Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2019-04-23, Aktenzeichen 1 ME 18/19

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 4. Kammer - vom 11. Januar 2019 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das erstinstanzliche Verfahren und das Beschwerdeverfahren auf 12.500,00 EUR festgesetzt; insoweit wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Zurückstellung ihres Antrages auf Genehmigung eines Wohnhauses mit fünf Wohneinheiten nebst Garagen für die Dauer von zwölf Monaten. Sie sieht darin einen Akt reiner Verhinderungsplanung und eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Grundstückseigentümern.
Das Baugrundstück, auf dem die Antragstellerin das genannte Vorhaben umzusetzen beabsichtigt, liegt im westlichen Randbereich des Stadtgebiets der Antragsgegnerin an der südlichen Ecke der E. straße, die „U“-förmig südwestlich vom F. Weg abzweigt, wieder auf diesen führt und aus drei zueinander rechtwinklig angeordneten Teilstücken mit einer Länge von jeweils etwa 65 m besteht. Es ist durch die Vereinigung zweier Grundstücke entstanden und liegt mit dem ganz überwiegenden Anteil seiner Fläche im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 3 der Antragsgegnerin aus dem Jahr 1964; etwa ein Fünftel der Gesamtgrundstücksfläche am Südrand des Grundstücks liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans 47 der Antragsgegnerin aus dem Jahr 1978, dort allerdings außerhalb festgesetzter Baugrenzen. Das Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 3 umfasst die von dem F. Weg und der E. straße umschlossenen sowie die von „außen“ an die E. straße angrenzenden Grundstücke.
Am 21. Juni 2018 beantragte die Antragstellerin eine Baugenehmigung für das in Rede stehende Bauvorhaben mit zwei Vollgeschossen, einem Dachgeschoss, einer Firsthöhe von 11,195 m, einer Grundflächenzahl von 0,24 und einer Geschossflächenzahl von 0,62.
Mit E-Mail vom 4. Juli 2018 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass beabsichtigt sei, einen Beschluss über die Aufstellung einer Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 zu fassen, da das von der Antragstellerin zur Genehmigung gestellte Gebäude nicht in die vorhandene Siedlungsstruktur passe und den städtebaulichen Zielen gänzlich widerspreche. Im Weiteren tauschten die Beteiligten sich zu der Frage, ob und wann eine Baugenehmigung zu erteilen sei, kontrovers aus.
Am 9. August 2018 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Beschluss über die Aufstellung der zweiten Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 im beschleunigten Verfahren. In der Begründung der Ratsvorlage heißt es im Wesentlichen, das Gebiet um die E. straße sei geprägt durch kleinteilige eingeschossige Bebauung mit Einfamilienhäusern, die häufig eine Wohnfläche von 80-90 m² und eine Grundflächenzahl von 0,15 bis 0,3 aufwiesen. Der geltende Bebauungsplan lasse jedoch eine Grundflächenzahl von 0,4 sowie eine Geschossflächenzahl von 0,7 zu und enthalte keine Höhenbegrenzung. Aus diesem Grunde sei es möglich, „sehr großteilige Strukturen“ zu errichten. Dies entspreche weder den gewachsenen kleinteiligen Strukturen noch den städtebaulichen Entwicklungszielen für ein kleines Stadtrandquartier. Aus diesem Grunde solle der Bebauungsplan geändert und ein verträgliches Maß erreicht werden, das eine behutsame Nachverdichtung ermögliche. Darüber hinaus sollten textliche Festsetzungen zur Nutzung und örtliche Bauvorschriften zur Gestaltung aufgenommen werden. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 17. August 2018 in der „G. zeitung“ sowie im „H. Kurier“ veröffentlicht.
Mit Bescheid vom 26. September 2018, der Antragstellerin am 28. September 2018 zugestellt, verfügte die Antragsgegnerin nach Anhörung eine Zurückstellung des Bauvorhabens auf 12 Monate nach Zustellung des Bescheides.
Am 16. Oktober 2018 erhob die Antragstellerin Widerspruch gegen die Zurückstellung.
Die Antragsgegnerin ordnete unter dem 26. Oktober 2018 schriftlich die sofortige Vollziehung der Zurückstellung an und begründete diese mit dem Interesse, keine vollendeten Tatsachen hergestellt sehen zu wollen.
Am 10. Dezember 2018 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruches gegen die Zurückstellung beantragt. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt, soweit die Zurückstellung über den 23. September 2019 hinausgeht; im Übrigen hat es den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die nach § 15 Abs. 1 BauGB erforderlichen Voraussetzungen zum Erlass einer Veränderungssperre lägen vor. Insbesondere sei der Planaufstellungsbeschluss ordnungsgemäß gefasst und bekannt gemacht worden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin fehle es nicht an einem Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung: Dem Zurückstellungsbescheid lasse sich in Verbindung mit dem Aufstellungsbeschluss in noch hinreichender Form entnehmen, dass die Antragsgegnerin beabsichtige, die vorhandene kleinteilige Bebauungsstruktur zu sichern. Zwar werde auf diesem Wege die Planung der Antragstellerin vereitelt; da die Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin aber positiv seien, liege eine negative Verhinderungsplanung nicht vor. Mit Blick auf die Ausmaße des Bauvorhabens der Antragstellerin sei auch die Annahme gerechtfertigt, dessen Verwirklichung werde die Durchführung der Planung wesentlich erschweren. Die Frist für die Zurückstellung auf zwölf Monate zu bemessen, sei zwar nicht zu beanstanden; der Antragstellerin seien allerdings sieben Tage „gut zu bringen“, da die Antragsgegnerin die Bearbeitung des bescheidungsreifen Antrages über die für eine Bearbeitung angemessene Frist von drei Monaten hinaus faktisch verzögert habe.

Entscheidungsgründe:
Die dagegen gerichtete Beschwerde, auf deren fristgerecht vorgetragene Gründe sich die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt, hat keinen Erfolg.
Entgegen der in der Beschwerdebegründung allenfalls gerade noch zureichend substantiierten Auffassung der Antragstellerin waren die durch die Zurückstellung des Bauvorhabens geschützten Planungsabsichten der Antragsgegnerin ausreichend konkret. Zu dem Maß an Konkretisierung der Planung, dessen es für den Erlass einer Veränderungssperre und damit gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB auch für eine Zurückstellung eines Bauvorhabens bedarf, hatte der Senat in seinem Urteil vom 27. Februar 2019 (- 1 KN 46/18 -, juris, Rn. 35) ausgeführt:
Eine Veränderungssperre darf nur erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rdnr. 6, Beschl. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29 = juris Rdnr. 9; Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 <146 f.> = juris Rdnr. 17). Dabei sind die Anforderungen an die Planungsabsichten freilich nicht zu überspannen. Erforderlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191/89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rdnr. 3). Soll der Bebauungsplan Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung enthalten, so erfordert eine hinreichend konkrete Planung darüber hinaus, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre Vorstellungen über diese Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen existieren, sei es, dass ein bestimmter Baugebietstypus, sei es, dass eine nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzung ins Auge gefasst worden ist (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = juris Rdnr. 2). Denn nur wenn hinreichend erkennbar ist, dass ggf. zur Genehmigung gestellte Bauvorhaben mit den beabsichtigten planerischen Gestaltungen nicht vereinbar sind, sind die nachteiligen Wirkungen einer Veränderungssperre erträglich (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191/89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rdnrn. 2f.). Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung und nicht lediglich die Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Das erforderliche Mindestmaß an Vorstellungen muss daher geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dies entspricht der Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118 = juris Rdnr. 15; zum Ganzen zuletzt Senatsurt. v. 16.1.2018 – 1 KN 31/17 –, n.v.).
Nach diesem Maßstab ist die Planungsabsicht der Antragsgegnerin hinreichend konkret. Die Begründung des Aufstellungsbeschlusses vom 9. August 2018 lässt keinen Zweifel daran, dass Kern ihres Anliegens ist, das Maß der zulässigen baulichen Nutzung zu begrenzen und die Begrenzung dabei an dem auszurichten, was an Bebauung im Plangebiet tatsächlich – nicht unwesentlich hinter dem derzeit maximal zulässigen Maß der baulichen Nutzung zurückbleibend – vorhanden ist. Ihre Vorstellungen umschreibt die Antragsgegnerin mit der Nennung der tatsächlichen Grundflächenzahlen zwischen 0,15 und 0,3 sowie der eingeschossigen Einfamilienhausbebauung mit Wohnflächen von 80-90 m² sehr anschaulich. Mit diesen Ausführungen werden die Planungsabsichten nicht nur, wie das Verwaltungsgericht auf Seite 9 oben des Beschlussabdrucks (BA) meint, „noch“ zureichend, sondern deutlich darüberhinausgehend konkretisiert. Die Gemeinde muss keinen Planentwurf präsentieren, in dem die als noch verträglich angesehene Grund- und Geschossflächenzahl „aufs Komma genau“ angegeben wird. Denn die Zurückstellung soll das Planaufstellungsverfahren weder vorwegnehmen noch durch einengende Angaben beschränken.
Die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Änderung des derzeitigen Bebauungsplans knüpft zwar unzweifelhaft an den Bauantrag der Antragstellerin an und hat eindeutig das Ziel, (zumindest auch) das Bauvorhaben der Antragstellerin zu verhindern; eine unzulässige – negative – Verhinderungsplanung liegt damit allein allerdings nicht vor. Es ist vielmehr nachgerade ein Regelfall, dass die Gemeinde nicht aufgrund einer anlasslos vorgenommenen Überprüfung all ihrer planerischen Festsetzungen handelt, sondern den Entschluss dazu aufgrund eines bestimmten Bauantrags fasst. Das ist auch der Grund, weshalb der Bauantrag nach § 67 Abs. 1 Satz 1 NBauO nicht bei der Bauaufsichtsbehörde, sondern bei der Gemeinde schriftlich einzureichen ist. Damit soll der Gemeinde Gelegenheit gegeben werden, über das sich abzeichnende Baugeschehen so unterrichtet zu werden, dass sie unter Umständen planerische Gegenmaßnahmen ergreifen kann. Eine Gemeinde darf mithin ein konkretes Vorhaben zum Anlass für das Fassen eines Planaufstellungsbeschlusses und – hieran anknüpfend – zum Ergreifen von Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung nehmen, wenn sie mit der negativen Zielvorstellung zugleich hinreichend konkretisierte positive Planungsabsichten verbindet (vgl. Senat, Urt. v. 15.1.2015 - 1 KN 61/14 -, juris, Rn. 32; Beschl. v. 9.9.2011 - 1 MN 112/11 -, juris, Rn. 13; Urt. v. 5.12.2001 - 1 K 473/99 -, juris, Rn. 22). Eine Grenze ist erst überschritten, wenn sich die Planungsabsichten darin erschöpfen, ein Vorhaben ohne Interesse an der Umsetzung eines positiven Nutzungskonzepts zu torpedieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191/89 -, juris, Rn. 3). Als positiv in diesem Sinne ist eine Planung auch dann noch einzustufen, wenn sie mehr auf Bewahrung denn auf Veränderung der vorhandenen Situation zielt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8/90 -, juris, Rn. 14; Senat, Urt. v. 27.2.2019 - 1 KN 46/18 -, a.a.O., Rn. 36).
Danach kann von einer negativen Verhinderungsplanung vorliegend nicht ernsthaft die Rede sein. Die Antragsgegnerin verfolgt nicht einmal allein die Absicht, das Vorhandene im Sinne eines Einfrierens des status quo zu bewahren, sondern zielt darüber hinaus auf eine „behutsame Nachverdichtung“ ab.
Mit dem Sachverhalt, der dem von der Antragstellerin auf S. 3 Mitte des Schriftsatzes vom 18. Februar 2019 zitierten Urteil des Senats vom 10. März 2004 (- 1 KN 276/03 -, juris) zugrunde lag, ist der vorliegende Fall nicht vergleichbar: Dort ging es der Gemeinde darum, das betroffene Areal im Interesse eines lediglich eventuell durchzuführenden und zudem nach § 14 BauGB nicht „sicherungsfähigen“ Straßenbauvorhabens vollkommen frei zu halten, während die Antragsgegnerin hier den Rahmen der bereits vorhandenen Bebauung erhalten und behutsam weiterentwickeln möchte.
Aus welchem Grunde es dagegen an einer Vergleichbarkeit mit dem Sachverhalt fehlen soll, der dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss des Senats vom 28. März 2017 (- 1 ME 7/17 -, juris) zugrunde liegt, ist nicht ersichtlich: Dort wie hier stellte die Gemeinde ein Bauvorhaben zurück, das über den Rahmen der bestehenden, die Festsetzungen im Bebauungsplan zum Maß der baulichen Nutzung nicht ausschöpfenden Bebauung deutlich hinausging, um den Bebauungsplan zu ändern und stärker am Vorhandenen zu orientieren.
Auch an dem nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Sicherungsinteresse – eine Zurückstellung darf nur erfolgen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde – fehlt es nicht. Insbesondere aufgrund seiner zwei Vollgeschosse und hinsichtlich der Geschossflächenzahl geht das Bauvorhaben der Antragstellerin deutlich über das hinaus, was die Antragsgegnerin mit Blick auf die in der Begründung des Planaufstellungsbeschlusses erwähnten Merkmale – ein Vollgeschoss, Grundflächenzahlen von 0,15-0,30, Wohnflächen von 80-90 m² – zum Gegenstand künftiger Festsetzungen zu machen beabsichtigt.
Was genau die Antragstellerin mit ihrem Verweis auf die Errichtung anderer Mehrfamilienhäuser im Gebiet der Antragsgegnerin, gegen die diese nicht mit Instrumenten zur Sicherung der Bauleitplanung vorgegangen ist, geltend machen will, bleibt weitgehend unklar. Selbst wenn sie damit vorbringen möchte, die Zurückstellungsentscheidung sei als Sicherungsmittel ungeeignet, weil sich das verfolgte planerische Ziel nicht mehr umsetzen lasse, zeigt sie keinen Mangel auf. Die von ihr genannten Bauten/Bauvorhaben unterscheiden sich von ihrem Vorhaben insoweit wesentlich, als sie sich nicht nur sämtlich außerhalb des Plangebietes befinden, sondern zum Teil eine Entfernung von etwa 1,7 km zu diesem aufweisen („I. straße“, „J. K. Straße“); die Bauten/Bauvorhaben nahe des Plangebietes liegen auf der gegenüberliegenden Seite des F. Weges, dem sich eine Trennungsfunktion zum Rande des noch bebauten Bereiches, in dem auch das Plangebiet liegt, attestieren ließe. Dass die von der Antragsgegnerin verfolgten Ziele nicht über Festsetzungen gemäß § 16 Abs. 2 BauNVO umsetzbar wären, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Dessen unbeschadet kommt eine Prüfung einer Zurückstellungsentscheidung oder auch einer Veränderungssperre keinem antizipierten Normenkontrollverfahren gleich (vgl. Senat, Beschl. v. 6.4.2009 - 1 MN 289/08 -, juris, Rn. 21; Beschl. v. 24.11.2003 - 1 MN 256/03 -, juris, Rn. 15); der konkrete Inhalt des Bebauungsplanes steht noch nicht fest, die entsprechenden Planungen der Gemeinde sowie Bedenken hiergegen sollen gerade erst noch abgewogen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 1 e) und 13) der Streitwertannahmen des Senats (5 x 7.500,00 EUR x 1/3; NordÖR 2002, 197). Die erstinstanzliche Entscheidung hinsichtlich des Streitwertes ist gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG zu korrigieren. Eine Halbierung nach Nr. 18 b) der Streitwertannahmen kommt hier nicht in Betracht, weil mit der Eilentscheidung bereits die Hauptsache vorweggenommen wird; denn eine Entscheidung der Hauptsache noch innerhalb der Jahresfrist ist, da noch nicht einmal über den Widerspruch der Antragstellerin entschieden ist, nicht zu erwarten (vgl. Senat, Beschl. v. 15.8.2008 - 1 ME 132/08 -, n.v.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 14 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 67 Abs. 1 Satz 1 NBauO
§ 16 Abs. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 138
NVwZ 1990, 558
NordÖR 2002, 197
1 KN 46/18
4 BN 26.10
4 BN 34.09
4 CN 16.03
4 B 191/89
4 B 191.89
4 CN 13.03
1 KN 31/17
1 KN 61/14
1 MN 112/11
1 K 473/99
4 NB 8/90
1 KN 276/03
1 ME 7/17
1 MN 289/08
1 MN 256/03
1 ME 132/08