Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-15, Aktenzeichen 17 K 5403/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:1115.17K5403.10.00

Tenor:
Buchstabe a) Ziffern 2 und 3 sowie Buchstabe c) der Ordnungsverfü-gung vom 14. Juli 2010 werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt 80 %, der Beklagte 20 % der Kosten des Verfah-rens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Klägerin, an der die Stadt O zu 51 % beteiligt ist, sammelte zunächst das Altpapier aus privaten Haushalten der Stadt O als beauftragte Dritte nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG und überließ es dem Beklagten durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O-H.
Ungefähr Ende Mai 2008 führte die Stadt O zusätzlich zu der fortbestehenden Papierbündel- sowie Containersammlung die sogenannte "Blaue Tonne" ein.
Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Kreis O als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger die gewerbliche Sammlung von Altpapier an. Die Sammlung sollte "ab sofort" durchgeführt werden und über blaue Altpapiersammelbehälter, über die im Stadtgebiet O aufgestellten Altpapierdepotcontainer und über die monatliche Papierbündelsammlung erfolgen. Über die Verwertung würden noch Verhandlungen mit Altpapierverwertern der Region geführt. Mit Schreiben vom 20. November 2008 benannte die Klägerin zum Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ein zertifiziertes Entsorgungsunternehmen für die Entsorgung des von ihr gesammelten Altpapiers.
In der Gebührenkalkulation 2010 für den Bereich "Abfallentsorgung" der Stadt O ist bei der Position Entsorgung Schadstoffe, E. Schrott und Altpapier folgendes ausgeführt: "Beim Altpapier entfallen die Entsorgungskosten, da die Verwertung seit dem 1. November 2008 gewerblich über die B GmbH erfolgt. Hierdurch werden ca. 245.000 Euro eingespart." In der Kalkulation sind für den Transport von Altpapier Kosten in Höhe von 320.000,00 Euro enthalten.
In der Gebührenkalkulation 2011 wird ausgeführt, die Altpapiersammlung werde von der Klägerin als gewerbliche Sammlung durchgeführt. Es wurden keine Kosten für die Entsorgung von Altpapier in die Kalkulation eingestellt.
Der Entwurf einer Ordnungsverfügung zur Untersagung der eigenverantwortlichen Altpapiersammlung wurde der Klägerin mit Schreiben vom 11. März 2010 übersandt.
Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 ordnete der Beklagte an, dass die Klägerin durch eigenes Handeln oder Beauftragung Dritter ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O unterlässt (Buchstabe a) Ziffer 1), das im Auftrag der Stadt O gesammelte Altpapier nicht mehr eigenverantwortlich oder im Auftrag der Stadt O verwertet (Buchstabe a) Ziffer 2) und das im Auftrag der Stadt O gesammelte Altpapier dem Beklagten durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O-H überlässt (Buchstabe a) Ziffer 3). Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung (Buchstabe b) an und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 50.000,00 für den Fall an, dass die Klägerin den Anordnungen unter dem Buchstaben a) Ziffern 1, 2 oder 3 nicht oder nicht vollständig nachkommen sollte (Buchstabe c). Die Ordnungsverfügung wurde im Wesentlichen damit begründet, die von der Klägerin seit September 2008 durchgeführte Sammlung von Altpapier sei keine gewerbliche Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Es liege auch keine Ausnahme von der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vor. Die Überlassung des von der Klägerin aus privaten Haushalten der Stadt O gesammelten Altpapiers an den Beklagten sei vollständig eingestellt worden. Die Sammlung der Klägerin habe die festen Strukturen der vormals öffentlich-rechtlichen Sammlung weitgehend übernommen, greife in die Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger umfassend ein und habe nicht nur eine parallele gewerbliche Entsorgungsstruktur etabliert, sondern die öffentlich-rechtliche Sammlung vollständig verdrängt. Da das Vertragsverhältnis zwischen der Stadt O und der Klägerin zur Sammlung von Altpapier nicht aufgelöst worden sei, könne auch die Position vertreten werden, dass eine gewerbliche Sammlung zwar angezeigt, jedoch niemals aufgenommen worden sei. Nachweislich der Gebührenkalkulation der Stadt O sowie nach den Aussagen der Stadt O und der Antragstellerin habe die Stadt O der Klägerin weiterhin die Kosten für Sammlung und Transport von Altpapier aus dem Abfallgebührenhaushalt erstattet. In der Gebührenkalkulation für 2010 sei dafür ein Ansatz in Höhe von EUR 320.000,00 erfolgt. Der Verwertungserlös für Altpapier sei in voller Höhe – ohne Abzug der Kosten für Sammlung und Transport – bei der Klägerin verblieben. Die Stadt O habe in den bisherigen Gesprächen ausgeführt, dass diese Erlöse auf Wegen, die für den Außenstehenden nicht erkennbar seien, dem Abfallgebührenhaushalt zu Gute gekommen seien. In diesem Fall ergebe sich die Überlassungspflicht an den Beklagten unmittelbar aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG. Die Anordnungen nach Buchstabe a), Ziffern 2 und 3 seien aufgenommen worden, um auch eine solche Betrachtungsweise abzudecken. Außerdem solle verhindert werden, dass die Klägerin zwar die gewerbliche Sammlung einstelle, jedoch anschließend das im Auftrag der Stadt gesammelte Altpapier dennoch nicht dem Beklagten überlasse. Auch in diesem Fall sei die Klägerin als tatsächliche Besitzerin des gesammelten Altpapiers die richtige Adressatin des Bescheides.
Die Klägerin hat am 19. August 2010 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die unter Buchstabe a) Ziffer 1 erlassene Anordnung sei auch dann rechtswidrig, wenn die Handlungen der Klägerin nicht durch § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zugelassen sein sollten. Entgegen der Annahme des Beklagten sammele und verwerte die Klägerin nicht "eigenverantwortlich" Altpapier. Sie führe vielmehr im Auftrag der Stadt die satzungsmäßige Abfallbesorgung auf dem Gebiet der Stadt O durch, indem sie insbesondere die im Stadtgebiet anfallenden Abfälle unter Einschluss des Altpapiers einsammele und befördere. Grundlage für diese Leistungserbringung sei der Geschäftsbesorgungsvertrag, der zwischen der Stadt O und der Klägerin am 20. Juni 2000 geschlossen worden sei. Die Klägerin sei damit "Dritte" im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Dass die Klägerin vorübergehend – möglicherweise irrig – angenommen haben möge, auf der Grundlage des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG das Altpapier durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zuführen zu können, ändere nichts an der Beauftragung durch die Stadt O. Auch wenn sich nach sorgfältiger Prüfung der Sach- und Rechtslage herausstellen sollte, dass die Klägerin Altpapier im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG gewerblich sammele und verwerte, brauche sie das gesammelte Altpapier dann nicht dem Antragsgegner zu überlassen, so dass auch in diesem Fall die Ordnungsverfügung rechtswidrig wäre. Die unter Buchstabe a) Ziffer 2 getroffene Anordnung sei schon deshalb rechtswidrig, da es kein von der Klägerin im Auftrag der Stadt O "gesammeltes" Altpapier gebe. Während das Abfallrecht unter "Sammeln" das Zusammentragen von Abfällen, insbesondere durch den Abfallbesitzer verstehe, werde mit "Einsammeln" das Zusammenführen durch einen Entsorgungsträger bzw. einen Dritten in Erfüllung der Entsorgungsverpflichtung eines Entsorgungsträgers bezeichnet. Nicht die Klägerin, sondern die Stadt O sammele somit das Altpapier ein, indem sie die Klägerin mit der Erfüllung dieser Aufgabe beauftragt habe und die Klägerin diese Aufgabe mit Wirkung für die Stadt O erfülle. Zudem "verwerte" die Klägerin Altpapier weder eigenverantwortlich noch im Auftrag der Stadt O. Verwertet werde das Altpapier ausschließlich durch die Stadt O als dazu verpflichtetem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Bezüglich der in Buchstabe a) Ziffer 3 angeordneten Überlassungspflicht durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O-H fehle es bereits an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Die in § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG normierte Verpflichtung treffe ausschließlich die kreisangehörigen Gemeinden als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Kreises O vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, er habe nach der Anzeige der gewerblichen Altpapiersammlung und der nachfolgenden Einstellung der Altpapieranlieferung zu den Entsorgungsanlagen des Kreises O davon ausgehen müssen, dass eine gewerbliche Sammlung von Altpapier aufgenommen worden sei. Weder die Klägerin noch die Stadt O hätten in der Anhörung und den vielfach in dieser Sache geführten Gesprächen bisher klargestellt, dass keine gewerbliche Sammlung vorliege. Im Übrigen bestehe nach Kenntnisstand des Beklagten kein Auftrag der Stadt O an die Klägerin, das gesammelte Altpapier verwerten zu lassen. Die Klägerin übergebe das von ihr aus privaten Haushalten gesammelte Altpapier zur Verwertung an die G GmbH in O. Von einem Auftrag der Stadt O an die Klägerin zur Verwertung des eingesammelten Altpapiers bzw. einem dazu erforderlichen Beschluss der Gremien der Stadt O sei dem Antragsgegner nichts bekannt. Vielmehr werde in der Beschlussvorlage zur Festsetzung der Abfallgebühren 2010 ausdrücklich erwähnt, dass die Abfallgebühren für Altpapier entfielen, da dieses von der Klägerin "gewerblich", also im Zuge einer gewerblichen Sammlung verwertet werde. Selbst wenn ein Auftragsverhältnis zur Verwertung von Altpapier bestehen solle, könne die Untersagung der gewerblichen Sammlung nicht zurückgenommen werden. Denn es müsse befürchtet werden, dass die Klägerin die bereits angezeigte gewerbliche Sammlung unverzüglich aufnehme, sobald der Beklagte die Beförderungspflicht zu den Entsorgungsanlagen des Beklagten nach § 5 Abs. 6 LAbfG NW ordnungsrechtlich durchsetze. Es könne auch nicht ausgeschlossen werden, dass die Klägerin erneut "irrtümlich" mit einer gewerblichen Sammlung beginne oder dass die Klägerin abwechselnd ausführe, dass sie eine gewerbliche bzw. öffentlich-rechtliche Sammlung durchführe, je nachdem, welche Sammlungsart ordnungsrechtlich untersagt werde. Die von der Klägerin durchgeführte Sammlung sei unzulässig, da sie nach den Kriterien des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 keine gewerbliche Sammlung sei. Es handele sich nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne des KrW-/AbfG, da nicht nur eine parallele gewerbliche Entsorgungs- und Verwertungsstruktur für Abfälle aus privaten Haushalten geschaffen, sondern die öffentlich-rechtliche Altpapierentsorgung von der Klägerin im Einvernehmen mit der Stadt O gänzlich abgeschafft werde. Wenn die Klägerin das Altpapier im Auftrag der Stadt O sammele und eigenverantwortlich verwerte, verstoße sie gegen die Überlassungspflicht an den zuständigen öffentlichen Entsorgungsträger nach § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG. Der für die Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sei nach § 5 Abs. 1 LAbfG der Beklagte und nicht die Stadt O. Die Überlassung erfolge gemäß der Abfallsatzung des Beklagten durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O-H.
Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird im Übrigen auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Buchstabe a) Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Mit der Unterlassungsverfügung nach Buchstabe a) Ziffer 1 der Ordnungsverfügung soll auf der Grundlage von § 21 KrW-/AbfG die Überlassungspflicht hinsichtlich des Altpapiers aus § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG durchgesetzt werden.
Grundsätzlich sind nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen.
Dies gilt auch für die verwertbaren Bestandteile des Hausmülls. Private Haushaltungen sind nicht befugt, mit der Verwertung solcher Bestandteile Dritte zu beauftragen. Eine Verwertung durch einen Dritten erfüllt nicht den Ausnahmetatbestand nach § 13 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. KrW-/AbfG,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16/08 -, BVerwGE 134, 154, 157.
Die Überlassungspflicht ist vorliegend noch nicht durch die Sammlung der Klägerin erfüllt. Die Klägerin sammelt jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Jahr 2011 Altpapier nicht im Auftrag der Stadt O. Dies ergibt sich eindeutig aus der von dem Beklagten vorgelegten Beratungsunterlage der Stadt O für die Festsetzung von Gebühren 2011 für den Bereich "Abfallentsorgung". Darin wird ausdrücklich aufgeführt, die Altpapierentsorgung werde von der Klägerin als gewerbliche Sammlung durchgeführt.
Es besteht vorliegend auch keine Ausnahme von der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
Eine Überlassungspflicht besteht danach nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit dies den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nachgewiesen wird und nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
Die von der Klägerin durchgeführte Sammlung stellt jedoch keine zulässige gewerbliche Sammlung im Sinne dieser Vorschrift dar. Es mangelt ihr an der erforderlichen Erkennbarkeit der Gewerblichkeit der Sammlung im Gegensatz zur Sammlung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.
Den Erzeugern oder Besitzern von Verwertungsabfällen aus privaten Haushaltungen, die keiner Rücknahme- oder Rückgabepflicht nach § 24 KrW-/AbfG unterliegen und die auch nicht in Wahrnehmung einer Produktverantwortung nach § 25 KrW-/AbfG freiwillig zurückgenommen werden, stehen nach § 13 KrW-/AbfG hinsichtlich der Überlassung der Abfälle grundsätzlich mehrere Möglichkeiten offen: Die privaten Haushalte müssen ihre Verwertungsabfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen, können sie aber auch einer gemeinnützigen Sammlung oder einer gewerblichen Sammlung zur Übernahme zur Verfügung stellen, sofern die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind.
Während die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG grundsätzlich eine Pflicht zur Überlassung für Verwertungsabfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger trifft, stellen zulässige gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG lediglich weitere Verwertungsoptionen dar. Bei dem Angebot einer gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung im Sinne der § 13 Abs. 3 Nr Satz 1. 2 und 3 KrW-/AbfG handelt es sich um ein zusätzliches Angebot an die privaten Haushalte, das sie annehmen können, aber nicht müssen. Im Gegensatz zur Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist die Inanspruchnahme einer gewerblichen Sammlung für den Bürger freiwillig,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2009 - 20 B 1179/08 -, Rn. 11 (juris).
Dementsprechend stellt das Bundesverwaltungsgericht bei der Abgrenzung der gewerblichen Sammlung von den Entsorgungstätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragten gewerblichen Entsorgungsunternehmen maßgeblich darauf ab, dass es sich bei gewerblichen Sammlungen typischerweise um ein allgemeines, auf freiwilliger Basis beruhendes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle handelt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16/08 -, a.a.O..
Die Ausnahmetatbestände in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG befreien die privaten Haushalte von ihrer Überlassungspflicht gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Sie begründen jedoch keine neuen gesetzlichen Überlassungspflichten an einen gemeinnützigen oder gewerblichen Sammler. Auch wenn eine zulässige gewerbliche Sammlung etwa von Altpapier aus privaten Haushaltungen angeboten wird, bleibt es den Erzeugern und Besitzern dieser Abfälle unbenommen, dieses Angebot nicht anzunehmen und das Altpapier weiterhin dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen. Dieser ist verpflichtet, die ihm angebotenen Abfälle anzunehmen,
vgl. Weidemann, in: Jarass/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG Kommentar, § 13 Rz. 41.
Wenn es dem Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen aber frei steht, ob er seine Verwertungsabfälle einer gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung überlässt oder nicht, dann setzt die Entscheidungsfindung voraus, dass das auf freiwilliger Basis beruhende, gemeinnützige oder gewerbliche Angebot überhaupt als solches erkennbar ist. Nur dann kann sich der notwendige freie Willen der privaten Haushalte bilden, ob sie das Entsorgungsangebot des gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlers annehmen oder nicht. Im Regelfall des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG ist im Gegensatz dazu ein (entgegenstehender) Wille des Abfallbesitzers unerheblich, weil er zur Überlassung verpflichtet ist.
Auch aus der gesetzlichen Systematik lässt sich entnehmen, dass die Erkennbarkeit eines zusätzlichen freiwilligen Entsorgungsangebots Grundvoraussetzung für eine zulässige gemeinnützige oder gewerbliche Sammlung ist. Mit der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG korrespondiert nach § 14 Abs. 1 KrW-/AbfG eine gesetzliche Duldungspflicht bezüglich des Aufstellens zur Erfassung notwendiger Behältnisse sowie des Betretens des Grundstücks zum Zwecke des Einsammelns und zur Überwachung der Getrennthaltung und Verwertung von Abfällen. Die gesetzliche Duldungspflicht trifft die Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, auf denen überlassungspflichtige Abfälle anfallen. Sie soll die Einhaltung der in § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG geregelten Überlassungspflichten gewährleisten und gilt damit nur gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Eine gesetzliche Duldungspflicht im Falle einer gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung gibt es nicht. Eigenverantwortlich tätige Entsorgungsunternehmen sind vielmehr auf das Einverständnis des jeweiligen Grundstückseigentümers oder –besitzers angewiesen, dass das zur Erfassung des Verwertungsabfalls notwendige Behältnis aufgestellt und das Grundstück zum Zwecke der Leerung betreten werden darf. Hierfür muss ihr zusätzliches Entsorgungsangebot als solches kenntlich sein.
Schließlich spricht viel dafür, dass die Erkennbarkeit des gemeinnützigen oder gewerblichen Zwecks der Sammlung auch unter gebührenrechtlichen Gesichtspunkten geboten ist. Die Finanzierung der Abfallentsorgung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfolgt durch die Erhebung von Gebühren bei den privaten Haushalten. Ebenso wie die Kosten durch die Gebühren gedeckt werden müssen, wären auch Erlöse gebührenmindernd in die Gebührenberechnung einzustellen. Für den privaten Haushalt ist es daher von Interesse, ob er einen werthaltigen Rohstoff einem privaten Unternehmen mit eigenen Gewinninteressen oder dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit möglichen Auswirkungen auf die Höhe der Abfallgebühren überlässt. Die Kenntnis der privaten Haushalte von dem zusätzlichen, freiwilligen Entsorgungsangebot wird vorausgesetzt, wenn sogar eine Verpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers angenommen wird, darauf hinzuweisen, dass die Gebührenschuldner zu Gebührenmehrbelastungen selbst beitragen, wenn sie Papierabfälle Privaten überlassen,
vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -, Rn. 51 (juris).
Je mehr sich die gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlungen den Entsorgungstätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder beauftragter Dritter annähern, desto höher werden die Anforderungen an die Kenntlichmachung des privat-rechtlichen Zusatzangebots sein.
Vorliegend ist für die privaten Haushalte nicht hinreichend erkennbar, dass die Klägerin das Altpapier nicht mehr wie zuvor im Auftrag der Stadt O, sondern vielmehr in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung sammelt. Sie müssen im Gegenteil davon ausgehen, dass es sich bei der Altpapiersammlung mittels "Blauer Tone" um ein zusätzliches Angebot des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neben der Papierbündelsammlung und der Containersammlung handelt. In einer Pressemitteilung der Stadt O wurde darauf hingewiesen, dass der Erlös im städtischen Gebührenkreislauf verbleibe, wenn die Bürgerinnen und Bürger ihr Altpapier weiterhin der Klägerin zu Verfügung stellten. Der Erlös komme damit auch den Oern wieder zugute. Ein Privatunternehmen wolle lediglich seine Gewinne maximieren. Im Anschluss an die öffentliche Ankündigung der Stadt O, es werde eine "kostenlose Blaue Tonne für Papier" eingeführt, lieferte die Klägerin die Behälter ab Ende Mai 2008 unaufgefordert an private Haushalte aus. Bei der Bündel- und Containersammlung hat sich nicht einmal vom äußerlichen Erscheinungsbild her (Abholrhythmus, Abfuhrtermine, durchführendes Unternehmen) etwas verändert, so dass die privaten Haushalte keinen Anlass zu Zweifeln am Fortbestand der öffentlich-rechtlichen Altpapierentsorgung hatten.
Selbst im gerichtlichen Verfahren hat die Klägerin nicht klargestellt, ob sie bei der Altpapiersammlung im eigenen Namen und auf eigene Rechnung oder im Auftrag der Stadt O tätig wird. So trug sie etwa im Eilverfahren vor, "sie führe die Abfallentsorgung im Auftrag durch, unter Einschluss des Altpapiers". An anderer Stelle wiederum heißt es, sie habe "niemals eingeräumt, als von der Stadt O beauftragte Dritte tätig zu werden". Von einer Erkennbarkeit des eigenverantwortlichen Charakters der Altpapiersammlung der Klägerin für die privaten Haushalte kann vor diesem Hintergrund keine Rede sein.
Da es bereits an der Voraussetzung der Erkennbarkeit der Durchführung der Sammlung als gewerbliche Sammlung mangelt, kommt es auf die Fragen der im Einzelnen an eine zulässige gewerbliche Sammlung zu stellenden Anforderungen sowie der Beeinträchtigung öffentlicher Interessen nicht an.
Die Ordnungsverfügung lässt insoweit auch keine Ermessensfehler erkennen (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat sein Ermessen bezüglich der Untersagung der eigenverantwortlichen Sammlung ausgeübt, ohne dessen Grenzen zu überschreiten. Es ist nicht sachwidrig, im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen, dass das Funktionieren der öffentlich-rechtlichen Altpapiersammlung in der Stadt O bedroht werde. Ebenso sachgemäß ist die Erwägung, dass die Erlöse aus der Altpapierverwertung zur Reduzierung der Abfallgebühren beitragen können. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Erwägungen zur Darlegung einer Beeinträchtigung öffentlicher Interessen im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ausreichen würden, da dies vorliegend gerade nicht erforderlich ist.
Im Übrigen liegt auch keine Verletzung der Aufklärungspflicht nach § 24 VwVfG NRW vor. Die Aufklärungspflichten der Behörde sind insoweit begrenzt, als Tatsachen, die der Sphäre des Bürgers zuzuordnen sind, von diesem im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht vorgebracht werden müssen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. September 1993 - 11 A 694/90 -, NVwZ-RR 1994, 386.
Eine Mitwirkungspflicht trifft die Beteiligten im Übrigen auch im Rahmen des Verwaltungsprozesses. Auch Beteiligte eines Verwaltungsprozesses sind grundsätzlich verpflichtet, bei der Erforschung des Sachverhalts mitzuwirken,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1995 - 1 B 205/93 -, NVwZ 1995, 473, 475.
Kommen die Beteiligten dieser Pflicht nicht nach, obwohl ihnen dies ohne weiteres möglich und zumutbar ist, kann dies zu einer Reduzierung der Anforderungen an die Aufklärungspflichten des Gerichts führen,
Die Klägerin hatte die Aufnahme einer gewerblichen Sammlung angezeigt. Die Anlieferung von Altpapier an den Beklagten wurde eingestellt. Dies ließ nur den Schluss zu, die Klägerin führe die angezeigte gewerbliche Sammlung auch durch. Im Vorfeld der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung wurde die Stadt O bezüglich der "gewerblichen Sammlung von Altpapier" durch die Klägerin angeschrieben. Der Klägerin selbst wurde ein Entwurf einer Ordnungsverfügung mit dem Vorschlag eines weiteren Gesprächs übersandt. Die damaligen Verfahrensbevollmächtigten führten hierzu aus, dass die zur Zeit durch die Klägerin durchgeführte gewerbliche Sammlung zumindest nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wohl nicht unter die Ausnahmeregelung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG falle. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte noch weitere Ermittlungen zur Aufklärung des Sachverhaltes hätte vornehmen müssen.
Buchstabe a) Ziffern 2 und 3 sowie Buchstabe c) der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 sind demgegenüber rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Sie sind jedenfalls ermessensfehlerhaft.
Diese Anordnungen zielen erklärtermaßen darauf, dass die Klägerin das von ihr gesammelte Altpapier dem Beklagten zur Verwertung übergibt, sofern sie das Altpapier im Auftrag der Stadt O nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sammelt.
Wenn die Klägerin im Auftrag der Stadt O tätig wird, obliegt dieser die Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG einschließlich der Beförderung des Altpapiers.
Der Beklagte möchte mit diesen Ziffern eine Überlassungspflicht aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG durchsetzen. § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW bestimmt jedoch lediglich die Zuständigkeit der kreisangehörigen Gemeinden als öffentliche Entsorgungsträger für das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle und deren Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder den Müllumschlagstationen, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Eine Überlassungspflicht Dritter ergibt sich hieraus nicht.
Sowohl dann, wenn die Verwertung durch die Klägerin nach der Sammlung im Auftrag der Stadt O eigenverantwortlich, als auch dann, wenn sie weiterhin auftragsgebunden erfolgen würde, wäre zunächst eine Überlassung des Altpapiers von den privaten Haushalten an die Stadt O erfolgt. Unabhängig davon, ob sich aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG auch in dem Fall, in dem die Klägerin im Auftrag der Stadt O Altpapier sammelt, eine Überlassungspflicht an den Beklagten ergeben könnte, hätte daher im Rahmen der Ermessenserwägungen zumindest in Betracht gezogen werden müssen, ob nicht vorrangig Maßnahmen gegen die Stadt O zu ergreifen gewesen wären, um eine Überlassung des Altpapiers an den Beklagten durchzusetzen.
Im Übrigen ist die Klägerin im Fall einer Verwertung im Auftrag der Stadt O keine Abfallbesitzerin, so dass keine abfallrechtliche Verantwortlichkeit für Maßnahmen auf der Grundlage von § 21 KrW-/AbfG bestünde.
Besitzer von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sind nach § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG alle natürlichen oder juristischen Personen, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle haben.
Für den Begriff des Besitzes im Sinne des Abfallrechts, der ein eigenständiger öffentlich-rechtlicher Begriff des Besitzes ist, ist ein Mindestmaß an Sachherrschaft über den Abfall ausreichend, aber auch erforderlich,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 82.87 -, NJW 1989, S. 1295, 1296.
Kein Besitzer im Sinne des Abfallrechts ist mangels eigener Verfügungsgewalt über die Sache der Besitzdiener,
vgl. Beckmann/Kerstin, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 3 KrW-/AbfG, Rn. 86; v. Lersner, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 3 KrW-/AbfG, Rn. 46.
Im Fall eines Handelns im Auftrag der Stadt O wäre die Klägerin rechtlich gehindert, über den Verbleib des Altpapiers nach Belieben zu bestimmen. Unerheblich ist insofern, dass die Stadt O selbst für eine Verwertung von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG nicht zuständig ist und insoweit auch nicht zur Beauftragung eines Dritten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG befugt ist, da es in diesem Zusammenhang allein auf die Weisungsabhängigkeit der Klägerin in Ausübung ihrer Tätigkeit ankommt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -, S. 15.
Die Verfügung geht zudem in Buchstabe a) Ziffer 3 über die Erfüllung der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG hinaus, da sie die Anlieferung zu der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage verlangt.
Zu einer Beförderung des Altpapiers zu der in der Ordnungsverfügung bezeichneten Anlage ist gegebenenfalls die Gemeinde nach § 5 Abs. 6 LAbfG verpflichtet. Hieraus wird jedoch keine eigenständige Pflicht für seitens der Gemeinde mit der Erfüllung ihrer Pflichten Beauftragte oder für Abfallbesitzer, die den Abfall im Auftrag der Gemeinde gesammelt haben, begründet,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -, S. 16.
Der Transport zu der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage ist nicht mehr Teil der Überlassungspflicht, sondern bereits der Entsorgung zuzuordnen.
Abfälle werden dadurch überlassen, dass der bisherige Abfallbesitzer sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Übernahme des Abfallbesitzes tatsächlich zur Verfügung stellt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42/07 -, Rn. 8, BVerwGE 130, S. 127, 129.
Das Einsammeln und Befördern gehört jedoch bereits zur Entsorgung,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1/95 -, NVwZ 1996, 63, 64; Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42/07 -, Rn. 9, BVerwGE 130, S. 127, 129.
Die unter Buchstabe c) erfolgte Zwangsgeldandrohung ist ebenfalls rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) ist. Es muss eindeutig erkennbar sein, für welche Anordnungen welches Zwangsgeld angedroht ist,
vgl. VG Augsburg, Beschluss vom 10. Juni 2008 - Au 5 S 08.519 -, Rn. 28 (juris).
Eine einheitliche Zwangsgeldandrohung für mehrere Maßnahmen genügt diesen Anforderungen nicht,
vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. Januar 1999 - 1 L 2065/96 -, NVwZ-RR 1999, 493 f.
Auch vorliegend bleibt unklar, welches Zwangsgeld bei welchem Pflichtenverstoß fällig wird. Angesichts der unterschiedlichen Bedeutung der Pflichten kommt auch eine Auslegung, dass bei jeder Pflichtverletzung ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000,00 Euro fällig wird, nicht in Betracht.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Kostenquote ergibt sich aus dem Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten. Das Gericht hat dabei das Interesse der Klägerin an der Aufhebung der in Buchstabe a) Ziffer 1 angeordneten Unterlassung der gewerblichen Sammlung als höher bewertet als bezüglich der in Buchstabe a) Ziffer 2 angeordneten Unterlassung der Verwertung und der in Buchstabe a) Ziffer 3 angeordneten Überlassung durch Anlieferung sowie der Zwangsgeldandrohung. Den Anordnungen in Ziffer 2 und 3 kommt gegenüber der in Ziffer 1 angeordneten Unterlassung lediglich eine Auffangfunktion zu. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
Das Gericht hat die Berufung nicht nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 zugelassen, da die Sache keine grundsätzliche Bedeutung hat. Jedenfalls, da es sich bei dem KrW-/AbfG in der dieser Entscheidung zugrunde liegenden Fassung um auslaufendes Recht handelt, kommt der Sache vorliegend keine grundsätzliche Bedeutung zu,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 1996 - 7 B 94/96 -, NVwZ 1996, 1010.
Es ist zu erwarten, dass das vom Bundestag bereits verabschiedete Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts in absehbarer Zeit in Kraft treten wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 zugelassen, da die Sache keine grundsätzliche Bedeutung hat. Jedenfalls, da es sich bei dem KrW-/AbfG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 24 KrW-/AbfG
§ 25 KrW-/AbfG
§ 13 KrW-/AbfG
§ 24 VwVfG NRW
§ 3 KrW-/AbfG
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 6 LAbfG
§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Nr Satz 1. 2 und 3 KrW-/AbfG
§ 14 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 6 LAbfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 155 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 134, 154, 157
NVwZ-RR 1994, 386
NVwZ 1995, 473, 475
NVwZ 1996, 63, 64
NVwZ-RR 1999, 493
NVwZ 1996, 1010
7 C 16/08
20 B 1179/08
4 LB 7/06
11 A 694/90
1 B 205/93
7 C 82.87
20 B 47/11
7 C 42/07
7 NB 1/95
5 S 08.51
1 L 2065/96
7 B 94/96