. Der Halter eines auf ordnungsamtliche Anordnung umgesetzten Fahrzeuges hat eine öffentliche Einrichtung zudem nicht im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG benutzt. Benutzung bedeutet Verwendung oder Gebrauch (Duden online). Es handelt sich also um einen Akt willensgetragener Inanspruchnahme (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Februar 1983, 2 S 697/82, juris, Leitsatz 3.). Dies gilt auch im rechtlichen Kontext und wird nicht durch das Institut des Anschluss- und Benutzungszwanges in Frage gestellt. Durch einen Anschluss- und Benutzungszwang wird eine Willenssteuerung in Richtung auf die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung bewirkt, die auch ohne Benutzungszwang für die Allgemeinheit benutzbar wäre. Wie bereits dargelegt, ist die polizeiliche Leitzentrale schon nicht zur Benutzung durch andere Personen als die mit der Beseitigung von Parkverstößen betrauten Bediensteten des Landes Berlin geeignet. Entgegen der Ansicht des Beklagten handelt es sich auch nicht um eine Benutzung seitens eines Bürgers, wenn der Umsetzvorgang im Wege unmittelbarer Ausführung gem. § 15 ASOG erfolgt. In Abgrenzung zur Verwaltungsvollstreckung im Wege der Ersatzvornahme gem. § 6 Abs. 2 i.V.m. § 10 VwVG wird oftmals angenommen, charakteristisch für eine unmittelbare Ausführung sei ein Handeln mit dem mutmaßlichen Willen des Betroffenen. Unterbleibt also ein auf Entfernung des Fahrzeugs gerichteter Verwaltungsakt aus Dringlichkeitsgründen, so beruht die Anwendung von § 15 ASOG auf der Überlegung, dass der fiktive Adressat des unterbliebenen Bescheides der darin enthaltenen Anordnung würde nachkommen wollen und es daher der Überwindung eines entgegenstehenden Willens im Wege der Verwaltungsvollstreckung gem. § 6 Abs. 2 VwVG nicht bedürfe. In diesem fingierten Willen erblickt der Beklagte den Schlüssel zur Annahme einer willensgetragenen Benutzung. Die unmittelbare Ausführung könnte jedoch nur dann als eine Benutzung in Stellvertretung für den Halter verstanden werden, wenn der Betroffene bei eigener Willensbetätigung ebenso hätte handeln können. Daran fehlt es hier, denn eine Beauftragung der von der Polizei betriebenen Leitstelle mit dem Umsetzen des Fahrzeugs hätte der Klägerin nicht offen gestanden. Mit dem Wortsinn des Begriffs „Benutzung“ ist eine solche Fiktion der Nutzung seitens des Halters unvereinbar.
3. § 6 Abs. 1 GebBeitrG ist auch nicht aufgrund fortlaufender stillschweigender Billigung der jeweiligen Fassungen der PolBenGebO und des zugehörigen Gebührenverzeichnisses durch das Abgeordnetenhaus dahingehend zu verstehen, dass damit dem Senat von Berlin eröffnet würde, im Wege der Rechtsverordnung konkludent das ordnungsbehördlich angeordnete Umsetzen von Kraftfahrzeugen als Benutzung einer öffentlichen Einrichtung zu definieren, also den Tatbestand einer Benutzungsgebühr nach § 3 Abs. 1 GebBeitrG zu fingieren. Zwar hat das OVG Berlin mit Urteil vom 4. November 1987 (OVG 1 B 86.87) hierzu unter Anwendung des seinerzeitigen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 - VvB (1950) - und unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE 57, 130 [139] ausgeführt: „Lässt das Abgeordnetenhaus eine ihm vorgelegte Rechtsverordnung unbeanstandet passieren, dann begründet der diesem Vorgang anhaftende Anschein inhaltlicher Billigung auch die Vermutung, dass der Verordnungsgeber die Intention des Gesetzgebers getroffen und mit seiner Regelung dem Gesetzeswillen entsprochen hat.“ Nach dem seinerzeitigen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB waren Rechtsverordnungen dem Abgeordnetenhaus unverzüglich zur Kenntnisnahme vorzulegen und konnten durch Beschluss des Abgeordnetenhauses abgeändert oder aufgehoben werden. Nach den Ausführungen des BVerwG (a.a.O) war es jene den übrigen Landesverfassungen und dem Grundgesetz fremde verstärkte parlamentarische Kontrolle des Berliner Verordnungsgebers, die im Falle einer Untätigkeit des Gesetzgebers nach Vorlage einer Rechtsverordnung die Vermutung einer Gesetzeskonformität der Rechtsverordnung begründen sollte.
Ein derartiger Ansatz zur Auslegung einer Verordnungsermächtigung trägt unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des BVerfG zu den inhaltlichen und verfahrensmäßigen Beschränkungen des Gesetzgebers bei der Änderung von Rechtsverordnungen nicht. Das BVerfG hat mit Beschluss vom 13. September 2005, 2 BvF 2/03, juris, Leitsatz 3. und Rdrn. 191 ff., aus dem Grundsatz der Formenstrenge der Rechtsetzung und dem Prinzip der Rechtssicherheit hergeleitet, der Gesetzgeber sei bei der Änderung von Verordnungsrecht an die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren und die Grenzen der an den Verordnungsgeber gerichteten Ermächtigungsgrundlage gebunden. Es hat hierzu explizit festgestellt, die Änderung einer Rechtsverordnung durch schlichten Parlamentsbeschluss komme nicht in Betracht (a.a.O., Rdnr. 208) und sei außerhalb des Rahmens der Änderung eines Sachbereiches auch im Gesetzgebungswege unzulässig (a.a.O., Rdnr. 207). Diese Auslegung von Art. 80 Abs. 1 GG betrifft auch die Anwendung der VvB (1950) in der Fassung, die den zitierten Entscheidungen des BVerwG und des OVG Berlin zugrunde lag. Zwar ist erst mit der Neufassung der VvB vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779) der VvB (1995) der dem Art. 80 GG entsprechende Art. 64 VvB (1950) eingeführt worden, doch ist Art. 80 Abs. 1 GG wesentlicher Bestandteil des Gewaltenteilungsprinzips, das nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG von den Ländern in deren verfassungsmäßiger Ordnung zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 1972, 2 BvL 51/69, juris, Rdnr. 27) und daher für die Landesgesetzgebung verbindlich ist (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981, 1 BvR 640/80, juris, Rdnr. 62). Art 47 Abs. 1 Satz 2 VvB (1950) in der bis zur Abschaffung der speziellen Änderungsbefugnis des Abgeordnetenhauses mit Gesetz vom 6. Juli 1994 (GVBl. S. 217) gültigen Fassung war mithin gem. Art. 31 GG unanwendbar. Wäre demnach eine Änderung der PolBenGebO dem Abgeordnetenhaus weder als isolierte Entscheidung noch gar im Beschlusswege möglich, so verbietet sich eine Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unter Bezugnahme auf das Unterbleiben einer solchen Änderung.
Jedenfalls aber seit Geltung von Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der VvB (1995), der inhaltlich mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG identisch ist, müssen die seither erlassenen oder geänderten Landesgesetze hinsichtlich etwaiger Delegationsnormen den nunmehr geltenden Anforderungen an Verordnungsermächtigungen auch dann Rechnung tragen, wenn die Verordnungsermächtigung selbst unverändert geblieben ist. Dies gilt auch für das erstmals hernach mit Gesetz vom 15. April 1996 (GVBl. S. 126) geänderte GebBeitrG (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 22. Juni 2005, 2 B 5.05, juris, Rdnr. 30), auf dem das hier maßgebliche mit Verordnung vom 28. Juli 2009 (GVBl. S. 397) neu gefasste Gebührenverzeichnis fußte.
Eine Auslegung des § 6 Abs. 1 GebBeitrG dergestalt, dass im Wege einer Verordnung auch eine fingierte Benutzung einer ordnungsbehördlichen Einrichtung zum Gebührentatbestand einer Benutzungsgebühr erklärt werden könne, wäre mit dem Bestimmtheitsgebot aus Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB (1995) unvereinbar. Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Rechtsverordnung hinreichend deutlich in einer Ermächtigungsgrundlage bestimmt sein. Im Falle der Gebührenerhebung muss ein Gebührenpflichtiger aus der Ermächtigungsgrundlage nicht nur erkennen können, für welche öffentliche Leistung eine Gebühr erhoben wird, sondern auch, welchen Zweck der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung und -bemessung verfolgt (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 22. Juni 2005, 2 B 5.05, juris, Rdnr. 28). Dabei sind die aus dem Rechtsstaatsprinzip gem. Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsätze der Normenklarheit und Normenwahrheit zu beachten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. November 2012, 2 BvL 51/06 und 2 BvL 52/06, juris, Orientierungssätze 1b und 2b sowie Rdnr. 63). Der Gesetzgeber hat im GebBeitrG eine Unterscheidung zwischen Verwaltungsgebühren einerseits und Benutzungsgebühren andererseits geschaffen. Es handelt sich hierbei auch nicht nur um eine semantische Differenzierung, denn die Gebührenarten unterscheiden sich hinsichtlich der Kalkulationsgrundlage für ihre jeweilige Bemessung und damit auch im Bemessungszweck. Anders als bei der Bemessung von Verwaltungsgebühren nach § 8 Abs. 2 GebBeitrG sind bei der Bemessung von Benutzungsgebühren gem. § 8 Abs. 3 GebBeitrG auch Rücklagen für die wirtschaftliche und technische Entwicklung einzubeziehen, es ist also gewissermaßen Vorsorge auch für die künftige Nutzbarkeit der Einrichtung zu treffen, während eine Verwaltungsgebühr die Kosten des Verwaltungsaufwandes und den Wert, den Nutzen oder die Bedeutung für den Gebührenschuldner zum Bemessungsmaßstab hat und damit ausschließlich auf die konkret gebührenbelegte Amtshandlung abstellt. Diese Unterscheidung würde in einer nicht mehr mit dem Bestimmtheitsgebot zu vereinbarenden Weise verwischt, wenn es dem Verordnungsgeber gestattet wäre, auch Tatbestände abseits der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung als Gebührentatbestände für eine Benutzungsgebühr vorzusehen.
Selbst wenn man hinsichtlich der Möglichkeit zur Auslegung der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 GebBeitrG unter Geltung des ursprünglichen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB (1950) der Ansicht des OVG Berlin aus dessen Urteil vom 4. November 1987 folgte, wäre dem bereits für die Zeit nach der Verfassungsänderung vom 6. Juli 1994 wegen der Abschaffung der Änderungskompetenz des Abgeordnetenhauses und erst recht nach der Neufassung der VvB und der damit einhergehenden Einführung von Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB (1995) die Argumentationsgrundlage entzogen.
4. Die Begriffe der „Benutzung“ und der „öffentlichen Einrichtung“ in § 3 GebBeitrG werden auch nicht durch § 15 Abs. 2 Satz 4 ASOG erweitert. Diese Regelung lässt das Gebühren- und Beitragsgesetz lediglich unberührt, verändert also nicht dessen Begrifflichkeit. Gegenteiliges ist insbesondere den Materialien zur Einfügung dieser Bestimmung durch das Gesetz vom 14. April 1992 (GVBl. S. 119) nicht zu entnehmen: Gründe für diese Neuregelung sind möglicherweise im Zuge der Ausschussberatungen formuliert worden, haben aber nicht ihren Niederschlag in den Drucksachen gefunden (vgl. Abgeordnetenhaus Drucksache 12/858, wonach § 15 ASOG noch aus zwei Absätzen bestand und der letzte Satz des zweiten Absatzes lautete: „Gebühren können auch nach dem Gesetz über Gebühren und Beiträge erhoben werden“, sowie Abgeordnetenhaus Drucksache 12/1323 mit der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres, Sicherheit und Ordnung vom 23. März 1992, der die aktuelle Gesetzesfassung enthielt). Im Übrigen würde eine Auslegung dahingehend, dass mit dem Unberührtlassen eines anderen Gesetzes dessen Begrifflichkeit verändert werden sollte, weil dies der Gesetzgeber seinerzeit möglicherweise im Sinn hatte, dem Grundsatz der Normenklarheit und Normenwahrheit, der auch im Gebührenrecht gilt, eklatant zuwider laufen (BVerfG, a.a.O. Rdnr. 57). Der Regelung kann nur entnommen werden, dass § 15 Abs. 3 ASOG, der die Kosten für den Fall der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme definiert, nicht als lex specialis gegenüber Regelungen auf der Grundlage des Gesetzes über Gebühren und Beiträge verstanden werden soll.
Fehlt es demnach bereits an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung der Benutzungsgebühr, so bedurfte es keiner Entscheidung darüber, ob das der Gebührenerhebung zugrundeliegende Umsetzen des Fahrzeugs der Klägerin rechtmäßig erfolgt ist oder möglicherweise wegen des unterbliebenen Aufsuchens der Klägerin unverhältnismäßig war. Ebenso wenig bedurfte es weiterer Sachverhaltsaufklärung dazu, ob die für die Kostenabwälzung auf den Fahrzeughalter nötige Mindestfrist zwischen der Verkehrszeichenaufstellung und dem Umsetzen eingehalten worden ist. Dahinstehen kann schließlich auch, ob die Kalkulation der Benutzungsgebühr zutreffend vorgenommen worden ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig, weil streitentscheidend nicht tatsächliche Umstände aus dem Wahrnehmungsbereich der Klägerin, sondern rechtliche Fragen sind, zu deren Durchdringung ein durchschnittlich verständiger, nicht juristisch gebildeter Betroffener sich vernünftiger Weise anwaltlicher Hilfe bedienen würde.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. §§ 167 Abs. 1 VwGO; 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache war die Berufung gem. §§ 124 a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 PolBenGebO
§ 3 GebBeitrG
§ 15 ASOG
§ 10 VwVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 GebBeitrG
§ 15 Abs. 2 Satz 4 ASOG
§ 25 Abs. 2 des GebBeitrG
§ 4 Abs. 1 KAG
§ 2 Abs. 1 GebBeitrG
§ 15 Abs. 2, 3 ASOG
§ 6 Abs. 2 VwVG
§ 6 Abs. 1 GebBeitrG
§ 8 Abs. 2 GebBeitrG
§ 8 Abs. 3 GebBeitrG
§ 15 Abs. 3 ASOG
§ 154 Abs. 1 und 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 der Gebührenordnung
Art. 1 Abs. 1 der Verfassung
Art. 47 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 GG
Art. 64 VvB
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art 47 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 31 GG
Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der VvB
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 57, 130
00 Uhr bis 18.00
1 L 362/05
5 BS 119/04
2 N 221.05
14 A 215.01
13 L 7679/91
2 S 697/82
1 B 86.87
2 BvF 2/03
2 BvL 51/69
1 BvR 640/80
2 B 5.05
2 BvL 51/06
2 BvL 52/06