Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2025-06-24, Aktenzeichen 40 K 15/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0624.40K15.25.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Der Bescheid der Beklagten zur Abrechnungsnummer 731474400 vom 7. September 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 wird aufgehoben.
Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine Rückforderung der Beklagten in Höhe von 39.629,00 Euro.
Während der Corona-Pandemie betrieb der Kläger als Inhaber und Geschäftsführer die „Z...“, ortsansässig in der J... in 1....
Am 14. Dezember 2021 beantragte er die Registrierung und Zertifizierung der genannten Teststelle zur Durchführung von Point-of-Care-Antigentests (im Folgenden: PoC-Antigentests) beim Gesundheitsamt des Bezirksamtes Charlottenburg-Wilmersdorf. Dabei gab er an, die Teststelle mit zwei Mitarbeitern betreiben zu wollen und über eine Testkapazität von 250 Testungen pro Tag zu verfügen, wobei die Teststelle montags bis samstags in der Zeit von 9:00 bis 19:00 Uhr und sonntags in der Zeit von 10:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein sollte.
Mit Schreiben des Bezirksamtes Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin vom 21. Dezember 2021 wurde der Kläger für die „Z...“ als Leistungserbringer gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 der Coronavirus-Testverordnung beauftragt. Die Beauftragung wurde befristet bis zum 31. März 2022.
Mit Bescheid der Beklagten vom 7. Februar 2022 erhielt der Kläger auf seinen Antrag ab dem Zeitpunkt der Zertifizierung der Senatsverwaltung für Gesundheit, Pflege und Gleichstellung (im Folgenden: Senatsverwaltung) als vom Öffentlichen Gesundheitsdienst (ÖGD) für die Testung nach § 4a Coronavirus-Testverordnung weiterer beauftragter Dritter die Berechtigung, Sachkosten nach § 11 und weitere Leistungen nach § 12 Abs. 1 Coronavirus-Testverordnung gegenüber der Beklagten unter der Abrechnungsnummer 731474400 abzurechnen.
Für den Abrechnungsmonat April 2022 meldete der Kläger zur Abrechnung der erbrachten Leistungen über das Onlineportal der Beklagten Abstriche und Sachkosten für den Leistungsmonat Januar 2022 in jeweils 3.283 Fällen, für den Leistungsmonat Februar 2022 in jeweils 7.887 Fällen und für den Leistungsmonat März 2022 in jeweils 10.309 Fällen.
Am 4. August 2022 überwies die Beklagte ausweislich der bei ihrem Verwaltungsvorgang befindlichen Buchungsliste einen Gesamtbetrag in Höhe von 244.277,38 Euro auf das Konto des Klägers mit dem Belegtext „Überweisung 04/2022“.
Mit Bescheid vom 7. September 2022 setzte die Beklagte für den Abrechnungsmonat April 2022 eine Vergütung für die genannte Teststelle des Klägers i.H.v. 140.250,00 Euro (brutto) fest, forderte die überzahlte Vergütung in Höhe von 104.027,38 Euro zurück und ordnete die sofortige Vollziehung des Bescheides an. Zur Begründung führte sie aus, bei der Plausibilitätsprüfung sei aufgefallen, dass die übermittelten Zahlen die von dem Kläger im Zertifizierungsverfahren bei der Senatsverwaltung gemeldete Kapazitätsgrenze überschritten hätten. Die für diesen Teil bereits ausgezahlte Vergütung sei danach zu Unrecht gewährt worden und der Kläger verpflichtet, diese zurückzuerstatten.
Hiergegen richtete sich der bei der Widerspruchsstelle der Beklagten am 18. September 2022 eingelegte Widerspruch des Klägers. Zur Begründung führte er insbesondere aus, dass nur die Monate Februar 2022 und März 2022 und diese auch lediglich mit jeweils 6.250 Einheiten als „gemeldete Kapazität“ festgesetzt worden seien. Der Monat Januar 2022 sei hingegen gar nicht berücksichtigt worden. Zudem seien im Abrechnungszeitraum tatsächlich insgesamt 21.479 Einheiten erbracht worden. Multipliziere man diese mit 11,50 Euro, so ergebe dies eine Gesamtsumme von 247.008,50 Euro, mithin sogar mehr als der ausgezahlte Betrag in Höhe von 244.277,38 Euro. Hinsichtlich der von ihm ursprünglich angegebenen Testkapazität i.H.v. 6.250 Einheiten sei zum Zeitpunkt der Abgabe der Schätzung im Dezember 2021 noch nicht abzusehen gewesen, wie sich die Testzeit entwickeln würde. Nachdem der Testbetrieb im Januar 2022 aufgenommen worden sei, habe eine in der Nähe befindliche Teststelle in der ersten Februarwoche 2022 schließen müssen, weshalb es zu einem verstärkten Zulauf zu testender Personen gekommen sei. Ferner habe er die Öffnungszeiten auf-grund der hohen Nachfrage auf täglich 09:00 bis 20:00 Uhr bzw. sonntags bis 18:00 Uhr erweitert und zumeist drei, teilweise auch vier Mitarbeiter beschäftigt. Seit dem 15. Februar 2022 sei die Teststelle sodann jeden Tag bereits ab 8:00 Uhr geöffnet gewesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2022 setzte die Beklagte eine weitere Vergütung i.H.v. 41.037,50 EUR für den Leistungsmonat Januar 2022 fest und erkannte für den Leistungsmonat Februar 2022 eine Testkapazität von 7.000 Testungen sowie für den Leistungsmonat März 2022 von 7.550 Testungen an. Im Übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die für den Leistungsmonat Januar 2022 eingereichten Testungen fehlerhaft nicht berücksichtigt worden seien. Für die Leistungsmonate Februar und März 2022 seien zugunsten des Klägers nunmehr die von ihm bei Antragstellung beim Bezirksamt angegebenen Öffnungszeiten berücksichtigt worden. Unter Zugrundelegung der ebenfalls bei Antragstellung beim Bezirksamt angemeldeten Testkapazität pro Tag ergäben sich für die Leistungsmonate Januar, Februar und März 2022 danach monatlich jeweils folgende Kapazitätsgrenzen:
Januar 2022 22 Tage* 250/Tag = 5.500 Testkapazität,
Februar 2022 28 Tage* 250/Tag = 7.000 Testkapazität,
März 2022 31 Tage* 250/Tag = 7.750 Testkapazität.
Im Hinblick auf den Einwand des Klägers, bei der ursprünglichen Angabe der Testkapazität habe es sich nur um eine Schätzung gehandelt, müsse dieser sich schon deshalb an seinen ursprünglichen Angaben festhalten lassen, da er diesbezügliche Änderungen gegenüber der Senatsverwaltung pflichtwidrig nicht angezeigt habe. Die Mitteilung und Prüfung entsprechender Überschreitungen dienten der Gewährleistung der ordnungsgemäßen Durchführung der Testungen. Vor diesem Hintergrund sei eine Begrenzung des Vergütungsanspruchs auf die angegebene Testkapazität gerechtfertigt. Entlastende Ausführungen und entsprechende Nachweise, woraus sich die plausible Abrechnung von Testungen über die ursprünglich angegebene Testkapazität hinaus ergäben, seien weder geltend gemacht noch eingereicht worden.
In der Folge hat der Kläger am 25. November 2022 Klage bei dem in der Rechtsbehelfsbelehrung des Widerspruchsbescheides genannten Sozialgericht Berlin erhoben. Mit Beschluss vom 17. Juli 2023 hat das Sozialgericht Berlin den Rechtsweg zu den Sozialgerichten unter Verweis auf den Beschluss des Bundessozialgerichts vom 19. Juni 2023 (B 6 SF 1/23 F) für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Berlin verwiesen.
Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger insbesondere aus, dass es sich bei den ursprünglich angegebenen Testkapazitäten mangels Erkennbarkeit der Entwicklung der Testzahlen generell lediglich um Schätzungen habe handeln können. In
seinem Fall sei zudem die nicht vorsehbare Schließung der nahegelegenen Teststelle hinzugekommen. Dies habe zur Folge gehabt, dass im Laufe des Februars 2022 die Zahl der zu testenden Personen durchschnittlich 281,67 täglich betragen habe und im März 2022 auf 332,548 pro Tag gestiegen sei. Bevor man diesen enormen Zulauf in Zahlen habe ausdrücken und als Durchschnitt erkennen können, sei die Testzeit, die vorliegend bis zum 31. März 2022 befristet gewesen sei, bereits vorüber gewesen. Im Übrigen habe er für die Monate Februar 2022 und März 2022 die täglichen Testzahlen entsprechend seiner diesbezüglichen Verpflichtung jeden Abend online an das Gesundheitsamt des Bezirks übermittelt. Obwohl sich daraus offensichtlich ab ca. Mitte/Ende Februar 2022 eine Steigerung der ursprünglich angegebenen Testkapazität ergeben habe, habe es hiergegen keinerlei Einwände gegeben. Die nachträgliche Beanstandung der Überschreitung sei vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. Angesichts der Geringfügigkeit der Überschreitungen könne zudem nicht davon ausgegangen werden, dass diese zu einer fehlenden Gewährleistung der infektionsschutzrechtlichen, medizinproduktrechtlichen und arbeitsschutzrechtlichen Anforderungen geführt hätte.
Nachdem der Kläger zunächst die Verurteilung der Beklagten zur Auszahlung eines weiteren Betrages in Höhe von 39.629,00 Euro unter entsprechender Teilaufhebung der ergangenen Bescheide beantragt hat, beantragt er unter Rücknahme der Klage im Übrigen zuletzt,
den Bescheid der Beklagten zur Abrechnungsnummer 731474400 vom 7. September 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie vollumfänglich auf die Ausführungen in dem angegriffenen Widerspruchsbescheid. Ergänzend führt sie aus, dass sie an dem von der Senatsverwaltung durchzuführenden Zertifizierungsverfahren nicht beteiligt sei. Sie selbst sei nur für die Abrechnung der Leistungen des Klägers unter Berücksichtigung der von der Senatsverwaltung an sie übermittelten Angaben über die Grundlage der Zertifizierung, insbesondere die Angaben über die Testkapazität zuständig. Die Überprüfung, ob eine Aufstockung der Testkapazität unter den gegebenen Voraussetzungen und bei Zugrundelegung der geltenden Anforderungen überhaupt möglich gewesen sei, sei hingegen nicht ihre Aufgabe. Dies obliege – genauso wie die ursprüngliche Zertifizierung – einer entsprechenden Prüfung der zuständigen Stelle des ÖGD. Im vorliegenden Fall sei die Vergütung allein wegen Überschreitens dieser ursprünglich angegebenen Testkapazität gekürzt worden; eine vertiefte Prüfung der Abrechnungen habe nicht stattgefunden. Die Auszahlung der Vergütung an den Kläger sei hier im Übrigen aufgrund eines Fehlers im System der Beklagten irrtümlich und nicht aufgrund der hierfür vorgesehenen Prüfung sowie ohne den ansonsten regelmäßig zuvor erlassenen Festsetzungsbescheid veranlasst worden. Grundsätzlich sei die Auszahlung der Vergütung an Teststellen auf der Grundlage eines Bescheides über den für den jeweiligen Abrechnungsmonat festgesetzten Vergütungsanspruch erfolgt. Vor dem Erlass eines solchen Bescheides führe sie regelmäßig eine Abrechnungsprüfung nach § 7a Abs. 1 Coronavirus-Testverordnung durch. Dies erfolge durch Übertragung der Abrechnungsdaten aus einer von der IT-Abteilung auf der Grundlage der durch die Teststellenbetreiber übermittelten Fallzahlen erstellten Abrechnungstabelle in eine Excel-Tabelle durch einen Mitarbeiter der Beklagten, der die Daten gleichzeitig auf Auffälligkeiten bezüglich der folgenden Kriterien überprüfe:
1. Listung der Teststelle bei der Senatsverwaltung als aktiv;
2. Anzahl der angeforderten Abstriche > gemeldeten Testkapazi- tät;
3. Anteil der positiven Tests < 0,5 %;
4. Anzahl gemeldeter Tests an die KV > Anzahl gemeldeter Tests an die Senatsverwaltung;
5. Anzahl Sachkosten > Anzahl gemeldeter Tests;
6. Ermittlungen durch das Landeskriminalamt.
Bei Erfüllung eines dieser Kriterien bzw. diesbezüglicher Auffälligkeiten werde entweder der Vergütungsanspruch gekürzt und durch individuellen Bescheid festgesetzt oder anlassbezogen eine vertiefte Prüfung auf der Grundlage des § 7a Abs. 2 Coronavirus-Testverordnung eingeleitet. Im Falle einer Auffälligkeit werde in der Excel-Tabelle ein individueller Kürzungsbetrag vermerkt, der ggf. dazu führe, dass die Vergütung nur anteilig ausgezahlt werde. Aus dieser Excel-Tabelle werde wiederum eine weitere Datei mit den individuellen Auszahlungsbeträgen für die Finanzbuchhaltung erzeugt, die Grundlage für die Auszahlung der Vergütungen sei. In dem hier streitgegenständlichen Abrechnungsmonat April 2022 seien jedoch – wie auch im vorliegenden Fall – aufgrund der Verknüpfung einer falschen Spalte der Excel-Tabelle mit der Auszahlungsdatei für die Finanzbuchhaltung Vergütungen in voller Höhe des geltend gemachten Anspruchs auch an Teststellen ausgezahlt worden, bei denen die vorherige Abrechnungsprüfung Auffälligkeiten ergeben hätten, die zu einer Kürzung des Vergütungsanspruchs Anlass gegeben oder sogar die Einleitung einer vertieften Prüfung zur Folge gehabt hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Streitakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Senatsverwaltung, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Im Übrigen hat die Klage Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 7. September 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Dies ist für die Klage eines vom öffentlichen Gesundheitsdienst beauftragten Betreibers einer Coronavirus-Teststelle auf Vergütung von Leistungen nach der Coronavirus-Testver-ordnung (TestV) bereits höchstrichterlich entschieden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2024 – 3 B 12/23 – juris Rn. 5 ff.). Gleiches gilt daher für die hier erhobene Klage gegen die Rückforderung der Vergütung als sogenannten „actus contrarius“.
II. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch ansonsten zulässig; insbesondere ist sie nicht verfristet.
1. Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Kläger begehrt das Behaltendürfen der ihm zum Abrechnungsmonat April 2022 in voller Höhe ausgezahlten Vergütung für die von ihm für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 abgerechneten Leistungen. Dieses Begehren kann er mittels einer bloßen Anfechtungsklage gerichtet gegen den Bescheid der Beklagten vom 7. September 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18. Oktober 2022 erreichen, mit dem die Beklagte lediglich einen Teil des bereits ausgezahlten Vergütungsbetrages festgesetzt und den Differenzbetrag in Höhe von 39.629,00 Euro zurückgefordert hat. Denn mit der Beseitigung der streitgegenständlichen Bescheide lebt die zuvor erfolgte Bewilligung des von dem Kläger geltend gemachten Vergütungsanspruchs in voller Höhe wieder auf.
Die Beklagte hat gegenüber dem Kläger bereits vor Erlass der angefochtenen Bescheide einen begünstigenden Verwaltungsakt gemäß § 1 Abs. 1 Gesetz über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG BE) i.V.m. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) erlassen, mit dem sie den von ihm durch die elektronische Übermittlung der Fallzahlen geltend gemachten Vergütungsanspruch für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 auf 244.277,38 Euro und damit in voller Höhe festgesetzt hat. Zwar hat sie vorliegend die Auszahlung nicht aufgrund eines von ihr zuvor erlassenen Festsetzungsbescheids vorgenommen. Jedoch beinhaltet bereits die bloße Auszahlung des Vergütungsbetrags an den Kläger – hier in Form der Überweisung – den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes.
Ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG erfordert eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ein solcher Verwaltungsakt kann nicht nur schriftlich oder mündlich, sondern auch in anderer Weise – etwa durch konkludentes Verhalten – erlassen werden. Ob ein bestimmtes Verhalten als Willenserklärung in diesem Sinne zu werten ist, bestimmt sich nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben und ist somit durch Auslegung analog §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches zu ermitteln. Voraussetzung ist daher, dass ein entsprechendes Behördenverhalten nach seinem objektiven Erklärungsgehalt aus der Sicht des Adressaten bei verständiger Würdigung aller ihm bekannten Umstände als hoheitliche Regelung eines Einzelfalls verstanden werden musste (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 2018 – 6 B 1/18 – juris Rn. 19 m.w.N.).
Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei der hier durch die Beklagten vorgenommenen Auszahlung um einen Verwaltungsakt.
Zwar fehlt es im Regelfall bei einer Auszahlung von Geld, auch wenn diese – wie vorliegend – durch Überweisung erfolgt, an der für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes konstitutiven Regelungswirkung. Denn die Behörde erlässt regelmäßig vor entsprechenden Überweisungen entsprechende Bewilligungs- bzw. Festsetzungsbescheide. In diesen Fällen ist die Auszahlung nach dem objektiven Sinngehalt nicht auf eine verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten gerichtet, sondern es handelt sich um einen schlicht-hoheitlichen Realakt ohne Regelungswirkung (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 25. Juli 2017 – 3 Bf 96/15 – juris Rn. 40 ff.; vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 25. November 2022 – VG 26 K 59/22 – juris Rn. 29). Wird hingegen – wie hier – eine Leistung beantragt und erfolgt daraufhin eine Auszahlung,
ohne dass zuvor eine Bewilligung etwa durch Erlass eines Bescheides vorgenommen wurde oder die Auszahlung ausdrücklich unter Vorbehalt einer späteren Prüfung erfolgt, so ist in der Zahlung bereits ein konkludenter Verwaltungsakt zu sehen. In diesen Fällen schließt die Zahlung die Entscheidung darüber ein, ob und wenn ja, in welcher Höhe gezahlt werden soll. Mithin wird gleichzeitig festgestellt, dass dem Leistungsempfänger der der Zahlung zugrunde liegende Anspruch in Höhe der durch die Behörde veranlassten Auszahlung zusteht. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Auszahlung – wie hier – regelmäßig eine behördliche Prüfung vorausgeht, um die Berechtigung und die Höhe des Anspruchs ermitteln zu können und dies für den Leistungsempfänger erkennbar ist (vgl. OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 42 m.w.N.).
Vorliegend musste der Kläger aufgrund der von der Beklagten veranlassten Überwei-sung des Betrages in Höhe von 244.277,38 Euro davon ausgehen, dass mit der Aus-zahlung zugleich die Festsetzung des Vergütungsanspruchs für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 in voller Höhe (vgl. unten unter III.3.a)) verbunden war. Aufgrund der – durch die Beteiligten übereinstimmend vorgetragenen – Angabe des Abrechnungsmonats im Verwendungszweck der Überweisung war für den Kläger erkennbar, dass es sich bei der Auszahlung um die Vergütung für den Abrechnungsmonat April 2022 und damit für die von ihm in diesem Rahmen abgerechneten Leistungen für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 handelte. Dabei durfte er nach den objektiven Umständen davon ausgehen, dass eine solche Auszahlung nur nach vorangegangener Prüfung und entsprechender Bewilligung durch die Beklagte erfolgte. So setzt die Auszahlung öffentlicher Gelder – außer in den Fällen eines ausdrücklichen Vorbehalts einer nachgelagerten Prüfung – schon aus haushaltsrechtlichen Gründen grundsätzlich eine vorangehende Prüfung des geltend gemachten An-spruchs dem Grunde und der Höhe nach voraus. Im konkreten Fall war im Rahmen der Abrechnung durch den Kläger lediglich die Anzahl der Tests und der Abstriche anzugeben, die von der Beklagten ersichtlich jedenfalls einer Prüfung zur Ermittlung eines Auszahlungsbetrages unterzogen werden musste. Da für den streitgegenständlichen Zeitraum zuvor kein Bewilligungs- bzw. Festsetzungsbescheid ergangen war und die Auszahlung auch nicht unter dem ausdrücklichen Vorbehalt einer noch durchzuführenden weiteren Prüfung erfolgte, durfte der Kläger vor diesem Hintergrund davon ausgehen, dass eine Prüfung dem Grunde und der Höhe nach erfolgt war und durch die Auszahlung konkludent eine entsprechende Bewilligung ergangen ist.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Vortrag der Beklagten, die Auszahlung habe auf einem internen Fehler durch eine fehlerhafte Verknüpfung zweier Exceltabellen
beruht. In die konkrete Behördenorganisation sowie in die behördeninternen Abläufe hat der objektive Empfänger – sofern dieser nicht ausnahmsweise über spezifisches Sonderwissen verfügt – keinen Einblick, so dass dies nach den oben genannten Maßstäben außer Betracht zu bleiben hat. Für den jeweiligen Leistungserbringer ist grundsätzlich – mangels gegenteiliger Erkenntnisse – allein das Ergebnis des Verarbeitungsprozesses in Form der Auszahlung sichtbar. Eine Erkennbarkeit, dass es sich um eine irrtümlich und nicht aufgrund einer konkludenten Bewilligung veranlasste Auszahlung handelte, war auch nicht aufgrund einer entgegenstehenden, dem Kläger bekannten Verwaltungspraxis der Beklagten zu bejahen. Vorliegend ergibt sich dies bereits daraus, dass es für die Teststelle des Klägers keine vorangegangenen Abrechnungszeiträume gab, und die Beklagte auch nach eigenen Angaben nicht vorab über eine etwaige abweichende Praxis im Sinne eines (zwingenden) vorherigen Bescheiderlasses informiert hat.
2. Die Klage wurde auch wirksam und fristgemäß erhoben. Für die Klage galt vorliegend die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO und nicht die – hier allerdings ebenfalls gewahrte – Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO, da die dem Bescheid beigefügte Rechtsmittelbelehrung das Sozialgericht Berlin als unzuständiges Gericht nennt und damit unrichtig ist im Sinne des § 58 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 2009 – 5 B 2/09 – juris Rn. 5). Zudem fehlt es mangels Zustellungsnachweises an der für den Beginn des Laufs der Klagefrist gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Zustellung des Widerspruchsbescheides nach § 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der Zustellungsmangel wurde vorliegend indes durch den tatsächlichen Zugang des Widerspruchsbescheids bei der damaligen Prozessbevollmächtigten des Klägers am 29. Oktober 2022 gemäß § 8 Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) geheilt, sodass die Klagefrist durch vollständigen Eingang der Klage beim Sozialgericht am 26. November 2022 gewahrt wurde.
Dem steht auch nicht entgegen, dass die Klage zunächst bei dem unzuständigen Sozialgericht erhoben wurde, da gemäß § 17b Abs. 1 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) die Wirkungen der Rechtshängigkeit bestehen bleiben.
Die Klage wurde auch formwirksam bei dem Sozialgericht erhoben. Insoweit ist unschädlich, dass die Klageschrift nicht, wie nach § 65d Satz 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) in der zum Zeitpunkt der Klageerhebung geltenden Fassung bereits erforderlich, als elektronisches Dokument, sondern per Fax eingereicht worden ist, da dies hier ausnahmsweise nach § 65d Satz 3 SGG zulässig war. Nach dieser Vorschrift bleibt, wenn eine Übermittlung aus technischen Gründen vorübergehend nicht
möglich ist, die Übermittlung nach den allgemeinen Vorschriften zulässig. Hier hat die damalige Prozessbevollmächtigte die vorübergehende Unmöglichkeit bei der Ersatzeinreichung gemäß § 65d Satz 4 SGG glaubhaft gemacht. Dabei hat sie unter anwaltlicher Versicherung vorgetragen, dass ihre neue Karte für das besondere elektronische Anwaltspostfach noch nicht funktionsfähig und deshalb noch nicht einsatzfähig gewesen sei.
III. Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 ist rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die streitbefangene Rückforderung und teilweise Rücknahme der ursprünglichen Festsetzung ist § 7a Abs. 5 Satz 2 der Coronavirus-Testverordnung (TestV) in der zum jeweiligen Zeitpunkt der – hier zwischen dem 1. Januar und 31. März 2022 erfolgten – Leistungserbringung geltenden Fassungen vom 16. Dezember 2021, 7. Januar 2022, 11. Februar 2022 und 29. März 2022.
a) Maßgeblich ist die TestV in der zum Zeitpunkt der jeweiligen Leistungserbringung geltenden Fassung.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richtet sich die
Frage des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach dem Prozessrecht, so dass der Kläger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. einen Anspruch auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch jedoch besteht, das heißt, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger im Sinne des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt oder die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist, beurteilt sich nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die
Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (st. Rspr. vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 – 8 C 5/03 – juris Rn. 35 m.w.N.). Insbesondere bei zeitgebundenen Ansprüchen, d.h. bei Ansprüchen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt entstehen oder die sich auf einen bestimmten Zeitraum beziehen, ergibt sich der zeitliche Bezugspunkt aus dem Fachrecht, weil es andernfalls die Behörde oder das Gericht allein durch die Steuerung der Bearbeitungszeit in der Hand hätte, einen zunächst begründeten Antrag unbegründet werden zu lassen oder umgekehrt (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 –, juris Rn. 34 m.w.N.; anderer Auffassung: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 15, wonach auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist). Nichts anderes ergibt sich aus der TestV selbst, denn diese äußert sich zu der Frage der Fortgeltung alten Rechts bezüglich der Leistungsabrechnung zu den hier maßgeblichen §§ 11 und 12 TestV nur bezüglich solchen Leistungen, die – anders als vorliegend – bis zum 30. Juni 2021 erbracht wurden (vgl. § 18 Satz 4 TestV).
Daraus ergibt sich für den Leistungszeitraum vom 1. Januar 2022 bis zum 10. Januar 2022 die Anwendbarkeit der Fassung der TestV vom 16. Dezember 2021, für den Leistungszeitraum vom 11. Januar 2022 bis zum 11. Februar 2022 der Fassung vom 7. Januar 2022, für den Leistungszeitraum vom 12. Februar 2022 bis zum 30. März 2022 der Fassung vom 11. Februar 2022 und für den 31. März 2022 der Fassung vom 29. März 2022, da die hier streitgegenständlichen Leistungen der von dem Kläger betriebenen Teststelle in den Monaten Januar bis einschließlich März 2022 erbracht wurden. Soweit die Vorschriften der TestV hier entscheidungsrelevant sind, sind diese jeweilig geltenden Fassungen deckungsgleich, so dass im Folgenden zwischen ihnen nicht weiter differenziert wird.
b) Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Rückforderung ist § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV als Spezialnorm, so dass sich ein Rückgriff auf allgemeine Vorschriften verbietet.
Nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV haben die Leistungserbringer und die sonstigen abrechnenden Stellen nach den §§ 7 und 13 TestV die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten, soweit im Rahmen der Prüfung nach den Absätzen 1 und 2 festgestellt wird, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Aus dieser Verpflichtung zur Rückerstattung ergibt sich nicht nur die Rechtsgrundlage für eine Rückforderung der zu Unrecht gewährten Vergütung, sondern auch die Rechtsgrundlage für die Rücknahme der zuvor – hier konkludent – erfolgten Festsetzung der Vergütung in der entsprechenden Höhe (vgl. zu der insoweit vergleichbaren Vorschrift des Art. 2 § 1 Abs. 5 Verkehrsfinanzgesetz 1971: BVerwG, Urteil vom 8. September 1993 – 11 C 39/92 – juris Rn. 10). Als speziellere Norm sperrt § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV im Rahmen ihres Anwendungsbereichs einen Rückgriff auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen für die behördliche Rücknahme- und Rückforderungsentscheidung in §§ 48, 49a VwVfG (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 12; OVG Koblenz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 13).
2. Der Bescheid der Beklagten ist bereits formell rechtswidrig.
a) Die Beklagte ist gemäß § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV als Kassenärztliche Vereinigung zuständig für die Rückforderung und hat die nach dieser Vorschrift für die Rückforderung erforderliche Bescheidform gewahrt. Der Kläger wurde zwar vor dem Erlass des Bescheides nicht angehört (§ 28 Abs. 1 VwVfG); allerdings wurde der Anhörungsmangel im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG geheilt.
b) Jedoch leidet der Bescheid an einem unheilbaren und beachtlichen Verfahrensfehler, da die Beklagte das in § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 7a Abs. 1 und 2 TestV vorgesehene spezielle Prüfverfahren für die Rückforderung vorzeitig abgebrochen und damit eine nur unzureichende Sachverhaltsermittlung vorgenommen hat.
Eine unzureichende Sachverhaltsermittlung stellt regelmäßig einen Verfahrensfehler dar. Die Entscheidung der Behörde ist demnach immer dann fehlerhaft, wenn sie entweder vorschnell von einem bereits feststehenden Sachverhalt ausgeht und weitere Ermittlungen nicht vornimmt oder irrtümlich die Entscheidungsrelevanz bestimmter Umstände verkennt (vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 67. Edition 2025, § 24 Rn. 27). So liegt es hier.
§ 7a Abs. 5 Satz 2 TestV regelt die Verpflichtung zur Rückerstattung einer ausgezahlten Vergütung für den Fall, dass die Beklagte im Rahmen der Prüfung nach den Absätzen 1 und 2 feststellt, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Durch den Verweis auf die Prüfung nach § 7a Abs. 1 und 2 TestV sieht die Vorschrift für das Vorliegen dieses Tatbestandsmerkmals ein spezielles Prüfverfahren vor. § 7a Abs. 1 TestV verpflichtet die Beklagte, zunächst die Abrechnungen auf ihre Plausibilität zu überprüfen. Nach Absatz 2 der Vorschrift hat die Beklagte zusätzlich stichprobenartig im Rahmen dieser Plausibilitätsprüfung und, sofern dazu Veranlassung besteht, gezielte vertiefte Prüfungen der ordnungsgemäßen Durchführung und Abrechnung der Testungen unter Einbeziehung der lokalen Dokumentation zu prüfen.
Im vorliegenden Fall hat die Beklagte dieses Prüfverfahren jedoch vorzeitig und damit fehlerhaft abgebrochen, ohne die für die Entscheidung notwendigen Tatsachen zu ermitteln.
So hat sie zwar im Rahmen der Plausibilitätsprüfung gemäß § 7a Abs. 1 TestV zutreffend festgestellt, dass die Anzahl der von dem Kläger für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 abgerechneten Tests die bei der Senatsverwaltung gemeldete Testkapazität überschreitet. Daran ändert auch der Vortrag des Klägers nichts, wonach er seiner ebenfalls bestehenden Verpflichtung zur täglichen Meldung der tatsächlichen Testzahlen nachgekommen sei. Diese Meldung vermag die ausdrücklich in § 6 Abs 2 Satz 5 TestV geregelte Anzeige, dass sich die der Testkapazität zugrundeliegenden tatsächlichen Umstände geändert haben, nicht zu ersetzen. Denn Sinn und Zweck der sich aus § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV ergebenen Anzeigepflicht liegt insbesondere darin, die ordnungsgemäße Durchführung der Tests zu gewährleisten sowie der beauftragenden Stelle – hier der Senatsverwaltung – einen Überblick über das örtliche Testangebot zu verschaffen (vgl. Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit vom 21. September 2021 zur Coronavirus-Testverordnung, S. 34 Abs. 3), um entsprechend schnell auf das pandemische Geschehen reagieren zu können. Im Rahmen eines derartigen Massenverfahrens kann die Behörde ihrer diesbezüglichen Kontrollfunktion nur dann gerecht werden, wenn die Anzeige neue Kapazitäten und die diesen zugrundeliegenden Umstände ausdrücklich benennt. Die Mitteilung der täglichen Testzahlen erlaubt schon angesichts der Masse der Teststellen und der dort durchgeführten Testungen keinen regelmäßigen Abgleich mit den Zertifizierungsdaten, der diesem Zweck gerecht werden könnte.
Nach insoweit zutreffender Feststellung der Überschreitung hat die Beklagte in der Folge die ihr obliegenden weiteren Schritte verkannt, indem sie die Vergütung ohne Durchführung einer vertieften Prüfung allein aufgrund der Überschreitung der gemeldeten Testkapazität um den überschießenden Teil der Tests gekürzt und die Differenz als zu Unrecht gewährt zurückgefordert hat.
Eine solche Verfahrensweise findet in der Verordnung keine Stütze. Nach der ausdrücklichen Regelung in § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV gilt die Vergütung (nur) dann als zu Unrecht gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben. Ob dies der Fall ist, insbesondere ob es sich – wie die Beklagte meint – um eine „nicht oder nicht ordnungsgemäß erbrachte Leistung“ handelt, lässt sich jedoch allein durch die Überschreitung der ursprünglich gemeldeten Testkapazität nicht feststellen. Zwar sieht die Verordnung die Verpflichtung der Leistungserbringer vor, eine nachträgliche Erhöhung der Kapazität an die zuständige Stelle des ÖGD zu melden (§ 6 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV). Allein der Verstoß gegen diese Anzeigepflicht führt jedoch nicht dazu, dass die Vergütung nicht oder nicht ordnungsgemäß im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 3 TestV erbracht wurde. Hierzu wird auf die Ausführungen im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit verwiesen, wonach allein die Überschreitung der angegebenen Testkapazität diese Tatbestandsvoraussetzungen für eine Rückforderung nicht erfüllt (vgl. unten unter III.3.b)).
Die Feststellung eines Verstoßes gegen die Anzeigepflicht im Rahmen der Plausibilitätsprüfung stellt vielmehr nur eine – möglicherweise durch den Leistungserbringer noch plausibilisierbare – Auffälligkeit dar, die die ordnungsgemäße Erbringung der abgerechneten Leistungen lediglich in Zweifel ziehen kann. In einem solchen Fall besteht gemäß § 7a Abs. 2 TestV grundsätzlich Veranlassung, eine vertiefte Prüfung unter Anforderung der entsprechenden Dokumentation durchzuführen. Auch wenn der Leistungserbringer gemäß § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten darlegungs- und beweisbelastet ist, ist die Beklagte dennoch gehalten, alle für die Durchführung der Prüfung erforderlichen Dokumente beizuziehen (§ 7a Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, Satz 2 TestV). Dies gilt erst recht, wenn der Kläger – wie hier durch die Ausführungen zu dem erhöhten Zulauf, der Ausweitung der Öffnungszeiten sowie der Einstellung weiterer Mitarbeiter – im Widerspruchsverfahren Anhaltspunkte vorbringt, die zumindest die Möglichkeit der Kapazitätsüberschreitung plausibilisieren könnten, wenn hier auch keinerlei Nachweise für die tatsächliche Erbringung vorgelegt wurden. Die dann veranlasste vertiefte Prüfung der Abrechnungen hat jedoch nach dem ausdrücklichen Vorbringen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren nicht stattgefunden, auch wenn im angefochtenen Ausgangsbescheid noch (pauschal) auf die Einleitung einer solchen Prüfung verwiesen wurde.
c) Der Verfahrensfehler ist auch beachtlich im Sinne von § 46 VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Letzteres kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur angenommen werden, wenn jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen ist, dass die Behörde ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – BVerwG 3 C 14.09 – juris Rn. 40). Von einer von § 46 VwVfG erfassten Situation kann nur die Rede sein, wenn von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise feststeht, dass die Sachentscheidung auch bei ordnungsgemäßem Verfahren nicht anders ausgefallen wäre (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. November 2017 – OVG 4 S 26.17 – juris Rn. 11; OVG Münster, Beschluss vom 23. Oktober 2017 – OVG 6 A 766/16 – juris Rn. 36).
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es kann nicht offensichtlich ausgeschlossen werden, dass sich die Rückforderung nach Durchführung einer vertieften Prüfung als zu-mindest teilweise (der Höhe nach) oder auch vollständig rechtswidrig erweist und so-mit der Verfahrensfehler die Entscheidung in der Sache tatsächlich beeinflusst hat.
Dem kann aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles auch nicht entgegengehalten werden, dass bei gebundenen Entscheidungen, zu denen auch die Rückforderung der Vergütung nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV gehört (OVG Koblenz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG –, juris Rn. 18, VG Augsburg, Urteil vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 – juris Rn. 48), regelmäßig da-von auszugehen ist, dass ein Verfahrensfehler sich auf das Ergebnis der Sachentscheidung mangels Entscheidungsalternativen sowie wegen der Pflicht der Behörde und nachfolgend der Gerichte, alle Tatbestandsvoraussetzungen der Norm von Amts wegen aufzuklären, nicht auswirken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2021 – 1 C 41/20 – juris Rn. 23 und Vorlagebeschluss vom 27. Juni 2017 – 1 C 26/16 – juris Rn. 41).
Im vorliegenden Fall hat der Verfahrensfehler mangels Durchführung der vorgeschriebenen Detailprüfung ein so gravierendes Ermittlungsdefizit nach sich gezogen, dass nicht ohne umfangreiche Aufklärungsmaßnahmen davon ausgegangen werden kann, dass die Beklagte ohne den Verfahrensfehler zu demselben Ergebnis gekommen wäre. Zwar kann allein der Verweis auf einen hohen Zeit- und Ermittlungsaufwand für die Gerichte bzw. eine gar nicht erst erfolgte inhaltliche Prüfung durch die Behörde die Offensichtlichkeit bei rechtlicher Alternativlosigkeit angesichts der grundsätzlich bestehenden Amtsermittlungspflicht regelmäßig nicht entfallen lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1987 – 6 C 30/86 – juris Rn. 9 ff.). Dies kann jedoch dann nicht gelten, wenn die Behörde – wie hier – aufgrund einer irrigen Rechtsansicht in ein vorgeschriebenes komplexes Prüfungsverfahren gar nicht erst eingestiegen ist und damit ohne Grundlage in den tatsächlich zu prüfenden Tatsachen quasi ins Blaue hinein einen Rückforderungsbetrag festgesetzt hat. Bei dieser Sachlage erscheint eine Nichtbeeinflussung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen, was aber aufgrund der Besonderheiten des hiesigen Verfahrens durch das Gericht im Rahmen der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ausnahmsweise nicht aufzuklären ist (vgl. hierzu unten unter III.3.c)). Vor diesem Hintergrund wäre es wertungswidersprüchlich, eine Verpflichtung zur Amtsermittlung im Rahmen der förmlichen Rechtmäßigkeit anzunehmen.
3. Der Bescheid der Beklagten, mit dem sie die ursprüngliche konkludente Festsetzung der Vergütung für den Abrechnungsmonat April 2022 auf 244.277,38 Euro in Höhe von 39.629,00 Euro – insoweit ebenfalls konkludent – zurücknimmt und diesen Betrag zurückfordert, ist darüber hinaus auch aus materiellen Gründen aufzuheben. Denn die Voraussetzungen für eine Kürzung des Vergütungsanspruchs und teilweise Rücknahme sowie eine Rückforderung gemäß § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV liegen nach derzeitigem Sach- und Streitstand nicht vor.
a) Der ausgezahlte und damit ursprünglich konkludent festgesetzte Betrag in Höhe von 244.277,38 Euro entspricht dem Betrag, auf den der Kläger bei Zugrundelegung der von ihm bei der Abrechnung angegebenen Testzahlen und bei fehlender Verwirklichung eines der Rückforderungstatbestände des § 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 TestV Anspruch hätte.
Der Kläger ist ein vom Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf gem. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TestV beauftragter Leistungserbringer. Als solcher kann er die von ihm erbrachten Testleistungen (§ 12 TestV) und die dabei entstandenen Sachkosten (§ 11 TestV) gem. § 7 Abs. 1 TestV gegenüber der Beklagten als der örtlich zuständigen Kassenärztlichen Vereinigung abrechnen.
Für den Abrechnungsmonat April 2022 meldete der Kläger über das Onlineportal der Beklagten für den Leistungsmonat Januar 2022 Abstrich- und Sachkosten in 3.283 Fällen, für den Leistungsmonat Februar 2022 in 7.887 Fällen und für den Leistungsmonat März 2022 in 10.309 Fällen. Bei Zugrundelegung dieser Zahlen sind nach §§ 11 und 12 TestV für den Leistungsmonat Januar 2022 an den Kläger Sachkosten in Höhe von 4,50 Euro je Test und Abstrichkosten in Höhe von 8 Euro je Test sowie für die Leistungsmonate Februar und März 2022 Sachkosten von 3,50 je Test und Kosten für Abstriche von 8 Euro je Test zu zahlen, wobei von den Abstrichkosten ge-mäß § 8 Satz 2 TestV ein Verwaltungskostenersatz von 3,5 % einzubehalten ist. Bei dieser – auch von der Beklagten ausweislich der in ihrem Verwaltungsvorgang befindlichen Abrechnungstabelle (Bl. 19) so nachvollzogenen – Berechnung ergibt sich der ausgezahlte Gesamtbetrag von 244.277,38 Euro.
Mangels Fehlern bei der Feststellung der Anspruchsberechtigung und der Berechnung selbst kann im Übrigen offen bleiben, ob sich eine Rückforderung aufgrund ei-ner fehlenden Abrechnungsberechtigung des Leistungserbringers oder einer
unrichtigen Berechnung der Vergütung durch die Beklagte angesichts des Wortlauts von § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV ebenfalls nach § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV richten würde oder insoweit ein Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften der §§ 48 ff. VwVfG erforderlich wäre.
b) Die durch die Beklagte in der Folge durch die angefochtenen Bescheide erfolgte Kürzung dieses Vergütungsanspruchs und teilweise Rückforderung in Höhe von 39.629,00 Euro ist nach derzeitigem Sach- und Streitstand rechtswidrig.
Soweit die Beklagte die Rückforderung damit begründet, dass im Rahmen der Abrechnung nur solche Abstrich- und Sachkosten für durchgeführte Tests in Höhe der ursprünglich bei der Registrierung für die Teststelle angegebenen Testkapazität anerkannt werden könnten, unterfällt dies keinem der unter § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV normierten Rückforderungstatbestände. Die hierfür einzig in Betracht kommenden Tatbestandsalternativen der Nichterbringung und der nicht ordnungsgemäßen Erbringung der Leistungen sind schon nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht deckungsgleich mit einem Fall, in dem ein Leistungserbringer mehr Tests abrechnet, als er ursprünglich als Testkapazität angegeben hat. Die von der Norm vorausgesetzte positive Feststellung dieser Tatbestandsmerkmale lässt sich allein aufgrund der zahlenmäßigen Abweichung nicht treffen.
Für dieses Ergebnis sprechen auch die der Verordnung zugrundeliegenden Gesetzgebungsmaterialien und der sich daraus ergebende Sinn und Zweck der gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TestV erforderlichen Angabe der vorhandenen Testkapazität. Dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit vom 21. September 2021 zur Coronavirus-Testverordnung zufolge sollte diese Angabe der beauftragenden Stelle – hier der Senatsverwaltung – den Überblick über das örtliche Testangebot erleichtern. Sie ist ferner für die Feststellung von Auffälligkeiten bei der Abrechnung erforderlich, etwa wenn die Anzahl der abgerechneten Leistungen – wie vorliegend – die mitgeteilte Testkapazität übersteigt. Für diesen Fall ist durch die beauftra-gende Stelle sodann zu prüfen, ob die vorhandenen Testkapazitäten glaubhaft dargelegt sind. Diese Darlegung kann etwa durch Angaben zur Größe der für die Testdurchführung vorgesehenen Räumlichkeiten, zur Anzahl der testenden Mitarbeiter und zu den Betriebszeiten erfolgen (ebd. S. 34 Abs. 3).
Neben dem Ziel der Schaffung ausreichender Testkapazitäten für die Gewährleistung des Testanspruchs der Bürger soll die Angabe der Testkapazität der einzelnen Teststelle damit zwar der Überprüfung der seitens der Leistungserbringer zur
Abrechnung gebrachten Leistungen dienen. Jedoch wird der hier streitgegenständliche Fall des Überschreitens der mitgeteilten Testkapazität durch die abgerechneten Leistungen in der Begründung des Verordnungsgebers ausdrücklich als Beispiel für die Feststellung von Auffälligkeiten genannt, die Anlass zur weiteren Prüfung und die Möglichkeit einer glaubhaften Darlegung der Testkapazitäten durch den jeweiligen Leistungserbringer bieten, so dass sich deshalb eine Kappung allein aufgrund der zahlenmäßigen Überschreitung auch im Hinblick auf die gesetzgeberische Intention eindeutig verbietet.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV. Zwar ist nach dieser Vorschrift die Erhöhung der Testkapazitäten durch die Leistungserbringer bei der Senatsverwaltung anzuzeigen. Jedoch macht die Vorschrift die Erhöhung weder von einer vorherigen, die ursprüngliche Beauftragung abändernden Genehmigung durch die Senatsverwaltung abhängig, noch wird die fehlende Anzeige selbst als Tatbestandsvoraussetzung einer Rückforderung in § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV genannt. Nach Auffassung der Kammer normiert § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV vielmehr eine Obliegenheit des Leistungserbringers. Meldet er eine Erhöhung der Testkapazität nicht, so hat er im Rahmen der Abrechnung die geltend gemachten Zahlen unter deutlich höherem Aufwand plausibel darzulegen. Eine Geltendmachung der über die angegebene Testkapazität erbrachte Mehrleistung ist dem Leistungserbringer nach vorstehenden Ausführungen hingegen nicht verwehrt. Eine pflichtwidrig unterlassene Nachmeldung der Erhöhung der Testkapazität bei der Senatsverwaltung vermag wiederum die ordnungsgemäße Leistungserbringung als solche nicht in Zweifel zu ziehen, sofern die Leistung, wie sich aus § 7a Abs. 5 Satz 3 Var. 1 TestV ergibt, tatsächlich erbracht wurde. Eine tatsächlich fehlende Leistungserbringung hat schließlich auch die Beklagte nicht behauptet und kann angesichts der fehlenden Sachverhaltsermittlung derzeit ohnehin nicht festgestellt werden.
Nach alldem ist die hier vorgenommene Beschränkung des Vergütungsanspruches des Leistungserbringers auf die angemeldete Testkapazität ohne die Durchführung einer vertieften Prüfung rechtswidrig. Eine solche Begrenzung nimmt dem beauftragten Dritten entgegen dem Wortlaut der Verordnung und der Intention des Verordnungsgebers jede Möglichkeit der Plausibilisierung der zur Abrechnung gebrachten Testungen. Stattdessen geben Abweichungen zwischen der Zahl abgerechneter Leistungen und der bei der Registrierung angemeldeten Testkapazität nach den obigen Ausführungen im Rahmen der Plausibilitätsprüfung gemäß § 7a Abs. 1 TestV grundsätzlich Anlass zu einer vertieften Prüfung nach Absatz 2 der Vorschrift. Bei der sich anschließenden Prüfung ist nach Anforderung der entsprechenden
Dokumentation – ggf. unter Hinzuziehung der Senatsverwaltung – zu überprüfen, ob sowohl die Möglichkeit der ordnungsgemäßen Erbringung der nunmehr angegebenen Testzahlen unter Berücksichtigung der Angaben zur Größe der vorgesehenen Räumlichkeiten, der Anzahl der testenden Mitarbeiter und der Öffnungszeiten, als auch die tatsächliche Durchführung der Tests glaubhaft dargelegt bzw. hinreichend belegt wurde. In diese Prüfung ist die Beklagte – entgegen dem durch § 7a Abs. 1 und 2 TestV vorgezeichneten Prüfverfahren – nicht eingestiegen. Der vorzeitige Abbruch der Prüfung ist schließlich auch nicht – wie die Beklagte meint – aufgrund von § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV gerechtfertigt. Danach trägt der Leistungserbringer für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten die Darlegungs- und Beweislast. Trägt der Leistungserbringer indes – wie hier – Gründe vor, die eine Erhöhung der Testkapazität plausibel darzulegen vermögen, so hat die Beklagte weitere Unterlagen anzufordern, um diese Behauptungen zu verifizieren. Von der nach § 7a Abs. 2 TestV vorzunehmenden vertieften Prüfung entbindet § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV damit nicht.
Für das Vorliegen der in § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV normierten sonstigen Rückforderungstatbestände gibt es im Übrigen ebenso wenig Anhaltspunkte wie dafür, dass hier fiktive Kosten geltend gemacht wurden. Entsprechende Dokumentationen wurden durch die Beklagten von dem Kläger bislang nicht angefordert.
Lediglich ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass die von der Beklagten vorgenommene monatliche Durchschnittsbetrachtung bei der Frage der Überschreitung der Testkapazität zudem den Vorgaben der Testverordnung widersprechen und damit fehlerhaft sein dürfte. Denn die zur Plausibilisierung der geltend gemachten Testkapazität durch entsprechend vorzunehmende Darlegungen der Leistungserbringer hinsichtlich der Angaben zur Größe der für die Testdurchführung vorgesehenen Räumlichkeiten, zur Anzahl der testenden Mitarbeiter und zu den Betriebszeiten zielen insbesondere auf eine Sicherstellung der Gewährleistung der infektions- und arbeitsschutzrechtlichen Standards ab, deren Gewährleistung an jedem Öffnungstag sicherzustellen ist. Eine monatliche Hochrechnung dürfte insoweit nicht der Intention des Verordnungsgebers entsprechen.
c) Nach alldem war die mit dem angefochtenen Bescheid verfügte teilweise Rücknahme der ursprünglichen Festsetzung und Teilrückforderung aufzuheben, auch wenn die Rechtswidrigkeit dieses Bescheides entgegen § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgrund der unzureichenden Sachverhaltsermittlung der Beklagten nicht abschließend feststeht.
Zwar ist die Rückforderung allein aufgrund der von der Beklagten zur Begründung herangezogenen Überschreitung der zunächst gemeldeten Testkapazität nach den vorstehenden Ausführungen rechtswidrig. Das Gericht ist indes nicht an die Begründung in dem angefochtenen Bescheid gebunden, sondern hat im Rahmen der Prüfung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu ermitteln, ob sich der angefochtene Verwaltungsakt aus anderen Gründen als rechtmäßig erweist. Hier bestehen aufgrund der Überschreitung der gemeldeten Testkapazität auch Anhaltspunkte für ein Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 TestV. Denn die Überschreitung begründet – wie dargelegt – jedenfalls eine Auffälligkeit im Rahmen der Plausibilitätsprüfung und erfordert zur weiteren Aufklärung entsprechend dem durch § 7a Abs. 1 und Abs. 2 TestV vorgezeichneten Prüfverfahren eine vertiefte Prüfung. Das Gericht ist jedoch im vorliegenden Fall ausnahmsweise nicht verpflichtet, eine solche vertiefte Prüfung selbst durchzuführen und damit die Sache spruchreif zu machen.
aa) Zwar kann die Aufhebung des Bescheides ohne abschließende Entscheidung über dessen Rechtswidrigkeit vorliegend nicht auf die für Anfechtungsklagen explizit in § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO geregelte Ausnahmevorschrift gestützt werden, da deren Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Nach dieser Regelung kann das Gericht, sofern es eine weitere Sachaufklärung für erforderlich hält, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Nach Satz 4 der Vorschrift kann eine Entscheidung nach Satz 1 jedoch nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen. Vorliegend wurden die Verwaltungsvorgänge der Beklagten am 23. November 2023 an die zuvor zuständige Kammer des Verwaltungsgerichts übersandt, sodass die Frist am 23. Mai 2024 abgelaufen ist. Dabei ist ohne Belang, dass das Gericht im hiesigen Verfahren im April 2025 weitere Aktenbestandteile der Beklagten und die Akten der Senatsverwaltung angefordert hat. Denn für den Lauf der Frist ist die Vorlage der Behördenakten maßgeblich, nicht auch der Eingang später vom Gericht noch nachgeforderter weiterer Akten, die in keinem zeitlichen Zusammenhang mit der Vorlage der Hauptakten stehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. März 1996 – 2 S 2537/95 – juris Rn. 18).
Auch § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist vorliegend nicht einschlägig. Diese Norm ermöglicht es dem Gericht, bei einer sog. Betragsänderungsklage (vgl. Kugele, VwGO, 2013, § 113 Rn. 36 ff.) die Sache zurückzuverweisen, sofern die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand erfordert. Das Gericht darf insofern jedoch lediglich den Rechenvorgang der Behörde überlassen, während es die – hier in Rede stehende – Ermittlung der Tatsachengrundlage für die Berechnung selbst durchführen muss; insoweit unterliegt die grundsätzliche gerichtliche Verpflichtung, die Sache spruchreif zu machen, gerade keinen Einschränkungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 2004 – 10 B 25/04 – juris Rn. 16).
bb) Aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles, insbesondere des Umfangs und der Komplexität des noch zu erbringenden Prüfungsverfahrens, ist das Gericht zur erstmaligen Durchführung dieser Prüfung jedoch nach den entsprechend heranzuziehenden Grundsätzen zum sogenannten steckengebliebenen Verwaltungsverfahren nicht verpflichtet, sondern ausnahmsweise berechtigt, auch hier den Bescheid ohne Entscheidung in der Sache aufzuheben.
(1) Nach den für das Rechtsinstitut des steckengebliebenen Genehmigungs- bzw. Verwaltungsverfahrens entwickelten Grundsätzen darf das Gericht ausnahmsweise dann von der Spruchreifmachung absehen, wenn ansonsten erstmals im gerichtlichen Verfahren komplexe Fragen geprüft werden müssten, die eigentlich im Verwaltungsverfahren hätten abschließend behandelt werden müssen, namentlich weil die Behörde die Genehmigung eines Vorhabens, ohne seine Vereinbarkeit mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften umfassend zu prüfen, wegen eines bestimmten Rechtsverstoßes abgelehnt hat. In solchen Fällen, insbesondere dann, wenn komplexe technische Sachverhalte zur Beurteilung stehen, wenn es zur abschließenden Aufklärung einer mit den erforderlichen Mitteln ausgerüsteten Behörde bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1992 – 3 C 51/88 – juris Rn. 37) oder gebotene besondere Verwaltungsverfahren noch nicht durchgeführt worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 – 7 C 7/14 – juris Rn. 30 m.w.N.), ist es nicht Aufgabe der Gerichte, das durch die Behörde unterlassene Verfahren in allen Einzelheiten durchzuführen. Vielmehr kann dann ausnahmsweise von der Herbeiführung der Spruchreife abgesehen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Juli 2023 – OVG 3a A 52/23 – juris Rn. 21). Diese Grundsätze wurden zwar im Zusammenhang mit bau- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren entwickelt, später jedoch auf Fallkonstellationen aus anderen Rechtsgebieten übertragen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016, a.a.O. zu Ansprüchen auf Zugang zu Umweltinformationen; OVG Münster, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 – juris Rn. 109 ff. zu Ansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2024 – 3 K 7092/23 – juris Rn. 25 zu Corona-Beihilfen; VG Münster, Beschluss vom 5. Februar 2024 – 1 L 1098/23 – juris Rn. 14 ff. zur Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens; VG Stuttgart, Urteil vom 29. März 2017 – 2 K 4254/15 – juris Rn. 27 f. zur Einstellung eines Beamten).
(2) Danach kann aufgrund der vergleichbaren Fallkonstellation auch im vorliegenden Fall auf die Spruchreifmachung ausnahmsweise verzichtet und der angefochtene Bescheid ohne Entscheidung in der Sache aufgehoben werden.
Vorliegend hat die Beklagte aufgrund ihrer irrigen Rechtsansicht zur Begrenzung eines Vergütungsanspruchs auf die Höhe der ursprünglich angegebenen Testkapazität die Plausibilitätsprüfung vorzeitig abgebrochen und ist in die zentrale, ihr nach der TestV gemäß § 7a Abs. 2 Satz 1 TestV übertragene vertiefte Prüfung – wie sie selbst im Klageverfahren vorträgt – überhaupt nicht eingestiegen. Es bestehen – wie dargelegt – auch keine Zweifel an der Abrechnungsberechtigung und der Richtigkeit der ursprünglich vorgenommenen Berechnung, so dass es hier auch nicht offensichtlich ist, dass der Vergütungsanspruch des Klägers in der ursprünglich ausgezahlten Höhe aus anderen Gründen nicht besteht (vgl. zu dieser Voraussetzung OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. August 2012 – OVG 11 B 4.11 – juris Rn. 32). Die von der Beklagten bisher rechtsfehlerhaft nicht durchgeführte, noch erforderliche Prüfung umfasst komplexe Fragestellungen, einen Prüfungsaufwand, der zu den zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfragen in keinem Verhältnis steht (vgl. hierzu OVG Münster, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 – juris Rn. 109), weil zu diesem Zweck die Dokumentation des Leistungserbringers für die zur Abrechnung gebrachten Leistungsmonate erstmalig vollständig anzufordern und auf ihre Richtigkeit zu überprüfen wäre. Dies würde das Gericht – anders als die Beklagte aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Ausstattung bzw. gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten – an die Grenzen der Funktionsfähigkeit bringen.
Dies gilt bereits bei Zugrundelegung des von der Beklagten bisher in ständiger Praxis angewandten Verfahrens nach Ziffer 2.4. Abs. 2 bis 4 der Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (im Folgenden: KBV) zu Prüfungen gemäß § 7a Absatz 3 der Coronavirus-Testverordnung mit Wirkung zum 1. Juli 2022 (KBV-PR), die die KBV aufgrund der Ermächtigung in § 7a Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 6 TestV erlassen hat. Danach wird der Beklagten im Rahmen der Abrechnungsprüfung die Möglichkeit eröffnet, nur einen Teil der Dokumentation anzufordern und zu
überprüfen. Dazu muss nach dieser Regelung der prozentuale Anteil der insgesamt angeforderten Dokumentation mindestens 10 % der im Abrechnungszeitraum von dem Leistungserbringer bzw. der sonstigen abrechnenden Stelle nach § 7 TestV abgerechneten Testungen betragen, mindestens aber 50 Testungen. Der Prozentsatz der zu Unrecht abgerechneten Leistungen bzw. Kosten kann dann – unter Einberechnung eines Sicherheitsabschlags in Höhe von in der Regel 25 % – auf sämtliche im Abrechnungszeitraum geltend gemachten Leistungen bzw. Kosten hochgerechnet werden. Allein dieser herabgesetzte Aufwand für eine erstmalige Prüfung – insbesondere mit Blick auf die Vielzahl der weiteren gleichgelagerten, jedoch in weiten Teilen erheblich umfangreicheren beim Verwaltungsgericht Berlin noch anhängigen Verfahren – stellt einen durch das Gericht, nicht zu leistenden Verwaltungsaufwand dar, zumal dieses, anders als die Beklagte, nicht über eine mit Abrechnungsprüfungen betraute Fachabteilung verfügt.
Erschwerend kommt jedoch hinzu, dass Ziff. 2.4 Abs. 2 bis 4 der KBV-PR mangels hinreichender Ermächtigungsgrundlage wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unanwendbar ist, so dass im Rahmen der erstmaligen vertieften Prüfung jeder einzelne Test im betroffenen Abrechnungszeitraum zu überprüfen und der tatsächlich zu leistende Prüfungsaufwand daher noch um ein Vielfaches höher ist. Zwar sieht § 7a Abs. 3 Satz 1 TestV vor, dass die KBV in den Vorgaben nach § 7 Abs. 6 u.a. das Nähere zu Inhalt und Durchführung der Prüfungen nach den Absätzen 1 und 2 festlegt.
Die Vorschrift verstößt jedoch gegen den rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt. Es fehlt bereits an der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 Grundgesetz (GG) erforderlichen ausdrücklichen Ermächtigung durch den Gesetzgeber an den Verordnungsgeber zur Weiterübertragung von Rechtsetzungsbefugnissen (Subdelegation).
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Ist durch Gesetz vorgesehen, dass eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung. Die Subdelegation ist indes nur dann verfassungsgemäß, wenn sie sich im Rahmen der durch die subdelegierende Verordnung erteilten Ermächtigung hält und letztere ihrerseits den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahrt, wozu auch die Notwendigkeit der gesetzlich geregelten Möglichkeit zur Subdelegation gehört (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 – juris Rn. 23 f.). Dies ist vorliegend nicht erfolgt.
Nach § 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 des Fünften Buchs des Sozialgesetzbuchs (SGB V) ist das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) befugt, in der Rechtsverordnung das Nähere zu den zur Erbringung der in Satz 2 genannten Leistungen berechtigten Leistungserbringern, einschließlich der für die Leistungserbringung eingerichteten Testzentren und Impfzentren, zur Vergütung und Abrechnung der Leistungen und Kosten sowie zum Zahlungsverfahren zu regeln. Mit den §§ 6 ff. TestV hat der Verordnungsgeber auf dieser Grundlage Vorgaben zu den berechtigten Leistungserbringern, zur Vergütung und Abrechnung der Leistungen sowie zum Zahlungsverfahren geregelt. Eine Weiterübertragung der damit normierten Rechtssetzungsbefugnisse des BMG auf die KBV zum Erlass weiterer Vorgaben oder Richtlinien in Bezug auf die unter § 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 SGB V genannten Regelungsgegenstände sieht das Gesetz jedoch nicht vor. Der subdelegierende § 7 Abs. 6 TestV i.V.m. § 7a Abs. 3 TestV hält sich mithin nicht in dem durch Art. 80 Abs. 1 GG vorgegebenen Rahmen seiner in § 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 SGB V liegenden Ermächtigungsgrundlage. Etwas anderes ergibt sich hier im Übrigen auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, wonach das Erfordernis einer gesetzlich vorgesehenen Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG für die Rechtsetzung durch Organe der funktionalen Selbstverwaltung nicht gelte (vgl. BSG, Urteil vom 26. Juni 2019 – B 6 KA 66/17 R – juris Rn. 34), da die KBV im Rahmen der TestV – anders als im Rahmen der vertragsärztlichen Versorgung – bereits nicht als Organ der funktionalen Selbstverwaltung tätig wird. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob Ziff. 2.4 Abs. 2 bis 4 KBV-PR auch deshalb unanwendbar ist, weil die Entscheidung derart wesentlicher Fragen – insbesondere die Hochrechnung von einer aufgrund von 10 % der Testungen ermittelten Fehlerquote auf den gesamten Abrechnungszeitraum – dem parlamentarischen Gesetzgeber hätte vorbehalten bleiben müssen (sog. Wesentlichkeitstheorie).
Angesichts der Unanwendbarkeit von Ziff. 2.4 KBV-PR ist somit im Rahmen der vertieften Prüfung nicht lediglich die dort geregelte Mindestanzahl an Dokumentationen anzufordern und zu überprüfen, sondern die sämtlicher Testungen, die im relevanten Zeitraum abgerechnet wurden. Dies betrifft allein für den vorliegenden Fall eine Überprüfung von insgesamt 21.479 Testungen, was die Möglichkeiten des Gerichts bei weitem übersteigt. Den außerordentlichen Umfang der vertieften Prüfung hat im Übrigen auch der Verordnungsgeber gesehen und den Kassenärztlichen Vereinigungen die Möglichkeit eröffnet, geeignete Dritte mit der Prüfung zu beauftragen (§ 7a Abs. 2 Satz 3 TestV). Anders als die Kassenärztlichen Vereinigungen, die ohnehin über deutlich größere personelle und sachliche Ressourcen als das Gericht verfügen, bestünde für das Gericht keine Möglichkeit einer solchen Übertragung der Prüfung.
Hinzu kommt schließlich, dass im Rahmen der der vertieften Prüfung vorgelagerten und hier vorzeitig abgebrochenen, nach § 7a Abs. 1 TestV vorzunehmenden Plausibilitätsprüfung auch im Hinblick auf eine mögliche Plausibilisierung der Kapazitätsüberschreitung eine zusätzliche umfangreiche Überprüfung erforderlich ist. Diese beinhaltet, u.a. mit dem Abgleich der statistischen Verteilung der Positiv- und Negativtestungen im Verhältnis zum damaligen lokalen pandemischen Geschehen, komplexe, von Sonderwissen geprägte Fragestellungen, so dass auch mit Blick hierauf eine erstmalige Prüfung durch das Gericht nach den o.g. Grundsätzen nicht in Betracht kommt. Umfang und Komplexität der in diesem Rahmen durchzuführenden Ermittlungen zeigen sich insbesondere mit Blick auf die spätere Änderung der TestV zum 1. September 2022 (TestV n.F.). Diese Fassung der TestV ist zwar für die hier geltend gemachten Leistungszeiträume Januar bis März 2022 nicht einschlägig, aber sowohl aus der Verordnungsänderung selbst als auch aus deren Begründung wird die Komplexität des Prüfprogramms der Plausibilitätsprüfung deutlich. So hat der Verordnungsgeber in § 7a Abs. 1 Satz 2 TestV n.F. bestimmt, dass die in Satz 1 unverändert aufgeführte Plausibilitätsprüfung durch die Beklagte „abweichend von Satz 1“ nur noch in eingeschränktem Umfang durchgeführt wird. In § 7a Abs. 1a TestV n.F. wurden sodann wesentliche Teile dieser Prüfung dem Robert-Koch-Institut (RKI) als weiterem Akteur übertragen. Aufgabe des RKI ist danach nun insbesondere die Identifikation von statistischen Auffälligkeiten im Hinblick auf die Zahl der erbrachten Testungen, die Zahl der positiven Testergebnisse sowie die angegebenen Testgründe bezogen auf den jeweiligen Leistungserbringer und die jeweilige sonstige abrechnende Stelle nach § 7 mittels graphischer und analytischer Verfahren oder ein Abgleich der Daten mit epidemiologischen und soziodemographischen Daten, um Auffälligkeiten insbesondere im Hinblick auf den Testgrund zu identifizieren.
(3) Einer Anwendung der Grundsätze des steckengebliebenen Verwaltungsverfahrens steht schließlich auch nicht entgegen, dass diese mit Blick auf Verpflichtungskonstellationen entwickelt wurden. Eine Übertragbarkeit auf eine Anfechtungsklage muss jedenfalls in den Fällen einer Rücknahmekonstellation bejaht werden, in denen die Behörde die begehrte Verwaltungshandlung zunächst – ohne Durchführung des umfangreichen Prüfverfahrens – gewährt und sodann – erneut ohne Durchführung dieses Verfahrens – zurücknimmt. In solchen Fällen wäre eine Differenzierung
danach, ob die Behörde den Verwaltungsakt ohne das Prüfverfahren erlassen und später zurückgenommen oder bereits den Erlass ohne diese Prüfung abgelehnt hat, angesichts der vollständig gleichen Sach- und Interessenlage sowie insbesondere des identischen Prüfprogramms und Ermittlungsaufwandes nicht sachgerecht. So liegt der Fall hier.
Ohne den bei der Beklagten im Abrechnungsmonat April 2022 aufgetretenen Fehler bei der Verknüpfung von Abrechnungstabellen hätte diese aufgrund der von ihr vertretenen Rechtsansicht zur angegebenen Testkapazität als Kappungsgrenze und nach der von ihr im Verfahren vorgetragenen generellen Praxis von vornherein lediglich die um den nunmehr aus demselben Grund zurückgeforderten Betrag gekürzte Vergütung festgesetzt. Für diesen Fall hätte der Kläger eine Verpflichtungsklage gerichtet auf die Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des ungekürzten Vergütungsbetrages erheben können, für deren Spruchreife dieselbe umfangreiche Prüfung erforderlich gewesen wäre wie im hiesigen Verfahren. Insofern hinge es – bei völlig gleichbleibender Sach- und Interessenlage – von Zufälligkeiten und letztlich auch vom Verhalten der Beklagten ab, ob das Gericht zur Spruchreifmachung verpflichtet ist. Für ein solch widersprüchliches Ergebnis gibt es nach Auffassung der Kammer bei gleichgelagert fehlerhaft unterbliebener Sachverhaltsaufklärung keine Rechtfertigung.
Soweit über die Klage entschieden worden ist, beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO, hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage folgt sie aus § 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Der Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzung „zu Unrecht gewährt“ nach § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV bereits mit Überschreiten der zunächst gemeldeten Testkapazität erfüllt ist, kommt grundsätzliche Bedeutung für eine Vielzahl von bei Gericht bereits anhängigen und – nach Auskunft der Beklagten – auch von bei dieser noch nicht entschiedenen Verfahren zu.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
39.629,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 11 und 12 TestV
§§ 7 und 13 TestV
§§ 48, 49a VwVfG
§§ 48 ff. VwVfG
§§ 6 ff. TestV
§ 8 Verwaltungszustellungsgesetz
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 12 TestV
§ 11 TestV
§ 7 TestV
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 17b Abs. 1 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz
§ 65d Satz 1 Sozialgerichtsgesetz
§ 65d Satz 3 SGG
§ 65d Satz 4 SGG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 18 Satz 4 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 5 TestV
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 7a Abs. 1 und 2 TestV
§ 7a Abs. 1 TestV
§ 6 Abs 2 Satz 5 TestV
§ 6 Abs. 2 Satz 5 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 7a Abs. 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 4 TestV
§ 7a Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, Satz 2 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 TestV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TestV
§ 7 Abs. 1 TestV
§ 8 Satz 2 TestV
§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TestV
§ 7a Abs. 1 und Abs. 2 TestV
§ 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 7a Abs. 2 Satz 1 TestV
§ 7 Abs. 6 TestV
§ 7a Abs. 3 Satz 1 TestV
§ 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 SGB V
§ 7a Abs. 3 TestV
§ 7a Abs. 2 Satz 3 TestV
§ 7a Abs. 1 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 1a TestV
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 Grundgesetz
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: B 6 SF 1/23
3 B 12/23
6 B 1/18
3 Bf 96/15
26 K 59/22
5 B 2/09
8 C 5/03
9 K 24.14
6 A 10205/25
11 C 39/92
3 C 14.09
4 S 26.17
6 A 766/16
1 C 41/20
1 C 26/16
6 C 30/86
2 S 2537/95
10 B 25/04
3 C 51/88
7 C 7/14
3a A 52/23
5 A 166/10
3 K 7092/23
1 L 1098/23
2 K 4254/15
11 B 4.11
1 BvR 587/17
B 6 KA 66/17 R