Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-11-21, Aktenzeichen 13 L 1200/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:1121.13L1200.07.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 18. Juli 2007 bei Gericht eingegangene Antrag,
die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Übernahmeverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Januar 2007 aufzuheben und
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 14. Januar 2007 gegen die sofort vollziehbare Übernahmeverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Januar 2007 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist zwar zulässig, da er gemäß § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft ist und der Antragstellerin auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Dem steht zum einen nicht entgegen, dass die Antragstellerin sich mit der Aussetzung der Entscheidung über ihren Widerspruch einverstanden erklärt hat. Dass deshalb in der Hauptsache voraussichtlich keine kurzfristige Entscheidung zu erwarten ist, lässt das Interesse der Antragstellerin an einer vorläufigen Entscheidung zu ihren Gunsten nicht entfallen. Ebenso wenig kann dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin mit Erfolg entgegengehalten werden, sie vertrete in ihrem Antrag die Position ihres Berufsverbandes. Als Adressatin der Übernahmeverfügung hat die Antragstellerin ein eigenständiges, rechtlich geschütztes Interesse an einer Entscheidung über die (Fort-)Geltung der Anordnung der sofortigen Vollziehung. Dass ihre Position in der Sache der ihres Berufsverbandes entspricht, ist insoweit ohne Belang. Die Möglichkeit, ein Verfahren als Musterverfahren für eine Vielzahl vergleichbarer Fälle durchzuführen, ist in der Verwaltungsgerichtsordnung im Rahmen der §§ 93a, 94 VwGO sogar ausdrücklich anerkannt.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Die Antragstellerin kann zunächst nicht beanspruchen, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgehoben wird.
Die in § 80 Abs. 1 VwGO geregelte aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs (Widerspruch und Anfechtungsklage) entfällt unter anderem dann, wenn die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. In diesen Fällen ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen, § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Das Gericht der Hauptsache kann auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung durch das Gericht kommt dagegen nur dann in Betracht, wenn die Behörde die Anordnung nicht in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise begründet hat.
Schmidt, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl., § 80 Rdn. 93; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 5. Juli 1994 - 18 B 1171/94 -, NWVBl. 1994, 424 (425).
Die hier in der Übernahmeverfügung vom 4. Januar 2007 angeordnete sofortige Vollziehung genügt aber den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Der Zweck der Begründungspflicht besteht darin, die Behörde zu zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat sie die Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen. Fehlt es überhaupt an einer Begründung, erschöpft sich eine gegebene Begründung in einer Wiederholung des Gesetzeswortlauts, geht sie über allgemeine, den zu entscheidenden Einzelfall unberücksichtigt lassende Formeln nicht hinaus oder erweist sie in anderer Weise, dass die Behörde das Regel-Ausnahme-Prinzip des § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO verkannt hat, so ist den Anforderungen des § 80 Abs. 3 nicht genügt. Demgegenüber kann nicht verlangt werden, dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu vollziehenden Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr genügt jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. August 2000 - 6 B 1141/00 - m.w.N., Beschluss vom 15. März 2005 - 6 B 284/05 -, veröffentlicht in NRWE und juris, Beschlüsse vom 27. September 2007 - 6 B 714 und 715/05 -, veröffentlicht in NRWE und juris.
Nach diesen Maßstäben genügt die Begründung der Vollziehungsanordnung in dem angefochtenen Bescheid den gesetzlichen Anforderungen. Zwar hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren auch darauf verwiesen, dass sie nach Art. 7 § 1 HFG zum Erlass der Anordnung der sofortigen Vollziehung verpflichtet sei. Sie hat es jedoch schon in dem Übernahmebescheid nicht hierbei bewenden lassen, sondern konkret auf die angestrebte Sicherstellung der unmittelbaren weiteren Ausübung des Amtes der Antragstellerin an der Hochschule O abgestellt, auf die sie bei der ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht verzichten könne. Diese Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung geht über eine bloße Leerformel hinaus.
Dass dieselben Erwägungen auch für die übrigen von einer Überleitung betroffenen Professorinnen und Professoren gelten, steht der Erfüllung der Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO nicht entgegen. Die Vollziehungsanordnung bleibt auch dann eine Einzelfallentscheidung, wenn die Behörde die gleichen Gründe nicht nur gegenüber dem betroffenen Adressaten, sondern bei einer Vielzahl übernommener Beamter angeführt hat. Die Parallelität der Sachverhalte bringt es zwangsläufig mit sich, dass sich die Begründung für die Vollziehungsanordnung in zahlreichen Fällen mit gleicher oder ähnlicher Wortwahl wiederholt.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 27. September 2007 - 6 B 714 und 715/05 -, veröffentlicht in NRWE und juris.
Entsprechend werden die Ausführungen der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid auch nicht dadurch entwertet, dass der Gesetzgeber mit denselben Erwägungen die Vorschrift des Art. 7 § 1 Abs. 1 Satz 2 HFG erlassen hat.
Im Übrigen läge eine den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügende Begründung auch dann vor, wenn man die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid außer Acht ließe. Die Antragsgegnerin hat nämlich jedenfalls in ihrer Antragserwiderung bezogen auf den konkreten Fall der Antragstellerin (nochmals) auf die erforderliche Sicherstellung der unmittelbaren weiteren Ausübung des Amtes der Antragstellerin an der Hochschule O, insbesondere ihrer Lehrverpflichtungen gegenüber den Studierenden, verwiesen. Ein etwaiger Begründungsmangel der Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem Ausgangsbescheid wäre damit geheilt.
Zu der Möglichkeit, die erforderliche Begründung nachzuholen, auch durch Einreichung eines Schriftsatzes im gerichtlichen Verfahren Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Beschluss vom 26. Juni 1985 - 19 B 1061/85 -, NJW 1986, 1895; Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl., § 80 Rdn. 27a; a.A. allerdings Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl., § 80 Rdn. 87 m.w.N.
Hat die Antragsgegnerin damit den Anforderungen des bundesrechtlichen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Genüge, kann offen bleiben, ob sie mit der Regelung in Art. 7 § 1 Abs. 1 Satz 2 HFG durch den Landesgesetzgeber verpflichtet werden durfte, die sofortige Vollziehung anzuordnen.
Die Antragstellerin kann weiter auch nicht beanspruchen, dass die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wiederhergestellt wird. Ob sie ihren diesbezüglichen Antrag neben ihrem Aufhebungsantrag stellen konnte, oder ob beide Anträge in ein Eventualverhältnis hätten gestellt werden müssen, kann deshalb hier offen bleiben.
Das Gericht der Hauptsache stellt die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage gegen einen sofort vollziehbaren, belastenden Verwaltungsakt nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ganz oder teilweise wieder her, wenn das Interesse des jeweiligen Antragstellers, der angefochtenen Maßnahme bis zu deren Bestandskraft nicht nachkommen zu müssen, dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorgeht. Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist zunächst zu prüfen, ob die angegriffene Verwaltungsentscheidung offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtmäßiger Entscheidung besteht regelmäßig, an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtswidriger Entscheidungen niemals ein öffentliches Interesse. Führt diese Prüfung zu keinem eindeutigen Ergebnis, ist auch auf Grund sonstiger, nicht an den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens orientierter Gesichtspunkte abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt.
Die hiernach gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung der Übernahmeverfügung einstweilen verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an deren sofortiger Vollziehung geht zu Gunsten des Letzteren aus.
Im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kann nicht hinreichend sicher abgeschätzt werden, ob die angegriffene Übernahmeverfügung sich als rechtmäßig erweisen wird. Wegen der Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Übernahmeverfügung wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die den Beteiligten bekannten Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September 2007 - 6 B 714/07 und 6 B 715/07 -, veröffentlicht in NRWE und juris, verwiesen, die insoweit vergleichbare Fallgestaltungen betrafen.
Aus diesen Bedenken und den hier von der Antragstellerin vorgebrachten Einwänden ergibt sich allerdings auch nicht, das der angegriffene Bescheid offensichtlich rechtswidrig wäre. Selbst wenn der Antragstellerin darin zu folgen sein sollte, dass ein sog. isolierter Dienstherrenwechsel unabhängig von den Vorgaben der §§ 128 ff. Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) nicht anzuerkennen ist, ist doch zum einen zu bedenken, dass im Falle der vollständigen rechtlichen Verselbständigung von Hochschulen möglicherweise nicht erforderlich ist, dass der zu übernehmende Beamte durch den Aufgabenübergang in seinem konkret- funktionellen Amt betroffen ist. Insoweit wird wiederum zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in den genannten Beschlüssen vom 27. September 2007 verwiesen. Zum anderen spricht gegen die Rechtswidrigkeit der Übernahmeverfügung, dass eine Aufgabenübertragung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hier möglicherweise schon allein deshalb vorliegt, weil die Hochschulen erst durch das Hochschulfreiheitsgesetz Körperschaften im Sinne des § 128 BRRG - nämlich mit Dienstherreneigenschaft, vgl. § 133 BRRG - geworden sind, also aus dem Blickwinkel dieser Vorschrift zuvor „nur" Teil der Körperschaft „Land Nordrhein-Westfalen" waren. Dass sich ihre Aufgaben in dem hier relevanten Teil möglicherweise materiell nicht verändert haben, ändert nichts daran, dass sie diese aus der Warte des § 128 BRRG zuvor als rechtlich unselbständiger Teil des beigeladenen Landes erfüllt haben, jetzt aber als eigenständige Rechtspersonen erfüllen. Wird aber der Aufgabenträger rechtlich (vollständig) aus einer anderen Rechtsperson ausgegliedert, spricht manches dafür, schon deshalb einen Aufgabenübergang anzunehmen.
Die hiernach gebotene, von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs gelöste Interessenabwägung fällt zu Ungunsten der Antragstellerin aus.
Für das öffentliche Vollzugsinteresse spricht zunächst, dass im Interesse von Forschung und Lehre bei der Antragsgegnerin eine ggf. länger andauernde Unterbrechung der Tätigkeit der Antragstellerin bei der Antragsgegnerin nicht hinzunehmen ist. Dies stellt im Übrigen auch die Antragstellerin nicht in Abrede. Sie hat stets bekundet, ihre Aufgaben bei der Antragsgegnerin ohne zeitliche Unterbrechung fortführen zu wollen, allerdings auf abweichender rechtlicher Grundlage.
Darüber hinaus wurde von der Rechtsprechung stets ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung von Organisationsakten im öffentlichen Dienstrecht (vor allem Abordnung und Versetzung) anerkannt, um die wirksame Erledigung der laufenden öffentlichen Aufgaben sicherzustellen. Hierauf hat die Antragsgegnerin sich auch gestützt.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 27. September 2007 - 6 B 714 und 715/05 -, veröffentlicht in NRWE und juris; Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, § 80 Rn. 154 m.w.N.; inzwischen gesetzlich anerkannt in § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG.
Die für den Vollzugsaufschub sprechenden Gründe treten dahinter zurück.
Die Antragstellerin kann sich insoweit zunächst nicht mit Erfolg darauf berufen, dass sie sich durch die neuen Strukturen in der Hochschullandschaft und die Übernahmeverfügung der vielfach höheren Gefahr ausgesetzt sieht, ihren Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung zu verlieren. Die beamtenrechtlichen Folgen, die sich aus der Aufgabe einzelner Studiengänge oder gar der Schließung einer ganzen Hochschule für die betroffenen Beamten ergeben könnten, gewinnen hier kein besonderes Gewicht, weil nichts dafür dargetan ist, dass eine solche Situation gerade während der Dauer des Hauptsacheverfahrens bevorsteht. Auf die nach Auffassung der Antragstellerin erheblich eingeschränkten Versetzungsmöglichkeiten kommt es vor diesem Hintergrund ebenfalls nicht an. Lediglich ergänzend ist insoweit anzumerken, dass angesichts der hochschulrechtlichen Besonderheiten auch schon nach altem Recht landesweite Versetzungen von Professoren in deutlich eingeschränkterem Umfang möglich waren als bei sonstigen Beamten und dass im Übrigen sich weitergehende Einschränkungen jetzt schon aus der Veränderung der Rechtsnatur der Hochschulen insgesamt und damit unabhängig von der Frage nach dem Dienstherrn der Antragstellerin ergeben würden.
Auch mit Blick auf ihre wirtschaftliche Lage hat die Antragstellerin keine unzumutbaren Nachteile zu befürchten. Das beigeladene Land haftet nach § 5 Abs. 6 Satz 4 Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulgesetz - HG) in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes (HFG) vom 31. Oktober 2006 (GV NRW S. 474) in vollem Umfang für die Ansprüche der Beamten aus Besoldung, Versorgung und sonstigen Leistungen, die die Hochschule ihren Beamten zu erbringen hat. Damit verschlechtert sich die wirtschaftliche Lage der übernommenen Beamten durch den Dienstherrenwechsel nicht.
Dass die Antragstellerin in eine W2-Planstelle bei der Antragsgegnerin eingewiesen worden ist, steht dem nicht entgegen. Diese Einweisung trägt allein den haushaltsrechtlichen Vorgaben Rechnung, wonach die Antragsgegnerin nicht mehr über C2-Planstellen verfügt, lässt jedoch die Rechtsposition der Antragstellerin unberührt.
Ein unzumutbarer Nachteil für die Antragstellerin ergibt sich auch nicht aus ihrem Einwand, die beamtenrechtliche Treuepflicht sei auch in Bezug auf den Dienstherrn personenbezogen und könne nicht beliebig heruntergebrochen und auf andere niedrigere Ebenen verschoben werden; bei Altprofessoren sei das Vertrauen auf das Rechtsverhältnis schutzwürdig, für das sie sich mit ihrem Eintritt in den Staatsdienst entschieden hätten. Dass ein solches Vertrauen nicht generell und absolut schutzwürdig ist, ergibt sich unmittelbar aus § 128 BRRG. Sind die dortigen Voraussetzungen erfüllt, tritt das Vertrauen des Beamten auf die Fortführung seines bisherigen Dienstverhältnisses hinter die Organisationsfreiheit seines Dienstherrn zurück. Auch wenn es kaum einen erheblicheren Eingriff in den Status eines Beamten als den aufgezwungenen Dienstherrenwechsel durch Körperschaftsumbildung geben mag, wie die Antragstellerin geltend macht, zeigt doch gerade § 128 BRRG, dass ein solcher Eingriff unter bestimmten Bedingungen zulässig ist. Er führt deshalb nicht per se zur Annahme eines unzumutbaren Nachteils.
Ebensowenig lässt sich ein unzumutbarer Nachteil für die Antragstellerin im Hinblick auf die Schaffung des Hochschulrates als Gremium der Hochschule und dessen Befugnisse erkennen. Für das beamtete Hochschulpersonal und damit auch für die Antragstellerin gelten nach § 33 Abs. 1 HG weiterhin die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes. Dass der Hochschulrat als oberste Dienstbehörde (§ 33 Abs. 2 Satz 3 HG) während der Dauer des Hauptsacheverfahrens in einer Weise auf die Rechte der Antragstellerin Einfluss nehmen könnte, dass dies als unzumutbar angesehen werden müsste, ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar. Ob die von der Antragstellerin im Hinblick auf die Zusammensetzung des Hochschulrates erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken greifen, wird ggf. im Hauptsacheverfahren zu klären sein. Soweit die Antragstellerin geltend macht, es gebe Anlass, unsachgemäßen Einfluss durch den Hochschulrat als oberste Dienstbehörde zu befürchten, stützen ihre Ausführungen diese Einschätzung nicht. Die von ihr in diesem Zusammenhang angeführten Auseinandersetzungen um das Evaluationsverfahren bei der Antragsgegnerin sind schon deshalb ohne Aussagekraft, weil der Hochschulrat bei der Antragsgegnerin noch nicht besteht und hieran entsprechend auch nicht beteiligt war. Soweit die Antragstellerin weiter ausführt, es sei nicht zu erwarten, dass der Hochschulrat hier, d.h. in der Diskussion um das Evaluationsverfahren, eine hinreichend kompetente eigene Position entwickeln könne, wird diese Einschätzung durch nichts belegt.
Hat die Antragstellerin durch die sofortige Vollziehung nach alledem keine unzumutbaren Nachteile zu befürchten, waren die Antragsgegnerin und der Beigeladene auch nicht gehalten, zur Verwirklichung des o.g. öffentlichen Interesses an der unterbrechungsfreien Fortsetzung von Forschung und Lehre eine andere rechtliche Grundlage für die Tätigkeit der Antragstellerin bei der Antragsgegnerin zu schaffen. Ohne eine solche wäre die Antragstellerin zur Dienstleistung bei der Antragsgegnerin aber voraussichtlich weder berechtigt noch verpflichtet, da das Hochschulgesetz die Tätigkeit in Forschung und Lehre grundsätzlich auf Professoren im Hochschuldienst beschränkt. Ob etwa eine Personalüberlassungsvereinbarung hätte getroffen und die Antragstellerin darauf an die Antragsgegnerin hätte abgeordnet werden können, bedarf hier deshalb keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich somit einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, dass er etwaige eigene außergerichtliche Kosten selbst trägt.
Die Festsetzung des Streitwertes in Höhe des halben Auffangwertes beruht auf § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz unter Berücksichtigung der Vorläufigkeit der Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 93a, 94
VwGO
§§ 128 ff. Beamtenrechtsrahmengesetz
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 1 HFG
§ 128 BRRG
§ 133 BRRG
§ 80 Abs. 5
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1
Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO
§ 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 HFG
§
1 Abs. 1 Satz 2 HFG
§ 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG
§ 33 Abs. 1 HG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz

Zitierte Entscheidungen: NJW 1986, 1895
18 B
1171/94
6 B 1141/00
6 B 284/05
19 B 1061/85
6 B 714/07
6 B 715/07