Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-09, Aktenzeichen 2 C 141/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2025:0909.2C141.24.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt einen Elektronikfachmarkt in A-Stadt. Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sie sich gegen § 7 Abs. 3 der Saarländischen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 18.2.2021 (Geltungszeitraum vom 22.2.2021 bis 28.2.2021).1Amtsbl. des Saarlandes, Teil I, 405, 408Amtsbl. des Saarlandes, Teil I, 405, 408 Dieser lautet:
"(3) Untersagt ist die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels sowie die Öffnung von Ladenlokalen, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist. Von dem Verbot des Satzes 1 ausgenommen sind
1. Lebensmittelhandel, auch Getränkemärkte und Wochenmärkte, deren Warenangebot den zulässigen Einzelhandelsbetrieben entspricht, Direktvermarkter von Lebensmitteln,
2. Abhol- und Lieferdienste,
3. Tierbedarfsmärkte und Futtermittelmärkte,
4. Banken und Sparkassen,
5. Apotheken, Drogeriemärkte und Sanitätshäuser, Reformhäuser,
6. Optiker und Hörgeräteakustiker,
7. Post und sonstige Annahmestellen des Versandhandels,
8. Tankstellen, Raststätten,
9. Reinigungen und Waschsalons,
10. Zeitungskioske, Zeitungsverkaufsstellen,
11. Online-Handel,
12. Babyfachmärkte,
13. Werkstatt und Reparaturannahmen,
14. Heilmittelerbringer und Gesundheitsberufe,
15. Großhandel,
16. karitative Einrichtungen.
Mischsortimente in SB-Warenhäusern oder Vollsortimentgeschäften sowie in Discountern und Supermärkten und sonstigen Ladengeschäften dürfen verkauft werden, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip). Diese Betriebe dürfen alle Sortimente vertreiben, die sie gewöhnlich – auch in Form von Aktionsangeboten – verkaufen. Ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die Nummern 1 bis 10 und 12 bis 14 des Satzes 2 fallen, ist diesen Betrieben allerdings untersagt. Eine Ausweitung des Angebots über das zum 12. Dezember 2020
geltende Angebot hinaus ist grundsätzlich nicht erlaubt."
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags hat die Antragstellerin im Wesentlichen vorgetragen, durch die Betriebsschließungen sei unverhältnismäßig in ihre Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen worden. Zudem hätten Einzelhändler mit gemischtem Sortiment Elektronikwaren verkaufen dürfen, die sie selbst in ihrem Markt nicht habe anbieten dürfen. Dies habe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG dargestellt.
Mit Urteil vom 21.7.2022 - 2 C 64/21 - hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass § 7 Abs. 3 VO-CP in der ab dem 22.2.2021 gültigen Fassung unwirksam war. Die Antragstellerin habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit, da diese eine präjudizielle Wirkung für Entschädigungs- bzw. Schadensersatzansprüche habe. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. § 7 Abs. 3 VO-CP erweise sich wegen der gleichheitswidrigen Belastung der Antragstellerin gegenüber den privilegierten Einzelhandelsbetrieben als materiell rechtswidrig. Die Zulassung des Verkaufs von Mischsortimenten habe aus Sicht der Antragstellerin und anderer sortimentsbezogen betroffener Einzelhändler gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Bei der Ermittlung der Gleichheits- oder Ungleichheitskriterien im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG komme es nur auf seuchenrechtlich relevante Tatbestände, Umstände und Gesichtspunkte am Maßstab des Ziels an, mit dem streitgegenständlichen - befristeten - Öffnungsverbot eine weitere Ausbreitung des Corona-Virus zu verhindern. Eine seuchenrechtlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung habe die Mischsortimentsklausel des § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP jedenfalls für die spezialisierten Einzelhändler bedeutet, die - wie auch die Antragstellerin - ein Warensortiment handelten, das nicht sie, demgegenüber aber die großen SB-Warenhäuser, Vollsortimenter, Discounter und Supermärkte hätten bedienen können.
Mit seiner dagegen eingelegten Revision machte der Antragsgegner geltend, die von den Betriebsschließungen ausgenommenen Ladengeschäfte hätten der Deckung eines häufiger auftretenden und in der Regel durch schnellen Einkauf zu befriedigenden Bedarfs und damit der Grundversorgung im weiteren Sinne gedient. Dass diesen Einzelhandelsbetrieben auch der Verkauf von nicht privilegierten Warensortimenten erlaubt gewesen sei, bedeute keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit der Beschränkung des Verkaufs auf diejenigen Stellen, die überwiegend privilegierte Warensortimente angeboten hätten, habe sich auch der Kundenstrom und damit die Gefahr der Übertragung des Virus auf diejenigen Verkaufsstellen beschränkt, die zur Deckung des täglichen Bedarfs, etwa mit Lebensmitteln, ohnehin aufgesucht würden. Der zusätzliche Verkauf von nicht privilegierten Warensortimenten habe nicht notwendig zu einer Erhöhung des Ansteckungsrisikos geführt; es sei grundsätzlich nicht zu einer Erhöhung der Kontakte zwischen Personen gekommen, wie sie anzunehmen gewesen wäre, wenn für derartige Besorgungen eine weitere Verkaufsstelle aufgesucht worden wäre.
Mit Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 7.22 - hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 21.7.2022 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. In dem Urteil ist ausgeführt, der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthafte Normenkontrollantrag sei zulässig. Die Antragstellerin habe das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass § 7 Abs. 3 VO-CP unwirksam war. Der von der Antragstellerin geltend gemachte Eingriff in ihre durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG gewährleistete Berufsfreiheit habe ein Gewicht, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Rechtsvorschrift rechtfertige. Aufgrund der Vorschrift habe sie in der Zeit vom 22.2. bis 28.2.2021 ihr Ladengeschäft nicht öffnen dürfen. Dass sie in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung beruflich tätig sei, führe nicht zu einer anderen Bewertung. Auf die Frage, ob die Antragstellerin zudem im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ein berechtigtes Interesse habe, komme es damit nicht an. Mit seiner Annahme, § 7 Abs. 3 VO-CP habe gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, habe das Oberverwaltungsgericht Bundesrecht verletzt. Das Oberverwaltungsgericht habe § 7 Abs. 3 VO-CP dahin ausgelegt, dass SB-Warenhäuser, Vollsortimentgeschäfte, Discounter und Supermärkte, in denen der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwog, öffnen und auch die nicht von der Ausnahme erfassten Sortimentsteile verkaufen durften, während Fachgeschäfte - wie das der Antragstellerin - ohne einen überwiegenden erlaubten Sortimentsteil nicht öffnen und damit solche Sortimentsteile nicht verkaufen durften. An diese Auslegung sei das Bundesverwaltungsgericht gebunden. Hiervon ausgehend begegne es keinen Bedenken, dass das Oberverwaltungsgericht eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG durch die sog. Mischsortimentsklausel in § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP bejaht habe. Das Oberverwaltungsgericht habe jedoch mit der Bewertung, die Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt gewesen, gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Ein materiell-rechtlicher Fehler und damit ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege darin, dass das Oberverwaltungsgericht das Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes auf zu schmaler Tatsachengrundlage verneint habe. Von welchen Tatsachen das Oberverwaltungsgericht bei seiner Bewertung ausgegangen sei, ergebe sich aus dem Urteil nicht. Tatsächliche Feststellungen zum Vorliegen oder Fehlen infektiologischer Unterschiede zwischen der Möglichkeit des Verkaufs nicht privilegierter Sortimente in den vom Verbot des § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP ausgenommenen Geschäften des Einzelhandels einerseits und dem Angebot entsprechender Sortimente in hierfür zu öffnenden Fachgeschäften andererseits, die die Annahme eines fehlenden sachlichen Grundes für die festgestellte Ungleichbehandlung tragen könnten, habe das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Die im Zusammenhang mit Zweifeln an der Wirksamkeit des Werbeverbots in § 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP getroffene Feststellung, es sei bekannt gewesen, dass Discounter im Non-Food-Bereich besonders attraktive, wöchentlich wechselnde Sonderangebote vorgehalten hätten, biete keine ausreichende Grundlage für die Beurteilung, ob bzw. inwieweit Unterschiede im Infektionsgeschehen die in Rede stehende Ungleichbehandlung rechtfertigen konnten.
Die Antragstellerin macht nach Fortführung des Verfahrens durch das Oberverwaltungsgericht geltend, der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet. Das besondere Feststellungsinteresse sei wegen des mit den Betriebsschließungen einhergehenden schwerwiegenden Grundrechtseingriffs gegeben. Die mit § 7 Abs. 3 VO-CP herbeigeführte Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt gewesen und habe gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Es liege eine gleichheitswidrige Wettbewerbsverzerrung durch unbeschränkte Öffnungsmöglichkeiten für Mischsortimenter vor. Geschäfte mit Mischsortiment, die im Schwerpunkt Waren vertreiben, die in entsprechenden Fachgeschäften verkauft werden durften, hätten auch sämtliche nicht privilegierte Randsortimente - darunter auch Elektronikartikel - verkaufen dürfen. Dies sei zum einen eine Ungleichbehandlung gegenüber Mischbetrieben, bei denen der Schwerpunkt nicht auf dem privilegierten Sortimentsteil liege. Es stelle aber vor allem mit Blick auf diejenigen Unternehmen eine Ungleichbehandlung dar, die auf ein bestimmtes, aus Sicht des Verordnungsgebers nicht der Grundversorgung dienendes Sortiment spezialisiert seien. Damit liege eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung vor. Es sei eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung geboten. Der allgemeine grundrechtlich verbürgte Maßstab der Gleichbehandlung greife unverändert im Rahmen einer Pandemielage Platz. Der Umstand, dass die angegriffene Verordnung im Kontext der Corona-Pandemie erlassen wurde, führe nicht zu einer Herabsenkung des gerichtlichen Kontrollmaßstabs. Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung sei nicht gegeben. Dabei komme der Begründung der Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG eine besondere Bedeutung zu. Eine Begründung, wieso die privilegierten Ladengeschäfte "alle Sortimentsteile" verkaufen durften, während auf bestimmte Sortimentsteile spezialisierte Geschäfte vollständig geschlossen bleiben mussten, sei nicht erkennbar. So vermöge auch die Erläuterung zur Mischsortimentsregelung, in einem ersten Schritt sei zu bestimmen, welche Geschäfte welchen Sortimentsschwerpunkt öffnen dürfen, und diesen sei im zweiten Schritt der Verkauf sämtlicher bereits angebotener Warengruppen zu gestatten, über die rein begriffliche Abgrenzung betriebs- und sortimentsbezogener Regelungen die mit der angegriffenen Vorschrift herbeigeführte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Die verfahrensgegenständliche Norm sei auch nicht durch § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG gestützt. Danach könnten einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung seien, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Corona-Virus-Krankheit nicht zwingend erforderlich sei. Die Sicherstellung des Zugangs der Bevölkerung zu Waren der Grundversorgung habe nur als Grund dafür getaugt, den Verkauf solcher Produkte zuzulassen, die diesen Bereich deckten. Dies habe jedoch z.B. auf bei Real oder Marktkauf verkaufte Elektronikartikel nicht zugetroffen. Halte man an der - unzutreffenden - Prämisse fest, aus Gründen des Infektionsschutzes sei es erforderlich, Einzelhandelsbetriebe vollständig zu schließen, soweit diese Geschäfte nicht der Grundversorgung dienten, wäre es daher folgerichtig und aus Gründen der Gleichbehandlung verfassungsrechtlich geboten gewesen, das Angebot von Mischbetrieben auf Waren der Grundversorgung zu begrenzen. Es sei ein nicht auflösbarer Widerspruch, einerseits manchen Betrieben wegen ihres Sortiments die Versorgungsfunktion abzusprechen, während anderseits Mischbetrieben unter Hinweis auf deren Versorgungsfunktion der Verkauf ebenjener Waren gestattet werde. Für den durch die Mischsortimentsklausel ermöglichten Verkauf nicht privilegierter Waren in Einzelhandelsgeschäften mit Grundversorgungsfunktion seien keine sozialen, gesellschaftlichen oder wirtschaftlichen Gründe im Sinne des § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG ersichtlich gewesen. Auch sofern die nicht der Grundversorgung dienenden Warengruppen in den privilegierten Geschäften danach nicht den "Schwerpunkt" bildeten, hätten die Randsortimente insbesondere im großflächigen Lebensmitteleinzelhandel in diesem Sinne tatsächlich gleichwohl einen erheblichen Anteil des Warenangebots eingenommen. Dass von § 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP angeordnete Verbot der Ausweitung des Verkaufs von Non-Food-Produkten habe hieran nichts zu ändern vermocht. Dies gelte nicht nur angesichts des unklaren und mit Art. 20 Abs. 3 GG schwerlich in Einklang zu bringenden Wortlauts der Vorschrift ("grundsätzlich"), wobei auch in der Begründung gänzlich unklar bleibe, welche unbenannten Ausnahmetatbestände hier in Bezug genommen seien. Aber selbst wenn die Mischbetriebe sich an diese Regelung gehalten hätten - was nach den Erfahrungen der Antragstellerin in der ordnungsbehördlichen Praxis jedoch kaum kontrolliert worden sei und einem Missbrauch Tür und Tor geöffnet habe - hätte die Regelung gleichwohl zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung geführt, weil gerade die großen Supermärkte auch vor dem zweiten Shutdown schon im erheblichem Umfang Elektronikartikel angeboten hätten. Die Regelung in § 7 Abs. 3 VO-CP lasse sich im hier relevanten Zeitpunkt auch nicht mit "praktischen Umsetzungsschwierigkeiten" rechtfertigen, die entstehen könnten, wenn den Mischbetrieben untersagt werde, nicht der Grundversorgung dienende Randsortimente anzubieten. Es sei den Mischsortimentern ohne Weiteres zuzumuten gewesen, die Bereiche mit den nicht privilegierten Randsortimenten abzusperren oder die Waren in ihr Lager zu räumen. Die betreffenden Geschäfte hätten - sofern die Sortimente nicht ohnehin räumlich abgegrenzt waren - allenfalls einmalig ihr Sortiment umräumen müssen; der tägliche Betrieb wäre davon unberührt geblieben. Auch ein infektiologischer Sachgrund, der dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen wäre, sei nicht im Ansatz vom Verordnungsgeber plausibilisiert und auch sonst nicht ersichtlich. Die angeordneten Betriebsschließungen hätten schon im Ausgangspunkt auf keiner tragfähigen Grundlage beruht. So hätten bereits vor Inkrafttreten der angegriffenen Regelung Erkenntnisse vorgelegen, wonach der Einzelhandel allenfalls eine äußerst geringe Infektionsrelevanz aufwies. So habe etwa eine am 10.2.2021 veröffentliche Studie von Forschern der TU Berlin aufgezeigt, dass Einkaufen - egal, ob in Supermärkten oder anderen Geschäften - zu den Aktivitäten mit der geringsten Ansteckungsgefahr gehöre. Wie sie, die Antragstellerin, bereits im Eilverfahren dargelegt habe, sei auch das RKI im Februar 2021 von einem niedrigen Infektionsrisiko im Einzelhandel, einem niedrigen Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen bei gleichzeitig lediglich moderatem Nicht-Covid-Effekt bei Beschränkung des Einzelhandels ausgegangen. Vielmehr sei bereits zum damaligen Zeitpunkt in Studien aufgezeigt worden, dass Einkaufen - egal, ob in Supermärkten oder anderen Geschäften - zu den Aktivitäten mit der mit Abstand geringsten Ansteckungsgefahr gehöre. Diese Erkenntnisse deckten sich mit den Angaben im Epidemiologischen Steckbrief des RKI Anfang 2021. Danach habe sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung insbesondere bei längerem Aufenthalt in kleinen, schlecht oder nicht belüfteten Räumen erhöht, wenn eine infektiöse Person besonders viele kleine Partikel (Aerosole) ausstoße, sich längere Zeit in dem Raum aufhalte und exponierte Personen besonders tief oder häufig einatmen. Problematisch sei dies beim gemeinsamen Singen in geschlossenen Räumen über einen längeren Zeitraum oder im Falle schwerer körperlicher Arbeit bei mangelnder Lüftung, beispielsweise in fleischverarbeitenden Betrieben, gewesen. Diese Umstände hätten auf den Einzelhandel - insbesondere in den großzügigen Räumlichkeiten der Antragstellerin - unter Beachtung strengster Hygienekonzepte erkennbar nicht zugetroffen. Die geringen Infektionszahlen unter den im Einzelhandel Beschäftigten, die sogar unter dem Mittel der entsprechenden Altersgruppen in der Allgemeinbevölkerung lägen, belegten dies zusätzlich empirisch. Ergänzend sei auf eine weitere wissenschaftliche Studie hinzuweisen, wonach eine Maskenpflicht im Einzelhandel den Beitrag zum Infektionsgeschehen auf ein verschwindend geringes Maß senken konnte. So hätten schon vor Geltung der angegriffenen Regelung wissenschaftliche Publikationen vorgelegen, wonach der Beitrag des Einzelhandels sowie des öffentlichen Verkehrs zur Reinfektionsrate R mit einer Maskenpflicht unter 0,01 gelegen habe. Damit hätten die in § 7 Abs. 3 VO-CP normierten Betriebsschließungen im Einzelhandel allenfalls in äußerst geringem Maße zu einer Reduktion der Coronavirus-Infektionen betragen können. Hinzu komme, dass die Regelung auch aus der ex ante-Perspektive zusätzliche Anreize für infektiologisch kontraproduktive Zusammenkünfte geschafft habe. Durch die verlängerten Aufenthalte in einzelnen Ladenlokalen habe sich nicht nur die Anzahl der dortigen Kontakte, sondern auch das Infektionsrisiko aus den einzelnen Begegnungen gesteigert. Mit dem ermöglichten Verkauf von Mischsortimenten habe der Verordnungsgeber verursacht, dass sich eine Vielzahl von Personen mangels Alternativen in einigen wenigen Orten zum Kauf nicht der Grundversorgung dienender Waren zusammengeballt und sich bei folgerichtig geringerem Abstand überdies länger in den entsprechenden geschlossenen Räumen aufgehalten hätten. Dass der Verordnungsgeber sich der solitären Anreizwirkung des Verkaufs nicht privilegierter Waren bewusst gewesen sei, zeige sich schon am Werbeverbot hinsichtlich solcher Waren in § 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP. Unabhängig vom Werbeverbot sei allgemein bekannt gewesen, dass die Mischsortimenter vielfach wechselnde Aktionsangebote bereithielten. Mangels konkreter und wochenaktueller Informationen zu den jeweiligen Angeboten seien Kunden dazu veranlasst gewesen, das Betriebsgelände eines oder gar mehrerer Einzelhandelsgeschäfte aufzusuchen, um die jeweiligen wechselnden Angebote erst dort zu prüfen und zu vergleichen. Auch ein Verweis auf zusätzliche Kontakte auf dem Weg zu und von den Einzelhandelsgeschäften, die mit dem Öffnungsverbot vermindert würden, verfange nicht. Zunächst sei nach der damaligen Erkenntnislage etwa die Benutzung des ÖPNV nur mit einem geringeren Infektionsrisiko versehen gewesen. Zudem habe das Bundesverwaltungsgericht angesichts der sonst zugelassenen Mobilität zu Recht in Frage gestellt, "ob allein der Umstand, dass der Besuch der Einrichtungen als Grund für das Verlassen der Wohnung entfällt, einen relevanten Beitrag zur Kontaktreduzierung leisten kann". Des Weiteren habe keine Erforderlichkeit der Privilegierung von Einzelhandelsbetrieben mit Mischsortiment bestanden. Nach der Erkenntnislage zum Erlasszeitpunkt der Verordnung sei klar ersichtlich gewesen, dass der Verordnungsgeber sein Ziel einer Reduktion der Coronavirus-Infektionen mit anderen Regelungsinstrumenten (z.B. einer qualifizierten Maskenpflicht) gleich wirksam, aber mit deutlich geringeren Gesamtbelastungen hätte erreichen können. Er habe sowohl die geringe Infektionsrelevanz des Einzelhandels als auch die besondere Eingriffsintensität der vorgenommenen Differenzierung zwischen Mischsortimenter und Fachgeschäften missachtet. Das Infektionsrisiko hätte durch die Einführung einer qualifizierten Maskenpflicht - ggf. in Verbindung mit einem strengen Hygienekonzept - drastisch reduziert werden können. Wissenschaftliche Erkenntnisse hätten auch im Zeitpunkt des Normerlasses belegt, dass bereits die Anordnung einer FFP2-Maskenpflicht eine nahezu ähnlich hohe Wirkung wie die gänzliche Unterbindung von Kontakten im Einzelhandel gehabt hätte. Trotzdem habe der Verordnungsgeber diese Alternativmaßnahmen nicht in Betracht gezogen. Dabei hätten - anders als zu Beginn der Pandemie - im Winter 2020/2021 ausreichend FFP2-Masken zur Verfügung gestanden. Die unterschiedliche Behandlung nicht privilegierter Warengruppen bei Mischsortimentern und Fachgeschäften hätte ihre Beeinträchtigung durch das Öffnungsverbot verstärkt. Sie, die Antragstellerin, sei nicht nur an der Ausübung ihrer betrieblichen Tätigkeit gehindert gewesen, sondern hätte zusätzlich eine Verlagerung des Kundenstroms zu Mitbewerbern und eine entsprechende Wettbewerbsverzerrung hinnehmen müssen. Damit seien durch die gewählte Regelung erhebliche Belastungen einseitig auf sie verschoben worden; eine ansatzweise Orientierung des Verordnungsgebers am Prinzip der Belastungsgleichheit oder -gerechtigkeit sei nicht erkennbar. Art. 3 Abs. 1 GG fordere aber, dass die grundrechtlichen Eingriffswirkungen gleichheitskonform auf alle Markteilnehmer verteilt werden. Dabei sei zu beachten, dass sie durch die Betriebsbeschränkungen als Nichtstörer in Anspruch genommen worden sei. Die erwähnte Wettbewerbsverzerrung hätte mit Alternativmaßnahmen abgewendet werden können. Während sie bei den Mischsortimentern nur einen geringen Aufwand verursacht hätten, wären die Grundrechtspositionen der Fachhändler dadurch verwirklicht worden. So hätte insbesondere eine Beschränkung des Verkaufs von Elektronikartikeln auch in konkurrierenden Mischbetrieben die Intensität des Eingriffs in die Grundrechte der Antragstellerin erkennbar gesenkt und sich gegenüber den im Übrigen weiter geöffneten Mischbetrieben umgekehrt nicht in vergleichbar beeinträchtigender Weise ausgewirkt. Die Absperrung bestimmter Sortimente auf der Verkaufsfläche hätte sich gut ohne Räumarbeiten und Inanspruchnahme weiterer Lagerkapazitäten bewältigen lassen und die darin liegende "Zumutung" für den geöffneten Einzelhandel im Vergleich zur Situation der geschlossenen Fachhändler wäre marginal gewesen. Zur Vermeidung von Härten wäre auch eine Ausnahmeklausel etwa für Kleinbetriebe unter 800 qm in Betracht gekommen. Ein solches Vorgehen wäre zur Reduzierung von Kontakten, um Infektionen mit dem Coronavirus zu verhindern, deutlich besser geeignet gewesen, da die zusätzliche Anreizwirkung hinsichtlich nicht privilegierter Waren und die verstärkte Ballung von Kunden in einzelnen Ladengeschäften vermieden worden wäre. Ebenso hätte es für den Verordnungsgeber alternativ nahegelegen, den Verkauf von nicht der Grundversorgung dienenden Waren nur unter - gegenüber dem Verkauf von Grundversorgungsartikeln - nochmals verschärften Hygienemaßnahmen zu ermöglichen. Dabei wären insbesondere bereits allgemein diskutierte bzw. sogar erprobte Maßnahmen wie Prüfungen der Infektionsfreiheit vor Zugang zum Ladengeschäft, erhöhe Anforderungen an die zu tragenden Mund-Nasen-Bedeckungen, technische Maßnahmen zum Austausch oder zur Reinigung der Raumluft, Maßnahmen zur Kontaktdatennachverfolgung sowie striktere Kundenbegrenzungen pro Flächen- oder Zeiteinheit in Betracht gekommen. Anders als etwa im Bereich der Gastronomie wäre die dauerhafte Einhaltung entsprechender Maßnahmen im Einzelhandel nicht von vornherein ausgeschlossen gewesen; vielmehr hätten die bisherigen Erfahrungen im Verlauf der Pandemie eine konsequente Umsetzung versprochen. Für den einzelnen Mischbetrieb hätten diese Maßnahmen gegenüber der Verkaufsmöglichkeit samt Werbeverbot zwar zusätzlichen organisatorischen Aufwand und eingeschränkte Vertriebsoptionen hinsichtlich eines Teils des Sortiments bedeutet. Insbesondere der zusätzliche organisatorische Aufwand hätte aber nur ein sehr geringes Maß eingenommen und die Warenbegrenzung wäre gegenüber dem Fachhändler die vor Art. 3 GG gebotene Gleichbehandlung gewesen. Der Verordnungsgeber habe sich mit solchen Alternativen nicht hinreichend befasst. Nach § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG sei der Verordnungsgeber zudem gehalten gewesen, bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen auch wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus vereinbar sei. Die danach gebotene Berücksichtigung der durch Betriebsschließungen und Wettbewerbsverzerrung verdoppelten Eingriffswirkung des (schon mangels Infektionsrelevanz des Einzelhandels) allenfalls geringen infektiologischen Nutzens und der verfügbaren Alternativmaßnahmen hätte auch nach der damaligen Erkenntnislage und unter Berücksichtigung eines Einschätzungsspielraums zu einer anderen als der getroffenen Regelung führen müssen. Die getroffene Regelung erweise sich nicht mehr als plausibel. Die mit der Betriebsschließung und der Privilegierung von Mischsortimenten in § 7 Abs. 3 VO-CP einhergehende Ungleichbehandlung sei auch nicht angemessen gewesen. Dem allenfalls geringen infektiologischen Effekt der Betriebsschließungen hätten erhebliche Eingriffe in die wirtschaftliche Substanz der geschlossenen Einzelhandelsgeschäfte wie jenem der Antragstellerin gegenübergestanden. Die Regelung in § 7 Abs. 3 VO-CP habe eine Branche bevorzugt, die unter der Pandemie nicht zu leiden gehabt habe. Im Gegensatz zu Geschäften wie jenem der Antragstellerin habe etwa der Lebensmitteleinzelhandel während der gesamten Pandemie geöffnet bleiben können und im Gegensatz zu anderen Branchen zu keinem Zeitpunkt unter Kundenschwund gelitten. Während Fachgeschäfte wie jenes der Antragstellerin Elektronikartikel nicht in ihren Märkten zum stationären Verkauf hätten anbieten dürfen, hätten andere Händler durch den Verkauf ebenjener Artikel Umsätze generieren und ihnen auf diese Weise Marktanteile abnehmen können. Die Verschiebung von Marktanteilen durch Infektionsschutzmaßnahmen habe auch das Bundesverwaltungsgericht anerkannt. Sie, die Antragstellerin, habe bereits aufgezeigt, dass ein entsprechender Verlust der Marktanteile bei den Geschäften der C.-Gruppe und ein Zugewinn bei den Mischsortimentern auch vor Inkrafttreten der angegriffenen Regelung durch Erhebung der Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) für die KW 1 und KW 2 des Jahres 2021 belegt gewesen sei. Dem Verordnungsgeber hätte die wettbewerbsverzerrende Wirkung seines Regelungskonzepts im Erlasszeitpunkt klar vor Augen stehen müssen. Auch die Wirkungslosigkeit des Sortimentsausweitungsverbots in § 7 Abs. 3 VO-CP in den ab dem 16.12.2020 geltenden Fassungen der Verordnung sei angesichts jener Erhebungen eindeutig abzulesen gewesen. Die infektiologisch kontraproduktive Ausgestaltung der Ausnahmen für Mischsortimenter habe zu einer Verschärfung der Belastung der Antragstellerin auch in zeitlicher Hinsicht geführt. Insbesondere durch die Herbeiführung größerer Kundenansammlungen ausschließlich in den Ladengeschäften der Mischsortimenter falle der Effekt der Betriebsschließungen bei der Reduktion der Infektionszahlen - eine entsprechende Wirksamkeit der Einzelhandelsschließungen mit dem Verordnungsgeber argumentationshalber unterstellt - geringer aus als bei gleichheitsgerechter Ausgestaltung, so dass die geltenden Infektionsschutzmaßnahmen erwartbar hätten verlängert und im Ergebnis länger in Kraft bleiben müssen. Dadurch habe sie, die Antragstellerin, ihr Ladengeschäft über einen noch längeren Zeitraum nicht öffnen können; ihre Belastung durch die Betriebsschließung wie durch die damit einhergehende Ungleichheit habe sich weiter verschärft. Es sei danach von besonderer Bedeutung für die Angemessenheit, dass § 7 Abs. 3 VO-CP eine infektionsschutzrechtlich nicht zu rechtfertigende zusätzliche Anreizwirkung generiert habe, die zur Aufrechterhaltung der Grundversorgung nicht notwendig und in der Vollzugspraxis leicht zu beseitigen gewesen sei. Infektiologische Gründe für die in Rede stehende Differenzierung hätten dieses Ausmaß der Ungleichbehandlung auch aus ex ante-Sicht nicht mehr plausibel rechtfertigen können. Das Infektionsrisiko im Einzelhandel sei auch nach den Erkenntnissen im Erlasszeitpunkt generell gering gewesen. Anstatt das Infektionsrisiko durch einzelhandelsübergreifende Hygienemaßnahmen auf ein insgesamt verschwindend geringes Maß zu reduzieren, habe der Antragsgegner für einen allenfalls geringen infektiologischen Nutzen gravierend in die Wettbewerbsordnung eingegriffen und die Belastungswirkungen seiner Infektionsschutzmaßnahmen völlig ungleich verteilt. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stütze die Annahme der Gleichheitswidrigkeit der angegriffenen Regelung. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einem vergleichbaren Fall das Vorliegen eines sachlichen Grundes für die Ungleichbehandlung zwischen Fitnessstudios und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursportbetriebes verneint und daher die angegriffene Schließungsanordnung für gleichheitswidrig erklärt. Dieser Fall sei mit dem hiesigen Rechtsstreit vergleichbar. Auch aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.6.2025 im Verfahren 3 CN 3.23, deren Entscheidungsgründe noch nicht vorlägen, zu einer Mischsortimentsregelung in Niedersachsen folge nichts Anderes. Das Bundesverwaltungsgericht habe dort die Entscheidung der Vorinstanz maßgeblich bestätigt, da es sich an die obergerichtlichen tatsächlichen Feststellungen zur dortigen Sachlage gebunden gesehen habe. Der hiesige Fall sei mit jener Konstellation nicht vergleichbar. Er entspreche vielmehr der Fallkonstellation, in der das Bundesverwaltungsgericht - am Beispiel von Fitnessstudios und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursportbetriebs - bereits eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung bejaht habe. Die Betriebsschließung nach § 7 Abs. 3 VO-CP sei zudem keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der §§ 28 Abs. 1 IfSG, 28 Abs. 1 Nr. 14 IfSG, 32 IfSG a.F. gewesen. Es handele sich bei § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG um eine einfachgesetzliche Ausprägung des verfassungsrechtlich garantierten Verhältnismäßigkeitsprinzips. Gemessen an diesem Maßstab erweise sich das Öffnungsverbot in § 7 Abs. 3 VO-CP als unverhältnismäßig, da es weder erforderlich noch angemessen gewesen sei. Die fehlende Erforderlichkeit der Betriebsschließung ergebe sich aus der geringen Infektionsrelevanz des Einzelhandels sowie aus dem Umstand, dass ein milderes und gleich effektives Mittel in Form einer qualifizierten Maskenpflicht zur Verfügung gestanden habe. Auch soweit § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG a.F. die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel als denkbare notwendige Schutzmaßnahmen vorgesehen habe, mache das die Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall nicht entbehrlich. Im Gegenteil sei der Verordnungsgeber angesichts der dort aufgeführten Optionen unterschiedlichen Eingriffsgewichts - Schließung oder Beschränkung - verpflichtet gewesen darzulegen, inwieweit die seinerzeitige Situation aus seiner Sicht die Wahl des eingriffsintensiveren Mittels erfordert habe. Für die Beurteilung des Vorliegens milderer Mittel sei zudem keine abstrakte Gegenüberstellung bestimmter Maßnahmetypen, sondern das vom Verordnungsgeber konkret gewählte Regelungskonzept maßgeblich. Die angeordneten Betriebsschließungen hätten abgesehen von der äußerst geringen Infektionsrelevanz zusätzliche Anreize für infektiologisch kontraproduktive Zusammenkünfte geschaffen. Die dies in Abrede stellende obergerichtliche Rechtsprechung blende aus, dass die Anzahl der Kontakte nicht nur mit dem Besuch einer Vielzahl von Geschäften, sondern maßgeblich auch mit dem langen Verweilen in einem Geschäft steige, was sich bei einem größeren Warenangebot konsequent nochmals vergrößere. Ebenso bleibe außer Betracht, dass sich durch die verlängerten Aufenthalte in einzelnen Ladenlokalen nicht nur die Anzahl der dortigen Kontakte, sondern gerade auch das Infektionsrisiko aus den einzelnen Begegnungen gesteigert habe. Denn für ein erhöhtes Infektionsrisiko, das gemäß den Empfehlungen des RKI eine Einstufung als "Kontaktperson" und weitere Kontaktnachverfolgung durch die Gesundheitsämter zur Folge gehabt habe, seien insbesondere die Entfernung zu einer infizierten Person und die Dauer der Begegnung maßgeblich gewesen. In dem ermöglichten Verkauf von Mischsortimenten habe insoweit auch keine bloß geringfügige Ausnahme vom Grundkonzept der Betriebsschließungen zwecks Kontaktreduktion und Infektionsschutz gelegen, welche die Infektionsrisiken aus gewichtigen Gründen in nur minimalem Maße angehoben hätten. Vielmehr habe diese Regelung die - argumentationshalber unterstellt - positiven Effekte des weitgehenden Öffnungsverbots im Einzelhandel in ihr Gegenteil verkehrt. Mit dieser Regelung habe der Verordnungsgeber verursacht, dass sich eine Vielzahl von Personen mangels Alternativen an einigen wenigen Orten zum Kauf nicht der Grundversorgung dienender Waren zusammengeballt hätten, und sich bei folgerichtig geringerem Abstand überdies länger in den entsprechenden geschlossenen Räumen aufgehalten hätten. Dass der Verordnungsgeber sich der solitären Anreizwirkung des Verkaufs nicht-privilegierter Waren bewusst gewesen sei, zeige sich schon am Werbeverbot hinsichtlich solcher Waren in § 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP. Ferner hätte dem Antragsgegner zum Zeitpunkt des Erlasses von § 7 Abs. 3 VO-CP mit der Einführung einer qualifizierten Maskenpflicht im Einzelhandel, die das Tragen einer FFP2- oder KN95-Maske vorgesehen hätte, ein milderes und ebenso effektives Mittel zur Verfügung gestanden. Trotzdem habe er diese Alternative nicht in Betracht gezogen. Die amtliche Begründung der Verordnung lasse keinerlei Auseinandersetzung mit der Erforderlichkeit der Schließung von Fachgeschäften im Zusammenspiel mit der gewählten Mischsortimentsregelung und den vielfältig daraus resultierenden Betroffenheiten erkennen. Im Gegenteil führe die Begründung die gänzliche Schließung bestimmter Teil des Einzelhandels sogar als Argument für die Erforderlichkeit des Werbeverbots für Mischsortimenter in § 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP an, da sich das Werbeverbot insoweit als milderes Mittel erweise. Dies sei unzulänglich. Denn entweder habe der Verordnungsgeber nur die isolierten Auswirkungen der Regelung in § 7 Abs. 3 Satz 3 und 4 VO-CP auf die Mischbetriebe betrachtet und dabei sämtliche Auswirkungen auf Dritte wie die Antragstellerin rechtswidrig außer Acht gelassen, oder ihm sei ein grober Bewertungsfehler unterlaufen. Denn inwieweit das Werbeverbot für nicht der Grundversorgung dienender Waren (unter Ermöglichung des Verkaufs sämtlicher Waren im Übrigen) sich insgesamt als milderes Mittel gegenüber den vom Öffnungsverbot betroffenen übrigen Einzelhändlern darstellen solle, sei unerfindlich. Die angeordneten Betriebsschließungen seien zudem nicht angemessen gewesen. Die Schwere des Eingriffs stehe außer Verhältnis zur Effektivität der Maßnahme. Bei Betrachtung des geringen Anteils, den der Einzelhandel auch nach der seinerzeitigen Erkenntnislage zum Infektionsgeschehen beigetragen habe, sei ein solch schwerwiegender Eingriff in die Grundrechte der Antragstellerin, die ihre Geschäfte nicht öffnen und danach ihre berufliche Tätigkeit nicht ausüben durfte, unangemessen gewesen. Der verfassungsrechtlich gebotene Abgleich unter Berücksichtigung der auch nach der ex ante-Perspektive bekannten Schutzwirkung von Alternativmaßnahmen hätte zu einem anderen Ergebnis geführt. Denn selbst wenn hinsichtlich der gleichen Wirksamkeit alternativer Schutzmaßnahmen eine Restunsicherheit verblieben wäre, hätte mit einer qualifizierten FFP2-Maskenpflicht (und ggf. weiteren Schutzmaßnahmen) jedenfalls eine so hohe Schutzwirkung bei gleichzeitiger Schonung der Grundrechte der Gewerbetreibenden erzielt werden können, dass eine vollständige Schließung weiter Teile des Einzelhandels mit den einhergehenden Eingriffen in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG demgegenüber unverhältnismäßig gewesen sei. Zudem habe die Antragstellerin im Gegensatz zu anderen Betrieben kaum nennenswerte finanzielle Hilfen erhalten. Die Eingriffe würden auch kein geringeres Gewicht durch die zeitliche Befristung der Verordnung aufweisen. Die begrenzte Geltungsdauer sei zwar ein gesetzlich notwendiges (§ 28a Abs. 5 IfSG), aber noch kein hinreichendes Kriterium für deren Verhältnismäßigkeit. Denn wenn die Geltungsdauer ursprünglich auf einen kurzen Zeitraum begrenzter Maßnahmen immer wieder verlängert werde, schlage die formell ursprüngliche Befristung in eine materiell dauerhafte Belastung um. Es handele sich um additive Grundrechtseingriffe, die von Verfassungs wegen in ihrer Gesamtwirkung zu beurteilen seien und nicht jeweils isoliert bewertet werden dürften. Entscheidend sei, ob die Maßnahmen in ihrer Gesamtwirkung einen unverhältnismäßigen Eingriff darstellten.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) in der ab dem 22.2.2021 gültigen Fassung im Zeitpunkt seines Erlasses unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner trägt vor, der Normenkontrollantrag sei als unbegründet zurückzuweisen. § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021 sei formell rechtmäßig gewesen. Ermächtigungsgrundlage für die streitige Verordnungsbestimmung sei § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. den §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG vom 20.7.2000, geändert durch Gesetz vom 18.11.2020, gewesen. Bedenken im Hinblick auf die rechtlichen Anforderungen an den Parlamentsvorbehalt und den Wesentlichkeitsgrundsatz in Bezug auf die Ermächtigungsgrundlage bestünden nicht. Dies habe zum einen das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes in der vorangegangenen Entscheidung bereits festgestellt und sei insoweit ausdrücklich vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 7.22 - bestätigt worden. § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021 sei auch materiell rechtmäßig gewesen. Nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG in der seinerzeit geltenden Fassung sei Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von 7 Tagen gewesen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von 7 Tagen seien umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen gewesen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen (§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG). Am 31.1.2021 seien dem RKI 17.553 neue Fälle und 941 neue Todesfälle übermittelt worden. Die Inzidenz der letzten 7 Tage habe deutschlandweit bei 98 Fällen pro 100.000 Einwohnern gelegen. Die 7-Tages-Inzidenz pro 100.000 Einwohner habe für das Saarland am 15.2.2021 bei 72,6 gelegen. Deshalb hätten umfassende Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen. Bei den Schließungen des Einzelhandels nach § 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3 Satz 5 und Satz 10 IfSG habe es sich um geeignete und erforderliche Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie gehandelt. Dem habe die Risikoeinschätzung des Bundesgesetzgebers zugrunde gelegen, dass es in Betrieben, Gewerben und im Einzel- oder Großhandel zu einer Vielzahl von Kontakten komme, welche das Risiko der massenhaften Übertragung des SARS-CoV-2-Virus mit sich bringe. Das RKI habe die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch eingeschätzt. Es habe eine konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten gefordert. Die streitgegenständliche Anordnung verletze auch nicht die Berufsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung des § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021 sei geeignet gewesen, den eigenen Zweck zu erfüllen. Die Anzahl der Neuinfektionen habe im Februar 2021 landesweit nicht unerheblich über dem gesetzlichen Schwellenwert von 50 gelegen. Ausgehend hiervon hätten sich die hier angegriffenen Maßnahmen zur Vermeidung infektionsgefährlicher Begegnungen und zur Kontaktreduzierung als geeignetes Mittel zur Eindämmung der Pandemie erwiesen. Der Verordnungsgeber habe seinerzeit auch davon ausgehen dürfen, dass die angegriffene Maßnahme erforderlich war. Der intendierte Vorbehalt der Antragstellerin, als milderes Mittel gegenüber der Schließung der Geschäfte des Einzelhandels wäre die weitere Öffnung dieser Einrichtungen unter Beachtung strenger Hygienepläne in Betracht gekommen, verkenne die grundsätzliche Zielrichtung der Maßnahme. Die Verordnung sei darauf gerichtet gewesen, in Zeiten eines erheblichen Infektionsgeschehens mit erheblichen Inzidenzwerten grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden - ungeachtet der Möglichkeit zur Durchsetzung von Hygieneplänen. Diesem Ziel habe die Schließung von Geschäften des Einzelhandels als Begegnungsorte von Menschen ersichtlich dienen können. Das Offenhalten sei im Hinblick auf dieses Ziel kein gleich geeignetes und damit kein milderes Mittel gewesen. Dieser Feststellung habe auch nicht entgegengestanden, dass nach Ansicht der Antragstellerin ein wesentliches Infektionsgeschehen in Bereichen des Einzelhandels nicht nachweisbar gewesen sei. Zum einen sei dem entgegen zu halten, dass valide aktuelle Untersuchungen zum damaligen Zeitpunkt nicht vorlagen. Hinzu sei die Diffusität des Infektionsgeschehens getreten. Durch den Rückgang der Infektionszahlen nach Erlass der Maßnahmen sei die Effizienz der streitigen Maßnahme gegenüber weniger rechtsbeeinträchtigenden Maßnahmen nachgewiesen worden. Die Regelung sei auch angemessen gewesen. Es habe eine konkrete alltägliche Gefährdungssituation aufgrund der seinerzeitigen pandemischen Lage mit hohen Infektions-, Krankheits- und Todesraten bestanden. Zum maßgeblichen Zeitpunkt habe weder ein flächendeckender Impfschutz noch eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund einer überstandenen Infektion bestanden. Insoweit habe sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems erfolgversprechend lediglich durch eine Begrenzung der Infektionszahlen und durch eine erhebliche Verminderung der Kontakte erreicht werden können. Hinzu sei gekommen, dass insbesondere auf Bundesebene im Zusammenhang mit den aktuellen Maßnahmen Hilfsprogramme aufgelegt wurden, um den von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betrieben, Selbständigen, Vereinen und Einrichtungen eine außerordentliche Wirtschaftshilfe zu gewähren und sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Daher scheide eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG aus. Die streitgegenständliche Regelung verletze auch nicht das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ein Eingriff in das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb liege schon nicht vor. Die Betriebsuntersagung sei nicht so gravierend gewesen, dass sie für die Antragstellerin typischerweise existenzgefährdend gewesen wäre. Hiergegen spreche bereits, dass sie befristet gewesen sei und damit einhergehend nur die zeitweiligen Umsatz- und Gewinnchancen berührt habe. Darüber hinaus wäre ein etwaiger Eingriff in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen. Schließlich sei auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Mit der Privilegierung einzelner Sparten von Betrieben und Institutionen habe der saarländische Verordnungsgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG in der seinerzeitigen Fassung seien bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Corona-Virus-Krankheit 2019 (Covid-19) auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit zu berücksichtigen gewesen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung von Covid-19 vereinbar war. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung waren, hätten gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung von Covid-19 nicht zwingend erforderlich war. Die genannten Ausnahmen seien nach der Einschätzung des Verordnungsgebers Teil der Infrastruktur der Grundversorgung der Bevölkerung gewesen bzw. hätten der Bedarfsdeckung gedient. Die von der Beschränkung ausgenommen Ladengeschäfte hätten einerseits der Deckung eines häufiger auftretenden und in der Regel durch schnellen Einkauf zu deckende Bedarfs und damit der Grundversorgung im weiteren Sinne gedient. Dies gelte insbesondere für den Lebensmitteleinzelhandel gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 VO-CP. Aber auch die Öffnung der übrigen Ladengeschäfte sei sachlich gerechtfertigt gewesen. Die vorgenommenen Privilegierungen seien wegen des besonderen Versorgungsauftrags gerechtfertigt gewesen. Der Betrieb der Antragstellerin sei dagegen nicht darauf ausgerichtet, vorrangig der Deckung des Grundbedarfs der Bevölkerung zu dienen. Insoweit sei nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber für einen gewissen Zeitraum den Zugang zu Ladenlokalen der Antragstellerin aus infektionsschutzrechtlichen Gründen untersagt habe. Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liege insoweit nicht vor. Daran ändere auch die Regelung über die Zulassung des Verkaufs von Mischsortimenten nichts. Der Umstand, dass eine Vielzahl von Verkaufsstellen sowohl zugelassene als auch nicht zugelassene Sortimente anbiete, löse im Hinblick auf die Privilegierungsregelung ein Regelungsbedürfnis aus. Es habe keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dargestellt, dass der Verordnungsgeber bestimmt habe, dass, wenn Mischsortimente angeboten wurden, Sortimentsteile, deren Verkauf nicht gestattet war, verkauft werden durften, wenn der erlaubte Sortimentsteil wesentlich überwog. Der Verordnungsgeber habe sich mit dieser Regelung im Kern dafür entschieden, dass Geschäfte mit Mischsortimenten nach näheren Maßgaben auch nicht privilegierte Maßnahmen im sog. Randsortiment verkaufen durften, während Geschäfte mit einem rein nicht-privilegierten Sortiment geschlossen wurden. Dies sei gleichheitsrechtlich nicht zu beanstanden gewesen, weil diese Entscheidung durch sachliche, im Infektionsschutz wurzelnde Gründe gerechtfertigt gewesen sei. Die Regelung danach auszurichten, welcher Sortimentsteil wesentlich überwiege, sei weder willkürlich noch habe die Antragstellerin dargelegt, welche sonstigen Differenzierungskriterien vorzugswürdig seien. Das Abstellen auf den wesentlichen Schwerpunkt des jeweiligen Sortiments sei daher als generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelung zulässig. Der Verordnungsgeber habe ohne Rechtsfehler davon ausgehen können, dass der Verkauf von anderen Produkten in privilegierten Einzelhandelsbetrieben jedenfalls dann, wenn sie nur einen untergeordneten Umfang annehmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der insoweit ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen wird. Denn auch wenn derartige Angebote dazu führten, dass in den privilegierten Verkaufsstellen nicht nur notwendige Besorgungen erledigt werden, komme es prinzipiell nicht zu einer Erhöhung der Kontakte. Hinzu komme, dass ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die privilegierten Bereiche fallen, den Betrieben untersagt gewesen sei (§ 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP). Auch sei eine Ausweitung des Angebotes über das zum 12.12.2020 geltende Angebot hinaus nicht erlaubt gewesen (§ 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP). Die festgestellten Sachgründe für die in § 7 VO-CP vorgenommene Differenzierung seien in Bezug auf das Differenzierungsziel und das Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen. Der Verordnungsgeber habe besonders bei Massenerscheinungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen dürfen, ohne wegen der damit vermeintlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler und sachlicher Grund anführen lasse. Es seien keine Anhaltspunkte erkennbar, dass die Einschätzung des Verordnungsgebers, die erlassenen Beschränkungen des Einzelhandels könnten zu Reduzierungen physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen, nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht hätte oder dass sein Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre. Der Antragsgegner als Verordnungsgeber habe davon ausgehen dürfen, dass weitergehend Öffnungen des Einzelhandels mit Hygieneschutzvorgaben nicht ebenso effektiv gewesen wären wie die erlassenen Beschränkungen. Bei Öffnung weiterer Geschäfte wären mehr Menschen in die Innenstädte, Einkaufszentren, Einkaufsstraßen und Geschäfte geströmt mit der Folge, dass sich die physischen Kontakte, auch auf den Wegen von und zu den Geschäften, und damit die Infektionsgefahren erhöht hätten. Der Verordnungsgeber habe bei Erlass der Regelung auch davon ausgehen dürfen, dass dringlicher Handlungsbedarf bestand und die Regelungen einen nennenswerten Beitrag zur Zweckerreichung leisten konnten. Nach seinem Schutzkonzept in der VO-CP vom 18.2.2021 seien die Beschränkungen des Einzelhandels neben der Untersagung der Erbringung körpernaher Dienstleistungen (§ 7 Abs. 4 VO-CP), der Untersagung des Freizeit- und Amateursportbetriebes einschließlich des Betriebs von Tanzschulen (§ 7 Abs. 5 VO-CP), der Schließung von Institutionen und Einrichtungen, soweit sie der Freizeitgestaltung dienen (§ 7 Abs. 6 VO-CP), der Untersagung des Betriebs von Hotels, Beherbergungsbetrieben und Campingplätzen (§ 7 Abs. 7 VO-CP), der Kontaktbeschränkung (§ 6 VO-CP), der Abstandswahrung (§ 1 VO-CP) sowie der Schließung von Gaststätten und sonstigen Gastronomiebetrieben (§ 7 Abs. 1 VO-CP) ein wichtiges Mittel zur Zielerreichung gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie der Gerichtsakten der Verfahren 2 C 64/21 und 2 B 65/21 Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der gegen § 7 Abs. 3 der saarländischen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 18.2.2021 gerichteten Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 18 AGVwGO statthafte Normenkontrollantrag – der gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gerichtet ist – ist zulässig.
1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie als Betreiberin eines Einzelhandelsgeschäfts für Elektronikartikel jedenfalls geltend machen kann, durch die angefochtene Vorschrift in ihrem Recht aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt worden zu sein.2vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2/18 –, juris, Rn. 11vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2/18 –, juris, Rn. 11
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Ausreichend, aber auch erforderlich, ist daher, dass ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in seinen subjektiven Rechten verletzt wird.3vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7 Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können.4vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10 Ohne Zweifel lagen diese Voraussetzungen im Fall der Antragstellerin, der durch § 7 Abs. 3 VO-CP ab dem 22.2.2021 untersagt war, das von ihr betriebene Ladengeschäft zu öffnen, zum Zeitpunkt der Einreichung des Normenkontrollantrags und der Wirkungsdauer der streitbezogenen Norm vor.
2. Dass die angegriffene Rechtsvorschrift bereits mit Ablauf des 28.2.2021 außer Kraft getreten ist, hat den Antrag nicht unzulässig werden lassen.5vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 8 ff. m. w. N.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 8 ff. m. w. N.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt er aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. a.). Darüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (vgl. b.).6stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.
a. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 26.2.2021 und damit während der Geltungsdauer der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 18.2.2021 anhängig gemacht.7vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f.vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f. Nach deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 28.2.2021 kann sie weiterhin geltend machen, in ihren Rechten verletzt worden zu sein. Auf der Grundlage ihres Vortrags erscheint es möglich, dass sie durch das in § 7 Abs. 3 VO-CP angeordnete Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jedenfalls in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geschützten Recht der Berufsausübungsfreiheit verletzt wurde.8vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12 zu § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30.10.2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem Saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagtevgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12 zu § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30.10.2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem Saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagte Ob daneben ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Gestalt des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb denkbar sein könnte, kann hier angesichts der möglichen Verletzung der Berufsfreiheit offen bleiben.
b. Die Antragstellerin hat ferner ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass § 7 Abs. 3 VO-CP unwirksam gewesen ist.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstands einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung u. a. dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriffgeltend gemacht wird, gegen den gerichtlicher Rechtsschutz typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann.9stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77, 85 f. m. w. N., Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff., und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5/19 –, juris, Rn. 15, und vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77, 85 f. m. w. N., Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff., und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5/19 –, juris, Rn. 15, und vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.
Von Letzterem ist – wie das Bundesverwaltungsgericht fallbezogen mit Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 7/22 - festgestellt hat – hier auszugehen, weil § 7 Abs. 3 VO-CP lediglich eine Geltungsdauer vom 22.2.2021 bis zum 28.2.2021 hatte, innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte, und die Antragstellerin Beeinträchtigungen ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geltend macht, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung rechtfertigt.10vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 9vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 9 Weder aus der Möglichkeit des Onlinehandels noch den möglichen Entschädigungszahlungen folgt etwas anderes. Eine finanzielle Kompensation kann für sich genommen dem Bedeutungsgehalt des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht gerecht werden und die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften nicht erübrigen.11vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16, unter Hinweis auf: BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 – NJW 2022, 1672 Rn. 28vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16, unter Hinweis auf: BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 – NJW 2022, 1672 Rn. 28
Hat die Antragstellerin – wie dargetan – ein Feststellungsinteresse aufgrund einer Beeinträchtigung ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG, kommt es auf die Frage, ob ihr im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ebenfalls ein berechtigtes Interesse zustehen könnte, nicht an. Das Feststellungsinteresse wegen eines gewichtigen Grundrechtseingriffs und das Feststellungsinteresse wegen einer präjudiziellen Wirkung für eine beabsichtigte Schadensersatz- oder Entschädigungsklage stehen unabhängig nebeneinander.12vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17
II.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 7 Abs. 3 VO-CP unwirksam war.
Die Regelung beruhte in ihrem Geltungszeitraum auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (1.), war formell rechtmäßig (2.), inhaltlich hinreichend bestimmt (3.) und auch im Übrigen materiell rechtmäßig (4.).
1. Die Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels in § 7 Abs. 3 VO-CP konnte auf § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG gestützt werden.
Nach § 32 Satz 1 IfSG durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach § 28 und § 28a IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen.Die Landesregierungen konnten gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bestimmte zu diesen Voraussetzungen: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 IfSG und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG konnte die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) wurden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG). Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG u. a. die hier streitbefangene Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser Ermächtigungsgrundlage bestehen keine Bedenken. Entsprechende Anhaltspunkte gegen die Heranziehung der genannten Gesetzesvorschriften als Grundlage für den Erlass des § 7 Abs. 3 VO-CP sind weder vorgetragen noch ersichtlich.13vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 22vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 22
2. Formelle Fehler beim Zustandekommen der streitgegenständlichen Rechtsverordnung liegen nicht vor.
Die Zuständigkeit lag nach § 32 Satz 1 IfSG zum maßgeblichen Zeitpunkt bei der jeweiligen Landesregierung. Von der in § 32 Satz 2 IfSG enthaltenen Befugnis, die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG auf andere Stellen zu übertragen, hat die saarländische Landesregierung keinen Gebrauch gemacht.
Die streitgegenständliche Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) wurde als Art. 2 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 18.2.2021 in Teil I des Amtsblatts des Saarlandes vom 19.2.2021 ordnungsgemäß bekannt gemacht14Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 405 ff.Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 405 ff. und begründet15vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 19vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 19.
3. § 7 Abs. 3 VO-CP genügte ferner den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen.
Nach Art. 20 Abs. 3 GG muss eine Norm, die – wie § 7 Abs. 3 VO-CP – in Grundrechte eingreift, allgemeine Anforderungen an ihre Bestimmtheit und Klarheit erfüllen. Der Grad der gebotenen Bestimmtheit hängt von den Besonderheiten des in Rede stehenden Sachbereichs und von den Umständen ab, die zu der Regelung geführt haben. Dabei sind die Bedeutung des Regelungsgegenstands und die Intensität der durch die Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe ebenso zu berücksichtigen wie der Kreis der Anwender und Betroffenen der Norm sowie deren konkretes Bedürfnis, sich auf die Normanwendung einstellen zu können. Es genügt, wenn sich mithilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen die Rechtsfolge eintreten soll.16stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 – 3 CN 17/22 –, juris, Rn. 21, und vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 40stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 – 3 CN 17/22 –, juris, Rn. 21, und vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 40
Hieran gemessen genügte § 7 Abs. 3 VO-CP dem Bestimmtheitsgebot. Aus dessen Bestimmungen folgte deutlich, welche Ladengeschäfte des Einzelhandels für den Publikumsverkehr und Besuche geöffnet werden durften bzw. welche geschlossen bleiben mussten. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP war – vorbehaltlich der in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP normierten Ausnahmen – die Öffnung von jeglichen Ladengeschäften des Einzelhandels sowie die Öffnung von jeglichen Ladenlokalen, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich war, grundsätzlich untersagt. Mit der in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP enthaltenen – abschließenden – "Positivliste" hat der Verordnungsgeber diejenigen Verkaufsstellen, die von der Untersagung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP nicht erfasst sein sollten, festgelegt.
Anders als die Antragstellerin meint genügte auch die in § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP enthaltene Regelung betreffend sog. "Mischsortimente" dem Bestimmtheitsgebot. Soweit darin vorgegeben war, dass im Falle des Angebots von Mischsortimenten (in SB-Warenhäusern, Vollsortimentgeschäften, Discountern, Supermärkten und sonstigen Ladengeschäften) auch diejenigen Sortimentsteile, deren Verkauf nicht nach § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP gestattet ist – die also nicht privilegiert waren –, verkauft werden durften, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip), begegnet diese Regelung keinen Bedenken. Der Verordnungsgeber war nicht gehalten, betreffend den zu ermittelnden "Schwerpunkt des Sortiments" weitere Kriterien zu bilden.17so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47, zu § 5 Abs. 5 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 17.4.2020so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47, zu § 5 Abs. 5 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 17.4.2020 Denn das Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Normgeber nicht dazu, den Tatbestand einer Norm mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es liegt in der ihm bei der Normsetzung eingeräumten Gestaltungsfreiheit, auch unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.18vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, jurisvgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, juris Dies kann gerade dann notwendig werden, um einer sonst nicht zu bewältigenden Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden,19vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 – BVerwGE 164, 253, 260vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 – BVerwGE 164, 253, 260 wie sie sich gerade in der Vielfalt von Verkaufsstellen des Einzelhandels zeigt. Im Übrigen kann die Bedeutung des Worts "Schwerpunktprinzip" mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden – insbesondere anhand des Wortlauts – zuverlässig ermittelt werden.20vgl. zu einer ähnlichen Regelung NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 92vgl. zu einer ähnlichen Regelung NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 92 Für den Kreis der Adressaten war ausgehend vom Wortlaut ausreichend deutlich, dass Warengruppen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP und Warengruppen nach § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP anteilig ins Verhältnis gesetzt werden mussten, wobei der Schwerpunkt des Warensortiments regelmäßig nur dann bei den privilegierten Waren im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP lag, wenn diese mehr als die Hälfte – also 50 Prozent – des Sortiments umfassten.21vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150, zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150, zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020 Hierfür spricht auch der erkennbare Sinn und Zweck der als Ausnahmetatbestand konzipierten Regelung des § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privilegierten Waren zwar zu sichern, gleichzeitig aber infektionsträchtige Kontakte im Einzelhandel möglichst gering zu halten.22vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 151vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 151 Etwaige Unsicherheiten bei der Normanwendung verblieben insoweit nicht.
4. § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP war auch im Übrigen materiell rechtmäßig. Ausgehend von der erforderlichen ex ante-Betrachtung ist die materielle Rechtmäßigkeit einer gesetzlichen Vorschrift anhand der verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der jeweiligen Bestimmung zu beurteilen.23vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 – 3 N 233/21 –, juris, Rn. 78 m. w. N.vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 – 3 N 233/21 –, juris, Rn. 78 m. w. N.
a. Die durch § 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG festgelegten Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung – hier für den Erlass von § 7 Abs. 3 VO-CP – lagen vor.
aa. Der Erlass von Ge- bzw. Verboten im Sinne des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG setzt voraus, dass diese Maßnahmen zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erfolgen. Dies war vorliegend erfüllt.
Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden.24vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Bei derCoronavirus-Krankheit (COVID-19) – die durch den SARS-CoV-2-Virus (severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ausgelöst und hauptsächlich durch respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Sprechen, Niesen oder Husten entstehen, übertragen wird –25vgl. „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 16.9.2025vgl. „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 16.9.2025 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG.26vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte COVID-19 am 11.3.2020 zur Pandemie erklärt.27vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025
bb. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG erforderte zudem, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Kranker im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist (§ 2 Nr. 4 IfSG).28vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Auch diese Voraussetzungen lagen zweifelsfrei vor.
Im Täglichen Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 18.2.2021 wurde die seinerzeitige Lage wie folgt zusammengefasst:
"Zusammenfassung der aktuellen Lage
• Nach wie vor ist eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Das RKI schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein.
• Gestern wurden 10.207 neue Fälle und 534 neue Todesfälle übermittelt. Die Inzidenz der letzten 7 Tage liegt deutschlandweit bei 57 Fällen pro 100.000 Einwohner (EW). In Sachsen-Anhalt liegt sie leicht und in Thüringen deutlich über der Gesamtinzidenz.
• Aktuell weisen 218/412 Kreise eine hohe 7-Tage-Inzidenz von >50 auf. Die 7-Tage-Inzidenz liegt in 42 Kreisen bei >100 Fällen/100.000 EW, davon in 2 Kreisen bei >250 Fällen/100.000 EW.
• Die 7-Tage-Inzidenz bei Personen 60-79 Jahre liegt aktuell bei 44 und bei Personen ≥ 80 Jahre bei 81 Fällen/100.000 EW.
• Die hohen bundesweiten Fallzahlen werden durch zumeist diffuse Geschehen mit zahlreichen Häufungen insbesondere in Haushalten, im beruflichen Umfeld und in Alten- und Pflegeheimen verursacht.
• Am 18.02.2021 (12:15) befanden sich 3.177 COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung (-74 zum Vortag). Seit dem Vortag erfolgten +270 Neuaufnahmen von COVID-19-Fällen auf eine Intensivstation. +344 haben ihre Behandlung abgeschlossen, davon sind 28% verstorben.
• Seit dem 26.12.2020 wurden insgesamt 2.991.792 Personen mindestens einmal (Impfquote 3,6%) und 1.580.628 zweimal (Impfquote 1,9%) gegen COVID-19 geimpft. (http://www.rki.de/covid-19-impfquoten). […]"29abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-18-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-18-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025
Im Saarland lag die 7-Tage-Inzidenz zu diesem Zeitpunkt bei 58/100.000 EW.30vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O.vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O. Der Krankheitserreger – das SARS-CoV-2-Virus – hatte sich demnach zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung am 18.2.2021 (auch) im Saarland verbreitet, so dass eine Vielzahl hieran erkrankter Personen – also Kranke im Sinne des Infektionsschutzgesetzes – festgestellt worden war.
cc. Auch die speziellen Voraussetzungen des § 28a Abs. 1 IfSG lagen vor. Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG – wie dargelegt – insbesondere die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) hatte der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt, sodass der Anwendungsbereich des Maßnahmenkatalogs des § 28a Abs. 1 IfSG eröffnet war.31vgl. Beschluss des Bundestags vom 18.11.2020, BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24109 Cvgl. Beschluss des Bundestags vom 18.11.2020, BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24109 C
Gemäß § 28a Abs. 3 IfSG sollten sich Schutzmaßnahmen nach § 28a Abs. 1, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG und den §§ 29 bis 32 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausrichten. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen war insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen (§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG). Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwerts von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben (§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG). Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben (§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG).
Gegen die angefochtene Regelung bestehen auch unter diesen Gesichtspunkten keine Bedenken. Wie bereits dargelegt lag die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung bundesweit bei 57 und im Saarland bei 58 Fällen, sodass (auch) landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben waren.
b. Vor dem Hintergrund der damaligen Lage stellt sich die angegriffene Infektionsschutzmaßnahme zudem als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG dar.
Eine notwendige Schutzmaßnahme liegt vor, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet ist, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern (vgl. aa.) und sie darüber hinaus verhältnismäßig ist, d. h. geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. bb.).32vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33; siehe bereits Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 35vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33; siehe bereits Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 35
Hierbei ist zu sehen, dass der Verordnungsgeber innerhalb der durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen verfügte. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten worden sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wobei Gegenstand der Kontrolle das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ist, wohingegen es auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang nicht ankommt. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben haben.33vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12
Hieran gemessen lag eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung vor.
aa. Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem grundsätzlichen Verbot der Öffnung jeglicher Ladengeschäfte des Einzelhandels durch § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP – im Zusammenwirken mit den anderen in der Verordnung normierten Maßnahmen und Vorgaben – die legitimen Ziele, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, dadurch die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungehemmten Anstiegs von Infektionen und Krankheitsfällen zu vermeiden.34vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416 Durch das Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels sollte die Weiterverbreitung des Virus durch die dortigen Kontakte vermieden werden.35vgl. die Begründung zu § 7 Abs. 3 VO-CP im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440vgl. die Begründung zu § 7 Abs. 3 VO-CP im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440
(1.) Die in Streit stehende Verordnung wurde zu einer Zeit erlassen, in der das RKI – wie dargelegt – die pandemiebedingte Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin insgesamt als "sehr hoch" einschätzte: "Der Rückgang der täglichen Fallzahlen seit Mitte Januar 2021 scheint sich aktuell zu verlangsamen. Der 7-Tage-R-Wert liegt seit der zweiten Januarwoche 2021 weiterhin unter 1. Es besteht durch das Auftreten verschiedener Virusvarianten […] jedoch ein erhöhtes Risiko einer erneuten Zunahme der Fallzahlen."36vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021, S. 10 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vom 30.7.2025)vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021, S. 10 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vom 30.7.2025)
Am 10.2.2021 fand eine Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder37Beschluss abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1860078/a6cf07859f87555d0e9483ddcf15fde1/2021-02-10-mpk-barrierefrei-data.pdf, zuletzt besucht am 16.9.2025Beschluss abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1860078/a6cf07859f87555d0e9483ddcf15fde1/2021-02-10-mpk-barrierefrei-data.pdf, zuletzt besucht am 16.9.2025 statt, in deren Rahmen u. a. festgestellt wurde, dass die bisherigen Maßnahmen zur Kontaktreduzierung zwar in den vergangenen Wochen zu einem deutlichen Rückgang des Infektionsgeschehens geführt hätten. Gleichzeitig hätten sich jedoch Varianten des Coronavirus ausgebreitet. Insbesondere solche Mutationen, die ansteckender als der Wildtypus des Virus seien, breiteten sich besonders schnell aus und erforderten erhebliche zusätzliche Anstrengungen, um die Infektionszahlen wieder zu senken. Daher müssten die Kontaktbeschränkungen in den nächsten Wochen grundsätzlich beibehalten werden. Vor dem Hintergrund der Virusmutationen müssten Öffnungsschritte vorsichtig und schrittweise erfolgen, um die erfolgreiche Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht durch ein erneutes exponentielles Wachstum der Fallzahlen zu riskieren. Insofern könne der nächste Öffnungsschritt – der u. a. die Öffnung des Einzelhandels mit einer Begrenzung von einem Kunden pro 20 qm umfassen solle – (erst) bei einer stabilen 7-Tage-Inzidenz von höchstens 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner durch die Länder erfolgen.
Die hiernach erkennbaren Ziele der Regierungschefinnen und -chefs und damit auch des saarländischen Verordnungsgebers – zwecks Schutzes von Leben und Gesundheit die Bevölkerung vor weiteren Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen sowie die weitere Verbreitung der Krankheit und damit einhergehend eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern – entsprachen dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG).
Hierbei kann dahinstehen, ob der Schutz des Gesundheitssystems für sich genommen bereits ein taugliches Ziel im Sinne der Verordnungsermächtigung war. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems – insbesondere im Fall einer vermehrten Infizierung von älteren Menschen und einer gesteigerten Zahl schwerer Krankheitsverläufe – mit Blick auf den Zweck des Infektionsschutzgesetzes, Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen38vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 zu § 1 Abs. 1 IfSGvgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 zu § 1 Abs. 1 IfSG jedenfalls ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.39vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50
(2.) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass das angestrebte Ziel ohne die erlassenen Verbote gefährdet und überdies die Gefahr – insbesondere wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems – dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage.40vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52
Wie dargelegt beobachtete das RKI zum damaligen Zeitpunkt weiterhin eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland, auch im Saarland. So lag die 7-Tage-Inzidenz am 18.2.2021 bundesweit bei 57/100.000 EW und im Saarland bei 58/100.000 EW.41vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O. Die bundesweite Inzidenz bei Personen ≥ 80 Jahre lag sogar bei 81 Fällen/100.000 EW.42vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O. Als Risikobewertung ist im Täglichen Lagebericht des RKI vom 18.2.2021 Folgendes festgehalten:
"Das Robert Koch-Institut schätzt aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Die anhaltende Viruszirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) mit zahlreichen Ausbrüchen vor allem in Alten- und Pflegeheimen, Krankenhäusern aber auch in privaten Haushalten, dem beruflichen Umfeld und anderen Lebensbereichen erfordert die konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten. Dies ist vor dem Hintergrund des vermehrten Auftretens leichter übertragbarer besorgniserregender Varianten (VOC) von entscheidender Bedeutung, um die Zahl der neu Infizierten deutlich zu senken, damit auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden können. […]"43vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 13, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 13, a. a. O.
Weiter wurde darauf hingewiesen, dass "[ä]ltere Personen […] nach wie vor sehr häufig von COVID-19 betroffen [sind]. Da sie auch häufiger schwere Erkrankungsverläufe erleiden, bewegt sich die Anzahl schwerer Fälle und Todesfälle weiterhin auf hohem Niveau. Diese können vermieden werden, wenn alle mit Hilfe der Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamen. Daher ist es weiterhin notwendig, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert, z. B. indem sie Abstands- und Hygieneregeln konsequent – auch im Freien – einhält, Innenräume lüftet und, wo geboten, eine OP-Maske (MundNasen-Schutz, MNS) oder eine FFP2-Maske (bzw. KN95 oder N95-Maske) korrekt trägt. Menschenansammlungen – besonders in Innenräumen – sollten möglichst gemieden werden.
Weltweit wurden verschiedene Virusvarianten nachgewiesen. Seit Mitte Dezember 2020 wird aus dem Vereinigten Königreich über die zunehmende Verbreitung der Virusvariante (B.1.1.7) berichtet, für die es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit und schwerere Krankheitsverläufe gibt. Ebenfalls wurde vom vermehrten Auftreten einer SARS-CoV-2 Variante in Südafrika (B.1.351) berichtet, die andere Varianten verdrängt hat, sodass eine erhöhte Übertragbarkeit denkbar ist. […]"44vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vom 31.7.2025); am 28.2.2021 – dem letzten Tag der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung – galt im Übrigen eine 7-Tage-Inzidenz von 64 im Bund bzw. von 73 im Saarland, vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 28.2.2021, S. 4, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-28-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vom 31.7.2025); am 28.2.2021 – dem letzten Tag der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung – galt im Übrigen eine 7-Tage-Inzidenz von 64 im Bund bzw. von 73 im Saarland, vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 28.2.2021, S. 4, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-28-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025
Der Verordnungsgeber konnte die Bewertung der Gefährdungslage maßgeblich auf die Feststellungen des RKI stützen. Bei diesem handelt es sich um die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG). Das RKI verfügt durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit, sodass der Verordnungsgeber die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 gleich einem Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen durfte.45vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 ff.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 ff.
bb. Das in § 7 Abs. 3 VO-VP angeordnete Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels – wie dasjenige der Antragstellerin – war auch verhältnismäßig.
(1.) Der Verordnungsgeber durfte die streitgegenständliche Infektionsschutzmaßnahme – in Verbindung mit dem Gesamtkonzept, das verschiedene Beschränkungen enthielt und auf eine stufenweise Öffnung ausgerichtet war – als geeignet ansehen, das mit der Verordnung verfolgte Ziel zu erreichen.
Für die Eignung reicht es aus, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Erst dann, wenn eine Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt, ist sie nicht mehr geeignet. Dem Verordnungsgeber stand bei der Beurteilung der Eignung der in Betracht kommenden Maßnahmen ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog. Ein exekutives Handeln auf infektionsschutzrechtlicher Grundlage in einer akuten Krisensituation bedeutet zwangsläufig oftmals ein Handeln im Ungewissen, das auf gewisse Spielräume für unterschiedliche Handlungsoptionen und Gewichtungen im Einzelfall angewiesen ist. Denn nur so kann die Exekutive die ihr vom Gesetzgeber zugewiesene Aufgabe, Gefahren für hoch- und höchstrangige Rechtsgüter durch den Ausbruch einer übertragbaren Krankheit abzuwenden oder jedenfalls einzudämmen, nachkommen. Wenn eine neuartige übertragbare Krankheit auftritt, ist typisch, dass Entscheidungen jedenfalls zunächst häufig auf einer unsicheren Erkenntnislage getroffen werden müssen und es an empirischen Nachweisen für die Wirksamkeit von Infektionsschutzmaßnahmen fehlen kann. Wenn die Exekutive nicht allein deswegen verpflichtet sein soll, das Infektionsgeschehen mit den damit einhergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit der Bevölkerung unreguliert "laufen zu lassen", ist sie darauf angewiesen, Entscheidungen über Infektionsschutzmaßnahmen auf Prognosen zu stützen. Korrespondierend mit der zunehmenden Aufklärung der Gefahrenlage durch gewonnene Erkenntnisse und wissenschaftliche Gewissheiten verengen sich die Einschätzungsspielräume.46vgl. Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 44vgl. Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 44 Von einer solchen Verengung der Entscheidungsspielräume geht der Senat hier allerdings nicht aus, weil auch im Februar 2021 die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dem Virus, seinen Übertragungswegen und seinen Auswirkungen noch nicht als gesichert angesehen werden konnten, da mit den benannten Virusvarianten wiederum neue Erscheinungsformen aufgetreten waren, die sich – wie dargelegt – effektiver zu verbreiten schienen als der Wildtyp des Virus und für die es Hinweise auf schwerere Krankheitsverläufe gab.47vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.
Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Ausgehend von dem damaligen Infektionsgeschehen, der geringen Impfrate, den infektionsbedingten Krankheits- und Todesfällen, der Neuartigkeit der Virusvarianten und der bis dahin vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse48vgl. hierzu insbesondere oben unter II. 4. a. bb. und II. 4. b.vgl. hierzu insbesondere oben unter II. 4. a. bb. und II. 4. b. gibt es keinen Grund zur Annahme, dass seine Bewertung, wonach die Beschränkungen im Bereich des Einzelhandels zur Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen konnten, auf keiner tragfähigen tatsächlichen Annahme beruht hätte oder sein Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre. Im Hinblick auf den Umstand, dass das SARS-CoV-2-Virus leicht von Mensch zu Mensch übertragbar ist (bereits nach damaligem Kenntnisstand war Hauptübertragungsweg die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen oder Niesen entstehen49vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416 f., sowie ausf. SächsOVG, Urteil vom 16.12.2021 – 3 C 20/20 –, juris, Rn. 22, und NdsOVG, Urteil vom 25.11.2021 – 13 KN 389/20 –, juris, Rn. 53, mit Bezugnahme auf RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 2.10.2020; siehe auch „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 16.9.2025vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416 f., sowie ausf. SächsOVG, Urteil vom 16.12.2021 – 3 C 20/20 –, juris, Rn. 22, und NdsOVG, Urteil vom 25.11.2021 – 13 KN 389/20 –, juris, Rn. 53, mit Bezugnahme auf RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 2.10.2020; siehe auch „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 16.9.2025), durfte er vielmehr davon ausgehen, dass eine Reduzierung von Kontakten mittels einer Beschränkung der Öffnung des Einzelhandels – der grundsätzlich zahlreiche Menschen anlockt und damit eine Vielzahl an Kontakt- und Ansteckungsmöglichkeiten eröffnet – ein taugliches Mittel zur Eindämmung weiterer Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 war.
Eine fehlende Eignung ergibt sich auch nicht daraus, dass von den Verkaufsstellen des Einzelhandels – unter Einhaltung geeigneter Hygienekonzepte, einer Maskenpflicht und des Abstandsgebots sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich Kunden in Einzelhandelsgeschäften typischerweise nur eine kurze Zeit aufhalten würden, so dass die Schwelle zum Hochrisikokontakt nicht überschritten werde – nur ein äußerst geringes Infektionsrisiko ausgehe. Denn nachgewiesen war dies nicht. Es fehlte vielmehr zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung vom 18.2.2021 an belastbaren Erkenntnissen zu einer mangelnden infektiologischen Relevanz des Geschehens in derartigen Verkaufsstellen. Ausweislich des Berichts zum "Infektionsumfeld von erfassten COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland" konnte das RKI in einer Quellensuche (Datenstand: 11.8.2020) von insgesamt 202.225 übermittelten Fällen nur 55.141 Fälle bestimmten Ausbruchsgeschehen zuordnen und feststellen, in welchen von 30 unterschiedlichen, verschiedenste Lebensbereiche erfassenden Infektionsumfeldern sich diese ereignet haben.50vgl. RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin 38/2020 vom 17.9.2020, S. 3 ff., Tabelle auf S. 5; siehe NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 120vgl. RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin 38/2020 vom 17.9.2020, S. 3 ff., Tabelle auf S. 5; siehe NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 120
Aus der "ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.2.2021)" des RKI folgt nichts Anderes. Zwar hat das RKI in dieser Handreichung das Infektionsrisiko sowie den Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen im Hinblick auf den Einzelhandel als "niedrig" eingestuft. Es heißt darin allerdings auch, dass der sog. "Public-Health-Einfluss" des Einzelhandels nicht klar zuzuordnen sei, sondern sich vielmehr als indirekt bzw. diffus darstelle. Krankheitsausbrüche durch den Besuch von Verkaufsstellen des Einzelhandels bzw. die dort stattfindenden Kontaktsituationen hätten einen indirekten Beitrag zum allgemeinen Transmissionsgeschehen. Infolgedessen empfahl das RKI ausweislich des Stufenplans eine Erwägung der Schließung des Einzelhandels dann, wenn
- ein hohes sowie diffuses Infektionsgeschehen vorliegt und eine hohe Übertragungsrate im privaten Umfeld gegeben ist (7-Tage-Inzidenz über 50),
- eine Nachverfolgung von Kontaktpersonen durch die Gesundheitsämter nicht mehr möglich ist (weniger als 60 %),
- die wöchentliche Inzidenz hospitalisierter Fälle bei Personen, die älter als 60 Jahre sind, größer als sechs ist, und
- eine hohe Hospitalisierung sowie ein hoher Anteil intensivmedizinisch-behandelter COVID-19-Fälle an der Gesamtzahl der betreibbaren Bettenkapazität gegeben ist (mehr als 12 %).51vgl. auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 121 ff.vgl. auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 121 ff.
Angesichts der dargelegten Situation zum Zeitpunkt der Verlängerung der Schließung des Einzelhandels am 18.2.2021 – eine bundesweite 7-Tage-Inzidenz von 57/100.000 EW bzw. eine 7-Tage-Inzidenz von 58/100.000 EW im Saarland, ein diffuses bundesweites Ausbruchsgeschehen mit zahlreichen Häufungen insbesondere in Haushalten, im beruflichen Umfeld und in Alten- und Pflegeheimen, eine hohe wöchentliche Inzidenz hospitalisierter Fälle bei Personen, die älter als 60 Jahre waren, 3.177 (gemeldete) COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung bei insgesamt 26.906 registrierten und 22.328 belegten Intensivbetten sowie eine sehr geringe Impfquote52vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., 6 und 8 f., a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., 6 und 8 f., a. a. O. – begegnet es keinen Bedenken, dass der Verordnungsgeber die Schließung des Einzelhandels als geeignete Maßnahme erachtet hat.
Aus den zum damaligen Zeitpunkt fehlenden Informationen über die Verbreitung des Virus und seiner Varianten sowie die Rolle des Einzelhandels dabei kann nach alledem – anders als die Antragstellerin meint – nicht darauf geschlossen werden, dass das Geschehen in Verkaufsstellen des Einzelhandels keine infektiologische Relevanz hatte. Denn die Schließung führte dazu, dass das Ansteckungsrisiko in diesen Verkaufsstellen auf Null reduziert wurde, während anderenfalls ein – wenn auch möglicherweise eher geringes – Ansteckungsrisiko verblieben wäre. Im Übrigen dienten die Betriebsschließungen im Rahmen des Gesamtkonzepts des Verordnungsgebers maßgeblich auch einer Reduzierung der Mobilität der Bevölkerung und damit der Reduzierung von Kontakten, die im Zusammenhang mit dem Aufsuchen von Einzelhandelsgeschäften stattfinden.53vgl. NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 127 m. w. N., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 81vgl. NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 127 m. w. N., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 81
Auch der Einwand, die weitreichenden Ausnahmen für Mischsortimente in § 7 Abs. 3 VO-CP hätten zu einer Relativierung des Schutzkonzepts und zu einer Verschiebung des Einkaufsverhaltens der Bevölkerung hin zu großen, durchgängig geöffneten Verbrauchermärkten und dort zu einer starken Überfrequentierung geführt – was sich u. a. dadurch gezeigt habe, dass im (gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis Satz 6 VO-CP) privilegierten (und infektiologisch vergleichbaren) Lebensmitteleinzelhandel der Anteil des sog. Non-Food-Sortiments stark ausgebaut worden sei – überzeugt nicht. Denn einer solchen Verlagerung von Kundenströmen waren von vorneherein Grenzen gesetzt durch das in § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP enthaltene und für Mischsortimente geltende "Schwerpunktprinzip" sowie die Vorgaben des § 7 Abs. 3 Satz 4 bis 6 VO-CP, wonach die privilegierten Einzelhandelsgeschäfte nur diejenigen Sortimente vertreiben durften, die sie gewöhnlich verkaufen, ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von nicht privilegierten Warenarten oder Sortimenten untersagt war und eine Ausweitung des Angebots über das zum 12.12.2020 geltende Angebot hinaus grundsätzlich nicht erlaubt war.54vgl. hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 f.vgl. hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 f. Vor dem Hintergrund dieser normativen Begrenzungen – deren Durchsetzung Sache der Ordnungsbehörden war (§ 12 Abs. 1 VO-CP) – konnte der Verordnungsgeber annehmen, dass der vom Öffnungsverbot des § 7 Abs. 3 VO-CP nicht betroffene (privilegierte) Einzelhandel nicht in nennenswertem Umfang etwa an die Stelle der Antragstellerin tritt.55so bereits zu einer vergleichbaren Regelung in Niedersachen NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 128so bereits zu einer vergleichbaren Regelung in Niedersachen NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 128
(2.) Die streitgegenständlichen Beschränkungen des Einzelhandels sind auch zur Zweckerreichung erforderlich gewesen.
Da Grundrechtseingriffe nicht weitergehen dürfen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert, fehlt es an der Erforderlichkeit einer Maßnahme, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.56stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 63stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 63 Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt.57vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204
Angesichts der auch im hier maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden (weitergehenden) Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen stand dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Schutznahmen ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum zu, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.58vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204 Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss indes auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen, wobei das Ergebnis der anzustellenden Prognose – das der gerichtlichen Überprüfung unterliegt – einleuchtend begründet und plausibel sein muss. Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex ante-Sicht). Im gerichtlichen Verfahren obliegt es dem Verordnungsgeber, Tatsachen und Erwägungen vorzutragen, die das Ergebnis seiner Prognose plausibel machen. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen.59vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17, und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 63 ff.; siehe auch Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 46vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17, und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 63 ff.; siehe auch Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 46
Hieran gemessen erweist sich das durch § 7 Abs. 3 VO-CP angeordnete Verbot der Öffnung von nicht privilegierten Ladengeschäften des Einzelhandels – das (wie dargelegt) eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG darstellte – ausgehend von der seinerzeitigen Gefahrenlage als eine zur Zweckerreichung erforderliche Maßnahme. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung der physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel.
Eine andere, mildere und gleich wirksame Maßnahme zur Eindämmung des Infektionsgeschehens stand seinerzeit – selbst bei kumulativer Anwendung – nicht zur Verfügung. Insbesondere wäre eine vollständige Öffnung des Einzelhandels unter Einhaltung eines – von der Antragstellerin angeführten – Hygienekonzepts, mit Maskentragungsgeboten und/oder einer Beschränkung und Steuerung der Kundenzahl anhand der Verkaufsfläche nicht gleichermaßen geeignet gewesen. Denn verbleibende Infektionsrisiken durch ein Aufeinandertreffen von Personen beim Besuch der Geschäfte werden dadurch lediglich reduziert, aber nicht gleichermaßen ausgeschlossen60vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21 –, juris, Rn. 170 ff. m. w. N.; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 133 f.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21 –, juris, Rn. 170 ff. m. w. N.; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 133 f. – was auch die Antragstellerin letztlich nicht in Abrede stellt. Das diesem Unterschied innewohnende Risiko konnte der Verordnungsgeber angesichts der gefährdeten Rechtsgüter als erheblich einstufen. Im Übrigen verkennt die Antragstellerin insoweit bereits grundlegend die Zielrichtung der streitgegenständlichen Maßnahmen. Wie bereits dargelegt ist die Verordnung darauf ausgerichtet, in Zeiten eines erheblichen Infektionsgeschehens mit erheblichen Inzidenzwerten grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden und deren Mobilität einzuschränken. Dieses Ziel kann durch die Vorgabe strenger Hygieneauflagen nicht erreicht werden.61vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 – 3 N 233/21 –, juris, Rn. 100vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 – 3 N 233/21 –, juris, Rn. 100
Der Einwand der Antragstellerin, die Infektionsgefahren in ihrem Geschäft seien – mangels besonderer "Sogwirkungen" und eines gleichsam kontaktlosen Einkaufsvorgangs (ohne Beratung oder Hilfe durch Personal) – zu vernachlässigen gewesen, verfängt hierbei nicht. Die angeordneten Betriebsuntersagungen gingen auch nicht deshalb über das erforderliche Maß hinaus, weil sie keine ausdrücklichen Ausnahmen für bestimmte (nicht privilegierte) Einzelhandelsgeschäfte, von denen nur vernachlässigbare Ansteckungsrisiken ausgingen, oder Härtefallregelungen vorsahen. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis darf ein Normgeber sich am Regelfall orientieren und dabei von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen.62vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 173 ff. m. w. N.; siehe hierzu auch unten zu Art. 3 Abs. 1 GGvgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 173 ff. m. w. N.; siehe hierzu auch unten zu Art. 3 Abs. 1 GG
Soweit die Antragstellerin hinsichtlich der Frage der Erforderlichkeit erneut vorträgt, dass der Einzelhandel allenfalls eine äußerst geringe Infektionsrelevanz aufgewiesen habe, wird auf die obigen Ausführungen verwiesen. Im Übrigen war der Verordnungsgeber nicht darauf beschränkt, nur in den Bereichen Infektionsschutzmaßnahmen zu treffen, die in der Vergangenheit eindeutig bereits als typische "Treiber" der Pandemie identifiziert wurden.63vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 30vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 30
Darüber hinaus durfte der Verordnungsgeber annehmen, dass im Falle einer Öffnung weiterer Geschäfte wegen des dann insgesamt größeren Warenangebots mit einem vermehrten Zustrom von Menschen in die Innenstädte, Einkaufszentren, Einkaufsstraßen und Geschäfte hätte gerechnet werden müssen mit der Folge, dass sich die physischen Kontakte, auch auf den Wegen von und zu den Geschäften, und damit die Infektionsgefahren erhöht hätten.64vgl. hierzu OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, sowie nachfolgend BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 38vgl. hierzu OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, sowie nachfolgend BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 38 Zum maßgeblichen Zeitpunkt war zwar – wie dargestellt – eine rückläufige Tendenz im Hinblick auf das Infektionsgeschehen zu erkennen, gleichwohl hatte sich die Lage nicht so stabilisiert, dass ein derart weitreichender Schritt wie die Öffnung sämtlicher Einzelhandelsgeschäfte hätte initiiert werden können. Dies folgt bereits daraus, dass die Virusvariante B.1.1.7 auch in Deutschland aufgetreten war und es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit und schwerere Krankheitsverläufe gegeben hat.65vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O. Zudem war die Impfquote weiterhin sehr gering (3,6 % waren mindestens einmal und 1,9 % zweimal geimpft).66vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O. Für die gewählte Strategie der schrittweisen Lockerungsmaßnahmen konnte sich der Verordnungsgeber ferner auf die wissenschaftlichen Handlungsempfehlungen des RKI stützen.67vgl. hierzu wiederum „ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.02.2021)“des RKI, a. a. O.vgl. hierzu wiederum „ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.02.2021)“des RKI, a. a. O.
Nach alledem durfte er ohne Überschreitung seines Einschätzungsspielraumes davon ausgehen, dass die Zunahme der Gefahrenquellen durch alternative Schutzmaßnahmen nicht kompensiert werden würde.
(3.) Die streitgegenständliche Regelung war auch während ihrer gesamten Geltungsdauer angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen.68stRspr, vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 216 m. w. N.stRspr, vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 216 m. w. N. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen.69stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 75 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 75 m. w. N.
Der hier mit der Regelung verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung standen nicht außer Verhältnis zur Schwere der Grundrechtseingriffe.
Die mit der Untersagung der Öffnung des Einzelhandels einhergehenden Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der betroffenen Grundrechtsträger (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) hatten Gewicht.70vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 82 f. (zur Schließung von Gastronomiebetrieben)vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 82 f. (zur Schließung von Gastronomiebetrieben) Sie wurden dadurch (additiv) verstärkt, dass die Antragstellerin – die inzwischen in Hygienemaßnahmen investiert hatte – nicht zum ersten Mal, sondern bereits im Jahr 2020 im Zuge der sog. "ersten Welle" und erneut seit dem 16.12.2020 von Betriebsschließungen betroffen war.71vgl. § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 15.12.2020, Amtsbl. I S. 1336_9, 1336_12vgl. § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 15.12.2020, Amtsbl. I S. 1336_9, 1336_12
Auf der anderen Seite ist zu sehen, dass das Gewicht der Grundrechtseingriffe durch die auch der Antragstellerin offenstehende Option des Online-Handels (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 VO-CP) und des – unter den Begriff der "Abhol- und Lieferdienste" nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VO-CP fallenden – sog. "click and collect/bring"72siehe hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440siehe hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 sowie durch staatliche Hilfsprogramme, die für die von den Öffnungsverboten betroffenen Geschäfte und Betriebe vorgesehen waren, jedenfalls abgemildert wurde. Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen, konkretisiert also im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, sodass eine finanzielle Kompensation für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden kann. Gleichwohl verminderten Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützten die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können.73vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 82 f., und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 69, jeweils m. w. N.; siehe hierzu auch: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2021/02.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 82 f., und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 69, jeweils m. w. N.; siehe hierzu auch: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2021/02.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 16.9.2025
Den gewichtigen Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber.74vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 m. w. N.vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 m. w. N. Ziel der Verordnung war es wie dargelegt, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).75stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 32stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 32
Der Verordnungsgeber durfte bei Erlass der streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen angesichts der geschilderten Gefahrenlage und -prognose davon ausgehen, dass trotz Rückgang des Infektionsgeschehens immer noch dringlicher Handlungsbedarf bestand, um nicht ein erneutes exponentielles Wachstum der Fallzahlen zu riskieren. Wie erwähnt schätzte das RKI die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin insgesamt als sehr hoch ein.76vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O, sowie hierzu BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O, sowie hierzu BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 Hierauf basierend hat der saarländische Verordnungsgeber mit den Regelungen des § 7 Abs. 3 VO-CP einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Gewicht der benannten Grundrechtseingriffe und den besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen gefunden. Insbesondere angesichts der weiterhin geringen Impfquote sowie der damaligen Unsicherheitsfaktoren betreffend die neuartigen Virusvarianten, die Schwere der Erkrankung und etwaige Spätfolgen durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass der Lebens- und Gesundheitsschutz nebst einem Aufrechterhalten eines funktionsfähigen Gesundheitssystems erfolgversprechend lediglich durch eine Begrenzung der Infektionszahlen erreicht werden konnte, wobei Kontaktbeschränkungen – hier in Gestalt der vorrübergehenden Schließung nicht privilegierter Einzelhandelsgeschäfte – hierzu ein hochwirksames Mittel waren. Die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherzustellen, war ein zu erreichendes Zwischenziel, um allen infizierten Personen, insbesondere bei schweren Krankheitsverläufen eine funktionierende medizinische Versorgung gewährleisten zu können. Durch die Eindämmung der Infektionen sollten die Krankenhauskapazitäten hierfür, aber auch für aus anderen Gründen als einer COVID-19-Erkrankung hospitalisierungsbedürftige Patientinnen und Patienten bereitgehalten werden. Die Beschränkung von Kontakten war dabei Ausgangspunkt und übergeordneter Modus der angeordneten Maßnahmen.77vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 228; siehe hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 142 ff., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 91 ff., und OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 183 ff.vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 228; siehe hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 142 ff., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 91 ff., und OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 183 ff. Zu berücksichtigen war hierbei auch, dass das durch § 7 Abs. 3 VO-CP vorgegebene Öffnungsverbot in ein plausibles, auf schrittweise Lockerung ausgerichtetes Schutzkonzept eingebunden war, das neben den Beschränkungen des Einzelhandels u. a. den Grundsatz der Kontaktbeschränkung (§ 1 Abs. 1 und § 6 VO-CP), das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum (§ 2 VO-CP), Betriebsuntersagungen für das Gaststättengewerbe (§ 7 Satz 1 VO-CP) und Betriebsverbote für Einrichtungen in den Bereichen Kultur und Freizeit (§ 7 Abs. 6 VO-CP) umfasste, wobei die streitbezogene Untersagung in § 7 Abs. 3 VO-CP ein wichtiges Mittel zur Zielerreichung war. Deswegen waren die schwerwiegenden Eingriffe in die Berufsfreiheit vorübergehend hinzunehmen.
(4.) Im Hinblick auf das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich keine andere rechtliche Bewertung.
Zu einer Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG haben die in § 7 Abs. 3 VO-CP geregelten Beschränkungen des Einzelhandels nicht geführt.78vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 43, zu den in § 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 16.4.2020 geregelten Beschränkungen des Einzelhandels unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 43, zu den in § 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 16.4.2020 geregelten Beschränkungen des Einzelhandels unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63 Eine (entschädigungspflichtige) Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten.79vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63, und – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 60, jeweils m. w. N., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 211 f.vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63, und – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 60, jeweils m. w. N., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 211 f.
Ob und inwieweit die von den Beschränkungen erfassten Betreiber von Einzelhandelsbetrieben und Ladengeschäften in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden, bedarf keiner abschließenden Klärung, denn ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht vorliegend jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz.80vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 240 m. w. N., und Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, juris, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 65 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 240 m. w. N., und Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, juris, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 65 f. Die durch § 7 Abs. 3 VO-CP bewirkten Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG waren – wie dargelegt – gerechtfertigt. Eine solche Inhalts- und Schrankenbestimmung wäre auch nicht deswegen rechtswidrig gewesen, weil eine mit ihr korrespondierende Entschädigungs- oder Schadensersatzregelung fehlte. Sie wäre nicht ausgleichspflichtig gewesen. Eine finanziell ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung stellt eine Ausnahme für Fälle dar, in denen der mit der Schrankenbestimmung verfolgte Gemeinwohlgrund den Eingriff grundsätzlich rechtfertigt, aus Verhältnismäßigkeitsgründen allerdings noch zusätzlich einer Ausgleichsregelung bedarf.81vgl. BVerfG, Urteil vom 6.6.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 259 f.; OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 220 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.6.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 259 f.; OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 220 f. Die streitgegenständliche Regelung erwies sich aber – wie oben ausgeführt – schon ohne eine kompensatorische Ausgleichsregelung als verhältnismäßig. Den durch vorübergehende Betriebsschließungen betroffenen Betriebsinhabern wurde auch kein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. Allein der Umstand, dass manche Branchen mehr als andere von den Infektionsschutzmaßnahmen betroffen waren, begründet ein solches nicht.82vgl. BGH, Urteile vom 17.3.2022 – III ZR 79/21 –, juris, Rn. 62, und vom 11.5.2023 – III ZR 41/22 –, juris, 50 ff., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 222 f.vgl. BGH, Urteile vom 17.3.2022 – III ZR 79/21 –, juris, Rn. 62, und vom 11.5.2023 – III ZR 41/22 –, juris, 50 ff., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 222 f.
Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass staatliche Ausnahmezustände in ihren finanziellen Auswirkungen nicht über allgemeine gesetzliche Entschädigungsansprüche reguliert werden. Es liegt auf der Hand, dass eine Überforderung der staatlichen Leistungsfähigkeit drohte, wenn für sämtliche von Infektionsschutzmaßnahmen wirtschaftlich Betroffene Ausgleichsansprüche normiert würden. Insoweit kann allenfalls objektiv-rechtlich eine aus dem Sozialstaatsprinzip folgende Verpflichtung bestehen, für die Betroffenen unverschuldete Härten teilweise abzufedern. Dieser Verpflichtung wurde durch die oben dargestellten Instrumente und Hilfsprogramme jedenfalls in ausreichendem Maße genügt.83vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 226 ff. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 226 ff. m. w. N.
(5.) Die durch die Antragstellerin geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor.
(a.) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.84vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75, und vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N.vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75, und vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N.
Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Regelung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.85vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u. a. –, juris, Rn. 78 f., vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 ff., vom 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 30 f., und vom 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u. a. –, juris, Rn. 155 f.; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u. a. –, juris, Rn. 78 f., vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 ff., vom 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 30 f., und vom 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u. a. –, juris, Rn. 155 f.; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75 Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für eine gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Willkür des Gesetzgebers kann zwar nicht schon dann bejaht werden, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es genügt aber Willkür im objektiven Sinn, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der Regelung in Bezug auf den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand. Der Spielraum des Gesetzgebers endet dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen steigen bis hin zu einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung, insbesondere wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann.86vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 298vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 298
Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil er nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben ist (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber muss im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und darf keine Differenzierungen vornehmen, wenn sie über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden.87vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 332vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 332 Anordnungen von Betriebsschließungen und Beschränkungen von Betrieben hatten sich vorliegend mithin an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28a IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornahmen. § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG bestimmt insoweit, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-2019) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-2019) vereinbar ist. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, können dabei von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-2019) nicht zwingend erforderlich ist (vgl. § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG).88siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 15siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 15
Ob die Aufrechterhaltung bestimmter Schutzmaßnahmen bei gleichzeitiger Aufhebung von Beschränkungen in anderen Bereichen mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, hängt vom Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung ab.89vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 47vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 47 Eine schwerwiegende Betroffenheit grundrechtlich geschützter Freiheiten liegt bei vielen Infektionsschutzmaßnahmen – auch bei dem hier streitgegenständlichen Öffnungsverbot – vor. Dennoch sprechen die besonderen Umstände bei der Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie dafür, den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht zu sehr zu begrenzen. Der Verordnungsgeber befand sich in einer komplexen Entscheidungssituation, in der eine Vielzahl von Belangen infektionsschutzrechtlicher, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art berührt waren und in der er zwangsläufig nur mit Prognosen dazu arbeiten konnte, welchen Einfluss Infektionsschutzmaßnahmen oder die Lockerung solcher Maßnahmen auf die genannten Bereiche haben werden.90vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 302; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 153 f., und OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 100 ff.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 302; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 153 f., und OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 100 ff.
Es ist höchstrichterlich geklärt, dass der Verordnungsgeber, auch wenn nicht die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern in Rede steht, danach differenzieren darf, welchen Zwecken Angebote dienen und welche Notwendigkeit damit verbunden ist. In diesem Zusammenhang steht ihm auch eine Typisierungsbefugnis zu.91vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 84 (zur Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); siehe auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris, Rn. 18vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 84 (zur Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); siehe auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris, Rn. 18 Daraus folgt wiederum, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich bestimmte Geschäfte des Einzelhandels privilegieren durfte.92vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 306 f. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 306 f. m. w. N.
(b.) Unter Beachtung dieser Maßstäbe war die streitgegenständliche Differenzierung zwischen denjenigen Ladengeschäften des Einzelhandels, die von der Betriebsschließung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP betroffen waren, und den weiterhin geöffneten Ladengeschäften gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 bis 6 VO-CP mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die Ungleichbehandlung war sachlich gerechtfertigt (aa.), die Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen (bb.).
(aa.) Nach dem dargestellten, der Verordnung zugrundeliegenden Regelungskonzept einer schrittweisen Lockerung beruhten die Öffnungsverbote auf der – überzeugenden und fachwissenschaftlich abgesicherten – Erwägung des Verordnungsgebers, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte weiterhin verhindert werden musste, um kein erneutes exponentielles Wachstum der Fallzahlen zu riskieren, und dass dies neben den ganz erheblichen Kontaktbeschränkungen im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung sowie – hier maßgeblich – ausgewählter Einzelhandelsbranchen erreicht werden konnte.93vgl. hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 157vgl. hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 157 Mit der Privilegierung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 bis 6 VO-CP verfolgte der Verordnungsgeber das Ziel der Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung.94vgl. die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440vgl. die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 Er hat sich in nicht zu beanstandender Weise dazu entschieden, die in den Nummern 1 bis 16 des § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP (im Wege einer Positivliste) aufgeführten Einrichtungen offen zu halten, da er sie für die Aufrechterhaltung des täglichen Lebens für zwingend erforderlich hielt. Dies betraf im Wesentlichen die Bereiche der Lebensmittelbeschaffung (Nr. 1, 5, 12 und 15), des Tierbedarfs (Nr. 3), der Versorgung mit Geldmitteln (Nr. 4), der Hygiene- und Gesundheitsmittel (Nr. 5, 6, 9, 14), der Logistik (Nr. 7), der Gewährleistung der Mobilität (Nr. 8, 13), des Informationsflusses und der Kommunikation (Nr. 10) sowie karitative Einrichtungen (Nr. 16). Von der Schließungsanordnung ausgenommen waren auch Angebote, die telefonisch oder Online geordert, versendet und angeliefert werden konnten, wodurch Kontakte und die damit zusammenhängende Ansteckungsgefahr minimiert wurden (Nr. 2, 11).
Dieses Konzept ist schlüssig und war von der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers gedeckt – auch wenn es der Vorgehensweise einer schrittweisen Lockerung immanent ist, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es daher zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt.95vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 111; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 167vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 111; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 167 Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die benannten Geschäfte eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung hatten. Dieser Sachgrund konnte deren Privilegierung rechtfertigen (vgl. § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG).96vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 67vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 67
Daran ändern auch die Regelungen des § 7 Abs. 3 Satz 3 bis 6 VO-CP über die Zulässigkeit des Verkaufs von Mischsortimenten nichts. Soweit die Antragstellerin eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung darin erblickt, dass SB-Warenhäuser, Vollsortimentgeschäfte, Discounter, Supermärkte und sonstige Ladengeschäfte, in denen der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwog, öffnen und auch die nicht von der Ausnahme erfassten Sortimentsteile verkaufen durften, während spezialisierte Einzelhandelsgeschäfte – wie die der Antragstellerin – ohne einen überwiegenden erlaubten Sortimentsteil nicht öffnen und damit solche Sortimentsteile nicht verkaufen durften (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP), kann dem nicht gefolgt werden. Diese Differenzierung findet ebenfalls eine sachliche – infektiologisch bedeutsame97vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 16vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 16 – Rechtfertigung. So konnte der Verordnungsgeber ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass, nachdem er die in § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 16 VO-CP benannten Einrichtungen zum Zwecke der Grundversorgung ohnehin nicht schloss, der Verkauf von anderen Produkten in diesen Geschäften jedenfalls dann, wenn sie nur einen untergeordneten Umfang und nicht den Schwerpunkt des Sortiments annehmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der durch die Öffnung des Einzelhandels ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen würde. Denn auch wenn derartige Kontakte dazu führen, dass in den privilegierten Verkaufsstellen nicht nur notwendige Besorgungen erledigt werden und die dortige Aufenthaltsdauer ggf. verlängert wird, kommt es prinzipiell nicht zu einer Erhöhung der Kontakte. Eine Öffnung aller Geschäfte würde im Gegensatz dazu aus den oben genannten Gründen voraussichtlich einen erheblichen Anstieg dieser Infektionsquellen nach sich ziehen.98vgl. bereits OVG Thüringen, Beschlüsse vom 26.3.2021 – 3 EN 180/21 –, juris, Rn. 136, und vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 123; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.2.2021 – 1 S 398/21 –, juris, Rn. 108; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 58vgl. bereits OVG Thüringen, Beschlüsse vom 26.3.2021 – 3 EN 180/21 –, juris, Rn. 136, und vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 123; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.2.2021 – 1 S 398/21 –, juris, Rn. 108; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 58
Auch soweit die Antragstellerin bemängelt, der Verordnungsbegründung lasse sich nicht entnehmen, welche seuchenrechtlich relevanten Gesichtspunkte den Verordnungsgeber zu den gemachten Differenzierungen bewogen hätten, zeigt sie keinen Rechtsfehler auf. Das Bundesverwaltungsgericht hat fallbezogen festgestellt, aus der gemäß § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG folgenden Pflicht, nach § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassene Rechtsverordnungen mit einer allgemeinen Begründung zu versehen, folge nicht, dass Gerichte der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Verordnungsvorschriften nur solche Erwägungen und Feststellungen zugrunde legen dürfen, die in der Verordnungsbegründung enthalten seien. Dass bei einer späteren gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften allein die "allgemeine Begründung" heranzuziehen sein sollte, sei fernliegend.99vgl. hierzu ausführlich BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 19vgl. hierzu ausführlich BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 19 In der Gesetzesbegründung ist hierzu ausgeführt, es sei zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienten; eine empirische und umfassende Erläuterung sei nicht geschuldet.100vgl. BT-Drs. 19/24334 S. 74vgl. BT-Drs. 19/24334 S. 74 Im Übrigen hat der Antragsgegner sowohl schriftsätzlich als auch im Rahmen der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die streitgegenständliche Mischsortimentsklausel auf der – bereits ausgeführten – Überlegung basiert, dass diese nicht zu einem Anstieg der Kontaktzahlen und damit der Infektionszahlen führen werde. Diese Ausführungen werden den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 – gerecht, wonach es für die Rechtfertigung der durch die Mischsortimentsklausel hervorgerufenen Ungleichbehandlung maßgeblich auf infektiologisch bedeutsame Umstände, d. h. auf Unterschiede im Hinblick auf die Weiterverbreitung von COVID-19, ankomme.101vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 16vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 16
(bb.) Die festgestellten Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen. Insbesondere durften Verkaufsstellen mit einem Schwerpunktsortiment im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP von der (teilweisen) Schließung ausgenommen werden, da ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit nicht zwingend erforderlich im Sinne des § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG gewesen ist und durch die Regelung auch im Übrigen die widerstreitenden Interessen in einen angemessenen Ausgleich gebracht worden sind.102so bereits NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 168, zu § 10 Abs. 1b Satz 2 Halbsatz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 15.12.2020so bereits NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 168, zu § 10 Abs. 1b Satz 2 Halbsatz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 15.12.2020
Wie dargelegt verfolgten die anhand des Schwerpunkts differenzierenden Regelungen legitime Zwecke. Als Teil eines schrittweisen Lockerungskonzepts dienten sie dazu, die Bevölkerung durch den stationären Handel einerseits in einem gewissen Umfang mit Waren zu versorgen und sie andererseits vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden.103vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 119; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 173vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 119; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 173
Hiervon ausgehend erweist sich die Differenzierung in der anzustellenden Abwägung der widerstreitenden Interessen als verhältnismäßig. Die infektiologischen Gründe für die Differenzierung rechtfertigten das Ausmaß der Ungleichbehandlung.
Wie gesehen sind die benannten Regelungen zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Insbesondere begegnet die der Regelung zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, dass es durch die vollständige Öffnung der Verkaufsstellen mit einem schwerpunktmäßig privilegierten Sortiment nicht zu einem nennenswerten Anstieg der Infektionsgefahr kommen wird, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Dem hat der Verordnungsgeber auch durch das sog. Sortimentsveränderungsverbot des § 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP entgegengewirkt. Danach war den privilegierten Einzelhandelsgeschäften die Ausweitung des Angebots über das zum 12.12.2020 geltende Angebot hinaus grundsätzlich nicht erlaubt. Hinzu kommt, dass gemäß § 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP "[e]in Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die Nummern 1 bis 10 und 12 bis 14 des Satzes 2 fallen, untersagt" war. Dass Verkaufsstellen unter Umständen dagegen verstoßen haben sollen, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften; ein solches Verhalten wäre von den zuständigen Ordnungsbehörden zu ahnden gewesen.104vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 120; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 174 m. w. N.vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 120; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 174 m. w. N.
Die Regelung ist auch erforderlich. Wie bereits ausgeführt war keine der von der Antragstellerin aufgeführten alternativen Maßnahmen gleich geeignet bzw. hätte für sämtliche kollidierenden Interessen zu einem positiven Ergebnis geführt.
Die durch § 7 Abs. 3 Satz 3 bis 6 VO-CP hervorgerufene Ungleichbehandlung ist schließlich auch angemessen. Wie dargelegt berücksichtigt die Regelung die Belange des Infektionsschutzes – und damit des Schutzes von Leib und Leben der Bevölkerung –, der Versorgungssicherheit und diejenigen aller Gewerbetreibenden – etwa im Hinblick auf eine "Wettbewerbsverzerrung" – (noch) in angemessener Weise.105vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 122 f.; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 178 ff.vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 122 f.; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 178 ff. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung und während ihrer Geltungsdauer konnte der Verordnungsgeber in vertretbarer Weise davon ausgehen, dass das gezielte Aufsuchen einer Verkaufsstelle, die ein gemischtes Sortiment anbietet, allein zum Einkaufen nicht privilegierter Ware einen Ausnahmefall bilden und nicht zu einem Anstieg der Kontaktzahlen und damit der Infektionszahlen sowie einer Wettbewerbsverzerrung führen wird. Zudem hat er mit den Regelungen des § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 11 VO-CP für sämtliche Geschäfte des Einzelhandels – auch für die Antragstellerin – die Möglichkeit des sog. "click and collect/bring" sowie des Telefon- und Onlinehandels eröffnet, die die Auswirkungen des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Gewerbetreibenden abmilderte.
(cc.) Schließlich begegnet es auch keinen Bedenken, dass die Antragstellerin im Grundsatz gleich behandelt wurde wie etwa das Gaststättengewerbe (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP), die Erbringung sexueller Dienstleistungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG (vgl. § 7 Abs. 2 VO-CP) und die Erbringung körpernaher Dienstleistungen wie Friseurleistungen oder Kosmetik (§ 7 Abs. 4 Satz 1 VO-CP), die ebenso einem Öffnungsverbot unterlagen.
Zwar kann eine Verletzung des Gleichheitssatzes auch dann bestehen, wenn eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem erfolgt. Allerdings ist dem Verordnungsgeber auch insoweit nicht jede Differenzierung untersagt. Ebenso wenig ist er gehalten, Ungleiches unter allen Umständen ungleich zu behandeln. Das Gleichheitsgrundrecht ist jedoch dann verletzt, wenn der Normgeber es unterlässt, tatsächliche Ungleichheiten des zu ordnenden Lebenssachverhalts zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Dabei kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maße sich die Ungleich- oder Gleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann. Auch ist zu berücksichtigen, inwieweit dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der Ausgangslage und der möglichen Auswirkungen der von ihm getroffenen Regelung eine Einschätzungsprärogative zukommt. Dafür ist maßgeblich insbesondere auf die Eigenart des jeweiligen Sachbereichs und auf die Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter abzustellen; außerdem hängt der Prognosespielraum auch von der Möglichkeit ab, sich im Zeitpunkt der Entscheidung ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden.106vgl. bereits Urteil des Senats vom 10.07.2024 – 2 C 158/23 –, juris, Rn. 126, mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 16.3.2004 – 1 BvR 1778/01 –, juris, Rn. 92 f.vgl. bereits Urteil des Senats vom 10.07.2024 – 2 C 158/23 –, juris, Rn. 126, mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 16.3.2004 – 1 BvR 1778/01 –, juris, Rn. 92 f.
Hiervon ausgehend kann auch insofern kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz festgestellt werden. Der Verordnungsgeber hat im Rahmen des dargestellten, auf schrittweise Lockerungen ausgelegten Gesamtkonzepts vielmehr nachvollziehbar keine weitergehenden Differenzierungen zwischen den benannten, im Wesentlichen der Freizeitgestaltung zuzuordnenden Branchen vorgenommen. Dies war von seinem Einschätzungs- und Prognosespielraum gedeckt. Wie dargelegt ließ sich die Weiterverbreitung des Coronavirus im Einzelhandel auch unter Beachtung von Schutzvorkehrungen und Hygienekonzepten nicht völlig ausschließen. Dies galt für das Gaststättengewerbe sowie für die Erbringung sexueller bzw. körpernaher Dienstleistungen grundsätzlich gleichermaßen und war angesichts der festgestellten Gefahrenlage und der bedrohten – hochrangigen – Rechtsgüter ein ausreichender Anknüpfungspunkt für deren Gleichbehandlung durch den Normgeber. Dass Verbotsvorschriften in Corona-Schutzverordnungen jeweils eine Bandbreite von Aktivitäten erfassten, deren potentielle Relevanz für das Infektionsgeschehen sich nur graduell unterschied, hatte nicht zur Folge, dass Aktivitäten, die weniger infektionsträchtig als andere verbotene Aktivitäten sind, erlaubt sein mussten.107vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.6.2023 – 13 D 293/20.NE –, juris, Rn. 261 f.vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.6.2023 – 13 D 293/20.NE –, juris, Rn. 261 f.
Der Normenkontrollantrag ist nach alledem zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird entsprechend der Streitwertbestimmung in dem Urteil des Senats vom 21.7.2022 - 2 C 64/21 – auf 60.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 32 IfSG
§ 18 AGVwGO
§ 28a IfSG
§ 33 IfSG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3 Satz 5 und Satz 10 IfSG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28a Absatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 7 Abs. 3 VO-CP in den ab dem 16.12.2020 geltenden Fassungen der Verordnung
§ 7 Abs. 3 der Verordnung
§ 7 Abs. 3 der saarländischen Verordnung
§ 5 Abs. 5 der Verordnung
§ 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP – im Zusammenwirken mit den anderen in der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 1000
BVerfGE 110, 77, 85
NJW 2022, 1672
BVerfGE 161, 299
BVerwGE 164, 253, 260
2 C 64/21
3 CN 7.22
3 CN 3.23
2 B 65/21 B
3 BN 2/18
6 BN 1/05
6 CN 4/00
3 CN 1/21
3 CN 5/22
3 BN 8/21
1 BvR 461/03
2 BvR 2601/17
2 BvR 676/20
2 C 5/19
3 CN 7/22
3 CN 11/22
1 BvR 1295/21
1 BvR 2649/21
3 CN 17/22
3 CN 8/22
2 C 121/20
1 BvR 35/86
3 C 7/17
14 KN 36/22
13 D 38.20
3 N 233/21
3 CN 6/22
3 CN 2/21
2 C 14/24
1 BvR 781/21
3 C 20/20
13 KN 389/20
3 N 471/22
13 D 48/21
3 MR 31/21
3 C 16/20
3 CN 3/22
3 CN 1/22
3 CN 4/22
13 D 238/20
1 BvR 2821/11
1 BvR 1679/17
III ZR 79/21
III ZR 41/22
1 BvR 611/07
1 BvR 2035/07
1 BvL 16/11
1 BvR 469/20
13 D 38/20
3 CN 12/22
3 EN 180/21
1 S 398/21
11 S 109/21
2 C 158/23
1 BvR 1778/01
13 D 293/20