Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-18, Aktenzeichen 15 A 1958/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0618.15A1958.01.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Rat der Stadt O. setzt sich seit der Kommunalwahl 1999 aus 29 Mitgliedern der SPD-Fraktion, 22 Mitgliedern der CDU-Fraktion und 3 Mitgliedern der Fraktion Die Grünen zusammen. Außerdem entfallen je zwei Mandate auf Mitglieder der FDP und der PDS. Diese haben sich jeweils zu Ratsgruppen zusammengeschlossen. Die FDP-Gruppe entsendet jeweils ein stimmberechtigtes Mitglied in den Hauptausschuss und den Finanzausschuss des Rates. Sie ist wie die PDS-Gruppe ferner durch die Entsendung sachkundiger Einwohner an der Arbeit des Rates beteiligt. Beide Ratsgruppen nehmen darüber hinaus mit jeweils einem Ratsmitglied als ständigem Gast an den Sitzungen des Ältestenrates teil. In der am 18. Oktober 1999 geänderten Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. werden die Gruppen mehrfach angesprochen und als Ratsmitglieder einer Partei ohne Fraktionsstatus bezeichnet.
Auf gemeinsamen Antrag der Fraktionen beschloss der Rat in seiner Sitzung vom 25. Oktober 1999, den neu hinzugekommenen Ratsgruppen in Anlehnung an die den Fraktionen gewährten Zuwendungen ab dem 1. Oktober 1999 ebenfalls Haushaltsmittel für die Durchführung der Ratsarbeit zukommen zu lassen. Hierbei waren ein jährlicher Betrag in Höhe von 50 v.H. des für die kleinste Fraktion gezahlten Sockelbetrages, ein Betrag von 50 v.H. des für die Fraktionen geltenden Steigerungsbetrages je Ratsmitglied und je Mitglied in einer Bezirksvertretung, eine Personalkosten- und Mietpauschale sowie ein einmaliger Betrag für eine Büroausstattung vorgesehen. Für die FDP-Gruppe errechnete sich hieraus ein Betrag von 54.160,-- DM, für die PDS-Gruppe ein Betrag von 53.860,-- DM, jeweils zuzüglich des einmaligen Betrages von 20.000,-- DM für eine Büroausstattung. Über die Mittelverwendung ist wie bei Fraktionen ein Nachweis führen.
Unter dem 2. November 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der Stadt O. auf Weisung der Beklagten den Ratsbeschluss. Nachdem dieser noch am selben Tage durch den Rat bestätigt wurde, hob ihn die Beklagte mit Bescheid vom 22. November 1999 auf. Zur Begründung sie aus: Die Gemeindeordnung regele ausschließlich die Pflicht der Gemeinde, den im Rat vertretenen Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung zu gewähren. Diese Regelung sei auch nach dem Wegfall der 5 % - Klausel im Kommunalwahlrecht als abschließend zu betrachten. Der Gesetzgeber habe bewusst eine Privilegierung der Fraktionen getroffen. Für eine Ausdehnung der Regelung auf Gruppen ohne Fraktionsstatus bleibe daher kein Raum. Ansprüche fraktionsloser Mitglieder des Rates ergäben sich ausschließlich aus den Entschädigungsvorschriften der Gemeindeordnung und der Entschädigungsverordnung. Eine gesetzlich nicht gedeckte Zuwendung verstoße gegen das Prinzip sparsamer Haushaltsführung sowie gegen das Verbot verdeckter Parteienfinanzierung. Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln sollten nach dem Willen des Gesetzgebers nur für solche Aufwendungen gewährt werden, die mit der Vorbereitung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse in Zusammenhang stünden und typischerweise bei den Fraktionen anfielen. Dies stelle keine unangemessene Benachteiligung fraktionsloser Ratsmitglieder dar. Diesen bleibe es unbenommen, sich mit anderen Ratsmitgliedern auch über Parteigrenzen hinweg zu einer Fraktion zusammen zu schließen. Auch habe der Gesetzgeber mit der Einführung von Mindeststärken der Fraktionen das Ziel verfolgt, im Interesse einer effektiven Ratsarbeit die Aufsplitterung in Kleinstfraktionen zu vermeiden. Diese Zielsetzung könne nicht erreicht werden, wenn den fraktionslosen Ratsmitgliedern die selben Rechte eingeräumt würden wie Fraktionen.
Die Klägerin hat am 8. Dezember 1999 Klage erhoben.
Sie hat vorgetragen: Dem Rat komme auf Grund seiner Organisationshoheit die Befugnis zu, finanzielle Zuwendungen auch für Gruppierungen fraktionsloser Ratsmitglieder autonom zu regeln. Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der Gesetzgeber durch die Einführung von Mindeststärken der Fraktionen und eines Rechtsanspruchs der Fraktionen auf finanzielle Zuwendungen die bis dahin bestehende Regelungskompetenz des Rates eingeschränkt habe. Die Gemeindeordnung enthalte kein Verbot, Ratsgruppierungen ebenfalls Finanzmittel für ihre Ratsarbeit zur Verfügung zu stellen. Mit der Neuregelung habe der Gesetzgeber das Ziel verfolgt, die Rechtsstellung der Fraktionen zu stärken. Sie garantiere einen Mindeststandard der Förderung, beinhalte aber kein Verbot weitergehender Regelungen durch den Rat. Finanzielle Zuwendungen an Ratsgruppen seien daher solange zulässig, wie sie im öffentlichen Interesse lägen. Dies sei vorliegend der Fall. Denn die Gruppierungen seien organisatorisch in die Arbeit des Rates eingebunden. Der hiermit verbundene Koordinierungsaufwand sei mit dem von Fraktionen vergleichbar. Schließlich bestünden unter dem Gesichtspunkt gleicher Mitwirkungsbefugnisse für alle Ratsmitglieder auch verfassungsmäßige Bedenken gegen die von der Beklagten vertretenen Auslegung.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 22. November 1999 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat auf die Begründung des angefochtenen Bescheides verwiesen und ergänzend ausgeführt: Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber Ratsgruppen ausschließlich in § 50 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung erwähne, ergebe sich im Umkehrschluss, dass diese nur in Bezug auf das dort angesprochene System der Verteilung von Wahlstellen auf die Wahlvorschläge gleichzubehandeln seien. Hätte der Gesetzgeber eine finanzielle Gleichbehandlung von Gruppen und Fraktionen gewollt, hätte er angesichts der wiederholten Änderungen der Gemeindeordnung eine entsprechende Regelung getroffen. Für eine Ungleichbehandlung gebe es einen guten Grund. Funktion der Fraktion sei es, die Meinungen der zusammengeschlossenen Ratsmitglieder zusammenzuführen und auf diese Weise die Entscheidungsfindung des Rates zu erleichtern. Hierzu bedürfe es eines nicht unerheblichen sachlichen und finanziellen Aufwandes, der gesonderte Zuwendungen rechtfertige. Dieser Aufwand sei innerhalb der Ratsgruppen wesentlich kleiner, sodass es über die Entschädigungen für einzelne Ratsmitglieder hinausgehender Zuwendungen nicht bedürfe. Zudem stellten die Anforderungen an die Binnenorganisation einer Fraktion eine gewisse Kontinuität und Transparenz sicher. Eine Gruppe sei hingegen ein noch schwächerer Verbund, dem es an jeglicher Transparenz mangele. Dies bedinge eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Es sei sehr leicht denkbar, dass sich Ratsmitglieder mit ansonsten sogar gegensätzlichen Interessen zum Zweck der gemeinsamen Mittelbeantragung zu einer Gruppe zusammenfänden. Bei einer Mittelvergabe an Gruppen ohne jegliche rechtliche Bindung käme es im Ergebnis sogar zu einer Benachteiligung der Fraktionen, da diese den gesetzlichen Bindungen der Gemeinde unterlägen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben.
Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Beklagten. Sie wiederholt und vertieft das Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führe im Ergebnis zu einem Rechtsanspruch der Ratsgruppen auf finanzielle Zuwendungen. Sie gebe die vom Gesetzgeber gewollte Unterscheidung zwischen Fraktionen und Gruppen auf. Die repräsentative Mitwirkung der Bürger im Rat erfolge ehrenamtlich. Darüber hinausgehende Zuwendungen an Mitglieder des Rates seien nur im Interesse der Funktionstüchtigkeit des Rates zulässig. Ein besonderes öffentliches Interesse an der Finanzierung der Arbeit der Ratsfraktionen aus Haushaltsmitteln bestehe nur deshalb, weil diese in der Gemeindeverfassung und der Geschäftsordnung des Rates eine besondere Stellung einnähmen, die übrigen Ratsgruppen nicht zukomme. Insgesamt enthalte die Gemeindeordnung ein in sich geschlossenes System zur Bildung von Fraktionen und ihrer Kompetenz in Rat und Ausschüssen, dessen Änderung oder Ergänzung der kommunalen Organisationshoheit entzogen sei. Anderes ergebe sich auch nicht aus der Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. . Soweit diese Rechte einräume, seien sie nicht an den Gruppenstatus, sondern an den Status des einzelnen Ratsmitgliedes gebunden. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Festsetzung von Fraktionsstärken durch den Gesetzgeber bestünden nicht. Außerdem verfüge die Stadt O. nicht über einen ausgeglichenen Haushalt und habe deshalb alles zu unterlassen, was den Haushaltsausgleich gefährden könne. Auch sei bei der Ermittlung der beschlossenen Zuwendung die erforderliche Bedarfsanalyse unterblieben.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung und trägt vor: Der Beschluss des Rates betreffe nicht die Aufwandsentschädigung des einzelnen Ratsmitgliedes, sondern die Zuwendungen an bestimmte Gruppen für ihre mit der Ratsarbeit verbundenen Aufwendungen. Die Zuwendungen an Ratsgruppen bedeuteten auch keinen Verstoß gegen die Privilegierung des Fraktionen, weil diesen durch das Gesetz ein Rechtsanspruch auf Geldleistungen zustehe, während es für die Ratsfraktionen bei dem früheren Rechtszustand verbleibe. Die Einbindung der Gruppen in die Arbeit des Rates stelle einen sachlichen Grund für die Gewährung von Zuwendungen dar. Mit dem Hinweis auf die Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung könne die Beklagte schon formell-rechtlich nicht durchdringen, weil der streitbefangene Bescheid hierauf nicht gestützt und das Vorbringen deshalb im Berufungsverfahren nicht mehr berücksichtigungsfähig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von den Beteiligten übersandten Verwaltungsvorgänge (jeweils 1 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zutreffend stattgegeben und die aufsichtsbehördliche Verfügung der Beklagten vom 22. November 1999 aufgehoben. Diese ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren (Selbstverwaltungs-) Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - .
Gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen - GO NRW - kann die Beklagte als zuständige Aufsichtsbehörde (§ 117 Abs. 2 GO NRW) Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat oder Ausschuss aufheben. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Der Beschluss des Rates der Stadt O. vom 25. Oktober 1999 verstößt nicht gegen geltendes Recht. Die Gewährung von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln der Gemeinden für die Aufwendungen der Geschäftsführung an Gruppen des Rates, die keine Fraktionsstärke erreichen, ist zulässig.
Der Beschluss des Rates findet eine Rechtsgrundlage in der kommunalen Finanz- und Organisationshoheit. Hierunter werden das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in organisatorisch - verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu regeln (Organisationshoheit). Hierzu zählt namentlich das Recht zu einer eigenständigen Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung der Rechtsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich aus der institutionellen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW - ab.
Vgl. zur Finanzhoheit: OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 1974 - II A 1093/73 -, StT 1975, 483; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein- Westfalen, 2. Auflage 1997, Seite 50; Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, 1980, Seite 29; Waechter, Kommunalrecht, 2. Auflage 1995, Rdnr. 96; zur Organisationshoheit: Urteil des Senats vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, 94 (96 ff.); VerfGH NRW, Urteil vom 9. Februar 1979 - VerfGH 7/78 -, NJW 1979, 1201; Wansleben, in: Held/Becker/Decker/ Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 1 GO, Erl. 2.1; Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, Seite 287.; ferner: BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73; 2 BvR 902/73 - BVerfGE 38, 258 (278 f.).
Dem angefochtenen Urteil ist indes darin zu folgen, dass der Gesetzgeber nicht nur Vorhandensein und Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch ihre Zuständigkeiten sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen Willensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen kann. Raum für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, solange und soweit der Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere ist den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt der Gemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt.
Urteil des Senats vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, 94 (99).
Eine Einschränkung der kommunalen Organisationshoheit setzt eine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung voraus. Diese ist der Gemeindeordnung in Bezug auf die Finanzausstattung von Ratsgruppen nicht zu entnehmen.
Sie ergibt sich insbesondere nicht aus § 56 Abs. 3 GO NRW. Hiernach gewährt die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die Zuwendungen an Fraktionen sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Über die Verwendung der Zuwendungen ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen, der unmittelbar dem Bürgermeister zuzuleiten ist. Ihrem Wortlaut nach lässt die Vorschrift damit offen, ob Zuwendungen aus Haushaltsmitteln nur an Ratsgruppierungen mit Fraktionsstatus gewährt werden oder auch andere Gruppen zulässigerweise solche Zuwendungen erhalten dürfen. Es ist lediglich ausgesagt, dass nur Fraktionen, also freiwillige Vereinigungen von Mitgliedern des Rates oder einer Bezirksvertretung, welche die Mindeststärke gemäß § 56 Abs. 1 GO NRW erreichen, Zuwendungen erhalten müssen. Denn die Formulierung lässt den Schluss auf einen Anspruch der Fraktionen auf die Bezuschussung ihrer Geschäftsführung zu.
Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 56 GO, Erl. IV.1.
Sie trifft aber keine Aussage zu der hier entscheidungserheblichen Frage, ob Zuwendungen zwingend auf diesen Empfängerkreis zu begrenzen sind.
Entsprechendes ergibt sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Noch die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1969 (GV NRW 656) traf keinerlei Aussage zu Fraktionen und anderen Ratsgruppierungen, ihrer Zusammensetzung und ihrer Finanzierung. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befand sich insoweit in Übereinstimmung mit zahlreichen anderen Landesgesetzgebern, die - wenn überhaupt - Bestimmungen über die Fraktionen erst sehr spät in die Gemeindeordnungen aufgenommen haben, obwohl mit der Anerkennung der politischen Parteien als verfassungsrechtliche Institutionen durch Art. 21 GG auch die Anerkennung der Fraktionen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens verbunden war.
Vgl. Rothe, Die Fraktion in den kommunalen Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnr. 5.
Dementsprechend fehlten auch Regelungen über andere Ratsgruppierungen. Erstmals § 30 Abs. 7 der Gemeindeordnung in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) bestimmte, dass sich Ratsmitglieder zu einer Fraktion zusammenschließen konnten. Gleichzeitig wurde geregelt, dass eine Fraktion aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen müsse, womit sich die Frage nach der unterschiedlichen rechtlichen Behandlung von Fraktionen und anderen Ratsgruppen praktisch nicht stellte. Regelungen über finanzielle Zuwendungen traf auch diese Bestimmung nicht, obgleich Zahlungen an Fraktionen aus Haushaltsmitteln auch seinerzeit bereits zur gängigen kommunalen Praxis zählten.
Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 98 ff. mit statistischen Angaben zur Höhe der gewährten Leistungen.
Erst durch das Zweite Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV NRW 408) wurde in § 30 Abs. 7 Satz 6 der Gemeindeordnung bestimmt, dass die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den Aufwendungen der Geschäftsführung gewähren kann. Gruppen des Rates fanden in § 35 Abs. 3 Satz 3 wie heute nur in Zusammenhang mit der Wahl der Ausschussmitglieder Erwähnung. Allerdings kam dem keine praktische Bedeutung zu, weil die Bildung einer Fraktion unverändert mit zwei Ratsmitgliedern möglich war.
Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 22 (Fußn. 1): "Redaktionsversehen".
Der mit dem Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NRW 270) eingefügte und dem heutigen § 56 GO NRW entsprechende § 30 c der Gemeindeordnung enthielt schließlich eine gesetzliche Definition des Begriffs der Fraktion und eine nunmehr geänderte Festlegung der Mindeststärken der Fraktionen. Durch die bindende Festlegung der Fraktionsstärken von mindestens drei Personen bei einem Rat mit mehr als 57 Mitgliedern und von mindestens vier Personen bei einem Rat mit mehr als 81 Mitgliedern war es nunmehr praktisch denkbar, dass sich Personen zu Gruppierungen zusammenfanden, die nicht die erforderliche Fraktionsstärke erreichten. Die finanziellen Zuwendungen an die Ratsfraktionen waren jetzt in § 30 c Abs. 3 entsprechend der heutigen Regelung als Rechtsanspruch der Fraktionen ausgestaltet. Die Erwähnung sonstiger Ratsgruppierungen blieb weiterhin auf die Regelung der Abstimmungen über die Besetzung der Ratsausschüsse beschränkt. Aus dem Wortlaut der bestehenden Regelung und aus der Gesetzgebungsgeschichte sind damit klare Aussagen zu der organisationsrechtlichen Stellung von Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstatus in Bezug auf finanzielle Zuwendungen nicht abzuleiten. Erkennbar ist lediglich das Bestreben des Gesetzgebers, die Ratsfraktionen zu institutionalisieren und ihrer Arbeit durch die Einräumung eines entsprechenden Rechtsanspruchs ein gesichertes finanzielles Fundament zu geben.
Aus der Gemeindeordnung folgt damit kein in sich geschlossenes gesetzliches System im Hinblick auf Fraktionen, das Zuwendungen für die Geschäftsführung anderer Ratsgruppierungen generell ausschließt. Allerdings ist nicht zu verkennen, dass die Stellung der Ratsfraktionen im geltenden Gemeindeverfassungsrecht erheblich gestärkt worden ist. So setzt die Gemeindeordnung die Existenz politischer Zusammenschlüsse im Rat nicht mehr nur stillschweigend voraus, sondern weist den Fraktionen in der Ratsarbeit ausdrücklich eigene Befugnisse zu. § 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW bestimmt allgemein, dass die Fraktionen bei der Willensbildung und Entscheidung in der Vertretung mitwirken und ihre Auffassung insoweit öffentlich darstellen können. Außerdem stehen den Fraktionen eigene Geschäftsordnungsrechte (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zu und sind sie maßgeblich an der personellen Besetzung der Ausschüsse (§ 58 Abs. 1 und 5 GO NRW) beteiligt. Zudem haben die Fraktionen durch das zwingend erforderliche Statut zur Regelung ihrer inneren Ordnung (§ 56 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) eine organisatorische Verfestigung erhalten, die sie deutlich von losen Zusammenschlüssen von Ratsmitgliedern, wie sie etwa in Zusammenhang mit konkreten zur Entscheidung anstehenden Sachfragen denkbar sind, unterscheidet. Schließlich zeigt der Umstand, dass Fraktionen befugt sind, hauptberuflich tätige Mitarbeiter zu beschäftigen, die auch Ratsmitglieder sein können, einen Trend zur Professionalisierung der Ratsarbeit, der sich vom überkommenen Leitbild ehrenamtlicher Ratsarbeit unterscheidet, und eine gewisse Annäherung an die Stellung der Fraktionen des Parlamentsrechts.
Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 61 - 65.
Im Gegensatz hierzu sind sonstige Gruppierungen von Ratsmitgliedern nur in § 50 Abs. 3 Sätze 3 und 5 GO NRW erwähnt, ohne dass eine organisatorische Verfestigung des Zusammenschlusses vom Gesetz vorausgesetzt oder gefordert wird. Allerdings räumt Satz 3 a.a.O. den Gruppen die Befugnis zu eigenen Wahlvorschlägen bei der Besetzung der Ausschüsse ein. Nach Satz 5 a.a.O. wird der Nachfolger für ein vorzeitig aus dem Ausschuss ausgeschiedenes Mitglied auf Vorschlag der Fraktion oder Gruppe gewählt, welcher das ausgeschiedene Mitglied bei seiner Wahl angehörte. Das Gesetz geht damit von einer institutionalisierten Existenz auch von Ratsgruppen aus, wenngleich Vorschriften über deren Zusammensetzung und innere Organisation fehlen. Die Rechtslage ist damit insoweit mit derjenigen der Fraktionen vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung vom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) vergleichbar.
Anhaltspunkte für ein aus § 56 Abs. 3 GO NRW folgendes Verbot, auch Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstärke Zuwendungen zu gewähren, sind hieraus nicht abzuleiten. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie vorliegend - bei den im Rat vertretenen Gruppierungen um organisatorisch verfestigte und in der Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestattete Zusammenschlüsse handelt.
Anders Wansleben, in: Held/Becker/Decker/ Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 GO, Erl. 1.
Anderes ergibt sich auch nicht aus dem durch die Gesetzgebungsmaterialien belegten Sinn der Vorschrift. Bereits die Vorgängerregelung des § 30 Abs. 7 der Gemeindeordnung in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes vom 15. Mai 1979 (GV NRW 408) wurde damit begründet, dass nach der Rechtsprechung Fraktionen als ständigen Gliederungen des kommunalen Vertretungsorgans Zuschüsse zur Bestreitung ihres persönlichen und sächlichen Aufwandes gewährt werden könnten, der ihnen im Rahmen ihrer Arbeit im und für den Rat erwachse. Dies solle mit der gesetzlichen Formulierung klargestellt werden.
Vgl. LT-Drs. 8/3152, S. 61 f.
Die Neuregelung schloss damit offenkundig an die Rechtsprechung des erkennenden Gerichts an. Hiernach war es in Ermangelung einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung in das Ermessen des Rates einer Gemeinde gestellt, ob er seinen Fraktionen aus Haushaltsmitteln einen Auslagenersatz bewilligte.
Urteil des OVG NRW vom 14. Januar 1975 - III A 551/73 -, Kottenberg-Steffens, Rspr. Slg. § 30 GO Nr. 4.
Die gesetzliche Neuregelung nahm damit eine ohnehin in den Kommunen bestehende und auch zulässige Praxis auf und war im Hinblick auf die den Gemeinden zukommende Organisationshoheit eher deklaratorischer Natur.
Vgl. Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, Seite 397.
Auch soweit das vorstehende Urteil eine Beschränkung der Zuwendung in einer Hauptsatzung auf Fraktionen mit einer Mindeststärke von fünf Ratsmitgliedern für rechtmäßig erachtete und auf das Ziel einer Effektivierung der Ratsarbeit verwies, das mit der Unterstützung kleinerer Ratsgruppierungen nicht erreicht werde,
OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A 551/73 -, a.a.O. S. 29,
ergibt sich nichts für die Rechtsauffassung der Beklagten. Denn hiermit war noch nichts über die Rechtmäßigkeit einer weitergehenden Zuwendungspraxis ausgesagt. Zudem hat der Gesetzgeber mit der späteren Einführung von niedrigeren Mindeststärken der Fraktionen selbst die Zuwendungswürdigkeit kleinster Fraktionen anerkannt. So gewährt die Gemeinde gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 GO NRW Zuwendungen auch Fraktionen, die aus nur zwei Personen bestehen, soweit der Rat nicht mehr als 57 Mitglieder umfasst.
Die Begründung des Landesregierung zum Gesetzentwurf des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 enthält keine Aussagen zu der hier entscheidungserheblichen Frage. Sie hebt lediglich das mit der Einführung gestaffelter Mindeststärken der Fraktionen verfolgte Ziel hervor, einer Aufsplitterung politischer Gruppierungen während der Wahlperiode vorzubeugen und führt aus, dass die Gewährung von Haushaltsmitteln nunmehr sowohl für sachliche als auch für personelle Aufwendungen zulässig sei.
LT-Drs. 11/4983, Seiten 2 und 13.
Der Gesetzgeber sah damit eine Gewährung von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln für die Geschäftsführung der Ratsfraktionen seit dem Zweiten Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979 als sachgerecht und sinnvoll an. Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Fraktionen in staatlichen Parlamenten, die Fraktionen als notwendige Elemente der organisierten Staatlichkeit ansieht,
vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188; Urteil vom 19. Juni 1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56,
wurden Fraktionen auch auf kommunaler Ebene als Einrichtungen des Verfassungslebens anerkannt. Sie stellten und stellen eine Einwirkungsmöglichkeit der Parteien auf die Vertretungskörperschaften dar und dienen einer effektiven Ratsarbeit, indem sie die unterschiedlichen Meinungen der in der Fraktion zusammengeschlossenen Mitglieder auf mehrheitlich für richtig befundene Standpunkte zusammenführen.
Vgl. Banken, Die Ratsfraktion und die Finanzierung ihrer Arbeit, StGR 1994, 317 (318); Fehn, Kommunale Zuwendungen an Fraktionen, StGR 1988, 129 (130); Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, Seite 391 ff.
Diese Funktion der Ratsfraktionen gebietet es nicht zwingend, finanzielle Zuwendungen aus Haushaltsmitteln generell auf Fraktionen im Sinne der Definition des § 56 Abs. 1 GO NRW zu beschränken und andere Gruppierungen des Rates auszuschließen. Denn eine die Ratsarbeit ordnende Funktion kann auch durch Gruppierungen ausgeübt werden, die die erforderliche Fraktionsstärke nicht erreichen. Insbesondere nach dem Wegfall der 5 %-Sperrklausel auf Grund des Urteils des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juli 1999 durch Art. I des Gesetzes zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften,
vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1999 - VerfGH 14 und 15/98, NVwZ 2000, 666 und Gesetz vom 14. Juli 1999 (GV NRW 412),
die nicht mit einer Änderung der Fraktions-Mindeststärken einherging, ist es in zahlreichen kommunalen Vertretungskörperschaften in Nordrhein-Westfalen zu Gruppierungen ohne Fraktionsstärke gekommen. Die hiermit erforderliche Einbindung der Gruppen in die Ratsarbeit wird vorliegend durch die Änderung der Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. deutlich. Die Ratsgruppen werden hierdurch in einer den Fraktionen angenäherten Weise an der Arbeit im Rat, den Ausschüssen und in den Bezirksvertretungen beteiligt, obgleich eine gemeindeverfassungsrechtliche Absicherung dieser Position fehlt. Vor diesem Hintergrund ist ein allgemeiner Erfahrungssatz, dass Gruppierungen ohne Fraktionsstatus nicht zu einer effektiven Ratsarbeit beizutragen vermögen und damit öffentliche Mittel zu deren Finanzierung nicht eingesetzt werden dürfen, nicht ersichtlich.
Zum Erfordernis des öffentlichen Interesses beim Einsatz von Haushaltsmitteln vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1973 - VII C 33.72 -, NJW 1974, 514 und OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A 551/73 -, Kottenberg/Rehn, Rspr.-Slg. § 30 GO, Nr. 4, S. 26 f.
Die Finanzierung der Arbeit von Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus aus öffentlichen Mitteln findet allerdings ihre Grenze in dem Grundsatz ehrenamtlicher Ratstätigkeit und in dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung. Dies bedeutet, dass einzelne Ratsmitglieder zur Deckung des mit der Ausübung des Mandats verbundenen Aufwandes auf die Entschädigungsregelungen der §§ 45 und 46 GO NRW verwiesen sind. Auch sind finanzielle Zuwendungen an Ratsgruppen auf Zuschüsse zu den Aufwendungen der Geschäftsführung begrenzt. Keinesfalls dürfen diese zu einer Finanzierung der Arbeit der hinter einer Ratsgruppe stehenden Partei oder Wählergruppe führen.
Vgl. Urteil des Senats vom 19. August 1988 - 15 A 924/86 -, NWVBl. 1989, 16 (Kommunale Öffentlichkeitsarbeit).
Für eine Verletzung dieser durch das Kommunalverfassungsrecht gezogenen Grenzen der Zuwendungspraxis bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Soweit die Beklagte auf die allgemeine Gefahr des Missbrauchs verweist, ist diese nicht durch die Unterscheidung von Fraktionen und Gruppen bedingt. Ein Formenmissbrauch ist auch im Fall der Fraktionenbildung nicht gänzlich ausgeschlossen, zumal die Anforderungen an Zusammensetzung und innere Struktur der Fraktion durch die Gemeindeordnung gesetzlich nur in groben Zügen geregelt sind. Einem Missbrauch vorzubeugen ist damit Sache der Ausgestaltung der Zuwendungspraxis selbst, insbesondere der Prüfung der erforderlichen und auch in der Zuwendungspraxis der Klägerin vorgesehenen Verwendungsnachweise.
Ob Zuwendungen an Ratsgruppen mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz sogar verfassungsrechtlich geboten sind,
so BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811 (812), für das bayerische Kommunalrecht, das eine gesetzliche Festlegung des Status der Fraktionen nicht kennt; vgl. ferner BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304 (322 ff.) zu den in der Geschäftsordnung des Bundestages ausdrücklich angesprochenen Gruppen fraktionsloser Abgeordneter,
mag angesichts des unterschiedlichen Rechtsstatus von Gruppen und Fraktionen zweifelhaft sein, kann hier aber offen bleiben.
Soweit die Beklagte nunmehr darauf verweist, dass die Stadt O. nicht über einen ausgeglichenen Haushalt verfüge und deshalb alles zu unterlassen habe, was einen Haushaltsausgleich gefährden könne und zudem Bedenken gegen die der Mittelberechnung zu Grunde liegende Bedarfsanalyse geltend macht, kann sie hiermit nicht durchdringen, weil sie die ihr gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW obliegende Ermessensentscheidung über die Aufhebung des Ratsbeschlusses nicht auf diese Erwägungen gestützt hat. Eine Ergänzung notwendiger Ermessenserwägungen ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO zwar zulässig. Sie liegt aber dann nicht mehr vor, wenn das Ermessen erstmals ausgeübt oder die Gründe einer Ermessensausübung vollständig oder doch in ihrem Wesensgehalt ausgewechselt werden.
Vgl. BT-Drs. 13/3993, Seite 13; BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -, NJW 1999, 2912; BayVGH, Urteil vom 23. März 1999 - 10 B 98.2378 -, BayVBl. 1999, 627; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band II, Stand: Januar 2002, § 114 Rdnr. 12 e.
Letzteres ist der Fall, wenn - wie vorliegend - gänzlich andere Erwägungen zur Begründung der Ermessensentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgebracht werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 und 46 GO
§ 1 GO
§ 56 GO
§ 56 GO NRW
§ 30 GO
§ 50 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 119 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 56 Abs. 1 GO NRW
§ 30 Abs. 7 der Gemeindeordnung
§ 30 Abs. 7 Satz 6 der Gemeindeordnung
§ 30 c
der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 2 Satz 1
GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 58 Abs. 1 und 5 GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 30 Abs. 7 der
Gemeindeordnung
§ 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 114 Satz
2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10,
711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung
Art. 21 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1979, 1201
BVerfGE 38, 258
BVerfGE 80, 188
BVerfGE 20, 56,

57
NVwZ 2000, 666
NJW 1974,
514
NVwZ-RR 2000, 811
BVerfGE 84, 304
NJW
1999, 2912
II A 1093/73
15 A 2626/81
2 BvK 1/73
2 BvR 902/73
15 A
2626/81
III A
551/73
2 BvE
1/88
2
BvF 1/65
VII C 33.72
III
A 551/73
15 A 924/86
4 N
98.13
2 BvE
1/91
6 B 133/98
10
B 98.23