Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen (Niedersachsen, Sozialgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-26, Aktenzeichen L 11 KA 17/00

Tenor:

Tatbestand:
Die Kläger beantragen die Feststellung, dass die Versagung der beantragten Zulassung der Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin und der Genehmigung zur Führung einer zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis durch den Beschluss des beklagten Zulassungsberufungsausschusses für Zahnärzte im Lande Bremen (Zulassungsberufungsausschuss) vom 8. September 1999 rechtswidrig war; hilfsweise beantragen sie die Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet war, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die ... 1961 geborene Klägerin zu 1. ist die Ehefrau des Klägers zu 2. Die Eheleute haben zwei ... 1997 geborene Kinder.
Der Kläger zu 2. ist seit 1996 aufgrund einer Härtefallentscheidung als Vertragszahnarzt an dem Vertragszahnarztsitz R L, B, zugelassen. Dieser Vertragszahnarztsitz liegt im Planungsbereich 3/5 O/B. Nach dem Bedarfsplan für die vertragszahnärztliche Versorgung, Stand: Januar 1999 (Amtsblatt der Freien Hansestadt Bremen 1999, Nr. 38, S. 247 ff.), weist dieser Planungsbereich einen Versorgungsgrad von 76,3 % auf. Er grenzt an den Planungsbereich 4/1 O an, der einen Versorgungsgrad von 59,9 % hat. Gemäß Beschlüssen des Landesausschusses der Zahnärzte und Krankenkassen im Lande Bremen (Beigeladene zu 7) vom 20. Januar 1999 und 7. Juli 1999 ist der Planungsbereich 3/5 (wie alle anderen Planungsbereiche, die nicht unterversorgt sind oder nicht unmittelbar von einer Unterversorgung bedroht sind) zur Beseitigung der Unterversorgung oder unmittelbar drohenden Unterversorgung in verschiedenen Planungsbereichen der allgemeinzahnärztlichen Versorgung, u. a. im Planungsbereich 4/1, gesperrt.
Die Klägerin zu 1. erhielt am 12. Juli 1993 die Approbation als Zahnärztin. Von September 1993 bis Mai 1997 war sie als Assistentin oder Vertreterin unselbständig als Zahnärztin tätig.
Die Klägerin zu 1. beantragte am 3. Mai 1999 die Zulassung als Vertragszahnärztin für den Vertragszahnarztsitz R L, ..., und die Genehmigung zur Führung einer zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis mit ihrem Ehemann, dem Kläger zu 2., mit Wirkung vom 1. Juli 1999. Sie führte aus, ihr sei bekannt, dass der Vertragszahnarztsitz von Zulassungsbeschränkungen betroffen sei, und sie bitte deshalb um eine Zulassung aufgrund der Härteklausel gemäß § 16 Abs. 5 der Zulassungsverordnung für Vertragszahnärzte (Zahnärzte-ZV). Aufgrund der gemeinsamen Berufstätigkeit mit ihrem Ehemann würde sich die Möglichkeit für sie eröffnen, wieder als Zahnärztin zu arbeiten, um Familie und Beruf gleichermaßen zu ermöglichen. In einer Gemeinschaftspraxis könnten sie sich unproblematisch gegenseitig vertreten, die Praxis gemeinsam organisieren und die Arbeit einteilen. Aufgrund ihrer früheren Tätigkeiten, u. a. als Zahnarzthelferin, seien ihr die Aufgaben bei der Führung einer Vertragszahnarztpraxis bekannt. Wegen der zusätzlichen Belastungen sei es ihr und ihrem Ehemann nicht möglich, an unterschiedlichen Standorten zwei Vertragszahnarztpraxen zu führen. Soweit ihr bekannt sei, führten fast alle Ehepartner, die als Vertragszahnärzte im Bereich der Kassenzahnärztlichen Vereinigung (KZV) Bremen (Beigeladene zu 1) niedergelassen seien, ihre Praxis als Gemeinschaftspraxis an einem Vertragszahnarztsitz.
Mit Beschlüssen vom 8. Juni 1999 lehnte der Zulassungsausschuss für Zahnärzte im Lande Bremen (Zulassungsausschuss) den Antrag der Klägerin zu 1. auf Zulassung zur vertragsärztlichen Tätigkeit für den Vertragszahnarztsitz R L, B, und den Antrag der Kläger zu 1. und 2. auf Genehmigung zur Führung einer Gemeinschaftspraxis für den genannten Vertragszahnarztsitz ab. Zur Begründung führte er aus, die Zulassung sei zu versagen, denn bereits bei Antragstellung seien Zulassungsbeschränkungen angeordnet gewesen und eine Ausnahme von der Zulassungsbeschränkung komme nicht in Betracht, da die Ablehnung der Zulassung für die Klägerin zu 1. keine unbillige Härte bedeute.
Gegen diese Beschlüsse legten die Kläger am 1. Juli 1999 Widerspruch ein. Zur Begründung führten sie aus, die Zulassung sei nicht aufgrund von Zulassungsbeschränkungen zu versagen. Die für den Vertragszahnarztsitz R L regional in Betracht kommenden Planungsbereiche O/B und O seien nicht überversorgt. Bei richtiger Zuordnung sei dieser Vertragszahnarztsitz nicht dem Planungsbereich O/B, sondern dem Planungsbereich O zuzuordnen. Es sei ohnehin zweifelhaft, ob innerhalb eines Stadtgebiets Stadtbezirke zu Planungsbereichen erklärt werden könnten. Die Abgrenzung der Planungsbereiche habe sich an den regionalen Gegebenheiten zu orientieren. Wesentlich sei der Verlauf der Bundesautobahn (BAB) 27. Die Stadtgemeinde ordne danach die Schüler entweder nach O oder nach O zu; die Post verfahre bei der Zuordnung der Zustellbezirke ebenso. Die Telekom habe der Praxis eine 42er-Telefonnummer – wie den Teilnehmern in O – gegeben. Da der Vertragszahnarztsitz somit bei richtiger Zuordnung der regionalen Planungsbereiche dem Planungsbereich O zuzuordnen sei, liege er in einem drohend unterversorgten Gebiet. Wesentlich sei, dass er lediglich rund 250 m von der Grenze des drohend unterversorgten Planungsbereichs O entfernt liege. Es sei wirtschaftlich sinnlos, die Klägerin zu 1. zu veranlassen, nur wenige Meter von dem Grundstück R L entfernt eine Zahnarztpraxis zu begründen, um in dem Planungsbereich O zugelassen zu werden. Zumindest müssten diese Argumente zu einer positiven Entscheidung im Rahmen einer Härtefallentscheidung führen.
Mit Beschluss vom 8. September 1999 wies der Beklagte die Widersprüche der Kläger zurück. Zur Begründung legte er dar, für den Planungsbereich 3/5 seien Zulassungsbeschränkungen angeordnet worden und Härtegründe im Sinne der Vorschrift des § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV lägen nicht vor. Es stelle keine unbillige Härte dar, dass die Zulassungsbezirke O/B und O nicht entsprechend dem Verlauf der BAB 27 abgegrenzt worden seien. Jede Abgrenzung von Bereichen bringe einigen Betroffenen Vor- und anderen Nachteile. Wollte man dem Umstand Bedeutung beimessen, dass die Klägerin zu 1. wenige Meter von dem Vertragszahnarztsitz ihres Ehemannes entfernt im Planungsbereich O eine Zulassung bekommen könnte, würde er, der Beklagte, die Planungsentscheidungen der zuständigen Gremien korrigieren. Dazu sei er nicht befugt. Ferner könne das Argument, die Einrichtung von Einzelpraxen im Planungsbereich O sei mit hohen Kosten verbunden, nicht als Grund für eine Ausnahmeregelung dienen, denn jeder Zahnarzt, der sich niederlasse, müsse ähnliche Kosten aufbringen. Es gehe daher im vorliegenden Fall nicht um eine Ausnahme im Einzelfall. Schließlich fordere Art. 6 Grundgesetz (GG) keine Ausnahme. Auch eine Ärztin, die an sich durch Ehe und Familie ortsgebunden sein könnte, müsse im Interesse einer optimalen Versorgung der Patienten in einen Planungsbereich ausweichen, der unterversorgt sei oder unterversorgt zu werden drohe. Da der Klägerin zu 1. keine Zulassung zu erteilen sei, könne sie nicht gemeinsam mit dem Kläger zu 2. eine Gemeinschaftspraxis ausüben.
Die Kläger haben am 11. Oktober 1999 Klage beim Sozialgericht (SG) Bremen erhoben. Mit Beschluss vom 6. Januar 2000 hat es die KZV Bremen und die Landesverbände der Krankenkassen beigeladen.
Die Kläger haben u. a. geltend gemacht, die ablehnende Entscheidung sei unverhältnismäßig und im Sinne der Bedarfsplanung weder geeignet noch erforderlich, denn bei einer Entfernung von lediglich 250 m bis zur Grenze eines drohend unterversorgten Planungsbereichs sei eine positive Entscheidung sinnvoll. Der mit dem Beschluss verfolgte Zweck, durch Versagung der Zulassung in der R L die in unmittelbarer Nachbarschaft festgestellte drohende Unterversorgung verhindern zu helfen, könne nicht erreicht werden. Die Bildung der Planungsbereiche sei ermessensfehlerhaft erfolgt, denn die regionalen Gegebenheiten hätten berücksichtigt werden müssen. Die Bedarfspläne seien nicht der Entwicklung angepasst worden, vielmehr seien die Grenzen der Bezirke seit Jahrzehnten unverändert. Die Grenzziehung zwischen den Planungsbereichen 3/5 und 4/1 entspreche nicht ansatzweise den vorliegenden Gegebenheiten und lasse sich nur auf eine überholte Planung zurückführen. Dies treffe auch für die verhältnismäßig hohe Anzahl von 24 Planungsbereichen zu, die erst zu der vorliegenden und hausgemachten Problematik geführt hätten. Zur Begründung haben sie auf Urteile des SG Berlin vom 14. Januar 1998 (Az. S 79 KaZ 19/96) und des Bundessozialgerichts (BSG) vom 3. Dezember 1997 (Az. RKa 64/96) verwiesen. Zudem sei der Planungsbereich 3/5 keinesfalls überversorgt und hätte nicht gesperrt werden dürfen. Beschäftigungsalternativen als angestellte Zahnärztin oder als Entlastungsassistentin seien kein adäquater Ersatz. In der Praxis R L bestehe die Möglichkeit, dass dort ohne nennenswerte Umorganisation zwei Zahnärzte tätig sein könnten; insbesondere könne das Angebot der Prophylaxe-Leistungen erweitert werden.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. haben geltend gemacht, Voraussetzungen für eine Härtefallentscheidung seien nach wie vor nicht erkennbar. Für die Klägerin zu 1. gebe es zumutbare Alternativen für die Ausübung einer zahnärztlichen Tätigkeit. Der vorliegende Sachverhalt zeige die Problematik für die Abgrenzung eines Härtefalles auf, da die Zulassung des Klägers zu 2. im Jahre 1996 für diesen Praxisstandort bereits unter vergleichbaren planerischen Rahmenbedingungen als Ausnahme im Einzelfall unter Bejahung einer unbilligen Härte erfolgt sei. Die Versorgungslage habe sich noch nicht wesentlich geändert, so dass die angeordneten Zulassungsbeschränkungen nach wie vor Bestand hätten. Der Beklagte sei nicht befugt, die Bedarfsplanung zu ändern. Es sei nicht notwendig, dass die Grenze zwischen beiden Planungsbereichen deckungsgleich mit der Straßenführung der BAB 27 verlaufe. – Die Beigeladenen zu 2. bis 6. haben keine Anträge gestellt.
Mit Urteil vom 19. April 2000 hat das SG die Klage abgewiesen. Es hat sich der Auffassung des Beklagten angeschlossen und auf die bestehenden Zulassungsbeschränkungen sowie darauf hingewiesen, dass die Voraussetzungen einer unbilligen Härte nicht vorlägen. Die Klägerin zu 1. könne auch ohne Zulassung als Vertragszahnärztin ihren Beruf als Zahnärztin ausüben, z. B. als angestellte Zahnärztin in der Praxis ihres Ehemannes. Sie könne in dieser Praxis Privatpatienten behandeln und zahnärztliche Leistungen erbringen, die keine Kassenleistungen seien. Sie könne auch in einem nicht gesperrten Planungsbereich als Vertragszahnärztin tätig werden. Nach der Rechtsprechung des BSG – zu der Altersgrenze von 55 Jahren für eine Zulassung gemäß § 25 Zahnärzte-ZV und dem auch dort genannten Begriff der unbilligen Härte – sei eine unbillige Härte nur dann gegeben, wenn der Arzt aus wirtschaftlichen Existenz- und Alterssicherungsgründen auf die Berufsausübung als Vertragsarzt zwingend angewiesen sei. Ein solcher Sachverhalt liege hier nicht vor. Dass dem Kläger zu 2. die Zulassung im Rahmen einer Härtefallentscheidung erteilt worden sei, bedeute nicht, dass auch für die Klägerin eine unbillige Härte bei Ablehnung der Zulassung vorliege. Ferner seien die planungsrechtlichen Vorgaben nicht rechtswidrig. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf das angefochtene Urteil (Bl. 110-127 Prozessakte) Bezug genommen.
Die Kläger haben gegen das ihnen am 23. Juni 2000 zugestellte Urteil am 4. Juli 2000 schriftlich beim Landessozialgericht (LSG) Bremen (jetzt: Niedersachsen-Bremen) Berufung eingelegt. Gemäß Beschluss vom 17. Februar 2003 hat es den Landesausschuss zu dem Rechtsstreit beigeladen (Beigeladener zu 7.). – Mit Beschlüssen vom 19. Juni 2002 hat der Zulassungsausschuss Niedersachsen für die Zulassung zur vertragsärztlichen Tätigkeit die Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin für den Vertragszahnarztsitz ..., B Straße ..., mit Wirkung vom 20. Juni 2002 zugelassen und dem Antrag auf Genehmigung zur gemeinsamen Ausübung vertragszahnärztlicher Tätigkeit (mit dem Zahnarzt B P) an diesem Vertragszahnarztsitz stattgegeben. Diese Zulassung hat sie mit Wirkung zum 31. März 2003 zurückgegeben.
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die Versagung der beantragten Zulassung der Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin und der Genehmigung zur Führung einer zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis durch den angefochtenen Verwaltungsakt rechtswidrig war, hilfsweise, dass der Beklagte verpflichtet war, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Zur Begründung tragen sie vor, sie hätten nach wie vor das Ziel, eine Gemeinschaftspraxis in B, R L, auszuüben. Die Klägerin zu 1. habe ihre Tätigkeit in S als Übergangslösung ausgestaltet; mit Wirkung zum 31. März 2003 habe sie die Zulassung zurückgegeben.
In der Sache machen die Kläger weiterhin geltend, die planungsrechtlichen Vorgaben seien rechtswidrig und zu Unrecht habe das SG keine unbillige Härte angenommen. Im vorliegenden Fall fehlten Begründungen, warum die Planungsbereiche in der vorgenommenen Art gebildet worden seien. So sei es nicht nachvollziehbar, warum die Stadtteile O und B zum Planungsbereich 3/5 zusammengefasst und in der Stadt B 19 Planungsbereiche festgelegt worden seien, obwohl 23 Stadtbezirke bestünden. Die Sperrung "aller anderen" Planungsbereiche durch den Landesausschuss sei eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Der Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999 sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, indem Fristen nicht beachtet und der Zulassungsausschuss nicht vorher angehört worden sei. Auch habe das SG den verfassungsrechtlichen Aspekt des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) nicht geprüft. Zu Unrecht habe das SG ferner das Vorliegen einer unbilligen Härte verneint und die Rechtsprechung des BSG zu § 25 Zahnärzte-ZV herangezogen. Insbesondere räumliche Gesichtspunkte müssten den Begriff der unbilligen Härte bestimmen. Zu berücksichtigen sei, dass es der Klägerin zu 1. ohne weiteres gestattet wäre, in einer Entfernung von lediglich 250 m einen neuen Vertragszahnarztsitz zu begründen.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Sozialgerichts Bremen vom 19. April 2000 aufzuheben und festzustellen, dass die Versagung der beantragten Zulassung durch den Beschluss des Beklagten vom 8. September 1999 rechtswidrig war,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend und führt wiederum aus, das Grundstück R L liege im Bereich des gesperrten Planungsbereichs O/B. Das Stadtgebiet B sei in Bezirke, Stadtteile und Ortsteile gegliedert. Der Ortsteil O werde u. a. im Süden durch den Stadtteil O und die Ortsteile B, E-S und T begrenzt. Die R L gehöre im nördlichen Teil zu O. Es sei nicht zu beanstanden, dass sich die Abgrenzung der Planungsbereiche O/B (3/5) und O (4/1) daran anlehne. Mehr sei aus der Bedarfsplanung für diesen Fall nicht erheblich. Die allgemeine Argumentation der Kläger gehe ins Leere. Es sei unerheblich, ob die Einteilung in Planungsbereiche in irgendeinem anderen Gebiet dem Gesetz und den Richtlinien entspreche oder nicht. Für die nördliche Seite der R könne eine neue Bedarfsplanung nichts zugunsten der Kläger ändern, weil die Gliederung des Stadtgebiets durch das Ortsgesetz über Beiräte und Ortsämter für die R L gerade mit den Grenzen in den Planungsbereichen 3/5 und 4/1 übereinstimme. Abweichungen von dem Prinzip, wonach die regionalen Planungsbereiche den Stadt- und Landkreisen entsprechen sollten, seien zulässig. Das gelte insbesondere in Großstädten, wenn damit – wie hier – erreicht werden solle, dass die zahnärztliche Praxis für den Patientenkreis in zumutbarer Entfernung liege. Zu Recht habe das SG ferner die Annahme einer unbilligen Härte verneint. Dies seien nur Härten, die in der Person des Zahnarztes oder der Zahnärztin lägen. Daran fehle es im Falle der Klägerin zu 1., denn sie könne auch ohne vertragsärztliche Zulassung als Zahnärztin tätig sein. Aus welchem Grund der Kläger zu 2. vom Zulassungsausschuss zum 1. Juli 1996 die Zulassung über § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV für das Grundstück R L, das sein Vater bebaut habe, erhalten habe, sei nicht erkennbar.
Die Beigeladene zu 1. macht geltend, Bedenken gegen die für das Land B erfolgte Festlegung der Planungsbereiche gebe es weder in formeller noch in materieller Hinsicht. Die Bedarfsplanung habe die wohnortnahe Versorgung der krankenversicherten Patienten sicherzustellen. Daher seien in einem ausgedehnten Stadtstaat mehrere Planungsbereiche zu bilden. Die Gliederung großstädtischer Planungsbereiche an bestehende kommunale Verwaltungsstrukturen sei sinnvoll. Dabei habe sie, die KZV, ein Übriges getan, indem sie bevölkerungsarme Stadtteile zu einem Planungsbereich zusammengefasst habe. Insoweit seien die Urteile des SG Berlin vom 14. Januar 1998 und des BSG vom 3. Dezember 1997 auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar. Die Zulassung der Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin in Niedersachsen mache deutlich, dass eine unbillige Härte, die eine Ausnahmeregelung rechtfertigen könnte, nicht vorliege. Sie könne weder unter dem Gesichtspunkt des Schutzes von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) noch unter dem des Grundrechts auf Berufsfreiheit (Art. 12 GG) beanspruchen, dass sie gemeinsam mit ihrem Ehemann eine Vertragszahnarztpraxis in B, R L, ausübe. Auch die Nähe dieser Praxis zu dem Planungsbereich 4/1 O stelle keine unbillige Härte dar, denn bei jeder Entscheidung über bestimmte Planungsbereiche gebe es solche Grenzsituationen. Würde hierin eine unbillige Härte gesehen werden, könnte jeder Bedarfsplanung im gesperrten Planungsbereich widersprochen werden.
Die Beigeladenen zu 2. bis 6. stellen keinen Antrag.
Der Beigeladene zu 7., der der mündlichen Verhandlung am 26. März 2003 ferngeblieben ist und seine Nichtteilnahme mit Verhinderung seines Vorsitzenden entschuldigt hat, macht sich die Ausführungen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. zu Eigen und führt ergänzend aus, der geltende Bedarfsplan sei gesetzeskonform. Die Planungsbereiche seien im Hinblick auf die Besonderheiten des Stadtstaats Freie Hansestadt Bremen abgegrenzt worden. Dies treffe insbesondere auf die Planungsbereiche 3/5 und 4/1 zu, denn es sei offenkundig, dass die früher selbstständigen Dörfer O einerseits und E sowie O andererseits in vielerlei Hinsicht ihre Eigenständigkeit bis heute bewahrt hätten. Die Urteile des Hessischen LSG und des BSG vom 3. Dezember 1997 zu der Bedarfsplanung in Hessen seien ihm, dem Landesausschuss, bekannt gewesen und hätten ihn veranlasst, die bremischen Planungsbereiche zu überdenken. Er sei zu dem Ergebnis gekommen, dass die gewählte Untergliederung als Grundlage des Bedarfsplans eine fehlerfreie Ermessensentscheidung darstelle.
Das Gericht hat die Verwaltungsakte des Beklagten (Az. 2-3/Pl-mar W3/99 HB, 2-3/Pl-mar W4/99 HB) beigezogen. Diese Akte sowie die Prozessakte (Az. L 11 KA 17/00, S 1 KA 158/99) sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Der Senat hat in der Besetzung mit je einem ehrenamtlichen Richter aus den Kreisen der Krankenkassen und der Vertragszahnärzte entschieden, da es sich um eine Angelegenheit des Vertragszahnarztrechts handelt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 Sozialgerichtsgesetz – SGG –).
Die form- und fristgerecht (§ 151 Abs. 1 SGG) eingelegte Berufung ist statthaft (§ 143 SGG). Sie ist nicht begründet.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 131 Abs. 1 Satz 3 SGG zulässig. Nach dieser Vorschrift spricht, falls sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Ein solcher Feststellungsantrag ist nicht nur – gemäß dem Wortlaut der Bestimmung – bei einer reinen Anfechtungsklage, sondern analog auch zulässig bei einer kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (Meyer-Ladewig, SGG, 7. Aufl. 2002, § 131 Rdnr. 9). Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an einer solchen Feststellung, denn sie machen geltend, die Klägerin zu 1. beabsichtige nach wie vor, eine Zulassung als Vertragszahnärztin in B, R L, zu erhalten, und sie sei nach wie vor gewillt, dort eine Gemeinschaftspraxis mit dem Kläger zu 2. zu betreiben; die Tätigkeit als Vertragszahnärztin in der Gemeinschaftspraxis in S, B Straße ... sei als Übergangslösung ausgestaltet und die Zulassung gebe sie mit Wirkung zum 31. März 2003 zurück. Da der Planungsbereich 3/5 O/B nach wie vor gesperrt ist, hat die vorliegende Entscheidung Bedeutung für einen erneuten Antrag der Klägerin zu 1. auf eine Zulassung als Vertragszahnärztin in B, R L. Auch wegen eines möglichen Schadensersatzanspruchs gegen den Beklagten haben die Kläger ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.
Der Antrag festzustellen, dass die Versagung der beantragten Zulassung der Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin in B, R L, und der Genehmigung zur Führung einer zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis durch den Beschluss des Beklagten vom 8. September 1999 rechtswidrig war, ist jedoch unbegründet. Zu Recht hat das SG entschieden, dass der Beschluss des Beklagten vom 8. September 1999 rechtmäßig ist. Er hat ohne Rechtsfehler den Antrag der Klägerin zu 1. auf Zulassung als Vertragszahnärztin und den Antrag der Kläger zu 1. und 2. auf Genehmigung zur Führung einer Gemeinschaftspraxis in B, R L, zurückgewiesen.
Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin zu 1. deshalb zu Recht abgelehnt, weil bei Antragstellung am 3. Mai 1999 für den Planungsbereich 3/5 O/B, in dem das Haus R L liegt, eine Zulassungsbeschränkung bestand (§ 19 Abs. 1 Satz 2 Zahnärzte-ZV). Dies folgt aus dem Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999, durch den zur Beseitigung der Unterversorgung oder unmittelbar drohenden Unterversorgung in den Planungsbereichen der allgemeinzahnärztlichen Versorgung 1/4 G, 2/5 W/S/S, 4/1 O, 4/2 H, 5/3 B, 6/1 W/L, 7/2 W, S, F, G alle anderen Planungsbereiche der allgemeinzahnärztlichen Versorgung gesperrt wurden. Dieser Beschluss wurde mit Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 7. Juli 1999 wiederholt. Er hat seine Rechtsgrundlage in § 100 Abs. 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – (SGB V), wonach die Landesausschüsse, sofern durch Maßnahmen einer KZV oder durch andere geeignete Maßnahmen die Sicherstellung der vertragszahnärztlichen Versorgung nicht gewährleistet werden konnte und die Unterversorgung andauert, mit verbindlicher Wirkung für die Zulassungsausschüsse nach deren Anhörung Zulassungsbeschränkungen in anderen Gebieten nach den Zulassungsverordnungen anzuordnen. Nach § 16 Abs. 3 Zahnärzte-ZV hat der Landesausschuss, falls die bestehende oder unmittelbar drohende Unterversorgung andauert, festzustellen, ob die in § 100 Abs. 2 SGB V bestimmten Voraussetzungen für die Zulassungsbeschränkungen gegeben sind, und zur Beseitigung der bestehenden oder unmittelbar drohenden Unterversorgung mit verbindlicher Wirkung für einen oder mehrere Zulassungsausschüsse Zulassungsbeschränkungen anzuordnen; die betroffenen Zulassungsausschüsse sind vor der Anordnung zu hören. Für die Dauer der bestehenden oder unmittelbar drohenden Unterversorgung sind als Beschränkungen u. a. zulässig: Ablehnung von Zulassungen in Gebieten von Zulassungsbezirken, die außerhalb der vom Landesausschuss als unterversorgt festgestellten Gebiete liegen (§ 16 Abs. 4 Buchstabe a Zahnärzte-ZV). Aufgrund dieser Bestimmungen war der Beklagte an den Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999 gebunden.
Der Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999, mit dem die Planungsbereiche, die nicht unterversorgt oder von einer Unterversorgung unmittelbar bedroht waren, gesperrt wurden, ist nicht rechtswidrig. Die Bedarfsplanung der Beigeladenen zu 1. entspricht den Vorschriften der §§ 99 ff. SGB V und der §§ 12 ff. Zahnärzte-ZV. Entgegen der Ansicht der Kläger ist die Bildung der Planungsbereiche im Land Bremen und in der Stadtgemeinde B nicht zu beanstanden. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 Zahnärzte-ZV sollen bei der Abgrenzung der regionalen Planungsbereiche die Grenzen den Stadt- und Landkreisen entsprechen; Abweichungen sind aber zulässig. Gemäß Abschnitt B.2. der nach §§ 92 Abs. 1 Nr. 9 und 101 SGB V beschlossenen Richtlinien des Bundesausschusses der Zahnärzte und Krankenkassen über die Bedarfsplanung in der vertragszahnärztlichen Versorgung (Bedarfsplanungs-Richtlinien Zahnärzte; BedarfsplRL-ZÄ) ist bei der Festsetzung der Planungsbereiche für die zahnärztliche Versorgung von der kommunalen Gliederung auszugehen; die Untergliederung von Gemeinden, insbesondere von Großstädten, ist angezeigt, wenn die örtlichen Verhältnisse dies unter Berücksichtigung der in Nr. 4 gestellten Anforderung (Lage der zahnärztlichen Praxis in zumutbarer Entfernung für den Patienten) notwendig machen.
Diesen Vorschriften entspricht die Abgrenzung der Planungsbereiche für die zahnärztliche Versorgung in B. Sie lehnt sich, wie dem Bedarfsplan für die vertragszahnärztliche Versorgung, Stand: Januar 1999 (Amtsblatt der Freien Hansestadt Bremen 1999, S. 247), zu entnehmen ist, der Gliederung des Stadtgebiets B in Bezirke, Stadtteile und Ortsteile an. Diese ist in der Verordnung über die Neuordnung der stadtbremischen Verwaltungsbezirke vom 23. Februar 1951 (Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen 1951, S. 23) geregelt. Wenn einige Ortsteile – wie O und B, Planungsbereich 3/5 – zusammengefasst sind, so hat dies seinen Grund in der geringen Einwohnerzahl (z. B. haben O und B zusammen 16.768 Einwohner, was die drittniedrigste Einwohnerzahl aller Planungsbereiche in der Stadtgemeinde Bremen bedeutet). Insgesamt gibt es in B 19 Planungsbereiche für die zahnärztliche Versorgung bei einer Einwohnerzahl von etwa 545.000. Diese Abgrenzung der Planungsbereiche ist somit nicht annähernd vergleichbar mit den Einteilungen in Berlin und Hessen, die das SG Berlin im Urteil vom 14. Januar 1998 (Az. S 79 KaZ 19/96) bzw. das Bundessozialgericht (BSG) im Urteil vom 3. Dezember 1997 (Az. 6 RKa 64/96) als rechtswidrig angesehen haben (Berlin: stark unterschiedliche Einwohnerzahlen in den einzelnen Stadtbezirken, Veränderung der Verhältnisse infolge der Wiedervereinigung; Hessen: 447 Planungsbereiche in nur 26 Stadt- und Landkreisen). Das BSG hat in dem genannten Urteil Ausführungen zu der Bestimmung gemacht, dass die regionalen Planungsbereiche den Stadt- und Landkreisen entsprechen "sollen", und dargelegt, dass es sich um Soll-Vorschriften handele, Regelungen also, die nach allgemeinem Verständnis für den Regelfall als strikte Bindung zu verstehen seien und Abweichungen nur in atypischen Fällen gestatteten, in denen besondere angebbare, nicht von der Behörde selbst zu vertretende, überwiegende Gründe für das Abgehen von der Rechtsvorschrift sprächen. Der Bundesausschuss der Zahnärzte und Krankenkassen habe in den BedarfspRL-ZÄ das Verhältnis von typischem Regelfall und atypischem Ausnahmefall in zulässiger Weise konkretisiert und Möglichkeiten für Abweichungen von der kommunalen Gliederung genannt. Danach sei die Untergliederung von Gemeinden, insbesondere von Großstädten, angezeigt, wenn dies notwendig sei, damit die zahnärztlichen Praxen für die Patienten in zumutbarer Entfernung lägen, andererseits sei eine Zusammenfassung von Gemeinden möglich, soweit das Erfordernis zumutbarer Entfernung gewahrt bleibe.
Diesen Vorgaben entspricht die Bedarfsplanung für die vertragszahnärztliche Versorgung in Bremen. Durch sie wird gewährleistet, dass in der Stadtgemeinde B, die in einer Länge von ca. 40 km rechts und links an der Weser liegt und nur 16 km breit ist, flächendeckend eine ausreichende vertragszahnärztliche Versorgung besteht. Die Bedarfsplanung lehnt sich – wie ausgeführt – an die Gliederung in Bezirke, Stadtteile und Ortsteile an. Danach ist es auch nicht rechtswidrig, dass der südliche Teil der R L, in dem die Praxis des Klägers zu 2. liegt, dem Planungsbereich 3/5 O/B angehört, denn dies entspricht der Gliederung in der Verordnung über die Neuordnung der stadtbremischen Verwaltungsbezirke vom 23. Februar 1951. Unerheblich ist, dass – wie die Kläger vorbringen – die Post bei der Einteilung der Zustellbezirke, die Telekom bei der Vergabe von Telefonnummern und die Schulbehörde bei der Zuweisung der Schüler so verfahren, als gehöre dieser Teil, da er südlich der Autobahn BAB 27 liegt, zum Ortsteil O. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Bedarfsplanung sich demgegenüber weiterhin an der Gliederung des Stadtgebiets B nach der Verordnung über die Neuordnung der stadtbremischen Verwaltungsbezirke vom 23. Februar 1951 orientiert. Die Grenzziehung zwischen O und O ist in der Anlage 1 zur Verordnung über die Neuordnung der stadtbremischen Verwaltungsbezirke, Abschnitt III, Nr. 23 geregelt. Danach umfasst O im Wesentlichen die ehemalige Gemeinde O-R, im Süden bleibt die ehemalige Gemeindegrenze nach O erhalten, wobei u. a. die R L durch die Südkante der R Flur 5 von der O L getrennt wird. Deshalb heißt die Straße in dem Bereich, in dem der Kläger zu 2. seine Praxis betreibt, R L, und im weiteren Verlauf nach Süden, ab der ehemaligen Gemeindegrenze nach O, erhält sie den Namen "O L". Wenn sich die Abgrenzung der Planungsbereiche O/B (3/5) und O (4/1) an diese alte Gliederung anlehnt, kann dies nicht als willkürlich angesehen werden. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, mehr sei hinsichtlich der Bedarfsplanung für den vorliegenden Fall nicht erheblich. Der Beigeladene zu 7) macht zutreffend geltend, die früher selbständigen Dörfer O einerseits und E sowie O andererseits hätten bis heute in vielerlei Hinsicht ihre Eigenständigkeit bewahrt. Es sind ferner keine Gesichtspunkte erkennbar, die eine Änderung des Bedarfsplans notwendig gemacht hätten, um ihn jeweils der Entwicklung anzupassen (§ 99 Abs. 1 Satz 1 SGB V). Wie aus dem Vorbringen des Beigeladenen zu 7. ferner hervorgeht, ist die Gliederung der bremischen Planungsbereiche in jüngster Vergangenheit überprüft worden, ohne dass sich die Notwendigkeit ergeben habe, sie zu ändern.
Die Entscheidung des Beigeladenen zu 7., wegen der bestehenden Unterversorgung in einigen Planungsbereichen und der unmittelbar drohenden Unterversorgung in weiteren Planungsbereichen alle anderen Planungsbereiche, auch die nicht überversorgten, zu sperren, ist nicht unverhältnismäßig. Nach § 100 Abs. 2 SGB V haben bei Andauern der Unterversorgung die Landesausschüsse mit verbindlicher Wirkung für die Zulassungsausschüsse nach deren Anhörung Zulassungsbeschränkungen in anderen Gebieten nach den Zulassungsverordnungen anzuordnen. Als Beschränkungen sind gemäß § 16 Abs. 4 Buchstabe a Ablehnungen von Zulassungen in Gebieten von Zulassungsbezirken, die außerhalb der vom Landesausschuss als unterversorgt festgestellten Gebiete liegen, zulässig. Hieraus geht hervor, dass Zulassungsbeschränkungen auch zulässig sind, wenn keine Überversorgung vorliegt. Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass in der Stadtgemeinde B gemäß dem Beschluss des Landesausschusses vom 20. Januar 1999 lediglich noch der Planungsbereich 1/1 (B-Mitte) überversorgt ist; dieser ist schon wegen der Überversorgung gesperrt. Die Sperrung nur dieses einen Planungsbereichs dürfte kaum ausreichen, die Unterversorgung oder unmittelbar drohende Unterversorgung in den betroffenen Planungsbereichen zu beseitigen. Der Versorgungsgrad in dem Planungsbereich 3/5 (O/B) ist mit 76,3 v. H. zudem relativ hoch und bewegt sich innerhalb des oberen Bereichs.
Der Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999 ist ferner ordnungsgemäß zustande gekommen. Insbesondere ist die gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 Zahnärzte-ZV geforderte Anhörung der betroffenen Zulassungsausschüsse erfolgt, wie dies in der Niederschrift zu dem Beschluss vom 20. Januar 1999 vermerkt ist.
Zu Recht haben der Beklagte und das SG ferner entschieden, dass eine Ausnahme nicht wegen einer unbilligen Härte zuzulassen sei. Nach § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV kann der Zulassungsausschuss im Einzelfall eine Ausnahme von einer Zulassungsbeschränkung zulassen, wenn die Ablehnung der Zulassung für den Zahnarzt eine unbillige Härte bedeuten würde. Ebenso wie bei der Vorschrift des § 25 Satz 2 Zahnärzte-ZV (Ausnahmeregelung bei Antragstellern, die das 55. Lebensjahr vollendet haben) ist die Entscheidung über eine Ausnahmeregelung nach § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV gerichtlich voll nachprüfbar. Liegt eine unbillige Härte vor, ist dem Zulassungsausschuss entgegen dem Wortlaut der genannten Vorschrift kein Ermessen eingeräumt, ob er die Zulassung erteilt, vielmehr ist in einem solchen Fall die Zulassung auszusprechen (vgl. BSG SozR 3-2500 § 98 Nr. 3). Im vorliegenden Fall haben der Beklagte und das SG ausführlich dargelegt, dass die Nichterteilung der Zulassung der Klägerin zu 1. als Zahnärztin für den Zahnarztsitz B, R L, keine unbillige Härte bedeutet. Auf diese Ausführungen wird Bezug genommen. Hinzu kommt, dass die Klägerin zu 1. derzeit – noch bis 31. März 2003 – eine vertragszahnärztliche Tätigkeit in einer Gemeinschaftspraxis im benachbarten Niedersachsen ausübt. Auch hieraus ist ersichtlich, dass die Ablehnung der beantragten Zulassung keine unbillige Härte bedeutet, denn sie konnte und hat eine Zulassung in einem nicht gesperrten Planungsbereich – hier im nahe gelegenen Bremer Umland – erhalten. Ihr ist zwar zuzugeben, dass für sie die Ausübung einer vertragszahnärztlichen Tätigkeit in der Praxis ihres Ehemannes günstiger und bequemer ist, jedoch stellen dies keine Härtegesichtspunkte dar. Ebenso ist es unerheblich, dass der Vertragszahnarztsitz ihres Ehemannes nicht weit von der Grenze des Planungsbereichs 3/5 O liegt. Bei einer Abgrenzung von Planungsbereichen sind derartige Fälle immer möglich. Würde in einem solchen Fall eine unbillige Härte im Sinne des § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV gesehen werden, würde dies die Bedarfsplanung der Beigeladenen zu 7. aufweichen und letztlich ändern. Hierzu sind die Zulassungsausschüsse nicht befugt. Daher kann es dahinstehen, ob – wie der Beklagte geltend macht – Gründe für eine Härtefallentscheidung nur in der Person des Antragstellers oder der Antragstellerin liegen müssen.
Wie das SG ebenfalls bereits zutreffend ausgeführt hat, verpflichtet der Umstand, dass dem Kläger zu 2. im Jahr 1996 eine Zulassung als Vertragszahnarzt im Rahmen einer Härtefallentscheidung erteilt wurde, den Beklagten nicht, auch im Falle der Klägerin zu 1. eine solche Entscheidung zu treffen.
Im Hinblick darauf, dass die Klägerin bis 31. März 2003 eine vertragszahnärztliche Tätigkeit ausübt, die sie aus eigenem Entschluss aufgibt, sind nähere Ausführungen dazu, dass die Ablehnung der beantragten Zulassung nicht gegen Art. 6 und Art. 12 GG verstößt, entbehrlich. Der Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) gebietet es nicht, einem Zahnarztehepaar die Ausübung einer Vertragszahnarzttätigkeit in einer Gemeinschaftspraxis zu ermöglichen. Auch Art. 12 GG (Berufsfreiheit) ist nicht verletzt, denn der Klägerin zu 1) ist die Berufstätigkeit als Zahnärztin nicht verwehrt und ein Anspruch auf Zulassung in einem bestimmten Planungsbereich besteht unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht.
Da der Bescheid des Beklagten über die Ablehnung der Zulassung der Klägerin zu 1) als Vertragszahnärztin in B, R L, rechtmäßig ist, ist auch die weitere Entscheidung über die Ablehnung der Genehmigung zur gemeinsamen Ausübung vertragszahnärztlicher Tätigkeit nicht rechtswidrig (§ 33 Abs. 2 Zahnärzte-ZV). – Der – hilfsweise – gestellte Antrag festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, erweist sich danach ebenfalls als unbegründet.
Nach allem war die Berufung zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs. 1 und 4 SGG in der bis zum Inkrafttreten des 6. SGG-Änderungsgesetzes vom 17. August 2001 (BGBl. I, S. 2144) am 2. Januar 2002 geltenden Fassung, die hier noch anzuwenden ist. Danach besteht keine Verpflichtung der Kläger, neben den außergerichtlichen Kosten des Beklagten auch diejenigen der Beigeladenen zu erstatten.
Gründe für eine Zulassung der Revision nach § 160 Abs. 2 SGG liegen nicht vor. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung, und der Senat weicht nicht von einer Entscheidung des Bundessozialgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts ab.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 99 ff. SGB V und der §§ 12 ff. Zahnärzte-ZV
§§ 92 Abs. 1 Nr. 9 und 101 SGB V
§ 25 Zahnärzte-ZV
§ 143 SGG
§ 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV
§ 12 Abs. 3 Satz 1 Sozialgerichtsgesetz
§ 151 Abs. 1 SGG
§ 131 Abs. 1 Satz 3 SGG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 Zahnärzte-ZV
§ 100 Abs. 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch
§ 16 Abs. 3 Zahnärzte-ZV
§ 100 Abs. 2 SGB V
§ 12 Abs. 3 Satz 2 Zahnärzte-ZV
§ 99 Abs. 1 Satz 1 SGB V
§ 16 Abs. 3 Satz 2 Zahnärzte-ZV
§ 25 Satz 2 Zahnärzte-ZV
§ 33 Abs. 2 Zahnärzte-ZV
§ 193 Abs. 1 und 4 SGG
§ 160 Abs. 2 SGG
§ 16 Abs. 5 der Zulassungsverordnung
Art. 6 Grundgesetz
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: S 79 KaZ 19/96
L 11 KA 17/00
S 1 KA 158/99
6 RKa 64/96