Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht (Schleswig-Holstein, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-26, Aktenzeichen LVerfG 4/22
ECLI: ECLI:DE:LVGSH:2023:0426.LVERFG4.22.00

Tenor:
Die Vorlage wird verworfen.

Tatbestand:
Das Vorlageverfahren betrifft die Vereinbarkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 1 des Informationszugangsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (IZG-SH) vom 19. Januar 2012 (GVOBl S. 89) in der Fassung vom 5. Mai 2017 (GVOBl S. 279), zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 16. März 2022 (GVOBl S. 285), soweit dieser den Zugang zu einer Liste der vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags in einer vergangenen Legislaturperiode im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen erstellten Gutachten ausschließt, mit Art. 53 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (LV) in der Fassung vom 2. Dezember 2014 (GVOBl S. 344), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. April 2021 (GVOBl S. 438).
I.
Art. 53 LV lautet unter der Überschrift „Transparenz“:
Die Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände stellen amtliche Informationen zur Verfügung, soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen. Das Nähere regelt ein Gesetz.
Das Informationszugangsgesetz für das Land Schleswig-Holstein schafft den einfachrechtlichen Rahmen für den freien Zugang zu Informationen bei informationspflichtigen Stellen sowie für die Veröffentlichung und Verbreitung dieser Informationen (§ 1 Abs. 1 IZG-SH). Es gilt für den Zugang zu Informationen, über die die in § 2 Abs. 3 IZG-SH bestimmten informationspflichtigen Stellen verfügen (§ 1 Abs. 2 IZG-SH). § 2 Abs. 4 IZG-SH enthält eine Auflistung von Einrichtungen, die nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehören. Die Vorschrift lautet auszugsweise:
(4) Zu den informationspflichtigen Stellen gehören nicht:
1. Der Landtag, soweit er parlamentarische Aufgaben wahrnimmt; zur parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung zählt auch die gutachterliche oder rechtsberatende Tätigkeit im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen,
[…]
II.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: der Kläger) beantragte im Jahr 2016 beim Präsidenten des Schleswig-Holsteinischen Landtags „eine Liste aller vom wissenschaftlichen Dienst innerhalb der aktuellen Legislaturperiode erstellten Gutachten“. Der Antrag wurde abgelehnt. Der Landtagspräsident sei insoweit nicht informationspflichtige Stelle.
Das Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers abgewiesen. Sie sei unzulässig.
Mit Urteil vom 23. Juli 2020 hat das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 19. Oktober 2017 den Landtagspräsidenten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 22. Juli 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Januar 2017 verpflichtet, dem Kläger Zugang zu der Liste der vom Wissenschaftlichen Dienst des Schleswig-Holsteinischen Landtags in der 18. Wahlperiode erstellten Gutachten durch Überlassung einer Ablichtung zu gewähren. § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der Zugang zu einer Liste der durch den Wissenschaftlichen Dienst des Landtags erstellten Gutachten für die vergangene Legislaturperiode zu gewähren sei.
Auf den Antrag des Landtagspräsidenten auf Zulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die vom Oberverwaltungsgericht am Maßstab des Art. 53 LV vorgenommene verfassungskonforme Auslegung von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH sei nicht vertretbar. Daraus ergebe sich ein Verstoß gegen die grundgesetzliche Garantie des gesetzlichen Richters und somit ein Verfahrensmangel und eine nicht vorschriftsmäßige Besetzung des Gerichts.
Mit Beschluss vom 12. September 2022 hat das vorlegende Gericht das Verfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH mit Art. 53 LV insoweit vereinbar ist, als er den Zugang zu einer Liste der vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags in einer vergangenen Legislaturperiode im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen erstellten Gutachten ausschließt.
III.
Zur Begründung der Vorlage führt das vorlegende Gericht im Wesentlichen aus, dass die Landtagspräsidentin informationspflichtige Stelle im Sinne des Informationszugangsgesetzes sei. Sie nehme jedenfalls auch öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Das gelte auch dann, wenn das ihr dienstrechtlich und organisatorisch unterstellte Referat „Wissenschaftlicher Dienst“ Gutachten fertige und hierüber Listen führe. Sie selbst ordne die dort in Rede stehende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes zutreffend vorrangig der Fraktionsarbeit, aber nicht der Gesetzgebungstätigkeit und erst recht nicht konkreten Gesetzgebungsverfahren zu.
Diese grundsätzlich bestehende Informationspflicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens werde aber durch § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH aufgabenbezogen eingeschränkt. Der Landtag sei danach schon von der Informationspflicht ausgenommen, soweit er parlamentarische Aufgaben wahrnehme. Hierzu zählten nach dem Willen des Gesetzgebers insbesondere auch die gutachterliche und rechtsberatende Tätigkeit im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen. § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH enthalte keine zeitliche Begrenzung des Ausschlusses. An die entsprechende Auslegung der Vorschrift durch das Bundesverwaltungsgericht sei das Oberverwaltungsgericht im Ausgangsverfahren gebunden. Es habe seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zugrunde zu legen.
Es komme im Ausgangsfall auf die Gültigkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH an. Der Senat sei von der Ungültigkeit der Norm überzeugt, soweit diese den Zugang auch zu solchen Informationen über die gutachterliche und rechtsberatende Tätigkeit im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen einschließe, die vergangene Legislaturperioden beträfen.
Art. 53 Satz 1 LV sei als objektives Verfassungsrecht in Gestalt einer Staatsziel-bestimmung in die Landesverfassung aufgenommen worden. Obwohl in Art. 53 LV nicht ausdrücklich angesprochen, binde auch diese Vorschrift den Gesetzgeber. Art und Weise der Verwirklichung dieser Staatszielbestimmung bleibe ihm wegen der Zuerkennung eines weiten Gestaltungsspielraums zwar überlassen; allerdings habe er, um die Zielvorgabe des Art. 53 Satz 1 LV nicht leerlaufen zu lassen beziehungsweise nicht zu unterlaufen, doch solche Regelungen zu unterlassen beziehungsweise zu beseitigen, die der Erfüllung des verfassungsrechtlichen Transparenzgebots entgegenstünden. Denn als Staatszielbestimmung erschöpfe sich Art. 53 LV nicht in einem Gebot zur bloßen Zielverfolgung oder in einem appellativen Programmsatz. Vielmehr knüpfe er an einen durch das Informationszugangsgesetz bereits erreichten Status quo an und schreibe diesen als „Grundstandard“ fest. Soweit Art. 53 Satz 2 LV bestimme, dass das Nähere durch Gesetz zu regeln sei, eröffne er dem Gesetzgeber zunächst die Möglichkeit, weitergehende Transparenzverpflichtungen vorzusehen. Nicht eröffnet sei demgegenüber die Befugnis, durch einfaches Gesetz den „Grundstandard“ des Art. 53 Satz 1 LV in unverhältnismäßiger Weise einzuschränken.
Der Senat sei der Auffassung, dass der in Art. 53 Satz 1 LV verankerte Grundsatz des Zugangs zu amtlichen Informationen im Ausgangspunkt die Gewährung von Informationen über die Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags im Allgemeinen und das Führen von Listen über die Gutachtenerstattung im Besonderen durch die Landtagspräsidentin einschließe. Der nicht gesondert definierte Behördenbegriff des Art. 53 Satz 1 LV sei deckungsgleich mit dem durch den Senat dargestellten funktionalen Behördenbegriff im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG-SH, sodass auch dieser alle Stellen erfasse, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben ausübten.
Es ließen sich nach Auffassung des Senats insoweit keine ausreichend gewichtigen Gründe anführen, die es rechtfertigten, Informationen über die gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags im Auftrag der Fraktionen generell und zeitlich unbegrenzt dem Transparenzgebot nicht unterfallen zu lassen. Der Schutz der parlamentarischen Willensbildungsprozesse stehe dem Zugang zu Informationen über die Gutachtentätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags im Auftrage der Fraktionen jedenfalls dann nicht mehr entgegen, wenn die Legislaturperiode, in der dem Wissenschaftlichen Dienst die Aufträge erteilt worden seien, abgelaufen sei. Einer verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH stünden nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren der Wortlaut des Gesetzes und der klar erkennbare Wille des Gesetzgebers entgegen.
IV.
1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag und die Landesregierung sind dem Verfahren beigetreten. Sie halten die Vorlage für unzulässig, jedenfalls aber § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH mit Art. 53 LV vereinbar.
a) Der Schleswig-Holsteinische Landtag hält den Vorlagebeschluss bereits für unzulässig, weil das vorlegende Gericht die Entscheidungserheblichkeit der Vereinbarkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH mit Art. 53 Satz 1 LV nicht hinreichend dargelegt habe. Es lasse ausdrücklich offen, ob der Kläger des Ausgangsverfahrens neben oder anstelle eines Anspruchs aus § 3 Satz 1 IZG-SH auch einen Anspruch aus Art. 10 Abs. 1 der Europäischen Konvention für Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) habe.
Die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes sei nach dem vom vorlegenden Gericht selbst befürworteten funktionalen Behördenbegriff keine behördliche Tätigkeit und die Landtagspräsidentin insoweit keine informationspflichtige Stelle. § 2 Abs. 4 Nr. 1 Halbsatz 2 IZG-SH zähle die gutachterliche und rechtsberatende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes ausdrücklich zur parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung. Mit dieser einfachgesetzlichen Rechtslage habe sich das vorlegende Gericht nicht ausreichend auseinandergesetzt.
Soweit es die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Verwaltungstätigkeit einordne, gehe es nicht auf die von der Beklagten des Ausgangsverfahrens vorgetragenen tatsächlichen Unterschiede zwischen den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestages und des Landtags ein. Damit lege der Vorlagebeschluss den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht erschöpfend dar.
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH verstoße nicht gegen Art. 53 Satz 1 LV. Schon der Anwendungsbereich von Art. 53 Satz 1 LV sei nicht eröffnet. Die Landesverfassung enthalte insbesondere in Art. 20 LV abschließende und erschöpfende Regelungen über die Landtagspräsidentin, auch soweit sie im Einzelfall öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübe. Eine Anwendung von Art. 53 Satz 1 LV und des Informationszugangsgesetzes auf parlamentarische Sachverhalte stelle deshalb einen Fremdkörper im austarierten System der verfassungsrechtlich geregelten Parlamentsöffentlichkeit dar.
Wäre Art. 53 LV dennoch einschlägig, müsse beachtet werden, dass die Norm kein Gebot einer zeitlichen Begrenzung eines gesetzlichen Ausschlusses vom Informationszugang enthalte. Das vorlegende Gericht verkenne außerdem den Spielraum, der dem Gesetzgeber bei der gesetzlichen Ausgestaltung des in Art. 53 Satz 1 LV normierten Informationszugangs zustehe. Er dürfe die Belange, die für und gegen den Informationszugang sprechen, abstrakt gewichten. Die in diesem Rahmen vorgenommene Ausgestaltung unterliege nur eingeschränkt gerichtlicher Kontrolle. Das vorlegende Gericht setze seine eigene Wertung hingegen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers.
Schließlich verfingen die Einwände des vorlegenden Gerichts gegen den zeitlich unbegrenzten Ausschluss des Informationszugangsanspruchs auch in der Sache nicht. Sein Argument, dass mit dem Ablauf der Wahlperiode des Landtags das Interesse an der Vertraulichkeit des parlamentarischen Willensbildungsprozesses entfalle, überzeuge nicht. Es berücksichtige nicht, dass der materiellen Diskontinuität des Parlaments eine politische Kontinuität der handelnden Akteure gegenüberstehe, deren politisches Wirken über die Grenzen einzelner Wahlperioden hinausreiche und die daher auch nach dem Ablauf einer Wahlperiode vor einer Ausforschung zu schützen seien.
b) Die Landesregierung ist der Auffassung, dass das vorlegende Gericht schon den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht ausreichend dargelegt habe. Der Vorlagebeschluss lasse zudem eine sorgfältige Auseinandersetzung mit der Gesetzgebungsgeschichte sowohl hinsichtlich Art. 53 LV als auch hinsichtlich § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH vermissen. Das vorlegende Gericht habe auch die Entscheidungserheblichkeit der Gültigkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH nicht ausreichend dargelegt, weil es vom Bestehen eines konventionsrechtlichen Anspruchs auf den begehrten Informationszugang ausgehe.
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH sei mit der Landesverfassung vereinbar. Die vorbereitende, beratende, gutachterliche Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Fraktionen sei der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung zuzuordnen. Dem Landtag bzw. seinen Mitgliedern, den Ausschüssen, Ausschussvorsitzenden und Fraktionen sei ein Kernbereich legislativer, parlamentarischer Eigenverantwortung zuzugestehen. Dabei handle es sich um einen nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich.
Dieser Kernbereichsschutz beschränke sich nicht auf den Zeitraum im Vorfeld einer Entscheidung, sondern wirke auch darüber hinaus und erfasse im Grundsatz auch bereits abgeschlossene Vorgänge. Auch ein nach Ende der Wahlperiode einsetzender schrankenloser Anspruch auf Informationen aus dem Bereich der parlamentarischen Willensbildung einschließlich der durch den Wissenschaftlichen Dienst geleisteten Zuarbeit führe durch seine einengenden Vorwirkungen zu einer Beeinträchtigung der Aufgabenwahrnehmung des Landtags, der Fraktionen, Ausschüsse, Ausschussvorsitzenden und der einzelnen Abgeordneten.
2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, dass Art. 53 LV nach dem klaren Willen des Verfassungsgebers den Status Quo des Informationszugangsgesetzes in seiner damaligen Fassung habe absichern sollen. In dieser Fassung sei kein pauschaler zeitlicher Ausschluss des Informationszugangs vorgesehen gewesen, weshalb ein solcher dem Ziel der Verfassungsbestimmung zuwiderlaufe. Es sei nach Maßgabe der Ausnahmetatbestände im Einzelfall zu beurteilen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse dem Informationszugang entgegenstehe.
3. Die Präsidentin des Schleswig-Holsteinischen Landtags hat sich als Beklagte des Ausgangsverfahrens der Stellungnahme des Schleswig-Holsteinischen Landtags angeschlossen.

Entscheidungsgründe:
Die Vorlage ist unzulässig. Sie genügt nicht den gesetzlichen Begründungsanforderungen des § 44 Abs. 2 Satz 1 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes (LVerfGG).
Nach dieser, dem § 80 Abs. 2 Satz 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes nachgebildeten Vorschrift muss die Begründung des Vorlagebeschlusses angeben, inwiefern von der Gültigkeit des Landesgesetzes die Entscheidung des Gerichts abhängig ist und mit welcher Vorschrift der Landesverfassung das Landesgesetz unvereinbar ist. Hierfür muss das vorlegende Gericht die für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen und sich dabei eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzen. Mit der Norm in Zusammenhang stehende Vorschriften müssen in die rechtlichen Erwägungen einbezogen werden, wenn sie zu ihr in einem ergänzenden Verhältnis stehen, sodass sie nur mit ihr zusammen die entscheidungserhebliche Regelung bilden.
Dem Begründungserfordernis genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des vorlegenden Gerichts erkennen lassen, dass es die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift sorgfältig geprüft hat. Es hat den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, indem es den Gewährleistungs- beziehungsweise Schutzgehalt der einschlägigen Verfassungsnormen darstellt. Es muss außerdem die für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen, was eine eingehende Auseinandersetzung sowohl mit der einfachrechtlichen als auch mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage erfordert. Dabei hat das Gericht die in der Literatur und in der Rechtsprechung, insbesondere der des Bundesverfassungsgerichts beziehungsweise des Landesverfassungsgerichts, entwickelten Rechtsauffassungen ebenso zu berücksichtigen wie die Entstehungsgeschichte der betreffenden Norm
(vgl. Beschluss vom 21. Mai 2012 - LVerfG 1/11 -, LVerfGE 23, 351 ff. = SchlHA 2012, 258 ff. = NordÖR 2012, 450 ff. = KommJur 2012, 357 ff., juris Rn. 29 und 44; BVerfG, Beschlüsse vom 4. Juni 2012 - 2 BvL 9/08 -, BVerfGE 131, 88 ff., juris Rn. 90 und vom 13. April 2017 - 2 BvL 6/13 -, BVerfGE 145, 171 ff., juris Rn. 50; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2016 - 1 BvL 7/15 -, juris Rn. 17; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. Oktober 2017 - 1 BvL 2/15 u. a. -, juris Rn. 16; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 9. Juli 2018 - 1 BvL 2/18 -, juris Rn. 15).
Auf die Entstehungsgeschichte der einschlägigen Verfassungsnorm, mit der das vorgelegte Gesetz nach seiner Auffassung unvereinbar sein soll, hat das vorlegende Gericht jedenfalls dann näher einzugehen, wenn die Verfassungsnorm jüngeren Datums ist und ihre Entstehung umfassend und leicht zugänglich dokumentiert wurde.
Das vorlegende Gericht muss also den Inhalt der vorgelegten Norm durch Auslegung erschließen, den Inhalt der Verfassungsnorm wiedergeben und feststellen, dass die vorgelegte Norm mit der Verfassungsnorm nicht vereinbar ist, wobei die Möglichkeiten einer verfassungskonformen Auslegung der Norm zu erörtern sind
(Beschluss vom 21. Mai 2012 - LVerfG 1/11 -, LVerfGE 23, 351 ff. = SchlHA 2012, 258 ff. = NordÖR 2012, 450 ff. = KommJur 2012, 357 ff., juris Rn. 30).
Die Ausführungen müssen schließlich mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der Vorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen würde als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie es dieses im Ergebnis begründen würde, die Gültigkeit der Norm also entscheidungserheblich ist
(Beschlüsse vom 21. Mai 2012 - LVerfG 1/11 -, LVerfGE 23, 351 ff. = SchlHA 2012, 258 ff. = NordÖR 2012, 450 ff. = KommJur 2012, 357 ff., juris Rn. 28, vom 27. Januar 2016 - LVerfG 2/15 -, LVerfGE 27, 453 ff. = SchlHA 2016, 58 ff. = NordÖR 2016, 248 ff. = BtPrax 2016, 118 ff., juris Rn. 19 f. und vom 3. April 2017 - LVerfG 2/16 -, SchlHA 2017, 221 = NordÖR 2017, 329, juris Rn. 35).
Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm für das Ausgangsverfahren ist dabei grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, es sei denn, dass diese offensichtlich unhaltbar oder in der Sache nicht nachvollziehbar ist. Auch insoweit muss das vorlegende Gericht insbesondere die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, auf einschlägige Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts oder des Landesverfassungsgerichts eingehen und sich gegebenenfalls auch mit der Entstehungsgeschichte der Norm auseinandersetzen. Das vorlegende Gericht hat sich bei der Begründung der Entscheidungserheblichkeit eingehend mit der einfachrechtlichen Rechtslage anhand der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen auseinanderzusetzen und zu unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten Stellung zu nehmen, sofern diese für die Entscheidungserheblichkeit maßgeblich sein können
(Beschluss vom 3. April 2017 - LVerfG 2/16 -, SchlHA 2017, 221 =NordÖR 2017, 329, juris Rn. 39 ff. m. w. N.).
Diesen Anforderungen wird der Vorlagebeschluss in verschiedener Hinsicht nicht gerecht. Er setzt sich nicht ausreichend damit auseinander, inwieweit § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH für das Ausgangsverfahren tatsächlich entscheidungserheblich ist (1.), welchen Gewährleistungsgehalt Art. 53 LV hat (2.) und ob § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH überhaupt an dieser Verfassungsnorm zu messen ist (3.).
Ob die Vorlage aus weiteren Gründen, etwa im Hinblick auf die Frage der Entscheidungserheblichkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH angesichts der Möglichkeit des Bestehens eines Auskunftsanspruchs aus Art. 10 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2018 - 6 A 8/16 -, juris Rn. 14 und vom 20. Januar 2019 - 6 A 1/17 -, BVerwGE 164, 269 ff., juris Rn. 24)
unzulässig ist, kann dahinstehen.
1. Der Beschluss legt schon nicht ausreichend dar, dass § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist. Das vorlegende Gericht hat sich nicht mit einer Regelung des Fraktionsgesetzes auseinandergesetzt, die einen Zugang zu den begehrten Informationen möglicherweise (ebenfalls) ausschließt, jedenfalls aber für die Auslegung und Anwendung von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH von Bedeutung sein kann.
Soweit das vorlegende Gericht der Auffassung ist, dass die hier in Rede stehende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes vorrangig der Fraktionsarbeit, nicht aber der Gesetzgebungstätigkeit des Landtags zuzuordnen sei (Umdruck S. 27), fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Fraktionsgesetz. Nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Schleswig-Holsteinischen Landtag (FraktionsG) vom 18. Dezember 1994 (GVOBl 1995, S. 4), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Mai 1999 (GVOBl S. 134), sind die Fraktionen nicht Teil der öffentlichen Verwaltung und üben keine öffentliche Gewalt aus
(vgl. zum Hintergrund dieser Vorschrift Landtags-Drucksache 13/537, S. 7; zur fehlenden Eigenschaft der Bundestagsfraktionen als informationspflichtige Stellen im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Februar 2013 - OVG 12 N 8.12 -, juris Rn. 4 ff.; VG Berlin, Urteil vom 1. Dezember 2011 - 2 K 114.11 -, juris Rn. 11 ff.).
Dann wäre der Informationszugang bereits wegen dieser einfachgesetzlichen Regelung ausgeschlossen und der vorgelegte § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH nicht entscheidungserheblich.
Auch mit der Vorschrift des § 2 Abs. 3 des Landesdatenschutzgesetzes (LDSG) vom 2. Mai 2018 (GVOBl S. 162) und der aufgrund dieser Vorschrift erlassenen Datenschutzordnung des Schleswig-Holsteinischen Landtags vom 3. September 1998 (GVOBl S. 322), zuletzt geändert am 23. Februar 2018 (GVOBl S. 72) setzt sich das vorlegende Gericht nicht auseinander. In der Datenschutzordnung findet sich eine Auflistung der Verwaltungsaufgaben des Landtags. Die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag der Fraktionen wird darin nicht genannt.
Eine Befassung mit den Regelungen des Fraktionsgesetzes und des Landesdatenschutzgesetzes und ihren möglichen Wechselwirkungen mit § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH hätte schon deshalb nahegelegen, weil sich die Beklagte des Ausgangsverfahrens sowohl in ihrem Widerspruchsbescheid vom 17. Januar 2017 als auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht darauf berufen hat (Schriftsätze vom 15. Dezember 2016 und vom 10. Oktober 2017, konkret in Bezug genommen durch Schriftsätze vom 29. Januar 2018, vom 14. Februar 2020 und vom 14. April 2020).
2. Das vorlegende Gericht hat sich auch nicht ausreichend mit der Frage der Reichweite des Gewährleistungsgehalts von Art. 53 LV auseinandergesetzt. Das gilt hinsichtlich seiner Einordnung der Norm als Staatszielbestimmung (a), im Hinblick auf die nähere Bestimmung des daraus folgenden justiziablen Gehalts (b) und auf die vorherige Rechtsprechung des vorlegenden Gerichts hierzu (c).
a) Zur Einordnung von Art. 53 LV als Staatszielbestimmung verweist das vorlegende Gericht zunächst auf seine eigene Rechtsprechung. Aus dieser ergibt sich aber keine nähere Begründung. Daneben nimmt es Bezug auf die Begründung des Gesetzentwurfs für die Verfassungsänderung. Dort ist aber nicht die Rede davon, dass es sich bei Art. 53 LV um eine Staatszielbestimmung handelt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber geht davon aus, dass Staatszielbestimmungen Verpflichtungen für die gesamte Staatsgewalt entfalten
(Landtags-Drucksache 18/2115, S. 12).
Demgemäß verpflichten Art. 6 Abs. 2 LV, Art. 7 LV, Art. 8 LV, Art. 9 LV, Art. 10 Abs. 1 LV, Art. 11 LV, Art. 13 Abs. 3 LV und Art. 14 Abs. 1 LV
(vgl. zur Staatszielqualität dieser Vorschriften Conrad/Welti/Rogosch, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Kommunalbedeutsame Artikel, Einführung S. 35 f. (Januar 2020); Bäcker, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 6 Rn. 22; Welti, a. a. O., Art. 7 Rn. 14; Welti, a. a. O., Art. 9 Rn. 3; Schubert, a. a. O., Art. 10 Rn. 14; Schubert, a. a. O., Art. 11 Rn. 1; Bäcker, a. a. O., Art. 13 Rn. 1; Schliesky, a. a. O., Art. 14 Rn. 20)
„das Land“ Schleswig-Holstein als Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland (Art. 1 LV).
Zu Art. 53 LV heißt es in der Gesetzesbegründung zur Verfassungsänderung hingegen, dass sich „aus der Verfassungsbestimmung lediglich eine an die Verwaltung gerichtete Verpflichtung ergibt“. Die Vorschrift ist auch ihrem Wortlaut nach an „die Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände“ adressiert. Daraus kann geschlossen werden, dass es sich bei Art. 53 LV nicht um eine Staatszielbestimmung handelt, zumal andere in dem Entwurf enthaltene Vorschriften – Art. 7 LV, Art. 12 Abs. 6 LV, Art. 14 Abs. 1 LV, Art. 15 LV – ausdrücklich als Staatsziele bezeichnet werden
(Landtags-Drucksache 18/2115, S. 11, 14 f., 19, 20, 21, 29).
Das allgemeine Thema „Transparenz“ wurde lediglich in einem frühen Stadium der Beratungen der Verfassungsreform unter der Überschrift „Aufnahme weiterer Staatsziele“ behandelt
(Landtags-Umdruck 18/3045, S. 369, 371, 373 ).
Gegen die Auffassung des vorlegenden Gerichts spricht außerdem, dass die Passage des Abschlussberichts des Sonderausschusses „Verfassungsreform“, nach der statt eines Grundrechts auf Transparenz und Informationszugang „eine objektive, an das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände gerichtete Verpflichtung als Staatsziel aufgenommen werden“ solle
(Landtags-Drucksache 18/2095, S. 54),
nicht in die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein übernommen worden ist.
Die kategoriale Unterschiedlichkeit wird im Übrigen auch durch die systematische Stellung der genannten Staatszielbestimmungen im I. Abschnitt der Landesverfassung „Land und Volk“ einerseits, von Art. 53 LV im VII. Abschnitt der Landesverfassung „Die Verwaltung“ andererseits unterstrichen.
Auch die Gesetzgebungsgeschichte legt nahe, dass es sich bei Art. 53 LV nicht um eine Staatszielbestimmung handelt, weil eine Verortung des Transparenzgedankens entgegen anderslautender Vorschläge
(Landtags-Umdruck 18/1611; Landtags-Umdruck 18/2300; Landtags-Umdruck 18/3045, S. 326 )
nicht in einem Artikel 9a der Landesverfassung – also im I. Abschnitt der Landesverfassung – umgesetzt wurde.
Schließlich spricht der verfassungsändernde Gesetzgeber im Hinblick auf Art. 53 Satz 2 LV selbst von einem „Ausgestaltungsauftrag“
(Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31).
b) Das vorlegende Gericht begründet seine Auffassung, dass Art. 53 LV (auch) eine Art Bestandsgarantie für den von ihm angenommenen begünstigenden Inhalt des Informationszugangsgesetzes enthält, nicht in einer den Darlegungsanforderungen genügenden Art und Weise. Es verweist dafür, dass Art. 53 LV den Gesetzgeber verpflichte, „den erreichten Grundstandard zumindest in seiner Kernsubstanz zu erhalten sowie angemessen fortzuentwickeln“, lediglich auf eine einzelne Kommentierung zu Art. 87e Abs. 4 des Grundgesetzes (GG). Diese Vorschrift enthält den Gemeinwohlauftrag des Bundes für seine Eisenbahnen.
Die angeführte Kommentierung bestimmt den Gewährleistungsgehalt derartiger infrastruktureller Gewährleistungsaufträge ausdrücklich abweichend von dem anderer Staatszielbestimmungen:
„Unter einer Staatszielbestimmung ist eine bindende Direktive zu verstehen, die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung objektive Pflichten auferlegt, nicht aber subjektive Rechte des Bürgers begründet, die dem Staat die Verfolgung eines Ziels verbindlich aufgibt, ihm aber nicht bestimmte Mittel der Zielerreichung vorschreibt, und aus der sich für gewöhnlich nicht ein ganz bestimmtes Niveau der Zielerreichung ableiten lässt, das vom Staat zwingend verlangt werden könnte: Verletzt ist die Zielbestimmung nur, wenn der Staat überhaupt untätig bleibt oder aber derart ungeeignete Mittel einsetzt, dass schon von keiner ernsthaften Zielverfolgung mehr gesprochen werden kann. Gerade im letzten Punkt können infrastrukturelle Gewährleistungen (in der Art der Art. 87e Abs. 4, 87f Abs. 1 GG) eine Besonderheit aufweisen, die sie von gewöhnlichen Staatszielbestimmungen (etwa in der Art des Art. 20a GG) unterscheidet. Stärker als gewöhnliche, rein final ausgerichtete Staatszielbestimmungen knüpfen infrastrukturelle Gewährleistungsaufträge, die den Vorgang der Privatisierung einer vormaligen Daseinsvorsorgeleistung abfedern wollen, an einen bereits erreichten Status-quo der Versorgung an, der zumindest in seiner Kernsubstanz erhalten sowie angemessen fortentwickelt werden soll. Es ist vor diesem Hintergrund konsequent, wenn infrastrukturelle Verfassungsaufträge sich nicht in einem Gebot zur bloßen Zielverfolgung erschöpfen, sondern dem Staat doch ein bestimmtes Mindestniveau („Grundversorgung“) der Zielerreichung bindend vorgeben wollen.“
(Möstl, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand September 2022, Art. 87e Rn. 182).
Warum der Gewährleistungsgehalt von Art. 53 LV dem des Art. 87e Abs. 4 GG vergleichbar sein soll, erläutert das vorlegende Gericht nicht. Es setzt sich auch nicht damit auseinander, dass es in der von ihm angeführten Kommentierung noch in derselben Randnummer heißt:
„Auch in einem solchen Fall freilich darf das von der Verfassung statuierte Mindestniveau der Zielerreichung (das „Untermaßverbot“) nicht so verstanden werden, als sei dieses in vollem Umfang justiziabel; vielmehr stehen infrastrukturelle Gewährleistungsaufträge unter einem Vorbehalt der gesetzlichen Konkretisierung (vgl. bei Art. 87f Abs. 1 „nach Maßgabe eines Bundesgesetzes“; vgl. auch bei Art. 87e Abs. 4 den Vorbehalt und Auftrag des Satzes 2 an den Gesetzgeber, „das Nähere“ zu regeln), das dem Gesetzgeber eine nur beschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative bei der Bestimmung der zu gewährleistenden Grundversorgung belässt.“
c) Schließlich setzt sich das vorlegende Gericht auch nicht mit seiner eigenen, vorherigen Rechtsprechung zum Gewährleistungsgehalt von Art. 53 LV auseinander. Hierzu hat es in der Vergangenheit entschieden, dass Art. 53 Satz 1 LV der Einschränkung des nur einfachgesetzlichen Rechts auf Zugang zu Informationen durch § 2 Abs. 4 Nr. 5 IZG-SH nicht entgegenstehe („Finanzbehörden“ im Sinne des § 2 des Finanzverwaltungsgesetzes sind nicht informationspflichtige Stelle, sofern Vorgänge der Steuerfestsetzung, Steuererhebung und Steuervollstreckung betroffen sind). Zur weiteren Begründung führte es seinerzeit aus, dass Individualansprüche aus dieser Verfassungsbestimmung nicht folgten
(vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 25. Januar 2018 - 4 LB 38/17 -, juris Rn. 36).
Warum diese Argumentation nicht auf § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH übertragbar sein soll, erläutert das vorlegende Gericht nicht. Das hätte aber schon deshalb nahegelegen, weil es diese Entscheidung und die entsprechende Randnummer selbst zitiert.
3. Das vorlegende Gericht hat sich auch nicht in ausreichendem Maße mit der verfassungsrechtlichen Frage auseinandergesetzt, ob § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH überhaupt an Art. 53 Satz 1 LV zu messen ist. Das wäre nur dann der Fall, wenn der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident bei der Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag der Fraktionen als „Behörde des Landes“ im Sinne dieser Verfassungsbestimmung anzusehen wären. Dieser Begriff ist – anders als es das vorlegende Gericht getan hat – verfassungsautonom zu bestimmen (a). Es hat bei seiner Prüfung zudem wesentliche und naheliegende Argumente, die gegen eine Einordnung des Landtags beziehungsweise seiner Präsidentin oder seines Präsidenten als „Behörde des Landes“ sprechen, außer Acht gelassen (b).
a) Statt eine verfassungsautonome Begriffsbestimmung vorzunehmen, geht das vorlegende Gericht davon aus, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Begriff „Behörden des Landes“ deckungsgleich mit dem des § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG-SH habe ausgestalten wollen. Die Verfassungsänderung habe an den zum Zeitpunkt der Verfassungsänderung bereits erreichten Status quo angeknüpft und diesen als „Grundstandard“ festgeschrieben. Zur Begründung verweist das vorlegende Gericht auf die Gesetzesbegründung und den Abschlussbericht des Sonderausschusses „Verfassungsreform“.
Dabei hat es nicht berücksichtigt, dass Verfassungen vorgefundene Begriffe des einfachen Rechts nicht notwendigerweise in sich aufnehmen
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 - 2 BvR 873/80 -, juris Rn. 27).
Der Inhalt verfassungsrechtlicher Begriffe ist vielmehr aus der Verfassung selbst abzuleiten. Die einfache Gesetzgebung ist – wie sich insbesondere aus Art. 51 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 LV ergibt – an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden, nicht umgekehrt. Vom einfachen Recht kann deshalb nicht auf die richtige Auslegung der Verfassung geschlossen werden
(Beschluss vom 30. August 2010 - LVerfG 1/10 -, LVerfGE 21, 434 ff. = SchlHA 2010, 276 ff. = NordÖR 2010, 401 = JZ 2011, 254, juris Rn. 122; s. a. BVerfG, Urteil vom 23. September 2015 - 2 BvE 6/11 -, BVerfGE 140, 160 ff., juris Rn. 71 m. w. N.; Beschluss vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u. a. -, BVerfGE 157, 223 ff., juris Rn. 101; Beschluss vom 7. Dezember 2021 - 2 BvL 2/15 -, BVerfGE 160, 1 ff., juris Rn. 62).
aa) Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Verfassungsänderung ergibt sich nicht, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber sämtliche Begriffe des Informationszugangsgesetzes in seiner damaligen Fassung aufnehmen und damit Verfassungsrang einräumen wollte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber bezieht sich darin vielmehr nur hinsichtlich des Begriffs der „amtlichen Informationen“ ausdrücklich auf das damals geltende Informationszugangsgesetz. Anders als das vorlegende Gericht meint, hat der verfassungsändernde Gesetzgeber auch nicht an „einen durch das Informationszugangsgesetz […] bereits erreichten Status quo an[geknüpft] und […] diesen als Grundstandard fest[geschrieben]“.
Aus der hierfür in Bezug genommenen Passage der Gesetzesbegründung folgt also eine umgekehrte, dem Verhältnis von Verfassungs- und einfachem Recht entsprechende Verknüpfung. In der Gesetzesbegründung heißt es:
„Mit dem gesetzgeberischen Ausgestaltungsauftrag (‚Das Nähere regelt ein Gesetz‘) werden die Einzelheiten des Informationszugangs (beispielsweise Antragsgrundsatz, Gebühren, Konkretisierung entgegenstehender Belange, abstrakte Gewichtung von Interessen) dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Artikel 53 LV (neu) legt einen Grundstandard fest.“
(LT-Drs. 18/2115, S. 31).
Das entspricht auch der Intention der Mitglieder des Sonderausschusses, die mit Ausnahme eines Abgeordneten das Ziel verfolgten, dass der einfache Gesetzgeber umfassend bestimmen können müsse, wie er die Grenzen des Informationszugangsrechts ausgestalte. Dies sei nicht gewährleistet, wenn im Zweifel verfassungsgerichtlich beurteilt werden müsse, was überwiegende Interessen Dritter oder der Allgemeinheit seien
(Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/8, S. 9).
Auch in den sonstigen Gesetzgebungsmaterialien finden sich keine Hinweise darauf, dass Art. 53 LV nach dem Willen der Mehrheit im Sonderausschuss „Verfassungsreform“ oder des verfassungsändernden Gesetzgebers den Inhalt des Informationszugangsgesetzes insgesamt oder zumindest hinsichtlich des Begriffs „Behörden des Landes“ in sich aufnehmen sollte.
Die Annahme, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit Art. 53 LV letztlich den gesamten Inhalt des Informationszugangsgesetzes in seinen Willen mit aufgenommen und damit mit Verfassungsrang ausgestattet habe, wäre im Übrigen nicht mit Art. 47 Abs. 1 LV vereinbar. Danach kann die Verfassung nur durch ein Gesetz geändert werden, das ihren Wortlaut ausdrücklich ändert oder ergänzt. Dieser Norm kommt unter anderem eine Warnfunktion zu. Die Abgeordneten sollen sich über die Tragweite ihrer Entscheidungen im Klaren sein und die parlamentarische Diskussion gerade vor dem so erkannten Hintergrund führen. Darüber hinaus dient die Bestimmung der Einhaltung des Grundsatzes der einheitlichen Verfassungsurkunde und der Bündelung des gesamten Verfassungsrechts in einem zentralen Normtext. Das Entstehen diffuser „Nebenverfassungen“ im Gewand scheinbar einfachen Gesetzesrechts soll verhindert werden, auch um Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu gewährleisten
(vgl. Augsberg, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 47 Rn. 11).
bb) Das vorlegende Gericht geht überdies nicht darauf ein, dass zum Zeitpunkt der Verfassungsänderung auch einfachrechtlich keineswegs geklärt war, ob der Landtag „Behörde des Landes“ und damit informationspflichtige Stelle im Sinne des Informationszugangsgesetzes war, wenn sein Wissenschaftlicher Dienst im Auftrag der Fraktionen tätig wurde, oder ob er auch insoweit von der Bereichsausnahme für den Landtag „im Rahmen seiner Gesetzgebungstätigkeit“ erfasst war. In der Gesetzesbegründung zur entsprechenden Ausnahme in der Vorläuferregelung im Informationsfreiheitsgesetz hieß es, dass
„der Gewaltenteilungstrias folgend, die gesetzgebende und rechtsprechende Gewalt im Rahmen ihrer spezifischen Tätigkeiten ausgenommen [sind], da Gesetzgebung und Rechtsprechung nach deutscher Verfassungstradition eigenen Regelungen über die Öffentlichkeit der bei Ihnen anfallenden Informationen folgen“
(Landtags-Drucksache 14/2374 S. 13).
Zur entsprechenden Ausnahme im Umweltinformationsgesetz hieß es, dass der Landtag „als Legislativorgan“ vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen sei
(Landtags-Drucksache 16/722, S. 24).
Diese Begründungen deuten darauf hin, dass der Landtag nicht nur mit dem Kernbereich der gesetzgeberischen Tätigkeit, sondern in seiner Eigenschaft als Verfassungsorgan nicht informationspflichtige Stelle sein sollte. Die Vorschrift des § 2 Abs. 4 IZG-SH in der Fassung vom 19. Januar 2012 (GVOBl S. 89, 279) sollte ausweislich der Gesetzesbegründung dem bisherigen § 1 Abs. 3 des Umweltinformationsgesetzes entsprechen.
(Landtags-Drucksache 17/1610, S. 24).
Darüber hinaus war die Frage der Zuordnung der Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag der Fraktionen zu deren Sphäre mit der möglichen Folge einer spezialgesetzlichen Bereichsausnahme durch § 2 Abs. 3 FraktionsG nicht geklärt (oben II. 1.).
cc) Schließlich tendierte auch die Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts und des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vor der Verfassungsänderung dazu, die gesamte Tätigkeit des Landtags vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes auszunehmen, soweit sie „parlamentarischer Natur“ war
(VG Schleswig, Urteil vom 15. März 2002 - 6 A 198/01 - ).
Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht führte dazu aus:
„Weder aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes noch aus seinem Sinnzusammenhang ergibt sich irgendetwas dafür, dass § 3 Abs. 3 Nr. 1 IFG-SH hinsichtlich des Landtages den Behördenbegriff erweitern sollte.“
(OVG Schleswig, Beschluss vom 13. Februar 2003 - 4 L 15/03 - ).
dd) Am deutlichsten spricht jedoch die Praxis des einfachen Gesetzgebers wie auch des Landtags als Verfassungsorgan gegen die weite Auslegung des Behördenbegriffs in § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG-SH durch das vorlegende Gericht. Im März 2013 – gut ein Jahr nach Inkrafttreten des Informationszugangsgesetzes und einen Monat vor dem Landtagsbeschluss über die Einsetzung eines Sonderausschusses „Verfassungsreform“ – brachten diese zum Ausdruck, dass sie die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes nicht als Verwaltungstätigkeit und damit als die einer „Behörde des Landes“ ansahen, sondern als „Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben“. Am 21. März 2013 verabschiedete der Landtag einstimmig eine Änderung des Landesdatenschutzgesetzes, mit der ein neuer § 3 Abs. 4 eingefügt wurde. Nach dieser (als § 2 Abs. 4 des Landesdatenschutzgesetzes) bis heute geltenden Bestimmung unterliegen der Landtag, seine Gremien, seine Mitglieder, die Fraktionen und deren Beschäftigte sowie die Landtagsverwaltung nicht den Bestimmungen des Landesdatenschutzgesetzes, soweit sie in Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben personenbezogene Daten verarbeiten. Weiter ist vorgesehen, dass der Landtag insoweit unter Berücksichtigung seiner verfassungsrechtlichen Stellung und der Grundsätze dieses Gesetzes eine Datenschutzordnung erlässt.
Gleichzeitig beschloss der Landtag einstimmig, sich gemäß § 3 Abs. 4 des Landesdatenschutzgesetzes die Datenschutzordnung vom 3. September 1998 (GVOBl S. 322), zuletzt geändert am 9. Mai 2003 (GVOBl S. 282) zu geben
(Landtags-Drucksachen 18/611, 18/647, S. 2, Plenarprotokoll 18/23, S. 1828).
Nach deren § 1 Abs. 1 gelten für die Verarbeitung personenbezogener Daten bei der Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben des Landtags durch seine Gremien, seine Mitglieder, die Fraktionen und deren Beschäftigte sowie durch die Landtagsverwaltung die Vorschriften dieser Datenschutzordnung. § 1 Abs. 2 Satz 1 der Datenschutzordnung bestimmt, dass die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes gelten, wenn personenbezogene Daten bei der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben verarbeitet werden. Verwaltungsaufgaben in diesem Sinne sind nach § 1 Abs. 2 Satz 2 der Datenschutzordnung die wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtags im Sinne von Artikel 20 Absatz 3 Satz 2 LV, die Personalverwaltung des Landtags, die Ausübung des Hausrechts und der Ordnungsgewalt gemäß Artikel 20 Absatz 3 Satz 2 LV und die Ausführung der Gesetze, soweit diese der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landtags zugewiesen ist.
Die Auflistung enthält die Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes nicht. Die in der Datenschutzordnung verwendete Formulierung „Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben“ wurde dann bei der Änderung des § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH im Jahr 2017 aufgegriffen.
b) Die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu Wortlaut, Systematik und Normgeschichte der Verfassung entsprechen nicht dem Erfordernis einer eingehenden Auseinandersetzung auch mit der Verfassungsrechtslage. Es wäre im Rahmen einer verfassungsautonomen Auslegung zu klären gewesen, ob der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident „Behörde des Landes“ im Sinne des Art. 53 Satz 1 LV sind. Dabei wäre zu berücksichtigen gewesen, dass, wenn eine Verfassungsnorm auszulegen ist, der Gedanke der Einheit der Verfassung eine Auslegung gebietet, die mit deren übrigen Wertentscheidungen im Einklang steht
(vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Dezember 1965 - 1 BvR 413/60 u. a. -, BVerfGE 19, 206 ff., juris Rn. 43; Beschluss vom 29. Januar 1974 - 2 BvN 1/69 -, BVerfGE 36, 342 ff., juris Rn. 45; Beschluss vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u. a. -, BVerfGE 157, 223 ff., juris Rn. 101; Beschluss vom 7. Dezember 2021 - 2 BvL 2/15 -, BVerfGE 160, 1 ff., juris Rn. 62; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats - 2 BvR 2628/18 -, juris Rn. 33).
aa) Der Wortlaut des Art. 53 Satz 1 LV ist für ein Verständnis des Landtags als „Behörde des Landes“ zwar durchaus offen, soweit der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident tatsächlich materielle Verwaltungstätigkeit ausübt. Von der – insoweit unstreitig zu bejahenden – Frage der Anwendbarkeit des einfachgesetzlichen Verwaltungsverfahrensrechts ist indes die Bedeutung des verfassungsrechtlichen Behördenbegriffs in Art. 53 Satz 1 LV zu unterscheiden.
bb) Aus einer systematischen Betrachtung folgen aber verschiedene, vom vorlegenden Gericht nicht geprüfte Argumente dagegen, dass die Verfassung den Landtag beziehungsweise deren Präsidentin oder dessen Präsidenten überhaupt als „Behörde des Landes“ ansieht. Es spricht sogar viel dafür, dass der Verfassung insgesamt und damit auch Art. 53 Satz 1 LV aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgende, inkongruente Begriffe von „Landtag“ und „Landtagspräsidentin oder Landtagspräsident“ einerseits und „Behörden des Landes“ andererseits zugrunde liegen.
Art. 53 LV steht in dem mit „Die Verwaltung“ bezeichneten VII. Abschnitt der Landesverfassung. Dem Landtag ist hingegen mit dem II. Abschnitt ein eigener Abschnitt gewidmet. Die „Verwaltung“ wird im Übrigen nach Art. 2 Abs. 3 LV durch die gesetzmäßig bestellten Organe ausgeübt. Der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident werden aber nicht „gesetzmäßig bestellt“ im Sinne einfachgesetzlicher Zuständigkeitsvorschriften
(zu diesem Bedeutungsinhalt Becker, in: Becker/Brüning/Ewer/ Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 2 Rn. 36).
Sie haben als Verfassungsorgan beziehungsweise Hilfsorgan eines Verfassungsorgans keine gesetzlichen Zuständigkeiten, sondern sich unmittelbar aus der der Verfassung ergebende Kompetenzen (vgl. Art. 16 Abs. 1 LV, Art. 20 Abs. 3 LV).
In Art. 52 Abs. 3 Satz 1 LV, ebenfalls im VII. Abschnitt, findet sich der dem Begriff der „Behörden des Landes“ eng verwandte Begriff der „Landesbehörden“. Nach dieser Vorschrift obliegt die Einrichtung der Landesbehörden der Landesregierung. Von dieser Kompetenz der Landesregierung ist der Landtag aber nicht erfasst, weil er nicht in die Organisationsgewalt der Landesregierung fällt.
Die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident wird nicht durch die Landesregierung „eingerichtet“. Im Gegensatz zur allgemeinen Staatsverwaltung, die Teil der Exekutive ist und vom Parlament lediglich kontrolliert wird, ist die Landtagsverwaltung eine im autonomen Selbstorganisationsrecht des Parlaments wurzelnde eigenständige Verwaltung, die von der Landesregierung unabhängig und nicht Teil der Exekutive, sondern eine parlamentarische Hilfseinrichtung ist
(vgl. Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Art. 13 S. 131; Waack, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 14 Rn. 27; Waack, in: in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 43; Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand September 2022, Art. 40 Rn. 107).
Auch innerhalb des II. Abschnitts der Landesverfassung findet der Begriff der „Behörden des Landes“ Verwendung. Nach Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV bestellt der Landtag zur Wahrung von Rechten gegenüber der Landesregierung, den Behörden des Landes und den Trägern der öffentlichen Verwaltung, soweit sie oder ihre Behörden der Aufsicht des Landes unterstehen, zur Behandlung von Bitten und Beschwerden an den Landtag sowie zur Durchführung von Anhörungen nach Artikel 48 Absatz 1 Satz 4 einen Ausschuss, den Petitionsausschuss. Auch hier findet sich also eine im Grundsatz der Gewaltenteilung wurzelnde Unterscheidung zwischen Landtag und Behörden des Landes.
Dass die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident nach § 5 Abs. 1 Satz 2 LVwG oberste Landesbehörde ist, soweit sie oder er öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt, kann wiederum den verfassungsrechtlichen Behördenbegriff nicht bestimmen (oben c) aa)). Das gilt vorliegend bezüglich des Landesverwaltungsgesetzes – ungeachtet normhierarchischer Gründe – schon deshalb, weil die wesentlichen Regelungen der heutigen Landesverfassung über die Stellung von Landtag, Landtagspräsident und Verwaltung bereits vor dem Inkrafttreten des Landesverwaltungsgesetzes im Jahr 1967 in der Landessatzung vom 13. Dezember 1949 in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. März 1962 (GVOBl S. 123) enthalten waren (Art. 2, Art. 9 ff., Art. 38 ff. der Landessatzung). Auch sieht die Landesverfassung in Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV hinsichtlich des Landesrechnungshofes vor, dass dieser eine selbständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörde ist. Eine entsprechende verfassungsrechtliche Regelung bezüglich des Landtags beziehungsweise seiner Präsidentin oder seines Präsidenten gibt es nicht.
Im Übrigen liegt auch dem Landesverwaltungsgesetz ein der Verfassung entsprechendes Verständnis zugrunde. Ursprünglich war die Landtagspräsidentin bzw. der Landtagspräsident in § 5 Abs. 1 LVwG bewusst nicht aufgeführt. Zur Begründung hieß es:
„Zwar sind ihm durch Art. 13 Abs. 2 der Landessatzung ausdrücklich Verwaltungsaufgaben zugewiesen. Diese Verwaltung gehört jedoch nicht zur Exekutive, sondern zum Parlament, dessen verwaltungsmäßiges Akzessorium sie ist. Es erschien daher sinnvoller, ihn aus der Enumeration der obersten Landesbehörden herauszunehmen“
(Landtags-Drucksache 5/650, S. 154).
Die Aufnahme des § 5 Abs. 1 Satz 2 LVwG erfolgte dann im Jahre 1978 nur mit der Begründung, dass es der Innenausschuss „im Interesse der Klarheit und Vollständigkeit“ für geboten gehalten habe, „die Aufnahme des Landtagspräsidenten, soweit er öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt, in den Katalog der obersten Landesbehörden zu empfehlen“
(Rede des Abgeordneten Dr. Olderog, Plenarprotokoll 8/71, S. 4795).
Anders als das vorlegende Gericht meint, ist eine kategoriale Unterscheidung von Verwaltungs- und Verfassungsorgantätigkeit des Landtags beziehungsweise seiner Präsidentin oder seines Präsidenten auch nicht in Art. 20 Abs. 3 LV angelegt. Danach führt diese oder dieser die Geschäfte des Landtags (Art. 20 Abs. 3 Satz 1 LV). Dazu gehören die Ausübung der Ordnungsgewalt im Landtag und des Hausrechts in den Räumen des Landtags, die Verwaltung der gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtags nach Maßgabe des Landeshaushaltsgesetzes und die Vertretung des Landes in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten des Landtags sowie die Feststellung des Entwurfs des Haushaltsplanes des Landtags (Art. 20 Abs. 3 Satz 2 LV). Ihr oder ihm stehen die Einstellung und Entlassung der Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter sowie die Ernennung, Entlassung und Versetzung in den Ruhestand der Beamtinnen und Beamten des Landtags nach den geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu (Art. 20 Abs. 3 Satz 3 LV). Die Präsidentin oder der Präsident ist oberste Dienstbehörde der Beamtinnen und Beamten, Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter des Landtags (Art. 20 Abs. 3 Satz 4 LV). Aus verfassungsrechtlicher Perspektive ist die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident nicht selbst Staatsorgan, sondern Organwalter, Unter- oder Hilfsorgan des Landtags
(vgl. Wuttke, in: von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, 1995, Art. 14 Rn. 2; Waack, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 19; s. a. Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Art. 13 S. 131: „oberstes Repräsentativorgan“)
und dabei die „Personifizierung des Parlaments“
(vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 2022 - 2 BvE 2/20 -, BVerfGE 160, 368 ff., juris Rn. 98; VerfGH Bayern, Entscheidung vom 17. Januar 2023 - Vf. 3-IVa-21 -, juris Rn. 37),
was gegen ihre oder seine Einstufung als „Behörde des Landes“ im Sinne der Landesverfassung spricht.
Das vorlegende Gericht ist hingegen der Auffassung, dass Hintergrund des heutigen Art. 20 Abs. 3 LV (vormals Art. 13 Abs. 2 der Landessatzung beziehungsweise Art. 14 Abs. 3 LV) die Absicht gewesen sei, klare Regelungen für die Abgrenzung zwischen der verwaltenden und der parlamentarischen Aufgabenerfüllung durch die Landtagspräsidentin oder den Landtagspräsidenten zu schaffen. Das trifft jedoch nicht zu.
Inhalt der Parlamentsautonomie ist das Recht, in Unabhängigkeit von anderen Staatsgewalten eigenverantwortlich die inneren Angelegenheiten des Parlaments unter ausschließlich legislativer Führung zu regeln
(vgl. Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Art. 13 S. 131; Wuttke, in: von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, 1995, Art. 14 Rn. 1; Waack, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 43; Risse/Witt, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl. 2022, Art. 40 Rn. 1).
Allein der Sicherung dieser Parlamentsautonomie dient Art. 20 Abs. 3 LV. Dessen heutige Fassung beruht auf einem fraktionsübergreifenden Antrag aus der 3. Wahlperiode des Landtags
(Landtags-Drucksache 3/360).
Dieser enthält keine Begründung. Seine Intention – der Schutz der Parlamentsautonomie vor der Exekutive – ergibt sich jedoch aus der Rede des Abgeordneten Mentzel in der Ersten Lesung des Gesetzentwurfs. Er führte aus:
In diesem Zusammenhange ist auch die Frage aufgetaucht, ob die Beamten und Angestellten des Landtages durch den Herrn Ministerpräsidenten ernannt werden sollten, wie es die Landessatzung vorsieht, oder ob die Beamten und Angestellten des Landtages dem Herrn Landtagspräsidenten unterstellt sein und von ihm ernannt oder abberufen werden sollen.
Der Ausschuß für Verfassung und Geschäftsordnung ist bei seinen Beratungen zu dem Beschluß gekommen, die Beamten und Angestellten des Landtages dem Herrn Landtagspräsidenten zu unterstellen. Im Ausschuß für Verfassung und Geschäftsordnung wurde in diesem Zusammenhang die Frage erörtert, ob es notwendig sei, die Verfassung zu ändern. Art. 26 der Landessatzung sieht zwar vor, daß die Ernennung und Abberufung von Beamten durch den Herrn Ministerpräsidenten erfolgt; es ist aber auch nicht negativ darin gesagt, daß die Beamten und Angestellten des Landtages nicht durch den Herrn Landtagspräsidenten ernannt werden sollten. Der Ausschuß für Verfassung und Geschäftsordnung hat es aber gleichwohl, um Klarheit zu schaffen, für zweckmäßig gehalten, dem Hohen Hause einen Antrag auf Änderung der Landessatzung vorzulegen. Im übrigen sind bisher auch die Beamten und Angestellten des Landtages durch den Herrn Ministerpräsidenten ernannt worden; sie wurden also bisher nicht durch den Herrn Landtagspräsidenten ernannt. Um die Ernennung und Abberufung durch den Landtagspräsidenten eindeutig festzulegen, halten wir die Einbringung dieses Antrages auf Änderung der Verfassung für erforderlich.
(Plenarprotokoll 3/34, S. 2).
So erklärt sich auch der vom vorlegenden Gericht zitierte Appell des Landtags der vorangegangenen 2. Wahlperiode, der einen inhaltsgleichen Gesetzentwurf
(Landtags-Drucksache 2/528)
nicht mehr verabschieden konnte, und an seinen Nachfolger appellierte
diese Fragen alsbald nach seinem Zusammentritt [zu regeln], damit auch im Lande Schleswig-Holstein der demokratische Grundsatz der Gewaltenteilung entsprechend der Bundesregelung durchgeführt
werde
(Landtags-Drucksache 2/624).
Es ging also nicht um die Festschreibung einer landtagsinternen Gewaltenteilung, sondern darum, die Personalhoheit über die Angehörigen der eigenen Verwaltung, die zum Kernbereich der Parlamentsautonomie gehört, unter „ausschließlicher legislativer Führung“ sicherzustellen
(vgl. Waack, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 44).
Dass die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident vor diesem Hintergrund als „oberste Dienstbehörde der Beamtinnen und Beamten, Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter des Landtages“ bezeichnet wird, lässt also nicht den Schluss zu, dass die Landesverfassung den Landtag beziehungsweise dessen Präsidentin oder Präsidenten zugleich als „Behörde des Landes“ im Sinne von Art. 53 Satz 1 LV ansieht.
Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH gegen Art. 53 LV verstößt. Selbst wenn der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident als „Behörde des Landes“ im Sinne von Art. 53 Satz 1 LV anzusehen wäre, dürfte der Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH seinen Ausgestaltungsspielraum nicht überschritten haben.
1. Art. 53 Satz 1 LV begründet ausschließlich eine Verpflichtung der Exekutive zur Transparenz
(vgl. Landtags-Drucksache 18/2115, S. 29; Schliesky, Die Gemeinde 2015, S. 244 <251>; Engewald, NordÖR 2017, S. 209 <210>; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 1, 4, 9),
soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen. Für die Geltung dieser objektiv-rechtlichen Verpflichtung der Behörden, aus der keine subjektiven Rechte folgen
(vgl. Landtags-Drucksache 18/2115, S. 29; Schliesky, Die Gemeinde 2015, S. 244 <251>; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 2, 4),
bedarf es keiner gesetzlichen Umsetzung.
Art. 53 Satz 2 LV enthält hingegen einen Ausgestaltungsauftrag an den Gesetzgeber
(vgl. Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31; Schliesky, Die Gemeinde 2015, S. 244 <251>; Conrad/Welti/Rogosch, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Kommunalbedeutsame Artikel, Stand Januar 2020, Art. 53 S. 53; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 19).
Dadurch sollen die Einzelheiten des Informationszugangs – die Gesetzesbegründung nennt „beispielsweise Antragsgrundsatz, Gebühren, Konkretisierung entgegenstehender Belange, abstrakte Gewichtung von Interessen“ – dem einfachen Gesetzgeber überlassen werden. Art. 53 LV legt „einen Grundstandard fest. Der einfache Gesetzgeber ist nicht gehindert, weitergehende Transparenzverpflichtungen vorzusehen (etwa die Veröffentlichung amtlicher Informationen unter Beachtung der dargestellten Abwägungskriterien)“
Die Verpflichtung der Exekutive zur Transparenz bedarf nach Auffassung des verfassungsändernden Gesetzgebers der Ausgestaltung und Konkretisierung durch den einfachen Gesetzgeber. Es ist anerkannt, dass dem Gesetzgeber im Rahmen derartiger Ausgestaltungsaufträge ein erheblicher Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukommt. Dessen genauer Umfang hängt je nach Regelungsmaterie von Faktoren verschiedener Art ab
(vgl. BVerfG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 1 BvL 10/12 u. a. -, BVerfGE 137, 34 ff., juris Rn. 74, 91, Urteil vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 -, BVerfGE 146, 71 ff., juris Rn. 144, 157, 171, 205; Urteil vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 -, BVerfGE 153, 182, juris Rn. 224 f. m. w. N. ; Beschluss vom 12. Januar 2022 - 2 BvC 17/18 -, BVerfGE 160, 129, juris Rn. 62 ).
Die konkrete dogmatische Einordnung von Art. 53 LV – etwa von Art. 53 Satz 1 als „Handlungsmaxime“ für die genannten Behörden
(so die Formulierung bei Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 2; s. a. die Begründung des Formulierungsvorschlags des Landtagsdirektors: „Leitprinzipien der Verwaltung“ )
und von Art. 53 Satz 2 LV als Ausgestaltungsauftrag – kann im Rahmen dieses Verfahrens dahinstehen, weil Art. 53 LV unabhängig davon dem Gesetzgeber einen erheblichen Gestaltungs- und Konkretisierungsspielraum einräumt, wie er für Ausgestaltungsaufträge an den Gesetzgeber und ebenso für Staatszielbestimmungen typisch ist.
Das ergibt sich auch aus der Gesetzgebungsgeschichte. In der Sitzung des Sonderausschusses „Verfassungsreform“ am 24. Februar 2014 wies der Vorsitzende auf die Position sämtlicher Mitglieder mit Ausnahme eines Abgeordneten hin, dass der einfache Gesetzgeber umfassend bestimmen können müsse, wie er die Grenzen des Informationszugangsrechts ausgestalte. Dies sei nicht gewährleistet, wenn im Zweifel verfassungsgerichtlich beurteilt werden müsse, was überwiegende Interessen Dritter oder der Allgemeinheit seien
(Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/8 S. 9, 21).
Das vorlegende Gericht beruft sich auf den Abschlussbericht des Sonderausschusses „Verfassungsreform“, in dem es heißt, dass sich der Ausschuss darin einig gewesen sei, den wesentlichen Inhalt des Informationszugangsgesetzes unberührt lassen zu wollen. Es berücksichtigt dabei nicht, dass die entsprechende Passage in dem Bericht („Allen Vorschlägen war gemeinsam, dass der wesentliche Inhalt des IZG unberührt bleiben sollte.“) nicht in der – ansonsten weitgehend wortgleichen – Gesetzesbegründung zur Verfassungsänderung enthalten ist. Darüber hinaus lässt die Formulierung in dem Abschlussbericht nur den Schluss zu, dass die Verfassungsänderung selbst nicht zu einer Absenkung des Informationszugangsniveaus führen sollte. Darüber, ob und inwieweit der einfache Gesetzgeber entsprechende Änderungen vornehmen darf, ist damit noch nichts gesagt. Vielmehr greift der verfassungsändernde Gesetzgeber das Anliegen einer sehr weitgehenden Gestaltungsfreiheit des einfachen Gesetzgebers auf, soweit er diesem die Befugnis zur Bestimmung weiterer schutzwürdiger privater und öffentlicher Interessen, zur Konkretisierung entgegenstehender Belange und zur abstrakten Gewichtung von Interessen
(Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31)
einräumt.
2. Ausgehend davon ergeben sich weder aus der Argumentation des vorlegenden Gerichts noch im Übrigen Anzeichen dafür, dass der Gesetzgeber mit dem Ausschluss des Zugangs zu einer Liste der vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags in einer vergangenen Legislaturperiode im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen erstellten Gutachten den ihm zustehenden Gestaltungs- und Konkretisierungsspielraum überschritten hat.
a) Dem sich aus Art. 53 Satz 2 LV ergebenden Ausgestaltungsauftrag ist der einfache Gesetzgeber durch die Gesamtheit der Regelungen des Informationszugangsgesetzes nachgekommen. Bereits in der Vorbereitung der Verfassungsänderung wurde eine Anpassung der §§ 9, 10 IZG-SH an den den Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände durch Art. 53 Satz 1 LV vorgegebenen Entscheidungsmaßstab (Informationszugang als Regel, Abwägung mit geschützten Geheimhaltungsinteressen, Ablehnung des Informationszugangs als Ausnahme nur bei Überwiegen der entgegenstehenden Belange)
(dazu Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31)
für notwendig gehalten. Bei der ausführlichen Diskussion der Formulierung des Art. 53 Satz 1 LV waren diese beiden Vorschriften des Informationszugangsgesetzes stets der Bezugspunkt
(Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/10, S. 13 ff.).
Diese Anpassung wurde durch die Änderung des Informationszugangsgesetzes im Jahr 2017 vorgenommen
(Landtags-Drucksache 18/4409, S. 8 f., 14 f.; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 20; Drechsler, in: Drechsler/Karg, Informationszugangsgesetz Schleswig-Holstein, Stand Januar 2021, Vor §§ 9 und 10 S. 1).
Von dem durch Art. 53 Satz 1 LV gesetzten „Grundstandard“
weicht das Informationszugangsgesetz demnach nicht ab. Die Auffassung, dass durch Art. 53 LV auch Änderungsbedarf bei § 2 Abs. 4 IZG-SH entstehe, wurde in den Beratungen von niemandem vertreten.
Mit § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH verfolgte der Gesetzgeber den Zweck, deutlich zu machen, dass der Landtag „keine informationspflichtige Stelle ist, soweit er parlamentarische Aufgaben wahrnimmt“. Als parlamentarische Aufgaben sieht er „gemäß den verfassungsrechtlichen Aufgaben des Parlaments insbesondere Gesetzgebung, Kontrolle der Landesregierung, Wahl der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, Behandlung öffentlicher Angelegenheiten, Behandlung von Petitionen und Immunitätsangelegenheiten, Wahlprüfung sowie Dienstleistungen zur inhaltlichen Unterstützung der Fraktionsarbeit“ an
(Landtags-Drucksache 18/4465, S. 1 f.).
Der zweite Halbsatz der Vorschrift soll klarstellen, dass unter Letzteres insbesondere auch die gutachterliche oder rechtsberatende Tätigkeit der Landtagsverwaltung im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen fällt, die demnach vom Anwendungsbereich des Gesetzes nicht erfasst werde. Anders als im Bundestag, wo die Wissenschaftlichen Dienste in erster Linie von einzelnen Abgeordneten beauftragt würden, deren große Zahl einen Rückschluss auf den jeweiligen Auftraggeber ausschließen möge, werde im Schleswig-Holsteinischen Landtag der Wissenschaftliche Dienst regelmäßig von den Fraktionen beauftragt, die fraktionsspezifische politische Arbeitsschwerpunkte einer rechtlichen Prüfung unterzogen wissen wollten. Es ließen sich bereits aus dem jeweiligen Thema der Ausarbeitung Rückschlüsse auf den Auftraggeber ziehen. So könnten allein aus Fragestellung und Inhalt eines Gutachtens Erkenntnisse zu internen Überlegungen, Planungen und Strategien einzelner Fraktionen oder der parlamentarischen Opposition gewonnen werden
(Landtags-Drucksache 18/4465, S. 2).
Der einfache Gesetzgeber hat damit, wie vom verfassungsändernden Gesetzgeber ermöglicht, hinsichtlich der gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeit der Landtagsverwaltung im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen ein schutzwürdiges öffentliches Interesse definiert und eine abstrakte, vom Einzelfall unabhängige Gewichtung vorgenommen. Er hat eine Regelung zum Schutz seines Rechts, eigenverantwortlich die inneren Angelegenheiten des Parlaments zu regeln, getroffen.
b) Die Herausnahme der gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeit der Landtagsverwaltung im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen aus dem Anwendungsbereich des Informationszugangsgesetzes würde – selbst wenn sie als Tätigkeit einer „Behörde des Landes“ anzusehen wäre – nicht dazu führen, dass der Zweck des Art. 53 LV insgesamt konterkariert
(dies als Grenze der Ausgestaltungsfreiheit des Gesetzgebers andeutend Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 19)
beziehungsweise die grundsätzliche Verpflichtung der Verwaltung zur Gewährung des Informationszugangs von vornherein oder ohne gewichtige Gründe vernachlässigt würde.
Zweck des Transparenzgebots des Art. 53 LV ist insbesondere die Schaffung eines weiteren Instruments zur Kontrolle der Behörden des Landes beziehungsweise der Verwaltung
(vgl. Landtags-Drucksache 14/2374, S. 11 ; Wirtz, in: Brink/Wirtz, Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes, § 1 S. 3 ; Conrad/Welti/Rogosch, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Kommunalbedeutsame Artikel, Stand Januar 2020, Art. 53 S. 52; Karg, in: Drechsler/Karg, Informationszugangsgesetz Schleswig-Holstein, Stand Januar 2021, § 1 S. 2 ).
Die gutachterliche und beratende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag der Fraktionen ist aber nicht der Verwaltung zuzuordnen. Es werden weder Leistungen an natürliche oder juristische Personen außerhalb der Innensphäre des Landtags erbracht noch wird in deren Rechtspositionen eingegriffen. Die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes entfaltet gegenüber dem Einzelnen keinerlei Wirkung. Dementsprechend geringer ist das Bedürfnis nach Transparenz einzustufen, weil die Bürgerin bzw. der Bürger die Staatsgewalt nicht im konkreten Vollzugshandeln spürt. Die Erstellung von Gutachten für Fraktionen des Landtags ist kein Vollzug und keine Ausführung von Gesetzen.
Eine Informationspflicht des Landtags hinsichtlich der gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen würde auch nicht dem Zweck des Transparenzgebotes dienen, die (Landtags-)Verwaltung zu kontrollieren. Der Landtagspräsident oder die Landtagspräsidentin hat nach den Bestimmungen der Dienstordnung des Wissenschaftlichen Dienstes weder Einfluss auf die Aufträge der Fraktionen an den Wissenschaftlichen Dienst noch auf deren Inhalt (§§ 5, 6 der Dienstordnung). Auftraggeberin bzw. Auftraggeber, Auftragsinhalt und Arbeitsergebnisse werden ihm nicht bekannt (§ 4 Abs. 2 Satz 3, § 10 Abs. 1 der Dienstordnung). Mit der Zurverfügungstellung dieser Informationen – über die der Landtagspräsident oder die Landtagspräsidentin nach der Dienstordnung an sich gar nicht verfügen darf – würde also nicht die Kontrolle ihrer oder seiner Behördentätigkeit ermöglicht, sondern die Kontrolle der Arbeit der auftraggebenden Fraktionen. Das vorlegende Gericht hat im Übrigen auch selbst anerkannt, dass die hier in Rede stehende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes vorrangig der Fraktionsarbeit zuzuordnen ist.
In den Fraktionen sieht die Landesverfassung den Kristallisationspunkt der Wirkzusammenhänge der Parlamentspraxis. Sie dienen der Effektivität und Optimierung der Parlamentsarbeit, indem sie Vorarbeit für eine sachgerechte und zügige Behandlung von Verhandlungsgegenständen des Landtags leisten. Sie wirken bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Landtags mit. Bei dieser verfassungsrechtlich anerkannten Aufgabe werden sie durch den Wissenschaftlichen Dienst des Landtags unterstützt. Die spezifische Parlamentsöffentlichkeit und ihre Grenzen wurden und werden – wie es schon im Entwurf des Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein heißt
(Landtags-Drucksache 14/2374, S. 13) –
traditionell durch die Verfassung selbst (etwa in Art. 21 Abs. 1 LV, Art. 23 Abs. 3 LV, Art. 24 Abs. 1 Satz 2 LV und Art. 25 Abs. 3 LV), ergänzt durch die Geschäftsordnung (etwa § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 4, § 11a Abs. 6, § 17, § 17b Abs. 3, § 49, § 51d Abs. 2), ausgestaltet. Art. 53 LV hingegen setzt komplementär einen Rahmen für die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Verwaltungsöffentlichkeit.
c) Der Gesetzgeber war auch nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, den Ausschluss des Zugangs zu Informationen des Landtags zeitlich zu begrenzen. Das ergibt sich aus der Vorgabe in Art. 53 Satz 1 LV, wonach amtliche Informationen zur Verfügung zu stellen sind, „soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen“ (Hervorhebung nur hier).
Die beabsichtigte Bedeutung des Wortes „soweit“ in Art. 53 Satz 1 LV im Sinne einer teilweisen, nicht einer zeitweisen Beschränkung der Transparenzpflicht wurde im Verlauf der Beratungen der Verfassungsreform ausdrücklich klargestellt. In dem ursprünglichen Entwurf der Vorschrift war statt des Worts „soweit“ das Wort „solange“ enthalten. Der Wissenschaftliche Dienst des Landtags wies darauf hin, dass der Begriff „solange“ sich anbiete, falls die öffentliche Bereitstellung amtlicher Informationen zeitlich durch das entgegenstehen privater oder öffentlicher Interessen begrenzt sein solle. Solle hingegen zum Ausdruck gebracht werden, dass die öffentliche Bereitstellung von amtlichen Informationen teilweise ausgeschlossen sein solle, könne hingegen an die Formulierung „soweit“ zu denken sein
(Landtags-Umdruck 18/3045, S. 429 ff. ).
Daraufhin wurde das Wort „solange“ durch das Wort „soweit“ ersetzt
(Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/9, S. 16).
Auch aus der Gesetzesbegründung zur Einführung von Art. 53 LV geht hervor, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber das Wort „soweit“ im Sinne eines „teilweisen“ (also nicht eines „zeitweisen“) Ausschlusses des Zugangs zu Informationen verstanden hat
Vor diesem Hintergrund wäre eine entsprechende Darlegung in der Gesetzesbegründung zur Verfassungsänderung zu erwarten gewesen, wenn eine zeitliche Begrenzung des Ausschlusses vom Informationszugang dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers entsprochen hätte
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. September 2021 - 10 B 4.20 -, juris Rn. 22 ).
C.
Das Verfahren ist kostenfrei (§ 33 Abs. 1 LVerfGG). Ein Antrag auf Auslagenerstattung (§ 33 Abs. 4 LVerfGG) ist nicht gestellt worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 Abs. 3 des Landesdatenschutzgesetzes
§ 2 Abs. 3 FraktionsG
§ 2 Abs. 4 des Landesdatenschutzgesetzes
§ 3 Abs. 4 des Landesdatenschutzgesetzes
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 5 Abs. 1 LVwG
§ 33 Abs. 1 LVerfGG
§ 33 Abs. 4 LVerfGG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 des Informationszugangsgesetzes
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH sei mit der Landesverfassung
§ 44 Abs. 2 Satz 1 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes
§ 80 Abs. 2 Satz 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes
§ 2 Abs. 4 Nr. 5 IZG-SH nicht entgegenstehe („Finanzbehörden“ im Sinne des § 2 des Finanzverwaltungsgesetzes
§ 1 Abs. 3 des Umweltinformationsgesetzes
§ 1 Abs. 2 Satz 1 der Datenschutzordnung
§ 1 Abs. 2 Satz 2 der Datenschutzordnung
§ 5, 6 der Dienstordnung
§ 4 Abs. 2 Satz 3, § 10 Abs. 1 der Dienstordnung
Art. 53 der Verfassung
Art. 53 LV
Art. 53 Satz 1 LV
Art. 53 Satz 2 LV
Art. 20 LV
Art. 6 Abs. 2 LV
Art. 7 LV
Art. 8 LV
Art. 9 LV
Art. 10 Abs. 1 LV
Art. 11 LV
Art. 13 Abs. 3 LV
Art. 14 Abs. 1 LV
Art. 1 LV
Art. 12 Abs. 6 LV
Art. 15 LV
Art. 87e Abs. 4, 87f Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 87e Abs. 4 GG
Art. 51 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 LV
Artikel 53 LV
Art. 47 Abs. 1 LV
Artikel 20 Absatz 3 Satz 2 LV
Art. 2 Abs. 3 LV
Art. 16 Abs. 1 LV
Art. 20 Abs. 3 LV
Art. 52 Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 20 Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 20 Abs. 3 Satz 2 LV
Art. 20 Abs. 3 Satz 3 LV
Art. 20 Abs. 3 Satz 4 LV
Art. 14 Abs. 3 LV
Art. 21 Abs. 1 LV
Art. 23 Abs. 3 LV
Art. 24 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 25 Abs. 3 LV

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2012, 450
BVerfGE 131, 88
BVerfGE 145, 171
NordÖR 2016, 248
NordÖR 2017, 329
BVerwGE 164, 269
NordÖR 2010, 401
JZ 2011, 254
BVerfGE 140, 160
BVerfGE 157, 223
BVerfGE 160, 1
BVerfGE 19, 206
BVerfGE 36, 342
BVerfGE 160, 368
BVerfGE 137, 34
BVerfGE 146, 71
BVerfGE 153, 182
BVerfGE 160, 129
2 BvL 9/08
2 BvL 6/13
1 BvL 7/15
1 BvL 2/15
1 BvL 2/18
6 A 8/16
6 A 1/17
12 N 8.12
2 K 114.11
4 LB 38/17
2 BvR 873/80
2 BvE 6/11
2 BvF 1/20
2 BvL 2/15
6 A 198/01
4 L 15/03
1 BvR 413/60
2 BvN 1/69
2 BvR 2628/18
2 BvE 2/20
1 BvL 10/12
1 BvR 1571/15
2 BvR 2347/15
2 BvC 17/18
10 B 4.20