Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-01-28, Aktenzeichen 25 K 272.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0128.25K272.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. (Rn.20)
2. Die Mitgliederbestellungen richten sich an konkrete Personen und nicht an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. (Rn.24)
3. Die jeweiligen Mitgliederbestellungen betreffen nicht die Benutzung einer öffentlich-rechtlichen Sache durch die Allgemeinheit, weil sie sich nicht an die Allgemeinheit richten. (Rn.26)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Krankentransportunternehmen mit Sitz in Berlin. Sie wendet sich gegen die Bestellung der Mitglieder sowie des vorsitzenden bzw. stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle nach dem Berliner Rettungsdienstgesetz (RDG).
Die Verordnung über die Schiedsstelle nach § 21 Abs. 7 RDG vom 18. Oktober 2018, GVBl. 2018, 651 (Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung - RDSchVO) trat am 15. November 2018 in Kraft. Aus diesem Grund wandte sich die Senatsverwaltung für Inneres und Sport (nachfolgend: Senatsverwaltung) an den Beirat für den Rettungsdienst und bat darum, entsprechende Vorschläge für Mitglieder zu benennen. Hierauf benannten die Kostenträger vier Mitglieder unter Angabe entsprechender Bevollmächtigter, welche die Senatsverwaltung jeweils mit Schreiben vom 4. Februar 2019 als Mitglieder der Schiedsstelle berief (A...). Mit weiteren Schreiben jeweils vom 20. Februar 2019 berief die Senatsverwaltung die Mitglieder aufseiten der Aufgabenträger (L...).
Am 8. Mai 2019 fand ein Losverfahren hinsichtlich der insgesamt vier vorgeschlagenen Personen für das vorsitzende und stellvertretende vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle statt, wobei jedes Mitglied der Schiedsstelle jeweils eine Stimme für das vorsitzende und stellvertretende vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle hatte. Hierbei fiel der Losentscheid auf P...C... als vorsitzendes und P... als stellvertretendes vorsitzendes Mitglied der Schiedsstelle. Mit an diese Personen gerichteten Schreiben, welche jeweils auf den 1. Mai 2019 datiert sind, erklärte die Senatsverwaltung, dass sie mit diesem Schreiben als vorsitzendes bzw. stellvertretendes vorsitzendes Mitglied der Schiedsstelle bestellt seien.
Mit Schreiben vom 13. Mai 2019 meldete sich die Klägerin bei der Senatsverwaltung und rügte die Schiedsstellenbesetzung. Die Senatsverwaltung habe das Besetzungsverfahren intransparent durchgeführt, wodurch auch ihre Beteiligungsrechte verletzt worden seien. Auch verstoße die Wahl des vorsitzenden sowie stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle gegen das Rettungsdienstgesetz sowie gegen die Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung. Die Senatsverwaltung habe binnen sieben Tagen die Besetzung auf Aufgabenträgerseite und hinsichtlich des vorsitzenden sowie stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle zu widerrufen. Mit Schreiben vom 14. Mai 2019 widersprach die Senatsverwaltung den Vorwürfen und erklärte insbesondere, dass jede Partei des Schiedsverfahrens im Nachgang die Möglichkeit habe, gegen den Schiedsspruch Klage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben.
Die Klägerin hat am 5. Juni 2019 Klage erhoben. Sie begehrt die Aufhebung der Bestellung der Mitglieder sowie des vorsitzenden bzw. stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle (nachfolgend: Mitgliederbestellungen). Andernfalls müsse sie hinnehmen, dass die Schiedsstelle in der von der Senatsverwaltung vorgenommenen rechtswidrigen Besetzung tätig werde. Dies sei ihr nicht zuzumuten, weil sie dann unter anderem den rechtswidrig bestellten Mitgliedern gegenüber ihre finanziellen Verhältnisse offenbaren müsste.
Ihre Klage sei zulässig. Sie ist der Auffassung, dass es sich bei den Mitgliederbestellungen um Allgemeinverfügungen handle, zu deren Adressatenkreis auch sie gehöre. Hiergegen könne sie Anfechtungsklage erheben, weil die Senatsverwaltung ihr gegenüber die Allgemeinverfügungen nicht ordnungsgemäß bekannt gegeben habe und diese zudem keine Rechtsmittelbelehrungen enthielten. Zudem könne die Senatsverwaltung sie nicht darauf verweisen, die Schiedsstellenbesetzung erst zusammen mit einem ergangenen Schiedsspruch anzugreifen, weil für sie andernfalls die Gefahr bestünde, dass sie diesen Umstand später nicht mehr geltend machen könnte. Darüber hinaus resultiere für sie eine Klagebefugnis auch daraus, dass sie die Entscheidungen der Schiedsstelle zumindest auch mittelbar belasteten, weil es dort zu einer letztlich auch für sie verbindlichen Marktpreisbildung komme. Schließlich folge für sie ein subjektives Recht auf eine ordnungsgemäße Besetzung der Schiedsstelle aus dem Rettungsdienstgesetz, wonach die Aufgabenträger des Rettungsdienstes die Mitglieder der Schiedsstelle auf Aufgabenträgerseite entsenden.
Ihre Klage sei auch begründet. Die Mitgliederbestellungen seien in vielerlei Hinsicht rechtlich zu beanstanden. Insbesondere sei die Auslosung für das vorsitzende und stellvertretende vorsitzende Mitglied rechtswidrig, weil nach dem Rettungsdienstgesetz jede Partei nur eine Stimme habe. Dies führe dazu, dass auch die Kosten- und Aufgabenträger jeweils nur ein (gemeinsames) Vorschlagsrecht hätten, wobei es sich diesbezüglich im Übrigen auch um eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung handle, die es rechtfertige, die Berufung zuzulassen.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin das Gericht erstmalig davon unterrichtet, dass es seit Kurzem ein Schiedsstellenverfahren gebe, in welchem sie neben weiteren Krankentransportunternehmen Streitpartei sei.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide vom 4. Februar 2019, vom 20. Februar 2019 und vom 1. Mai 2019 der Senatsverwaltung für Inneres und Sport aufzuheben;
hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, die Bestellungen der Mitglieder der Schiedsstelle vom 4. Februar 2019 und vom 20. Februar 2019 sowie die Bestellungen des vorsitzenden Mitglieds und des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds vom 8. Mai 2019 aufzuheben;
hilfsweise festzustellen, dass die Bestellungen der Mitglieder der Schiedsstelle vom 4. Februar 2019 und vom 20. Februar 2019 sowie die Bestellungen des vorsitzenden und des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds vom 8. Mai 2019 rechtswidrig sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Seines Erachtens ist die Klage bereits unzulässig. Die Klägerin könne die Mitgliederbestellungen nicht mit der Anfechtungsklage angreifen, weil es sich hierbei nicht um Verwaltungsakte handle, da es an der hierfür notwendigen Außenwirkung fehle. Es handle sich insbesondere nicht um Allgemeinverfügungen. Ferner sei die Klägerin auch durch die Schiedsstellenbesetzung nicht in ihren eigenen Rechten verletzt. Schließlich könne die Klägerin einen Schiedsspruch, der sie selbst betreffe, gerichtlich angreifen. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes nimmt das Gericht auf das Sitzungsprotokoll, die Streitakte sowie auf den vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang Bezug, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage – für die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist (I) – hat keinen Erfolg. Die Anfechtungsklage ist bereits unzulässig (II), genauso wie die hilfsweise gestellte Leistungs- (III) und Feststellungsklage (IV). Vor diesem Hintergrund war auch von der angeregten Beiladung abzusehen (V).
I. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Insbesondere ist die Streitigkeit nicht aufgrund § 51 Abs. 1 SGG dem Sozialgericht (abdrängend) zugewiesen, weil die im Streitfall heranzuziehenden Vorschriften allein aus dem Rettungsdienstgesetz (zuletzt geändert am 20. September 2016, GVBl. S. 762) sowie der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung stammen (vgl. auch zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts hinsichtlich eines angegriffenen Schiedsspruchs einer Schiedsstelle VG Berlin, Beschluss vom 1. Oktober 2019 – VG 25 K 111.19 – juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Januar 2020 – OVG 1 L 30.19 –, juris; die zugelassene weitere Beschwerde ist eingelegt).
II.Die Anfechtungsklage gegen die Mitgliederbestellungen ist unzulässig. Sie ist bereits nicht statthaft, weil die Mitgliederbestellungen der Klägerin gegenüber keine Verwaltungsaktqualität aufweisen (1). Ebenso ist sie unzulässig, weil die Klägerin nicht über die notwendige Klagebefugnis verfügt (2). Offen kann bleiben, ob es sich bei der Anfechtungsklage um einen unzulässigen Rechtsbehelf gegen eine behördliche Verfahrenshandlung handelt, weil es hierauf im Streitfall nicht ankommt (3).
1. Die Anfechtungsklage ist nicht statthaft, auch wenn es sich bei den Mitgliederbestellungen um jeweils begünstigende Verwaltungsakte iSv §§ 35 Satz 1, § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG iVm § 1 Abs. 1 VwVfG Bln gegenüber den Mitgliedern der Schiedsstelle sowie dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle handelt. Ein Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Er ist nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG begünstigend, wenn er ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat. Diese Voraussetzungen sind hier allein gegenüber den Mitgliedern der Schiedsstelle sowie dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle erfüllt. Es handelt sich jeweils um hoheitliche Maßnahmen einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (a) mit einem begünstigenden Regelungsgehalt (b), die jeweils einen Einzelfall betreffen (c). Die ferner notwendige unmittelbare Außenwirkung liegt jedoch nur gegenüber den Mitgliedern der Schiedsstelle sowie dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle, nicht hingegen der Klägerin vor (d).
a) Bei den Mitgliederbestellungen handelt es sich jeweils um eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Die Senatsverwaltung macht durch die Bestellung einseitig von ihrer Befugnis aus einer öffentlich-rechtlichen Vorschrift, namentlich § 3 Abs. 1 Satz 2 RDSchVO, Gebrauch, um ein ordnungsgemäßes Schiedsverfahren nach § 21 Abs. 2 RDG sicherzustellen.
b) Auch handelt es sich bei den getroffenen Maßnahmen jeweils um begünstigende Regelungen. Sie sind objektiv und unmittelbar auf die Herbeiführung einer positiven Rechtsfolge gegenüber den Mitgliedern der Schiedsstelle sowie dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle gerichtet, weil diese hierdurch unmittelbar Mitglieder der Schiedsstelle bzw. vorsitzendes oder stellvertretendes vorsitzendes Mitglied der Schiedsstelle werden und sich hierdurch ihre Rechtsposition für sie vorteilhaft verändert. Die Maßnahmen erweitern deren Rechtskreis, indem sie ihnen die Befugnis einräumen, als Mitglied der Schiedsstelle oder als vorsitzendes bzw. stellvertretendes vorsitzendes Mitglied tätig zu werden. Sie können Entscheidungen zur Geschäftsordnung wie verfahrensleitende Verfügungen treffen (§ 6 RDSchVO) und bekommen die Befugnis, an der Entscheidung einer streitschlichtenden Verwaltungsbehörde (vgl. Begründung zur Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung vom 10. Oktober 2018, S. 12) mitzuwirken.
c) Ferner betreffen die Mitgliederbestellungen jeweils einen Einzelfall. Es handelt sich dabei um konkret individuelle, nicht aber um konkret generelle Regelungen im Sinne einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG, wie die Klägerin meint. Eine Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (aa) oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache (bb) oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit (cc) betrifft. Dies ist hier jedoch nicht der Fall.
aa) Die Mitgliederbestellungen richten sich entgegen der Auffassung der Klägerin an konkrete Personen und nicht an einem nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis (sog. personenbezogene Allgemeinverfügung). Sie berücksichtigen die individuellen Verhältnisse der Adressaten, nämlich deren Mitwirkung in Form der zuvor erfolgten und nach dem Fachrecht erforderlichen Bereitschaftserklärung (vgl. §§ 3, 4 RDSchVO), Mitglied oder vorsitzendes bzw. stellvertretendes vorsitzendes Mitglied der Schiedsstelle zu sein. Dies spricht in der Regel gegen eine Allgemeinverfügung (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl., 2018, § 35 Rn. 279a mwN, sowie: von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 45. Edition, 1. Oktober 2019, § 35 Rn. 259 mwN), weil sich hierdurch der Personenkreis nur individuell und nicht generell bzw. gattungsmäßig bestimmen lässt. Es handelt sich hier um ein „Bündel“ von Einzelverfügungen (sog. Sammelverwaltungsakt). Dies ist von einer Allgemeinverfügung abzugrenzen (vgl. von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 45. Edition, 1. Oktober 2019, § 35 Rn. 259 mwN), bei der es sich im Unterschied zur Sammelverfügung nicht um mehrere Verwaltungsakte handelt („Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt“). Diese Einzelverfügungen (zur notwendigen Außenwirkung sogleich unter II., 1., d.) hat der Beklagte im Übrigen auch jeweils mit eigenem Schreiben unmittelbar an die betroffenen Personen mit eigenem Adressfeld bekannt gegeben (vgl. hierzu Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl., 2018, § 35 Rn. 279 mwN).
bb) Die Mitgliederbestellungen betreffen nicht die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache (sog. sachbezogene Allgemeinverfügung), insbesondere nicht im Sinne einer Verwaltungsorganisationsmaßnahme. Danach wird teilweise die öffentlich bekannt gegebene Errichtung und Schließung (unselbständiger) Anstalten bzw. öffentliche Einrichtungen als Einzelfallregelung und damit als Allgemeinverfügung angesehen (vgl. hierzu Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl., 2018, § 35 Rn. 300 ff. mwN). Dies ist hier jedoch nicht der Fall, weil die Rechtsgrundlagen der Schiedsstellenbildung – also die Entscheidung über die Schiedsstellenbildung selbst – § 21 Abs. 7 RDG sowie die Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung sind.
cc) Auch betreffen die jeweiligen Mitgliederbestellungen nicht die Benutzung einer öffentlich-rechtlichen Sache durch die Allgemeinheit (sog. benutzungsregelnde Allgemeinverfügung), weil sie sich nicht an die Allgemeinheit richten (vgl. hierzu Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl., 2018, § 35 Rn. 328). Sie sind ferner nicht auf die Nutzung, sondern auf die Bildung der Schiedsstelle gerichtet. So lässt sich eine Sache im Sinne dieser Vorschrift, wie etwa auch eine öffentlich-rechtliche Einrichtung (hierzu Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl., 2018, § 35 Rn. 316 mwN), erst dann nutzen, nachdem sie gebildet ist.
d) Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass es sich – wie zuvor ausgeführt – um eine konkret individuelle Regelung handelt, liegt die notwendige unmittelbare Rechtswirkung nach außen nur gegenüber den Mitgliedern der Schiedsstelle sowie dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle vor. Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen ist anzunehmen, wenn die Maßnahme an eine außerhalb der Verwaltung stehende Person adressiert ist (vgl. Huck, in: Müller/Müller, 2. Aufl., 2016, § 35 Rn. 45a), was hier erkennbar für die Mitglieder der Schiedsstelle und dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle der Fall ist, weil diese bis zu ihrer Bestellung nicht der Verwaltung angehörten. Demgegenüber zählt die Klägerin nicht zum Kreis der Betroffenen, weshalb auch ihr gegenüber jeweils kein Verwaltungsakt vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 – BVerwG 4 C 51/83 –, juris Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 9. September 1993 – BVerwG 11 C 37/92 –, juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. September 2005 – OVG 2 S 100.05 –, juris Rn. 12; Wysk, in: Wysk, 2. Aufl., 2016, VwGO § 42 Rn. 14, aA Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 23 mwN). Die Mitgliederbestellungen sind nicht an die Klägerin adressiert. Sie haben ihr gegenüber keinen begünstigenden Regelungsgehalt. Ebenso ist die Klägerin nicht nach den Grundsätzen des Verwaltungsakts mit Drittwirkung durch die Bestellung unmittelbar belastend betroffen, weil hierfür Voraussetzung ist, dass die Belastung in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Begünstigung steht (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., 2018, § 80a Rn. 2), bzw. dessen Kehrseite ist (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, § 80a, 37. EL Juli 2019, § 80a Rn. 21). Dies ist hier jedoch nicht der Fall, weil ist die Inanspruchnahme einer unterstellt fehlerhaft gebildeten Schiedsstelle keine unmittelbare Folge der Mitgliederbestellung selbst ist.
2. Die Klägerin ist ferner nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, denn die von ihr behaupteten Rechte stehen ihr offensichtlich nicht zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 1995 – BVerwG 3 C 8/94 –, juris Rn. 39). Gehen nämlich – wie hier – von den angegriffenen Mitgliederbestellungen für sie keine unmittelbaren (belastenden) Rechtswirkungen aus, bedeutet dies zugleich, dass sie nicht eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen kann; vielmehr ist eine solche Rechtsverletzung dann offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 14. Januar 2015 – 3 M 422/14 –, juris Rn. 11).
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung dennoch die Verletzung einer Vorschrift, namentlich § 21 Abs. 3 RDG, geltend gemacht hat, die sie als Dritte zu schützen bestimmt sein soll (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2011 – BVerwG 3 C 41/10 –, juris Rn. 11 mwN), kann das Gericht dem nicht folgen. Die einschlägigen Rechtsvorschriften (vgl. § 21 Abs. 3 RDG bzw. § 3 Abs. 1 RDSchVO) räumen der Klägerin kein subjektiv-öffentliches Recht ein, soweit sie die Schiedsstellenbesetzung losgelöst von einem konkreten Schiedsverfahren rügt. Nach § 21 Abs. 3 RDG wird die Schiedsstelle ständig besetzt und besteht aus einem unparteiischen vorsitzenden und einem stellvertretenden vorsitzenden Mitglied sowie aus jeweils bis zu fünf, von den Aufgabenträgern und den Kostenträgern entsandten Mitgliedern. Nach § 3 Abs. 1 RDSchVO erfolgt die nach Inkrafttreten der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung erforderliche erstmalige Bestellung der Mitglieder durch die für den Rettungsdienst zuständige Senatsverwaltung. Ausgehend hiervon lässt sich aus § 3 Abs. 1 RDSchVO bzw. § 21 Abs. 3 RDG allenfalls ein Recht auf Bestellung als eines der von den Aufgabenträgern entsandten Mitglieder ableiten, jedoch kein Recht desjenigen, der nur die Abwehr der Begünstigung eines Mitgliedes, nicht aber die eigene Begünstigung anstrebt, weil die damit für den Begünstigten zugleich verbundene Belastung im Gesetz oder der Rechtsverordnung hätte Niederschlag finden müssen. Die Klägerin ist insoweit auch nicht schutzlos gestellt, weil § 21 Abs. 2 RDG bzw. § 8 RDSchVO ein subjektives Recht auf ein faires und willkürfreies Schiedsstellenverfahren für diejenigen Aufgaben- und Kostenträger enthalten, die Streitparteien eines konkreten Schiedsverfahrens sind (vgl. VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 64; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Mai 2007 – 11 LC 73/06 –, juris Rn. 55; VGH München, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 21 ZB 13.362 –, juris Rn. 12).
Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Klägerin geltend macht, dass die Entscheidungen der Schiedsstelle sie hinsichtlich der Entgelthöhe mittelbar belasten würden, weil es dort zu einer letztlich auch für sie verbindlichen Marktpreisbildung komme. Sie ist nach ihren eigenen Bekundungen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung selbst Beteiligte eines Schiedsverfahrens und kann insoweit Einfluss auf die dortige Preisbildung nehmen. Auch entscheidet die Schiedsstelle per Verwaltungsakt, d.h. im Einzelfall zwischen den Streitparteien (vgl. § 21 Abs. 4 Satz 2 RDG, § 10 Abs. 1 RDSchVO). Sie trifft gerade keine allgemeine Festsetzung, die allen Krankentransportunternehmen gegenüber wirksam ist, weshalb auch der klägerische Verweis auf das Urteil des Bundesozialgerichts vom 17. Juli 2008 (B 3 23/07 R, juris) nicht überzeugt, denn dort ging es um Rahmenverträge und nicht – wie in einem Schiedsstellenverfahren nach § 21 Abs. 2 RDG – um einzelfallbezogene Entgeltfestsetzungen. Im Übrigen reicht eine rein faktische Betroffenheit durch den an einen anderen adressierten Verwaltungsakt regelmäßig nicht aus, damit die Verletzung eigener Rechte möglich erscheint (vgl. Enders, in: BeckOK Grundgesetz, 42. Edition, 1. Dezember 2019, Art. 19 Rn. 65 mwN), wie auch rein wirtschaftliche Interessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1 Juli 1999 – BVerwG 4 C 23/97 –, juris Rn. 22).
3. Vor diesem Hintergrund kann hier auch offen bleiben, ob der der Sache nach erhobene Einwand des Beklagten zutrifft, dass die vorliegende Klage einen unzulässigen Rechtsbehelf gegen eine behördliche Verfahrenshandlung iSv § 44a VwGO darstellt (vgl. hierzu BSG, Urteil vom 13. August 2014 – B 6 KA 6/14 R –, juris Rn. 27), oder ob es sich hier um ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren handelt, das der Anwendbarkeit entgegensteht (vgl. Stelkens/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, 37. EL Juli 2019, § 44a Rn. 8), wie die Klägerin meint.
III. Der hilfsweise gestellte Antrag, den Beklagten zu verurteilen, die Bestellungen der Mitglieder der Schiedsstelle vom 4. Februar 2019 und vom 20. Februar 2019 sowie die Bestellungen des vorsitzenden Mitglieds und des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds vom 8. Mai 2019 aufzuheben, ist ebenso unzulässig. Die Klägerin hat weder ein Recht auf die hierfür nach der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung speziell vorgesehene Möglichkeit auf Abberufung der Mitglieder der Schiedsstelle noch auf Abberufung des vorsitzenden bzw. stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds (1). Auch ein Recht auf Aufhebung der Mitgliederbestellungen aus allgemeinen Erwägungen der Folgenbeseitigung scheidet aus (2).
1. Soweit die Klägerin begehrt, dass die Senatsverwaltung die Mitglieder der Schiedsstelle abberuft, richtet sich ihre Klage bereits gegen den falschen Beklagten iSv § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, weil hierfür das vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle und nicht die Senatsverwaltung zuständig ist (vgl. § 3 Abs. 1 RDSchVO). Offen bleiben kann dabei, ob die Vorschrift die Passivlegitimation (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 – BVerwG 8 C 98/85 –, juris Rn. 12) oder die Prozessführungsbefugnis (vgl. W-R Schenke, in: Kopp/Schenke, 25. Aufl., 2019, § 78 Rn. 1) regelt, weil es jedenfalls an einem vorherigen Antrag fehlt, der jedoch Zulässigkeitsvoraussetzung einer Leistungsklage ist (vgl. Terhechte, in: Fehling/Kastner/Störmer, 4. Aufl., 2016, § 43 Rn. 100). Gleiches gilt für eine Verpflichtungsklage im Sinne einer Versagungsgegenklage (vgl. Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Störmer, 4. Aufl., 2016, § 42 Rn. 27), die in Betracht käme, soweit es sich bei der Abberufung wiederum um einen belastenden Verwaltungsakt gegenüber dem jeweiligen Mitglied handeln sollte (vgl. hierzu Koeh, in: BeckOK VwVfG, 45. Edition, 1. Oktober 2019, § 86 Rn. 14 mwN).
Ferner ist nicht erkennbar, dass die Klägerin insoweit nach § 42 Abs. 2 VwGO analog klagebefugt wäre. Es ist fernliegend, dass alle in Berlin ansässigen Krankentransportunternehmen beim vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle eine Ermessensentscheidung über eine Abberufung eines Mitglieds der Schiedsstelle aus wichtigem Grund nach § 3 Abs. 5 Satz 2 RDSchVO beantragen können. So ergibt sich aus der betreffenden Norm, dass die Abberufung grundsätzlich nur auf Antrag des Mitglieds erfolgen kann (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 1 RDG) und das vorsitzende Mitglied nur in Ausnahmefällen aus einem wichtigen Grund ohne vorherigen Antrag ein Mitglied der Schiedsstelle abberufen kann, was insoweit auch eindeutig gegen einen erweiterten Kreis der Antragsberechtigten spricht.
Soweit die Klägerin die Abberufung des vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds begehrt, dürfte es zwar aufgrund des Schreibens vom 14. Mai 2019 jedenfalls nicht an einem vorherigen Antrag fehlen. Allerdings fehlt es diesbezüglich an der notwendigen Klagebefugnis, denn nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RDSchVO sollen nach dem Willen des Verordnungsgebers nur die Mitglieder der Schiedsstelle ein dementsprechendes Antragsrecht haben (vgl. Begründung zur Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung vom 10. Oktober 2018, S. 9), was auch deswegen überzeugt, weil diese das vorsitzende und das stellvertretend vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle bestimmen (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 3 RDG). Auch lässt sich kein dementsprechendes gesetzliches Antragsrecht eines Krankentransportunternehmens aus § 21 Abs. 3 RDG ableiten, weil es sich bei dem vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglied um ein Ehrenamt handelt (vgl. § 5 Abs. 1 RDSchVO) und die diesbezüglich ausdrücklich anzuwendende Vorschrift des § 86 VwVfG (vgl. § 4 Abs. 6 Satz 3 RDSchVO) dem Dritten keinen Anspruch auf Abberufung eines ehrenamtlich Tätigen vermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. August 2008 – BVerwG 9 B 39/08 –, juris Rn. 8).
3. Außerdem kann die Klägerin weder aus §§ 48, 49 VwVfG analog noch – als actus contrarius – aus § 21 Abs. 3 RDG bzw. § 3 Abs. 1 RDSchVO einen weiteren Anspruch auf Aufhebung der Mitgliederbestellungen ableiten. Die Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung trifft gemäß der gesetzlichen Ermächtigung in § 21 Abs. 7 RDG („Bestellung und die Abberufung“) hierfür eine spezielle Regelung. Insoweit ist für einen weiteren Aufhebungsanspruch kein Raum. Im Übrigen würde es – wie bereits ausgeführt – hier ebenfalls an der notwendigen Klagebefugnis fehlen (siehe hierzu unter II., 2.). Schließlich hat die Klägerin auch kein subjektives Recht darauf, dass der Beklagte von seinen Aufsichtsmitteln nach dem Allgemeinen Zuständigkeitsgesetz (AZG) Gebrauch macht (vgl. § 13 RDSchVO), weil die betreffenden Vorschriften (§§ 10 bis 13 AZG) allein dem öffentlichen Interesse dienen und kein subjektiver Rechtsanspruch Einzelner auf ein Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde besteht (vgl. § 9 Abs. 3 AZG).
IV. Der weiter hilfsweise gestellte Antrag festzustellen, dass die Bestellungen der Mitglieder der Schiedsstelle vom 4. Februar 2019 und vom 20. Februar 2019 sowie die Bestellungen des vorsitzenden und des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds vom 8. Mai 2019 rechtswidrig sind, ist ebenso unzulässig. Es fehlt jedenfalls an der auch bei einer Feststellungsklage zu prüfenden Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 – BVerwG 8 C 10/08 –, juris Rn. 24 mwN, aA: Sodan, in: Sodan/Ziekow, 5. Aufl., 2018, § 43 Rn. 72), weil es aus den oben genannten Gründen fernliegend ist, dass die Klägerin durch die Mitliederbestellungen in eigenen Rechten verletzt ist (siehe hierzu unter II., 2.).
V. Vor diesem Hintergrund war auch von der angeregten einfachen Beiladung abzusehen. Die einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO steht im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts. Hierbei können insbesondere die Prozessökonomie sowie die Erfolgsaussichten der Klage Ermessenskriterien sein (vgl. Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider/Bier, 37. EL Juli 2019, § 65 Rn. 31 mwN). Hiervon war insbesondere deshalb abzusehen, weil die Klage bereits unzulässig ist, weshalb auch vorliegend kein prozessökonomisches Interesse bestanden hat, die Mitglieder der Schiedsstelle sowie das vorsitzende und stellvertretende vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle einfach beizuladen.
Auch bestand kein Anlass dazu, diese nach § 65 Abs. 2 VwGO von Amts wegen mit Blick auf das klägerische Begehren notwendig beizuladen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1984 – 3 C 88/82 –, NJW 1984, 2903), weil es aufgrund der offensichtlich unzulässigen Klage ausgeschlossen ist, dass die jeweiligen Rechtsstellungen der Mitglieder der Schiedsstelle sowie die des vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle überhaupt berührt werden. Dies ist jedoch für eine notwendige Beiladung grundsätzlich erforderlich, denn diese bezweckt nicht, die Verfahrensposition eines bereits am Rechtsstreit Beteiligten zu stärken. Sie soll vielmehr die Rechte des notwendig Beizuladenden schützen und darüber hinaus der Prozessökonomie dienen, indem sie die Rechtskraft des Urteils auf alle am streitigen Rechtsverhältnis Betroffenen erstreckt, was jedoch hinsichtlich der Mitglieder der Schiedsstelle sowie des vorsitzenden und stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle aufgrund der offensichtlich unzulässigen Klage hier nicht erforderlich ist (ebenso wohl ablehnend BVerwG, Beschluss vom 23. September 1988 – BVerwG 7 B 150/88 –, juris Rn. 10, ferner Saurenhaus/Buchheister, in: Wysk, 2. Aufl., 2016, § 65 Rn. 99, aA W.R. Schenke, in: Kopp/Schenke, 25. Aufl., 2019 § 65 Rn. 21). Eine diesbezügliche Vorabentscheidung war nicht nötig (vgl. hierzu OVG Koblenz, Beschluss vom 20. August 2012 – 2 B 10673/12.OVG, BeckRS 2012, 55999), weil die Klägerin nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung ihren gestellten Beiladungsantrag zurückgenommen und anschließend lediglich eine Beiladung durch das Gericht angeregt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil keiner der in §§ 124 Abs. 2, Nr. 3 und Nr. 4, 124a VwGO Gründe vorliegt. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, weil die von der Klägerin zur Begründetheit aufgeworfenen Rechtsfragen mangels Zulässigkeit der Klage nicht entscheidungserheblich gewesen sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 4 RDSchVO
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 10 bis 13 AZG
§ 6 RDSchVO
§ 8 RDSchVO
§ 44a VwGO
§ 86 VwVfG
§ 13 RDSchVO
§ 167 VwGO
§ 21 Abs. 7 RDG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 SGG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 RDSchVO
§ 21 Abs. 2 RDG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 3 RDG
§ 3 Abs. 1 RDSchVO
§ 21 Abs. 4 Satz 2 RDG
§ 10 Abs. 1 RDSchVO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 3 Abs. 5 Satz 2 RDSchVO
§ 3 Abs. 5 Satz 1 RDG
§ 4 Abs. 6 Satz 1 RDSchVO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 RDG
§ 5 Abs. 1 RDSchVO
§ 4 Abs. 6 Satz 3 RDSchVO
§ 9 Abs. 3 AZG
§ 65 Abs. 1 VwGO
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2, Nr. 3 und Nr. 4, 124a VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 2903
25 K 111.19
1 L 30.19
4 C 51/83
11 C 37/92
2 S 100.05
3 C 8/94
3 M 422/14
3 C 41/10
38 A 38.08
11 LC 73/06
21 ZB 13.36
4 C 23/97
B 6 KA 6/14 R
8 C 98/85
9 B 39/08
8 C 10/08
3 C 88/82
7 B 150/88
2 B 10673/12