Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-12, Aktenzeichen OVG 11 B 20.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:0512.OVG11B20.10.0A

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 17. März 2008 wirkungslos.
Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 17. März 2008 zurückgewiesen.
Von den bis zur teilweisen Erledigung der Hauptsache entstandenen Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Klägerin 1/5 und der Beklagte 4/5. Die danach entstandenen Kosten trägt die Klägerin allein. Von den erstinstanzlich bis zur teilweisen Klagerücknahme entstandenen Kosten tragen die Klägerin 2/7 und der Beklagte 5/7; von den danach entstanden Kosten tragen die Klägerin 1/6 und der Beklagte 5/6.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils vollstreckende Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen - zuletzt nur noch - eine Nebenbestimmung (i.F. auch: NB) der ihr unter dem 27. Februar 2003 erteilten Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windfarm mit insgesamt 15 Windkraftanlagen.
Unter „IV. Nebenbestimmungen, 5. Immissionsschutz“ enthielt die Genehmigung u.a. die folgenden Regelungen:
„5.3 Die von der Windfarm verursachte Schallimmission darf im gesamten Einwirkungsbereich nicht zur Überschreitung der Immissionsrichtwerte nach TA Lärm an den nachstehenden Immissionsorten (IO) führen. Insbesondere dürfen folgende Beurteilungspegel jeweils 0,5 m vor der Mitte des geöffneten Fensters des vom Lärm am stärksten betroffenen schutzbedürftigen Raumes, nicht überschritten werden:
- IO A P... nachts 38 dB(A)
- IO B L... nachts 40 dB(A)
Die Nachtzeit ist die Zeit von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr.
5.4 …
5.5. …
5.6 In der Folgezeit hat die Anlagenbetreiberin nach jeweils drei Jahren die Schallimmission entsprechend den vorgenannten Bedingungen überprüfen zu lassen. Bei Überschreitung der Beurteilungspegel gemäß Nebenbestimmung IV.5.3 sind von der Anlagenbetreiberin emissionsbegrenzende Maßnahmen einzuleiten."
Zur Begründung ist im Genehmigungsbescheid ausgeführt, dass die prognostizierten Beurteilungspegel der durch die Windfarm verursachten Zusatzbelastung für die relevanten Aufpunkte IO A und IO B in NB IV.5.3 als „anlagenbezogene Immissionsgrenzwerte“ für die Nacht festgesetzt worden seien. Damit werde sichergestellt, dass nicht durch Lärm schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen würden. Zum Nachweis der Einhaltung der prognostizierten Werte seien der Antragstellerin unter den NB IV.5.4 bis IV.5.6 Nachweismessungen aufgegeben worden.
Mit ihrem dagegen am 27. März 2003 erhobenen und nachträglich (u.a.) auf die genannten Nebenbestimmungen beschränkten Widerspruch hat die Klägerin geltend gemacht, dass es an einer hinreichenden Rechtsgrundlage und einer sachlichen Rechtfertigung für die mit der NB IV.5.3 Satz 2 erfolgte Festsetzung von Immissionswerten fehle, die weit unterhalb der Grenzwerte nach der Sechsten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm – TA Lärm v. 26. August 1998, GMBl. S. 503) lägen. Dies sei besonders bedeutsam, weil die NB IV.5.6 Satz 2 anordne, bei Überschreiten der festgelegten Werte „emissionsbegrenzende Maßnahmen einzuleiten“. Die mit der NB IV.5.6 Satz 1 erfolgte Festsetzung kontinuierlicher Nachweismessungen sei unverhältnismäßig.
Mit dem Widerspruchsbescheid vom 1. September 2003 ergänzte der Beklagte die NB VI.5.6 um den Satz
„In begründeten Fällen kann auf Antrag bei der Überwachungsbehörde auf die jeweilige Wiederholungsmessung verzichtet werden.“
und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Die mit der Nebenbestimmung IV.5.3 erfolgte Festsetzung der in der Schallimmissionsprognose ausgewiesenen Beurteilungspegel als anlagenbezogene Beurteilungspegel sei auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips nach Punkt 3.3 TA Lärm geschehen. Danach müssten die Geräuschimmissionen der Anlage so niedrig sein, wie es nach dem Stand der Technik der Lärmminderung möglich sei, und der Stand der Technik finde seinen Ausdruck in der mit dem Genehmigungsantrag vorgelegten Schallprognose. Auch die Regelung in NB IV.5.6 Satz 2, wonach bei Überschreitung der festgelegten Werte emissionsmindernde Maßnahmen einzuleiten seien, diene der Sicherstellung des Vorsorgeprinzips. Die Festschreibung der Beurteilungspegel als anlagenbezogener Immissionsgrenzwert im Genehmigungsbescheid sei mit Erlass des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung zu Anforderungen an die Geräuschimmissionsprognose und an die Nachweismessung bei Windenergieanlagen vom 31. Juli 2003 (WEA-Geräuschimmissionserlass) für die Genehmigungsbehörde verbindlich vorgeschrieben. Rechtsgrundlage für die NB IV.5.6 Satz 1 sei § 28 Nr. 2 BImSchG. Von der dort eröffneten Möglichkeit anlassloser Messungen werde im Land Brandenburg grundsätzlich bei Genehmigungsverfahren Gebrauch gemacht, da alle Maschinen und besonders Windkraftanlagen einem Verschleiß unterlägen, der zu einer Verschlechterung des akustischen Verhaltens und zu unzulässig hohen Schallimmissionen an den Immissionspunkten führen könne. Mit der im Widerspruchsbescheid vorgenommenen Ergänzung der NB IV.5.6 werde dem bereits genannten WEA-Geräuschimmissionserlass entsprochen.
Die am 8. Oktober 2003 - fristgemäß - erhobene Klage, mit der die Klägerin ihre Einwände hinsichtlich Satz 2 der NB IV.5.3 und der NB IV.5.6 (insgesamt) weiter verfolgte, wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17. März 2008 ab. Soweit die Klage gegen die NB IV.5.3 Satz 2 mit dem Hauptantrag als Anfechtungsklage erhoben worden sei, sei sie mangels isolierter Aufhebbarkeit der Regelung unstatthaft. Die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage auf Erteilung einer nicht entsprechend eingeschränkten Genehmigung sei zulässig, aber unbegründet. Rechtsgrundlage der Nebenbestimmung sei der sich aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ergebende Vorsorgegrundsatz, die grundsätzlichen Aussagen zur Konkretisierung der Vorsorgepflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG enthalte Ziff. 3.3 TA Lärm. Der im konkreten Fall maßgebliche, im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zugleich auch das Maß der gesetzlich gebotenen Vorsorge bestimmende Stand der Technik werde durch die vom Beklagten vorgelegte Schallimmissionsprognose konkretisiert. Da es dem Beklagten mit der Festsetzung der bei ordnungsgemäßem Anlagenbetrieb nachweislich einhaltbaren Beurteilungspegel in NB IV.5.3 Satz 2 des Bescheides ersichtlich darum gehe, dass durch die Vorsorgeanforderungen die Einhaltung dieses Standes der Technik sichergestellt werde, sei dem Verlangen der Klägerin, lediglich die Immissionsrichtwerte nach Ziff. 6.1 der TA Lärm akzeptieren zu wollen, nicht zu folgen. Im Übrigen entspreche die angefochtene Nebenbestimmung auch dem WEA-Geräuschimmissionserlass vom 31. Juli 2003.
Auch der auf Aufhebung der NB IV.5.6 gerichtete Klageantrag habe keinen Erfolg, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen der insoweit maßgeblichen Rechtsgrundlage § 28 i.V.m. § 26 BImSchG lägen vor. Angesichts der Möglichkeit einer Verschlechterung des akustischen Verhaltens der Anlagen aufgrund von Verschleiß und der daraus resultierenden Möglichkeit unzulässig hoher Schallimmissionen sei die dem WEA-Geräuschimmissionserlass entsprechende Messanordnung trotz der damit für die Klägerin verbundenen Kosten auch geeignet, erforderlich und verhältnismäßig. Die in NB IV.5.6 Satz 2 getroffene Anordnung der Einleitung immissionsbegrenzender Maßnahmen bei Überschreitung der mit NB IV.5.3 festgesetzten Beurteilungspegel enthalte nach Auffassung der Kammer noch kein konkretes Handlungsgebot für die Klägerin und sei deshalb ebenfalls nicht zu beanstanden.
Die gegen dieses Urteil gerichtete Berufung der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 22. Juli 2010 zugelassen.
Nachdem der Beklagte zu Protokoll der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren die NB IV. 5.6 Satz 1 und IV.5.6 Satz 2 vollständig und die NB IV.5.3 Satz 2 hinsichtlich der Festsetzung eines Beurteilungspegels von 38 dB(A) nachts für den Immissionsort P... (IO A) aufgehoben hat, haben die Beteiligten die Hauptsache insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt. Der Beklagte hat außerdem klargestellt, dass er den in NB IV.5.3 Satz 2 bezeichneten Beurteilungspegel „im Sinne eines Kontrollwerts versteht, dessen Überschreitung ein Indiz für einen nicht genehmigungskonformen Anlagenbetrieb darstellen könnte“.
Zur Begründung ihres verbliebenen Klagebegehrens trägt die Klägerin insbesondere vor, dass die - allein noch streitgegenständliche - NB IV.5.3 Satz 2 mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden könne, da sie eine echte Auflage darstelle. Zudem komme es nach neuerer Auffassung für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auf die Unterscheidung nach der Art der Auflage nicht mehr an und erst im Rahmen der Begründetheit sei zu klären, ob die Genehmigung ohne die angegriffene Nebenbestimmung sinnvollerweise bestehen bleiben könne. Letzteres sei hinsichtlich der NB IV.5.3 Satz 2 der Fall. Hilfsweise werde der entsprechende Verpflichtungsantrag weiter aufrechterhalten.
In der Sache sei darauf hinzuweisen, dass der Beklagte zur Rechtfertigung des Inhalts dieser Nebenbestimmung immer wieder andere Begrifflichkeiten („Beurteilungspegel“, „Kontrollwert“, „Lärmgrenzwert“, „Beurteilungswert“, „anlagenbezogener Immissionsgrenzwert“) verwendet und damit gezeigt habe, dass ihm offenbar nicht klar sei, welche Regelungswirkung diese Werte im einzelnen haben sollten und wo ihre Rechtfertigung liege. Der als Rechtfertigung hier allein in Betracht kommende Vorsorgegrundsatz gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG rechtfertige die angegriffene Nebenbestimmung auch nicht – worauf der Beklagten nunmehr allein noch abstellt - auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Festsetzung sogenannter Kontrollwerte. Denn die festgesetzten Beurteilungspegel seien keine Kontrollwerte. Durch die Festsetzung von Kontrollwerten könne die Behörde gezielt überprüfen, ob die einzelne Anlage dem jeweiligen Stand der Technik entsprechend betrieben werde, bei einer anlagenbezogenen Abweichung auf diese reagieren und entsprechende Maßnahmen festsetzen. Aus dem Bezug der Kontrollwerte auf die Anlagentechnik und ihre spezifische Funktionsweise ergebe sich jedoch, dass Kontrollwerte nur im Bereich der Emissionen, nicht aber auch - wie in NB IV.5.3 Satz 2 - im Bereich der Immissionen zulässig seien. Zudem fehle es an der auch für die Festsetzung eines solchen Wertes zu verlangenden Verhältnismäßigkeit. Die vom Bundesverwaltungsgericht für die Verhältnismäßigkeit von Vorsorgemaßnahmen entwickelten Voraussetzungen, insbesondere die für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Mittels erforderliche Festlegung des im Einzelfall gebotenen Maßes an Vorsorge, seien im konkreten Fall nicht erfüllt. Ein ggf. auch insoweit auf der Grundlage der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Fallgruppen (Absenkung der Vorsorgeschwelle zur Berücksichtigung offenkundiger Gefährdungspotentiale unterhalb der Grenzwerte oder des Zusammentreffens von Immissionseinträgen nicht verifizierbarer Herkunft und Umfangs an den Immissionsorten sowie bei Unsicherheiten wegen eines vom Probebetrieb abweichenden tatsächlichen Betriebs) zu erstellendes Vorsorgekonzept fehle; für eine – Vorsorgemaßnahmen rechtfertigende - Schaffung einer Sicherheitszone vor der Gefahrenschwelle gegen potenziell schädliche Umwelteinwirkungen bestehe angesichts der konkreten Verhältnisse kein Anlass. Da die Schallausbreitung auf verschiedenen, veränderbaren und von der Klägerin nicht beeinflussbaren Faktoren, wie meteorologischen Bedingungen und akustischen Eigenschaften des Bodens, beruhe, könne das sich aus einer Festsetzung niedrigerer Immissionswerte ergebende Risiko der Klägerin nur dann auferlegt werden, wenn die Einhaltung der festgelegten Beurteilungspegel zur Erfüllung der Vorsorgepflicht erforderlich sei.
Auch der WEA-Geräuschimmissionserlass rechtfertige die angegriffene Nebenbestimmung nicht.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 17. März 2008 zu ändern und Nebenbestimmung IV.5.3 Satz 2 des Genehmigungsbescheides des Beklagten vom 27. Februar 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 1. September 2003 aufzuheben,hilfsweise,den Beklagten zu verpflichten, die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ohne die angefochtene Nebenbestimmung zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus, dass hinsichtlich der NB IV.5.3 Satz 2 die Verpflichtungsklage die richtige Klageart sei, da diese Bestimmung keine zusätzliche Handlungspflicht für die Klägerin begründe, sondern besage, wie die genehmigte Anlage zu betreiben sei. In der Sache stimme er der Klägerin darin zu, dass die Immissionsschutzbehörden nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts generell gehindert seien, von der TA Luft bzw. der TA Lärm abweichend anspruchsvollere Werte festzusetzen. Bei den unter NB IV.5.3 Satz 2 festgelegten Werten handele es sich jedoch nicht um eine beliebige Verschärfung von Grenzwerten oder Immissionswerten, sondern um einen Wert, der festgesetzt worden sei, weil er aufgrund der im Genehmigungsverfahren von der Klägerin vorgestellten Geräuschemissionen berechnet und insoweit Gegenstand des Antrags gewesen sei. Der unter IV.5.3 Satz 2 festgesetzte Beurteilungspegel sei darauf gerichtet, dass die Anlage der Klägerin nach ihrer Beschaffenheit diesen Wert einhalten könne, da er den sich aus der Schallimmissionsprognose ergebenden Werten entspreche. Durch die Regelung werde der Klägerin auch keine zusätzliche Verpflichtung zur Vorsorge vor schädlichen Umwelteinwirkungen auferlegt, denn sie müsse nichts anderes tun, als ihre Anlagen entsprechend den eingereichten und geprüften Antragsunterlagen zu betreiben. Ein Vorsorgekonzept habe er nicht aufgestellt, weil es ihm nicht darum gehe, von sich aus Immissionsrichtwerte zu bestimmen, die unter den Richtwerten der TA Lärm lägen. Auf der Grundlage der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Festlegung strengerer Kontrollwerten halte er sich auch ohne ein solches Vorsorgekonzept für berechtigt, bestimmte Werte zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Betriebes entsprechend des tatsächlichen Leistungsvermögens der genehmigten Anlage festzusetzen. Soweit die Klägerin darauf verweise, dass es bei Bewertung der Schallausbreitung Schwierigkeiten geben möge, weil die maßgeblichen Bedingungen einer Veränderung unterlägen, sei weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die seinerzeit in der Schallimmissionsprognose angegebenen Werte tatsächlich nicht eingehalten werden könnten. Solange dies nicht der Fall sei, gebe es keinen Anlass, von dem - nach Aufhebung der den Immissionsort A betreffenden Festsetzung allein noch - festgelegten Kontrollwert für den Immissionswert B Abstand zu nehmen. Die diesbezüglichen Vorgaben des WEA-Geräuschimmissionserlasses stünden auch nicht im Widerspruch zu den Anforderungen von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG und Nr. 3.3 TA-Lärm.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte (3 Bände) und den vorgelegten Verwaltungsvorgang des Beklagten (3 Ordner) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
Soweit der Beklagte die NB IV.5.6 Satz 1 und IV.5.6 Satz 2 vollständig und die NB IV.5.3 Satz 2 hinsichtlich der Festsetzung eines Beurteilungspegels von 38 dB(A) nachts für den Immissionsort P... (IO A) nach Erörterung der Sach- und Rechtslage zu Protokoll der mündlichen Verhandlung aufgehoben hat, haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt. Das erstinstanzliche Urteil war insoweit gem. § 173 Satz 1 VwGO entsprechend § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO für wirkungslos zu erklären.
II.
Die danach allein noch verfahrensgegenständliche Berufung der Klägerin gegen die – auf die Festsetzung eines als Kontrollwert zu verstehenden Beurteilungspegels für den Immissionsort B (IO B, L...) reduzierte – NB IV.5.3 Satz 2 des Genehmigungsbescheides ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die diesbezügliche, jedenfalls als Verpflichtungsklage zulässige Klage der Klägerin im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Ungeachtet der durchaus missverständlichen Formulierung der - danach als Konkretisierung der in NB IV.5.3 Satz 1 in Bezug genommenen Immissionsrichtwerte gem. Ziff. 6.1 TA Lärm erscheinenden - Regelung in NB IV.5.3 Satz 2 ist jedenfalls nach der im Berufungsverfahren erfolgten Klarstellung des Beklagten davon auszugehen, dass dieser mit dem in NB IV.5.3 Satz 2 festgelegten Beurteilungspegel von 40 dB(A) nachts für den Immissionsort B keinen unter den Richtwerten der TA Lärm liegenden Immissionsgrenzwert bestimmen wollte, sondern den Beurteilungspegel „im Sinne eines Kontrollwertes versteht, dessen Überschreitung ein Indiz für einen nicht genehmigungskonformen Anlagenbetrieb darstellen könnte“. Soweit der Beklagte die - unstreitig - allein in Anknüpfung an die Ergebnisse der mit den Antragsunterlagen vorgelegten Schallimmissionsprognose festgelegten Beurteilungspegel im Verlauf des Verfahrens auch als „Lärmgrenzwert“, „anlagenbezogenen Immissionsgrenzwert“ oder „Zielwert“ bezeichnet hat, war dies als falsa demonstratio jederzeit korrigierbar (i.d.S. BVerwG, Urteil v. 26. April 2007 - 7 C 15.06 -, NVwZ 2007, 1086 f., hier zit. nach juris Rn 17).
Bei der im dargelegten Sinne verstandenen, gem. § 12 Abs. 1 BImSchG als Nebenbestimmung zur erteilten Anlagengenehmigung erlassenen Regelung handelt es sich danach weder um eine - allein mit NB IV.5.3 Satz 1 des Bescheides beabsichtigte - Festschreibung des die Grenze der schädlichen Umwelteinwirkung markierenden Immissionsrichtwertes für den konkreten Fall (gem. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) noch um die Konkretisierung eines anhand der Besonderheiten des betroffenen Immissionsortes zu bestimmenden Vorsorgewertes (gem. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i.V.m. Ziff. 3.3 TA Lärm). Mit der in NB IV.5.3 Satz 2 getroffenen Regelung knüpft der Beklagte vielmehr an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der Festsetzung von „Kontrollwerten“ an, die - in den entschiedenen Fällen - unter den in einer Rechtsverordnung gem. § 7 BImSchG (Urteil v. 26. April 2007 - 7 C 15.06 -, NVwZ 2007, 1086 f., hier zit. nach juris, zur 17. BImSchV) oder einer Verwaltungsvorschrift gem. § 48 BImSchG (Urteil v. 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, BVerwGE 114, 342 ff., hier zit. nach juris, zur TA Luft) bestimmten Emissionsgrenzwerten für Luftschadstoffe lagen.
Kontrollwerte in diesem Sinne sind keine generellen Zielwerte, sondern am technischen Leistungsvermögen der im konkreten Fall beantragten und genehmigten Anlage orientierte Werte mit „hinreichendem Bezug zum Emissionsverhalten“, die konkret der Prüfung dienen, ob die Anlage dem Stand der Technik entsprechend ordnungsgemäß funktioniert. Wie das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 26. April 2007 - 7 C 15.06 -, juris Rn 17, 18) ausgeführt hat, „gehören zur emissionsbezogenen Vorsorge gem. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG nicht nur technische, das Emissionsverhalten der Anlage bestimmende Maßnahmen, sondern auch nicht technische Regelungen und Vorgaben, die der Behörde gegebenenfalls technische Fehlfunktionen der Anlage anzeigen. Hierzu zählt auch die Festsetzung von Kontrollwerten. Deren Überschreitung kann ein Indiz dafür sein, dass die Anlage nicht mehr genehmigungskonform betrieben wird. Die Festlegung derartiger Kontrollwerte durch den Beklagten stellt folglich das ordnungsgemäße "Funktionieren" der Anlage im Sinne der gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen sicher, ohne die eventuell deutlich höher liegenden Emissionsgrenzwerte … in Frage zu stellen. …".
Entgegen der Auffassung der Klägerin steht der Einordnung des vom Beklagten festgelegten Beurteilungspegels von 40 dB(A) am Immissionsort B als Kontrollwert in diesem Sinne danach nicht schon entgegen, dass es sich hier um einen auf Immissionen und nicht auf Emissionen abstellenden Wert handelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Zulässigkeit der Festsetzung derartiger Kontrollwerte, ausgehend von den konkret zur Entscheidung stehenden Fällen, die jeweils unter den Emissionsgrenzwerten für Luftschadstoffe liegende Wertfestsetzungen zum Gegenstand hatten, bisher zwar ausdrücklich nur für Emissionen festgestellt (neben den o.g. Urteilen vgl. auch Beschluss v. 9. April 2008 - 7 B 2.08 -, zit. nach juris, Rn 19). Die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte schließen eine Anerkennung auch immissionsbezogener Kontrollwerte aber nicht notwendig aus. Maßgeblich, aber auch ausreichend für die Festsetzung eines Kontrollwertes ist vielmehr, dass der festgelegte Wert einen „hinreichenden Bezug zum Emissionsverhalten“ hat, um seine Überschreitung als taugliches Indiz für ein nicht mehr ordnungsgemäßes Funktionieren ansehen zu können. Diese Voraussetzung kann aber auch ein Immissionswert erfüllen. Zwar erscheinen Kontrollwerte für direkt an oder in der Anlage gemessene und dieser deshalb ohne weiteres zuzurechnende Emissionen regelmäßig eindeutiger und damit besser geeignet zur Überprüfung des ordnungsgemäßen Funktionierens der technischen Einrichtungen als außerhalb der Anlage zu messende und einer Beeinflussung durch äußere Einflüsse zugängliche Immissionswerte. Die Klägerin hat insoweit durchaus zu Recht darauf hingewiesen, dass das Maß der einen Immissionsort treffenden Geräuschimmissionen von weiteren, von ihr als Anlagenbetreiberin nicht beeinflussbaren Faktoren - wie etwa meteorologischen Verhältnissen, ungünstig veränderten Bodenverhältnissen, der Beseitigung von schallhemmenden Objekten (Gebäude, Bepflanzungen o.ä.) zwischen Anlage und Immissionsort oder dem Einfluss weiterer, bei Genehmigungserteilung noch nicht vorhandener Anlagen gleicher Art auf den Immissionsort - abhängen kann und deshalb ein direkter Rückschluss von erhöhten Immissionswerten auf einen nicht ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb nicht in gleicher Weise möglich ist wie bei Emissionsparametern. Wird - wie hier - ein einheitlicher Beurteilungspegel für 15 Einzelanlagen einer Windfarm festgelegt, kommt hinzu, dass eine Überschreitung nicht ohne weiteres einer konkreten, mehreren einzelnen oder gar allen Anlagen zugeordnet werden könnte. Die Anforderungen an die Aussagekraft eines Kontrollwertes sind jedoch mit Rücksicht auf seinen Zweck zu bestimmen. Da die Überschreitung eines Kontrollwertes weder strafrechtlich relevant noch mit den übrigen Folgen von Grenzwertüberschreitungen verbunden ist, sondern lediglich ein Indiz für einen nicht mehr ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb, einen „Parameter zur Eigenüberprüfung des Anlagenbetreibers“ (Versteyl, in: AbfallR 2009, 182, 184) darstellt, der ggf. auch der Behörde die Nachprüfung des genehmigungskonformen Betriebs erleichtert, lässt allein die Möglichkeit, dass eine Überschreitung bei genauerer Überprüfung auf andere Ursachen zurückzuführen ist, die Tauglichkeit eines Kontrollwertes noch nicht entfallen. Vielmehr besteht ein hinreichender Zusammenhang zum Emissionsverhalten der Anlage auch dann noch, wenn etwaige Veränderungen externer, vom Anlagenbetreiber nicht beeinflussbarer Einflussfaktoren eindeutig erkennbar sind und bei der Auswertung als Ursachen einer etwaigen Kontrollwertüberschreitungen berücksichtigt werden können. Davon kann bei der Festsetzung eines Kontrollwertes für die Zusatzbelastung i.S.d. Ziff. 2.4 TA Lärm, d.h. für den Immissionsbeitrag, der an einem Immissionsort gerade durch die zu beurteilende Anlage hervorgerufen wird, regelmäßig ausgegangen werden. Denn eine etwaige nachträgliche Veränderung der für die Schallausbreitung maßgeblichen Einflussfaktoren wäre anhand der Darlegung der der Schallausbreitungsrechnung zugrunde gelegten Rahmenbedingungen in der mit den Antragsunterlagen vorgelegten Schallimmissionsprognose (vgl. Schallimmissionsprognose S. 13, Bl. 388 VV - Ordner Genehmigungsantrag) jederzeit ohne weiteres feststellbar. Die Notwendigkeit einer Berücksichtigung dieser möglichen externen Einflussfaktoren bei der Interpretation einer etwaigen, durch nachträgliche Messung festgestellten Überschreitung des festgelegten Kontrollpegels für Geräuschimmissionen macht die Überprüfung eines genehmigungskonformen Betriebs anhand von Immissionswerten zwar schwieriger, hebt den vom Bundesverwaltungsgericht für Kontrollwerte geforderten „hinreichenden Bezug zum Emissionsverhalten“ der Anlagen aber nicht auf.
Die Festlegung eines Beurteilungspegels für Lärmimmissionen ist jedenfalls im konkreten Fall auch nicht deshalb zu beanstanden, weil der Beklagte alternativ die Möglichkeit gehabt hätte, für jede einzelne der genehmigten Windkraftanlagen den für sie maßgeblichen und in die Schallimmissionsprognose eingestellten Emissionswert als Kontrollwert festzulegen. Zwar wären die sich bei einer Nachprüfung ergebenden Ergebnisse einfacher und durch sofortige Erkennbarkeit der nicht mehr ordnungsgemäß funktionierenden Einzelanlage(n) genauer interpretierbar. Angesichts der grundsätzlichen Eignung auch eines für einen maßgeblichen Immissionsort festgelegten Beurteilungspegels als Kontrollwert erscheint eine derartige, ggf. nur sehr viel aufwendiger - im konkreten Fall etwa durch Geräuschemissionsmessungen an 15 genehmigten Einzelanlagen - zu überprüfende Festlegung jedenfalls bei Genehmigung einer Windfarm mit zahlreichen Einzelanlagen weder erforderlich noch verhältnismäßig.
Ist die Festlegung eines Beurteilungspegels für Geräuschimmissionen als „Kontrollwert“ und Indiz für einen ordnungsgemäßen, genehmigungskonformen Anlagenbetrieb danach ein geeignetes Instrument einer effektiven Anlagenüberwachung, so ist sie entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht etwa nur bei Vorliegen besonderer, die Festlegung einer Gefahrenschwelle gegen potenziell schädliche Umwelteinwirkungen gebietender Umstände des konkreten Einzelfalls erforderlich und verhältnismäßig. Indem sie auch die Festsetzung von Kontrollwerten nur bei Vorliegen besonderer risikobegründender Umstände für zulässig hält, verkennt die Klägerin den vom Bundesverwaltungsgericht herausgestellten und gerade auch insoweit maßgeblichen Unterschied zwischen derartigen Kontrollwerten einerseits und den verbindlichen, die Vorsorgepflicht des Anlagenbetreibers im Hinblick auf einen Einsatz anspruchsvoller Technik zur Verringerung von Emissionen konkretisierenden Grenzwerten andererseits. Anders als Grenzwerte, die - generell oder für den konkreten Einzelfall - das Maß der gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen festlegen und damit ggf. auch den Einsatz anspruchsvollerer Technik erzwingen können, stellt sich die Festlegung von Kontrollwerten als Konsequenz des im Genehmigungsbescheid festgeschriebenen antragsgemäßen Funktionierens der Anlage, als „nicht technische“ Vorgabe dar, die es erleichtert, etwaige technische Fehlfunktionen der Anlage zu erkennen. Da eine derartige Kontrollfunktion nicht mit erheblich höher liegenden Grenz- oder Richtwerten erreicht werden kann (i.d.S. BVerwG, Urteil v. 26. April 2007 - 7 C 15.06 -, zit. nach juris Rn 18), sind besondere Kontrollwerte auch und gerade dann erforderlich, wenn die Anlage bei ordnungsgemäßem Betrieb unter den maßgeblichen Grenz- oder Richtwerten liegende Emissionen oder Immissionen verursacht. Die Festsetzung von Kontrollwerten ist schließlich auch nicht unverhältnismäßig, denn da sie allein der Sicherstellung eines ordnungsgemäßen, der Genehmigung entsprechenden Anlagenbetriebes dient - die für die Festlegung eines Kontrollwertes maßgeblichen technischen Parameter waren Gegenstand der Antragsunterlagen und sind als solche ohnehin Gegenstand der Genehmigung geworden -, ist nicht ersichtlich, inwiefern bereits die Ausweisung und Festschreibung von der Überwachungsbehörde als wesentlich angesehener Kontrollwerte in einer Nebenbestimmung geeignet sein könnte, den zu ordnungsgemäßem Betrieb der Anlage verpflichteten Anlagenbetreiber übermäßig zu belasten. Auf die hiervon zu unterscheidende Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Überprüfung (auch) eines solchen Kontrollwertes durch regelmäßige Messungen (auf der Grundlage entsprechender Nebenbestimmungen zum Genehmigungsbescheid oder gem. § 28 i.V.m. § 26 BImSchG) verlangt werden kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 2 VwGO.
Die auf die erledigten Teile entfallenden Kosten, über die gem. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden war, waren hinsichtlich der Nebenbestimmungen IV.5.6 Satz 1 und Satz 2 dem Beklagten aufzuerlegen. Denn dieser hat den auf Aufhebung dieser Teilregelungen gerichteten Begehren der Klägerin ohne Änderung der Sach- und Rechtslage allein in Ansehung der in der mündlichen Verhandlung durchgeführten Erörterung Rechnung getragen und sich damit selbst in die Rolle des Unterlegenen begeben. Tatsächlich hätte die Berufung der Klägerin hinsichtlich dieser Nebenbestimmungen voraussichtlich aber auch Erfolg gehabt. Denn angesichts des mit mindestens 5 dB(A) ganz erheblichen Abstands der von den genehmigten Anlagen nach der Schallimmissionsprognose ausgehenden Schallimmissionen zu den gem. Ziff. 6.1 TA Lärm für die - nicht relevant vorbelasteten - Immissionsorte A und B maßgeblichen Richtwerten hätte es jedenfalls einer genaueren, diese Umstände des konkreten Falles angemessen würdigenden Darlegung bedurft, weshalb die mit der NB IV.5.6 Satz 1 getroffene Anordnung regelmäßig alle drei Jahre wiederkehrender Schallmessungen an zwei Immissionsorten bereits in der Genehmigung erforderlich und auch in Ansehung der dadurch für die Klägerin entstehenden Kosten noch verhältnismäßig war. An einer solchen hätte es auf der Grundlage der diesbezüglichen Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden und selbst unter Einbeziehung des gerichtlichen Vorbringens voraussichtlich gefehlt, zumal danach auch eine etwaige Relevanz der mit der Nebenbestimmung IV.5.3 Satz 2 festgelegten - nach der nunmehr erfolgten Klarstellung nicht als Grenz-, sondern als Kontrollwerte angesehenen - Beurteilungspegel für die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Anordnung der Nachmessungen unklar blieb. Auch die Klage gegen Satz 2 der Nebenbestimmung IV.5.6 wäre voraussichtlich erfolgreich gewesen. Denn die damit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts abschließend geregelte und vom Beklagten verbindlich gemeinte Verpflichtung der Anlagenbetreiberin, bei jeder Überschreitung eines Kontrollwertes und ungeachtet genauerer Prüfung der maßgeblichen, angesichts möglicher externer Einflussfaktoren auf die Schallausbreitung keineswegs notwendig in einem nicht genehmigungskonformen Anlagenbetrieb zu sehender Gründe „emissionsbegrenzende Maßnahmen“ einzuleiten, verkennt bereits den Zweck und die Aussagekraft einer Überschreitung von „nur“ als Kontrollwerte festgesetzten Beurteilungspegeln. Der Beklagte kann eine Überschreitung derartiger Kontrollwerte zwar zum Anlass für eine eigene Prüfung im Hinblick auf danach etwa erforderliche weitergehende Anordnungen nehmen; schon wegen des bloßen Indizcharakters der Überschreitung eines solchen - gerade keinen Grenzwert darstellenden - Wertes kann er dem Anlagenbetreiber allein auf dieser Grundlage jedoch nicht im Sinne eines Automatismus weitergehende Verpflichtungen zur Emissionsbegrenzung auferlegen.
Für die Aufhebung der Festsetzung eines Beurteilungspegels in Höhe von 38 dB(A) für den Immissionsort A als Teil der Nebenbestimmung IV.5.3 Satz 2 bedurfte es keiner gesonderten Entscheidung über die Kosten, denn eine eigenständig mess- und bewertbare Bedeutung allein dieser Festlegung ist nicht feststellbar. Der Verzicht auf die Ausweisung eines Beurteilungspegels (auch) für diesen Immissionsort ändert nichts daran, dass der Beklagte an der Maßgeblichkeit der Ergebnisse der Schallimmissionsprognose für einen ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb und der Aufnahme eines diesbezüglichen Kontrollwerts in die Genehmigung festhält. Anders als bei der mit der NB IV.5.6 Satz 1 geregelten, ersichtlich auch durch die Anzahl der festgelegten Messpunkte beeinflussten Belastung durch angeordnete Messungen ist das Interesse der Klägerin aber auf die Abwehr der dem Grunde nach beanstandeten Festlegung eines solchen Indikators gerichtet und hängt damit nicht erkennbar davon ab, ob die im genehmigten Anlagenbetrieb von den Anlagen ausgehende Immissionsbelastung zu diesem Zweck für einen oder für zwei Immissionsorte konkretisiert wird.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision wird gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, denn die entscheidungserhebliche Frage, ob in einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für Windkraftanlagen Beurteilungspegel für (Lärm-)Immissionen als Kontrollwerte zur Überprüfung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Anlagen festgesetzt werden dürfen, ist bisher höchstrichterlich nicht geklärt und angesichts einer entsprechenden Verwaltungspraxis jedenfalls der zuständigen brandenburgischen Behörden über den konkreten Fall hinaus für eine Vielzahl weiterer Einzelfälle bedeutsam.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 BImSchG
§ 7 BImSchG
§ 48 BImSchG
§ 28 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 12 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 1086
BVerwGE 114, 342
00 Uhr bis 06.00
7 C 15.06
7 C 21.00
7 B 2.08