Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-24, Aktenzeichen 2 S 2782/10

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 01. Juli 2010 - 13 K 31/10 - geändert: Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 21.12.2009 verpflichtet, über den Antrag des Klägers, ihn für das Wintersemester 2009/2010 von der Studiengebühr zu befreien, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu entscheiden. Im Übrigen werden die Klage abgewiesen und die Berufung des Klägers zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Befreiung von der Studiengebühr für das Wintersemester 2009/2010 sowie gleichzeitig die Rückerstattung der bereits geleisteten Gebühr in Höhe von 500,-- EUR.
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Der Kläger ist seit dem Wintersemester 2009/2010 bei der Beklagten im Studiengang Mechatronik - Studienschwerpunkt Technische Redaktion - eingeschrieben. Er hat einen am 24.06.1988 geborenen Bruder. Ein weiterer am 13.11.1990 geborener Bruder ist am 23.03.1991 gestorben. Mit bestandskräftigem Gebührenbescheid vom 17.07.2009 verpflichtete die Beklagte den Kläger, für die Dauer seinen Studiums an der Hochschule Aalen, beginnend ab Wintersemester 2009/2010, eine Studiengebühr von 500,-- EUR je Semester zu bezahlen.
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Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 03.12.2009, bei der Beklagten eingegangen am 09.12.2009, ihn von der Studiengebühr für das Wintersemester 2009/2010 zu befreien und die bereits bezahlte Gebühr zu erstatten. Zur Begründung führt der Kläger aus, auf den Umstand, dass beim Antrag auf Befreiung auch bereits verstorbene Geschwister berücksichtigt würden, habe die Beklagte weder in ihrem Antragsformular noch in einem entsprechenden Begleitschreiben oder Merkblatt hingewiesen; er habe davon durch Zufall in einem Gespräch mit der Bekannten seiner Mutter erfahren.
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Die Beklagte lehnte den Antrag auf Befreiung mit Bescheid vom 21.12.2009 ab und führte zur Begründung u.a. aus: Der Kläger hätte seinen Antrag auf Gebührenbefreiung gemäß § 6 Abs. 4 LHGebG vor Beginn der Vorlesungszeit stellen müssen. Vorlesungsbeginn sei im Wintersemester 2009/2010 der 05.10.2009 gewesen. Der Kläger habe seinen Antrag jedoch erst am 09.12.2009 und somit zu spät gestellt. Dass bei der Befreiung von der Studiengebühr im Hinblick auf die Geschwisterregelung auch verstorbene Geschwister berücksichtigt werden könnten, sei als Zugeständnis seitens des Wissenschaftsministeriums zu sehen und werde derzeit so gehandhabt. Gesetzlich festgelegt sei dies nicht. Es bestehe kein Anspruch darauf, dass eine solche interne Handhabungshilfe der Öffentlichkeit bekanntgemacht werde. Die Hochschule habe alle Studenten und Studienanfänger in ausreichender Form über die Befreiungsmöglichkeiten informiert. Individuelle Nachfragen - wie es im Fall des Klägers ratsam gewesen wäre - würden jederzeit beratend beantwortet.
5
Am 04.01.2010 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 21.12.2009 zu verpflichten, ihn für das Wintersemester 2009/2010 von der Pflicht zur Entrichtung von Studiengebühren zu befreien und die bereits geleisteten Studiengebühren in Höhe von 500,-- EUR zurückzuerstatten. Zur Begründung hat er vorgetragen: Er sei nach dem gesetzlichen Wortlaut des Befreiungstatbestands davon ausgegangen, dass für die Befreiung lediglich noch lebende Geschwister relevant seien. Erst im Dezember habe er durch Zufall über Dritte die Information erhalten, dass im Rahmen des Befreiungsantrags auch verstorbene Geschwister berücksichtigt würden und habe deshalb unmittelbar nach Kenntnis dieses Umstandes nachträglich einen Antrag gestellt. Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten.
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Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage am 01.07.2010 abgewiesen und zur Begründung Folgendes ausgeführt: Ob der Kläger die Voraussetzungen der Befreiungsvorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG erfülle, könne dahingestellt bleiben; die Beklagte handhabe den Befreiungstatbestand gemäß einer Handreichung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst jedenfalls so, dass auch verstorbene Geschwister zu berücksichtigen seien. Der Kläger habe jedoch mit seinem Antrag die gesetzliche Frist des § 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG nicht eingehalten, wonach die Anträge vor Beginn der Vorlesungszeit zu stellen seien.
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Dem Kläger sei wegen dieser Fristversäumung auch keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 VwVfG zu gewähren. Denn es könne nicht festgestellt werden, dass den Kläger an der Versäumung der Antragsfrist kein Verschulden treffe. Er habe sich zwar - wie er vortrage - in einem Rechtsirrtum über die Erfolgsaussichten eines Befreiungsantrags aufgrund der Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG befunden. Nach dem Wortlaut des Befreiungstatbestands habe der Kläger auch nicht davon ausgehen können, dass er einen Befreiungsanspruch habe. Denn der Wortlaut „die zwei oder mehr Geschwister haben, von denen zwei keine Befreiung nach dieser Vorschrift in Anspruch nehmen oder genommen haben“ lege zumindest keine Auslegung nahe, die auch bereits verstorbene Geschwister in die Befreiungsregelung einbeziehe. Grundsätzlich liege es aber im Risikobereich des betroffenen Bürgers, wenn er die seinen Anspruch betreffenden Vorschriften nicht kenne und sich darüber auch nicht in geeigneter, zuverlässiger Weise informiert habe. Die Beklagte weise zutreffend darauf hin, dass eine entsprechenden Rückfrage des Klägers bei ihr zu einer Klärung geführt und damit der Antrag rechtzeitig hätte gestellt werden können.
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Zur Begründung der mit Beschluss des Senats vom 07.12.2010 zugelassenen Berufung trägt der Kläger u.a. Folgendes vor: Das Verwaltungsgericht habe angenommen, dass er bei Erhalt des Antrags auf Gebührenbefreiung hätte nachfragen müssen, ob auch verstorbene Geschwisterkinder mitberücksichtigt würden. Die Notwendigkeit einer solchen Nachfrage hätte jedoch vorausgesetzt, dass er tatsächlich Kenntnis von der Verwaltungspraxis des Ministeriums gehabt hätte. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen. Er sei überhaupt nicht auf die Idee gekommen, dass eine solche Ausnahmeregelung auch für den Fall verstorbener Geschwisterkinder existiere und praktiziert werde. Eine derartige Auslegung sei auch weder nach Wortlaut oder sonstigen Anhaltspunkten naheliegend. Entscheidungserheblich sei, ob er bei Anwendung der ihm persönlich zumutbaren Sorgfalt von der Verwaltungspraxis des Ministeriums hätte erfahren können. Das sei nicht der Fall, da er nicht mal habe erahnen können, dass es eine von der gesetzlichen Vorschrift abweichende Praxis des Ministeriums gebe. Insoweit könne ihm auch nicht vorgeworfen werden, dass er diese Praxis nicht erfragt habe.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 01. Juni 2010 - 13 K 31/10 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 21. Dezember 2009 zu verpflichten, ihn für das Wintersemester 2009/2010 von der Studiengebühr zu befreien und die bereits geleisteten Studiengebühren in Höhe von 500,-- EUR zurückzuerstatten.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie erwidert: Der Kläger sei bereits aufgrund des Gebührenbescheids vom 17.07.2009 unanfechtbar verpflichtet, die Studiengebühren für die Dauer seines Studiums zu entrichten. Spätere Erklärungen des Klägers wie das Schreiben vom 03.12.2009 oder seine Klage könnten weder als Klage gegen den Gebührenbescheid noch als Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ausgelegt werden, um den Gebührenbescheid aus der Welt zu schaffen. Dementsprechend stehe dem Kläger auch kein Anspruch auf Rückerstat- tung der Studiengebühr für das Wintersemester 2009/2010 zu.
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Auch lägen die Voraussetzungen für die geltend gemachte Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG nicht vor. Nach dem Wortlaut der Vorschrift komme es nur darauf an, dass der Studierende zwei oder mehr Geschwister habe. Hätte der Gesetzgeber frühere Geschwister einbeziehen wollen, hätte er die Vergangenheitsform von „haben“ wählen müssen. Dass der Kläger früher einen weiteren Bruder gehabt habe, habe der Gesetzgeber folg- lich nicht als Befreiungstatbestand begründen wollen.
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Auch nach Sinn und Zweck der Norm sei keine andere Beurteilung gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe mit der Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG Familien mit drei oder mehr Kindern nicht vor einer aktuellen finanziellen Belastung schützen wollen. Ziel sei es vielmehr, die verglichen mit anderen Familien höhere Gesamtbelastung zu reduzieren. Die bei Familien mit drei oder mehr Kindern vorhandene Gesamtbelastung liege aber bei der Familie des Klägers nicht vor, da der Bruder bereits wenige Monate nach der Geburt gestorben sei. Hinzu komme, dass der Tod inzwischen fast 20 Jahre zurückliege. Anhaltspunkte dafür, dass in einem derartigen Fall eine Gesamtbelastung der Familie anzunehmen sei, die mit der von Familien mit drei und mehr Kindern vergleichbar sei, seien nicht ersichtlich. Folglich fehle es bereits an dem Tatbestand von § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG.
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Selbst wenn man das Vorliegen des Befreiungstatbestands annähme, hätte der Kläger keinen Anspruch auf Befreiung. Sie führe keine gebundene Norm aus, sondern habe atypische Fälle bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen. Um einen solchen handele es sich auch hier, da der Bruder des Klägers wenige Monate nach seiner Geburt und insgesamt vor nunmehr fast 20 Jahren verstorben sei. Auch allgemeine Überlegungen des Ministeriums könnten naturgemäß die Einzelheiten eines konkreten Falles nicht berücksichtigen und daher sie auch nicht verpflichten, eine Befreiung contra legem zu erteilen. Soweit sie gegenüber dem Kläger am 20.01.2010 einen Befreiungsbescheid für die Studiengebühr vom Sommersemester 2010 bis einschließlich Sommersemester 2011 erlassen habe, werde sie prüfen, ob eine Aufhebung des Befreiungsbescheids erfolgen müsse.
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Schließlich habe der Kläger seinen Befreiungsantrag auch zu spät gestellt, weshalb ein Anspruch auf Wiedereinsetzung nicht bestehe. Der Kläger sei bei der Beurteilung der Befreiungsvoraussetzungen einem Rechtsirrtum unterlegen. Der Hinweis auf eine behauptete unrichtige Belehrung greife nicht durch. Erstens seien ihre Informationen sachgerecht gewesen, da sie die gesetzlichen Regelungen zutreffend wiedergäben. Zweitens sei sie nicht verpflichtet, einen Rechtsrat zu geben, wie einzelne Normen bei untypischen Sachverhalten auszulegen seien. Erst recht sei sie nicht verpflichtet, allgemeine Hinwei- se des Ministeriums aufzuzeigen, die im konkreten Fall nicht zu einer anderen Beurteilung führten. Soweit sie selbst den untypischen Sachverhalt in einer bestimmten Art und Weise beurteilt habe, sei damit keine falsche Information verbunden.
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Wegen der weiteren Einzelheit des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Akten sowie die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Klägers hat teilweise Erfolg. Der Kläger kann beanspruchen, dass die Beklagte über seinen Antrag auf Befreiung von der Studiengebühr für das Wintersemester 2009/2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das Verwaltungsgericht hätte der Verpflichtungsklage deshalb in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattgeben müssen. Im Übrigen ist die Klage zu Recht abgewiesen worden. Der Kläger hat keinen Rechtsanspruch auf die begehrte Befreiung und daraus folgend zum jetzigen Zeitpunkt auch keinen Anspruch auf Rückerstattung der bereits geleisteten Studiengebühren.
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1. Die Beklagte beruft sich zunächst ohne Erfolg darauf, bereits die Bestandskraft des Bescheids vom 17.07.2009, mit dem der Kläger verpflichtet wurde, für die Dauer seines Studiums Studiengebühren zu entrichten, stünde dem geltend gemachten Anspruch auf Befreiung von der Studiengebühr für das Wintersemester 2009/2010 entgegen. Bei der Festsetzung der Studiengebühren dem Grunde nach einerseits und der Befreiung von der Studiengebühren für das Studium bzw. für einzelne Semester andererseits handelt es sich um zwei getrennte Verfahren, die unabhängig voneinander und auf der Grundlage eigenständiger Voraussetzungen durchgeführt werden. Dementsprechend heißt es auch in der Erläuterung zum Gebührenbescheid vom 17.07.2009, mit dem dem Kläger das Formblatt für die Beantragung der Gebührenbefreiung erst übersandt wurde, dass er „im Falle einer positiven Entscheidung über den Antrag auf Gebührenbefreiung von der Gebührenpflicht befreit sei“. Die Beklagte hat den Kläger ferner im Bescheid entsprechend der Regelung in § 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG darauf hingewiesen, dass der Antrag auf Gebührenbefreiung bis spätestens vor Beginn der Vorlesungszeit gestellt werden müsse. Dementsprechend war es dem Kläger ohne weiteres möglich, den Befreiungsantrag noch zu einem Zeitpunkt zu stellen, in dem die Frist für einen Rechtsbehelf gegen den Gebührenbescheid vom 17.07.2009 bereits abgelaufen war.
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2. Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG sind die Anträge auf Befreiung von der Gebührenpflicht vor Beginn der Vorlesungszeit zu stellen. Für das Wintersemester 2009/2010 bedeutet dies, dass der Antrag vor Beginn der Vorlesungszeit am 05.10.2009 zu stellen war. Diese Frist hat der Kläger mit seinem am 09.12.2009 bei der Beklagten eingegangenen Antrag nicht gewahrt, ihm ist aber - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - gemäß § 32 LVwVfG Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Der Kläger ist damit so zu behandeln, als sei die an sich verstrichene Frist des § 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG noch nicht verstrichen mit der Folge, dass sein Befreiungsan- trag als fristgerecht zu behandeln ist.
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a) Bei der in § 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG geregelten Frist für die Antragstellung handelt es sich nicht um eine Ausschluss- bzw. Präklusionsfrist, bei der eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand von vornherein nicht möglich wäre. Ob eine Frist eine Ausschlussfrist ist, ist grundsätzlich Auslegungsfrage, die in allererster Linie nach dem Zweck der Regelung zu beantworten ist. Der Zweck muss ein solches Gewicht haben, dass er die Präklusionswirkungen rechtfertigen kann. Um eine Ausschlussfrist handelt es sich immer dann, wenn der Zweck der gesetzlichen Regelung mit der Fristbeachtung steht und fällt oder wenn vorgesehen ist, dass das materielle Recht im Falle einer Fristversäumung erlischt. Der Umstand allein, dass eine Frist den Zweck hat, der Behörde zu einem möglichst frühen Zeitpunkt eine Übersicht darüber zu verschaffen, welche Forderungen voraussichtlich zu erfüllen sein werden, rechtfertigt dagegen noch nicht die Annahme einer Ausschlussfrist. Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist wegen der einschneidenden Wirkungen des Ausschlusses eine hinreichend eindeutige Regelung zu verlangen. Im Zweifel ist davon auszugehen, dass eine Frist keinen Ausschlusscharakter hat (vgl. zum Ganzen: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl., § 31 Rdnr. 11). Danach handelt es sich bei § 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG um keine Ausschlussfrist.
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Zunächst lassen sich dem Wortlaut der Vorschrift keine Anhaltspunkte für den Ausschlusscharakter der Frist entnehmen. Es fehlt jeder Hinweis darauf, dass bei Nichteinhaltung der Frist Ansprüche der Studierenden auf Gebührenbefreiung von vornherein nicht mehr zum Tragen kommen können. Die Vorschrift enthält auch keine Hinweise darauf, dass im Fall der Fristversäumung das allgemeine Institut der Wiedereinsetzung keine Geltung hat. Schließlich fehlt es für die Annahme einer Ausschlussfrist auch an einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Zweck der Vorschrift ist es, der Hochschule frühzeitig einen Überblick über die Anzahl der Befreiungsanträge zu verschaffen. Die Hochschule soll damit in die Lage versetzt werden, das Gesamtvolumen der ihr zur Verfügung stehenden Studiengebühren beurteilen und dementsprechend ihre Leistungen danach ausrichten zu können. Diese Interessen der Hochschule werden jedoch durch die Verpflichtung, in einer begrenzten Anzahl von Fällen Wiedereinsetzung gewähren zu müssen, nicht gefährdet. Es ist insbesondere nicht so, dass der dargelegte Zweck der gesetzlichen Regelung mit der Fristbeachtung steht und fällt.
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b) Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 LVwVfG liegen vor. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts beruht die Versäumung der Antragsfrist nicht auf einem schuldhaften Verhalten des Klägers. Von einem fehlenden Verschulden ist insbesondere dann auszugehen, wenn sich der Betroffene in einem entschuldbaren Rechtsirrtum befunden hat (vgl. Kopp/Ramsauer, aaO, § 32 Rdnr. 30). Dies ist im Fall des Klägers zu bejahen.
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Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG sollen von der Gebührenpflicht Studierende befreit werden, die u.a. zwei Geschwister haben, von denen zwei keine Befreiung nach dieser Vorschrift in Anspruch nehmen oder genommen haben. Auf Grundlage dieses Wortlauts hat der Kläger - entgegen der (damaligen) Auslegung der Vorschrift durch die Beklagte - angenommen, die Gebührenbefreiung greife nur dann ein, wenn zwei lebende Geschwister vorhanden sind. Diese Beurteilung der Rechtslage kann dem Kläger bei den hier gegebenen besonderen Umständen nicht zum Vorwurf gemacht werden. Für die von ihm vorgenommene Auslegung der Vorschrift spricht zunächst deren Wortlaut, weil die Formulierung „haben“ darauf hindeutet, dass der Studierende die Geschwister auch noch zum Zeitpunkt der Antragstellung haben muss und sie damit noch am Leben sein müssen. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass dem Kläger die Auslegung der Beklagten, nach der das Versterben eines Geschwisters für die Gewährung der Befreiung ohne Bedeutung ist, vor Beginn des Wintersemesters 2009/2010 bekannt war bzw. bekannt sein musste. Die Auslegung beruht auf der Handreichung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 26.08.2009. Weder das Antragsformular noch das von der Beklagten versandte Merkblatt über die Voraussetzungen, unter denen die Befreiung von der Studiengebühr gewährt wird, enthalten einen entsprechenden Hinweis. Bei der hier zu beurteilenden Konstellation handelt es sich ferner um einen seltenen Ausnahmefall, den die zuständigen Verwaltungsgerichte bislang nicht zu beurteilen hatten, zumal die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG auch erst seit dem Jahr 2009 in dieser Form gilt. Vor diesem Hintergrund bestand für den Kläger zu weiteren Rückfragen bei der Beklagten hinsichtlich der „Geschwisterregelung“ kein konkreter Anlass. Darüber hinaus kann aber auch nicht gefordert werden, dass die potentiellen Antragsteller „ins Blaue hinein“ die Auslegungspraxis der Beklagten erfragen. Bei dieser Sachlage kann dem Kläger nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er erstens die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG anders als die Beklagte beurteilt und zweitens auf der Grundlage dieser Beurteilung von weiteren Nachfragen abgesehen hat.
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c) Der Kläger hat den Wiedereinsetzungsantrag auch fristgerecht gestellt. Nach § 32 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG ist der Antrag innerhalb von zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen. Die Tatsachen zur Begründung des Antrags sind bei der Antragstellung oder im Verfahren über den Antrag glaubhaft zu machen (§ 32 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG). Der Kläger hat sinngemäß zur Begründung seines Wiedereinsetzungsantrags ausgeführt, er habe durch Zufall in einem Gespräch mit der Bekannten seiner Mutter Anfang Dezember erfahren, dass beim Antrag auf Befreiung auch bereits verstorbene Geschwister berücksichtigt würden. Davon ausgehend ist die Zwei-Wochen-Frist mit dem Wiedereinsetzungsantrag vom 09.12.2009 gewahrt. Auf Nachfrage der Beklagten hat der Kläger den von ihm genannten Wiedereinsetzungsgrund im Berufungsverfahren auch glaubhaft gemacht. Anders als die Geltendmachung der Wiedereinsetzungsgründe kann die Glaubhaftmachung auch noch nach Ablauf der Zwei-Wochen-Frist erfolgen (vgl. Kopp/Ramsauer, aaO, § 32 Rdnr. 53).
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3. Trotz zu gewährender Wiedereinsetzung hat der Kläger keinen Rechtsanspruch auf Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG; er hat lediglich einen Anspruch darauf, dass die Behörde in ermessensfehlerfreier Weise seinen Anspruch neu bescheidet.
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a) Nach der genannten Vorschrift sollen Studierende von der Gebührenpflicht befreit werden, die zwei oder mehr Geschwister haben, von denen zwei keine Befreiung nach dieser Vorschrift in Anspruch nehmen oder genommen haben. Nach der Handreichung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 26.08.2009, die auch die Beklagte bislang der Auslegung der Vorschrift zugrunde gelegt hat, ist es für das Vorliegen des Tatbestands des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG ohne Bedeutung, dass ein Geschwister bereits verstorben ist. Dagegen setzt die Regelung nach der von der Beklagten im Berufungsverfahren vertretenen Auffassung voraus, dass der Studierende zum Zeitpunkt der Antragstellung zwei oder mehr lebende Geschwister „noch“ hat. Der Gesetzgeber hätte - so nunmehr die Beklagte - die Vergangenheitsform von „haben“ zusätzlich im Gesetzestext aufführen müssen, wenn er frü- here Geschwister hätte einbeziehen wollen. Dieser Auffassung ist nicht zu folgen.
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Die Befugnis zur letztverbindlichen Auslegung des objektiven Rechts ist - an- ders als die gerade der Behörde eingeräumte Befugnis zur Ermessensausübung - nicht der Verwaltung, sondern durch Art. 19 Abs. 4 GG den Gerichten übertragen. Danach steht auch eine in Verwaltungsvorschriften oder einer Verwaltungspraxis enthaltene Rechtsauslegung unter dem Vorbehalt, dass sie die Billigung durch die Rechtsprechung findet (BVerwG, Urteil vom 10.12.1969 - VIII C 104.69 - BVerwGE 34, 278). Die Auslegung der Befreiungsregelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG, wie sie in der Handreichung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 26.08.2009 vorgenommen wurde, hält danach einer rechtlichen Überprüfung stand.
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Der Wortlaut der Vorschrift schließt eine solche Auslegung nicht aus. Um jeden Zweifel daran auszuschließen, dass auch bereits verstorbene Geschwister zu einer Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG führen können, hätte der Gesetzgeber zwar die Vergangenheitsform von „haben“ zusätzlich im Gesetzestext aufführen können. Die Formulierung „haben“ schließt die Einbeziehung bereits verstorbener Geschwister jedoch nicht aus. Der natürliche Wortsinn der Vorschrift lässt es vielmehr ohne weiteres zu, auch in Fällen, in denen ein Bruder oder eine Schwester des Studierenden bereits gestorben ist, davon zu sprechen, dieser „habe“ Geschwister. Angesichts des nicht eindeutigen Wortlauts der Regelung ist maßgebend auf ihren Sinn und Zweck abzustellen. Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen für eine Auslegung entsprechend der Handreichung des Ministeriums.
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Die in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG vorgesehene Gebührenbefreiung ist weder vom Alter der Geschwister noch davon abhängig, ob die Geschwister ebenfalls studieren, studiert haben oder beabsichtigen, dieses zu einem späteren Zeitpunkt zu tun. Die Vorschrift hat daher nicht die aktuelle finanzielle Belastung von Familien mit drei oder mehr Kindern im Auge, sondern berücksichtigt die verglichen mit anderen Familien höhere Gesamtbelastung (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 05.10.2010 - 2 S 1780/10 - NVwZ-RR 2011, 196). Der Umstand, dass eines von mehreren Kindern bereits gestorben ist, lässt für sich allein nicht auf ein geringeres Maß dieser Belastung schließen. Die Höhe der mit dem Tod des Kindes verbundenen finanziellen Entlastung hängt vielmehr davon ab, ob das Kind bereits in jungen Jahren oder erst zu einem späteren Zeitpunkt gestorben ist. So ist die höhere Gesamtbelastung einer Familie mit drei oder mehr Kindern, die der Gesetzgeber in den Blick genommen hat, beispielsweise auch gegeben, wenn eines der Geschwister eines Studierenden nicht schon im Kindesalter, sondern erst nach Volljährigkeit und Beendigung der Berufsausbildung verstorben ist. Bei einer solchen Konstellation läge unzweifelhaft eine typisierte finanzielle Belastung der betreffenden Familie vor, die von der Regelung der Gebührenbefreiung gerade erfasst werden soll. Auch wenn sich umgekehrt ohne weiteres Fälle vorstellen lassen, in denen - wie im Fall des Klägers - der Tod eines der Geschwister dazu führt, dass eine solche höhere finanzielle Belastung nicht eintritt, rechtfertigt dies den Schluss, dass mit Geschwistern i.S.d. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG auch solche Brüder oder Schwestern des oder der Studierenden gemeint sind, die im Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Gebührenbefreiung bereits verstorben sind.
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b) Die Befreiungsregelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG ist als „Soll“-Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinne ausgestaltet. Derartige Normen sind im Regelfall für die mit der Durchführung betreute Behörde rechtlich zwingend und verpflichten sie, unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Im Regelfall bedeutet das „Soll“ somit ein „Muss“. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Ob ein atypischer Fall vorliegt, der ausnahmsweise eine Ermessensentscheidung der Behörde erfordert, ist als Rechtsvoraussetzung von den Gerichten zu überprüfen (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vgl. etwa Urteil vom 22.11.2005 - 1 C 18.04 - BVerwGE 124, 326 und Urteil vom 02.07.1992 - 5 C 39.90 - BVerwGE 90, 275).
33
Der vorliegende Fall weist atypische Besonderheiten auf, die trotz der Erfüllung des Tatbestands ein Abweichen von der grundsätzlichen Pflicht, die Gebührenbefreiung zu gewähren, rechtfertigen. Der bereits im Jahre 1991 verstorbene Bruder des Klägers hat nur wenige Monate gelebt. Für die mit der Vorschrift beabsichtigte Entlastung kinderreicher Familien durch eine Befreiung von der Studiengebührenpflicht fehlt unter diesen Umständen eine Rechtfertigung. Dementsprechend darf die Beklagte den atypischen Fall nach pflichtgemäßen Ermessen entscheiden. Eine solche Ermessensentscheidung hat die Beklagte bislang nicht vorgenommen, weil sie der Auffassung war, Gründe für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand lägen nicht vor.
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Das Ermessen der Beklagten ist auch nicht aus Gründen des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) auf Null reduziert. Der Kläger beruft sich in diesem Zusammenhang ohne Erfolg auf eine bisherige Verwaltungspraxis, wonach die Beklagte beim Versterben eines Geschwisters generell Gebührenbefreiung gewährt habe. Eine entsprechende Verwaltungspraxis der Beklagten ist für den Senat nicht ersichtlich. Das hier zu beurteilende verwaltungsgerichtliche Verfahren hat vielmehr deutlich gemacht, dass sich die Beklagte der Systematik des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG nicht bewusst war. Sie hat weder zwischen der Tatbestands- und der Rechtsfolgenseite des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG differenziert noch erkannt, dass eine „Soll-“Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinne vorliegt. Dementsprechend hat sie auch nicht auf der Grundlage der Handreichung des Ministeriums zur „Geschwisterregelung“ im Rahmen der Befreiungsanträge geprüft, ob die Geschwister des jeweiligen Studierenden überhaupt noch am Leben sind bzw. - sollte diese Frage zu verneinen sein - wann die Geschwister verstorben sind. Nach der Aussage des Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung ist der Beklagten nicht einmal bekannt, ob es unter ihren Studierenden mit dem Kläger vergleichbare Fälle gibt, bei denen die Geschwister ebenfalls bereits im Kindesalter verstorben sind. Auf der Grundlage einer solch unzureichenden Tatsachengrundlage konnte sich eine Verwaltungsübung der Beklagten, die im Wege der sog. Selbstbindung auch eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermag, nicht bilden.
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Unerheblich ist ferner der Umstand, dass die Beklagte dem Kläger für den Zeitraum vom Sommersemester 2010 bis Sommersemester 2011 Gebührenbefreiung gewährt hat. Der Fall des Klägers allein ist nicht geeignet, bereits für sich genommen eine ständige Verwaltungspraxis zu begründen. Schließlich führt auch die Handreichung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 26.08.2009 nicht zur Selbstbindung der Verwaltung. Mit ihr wird lediglich klargestellt, dass eine Befreiung grundsätzlich auch dann in Betracht kommt, wenn ein Geschwister bereits verstorben ist. Atypische Konstellationen - wie etwa der Fall des Klägers - werden in der Handreichung nicht angesprochen und damit auch nicht abschließend geregelt. Auf der Grundlage der dargestellten Systematik des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG kann insbesondere nicht angenommen werden, dass das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst die Hochschulen auch in atypischen Fällen auf eine bestimmte Ermessensentscheidung verpflichten und ihnen damit jeden eigenen Spielraum nehmen wollte.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
37
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
38
Beschluss vom 24. Februar 2011
39
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 500,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 VwVfG
§ 32 LVwVfG
§ 6 Abs. 4 LHGebG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LHGebG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LHGebG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 32 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 32 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 34, 278
NVwZ-RR 2011, 196
BVerwGE 124, 326
BVerwGE 90, 275
13 K 31/10
VIII C 104.69
2 S 1780/10
1 C 18.04
5 C 39.90