Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-03-03, Aktenzeichen 2 A 515/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0303.2A515.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf alle Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 VwGO gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Das angefochtene Urteil beruht zunächst nicht auf einem der Beurteilung des beschließenden Senats unterliegenden Verfahrensmangel (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Der von der Klägerin gesehene Gehörsverstoß liegt nicht vor. Die Klägerin bemängelt insoweit, das Verwaltungsgericht habe „die Nutzungsuntersagung mit dem Argument abgelehnt, dass eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit nicht bestehe, weil aus Sicht der Beklagten der Bauantrag noch nicht weiter geprüft worden sei und noch die wasserrechtliche Genehmigung einzuholen wäre“. Ihr sei nicht die Möglichkeit gegeben worden, hierzu Stellung zu nehmen, sonst hätte sie vortragen können, dass sie ein entsprechendes Gutachten in Auftrag gegeben habe und der Gutachter zu dem Zwischenergebnis gekommen sei, wasserrechtliche Bedenken seien voraussichtlich nicht begründet.
Ein potentiell entscheidungserheblicher Vortrag ergibt sich hieraus nicht. Die Klägerin übersieht den vom Verwaltungsgericht bereits in seinem – in dem angefochtenen Urteil ausdrücklich in Bezug genommenen – Eilbeschluss vom 29. Januar 2020 zutreffend zugrunde gelegten Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung bei hier zweifellos vorliegender formeller Illegalität, wonach es hieran nur fehlen könne, wenn ein vollständiger Bauantrag vorliege, der nach der Rechtsauffassung der Behörde genehmigungsfähig sei (Hervorhebung nur hier).
Vgl. dazu schon OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2021 – 2 B 236/20 -, juris Rn. 8 (Verf. gleichen Rubrums); siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 2. Juni 2021 – 2 B 443/21 -, juris Rn. 13-15.
Dass es jedenfalls an letzterem fehlt, stellt aber auch das Zulassungsvorbringen nicht in Frage. Es beschäftigt sich lediglich mit der aus Sicht der Klägerin bestehenden – genauer herstellbaren –, danach für sich genommen aber unerheblichen Genehmigungsfähigkeit als solcher. Lediglich ergänzend sei in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass mangels Vorliegens der gutachterlichen Stellungnahme selbst zum Zeitpunkt des Zulassungsantrages kaum von einem vollständigen Bauantrag ausgegangen werden kann und der Senat im Übrigen bereits in seinem Eilbeschwerdebeschluss vom 30. März 2021 – 2 B 236/20 – auf die nach Aktenlage bestehende wasserrechtliche Problematik hingewiesen hatte (juris Rn. 8), die Klägerin hiervon also nicht überrascht gewesen sein kann.
2. Aus dem Zulassungsvorbringen ergibt sich angesichts dessen auch nicht, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hätte. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht.
Die von der Klägerin für grundsätzlich bedeutsam gehaltenen Fragen,
1. Ist § 14 Abs. 3 BauGB im Rahmen eines Zurückstellungsbescheides nach § 15 Abs. 1 BauGB zu berücksichtigen?
2. Wie wirkt sich § 14 Abs. 3 auf eine Nutzungsuntersagung vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG aus, wenn rechtswidrig gegen § 14 Abs. 3 BauGB analog ein Zurückstellungsbescheid erlassen wurde; greift insbesondere dann der sich aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebende passive Bestandsschutz?
stellten sich danach so im vorliegenden Verfahren nicht. Selbst wenn ein - wie hier sofort vollziehbarer - Zurückstellungsbescheid rechtswidrig sein sollte, bliebe es dabei, dass es jedenfalls aus der maßgeblichen Sicht der Genehmigungsbehörde an einem (offensichtlich) genehmigungsfähigen Bauantrag fehlt(e) und es dem Kläger mit Blick auf die Ordnungsfunktion des baurechtlichen Genehmigungsverfahrens zuzumuten ist, wie jeder gesetztestreue Bürger, seine Rechtsansprüche gerichtlich zu verfolgen ohne zuvor die genehmigungspflichtige Nutzung illegal aufzunehmen, bzw. fortzusetzen.
Unbeschadet dessen lässt sich auch unter Zugrundelegung des Zulassungsvorbringens nicht feststellen, dass der Zurückstellungsbescheid rechtswidrig ergangen sein könnte. Hierzu hat sich das Verwaltungsgericht im Übrigen im vorliegenden Verfahren zu Recht nicht verhalten. Soweit die Klägerin unter anderem in diesem Zusammenhang einen vermeintlich bestehenden materiellen (in ihrer Diktion passiven) Bestandsschutz für sich reklamiert, dürfte dieser jedenfalls im Rahmen des § 14 Abs. 3 BauGB gerade keine Rolle spielen, weil die Vorschrift ausdrücklich und allein auf formelle Aspekte abstellt. Demgegenüber lässt sie bauordnungsrechtlich bestehende Eingriffsbefugnisse – wie etwa bei einer ungenehmigten Nutzung - offensichtlich unberührt. Gründe, solche Befugnisse deshalb einzuschränken, weil mit dem möglichen Erlass einer Veränderungssperre ein (zusätzlicher) bauplanungsrechtlicher Hinderungsgrund für die Genehmigung eines Vorhabens hinzutritt, sind nicht zu erkennen. Sie ergeben sich namentlich nicht aus den von der Klägerin zitierten Kommentarstellen.
Ebenso wenig lässt sich hier feststellen, dass sich die Klägerin mit Erfolg gegenüber der streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung vom 15. November 2019 auf einen genehmigungsunabhängigen Bestandsschutz berufen könnte. Ihre fortgesetzte Behauptung, die langjährige Nutzung sei planungsrechtlich zulässig gewesen, bleibt letztlich stets eine Behauptung. Dies gilt schon deshalb, weil auch nach dem Vortrag der Klägerin im Dunkeln bleibt, seit wann die formell illegale Nutzung, wie sie zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses vorlag, bereits in dieser Form praktiziert worden ist und warum diese trotz der Lage der Grundstücke zumindest in Teilen in der Anbauverbotszone der A 524 und in einem Wasserschutzgebiet sowie in unmittelbarer Nachbarschaft zu einem reinen Wohngebiet rechtmäßig ausgeübt worden sein soll. Nach Aktenlage ist von einem vorhandenen Betrieb in der heutigen Größe erst ab dem Jahr 2015 auszugehen, nachdem sich Nachbarn über diesen beschwert haben. Genau aus diesem Grund lässt sich eine (eindeutige) materielle Legalität indes nicht feststellen. Eine nachvollziehbare und vor allem nachprüfbare Darlegung der die materielle Baurechtsmäßigkeit des konkreten Vorhabens begründenden Umstände ist die Klägerin schuldig geblieben. Sie ist hierfür aber materiell beweisbelastet, nachdem sie es versäumt hat, das für diesen Betrieb an sich erforderliche präventive baurechtliche Genehmigungsverfahren durchzuführen.
So schon BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1979 – IV C 86.76 -, NJW 1980, 252 = BRS 35 Nr. 206 = juris Rn. 14.
Die sich daraus ergebenden Nachteile insbesondere auch im Hinblick auf die Annahme materieller Legalität hat sie sich damit selbst zuzuschreiben, Zweifel gehen insoweit zu ihren Lasten. Auch in diesem Zusammenhang greift - wie gesagt - die allgemeine Überlegung, dass kein Grund dafür ersichtlich ist, dass die Klägerin aus ihrem rechtswidrigen Verhalten gegenüber einem sich rechtstreu verhaltenden Gewerbetreibenden einen Vorteil ziehen darf.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. November 2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 62, 87 ff.
Ein solcher rechtstreuer Gewerbetreibender hätte indes einen genehmigungspflichtigen Betrieb erst dann aufgenommen bzw. ausgeweitet, wenn in einem vorgeschalteten Genehmigungsverfahren dessen Rechtmäßigkeit festgestellt worden wäre.
Schon aus diesem Grund kann sich die Klägerin auch nicht erfolgreich darauf berufen, es dürfe ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass sie aufgrund eines aus ihrer Sicht rechtswidrigen Zurückstellungsbescheides ein präventives Genehmigungsverfahren nicht vorantreiben könne. Ein rechtlicher Nachteil ist bereits nicht zu erkennen, weil sie wie jeder andere Bauantragsteller gehalten ist, eine Nutzung erst dann aufzunehmen, wenn das Genehmigungsverfahren erfolgreich abgeschlossen worden ist; notfalls ist zu diesem Zweck der Zurückstellungsbescheid gerichtlich anzufechten, nicht aber die Nutzung aufzunehmen (bzw. wie hier fortzusetzen). Gründe dafür, dass sie berechtigt sein könnte, eine rechtswidrig aufgenommene Nutzung deshalb fortzusetzen, gibt es dementsprechend nicht. Dies würde gerade zu einer Entwertung des präventiven Genehmigungsverfahrens führen, dem sich die Klägerin zumindest in der Vergangenheit entzogen hat.
3. Angesichts dessen ist auch nicht zu erkennen, dass die Rechtssache unter Zugrundelegung des Zulassungsvorbringens besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) aufweisen könnte.
Die in diesem Zusammenhang von der Klägerin aufgeworfenen Aspekte, die zu vermeintlichen tatsächlichen Schwierigkeiten führen sollen, nämlich die Existenz eines Zurückstellungsbescheides sowie einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung, sind - wie aufgezeigt – für die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung unerheblich, weil sich die angefochtene Nutzungsuntersagung allenfalls dann als rechtswidrig erweisen würde, wenn der gestellte Genehmigungsantrag aus Sicht der Behörde genehmigungsfähig wäre. In allen anderen Fällen ist die Klägerin – wie ebenfalls ausgeführt – gehalten, den Abschluss dieses Genehmigungsverfahrens abzuwarten, bevor sie mit der von ihr angestrebten Nutzung beginnen kann.
Dass die Rechtssache in rechtlicher Hinsicht „eine Reihe schwieriger Fragen“ aufwürfe, stellt das Zulassungsvorbringen lediglich in den Raum, ohne dies auch nur im Ansatz zu konkretisieren. Solche Fragen stellen sich hier auch nicht.
4. Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin weiter auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO. Eine Abweichung im Sinne dieser Norm liegt vor, wenn das Urteil des Verwaltungsgerichts mit einem seine Entscheidung tragenden (abstrakten) Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung der in Nr. 4 genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abweicht.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1995 - 6 B 35.95 -, NVwZ-RR 1996, 712; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO - Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 158 m. w. N.
Eine solche Abweichung ist weder dargelegt noch liegt sie vor. Mit der von der Klägerin zitierten Passage der Entscheidungsgründe hat das Verwaltungsgericht keinen neuen selbstständigen Obersatz aufgestellt, mit dem es von einem in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bzw. in derjenigen des beschließenden Gerichts aufgestellten Grundsatz abgewichen sein könnte. Aus dem Kontext der Entscheidung, insbesondere aus dem einschränkungslosen Verweis auf die vorangegangenen Beschlüsse unter anderem des OVG NRW, ergibt sich ohne weiteres, dass sich die Klägerin auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf einen materiellen Bestandsschutz berufen kann und diese Möglichkeit daher an dieser Stelle keiner weiteren bzw. erneuten Erwähnung bedurfte, sich das Verwaltungsgericht hier vielmehr auf die Prüfung eines genehmigungsabhängigen Bestandsschutzes beschränken konnte. Wie ausgeführt, lässt sich auch gerade nicht feststellen, dass der Betrieb in seinen heutigen Ausmaßen über einen längeren Zeitraum jenseits der erteilten Baugenehmigung legal ausgeübt worden ist.
Vor diesem Hintergrund mag dahinstehen, dass die von der Klägerin zitierte Passage aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 1979 – IV C 86.76 -, NJW 1980, 252 = BRS 35 Nr. 206 = juris Rn. 12, durch die nachfolgende Rechtsprechung ohnehin überholt sein dürfte. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat in Abkehr von seiner früheren Rechtsprechung seit Mitte der 1990er Jahre wiederholt entschieden, dass sich unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG keine Anspruchspositionen ableiten lassen; mithin gibt es etwa keinen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz außerhalb der gesetzlichen Regelungen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 C 10.97 -, BVerwGE 106, 228 m. w. N.; dazu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. Mai 2020 - 5 S 437/18 - juris; Hess. VGH, Beschluss vom 15. Mai 2018 - 3 A 395/15 – juris; Beck-OK BauO NRW 2018, 9. Edition, § 74 Rn. 3 m. w. N.
Bestimmt eine landesrechtliche Norm – wie hier § 74 BauO NRW - Inhalt und Schranken des Eigentums, so verbietet sich der Rückgriff auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als unmittelbare Anspruchsgrundlage für die Zuerkennung von Bestandsschutz.
Vgl. BVerwG Urteil vom 7. November 1997 - 4 C 7.97 -, DVBl. 1998, 587 = juris Rn. 20 ff., 25.
Denn wieweit der Schutz der Eigentumsgarantie reicht, ergibt sich aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Daher erstreckt sich der Bestandsschutz für bauliche Anlagen gegenüber Änderungen der Baurechtsordnung aus verfassungsrechtlicher Sicht nur auf den genehmigten Bestand und die genehmigte Funktion.
So BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1995 - 1 BvR 1713/92 -, BauR 1996, 235 = juris Rn. 4.
Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG setzt danach grundsätzlich voraus, dass das Vorhaben sowohl formell als auch materiell rechtmäßig ist bzw. war, um Bestandsschutz genießen zu können.
So BVerwG Urteil vom 7. November 1997 - 4 C 7.97 -, DVBl. 1998, 587 = juris Rn. 25; vgl. in diesem Zusammenhang auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. November 2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 62, 87 ff.
5. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ergeben sich aus dem Zulassungsvorbringen schließlich ebenfalls nicht. Eigenständige, noch nicht unter den Nrn. 1 bis 4 erschöpfend abgehandelte Aspekte nennt die Begründung des Zulassungsantrages in diesem Zusammenhang nicht mehr. Vielmehr verweist die Klägerin insoweit selbst ausschließlich auf ihre vorangegangenen Überlegungen, die indes Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung gerade nicht aufkommen lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und entspricht der bisher im vorliegenden Rechtsstreit verfolgten Streitwertpraxis.
Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages ist das angefochtene Urteil rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 74 BauO NRW
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1980, 252
NVwZ-RR 1996, 712
BVerwGE 106, 228
2 B 236/20
2 B 443/21
IV C 86.76
3 S 2590/18
6 B 35.95
4 C 10.97
5 S 437/18
3 A 395/15
4 C 7.97
1 BvR 1713/92