Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-09, Aktenzeichen 4 K 4032/11

Tenor:
Dem Beklagten wird untersagt, Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes R. schriftlich, mündlich oder in sonstiger Form aufzufordern, den Kläger im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als „freier Mitarbeiter“ unabhängig von dessen konkreter Ausgestaltung nicht zu beschäftigen oder mit ihm bestehende Beschäftigungsverhältnisse in ein Arbeitsverhältnis umzuwandeln.
Der Beklagte wird verurteilt, die Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes R. schriftlich zu informieren, dass der Kläger als Fahrlehrer auch im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als „freier Mitarbeiter“ beschäftigt werden kann, solange seine Anleitung und Überwachung nach § 16 FahrlG davon unbeeinträchtigt bleibt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Sprungrevision und die Berufung werden zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger erstrebt gegenüber dem Beklagten die Untersagung und Unterlassung bestimmter berufsbezogener Informationen und Hinweise an Fahrschulen im Kreis R. nebst Widerruf bereits erfolgter Informationen und Hinweise.
2
Der 1949 geborene Kläger erwarb im Jahr 1973 bei der Bundeswehr einen Militär-Fahrlehrerschein, aufgrund dessen ihm im Dezember 1975 vom Landratsamt S. eine allgemeine Fahrlehrerlaubnis nebst entsprechendem Fahrlehrerschein erteilt wurde. In der Folgezeit war der Kläger bei verschiedenen Fahrschulen in einer Nebenbeschäftigung als Fahrlehrer tätig.
3
Im November 2010 wurde dem Landratsamt R. mitgeteilt, dass auf einem auf den Kläger zugelassenen VW-Golf die Werbeaufschrift „Fahrschule H. H.“ angebracht sei. Mit Schreiben vom 30.11.2010 wies das Landratsamt R. den Kläger auf die Unzulässigkeit dieser Aufschrift im Hinblick auf das Fehlen einer Fahrschulerlaubnis hin. Nach Mitteilung der Entfernung des Namens unter Belassung des Wortes „Fahrschule“ führte das Landratsamt mit weiterem Schreiben vom 21.12.2010 gegenüber dem Kläger aus, da im Fahrschulwesen wegen der Anleitungs- und Überwachungspflicht des Fahrschulinhabers eine Tätigkeit als freier Mitarbeiter nicht möglich sei, müsse er bei einer Fahrschule ein Beschäftigungsverhältnis eingehen. Falls er auf eigene Rechnung schule, werde er hiermit aufgefordert, dies umgehend zu unterlassen.
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Mit Schreiben vom 07.01.2011 widersprach der Kläger der Rechtsauffassung des Landratsamts und führte aus, da er mit seinem Fahrzeug für die Fahrschulen, bei denen er beschäftigt sei, Fahrschüler praktisch ausbilde, sei die Aufschrift „Fahrschule“ völlig zu Recht an seinem Ausbildungsfahrzeug angebracht. Er bilde im Rahmen seiner Beschäftigungsverhältnisse Fahrschüler aus und erbringe eine Dienstleistung, die er den Fahrschulen, für die er beschäftigt sei, in Rechnung stelle. Die Behauptung des Landratsamts, im Fahrschulwesen seien keine „freien Mitarbeiter“ möglich, treffe nicht zu. Zwar regle § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV, dass ein dem § 1 Abs. 4 FahrlG entsprechendes Beschäftigungsverhältnis einen Arbeitsvertrag voraussetze, der den Inhaber der Fahrlehrerlaubnis zu einer Ausbildungsleistung nach Weisung und unter Aufsicht des Inhabers der Fahrschulerlaubnis verpflichte. Damit werde aber der Begriff des Beschäftigungsverhältnisses unzulässig verengt. Für eine solche Regelung in der Durchführungsverordnung fehle eine Ermächtigungsgrundlage. § 11 Abs. 4 FahrlG, der nur als Ermächtigung in Betracht komme, lasse eine solche Ausgestaltung bzw. Beschränkung der Beschäftigungsverhältnisse der Fahrlehrer im Hinblick auf die Berufsfreiheit nicht zu. In der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung sei auch entschieden, dass der Inhaber einer Fahrschule Fahrlehrer, denen keine Fahrschulerlaubnis erteilt sei, umsatzsteuerrechtlich als Subunternehmer beschäftigen könne. Die aus arbeitsrechtlicher Sicht nicht präzise Bezeichnung „Beschäftigungsverhältnis“ lasse offen, ob eine selbständige oder unselbständige Tätigkeit vereinbart werde. Der Widerspruch zwischen § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV (Arbeitsvertrag) und § 1 Abs. 4 FahrlG (Beschäftigungsverhältnis) lasse sich nur im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung auflösen und zwar in dem Sinne, dass nicht ein Arbeitsvertrag in arbeitsrechtlichem Sinne gefordert sei, sondern ein Vertrag, der festschreibe, dass der Fahrschulerlaubnisinhaber berechtigt und verpflichtet sei, den Fahrlehrer zu beaufsichtigen und erforderlichenfalls fachliche Weisungen zu erteilen. Hierzu reiche ein Dienstvertrag, der den Anforderungen an die Pflichten eines Fahrschulinhabers nach § 16 FahrlG genüge. Auf die Rechtsnatur des Beschäftigungsverhältnisses, die unterschiedlichster Art sein könne, komme es ebenso wenig an, wie auf die Form. Das Beschäftigungsverhältnis bedürfe daher auch nicht der Schriftform.
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Mit Schreiben vom 18.04.2011 teilte das Landratsamt dem Kläger mit, dass es bei seiner bisherigen Rechtsauffassung bleibe. In einem nachfolgenden Rundschreiben an die Fahrschulen im Landkreis R. vom 24.05.2011 wurde in Ziffer 7 unter Beifügung einer Kopie eines Schreibens des zuständigen Landesministeriums vom 11.05.2011 ausgeführt, die Beschäftigung von Fahrlehrern als freie Mitarbeiter sei mit dem Fahrlehrerrecht nicht vereinbar. Entsprechende Vereinbarungen müssten unverzüglich geändert werden.
6
Am 17.06.2011 stellte der Kläger hier unter Wiederholung und Vertiefung seiner Ausführungen im Schreiben vom 07.01.2011 einen einstweiligen Anordnungsantrag auf Unterlassung und Widerruf der durch das Landratsamt gegenüber Fahrschulen getätigten Informationen und Hinweise. Zum Sachverhalt wurde ergänzend vorgetragen, bis zur Beendigung der Beschäftigungsverhältnisse durch seine Auftraggeber (hierzu werden Schreiben von 4 Fahrschulen vorgelegt, die nach dem Rundschreiben vom 24.05.2011 ergangen sind) sei er für diese auf der Basis eines Freien-Mitarbeiter-Verhältnisses tätig gewesen. Er habe theoretischen und praktischen Unterricht erteilt und sei selbstverständlich den Weisungen der Fahrschulinhaber unterworfen gewesen. Er habe sein eigenes Fahrschulfahrzeug verwendet, für das er das vollständige unternehmerische Risiko trage. Durch den Verlust der Beschäftigungsverhältnisse erleide er enorme wirtschaftliche Einbußen, da er bisher ein durchschnittliches Bruttomonatseinkommen von 4.669,51 EUR erzielt habe und sich sein künftiges Einkommen im Rahmen einer bis zum 31.12.2011 befristeten Anstellung nunmehr nur noch auf 1.800,- EUR belaufe.
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Mit Beschluss vom 19.07.2011 (4 K 2143/11) wurden die Eilanträge abgelehnt. Auf die hiergegen eingelegte Beschwerde entsprach der VGH B. - W. mit Beschluss vom 07.12.2011 (9 S 2245/11) weitgehend den gestellten Anträgen.
8
Am 18.11.2011 hat der Kläger hier Klage erhoben, mit der er seine Begehren weiter verfolgt. Zur Begründung wird ergänzend vorgetragen, seine befristete Anstellung sei inzwischen zum 30.11.2011 auch gekündigt worden, so dass er nun arbeitslos sei. Das Verhalten des Beklagten sei unmittelbarer Anlass und damit direkt kausal für den Verlust aller seiner Beschäftigungsverhältnisse als Fahrlehrer. Im Weiteren wird dann die Auffassung wiederholt und vertieft, dass das hier relevante Vorgehen des Beklagten rechtswidrig sei, weil nach der maßgeblichen Rechtslage Fahrlehrer durchaus als freie Mitarbeiter beschäftigt werden dürften.
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Der Kläger beantragt,
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1. es dem Beklagten zu untersagen, Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes R. schriftlich, mündlich oder in sonstiger Form aufzufordern, ihn im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als „freier Mitarbeiter“ unabhängig von dessen konkreter Ausgestaltung nicht zu beschäftigen oder mit ihm bestehende Beschäftigungsverhältnisse in ein Arbeitsverhältnis umzuwandeln;
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2. den Beklagten zu verurteilen, die Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes R. schriftlich zu informieren, dass er als Fahrlehrer auch im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als „freier Mitarbeiter“ beschäftigt werden kann, solange seine Anleitung und Überwachung nach § 16 FahrlG davon unbeeinträchtigt bleibt.
12
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wird ergänzend vorgetragen, der Argumentation im Eilbeschluss des VGH B. - W. könne nicht gefolgt werden. Nach § 1 Abs. 4 FahrlG dürfe von einer Fahrlehrerlaubnis u. a. nur im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses Gebrauch gemacht werden. Das Tatbestandsmerkmal Beschäftigung bedeute nach § 7 Abs. 1 Satz 1 SGB IV und der Rechtsprechung des BSG eine „nichtselbständige Arbeit, insbesondere in einem Arbeitsverhältnis“. Anhaltspunkte für eine solche Beschäftigung seien eine Tätigkeit nach Weisungen und eine Eingliederung in die Arbeitsorganisation des Weisungsgebers. Eine - nicht auf Arbeitsverhältnisse in einem strengen arbeitsrechtlichen Sinn beschränkte - Beschäftigung setze nach st. Rspr. des BSG voraus, dass der Beschäftigte von seinem Arbeitgeber persönlich abhängig sei. Bei einer Beschäftigung in einem fremden Betrieb sei dies der Fall, wenn der Beschäftigte in den Betrieb eingegliedert sei und dabei einem Zeit, Dauer, Ort und Art der Ausführung umfassenden Weisungsrecht des Arbeitgebers unterliege. Hier könne das geforderte Beschäftigungsverhältnis nur ein Arbeitsverhältnis sein. Andere Formen nichtselbständiger Arbeit kämen nicht in Betracht. Somit ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 4 FahrlG, dass der Kläger als Fahrlehrer nur tätig werden dürfe, wenn er mit dem Inhaber der Fahrschule einen Arbeitsvertrag geschlossen habe. Eines Rückgriffs auf § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV bedürfe es nicht und die insoweit erörterten Rechtsfragen seien nicht entscheidungserheblich. Allerdings könne ein schriftlicher Arbeitsvertrag nicht verlangt werden, da solche Verträge auch mündlich wirksam zustande kämen. Bei mündlich geschlossenen Verträgen aber habe der Arbeitgeber, spätestens einen Monat nach dem Beginn des Arbeitsverhältnisses die wesentlichen Vertragsbedingungen schriftlich niederzulegen, die Niederschrift zu unterzeichnen und dem Arbeitnehmer auszuhändigen (§ 2 NachweisG). Nach § 33 Abs. 2 FahrlG habe die Erlaubnisbehörde das Recht, in diese Niederschrift Einsicht zu nehmen.
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Dem Gericht hat die Behördenakte und die Gerichtsakte des Eilverfahrens vorgelegen. Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf deren Inhalt und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die als allgemeine Leistungsklage statthafte und zulässige Klage ist mit beiden Anträgen begründet.
17
Der mit dem ersten Antrag geltend gemachte Anspruch auf Unterlassung steht dem Kläger gegenüber dem Beklagten ebenso zu, wie der mit dem zweiten Antrag begehrte Anspruch auf Folgenbeseitigung. Demgemäß ist der Beklagte zu verurteilen, 1. es im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts R. zu unterlassen, die dortigen Fahrschulen schriftlich, mündlich oder in sonstiger Form aufzufordern, den Kläger im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als „freien Mitarbeiter“ unabhängig von dessen konkreter Ausgestaltung nicht zu beschäftigen oder mit ihm bestehende Beschäftigungsverhältnisse in ein Arbeitsverhältnis umzuwandeln, sowie 2. die Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts R. schriftlich zu informieren, dass der Kläger als Fahrlehrer auch im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als „freier Mitarbeiter“ beschäftigt werden kann, solange seine Anleitung und Überwachung nach § 16 FahrlG davon unbeeinträchtigt bleibt.
18
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei einer allgemeinen Leistungsklage, sofern sich - wie hier - aus dem maßgeblichen materiellen Recht kein anderer Zeitpunkt ergibt, derjenige der letzten mündlichen Verhandlung. Vorliegend anzuwenden sind daher das Fahrlehrergesetz - FahrlG - (zuletzt geändert durch Art. 58 des Gesetzes vom 06.12.2011, BGBl. I, 2515) und die Durchführungsverordnung zum Fahrlehrergesetz - FahrlGDV - (zuletzt geändert durch Art. 4 der Verordnung vom 26.06.2012, BGBl. I, 1394) in der jeweils aktuellsten Fassung.
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1. Hinsichtlich des Unterlassungsbegehrens des Klägers liegen die Voraussetzungen des allein in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Abwehr- und Unterlassungsanspruchs vor. Dieser Anspruch dient der Abwehr bzw. dem Unterlassen bevorstehender oder noch andauernder Beeinträchtigungen durch rechtswidrige hoheitliche Eingriffe in subjektiv-öffentliche Rechte des Betroffenen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1988 - 7 C 33/87 -, NJW 1988, 2396 ff.). Das Bestehen eines solchen Anspruchs ist gewohnheitsrechtlich anerkannt. Seine Stütze findet er entweder im Rechtsgedanken der §§ 1004, 862 BGB analog, in Art. 20 Abs. 3 GG oder in der Abwehrfunktion der Grundrechte (BVerwG, Urt. v. 19.01.1989 - 7 C 77/87 -, NJW 1989, 1291 ff.).
20
Durch die Mitteilung des Beklagten in seinem Rundschreiben an die Fahrschulen im Landkreis R. vom 24.05.2011, der Einsatz von Fahrlehrern als freie Mitarbeiter sei mit dem Fahrlehrerrecht nicht vereinbar, und durch die gleichzeitige Aufforderung, bestehende Vereinbarungen unverzüglich zu ändern, hat der Beklagte in die durch Art. 12 Abs. 1 GG vermittelte Berufsfreiheit des Klägers eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt sowohl die freie Wahl eines bestimmten Berufes als auch die Art und das Maß der Ausübung des jeweiligen Berufes (vgl. BVerfG, Urt. v. 09.06.2004 - 1 BvR 636/02 -, NJW 2004, 2363). Die Mitteilung des Beklagten an die Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts R. betrifft die Art der Ausübung des Berufes des Klägers, indem er für Fahrlehrer die Beschäftigungsform des Freien-Mitarbeiter-Verhältnisses als für mit dem geltenden Recht unvereinbar erklärt und die Fahrschulen zu entsprechenden Maßnahmen auffordert. Dabei ist es unerheblich, dass sich das Rundschreiben des Beklagten nicht unmittelbar auf den Kläger bezieht. Für das Vorliegen eines Eingriffes kommt es allein darauf an, ob die hoheitliche Maßnahme ein grundrechtlich geschütztes Verhalten verkürzt. Irrelevant ist in diesem Zusammenhang, ob die jeweilige Maßnahme rechtsförmlich oder tatsächlich erfolgt oder sich final und unmittelbar gegen den Kläger richtet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 -, NJW 2002, 2626). Dem Kläger ist es als Folge des Rundschreibens des Beklagten nicht mehr möglich, als Fahrlehrer mit Fahrschulen im Kreis R. Beschäftigungsverhältnisse als freier Mitarbeiter einzugehen. Dies ergibt sich insbesondere aus den vom Kläger vorgelegten Kündigungsschreiben derjenigen Fahrschulen, bei denen er in der Vergangenheit als freier Mitarbeiter angestellt war.
21
Der Eingriff ist auch rechtswidrig. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist es gesetzlich zulässig, dass Fahrschulen Fahrlehrer im Rahmen eines Freien-Mitarbeiter-Verhältnisses anstellen. Nach den Regelungen des Fahrlehrergesetzes und nach deren Schutzzweck ist es auch nicht zwingend erforderlich, dass zwischen einem Fahrschulinhaber und einem Fahrlehrer ein Arbeitsvertrag im arbeitsrechtlichen Sinne besteht.
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Gemäß § 1 Abs. 4 FahrlG darf von der Fahrlehrererlaubnis nur zusammen mit der Fahrschulerlaubnis oder im Rahmen eines Beschäftigungs- oder Ausbildungsverhältnisses mit dem Inhaber einer Fahrschule Gebrauch gemacht werden. § 2 Abs. 3 Satz 1 FahrlGDV bestimmt hierzu - wie schon § 2 Abs. 3 Satz 1 FahrlGDV1999 -, dass der Inhaber mit der Aushändigung oder Zustellung des Fahrlehrerscheins hierauf hinzuweisen ist. Sind die Wortlaute der vorgenannten Vorschriften hinsichtlich der Art und Ausgestaltung des Beschäftigungsverhältnisses noch offen, so konkretisiert § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV das Beschäftigungsverhältnis i. S. v. § 2 Abs. 3 Satz 1 FahrlGDV dahingehend, dass ein Arbeitsvertrag vorausgesetzt ist, der den Inhaber der Fahrlehrererlaubnis zu einer bestimmten Ausbildungsleistung nach Weisung und unter Aufsicht des Inhabers der Fahrschulerlaubnis oder gegebenenfalls des verantwortlichen Leiters des Ausbildungsbetriebes verpflichtet.
23
Entgegen diesem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV ist allerdings nach § 1 Abs. 4 FahrlG unter Berücksichtigung der übrigen gesetzlichen Regelungen im Fahrlehrergesetz nicht zwingend ein Beschäftigungsverhältnis im Sinne eines Arbeitsvertrages zwischen Fahrschullehrer und Fahrschulinhaber erforderlich. Die durch die Durchführungsverordnung vorgenommene Konkretisierung und Verengung des Beschäftigungsverhältnisses auf einen Arbeitsvertrag ist schon mangels Ermächtigungsgrundlage im Fahrlehrergesetz nicht haltbar (a.). Ebenso wenig folgt aus der durch das Fahrlehrergesetz getroffenen Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Fahrschulinhaber und Fahrlehrer, dass es sich hierbei zwingend um ein Arbeitsverhältnis im arbeitsrechtlichen Sinne handeln muss (b.). Darüber hinaus wäre selbst beim Vorliegen eines Arbeitsvertrages nicht ohne weiteres gewährleistet, dass die Anleitungs- und Überwachungspflichten sowohl des Fahrschulinhabers als auch der zuständigen Behörde erfüllt werden können (c.).
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a. Für eine Verengung des Begriffes „Beschäftigungsverhältnis“ aus § 1 Abs. 4 FahrlG durch den Verordnungsgeber in § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV fehlt es schon an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Grundsätzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz beim Parlament als Träger der Legislative, während der Vollzug von Gesetzen zum Aufgabenbereich der Verwaltung als Träger der Exekutive gehört. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können jedoch durch Gesetz die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Bei der Durchführungsverordnung zum Fahrlehrergesetz handelt es sich um eine Rechtsverordnung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG. Im Fahrlehrergesetz finden sich auch Vorschriften, die die Exekutive - hier das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung - zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen. Allerdings vermittelt keine der im dort vorhandenen Ermächtigungen die Kompetenz, die Anforderungen an das Beschäftigungsverhältnis i. S. v. § 1 Abs. 4 FahrlG näher zu konkretisieren und auf ein arbeitsvertragliches Verhältnis zu verengen.
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Bei der Auslegung des Fahrlehrergesetzes und der dort verankerten, hier in Betracht kommenden Ermächtigungsnormen zum Erlass der Durchführungsverordnung zum Fahrlehrergesetz ist Folgendes zu beachten: Das Fahrlehrergesetz enthält eine Reihe von den Betrieb von Fahrschulen und die Rechtsverhältnisse der bei ihnen beschäftigten Fahrlehrer betreffenden Regelungen mit dem Ziel, eine fundierte Ausbildung der Fahrschüler/innen zu garantieren und damit die mit dem Erwerb der Fahrerlaubnis verbundenen Gefahren für die Allgemeinheit zu minimieren. Die mit diesem Zweck notwendigerweise verbundenen Eingriffe in das in Art.12 Abs. 1 GG garantierte Recht auf freie Wahl des Berufes und seiner Ausübung hat den Gesetzgeber maßgeblich dazu veranlasst, anstelle der früher geltenden Verordnung über Fahrlehrer im Kraftfahrzeugverkehr vom 23.07.1957 (BGBl. I, 769), das heute maßgebende Gesetz über das Fahrlehrerwesen vom 25.08.1969 (BGBl. I, 1336) zu schaffen (vgl. hierzu: Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucksache V/4181 vom 09.05.1969, S. 13). Daher sind die in diesem Gesetz enthaltenen Beschränkungen der beruflichen Tätigkeit von Fahrlehrern im Licht des Art. 12 Abs. 1 GG so auszulegen, dass einerseits von den genannten gesetzgeberischen Zielen keine Abstriche gemacht werden müssen, andererseits jedoch innerhalb des so beschriebenen Rahmens eine möglichst freie Betätigung erhalten bleib. Dies gilt auch und gerade für die Ausgestaltung des in § 1 Abs. 4 FahrlG genannten „Beschäftigungsverhältnisses“ und insbesondere für den Kompetenzrahmen des Verordnungsgebers der Durchführungsverordnung zum Fahrlehrergesetz (vgl. VGH B.-W., Beschl. v. 07.11.2011 im Eilverfahren - 9 S 2245/11 -).
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Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kommt zunächst § 6 Abs. 3 FahrlG als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung mit dem streitigen Inhalt nicht in Betracht. Nach dieser Vorschrift bestimmt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die notwendigen Anforderungen an die Unterrichtsgestaltung, insbesondere an die Lehrpläne und die Unterrichtsmethoden sowie an die Überwachung des Unterrichts. Da § 6 FahrlG die Pflichten des Fahrlehrers regelt und dessen Überwachung nach § 16 FahrlG auch Sache des Fahrschulinhabers ist, ist von dieser Ermächtigung zur Überwachung des Unterrichts zwar grundsätzlich auch das Verhältnis zwischen Fahrlehrer und Fahrschulinhaber betroffen. Die Forderung des § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV nach dem Vorliegen eines Arbeitsvertrages ist von dieser Ermächtigung jedoch nicht gedeckt, da verschiedene Formen der Beschäftigung möglich und denkbar sind, die eine hinreichende Überwachung sicherstellen. Zwar liegt sowohl den Regelungen des Fahrlehrergesetzes als auch der Durchführungsverordnung die oben dargestellte gesetzgeberische Intention zugrunde, nämlich sicherzustellen, dass die Ausbildung von Fahrschülern nach der Weisung des Fahrschulinhabers erfolgt, um so eine fundierte Ausbildung zu garantieren und damit die mit dem Erwerb einer Fahrerlaubnis verbundenen Gefahren für die Allgemeinheit zu minimieren. Auch ist nicht zu verkennen, dass der Effektivität der gebotenen Überwachung ein hohes Maß zukommen muss. Das Erfordernis eines (schriftlichen) Arbeitsvertrages könnte in diesem Zusammenhang durchaus als geeignetes Mittel dienen, die notwendigen Inhalte eines Beschäftigungsverhältnisses für die Fahrschulüberwachungsbehörden prüfbar und ohne Weiteres zugänglich zu machen. Würde man insoweit mündliche Einzelvereinbarungen im Rahmen eines freien Mitarbeiterverhältnisses genügen lassen, so bestünde auch die Gefahr, dass eine dann zur Überwachung erforderliche Darlegungsaufforderung und / oder Befragung der jeweiligen Vertragspartner, die mit vielen Unwägbarkeiten verbunden sind, die Überwachung nicht nur erschweren, sondern gerade bei wechselnden Vertragspartnern, also gleichzeitig mehreren freien Mitarbeitervereinbarungen, oft unmöglich machen könnte. Demgegenüber ist der Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 GG gehalten, mit einer näheren Charakterisierung des Beschäftigungsverhältnisses einhergehende Beschränkungen der beruflichen Betätigung nur soweit zu ermöglichen, als sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls, hier also der Sicherung der Ziele des Fahrlehrergesetzes, dienen und den Berufstätigen nicht übermäßig oder unzumutbar treffen, also dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben ist auch bei der Auslegung einer Ermächtigungsnorm zum Erlass von Durchführungsbestimmungen Rechnung zu tragen. Die Beschränkung des Beschäftigungsverhältnisses i. S. v. § 1 Abs. 4 FahrlG auf einen Arbeitsvertrag im arbeitsrechtlichen Sinne durch § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV entspricht diesen Grundsätzen allerdings nicht. Die vom Fahrlehrergesetz, insbesondere durch die §§ 16 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2 FahrlG, geforderte Überwachung und Anleitung des Fahrlehrers durch den Fahrschulinhaber kann auch in anderer Form als durch einen (schriftlichen) Arbeitsvertrag im arbeitsrechtlichen Sinne sichergestellt werden, etwa wie vorliegend durch ein Dienstverhältnis als freier Mitarbeiter. Dafür spricht insbesondere, dass das Fahrlehrergesetz es offen lässt, wie der Fahrschulinhaber seinen Anleitungs- und Überwachungspflichten nachkommen und gerecht werden soll. Dass zwar die Verantwortung hierfür auf den Fahrschulinhaber verlagert wird, zeigt sich an den in § 36 Abs. 1 Nrn. 4, 7 und 10 FahrlG normierten Ordnungswidrigkeiten. Ein schriftlicher Arbeitsvertrag ist allerdings lediglich ein Mittel, wie der Fahrschulinhaber die Einhaltung dieser Pflichten sicherstellen kann, indem er den Fahrlehrer den vom Gesetz vorgesehenen Anleitungs- und Überwachungspflichten unterwirft. Andererseits hindert die Beschäftigungsform „freier Mitarbeiter“ den Fahrschulinhaber nicht, diesen Fahrlehrer dem Fahrlehrergesetz entsprechend anzuleiten und zu überwachen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das Fahrlehrergesetz hierbei gerade auch eine aktive Mitwirkung des einzelnen Fahrlehrers bei der Erfüllung dieser Pflichten - unabhängig von der Beschäftigungsform - voraussetzt; insbesondere gilt dies nach § 18 Abs. 2 FahrlG bei der Führung des Tagesnachweises des jeweiligen Fahrlehrers. Diesen Tagesnachweis hat nach § 6 Abs. 2 Satz 2 FahrlGDV auch der Fahrlehrer - neben dem Fahrschulinhaber und dem Fahrschüler - zu unterzeichnen. Hierzu muss der Fahrlehrer umfassende Angaben beispielsweise über die Anzahl der erfolgten Fahrstunden oder die Dauer seiner an diesem Tag geleisteten anderen beruflichen Tätigkeiten machen; zudem sind diese Aufzeichnungen zum Zwecke der Überwachung mindestens 4 Jahre lang aufzubewahren (vgl. § 18 Abs. 3 FahrlG). Diese Mitwirkungs-, Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten gelten unabhängig von der Art des Beschäftigungsverhältnisses zwischen Fahrschulinhaber und Fahrlehrer. Darüber hinaus ist eine Erfüllung der dem Fahrlehrer obliegenden Pflichten auch dadurch gewährleistet, dass dieser ebenfalls eine Ordnungswidrigkeit nach § 36 FahrlG begeht, wenn er diesen Pflichten nicht nachkommt. So wird der Fahrlehrer gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 4 FahrlG mit einer Geldbuße belegt, wenn er die zulässige tägliche Gesamtdauer des praktischen Fahrunterrichts oder die tägliche Gesamtarbeitszeit überschreitet. Der Fahrlehrer ist seinerseits also schon von Gesetzes wegen gehalten, die ihm obliegenden Pflichten auch ohne Überwachung durch den Fahrschulinhaber einzuhalten, und die insoweit anzufertigenden und aufzubewahrenden Aufzeichnungen ermöglichen auch eine hinreichende Kontrollmöglichkeit durch Dritte, also etwa der Erlaubnisbehörde nach § 33 Abs. 2 FahrlG.
27
Darüber hinaus kommt eine Ermächtigung durch § 6 Abs. 3 FahrlG zur Verengung des von § 1 Abs. 4 FahrlG geforderten Beschäftigungsverhältnisses auf ein Arbeitsverhältnis durch den Verordnungsgeber auch deswegen nicht in Betracht, weil eine solche Einschränkung sowohl für die in Art. 12 Abs. 1 GG normierte Berufsfreiheit als auch für die von Art. 2 Abs. 1 GG umfasste Privatautonomie als fundamentaler zivilrechtlicher Grundsatz von wesentlicher Bedeutung ist. Nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie ist der Gesetzgeber verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG Beschl. v. 21.12.1977 - 1 BvL 1/75 u. 1 BvR 147/75 -, NJW 1978, 807). Eine Übertragung solch umfassender Regelungsbefugnisse auf den Verordnungsgeber ist somit schon verfassungsrechtlich nicht vorgesehen. Im Übrigen ist aus der Formulierung in § 6 Abs. 3 FahrlG der Wille des Gesetzgebers, einen so weiten Regelungsbereich zu eröffnen, nicht ersichtlich.
28
Auch § 11 Abs. 4 FahrlG kommt als geeignete Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht. Hiernach regelt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung Einzelheiten der Voraussetzungen der Fahrschulerlaubnis und des Betriebs einer Fahrschule, insbesondere die Anforderungen an Unterrichtsräume, Lehrmittel und Lehrfahrzeuge sowie der Überwachung der Fahrschulen. Neben dem bereits oben erörterten und als nicht ausreichend bewerteten Ermächtigungsansatz „Überwachung der Fahrschulen“ spricht zudem gegen diese Vorschrift als taugliche Ermächtigungsgrundlage, dass es sich bei der Frage der Ausgestaltung des Beschäftigungsverhältnisses der für eine Fahrschule tätigen Fahrlehrer angesichts ihrer Bedeutung sowohl für die Existenz der Fahrschulen als auch die Beschäftigungsmodalitäten der Fahrlehrer nicht um eine mit den „Anforderungen an Unterrichtsräume, Lehrmittel und Lehrfahrzeuge“ vergleichbare „Einzelheit“ handelt.
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Andere durch das Fahrlehrergesetz vermittelte Rechtsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen (§§ 2 Abs. 6 Satz 3, 4 Abs. 3, 5 Abs. 3, 9b Abs. 4, 18 Abs. 4, 19 Abs. 2, 23 Abs. 2, 31 Abs. 6, 33a Abs. 5, 48 FahrlG) sind für die vorliegende Frage nicht von Bedeutung.
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b. Ebenso wenig folgt aus dem allgemein durch das Fahrlehrergesetz vorgegebene Verhältnis zwischen Fahrlehrer und Fahrschulinhaber, dass es sich bei dem zwischen diesen bestehenden Beschäftigungsverhältnis zwingend um ein Arbeitsverhältnis handeln muss. Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist Arbeitnehmer, wer aufgrund eines privatrechtlichen Vertrags im Dienste eines anderen zur Leistung weisungsgebundener, fremdbestimmter Arbeit in persönlicher Abhängigkeit verpflichtet ist (vgl. BAG, Urt. v. 20.01.2010 - 5 AZR 106/09 -). Das Fahrlehrergesetz bestimmt in §§ 16 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2 im Vergleich zum arbeitsrechtlichen Direktionsrecht lediglich eine Anleitungs- und Überwachungspflicht und ein damit korrespondierendes Recht des Fahrschulinhabers gegenüber dem Fahrlehrer. Ein einem Arbeitsverhältnis vergleichbares Direktionsrecht wird hierdurch aber nicht begründet. Neben dem Arbeitsvertrag als solchem findet das Direktionsrecht des Arbeitgebers in § 106 Gewerbeordnung (GewO) eine gesetzliche Ausgestaltung. Demnach kann der Arbeitgeber neben der einseitigen Zuweisung bestimmter Tätigkeiten an den Arbeitnehmer Inhalt, Ort und Zeit der Arbeitsleistung nach billigem Ermessen näher bestimmen sowie Regeln hinsichtlich Ordnung und Verhalten des Arbeitnehmers im Betrieb treffen. Das arbeitsrechtliche Direktionsrecht geht hiernach weit über die Anleitungs- und Überwachungspflichten eines Fahrschulinhabers hinaus. Das Fahrlehrergesetz als solches hindert einen im Rahmen eines Freien-Mitarbeiter-Verhältnisses beschäftigten Fahrlehrer nicht daran, auch einzelne Aufträge abzulehnen oder seine eigene Kleidung und Urlaubsplanung zu bestimmen. Auch ist der Fahrlehrer nach den Regelungen des Fahrlehrergesetzes nicht zwingend in die Organisationsstruktur der Fahrschule eingebunden. Es sind keine Regelungen ersichtlich, die es einem Fahrlehrer verbieten, mit seinem eigenen Fahrzeug Fahrschüler der Fahrschule, bei denen das Fahrzeug als Lehrfahrzeug gemeldet ist, auszubilden und somit selber einen Teil des unternehmerischen Risikos zu tragen. Auch ohne eine solche Eingliederung in die Organisationsstruktur der Fahrschule und ohne ein dem Arbeitsverhältnis vergleichbaren Direktionsrecht bleibt es dem Fahrschulinhaber ohne Weiteres möglich, seiner Anleitungs- und Überwachungspflicht nachzukommen. Die Ausgestaltung der in den §§ 16 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2 FahrlG genannten Überwachungspflichten könnte darüber hinaus auch eher dahingehend zu verstehen sein, dass es sich lediglich um eine berufsspezifische Aufsicht handelt, wie sie auch für andere Berufe gilt.
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c. Darüber hinaus wäre selbst durch das Vorliegen eines Arbeitsvertrages zwischen Fahrlehrer und Fahrschulinhaber eine Überwachung durch die zuständige Behörde nicht sichergestellt. Denn ein Arbeitsvertrag setzt für seine Wirksamkeit nicht zwingend die schriftliche Form voraus. Ein Schriftformerfordernis für die Begründung von Arbeitsverträgen wird vom Gesetz in den §§ 611 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) nicht vorgeschrieben. Vielmehr kann ein Arbeitsvertrag jederzeit auch formlos, insbesondere mündlich abgeschlossen werden. Zwar hat der Arbeitnehmer gemäß § 2 Abs. 1 Nachweisgesetz bei mündlich geschlossenen Verträgen spätestens einen Monat nach dem vereinbarten Beginn des Arbeitsverhältnisses die wesentlichen Vertragsbedingungen schriftlich niederzulegen. Verstößt der Arbeitgeber allerdings gegen diese Nachweispflicht, so verbleibt allein dem Arbeitnehmer - und keinesfalls der nach dem Fahrlehrergesetz zuständigen Behörde - die Möglichkeit, diesen Verstoß zu rügen. Hierzu ist der Arbeitnehmer aber auch nicht verpflichtet. Darüber hinaus findet sich weder im Fahrlehrergesetz noch in der Durchführungsverordnung - insbesondere auch nicht in § 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV - eine Vorschrift, welche die Schriftform zwingend vorgibt. Lediglich § 5 Abs. 2 FahrlG schreibt vor, dass u. a. die Beschäftigungsverhältnisse mit dem Inhaber einer Fahrschule in den Fahrlehrerschein eingetragen werden müssen. Eine Schriftformerfordernis des dem Beschäftigungsverhältnis zugrunde liegenden Vertrages folgt hieraus aber nicht. Ohnehin bedarf es für den Fahrschulinhaber nicht zwingend der schriftlichen Niederlegung der dem Fahrlehrer gegenüber bestehenden Anleitungs- und Überwachungspflichten, da diese - wie oben ausgeführt - bereits umfassend normativ im Fahrlehrergesetz und in der Durchführungsverordnung geregelt sind. Die über die Tätigkeit des Fahrlehrers zu führenden Aufzeichnungen, Ausbildungs- und Tagesnachweise werden bereits durch das Gesetz vorgegeben und bedürfen nicht erst einer vertraglichen Regelung, der sich der Fahrlehrer durch den Vertragsschluss unterwirft. Daher ist es auch fraglich, ob das Recht der zuständigen Behörde, nach § 33 Abs. 2 FahrlG zu prüfen, ob die Pflichten aufgrund des Fahrlehrergesetzes eingehalten werden und hierzu u. a. in die „vorgeschriebenen Aufzeichnungen“ Einsicht zu nehmen, überhaupt die Verträge zwischen einem Fahrschulinhaber und einem dort beschäftigten Fahrlehrer betrifft. Denn wie bereits ausgeführt, werden Erfordernisse an diese Verträge gerade nicht durch das Fahrlehrergesetz oder die Durchführungsverordnung begründet. Vielmehr sind mit der Regelung in § 33 Abs. 2 FahrlG (nur) die vorgeschriebenen Aufzeichnungen nach § 18 FahrlG gemeint. Dies ergibt sich insbesondere auch aus dem Wortlaut der die Aufbewahrung dieser Aufzeichnungen regelnden Vorschrift, nämlich aus § 18 Abs. 3 FahrlG, da dort unmittelbar auf § 33 FahrlG, also die Überwachungs- und Überprüfungspflicht der Erlaubnisbehörde, Bezug genommen wird.
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Der somit rechtswidrige Eingriff dauert auch noch an. Die einmal erfolgte Information des Beklagten - Vertreters, die Anstellung eines Fahrlehrers in einer Fahrschule als freier Mitarbeiter sei vom Gesetz nicht vorgesehen und entsprechende Vereinbarungen umzuwandeln, wirkt dahingehend fort, dass keine Fahrschule im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts R. mehr bereit ist, den Kläger als freien Mitarbeiter zu beschäftigen. Dies ergibt sich aus den vom Kläger vorgelegten Kündigungsschreiben derjenigen Fahrschulen, zu denen er in einem solchen Dienstverhältnis stand. Darüber hinaus ist Wiederholungsgefahr gegeben. Es ist zu befürchten, dass auch in Zukunft Fahrschulen, die Fahrlehrer als freie Mitarbeiter einstellen, vom Landratsamt aufgefordert werden, dies zu unterlassen. Der vorangegangene rechtswidrige Eingriff in die Berufsfreiheit des Klägers durch den Beklagten indiziert die objektive Besorgnis weiterer Störungen (vgl. BGH, Urt. v. 27.05.1986 - VI ZR 169/85 -, NJW 1986, 2503).
33
2. Die Verurteilung des Beklagten, die Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts R. schriftlich darüber zu informieren, dass Fahrlehrer von Inhabern einer Fahrschulerlaubnis als Fahrlehrer nach § 1 Abs. 4 FahrlG auch im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als freie Mitarbeiter eingesetzt werden können, folgt aus dem Anspruch des Klägers auf Folgenbeseitigung. Der ebenfalls gewohnheitsrechtlich anerkannte Folgenbeseitigungsanspruch ist gegeben, wenn infolge eines hoheitlichen Eingriffs, der ein subjektives Recht des Betroffenen verletzt, für diesen ein rechtswidriger noch andauernder Zustand entstanden ist; der Anspruch zielt auf die Wiederherstellung des ursprünglich vorhandenen Zustandes ab (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.08.1993 - 4 C 24/91 -, NVwZ 1994, 275 ff.).
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Durch das Rundschreiben an die Fahrschulen in seinem Zuständigkeitsbereich hat der Beklagte wie bereits dargelegt in die in Art. 12 Abs. 1 GG wurzelnden Berufsfreiheit des Klägers eingegriffen. Dieser Eingriff hatte auch einen fortdauernden und rechtswidrigen Zustand zur Folge. Durch die Mitteilung der gesetzeswidrigen Auffassung, Fahrlehrer dürften bei Fahrschulen nicht als freie Mitarbeiter angestellt sein, ist keine Fahrschule mehr bereit, den Kläger im Rahmen eines solchen Verhältnisses anzustellen. Auch geht aus den vorgelegten Schreiben des Klägers hervor, dass aus wirtschaftlichen Gründen keine derjenigen Fahrschulen, für die er bisher tätig war, bereit ist, den Kläger mit einem gewöhnlichen Arbeitsvertrag auszustatten. Dass dieser Zustand rechtswidrig ist, wird schon durch die aufgezeigte Rechtswidrigkeit des Eingriffs indiziert.
35
Als Folge kann der Kläger vom Beklagten auch verlangen, die Fahrschulen im Zuständigkeitsbereich des Landratsamts R. schriftlich darüber zu informieren, dass Fahrlehrer von Inhabern einer Fahrschulerlaubnis (Fahrschulen) als Fahrlehrer nach § 1 Abs. 4 FahrlG auch im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses als freie Mitarbeiter beschäftigt werden können. Durch diesen zur ursprünglichen Mitteilung spiegelbildlichen Akt wird der ursprüngliche Zustand, nämlich der Kenntnisstand der Fahrschulinhaber, dass die Anstellung von Fahrlehrern als freie Mitarbeiter von Gesetzes wegen zulässig sei, wieder hergestellt.
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Die Klage hat daher mit den in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträgen in vollem Umfang Erfolg.
37
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt der Beklagte die Kosten des Verfahrens, weil er unterliegt.
38
Die Berufung ist nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da der Rechtssache im Hinblick auf die Auslegung des § 1 Abs. 4 FahrlG grundsätzliche Bedeutung zukommt. Daneben wird, da es sich um Bundesrecht handelt, nach §§ 134 Abs. 1 und 2, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aus dem gleichen Grund und mit vorab (in der mündlichen Verhandlung) erklärter Zustimmung der Beteiligten die Sprungrevision zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1004, 862 BGB analog, in Art. 20 Abs. 3 GG
§§ 16 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2 FahrlG, geforderte Überwachung
§§ 2 Abs. 6 Satz 3, 4 Abs. 3, 5 Abs. 3, 9b Abs. 4, 18 Abs. 4, 19 Abs. 2, 23 Abs. 2, 31 Abs. 6, 33a Abs. 5, 48 FahrlG
§§ 16 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2 FahrlG
§§ 611 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da der Rechtssache im Hinblick auf die Auslegung des § 1 Abs. 4 FahrlG
§§ 134 Abs. 1 und 2, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 16 FahrlG
§ 2 NachweisG
§ 6 FahrlG
§ 36 FahrlG
§ 106 Gewerbeordnung
§ 18 FahrlG
§ 33 FahrlG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 FahrlGDV
§ 1 Abs. 4 FahrlG
§ 11 Abs. 4 FahrlG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 SGB IV
§ 33 Abs. 2 FahrlG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 FahrlGDV
§ 6 Abs. 3 FahrlG
§ 36 Abs. 1 Nrn. 4, 7 und 10 FahrlG
§ 18 Abs. 2 FahrlG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 FahrlGDV
§ 18 Abs. 3 FahrlG
§ 36 Abs. 1 Nr. 4 FahrlG
§ 5 Abs. 2 FahrlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1988, 2396
NJW 1989, 1291
NJW 2004, 2363
NJW 2002, 2626
NJW 1978, 807
NJW 1986, 2503
NVwZ 1994, 275
4 K 2143/11
9 S 2245/11
7 C 33/87
7 C 77/87
1 BvR 636/02
1 BvR 670/91
1 BvL 1/75
1 BvR 147/75
5 AZR 106/09
VI ZR 169/85
4 C 24/91