Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-05-23, Aktenzeichen 23 L 1104/25
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0523.23L1104.25.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 23 K 4057/25 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. April 2025 wird wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
2. Der Streitwert wird auf 14.025 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein Steinmetzbetrieb mit Sitz in Y.. Sie ist jährlich mit circa 250 Aufträgen an der Errichtung von Grabanlagen auf städtischen Friedhöfen der Antragsgegnerin beteiligt.
In den Jahren 2021 bis 2022 errichtete die Antragstellerin auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin die Grabanlagen „D.“, „U.“ und „W.“, ohne dass ihr entsprechende Genehmigungen der Friedhofsverwaltungen vorlagen.
Mit E-Mail vom 16. Mai 2024 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass in den oben genannten Fällen Grabsteine ohne Antrag errichtet worden seien. Zudem wies sie auf das Fehlen von Last-Zeit-Diagrammen hin und bat die Antragstellerin um zeitnahe Einreichung der überfälligen Nachweise.
Am 9. Juli 2024 fand ein persönliches Gespräch zwischen den Beteiligten statt. In dessen Rahmen teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie die in Grabmalanträgen genannten Grabbeetmaße oftmals nicht einhalte. Zudem wies sie die Antragstellerin darauf hin, dass Grabarbeiten erst nach entsprechender Genehmigung aufgestellt werden dürften.
Am 20. August 2024 errichtete die Antragstellerin die Grabanlage „H.“, eine Genehmigung lag in diesem Zeitpunkt noch nicht vor.
Mit E-Mail vom 26. August 2024 wies die Antragsgegnerin die Antragstellerin darauf hin, dass ihre bisherigen Verstöße gegen die Friedhofssatzung Zweifel an ihrer „persönlichen Eignung“ aufkommen ließen. Sie bat sie daher „erneut darum, keine Grabmale ohne vorherige Genehmigung aufzustellen oder sonstige Arbeiten zu verrichten“.
Drei Tage später, mit E-Mail vom 29. August 2024 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin „ein letztes Mal auf, die Vorgaben der Friedhofssatzung zu beachten. Sollte es zukünftig zu weiteren Verstößen gegen die Friedhofssatzung kommen, werde [sie] mögliche Maßnahmen bezüglich der weiteren Betätigung [der Antragstellerin] auf den städtischen Friedhöfen prüfen“.
Zuvor, nämlich am 26. August 2024, hatte die Antragstellerin die Grabkammer „L.“ errichtet. Eine entsprechende statische Berechnung eines Ingenieurbüros hatte die Antragstellerin der Antragsgegnerin bereits vorgelegt.
In der rechten Seite der Grabkammer wurde sodann K. L. beigesetzt. Kurze Zeit später, am 12. September 2024, stellten Mitarbeiter der Antragsgegnerin Schäden an der linken Seite der Grabkammer fest. Daher führten die Beteiligten am 18. September 2024 einen Ortstermin durch, um das weitere Vorgehen betreffend die Grabkammer „L.“ abzusprechen. Den Inhalt der getroffenen Vereinbarung geben die Beteiligten unterschiedlich wieder.
Am 27. September 2024 entnahm die Antragstellerin jedenfalls Bodenmasse aus der Grabstelle. Mit E-Mail vom gleichen Tag forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, die Grabstelle zur Herstellung eines bestattungsrechtlich unbedenklichen Zustands unverzüglich abzudecken und ein Konzept zum weiteren Vorgehen vorzulegen.
Weil eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands der Grabkammer nicht mehr möglich war, genehmigte die Friedhofsverwaltung die Umbettung des Leichnams des K. L.. Die Umbettung erfolgte am 24. Oktober 2024. Dabei bemerkte die Antragsgegnerin, dass auch der Deckel der rechten (belegten) Grabkammer sowie die Böden beider Grabkammern eingebrochen waren, das Grabkammerinnere durch eine seitliche Öffnung sichtbar war, die verwendeten Granitplatten nicht den Vorgaben des statischen Nachweises entsprachen und die Bauteile zum Teil nicht fest miteinander verbunden waren.
Am 27. Januar 2025 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu der beabsichtigten Untersagung der gewerblichen Tätigkeit auf ihren städtischen Friedhöfen an.
Zur Begründung führte sie aus, dass die Antragstellerin die Grabanlagen „W.“, „D.“, „U.“ und „H.“ errichte habe, ohne dass die erforderlichen Genehmigungen vorgelegen hätten. Auch habe die Antragstellerin beabsichtigt, bei der Errichtung der Grabanlage „Q.“ am 26. August 2024 so zu verfahren. Auf die fehlenden Genehmigungen sei sie bereits mit den E-Mails vom 16. Mai, 26. und 29. August 2024 sowie in vielen persönlichen Gesprächen hingewiesen worden.
Von der Antragstellerin würden regelmäßig Grabanlagen errichtet, deren Maße von den genehmigten Grabbeetmaßen abwichen (Fälle „M.“, „G.“ und „P.“).
Die von der Antragstellerin nach dem Einbruch der Grabkammer „L.“ vorgenommenen Maßnahmen seien ohne Abstimmung mit der Friedhofsverwaltung und der Familie L. erfolgt. Die eingebauten Grabkammern hätten nicht den Vorgaben des eingereichten Nachweises über die Statik entsprochen und seien nicht fachgerecht eingebaut worden. Die Grabkammern seien mittig auf handelsübliche Europaletten gelagert worden, sodass eine kraftschlüssige Verbindung mit dem Untergrund nicht hergestellt worden sei.
Nach Ausübung des ihr in § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung eingeräumten Ermessens gelange sie zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Vorgaben der Friedhofssatzung und dem Schutz des Friedhofszwecks überwiege. Es lägen mehrere dokumentierte und angemahnte Verstöße gegen die Friedhofssatzung und die dazu ergangenen Regelungen im Rahmen von Genehmigungsverfahren vor.
Der nicht fachgerechte Einbau von Grabkammern stelle einen schwerwiegenden Verstoß i. S. d. § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung dar. Durch den Einsturz der belegten Grabkammer und der damit verbundenen Beschädigung des Sarges seien das Pietätsempfinden der Angehörigen und das postmortale Persönlichkeitsrecht des Verstorbenen in starkem Maße verletzt worden. Durch die nachträglichen, nicht abgestimmten Maßnahmen der Antragstellerin sei der Familie ein pietätvolles Gedenken des Verstorbenen nicht möglich gewesen.
Aufgrund der bisherigen Einlassungen der Antragstellerin sei davon auszugehen, dass sie sich künftig nicht an die Vorgaben der Friedhofssatzung halten werde. Bisherige Gespräche und Hinweise hätten keine Wirkung entfaltet. Dadurch kämen auch Zweifel hinsichtlich ihrer persönlichen Eignung auf. Es bestehe nicht mehr die Gewähr, dass sie bei zukünftigen gewerblichen Tätigkeiten auf den städtischen Friedhöfen die Satzung beachten und bei der Verwirklichung des Anstaltszwecks mit der Antragsgegnerin zusammenarbeiten werde.
Die zeitweise Untersagung der gewerblichen Betätigung auf den städtischen Friedhöfen sei verhältnismäßig. § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung ermögliche ihr eine repressive Kontrolle von gewerblichen Tätigkeiten. Durch die Dauer der Untersagung von drei Monaten werde die Antragstellerin erheblich finanziell und in ihrer Reputation betroffen, sodass eine Verhaltensänderung möglicherweise erfolge. Sie bedeute keine Existenzbedrohung für die Antragstellerin, da sie auch noch in anderen Städten tätig sei, in denen die gewerbliche Tätigkeit auch weiterhin ausgeführt werden könne.
Am 26. Februar 2025 wies die Antragstellerin – von ihr selbst als Maßnahme der „Qualitätssicherung“ bezeichnet – ihre Mitarbeiter schriftlich darauf hin, dass Neuanlagen nicht ohne Genehmigung der Antragsgegnerin errichtet werden dürften, die vorgegebenen Grabbeetmaße eingehalten und nach den Vorschriften der Antragsgegnerin gearbeitet werden müsste.
In ihrer Stellungnahme vom 5. März 2025 führte die Antragstellerin aus, dass die Grabanlagen „D.“, „U.“ und „W.“ jeweils vor der E-Mail vom 16. Mai 2024 errichtet worden seien. Einzig die E-Mail vom 26. August 2024 könne als Mahnung verstanden werden, auch die Grabanlage „H.“ sei jedoch zuvor errichtet worden. Hinsichtlich der vorgeworfenen Überschreitungen der Grabbeetmaße sei fraglich, wie der Umstand zu behandeln sei, dass die genehmigten Maße zum Teil gegen § 35 Abs. 4 der Friedhofssatzung verstießen. Jedenfalls liege insoweit keine schriftliche Abmahnung vor.
Die ihr vorgehaltenen Verstöße gegen die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin machten nur circa 0,72 Prozent aller Fälle aus, in denen sie in den Jahren 2021 bis 2025 an der Errichtung von Grabanlagen auf städtischen Friedhöfen der Antragsgegnerin beteiligt gewesen sei. Sie könne nicht mehr rekonstruieren, warum die Grabanlagen ohne Genehmigungen errichtet und die genehmigten Grabbeetmaße nicht eingehalten worden seien.
Im Fall „L.“ treffe sie zwei Versäumnisse: Zum einen habe sie – aus Gründen, die sie nicht mehr rekonstruieren könne – die gelieferten Granitplatten nicht auf ihre Stärke hin untersucht. Zum anderen habe sie versäumt, den zu tiefen Aushub der Grabstätte durch die Mitarbeiter der Antragsgegnerin zu beanstanden, wodurch schlussendlich mehr als die im statischen Nachweis vorgesehenen 50cm Erdreich auf den Oberseiten der Grabkammern aufgelegen hätten. Auch diesbezüglich fehle eine schriftliche Mahnung.
Gegen das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung spreche auch der Normzweck, der in der Verhinderung künftiger Verstöße gegen die Friedhofssatzung bestehe und nicht in der Sanktionierung vergangener Verstöße. In vergleichender Betrachtung mit § 35 GewO müsse § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung dem Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter dienen.
Die beabsichtige Maßnahme sei ermessensfehlerhaft. Die vorgeworfenen Verstöße seien allesamt nicht schwerwiegend. Sie verfolge keinen legitimen Zweck, indem sie auf die Sanktion früheren Verhaltens ziele. Sie sei auch nicht erforderlich und jedenfalls nicht angemessen. Mit Ausnahme des Verkaufs von Grabmalen fänden sämtliche ihrer handwerklichen Tätigkeiten an ihrem Sitz in Y. statt. Die beabsichtigte Maßnahme hätte zur Folge, dass sie etwa 85% ihrer Umsatzerlöse verliere.
Mit Bescheid vom 30. April 2025 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die gewerbliche Tätigkeit auf den städtischen Friedhöfen auf dem Y-er. Stadtgebiet für die Dauer von drei Monaten ab Zustellung (Ziffer 1). Für den Fall, dass die Antragstellerin gegen die in Ziffer 1 angeordnete Untersagung verstößt, drohte sie ein Zwangsgeld i. H. v. 5.000 Euro an (Ziffer 2). In Ziffer 3 der Verfügung ordnete sie schließlich die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 der Verfügung an.
Zur Begründung wiederholte sie im Wesentlichen ihre vorherigen Ausführungen. Darüber hinaus führte sie aus, dass nicht jeder einzelne Verstoß gegen die Friedhofssatzung vorher gemahnt werden müsse. Eine Untersagung der gewerblichen Tätigkeit für drei Monate bedeute für die Antragstellerin keine Existenzbedrohung. Es sei nicht ersichtlich, dass die Maßnahmen, die die Antragstellerin zur Qualitätssicherung ergriffen habe, zu einer Besserung in der Zukunft führen würden. Die genannten Maßnahmen sollten für ein Unternehmen wie das der Antragstellerin selbstverständlich sein.
Ausschlaggebend sei, dass es in der Vergangenheit trotz etlicher Gespräche und E-Mails zu keiner Besserung gekommen sei. Es könne keine positive Prognose getroffen werden. Die Antragstellerin sei in den vergangenen Jahren bereits des Öfteren auf Verstöße hingewiesen worden. Es komme „auf die Wertung der Verstöße in einer Gesamtschau an, die eine negative Prognose bezüglich der Gewähr der [Antragstellerin], zukünftig die Vorgaben der Friedhofssatzung zu beachten und bei der Verwirklichung des Anstaltszwecks mit der Friedhofsverwaltung zusammenzuarbeiten,“ stützten.
Die Antragstellerin hat am 5. Mai 2025 um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ersucht.
Zur Begründung wiederholt sie im Wesentlichen ihr vorgerichtliches Vorbringen. Weiter trägt sie vor, dass die Antragsgegnerin nicht geltend mache, dass sie nach dem 26. August 2024 nochmals gegen die Friedhofssatzung verstoßen habe. Die Antragsgegnerin habe damit die geschilderten Vorfälle als Gründe für den Erlass einer Untersagung der gewerblichen Tätigkeit „verbraucht“. Die Untersagung beziehungsweise das Hausverbot seien rechtsmissbräuchlich –die Antragsgegnerin habe ihr trotz Kenntnis der Verstöße weiterhin Genehmigungen für die Errichtung von Grabanlagen erteilt.
Die Antragsgegnerin gehe ermessensfehlerhaft davon aus, dass sie die Ordnungsverfügung repressiv einsetzen könne. Die Vorwürfe seien überwiegend formeller Natur und begründeten keine gegenwärtige erhebliche Gefahr für die betroffenen Rechtsgüter. Soweit in einem einzigen Fall tatschlich eine erhebliche Gefahr für die betroffenen Rechtsgüter vorgelegen haben könnte, bestehe schon keine Wiederholungsgefahr. Der letzte Vorwurf datiere bereits vom 26. August 2024, sodass sich die Notwendigkeit des Erlasses einer Untersagung nicht aufdrängen würde.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 23 K 4057/25 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. April 2025 wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt sie aus, dass sie die Antragstellerin bereits mit Schreiben vom 30. Januar 2014, einer E-Mail vom 6. Dezember 2018 sowie einem Gespräch am 10. Januar 2019 darauf hingewiesen habe, dass die Genehmigungen vor der Errichtung von Grabanlagen abzuwarten seien. Die Antragstellerin habe auch noch im Februar 2025 Grabanlagen ohne die erforderlichen Genehmigungen errichtet.
Die Antragstellerin habe es zudem in weit über 100 Fällen unterlassen, zwingend erforderliche Abnahmeprüfungen rechtzeitig und vollständig durchzuführen und ihr die entsprechenden Nachweise zu übermitteln.
Aus den genannten Umstände ergebe sich im Rahmen der anzustellenden Prognoseentscheidung die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin. Sie habe auch das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
Repressiv sei die Maßnahme in der Hinsicht, dass zur Beurteilung der Zuverlässigkeit der Antragstellerin die in der Vergangenheit erfolgten Verstöße als Grundlage der Prognoseentscheidung herangezogen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, des Verfahrens 23 K 4057/25 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO stellt das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage dann wieder her oder ordnet sie an, wenn das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich die streitige Ordnungsverfügung bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren alleine gebotenen und möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Nach diesen Maßstäben ist die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Ziffer 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 30. April 2025 wiederherzustellen (dazu unter I) und hinsichtlich der Ziffer 2 anzuordnen (dazu unter II). Die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. April 2025 stellt sich als offensichtlich rechtswidrig dar.
I. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffer 1 des Bescheids vom 30. April 2025 ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Fall 2 VwGO wiederherzustellen.
Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin. Danach kann die Friedhofsverwaltung Gewerbetreibenden, die trotz schriftlicher Mahnung gegen die Vorschriften der Absätze 1, 4 und 5 verstoßen, oder bei denen die Voraussetzungen der Absätze 1 oder 4 ganz oder teilweise nicht mehr gegeben sind, ein weiteres Tätigwerden auf den Friedhöfen untersagen (Satz 1). Bei einem schwerwiegenden Verstoß kann die Untersagung der Tätigkeit unmittelbar erfolgen (Satz 2). Ohne, dass es hier darauf ankäme, weist die Kammer darauf hin, dass sie das „und“ im ersten Satz des dritten Absatzes als Redaktionsfehler ansieht und von einem „oder“ ausgeht. Sonst könnte eine Untersagung der gewerblichen Tätigkeit – unabhängig von den übrigen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage – erst erfolgen, wenn der Gewerbetreibende sowohl gegen die Absätze 1, 4 und 5 verstieße.
Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 Satz 1 Fall 1 der Friedhofssatzung sind vorliegend nicht erfüllt (dazu unter 1.). Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung sind zwar erfüllt (dazu unter 2.), allerdings hat die Antragsgegnerin insoweit eine unzulässige Rechtsfolge gesetzt (dazu unter 3.).
1. Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 Satz 1 Fall 1 der Friedhofssatzung sind nicht erfüllt. Die Antragstellerin hat zwar wiederholt gegen § 7 Abs. 5 der Friedhofssatzung verstoßen. Es ist allerdings schon zweifelhaft, ob die gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 Fall 1 der Friedhofssatzung erforderliche, schriftliche Mahnung erfolgt ist. Jedenfalls ist für die Zeit nach der „Mahnung“ kein weiterer Verstoß dokumentiert.
Gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 der Friedhofssatzung haben Gewerbetreibende sowie ihre Bediensteten die Friedhofssatzung und die dazu ergangenen Regelungen zu beachten. Nach dem insoweit klaren Wortlaut der § 7 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 7 Abs. 5 der Friedhofssatzung ist hierbei jeder Verstoß gegen die Friedhofssatzung geeignet, den Untersagungstatbestand zu erfüllen. Da die Friedhofssatzung allerdings die in § 2 der Friedhofssatzung niedergelegten Zwecke verfolgt, werden durch die Möglichkeit der Untersagung der gewerblichen Tätigkeit ohnehin besonders wichtige Gemeinschaftsgüter geschützt.
Vgl. zur Einordnung der Wahrung der Totenwürde und der würdevollen Grab- und Friedhofsgestaltung als besonders wichtige Gemeinschaftsgüter OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2011 – 19 A 2437/08 –, juris Rn. 42 m. w. N.
Die Antragstellerin hat wiederholt gegen § 30 der Friedhofssatzung verstoßen.
§ 30 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung bestimmt, dass die Errichtung von Grabmalen und/oder baulichen Anlagen der schriftlichen Genehmigung der Friedhofsverwaltung bedarf.
Die Antragstellerin hat die Grabanlagen „D.“, „U.“, „W.“ und „H.“ in Zeitpunkten errichtet, zu denen die gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung erforderlichen Genehmigungen nicht vorlagen. Unerheblich ist, dass der Antragstellerin – wie sie selbst wiederholt angegeben hat – eine Rekonstruktion der Gründe nicht möglich ist. Ein Verschuldenserfordernis lässt sich der oben genannten Rechtsgrundlage nicht entnehmen.
Soweit die Antragsgegnerin auf Seite 2 der Begründung der Untersagungsverfügung ebenfalls darauf abstellt, dass hinsichtlich der Grabstätte „Q.“ zumindest die Absicht bestanden habe, die Arbeiten zur Errichtung der Grabanlage ohne vorliegende Genehmigung aufzunehmen, stellt dies keinen Verstoß gegen Bestimmungen der Friedhofssatzung dar. § 30 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung nimmt in seinem Wortlaut Bezug auf die „Errichtung“ oder „Veränderung“ von Grabmalen, nicht auf das Bestehen einer Errichtungs- beziehungsweise Veränderungsabsicht. In die Betrachtung können daher nur die oben genannten Verstöße bei der Errichtung der Grabanlagen „D.“, „U.“, „W.“ und „H.“ einbezogen werden.
Der Tatbestand des § 7 Abs. 3 Satz 1 Fall 1 der Friedhofssatzung setzt jedoch des Weiteren voraus, dass nach einem solchen Verstoß eine schriftliche Abmahnung erfolgt ist, auf die wiederum zumindest ein weiterer Verstoß gegen die Friedhofssatzung gefolgt ist („[…] trotz schriftlicher Mahnung gegen die Vorschriften […] verstoßen“). Nach dieser Regelungssystematik könnten zwei Verstöße für sich genommen den Tatbestand erfüllen, solange zeitlich zwischen ihnen eine Mahnung erfolgt ist. Eine bestimmte Verstoßquote muss – anders, als es die Antragstellerin zu meinen scheint – hingegen nicht erreicht werden. Eben so wenig fordert die Rechtsgrundlage das Bestehen einer Wiederholungsgefahr nach dem auf die Mahnung folgenden Verstoß. Von der Wiederholung des Fehlverhaltens soll die Mahnung ja gerade abhalten.
Diese zweite Voraussetzung – Verstoß trotz schriftlicher Mahnung – ist jedoch nicht erfüllt.
Im Verwaltungsverfahren kommt der Abmahnung eine Doppelfunktion zu. Als Vertatbestandlichung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit soll sie den Gewerbetreibenden zunächst auf seine Rechtspflichten hinweisen und für den Fall der Fortsetzung seines rechtswidrigen Verhaltes darüber hinaus vor der Untersagung der Tätigkeit warnen.
Vgl. Rädler, Die „Abmahnung“ im Verwaltungsrecht, NVwZ 2000, S. 1260 ff.
Diesen Anforderungen, die in Anbetracht der durch die Mahnung ermöglichten Untersagung der gewerblichen Betätigung und dem damit verbundenen Eingriff in die Marktposition der Antragstellerin besonders hoch anzusetzen sind, werden die E-Mails der Antragsgegnerin vom 16. Mai 2024 nicht gerecht. Mit ihnen hat die Antragsgegnerin die Antragstellerin lediglich auf das Bestehen von Verstößen hingewiesen. Insoweit kommt den E-Mails zumindest die für eine Abmahnung charakteristische Warnfunktion nicht zu.
Hinzu tritt, dass im Zeitpunkt der Versendung der E-Mails sämtliche der in dem Bescheid vom 30. April 2025 genannten Grabanlagen mit Ausnahme der Grabanlage „H.“ bereits errichtet waren, sodass die Hinweismail hinsichtlich der vorherigen Verstöße den Anforderungen einer Abmahnung schon in zeitlicher Hinsicht nicht gerecht werden kann. Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung vom 16. Mai 2025 von weiteren Verstößen gegen die Friedhofssatzung schreibt, die noch im Jahr 2025 begangen worden seien, hat sie ihren Bescheid darauf nicht gestützt.
Gleiches gilt für die E-Mails der Antragsgegnerin vom 26. und 29. August 2024. Auch darauf ist kein Verstoß der Antragstellerin gegen die Friedhofssatzung gefolgt, auf den die Antragsgegnerin ihren Bescheid gestützt hat.
Die zahlreichen Gespräche, die zwischen den Beteiligten stattgefunden haben und insbesondere das Gespräch vom 9. Juli 2024 mögen die inhaltlichen Anforderungen, die an eine Mahnung zu stellen sind, zwar grundsätzlich erfüllen zu können. Insoweit ist aber jedenfalls das Schriftformerfordernis des § 7 Abs. 3 Satz 1 der Friedhofssatzung nicht gewahrt.
Die Antragstellerin hat auch gegen § 35 Abs. 4 Satz 2 der Friedhofssatzung verstoßen.
Die Norm bestimmt, dass Grabbeete mit den folgenden Maßen zu errichten sind: Wahlgrabstätten einstellig 2,30 m x 0,90 m; je weitere Stelle: 2,30 m x 1,20 m. Entsprechend war die Grabanlage „M.“ genehmigt; die von der Antragstellerin errichtete Anlage überstieg diese Maße mit 2,50 m x 1,30 m erheblich. Insoweit fehlt es jedoch ebenfalls an einer schriftlichen Mahnung. Daher kommt es auf die von Antragstellerin aufgeworfene Frage, inwieweit es sich auswirkt, dass die genehmigten Grabbeetmaße zum Teil nicht den Vorgaben des § 35 Abs. 4 Satz 2 der Friedhofssatzung entsprachen, nicht an.
2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung sind jedoch erfüllt. Die Antragstellerin hat bei der Errichtung der Grabkammer „L.“ gegen § 32 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 der Friedhofssatzung verstoßen. Hierbei handelt es sich auch um einen schwerwiegenden Verstoß.
§ 32 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung besagt, dass Grabmale ihrer Größe entsprechend nach den allgemein anerkannten Regeln des Handwerks zu fundamentieren und so zu befestigen sind, dass sie dauerhaft standsicher sind und auch beim Öffnen des Grabes bzw. benachbarter Gräber nicht umstürzen oder sich senken können.
Die Errichtung der Grabkammer der Familie „L.“, für die die Vorgaben zur Standsicherheit gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 der Friedhofssatzung entsprechend gelten, führte die Antragstellerin nicht entsprechend den allgemein anerkannten Regeln des Handwerks durch. Kurz nach der Errichtung der Grabkammer und der Beisetzung des K. L. in der rechten Seite der Grabkammer stellte die Antragsgegnerin einen Einbruch der linken Seite der Grabkammer fest. Im Rahmen der Umbettung des K. L. am 24. Oktober 2024 wurden auch noch weitere Schäden festgestellt. Ohne Belang ist insoweit, ob und welche Maßnahmen die Antragstellerin ergriffen hat, um die Standsicherheit (wieder) herzustellen. Entscheidend ist, dass die Antragstellerin bei der erstmaligen Herstellung der Grabkammer gegen die Regeln zur standsicheren Herstellung von Grabmalen verstoßen hat.
In Anbetracht des auch in § 2 der Friedhofssatzung niedergelegten, allgemeinen Friedhofszwecks, der darin besteht, eine geordnete und würdige Bestattung der Toten, ein ungestörtes Totengedenken und eine ungehinderte Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten zu gewähren,
vgl. zu inhaltsgleichen Satzungsregelungen OVG NRW, Beschlüsse vom 11. April 1997 – 19 A 1211/96 –, juris Rn. 17 m.w.N. und vom 30. April 2001 – 19 A 3966/99 –, nrwe; Urteil vom 26. Mai 2000 – 19 A 2015/99 –, nrwe; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 14. Oktober 2003 – 14 K 3668/01 –, juris Rn. 22 und vom 16. Juni 2023 – 14 K 4555/21 –, juris Rn. 46,
handelt es sich hierbei um einen schwerwiegenden Verstoß i. S. d. § 7 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung. Auch hier kommt es weniger auf ein Verschulden der Antragstellerin als darauf an, dass durch die standunsichere Grabkammer eine erhebliche Gefahr für den Schutz und die Würde der Toten bestand. Zudem bewirkten die dadurch erforderlich gewordenen Arbeiten sowie die schließlich erfolgte Umbettung, dass nicht nur der Tote selbst in seiner Ruhe gestört wurde, sondern auch die Hinterbliebenen des Toten nicht ungestört gedenken konnten.
Wegen dieses schwerwiegenden Verstoßes war die Antragsgegnerin berechtigt, der Antragstellerin die gewerbliche Betätigung ohne schriftliche Mahnung zu untersagen. Dass es keiner Mahnung bedarf, folgt aus einer systematischen Zusammenschau von § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 der Friedhofssatzung – das in Satz 1 befindliche Abmahnungserfordernis wird in Satz 2 nicht wiederholt. § 7 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung ermöglicht vielmehr eine „unmittelbar[e]“ Untersagung der gewerblichen Tätigkeit nach einem schwerwiegenden Verstoß. Das gefundene Ergebnis wird auch durch einen Vergleich mit der Vorgängerregelung gestützt: § 7 Abs. 8 Satz 2 der Friedhofssatzung 2014 lautete: „Bei einem schwerwiegenden Verstoß ist eine Mahnung entbehrlich“. Die Neuregelung in § 7 der Friedhofssatzung ist an die alte Regelung erkennbar angelehnt – Satz 1 betrifft den Fall nicht schwerwiegender Verstöße, bei denen eine schriftliche Mahnung erforderlich ist; Satz 2 schwerwiegende Verstöße, bei denen eine vorherige Mahnung nicht notwendig ist.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist auch unbeachtlich, dass der tatbestandsmäßige Verstoß von August 2024 datiert. § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung sieht keine zeitlichen Eingrenzungen vor. Zwar mögen Fälle denkbar sein, in denen Verstöße so weit in der Vergangenheit liegen, dass eine Untersagung darauf nicht mehr gestützt werden kann. Dafür können wenige Monate jedoch nicht genügen, in denen die Antragstellerin zudem wiederholt auf ihr Fehlverhalten aufmerksam gemacht worden ist. Zu berücksichtigen ist zudem auch die Schwere des im Raum stehenden Verstoßes.
Es kann daher dahingestellt bleiben, ob die von der Antragsgegnerin in der Ergänzung ihrer Antragserwiderung angesprochenen, verspäteten Einreichungen von ungenügenden Langzeitdiagrammen durch die Antragstellerin ebenfalls schwerwiegende Verstöße i. S. d. § 7 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung darstellen. Die Kammer hegt hieran in Anbetracht der Formulierung in § 32 Abs. 1 Satz 3 der Friedhofssatzung, der an dieser Stelle primär die nutzungsberechtigten Personen in Anspruch nimmt, Zweifel. Die Antragsgegnerin hat ihren Bescheid ursprünglich jedoch ohnehin nicht auf diesen möglichen Verstoß gegen die Friedhofssatzung gestützt.
3. Die Antragsgegnerin hat, soweit sie zum Einschreiten wegen des schwerwiegenden Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 der Friedhofssatzung berechtigt ist, eine fehlerhafte Rechtsfolge gesetzt.
Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen gemäß § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht in diesen Fällen auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht oder nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 48 ff., m.w.N. und vom 16. Mai 2024 – 11 A 2072/23 –, juris Rn. 35.
Entsprechend dem Zweck des § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung hat sich die Ermessensausübung an den Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zum Friedhofszweck haben.
Gemessen hieran geht die Antragsgegnerin im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass bei der Entscheidung über die Untersagung der gewerblichen Tätigkeit das öffentliche Interesse an der Sicherstellung der Einhaltung der Friedhofssatzung, des Schutzes des Friedhofszwecks und des ungestörten Dienstbetriebs mit dem Interesse der Antragstellerin, auf den städtischen Friedhöfen weiterhin gewerbliche Tätigkeiten auszuführen, gegeneinander abzuwägen sind.
Ein Ermessensfehlgebrauch liegt jedoch vor dem Hintergrund vor, dass die Antragsgegnerin ihre Ermessensentscheidung mit der Bezugnahme auf die Errichtung von Grabanlagen ohne Genehmigung und mit falschen Grabbeetmaßen auch auf Gründe stützt, die die Entscheidung mangels schriftlicher Abmahnung
– vgl. dazu oben unter I. 1. –
tatbestandlich nicht tragen können.
So stützt die Antragsgegnerin ihre Ermessensentscheidung ausdrücklich nicht nur auf den schwerwiegenden Verstoß gegen § 32 der Friedhofssatzung. Vielmehr stellt sie auf Seite neun ihres Bescheids heraus, dass es „auf die Wertung der Verstöße in einer Gesamtschau“ ankommt. Zur Begründung ihrer für die Antragstellerin negativ ausfallenden Prognose nimmt sie auch wiederholt Bezug auf die Hinweise in der Vergangenheit, die nicht verhindern konnten, dass die Antragstellerin in der Folge weitere Grabanlagen ohne entsprechende Genehmigung errichtete.
Die Ermessensentscheidung erweist sich auch insoweit als ermessensfehlerhaft, als die Antragsgegnerin zu ihrer Begründung auf sachwidrige Kriterien zurückgreift.
Nach den oben geschilderten Grundsätzen ist Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung auch die Frage, ob sich die Behörde von Erwägungen hat leiten lassen, die nicht vom Zweck der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt sind und damit als sachwidrig einzustufen sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1965 – II C 3/63 –, juris Rn. 32 und vom 1. Januar 1967 – I C 98.64 –, BVerwGE 26, 135 = juris Rn. 33.
Die von der Antragsgegnerin getätigten Erwägungen hinsichtlich der fehlenden persönlichen Eignung stellen keine sachgerechten Gründe dar, die von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt sind. Die Antragsgegnerin knüpft hier in der Sache sachwidrig an Tatbestandsmerkmale an, die in der Vorgängersatzung in Gestalt des Merkmals der „Zuverlässigkeit“ relevant waren, die in der nunmehr maßgeblichen Satzung aber nicht mehr erhalten sind. Dabei scheint sie sich auch erst nach dem Erlass des streitgegenständlichen Bescheids darüber bewusst geworden zu sein, dass eine solche Prognoseentscheidung ohnehin nicht auf Rechtsfolgen-, sondern auf Tatbestandsebene zu erfolgen hat. Davon zeugen zumindest ihre Ausführungen in der Antragserwiderung, in der sie die Darstellungen zu der auf einer Prognose beruhenden Unzuverlässigkeit der Antragstellerin deutlich von den Ausführungen zur Ermessensausübung trennt. Diese gedankliche Trennung in der Antragserwiderung ändert jedoch nichts daran, dass der Bescheid eine solche Differenzierung missen lässt und die Rechtsgrundlage, § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung das Tatbestandsmerkmal der (Un-)Zuverlässigkeit nicht benennt.
Zweckgerecht hätte die Antragsgegnerin ihre Ermessensentscheidung vielmehr von der Überlegung lenken lassen müssen, welche Maßnahme wegen des konkreten Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung, insbesondere in zeitlicher Hinsicht zu ergreifen gewesen wäre.
Ohne dass es hierauf ankommt weist die Kammer darauf hin, dass an der Verhältnismäßigkeit der gewählten Rechtsfolge im Ergebnis keine durchgreifenden Bedenken bestehen dürften. In Anbetracht der Gewichtigkeit des Verstoßes, durch den ein mit der Totenwürde nur schwer vereinbarer Zustand geschaffen wurde, erscheint eine Untersagung, die auf eine Dauer von drei Monaten befristet ist, zumindest nicht evident unverhältnismäßig.
II. Auch im Hinblick auf die in Ziffer 2 des Bescheids vom 30. April 2025 verfügte Zwangsgeldandrohung fällt die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Fall 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zum Nachteil der Antragsgegnerin aus. Denn der Bescheid vom 30. April 2025 ist hinsichtlich der Ziffer 2 nach der gebotenen summarischen Prüfung unter Beachtung der Erfolgsaussichten der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten.
Die Zwangsgeldandrohung kann voraussichtlich nicht auf § 63 Abs. 1 Satz 1 i. V. .m §§ 55 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1, 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW gestützt werden, weil es nach der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 des Bescheids vom 30. April 2025, auf die sich die Zwangsgeldandrohung bezieht, zur Zeit an einem vollziehbaren Grundverwaltungsakt fehlt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache (§ 52 Abs. 1 GKG). Da die Untersagung lediglich für drei Monate, also ein Quartal erfolgen sollte, hat die Kammer den von der Antragstellerin jährlich erwarteten Gewinn vor Steuern in Höhe von 132.000,00 Euro gevierteilt. Der Quotient ist wegen der Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens um die Hälfte reduziert worden.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.
Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 35 GewO
§ 40 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1, 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 26, 135
23 K 4057/25
19 A 2437/08
19 A 1211/96
19 A 3966/99
19 A 2015/99
14 K 3668/01
14 K 4555/21
11 A 2068/14
11 A 2072/23
II C 3/63
I C 98.64