Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-08-06, Aktenzeichen 10 K 4171/25
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2025:0806.10K4171.25.00

Tenor:
Es wird vorläufig festgestellt, dass das Bürgerbegehren mit der Frage „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „Hintere Mult" ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?“ zulässig ist. Der Antragsgegnerin wird bis zu einer erstinstanzlichen gerichtlichen Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorläufig untersagt, das Bebauungsplanverfahren Nr. 1/02-17 für den Bereich „Hintere Mult“ fortzuführen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 20.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung eines Bürgerbegehrens, dessen Mitunterzeichner sie sind; der Antragsteller zu 4 ist zudem einer der drei Vertrauenspersonen.
Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss am 05.04.2017 die Aufstellung des Bebauungsplans „Hintere Mult“ betreffend ein bislang nicht überplantes und im Wesentlichen landwirtschaftlich genutztes Gebiet (ca. 11,36 ha). In der Sitzung vom 22.05.2019 erfolgte der Beschluss des Bebauungsplans als Satzung. Darin wurde im Wesentlichen ein Gewerbegebiet sowie – im westlichen Bereich – ein eingeschränktes Gewerbegebiet festgesetzt. Im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2004 ist der Bereich als gewerbliche Baufläche dargestellt. Der Einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar aus 2014 sieht dort als Ziel einen „Siedlungsbereich Gewerbe“ vor.
Auf den Normenkontrollantrag eines in der Nähe des Plangebiets gelegenen landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs erklärte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 24. Mai 2022 den Bebauungsplan Nr. 1/02-17 „Hintere Mult“ vom 22.05.2019 für unwirksam (- 3 S 1813/19 -, juris). Der Unwirksamkeitserklärung lag die Annahme formeller Mängel wegen einer fehlerhaften öffentlichen Auslegung des Planentwurfs und eines Verstoßes gegen § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB sowie materieller Mängel, unter anderem hinsichtlich der Planerforderlichkeit, zugrunde.
Daraufhin fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 16.11.2022 folgende Beschlüsse:
„1. Der Gemeinderat hält an der Zielstellung fest, in dem Bereich „Hintere Mult" (siehe Anlage 1) ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die erforderlichen planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen.
2. Der Gemeinderat beauftragt die Verwaltung, ein ergänzendes Verfahren mit dem Ziel vorzubereiten, die in der Normenkontrollentscheidung festgestellten Mängel des Bebauungsplans Nr. 1/02-17 für den Bereich „Hintere Mult" zu beheben.“
Am 15.02.2023 wurde bei der Antragsgegnerin ein Bürgerbegehren mit 4.465 Unterschriften mit der Fragestellung eingereicht:
„Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „Hintere Mult" ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?“
In der Begründung heißt es:
„Der Gemeinderat hat am 16.11.2022 nach kontroverser Diskussion mit knapper Mehrheit beschlossen: „Der Gemeinderat hält an der Zielstellung fest, in dem Bereich „Hintere Mult“ ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die erforderlichen planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen.“ Zielsetzung des vorliegenden Bürgerbegehrens ist die Aufhebung dieses Beschlusses. Bei dem Beschluss handelt es sich um eine städtebauliche Grundsatzentscheidung zum „Ob“ einer Bebauung in diesem Bereich, bei der der Gemeinderat nochmals in grundsätzlicher Weise das Für und Wider einer dortigen Bebauung neu diskutiert und darüber abgestimmt hat. Ein derartiger Gemeinderatsbeschluss ist einem Bürgerbegehren zugänglich. Dem Gemeinderatsbeschluss voraus ging eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24.5.2022, mit der ein bereits beschlossener Bebauungsplan für die „Hintere Mult“ für unwirksam erklärt wurde. Das vorliegende Bürgerbegehren bezieht sich jedoch nicht auf das für ungültig erklärte frühere Bauleitplanungsverfahren oder dessen Wiederaufnahme im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens, sondern ausschließlich auf den zitierten städtebaulichen Grundsatzbeschluss. Wir sind für den Erhalt des Bereichs „Hintere Mult“ als landwirtschaftlich genutzte Fläche. So kann sie weiterhin zum Schutz von Klima und Ökologie unserer Stadt beitragen. (…) Die Aufhebung des genannten Gemeinderatsbeschlusses löst keine neuen zusätzlichen Kosten aus, deshalb ist kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich.“
Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beriet in seiner Sitzung vom 29.03.2023 über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und hörte die Vertrauenspersonen an. Er beschloss im Anschluss, das Bürgerbegehren sei nicht zulässig. Mit Bescheiden vom 03.05.2023 stellte die Antragsgegnerin gegenüber den drei Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens fest, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Über die unter anderem von den Antragstellern des vorliegenden Verfahrens dagegen erhobenen Widersprüche beriet der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 20.03.2024; er beschloss den Widersprüchen nicht abzuhelfen und diese der Widerspruchsbehörde zur Entscheidung vorzulegen. An der Sitzung nahm Stadtrat XX teil, dessen Ehefrau, die Antragstellerin zu 6, das Bürgerbegehren unterzeichnet hatte.
Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies die Widersprüche der Antragsteller mit Bescheiden vom 02.12.2024 zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen jeweils aus, Bürgerbegehren über Bauleitpläne seien nach § 21 Absatz 2 Nr. 6 GemO grundsätzlich ausgeschlossen. Es liege keine Ausnahme vor. Eine solche sei zu bejahen, wenn sich ein Bürgerbegehren gegen den verfahrenseinleitenden Beschluss richte. Dies sei hier nicht der Fall. Denn das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans sei bereits durch Beschluss vom 05.04.2017 eingeleitet worden und die Dreimonatsfrist daher bereits abgelaufen. Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes laufe nach wie vor; es sei weder durch den Beschluss des Bebauungsplans am 22.05.2019, noch durch das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 24.05.2022 abgeschlossen worden. Beendet sei das Verfahren erst, wenn die Satzung als Akt örtlicher Gesetzgebung Bestand habe, also wenn die Frist zur Einleitung eines Normenkontrollverfahrens abgelaufen oder das Normenkontrollverfahren abgeschlossen worden sei, ohne dass der Bebauungsplan für unwirksam erklärt werde. Vorliegend sei der Bebauungsplan für unwirksam erklärt worden, so dass das Verfahren nicht beendet sei. Der Gemeinderat hätte den Aufstellungsbeschluss vom 05.04.2017 durch eine gegenläufige Entscheidung am 16.11.2022 aufheben können; dies sei jedoch nicht erfolgt. Es handele sich bei dem Beschluss vom 16.11.2022 auch nicht um einen Grundsatzbeschluss eigener Art.
Die Antragsteller haben am 02.01.2025 Klage gegen die Unzulässigkeitserklärung der Antragsgegnerin erhoben, über die bislang noch nicht entschieden ist (- 10 K 21/25 -).
Der Ausschuss für Technik, Umwelt und Stadtentwicklung des Gemeinderats der Antragsgegnerin hat in seiner Sitzung am 02.04.2025 die Veröffentlichung der neuen Entwürfe nach § 3 Abs. 2 BauGB beschlossen. Dies wurde am 05.04.2025 amtlich bekannt gemacht. Der Planentwurf wurde im Zeitraum 08.04.2025 bis 23.05.2025 im Internet veröffentlicht.
Mit dem vorliegenden Antrag vom 19.05.2025 ersuchen die Antragsteller um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes. Zur Begründung führen sie aus, der Nichtabhilfebeschluss der Antragsgegnerin vom 20.03.2024 sei wegen der Mitwirkung des Stadtrats XX rechtswidrig, weil dieser aufgrund der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch seine Ehefrau befangen sei. Ungeachtet dessen sei das Bürgerbegehren rechtlich zulässig. Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stehe § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO nicht entgegen. Bei Beschluss Nr. 1 des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 16.11.2022 handle es sich um eine städtebauliche Grundsatzentscheidung im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens, mit der die Frage der Überplanung des Gebietes der „Hinteren Mult“ mit einer gewerblichen Nutzung nochmals grundsätzlich zur Abstimmung gestellt worden sei. Das durch den Aufstellungsbeschluss vom 05.04.2017 initiierte Bauleitplanverfahren sei bereits durch den Satzungsbeschluss vom 24.05.2022 abgeschlossen und der Bebauungsplan durch das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg rechtskräftig für unwirksam erklärt worden. Da es keine rechtliche Pflicht zur Durchführung eines ergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB oder zu einer Beschlussfassung über seine (Nicht-)Einleitung gebe, ende ein Bebauungsplanverfahren grundsätzlich mit dem Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan. In jedem Fall werde dadurch ein eigenständiger Planungsschritt abgeschlossen. Sofern es eine Gemeinde nach einer gerichtlichen Unwirksamkeitserklärung bei diesem Abschluss nicht belassen wolle, könne sie ein neues Verfahren in Gang setzen, an dessen Ende ein neuer Satzungsbeschluss über einen Bebauungsplan stehe. Es habe daher einer erneuten Beschlussfassung des Gemeinderats darüber gebraucht, ob er an seiner bisherigen Planungsabsicht festhalten und ein neues Bebauungsplanverfahren in die Wege leiten wolle. Das ergänzende Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB beginne zwingend mit einem gemeindlichen Beschluss über seine Einleitung, der seiner Funktion nach einem Aufstellungsbeschluss gleichstehe. Denn beide initiierten ein Planungsverfahren, an dessen Ende ein jeweils selbstständiger Normgebungsakt stehe; das ergänzende Verfahren stelle nicht lediglich eine Fortführung des ursprünglichen Bebauungsplanverfahrens dar. Damit liege ein „weichenstellender" Grundsatzbeschluss vor, mit dem ein bereits abgeschlossenes Planaufstellungsverfahren wieder in Gang gesetzt und damit in eine neue Planungsstufe gebracht werde. Beschluss Nr. 2 des Gemeinderats vom 16.11.2022 sei ein verfahrenseinleitender Beschluss i.S.d. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO. „Einleitende Verfahrensbeschlüsse“ im Sinne der Norm umfassten neben dem Aufstellungsbeschluss auch andere Verfahrensschritte, mit denen ein Verfahren in Gang gesetzt werde und die sich nur auf das „Ob“, nicht aber auf das „Wie“ der Bauleitplanung bezögen.
Das Bürgerbegehren verstoße weder gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans noch gegen die Ziele der Raumordnung. Weder die Darstellungen eines Flächennutzungsplans noch die Ziele der Raumordnung verpflichteten eine Kommune dazu, für die darin vorgesehenen Nutzungen durch Aufstellung eines Bebauungsplans Baurecht zu schaffen, so dass ein entsprechendes Unterlassen nicht gegen übergeordnetes Planungsrecht verstoße. § 8 Abs. 2 BauGB statuiere lediglich eine Bindung der Gemeinde dahingehend, dass sie für den Fall der Aufstellung eines Bebauungsplans diesen aus dem Flächennutzungsplan heraus entwickeln müsse. Ein dauerhafter Planungsverzicht sei rechtlich zulässig. Demnach verstoße ein Bürgerbegehren selbst dann, wenn es nicht nur auf ein Planungsmoratorium, sondern auf einen dauerhaften Planungsverzicht gerichtet sei, nicht gegen § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. Aus denselben Gründen verstoße das Bürgerbegehren auch nicht gegen die Ziele der Raumordnung. Es bestehe keine aus § 1 Abs. 4 BauGB herleitbare Pflicht einer Gemeinde zur Erstplanung zwecks Anpassung an die Ziele der Raumordnung.
Die Antragsteller beantragen,
vorläufig festzustellen, dass das am 15.02.2023 beantragte Bürgerbegehren mit der Frage „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „Hintere Mult“ ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?" zulässig ist und
der Antragsgegnerin bis zu einer erstinstanzlichen gerichtlichen Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorläufig zu untersagen, das ergänzende Verfahren zum Bebauungsplanverfahren „Nr. 1/02-17 und örtliche Bauvorschriften für den Bereich „Hintere Mult“ fortzuführen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, der Beschluss zur Einleitung des ergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB stelle keinen „verfahrenseinleitenden Beschluss“ im Sinne des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO dar, weil der Planaufstellungsbeschluss vom 05.04.2017 trotz der Unwirksamkeit des Bebauungsplans noch gültig sei. Dies führe dazu, dass auf den Aufstellungsbeschluss folgende Beschlüsse hinsichtlich dieser Bauleitplanung nicht mehr Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten. Zudem verstoße der mit dem Bürgerbegehren beantragte Planungsverzicht gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans und die Ziele der Raumordnung.
Der Kammer liegen neben den Schriftsätzen der Beteiligten die beigezogenen Akten der Antragsgegnerin sowie die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe vor, auf die wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen wird.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge nach § 123 Abs. 1 VwGO sind zulässig (dazu 1.). Der Antrag auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens (dazu 2.) ist ebenso begründet wie der Antrag auf vorläufige Untersagung der Fortführung des Bebauungsplanverfahrens (dazu 3.)
1. a) Ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO ist der statthafte Rechtsbehelf, um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens vorläufig feststellen zu lassen und einer Gemeinde vorläufig zu untersagen, Maßnahmen zu treffen, die den Erfolg eines Bürgerbegehrens gefährden oder vereiteln könnten. Antragsbefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung ist jeder Unterzeichner eines Bürgerbegehrens (vgl. § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG) und damit auch die Antragsteller des vorliegenden Verfahrens.
b) Das Rechtsschutzbegehren ist nicht dadurch unzulässig geworden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin 02.04.2025 die Veröffentlichung der neuen Entwürfe beschlossen und diese im Anschluss im Internet veröffentlicht hat. Diese Maßnahmen führen nicht dazu, dass ein etwaiger Erfolg eines durchgeführten Bürgerentscheids unmöglich gemacht oder in sonstiger Weise vereitelt würde und sich ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO im Fall des Obsiegens als nutzlos erwiese; denn der mit dem vorliegend beantragten Bürgerbegehren erstrebte Verzicht auf die Planung und die Einstellung des noch nicht abgeschlossenen Bebauungsplanverfahrens, sei es ein solches nach § 214 Abs. 4 BauGB oder nicht, sind rechtlich noch möglich (vgl. dazu eingehend VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 87 ff.).
2. Der Antrag auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist begründet.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sog. Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Verhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern, oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegt. Deren tatsächliche Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich („glaubhaft zu machen“) sein (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 96 und vom 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris Rn. 25 m.w.N.).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Anordnungsanspruch (dazu a) und Anordnungsgrund (dazu b) liegen vor.
a) Es ist ganz überwiegend wahrscheinlich, dass das Bürgerbegehren zulässig ist.
Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist (§ 21 Abs. 3 Satz 2 GemO). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden. Richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein (§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO). Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO). Das Bürgerbegehren muss von mindestens 7 vom Hundert der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch von 20.000 Bürgern (§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO).
Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf das vorliegende Bürgerbegehren aller Voraussicht nach erfüllt. Das Bürgerbegehren ist mit seiner hinreichend bestimmten Frage (dazu aa) auf ein rechtmäßiges Ziel gerichtet und betrifft eine in die Verbandskompetenz der Antragsgegnerin und die Organkompetenz des Gemeinderats fallende Angelegenheit (dazu bb). Die Begründung des Bürgerbegehrens entspricht den gesetzlichen Voraussetzungen (dazu cc). Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein Bürgerbegehren nicht erfüllt sind (dazu dd).
aa) (1) Ein Bürgerbegehren hat die zur Entscheidung zu bringende Frage zu enthalten, § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO. Diese muss sich aus dem Antrag unzweideutig und mit Bestimmtheit entnehmen lassen. Denn mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wird den Gemeindebürgern ein unmittelbarer Einfluss auf die Gemeindeangelegenheiten eingeräumt. Ein Bürgerentscheid hat die Wirkungen eines Gemeinderatsbeschlusses und ist nur eingeschränkt abänderbar. Daher muss die Frage aus dem Antrag selbst einschließlich seiner Begründung mit hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit zu entnehmen sein. Die Bürger müssen wissen, welchen Inhalt das von ihnen unterstützte Begehren hat. Da bei den Gemeindebürgern im Allgemeinen keine besonderen verwaltungsrechtlichen Kenntnisse vorausgesetzt werden können, dürfen an die Formulierung und die äußere Form eines Bürgerbegehrens jedoch keine übertriebenen formalen Anforderungen gestellt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.10.1976 - I 561/76 -, ESVGH 27, 73; Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 101; Beschluss vom 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, VBlBW 2018, 469, m.w.N.).
(2) Diese Voraussetzungen erfüllt das hier in Rede stehende Bürgerbegehren.
(a) Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris Rn. 27; Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 -, NVwZ-RR 2009, 574; VG Freiburg, Beschluss vom 28.11.2024 - 10 K 4949/24 -, juris Rn. 38).
Das hier in Rede stehende Bürgerbegehren genügt diesen Anforderungen. Die Fragestellung „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „Hintere Mult" ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?“ ist eindeutig auf einen Verzicht der Antragsgegnerin auf die beabsichtigte weitere Überplanung des genannten Gebiets gerichtet. Dies wird aus der Fragestellung des Bürgerbegehrens hinreichend klar. Die Aufhebung der Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 wird in der genannten Fragestellung nicht explizit aufgegriffen. Jedoch ergibt sich aus der unmittelbar nachfolgenden Begründung des Bürgerbegehrens, dass auch deren Aufhebung (also Beschluss Nr. 1 und Nr. 2) erstrebt wird. So nennt die Begründung als Zielsetzung des Bürgerbegehrens die Aufhebung des Beschlusses vom 16.11.2022, der eine städtebauliche Grundsatzentscheidung zum „Ob“ einer Bebauung anzusehen sei; ersichtlich erachtet die Begründung die am 16.11.2022 gefassten Beschlüsse als Gesamtheit. Folglich ergibt sich aus dem Antrag einschließlich seiner Begründung mit hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit die Zielrichtung des Bürgerbegehrens. Im Übrigen gehen auch die Beteiligten des vorliegenden Verfahrens von einem kassatorischen Bürgerbegehren aus.
bb) (1) Das Bürgerbegehren ist mit seinem Ziel, auf die beabsichtigte Planung des Gebiets „Hintere Mult“ zu verzichten, nicht durch § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO ausgeschlossen.
(a) Nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO findet ein Bürgerentscheid – und damit auch ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO – im Grundsatz nicht statt über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften; von diesem Ausschluss ausgenommen ist der verfahrenseinleitende Beschluss.
Die seit dem 01.12.2015 bestehende Möglichkeit, den das Verfahren der Bauleitplanung einleitenden Beschluss zum Gegenstand eines Bürgerentscheids zu machen, hat der Gesetzgeber eingeführt, um den Anwendungsbereich für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu erweitern. Der verfahrenseinleitende Beschluss soll der direktdemokratischen Entscheidung der Bürger unterworfen werden können. Im weiteren Verlauf des Verfahrens sollen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, insbesondere zum Beschluss über die Satzung nach § 10 BauGB nicht mehr möglich sein (LT-Drs. 15/7265, S. 35 f.). Der verfahrenseinleitende Beschluss ist in der Regel der Aufstellungsbeschluss; wenn der nach dem Planungsrecht nicht zwingende Aufstellungsbeschluss unterbleibt, ist ein Bürgerbegehren gegen den später erfolgenden ersten Beschluss des Gemeinderats im Bauleitplanverfahren, beispielsweise den Auslegungsbeschluss, den Beschluss zur Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung oder sonstige Beschlüsse der Gemeinde zur Vorbereitung einer Bauleitplanung, möglich (LT-Drs. 15/7265, S. 36). Die Rückausnahme für verfahrenseinleitende Beschlüsse bezieht sich nicht nur auf die Fälle der erstmaligen Aufstellung eines Bebauungsplans, sondern umfasst nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck auch die Fälle der Änderung, Ergänzung oder Aufhebung, da auch hierfür jeweils ein verfahrenseinleitender Beschluss im Sinne der Regelung sowie ein abschließender Satzungsbeschluss erforderlich ist (so Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl. 26. Lfg., § 21 Rn. 12b).
Grundsätzlich zulässig ist daher ein Bürgerbegehren, das auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses gerichtet ist und das als solches stets ein kassatorisches Bürgerbegehren i.S.v. § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO ist. Wenn ein solches Bürgerbegehren die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt, folglich ein Bürgerentscheid durchgeführt wird und sich im Bürgerentscheid die Mehrheit der Bürger mit dem notwendigen Quorum für die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses ausspricht, ist dieser aufgehoben (vgl. § 21 Abs. 8 Satz 1 GemO). Ist der Bebauungsplan noch nicht nach § 10 BauGB als Satzung erlassen, hat die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses durch den Bürgerentscheid einen Planungsverzicht der Gemeinde zur Folge (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 89).
Nicht bürgerbegehrensfähig dagegen sind weitere Beschlüsse im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens nach einem erfolgten verfahrenseinleitenden Beschluss. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO bewirkt, dass „Zwischenentscheidungen“ des Gemeinderats im Bebauungsplanverfahren nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können. Der Zweck dieses Ausschlussgrundes ist, solche Entscheidungen dem Bürgerbegehren zu entziehen, die einen komplexen Abwägungsprozess erfordern und daher einer bloßen Ja/Nein-Entscheidung nicht zugänglich sind (vgl. LT-Drs. 13/4385, S. 18; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 92 und vom 26.06.2011 - 1 S 1509/11 - juris Rn. 25; Brüning, NVwZ 2018, 299, 300). Im weiteren, dem verfahrenseinleitenden Beschluss nachfolgenden Verfahren sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheide folglich grundsätzlich nicht mehr möglich (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 36).
Bereits vor der Einfügung der Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses in § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO war jeder „weichenstellende“ Grundsatzbeschluss, der eine Planung einleitet oder eine Planungsstufe abschließt, bürgerbegehrensfähig (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 36). Daran hat sich durch die Rechtsänderung zum 01.12.2015 nichts geändert; denn dadurch wollte der Gesetzgeber den Anwendungsbereich von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid erweitern, nicht beschränken (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 18, 35; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 89; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl. 26. Lfg., § 21 Rn. 12d). Vorangegangene Gemeinderatsbeschlüsse in derselben Angelegenheit sperren folglich ein Bürgerbegehren gegen einen nachfolgenden Gemeinderatsbeschluss, der eine Planungsstufe abschließt, nicht. Gerade in bürgerentscheidsfähigen Gemeindeangelegenheiten ergehen in der Regel mehrere, das Vorhaben stufenweise vorantreibende Entscheidungen des Gemeinderats, die neue sachliche Gesichtspunkte aufweisen und den Meinungs- und Willensbildungsprozess der Bürger beeinflussen können. Daher kann auch ein Gemeinderatsbeschluss, der eine Planungsstufe abschließt, die Ausschlussfrist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens wieder in Lauf setzen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 126 m.w.N.).
(b) Unter Zugrundelegung dessen schließt § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO die Bürgerbegehrensfähigkeit der Beschlüsse des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 16.11.2022 nicht aus.
(aa) Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens steht nicht entgegen, dass der Gemeinderat bereits am 05.04.2017 die Aufstellung des Bebauungsplans „Hintere Mult“ beschlossen hat. Die Beschlüsse vom 16.11.2022 sind nicht lediglich als Zwischenentscheidungen“ in einem laufenden Bebauungsplanverfahren anzusehen, die nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können.
Infolge der Unwirksamkeitserklärung des am 22.05.2019 beschlossenen Bebauungsplans „Hintere Mult“ durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 24.05.2022 hatte der Gemeinderat der Antragsgegnerin als das dafür zuständige Organ zu entscheiden, ob er an seiner ursprünglichen Entscheidung einer Überplanung des betroffenen Gebiets festhalten oder davon absehen möchte. Dabei handelt es sich nicht um eine Entscheidung über eine Fortführung des ursprünglichen Bebauungsplanverfahrens. Denn dieses wurde durch die ortsübliche Bekanntmachung des inzwischen für unwirksam erklärten Bebauungsplans nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB bereits im Jahr 2019 abgeschlossen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.12.2018 - 4 B 11.18 -, juris Rn. 4 m.w.N.). Folglich entfaltet der ursprüngliche Aufstellungsbeschluss des Gemeinderats vom 05.04.2017 keine Sperrwirkung (mehr) hinsichtlich der Durchführung eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids. Der Gemeinderatsbeschluss vom 16.11.2022 ist folglich kein weiterer Beschluss im Rahmen eines bereits eingeleiteten Bauleitplanverfahrens, den § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO einem Bürgerentscheid und Bürgerbegehren entzieht.
Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin offenbar die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Fehlerheilung nach § 214 Abs. 4 BauGB beabsichtigt. Denn auch in diesem Fall ist das ursprüngliche Planaufstellungsverfahren mit der Bekanntmachung des fehlerbehafteten und deshalb unwirksamen Plans bereits abgeschlossen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend wohl der Fall – zur Fehlerheilung ein neuer Satzungsbeschluss erforderlich ist. Zwar entspricht es ständiger Rechtsprechung (z.B. BVerwG, Urteil vom 18.08.2015 - 4 CN 10.14 -, BVerwGE 152, 379 Rn. 9 m.w.N.), dass die Gemeinde beim ergänzenden Verfahren das von ihr ursprünglich eingeleitete Verfahren an der Stelle fortsetzen kann, an der ihr der zu korrigierende Fehler unterlaufen ist, während die schon bisher fehlerfrei durchgeführten Verfahrensschritte nicht wiederholt werden müssen. Diese Besonderheit des § 214 Abs. 4 BauGB hat aber nicht zur Folge, dass das ergänzende Verfahren als eine Art Fortführung der „Planaufstellung“ zu begreifen wäre. Denn mit dem erneuten Satzungsbeschluss entsteht auch im ergänzenden Verfahren ein neuer Bebauungsplan, der die Festsetzungen des bisherigen – unwirksamen – Satzungsbeschlusses ersetzt und auch die Möglichkeit der Normenkontrolle neu eröffnet. Dies gilt selbst dann, wenn der Satzungsbeschluss im ergänzenden Verfahren inhaltsgleich wiederholt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.12.2018 - 4 B 11.18 -, juris Rn. 4 m.w.N.).
(bb) Die beiden Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 sind in ihrer Gesamtheit als „weichenstellende“ Grundsatzbeschlüsse anzusehen, die eine Planung einleiten und einem förmlichen Bebauungsplanverfahren zeitlich vorgelagert und damit bürgerbegehrensfähig sind (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 28, 30; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl. 26. Lfg., § 21 Rn. 12e). Entscheidungen über das „Ob“ einer Planung sind typischerweise derartige Grundsatzentscheidungen (Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl. 26. Lfg., § 21 Rn. 12d).
Um eine solche Frage nach dem „Ob“ einer Planung handelt es sich bei der hier zur Abstimmung geplanten Frage. Wie ausgeführt, hatte der Gemeinderat der Antragsgegnerin infolge der Unwirksamkeitserklärung des am 22.05.2019 beschlossenen Bebauungsplans „Hintere Mult“ durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 24.05.2022 zu entscheiden, ob er an seiner ursprünglichen Entscheidung einer Überplanung des betroffenen Gebiets festhalten oder davon absehen möchte. Es steht einer Gemeinde im Grundsatz frei, den von ihr selbst als unwirksam erkannten oder von einem Gericht für unwirksam erklärten Bebauungsplan in einem neuen Planaufstellungsverfahren durch einen wirksamen zu ersetzen (BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 4 C 6.17 -, juris Rn. 33). Ob dies erfolgen soll, stellt eine kommunalpolitische Entscheidung dar, die der Gesetzgeber einer Entscheidung durch die Bürgerschaft zugänglich machen wollte. Dies verdeutlicht insbesondere die im Jahr 2015 erfolgte Erweiterung der möglichen Abstimmungsgegenstände im Bauplanungsrecht. Ob eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich eine Gewerbeansiedlung zulassen will, ist eine primär politische Entscheidung im Rahmen ihrer Planungshoheit. Solche politischen Grundsatzentscheidungen, bei denen der Bürger lediglich entscheiden muss, ob er dafür oder dagegen stimmt, sind für ein Bürgerbegehren eröffnet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Denn diese erweisen sich nicht als komplexe Abwägungsentscheidungen, die der Gesetzgeber einer Abstimmung durch die Bürgerschaft entziehen wollte, sondern als bloße Ja/Nein-Entscheidungen. Damit unterfällt das hier in Rede stehende Bürgerbegehren nicht dem Ausschluss des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO.
(2) Das Bürgerbegehren, das eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde betrifft, für die der Gemeinderat zuständig ist (§ 21 Abs. 3 Satz 1 GemO), ist nicht auf ein gesetzeswidriges Ziel gerichtet. Insbesondere ist die konkrete Fragestellung des Bürgerbegehrens mit den gesetzlichen Vorschriften des Bauplanungsrechts vereinbar.
Ein Bürgerbegehren darf – wie sich jedenfalls mittelbar aus § 21 Abs. 8 Satz 1 und § 43 Abs. 2 GemO ergibt – nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein. Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist daher zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 100 und vom 22.08.2013 - 1 S 1047/13 -, juris Rn. 18, jew. m.w.N.)
(a) Eine auf Einstellung von Bauleitplanverfahren, also auf einen Planungsverzicht zielende Fragestellung wie die vorliegende ist grundsätzlich unproblematisch und verstößt insbesondere nicht gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, solange sich die Planungsbefugnis der Gemeinde nicht ausnahmsweise zu einer Planungspflicht verdichtet hat. Denn in erster Linie ist es Sache der Gemeinde, wie sie ihre Planungshoheit handhabt und welche Konzeption sie ihr zugrunde legt. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Die Gemeinde besitzt dazu ein sehr weites planerisches Ermessen. Sie ist grundsätzlich nicht gehindert, ihre Planungsabsicht zu ändern und etwa von einer Bauleitplanung Abstand zu nehmen. Ebenso wenig ist sie verpflichtet, ein einmal begonnenes Planaufstellungsverfahren zu Ende zu führen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 21; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl. 26. Lfg., § 21 Rn. 12c).
(b) Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stehen weder das Entwicklungsgebot für Bebauungspläne (§ 8 Abs. 2 BauGB) noch das Anpassungsgebot an die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) entgegen.
Das hier betroffene Gebiet „Hintere Mult“ wird im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2004 als gewerbliche Baufläche dargestellt. Im Einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar aus dem Jahr 2014 ist es als Ziel „Siedlungsbereich Gewerbe“ geführt. Das Bürgerbegehren zielt auf die Beibehaltung des Zustands als im Wesentlichen landwirtschaftlich genutzte und nicht überplante Fläche. Es sucht zu verhindern, dass die Gemeinde dort die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine gewerbliche Nutzung in Form eines Bebauungsplans schafft. Wie dargestellt ist es damit auf einen Planungsverzicht gerichtet; dass es auf Grund der nach § 21 Abs. 8 Satz 2 GemO auf drei Jahre beschränkten Bindungswirkung des Bürgerentscheids lediglich ein Planungsmoratorium bewirken kann, vermag an der auf Dauer ausgerichteten Zielrichtung nichts zu ändern (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 35).
(aa) Grundsätzlich ist ein erstrebter Planungsverzicht als Grundsatzentscheidung nur innerhalb des durch den Flächennutzungsplan eröffneten planungsrechtlichen Rahmens möglich; er darf nicht im Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans stehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 30; Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 22). Ebenso können sich Grenzen für die Bürgerentscheidsfähigkeit aus § 1 Abs. 4 BauGB ergeben (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl. 26. Lfg., § 21 Rn. 12c).
Die Bauleitplanung ist mit der Unterscheidung zwischen der vorbereitenden Bauleitplanung in Gestalt des Flächennutzungsplans und der verbindlichen Bauleitplanung durch den Bebauungsplan als grundsätzlich zweistufiges Verfahren ausgestaltet (§ 1 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB als gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet auf die Darstellung der Arten der Bodennutzung in den Grundzügen beschränkt. Der zulässige Inhalt, die Regelungstiefe und die Parzellenschärfe des Flächennutzungsplans hängt dabei von der planerischen Konzeption der Gemeinde ab und kann auch ins Einzelne gehende Darstellungen enthalten (§ 5 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan weist allerdings in aller Regel ebenenspezifisch ein grobmaschiges Raster auf, das auf Verfeinerung in dem daraus gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu entwickelnden Bebauungsplan angelegt ist. Je nach dem Bestimmtheitsgrad der im Flächennutzungsplan niedergelegten planerischen Konzeption sind demnach auch vor der Aufstellung eines Bebauungsplans weitere bürgerentscheidfähige Grundentscheidungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Diese müssen sich allerdings innerhalb der vom Flächennutzungsplan eröffneten Gestaltungsspielräume halten. Anderenfalls ist der Bürgerentscheid auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet und deswegen unzulässig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 31).
(bb) Vorliegend bliebe es im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids durch den dadurch bewirkten Planungsverzicht bei dem aktuellen nicht überplanten Zustand der betroffenen Fläche, der nicht der aktuellen Darstellung des Flächennutzungsplans entspricht. Dass dadurch die Grundzüge des Flächennutzungsplans unangetastet blieben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.02.2003 - 4 BN 9.03 -, NVwZ-RR 2003, 406, m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.09.1998 - 8 S 290/98 -, juris Rn. 15) und eine Abweichung bereits aus diesem Grund zulässig wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 31), kann hier nicht angenommen werden.
(cc) Gleichwohl geht die Kammer davon aus, dass das Bürgerbegehren nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist. Denn im vorliegenden Fall führte der erstrebte Planungsverzicht nicht zu einer Verletzung des Entwicklungsgebots aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB oder des Anpassungsgebots aus § 1 Abs. 4 BauGB.
Wie ausgeführt folgt der Umstand, dass bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zu prüfen ist, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist, insbesondere daraus, dass ein Bürgerentscheid die Wirkungen eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat (§ 21 Abs. 8 Satz 1 GemO).
Der mit dem Bürgerbegehren erstrebte Planungsverzicht hinsichtlich des Gebiets „Hintere Mult“ stünde als (gedachter) Gemeinderatsbeschluss jedoch in Einklang mit der Rechtsordnung. Denn er führte lediglich zur Beibehaltung des bisherigen nicht überplanten Zustands. Es geht folglich nicht um das Verlassen des durch den Flächennutzungsplan vorgegebenen Rahmens durch eine konkrete gemeindliche Planung. Eine Gemeinde ist nicht von Rechts wegen verpflichtet, die mit der Fortschreibung des Flächennutzungsplans begonnene Planung umgehend weiterzuführen. Aus der in § 1 Abs. 3 BauGB normierten Aufgabe der Bauleitplanung erwächst der Gemeinde nach § 5 Abs. 1 BauGB eine originäre Planungspflicht bei der vorbereitenden Bauleitplanung. Aus den Darstellungen des hiernach aufzustellenden Flächennutzungsplans folgt indessen keine Planungspflicht auf der nachfolgenden Ebene des Bebauungsplans. Das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind, greift nämlich nur dann, wenn die Gemeinde einen Bebauungsplan erlässt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 33).
Entscheidet sich eine Gemeinde, die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht im Wege eines Bebauungsplans umzusetzen, sondern einen bislang bestehenden Zustand ohne Überplanung beizubehalten, verlässt sie folglich den durch § 8 Abs. 2 BauGB vorgegebenen Rahmen nicht. Die Entscheidung, im Hinblick auf eine bislang nicht überplante Fläche keine Anpassung an den Flächennutzungsplan vorzunehmen, verletzt daher § 8 Abs. 2 BauGB nicht. Ein anderes ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass hier nicht lediglich die Rechtswidrigkeit eines gemeindlichen Unterlassens, sondern eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses gedanklich zu prüfen ist. Denn aufgrund der Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans „Hintere Mult“ durch den Verwaltungsgerichtshof hatte sich der Gemeinderat als das dafür zuständige Organ mit den Folgen der Entscheidung und dem „ob“ des Weiterführens der ursprünglichen Planungsabsicht zu befassen; allein dieser Umstand vermag keine andere rechtliche Bewertung im Hinblick auf eine Verletzung von § 8 Abs. 2 BauGB zu rechtfertigen.
Da folglich ein Gemeinderatsbeschluss, der sich gegen ein Weiterverfolgen der Überplanung des Gebiets „Hintere Mult“ ausspricht, nicht gegen § 8 Abs. 2 BauGB verstieße, ist auch ein darauf gerichtetes Bürgerbegehrens, dem die Wirkung eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses zukommen soll, nicht auf ein gesetzeswidriges Ziel gerichtet. Nichts Anderes gilt für eine Verletzung des Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, der mit den Zielen der Raumordnung Bezug auf eine noch abstraktere Planungsebene nimmt; dass im vorliegenden Fall ausnahmsweise eine Planungspflicht der Gemeinde zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung bestehen könnte (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, juris Rn. 31), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
cc) Die Begründung des Bürgerbegehrens entspricht den gesetzlichen Voraussetzungen.
Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind jedoch keine hohen Anforderungen zu stellen. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist erst dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (VGH Baden-Württemberg. Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 111 m.w.N.).
Diesem Maßstab genügt die Begründung des hier beantragten Bürgerbegehens. Es wird daraus hinreichend deutlich, dass es sich gegen die Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 und damit gegen die (nochmalige) Schaffung der planungsrechtlichen Grundlagen für eine Überplanung des Gebiets „Hintere Mult“ wendet.
dd) Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein Bürgerbegehren nicht erfüllt sind.
Das Bürgerbegehren hat keine Angelegenheit zum Gegenstand, über die innerhalb der letzten drei Jahre bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2 GemO). Es ist schriftlich eingereicht worden und die Frist von drei Monaten für ein kassatorisches Bürgerbegehren gegen den Beschluss vom 16.11.2022 ist gewahrt (vgl. jeweils § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO). Auch das Unterschriftenquorum ist eingehalten (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO). Ein Kostendeckungsvorschlag war entbehrlich, da mit dem Bürgerbegehren ein Planungsverzicht begehrt wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 11).
Dass an dem Gemeinderatsbeschluss vom 20.03.2024 über die Nichtabhilfe der gegen die Ablehnungsbescheide erhobenen Widersprüche Stadtrat XX mitgewirkt hat, dessen Ehefrau, die Antragstellerin zu 6, den Antrag auf Durchführung des Bürgerbegehrens unterzeichnet und Widerspruch gegen die Ablehnungsentscheidung erhoben hatte, führt nicht zur Annahme eines formellen Fehlers. Selbst unter Zugrundelegung einer Befangenheit nach § 18 Abs. 1 GemO führte dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Widerspruchsentscheidungen des Regierungspräsidiums Karlsruhe oder gar zur Annahme eines Anspruchs auf Zulassung des Bürgerbegehrens.
b) Ein Anordnungsgrund ist vorliegend ebenfalls gegeben. Der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf hätte voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge, da bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens damit zu rechnen wäre, dass der durch einen erfolgreichen Bürgerentscheid bewirkte Planungsverzicht zuvor durch Erlass des Bebauungsplans nach § 10 Abs. 1 BauGB oder Zulassung eines Vorhabens nach § 33 Abs. 1 BauGB vereitelt würde.
3. Der Antrag auf vorläufige Untersagung der Fortführung des Bebauungsplanverfahrens ist ebenfalls begründet.
Auch insoweit ist ein Anordnungsanspruch gegeben. Denn die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens führt gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 GemO dazu, dass die Gemeindeorgane bis zur Durchführung des Bürgerentscheids keine dem Bürgerbegehren entgegenstehenden Entscheidungen treffen oder vollziehen dürfen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens haben rechtlich Verpflichtungen hierzu bestanden. Auch ein Anordnungsgrund liegt vor. Denn das Treffen oder Vollziehen von Entscheidungen, die einem für zulässig erklärten Bürgerbegehren entgegenstünden, würde ein erfolgreiches Bürgerbegehren vereiteln und wäre daher – wie in der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 4 Satz 2 GemO zum Ausdruck kommt – ein Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue (vgl. zu beiden Voraussetzungen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 128 m.w.N.).
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Da es sich bei diesem Eilverfahren um eine Vorwegnahme der Hauptsache handelt, ist eine Halbierung des Streitwertes gemäß Nr. 1.5 des genannten Streitwertkatalogs nicht vorzunehmen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 BauGB
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 21 Absatz 2 Nr. 6 GemO
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 9 GemO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 1 GemO
§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 21 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 43 Abs. 2 GemO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 5 Abs. 1 BauGB
§ 18 Abs. 1 GemO
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 33 Abs. 1 BauGB
§ 21 Abs. 4 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2009, 574
NVwZ 2018, 299, 300
BVerwGE 152, 379
NVwZ-RR 2003, 406
3 S 1813/19
10 K 21/25
1 S 1925/23
1 S 1883/16
1 S 1132/18
1 S 419/09
10 K 4949/24
1 S 1509/11
4 B 11.18
4 CN 10.14
4 C 6.17
1 S 1047/13
1 S 2865/08
4 BN 9.03
8 S 290/98
4 C 14.01