Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-05, Aktenzeichen 3 K 231.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:1005.3K231.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine satzungsrechtliche Regelung einer Hochschule über die Zulassung zu einem Masterstudium, in der als Zugangsvoraussetzungen bestimmte Studienabschlüsse „vorzugsweise“ benannt werden, ist wegen fehlender Klarheit über die Zugangsvoraussetzungen unwirksam, da insoweit kein Zugangs- sondern ein Auswahlkriterium bestimmt wurde.(Rn.37)
2. Einzelfall zur Beurteilung der Zulässigkeit von Satzungsregelungen über die Zugangsvoraussetzung für ein weiterbildendes Masterstudium an einer Berliner Hochschule.(Rn.37)
Die Klage wird, soweit das Verfahren nicht übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens haben der Beklagte zu 3/8 und die Klägerinnen zu 5/8 zu tragen.
Die Berufung wird zugelassen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerinnen begehren die Bestätigung einer Satzung zur Regelung der Vergabe von Studienplätzen im Masterstudiengang Europawissenschaften durch den Beklagten.
Der weiterbildenden Masterstudiengang Europawissenschaften (M. E. S.) wurde 1998 auf Initiative des Auswärtigen Amtes von den Klägerinnen als Postgraduierten-Studiengang eingerichtet. Das Ziel war, qualifizierten Hochschulabsolventen Europa-Kompetenz zu vermitteln und sie auf eine europäische Karriere im diplomatischen Dienst, in der Verwaltung, in Verbänden, internationalen Organisationen und der Privatwirtschaft vorzubereiten. Es handelt sich um einen interdisziplinären Studiengang, dessen Ziel der Erwerb wissenschaftlicher und praxisorientierter Kenntnisse über den Stand der europäischen Integration sowie ihrer historischen, kulturellen, rechtlichen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Voraussetzungen, Rahmenbedingungen und Entwicklungsperspektiven ist.
Im Jahr 2006 wurde § 10 Abs. 5 BerlHG durch das 11. Gesetz zur Änderung des Berliner Hochschulgesetzes vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 713) geändert. Der Vorschrift, die bis dahin lautete "Die Hochschulen regeln durch Satzung, in welchen Studiengängen über die Hochschulzugangsberechtigung hinaus zusätzliche Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen gefordert werden und wie diese nachzuweisen sind", wurden folgende Sätze angefügt: "Zugangsvoraussetzung für Masterstudiengänge ist der berufsqualifizierende Abschluss eines Hochschulstudiums; darüber hinausgehende Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen dürfen nur für konsekutive Masterstudiengänge gefordert werden und nur dann, wenn sie wegen spezieller fachlicher Anforderungen des jeweiligen Masterstudiengangs nachweislich erforderlich sind. Die Bestätigung der Satzung erstreckt sich neben der Rechtmäßigkeit auch auf die Zweckmäßigkeit.“ Zur Begründung der Änderung heißt es im Gesetzentwurf (Abghs-Drs. 15/5061): "Nach dem Zugang zu grundständigen Studiengängen muss auch der Zugang zu weiterführenden Masterstudiengängen gesetzlich eindeutig geregelt werden. Dabei soll ein größtmöglicher Kreis die Möglichkeit zur Aufnahme eines solchen Studiums bekommen, um die Chancen des gestuften Studiensystems in vollem Umfang zur Geltung kommen zu lassen und die Berufschancen von Studienabsolventinnen und -absolventen zu verbessern.“ Gleichzeitig mit der Änderung des BerlHG fügte der Gesetzgeber in das Berliner Hochschulzulassungsgesetz Vorschriften über die Zulassung zu Masterstudiengängen ein. Das Auswahlverfahren für weiterbildende Masterstudiengänge regelt § 10a BerlHZG, der folgenden Wortlaut hat: "Bei der Auswahlentscheidung der Hochschule über die Zulassung zu weiterbildenden Masterstudiengängen ist der Eignung maßgeblicher Einfluss zu geben. Die Feststellung der Eignung richtet sich auch nach den beruflichen Erfahrungen. Das Nähere sowie das Verfahren regelt die Hochschule durch Satzung. Die Bestätigung der Satzung wird durch die Hochschulleitung unter dem Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit erteilt.(…).“
Nachdem die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur die Berliner Hochschulen auf die Änderung des Hochschulgesetzes hingewiesen und sie aufgefordert hatte, bestehende Regelungen unverzüglich an die neue Rechtslage anzupassen, erließ die Gemeinsame Kommission der Klägerinnen für den weiterbildenden Masterstudiengang Europawissenschaften jeweils für das Wintersemester, zu dem die Zulassungen erfolgten, Satzungen zur Regelung der Vergabe von Studienplätzen. In der Folgezeit wurde die Satzung zur Regelung der Vergabe von Studienplätzen im Wintersemester 2008/09 vom 14. Januar 2008 (FU-Mitteilungen 9/2008, S. 165; Amtliches Mitteilungsblatt der HU Nr. 29/2008; Amtliches Mitteilungsblatt der TU Nr. 10/2008), von der Senatsverwaltung wegen Verstoßes gegen § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG beanstandet, weil nach § 3 Abs. 1 a) der Satzung nur Bewerberinnen und Bewerber berücksichtigt würden, die einen Studienabschluss „vorzugsweise in einem rechts-, wirtschafts- oder politikwissenschaftlichen Studiengang“ nachweisen könnten. Mit Schreiben vom 14. August 2008 und 24. September 2008 wiesen die Klägerin zu 1) und die Klägerin zu 3) darauf hin, dass sich aus dem Wort „vorzugsweise“ gerade nicht ergebe, dass nur Bewerber mit einem Abschluss in den drei genannten Fächern zugelassen würden. Mit der gewählten Formulierung sollten Studieninteressierte lediglich einen Hinweis auf den fachlichen Zuschnitt des Studiengangs erhalten. Seien weniger Bewerbungen als Studienplätze vorhanden, würden diese an alle Bewerber, die irgendeinen ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss vorweisen könnten, vergeben. Die Senatsverwaltung hielt zwar mit Schreiben vom 8. September 2009 an ihrer Rechtsauffassung fest; eine Aufhebung der beanstandeten Regelung erfolgte aber nicht.
Gegen die Änderung des BerlHG erhoben die Klägerinnen Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin und machten geltend, die in § 10 Abs. 5 BerlHG eingefügten Regelungen verletzten sie in der von Art. 21 S. 1 der Verfassung von Berlin – VvB – geschützten Freiheit der Wissenschaft und akademischen Selbstverwaltung (VerfGH 199/06). Mit Urteil vom 4. März 2009 wies der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin die Verfassungsbeschwerde der Klägerinnen gegen das 11. Gesetz zur Änderung des Berliner Hochschulgesetzes als unzulässig zurück. Im Hinblick auf § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG n.F. sei der Grundsatz der Subsidiarität nicht gewahrt. Die gesetzliche Bestimmung einer "allgemeinen Masterstudiumsberechtigung" stelle keinen gezielten Eingriff in den Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit und damit in die von Art. 21 Satz 1 der Verfassung von Berlin – VvB – geschützte akademische Selbstverwaltung und Satzungsautonomie dar. Dies schließe nicht aus, dass die gesetzliche Regelung in ihren Auswirkungen einen unmittelbaren Bezug zu dem von Art. 21 Satz 1 VvB geschützten Bereich erreiche. In diesem Zusammenhang stellten sich tatsächliche und einfachrechtliche Fragen, zu deren Beantwortung auf eine fachgerichtliche Vorklärung nicht verzichtet werden könne.
Am 29. April 2009 erließ die Gemeinsame Kommission der Klägerinnen für den weiterbildenden Masterstudiengang Europawissenschaften eine Satzung zur Regelung der Vergabe von Studienplätzen - Vergabesatzung - mit folgender Vorschrift:
"§ 2 Zugangsvoraussetzungen
(1) Ein Studienabschluss vorzugsweise in einem rechts-, wirtschafts- oder politikwissenschaftlichen Studiengang an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes oder der Nachweis eines gleichwertigen ausländischen Abschlusses.
(2) Im Zusammenhang mit dem Masterstudiengang stehende einschlägige Tätigkeiten und Erfahrungen, insbesondere einschlägige berufspraktische Erfahrungen.
(3) Bewerberinnen oder Bewerber, deren Muttersprache nicht Englisch ist, und die den Studienabschluss gemäß Abs. 1 nicht an einer Bildungsstätte erworben haben, in der Englisch Unterrichtsprache ist, haben Englischkenntnisse im Umfang der Niveaustufe C1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen (GER) nachzuweisen.
(4) Bewerberinnen oder Bewerber, deren Muttersprache nicht Französisch ist, und die den Studienabschluss nicht an einer Bildungsstätte erworben haben, in der Französisch Unterrichtsprache ist, haben Französischkenntnisse im Umfang der Niveaustufe B 1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen (GER) nachzuweisen. Anstelle von Französisch kann zu den gleichen Bedingungen eine andere europäische Sprache gewählt werden.
(5) Bei Bewerberinnen und Bewerbern, deren Muttersprache nicht Deutsch ist und ihren Studienabschluss an einer ausländischen Hochschule oder gleichgestellten Einrichtung erworben haben, ist der Nachweis von Deutschkenntnissen zu erbringen. Dies kann durch das Bestehen der Deutschen Sprachprüfung für den Hochschulzugang (DSH 2) oder durch Nachweis eines gleichwertigen Kenntnisstandes gemäß der Ordnung für die Deutsche Sprachprüfung für den Hochschulzugang ausländischer Studienbewerberinnen und Studienbewerber an der Freien Universität Berlin erfolgen.
(6) Über die Erfüllung der Zugangsvoraussetzungen entscheidet der Prüfungsausschuss."
Mit Schreiben vom 8. Mai 2009 bat die Klägerin zu 1) die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung um Bestätigung der Satzung. Diese versagte mit Bescheid vom 4. Juni 2009 die Bestätigung der Zugangsvoraussetzungen wegen Verstoßes gegen § 10 Abs. 5 BerlHG und bat um Streichung des § 2 der Vergabesatzung. Daraufhin übersandte die Klägerin zu 1) der Senatsverwaltung eine Kopie der entsprechend geänderten Vergabesatzung, in der § 2 gestrichen worden war, zur Kenntnisnahme. Diese Vergabesatzung wurde sodann in den Amtsblättern der Klägerinnen veröffentlicht (FU-Mitteilungen Nr. 35/2009 vom 2. Juli 2009 S. 533; Amtliches Mitteilungsblatt der HU Nr. 36/2009 vom 17. August 2009; Amtliches Mitteilungsblatt der TU Nr. 14/2009 vom 8. September 2009, S. 216).
Am 28. Mai 2010 haben die Klägerinnen Klage beim Verwaltungsgericht mit dem Ziel der Bestätigung des § 2 des Satzungsentwurfs durch den Beklagten erhoben.
Die Klägerinnen tragen vor, § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG sei verfassungswidrig.
Das Gesetzgebungsverfahren sei fehlerhaft verlaufen. Die Hochschulen seien erst durch ein Schreiben vom 8. Mai 2006 an die Landeskonferenz der Rektoren und Präsidenten der Berliner Hochschulen (LKRP) mittelbar über die geplante Änderung informiert worden. Der kurze Zeitraum bis zur Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung am 31. Mai 2006 habe nicht ansatzweise ausgereicht, um die Materie innerhalb der – vorwiegend monatlich zusammen tretenden – Hochschulgremien zu erörtern.
Die Regelung in § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG verstoße gegen die in Art. 21 S. 1 VvB verfassungsrechtlich garantierte akademische Selbstverwaltung und die Wissenschaftsfreiheit, da sie es nicht zulasse, für den Zugang zu nicht-konsekutiven und weiterbildenden Masterstudiengängen über den Bachelorabschluss hinaus Eignungs- und Qualifizierungsanforderungen zu stellen. § 21 BerlHG verpflichte die Hochschulen, den Studierenden einen Studienabschluss innerhalb der Regelstudienzeit – die bei Masterstudiengängen maximal zwei Jahre betrage - zu ermöglichen. Hiervon ausgehend sei das von der Kultusministerkonferenz (KMK) für diese Studiengänge geforderte hohe fachliche und wissenschaftliche Niveau nur erfüllbar, wenn die Studienbewerber bereits bestimmte Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen mitbrächten. Insbesondere die geforderten Sprachkenntnisse seien in dem streitgegenständlichen Studiengang unverzichtbar. Gemäß § 10 Abs. 6 Nr. 8 BerlHG hätten die Universitäten das Recht, von ausländischen Studienbewerbern ausreichende deutsche Sprachkenntnisse zu verlangen. Auch andere von der Regelung betroffene Studiengänge setzten bestimmte Kenntnisse voraus. Es stelle einen Wertungswiderspruch dar, bei konsekutiven Masterstudiengängen davon auszugehen, dass bestimmte Voraussetzungen nachweislich erforderlich seien, dies für weiterbildende Masterstudiengänge aber auszuschließen.
Das gesetzliche Verbot, wissenschaftlich Gebotenes verbindlich fordern zu dürfen, stelle eine Beschränkung der Wissenschaftsfreiheit dar. Als Folge sei zu befürchten, dass eine Vielzahl von Studienbewerbern Masterstudiengänge aufnähmen, ohne über die erforderliche studiengangspezifische Eignung und Vorqualifikation zu verfügen. Die „Fürsorgepflicht der Hochschule“ verbiete es jedoch, Bewerber aufzunehmen, die von Anfang an zum Scheitern in einem Studiengang verurteilt seien.
Der Umstand, dass viele der betroffenen Studiengänge zulassungsbeschränkt seien, helfe hierbei wenig, da bei diesen Studiengängen dann, wenn sie nicht ausgelastet seien, Auswahlkriterien des Zulassungsverfahrens, insbesondere Eignungskriterien, nicht zur Anwendung kämen. Erfahrungsgemäß gebe es in dem hier streitgegenständlichen Studiengang Bewerber, die sich um die Aufnahme bemühten, denen essenzielle Grundlagen für die Anforderungen des Masterstudiengangs fehlten. Bei einer Reihe von Bewerbern in der Vergangenheit hätten die Deutsch- oder Englischkenntnisse nicht ausgereicht, um den Veranstaltungen des Studiengangs folgen zu können; diese seien bisher im Auswahlverfahren ausgeschieden. Sofern keine Auswahlverfahren stattfänden, müssten die Klägerinnen auf eine realistische Selbsteinschätzung der Bewerber hinsichtlich der Voraussetzungen für das Masterstudium vertrauen. Eine Studienberatung könne diese Aufgabe nicht übernehmen.
Die Hochschulen seien durch § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG gezwungen, von der Einrichtung anspruchsvoller Masterstudiengänge abzusehen oder die Anforderungen innerhalb eines Masterstudiengangs bewusst niedrig zu halten, und könnten damit nicht mehr das gebotene Lehrniveau bestimmen. Dies stelle einen Eingriff in ihre Lehrfreiheit dar. Da die Vergabe staatlicher Mittel zunehmend an den Studienerfolg der Studierenden geknüpft werde, würden die Klägerinnen bei Aufnahme ungeeigneter Bewerber entweder weniger Geld erhalten oder müssten das Niveau des Studiengangs senken, so dass auch die ungeeigneten Bewerber das Studium erfolgreich abschließen könnten.
Überdies bestehe die Gefahr, dass der entsprechende Studiengang nicht die nach den KMK- Strukturvorgaben unerlässliche Akkreditierung erhalte. Zwar sei der Masterstudiengang Europawissenschaften inzwischen ohne Auflagen für fünf Jahre akkreditiert worden, allerdings nur unter erheblichen Bedenken der Gutachter.
Die angegriffene Regelung unterlaufe auch die gemäß § 72 Absatz 1 HRG unmittelbar geltende Verpflichtung der Länder aus § 9 HRG, die Ordnung von Studium und Prüfungen zu koordinieren und insbesondere die Gleichwertigkeit einander entsprechender Studien- und Prüfungsleistungen samt Studienabschlüssen zu gewährleisten. Auch der wünschenswerte Gleichklang mit dem Brandenburgischen Hochschulrecht werde gestört.
Darüber hinaus sei die Problematik zu beachten, dass ein Masterabschluss nur verliehen werden dürfe, wenn durch das Studium zum ersten berufsqualifizierenden Studienabschluss und das Masterstudium insgesamt 300 Leistungspunkte (LP) erreicht worden seien, was aber bei einem 3jährigen Bachelorstudium mit 180 LP und einem einjährigen Masterstudium mit 60 bzw. 90 LP nicht der Fall sei. Dieses Problem lasse sich nur lösen, wenn „vorgängige“ Kompetenzen anerkannt und in die Leistungspunkteberechnung einbezogen würden. § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG zwinge die Universitäten, Studienbewerber aufzunehmen, bei denen bereits feststehe, dass sie die Voraussetzung für die Verleihung des Masters nicht erfüllen werden.
Durch das Hochschulmodernisierungs- und Studiumsqualitätssicherungsgesetz vom 20. Mai 2011 (GVBl. S. 194) ist § 10 Abs. 5 Satz 2, 1. Hs. BerlHG erneut geändert worden und hat nunmehr folgenden Wortlaut: „Zugangsvoraussetzung für Masterstudiengänge ist der berufsqualifizierende Abschluss eines Hochschulstudiums, bei weiterbildenden Masterstudiengängen zusätzlich eine daran anschließende qualifizierte berufspraktische Erfahrung von in der Regel nicht unter einem Jahr; …“. Im Hinblick darauf haben die Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie hielten an ihrem Begehren, die in der im Mai 2009 der Senatsverwaltung vorgelegten Fassung der Vergabesatzung enthaltene Formulierung in § 2 Abs. 2 bestätigt zu bekommen, nicht fest, sondern seien bereit, die Anforderung an die erforderliche Berufspraxis der gesetzlichen Vorgabe entsprechend zu formulieren. Die Vertreterin des Beklagten hat erklärt, der Beklagte halte an der Entscheidung, § 2 Abs. 6 der Vergabesatzung nicht zu bestätigen, nicht mehr fest. Die Beteiligten haben daraufhin den Rechtsstreit hinsichtlich der Bestätigung von § 2 Abs. 2 und § 2 Abs. 6 für erledigt erklärt.
Die Klägerinnen beantragen nunmehr,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 4. Juni 2009 zu verpflichten, eine Ergänzung der derzeit geltenden Satzung zur Regelung der Vergabe von Studienplätzen für den weiterbildenden Masterstudiengang Europawissenschaften der Klägerinnen durch eine Regelung entsprechend § 2 Abs. 1 und Abs. 3 bis 5 des mit Schreiben vom 8. Mai 2009 der Senatsverwaltung vorgelegten Satzungsentwurfs zu bestätigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Regelungen in § 2 der Vergabesatzung sei schon aus formalen Gründen nicht bestätigungsfähig, da es an einer nunmehr nach dem BerlHG in der Fassung vom 20. Mai 2011 erforderlichen Bestätigung durch die Hochschulleitungen fehle.
Alle Bewerber mit einem berufsqualifizierenden Abschluss eines Hochschulstudiums hätten nach § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG einen Anspruch auf Zulassung unabhängig von der Fachrichtung ihres Studiums, wenn ausreichend Plätze vorhanden seien. Die Bevorzugung bestimmter Fachrichtungen sei rechtswidrig. Die Formulierung „vorzugsweise“ in § 2 Abs. 1 der Satzung sei keine unschädliche Zusatzinformation, sondern geeignet, bei Studieninteressierten den Eindruck zu erwecken, dass ihnen ein Zugangsrecht selbst im Falle ausreichend vorhandener Studienplätze nicht oder nur nach befürwortender Entscheidung der Klägerinnen zustehe. Sollte mit „vorzugsweise“ tatsächlich ein Auswahlkriterium gemeint sein, gehöre dies in § 4 der Satzung und der Satzungstext sei schon nicht bestätigungsfähig, weil er widersprüchlich sei. Sprachkenntnisse könnten gemäß § 10 Abs. 6 Nr. 8 BerlHG nur für ausländische Studienbewerber gefordert werden.
Entgegen der Auffassung der Klägerinnen sei § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG nicht verfassungswidrig. Das Gesetzgebungsverfahren sei nicht zu beanstanden, da die Hochschulen ausreichend Zeit gehabt hätten, sich zu der geplanten Gesetzesänderung zu äußern. Ein Verstoß gegen Art. 21 VvB sei weder erkennbar noch plausibel dargelegt. Soweit die Klägerinnen befürchteten, dass nunmehr eine Vielzahl von ungeeigneten Studienbewerbern ein Masterstudium aufnehmen würde, sei dies schon angesichts der Tatsache, dass diese bereits ein Hochschulstudium erfolgreich absolviert hätten, wenig nachvollziehbar. Mit Abbruch des Studiums sei erfahrungsgemäß eher beim Erststudium zu rechnen.
Im Übrigen nimmt der Beklagte Bezug auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 4. März 2009. Die gesetzlichen Regelungen über die Zugangsvoraussetzungen bei Masterstudiengängen griffen nicht in den Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit ein. Dies wäre nur dann der Fall, wenn den Klägerinnen kein ausreichender Spielraum verbliebe, innerhalb dessen sie der freien Lehre durch eine unterschiedliche inhaltliche Gestaltung ihrer Studiengänge in genügendem Maße Rechnung tragen könnten. Diesbezüglich hätten die Klägerinnen nichts Wesentliches vorgetragen. Außerdem sei § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG in engem Zusammenhang mit den Bestimmungen des zeitgleich geänderten Berliner Hochschulzulassungsgesetzes zu sehen. Die Regelungen zum Auswahlverfahren für Masterstudiengänge sollten mit dazu beitragen, dass die ausgewählten Studienbewerber bereits in genügendem Maße über die in Frage stehende erforderliche Vorqualifikation und Eignung verfügten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die Verwaltungsvorgänge der Klägerinnen zum Akkreditierungsverfahren für den Masterstudiengang Europawissenschaften sowie den Bewertungsbericht der Zentralen Evaluations- und Akkreditierungsagentur Hannover verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist - soweit noch über sie zu entscheiden war - zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 4. Juni 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten. Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Bestätigung der Regelungen in § 2 Abs. 1 und Abs. 3 bis 5 des mit Schreiben vom 8. Mai 2009 vorgelegten Satzungsentwurfs (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die begehrte Bestätigung der Satzung ist § 90 Abs. 1 Satz 2 1. Hs., Abs. 2 Satz 1 des Berliner Hochschulgesetzes - BerlHG - in der Fassung vom 26. Juli 2011 (GVBl. S. 378). Danach bedürfen u.a. Satzungen, die den Zugang zum Studium regeln, der Bestätigung der für Hochschulen zuständigen Senatsverwaltung. Die Bestätigung von Rechtsvorschriften ist zu versagen, wenn sie gegen geltendes Recht verstoßen. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann die Bestätigung nicht alleine deshalb versagt werden, weil es an einer Bestätigung der streitgegenständlichen Zugangsregelungen durch die Hochschulleitungen (noch) fehlt. Zwar müssen Satzungen, die den Zugang zum Studium regeln, sowohl von den Hochschulleitungen (§ 90 Abs. 1 Satz 1 BerlHG) als auch von der Senatsverwaltung (§ 90 Abs. 1 Satz 2 BerlHG) bestätigt werden. Eine bestimmte Reihenfolge der Bestätigungen ist im Gesetz jedoch nicht vorgesehen.
2. Ein Anspruch auf Bestätigung der Zugangsvoraussetzung in § 2 Abs. 1 des Entwurfs der Vergabesatzung ("ein Studienabschluss vorzugsweise in einem rechts-, wirtschafts- oder politikwissenschaftlichen Studiengang") besteht nicht. Dabei kann dahinstehen, ob die Regelung gegen § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG verstößt, wonach Zugangsvoraussetzung für weiterbildende Masterstudiengänge (nur) der berufsqualifizierende Abschluss eines Hochschulstudiums und eine daran anschließende qualifizierte berufspraktische Erfahrung von in der Regel nicht unter einem Jahr ist, und ob diese gesetzliche Vorschrift verfassungskonform ist. Denn die streitgegenständliche Regelung ist schon deshalb nicht bestätigungsfähig, weil sie zu unbestimmt ist, da nicht mit der für Zugangsregelungen zum Studium erforderlichen Klarheit erkennbar ist, ob nur bestimmte - und ggfs. welche - Studienrichtungen des vorangegangen Studiums Voraussetzung für den Zugang zum weiterbildenden Masterstudiengang Europawissenschaften sind. Der Wortlaut der Norm ist bereits in sich widersprüchlich und deshalb unbestimmt, weil unter der Überschrift „Zugangsvoraussetzungen“ mit der Formulierung „vorzugsweise“ keine für jeden Bewerber geltende Zugangsvoraussetzung, sondern ein Auswahlkriterium geregelt ist, das nur im Fall eines Bewerberüberhangs zur Anwendung kommt. Es handelt sich auch nicht nur um einen - im Rahmen der Regelung von Zugangsvoraussetzungen überflüssigen - Hinweis auf die in § 4 des Entwurfs der Satzung geregelten Auswahlkriterien, da dort die Fachrichtung des vorangegangenen Studiums nicht genannt ist. Insofern bleibt unklar, auf welcher Ebene des Bewerbungsverfahrens und in welcher Weise Bewerber mit einem Studienabschluss in einem rechts-, wirtschafts- oder politikwissenschaftlichen Studiengang „vorzugsweise“ berücksichtigt werden sollen. Soweit die Klägerinnen zu 1) und 3) hinsichtlich einer ähnlichen Formulierung in der Vergabesatzung für das Wintersemester 2008/09 vom 14. Januar 2008 (FU-Mitteilungen 9/2008, S. 165) gegenüber dem Beklagten noch die Auffassung vertreten hatten, es handele sich lediglich um einen Hinweis auf den fachlichen Zuschnitt des Studiengangs und zugangsberechtigt seien alle Bewerber, welche irgendeinen ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss vorweisen könnten, legen sie die die hier streitgegenständliche Regelung nunmehr anders aus. In der mündlichen Verhandlung hat Herr D... dargelegt, es handele sich um eine zwingend zu erfüllende Qualifikation der Studienbewerber und das Wort „vorzugsweise“ sei dahin auszulegen, dass auch Bewerber aus Studiengängen zu akzeptieren seien, die knapp an den ausdrücklich genannten Fachrichtungen vorbeigingen bzw. inhaltliche Schnittmengen zu diesen aufwiesen.
Soweit der Zweck der Regelung danach darin besteht, nur Bewerbern mit Abschlüssen in rechts-, wirtschafts- oder politikwissenschaftlichen oder vergleichbaren Studiengängen den Zugang zum Studium zu ermöglichen, findet dies im Wortlaut der Norm jedoch keinen eindeutigen Niederschlag. Studienbewerber können nicht erkennen, dass bestimmte Studieninhalte zwingende Voraussetzung für den Zugang zum Studium sein sollen. Die Auslegung des Begriffs „vorzugsweise“ durch die Klägerinnen ist zu eng. Überdies fehlt es der Regelung auch deshalb an der erforderlichen Transparenz, da sie keine Kriterien erkennen lässt, anhand derer eine gemäß § 2 Abs. 6 des Entwurfs der Satzung vom Prüfungsausschuss zu treffende Entscheidung über die (Nicht-)Erfüllung der Zugangsvoraussetzungen - ggfs. gerichtlich - überprüfbar wäre. Welche Bewerber neben Juristen, Wirtschafts- und Politikwissenschaftlern nach der Vorstellung der Klägerinnen letztlich zugangsberechtigt sein sollen, wurde im Übrigen auch in der mündlichen Verhandlung nicht hinreichend deutlich. So hat Herr M... von der Stabsstelle für Qualitätsmanagement der Klägerin zu 2) erläutert, es gehe nicht so sehr um den Studienabschluss, sondern eher um die individuellen Bildungsbiographien der Bewerber. Der Leiter der Gemeinsamen Kommission für den weiterbildenden Masterstudiengang, Herr Prof. T..., hat nicht ausgeschlossen, dass im Einzelfall auch Bewerber aus anderen Fachrichtungen, beispielsweise Ethnologie, die Zugangsvoraussetzungen erfüllen könnten. Soweit die Vertreter der Hochschulen in diesem Zusammenhang in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, es sei schwer, die Studiengänge abschließend zu definieren, aus denen die für den Studiengang Europawissenschaften geeigneten Bewerber kommen sollen, weil die Bezeichnung der Studiengänge mittlerweile so sehr diversifiziert sei, ist der Kammer aus anderen Verfahren - betreffend den Zugang zu konsekutiven Masterstudiengängen gemäß § 23 Abs. 3 Nr. 1 a BerlHG - bekannt, dass es durchaus möglich ist, entsprechende Studiengänge bzw. Studieninhalte etwa im Hinblick auf in bestimmten Fächern mindestens nachzuweisende Leistungspunkte hinreichend konkret zu beschreiben (vgl. z.B. Urteil der Kammer vom 15. August 2011 - VG 3 K 267.10 - Masterstudiengang Management und Marketing). Vor diesem Hintergrund sind die dargestellten Schwierigkeiten der Klägerinnen bei der Definition der fachlichen Ausrichtung des ersten Hochschulstudiums nicht nachvollziehbar.
3. Ein Anspruch auf Bestätigung des § 2 Abs. 4 des Entwurfs der Vergabesatzung, wonach Bewerber Sprachkenntnisse in Französisch oder einer anderen europäischen Sprache nachzuweisen haben, besteht schon deshalb nicht, weil die Voraussetzungen des § 10 Abs. 5 S. 2, 2. Hs. BerlHG nicht vorliegen. Denn auch wenn die Klägerinnen berechtigt wären, für weiterbildende Masterstudiengänge weitere Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen zu fordern, wären sie hierbei nicht frei. Entsprechende Zugangsvoraussetzungen könnten vielmehr nur erlassen werden, wenn sie wegen spezieller fachlicher Anforderungen des jeweiligen Masterstudiengangs nachweislich erforderlich wären (§ 10 Abs. 5 S. 2, 2. Hs. BerlHG). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Für das erfolgreiche Betreiben des Studiums sind Kenntnisse in Französisch oder einer anderen europäischen Sprache nicht erforderlich. So hat Prof. T... in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Lehrveranstaltungen würden in englischer und deutscher Sprache abgehalten. Die in der Vergabesatzung geforderte dritte Fremdsprache sei vom Ausbildungsbetrieb her nicht zwingend, sondern nur im Hinblick auf eine spätere politische Karriere wünschenswert. Herr M... hat darauf hingewiesen, aus seiner Sicht könne die dritte Fremdsprache von den Absolventen noch nachgeholt werden, wenn sie für eine europäische Berufslaufbahn gefordert werden sollte. Die fehlende Erforderlichkeit ergibt sich im Übrigen schon daraus, dass alternativ zu Französisch eine andere europäische Sprache nachgewiesen werden kann und folglich nicht von einem einheitlichen Sprachniveau der Studierenden ausgegangen werden kann.
4. Auch im Hinblick auf § 2 Abs. 3 und 5 des Entwurfs der Vergabesatzung, wonach die Bewerber Sprachkenntnisse in Englisch und Deutsch nachweisen müssen, sofern es nicht ihre Muttersprache ist, besteht kein Anspruch auf Bestätigung, weil die Satzungsregelungen gegen geltendes Recht verstoßen.
Zum einen geht der Satzungsentwurf über die den Hochschulen in § 10 Abs. 6 Nr. 8 BerlHG eingeräumte Regelungskompetenz hinaus. Zugangsvoraussetzungen für Ausländer und Ausländerinnen, die eine im Land Berlin anerkannte Studienbefähigung besitzen, sind zwar von den Hochschulen gemäß § 10 Abs. 6 Nr. 8 BerlHG zu regeln; zu den Voraussetzungen gehört auch der Nachweis ausreichender Kenntnisse der deutschen Sprache. Als speziellere Vorschrift geht diese Vorschrift § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG grundsätzlich vor. Vorliegend werden Sprachkenntnisse aber nicht nur von Ausländer und Ausländerinnen verlangt, sondern von allen Bewerbern, die Deutsch bzw. Englisch nicht als Muttersprache sprechen.
Zum anderen verstößt § 2 Abs. 3 und 5 des Entwurfs der Vergabesatzung gegen § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG, da Sprachkenntnisse Eignungs- und Qualifikations-voraussetzungen sind, die dieser Regelung zufolge bei weiterbildenden Masterstudiengängen nicht gefordert werden dürfen.
Die Versagung der Bestätigung der Satzung beruht entgegen der Auffassung der Klägerinnen auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage; § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG ist nicht verfassungswidrig.
a) Ohne Erfolg rügen die Klägerinnen, das Gesetzgebungsverfahren sei fehlerhaft verlaufen, weil sie erst durch das Schreiben vom 8. Mai 2006 an die Landeskonferenz der Rektoren und Präsidenten der Berliner Hochschulen über die geplante Änderung informiert worden seien und der Zeitraum bis zur Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung am 31. Mai 2006 nicht ausgereicht habe, um die Materie innerhalb der – vorwiegend monatlich zusammen tretenden – Hochschulgremien zu erörtern. Soweit sich die Klägerinnen der Sache nach auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 22. Oktober 1996 (VerfGH 44/96, juris) berufen, in dem der VerfGH die Vorschriften zur Aufhebung der Studiengänge Zahnmedizin an der Freien Universität und Pharmazie an der Humboldt-Universität durch das Haushaltsstrukturgesetz 1996 für nichtig erklärt hat, weil es an einer angemessenen Mitwirkung der Hochschulen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens fehlte, sind die Ausführungen des VerfGH (a.a.O.; Rdnr. 25) auf die streitgegenständlichen Zugangsregelungen schon deshalb nicht übertragbar, weil in der damaligen Entscheidung das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit als Teilhaberecht betroffen war. Vorliegend geht es jedoch nicht um die Verletzung von Teilhaberechten der Hochschulen, sondern um das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit in seiner abwehrrechtlichen Dimension, bei der es für die formelle Verfassungsmäßigkeit auf Anhörungsrechte von bestimmten Personen oder Einrichtungen nicht ankommt. Ein eventuell vorliegender Grundrechtseingriff könnte auch nicht durch Anhörungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten der Betroffenen im Gesetzgebungsverfahren gerechtfertigt werden (vgl. Kluckert, Gesetzliche Zugangsregelungen für Masterstudiengänge im Land Berlin, DÖV 2008, 905 [909]).
b) Das vom Verfassungsgerichtshof als „allgemeine Masterstudiumsberechtigung“ bezeichnete gesetzliche Verbot, weitere Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen zu fordern, ist auch materiell nicht verfassungswidrig. Die Kammer schließt sich der Auffassung des Verfassungsgerichtshofs an, dass § 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG keinen gezielten Eingriff in den Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit und damit in die von Art. 21 Abs. 1 Satz 1 VvB geschützte akademische Selbstverwaltung und Satzungsautonomie darstelle (VerfGH, Urteil vom 4. März 2009, - VerfGH 199/06 -, Leitsatz 2, juris). Art. 21 Satz 1 VvB, wonach Wissenschaft, Forschung und Lehre frei sind, begründe ein Recht der wissenschaftlichen Hochschulen auf akademische Selbstverwaltung und entsprechende Satzungsautonomie in dem auf Wissenschaft, Forschung und Lehre unmittelbar bezogenen Kernbereich, namentlich der auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei der Suche nach Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe. Hierzu zählten auch die Gestaltung des Angebots und Inhalts sowie der Planung, Organisation und Durchführung der Lehre (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 57 m.w.N.).
Zwar geht der Verfassungsgerichtshof bei Promotionen wegen ihrer ausschließlich wissenschaftlichen Ausrichtung davon aus, die Hochschulen seien berechtigt, die Promotionsvoraussetzungen ohne staatliche Einwirkungen festzulegen (Urteil vom 1. November 2004 - VerfGH 210/03 - juris). Bei der Ausgestaltung von Masterstudiengängen gebiete es Art. 21 Satz 1 VvB dagegen nicht, den Hochschulen völlige Freiheit zu gewähren. Wissenschaftliche Lehre sei nicht nur Äußerung einer Lehrmeinung und Vermittlung eines Lehrstoffes, sondern auch Vorbereitung zum Erwerb von Berufsqualifikationen; sie sei deshalb untrennbar mit der Berufsausbildung verknüpft. Vor diesem Hintergrund könnten die Hochschulen aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit kein Recht ableiten, den Bereich der wissenschaftsorientierten Berufsausbildung, zu dem auch Masterstudiengänge zählten, autonom zu gestalten. Die auf einen berufsqualifizierenden Abschluss zielende Lehre sei eine den Universitäten lediglich einfachgesetzlich übertragene (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 BerlHG) staatliche Aufgabe. Der Staat verfüge deshalb in diesem Teilbereich universitärer Zuständigkeiten nicht zuletzt mit Blick auf das Grundrecht der Studienbewerber aus Art. 17 VvB, dessen Regelung ebenso wie Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG alle Aspekte der Berufsfreiheit umfasse, über originäre inhaltliche Kompetenzen, die materiell erheblich über jede Organisationszuständigkeit hinausreichten, die dem Staat nach Art. 21 Satz 1 VvB gegenüber dem institutionellen Wissenschaftsbetrieb Universität zustehen könne. Diese Befugnis eröffne dem Gesetzgeber einen weiten, indes keinen unbegrenzten Freiraum bei der Ausformung der Rahmenregelungen im Bereich der berufsorientierten Lehre. Bei Forschung und Lehre unmittelbar berührenden Angelegenheiten werde die gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeit (erst) durch die Art. 21 Satz 1 VvB innewohnende objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde, wertentscheidende Grundsatznorm begrenzt (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 57 m.w.N.). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber den Zugang zum Studium grundsätzlich selbst maßgeblich regeln darf.
Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs fehlt gesetzlichen Reglementierungen, die den Rahmen festlegen, innerhalb dessen die Lehre gestaltet werde, ein unmittelbarer Wissenschaftsbezug, wenn die gesetzlichen Vorgaben nur strukturellen oder quantitativen Charakter haben, der den Hochschulen genügend Spielraum belasse, um der freien Lehre durch eine unterschiedliche inhaltliche Ausgestaltung ihrer Studiengänge ausreichend Rechnung zu tragen. Hiervon ausgehend sei eine Einbeziehung der Bewerberauswahl als solche und der diesbezüglich geforderten Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen der Studienbewerber in den Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit nicht bereits um ihrer selbst willen gerechtfertigt. Die Bewertung, wie die jeweiligen Masterstudiengänge auszugestalten seien und welche wissenschaftlichen Inhalte und Methoden für die Masterabschlüsse als Lehrstoff für erforderlich zu erachten seien, werde hierdurch nicht direkt angesprochen, sondern den Hochschulen überlassen. Dies versteht die Kammer so, dass die Hochschulen grundsätzlich unabhängig von den gesetzlich geregelten Zugangsvoraussetzungen berechtigt sind, Studienziele und -inhalte so festzulegen, wie sie es für geboten halten, und durch das Verbot, weitergehende Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen zu fordern, nicht gehindert sind, beispielsweise auch fremdsprachige Studiengänge anzubieten. Ein derart enger Zusammenhang zwischen Zugangsvoraussetzungen und Inhalt und Methode des Studiums, dass schon der Zugang zum Studium dem Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit zuzurechnen wäre, besteht daher nicht (a.A. Kluckert, a.a.O., S. 908). Der Verfassungsgerichtshof sieht die "allgemeine Masterstudiumsberechtigung" als eine dem Bereich der Wissenschaftsfreiheit strukturell gleichsam vorgelagerte gesetzgeberische Grundentscheidung über die Modalitäten der Aus- und Berufsausbildung an. Im Ansatz gelte insoweit nichts anderes als bei Regelungen, die die Studienplatzkapazität festschrieben, zu denen der Verfassungsgerichtshof bereits mit Urteil vom 31. Oktober 1996 entschieden habe, dass eine Festlegung der Aufnahmekapazität keinen bestimmenden Einfluss auf Lehrangebot und Lehrinhalt habe und demzufolge grundsätzlich nur einen quantitativen Schnitt im Vorfeld der Wissenschaftsfreiheit darstelle (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 58 m.w.N.).
Soweit unmittelbare Auswirkungen der (gesetzlichen) Festlegung von Eignungs- und Qualifikationsvoraussetzungen auf die wissenschaftliche Lehre daraus hergeleitet werden, dass die Hochschulen verpflichtet seien, Studierenden, die die Zugangsvoraussetzungen erfüllen, das Erreichen des Studienziels in angemessener Zeit zu ermöglichen (so Kluckert, a.a.O., S. 908), vermag sich die Kammer dem nicht anzuschließen. Zwar sind die Hochschulen gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 BerlHG verpflichtet, zu gewährleisten, dass die Studenten und Studentinnen die Ziele des Studiums gemäß der Aufgabenstellung ihrer Hochschule im Rahmen der jeweils vorgesehenen Regelstudienzeiten erreichen können. Das Lehr- und Prüfungsniveau richtet sich jedoch nicht in erster Linie nach den Zugangsvoraussetzungen, sondern nach den in der Studienordnung vorgegebenen Studienzielen. Gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 BerlHG ist jeder Student und jede Studentin verpflichtet, das Studium an den Studien- und Prüfungsordnungen zu orientieren. Ob sie die Studienanforderungen erfüllen können, liegt in der Verantwortung der Studierenden selbst. Zu Recht weist der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hin, dass sich diese Studienanforderungen nicht an den schwächsten Bewerbern orientieren müssen.
c) Der VerfGH hat es allerdings nicht für ausgeschlossen gehalten, dass die streitgegenständliche gesetzliche Regelung in ihren Auswirkungen einen unmittelbaren Bezug zum Kernbereich des Art. 21 S. 1 VvB erreichen könne; dies sei der Fall, wenn den Hochschulen kein ausreichender Spielraum verbleibe, innerhalb dessen sie der freien Lehre durch eine unterschiedliche inhaltliche Ausgestaltung ihrer Studiengänge ausreichend Rechnung tragen könnten (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 62). Die Möglichkeit einer hypothetischen Gefährdung der wissenschaftlichen Betätigung alleine genüge indes nicht, um verfassungsrechtlich relevante Auswirkungen in diesem Sinne anzunehmen (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 68 unter Verweis auf BVerfG, BVerfGE 111, 333 <355>). Vielmehr seien die rechtlichen wie tatsächlichen Rahmenbedingungen in den Blick nehmen, auf die die streitigen Zugangsregelungen treffen (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 69). Entsprechende Auswirkungen auf die wissenschaftliche Lehre liegen nach der Überzeugung der Kammer jedoch nicht vor. Es ist nicht zu erkennen, dass die Klägerinnen in ihrer Freiheit, einen teilweise fremdsprachlichen Studiengang wie den streitgegenständlichen einzurichten, durch das Verbot, Sprachkenntnisse zu fordern, in verfassungsrechtlich relevanter Weise beeinträchtigt sind.
Dass die Klägerinnen infolge der „allgemeinen Masterstudiumsberechtigung“ tatsächlich eine Vielzahl ungeeigneter Bewerber aufnehmen müssten und gezwungen wären, das Lehrniveau diesen anzupassen, ist nicht ersichtlich. Ebenso wenig ist erkennbar, dass sie daran gehindert wären, weiterbildende Masterstudiengänge auf einem hohen wissenschaftlichen Niveau aufrechtzuerhalten oder neu einzurichten. Nach Auffassung der Kammer steht hinter § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG die Vorstellung des Gesetzgebers, Studienbewerbern, die bereits über einen ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss und entsprechende Berufserfahrung verfügen, könne es grundsätzlich selbst überlassen werden, ihre Eignung für einen bestimmten Studiengang einschließlich der erforderlichen Sprachkenntnisse einzuschätzen, und eine Steuerung über das Auswahlverfahren der Hochschulen bei zulassungsbeschränkten Studiengängen sei ausreichend, um eine hinreichende Qualifikation der Studierenden sicherzustellen. Diese Prognose hat sich in den mehr als fünf Jahren seit Inkrafttreten des § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG bestätigt. Weder in dem hier streitgegenständlichen Studiengang Europawissenschaften noch in anderen weiterbildenden Masterstudiengängen hat die Regelung zu den von den Klägerinnen befürchteten Problemen geführt. Im Einzelnen:
Soweit die Klägerinnen die Verfassungswidrigkeit von § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG damit begründen, die Norm hindere sie an der Einrichtung neuer weiterbildender Masterstudiengänge, ist dies schon nicht nachvollziehbar. Nach ihren eigenen Angaben im Schriftsatz vom 8. September 2011 hat sich die Zahl der weiterbildenden Masterstudiengänge an der Klägerin zu 1) von 10 auf 23 erhöht. Hiermit korrespondieren auch die von dem Beklagten vorgelegten Zahlen, wonach die Zahl der Studienanfänger weiterbildender Masterstudiengänge von 419 im Jahr 2006 auf 1566 im Jahr 2010 gestiegen ist. Dass von der Einrichtung bestimmter Studiengänge aufgrund der „allgemeinen Masterstudiumsberechtigung“ abgesehen worden sei, haben die Klägerinnen nicht dargelegt. Soweit ihr Prozessbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, die gesetzliche Regelung könne die Einrichtung neuer Studiengänge bereits auf der Ebene der Entwicklung beeinträchtigen, so dass Studiengänge erst gar nicht konzipiert würden, hat er dies nicht näher konkretisiert, sondern lediglich eine hypothetische Beeinträchtigung der Wissenschaftsfreiheit geltend gemacht.
Soweit der VerfGH zur Frage der Auswirkungen der „allgemeinen Masterstudiums-berechtigung“ den Fachgerichten aufgegeben hat, zu prüfen, welche Elemente die Masterstudiengänge prägen, welche Wirkung das Zusammenspiel der Zugangsregelungen des Hochschulgesetzes und der Zulassungsbestimmungen des Hochschulzulassungsgesetzes einfachrechtlich auf der Basis der tatsächlichen Verhältnisse und der absehbaren Entwicklungen im Zeitpunkt der Gesetzesänderung hatte, ob die Zugangsbeschränkungen Akkreditierungen der Masterstudiengänge erschweren oder verhindern und ob eine etwaige Erhöhung der Anzahl von Studienabbrechern und Langzeitstudierenden die leistungsbezogene Mittelbemessung beeinflussen kann (VerfGH, a.a.O., Rdnr. 70 ff.), ergibt sich Folgendes:
aa) Prägendes Element eines weiterbildenden Masterstudiengangs ist, dass er nicht auf einem bestimmten Bachelorstudium, sondern auf qualifizierter Berufserfahrung nach Erwerb eines Hochschulabschlusses aufbaut. Dies ergibt sich nunmehr aus der gesetzlichen Definition in § 23 Abs. 3 Nr. 2 BerlHG, wonach weiterbildende Masterstudiengänge Studieninhalte vermitteln, die in der Regel einen ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss und anschließende qualifizierte berufspraktische Erfahrung von in der Regel nicht unter einem Jahr voraussetzen. Damit greift der Gesetzgeber die Ländergemeinsamen Strukturvorgaben der Kultusministerkonferenz in der Fassung vom 4. Februar 2010 auf. Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal zwischen konsekutiven Masterstudiengängen, die sich in der Regel zeitlich unmittelbar an ein vorheriges Bachelorstudium anschließen, und weiterbildenden Masterstudiengängen, die an eine Berufspraxis anknüpften, ist, dass die Studieninhalte der weiterbildenden Masterstudiengänge auf Berufserfahrung aufbauen (vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs, Abghs-Drucks. 16/3924 vom 4. März 2011, S. 43). Soweit dieses prägende Element weiterbildender Masterstudiengänge in § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG in der Fassung vom 6. Juli 2006 außer Acht gelassen wurde, kann angesichts der Gesetzesänderung vom 20. Mai 2011 dahinstehen, ob dies noch mit Art. 21 S. 1 VvB vereinbar war.
Die weiterbildenden Masterstudiengänge sind weiterhin davon geprägt, dass es sich um Weiterbildungsangebote der Hochschulen handelt, für die gemäß § 2 Abs. 8 Satz 1 BerlHG Gebühren erhoben werden können. Dass - wie die Klägerinnen befürchten - eine Vielzahl von nicht hinreichend qualifizierten Bewerbern ein weiterbildendes Masterstudium aufnehmen wird, erscheint angesichts dieser Gebührenpflicht schon wenig wahrscheinlich. Vielmehr ist es naheliegend, dass Studierende nur dann einen erheblichen Betrag in ihre weitere Ausbildung investieren werden, wenn sie anhand der in der Studienordnung dargestellten Studieninhalte und -ziele eine realistische Chance sehen, das Studium erfolgreich zu absolvieren, und von einem weiterbildenden Masterstudiengang, bei dem ihnen essentielle Grundlagen (z.B. die erforderlichen Sprachkenntnisse) fehlen, schon aus finanziellen Gründen Abstand nehmen werden.
bb) Gemäß § 10a Satz 1 und 2 BerlHZG ist bei der Auswahlentscheidung der Hochschule über die Zulassung zu weiterbildenden Masterstudiengängen der Eignung maßgeblicher Einfluss zu geben, wobei sich die Feststellung der Eignung auch nach den beruflichen Erfahrungen richtet. Das Zusammenspiel der Zugangsregelungen des Hochschulgesetzes und der Zulassungsbestimmungen des Hochschulzulassungsgesetzes führt nach der Überzeugung der Kammer dazu, dass Bewerber, die den Anforderungen des Studiums nicht gewachsen sind, in der Regel nicht zum Studium zugelassen werden und dementsprechend das Niveau des jeweiligen Studiengangs nicht beeinträchtigen. So hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung erklärt, konkrete Probleme mit „ungeeigneten“ Studierenden in den weiterbildenden Masterstudiengängen bestünden nicht, weil diese bereits im Auswahlverfahren an den dort zulässigen Auswahlkriterien scheiterten. Für den hier streitgegenständlichen Masterstudiengang Europawissenschaften wird diese Angabe bestätigt durch die Unterlagen des Akkreditierungsverfahrens. Danach überstieg vom Wintersemester 2003/2004 bis zum Wintersemester 2005/2006 die Zahl der Bewerbungen (87 bis 145) die Zahl der Studienplätze (25) jeweils bei weitem. Soweit ersichtlich, sind sämtliche von den Klägerinnen angebotenen weiterbildenden Masterstudiengänge zulassungsbeschränkt (vgl. die Zulassungsordnung für die weiterbildenden Masterstudiengänge der Freien Universität Berlin für das Wintersemester 2011/12, FU-Mitteilungen 8/2011 vom 01. April 2011; Zulassungszahlen für das Akademische Jahr 2011/2012, Amtliches Mitteilungsblatt der Humboldt-Universität Nr. 22/2011; Ordnung zur Festsetzung von Zulassungszahlen für das 1. Fachsemester der zum Wintersemester 2011/2012 und zum Sommersemester 2012 an der Technischen Universität Berlin aufzunehmenden Bewerberinnen und Bewerber sowie zur Festsetzung von Kapazitäten für die höheren Fachsemester vom 25. Mai 2011, Amtliches Mitteilungsblatt der Technischen Universität Berlin Nr. 10/2011). Dass Studiengänge trotz der Zulassungsbeschränkung nicht ausgelastet wären, so dass Auswahlverfahren nicht durchgeführt werden, haben die Klägerinnen nicht geltend gemacht; dies ergibt sich auch nicht aus den mit Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten der Klägerinnen vom 8. September 2011 vorgelegten Übersichten. Da nach § 2 Abs. 3 BerlHZG Zulassungszahlen (nur) festzusetzen sind, wenn die nach den Bestimmungen der Kapazitätsverordnung in der jeweils geltenden Fassung ermittelten Aufnahmequoten für einen Studiengang im ersten Fachsemester zu den letzten beiden Zulassungsterminen durch die tatsächlich erfolgten Einschreibungen deutlich überschritten wurden oder die ordnungsgemäße Ausbildung der Studierenden nicht mehr gewährleistet werden kann, spricht im Übrigen bereits die flächendeckende Festsetzung der Zulassungszahlen für eine hinreichende Auslastung der Studiengänge. Die zehn weiterbildenden Studiengänge, die an der Klägerin zu 1) bereits im Wintersemester 2005/2006 eingerichtet waren, waren auch zum damaligen Zeitpunkt - also vor Inkrafttreten des 11. BerlHG-Änderungsgesetzes - zulassungsbeschränkt (vgl. die Zulassungsordnung der Freien Universität Berlin für das Wintersemester 2005/2006, FU-Mitteilungen 39/2005 vom 8. August 2005). Entsprechendes gilt für die an der Klägerin zu 2) bereits im Jahr 2005 eingerichteten weiterbildenden Masterstudiengänge (Zulassungszahlen für das Wintersemester 2005/2006, Amtliches Mitteilungsblatt der Humboldt-Universität Nr. 34/2005) und überwiegend auch für die von der Klägerin zu 3) angebotenen weiterbildenden Masterstudiengänge (vgl. Anlage 17 zum Schriftsatz der Klägerinnen vom 8. September 2011). Vor dem Hintergrund der damals bereits nahezu flächendeckenden Zulassungsbeschränkung auch bei weiterbildenden Masterstudiengängen ist die Prognose des Gesetzgebers, den Interessen der Hochschulen an qualifizierten Studienanfängern werde mit der Durchführung von Auswahlverfahren hinreichend Rechnung getragen, nicht zu beanstanden. Soweit im Einzelfall gleichwohl Studienanfänger, die nicht in der Lage sind, den Studienanforderungen zu genügen, ein Studium aufnehmen, spielt dies für das wissenschaftliche Niveau des Studiengangs insgesamt keine Rolle. Ein Rechtssatz, wonach es die „Fürsorgepflicht der Hochschule“ verbiete, Bewerber aufzunehmen, die von Anfang an zum Scheitern in einem Studiengang verurteilt seien, existiert nicht. Gerade bei weiterbildenden Masterstudiengängen, die sich an studienerfahrene, im Berufsleben stehende Bewerber mit einem abgeschlossenen ersten Hochschulstudium richten, durfte der Gesetzgeber die Aufnahme und das Betreiben des Studiums deren eigener Verantwortung überlassen.
cc) Auch im Hinblick auf die inzwischen gemäß § 8a Abs. 2 BerlHG gesetzlich vorgesehene Akkreditierung ist ein Eingriff in den Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit nicht erkennbar. Dass die Beschränkung der Möglichkeit, Zugangsvoraussetzungen vorzusehen, die Akkreditierung der Studiengänge erschwert oder behindert, ist nicht ersichtlich. Nach den Angaben der Klägerinnen im Schriftsatz vom 8. September 2011 ist keinem der angebotenen weiterbildenden Masterstudiengänge die Akkreditierung versagt worden. Auch der hier streitgegenständliche Studiengang Europawissenschaften hat die Akkreditierung ohne Einschränkungen erhalten (Entscheidung der Zentralen Evaluations- und Akkreditierungsagentur Hannover vom 4. Juni 2010). Soweit die Klägerinnen in diesem Zusammenhang von einer Erschwerung der Akkreditierung ausgehen, weil die Akkreditierungs-Gutachter im Bewertungsbericht vom 3. Februar 2010 Bedenken geäußert haben, bezogen sich diese im Wesentlichen auf die nach der damaligen gesetzlichen Regelung fehlende Möglichkeit, berufspraktische Erfahrungen als Zugangsvoraussetzungen zu normieren. Dieses Hindernis ist mit der Änderung des BerlHG vom 20. Mai 2011 entfallen. Im Übrigen sehen die Ländergemeinsamen Strukturvorgaben für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.Oktober 2003 i.d.F. vom 04. Februar 2010) nicht mehr vor, dass Masterstudiengänge von weiteren besonderen Zugangsvoraussetzungen abhängig gemacht werden sollten (so noch die Fassung vom 22. September 2005), sondern dass für den Zugang oder die Zulassung zu Masterstudiengängen zur Qualitätssicherung oder aus Kapazitätsgründen weitere Voraussetzungen bestimmt werden können. Von daher können fehlende (weitere) Zugangsvoraussetzungen einer Akkreditierung von vorneherein nicht mehr entgegenstehen. Soweit die Gutachter außerdem ein Zulassungskriterium im Hinblick darauf gefordert haben, dass für die Verleihung des Masterabschlusses insgesamt 300 LP nachgewiesen werden müssen, haben sie diesen Ansatz nicht weiterverfolgt. Im Übrigen haben die Klägerinnen selbst geltend gemacht, fehlende Leistungspunkte könnten ggfs. durch Anrechnung von Vorerfahrungen ausgeglichen werden und eine Normierung als Zugangsvoraussetzung in der hier streitgegenständlichen Vergabesatzung nicht für erforderlich gehalten.
dd) Tatsächliche Auswirkungen auf die Rechte der Klägerinnen aus Art. 21 VvB ergeben sich auch nicht daraus, dass eine Erhöhung der Anzahl von Studienabbrechern und Langzeitstudierenden zur Kürzung leistungsbezogener Mittel im Rahmen der Hochschulfinanzierung durch den Beklagten führen kann. Die leistungsbezogene Mittelbemessung ergibt sich aus den Hochschulverträgen (vgl. Vertrag für die Jahre 2010 bis 2013 gemäß Artikel II des Haushaltsstrukturgesetzes 1997 zwischen dem Land Berlin, vertreten durch den Senator für Bildung, Wissenschaft und Forschung und der Freien Universität Berlin, vertreten durch den Präsidenten, http://www.berlin. de/sen/wissenschaft-und-forschung/rechtsvorschriften/hochschulvertraege). Eine Kürzung könnte zwar, wie sich aus den Ausführungen des Beklagten im Schriftsatz vom 10. August 2011 ergibt, dann erfolgen, wenn die sogenannte Kappungsgrenze der leistungsbezogenen Mittelzuweisung unterschritten würde, weil die Zahl der Absolventen sinkt. Das dies tatsächlich der Fall wäre, ist jedoch nicht ersichtlich. Die Klägerinnen haben selbst geltend gemacht, dass sich die durchschnittliche Studiendauer bei den weiterbildenden Masterstudiengängen nicht verlängert habe. Der mit Schriftsatz vom 8. September 2011 nur für die Klägerin zu 1) vorgelegten Übersicht über die Zahl der Absolventen ist nicht zu entnehmen, dass diese rückläufig wäre, vielmehr steigt die Zahl in der überwiegenden Anzahl der Studiengänge. Im Übrigen ist schon im Hinblick auf den geringen Umfang der leistungsbezogenen Mittel für die Weiterbildung (1,3 % der leistungsbezogenen Finanzierung) und die Möglichkeit der Finanzierung der Studiengänge aus Gebühren nicht ersichtlich, dass die Klägerinnen aus finanziellen Gründen gezwungen sein könnten, die Studienanforderungen zu senken.
Nach alldem war die Klage abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 i.V.m. § 161 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teils war zu berücksichtigen, dass die Erfolgsaussichten der Klage betreffend § 2 Abs. 2 des Entwurfs der Vergabesatzung offen waren, da es sich bei der geforderten Berufserfahrung um ein prägendes Element weiterbildender Masterstudiengänge handelt, und dass der Beklagte die Klägerinnen im Hinblick auf § 2 Abs. 6 des Entwurf der Vergabesatzung klaglos gestellt hat.
Die Kammer hat nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO die Berufung zugelassen, da die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10a BerlHZG
§ 21 BerlHG
§ 9 HRG
§ 10 Abs. 5 BerlHG
§ 10 Abs. 5 Satz 2 BerlHG
§ 10 Abs. 5 S. 2 BerlHG
§ 10 Abs. 6 Nr. 8 BerlHG
§ 72 Absatz 1 HRG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 90 Abs. 1 Satz 1 BerlHG
§ 90 Abs. 1 Satz 2 BerlHG
§ 23 Abs. 3 Nr. 1 a BerlHG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BerlHG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 BerlHG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 BerlHG
§ 23 Abs. 3 Nr. 2 BerlHG
§ 2 Abs. 8 Satz 1 BerlHG
§ 10a Satz 1 und 2 BerlHZG
§ 2 Abs. 3 BerlHZG
§ 8a Abs. 2 BerlHG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 21 S. 1 der Verfassung
Art. 21 Satz 1 der Verfassung
Art. 21 Satz 1 VvB
Art. 21 S. 1 VvB
Art. 21 VvB
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 VvB
Art. 17 VvB
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2008, 905
BVerfGE 111, 333
3 K 267.10