Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2014-05-15, Aktenzeichen C-521/12
ECLI: ECLI:EU:C:2014:330

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
15. Mai 2014 ( *1 )
„Umwelt — Richtlinie 92/43/EWG — Art. 6 Abs. 3 und 4 — Erhaltung der natürlichen Lebensräume — Besondere Schutzgebiete — Prüfung der Verträglichkeit eines Plans oder Projekts mit einem geschützten Gebiet — Genehmigung eines Plans oder Projekts für ein Schutzgebiet — Ausgleichsmaßnahmen — Natura-2000-Gebiet ‚Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek‘ — Projekt bezüglich der Streckenführung des Rijksweg A2 ‚‘s‑Hertogenbosch–Eindhoven‘“
In der Rechtssache C‑521/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Raad van State (Niederlande) mit Entscheidung vom 7. November 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 19. November 2012, in dem Verfahren
T. C. Briels u. a.
gegen
Minister van Infrastructuur en Milieu
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (Berichterstatter), J.‑C. Bonichot und A. Arabadjiev,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Dezember 2013,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der Stichting Reinier van Arkel und der Stichting Overlast A2 Vught e.o., vertreten durch L. Bier, advocaat,
der niederländischen Regierung, vertreten durch J. Langer und M. K. Bulterman als Bevollmächtigte,
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch S. Brighouse als Bevollmächtigte im Beistand von E. Dixon, Barrister,
der Europäischen Kommission, vertreten durch E. Manhaeve, L. Banciella Rodríguez-Miñón und S. Petrova als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 27. Februar 2014
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7, im Folgenden: Habitatrichtlinie).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Briels und weiteren Klägern auf der einen und dem Minister van Infrastructuur en Milieu (Minister für Infrastruktur und Umwelt, im Folgenden: Minister) auf der anderen Seite über die geplante Verbreiterung des Rijksweg A2 „‘s‑Hertogenbosch–Eindhoven“ (im Folgenden: Trassenprojekt Rijksweg A2).
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Art. 1 der Habitatrichtlinie bestimmt: „Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet: … e) ‚Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums‘: die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten in dem in Artikel 2 genannten Gebiet auswirken können. Der ‚Erhaltungszustand‘ eines natürlichen Lebensraums wird als ‚günstig‘ erachtet, wenn — sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen und — die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiterbestehen werden … k) ‚Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung‘ [im Folgenden: GGB]: Gebiet, das in der oder den biogeografischen Region(en), zu welchen es gehört, in signifikantem Maße dazu beiträgt, einen natürlichen Lebensraumtyp des Anhangs I oder eine Art des Anhangs II in einem günstigen Erhaltungszustand zu bewahren oder einen solchen wiederherzustellen und auch in signifikantem Maße zur Kohärenz des in Artikel 3 genannten Netzes ‚Natura 2000‘ und/oder in signifikantem Maße zur biologischen Vielfalt in der biogeografischen Region beitragen kann. … l) ‚Besonderes Schutzgebiet‘: ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als [GGB] ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden. …“
Art. 1 der Habitatrichtlinie bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet:
…
e)
‚Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums‘: die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten in dem in Artikel 2 genannten Gebiet auswirken können. Der ‚Erhaltungszustand‘ eines natürlichen Lebensraums wird als ‚günstig‘ erachtet, wenn — sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen und — die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiterbestehen werden
‚Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums‘: die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten in dem in Artikel 2 genannten Gebiet auswirken können.
Der ‚Erhaltungszustand‘ eines natürlichen Lebensraums wird als ‚günstig‘ erachtet, wenn
sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen und
die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiterbestehen werden
k)
‚Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung‘ [im Folgenden: GGB]: Gebiet, das in der oder den biogeografischen Region(en), zu welchen es gehört, in signifikantem Maße dazu beiträgt, einen natürlichen Lebensraumtyp des Anhangs I oder eine Art des Anhangs II in einem günstigen Erhaltungszustand zu bewahren oder einen solchen wiederherzustellen und auch in signifikantem Maße zur Kohärenz des in Artikel 3 genannten Netzes ‚Natura 2000‘ und/oder in signifikantem Maße zur biologischen Vielfalt in der biogeografischen Region beitragen kann.
l)
‚Besonderes Schutzgebiet‘: ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als [GGB] ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden.
…“
4
Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt: „Es wird ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung ‚Natura 2000‘ errichtet. Dieses Netz besteht aus Gebieten, die die natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I sowie die Habitate der Arten des Anhangs II umfassen, und muss den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten. …“
Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„Es wird ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung ‚Natura 2000‘ errichtet. Dieses Netz besteht aus Gebieten, die die natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I sowie die Habitate der Arten des Anhangs II umfassen, und muss den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten.
5
Art. 6 der Habitatrichtlinie lautet: „(1) Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen. (2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten. (3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben. (4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen. Ist das betreffende Gebiet ein Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden.“
Art. 6 der Habitatrichtlinie lautet:
„(1) Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.
(2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.
(3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.
(4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.
Ist das betreffende Gebiet ein Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden.“
Nationales Recht
6
Art. 19g der Natuurbeschermingswet (Naturschutzgesetz) 1998 in der zur Zeit des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sachverhalts geltenden Fassung (im Folgenden: Gesetz von 1998) bestimmt: „1. Ist eine Verträglichkeitsprüfung gemäß Art. 19f Abs. 1 vorgeschrieben, kann eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 nur erteilt werden, wenn sich der niederländische Provinzialausschuss aufgrund der Verträglichkeitsprüfung vergewissert hat, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. 2. Abweichend von Abs. 1 kann der niederländische Provinzialausschuss in Ermangelung alternativer Lösungen für ein Projekt in Bezug auf Natura-2000-Gebiete, die weder einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp noch eine prioritäre Art aufweisen, eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 für die Durchführung des betreffenden Projekts nur aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art erteilen. 3. In Bezug auf Natura-2000-Gebiete, die einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp oder eine prioritäre Art aufweisen, kann der niederländische Provinzialausschuss abweichend von Abs. 1 in Ermangelung alternativer Lösungen für ein Projekt oder eine andere Handlung eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 für die Durchführung des betreffenden Projekts nur erteilen: a) aus Gründen, die mit der menschlichen Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder wesentlichen für die Umwelt günstigen Auswirkungen in Zusammenhang stehen, oder b) nach Stellungnahme der Kommission der Europäischen Gemeinschaften aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses. 4. Um eine Stellungnahme nach Abs. 3 Buchst. b wird vom zuständigen Minister ersucht.“
Art. 19g der Natuurbeschermingswet (Naturschutzgesetz) 1998 in der zur Zeit des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sachverhalts geltenden Fassung (im Folgenden: Gesetz von 1998) bestimmt:
„1. Ist eine Verträglichkeitsprüfung gemäß Art. 19f Abs. 1 vorgeschrieben, kann eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 nur erteilt werden, wenn sich der niederländische Provinzialausschuss aufgrund der Verträglichkeitsprüfung vergewissert hat, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird.
2. Abweichend von Abs. 1 kann der niederländische Provinzialausschuss in Ermangelung alternativer Lösungen für ein Projekt in Bezug auf Natura-2000-Gebiete, die weder einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp noch eine prioritäre Art aufweisen, eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 für die Durchführung des betreffenden Projekts nur aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art erteilen.
3. In Bezug auf Natura-2000-Gebiete, die einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp oder eine prioritäre Art aufweisen, kann der niederländische Provinzialausschuss abweichend von Abs. 1 in Ermangelung alternativer Lösungen für ein Projekt oder eine andere Handlung eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 für die Durchführung des betreffenden Projekts nur erteilen:
a)
aus Gründen, die mit der menschlichen Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder wesentlichen für die Umwelt günstigen Auswirkungen in Zusammenhang stehen, oder
b)
nach Stellungnahme der Kommission der Europäischen Gemeinschaften aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses.
4. Um eine Stellungnahme nach Abs. 3 Buchst. b wird vom zuständigen Minister ersucht.“
7
Art. 19h des Gesetzes von 1998 lautet: „1. Wird eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses für die Durchführung von Projekten erteilt, bei denen nicht mit Sicherheit feststeht, dass sie das Natura-2000-Gebiet als solches nicht beeinträchtigen, verbindet der Provinzialausschuss die Genehmigung in jedem Fall mit der Anordnung der Verpflichtung, Ausgleichsmaßnahmen zu treffen. 2. Dem Initiator des Projekts wird vom Provinzialausschuss zuvor Gelegenheit gegeben, Vorschläge für Ausgleichsmaßnahmen zu unterbreiten. 3. In die Vorschläge für Ausgleichsmaßnahmen im Sinne von Abs. 2 wird in jedem Fall aufgenommen, auf welche Weise und innerhalb welcher Zeit Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden sollen. 4. Sofern Ausgleichsmaßnahmen im Hinblick auf die Ziele im Sinne von Art. 10a Abs. 2 Buchst. a oder b angeordnet werden, muss das mit diesen Maßnahmen bezweckte Ergebnis zum Zeitpunkt des Eintritts erheblicher Beeinträchtigungen im Sinne von Art. 19f Abs. 1 erreicht sein, es sei denn, dass diese Gleichzeitigkeit nachweislich nicht erforderlich ist, um den Beitrag des betroffenen Gebiets zu Natura 2000 zu sichern. 5. Durch Ministerialregelung kann der Minister im Einklang mit den übrigen Ministern nähere Anforderungen in Bezug auf Ausgleichsmaßnahmen aufstellen.“
Art. 19h des Gesetzes von 1998 lautet:
„1. Wird eine Genehmigung nach Art. 19d Abs. 1 aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses für die Durchführung von Projekten erteilt, bei denen nicht mit Sicherheit feststeht, dass sie das Natura-2000-Gebiet als solches nicht beeinträchtigen, verbindet der Provinzialausschuss die Genehmigung in jedem Fall mit der Anordnung der Verpflichtung, Ausgleichsmaßnahmen zu treffen.
2. Dem Initiator des Projekts wird vom Provinzialausschuss zuvor Gelegenheit gegeben, Vorschläge für Ausgleichsmaßnahmen zu unterbreiten.
3. In die Vorschläge für Ausgleichsmaßnahmen im Sinne von Abs. 2 wird in jedem Fall aufgenommen, auf welche Weise und innerhalb welcher Zeit Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden sollen.
4. Sofern Ausgleichsmaßnahmen im Hinblick auf die Ziele im Sinne von Art. 10a Abs. 2 Buchst. a oder b angeordnet werden, muss das mit diesen Maßnahmen bezweckte Ergebnis zum Zeitpunkt des Eintritts erheblicher Beeinträchtigungen im Sinne von Art. 19f Abs. 1 erreicht sein, es sei denn, dass diese Gleichzeitigkeit nachweislich nicht erforderlich ist, um den Beitrag des betroffenen Gebiets zu Natura 2000 zu sichern.
5. Durch Ministerialregelung kann der Minister im Einklang mit den übrigen Ministern nähere Anforderungen in Bezug auf Ausgleichsmaßnahmen aufstellen.“
8
Art. 19j des Gesetzes von 1998 bestimmt: „1. Beschließt ein Verwaltungsorgan, einen Plan festzustellen, der im Hinblick auf das Erhaltungsziel für ein Natura-2000-Gebiet, mit Ausnahme der in Art. 10a Abs. 3 genannten Ziele, die natürlichen Lebensräume und die Habitate der Arten in diesem Gebiet verschlechtern oder sich auf die Arten, für die das Gebiet ausgewiesen worden ist, in erheblichem Maße störend auswirken kann, berücksichtigt es ungeachtet der Beschränkungen, die in dessen Rechtsgrundlage insoweit vorgeschrieben sind, a) die Folgen, die der Plan für das Gebiet haben kann, und b) den nach Art. 19a oder Art. 19b für das Gebiet festgestellten Verwaltungsplan, soweit er sich auf das Erhaltungsziel mit Ausnahme der in Art. 10a Abs. 3 genannten Ziele bezieht. 2. Pläne im Sinne von Abs. 1, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines Natura-2000-Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, beurteilt das Verwaltungsorgan, bevor es den Plan feststellt, auf Verträglichkeit mit den für das Gebiet festgelegten Erhaltungszielen mit Ausnahme der in Art. 10a Abs. 3 genannten Zielen. 3. In den in Abs. 2 genannten Fällen wird der Beschluss im Sinne von Abs. 1 nur gefasst, wenn die in den Art. 19g und 19h genannten Bedingungen erfüllt sind. 4. Die Prüfung der Verträglichkeit dieser Pläne ist Teil der für diese Pläne vorgeschriebenen Berichterstattung über Umweltauswirkungen. …“
Art. 19j des Gesetzes von 1998 bestimmt:
„1. Beschließt ein Verwaltungsorgan, einen Plan festzustellen, der im Hinblick auf das Erhaltungsziel für ein Natura-2000-Gebiet, mit Ausnahme der in Art. 10a Abs. 3 genannten Ziele, die natürlichen Lebensräume und die Habitate der Arten in diesem Gebiet verschlechtern oder sich auf die Arten, für die das Gebiet ausgewiesen worden ist, in erheblichem Maße störend auswirken kann, berücksichtigt es ungeachtet der Beschränkungen, die in dessen Rechtsgrundlage insoweit vorgeschrieben sind,
die Folgen, die der Plan für das Gebiet haben kann, und
den nach Art. 19a oder Art. 19b für das Gebiet festgestellten Verwaltungsplan, soweit er sich auf das Erhaltungsziel mit Ausnahme der in Art. 10a Abs. 3 genannten Ziele bezieht.
2. Pläne im Sinne von Abs. 1, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines Natura-2000-Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, beurteilt das Verwaltungsorgan, bevor es den Plan feststellt, auf Verträglichkeit mit den für das Gebiet festgelegten Erhaltungszielen mit Ausnahme der in Art. 10a Abs. 3 genannten Zielen.
3. In den in Abs. 2 genannten Fällen wird der Beschluss im Sinne von Abs. 1 nur gefasst, wenn die in den Art. 19g und 19h genannten Bedingungen erfüllt sind.
4. Die Prüfung der Verträglichkeit dieser Pläne ist Teil der für diese Pläne vorgeschriebenen Berichterstattung über Umweltauswirkungen.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
9
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass der Minister am 6. Juni 2011 eine Verordnung zum Trassenprojekt Rijksweg A2 erließ, die insbesondere die Verbreiterung der Autobahn vorsieht.
10
Dieses Projekt beeinträchtigt das Natura-2000-Gebiet „Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek“ (im Folgenden: betroffenes Natura-2000-Gebiet), das von den niederländischen Behörden als besonderes Schutzgebiet für u. a. den Lebensraumtyp „Pfeifengraswiesen“ ausgewiesen wurde.
11
Mit einer Verordnung vom 25. Januar 2012 zur Änderung des Trassenprojekts Rijksweg A2 traf der Minister eine Reihe von Maßnahmen, um die Umweltauswirkungen des Projekts zu verringern.
12
Zur Beurteilung der schädlichen Auswirkungen des Trassenprojekts Rijksweg A2 auf das betroffene Natura-2000-Gebiet wurde eine erste „Umweltprüfung‑A“ vorgenommen. Diese kam zu dem Ergebnis, dass als Folge von Stickstoffablagerungen erhebliche schädliche Auswirkungen auf Lebensraumtypen und geschützte Arten in diesem Gebiet nicht auszuschließen seien und insoweit eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sei. Eine zweite „Umweltprüfung‑B“ ergab, dass das Trassenprojekt Rijksweg A2 schädliche Auswirkungen auf das vorhandene Gebiet des Lebensraumtyps „Pfeifengraswiesen“ habe. Im Gebiet „Moerputten“ wären 6,7 ha Pfeifengraswiesen von Austrocknung und Bodenversauerung betroffen. Außerdem sei nicht auszuschließen, dass die Pfeifengraswiesen auch im Gebiet „Bossche Broek“ durch zunehmende Stickstoffablagerung aufgrund der Straßenverbreiterung schädlichen Auswirkungen ausgesetzt seien. Das Trassenprojekt Rijksweg A2 habe darüber hinaus eine vorläufige Zunahme von Stickstoffablagerungen im Gebiet „Vlijmens Ven“ zur Folge, die jedoch kein Hindernis für die Ausdehnung der Pfeifengraswiesen in diesem Gebiet darstelle. Aus dieser Umweltprüfung folgt, dass für die Erhaltung und nachhaltige Entwicklung der Pfeifengraswiesen das hydrologische System wiederhergestellt werden muss.
13
Insoweit sieht das Trassenprojekt Rijksweg A2 die Verbesserung der hydrologischen Situation im Gebiet „Vlijmens Ven“ vor, wodurch die Pfeifengraswiesen in diesem Gebiet ausgedehnt werden könnten. Nach Ansicht des Ministers kann auf diese Weise ein größeres Areal von Pfeifengraswiesen besserer Qualität als das vorhandene geschaffen werden. Den Erhaltungszielen für diesen Lebensraumtyp werde folglich dadurch Genüge getan, dass neue Pfeifengraswiesen angelegt würden.
14
Herr Briels u. a. wandten sich mit einer Klage vor dem vorlegenden Gericht gegen die beiden Verordnungen des Ministers. Ihrer Meinung nach durfte der Minister das Trassenprojekt Rijksweg A2 wegen der schädlichen Auswirkungen der Verbreiterung des Rijksweg A2 für das betroffene Natura-2000-Gebiet nicht feststellen.
15
Die Schaffung neuer Pfeifengraswiesen in diesem Gebiet, wie sie in den Ministerialverordnungen vorgesehen sei, hätte bei der Beantwortung der Frage, ob das Gebiet als solches beeinträchtigt werde, nicht berücksichtigt werden dürfen. Eine solche Maßnahme könne nicht als abmildernde Maßnahme berücksichtigt werden; im Übrigen komme dieser Begriff in der Habitatrichtlinie nicht vor.
16
Der Raad van State führt aus, der Standpunkt des Ministers laufe darauf hinaus, dass bei einem Projekt, das schädliche Auswirkungen auf ein vorhandenes Areal eines geschützten Lebensraumtyps in einem Natura-2000-Gebiet habe, für die Beurteilung der Frage, ob das Gebiet als solches beeinträchtigt werde, zu berücksichtigen sei, dass ein Areal dieses Lebensraumtyps, das ebenso groß oder größer sei als das vorhandene, in demselben Gebiet an einem Ort geschaffen werde, an dem dieser Lebensraumtyp keinen schädlichen Auswirkungen ausgesetzt sei. Weder der Habitatrichtlinie noch der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei jedoch zu entnehmen, auf welche Weise zu beurteilen sei, ob das betreffende Gebiet als solches beeinträchtigt werde.
17
Unter diesen Umständen hat der Raad van State das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist der Satzteil „das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird“ in Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen, dass in dem Fall, in dem das Projekt das in dem Gebiet vorhandene Areal eines geschützten Lebensraumtyps beeinträchtigt, das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, wenn im Rahmen des Projekts in dem Gebiet eine gleich große oder größere Fläche dieses Lebensraumtyps geschaffen wird? 2. Falls die Antwort auf die erste Frage lautet, dass der Satzteil „das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird“ dahin auszulegen ist, dass unter den in der ersten Frage geschilderten Umständen das Natura-2000-Gebiet als solches beeinträchtigt wird, ist dann die Schaffung einer neuen Fläche eines Lebensraumtyps als Ausgleichsmaßnahme im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie anzusehen?
Unter diesen Umständen hat der Raad van State das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist der Satzteil „das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird“ in Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen, dass in dem Fall, in dem das Projekt das in dem Gebiet vorhandene Areal eines geschützten Lebensraumtyps beeinträchtigt, das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, wenn im Rahmen des Projekts in dem Gebiet eine gleich große oder größere Fläche dieses Lebensraumtyps geschaffen wird?
2.
Falls die Antwort auf die erste Frage lautet, dass der Satzteil „das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird“ dahin auszulegen ist, dass unter den in der ersten Frage geschilderten Umständen das Natura-2000-Gebiet als solches beeinträchtigt wird, ist dann die Schaffung einer neuen Fläche eines Lebensraumtyps als Ausgleichsmaßnahme im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie anzusehen?
Zu den Vorlagefragen
18
Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen ist, dass durch nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines GGB in Verbindung stehende oder hierfür nicht notwendige Pläne oder Projekte, die schädliche Auswirkungen auf einen in dem Gebiet vorhandenen natürlichen Lebensraumtyp haben und Maßnahmen zur Schaffung eines gleich großen oder größeren Areals dieses Lebensraumtyps in diesem Gebiet vorsehen, das Gebiet als solches beeinträchtigt wird, und ob derartige Maßnahmen in einem solchen Fall als „Ausgleichsmaßnahmen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie eingestuft werden können.
19
Im Urteil Sweetman u. a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, Rn. 32) hat der Gerichtshof entschieden, dass die Bestimmungen des Art. 6 der Habitatrichtlinie am Maßstab der mit der Richtlinie verfolgten Erhaltungsziele als ein zusammenhängender Normenkomplex auszulegen sind. Denn mit Art. 6 Abs. 2 und 3 soll das gleiche Schutzniveau für natürliche Lebensräume und Habitate von Arten gewährleistet werden, während Art. 6 Abs. 4 lediglich eine Ausnahmevorschrift zu Art. 6 Abs. 3 Satz 2 darstellt.
20
Der Gerichtshof hat klargestellt, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, dieses Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, wenn sie die dafür festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden drohen. Die Beurteilung einer solchen Gefahr ist namentlich im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des von diesen Plänen oder Projekten betroffenen Gebiets vorzunehmen (Urteil Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 30).
21
Damit ein Gebiet nicht im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie als solches in seiner Eigenschaft als natürlicher Lebensraum beeinträchtigt wird, muss es daher in einem günstigen Erhaltungszustand verbleiben, was voraussetzt, dass seine grundlegenden Eigenschaften, die mit dem Vorkommen eines natürlichen Lebensraumtyps zusammenhängen, zu dessen Erhaltung das Gebiet in die Liste der GGB im Sinne dieser Richtlinie aufgenommen wurde, dauerhaft erhalten werden (Urteil Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 39).
22
Im Ausgangsverfahren ist unstreitig, dass das betreffende Natura-2000-Gebiet von der Kommission als GGB und vom Königreich der Niederlande als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen wurde, weil dort insbesondere der natürliche Lebensraumtyp „Pfeifengraswiesen“ vorkommt, dessen Erhaltungsziel darin besteht, seine Fläche auszudehnen und seine Qualität zu verbessern.
23
Außerdem ergibt sich aus den dem Gerichtshof übermittelten Akten, dass das Trassenprojekt Rijksweg A2 wegen der Austrocknung und Versauerung der Böden durch erhöhte Stickstoffablagerungen erhebliche schädliche Auswirkungen auf die Lebensraumtypen und auf geschützte Arten dieses Gebiets haben wird, insbesondere auf das vorhandene Areal und die Qualität des geschützten natürlichen Lebensraumtyps „Pfeifengraswiesen“.
24
Ein derartiges Projekt droht die dauerhafte Erhaltung der wesentlichen Merkmale des betreffenden Natura-2000-Gebiets zu gefährden und kann daher, wie die Generalanwältin in Nr. 41 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, dieses Gebiet als solches im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie beeinträchtigen.
25
Diese Beurteilung kann entgegen dem Standpunkt der niederländischen Regierung, die von der Regierung des Vereinigten Königreichs unterstützt wird, durch die vom Trassenprojekt Rijksweg A2 vorgesehenen Schutzmaßnahmen nicht in Frage gestellt werden.
26
Erstens ist nämlich zu beachten, dass das in Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie vorgesehene Genehmigungskriterium – da die Behörde die Genehmigung des Plans oder des Projekts versagen muss, wenn Unsicherheit darüber besteht, ob keine nachteiligen Auswirkungen auf das Gebiet als solches auftreten – den Vorsorgegrundsatz einschließt und es erlaubt, durch Pläne oder Projekte entstehende Beeinträchtigungen der Schutzgebiete als solche wirksam zu verhüten. Ein weniger strenges Genehmigungskriterium könnte die Verwirklichung des mit dieser Bestimmung verfolgten Ziels des Schutzes der Gebiete nicht ebenso wirksam gewährleisten (Urteile Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 57 und 58, und Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 41).
27
Eine Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie ist nicht angemessen, wenn sie lückenhaft ist und keine vollständigen, präzisen und endgültigen Feststellungen enthält, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der in dem betreffenden Schutzgebiet geplanten Auswirkungen auszuräumen (vgl. in diesem Sinne Urteil Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28
Daher hat die zuständige nationale Behörde nach dem Vorsorgegrundsatz im Rahmen der Durchführung von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie die Verträglichkeit der Auswirkungen, die das Projekt auf das Natura-2000-Gebiet hat, mit den Erhaltungszielen für dieses Gebiet zu prüfen. Dabei hat sie die in das Projekt aufgenommenen Schutzmaßnahmen zu berücksichtigen, mit denen die etwaigen unmittelbar verursachten schädlichen Auswirkungen auf das Gebiet verhindert oder verringert werden sollen, um dafür zu sorgen, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird.
29
Dagegen dürfen in einem Projekt vorgesehene Schutzmaßnahmen, mit denen dessen schädliche Auswirkungen auf ein Natura-2000-Gebiet ausgeglichen werden sollen, im Rahmen der Prüfung der Verträglichkeit des Projekts nach Art. 6 Abs. 3 nicht berücksichtigt werden.
30
Dies wäre aber bei den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen der Fall, die in einer Situation, in der die zuständige nationale Behörde tatsächlich festgestellt hat, dass das Trassenprojekt Rijksweg A2 erhebliche, möglicherweise dauerhaft schädliche Auswirkungen auf den geschützten Lebensraumtyp des betroffenen Natura-2000-Gebiets haben kann, vorsehen, dass in einem anderen, von dem Projekt nicht unmittelbar berührten Teil des Gebiets ein neues, gleich großes oder größeres Areal dieses Lebensraumtyps geschaffen wird.
31
Es steht nämlich fest, dass die fraglichen Maßnahmen die durch das Trassenprojekt Rijksweg A2 verursachten erheblichen schädlichen Auswirkungen auf den Lebensraumtyp weder verhindern noch verringern, sondern sie später ausgleichen sollen. Vor diesem Hintergrund können die Maßnahmen nicht gewährleisten, dass das Projekt das Gebiet als solches nicht im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie beeinträchtigen wird.
32
Überdies lassen sich die etwaigen positiven Auswirkungen der künftigen Schaffung eines neuen – sei es auch größeren und qualitativ besseren – Lebensraums, der den Verlust an Fläche und Qualität desselben Lebensraumtyps in einem Schutzgebiet ausgleichen soll, im Allgemeinen nur schwer vorhersehen. Jedenfalls werden sie erst in einigen Jahren erkennbar sein, wie aus Rn. 87 der Vorlageentscheidung hervorgeht. Infolgedessen können sie im Rahmen des in der genannten Bestimmung vorgesehenen Verfahrens nicht berücksichtigt werden.
33
Zweitens soll, worauf die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen zutreffend hinweist, die praktische Wirksamkeit der in Art. 6 der Habitatrichtlinie vorgesehenen Schutzmaßnahmen verhindern, dass die zuständige nationale Behörde durch sogenannte „abmildernde“ Maßnahmen, die in Wirklichkeit Ausgleichsmaßnahmen entsprechen, die in dieser Vorschrift festgelegten spezifischen Verfahren umgeht, indem sie nach Art. 6 Abs. 3 Projekte genehmigt, die das betreffende Gebiet als solches beeinträchtigen.
34
Nur dann, wenn ein Plan oder Projekt trotz negativer Ergebnisse der nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie vorgenommenen Prüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art durchzuführen ist und keine Alternativlösung vorhanden ist, ergreift der Mitgliedstaat im Rahmen von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist (vgl. Urteile Kommission/Italien, C‑304/05, EU:C:2007:532, Rn. 81, Solvay u. a., C‑182/10, EU:C:2012:82, Rn. 72, und Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 34).
35
Insoweit kommt Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie als Ausnahme von dem in Abs. 3 Satz 2 aufgestellten Genehmigungskriterium erst zur Anwendung, nachdem die Auswirkungen eines Plans oder Projekts im Einklang mit den Bestimmungen von Abs. 3 analysiert wurden (Urteile Kommission/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, Rn. 35, und Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 35).
36
Die Kenntnis der Verträglichkeit mit den für das fragliche Gebiet festgelegten Erhaltungszielen ist nämlich eine unerlässliche Voraussetzung für die Anwendung von Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie, denn andernfalls kann keine Anwendungsvoraussetzung dieser Ausnahmeregelung geprüft werden. Die Prüfung etwaiger zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses und der Frage, ob weniger nachteilige Alternativen bestehen, erfordert nämlich, dass diese gegen die Beeinträchtigungen, die für das Gebiet durch den vorgesehenen Plan oder das vorgesehene Projekt entstünden, abgewogen werden. Außerdem müssen die Beeinträchtigungen des Gebiets genau identifiziert werden, um die Art etwaiger Ausgleichsmaßnahmen bestimmen zu können (Urteil Kommission/Spanien, C‑404/09, EU:C:2011:768, Rn. 109).
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Die zuständigen nationalen Behörden können in diesem Kontext nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie eine Genehmigung erteilen, sofern die dort festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil Sweetman u. a., EU:C:2013:220, Rn. 47).
38
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der Anwendung von Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie der Umstand, dass die beabsichtigten Maßnahmen in dem betroffenen Natura-2000-Gebiet durchgeführt werden sollen, für ihre eventuelle Einstufung als Ausgleichsmaßnahmen im Sinne dieser Bestimmung unerheblich ist. Aus den von der Generalanwältin in Nr. 46 ihrer Schlussanträge genannten Gründen erfasst Art. 6 Abs. 4 nämlich jede zum Schutz der globalen Kohärenz des Netzes Natura 2000 geeignete Maßnahme, unabhängig davon, ob sie in dem beeinträchtigten Gebiet oder in einem anderen Gebiet des Netzes durchgeführt wird.
39
Daher ist Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen, dass durch nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines GGB in Verbindung stehende oder hierfür nicht notwendige Pläne oder Projekte, die schädliche Auswirkungen auf einen in dem Gebiet vorhandenen natürlichen Lebensraumtyp haben und Maßnahmen zur Schaffung eines gleich großen oder größeren Areals dieses Lebensraumtyps in diesem Gebiet vorsehen, das Gebiet als solches beeinträchtigt wird. Derartige Maßnahmen können in einem solchen Fall nur dann als „Ausgleichsmaßnahmen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie eingestuft werden, wenn die in dieser Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen ist dahin auszulegen, dass durch nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung in Verbindung stehende oder hierfür nicht notwendige Pläne oder Projekte, die schädliche Auswirkungen auf einen in dem Gebiet vorhandenen natürlichen Lebensraumtyp haben und Maßnahmen zur Schaffung eines gleich großen oder größeren Areals dieses Lebensraumtyps in diesem Gebiet vorsehen, das Gebiet als solches beeinträchtigt wird. Derartige Maßnahmen könnten in einem solchen Fall nur dann als „Ausgleichsmaßnahmen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie eingestuft werden, wenn die in dieser Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Niederländisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV