Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-28, Aktenzeichen 6 A 289/21 HAL

Tenor:
Orientierungssatz
1. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts danach nur dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Notwendigkeit der Zuziehung wird auch durch die Bedeutung der Streitsache für den Beteiligten bestimmt.(Rn.23)
2. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren stellt sich demnach als Ergebnis einer Einzelfallprüfung dar, bei der neben den Schwierigkeiten der Sache auch die persönlichen Verhältnisse und damit der Bildungs- und Erfahrungsstand des Widerspruchsführers zu berücksichtigen sind.(Rn.24)
Die Beklagte wird verpflichtet, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren (Az: WS-3210/5612/2021 SN) für notwendig zu erklären.
Der Bescheid der Beklagten vom 2. Juli 2021 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streitigen über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten in einem von der Klägerin gegen einen Bescheid der Beklagten geführten Widerspruchsverfahren.
Die Klägerin ist der Kreisverband einer politischen Partei, die regelmäßig bei Bundestagswahlen sowie Landtags- und Kommunalwahlen bundesweit antritt.
Am 15. März 2021 beantragte die Klägerin bei der Beklagten eine Genehmigung zur Anbringung von 50 Plakaten der Größe A1 für die A-Partei Sachsen-Anhalt im Zeitraum 24. April bis 6. Juni 2021 hinsichtlich der Landtagswahl am 6. Juni 2021. Am 1. April 2021 ergänzte sie den Antrag um „je eine Großfläche an allen 4 ausgewiesenen Standorten der Stadt“ für den Nutzungszeitraum 16. April bis 12. Juni 2021.
Daraufhin erteilte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 9. April 2021 eine Sondernutzungserlaubnis für „die Inanspruchnahme von öffentlichem Verkehrsraum zur Anbringung von insgesamt 50 Plakaten anlässlich der Landtagswahl im Stadtgebiet A-Stadt, sowie in C., D. und E. in der Zeit vom 22.04.2021 bis 06.06.2021 und 4 Großaufstellern“ an näher bezeichneten Standorten. Zugleich setzte sie gegen die Klägerin eine „Gebühr“ in Höhe von insgesamt 901,04 € fest, die einen Monat nach Bekanntgabe des Bescheides fällig und auf ein angegebenes Konto einzuzahlen und auch bei Einlegung eines Widerspruchs fristgerecht zu entrichten sei; sie könne anderenfalls im Verwaltungsvollstreckungsverfahren eingezogen werden. Der Betrag setze sich aus folgen Teilbeträgen zusammen:
880,- € auf der Grundlage der Tarife 7 und 8 der Sondernutzungs- und Grünflächengebührensatzung und 20,24 € nach Tarif 10.1 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten in der jeweils geltenden Fassung sowie Auslagen der Behörde nach § 4 KAG LSA/§ 14 VwKostG LSA in Höhe von 0,80 €.
Die Rechtsbehelfsbelehrung des Bescheides enthält den Zusatz:
„Der Widerspruch hat keine aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und entbindet nicht von der Pflicht zur rechtzeitigen Zahlung. Ausstehende Beträge werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren beigetrieben.“
Hiergegen legte die Klägerin am 7. Mai 2021 mit anwaltlichem Schriftsatz Widerspruch ein, den sie auf Aufforderung der Beklagten mit gesondertem anwaltlichen Schriftsatz begründete.
Mit Bescheid vom 2. Juli 2021 half die Beklagte dem Widerspruch der Klägerin ab und hob den Bescheid vom 9. April 2021 auf. Ferner bestimmte sie, dass die Beklagte die Kosten des Verfahrens trägt und erklärte ausdrücklich die Zuziehung eines Rechtsanwaltes für nicht notwendig. Zur Begründung führte sie aus, dass der Widerspruch zulässig und begründet sei, weil die Klägerseite, die im Wesentlichen ausgeführt habe, dass die Beklagte verpflichtet sei, zwischen kommerzieller und nicht kommerzieller Werbung zu unterscheiden, Gründe vorgebracht habe, die die Aufhebung des Bescheides erforderlich machten. Die Hinzuziehung eines Rechtsanwaltes sei aber nicht notwendig gewesen, weil es sich um einen rechtlich einfach gelagerten Sachverhalt handele. Bei der Klägerin handele es sich um eine etablierte Partei, welche sich seit vielen Jahren im gesamten Bundesgebiet an Wahlen und damit verbundenen Wahlkampfhandlungen beteilige und diese selbst durchführe. Im Zusammenhang mit der Landtagswahl seien im Vorfeld der Antragstellung die entsprechenden Rechtsgrundlagen und Hinweise zur Wahlwerbung, darunter der gemeinsame Runderlass des MI und MLV vom 9. Januar 2007 – 36.2-1145 – an die Vorstandsvorsitzenden der Klägerin übersandt worden. Insofern könne im Hinblick auf die langjährige Parteizugehörigkeit der Vorstandsvorsitzenden davon ausgegangen werden, dass sie in der Lage gewesen wäre, das Widerspruchsverfahren selbständig zu führen und ihr dies auch zumutbar gewesen sei.
Die Klägerin hat daraufhin am 3. August 2021 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt:
Die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts für das Vorverfahren sei notwendig gewesen. Dies ergebe sich bereits aus der grundsätzlichen Bedeutung der Streitsache für sie selbst sowie die zukünftige Teilnahme an Wahlen und die damit verbundene erforderliche Plakatierung im Stadtgebiet. Sie habe zunächst davon ausgehen müssen, dass die der Kostenrechnung zugrunde liegende Sondernutzungssatzung, die von der beklagten Stadt ausgearbeitet und vom Stadtrat beschlossen worden sei, grundsätzlich nach geltendem Recht erstellt und erlassen worden sei, und dass Satzungen sowohl von der Verwaltung als auch der Kommunalaufsicht auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft seien. Da die Vorstandsvorsitzende selbst keine Juristin sei, sei sie nicht in der Lage, zu prüfen, inwiefern die Satzung ordnungsgemäß zustande gekommen sei und ob sie nicht gegen geltendes Recht verstoße. Daher sei eine juristische Vertretung erforderlich gewesen, weil im Falle der Rechtmäßigkeit der Sondernutzungsgebührenerhebung der Wahlkampf für die Partei insgesamt aus Kostengründen erheblich erschwert worden wäre. Zudem sei eine schnelle Klärung erforderlich gewesen, da die Bundestagswahl bevorgestanden habe, für die erneut Genehmigungen zur Plakatierung in der beklagten Stadt beantragt werden sollten. Angesichts der angespannten Haushaltslage habe auch davon ausgegangen werden müssen, dass andere Gemeinden zukünftig ähnliche Sondernutzungsgebühren erheben würden, falls die Satzung der Beklagten für rechtskonform erklärt würde. Im Übrigen nehme sie auf die umfangreiche Widerspruchsbegründung der Prozessbevollmächtigten Bezug, die wesentliche juristische Ausführungen enthalte und nicht allein deshalb als „Allgemeinwissen“ bei der Klägerin vorausgesetzt werden könnten, weil sie seit Jahren an Wahlen teilnehme. Der Verweis auf Informationsquellen im Internet trage nicht, weil anderenfalls jeder Rechtssuchende verpflichtet wäre, sich im Internet zu belesen und das Vorverfahren allein zu führen. Dass andere Parteien von der Möglichkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten keinen Gebrauch gemacht hätten, sei unerheblich.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Beklagte zu verpflichten, die Zuziehung ihrer Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, und den Bescheid der Beklagten vom 2. Juli 2021 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertieft die Begründung des Bescheides und trägt vor:
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren sei nicht notwendig gewesen. Es handele sich vorliegend um einen rechtlich einfach gelagerten Sachverhalt. Die von ihr zur Anwendung gebrachte Sondernutzungsgebührensatzung habe die Anforderungen zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren für Wahlwerbung nicht beachtet; es habe darin nur einen einheitlichen Gebührentatbestand für Werbeplakate gegeben. Sämtliche Anforderungen an die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für das Aufstellen von Wahlplakaten im Wahlkampf seien über die bekannten Internet-Suchdienste auffindbar. Auch gebe es eine Abhandlung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 2009 zum Thema „Verbot der Aufstellung von Wahlplakaten und Zulässigkeit von Gebühren für das Aufstellen von Wahlplakaten im Wahlkampf“, in dem zusammenfassend ausgeführt werde, dass der Satzungseber zwischen Nutzungen, mit denen ein wirtschaftliches Interesse verfolgt werde und solchen, die mit denen keine wirtschaftlichen Ziele verfolgt würden, differenzieren müsse. Dies ergebe sich auch aus Art. 21 Abs. 1 GG. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts bestünden gegen die Erhebung einer Gebühr für die Sondernutzung von Straßen zum Zwecke der Wahlwerbung keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken; das Ermessen des Satzungsgebers werde aber durch Art. 21 Abs. 1 GG dahingehend verfassungskonform reduziert, dass grundsätzlich eine Ermäßigung der Sondernutzungsgebühr für Wahlplakate vorzunehmen sei. Im Zusammenhang mit der in Rede stehenden Landtagswahl hätten vier weitere Parteien und ein Einzelbewerber ebenfalls Widerspruch gegen die gegen sie ergangenen Gebührenbescheide erhoben, ohne sich eines Bevollmächtigten zu bedienen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten kann die Entscheidung durch den Einzelrichter ohne mündliche Verhandlung ergehen, vgl. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig sowie begründet.
Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch, dass die Beklagte die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das streitige Vorverfahren für notwendig erklärt, zu. Der Bescheid der Beklagten erweist sich in dem angefochtenen Umfang als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Anspruchsgrundlage ist § 80 Abs. 2 und 3 Satz 2 VwVfG, der gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Sachsen-Anhalt auch auf das Landesrecht Anwendung findet. Danach sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war, was von der die Kostenentscheidung treffenden Behörde durch Verwaltungsakt festzustellen ist. Dabei handelt es sich um eine Rechtsfrage, die in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung unterliegt; ein behördliches Ermessen besteht insoweit nicht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 80 Abs. 2 VwVfG (und der vergleichbaren Regelung in § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist die Erstattungsfähigkeit von Kosten eines Bevollmächtigten im Vorverfahren - anders als diejenige von Anwaltskosten im gerichtlichen Verfahren - nicht automatisch, sondern je nach Lage des Einzelfalls und nur unter der Voraussetzung der konkreten Notwendigkeit anzuerkennen. Dabei ist die Frage der Notwendigkeit unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts danach nur dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Notwendigkeit der Zuziehung wird auch durch die Bedeutung der Streitsache für den Beteiligten bestimmt (vgl. KG Berlin, Urteil vom 2. Juni 2020 – Not 17/19 –, zit. nach juris Rdn. 18f. unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2014 - 6 B 21.14 -, zit. nach juris Rdn. 7; Beschluss vom 9. Mai 2012 - 2 A 5.11 -, zit. nach juris Rdn. 2; BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 2010 – 6 B 77/09 –, zit. nach juris Rdn. 6 sowie BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2009 – 6 B 14/09 –, zit. nach juris Rdn. 5).
Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren stellt sich demnach als Ergebnis einer Einzelfallprüfung dar, bei der neben den Schwierigkeiten der Sache auch die persönlichen Verhältnisse und damit der Bildungs- und Erfahrungsstand des Widerspruchsführers zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2009 – 6 B 14/09 –, aaO.), d.h. auch Schwierigkeit und Bekanntheitsgrad der einschlägigen Rechtsmaterie, die Intensität der Rechtsbeziehung zwischen Bürger und Behörde und die Frage, ob der Schwerpunkt des Streits eher im rechtlichen oder im tatsächlichen Bereich liegt; ist letzteres der Fall, wird die Notwendigkeit eher zu verneinen sein, als wenn es sich um Rechtsprobleme handelt (vgl. Schoch/Schneider, VwGO, Stand: März 2023, § 162 Rdn. 78 mwN.). Die Frage nach der Zumutbarkeit, das Verfahren selbst zu betreiben, richtet sich nach dem das Widerspruchsverfahren bildenden Verfahrensgegenstand, aber auch nach den konkreten Anforderungen seiner Erfassung durch den Betroffenen, mithin auch nach dessen individuellen Fähigkeiten. Sie ist mit Blick auf die Komplexität des Verfahrensgegenstandes zu beantworten, die Ansatz ist für eine Erwägung, der Betroffene könne seine Rechte nicht ohne weiteres in einem Widerspruchsverfahren selbst vertreten. Eine Vielschichtigkeit des Verfahrensgegenstandes kann an Gewicht verlieren, wenn sich ihm der Betroffene infolge seines Kenntnisstandes hinreichend nähern kann, es für ihn also (ohne weiteres) zumutbar ist, sich mit dem Verfahrensgegenstand auseinanderzusetzen. Dies kann etwa infolge seiner beruflichen Bildung, seiner Erfahrung oder einer besonderen Erkenntnisfähigkeit wegen einer Sachnähe der Fall sein, wird umgekehrt aber dann nicht zum Tragen kommen, wenn sich trotz dieser persönlichen Umstände zeigt, dass die Erfassung des Verfahrensgegenstands sich auch dann als schwierig und aufwendig erweist. Davon wird regelmäßig dann auszugehen sein, wenn sich - auch vom Kenntnisstand des Betroffenen aus - Sach- und Rechtsfragen auftun, die sich von ihm nicht ohne Weiteres beantworten lassen“ (vgl. Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27. Juni 2018 – 3 L 195/18 –, zit. nach juris Rdn. 8).
Diesen Maßstab zugrunde gelegt, ist die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das in Rede stehende Vorverfahren zu bejahen. Gegenstand des Widerspruchsverfahrens war die Rechtmäßigkeit einer Festsetzung von Gebühren und Auslagen in nicht unerheblicher Höhe auf der Grundlage kommunalen Satzungsrechts. Streitentscheidend waren insoweit keine tatsächlichen Fragen, die von der Klägerin unproblematisch hätten erkannt und geltend gemacht werden können. Dies wäre etwa dann anzunehmen, wenn die Beklagte bei der Bescheidung des Sondernutzungsantrags der Klägerin offensichtlich verkannt hätte, dass es sich bei der beabsichtigten Plakatierung um Wahlwerbung oder bei der Antragstellerin um eine politische Partei handelt. In einem solchen Fall wäre es der Klägerin unproblematisch möglich und zumutbar gewesen, die Rechtslage sicher einzuschätzen, die Beklagte auf die tatsächlichen Gegebenheiten hinzuweisen und deren Sachverhaltsirrtum zeitnah aufzuklären. Vorliegend bedurfte es jedoch einer Klärung rein rechtlicher Fragestellungen, die nicht nur eine materiellrechtliche Prüfung des Bescheides, sondern auch des ihm zugrundeliegenden Satzungsrechts erforderte. Die Kammer verkennt nicht, dass die Klägerin als Kreisverband einer politischen Partei über langjährige Erfahrung im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlwerbung einschließlich des dazugehörigen Antrags- und Genehmigungsverfahrens verfügt. Angesichts des Umstandes, dass der Gebührenbescheid vorliegend von einer für die Prüfung und Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und entsprechender Gebührenerhebungen zuständigen Behörde erlassen wurde, noch dazu in Einklang mit dem seinerzeit seit beinahe einem Jahr Geltung beanspruchenden Ortsrecht, und davon ausgegangen werden kann, dass die Beklagte ebenfalls über entsprechende Erfahrung mit regelmäßig wiederkehrenden Anträgen auf Wahlwerbung im Stadtgebiet verfügt, konnte die Klägerin gerade nicht von einem „rechtlich einfach gelagerten Sachverhalt“ ausgehen. Denn ist es schon der zuständigen Fachbehörde nicht möglich, die Rechtslage bei Erlass des Bescheides im Rahmen ihrer Zuständigkeit zutreffend zu bewerten, so kann dem Adressaten der belastenden Verfügung entgegen der Auffassung der Beklagten erst recht nicht in zumutbarer Weise angesonnen werden, sich allein mit Hilfe „allgemein bekannter Internet Suchdienste“ verlässlich Kenntnis über die Nichtigkeit bzw. Unvollständigkeit des Ortsrechts und die Rechtswidrigkeit des Bescheides zu verschaffen und die Fachbehörde selbstständig auf ihre Unkenntnis hinzuweisen. Vielmehr ist der Klägerin darin zuzustimmen, dass gerade die Abweichung von Erfahrungen in anderen Kommunen sich für einen verständigen Betrachter als schwierige Rechtsfragen darstellt, die nur eine mit dieser Materie vertraute rechtskundige Person übersehen und (zuverlässig) beantworten kann. Dies gilt umso mehr als vorliegend auch aufgrund der in dem Bescheid enthaltenen Hinweise darauf, dass die ausstehenden Beträge im Falle nicht fristgerechter Zahlung im Verwaltungsvollstreckungsverfahren beigetrieben würden, eine kurzfristige Klärung erforderlich war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung – ZPO -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 KAG
§ 14 VwKostG LSA
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 und 3 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
Art. 21 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 B 21.14
2 A 5.11
6 B 77/09
6 B 14/09
3 L 195/18