Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-12-11, Aktenzeichen 3 L 1691/12.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2012:1211.3L1691.12.DA.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 10.12.2012 gestellte Antrag,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, es einstweilen zu unterlassen, ihre Geschäftsanteile an der Klinikum GmbH an Dritte zu veräußern, bis die 8-Wochenfrist des § 8 b Abs. 3 Satz 1 HGO für die Einreichung des Bürgerbegehrens der Antragsteller abgelaufen ist,
für den Fall, dass bis zu diesem Zeitpunkt die nach § 8 b Abs. 3 Satz 3 HGO bestimmte Anzahl von Unterschriften wahlberechtigter Gemeindebürger der Stadt Offenbach unter das Bürgerbegehren gesammelt worden sein sollte, bis zu einer Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Offenbach über die Zulässigkeit und Durchführung des Bürgerbegehrens,
notfalls bis zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids gemäß § 8 b Abs. 5 ff. HGO,
bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO können einstweilige Anordnungen in Bezug auf den Streitgegenstand getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch die Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Erforderlich ist sonach ein Anordnungsanspruch, d. h. ein subjektiv-öffentliches Recht des betreffenden Antragstellers, für das Letzterer einstweiligen Rechtsschutz durch eine gerichtliche Regelung begehrt. Der Anordnungsanspruch ist dabei identisch mit dem im Hauptsacheverfahren geltend zu machenden materiell-rechtlichen Anspruch. Neben dem Anordnungsanspruch setzt § 123 Abs. 1 VwGO einen Anordnungsgrund voraus. Ein solcher ist bei Dringlichkeit der begehrten Entscheidung gegeben, d. h. das Abwarten einer Hauptsacheentscheidung muss dem betreffenden Antragsteller unzumutbar sein.
Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO muss der betreffende Antragsteller das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs und -grundes glaubhaft machen, wobei Letzteres nur dann gelingt, wenn die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass der Antragsteller auch im Hauptsacheverfahren obsiegen wird (Hess. VGH, Beschluss vom 16.07.1996 - 6 TG 2264/96 -, ESVGH 46, 296). Die einen Anordnungsanspruch und -grund begründenden Tatsachen sind glaubhaft gemacht, wenn deren Vorliegen für das erkennende Gericht überwiegend wahrscheinlich ist.
Die Antragsteller sind entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO analog antragsbefugt, da sie Mitunterzeichner des Bürgerbegehrens sind und als solche eine Verletzung der jedem Mitunterzeichner durch § 8 b HGO verliehenen verfahrensrechtlichen Rechtsposition auf Mitwirkung geltend machen können; der Antragsteller zu 2) ist zudem Vertrauensperson des Bürgerbegehrens.
Soweit die Antragsteller beantragen, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, es einstweilen zu unterlassen, ihre Geschäftsanteile an der Klinikum GmbH an Dritte zu veräußern, bis die 8-Wochenfrist des § 8 b Abs. 3 Satz 1 HGO für die Einreichung des Bürgerbegehrens der Antragsteller abgelaufen ist, fehlt es dem Begehren bereits an einem Anordnungsgrund.
In ihrer Sitzung vom 08.11.2012 hat die Stadtverordnetenversammlung beschlossen:
2011-16/DS-I(A)0269, Punkt 1
Die Geschäftsanteile der Klinikum GmbH sollen in einem geordneten Verkaufsprozess ganz oder teilweise auf einen oder mehrere Dritte übertragen werden. Der Magistrat wird beauftragt, einen geordneten Verkaufsprozess in die Wege zu leiten, die Übertragung und Abtretung der Gesellschaftsanteile unterschriftsreif zu verhandeln und der Stadtverordnetenversammlung zur Zustimmung vorzulegen.
2011-16/DS-I(A)0269, Punkt 2
Die Liquidität bzw. die Vermeidung einer zukünftigen Überschuldung der Klinikum GmbH wird für die Dauer des Verkaufsprozesses durch die Stadt Offenbach sichergestellt.
2011-16/DS-I(A)0269, Punkt 4
Die Teilnahme am Interessenbekundungsverfahren hinsichtlich eines Verbundes kommunaler Krankenhäuser wird für die Dauer des geordneten Verkaufsprozesses (Ziffer 1) ausgesetzt.
Das Bürgerbegehren richtet sich gegen die oben dargestellten Beschlüsse.
Ein Anordnungsgrund liegt nicht vor, weil keine Anhaltspunkte für die Annahme bestehen, der Stadtverordnetenversammlung könnte bereits in ihrer Sitzung am 13.12.2012 eine Beschlussvorlage zum Verkauf der Geschäftsanteile der Klinikum GmbH vorgelegt werden. Hiergegen spricht bereits das auf dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 08.11.2012 beruhende strukturierte Bieterverfahren, wie es sich aus der Bekanntmachung vom 28.11.2012 über die „Durchführung eines Verkaufsverfahrens zur Veräußerung von Geschäftsanteilen an der Klinikum GmbH“ ergibt. Danach werden interessierte Marktteilnehmer eingeladen und aufgefordert, ihr Interesse am Erwerb der Geschäftsanteile zu bekunden. Als Frist für den Eingang der Interessenbekundungen wird der 21.12.2012 benannt. Nach Eingang der Interessenbekundungen ist beabsichtigt, in einem ersten Schritt bis zu sieben geeignete Bewerber zu einer näheren Prüfung der Verhältnisse der Klinikum GmbH im Rahmen einer sog. „Due Diligence“ zuzulassen und zur Abgabe eines ersten konkreten Angebots aufzufordern. Mit den Bietern soll bis spätestens Ende Januar 2013 eine erste Verhandlungsrunde im Sinne einer sog. „Expert Session“ stattfinden; letzte und verbindliche Angebote der Bieter sollen sodann bis spätestens zum 31.03.2013 eingehen. Nach Abschluss dieses Verfahrens trifft die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die abschließende Entscheidung über die Annahme des Kaufangebots.
Soweit die Antragsteller meinen, im Hinblick auf den Passus unter Ziffer 6), letzter Absatz der genannten Bekanntmachung, in dem es heißt: „Änderungen des vorstehend dargestellten beabsichtigten Verfahrensablaufs bleiben ausdrücklich vorbehalten, insbesondere wenn und soweit sich dies nach dem Fortgang des Verkaufsverfahrens und/oder aufgrund von Hinweisen und/oder Fragen der Bieter als zweckmäßig und geboten erscheint“, drohe bereits eine endgültige Entscheidung in der Stadtverordnetenversammlung am 13.12.2012, und befürchten, der Magistrat werde eine entsprechende dringliche Vorlage einbringen, behaupten die Antragsteller lediglich, was sie nachvollziehbar darzulegen hätten.
Dies ergibt sich jedenfalls nicht aus der Tagesordnung für die Sitzung am 13.12.2012. Darüber hinaus sieht § 36 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 25.02.1952, zuletzt geändert durch Beschluss vom 16.02.2006, vor, dass über Angelegenheiten, die nicht auf der Einladung zur Sitzung verzeichnet sind, nur verhandelt und beschlossen werden kann, wenn zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder der Stadtverordnetenversammlung dem zustimmen. Aus Satz 3 der Vorschrift, wonach diese Anträge (Dringlichkeitsanträge) in der Sitzung von der antragstellenden Fraktion im Rahmen der Tagesordnungsdebatte mündlich eingebracht werden müssen, ergibt sich, dass lediglich Fraktionen, nicht aber auch dem Magistrat das Recht auf Einbringung eines Dringlichkeitsantrags zusteht.
Zu Recht weist die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung vom 11.12.2012 darauf hin, dass nach der Tagesordnung der Stadtverordnetenversammlung für die Sitzung am 13.12.2012 ein Verkauf der Gesellschaftsanteile an der Klinikum GmbH nicht beabsichtigt sei, dies auch dem Zeitplan des veröffentlichten Vergabeverfahrens mit einer Angebotsfrist bis zum 21.12.2012 grundlegend widersprechen würde und insoweit sicherlich nicht beschließbar wäre, ohne dass sich die Stadtverordneten einer Haftungsgefahr aussetzen würden.
Ungeachtet dessen haben die Antragsteller auch insoweit sie begehren, der Antragsgegnerin aufzugeben, es einstweilen für den Fall, dass bis zu diesem Zeitpunkt die nach § 8 b Abs. 3 Satz 3 HGO bestimmte Anzahl von Unterschriften wahlberechtigter Gemeindebürger der Stadt Offenbach unter das Bürgerbegehren gesammelt worden sein sollte, bis zu einer Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Offenbach über die Zulässigkeit und Durchführung des Bürgerbegehrens, zu unterlassen, ihre Geschäftsanteile an der Klinikum GmbH an Dritte zu veräußern, keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Eine derartige Sicherungsanordnung setzt nämlich voraus, dass das Bürgerbegehren zulässig ist.
Dies ist - nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage - hier bereits deshalb nicht der Fall, weil es dem Bürgerbegehren inhaltlich an einer zutreffenden Begründung mangelt. Nach § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO zählt u.a. diese zu dessen zwingendem Inhalt. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei sind zwar an die Begründung keine zu hohen Anforderungen zu stellen. Da die Begründung regelmäßig auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben, kann es in gewissem Umfang hinzunehmen sein, dass Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen im Sinne des politischen Anliegens des Bürgerbegehrens "gefärbt" sind. Es ist vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Darüber hinaus lassen schon Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766). Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen (so VG Stuttgart, Urteil vom 17.07.2009 - 7 K 3229/08 -, VBlBW 2009, 432). Vorstehendes gilt auch, wenn die Begründung – bzw. bereits die Fragestellung oder beides zusammen – dem Bürger ein unzutreffendes oder unvollständiges Bild (defizitäres Bürgerbegehren, s. BayVGH, Beschluss vom 16.04.2012 - 4 CE 12.517 -, KommunalpraxisBY 2012, 268) vom maßgeblichen Sachverhalt vermittelt (VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, KommunalpraxisBY 2006, 344).
Vorstehendes ist hier der Fall, da durch die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung dem jeweiligen Unterzeichner suggeriert wird, das Klinikum (gemeint ist wohl die Klinikum GmbH) befände sich in einem Sanierungsprozess, der bei konsequenter Fortsetzung eine „schwarze Null“ des operativen Geschäfts zur Mitte des Jahres 2015 erwarten lasse. Dennoch habe die Stadtverordnetenversammlung beschlossen, das Klinikum zu verkaufen. Diese Begründung lässt nicht nur außer Acht, dass die Stadt Offenbach die Teilnahme am kommunalen Schutzschirm des Landes Hessen beantragt hat und sich im Gegenzug für Entschuldungshilfen in Höhe von 211 Mio. Euro verpflichten muss, „ihren Haushalt schnellstmöglich und anschließend dauerhaft zu begleichen, um im Jahre 2020 einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen“. Die Begründung lässt auch unberücksichtigt, dass die finanzielle Lage der Klinikum GmbH derart desaströs ist, dass eine drohende Insolvenz nur durch eine „Vereinbarung zur Abwendung der Insolvenz der Klinikum GmbH und zur Umsetzung der Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Offenbach vom 08.11.2012 zum Verkauf des Klinikums“ zwischen der Stadt Offenbach, der Klinikum GmbH und dem Land Hessen, vertreten durch das Sozialministerium, vermieden werden konnte, in der das Land Hessen der Antragsgegnerin in Ansehung der seit Jahren defizitären Haushaltssituation und zum Ausgleich außergewöhnlicher Belastungen eine Zuwendung in Höhe vom 40 Mio. Euro aus Mitteln des Landesausgleichsstocks zugesagt hat. Angesichts dieser Lage erscheint es nur schwer nachvollziehbar, wenn in dem Bürgerbegehren behauptet wird, bei der Klinikum GmbH sei eine „schwarze Null“ zur Mitte des Jahres 2015 zu erwarten.
Das Bürgerbegehren ist nach summarischer Prüfung außerdem deshalb unzulässig, weil es keinen ausreichenden Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme i.S.d. § 8 b Abs. 3 Satz 2 HGO enthält. Nach der in Literatur und Rechtsprechung, hier insbesondere auch in der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vertretenen Auffassung (Beschluss vom 18.03.2009 - 8 B 528/09 -, ESVGH 59, 251) dient der in dieser Norm vorgeschriebene Kostendeckungsvorschlag dem Zweck, „den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen, damit sie in ihrer Entscheidung auch die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen übernehmen können. Es sind deshalb nicht nur die unmittelbaren Kosten der vorgeschlagenen Maßnahme, sondern auch zwangsläufige Folgekosten, der Verzicht auf Einnahmen und die Kosten einer erzwungenen Alternativmaßnahme zu berücksichtigen (vgl. u.a. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 - NVwZ-RR 2004, 519, vom 21. November 2007 - 15 B 1879/07 - HGZ 2008, 147 und vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07 -, NWVBl. 2008 S. 307). Es soll vermieden werden, dass ein Bürgerbegehren mit der gemäß § 8 b Abs. 7 HGO dreijährigen Verbindlichkeit eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung Maßnahmen beschließt, deren finanzielle Folgen für die Gemeinde nicht überschaubar und nicht finanzierbar sind. Dabei dürfen allerdings die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag nicht überspannt werden, so dass überschlägige und geschätzte, aber schlüssige Angaben genügen, weil die Initiatoren eines Bürgerbegehrens regelmäßig nicht über das Fachwissen der Behörde verfügen (vgl. Ns OVG, Beschluss vom 11.08.2003 - 10 ME 82/03 -, NVwZ-RR 2004, 62) und weil dieses plebiszitär- demokratische Element andernfalls weitgehend leerliefe. Daraus ergibt sich, dass der erforderliche Inhalt und Umfang eines Kostendeckungsvorschlags von der mit dem Bürgerbegehren konkret beabsichtigten Maßnahme, also davon abhängen, welches eigentliche Ziel das Bürgerbegehren nach Fragestellung und Begründung insbesondere auch nach dem objektiven Empfängerhorizont der Bürger verfolgt (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 23.11.1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ-RR 1996, 409 und Urteil vom 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, NVwZ-RR 2000, 451) (zur Frage der Aufnahme entfallender Einnahmen in den Deckungsvorschlag auch VG Köln, Beschluss vom 26.02.2002 - 4 L 53/02 -, NWVBl 2002, 319, vgl. auch Ritgen, Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren – Rechtspraxis und rechtspolitische Desiderate, NWVBl 2003, 87). Im Gegensatz zur Begründung im Übrigen sind die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag gesteigert (Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 143). Diesen Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag nicht. Dort heißt es, die bis zum Abschluss des Sanierungskonzepts nötige Erhöhung des Eigenkapitals könne über Kreditaufnahmen oder Ausfallbürgschaften der Stadt Offenbach finanziert werden. Darüber hinaus sei nicht auszuschließen, dass die Landesregierung sich bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid ihrer sozialen Verantwortung bewusst werde und auch einen Teil zur Finanzierung beitrüge. Der so formulierte Kostenvoranschlag ist nicht einmal im Ansatz geeignet, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen, damit sie in ihrer Entscheidung auch die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen übernehmen können. Sowohl die Begründung des Bürgerbegehrens wie auch der Kostendeckungsvorschlag erschöpfen sich in diffusen Behauptungen und Spekulationen. Angesichts der oben dargestellten finanziellen Situation, insbesondere der Vereinbarung zur Abwendung der Insolvenz der Klinikum GmbH und zur Umsetzung der Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Offenbach vom 08.11.2012 zum Verkauf des Klinikums und der vom Land Hessen in Form des kommunalen Rettungsschirms bereits zur Verfügung gestellten oder zu erwartenden finanziellen Hilfen ist die Erwartung, das Land werde sich seiner Verantwortung bewusst werden und auch einen Teil zur Finanzierung beitragen, gänzlich unrealistisch und gerade nicht geeignet, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei das Gericht eine Reduzierung des Streitwerts um die Hälfte gemäß Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs wegen der hier begehrten vorläufigen Regelung vorgenommen hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 b HGO
§ 8 b Abs. 3 Satz 1 HGO
§ 8 b Abs. 3 Satz 3 HGO
§ 8 b Abs. 5 ff. HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8b Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 8 b Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 8 b Abs. 7 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG
§ 36 Abs. 2 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 766
NVwZ-RR 2004, 519
NVwZ-RR 2004, 62
NVwZ-RR 1996, 409
NVwZ-RR 2000, 451
6 TG 2264/96
15 A 5594/00
7 K 3229/08
4 CE 12.51
4 K 06.00
8 B 528/09
15 B 522/04
15 B 1879/07
15 A 2697/07
10 ME 82/03
6 TG 3539/95
8 UE 3683/97
4 L 53/02