Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-10-07, Aktenzeichen 15 A 3141/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:1007.15A3141.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 300 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Wegen des erstinstanzlichen Sach- und Streitstandes wird auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug genommen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin, mit der sie vorträgt: Der angefochtene Studienbeitragsbescheid sei rechtswidrig, da er sich nicht auf eine verfassungsgemäße Grundlage stützen könne. Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz sei nämlich verfassungswidrig, weil es gegen den vorrangigen, durch Bundesgesetz in das Bundesrecht überführten internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verstoße. Darüber hinaus verstoße das Gesetz gegen die in Artikel 12 des Grundgesetzes garantierte Berufsfreiheit und das Sozialstaatsprinzip. Außerdem liege ein Fall unzulässiger unechter Rückwirkung vor. Bei der vorzunehmenden Abwägung überwiege nämlich das öffentliche Interesse an einer kurzfristigen Einführung der Studienbeiträge auch für bereits im Studium befindliche Studenten nicht das Interesse der Studenten am unentgeltlichen Weiterstudium, die - auch im Vertrauen auf die Unentgeltlichkeit des Studiums - bereits vor Einführung der Studienbeiträge das Studium aufgenommen hätten. Die Einnahmebeschaffung wegen der Haushaltssituation des Landes und die mit dem Studienbeitrag verfolgte Verhaltenssteuerung der Studenten hätten nämlich gar nicht im Blickfeld des Gesetzgebers gelegen. Das ergebe sich daraus, dass die Beitragserhebung nicht vorgeschrieben, sondern den Hochschulen freigestellt sei. Angesichts dieses geringen öffentlichen Interesses überwiege das Vertrauen der Studenten in die Studienabgabenfreiheit bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss, wie er in § 10 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000 (GV.NRW. 2000 S. 190) und in § 1 Abs. 1 des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes vom 28. Januar 2003 (GV.NRW. S. 36) festgeschrieben gewesen sei. Das Bestandsinteresse der Studenten an der Studienabgabenfreiheit sei insbesondere auch deshalb besonders gewichtig, weil ihnen durch die Gewährung von Studienkonten durch Verwaltungsakt gebührenfreie Studiensemester gewährt worden seien.
Die Klägerin beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 1. Dezember 2006 über die Erhebung eines Studienbeitrags und den Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2006 aufzuheben.
Der Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die zulässige Klage ist nämlich unbegründet. Der angefochtene Beitragsbescheid vom 1. Dezember 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Dezember 2006 ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid rechtfertigt sich aus §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2, 21 Abs. 1 des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes vom 21. März 2006 (GV.NRW. S. 119 – StBAG NRW –) i.V.m. § 2 Abs. 2 der Satzung über die Erhebung von Studienbeiträgen und –gebühren an der Fachhochschule N. vom 27. September 2006 (Satzung). Danach wurde von an der Fachhochschule N. eingeschriebenen Studenten für das Sommersemester 2007 ein Studienbeitrag von 300,00 Euro erhoben, der mit der Rückmeldung entstand und fällig wurde.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen liegen in der Person der Klägerin unstreitig vor. Der Beklagte war auch befugt, einen Beitragsbescheid zu erlassen (Verwaltungsaktsbefugnis). Allerdings entsteht der Beitrag nach den genannten Bestimmungen kraft Gesetzes und wird auch kraft Gesetzes fällig, so dass es eines Bescheides nicht bedurfte. Dennoch war der Beklagte gemäß § 1 Abs. 2 StBAG NRW i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) befugt, den Beitrag durch Bescheid festzusetzen.
Der Bescheid ist nicht wegen Unzuständigkeit der erlassenden Behörde rechtswidrig. Der Bescheid enthält im Kopf die Überschrift "Fachhochschule N. " und darunter den Hinweis "Der Kanzler". Der Kanzler ist allerdings nicht die zuständige Behörde. Das Wesen einer Behörde als eines speziellen Organs eines Rechtsträgers zeichnet sich dadurch aus, hoheitliche Verwaltungsmaßnahmen im Außenrechtsverhältnis vorzunehmen.
Vgl. Burgi, Verwaltungsorganisationsrecht, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., § 7 Rn. 29; Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl., § 59 Rn. 29; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl., § 21 Rn. 32; zur Behördeneigenschaft des Vorstands einer Anstalt öffentlichen Rechts vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Oktober 2008 – 15 A 2450/08 –, NRWE Rn. 8 ff.
Der Kanzler war bis zum 31. Dezember 2006 Leiter der Hochschulverwaltung und Haushaltsbeauftragter (§ 44 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000 i.d.F. des Gesetzes vom 30. November 2004, GV.NRW. S. 752; HG a.F.). Demgegenüber wurde die Körperschaft des öffentlichen Rechtes "Hochschule" als Rechtsträgerin vom Rektor nach außen vertreten (§ 19 Abs. 1 HG a.F.). Dieser war also Behörde. Der Kanzler vertrat lediglich den Rektor in Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten (§ 19 Abs. 2 Satz 2 HG a.F.), war also nicht selbst Behörde, sondern zeichnete in Vertretung für die Behörde "Rektor". An dieser Rechtslage hat sich auch im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides nichts geändert (§§ 14 Abs. 2, 18 Abs. 1 Satz 1 und 3, 19 des Hochschulgesetzes vom 31. Oktober 2006, GV.NRW. S. 474, mit den Regelungen für den Präsidenten anstelle des Rektors und den Vizepräsidenten für den Bereich der Wirtschafts- und Personalverwaltung anstelle des Kanzlers). Daraus ergibt sich, dass hier das hochschulintern zuständige Organ in Form des Kanzlers gehandelt hat, der lediglich in Verkennung seiner Behördeneigenschaft nach außen im eigenen Namen statt für den Rektor aufgetreten ist. Damit wird zwar der unzutreffende Eindruck erweckt, der Kanzler sei Behörde, ohne dass er es deshalb auch wird und ohne dass dies den Umstand aus der Welt schafft, dass das zuständige Organ entschieden hat. Der Bescheid ist daher nicht formell rechtswidrig, weil eine unzuständige Behörde gehandelt hätte.
Der Bescheid ist auch nicht deshalb nichtig, weil er entgegen § 37 Abs. 3 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nicht die den Bescheid erlassende Behörde erkennen ließe (§ 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW). Allerdings ist die erlassende Behörde, der Rektor, in der Tat im Bescheid nicht genannt, vielmehr wird nur das hochschulintern zuständige Organ, das nicht Behörde ist, nämlich der Kanzler, genannt. Das ist jedoch unschädlich. Mit der Pflicht, die den Bescheid erlassende Behörde erkennen zu lassen, wird dem Umstand Rechnung getragen, dass bestimmte juristische Personen, namentlich die staatlichen Gebietsköperschaften Bundesrepublik Deutschland und die Bundesländer, über eine Vielzahl von Behörden mit ausdifferenzierter Zuständigkeitsordnung verfügen und nur durch Angabe der Behörde festzustellen ist, ob bei gegebener Verbandszuständigkeit der Körperschaft die sachliche und örtlich zuständige Behörde entschieden hat. Dieses Problem stellt sich bei juristischen Personen nicht, die regelmäßig nur über eine einzige Behörde verfügen, für die lediglich unterschiedliche behördenintern gegliederte Organe oder Dienststellen auftreten (etwa bei Gemeinden der Bürgermeister als Behörde mit den verschiedenen Ämtern der Gemeindeverwaltung oder hier bei der Hochschule der Rektor als Behörde mit dem Organ Kanzler). In diesen Fällen reicht es zur zweifelsfreien Identifizierung der erlassenden Behörde aus, wenn die juristische Person als Rechtsträger, hier die Fachhochschule N. , und die behördeninterne Dienststelle oder das Organ, die oder das die Entscheidung getroffen hat, hier also der Kanzler, genannt werden.
Vgl. auch OVG Brandenburg, Beschluss vom 7. Oktober 2003 – 2 B 332/02 –, NVwZ-RR 2004, 315: Angabe der Körperschaft, dort: Zweckverband, reicht für Behördenangabe in der Rechtsbehelfsbelehrung; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. Oktober 2001 – 2 L 29/00 –, KKZ 2008, 165: Stadtwerke X. nicht ausreichend; Stelkens in : Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 37 Rn. 9; Henneke in: Knack, VwVfG, 8. Aufl., § 37 Rn. 25.
Der Bescheid ist auch nicht verfrüht ergangen. Allerdings entsteht die Beitragspflicht nach den eingangs genannten Bestimmungen erst mit der Rückmeldung, der Bescheid ist jedoch vorher ergangen. Grundsätzlich darf eine Abgabe nicht im Voraus für alle Fälle zukünftiger Verwirklichung des Abgabentatbestandes festgesetzt werden. Eine Abgabenfestsetzung im Voraus ist nur für Pauschgebühren vorgesehen (§ 1 Abs. 2 StBAG NRW i.V.m. § 9 Abs. 3 GebG NRW). Die Festsetzung im Voraus darf grundsätzlich auch nicht durch Beifügung einer Bedingung geschehen. Die Festsetzung einer Abgabe unter der Bedingung, dass sie entsteht, widerspricht nämlich dem Zweck einer Festsetzung, über einen kraft Gesetzes entstandenen Abgabeanspruch zu entscheiden, so dass die Beifügung einer solchen Bedingung grundsätzlich unzulässig ist (§ 36 Abs. 3 VwVfG NRW). Nur dann, wenn der Abgabentatbestand in der Entstehung begriffen ist, widerspricht die Abgabenfestsetzung unter der Bedingung der endgültigen Verwirklichung des Abgabentatbestandes nicht dem Zweck einer Abgabenfestsetzung.
So liegt der Fall hier. Zwar wurde der Bescheid vor Erfüllung des Abgabentatbestandes, nämlich der Rückmeldung zum Sommersemester 2007, erlassen. Dies geschah allerdings im Zusammenhang mit der Eröffnung des Rückmeldeverfahrens für dieses Semester und daher im Zusammenhang mit der Verwirklichung des Abgabentatbestandes.
Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig, insbesondere ist das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz verfassungsgemäß und damit wirksam. Das hat der Senat mit Urteil vom 9. Oktober 2007,
15 A 1596/07, DVBl. 2007, 1442, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 – 6 C 16.08 –,
entschieden. Die Berufung wirft keine Gesichtspunkte auf, die zu einer veränderten Beurteilung Anlass gäben.
Das gilt auch für die Frage des in Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes verankerten Prinzips der Rechtssicherheit in der Form des Rechtsgrundsatzes des Vertrauensschutzes. Richtig ist allerdings, dass der Gesetzgeber nicht völlig frei ist, die Rechtsfolge eines Gesetzes zwar nach Verkündung der Norm eintreten zu lassen, aber tatbestandlich Sachverhalte zu erfassen, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind (tatbestandliche Rückanknüpfung oder unechte Rückwirkung). Verfassungsrechtlich wird in diesen Fällen dem allgemeinen Grundsatz des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit kein genereller Vorrang vor den jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen eingeräumt. Denn die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Es muss dem Gesetzgeber daher möglich sein, Normen, die auch in erheblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen und durch Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten zu reagieren. Die Grenzen gesetzgeberischer Regelungsbefugnis ergeben sich dabei aus einer Abwägung zwischen dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (300 f.); Urteil vom 5. Februar 2004 – 2 BvR 2029/01 –, BVerfGE 109, 133 (181 f.); BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001
– 6 C 8/00 –, Juris Rn. 51.
Diese Maßstäbe sind hier anzulegen, da es um die Begründung einer Abgabe für ein begonnenes, also ins Werk gesetztes, ursprünglich abgabenfreies Erststudium geht. Bei der hier vorzunehmenden Abwägung überwiegt das im Interesse der Allgemeinheit verfolgte Ziel rascher Einführung der Abgabenpflichtigkeit des Studiums. Die Abgabenpflichtigkeit des Studiums wurde aus einem Motivationsbündel heraus eingeführt. Neben dem Gesichtspunkt der Mittelbeschaffung für die Hochschulen wurde das Ziel einer veränderten Beziehung zwischen den Studenten und ihren Hochschulen angestrebt, indem die Mitfinanzierung des Studiums durch die Studenten auch deren Mitverantwortung stärken sollte. Darüber hinaus wurde es als ungerecht empfunden, dass besondere staatliche Leistungen wie die Bereithaltung eines Studienplatzes, die sich regelmäßig auch in einem zukünftigen höheren Einkommen niederschlagen, vollständig aus allgemeinen Steuermitteln finanziert wurden und damit vor allem von Personen, denen derartige Leistungen nicht zugewandt wurden oder werden.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 14/725, S.1 f.
Diesen Gesichtspunkten stünde es entgegen, wenn die Einführung von Studienbeiträgen nur auf Studenten beschränkt worden wäre, die erst nach Inkrafttreten des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes ihr Studium aufgenommen haben. Denn dann würden die genannten Ziele, deren Verfolgung in die Hand der jeweiligen Hochschule gelegt wurde, erst wesentlich später erreicht. Demgegenüber kann das Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen gesetzlichen Regelung in § 10 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000 und § 1 Abs. 1 des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes, die ein gebührenfreies Studium bis zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss vorsahen, nicht gravierend ins Gewicht fallen. Gleiches gilt für die Regelung des § 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes i.d.F. des Sechsten Änderungsgesetzes vom 8. August 2002 (BGBl. I S.3138), die allerdings wegen Kompetenzwidrigkeit nichtig und daher nicht wirksam war.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Januar 2005 – 2 BvF 1/03 –, NJW 2005, 493.
Alle diese gesetzgeberischen Entscheidungen waren Ausfluss der jeweiligen parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse und politisch hoch umstritten. Sie sind gegen die Stimmen zumindest des größten Teils der Opposition zustande gekommen.
Vgl. für § 24 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes den Gesetzesbeschluss, BT-PlPr. 14/233, S. 23196, und die Zurückweisung des Einspruchs des Bunderates durch den Bundestag, BT-PlPr. 14/248, S. 25089, sowie die Ablehnung der Festschreibung der Gebührenfreiheit des Erststudiums bei der Beratung des 6. Änderungsgesetzes zum Hochschulrahmengesetz am 25. April 2002 durch die Abgeordneten Rachel (CDU/CSU), Flach (FDP) und Friedrich (CDU/CSU), BT-PlPr. 14/233, S. 23183, 23188 und 23192 f.; für § 10 des nordrhein-westfälischen Hochschulgesetzes vgl. den Gesetzesbeschluss, LT-PlPr. 13/80, S. 8072, und die Forderung nach Einführung von Studiengebühren auch für das Erststudium bei der Beratung des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes am 22. Januar 2003 durch die Abgeordnete Düttmann-Braun (CDU), LT-PlPr. 13/80, S. 8062 ff.
Daher durften Studenten und insbesondere die seit dem Sommersemester 2006 immatrikulierte Klägerin von vorneherein nicht darauf bauen, dass auch bei Änderung der politischen Mehrheitsverhältnisse nach Wahlen es bei diesen Entscheidungen in Zukunft bleiben würde. Schließlich ist dem Interesse der Studenten an einer Verschonung von Abgaben für ein bereits aufgenommenes Erststudium auch hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass für Altstudenten nach § 21 Abs. 1 StBAG NRW der früheste Zeitpunkt einer Beitragspflicht das Sommersemester 2007 statt des Wintersemesters 2006/2007 ist.
Soweit das Vertrauen in die Abgabenfreiheit des Erststudiums wegen Bescheiden über gewährte Studienkonten nach dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz in Rede steht, stellt die Klägerin klar, einen solchen nicht erhalten zu haben. Sie kann daher auch kein Vertrauen in den Bestand eines solchen Kontos gehabt haben. Allerdings behauptet der Beklagte, dass solche Kontoauszüge nach Abschluss der Einschreibungen für das Sommersemester 2006 gedruckt worden seien, und zwar auch für die Klägerin. Damit ergibt sich aber weder die Absendung eines solchen Kontoauszugs, geschweige denn der Zugang bei der Klägerin, so dass schon deswegen in dieser Richtung keine weiteren Ermittlungen des Gerichts anzustellen sind. Im Übrigen dürfte selbst der Erhalt eines solchen Kontoauszugs keinen Vertrauenstatbestand begründen: Mit ihm würde, wenn er einen gesetzeskonformen Inhalt hat, lediglich die jeweilige Rechtslage zur Gebührenpflicht im Zeitpunkt des Erlasses des Kontoauszugs konkretisiert, aber keine Abgabenfreiheit für bestimmte Semester in der Zukunft unabhängig von der zukünftigen Gesetzeslage geregelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Anordnung hinsichtlich ihrer vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 130a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 StBAG
§ 19 Abs. 1 HG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 HG
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 9 Abs. 3 GebG
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 21 Abs. 1 StBAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 des Hochschulgesetzes
§ 14 Abs. 1 Satz 1 des Gebührengesetzes
§ 44 des Hochschulgesetzes
§ 14 Abs. 2, 18 Abs. 1 Satz 1 und 3, 19 des Hochschulgesetzes
§ 37 Abs. 3 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes
§ 24 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 315
BVerfGE 114, 258
BVerfGE 109, 133
NJW 2005, 493
15 A 2450/08
2 B 332/02
2 L 29/00
15 A 1596/07
6 C 16.08
2 BvR 1387/02
2 BvR 2029/01
6 C 8/00
2 BvF 1/03