Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-28, Aktenzeichen 9 K 2097/01
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2003:0928.9K2097.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, welche dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des beizutreibenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine dem Beigeladenen erteilte Bescheinigung zur Übernahme einer Milch-Referenzmenge und begehrt darüber hinaus die Bescheinigung, dass diese Referenzmenge auf ihn selbst übergegangen sei.
Der Vater des Klägers, I, schloss am 0 mit dem Vater des Beigeladenen, N. sen., einen Pachtvertrag über drei landwirtschaftliche Flächen zu insgesamt X ha, wonach N. sen. und in dessen Rechtsnachfolge dem Beigeladenen die Nutzung der vorgenannten Fläche zustand. In diesen Pachtvertrag trat der Kläger im Wege der Gesamtrechtsnachfolge als Verpächter ein. Das Pachtverhältnis wurde durch Kündigung seitens des Klägers zum 30. September 2000 beendet. Mit Schreiben vom 23. Oktober 2000 erklärte der Beigeladene gegenüber dem Kläger die Übernahme der Referenzmenge.
Am 0 beantragte der Beigeladene beim Beklagten, ihm zum 0 den Übergang einer Referenzmenge vom Kläger in Höhe von X kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,89% zu bescheinigen.
Am 0 zahlte der Beigeladene per Banküberweisung einen Betrag von X DM an den Kläger. Dieser Betrag enthielt einen Umsatzsteueranteil. Da der Kläger davon ausging, dass auf den Kaufpreis keine Umsatzsteuer zu zahlen sei, erstattete er dem Beigeladenen den Mehrwertsteueranteil zurück, sodass letztlich ein Betrag von X DM gezahlt wurde.
Am 0 beantragte der Kläger, der kein Milcherzeuger ist, beim Beklagten, das Übernahmerecht des Beigeladenen abzulehnen und die Quote in vollem Umfang auf ihn, den Kläger, zu übertragen.
Mit Bescheid vom 0 stellte der Beklagte fest, dass der Beigeladene mit Wirkung vom 0 vom Kläger eine Referenzmenge in Höhe von x kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,89 % endgültig übernommen habe.
Den vom Kläger am 0 eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 0 zurück. Zur Begründung trug er vor, das Übernahmerecht des § 12 Abs. 2 Zusatzabgabenverordnung - ZAV - verstoße auch bei gleichzeitiger Anwendung des Pächterschutzes nach § 7 Abs. 5 Milchgarantiemengenverordnung - MGV - nicht gegen Art. 14 Grundgesetz - GG - und sei insgesamt verfassungsgemäß. Nach § 7 Abs. 4 MGV in Verbindung mit § 12 ZAV sei bei Beendigung des Pachtvertrages die Hälfte der auf der alten Pachtfläche liegenden Referenzmenge beim Beigeladenen verblieben. Bezüglich der anderen Hälfte der Referenzmenge habe der Beigeladene wirksam von seinem Übernahmerecht nach § 12 Abs. 2 ZAV Gebrauch gemacht.
Am 0 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er ist der Ansicht, die streitige Referenzmenge sei nach Beendigung des Pachtverhältnisses an ihn zurückgefallen, da dem Beigeladenen kein Übernahmerecht zustehe. Der Ausübung des Übernahmerechts durch den Beigeladenen stehe zum Einen entgegen, dass dieser bereits gesetzlich verpflichtet sei, die Referenzmenge mit Beendigung des Pachtvertrages zurückzugewähren. Zum Anderen verstoße die Zusatzabgabenverordnung insgesamt gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. und Abs. 3 Satz 1 ZAV gegen eine durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsposition des Verpächters. Das Übernahmerecht des Pächters schränke ferner die Rechte des Verpächters aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 Abs. 1 GG in unzulässiger Weise ein.
Die ZAV sei schon wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG insgesamt verfassungswidrig und damit nichtig. In einer bundesrechtlichen Verordnung sei nämlich deren Rechtsgrundlage anzugeben (Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG). Dies erfordere, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt werde. Beruhe eine Verordnung auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen, so habe der Verordnungsgeber diese vollständig zu zitieren. Die ZAV nenne als Ermächtigungsgrundlage in ihrem Vorspruch verschiedene Regelungen des Marktorganisationsgesetzes - MOG - i. V. m. dem Zuständigkeitsanpassungs-Gesetz und dem Organisationserlass. Richtig sei, dass das Marktorganisationsgesetz die generelle Ermächtigungsgrundlage für das Bundesministerium darstelle, zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen Rechtsverordnungen zu erlassen. Die Vorschriften des Marktorganisationsgesetzes allein würden den Umfang der gesetzlichen Ermächtigung für den Verordnungsgeber jedoch nicht bestimmen. Der Ermächtigungsrahmen des Verordnungsgebers erschließe sich für den Adressaten der Verordnung nur dann, wenn zumindest die Ermächtigungsnormen des EG-Rechts zitiert würden.
Der Kläger trägt des Weiteren vor, der Ausübung des Übernahmerechts durch den Beigeladenen stehe entgegen, dass bereits die Vorschrift des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG verfassungswidrig und damit unwirksam sei. Hinzu komme noch, dass das Übernahmerecht des Pächters gem. § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. ZAV auch auf Altpachtverträge, d. h. auf Pachtverträge Anwendung finden solle, für die nach § 12 Abs. 2 Satz 2 ZAV Pächterschutz zu gewähren sei. Art.14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleiste das Eigentum als individuelles Grundrecht, das sich in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand auszeichne. Diesen eigentumsrechtlichen Schutz genieße auch die Anlieferungsreferenzmenge für Milch. Denn Eigentum seien sämtliche vermögenswerten privaten Rechte, die einer Person zustünden. § 7 Abs. 2a Nr. 1 MGV sehe die Überlassung einer Referenzmenge von einem privaten Milcherzeuger an einen anderen Milcherzeuger ohne Übergang eines entsprechenden Betriebes oder Übertragung einer entsprechenden Fläche vor. Damit werde die freie Übertragung der Milchanlieferungsreferenzmenge ermöglicht. Somit handele es sich bei der Milchanlieferungsreferenzmenge um ein vermögenswertes Recht, das auf Dritte übertragen werden könne. Selbst wenn man das Milchkontingent als eine öffentlich- rechtliche Befugnis ansehen wolle, die dem Milcherzeuger nur das Recht gewähre, im Rahmen der ihm zugeteilten Erzeugungs- oder Ablieferungsquote Milch abgabefrei zu liefern, so unterfalle die Milchanlieferungs-Referenzmenge auch als öffentlich-rechtliche Rechtsposition dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG. Entscheidend sei dabei, dass das Recht dem Inhaber nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet sei und die Position auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhe. Hinzu komme, dass für die Berechnung der Höhe der dem Milcherzeuger zustehenden Anlieferungsreferenzmenge die im Jahr 1983 erzeugte Milchmenge entscheidend gewesen sei. Mithin beruhe die Berechnung der Anlieferungs-Referenzmenge auf der zuvor von den Milcherzeugern ermolkenen Milchmenge. Insofern sei auch das Kriterium, dass die gewährte Rechtsposition auf einem nicht unerheblichen Eigenanteil beruhen müsse, erfüllt.
In diese eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition werde in enteignender Weise eingegriffen, indem dem Pächter in § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV das Recht eingeräumt werde, zum Ende des Überlassungszeitraums die Milchanlieferungsreferenzmenge zu behalten. Damit werde dem Verpächter die vermögenswerte Rechtsposition, nämlich die Befugnis im Rahmen der Referenzmenge Milch abgabefrei liefern zu können oder dieses Recht verpachten zu können, völlig entzogen. Der Entzug der Rechtsposition erfolge auch unmittelbar durch einen hoheitlichen Rechtsakt. Eine Enteignung könne auch nicht deshalb verneint werden, weil § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV für den Entzug der Rechtsposition zugleich vorsehe, dass der Pächter nach § 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV 67 % des Gleichgewichtspreises an den Verpächter zu zahlen habe. Denn Art. 14 Abs. 1 GG gewährleiste den Bestand des Eigentums. Nur in engen Grenzen, nämlich beim Vorliegen der in Art. 14 Abs. 3 GG festgelegten Voraussetzungen, könne die Bestandsgarantie in eine Eigentumswertegarantie umgewandelt werden. Demnach stehe auch die Gewährung eines Ausgleichs einer Enteignung nicht entgegen. Diese Enteignung des Verpächters genüge nicht den Rechtmäßigkeitsanforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG. Werde die enteignende Wirkung der Normierung verneint, so müsse sich § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV an Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG messen lassen, wonach Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt würden. Das Übernahmerecht stelle jedoch keine rechtmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung in diesem Sinne dar. Regelungen, die den grundlegenden Gehalt des Eigentums beseitigen würden, seien auch als Inhalts- und Schrankenbestimmung unzulässig. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordere aber in jedem Fall die Erhaltung des Zuordnungsverhältnisses und der Substanz des Eigentums. Zudem wahre § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Maßgeblich für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit sei es, dass nicht die Nutzungsmöglichkeiten oder die Verfügungsmöglichkeiten des Eigentümers eingeschränkt worden seien, sondern dass der Gesetzgeber durch die Einräumung des Übernahmerechts in das Zuordnungsverhältnis und damit die Substanz des Eigentums eingegriffen habe. In diesen Fällen seien die Grenzen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig überschritten. Im Übrigen lasse § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV ein ausgewogenes Interesse zwischen den Belangen der Allgemeinheit und den Interessen der betroffenen Verpächter nicht erkennen. Letztlich fehle es im Hinblick auf bereits laufende Pachtverträge an einer gesetzlichen Übergangsregelung. Verkürze der Gesetzgeber eine bestehende Rechtsposition oder gestalte er die Zuordnungsverhältnisse um, so folge schon aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Notwendigkeit einer schonenden Übergangsregelung.
Der Kläger trägt des Weiteren vor, dass der Verfassungsmäßigkeit des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV zudem der Wertverlust von 33% entgegenstehe. Der Verpächter habe neben dem Eigentumsverlust auch noch einen Wertabzug von 33% hinzunehmen. Dies stelle für den Inhaber einer verpachteten Milchanlieferungsreferenzmenge eine unangemessene Benachteiligung dar. Zudem sei dies unverhältnismäßig, denn es erfolge kein Einzug eines Drittels zugunsten der Landesreserve, was möglicherweise ein Allgemeininteresse an dem Abzug begründen könne, sondern der schon durch den Eigentumserwerb begünstigte Pächter könne die Anlieferungsreferenzmenge zu einem reduzierten Preis von 67% des Börsenwertes erwerben.
Kumuliere aber die Pächterschutzregelung des § 7 Abs. 4 MGV mit dem Übernahmerecht des Pächters, so habe dies zur Folge, dass dem Verpächter neben der Hälfte der auf den Pächterschutz entfallenden Quote auch noch wertmäßig ein weiteres Drittel der eigentlich zurück zu gewährenden Referenzmenge abgezogen werde. In diesen Fällen sei das zumutbare Maß einer im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung hinzunehmenden Eigentumsbeeinträchtigung überschritten.
Schließlich bezweifelt der Kläger die Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG. Durch den Verlust der Anlieferungs-Referenzmenge an den Pächter werde dem Kläger auf Dauer die Anlieferungsreferenzmenge entzogen, die ihm bislang durch Realisierung ihres geldwerten Vorteils das Einkommen gesichert habe. Mit dem Übernahmerecht werde dem Kläger ein existenzsichernder Faktor seines landwirtschaftlichen Betriebes komplett entzogen.
Bezüglich der Rechtsprechung des EuGH zur Rechtssache „Thomsen" bestreitet der Kläger deren Anwendbarkeit auf Altpachtverträge. Zudem könne ihm diese Rechtsprechung nicht entgegengehalten werden. Auf Grund des Bescheides des Beklagten vom 0 habe er zu keinem Zeitpunkt damit rechnen können, eine Milchreferenzmenge zu erhalten. Dass er im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages mithin die Milcherzeugung nicht wieder aufgenommen habe und die Fläche auch nicht an einen Milcherzeuger weiterverpachtet habe, könne ihm deshalb nicht vorgehalten werden. Der Beklagte habe nämlich selbst die Ursache dafür gesetzt, dass die Referenzmenge für den Kläger in keiner Form zur Verfügung gestanden habe. Zudem weist der Kläger darauf hin, dass die zur Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 ergangene Rechtsprechung nicht ohne Weiteres auf die Fälle übertragen werden könne, in denen Pachtverträge nach dem 01. April 2000 unter Geltung der ZAV rückabgewickelt würden. Anderenfalls laufe sowohl das Übernahmerecht des Pächters in § 12 Abs. 3 ZAV als auch der 33%ige Abzug aus § 12 Abs. 2 ZAV vollständig leer. Ein Landwirt, der seine Referenzmenge verpachtet habe und nicht mehr Milcherzeuger sei, könne in keinem Fall seine Referenzmenge zurückerhalten. Dies sei auch dann ausgeschlossen, wenn er diese auf einen Milcherzeuger vor Inkrafttreten der ZAV übertragen habe. Damit aber wären sowohl § 12 Abs. 2 als auch § 12 Abs. 3 ZAV unanwendbar.
Wegen der Einzelheiten der rechtlichen Ausführungen des Klägers wird auf die Schriftsätze seiner Prozessbevollmächtigten vom 0, 0 und 0 verwiesen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 0 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 0 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger auf dessen Antrag zu bescheinigen, dass eine Referenzmenge in Höhe von X kg mit Wirkung vom 0 vom Beigeladenen zurückgewährt worden ist.
Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid,
die Klage abzuweisen.
Er ist überdies der Ansicht, dass zunächst festgestellt werden müsse, ob bei Beendigung des Pachtvertrages überhaupt Referenzmenge auf den Verpächter übergegangen sei. Der Kläger sei zum Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages kein Milcherzeuger im Sinne des Art. 7 Abs. 2, Art. 9c VO (EWG) Nr. 3950/92. Die zurückerhaltene Fläche habe er zudem an einen Pferdehalter abgegeben. Für das ausgeübte Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 ZAV gelte, dass dieses erst dann zur Anwendung komme, wenn Anlieferungsreferenzmengen nach § 12 Abs. 2 ZAV bei Beendigung des Pachtvertrages zurückzugewähren seien. Wegen der Bezugnahme auf § 12 Abs. 2 ZAV, der voraussetze, dass die Quote tatsächlich auf den Verpächter übergehe, reiche es nicht aus festzustellen, dass der Pächter seine Quote verliere. Vielmehr müsse der Verpächter diese Quote auch tatsächlich bei Nichtausübung des Übernahmerechtes erhalten. Entfalle die Voraussetzung, obwohl die Fläche, die zurückgehe, eine Milcherzeugungsfläche sei, so gehe wegen der Flächenbindung der Quote mit der Rückgabe der Fläche jedenfalls die Referenzmenge vom Pächter weg; sie komme aber nicht beim Verpächter an. Der Beklagte weist ergänzend darauf hin, dass der EuGH in der Rechtssache „Thomsen" einen Altpachtvertrag zu beurteilen gehabt habe. Soweit darauf verwiesen werde, die ZAV laufe hinsichtlich des 33%igen Abzugs und des Übernahmerechts leer, sei der Vorrang des Gemeinschaftsrechts zu beachten. Erlasse der nationale Verordnungsgeber Vorschriften, die bei richtiger Anwendung des Gemeinschaftsrechts zum Tragen kämen, so beseitige dies weder den Vorrang des Gemeinschaftsrechts noch zwinge es zu einer anderen Auslegung desselben. Soweit dem Verpächter die Möglichkeit genommen werde, auf einen milcherzeugenden Dritten die Referenzmenge flächenlos zu übertragen, sei zu bedenken, dass der Ausschluss der flächengebundenen Folgeverpachtung sich gerade im Gemeinschaftsrecht, nämlich in Art. 8a b) VO (EWG) Nr. 3950/92 finde, der die Mitgliedstaaten ermächtige, (nur) Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3950/92 nicht anzuwenden.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - gerichtet gegen die Bescheinigung vom 0 zulässig. Soweit der Kläger darüber hinaus in einem Verpflichtungsbegehren gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO geltend macht, ihm auf seinen Antrag zu bescheinigen, dass eine Referenzmenge in Höhe von X kg mit Wirkung vom 0 vom Beigeladenen zurückgewährt worden ist, ist die Klage ebenfalls zulässig, da der Kläger einen eigenständigen Übertragungsantrag an den Beklagten gerichtet hat.
Die Klage ist jedoch unbegründet, da der angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Auch die Unterlassung der Ausstellung der Bescheinigung, dass auf den Kläger Referenzmenge übergegangen ist, ist rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung vom 12. Januar 2000 (BGBl. I S. 27) - ZAV - in der zum Übertragungszeitpunkt maßgeblichen Fassung gehen, soweit - wie hier - vor dem 2. April 1984 geschlossene Pachtverträge nach dem 31. März 2000 beendet werden, die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen grundsätzlich gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 vom Hundert der zurückgewährten Menge zugunsten der Landesreserve eingezogen werden. Die ZAV ist gültiges Recht wie unten noch näher dargelegt werden wird.
Der Referenzmengenübergang an den Verpächter setzt allerdings voraus, dass die Pachtfläche der Milcherzeugung diente - was hier unstreitig ist - und der Verpächter zum Zeitpunkt der Beendigung des Pachtverhältnisses entweder selbst Milcherzeuger ist oder die Aufnahme der Milcherzeugung beabsichtigt oder zumindest die Anlieferungs-Referenzmenge kurzfristig auf einen Milcherzeuger überträgt.
Nach Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. Nr. L 405, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl Nr. L 160, S. 73) werden, soweit bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich ist oder ein rechtlich gleichgelagerter Fall vorliegt und zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung getroffen wird, die verfügbaren Referenzmengen ganz oder teilweise auf die Erzeuger übertragen, die sie übernehmen. Art. 9 c) o. g. VO bestimmt, dass „Erzeuger" der Betriebsinhaber ist, der einen Betrieb im geografischen Gebiet der Gemeinschaft bewirtschaftet und der Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den Verbraucher verkauft bzw. an den Abnehmer liefert.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang den Übergang einer mit einer Pachtfläche verbundenen Referenzmenge im Falle der Rückgabe an den Verpächter nicht davon abhängig gemacht, dass der Verpächter selbst Milcherzeuger ist.
- vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 3 C 42.88 -, BVerwGE 87, 94, 97; Urteil vom 19. März 1992 - 3 C 58.88 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 54; Urteil vom 7. September 1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 60 -
Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002
- Rechtssache C-401/99 "Thomsen", AgrarR 2002, 283 f. -
ist dieser Rechtsprechung nicht mehr zu folgen. Der EuGH stellte zu Art. 7 Abs. 2 der o. g. VO fest, dass sich aus dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch ergebe, dass einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden könne, wenn er die Erzeugereigenschaft innehabe. Dabei sei der Begriff des „Erzeugers" gemäß Art 9 c) o. g. VO zu Grunde zu legen. Daraus ergebe sich, dass der Pächter nur dann Inhaber der an die zum Betrieb gehörenden Flächen gebunden Referenzmenge werden könne, wenn er Erzeuger sei; ebenso müsse im Fall der Übertragung einer Referenzmenge derjenige, der die Flächen übernehme, die Erzeugereigenschaft besitzen, um auch die an diese Flächen gebundene Referenzmenge übernehmen zu können.
- vgl. EuGH, a. a. O., S. 283 -
Allerdings kann die Regelung über den Referenzmengenübergang auf einen Verpächter infolge Rückgabe der Pachtfläche nicht dahingehend ausgelegt werden, dass sie die Möglichkeit ausschließt, den Betrieb mit den an ihn gebundenen Referenzmengen auf einen Dritten zu übertragen, wenn er nicht selbst die Aufnahme der Milcherzeugung oder -vermarktung im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtverhältnisses beabsichtigt.
- vgl. EuGH, a. a. O., S. 284 -
Dies liegt darin begründet, dass sich diese Regelung nicht spezifisch auf die „Verpächter", sondern auf die „Erzeuger", die den Betrieb oder Betriebsteil übernehmen, bezieht. Dementsprechend schließt die Regelung über den Referenzmengenübergang nicht die Möglichkeit für den Verpächter zum Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtfläche aus, die an den Betrieb oder an Teile hiervon gebundenen Referenzmengen insbesondere durch Verkauf oder Verpachtung auf einen Dritten zu übertragen, sofern der Dritte die Eigenschaft eines Erzeugers im Sinne von Art. 9 c) o. g. VO besitzt. Nach dem oben näher ausgeführten allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgaben für Milch ist es jedoch nicht zulässig, dass die Referenzmenge an einen Verpächter, der nicht beabsichtigt, Milch zu erzeugen, für einen langen Zeitraum übertragen wird. Vielmehr ist erforderlich, aber auch ausreichend, wenn der Verpächter zum Zeitpunkt der Beendigung des Pachtverhältnisses (Rückgabe der Pachtfläche) nachweist, dass er konkrete Vorbereitungen dafür trifft, dass in „kürzester Zeit" die Tätigkeit eines Erzeugers aufgenommen wird.
- vgl. EuGH, a. a. O. -
Dieser Rechtsprechung schließt sich das erkennende Gericht an.
- ebenso BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -; VG Stade, Urteil vom 18. Juni 2003 - 6 A 1053/01 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. Februar 2003 - 10 S 2128/02 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Oktober 2002 - 8 A 10288/92 -; OVG Schleswig, Urteil vom 9. Oktober 2002 - 2 L 143/98 -, RdL 2002, 330, 331; VG Oldenburg, Urteil vom 29. August 2002 - 12 A 2268/00 -
Die dargestellte Rechtsprechung erfasst den vorliegenden Fall. Die Entscheidung des EuGH betraf ausdrücklich die Übertragung von Referenzmengen anlässlich der Abwicklung eines Altpachtverhältnisses.
Sie ist auch unabhängig von der Tatsache, dass diese Rechtsprechung erst nach der Beendigung des hier in Rede stehenden Pachtvertrags verkündet worden ist, anwendbar. Der Übergang von Referenzmengen ist nämlich nicht von Willensentscheidungen der Beteiligten abhängig und orientiert sich auch nicht an Vertrauensschutzerwägungen, sondern vollzieht sich kraft Gesetzes. Zum Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtsache im vorliegenden Fall waren sowohl Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 c) o. g. VO als auch § 12 Abs. 2 ZAV, § 7 Abs. 4 MGV geltendes Recht. Die Entscheidung des EuGH gibt nur Aufschluss über die Frage, wie das geltende Recht auszulegen ist; dieser Rechtserkenntnis folgt das Gericht. Damit ist auch die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob es ihm - im Sinne eines Verschuldens - vorgehalten werden könne, im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages die Milcherzeugung nicht wieder aufgenommen und die Fläche auch nicht an einen Milcherzeuger weiterverpachtet zu haben, für die Entscheidung unerheblich.
Der Kläger erfüllte bei Rücknahme der Pachtfläche die Voraussetzungen, die Art. 7 Abs. 2 i. V. m. Art. 9 c) o. g. VO in der Auslegung durch den EuGH aufstellen, zunächst nicht. Er bewirtschaftete keinen landwirtschaftlichen Betrieb und erzeugte oder vermarktete keine Milch. Zwar reicht es für die Zuteilung der relevanten Referenzmenge an den Verpächter nach der o. a. Rechtsprechung des EuGH auch aus, dass dieser zum Zeitpunkt der Beendigung der Pacht nachweist, konkrete Vorbereitungen dafür zu treffen, in kürzester Zeit die Tätigkeit eines Erzeugers auszuüben. Eine wie auch immer gestaltete Wiederaufnahme der Milcherzeugung hat der Kläger jedoch nicht beabsichtigt.
Jedoch reicht für einen Referenzmengenübergang die Absicht aus, die Referenzmenge in kürzester Zeit bzw. zum nächstmöglichen Übertragungstermin über die Verkaufsstellen anbieten und übertragen zu wollen (§§ 8 ff. ZAV).
- anderer Ansicht VG Stade, Urteil vom 18. Juni 2003 - 6 A 1053/01; offen gelassen bei BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -
Das der Kläger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wollte, kann unterstellt werden. Es bleibt für Rücknahmen von Referenzmengen auf Grund von Altpachtverträgen im Zeitpunkt nach dem Inkrafttreten der Zusatzabgabenverordnung, dem 1. April 2000 (vgl. § 31 ZAV), für nicht milcherzeugende Verpächter, die vom Verwandtenprivlieg des § 7 Abs. 2 ZAV (Übergang eines gesamten Milchwirtschaftsbetriebes oder Übergang eines gesamten Betriebes oder Betriebsteils zwischen Verwandten in gerader Linie oder Ehegatten) keinen Gebrauch machen können und die die Milcherzeugung oder -vermarktung nicht baldmöglichst selbst wieder aufnehmen wollen, nur der Verkauf über die Verkaufsstellen, da eine flächenakzessorische (Weiter-)Übertragung der Anlieferungs-Referenzmenge nach § 7 Abs. 1 ZAV ausgeschlossen ist. Dies steht auch mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Einklang. Ausdrücklich weist der EuGH
- vgl. EuGH, a. a. O., Rdnr. 42 -
darauf hin, dass sich Art. 7 Abs. 2 o. g. VO nicht spezifisch auf die Verpächter, sondern auf die Erzeuger, die den Betrieb übernehmen, bezieht. Unter dieser Prämisse hat der EuGH die Ausnahmen zugelassen, dass der Übergang einer Referenzmenge auf einen Nicht-Erzeuger für einen kurzen Zeitraum zugelassen werden kann. So verhält es sich auch bei dem Verkauf der Referenzmenge über die Verkaufsstelle. Die Übertragung von Referenzmengen ist - wie oben dargelegt - unter dem Regelungsregime der ZAV nur über die Verkaufsstellen möglich. Die Verkaufsstelle wiederum dient ausschließlich dem Zweck, Referenzmengen an Milcherzeuger zu übertragen (§ 7 Abs. 5 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 i. V. m. §§ 8 ff. ZAV). Damit ist dem Zweck des Art. 7 Abs. 2 o. g. VO Genüge getan, indem sichergestellt ist, dass die Referenzmenge nach der Beendigung eines Pachtverhältnisses kurzfristig dauerhaft einem Erzeuger zugeteilt wird und kein preistreibender Handel stattfindet.
Mithin wäre gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV i. V. m. § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV zunächst Referenzmenge auf den Kläger mit der Maßgabe übergegangen, dass 33 vom Hundert der zurückgewährten Menge zugunsten der Landesreserve eingezogen werden. Es handelt sich um folgende Menge: Dem Beigeladenen stand ursprünglich eine Referenzmenge von X kg zu. Auf X ha Milcherzeugungsfläche gerechnet ergibt dies einen Wert von X kg/ha. Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV geht die Hälfte dieser Referenzmenge (X kg/ha ./. 2 = X kg/ha) auf den Verpächter über; die Höchstgrenze von 2.500 kg/ha ist nicht erreicht. Zurückgegeben wurden X ha, sodass sich hieraus eine an den Kläger zurückzugewährende Referenzmenge von X ha x X kg/ha = X kg ergibt.
Der Beigeladene hat aber wirksam von seinem Übernahmerecht gemäß § 12 Abs. 3 ZAV Gebrauch gemacht. Er hat gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. ZAV am 0, also binnen eines Monats nach Ablauf des Pachtvertrags am 0, sein Übernahmerecht gegenüber dem Kläger ausgeübt. Der Beigeladene hat den Pachtvertrag nicht gekündigt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 2. Halbs. ZAV). Das Übernahmerecht ist gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ZAV wirksam geworden, da der Beigeladene gegenüber dem Beklagten durch Vorlage des Überweisungsträgers vom 0 nachgewiesen hat, dass er den Übernahmepreis entrichtet hat. Der Übernahmepreis betrug X x X DM = X DM. Dass der Beigeladene zunächst einen höheren Betrag an den Kläger entrichtet hat, schadet nicht.
Allerdings hat der Beigeladene die Frist zur Zahlung des Betrages an den Kläger nicht gewahrt (§ 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV). Er hat sein Übernahmerecht entweder am 0 - Aufgabe der Übernahmeerklärung zur Post - oder am 20 - Übergabe der schriftlichen Erklärung an den Kläger - ausgeübt. Innerhalb von 14 Tagen nach Ausübung dieses Rechts hätte der Betrag gezahlt werden müssen. Die Frist endete daher entweder mit Ablauf des 0. oder des 0. 0 (§§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 Var. 1 BGB). Die Zahlung erfolgte jedoch frühestens am 0. Die Frist ist aber wirksam zwischen Kläger und Beigeladenen abgedungen worden; jedenfalls kann sich der Kläger auf die Fristversäumnis nicht berufen (§ 242 BGB). Diese Frist steht zur Disposition der Beteiligten. Davon zeugt bereits § 12 Abs. 3 Satz 4 ZAV, wonach zwischen Verpächter und Pächter auch ein Betrag unter dem Gleichgewichtspreis vereinbart werden kann. Es spricht also nichts dagegen, dass die Beteiligten konkludent die Frist abbedingen. Zudem ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereits entschieden, dass das Verhältnis zwischen dem Verpächter und dem Pächter dem Privatrecht angehört und sich daher allein nach den insoweit geltenden Regeln bestimmt. Der Umstand, dass der Pächter mit dem Übernahmerecht eine ihm durch Rechtsverordnung verliehene öffentlich-rechtliche Befugnis wahrnimmt, ändert nichts daran, dass sich der Quotenwechsel im Verhältnis zwischen ihm und dem Verpächter abspielt.
- vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 -
Auch die - zumindest entsprechende - Anwendung des § 273 Abs. 1 BGB ist mittlerweile anerkannt.
- vgl. BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B 02.1730 -
Der Kläger hat ausdrücklich durch die nur teilweise Rücküberweisung des geleisteten Betrags, des Umsatzsteueranteils, zu erkennen gegeben, dass er die Zahlung als fristgerecht geleistet ansehen will. Auch wenn man hierin keine konkludente Abbedingung der Frist sehen wollte, widerspräche es - unabhängig von der Frage, ob der Kläger die Einrede der Verfristung überhaupt erhoben hat - auf Seiten des Klägers Treu und Glauben, die Zahlung des Übernahmebetrags widerspruchslos anzunehmen und gleichzeitig die fristgerechte Ausübung des Übernahmerechts bestreiten zu wollen.
Das Gericht hat keine Zweifel an der Wirksamkeit der ZAV.
Die ZAV genügt dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Es ist ausreichend, dass in der Präambel der ZAV die zum Verordnungserlass ermächtigenden Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen - MOG - als Rechtsgrundlage genannt sind. Bei der Umsetzung und Ausfüllung von Gemeinschaftsrecht bedarf es der Bezeichnung der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen nicht. Die Kammer schließt sich insoweit der höchstrichterlichen Rechtsprechung an.
- vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 -; BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -; Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B 02.1730 -
Die ZAV verstößt auch nicht insoweit mit der Folge ihrer Nichtigkeit gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, dass in der gesetzlichen Ermächtigung Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz nicht bestimmt worden wären. Jedenfalls hat ein diesbezüglicher Verstoß keine Folgen für das vorliegende Verfahren. Wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 24. Juni 2003 - RN 7 K 00.2285 - ausgeführt hat, sind untergesetzliche Normen, die auf einer verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, nicht schon deshalb ohne Weiteres als nichtig und damit unanwendbar anzusehen; zur Vermeidung eines rechtlosen Zustandes kann vielmehr eine übergangsweise Fortgeltung notwendig sein. Auch hier wäre die ZAV - soweit sie im Übrigen materiell höherrangigem Recht entspricht - jedenfalls als befristet fortgeltend anzusehen, weil sonst für die durch Gemeinschaftsrecht zwingend vorgeschriebene Milchkontingentierung und insbesondere die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor ein rechtloser Zustand einträte: Bei einer Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung (wie auch der durch sie abgelösten MGV) wäre nämlich ungewiss, welche Referenzmengen den Milcherzeugern zustehen und abgabefrei beliefert werden können; weiter wäre völlig offen, ob und unter welchen Voraussetzungen und in welchem Verfahren Referenzmengen befristet oder endgültig übertragen werden können oder übergehen. Diese Ungewissheit wäre für Milcherzeuger unzumutbar, weil sie nicht sicher sein könnten, ob und in welchem Umfang sie durch die Erhebung einer Abgabe um die Früchte ihrer Arbeit gebracht werden können und wie sich die im Zusammenhang mit der Milcherzeugung notwendigen unternehmerischen Entscheidungen auswirken. Andererseits wäre eine Abgabenerhebung selbst und damit die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Regulierung des Milchmarktes allein auf der Grundlage des unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts für einen längeren Zeitraum nicht möglich. Angesichts dieser bei einer Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung nicht gewährleisteten nationalen Vollziehung zwingenden Gemeinschaftsrechts und einer weitgehenden Ungewissheit der Milcherzeuger drängt sich die Beurteilung auf, dass dieser rechtlose Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als eine befristete Fortgeltung der auf einer unzulänglichen gesetzlichen Ermächtigung beruhenden Zusatzabgabenverordnung.
- vgl. BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B 02.1730 -; Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -
Die im vorliegenden Fall zur Anwendung kommenden Regelungen der ZAV verstoßen auch nicht gegen nationale oder gemeinschaftsrechtliche Grundrechte des Klägers. Das Gericht schließt sich diesbezüglich in vollem Umfang der Begründung in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Juni 2003 - 9 BV 02.3024 - an:
„Diese Einziehung mit der Folge einer entsprechenden Kürzung der an den Kläger zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge steht auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG und der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistung in Einklang.
aa) Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. vom 17.6.1993, BVerwGE 92, 322 m.w.Nachw. auch zur Rspr. des BVerfG und des BGH) zu Freisetzungen von 20 % nach Regelungen der früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung ist bereits geklärt, dass
- eine Referenzmenge als solche keinen Vermögenswert darstellt, der als Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen ist und den Schutz der Eigentumsgarantie genießt,
- eine teilweise Freisetzung für sich betrachtet daher keinen Eigentumsentzug bewirkt,
- die Freisetzung einer Referenzmenge aber dann eigentumsrechtlich relevant sein kann, wenn sie nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände eingreift, weil eine Referenzmengenkürzung sich als Vermarktungsverbot auswirkt und die privatnützige Verwendung von Betriebsmitteln wie landwirtschaftliche Nutzflächen, Ställe und Maschinen einschränkt, - eine derartige Beschränkung von Eigentümerbefugnissen eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt, bei der die verfassungsrechtlichen Wertungen und Schranken, insbesondere die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums, die Sozialbindung des Eigentums wie auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten sind.
Bei einer Anknüpfung an die revisionsgerichtliche Rechtsprechung zur Milch-Garantiemengen-Verordnung ist zu berücksichtigen, dass die Entscheidung vom 17. Juni 1993 (a.a.O.) eine befristet geltende Regelung betraf, nach der bei einer Übertragung von Teilen eines für die Milcherzeugung genutzten Betriebs oder bei Zupacht oder Zukauf eines gesamten Betriebs zu einem anderen Betrieb oder Teilen eines Betriebs 20 % der Referenzmenge zugunsten der nationalen Reserve freigesetzt wurden. Die weitere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. vom 24.3.1995, RdL 1995, 137 = AgrarR 1995, 188) erging zu einem Altpachtvertrag und sagt aus, dass der bei der Rückgabe eines gepachteten gesamten Betriebs hinsichtlich der übergehenden Referenzmenge nicht vorgesehene Pächterschutz mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Das Urteil des Revisionsgerichts vom 29. November 1993 (RdL 1994, 79) stellt schließlich im wesentlichen fest, dass die gemeinschaftsrechtliche und nationale Eigentumsgewährleistung eine Referenzmengenzuteilung nicht gebietet, wenn mehr als 3 Jahre vor dem Inkrafttreten der Milchquotenregelung eine Milcherzeugung nicht mehr ausgeübt worden ist.
Die vorliegende Fallgestaltung unterscheidet sich in tatsächlicher Hinsicht von diesen revisionsgerichtlich entschiedenen Fällen und hat Rechtsähnlichkeit nur insoweit, als zu der an den Kläger zurückzugewährenden, wegen der Einziehung um rund ein Drittel gekürzten Referenzmenge ebenfalls ein Verstoß der einschlägigen nationalen Regelung gegen höherrangiges (Verfassungs-)Recht geltend gemacht wird.
Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist aber auch für diesen Fall, dass mit der Einführung der Milchkontingentierung den Milcherzeugern Referenzmengen in der Regel in Anknüpfung an die Milchlieferungen im Kalenderjahr 1983 zugeteilt wurden und diese Zuteilung die öffentlich-rechtliche Befugnis verlieh, in Höhe der zugewiesenen Milchquote abgabefrei Milch zu liefern. Finanzielle Mittel und Arbeitskraft hat ein Betriebsinhaber vor Einführung der Milchquotenregelung aufgewendet, um Milch zu produzieren und zu verkaufen; diese Leistung ist ihm dann im Rahmen der Milchkontingentierung durch Zuteilung einer Referenzmenge zugute gekommen (vgl. BGH vom 19.7.1991, AgrarR 1991, 343) und hat ihm die Fortsetzung der Milchproduktion grundsätzlich - von gewissen Kürzungen und Aussetzungen abgesehen - ermöglicht. Diese Referenzmengenzuteilung war eigentumsrechtlich geboten, um Milcherzeugern abgabefreie Milchlieferungen und damit die weitere privatnützige Nutzung ihres Eigentums ungeachtet gewisser zwingend gebotener Einschränkungen zu ermöglichen.
Vorschriften des Gemeinschafts- und des nationalen Rechts sahen weiter vor, sich gegen Zahlung einer Vergütung zu verpflichten, die Milcherzeugung ganz oder teilweise aufzugeben, Milcherzeugungsflächen oder ganze Betriebe konnten einschließlich der damit verbundenen Referenzmengen auf Dauer oder auf Zeit an Dritte gegen Entgelt überlassen werden und schließlich wurde die Möglichkeit geschaffen, Referenzmengen gegen Entgelt ohne einen Übergang des entsprechenden Betriebs oder der entsprechenden Fläche auf Dritte zu übertragen oder diesen auf Zeit zu überlassen (Einführung von § 7 Abs. 2a durch die 29. ÄndVO zur MGV vom 24.9.1993 BGBl I S. 1659).
Zwar bestand auch aus der Sicht höherrangigen Rechts die Notwendigkeit, für Milchwirtschaftsbetriebe oder Teile davon Regelungen über den Übergang von betriebs- und flächengebundenen Referenzmengen bei einer Vererbung, einer Übertragung durch Kauf oder einer Überlassung durch Pacht zu treffen.
Grundsätzlich war es eigentumsrechtlich aber nicht geboten, dem Inhaber eines milcherzeugenden Betriebs nach seiner Entscheidung, die Milchproduktion endgültig aufzugeben, eine weitere flächenunabhängige Nutzung der ihm zustehenden Referenzmenge zu ermöglichen, denn sein Eigentumsrecht an den Betriebsmitteln wird nicht dadurch tangiert, dass bei einer Aufgabe der Milcherzeugung aus freiem Entschluss eine weitere ertragbringende Nutzung der Referenzmenge nicht mehr möglich ist. Soweit seit Einführung der Kontingentierung vorgesehen war, bei einer endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung eine Vergütung zu gewähren (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31.3.1984, heute: Art. 8 Unterabsatz 1 lit. a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92; Milchaufgabevergütungsgesetz vom 17.7.1984, ursprüngliche Fassung: BGBl I S. 942, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.4.2002, BGBI I S. 1250; Milchaufgabevergütungsverordnung vom 20.71984, ursprüngliche Fassung: BGBI I S. 1023, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.4.2002, BGBI I S. 1250) mag die Regelung als Steuerungsinstrument zur Umstrukturierung der Milcherzeugung ihre Berechtigung haben, ein gewisser eigentumsrechtlicher Bezug besteht aber nur insofern, als die Vergütung von einer ent-sprechenden Verpflichtung zur Aufgabe der Milcherzeugung abhängig war.
Selbst dieser Bezug zur Eigentumsgewährleistung oder zur Berufsfreiheit des Art. 12 GG fehlt aber, wenn der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs aus freien Stücken und ohne eine entsprechende Verpflichtung die Milcherzeugung endgültig aufgibt; weil er unter diesen Umständen unter dem Aspekt der Grundrechte der Art. 12 und 14 GG eine Milchquote zur Ausübung seines Berufs oder zur Nutzung seiner Betriebsmittel nicht mehr benötigt. Zu erklären ist die dennoch zugestandene Nutzungsmöglichkeit durch einen Verkauf oder eine befristete entgeltliche Überlassung wohl nur damit, dass den zur Aufgabe der Milcherzeugung Entschlossenen eine Wahlmöglichkeit zwischen der Milchaufgabevergütung und einer anderen entgeltlichen Nutzung der Referenzmenge gelassen werden sollte. Diese Möglichkeiten mögen teilweise als Maßnahmen für eine als wünschenswert angesehene Umstrukturierung begründbar sein; bei einem ehemaligen Milcherzeuger bedarf die Einziehung von etwa einem Drittel der entgeltlich überlassenen, nicht betriebs- oder flächengebundenen, nunmehr zurückzugewährenden Referenzmenge aber nicht einer Rechtfertigung als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG oder als Berufsausübungsregelung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Ob eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG darauf gestützt werden könnte, dass bei einer Aufgabe der Milcherzeugung anstelle der Verpachtung im Jahre 1998 nach der damals geltenden Regelung in § 7 Abs. 2 a MGV ein flächenloser Verkauf der gesamten Referenzmenge möglich gewesen wäre und diese Möglichkeit im wesentlichen - abgesehen von der 5 % - Kürzung nach § 10 Abs. 4 ZAV - auch heute bei einem Verkauf nach §§ 8 ff. ZAV besteht, ist schon zweifelhaft. Die Streichung einer - insbesondere einer sachlich nicht gerechtfertigten - Begünstigung führt nämlich grundsätzlich keine Ungleichheit herbei, sondern stellt größere Gleichheit her (vgl. BVerfGE 81, 108). Der Gesetzgeber ist deshalb grundsätzlich nicht gehalten, Steuerungssubventionen und -vergünstigungen stets in gleicher Höhe zu gewähren. Jedenfalls aber besteht ein die Kürzung der Referenzmenge rechtfertigender sachlicher Grund, weil die zurückzugewährenden Referenzmengen bereits für einen Zeitraum von mindestens 2 Jahren (§ 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV) durch entgeltliche Überlassung an einen Milcherzeuger genutzt wurden und zu entsprechenden Erträgen geführt haben. Eine weitere Differenzierung etwa nach der Dauer der Überlassung oder der Höhe des Entgelts wäre kaum durchführbar und ist auch nicht geboten.
Auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit, die nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, das heißt aller Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind, gewährleistet ist, wird nicht tangiert. Es gibt nämlich keinen sachlichen Grund, früheren Milcherzeugern eine weitere entgeltliche Nutzung der ihnen früher zustehenden Referenzmenge durch einen Verkauf zu ermöglichen. Wer die Milchproduktion aufgegeben hat, bedarf einer abgabenrechtlichen Begünstigung für Milchlieferungen nicht mehr und ist in seiner Handlungsfreiheit nicht eingeschränkt. Jedenfalls aber wäre ein gewichtiger Gemeinwohlbelang gegeben, die Referenzmenge um rund ein Drittel zu kürzen und die eingezogene Referenzmenge aktiven Milcherzeugern zuzuteilen. Dieser Förderung aktiver Milcherzeuger bedarf es auch im Hinblick auf die schrittweise Kürzung der Richtpreise, der Interventionspreise und der Neuregelung für Milch- und Zusatzprämien (vgl. Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 Abl Nr. L 160 S. 48) und die damit verbundene, im öffentlichen Interesse liegende Senkung der Kostenlast der Milchkontingentierung für die Allgemeinheit. Auch in diesem Zusammenhang kommt es allein auf die materielle Vereinbarkeit der Kürzungsregelung mit Verfassungsrecht an, weil etwaige Unzulänglichkeiten der gesetzlichen Ermächtigung wegen der aus anderen verfassungsrechtlichen Erwägungen notwendigen Behandlung der Zusatzabgabenverordnung als fortgeltend unbeachtlich sind.
Auch der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt, weil die zurückzugewährende Referenzmenge nur um rund ein Drittel gekürzt wird, bei der Milchkontingentierung aber ein ausreichend gewichtiger Gemeinwohlbelang selbst dafür gegeben wäre, bei endgültiger Aufgabe der Milcherzeugung die Anlieferungsreferenzmenge vollständig einzuziehen und an aktive Milcherzeuger zu verteilen. Selbst im Falle einer Einziehung der gesamten Milchquote wäre nicht zu erkennen, weshalb ein früherer Milcherzeuger dadurch unverhältnismäßig belastet sein sollte.
Auch unter den Gesichtspunkten einer Rückwirkung der Einziehungsregelung in § 12 Abs. 2 ZAV und schutzwürdigen Vertrauens liegt kein Verstoß gegen Verfassungsrecht vor: Die Vorschrift betrifft zwar im Sinne einer „unechten" Rückwirkung die Beendigung von Pachtverträgen über Anlieferungsreferenzmengen, mithin also einen Tatbestand, der bereits vor der Verkündung der Zusatzabgabenverordnung „ins Werk gesetzt wurde" (vgl. BVerfGE 31, 275; 72, 200). Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich jedoch nicht geschützt (vgl. BVerfGE 68, 193; 38, 61); insbesondere kann der Bürger grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber Vergünstigungen uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrecht erhält. Der Abbau einer nicht gerechtfertigten Subvention - im Sinne der Veräußerbarkeit einer nicht mehr benötigten Referenzmenge - ist im Bereich der Milchkontingentierung durch den Zweck einer Stärkung der aktiven Milcherzeuger und einer Senkung der Kosten für die Allgemeinheit hinreichend legitimiert. Das Interesse des Staates und des allgemeinen Wohls überwiegt das Interesse ehemaliger Milcherzeuger an einem Fortbestand der für sie günstigen Rechtslage. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die hier aufgeworfenen Fragen einer materiellen Vereinbarkeit von § 12 Abs. 2 ZAV mit Verfassungsrecht durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 5.2.2002, BVerfGE 105, 17 m.w.Nachw.) geklärt sind. Diese Rechtsprechung zu einer nicht gerechtfertigten, aber lange Zeit geltenden Steuervergünstigung ist auch für den vorliegenden Fall einer teilweise eingezogenen Referenzmenge von Bedeutung, denn dem ehemaligen Milcherzeuger wird durch § 12 Abs. 2 ZAV nur die ihn ohnehin unangemessen begünstigende Möglichkeit genommen, eine nicht mehr benötigte Anlieferungs-Referenzmenge in vollem Umfang durch einen Verkauf ertragbringend zu verwerten. Abgesehen davon konnte der Kläger auf einen Fortbestand der ihn begünstigenden Regelung schon deshalb nicht vertrauen, weil mit der ursprünglichen Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor die zunächst bis 1. April 1993 geltende Milchkontingentierung nur bis 1. April 2000 verlängert wurde. Bei einem Auslaufen der Kontingentierung hätte der Kläger aber ohnehin nicht die Möglichkeit eines Referenzmengenverkaufs gehabt.
Der Verordnungsgeber war auch im Rahmen des ihm zustehenden weiten Ermessensspielraums nicht gehalten, von der nach Art. 5 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 zugelassenen Möglichkeit einer linearen Verringerung der Gesamtheit der einzelbetrieblichen Referenzmengen und einer Zuteilung aus der damit aufgestockten Reserve an aktive Milcherzeuger Gebrauch zu machen (vgl. dazu EuGH vom 20.6.2002 - Rs C-313/99). Dazu ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieses für die Betroffenen und die Behörden weit aufwendigere Verfahren zu sachgerechteren Lösungen führen könnte als die gewählte Lösung der teilweisen Beseitigung einer unangemessenen Begünstigung ehemaliger Milcherzeuger.
Ob durch die Teileinziehung einer zurückzugewährenden Anlieferungsreferenzmenge und den Verkauf dieser Mengen an aktive Milcherzeuger eine Senkung des Aufwands für den Erwerb von Milchquoten erreicht wurde, lässt sich nicht feststellen, weil es seit der Neuregelung in §§ 8 ff. ZAV frei vereinbarte Preise nicht mehr gibt, eine Vergleichsmöglichkeit also nicht besteht. Die vom Kläger angeführte Preissteigerung ist spekulativ und nicht belegbar. Tendenziell ist ein durch die Einziehung von Referenzmengen größeres Angebot an Referenzmengen in einem börsenähnlichen Verfahren aber durchaus geeignet, eine Preissenkung zu bewirken. Von der Wahl eines untauglichen Mittels zur Stärkung der aktiven Milcherzeuger kann nicht die Rede sein.
bb) Auch eine Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistung durch die Neuregelung liegt nicht vor, zumal den Mitgliedstaaten nach näherer Maßgabe von Art. 8 a lit. a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 die Möglichkeit zur Einziehung von Referenzmengen mit dem Zweck der Zuteilung an aktive Milcherzeuger nur im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts eingeräumt ist. Der Europäische Gerichtshof (Urt. vom 22.10.1991 - Rs C-44/89 SIg.1991, I-5119 und vom 24.3.1994 - Rs C- 2/92) hat bereits entschieden, dass das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht nicht das Recht umfasst, eine weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit herrührende Referenzmenge, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation zugeteilt wurde, kommerziell zu verwerten; die Referenzmenge als solche genießt nicht den Schutz der gemein-schaftsrechtlichen Eigentumsgewährleistung. Auch das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot schließt eine unterschiedliche Behandlung ehemaliger und aktiver Milcherzeuger im Hinblick auf deren unterschiedliche Betroffenheit nicht aus. In einer weiteren Entscheidung (Urt. vom 20.6.2002 - Rs C-401/99 Slg. 2002, I-00 = AgrarR 2002, 283) hat der Europäische Gerichtshof ausgesprochen, dass nach dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden kann, wenn er Erzeugereigenschaft im Sinne von Art. 9 lit. c der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 hat. Damit soll verhindert werden, dass Referenzmengen nicht zur Erzeugung und Vermarktung von Milch, sondern nur zur Erlangung finanzieller Vorteile verwertet werden. Diese Entscheidung zu einer flächengebundenen Referenzmenge gilt nach ihrer Begründung auch - und erst recht - für die Verpachtung und Rückgewähr einer flächenunabhängigen Referenzmenge. Soweit die Entscheidung Ausnahmen zulässt (für den Fall, dass jeweils zeitnah zur Pachtbeendigung eine Aufnahme der Milcherzeugung durch den Verpächter oder eine Übertragung auf einen milcherzeugenden Dritten stattfindet) braucht der Senat nicht weiter zu prüfen, ob Gemeinschaftsrecht möglicherweise gänzlich dem Übergang einer Referenzmenge bei Beendigung des Pachtvertrags auf den Verpächter entgegenstehen könnte (vgl. dazu Günther, „Das EuGH-Urteil in der Rs C- 401/99 vom 20.6.2002 Thomsen und seine Folgen im Hinblick auf die Zusatzabgabenverordnung", AgrarR 2002, 305).
Aus dem vom Kläger bezeichneten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C-313/99 (mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts) ergibt sich nichts für eine abweichende Beurteilung. Insbesondere ist nicht zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Milchkontingentierung nicht ermächtigt sind, Wiedereinziehungsmaßnahmen gleich welcher Art unter beliebigen Voraussetzungen einzuführen, sondern unter anderem die Grundrechte auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung zu beachten sind.
Entscheidungsrelevant ist hier allein, dass die Kürzung der zurückzugewährenden Referenzmenge um rund ein Drittel den Vorschriften der jedenfalls als fortgeltend zu behandelnden Zusatzabgabenverordnung entspricht, deren einschlägige Bestimmungen sich im Rahmen der auszufüllenden und umzusetzenden gemeinschafts- rechtlichen Normierung halten und die Neuregelung materiell mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar ist und die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts beachtet."
- zur Zulässigkeit des Abzugs von 33% vgl. auch VG Ansbach, Urteil vom 21. März 2001 - AN 13 K 01.00279 -
Es ist daher zum 0 keine Referenzmenge anlässlich der Beendigung des Pachtverhältnisses auf den Kläger übergegangen. Die Bescheinigung des Beklagten vom 0 ist damit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Soweit der Kläger die Bescheinigung für sich selbst begehrt, mangelt es an einem entsprechenden Anspruch (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache dann, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwirft, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.
- vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24 ff. -
Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang nicht entschieden, auf welche Ausnahmetatbestände sich ein Nicht-Milcherzeuger berufen kann, um den Übergang von Referenzmenge auf sich zu bewirken. Auch bezüglich der Wirksamkeit der ZAV fehlt es bislang an einer höchstrichterlichen Entscheidung. Angesichts der Vielzahl der zu erwartenden künftigen Übertragungsvorgänge, die nach Maßgabe der ZAV zu beurteilen sein werden, ist eine einheitliche Auslegung des Rechts erforderlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO), da dieser keinen Antrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 ff. ZAV
§§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 Var. 1
BGB
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung
§ 31 ZAV
§ 242 BGB
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 7 Abs. 4 MGV
§ 12 Abs. 2 ZAV
§ 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV
§ 12 Abs. 2 Satz 2 ZAV
§ 7 Abs. 2a Nr. 1 MGV
§ 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV
§ 12 Abs.
3 Satz 1 ZAV
§ 12 Abs. 3 ZAV
§ 42 Abs. 1 Alt. 1
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 4
Satz 1 MGV
§ 7 Abs. 2 ZAV
§ 7 Abs. 1 ZAV
§ 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV
§ 7 Abs. 4 Satz 1 MGV
§ 7 Abs. 4 Satz 2 MGV
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ZAV
§ 12 Abs. 3 Satz
4 ZAV
§ 273 Abs. 1 BGB
§ 7 Abs.
2a durch die 29. ÄndVO
§ 10 Abs. 4 ZAV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3
VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
Art. 12
und 14 GG
Art. 14 Grundgesetz
Art. 80 Abs. 1 Satz
3 GG
Art.
14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 80
Abs. 1 S. 3 GG
Art.
80 Abs. 1 S. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1
GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 9c VO
Art. 7 Abs. 1 VO
Art. 7 Abs. 2 VO
Art. 7 Abs. 2
der o. g. VO
Art. 7 Abs. 2 o. g. VO
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG
Art. 12 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
87, 94, 97
BVerwGE 92, 322
BVerfGE 81, 108
BVerfGE 31,
275
BVerfGE 68, 193
BVerfGE 105, 17
BVerwGE 70, 24
3 C 42.88
3 C 58.88
3 C 23.89
V ZR 276/02
6 A 1053/01
10 S 2128/02
8 A 10288/92
2 L 143/98
12 A 2268/00
3 C 10.02
9 B 02.17
9 BV 02.30
9 B
02.17
7 K
00.22
9 BV
02.30
13 K 01.00
9 C 46.84