Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-02-27, Aktenzeichen 3 K 5977/17

Tenor:
Dem Antragsteller wird Prozesskostenhilfe ohne Ratenzahlung für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht bewilligt und Rechtsanwalt XXX, beigeordnet.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 26.07.2017 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 14.07.2017 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Der Antragsteller ist syrischer Staatsangehöriger. Nachdem er nach Einreise in die Bundesrepublik Deutschland zunächst in einer Landeserstaufnahmeeinrichtung aufgenommen worden war, wies ihn das Regierungspräsidium K. mit Bescheid vom 08.02.2016 gemäß § 50 Abs. 4 i. V. m. § 53 Abs. 1 Satz 1 AsylG zur vorläufigen Unterbringung der unteren Aufnahmebehörde beim Landratsamt B. in der Aufnahmeeinrichtung (Gemeinschaftsunterkunft) in XXX R., G. S. XX, zu.
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Am 14.03.2016 stellte der Antragsteller einen förmlichen Asylantrag. Mit Bescheid vom 04.04.2017, insoweit bestandskräftig seit 06.04.2017, erhielt er die Flüchtlingseigenschaft nach § 3 AsylG zuerkannt. Mit Schreiben vom 19.05.2017 wurde der Antragsgegner von der Bestandskraft der Zuerkennung in Kenntnis gesetzt.
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Am 14.07.2017 beantragte der Antragsteller eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG. Mit – gleichzeitig zugestelltem – Bescheid vom gleichen Tag verpflichtete die Ausländerbehörde des Landratsamts B. den Antragsteller ohne vorherige Anhörung, ab sofort bis zur Erteilung einer endgültigen Wohnsitzauflage, längstens jedoch bis 05.10.2017, in der bisherigen Gemeinschaftsunterkunft seinen Wohnsitz zu nehmen bzw. beizubehalten (Ziff. 1), und drohte für den Fall, dass er dieser Verpflichtung nicht nachkomme, die Anwendung unmittelbaren Zwangs an (Ziff. 2).
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Zur Begründung führte sie – unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die „Vorläufige(n) Anwendungshinweise des Ministeriums für Inneres, Digitalisierung und Migration zu § 12a AufenthG vom 05.09.2016“ – im Wesentlichen aus, der Antragsteller sei zur Wohnsitznahme in der genannten Gemeinschaftsunterkunft „zu verpflichten“. Die massive Zuwanderung seit 2015 stelle die Kommunen vor allem bei der Versorgung mit angemessenem Wohnraum vor erhebliche Schwierigkeiten. Dies mache eine gleichmäßige Verteilung der Ausländer auf die Kommunen in Baden-Württemberg erforderlich. Mit der Anordnung von Wohnsitzauflagen nach § 12a Abs. 2 AufenthG nach einem festen Verteilschlüssel könne verhindert werden, dass Wohnraum, Sprachkurse, Integrationsmöglichkeiten in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt sowie weitere Integrationsangebote vor allem im ländlichen Raum ungenutzt blieben, während sie insbesondere in Ballungsräumen nicht ausreichten; auch könnten Segregationsrisiken minimiert werden. Deshalb werde grundsätzlich von der Möglichkeit der Anordnung von Wohnsitzauflagen Gebrauch gemacht, die auf Grundlage der getroffenen Zuteilung bzw. der Zuteilungsquoten nach dem Gesetz über die Aufnahme von Flüchtlingen (Flüchtlingsaufnahmegesetz – FlüAG) und der zugehörigen Durchführungsverordnung des Innenministeriums (DVO FlüAG) angeordnet würden.
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Die Anordnung der – bis zur Bestimmung der aufnehmenden Kommune geltenden – Verpflichtung zur Wohnsitznahme in der vorläufigen Unterbringung sei dabei erforderlich, um eine selbstbestimmte Wohnsitznahme vor der zu treffenden Verteilentscheidung zu verhindern; ansonsten bestehe die Gefahr, dass das Anliegen des Integrationsgesetzes unterlaufen und die nachhaltige Integration des Antragstellers in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werde. Die Belastung des Antragstellers sei angesichts des kurzen Zeitraums ihrer Dauer – maximal sechs Monate ab Bestandskraft der Anerkennung als Flüchtling – nicht unverhältnismäßig. Auf die vorherige Anhörung des Antragstellers sei gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 Var. 2 LVwVfG verzichtet worden, weil ohne sofortige Entscheidung die Gefahr bestehe, dass der Antragsteller durch eine eigenständige Wohnsitznahme vollendete Tatsachen schaffe, die eine gleichmäßige Verteilung auf die Kommunen verhinderten.
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Am 26.07.2017 legte der Antragsteller gegen den Bescheid vom 14.07.2017 Widerspruch ein. Zugleich hat er den vorliegenden Eilantrag gestellt, zu dessen Begründung er im Wesentlichen vorträgt, der Antragsgegner habe das in § 12a Abs. 2 AufenthG eröffnete Ermessen nicht – oder jedenfalls nicht sachgerecht – ausgeübt. Eine alleinige Orientierung an den „Vorläufigen Anwendungshinweisen“ des Ministeriums genüge den Anforderungen an die Ermessensausübung nicht, zumal die „Anwendungshinweise“ gegen höherrangiges Recht verstießen. Die Entscheidung lasse zudem jede Berücksichtigung von Umständen des Einzelfalls vermissen. Hierzu sei eine vorherige Anhörung des Antragstellers erforderlich gewesen, um seinen individuellen Integrationsbedarf zu erheben und überhaupt abwägen zu können, ob ein Verbleib in der Gemeinschaftsunterkunft seiner Integration dienlich ist. Die Verfügung verstoße gegen höherrangiges Recht, denn eine Wohnsitzauflage sei nach der Rechtsprechung des EuGH (Entscheidung vom 01.03.2016, Rs. C-443/14 und C-444/14) nur zulässig, wenn sie das Ziel habe, die Integration von Schutzberechtigten zu erleichtern. Dass sie der Integration nicht entgegenstehe, werde den unionsrechtlichen Anforderungen – entgegen der Formulierung in § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG und den Vorgaben in den „Vorläufigen Anwendungshinweisen“ – nicht gerecht. Da die maßgeblichen Kriterien für eine nachhaltige Integration in Baden-Württemberg grundsätzlich landesweit erfüllt seien, liege die Rechtswidrigkeit der Wohnsitzauflage auf der Hand. Darüber hinaus sei die Maßnahme auch nicht das mildeste Mittel, denn sie sei nicht erforderlich, um den Antragsteller als Bezieher von Sozialleistungen in der bisherigen Kommune zu halten; er benötige für einen Umzug in eine andere Kommune ohnehin die Zustimmung des Leistungsträgers, um auch dort weiterhin Leistungen zu erhalten. Schließlich sei ausgeschlossen, dass die Verpflichtung, in einer Gemeinschaftsunterkunft Wohnsitz zu nehmen, der Integration dienen könne.
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Der Antragsteller beantragt,
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die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 14.07.2017 anzuordnen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Der Antragsgegner verweist im Wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Bescheids und die „Vorläufigen Anwendungshinweise“ des Ministeriums. Die Wohnsitzauflage sei erforderlich, weil andernfalls die Gefahr der integrationshemmenden Segregation vor allem in Ballungszentren bestehe. Eine freie Wahl des Wohnsitzes führe zu einem Ungleichgewicht und gefährde nicht nur die Förderung der nachhaltigen Integration, sondern verschärfe auch die Schwierigkeiten bei der Versorgung mit angemessenem Wohnraum. Die Auflage sei angesichts ihrer kurzen Dauer nicht unangemessen, weil sie lediglich den Wohnort betreffe, während der Antragsteller seinen Aufenthaltsort frei wählen könne. Das Interesse des Antragstellers an einer freien Wahl seines Wohnorts müsse hinter dem öffentlichen Interesse an einer wirkungsvollen Integration zurücktreten. Die Wohnsitzauflage sei auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU und der dazu ergangenen Rechtsprechung, vereinbar, denn die davon betroffene Personengruppe sei mit anderen Drittstaatsangehörigen, die sich aus anderen als humanitären, politischen oder völkerrechtlichen Gründen in Deutschland befänden, objektiv nicht vergleichbar. Da die Auflage den Segregationsrisiken vorbeuge, fördere sie die Integration auch im Einzelfall, weil damit jeder Betroffene die Möglichkeit erhalte, auch tatsächlich in den Genuss von Integrationsmaßnahmen zu kommen.
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Der Antragsgegner hat die Wohnsitzauflage mit – ebenfalls ohne vorherige Anhörung ergangenem – Bescheid vom 21.09.2017, der Gegenstand eines gesonderten Eilverfahrens ist, um weitere sechs Monate – bis längstens 05.04.2018 – verlängert. Zur Begründung ergänzt er im Wesentlichen, der Antragsteller habe im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens keine einzelfallbezogenen Gesichtspunkte genannt, die eine abweichende Entscheidung rechtfertigten. Die untere Aufnahmebehörde habe wegen Kapazitätsengpässen noch keine Kommune mitgeteilt, zu der eine endgültige Zuweisung erfolgen könnte, so dass es weiterhin bei der Zuweisung in die Gemeinschaftsunterkunft verbleibe.
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Zum Zeitpunkt dieses Beschlusses ist der Sachstand aktuell unverändert, d. h. insbesondere besteht die angefochtene Verfügung fort, weil der Antragsgegner dem Antragsteller weiterhin keinen endgültigen Wohnsitz außerhalb der Gemeinschaftsunterkunft zugewiesen hat.
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Der Kammer lagen die einschlägigen Behördenakten des Antragsgegners vor, auf die wegen der weiteren Einzelheiten und des weiteren Vorbringens ebenso verwiesen wird wie auf die Prozessakte mit den gewechselten Schriftsätzen. II.
Der Kammer lagen die einschlägigen Behördenakten des Antragsgegners vor, auf die wegen der weiteren Einzelheiten und des weiteren Vorbringens ebenso verwiesen wird wie auf die Prozessakte mit den gewechselten Schriftsätzen.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Antragsteller erhält gemäß § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO auf seinen Antrag Prozesskostenhilfe, weil er nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozessführung nicht aufbringen kann, die beabsichtigte Rechtsverfolgung aus den nachfolgend dargestellten Gründen hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht mutwillig erscheint. Die Beiordnung eines Rechtsanwalts beruht auf § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 121 Abs. 2 ZPO.
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2. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat Erfolg, denn er ist zulässig und begründet.
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a) Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung des Antragsgegners ist zulässig, insbesondere statthaft. Die Verpflichtung des Antragstellers zur Wohnsitznahme in der Gemeinschaftsunterkunft stützt sich auf § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 12a Abs. 8 AufenthG hat der Widerspruch gegen Verpflichtungen nach § 12a Abs. 2 bis 4 AufenthG keine aufschiebende Wirkung; Gleiches gilt gemäß § 12 LVwVG für die Androhung der Vollstreckungsmaßnahme. In diesem Fall kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen.
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Darüber hinaus hat sich der Rechtsstreit auch weder erledigt, noch ist das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers nach Ablauf der ursprünglichen Befristung entfallen. Denn der angefochtene Verwaltungsakt entfaltet nach Verlängerung seiner Befristung weiterhin Regelungswirkung zu Lasten des Antragstellers, wobei die – durch gesondert angefochtenen Verwaltungsakt – ausgesprochene Verlängerung der Befristung anderen rechtlichen Maßstäben folgt als der in seiner Wirksamkeit verlängerte Grundverwaltungsakt selbst, nämlich insbesondere eine erneute Ausübung des Befristungsermessens erfordert (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 36 Rn. 18).
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b) Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ganz oder teilweise anordnen, wenn seine aufschiebende Wirkung – wie hier – gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kraft Gesetzes entfallen ist. Bei der Entscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen. Dabei wird die aufschiebende Wirkung dann anzuordnen sein, wenn das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung, das auch in der gesetzlichen Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit zum Ausdruck kommt, überwiegt. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich der Rechtsbehelf bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als sehr wahrscheinlich erfolgreich erweist. Umgekehrt überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung das Interesse des Antragstellers an deren Aussetzung, wenn aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage davon auszugehen ist, dass die Verfügung mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist. Lässt sich eine Aussage über die offensichtliche oder doch zumindest deutlich überwiegende Wahrscheinlichkeit der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der mit dem Rechtsbehelf angegriffenen Verfügung im Eilverfahren nicht treffen, so ist eine am Einzelfall orientierte reine Interessenabwägung durch das Gericht vorzunehmen.
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Nach diesen Maßstäben überwiegt hier das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, denn der angefochtene Verwaltungsakt dürfte nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtswidrig sein und den Antragsteller in seinen Rechten verletzen.
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(1) Rechtsgrundlage für die verfügte Wohnsitzauflage ist § 12a Abs. 2 S. 1 AufenthG. Danach kann ein Ausländer, der der Verpflichtung nach Absatz 1 unterliegt und der in einer Aufnahmeeinrichtung oder anderen vorübergehenden Unterkunft wohnt, innerhalb von sechs Monaten nach Anerkennung oder Aufnahme längstens bis zum Ablauf der nach Absatz 1 geltenden Frist zu seiner Versorgung mit angemessenem Wohnraum verpflichtet werden, seinen Wohnsitz an einem bestimmten Ort zu nehmen, wenn dies der Förderung seiner nachhaltigen Integration in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland nicht entgegensteht.
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(a) Ob der angegriffene Verwaltungsakt formell rechtmäßig ergangen ist, kann dahinstehen. Zwar bestehen erhebliche Bedenken, ob die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 LVwVfG hier vorlagen (vgl. hierzu Zühlcke, HTK-AuslR / § 12a AufenthG / zu Abs. 2, 09/2017, Nr. 3, unter Hinweis auf VG Köln, Gerichtsbescheid vom 31.07.2017 – 5 K 1559/17 –, Rn. 42 f., juris). Denn gegen die Notwendigkeit einer „sofortigen“ Entscheidung im Sinne dieser Vorschrift spricht, dass die Anerkennung des Antragstellers als Flüchtling zum Zeitpunkt der Entscheidung bereits mehr als drei Monate bestandskräftig gewesen war. Die Bestandskraft der Anerkennung war dem Antragsgegner zum Zeitpunkt der Entscheidung auch schon knapp zwei Monate lang bekannt gewesen, ohne dass der Antragsteller in dieser Zeit eine anderweitige Unterkunft nachgewiesen (vgl. §§ 53 Abs. 2 S. 1 AsylG, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FlüAG) und damit konkrete Anhaltspunkte für einen bevorstehenden Wegzug aus der Gemeinschaftsunterkunft gegeben hätte. Keinen dieser Gesichtspunkte hat der Antragsgegner bei der Ausübung seines Ermessens zu der Frage, ob – trotz der verstrichenen Zeit – von der Anhörung abgesehen werden soll, in seine Erwägungen eingestellt, sondern lediglich pauschal den Text der „Vorläufigen Anwendungshinweise“ des Ministeriums zum Verzicht auf eine Anhörung (dort Ziff. VI.2.) zitiert. Viel spricht dafür, dass es unter diesen spezifischen Umständen geboten gewesen wäre, dem Antragsteller – zumindest mit kurzer Frist – die Gelegenheit zu geben, zu seinen individuellen Integrationsbedürfnissen und -notwendigkeiten Stellung zu nehmen, denen für die nachfolgende Entscheidung über die Wohnsitzauflage nach § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG maßgebliche Bedeutung zukommt.
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(b) Im Ergebnis kommt es auf die formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung indes nicht an, denn die angefochtene Verfügung wird sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als materiell rechtswidrig erweisen.
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Zwar erfüllt der Antragsteller die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift: Er unterliegt als anerkannter Flüchtling im Sinne des § 3 Abs. 1 AsylG für einen Zeitraum von 3 Jahren ab der Anerkennung der (gesetzlichen) Verpflichtung im Sinne des § 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG, in Baden-Württemberg als dem Land, in das er zur Durchführung seines Asylverfahrens zugewiesen worden ist, seinen Wohnsitz zu nehmen. Auch wohnte er zum Zeitpunkt der Entscheidung (und wohnt noch immer) in der vorübergehenden Unterkunft, der er zur Durchführung seines Asylverfahrens zugewiesen war. Schließlich ist die Verfügung auch innerhalb von sechs Monaten nach Anerkennung ergangen.
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Der Antragsgegner dürfte jedoch sein Ermessen voraussichtlich unter mehreren Gesichtspunkten rechtsfehlerhaft ausgeübt haben. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 S. 1 VwGO).
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(aa) § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG enthält für die Ausübung des durch diese Vorschrift eröffneten Ermessens mehrere Direktiven. Danach kann die Wohnsitzverpflichtung zu seiner (d. h. des Betroffenen) Versorgung mit angemessenem Wohnraum angeordnet werden, wenn dies seiner (d. h. des Betroffenen) nachhaltigen Integration in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland nicht entgegensteht. Die Verpflichtung hat sich dabei auf einen „bestimmten Ort“ zu beziehen.
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Schon aus der – in der Vorschrift mehrfach verwendeten – Formulierung „seiner“ dürfte folgen, dass grundsätzlich die individuellen Belange des Betroffenen – namentlich seine persönlichen Integrationsleistungen und -bedürfnisse – bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind, während eine pauschale Handhabung allein unter Hinweis auf die gleichmäßige Auslastung von Integrationskapazitäten wohl allenfalls zur Regelung kurzer (Übergangs-)Zeiträume ermöglicht wird. Ob die Förderung der nachhaltigen Integration des Betroffenen in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland – mit dem Wortlaut des § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG – der Verpflichtung lediglich „nicht entgegenstehen“ darf oder ob die Wohnsitzauflage – wie der Antragsteller meint – mit Blick auf Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 sowie die dazu ergangene Rechtsprechung (EuGH, Urteil vom 01.03.2016 – C-443/14 und C-444/14 – (Alo und Osso), juris) die Integration erleichtern muss (vgl. Röcker, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 12. Auflage (2018), AufenthG § 12a Rn. 31: erfolgreiche Integration als notwendiges „Hauptmotiv“), bedarf hier keiner Entscheidung, weil die Ermessenserwägungen des Antragsgegners – wie noch darzulegen ist – wohl in jedem Fall unzureichend ausgefallen sind.
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Für die Konkretisierung des „bestimmten Ort(es)“ durch die jeweilige Auflage schließlich dürfte Folgendes gelten: Der Wortlaut gibt keinen Aufschluss darüber, ob die Anordnung der Behörde sich lediglich auf eine bestimmte Region (z. B. einen Landkreis, eine Kommune oder einen Stadtbezirk, vgl. zu derartigen Regelungen etwa Bayer. VGH, Beschluss vom 09.01.2018 – 19 CS 17.1838 – (Landkreis); VG Bayreuth, Beschluss vom 15.03.2017 – B 4 S 17.66 – (Landkreis); VG Köln, Urteil vom 14.11.2017 – 5 K 2256/17 – (Gemeinde); alle juris) beziehen oder ob sie den Betroffenen auch zur Wohnsitznahme an einer bestimmten Adresse oder sogar in einer bestimmten Unterkunft verpflichten darf; die Vorschrift ist insoweit auslegungsoffen.
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Systematisch ist aber zu berücksichtigen, dass § 12a Abs. 1 AufenthG zunächst die Aufteilung zwischen den Ländern betrifft, während § 12a Abs. 2 AufenthG im Anschluss daran die weitere „Verteilung innerhalb des Landes“ regelt (vgl. ausdrücklich auch § 12 Abs. 9 Nr. 1 AufenthG; zur systematischen Struktur insoweit auch Röcker, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 12. Auflage (2018), AufenthG § 12a Rn. 26). Dies spricht dafür, dass die Verpflichtung sich grundsätzlich eher auf Regionen zu beziehen hat. Auch der Antragsgegner begründet die Entscheidung, dass in Baden-Württemberg grundsätzlich von der Wohnsitzauflage Gebrauch gemacht werde, im Anschluss an die „Vorläufigen Anwendungshinweise“ des Ministeriums mit einem regionalbezogenen Argument, dass nämlich Integrationskapazitäten vor allem in ländlichen Gebieten nicht ungenutzt bleiben und Segregationsrisiken in Ballungsräumen minimiert werden sollten.
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Der Zweck der Vorschrift – die „Versorgung mit angemessenem Wohnraum“ – lässt sich darüber hinaus anhand der Gesetzesmaterialien näher konkretisieren (vgl. VG Bayreuth, Beschluss vom 15.03.2017 – B 4 S 17.66 –, Rn. 21 ff., juris). Die amtliche Begründung zum ursprünglichen Entwurf des § 12a Abs. 2 AufenthG (BT-Drs. 18/8615, S. 45) lautet insoweit:
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„Absatz 2 ermöglicht es den Landesbehörden, vorübergehenden und damit per se integrationshemmenden Wohnverhältnissen in Aufnahmeeinrichtungen nach § 44 AsylG oder anderen vorübergehenden Unterkünften innerhalb kurzer Frist abzuhelfen. Der integrationspolitische Mehrwert der Regelung nach Absatz 2 liegt daher in der Schaffung der in dieser Situation vordringlichen Grundlage für erfolgreiche Integration, nämlich einer regulären Wohnunterbringung in der Aufnahmegesellschaft.“
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Aus dieser Begründung geht eindeutig hervor, dass die Wohnsitzauflage es ermöglichen soll, die als „per se integrationshemmend“ angesehenen Wohnverhältnissen in u. a. vorübergehenden Unterkünften möglichst zeitnah zu beenden und für die Betroffenen kurzfristig „reguläre“ Wohnverhältnisse als vordringliche Grundlage für eine erfolgreiche Integration zu schaffen. Dieser Konzeption entsprechend, sah der ursprüngliche Gesetzesentwurf auch explizit (nur) die Verpflichtung des Betroffenen vor, „an einem anderen Ort“ Wohnsitz zu nehmen als dort, wo er bisher (nämlich in der vorübergehenden Unterkunft) wohnt (vgl. hierzu Röcker, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 12. Auflage (2018), AufenthG § 12a Rn. 28: „Vermutung zugunsten einer Integrationsförderung durch Umzug“). Das Ziel, möglichst schnell reguläre Wohnverhältnisse für einen Schutzbedürftigen zu schaffen, spiegelt sich auch im endgültigen Wortlaut des § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG wider, denn die Verpflichtung ergeht „zu seiner Versorgung mit angemessenem Wohnraum“, wobei der Begriff „angemessener Wohnraum“ einen höheren Standard bezeichnen dürfte als „ausreichender Wohnraum“ etwa im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 1 AufenthG (Zühlcke, HTK-AuslR / § 12a AufenthG / zu Abs. 2, 09/2017, Nr. 2). Erst im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens hat der Gesetzestext dann seine geltende Fassung erhalten, wonach die Verpflichtung zur Wohnsitznahme sich nicht auf einen „anderen“, sondern einen „bestimmten“ Ort beziehen muss. Zum Hintergrund dieser Änderung lässt sich der entsprechenden Ausschussdrucksache (BT-Drs. 18/9090, S. 24) entnehmen:
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„Durch die Anknüpfung an einen bestimmten anstelle eines anderen Ortes wird klargestellt, dass eine Versorgung mit regulärem Wohnraum nicht zwingend an einem anderen Ort erfolgen muss, sofern die Grundlage für eine gelingende Integration auch mit der vorhandenen Unterbringung erreicht werden kann. Maßgeblich ist die erforderliche Behebung integrationshemmender vorübergehender Unterbringung. Dies kann auch am Ort der vorhandenen Unterkunft erfolgen, sofern sie den Anforderungen genügt (ggf. nach baulicher Umgestaltung).“
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Selbst wenn der Gesetzgeber danach auch die Verpflichtung zur Wohnsitznahme am Ort der bisherigen Unterkunft ermöglichen wollte und eine Wohnsitzauflage hinsichtlich einer bestimmten Unterkunft im Ergebnis wohl als zulässig anzusehen ist, dürfte es sich bei einer solchen Verpflichtung aber – gemessen an der weiterhin erkennbaren Zielsetzung, die Betroffenen schnellstmöglich in regulären Wohnverhältnissen unterzubringen – um einen begründungsbedürftigen Ausnahmefall handeln. Eine Zuweisung am bisherigen Ort im Sinne von bisheriger „Anschrift“ oder gar „Unterkunft“ dürfte folglich nur dann in Betracht kommen, wenn damit – aufgrund der spezifischen Beschaffenheit der Unterkunft – zugleich die Schaffung regulärer Wohnverhältnisse verbunden ist, die zur bezweckten „Behebung integrationshemmender vorübergehender Unterbringung“ führt (vgl. Zühlcke, HTK-AuslR / § 12a AufenthG / zu Abs. 2, 09/2017, Nr. 2); eine Wohnsitzverpflichtung in einer Aufnahmeeinrichtung oder anderen (bloßen) vorübergehenden Unterkunft auf der Grundlage des § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG dürfte hingegen ausgeschlossen sein (vgl. Röcker, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 12. Auflage (2018), AufenthG § 12a Rn. 30: „allenfalls nach einer Umwidmung nach erfolgten baulichen Änderungen, die den Charakter der Unterkunft nachhaltig verändern“).
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(bb) Nach diesen Maßstäben erweist sich die vom Antragsgegner getroffene Entscheidung voraussichtlich unter mehreren Gesichtspunkten als ermessensfehlerhaft:
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Zweifelhaft ist erstens bereits, ob der Antragsgegner überhaupt Ermessen im Hinblick auf die Person des Antragstellers ausgeübt hat. Schon die Formulierung des Bescheids „sind Sie … zu verpflichten“ unter Bezugnahme auf die „Vorläufigen Anwendungshinweise“ des Ministeriums lässt darauf schließen, dass sich die Behörde hier an den Erlass gebunden fühlte; nach dessen Ziff. IV.2.4 „verfügt“ die Behörde bei Personen im Sinne des § 12a Abs. 2 AufenthG, die sich in der vorläufigen Unterbringung befinden, bis zur Bestimmung der aufnehmenden Kommune eine „befristete Wohnsitzauflage für die vorläufige Unterbringung […]“ (Hervorhebung nur hier). Auch in der Argumentation hat die Behörde die Anwendungshinweise streckenweise wörtlich übernommen, während die Begründung individuelle Gesichtspunkte wie den Umstand, dass es sich bei der vorläufigen Unterbringung hier gerade um eine Gemeinschaftsunterkunft handelt, unberücksichtigt lässt.
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Mit dieser Argumentation dürfte der Antragsgegner – zweitens – sein Ermessen in einer nicht zweckentsprechenden Weise ausgeübt haben. Denn mit einer derart pauschalen Zuweisung in die (bisherige) Gemeinschaftsunterkunft wird der oben dargestellte Zweck der Ermächtigungsgrundlage in sein Gegenteil verkehrt, d. h. nicht zeitnah Abhilfe für die „per se integrationshemmende“ vorübergehende Unterbringung geschaffen, sondern diese gerade perpetuiert; besonders deutlich zeigt sich dies im vorliegenden Fall, in dem die Verpflichtung zur Wohnsitznahme in der Gemeinschaftseinrichtung später sogar noch verlängert wurde.
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Drittens hat der Antragsgegner auch im gerichtlichen Verfahren nicht begründet, weshalb die Unterbringung – ausgerechnet – in der Gemeinschaftsunterkunft zur Erreichung des von ihm angeführten Zwecks erforderlich ist. Nachdem die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft sogar vom Gesetzgeber als „per se integrationshemmend“ angesehen wird, dürfte bei einer abweichenden Wertung der Behörde eine Begründung dafür geboten sein, weshalb sie – entgegen dieser Vermutung – der nachhaltigen Integration des Betroffenen im Sinne des § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG im Einzelfall nicht entgegensteht. Eine solche Begründung enthält der angefochtene Bescheid indes nicht, und es ist im Übrigen auch nicht ersichtlich, dass damit angesichts einer etwaigen spezifischen Beschaffenheit der Gemeinschaftsunterkunft eine Überführung in reguläre Wohnverhältnisse erzielt würde.
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Soweit der Antragsgegner schließlich – viertens – damit argumentiert, die Auflage diene gleichsam „mittelbar“ den Integrationschancen jedes Betroffenen, weil damit eine gleichmäßige Auslastung der Integrationskapazitäten erreicht und Segregationsrisiken minimiert würden, dürfte eine Zuweisung ausgerechnet in die Gemeinschaftsunterkunft auch nicht erforderlich sein. Denn es ist nicht ersichtlich, dass hierzu eine vorläufige Beschränkung auf die Kommune oder Region, der der Betroffene bisher zugewiesen war, als milderes Mittel nicht ebenso ausreichen könnte (vgl. zu einer solchen Differenzierung auch Bayer. VGH, Beschluss vom 09.01.2018 – 19 CS 17.1838 –, Rn. 10, juris). Dass eine selbstbestimmte Wohnsitznahme die Gefahr begründete, dass „das Anliegen des Integrationsgesetzes unterlaufen wird und dadurch Ihre nachhaltige Integration in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland gefährdet wird“, wie der Antragsgegner unter Zitierung der „Vorläufigen Anwendungshinweise“ argumentiert, leuchtet nicht ein. Diesem Ziel ließe sich nämlich auch begegnen, indem dem Betroffenen z. B. auferlegt würde, seinen Wohnsitz innerhalb eines solchen Gebiets zu nehmen.
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(2) Ist nach vorstehenden Ausführungen die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Grundverfügung anzuordnen, gilt dies gleichermaßen auch im Hinblick auf die Vollstreckungsandrohung in Ziff. 2 des angefochtenen Bescheids.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Da infolge Fristablaufs die Hauptsache weitgehend vorweggenommen wird, erscheint eine Halbierung für das Eilverfahren (vgl. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs) nicht sachgerecht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 S. 1 AsylG, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FlüAG
§§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 3 AsylG
§ 12a AufenthG
§ 12 LVwVG
§ 44 AsylG
§ 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG
§ 53 Abs. 1 Satz 1 AsylG
§ 25 Abs. 2 AufenthG
§ 12a Abs. 2 AufenthG
§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 121 Abs. 2 ZPO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 12a Abs. 8 AufenthG
§ 12a Abs. 2 bis 4 AufenthG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 12a Abs. 2 S. 1 AufenthG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 LVwVfG
§ 3 Abs. 1 AsylG
§ 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 12a Abs. 1 AufenthG
§ 12 Abs. 9 Nr. 1 AufenthG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 AufenthG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 5 K 1559/17
19 CS 17.18
B 4 S 17.66
5 K 2256/17