Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-19, Aktenzeichen 9 S 168/15

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9. Dezember 2013 - 12 K 2556/13 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen die Rücknahme der Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung und zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung.
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Der 1969 geborene Kläger, ein tschechischer Staatsangehöriger, kam 1980 zusammen mit seinen Eltern als Flüchtling nach Deutschland. Nach dem Besuch der Realschule legte er 1991 als externer Schüler am Gymnasium F. die Abiturprüfung ab, die er nicht bestand. Daraufhin ließ er sich in der damaligen Tschechoslowakei ein Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife mit der Durchschnittsnote 1,4 herstellen.
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Unter Vorlage dieses gefälschten Abiturzeugnisses begann der Kläger zum Wintersemester 1992 ein Studium der Humanmedizin an der Universität Budapest. In der Folgezeit legte er den Medizinertest ab, den er nach seinen Angaben sehr gut bestand, und wechselte zum Sommersemester 1993 unter Vorlage des Medizinertests und des gefälschten Abiturzeugnisses an die Universität Heidelberg, um dort das Studium fortzusetzen. Mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart - Landesprüfungsamt Baden-Württemberg für Medizin und Pharmazie - vom 28.02.1995 wurde der Kläger zur Ärztlichen Vorprüfung nach der Approbationsordnung für Ärzte vom 14.07.1987 (ÄAppO 1987) zugelassen; unter dem 04.04.1995 wurde ihm das Zeugnis über die (bestandene) Ärztliche Vorprüfung erteilt. Mit Bescheid vom 04.03.1996 wurde er zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung zugelassen, die er ebenfalls bestand. Unter dem 15.04.1996 erteilte ihm das Regierungspräsidium Stuttgart das Zeugnis über den Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung.
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Nachdem der Kläger am 10.07.1998 festgenommen worden war und sich in der Folge in Untersuchungshaft befand, wurde er mit Urteil des Landgerichts Heidelberg vom 15.03.2000 - 2 Kls 45 Js 2974/98 - wegen Einfuhr von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge in 11 Fällen, jeweils in Tateinheit mit unerlaubtem Handeltreiben mit Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge, sowie wegen unerlaubten Handeltreibens mit Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge in 2 Fällen zu der Gesamtfreiheitsstrafe von acht Jahren verurteilt. Am 16.01.2003 wurde er aus der Haft mit der Auflage nach Tschechien abgeschoben, bis zum Ablauf der Verjährungsfrist nicht nach Deutschland zurückzukehren.
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Da der Kläger wegen seiner Inhaftierung bereits am 30.09.1998 von der Universität Heidelberg exmatrikuliert worden war, setzte er sein Medizinstudium ab Herbst 2003 an der Universität Bern/Schweiz fort und wiederholte dort die bereits in Deutschland absolvierten letzten beiden Studienjahre. Unter dem 07.11.2006 wurde dem Kläger von der Universität Bern das Ärzte-Diplom für Personen ohne Schweizer Bürgerrecht verliehen. Unter dem 04.07.2007 verlieh ihm die Medizinische Fakultät der Universität Bern den Titel eines Doktors der Medizin. Unter dem 12.08.2009 erhielt er das eidgenössische Diplom als Arzt und unter dem 21.10.2010 den eidgenössischen Weiterbildungstitel als Praktischer Arzt. Unter dem 12.10.2011 wurde dem Kläger durch das Kantonsarztamt des Kantons Bern die Bewilligung zur Berufsausübung im Kanton Bern als Praktischer Arzt erteilt.
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Mit Schreiben vom 06.11.2012 und 03.04.2013 teilte die Polizeidirektion Heidelberg dem Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg mit, dass der Kläger die Abiturprüfung am Gymnasium F. nicht bestanden habe und das von ihm vorgelegte Zeugnis über die allgemeine Hochschulreife vom 10.07.1991 gefälscht sei.
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Nach Anhörung des Klägers nahm das Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg im Regierungspräsidium Stuttgart mit Verfügung vom 05.07.2013 die Zulassungen des Klägers zur Ärztlichen Vorprüfung im Frühjahr 1995 vom 28.02.1995 und zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung im Frühjahr 1996 vom 04.03.1996 zurück (Nr. 1) und ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an (Nr. 2).
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Am 24.07.2013 hat der Kläger hiergegen beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und gleichzeitig um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 04.12.2013 - 12 K 3291/13 - (bestätigt durch Senatsbeschluss vom 18.08.2014 - 9 S 2648/13 -) hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Anordnung des Sofortvollzugs in Nr. 2 des Bescheids vom 05.07.2013 wiederhergestellt.
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Mit Urteil vom 09.12.2013 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Landesgesundheitsamts Baden-Württemberg vom 05.07.2013 aufgehoben. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Kammer habe hierzu im Eilverfahren 12 K 3291/13 wie folgt ausgeführt:
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„Die Kammer ist ... - nach längeren und wiederholten Beratungen - im Ergebnis davon überzeugt, dass die angefochtene Rücknahme der Zulassungen zur Ärztlichen Vorprüfung im Frühjahr 1995 und zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung im Frühjahr 1996 in Nr. 1 des Bescheids vom 05.07.2013 wegen eines Ermessensfehlers, insbesondere wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt (…). Die Kammer ist … der Auffassung, dass das auf Rechtsfolgenseite eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden ist, weil sowohl Sinn und Zweck der Maßnahme als auch der Zeitablauf sowie die beruflichen und privaten Konsequenzen der Rücknahme für den Antragsteller nicht hinreichend berücksichtigt worden sind….
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Zweck der Ermächtigung des § 48 LVwVfG ist primär die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände, indem der rechtswidrige Verwaltungsakt bzw. Zustand von der Behörde aus der Welt geschafft wird. Unstreitig hat der Antragsteller das Medizinstudium erfolgreich durchlaufen, ohne zuvor die allgemeine Hochschulreife erworben zu haben. Den Erwerb derselben hatte er vielmehr mittels einer Urkundenfälschung vorgetäuscht, im konkreten Einzelfall wäre der Zweck des § 48 LVwVfG also vor allem erfüllt, wenn der so erschlichene Medizinstudienplatz zurückgegeben und einem schulisch besser qualifizierten Abiturienten zur Verfügung gestellt würde. Dies aber ist heute offenkundig unmöglich. Werden dem Antragsteller die Zulassungen zur Ärztlichen Vorprüfung im Frühjahr 1995 und zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung im Frühjahr 1996 nachträglich wieder entzogen, wird hierdurch kein Medizinstudienplatz für irgendjemand anders geschaffen. Auch dem Zweck des Abiturs kann heute durch die Rücknahme dieser Prüfungszulassungen nicht mehr nachträglich entsprochen werden….
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Der Antragsgegner hätte in seinen Erwägungen weiter stärker gewichten müssen, dass die Zeugnisfälschung des Antragstellers wohl im Sommer 1991 geschah und kurz darauf zur Immatrikulation verwendet wurde, d.h. im Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung rund 22 Jahre zurücklag….
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Im Verwaltungsrecht selbstredend nicht allein ausschlaggebend, dennoch nach dem Gedanken der Einheit der Rechtsordnung angemessen zu berücksichtigen ist auch der Umstand, dass die Fälschung des Abiturzeugnisses sowie dessen Nutzung zur Immatrikulation strafrechtlich seit Langem verjährt sind….
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Gegen eine Rücknahme des Verwaltungsaktes streitet weiter zum einen die europarechtliche Arbeitnehmerfreizügigkeit des Art. 45 AEUV, auf die sich der Antragsteller als Unionsbürger auch hinsichtlich eines angestrebten Arbeitsplatzes in der Schweiz berufen kann (vgl. Art. 1 und 7 des Abkommens EG/CH über die Freizügigkeit vom 21.06.1999, in Kraft seit 01.06.2002, BGBl. II 2001, 810), das Menschenrecht aus Art. 15 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta „zu arbeiten und einen frei gewählten oder angenommenen Beruf auszuüben“ sowie die Berufsfreiheit für Ausländer nach Art. 2 Abs. 1 GG. … Es dürfte unbestritten sein, dass sich insbesondere der Verlust des Ärzte-Diploms für Personen ohne Schweizer Bürgerrecht, des von der medizinischen Fakultät der Universität Bern verliehenen Doktors der Medizin sowie des Eidgenössisches Diploms als Arzt, der zwar bei verwaltungsgerichtlicher Bestätigung der angefochtenen Rücknahme nicht zwingend, wohl aber bei lebensnaher Betrachtung und aufgrund der Kontaktaufnahmemöglichkeiten des Landesgesundheitsamts zu den Schweizer Kollegen hochwahrscheinlich erscheint, massiv auf die beruflichen Möglichkeiten des Antragstellers und damit auf seine persönliche Lebenssituation auswirken würde. In beruflicher Hinsicht würde der Antragsteller damit im Wesentlichen all das verlieren, was er seit seiner Entlassung aus der Strafhaft in den letzten rund 10 Jahren beruflich erreicht und aufgebaut hat. Das aber erscheint der Kammer als unverhältnismäßig….“
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Daran halte der Berichterstatter fest. Es seien im Klageverfahren keine weiteren Umstände vorgetragen worden, die eine andere Sachentscheidung rechtfertigen würden.
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Auf Antrag des Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 20.01.2015 (9 S 2647/13) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
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Der Beklagte trägt vor, der Zweck des § 48 LVwVfG liege darin, den rechtmäßigen Zustand herzustellen, der ohne die Fälschung des Abiturzeugnisses durch den Kläger bestanden hätte, d.h. es gehe darum, den Kläger so zu stellen, wie er ohne die Fälschung stehen würde, denn nur so könne im Nachhinein ein rechtmäßiger Zustand und „Gerechtigkeit“ wiederhergestellt werden. Das Verwaltungsgericht führe hingegen aus, rechtmäßige Zustände seien nicht mehr herzustellen und der Zweck des Auswahlverfahrens sei durch den Kläger erfüllt. Das Verwaltungsgericht berücksichtige nicht, dass es Recht im Unrecht nicht geben könne. Der Zweck des Auswahlverfahrens werde konterkariert, wenn Abiturienten mit echtem Zeugnis und redlich erworbener Prüfungsnote mit „Abiturienten“ mit gefälschten Zeugnissen konkurrieren müssten. Dass der zu Unrecht vergebene Studienplatz nicht im Nachhinein einem anderen Abiturienten vergeben werden könne, verstehe sich von selbst, rechtfertige aber nicht, die fehlende Hochschulzugangsberechtigung als „geheilt“ zu betrachten. Der Kläger könne nicht mit jemandem gleich gestellt werden, der unter ggf. erheblichem Vorbereitungsaufwand seine Kenntnisse und Fähigkeiten in einer schriftlichen und mündlichen Abiturprüfung nachgewiesen und einen ehrlichen Abschluss mit der Note 1,4 erzielt habe. Das Abitur würde als Hochschulzugangsberechtigung wertlos werden, wenn es Schule machen würde, dass man mit einem gefälschten Abiturzeugnis ebenso studieren und, wenn die Fälschung nur lange genug nicht entdeckt werde, ohne Sanktionen befürchten zu müssen, später einen akademischen Beruf - der regelmäßig mit höheren Verdienstmöglichkeiten, höherem Ansehen und höherem Status verbunden sei - ausüben könne. Er habe im Wege seiner Ermessensentscheidung diese generalpräventiven Gründe höher bewertet als das Interesse des Klägers, der zu keinem Zeitpunkt darauf habe vertrauen dürfen, dass man nicht gegen ihn einschreiten würde. Dem Kläger sei die Entziehung der Zulassung zu den Prüfungen auch zumutbar. Er habe dies durch seine massiven Täuschungen selbst zu verantworten. Es komme nicht darauf an, dass der Kläger „materiell“ das Studium habe absolvieren können.
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Der bloße Zeitablauf von rund 22 Jahren mache die Rücknahme der Zulassungen nicht unverhältnismäßig. Er habe erst seit dem Schreiben der Polizeidirektion Heidelberg vom 06.11.2012 Hinweise und seit dem 03.04.2013 sichere Kenntnis von der Fälschung des Abiturzeugnisses, er habe den Kläger unverzüglich zur beabsichtigten Rücknahme der Zulassungen angehört und zeitnah über die Rücknahme der Zulassungen entschieden. Er habe es nicht zu vertreten, dass erst 22 Jahre nach der Fälschung rechtmäßige Zustände geschaffen werden könnten. In die Ermessenserwägungen sei mit einzubeziehen, dass der Kläger ungeachtet des vorausgehenden Strafverfahrens, bei dem er die Fälschung des Abiturzeugnisses verschwiegen habe, das gefälschte Abiturzeugnis, möglicherweise auch die gefälschte Famulaturbescheinigung über eine Famulatur in Südafrika, bei seiner Zulassung an der Medizinischen Fakultät der Universität Bern am 18.06.2003, also vor ca. 10 Jahren, erneut verwendet und damit seine Täuschungshandlungen fortgesetzt habe. Die Zeit der längeren Unterbrechung des Medizinstudiums in Heidelberg im Jahr 1998 sei der Universität Bern als Folge eines „Unfalls“ mitgeteilt und die Vorstrafe und Inhaftierung seien verschwiegen worden.
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Die Rücknahme der Zulassungen zu den Prüfungen sei auch im Hinblick auf Art. 3 GG erforderlich und nicht unverhältnismäßig. Der Kläger selbst habe durch die Urkundenfälschung den Anlass für die Rücknahme der Prüfungszulassungen gegeben, das Risiko sei daher in seinem Bereich gelegen und sein Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts sei bereits auf der Tatbestandsseite nicht schutzwürdig. Nach § 48 Abs. 4 Satz 2 LVwVfG greife auch die allgemein für Rücknahmen rechtwidriger begünstigender Verwaltungsakte geltende Jahresfrist nicht für Fälle, in denen der Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt worden sei. Diese fehlende Schutzwürdigkeit könne dann aber auch nicht auf der Rechtsfolgenseite mit dem Verweis auf die Unverhältnismäßigkeit der Rücknahme hergestellt werden.
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Es komme auch nicht darauf an, dass die Fälschung des Abiturzeugnisses strafrechtlich verjährt sei. Die Verjährung schütze zwar den Täter vor der Strafverfolgung, es gebe aber weder nach dem einfachen Gesetz noch nach verfassungsrechtlichen Anforderungen einen Rechtssatz, wonach strafrechtliche Verjährung im Hinblick auf § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG für die Verwaltungsbehörde eine Bindungswirkung entfalten und zu einer „Legitimation durch Zeitablauf“ führen würde. Dies würde in der Konsequenz bedeuten, dass der Kläger sein gefälschtes Abiturzeugnis heute wie ein ordnungsgemäß erworbenes Abiturzeugnis rechtmäßig verwenden könnte. Dies wäre mit dem gesunden Rechtsempfinden eines jeden Bürgers nicht vereinbar. Ebenso wenig komme vorliegend eine Verwirkung in Betracht. Es bedürfe der grundsätzlichen Klärung, ob der Aspekt der Generalprävention, der im Prüfungsrecht allgemein einen legitimen Stellenwert beanspruche, durch einen langen Zeitablauf in den Hintergrund trete. Er vertrete die Auffassung, dass die generalpräventive Wirkung der Rücknahme der Zulassungen des Klägers zur Ärztlichen Vorprüfung und zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung von höherem Gewicht sei als der nach der Täuschungshandlung verstrichene Zeitablauf. Er habe in seine Ermessenserwägungen den Zeitablauf und die dreimalige Verwendung des gefälschten Abiturzeugnisses (Budapest, Heidelberg, Bern) einbezogen. Er habe sein Ermessen sachgerecht ausgeübt.
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Das Verwaltungsgericht verkenne auch, dass dem Kläger aufgrund seiner gravierenden strafrechtlichen Verurteilung in Deutschland die Approbation als Arzt nicht erteilt werden dürfte, da er aufgrund des Urteils des Landgerichts Heidelberg vom 15.03.2000 und der Fälschung des Abiturzeugnisses zur Ausübung des Berufs als Arzt gemäß § 3 BAO unwürdig sei. Es sei auch nicht bekannt, ob dem schweizerischen Bundesamt für Gesundheit bei der Erteilung des eidgenössischen Diploms als Arzt die strafrechtliche Verurteilung des Klägers bekannt gewesen sei.
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Der Beklagte beantragt sinngemäß,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9. Dezember 2013 - 12 K 2556/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
26
Er verteidigt das angefochtene Urteil und verweist vertiefend auf seine Stellungnahmen im Verfahren.
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Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten des Beklagten, die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart (12 K 2556/13 und 12 K 3291/13) und die Akten des Senats zum Eilverfahren 9 S 2648/13 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (vgl. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
29
Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die Verfügung des Landesgesundheitsamts Baden-Württemberg vom 05.07.2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat die Zulassungen des Klägers vom 28.02.1995 zur Ärztlichen Vorprüfung im Frühjahr 1995 (1.) und vom 04.03.1996 zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung im Frühjahr 1996 (2.) nicht rechtsfehlerfrei zurückgenommen.
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1. Rechtsgrundlage für die Rücknahme der unter dem 28.02.1995 erfolgten Zulassung des Klägers zur Ärztlichen Vorprüfung ist § 48 LVwVfG, der im Prüfungsrecht Anwendung findet (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 LVwVfG).
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Nach § 48 Abs. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat, darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 - 4 zurückgenommen werden.
32
Die - unanfechtbare - Zulassung des Klägers zur Ärztlichen Vorprüfung war rechtswidrig.
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Nach § 10 Abs. 1 der Approbationsordnung für Ärzte in der hier maßgeblichen Fassung vom 14.07.1987 (BGBl. I S. 1593 - ÄAppO 1987 -) entscheidet über die Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung das Landesprüfungsamt. Nach § 11 Nr. 1 ÄAppO 1987 ist die Zulassung zu versagen, wenn die vorgeschriebenen Nachweise nicht vorgelegt werden.
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Zu den bei der Meldung zur Ärztlichen Vorprüfung vorzulegenden Nachweisen gehört nach § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 b) ÄAppO 1987 das Zeugnis über die allgemeine Hochschulreife. Über die damit nachzuweisende Hochschulzugangsberechtigung verfügte der Kläger indes nicht. Das von ihm vorgelegte Zeugnis war gefälscht, dies steht einer Nichtvorlage gleich. Die Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung wäre deshalb zu versagen gewesen.
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Die Rücknahme der Zulassung war auch von keinen weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen abhängig. Sie war insbesondere weder Voraussetzung für eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung im Sinne von § 48 Abs. 2 LVwVfG, noch stand sie einem solchen Verwaltungsakt gleich (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30.09.2003 - 2 B 10.03 -, Buchholz 237.7 § 20 NWLBG Nr. 1; Senatsbeschluss vom 12.02.1988 - 9 S 32/88 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.11.2002 - 1 A 1451/00 -, juris).
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Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG steht die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte im Ermessen der Behörde. Dies gilt auch für die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne des § 48 Abs. 3 LVwVfG (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.05.2012 - 5 C 17.11 -, BVerwGE 143, 161). Zwar ist bei der im Rahmen der Ermessensausübung vorzunehmenden Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse und dem Vertrauensschutz des Empfängers eines ihn begünstigenden Verwaltungsaktes, dessen Erlass er erschlichen hat, auch der gesetzlichen Wertung des § 48 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 LVwVfG Rechnung zu tragen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22.02.2017 - OVG 12 N 47.16 -, juris). Diese Regelung schließt jedoch „lediglich“ die Zuerkennung eines Vermögensausgleichs zwingend aus, führt aber nicht zu einer strikt gebundenen Entscheidung über die Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsaktes unter Außerachtlassung auch sämtlicher nicht vermögensrechtlicher Folgen der Rücknahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2015 - 1 C 24.14 -, BVerwGE 152, 164; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22.02.2017, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09.05.2011 - 1 A 88/08 -, juris).
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Im Rahmen der Ermessensausübung ist das öffentliche Interesse an der Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes mit dem Interesse des Betroffenen an der Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts abzuwägen. Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Grundsatz der Rechtssicherheit sind dabei grundsätzlich gleichwertig, sofern dem anzuwendenden Fachrecht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.05.2006 - 2 BvR 669/04 -, BVerfGE 116, 24; BVerwG, Urteile vom 24.05.2012, a.a.O., und vom 20.01.1976 - III C 21.75 -, Buchholz 427.3 § 335a LAG Nr. 57; Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 28). Das ist hier nicht der Fall. Erforderlich ist danach eine umfassende Güterabwägung unter Einbeziehung aller wesentlichen Umstände des konkreten Einzelfalls, wozu grundsätzlich auch etwaige Vertrauensschutzgesichtspunkte gehören (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.05.2012, a.a.O., und Beschlüsse vom 30.09.2003, a.a.O., zur Rücknahme einer Prüfungsentscheidung, und vom 20.10.2006 - 6 B 67.06 -, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 116, zur Rücknahme einer Promotionsentscheidung). In die Abwägung sind auch die für den Betroffenen damit verbundenen beruflichen Erschwernisse einzustellen, die als vorhersehbare und in Kauf genommene Nebenfolgen den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG - bzw. des Art. 2 Abs. 1 GG für den Kläger als nicht deutschen Staatsangehörigen - berühren (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20.10.2006, a.a.O., und vom 11.11.2010 - 5 C 12.10 -, NVwZ 2011, 760) und deshalb bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Rücknahme zu berücksichtigen sind. Diesen rechtlichen Anforderungen wird die - nach § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbare - Entscheidung des Beklagten nicht gerecht.
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Er hat in der Rücknahmeverfügung ausgeführt, dadurch, dass der Kläger im Rahmen der Zulassung für die Ärztliche Vorprüfung vorsätzlich falsche Angaben gemacht habe, liege kein schutzwürdiges Vertrauen vor, das den Bestand des Verwaltungsakts rechtfertigen würde. Dies ergebe sich auch daraus, dass der Kläger den Zulassungsantrag für die Ärztliche Vorprüfung eigenhändig unterschrieben habe, obwohl im Zulassungsantrag ausdrücklich darauf hingewiesen werde, dass die Angaben zu diesem Antrag unter Beachtung der Folgen vorsätzlich falscher Angaben wahrheitsgemäß und vollständig zu machen seien. Das öffentliche Interesse gebiete daher, das Ermessen des § 48 Abs. 1 LVwVfG so auszuüben, dass die Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung zurückzunehmen sei. Diese Erwägungen lassen eine Abwägung mit den Interessen des Klägers nicht erkennen und sind schon aus diesem Grund unzureichend. Aber auch die im gerichtlichen Verfahren - insbesondere im Schriftsatz vom 01.10.2013 an das Verwaltungsgericht - nachgeschobenen Ermessenerwägungen (§ 114 Satz 2 VwGO; zur Zulässigkeit des Nachschiebens vgl. nur BVerwG, Urteil vom 11.11.2010, a.a.O.) sind rechtsfehlerhaft. Der Beklagte hat u.a. ausgeführt, die Fälschung werde nicht durch das spätere erfolgreiche Studium des Klägers „geheilt“. Dies ergebe sich bereits daraus, dass der Kläger auch an der Universität Bern sein gefälschtes Abiturzeugnis vorgelegt habe und daher kein Vertrauensschutz bestehe. Es sei auch zu berücksichtigen, dass der Kläger in der Schweiz mit den Studien- und Prüfungsleistungen aus Deutschland eine Anrechnung von Studienleistungen erreicht habe und sein Studium in einem höheren Semester habe fortsetzen können. Der bloße Zeitablauf habe keine eigenständige Bedeutung. Die Fehlerhaftigkeit des Bescheids liege im Bereich des Klägers und sein Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts sei nicht schutzwürdig. Es gebe keinen Rechtsgrundsatz, dass alleine der Zeitablauf eine Behörde hindern würde, Maßnahmen zu ergreifen, um rechtmäßige Zustände zu schaffen. Eine andere Betrachtung ergebe sich auch nicht daraus, dass die Fälschung des Abiturzeugnisses mittlerweile verjährt sein dürfte. Strafrechtliche Verjährungsfristen seien bei der Ermessensausübung nicht in der Weise zu berücksichtigen, dass nach Ablauf von Verjährungsfristen eine Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts nicht mehr möglich wäre. Eine umfassende Abwägung des öffentlichen Interesses an der Wiederherstellung des gesetzmäßigen Zustands mit dem Interesse des Klägers führe zur Rücknahme der Zulassungen zu den ärztlichen Prüfungen. Der Kläger habe sich außerhalb der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland gestellt und beanspruche nun, eben diese Rechtsordnung möge ihn von den Konsequenzen seines Tuns verschonen, obwohl er den Geltungsbereich dieser Rechtsordnung aufgrund seiner früheren Straftaten nicht betreten dürfe. Selbst das gesunde Rechtsempfinden des juristisch ungebildeten Laien sträube sich, dem Kläger die zu Unrecht erhaltenen Zulassungen zu belassen.
39
Auch diese Ausführungen ändern nichts an der Rechtswidrigkeit der Rücknahmeentscheidung. Der Beklagte hat bei der Abwägung der für und gegen eine Rücknahme sprechenden öffentlichen und privaten Belange nicht alle nach Lage der Dinge maßgeblichen Umstände gewürdigt, sondern einen Teil der klägerischen Belange unberücksichtigt gelassen. Zudem hat er nicht alle Belange mit dem ihnen zukommenden Gewicht in seine Entscheidung eingestellt.
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Der Beklagte ist zwar zu Recht von einer gravierenden Täuschung des Klägers ausgegangen, die einen Vertrauensschutz entfallen lässt. Angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falles kommt diesem Umstand jedoch insbesondere im Hinblick auf den seit der Täuschung vergangenen Zeitraum, die hier gegebenen prüfungsrechtlichen Besonderheiten sowie die einzustellenden grundrechtlichen Belange des Klägers keine ausschlaggebende Bedeutung zu.
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Zwar schließt ein bloßer längerer Zeitablauf seit der Zulassung zur Prüfung deren Rücknahme nicht aus. Über die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 LVwVfG hinaus - die hier einer Rücknahme nicht entgegensteht - enthält § 48 LVwVfG keine absolute Ausschlussfrist für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.11.2012 - 11 A 1548/11 -, NVwZ-RR 2013, 250). Bei der Interessensabwägung im Widerstreit zwischen den Grundsätzen der Rechtsicherheit und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung kommt dem Zeitmoment allerdings eine erhebliche Bedeutung zu. Die verstrichene Zeit hat zwar allein für sich gesehen keine eigenständige Bedeutung, ist aber ein wesentlicher Beurteilungsfaktor dafür, ob nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Gesamtverhältnisse des Einzelfalls eine Rücknahme noch als rechtmäßig anzusehen ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20.01.1976 - III C 21.75 -, Buchholz 427.3 § 335a LAG Nr. 57; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22.02.2017, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.02.2014 - 11 A 2122/13 -, juris). Den Zeitraum von ca. 18 Jahren, der hier seit dem Erlass des Zulassungsbescheids bis zu dessen Rücknahme verstrichen ist, hat der Beklagte nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt.
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In der genannten Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht bereits einem Zeitraum von elf Jahren eine besondere Bedeutung im Sinne einer Beschränkung der Rücknahmebefugnis beigemessen und darauf verwiesen, dass der Gesetzgeber sich verschiedentlich in anderen Rechtsbereichen ausschließlich im Hinblick auf den Zeitablauf zugunsten des Rechtssicherheitsprinzips entschieden hat. So kann ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt mit Dauerwirkung nach § 45 Abs. 3 SGB X nur bis zum Ablauf von zwei Jahren nach seiner Bekanntgabe, in besonderen Fällen, zu denen das Erwirken des Verwaltungsakts durch arglistige Täuschung nicht zählt, bis zu zehn Jahren zurückgenommen werden. Hier hat es der Gesetzgeber als sachgerecht angesehen, sogar in Fällen schuldhaften Verhaltens des Begünstigten den Zeitablauf für so bedeutsam anzusehen, dass er eine Entscheidung zugunsten des Grundsatzes der Rechtssicherheit getroffen hat. Bei der Ersten und Zweiten juristischen Staatsprüfung ist gemäß § 58, § 24 Abs. 4 Satz 2 JAPrO die Rücknahme einer Prüfungsentscheidung bei Täuschungsversuchen ausdrücklich ausgeschlossen, wenn seit Beendigung der Prüfung mehr als fünf Jahre vergangen sind. Die regelmäßige Verjährungsfrist beträgt nach § 195 BGB drei Jahre und die der Rücknahme der Zulassung zugrunde liegende Urkundenstraftat des Klägers verjährt bereits nach fünf Jahren (vgl. § 267 Abs. 1 i.V.m. § 78 Abs. 3 Nr. 4 StGB).
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Hier lag zwischen dem Gebrauch der gefälschten Urkunde zur Zulassung zur Prüfung und der Rücknahme ein Zeitraum von ca. 18 Jahren, die Herstellung lag ca. 22 Jahre zurück. Dieser Zeitraum ist hier auch mit Blick darauf von besonderer Bedeutung, dass er eine Aussage trifft zu der Verfestigung der Rechtsposition des Klägers, der sein Studium erfolgreich abgeschlossen, alle geforderten Studienleistungen - soweit ersichtlich beanstandungsfrei - erbracht und auf dieser Grundlage in der Schweiz als Arzt gearbeitet hat. Das Interesse des Klägers am Erhalt dieser - auch grundrechtlich geschützten (vgl. Art. 2 Abs. 1 GG) - Rechtsposition und deren Fortbestand (vgl. dazu die Ausführungen unten) hat der Beklagte nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt, sodass sich die Rücknahmeentscheidung letztlich als unverhältnismäßig erweist.
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Soweit der Beklagte generalpräventive Überlegungen angestellt und darauf verwiesen hat, dass er dem Schutz der Allgemeinheit vor missbräuchlicher Erlangung eines Studienplatzes wegen der damit verbundenen Signalwirkung Vorrang vor den privaten Interessen des Klägers eingeräumt habe, lässt er bereits außer Acht, dass seine Entscheidung nicht die Erlangung bzw. die Entziehung des Studienplatzes betrifft, sondern die nachgelagerte Zulassung zur Prüfung. Die Zulassung zum Studium ist indes nicht zurückgenommen worden. Abgesehen davon hat der Beklagte vor allem auch verkannt, dass die Prüfungszulassung von der Entscheidung über das Bestehen der Prüfung zu trennen ist, die hier ebenfalls rechtlichen Bestand hat.
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Ist ein Prüfling wirksam und ohne Vorbehalt zur Prüfung zugelassen worden und erbringt er die vorgeschriebenen Prüfungsleistungen, so kann die Prüfung grundsätzlich nicht deshalb für nicht bestanden erklärt werden, weil eine Zulassungsvoraussetzung nicht erfüllt war (vgl. Senatsurteil vom 08.04.1988 - 9 S 708/87 -, NVwZ 1989, 382; s.a. Senatsbeschluss vom 12.02.1988, a.a.O.). Die ÄAppO 1987 unterscheidet zwischen den Zulassungsvoraussetzungen für die Ärztliche Vorprüfung (§ 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ÄAppO 1987) und den Bestandteilen dieser Prüfung (§ 13 Abs. 1 Nr. 1, § 14, § 15 ÄAppO 1987). § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ÄAppO 1987 bestimmt, dass bei der Meldung zur Ärztlichen Vorprüfung u.a. das Zeugnis über die Allgemeine Hochschulreife vorzulegen ist. Nach § 11 ÄAppO 1987 ist die Zulassung zu versagen, wenn der Prüfungsbewerber die vorgeschriebenen Nachweise nicht vorlegt. Nach diesen Regelungen ist die Hochschulzugangsberechtigung eindeutig - nur - Voraussetzung für die Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung und nicht deren Bestandteil. Die Ärztliche Vorprüfung selbst besteht nach dem klaren Wortlaut des § 13 Abs. 1 Nr. 1 ÄAppO 1987 aus einer schriftlichen und einer mündlichen Prüfung, deren Inhalt in § 14 und § 15 ÄAppO 1987 geregelt und die unter den in § 13 Abs. 3, § 14 Abs. 6 und § 15 Abs. 7 ÄAppO 1987 normierten Voraussetzungen bestanden ist. Auch die den zwingenden Inhalt von Hochschulprüfungsordnungen festlegende Vorschrift des § 51 Abs. 2 UG a.F. (vgl. auch § 32 Abs. 4 LHG) differenziert zwischen den Anforderungen in der Prüfung (Nr. 3), Art, Zahl und Umfang der Prüfungsleistungen (Nr. 4) sowie den Grundsätzen für die Bewertung der einzelnen Prüfungsleistungen und der Ermittlung des Prüfungsgesamtergebnisses (Nr. 10) einerseits und den Zulassungsvoraussetzungen (Nr. 6) andererseits. Die Zulassung ist auch keine bloße Verfahrenshandlung, sondern ergeht als gesonderte Zulassungsentscheidung mit Verwaltungsaktscharakter (vgl. Senatsurteil vom 08.04.1988, a.a.O.).
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Diese Unterscheidung hat der Beklagte unbeachtet gelassen und nicht berücksichtigt, dass die Täuschung des Klägers nicht die Ebene der Leistungserbringung in der Prüfung und auch nicht die Studienleistungen betraf. Er hat in der angefochtenen Verfügung ausgeführt, mit der Zurücknahme der Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung und zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung verlören alle im Rahmen der Ärztlichen Vorprüfung und des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung erbrachten Prüfungsleistungen ihre Gültigkeit. Dies trifft indes nicht zu. Die Entscheidung über das Bestehen der Prüfung ist ein weiterer, von der Zulassung zur Prüfung zu trennender Verwaltungsakt (Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 6. Aufl. 2014, Rn. 698; VG Berlin, Urteil vom 28.02.2013 - 12 K 102.12 -, juris). Diesen Verwaltungsakt hat der Beklagte nicht zurückgenommen. Die Rücknahme der Zulassung zur Prüfung umfasst nicht die Rücknahme des Bestehensbescheids. Auch in seinen Ermessenserwägungen hat sich der Beklagte nur auf die Rücknahme der Zulassung zur Prüfung bezogen und übersehen, dass von der Prüfungszulassung unabhängig das Bestehen der Prüfung festgestellt worden ist und der Kläger sich weiterhin auf die Wirkungen des bestandskräftigen Bestehensbescheids berufen kann. Auch mit Blick auf diese Umstände und den seit Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung vergangenen Zeitraum ist die Rücknahme der Zulassung im vorliegenden Einzelfall ermessensfehlerhaft.
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Auch die von dem Beklagten weiter angeführten Gründe ändern nichts an der Rechtswidrigkeit der Rücknahmeentscheidung. § 48 LVwVfG ist keine prüfungsrechtliche Sanktionsnorm und der Verweis des Beklagten auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.03.2012 (- 6 C 19.11 -, NVwZ 2012, 1188; die Entscheidung betrifft eine Sanktionsnorm, die eine unternommene Prüferbeeinflussung mit einem Bewertungsausschluss belegt; vgl. dazu auch Niehues/Fischer/Jeremias, a.a.O., Rn. 245) geht schon deshalb fehl. Auch darüber hinaus sind die generalpräventiven Erwägungen des Beklagten und seine Bewertung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme nicht geeignet, eine andere Beurteilung zu rechtfertigen. Der Beklagte hat im Übrigen auch nicht ausreichend berücksichtigt - und dies ist für das Gewicht des öffentlichen Interesses insbesondere im Hinblick auf den seit der Prüfungszulassung vergangenen Zeitraum und den erfolgreichen Studienabschluss des Klägers in der Schweiz von Bedeutung -, dass der Kläger nicht mehr im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland lebt und sich hier, wie der Beklagte selbst ausführt, nicht aufhalten darf. Die seiner Entlassung aus der Strafhaft im Jahr 2003 beigefügte Auflage gilt weiterhin. Nachdem der Kläger am 28.11.2012 im Bereich zur tschechischen Grenze festgenommen worden war, als er trotz des bestehenden Verbots in die Bundesrepublik Deutschland eingereist war, und anschließend zur weiteren Verbüßung der Freiheitsstrafe in Haft genommen worden war, verfügte die Strafvollstreckungsabteilung der Staatsanwaltschaft Heidelberg unter dem 23.04.2013, dass von der weiteren Vollstreckung der Gesamtfreiheitsstrafe von 8 Jahren aus dem Urteil des Landgerichts Heidelberg vom 15.03.2000 gemäß § 456a StPO zum Zeitpunkt der Abschiebung des Klägers aus dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland abgesehen wird. Zugleich wurde für den Fall der Rückkehr des Klägers in die Bundesrepublik Deutschland die Nachholung der Vollstreckung gemäß § 456a Abs. 2 Satz 3 StPO angeordnet. Der Kläger ist darüber belehrt worden, dass die Vollstreckungsbehörde die Nachholung der Vollstreckung für den Fall der Rückkehr in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland bereits angeordnet hat und dass nach erfolgter Abschiebung hierzu ein Haftbefehl bzw. Unterbringungsbefehl erlassen werden wird.
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Dass der Kläger sein gefälschtes Abiturzeugnis auch der Universität Bern vorgelegt hat und die Frage, ob er infolge seiner strafrechtlichen Verurteilung - die nicht das hier streitgegenständliche Verfahren betrifft - unwürdig wäre, in Deutschland den Beruf als Arzt auszuüben, sind jedenfalls keine maßgebenden Ermessensgesichtspunkte für die Rücknahme der Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung.
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2. Ist danach die Rücknahme der Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung ermessenfehlerhaft und daher aufzuheben, so gilt nichts anderes für die Zulassung zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung ungeachtet des Umstands, dass der Kläger im hierauf bezogenen Zulassungsverfahren nicht getäuscht hat: Denn der Vorlage der Hochschulzugangsberechtigung bedurfte es hier nicht (vgl. § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ÄAppO 1987) und über das Bestehen der Ärztlichen Vorprüfung hat der Kläger nicht getäuscht. Die vom Beklagten in Anspruch genommenen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 LVwVfG lagen im Übrigen auch deshalb nicht vor, weil die Zulassung zum Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung auch nicht rechtswidrig war; die Zulassungsvoraussetzungen des § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ÄAppO 1987 waren erfüllt. Insbesondere hat der Kläger die Ärztliche Vorprüfung bestanden, und darauf konnte und kann er sich berufen. Der Bestehensbescheid über die Ärztliche Vorprüfung hat - wie auch der Bestehensbescheid über den Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung - Bestand.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
51
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
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Beschluss vom 19. Juni 2017
53
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 36.1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 (NVwZ-Beilage 2/2013, 57) auf 7.500,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 LVwVfG
§ 3 BAO
§ 20 NWLBG
§ 335a LAG
§ 48 VwVfG
§ 195 BGB
§ 15 ÄAppO
§ 11 ÄAppO
§ 456a StPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 4 Satz 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 LVwVfG
§ 11 Nr. 1 ÄAppO
§ 48 Abs. 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 3 LVwVfG
§ 48 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 48 Abs. 4 LVwVfG
§ 45 Abs. 3 SGB X
§ 24 Abs. 4 Satz 2 JAPrO
§ 78 Abs. 3 Nr. 4 StGB
§ 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ÄAppO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 ÄAppO
§ 15 Abs. 7 ÄAppO
§ 51 Abs. 2 UG
§ 32 Abs. 4 LHG
§ 456a Abs. 2 Satz 3 StPO
§ 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ÄAppO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 10 Abs. 1 der Approbationsordnung
Art. 45 AEUV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 143, 161
BVerwGE 152, 164
BVerfGE 116, 24
NVwZ 2011, 760
NVwZ-RR 2013, 250
NVwZ 1989, 382
NVwZ 2012, 1188
12 K 2556/13
45 Js 2974/98
12 K 3291/13
9 S 2648/13
9 S 2647/13
2 B 10.03
9 S 32/88
1 A 1451/00
5 C 17.11
12 N 47.16
1 C 24.14
1 A 88/08
2 BvR 669/04
III C 21.75
6 B 67.06
5 C 12.10
11 A 1548/11
11 A 2122/13
9 S 708/87
12 K 102.12
6 C 19.11