Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-12, Aktenzeichen 4 K 105/14

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Zulassung der Einfuhr von Polyamid-Kunststoffküchenartikeln mit Ursprungsland China.
Im Juni 2013 meldete die Klägerin der Beklagten mit jeweils gesonderten Einfuhrdokumenten (Gemeinsames Dokument für die Einfuhr, GDE, Nr. ...-223-..., Nr. ...-224-... und Nr. ... -225-...) insgesamt drei Container mit Polyamid-Kunststoffküchenutensilien aus China zur Einfuhr in die Europäische Union an. In den Einfuhrdokumenten beschrieb sie die zur Einfuhr vorgestellte Ware als „Polyamid, Küchenutensilien 6-tlg. Set“. Bei den Küchenutensilien handelte es sich um sechs verschiedene Küchenhelfer (Schaumkelle, Suppenkelle, Pfannenwender, Saucenkelle, Schneebesen und Servierlöffel), die jeweils einzeln in einer Kunststoffverpackung abgepackt und sodann als sechsteilige Sets in einem Verkaufskarton mit der Aufschrift „Nylon-Küchengarnitur 6-teilig“ zusammengepackt waren.
Bei der Anmeldung der Sendung mit der GDE-Nr. ... -223-...erklärte die Klägerin auf dem hierfür vorgesehenen Formblatt („Erklärung, die jeder Sendung mit Polyamid- und Melamin-Kunststoffküchenartikeln, deren Ursprung oder Herkunft die Volksrepublik China bzw. die Sonderverwaltungsregion Hongkong, China, ist, beizufügen ist“), Analysen hätten ergeben, dass die Artikel keine primären aromatischen Amine (PAA) in nachweisbarer Menge abgäben, wobei die Nachweisgrenze der angewandten Methode bei 0,01 mg/kg gelegen habe. Art und Zahl der Artikel in der Sendung gab sie mit „Polyamid Küchenhelfer, 6-tlg. Set, 1845 Kartons“ an. Der Erklärung fügte die Klägerin ein Prüfungsprotokoll der SLG Prüf- und Zertifizierungs GmbH vom 5. April 2013 bei, das bezüglich der spezifischen Migration primärer aromatischer Amine einen Prüfwert von weniger als 0,005 mg/kg auswies. Laut Protokoll war die Prüfung mit dreiprozentiger Essigsäure bei einer Lagerung über 2 Stunden bei 70 °C erfolgt und bezog sich auf das Prüfobjekt „Nylon-Küchengarnitur 6-teilig, Artikelnummer 1529“. Das Prüfobjekt wird in dem Protokoll unter „Nähere Angaben zum Prüfling“ weiter als „Küchengarnitur 6-teilig, Funktionsteile aus PA und Griffe aus PP, siehe Abbildungen“ spezifiziert und mittels Fotos der einzelnen Küchenhelfer Suppenkelle, Schaumkelle, Servierlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle dokumentiert. Prüfwerte für die einzelnen Küchenhelfer enthält das Prüfungsprotokoll nicht.
Während die zwei Container mit den GDE-Nrn. ... -224-... und ...-225-... vom Veterinär- und Einfuhramt der Beklagten nach zufriedenstellender Dokumentenprüfung zur Einfuhr freigegeben wurden, wurde der Container mit der GDE-Nr. ...-223-... mit einem Inhalt von 1.845 Kartons zu je acht sechsteiligen Küchenhelfersets einer Nämlichkeitskontrolle und Warenuntersuchung mit Laboranalyse unterzogen. Zu diesem Zweck wurden je fünf Küchenhelfersets als amtliche Probe, Gegenprobe und Schiedsprobe entnommen. Das Institut für Hygiene und Umwelt der Beklagten untersuchte die amtliche Probe und beurteilte sie als nicht einfuhrfähig. Nach dem Untersuchungsbericht vom 19. Juli 2013 ergaben die chemischen Untersuchungen nach dreimaliger Migration eine Überschreitung des Grenzwertes für die Abgabe von PAA nach der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 der Kommission mit besonderen Bedingungen und detaillierten Verfahren für die Einfuhr von Polyamid- und Melamin-Kunststoffküchenartikeln, deren Ursprung oder Herkunft die Volksrepublik China bzw. die Sonderverwaltungsregion Hongkong, China, ist, in Verbindung mit Verordnung (EU) Nr. 10/2011 der Kommission über Materialien und Gegenstände aus Kunststoff, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen (EU-Lebensmittel-Kunststoff-VO). Die Untersuchung erfolgte unter Verwendung von dreiprozentiger Essigsäure bei einer Lagerung über zwei Stunden und einer Temperatur von 100 °C, wobei die Proben als sechsteiliges Set untersucht wurden.
Die Klägerin ließ daraufhin die amtliche Gegenprobe von der Y. Consumer Products Services Germany GmbH („Y.“) untersuchen. Die Untersuchung der Gegenprobe erfolgte unter Verwendung der im Rahmen der amtlichen Probe angewandten Kontaktbedingungen (2 Stunden, 100 °C, dreiprozentige Essigsäure) und ergab Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA für zwei der sechs Funktionsteile in dem Küchenhelferset, namentlich für die Artikel Servierlöffel und Suppenkelle. Für die anderen vier Funktionsteile (Schaumkelle, Pfannenwender, Saucenkelle und Schneebesen) ergab die Gegenprobenuntersuchung keine Überschreitung der Nachweisgrenze von 0,01 mg/kg. Zusammenfassend stellte das Gutachten fest, dass die Gegenprobe nicht den gesetzlichen Anforderungen nach Art. 3 Absatz 1 lit. b der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 entspreche, weil der gesetzliche Grenzwert hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA in zwei Fällen überschritten worden sei.
Mit Bescheid vom 14. August 2013 wies die Beklagte die Sendung mit der Anmelde-Nr. ...-223-... von der Einfuhr zurück. Zur Begründung verwies sie auf die bei der amtlichen wie bei der Gegenprobenuntersuchung festgestellten Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA. Die Sendung erfülle mithin nicht die Anforderungen der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Zugleich ordnete sie, nach Wahl der Klägerin und in Absprache mit dem Veterinär- und Einfuhramt, alternativ die Rücksendung der Sendung gemäß Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (KontrollVO), die unschädliche Beseitigung x der Sendung oder ihre Behandlung nach Art. 20 KontrollVO an.
Mit Schreiben vom 4. September 2013 erhob die Klägerin Widerspruch. Sie beantragte, den Zurückweisungsbescheid vom 14. August 2013 aufzuheben und dahingehend abzuändern, dass ihr unter Festsetzung von Auflagen gestattet werde, die gesamte Sendung ausschließlich an ihren Betriebsstandort einzuführen. Die von ihr in diesem Zusammenhang vorgeschlagenen Auflagen sollten ihr ermöglichen, die Küchenhelfersets an ihrem Betriebsstandort in Einzelartikel umzupacken, die Einzelartikel Servierlöffel und Schöpfkelle (bzw. Suppenkelle) unschädlich zu beseitigen und Stichproben der übrigen vier Einzelartikel (Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle) zur Einfuhruntersuchung zur Verfügung zu stellen. Zugleich beantragte die Klägerin eine Abänderung des Bescheids vom 14. August 2013 dahingehend, dass die Einfuhr der dann einzeln verpackten Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle zugelassen werde. Bezüglich der Einzelheiten der Anträge im Widerspruchsverfahren wird auf den Widerspruch verwiesen (S. 59-65 der Sachakte). Zur Begründung führte die Klägerin aus, der angefochtene Bescheid sei unverhältnismäßig. Die in Art. 19 Abs. 1 KontrollVO genannten Maßnahmen seien nur in Bezug auf diejenigen einzuführenden Gegenstände anzuwenden, die tatsächlich die vorgegebenen EU-Grenzwerte nicht einhielten. Hinsichtlich der vier Küchenhelfer, welche die Grenzwerte einhielten, sei die Zulassung die einzige ermessensfehlerfreie und rechtmäßige Entscheidung.
Zwischenzeitlich hatte das Bezirksamt Hamburg-Mitte, in dessen Zuständigkeit sich die beiden zur Einfuhr freigegebenen Container (GDE-Nrn. ...-224-... und ...-225-...) befanden, eine Verdachtsprobe von fünf weiteren Kartons „Küchengarnitur Nylon 6-teilig“ genommen. Das Institut für Hygiene und Umwelt der Beklagten untersuchte die Probe unter Verwendung der im Rahmen der amtlichen Probe angewandten Kontaktbedingungen (2 Stunden, 100 °C, dreiprozentige Essigsäure) und ermittelte für jeden einzelnen Artikel des sechsteiligen Küchensets gesondert einen Wert für die spezifische Migration von PAA nach einmaliger Migration. Ausweislich des Gutachtens vom 20. September 2013 ergab die Untersuchung für vier der sechs Einzelartikel Migrationswerte jenseits der Nachweisgrenze von 0,01 mg/kg. Dabei handelte es sich wiederum um die Artikel Servierlöffel und Suppenkelle sowie darüber hinaus um die Artikel Schaumkelle und Saucenkelle, während die Artikel Schneebesen und Pfannenwender wiederum unterhalb des Grenzwertes blieben.
Unter Hinweis auf dieses Untersuchungsergebnis wies die Beklagte den Vorschlag der Klägerin zurück, die Sendung unter Aussonderung der durch Y. beanstandeten Einzelartikel neu zur Einfuhr anzumelden bzw. genehmigen zu lassen. Mit einer von der Beklagten vorgeschlagenen Untersuchung sämtlicher, um die beiden Artikel Servierlöffel und Suppenkelle reduzierten Küchenhelfersets erklärte sich die Klägerin aus Kosten- und Praktikabilitätsgründen nicht einverstanden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 3. Dezember 2013 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Bescheid vom 14. August 2013 sei weder rechtswidrig noch verletze er die Klägerin in ihren Rechten. Rechtsgrundlage sei Art. 19 Absatz 1 lit. a) i.V.m. Art. 48 KontrollVO i.V.m. Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Die sechsteiligen, von der Klägerin zur Einfuhr angemeldeten Küchenhelfersets mit Herkunftsort China hätten die Einfuhrbedingungen gemäß Art. 48 KontrollVO in Verbindung mit der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 nicht erfüllt. Bei der Untersuchung der von ihr, der Beklagten, genommenen Stichprobe habe sich herausgestellt, dass die von der Klägerin zur Einfuhr angemeldeten Küchenhelfersets gegen die Anforderungen für die Einfuhr von kunststoffhaltigen Artikeln aus China nach Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 in Verbindung mit der Verordnung (EU) Nr. 10/2011 verstießen. Die in der Untersuchung im Institut für Hygiene und Umwelt ermittelten Migrationswerte hätten deutlich über dem zulässigen spezifischen Migrationsgrenzwert im Sinne von Art. 12 Abs. 1 und Artikel 4 lit. d) der Verordnung (EU) Nr. 10/2011 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und Ziffer 10 des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 über Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen (EG-Bedarfsgegenstände-VO), gelegen. Sie habe daher aufgrund von Art. 19 KontrollVO entweder die Vernichtung, die Rücksendung oder anderweitige Verwendung anordnen müssen.
Das ihr, der Beklagten, eingeräumte Ermessen sei auch nicht fehlerhaft ausgeübt worden, indem sie die Einfuhr von jeweils vier Artikeln eines Sets (wie mit dem Widerspruch beantragt) verweigert habe. Eine Einfuhr nach Aussortieren der vermeintlich allein kritischen Artikel Suppenkelle und Servierlöffel sei nicht genehmigungsfähig und daher zu untersagen. Das mit dem Widerspruch beantragte Verfahren, das auf die Einfuhr der Küchensets nach Aussortieren bestimmter Einzelartikel gerichtet sei, liege außerhalb des gesetzlichen Ermessensspielraumes. Art. 19 Abs. 1 lit. a) KontrollVO sehe als Rechtsfolge bei Verstößen gegen Einfuhrvorschriften zwingend die Rücksendung oder Vernichtung oder spezielle Behandlung nach Art. 20 KontrollVO vor, wobei Letztere der Natur der Sache nach für Kunststoffküchenartikel ausscheide. Daneben könne das Veterinär- und Einfuhramt auch andere Maßnahmen ergreifen, wie zum Beispiel die Verwendung zu anderen als den ursprünglich vorgesehenen Zwecken. Für den Umgang mit Kunststoffküchenartikeln aus China werde dieses Ermessen durch Leitlinien der Europäischen Kommission („EU guidelines on conditions and procedures for the import of polyamide and melamine kitchenware originating in or consigned from People’s Republic of China and Hong Kong Special Administrative Region, China“) maßgeblich konkretisiert. Ziffer 4.14.1 dieser Leitlinien sehe für die anderweitige Verwendung ausschließlich eine Herstellung anderer Ware vor, die nicht zum Kontakt mit Lebensmitteln bestimmt sei. Dazu müsse die Sendung aber vorab geschreddert und eingeschmolzen werden.
Selbst wenn die Einfuhr nach den beantragten Modalitäten in ihrem Ermessen liegen sollte, erlaubten die Begleitumstände eine solche Rechtsfolge nicht. Allein durch Aussortieren der Artikel Suppenkelle und Servierlöffel sei nicht ausreichend sichergestellt, dass die Küchenhelfersets lebensmittelrechtliche Vorschriften nicht verletzten. Sie, die Beklagte, habe nach dem Ergebnis der amtlichen Probenuntersuchung zu Recht im Sinne einer Chargenvermutung angenommen, dass sämtliche Küchensets der Sendung die gesetzlichen Grenzwerte für die Migration von PAA überschritten. Eine nach Einzelartikeln gesonderte Untersuchung sei für die amtliche Untersuchung nicht zulässig gewesen. Gemäß Ziffer 7.7.2 der von der Europäischen Kommission herausgegebenen Leitlinien für die Durchführung der Migrationsanalyse („Technical guidelines on testing the migration of primary aromatic amines from polyamide kitchenware and of formaldehyde from melamine kitchenware“) seien Artikel, die als Set zur Einfuhr angemeldet wurden, jeweils in Gruppen zu analysieren. Auch das von der Klägerin veranlasste Gutachten über die Gegenprobenuntersuchung schließe mit der Feststellung, dass die Probe nicht den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Die im Rahmen der Gegenprobe untersuchte Stichprobe sei auch nicht geeignet, die Chargenvermutung zu widerlegen. Hierzu sei vielmehr eine eingehende Prüfung erforderlich, bei der kein Nachweis dafür gefunden werde, dass der Rest der Sendung nicht sicher sei. Eine Gesamtschau aller verfügbaren Ergebnisse führe zu dem begründeten Verdacht, dass die Migrationswerte für PAA innerhalb der Gesamtsendung ungleich verteilt seien und nicht immer auf jeweils dieselben Artikel Suppenkelle und Servierlöffel beschränkt werden könnten. Das mit dem Widerspruch beantragte Verfahren sei nicht geeignet, in vertretbarem Umfang das Inverkehrbringen von Küchenartikeln zu verhindern, welche die maximalen Migrationswerte überschritten und deshalb hinsichtlich des Kontaktes mit Lebensmitteln nicht sicher seien. Die Erteilung einer Einfuhrgenehmigung unter diesen Bedingungen stünde daher im Widerspruch zu dem deutlichen Auftrag der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Die Anordnung des Veterinär- und Einfuhramtes greife auch nicht unverhältnismäßig in die Rechte der Klägerin ein. Die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin müssten angesichts der von PAA ausgehenden erheblichen Gesundheitsgefahren hinter dem Schutz der Gesundheit der Verbraucher im EU-Binnenmarkt zurücktreten.
Mit der am 9. Januar 2014 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin das im Rahmen des Widerspruchsverfahrens vorgetragene Begehren weiter. Mit der Klagebegründung hat sie ein weiteres Gutachten von Y. vom 24. Februar 2014 vorgelegt, wonach Grenzwertüberschreitungen wiederum bei den beiden Artikeln Servierlöffel und Suppenkelle festgestellt wurden. Da der gesetzliche Grenzwert hinsichtlich der spezifischen Migration der primären aromatischen Amine in zwei der sechs Artikel überschritten wurde, entsprach die vorliegende Probe ausweislich des Gutachtens nicht den gesetzlichen Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004.
Die Klägerin ist der Auffassung, der Bescheid vom 14. August 2013 sei zumindest ermessensfehlerhaft. Die Zurückweisungsverfügung beruhe schon auf einer fehlerhaften Einfuhruntersuchung, da die amtliche Probe nicht auf die Migrationswerte von PAA nach dreimaliger, sondern nach einmaliger Migration hätte untersucht werden müssen. Ferner habe die Beklagte ihr Ermessen nicht oder zumindest fehlerhaft ausgeübt. Es liege ein Ermessensnichtgebrauch der Beklagten vor, soweit diese unter Verweis auf rechtlich nicht verbindliche Leitlinien der EU-Kommission eine fehlende Ermessensentscheidung konstruieren wolle. Art. 19 Abs. 1 KontrollVO gestatte der Behörde ausdrücklich, auch andere Maßnahmen zu ergreifen, soweit der Sinn und Zweck der Verordnung gewährleistet sei. Dies wäre bei der von ihr, der Klägerin, schon im Rahmen des Widerspruchsverfahrens beantragten Vorgehensweise der Fall gewesen. Vier der sechs Küchenhelfer – die Artikel Schaumkelle, Pfannenwender, Schneebesen und Saucenkelle – seien nachweislich ungefährlich und erfüllten die Anforderungen der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Die Einzelartikel könnten unproblematisch aus den Sets ausgesondert werden. Die Einzelartikel, bei denen eine Überschreitung der zulässigen Grenzwerte festgestellt werden könnte, würden nicht eingeführt. Die von ihr, der Klägerin, beantragte Vorgehensweise wäre auch vom Ermessensspielraum der Beklagten umfasst gewesen. Die Zurückweisung der Sendung sei demgegenüber unverhältnismäßig. Soweit die Beklagte darauf verweise, die Einzelartikel könnten im Anschluss an die Rücksendung des Containers nach China zur Einfuhr angemeldet werden, gehe sie selbst von der Möglichkeit einer Einfuhr der Einzelartikel aus. Der von der Beklagten vorgeschlagene Umweg über China sei jedoch ermessensfehlerhaft und willkürlich.
Die Klägerin beantragt:
1. Die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz, Veterinäramt/Einfuhramt der Freien und Hansestadt Hamburg wird verpflichtet, den angefochtenen Bescheid vom 14.8.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2013 aufzuheben und dahingehend abzuändern,dass der Klägerin gestattet wird, die gesamte Sendung mit der Anmelde-Nr.: ...-223-... über 1.845 Kartons (die jeweils 8 sechsteilige Sets enthalten) ausschließlich an den Betriebsstandort der Klägerin in W. einzuführen unter Festsetzung der nachfolgenden Auflagen lit. a) bis d), dass
a) die gesamte Sendung mit der Anmelde-Nr.: ...-223-... am Betriebsstandort der Klägerin innerhalb von vier (4) Wochen ab Einfuhr von der Klägerin so umgepackt wird, dass aus den bisher sechsteiligen Sets der Küchenhelfer die beiden Teile „Servierlöffel“ und „Schöpfkelle“ jeweils aussortiert und alle weiteren vier EU-Grenzwert-konformen Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle, jeweils als Einzelstück verpackt werden, und
b) innerhalb von vier (4) Wochen ab Einfuhr die unschädliche Beseitigung sämtlicher nicht EU-Grenzwert-konformer, aussortierter Küchenhelfer „Servierlöffel“ und „Schöpfkelle“ aus der gesamten Sendung mit der Anmelde-Nr.: ...-223-... über 1.845 Kartons durchgeführt und gegenüber dem Veterinär- und Einfuhramt Hamburg in geeigneter Weise (z.B. durch Bestätigung eines unabhängigen Sachverständigenbüros, verbindliche Erklärung der Klägerin) nachgewiesen wird, und
c) innerhalb von einer (1) Woche nach Durchführung der vorgenannten Umpackung und Aussortierung fünf (5) Stichproben der nun einzeln verpackten vier verschiedenen Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle, dem Veterinär- und Einfuhramt zur Einfuhruntersuchung zur Verfügung zu stellen sind, und
d) die vier verschiedenen, nach der Umpackung je einzeln verpackten Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle aus der Sendung mit der Anmelde-Nr.: ...-223-... erst nach Zulassung der Einfuhr durch das Veterinär- und Einfuhramt Hamburg im EU-Gebiet in den Verkehr gebracht werden dürfen.
2. Die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz, Veterinäramt/Einfuhramt der Freien und Hansestadt Hamburg wird verpflichtet, den angefochtenen Bescheid vom 14.8.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2013 aufzuheben und dahingehend abzuändern, dass die Einfuhr von jeweils 14.760 Stück der je einzeln verpackten, EU-Grenzwert-konformen, vier verschiedenen Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle aus den ursprünglich sechsteiligen Küchenhelfersets (1.845 Kartons zu je 8 sechsteiligen Sets) der Sendung mit der Anmelde-Nr.: ...-223-... unter Vergabe einer neuen Anmelde-Nummer für die Einfuhr von je 14.760 Stück der genannten vier verschiedenen, je einzeln verpackten Küchenhelfer (Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle) zugelassen wird.
3. Die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Hilfsweise beantragt die Klägerin,
den Antrag zu 1) um die Auflage lit. e) zu ergänzen,
e) und die vollständigen Einfuhrdokumente der einzeln verpackten Küchenhelfer (Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender, Saucenkelle), insbesondere einschließlich der Einfuhruntersuchung der Klägerin, binnen einer Frist von 6 Wochen ab Rechtskraft des Urteils vorgelegt werden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die angegriffene Entscheidung sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zurückweisung von der Einfuhr seien gegeben. Die amtlichen Probeanalysen belegten Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA und mithin einen Verstoß gegen die Bestimmungen über die Einfuhr von Kunststoffküchenutensilien. Das amtliche Untersuchungsergebnis sei auch nicht durch die weiteren Probenuntersuchungen durch die Klägerin entkräftet worden. Die Küchenartikel seien als Set zu behandeln, daher könne keine Aussage hinsichtlich einzelner Artikel getroffen werden. Dies ergebe sich aus den technischen Leitlinien der Kommission für die Migrationsanalyse von PAA, die zwar keine rechtliche, aber zumindest eine faktische Bindungswirkung hätten, und denen sie, die Beklagte, in ermessensfehlerfreier Weise habe folgen dürfen. Auch die beiden klägerischen Gutachten seien zu dem Ergebnis gelangt, dass die vorliegenden Proben nicht den gesetzlichen Anforderungen nach Art. 3 Absatz 1 lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 entsprächen.
Die Zurückweisung der Einfuhr der Sendung als Einzelartikel sei frei von Ermessensfehlern gewesen. Der klägerische Antrag sei auf ein Verhalten der Beklagten gerichtet, das in Art. 19 KontrollVO nicht vorgesehen sei und somit außerhalb ihres Ermessens liege. Wenn die Klägerin die Rechtswirkung des Art. 19 KontrollVO auf einzelne Artikel begrenzen wolle, lasse sie außer Acht, dass sich diese Vorschrift immer auf die ausweislich des Einfuhrdokumentes zur Einfuhr angemeldeten Artikel beziehe. Dies seien vorliegend aber die sechsteiligen Küchenhelfersets und nicht etwa die einzelnen Küchenhelfer. Von den Küchenhelfersets erfülle keines die Einfuhranforderungen, weil wenigstens zwei Einzelartikel unzulässige PAA-Parameter aufwiesen. Angesichts von inzwischen fünf Gutachten mit jeweils unterschiedlichen Ergebnissen hinsichtlich der Verteilung erhöhter PAA-Werte auf die Einzelartikel könne im für die Klägerin günstigsten Fall von einer inhomogenen Verteilung des belasteten Materials unter den einzelnen Küchenartikeln ausgegangen werden. Ausgehend von dieser inhomogenen Verteilung der PAA innerhalb der Charge sei es ermessensfehlerfrei gewesen, die Aussortierung einzelner Artikel zurückzuweisen. Es stehe der Klägerin aber frei, die Küchenartikel zurückzusenden und nach neuer Sortierung, aufgeteilt in Chargen aus den jeweiligen Einzelartikeln, erneut zur Einfuhr anzumelden. Im Rahmen dieses vollständig neuen Einfuhrvorganges, durch den die Artikel quasi als aliud zur bisherigen Anmeldung eingeführt würden, würden die Küchenartikel dann als einzelne Artikel behandelt. Hinter diesem Verfahren stehe das Grundprinzip des europäischen Einfuhrrechts, bei der Einfuhrkontrolle nur Stichproben zu ziehen. Das Regime der KontrollVO setze voraus, dass eine Gefährdung der Verbraucher bereits aufgrund der am Versendeort erfolgten Kontrolle ausgeschlossen werden könne. Dieses Grundprinzip würde durch das von der Klägerin beantragte Verfahren konterkariert, weil es auf eben jene Schritte erst im Empfängerort abstelle.
Die Zurückweisung der Einfuhr sei zur Gewährleistung des angestrebten hohen Gesundheitsschutzes auch nicht unverhältnismäßig. Sie sei erforderlich, da insbesondere das von der Klägerin angestrebte Verfahren eines Umpackens der Sets in Deutschland den Gesundheitsschutz nicht annähernd gleich effizient gewährleiste wie die vollständige Zurückweisung. Die behördliche Entscheidung sei bei Gegenüberstellung der potentiellen Gesundheitsgefahren einerseits und der finanziellen Interessen der Klägerin andererseits auch angemessen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes, insbesondere der Prüfprotokolle und Gutachten, sowie bezüglich des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf die Sachakte und die im vorliegenden Verfahren ausgetauschten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage war sowohl in den Hauptanträgen (dazu 1.) als auch im Hilfsantrag (dazu 2.) abzuweisen.
1. Mit den Hauptanträgen verfolgt die Klägerin im Wege einer zulässigen objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO) zwei Verpflichtungsbegehren i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO gegen die Beklagte. Beide Hauptanträge bleiben in der Sache ohne Erfolg.
a) Der Hauptantrag zu 1) ist zwar zulässig (dazu aa)), aber unbegründet (dazu bb)).
aa) Bereits die Zulässigkeit des Hauptantrags zu 1) begegnet mit Blick auf das von der Klägerin verfolgte Rechtsschutzziel erheblichen Zweifeln. Vor dem Hintergrund der im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung anzuwendenden, großzügigen Maßstäbe erachtet das Gericht den Hauptantrag zu 1) gleichwohl für zulässig.
(1) Der Hauptantrag zu 1) ist bei sachgerechter Auslegung des Rechtsschutzbegehrens nach § 88 VwGO als Verpflichtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Nur im Wege der Verpflichtungsklage kann die Klägerin ihr eigentliches Rechtsschutzbegehren, die Zulassung der Küchenhelfer zur Einfuhr in den EU-Binnenmarkt, erreichen. Nach Art. 8 i.V.m. Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 setzt die Überführung von Polyamid-Kunststoffküchenartikeln mit Ursprung oder Herkunft China eine positive Feststellung durch die zuständige Behörde dahingehend voraus, dass die Waren die in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) 284/2011 zitierten Anforderungen und Bedingungen erfüllen und daher in den zollrechtlich freien Verkehr überführt werden dürfen. Die Aufhebung des bereits ergangenen, einer solchen Feststellung entgegenstehenden Zurückweisungsbescheides sowie des Widerspruchsbescheides ist von der Verpflichtungsklage umfasst. Der diesbezügliche Aufhebungsantrag der Klägerin hat insofern lediglich klarstellende Bedeutung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 42 Rn. 6 und 29).
(2) Die Klägerin ist klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 Alt. 2 VwGO. In Anwendung dieser Vorschrift ist eine Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger Tatsachen vorbringt, die es als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt ist (sogenannte Möglichkeitstheorie, vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 42 Rn. 379 mit Nachweisen zur Rechtsprechung). Die erforderliche Klagebefugnis fehlt etwa, wenn das Recht, auf das sich der Kläger beruft, gar nicht besteht (vgl. Sodan, a.a.O.). Dabei ist im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung ein großzügiger Maßstab anzulegen, da es nicht Sinn der Klagebefugnis ist, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines subjektiven Rechts bereits vorab im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu klären (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. Juli 2004, 4 C 11/03, NVwZ 2004,1229, 1230; Sodan, a.a.O., § 42 Rn. 380). Das Erfordernis der Klagebefugnis ist nur dann nicht erfüllt, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 24. Juli 2004, a.a.O.). Ausgehend von diesem Maßstab ist die Klägerin klagebefugt, auch wenn das Gericht vorliegend der Auffassung ist, dass es bereits an einer tragfähigen Rechtsgrundlage für das von der Klägerin geltend gemachte Klagebegehren fehlt (vgl. dazu ausführlich unten, bb)).
(3) Zweifel an der Zulässigkeit des Hauptantrages zu 1) sind unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzinteresses der Klägerin angebracht. Das allgemeine Rechtsschutzinteresse fehlt, wenn die angestrebte gerichtliche Klärung angesichts der besonderen Umstände des Falles zur Konfliktlösung nicht erforderlich ist (vgl. Sodan, a.a.O., § 42 Rn. 336). Im Falle einer Verpflichtungsklage ist es insbesondere dort zu verneinen, wo das prozessuale Vorgehen die Rechtsstellung des Klägers nicht verbessern kann und ihm daher keinen Nutzen bringt (vgl. Sodan, a.a.O., § 42 Rn. 350). Es ist vorliegend zumindest zweifelhaft, inwiefern eine gerichtliche Entscheidung über den Hauptantrag zu 1) die Rechtsstellung der Klägerin verbessern kann.
Diese Zweifel rühren aus der engen gegenständlichen Verknüpfung des Hauptantrages zu 1) mit dem auch im Rahmen des Hauptantrages zu 2) verfolgten Zulassungsverfahren betreffend die einzelnen Küchenhelfer. Letztlich richtet sich das Sachbegehren der Klägerin im vorliegenden Klageverfahren auf die mit dem Hauptantrag zu 2) begehrte Zulassung der vier Einzelartikel Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle. Die mit dem Hauptantrag zu 1) beantragte Gestattung der Einfuhr der Küchenhelfersets an den Betriebsstandort der Klägerin stellt demgegenüber lediglich ein Zwischenziel zur Ermöglichung dieses Rechtsschutzzieles dar, indem sie der Klägerin ermöglichen soll, die Voraussetzungen für die Zulassung der einzelnen Küchenhelfer zu schaffen. Dies ergibt eine Auslegung der beiden Hauptanträge im Lichte des Rechtsschutzziels der Klägerin, wie es in ihren Anträgen und ihrem gesamten Vorbringen zum Ausdruck kommt (vgl. § 88 VwGO; zum Auslegungsmaßstab vgl. Rixen in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 88 Rn. 1 und 4). So setzt der Hauptantrag zu 2) insbesondere voraus, dass die einzelnen Küchenhelfer aus den ursprünglich sechsteiligen Küchenhelfersets mit der Anmelde-Nr.: ...-223-... einzeln verpackt als anmeldefähige Sendung vorliegen. Diese Voraussetzung soll gerade durch die Gestattung der Einfuhr der Sendung mit den Küchenhelfersets an den Betriebsstandort der Klägerin geschaffen werden. Dort sollen die vier Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle gemäß „Auflage“ lit. a) jeweils als Einzelstück verpackt und gemäß „Auflage“ lit. c) dem Veterinär- und Einfuhramt der Beklagten stichprobenartig zur Einfuhruntersuchung zur Verfügung gestellt werden. In den Verkehr gebracht werden sollen ausweislich der „Auflage“ lit. d) überhaupt nur die dann einzeln verpackten Küchenhelfer. Die Zulassung der einzelnen Küchenhelfer kann jedoch mangels Rechtsgrundlage nicht in dem von der Klägerin vorgesehenen Verfahren erreicht werden (vgl. zum einschlägigen Zulassungsverfahren nach der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 sogleich unter bb). Insofern führt auch der Hauptantrag zu 1) letztlich zu keiner Verbesserung der Rechtsstellung der Klägerin. Eine gerichtliche Verpflichtung der Beklagten im Sinne des Hauptantrages zu 1 wäre mithin ungeeignet, das letztlich verfolgte Rechtsschutzziel einer Zulassung der einzelnen Küchenhelfer zu fördern.
Ein Rechtsschutzinteresse hinsichtlich des Hauptantrages zu 1) kann indes vor dem Hintergrund des großzügigen Prüfungsmaßstabes der Rechtsprechung in den – begrenzten – tatsächlichen Vorteilen begründet sein, welche die Klägerin aus der Einfuhr des Containers mit der GDE-Nr. ...-223-... an ihren Betriebsstandort hätte. So fehlt das Rechtsschutzinteresse nur, wenn die Nutzlosigkeit der Klage tatsächlich oder rechtlich außer Zweifel steht, sie dem Kläger also offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. 4. 2004, 3 C 25/03, juris, Leitsatz 1 und Rn. 19). Gemessen an diesem weiten Maßstab mag ein Rechtsschutzinteresse der Klägerin zumindest mit Blick auf die tatsächlichen Vorteile gegeben sein, die mit der bloßen Verbringung des Containers mit den Küchenhelfersets an ihren Betriebsstandort verbunden sind, etwa durch die Vermeidung weiterer Lagerkosten.
(4) Die Zulässigkeit des Hauptantrags zu 1) scheitert auch nicht an dem Erfordernis eines vorherigen Antrags im Verwaltungsverfahren. Für die Verpflichtungsklage ist anerkannt, dass ihre Zulässigkeit grundsätzlich einen vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsaktes voraussetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2007, 6 C 42/06, NVwZ 2008, 575, 577, m.w.N. zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, vor § 40 Rn. 11; § 42 Rn. 6). Diese Zulässigkeitsvoraussetzung der Verpflichtungsklage ergibt sich aus §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“) und folgt zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2007, 6 C 42/06, NVwZ 2008, 575, 577; BVerwG, Urt. v. 31.8.1995, 5 C 11/94, NJW 1996, 1977, 1977 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 42 Rn. 6; vor § 68 Rn. 5a; § 75 Rn. 7). Hinsichtlich der mit dem Hauptantrag zu 1) verfolgten Konstruktion einer Zulassung der Küchenhelfersets zur Einfuhr unter Festsetzung von Nebenbestimmungen („Auflagen“ lit. a) bis d)) hat die Klägerin diesem Erfordernis eines vorherigen Antrags im Verwaltungsverfahren genügt. Bereits der Antrag auf Erlass eines Verwaltungsaktes ohne Nebenbestimmungen kann als „Minus“ zugleich einen Antrag auf ermessensfehlerfreie Prüfung enthalten, ob der beantragte Verwaltungsakt gegebenenfalls zumindest unter Einsatz von Nebenbestimmungen zur Sicherung seiner Voraussetzungen erlassen werden kann (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 130). Bei der Entscheidung über die beantragte Genehmigung kann die Behörde daher in Einzelfällen dazu verpflichtet sein zu prüfen, ob eine Genehmigung mit Nebenbestimmungen in Betracht kommen kann (OVG Münster, Urt. v. 18. August 2010, 19 A 2607/07, juris, Rn. 40). Zwar ist im vorliegenden Fall zweifelhaft, ob die Beklagte allein aufgrund des ursprünglichen Antrags auf Zulassung der Küchenhelfersets zur Einfuhr Anlass hatte, die von der Klägerin nunmehr begehrte Konstruktion in Betracht zu ziehen. Zumindest im Widerspruchsverfahren hat die Klägerin der Beklagten jedoch die Zulassung unter den „Auflagen“ lit. a) bis d) ausdrücklich zur Prüfung gestellt.
(5) Der Antrag ist schließlich nach § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass er sich gegen die Freie und Hansestadt Hamburg richtet. Diese ist die prozessual richtige Beklagte. Da die Ausnahme des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mangels entsprechender landesrechtlicher Regelung nicht eingreift, sind die Anträge nach dem Rechtsträgerprinzip des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen den Bund, das Land oder die Körperschaft zu richten, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies ist vorliegend die Freie und Hansestadt Hamburg als Rechtsträgerin der Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz, deren Veterinär- und Einfuhramt die Zulassung der Sendung mit der GDE-Nr. ...-223-... versagt und den Zurückweisungsbescheid erlassen hat.
bb) Der Hauptantrag zu 1) ist jedoch unbegründet. Es fehlt bereits an einer tragfähigen Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Regelung.
Die beantragte Zulassung der Einfuhr der Küchenhelfersets an den Betriebsstandort der Klägerin sowie die Erfüllung der „Auflagen“ gemäß lit. a) bis d) dient der Vorbereitung der mit dem Hauptantrag zu 2) begehrten Zulassung einzelner Küchenhelfer zur Einfuhr in den Binnenmarkt. Das von der Klägerin begehrte Verfahren lässt sich weder auf die Verordnung (EU) Nr. 284/2004 (dazu (1)) noch auf Art. 19 KontrollVO stützen (dazu (2)). Es kann auch nicht unter Rückgriff auf Nebenbestimmungen im Sinne des § 36 HmbVwVfG konstruiert werden (dazu (3)).
(1) Eine Rechtsgrundlage für die Zulassung von Kunststoffküchenartikeln unter den von der Klägerin definierten „Auflagen“ findet sich nicht in der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Deren Art. 8 knüpft die Überführung von Polyamid-Kunststoffküchenartikeln aus China vielmehr an die Voraussetzung, dass den Zollbehörden eine gemäß Art. 3 ordnungsgemäß ausgefüllte Erklärung nach dem Muster im Anhang der Verordnung vorgelegt wird. Nach Art. 3 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 geben die zuständigen Behörden in dieser Erklärung an, ob die Waren mit Blick auf die Anforderungen bezüglich der Migration primärer aromatischer Amine in den zollrechtlich freien Verkehr überführt werden dürfen. Das Muster im Anhang zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011 sieht dabei allein die Möglichkeiten vor, dass die zuständigen Behörden die Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr für zulässig („ist konform“) oder nicht zulässig („ist nicht konform“) erklären. Eine Überführung unter Einschränkungen oder Nebenbestimmungen ist in diesem Muster und den Artikeln der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 nicht angelegt.
(2) Die von der Klägerin begehrte einstweilige Einführung nicht-EU-rechtskonformer Kunststoffküchenartikelsets zur Vorbereitung eines nachträglichen Zulassungsverfahrens für einzelne Bestandteile dieser Sets aus dem Inland kann auch nicht auf die KontrollVO gestützt werden. Zwar sieht Art. 19 KontrollVO vor, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Futtermittel oder Lebensmittel aus Drittländern, die dem Futtermittel- oder Lebensmittelrecht nicht genügen, unterschiedliche Maßnahmen ergreifen können. Dabei eröffnet Art. 19 Abs. 1 lit. a) KontrollVO den Behörden die Möglichkeit, neben der Vernichtung, speziellen Behandlung im Sinne des Art. 20 KontrollVO oder Rücksendung der Sendung gemäß Art. 21 KontrollVO auch „andere Maßnahmen“ zu ergreifen. Die von der Klägerin begehrte Einfuhr der Küchenhelfersets an ihren Betriebsstandort, Auflösung der Sets in ihre Bestandteile und anschließende Durchführung eines erneuten Anmeldeverfahrens für einzelne dieser Bestandteile aus dem Inland ist jedoch keine „andere Maßnahme“ im Sinne dieser Vorschrift.
Schon der Wortlaut des Art. 19 Abs. 1 lit. a) Satz 2 KontrollVO legt ein engeres Verständnis des Begriffs der „anderen Maßnahmen“ nahe. Die in dieser Norm beispielhaft angeführte Verwendung eines Futtermittels oder Lebensmittels, das den Anforderungen des Futtermittel- oder Lebensmittelrechts nicht genügt, zu anderen als den ursprünglich vorgesehenen Zwecken ist von einer gänzlich anderen Qualität als die Einfuhr von Küchenhelfersets zur Auflösung in ihre Einzelbestandteile und anschließenden Durchführung eines erneuten Anmeldeverfahrens bezogen auf einzelne dieser Bestandteile. Ersichtlich kann der andere Zweck nur ein solcher sein, der das Bedürfnis für die Einhaltung der betroffenen futtermittel- bzw. lebensmittelrechtlichen Bestimmungen nicht in gleicher Weise hervorruft wie der ursprünglich vorgesehene Zweck. Ähnlich dürfte auch Ziffer 4.14.1 lit. c) der Leitlinien der Europäischen Kommission („EU guidelines on conditions and procedures for the import of polyamide and melamine kitchenware originating in or consigned from People’s Republic of China and Hong Kong Special Administrative Region, China“) zu verstehen sein. Die Klägerin begehrt vorliegend aber weiterhin die Zulassung von Kunststoffküchenartikeln als solcher, wenngleich nicht mehr in der ursprünglich angemeldeten Form als Set, sondern in der Form einzelner Küchenhelfer. Durch die Zerlegung der Sets in ihre Einzelteile sollen die zunächst angemeldeten, nicht genehmigten Artikel in mehrere alia umgewandelt und diese anschließend aus dem Inland heraus erneut als Kunststoffküchenartikel zur Einfuhr angemeldet werden. Hinsichtlich der einzelnen Küchenhelfer wären dann aber weiterhin die besonderen Einfuhrbedingungen für Kunststoffküchenartikel aus China nach der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 zu beachten.
Die Einfuhr von Kunststoffküchenartikeln aus China, die den unionsrechtlichen Einfuhrvorschriften nicht genügen, zur Vorbereitung und Durchführung eines späteren, erneuten Einfuhrverfahrens aus dem Inland wäre auch mit dem systematischen Verhältnis der KontrollVO und Verordnung (EU) Nr. 284/2011 sowie mit dem Sinn und Zweck dieser Verordnung nicht vereinbar. Hinsichtlich des bei der Einfuhr zu beachtenden Verfahrens ist die Verordnung (EU) Nr. 284/2011 die gegenüber der KontrollVO spezielle Verordnung, deren Verfahren und Bedingungen nicht unter Rückgriff auf die allgemeine KontrollVO umgangen werden dürfen. Art. 48 Abs. 1 KontrollVO sieht gerade die Möglichkeit vor, spezielle Bedingungen und detaillierte Verfahren für die Einfuhr von Waren aus Drittländern festzulegen. Insbesondere können je nach Art des Erzeugnisses und den damit zusammenhängenden möglichen Risiken spezielle Einfuhrbedingungen festgelegt werden (vgl. Art. 48 Abs. 2 lit. c) KontrollVO). Dies hat die Kommission mit der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 für die Einfuhr von Kunststoffküchenartikeln aus China und Hongkong getan. Die in dieser Verordnung aufgestellten Bedingungen und Verfahren können dann aber nicht unter Rückgriff auf den Begriff der „anderen Maßnahmen“ in Art. 19 Abs. 1 lit. a) Satz 2 KontrollVO faktisch ausgehebelt werden, indem für Sendungen, die den speziellen Einfuhrbedingungen der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 nicht genügen, die Möglichkeit eines nachgeholten Genehmigungsverfahrens aus dem Binnenmarkt heraus eingeräumt wird.
Nach Art. 8 i.V.m. Art. 3 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 sind Polyamid- und Melamin-Kunststoffküchenartikel, deren Ursprung oder Herkunft China bzw. Hongkong ist, nämlich bereits vor der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr auf die Einhaltung der Nachweisgrenze für die spezifische Migration primärer aromatischer Amine zu überprüfen. Das von der Verordnung vorgeschriebene Verfahren beruht insofern auf amtlichen Kontrollen am Ort der ersten Einführung in Verbindung mit weitreichenden Mitwirkungsobliegenheiten des Einführers im Vorfeld der Einführung. So setzt der Einfuhrvorgang voraus, dass die eingeführte Ware bereits vor der Versendung auf die Migration von PAA überprüft worden ist und ein Gutachten die Einhaltung der Nachweisgrenze belegt. Nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 i.V.m. Art. 21 der Verordnung (EU) Nr. 10/2011 und dem Anhang zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011 dürfen Polyamid-Kunststoffküchenartikel, deren Ursprung oder Herkunft China ist, nur unter der Voraussetzung in die Mitgliedstaaten eingeführt werden, dass der Einführer der zuständigen Behörde für jede Sendung eine ordnungsgemäß ausgefüllte Erklärung vorlegt, in der er bestätigt, dass die Anforderungen hinsichtlich der Migration primärer aromatischer Amine gemäß der Verordnung (EU) Nr. 10/2011 erfüllt sind. Der Erklärung sind Analyseergebnisse beizufügen, aus denen hervorgeht, dass keine primären aromatischen Amine in nachweisbaren Mengen an Lebensmittel oder Lebensmittelsimulanzien abgegeben werden, wobei die Nachweisgrenze entsprechend Anhang II Abs. 2 zur Verordnung (EU) Nr. 10/2011 bei 0,01 mg/kg Lebensmittel oder Lebensmittelsimulanz liegt (Art. 3 Abs. 3 lit. a) Satz 1 und 3 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Die zuständigen Behörden am Ort der ersten Einfuhr, d.h. an dem Ort, an dem eine Sendung in die Europäische Union gelangt (Art. 2 lit. d) der Verordnung (EU) Nr. 284/2011), führen sodann bei allen Sendungen eine Dokumentenprüfung und zusätzlich lediglich bei 10 % der Sendungen Nämlichkeitskontrollen und Warenuntersuchungen einschließlich Laboranalysen durch (Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011). In Abhängigkeit davon, ob die Waren die Anforderungen der Verordnung (EU) Nr. 10/2011 bezüglich der Migration primärer aromatischer Amine und von Formaldehyd erfüllen, gibt die zuständige Behörde sodann in der vom Einführer ausgefüllten Erklärung an, ob die Waren in den zollrechtlich freien Verkehr überführt werden dürfen (Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 i.V.m. Art. 21 der Verordnung (EU) Nr. 10/2011). Gemäß Art. 8 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 setzt die Überführung von Polyamid- und Melamin-Kunststoffküchenartikeln, deren Ursprung oder Herkunft China bzw. Hongkong ist, in den zollrechtlich freien Verkehr voraus, dass den Zollbehörden die gemäß Art. 3 der Verordnung ordnungsgemäß ausgefüllte Erklärung vorgelegt wird (Art. 8 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011).
Nicht vorgesehen ist, dass eine Sendung in den zollrechtlich freien Verkehr überführt wird, die den Anforderungen der jeweiligen Überprüfungen durch die zuständige Behörde am Ort der ersten Einführung nicht entspricht, oder dass der Einführer die Erklärung gemäß Art. 3 Abs. 1 und 2 i.V.m. dem Anhang zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011 oder den gemäß Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 beizufügenden Laborbericht erst nach der Verbringung in den Binnenmarkt vorlegt. Die Möglichkeit einer Weiterbeförderung sieht die Verordnung (EU) Nr. 284/2011 lediglich unter bestimmten Vorkehrungen für Sendungen vor, die zur Nämlichkeitskontrolle und Warenuntersuchung gemäß Art. 6 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 ausgesucht wurden. Für diese Sendungen kann die zuständige Behörde am Ort der ersten Einführung die Weiterbeförderung für den Zeitraum bis zum Vorliegen der Ergebnisse der Kontrollen genehmigen (Art. 7 Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Dabei haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Sendung unter ständiger Aufsicht der zuständigen Behörden bleibt und bis zum Vorliegen der Ergebnisse der Nämlichkeitskontrollen und Warenuntersuchungen nicht manipuliert werden kann (Art. 7 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Die Möglichkeit der Weiterbeförderung von Sendungen soll ausweislich der Erwägungsgründe auf besondere Fälle und auf den Zeitraum bis zum Vorliegen der Ergebnisse der Warenuntersuchung beschränkt sein und setzt ferner voraus, dass die zuständige Behörde in die Lage versetzt wird, die Einfuhr solcher Sendungen wirksam und effizient zu kontrollieren (Erwägungsgrund Nr. 17 zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011). In den zollrechtlich freien Verkehr überführt werden sollten Polyamid- und Melamin-Kunststoffküchenartikel, deren Ursprung oder Herkunft China bzw. Hongkong ist, indes erst, wenn alle Prüfungen abgeschlossen sind, die Ergebnisse der Prüfungen vorliegen und den Zollbehörden zur Verfügung gestellt worden sind (Erwägungsgrund Nr. 18 zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Die Weiterbeförderung von Sendungen, bei denen die stichprobenartigen Kontrollen Überschreitungen der Grenzwerte für die spezifische Migration von PAA ergeben haben, ist gerade nicht vorgesehen. Auch hält die Verordnung kein Verfahren für eine erst nachträgliche Kontrolle und anschließende Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr bereit.
Es würde auch dem erkennbaren Zweck der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 widersprechen, wenn Kunststoffküchenartikel trotz Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA zunächst in den Binnenmarkt gebracht und von dort aus für eine erneute Anmeldung und Überprüfung vorbereitet werden könnten. Das in Verordnung (EU) Nr. 284/2011 vorgeschriebene Einfuhrverfahren ist am Ziel einer Minimierung der Gesundheitsrisiken durch die Migration von PAA aus Polyamid-Kunststoffküchenartikeln orientiert und soll zu diesem Zweck eine wirksame und effiziente Kontrolle von Sendungen mit Ursprung oder Herkunft China bzw. Hongkong gewährleisten. Ausweislich der Erwägungsgründe liegt der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 ein Generalverdacht hinsichtlich der Migration primärer aromatischer Amine in Polyamid-Kunststoffküchenartikeln aus China und Hongkong zu Grunde. Die Kommission erließ die Verordnung aufgrund von Warnmeldungen im Rahmen des EU-Schnellwarnsystems für Lebens- und Futtermittel, wonach bei Polyamid-Küchenartikeln aus der Volksrepublik China und der Sonderverwaltungsregion Hongkong hohe Werte für die Migration von PAA festgestellt worden waren, sowie vor dem Hintergrund schwerer Mängel im amtlichen Kontrollsystem in Bezug auf Lebensmittelkontaktmaterialien aus Kunststoff, die bei Inspektionsbesuchen des Lebensmittel- und Veterinäramtes in China und Hongkong festgestellt worden waren (vgl. Erwägungsgründe Nr. 2, 3, 5 und 9 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011).
Mit dem Erfordernis, dass jeder Sendung von Polyamid-Kunststoffküchenartikeln, deren Ursprung oder Herkunft China bzw. Hongkong ist, eine geeignete Dokumentation einschließlich Analyseergebnissen beizuliegen hat, aus denen hervorgeht, dass die Waren die Anforderungen bezüglich der Migration von PAA gemäß der Verordnung (EU) Nr. 10/2011 erfüllen, will die Kommission vor dem Hintergrund, dass einige PAA krebserregend sind und bei anderen zumindest der Verdacht auf eine krebserregende Wirkung besteht, Gesundheitsrisiken durch derartige Produkte minimieren (vgl. Erwägungsgründe Nr. 5 und 13 zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Im Interesse effizienter Kontrollen sieht Art. 4 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 vor, dass der Einführer die zuständige Behörde am Ort der ersten Einführung mindestens zwei Arbeitstage im Voraus über das voraussichtliche Datum und die voraussichtliche Uhrzeit des tatsächlichen Eintreffens einer Sendung von Kunststoffküchenartikeln aus China bzw. Hongkong informiert (vgl. auch Erwägungsgrund 14 zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Auch die Möglichkeit, spezifische Orte der ersten Einführung zu benennen, dient der Effizienz der Kontrollen (vgl. Erwägungsgrund 14 zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011). Auf Grundlage des Art. 5 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 hat das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz bestimmt, dass Kunststoffküchenartikel im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 nur über einen vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit benannten spezifischen Ort der ersten Einführung eingeführt werden dürfen (§ 11a Abs. 2 der Bedarfsgegenständeverordnung). Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit hat zwölf Eingangsorte, darunter den Hamburger Hafen, benannt und die jeweils zuständigen Lebensmittelüberwachungsbehörden bezeichnet (vgl. „Spezifische Orte der ersten Einführung gemäß Art. 5 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011“, Stand: 2. April 2013, online: Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, www.bvl.bund.de, zuletzt aufgerufen am 17. Dezember 2014).
Es obliegt nach dieser Systematik des Kontrollverfahrens zunächst dem Einführer, den Verdacht von Grenzwertüberschreitungen durch eine eigene Erklärung und die Vorlage eigener Analyseergebnisse auszuräumen. Auf diese Weise werden im Verantwortungsbereich des Einführers flächendeckende Kontrollen sichergestellt. Die Verordnung lässt in 90 % aller Einfuhrvorgänge die bloße Dokumentenprüfung ausreichen. In nur 10 % der Sendungen sind Nämlichkeitskontrollen und Warenuntersuchungen einschließlich Laboranalysen durchzuführen. Ergeben diese Untersuchungen seitens der zuständigen Behörden Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA, so bestätigt sich der Generalverdacht gerade hinsichtlich der einzuführenden Sendung. Schon aus generalpräventiven Gründen sowie im Interesse der mit der Verordnung bezweckten Effizienz der Kontrollen wäre es mit der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 unvereinbar, auch solche Sendungen, hinsichtlich derer sich der ohnehin bestehende Generalverdacht bei Stichproben bestätigt hat, zunächst in den EU-Binnenmarkt verbringen zu lassen, um dort die Erfüllung der speziellen Einfuhrbedingungen für Kunststoffküchenartikel aus China vorbereiten zu lassen.
(3) Die von der Klägerin begehrte Zulassung der Einfuhr unter Festsetzung der „Auflagen“ lit. a) bis d) kann auch nicht auf § 36 HmbVwVfG gestützt werden. Insbesondere handelt es sich bei den von der Klägerin genannten „Auflagen“ nicht um Nebenbestimmungen zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes im Sinne des § 36 Abs. 1 Alt. 2 HmbVwVfG.
Dabei soll zugunsten der Klägerin davon ausgegangen werden, dass die als „Auflagen“ bezeichneten Bestimmungen nicht als Auflagen im technischen Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG auszulegen sind. Diese wären von vornherein ungeeignet, die Einhaltung der Grenzwerte für die Migration primärer aromatischer Amine und mithin die Genehmigungsfähigkeit der einzuführenden Kunststoffküchenartikel nach Art. 8 i.V.m. Art. 3 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 sicherzustellen. Bei der Einhaltung der unionsrechtlichen Anforderungen bezüglich der Migration primärer aromatische Amine handelt es sich um eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Zulassung von Kunststoffküchenartikeln aus China zur Einfuhr in den EU-Binnenmarkt. Wesentliche Voraussetzungen einer Genehmigung können aber nicht durch eine Auflage gesichert werden. Andernfalls hätte die Behörde durch eine Vollstreckung der Auflage dafür zu sorgen, dass die zunächst noch fehlenden wesentlichen Genehmigungsvoraussetzungen geschaffen werden. Es obliegt vielmehr dem Begünstigten, die Voraussetzungen eines begünstigenden Verwaltungsaktes nachzuweisen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 128). Durch die Gestattung der Einfuhr unter Festsetzung der von der Klägerin genannten Bestimmungen als Auflagen im technischen Sinne würde die Beklagte gleichsam in Vorleistung treten und müsste in der Folge für die Einhaltung dieser Auflagen, die überhaupt erst auf die Herstellung eines einfuhrfähigen Produktes gerichtet sind, Sorge tragen. Eine solche Konstruktion käme letztlich einem Verzicht auf Anspruchsvoraussetzungen gleich, der von § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht gedeckt ist (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 126).
Doch selbst wenn man die im Hauptantrag zu 1) als „Auflagen“ bezeichneten Bestimmungen zu Gunsten der Klägerin als Nebenbestimmungen anderer Natur, etwa als Befristungen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG oder als Bedingungen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 HmbVwVfG, auslegen wollte, wäre die von der Klägerin vorgeschlagene Konstruktion sowohl mit dem besonderen Einfuhrverfahrensrecht der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 als auch mit allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht unvereinbar. Die Klägerin begehrt eine Gestaltung, bei der die Rechtswirkung der von der Beklagten auszusprechenden Genehmigung, die Zulassung zur Einfuhr, hinsichtlich der Küchenhelfersets sofort, also noch vor Erfüllung der festzusetzenden Bestimmungen gemäß lit. a) bis d) eintreten soll. Selbst wenn die Zulassungswirkung rückwirkend entfallen können sollte, falls die Klägerin nicht innerhalb der festgesetzten Fristen die jeweils angeordneten Verfahrensschritte durchführen sollte, stünde eine solche Regelung in grundlegendem Widerspruch zum Einfuhrregime der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Dessen Ziel ist es gerade, wie oben dargelegt, nicht genehmigungsfähige Waren gar nicht erst in den EU-Binnenmarkt gelangen zu lassen. Im Falle der Zulassung einer Einfuhr der Küchenhelfersets, und sei es lediglich an den Betriebsstandort der Klägerin, befänden diese sich jedoch bereits im EU-Binnenmarkt, so dass mögliche Gesundheitsgefahren für die Verbraucher nicht mehr durch die schlichte Zurückweisung von der Einfuhr ausgeschlossen werden könnten.
Überdies können sich Nebenbestimmungen schon nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht lediglich auf einzelne offene Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes beziehen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 125 m.w.N.). Sie setzen voraus, dass eine Entscheidung im Sinne einer Regelung des Verfahrensgegenstandes im Wesentlichen ergehen kann (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O.). § 36 Abs. 1 Alt. 2 HmbVwVfG enthält keine allgemeine Ermächtigung der Behörden, nach Ermessen von der Erfüllung oder genaueren Prüfung zwingender Genehmigungsvoraussetzungen abzusehen und sich stattdessen mit Nebenbestimmungen zufrieden zu geben, die sicherstellen, dass diese Voraussetzungen in Zukunft erfüllt werden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Auflage 2011, § 36 Rn. 46a). Der mit dem Hauptantrag zu 1) verfolgte Verpflichtungsantrag der Klägerin ist aber gerade auf die Zulassung der Einfuhr einer Sendung gerichtet, die ausweislich der amtlichen Stichprobenanalyse sowie beider von der Klägerin vorgelegten Gegengutachten als solche nicht einfuhrfähig ist. Dabei scheitert die Einfuhrfähigkeit an den Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA und mithin gerade an einer der zentralen materiellen Genehmigungsvoraussetzungen der Verordnung (EU) Nr. 284/2011. Diese wesentliche Genehmigungsvoraussetzung kann nicht durch Nebenbestimmungen ersetzt werden. Zudem geht es der Klägerin mit dem Hauptantrag zu 1) letztlich nicht einmal mehr darum, die Genehmigungsfähigkeit der Küchenhelfersets als solcher herzustellen. Vielmehr soll die spätere Genehmigungsfähigkeit eines aliud, nämlich von einzelnen Bestandteilen der als solchen nicht genehmigungsfähigen Küchenhelfersets, sichergestellt werden. Eine solche Konstruktion ist in § 36 Abs. 1 Alt. 2 HmbVwVfG nicht vorgesehen und mit dem Charakter von Nebenbestimmungen zu einem Hauptverwaltungsakt nicht vereinbar.
b) Der Hauptantrag zu 2) ist bereits unzulässig.
Der Antrag ist bei einer am Rechtsschutzziel der Klägerin orientierten Auslegung zwar ebenfalls als Verpflichtungsbegehren im Sinne des § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und richtet sich gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen die Beklagte. Das Sachbegehren der Klägerin ist auf die gerichtliche Verpflichtung der Beklagten gerichtet, die in der Sendung mit der Anmelde-Nr. ...-223-... enthaltenen Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle jeweils als Einzelartikel zur Einfuhr in den EU-Binnenmarkt zuzulassen.
Der Hauptantrag zu 2) ist jedoch, schon unabhängig von dem konkret von der Klägerin begehrten Zulassungsverfahren, mangels vorherigen Antrags im Verwaltungsverfahren unzulässig. Die Klägerin hat den erforderlichen Antrag auf Zulassung der vier Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle nicht vor Klageerhebung gestellt. Insbesondere konnte ein solcher Antrag nicht der Anmeldung der Sendung mit dem GDE Nr. ...-223-... entnommen werden (dazu aa)). Auch der im Widerspruchsverfahren gestellte Antrag genügt dem Erfordernis der vorherigen Antragstellung im Verwaltungsverfahren nicht (dazu bb)).
aa) Mit dem GDE Nr. ...-223-... vom 26. Juni 2013 hat die Klägerin sechsteilige Küchenhelfersets, nicht aber einzelne Küchenhelfer zur Einfuhr angemeldet. Sowohl das GDE als auch die beigefügte Erklärung gemäß Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 behandeln die Küchenhelfersets als Einheit, ohne überhaupt erkennen zu lassen, aus welchen Einzelbestandteilen sie bestehen. So beschrieb die Klägerin die Ware in dem dafür vorgesehenen Feld des GDE mit den Begriffen „Polyamid, Küchenutensilien 6-tlg. Set“ und bezeichnete die Art und Zahl der Artikel in der Sendung in der beigefügten Erklärung als „Polyamid Küchenhelfer, 6-tlg. Set, 1845 Kartons“. Auch das ebenfalls beigefügte Prüfprotokoll der SLG Prüf- und Zertifizierungs GmbH identifiziert das Prüfobjekt als Küchenartikel des Modells „Nylon-Küchengarnitur 6-teilig, Artikelnummer 1529“. Die einzelnen Bestandteile sind im folgenden zwar abgebildet und benannt, das Protokoll lässt aber nicht erkennen, dass sie gesondert getestet worden wären, sondern weist ein einheitliches Prüfergebnis bezüglich der spezifischen Migration primärer aromatische Amine für das gesamte Set aus.
bb) Erst mit ihrem Widerspruch hat die Klägerin beantragt, nach Verbringung der Sendung an ihren Betriebsstandort und Aussortierung der Küchenhelfer Servierlöffel und Suppenkelle die einzelnen Küchenhelfer Schaumlöffel, Saucenkelle, Schneebesen und Pfannenwender zur Einfuhr zuzulassen. In dem Widerspruchsantrag kann indes nicht der als Zugangsvoraussetzung für den vorliegenden Verpflichtungsklageantrag erforderliche Antrag im Verwaltungsverfahren gesehen werden. Nach Sinn und Zweck des aus §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO und dem Grundsatz der Gewaltenteilung abgeleiteten Antragserfordernisses kann diesem nur ein Antrag genügen, der die Behörde in die Lage versetzt, die Einhaltung der für die Genehmigung erforderlichen Voraussetzungen zu überprüfen.
Daher sind vorliegend die besonderen Anforderungen an die Form des zu stellenden Antrages und an die erforderliche Begleitdokumentation zu berücksichtigen, die sich aus dem einschlägigen Fachrecht ergeben. Ergeben sich aus dem einschlägigen Verwaltungsverfahrensrecht besondere Formvorschriften für die Antragstellung, insbesondere hinsichtlich der Benutzung von Formularen und der Vorlage von Unterlagen, so wird deren Fehlen häufig zur Unzulässigkeit des Antrages führen (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 22 Rn. 43). So ist etwa in der Rechtsprechung der Finanzgerichte die Bedeutung der Verpflichtung zur Antragstellung auf einem dafür vorgesehenen amtlichen Formular zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität sowie der Beweissicherung anerkannt. Die Verwendung des Vordrucks soll den Antragsteller zur Abgabe aller erforderlichen Angaben veranlassen und die Behörde in die Lage versetzen, rasch abschließend zu entscheiden (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 24 Rn. 82). Auch im vorliegenden Fall versetzen vollständige Antragsunterlagen die Beklagte überhaupt erst in die Lage, die betroffenen Belange der Klägerin und der Allgemeinheit zu gewichten und angemessen zu berücksichtigen. So kann die Anmeldung einzelner Küchenhelfer zur Einfuhr eine andere Bewertung der Genehmigungsfähigkeit rechtfertigen als die Anmeldung der sechsteiligen Küchenhelfersets. Es erscheint nach den vorliegenden Gutachten zumindest möglich, dass einzelne der Küchenhelfer, anders als die Küchenhelfersets als solche, die Grenzwerte für die spezifische Migration von PAA einhalten könnten. Die erforderliche Begleitdokumentation dient dabei als Nachweis, dass die zur Einfuhr angemeldete Sendung die Grenzwerte für die spezifische Migration von PAA einhält und insofern einfuhrfähig ist.
Der nach dem Fachrecht erforderliche förmliche Antrag kann nicht im Widerspruchsantrag in dem Schreiben vom 4. September 2013 gesehen werden. Objektiv fehlt es bereits an den für die Einfuhrkontrolle erforderlichen Anmeldedokumenten, insbesondere dem Gemeinsamen Dokument für die Einfuhr, dem nach dem Anhang zur Verordnung (EU) Nr. 284/2011 vorgesehenen Formular und einem analytischen Befund hinsichtlich der spezifischen Migration von PAA, jeweils bezogen auf die Einfuhr einzelner Küchenhelfer. Diese existieren bislang noch nicht einmal als einfuhrfähige Sendung. Vielmehr ist es gerade das Anliegen der Klägerin, nach Verbringung der Küchenhelfersets an ihren Betriebsstandort gemäß Ziffer I des Widerspruchsantrags bzw. des vorliegenden Hauptantrags zu 1) die Küchenhelfer umzupacken und als Einzelartikel zu sortieren. Die Klägerin selbst hat den Widerspruchsantrag insofern auch ersichtlich nicht als förmliche Neuanmeldung verstanden sondern auf den Anmeldevorgang mit GDE Nr. ...-223-... bezogen. So zielt schon der Widerspruchsantrag ausweislich seines Wortlautes auf die Abänderung des im Einfuhrverfahren hinsichtlich der Küchenhelfersets erlassenen Bescheides vom 14. August 2013. Zwar sollte für die Einfuhr der einzelnen Küchenhelfer nach Ziffer II des Widerspruchsantrags eine neue Anmeldenummer vergeben werden. Insofern hätte es aber der Klägerin selbst oblegen, mit einer entsprechenden förmlichen Antragstellung und der erforderlichen Begleitdokumentation ein neues Verwaltungsverfahren zu initiieren. Ausweislich der Widerspruchsbegründung behandelt sie die Zulassung der Einfuhr der vier einzelnen Küchenhelfer jedoch als „andere Maßnahme“ im Sinne des Art. 19 Abs. 1 lit. a) Satz 2 KontrollVO und mithin gerade als Maßnahme im Rahmen des laufenden Einfuhrverfahrens.
cc) Es kann vorliegend auch nicht von dem Erfordernis der vorherigen Antragstellung im Verwaltungsverfahren abgesehen werden. Zwar steht die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2007, 6 C 42/06, NVwZ 2008, 575, 577). Die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften betreffend die Einfuhr von Kunststoffküchenartikeln aus China nötigen jedoch keineswegs zu einer Abweichung von diesem in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts, sondern verlangen im Gegenteil gerade nach dessen Einhaltung. Erst der förmliche Antrag unter Beifügung der entsprechenden Erklärungen und Prüfergebnisse würde der Beklagten ermöglichen, in der Sache über einen Antrag auf Zulassung zur Einfuhr der einzelnen Küchenartikel Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle zu entscheiden. Ohne einen solchen Antrag im Verwaltungsverfahren, und hier wären wohl auch mehrere Anträge für die verschiedenen Küchenartikel vonnöten, wäre eine gerichtliche Verpflichtung der Beklagten zur Zulassung der Einfuhr mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht vereinbar.
2. Die Klageanträge haben auch in der hilfsweise gestellten Fassung keinen Erfolg. Der Hauptantrag zu 1) bleibt auch in der durch den Hilfsantrag geänderten Form unbegründet (dazu a)). Der Hauptantrag zu 2) bleibt auch nach der Ergänzung des Hauptantrages zu 1) um lit. e) durch den Hilfsantrag unzulässig (dazu b)).
a) Für den Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Gestattung der Einfuhr der Küchenhelfersets unter Festsetzung der im einzelnen bezeichneten „Auflagen“ fehlt es auch nach Ergänzung um die „Auflage“ lit. e) an einer Rechtsgrundlage. Insofern kann vollumfänglich auf die Ausführungen zum Hauptantrag zu 1) verwiesen werden (vgl. dazu oben, 1. a) bb)).
b) Der Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Zulassung der Einfuhr der je einzeln verpackten Küchenhelfer Schaumlöffel, Schneebesen, Pfannenwender und Saucenkelle bleibt auch nach der Ergänzung des Hauptantrages zu 1) unzulässig. Es fehlt insofern weiterhin am vorherigen Antrag im Verwaltungsverfahren für die einzelnen Küchenhelfer. Die hilfsweise Ankündigung eines entsprechenden Antrages, noch dazu im Rahmen einer „Auflage“, kann sowohl aus originär verwaltungsprozessrechtlichen Gründen (dazu aa)) als auch vor dem Hintergrund des hier einschlägigen Fachrechts (dazu bb)) nicht zur Zulässigkeit der Klage führen.
aa) Nach der verwaltungsprozessrechtlichen Rechtsprechung kann schon die nachträgliche Änderung eines Antrages im laufenden Verwaltungsprozess nur unter engen Voraussetzungen Berücksichtigung finden. Erst recht kann daher die bloße Ankündigung eines Antrages auf Durchführung eines neuen Verwaltungsverfahrens nicht einer bereits anhängigen Verpflichtungsklage zum Erfolg verhelfen.
Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung sind die Verwaltungsgerichte dazu berufen, behördliche Entscheidungen über Anträge zu überprüfen, nicht dagegen, solche Entscheidungen unmittelbar selbst zu treffen. Es kann daher grundsätzlich nicht auf ein vorausgegangenes Verwaltungsverfahren verzichtet werden (OVG Münster, Urt. v. 1.8.1989, 13 A 1858/88, NWVBl. 2/1990, 66). Der vorherige Antrag auf Erlass des nunmehr eingeklagten Verwaltungsaktes im Verwaltungsverfahren ist eine Zugangsvoraussetzung der Verpflichtungsklage und muss daher grundsätzlich bereits vor der Erhebung der Verpflichtungsklage erfolglos gestellt worden sein (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 42 Rn. 6). Die Antragstellung ist eine grundsätzlich nicht nachholbare Klagevoraussetzung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 75 Rn. 7). Aus prozessökonomischen Gründen darf dieser Grundsatz ausnahmsweise durchbrochen werden, wenn nur unwesentliche Änderungen in den Streitstoff eingeführt werden (vgl. OVG Münster, a.a.O.; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 42 Rn. 6). So bedarf es etwa nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts eines erneuten Antrags für ein Bauvorhaben nicht, „wenn erstens der Betroffene die Änderung in einer ohne weiteres prüfungsfähigen Weise anbietet, wenn zweitens die Änderung – bezogen auf die baurechtliche Beurteilung – nur untergeordnete Bedeutung hat und wenn drittens die zumindest prinzipielle Genehmigungsfähigkeit des geänderten Antrags nicht zweifelhaft ist“ (BVerwG, Beschl. v. 14. 1. 1971, IV B 101.70, Buchholz 310 § 68 Nr. 9). Eine Änderung ist demgegenüber nicht mehr nur unwesentlich, wenn sie geeignet ist, die Beurteilung des gesamten Vorhabens zu ändern, wenn also nicht auszuschließen ist, dass ein vorher unzulässiges Vorhaben aufgrund der Änderungen insgesamt zulässig geworden ist oder umgekehrt (vgl. OVG Münster, a.a.O).
Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der Verpflichtungsklage auf Erlaubnis eines geänderten Bauvorhabens ohne erneuten vorherigen Antrag an die Verwaltung aufgestellten Voraussetzungen – wollte man diese zu Gunsten der Klägerin im vorliegenden Verfahren anwenden – sind nicht erfüllt. Die Klägerin hat die nunmehr begehrte Zulassung der Einzelartikel bislang nicht in prüfungsfähiger Weise vorbereitet. Es fehlt bereits an einem Gemeinsamen Dokument für die Einfuhr, einer ordnungsgemäß ausgefüllten Erklärung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 sowie den erforderlichen Analyseergebnissen jeweils bezogen auf die Einzelartikel Schneebesen, Pfannenwender, Schaumlöffel und Saucenkelle. Insofern wäre schon die gemäß Art. 6 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 bei allen Sendungen von Kunststoffküchenartikeln aus China vorzunehmende Dokumentenprüfung nicht möglich. Derzeit sind die genannten Einzelartikel noch nicht einmal als solche vorhanden, sondern nur als Bestandteile des sechsteiligen Küchenhelfersets, so dass eine Nämlichkeitskontrolle im Sinne des Art. 6 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EU) Nr. 284/2011 negativ ausfallen müsste und eine stichprobenartige Warenuntersuchung im Sinne dieser Vorschrift nicht ohne weiteres möglich wäre. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass es der Klägerin aufgrund der Sicherstellung des streitgegenständlichen Containers mit den Küchenhelfersets gemäß § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) bislang rechtlich und tatsächlich unmöglich gewesen ist, die Aussortierung, Umverpackung und Begutachtung der einzelnen Küchenartikel vorzunehmen. Diese Unmöglichkeit ist indes eine direkte Konsequenz des von der Klägerin begehrten und in dieser Form von den Einfuhrbestimmungen nicht vorgesehenen Verfahrens, wonach im Rahmen eines noch laufenden Verfahrens hinsichtlich der Zulassung eines Artikels, nämlich der Küchenhelfersets in ihrer Gesamtheit, der Einfuhrantrag ohne Abschluss des laufenden Verfahrens auf andere Artikel, die bislang unselbstständige Bestandteile der Küchenhelfersets waren, umgestellt werden soll. Insofern begehrt die Klägerin nunmehr die Zulassung mehrerer alia anstelle der ursprünglich zur Einfuhr angemeldeten Artikel. Aus dieser von den Einfuhrbestimmungen nicht vorgesehenen Verfahrensweise folgt die rechtliche und tatsächliche Unmöglichkeit der Erfüllung der an einen geänderten Antrag zu stellenden Anforderungen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Es handelt sich auch keinesfalls um eine Änderung von nur untergeordneter Bedeutung. Die Anmeldung und Prüfung der vier Küchenhelfer Schaumlöffel, Saucenkelle, Schneebesen und Pfannenwender als Einzelartikel könnte namentlich zu einer anderen Beurteilung der Einfuhrfähigkeit führen als die Anmeldung der Küchenhelfersets als solcher. Hierin liegt nicht zuletzt auch die von der Klägerin bezweckte Rechtsfolge. Ist eine Änderung des ursprünglich im Verwaltungsverfahren gestellten Antrags jedoch geeignet, die Beurteilung des gesamten Vorhabens zu ändern, kann also nicht ausgeschlossen werden, dass ein zuvor unzulässiges Vorhaben aufgrund der Änderungen insgesamt zulässig geworden ist oder umgekehrt, so handelt es sich um eine wesentliche Änderung, die nicht ohne erneutes vorausgegangenes Verwaltungsverfahren in den Streitstoff eingeführt werden kann (vgl. OVG Münster, Urt. v. 1.8.1989, 13 A 1858/88, NWVBl. 2/1990, 66).
Schließlich ist auch die prinzipielle Genehmigungsfähigkeit der Einfuhr der vier einzelnen Küchenhelfer Schaumlöffel, Saucenkelle, Schneebesen und Pfannenwender fraglich. Angesichts der bislang vorliegenden Gutachten erscheint wenigstens die Genehmigungsfähigkeit der Einfuhr der beiden Küchenhelfer Schaumlöffel und Saucenkelle zweifelhaft. Dabei kann auch dahinstehen, inwieweit die einzelnen Gutachten verwertbar sind und Aussagen über die Beschaffenheit der im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen Sendung zulassen. Es wäre nach dem einschlägigen Fachrecht zunächst Sache der Klägerin, die erforderlichen Nachweise über die Einhaltung der Grenzwerte für die spezifische Migration von PAA zu erbringen.
Es handelt sich der Sache nach insofern gerade nicht um einen lediglich geänderten Antrag, sondern um einen neuen Antrag auf Zulassung anderer Artikel. Überdies hat die Klägerin diesen Antrag bislang noch nicht einmal gestellt, sondern hilfsweise lediglich als weitere „Auflage“ in den Hauptantrag zu 1) eingefügt.
bb) Schließlich würde der im Hilfsantrag vorgesehene Antrag wiederum dem einschlägigen Fachrecht nicht genügen, wonach die Anmeldung vor der Einführung in den Binnenmarkt zu erfolgen hat (s.o.). Auch aus diesem Grunde kann er zu keiner von der Würdigung des Hauptantrages zu 2) abweichenden Beurteilung führen.
II.
Die Kostentragungspflicht der Klägerin beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Da der Antrag nach § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, eine für die Klägerin positive Kostenentscheidung voraussetzt, wird dieser Antrag angesichts der vorstehenden Erörterungen als gegenstandslos betrachtet.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 44 VwGO
§ 88 VwGO
§ 36 HmbVwVfG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 Alt. 2 VwGO
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 HmbVwVfG
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 HmbVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11a Abs. 2 der Bedarfsgegenständeverordnung
Art. 20 KontrollVO
Art. 19 Abs. 1 KontrollVO
Art. 48 KontrollVO
Art. 19 KontrollVO
Art. 21 KontrollVO
Art. 48 Abs. 1 KontrollVO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004,1229, 1230
NVwZ 2008, 575, 577
NJW 1996, 1977, 1977
4 C 11/03
3 C 25/03
6 C 42/06
5 C 11/94
19 A 2607/07
13 A 1858/88
IV B 101.70