Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-05-24, Aktenzeichen 20 B 1861/00.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0524.20B1861.00AK.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen. Der Streitwert wird auf 51.129,19 EUR (= 100.000 DM) festgesetzt.
Gründe Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragsteller gegen die Genehmigung des Antragsgegners vom 21. September 2000 - V A 4- 31-21/3 DL - (OVG NRW 20 D 138/99.AK) wiederherzustellen, hat keinen Erfolg. Dem Rechtsschutzbegehren ist nicht bereits wegen Mängeln der Anordnung der sofortigen Vollziehung, § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, zu entsprechen. Insbesondere kommt dem antragstellerseitig geltend gemachten Fehlen eines Antrags der Beigeladenen keine Bedeutung zu. Der Antragsgegner hat die sofortige Vollziehung vorrangig auf öffentliche Interessen gestützt, und zwar - wie die den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO allemal genügende Begründung zeigt - in einer Weise, die zu dem Schluss zwingt, dass dieser Ansatz auch durchgreifen würde, wenn der zusätzliche Aspekt des überwiegenden Interesses der Beigeladenen entfallen würde. Dafür, dass § 80a VwGO auch insofern eine Ausschlusswirkung gegenüber der generellen Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO hat, spricht nichts; denn die Nummern 1 bis 3 der letztgenannten Vorschrift sollen ebenfalls öffentlichen Interessen Rechnung tragen und greifen - insbesondere die Nummer 3 - jedenfalls auch bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung ein, wie daraus erhellt, dass anderenfalls § 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO leerliefe, da dort eine sofortige Vollziehbarkeit vorausgesetzt wird. Im Übrigen beschränken auch zwei der von den Antragstellern in Bezug genommenen Autoren das Antragserfordernis auf die Fälle der Anordnung im überwiegenden Interesse des durch den Verwaltungsakt Begünstigten. Ergänzend sei angemerkt, dass einem Antragserfordernis auch der Charakter einer drittschützenden Verfahrensregelung fehlen dürfte, vgl. dazu Eyermann/Schmidt, VwGO, 11. Auflage, § 80a Rdnr. 11 a.E., mithin das Fehlen eines Antrages der Begünstigten dem vorliegenden Begehren nicht zum Erfolg verhelfen könnte. Für die demnach erforderliche Entscheidung nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3, § 80 Abs. 5 VwGO sind die Interessen der Beteiligten zu gewichten. Die dabei vorrangig angezeigte Orientierung an den Erfolgsaussichten der Klage führt allerdings nicht schon wegen offensichtlicher Rechtmäßigkeit des streitigen Bescheids zu einer eindeutigen Nachrangigkeit der Interessen der Antragsteller wegen ersichtlicher Aussichtslosigkeit ihrer Anfechtungsklage. Denn nach dem gegenwärtigen Stand des Verfahrens verbleiben Bedenken dahin, dass in der dem Antragsgegner für die vorliegend streitige Genehmigungserteilung obliegenden Abwägung der erforderliche gerechte Ausgleich zwischen den einander gegenüberstehenden Belangen fehlerfrei herbeigeführt wurde. Diese Bedenken führen aber ihrerseits nicht zu dem Schluss auf einen absehbaren Erfolg der Anfechtungsklage und damit zu einer greifbar geringen Schutzwürdigkeit der vom Antragsgegner angeführten und von ihm zu wahrenden Belange der Allgemeinheit und der Interessen der Beigeladenen. Denn es ist nicht auszuschließen, dass den Bedenken, sollten sie sich im Hauptsacheverfahren bestätigen und eine Rechtsverletzung der Antragsteller ergeben, durch Ergänzung der Betriebsregelungen Rechnung zu tragen ist, sodass aus der Rechtswidrigkeit der Genehmigung kein Aufhebungsanspruch folgte. Deshalb erübrigt sich im vorliegenden Verfahren eine vertiefte Beschäftigung mit den Bedenken und mit der Frage, ob die ihnen zugrunde liegenden Umstände auch und gerade für die einzelnen Antragsteller von solchem Gewicht sind, dass sie gerade ihrer Klage (teilweise) Erfolg verschaffen können. Die weitere Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragsteller aus. Dabei ist von Bedeutung, dass sich Bedenken nach den im vorliegenden Verfahren zu treffenden Feststellungen allein auf die Schaffung des für die Zumutbarkeit des vorrangig beklagten Lärmgeschehens erforderlichen Ausgleichs zwischen den Interessen der Antragsteller einerseits und denen der Allgemeinheit sowie der Beigeladenen andererseits beziehen, nicht aber den unabweisbar gebotenen Schutz von Rechtsgütern der Antragsteller betreffen, und dass nichts Überwiegendes dafür spricht, dass als Ergebnis einer erneuten oder ergänzenden Abwägung - falls sie sich im Hauptsacheverfahren als geboten erweist - zwingend jegliche Erweiterung des Flugbetriebs zu versagen wäre. Daher würde eine vorläufige Unterbindung jeglicher Ausnutzbarkeit des Bescheides zu weit gehen. Eine Feststellung von gleichermaßen für die Antragsteller effektiven wie dem Gebot der Verhältnismäßigkeit genügenden Maßnahmen zum Schutze der Flughafenumgebung ist nach dem gegenwärtigen Kenntnisstand nicht möglich und angesichts der nur sukzessiv zugelassenen Erweiterung des Betriebs auch unter dem Aspekt gebotenen effektiven Rechtsschutzes nicht erforderlich. Bei der streitigen, den Betrieb des Flughafens der Beigeladenen betreffenden Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG handelt es sich um eine planerische Entscheidung, die in Abwägung der Vor- und Nachteile des erstrebten Betriebs zu ergehen hat. Daraus folgt ein Anspruch der Antragsteller, die sämtlich im Einwirkungsbereich insbesondere des Lärms des vom Flughafen ausgehenden Luftverkehrsgeschehens wohnen, auf angemessene Berücksichtigung ihrer Belange. Diese Belange gehen über rechtlich als wehrfähig abgesicherte Positionen insbesondere des Gesundheits- und Eigentumsschutzes hinaus, deren Beeinträchtigung, soweit nicht anderweitig Abhilfe greift, zur vollen oder teilweisen Versagung des angestrebten Betriebs führt. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 1996 - 11 VR 3.96 -, NVwZ-RR 1996, 557, 558. Mit der bloßen Vermeidung von Gesundheitsschäden und des Ausschlusses eigentumstypischer Nutzungsmöglichkeiten an einem Grundstück kann und mag es im Einzelfall sein Bewenden haben, allerdings nur, wenn die für das Vorhaben sprechenden Umstände von überragendem Gewicht sind und - was vorliegend derzeit nicht festgestellt werden kann - von vornherein keine weitergehenden Einschränkungen oder Belastungen des Vorhabensträgers zulassen. Im Übrigen ist gerade unterhalb dieser Schwelle der erforderliche Interessenausgleich zu schaffen, aus dem sich ergibt, was von einem Betroffenen an Akzeptanz gegenüber nachteiligen Wirkungen von einem Geschehen erwartet werden kann, das im Interesse der Allgemeinheit und/oder eines Dritten liegt. Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Beschluss vom 3. Mai 1996 - 4 B 50.96 -, NVwZ 1996, 1001, 1002 zur Sozialadäquanz als Erklärung unterschiedlicher Zumutbarkeitsgrenzen. Dass auch und gerade bei Fluglärm die Einstellung der Betroffenen zum Lärmgeschehen ein wesentlicher Faktor ist, bestätigt das im Genehmigungsverfahren zugrunde gelegte medizinische Gutachten, in dem Akzeptanzelemente zu den nichtakustischen Einflussfaktoren bei Lärmwirkungen und - in Konkretisierung über die Bewältigungsmöglichkeit durch die Einstellung zur Vermeidbarkeit und zur Bedeutsamkeit des Lärmgeschehens (dem "Image" der Lärmquelle) - zu den "Moderatorvariablen" bei belastenden Wirkungen gezählt werden (vgl. dort Seiten 17 und 51 f.). Eine diese Zusammenhänge umfassend einstellende Abwägungsentscheidung ist zugleich geeignet, die Bedeutung der Diskussion des Gesundheitsbegriffes und einer daran anschließenden Grenzziehung zu relativieren, und trägt zu einer Lösung bei, die im Hinblick auf den Gesundheitsschutz jedenfalls auf der sicheren Seite liegt. Dem streitigen Genehmigungsbescheid ist nicht ohne weiteres zu entnehmen, dass die Belange der Flughafenumgebung hinreichend umfassend und mit zutreffendem Gewicht in die Abwägung eingestellt worden sind. Dazu wird - abgesehen von der gegebenenfalls anzuschließenden Prüfung der Ergebnisrelevanz als einem allgemein für Abwägung und daher jedenfalls auch im Rahmen des § 6 LuftVG geltenden Erfordernis, vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B 63.01 - im Hauptsacheverfahren vor allem den Fragen nachzugehen sein, ob das vom Antragsgegner selbst verdeutlichte Ziel eines Abstands von der Grenze erheblicher Belästigung erreicht worden ist und welche Bedeutung dabei den einzelnen Lärmereignissen in Abgrenzung zur Betrachtung anhand des äquivalenten Dauerschallpegels zukommt; nachzugehen sein wird ferner dem Vorliegen - sowie gegebenenfalls der Berechtigung - einer Verschiebung in der Gewichtung der Belange der Flughafenumgebung einerseits und des Flughafens in seiner öffentlichen sowie privatnützig-wirtschaftlichen Bedeutung andererseits, die sich in Gegenüberstellung des Ergebnisses der Planfeststellung gemäß dem Beschluss vom 16. Dezember 1983 nebst Änderung vom 18. November 1985 und der jetzt zugelassenen Betriebsregelung ergeben kann. Hierzu ist im Einzelnen zu bemerken: Der Antragsgegner hat den Bereich, in dem die Beigeladene zur Erstattung der Kosten baulichen Schallschutzes verpflichtet ist, über die bisherige Regelung gemäß dem Planfeststellungsbeschluss hinausgehend auf das Gebiet erstreckt, das prognostisch von einer 62 dB(A)-Kurve umschlossen wird, wobei eine Ermittlung nach dem Fluglärmschutzgesetz, also mit einem äquivalenten Dauerschallpegel unter Benutzung des Halbierungsparameters q = 4 (Leq4) vorausgesetzt ist. Damit sollte der unterhalb der "Zumutbarkeitsschwelle" - gemeint ist offensichtlich eine planerisch ohne Abhilfe oder Ausgleich nicht zu überwindende Grenze - liegende, aber nicht unerhebliche Fluglärm Berücksichtigung finden. Die Annahme des Antragsgegners, die gewählte Lösung gehe über den von den (medizinischen) Gutachtern für geboten gehaltenen Schutzmaßstab - wohl die oben genannte "Zumutbarkeitsschwelle" - "deutlich hinaus", erscheint freilich bedenklich, was sich unmittelbar auf die Schlussfolgerung des Antragsgegners auswirkt, die - als solche anerkannten - Belästigungen zwischen Leq4 = 55 dB(A) und Leq4 = 62 dB(A) seien ohne Abhilfe hinzunehmen und zumutbar. Die medizinischen Sachverständigen gehen bei Leq3 = 65 dB(A) von erheblichen Belästigungen als sicher aus, favorisieren jedoch als Eckwert Leq3 = 62 dB(A) wegen annähernd gleichbleibenden Niveaus des Belästigungsausmaßes in dem Zwischenbereich; bezogen auf die Bewertung gemäß Leq4 konstatieren sie lediglich, dass einerseits die 62 dB(A)- Leq3-Zone weiter greift als die 65 dB(A)-Leq4-Zone und andererseits die 65 dB(A)- Leq3-Zone hinter der 65 dB(A)-Leq4-Zone zurückbleibt (Gutachten Seite 55). Wie sich daraus - selbst wenn als Schutzmaßstab Leq3 = 65 dB(A) genommen wird - ein erhebliches Überschreiten ergeben soll, bedarf der näheren Prüfung insbesondere im Hinblick auf die sich bei einem Flugbetrieb wie dem am Flughafen der Beigeladenen ergebenden Differenzen bei den Berechnungen der äquivalenten Dauerschallpegel mit den unterschiedlichen Halbierungsparametern. Außerdem wird in diesem Zusammenhang gegebenenfalls näher zu prüfen sein, ob das verlautbarte Schutzziel (Genehmigung Seite 125) bei der Begrenzung des Höchstbetrags der Erstattungsleistungen (Genehmigung Nr. 9.1, Seite 7) zu erreichen ist. Der Antragsgegner hat sich in der Abwägung der betrieblichen Belange mit den Lärmschutzbelangen der Flughafenumgebung insgesamt ganz maßgeblich von einer Betrachtung anhand der Zonen äquivalenter Dauerschallpegel leiten lassen. Lediglich für das Lärmgefährdungs- und das Nachtschutzgebiet - und damit in unmittelbar gesundheitsrelevanten Zusammenhängen - ist auf Pegelspitzen und ihre Häufigkeit abgehoben worden. Dass für die Beschreibung des Lärmproblems, dessen Gewichtung und die Entwicklung von Möglichkeiten der Problembewältigung eine Orientierung an Bereichen äquivalenten Dauerschallpegels naheliegend und sachgerecht ist, unterliegt keinen Zweifeln. Eine solche Betrachtungsweise kann zwar, muss aber nicht abschließend sein, da sich zum einen allgemeine neue Erkenntnisse in der Lärmwirkungsforschung ergeben haben können und zum anderen zu kontrollieren bleibt, ob nicht der äquivalente Dauerschallpegel unter den Bedingungen des konkret in Rede stehenden Lärmgeschehens ein Bild ergibt, das die empfundenen Wirkungen nicht hinreichend einbindet. Im vom Antragsgegner zugrunde gelegten medizinischen Gutachten (dort Seite 6) ist ausgeführt, es bestehe zunehmend Einigkeit darüber, dass Mittelungspegel allein das Wirkungsspektrum von Lärm nicht widerspiegelten - eine Position, die übrigens auch der Senat bisher eingenommen hat. Die Gutachter verweisen dazu, über die vom Antragsgegner mit Blick auf die unmittelbaren gesundheitlichen Beeinträchtigungen und Aufwachreaktionen berücksichtigten Maximalpegel hinausgehend, auf das Belästigungserleben bei Maximalpegeln und auf deren Bedeutung für die unmittelbare Kommunikationsstörung; das Belastungserleben soll - zunächst steigend, dann sinkend - von der Zahl der Lärmereignisse abhängen (Gutachten Seite 52). Von diesen allgemeinen Erkenntnissen abgesehen ist für die streitige Zulassungsentscheidung zu beachten, dass sie ihre maßgebliche Prägung nicht durch die Ermöglichung eines andersartigen Luftverkehrs - wie etwa die Nutzung eines Flughafens mit größerem Fluggerät nach Erweiterung des Bahnsystems - erfährt, sondern allein durch eine Erhöhung der Nutzungsintensität. Eine solche Veränderung spiegelt sich, wenn von einer jeweils als solcher zu identifizierenden Belästigung durch einzelne Flugereignisse ausgegangen wird, im äquivalenten Dauerschallpegel nicht notwendig adäquat wieder; insofern hat der Senat bereits in den Beschlüssen zur Genehmigung vom 10. Dezember 1997 ("Lärmkontingent") darauf hingewiesen, dass der Annahme einer gegenüber der Vorbelastung nur geringfügigen und nicht abwägungserheblichen Veränderung schon die wesentliche Erhöhung der Einzelschallereignisse entgegenstehe (vgl. Beschluss vom 17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -, Seite 16). Der Umstand, dass sich das Lärmgeschehen ändert, während Lärmkonturen gleich bleiben (vgl. dazu den vorgenannten Beschluss Seite 11), gibt jedenfalls Anlass, den Lärmereignissen nach Stärke, Zahl und Verteilung näher nachzugehen, wie es etwa in der so genannten Interimsgenehmigung vom 2. November 1999 auch geschehen ist (vgl. dazu Beschluss des Senats vom 5. Mai 2000 - 20 B 2149/99.AK -, Seite 16). Die im lärmphysikalischen Gutachten, das der streitigen Genehmigung zugrunde liegt, ermittelten Maximalpegel und deren Häufigkeit sind zwar im Genehmigungsbescheid wiedergegeben, eine fundierte Befassung mit daraus eventuell zu gewinnenden Kenntnissen über die Wirkungen der Veränderung auf die Lärmbetroffenen aber findet sich nicht, sodass die Schlussfolgerung des Antragsgegners, das Interesse der Umgebung, von Verschlechterungen verschont zu bleiben, habe hinter dem hohen öffentlichen Verkehrsinteresse zurückzustehen (Genehmigung Seite 129), sich nicht ohne weiteres als überzeugend erschließt. Die vorgenannten Aspekte - wie auch die Gewichtung der Belange im Übrigen - dürften vorliegend vor allem im Hinblick darauf nähere Betrachtung erfordern, dass die strittige Genehmigung ohne Änderung der luftseitigen Möglichkeiten des Flughafens hinsichtlich des Umfangs des Flugverkehrs oder des einzusetzenden Fluggeräts der Sache nach auf die Beseitigung von den Betrieb einschränkenden Regelungen zielt, die ihrerseits aus Anlass einer wesentlichen Änderung des Flughafens - der Schaffung der jetzt weitergehend auszunutzenden Kapazität - zum angemessenen Interessenausgleich getroffen worden waren. Dies legt es zumindest nahe, im Einzelnen gegenüberzustellen, inwieweit der damals gefundene - als die öffentlichen Belange hinreichend wahrend betrachtete, von der Beigeladenen als hinnehmbar angesehene und von Betroffenen vergeblich angegriffene - Interessenausgleich in der Grundgewichtung und -struktur erhalten geblieben ist und - verneinendenfalls - ob den Gründen für ein Abweichen tatsächlich ein rechtfertigendes Gewicht zukommt. Denn anderenfalls kann es zu der für Betroffene kaum nachvollziehbaren und akzeptablen auch mit dem Gebot einer gerechten Abwägung kaum zu vereinbarenden Folge kommen, dass zunächst die Schaffung tatsächlicher Verhältnisse unter Bedingungen zugelassen wird, die die Auswirkungen rechtlich begrenzen und so auch eventuelle Abwehrrechte Dritter beschneiden können, dann aber nach Nutzung dieses Vorteils die Schranken aufgehoben werden. Insofern besteht ein Unterschied zu der Zulassung einer in ihrem Nutzungsumfang nicht begrenzten Anlage, für die die Zumutbarkeit der Auswirkungen lediglich unter Begrenzung auf den Prognosehorizont geprüft und gebilligt worden ist, wenngleich dieser Unterschied sicher nicht so weit führt, Anforderungen wie für den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts (vgl. § 49 VwVfG) zu stellen. Im Rahmen der im Planfeststellungsbeschluss und in der jetzt streitigen Genehmigung gleichermaßen geltenden Prämisse der Begrenzung der Zahl der Flugbewegungen auf dem Parallelbahnsystem auf die mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn ergibt sich die Möglichkeit einer nachhaltigen Erhöhung der Flugbewegungen aus der Aufhebung der zahlenmäßigen Begrenzung der Flugbewegungen - insbesondere derer im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse - in den sechs verkehrsreichsten Monaten und aus einer Erhöhung der Vorgaben für die Koordinierung für alle Stunden von 6.00 - 22.00 Uhr unter Entfallen der Beschränkung des maximalen Eckwerts auf lediglich sechs Stunden. Diese beiden von der jetzigen Neuregelung betroffenen Vorgaben trugen nicht lediglich den damaligen Vorstellungen über die Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn Rechnung, sondern hatten - wie der Senat schon zum Planfeststellungsbeschluss von 1983/1985 in den Urteilen vom 28. April 1989 ausgeführt hat (vgl. 20 A 2430/86 Seite 53) - eine lärmbegrenzende Funktion. Denn von einer wachsenden Inanspruchnahme des Flughafens war seinerzeit ausgegangen worden, wie sich aus den vom Senat eben mit Blick darauf gebilligten Ansätzen für die Bestimmung der Zahl der Flugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten ergibt (wie vor Seiten 57 f.). Dass gerade der Begrenzung der Flüge mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse sowohl im Sechs-Monats-Zeitraum als auch in der Stunde eine wesentliche und wirksame Aufgabe in der Lärmbegrenzung und ein wichtiger Beitrag für den gebotenen Interessenausgleich zukommt, ist in dem genannten Urteil (Seiten 60 f.) ebenfalls dargestellt. In seinem den Planfeststellungsbeschluss betreffenden Beschluss vom 14. Dezember 1999 (20 A 1138/97) hat der Senat auf die drittschützende Funktion der nunmehr aufgehobenen Betriebsregelungen nochmals hingewiesen (dort Seiten 28 ff.). Werden die neuen und die auf den Planfeststellungsbeschluss zurückzuführenden Betriebsregelungen verglichen, so fällt auf, dass - sieht man von der Bindung an die Kapazität der Hauptstart- und -landebahn ab, die offensichtlich von Anfang an, d.h. seit der Genehmigung der Erweiterung des Flughafens um die Parallelbahn aus dem Oktober 1976, als nicht zur Disposition stehend betrachtet wurde - die dem Flugbetrieb im Hinblick auf die Belange der Umgebung gesetzten Einengungen entfallen sind, ohne dass eine in dieselbe Richtung zielende Regelung an ihre Stelle getreten ist. Die Koordinierungsvorgabe von 36 stündlichen Flügen mit Erweiterungsmöglichkeit und erlaubter zusätzlicher kurzfristiger Koordinierung stellt nach dem Kapazitätsgutachten praktisch das Maximum dar, zumal auch die Beschränkung, den Eckwert nur in bis zu sechs Tagesstunden auszuschöpfen, fallengelassen worden ist. Die Reduzierung des zulässigen Koordinierungseckwerts für die letzte Tagesstunde und die Vorgaben für die erste Nachtstunde können schwerlich als auch nur ansatzweise vergleichbar schutzgewährend betrachtet werden. So stellt sich die Nutzbarkeit des Bahnsystems für die gesamte Tageszeit als unterhalb der Schwelle des quasi-abhängigen Parallelbahnbetriebs geradezu unbeschränkt dar. Es kann auch nicht ohne weiteres festgestellt werden, dass an die Stelle des bisherigen, im Wege betrieblicher Einengungen geforderten Beitrags des Flughafens zum Interessenausgleich etwas anderes Geeignetes getreten ist und/oder der Antragsgegner dieses Abweichen von der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Betrachtung in anderer Weise bewältigt hätte - der Genehmigungsbescheid verhält sich dazu, vom Referieren früherer Regelungen abgesehen, nicht. Die Nachtflugbeschränkungen können als unverändert fortgeltend und seinerzeit mit zusätzlichen oder anderen Erwägungen begründet hier außer Acht bleiben. Die Herabsetzung der Höhe des äquivalenten Dauerschallpegels für das Gebiet, in dem die Beigeladene für die Kosten passiven Schallschutzes aufzukommen hat, und die erstmalige Festlegung von Leistungen für Beeinträchtigungen von Außenwohnbereichen können insofern nicht überzeugend herangezogen werden, da sie auf einer weiterentwickelten Bewertung beruhen dürften, die bei Betriebserweiterungen ohnehin heranzuziehen ist, und der erstgenannte Aspekt wegen der großen Überlagerung des geschützten Bereichs durch bisher schon anspruchsbegründende Bereiche ohnehin nur in geringem Umfang faktisch zum Tragen kommt. Letztlich dürfte in diesem Zusammenhang entscheidend sein, ob die Reduzierung des von dem zum Einsatz kommenden Fluggerät ausgehenden Lärms, der sich in den Lärmkurven des Verkehrs gemäß den Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses bei Ansätzen gemäß dem heutigen Fluggerät im Vergleich zu den dem Planfeststellungsbeschluss zugeordneten Lärmkurven zeigt, es rechtfertigt, auf einen betrieblichen oder sonstigen spürbaren Beitrag des Flughafens zum gebotenen Interessenausgleich zu verzichten. Das aber hängt wieder maßgeblich von dem bereits angesprochenen Aspekt der zunehmenden Häufigkeit von Einzelschallereignissen ab. Die im Vorstehenden angesprochenen Bedenken reichen derzeit nicht für den Schluss auf einen absehbaren Erfolg der Anfechtungsklage der Antragsteller aus. Dazu ist außer auf die Aspekte, denen in tatsächlicher Hinsicht noch weiter nachzugehen ist, und die Frage der Ergebnisrelevanz eventueller Mängel auch darauf zu verweisen, dass zu erwägen ist, ob nicht etwa entsprechend § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG auch bei der gerichtlichen Überprüfung einer Genehmigung nach § 6 LuftVG vor deren Aufhebung die Ergänzung oder ein ergänzendes Verfahren als dem Rechtsschutzgebot genügende Reaktion auf erhebliche Abwägungsmängel eingreift. Für einen solchen - im Beschluss des Senats zur Lärmkontingentgenehmigung (20 B 2493/98.AK Seite 20) bereits angesprochenen - Weg könnte neben dem planerischen Element, das die vorliegend streitige Genehmigung gleichermaßen wie die in § 10 LuftVG geregelte Planfeststellung prägt, auch die in der durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung zum Ausdruck gekommene aufwändige Verfahrensgestaltung sprechen, soweit diese als maßgeblicher Faktor für das in § 10 Abs. 8 LuftVG verfolgte Ziel der möglichsten Aufrechterhaltung einer Zulassungsentscheidung betrachtet wird. Auch sonstige Anhaltspunkte ergeben nichts Tragfähiges für den Schluss auf einen bereits jetzt absehbaren Erfolg der Klage: In verfahrensrechtlicher Hinsicht dürfte gegen den Genehmigungsbescheid nichts einzuwenden sein. Die Ausführungen der Antragsteller zur Anhörungspflicht liegen schon deshalb neben der Sache, weil - wie nicht bestritten wird - ein Anhörungsverfahren stattgefunden hat. Soweit Unzulänglichkeiten in der Gewährung der Einsicht bemängelt werden, wird nicht auf Behinderungen der Antragsteller selbst Bezug genommen. Die in der rechtlichen Grundlage bereits zweifelhafte Ableitung einer Erörterungspflicht greift schon nach den herangezogenen Kriterien - außerordentlich schwierige und verworrene Situation - schwerlich ein. Das zur behördlichen Entscheidung gestellte Begehren der Beigeladenen war ebenso klar und ohne weiteres nachvollziehbar wie die Bedeutung des Planfeststellungsbeschlusses als Maßstab dessen, was ohne positive Bescheidung des Begehrens Geltung haben würde. Die Ausführungen zu einer nur durch Erörterung zu behebenden Überforderung der Antragsteller vernebeln lediglich einen einfachen - und nach den wiedergegebenen Einwendungen der Antragsteller auch als solchen erkannten - Zusammenhang. Für eine Fehlerhaftigkeit des streitigen Bescheids wegen mangelnder Bestimmtheit spricht nichts. Die neu gefasste Auflage 6 gibt in 6.2 bis 6.4 klar vor, welcher Verkehr für den Flughafen der Beigeladenen koordiniert werden darf und gibt damit ein verlässliches Bild für das zulässige lärmrelevante Geschehen an dem zum vollständig koordiniert erklärten Verkehrsflughafen der Beigeladenen. Eine Rechte der Antragsteller berührende Unbestimmtheit im Hinblick auf die unter 6.1 angesprochene mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn könnte sich nur ergeben, wenn ein lärmrelevanter Verkehr trotz Wahrung der Koordinierungseckwerte über die Einbahnkapazität hinausginge. Dass dies der Fall sein könnte, erschließt sich schon deshalb nicht, weil die gutachtliche Ermittlung der Eckwerte auf die Hauptstart- und -landebahn bezogen ist, wenngleich der Verkehr - wovon auch das lärmphysikalische Gutachten ausgeht - in beträchtlichem Umfang über die Parallelbahn abgewickelt werden soll, was nach der unveränderten Auflage 5 der Betriebsgenehmigung lediglich für Zeiten des Spitzenverkehrs, d.h. bei bestehenden Wartezeiten, zugelassen ist. Dass die Mitinanspruchnahme der Parallelbahn kein Indiz für ein Überschreiten der Einbahnkapazität darstellt, dass mithin die Wahrung der Einbahnkapazität nicht das Gebot einschließt, auch in Kurzzeiträumen nicht mehr abzuwickeln, als bei Benutzung nur der Hauptstart- und -landebahn möglich wäre, ist bereits im Urteil zum Planfeststellungsbeschluss (20 A 2430/86 Seiten 53 f.) unter Hinweis darauf dargetan, dass der Mitbenutzung der Parallelbahn gerade durch Kapazitätserhöhung in Kurzzeiträumen Bedeutung zukommt. Für eine Unbestimmtheit oder gar eine bewusste Irreführung ergibt sich in diesem Zusammenhang nichts. Die von den Antragstellern im Weiteren gesehenen Ungereimtheiten betreffen nicht die Frage der Bestimmtheit, sondern verschiedene Abschätzungen des sich im Rahmen der Beachtung der Eckwerte einschließlich deren möglicher Erhöhung tatsächlich ergebenden Verkehrs und damit allenfalls die materiell-rechtliche Frage, ob den Abschätzungen der Auswirkungen des zugelassenen Verkehrs prognostisch fehlerfreie Daten zugrunde liegen. Erst Recht hat die Beanstandung der Kapazitätsermittlung nichts mit der Bestimmtheit zu tun. Soweit in diesem Zusammenhang schließlich noch bezweifelt wird, dass der Antragsgegner zur Regelung des Betriebs anhand eines von ihm festgesetzten Koordinierungseckwertes befugt ist, wird verkannt, dass es hier um genehmigungsrechtliche Vorgaben für die Bestimmung der (ausnutzbaren) Flughafenkapazität im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVG, also um den Umfang geht, in dem der Flughafen der Beigeladenen aus Rechtsgründen Leistungen erbringen darf, was eine Stufe vor der Entscheidung darüber liegt, in welchem Umfang Slots bezogen auf den Flughafen zur Verteilung kommen können. Was zur Daten- und Gutachtengrundlage der Abwägungsentscheidung des Antragsgegners vorgebracht wird, ergibt ebenfalls nichts Aussagekräftiges für eine an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientierte Interessengewichtung. Da das Vorbringen auf nachvollziehbare Bezüge zwischen behaupteten Unzulänglichkeiten und der möglichen Betroffenheit der - jeweils auf die Geltendmachung ihrer eigenen Belange als Gegenstand einer ihnen gegenüber fehlerfreien und gerechten Abwägung beschränkten - Antragsteller verzichtet und sich solche Bezüge auch nicht ohne weiteres in einer eine Gewichtung erlaubenden Weise erschließen, soll ersichtlich der Eindruck oder die Überzeugung vermittelt werden, das Vorgehen des Antragsgegners sei schon in den Ansätzen und Grundlagen derart verfehlt, dass es zu einer dem Einzelnen gegenüber rechtlich vertretbaren Problembewältigung gar nicht habe kommen können. Ein solcher Schluss ist indes nicht gerechtfertigt. Zwar stellen die Antragsteller in Art eines Rundumschlags praktisch alles in Frage, was die Basis der Entscheidung des Antragsgegners ausmacht, in der Sache aber gibt die Summe der Rügen für den gezogenen Schluss nichts Hinreichendes her. Die Rügen gehen wiederholt an dem für das Abwägungsergebnis im Hinblick auf Belange der Flughafenumgebung Relevanten vorbei - so etwa an dem vom Antragsgegner gewählten Kriterium für die Zumutbarkeit des Lärms bei Beurteilung anhand eines äquivalenten Dauerschallpegels und dessen Ableitung unter Einschluss psycho- sozialer Komponenten, ferner etwa an den als maßgeblich herangezogenen Kriterien für luftverkehrsbedingte Luftverunreinigungen und für die sich dabei ergebenden Größenordnungen. Auch werden zum Teil Umstände, die sich aus dem Material erschließen - zugrunde gelegte AzB, Methode der Beurteilung der Sicherheit -, als fehlend dargestellt. Sodann wird Ansätzen, für die - wie beispielsweise für die Berücksichtigung der Start- und Landerichtungsverteilung und für die Summation bei mehreren Lärmquellen - sich der Antragsgegner auf vorliegende, nahezu als gesichert anzusehende Rechtsprechung beziehen kann, ohne Aufzeigen neuer Aspekte eine bloße Gegenmeinung entgegengesetzt, was jedenfalls für die Zielrichtung, dem Antragsgegner eine Betrachtungsweise anzulasten, der von vornherein die rechtliche Anerkennung zu versagen ist, nicht ausreichen kann. In anderen Bereichen, so zu im Raum stehenden Flugstreckenänderungen, zum Lärmminderungsplan der Stadt Ratingen und zum Angerlandvergleich, werden Aspekte aufgegriffen, deren Abwägungsrelevanz letztlich bloß behauptet oder unterstellt wird, obwohl insofern Zweifel durchaus auf der Hand liegen (vgl. etwa zur Bedeutung des Angerlandvergleichs für am Vergleichsabschluss nicht Beteiligte den Beschluss des Senats vom 14. Dezember 1999 - 20 A 1138/97 - Seiten 30 f.). Vor allem aber ist in Bezug auf die vom Antragsgegner berücksichtigten Gutachten über die Auswirkungen des erweiterten Flugbetriebs festzustellen, dass deren prinzipielle Untauglichkeit allein mit der Wiedergabe der abweichenden Einschätzung anderer Sachverständiger nicht darzutun ist; das gilt insbesondere, wenn in ersteren - wie im medizinischen Gutachten - zumindest teilweise bereits eine Auseinandersetzung mit den divergierenden Ansätzen stattgefunden hat. Wenngleich nicht auszuschließen ist, dass sich im Hauptsacheverfahren für einzelne der von den Antragstellern aufgegriffenen Aspekte im Hinblick auf die angemessene Berücksichtigung der individuellen Belange noch Erörterungs- oder Aufklärungsbedarf ergeben kann, ist jedenfalls der Schluss auf eine grundlegend fehlgeleitete Abwägung nicht zu ziehen. Bei der weiteren Interessengewichtung ist zunächst davon auszugehen, dass nichts Entscheidendes dafür spricht, dass die Antragsteller beanspruchen - und mit ihrer Anfechtungsklage durchsetzen - können, von jeder Erweiterung des Flugbetriebs über den Rahmen des Standes der Betriebsgenehmigung ohne die hier streitige Änderungsgenehmigung hinaus verschont zu bleiben. Dem planerischen und demgemäß auf prognostischen Elementen aufbauenden Charakter der Betriebsgenehmigung ist die Möglichkeit der Änderung immanent. Insbesondere kann sich die Gewichtung der planerisch zu bewältigenden Probleme verschieben und Raum dafür geben oder gar erfordern, dass mit dem Ziel eines angemessenen Ausgleichs Beschränkungen entfallen oder Belastungen gemindert werden; zu Letzterem sei etwa auf die § 75 Abs. 2 Satz 3 VwVfG zugrunde liegende Wertung verwiesen. Dass eine nachhaltige Steigerung des Nutzungsinteresses an einer Anlage verbunden mit einem wesentlichen Unterschreiten der für die tatsächlich zugelassene Nutzung einmal prognostizierten und in der Abwägung für die Zulassungsentscheidung zugrunde gelegten negativen Auswirkungen Anlass geben kann, die Interessen einem neuen und andersartigen Ausgleich zuzuführen, ist daher nicht zu bezweifeln. Dies liegt auch den Beschlüssen des Senats zur Lärmkontingentgenehmigung zugrunde, in denen nicht grundsätzlich in Frage gestellt worden ist, dass der Antragsgegner Diskrepanzen zwischen der ursprünglich prognostizierten und seinerzeit planerisch bewältigten Lärmbelastung und der sodann tatsächlich eingetretenen Belastung für eine Auffüllung heranziehen konnte, sondern in denen lediglich beanstandet worden ist, dass dies wegen fehlerhafter Bestimmung der Vorbelastung unter falscher Gewichtung der dabei erneut umfassend in den Blick zu nehmenden Belange geschehen war. Dass das Lärmgeschehen in der Umgebung des Flughafens der Beigeladenen unter Berücksichtigung des seinerzeit zugelassenen - und dabei beschränkten - Betriebs auf der Anlage die Grenze des bei der Planfeststellung für noch zumutbar Gehaltenen nicht erreicht, ist ebenso wenig zu bezweifeln wie die Tatsache, dass dadurch die Grundlage für die damals verfügten betrieblichen Beschränkungen in Frage gestellt sein kann - mehr als das freilich nicht, weil zum einen, wie oben bereits angesprochen und auch in den Beschlüssen des Senats zur Lärmkontingentgenehmigung zum Ausdruck gekommen, diese Beurteilung nur an einem, nämlich dem durch den äquivalenten Dauerschallpegel vermittelten Bild des Lärmgeschehens festgemacht war und zum anderen die weitere Entwicklung bei der Bewertung von Lärmgeschehen einzustellen ist. Immerhin bleibt danach festzuhalten, dass wegen der Entwicklung des Lärmgeschehens ein Vertrauen der Antragsteller dahin, von vornherein von jeglicher Betriebserweiterung verschont zu bleiben, nicht anzuerkennen ist. Auf Seiten der Beigeladenen und für die öffentlichen Verkehrsbelange dürfte zudem ebenfalls von einer spürbaren Veränderung, nämlich der Entwicklung eines erheblichen Nutzungsinteresses auszugehen sein, das auch dasjenige übersteigt, das seinerzeit - bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses - vorhergesehen wurde und dessen teilweise Nichtbefriedigung im Ausgleich für die Möglichkeit der verbesserten Betriebsabläufe durch Schaffung und Mitbenutzung der Parallelbahn für hinnehmbar gehalten wurde. Von einer Art Verzicht auf jegliches Überschreiten der damals vom Antragsgegner verfügten und von der Beigeladenen hingenommenen Betriebsbeschränkung und damit von einem keine Anerkennung verdienenden widersprüchlichen Verhalten durch Anbringung des der streitigen Genehmigung zugrunde liegenden Begehrens kann jedenfalls nicht gesprochen werden. Eine Verhinderung jeglicher Betriebserweiterung wäre den Antragstellern danach nur möglich, wenn die Belastungen bei einem Betrieb gemäß dem unveränderten Genehmigungsbestand bereits die Grenze dessen, was abwägungsfehlerfrei überhaupt zugemutet werden kann, erreichen oder gar überschreiten würden. Für einen solchen Schluss aber fehlt es an tragfähigen Anhaltspunkten. Dazu ist zunächst zu berücksichtigen, dass der vergleichend zu betrachtende Verkehr zum Ergebnis einer Planfeststellung gehört, in der er mit nachhaltig höheren Lärmwerten angesetzt und dennoch als zumutbar bewertet wurde, und dass diese Einschätzung im gerichtlichen Verfahren als rechtsfehlerfrei gewertet worden ist. Zwar mögen sich die Gewichtungen der in die Bewertung einfließenden Komponenten verändert haben sowie neue Ansätze gewählt und neue Erkenntnisse gewonnen worden sein; dass damit aber eine Verschiebung einhergegangen ist, die die frühere Beurteilung des Verkehrsgeschehens als hinnehmbar nur noch wegen erheblicher Minderung der Auswirkungen vertretbar erscheinen lässt, kann nicht gesagt werden. Insofern ist zu beachten, dass sich der Antragsgegner hinsichtlich der Zumutbarkeit der Belastung der Flughafenumgebung bezogen auf Gebiete mit bereits vorhandenem passiven Schallschutz, solchen mit nunmehr vorgesehenen Leistungen für passiven Schallschutz sowie solchen ohne durch eine Genehmigung vorgesehenen passiven Schallschutz in Lärmbereichen bewegt, die - gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Wirkung passiven Schallschutzes - auch in der zeitlich nach den Senatsurteilen zum Planfeststellungsbeschluss ergangenen Rechtsprechung wiederholt als jedenfalls außerhalb drohender gesundheitlicher Beeinträchtigungen liegend bewertet worden sind. Was die Antragsteller insofern vortragen vermag zumindest bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und angezeigten ersten Überprüfung schon deshalb nicht zu überzeugen, weil zum einen die Grenzziehung zwischen der Abwehr von Gesundheitsgefahren und einem vorbeugenden Gesundheitsschutz nicht hinreichend klar erfolgt und zum anderen ausgeblendet wird, ob nicht bei entsprechendem Gewicht der für den störenden Betrieb sprechenden Umstände in den kritischen Bereichen tatsächlich und rechtlich Abhilfe insbesondere durch (weitere) Maßnahmen des passiven Schallschutzes und/oder durch angemessene Entschädigung geschaffen werden kann. Da nach all dem nicht davon ausgegangen werden kann, dass ein Interesse der Antragsteller an der vorläufigen Beschränkung des Betriebs auf dem Flughafen der Beigeladenen auf das ohne Ausnutzbarkeit der streitigen Genehmigung mögliche Maß im Hinblick darauf von erheblichem Gewicht ist, dass diese Grenze wegen grundlegender und die Belange der Antragsteller betreffender Mängel der Genehmigungsänderung jedenfalls wird gewahrt werden müssen und die gegenläufigen Interessen deshalb werden zurückstehen müssen, verbleibt allein die Frage, ob es angezeigt ist, für die Zeit des Hauptsacheverfahrens in Hinblick auf dort gegebenenfalls noch näher aufzugreifende Aspekte des Umfangs und der näheren Ausgestaltung des erweiterten Betriebs die Antragsteller vor den Wirkungen der Ausnutzung der Genehmigung zu schützen. Dies verneint der Senat. Dafür ist maßgeblich, dass das vorliegende Material es dem Senat nicht ermöglicht, hinreichend sicher abzuschätzen, mit welchen konkreten Maßgaben den Antragstellern für die Zwischenzeit fühlbar geholfen werden könnte, und auf dieser Basis einen angemessenen Ausgleich mit den Verkehrsbelangen herbeizuführen. Dass die unbeschränkte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung für die Antragsteller vorteilhaft wäre, liegt zwar auf der Hand, geht aber nach den obigen Ausführungen ersichtlich über den Rahmen hinaus, in dem dem Interesse der Antragsteller Gewicht zu geben ist, und hätte einen ganz erheblichen Nachteil für die Befriedigung des Verkehrsbedarfs am Flughafen der Beigeladenen zur Folge. Dieser Bedarf hat in den Jahren nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses eine Entwicklung erfahren, deren Folgen mangels entsprechender, den Antragstellern gegenüber bestandskräftiger Entscheidungen über den Betrieb den Antragstellern zwar nicht im Sinne einer Vorbelastung entgegengehalten werden können, die aber als Faktum nicht auszublenden ist, zumal auch ihre Rechtswidrigkeit nicht, jedenfalls nicht insgesamt, ohne weiteres zu konstatieren ist. Die Entwicklung erfolgte zunächst in einer Zeit, als die Bindung an die Beschränkungen gemäß dem Planfeststellungsbeschluss noch nicht griff, sodann in Ausnutzung von sofort vollziehbaren Zulassungsentscheidungen. In das so entstandene Verkehrsgeschehen so stark einzugreifen, wie es die Antragsteller begehren, wäre - auch unter Berücksichtigung der fehlenden Bestandskraft zugrunde liegender Zulassungsentscheidungen und des daraus resultierenden Risikos der Beigeladenen - nur gerechtfertigt, wenn offenkundig oder zumindest in hohem Maße naheliegen würde, dass es ohnehin endgültig zu dem Einschnitt kommen wird - was nicht der Fall ist. Für eine Zwischenlösung ist zwar etwa an eine Bindung der Beigeladenen an die Begrenzungen gemäß der Interimsgenehmigung zu denken, deren Auswirkungen vom Senat in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Ergebnis geprüft worden sind, dass zu gerichtlichen Maßnahmen kein Anlass besteht. Jedoch erschließt sich nicht hinlänglich, dass der in der Zeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu erwartende Verkehr tatsächlich in einem solchen Maße über das nach der Interimsgenehmigung Zulässige hinausgeht, dass gerade dessen Kappung den Antragstellern einen wirklich spürbaren Vorteil bringen würde. Unter Berücksichtigung der vom Antragsgegner angegebenen Zahlen zu erfolgten Koordinierungen und einer realistisch anzusetzenden Nichtinanspruchnahme von Slots dürfte sich der äquivalente Dauerschallpegel nur geringfügig verändern und es ist wenig wahrscheinlich, dass bei den gegebenen Größenordnungen die Minderung der Einzelschallereignisse bereits einen erfahrbaren positiven Effekt hat. Die Begrenzungszahlen der Interimsgenehmigung zu unterschreiten stellte einen noch gravierenderen Eingriff in das Verkehrsgeschehen dar und bedingte die Feststellung, bei welcher Größenordnung tatsächlich eine von den Antragstellern empfundene adäquate Entlastung gegeben wäre. Dafür aber fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten, sodass es nur zu gegriffenen Werten kommen könnte, was angesichts der - auch von den Antragstellern nicht wirklich in Frage gestellten - Bedeutung des Flughafens der Beigeladenen nicht vertretbar erscheint. Auch für andere Ansätze als die allgemeine quantitative Begrenzung - wie etwa Ausgleich durch ruhigere Phasen insbesondere in Tagesrandzeiten - fehlt es an hinreichenden Grundlagen für einen vertretbar abgesicherten Interessenausgleich für die Zeit bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 73 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG, § 5 ZPO, wobei für jeden Antragsteller 5.112,92 EUR (= 10.000 DM) in Ansatz gebracht sind.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 73 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
GKG
§ 80a VwGO
§ 6 LuftVG
§ 49 VwVfG
§ 10 LuftVG
§ 5 ZPO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG
§ 10 Abs. 8 LuftVG
§ 27a Abs. 2 LuftVG
§ 75 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 100 Abs. 1 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 557, 558
NVwZ
1996, 1001, 1002
20 D 138/99
11 VR
3.96
4 B 50.96
9 B
63.01
20 B 2493/98
20 B 2149/99
20 A 2430/86 S
20 A 1138/97
20 A
2430/86 S