Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-31, Aktenzeichen 4 A 610/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2021:0531.4A610.19.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 € festgesetzt.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Aufhebung einer der Beigeladenen erteilten raumordnungsrechtlichen Zielabweichung.
Der Kläger ist ein Landesverband einer nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG anerkannten Vereinigung, der die Anerkennung zur Einlegung von Rechtsbehelfen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz erteilt wurde. Die Beigeladene ist eine Verbandsgemeinde des Regionalverbandes FrankfurtRheinMain, der Mitglied der Regionalversammlung Südhessen ist.
Die Beigeladene plant die Ausweisung eines Gewerbegebietes „Logistikpark Wölfersheim A 45“ und nachfolgend die Ansiedlung eines Logistikzentrums des Unternehmens Rewe-Markt GmbH (nachfolgend: Rewe) auf einer ca. 30 ha großen Fläche, welche im Regionalplan Südhessen 2010 als Vorrangfläche für die Landwirtschaft (36,9 ha) sowie als Grünfläche/Sportanlagen (3,1 ha) festgelegt ist. Zur Kompensation soll eine andere auf dem Gemeindegebiet liegende Fläche, die als Vorranggebiet Industrie- und Gewerbegebiet/Planung“ (14,2 ha) festgelegt ist, als „Vorranggebiet für die Landwirtschaft“ bezeichnet werden.
Diese Planung kollidiert mit dem Ziel Z 3.4.2-4 des Regionalplans Südhessen 2010, wonach die bauleitplanerische Ausweisung von Industrie- und Gewerbegebieten innerhalb der in der Karte dargestellten „Vorranggebiete Industrie und Gewerbe, Bestand und Planung“ stattzufinden hat, sowie dem Ziel Z 10.1-10, wonach im „Vorranggebiet für Landwirtschaft“ die landwirtschaftliche Bodennutzung Vorrang vor anderen Nutzungsansprüchen hat.
Auf Antrag der Beigeladenen wurde nach Durchführung des Abweichungsverfahrens mit Entscheidung des Beklagten vom 26. Oktober 2017 eine Abweichung von den ZielenZ 3.4.2-4 und Z 10.1-10 des Regionalplans Südhessen/regionalen Flächennutzungsplans 2010 zugelassen.
Gegen diese Abweichungsentscheidung hat der Kläger am 13. Dezember 2017 Klage erhoben, die mit Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 23. Januar 2019(1 K 9645/17.GI) abgewiesen wurde.
Zur Begründung des Urteils hat das Verwaltungsgericht Gießen darauf abgestellt, dass die Klage unzulässig sei, weil der Kläger nicht entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sei. Zwar könne nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen, wenn die in § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG näher genannten weiteren Voraussetzungen vorlägen. Im vorliegenden Fall sei jedoch keine Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ergangen.
Zunächst liege kein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG vor, wonach das Gesetz auf Rechtsbehelfe gegen Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen könne, Anwendung finde. Bei der der Beigeladenen erteilten Zielabweichung handele es sich um keine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG. Bezogen auf das konkrete Vorhaben sei weder eine Teilzulassung erfolgt, noch sei mit der Zielabweichung eine neben der eigentlichen Genehmigung erforderliche Ausnahme, Befreiung oder Abweichung erteilt worden. Nicht Gegenstand der Zielabweichung sei die Prüfung, ob das beabsichtigte konkrete Vorhaben, hier also die Errichtung eines Logistikzentrums, in Übereinstimmung mit den dabei zu beachtenden geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere aus dem Bauplanungsrecht und dem Umweltrecht stehe. Dass die Entscheidung für das Unternehmen tatsächlich rechtlich vorteilhaft sei, reiche für die Annahme einer Zulassungsentscheidung nach § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG nicht aus. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht aus der UVP-Richtlinie. Entgegen der Auffassung des Klägers erfasse der in der UVP-Richtlinie genannte Begriff „Projekt“ nicht Bauleitpläne, was zur Folge hätte, dass durch die Zielabweichung ein Projekt der Beigeladenen zugelassen worden wäre.
Die Klagebefugnis ergebe sich auch nicht nach §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG, denn bei der Zielabweichung handele es sich nicht um eine Entscheidung in einem vorgelagerten Verfahren nach § 49 UVPG, das das Raumordnungsverfahren betreffe. Abweichungsverfahren stellten - im Verhältnis zum Raumordnungsverfahren - kein Minus, sondern ein aliud dar.
Ferner stehe dem Kläger auch keine Klagebefugnis nach §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG zu. Es handele sich bei der streitgegenständlichen Zielabweichung zwar um einen Verwaltungsakt. Mit diesem sei jedoch keine teilweise Zulassung des von dem Unternehmen Rewe geplanten Logistikzentrums erfolgt. Zudem sei die Zielabweichung nicht unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften im Sinne dieser Vorschrift ergangen. Durch die Zielabweichung würden die Träger der Regional- und Bauleitplanung lediglich von einzelnen Zielen des Regionalplans Südhessen 2010 befreit, die nicht den geforderten spezifischen Umweltbezug aufwiesen.
Der Kläger werde durch die Verneinung der Klagebefugnis auch nicht in seinen Rechtsverfolgungsinteressen beeinträchtigt, so dass es auch nicht aus unionsrechtlichen oder völkerrechtlichen Regelungen geboten sein könne, ihm über den Wortlaut des Umweltrechtsbehelfsgesetzes hinaus eine Klagebefugnis gegen die streitgegenständliche Zielabweichung einzuräumen. Der Kläger könne sowohl gegen die zur Umsetzung des Vorhabens Logistikzentrum erforderliche Änderung des Regionalen Flächennutzungsplans als auch den entsprechenden Bebauungsplan der Beigeladenen mit einem Normenkontrollantrag gemäß §§ 2 Abs.1 Satz 1, 1 Abs. 1 Nr. 4, 7 Abs. 2 Satz 2 bzw. Satz 1 UmwRG vorgehen. Auch der Eintritt der Bestandskraft der Zielabweichungsentscheidung führe nicht zu einer Beeinträchtigung der Rechtsverfolgungsinteressen des Klägers. Der Kläger könne sich in einem Normenkontrollverfahren gegen die Bauleitplanung zwar nicht mehr darauf berufen, dass die raumordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zielabweichung nicht gegeben gewesen seien. Es sei jedoch allgemeine Auffassung, dass ein Umweltverband sich nicht auf derartige rein raumordnungsrechtliche Belange berufen könne, da ihm durch das Raumordnungsrecht selbst keine subjektiven Rechtspositionen eingeräumt würden.
Mit Bescheid vom 5. März 2018 hat der Beklagte auf Antrag der Beigeladenen die sofortige Vollziehbarkeit der Zielabweichungsentscheidung vom 26. Oktober 2017 angeordnet.
Am 8. März 2019 hat der Kläger die im Urteil vom 23. Januar 2019 zugelassene Berufung eingelegt und diese mit Schriftsatz vom 31. Mai 2019 begründet.
Am 26. Juni 2019 hat er bei dem erkennenden Gericht um Eilrechtsschutz nachgesucht. Der Eilantrag wurde mit Beschluss des Senats vom 15. August 2019 abgelehnt (4 B 1303/19).
In ihrer Sitzung vom 10. April 2019 hat die Verbandskammer des Regionalverbandes FrankfurtRheinMain die „2. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 für die Gemeinde Wölfersheim, Ortsteile Berstadt, Wohnbach, Gebiet A: Logistikpark Wölfersheim, Gebiet B: Industrie- und Gewerbegebiet Wohnbach“ beschlossen. Die Regionalversammlung Südhessen hat der Planänderung in ihrer Sitzung vom 14. Juni 2016 zugestimmt, der Beklagte hat diese mit Bescheid vom 21. August 2019 gemäß § 6 Abs. 1 BauGB genehmigt. Der Regionalverband Frank-furtRheinMain hat die 2. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 für diese Teilflächen und die Genehmigung gemäß § 6 Abs. 5 BauGB am 2. September 2019 bekannt gemacht (StAnz. 2019 S. 840). Inhalt der Änderung ist auf der einen Seite die Änderung einer Fläche von ca. 28,6 ha „Vorranggebiet für Landwirtschaft“ sowie einer Fläche von ca. 1,4 ha „Grünfläche-Sportanlagen“ in „Gewerbliche Baufläche, geplant“, die Änderung einer Fläche von ca. 1,7 ha „Grünfläche-Sportanlagen“ in „Fläche für die Landbewirtschaftung“; ferner die Änderung einer Fläche von ca. 12,4 ha „Fläche für die Landbewirtschaftung“ in „Gewerbliche Baufläche, geplant“ (Einzelheiten und planerische Darstellung im Internet abrufbar unter: mapview.region-frankfurt.de/maps4.7.2/resources/apps/RegioMap/index.html?lang=de&extent= 483538,493013,5579053,5588325&layers=+:RegFNP_gesamt6/19).
Im Berufungsverfahren vertritt der Kläger die Auffassung, dass der Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes schon deshalb eröffnet sei, weil die Zielabweichungsentscheidung eine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, UmwRG sei. Der Vorhabenbegriff könne nicht allein aus dem Wortlaut der Regelung des § 2 Abs. 4 Nr. 1 UVPG heraus verstanden werden, der in Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben aus der Richtlinie 2011/92/EU (UVP-Richtlinie) den Projektbegriff definiere. Aus dem Kontext der UVP-Richtlinie ergebe sich, dass es bei der Definition des Vorhabenbegriffs nicht nur um die bauliche Anlage selbst gehe, sondern auch um vorgelagerte Projekte wie etwa die kommunale Bauleitplanung. Vorliegend könne der Projektträger das Recht zur Errichtung eines Logistikzentrums nur durch eine Kaskade von Entscheidungen erhalten, zu der auch die hier streitige Entscheidung gehöre. Dass die streitgegenständliche Zielabweichung nicht gleichzeitig die Endentscheidung über den baulichen Eingriff bilde, sei unerheblich. Sie sei gleichwohl Teil der Genehmigung im Sinne des Art. 1 Abs. 2 lit. c der UVP-Richtlinie. Entsprechend der Rechtsschutzgarantie aus Art. 11 Abs. 1 der UVP-Richtlinie müsse auch die Zielabweichung deshalb der gerichtlichen Kontrolle durch eine anerkannte Vereinigung zugänglich sein. Hinzu komme, dass nach § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG der Bebauungsplan eine Zulassungsentscheidung im Sinne des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung sei, weil er die Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Sinne der Anlage 1 begründen solle. Im vorliegenden Fall sei die Zielabweichung auch für ein UVP-pflichtiges Vorhaben im Sinne der Nr. 18.7 Anlage 1 UVPG ergangen. Anknüpfungspunkt für die UVP-Pflicht sei der Bau als solches, für den vorliegend aufgrund seiner Ausmaße und der entsprechenden Auswirkungen auf das Landschaftsbild von einer UVP-Pflicht nach § 6 bzw. § 7 Abs. 1 UVPG auszugehen sei. Demnach sei sowohl in dem Fall, in dem man das städtebauliche Vorhaben Logistikzentrum als Vorhaben werte, als auch in dem Fall, in dem man den Bebauungsplan als Vorhaben werte, der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG eröffnet.
Seine Klagebefugnis ergebe sich auch aus §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, denn es handele sich bei der streitgegenständlichen Zielabweichung um einen Verwaltungsakt, der als (Teil-) Zulassungsentscheidung eines Vorhabens zu verstehen sei, da er dessen Gestattung aus raumordnungsrechtlicher Sicht beinhalte. Hinsichtlich des Vorhabenbegriffs werde auf die Ausführungen zu § 1 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG verwiesen. Es sei nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber hier eine Unterscheidung habe treffen wollen. Der Begriff des Vorhabens sei im Rahmen des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention auszulegen. Entscheidend sei die Frage, ob gegen umweltbezogene Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts verstoßen werde. Die Umweltbezogenheit des § 6 Abs. 2 ROG liege vor, da eine Abweichung von einem Planwerk vorgenommen werde, welches als solches auch dem Umweltschutz zu dienen bestimmt sei und dessen Grundlage sich in Rechtsvorschriften finde, auf die dies ebenfalls zutreffe. Aus den allgemeinen Bestimmungen des Raumordnungsrechts ergebe sich, dass die Festlegungen eines Raumordnungsplans das Ergebnis einer komplexen raumplanerischen Entscheidung seien, die sich sowohl vom Abwägungsvorgang als auch vom Regelungsgehalt her unmittelbar auf die Umwelt bezögen. Da die Voraussetzungen der Zielabweichung hierauf aufbauten, führe die Anwendung des § 6 Abs. 2 ROG notwendigerweise zu der Betroffenheit einer Rechtsvorschrift, die sich auf die Umwelt beziehe. Dies gelte auch für die konkreten Ziele, von denen durch den angegriffenen Bescheid abgewichen werden solle.
Bei Verneinung einer Klagebefugnis nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 5 UmwRG komme es zu einer offensichtlich nicht beabsichtigten Rechtsschutzlücke. Infolge der Bindungswirkung des bestandskräftigen Zielabweichungsbescheides könnten Einwendungen hiergegen im Bauleitplanplanverfahren nicht mehr geltend gemacht werden. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 7, Nr. 1.5 Anlage 5 UVPG, § 13 ROG bzw. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG sei anerkannten Vereinigungen aber der Rechtsweg gegen Raumordnungspläne wie den Regionalplan eröffnet. Dabei gelte auch für die Unterlassung eines Raumordnungsverfahrens nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, dass ein Klagerecht für eine anerkannte Vereinigung bestehe. Eine Ausklammerung von Zielabweichungen aus dem Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes führte dazu, dass das an sich vorgesehene Klagerecht gegen einzelne Festlegungen des Raumordnungsplans wegen Verstoßes gegen Vorschriften des Umweltrechts leerlaufen könnte. Der Auffassung, dass ein anerkannter Umweltverband sich nicht auf rein raumordnungsrechtliche Belange berufen könne, könne nicht gefolgt werden.
Die im Eilrechtsbeschluss des Senats zur Unzulässigkeit des Antrags geäußerte Rechtsansicht halte er - der Kläger - für unionsrechtswidrig. Zudem sehe er eine unzulässig verkürzte Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, der auf sämtliche Zulassungsentscheidungen im Sinne des § 2 Abs. 6 UVPG abstelle und nicht nur auf solche des § 2 Abs. 6 Nr. 1 oder 2 UVPG. Im Hinblick darauf, dass die planinterne Erschließung bereits auf Basis eines Bebauungsplans erfolgen könne, ohne dass es dazu noch einer eigenständigen Genehmigung bedürfe, spreche vieles dafür, auch einen Bebauungsplan selbst als eine einen Eingriff in Natur und Landschaft legitimierende Handlung bzw. Maßnahme zu verstehen.
Es komme auch auf die materielle Rechtmäßigkeit der Zielabweichung an. Diese greife unmittelbar in das planerisch abgewogene Gefüge des Regionalplans ein, ohne dass das eigentlich hierfür vorgesehene Änderungsverfahren durchgeführt werde. Fraglich sei, ob von einer Änderung des Regionalplans, hinsichtlich dessen ein Klagerecht nach § 1 Abs. 4 UmwRG eröffnet werde, abgewichen werden dürfe. Sei dies nicht der Fall, werde das Klagerecht anerkannter Umweltvereinigungen unzulässigerweise abgeschnitten.
Die Bekanntmachung der Änderung des Regionalen Flächennutzungsplans führe auch nicht zu einer Erledigung des anhängigen Rechtsstreits, weil das Rechtsschutzinteresse entfallen würde. Da es an einer wirksamen Änderung der regionalplanerischen Teile des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans fehle, entfalte die Zielabweichung nach wie vor rechtsgestaltende Wirkung.
Im Übrigen sei der Antrag auch begründet, da nach summarischer Prüfung von der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Zielabweichung wegen eines Verstoßes gegen § 6 Abs. 2 ROG auszugehen sei.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 23. Januar 2019 - 1 K 9645/17.GI - die Entscheidung des Beklagten nach § 8 Abs. 5 HLPG in Verbindung mit § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG über die Zielabweichung von den Zielen Z 3.4.2-4 und Z 10.1-10 des Regionalplans Südhessen/regionalen Flächennutzungsplans 2010 - behördliches Aktenzeichen: III.31.2-93 b 10/01 Wölfersheim 02/17- vom 26.10.2017 aufzuheben.
Der Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
Er hat jedoch schriftsätzlich ausgeführt, dass er von der Unzulässigkeit der Klage ausgehe (Bl. 472 der Gerichtsakte -GA-). Der Beklagte vertritt im Übrigen ebenfalls die Auffassung, dass keine Erledigung der Hauptsache eingetreten sei und stellt klar, dass der Regionalverband FrankfurtRheinMain ausschließlich die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 habe ändern können und auch geändert habe. Eine „2. Änderung“ des Plans existiere nicht. Die Regionalversammlung Südhessen habe der Änderung des Regionalen Flächennutzungsplans zwar mit Beschluss vom 14. Juni 2019 zugestimmt obwohl sie gemäß § 9 Abs. 6 Satz 2 HLPG lediglich anzuhören war. Hieraus sei jedoch nicht der Schluss zu ziehen, dass mit dem Beschluss zugleich eine Änderung der entsprechenden Zielfestlegungen verbunden gewesen wäre. Ein entsprechendes Änderungsverfahren sei nicht durchgeführt worden. Die Abweichungszulassung stelle einen Dauerverwaltungsakt dar, dessen befreiende Wirkung vom Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB die dauerhafte Zulassung einer den Rahmenvorgaben der Regionalplanung nicht entsprechenden Bauleitplanung bewirke.
Die Beigeladene beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Nach Auffassung der Beigeladenen fehle dem Kläger aus den Gründen des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 23. Januar 2019 die Klagebefugnis in der Hauptsache. Die Beigeladene nimmt Bezug auf die ihrer Auffassung nach zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur fehlenden Klagebefugnis. Das Vorhaben, um welches es gehe, sei die Errichtung eines Logistiklagers. Dieses werde durch die Zielabweichung nicht zugelassen, welche weder einen Vorbescheid, noch eine vorzeitige Beginnzulassung oder eine Teilbaugenehmigung im Sinne eines abgestuften Verfahrens darstelle. Zudem seien im Verfahren der Zulassung der Zielabweichung keine umweltbezogenen Rechtsvorschriften angewandt worden. Die Zielfestlegung „Vorranggebiet für die Landwirtschaft“ diene nicht dem Schutz der Umwelt im Sinne des Schutzes des Bodens, sondern der Freihaltung für Flächen zur Landbewirtschaftung. Auch die §§ 8 HLPG und 6 ROG seien keine umweltbezogenen Rechtsvorschriften. Eine anderweitige Auslegung führte dazu, dass jede Gesetzesanwendung letztlich einen Umweltbezug hätte.
Zudem fehle dem Antrag bereits das Rechtsschutzinteresse. Zwischenzeitlich habe der Regionalverband FrankfurtRheinMain in Umsetzung des streitgegenständlichen Zielabweichungsbescheids die „2. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010“ beschlossen; der Zielabweichungsbescheid entfalte keine Rechtswirkungen mehr.
Der Eilantrag sei ferner unbegründet, denn die Zielabweichung sei vertretbar, weil sie planbar gewesen wäre. Des Weiteren seien die Grundzüge der Planung nicht betroffen, denn die Umwidmung von 30 ha der Vorrangfläche für die Landwirtschaft in eine gewerbliche Baufläche betreffe lediglich ein Prozent der im Kommunalgebiet der Beigeladenen ausgewiesenen Vorrangflächen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird verwiesen auf die Gerichtsakten betreffend das vorliegende Berufungsverfahren, das erstinstanzliche Klageverfahren (1 K 9645/17.GI, Band I und II), das vom Senat entschiedene Eilverfahren (4 B 1303/19) sowie die vom Beklagten vorgelegten Behördenakten.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch Beschluss über die Berufung, da er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130a Satz 1 VwGO). Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise angehört worden.
Ob dem Kläger wegen der erfolgten Änderung des Regionalplans/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 das Rechtsschutzinteresse zu versagen ist (A), kann letztlich dahinstehen denn die Klage ist jedenfalls wegen fehlender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig (B).
A. Nach den Ausführungen des Beklagten hat durch die „2. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010“ der Verbandskammer des Regionalverbandes FrankfurtRheinMain, der die Regionalversammlung Südhessen mit Beschluss vom 14. Juni 2019 zugestimmt hat, keine Änderung des Regionalplans, sondern ausschließlich eine Änderung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen dieses Plans stattgefunden. Diese Sichtweise entspricht der gesetzgeberischen Konzeption, wonach gemäß § 9 Abs. 6 HLPG Änderungen der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen, die aufgrund von Festlegungen erfolgen, für die bereits eine Zielabweichung nach § 8 HLPG zugelassen wurde, nur der Beschlussfassung der Regionalverbandes FrankfurtRheinMain bedürfen. Fraglich bleibt in diesem Zusammenhang, warum die Zustimmung der Regionalversammlung Südhessen zur Planänderung offenbar sowohl vom Regionalverband FrankfurtRheinMain als auch der Regionalversammlung für erforderlich gehalten wurde. Das Argument des Beklagten, dass eine Änderung der entsprechenden Zielfestlegungen des Regionalplans von der Regionalversammlung schon deshalb nicht beabsichtigt war, weil diese rechtswidrig gewesen wäre (Blatt 476 GA), ist zwar nachvollziehbar, aber nicht zwingend. Die Frage, ob das Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage noch gegeben ist, kann jedoch unentschieden bleiben, da der Kläger nicht klagebefugt ist.
B. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist eine (Anfechtungs-)Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Kläger beruft sich als gem. § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung vorrangig auf eine Antragsbefugnis aus § 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG. Diese Vorschriften „bestimmen“ jedoch vorliegend im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO „nicht anderes“, weil eine für den Kläger nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz rechtbehelfsfähige Entscheidung im Falle des hier streitgegenständlichen Zielabweichungsbescheides nicht vorliegt (I). Des Weiteren lässt sich eine Klagebefugnis nicht aus Art 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen - Aarhus-Konvention [AK]; Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) ableiten (II). Schließlich kann der Kläger auch keine Verletzung in eigenen Rechten nach § 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO geltend machen (III).
I. Der Kläger ist nicht gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG klagebefugt.
1. Es liegt kein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG vor, da es sich bei der angegriffenen Zielabweichung nicht um eine Zulassungsentscheidung im Sinne von §2 Abs. 6 UVPG handelt, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann.
a. Es handelt sich nicht um eine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG. Zulassungsentscheidungen im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG sind „die Bewilligung, die Erlaubnis, die Genehmigung, der Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, einschließlich des Vorbescheids, der Teilgenehmigung und anderer Teilzulassungen, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren“. Die hier streitgegenständliche Zielabweichung ist in diesem Katalog nicht genannt. Sie könnte allenfalls unter dem Begriff der sonstigen behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, subsumiert werden. Dann müsste jedoch durch die Zielabweichung eine Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens getroffen werden, und der Vorhabenträger müsste aufgrund der Entscheidung das Vorhaben realisieren dürfen (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 35). Dies ist bei einer Zielabweichungsentscheidung gerade nicht der Fall (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. Februar 2017 - 8 A 10717/16 -, juris Rdnr. 63).
Zwar dürfte es sich bei dem geplanten Logistikzentrum um ein Vorhaben im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG handeln. Nach der Definition des § 2 Abs. 4 UVPG fallen hierunter die Vorhaben, die in dem Katalog UVP-pflichtiger Vorhaben in der Anlage 1 zum UVPG aufgeführt sind. Da das geplante Logistikzentrum ausweislich der Begründung des Zielabweichungsbescheides über eine geplante Lagerfläche von ca. 100.000 m² verfügen soll, würde der Bau unter Nr. 18.7 der Anlage fallen. Entgegen der Auffassung des Klägers scheiden aber danach dem Bau des Logistikzentrums vorgelagerte Bauleitpläne aus dem Vorhabenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG offensichtlich aus.
Das Vorhaben „Bau eines Logistikzentrums“ wird durch die Zielabweichung nicht zugelassen. Wie das Verwaltungsgericht Gießen in dem angefochtenen Urteil vom 23. Januar 2019 zutreffend ausgeführt hat, ist durch die Zielabweichung bezogen auf das konkrete Vorhaben der Firma Rewe weder eine Teilzulassung erfolgt, noch ist mit der Zielabweichung eine neben der eigentlichen Genehmigung erforderliche Ausnahme, Befreiungoder Abweichung erteilt worden. Die Zielabweichung ist zwar, worauf der Kläger hinweist, conditio sine qua non für die spätere Bauleitplanung und letztlich die Genehmigung des Bauvorhabens. Sie entfaltetet aber weder unmittelbare (vorteilhafte) Rechtswirkungen gegenüber der bauwilligen Firma Rewe, noch trifft sie Feststellungen in Bezug auf die konkrete Zulässigkeit des Vorhabens. Die Prüfung, ob das konkrete Vorhaben der Errichtung des Logistikzentrums im Einklang mit Bauplanungsrecht, Umweltrecht oder sonstigen Rechtsvorschriften steht, hat im Zielabweichungsverfahren nicht stattgefunden, sondern ist auf der Ebene der Bauleitplanung und des Genehmigungsverfahrens durchzuführen (vgl. hierzu auch S. 25 der Begründung des Zielabweichungsbescheides vom 26. Oktober 2017 [Bl. 44 der Beiakte - BA -66]).
Die Zielabweichung ist auch keine Entscheidung, die von § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG umfasst wäre, weil sie die Abweichung von regionalplanerischen Festlegungen gestattet, die einer Genehmigung des Vorhabens bzw. einer hierauf bezogenen Bauleitplanung entgegenstehen würden. Insoweit kann der Kläger nicht mit Erfolg einwenden, dass der Zielabweichungsbescheid bereits einzelne Entscheidungen über die Zulässigkeit des Vorhabens, insbesondere in Bezug auf die Standortfrage und Ressourcenverbrauch vorwegnehme und hierdurch der Rechtsschutz gegen das Einzelvorhaben eingeschränkt wäre.
Zwar können Entscheidungen, die dem Vorhabenträger - hier der Firma Rewe - noch kein Recht zur Durchführung des Vorhabens geben, sondern nur einzelne Zulässigkeitsaspekte regeln und dadurch zur Realisierung des Vorhabens beitragen, grundsätzlich sonstige behördliche Entscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG sein. Voraussetzung ist jedoch, dass es sich um eine für die Realisierung eines UVP-pflichtigen Vorhabens erforderliche Ausnahme, Befreiung oder Abweichung handelt, die neben der eigentlichen Zulassung zu erteilen ist (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 31. Januar 2017 – 1 M 38/17 –, NordÖR 2017, 300, 301, zur Erteilung einer Ausnahme vom Biotopschutz gemäß § 30 Abs. 4 BNatSchG im Bauleitplanverfahren;Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 20 m.w.N.). Die hier streitgegenständliche Zielabweichung erlaubt jedoch keine Ausnahme in Bezug auf ein gesetzliches Verbot, sondern befreit die Beigeladene lediglich insoweit von dem Anpassungsgebot nach 1 Abs. 4 BauGB. Der angefochtene Bescheid des Beklagten ist seinem Inhalt nach darauf beschränkt, für die beabsichtigte Bauleitplanung der Beigeladenen eine Abweichung insbesondere von dem raumordnerischen Ziel „Vorranggebiet für die Landwirtschaft“ zuzulassen. Darüber hinausgehend begründet er keine Rechte der Beigeladenen und erst recht nicht des Unternehmens Rewe, welches das Bauvorhaben durchführen will. Auch was die Standortfrage angeht, enthält der Zielabweichungsbescheid keine abschließende Festlegung. Auch wenn sich das Vorhaben aus tatsächlichen Gründen auf den bei der Entscheidung über die Zielabweichung vorgesehenen Standort konzentriert, wird im Hinblick auf den beantragten Standort lediglich entschieden, dass dort eine Abweichung von den betroffenen Zielen der Raumordnung zugelassen ist. Der Zielabweichungsbescheid trifft hingegen keine Aussage darüber, ob das Vorhaben insgesamt an diesem Standort zulässig ist. Die Standortfrage wird nur im Hinblick auf die betroffenen Ziele der Raumordnung geprüft (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. Februar 2017 – 8 A 10717/16 –, juris Rdnr. 60).
Abgesehen davon gebietet es auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht, jegliche Entscheidungen, die Teilaspekte eines Vorhabens regeln, als Zulassungsentscheidung im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG zu betrachten. Bei mehrstufigen Genehmigungsverfahren hat der Gerichtshof die Pflicht zur UVP nur ausnahmsweise auch für Durchführungsentscheidungen bejaht, wenn sich erst im Rahmen dieses Verfahrens die Auswirkungen auf die Umwelt ermitteln lassen (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 20). Insoweit hat er ausgeführt, dass die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind. Nur wenn diese Auswirkungen erst im Verfahren des Erlasses der Durchführungsentscheidung ermittelt werden könnten, müsse die Prüfung im Rahmen dieses Verfahrens vorgenommen werden (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - Rs. C-508/03, Slg. 2006, I-3969 Rdnr. 104,105, NVwZ 2006, 803). In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Fall sah die fragliche nationale Regelung vor, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung nur während der ersten Stufe der Erteilung des Bauvorbescheids, nicht aber während der späteren Stufe der Genehmigung der vorbehaltenen Punkte durchgeführt werden konnte. Dieser Sachverhalt lässt sich auf den vorliegenden Fall der Zielabweichung nicht übertragen, denn die Auswirkungen des Projektes der Errichtung eines Logistikzentrums sind nicht im Zielabweichungsverfahren, sondern erst in der Phase der Bauleitplanung und der Genehmigung des Bauvorhabens dezidiert zu prüfen (§§ 1 ff. BauGB).
Für dieses Ergebnis spricht ferner der Aspekt, dass auch Raumordnungspläne selbst nicht von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG erfasst sind, weil sie nicht in einem Verwaltungsverfahren über die Zulässigkeit von Vorhaben entscheiden (Eyermann/Happ, 15. Aufl. 2019, UmwRG § 1 Rdnr. 9). Mit einer entsprechenden Zielbestimmung in einem Raumordnungsplan wird kein Baurecht insofern geschaffen, als damit ein Vorhaben in dessen Geltungsbereich als planerisch zulässig anzusehen wäre (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 30. Juli 2013 - 12 MN 300/12 -, NVwZ-RR 2013, 917). Für den Zielabweichungsbescheid, der sich auf den Raumordnungsplan bezieht, gilt insoweit nichts Anderes, denn im Rahmen dieser Entscheidung findet keine auf das Vorhaben „Logistikpark“ bezogene Prüfung statt, sondern ausschließlich eine solche, die sich auf die Zielfestlegung bezieht.
Schließlich gebietet auch es die Rechtsschutzgarantie aus Art. 11 Abs. 1 der RL 2011/92 (UVP-Richtlinie) nicht, das Zielabweichungsverfahren als Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu werten. Gegenstand der Rechtsschutzgarantie ist die Möglichkeit eines Überprüfungsverfahrens „vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle“, um die „materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten“. Die Überprüfung der Zulässigkeit des Vorhabens ist für den Kläger jedoch bereits im Rahmen der Anfechtung des Bebauungsplans nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG (Entscheidungen über die Annahme von Plänen […] für die eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann) möglich.
b. Die Zielabweichung stellt ferner keine Entscheidung in einem vorgelagerten Verfahren nach § 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG dar. Unter diesen Begriff fallen nach dem Gesetzeswortlaut Linienbestimmungen und andere Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren nach den § 47 UVPG (Linienbestimmung und Genehmigung von Flugplätzen) und § 49 UVPG (Raumordnungsverfahren). Die Zielabweichung gehört nicht hierzu.
c. Die Zielabweichung fällt schließlich nicht unter die in § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG genannten Planungsentscheidungen.
2. Die Klagebefugnis ergibt sich auch nicht unmittelbar aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4UmwRG, da die Zielabweichung nicht unter den dort aufgeführten Katalog der „Pläne und Programme im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG“ fällt.
3. Zur Begründung einer Klagebefugnis kommt weiterhin keine analoge Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG i.V.m § 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG (Linienbestimmungen und andere Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren nach den §§ 47 und 49 UVPG) oder des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG (Pläne und Programmeim Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG) in Betracht.
Die Voraussetzungen einer analogen Anwendung - das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke und die Vergleichbarkeit der Interessenlagen - sind nicht gegeben.
Ob die jeweiligen Interessenlagen vergleichbar sind, ist zumindest fraglich.
Ein Zielabweichungsbescheid suspendiert lediglich von einzelnen Zielen des Regionalplans. Das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG ist demgegenüber Teil des gestuften Prozesses für die Zulassung raumbedeutsamer Vorhaben und beinhaltet die Feststellung der Raumverträglichkeit für ein konkretes Vorhaben im Hinblick auf die Wahl eines optimalen Standortes des Vorhabens (Appold in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 5. Auflage 2018, § 2 UVPG Rdnr. 104).
Auch im Vergleich mit der Regionalplanung, z.B. auch einer Änderung eines bestehenden Regionalplans, ergeben sich Abweichungen. Beide Entscheidungsformen unterscheiden sich strukturell grundlegend voneinander. So ist die Zielabweichungsentscheidung gerade keine Planungsentscheidung, sondern steht im Ermessen der oberen Landesplanungsbehörde. Im Gegensatz zu einer Planungsentscheidung, die als zukunftsbezogene Gestaltung komplexer Sachverhalte final programmiert ist, ist die Zielabweichungsentscheidung konditional angelegt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteile vom 15. Februar 2012 - 8 A 10965/11.OVG -, DVBl. 2012, 511 und juris Rdnr. 41 m.w.N. und vom 15. Februar 2017 - 8 A 10717/16 -, juris Rdnr. 53). Der Beklagte hat hier im Rahmen seiner Zielabweichungsentscheidung keine eigenständige umfassende Planung vorgenommen, sondern lediglich geprüft, inwieweit sich ein Abweichen von bestimmten Zielen der Raumordnung mit der Grundkonzeption des Raumordnungsplanes als verträglich erweist.
Auch wenn man gleichwohl eine vergleichbare Interessenlage annähme - insbesondere im Hinblick auf den Einwand des Klägers, dass möglicherweise zu Unrecht kein Raumordnungsverfahren oder ein Verfahren zur Änderung des Regionalplans durchgeführt worden sei - fehlte es an einer planwidrigen Regelungslücke.
Zwar ist anerkannten Vereinigungen gegen Raumordnungspläne der Rechtsweg nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 7 Nr. 1 UVPG sowie Nr. 1.5 Anlage 5 zum UVPG und gegen Entscheidungen im Raumordnungsverfahren jedenfalls im Rahmen der Inzidentprüfung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG eröffnet (nach § 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 UmwRG i.V.m. § 49 Abs. 3 UVPG kann das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens nur im Rahmen des Rechtsbehelfsverfahrens gegen die nachfolgende Zulassungsentscheidung für ein Vorhaben überprüft werden). Demgegenüber könnte die Ausklammerung von Zielabweichungen aus dem Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes dazu führen, dass ein an sich gegebenes Klagerecht gegen einzelne Festlegungen des Raumordnungsplans im Fall einer bestandskräftig gewordenen Zielabweichung eingeschränkt wäre.
Nach der Rechtsprechung des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 25. Juni 2007 - 4 BN 17.07 -, BRS 71 Nr. 45; dem folgend: Hessischer VGH, Urteile vom 8. November 2007 - 3 N 3067/06 -, BRS 71 Nr. 30 und vom 1. Juli 2010- 4 C 2302/09.N -, juris Rdnr. 46; OVG Niedersachsen, Urteil vom 4. Juli 2017- 7 KS 7/15 -, juris Rdnr. 124) scheidet eine inzidente Überprüfung einer bestandskräftigen (und ersichtlich auch nicht nichtigen) Abweichungsentscheidung im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens angesichts der von dieser Entscheidung ausgehenden Bindungswirkung aus. Die Bestandskraft der Abweichungsentscheidung wirkt zwar nur im Verhältnis zwischen der die Abweichung beantragenden und der entscheidenden Behörde. Darüber hinaus greift jedoch die Tatbestandswirkung der Entscheidung. Das folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 VwVfG. Danach ist ein (rechtswirksamer) Verwaltungsakt grundsätzlich von allen Staatsorganen zu beachten und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen. Das gilt auch für rechtsförmliche, rechtsbehelfsfähige Abweichungsentscheidungen in einem Zielabweichungsverfahren (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007, a.a.O.; s. dazu auch OVG Rheinland-Pfalz, Zwischenurteil vom 15. Oktober 2008 - 1 A 10388/08 -, BRS 73 Nr. 7).
Selbst wenn man im Hinblick darauf eine Regelungslücke annähme, wäre diese jedoch nicht planwidrig. Planwidrig ist eine Regelungslücke nur dann, wenn die in Rede stehende Interessenlage vom Gesetzgeber nicht gesehen wurde oder wegen späterer Veränderung der Umstände nicht gesehen werden konnte (Meissner/Steinbeiß-Winkelmann in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 173 Rdnr. 54). Sofern der Gesetzgeber jedoch einen Sachverhalt grundsätzlich erkannt hat, aber in Bezug darauf keinen Regelungsbedarf gesehen hat, sind die geregelten Sachverhalte als abschließend zu betrachten und ist die Regelungslücke nicht als planwidrig einzuordnen. Bezüglich der alten Fassung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes war nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 5. September 2013– 7 C 21.12 – BVerwGE 147, 213 und vom 19. Dezember 2013 - 4 CN 14.12 - BVerwGE 149, 17) eine analoge Anwendung des umweltrechtlichen Verbandsklagerechts ausgeschlossen, da der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des Gesetzes zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als abschließend verstanden, sich an diesem Verständnis auch nach der Novellierung nichts geändert und es daher an einer planwidrigen Regelungslücke gefehlt hat. Auch nach der Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2017 fehlt es an einer planwidrigen Regelungslücke für Sachverhalte außerhalb des in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG normierten Katalogs von rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen. Dies ergibt sich aus der Gesetzesbegründung sowie aus deren Hintergrund und den begleitenden Umständen der letzten Gesetzesänderung (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs 18/9526, S. 1; VG Augsburg, Beschluss vom 26. April 2018- Au 4 S 18.281 –, juris Rdnrn. 21 ff.). Dem Umweltrechtsbehelfsgesetz liegt das Prinzip eines enumerativ abschließenden Katalogs von rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen zu Grunde (vgl. zur alten Fassung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes: BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, juris Rdnr. 31). Auch bei der Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes hat der Gesetzgeber bewusst von der Schaffung einer Generalklausel abgesehen und die Entscheidungen, hinsichtlich derer die besonderen Klagerechte aus § 2 UmwRG bestehen sollen, in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG enumerativ und abschließend geregelt (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2018- 6 K 12341/17 -, juris Rdnrn. 177 ff. ; VG Schleswig, Urteil vom 13. Dezember 2017- 3 A 59/17 -, juris Rdnr. 80; Schlacke, NVwZ 2017, 905, 908; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer UmweltR, 93. EL August 2020, § 1 UmwRG Rdnr. 9).
Ungeachtet der Frage, ob Art. 9 Abs. 3 AK die Vertragsstaaten aufgrund seiner relativ weiten Formulierung zu einer generalklauselartigen Umsetzung verpflichtet, hat der Gesetzesgeber ausweislich der Gesetzesbegründung ausdrücklich hiervon abgesehen, da dies nach seiner Auffassung mit weitergehenden Abgrenzungsschwierigkeiten und Rechtsunsicherheit verbunden wäre (Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 37; VG Schleswig, Urteil vom 13. Dezember 2017 - 3 A 142/17 -, juris Rdnr. 71). Der gewählte Regelungsansatz birgt zwar die Gefahr, dass nach Völker- und Unionsrecht rechtsbehelfspflichtige Entscheidungen nicht in diesen Positivkatalog aufgenommen wurden, was teilweise in der Literatur kritisiert wurde (krit. insb. Schlacke, NVwZ 2017, 905, 908). Ob Art. 9 Abs. 3 AK weitergehende Kontrollmöglichkeiten verlangt, kann daher noch nicht als abschließend geklärt betrachtet werden. Angesichts der insoweit eindeutigen Gesetzesbegründung muss jedoch davon ausgegangen werden, dass die Beschränkung in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG auf bestimmte Rechtsformen der Zulassungsentscheidung Ausdruck einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers und damit einer Interpretation nicht zugänglich ist (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 102). Fällt die streitgegenständliche Entscheidung - wie hier die Zielabweichungsentscheidung - nicht unter den normierten Katalog, so ist das Umweltrechtsbehelfsgesetz somit auch nicht analog anwendbar.
4. Die Antragsbefugnis des Klägers lässt auch nicht aus § 2 Abs. 1 UmwRG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG ableiten. Die Anwendbarkeit des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5UmwRG setzt einen Verwaltungsakt oder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag voraus, durch den ein anderes als in Nrn. 1 bis 2b genanntes Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften zugelassen wird.
Die angefochtene Zielabweichung ist zwar ein Verwaltungsakt. Durch ihn wird jedoch kein Vorhaben im Sinne dieser Vorschrift zugelassen (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 13). Es wird durch sie weder der Bau des Logistikzentrums selbst zugelassen, noch die vorbereitende Bauleitplanung. Anders als beim Vorhabenbegriff bei UVP-pflichtigen Vorhaben nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG wollte der Gesetzgeber sich an der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 4 UVPG orientieren, gleichzeitig aber auf eine Bezugnahme auf den in § 2 Abs. 4 UVPG genannten Vorhabenkatalog nach Anlage 1 zum UVPG verzichten (s. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 18/9526, S. 36; VG Darmstadt, Beschluss vom 21. November 2017 - 7 L 4343/17.DA-, juris Rdnr. 80). Nach § 2 Abs. 4 UVPG sind Vorhaben bei Neuvorhaben (Nr. 1) die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage (lit. a), der Bau einer sonstigen Anlage (lit. b) sowie die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme (lit. c). Von diesen kommt vorliegend allein die „sonstige Anlage“ (lit. b) oder eine „sonstige in Natur und Landschaft eingreifende Maßnahme“ (lit. c) in Betracht.
Der Begriff der „sonstigen Anlage“ umfasst auch nichttechnische Anlagen, also etwa ein Gebäude ohne oder mit nur untergeordneten maschinellen Einrichtungen. Hier unterfällt nur der Bau dem Vorhabenbegriff (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 106). Der Bau einer derartigen Anlage selbst wird durch die Zielabweichung zweifellos nicht zugelassen.
Der Begriff der „sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme“ entspricht weitgehend dem Eingriffsbegriff aus § 14 BNatSchG (Appold, in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, § 2 UVPG Rdnr. 90). Erforderlich ist (die Zulassung) einer Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die geeignet ist, entweder das Landschaftsbild oder die Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG erheblich zu beeinträchtigen. Unter den Vorhabenbegriff fallen demnach etwa Abgrabungen, die Einebnung von Flächen, die Rodung von Wald oder die Erstaufforstung nach § 10 BWaldG, der Zugriff auf geschützte Arten nach § 44 Abs. 1 BNatSchG und - entsprechend Art. 1 Abs. 2 Buchst. a 2. Spiegelstrich UVP-Richtlinie - sowohl der übertägige als auch der untertägige Abbau von Rohstoffen (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr. 108). Damit knüpft der Vorhabenbegriff ersichtlich an Maßnahmen an, die direkt in der Landschaft sichtbar werden bzw. unmittelbare Voraussetzungen für derartige Maßnahmen oder ein derartiges Tätigwerden sind. Auch derartige Maßnahmen werden durch Entscheidungen im Zielabweichungsverfahren aber nicht zugelassen (Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer UmweltR, 93. EL August 2020, UmwRG § 1 Rdnr.111). Die hier streitgegenständliche Zielabweichung lässt keine direkten Eingriffe oder Arbeiten im Raum zu, sondern suspendiert, wie bereits dargestellt, teilweise von Zielen des Raumordnungsplans und ist somit einer in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme, wie letztlich dem Bau der in Rede stehenden Logistikhalle, weit vorgelagert.
Dementsprechend kann auch nicht der Bebauungsplan unter den Begriff der der „sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme“ subsumiert und somit als Vorhaben im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG gewertet werden, was zur Folge hätte, dass mit der Zielabweichung möglicherweise ein Vorhaben der Beigeladenen zugelassen worden wäre. Ebenso wie die Zielabweichung oder der Raumordnungsplan bildet der Bebauungsplan lediglich die Vorstufe zu einem von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG erfassten Vorhaben, da durch ihn selbst kein Eingriff der oben dargestellten Art vorgenommen wird, sondern auf seiner Grundlage lediglich derartige Eingriffe zugelassen werden können. Selbst wenn man mit dem Kläger annimmt, dass aufgrund eines Bebauungsplans bereits Erschließungsmaßnahmen getroffen werden können und der Bebauungsplan deshalb unter den Begriff des Vorhabens fiele, würde er durch die Zielabweichung nicht zugelassen, sondern diese bildete lediglich eine von mehreren Voraussetzungen für dessen Erlass.
5. Nach Auffassung des Senats ist der Vorhabenbegriff in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5UmwRG auch nicht im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 AK und die betreffende Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union erweiternd dahingehend auszulegen, dass die Zielabweichung selbst oder etwa ein Bebauungsplan hiervon erfasst ist, mit der Folge, dass durch die Zielabweichung eine Zulassung der Bauleitplanung erfolgte. Einer derartigen Auslegung steht der Wortlaut des Umweltrechtsbehelfsgesetzes entgegen.
Zwar hat ein nationales Gericht nach Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu Art. 9 Abs. 3 AK (vgl. EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs. C-240/09, Lesoochranárske zuskupenie VLK - "slowakischer Braunbär" - Slg. 2011, I-1255) das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht. Diese können aufgrund des weit gefassten Wortlauts von Art. 9 Abs. 3 AK („von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen“) auch dahingehend verstanden werden, dass eine Begrenzung des Anwendungsbereichs auf den planungsrechtlichen Vorhabenbegriff zu eng ist, jedenfalls ist eine solche Einschränkung der Konvention nicht zu entnehmen.
Entsprechend dem oben zitierten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union ist die Auslegung jedoch nur „so weit wie möglich“ vorzunehmen. Ferner müssen die entsprechenden Vorschriften des nationalen Rechts „interpretationsfähig“ sein. Danach sind die Gerichte daran gehindert, die nationalen Vorschriften im Wege einer methodisch unzulässigen Rechtsfortbildung contra legem - also auch über die Wortlautgrenze hinaus - auszulegen (BVerwG, Urteile vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 Rdnr. 36 m.w.N.; vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 -, NVwZ 2015, 656 [661]; und 1. April 2015 - 4 C 6.14 -, BVerwGE 152, 10 Rdnr. 35; ebenso Bayerischer VGH, Urteil vom 14. März 2017 - 22 B 17.12 -, juris Rdnr. 43).
Nach dem oben dargelegten Verständnis des Senates vom Begriff des „Vorhabens“, der eindeutig an Maßnahmen anknüpft, die in der Umgebung sichtbar oder zumindest wahrnehmbar werden, würde eine Ausweitung auf den vorliegenden Sachverhalt die Wortlautgrenze überschreiten und sich im Bereich einer unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung bewegen.
Da nach den obigen Ausführungen bereits der Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes nicht eröffnet ist, kann offenbleiben, ob die Zielabweichungsentscheidung unter Anwendung „umweltbezogener Rechtsvorschriften“ im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG erging.
II. Aus Art. 9 Abs. 3 AK lässt sich eine Antragsbefugnis ebenfalls nicht herleiten. Zwar ist § 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Bestimmungen eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013, a.a.O., Rdnr. 26). Art. 9 Abs. 3 AK wirkt wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit aber nicht unmittelbar (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014- 4 C 34.13 -, juris Rdnr. 21; EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs. C-240/09 -,Slg. 2011, I-1255 Rdnr. 52).
III. Schließlich kann der Kläger kein prokuratorisches Klagerecht entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geltend machen, sodass auch keine Antragsbefugnis nach § 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO besteht. Insoweit fehlt es an der mindestens erforderlichen Geltendmachung der Verletzung einer unbedingten und hinreichend genauen Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts infolge der zugelassenen Zielabweichung.
Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einer Entscheidung zum Luftqualitätsrecht der Union (Richtlinie 2008/50/EG) und der Bundesrepublik Deutschland (§§ 44 ff. BImSchG) die Auffassung vertreten, dass ein Klagerecht einer natürlichen Person zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union auch Umweltvereinigungen zusteht, die nach § 3 UmwRG anerkannt sind (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013, a.a.O., Rdnr. 38 ff.). Wegen des vom Gesetz bezweckten Schutzes der menschlichen Gesundheit folge daraus ein Klagerecht für die unmittelbar betroffenen natürlichen Personen (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013, a.a.O., Rdnr. 41 ff.). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs könnten sich Einzelne auf unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie berufen (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 4 C 34/13 -, juris Rdnr. 24).
Streitig ist, ob diese Figur des prokuratorischen Klagerechts weiterhin ein subjektives Recht einer natürlichen Person voraussetzt (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014, a.a.O.; Bayerischer VGH, Urteil vom 14. März 2017 - 22 B 17.12, juris Rdnr. 41; OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. Mai 2016 - 4 KN 154/13, juris Rdnr. 53; VG Schleswig, Urteil vom 13. Dezember 2017 - 3 A 142/17, juris Rdnrn. 75 - 82), oder ob anerkannten Umweltverbänden ganz generell Zugang zu den Gerichten eingeräumt werden soll, wenn es um Umweltvorschriften geht, die ihre Grundlage im Unionsrecht haben (Bayerischer VGH, Urteil vom 28. Juli 2016 - 14 N 15.1870 -, juris Rdnr. 45). Die Beantwortung dieser Frage kann vorliegend jedoch dahinstehen, denn übereinstimmend wird jedenfalls gefordert, dass Umweltverbände mit dem eingelegten Rechtsbehelf die Verletzung einer unbedingten und hinreichend genauen Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts geltend machen. Daran fehlt es hier.
Der Kläger beruft sich auf eine Verletzung des § 6 Abs. 2 ROG. Die Zielabweichung sei seiner Auffassung nach weder raumordnungsrechtlich vertretbar, noch blieben die Grundzüge der Planung unberührt. Die Entscheidung der Beklagten sei zudem ermessensfehlerhaft. Schließlich wird mit der Begründung, dass das geplante Vorhaben UVP-pflichtig sei, gerügt, dass nicht schon im Zielabweichungsverfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde.
Der Senat kann nicht erkennen, dass mit diesem Vorbringen die Verletzung einer unbedingten und hinreichend genauen Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts geltend gemacht wurde. Vielmehr beruft sich der Kläger vorrangig auf eine seiner Auffassung nach unrichtige Anwendung des (nationalen) Raumordnungsrechts. Eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO und nachfolgende Antragsbefugnis ist daher nicht gegeben.
Ob aus Art. 9 Abs. 3 AK eine Verpflichtung folgt, das nationale Verfahrensrecht mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dahingehend auszulegen, dass es einem anerkannten Umweltschutzverband möglich sein muss, auch eine Zielabweichungsentscheidung gerichtlich überprüfen zu lassen, soweit die Verletzung einer unbedingten und hinreichend genauen Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts geltend gemacht wird, bedarf hier aufgrund des oben Gesagten keiner Entscheidung. Falls man eine derartige Verpflichtung annehme, könnte dies zur Folge haben, dass dem Umweltverband in einem Normenkontrollverfahren gegen einen nachfolgenden Bauleitplan die Tatbestandswirkung eines bestandskräftigen Zielabweichungsbescheides nicht entgegengehalten werden kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Dem Kläger waren gemäß § 162 Abs. 3 VwGO auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Dies entspricht der Billigkeit, da sie sich durch Antragstellung am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Entsprechend der Streitwertfestsetzung in erster Instanz ist in Anlehnung an Ziffer 34.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit für die Hauptsache ein Streitwert von 15.000,00 Euro anzunehmen
Die Revision wird zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen. Die Frage, ob zur Begründung der Klagebefugnis einer anerkannten Umweltvereinigung gegen einen Zielabweichungsbescheid § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, i.V.m § 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG (Linienbestimmungen und andere Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren nach den §§ 47 und 49 UVPG) oder § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4UmwRG (Pläne und Programme im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG) analog anzuwenden sind (s.o. unter 3.) oder ob eine entsprechende Klagebefugnis aufgrund einer im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 AK erweiternden Auslegung des Vorhabenbegriffs in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG in Betracht kommt (s.o. unter 5.) hat grundsätzliche Bedeutung, da sich ihre Beantwortung nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, sie bislang noch nicht höchstrichterlich entschieden wurde und aus Gründen der Fortbildung des Rechts im allgemeinen Interesse liegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 HLPG und 6 ROG
§§ 1 ff. BauGB
§§ 47 und 49 UVPG
§§ 44 ff. BImSchG
§ 3 UmwRG
§ 49 UVPG
§ 13 ROG
§ 8 HLPG
§ 47 UVPG
§ 15 ROG
§ 2 UVPG
§ 43 VwVfG
§ 2 UmwRG
§ 1 UmwRG
§ 14 BNatSchG
§ 10 BWaldG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG
§ 2 Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 2 Abs.1 Satz 1, 1 Abs. 1 Nr. 4, 7 Abs. 2 Satz 2 bzw. Satz 1 UmwRG
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, UmwRG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 UVPG
§ 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG
§ 7 Abs. 1 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 5 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 UmwRG
§ 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 6 UVPG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 oder 2 UVPG
§ 1 Abs. 4 UmwRG
§ 8 Abs. 5 HLPG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 6 Satz 2 HLPG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 6 HLPG
§ 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 UVPG
§ 30 Abs. 4 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4  
    UmwRG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 2 Abs. 7 Nr. 1 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 UmwRG
§ 49 Abs. 3 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5  
    UmwRG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2017, 300, 301
NVwZ 2006, 803
NVwZ-RR 2013, 917
BVerwGE 147, 213
BVerwGE 149, 17
NVwZ 2017, 905, 908
BVerwGE 147, 312
NVwZ 2015, 656
BVerwGE 152, 10
1 K 9645/17
4 B 1303/19
8 A 10717/16
1 M 38/17
12 MN 300/12
8 A 10965/11
4 BN 17.07
3 N 3067/06
4 C 2302/09
7 KS 7/15
1 A 10388/08
7 C 21.12
4 CN 14.12
4 S 18.28
6 K 12341/17
3 A 59/17
3 A 142/17
7 L 4343/17
4 C 35.13
4 C 6.14
22 B 17.12
4 C 34.13
4 C 34/13
4 KN 154/13
14 N 15.18