Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-07, Aktenzeichen 26 K 13361/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:1207.26K13361.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 50 € abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Mitwirkung des Klägers im Katastrophenschutz des Landes Nordrhein-Westfalen.
Der Kläger ist ein 2012 gegründeter gemeinnütziger eingetragener Verein mit Sitz in I. . Er teilte mit Schreiben an das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. Februar 2014, dort eingegangen am 5. März 2014, unter dem Betreff „Mitteilung über Mitwirkung im Katastrophenschutz / Bereiterklärung gemäß § 18 Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG)“ mit, er erkläre die Bereitschaft zur Mitwirkung im Katastrophenschutz für das Land Nordrhein-Westfalen und wäre für eine Bestätigung der Anerkennung dankbar. In der Satzung des Vereins sei die Mitwirkung im Katastrophenschutz im Sanitätsdienst vorgesehen. In Teilen von Nordrhein-Westfalen sei der Verein bereits soweit mit qualifizierten ehrenamtlichen Helfern und entsprechender Ausstattung aufgestellt, dass er im Katastrophenschutz mitwirken könne und wolle.
Bereits mit Schreiben vom 28. Juli 2013 an die Stadt I. , Amt für Brandschutz, Rettungsdienst und Zivilschutz, hatte der Kläger unter dem Betreff „Mitwirkung nach § 18 FSHG / Anerkennung der ´Besonderen Eignung´“ mitgeteilt, unter Berücksichtigung der zur Zeit vorhandenen Ausstattung/Ausrüstung und der organisationsinternen und landesrechtlichen Vorgaben erfülle die G. Deutschland e.V.-Regionalgruppe I. die Voraussetzungen der „Anerkennung der besonderen Eignung für den Katastrophenschutz im örtlichen Bereich“ . Er machte konkrete Angaben zu Fahrzeugen, Einsatzkleidung, Ausbildungsstand, Personal und Einsatzbereitschaft sowie Erreichbarkeit der Regionalgruppe I. . Derzeit stünden Reserve-Einsatzfahrzeuge der Firma G. GmbH zur Verfügung, bis Jahresende 2013 sei eine eigene Ausstattung mit drei näher bezeichneten Fahrzeugen geplant. Das bisher ausgebildete vorhandene Personal gewährleiste „i.d.R. die Einsatzbereitschaft innerhalb der für eine Einsatzeinheit vorgegebenen Alarmierungszeiten“. Eine Liste mit Namen und Daten von 41 Mitgliedern der Regionalgruppe I. war beigefügt.
Mit Schreiben vom 20. März 2014 teilte der Beklagte dem Kläger mit, er habe den Wunsch zur Mitwirkung im Katastrophenschutz zur Kenntnis genommen, diese Zwischenmitteilung sei noch keine Bestätigung der Anerkennung der Bereitschaft zur Mitwirkung im Katastrophenschutz im Sinne des § 18 FSHG. Er leitete am 26. März 2014 das Schreiben des Klägers vom 28. Februar 2014 an den Oberbürgermeister der Stadt I. weiter. Am 20. August 2014 teilte er dem Kläger mit, dass er für eine Entscheidung über die Anerkennung der Bereitschaft zur Mitwirkung im Katastrophenschutz im Sinne des § 18 FSHG noch etwas Zeit benötige.
Am 4. September 2014 bat der Kläger um einen Gesprächstermin mit dem Beklagten. Er wolle seine Ideen für den künftigen Katastrophenschutz präsentieren. Die G. -Unternehmensgruppe, in die er integriert sei, sei das weltweit und bundesweit größte private Rettungsdienstunternehmen und stelle mit 2000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an über 50 Standorten in acht Bundesländern die rettungsdienstliche Versorgung für 6,5 Millionen Menschen sicher. G. sei aktuell in 44 Ländern mit über 32.000 Fachkräften aktiv. Seine einzigartige fachliche Expertise wolle er aktiv für einen leistungsstarken und zukunftsfähigen Rettungsdienst und Katastrophenschutz in Nordrhein-Westfalen mit einer eigenen ehrenamtlichen Helferstruktur einbringen.
Am 15. September 2014 teilte der Beklagte mit, es bestehe zur Zeit kein Bedarf für ein Gespräch.
Am 15. Mai 2015, 19. November und 23. November 2015 fragte der Kläger den Beklagten nach dem Bearbeitungsstand des Antrages auf Anerkennung der besonderen Eignung zur Mitwirkung im Katastrophenschutz für die Regionalgruppe I. .
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2015 antwortete der Beklagte: § 18 FSHG sehe eine formale Anerkennung bisher nicht vor. Aber mit Inkrafttreten des Gesetzes für den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) Anfang 2016 werde eine förmliche Anerkennung durch das Ministerium gesetzlich eingeführt. Bereits jetzt seien die in der Gesetzesbegründung genannten Kriterien für eine informelle Anerkennung und nach Inkrafttreten des BHKG für ein förmliches Anerkennungsverfahren zugrunde zu legen. Er bat für die Anerkennungsprüfung um Vorlage der Vereinssatzung, um Darlegung, in welchem Verhältnis der Verein zum gleichnamigen Unternehmen G. Rettungsdienst GmbH stehe, und um Darstellung, in welchem Umfang personelle und materielle Ressourcen des Vereins in Nordrhein-Westfalen zur Verfügung stünden, mit denen sich der Verein im Rahmen der im Internet veröffentlichten Landeskonzepte am Katastrophenschutz beteiligen könne.
Mit Schreiben vom 29. Februar 2016 teilte der Kläger mit, er genieße „Bestandsschutz“ und die Anerkennung sei nach der alten Rechtslage des FSHG auszusprechen. Selbst nach der neuen Regelung des § 18 BHKG müsse der Verein unverzüglich anerkannt werden. Die nach der Gesetzesbegründung zu erbringenden formellen Anforderungen (Mitwirkung bei der Bewältigung von Schadenslagen auf überörtlicher Ebene; Fähigkeit zur Mitwirkung in den einheitlichen Strukturen und koordinierten Abläufen der landesweiten Hilfe; Mitwirkung im Katastrophenschutz; Fähigkeit zur Unterstützung bei der Bewältigung von Schadenslagen auf örtlicher Ebene nach den Erfordernissen des jeweiligen Kreises oder der kreisfreien Stadt sowie Fähigkeit zur Mitwirkung in den Landeskonzepten zur Hilfeleistung auf überregionaler Ebene) erfülle er bereits. Bei der generellen Eignungsfeststellung müssten nicht schon alle Namen und Sachmittel zur Einbindung benannt werden, dies sei eine unzulässige Diskriminierung von neuen Organisationen gegenüber den etablierten Hilfsorganisationen. Verlangt werden könne nur, dass der Bewerber darlege, sich für den Fall der Anerkennung die nötigen Mittel verschaffen zu können. G. Deutschland e.V. bestehe ausschließlich aus freiwilligen Mitgliedern, die ihre Leistungen ehrenamtlich in ihrer Freizeit erbrächten. In Nordrhein-Westfalen gebe es die Regionalgruppe I. und die Regionalgruppe H. sowie einen Mitgliederzusammenschluss in L. und E. . Die Gründung weiterer Regionalgruppen sei vorgesehen. Der Verein finanziere sich ausschließlich durch Spenden und Sponsoring. Der Kläger werde auch von der G. Rettungsdienst GmbH finanziell und ideell unterstützt, sei aber sowohl rechtlich wie tatsächlich von dem Verein getrennt.
Mit Schreiben vom 15. April 2016 bestellte sich der Prozessbevollmächtigte des Klägers und teilte nachfolgend mit, eine Bedarfsprüfung sei rechtswidrig. Denn die Anforderungen des § 18 BHKG seien verfassungswidrig, sie verstießen gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowie Art. 12 Abs. 1 GG. Der Antrag des Klägers sei nach der alten Rechtslage vom 28. Februar 2014 zu beurteilen. Das BHKG enthielte zwar keine Übergangsregelungen, aber aus der im Jahr 2014 erfolgten Antragstellung und dem späteren Nichtbetreiben des Verfahrens durch den Beklagten folge die Anwendung der alten Regelung.
Mit Schreiben vom 19. April 2016 bat der Beklagte den Kläger, konzeptionell darzulegen, wie G. Deutschland e.V.-Regionalgruppe I. , personelle Ressourcen und Sachmittel zur Mitwirkung im Katastrophenschutz auf Grundlage bestehender Landeskonzepte in absehbarer Zeit sicherstelle und lud den Kläger zu einem Gespräch am 19. Mai 2016 ein.
Nach diesem Gespräch vertrat der Kläger die Auffassung, er sei zur Mitwirkung Katastrophenschutz geeignet. Dafür sei seine „Mitwirkung bei der Flüchtlingskrise“ 2015/2016 in I1. bestimmend. Er habe seine Kapazitäten auf ausdrücklichen Wunsch der Stadt I. in Absprache mit dem Regierungspräsidium B. aufgebaut. Ein Schwerpunkt sei die Aus- und Fortbildung, wo sich seine Mitglieder im Zivilschutz engagierten. Es seien „mehrere ehrenamtliche Multiplikatoren des Vereins“ geschult und bundesweit tätig. Fördermittel aus dem Landeshaushalt habe er weder erhalten noch beantragt. Wenn er nicht am Katastrophenschutz beteiligt werde, läge mangels Durchführung eines Auswahlverfahrens ein „Beihilfeverstoß“ vor, der zur Nichtigkeit der Zahlungen an die etablierten Hilfsorganisationen führe. Da er sich „in Kooperation“ mit dem dänischen Unternehmen G. A/S befinde, handele es sich um binnenmarktrelevante Zuschüsse. Nach der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG hätte der Beklagte ein faires Auswahlverfahren zur Mitwirkung nach dem BHKG durchzuführen. Die Auswahlmethode im Hinblick auf die etablierten Hilfsorganisationen nach dem Motto „bekannt und bewährt“ sei rechtswidrig.
Mit Schreiben an den Kläger vom 24. Juni 2016 konkretisierte der Beklagte, welche Leistungsfähigkeit eine Hilfsorganisation für die Mitwirkung im Katastrophenschutz mindestens aufweisen müsse. Der Katastrophenschutz sei eine öffentliche Aufgabe, bei der Hilfsorganisationen lediglich mitwirkten. Es sei von den öffentlichen Aufgabenträgern sicherzustellen, dass diese Aufgabe in einer Weise wahrgenommen werden könne, die bei Schadensereignissen und Katastrophen ein effizientes und funktionsfähiges Arbeiten garantiere, um soweit wie möglich insbesondere die Rettung von Menschenleben sicherzustellen. Dies könne nur gelingen, wenn die Hilfsorganisationen, die in diese Aufgabenstellung einbezogen würden, ein gewisses Maß an Sachleistungsfähigkeit erreicht hätten. Der Kläger müsse die Fähigkeit haben, auf überregionaler Ebene entsprechend den in den Landeskonzepten dazu festgelegten einheitlichen Strukturen Hilfeleistungen dauerhaft zu erbringen. Dafür müsse er darlegen können, dass der Verein eine Hilfsorganisation sei, die verlässliche Gewähr für eine sachgerechte und dauerhafte Mitwirkung im Katastrophenschutz biete. Innerhalb eines umfassenden Planungskonzeptes müsse beschrieben werden, wie personell, materiell, organisatorisch und finanziell das Aufstellen von Einsatzeinheiten durch den Kläger im Land Nordrhein-Westfalen erfolgen könne. Der Beklagte benannte acht verschiedene Kriterien der Leistungsfähigkeit, deren Vorliegen im Einzelnen nachgewiesen werden müsse. U.a. müsse der Kläger zur Gewährleistung des Aufstellens eines Verbandes nach den Landeskonzepten BHP-B 50 und BTP-B 500 NRW mindestens vier Einsatzeinheiten personell stellen können, darin 132 Funktionen mit Doppelschichtfähigkeit, d.h. 264 Personen namentlich benennen, die ausschließlich ehrenamtlich und nicht in der Feuerwehr und nicht im Rettungsdienst tätig seien. Zudem nannte der Beklagte die konkreten Anforderungen an Ausbildung, Fahrzeuge, Liegenschaften als Lagerfläche und eine Geschäftsstelle als zentralen Ansprechpartner für das Land. Im Falle einer konkreten Mitwirkung vor Ort nach Eignungsfeststellung durch den Kreis oder die Stadt werde dann auch dem Kläger eine jährliche Förderung pro Einsatzeinheit i.H.v. derzeit ca. 16.000 € gewährt, sofern auch nach der konkreten Überprüfung der Einsatzeinheit in Übungen oder Einsätzen durch den Kreis oder die kreisfreie Stadt die Leistungsfähigkeit attestiert werde.
Mit Schreiben vom 16. Juli 2016 stellte der Kläger die aufgestellten Anforderungen an die Leistungsfähigkeit einer privaten Hilfsorganisation in Frage. Er besitze bereits jetzt die erforderliche Leistungsfähigkeit zur Mitwirkung am Katastrophenschutz. Er fragte nach, ob andere anerkannte Organisationen die aufgestellten Anforderungen auch nachzuweisen hätten und wie dieses überprüft werde. Die von dem Beklagten aufgestellten Voraussetzungen dienten der „Marktabschottung“ und könnten von einer neu hinzukommenden Organisation vor der Anerkennung nicht erfüllt werden.
Mit Schreiben vom 8. August 2016 antwortete der Beklagte, es fehle in sachlicher und personeller Hinsicht jegliche Grundlage zur Einschätzung der allgemeinen Eignung zur Mitwirkung des Klägers nach § 18 Abs. 1 BHKG. Der Antrag sei nicht entscheidungsreif. Bisher habe der Kläger lediglich vorgetragen, mit zwei Regionalgruppen und einem Mitgliederzusammenschluss in Nordrhein-Westfalen vertreten zu sein. Er habe sich mit 25 Personen aktiv an einer Einsatzlagenübung in I. beteiligt und außerdem in I1. am Bahnhof die Verpflegung von Flüchtlingen sichergestellt. Aus der Satzung gehe lediglich hervor, dass der Kläger sich im Bereich Katastrophenschutz, Zivilschutz und Menschenrettung betätigen wolle. Es gebe keine Erkenntnisse darüber, welche eigenen Einrichtungen, Fahrzeuge und Materialien dem Kläger in Nordrhein-Westfalen zur Verfügung stünden und welche Qualifikationen und Erfahrungen die vorhandenen Helferinnen und Helfer hätten. Gegenstand der Prüfung des Landes nach § 18 BHKG sei das Vorhandensein einer Leistungsfähigkeit im Sinne der bereits vordefinierten Strukturen der Landeskonzepte. Zur Zeit habe das Land Nordrhein-Westfalen 241 Einheiten aufgestellt, die von derzeit fünf Hilfsorganisationen gestellt würden. Wenn von einer neuen mitwirkenden Hilfsorganisation zunächst lediglich die Fähigkeit zum Aufstellen von vier Einheiten verlangt würde, stelle dies die minimale Teilleistungsfähigkeit dar, die konzeptionell vertretbar erscheine und in der Praxis durchweg bei allen mitwirkenden Hilfsorganisationen vorhanden sei. Das sei keine unangemessene Hürde. Die Zuwendungen für die Mitwirkung im Katastrophenschutz seien keine rechtswidrigen Beihilfen, da diese ausschließlich im Rahmen gemeinnütziger Tätigkeiten ohne Gewinnerzielung erfolgten, für die schon kein Markt vorhanden sei. Die Dienstleistungsrichtlinie sei nicht einschlägig, da es eine Bereichsausnahme für Leistungen im Katastrophenschutz gebe.
Am 24. August 2016 bat der Kläger um einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Auch die derzeit mitwirkenden Organisationen am Katastrophenschutz erfüllten die formellen und materiellen Voraussetzungen nicht. Die Anforderungen, die der Beklagte aufgestellt habe, entbehrten einer Rechtsgrundlage und seien unerfüllbar. Sie dienten der Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Monopols der etablierten Hilfsorganisationen.
Am 23. September 2016 bat der Kläger erneut um eine Entscheidung, worauf der Beklagte am selben Tag antwortete, dass eine ausreichende Grundlage für eine Entscheidung in der Sache nicht vorliege.
Der Kläger hat am 15. November 2016 Klage erhoben.
Zur Begründung stützt er sich auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor: Die Klage sei als Konkurrentenuntätigkeitsklage zulässig und spruchreif. Der Beklagte habe ohne zureichenden Grund seinen entscheidungsreifen Antrag nicht beschieden. Er habe einen Anspruch auf Zulassung zum Katastrophenschutz aus § 18 FSHG, hilfsweise aus § 18 BHKG. Er habe einen Anspruch aus Bestandsschutz, weil er bereits nach dem FSHG hätte im Katastrophenschutz mitwirken dürfen. Hier hätte es einer allgemeinen Eignungsfeststellung nicht bedurft. Hilfsweise trägt er vor, auch die Voraussetzungen des § 18 BHKG zu erfüllen. Der Gesetzestext nenne keine genaueren Anforderungen zur Feststellung der allgemeinen Eignung. Deshalb müsse auf die Gesetzesbegründung zurückgegriffen werden. Die dort genannten Anforderungen erfülle er. Die Behörde könne aber nicht verlangen, dass er schon in allen Bereichen über die mitwirkungsfähigen Personen verfüge. Das Anerkennungsverfahren dürfe nicht so ausgestaltet sein, dass er nie eine Anerkennung erhalten könne. Dies bedeute einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG. Der Bedarf zur Mitwirkung des Klägers sei gerichtsbekannt. Der Bedarf könne nicht „auf ewig“ von den gleichen Hilfsorganisationen gedeckt werden, sondern müsse in regelmäßigen Abständen überprüft werden und es müsste eine Ausschreibung erfolgen. Die Vorrangstellung der etablierten Hilfsorganisationen sei nicht gerechtfertigt und verstoße gegen die Grundrechte der anderen privaten Hilfsorganisationen. Die Eignungsanforderungen müssten verhältnismäßig sein, gegebenenfalls müsste der Beklagte ihn „mit Auflagen“ anerkennen. Der Beklagte verlange bewusst diskriminierend ein vollständig eingerichtetes System vor der Anerkennung. Der Beklagte habe es unterlassen, auf die in § 18 Abs. 1 S. 2 FSHG vorgesehene Eignungsprüfung auf kommunaler Ebene hinzuweisen. Erst nach eineinhalb Jahren habe der Beklagte sich inhaltlich geäußert und das Verfahren grundlos zu seinen Lasten verzögert. Er habe bereits unter Geltung des § 18 FSHG mitgewirkt, da für die Mitwirkung nicht das kumulative Vorliegen der ersten Stufe des Anerkennungsverfahrens durch das Land und der zweiten Stufe der Anerkennung durch den Kreis oder die kreisfreie Stadt erforderlich gewesen sei, sondern schon die Erklärung nach § 18 FSHG für die Mitwirkung ausgereicht habe. § 18 Abs. 2 BHKG i.V.m. § 26 Absatz 1 S. 1 des Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetzes (ZSKG) enthalte eine Privilegierung der etablierten Hilfsorganisationen, die gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Die Bedarfsklausel des § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG sei verfassungswidrig, weil sie ihn in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Eine Bedarfsprüfung müsse anhand eines transparenten Ausschreibungsverfahrens mit allen mitwirkenden Hilfsorganisationen stattfinden. Die zur Beauftragung mit dem Rettungsdienst ergangene Rechtsprechung sei wegen vergleichbaren Sachverhalts auf die Mitwirkung im Katastrophenschutz durch private Hilfsorganisationen übertragbar.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass er gemäß § 18 FSHG seit dem 5. März 2014 im Katastrophenschutz mitgewirkt hat,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, die von ihm beantragte Anerkennung gem. § 18 Absatz 1 S. 1 BHKG zu erteilen,
weiter hilfsweise,
seine Eignung zur Mitwirkung im Katastrophenschutz gem. § 18 BHKG festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Die Klageanträge seien unzulässig, jedenfalls unbegründet. Da der Kläger selbst nicht behaupte, eine zuständige kreisfreie Stadt oder ein zuständiger Kreis habe die Eignung zur Mitwirkung nach § 18 Absatz 1 S. 2 FSHG festgestellt, könne in Bezug auf den Kläger auch nicht die Feststellung getroffen werden, dass er im Sinne des § 18 Abs. 1 FSHG „im Katastrophenschutz“ mitgewirkt habe. Auf Bestandsschutz könne sich der Kläger nicht berufen. Selbst wenn man zu Gunsten des Klägers ein Fortwirken der Bereitschaftserklärung vom 28. Februar 2014 als solche im Sinne von § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG unterstelle, wäre der Kläger keine anerkannte Hilfsorganisation im Sinne von § 18 Absatz 1 S. 1 BHKG. Da eine Prüfung und Feststellung der allgemeinen Eignung durch den Beklagten nach bisheriger Gesetzeslage (FSHG) nicht erforderlich gewesen und entsprechend auch nicht erfolgt sei, bestehe nichts, was als Anknüpfungspunkt für einen „Bestandsschutz“ dienen und fortwirken könne. Auch aus der Regelung des § 18 Abs. 2 BHKG könne der Kläger keinen Bestandsschutz ableiten. Diese Vorschrift beruhe nicht darauf, dass die in § 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG namentlich genannten Organisationen deshalb als allgemein geeignet angesehen würden, weil sie schon nach § 18 Abs. 1 FSHG mitwirkten, sondern darauf, dass sich der Landesgesetzgeber die dem ZSKG zu Grunde liegende Bewertung des Bundesgesetzgebers zu eigen gemacht und diese für den Katastrophenschutz übernommen habe. Darin liege auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, denn zwischen dem Kläger und den in § 26 Absatz 1 S. 2 ZSKG genannten Organisationen bestünden Unterschiede, bei denen die vorgesehene unterschiedliche Behandlung sachgerecht und jedenfalls nicht willkürlich sei. Der Beklagte habe zu Recht die im Verwaltungsverfahren genannten Eignungsanforderungen aus der Gesetzesbegründung herausgearbeitet und gefordert. Der Kläger habe das Vorliegen dieser Anforderungen nicht dargelegt. Schon die allgemeine Eignung des Klägers sei nicht zu erkennen. Daher müsse die Frage des Bedarfs nicht vertieft und entschieden werden. Im Übrigen gehe es bei dem Tatbestandsmerkmal des Bedarfs nicht abstrakt darum, dass generell ein Bedarf an ehrenamtlichem Engagement im Katastrophenschutz bestehe, sondern darum, ob konkret ein Bedarf an der Mitwirkung derjenigen privaten Hilfsorganisation bestehe, die ihre Bereitschaft zur Mitwirkung erklärt habe. Da der Kläger seine allgemeine Eignung allein aus seiner Bereitschaftserklärung ableite und sich auf nicht näher bezeichnete noch umzusetzende Konzepte berufe, aber keine konkreten Angaben zu Personal und Sachmitteln für Einsätze im Katastrophenschutz mache, könne ein Bedarf für seine Mitwirkung nicht beurteilt oder gar positiv festgestellt werden. Das Bedarfserfordernis sei keine Abschottungsregelung, sondern solle sicherstellen, dass sich Anzahl und Größe der mitwirkenden Einheiten ausschließlich an tatsächlichen Erfordernissen ausrichten. Darin könne keine objektive Berufszulassungsschranke gesehen werden, da die Mitwirkung im Katastrophenschutz für die privaten Hilfsorganisation schon kein Beruf im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG sei. Die Zuwendungen und Leistungen des Landes im Rahmen des BHKG deckten nur teilweise die grundsätzlich von der Hilfsorganisation selbst zu tragenden Vorhaltekosten und könnten daher nicht der Schaffung und Erhaltung einer betrieblichen oder unternehmerischen Existenzgrundlage, die eine berufliche Tätigkeit darstelle, dienen. Anders als über Rettungsdienstleistungen wie die Notfallrettung und Krankentransporte, die aufgrund der großen Zahl von Menschen, die etwa in Folge von Unfällen oder Erkrankungen auf Notfallrettungstransporte angewiesen seien und mit statistischer Gewissheit in entsprechend großer Zahl benötigt würden, lasse sich über die Erforderlichkeit und den möglichen Umfang tatsächlicher Katastropheneinsätze keine sinnvolle Prognose abgeben. Deshalb könne die Mitwirkung bei der Katastrophenhilfe anders als die Erbringung von Rettungsdienstleistungen nicht als Beruf zur Lebensgrundlage gemacht werden. Da Leistungen im Rahmen der Mitwirkung im Katastrophenschutz nicht gegen Entgelt erbracht würden, stellten sie auch keine Dienstleistungen im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG dar. Die Anwendung der Dienstleistungsrichtlinie wäre auch nach ihrem Ausnahmetatbestand in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a ausgeschlossen. Der Katastrophenschutz werde auch nicht grenzüberschreitend erbracht. Die Zuwendungen aus dem Landeshaushalt seien keine unzulässigen Beihilfen. Die Voraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 AEUV lägen schon nicht vor, weil es sich nicht um eine Wettbewerbssituation handele, da die Leistungen im Rahmen der Mitwirkung beim Katastrophenschutz nicht auf einem Markt erbracht würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage, mit der der Kläger die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO), ist jedenfalls unbegründet, denn das von dem Kläger behauptete Rechtsverhältnis, er habe gemäß § 18 FSHG seit dem 5. März 2014 im Katastrophenschutz mitgewirkt, besteht nicht.
§ 18 des bis zum 31. Dezember 2015 geltenden Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom 10. Februar 1998 in der Fassung vom 31. Oktober 2012 (FSHG) regelte unter der Überschrift „Mitwirkung der privaten Hilfsorganisationen“ in Abs. 1 Satz 1 und 2: „Private Hilfsorganisationen helfen bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen, wenn sie ihre Bereitschaft zur Mitwirkung dem Land gegenüber erklärt haben. Kreisfreie Städte und Kreise entscheiden über die Eignung zur Mitwirkung von Einheiten im Einzelfall.“
Danach setzte die Mitwirkung eine Bereitschaftserklärung gegenüber dem Land und (zusätzlich) die Entscheidung des Kreises bzw. der kreisfreien Stadt über die Eignung von Einheiten im Einzelfall voraus.
Dem Einwand des Klägers, die Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 S. 1 und S. 2 FSHG hätten nicht kumulativ vorliegen müssen, sondern die Abgabe der Bereitschaftserklärung gegenüber dem Land hätte ausgereicht, um das Rechtsverhältnis der Mitwirkung einer privaten Hilfsorganisation zu begründen, kann nicht gefolgt werden.
Beide Stufen des zweistufigen Verfahrens müssen für die Feststellung, dass eine private Hilfsorganisation bei der Gefahrenabwehr im Schadensfall mitwirkt bzw. mitgewirkt hat, vorliegen. Hilfsorganisationen konnten nach diesem Gesetz nur tätig werden, wenn sie sich dem Land gegenüber zur Mitwirkung bei öffentlichen Notständen bereit erklärt hatten (1.Stufe) und sie von der zuständigen Behörde in deren Aufgabenbereich nach diesem Gesetz tatsächlich eingebunden waren (2.Stufe).
Vgl. Schneider, Feuerschutzhilfeleistungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2008, § 18 Anm. 2.1 und 2.2
Die im FSHG vorgesehene Erklärung gegenüber dem Land ist eine einseitige Willenserklärung ohne unmittelbare Rechtsfolge.
Schneider, Feuerschutzhilfeleistungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2008, § 18 Anm. 3.2
Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Vorschrift. § 18 Abs. 1 S. 1 FSHG lautet, private Hilfsorganisationen bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen „helfen“, wenn sie ihre „Bereitschaft zur Mitwirkung“ dem Land gegenüber erklärt haben (§ 18 Abs. 1 S. 1 FSHG). Diese Erklärung bedeutet nur, dass eine private Hilfsorganisation grundsätzlich helfen will, mit anderen Worten dem Land gegenüber anbietet, mitzuwirken. Die Erklärung allein bewirkt noch nicht, dass die private Hilfsorganisation auch tatsächlich bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen mitwirkt bzw. mitgewirkt hat. Die Mitwirkung selbst erfordert nämlich tatsächlich einsatzbereite Einheiten, die unter der Voraussetzung der Feststellung der Eignung zur Mitwirkung im Einzelfall durch die kommunale Ebene mitwirken. Das ergibt sich aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 3 Satz 1 FSHG, wonach die „Mitwirkung“ „die Pflicht, einsatzbereite Einheiten aufzustellen und zu unterhalten sowie an Übungen, Aus- und Fortbildungsveranstaltungen teilzunehmen“ „umfasst“. Ob solche geeigneten, insbesondere einsatzbereiten Einheiten vorhanden sind, ergibt sich aber aus der konkreten Eignungsfeststellung der kommunalen Ebene. Diese ist eine weitere Voraussetzung der Mitwirkung im Sinne des § 18 Abs. 1 FSHG neben der Bereitschaftserklärung.
Es würde auch dem Sinn und Zweck der Regelung der Mitwirkung von privaten Hilfsorganisationen widersprechen, wenn schon allein die Bereitschaftserklärung, die keine konkreten Angaben über tatsächlich vorhandene Einheiten etc. enthalten muss, das Rechtsverhältnis der Mitwirkung im Katastrophenschutz – welches subjektive öffentliche Rechte sowohl der mitwirkenden Organisation als auch des Landes und der Kommune begründet – zur Entstehung bringen könnte, ohne dass dem Land oder der kommunalen Ebene bekanntgegeben oder mitgeteilt worden wäre, ob und welche Einheiten im Falle einer Übung oder eines Einsatzes im Schadensfall zur Verfügung stünden.
Der Kläger hat zwar mit seinem am 5. März 2014 bei dem Beklagten eingegangenen Schreiben vom 28. Februar 2014 die geforderte Bereitschaftserklärung nach § 18 Abs. 1 S. 1 FSHG abgegeben. Die zusätzlich erforderliche Tatbestandsvoraussetzung der Feststellung der Eignung zur Mitwirkung von Einheiten des Klägers im Einzelfall durch die kommunale Ebene gemäß § 18 Abs. 1 S. 2 FSHG lag jedoch weder im Zeitraum der Geltung des FSHG vor noch ist sie zu einem späteren Zeitpunkt ergangen.
Der Kläger hat zwar mit Schreiben vom 28. Juli 2013 an den Oberbürgermeister der Stadt I. – mithin geraume Zeit vor der Bereitschaftserklärung gegenüber dem Land und offenbar in Kenntnis des Erfordernisses der Eignungsprüfung auf kommunaler Ebene - Angaben zu Ausbildung, Einsatzbereitschaft, Ausstattung, Personal sowie Erreichbarkeit für eine Katastrophenschutzeinheit seiner Regionalgruppe I. gemacht, um die Anerkennung der Eignung zu erlangen. Jedoch gibt es nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten bis heute keine Entscheidung des Oberbürgermeisters der Stadt I. über die Eignung zur Mitwirkung von Einheiten des Klägers im Einzelfall. Es ist auch nicht vorgetragen oder erkennbar, dass der Kläger oder eine Regionalgruppe oder ein Mitgliederzusammenschluss des Klägers in einer anderen kreisfreien Stadt oder in einem Kreis des Landes Nordrhein-Westfalen ein Verwaltungsverfahren zur Entscheidung über die Eignung zur Mitwirkung einer von ihm aufgestellten Einheit für die Mitwirkung bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen eingeleitet hat und in einem solchen Verfahren eine Entscheidung über die Eignung zur Mitwirkung von Einheiten des Klägers im Einzelfall getroffen worden ist. Ebensowenig ist vorgetragen oder erkennbar, dass der Kläger sich um die Entscheidung des Oberbürgermeisters der Stadt I. diesem gegenüber nach Antragstellung weiter bemüht hat. Indem der Beklagte seinerseits zugewartet hat und kurz vor Inkrafttreten des BHKG bereits gegenüber dem Kläger die Anforderungen des ab 1. Januar 2016 geltenden BHKG nannte, hat er den Kläger nicht daran gehindert, die für die Mitwirkung noch fehlende Entscheidung der kommunalen Ebene herbeizuführen. Auch hat der Kläger nicht vorgetragen oder ist sonst erkennbar, dass der Antrag auf Anerkennung der Eignung im Einzelfall durch den Oberbürgermeister der Stadt I. aufgrund vorgelegter Unterlagen hätte positiv beschieden werden müssen. Vielmehr spricht alles dafür, dass der Kläger die Anforderungen für die Feststellung der Eignung im Einzelfall jedenfalls zur Zeit der Geltung des FSHG nicht erfüllen konnte.
Der Kläger kann sich für einen Anspruch auf die Feststellung, er habe gemäß § 18 FSHG am Katastrophenschutz mitgewirkt, auch nicht auf „Bestandschutz“ berufen, denn die Voraussetzungen der Mitwirkung im Katastrophenschutz nach § 18 FSHG und damit das Bestehen dieses Rechtsverhältnisses waren zu keinem Zeitpunkt gegeben. Eine zu schützende Rechtsposition, die - möglicherweise aufgrund von Verzögerungen im Verwaltungsverfahren oder aber aufgrund der Änderung der Rechtslage - später entfallen sein könnte, liegt hier nicht vor.
Auch der hilfsweise gestellte Antrag des Klägers, den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragte Anerkennung nach § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG zu erteilen, bleibt ohne Erfolg.
Die Verpflichtungsklage ist als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig, denn der Beklagte hat über den Antrag des Klägers, gemäß § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG dessen Eignung zur Mitwirkung und einen Bedarf für die Mitwirkung festzustellen, ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden.
Die Klage ist jedoch nicht begründet, denn die Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Der Kläger hat keinen Anspruch auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, durch den der Beklagte die allgemeine Eignung des Klägers zur Mitwirkung und eines Bedarfs für die Mitwirkung des Klägers im Katastrophenschutz des Landes Nordrhein-Westfalen feststellt. Rechtsgrundlage für die begehrte Anerkennung ist § 18 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz vom 17. Dezember 2015 (BHKG). Nach Abs. 1 S. 1 der Vorschrift helfen private Hilfsorganisationen bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen, Großeinsatzlagen und Katastrophen, wenn sie ihre Bereitschaft zur Mitwirkung der obersten Aufsichtsbehörde gegenüber erklärt haben und diese die allgemeine Eignung zur Mitwirkung und einen Bedarf für die Mitwirkung festgestellt hat (anerkannte Hilfsorganisationen). Nach S. 2 der Vorschrift entscheiden kreisfreie Städte und Kreise über die Eignung zur Mitwirkung von Einheiten im Einzelfall.
Die Mitwirkung der Hilfsorganisationen sieht, wie bereits § 18 FSHG, für die Mitwirkung ein zweistufiges Verfahren vor: Auf der ersten Stufe ist die oberste Aufsichtsbehörde zuständig für die Entgegennahme der Bereitschaftserklärung und die Feststellung der allgemeinen Eignung zur Mitwirkung und des Bedarfs für die Mitwirkung, auf der zweiten Stufe entscheidet die kommunale Ebene über die Eignung im Einzelfall. Auf der ersten Stufe sind neben die Anzeige der Bereitschaft zur Mitwirkung als zusätzliche Voraussetzungen die Feststellung der allgemeinen Eignung und das Vorhandensein eines tatsächlichen Bedarfs für die Mitwirkung durch die oberste Aufsichtsbehörde getreten.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers gegen die nunmehr gemäß § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG erforderliche Eignungs- und Bedarfsfeststellung durch das Land greifen nicht durch.
Die Regelung des § 18 Abs. 1 Satz 1 BHKG verletzt den Kläger nicht in seinem Recht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Danach haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen und die Berufsausübung kann durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden.
Vorliegend kann dahinstehen, ob der Kläger als juristische Person des Privatrechts Grundrechtsträger in Bezug auf Art. 12 Abs. 1 GG ist. Denn jedenfalls ist der Schutzbereich dieses Grundrechts nicht betroffen. Unter „Beruf“ ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient.
BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 , juris Rn 120 m.w.N.
Die Tätigkeit muss objektiv und wesensmäßig geeignet sein und ihre Ausübung muss darauf gerichtet sein, eine Lebensgrundlage zu schaffen oder zu erhalten.
Die von dem Kläger angestrebte Tätigkeit der Mitwirkung im Katastrophenschutz des Landes Nordrhein-Westfalen gemäß § 18 BHKG erfüllt die Voraussetzungen der Berufsausübung nicht.
Der Katastrophenschutz ist eine öffentliche Aufgabe der Gefahrenabwehr. In Nordrhein-Westfalen sind Aufgabenträger für den Katastrophenschutz die Kreise und die kreisfreien Städte (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 BHKG) und für die zentralen Aufgaben des Katastrophenschutzes das Land (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 BHKG). Die Träger der Aufgabe des Katastrophenschutzes können die Durchführung des Katastrophenschutzes nicht auf anerkannte Hilfsorganisationen übertragen, wie dies z.B. durch öffentlich-rechtlichen Vertrag für die Aufgabe des Rettungsdienstes möglich ist (vgl. § 13 Rettungsgesetz NRW). Aber die Aufgabenträger des Katastrophenschutzes setzen in den verschiedenen Aufgabenbereichen unterschiedliche Kräfte ein, neben Feuerwehren, THW, Bundeswehr und Bundesgrenzschutz auch mitwirkende private Hilfsorganisationen nach § 18 BHKG. Die letztgenannten, privaten sogenannten „anerkannten Hilfsorganisationen“ helfen im Rahmen ihrer Mitwirkung am Katastrophenschutz nach § 18 BHKG bei der Vorbereitung auf eine Gefahrenlage bzw. auf einen Schadenseintritt oder in einem akuten Einsatz. Sie unterliegen dabei der Aufsicht der kreisfreien Städte und Kreise und können im Gefahrenfall durch diese über die Leitstelle alarmiert und angefordert werden (vgl. § 18 Abs. 1 S. 4 und 5, Abs. 4 S. 2 BHKG).
Die Mitwirkung der anerkannten Hilfsorganisationen im Katastrophenschutz ist zwar eine Tätigkeit, die dauerhaft ausgeübt wird. Jedoch ist sie weder objektiv noch wesensmäßig geeignet, eine Lebensgrundlage zu schaffen oder zu erhalten. Denn nach den Regeln über die Kostentragung von vorbereitenden Maßnahmen und Einsätzen nach dem BHKG im Katastrophenschutz ist die Mitwirkung im Katastrophenschutz von vornherein nicht geeignet, kostendeckend durchgeführt zu werden, erst recht nicht geeignet, wirtschaftliche Gewinne zu erzielen, mit denen eine Lebensgrundlage geschaffen oder gar aufrechterhalten werden kann. Vielmehr geht der Gesetzgeber davon aus, dass anerkannte Hilfsorganisationen in der Lage sein müssen, vorbereitende Maßnahmen zur Gefahrenabwehr im Rahmen ihrer Möglichkeiten selbst zu tragen (vgl. § 51 Abs. 1 S. 1 BHKG). Das Land gewährt zwar gemäß § 51 Abs. 2 S.1 BHKG nach Maßgabe des Haushaltsplanes Zuwendungen für im Interesse des Landes liegende Übungen und Ausbildungsmaßnahmen und für Verwaltungskosten. Dabei sind förderfähig nur nicht-investive Ausgaben, die pauschaliert ermittelt und mit einem festen Betrag je Einsatzeinheit abgegolten werden.
Vgl Schneider, Brandschutz-, Hilfeleistung-, Katastrophenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, 9. Aufl. 2016, § 51 Anm. 2, Rn. 2 unter Hinweis auf die Förderrichtlinien
Die vom Land gezahlten Zuwendungen bzw. Beihilfen können aber nur bestimmte, in den Zuschussrichtlinien näher bezeichnete Kosten (teilweise) decken. Fahrzeuge und sonstige Ausstattungen werden den Hilfsorganisationen zweckgebunden im Rahmen des § 18 Abs. 4 BHKG zwar kostenlos zur Verfügung gestellt, jedoch verbleiben sie im Eigentum des Landes (§ 51 Abs. 2 S. 2). Zu den Instandhaltungs- und Unterbringungskosten der Ausstattungen gewährt das Land Beihilfen (§ 51 Abs. 2 S. 3 BHKG). Andere Kostenträger gibt es nach dem BHKG nicht. Weder wird vollständiger Kostenersatz noch gar ein Entgelt für erbrachte Leistungen erbracht.
Anerkannte private Hilfsorganisationen richten ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung im Katastrophenschutz auch nicht darauf aus, hierdurch auf Dauer eine Lebensgrundlage zu schaffen und zu erhalten. Das gilt auch für den Kläger, der nach § 2 Abs. 1 und 2 seiner Satzung ausschließlich und unmittelbar mildtätige und gemeinnützige Zwecke im Sinne der Vorschriften über die „steuerbegünstigten Zwecke“ der §§ 51 ff. AO verfolgt, „selbstlos“ tätig ist und „nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke“ verfolgt, dessen Vereinszweck nach § 3 seiner Satzung die Förderung des Katastrophen- und Zivilschutzes und der Rettung aus Lebensgefahr, insbesondere die „selbstlose“ Hilfe für Opfer und Betroffene bei Schadensereignissen u.a. ist und der sich durch Spenden und Beiträge finanziert. Dem steht nicht entgegen, dass anerkannte private Hilfsorganisationen in anderen Tätigkeitsbereichen im Rahmen ihrer Vereinszwecke auf Dauer angelegte Tätigkeiten zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage ausüben können, die in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fallen, wie z.B. die Mitwirkung anerkannter Hilfsorganisationen im Rahmen der Übertragung rettungsdienstlicher Aufgaben durch öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 13 Rettungsgesetz NRW. Diese sind mit der Mitwirkung im Katastrophenschutz durch anerkannte Hilfsorganisationen aber nicht vergleichbar. Denn die Aufgabe des Katastrophenschutzes kann nicht auf anerkannte Hilfsorganisationen durch Vertrag übertragen werden, sondern diese Aufgabe verbleibt originär bei staatlichen Stellen (Land, kreisfreie Städte und Kreise) und anerkannte Hilfsorganisationen haben nur eine helfende Funktion. Die anerkannten Hilfsorganisationen handeln bei Einsätzen, Übungen sowie Aus- und Fortbildungsveranstaltungen, die von den Aufgabenträgern angeordnet worden sind, als Verwaltungshelfer der anordnenden Behörde (vgl. § 18 Abs. 5 BHKG).
Die in § 18 BHKG geregelte Eignungs- und Bedarfsfeststellung verstößt durch die in § 18 Abs. 2 BHKG geregelte Privilegierung bestimmter anerkannter Hilfsorganisationen auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Nach § 18 Abs. 2 BHKG bedarf es für die in § 26 Abs. 1 S. 2 des Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetzes vom 25. März 1997 (ZSKG) genannten Organisationen, den Arbeiter-Samariter-Bund, die Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, das Deutsche Rote Kreuz, die Johanniter-Unfall-Hilfe und den Malteser-Hilfsdienst, einer Erklärung zur Mitwirkung und einer allgemeinen Eignungsfeststellung nicht. Andere private Hilfsorganisationen müssen diese Voraussetzungen jedoch erfüllen, um am Katastrophenschutz mitwirken zu dürfen. Das führt nicht zu einer rechtlich relevanten, verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung. Zwar liegt eine Ungleichbehandlung vor, denn sowohl der Kläger als auch die in § 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG genannten Organisationen gehören als private Hilfsorganisationen einer im Wesentlichen gleichen Gruppe an und müssen dennoch für die Mitwirkung am Katastrophenschutz unterschiedliche Voraussetzungen erfüllen. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt, der darin besteht, dass die privilegierten Hilfsorganisationen im Gegensatz zu neu hinzukommenden privaten Hilfsorganisationen, die noch anerkannt werden wollen, durch ihre dauernde, langjährige, bundesweite Mitwirkung ihre Bereitschaft zur Mitwirkung und ihre allgemeine Eignung zur Mitwirkung schon nachgewiesen haben. Für diese in § 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG genannten Organisationen hat der Bund in seinem Zuständigkeitsbereich des Zivilschutzes und der Katastrophenhilfe die allgemeine Eignung zur Mitwirkung daher geprüft, festgestellt und gesetzlich geregelt. Für andere private Hilfsorganisationen, wie für den Kläger, die bisher nicht bundesweit tätig waren und die ebenfalls im Katastrophenschutz mitwirken wollen, liegen aber keine Erfahrungen über deren Eignung vor und sie erfüllen deshalb die Voraussetzungen der allgemeinen Eignung nicht von vornherein. Die Differenzierung zwischen den in § 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG genannten Organisationen und anderen privaten Hilfsorganisationen ist im Hinblick auf das gesetzgeberische Ziel, die dauerhafte Funktionsfähigkeit des öffentlichen Hilfeleistungssystems im Katastrophenschutz sicherzustellen, daher geeignet, angemessen und sachgerecht.
Insbesondere führt die Privilegierung der in § 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG genannten Organisationen nicht von vornherein zu einer Benachteiligung oder einem Malus im Rahmen der allgemeinen Eignungsprüfung neu hinzukommender Organisationen, denn die Feststellung der allgemeinen Eignung ist nicht davon abhängig, wie viele Organisationen im Land Nordrhein-Westfalen bereits allgemein geeignet sind. Erst bei der Prüfung eines Bedarfs für die Mitwirkung treten die übrigen privaten Hilfsorganisationen in Konkurrenz zu den in § 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG genannten Organisationen. Denn § 18 Abs. 2 BHKG befreit die dort genannten Organisationen nur von der Bereitschaftserklärung und der Eignungsfeststellung, jedoch nicht von der Feststellung eines Bedarfs für die Mitwirkung durch das Land.
Der Kläger kann sich gegen die Anwendung der Regelung des § 18 BHKG auch nicht auf die Vorschriften der Richtlinie 2006/123/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen (Dienstleistungsrichtlinie) im Binnenmarkt berufen, denn eine Dienstleistungstätigkeit des Klägers im Sinne des Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie liegt nicht vor. Hilfe und Mitwirkung beim Katastrophenschutz des Landes Nordrhein-Westfalen sind keine „Dienstleistungen“, d.h. von Art. 57 AEUV erfasste selbstständige Tätigkeiten, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, da die Träger des Katastrophenschutzes (das Land oder die kommunale Ebene) hierfür regelmäßig kein Entgelt entrichten. Wie dargelegt, geht der Gesetzgeber vielmehr davon aus, dass private Hilfsorganisationen grundsätzlich die Vorhaltekosten für ihre Mitwirkung selbst tragen. Die aus Landesmitteln gewährten Zuwendungen an anerkannte Hilfsorganisationen sind kein Entgelt für erbrachte Dienstleistungen, sondern eine teilweise Kostenerstattung für entstandene Aufwendungen, die durch Aus- und Fortbildung sowie Beschaffung von Ausrüstungsgegenständen für den Katastrophenschutz entstehen. Die im Rahmen des Katastrophenschutzes zu erbringenden Dienste werden aber sowohl in der Vorbereitung (Aus- und Fortbildung) und in Übungen als auch in Einsätzen (Hilfeleistung im Katastrophenfall) durch ehrenamtliche Helferinnen und Helfer erbracht, die ihre Aufgaben naturgemäß nicht gegen Entgelt erfüllen.
Nationale und europarechtliche Vorschriften zum Vergabe- bzw. Beihilferecht stehen der Anwendung der Voraussetzungen des § 18 BHKG schon deshalb nicht entgegen, weil es sich bei der Mitwirkung im Katastrophenschutz - anders als z.B. bei der Übertragung rettungsdienstlicher Aufgaben nach § 13 Rettungsgesetz NRW - nicht um die Vergabe öffentlicher Aufträge auf einem vom freien Wettbewerb gekennzeichneten Markt handelt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG erfüllt der Kläger nicht.
Zwar hat er, wie dargelegt, eine Bereitschaftserklärung abgegeben. Diese gilt fort und war – auch nach Inkrafttreten des BHKG – nicht zu erneuern.
Vgl. Schneider, Brandschutz-, Hilfeleistung-, Katastrophenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, 9. Aufl. 2016, § 18 Anm. 2.1, Rn. 12
Jedoch liegen schon die Voraussetzungen für die Feststellung der allgemeinen Eignung zur Mitwirkung durch den Beklagten nicht vor.
Bei der gesetzlichen Voraussetzung „allgemeine Eignung zur Mitwirkung“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der Auslegung und Konkretisierung bedarf, bevor er im Einzelfall Anwendung finden kann. Der Beklagte stützt sich dazu in nicht zu beanstandender Weise auf die Gesetzesbegründung des § 18 BHKG: Danach ist die Modifikation, dass zusätzlich zur Bereiterklärung gegenüber dem Land auch die allgemeine Eignung und das Vorhandensein eines tatsächlichen Bedarfs für die Mitwirkung durch das Land festgestellt werden muss, im Hinblick auf die gestiegenen Anforderungen im Bereich der gegenseitigen landesweiten Hilfe erfolgt. Beginnend mit dem Jahr 2002 hat das Land zusammen mit den Kommunen und Kreisen sukzessive ein solidarisches System der gegenseitigen landesweiten Hilfe bei solchen Schadensereignissen, welche die Leistungsfähigkeit des einzelnen Aufgabenträger übersteigen, entwickelt (sogenannte Landeskonzepte der vorgeplanten überörtlichen Hilfe). Diese setzen sich aus verschiedenen Einsatzkonzepten des Katastrophenschutzes zusammen. Mit der Entwicklung der Landeskonzepte haben sich die Anforderungen an die mitwirkenden Hilfsorganisationen verändert. Neben die Fähigkeit zur Mitwirkung bei der Bewältigung von Schadenslagen auf örtlicher Ebene ist nunmehr gleichrangig die Fähigkeit zur Mitwirkung in den einheitlichen Strukturen und koordinierten Abläufen der landesweiten Hilfe getreten. Voraussetzung für die Mitwirkung einer privaten Hilfsorganisation im Katastrophenschutz ist daher nicht nur die Fähigkeit zur Unterstützung bei der Bewältigung von Schadenslagen auf örtlicher Ebene nach den Erfordernissen des jeweiligen Kreises oder der kreisfreien Stadt, sondern auch die Fähigkeit zur Mitwirkung in den Landeskonzepten zur Hilfeleistung auf überregionaler Ebene. Die generelle Feststellung der Eignung zur landesweiten Mitwirkung erfolgt durch das für Inneres zuständige Ministerium als oberste Aufsichtsbehörde. Kriterium für diese Prüfung ist insbesondere die Fähigkeit, dauerhaft personell und materiell ausreichend ausgestattete Einheiten nach den Vorgaben der Landeskonzepte aufstellen und unterhalten zu können. Weitere neue Voraussetzung ist der konkrete Bedarf für die Mitwirkung. Ein Bedarf besteht dann nicht, wenn bereits ausreichend Hilfskräfte für die Wahrnehmung der Aufgaben des Katastrophenschutzes zur Verfügung stehen, etwa durch die bereits mitwirkenden Hilfsorganisationen. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass Anzahl und Größe der mitwirkenden Einheiten sich ausschließlich an den tatsächlichen Erfordernissen ausrichteten und damit die dauerhafte Funktionsfähigkeit des öffentlichen Hilfeleistungssystems sichergestellt werden kann.
Vgl. LT-Drucksache 16/8293, S.93 ff
Unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung fordert der Beklagte zu Recht, dass der Kläger die verlässliche Gewähr für eine sachgerechte und dauerhafte Mitwirkung im Katastrophenschutz bieten muss. Die dafür notwendige gewachsene und dauerhaft leistungsfähige Hilfeleistungsstruktur der Organisation sollte durch detaillierte Angaben zum bisherigen Engagement im Katastrophenschutz dargelegt und die organisatorischen Strukturen im Land Nordrhein-Westfalen (z.B. Ortsvereine, Geschäftsstellen und Zahl der Mitglieder) sollten beschrieben werden. Der Kläger sollte innerhalb eines umfassenden Planungskonzepts beschreiben, wie personell, materiell, organisatorisch und finanziell das Aufstellen von Einsatzeinheiten durch ihn im Land Nordrhein-Westfalen erfolgen kann.
Auch die unter Bezugnahme auf die Landeskonzepte aufgestellten konkreten Anforderungen der Aufstellung von vier Einheiten mit insgesamt 264 zu benennenden Personen im Land Nordrhein-Westfalen und alle weiteren mit Schreiben vom 24. Juni 2016 aufgestellten Anforderungen sind nicht zu beanstanden. Sie sind ausreichend konkretisiert und begründet. Insbesondere besteht aufgrund der ausführlichen Begründung in dem Schreiben des Beklagten vom 8. August 2016 kein Zweifel daran, dass die Forderung, vier Einheiten aufzustellen, sachgerecht und nicht unverhältnismäßig ist.
Zu den Anforderungen an den Kläger, die ihm bereits im Juni 2016 durch den Beklagten mitgeteilt wurden, hat der Kläger bis zur mündlichen Verhandlung trotz mehrfacher Aufforderung durch den Beklagten keine konkreten Angaben gemacht. Seine Behauptung, er besitze bereits die erforderliche Leistungsfähigkeit zur Mitwirkung am Katastrophenschutz, stützt er auf allgemeine Angaben zur Struktur des Vereins und die Erfahrung und Expertise der weltweit tätigen G. -Unternehmensgruppe. Zwar legte er die Satzung des Vereins vor und machte allgemeine Angaben zu bisherigen Aktivitäten, wie z.B. seinem Einsatz in I1. im Rahmen der Flüchtlingsversorgung im Jahr 2015/2016. Zu seiner Tätigkeit in Nordrhein-Westfalen trug er aber lediglich vor, es gebe zwei Regionalgruppen, zwei Mitgliederzusammenschlüsse und die Gründung weiterer Regionalgruppen sei vorgesehen. Zudem sei er in Absprache mit der Bezirksregierung B. aufgefordert worden, sich in der Stadt I. um die Mitwirkung im Katastrophenschutz zu bemühen und habe Kapazitäten aufgestellt. Im Übrigen verhielten sich seine Angaben aber nicht zu den konkreten und mit Zahlenangaben versehenen Anforderungen des Beklagten, die der Kläger zum Nachweis der Fähigkeit zur Mitwirkung bei überregionalen Lagen nach den bestehenden Landeskonzepten erfüllen sollte. Es liegt lediglich das Schreiben an die Stadt I. vom 28. Juli 2013 zur Erlangung der Eignungsfeststellung im Einzelfall vor, das Zahlen- und Größenangaben sowie eine Mitgliederliste enthält. Es enthält aber keine Angaben, die für die allgemeine Eignungsfeststellung durch das Land erforderlich sind. Der Kläger hat weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren solche konkreten Angaben gemacht, anhand derer die Feststellung der allgemeinen Eignung zur Mitwirkung im Katastrophenschutz nach § 18 Abs. 1 S. 1 BHKG durch den Beklagten hätte erfolgen können. Seinem gesamten Vorbringen ist vielmehr zu entnehmen, dass er selbst sich bisher nicht in der Lage gesehen hat, die konkreten Anforderungen, wie z.B. die Aufstellung von vier Einsatzeinheiten mit den entsprechenden Personalstärken, zu erfüllen.
Ob die Voraussetzungen des Tatbestandsmerkmals der Feststellung eines Bedarfs für die Mitwirkung vorliegen, kann offenbleiben, da bereits die für die Feststellung des Tatbestandsmerkmals der allgemeinen Eignung erforderlichen Anforderungen nicht erfüllt sind.
Auch das mit dem weiteren Hilfsantrag geltend gemachte Begehren, die Eignung zur Mitwirkung des Klägers im Katastrophenschutz gemäß § 18 BHKG festzustellen, hat keinen Erfolg.
Die Feststellungsklage ist unzulässig, denn der Kläger begehrt nicht die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses, sondern lediglich die isolierte Feststellung des Vorliegens einer von mehreren Tatbestandsvoraussetzungen für die Mitwirkung von privaten Hilfsorganisationen im Katastrophenschutz gemäß § 18 Abs. 1 BHKG. Die separate Feststellung des Tatbestandsmerkmals der Feststellung der allgemeinen Eignung des Klägers zur Mitwirkung durch das Land führt nicht dazu, dass ein selbstständiger Teil eines Rechtsverhältnisses zwischen dem Kläger und dem Beklagten verbindlich festgestellt würde, aus dem der Kläger möglicherweise eine einzelne selbstständige Berechtigung herleiten könnte. Hierfür wäre nämlich zusätzlich die Feststellung des Bedarfs zur Mitwirkung durch das Land erforderlich. Nur bei Vorliegen einer Bereitschaftserklärung und beider Feststellungen – allgemeine Eignung und Bedarf – durch das Land ist eine private Hilfsorganisation eine anerkannte Hilfsorganisation im Sinne des § 18 BHKG und bedarf für die Mitwirkung im Katastrophenschutz der Eignungsfeststellung durch die zuständige Kommune.
Im Übrigen wäre der hilfsweise gestellte Antrag jedenfalls unbegründet, weil - wie dargelegt - die Voraussetzungen für die Feststellung der allgemeinen Eignung zur Mitwirkung im Katastrophenschutz durch den Beklagten nicht vorliegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
B e s c h l u s s:
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 51 ff. AO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 18 FSHG
§ 18 BHKG
§ 75 VwGO
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 1 BHKG
§ 18 Abs. 1 S. 2 FSHG
§ 18 Abs. 2 BHKG
§ 18 Abs. 1 S. 1 BHKG
§ 18 Absatz 1 S. 1 BHKG
§ 18 Absatz 1 S. 2 FSHG
§ 18 Abs. 1 FSHG
§ 26 Abs. 1 S. 2 ZSKG
§ 26 Absatz 1 S. 2 ZSKG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 S. 1 und S. 2 FSHG
§ 18 Abs. 1 S. 1 FSHG
§ 18 Abs. 3 Satz 1 FSHG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 BHKG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 BHKG
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 BHKG
§ 18 Abs. 1 S. 4 und 5, Abs. 4 S. 2 BHKG
§ 51 Abs. 1 S. 1 BHKG
§ 51 Abs. 2 S.1 BHKG
§ 18 Abs. 4 BHKG
§ 51 Abs. 2 S. 3 BHKG
§ 18 Abs. 5 BHKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG
Art. 107 Abs. 1 AEUV
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 57 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1314/12
1 BvR 1630/12
1 BvR 1694/13
1 BvR 1874/13
2 GKG auf 5.00