Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-14, Aktenzeichen 6 K 5557/15
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2017:0214.6K5557.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung L. , Flur , Flurstücke u.a. (I. -F. -Str. in L. . In dem aufstehenden Gebäude wurde bis vor einigen Jahren ein Baumarkt betrieben. Auf der Westseite grenzt die Bundesstraße B 233 an den Grundstückskomplex an. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 4 Ka von 1964, der in dem betreffenden Bereich ein Industriegebiet festsetzt. Der Flächennutzungsplan stellt eine „Sonderbaufläche Baumarkt/Gartencenter“ dar. Weitere Einzelheiten der Umgebungsbebauung sind dem nachfolgenden Kartenausschnitt zu entnehmen:
Mit Datum vom 10. September 2014 beantragte die Klägerin die Erteilung zweier Bauvorbescheide. Die Voranfragen gingen am 12. oder am 19. September 2014 bei der Beklagten ein; die Angaben sind insoweit uneinheitlich. Sie betrafen zwei Varianten der geplanten Bebauung der oben genannten Grundstücke:
Die Variante A, die den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, beinhaltet die Bebauung mit einem großflächigen Lebensmittel-Verbrauchermarkt („E-Center“). Der Verkaufsraum soll eine Verkaufsfläche von ca. 2800 qm zuzüglich einiger kleinerer Ladenlokale (Bäcker, Blumengeschäft etc.) und Nebenflächen haben (Verkaufsfläche insgesamt: 3200 qm). Die Geschossfläche des geplanten Gebäudes soll rund 4400 qm betragen. Geplant sind überdies 281 Stellplätze. Die gestellte Frage lautet: „Ist das Vorhaben, wie in den Planunterlagen schematisch und beispielhaft dargestellt, hinsichtlich der Größe der Verkaufsfläche, für einen Lebensmittelmarkt (Vollsortiment/Nonfood-Anteil maximal 20%), bauplanungsrechtlich zulässig?“. Der Voranfrage waren eine „Markt-, Standort- und Wirkungsanalyse“, eine Verkehrsuntersuchung zur Anbindung an die I. -F. -Straße und eine Schallimmissionsprognose beigefügt.
Die Variante B, die Gegenstand des Parallelverfahrens 6 K 5558/15 ist, beinhaltet die Bebauung derselben Flächen mit einem großflächigen Lebensmittel-Verbrauchermarkt („E-Center“), einem Discounter und einem Getränkemarkt.
Am 16. September 2014 beschloss der Haupt- und Finanzausschuss der Beklagten die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans Nr. 4.1 Ka „Gewerbegebiet Ost/I. -F. -Straße“. Die zugrunde liegende Beschlussvorlage vom 29. August 2014 führte aus, die Nutzung des nordwestlichen Grundstücks als Baumarkt sei bereits vor geraumer Zeit aufgegeben worden. Im übrigen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 4 Ka von 1964 fänden sich zudem weitere nicht ausgenutzte Gebäude und ungenutzte Grundstücksteile. Das Gebiet sei bisher nur ansatzweise einer industriegebietstypischen Nutzung zugeführt worden; es seien vornehmlich nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe vorhanden. Die uneingeschränkte Zulässigkeit von industriegebietstypischen Gewerbebetrieben sei mit dem Schutzanspruch der Umfeldnutzungen aus heutiger Sicht nicht mehr vereinbar. Das Plangebiet eigne sich für die Ansiedlung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben; dies gelte auch für das Grundstück des ehemaligen Baumarkts. Verfolgt werde die städtebauliche Zielsetzung, klassische Gewerbebetriebe – wie z.B. Handwerksbetriebe, produzierende Gewerbebetriebe sowie Büro- und Verwaltungsgebäude – anzusiedeln. Ausgewiesen werden solle daher ein Gewerbegebiet nach § 8 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) von 2013. Zur Vorhaltung der Flächen für klassische Gewerbebetriebe und zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche solle Einzelhandel ausgeschlossen werden. Im weiteren Planverfahren sei zu prüfen, ob sich der Einzelhandelsausschluss nur auf zentren- und nahversorgungsrelevante oder auf alle Sortimente beziehen solle. Der Ausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente sei aufgrund der derzeitigen Entwicklungen in der Kamener Innenstadt geboten. Auch Vergnügungsstätten sollten zur Vorhaltung der Fläche für gewerbliche Nutzungen und zur Vermeidung eines „Trading-down-Effekts“ ausgeschlossen werden. Die Bekanntmachungsanordnung wurde am 2. Oktober 2014 durch den Bürgermeister unterschrieben. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Beklagten vom 7. Oktober 2014 öffentlich bekannt gemacht.
Mit Bescheiden vom 5. und 8. Dezember 2014 stellte die Beklagte die Bauvoranfragen der Klägerin für einen Zeitraum von zwölf Monaten zurück und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung nahm die Beklagte auf den Aufstellungsbeschluss vom 16. September 2014 Bezug und erklärte, das Bauvorhaben würde die Umsetzung der Planungsziele in einem Teilbereich des künftigen Plangebietes unmöglich machen und die Planung dadurch insgesamt wesentlich erschweren. Denn der geplante großflächige Einzelhandelsbetrieb sei in dem geplanten Gewerbegebiet gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig. Zudem stehe der geplante teilweise oder vollständige Einzelhandelsausschluss einer solchen Nutzung entgegen.
Im Dezember 2014 und im Januar 2015 fand die frühzeitige Beteiligung der Nachbargemeinden sowie der Träger öffentlicher Belange, im Februar 2015 fand die frühzeitige Bürgerbeteiligung zum Bebauungsplan Nr. 4.1 Ka „Gewerbegebiet Ost/I. -F. -Straße“ statt. Der diesen Verfahrensschritten zugrunde liegende Entwurf des Bebauungsplans sah ausschließlich Gewerbegebiete vor, die – je nach ihrer Nähe zu der angrenzenden Wohnbebauung – anhand des Abstandserlasses gegliedert waren. Zudem enthielt der Entwurf einen (vollständigen) Einzelhandelsausschluss. Dem Bebauungsplan war bereits der 22-seitige Entwurf einer Begründung beigefügt.
Im Mai 2015 legte das Büro K. & L1. Stadtforschung und Planung eine von der Beklagten in Auftrag gegebene Stellungnahme zum Einzelhandelsausschluss in dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan vor. Die Gutachter äußerten sich ablehnend zur Ansiedlung sowohl groß- als auch kleinflächigen Einzelhandels im Bebauungsplangebiet, und zwar unabhängig von der Zentrenrelevanz des Sortiments.
Im September und im Oktober 2015 fanden die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange statt. In diesem Zusammenhang machten zwei in dem Gebiet ansässige Unternehmen, ein Bürger sowie die Klägerin Einwände gegen die Planung geltend. Die Klägerin wandte ein, die geplanten Festsetzungen bedeuteten eine nicht zu rechtfertigende, abwägungsfehlerhafte Beschränkung ihrer Interessen.
In seiner Sitzung vom 12. November 2015 beschloss der Rat der Beklagten die Satzung über eine Veränderungssperre für das Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 04.1 Ka „Gewerbegebiet Ost/I. -F. -Straße“. Die Prüf- und Übereinstimmungserklärung sowie die Bekanntmachungsanordnung wurden am 16. November 2015 durch den Bürgermeister unterzeichnet. Die Satzung wurde im Amtsblatt der Beklagten vom 18. November 2015 öffentlich bekannt gemacht.
Mit Bescheiden vom 2. Dezember 2015 lehnte die Beklagte die Erteilung der beantragten positiven Bauvorbescheide ab. Zur Begründung berief sie sich auf die Veränderungssperre und erklärte, die Verwirklichung des Vorhabens mache die angestrebte Planung unmöglich oder erschwere sie wesentlich. Denn in dem Bebauungsplan sollten Gewerbegebiete nach der BauNVO 2013 ausgewiesen werden; hier seien großflächige Einzelhandelsbetriebe unzulässig. Überdies sei das Vorhaben auch mit dem beabsichtigten Einzelhandelsausschluss nicht vereinbar.
Die Klägerin hat am 23. Dezember 2015 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus: Auf der Grundlage des Bebauungsplans Nr. 4 Ka sei das Vorhaben zulässig. Denn auf diesen Bebauungsplan sei die Baunutzungsverordnung von 1962 anzuwenden, die eine Sonderregelung für großflächige Einzelhandelsbetriebe noch nicht enthalten habe. Die Veränderungssperre könne dem Vorhaben nicht entgegen gehalten werden, da sie nichtig sei. Es handele sich um unzulässige Negativplanung. Die von der Beklagten geäußerten Planungsvorstellungen seien lediglich vorgeschoben. Dies zeige sich daran, dass die Annahme, das Planungsgebiet sei bislang nur ansatzweise einer industriegebietstypischen Nutzung zugeführt worden, unzutreffend sei. Die Flächen würden überwiegend durch Industriebetriebe bzw. erheblich belästigende Gewerbebetriebe beansprucht, namentlich durch ein auf dem Grundstück I. -F. -Straße 3 ansässiges metallverarbeitendes Unternehmen und ein auf dem Grundstück I. -F. -Straße 1 ansässiges großes Logistikunternehmen. Dass es sich in Wirklichkeit um eine bloße Verhinderungsplanung handele, zeige sich auch an der zeitlichen Nähe des Aufstellungsbeschlusses zu den von ihr gestellten Bauvoranfragen. Diese seien ausweislich der Betreffzeile des Ablehnungsbescheides bereits am 12. September 2014 bei der Beklagten eingegangen. Der Hinweis in dem Aufstellungsbeschluss und in dem späteren Entwurf der Begründung zum Bebauungsplan auf die Notwendigkeit eines Einzelhandelsausschlusses sei nicht hinreichend begründet. Die Heranziehung des Landesentwicklungsplans im Gutachten des Büros K. & L1. vom Mai 2015 sei zwar nachvollziehbar; die regionalplanerische Ausweisung des Bereichs als Gewerbe- und Industriefläche habe die Beklagte indes nicht gehindert, in dem südlich angrenzenden Gewerbegebiet „A. “ und in dem Gewerbegebiet „L. -Karree“, für welche die gleiche Ausweisung gelte, großflächige Einzelhandelsbetriebe zuzulassen. Unschlüssig sei auch die Argumentation, mit der das Gutachten die Möglichkeit einer Ausnahme von dem Ziel 2 des Landesentwicklungsplans verneine. Denn ihr geplanter Einzelhandelsbetrieb diene – auch wegen der guten Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr – der wohnortnahen Versorgung. Auch diese Einwände gegen ihr Vorhaben seien also vorgeschoben.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 2. Dezember 2015 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung eines Lebensmittel-Verbrauchermarktes (E-Center) für das Grundstück I. -F. -Straße in 59… L. zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Sie führt zur Begründung aus: Die Veränderungssperre sei wirksam. Das Vorhaben der Klägerin stehe der ins Auge gefassten Planung schon deshalb entgegen, weil künftig die Baunutzungsverordnung von 2013 anzuwenden sein werde, die großflächige Einzelhandelsbetriebe im Gewerbe- und im Industriegebiet ausschließe. Zudem werde schon in der Beschlussvorlage zum Aufstellungsbeschluss deutlich, dass künftig jedenfalls der zentren- und nahversorgungsrelevante Einzelhandel ausgeschlossen werden solle. Damit lasse die Planung in hinreichendem Ausmaß konkrete Planungsvorstellungen erkennen. Ob im Geltungsbereich des zukünftigen Bebauungsplans auch industriegebietstypische Betriebe ansässig seien, sei irrelevant. Denn selbst wenn in dem Bebauungsplan weiterhin Industriegebiete ausgewiesen würden, sei großflächiger Einzelhandel der von der Klägerin geplanten Art gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO zukünftig ausgeschlossen. Die von der Klägerin angesprochenen Betriebe seien im Übrigen auch in einem Gewerbegebiet zulässig. Der von der Klägerin angesprochene großflächige Einzelhandelsbetrieb in dem Gewerbegebiet A. genieße Bestandsschutz; das in dem Gewerbegebiet L. -Karree ansässige Möbelhaus unterfalle wegen seines nicht zentrenrelevanten Sortiments anderen landesplanerischen Vorgaben. Keinesfalls handele es sich bei den geplanten Einzelhandelsbetrieben um solche der wohnortnahen Versorgung; es liege vielmehr ein autoaffiner Standort vor.
Am 7. Juli 2016 hat die Klägerin eine weitere Bauvoranfrage in Bezug auf die in Rede stehenden Grundstücke gestellt. Sie hat die Errichtung eines großflächigen Gartenmarktes mit einer Verkaufsfläche von max. 6000 qm zum Inhalt. Die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides ist von der Beklagten mit Bescheid vom 8. Dezember 2016 unter Hinweis auf die Veränderungssperre abgelehnt worden. Dagegen richtet sich die am 13. Januar 2017 eingegangene Klage 6 K 406/17.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Ablehnungsbescheid vom 2. Dezember 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO); die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides.
Der Anspruch auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheides besteht gemäß § 71 Abs. 1, 2 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 BauO NRW, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Dabei geht die Kammer vorliegend davon aus, dass die eingereichte Bauvoranfrage der Klägerin auf die Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens gerichtet ist. Der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens steht indes bereits die einschlägige Veränderungssperre vom November 2015 entgegen.
Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planungsbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB nicht durchgeführt und erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen. Die Veränderungssperre ist gemäß § 16 BauGB als Satzung zu beschließen und ortsüblich bekannt zu machen.
Die vorliegend maßgebliche „Veränderungssperre für das Gebiet zwischen dem L2.-----------weg und dem Gewerbegebiet H.--------straße im Osten, der I2.---straße (B 233) im Westen, der I1. Straße (L 663) im Norden und dem Gewerbegebiet ‚A. ‘ im Süden“ ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Sie wurde am 12. November 2015 vom Rat der Beklagten als Satzung beschlossen und nach Ausfertigung und Übereinstimmungsprüfung auf Anordnung des Bürgermeisters gemäß § 7 Abs. 4 und 5 GO NRW sowie den Bestimmungen der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (BekanntmVO) im Amtsblatt der Beklagten vom 18. November 2015 ordnungsgemäß bekannt gemacht.
Auch in materieller Hinsicht ist die Veränderungssperre nicht zu beanstanden. Ihr liegt ein wirksamer Aufstellungsbeschluss zugrunde und die übrigen Voraussetzungen einer Veränderungssperre sind gegeben.
Der Aufstellungsbeschluss wurde am 16. September 2014 durch den Haupt- und Finanzausschuss des Rates der Beklagten beschlossen und auch die gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB für das Wirksamwerden des Beschlusses erforderliche ortsübliche Bekanntmachung hat in ordnungsgemäßer Weise stattgefunden.
Nach der bis Ende 2013 geltenden Rechtslage wäre der Aufstellungsbeschluss allerdings unwirksam, weil es an dem erforderlichen Prüf- und Übereinstimmungsvermerk des Bürgermeisters fehlt. Nach § 52 Abs. 3 GO NRW a.F. fanden die für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen geltenden Bestimmungen (§ 7 Abs. 4 und 5 GO NRW) auch bei den nach der Gemeindeordnung oder anderen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen sonstigen öffentlichen Bekanntmachungen sinngemäß Anwendung. Damit war auch die auf der Grundlage des § 7 Abs. 5 GO NRW erlassene BekanntmVO einzuhalten, deren § 2 Abs. 3 den Prüf- und Übereinstimmungsvermerk fordert. Ohne einen entsprechenden Vermerk des Bürgermeisters war ein Aufstellungsbeschluss nicht wirksam bekannt gemacht.
OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2013 - 10 1239/12 -, BauR 2013, 746; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. Januar 2014 - 5 K 4439/11 -, juris.
Mit Gesetz vom 19. Dezember 2013 (GVBl. NRW S. 847) ist § 52 Abs. 3 GO NRW a.F. indes aufgehoben worden. An seiner Stelle gilt nun für die „sonstigen öffentlichen Bekanntmachungen“ § 7 Abs. 7 GO NRW, dem zufolge die Gemeinde in ihrer Hauptsatzung die Form der öffentlichen Bekanntmachung regelt und lediglich „für die Form und den Vollzug der Bekanntmachung“ die BekanntmVO anzuwenden ist. Die Begründung des Gesetzentwurfs nimmt ausdrücklich auf die vorgenannte Entscheidung des OVG NRW Bezug und betont, dass nur die die Form und den Vollzug regelnden §§ 4 und 6 der BekanntmVO entsprechende Anwendung finden sollen (LT-Drucks. 16/3967, S. 25 und 26). § 2 der BekanntmVO soll somit nicht mehr anzuwenden sein. Da die Hauptsatzung der Beklagten (Stand: Juli 2014) lediglich bestimmt, dass öffentliche Bekanntmachungen im Amtsblatt vorgenommen werden, aber keine darüber hinausgehenden Anforderungen statuiert und Verstöße gegen die §§ 4 und 6 BekanntmVO nicht zu erkennen sind, ist von der Wirksamkeit der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses vom 16. September 2014 auszugehen.
Die Veränderungssperre wurde des Weiteren ausdrücklich zum Zweck der Sicherung der Planung erlassen, die festgelegte Geltungsdauer von zunächst zwei Jahren entspricht der in § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB enthaltenen Maximalfrist und das von ihr erfasste Gebiet stimmt mit dem im Aufstellungsbeschluss vom 16. September 2014 bezeichneten Gebiet überein.
Die Veränderungssperre ist auch zur Sicherung der Planung erforderlich. Eine Veränderungssperre darf nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus. Eine solche Negativplanung liegt auch vor, wenn positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben sind und in Wahrheit eine Verhinderungsplanung gewollt ist. Die zugrunde liegende Planung muss im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung der Veränderungssperre also bereits ein Mindestmaß des positiven Inhalts der beabsichtigten bauleitplanerischen Festsetzungen erkennen lassen, zumal anhand der beabsichtigten planerischen Gestaltungsvorstellungen zu beurteilen ist, ob ein Vorhaben die Planung stören oder erschweren kann.
Vgl. zu alledem etwa BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BVerwGE 120, 138 ff., Beschluss vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, BauR 2010, 65 f., und Beschluss vom 22. Januar 2013 - 4 BN 7.13 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, BauR 2015, 791; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Stand: August 2016, § 14 Rdnr. 43.
Vorliegend handelt es sich – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht um eine Negativplanung; es sind vielmehr in hinreichendem Maße positive Vorstellungen der Beklagten über den Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans erkennbar. Schon der Aufstellungsbeschluss vom 16. September 2014 und die ihm zugrunde liegende Beschlussvorlage lassen konkrete Vorstellungen über die beabsichtigten Planfestsetzungen erkennen. Planungsziel ist es demnach, das Plangebiet für „klassische Gewerbebetriebe“ vorzuhalten und dabei – in Abkehr von der bisherigen bauleitplanerischen Situation – Gewerbegebiete nach der aktuellen Baunutzungsverordnung festzusetzen, weil die in Rede stehenden Flächen „bisher nur ansatzweise einer industriegebietstypischen Nutzung zugeführt“ worden seien und die bisherige Ausweisung von Industriegebieten mit dem Schutzanspruch der Nutzungen im Umfeld des Bebauungsplangebiets nicht mehr zu vereinbaren sei. Zudem sollten zugunsten der erwünschten „klassischen Gewerbenutzungen“, aber auch wegen der Entwicklungen in der Innenstadt der Beklagten Einzelhandelsnutzungen und Vergnügungsstätten ausgeschlossen werden, wobei der genaue Umfang des Einzelhandelsausschlusses noch zu untersuchen sei. Entsprechend dieser Zielsetzung gab die Beklagte anschließend eine Stellungnahme des Büros K. & L1. zur Frage des angezeigten Einzelhandelsausschlusses in Auftrag. Zum Zeitpunkt der Offenlegung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (September/Oktober 2015) und damit auch zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre (Dezember 2015) waren die Planungen noch weiter konkretisiert; zu diesem Zeitpunkt existierte bereits ein Entwurf des Bebauungsplans nebst ausführlicher Begründung (29 Seiten). In dem Bebauungsplanentwurf waren insgesamt neun Gewerbegebiete von differenzierter, anhand des Abstandserlasses 2007 beschriebener Ausgestaltung vorgesehen. Damit sollte der angestrebten Vereinbarkeit mit den Nutzungen im Umfeld Rechnung getragen werden; es handelte sich also um eine plausible Weiterführung der oben beschriebenen Zielsetzung. Auch differenzierte Vorgaben zum Maß der baulichen Nutzung und zur überbaubaren Grundstücksfläche sowie der weitgehende Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben und Vergnügungsstätten waren in den Entwurf eingearbeitet. Die im Zeitpunkt der Veränderungssperre vorliegende Planung war damit hinreichend konkret.
Soweit die Klägerin die Planungsziele der Beklagten für vorgeschoben hält, ist ihr nicht zu folgen. Ohne jede Aussagekraft ist zunächst der enge zeitliche Zusammenhang zwischen der Bauvoranfrage der Klägerin und dem Aufstellungsbeschluss. Der Wunsch, ein konkretes Bauvorhaben zu verhindern, kann das legitime Motiv für den Erlass einer Veränderungssperre sein. Voraussetzung für den Einsatz dieses Plansicherungsinstruments ist lediglich, dass die Gemeinde ein bestimmtes Planungsziel, und zwar ein "positives" Planungsziel, besitzt oder aus Anlass eines Bauantrags bzw. einer Bauvoranfrage entwickelt und deshalb das Entstehen vollendeter Tatsachen verhindern will.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BVerwGE 120, 138 ff.
Dies ist – wie vorstehend aufgezeigt – der Fall. Auch der Hinweis der Klägerin, die Annahme im Aufstellungsbeschluss, die im Bebauungsplangebiet liegenden Flächen seien „bisher nur ansatzweise einer industriegebietstypischen Nutzung zugeführt“ worden, sei unzutreffend, weil sich in diesem Gebiet zwei industriebgebietstypische Gewerbebetriebe befänden, ändert daran nichts. Abgesehen davon, dass die Formulierung der Ausschussvorlage („nur ansatzweise“) durchaus Raum für das Vorhandensein einzelner industriegebietstypischer Betriebe lässt und dass in dem zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre vorliegenden Entwurf einer Begründung zum Bebauungsplan die entsprechende Passage nicht mehr enthalten ist, ließe eine Fehleinschätzung der Beklagten über die Qualität der beiden in Rede stehenden Betriebe nicht auf eine schlichte Negativplanung schließen. Entscheidend ist, dass in dem auf den Aufstellungsbeschluss folgenden Planaufstellungsverfahren der Bestand an Gebäuden und Nutzungen sorgfältig ermittelt und in die Planung und Abwägung einbezogen wird.
Soweit die Klägerin schließlich rügt, der in dem Gutachten des Büros K. & L1. und – ihm folgend – in dem Entwurf der Bebauungsplanbegründung enthaltene Hinweis auf landes- und regionalplanerische Vorgaben wäre bei zwei früheren Vorhaben in anderen Gewerbegebieten ebenso angebracht gewesen, folgt auch daraus nicht, dass es sich um eine Negativplanung handelt. Ob die Maßnahmen der Beklagten zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels ein abgestimmtes und widerspruchsfreies Konzept ergeben, mag für die Rechtmäßigkeit des in der Entstehung befindlichen Bebauungsplans von Bedeutung sein. Die Annahme einer bloßen Negativplanung lässt sich auf eine etwaige Inkonsistenz der gemeindlichen Einzelhandelssteuerung hingegen nicht ohne weiteres stützen.
Gegen die These der Klägerin, der zufolge die Planungsabsichten der Beklagten lediglich vorgeschoben seien, spricht schließlich, dass es für eine Verhinderung der Bauvorhaben der Klägerin ausgereicht hätte, den vorhandenen Bebauungsplan auf die aktuelle Baunutzungsverordnung umzustellen oder um einen Einzelhandelsausschluss zu ergänzen. Dass die Beklagte über diese Änderungen weit hinausgeht und die Festsetzungen des gesamten Bebauungsplanungsgebiets neu fasst – unter anderem in Form einer Einschränkung und Feingliederung der zulässigen Gewerbenutzungen anhand des Abstandserlasses –, zeigt, dass der Beklagten tatsächlich an einer positiven Gestaltung in dem in Rede stehenden Gebiet gelegen ist.
Die Veränderungssperre ist auch nicht etwa deshalb unwirksam, weil die zu Grunde liegende Planung offensichtlich rechtswidrig, also mit einem Mangel behaftet ist, der schlechterdings nicht behoben werden kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, juris; VGH B.-W., Beschluss vom 14. November 2001 - 3 S 605/01 -, juris, Rdnr. 24, Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2016, § 14 Rdnr. 55.
Ein solcher Mangel kann zwar auch darin bestehen, dass eine Verwirklichung der beabsichtigten Planung auf absehbare Zeit nachhaltig nicht möglich ist. Einem entsprechenden Bebauungsplan würde es dann nämlich an der in § 1 Abs. 3 BauGB vorausgesetzten Erforderlichkeit fehlen. Ein solcher Mangel ist vorliegend aber nicht erkennbar. Auch wenn die Klägerin als Grundstückseigentümerin derzeit nicht die Absicht hat, die Grundstücke der von der Beklagten angestrebten Nutzung zuzuführen, lässt dies keinen hinreichend sicheren Schluss darauf zu, dass eine entsprechende Planung auch mittel- und langfristig nicht umgesetzt werden könnte.
Die Veränderungssperre ist in Bezug auf das Baugrundstück auch noch gültig. Die am 18. November 2015 bekannt gemachte und wirksam gewordene Veränderungssperre tritt nach ihrem § 6 nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft, also im November 2017. Auf die Zweijahresfrist ist allerdings nach § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufene Zeitraum anzurechnen. Diese Vorschrift ist nach allgemeiner Ansicht auch auf die Zurückstellung von Bauvoranfragen anwendbar. Da der Klägerin bereits am 12. Dezember 2014 ein Zurückstellungsbescheid zugestellt worden ist, könnte die Geltungsdauer der Veränderungssperre ihrem Grundstück gegenüber bereits abgelaufen sein. Ziel der Anrechnungsbestimmung ist indes, dem einzelnen Grundstückseigentümer in der Summe kein länger anhaltendes Bauverbot zuzumuten, als nach Art. 14 des Grundgesetzes vertretbar. Der aus der Zurückstellung und der Veränderungssperre insgesamt resultierende Stillstand soll nicht über das vom Gesetzgeber für zumutbar gehaltene Maß hinaus ausgedehnt werden. Daraus folgt, dass eine Veränderungssperre nur gegenüber demjenigen keine Wirkung entfaltet, den sie bei Berücksichtigung der nach § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB anzurechnenden Zeit mit einer zeitlich zu lang ausgedehnten Sperre belegen würde, während ihre Geltung für andere davon unberührt bleibt. Bei der Beantwortung der Frage, ob das im Einzelfall zutrifft, müssen die Regelungen in § 17 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 BauGB – ebenfalls individuell – zugunsten der Gemeinde in Rechnung gestellt werden. Ist eine für zwei Jahre verhängte Veränderungssperre gegenüber einem bestimmten Betroffenen infolge der von § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB vorgeschriebenen Anrechnung nicht wirksam, so kann sich dieser dennoch nicht darauf berufen, wenn im Hinblick auf sein Grundstück die Voraussetzungen vorliegen, unter denen die Sperre nach § 17 Abs. 1 S. 3 BauGB verlängert werden dürfte.
So (ohne zwischen „echter“ und „faktischer“ Zurückstellung zu differenzieren) BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - 4 C 39.74 -, NJW 1977, 400; VGH B.-W., Urteil vom 6. Juli 1989 - 10 S 2687/88 -, NVwZ-RR 1990; Stock, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2016), § 17 Rdnr. 14; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, § 17 Rdnr. 3, und Schiller, in: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rdnr. 2542; für die faktische Zurückstellung auch BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990 - 4 B 156/89 -, NVwZ 1991, 62; OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 1997 - 7 A 3458/93 -, juris; VGH B.-W., Urteil vom 10. Dezember 1993 - 8 S 994/92 -, UPR 1994, 455, und vom 28. Oktober 1999 - 5 S 439/98 -, juris; anderer Ansicht Sennekamp, in Brügelmann, BauGB, Stand: 2016, § 17 Rdnr. 34 ff., und Schenke, WiVerw 1994, 253 (287, 303 ff.).
Da an dem Vorliegen der Voraussetzungen für eine Verlängerung um ein weiteres Jahr nach § 17 Abs. 1 S. 3 BauGB nicht zu zweifeln ist – insbesondere sind die Planungsabsicht und das Sicherungsbedürfnis nach wie vor gegeben –, kann die Klägerin sich trotz der anrechenbaren Zurückstellungszeit noch nicht auf einen Ablauf der Veränderungssperre berufen.
Die somit wirksame und auch in Bezug auf das Grundstück der Klägerin noch geltende Veränderungssperre steht dem in der Bauvoranfrage beschriebenen Vorhaben entgegen. Denn ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb mit der von der Klägerin angestrebten Geschossfläche wäre in den nach der bisherigen Planung der Beklagten festzusetzenden Gewerbegebieten nach § 11 Abs. 3 BauNVO 2013 unzulässig und würde überdies dem beabsichtigten Einzelhandelsausschluss widersprechen.
Das Bauvorhaben kann auch nicht im Wege der Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zugelassen werden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahme liegen nicht vor. Ein Vorhaben, das mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht oder diese erschwert, darf nämlich auch im Wege der Ausnahme nicht zugelassen werden; andernfalls könnte die Veränderungssperre ihre Aufgabe nicht erfüllen.
BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B 236/88 -, BauR 1989, 432 f.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Zivilprozessordnung.
B e s c h l u s s:
Der Streitwert wird auf 240.000,00 € festgesetzt.
Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich am Streitwertkatalog der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts NRW, dem zufolge bei der Klage auf Erteilung der Baugenehmigung für einen Einzelhandelsbetrieb 150,- € je Quadratmeter Verkaufsfläche anzusetzen sind. Das sich ergebende Produkt hat die Kammer auf die Hälfte reduziert, weil nur ein eingeschränkter bauplanungsrechtlicher Vorbescheid begehrt wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 6 der BekanntmVO
§§ 4 und 6 BekanntmVO
§ 29 BauGB
§ 16 BauGB
§ 167 VwGO
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 8 der Baunutzungsverordnung
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 75 Abs. 1 BauO NRW
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 7 Abs. 4 und 5 GO NRW
§ 2 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 52 Abs. 3 GO NRW
§ 7 Abs. 4 und 5 GO NRW
§ 7 Abs. 5 GO NRW
§ 52 Abs. 3 GO NRW
§ 7 Abs. 7 GO NRW
§ 2 der BekanntmVO
§ 17 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 S. 3 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 138
NJW 1977, 400
NVwZ 1991, 62
6 K 5558/15
6 K 406/17
5 K 4439/11
4 CN 13.03
4 BN 34.09
4 BN 7.13
2 B 418/14
4 NB 40.93
3 S 605/01
4 C 39.74
10 S 2687/88
4 B 156/89
7 A 3458/93
8 S 994/92
5 S 439/98
4 B 236/88