Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-05, Aktenzeichen 24 K 3370/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:1105.24K3370.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Voll¬streckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Klägerin beantragte am 12. März 2009 beim Beklagten (elektronisch) die Bewilligung von Landeszuschüssen für Tageseinrichtungen für Kinder in Höhe von insgesamt 20.213.010,20 Euro für das Kindergartenjahr 2009/2010. Beantragt wurden dabei Zuschüsse für die Betreuung von Schulkindern in Tageseinrichtungen der Klägerin, kirchlicher Träger und von Elterninitiativen auf dem Gebiet der Klägerin für die Gruppenform IIIc, also für die Betreuungszeit von 45 Stunden.
Durch Leistungsbescheid vom 14. April 2009 (bei der Klägerin eingegangen am 21. April 2009) bewilligte der Beklagte der Klägerin Landesmittel in Höhe von 20.107.012,06 Euro. Die Differenz von 105.998,14 Euro begründete der Beklagte damit, dass nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen eine objektiv nicht realisierbare Betreuungszeit in Höhe von 45 Stunden für schulpflichtige Kinder nicht als bedarfsgerecht angesehen werden könne. Sofern Kindpauschalen für Schulkinder in der Gruppenform IIIc beantragt worden seien, seien entsprechend Erlass des Ministeriums für Generationen, Familien, Frauen und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen nur Pauschalen für die Gruppenform IIIb bewilligt worden. Auf eine Anhörung sei gemäß § 24 Abs. 2 SGB X verzichtet worden.
In dem an die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe gerichteten Erlass des Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration des Landes NordrheinWestfalen vom 7. April 2009 heißt es unter III:
"Für die Betreuung von Schulkindern in Kindertageseinrichtungen dürfen nur Mittel für Kindpauschalen der Gruppenform IIIa und IIIb bewilligt werden. Sind in den verbindlichen Mitteilungen zum 15. März 2009 Kindpauschalen der Gruppenform IIIc (Betreuungszeit von 45 Stunden) angegeben, sind diese auf die Pauschalen der Gruppenform IIIb zu verringern. Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen kann eine objektiv nicht realisierbare Betreuungszeit in Höhe von 45 Stunden für schulpflichtige Kinder nicht als bedarfsgerecht angesehen werden. Ich gehe davon aus, dass Sie entsprechend § 24 Abs. 2 SGB X sofort entscheiden."
Mit seiner am 15. Mai 2009 erhobenen Klage begehrt der Kläger die ihm vom Beklagten nicht bewilligten Landesmittel. Er trägt vor: Seine Jugendhilfeplanung für das Kindergartenjahr 2009/2010 sehe für die hier betroffenen Einrichtungen und Gruppen die Betreuungsform IIIc für Schulkinder vor. Die betroffenen Einrichtungen verfügten auch über vom Beklagten erteilte Betriebserlaubnisse, die für Schulkinder von einer Ganztagesbetreuung ausgingen. Die nach dem Kinderbildungsgesetz für den Landeszuschuss maßgeblichen Kriterien seien also auf die Gruppenform IIIc ausgerichtet und müssten entsprechend bezuschusst werden. Die Behauptung fehlender Bedarfsgerechtigkeit gehe an der Schulwirklichkeit und dem Betreuungsbedarf der Kinder und den Erwartungen ihrer Eltern vorbei. Gerade in den ersten Schulklassen sei die Stundenzahl häufig gering und der Aufenthalt in den Tageseinrichtungen entsprechend hoch. Die Betreuung erfolge in den Schulferien (gut 12 Wochen) außerhalb der Schließungszeiten der Kindertageseinrichtungen, die mit rund drei Wochen deutlich kürzer seien, ganztags. Hinzu kämen die variablen Ferientage, die jede Schule selbst bestimme, die also auch für die Kinder, die eine Tageseinrichtung besuchten, unterschiedlich sein könnten, da sie unter Umständen in verschiedene Schulen gingen. Das Betreuungsangebot müsse also für alle die betreuten Schulkinder betreffenden variablen Ferientage vorgehalten werden. Die Kinder kämen häufig schon vor der Schulzeit und gingen dann von der Tageseinrichtung aus in die Schule. Späterer Schulbeginn und Freistunden seien weitere Zeiten, die in der Tageseinrichtung verbracht würden. Die Tageseinrichtungen fingen auch den nicht so seltenen und zeitlich nicht kalkulierbaren Stundenausfall auf, wenn es z.B. wegen Erkrankung von Lehrkräften keine Vertretung gebe. Das Betreuungsangebot der Tageseinrichtung müsse für die Schulkinder deshalb die Schulzeit umfassen, um verlässlich zu sein, und zwar auch wenn dies zum Teil nur ein Bereitschaftsangebot sei. Nur dann könne das Betreuungsangebot auch bei Ausfall der Schule in Anspruch genommen werden. Die Ausstattung müsste dementsprechend auf ein Ganztagsangebot ausgerichtet sein. Außerdem hätten die Eltern eine 45 Stunden-Betreuung in Gruppenform IIIc vereinbart und zahlten hierfür die hohen Beiträge. Sie vertrauten auf eine insoweit umfassende Betreuung und seien hierauf in der Regel in Folge ihrer Berufstätigkeit auch angewiesen. Aus diesen Gründen sei es bedarfsgerecht und im Sinne der Zielsetzung des Kinderbildungsgesetzes, eine verlässliche Betreuung für Schulkinder sicherzustellen und hierfür eine Betreuung über 45 Stunden wöchentlich vorzuhalten. Unter A.I. Abs. 2 der Begründung des Gesetzentwurfes heiße es: "Familien brauchen mehr und verlässlichere Unterstützung bei der Vereinbarung von Familie und Beruf". Als Herausforderungen würden genannt: "Eine bedarfsgerechte Praxis der Öffnungszeiten, damit Eltern Betreuungszeiten nach ihren Bedürfnissen wählen könnten."
Der zuletzt genannte Punkt ziele zwar vornehmlich auf Wahlmöglichkeiten bei den möglichen Betreuungszeiten von 25, 35 und 45 Stunden, müsse hier aber ebenfalls berücksichtigt werden, weil die Eltern mit Unterzeichnung des Betreuungsvertrages über 45 Stunden sich gerade für dieses umfassende Betreuungsangebot trotz der damit verbundenen hohen Elternbeiträge entschieden hätten.
Es treffe auch nicht zu, dass nur die Gruppenform IIIb einschlägig sei, wenn die Betreuungszeit von 45 Stunden wöchentlich nicht erreicht werde. Denn bei den in der Anlage zu Art. 1 § 19 KiBiz für jede Gruppenform genannten Betreuungszeiten handele es sich um maximale Betreuungszeiten. Die Stundenvorgaben von 25, 35 und 45 Stunden wöchentlich orientierten sich an den bisherigen Angeboten der Vormittagsbetreuung, der Vor- und Nachmittagsbetreuung ohne über Mittag-Betreuung bzw. der Blockbetreuung und schließlich der Ganztagsbetreuung. Dem trage auch die jeweils die vorgesehene Gruppengröße und die Personalausstattung Rechnung. Für die Gruppenform IIIc reiche es, wenn jedenfalls durchschnittlich mehr als 35 Betreuungsstunden benötigt würden.
Im Übrigen habe er – der Kläger – sich auch angesichts dessen, dass der Beklagte den Einrichtungsträgern für die betroffenen Einrichtungen eine Betriebserlaubnis ausgestellt habe, die für Schulkinder eine Ganztagesbetreuung – zu Zeiten des GTK noch in Form der Hortbetreuung oder der großen altersgemischten Gruppe – vorgesehen habe und die bislang gültig sei, gehindert gesehen, in der Jugendhilfeplanung die Gruppenform IIIc für Schulkinder auszuschließen.
Gemäß § 1 Abs. 3 KiBiz i.V.m. § 79 Abs. 1 SGB VIII habe er – der Kläger – als Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Planungsverantwortung, auf die der Beklagte mangels gesetzlicher Grundlage keinen Einfluss nehmen könne. Er – der Kläger – habe sein Planungsermessen weder überschritten noch willkürlich ausgeübt. Das Bereitschaftsangebot widerspreche auch nicht dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit nach § 21 Abs. 6 Satz 1 KiBiz, weil hierdurch der beruflichen Wirklichkeit vieler Eltern und dem Betreuungsbedarf ihrer Kinder Rechnung getragen werde.
Der Beklagte verkenne, dass nach § 24 Abs. 2 SGB VIII auch für Schulkinder ein bedarfsgerechtes Angebot in Tageseinrichtungen für Kinder vorzuhalten sei. In § 5 KiBiz werde diese Verpflichtung dahingehend umgesetzt, dass es dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe freigestellt werde, ein bedarfsgerechtes Angebot für Kinder im schulpflichtigen Alter in Tageseinrichtungen für Kinder oder durch entsprechende Angebote in Schulen zu erfüllen. Für diese Regelungen bestünde kein Bedarf, wenn die Schulträger eine Betreuung tatsächlich sicherstellen würden. Aufgabe der Schulen sei nach § 2 Schulgesetz die Bildung und Erziehung, nicht aber die Betreuung.
Zwar habe das GTK für Hortgruppen eine Betreuung von 35 Wochenstunden vorgesehen. Der Beklagte selbst habe aber Hortgruppen als Tagesstättengruppen genehmigt. Derart genehmigte und vorgehaltene Gruppen seien in der Vergangenheit auch entsprechend als Tagesstättengruppen bezuschusst worden. Auch die Elternbeiträge seien entsprechend gezahlt worden.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Leistungsbescheides vom 15. April 2009 zu verpflichten, dem Kläger weitere Landesmittel in Höhe von 105.998,14 Euro zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die Kürzung sei zu Recht erfolgt, weil nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen eine objektiv nicht realisierbare Betreuungszeit in Höhe von 45 Stunden für schulpflichtige Kinder nicht als bedarfsgerecht angesehen werden könne. Die fehlende Bedarfsgerechtigkeit einer 45 Stunden-Betreuung ergebe sich aus den Stundentafeln der Grundschule. Unter Berücksichtigung dieser Stundentafeln sei eine 45 Stunden-Betreuung von Schulkindern neben der Unterrichtsversorgung objektiv nicht möglich. Wenn ein Kind nur 20 Stunden in der Woche Unterricht habe, seien das 4 Stunden täglich. Eine weitere Betreuung von 9 Stunden täglich ergebe 13 Stunden staatlich geförderte Betreuung. Das sei nicht Sinn und Zweck des KiBiz. Die Konzeption eines Bereitschaftsangebotes widerspreche dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit nach § 21 Abs. 6 Satz 1 KiBiz.
Die ganztägige Abwesenheit für die große altersgemischte Gruppe nach dem GTK habe ihren Grund nicht in der Betreuung von Schulkindern, sondern in dem höheren Betreuungsbedarf von Kindern von drei Jahren bis zum Schuleintritt gehabt. Für Hortgruppen (Schulkinder) habe § 19 GTK eine Regelöffnungsdauer von 35 Stunden vorgesehen. Ein sich aus unvorhergesehenen Freistunden oder krankheitsbedingtem Stundenausfall ergebender Betreuungsbedarf von Schulkindern sei vom Schulträger abzudecken. Insofern handele es sich um ein freiwilliges Angebot der Kindertageseinrichtung, das nicht von allen Kindern in gleichem Maße genutzt werde. Es entspreche nicht dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, ein Angebot vorzuhalten, das nur von einem Teil der Kinder, vielleicht aber auch von keinem Kind genutzt werde. Im Übrigen stehe auch bei einer 35-stündigen Betreuungszeit ein ausreichender Zeitkorridor zur Verfügung, um im Bedarfsfall eventuelle Stundenausfälle abdecken zu können. Es sei nicht Sinn des Gesetzes, über das ganze Jahr eine Betreuung in einem Umfang anzubieten, die höchstens während der Schulferien benötigt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Klägers und des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Ablehnung eines weiteren Zuschusses aus Landesmitteln für das Kindergartenjahr 2009/2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Der Kläger hat keinen darauf gerichteten Anspruch.
Die teilweise Ablehnung des beantragten Zuschusses bedarf keiner vorherigen Anhörung, weil eine solche nach § 24 Abs. 1 SGB X nur für einen Verwaltungsakt vorgesehen ist, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift. Die Versagung einer Begünstigung stellt keinen Eingriff in einen bereits vorhandenen Rechtskreis dar, sondern verweigert lediglich dessen Erweiterung. Im übrigen ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass dem Kläger während des anhängigen Klageverfahrens hinreichend Gelegenheit gegeben worden ist, seinen Standpunkt darzulegen. Im Ergebnis ist deshalb von der Nachholung einer Anhörung auszugehen, vgl. § 41 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 SGB X.
Rechtsgrundlage für die Gewährung des Landeszuschusses für Kindertageseinrichtungen ist § 21 Abs. 1 KiBiz. Nach Satz 1 gewährt das Land dem Jugendamt auf der Grundlage einer zum 15. März für das im gleichen Kalenderjahr beginnende Kindergartenjahr vorzulegenden verbindlichen Mitteilung für jedes Kind, das in einer im Bezirk des Jugendamtes nach diesem Gesetz geförderten Kindertageseinrichtung eines Trägers nach § 6 Abs. 1 betreut werden soll, einen pauschalierten Zuschuss. Gemäß Satz 2 Nr. 4 beträgt der Zuschuss im Falle des § 20 Abs. 1 Satz 4 (kommunaler Träger) 30,0 v. H. der gemäß § 19 gezahlten Kindpauschale. Die Kindpauschalen ergeben sich nach § 19 Abs. 1 Satz 2 aus der Anlage zum KiBiz.
Die Gestaltung der Gruppenformen und die Förderung nach den in der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz festgelegten Betreuungszeiten orientieren sich an den Ergebnissen der örtlichen Jugendhilfeplanung unter Berücksichtigung der Grundsätze der Bedarfsgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit. Diese Grundsätze, die in § 21 Abs. 6 Satz 1 KiBiz festgeschrieben sind, hat der Kläger bei seiner Jugendhilfeplanung nicht hinreichend beachtet, soweit er für die hier betroffenen Einrichtungen im Kindergartenjahr 2009/2010 für Schulkinder Plätze der Gruppenform IIIc berücksichtigt hat.
Der Kläger hat nicht darlegen können, dass diese Schulkinder in den Einrichtungen bedarfgerecht nur in der Gruppenform IIIc betreut werden können. Ausgangspunkt ist insoweit § 19 Abs. 2 GTK, der für Horte eine tägliche Regelöffnungsdauer von sieben Stunden vorschrieb. Zunächst ist nicht ersichtlich, dass mit Inkrafttreten des KiBiz an der bedarfsgerechten Unterbringung von Schulkindern in Tageseinrichtungen für Kinder im Hinblick auf die Betreuungszeiten neue Maßstäbe gesetzt worden sind. Im konkreten Fall hat der Kläger zudem nicht darlegen können, dass von der siebenstündigen Regelöffnungsdauer zwingend abzuweichen gewesen ist. Legt man die Angaben des Klägers zugrunde, sind seine Einrichtungen 49 Wochen im Jahr geöffnet, davon 9 Wochen in den Schulferien. Ausgehend von mindestens 20 Wochenstunden Schulunterricht
- vgl. die Stundentafel als Anlage zur Verordnung über den Bildungsgang in der Grundschule; danach schwanken die vorgesehenen Wochenstundenzahlen je nach Jahr/Klasse zwischen 21-22 und 26-27 -
ergibt sich folgender prognostischer Betreuungsbedarf für Schulkinder in den Tageseinrichtungen des Klägers:
Gesamt: 1.405 Stunden
Demgegenüber finanziert das Land 49 Wochen x 35 Stunden = 1.715 Stunden.
Mit dem verbliebenen Überhang von 310 Stunden vermag der Kläger im tatsächlichen Ablauf des vorfinanzierten Kindergartenjahres alle von ihm angeführten Imponderabilien auszugleichen, die sich aus der Abweichung von geplantem zu tatsächlich abgehaltenem Unterricht in den Schulen ergeben.
Hinzu kommt folgendes: Nach der Systematik des im neuen KiBiz angelegten Finanzierungssystems ist sowohl die Bedarfsplanung als auch der Zuschuss des Jugendamtes an die Träger der Einrichtungen (1. Stufe) sowie der Zuschuss, den das Land dem Jugendamt gewährt (2. Stufe), prognostisch in die Zukunft gerichtet. Demgegenüber verlangte das an den Betriebskosten der Einrichtungen orientierte Finanzierungssystem des inzwischen außer Kraft getretenen GTK eine ex post-Betrachtung. Mit der nunmehr ex ante zu treffenden Bedarfsplanung ist es unvereinbar, nicht kalkulierbare Unwägbarkeiten einzubeziehen. Angesichts des errechneten Überhangs von 310 finanzierten Stunden im Vergleich zu den aufgrund einer bedarfsgerechten Prognose ermittelten Stunden für die Betreuung von Schulkindern in den betroffenen Tageseinrichtungen für Kinder besteht dafür objektiv auch keine Notwendigkeit.
Der vom Kläger aufgestellten Behauptung, es komme für die Anerkennung der Kindpauschalen nach der Gruppenform IIIc nicht darauf an, dass im Durchschnitt keine 45 Wochenstunden für die Betreuung von Schulkindern in Tageseinrichtungen für Kinder aufgewendet werden, ist bereits die Grundlage entzogen. Denn nach dem vorstehenden Zahlenmaterial erreicht die Betreuung von Schulkindern in den betroffenen Tageseinrichtungen für Kinder noch nicht einmal durchschnittlich 35 Wochenstunden. Zudem findet sich für die aufgestellte Behauptung im Finanzierungssystem des KiBiz kein Anhaltspunkt.
Auf einen Vertrauensschutz kann sich der Kläger hier schon deshalb nicht mit Erfolg berufen, weil das – allerdings ein völlig neuartiges Finanzierungs- und Anmeldesystem enthaltende - KiBiz bereits für die Refinanzierung des vorausgegangenen Kindergartenjahres 2008/2009 anzuwenden war. Zudem ergibt sich aus den Finanzierungsregelungen der §§ 18 ff. KiBiz, insbesondere hier § 21 Abs. 6 Satz 1, auch unter Außerachtlassung des ministeriellen Erlasses vom 7. April 2009 hinreichend deutlich, dass die Refinanzierung sich ausschließlich an den Ergebnissen der örtlichen Jugendhilfeplanung unter Berücksichtigung der Grundsätze der Bedarfsgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit orientiert. Eine Bedarfsplanung, die 45 Wochenstunden für die Betreuung von Schulkindern in den Tageseinrichtungen für Kinder ansetzt, widerspricht diesen Grundsätzen. Dabei spielt es keine Rolle, dass der Kläger mit den Eltern zu betreuender Schulkinder bereits Verträge über 45 Wochenstunden geschlossen hat. Denn nach § 18 Abs. 2 Satz 4 KiBiz können Eltern beim Abschluss des Vertrages zwischen den in der Anlage zu § 19 Abs. 1 genannten Betreuungszeiten (nur) wählen, soweit diese als Ergebnis der kommunalen Jugendhilfeplanung von der Einrichtung als bedarfsgerecht angeboten werden. Mit dem Wort "bedarfsgerecht" wird hinreichend klargestellt, dass § 18 Satz 2 KiBiz eingeschränkt bzw. konkretisiert wie folgt zu verstehen ist: Grundlage für die Berechnung der finanziellen Förderung ist der "bedarfsgerechte" Betreuungsvertrag zwischen Träger und Eltern.
Nach alledem musste der Kläger vorhersehbar damit rechnen, dass der Landeszuschuss für die Kindertageseinrichtungen nur unter den vorgenannten Einschränkungen bzw. Konkretisierungen gewährt werden würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 19 GTK
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 24 Abs. 2 SGB X
§ 24 Abs. 2 SGB X
§ 79 Abs. 1 SGB VIII
§ 24 Abs. 2 SGB VIII
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 24 Abs. 1 SGB X
§ 41 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 SGB X
§ 19 Abs. 2 GTK
§ 188 Satz 2 VwGO