Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-08-27, Aktenzeichen 15 A 1642/93
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1996:0827.15A1642.93.00

Tenor:
Soweit die Berufung zuerst in Höhe von 323,20 DM und sodann in Höhe weiterer 336,64 DM des streitigen Betrages zurückgenommen wurde, wird das Berufungsverfahren eingestellt.
Das angefochtene Urteil wird geändert und wie folgt neu gefaßt: Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 14. November 1990 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. April 1991 wird aufgehoben, soweit ein Beitrag von mehr als 5.967,18 DM festgesetzt wurde. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den erstinstanzlichen Kosten tragen die Klägerin 9/10, der Beklagte 1/10. Von den Kosten des Berufungsverfahren trägt die Klägerin 83/100, der Beklagte 17/100.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist die Alleinerbin ihres 1993 verstorbenen Ehemannes L. C. . Dieser war Eigentümer des Grundstücks T. Straße 19 (Gemarkung X. , Flur 55, Flurstück 389). Der Bebauungsplan setzt für den Bereich des klägerischen Grundstücks ein Gewerbegebiet mit bis zu dreigeschossiger Bebauung fest.
Der Beklagte plante in der ersten Hälfte der 70er Jahre den Umbau verschiedener Straßen im Zentrum des Ortsteils T. unter dem Projektnamen Umbau Verkehrsknoten T. und erstellte dazu 1974 einen Ausbauplan. Unter anderem sollte die jedenfalls seit 1938 nicht mehr beitragspflichtig ausgebaute T. Straße erneuert und insbesondere verbreitert werden.
1975 bis 1977 wurde in der bislang nicht kanalisierten T. Straße ein Mischwasserkanal mit Straßeneinläufen verlegt. Die Arbeiten dafür wurden am 13. Oktober 1976 abgenommen. Nach und nach wurden die von dem Umbauprojekt erfaßten Straßen umgebaut. 1983 wurde im Rahmen des III. Bauabschnitts der Ausbau der T. Straße ausgeschrieben; der Zuschlag wurde im September 1984 erteilt.
1984 und 1985 wurde die T. Straße zwischen G. straße und T. Straße ausgebaut, und zwar wurden die Gehwege erneuert, die Fahrbahn verbreitert und erneuert sowie zwei Freileitungsleuchten durch sieben Standleuchten ersetzt. Für die Verbreiterung wurden Grund und Boden erworben sowie Gebäude abgerissen. Vom ursprünglichen Bauprogramm wich der Beklagte allerdings insofern ab, als er die Fahrbahn nicht durchgängig verbreiterte. In Höhe des klägerischen Hauses und im Bereich der Einmündung der G. straße behielt die Straße ihre ursprüngliche Breite. Die Verbreiterungsflächen zwischen der Einmündung der G. straße und der Abzweigung der Straße T. Feld werden vor allem zum Parken benutzt. Lediglich im östlichen Bereich der T. Straße ab der Einmündung der Straße T. Feld kommt die Verbreiterung als zusätzliche Abbiegespur der Fahrbahn zugute.
Die Arbeiten in der T. Straße, die im Rahmen des III. Bauabschnitts ausgeschrieben waren, wurden am 4. Dezember 1985 abgenommen. Allerdings umfaßten diese Arbeiten nicht das Aufbringen der Verschleißdecke auf die Fahrbahn. Vielmehr wird das Aufbringen von Verschleißdecken jährlich einheitlich für alle in einem Jahr anfallenden Arbeiten dieser Art ausgeschrieben unabhängig davon, ob sie als Abschluß von beitragspflichtigen Ausbaumaßnahmen oder im Rahmen einer bloßen Instandsetzung anfallen, um durch das höhere Auftragsvolumen einen günstigeren Preis zu erreichen.
Mit Bescheid vom 14. November 1990 zog der Beklagte den Ehemann der Klägerin für den Ausbau der T. Straße zu einem Beitrag über 6.627,02 DM heran. Der Beklagte legte einen umlagefähigen Aufwand von 201.614,81 DM bei 49.970 Verteileranteilen zugrunde. Auf dieser Basis berechnete er für das klägerische Grundstück mit einer außerhalb festgesetzten Straßengeländes gelegenen Fläche von 730 qm und einem Vervielfältigungsfaktor von 225 % für Art und Maß der Nutzung den genannten Beitrag.
Gegen den Beitragsbescheid erhob der Ehemann der Klägerin Widerspruch, den der Beklagte durch Bescheid vom 24. April 1991 zurückwies.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat der Ehemann der Klägerin vorgetragen: Eine beitragsrelevante Verbesserung der Straße sei nicht eingetreten. So sei die Straße jetzt nur noch einseitig ausgeleuchtet, ohne daß die Straßenlaternen eine größere Leuchtintensität hätten. Am Gehweg habe ein erst mit dem Ausbau beseitigter Reparaturstau vorgelegen. Vorteile durch den Fahrbahnausbau würden durch Nachteile kompensiert, da die Straße eine neue Verkehrsqualität erhalten habe. Während vor dem Ausbau nur der innerörtliche Anliegerverkehr zu bewältigen gewesen sei und sogar Kinder auf der Straße gespielt hätten, fließe nunmehr insbesondere wegen einer neuen Verkehrsführung und näher bezeichneter Straßenbaumaßnahmen an der T. Straße selbst und an anderen Straßen der gesamte Verkehr von T. -P. und T. -X. nach T. - H. und zur A durch diese Straße. Die Straßenentwässerungskosten könnten nicht umgelegt werden, da das Kanalbauprogramm eigenständig gewesen und schon 1977 beendet worden sei, so daß Verjährung eingetreten sei. Die für den Grunderwerb und die Freilegung aufgewandten Kosten kämen der Ausbaumaßnahme kaum zugute, da nur ein kleiner Teil der erworbenen Fläche für den Ausbau benötigt und der Rest sogar zum Teil weiter veräußert worden sei. Auch die Verteilung sei falsch vorgenommen worden, da die Anlieger der Straße T. Feld als nur über die T. Straße zu erreichende Hinterlieger in die Verteilung hätten einbezogen werden müssen. Überhaupt sei die infolge der Abschnittsbildung nur teilweise Abrechnung der T. Straße von der T. Straße bis zur G. straße willkürlich, da die Anlieger der unteren T. Straße ab der Einmündung der G. straße nicht herangezogen worden seien.
Der Ehemann der Klägerin hat beantragt,
den Beitragsbescheid des Beklagten vom 14. November 1990 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 24. April 1991 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Gehwege seien baulich verbessert worden, so daß es auf die Frage eines Reparaturstaus nicht ankomme. Eine Verbesserung der Beleuchtung liege in der Erhöhung der Leuchtenzahl von 2 auf 7. Soweit ein erhöhtes Verkehrsaufkommen bemängelt werde, treffe dies zu. Jedoch sei die T. Straße vor dem Ausbau keine Anliegerstraße gewesen, so daß - unabhängig von der Frage, ob sie vorher Haupterschließungs- oder schon Hauptverkehrsstraße gewesen sei - die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zur Notwendigkeit eines Kompensationsabschlags bei Änderung der Verkehrsfunktion einer Straße, der der abgerechnete Ausbau erstmals Rechnung trage, nicht anwendbar sei, denn diese Rechtsprechung beziehe sich auf die Änderung der Verkehrsbedeutung von Anliegerstraßen. Im übrigen müsse die Richtigkeit der Rechtsprechung bezweifelt werden. Die Straßenentwässerungskosten seien zu Recht angesetzt worden, da die Straßenbauplanung Verkehrsknoten T. und die Kanalplanung in unmittelbarem zeitlichem und sachlichem Zusammenhang stünden und somit eine einheitliche Maßnahme vorliege. Die Grunderwerbs- und Freilegungskosten rechtfertigten sich daraus, daß die Abbruchkosten in den Aufwand eingeflossen seien, soweit ein Teilabbruch nicht möglich gewesen sei. Anlieger der Straße T. Feld, die eine eigene Erschließungsanlage darstelle, hätten nicht in die vorliegende Abrechnung einbezogen werden können. Eine Einbeziehung der unteren T. Straße, die im übrigen eine eigenständige Erschließungsanlage sei, sei schon deswegen nicht möglich gewesen, weil die Straße dort weder erneuerungsbedürftig gewesen noch verbessert worden sei.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage hinsichtlich des 2.837,23 DM übersteigenden Teils stattgegeben.
Dagegen richtet sich die rechtzeitig eingelegte Berufung des Beklagten, mit der er - nach Rücknahme der Berufung hinsichtlich der gerichtlichen Teilaufhebung des Bescheides über 659,84 DM - die Abweisung der Klage im übrigen erstrebt. Er trägt vor: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die Kosten der Fahrbahnherstellung, des Grunderwerbs und der Freilegung beitragsfähig. Durch den Ausbau der Fahrbahn, die die vorgenannten Kosten nach sich gezogen hätten, sei wegen der Verbreiterung und des Einbaus einer Frostschutzschicht eine Verbesserung bewirkt worden, die zu einem wirtschaftlichen Vorteil geführt habe. Eine mögliche Funktionsänderung in der Verkehrsbedeutung der Straße sei zwar für das Verhältnis Gemeindeanteil/Anliegeranteil von Bedeutung, rechtfertige aber keine darüber hinausgehenden Zu- oder Abschläge. Auch vom Ergebnis her könne eine gegenteilige Auffassung nicht befriedigen, da ein Anlieger einer "alten" Hauptverkehrsstraße zahlen müsse, ein Anlieger einer umgewandelten Straße - bei gleichem Ausbau - jedoch nicht. Im übrigen sei die T. Straße früher Hauptverkehrsstraße gewesen, so daß keine Funktionsänderung eingetreten sei.
Der Beklagte beantragt sinngemäß,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage insoweit abzuweisen, als ein Beitrag von 5.967,18 DM festgesetzt wurde.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Zu Recht habe das Verwaltungsgericht wegen einer Funktionsänderung der T. Straße die Fahrbahnkosten als nicht beitragsfähig angesehen. Ihr, der Klägerin, erwüchsen durch die erhöhte Verkehrsbelastung dauerhafte Nachteile, die sich in einer Ertragswertminderung niederschlügen. Deshalb gebe das vom Beklagten gewählte Beispiel eines gleichen Ausbaus einer "alten" Hauptverkehrsstraße nichts her. Diese Funktionsänderung von einer Anliegerstraße in eine Hauptverkehrsstraße sei - wie bereits erstinstanzlich vorgetragen - erfolgt. Die Grunderwerbs- und Freilegungskosten könnten von vornherein nur zu dem kleinen Teil beitragsfähig sein, in dem die Fläche für den Straßenbau herangezogen sei. Jedoch scheide wegen der fehlenden Beitragsfähigkeit des Fahrbahnausbaus, dessen Folge der Grunderwerb und die Freilegung sei, auch eine Beitragsfähigkeit dieser Kosten aus.
Am 24. April 1996 ist durch den Berichterstatter ein Ortstermin durchgeführt worden. Wegen des Ergebnisses wird auf den Inhalt der Niederschrift (Bl. 159 - 161 GA) verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, war das Verfahren entsprechend § 125 Abs. 1 i. V. m. § 92 Abs. 2 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Einverständnis der Parteien entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Berufung ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist, soweit er noch im Berufungsrechtszug streitbefangen ist, rechtmäßig, so daß der Berufung stattzugeben und die Klage insoweit abzuweisen ist.
Der Bescheid rechtfertigt sich in der im Tenor genannten Höhe aus § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NW) i.V.m. mit der Satzung der Stadt T. über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen vom 31. Januar 1986 (BS). Nach § 1 BS erhebt die Stadt zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung und Verbesserung einschließlich der Erneuerung von öffentlichen Straßen (Erschließungsanlagen) und als Gegenleistung für die dadurch den Eigentümern der erschlossenen Grundstücke erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile Beiträge.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind auch die Kosten der Fahrbahnherstellung, des Grunderwerbs und der Freilegung beitragsfähig. Angesichts des Umstandes, daß die letzte durchgreifende Herstellung der Staße vor dem Zweiten Weltkrieg erfolgte, war sie erneuerungbedürftig, so daß der Ausbau jedenfalls - unbeschadet der durch den neuzeitlichen Aufbau bewirkten Verbesserung - auch eine beitragspflichtige nachmalige Herstellung darstellt, so daß anstatt der verschlissenen, den Verkehrsbedürfnissen nicht mehr genügenden Anlage, auf Jahre hinaus eine intakte, sichere Anlage den Anliegern die Erschließung gewährleistet.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 4. Juli 1986 - 2 A 1761/85 -, OVGE 38, 272 (278); Urteil vom 12. Oktober 1978 - II A 319/76 -, OVGE 33, 277 (278).
Diesem Erneuerungsvorteil kann nicht eine eingetretene Änderung der Verkehrsfunktion der Straße entgegengehalten werden mit der Folge, daß für die Fahrbahnkosten ein niedrigerer Anliegeranteil als allgemein bei Straßen des ausgebauten Typs zugrunde zu legen wäre oder gar die Beitragsfähigkeit ganz entfiele. Die Beiträge sind nach den Vorteilen zu bemessen (§ 8 Abs. 6 Satz 1 KAG NW), wobei im Rahmen der Aufwandsverteilung dem Anliegervorteil als dessen Kehrseite der nach § 8 Abs. 4 Satz 4 KAG NW zu berücksichtigende wirtschaftliche Vorteil der Allgemeinheit gegenübersteht.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 23. November 1976 - II A 1766/74 -, OVGE 32, 163 (165).
Für die Abgrenzung des Anliegervorteils vom Vorteil der Allgemeinheit kommt es auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht an. Bezogen auf diesen Zeitpunkt wird die Straße ihrer Verkehrsfunktion entsprechend eingestuft.
Allein die Tatsache einer im Laufe der historischen Entwicklung einer Straße eingetretenen Änderung ihrer Verkehrsfunktion spielt für die genannte Vorteilsabgrenzung keine Rolle. Die Änderung der Verkehrsfunktion einer Straße ist ein Risiko, das angesichts der Vielzahl möglicher Ursachen (etwa die verkehrstechnische Entwicklung, verkehrspolitische Maßnahmen, sonstige verkehrlich relevante planerische Vorgaben, die städtebauliche Entwicklung und das Verhalten der Verkehrsteilnehmer) auch in anderen Rechtsgebieten grundsätzlich vom Anlieger hinzunehmen ist.
Soweit dies, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, in der Rechtsprechung des früher für das Ausbaubeitragsrecht zuständigen 2. Senats des erkennenden Gerichts anders beurteilt worden sein sollte,
vgl. OVG NW, Urteil vom 18. August 1992 - 2 A 2642/89-, Seite 13 f. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 30. August 1990 - 2 A 5/89 -, Seite 10 f. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 25. Oktober 1982 - 2 A 1817/80 -, OVGE 36, 172 (174 ff.); anderer Ansicht Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 1996), § 8 Rdn. 369 a; derselbe, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 4 Aufl., § 33 Rdn. 13,
wird an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten.
Somit ist der für die Herstellung der Fahrbahn einschließlich ihrer Verbreiterung (Grunderwerb und Freilegung) getätigte beitragsfähige Aufwand in Höhe des vom Beklagten veranschlagten Anliegeranteils von 10 % für Hauptverkehrsstraßen umlagefähig.
Auch gegen die Höhe des in Ansatz gebrachten Aufwands für Grunderwerb und Freilegung bestehen keine Bedenken, da lediglich der Kaufpreis der für den Ausbau herangezogenen Flächen und der notwendig abzureißenden Gebäude in den Aufwand für Grunderwerb eingeflossen ist.
Das Abrechungsgebiet hat der Beklagte - nach der mit der ersten Teilrücknahme der Berufung bewirkten Korrektur - richtig abgrenzt. Die untere T. Straße ab Einmündung der G. straße stellt bei natürlicher Betrachtungsweise angesichts des Umstands, daß die G. straße und die hier abgerechnete T. Straße, die jeweils zwei Fahrspuren und im Einmündungsbereich eine etwa gleiche Breite aufweisen, rechtwinklig aufeinanderstoßen und von dort schräg abknickend in Form der breiteren, dreispurig ausgebauten unteren T. Straße weitergeführt werden, ein augenfällig abgegrenztes Element des öffentlichen Straßennetzes und damit eine eigene Erschließungsanlage dar.
Vgl. dazu, ob ein Straßenzug eine einzelne Erschließungsanlage ist oder aus mehreren Anlagen besteht, Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. April 1994 - 8 C 18.92 -, NVwZ - RR 1994, 539 (540); Urteil vom 21. September 1979 - 4 C 55.76 -, Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 24 Seite 25.
Die Beitragsforderung ist nicht verjährt. Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NW mit der endgültigen Herstellung der Anlage. Dies ist am 22. April 1987 mit der letzten Abnahme von Arbeiten an der Straße, nämlich dem Aufbringen der Verschleißdecke, geschehen, so daß der im Jahre 1990 erlassene Beitragsbescheid innerhalb der vierjährigen Festsetzungsverjährungsfrist gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NW i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 der Abgabenordnung ergangen ist.
Vgl. zur Maßgeblichkeit der Abnahme für das Entstehen der Beitragspflicht OVG NW, Urteil vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 -, NVBl 1996, 62.
Das Aufbringen der Verschleißdecke ist die hier maßgebliche Arbeit. Die die Beitragspflicht auslösende Abnahme muß sich auf Arbeiten beziehen, die Teil des Bauprogramms des abgerechneten Ausbaus sind, denn endgültige Herstellung im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NW bedeutet nichts anderes als die vollständige Verwirklichung des Bauprogramms.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 27. September 1991 - 2 A 386/90 -, Seite 9 des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 13. Dezember 1990 - 2 A 1952/87 -, Gemeindehaushalt 1992, 21.
Wenn Gegenstand der Ausbaumaßnahme - wie hier - unter anderem die (nachmalige) Herstellung der Fahrbahn ist, so gehört dazu auch die Aufbringung der Verschleißdecke als letzter Schicht des Straßenaufbaus, unbeschadet des Umstandes, daß das Aufbringen einer (neuen) Verschleißschicht für sich genommen keine beitragsfähige Ausbaumaßnahme, sondern Instandhaltung darstellt.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 18. Februar 1988 - 2 A 2764/85 -, OVGE 40, 15 (17 f.).
Daher spielt es keine Rolle, daß zu den im III. Bauabschnitt des Projekts Verkehrsknoten T. vergebenen Arbeiten die Verschleißdecke nicht gehörte und diese nicht von der Firma T. aufgebracht wurde, die die vorausgegangenen Arbeiten ausgeführt hatte.
Die Verjährungsfrage ist auch nicht etwa deshalb anders zu beurteilen, weil der Beklagte die Verwirklichung des Beitragstatbestandes rechtsmißbräulich hinausgezögert hätte.
Vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 26. Juli 1991 - 2 A 2213/88 -, Seite 14 des amtlichen Umdrucks.
Für die vom Beklagten geschilderte Praxis der einheitlichen Vergabe aller Arbeiten zur Aufbringung von Verschleißdecken in einem Jahr sprechen nachvollziehbare Wirtschaftlichkeitsgründe. Diese Arbeiten sind in der T. Straße auch in dem auf den Abschluß der übrigen Arbeiten folgenden Jahr und damit entsprechend der geschilderten Praxis unverzüglich vorgenommen worden. Selbst wenn die Abnahme der Verschleißdeckenarbeiten noch im Jahre 1986, also in dem Jahr des Abschlusses dieser Arbeiten, erfolgt wäre, wäre hinsichtlich des angefochtenen Bescheides keine Verjährung eingetreten.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO für das Berufungsverfahren und § 155 Abs. 1 VwGO für das erstinstanzliche Verfahren. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr.11 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 169, 170 Abs. 1 der
Abgabenordnung
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2
VwGO
§ 8 KAG
§ 130 BBauG
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 2
Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 6 Satz 1 KAG NW
§ 8 Abs. 4 Satz 4 KAG NW
§ 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NW
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr.11
ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 A 1761/85
II A 319/76
II A 1766/74
2 A 2642/89
2 A 5/89
2 A 1817/80
8 C 18.92
4 C 55.76
15 A 3907/92
2 A 386/90
2 A 1952/87
2 A 2764/85
2 A 2213/88