Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2016-08-09, Aktenzeichen 12 ME 102/16

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 26. April 2016 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 150.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt eine von ihr als Mischfutterwerk bezeichnete Anlage zum Mahlen von Nahrungsmitteln, Futtermitteln oder ähnlichen nicht als Nahrungs- oder Futtermittel bestimmten pflanzlichen Stoffen (Mühle). Mit Bescheid vom 4. Februar 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. März 2016 untersagte ihr der Antragsgegner unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den Betrieb dieser Anlage, soweit eine Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag überschritten wird. Dagegen wandte sich die Antragstellerin mit ihrem Aussetzungsantrag.
Nach den nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts liegt dem Verfahren folgender Sachverhalt zugrunde: Die Antragstellerin betreibt die bezeichnete Mühle am Standort B. in C.. Hierfür hatte ihr der Landkreis D. mit Baugenehmigung vom 12. April 1962 und weiteren zwischenzeitlich ergangenen baurechtlichen Genehmigungen den Bau und Betrieb einer Mühle mit einer Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag erteilt. Der Antragsgegner war zuletzt im Jahre 2013 an einem Baugenehmigungsverfahren des Landkreises D. für den Neubau einer Annahme- und Lagerhalle beteiligt, das mit Baugenehmigung vom 9. Dezember 2013 abgeschlossen wurde. Die zugehörige Betriebsbeschreibung sah unter Nr. 2.1 einen Betrieb der Anlage an Werktagen von 6:00 Uhr bis 18:00 Uhr vor. Die Antragstellerin produziert nach eigenem Vortrag fast ausschließlich Futter für die Schweinemast. Hierzu mahlt sie einen Teil der verwendeten Ausgangsstoffe, vermischt aber auch bereits hinreichend feinteilige Komponenten ohne eigenen Mahlvorgang bei der Herstellung der Futtermittel. Infolge der Ausweitung von Produktionszeiten überschreitet die Antragstellerin offenbar seit einiger Zeit die baurechtlich genehmigte Tagesproduktion von 299 t Fertigerzeugnissen, wobei das genaue Ausmaß der Überschreitung unklar und zwischen den Beteiligten streitig ist (offenbar Zwei-Schicht-Betrieb, aus dem der Antragsgegner bei einer angenommenen Betriebszeit von 16 Stunden und einer Kapazität der Mahl- und Mischanlage von 30 t/h eine gegenwärtige Produktionskapazität von mindestens 480 t pro Tag errechnet).
Nachdem der Antragsgegner die Antragstellerin mit Revisionsschreiben vom 19. April 2012 (S. 6), einer E-Mail vom 22. Juli 2015 und anlässlich eines Gesprächs am 20. Oktober 2015 auf die Genehmigungsbedürftigkeit von Mühlen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) ab einer Produktionsleistung von 300 t Fertigerzeugnissen pro Tag hingewiesen hatte, hörte er sie mit Schreiben vom 27. Oktober 2015 zu einer beabsichtigten Teil-Stilllegung an. Im Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 22. Dezember 2015 führte die Antragstellerin u.a. aus, es werde auch künftig bei der Überschreitung der genehmigten Kapazität bleiben, da die Anlage in die Genehmigungsbedürftigkeit „hineingewachsen“ sei und die entstandenen Lieferverpflichtungen bei Reduzierung auf die genehmigte Kapazität nicht mehr erfüllt werden könnten. Eine Stilllegung sei indessen weder geboten noch verhältnismäßig, da zwischenzeitlich ein „Antrag zur Eröffnung des Genehmigungsverfahrens“ gestellt worden und dieser - nach entsprechenden Signalen in der Antragskonferenz vom 24. November 2015 - auch genehmigungsfähig sei.
Mit Bescheid vom 4. Februar 2016 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin den Betrieb der Mühlenanlage, soweit eine Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag überschritten wird, gab ihr auf, die täglich produzierten Mengen an Fertigerzeugnissen zu dokumentieren und Aufzeichnungen darüber vorzulegen sowie die Betriebszeiten von 6.00 Uhr bis 18.00 Uhr einzuhalten, ordnete die sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen an und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld an. Die Antragstellerin erhob am 10. Februar 2016 Widerspruch und beantragte die behördliche Aussetzung der Vollziehung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Widerspruchsverfahrens und eines eventuellen nachfolgenden Klageverfahrens; dies lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 18. Februar 2016 ab.
Mit Schreiben vom 20. Februar 2016 beantragte die Antragstellerin die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Mahlen von Futtermitteln auf dem Grundstück E. in C.. Gegenstand des Antrags ist die Änderung und Erweiterung der bisher nur baurechtlich genehmigten Anlage zum Zweck eines künftigen Drei-Schicht-Betriebs der Produktion an ca. 300 Tagen im Jahr und einer Tagesleistung von maximal 800 t Fertigerzeugnissen. Der Antragsgegner machte das Genehmigungsverfahren unter dem 8. Juni 2016 öffentlich bekannt. Der Antrag auf Erteilung der Genehmigung und die Antragsunterlagen lagen vom 27. Juni bis zum 26. Juli 2016 zur Einsichtnahme öffentlich aus. Die Einwendungsfrist endet mit Ablauf des 9. August 2016; ein gegebenenfalls durchzuführender Erörterungstermin soll am 31. August 2016 stattfinden.
Am 1. März 2016 hat die Antragstellerin die gerichtliche Aussetzung der sofortigen Vollziehung des Bescheides des Antragsgegners vom 4. Februar 2016 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Widerspruchsverfahrens und eines eventuell nachfolgenden Klageverfahrens - der Widerspruchsbescheid wurde am 11. März 2016 erlassen - beantragt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Voraussetzungen für die Stilllegungsverfügung seien zweifelhaft, weil der Antragsgegner nicht hinreichend zwischen der Mahlleistung der Mühle, welche in den letzten Monaten zwischen 288 t und 295 t pro Tag gelegen habe, und der Leistung der täglich erzeugten Futtermittel (Summe aus selbstgemahlenen und angekauften Komponenten), welche in der gleichen Zeit zwischen 496 t und 563 t pro Tag gelegen habe, differenziere. Die reine Mahlleistung liege nachweislich unter 299 t je Tag. Da die Genehmigungsbedürftigkeit erst durch Änderung der Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV im Jahre 2013 eingetreten sei, könne als Rechtsgrundlage allenfalls § 25 Abs. 2 BImSchG analog i. V. m. § 67 Abs. 2 BImSchG in Betracht kommen; dafür fehle es aber an einer konkreten Gefährdung für Leben, Gesundheit oder bedeutsame Sachwerte durch den derzeitigen Betrieb der Mühle. Jedenfalls liege ein atypischer Ausnahmefall vor. Das Genehmigungsverfahren werde mit Nachdruck betrieben und sei hinreichend aussichtsreich. Die zur Genehmigung gestellte erhöhte Produktionskapazität beruhe auf der Ausweitung der Betriebszeiten, sei aber nicht mit bedeutsamen Änderungen der Anlage verbunden. Gegen die Rechtmäßigkeit der Stilllegungsverfügung sprächen auch die Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes, der Ermessensfehlerhaftigkeit, der Unverhältnismäßigkeit, des Verstoßes gegen Treu und Glauben sowie der Zweckverfehlung.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss abgelehnt und im Wesentlichen ausgeführt: Die Begründung des Sofortvollzugs genüge den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. In der Sache bleibe dem Antrag der Antragstellerin der Erfolg versagt, weil nach der ausreichenden, aber auch erforderlichen summarischen Prüfung überwiegend wahrscheinlich sei, dass die Teilstilllegungsverfügung und die Zwangsgeldandrohungen rechtmäßig seien und auch sonst die öffentlichen Belange am Sofortvollzug der Verfügung die privaten Belange der Antragstellerin überwögen. Der Antragsgegner habe mit § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG auf die zutreffende Rechtsgrundlage abgestellt. Die Übergangsregelung des § 67 Abs. 2 BImSchG, wonach Altanlagen lediglich der Anzeigepflicht unterlägen mit der Folge, dass grundsätzlich Stilllegungsverfügungen nach § 20 Abs. 2 BImSchG ausschieden und Betriebsuntersagungen allenfalls unter den strengeren Vorschriften des § 25 Abs. 2 BImSchG in Betracht kämen, sei hier nicht einschlägig. Der Eintritt der Genehmigungspflicht nach dem derzeit geltenden Bundes-Immissionsschutzgesetz sei nicht die wesentliche Folge einer Änderung des Anlagenkatalogs der 4. BImSchV, sondern das Ergebnis einer bedeutsamen Erweiterung der Anlagennutzung durch die Antragstellerin. Wenn (auch anzeigepflichtige) Anlagen ohne die erforderliche Genehmigung wesentlich geändert würden, könne die Stilllegungsverfügung auf § 20 Abs. 2 BImSchG gestützt werden. Hier habe aber die Antragstellerin aller Voraussicht nach ihre baurechtlich genehmigte Produktionskapazität um mehr als 50 % gesteigert und den genehmigten Ein-Schicht-Betrieb zeitlich annähernd verdoppelt. Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV stelle bereits seit der Fassung des Jahres 2001 hinsichtlich der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit auf eine Produktionskapazität von 300 t Fertigerzeugnissen oder mehr je Tag und damit auf die Summe aller Erzeugnisse ab, auf die der Produktionsprozess gerichtet sei, und nicht mehr nur auf die reine Mahlleistung der Mühle. Diese Fassung der Vorschrift sei unionsrechtlich vorgegeben gewesen und habe der Umsetzung der IVU-Richtlinie gedient. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Stilllegungsverfügung habe der Antragsgegner ohne weitere Untersuchungen davon ausgehen dürfen, dass die Antragstellerin auch nach eigener Darstellung über die baurechtlich genehmigte Kapazität hinausgehe, denn sie fahre inzwischen einen Zwei-Schicht-Betrieb mit einer Produktion von Fertigerzeugnissen in den letzten Monaten in einer Größenordnung von 496 t bis 563 t pro Tag. Die tatsächliche Ausweitung des Mühlenbetriebs erweise sich als wesentliche Änderung der bloß baurechtlich genehmigten Anlage, für die es an der nach §§ 15, 16 BImSchG erforderlichen Änderungsgenehmigung fehle. Die formelle Illegalität einer Anlage reiche im Rahmen des § 20 Abs. 2 BImSchG als Voraussetzung für die Stilllegung aus. Die getroffene Entscheidung des Antragsgegners, den Betrieb - wie verfügt - teilweise zu untersagen, sei ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig. Ein atypischer Ausnahmefall, in dem das Eingreifen im Ermessen der Behörde stehe, liege hier nicht vor. Es bestünden bereits Zweifel daran, dass die Antragstellerin beizeiten alle Anstrengungen unternommen habe, um eine immissionsschutzrechtliche (Änderungs-)Genehmigung für die deutliche Überschreitung der baurechtlich genehmigten Betriebskapazität zu erlangen. Der Antragsgegner habe auch bei Erlass des Widerspruchsbescheides noch davon ausgehen dürfen, dass für eine selbst überschlägige Prüfung des Vorhabens (bzw. der Genehmigungsfähigkeit der derzeit stattfindenden Kapazitätsüberschreitungen) unerlässliche Unterlagen fehlten, etwa ein vollständiges Staubgutachten und ein Geruchsgutachten. Auch die (noch nicht durchgeführte) Öffentlichkeitsbeteiligung sei Teil des Informationsgewinnungsprozesses. Der Verfahrensablauf und Äußerungen der beteiligten Behörden hätten bei der Antragstellerin nicht den begründeten Eindruck hervorrufen können, die Anlage sei materiell genehmigungsfähig. Die vom Antragsgegner für den Fall der Annahme eines atypischen Falls vorsorglich vorgenommene Abwägung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit dem Ergebnis, dass auch dann dem Erlass der Teilstilllegungsverfügung der Vorrang vor einem Absehen vom Einschreiten gebühre, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch die weiteren Vorwürfe der Antragstellerin im Hinblick auf einen angeblichen Missbrauch des § 20 Abs. 2 BImSchG als Sanktionsnorm, eines Verstoßes gegen Treu und Glauben oder einer angeblichen Zweckverfehlung deuteten nicht auf Ermessensfehler des Antragsgegners hin. Die Voraussetzungen für die Androhung der in Rede stehenden Zwangsgelder seien offensichtlich gegeben.

Entscheidungsgründe:
Die gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die vom Senat allein zu prüfenden dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben keinen Anlass, die erstinstanzliche Entscheidung zu ändern.
Gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Der Beschwerdeführer muss daher im Einzelnen erläutern, aus welchen Gründen der angegriffene Beschluss fehlerhaft ist. Hierbei muss er auf die einzelnen Argumente des Verwaltungsgerichts, die zu der angefochtenen Entscheidung geführt haben, eingehen und sich damit substanziell auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte der erforderlichen Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist. Je intensiver und umfangreicher die Entscheidung mit Argumenten gestützt worden ist, desto eingehender muss der Beschwerdeführer die sie tragende Argumentation entkräften. Es reicht deshalb grundsätzlich nicht aus, wenn er lediglich seinen erstinstanzlichen Vortrag wiederholt und/oder eine eigene Würdigung der Sach- und Rechtslage vorträgt, die im Ergebnis von derjenigen des Verwaltungsgerichts abweicht. Vielmehr muss er regelmäßig einzelnen tragenden Begründungselementen der angefochtenen Entscheidung geeignete Gegenargumente konkret gegenüberstellen und - soweit möglich - die Vorzugswürdigkeit dieser Gegenargumente darlegen.
Gemessen an diesen Maßstäben zeigt die Antragstellerin durchgreifende Gesichtspunkte, die geeignet wären, die erstinstanzliche Entscheidung zu erschüttern, nicht auf. Soweit die Antragstellerin unter Aufrechterhaltung ihrer Rechtsauffassung ihren erstinstanzlichen Vortrag wiederholt, ohne die Argumente des Verwaltungsgerichts aufzugreifen und sich damit im Einzelnen auseinanderzusetzen, genügt die Begründung der Beschwerde bereits nicht den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Aber auch im Übrigen und unabhängig davon geben die Darlegungen der Antragstellerin keinen Anlass, die ausführlich begründete Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern.
Die Antragstellerin wendet sich eingangs gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 3 VwGO ausreichend begründet worden sei. Die dagegen erhobenen Einwände greifen nicht durch. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verpflichtet die Behörde, mit einer auf den konkreten Fall abgestellten und nicht lediglich formelhaften schriftlichen Begründung das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung darzulegen. Die im Bescheid vom 4. Februar 2016 angeführten Gründe lassen in nachvollziehbarer Weise die konkreten Erwägungen erkennen, die den Antragsgegner dazu veranlasst haben, die sofortige Vollziehung wegen des überwiegenden öffentlichen Interesses anzuordnen. Der Antragsgegner hat ausgeführt, dass angesichts der noch nicht in einem Genehmigungsverfahren geprüften Genehmigungsvoraussetzungen und der Tatsache, dass sich die Antragstellerin durch den ungenehmigten Betrieb ungerechtfertigte Vorteile gegenüber sich rechtskonform verhaltenden Betreibern verschaffe, die Unterbindung eines illegalen Anlagenbetriebs nicht bis zum Ausgang eines Widerspruchs- und etwaigen Klageverfahrens abgewartet werden könne. Gegenüber den von der Antragstellerin vorgetragenen wirtschaftlichen Erwägungen sei auch zu berücksichtigen gewesen, dass der illegale Betrieb einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage nicht nur einen Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Pflichten, sondern zudem eine Straftat darstelle. Mit diesen Ausführungen hat der Antragsgegner den formell-rechtlichen Anforderungen des Begründungszwangs genügt. Dass diese Erwägungen in ähnlicher Form auch auf andere Fälle des formell illegalen Anlagenbetriebs zutreffen würden, liegt in der Natur der Sache und macht die Anordnung des Sofortvollzugs nicht fehlerhaft. Die von der Antragstellerin im Wesentlichen vorgebrachten Rügen, mit denen eine unzureichende Abwägung der gegenläufigen öffentlichen und privaten Interessen geltend gemacht werden soll, betreffen nicht die Begründungspflicht als solche, sondern das besondere Vollzugsinteresse (siehe dazu unten).
In der Sache hat das Verwaltungsgericht die Entscheidung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO aufgrund einer Interessenabwägung getroffen, die sich vornehmlich, aber nicht ausschließlich an den Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs orientiert. Danach hat es dem Antrag der Antragstellerin den Erfolg versagt, weil nach der in diesem Verfahren gebotenen Prüfung überwiegend wahrscheinlich sei, dass die Teilstilllegungsverfügung und die Zwangsgeldandrohungen rechtmäßig seien und auch sonst die öffentlichen Belange am Sofortvollzug der Verfügung die privaten Belange der Antragstellerin überwögen. Aus dem Vorbringen der Antragstellerin ergibt sich nicht, dass die Interessenabwägung zu ihren Gunsten hätte ausgehen müssen.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin sind der Antragsgegner und das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die Teilstilllegungsverfügung ihre rechtliche Grundlage in § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG findet. Dabei hat das Verwaltungsgericht zwar Zweifel geäußert, ob die verfahrensmäßige Privilegierung des § 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG für anzeigepflichtige Altanlagen überhaupt greift, weil der Eintritt der Genehmigungspflicht im vorliegenden Fall nicht die Folge einer Änderung des Anlagenkatalogs der 4. BImSchV, sondern das Ergebnis bedeutsamer tatsächlicher Änderungen des Betriebsumfangs der Anlage durch die Antragstellerin in jüngerer Zeit gewesen sei. Es hat aber maßgeblich darauf abgestellt, dass eine Stilllegungsverfügung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG auch in Fällen anzeigepflichtiger Anlagen zulässig sei, wenn diese ohne die erforderliche Genehmigung wesentlich geändert würden. Das sei hier aber - wie im Einzelnen ausführlich dargelegt wird - deshalb der Fall, weil die Antragstellerin im Zuge der Ausweitung ihrer Produktionsmenge die Schwelle zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht nicht nur geringfügig oder vorübergehend überschritten habe. Für die rechtliche Beurteilung komme es dabei seit der ab dem 1. August 2001 geltenden und seither im Wesentlichen und - soweit hier bedeutsam - unveränderten Schwelle zwischen bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungspflicht als maßgeblichem Bezugspunkt auf eine Produktionskapazität von 300 t Fertigerzeugnissen oder mehr je Tag und damit auf die Summe aller Erzeugnisse an, auf die der Produktionsprozess gerichtet sei, und sei nicht nur auf die reine Mahlleistung der Mühle abzustellen. Gegen diese wohlbegründeten Erwägungen bringt die Antragstellerin durchgreifende Gesichtspunkte nicht vor. Diese Auslegung kann sich - wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat - auf Wortlaut, systematischen Zusammenhang und historische Entwicklung stützen. Diese Fassung der Nr. 7.21 des Anlagenkatalogs zur 4. BImSchV ist entstanden im Zuge der Umsetzung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 257, S. 26) - IVU-Richtlinie - durch das Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. S. 1950) und war insofern unionsrechtlich vorgegeben. An dem Gehalt hat sich, soweit hier von Interesse, begrifflich durch die nachfolgende Richtlinie 2010/75/EU vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) - IE-RL - (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) nichts geändert. Nr. 7.21 des (nunmehr) Anhangs 1 zur 4. BImSchV knüpft damit schon seit 2001 - wie die Richtlinie(n) (siehe Anhang I Nr. 6.4 unter Buchst. b IE-RL) - an die Produktionskapazität der Menge von Fertigerzeugnissen an. Die 4. BImSchV verwendet in Nummer 7 an verschiedenen Stellen den Begriff der „Produktionsleistung“ und meint damit, soweit er auf „Fertigerzeugnisse“ bezogen wird, die Summe aller Erzeugnisse, auf die der Produktionsprozess ausgerichtet ist (vgl. Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 2, B. 2.4, 4. BImSchV Anhang Nr. 7 zu 7.3 Rdnr. 7). Auch Nr. 7.21 stellt dementsprechend auf die Ware ab, die insgesamt das Ziel des Produktionsprozesses im Anlagenbetrieb ist, dabei dem sachlichen Gehalt nach unterscheidend zwischen den mit der Mühle gemahlenen Stoffen und sonstigen nicht selbst gemahlenen Komponenten. Ein derartiges Normverständnis, das die Summe aller Erzeugnisse in den Blick nimmt, wird auch durch den Regelungszweck nahegelegt, denn das Ausmaß der auftretenden Immissionen hängt von dem Produktionsprozess in seiner Gesamtheit ab. Dass mit dem Begriff „Fertigerzeugnis“ die produzierte Menge an mit der Mühle gemahlenen Nahrungs- oder Futtermittel und etwaiger sonstiger Produkte gemeint ist, auf die der Betriebszweck ausgerichtet ist, wird im Übrigen auch in der Literatur vertreten (vgl. Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 2, B. 2.4, 4. BImSchV Anhang Nr. 7 zu 7.21 Rdnr. 4 i. V. m. Rdnr. 2 zu Nr. 7.23).
Die Ausweitung der Produktionskapazität in Form der Umstellung der Produktion auf einen Zwei-Schicht-Betrieb stellt eine wesentliche Änderung der Anlage dar. § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG versteht eine Änderung dann als wesentlich, wenn durch sie nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und wenn diese für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können. Die Änderung eines Anlagenbetriebs kann nicht nur in der Erweiterung der Produktionskapazitäten, sondern auch in der Verlängerung der täglichen Betriebszeiten bestehen (vgl. nur Führ, GK-BImSchG, § 15 Rdnr. 90, 92 m. w. N.). Die Umstellung von einem Ein-Schicht-Betrieb zu einem Zwei-Schicht-Betrieb und die damit hier verbundene erhebliche Ausweitung der unstreitig erzielten Produktionsmengen stellt eine Änderung in diesem Sinne dar und ist geeignet, nachteilige Auswirkungen hervorzurufen. Die Auffassung der Antragstellerin, die Erweiterung der betrieblichen Tätigkeit sei mit Blick auf das Unionsrecht nicht als wesentliche Änderung anzusehen, überzeugt nicht. Auch Art. 20 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75/EU lässt erkennen, dass Erweiterungen von Produktionskapazitäten unter den Begriff der Änderung fallen (vgl. zur Terminologie der IVU-Richtlinie und des nationalen Rechts etwa Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 Teil II, § 16 BImSchG, Rdnr. 39a). Soweit § 16 Abs. 1 BImSchG begrifflich weiter gefasst ist als die Richtlinie 2010/75/EU, ist dies mit Blick auf Art. 193 AEUV gemeinschaftsrechtlich unproblematisch (vgl. Führ, GK-BImSchG, § 16 Rdnr. 38).
Anders als die Antragstellerin meint, ist die die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch nicht deswegen zu beanstanden, weil der Antragsgegner eine fehlerhafte Ermessensentscheidung getroffen habe. Das Verwaltungsgericht hat ausgehend von der Rechtsprechung des beschließenden Senats (vgl. etwa Beschl. v. 12.12.2013 - 12 ME 194/13 -, NVwZ-RR 2014, 300) sich im Einzelnen überzeugend mit den von der Antragstellerin vorgebrachten Einwänden und Rügen befasst. Es hat zu der Frage, ob hier ein atypischer Ausnahmefall vorliegt und die Anlage erkennbar genehmigungsfähig ist, zunächst Zweifel daran geäußert, dass die Antragstellerin beizeiten alle Anstrengungen unternommen hat, um eine immissionsschutzrechtliche (Änderungs-)Genehmigung für die deutliche Überschreitung der baurechtlich genehmigten Betriebskapazität zu erlangen. Der Antragsgegner habe spätestens mit seinem Revisionsschreiben vom 19. April 2012 auf die Genehmigungspflicht im Falle einer Überschreitung der Grenze von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag hingewiesen. Einen Genehmigungsantrag für den derzeit und bis auf weiteres gefahrenen Zwei-Schicht-Betrieb habe die Antragstellerin aber bis heute nicht und den Genehmigungsantrag für den künftig beabsichtigten Drei-Schicht-Betrieb mit einer Kapazität von 800 t/Tag erst am 22. Februar 2016 gestellt. Jedenfalls sei die Genehmigungsfähigkeit des Antrags und damit der Sache nach auch die Genehmigungsfähigkeit der derzeit und bis auf weiteres erhöhten Produktionskapazität bei Erlass der Stilllegungsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. März 2016 nicht offensichtlich gewesen. Das Genehmigungsverfahren erfordere eine Öffentlichkeitsbeteiligung, die erst nach Prüfung der Vollständigkeit der Antragsunterlagen eingeleitet werden könne. Indes hätten im maßgeblichen Zeitpunkt unerlässliche Unterlagen, etwa ein vollständiges Staubgutachten und ein Geruchsgutachten gefehlt. Mit einer nicht autorisierten Entwurfsfassung von Gutachten müsse sich der Antragsgegner nicht zufriedengeben. Zudem handele es sich hier um eine Anlage nach der IED-Richtlinie, für deren Genehmigung verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich besondere Regeln zu beachten seien, welche umgangen würden, wenn eine solche Anlage ohne die erforderliche Genehmigung betrieben werde. Verbindliche Äußerungen zur Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens seien von zuständiger Stelle nicht gemacht worden. Soweit sich die Antragstellerseite vom Erlass der Stilllegungsverfügung überrascht gezeigt habe, sei dies nicht nachvollziehbar. Der hier vorliegende Fall sei auch nicht mit jener Fallgestaltung vergleichbar, die seinerzeit das OVG Berlin (Beschl. v. 16.7.1985 - 2 S 90.85 -, NVwZ 1985, 756) veranlasst habe, einen atypischen Fall anzunehmen. Im Übrigen würde für den Fall, dass entgegen behördlicher und auch gerichtlicher Auffassung doch ein atypischer Fall anzunehmen wäre, nicht automatisch gelten, dass von einer Stilllegungsverfügung abzusehen wäre. Vielmehr müsste im konkreten Fall eine Abwägung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten erfolgen. Insoweit habe der Antragsgegner vorsorglich in nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass hier auch dann im Hinblick auf das bisherige Verhalten des Anlagenbetreibers (etwa Vorwerfbarkeit seines Verhaltens), das Ausmaß der Betriebsausweitung, die potenziellen Auswirkungen für die Nachbarschaft und das öffentliche Interesse an der Verhinderung eines ungenehmigten Betriebs dem Erlass der Teilstilllegungsverfügung der Vorrang vor einem Absehen vom Einschreiten zu geben wäre.
Demgegenüber beharrt die Antragstellerin auf ihrem bereits in erster Instanz eingenommenen gegenteiligen Rechtsstandpunkt, ohne indes die fundierten Darlegungen des Verwaltungsgerichts substantiiert in Zweifel zu ziehen. So verkennt sie bereits im Ansatz die bei Anwendung des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG zu beachtenden Maßstäbe. Entgegen ihrer Auffassung reicht es für eine Stilllegungsverfügung nach dieser Vorschrift grundsätzlich aus, dass lediglich die notwendige Genehmigung fehlt (formelle Illegalität). Keine Rolle spielt grundsätzlich, ob der Anlagenbetrieb auch materiell rechtswidrig ist (vgl. nur Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 20 Rdnr. 37, 39a m. w. N.). Nichts anderes ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere dem auch von der Antragstellerin zitierten Urteil vom 15. Dezember 1989 (- 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220). Danach ermächtigt § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG mit dem „Soll“-Befehl die zuständige Behörde dazu, im Regelfall die Stilllegung einer ungenehmigt betriebenen Anlage anzuordnen. Nur dann, wenn die Behörde begründeten Anlasse für die Annahme hat, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen und sei lediglich formell illegal, so werde sie prüfen müssen, ob sie von der Stilllegung als einem unverhältnismäßigen Mittel absieht. Sie ist dazu indes keineswegs gezwungen. Zweifel an der Genehmigungsfähigkeit gehen zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde ist auch nicht gehalten, umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit anzustellen, bevor sie sich schon wegen der formellen Illegalität zum Einschreiten entschließt. Das bedeutet - anders gesagt -, dass die formelle Illegalität allein die Stilllegung nur dann nicht rechtfertigt, wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit offensichtlich ist, also die Genehmigungsvoraussetzungen unzweifelhaft vorliegen und der Betreiber unverzüglich einen Antrag auf Erteilung der fehlenden Genehmigung stellt und das Genehmigungsverfahren zügig betreibt (vgl. auch Laubinger, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, Band 2, § 20 Rdnr. 29; Prall, in: Führ (Hrsg.), GK-BImSchG, § 20 Rdnr. 52 f.). Bei der hier vorgenommenen Ausweitung des Produktionsumfangs und der Betriebszeiten kann keine Rede davon sein, dass dieser so veränderte Betrieb ohne vertiefte Prüfung zweifelsfrei genehmigungsfähig sei.
Soweit die Antragstellerin auf angebliche gravierende wirtschaftliche Folgen für sie und ihre Kunden sowie auf Vertrauensschutz verweist, wiederholt sie ebenfalls ihr bisheriges Vorbringen, mit dem sich das Verwaltungsgericht in nicht zu beanstandender Weise auseinandergesetzt hat. So heißt es - auch zu den Rügepunkten „Verhältnismäßigkeit, Missbrauch des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG als Sanktionsnorm, Verstoß gegen Treu und Glauben und Zweckverfehlung“ - auf den Seiten 25 f. des Beschlussabdrucks:
„Insgesamt hat der Antragsgegner die Belange der Antragstellerin bereits dadurch hinreichend berücksichtigt, dass er von einer umfassenden Betriebsuntersagung abgesehen hat und ihr bis auf weiteres den baurechtlich genehmigten Betriebsumfang bis zu 299 t/Tag im Ein-Schicht-Betrieb zugesteht. Auf das bestehende Genehmigungserfordernis für den Gesamtbetrieb bei Überschreitung der Schwelle hatte er bereits seit längerem hingewiesen. Aus seinem Verhalten betreffend den laufenden Genehmigungsantrag vom 22. Februar 2016 nebst vorbereitenden Verfahrensschritten im letzten Quartal 2015 vermag die Kammer weder belastbare Hinweise auf eine vorwerfbare Verfahrensverzögerung noch Anknüpfungspunkte für einen anzuerkennenden Vertrauensschutz abzuleiten. Vielmehr verkennt die Antragstellerin die Reichweite ihrer eigenen Verantwortung für die Einhaltung des bislang nur baurechtlich genehmigten Betriebsumfangs, für die Klärung von Zweifelsfragen beim legalen Betriebsumfang nach Baurecht und die Zusammenstellung vollständiger Antragsunterlagen für die erstrebte Neugenehmigung. Soweit der Antragsgegner unter anderem darauf abgestellt hat, dass sich die Antragstellerin im Vergleich mit sich rechtskonform verhaltenden Antragstellern wissentlich einen unberechtigten Vorteil verschafft und sich diesen bis auf weiteres auch erhalten will, ist dieser Belang in erster Linie zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 3 VwGO) erfolgt und vor allem in der Sache zutreffend. Soweit die Antragstellerin neben einer gebotenen Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Interessen (Sicherung des laufenden Umsatzes und Gewinns durch Betriebsausweitung, in die sie „hineingewachsen“ sei; Vermeidung von Konventionalstrafen bei langfristig eingegangenen Verträgen) auch auf die angemessene Beachtung Belange Dritter oder des Gemeinwohls (etwa: Erhaltung der durch die Kapazitätssteigerung geschaffenen Arbeitsplätze; Tierwohl und Tiergesundheit) verweist, hält ihr der Antragsgegner zutreffend entgegen, dass sie angesichts der frühzeitigen Hinweise jedenfalls ab 2012 und konkret der Anhörung zur Stilllegungsverfügung bereits im Oktober 2015 Anlass und Möglichkeit gehabt hätte, ihre auf der illegalen Kapazitätserweiterung beruhenden längerfristigen Geschäftsbeziehungen schonend für sich und ihre Vertragspartner anzupassen. Unabhängig davon verkennt die Antragstellerin das Gewicht dieser Belange: Auch das Vertrauen Dritter in Störungsfreiheit und Fortbestand bestehender Vertragsbeziehungen ist nicht schützenswert, wenn diese an rechtswidrige Verhältnisse ihres Vertragspartners - hier der Antragstellerin - anknüpfen. Sollte die Antragstellerin infolge der Stilllegungsverfügung auch mit - vorrangig gebotenen - innerbetrieblichen Maßnahmen und Umorganisationen die Entlassung eines Teils ihrer Mitarbeiter nicht vermeiden können, ist dies zwar für die Betroffenen wie die örtliche Arbeits- und Sozialverwaltung misslich. Hieraus folgt aber nicht, dass ein illegaler Betrieb dieses Ausmaßes monatelang weiter hingenommen werden müsste. Entsprechendes gilt für die behauptete Fernwirkung einer Beeinträchtigung von Tierwohl und -gesundheit bei stilllegungsbedingten Futtermittelausfällen. Trotz Vorlage der - im Übrigen inhaltlich wenig überzeugenden - Bescheinigung der Tierärztin Dr. M. … vom 18. März 2016 (Blatt 143 GA) vermag die Kammer auch aus Gründen des Tierschutzes oder der Tiergesundheit - hier namentlich einer Vermeidung unnötigen Stresses und wahrscheinlicher Verdauungsprobleme der Schweine und Rinder bei einem Futterwechsel während des laufenden Mastvorgangs - keine hinreichend gewichtigen Belange zu erkennen, die gebieten, die rechtswidrige Mehrproduktion weiterhin zu dulden und von der Teil-Stilllegungsverfügung abzusehen.“
Das Beschwerdevorbringen gibt dem Senat zu ergänzenden Ausführungen keinen Anlass. Dass die Antragstellerin diese Gründe nicht einzusehen vermag, sondern meint, durch eigenmächtiges Handeln vollendete Tatsachen schaffen zu können, verhilft ihrer Beschwerde nicht zum Erfolg.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und folgt der Wertbemessung des Verwaltungsgerichts.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15, 16 BImSchG
§ 16 BImSchG
§ 25 Abs. 2 BImSchG
§ 67 Abs. 2 BImSchG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 193 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2014, 300
NVwZ 1985, 756
BVerwGE 84, 220
00 Uhr bis 18.00
12 ME 194/13
2 S 90.85
7 C 35.87