Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-29, Aktenzeichen OVG 1 A 5.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:0429.OVG1A5.12.0A

Tenor:
Der Normenkontrollantrag des Antragstellers vom 13. Juli 2012 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung des Antragsgegners gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweiligen Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller betreibt ein Taxiunternehmen im Landkreis Dahme-Spreewald. Er hat eine Sondergenehmigung nach § 47 Abs. 2 Satz 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) zur Bedienung des Flughafens in Schönefeld. Mit seinem Normenkontrollantrag wendet er sich gegen die Rechtmäßigkeit der am 3. Juni 2012 in Kraft getretenen und bis zum 2. Juni 2013 befristet gewesenen Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald (im Folgenden: EntgeltVO) vom 19. April 2012 (Amtsbl. für den Landkreis Dahme-Spreewald vom 26. April 2012, Nr. 12, S. 3 ff.), die indes bereits durch die am 1. Januar 2013 in Kraft getretene und aktuell noch maßgebliche Beförderungsentgelt-Verordnung vom 5. Dezember 2012 (Amtsblatt für den Landkreis Dahme-Spreewald, Nr. 34 vom 11. Dezember 2012) abgelöst wurde.
Mit der EntgeltVO vom 19. April 2012 wurden die Beförderungstarife im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald an die im Land Berlin geltenden Tarife in folgenden Punkten angepasst und insoweit vereinheitlicht (vgl. § 5 Abs. 1 und Abs. 2 c) der Berliner Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr vom 6. Dezember 2005): Danach sind Wartezeiten von nicht mehr als einer Minute je Stopp, die während der Inanspruchnahme der Taxe entstehen, nicht mehr entgeltpflichtig (sog. kostenfreie erste Warteminute); für Wartezeiten von mehr als einer Minute wurde der dafür zu entrichtende Tarif von 24 Euro auf 25 Euro je Stunde erhöht (vgl. § 4 Abs. 1 der EntgeltVO vom 19. April 2012). Ferner wurde der Zuschlag für „normale“ Gepäckstücke von je 0,50 Euro je Einheit abgeschafft (vgl. § 4 Abs. 2 der EntgeltVO i.d.F. vom 9. Februar 2011); stattdessen wurde ein einmaliger Zuschlag in Höhe von 1,00 Euro für sperrige Gepäckstücke eingeführt (vgl. § 4 Abs. 2 c) der EntgeltVO vom 19. April 2012). Des Weiteren wurde ein Zuschlag von 1,50 Euro je Aufnahme von den am Flughafen Berlin-Brandenburg (BER) ladeberechtigten Taxen eingeführt, die die kostenpflichtigen Taxispeicher benutzen (vgl. § 4 Abs. 2 d) der EntgeltVO vom 19. April 2012); im Übrigen wurde die Höhe der Beförderungstarife nicht geändert.
Der Antragsteller wendet sich, wie er in der mündlichen Verhandlung am 10. April 2014 persönlich bekräftigt hat, gegen den Wegfall der Entgeltpflicht für die jeweils erste Warteminute und des Zuschlags für nicht sperrige, d.h. noch im Kofferraum unterzubringende Gepäckstücke. Zudem sei die EntgeltVO vom 19. April 2012 ohne tatsächliche Erhebungen zur Wirtschaftlichkeit der festgesetzten Tarife und - anders als die Vereinbarung zwischen dem Landkreis Dahme-Spreewald und dem Land Berlin vom 6. Februar 2012 - vor der Eröffnung des Großflughafens Berlin-Brandenburg (BER) in Kraft gesetzt worden, so dass die der angegriffenen Entgeltverordnung zugrunde liegende Zielsetzung einer Tarifvereinheitlichung verfehlt worden sei. Die beabsichtigte Angleichung der Tarifentgelte vor dem Hintergrund gemeinsamer Laderechte am Flughafen BER sei nur dann legitim, wenn dadurch keine für den Antragsteller nicht auskömmlichen Entgelte festgesetzt würden. Dies sei jedoch der Fall. Die insbesondere in den Jahren 2010 und 2011 stark erhöhte Zahl von Taxikonzessionen im Landkreis Dahme-Spreewald bei gleichzeitig leicht rückläufigem Fahrgastaufkommen sowie gestiegenen Betriebskosten belasteten seine wirtschaftliche Situation, wie auch die der anderen Taxiunternehmer im Landkreis Dahme-Spreewald, unzumutbar. Diese wirtschaftlich prekäre Einkommenssituation, die er durch tägliche Fahrzeiten von bis zu 16 Stunden an rd. 25 Tagen im Monat zu kompensieren versuche, sei durch die mit der angegriffenen Entgeltverordnung abgesenkten Beförderungstarife weiter verschärft worden, wie das von dem Antragsgegner eingeholte Gutachten vom 10. Januar 2014 zeige. Das Gutachten mache ferner deutlich, dass dem Antragsgegner schon zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die angegriffene Verordnung am 18. April 2012 die wesentlichen Fakten bekannt gewesen seien, die die fehlende Auskömmlichkeit der abgesenkten Tarife begründeten. Dass der Antragsgegner vorgebe, damals keine genauen Erkenntnisse über einzelne Entwicklungen gehabt zu haben, könne ihn nicht entlasten, denn die maßgeblichen Kennzahlen, u.a. die gestiegene Zahl an Taxikonzessionen und Mietwagenbetrieben, die Kraftstoffpreisentwicklung sowie die gestiegenen Angebote im öffentlichen Personennahverkehr, seien bekannt gewesen; daher seien die ohne konkrete Erhebungen gegen den vorgenannten Trend vorgenommenen Tarifänderungen willkürlich. Überdies hätte das Inkrafttreten der streitgegenständlichen Verordnung von der tatsächlichen Eröffnung des neuen Flughafens abhängig gemacht werden können.
Er habe nach wie vor ein Interesse, die Unwirksamkeit der außer Kraft getretenen EntgeltVO vom 19. April 2012 feststellen zu lassen, weil er während des Geltungszeitraums dieser Verordnung (3. Juni 2012 bis 31. Dezember 2012) verpflichtet gewesen sei, seine Leistungen zu rechtswidrig festgesetzten Beförderungsentgelten zu erbringen, wodurch er Einnahmeverluste von rd. 5 Euro pro Fahrt und rd. 200 Euro im Monat gehabt habe. Da er beabsichtige, Ersatzansprüche geltend zu machen, habe die vorliegende Normenkontrollklage „Präjudizität“ für einen Entschädigungsprozess. Ferner bestehe eine Wiederholungsgefahr dahin, dass der Antragsgegner auch zukünftig die Beförderungstarife ändere, ohne die dafür erforderlichen tatsächlichen Erhebungen anzustellen.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald vom 19. April 2012 unwirksam gewesen ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Er hält den Antrag jedenfalls für unbegründet. Zwar habe sich aufgrund des um den Jahreswechsel 2012/13 von ihm in Auftrag gegebenen Gutachtens zur Auskömmlichkeit der Beförderungsentgelte im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald vom 10. Januar 2014 herausgestellt, dass die wirtschaftliche Lage der Taxibetriebe im Landkreis Dahme-Spreewald aktuell nicht mehr auskömmlich sei, weshalb die derzeit gültige Entgeltverordnung vom 5. Dezember 2012 durch eine neue Verordnung ersetzt werden solle, die jedoch voraussichtlich nicht vor dem 12. Mai 2014 in Kraft treten werde. Die fehlende Auskömmlichkeit der Beförderungsentgelte resultiere überwiegend aus der seit dem Jahr 2010 um mehr als das 2,5fache erhöhten und damit im Vergleich zum tatsächlichen Bedarf viel zu hohen Zahl an konzessionierten Taxen und beruhe nur in geringem Maße auf den festgesetzten Tarifen. Bei der Beschlussfassung des Kreistages am 18. April 2012 sei davon auszugehen gewesen, dass der neue Großflughafen BER wie angekündigt am 3. Juni 2012 eröffnet werde und damit ein Beförderungsbedarf zumindest im Umfang der vergebenen Taxikonzessionen entstehen würde. Im Hinblick auf die Vorgaben von § 13 Abs. 4 PBefG und der zu erwartenden Nachfrage an Beförderungsleistungen im Taxenverkehr am Flughafen BER hätten die gestellten Anträge auf Zulassung zum Taxenverkehr nicht abgelehnt werden dürfen. Wegen der bis dahin überdurchschnittlich hohen Beförderungsentgelte im Landkreis Dahme-Spreewald habe der Antragsgegner ferner davon ausgehen dürfen, dass die im Sinne des Verbraucherschutzes angezeigten und geringfügigen Tarifänderungen insgesamt nicht zur fehlenden Auskömmlichkeit der Beförderungsentgelte führen würden, denn bei den unveränderten Grund- und Kilometertarifen hätten die Tarife im Landkreis Dahme-Spreewald im Vergleich mit anderen brandenburgischen Landkreisen und Städten im Spitzenfeld gelegen; selbst mit den streitgegenständlichen Änderungen, insbesondere dem Wegfall der Entgeltpflicht für die erste Warteminute, lägen die Beförderungsentgelte noch im Landesdurchschnitt. Eine genauere Berechnung, wie sich die mit der EntgeltVO vom 19. April 2012 vorgenommenen Tarifänderungen letztlich auswirken würden, sei wegen der fehlenden Mitwirkung der Taxiunternehmen nicht möglich gewesen. Die Taxiunternehmer und deren Verbände hätten im Anhörungsverfahren nicht geltend gemacht, dass die angekündigten Tarifangleichungen im Ergebnis zur Unauskömmlichkeit der Beförderungsentgelte führen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, den von dem Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgang sowie das eingereichte Gutachten zur Auskömmlichkeit der Beförderungsentgelte im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald vom 10. Januar 2014, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Brandenburgisches Verwaltungsgerichtsgesetz (BbgVwGG) statthafte und fristgerecht gestellte Normenkontrollantrag ist zulässig.
Zwar sind außer Kraft getretene Normen, wie die durch die zum 1. Januar 2013 durch die Verordnung vom 5. Dezember 2012 ersetzte EntgeltVO vom 19. April 2012, in einem Normenkontrollverfahren regelmäßig nicht mehr zu überprüfen; anderes gilt jedoch dann, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse dartut, dass die Unwirksamkeit der angegriffenen Norm auch gerade für die Vergangenheit festgestellt wird. Dieses besondere Interesse ist nur zu bejahen, wenn die unwirksam gewordene Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Vorschrift zu entscheiden sind (vgl. grundlegend: BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983 - 4 N 1.83 - BVerwGE 68, 12 <14 f.> und juris Rn. 8 ff.), oder, weil die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten Verhaltens, namentlich für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 7 CN 1.03 - NVwZ 2004, 1122, juris Rn. 13 f.; OVG Münster, Urteil vom 24. Januar 2005 - 10 D 144/02.NE - juris Rn. 27 f.; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. April 2005 - 4/2 K 683/04 - juris Rn. 16 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 113 Rn. 115 und § 47 Rn. 90 m.w.N.; a.A. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 71 f. m.w.N.; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: April 2013, § 47 Rn. 116; und wohl auch Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 47 Rn. 16).
Ein berechtigtes Feststellungsinteresses im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ergibt sich hier nicht unter dem Gesichtspunkt einer konkreten Wiederholungsgefahr (vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - juris Rn. 8), denn es ist nicht hinreichend wahrscheinlich, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen, wie sie sich dem Antragsgegner in Anbetracht der zum 3. Juni 2012 angekündigten Eröffnung des Großflughafens Berlin-Brandenburg darboten, ein gleichartiger Rechtssetzungsakt erneut ergehen wird. Zudem hat der Antragsgegner die fehlende Auskömmlichkeit der aktuell geltenden Tarife aufgrund des Gutachtens vom 10. Januar 2014 mittlerweile anerkannt und beabsichtigt, die aktuell festgesetzten Entgelte auf der Grundlage der vorliegenden Untersuchung anzuheben.
Der Antragsteller hat jedoch dargetan, dass er noch ein berechtigtes Interesse an der Überprüfung der außer Kraft getretenen EntgeltVO vom 19. April 2012 im Hinblick auf die von ihm behauptete Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen hat. Dieses Interesse bedingt, dass eine Entschädigungsklage ernsthaft beabsichtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004, a.a.O., juris Rn. 14; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. April 2005, a.a.O., Rn. 21) bzw. ein entsprechendes Gerichtsverfahren mit Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint, wobei es für die Erfolgsaussichten des behaupteten Anspruchs keiner eingehenden Bewertung des Beteiligtenvorbringens bedarf und in Bezug auf die offensichtliche Aussichtslosigkeit der beabsichtigten Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein strenger Maßstab anzulegen ist. Danach ist ein Normenkontrollverfahren nur dann nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen fortzuführen, wenn für das Oberverwaltungsgericht auf der Hand liegt bzw. es sich aufdrängt, dass der Kläger wegen offenkundigen Fehlens der Anspruchsvoraussetzungen des behaupteten Entschädigungsanspruchs keinen Nutzen daraus ziehen könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983, a.a.O., juris Rn. 12, sowie Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 - juris Rn. 26 zu § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO; zu Ermessensentscheidungen vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 42 ff. m.w.N.).
Von einer offensichtlichen Aussichtslosigkeit der beabsichtigten Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen, die der Antragsteller durch Schriftsatz seines Verfahrensbevollmächtigten zunächst nur lapidar behauptet hat, kann nach seinen persönlichen Ausführungen in der mündlichen Verhandlung am 10. April 2014 nicht (mehr) ausgegangen werden. Der Antragsteller hat seinen Einnahmeverlust aufgrund der inmitten stehenden Tarifänderungen bei einer durchschnittlichen Fahrt mit rd. fünf Euro und rd. 200 Euro im Monat beziffert. Nach dem Gutachten vom 10. Januar 2014 (S. 43 - Tabelle 28) sollen sich die Einnahmeverluste aus dem Wegfall der Entgeltpflichtigkeit für die jeweils erste Warteminute je nach Fahrstrecke zwischen 0,67 Euro (1,6 %) bis zu 3,33 Euro (10,2 %) bewegen; hinzukommen soll bei einer durchschnittlichen Beförderungsleistung noch ein Verlust von ca. 3,5 % für die Abschaffung des Gepäckzuschlags (vgl. Gutachten, S. 44 - Tabelle 30). Von daher erscheint es nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass der Antragsteller einen erlittenen Schaden in einem Entschädigungsprozess substantiiert geltend machen könnte.
II. Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. Die Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald vom 19. April 2012 in der berichtigten und (erneut) im Amtsblatt für den Landkreis Dahme-Spreewald vom 26. April 2012 (Nr. 12, S. 3 bis 8) bekannt gemachten Fassung hat nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.
1. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die angegriffene Verordnung an formellen Mängeln gelitten hat. Der Antragsgegner war zum Erlass der Verordnung sachlich ermächtigt und örtlich zuständig (vgl. § 51 Abs. 1Satz 3 PBefG in der hier maßgeblichen Fassung vom 22. November 2011 [BGBl I S. 2272] i.V.m. § 6 Nr. 2 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz - PBefGZV -, zuletzt geändert durch Verordnung vom 20. Dezember 2010 [GVBl II/10, Nr. 94], sowie § 28 Abs. 2 Nr. 9 und § 131 Abs. 1 Satz 1 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg - BbgKVerf -, in der maßgeblichen Fassung vom 13. März 2012 [GVBl I/12, Nr. 16]).
2. Die EntgeltVO vom 19. April 2012 ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Die von dem Antragsteller angegriffenen Änderungen über den Wegfall der Entgeltpflicht für die jeweils erste Warteminute und des Zuschlags für nicht sperriges Gepäck begegnen keinen durchgreifenden Bedenken, wobei auf den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages am 18. April 2012 abzustellen ist.
Nach § 51 Abs. 3 PBefG in Verbindung mit den Bewertungsmaßstäben des § 39 Abs. 2 PBefG müssen Beförderungsentgelte im Taxenverkehr grundsätzlich so festgesetzt werden, dass sie zumindest kostendeckend sind. Die vom Gesetz im öffentlichen Interesse gewünschte Erhaltung der Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit der Beförderer gebietet darüber hinaus die Veranschlagung von angemessenen Gewinnspannen und Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen, deren Höhe unter Berücksichtigung herkömmlicher einschlägiger und repräsentativer Erfahrungswerte anzusetzen ist. Welche Höchst-, Rahmen- oder feste Entgelte jeweils festzusetzen sind, welche tatsächlichen Ermittlungen der Verordnungsgeber anzustellen hat oder welche betriebswirtschaftlichen Überlegungen ihm obliegen, hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise nicht konkret festgelegt (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976 - 2 BvL 1/75 - BVerfGE 42, 191, juris Rn. 30 f.). Danach ist es Sache des Verordnungsgebers, welche Ermittlungen und Erhebungen er anstellt, um den Anforderungen des § 39 Abs. 2 PBefG zu genügen, wobei die ermächtigte Behörde eine aktuelle prognostische Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung aller betroffenen Unternehmen im Blick haben muss. Allerdings dürfen die Anforderungen an die Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung nicht überspannt werden, denn angemessene Beförderungsentgelte bzw. deren Anpassung lassen sich auch ohne Kenntnis der exakten Einnahmesituation aller örtlichen Taxiunternehmer bzw. einer repräsentativen Auswahl bestimmen. Aus der Einheitlichkeit der Entgeltregelung für alle Taxiunternehmer des betreffenden Tarifbereichs lässt sich ferner ableiten, dass die Wirtschaftlichkeit der Tarifregelung nicht mit dem Betriebsergebnis eines einzelnen Taxiunternehmens begründet oder in Frage gestellt werden kann (vgl. VGH München, Urteil vom 13. Mai 1996 - 11 N 93.3637 - NZV 1996, 384, juris Rn. 13).
Im Hinblick auf diesen Beurteilungs- und Bewertungsspielraum des Tarifverordnungsgebers bei der Handhabung der Bemessungsgrundsätze des § 39 Abs. 2 PBefG ist eine Überprüfung der Wirtschaftlichkeit der festgesetzten Tarife im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt möglich. Die gerichtliche Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob die Behörde den für die Festsetzung des konkreten Tarifs maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt hat und ob die Prognose über den möglichen Verlauf der Weiterentwicklung der wirtschaftlichen Lage der Taxiunternehmer erkennbar fehlerhaft ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 1967 - IV 774/64 - juris [nur Ls. 2]; VGH München, Urteile vom 13. Mai 1996, a.a.O., Rn. 12, und 18. Dezember 2000 - 11 N 98.3199 - juris Rn. 48; OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Juni 2009 - 3 Bf 62/06.Z - juris Rn. 17; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2013, § 51 Rn. 16).
Nach diesen Maßstäben kann nicht festgestellt werden, dass die beanstandeten Beförderungstarife rechtswidrig und damit unwirksam gewesen sind. Ein Taxitarif, der vorübergehend - wie hier für die jeweils erste Warteminute - auf die entgeltpflichtige Berechnung der Wartezeit verzichtet, ist allgemein anerkannt (sog. „Bielefelder Modell“, vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O., § 51 Rn. 5) und begegnet prinzipiell keinen Bedenken; das gleiche gilt für die entgeltfreie Mitnahme nicht sperrigen Gepäcks. Auch der Antragsteller hat insoweit keine rechtsgrundsätzlichen Bedenken geäußert. Der Antragsgegner hat auch keine entscheidungserheblichen Gesichtspunkte übersehen bzw. verkannt oder die wirtschaftliche Lage der Taxiunternehmer zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt erkennbar falsch eingeschätzt. Hierzu im Einzelnen:
a) Anlass für die am 18. April 2012 beschlossenen Tarifänderungen war die für den 3. Juni 2012 angekündigte Eröffnung des neuen Großflughafens Berlin-Brandenburg „Willy Brandt“ (BER). Auch der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung am 29. April 2014 nicht mehr in Zweifel gezogen, dass jedenfalls in der Öffentlichkeit keine Zweifel an der Einhaltung des vorgenannten Termins bestanden hatten. Vor diesem Hintergrund begegnet die mit der EntgeltVO vom 19. April 2012 herbeigeführte Vereinheitlichung mit den Berliner Tarifen für die Berechnung der Wartezeit und den Gepäckzuschlag, die auf einem zwischen den die Beförderungsentgelte festsetzenden Stellen auf der Grundlage von § 51 Abs. 4 PBefG vereinbarten Minimalkonsens beruhte, keinen grundsätzlichen Bedenken, denn die festgesetzten Beförderungstarife waren für alle am Flughafen in Schönefeld beginnenden Fahrten und damit auch für Berliner Taxen verbindlich (vgl. § 2 Abs. 4 der EntgeltVO vom 19. April 2012). Schon von daher greift der Einwand des Antragstellers nicht durch, dass der Antragsgegner die in seinem Tarifgebiet ansässigen Taxifahrer gegenüber den Berliner Kollegen benachteiligt habe. Vielmehr liegt es auf der Hand, dass eine Angleichung der unterschiedlichen Beförderungstarife für die vom Flughafen in Schönefeld abfahrenden Taxen aus unterschiedlichen Bereitstellungsräumen nicht nur aus Sicht der Taxi fahrenden Kunden, sondern auch aus Gründen möglichst gleicher Wettbewerbsbedingungen der beteiligten Taxiunternehmer einen sachgerechten Verordnungszweck darstellt, gegen den nichts zu erinnern ist.
Der Senat hat bereits in einem anderen Zusammenhang ausgeführt (vgl. Senatsurteil vom 24. März 2010 - OVG 1 A 1.09 - juris Rn. 42), dass sich der Beförderungsbedarf von Fluggästen mit der Eröffnung des Großflughafens BER und der Schließung des Flughafens Berlin-Tegel (TXL) vollständig in das Gebiet des Antragsgegners verlagern wird und diese Veränderung unter Berücksichtigung, dass weiterhin der weitaus überwiegende Teil der Fluggäste aus und nach Berlin zu befördern sein wird, auch eine tarifrechtliche Neuordnung der Beförderungsbedingungen im Taxenverkehr erforderlich machen werde. Es dürfte im Interesse der Allgemeinheit liegen, wenn der räumlichen Verflechtung Berlins mit den Umlandgemeinden durch eine Angleichung der Lade- und Tarifbedingungen, die zugleich auch einen gerechten Ausgleich der Wettbewerbschancen der Taxiunternehmen bewirken könnte, Rechnung getragen wird.
Dieses vom Antragsgegner zugrunde gelegte sachgerechte Bedürfnis nach möglichst einheitlichen Tarifen bei der Beförderung von Fluggästen im Taxiverkehr, über deren Verwirklichung mit dem Land Berlin und den Taxi-Verbänden lange verhandelt worden war, erwächst auch nicht erst mit der Eröffnung des Großflughafens BER, sondern es besteht - wenngleich nicht mit derselben Intensität - schon bei der Bedienung der Flughäfen Berlin-Schönefeld (SXF) und Berlin-Tegel mit Taxen aus unterschiedlichen Pflichtfahrbereichen (vgl. das Schreiben der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung an die Taxi Union Königs Wusterhausen vom 2. August 2010, GA, Bl. 52). Von daher ist kein Grund ersichtlich, warum der Antragsgegner mit der Umsetzung möglichst einheitlicher Tarife bis zur tatsächlichen Eröffnung des neuen Großflughafens warten sollte, zumal die Verschiebung des Eröffnungstermins vom 3. Juni 2012 bei der Beschlussfassung des Kreistages am 18. April 2012 nicht zu erwarten war. Dem steht nicht entgegen, dass die aus Berlin stammenden Taxen seit dem 1. Januar 2013 am Flughafen Berlin-Schönefeld kein Laderecht mehr haben, was - mit Ausnahme von Fahrten auf vorherige Bestellung - auch umgekehrt für Taxen aus Brandenburg am Flughafen Berlin-Tegel gilt, weil die Verwaltungsvereinbarung über die Durchführung des Taxenverkehrs am Flughafen Berlin-Schönefeld zwischen dem Antragsgegner und dem Land Berlin vom 21. November 2008 zum 31. Dezember 2012 gekündigt wurde und die neue Allgemeinverfügung über die Durchführung des Taxenverkehrs am neuen Flughafen Berlin-Brandenburg (BER) vom 6. Februar 2012 gemäß § 8 Abs. 1 dieser Vereinbarung erst am Tage der tatsächlichen Eröffnung des BER, die bekanntermaßen noch immer aussteht, in Kraft treten soll.
Mit der termingerechten Eröffnung des Flughafens BER wäre jedoch eine neue Marktsituation im Tarif- und Beförderungsgebiet des Antragsgegners entstanden, der dieser bei der Ausgestaltung der Beförderungsbedingungen wie auch bei der Konzessionsvergabe für Taxenbetriebe in den Jahren vor der angekündigten Flughafeneröffnung Rechnung tragen musste bzw. durfte.
Nach § 13 Abs. 4 PBefG darf eine Genehmigung für den Verkehr mit Taxen nämlich nur dann versagen werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt würden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen erfordert eine Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe „verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Insofern bestehen hohe Anforderungen an die entsprechenden tatsächlichen Feststellung der Genehmigungsbehörde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 - 3 B 77.07 - juris Rn. 7 ff. m.w.N.), denen der Antragsgegner gerecht werden musste, so dass ein etwaiger Vorwurf, der Antragsgegner habe im Zeitraum vor der beabsichtigt gewesenen Eröffnung des BER zu viele Taxen genehmigt, aus der maßgeblichen damaligen Sicht fehl ginge. So entspricht die Erhöhung der Anzahl an Taxen im Landkreis Dahme-Spreewald von 124 im Jahr 2010 auf 294 in 2011 und 331 in 2012 (vgl. Gutachten, S. 12 - Tabelle 2) in etwa der prognostischen Erhöhung des Fluggastaufkommens (nämlich um das 2,5-fache, vgl. Gutachten, S. 72), das aus Sicht des Antragsgegners mit der Eröffnung des Flughafens BER zu erwarten war.
Der Antragsgegner war seinerzeit auch nicht verpflichtet, die Einkommenssituation der Taxiunternehmer durch Einholung eines Sachverständigengutachtens selbst zu ermitteln oder - wie der Antragsteller meint - eine solche Erhebung durch einen an die Taxiunternehmer gerichteten Fragenkatalog durchzuführen. Das Personenbeförderungsgesetz enthält insofern keine prozeduralen Vorgaben; allein der Umstand, dass der Antragsgegner vor der Beschlussfassung über die angegriffene Entgeltverordnung vom 19. April 2012 (noch) kein Sachverständigengutachten über die wirtschaftliche Lage der örtlichen Taxiunternehmen eingeholt hatte, führt also nicht zur Rechtswidrigkeit der Tariffestsetzung (vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Juni 2009, a.a.O., juris Rn. 18 ff.; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 51 Rn. 14 m.w.N.).
Aus den Protokollen des Kreistages (vgl. Niederschriften über die 23. Sitzung des Ausschusses für Finanzen, Öffentliche Ordnung und Sicherheit vom 29. März 2012, zu Top 2.2, S. 4 unten und 5 Mitte, der 24. Sitzung des Kreisausschusses am 4. April 2012, zu Top 2.2, S. 4 ff. <6>, sowie der 26. Sitzung des Kreistages am 18. April 2012 zu Top 3. und 4.1. f., S. 12 ff. <17 ff.>) ergibt sich ferner, dass die Vertreter der Taxiunternehmer die angekündigte Kalkulation nicht vorgelegt hatten und dem Antragsgegner - ohne diese Mitwirkung - keine Erkenntnisquellen vorlagen, nach denen die behaupteten Einnahmeverluste der Taxifahrer von 5 % bis 8 % (vgl. Niederschrift der 24. Sitzung des Kreisausschusses am 4. April 2012, a.a.O., S. 5) zu verifizieren gewesen wären, wobei die Schwierigkeit, von den Taxiunternehmen konkrete Daten zu erhalten, auch die Fertigstellung des Gutachtens vom 10. Januar 2014 verzögert hatte (vgl. Gutachten, S. 7 unten).
Entscheidend ist jedoch, dass sich die wirtschaftliche Lage der Taxiunternehmen im nördlichen Teil des Landkreises Dahme-Spreewald mit der erwarteten Eröffnung des Flughafens BER ohnehin anders dargestellt hätte, weshalb die vom Antragsgegner bereits im April 2012 beabsichtigte und mit dem erwähnten Gutachtenauftrag umgesetzte Evaluierung erst nach der Inbetriebnahme des BER sinnvoll erschien. Auf dieser Erwartung einer sich grundsätzlich ändernden Marktsituation im Taxenverkehr durch die Eröffnung des neuen Großflughafens beruhte auch die auf ein Jahr befristete Geltungsdauer der inmitten stehenden Entgeltverordnung (vgl. § 11 Satz 1 der EntgeltVO vom 19. April 2012). Schließlich war damals auch zu berücksichtigen, dass die im Kreistag durchaus diskutierte Aussetzung oder Verschiebung der beabsichtigten Tarifangleichung insofern zu realen Einnahmeverlusten für die Taxifahrer geführt hätte, als die Kosten für die Benutzung des nach den Vorgaben der Flughafenbetreibergesellschaft kostenpflichtigen Taxispeichers i.H.v. 1,50 Euro nicht an die Kunden hätten weitergereicht werden können (vgl. § 4 Abs. 2 d) der vorgenannten EntgeltVO sowie Niederschriften der 24. Sitzung des Kreisausschusses am 4. April 2012, S. 6, und der 26. Sitzung des Kreistages, S. 16 und 18 f.).
b) Angesichts der vorstehend beschriebenen Sachlage, wie sie sich dem Antragsgegner am 18. April 2012 darbot, und der damals vorliegenden Erkenntnisse kann der Senat nicht feststellen, dass die Einschätzung der wirtschaftliche Lage der Taxiunternehmer im Landkreis Dahme-Spreewald im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt erkennbar fehlerhaft gewesen wäre. Zwar hatten die Taxiunternehmer insbesondere gegen den Wegfall der kostenpflichtigen jeweils ersten Warteminute Einwände erhoben, doch - soweit aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlich - nicht substantiiert belegt, dass die Tarifstruktur insgesamt nicht mehr auskömmlich i.S.v. § 39 Abs. 2 PBefG sein würde, was im Übrigen auch der Antragsteller nicht geltend macht. Zu einer solchen Annahme hatte der Antragsgegner auch deshalb keinen Anlass, weil sich die Beförderungstarife im Taxenverkehr des Landkreises Dahme-Spreewald vor den umstrittenen Änderungen im Vergleich mit den anderen Landkreisen im Land Brandenburg und Städten im Bundesgebiet im Spitzenfeld bewegt haben (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 25. Oktober 2012, Anlagen 2 bis 6, GA, Bl. 53 ff.) und selbst mit den zum 3. Juni 2012 geänderten Entgelten noch im Landesdurchschnitt liegen (vgl. Gutachten vom 10. Januar 2014, S. 87 f.; ebenfalls auf dieses Vergleichskriterium abstellend: VGH München, Urteil vom 13. Mai 1996, a.a.O., juris Rn. 13). Gegen eine erwartbare Unauskömmlichkeit der geänderten Tarife sprach ferner, dass die durch die EntgeltVO vom 19. April 2012 lediglich fortgeschriebenen Grund- und Kilometertarife bis dahin nicht in Frage gestellt worden waren, was der Antragsteller persönlich in der mündlichen Verhandlung am 10. April 2014 bestätigt hat. Schließlich sprach die insbesondere in den Jahren 2010 und 2011 stark gestiegene Zahl von Taxikonzessionen im nördlichen Tarifgebiet des Antragsgegners dafür, dass sich die hinzugekommenen Taxiunternehmen auf der Basis der damals im Landkreis Dahme-Spreewald geltenden Tarifstruktur und insbesondere in Erwartung eines durch die Flughafeneröffnung stark zunehmenden Beförderungsbedarfs ein auskömmliches Geschäft erhofft hatten (vgl. Gutachten vom 10. Januar 2014, S. 16).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 Abs. 1 der EntgeltVO
§ 4 Abs. 2 der EntgeltVO
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1Satz 3 PBefG
§ 131 Abs. 1 Satz 1 der Kommunalverfassung
§ 51 Abs. 3 PBefG
§ 39 Abs. 2 PBefG
§ 51 Abs. 4 PBefG
§ 2 Abs. 4 der EntgeltVO
§ 11 Satz 1 der EntgeltVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 Nr. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 68, 12
NVwZ 2004, 1122
BVerfGE 42, 191
NZV 1996, 384
4 N 1.83
7 CN 1.03
10 D 144/02
2 K 683/04
4 C 12.04
8 C 17.12
8 C 40.12
2 BvL 1/75
11 N 93.36
11 N 98.31
3 Bf 62/06
1 A 1.09
3 B 77.07