Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-08-12, Aktenzeichen 7 K 1720/20

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Einspruchsbescheids des Landratsamtes ... vom 16.3.2020 verpflichtet, die Bürgermeisterwahl in ... vom 2.2.2020 für ungültig zu erklären.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid des Landratsamts ..., mit dem sein Einspruch gegen die Bürgermeisterwahl in ... am 2.2.2020 zurückgewiesen wurde.
2
Der Kläger war Bewerber für die Bürgermeisterwahl in ... am 2.2.2020. Der Bewerber ..., der Beigeladene zu 2, erhielt 56,24 Prozent der gültigen Stimmen. Auf den Kläger entfielen 33,39 Prozent der Stimmen, auf ... 1,33 Prozent und auf Sonstige 9,04 Prozent. Das Wahlergebnis wurde am 7.2.2020 im amtlichen Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1 öffentlich bekannt gemacht.
3
Der Kläger legte hiergegen am 13.2.2020 Einspruch beim Landratsamt ... ein.
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Zur Begründung führte der Kläger im Wesentlichen aus, mit Schreiben der Beigeladenen zu 1 vom 28.11.2019 sei vorgegeben worden, dass die Bewerber bis zwei Wochen vor der Wahl drei Anzeigen im Nachrichtenblatt schalten sowie einen Beileger beigelegen dürften. Der Beigeladene zu 2 habe in der S. W. am 29.1.2020 – und damit innerhalb der zwei Wochen Frist – eine Wahlwerbeanzeige veröffentlichen lassen. Dies sei nach den Vorgaben der Beigeladenen zu 1 sowie nach verwaltungs- und verfassungsrechtlichen Grundsätzen in der heißen Phase des Wahlkampfs nicht zulässig gewesen. Zwar gehöre die S. W. zum N.-Verlag, der als privater Dritter anzusehen sei. Jedoch könnten auch private Dritte Wahlfehler begehen. Zudem habe die S. W. neben dem staatlichen Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1 eine Monopolstellung in ... inne. Denn sie habe dort pro Woche Aussendungen in Höhe von 1470 Exemplaren. Des Weiteren habe er dem N.-Verlag am 16.12.2020 für die Ausgabe des städtischen Nachrichtenblattes vom 10.1.2020 den Auftrag zur Beilegung eines Flyers gemäß den Vorgaben der Beigeladenen zu 1 erteilt. Frau ... habe ihm jedoch in Vertretung des N.-Verlages am 18.12.2019 - und damit einen Tag vor Einlieferung der Flyer - fernmündlich mitgeteilt, dass das Amt der Beigeladenen zu 1 verboten habe, die Flyer der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 10.1.2020 beizulegen. Erst am 13.1.2020 habe Frau ... fernmündlich mitgeteilt, dass ihr der Fehler leid tue und er exklusiv das Angebot erhalte, eine Anzeige für die Ausgabe am 17.1.2020 zu schalten. Allerdings sei ihm verschwiegen worden, dass der Beigeladene zu 2 in dieser Ausgabe ebenfalls eine Anzeige schalte und eine Werbeanzeige für den Beigeladenen zu 2 von einflussreichen Personen der Beigeladenen zu 1 gedruckt werde. Dabei sei es einigen der in der Anzeige aufgeführten Personen nicht klar gewesen, dass die Anzeige im amtlichen Nachrichtenblatt abgedruckt werde. Dies verstoße gegen die Gebote der Chancengleichheit sowie der Neutralität. Ihm sei seitens der Beigeladenen zu 1 zudem am 5.12.2019 per E-Mail mitgeteilt worden, dass es bei der Beigeladenen zu 1 eine Regelung gebe, nach der nur 20 Plakate aufgestellt werden dürften. Eine solche Regelung habe es jedoch nicht gegeben. Der Beigeladene zu 2 habe mehr als doppelt so viele Plakate aufgestellt. Erst zwei Wochen vor der Wahl habe er von der Beigeladenen zu 1 erfahren, dass es keine Regelung zur Begrenzung der Anzahl von Wahlplakaten gebe. Hätte er hiervon zuvor Kenntnis gehabt, hätte er viel mehr Plakate aufgestellt. Der Beigeladene zu 2 habe am 31.1.2020 eine Propaganda-E-Mail an eine zahlenmäßig nicht begrenzte Anzahl von Personen verschickt. Dabei habe er auf Ressourcen zurückgegriffen, die ihm nur als Bürgermeister zustünden. Nach alledem könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Beigeladene zu 2 ohne die genannten Fehler weniger als 50 Prozent der Stimmen erhalten hätte und somit ein zweiter Wahlgang erforderlich gewesen wäre.
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Der Beklagte übersandte die Einsprüche mit Gelegenheit zur Stellungnahme an die Beigeladene zu 1 und den Beigeladenen zu 2. Die Beigeladenen nahmen hierzu jeweils mit Schreiben vom 2.3.2020 Stellung.
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Der Beigeladene zu 2 führte im Wesentlichen aus, die S. W. sei kein Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1, sondern ein privates Druckerzeugnis. Es stehe daher jedem frei, für sich in diesem Druckerzeugnis zu werben. Der Hauptamtsleiter der Beigeladenen zu 1 habe die Beilage der Flyer des Klägers nicht untersagt. Auf die Limitierung der Plakate habe er keinen Einfluss genommen. Er habe zunächst 25 bis 30 Plakate beantragt und genehmigt bekommen. Da viele Plakate gestohlen oder zerstört werden würden, habe er sicherheitshalber 65 Plakate drucken lassen. Am 1.1.2020 habe er festgestellt, dass der Kläger 35 Plakatstandorte habe. Er habe dann mit Helfern 40 Plakate an 36 Standorten (bei vier Standorten mit Vorder- und Rückseite) aufgehängt. Dies habe er dem Rathaus mitgeteilt. Für den Kläger hätten zu diesem Zeitpunkt noch 31 Plakate gehangen. Am 21.1.2020 habe er nach Reklamation des Klägers freiwillig neun Plakate abgehängt, um wie dieser 31 Plakate zu haben. Es könne jederzeit auf Plakate des politischen Gegners reagiert werden. Der Kläger habe zudem an fünf Standorten illegal plakatiert, nämlich an Verkehrsschildern. Seine Anzeige vom 17.1.2020 im Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1 sei ordnungsgemäß gewesen, weil allen Bewerbern das Nachrichtenblatt vom 17.1.2020 als letztes Blatt für Werbung angegeben worden sei. Eine Exklusivzusage des Blattes habe es daher nicht geben können. Die private Unterstützeranzeige habe sich im privaten Anzeigenteil des Nachrichtenblattes befunden. Private könnten sich jederzeit für die Wahl einer Person einsetzen. Dies gelte auch für Gemeinde- und Ortschaftsräte. Das Nachrichtenblatt habe auch keine marktbeherrschende Stellung. Es erreiche 1200 Bezieher bei 6000 Haushalten. Daneben gebe es noch die S. W., S..de sowie die H. S. als einziger regionaler Tageszeitung. Unabhängig hiervon habe er auch erheblichen Eigenaufwand beim Wahlkampf betrieben, der zu seinem guten Ergebnis mehr beigetragen habe, als die Unterstützerkampagne. Es komme zudem nicht darauf an, ob alle Unterstützer gewusst hätten, dass die Anzeige im privaten Anzeigenteil des Nachrichtenblattes erscheinen würde. Die E-Mail-Adressen für seine E-Mail vom 31.1.2020 seien ihm auch in privater Funktion bekannt gewesen. Es habe sich um Adressen von Freunden, Bekannten und Familienmitgliedern sowie frei zugängliche Adressen gehandelt. Die E-Mail sei von seinem privaten Handy und dem privaten Wahlkampfpostfach an 135 Empfänger versendet worden. Er habe sich hinsichtlich des Zeitpunkts der E-Mail auch nicht mit seinem politischen Gegner abstimmen müssen. Die Neutralitätspflicht bei Bundestagswahlen gelte nicht in gleicher Weise bei der Bürgermeisterwahl.
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Die Beigeladene zu 1 führte im Wesentlichen aus, in ihrem Schreiben vom 28.11.2019 werde festgehalten, dass im Nachrichtenblatt in den Ausgaben vom 24. und 31.1.2020 keine Anzeigen und Beilagen von Bewerbern für die Bürgermeisterwahl aufgegeben werden dürften. Die S. W., in der die Anzeige des Beigeladenen zu 2 vom 29.1.2020 erschienen sei, sei jedoch nicht das Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1, sondern ein privates Medium, das zum privaten N. Verlag gehöre. Zudem habe die S. W. kein Monopol, weil es daneben noch die H. S. gebe, die auch über den Wahlkampf berichtet habe. Im Hinblick auf die Verweigerung durch den N. Verlag, den Flyer des Klägers dem Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1 für die Ausgabe am 10.1.2020 beizulegen, wird ausgeführt, dass es sich hierbei um ein Versehen von Frau ... gehandelt habe. Eine Rücksprache mit der Beigeladenen zu 1 habe es nicht gegeben. Dieses Versehen sei ausweislich einer E-Mail vom 25.2.2020 am 13.1.2020 aufgeklärt und dem Kläger die Möglichkeit gegeben worden, seine Beilage der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.1.2020 beizufügen. Dies habe der Kläger jedoch abgelehnt, weil er schon eine andere Lösung gefunden habe. Damit scheide ein Wahlfehler wegen mangelnder Ursächlichkeit der Wahlbeeinflussung aus. Zudem hätte der Kläger bei der Beigeladenen zu 1 aufgrund des Schreibens vom 28.11.2019 nachfragen müssen, weshalb eine Beifügung seines Flyers entgegen des Schreibens nicht zulässig sein solle. Bezüglich der Plakatierungen gebe es bei der Beigeladenen zu 1 keine allgemeinen Vorgaben. Mit E-Mail vom 4.12.2019 habe der Kläger bei der Beigeladenen zu 1 angefragt, wie hoch die Gebühren für 30 Wahlplakate/Aufsteller seien. Mit E-Mail vom 5.12.2019 sei ihm mitgeteilt worden, dass er maximal 20 Plakate aufhängen dürfe. Der Kläger habe dann zwischen dem 20. und 22.12.2019 plakatiert. Am 27.12.2019 habe der Beigeladene zu 2 bei der Beigeladenen zu 1 eine Genehmigung für 25 bis 30 Standorte für Plakatierungen beantragt. Mit Schreiben vom 30.12.2019 habe die Beigeladene zu 1 dem Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass hinsichtlich der Aufstellung von 30 Plakattafeln bis zum 3.2.2020 keine Bedenken bestünden. Dies sei dem Kläger seitens der Beigeladenen zu 1 noch im Dezember 2019 mitgeteilt worden. Der Beigeladene zu 2 habe am 1.1.2020 40 Plakate an 36 Standorten aufgehängt und die Beigeladenen zu 1 um Gestattung hierfür gebeten. Am 2.1.2020 habe die Beigeladene zu 1 dem Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass gegen die Aufstellung von 40 Plakattafeln keine Bedenken bestünden. Bei einer Überprüfung durch die Beigeladene zu 1 sei festgestellt worden, dass der Kläger mehrere unzulässige Plakate an Verkehrszeichen aufgehängt habe. Am 20.1.2020 habe sie die Plakate gezählt. Der Kläger habe 31 Plakate und der Beigeladene zu 2 40 Plakate gehabt. Der Beigeladene zu 2 habe seine Plakate bis zum 21.1.2020 auf ebenfalls 31 Plakate reduziert. Da sich der Kläger nicht an die Plakatierungsvorgaben gehalten habe, könne er sich gemäß § 242 BGB analog nicht auf diesbezüglich mögliche Wahlfehler berufen. Zudem wäre ein Wahlfehler angesichts des prozentualen Stimmenunterschieds und dem kleinen zeitweisen zahlenmäßigen Unterschied hinsichtlich der Wahlplakate für den Wahlausgang nicht ursächlich gewesen. Dass der Beigeladene zu 2 in der Ausgabe des Nachrichtenblatts der Beigeladenen zu 1 vom 17.1.2020 ebenfalls eine Anzeige geschaltet habe, müsse der Kläger hinnehmen, weil sie den Vorgaben entsprochen habe. Die weitere Anzeige in derselben Ausgabe des Nachrichtenblattes sei von Herrn ... geschaltet worden. Es stehe dabei jedem Bürger frei, Anzeigen im nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblattes zu schalten. Herr ... habe den Beigeladenen zu 2 gefragt, ob er für die Anzeige bestimmte Kontaktdaten verwenden könne. Daher habe der Beigeladene zu 2 unter anderem Herrn ... gefragt, ob Herr ... wegen einer Anzeige mit ihm in Kontakt treten könne. Bei seiner E-Mail vom 31.1.2020 habe der Beigeladene zu 2 nach seinen Angaben nicht auf seine dienstlichen Möglichkeiten zurückgegriffen.
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Mit Bescheid vom 16.3.2020 wies der Beklagte den Einspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass der Einspruch zwar zulässig, jedoch nicht begründet sei. Da es sich bei der S. W. um eine private Wochenzeitung handle, sei die Anzeige des Beigeladenen zu 1 vom 29.1.2020 zulässig gewesen. Hinsichtlich der nicht erfolgten Beilage des Flyers des Klägers habe es sich um einen Fehler des privaten N. Verlages gehandelt. Die Verletzung nicht wesentlicher Verfahrensvorschriften durch Private sei nicht als Wahlfehler zu werten. Bezüglich der Plakatierungsregelungen könne zwar ein möglicher Wahlfehler nicht ausgeschlossen werden. Allerdings sei die Ursächlichkeit des Fehlers nicht gegeben, weil es sich nur um neun Wahlplakate im Zeitraum vom 1.1.2020 bis zum 21.1.2020 gehandelt habe und der Stimmenunterschied zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen zu 2 zu groß sei. Aufgrund des Schreibens der Beigeladenen zu 1 vom 28.11.2019 habe es dem Kläger klar sein müssen, dass der Beigeladene zu 2 ebenfalls Anzeigen aufgeben könne. Zudem sei die Beigeladene zu 1 nicht für das Gebaren des privaten N. Verlages verantwortlich. Die Beigeladene zu 1 habe allen Bewerbern die Möglichkeit eingeräumt, bis zwei Wochen vor der Wahl drei Anzeigen im Nachrichtenblatt zu veröffentlichen und der N. Verlag habe dementsprechend gehandelt. Die Chancengleichheit und Neutralitätspflicht gegenüber den Bewerbern sei daher gewahrt worden. Dass in der heißen Wahlkampfphase – vier bis sechs Wochen vor der Wahl - keine Wahlwerbung mehr erfolgen dürfe, sei nicht richtig. Die Möglichkeiten müssten nur allen Bewerbern in gleicher Weise zustehen. Dies sei hier der Fall gewesen. Die Anzeige von Unterstützern des Beigeladenen zu 2 im Nachrichtenblatt vom 17.1.2020 stelle keine Verletzung der Neutralitätspflicht dar, weil die Gemeinderäte als Privatpersonen Wahlwerbung für einen Bewerber machen dürften. Nach den Angaben des Beigeladenen zu 2 erfolgte die Versendung seiner E-Mail vom 31.1.2020 nur unter Verwendung privater Mittel. Daher liege auch diesbezüglich kein Wahlfehler vor.
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Der Einspruchsbescheid wurde dem Kläger am 21.3.2020 zugestellt.
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Der Kläger hat am 30.3.2020 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen seinen vorprozessualen Vortrag und trägt darüber hinausgehend vor, dass er mit der Plakatierung am 22.12.2019 begonnen und 30 Plakatständer sowie 2 Plakate angebracht habe. Durch die Limitierung der Anzahl an Plakaten, die er habe aufstellen dürfen, sei es zu einer massiven Ungleichbehandlung gekommen, der auch nicht durch eine Plakatierung in den letzten zwei Wochen des Wahlkampfes habe abgeholfen werden können. Insbesondere hätten ihm hierfür weitere Plakatständer gefehlt. Die Beigeladenen zu 1 habe ihm bereits vor dem 22.12.2019 telefonisch mitgeteilt, dass er auch 30 Plakate aufhängen könne. Zudem habe nach seiner Zählung eine deutlich größere Differenz als die seitens der Beigeladenen angegebene Zahl 9 zwischen der Anzahl seiner Wahlplakate und der des Beigeladenen zu 2 vorgelegen. Wenn der Beigeladene zu 2 65 Plakate gedruckt habe und nunmehr noch 13 Plakate übrig seien, dann habe der Beigeladene zu 2 nicht nur 40 Plakate, sondern vielmehr 52 Plakate aufgehängt. Im Übrigen habe er nicht fünf Plakate falsch aufgehängt, sondern allenfalls ein Plakat. Auch könne die Ursächlichkeit des Wahlfehlers für das Ergebnis nach der Rechtsprechung nur im Ausnahmefall verneint werden. Ein solcher Ausnahmefall liege hier jedoch nicht vor. Insbesondere habe es bei der Wahl viele Nichtwähler gegeben, die er mit einer größeren Anzahl von Plakaten zu seiner Wahl hätte animieren können. Ein Wahlfehler könne überdies auch von Privaten – wie dem N. Verlag – begangen werden, wenn ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften, wie z. B. die Wahlfreiheit vorliege. Ein solcher Wahlfehler liege hier durch die Anzeige des Beigeladenen zu 2 in der S. W. vor. Denn die S. W. habe in ... ein Monopol inne, sodass eine derartige Anzeige in der heißen Wahlkampfphase einen Eingriff in die Freiheit der Wahl darstelle. Der Kläger habe nämlich keine Möglichkeit gehabt, in der kurzen verbliebenen Zeit des Wahlkampfes ebenfalls eine Anzeige mit vergleichbarer Reichweite zu schalten. Die H. S. werde in ... nur in geringem Maße gelesen. Als ihm die Beilage seines Flyers in das Nachrichtenblatt verweigert worden sei, habe er nicht davon ausgehen können, dass es sich um einen alleinigen Fehler von Frau ... handeln könnte, weil diese ihm gesagt habe, dass sie zuvor mit der Beigeladenen zu 1 Rücksprache gehalten habe. Ihm sei auch vom N. Verlag im Nachgang nicht angeboten worden, seine Flyer der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 17.1.2020 beizulegen. Dies sei auch zeitlich gar nicht mehr zu bewerkstelligen gewesen. Die Flyer habe er nur auf dem Wochenmarkt zum Teil persönlich verteilen können, weil ein Einwurf in die Briefkästen oftmals nicht zulässig sei. Der Beigeladene zu 2 habe seine E-Mail vom 31.1.2020 als Bürgermeister unterzeichnet. Daher habe er in amtlicher Funktion Wahlwerbung betrieben. Für einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot sei es bereits ausreichend, wenn der Beigeladene zu 2 auch in amtlicher Funktion Zugriff auf die E-Mails oder Adressen habe, weil sonst eine Abgrenzung nahezu unmöglich sei. Es werde auch bestritten, dass der Beigeladene zu 2 seine E-Mail an mehrheitlich öffentlich bekannte E-Mail-Adressen versendet habe. Aus der vorgelegten Empfängerliste für die E-Mail sei zudem ersichtlich, dass der Beigeladene zu 2 interne Informationen der Gemeindeverwaltung genutzt habe. Zudem habe er von den Personen, die in der Anzeige des Herrn ... aufgeführt worden seien, kein vorheriges Einverständnis zur Aufnahme in die Anzeige eingeholt. Diese Anzeige sei zudem nach Nummer 2 des Redaktionsstatuts unzulässig gewesen, weil es sich um eine Anzeige einer Interessensgemeinschaft gehandelt habe. Dabei komme es bei der Auslegung des Redaktionsstatuts entscheidend auf die Sicht eines Wählers an.
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Der Kläger beantragt,
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den Einspruchsbescheid des Beklagten vom 16.3.2020 aufzuheben und ihn zu verpflichten, die Bürgermeisterwahl in ... vom 2.2.2020 für ungültig zu erklären.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist er auf seinen Bescheid und führt darüber hinausgehend im Wesentlichen aus, dass die Veröffentlichung einer Anzeige in einer privaten Wochenzeitung – wie der S. W. – innerhalb von zwei Wochen vor der Wahl nicht zu einer Verletzung wesentlicher Vorschriften nach dem Kommunalwahlgesetz führe. Der Kläger hätte ebenfalls eine Anzeige schalten können. Dass der Beigeladene zu 2 50 oder mehr Plakate aufgehängt habe, werde bestritten. Neben den angesprochenen Werbemöglichkeiten hätten die Kandidaten noch verschiedenste weitere Werbemöglichkeiten genutzt.
16
Der Vertreter der Beigeladenen zu 1 beantragt,
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Zur Begründung wird im Wesentlichen der vorprozessuale Vortrag wiederholt und weiter geltend gemacht, dass die S. W. keinen amtlichen Teil besitze. Sie sei eine reine Werbebroschüre. Es treffe auch nicht zu, dass dieses Werbeblatt eine monopolartige Stellung innehabe. Vielmehr sei die H. S. die einzige Tageszeitung in der Region, die mit hohem Verbreitungsgrad gelesen werde. Es sei nicht glaubwürdig, dass der Kläger 60 Plakate habe aufhängen wollen, weil er bei der Beigeladenen zu 1 nur wegen 30 Plakaten nachgefragt habe. Des Weiteren stimme es auch nicht, dass der Beigeladene zu 2 mehr als 40 Plakate aufgehängt habe. Er habe nur 12 Plakate austauschen müssen, weil sie bemalt, zerrissen oder abgehängt worden seien. Des Weiteren müsse hinsichtlich der Anzahl der Plakate jeweils auf den öffentlichen Straßenraum abgestellt werden. Die Anzeige von Herrn ... im Nachrichtenblatt vom 17.1.2020 habe der Beigeladene zu 2 weder initiiert noch inhaltlich beeinflusst. Zudem hätten die Gemeinderäte in der Anzeige nicht mit ihrem Amt geworben. Die Regularien zur Schaltung von Anzeigen und Beilagen von Flyern im Nachrichtenblatt seien vom Hauptamtsleiter der Beigeladenen zu 1 überwacht worden, indem alle Ausgaben des Nachrichtenblattes von ihm auf Anzeigen und Beilagen kontrolliert worden seien. Auch seien alle Kandidaten sowie der N.-Verlag über die Regularien informiert worden. Der Kläger habe somit den Hauptamtsleiter im Hinblick auf seine beabsichtigte Beilage kontaktieren können. Dies habe er jedoch nicht getan. Die Trennung zwischen dem amtlichen und dem nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblattes erfolge jeweils durch den ausdrücklichen Hinweis auf die amtlichen Bekanntmachungen. Zudem werde im Impressum auf die jeweiligen Verantwortlichkeiten hingewiesen. Somit ergebe sich schon aus den Überschriften, ob es sich um den amtlichen oder nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblattes handle. Zudem könne dies auch am jeweiligen Inhalt der Beiträge ersehen werden. Die Fristen für die heiße Wahlkampfphase bei Bundestagswahlen könnten nicht auf Kommunalwahlen übertragen werden, weil hier ganz andere Fristen gälten. Es sei irrelevant, dass der Beigeladene zu 2 in seiner E-Mail vom 31.1.2020 die Grußformel Bürgermeister verwendet habe. Dies sei vielmehr nur die korrekte Berufsbezeichnung des Beigeladenen zu 2. Aus der Gestaltung der E-Mail sei klar erkennbar gewesen, dass es sich um Wahlwerbung gehandelt habe. Selbst wenn im Hinblick auf die Plakate ein Wahlfehler vorläge, wäre dieser nicht erheblich, weil es sich nur um einen Unterschied von neun Plakaten in einem Zeitraum von 20 Tagen gehandelt habe. Zudem hätte der Kläger den Wahlfehler kompensiert, weil er seine Plakate noch vor Weihnachten aufgehängt habe. Des Weiteren hätten so viele andere Veranstaltungen stattgefunden, dass dieser Fehler nicht hätte ins Gewicht fallen können.
19
Der Beigeladene zu 2 beantragt,
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Er bezieht sich im Wesentlichen auf seinen vorprozessualen Vortrag, macht sich den Vortag des Beklagten und der Beigeladenen zu 1 zu eigen und trägt darüber hinausgehend im Wesentlichen vor, dass er 65 Plakate beschafft habe, von denen noch 13 unbenutzt übrig seien. Zudem seien 10 Plakate beschädigt worden und hätten überwiegend ausgetauscht werden müssen. Der Kläger habe zudem früher plakatiert als er - nämlich um den 20.12.2019 und sicher vor Weihnachten - und damit eine größere Werbewirkung erreichen können. Hinsichtlich seiner E-Mail vom 31.1.2020 sei deutlich zu erkennen gewesen, dass es sich nicht um eine amtliche Stellungnahme, sondern um Wahlwerbung gehandelt habe. Da er seit 16 Jahren Bürgermeister von ... sei, habe er mittlerweile einen großen Bekanntenkreis in .... Dass er in der E-Mail seine Berufsbezeichnung verwendet habe sei selbstverständlich. Ansonsten würde er gegenüber Personen mit anderweitigen Berufen benachteiligt werden. Wenn er als Bankkaufmann aufgetreten wäre, wäre dies sogar falsch gewesen, weil er diesen Beruf zum Zeitpunkt der Kandidatur gar nicht ausgeübt habe.
22
Das Gericht hat die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung angehört und Beweis durch Einvernahme der Zeugin ... erhoben. Hinsichtlich des Inhalts der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 12.8.2021 verwiesen.
23
Hinsichtlich der in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsbeweisanträge wird ebenfalls auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 12.8.2021 verwiesen. Zu den Hilfsbeweisanträgen des Klägers hat die Beigeladene zu 1 in der mündlichen Verhandlung vom 12.8.2021 im Wesentlichen ausgeführt, dass sich der erste Antrag erledigt habe, der zweite Antrag scheitere an der mangelnden Erheblichkeit, dem dritten Antrag sei ebenfalls mangels Erheblichkeit nicht nachzugehen, der Antrag zu 4 stelle einen Ausforschungsantrag dar. Zudem sei die Tatsache unstreitig. Der Antrag zu 5 sei ebenfalls ein Ausforschungsantrag, dem Antrag zu 6 fehle es an Relevanz, beim Antrag zu 7 sei die Tatsache unstreitig und auf den Beweisantrag zu 8 komme es nicht an. Zudem handle es sich ebenfalls um einen Ausforschungsantrag.
24
Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
25
Die Klage hat Erfolg.I.
Die Klage hat Erfolg.
I.
26
Sie ist zulässig.
27
Statthaft ist im vorliegenden Fall eine Verpflichtungsklage (vgl. § 31 Absatz 3 KomWG i. V. m. § 42 Absatz 1 VwGO). Der Kläger begehrt hier nicht nur, den angegriffenen Einspruchsbescheid aufzuheben, sondern auch die Verpflichtung des Beklagten, die Wahl für ungültig zu erklären. Als unterlegener Bewerber der angefochtenen Wahl ist der Kläger auch klagebefugt, da er insoweit eine Verletzung in eigenen Rechten geltend macht. Der Kläger hat auch die Klagefrist von einem Monat gewahrt (§ 74 Absatz 1 VwGO). Der Einspruchsbescheid ist ihm am 21.3.2020 zugestellt worden und die Klageerhebung erfolgte am 30.3.2020.II.
Statthaft ist im vorliegenden Fall eine Verpflichtungsklage (vgl. § 31 Absatz 3 KomWG i. V. m. § 42 Absatz 1 VwGO). Der Kläger begehrt hier nicht nur, den angegriffenen Einspruchsbescheid aufzuheben, sondern auch die Verpflichtung des Beklagten, die Wahl für ungültig zu erklären. Als unterlegener Bewerber der angefochtenen Wahl ist der Kläger auch klagebefugt, da er insoweit eine Verletzung in eigenen Rechten geltend macht. Der Kläger hat auch die Klagefrist von einem Monat gewahrt (§ 74 Absatz 1 VwGO). Der Einspruchsbescheid ist ihm am 21.3.2020 zugestellt worden und die Klageerhebung erfolgte am 30.3.2020.
II.
28
Die Klage ist auch begründet.
29
Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung des Einspruchsbescheids des Landratsamts ... und auf die Verpflichtung des Beklagten, die Bürgermeisterwahl in ... für ungültig zu erklären (§ 113 Absatz 5 VwGO). Der Kläger hat Umstände vorgetragen, die Wahlfehler begründen, welche zur Erklärung der Wahl für ungültig führen.
30
Die Wahlanfechtung ist formell nicht zu beanstanden. Der Kläger hat die gemäß § 31 Absatz 1 Satz 1 KomWG vorgesehene Frist der Anfechtung der Wahl von einer Woche nach der öffentlichen Bekanntmachung des Wahlergebnisses eingehalten. Die öffentliche Bekanntmachung des Wahlergebnisses erfolgte am 7.2.2020 im Nachrichtenblatt der Stadt .... Der Kläger hat am 13.2.2020 beim Landratsamt ... Einspruch eingelegt und damit die Wochenfrist eingehalten. Der Kläger rügt die Verletzung eigener Rechte, nachdem er geltend macht, die Anzeige des Beigeladenen zu 2 vom 29.1.2020, die Untersagung der Beilage seines Flyers in die Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 10.1.2020, die Limitierung der Anzahl seiner Wahlplakate, die Anzeigen im Nachrichtenblatt vom 17.1.2020, die Wahlbeeinflussungen durch Mandatsträger in der heißen Wahlkampfphase sowie die Versendung einer E-Mail des beigeladenen zu 2 vom 31.1.2020 stellten Wahlfehler dar.
31
Des Weiteren liegen auch die materiellen Voraussetzungen für eine Wahlanfechtung vor. Der Kläger hat Wahlfehler dargetan, die nach § 32 KomWG dazu führen, die Wahl für ungültig zu erklären.
32
Mögliche Wahlfehler sind in § 32 Absatz 1 und 2 KomWG geregelt. Nach § 32 Absatz 1 Nummer 1 KomWG ist eine Wahl für ungültig zu erklären, wenn ihr Ergebnis dadurch beeinflusst werden konnte, dass der Bewerber oder Dritte bei der Wahl eine strafbare Handlung im Sinne der §§ 107, 107 a, 107 b, 107 c, 108, 108 a, 108 b, § 108 d Satz 2, § 240 des Strafgesetzbuches oder eine andere gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung begangen haben. Gemäß § 32 Absatz 1 Nummer 2 KomWG ist eine Wahl für ungültig zu erklären, wenn ihr Ergebnis dadurch beeinflusst werden konnte, dass wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind. Nach § 32 Absatz 2 KomWG ist die Wahl zum Bürgermeister für ungültig zu erklären, wenn der Bewerber zur Zeit der Wahl nicht wählbar war oder wenn sich ein Bewerber zugunsten seiner eigenen Wahl eines Vergehens im Sinne der §§ 107, 107 a, 107 b, 107 c, 108, 108 a, 108 b, § 108 d Satz 2 oder § 240 des Strafgesetzbuches schuldig gemacht hat, auch wenn dadurch das Wahlergebnis nicht beeinflusst werden konnte.
33
Dabei ist zu beachten, dass das Gericht nur diejenigen vom Kläger vorgebrachten Gründe zur prüfen hat, die innerhalb der Einspruchsfrist nach § 31 Absatz 1 Satz 2 KomWG vorgebracht wurden. Grund hierfür ist, dass der Ausschluss der Berücksichtigung nachträglicher Einspruchsgründe dem überwiegenden öffentlichen Interesse an einer zügigen Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl dient (vgl. VGH BW, Urteil vom 2.12.1991 - 1 S 818/91 -, juris). Dabei reicht es aus, wenn der Sachverhalt, aus dem sich ein Wahlfehler ergeben soll, hinreichend konkretisiert wird; der Wahlfehler muss nicht ausdrücklich benannt und unter die Vorschrift des § 32 Absatz 1 KomWG subsumiert werden (vgl. VGH BW, Urteil vom 16.5.2007 - 1 S 567/07 -, juris Rn. 39).
34
Nach diesen Maßgaben führen die vom Kläger in seiner Wahlanfechtung vorgebrachten Gründe zu mehreren Wahlfehlern, die die Erklärung der Wahl für ungültig nach sich ziehen.
35
1. Anzeige des Beigeladenen zu 2 in der S. W. vom 29.1.2020
36
Die Anzeige des Beigeladenen zu 2 in der S. W. vom 29.1.2020 verstößt zwar nicht gegen den Grundsatz der freien Wahl oder dem hierauf fußendem Neutralitätsgebot. Für Gemeinden und ihre Organe besteht im Wahlkampf eine Neutralitätspflicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.4.2003 - 8 C 14.02 -, juris Rn. 24). Dies ergibt sich aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der freien Wahl, der auf bundesrechtlicher Ebene durch Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 GG, für die Länder, Kreise und Gemeinden durch Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 GG und für die Gemeindevertretungen und Bürgermeister einfachgesetzlich in § 26 Absatz 1, § 45 Absatz 1 GemO festgeschrieben ist. Danach muss der Wähler in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung ohne jede unzulässige Beeinflussung von staatlicher oder nichtstaatlicher Seite zu seiner Wahlentscheidung gelangen können (vgl. BVerfG, Urteil vom 10.4.1984 - 2 BvC 2/83 -, juris Rn. 32). Eine solche Neutralitätspflicht besteht für die Presse jedoch nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.3.1976 - 2 BvP 1/75 -, juris, Rn. 24). Vielmehr folgt aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG, dass die Pressefreiheit gewährleistet ist. Da die S. W. als privates Medium nicht an den Grundsatz der freien Wahl oder das Neutralitätsgebot gebunden ist, kann sich aus der Veröffentlichung der Wahlwerbeanzeige des Beigeladenen zu 2 auch kein Verstoß der S. W. gegen diese Grundsätze ergeben. Einen Grundsatz, nach dem zwei Wochen vor der Wahl keine privaten Wahlkampfanzeigen mehr veröffentlicht werden dürften, gibt es bei Bürgermeisterwahlen im Übrigen nicht. Damit stand dem Kläger ebenso wie dem Beigeladenen zu 2 offen, auch in der sogenannten heißen Wahlkampfphase Wahlwerbeanzeigen in privaten Medien zu veröffentlichen. Im Übrigen kann der Kläger auch nicht substantiiert darlegen, dass die S. W. über eine Monopolstellung in ... verfügt. Denn die Beigeladenen haben nachvollziehbar dargelegt, dass die S. W. 1200 Bezieher bei 6000 Haushalten erreiche und es daneben noch S..de sowie die H. S. als einzige regionale Tageszeitung gebe. Daher muss vorliegend nicht entschieden werden, ob die S. W. bei einem Monopol an die Grundsätze der freien Wahl und den Neutralitätsgrundsatz gebunden wäre.
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2. Nichteinhaltung der Exklusivitätszusage durch den N. Verlag sowie Anzeigen in der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 17.1.2020
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Der N. Verlag hat durch die Nichteinhaltung der seitens des Klägers behaupteten Zusage in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.1.2020, nur eine Anzeige von ihm abzudrucken, nicht gegen das Neutralitätsgebot verstoßen. Zum einen hat es nach der glaubhaften Aussage der Zeugin ... eine derartige Exklusivitätszusage nicht gegeben. Zum anderen unterliegt der N. Verlag selbst als privates Medium nicht dem Neutralitätsgebot. Dieses richtet sich vielmehr an die Beigeladene zu 1, die bei der Eröffnung des Amtsblattes für Wahlwerbeanzeigen dafür sorgen muss, dass jedem beteiligten Kandidaten im Amtsblatt die Möglichkeit der Veröffentlichung offensteht (vgl. Quecke/Bock/Königsberg, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 7. Auflage 2019, § 32 Rn. 77) Mit dieser Pflicht der Beigeladenen zu 1, für die der N. Verlag im Rahmen der Veröffentlichung von Anzeigen und Beilagen zur Bürgermeisterwahl tätig wird, wäre ein derartiges Exklusivrecht in einer der letzten Ausgaben während des Wahlkampfes mit Blick auf den Grundsatz der Chancengleichheit der übrigen Kandidaten nicht vereinbar. Aus diesem Grund hätte es auch keine derartige Exklusivzusage geben dürfen. In der Folge wäre es damit auch korrekt gewesen, eine etwaige Exklusivzusage nicht umzusetzen.
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Auch in der Anzeige des Beigeladenen zu 2 sowie eines privaten Dritten im Nachrichtenblatt vom 17.1.2020 ist kein Verstoß gegen das Neutralitätsgebot oder das Chancengleichheitsgebot zu sehen. Denn der Beigeladene zu 2 hat in seiner Anzeige die im Schreiben der Beigeladenen zu 1 vom 28.11.2019 aufgestellten Regularien für Anzeigen bei der Bürgermeisterwahl eingehalten. Die Anzeige eines privaten Dritten zugunsten des Beigeladenen zu 2 im nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblattes unterfällt weder dem Gebot der Neutralität noch dem der Chancengleichheit, weil es sich um eine private Anzeige im privaten Teil des Mediums handelte. Damit stand es den Privaten frei, für den Beigeladenen zu 2 zu werben. Dass die auf der Werbeanzeige aufgeführten Personen zwar ihre Einwilligung dazu gegeben haben, für den Beigeladenen zu 2 auf einer Werbeanzeige aufgeführt zu werden, sich die Einwilligung jedoch nicht konkret auf eine Anzeige im Nachrichtenblatt bezog, ist im Hinblick auf die Gebote der Neutralität sowie der Chancengleichheit nicht relevant.
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Unabhängig davon, dass der Vortrag, die Anzeige vom 17.1.2020 verstoße gegen das Redaktionsstatut für das Nachrichtenblatt der Stadt ... und sei trotzdem – wohl gemeint: seitens der Beigeladenen zu 1 - nicht beanstandet worden, einen neuen Einspruchsgrund bilden dürfte, der gemäß § 31 Absatz 1 Satz 2 KomWG nach Ablauf der Einspruchsfrist nicht mehr geltend gemacht werden kann, liegt ein Verstoß gegen das Redaktionsstatut nicht vor. Denn bei den in der Anzeige vorkommenden Personen handelt es sich aus der Sicht eines objektivierten Empfängers nicht um eine Interessengemeinschaft oder eine dieser gleichgestellten Gruppe, weil sich die einzelnen abgedruckten Personen nicht zu einer Gemeinschaft oder Gruppe zusammengefunden und die Anzeige als solche in Auftrag gegeben haben. Vielmehr wurden die abgedruckten Personen nur von Herrn ... gefragt, ob sie den Beigeladenen zu 2 durch das Erscheinen auf einer Liste unterstützen würden. Die Anzeige selbst hat Herr ... aufgegeben. Damit handelt es sich um eine private Anzeige von Herrn ..., die nach dem genannten Redaktionsstatut zulässig ist.
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3. gezielte Wahlbeeinflussung durch Mandatsträger in der heißen Wahlkampfphase
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Die Unterstützung des Beigeladenen zu 2 durch die private Werbeanzeige vom 17.1.2020 im Nachrichtenblatt führt auch vor dem Hintergrund, dass einige der werbenden Personen Amtsträger - hier Gemeinderäte, Ortschaftsräte und Mitarbeiter der Beklagten zu 1 - sind, nicht zu einem Verstoß gegen den Neutralitätsgrundsatz. Denn im Hinblick auf den Gemeinde- oder Ortschaftsrat trifft die Neutralitätspflicht nur das jeweilige Organ als Ganzes. Einzelne Gemeinderatsmitglieder und Ortschaftsräte sind dem Neutralitätsgebot im Wahlkampf nicht unterworfen. Für Mitarbeiter der Beklagten zu 1 gilt die Neutralitätspflicht nur, wenn sie in dienstlicher Eigenschaft tätig werden (vgl. Quecke/Bock/Königsberg, a.a.O., § 32 Rn. 80 bis 80a). Hiernach greift die Neutralitätspflicht bei der Wahlwerbeanzeige für den Beigeladenen zu 2 vom 17.1.2020 im Nachrichtenblatt nicht, weil der Gemeinderat- oder Ortschaftsrat nicht als solcher für den Beigeladenen zu 2 geworben hat und die Mitarbeiter der Beigeladenen zu 1 sich privat für den Kläger eingesetzt haben.
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4. Versendung einer E-Mail des Beigeladenen vom 31.1.2020 in der Eigenschaft als Bürgermeister
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Der Beigeladene zu 2 hat durch die Versendung der Wahlwerbe-E-Mail vom 31.1.2020 nicht gegen das Neutralitätsgebot oder das Gebot der Chancengleichheit verstoßen. Zwar können diese Gebote dadurch verletzt werden, dass Amtsträger oder amtliche Organe oder deren Mitglieder zu Gunsten oder zu Lasten eines Bewerbers in den Wahlkampf eingreifen. Andererseits dürfen Amtsträger nicht nur als Wähler an der Wahl teilnehmen, sondern auch im Wahlkampf als Bürger das Recht der freien Meinungsäußerung ausüben und für sich oder andere werben. Eine Äußerung ist dann nicht von der Meinungsfreiheit gedeckt, wenn Wahlempfehlungen zugunsten eines Bewerbers in amtlicher Eigenschaft abgegeben werden. Dies wird grundsätzlich dann angenommen, wenn der Amtsträger von Möglichkeiten Gebrauch macht, die ihm nur kraft seines Amtes zustehen (vgl. Quecke/Bock/Königsberg, a.a.O., § 32 Rn. 76).
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Nach diesen Maßgaben hat der Beigeladene zu 2 durch seine E-Mail nicht gegen das Neutralitätsgebot oder das Gebot der Chancengleichheit verstoßen. Denn nach der glaubhaften Einlassung des Beigeladenen zu 2 sind ihm die E-Mail-Adressen für seine E-Mail vom 31.1.2020 auch in privater Funktion bekannt gewesen. Es habe sich um Adressen von Freunden, Bekannten und Familienmitgliedern sowie frei zugängliche Adressen gehandelt. Die E-Mail sei des Weiteren von seinem privaten Handy und dem privaten Wahlkampfpostfach an 135 Empfänger versendet worden. Damit hat der Beigeladene zu 2 nicht von Möglichkeiten Gebrauch macht, die ihm nur kraft seines Amtes zustehen. Die hiergegen gerichteten Behauptungen des Klägers sind nicht substantiiert, sondern verlieren sich in Spekulationen. Des Weiteren ist die Wahlwerbeanzeige auch nach ihrer Gestaltung und Formulierung als solche erkennbar. Damit hat der Beigeladene zu 2 das ihm bei seiner amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihm in diesem Rahmen gegebenen Einflussmöglichkeiten nicht in einer Weise benutzt, die mit seiner der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.1997 – 8 C 5.96 -, juris Rn. 18). Hiergegen spricht auch nicht, dass der Beigeladene zu 2 die E-Mail mit seiner Amtsbezeichnung unterzeichnet hat. Denn ein Bürgermeister muss sein Amt auch im Rahmen der Wahlwerbung nicht verleugnen. Seine E-Mail darf nur in der Gesamtsicht nicht das Gepräge einer amtlichen Äußerung erhalten (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 19). Dies ist bei der vorliegenden E-Mail nicht der Fall. Vielmehr ist für einen unabhängigen Dritten gut erkennbar, dass es sich bei der E-Mail des Beigeladenen zu 2 um die Wahlwerbung eines Kandidaten für die Bürgermeisterwahl und nicht um eine amtliche Äußerung des Bürgermeisters handelt. Eine derartige Äußerung ist jedoch - auch in der sogenannten heißen Phase des Wahlkampfes - zulässig.
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5. Untersagung den Flyer des Klägers der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 10.1.2020 beizulegen
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Die Untersagung seitens der Zeugin ..., den Flyer des Klägers der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 10.1.2020 beizulegen, führt zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit. Dabei kann das Recht auf Chancengleichheit dadurch verletzt werden, dass Amtsträger oder amtliche Organe oder deren Mitglieder zu Gunsten oder zu Lasten eines Bewerbers in den Wahlkampf eingreifen (vgl. Quecke/Bock/Königsberg, a.a.O., § 32 Rn. 76). Ein derartiger direkter Eingriff zulasten des Klägers liegt hier nicht vor. Die Zeugin ... hat in der mündlichen Verhandlung zwar nachvollziehbar und glaubhaft ausgeführt, dass sie die Beilage des Flyers aufgrund eines Irrtums über die im Verlag zusammengestellten Wahlrichtlinien verschiedener Gemeinden und Städte untersagt habe. Die Zeugin ... ist jedoch weder ein Amtsträger, noch ein amtliches Organ oder einer derer Mitarbeiter. Sie ist vielmehr Angestellte des privaten N. Verlages. Dieser ist an den Grundsatz der Chancengleichheit nicht gebunden.
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Allerdings muss eine Gemeinde Vorkehrungen dafür treffen, um die Gewähr dafür zu bieten, dass jedem beteiligten Kandidaten im Amtsblatt die Möglichkeit der Veröffentlichung offensteht, wenn sich die Gemeinde dafür entscheidet, das Amtsblatt auch für Zwecke der Kandidaten zur Verfügung zu stellen (vgl. Quecke/Bock/Königsberg, a.a.O. Rn. 77). Nach dem Schreiben der Beigeladenen vom 28.11.2019 sowie dem vom Gemeinderat der Beigeladenen zu 1 beschlossenen Redaktionsstatut für das Nachrichtenblatt der Stadt ... stand das Nachrichtenblatt den Kandidaten für je bis zu drei Anzeigen und eine Beilage zur Verfügung. Aus diesem Grund war die Beigeladene zu 1 gehalten, Vorkehrungen zu treffen, nach denen den Kandidaten dieselben Veröffentlichungsmöglichkeiten offenstehen. Vorliegend wies die Beigeladene zu 1 den N. Verlag mit E-Mail vom 5.11.2019 auf die Regularien hin. Allerdings kontrollierte die Beigeladene zu 1 die Einhaltung dieser Regularien durch den Verlag nur insoweit, als der Hauptamtsleiter die beigefügten Anzeigen und Beilagen auf die Konformität mit den Regularien prüfte. Im Übrigen - vor allem hinsichtlich der Frage, ob überhaupt die Beilage eines Flyers im Nachrichtenblatt erfolgen darf - oblag die Kontrolle der Einhaltung der Regularien dem Verlag selbst. Auch Ziffer 17 des Vertrages über die Herausgabe des Nachrichtenblattes der Stadt ... ändert hieran nichts. Zwar ist der Beigeladenen zu 1 hiernach ein kompletter Korrekturabzug des Nachrichtenblattes vorab zur Druckfreigabe zuzuleiten. Zudem sind eventuelle Korrekturen der Beigeladenen zu 1 vom Verlag zu berücksichtigen. Eine Kontrolle durch die Beigeladene zu 1 dahingehend, ob die Beilage eines Flyers in das Nachrichtenblatt zu Recht seitens des Verlags abgelehnt worden ist, kann hierdurch jedoch nicht erfolgen, weil dies allein anhand des Korrekturabzugs nicht kontrolliert werden kann. Wenn die Gemeinde - wie vorliegend - diese Kontrolle der Einhaltung der Regularien zur Gewährleistung der Chancengleichheit der Kandidaten zum Teil auf einen privaten Verlag delegiert, wird dieser insoweit als Verwaltungshelfer für die Beigeladene zu 1 mit der Folge tätig, dass der Beigeladenen zu 1 die Handlungen und Unterlassungen des Verlags zuzurechnen sind. Denn die Beigeladene zu 1 darf sich durch eine derartige Delegation nicht von ihrer Pflicht zur Einhaltung der Chancengleichheit der Kandidaten befreien.
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Die der Beigeladenen zu 1 zuzurechnende Versagung der Beilage des Flyers des Klägers in der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 10.1.2020 stellt einen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Kandidaten dar, weil nach dem Schreiben der Beklagten vom 28.11.2019 sowie dem genannten Redaktionsstatut allen Kandidaten eine Beilage im Nachrichtenblatt zu gewähren war und diese dem Kläger (zunächst) nicht gewährt wurde. Der Kläger war aufgrund des Schreibens vom 28.11.2019 auch nicht gehalten, nochmals bei der Beigeladenen zu 1 nachzufragen, ob die Aussage von Frau ... korrekt war, weil die Zeugin ... die Beilage des Flyers nach ihrer glaubhaften Aussage sowie einer E-Mail vom 18.12.2019 unter Verweis auf die Richtlinien der Beigeladenen zu 1 ablehnte. Durch die seitens der Zeugin ... dem Kläger am 13.1.2020 dargebotene Möglichkeit, seine Beilage der folgenden Ausgabe vom 17.1.2020 beizufügen, ist der Verstoß nicht vollständig beseitigt worden, weil dem Kläger die mögliche Werbewirkung für die schon vergangene Woche versagt blieb. Auch das von der Zeugin ... geschilderte Alternativangebot vom 16.12.2019, die Flyer des Klägers der S. W. beizulegen, führt nicht zu einer vollständigen Kompensation des Wahlfehlers. Denn einer Beilage in der S. W., die von der Beigeladenen zu 1 als reine Werbebroschüre bezeichnet wird, käme nicht dieselbe Werbewirkung zu, wie einer Beilage im Nachrichtenblatt der Beigeladenen zu 1. Zudem ist die Absage im Hinblick auf das Nachrichtenblatt am 18.12.2019 und somit erst nach Ablehnung des Alternativangebots durch den Kläger am 16.12.2019 erfolgt. Des Weiteren kann eine vollständige Kompensation des Wahlfehlers auch nicht darin gesehen werden, dass der Kläger seine Flyer teilweise auf dem Marktplatz verteilt hat. Denn zum einen konnte der Kläger durch die persönliche Verteilung seiner Flyer auf dem Marktplatz nicht so viele Personen erreichen, wie er es mit einer Beilage des Flyers im Nachrichtenblatt vermocht hätte. Überdies kommt der Zusendung eines Flyers im Gewand des Nachrichtenblatts, das auch das Amtsblatt der Beigeladenen zu 1 ist, eine höhere Werbewirkung zu als einer Verteilung derselben durch den jeweiligen Kandidaten auf dem Marktplatz.
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3. Limitierung des Aufstellens von Wahlplakaten
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Die fehlerbehaftete Kommunikation der Beigeladenen zu 1 im Hinblick auf die (jeweils) zulässige Anzahl an Wahlplakaten führt im Ergebnis zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Kandidaten.
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Ein solcher ergibt sich zwar nicht schon daraus, dass dem Kläger von der Beigeladenen zu 1 am 5.12.2019 mitgeteilt wurde, dass die Anzahl der Wahlplakate, die seitens der Kandidaten aufgehängt werden dürfen, auf 20 Plakate pro Kandidat begrenzt sind und dieses Kontingent am 20.12.2019 mündlich gegenüber dem Kläger auf 30 Plakate erhöht wurde, obwohl es eine derartige Limitierung nicht gab. Denn der Kläger stellte im Zeitraum vom 22.12.2019 bis zum 30.12.2019 30 Plakatständer auf und hängte zwei Plakate auf. Dass der Kläger zu diesem Zeitpunkt noch viel mehr Plakatständer aufgestellt und Plakate aufgehängt hätte, wenn er von dem Fehlen einer Limitierung gewusst hätte, ist nicht glaubhaft, weil er bei der Beklagten am 4.12.2019 hinsichtlich der Aufstellung von ca. 30 Wahlplakaten nachgefragt hatte und die Anzahl von 30 Plakatständern und zwei Plakaten dieser zahlenmäßigen Angabe entspricht.
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Ein weiterer Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Kandidaten ist jedoch darin zu sehen, dass die Beigeladene zu 1 dem Beigeladenen zu 2 am 2.1.2020 mitteilte, dass keine Bedenken gegen das Aufstellen von 40 Plakattafeln bestünden und den Kläger hierüber nicht informierte. Dieser ging vielmehr seit der mündlichen Mitteilung der Beigeladenen zu 1 vom 20.12.2019 bis zum 16.1.2020 davon aus, dass (nur) 30 Plakattafeln aufgestellt werden dürften. Erst am 16.1.2020 erfuhr der Kläger durch eine E-Mail der Beigeladenen zu 1, dass es für das Aufstellen von Wahlplakaten keine Limitierung gab. Zu diesem Zeitpunkt besaß der Kläger nach seinem insoweit unbestrittenen Vortrag jedoch keine weiteren Plakatständer, um sogleich durch eine Nachplakatierung auf die für ihn neue Information zu reagieren. Daher ist davon auszugehen, dass dieser Wahlfehler erst am 21.1.2020 insoweit kompensiert wurde, als der Beigeladene zu 2 auf die Bitte der Beigeladenen zu 1, die Anzahl seiner Wahlplakate dahingehend reduzierte, dass der Kläger und er gleich viele Wahlplakate besaßen.
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Der Kläger ist von der Geltendmachung dieses Verstoßes nicht gemäß § 242 BGB analog ausgeschlossen, weil er in unzulässiger Weise an Verkehrszeichen plakatierte. Zwar gilt der Grundsatz von Treu und Glauben, der für das Zivilrecht in § 242 BGB normiert ist, gewohnheitsrechtlich oder als allgemeiner Rechtsgedanke auch im Verwaltungsrecht. Ob dieser Grundsatz zum Tragen kommt, hängt von den im Einzelfall gegebenen besonderen Umständen ab. Anerkannt ist insbesondere, dass ein besonderer Fall des Verstoßes gegen Treu und Glauben die unzulässige Rechtsausübung bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) darstellt. Ein widersprüchliches Verhalten stellt sich dann als rechtmissbräuchlich dar, wenn entweder für den anderen ein Vertrauenstatbestand entstanden ist oder wenn sonstige besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen (vgl. VG Stuttgart Urteil vom 8.5.2015 - 7 K 877/14 -, juris Rn. 28). Zwar mag es im Einzelfall als rechtsmissbräuchliches widersprüchliches Verhalten anzusehen sein, wenn sich ein Kandidat auf die Einhaltung von Regularien beruft, gegen die er selbst bewusst verstößt. Ein derartiger Fall ist jedoch nicht gegeben. Vielmehr beruft sich der Kläger hier darauf, dass ihm die Regularien der Beigeladenen zu 1, nach denen es keine zahlenmäßige Begrenzung der Wahlplakate der Bewerber gab, zu spät mitgeteilt worden sind. Diesbezüglich stellt das unzulässige Plakatieren an Verkehrszeichen kein den Grad der Rechtsmissbräuchlichkeit erreichendes widersprüchliches Verhalten dar. Zudem dient das Verbot des Plakatierens in Verbindung mit Verkehrszeichen der Sicherheit des Verkehrs sowie der Wirkweise von Verkehrszeichen (vgl. Sauthoff in: Münchner Kommentar zum StVR, 1. Auflage 2016, § 33 StVO Rn. 22) und stellt somit an sich keine Regelung zum Schutz der Wahl oder der Chancengleichheit der Wahlbewerber dar.
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Neben den festgestellten Wahlfehlern liegt auch die weitere Voraussetzung des § 32 Absatz 1 KomWG vor, wonach das Ergebnis der Wahl durch diese Fehler beeinflusst werden konnte. Der vom Gesetz geforderte ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist nach Auffassung der Kammer aufgrund der festgestellten Wahlfehler gegeben. Bei dieser Prüfung ist nicht auf eine ganz entfernte Möglichkeit der Wahlbeeinflussung, sondern darauf abzustellen, ob nach der Lebenserfahrung und den Umständen des Einzelfalls eine konkrete und greifbar nahe Möglichkeit besteht, dass der Wahlfehler Einfluss auf das Ergebnis der Wahl gewonnen hat. Entscheidend ist daher nicht die abstrakt vorstellbare, theoretisch denkbare Auswirkung, sondern nur der nach den konkreten Verhältnissen mögliche Einfluss des Wahlfehlers. Insoweit kann von wesentlicher Bedeutung sein, wie knapp oder wie eindeutig das mit dem Wahleinspruch konkret in Zweifel gezogene Wahlergebnis ausgefallen ist (vgl. VGH BW, Urteil vom 27.1.1997 - 1 S 1741/96 -, juris Rn. 29). Im Vorliegenden Fall ist bei der Bewertung der Ergebnisrelevanz weiter zu berücksichtigen, dass im Allgemeinen bei einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz im Zusammenhang mit der Wahlwerbung im öffentlichen Raum eine mangelnde Ursächlichkeit eines Wahlfehlers nur schwer festzustellen ist. Denn angesichts der typischerweise großen Bedeutung der Wahlwerbung, insbesondere der Plakatwerbung im öffentlichen Raum, sind kaum verlässliche Aussagen dazu zu treffen, wie sich der Wahlfehler im Wahlergebnis möglicherweise ausgewirkt oder nicht ausgewirkt hat (vgl. VGH BW, Beschluss vom 2.5.2019 - 1 S 581/19 -, juris Rn. 36 und 40).
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Vorliegend entfielen 56,24 Prozent der gültigen Stimmen auf den Beigeladenen zu 2 und 33,39 Prozent der gültigen Stimmen auf den Kläger. Da es sich allerdings um den ersten Wahlgang (vgl. § 45 Absatz 1 GemO) zur Bürgermeisterwahl handelte, kommt es für die Ergebnisrelevanz der Wahlfehler nicht auf die erreichte Zahl der Stimmen für die einzelnen Bewerber, sondern darauf an, ob der Beigeladene zu 2 trotz der festgestellten Wahlfehler die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen, die ihm einen zweiten Wahlgang erspart hat, erreicht hätte (vgl. VGH BW, Beschluss vom 16.5.2007 - 1 S 567/07 -, juris Rn. 48)
57
Nach diesen Maßgaben kann eine mögliche Ursächlichkeit der Wahlfehler für das Wahlergebnis nicht ausgeschlossen werden. Zwar ist dem Beklagten und den Beigeladenen zuzugeben, dass es - auch aufgrund der mannigfaltigen und von beiden Bewerbern genutzten Wahlwerbeveranstaltungen - möglich ist, dass der Beigeladene zu 2 auch ohne die begangenen Wahlfehler die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen auf sich hätte vereinigen können. Weiter ist auch zu berücksichtigen, dass der Kläger in unzulässiger Weise an Verkehrszeichen plakatiert und hierdurch einen Werbevorteil gegenüber dem Beigeladenen zu 2 erreicht hat, den er im Falle einer ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl nicht gehabt hätte. Allerdings kann aufgrund der Kumulation mehrerer Wahlfehler im Bereich der Wahlwerbung im öffentlichen Raum nicht verlässlich festgestellt werden, wie sich die Fehler im Wahlergebnis möglicherweise ausgewirkt oder nicht ausgewirkt hätten. Da es vorliegend nur um 6,24 Prozent, und damit um ungefähr 230 Wählerstimmen geht, kann nach den zuvor genannten Maßgaben nicht ausgeschlossen werden, dass der Beigeladene zu 2 bei ordnungsgemäßer Durchführung der Wahl die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen nicht erreicht hätte. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass sich von den grundsätzlich 9.373 Wahlberechtigten nur 40,57 Prozent an der Wahl beteiligt haben, sodass der Kläger ohne die Wahlfehler insbesondere auch Personen aus dem beträchtlichen Kreis der Nichtwähler zur Wahl seiner Person hätte motivieren können. Dabei ist es im Übrigen nicht von Bedeutung, dass der Kläger schon am 22.12.2019 - und damit zeitlich vor dem Beigeladenen zu 2 - plakatiert und hierdurch einen Werbevorteil gegenüber dem Beigeladenen zu 2 erreicht hat, weil dies zulässig gewesen ist. Somit hätte der Kläger den genannten Werbevorteil auch bei ordnungsgemäßer Durchführung der Bürgermeisterwahl erhalten.
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Da der Kläger im vorliegenden Verfahren obsiegt hat, kommt es auf die von ihm in der mündlichen Verhandlung vom 12.8.2021 gestellten Hilfsbeweisanträge nicht an. Ebenso kommt es auf den seitens der Beigeladenen zu 1 in der mündlichen Verhandlung vom 12.8.2021 gestellten Hilfsbeweisantrag nicht an, weil es für die Stattgabe im vorliegenden Verfahren ausreichend ist, dass der Beigeladene zu 2 - wie von ihm zugestanden - im Zeitraum vom 1.1.2020 bis zum 20.1.2020 40 Plakate aufgehängt hat.
59
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Absatz 1 und 3, § 162 Absatz 3 VwGO.
60
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Absatz 1 Satz 1, § 124 Absatz 2 Nummer 3 und 4 VwGO) liegen nicht vor.
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Beschluss vom 12. August 2021
62
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Absatz 1, § 63 Absatz 2 GKG auf 7.500 EUR festgesetzt (vgl. Ziffer 22.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand Juli 2013).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 242 BGB
§ 32 KomWG
§ 33 StVO
§ 31 Absatz 3 KomWG
§ 42 Absatz 1 VwGO
§ 74 Absatz 1 VwGO
§ 113 Absatz 5 VwGO
§ 31 Absatz 1 Satz 1 KomWG
§ 32 Absatz 1 und 2 KomWG
§ 32 Absatz 2 KomWG
§ 31 Absatz 1 Satz 2 KomWG
§ 32 Absatz 1 KomWG
§ 45 Absatz 1 GemO
§ 162 Absatz 3 VwGO
§ 63 Absatz 2 GKG
§ 107, 107 a, 107 b, 107 c, 108, 108 a, 108 b, § 108 d Satz 2, § 240 des Strafgesetzbuches
§ 107, 107 a, 107 b, 107 c, 108, 108 a, 108 b, § 108 d Satz 2 oder § 240 des Strafgesetzbuches
Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 GG
Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 GG
Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 818/91
1 S 567/07
8 C 14.02
2 BvC 2/83
2 BvP 1/75
8 C 5.96
7 K 877/14
1 S 1741/96
1 S 581/19