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Beschluss vom 2021-03-15, Aktenzeichen 6 BN 2/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:150321B6BN2.20.0

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. September 2020 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen eine prüfungsrechtliche Übergangsregelung.
Er greift die "Prüfungsordnung für Fachmasterstudiengänge der Fakultät für Mathematik und Naturwissenschaften" der Antragsgegnerin in der Fassung der 12. Änderung vom 1. August 2018 (PO) an, soweit diese für den von ihm belegten Masterstudiengang "Engineering Physics" keine Überleitungsvorschrift für die Änderung der Modalitäten der Einbeziehung der Modulnoten in die Gesamtnote für Studierende bis einschließlich des 3. Fachsemesters enthält. Während es die im Zeitpunkt des Antritts seines Masterstudiums gültige Fassung der Prüfungsordnung gestattete, auf Antrag des Prüflings zwei Modulprüfungsergebnisse aus dem Wahlpflicht- oder Wahlbereich bei der Berechnung der Gesamtnote des Masterstudiengangs unberücksichtigt zu lassen, gebietet die künftig zur Anwendung kommende Fassung die Einbringung sämtlicher in den Modulen erzielten Noten. Lediglich für Studierende, die sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 12. Änderung der Prüfungsordnung bereits im vierten oder höheren Fachsemester befanden, gilt die alte Regelung fort.
Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Die Änderung der Prüfungsordnung führe zwar zu einer Verschärfung bei der Ermittlung der Gesamtnote, erweise sich aber als mit dem Grundrecht auf Berufsfreiheit vereinbar. Es liege eine unechte Rückwirkung vor. Auch nach alter Rechtslage habe der Antragsteller erst nach Vorliegen sämtlicher in den Modulen erzielter Noten entscheiden können, welche Ergebnisse keine Berücksichtigung bei der Gesamtnotenbildung finden sollten. Zudem hätten Studierende des 3. Fachsemesters im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung noch von der in § 15 Abs. 5 PO vorgesehenen Freischussregelung zur Notenverbesserung Gebrauch machen können. Die Rückwirkung sei verhältnismäßig und verletze nicht den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Es bestehe kein Anspruch darauf, dass die zu Beginn des Studiums geltende Prüfungsordnung bis zum Abschluss nicht mehr geändert werde, der Prüfling müsse sich aber in zumutbarer Weise auf die Rechtsänderung einrichten können. Legitimer Zweck der Neuregelung sei es, mit dem Wegfall der Wahlmöglichkeit dem prüfungsrechtlichen Grundsatz der Chancengleichheit höhere Geltung zu verschaffen. Dies stelle einen verhältnismäßig geringen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, auf den sich Studierende bis zum dritten Fachsemester insbesondere durch Nutzung der Freischussregelung zur Notenverbesserung noch hinreichend einstellen könnten. Die Fortgeltung der Auswahlmöglichkeit für Studierende ab dem vierten Fachsemester sei unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten gerechtfertigt, weil hier die Freischussmöglichkeit nicht mehr greife und nach dem Studienverlaufsplan im vierten Semester bereits die Anfertigung der Masterarbeit vorgesehen sei, die eine Unterbrechung zur Wiederholung einzelner Modulprüfungen nicht mehr zumutbar erscheinen lasse.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.
II
Die auf die Grundsatzbedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juli 2016 - 6 B 35.16 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 425 Rn. 3 und vom 21. Dezember 2017 - 6 B 43.17 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 198 Rn. 6 m.w.N.). Die Rüge der Nichtbeachtung von Bundes(verfassungs)recht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht vermag die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann zu rechtfertigen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Januar 2000 - 6 BN 2.99 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 334 S. 3 und vom 1. März 2016 - 5 BN 1.15 - NVwZ 2016, 618 Rn. 6). Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8). Auch Rechtsfragen zu auslaufendem oder ausgelaufenem Recht oder zu Übergangsrecht haben nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz anhängiger Fälle regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, weil mit der Zulassung der Revision keine für die Zukunft richtungsweisende Klärung erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2009 - 6 B 33.09 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 169 Rn. 11 f.).
2. Die Beschwerde erachtet folgende Frage als grundsätzlich bedeutsam:
Ist es mit Art. 12 Abs. 1 GG und dem Gebot des Vertrauensschutzes vereinbar, dass eine Änderung der Prüfungsordnung auch für vor ihrem Inkrafttreten bereits erbrachte Prüfungsleistungen Rechtswirkungen in dem Sinne entfaltet, dass Studierende nicht mehr beanspruchen können, dass die Note dieser Prüfungsleistung nicht in die Bildung der Gesamtnote eingeht, wie sie dies nach der bislang geltenden Prüfungsordnung für einen Teil der Prüfungsleistungen beanspruchen konnten?
Bislang seien in der Rechtsprechung lediglich Fälle behandelt worden, in denen die Neuregelung einer Prüfungsordnung Prüfungen betroffen habe, die nach ihrem Inkrafttreten abzulegen gewesen seien. Dagegen fehle Rechtsprechung zu der Frage, ob Regelungen, die auch für bereits erbrachte Prüfungsleistungen Geltung beanspruchten, mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Rückwirkungsverbot vereinbar seien. Hier sei an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rückwirkung im Steuerrecht anzuknüpfen, die eine Neuregelung für in der Vergangenheit liegende Sachverhalte wie die vorliegend bereits abgelegten Modulprüfungen ausschließe. Die Übergangsregelung sei auch mit der Chancengleichheit im Prüfungsverfahren nicht vereinbar. Denn Studierende des fünften oder höheren Fachsemesters könnten im Gegensatz zum Antragsteller weiterhin von der früheren Rechtslage profitieren. Die Rechtsfolgen derselben Prüfung könnten also für Prüflinge je nach Studienbeginn unterschiedlich sein. Die Klärung sei von allgemeiner Bedeutung, da sie Grundfragen der rückwirkenden Regelung des Prüfungsrechts betreffe und für eine Vielzahl von Studierenden im Masterstudiengang des Antragstellers Bedeutung habe.
3. Unbeschadet der Frage, ob das vorliegend streitige Überleitungsrecht überhaupt Rechtsfragen grundsätzlicher Bedeutung aufzuwerfen vermag, rechtfertigt die vorliegend formulierte Frage die Zulassung der Revision nicht. Die aus dem prüfungsrechtlichen Grundsatz der Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG) und dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten allgemeinen Vertrauensschutzgebot abzuleitenden Grundsätze für die Änderung und Überleitung prüfungsrechtlicher Bestimmungen sind in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt. Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass die vorliegende Fallgestaltung einen neuen oder zusätzlichen Klärungsbedarf aufwirft. Für die Überprüfung der richtigen Anwendung dieser Grundsätze durch das Oberverwaltungsgericht bei Prüfung und Anwendung der dem Landesrecht zuzurechnenden Prüfungsordnung der Antragsgegnerin ist dagegen im Rahmen der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision kein Raum.
Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass der das Prüfungsrecht beherrschende, verfassungsrechtlich verbürgte und damit auch den Gesetzgeber bindende prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit eine Änderung von prüfungsrechtlichen Regelungen für eine berufsqualifizierende Prüfung während der Dauer einer Ausbildung nicht von vornherein ausschließt, sondern in erster Linie der Gestaltung des Gesetz- bzw. Normgebers überantwortet. Diesem ist es nicht verboten, bei Übergangsregelungen Vergleichsgruppen zu bilden und diese unterschiedlichen Regelungen zu unterwerfen, wenn hierfür sachgerechte Gründe vorliegen (vgl. zu den prüfungsrechtlichen Übergangsregelungen in der Juristenausbildung BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 1974 - 1 BvL 11/73 - BVerfGE 37, 342 ff. und vom 6. Dezember 1988 - 1 BvL 5, 6/85 - BVerfGE 79, 212 ff.). Diese Grundsätze legt auch das Bundesverwaltungsgericht bei prüfungsrechtlichen Übergangsregelungen zugrunde. Insbesondere steht dem Normgeber die Möglichkeit offen, im Rahmen der Übergangsregelungen eine Differenzierung nach dem Studienfortschritt vorzunehmen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 1990 - 7 B 24.90 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 272).
Ebenso ist am Maßstab des revisiblen Rechts geklärt, dass sich für das Prüfungsrecht aus dem im Rechtsstaatsprinzip angelegten allgemeinen Vertrauensschutzgrundsatz eine subjektivrechtliche Grundrechtsverbürgung ergibt, die einen Prüfling vor überraschenden, seine Prüfungsdispositionen entwertenden, wesentlichen Änderungen seiner Prüfungsbedingungen schützt, wenn ihm eine entsprechende Umstellung billigerweise nicht zugemutet werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juni 1963 - 7 C 44.62 - BVerwGE 16, 150 <151>). Prüflingen steht ein nach den Grundsätzen zur unechten Rückwirkung von Rechtsvorschriften angemessener Schutz vor Änderungen ihrer Prüfungsbedingungen zur Verfügung (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1986 - 7 C 58.85 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 228 S. 280). Eine Rückwirkung geänderter Prüfungsbedingungen ist daher an den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit zu messen. Dass der Gesetzgeber mit einer Rechtsänderung insgesamt legitime Zwecke verfolgt und die Änderungen zur Erreichung dieser Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen sind, genügt zur Rechtfertigung der Rückwirkung noch nicht. Vielmehr müssen die Vorschriften gerade insoweit verhältnismäßig sein, als sie eine unechte Rückwirkung herbeiführen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2020 - 1 BvR 1679/17, 1 BvR 2190/17 - NVwZ-RR 2021, 177 Rn. 151). Das ist namentlich dann nicht der Fall, wenn bei der gebotenen Abwägung zwischen dem enttäuschten Vertrauen des Betroffenen und der Bedeutung der Neuregelung für das Wohl der Allgemeinheit den Interessen des Betroffenen ein höheres Gewicht einzuräumen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <48>). Entgegen dem Beschwerdevorbringen sind von dieser prüfungsrechtlichen Rechtsprechung auch Fallgestaltungen erfasst, in denen vor Inkrafttreten der Änderungen erbrachte Prüfungsleistungen in die geänderte Bildung der Gesamtnote einbezogen werden. So lag bereits der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im Verfahren 1 BvL 11/73 (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 1974 - 1 BvL 11/73 - BVerfGE 37, 342 ff.) eine Fallgestaltung zugrunde, bei der die im juristischen Vorbereitungsdienst erzielten Noten für die Gesamtbewertung in eine nachträglich geänderte Notenskala überführt wurden.
Unabhängig von dem fehlenden grundsätzlichen Klärungsbedarf weist der Senat darauf hin, dass das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, dass kein Fall einer grundsätzlich unzulässigen "echten" Rückwirkung vorliegt. Eine Rechtsnorm entfaltet "echte" Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon für vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen"). Dagegen liegt eine unechte Rückwirkung vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet ("tatbestandliche Rückanknüpfung", vgl. BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvR 1236/11 - BVerfGE 148, 217 Rn. 135 f.; stRspr). Da dem Antragsteller die im Urteil aufgezeigte Möglichkeit offenstand, durch eine Wiederholungsprüfung im Rahmen der "Freischuss"-Regelung des § 15 Abs. 5 PO eine Anrechnung der bereits erzielten Modulnoten auf das Gesamtergebnis zu verhindern, lag schon unter diesem Aspekt im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung kein abgeschlossener Sachverhalt vor.
4. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO). Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 Abs. 5 PO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 618
BVerfGE 37, 342
BVerfGE 79, 212
BVerwGE 16, 150
NVwZ-RR 2021, 177
BVerwGE 115, 32
BVerfGE 148, 217
6 B 35.16
6 B 43.17
6 BN 2.99
5 BN 1.15
6 B 43.14
6 B 33.09
1 BvL 11/73
7 B 24.90
7 C 44.62
7 C 58.85
1 BvR 1679/17
1 BvR 2190/17
6 C 8.00
1 BvR 1236/11