Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-31, Aktenzeichen 2 K 84/14

Tenor:
1. Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 16.08.2013 und ihres Widerspruchsbescheids vom 16.12.2013 verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 04.10.2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt einen höheren Zuschuss zu den Beiträgen für eine private Krankheitskostenversicherung.
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Er ist Beamter der Berufsfeuerwehr der Beklagten im Amt eines Stadtbrandamtsrates (Besoldungsgruppe A 12).
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Die Beklagte gewährt ihren Beamten der Berufsfeuerwehr seit dem 12.10.1973 anstelle der nach dem Landesbeamtengesetz (§ 79 Abs. 1 LBG) grundsätzlich zu gewährenden Heilfürsorge gemäß § 79 Abs. 4 LBG Beihilfe nach den beihilferechtlichen Vorschriften des Landes Baden-Württemberg und einen Zuschuss zu den Beiträgen einer Krankheitskostenversicherung. Die Höhe des Zuschusses wurde zuletzt 2011 geprüft und seit dem 01.01.2012 auf 75,-- Euro festgesetzt. Diese Festsetzung erfolgte in Abstimmung mit den übrigen Stadtkreisen des Landes, die Berufsfeuerwehren unterhalten, und wurde landesweit überwiegend einheitlich umgesetzt.
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Der Kläger unterhält eine private Krankenversicherung mit der er sich gegen das durch die Beihilfe nicht abgedeckte Krankheitskostenrisiko absichert. Für diese Versicherung leistete er im Jahr 2012 monatliche Beiträge in Höhe von 187,87 Euro. Der durch die Beklagte gewährte Zuschuss deckte diesen Versicherungsaufwand zu knapp 40 Prozent ab.
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Mit Schreiben vom 04.10.2012 beantragte der Kläger, den Zuschuss zu den Krankenversicherungsbeiträgen auf monatlich 150,30 Euro festzusetzen. Zur Begründung verwies er auf die immer größere „Lücke“ zwischen dem gewährten Zuschuss und den Kosten der Krankenversicherung. Eine solche Entwicklung könne der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Zwar bedeute das in § 79 Abs. 4 LBG verwendete Wort „Zuschuss“ nicht, dass der Krankenversicherungsbeitrag voll abgedeckt werden müsse. Andererseits sei aber zu beachten, dass für Feuerwehrbeamte wegen der besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Dienstes von Gesetzes wegen grundsätzlich freie Heilfürsorge vorgesehen sei und diese Beamten während ihrer Dienstzeit daher grundsätzlich nicht mit Gesundheitskosten belastet werden sollten. Der aktuell gezahlte Zuschuss müsse daher spürbar erhöht werden, wobei eine prozentuale Beteiligung des Dienstherrn an den Krankenversicherungsbeiträgen sachgerecht sei, da die von den einzelnen Beamten zu zahlenden Beiträge deutlich differierten. Angemessen erscheine ein Zuschuss in Höhe von 80 Prozent des tatsächlichen Versicherungsaufwands.
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Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 16.08.2013 ab. Für einen höheren Zuschuss bestehe keine Rechtsgrundlage. Die Höhe des Zuschusses sei weder im Landesbeamtengesetz noch in der Heilfürsorgeverordnung des Innenministeriums (HVO) festgelegt. Der Zuschuss sei daher durch Verwaltungsvorschrift nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen und dem aus Art. 33 Abs. 5 GG abzuleitenden Recht des Beamten auf amtsangemessene Alimentation und Fürsorge des Dienstherrn festzusetzen. Die Fürsorgepflicht gebiete zwar, dass der Dienstherr Vorkehrungen treffe, damit Beamte bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheit nicht in ihrem angemessenen Lebensunterhalt gefährdet würden. Es sei aber Sache des Dienstherrn, wie er diese Pflicht erfülle. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen zur Krankheitsvorsorge sei dabei nicht geboten. Der Dienstherr entspreche seiner Fürsorgepflicht vielmehr bereits dann, wenn der in § 79 Abs. 4 LBG vorgesehene Zuschuss so bemessen sei, dass hiervon eine angemessene Entlastung des Berechtigten ausgehe. Das sei durch den von der Beklagten gewährten Zuschuss in Höhe von 75,-- Euro erreicht. Denn es sei nicht ersichtlich, dass aufgrund der durch den Kläger selbst zu tragenden Krankenversicherungsbeiträge ein amtsangemessener Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet sei. Auch sei es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in ständiger Praxis seit 1973 den Zuschuss in der Gestalt eines Pauschalbetrages und nicht als prozentualen Zuschuss zu den Kosten der jeweiligen Krankenversicherung gewähre. Der Dienstherr könne grundsätzlich frei darüber entscheiden, welche Vorkehrungen er treffe, um den angemessenen Lebensunterhalt des Beamten sicherzustellen.
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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein und machte geltend, die (verfassungsrechtlichen) Ausführungen der Beklagten zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gingen an der zu entscheidenden Frage vorbei. Solange sich der Gesetzgeber (einfachgesetzlich) für ein bestimmtes System entschieden habe, müsse die Ausführung desselben in sich stimmig, d.h. systemgerecht sein. Sinn und Zweck der Heilfürsorge sei es sicherzustellen, dass Beamte, die dienstbedingt ein erhöhtes Krankheitsrisiko hätten, möglichst nicht mit Krankheitskosten belastet würden. Grundsätzlich sollten die betroffenen Beamten daher keine eigenen finanziellen Mittel für ihre Krankheitskosten aufzuwenden haben. Auch anhand des umfangreichen Leistungskatalogs der Heilfürsorgeverordnung zeige sich, dass der Gesetzgeber den heilfürsorgeberechtigten Beamten durchaus eine kostenfreie „Krankenvollversicherung“ zukommen lassen wolle. Der zurzeit gewährte Zuschuss von 75,-- Euro erreiche in den meisten Fällen die von den Beamten tatsächlich zu tragenden Beiträge bei weitem nicht, sei daher systemwidrig und ermessensfehlerhaft. Es stehe dem Dienstherrn im Rahmen des Zuschusssystems auch nicht frei, ohne Rücksicht auf individuelle Verhältnisse einen bestimmten Pauschalbetrag festzusetzen. Vielmehr müsse sich der Zuschuss nach Sinn und Zweck der Heilfürsorge an den Kosten orientieren, die der jeweilige Beamte tatsächlich zu tragen habe.
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Die Beklagte wies diesen Widerspruch mit Bescheid vom 16.12.2013 zurück. Unter Verweis auf die Begründung des Ausgangsbescheids führte sie aus, auch § 79 Abs. 4 LBG lasse sich nicht entnehmen, dass der Dienstherr den Zuschuss so bemessen müsse, dass Feuerwehrbeamte nicht mit Krankheitskosten belastet würden. Der Dienstherr schulde nach dieser Bestimmung nur einen angemessenen „Zuschuss“ zu den Beiträgen einer Krankheitskostenversicherung, nicht aber deren vollständige oder auch nur überwiegende Übernahme. Der Kläger sei durch den Zuschuss in Höhe von 75,-- Euro immer noch wesentlich besser gestellt, als ausschließlich beihilfeberechtigte Beamte. Das erhöhte Dienstunfallrisiko von Feuerwehrbeamten werde im Übrigen bereits durch die Vorschriften über die Unfallfürsorge abgesichert. Auch die praktizierte pauschale Bemessung des Zuschusses sei nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger eine prozentuale Übernahme der Versicherungskosten für geboten halte, verkenne er, dass auch bei Beamten mit bloßem Anspruch auf Beihilfe eine solche Differenzierung nicht erfolge.
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Der Kläger hat am 14.01.2014 Klage erhoben, zu deren Begründung er sein Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Vorverfahren vertieft und beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 16.08.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16.12.2013 zu verpflichten, dem Kläger ab dem 01.10.2012 einen Zuschuss zu seinem Krankenversicherungsbeitrag in Höhe von 150,30 Euro monatlich zu zahlen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie meint, der Anspruch des Klägers auf Gewährung eines Zuschusses zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung nach § 79 Abs. 4 LBG werde durch die monatlich gewährte Zahlung von 75,-- Euro erfüllt. Ein darüber hinausgehender Anspruch bestehe nicht. Zur Begründung vertieft die Beklagte ihr vorgerichtliches Vorbringen und betont, es gebe keinen Grundsatz, wonach Beamte der Berufsfeuerwehr während ihrer aktiven Dienstzeit nicht mit Gesundheitskosten belastet werden sollten. Auch gebiete weder § 79 Abs. 4 LGB noch der allgemeine Gleichheitssatz eine Bemessung des Zuschusses nach einem Prozentsatz der individuellen Krankenversicherungsbeiträge. Dies sei nur eine denkbare Variante. Die Beklagte habe aber auch insoweit einen weiten Ermessensspielraum. Da unvertretbare Belastungen durch die von ihr stattdessen gewählte Pauschalierung nicht ersichtlich seien, sei diese durch den Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig und teilweise begründet.
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Der Bescheid der Beklagten vom 16.08.2013 und ihr Widerspruchsbescheid vom 16.12.2013 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Er hat zwar keinen Anspruch auf Gewährung des beantragten Zuschusses zu seinem Krankenversicherungsbeitrag in Höhe von 150,30 Euro monatlich gegen die Beklagte, jedoch darauf, dass sie über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 79 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 LBG. Nach § 79 Abs. 1 LBG erhalten Beamte des Einsatzdienstes der Feuerwehr grundsätzlich Heilfürsorge, solange sie - wie der Kläger - Anspruch auf laufende Dienstbezüge haben und nicht Anspruch auf vergleichbare Leistungen eines anderen Dienstherrn oder eines Dritten oder auf truppenärztliche Versorgung besteht. Anstelle der Heilfürsorge kann diesen Beamten gemäß § 79 Abs. 4 Halbs. 1 LBG Beihilfe nach den beihilferechtlichen Vorschriften des Landes und ein Zuschuss zu den Beiträgen an eine Krankheitskostenversicherung gewährt werden.
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Macht der Dienstherr - wie vorliegend die Beklagte - von seinem Wahlrecht aus § 79 Abs. 4 LBG Gebrauch, muss der Zuschuss so bemessen sein, dass er - bei generalisierender Betrachtung - geeignet ist, diejenigen finanziellen Nachteile auszugleichen, die den Beamten durch den Verlust der Heilfürsorge und den dadurch notwendigen Abschluss einer privaten Krankheitskostenversicherung entstehen. Bei der Bewertung des auszugleichenden Nachteils steht dem Dienstherrn nach Auffassung der Kammer zwar ein gerichtlich nicht voll nachprüfbarer Spielraum zu. Um diesen rechtmäßig auszuschöpfen, muss der Dienstherr aber alle Faktoren, die er für die Festsetzung des Zuschusses berücksichtigt, offenlegen, sie in sachlich vertretbarer Weise bewerten und den Zuschuss in gerichtlich nachvollziehbarer Weise berechnen.
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Diesen Vorgaben, die sich aus dem Wortlaut, dem Telos und der Entstehungsgeschichte des § 79 Abs. 4 LBG sowie seiner gesetzessystematischen Stellung ergeben (dazu unter 1.), hat die Beklagte bei ihrer Entscheidung über den Antrag des Klägers nicht hinreichend Rechnung getragen (dazu unter 2.). Mangels Spruchreife war sie deshalb zur Neubescheidung des Antrags des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (dazu unter 3.).
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1. Heilfürsorge, wie sie Beamte des Feuerwehreinsatzdienstes nach § 79 Abs. 1 LBG grundsätzlich erhalten, wird nach ihrem überkommenen Inhalt durch Sachleistungen gewährt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 - 2 C 52/85 -, NVwZ 1988, 1131 <1132> m.w.N. und heute §§ 79 Abs. 2 Satz 1 LBG, 2 ff. HVO). Ein System der Heilfürsorge kann deshalb auf Seiten des Dienstherrn mit einem erheblichem personellen und Verwaltungsaufwand verbunden sein (vgl. nur § 19 Abs. 2 HVO und die Stellungnahme des Städtetages zu dem Gesetzentwurf vom 20.07.2010 für ein Dienstrechtsreformgesetz, LT-Drs. 14/6694, S. 644). Das gilt insbesondere für eine Gebietskörperschaft, die sich beispielsweise für die Prüfung von Sachleistungsanträgen - anders als das Land Baden-Württemberg bei der Gewährung von Heilfürsorge an die Beamten des Polizeivollzugsdienstes - nicht der Heilfürsorgestelle beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg bedienen kann (arg. e con. §§ 18, 19 Abs. 1 HVO) und deshalb für einen vergleichsweise kleinen Personalkörper, den Feuerwehreinsatzdienst, eigene Verwaltungsstellen unterhalten müsste, die sich mit Fragen unter anderem zum Recht der gesetzlichen Krankenversicherung nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch (SGB V) zu befassen hätten (vgl. etwa §§ 79 Abs. 2 LBG, 7 f., 11 ff. HVO). Vor diesem Hintergrund soll es § 79 Abs. 4 LBG den Dienstherren ermöglichen, das unter Umständen aufwändige Sachleistungssystem im Interesse der Verwaltungsvereinfachung durch ein Geldleistungssystem abzulösen, bei dem sie sich auf die Zahlung von Beihilfe und eines finanziellen Zuschusses zur privaten Krankenversicherung beschränken können.
21
Der Gesetzgeber hat die Dienstherren auf diese Weise ermächtigt, das System und das Verfahren der Leistungsgewährung zu wählen. § 79 Abs. 4 LBG gestattet es den Dienstherren jedoch nicht, darüber hinaus auch über die in § 79 Abs. 1 LBG getroffene Grundentscheidung zum Umfang des finanziellen Vorteils zu disponieren, den der Gesetzgeber den von § 79 Abs. 1 LBG privilegierten Beamten im Rahmen der Fürsorge für den Krankheitsfall zugesteht. Wenn ein Dienstherr von § 79 Abs. 4 LBG Gebrauch macht, muss der zu gewährende Zuschuss deshalb so bemessen sein, dass er geeignet ist, diejenigen finanziellen Nachteile auszugleichen, die den Beamten typischerweise durch den Verlust der freien Heilfürsorge und den daher notwendigen Abschluss einer privaten Krankenversicherung entstehen.
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a) Dieses Verständnis des § 79 Abs. 4 LBG ist schon in dem Wortlaut der Norm angelegt. Die Vorschrift stellt es durch die Formulierung „kann“ zwar in das Ermessen des jeweiligen Dienstherrn, ob er von der in dieser Norm vorgesehenen Möglichkeit, keine Heilfürsorge nach § 79 Abs. 1 LBG zu gewähren, Gebrauch macht. Zugleich lässt der Wortlaut aber keinen Zweifel daran, dass bei Inanspruchnahme dieses Wahlrechts zwingend „Beihilfe nach den beihilferechtlichen Vorschriften des Landes und ein Zuschuss zu den Beiträgen an eine Krankheitskostenversicherung gewährt werden“ muss und dass dies „anstelle“ der Heilfürsorge zu geschehen hat. Bereits in dem Begriff „anstelle“ kommt zum Ausdruck, dass der Dienstherr bei der Höhe des Zuschusses nicht frei ist, sondern dass diesem eine Ersatz- und Ausgleichsfunktion zukommt, dass mit anderen Worten die Kombination aus Beihilfe und Zuschuss ihrer Höhe nach „an die Stelle“ derjenigen finanziellen Vorteile treten können muss, die ein Beamter genießt, wenn er Heilfürsorge erhält.
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b) Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis durch die Entstehungsgeschichte des § 79 Abs. 4 LBG.
24
Kommunalbeamten im Einsatzdienst der Feuerwehr war vor der Reform des Landesbeamtenrechts durch das Landesbesoldungsanpassungsgesetz 1979 (GBl. 1979, S. 134) nach §§ 197, 209 LBG 1962 (GBl. 1962, S. 89) an sich zwingend Heilfürsorge zu gewähren. Gesetzliche oder verordnungsrechtliche Vorgaben zu deren näherer Ausgestaltung bestanden damals allerdings nicht. Dieses Regelungsdefizit und der oben beschriebene Verwaltungsaufwand, der mit einem Heilfürsorgesystem verbunden ist, führten in der Praxis dazu, dass der Anspruch der Feuerwehreinsatzbeamten auf freie Heilfürsorge vielerorts durch Geldzahlungen „abgefunden“ wurde (vgl. die Stellungnahme des Städtetages in LT-Drs. 7/3270, S. 31; s. ferner die Beschlussempfehlung und den Bericht des Finanzausschusses zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung für ein [im Entwurfsstadium noch so genanntes] Landesanpassungsgesetz, LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104 f., sowie die diesbezügliche Stellungnahme der Landesregierung, LT-Drs. 7/6077, S. 3).
25
Mit dem Gesetz war diese auf Geldzahlungen ausgerichtete Praxis (entgegen der Annahme in LT-Drs. 14/6694, S. 442) seinerzeit kaum vereinbar, da Heilfürsorge auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung nach ihrem überkommenen Inhalt durch Sachleistungen gewährt wird (vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 - 2 C 52/85 -, NVwZ 1988, 1131 <1132> m.w.N.). Dieses Problem geriet im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens zum Landesbesoldungsanpassungsgesetz von 1979 verstärkt in das Blickfeld der von den Heilfürsorgevorschriften betroffenen Körperschaften. Es entstand die Befürchtung, dass die bis dahin geübte Praxis gefährdet werden könnte, weil der Gesetzentwurf zum Landesbesoldungsanpassungsgesetz Regelungsvorschläge enthielt, nach denen es ausdrücklich klargestellt werden sollte, dass Heilfürsorge als Sachleistung zu gewähren ist (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Landesanpassungsgesetz LT-Drs. 7/2700, S. 30, 80; s. ferner LT-Drs. 7/5320, S. 41, 103 ff.; LT-Drs. 7/3270, S. 31). Da die bis dahin auf die Gewährung von Geldleistungen bezogene Praxis als sachgerecht empfunden wurde (vgl. LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104 f.; LT-Drs. 7/3270, S. 31), wurde eine Bestandsschutzregelung in das Landesbesoldungsanpassungsgesetz aufgenommen (Art. VI § 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes, GBl. 1979, S. 134). Diese Regelung zielte auf die Beibehaltung von „bestehenden Regelungen der Gemeinden über die Gewährung von Heilfürsorge […] an Beamte des Einsatzdienstes der Feuerwehr“ und nahm damit ausweislich der Begründung auf die bisherige Verwaltungs- bzw. Abgeltungspraxis Bezug (vgl. LT-Drs. 7/5320, S. 104 f.). Dabei ging man im Gesetzgebungsverfahren bei den Beratungen davon aus, diese Praxis bestehe in der Gewährung von „Heilfürsorge in Form von Geldleistungen“ (LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104, dort zum Bericht des Finanzausschusses; in diesem Sinne auch die Mitteilung der Landesregierung in LT-Drs. 7/6077, S. 3) bzw. von einer „Geldabfindung“ (so die im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigte Stellungnahme des Städtetags, vgl. LT-Drucks, 7/3270, S. 31). Beides impliziert einen vollen Nachteilsausgleich. Dafür, dass der Gesetzgeber seinerzeit eine hinter diesem Maßstab zurückbleibende Praxis hätte legalisieren, also über eine Befugnis zur Wahl des Leistungssystems hinaus auch eine Befugnis zur Absenkung der mit einer Heilfürsorge verbundenen finanziellen Entlastung hätte billigen wollen, ist nichts ersichtlich.
26
Für den Gesetzgeber des zum 01.01.2011 in Kraft getretenen Dienstrechtsreformgesetzes gilt Gleiches. Er wollte bei der Neufassung des § 79 Abs. 4 LGB nahtlos an die Bestandsschutzregelung des Art. VI § 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes anknüpfen (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 442 f., ferner auch die Stellungnahme des Städtetags a.a.O., S. 644). Er ging dabei zudem von der Annahme aus, dass das künftig in § 79 Abs. 4 LBG n.F. normierte Modell einer „Ablösung“ der Heilfürsorge durch eine an ihre Stelle tretende Kombination aus Beihilfe und Zuschuss auf „allgemeine Akzeptanz“ stoße (LT-Drs. 14/6694 ebd.). Auch dies impliziert, dass das in § 79 Abs. 4 LBG normativ verankerte Geldleistungssystem aus seiner Sicht so auszugestalten ist, dass es nicht nur für die betroffenen Dienstherren, sondern auch für die davon erfassten Beamten ein Äquivalent zu dem Sachleistungssystem des § 79 Abs. 1 LBG darstellt, dass es aus Sicht der von § 79 Abs. 1 LBG privilegierten Beamten also zu einer im Wesentlichen vergleichbaren finanziellen Entlastung führt.
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c) Die Gesetzessystematik und die Normenhierarchie im Besoldungsrecht stehen ebenfalls der Annahme entgegen, der Gesetzgeber habe den Dienstherren in § 79 Abs. 4 LBG über die Befugnis zur „Systemwahl“ (Sach- oder Geldleistungen) hinaus auch die Befugnis einräumen wollen, die Höhe des neben der Beihilfe zu gewährenden Zuschusses frei zu bestimmen.
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Die Besoldung eines Beamten soll grundsätzlich den gesamten angemessenen Lebensunterhalt sicherstellen. Hierzu zählen in der Regel auch die Kosten einer Versicherung als Form der Krankheitsvorsorge (vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25.06.1987 - 2 N 1/86 -, NJW 1987, 2948 <2949>). Dementsprechend gewährt der Dienstherr mit der Besoldung regelmäßig unbenannt zugleich einen Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen im Krankheitsfall, mit dem der Beamte auch eine Krankenversicherung als regelmäßige Form der Krankheitsvorsorge abschließen kann (BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 - 2 C 52/85 -, NVwZ 1988, 1131 <1132>; BVerfG, Beschluss vom 02.10.2007 - 2 BvR 1715/03 -, NJW 2008, 137 <138>). Sofern Beamten neben der Besoldung Fürsorgeleistungen wie Beihilfe im Krankheitsfall oder auch Heilfürsorge gewährt werden, erhöht sich dadurch mittelbar das effektive Besoldungsniveau (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 - 5 C 33/12 -, NVwZ 2014, 305 <306>; BVerfG, Beschluss vom 02.10.2007 - 2 BvR 1715/03 -, NJW 2008, 137 f.). Denn ein und dieselbe Besoldung ermöglicht einen höheren Lebensstandard, wenn daraus nicht die Kosten einer Krankenversicherung bestritten werden müssen.
29
Wegen dieser Wechselwirkungen sind Sachbezüge, zu denen ihrer Rechtsnatur nach auch die Heilfürsorge zählt (vgl. VG Göttingen, Urteil vom 20.03.2002 - 3 A 3392/99 -, juris Rn. 19; VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 24.08.2000 - 2 K 2700/97 -, juris Rn. 13 f.; VG Cottbus, Urteil vom 16.05.2001 - 5 K 767/98 -, juris Rn. 24 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 - 2 C 52/85 -, NVwZ 1988, 1131 <1132>; BVerfG, Beschluss vom 08.12.1982 - 2 BvL 12/79 -, BVerfGE 62, 354 <356, 368>), gemäß § 13 Abs. 1 LBesGBW grundsätzlich auf die Besoldung anzurechnen. Diese Regelung steht jedoch unter dem Vorbehalt abweichender Bestimmungen. Eine solche Ausnahme besteht gerade für die Heilfürsorge. Diese wird nicht auf die Besoldung angerechnet (vgl. § 79 Abs. 5 LBG und §§ 1 Abs. 2, 19 Abs. 1 HVO sowie die zitierte Gesetzesbegründung zu dem Dienstrechtsreformgesetz 2010, der nichts dafür zu entnehmen ist, dass der Gesetzgeber von der bisherigen Praxis und Rechtslage abweichen wollte, nach der Heilfürsorge schon immer als neben die Besoldung tretende zusätzliche Fürsorgeleistung gewährt wurde; vgl. dazu etwa § 1 der HVO 1960 für Polizeivollzugsbeamte, GBl. 1960, S. 101, ferner LT-Drs. 7/2700, S. 79; LT-Drs. 7/5320, S. 103 f.; LT-Drs. 7/6077, S. 1 ff.).
30
Der Landesgesetzgeber hat sich demnach dafür entschieden, den in § 79 Abs. 1 LBG genannten Beamten Heilfürsorge als eine zu der Besoldung hinzutretende Fürsorgeleistung zu gewähren. Er hat damit zugleich eine faktische Anhebung des Besoldungsniveaus dieser Beamten normiert. Das gesetzlich normierte Besoldungsniveau steht aber nicht zur Disposition des Dienstherrn. Vielmehr stellt § 3 Abs. 1 Satz 1 LBesG die Besoldung ausdrücklich unter einen strikten Gesetzesvorbehalt. Diese Regelung verdeutlicht einerseits den verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes; andererseits soll sie eine landesweit möglichst einheitliche Beamtenbesoldung gewährleisten (vgl. auch LT-Drs. 14/6694, S. 456, 687 f.). Mit diesen Vorgaben wäre es nicht zu vereinbaren, wenn § 79 Abs. 4 LBG dahingehend ausgelegt würde, dass die Bemessung des nach dieser Vorschrift zu gewährenden Zuschusses trotz dessen nicht unerheblichen Einflusses auf das Besoldungsniveau in das freie Ermessen des Dienstherren gestellt wäre.
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d) Nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Gesetzessystematik ist der nach § 79 Abs. 4 LBG zu gewährende Zuschuss deshalb so zu bemessen, dass er in Verbindung mit der Beihilfe das Besoldungsniveau gewährleistet, das der Gesetzgeber den betroffenen Feuerwehreinsatzbeamten mit § 79 Abs. 1 LBG dem Grunde nach zugesprochen hat. Bei der Prüfung, ob der Zuschuss diese Ausgleichsfunktion erfüllt, ist allerdings eine generalisierende Betrachtung statthaft:
32
§ 79 Abs. 4 LBG zwingt den Dienstherren nicht dazu, den betroffenen Beamten den „Zuschuss“ als konkret-individuell bemessenen Nachteilsausgleich für die ihnen jeweils durch die Nichtgewährung von Heilfürsorge entstehenden Nachteile zu gewähren. Die Vorschrift bietet eine Rechtsgrundlage vielmehr sowohl für ein Geldleistungssystem, bei dem die Zuschüsse im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit möglichst individuell ausgestaltet werden, als auch für ein solches, bei dem sie zu Gunsten der Verwaltungserleichterung pauschaliert werden. Denn hätte der Gesetzgeber nur ein System des konkreten Nachteilsausgleich zulassen wollen, hätte er eine dementsprechende (einschränkende) Formulierung gewählt, da dies nicht derjenigen pauschalierenden Praxis entsprochen hätte, die der Gesetzgeber 1979 bei der daran anknüpfenden Bestandschutzregelung in Art. VI § 7 S. 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes (GBl. 1979, S. 134) und bei der daran anknüpfenden Schaffung des § 79 Abs. 4 LBG im Rahmen der Dienstrechtsreform 2010 vor Augen hatte (vgl. LT-Drs. 7/3270, S. 31; LT-Drs. 7/5320, S. 104; LT-Drs. 14/6694, S. 442).
33
Entscheidet sich der Dienstherr für eine Pauschalierung des Zuschusses, muss er deshalb neben dem Grundsatz der Gleichbehandlung dem Zweck des § 79 Abs. 1 und 4 LBG Rechnung tragen und die Zuschüsse so bemessen, dass sie bei generalisierender Betrachtung geeignet sind, den finanziellen Nachteil durch die Nichtgewährung von Heilfürsorge bei der jeweils pauschal behandelten Gruppe von Beamten auszugleichen. Dabei geht es nicht darum, die Kosten jeweils bei allen betroffenen Beamten zu ermitteln und insoweit einen Durchschnitt zu bilden. Der Dienstherr kann sich wegen der mit dem Zuschuss gewollten Vereinfachung im Vergleich zu einem konkreten Nachteilsausgleich darauf beschränken, den Nachteil für einen typisierten Durchschnittsbeamten aus der jeweils pauschal behandelten Gruppe zu ermitteln. Falls der Dienstherr nicht bereits bei der Pauschalierung nach dem Alter der begünstigten Beamten differenziert, wird er freilich die typische Steigerung der Versicherungskosten während der Dienstzeit des Durchschnittsbeamten zu berücksichtigen und den Zuschuss so zu bemessen haben, dass ein Durchschnittsbeamter durch Rücklagen oder entsprechende Tarife die Kostensteigerung im Alter auffangen kann.
34
Als Ausgangspunkt für die Bemessung bieten sich die tatsächlichen oder hypothetischen Kosten an, die der typisierte Beamte aufwenden muss, um sich (unter Berücksichtigung seines Beihilfeanspruchs) einen Versicherungsschutz zu verschaffen, der seinem Umfang nach der Heilfürsorge entspricht. Bestimmt werden könnten diese Kosten nach den Kosten tatsächlich angebotener entsprechender Versicherungstarife, oder - sofern solche, was naheliegt, nicht am Markt erhältlich sind - durch ggf. sachverständig zu ermittelnde hypothetische Versicherungskosten (z.B. durch eine Rückrechnung aus den Kosten von real existierenden Versicherungstarifen). Alternativ könnte auch an den am Markt erhältlichen (geringsten) Versicherungsumfang angesetzt werden. Hiervon wären sodann - in Anlehnung an die schadensrechtlichen Grundsätze der Vorteilsausgleichung - die mit der entsprechenden Versicherung gegenüber der Heilfürsorge verbundenen geldwerten Vorteile in Abzug zu bringen.
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Bei einer solchen Vorteilsausgleichung ist zu berücksichtigen, welche weiteren geldwerten Vor- und Nachteile dem typisierten Beamten durch den Verlust der freien Heilfürsorge einerseits und die stattdessen abgeschlossene private Krankheitskostenversicherung andererseits entstehen. Zu Gunsten des Beamten ist insoweit zu berücksichtigen, dass er die allgemeine Kostendämpfungspauschale zu tragen hat, soweit ihm anstelle freier Heilfürsorge Beihilfe gewährt wird (vgl. § 15 BVO). Auf der anderen Seite wird zu berücksichtigen sein, dass eine private Krankenversicherung gegenüber der auf dem Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung aufbauenden Heilfürsorge Vorteile bietet. Solche Vorteile können bei der pauschalierenden Bemessung des Zuschusses insoweit berücksichtigt werden, als ihnen die Verkehrsanschauung (auch im Vergleich zur gesetzlichen Krankenversicherung) Geldwert beimisst (vgl. zum schadensrechtlichen Vermögensbegriff z.B. Schubert, in: BeckOK-BGB, Stand 01.03.2011, § 249 Rn. 20 ff.; anders dagegen bei rein immateriellen Vorteilen, die mit einer privaten Krankenversicherung ebenfalls verbunden sein mögen, da sich eine Aufrechnung materieller Nachteile gegen immaterielle Vorteile verbietet, vgl. insoweit Oetker, in: MüKo-BGB, 6. Aufl. 2012, § 249 Rn. 229).
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Grundsätzlich kein Vermögensvorteil, der gegen die Versicherungskosten aufgerechnet werden könnte, ist der in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten erörterte Anspruch auf Dienstunfallfürsorge. Denn der Beamte, dem Leistungen auf der Grundlage des § 79 Abs. 4 LBG gewährt werden, wird durch den Erhalt von Leistungen der Dienstunfallfürsorge nicht besser gestellt, als wenn ihm freie Heilfürsorge nach § 79 Abs. 1 LBG gewährt würde (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 3 und 4 LBG). Der Anspruch auf Dienstunfallfürsorge könnte für die Bemessung des Zuschusses deshalb nur dann eine Rolle spielen, wenn es den Beamten wegen ihrer insoweit bestehenden Absicherung für Dienstunfälle tatsächlich möglich wäre, einen entsprechend eingeschränkten und daher günstigeren Versicherungstarif zu erlangen.
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Innerhalb der oben genannten Grenzen steht dem Dienstherrn bei der wirtschaftlichen Beurteilung des durch den Zuschuss auszugleichenden finanziellen Nachteils nach Auffassung der Kammer ein gerichtlich nicht voll nachprüfbarer Spielraum zu. Dabei kann dahinstehen, ob dieser Spielraum vom Gesetzgeber angesichts der Verwendung des Rechtsbegriffes „Zuschuss“ auf der Rechtsfolgenseite des § 79 Abs. 4 LBG als Teil des Ermessens oder ungeachtet dieses gesetzessystematischen Standorts als Beurteilungsspielraum ausgestaltet wurde. Der Gesetzgeber wollte es den Dienstherren jedenfalls ersichtlich ermöglichen, den Nachteilsausgleich - der bis 1979 eingeübten Praxis insoweit entsprechend - durch einen typisiert bemessenen Zuschuss vorzunehmen, ohne dass er die Art und Weise der Typisierung und der Ermittlung im Einzelnen vorgegeben hat. Da der fragliche Vermögensnachteil gerade bei der im Gesetz angelegten Typisierung nicht in dem Sinne bestimmt werden kann, dass nur ein einziger Wert richtig wäre und insoweit auch verschiedene Bewertungsansätze vertretbar sind, wobei auch Wertungen einfließen können, sodass die Bemessung gesetzlich nicht vollständig determiniert ist, ist ein gewisser Spielraum bereits im Gesetz angelegt (vgl. allgemein zur Zulässigkeit der Eröffnung von Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräumen durch den Gesetzgeber BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011 - 1 BvR 857/07 -, NVwZ 2011, 1062 <1064 f.> = juris Rn 73; BVerwG, Urteil vom 09.06.2004 - 9 A 11/03 -, NVwZ 2004, 1486 <1495>).
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Auch bei Annahme eines solchen Spielraums bleibt eine nach § 79 Abs. 4 LBG getroffene Entscheidung des Dienstherrn freilich der gerichtlichen Kontrolle zugänglich. Die durch Art. 19 Abs. 4 GG gebotene Überprüfung, ob der Dienstherr seinen Spielraum zutreffend ausgeschöpft hat, erfordert es, dass er im Rahmen einer Bemessung der Zuschüsse die auszugleichenden typisierten finanziellen Nachteile in nachvollziehbarer und sachlich vertretbarer Weise bewertet und berechnet und alle Faktoren, die er in die abschließende Festsetzung des Betrages einfließen lässt, offenlegt (vgl. mit ähnlichen Erwägungen zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle eines gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums bei der Bemessung der Höhe von staatlichen Leistungen BVerfG, Urteil vom 09.02.2010 - 1 BvL 1/09 u.a. -, juris Rn. 143 f., dort zu den Regelleistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch - SGB II -).
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2. Gemessen an diesem sich aus § 79 Abs. 4 LBG ergebenden Maßstab erweist sich die in den angefochtenen Bescheiden getroffene ablehnende Entscheidung der Beklagten als rechtswidrig.
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Sie ist bei der Ausübung des ihr durch § 79 Abs. 4 LBG eröffneten Spielraums davon ausgegangen, dass sie die Alternative „Beihilfe nebst Zuschuss“ mit der Maßgabe wählen kann, die Höhe des Zuschusses frei zu bestimmen, solange damit zum einen eine „angemessene Entlastung“ des Beamten verbunden ist und er zum anderen nicht mit „erheblichen Aufwendungen“ belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge durch Abschluss einer angemessenen Krankenversicherung abdecken kann (vgl. Bescheid vom 16.08.2013, S. 5). Innerhalb dieser Grenzen sei insbesondere eine „vollständige oder auch nur überwiegende Übernahme der Kosten einer Krankenversicherung“ nicht geschuldet (Bescheid vom 16.08.2013 ebd.).
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Mit diesen Überlegungen hat die Beklagte den Zweck der Ermächtigungsgrundlage aus § 79 Abs. 4 LBG und die durch sie gezogenen Grenzen nicht hinreichend beachtet. Denn sie ist dabei ersichtlich davon ausgegangen, dass ihr diese Vorschrift nicht nur eine Befugnis zur Wahl des Leistungssystems, sondern auch eine Befugnis zur „freien“ Bestimmung des Zuschusses innerhalb eines Rahmens von (unbestimmten und in der Höhe damit letztlich „gegriffenen“) äußersten Grenzen („angemessene Entlastung“, „erhebliche Aufwendung“) einräumt. Dementsprechend konnte die Beklagte auch weder schriftsätzlich noch in der mündlichen Verhandlung Maßstäbe benennen, anhand derer die von ihr als „angemessen“ angesehene Höhe des Zuschusses (75,-- Euro) festgelegt wurde.
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3. Erweist sich eine ablehnende Behördenentscheidung wegen eines Fehlers bei der Ausübung des Ermessens oder bei der Ausschöpfung eines Beurteilungsspielraums - wie hier - als rechtswidrig, kommt eine gerichtliche Verpflichtung zum Erlass des von dem Kläger begehrten Verwaltungsakts nur dann in Betracht, wenn sich der behördliche Entscheidungsspielraum in einer Weise verdichtet hat, dass unter Beachtung aller gesetzlich gebotenen Erwägungen nur eine Erteilung dieses Verwaltungsakts vertretbar wäre (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO und Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 113 Rn. 195 m.w.N.). Das ist vorliegend nicht der Fall. Der Entscheidungsspielraum der Beklagten ist nicht dergestalt auf Null reduziert, dass jede andere Entscheidung als diejenige, dem Kläger auf seinen Antrag anstelle der Heilfürsorge Beihilfe in Verbindung mit einem Zuschuss in Höhe von 150,30 Euro zu gewähren, rechtswidrig wäre. Sie war deshalb nur zur erneuten Bescheidung des Antrags des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
43
4. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt, dass der Kläger einen Verpflichtungsantrag gestellt hat, jedoch nur ein Bescheidungsurteil ergehen konnte (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 155 Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 16.12.1970 - VI C 48/69 -, BVerwGE 37, 57, 61).
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5. Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Frage der Auslegung des § 79 Abs. 4 LBG bislang obergerichtlich nicht geklärt ist und sie nicht nur für alle im Feuerwehreinsatzdienst der Beklagten stehenden Beamten, sondern angesichts der landesweit weitgehend einheitlichen Praxis auch für andere Gemeinden mit Berufsfeuerwehren gleichermaßen von Bedeutung ist.
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Beschluss
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 1.807,20 Euro festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt beschlossenen Änderung vom 18.08.2013: 24 Monate x [150,30 Euro abzgl. 75,-- Euro]).
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 79 Abs. 2 Satz 1 LBG, 2 ff. HVO
§§ 18, 19 Abs. 1 HVO
§§ 79 Abs. 2 LBG, 7 f., 11 ff. HVO
§§ 197, 209 LBG
§§ 1 Abs. 2, 19 Abs. 1 HVO
§ 15 BVO
§ 79 Abs. 1 LBG
§ 79 Abs. 4 LBG
§ 79 Abs. 4 LGB
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 79 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 LBG
§ 19 Abs. 2 HVO
§ 79 Abs. 5 LBG
§ 1 der HVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LBesG
§ 79 Abs. 1 und 4 LBG
§ 79 Abs. 2 Satz 3 und 4 LBG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
§ 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes
§ 7 S. 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 1131
NJW 1987, 2948
NJW 2008, 137
NVwZ 2014, 305
BVerfGE 62, 354
NVwZ 2011, 1062
NVwZ 2004, 1486
BVerwGE 37, 57, 61
2 C 52/85
2 N 1/86
2 BvR 1715/03
5 C 33/12
3 A 3392/99
2 K 2700/97
5 K 767/98
2 BvL 12/79
1 BvR 857/07
9 A 11/03
1 BvL 1/09
VI C 48/69
1 GKG auf 1.80