Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-26, Aktenzeichen 2 K 2966/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2023:0926.2K2966.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung G01 sowie der östlich benachbarten Flurstücke G02. Die Grundstücke sind im Bereich der Ortslage „D.“ gelegen.
Das G03 mit der postalischen Anschrift D. H. ist mit einem Wohnhaus bebaut, in dem die Klägerin wohnt. Das Vorhabengrundstück G04 ist unbebaut und ausweislich der Ortsbesichtigung durch die Berichterstatterin vom 1. September 2023 mit hohem Gras, wilden Pflanzen und Sträuchern bewachsen. Das zwischen dem G03 und dem Vorhabengrundstück gelegene G05 ist mit einem Gebäude bebaut, das durch die Beklagte mit Bescheid vom 26. August 2019 zur Nutzung als Garage genehmigt worden war. Im Rahmen der Ortsbesichtigung wurde festgestellt, dass das Gebäude augenscheinlich als Lager- und Abstellraum genutzt wird.
Die Ortslage „D.“ besteht aus etwa 25 bis 30 Häusern. In der nördlichen, östlichen und westlichen Umgebung des Vorhabengrundstücks befinden sich überwiegend Wohnhäuser. Nordöstlich bzw. östlich des Vorhabengrundstücks sind in weiterer Entfernung drei landwirtschaftliche Betriebe gelegen, von denen einer aufgegeben wurde und zwei im Nebenerwerb betrieben werden. Eine gewerbliche Nutzung findet in D. nicht statt.
Das nördlich des Vorhabengrundstücks gelegene G06 ist im nördlichen Teil mit einem Wohnhaus bebaut, während der südliche, unmittelbar an das Vorhabengrundstück angrenzende Teil unbebaut ist und als Garten genutzt wird. Das Vorhabengrundstück grenzt westlich an die V.-straße F.-straße an. Eine unmittelbare, eigene Zuwegung zum Vorhabengrundstück von der F.-straße oder von der Straße „D.“ aus besteht nicht. Die Flurstücke westlich und südwestlich des Vorhabengrundstücks bzw. entlang der F.-straße sind G07 wird als Feldfläche genutzt. Die weiteren südlich, südöstlich und südwestlich des Vorhabengrundstücks gelegenen Flurstücke sind unbebaut und werden als Wiesen und Felder genutzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten und zur Veranschaulichung wird auf die nachfolgenden Kartenausschnitte Bezug genommen:
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Quelle: „Internetadresse wurde entfernt“
Ein Bebauungsplan existiert für den Bereich des Vorhabengrundstücks nicht. Der Flächennutzungsplan der Beklagten weist das Grundstück als Fläche für die Landwirtschaft aus.
Das Vorhabengrundstück sowie die weiteren Flurstücke G02 der Klägerin liegen im Bereich einer Außenbereichssatzung für das Gebiet „D.“ vom 28. Oktober 2004. Hinsichtlich des Geltungsbereichs der Außenbereichssatzung wird auf Bl. 29 ff. der Bauakte der Beklagten Bezug genommen. Die südliche Grenze der Außenbereichssatzung teilt die G08 ungefähr in der Mitte, so dass eine Fläche von etwa 550 m² auf den G09 innerhalb des Satzungsbereichs liegt und der hälftige – jeweils südliche – Teil der Grundstücke aus dem Geltungsbereich der Satzung herausfällt. Der Geltungsbereich der Außenbereichssatzung erstreckt sich weiter in die nördliche und östliche Richtung. Die westlich bzw. südwestlich des Vorhabengrundstücks gelegenen G10 bzw. die dort vorhandene Bebauung liegen ebenfalls im Geltungsbereich der Außenbereichssatzung.
Mit Antrag vom 18. Januar 2021 stellte die Klägerin bei der Beklagten eine Bauvoranfrage zur planungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung eines eineinhalbgeschossigen Einfamilienhauses auf dem Vorhabengrundstück. Das Vorhaben soll mit etwa 130 m² innerhalb des Geltungsbereichs der Außenbereichssatzung liegen, während der größere Teil des Vorhabens außerhalb des Satzungsbereichs liegt. Im Hinblick auf die Lage des Vorhabens auf dem G04 und den Geltungsbereich der Außenbereichssatzung wird auf Bl. 37 d. Bauakte der Beklagten Bezug genommen. Auf dem der Bauvoranfrage beifügten Auszug aus dem Liegenschaftskataster befindet sich zudem ein handschriftlich eingezeichneter Pfeil, der von der Straße „D.“ über die G11 bis zum G04 verläuft. Daneben steht die handschriftliche Anmerkung: „Zuwegung über privates Grundstück Bauherrin!“ Eine Erschließungsbaulast zu Gunsten des Vorhabengrundstücks besteht nicht.
Mit Bescheid vom 30. April 2021, der Klägerin zugestellt am 6. Mai 2021, lehnte die Beklagte die Bauvoranfrage ab. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB) zu beurteilen, da es im Außenbereich liege. Es sei unzulässig, da nur etwa 130 m² des Vorhabens im Bereich der Außenbereichssatzung lägen und sich der größte Teil außerhalb der Satzung bzw. der Ortslage D. befinde. Das Vorhaben sprenge den durch die Satzung definierten Ortsrand. Es seien öffentliche Belange im Sinne des § 35 BauGB betroffen. Das Orts- und Landschaftsbild im Süden von D. werde zerstört, da das Vorhaben hinter der bestehenden Ortsrandbegrünung errichtet werden solle. Das Vorhaben liege wie ein Fremdkörper vor der Ortslage D. und bilde den Auftakt für eine Erweiterung in den Außenbereich. Zudem habe das Vorhaben einen zersiedelnden Charakter und eine Vorbildwirkung. Im Rahmen des Aufstellungsverfahrens der Satzung seien zu Gunsten der Klägerin ca. 550 m² in die Außenbereichssatzung miteinbezogen worden, um der Klägerin eine Bebauungsmöglichkeit zu erhalten, wobei die Fläche innerhalb der Satzung genügend Gestaltungsspielraum biete.
Die Klägerin hat am 2. Juni 2021 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, das Vorhabengrundstück gehöre nicht zum Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB. Es liege in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil und sei daher nach § 34 BauGB zu beurteilen. „D.“ sei eine Ortslage mit städtebaulichem Gewicht und weise eine organische Siedlungsstruktur auf. Dies werde auch an dem eigenen Ortsnamen „D.“ ersichtlich. Bei dem Vorhabengrundstück handele es sich um eine Baulücke, an die sich in östlicher, westlicher und nördlicher Richtung eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung anschließe. Dazu gehörten auch die G12, die allesamt weiter südlich als das Flurstück der Klägerin lägen. Selbst wenn das Vorhabengrundstück ursprünglich dem Außenbereich zuzuordnen gewesen sein sollte, habe eine derartige Weiterentwicklung stattgefunden, dass „D.“ mittlerweile eine eigene Ortschaft mit städtebaulichem Gewicht begründe. Die Satzung sei knapp 20 Jahre alt und spiegele die Situation vor Ort nicht mehr angemessen wider. Es liege eine erhebliche Ungleichbehandlung zu Lasten der Klägerin vor, die durch die Außenbereichssatzung unangemessen benachteiligt werde. Es sei nicht nachvollziehbar, warum lediglich das G04 als einziges aus dem Satzungsbereich herausfalle, obwohl es Teil des Bebauungszusammenhanges bilde. Sinn und Zweck der Außenbereichssatzung sei, die Bebaubarkeit von Grundstücken zu ermöglichen, und gerade nicht, die Bebaubarkeit von Grundstücken auszuschließen. Der Verweis der Beklagten auf die Bebauungsfläche auf den G13 innerhalb des Satzungsbereichs führe nicht weiter, da das G05 schon mit einem kleinen Gebäude bebaut sei und für eine weitere Bebauung kein Platz sei. Die strenge Auslegung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB durch die Beklagte führe zu einem generellen Bauverbot für „sonstige Vorhaben“, was § 35 Abs. 2 BauGB gerade nicht bezwecke. Eine Verfestigung einer etwaigen Splittersiedlung finde bei der vorgesehenen Unterordnung des Vorhabens nicht statt. Dem Vorhaben komme auch keine Vorbildwirkung zu, da kein anderes Grundstück für eine Bebauung in Frage komme.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides (N03) vom 30. April 2021, zugestellt am 6. Mai 2021, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides vom 18. Januar 2021 zur planungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück D., Gemarkung G01 positiv zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Ortslage D. stelle keinen im Zusammenhang bebauten Ortsteil dar. Es handele sich um eine bloße Anhäufung von Gebäuden bzw. eine Splittersiedlung. Es könne daher dahinstehen, ob das Vorhabengrundstück noch am Bebauungszusammenhang der Ortslage D. teilnehme oder nicht. Die Bebauung auf der westlichen Seite des Vorhabengrundstücks habe keine Relevanz, da die V.-straße F.-straße trennende Wirkung habe. Seit der Aufstellung der Außenbereichssatzung habe sich an der örtlichen Situation nichts geändert. Soweit die auf dem G05 errichtete Garage die weitere Bebauung erschwere, sei dies allein in der Entscheidung der Klägerin begründet. Auch im Falle der Rechtswidrigkeit der Außenbereichssatzung wäre das Vorhaben planungsrechtlich unzulässig. Das Vorhaben wäre ebenfalls nach § 35 Abs. 2, Abs. 3 BauGB zu beurteilen. Es stünden öffentlich-rechtliche Belange entgegen. Das Vorhaben führe zu einer Zerstörung des Orts- und Landschaftsbildes, lasse eine Erweiterung der Splittersiedlung befürchten und habe Vorbildwirkung.
Die Berichterstatterin hat die Örtlichkeit am 1. September 2023 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf die Niederschrift über die Ortsbesichtigung und den Erörterungstermin vor Ort sowie die angefertigten Lichtbilder Bezug genommen (Bl. 82 ff. der Gerichtsakte). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid vom 30. April 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten positiven bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheids.
Ein positiver Bauvorbescheid ist gemäß § 77 Abs. 1 i.V.m. § 74 Abs. 1 der Bauordnung Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
Dem Vorhaben stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegen, da es nach § 35 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB planungsrechtlich unzulässig ist.
Das auf die Errichtung eines Einfamilienhauses gerichtete Vorhaben ist nach den §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen, da es sich gemäß § 29 Abs. 1 BauGB um ein Vorhaben handelt, das die Errichtung einer baulichen Anlage mit bodenrechtlicher Relevanz betrifft (vgl. § 1 Abs. 6 BauGB).
Die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich nach § 35 BauGB, da das Vorhabengrundstück im Außenbereich liegt.
Ein Bebauungsplan im Sinne des § 30 BauGB existiert für den Bereich des Vorhabens nicht.
Die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ist auch nicht nach § 34 BauGB zu beurteilen. Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist.
Das Vorhaben liegt nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Ortsteil im Sinne des 34 BauGB ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 – IV C 31.66 –, Rn. 23, juris; vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 2015 – 4 B 45/14 –, Rn. 6, juris.
Das Merkmal „im Zusammenhang bebaut“ erfordert eine tatsächlich aufeinanderfolgende, zusammenhängende Bebauung, die trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 – IV C 2.66 –, Rn. 17, juris; BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 – 4 C 15/84 –, Rn. 13, juris.
Maßgebend für die Betrachtungsweise ist die Verkehrsauffassung mit der Folge, dass es entscheidend jeweils auf die Lage des Einzelfalles ankommt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 – IV C 2.66 –, Rn. 17, juris.
Es kann offenbleiben, ob die Ortslage „D.“ – inzwischen – einen Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB oder eine bloße Splittersiedlung bildet. Das Vorhabengrundstück nimmt jedenfalls nicht an dem maßgeblichen Bebauungszusammenhang teil.
Ob ein Grundstück im Bebauungszusammenhang liegt, ist nicht ausschließlich danach zu beurteilen, ob es von Bebauung umgeben ist. Erforderlich ist vielmehr, dass das Grundstück selbst einen Bestandteil des Zusammenhanges bildet, selbst also an dem Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit teilnimmt. Fehlt es daran, so liegt das Grundstück zwar geografisch, nicht jedoch auch im Sinne des § 34 BauGB innerhalb eines Bebauungszusammenhanges. Vielmehr handelt es sich dann um ein zwar von Bebauung umgebenes, selbst aber in seiner Bebaubarkeit nach § 35 BauGB zu beurteilendes Grundstück,
vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1972 – IV C 6.71 –, Rn. 21, juris.
Der Bebauungszusammenhang endet in der Regel am letzten Baukörper bzw. mit der letzten an eine größere Freifläche angrenzenden Bebauung,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28/15 –, Rn. 6, juris; OVG NRW, Beschluss vom 4. Juli 2023 – 7 A 139/22 –, Rn. 6, juris; VG Münster, Urteil vom 26. April 2023 – 3 K 3067/21 –, Rn. 60, juris.
Mögliche Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs sind bebaute Grundstücke, unbebaute, aber bebauungsfähige Grundstücke (Baulücken im engeren Sinne) sowie freie Flächen, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit (stehendes oder fließendes Gewässer) oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung (Sportplätze, Erholungsflächen) einer Bebauung entzogen sind. Darüber hinaus können topographische Verhältnisse wie etwa Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Flüsse und dergleichen) von Bedeutung sein. Sie können dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall nicht – wie dies der Regel entspricht – am letzten Baukörper endet, sondern dass ihm noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze zuzuordnen sind,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. März 2019 – 2 A 2312/17 –, Rn. 33, juris.
Ein bebautes Grundstück unterbricht den Bebauungszusammenhang dann, wenn die Bebauung im Verhältnis zur Größe des Grundstücks nur von ganz untergeordneter Bedeutung ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 – 4 C 15/84 –, Rn. 13, juris.
Wo im Einzelfall die Grenze des Bebauungszusammenhangs verläuft, ist aufgrund einer Bewertung des konkreten Falls zu entscheiden,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28.15 –, Rn. 6, juris; OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 10 A 1803/16 –, Rn. 34, juris.
Unter Anwendung der vorstehenden Grundsätze nimmt das streitgegenständliche Vorhabengrundstück (G04) nicht mehr an dem Bebauungszusammenhang der Ortslage „D.“ teil.
Unter Berücksichtigung des der Kammer zur Verfügung stehenden Kartenmaterials (https://www.tim-online.nrw.de) und der von der Berichterstatterin im Rahmen des Ortstermins angefertigten Lichtbilder (Bl. 86 ff. der Gerichtsakte) sowie der Eindrücke von der Örtlichkeit, die die Berichterstatterin im Rahmen des Ortstermins gewonnen und der Kammer vermittelt hat, nimmt das Vorhabengrundstück nicht an dem Bebauungszusammenhang der Ortslage „D.“ teil.
Auf dem nördlich des Vorhabengrundstücks gelegenen G06 reicht der Bebauungszusammenhang gemessen an den obenstehenden Maßstäben in südlicher Richtung nur bis zum Ende des dort aufstehenden Wohnhauses. Das G06 ist im südlichen, unmittelbar an die nördliche Grundstücksgrenze des Vorhabengrundstücks angrenzenden, Bereich unbebaut. Es handelt sich bei dem unmittelbar angrenzenden Bereich um eine als Garten genutzte Fläche. Es sind keine Besonderheiten ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, den unbebauten rückwärtigen Gartenbereich des Flurstücks noch dem entlang der Stichstraße „D.“ bzw. der V.-straße F.-straße vorhandenen Bebauungszusammenhang zuzurechnen.
Auch auf östlicher Seite des Vorhabengrundstücks befindet sich keine relevante Bebauung. Der Bebauungszusammenhang auf dem G03 reicht in westlicher Richtung nur bis zum Ende des dort aufstehenden Wohnhauses der Klägerin. Auf dem zwischen den G14 gelegenen, an das Vorhabengrundstück unmittelbar angrenzenden und ebenfalls im Eigentum der Klägerin stehenden G05 steht zwar eine bauliche Anlage. Diese wurde 2019 durch die Beklagte zur Nutzung als Garage genehmigt und wird als Lager- und Abstellraum genutzt. Die Garage nimmt jedoch nicht mehr am östlichen Bebauungszusammenhang teil, da es sich um eine Nebenanlage handelt, die im Verhältnis zur Größe des Grundstücks nur von untergeordneter Bedeutung ist.
Südlich des Vorhabengrundstücks schließen sich Freiflächen ohne Bebauung an, die insbesondere als Feld- und Wiesenflächen genutzt werden.
Das Vorhabengrundstück nimmt darüber hinaus nicht an der westlich bzw. südwestlich des Vorhabengrundstücks gelegenen Bebauung teil. Insoweit führt die V.-straße F.-straße zu einer räumlichen Trennung zwischen der Bebauung westlich der V.-straße einerseits und der östlichen Bebauung andererseits. Eine einseitig angebaute Straße hat in der Regel trennende Wirkung in Bezug auf die Zugehörigkeit der auf der unbebauten Seite liegenden Grundstücke zum Bebauungszusammenhang. Ein – ausnahmsweise mögliches – „Überspringen“ des Bebauungszusammenhangs auf die andere Straßenseite erfordert besondere Anknüpfungspunkte, die es rechtfertigen, die dort gelegenen Flächen in den Bebauungszusammenhang einzubeziehen, weil sie am „Eindruck der Geschlossenheit“ teilnehmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2022 – 7 A 2499/21 –, Rn. 7, juris.
Danach kommt der V.-straße F.-straße trennende Wirkung zu. Eine beidseitige Bebauung liegt lediglich auf Ebene der nördlich gelegenen G15 vor. Auf der Höhe des Vorhabengrundstücks, das heißt westlich und südwestlich des Vorhabens, ist die V.-straße nur einseitig bebaut. Die der Bebauung auf den G16 gegenüberliegenden G17 und der südliche Bereich des G18 sind unbebaut. Besondere Umstände, die ein „Überspringen“ des Bebauungszusammenhangs auf die andere Straßenseite rechtfertigen, liegen nicht vor. Vielmehr wird der Bebauungszusammenhang westlich und östlich der F.-straße durch die V.-straße, das unbebaute G04 und das G05 (nur untergeordnete Nebenanlage) sowie das im südlichen Bereich unbebaute G06 unterbrochen. Westlich der trennenden V.-straße F.-straße endet der Bebauungszusammenhang an der jeweils östlichen Seite der dort vorhandenen Bebauung. Östlich der F.-straße beginnt der Bebauungszusammenhang jeweils mit dem Wohnhaus auf dem G06 und dem G03.
In der Gesamtbetrachtung liegen im konkreten Einzelfall keine besonderen Verhältnisse vor, die dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang östlich der F.-straße nicht – wie dies der Regel entspricht – an den beschriebenen letzten Baukörpern auf den G19 endet, sondern dass ihm noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke – vorliegend der südliche Bereich des G18 sowie die G08 – bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze zuzuordnen sind. Es existiert in südlicher Richtung keine natürliche Grenze topographischer Art. Vielmehr handelt es sich bei dem südlichen Bereich des G18 sowie den G09 und jeweils nach Süden „offene“ Freiflächen, an die sich in weiterer südlicher Richtung „klassischer“ Außenbereich (Feld- und Wiesenflächen) anschließt.
Das Vorhaben ist nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen, da es sich um ein „sonstiges Vorhaben“ im Sinne der Vorschrift handelt. Das Vorhaben ist nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB zu beurteilen, da es keinem der dort enumerativ aufgezählten im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben unterfällt.
Gemäß § 35 Abs. 2 BauGB können im Außenbereich sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
Durch die Ausführung des Vorhabens werden öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt.
Es werden zunächst öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB beeinträchtigt. Nach dieser Vorschrift liegt eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange insbesondere vor, wenn das Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beklagten widerspricht.
Einem sonstigen Vorhaben im Außenbereich im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB können die Darstellungen des Flächennutzungsplans grundsätzlich ohne besondere Einschränkungen entgegengehalten werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2016 – 2 A 1170/15 –, Rn. 10, juris.
Das Vorhaben widerspricht den Darstellungen des für den Bereich der Ortslage „D.“ aufgestellten Flächennutzungsplans. Dieser weist den Bereich des Vorhabengrundstücks als Fläche für die Landwirtschaft aus. Das Vorhaben zielt jedoch auf die Errichtung eines Einfamilienhauses, also eine Wohnnutzung, ab.
Der Flächennutzungsplan ist auch rechtsverbindlich. Es ist nicht etwa eine Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans gegeben.
Der spezifische Begriff der Funktionslosigkeit von Darstellungen eines Flächennutzungsplans hebt im Ausgangspunkt auf rein tatsächlich abweichende Entwicklungen ab,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2014 – 2 A 2276/13 –, Rn. 15, juris.
Die tatsächliche Entwicklung kann dazu führen, dass sich das Gewicht der Aussagen des Flächennutzungsplans bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächt. Dadurch kann ein Flächennutzungsplan die ihm vom Gesetz zugewiesene Bedeutung als Konkretisierung öffentlicher Belange und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung verlieren. Flächennutzungspläne dienen insoweit nur zur „Unterstützung und einleuchtenden Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten“. Auf die tatsächlichen Gegebenheiten abzustellen, bedeutet aber nicht, dass der Flächennutzungsplan grundsätzlich nur dann ein beachtlicher öffentlicher Belang ist, wenn seine Darstellungen mit der tatsächlichen Situation übereinstimmen; dann liefe seine Erwähnung als öffentlicher Belang weitgehend leer. Vielmehr soll lediglich klargestellt werden, dass der Flächennutzungsplan dort nicht mehr maßgeblich sein kann, wo seine Darstellungen den besonderen örtlichen Verhältnissen nicht mehr gerecht werden, diese also etwa durch die zwischenzeitliche Entwicklung überholt sind,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 – 4 B 11/97 –, Rn. 18, juris; OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2014 – 2 A 2276/13 –, Rn. 10, juris.
Nach diesen Maßstäben liegt keine Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans vor. Die Darstellung des Bereichs des Vorhabengrundstücks als Fläche für die Landwirtschaft ist nicht durch eine zwischenzeitliche tatsächliche Entwicklung überholt. Dem steht nicht entgegen, dass im Jahr 2004 eine Außenbereichssatzung für die Ortslage „D.“ erlassen wurde, die in ihrem Geltungsbereich eine Wohnbebauung ermöglicht (vgl. § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB). Denn zum einen liegt das Vorhabengrundstück nur teilweise im Geltungsbereich der Satzung mit der Folge, dass eine Wohnbebauung gerade nicht auf dem vollständigen G04 möglich ist. Zum anderen stimmt die Darstellung im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft weiterhin mit der gegenwärtigen tatsächlichen Situation auf dem Vorhabengrundstück und der Umgebung überein. Das Vorhabengrundstück ist insgesamt unbebaut und war zum Zeitpunkt des Ortstermins am 1. September 2023 mit hohem Gras, Sträuchern und verschiedenen wilden Feld- und Wiesenpflanzen bewachsen. Zudem ist das Vorhabengrundstück im Süden und Südosten weiträumig von landwirtschaftlich genutzten Feld- und Wiesenflächen umgeben.
Eine Privilegierung des Vorhabens nach § 35 Abs. 4 BauGB greift nicht ein. Nach dieser Vorschrift kann den in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 6 BauGB bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB sind. Bei dem von der Klägerin beabsichtigten Vorhaben handelt es sich um keines der in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 6 BauGB aufgezählten privilegierten Vorhaben.
Das Vorhaben ist auch nicht durch die für die Ortslage „D.“ erlassene Außenbereichssatzung vom 28. Oktober 2004 privilegiert, die auf der Grundlage des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB erlassen wurde. Nach § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen.
Es kann dahinstehen, ob die Außenbereichssatzung für die Ortslage „D.“ rechtmäßig ist und insbesondere den Anforderungen des § 35 Abs. 6 BauGB entspricht. Das Vorhaben ist einheitlich nach § 35 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB zu beurteilen. Das Vorhaben kann sich insgesamt nicht auf die begünstigenden Wirkungen der Außenbereichssatzung im Sinne des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB berufen, da es nur teilweise – zumal mit dem geringeren Anteil – im Geltungsbereich der Außenbereichssatzung liegt.
Es werden darüber hinaus öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB beeinträchtigt. Nach dieser Vorschrift liegt eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange vor, wenn das Vorhaben die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt.
Es kann offenbleiben, ob es sich bei der Ortslage „D.“ um eine Splittersiedlung handelt, die durch eine Zulassung des Vorhabens verfestigt oder erweitert würde. Das Vorhaben der Klägerin lässt jedenfalls die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten.
Das Entstehen einer Splittersiedlung ist zu befürchten, wenn das Vorhaben zum Bestehen einer unerwünschten Splittersiedlung führt; unerwünscht in diesem Sinne ist eine Splittersiedlung, wenn mit ihr ein Vorgang der Zersiedlung eingeleitet oder gar schon vollzogen wird,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012 – 4 C 10/11 –, Rn. 21, juris.
Der Charakter einer Ansiedlung als Splittersiedlung ergibt sich vor allem aus der Entgegensetzung zum Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB. Unter einem Ortsteil ist jeder Bebauungszusammenhang zu verstehen, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Hingegen ist eine Splittersiedlung eine bloße Anhäufung von Gebäuden, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ihr mangels einer angemessenen (Bau-)Konzentration das für die Annahme eines Ortsteils notwendige Gewicht fehlt und sie damit Ausdruck einer unorganischen Siedlungsstruktur ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 2015 – 4 B 45/14 –, Rn. 6, juris; OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2022 – 7 A 2499/21 –, Rn. 11 f., juris.
Mit der Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB will das Gesetz einer Zersiedlung des Außenbereichs entgegentreten, das heißt einer zusammenhanglosen oder aus anderen Gründen unorganischen Streubebauung. An diesem Sinn und Zweck des Gesetzes hat sich die Auslegung auszurichten. Deshalb reicht allein die Gefahr, dass sich dem zur Genehmigung gestellten Vorhaben später auf benachbarten Grundstücken weitere Vorhaben anschließen könnten, nicht aus, die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten zu lassen. Es muss vielmehr hinzutreten, dass mit der Begründung dieser Gefahr zugleich ein Vorgang der Zersiedlung eingeleitet oder gar schon vollzogen wird. Dies wird bei Wohnbauten im Außenbereich regelmäßig der Fall sein,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1967 – IV C 25.66 –, Rn. 15, juris; BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1977 – IV C 37.75 –, Rn. 24, juris.
Bereits die erste Errichtung eines Wohngebäudes im Außenbereich kann den Vorgang der Zersiedelung einleiten, da es zu einer unerwünschten Vorbildwirkung führt, und damit die Befürchtung begründen, dass eine Splittersiedlung entstehen wird,
vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 12. Februar 2015 – 2 B 14.2817 –, Rn. 37, juris; Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 15. Aufl. 2022, BauGB § 35 Rn. 94.
Mit der Voraussetzung des Befürchtens wird nicht verlangt, dass – als Folge der Zulassung des insoweit öffentliche Belange beeinträchtigenden Vorhabens – ein uneingeschränkter Rechtsanspruch auf Zulassung weiterer Vorhaben entsteht. Es genügt, dass die Gründe, die weiteren Vorhaben entgegengehalten werden könnten, an Überzeugungskraft einbüßen würden, wenn das jetzt beantragte Vorhaben nicht aus eben den Gründen versagt würde, mit der Genehmigung also ein sog. Berufungsfall geschaffen würde. Mit der Versagung der Genehmigung soll bereits „den Anfängen gewehrt“ werden,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. September 1999 – 4 B 27/99 –, Rn. 6, juris; BVerwG, Beschluss vom 8. April 2014 – 4 B 5/14 –, Rn. 8, juris.
Nach diesen Maßstäben lässt die Zulassung des streitgegenständlichen Vorhabens die Entstehung einer unerwünschten Splittersiedlung in südlicher Richtung befürchten. Das Vorhabengrundstück liegt im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB. Wie bereits dargelegt, nimmt es nicht an dem Bebauungszusammenhang der Umgebungsbebauung teil. Der Bebauungszusammenhang endet in nördlicher und östlicher Richtung an den auf den G19 jeweils aufstehenden Wohngebäuden. In westlicher Richtung endet der Bebauungszusammenhang an der jeweils östlichen Seite der Bebauung, die sich westlich der trennenden V.-straße F.-straße befindet. Das Vorhabengrundstück sowie der südöstlich und südlich des Vorhabens gelegene, als Wiesen- und Feldflächen genutzte, Bereich sind als „klassischer“ Außenbereich zu qualifizieren.
Durch das Vorhaben der Klägerin, das auf die Errichtung eines Wohngebäudes abzielt, wird ein (neuer) Vorgang der Zersiedlung des Außenbereichs eingeleitet. Die Ausführung des nichtprivilegierten Vorhabens bildet den Auftakt für eine südliche Siedlungsentstehung im – bisher räumlich nicht in Anspruch genommenen – Außenbereich und begründet die Gefahr, dass es zu einer – weiteren – unorganischen Streubebauung unter Zersiedlung des südlich der Ortslage „D.“ gelegenen Bereichs kommt. Die Ausführung des Vorhabens führt zu einer räumlichen Ausdehnung in einen Bereich, der bislang von einer Bebauung freigehalten ist. Das Vorhabengrundstück ist östlich, südöstlich und südlich von Freiflächen umgeben, die grundsätzlich geeignet sind, eine ähnliche Nachfolgebebauung nach sich zu ziehen. Das Vorhaben führt vor dem Hintergrund zu einer unerwünschten Vorbildwirkung für zukünftige, weitere Bauten, da im Falle der Zulassung des streitgegenständlichen Vorhabens die Ablehnung weiterer Vorhaben im Außenbereich unter Berücksichtigung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundrepublik Deutschland (GG)) zumindest erschwert werden könnte.
Die Klägerin kann sich – ungeachtet der Frage der Rechtmäßigkeit der Außenbereichssatzung vom 28. Oktober 2004 – zu Gunsten ihres Vorhabens nicht auf die privilegierenden Wirkungen der Außenbereichssatzung im Sinne des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB berufen, wonach Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB nicht entgegengehalten werden kann, dass sie die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Denn das einheitlich zu beurteilende Vorhaben liegt – wie bereits ausgeführt – nur teilweise im Geltungsbereich der Außenbereichssatzung.
Da bereits öffentliche Belange gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7 BauGB beeinträchtigt werden, die die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ausschließen, kann dahinstehen, ob auch nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange in Form der Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes vorliegt.
Das Vorhaben ist darüber hinaus auch deshalb nach § 35 Abs. 2 BauGB planungsrechtlich unzulässig, da die Erschließung nicht gesichert ist.
Gesichert ist die Erschließung, wenn damit gerechnet werden kann, dass sie bis zur Herstellung des Bauwerks (spätestens bis zur Gebrauchsabnahme) funktionsfähig angelegt ist, und wenn ferner damit zu rechnen ist, dass sie auf Dauer zur Verfügung stehen wird,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 – 4 C 7/09 –, Rn. 40, juris.
Das Grundstück muss insbesondere eine ausreichende Zufahrtsmöglichkeit aufweisen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1976 – IV C 53.74 –, Rn. 29 f., 33, juris.
Das Vorhaben besitzt weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht eine ausreichende Zuwegung, die den Anforderungen an eine Erschließung im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB genügt. Das Vorhaben verfügt insbesondere über keinen gesicherten Zugang zu einer öffentlichen Straße, weder zu der Straße „D.“ noch zu der F.-straße. Dem der Bauvoranfrage beifügten Auszug aus dem Liegenschaftskataster ist lediglich die handschriftliche Anmerkung zu entnehmen, dass die Zuwegung über das private Grundstück der Klägerin als Bauherrin, namentlich die G11, erfolgen soll. Dem Antrag vom 18. Januar 2021 sowie den weiteren Unterlagen sind jedoch keine näheren Angaben zu entnehmen, wie die Erschließung des Vorhabengrundstücks konkret verlaufen soll. Es fehlt insbesondere auch die Eintragung einer Erschließungsbaulast, um das Vorhabengrundstück von der Straße „D.“ aus über die weiteren Grundstücke der Klägerin – die Flurstücke G02 – zu erreichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter ergeht der folgende
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
15.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Das Gericht hat sich insoweit an den Ziffern 5 und 1 a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 orientiert.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 30 bis 37 BauGB
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 35 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 2, Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 6 BauGB
§ 35 Abs. 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 77 Abs. 1 i.V.m. § 74 Abs. 1 der Bauordnung
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: IV C 31.66
4 B 45/14
IV C 2.66
4 C 15/84
IV C 6.71
4 B 28/15
7 A 139/22
3 K 3067/21
2 A 2312/17
4 B 28.15
10 A 1803/16
7 A 2499/21
2 A 1170/15
2 A 2276/13
4 B 11/97
4 C 10/11
IV C 25.66
IV C 37.75
2 B 14.28
4 B 27/99
4 B 5/14
4 C 7/09
IV C 53.74