Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-14, Aktenzeichen 10 C 3/17
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2018:140318U10C3.17.0

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Vermögenszuordnung von neun Flurstücken der Flur ... der Gemarkung S. (Flurstücke a, b, c, d, e, f, g, h und i) und von Miteigentumsanteilen von je 1/10 und 8/10 an sechs weiteren Flurstücken derselben Flur (Flurstücke j, k, l, m, n und o). Sämtliche Flurstücke mit insgesamt 143 558 qm liegen im Gebiet der Beigeladenen zu 3 und gehörten zu einer Mülldeponie, die am 1. April 1978 in Betrieb genommen, am 30. April 1995 stillgelegt und anschließend von der Klägerin saniert wurde.
Im Grundbuch waren die Vermögenswerte am 1. Oktober 1989 und über den 3. Oktober 1990 hinaus als Eigentum des Volkes eingetragen. Rechtsträger der Miteigentumsanteile von 1/10 und des Flurstücks a war die LPG (T) L., S. Rechtsträger der Miteigentumsanteile von 8/10 und der übrigen Flurstücke war der kreisgeleitete VEB Sch. 1991 beantragte die Klägerin dessen Umwandlung in eine GmbH.
Mit Bescheid vom 1. April 2014 stellte das Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV) fest, die verfahrensgegenständlichen Flurstücke und Miteigentumsanteile seien in das Eigentum der Klägerin übergegangen. An ihrer Zuordnung bestehe ein öffentliches Interesse, da abfallrechtliche Überwachungs- und Sanierungsaufgaben erfüllt werden müssten und das Grundbuch zu berichtigen sei. Die Zuordnungsberechtigung der Klägerin ergebe sich aus ihrer Entsorgungspflicht für Siedlungsmüll. Nach der Errichtungs-, Genehmigungs- und Betreiberdokumentation sei trotz der Ablagerung geringer Mengen belasteter Stoffe von einer Hausmülldeponie auszugehen.
Mit ihrer Anfechtungsklage hat die Klägerin geltend gemacht, die Deponie sei als Sondermülldeponie einzuordnen. Seit Betriebsbeginn seien dort unter der Leitung des Rates des Bezirks, der für planerische und lenkende Entscheidungen zuständig gewesen sei, jeweils mit Genehmigungen auch gefährliche Sonderabfälle aus dem Einzugsbereich abgelagert worden. Unabhängig davon müssten die Vermögenswerte der Beigeladenen zu 3 als Belegenheitsgemeinde zugeordnet werden. Die Beklagte hat geltend gemacht, für die Einordnung der Deponie sei der Umfang der Betriebsgenehmigung maßgeblich. Die Beigeladenen zu 1 bis 4 haben das erstinstanzliche Vorbringen der Beklagten unterstützt, ohne eigene Anträge zu stellen. Die Beigeladene zu 5 hat sich vor dem Verwaltungsgericht nicht geäußert.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Zwar habe die Zuordnung von Amts wegen vorgenommen werden dürfen, weil sie Verwaltungsvermögen betreffe und die Annahme eines öffentlichen Interesses an der Zuordnung sich im Rahmen des Beurteilungsspielraums der Beklagten halte. Zuordnungsberechtigt sei jedoch nicht die Klägerin, sondern die Beigeladene zu 3. Nach Art. 21 Abs. 2 EV seien die Flurstücke dem Verwaltungsträger zuzuordnen, der zum 3. Oktober 1990 nach dem Grundgesetz für die mit der Deponie wahrgenommene Verwaltungsaufgabe zuständig gewesen sei. Die Abfallbeseitigung in den Gemeinden habe gemäß Art. 28 Abs. 2 GG grundsätzlich zu den gemeindlichen Aufgaben gehört. Eine Zuständigkeit der Kreise ergebe sich zu den maßgeblichen Stichtagen weder aus dem Grundgesetz noch aus grundgesetzkonformen einfach-gesetzlichen Vorschriften. Auch eine Zuständigkeit des Landes scheide aus, weil es sich bei der Deponie nicht um eine Sondermülldeponie gehandelt habe. Maßgebend für die Einordnung sei die bestimmungsgemäße Nutzung, die sich auf die Ablagerung von Siedlungsmüll beschränke. Dass im Einzelfall mit Genehmigung der zuständigen Stellen auch Sonderabfälle abgelagert worden seien, lasse die Widmung der Deponie unverändert. Unter den für die Zuordnung in Frage kommenden Gemeinden sei nicht die Klägerin, sondern die Beigeladene zu 3 zuordnungsberechtigt. Dies ergebe sich aus der Belegenheit der Flurstücke in ihrem Hoheitsgebiet. Bei Immobiliarvermögen sei für die Zuordnung in erster Linie das territoriale Moment maßgebend, da die Aufgabenwahrnehmung durch Gebietskörperschaften auf deren Hoheitsgebiet begrenzt sei. Nur für die öffentliche Restitution sei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht auf das Belegenheitskriterium, sondern auf die Funktionsnachfolge abzustellen.
Die Beigeladene zu 3 macht mit ihrer Revision geltend, für die Zuordnung nach Art. 21 Abs. 2 EV sei nicht in erster Linie die Belegenheit, sondern die Funktionsnachfolge maßgeblich. Gemeindliche Aufgaben müssten zwar im eigenen Hoheitsgebiet wurzeln, aber nicht zwingend ausschließlich dort erfüllt werden. Die Zuständigkeit für die mit der Deponie wahrgenommene Aufgabe habe bei der Klägerin gelegen, weil die dort abzulagernden Abfälle ganz überwiegend aus deren Gebiet stammten. Eine Zuordnung an die Beigeladene zu 3 widerspreche auch dem Zweck des Art. 21 Abs. 2 EV, eine aufgabenangemessene Ausstattung der Verwaltungsträger zu gewährleisten.
Die Beigeladene zu 3 beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 19. November 2015 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie hält die Revision mangels materieller Beschwer der Beigeladenen zu 3 schon für unzulässig. Jedenfalls erweise sich das angegriffene Urteil im Ergebnis als richtig. Zuordnungsberechtigt sei der Beigeladene zu 1, weil eine Sondermülldeponie vorliege. Über die abfallrechtliche Einordnung habe das Verwaltungsgericht nicht entscheiden dürfen, ohne den seinerzeit geladenen, jedoch nicht erschienenen Zeugen erneut zu laden und anzuhören. Falls von einer Siedlungsmülldeponie ausgegangen werde, müsse sie dem Beigeladenen zu 2 zugeordnet werden. Zum 1. Oktober 1989 seien die Kreise für die geordnete Deponie von Siedlungsabfällen zuständig gewesen. Späteren Rechtsänderungen komme keine Rückwirkung zu.
Die Beklagte schließt sich dem Antrag der Beigeladenen zu 3 an. Die Beigeladenen zu 1, 2, 4 und 5 haben keine Anträge gestellt. Der Beigeladene zu 1 verteidigt das angegriffene Urteil. Die Beigeladenen zu 2 und 4 unterstützen das Revisionsvorbringen der Beigeladenen zu 3. Die Beigeladene zu 4 meint, das Kriterium der Belegenheit dürfe nur zur Ergänzung des Zuordnungskriteriums der Funktionsnachfolge herangezogen werden, wenn mehrere Funktionsnachfolger als Zuordnungsberechtigte in Betracht kämen.

Entscheidungsgründe:
Die Revision ist zulässig und begründet.
1. Die Beigeladene zu 3 ist revisionsbefugt, weil sie durch das angegriffene Urteil materiell beschwert wird. Sie kann geltend machen, durch dessen mögliche Rechtskraftwirkung präjudiziell und unmittelbar in eigenen Rechten beeinträchtigt zu werden. Dazu genügt, dass sich die Rechtskraft des Urteils nach § 121 Nr. 1 i.V.m. § 63 Nr. 3 VwGO auf die Beigeladene zu 3 erstreckt und deren Möglichkeiten zur Verteidigung ihrer Rechte in einem nachfolgenden Verfahren beschränken würde (stRspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 16. September 1981 - 8 C 1.81 - BVerwGE 64, 67 <69>, vom 12. März 1987 - 3 C 2.86 - BVerwGE 77, 102 <106> und vom 18. April 1997 - 3 C 3.95 - BVerwGE 104, 289 ; Beschluss vom 24. August 2016 - 9 B 54.15 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 108 LS 2 und Rn. 7). Die Rechtskraftwirkung eines stattgebenden Anfechtungsurteils erfasst nicht nur den Tenor, sondern auch die zu dessen Auslegung unerlässlichen tragenden Urteilserwägungen (BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - BVerwGE 131, 346 Rn. 18; Beschluss vom 24. August 2016 - 9 B 54.15 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 108 LS 2 und Rn. 7). Die Bindungswirkung des angegriffenen Urteils würde sich danach jedenfalls auf das Verneinen einer Zuordnungsberechtigung der Klägerin gemäß Art. 21 Abs. 1 und 2 des Einigungsvertrages (EV) erstrecken. Schon dies würde, unabhängig von einer Bindung auch an die weitergehende Annahme einer Zuordnungsberechtigung der Beigeladenen zu 3, deren Rechtsverteidigung in einem nachfolgenden Zuordnungsverfahren beschränken. Sie könnte sich dort nicht mehr auf eine Zuordnungsberechtigung der Klägerin berufen und müsste deshalb gegebenenfalls hinnehmen, durch eine Zuordnung der Deponie und die daraus folgenden Überwachungs- und Sanierungspflichten in ihrem Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) beeinträchtigt zu werden.
2. Das angegriffene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Dies ergibt sich mangels entsprechender Verfahrensrügen allerdings nicht schon aus der Überschreitung der Frist für das Absetzen des Urteils (vgl. § 117 Abs. 4 Satz 2, § 138 Nr. 6 VwGO). Das vorinstanzliche Urteil geht aber zu Unrecht von einem Beurteilungsspielraum bei der Feststellung des öffentlichen Interesses an einer Vermögenszuordnung von Amts wegen aus (§ 1 Abs. 6 Vermögenszuordnungsgesetz - VZOG). Darüber hinaus stützt es seine Annahme, die Deponie sei nicht der Klägerin, sondern der Beigeladenen zu 3 zuzuordnen, auf eine unzutreffende Anwendung des Art. 21 Abs. 1 und 2 EV. Das Urteil trifft auch im Ergebnis nicht zu. Auf der Grundlage der revisionsrechtlich bindenden verwaltungsgerichtlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) erweist sich der angefochtene Zuordnungsbescheid als rechtmäßig. Dies führt zur Klageabweisung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, § 113 Abs. 1 VwGO).
a) Die Zuordnung durfte nach § 1 Abs. 1 und 6 VZOG i.V.m. Art. 21 EV von Amts wegen vorgenommen werden. Zum Stichtag des 1. Oktober 1989 handelte es sich bei den verfahrensgegenständlichen Flurstücken und Miteigentumsanteilen um volkseigenes Verwaltungsvermögen im Sinne des Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV, weil sie unmittelbar der öffentlichen Aufgabe der Abfallbeseitigung dienten. Bis zum Wirksamwerden des Beitritts am 3. Oktober 1990 sind diese Vermögenswerte nicht durch Privatisierung der Rechtsträger aus dem Verwaltungsvermögen ausgeschieden. Der VEB Sch. zählte nach den insoweit nicht gerügten, revisionsrechtlich bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz (§ 137 Abs. 2 VwGO) zu den kreisgeleiteten volkseigenen Betrieben. Er unterlag daher nach § 1 Abs. 5 Spiegelstrich 3 Treuhandgesetz (TreuhG) nicht der gesetzlichen Umwandlung gemäß § 11 Abs. 1 TreuhG (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 3 C 13.97 - Buchholz 115 Sonstiges Wiedervereinigungsrecht Nr. 17 S. 35 <36>). Maßnahmen zur gewillkürten Umwandlung des Betriebs wurden erst nach dem 3. Oktober 1990 getroffen. Die LPG (T) L. wurde nach den bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz bis zum 3. Oktober 1990 ebenfalls nicht in ein Privatrechtssubjekt umgewandelt.
b) Nach § 1 Abs. 6 VZOG erfolgt die Zuordnung von Amts wegen nur bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses. Das angegriffene Urteil geht zu Unrecht von einem Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des Tatbestandsmerkmals des öffentlichen Interesses an der Zuordnung aus, bejaht dessen Vorliegen im Ergebnis jedoch zu Recht. Die Auslegung und Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs ist gerichtlich uneingeschränkt zu überprüfen. Wegen der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) käme die Annahme eines Beurteilungsspielraums nur in Betracht, wenn sich dessen Einräumung ausdrücklich aus dem Gesetz ergäbe oder hinreichend deutlich durch Auslegung zu ermitteln wäre (BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <21 f.>; Kammerbeschluss vom 8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 - NVwZ 2012, 694 Rn. 23 f.). Beides ist hier nicht der Fall. Der entstehungsgeschichtlich belegte Zweck des § 1 Abs. 6 VZOG, eine Klärung der Eigentumsverhältnisse zur aufgabenangemessenen Ausstattung der Verwaltungsträger auch und gerade bei fehlendem Interesse des Zuordnungsberechtigten zu gewährleisten (vgl. die Begründung des Entwurfs des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes vom 28. April 1992, BT-Drs. 12/2480, S. 91 unter VIII. 1.b), spricht gegen die Eröffnung eines Beurteilungsspielraums der Verwaltung. Aus dem systematischen Zusammenhang der Regelung ergibt sich nichts anderes. Die Freistellung der Zuordnungsbehörden von Einzelweisungen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 VZOG begrenzt nur die Weisungsbefugnisse höherer Verwaltungsbehörden, ohne die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Entscheidung einzuschränken.
Die Anforderungen an das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der Zuordnung ergeben sich aus dem eben dargestellten Regelungszweck des § 1 Abs. 6 VZOG. Danach ist nur erforderlich, dass die Eigentumsverhältnisse zur aufgabenangemessenen Ausstattung der Verwaltungsträger nach dem Beitritt geklärt werden müssen. Dazu bedarf es keiner Gefahr im polizeirechtlichen Sinne. Vielmehr genügt, dass mehrere Prätendenten um die Zuordnung streiten oder der potenziell Zuordnungsberechtigte eine Zuordnung ablehnt (vgl. BT-Drs. 12/2480 S. 91 unter VIII. 1.b).
c) Zur Bestimmung des Zuordnungsberechtigten gemäß Art. 21 Abs. 1 und 2 EV stellt das angegriffene Urteil zutreffend darauf ab, welcher Verwaltungsträger zum maßgeblichen Stichtag nach dem Grundgesetz für die mit den Vermögenswerten wahrgenommene Verwaltungsaufgabe zuständig war. Die Aufgabe der Abfallbeseitigung fiel für die hier in Betracht kommenden Abfallarten des Siedlungs- und des nicht radioaktiven Sondermülls mangels anderweitiger verfassungsrechtlicher Regelung sowohl am 1. Oktober 1989 als auch am 3. Oktober 1990 nach Art. 83 GG in die Verwaltungskompetenz der Länder.
Welcher Verwaltungsträger innerhalb des Landes nach dem Grundgesetz für die Abfallbeseitigung zuständig war, richtet sich mangels näherer verfassungsrechtlicher Regelung nach dem damaligen grundgesetzkonformen einfachen Recht. Danach fiel die Beseitigung von Sonderabfällen, die später gesetzlich in § 41 Abs. 1 Satz 1 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) definiert wurden, in die Zuständigkeit des Landes. Die Beseitigung von Siedlungsmüll und von hausmüllähnlichen, nicht zum Sonderabfall zählenden Gewerbeabfällen stellte dagegen eine kommunale Aufgabe dar (stRspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 24. September 1998 - 3 C 13.97 - Buchholz 115 Sonstiges Wiedervereinigungsrecht Nr. 17 S. 35 <38 f.> und vom 11. November 1999 - 3 C 34.98 - BVerwGE 110, 61 <63 f.>).
Das Verwaltungsgericht ist revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass mit den verfahrensgegenständlichen Vermögenswerten nicht die Aufgabe der Sonderabfallbeseitigung, sondern die kommunale Aufgabe der Beseitigung von Siedlungsabfällen wahrgenommen wurde. Für die Abgrenzung ist wegen des normativen Gehalts jeder Aufgabenzuweisung die widmungsgleiche Zweckbestimmung der Deponie und nicht deren faktische, möglicherweise rechtswidrige und allenfalls geduldete Nutzung maßgeblich. Deshalb genügt es zur Änderung der Zweckbestimmung einer Siedlungsmülldeponie nicht, dass dort in Einzelfällen mit Wissen und Wollen der zuständigen Behörde Sonderabfälle abgelagert werden (BVerwG, Urteil vom 27. April 2006 - 3 C 23.05 - BVerwGE 126, 7 Rn. 19; Beschluss vom 24. Juni 2015 - 3 B 28.15 - juris Rn. 5 f.).
Nach den Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz waren die verfahrensgegenständlichen Deponiegrundstücke zu den Stichtagen des Art. 21 Abs. 1 und 2 EV nicht zur Ablagerung von Sonderabfällen, sondern zur Ablagerung von Siedlungsmüll und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen bestimmt. Die von der Vorinstanz gewürdigten Planungs- und Genehmigungsunterlagen sahen die Ablagerung von Siedlungsmüll, insbesondere von Haus- und Sperrmüll sowie Straßenkehricht, und - in deutlich geringerem Umfang - von deponiefähigen nicht-toxischen festen Industrieabfällen vor, die sich als hausmüllähnliche Gewerbeabfälle umschreiben lassen. Die Ablagerung von flüssigen Abfällen und Schadstoffen wurde bereits in der Dokumentation zur Investvorentscheidung vom 30. Januar 1976 ausgeschlossen. Die wasserrechtliche Zustimmung vom 21. September 1976 wurde unter der Auflage erteilt, nur Siedlungsmüll und keine Wasserschadstoffe abzulagern. Vom Rat des Bezirkes erteilte Einzelfallgenehmigungen zur Ablagerung von Sonderabfällen durchbrachen diese Beschränkungen, ohne die Zweckbestimmung der Deponie zu ändern. Vielmehr enthielten sie regelmäßig Auflagen, die eine Ablagerung von Schadstoffen oder eine Gesundheitsgefährdung durch das Einbringen asbesthaltiger Abfälle ausschließen sollten.
An diese Tatsachenfeststellungen zur Zweckbestimmung der Deponiegrundstücke ist die revisionsrechtliche Beurteilung gemäß § 137 Abs. 2 VwGO mangels wirksamer Verfahrensrügen gebunden. Dabei kann offen bleiben, innerhalb welcher Frist die Klägerin eine Gegenrüge hätte erheben können. Ihre Einwände gegen die verwaltungsgerichtliche Sachaufklärung genügen jedenfalls nicht den Anforderungen an eine substantiierte Darlegung von Verfahrensfehlern im Sinne des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO. Sie bezeichnen weder eine Verletzung des Rechts der Klägerin auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) noch einen Aufklärungsmangel (§ 86 Abs. 1 VwGO) oder einen als Verfahrensfehler einzuordnenden Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat das Vorbringen der Klägerin zur Häufigkeit und zum Umfang der Ablagerung von Sondermüll ausweislich des Tatbestands und der Gründe des angegriffenen Urteils zur Kenntnis genommen und bei seiner Entscheidung berücksichtigt. Der Rechtsauffassung der Klägerin zu folgen, war es nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO nicht verpflichtet. Seines Erachtens kam es für die abfallrechtliche Einordnung allein auf die widmungsgleiche Zweckbestimmung der Deponie und nicht auf deren tatsächliche Nutzung oder auf Durchbrechungen der Zweckbestimmung aufgrund von Einzelfallgenehmigungen an. Weshalb sich ihm auf der Grundlage dieser materiell-rechtlichen Rechtsauffassung auch ohne Vertagungs- und förmlichen Beweisantrag der Klägerin eine erneute Ladung des von dieser benannten Zeugen hätte aufdrängen müssen, ist nicht substantiiert dargelegt. Die Klägerin hat nur darauf verwiesen, dass der Rat des Bezirks, der die Ablagerung von Sonderabfällen jeweils im Einzelfall und unter Auflagen genehmigte, auch für planende und lenkende Entscheidungen zuständig war. Sie hat aber nicht unter Beweis gestellt, dass er eine über Einzelfallgenehmigungen hinausgehende generelle, planende und lenkende Entscheidung zur Umwidmung der Deponie getroffen hätte. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, die widmungsgleiche Zweckbestimmung der Grundstücke zur Siedlungsmülldeponie sei nicht geändert worden, war daher denklogisch nicht ausgeschlossen.
d) Das angegriffene Urteil hat jedoch zu Unrecht angenommen, für die zu den Stichtagen des Art. 21 Abs. 1 und 2 EV mit den Vermögenswerten erfüllte Aufgabe des Betriebs der Siedlungsmülldeponie seien nach dem Grundgesetz die Gemeinden - und nicht die Kreise - zuständig gewesen.
Zum 1. Oktober 1989 (Art. 21 Abs. 1 EV) waren nach § 43 Abs. 3 des Gesetzes über die örtlichen Volksvertretungen in der DDR - GöV DDR - vom 4. Juli 1985 (GBl. DDR I S. 213) die Räte der Kreise für die Müll- und Fäkalienabfuhr in ihrem jeweiligen Territorium sowie in Zusammenarbeit mit den Räten der Städte und Gemeinden für eine geordnete Mülldeponie verantwortlich. In Stadtkreisen - also auch dem Stadtkreis Sch. - oblag die Verwertung und Beseitigung von Siedlungsmüll nach § 57 Abs. 4 Satz 2 GöV DDR dem Rat der Stadt, der insoweit (Stadt-) Kreisaufgaben wahrnahm. Die Abfallbeseitigungszuständigkeit der Räte der kreisangehörigen Städte und Gemeinden beschränkte sich nach § 69 Abs. 3 Satz 2 GÖV DDR auf die Straßenreinigung und die "Mitwirkung bei der Organisierung" der geordneten Mülldeponie und Fäkalienabfuhr. Der Deponiebetrieb selbst zählte nicht zu den gemeindlichen Aufgaben.
Diese Zuordnungsrechtslage blieb bis zum 3. Oktober 1990 (Art. 21 Abs. 2 EV) unverändert. Zwar begründete § 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR - Kommunalverfassung DDR (KomVerf DDR) vom 17. Mai 1990 (GBl. DDR I S. 255) eine Zuständigkeit der Gemeinden für die örtliche Abfallbeseitigung. Der Betrieb überörtlicher Abfalldeponien, der die Leistungsfähigkeit der einzelnen kreisangehörigen Städte und Gemeinden überstieg, fiel jedoch gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 und 4 KomVerf DDR nach wie vor in die Zuständigkeit der Kreise. Um eine solche überörtliche Deponie handelte es sich hier. Nach den Planungs- und Genehmigungsunterlagen war die Deponie zur Ablagerung von Abfällen aus einem Einzugsbereich bestimmt, der sich aus der Stadt und dem Stadtkreis Sch. sowie den zum Kreis Sch. Land zählenden Gemeinden einschließlich der Stadt C. zusammensetzte. Sie diente der einheitlichen Versorgung der Einwohner dieses Einzugsbereichs und sollte Probleme beheben, die sich aus dem Betrieb dezentraler "ungeordneter" Deponien an ungeeigneten Standorten ergaben (vgl. Ziffern 1.2, 1.5 und 2., S. 1 f. und 14 f., der Dokumentation zur Investvorentscheidung vom 30. Januar 1976). Auf dieser Planung beruhte die Standortgenehmigung vom 3. April 1977. Auch die Betreiberanzeige vom 12. Oktober 1983 bestätigt die bestimmungsgemäße überörtliche Nutzung.
Selbst wenn es sich um eine örtliche Deponie gehandelt hätte, ergäbe sich zuordnungsrechtlich kein anderes Ergebnis. § 2 Abs. 2 KomVerf DDR blieb mangels vollständiger Umsetzung eine "lex imperfecta". Der Betrieb der Deponie wurde nach den vorinstanzlichen Feststellungen bis zur Hochzonung der Aufgabe der örtlichen Abfallbeseitigung auf die Kreisebene im Sommer 1992 (vgl. § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 2 und 3 Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz für Mecklenburg-Vorpommern - AbfAlG M-V - vom 4. August 1992, GVBl. S. 450) nicht auf die Ebene der Gemeinden zurückverlagert. Betreiber blieb vielmehr der kreisgeleitete VEB Sch.
Die Kreiszuständigkeit für überörtliche Deponien gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 und 4 KomVerf DDR war mit der Zuständigkeitsordnung des Grundgesetzes vereinbar. Art. 28 Abs. 2 GG steht der gesetzlichen Übertragung überörtlicher Selbstverwaltungsaufgaben auf die Kreise nicht entgegen.
e) Für die Bestimmung der konkreten nach dem Grundgesetz zuständigen Gebietskörperschaft ist bei mehreren potenziellen Zuordnungsberechtigten nach Art. 21 Abs. 2 EV nicht in erster Linie auf die Belegenheit des Vermögenswertes abzustellen, sondern auf die Aufgaben- oder Funktionsnachfolge. Gegenteiliges ergibt sich weder aus dem von der Vorinstanz herangezogenen Vergleich von öffentlicher Restitution und Vermögenszuordnung noch aus der Begrenzung der Hoheitsgewalt von Gebietskörperschaften auf das jeweils eigene Territorium.
aa) Die öffentliche Restitution dient der Wiedergutmachung eines Vermögensverlustes und soll den Vermögenswert derjenigen Gebietskörperschaft zur Verfügung stellen, die mit dem Geschädigten identisch oder dessen Funktions- oder Aufgabennachfolger ist (vgl. § 11 Abs. 3 VZOG). Führen diese Kriterien zu einer eindeutigen Bestimmung des Berechtigten, ist der Vermögenswert diesem zurückzuübertragen, gleich ob er im Territorium des Berechtigten oder in einer anderen Gebietskörperschaft belegen ist (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 3 C 46.06 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 61 Rn. 14 und vom 25. Februar 2010 - 3 C 18.09 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 36 LS 2 und Rn. 14 ff., unter Abgrenzung vom Beschluss vom 16. November 2004 - 3 B 41.04 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 31). Führt dagegen die Anwendung der genannten Kriterien - etwa nach einer kommunalen Neugliederung - nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, kann das Kriterium der Belegenheit des Vermögenswertes als Hilfskriterium zur Bestimmung des Restitutionsberechtigten herangezogen werden. Es rechtfertigt jedoch keine Restitution an einen anderen als den - oder einen der - Funktionsnachfolger (BVerwG, Urteile vom 15. Juli 1999 - 3 C 12.98 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 23 S. 4 f. und vom 25. Februar 2010 - 3 C 18.09 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 36 LS 2 und Rn. 14 ff., in Abgrenzung zum Beschluss vom 16. November 2004 - 3 B 41.04 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 31).
Die Zuordnung von Verwaltungsvermögen dient nicht der Wiedergutmachung, sondern der aufgabenangemessenen Ausstattung der Verwaltungsträger. Für sie ist daher erst recht das Kriterium der Funktionsnachfolge maßgeblich. Dabei kommt es nicht auf die Rechtsnachfolge nach dem Betreiber, sondern auf die Zuständigkeitsnachfolge in die mit dem Vermögenswert wahrgenommene Aufgabe an.
bb) Der Hinweis, die kommunale Aufgabenwahrnehmung sei regelmäßig auf das Gebiet der Kommune beschränkt, rechtfertigt ebenfalls keinen Vorrang des Belegenheitskriteriums. Er stellt nicht die Zulässigkeit extraterritorialer kommunaler Aufgabenwahrnehmung in Abrede (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2005 - 3 C 31.03 - BVerwGE 122, 350 <354 f.> zur Fernwasserversorgung) und schließt deshalb auch eine Restitution oder Zuordnung an eine andere als die Belegenheitskörperschaft nicht aus. Vielmehr trägt er der Aufgabenorientierung der öffentlichen Restitution und - erst recht - der Zuordnung von Verwaltungsvermögen Rechnung. Er verweist lediglich darauf, dass örtliche Aufgaben einen spezifischen Bezug zum Gebiet der jeweiligen Kommune haben müssen, weshalb die Gemeinde einen in ihrem Gebiet belegenen Vermögenswert im Rahmen ihrer Gebietshoheit ohne Weiteres zur Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben verwenden kann. Die Verwendung außerhalb des Gemeindegebiets belegener Vermögenswerte ist damit aber nicht ausgeschlossen.
f) Kommen - wie hier - mehrere Funktionsnachfolger als Zuordnungsberechtigte in Betracht, weil mit dem Vermögenswert zum maßgeblichen Stichtag zugleich Verwaltungsaufgaben verschiedener Verwaltungsträger wahrgenommen wurden, ist das in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV für die Zuordnung an Bund oder Länder geregelte Kriterium überwiegender Zweckbestimmung entsprechend anzuwenden, sofern nicht ausnahmsweise eine Realteilung möglich ist (BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1995 - 7 B 418.95 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 7 S. 12 <13 f.>; vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2003 - 3 C 19.02 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 48 S. 36 <38>; zur Zuordnung von Finanzvermögen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 3 C 31.00 - BVerwGE 115, 97 <100 f.>). Danach ist hier die Klägerin zuordnungsberechtigt, weil eine Realteilung ausscheidet und die verfahrensgegenständlichen Vermögenswerte zum 3. Oktober 1990 ganz überwiegend - nämlich zu rund 80 % - der Wahrnehmung ihrer Aufgaben dienten.
Eine Realteilung setzt voraus, dass die zuzuordnenden Anteile rechtlich selbständig sind (vgl. § 1a Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 2a Satz 1 VZOG; dazu BVerwG, Urteil vom 19. November 1998 - 3 C 28.97 - Buchholz 115 Sonstiges Wiedervereinigungsrecht Nr. 18 S. 40 <42 f.>; Beschluss vom 12. Dezember 1995 - 7 B 350.95 - [insoweit in Buchholz 114 § 1a VZOG Nr. 3 und 428.2 § 1a VZOG Nr. 3 nicht abgedruckt] juris Rn. 2). Daran fehlt es hier wegen der gemeinsamen, nicht nach Flurstücken getrennten Beschickung der Deponie durch die angeschlossenen Gebietskörperschaften.
In solchen Fällen konkurrierender Aufgabenwahrnehmung entspricht eine Zuordnung nach der überwiegenden Zweckbestimmung nicht nur dem systematischen Zusammenhang von Art. 21 Abs. 1 und 2 EV, sondern auch dem Regelungszweck aufgabenangemessener Ausstattung des Verwaltungsträgers. Dazu muss sichergestellt sein, dass dieser ungehindert auf den für die Aufgabenerfüllung benötigten Vermögenswert zugreifen und zur Aufgabenwahrnehmung über ihn verfügen kann. Bei einer anteiligen Zuordnung wäre dies nicht gewährleistet, weil sie eine zivilrechtliche Bruchteilsgemeinschaft begründen würde, ohne dass die gemeinsame oder parallele Nutzung des Vermögenswertes für die jeweilige Aufgabenerfüllung öffentlich-rechtlich gesichert wäre. Bei kommunalem Verwaltungsvermögen trägt die Zuordnung nach dem Kriterium der überwiegenden Zweckbestimmung überdies dem Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG besser Rechnung als eine anteilige Zuordnung. Sie zwingt den bisherigen Mitnutzern keine Bruchteilsgemeinschaft auf, sondern überlässt es ihnen, Abreden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung oder zur anteiligen Nutzung des Vermögenswertes zu treffen.
Der Grundsatz der Zuordnung von Verwaltungsvermögen nach der überwiegenden Zweckbestimmung gilt nicht nur, wenn die jeweiligen Funktionsnachfolger verschiedene Aufgaben erfüllen, sondern auch bei paralleler Wahrnehmung gleicher Aufgaben verschiedener Verwaltungsträger. In diesen Fällen ist der Vermögenswert jedenfalls bei deutlichem Überwiegen der Aufgabenwahrnehmung eines der Verwaltungsträger diesem zuzuordnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 3 C 13.97 - Buchholz 115 Sonstiges Wiedervereinigungsrecht Nr. 17 S. 35 <39 a.E.>).
Wie sich aus den bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz ergibt, war die Deponie bereits nach der Dokumentation zur Investvorentscheidung vom 30. Januar 1976 ganz überwiegend zur Ablagerung von Abfällen aus dem Gebiet der Stadt und des Stadtkreises Sch. - also des Funktionsvorgängers der Klägerin - bestimmt. Das ergibt sich aus dem Verhältnis der Einwohnerzahlen, die der Berechnung des voraussichtlichen Deponiebedarfs der einzelnen Körperschaften zugrunde gelegt wurden. Für die Stadt Sch. ging die Dokumentation zum Investvorbescheid von 130 000 Einwohnern aus, für den Kreis Sch. Land einschließlich der Stadt C. von (26 500 + 5 000 =) 31 500 Einwohnern. Nach den in die Revisionsverhandlung eingeführten, dort mit den Beteiligten erörterten Daten des Statistischen Landesamtes Mecklenburg-Vorpommern hatten sich die betreffenden Nutzungsanteile bis zum 3. Oktober 1990 nur unwesentlich verändert. An diesem Tag zählte die kreisfreie Stadt Sch. 127 815 Einwohner, der Kreis Sch. Land einschließlich der kreisangehörigen Stadt C. 33 997 Einwohner (Statistisches Landesamt Mecklenburg-Vorpommern, Statistische Berichte, Unterreihe A. IS, Bevölkerungsstand der Kreise und Gemeinden des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Sch. 1990). Zum maßgeblichen Stichtag des Art. 21 Abs. 2 EV diente die Deponie danach zu rund 80 % der Entsorgung von Abfällen aus dem Gebiet der Klägerin und nur zu rund 20 % der Aufgabenerfüllung des Kreises Sch. Land, der einer der Rechtsvorgänger des Beigeladenen zu 2 war. Auf Verschiebungen der Bevölkerungszahlen und der Nutzungsanteile, die sich nach dem Stichtag durch Abwanderungen aus dem Gebiet der Klägerin und vor allem aus der kommunalen Neugliederung im Zuge der Bildung größerer Landkreise ergeben haben, kommt es für die Zuordnung nach Art. 21 Abs. 2 EV nicht an.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit des Verfahrens folgt aus § 6 Abs. 3 Satz 1 VZOG; wegen des Gegenstandswertes wird auf Satz 2 dieser Vorschrift hingewiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133  VwGO
§ 11 VZOG
§ 1a VZOG
§ 63 Nr. 3 VwGO
§ 144 Abs. 4 VwGO
§ 138 Nr. 6 VwGO
§ 137 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 und 6 VZOG
§ 11 Abs. 1 TreuhG
§ 1 Abs. 6 VZOG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 VZOG
§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 57 Abs. 4 Satz 2 GöV
§ 69 Abs. 3 Satz 2 GÖV
§ 11 Abs. 3 VZOG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 2a Satz 1 VZOG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 6 Abs. 3 Satz 1 VZOG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 und 4 KomVerf DDR war mit der Zuständigkeitsordnung
Art. 21 Abs. 2 EV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 21 Abs. 1 und 2 EV
Art. 21 EV
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 83 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 EV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 64, 67
BVerwGE 77, 102
BVerwGE 104, 289
BVerwGE 131, 346
BVerfGE 129, 1
NVwZ 2012, 694
BVerwGE 110, 61
BVerwGE 126, 7
BVerwGE 122, 350
BVerwGE 115, 97
8 C 1.81
3 C 2.86
3 C 3.95
9 B 54.15
7 C 7.08
3 C 13.97
1 BvR 857/07
1 BvR 1932/08
3 C 34.98
3 C 23.05
3 B 28.15
3 C 46.06
3 C 18.09
3 B 41.04
3 C 12.98
3 C 31.03
7 B 418.95
3 C 19.02
3 C 31.00
3 C 28.97
7 B 350.95