Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-25, Aktenzeichen 1 A 2253/11
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2012:0725.1A2253.11.0A

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 6. Juli 2011 - 5 K 5601/10.GI - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat auch die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten des Klägers abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Gewährung von Beihilfen für Aufwendungen für zahnärztliche Behandlungen des Klägers. Zwischen den Beteiligten ist im Wesentlichen umstritten, ob eine Gewährung von Beihilfen trotz Versäumung der maßgeblichen Antragsfrist gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO ausnahmsweise dann erfolgen kann, wenn die Frist versäumt wurde, weil der Beihilfeantrag auf dem Postweg verloren gegangen ist.
Der im Jahr 1944 geborene Kläger ist versorgungsberechtigter Ruhestandsbeamter des beklagten Landes. Er begehrt Beihilfe für Aufwendungen für Zahnarztleistungen. Seinen Angaben zufolge beantragte er zunächst unter dem 26. Juli 2010 die Gewährung von Beihilfen für eine Zahnarztrechnung vom 4. August 2009 über 3.950,02 € sowie für ein Rezept vom 20. Januar 2010 über 68,09 €. Mit Schreiben vom 30. September 2010 erinnerte der Kläger das Regierungspräsidium Kassel an die Erledigung seines Beihilfeantrages, wobei er Ablichtungen des Antragsformulars sowie Kopien der Belege beifügte.
Mit Bescheid vom 4. Oktober 2010 beschied das Regierungspräsidium Kassel den Kläger dahingehend, dass ihm lediglich eine Beihilfe in Höhe von 32,50 € gewährt wurde. Ein Antrag vom 26. Juli 2010 sei nicht eingegangen. Die Aufwendungen für die Zahnarztrechnung könnten daher nicht mehr erstattet werden, da die Beihilfe nicht innerhalb der Jahresfrist beantragt worden sei.
Mit am 15. Oktober 2010 beim Regierungspräsidium Kassel eingegangenem Schreiben vom 14. Oktober 2010 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein. Er habe den Beihilfeantrag vom 26. Juli 2010 am selben Tag gegen 17.00 Uhr in einen Briefkasten in der Konrad-Adenauer-Straße in Ingelheim eingeworfen. Dass der Antrag bei der Behörde nicht vorliege, könne er sich nur so erklären, dass der Beihilfeantrag entweder auf dem Postweg oder im Geschäftsablauf der Behörde verloren gegangen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. November 2010 wies das Regierungspräsidium Kassel den Widerspruch zurück. Die nicht eingehaltene Antragsfrist nach § 17 Abs. 10 HBeihVO sei eine materielle Ausschlussfrist. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand komme daher nicht in Betracht. Nach Fristablauf sei der Beihilfeanspruch somit erloschen, ohne dass es auf ein Verschulden des Beihilfeberechtigten ankomme.
Gegen den dem Kläger am 12. November 2010 zugestellten Widerspruchsbescheid hat dieser mit am 19. November 2010 beim Verwaltungsgericht Gießen eingegangenem Schriftsatz Klage erhoben. Zur Begründung hat er wie folgt vorgetragen: Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung stelle der Verlust einer Briefsendung auf dem Postweg einen Fall höherer Gewalt dar. Dies ermögliche auch im Fall einer Ausschlussfrist eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Er habe den Brief jedenfalls so rechtzeitig auf den Weg gebracht, dass er vor Ablauf der Jahresfrist habe eingehen müssen. Auch scheine es nicht ausgeschlossen, dass sein Antrag vom 26. Juli 2010 im Geschäftsgang der Behörde verloren gegangen sei. Herr A..., der ihm seit Jahren bei der Beantragung von Beihilfen behilflich sei, könne bezeugen, dass er an dem besagten 26. Juli 2010 seinen Beihilfeantrag zur Post aufgegeben habe.
Der Kläger hat beantragt,
unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Kassel vom 4. Oktober 2010 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 10. November 2010 den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Beihilfe für die Aufwendungen der Zahnarztrechnung vom 4. August 2009 (Nrn. 2 bis 4 der Anlage zum Beihilfebescheid vom 4. Oktober 2010) zu gewähren, hilfsweise, im Hinblick auf die versäumte Antragsfrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren und unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Kassel vom 4. Oktober 2010 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 10. November 2010 den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Beihilfe für die Aufwendungen der Zahnarztrechnung vom 4. August 2009 (Nrn. 2 bis 4 der Anlage zum Beihilfebescheid vom 4. Oktober 2010) zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er wie folgt vorgetragen: Der Kläger könne sich nicht zum Nachweis des Zugangs des Antrages darauf berufen, dass er den Antrag zur Post aufgegeben habe. Er habe die Möglichkeit nicht genutzt, Beweisvorsorge etwa durch eine Versendung per Einschreiben zu treffen. Der Kläger habe nicht die äußerste, nach der Lage der Dinge zu erwartende Sorgfalt angewandt. Angesichts des kurzen verbleibenden Zeitraums bis zum Ablauf der Jahresfrist habe der Kläger am 26. Juli 2010 eine Versendungsart wählen müssen, bei der sichergestellt gewesen wäre, dass der Beihilfeantrag fristgemäß hätte eingehen können.
Das Verwaltungsgericht hat gemäß Beschluss vom 6. Juli 2010 Beweis erhoben durch die Vernehmung des Herrn A... als Zeugen. Mit Urteil vom 6. Juli 2011 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Regierungspräsidiums Kassel vom 4. Oktober 2010 sowie den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 10. November 2010 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger eine Beihilfe für die Aufwendungen der Zahnarztrechnung vom 4. August 2009 zu gewähren. Der Kläger habe einen Anspruch auf Gewährung der begehrten Beihilfe gemäß §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 1 Satz 1 HBeihVO. Danach seien die Aufwendungen für die zahnärztlichen Leistungen beihilfefähig.
§ 17 Abs. 10 HBeihVO stehe dem nicht entgegen. Zwar werde eine Beihilfe danach nur gewährt, wenn der Berechtigte sie innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr nach Entstehen der Aufwendungen beantragt habe. Der vom Kläger gestellte Beihilfeantrag vom 26. Juli 2010 habe jedoch die Beihilfestelle nie erreicht. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antrag etwa bei der Behörde eingegangen und dort untergegangen sei. Nach Ablauf der Jahresfrist sei gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO der Anspruch untergegangen. Diese Ausschlussfrist stehe weder zum Prinzip der Rechtsstaatlichkeit noch zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums in Widerspruch. Sie diene der Rechtssicherheit ebenso wie haushaltsrechtlichen Belangen. Der Dienstherr solle übersehen können, mit welchen Forderungen er künftig zu rechnen habe, um sich damit haushaltsmäßig einrichten zu können. Er solle nicht für Jahre zurückliegende Aufwendungen Beihilfen gewähren müssen. Auch sei die Jahresfrist hinreichend großzügig bemessen, um den Beihilfeanspruch zu verwirklichen.
Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand komme nicht in Betracht, da es sich bei der Frist des § 17 Abs. 10 HBeihVO um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist handele (§ 32 Abs. 5 HVwVfG). Gleichwohl stehe die Jahresfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO dem Begehren des Klägers ausnahmsweise nicht entgegen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden Ausschlussfrist berufen dürften. Diese Ausnahmen ließen sich jedoch nicht allgemeingültig, sondern nur im Einklang mit dem insoweit maßgeblichen Regelungsbereich bestimmen (BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 - 7 C 128.95 - zit. n. juris). So werde vertreten, der Grundsatz von Treu und Glauben und der Einwand des Rechtsmissbrauchs könnten unter bestimmten Voraussetzungen der Berufung auf den Fristablauf entgegenstehen (BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1994 - VII C 35.73 - zit. n. juris). Auch werde zur Vermeidung nicht hinnehmbarer Härten verlangt, dass die Behörde Nachsicht zu gewähren habe und sich nicht auf die Ausschlussfrist berufen dürfe (BVerwG, Urteile vom 28. März 1996 - 7 C 128.95 - und vom 18. April 1997 - 8 C 38.95 - jeweils zit. n. juris).
Für das hessische Beihilferecht ergebe sich danach unter Abwägung insbesondere der haushaltsrechtlichen Belange des Dienstherrn mit den Interessen des Beihilfeberechtigten, dass der Dienstherr aufgrund der ihm obliegenden Fürsorgepflicht in Ausnahmefällen, in welchen der Beihilfeberechtigte alles getan habe, um die Frist von § 17 Abs. 10 HBeihVO einzuhalten, also in Fällen höherer Gewalt, Nachsicht zu gewähren habe. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht noch im Jahr 1965 im Hinblick auf eine vergleichbare Ausschlussfrist in der rheinland-pfälzischen Beihilfeverordnung anders entschieden (vgl. Urteil vom 28. Juni 1965 -VIII C 334.63 - BVerwGE 21, 258 f.). Es spreche jedoch nichts dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht auch heute noch an dieser Rechtsauffassung festhalten würde.
Im vorliegenden Fall sei hinsichtlich der Versäumung der Jahresfrist Nachsicht zu gewähren, da ein Fall höherer Gewalt vorliege. Unter höherer Gewalt seien Naturereignisse und andere unabwendbare Zufälle zu verstehen. Darunter seien insbesondere auch solche Fälle zu fassen, in denen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu § 233 Abs. 1 ZPO a. F. eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand möglich gewesen sei (BVerwG, Beschluss vom 6. Juli 2007 - 8 B 51.07 - zit. n. juris). Der Verlust einer Briefsendung auf dem Postweg komme danach als höhere Gewalt in Betracht. Der Verlust stelle sich im vorliegenden Fall für den Kläger als unabwendbarer Zufall dar, welcher auch durch die äußerste zumutbare Sorgfalt nicht habe abgewehrt werden können. Zwar obliege es einem Beihilfeantragsteller, seinen Antrag fristgemäß bei der Behörde einzureichen. Bediene er sich für die Übermittlung eines Dritten, sei ihm grundsätzlich der Verlust des Antrags zuzurechnen. Ob dasselbe jedoch für private Postdienstleistungsunternehmen zu gelten habe, stehe dahin. Für die Deutsche Post AG, bei welcher der Kläger den Beihilfeantrag aufgegeben habe, gelte jedoch Besonderes. Sie sei zwar auch privatrechtlich organisiert, habe jedoch bis zum 31. Dezember 2005 die gesetzliche Exklusivlizenz zur Beförderung von Briefsendungen bis 100 g inne gehabt und sei zugleich zur Beförderung verpflichtet gewesen (§§ 51 Abs. 1, 52 i. V. m. § 11 Abs. 2 PostG). Auch heute sei der Deutschen Post AG noch der Universaldienst übertragen. Der Verlust einer Briefsendung im Bereich der Deutschen Post AG sei daher auch heute noch im Rechtssinn unvorhersehbar und ungewöhnlich. Verluste von Briefsendungen kämen zwar vor, sie seien aber nach wie vor so selten, dass sie als ungewöhnlich und im Rechtssinne als unvorhersehbar gelten müssten (BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 27.03 - BVerwGE 121, 10 ff.).
Aufgrund der informatorischen Anhörung des Klägers sowie der Vernehmung des Zeugen A... stehe es für das Gericht fest, dass der Kläger am 26. Juli 2010 seinen Beihilfeantrag auf dem Postweg aufgegeben habe. Damit habe er den Antrag rechtzeitig, nämlich gut eine Woche vor Ablauf der Jahresfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO aufgegeben und der Verlust der Briefsendung stelle sich für den Kläger als unabwendbarer Zufall dar. Der Beklagte habe deshalb Nachsicht zu gewähren und könne sich gegenüber dem Kläger nicht auf den Ausschluss der Beihilfeberechtigung gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO berufen.
Gegen das am 17. Oktober 2010 zugestellte Urteil hat das Regierungspräsidium Kassel mit am 16. November 2011 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz vom 14. November 2011 Berufung eingelegt. Mit am 16. Dezember 2011 eingegangenem Schriftsatz hat der Beklagte die Berufung sodann wie folgt begründet: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien der angegriffene Bescheid vom 4. Oktober 2010 und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid vom 10. November 2010 rechtmäßig. Der Anspruch des Klägers auf Gewährung von Beihilfe sei gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO erloschen. Ein Beihilfeantrag des Klägers vom 26. Juli 2010 habe die Beihilfestelle nicht erreicht. Die Nachfrage des Klägers nach seinem Beihilfeantrag sei erst am 1. Oktober 2011 und damit nach Ablauf der Frist des § 17 Abs. 10 HBeihVO bei der Beihilfestelle eingegangen. Die Frist des § 17 Abs. 10 HBeihVO gestatte weder eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand noch eine Nachsichtgewährung. Es handele sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist, deren Folge sei, dass nach Ablauf der Jahresfrist der Anspruch als solcher vernichtet werde (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1965 - VIII C 334.63 - BVerwGE 21, 258 ff.). Die Ausschlussfrist stehe weder dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit noch den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums entgegen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hindere die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Beklagten nicht daran, sich auf die anspruchsvernichtende Wirkung der Ausschlussfrist zu berufen. Der Einwand des Rechtsmissbrauchs könne nicht zur Anwendung gelangen. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Februar 1974 (- VII C 35.73 -; zitiert aus juris) betreffe lediglich eine Erklärungsfrist. Im Gegensatz dazu handele es sich bei § 17 Abs. 10 HBeihVO um eine Ausschlussfrist, die über das Bestehen oder Nichtbestehen des Beihilfeanspruchs entscheide. Eine Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben scheide auch aus, da ein Fehlverhalten des Dienstherrn, welches den Kläger von einer fristwahrenden Geltendmachung seines Anspruchs abgehalten habe, nicht vorliege.
Soweit das Verwaltungsgericht im Übrigen sich auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. März 1996 (- 7 C 28.95 -; BVerwGE 101, 39 f.) berufe, wonach Behörden sich unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf eine die Anspruchsberechtigung vernichtende Ausschlussfrist berufen dürften, sei darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht damit keine allgemein gültige Ausnahme anerkannt habe, sondern diese im Einklang mit dem einschlägigen Regelungsbereich bestimmt habe. Unter Berücksichtigung des Regelungskontextes von § 17 Abs. 10 HBeihVO sei davon auszugehen, dass die Vorschrift dazu diene, Rechtssicherheit herbeizuführen. Dieses stehe einer Nachsichtgewährung entgegen. Die Schaffung klarer Rechtverhältnisse gestatte keine Prüfung, ob nicht besondere Umstände ausnahmsweise eine Berufung auf den Fristablauf verböten. Eine Nachsichtgewährung sei auch aus Gründen des Rechtsstaatsprinzips nicht erforderlich, da es dem Beamten durch Gewährung einer hinreichend langen Frist von einem Jahr möglich sei, seine Ansprüche in zumutbarer Weise geltend zu machen.
Auch liege kein Fall einer höheren Gewalt vor, der eine Nachsichtgewährung zur Folge haben müsse. Unter höherer Gewalt sei ein Ereignis zu verstehen, welches unter den gegebenen Umständen auch durch die größte nach den Umständen des gegebenen Falls vernünftigerweise vom Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe zu erwartende und zumutbare Sorgfalt nicht habe abgewendet werden können (BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2007 - 2 BvR 51/05 - NJW 2008, 429). Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar für einen Sachverhalt aus dem Jahr 1999 entschieden, dass aufgrund der zu diesem Zeitpunkt geltenden Exklusivlizenz der Deutschen Post AG es faktisch nicht möglich gewesen sei, sich eines anderen Postdienstleistungsunternehmens zu bedienen, weshalb der Verlust eines Beihilfeantrages als unvorhersehbar und ungewöhnlich anzusehen gewesen sei. Zwischenzeitlich sei jedoch die Exklusivlizenz der Deutschen Post AG zum 31. Dezember 2007 entfallen. Zwar sei der Deutschen Post AG auch heute noch der Universaldienst gemäß § 11 PostG auferlegt. Allerdings sei der Kläger vorliegend nicht daran gehindert gewesen, sich zur Beförderung seines Beihilfeantrages auch eines anderen privaten Postdienstleistungsunternehmens zu bedienen. Die Deutsche Post AG stehe im Postdienstleistungsmarkt in Konkurrenz zu anderen Mitbewerbern. In Anbetracht des erhöhten Wettbewerbsdrucks sei es nicht mehr gerechtfertigt, an die Deutsche Post AG die gleichen Sorgfaltspflichten wie an eine Behörde zu stellen. Der Verlust von Briefsendungen im Bereich der Deutschen Post AG sei heutzutage weder unvorhersehbar noch ungewöhnlich und stelle daher keinen Fall höherer Gewalt mehr dar.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 6. Juli 2011 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf das angefochtene Urteil und führt im Übrigen wie folgt aus: Es sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen. Dies würde u. a. für den Fall angenommen, dass eine Berücksichtigung der verspäteten Antragstellung nicht in die vom Gesetzgeber mit Ausschlussfrist verfolgten Zwecke in Frage stellen würde. Sinn und Zweck der Ausschlussfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO sei die Rechtssicherheit. Die Berücksichtigung des Antrags des Klägers würde jedoch nicht zu einer Verfehlung von Sinn und Zweck der Vorschrift führen. Auch sei ein besonderes Vertrauen in die Zuverlässigkeit der Deutschen Post AG solange gerechtfertigt, wie diese einen Gewährleistungsauftrag in Form des Universaldienstes erfülle. Wollte man der Ansicht des Beklagten folgen, wonach der Verlust von Briefsendungen im Bereich der Deutschen Post AG heutzutage weder unvorhersehbar noch ungewöhnlich sei und daher keinen Fall höherer Gewalt mehr darstelle, müsste regelmäßig eine Sendungsart gewählt werden, bei der der Zugang nachvollzogen werden könnte. Dies sei im Ergebnis gleichbedeutend mit einer Verkürzung der Frist.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sein.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer Beihilfe für seine Aufwendungen für die zahnärztlichen Behandlungen, die Gegenstand der Rechnung des Zahnartes Dr. Enes vom 4. August 2009 sind. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Kassel (Beihilfestelle) vom 4. Oktober 2010 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 10. November 2010 sind, soweit darin die Gewährung von Beihilfen für die Zahnarztrechnung vom 4. Oktober 2010 abgelehnt werden, rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers ist § 5 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 HBeihVO. Danach sind aus Anlass einer Krankheit angefallene Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen beihilfefähig, wenn sie dem Grund nach notwendig und in der Höhe angemessen sind. Dass die dem Kläger in Rechnung gestellten Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen beihilfefähig sind, steht nicht in Frage.
Der Anspruch des Klägers ist auch nicht gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO erloschen. Nach dieser Vorschrift wird eine Beihilfe nur gewährt, wenn der Beihilfeberechtigte sie innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr nach Entstehen der Aufwendungen, der ersten Ausstellung der Rechnung oder der Bescheinigung des Geldwerts von Sachleistungen beantragt hat. Die maßgebliche Zahnarztrechnung, deren Erstattung streitig ist, wurde am 4. August 2009 erstellt. Danach hätte die Rechnung bis spätestens zum Ablauf des 4. August 2010 bei dem Regierungspräsidium Kassel als Festsetzungsstelle gemäß § 17 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 HBeihVO eingehen müssen. Hierfür ergibt sich aus den Behördenakten kein Anhaltspunkt. Das Schreiben vom 30. September 2010, mit welchem der Kläger an die Erinnerung seines Beihilfeantrages vom 26. Juli 2010 erinnert hat, und welches der Beklagte als erstmaligen Antrag auf Bewilligung von Beihilfen ausgelegt hat, ist ausweislich der im Bescheid vom 4. Oktober 2010 enthaltenen Angaben beim Regierungspräsidium Kassel erst am 1. Oktober 2010 eingegangen. Somit sind der Antrag und die Antragsunterlagen nachweislich jedenfalls erst nach Ablauf der Jahresfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO eingegangen, soweit dies die Zahnarztrechnung vom 4. August 2009 betrifft.
Somit hat der Kläger die gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO maßgebliche Frist nicht eingehalten. Bei dieser Frist handelt es sich um eine gesetzliche Ausschlussfrist, bei deren Versäumung weder eine Fristverlängerung noch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden kann (vgl. § 32 Abs. 5 HVwVfG). Die Frist führt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, zum Verlust des materiellen Beihilfeanspruchs. Ihre Wirkung beschränkt sich nicht darauf, dass der Beihilfeberechtigte nunmehr seinen nach materiellem Beihilferecht bestehenden Anspruch nicht mehr geltend machen kann, sondern der Anspruch wird als solcher vernichtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1965 - VIII C 334.63 - BVerwGE 21, 258, 261, zur wortgleichen Vorschrift von § 3 Abs. 6 der Beihilfenverordnung des Landes Rheinland-Pfalz in der damals geltenden Fassung).
Die Ausschlussfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO ist auch in Ansehung der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen des Beihilferechts mit höherrangigem Recht vereinbar. Grundsätzlich gehört das gegenwärtige System der Beihilfengewährung nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981, - 2 BvR 1067/80 - ZBR 1981, S. 310). Danach kann das System der Beihilfe jederzeit ohne Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG geändert werden. Der Anspruch auf Beihilfe ergibt sich demgegenüber aus der Fürsorgepflicht. Die Fürsorgepflicht genießt aber nur insoweit Verfassungsrang, als sie Bestandteil eines hergebrachten und zu beachtenden Grundsatzes des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG ist. Danach wird nur der Kernbestand der Strukturprinzipien der Institutionen des Berufsbeamtentums geschützt, die allgemein oder doch überwiegend und während eines längeren, Traditionen bildenden Zeitraums mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar als verbindlich anerkannt und gewahrt worden ist (BVerfG, Urteil vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89, 98). Die Grundsätze des Beihilferechts haben sich allerdings erst nach dem Zweiten Weltkrieg herausgebildet. Zudem besteht keine Verpflichtung von Verfassungs wegen, für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der Form von Beihilfen zu gewähren. Der Dienstherr kann seiner Fürsorgepflicht auch dadurch Genüge tun, dass er die Bezüge der Beamten entsprechend bemisst (BVerfG, Urteil vom 13. November 1990 a.a.O.). Allerdings ist zu beachten, dass die Ausgestaltung der Fürsorge bei Krankheiten und bei Pflegebedürftigkeit für den Beamten und seiner Familie mittlerweile von herausragender Bedeutung ist. Wenngleich dem Dienstherrn ein weiter Spielraum im Hinblick darauf zusteht, wie er die Absicherung des Beamten in Fällen der Krankheit regelt, so bedarf es jedoch wegen der Bedeutung dieses Regelungsbereichs einer grundsätzlichen Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 ff., juris Rdnr. 11 f.).
Ausgehend von diesen Maßgaben unterliegt § 17 Abs. 10 HBeihVO keinen Bedenken. Zunächst finden die Regelungen der Hessischen Beihilfenverordnung ihre hinreichende Grundlage in der in § 92 Abs. 2 HBG geregelten Verordnungsermächtigung. Diese entspricht den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der zwar nicht unmittelbar Anwendung findet, dessen Grundsätze jedoch für die Landesgesetzgebung gleichermaßen gelten (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 -1 BvR 640/80 - juris-Umdruck Rn.62). Danach muss die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt geregelt sein. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich dabei schon aus dem Regelungskontext aus der Norm. Die Vorschrift ist im 3. Abschnitt des Hessischen Beamtengesetzes über die Rechtsstellung des Beamten geregelt, dessen zweiter Titel die Rechte des Beamten umfasst, und dort wiederum im 1. Untertitel verortet, der mit „Fürsorge und Schutz“ überschrieben ist. Aus dem Text von § 92 Abs. 2 HBG ergibt sich, dass Zweck der Regelung die Verwirklichung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Hinblick auf die Gewährung von Beihilfen ist. Der Inhalt der Verordnungsermächtigung ist ebenfalls hinreichend bestimmt, wie sich aus der in § 92 Abs. 2 Satz 3 HBG enthaltenen Aufzählung der von der Verordnung umfassten Regelungsbereiche ergibt. Danach ist in der Rechtsverordnung insbesondere zu bestimmen, welche Aufwendungen beihilfefähig sind (§ 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 HBG), welche Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe erfüllt sein müssen (§ 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 HBG) und wie die Höhe der Beihilfe zu bemessen ist (§ 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 HBG). Auch das Ausmaß der Verordnungsermächtigung ist hinreichend bestimmt, da § 92 Abs. 2 Satz 1 HBG die Lebenssachverhalte abschließend aufzählt, in denen Beihilfen zu gewähren sind. Weitergehender detaillierter Regelungen bedurfte es in der Verordnungsermächtigung nicht, insbesondere war nicht erforderlich, im Hinblick auf die mit der Ausschlussfrist verbundenen einschneidenden Folgen die Befugnis zu einer solchen Regelung in die Verordnungsermächtigung aufzunehmen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bei Verordnungsermächtigungen zu begünstigenden Regelungen nicht in gleicher Weise strenge Anforderungen zu stellen sind wie bei Ermächtigungen, die den Verordnungsgeber zum Erlass von für den Bürger belastenden Regelungen ermächtigen (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 -1 BvR 640/80 - juris-Umdruck Rn.63). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Beihilfen grundsätzlich einen subsidiären Charakter haben und sie im Grundsatz den Beamten begünstigende Regelungen beinhalten, da sie dem Beamten Ansprüche auf bestimmte Leistungen vermitteln.
Die Ausschlussfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO unterliegt auch grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums von Art. 33 Abs. 5 GG erfasst ist (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1976 - 2 BvR 841/73 - BVerfGE 43, 154, 165). Kommt der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht durch Zahlung von Beihilfen nach, die die aus der Alimentation zu bestreitende Eigenvorsorge ergänzt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann (BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89, 101; Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225, 232 f.). Diese Maßgabe hat nach der Überzeugung des Senats auch zur Folge, dass das Beihilfeverfahren in einer Weise ausgestaltet sein muss, dass der Beamte in einer ihm zumutbaren Weise seinen Anspruch auf Beihilfe gegenüber seinem Dienstherrn geltend machen bzw. durchsetzen kann. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn muss sich verfahrensrechtlich so auswirken, dass dem Beamten keine unzumutbaren Handlungen auferlegt werden, um seinen Beihilfeanspruch zu realisieren.
Grundsätzlich unterliegen danach die von dem Beihilfeberechtigten geforderten Verfahrenshandlungen keinen Bedenken. Dies gilt zum einen im Hinblick auf die Dauer der Frist, innerhalb der der Beamte seinen Beihilfeantrag stellen kann. Soweit er binnen eines Jahres die Beihilfeunterlagen mit einem entsprechenden Antrag bei der zuständigen Beihilfestelle einzureichen muss, erscheint dieser Zeitraum, beginnend mit dem Zeitpunkt der Rechnungsstellung, hinreichend lang bemessen, um einen Antrag einzureichen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass mit der Antragstellung gemeinhin kaum tatsächliche Schwierigkeiten verbunden sein dürften, da vom Beihilfeberechtigten im Wesentlichen die Antragstellung unter Nutzung eines Formblattes (§ 17 Abs. 1 HBeihVO) und die Einreichung bei der Festsetzungsstelle verlangt wird. Letztlich wird es gerade bei höheren Aufwendungen für Heilbehandlungen im eigenen Interesse des Beihilfeberechtigten sein, diese zeitnah zum Eintritt der eigenen Zahlungsverpflichtung erstattet zu bekommen, sodass auch vor diesem Hintergrund die Jahresfrist hinreichend lang erscheint.
Allerdings können infolge der Ausgestaltung der Antragsfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO als Ausschlussfrist bei einer Versäumung dieser Frist für den Beamten Härten eintreten, da die Säumnis zu einem Verlust des Anspruchs auf Gewährung von Beihilfen und der zu Grunde liegenden materiellen Rechtsposition führt. Selbst wenn die Fristversäumung nicht auf einem Verschulden des Beamten beruhen sollte, ist eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist aufgrund dieser Ausgestaltung der Fristenregelung ausgeschlossen, § 32 Abs. 5 HVwVfG. Der Senat erachtet die dadurch entstehenden Härten für den Beamten in Ansehung der vom Normgeber verfolgten Zwecke, die Aufwendung der für die Beihilfengewährung erforderlichen Mittel planen zu können und sich vor unkalkulierbaren Aufwendungen für Jahre zurückliegende Forderungen zu schützen grundsätzlich für zumutbar.
Sie sind allerdings nur solange für hinnehmbar, als die in der Rechtsprechung entwickelten Fallkonstellationen beachtet werden, in denen die Ausschlussfrist ausnahmsweise nicht gilt. Der Senat berücksichtigt dabei, dass die von der Rechtsprechung entwickelten Ausnahmen sich nicht allgemeingültig bestimmen lassen, sondern nur im Einklang mit dem Regelungsbereich, in dem die Ausschlussfrist wirkt und im Hinblick auf die ihr dort zugemessene Funktion (BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 - 7 C 28.95 - juris Rdnr. 17). Wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfevorschriften für den Beamten (BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50/02 - juris-Umdruck Rn.11 f.) und wegen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn für den Beamten, die auch beinhaltet, den Beamten vor unzumutbaren Belastungen zu schützen, gegen die er sich nicht absichern kann (BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89, 101; Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225, 232 f.), wird in den von der Rechtsprechung anerkannten Fallkonstellationen bzw. unter den von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen ausnahmsweise von der Einhaltung der Ausschlussfrist des § 17 Abs. 10 HBeihVO abzusehen sein.
So ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Grundsatz von Treu Glauben es ausschließen kann, dass sich eine Behörde auf die Versäumung einer Ausschlussfrist beruft, wenn sie durch eigenes Fehlverhalten dazu beigetragen hat, dass der Antragsteller die Frist nicht gewahrt hat (BVerwG, Urteil vom 28. Mai 1996 - 7 C 28.95 - juris Rdnr. 16 f.; Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 38.95 - juris Rdnr. 6). Eine derartige Fallgestaltung liegt allerdings hier nicht vor, für ein Fehlverhalten der Festsetzungsstelle ist nichts erkennbar.
Weiterhin wird eine Ausnahme von den Rechtsfolgen der Versäumung einer Ausschlussfrist ausnahmsweise in solchen Fällen angenommen, in denen das Fristversäumnis durch höhere Gewalt verursacht wurde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juli 2007 - 8 B 51.07 - juris Rdnr. 4 f.; Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 27.03 - juris Rdnr. 14 f.; Hess. VGH, Urteil vom 30. Mai 2012 - 6 A 523/11 - juris Rdnr. 42 f.). Der Begriff der höheren Gewalt wird dabei grundsätzlich enger als der Begriff „ohne Verschulden“ in § 60 Abs. 1 VwGO bzw. in § 32 Abs. 1 VwVfG verstanden. Er erfasst allerdings nicht lediglich solche Ereignisse, die menschlicher Steuerung völlig entzogen sind. Der Begriff wird vielmehr in Anlehnung an den Begriff der „unabwendbaren Zufälle“ des § 233 ZPO a. F. ausgelegt. Danach ist unter höherer Gewalt ein Ereignis zu verstehen, das unter den gegebenen Umständen auch durch die größte nach den Umständen des Einzelfalls vernünftigerweise von dem Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe zu erwartende und zumutbare Sorgfalt nicht hat abgewendet werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Oktober 2007 - 2 BvR 51/05 - juris Rdnr. 11).
Als ein Fall der „höheren Gewalt“ war der Verlust einer Postsendung jedenfalls in der Rechtsprechung zu § 233 ZPO a. F. anerkannt (BVerfG, Beschluss vom 4. Dezember 1979 - 2 BvR 376/77 - NJW 1980, S. 769). Im Hinblick auf das seinerzeit herrschende staatliche Postmonopol sollte der Bürger darauf vertrauen können, dass die für den Regelfall festgelegten Postlaufzeiten auch tatsächlich eingehalten würden. Insbesondere hat die Deutsche Post AG jedenfalls bis zum 31. Dezember 2005 eine gesetzliche Exklusivlizenz zur Beförderung von Briefsendungen bis 100 g inne gehabt und war im Gegenzug zur Beförderung verpflichtet (vgl. § 51 Abs. 1, 52 PostG). Zwar ist zwischenzeitlich das Briefmonopol der Deutschen Post weggefallen. Allerdings hat auch die Privatisierung der Postbeförderung nicht dazu geführt, dass den Postdienstleistern grundsätzlich kein Vertrauen mehr entgegengebracht werden könnte. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass alle Universaldienstleister, die Dienstleistungen im Bereich der Briefbeförderung erbringen. gemäß § 2 Nr. 4 der Postuniversaldienstleistungsverordnung (PUDLV) verpflichtet sind, die von ihnen angenommenen Briefsendungen innerhalb bestimmter Zeiträume auszuliefern. Innerhalb welcher Zeit die Universaldienstleister verpflichtet sind, die Briefsendungen zuzustellen, ist für das vorliegende Verfahren nicht von entscheidender Bedeutung. Allein maßgeblich ist, dass die Postdienstleister in jedem Fall die Verpflichtung haben, die angenommenen Briefsendungen zuzustellen. Beruhte das unter Geltung des staatlichen Postmonopols der Deutschen Post AG entgegengebrachte Vertrauen, welches den Verlust einer Postsendung als unabwendbares Ereignis hat erscheinen lassen, darauf, dass die Deutsche Post AG aufgrund ihrer Monopolstellung eine Beförderungsverpflichtung hatte, so hat sich an dieser Situation jedenfalls durch die Privatisierung der Postzustellung nichts geändert. Eine Beförderungsverpflichtung ergibt sich heute für alle Universaldienstleiter aus § 2 Nr. 4 PUDLV). Dass diese Verpflichtung tatsächlich eingehalten wird, entspricht auch der tatsächlichen Praxis (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 30. Mai 2012 - 6 A 523/11 - juris Rdnr. 53).
Dafür, dass der Verlust einer Briefsendung im Bereich der Deutschen Post AG, wie der Beklagte vorträgt, heute weder unvorhersehbar noch ungewöhnlich ist, ist jedenfalls tatsächlich nichts vorgetragen. Auch die in Bezug genommene Entscheidung des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 31. März 2010 (- 11 K 700/08 - zit. n. juris) stützt sich lediglich auf die Annahme, dass durch die Privatisierung ein Wirtschaftlichkeitsdruck für die Deutsche Post AG entstanden ist, der es nicht mehr rechtfertige, einen mit Behörden vergleichbaren Vertrauensvorschuss anzunehmen. Hierauf kommt es jedoch angesichts der bestehenden Beförderungsverpflichtung, die tatsächlich regelmäßig eingehalten wird, nicht an.
Ergänzend ist noch darauf hinzuweisen, dass durch diese Handhabung der Ausschlussfrist bzw. durch die Berücksichtigung der Fälle von „höherer Gewalt“ der Zweck der Ausschlussfrist nicht in Frage gestellt wird. Das Verwaltungsgericht hat hierzu zutreffend ausgeführt, die Antragsfrist diene der Rechtssicherheit, in dem sie klare Rechtsverhältnisse in angemessener Zeit schaffe. Durch die Wirkung der Ausschlussfrist kann der Dienstherr absehen, für welche zurückliegenden Zeiträume er seinerseits mit Aufwendungen für Beihilfeansprüche seiner Beamten und seiner Versorgungsberechtigten zu rechnen hat. Gleichzeitig wird er davor geschützt, mit etwaigen hohen Forderungen noch nach Jahren und von einer großen Zahl von Beihilfeberechtigten konfrontiert zu werden. Mittelfristig ermöglicht dies dem Dienstherrn auch eine haushaltsrechtliche Einschätzung der regelmäßig anfallenden Mittel bzw. der in seinem Bereich noch zu erwartenden Aufwendungen. Gleichzeitig ist dem Beihilfeberechtigten ein hinreichend langer Zeitraum gegeben, innerhalb dessen er seinen Antrag auf Beihilfe vorbereiten und einreichen kann (vgl. auch Nitze, HBeihVO, § 17 Rdnr. 55). Durch die Berücksichtigung von Fristversäumungen aufgrund von „höherer Gewalt“ mag es in Einzelfällen zu nachträglichen Zahlungen kommen, die aber die Berechenbarkeit der Ausgaben insgesamt nicht in Frage stellen werden. Im Übrigen lassen die engen Voraussetzungen, unter denen das Vorliegen eines Falles von „höherer Gewalt“ angenommen werden kann und die den Betreffenden dafür treffende materielle Beweislast nicht erwarten, das die Ausschlussfrist ihrer Wirkung beraubt wird.
Im vorliegenden Verfahren steht aufgrund der Feststellungen, die das Verwaltungsgericht nach der Beweisaufnahme getroffen hat, fest, dass der Kläger seinen Beihilfeantrag mit den dazugehörigen Unterlagen am 26. Juli 2010 zur Beförderung durch die Deutsche Post AG in einen Briefkasten eingeworfen hat und dass diese Postsendung jedenfalls nicht beim Regierungspräsidium Kassel eingegangen ist. Danach durfte der Kläger darauf vertrauen, dass sein zur Beförderung durch die Deutsche Post AG aufgegebener Beihilfeantrag diesen auch erreichen würde. Somit hat das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden, dass der Beklagte im vorliegenden Fall verpflichtet war, dem Kläger im Hinblick auf die ausschlussfrist gemäß § 17 Abs. 10 HBeihVO Nachsicht zu gewähren.
Da der Beklagte unterlegen ist, hat er gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da die Entscheidung grundsätzliche Fragen im Hinblick auf die Bedeutung der bundesrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn für die Anwendung des § 17 Abs. 10 HBeihVO aufwirft.
Beschlus
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 2.370,00 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat hat den Streitwert dabei im Hinblick auf die Höhe der in Frage stehenden Zahnarztrechnung (3.950,02 €) und den maßgeblichen Erstattungssatz in Höhe von 60 vom Hundert wie ausgesprochen festgesetzt.
Die Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 PostG
§ 233 ZPO
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 10 HBeihVO
§ 5 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 1 Satz 1 HBeihVO
§ 32 Abs. 5 HVwVfG
§ 233 Abs. 1 ZPO
§ 11 Abs. 2 PostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 HBeihVO
§ 17 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 HBeihVO
§ 3 Abs. 6 der Beihilfenverordnung
§ 92 Abs. 2 HBG
§ 92 Abs. 2 Satz 3 HBG
§ 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 HBG
§ 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 HBG
§ 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 HBG
§ 92 Abs. 2 Satz 1 HBG
§ 17 Abs. 1 HBeihVO
§ 60 Abs. 1 VwGO
§ 32 Abs. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1, 52 PostG
§ 2 Nr. 4 PUDLV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 2 Nr. 4 der Postuniversaldienstleistungsverordnung
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 21, 258
BVerwGE 121, 10
BVerwGE 101, 39
NJW 2008, 429
BVerwGE 21, 258, 261
BVerfGE 83, 89, 98
BVerwGE 121, 103
BVerfGE 43, 154, 165
BVerfGE 83, 89, 101
BVerfGE 106, 225, 232
5 K 5601/10
7 C 128.95
VII C 35.73
8 C 38.95
VIII C 334.63
8 B 51.07
3 C 27.03
7 C 28.95
2 BvR 51/05
2 BvR 1067/80
2 BvF 3/88
2 C 50.02
1 BvR 640/80
2 BvR 841/73
2 BvR 1053/98
2 C 50/02
6 A 523/11
2 BvR 376/77
11 K 700/08