Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-12-16, Aktenzeichen 6 L 1462/09

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland - GlüStV - (Amtsbl. 2007, S. 2441) statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers – 6 K 1461/09 – gegen die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 05.10.2009, mit der dieser dem Antragsteller die Ausübung der Tätigkeit „Vermittlung von Sportwetten“ für das gesamte Gebiet des Saarlandes mit sofortiger Wirkung untersagt hat, ist unbegründet.
Bei seiner Entscheidung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat das Gericht alle Gesichtspunkte, die für oder gegen die Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehbarkeit sprechen, zu berücksichtigen und zu bewerten. Dabei kommt der Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache entscheidende Bedeutung zu, weil ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes nicht bestehen kann und umgekehrt in der Regel das öffentliche Interesse am Vollzug Vorrang vor dem privaten Interesse am Suspensiveffekt verdient, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache nicht in diesem Sinne eindeutig zu bejahen bzw. zu verneinen, sind die gegenläufigen Interessen der Beteiligten - ausgehend von dem Ergebnis der Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten der Hauptsache - zu gewichten und gegeneinander abzuwägen.
Diese Abwägung geht vorliegend zu Lasten des Antragstellers aus. Die Verfügung des Antragsgegners erweist sich als voraussichtlich rechtmäßig und die zu Grunde liegende Interessenlage bietet keine Veranlassung, ungeachtet dessen dem Interesse des Antragstellers an einer Aussetzung des verfügten Verbots den Vorrang gegenüber dem gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV gesetzlich vorgesehenen Sofortvollzug einzuräumen.
Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Diese Vorschrift findet auf die Vermittlung von Sportwetten, die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV als Glücksspiele anzusehen sind, Anwendung. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit einer Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden; das Veranstalten und/oder Vermitteln ohne Erlaubnis ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausdrücklich verboten.
Der Antragsteller besitzt keine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten von im europäischen Ausland ansässigen und konzessionierten Buchmachern. Die Tätigkeit des Antragstellers ist auch nicht genehmigungsfähig. Nach §§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, 16 Abs. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 - AG GlüStV-Saar - (Amtsbl. 2007, S. 2427), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11.02.2009 (Amtsbl. 2009, S. 982 ff.), darf die Erlaubnis für das Vermitteln von Glücksspielen nicht für Spiele erteilt werden, die nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubt sind und ist eine gewerbliche Spielvermittlung im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV für andere als nach dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz erlaubte Glücksspiele unzulässig. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 5 GlüStV vorgeschrieben, dass anderen als den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen erlaubt werden darf. Das Recht zur Veranstaltung von Sportwetten steht im Saarland dementsprechend gemäß § 7 Abs. 2 AGGlüStV-Saar ausschließlich der Saarland-Sporttoto-GmbH zu.
Ausgehend von der Rechtsprechung der Kammer
vgl. die Urteile vom 10.12.2009 - 6 K 649/09 - und vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris, sowie die Beschlüsse vom 08.01.2009 - 6 L 894/08 -, vom 20.04.2009 - 6 L 142/09 - und vom 24.06.2009 - 6 L 397/09 -
verstößt diese Rechtslage weder gegen Verfassungsrecht noch ist sie mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.
Zwar unterfällt das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vgl. Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 (sog. Sportwettenurteil)
dem Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Berufsfreiheit. In diese darf nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung eingegriffen werden, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Ausgehend davon, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können und auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten ein Suchtpotential durchaus vorhanden ist, wenn dies auch derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann,
vgl. BVerfG, a.a.O. unter Hinweis auf Meyer; Glücksspiel - Zahlen und Fakten, Jahrbuch Sucht 2005, S. 83 ( 91 ff. ) sowie Hayer/Meyer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, S. 212 ( 218 )
sind in der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, dem Jugend- und Verbraucherschutz sowie der Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität legitime Gemeinwohlziele zu sehen, die eine Einschränkung der von Art. 12 Abs.1 GG geschützten Berufsfreiheit rechtfertigen. Die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dabei grundsätzlich als ein geeignetes und auch erforderliches Mittel zur Erreichung dieser legitimen Ziele angesehen werden. Insbesondere entfällt die Eignung nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Ein staatliches Wettmonopol ist nach dem Sportwettenurteil mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs.1 GG aber nur vereinbar, wenn es in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet ist. Demgegenüber scheiden fiskalische Interessen des Staates als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols aus.
Nach der Ansicht der Kammer und (nach summarischer Prüfung im Eilverfahren) des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, ZfWG 2009, 369
tragen die seit dem 1.1.2008 geltenden Regelungen sowie die vom Saarland tatsächlich ergriffenen Maßnahmen den erwähnten Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts ausreichend Rechnung
vgl. ausführlich das Urteil der Kammer vom 10.12.2009 - 6 K 649/09 -.
So sind nach § 1 GlüStV Ziele des Staatsvertrags,
1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,
2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,
3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,
4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden.
Zur Erreichung dieser Ziele sind u.a. folgende Regelungen getroffen worden:
-
§ 4 Abs. 1 GlüStV / § 9 AG GlüStV-Saar: Erfordernis einer Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen
§ 4 Abs. 3 GlüStV / § 13 Abs. 1 AG GlüStV-Saar: Teilnahmeverbot für Minderjährige, Jugendschutz
§ 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV: erhebliche Beschränkung der Werbung
§ 6 GlüStV: Verpflichtung, die Teilnehmer zu verantwortungsvollem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen, zu diesem Zweck Sozialkonzepte zu entwickeln, das Personal zu schulen sowie die Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erfüllen; § 3 AG GlüStV-Saar: Bereitstellung finanzieller Mittel zur Suchtprävention
§ 7 GlüStV: Verpflichtung zur Aufklärung insbesondere über Gewinn- und Verlustwahrscheinlichkeit, Suchtrisiken, Beratungs- und Therapiemöglichkeiten
§ 8 GlüStV / §§ 13 Abs. 2 und 3, 14 AG GlüStV-Saar: übergreifendes Sperrsystem mit der Möglichkeit der Selbst- und Fremdsperre; Sperrdatei
§ 9 Abs. 6 GlüStV / § 18 AGGlüStV-Saar: Trennung der Glücksspielaufsicht von der Finanz- bzw. Beteiligungsverwaltung
§ 10 Abs. 1 GlüStV / § 19 Abs. 2 AG GlüStV-Saar: beratende Begleitung durch einen Fachbeirat, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt, insbesondere bei der Festlegung des Glücksspielangebots
§ 10 Abs. 3 GlüStV / § 10 AG GlüStV-Saar: suchtgefahrbezogene Begrenzung der Zahl der Annahmestellen; Anforderungen an die Zuverlässigkeit der Annahmestellenbetreiber; Verbot der Errichtung einer Annahmestelle in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen
§ 11 GlüStV / § 4 AG GlüStV-Saar: Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur Vermeidung und Abwehr der Suchtgefahren durch Glücksspiele
Die vorhandenen Regelungen rechtfertigen in ihrer Gesamtheit die Annahme, dass dem Schutz der Bevölkerung, insbesondere der Kinder und Jugendlichen, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbunden Folge- und Begleitkriminalität sowie dem Spielerschutz wesentliches Gewicht beigemessen wird und das Sportwettmonopol tatsächlich dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und Wettleidenschaft dient. Soweit vorgetragen wird, dass die Entscheidung für die Beibehaltung des Staatsmonopols offenbar auf fiskalischen Erwägungen beruhe, findet dies weder im GlüStV bzw. dem AG GlüStV-Saar noch in der tatsächlichen Ausgestaltung eine hinreichende Stütze.
Zwar sind Art und Zuschnitt der Sportwetten nicht bis in alle Einzelheiten gesetzlich geregelt. Vielmehr bestimmt § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten im Einzelnen in der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zu regeln sind. Dass der Gesetzgeber die konkrete Ausgestaltung - über die gesetzlichen Regelungen hinaus - der Exekutive vorbehält, ist unbedenklich. Aus dem Gesetzesvorbehalt ergibt sich nicht, dass im Sportwettenbereich alle Anforderungen bis in alle Einzelheiten durch Gesetz geregelt werden müssen
vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008 - 1 S 3.08 -, a. A. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008 - 35 A 167/08 -, jeweils bei Juris.
Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Saarländischen Ausführungsgesetzes hierzu legen, wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert, in ausreichendem Umfang inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten sowie zur Beschränkung ihrer Vermarktung fest. Die weitere Ausgestaltung durfte der Exekutive überlassen bleiben, um eine Überfrachtung der gesetzlichen Vorschriften zu vermeiden. Ein grundlegendes Regelungsdefizit ist insoweit nicht erkennbar
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 - a.a.O. unter Hinweis auf den Bayr. VGH, Beschluss vom 19.9.2008 - 10 CS 08.1831 -, sowie OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8.7.2008 - 11 MC 71/08 -, bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009 - 1 BvR 2410/08 -, jeweils zitiert nach Juris.
Die genannten Regelungen sind auch geeignet, die verfassungsrechtlich geforderten Restriktionen im Bereich des Vertriebs und des Bewerbens staatlicher Sportwetten sicherzustellen
vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, bei Juris.
Die Auffassung des Antragstellers, die flächendeckende Vertriebsstruktur der im Saarland vorhandenen Annahmestellen bewirke keine Beschränkung, sondern eine Erweiterung des Wettangebots, überzeugt nicht. Insbesondere wird hierdurch die Eignung des staatlichen Sportwettenmonopols, das Wettgeschehen in geordnete Bahnen zu lenken, nicht in Frage gestellt.
Des Weiteren durfte der Gesetzgeber im Rahmen des ihm insoweit zukommenden weiten Beurteilungsspielraums von der Erforderlichkeit eines Wettmonopols zur Erreichung der in § 1 GlüStV genannten Ziele ausgehen. So hat etwa das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen
vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O..
Die vom Antragsteller angestrebte Öffnung für private Veranstalter würde zwangsläufig zu einer Ausweitung des Wettangebots und zu einer Vervielfachung des Wettgeschehens führen. Mit einer Zulassung privater Wettveranstalter würde der Verbreitung der Spiel- und Wettsucht und den damit verbundenen negativen Auswirkungen Vorschub geleistet.
Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es auf eine „Kohärenz“ des gesamten Glücksspielsektors einschließlich des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels für die Vereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht an.
vgl. BVerfG Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, a.a.O.; sowie das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris.
Auch in tatsächlicher Hinsicht sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Ziel der Suchtbekämpfung, dem die beschriebene Rechtslage dient, lediglich vorgeschoben ist und hinter der Bildung des staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspiel in Wirklichkeit, ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht für die alte Gesetzes- und Tatsachenlage festgestellt hat, (weiterhin) maßgeblich die Absicht der Erzielung eines direkt oder indirekt fiskalischen Interessen dienenden Gewinns steht. Ein den Bereich der Sportwetten unmittelbar betreffendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit, bei dem es sich angesichts der nunmehr vorhandenen gesetzlichen Gewährleistungen um ein grundlegendes Defizit handeln müsste
vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, a.a.O.,
ist nicht feststellbar.
Dies zeigt schon der Umstand, dass die gesetzlichen Vorgaben mit deutlichen Gewinneinbußen verbunden sind. Die Maßnahmen zur Suchtprävention, Suchtforschung und Suchthilfe sind kostenintensiv. § 3 Abs. 1 AGGlüStV-Saar verpflichtet die Saarland-Sporttoto-GmbH, einen angemessenen Anteil der im Saarland erzielten Spieleinsätze für den Betrieb von Beratungsstellen, für die Unterstützung des Landes bei der Aufsicht und für die fachliche Beratung des Landes bei Maßnahmen der Glücksspielprävention zur Verfügung zu stellen. Seit März 2006 wurden im Saarland sowohl die Werbung für Glücksspiele merklich beschränkt als auch die Zahl der Annahmestellen von 382 auf 362, von denen nach den Angaben des Antragsgegners 351 Sportwetten entgegennehmen dürfen, reduziert. Die Beschränkung der Vertriebswege und die Werbebeschränkungen stehen einer aggressiven, umsatzsteigernden Vertriebspolitik entgegen. Ein Umsatzrückgang im Bereich der staatlich veranstalteten Sportwetten ist dementsprechend zu verzeichnen. Ein Vollzugsdefizit bezüglich der gesetzlichen Vorgaben, das den Rückschluss zuließe, die Regeln des GlüStV und des AG GlüStV-Saar würden nicht wirklich umgesetzt und die Glücksspielaufsicht nehme - womöglich im Interesse der Einnahmenerhöhung - eine grundsätzlich nur nachlässige Kontrolle vor, lässt sich ebenfalls nicht feststellen
vgl. im Einzelnen das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris.
Insbesondere werden die Werbebeschränkungen gemäß § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV im Grundsatz umgesetzt
vgl. im Einzelnen hierzu ebenfalls das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris.
In tatsächlicher Hinsicht eventuell bestehende Möglichkeiten einer Umgehung der Werbebeschränkungen ändern hieran nichts. Es besteht über § 5 GlüStV durchaus die Möglichkeit, Umgehungstatbestände zu erfassen, sofern sie der Sache nach Werbung für öffentliches Glücksspiel darstellen. Soweit Radiospots, Werbebeilagen und Werbetafeln für Lotto und Hinweise auf den auszuspielenden Lottojackpot festzustellen sind, ist hieraus über die Feststellung eines bloßen Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV hinaus nicht die Schlussfolgerung auf ein grundsätzliches strukturelles Defizit gerechtfertigt. Hiergegen spricht nicht zuletzt die aus dem vorliegenden Maßnahmekatalog der Saarland-Sporttoto-GmbH mit Stand von September 2008 ersichtliche erhebliche Reduzierung des Umfangs und der Art der Glücksspielwerbung seit Erlass des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts. Einzelne Verstöße sind vielmehr Anlass für die in den §§ 18 und 20 AG GlüStV-Saar geregelten Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörde
vgl. (ebenso) OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.2.2009 - 1 ME 367/08 -; BayVGH, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -; jeweils zitiert nach Juris.
Dass durch (zulässige) Werbemaßnahmen auch Nicht- oder Gelegenheitswetter angesprochen werden können, liegt in der Natur der Sache. Der Hinweis auf die teilweise gemeinnützige Verwendung der Wetterträge stellt ebenfalls keine gezielte Aufforderung zum Glücksspiel oder ein übermäßiges Anreizen hierzu dar, das dem Ziel der Suchtprävention zuwider laufen würde. Soweit der Antragsteller außerdem das Fehlen eines effektiven Jugendschutzes beanstandet, zeigen die von dem Antragsgegner ergriffenen Maßnahmen (z.B. das Verbot an die Inhaber von Annahmestellen, Spielaufträge von Minderjährigen anzunehmen, die Verpflichtung zur Schulung der Mitarbeiter und die Veranlassung flächendeckenden Testkäufe), dass er ernsthaft darum bemüht ist, festgestellten Mängeln bei der Verwirklichung des Jugendschutzes entgegenzuwirken. Dass die Vertriebsstruktur über staatlich konzessionierte Annahmestellen von vornherein, wie der Antragsteller meint, ungeeignet sei, einen effektiven Jugendschutz zu erreichen, kann nicht festgestellt werden.
Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang allein auf die Verhältnisse im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners abzustellen. Etwaige Defizite bei der normativen Regelung und der fachlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in anderen Bundesländern haben keinen Einfluss auf dessen Rechtmäßigkeit im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners, da das Saarland aufgrund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland hierauf keinen Einfluss zu nehmen vermag
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 - a.a.O., VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.2.2009 - 6 S 3328/08 -, OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, jeweils zitiert nach Juris.
Auch die Auffassung des Antragstellers, die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil das im Glücksspielstaatsvertrag gesicherte staatliche Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße, trifft nicht zu. Zwar können sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes inländische Wettbüros, die als Vermittler für einen in einem europäischen Mitgliedsstaat zugelassenen Wettanbieter auftreten wollen, sowohl auf die Niederlassungs- als auch auf die Dienstleistungsfreiheit berufen
vgl. EuGH, Urteil vom 06.11.2003 - C-243/01 - Gambelli, NJW 2004, 139.
Der erforderliche Bezug zum gemeinsamen Markt ist in diesen Fällen auch dann gegeben, wenn die inländischen Wettbüros ihre Dienste ausschließlich im Inland anbieten
vgl. VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 - bei Juris.
Auf die Nationalität des Vermittlers kommt es daneben nicht entscheidend an.
Den Besonderheiten des Glücksspielmarktes Rechnung tragend ist jedoch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie etwa des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen durch innerstaatliche Regelungen Beschränkungen auferlegt werden können. Dabei ist es in Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Bereichs durch die Gemeinschaft Sache des jeweiligen Einzelstaates, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen und im Einklang mit seiner eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sind allerdings nur zulässig, wenn diese wirklich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen und die Einschränkungen in nicht diskriminierender Form angewendet werden
vgl. EuGH, Urteil vom 8.9.2009 - C-42/07 - Liga Portuguesa, Urteil vom 6.3.2007 – C-338/04 u.a. -, ZfWG 2007, 125 - Placanica -, Urteil vom 6.11.2003 – C-243/01 -, NJW 2003, 139 - Gambelli -, Urteil vom 21.10.1999 – C-67/98 -, Gewerbearchiv 2000, 19 - Zenatti -, Urteil vom 21.9.1999 – C-124/97 -, DVBl. 2000, 211 - Läärä -.
Nach der Rechtsprechung des EuGH steht dem einzelstaatlichen Gesetzgeber ein weites Ermessen bei der Beurteilung der Frage zu, welche Erfordernisse für eine Einschränkung des Glücksspielmarkts sich aus Gründen des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung ergeben, wobei neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung
vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 24.3.1994 – C-275/92 -, NJW 1994, 2013 – Schindler –
auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht kommt, wie das Urteil des EuGH vom 21.9.1999, a.a.O. – Läärä – verdeutlicht.
Des Nachweises, dass derselbe Schutzzweck statt durch die Begründung eines Monopols nicht auch durch die Zulassung und behördliche Überwachung privater Betreiber erzielt werden könnte, bedarf es dabei nicht. Denn es spricht viel dafür, dass „ein staatlicher Monopolbetreiber unter der wirksamen Kontrolle des Staates das Ziel der Suchtbekämpfung tendenziell besser durchsetzen kann als kommerzielle“
so EFTA-Gerichtshof, Urteil vom 14.3.2007 – E-1/06 -; zum innerstaatlichen Recht vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006, a.a.O., Rn. 118.
In formaler Hinsicht ist das staatliche Sportwettenmonopol nicht bereits deshalb europarechtswidrig, weil es bisher an aussagekräftigen repräsentativen Studien zur Verbreitung pathologischen Glücksspielverhaltens fehlt. Zwar hat der EuGH in seinem Urteil vom 13.11.2003
C-42/02 – Lindman Slg. 2003, I – 13519
darauf hingewiesen, dass Rechtfertigungsgründe für Beschränkungen im Wett- und Glücksspielbereich, die von einem Mitgliedsstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen begleitet werden müssen. Dies ist jedoch nicht dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten Beschränkungen der EG-Grundfreiheiten nur vornehmen dürfen, wenn eine Gefahr und deren Ausmaß auf Grund gesicherter Erkenntnisse endgültig feststehen
vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - bei Juris.
Selbst wenn bei Erlass des Glücksspielstaatsvertrags in Deutschland keine hinreichend aussagekräftigen wissenschaftlichen Untersuchungen zur Verbreitung der Spielsucht und insbesondere zur Gefährlichkeit von Sportwetten vorgelegen haben, führt dies nicht dazu, dass der Gesetzgeber bei Fehlen ausreichender statistischer Erhebungen legislative Schritte gänzlich unterlassen müsste. Da Rechtssysteme dynamisch sind, genügt bei Fehlen wissenschaftlich breit angelegter Untersuchungen zunächst eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose. Im vorliegenden Fall haben die Länder bei der Ausarbeitung des Glücksspielstaatsvertrags eine umfangreiche Anhörung von Suchtexperten durchgeführt und die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse insbesondere beim Verbot von Internet-Wetten verwertet. Darüber hinaus sind in den §§ 11 und 27 GlüStV für die Zukunft Maßnahmen zur wissenschaftlichen Forschung und zur Evaluierung der getroffenen Regelungen unter Mitwirkung eines Fachbeirates vorgesehen. Zwecks Umsetzung der in den vorgenannten Vorschriften angeordneten Evaluierungspflicht haben die Länder im Januar 2008 eine Arbeitsgruppe gegründet, die sich seither mit der Durchführung der Begutachtung befasst. Insbesondere wurden zwischenzeitlich verschiedene Gutachten und Studien in Auftrag gegeben bzw. vorbereitet. Von daher ist der Glücksspielstaatsvertrag nicht bereits aus formalen Gründen als europarechtswidrig anzusehen
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 – a.a.O., ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.2.2009 - 1 S 206.08 - sowie BayVGH, Beschluss vom 19.9.2008 - 10 CS 08.1831 -, zitiert nach Juris.
Auch materiell verstoßen der GlüStV und das AG GlüStV-Saar nicht gegen die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts.
Die in § 1 GlüStV genannten Ziele sind geeignet, eine Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen und gehen nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Es ist zulässig, dass der nationale Gesetzgeber einen hohen Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels anstrebt. Dabei ist davon auszugehen, dass Glücksspiele und auch Sportwetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können, wenn auch das Gefahrenpotential von Sportwetten unter Umständen niedriger als das anderer Spiele ist
vgl. BzGA, Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland 2007, Ergebnisbericht Juli 2008, Seite 7 und 29; Diegmann, Rechtliche und rechtspolitische Fragen zur Spielsucht, ZRP 2007, Seite 126 ff.; sowie die vom BVerfG in dem Urteil vom 28.3.2006 zitierten Erkenntnisse.
Die derzeitigen Regelungen zum staatlichen Sportwettenmonopol genügen den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen auch insoweit, als sie kohärent und systematisch zur Begrenzung von Wetttätigkeiten beitragen. Der Begriff der Kohärenz, den das Gemeinschaftsrecht in Art. 3 EUV und Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und widerspruchsfreien Gestaltung. Bezogen auf das Glücksspielrecht bedeutet dies, dass die verschiedenen Maßnahmen zur Erreichung des Ziels der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden müssen. Eine Betrachtung des gesamten Glücksspielwesens eines Mitgliedstaates (im Sinne einer Gesamtkohärenz) ist europarechtlich allerdings nicht gefordert
vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -, in diese Richtung tendiert auch das OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, jeweils bei Juris.
Gegen das Erfordernis einer Gesamtkonsistenz aller glücksspielrelevanten Normen eines Mitgliedsstaates spricht bereits, dass jedes Glücksspiel durch seine individuelle Ausgestaltung (z.B. Gewinnhöhe, Ereignisfrequenz, Spielanimation, Intensität der Spieleridentifizierung) hinsichtlich seines Anreiz- und damit Gefährdungspotenzials unterschiedlich ist, die einzelnen Glücksspielsektoren (z.B. Automatenspiele, Lotterien, Sportwetten, Pferdewetten) verschiedene Personenkreise ansprechen, an verschiedenen Spielstätten veranstaltet werden und ein unterschiedliches Sucht- und Gefahrenpotenzial aufweisen. Infolge dessen fehlt es in den Mitgliedsstaaten der EU an einheitlichen Maßstäben für sämtliche Glücksspielarten. Der Europäische Gerichtshof hat in entsprechenden Verfahren in der Vergangenheit bisher keine Gesamtuntersuchungen angestellt, seine Ausführungen beschränkten sich vielmehr jeweils auf den streitgegenständlichen Sektor
vgl. etwa die Urteile vom 24.3.1994 – C-275/92 -, NJW 1994, 2013 – Schindler – sowie vom 6.11.2003 – C-243/01 -, NJW 2004, 1139 - Gambelli -.
Auch in dem zuletzt ergangenen Urteil vom 8.9.2009 – C-42/07 Liga Portuguesa – hat der EuGH lediglich den konkret in Rede stehende Glücksspielsektor in den Blick genommen und geprüft, ob die betreffende nationale Regelung dem Anliegen gerecht wird, das Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.
Des Weiteren hat der Europäische Gerichtshof stets betont, dass bei der Festlegung der staatlichen Ziele in Bezug auf das Glücksspielwesen die sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten eines Landes eine Rolle spielen können
vgl. EuGH, Urteil vom 6.3.2007 – C-338/04 u.a. -, NJW 2007, 1515 – Placanica – Rdnr. 47; Urteil vom 08.9.2009 – C-42/07 Liga Portuguesa.
Insoweit ist es dem nationalen Gesetzgeber erlaubt, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im jeweiligen Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren
so auch die Stellungnahme der Kommission an den EuGH vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94, Rdnr. 34.
Hierzu hat Generalanwalt Bot in seinen Schlussanträgen vom 14.10.2008 in der Rechtssache C 42/07 – Liga Portuguesa – ausgehend von der Prämisse, dass der Wettbewerb in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein Gewinn für die Verbraucher und eine Quelle für Fortschritt und Entwicklung sein soll, wohingegen eine Öffnung des Marktes im Bereich der Glücks- und Geldspiele derartige Vorteile nicht biete, sondern unausweichlich nur eine Schmälerung der Mittel der Haushalte zur Folge hätte, überzeugend ausgeführt, dass sich die Auswirkungen des Gemeinschaftsrechts im Bereich des Glücksspiels darauf beschränken, einem Mitgliedsstaat zu untersagen, einschränkende Maßnahmen ihrem Zweck zu entfremden und einen größtmöglichen Gewinn anzustreben. Bei der Überprüfung, ob die einschränkenden Maßnahmen zur Verwirklichung der im Bereich der Glücks- und Geldspiele verfolgten Ziele geeignet und verhältnismäßig sind, müsse somit untersucht werden, ob der betreffende Mitgliedsstaat in dem Gesamtzusammenhang, in dem die Maßnahmen getroffen und angewandt worden seien, nicht offenkundig sein Ermessen überschritten habe. Ein Mitgliedsstaat dürfe aber für unterschiedliche Spiele unterschiedliche Betriebsweisen vorsehen, da die Festlegung des Schutzniveaus in Bezug auf die Gefahren der Glücks- und Geldspiele im Ermessen der Mitgliedsstaaten liege. Die staatliche Lotterie, die Pferdewetten, die Casinospiele und die Geldspielautomaten könnten aufgrund des Ortes, an dem sie zugänglich seien, aufgrund ihrer Funktionsweise und aufgrund der Öffentlichkeit, an die sie sich wendeten, jeweils unterschiedliche Spiele darstellen, und zwar je nach der Kultur des einzelnen Landes. Ein Mitgliedsstaat dürfe daher für jede dieser Arten von Spielen unterschiedliche und mehr oder weniger einschränkende Organisationsformen vorsehen.
Für die unterschiedlichen Regelungen im Glücksspielbereich gibt es im Übrigen maßgeblich historische Gründe. Für die Regelung der Rennwetten stand im Zeitpunkt des Erlasses des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. 1922, 335, 393) der Schutz der Spieler vor dem sog. Winkelbuchmachertum im Vordergrund. Nichtcasinopflichtige Spielautomaten wurden als der Gewerbeordnung unterfallend angesehen und sind dementsprechend bundesgesetzlich geregelt. Unabhängig von einer Bewertung der Vorschriften der Gewerbeordnung im Hinblick auf ihre Nützlichkeit für die Suchtprävention lässt sich aus der Unterschiedlichkeit der Regeln, die maßgeblich im föderalen System begründet sind, nicht auf eine rechtsmissbräuchliche Einführung des Lotterie- und Sportwettenmonopols durch die Landesgesetzgeber schließen.
Aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt sich daher keine zwingende Notwendigkeit für den nationalen Gesetzgeber, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Vielmehr kann er den Glücksspielmarkt differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen.
Im Übrigen könnte selbst dann, wenn man die unterschiedlichen Regelungen sämtlicher Glücksspielsektoren einer Gesamtbetrachtung unterwerfen wollte, die vom Europäischen Gemeinschaftsrecht geforderte Kohärenz nicht ohne Weiteres verneint werden
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 - a.a.O..
Erweist sich die angefochtene Untersagungsverfügung nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Überprüfung als rechtmäßig, so fällt die von dem Gericht vorzunehmende Interessenabwägung zu Ungunsten des Antragstellers aus. Dem die sofortige Vollziehung rechtfertigenden öffentlichen Interesse der wirksamen Suchtprävention stehen keine höherrangigen privaten Interessen des Antragstellers entgegen. Schon die in § 9 Abs. 2 GlüStV erfolgte Grundentscheidung des Gesetzgebers für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung und die darin zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung spricht dafür, dass die Interessen des Antragstellers zurücktreten müssen. Zudem hat der Antragsteller seine gewerbliche Tätigkeit am 11.06.2007 während einer unklaren rechtlichen Situation, nämlich in Folge des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 4.04.2007 - 3 W 18/06 - und vor Erlass des neuen Glücksspielstaatsvertrags, der am 1.01.2008 in Kraft trat, aufgenommen. Er musste zu diesem Zeitpunkt mit einem Fortbestehen des staatlichen Sportwettenmonopols und infolgedessen damit rechnen, dass im Saarland auch künftig keine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten für ausländische Vertragspartner erteilt wird. Seine unternehmerische Entscheidung, gleichwohl ausländische Wetten zu vermitteln, war daher von vorneherein mit einem Risiko behaftet. Ihm musste klar sein, dass im Fall einer rechtlichen Bestätigung des staatlichen Monopols die Fortführung der unerlaubten Vermittlungstätigkeit unterbunden wird. Sein Interesse an der Fortsetzung dieser Betätigung genießt deshalb keinen besonderen Vertrauensschutz. Im vorliegenden Fall kommt noch hinzu, dass der Antragsteller sein Geschäftslokal gegenwärtig ohnehin - offenbar aus wirtschaftlichen Gründen - nicht mehr nutzt, nachdem sich ein geplanter Verkauf des Betriebs nicht realisieren ließ.
Ohne konsequente und sofort vollziehbare Durchsetzung des Verbots können die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages, der im Wesentlichen der Suchtprävention, dem Jugend- und Spielerschutz sowie dem Schutz vor betrügerischen Machenschaften und der Folge- und Begleitkriminalität im Zusammenhang mit Glücksspielen dient (vgl. § 1 GlüStV), nicht effektiv erreicht werden
vgl. VGH Kassel, Urteil vom 13.08.2008 - 7 B 29/08 -, LKRZ 2008, 393; OVG Berlin-Brandenburg a.a.O.; sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -, bei Juris.
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Auflagen abhängig zu machen (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO) scheidet aus der Sicht der Kammer deshalb aus, weil die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes unter Auflagen zur Suchtprävention kein gleichermaßen geeignetes Mittel zur Begrenzung der Spielsucht darstellt. Durch das Monopol soll das Wettangebot begrenzt werden. Dieses Ziel würde bei einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung unter Auflagen und der damit verbundenen Ausweitung des Wettangebots verfehlt. Hierauf könnten sich dann nämlich eine unbegrenzte Anzahl privater Sportwettanbieter oder -vermittler berufen. Das öffentliche Interesse an einer Durchsetzung der Untersagungsverfügung rechtfertigt sich jedoch daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des Staatsmonopols für Sportwetten veranlasst haben
vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009 - 1 BvR 2410/08 -, bei Juris.
Anderenfalls würde ein Marktgeschehen eröffnet, dessen Dynamik es erheblich erschweren würde, das Wettmonopol später - sollte es in der Hauptsache bestätigt werden - mittels Verwaltungszwangs durchzusetzen, denn es wäre in der Übergangszeit mit einer erheblichen Ausweitung des Wettangebotes durch private Sportwettvermittler zu rechnen. Der durch eine unerwünschte Ausweitung des Glücksspielmarktes entstehende Schaden wird, je länger gegen das Verbot verstoßen wird, umso schwerer zu bekämpfen sein
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 - a.a.O.; sowie OVG Lüneburg, Beschluss vom 08.07.2008 - 11 MC 71/08 -, ZfWG 2008, 255, 263.
Hinzu kommt, dass es - auch angesichts der mittlerweile vorhandenen Vielzahl privater Sportwettanbieter und Sportwettvermittler - zweifelhaft erscheint, ob die Aufsichtsbehörde die Einhaltung von Auflagen wirksam kontrollieren kann.
Der Antrag ist daher zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG. Dabei wurde in Anlehnung an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
vgl. Beschlüsse vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, ZfWG 2009, 369, und vom 04.04.2007 - 3 W 18/06 -, LKRZ 2007, 307
zu privaten Sportwettvermittlungen der Wert auf die Hälfte des Hauptsacheverfahrenswertes, der 15.000,-- EUR beträgt, festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, 16 Abs. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 - AG
§§ 13 Abs. 2 und 3, 14 AG
§§ 18 und 20 AG
§§ 11 und 27 GlüStV
§§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 1 GlüStV
§ 9 AG
§ 6 GlüStV
§ 3 AG
§ 7 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 10 AG
§ 11 GlüStV
§ 4 AG
§ 5 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 13 Abs. 1 AG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 AG
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs.1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 EUV
Art. 11 EUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
NJW 2004, 139
NJW 2003, 139
NJW 1994, 2013
NJW 2004, 1139
NJW 2007, 1515
LKRZ 2008, 393
LKRZ 2007, 307
6 K 1461/09
6 K 649/09
6 K 37/06
6 L 894/08
6 L 142/09
6 L 397/09
1 BvR 1054/01
3 B 321/09
1 S 3.08
35 A 167/08
10 CS 08.18
11 MC 71/08
1 BvR 2410/08
1 ME 367/08
6 S 3328/08
11 ME 253/06
1 S 206.08
3 W 18/06
7 B 29/08