Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-25, Aktenzeichen 7 K 696/08
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2009:0325.7K696.08.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2008 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zur Anbringung von Werbeträgern der Fa. TAXi-B1. auf dem Dach von 10 Taxifahrzeugen gemäß ihrem Antrag vom 4. Oktober 2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu ¼, der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Inhaberin eines Taxiunternehmens in E1. . Unter dem 4. Oktober 2007 beantragte sie beim Beklagten eine Ausnahmegenehmigung zur Anbringung von Werbeträgern der Firma TAXi-B1. auf dem Dach von zehn bezeichneten Taxifahrzeugen gemäß § 43 Abs. 1 i. V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 BOKraft. Sie könne hierdurch ca. 1.200 Euro netto jährlich für jedes Taxi zusätzlich einnehmen. Die Werbeträger seien vom TÜV genehmigt und hätten einen Crashtest nach Euro-NCAP-Format durchlaufen. Es handelt sich um einen zwischen den beiden Taxischildern vorne und hinten querverlaufenden Werbeschildträger mit einer Werbefläche von 80 x 30 cm.
Mit Bescheid vom 23. Januar 2008 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab und führte zur Begründung Folgendes aus:
Durch die Zulassung des Werbeträgers würden öffentliche Interessen beeinträchtigt. Sowohl die Funktionsfähigkeit des Taxiverkehrs als auch die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs seien gefährdet. Bei Verwendung des sehr auffälligen Werbeträgers sei die einheitliche äußere Kenntlichmachung der Taxen nicht mehr sichergestellt. Die Fahrzeugsilhouette werde durch den auf dem Dach platzierten Werbeträger erheblich verändert. Die Erkennbarkeit der Taxifahrzeuge im Straßenverkehr sei beeinträchtigt und damit die Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs. Es bestehe auch die Gefahr, dass andere Verkehrsteilnehmer durch die auffällige Gestaltung des Dachwerbeträgers abgelenkt würden. Im Falle einer fehlerhaften Montage bestehe eine erhöhte Gefahr bei Unfällen durch herabfallende Teile. Die privaten Interessen der Klägerin seien demgegenüber weniger schwerwiegend. So hätten Ermittlungen ergeben, dass Dachwerbung jedenfalls bei den Düsseldorfer Taxiunternehmen stark rückläufig sei. Ähnliche Erfahrungen würden auch aus Berlin und Schleswig-Holstein gemeldet. Darüber hinaus sei Ende 2003 in E1. in Zusammenarbeit u. a. mit der Industrie- und Handelskammer zu E1. und der Taxi E1. eG das Qualitätssiegel „Q. TAXI" eingeführt worden, für das jährlich Plaketten ausgeteilt würden. Es gäbe hierzu bestimmte Mindeststandards und man habe sich geeinigt, dass die Anbringung von Dachwerbeträgern die Klassifizierung als „Q. TAXI" ausschließe. Es solle erreicht werden, dass gerade im öffentlichen Personennahverkehr fungierende Taxifahrzeuge positiv hervorträten. Eine Verringerung derer Akzeptanz aufgrund auffälliger Werbung solle verhindert werden. Es sei damit zu rechnen, dass ein Teil der Taxikunden eine auffällige Werbemaßnahme ablehne und die Nutzung der Taxen meide. Diese Einschätzung hätten betroffene Gewerbeverbände, die IHK zu E1. und die Taxi eG geteilt. All dies relativiere die vorgebrachte wirtschaftliche Bedeutung für die Klägerin.
Am 8. Februar 2008 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung weist sie darauf hin, dass das Ermessen der Behörde verfassungskonform auszulegen sei, weil das Verbot der Taxenwerbung einen rechtserheblichen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG darstelle. Der Beklagte könne daher seine Entscheidung nicht darauf stützen, dass die Dachwerbung bei Düsseldorfer Taxiunternehmen nicht auf Akzeptanz stoße. Dieser Gesichtspunkt rechfertige keinen Eingriff in Art. 12 GG. Im Übrigen müsse der Beklagte berücksichtigen, dass bundesweit bereits positive Erfahrungen mit Dachwerbeträgern gemacht worden seien. Dies spreche gegen entgegenstehende Gemeinwohlinteressen. Die Einheitlichkeit der Taxen allein sei kein Grund, der eine Ablehnung rechtfertige. Die Taxen müssten vielmehr nur erkennbar sein. Dies werde durch die Werbung nicht infrage gestellt. Taxibetriebe dürften neuerdings auch unterschiedliche Farben haben. Eine erhebliche Ablenkung anderer Verkehrsteilnehmer sei durch nichts belegt. Der Hinweis auf das Qualitätssiegel „Q. TAXI" in E1. gehe fehl. Dem Beklagten obliege kein Konkurrentenschutz. Eine etwaige abschreckende Wirkung auf Kunden sei hinzunehmen, zumal der Taxibenutzer bereits jetzt schon die Wahl habe, welches Taxi er in Anspruch nehme. Es sei auch nicht nachvollziehbar, warum allein in E1. entsprechende Werbeträger verboten werden sollten.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 23. Januar 2008 zu verpflichten, ihr Ausnahmegenehmigungen zur Anbringung von Werbeträgern der Fa. TAXi-B1. auf dem Dach von in ihrem Antrag vom 4. Oktober 2007 bezeichneten Taxifahrzeugen zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung ergänzend aus: Die BOKraft selber schränke die Berufsausübungsfreiheit ein, was auch verfassungsgemäß sei. Er habe daher die Aufgabe, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung trotz der grundsätzlichen Zulässigkeit von Werbeverboten, die durch Art. 12 GG geschützten Interessen der Klägerin zu berücksichtigen. Dabei seien alle öffentlichen Interessen einzubeziehen, auf die sich die Verbotsnorm zulässigerweise stütze. Dazu gehöre u. a. auch die Erkennbarkeit der Taxen im Straßenverkehr. Dies werde gerade durch den Anstrich der Taxen und das einheitlich auf dem Dach quer zur Fahrtrichtung angebrachte Taxischild gewährleistet. Der Werbeträger verändere dies erheblich. Er habe auch nicht etwa Konkurrentenschutz betrieben, sondern in die Prüfung, welche Beeinträchtigung die Klägerin mit dem Verbot hinzunehmen habe, einbezogen. In tatsächlicher Hinsicht habe die Bezirksregierung Detmold im November 2007 Werbung auf Dach- oder Heckflächen durch Allgemeinverfügung unbefristet im Wege einer Ausnahme gemäß § 43 Abs. 1 BOKraft für Taxen und Mietwagen zugelassen. Die Unternehmer hätten allerdings kein Interesse daran gezeigt. In den Regierungsbezirken Düsseldorf, Köln und Münster seien von den meisten Städten bzw. Kreisen nach Anweisung oder Anraten der zuständigen Bezirksregierung Ausnahmegenehmigungen im Wege einer Allgemeinverfügung erteilt worden. Im Regierungsbezirk Arnsberg sei kein Bedarf dafür gewesen, ebenso wenig wie in der Stadt Bochum, dem Hochsauerlandkreis und im Kreis Soest. Die Stadt Herne habe eine Ausnahmegenehmigung erteilt. Selbst in Großstädten sei der Einsatz von Dachwerbeträgern rückläufig.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten, einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.
Die Parteien haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die im Einverständnis der Parteien ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO ), ist im Umfang eines Neubescheidungsbegehrens begründet, im Übrigen ist sie unbegründet. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte erneut über ihren Antrag vom 4. Oktober 2007 auf Erteilung der 10 Ausnahmegenehmigungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entscheidet (vgl. § 113 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO). Eine Ermessensreduzierung auf Null kommt dagegen nicht in Betracht, sodass der weitergehende Verpflichtungsanspruch der Klägerin unbegründet ist.
Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der begehrten 10 Ausnahmegenehmigungen für die Werbung an Taxen ist § 43 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft - i.V.m. § 26 Abs. 2 BOKraft. Nach der letzteren Vorschrift ist nach außen wirkende Werbung an Taxen und Mietwagen nur auf den seitlichen Fahrzeugtüren zulässig. Gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 BOKraft können u. a. die nach Landesrecht zuständigen Stellen im bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller von allen Vorschriften der Verordnung Ausnahmen genehmigen. Von der Vorschrift des § 26 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 BOKraft können sie für den Bereich einzelner Genehmigungsbehörden Ausnahmen auch allgemein für die Unternehmer, die im Besitz einer Genehmigung für den Taxenverkehr sind, genehmigen (§ 43 Abs. 1 Satz 2 BOKraft). Die Erteilung derartiger Ausnahmegenehmigungen liegt im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Das Gericht ist dementsprechend auf die Prüfung beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114 Abs. 1 VwGO). Letzteres ist hier der Fall. § 26 Abs. 2 BOKraft, der Taxiunternehmen grundsätzlich in der Möglichkeit beschneidet, von den Außenflächen der Taxen für Wirtschaftswerbung Gebrauch zu machen, stellt eine Berufsausübungsregelung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG - dar, die zu ihrer Rechtfertigung vernünftiger Erwägungen des Gemeinwohls bedarf.
Vgl. z. B. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 30. Juni 2005 - 3 C 24/04 -, juris, Rd.-Nr. 16 ff., m.w.N.
Die Vorschrift ist von der Erwägung getragen, dass im Interesse der öffentlichen Verkehrsaufgabe des Taxenverkehrs und der deshalb den Taxenunternehmen aufgegebenen Betriebspflicht (vgl. §§ 21, 47 Abs. 1 und 3 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG -) eine einheitliche äußerliche Kenntlichmachung der Taxen sicherzustellen ist, damit sie im Straßenverkehr für jedermann ohne Weiteres erkennbar sind und von den übrigen, dem privaten Verkehr dienenden Personenkraftwagen, insbesondere auch den Mietwagen, leicht unterschieden werden können. Sie bezweckt außerdem durch Sicherstellung des möglichst neutralen Aussehens der Taxen die Chancengleichheit der Taxenunternehmen zu wahren. Dieser Schutzzweck macht es angemessen und für den Betroffenen zumutbar, ein generelles, in Farbe und Beschriftung einheitliches äußeres Erscheinungsbild der Taxen vorzuschreiben (vgl. § 26 Abs. 1 BOKraft), ihm mithin prinzipiell kein Recht auf Außenwerbung zu gewähren und die Befreiung von dieser Regelvorschrift in das Ermessen der Behörde zu stellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1984 - 7 C 45/82 -, juris, Rd.-Nr. 13 f.
Nach diesen Maßstäben ist der Beklagte zunächst zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Klägerin beabsichtigte Werbetafel, die auf dem Dach zwischen den vorgeschriebenen Taxischildern angebracht werden soll, die Einheitlichkeit des Bildes der Taxen im Straßenverkehr durchaus negativ verändert. Der Werbeträger ist erheblich höher als die Taxenkennzeichnung im Übrigen und nimmt mit seiner Breite die sich über das gesamte Dach zwischen den beleuchteten Taxischildern nicht erstreckt unerheblichen Raum in Anspruch. Der Werbeträger ist insbesondere auf Grund seiner Höhe weithin sichtbar, noch ehe das Fahrzeug selbst zu erkennen ist. Die seitliche Silhouette des Fahrzeuges ändert sich dadurch - stellt man sich auf dem Werbeträger mehrfarbige Werbung vor - erheblich, nicht nur durch ihre Erscheinungsform, sondern auch dadurch, dass die im Übrigen einheitliche Farbgestaltung des Taxis unterbrochen wird. Dem gegenüber ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass sich gerade im öffentlichen Personennahverkehr Werbung an den Außenflächen von Schienen- und Straßenfahrzeugen immer mehr durchsetzt. Für denjenigen, der etwa Bus und Bahn in Anspruch nehmen will, ist es nichts Ungewöhnliches, wenn die Außenflächen dieser Fahrzeuge teilweise nahezu vollständig mit Fremdwerbung bedeckt sind. Auch die Werbung an den Seitenflächen der Türen von Taxen ist im Straßenbild nichts Neues mehr, sondern dies gehört zum Stadtbild. Der Verbraucher ist also darauf eingestellt, dass der öffentliche Personennahverkehr, zu dem auch die Taxen gehören, derartige Werbemöglichkeiten nutzt, um zusätzliche Einnahmen zu erzielen. Dieser veränderten Lebenswirklichkeit ist mit der Ermessensentscheidung Rechnung zu tragen. Die Entscheidung des Beklagten vom 23. Januar 2008 wird diesem Gesichtspunkt, den sie nicht hinreichend berücksichtigt, und dem dargelegten Regelungsziel des § 26 Abs. 2 BOKraft insgesamt nicht gerecht. Die Funktionsfähigkeit des Taxiverkehrs als öffentlicher Personennahverkehr sieht die Kammer - entgegen der Ansicht des Beklagten - nicht als beeinträchtigt an. Wie dargelegt, wird zwar die Silhouette nicht unerheblich verändert, was auch die Erkennbarkeit des Taxis von Fern erschweren dürfte, dem steht aber gegenüber, dass der Benutzer in der Lage ist, sich hierauf einzustellen, zumal ohnehin Werbung im gesamten Straßenbild und namentlich auf Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs eine größere Rolle spielt. Das hat der Beklagte bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt. Ermessensfehlerhaft ist zudem der Ansatz, dass die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs gefährdet wäre. Eine beachtliche Ablenkungsgefahr für andere Verkehrsteilnehmer vermag die Kammer nicht zu bejahen. Verkehrsteilnehmer sind einer Vielzahl verschiedener Eindrücke ausgesetzt, u. a. auch großflächigen Werbetafeln mit wechselnder Werbung sowie Werbung auf Straßenbahnen und Bussen, so dass eine hinzukommende Werbung auf dem Dachträger der Taxen nicht erheblich ins Gewicht fällt. Ebenso darf der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung nicht den Gesichtspunkt heranziehen, dass infolge einer fehlerhaften Montage eine erhöhte Gefahr bei Unfällen bestehe. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Klägerin die Werbeträger ordnungsgemäß nach den Regeln der Technik befestigen lassen wird. Dazu ist sie nämlich im Falle der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ohnehin verpflichtet. Schließlich entspricht es nicht Sinn und Zweck der Ermessensvorschrift, irgendwelchen Bedarfs- und Konkurrentenfragen nachzugehen. Das der Behörde eingeräumte Ermessen umfasst diesen Schutzzweck gerade nicht. Selbst wenn sich Dachträgerreklame in Nachbarstädten, Gemeinden und Regierungsbezirken nicht durchgesetzt haben sollte, schließt dies ein Interesse der Klägerin am Erhalt der Ausnahmegenehmigungen nicht aus. Die von ihr vorgetragenen Einnahmen von 1.200 Euro pro Dachträger erscheinen vielmehr nicht unerheblich. Ebenso ist es ohne Belang, dass der Beklagte in Zusammenarbeit mit der IHK zu E1. und der Taxi E1. e.G. das Qualitätssiegel „Q. TAXI" eingeführt und in diesem Zusammenhang vereinbart hat, keine Dachwerbeträger zuzulassen. Zwar ist die Behörde nach § 43 Abs. 1 Satz 2 BOKraft ermächtigt, auch allgemein für Unternehmer Regelungen zu treffen. Dies umfasst jedoch nicht die Befugnis, alle Taxenunternehmer ihres Bezirks freiwillig vereinbarten Qualitätsstandards verschiedener Interessengruppen zu unterwerfen. Letztlich ist die Ermessensentscheidung nicht daran auszurichten, ob etwaige Kunden Taxen mit derartigem Werbeauftritt meiden. Es ist Sache der Klägerin, ihren Betrieb ggfs. darauf einzustellen.
Hiernach erweist sich die angefochtene Entscheidung als ermessensfehlerhaft. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die beantragten Ausnahmegenehmigungen zwingend und uneingeschränkt zu erteilen wären, zumal es dem Beklagten frei steht, sollte er sich zur Erteilung der Ausnahmegenehmigungen entscheiden, diese z. B. mit einem Widerruf zu versehen oder ihr bestimmte Nebenbestimmungen beizufügen (vgl. § 43 Abs. 3 BOKraft). Dies und die Möglichkeit, dass im vorliegenden Fall auch die Versagung der Ausnahmegenehmigungen rechtmäßigerweise denkbar wäre, hindert das Gericht, durch zu entscheiden. Es muss vielmehr dem Beklagten überlassen bleiben, die Klägerin erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 und
Abs. 4 BOKraft
§ 43 Abs. 1 BOKraft
§ 101 Abs. 2
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO
§ 26 Abs. 2 BOKraft
§ 43 Abs. 1 Satz 1 BOKraft
§ 26 Abs. 1 Satz 2
und Abs. 2 Satz 1 BOKraft
§ 43 Abs. 1
Satz 2 BOKraft
§ 26 Abs. 1 BOKraft
§ 43 Abs. 1 Satz 2
BOKraft
§ 43 Abs. 3
BOKraft
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung
§ 43
Abs. 1 Satz 1 und 2 der Verordnung
§ 21, 47 Abs. 1 und 3
des Personenbeförderungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 24/04
7 C 45/82