Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-22, Aktenzeichen 11 A 326/09

Tenor:
Die Beklagte wird unter Abänderung des Bescheides vom 15.12.2008 verpflichtet, der Klägerin aus dem Niedersächsischen/Bremer Agrar-Umweltprogramm 2008 Zuwendungen für die Einführung der Maßnahme für den Zeitraum vom 01.01.2009 bis zum 31.12.2010 zu bewilligen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Bewilligung von (weiteren) Zuwendungen aus dem Niedersächsischen/ Bremer Agrarumweltprogramm (NAU/BAU) 2008.
Die Klägerin bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung und einer landwirtschaftlichen Nutzfläche von rund 170 ha. Auf 157,24 ha Ackerfläche und Grünland wendet sie ökologische Anbauverfahren an.
Die Klägerin schloss am 01.04.2007 mit der D. einen Vertrag, durch den sie sich dem für die Einführung des ökologischen Anbauverfahrens erforderlichen Kontrollverfahren unterstellte.
Die D. übersandte den Meldebogen für die Umstellung an das Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LAVES), wo der Meldebogen am 18.05.2007 einging.
Mit Antrag vom 01.04.2008, der bei der Beklagten am 04.04.2008 einging, beantragte die Klägerin u. a. die Förderung ökologischer Anbauverfahren (FM 130). Im Antragsformular gab sie an, die Fördermaßnahmen mit einem Erstantrag zu beantragen. In der Anlage C zum Antrag kreuzte der Gesellschafter der Klägerin an, sie habe ihren Betrieb seit dem 01.04.2007 einem Kontrollverfahren bei der D. unterstellt.
Mit Bewilligungsbescheid vom 15.12.2008 bewilligte die Beklagte der Klägerin für den Zeitraum vom 01.01.2009 bis zum 31.12.2013 eine Zuwendung in Höhe von jährlich maximal 22.071,88 EUR für die Teilnahme an der Maßnahme (C) Ökologische Anbauverfahren - FM 130. Aus der Anlage 1 zum Bescheid geht hervor, dass ein Fördersatz von 137,00 EUR/ha gewährt wurde.
Die Klägerin hat am 15.01.2009 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ausführt, ihr sei für die ersten beiden Jahre des Bewilligungszeitraums eine höhere Zuwendung zu bewilligen, da sie als Einführerin ökologischer Anbauverfahren zu behandeln sei. Sie vertritt die Auffassung, für die Frage, ob ein Antragsteller als Einführer oder Beibehalter zu behandeln sei, komme es nach Ziff. 41 Abs. 2 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für das Niedersächsische und Bremer Agrar-Umweltprogramm 2008 (NAU 2008) auf den Zeitpunkt der Anmeldung beim LAVES, Außenstelle Lüneburg an. Da zwischen der Anmeldung am 18.05.2007 und dem Eingang des Antrags bei der Beklagten am 04.04.2008 weniger als 12 Monate gelegen hätten, sei sie in Anwendung der Regelung in der NAU-Richtlinie als Einführerin zu behandeln. Auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses mit der D. am 01.04.2007 komme es nach dem Wortlaut der NAU-Richtlinie nicht an. Eine Anknüpfung an den Vertragsschluss sei auch nicht sinnvoll, da bereits nicht klar sei, zu welchem Zeitpunkt der Vertrag geschlossen werde und diese Anknüpfung nicht die erforderliche Sicherheit biete sowie durch eine Verzögerung des Vertragsschlusses zu manipulieren sei. Zur Begründung verweist sie weiter auf die Vorschrift des Art. 17 Abs. 1 Ziff. a der VO (EG) 834/2007, wonach der Umstellungszeitraum frühestens beginne, wenn der Unternehmer den zuständigen Behörden seine Tätigkeit gemeldet habe und seinen Betrieb dem Kontrollsystem unterstellt habe. Danach könne der Zeitpunkt, an dem das ökologische Anbauverfahren eingeführt wurde, nicht vor dem 18.08.2007 liegen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Abänderung ihres Bescheides vom 15.12.2008 zu verpflichten, der Klägerin aus dem Niedersächsischen und Bremer Agrar-Umweltprogramm für die ersten zwei Jahre nach Förderungsbeginn Zuwendungen in Höhe des Anspruchs eines Einführers zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertritt die Auffassung, die Frist, innerhalb derer der Antrag bei ihr gestellt werden müsse, damit die Klägerin als Einführerin zu behandeln sei, habe mit dem Abschluss des Vertrages zwischen der Klägerin und der D. als Kontrollstelle und nicht mit dem Eingang der Anmeldung bei dem LAVES begonnen. Durch den Vertragsschluss mit der Kontrollstelle habe die Klägerin dokumentiert, sich den Bestimmungen des ökologischen Anbauverfahrens unterwerfen zu wollen. Allein dieser Zeitpunkt könne für die Frage des Fristbeginns maßgeblich sein, da dieser sonst von dem zufälligen Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde abhängig sei. Sie weist auf das Verbot, sich Vorteile bei Fördervoraussetzungen zu verschaffen, in Art. 29 VO (EG) 1782/2003 i. V. m. VO (EG) 1698/2005 hin. Sinn und Zweck der Regelung in der NAU-Richtlinie könne in der Zusammenschau mit der VO (EG) 834/2007 einzig sein, die Einführung der Maßnahme im Vertragsschluss zu sehen. Da zwischen dem Vertragsschluss am 01.04.2007 und der Antragstellung am 04.04.2008 mehr als 12 Monate lägen, sei die Klägerin als Beibehalterin zu behandeln. Weiter ist sie der Auffassung, die VO (EG) 834/2007 finde keine Anwendung auf den vorliegenden Fall, da sie erst mit Wirkung zum 01.01.2009 in Kraft getreten sei. Vielmehr sei die VO (EG) 2092/91 anzuwenden. Hilfsweise führt sie aus, die zuständige Behörde, bei der die Anmeldung eingegangen sei, sei nicht das LAVES, sondern die D., die als Beliehene als Behörde anzusehen sei. Das LAVES übe Überwachungsfunktionen über die Kontrollstelle aus, weshalb die D. als dem LAVES zugeordnete Behörde anzusehen sei. Der Zugang eines Schriftstücks bei der Kontrollstelle könne daher als Zugang beim LAVES gelten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird zur Ergänzung des Tatbestandes auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Sie waren ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 15.12.2008 ist rechtswidrig, soweit darin der Klägerseite nicht über den bewilligten Betrag hinaus die Förderung als Einführer der Maßnahme bewilligt wurde, und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Beklagte hat zu Unrecht eine weitere Zuwendung nicht gewährt, weil die Klägerin einen Anspruch darauf hat, in den ersten beiden Jahren des Förderzeitraums als Einführerin behandelt zu werden.
Rechtsgrundlage für die begehrte weitere Zuwendung ist die VO (EG) 1698/05 des Rates vom 20.09.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sowie das hierzu ergangenen Folgerecht der Europäischen Gemeinschaft und die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für das Niedersächsische und Bremer Agrar-Umweltprogramm (NAU/BAU) 2008 (im folgenden. NAU-Richtlinie 2008). Dem steht nicht entgegen, dass diese Richtlinie zum Zeitpunkt der Antragstellung durch die Klägerin am 04.04.2008 noch nicht in Kraft getreten war, sondern nach Ziff. 7 erst mit Wirkung vom 1.9.2008 in Kraft trat. Gemäß Ziff. 6.1.1 der NAU-Richtlinie setzt das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung einen Abgabezeitraum für die Anträge fest. Dieser begann im Jahr 2008 am 31.03. und endete am 15.05. Bereits nach der Richtlinie ist also vorgesehen, die Anträge zu einem Zeitpunkt zu stellen, zu dem die Richtlinie noch nicht in Kraft ist. Demgemäß beantragte die Klägerin Förderung nach dem NAU-Programm und ist die NAU-Richtlinie 2008 die maßgebliche Rechtsgrundlage.
Die Beklagte ist zuständig für die Gewährung der Zuwendungen nach Ziff. 6.2.1 der NAU-Richtlinie 2008. Die Klägerin hat den Antrag innerhalb der Frist der Bestimmung der Ziffer 6.1.1 der NAU-Richtlinie 2008 und schriftlich mittels des vorgesehenen Vordrucks gestellt.
Die allgemeinen Zuwendungsvoraussetzungen nach der NAU-Richtlinie 2008 liegen vor. Nach Ziff. I. 3 der NAU-Richtlinie 2008 kann ein Unternehmen nur gefördert werden, wenn sich die zu fördernde landwirtschaftliche Nutzfläche in Niedersachsen befindet (3.1), der Unternehmer den Betrieb für die Dauer der Verpflichtung selbst bewirtschaftet (3.2) und freiwillig eines der in Nummer 1.1 genannten Produktionsverfahren A bis C angewendet wird (3.3). Die Nutzflächen der Klägerin befinden sich in Niedersachsen, sie bewirtschaftet den Betrieb selbst und wendet freiwillig ökologische Anbauverfahren (C) an.
Die besondere Zuwendungsvoraussetzung nach Ziff. 41 Abs. 1 der NAU-Richtlinie 2008 ist ebenfalls erfüllt. Danach wird die Einführung oder Beibehaltung eines ökologischen Anbauverfahrens im gesamten Betrieb gefördert, das den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 und des dazugehörigen EG-Folgerechts in der jeweils geltenden Fassung entspricht. Dies ist unstreitig erfüllt.
Die Klägerin ist entgegen der Auffassung der Beklagten als Einführerin und nicht als Beibehalterin ökologischer Anbauverfahren anzusehen. Nach Ziff. 41 Abs. 2 der NAU-Richtlinie 2008 ist derjenige Antragsteller als Beibehalter zu behandeln, bei dem die Einführung dieser Maßnahme - Anmeldung bei der nach der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zuständigen Behörde, des LAVES, Außenstelle Lüneburg - mehr als zwölf Monate vor Antragstellung zu diesem Programm zurückliegt oder der bereits nach Maßnahme C des niedersächsischen Basisprogramms oder NAU Programms oder bremischen Agrarumweltprogramms gefördert wurde. Daraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass Einführer derjenige ist, bei dem die Einführung der Maßnahme weniger als zwölf Monate vor Antragstellung zu der NAU-Förderung zurückliegt.
Beginn der zwölfmonatigen Frist ist die Einführung dieser Maßnahme, also des ökologischen Anbauverfahrens. Der Zeitpunkt der Einführung wird in der genannten Vorschrift definiert als "Anmeldung bei der nach der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zuständigen Behörde, des LAVES, Außenstelle Lüneburg". Angesichts des klaren Wortlauts der Richtlinie ist kein Raum für die Interpretation der Beklagten, die Einführung der Maßnahme sei im Abschluss des privatrechtlichen Vertrags zwischen dem Antragsteller und einer Kontrollstelle zu sehen. Eine Interpretation des Begriffs der "Einführung der Maßnahme" nach dem Sinn und Zweck der Regelung im Lichte der VO (EG) 834/2007 scheidet aus, weil der NAU-Richtliniengeber für die Förderung nach diesem Programm eine Definition dieses Begriffs in der Richtlinie vorgenommen hat und vornehmen konnte. Diese Definition gilt für die Frage, wann die Maßnahme eingeführt wurde, abschließend im Geltungsbereich der NAU-Richtlinie 2008, aber auch nur in diesem Bereich. Eine Auswirkung auf Fragen im Rahmen des Regelungsbereichs der VO (EG) 834/2007 kann die Definition in der NAU-Richtlinie des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung nicht haben. Ebenso wenig folgt aus der Tatsache, dass in der Anlage C zum Antrag zum Niedersächsischen/Bremer Agrar-Umweltprogramm 2008 als ergänzende Angabe zum Antrag vom Antragsteller erfragt wird, ob und wenn ja wann er sich einem Kontrollverfahren unterstellt habe, dass es auf diesen Zeitpunkt ankommt. Die Gestaltung von Antragsformularen ist kein taugliches Mittel zur Auslegung von Richtlinien.
Zwar ist die Formulierung in der NAU-Richtlinie 2008 nicht fehlerlos, da das LAVES im Genitiv gebraucht wird, was in der vorliegenden Formulierung keinen Sinn ergibt. Der Vergleich mit der Vorgängervorschrift, der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für das Niedersächsische und Bremer Agrar-Umweltprogramm (NAU/BAU) 2007, zeigt jedoch, dass der Einschub "des LAVES, Außenstelle Lüneburg" einzig als Erklärung des Begriffs der "zuständigen Behörde" zu verstehen ist. In der Richtlinie aus 2007 heißt es in der entsprechenden Ziff. 41: "Als Beibehalter ist derjenige Antragsteller zu behandeln, bei dem die Einführung dieser Maßnahme (Anmeldung bei der nach der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 zuständigen Behörde, LAVES, Außenstelle Lüneburg) mehr als zwölf Monate vor Antragstellung zu diesem Programm zurückliegt (…)". Mit der Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 zum 01.01.2009 und dem Inkrafttreten der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 834/2007 war eine Anpassung der Vorschrift erforderlich. Offensichtlich ist bei der Änderung der Vorschrift ein redaktioneller Fehler unterlaufen, da es eigentlich "dem LAVES" hätte heißen müssen. Eine inhaltliche Änderung der Vorschrift jedoch war evident nicht beabsichtigt.
Nicht gefolgt werden kann der Beklagten in der Annahme, das Abstellen auf den Eingang des Antrags beim LAVES führe zu unsicheren Ergebnissen und öffne der Möglichkeit von Manipulationen Tür und Tor. Im Verwaltungsverfahren im Allgemeinen und nur beispielhaft im Verfahren der Gewährung der Betriebsprämie im Besonderen ist es übliche Praxis, auf den Eingang eines Antrags bei einer Behörde abzustellen und Wohl und Wehe eines Anspruchs von diesem Zeitpunkt abhängig zu machen. Die Kammer teilt die Bedenken hinsichtlich der Manipulationsgefahr nicht. Vor diesem Hintergrund verfängt der Hinweis auf das EU-rechtliche Verbot, sich Vorteile bei Fördervoraussetzungen zu verschaffen, nicht, zumal die Beklagte der Klägerin diesen Vorwurf ausdrücklich nicht gemacht hat.
Ist die Anmeldung beim LAVES, Außenstelle Lüneburg, der maßgebliche Zeitpunkt, zu dem die Maßnahme eingeführt wird, so begann die zwölfmonatige Frist im vorliegenden Falle am 18.05.2007, als die Anmeldung der Klägerin ausweislich der Auskunft des LAVES in der Email vom 04.05.2009 dort einging. Entscheidend ist der Zugang der Anmeldung in der Außenstelle des LAVES in Lüneburg selbst und nicht in der von der Klägerin beauftragten Kontrollstelle, der D.. Dieser sind zwar gemäß Art. 27 Abs. 4 Buchstabe b) der VO (EG) 834/2007 Kontrollaufgaben übertragen worden, was in Deutschland in der Form der Beleihung erfolgt (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 1 1. Alt. des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus (ÖLG)). Der Wortlaut der Richtlinie lässt jedoch klar erkennen, dass es konkret auf die Anmeldung beim LAVES, Außenstelle Lüneburg ankommt, und nicht bei der abstrakt nach der VO (EG) 834/2007 zuständigen Behörde. Der Richtliniengeber hat mit der konkreten Benennung der Behörde keinen Raum für die von der Beklagten vorgenommene Auslegung gelassen. Die Vorschrift nennt nicht lediglich abstrakt das LAVES als Behörde, sondern bezeichnet konkret die genaue Stelle innerhalb des LAVES. Durch den für die Bezeichnung der zuständigen Behörde nicht zwingend erforderlichen Hinweis auf die VO (EG) 834/2007 wird deutlich, aus welchem Zusammenhang der Richtliniengeber das LAVES als maßgebliche Behörde übernimmt. Die Vorschrift der Ziff. 41 der NAU-Richtlinie 2008 wäre jedoch auch ohne diesen Hinweis verständlich. Sie ist als eigenständige Regelung im System des NAU-Programms zu verstehen, dass nur der Klarheit und Ökonomie halber auf das bestehende Verfahren nach der VO (EG) 834/2007 Bezug nimmt. Dieses Verfahren wird dadurch jedoch nicht in die Regelungen des NAU-Programms implementiert. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, wann die NAU-Richtlinie 2008 in Kraft getreten ist, da die NAU-Richtlinie 2008 selbst direkt auf die Verordnung verweist, die zu diesem Zeitpunkt bereits in der Welt war.
Nach den Verfahrensregeln in der VO (EG) 834/2007 und dem nachgeordneten Recht ist es darüber hinaus bereits nicht zwingend, die Kontrollstellen als die für die Annahme der Anmeldung zuständige Stelle anzusehen. Während Art. 28 Abs. 3 der VO (EG) 834/2007 den Mitgliedstaaten aufgibt, eine Behörde oder Stelle zu bestimmen, die die Meldungen nach Art. 28 Abs. 1 S. 1 Buchstabe a) VO (EG) 834/2007 entgegennimmt, dürfte dies nach Auffassung der Kammer mit § 1 Abs. 1 Ziff. 2 der Niedersächsischen Verordnung über die Mitwirkung von Kontrollstellen im ökologischen Landbau (ÖkLbKontrStV) nicht geschehen sein. In dieser Vorschrift wird lediglich bestimmt, dass die für Niedersachsen zugelassenen Kontrollstellen bei der Erfüllung der Aufgaben nach § 2 Abs. 1 ÖLG mitwirken, indem sie Meldungen nach Art. 8 Abs. 1 Buchstabe a) VO (EG) 834/2007 über die Tätigkeit der Unternehmen entgegennehmen und diese unverzüglich an das Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit weiterleiten. Damit wird lediglich eine Mitwirkung geregelt, nicht jedoch eine für die Entgegennahme der Meldung zuständige Stelle im Sinne des Art. 28 Abs. 3 VO (EG) 834/2007 bestimmt. Die Pflicht der Kontrollstelle zur unverzüglichen Weiterleitung der Meldung an das LAVES spricht dabei dafür, dass das LAVES selbst die Behörde ist, die für die Entgegennahme der Anmeldung nach Art. 28 Abs. 1 S. 1 Buchstabe a) VO (EG) 834/2007 zuständig ist. Dies kann für den vorliegenden Fall jedoch letztlich offen bleiben, da die NAU-Richtlinie 2008 die Behörde mit dem LAVES, Außenstelle Lüneburg genau bezeichnet, bei der die Anmeldung eingehen muss, damit die Frist der Ziff. 41 Abs. 2 der NAU-Richtlinie zu laufen beginnt.
Bei Antragstellung zum NAU-Programm durch die Klägerin am 04.04.2008 lag die Anmeldung bei dem LAVES am 18.05.2007 noch nicht mehr als zwölf Monate zurück. Die Klägerin ist nicht als Beibehalterin, sondern als Einführerin des ökologischen Anbauverfahrens zu behandeln. Auf dieser Grundlage hat sie einen Anspruch auf die Bewilligung von Zuwendungen für das Einführen der Maßnahme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 ÖLG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 29 VO
Art. 28 Abs. 3 der VO
Art. 28 Abs. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: 29 VO (EG) 1782/20
3 VO (EG) 834/20