Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-06-11, Aktenzeichen 1 A 482/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0611.1A482.01.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand Der am XXXXX geborene Kläger ist Diplom-Ingenieur und steht in den Diensten der Beklagten, seit dem 31. Mai 2001 als Leitender Baudirektor (BesGr. A 16 BBesO).
Unter dem 07. Februar 1996 wurde über den Kläger aufgrund der ab dem 01. November 1995 geltenden "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg - für den Zeitraum vom 01. Oktober 1994 bis zum 01. November 1995 eine Regelbeurteilung erstellt. Der Kläger war seit dem 01. Januar 1985 nach BesGr. A 15 BBesO besoldeter Baudirektor. Gemäß der Verfügung des Staatssekretärs vom 02. November 1995 waren über die nach dieser Besoldungsgruppe besoldeten Beamtinnen und Beamten im Verteidigungsministerium zum Stichtag 01. November 1995 Regelbeurteilungen zu erstellen. Die Leistungen des Klägers wurden im Ergebnis mit der Gesamtnote "übertrifft die Anforderungen" und damit um eine Notenstufe schlechter als in der über ihn zuletzt erstellten Regelbeurteilung bewertet; es handelte sich um die drittbeste von sechs Notenstufen, wie sie sich aus Nr. 10 Abs. 1 BRL BMVg ergeben. Der Beurteilung beigeheftet war ein Vermerk des damaligen Referatsleiters und Fachvorgesetzten Dr. S. vom 11. Januar 1996. Darin ist unter anderem dargelegt, dass er - Herr Dr. S. - den Vordruck der Beurteilung zwar weisungsgemäß ausgefüllt habe, die über den Kläger gefertigte Beurteilung seiner Ansicht nach aber zu schlecht ausgefallen sei und die Einzelmerkmale ohne sachlichen Grund herabgesetzt worden seien.
Die zuletzt über den Kläger erstellte Regelbeurteilung umfasste den Zeitraum bis einschließlich 31. Oktober 1991. Das Verwaltungsgericht Köln führte in seinem Beschluss vom 30. Juli 1997 (VG Köln 15 L 942/97) hinsichtlich der sich für die Zeit bis zum 31. September 1994 ergebende Beurteilungslücke aus, diese Lücke habe die Rechtswidrigkeit der 1996 erstellten Regelbeurteilung zur Folge. Daraufhin hob die Beklagte diese Beurteilung mit Bescheid vom 12. August 1997 auf. Das wegen dieser Beurteilung geführte Klageverfahren VG Köln 15 K 9185/96 ist im Anschluss daran übereinstimmend als für in der Hauptsache erledigt erklärt und von dem Gericht eingestellt worden.
Die Beklagte erstellte in der Folgezeit unter dem 30. September 1997 eine neue Regelbeurteilung, die den Beurteilungszeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01. November 1995 umfasste. Wegen des Zeitraums vom 01. November 1991 bis zum 30. September 1994 wurde im August 1997 ein Beitrag des damals bereits aus dem Dienst ausgeschiedenen und für den Kläger zuständig gewesenen Referatsleiters Dr. N. eingeholt. Dieser bezog sich in seinem Beitrag auf die von ihm 1992 erstellte Beurteilung und sein Schreiben vom 08. September 1997, in dem er auf einen bereits bei den Personalakten befindlichen und von ihm gefertigten Vermerk Bezug nahm. Gegenstand dieses Vermerks war ein mit dem Kläger am 23. März 1994 geführtes Beurteilungsgespräch. Ferner fügte er sein Schreiben vom 15. Mai 1997 bei, in dem er das Ergebnis der 1992 erstellten Beurteilung für den Folgezeitraum nochmals bekräftigte und bat, diese Schriftstücke als seinen aktuellen Beitrag zu verwenden. Der in dem Zeitraum vom 01. Oktober 1994 bis zum 30. September 1995 als Referatsleiter und Fachvorgesetzter des Klägers tätig gewesene Herr Dr. S. verfasste unter dem 22. September 1997 einen weiteren Beurteilungsbeitrag, mit dem sich der im Beurteilungsverfahren als Berichterstatter beauftragte Herr Dr. I. unter dem 25. September 1997 "einverstanden" erklärte. Herr Dr. I. , der seit dem 01. Oktober 1994 als dem Kläger vorgesetzter Unterabteilungsleiter tätig war, füllte unter dem 25. September 1997 den für dienstliche Beurteilungen vorgesehenen Vordruck aus und formulierte einen Eignungs- und Verwendungsvorschlag. Der Hauptabteilungsleiter Rüstung, Herr Dr. H. , vergab am 30. September 1997 das Gesamturteil "übertrifft die Anforderungen" und führte nur noch aus, er unterstütze die Verwendungsvorschläge und halte eine internationale Verwendung des Klägers für sinnvoll. Die Beurteilung schloss wie die unter dem 07. Februar 1996 erstellte Beurteilung mit dem Gesamturteil "übertrifft die Anforderungen".
Unter dem 11. Oktober 1997 beantragte der Kläger die Aufhebung der ihm zwischenzeitlich eröffneten Beurteilung. Er führte im Wesentlichen aus, die der Beurteilung zugrunde liegenden Quoten für die Notenverteilung seien unrechtmäßig. Bereits der Ansatz, Quoten und Notenquerschnitte vorzugeben und daraufhin die Beurteilungen der Betroffenen zu fertigen, sei falsch; dieser Ansatz widerspreche logischen und insbesondere statistischen Gesetzmäßigkeiten. Zu Beurteilungen bestimme das Bundesdatenschutzgesetz, dass Werturteile einer Berichtigung nicht zugänglich seien, weil sie sich einer Einordnung als richtig oder falsch entzögen. Auf Einzelmerkmale der Beurteilung wolle er nicht eingehen; allerdings lasse der Eignungs- und Verwendungsvorschlag wichtige Phasen seines Berufslebens aus und sei lückenhaft.
Mit Bescheid vom 29.Oktober 1997 wurde der Antrag des Klägers als Antrag auf Abänderung der Beurteilung gewertet und abgelehnt. Die beanstandete dienstliche Beurteilung sei nach den Beurteilungsbestimmungen vom 02. November 1995 formell ordnungsgemäß erstellt worden. Es sei nicht festzustellen, dass sachfremde Erwägungen in die Vergabe des Gesamturteils eingeflossen seien. Die Einführung von Richtwerten stehe ebenso wie das Beurteilungsverfahren im Einklang mit den Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung und der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Auch der Eignungs- und Verwendungsvorschlag sei nicht zu ändern. Sinn und Zweck dieser Ausführungen sei es, auf der Grundlage des Leistungs- und Befähigungsbildes Einsatzvorstellungen für zukünftige Aufgaben aufzuzeigen. Die bisherigen beruflichen Tätigkeiten müssten jedoch nicht vollständig aufgezählt werden.
Mit Schreiben vom 17. November 1997 legte der Kläger gegen diese Entscheidung vorsorglich Widerspruch ein.
Im Rahmen des wegen der Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens geführten einstweiligen Rechtsschutzverfahrens VG Köln 15 L 4065/97 nahm Herr Dr. H. auf Anfrage des Gerichts unter dem 12. Januar 1998 dahingehend Stellung, dass er an dem dem Kläger erteilten Gesamturteil festhalte und sich die ergänzende Stellungnahme des Herrn Dr. I. vom 08. Januar 1998 zu Eigen mache. Dieser hatte unter auszugsweiser Wiedergabe von an ihn gerichteten Fragen darin wörtlich ausgeführt:
"Der Beitrag Dr. N. über diesen Zeitraum (Nov. 91 bis Sept. 94) wurde gewürdigt. Allerdings war dabei zu berücksichtigen, daß dieser Beitrag im Rahmen eines anderen Beurteilungssystems erstellt und in diesem Zeitraum noch ohne vergleichbare, maßstabswahrende Elemente beurteilt wurde.
"...welche Gesichtspunkte für die Änderung bzw. Beibehaltung der Einzelmerkmale bzw. des Gesamturteils maßgeblich waren"
Die Beibehaltung der Einzelmerkmale bzw. des Gesamturteils ergibt sich aus der Tatsache, daß der formal nachgereichte Beitrag von Dr. N. inhaltlich aus vorausgegangenen Gesprächen bereits bei der Erstellung der Beurteilung vom 7. Feb. 1996 bekannt war und somit keine neuen Erkenntnisse lieferte.
Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der Leistungen im Beurteilungszeitraum und deren Bewertung im Vergleich mit anderen Beamten der gleichen Besoldungsgruppe kam es zu den geringfügigen Änderungen in drei Einzelmerkmalen.
"...welche Gesichtpunkte für eine Änderung des Verwendungsvorschlags maßgeblich waren."
Der neue Verwendungsvorschlag entspricht der geänderten Situation im Jahre 1996 gegenüber 1992: Auf die geänderten Beurteilungsbestimmungen mit besonderen maßstabswahrenden Elementen habe ich bereits hingewiesen. Des weiteren hat sich zwischenzeitlich im Rahmen von 2 Umorganisationen der Hauptabteilung Rüstung das Profil der verfügbaren Referatsleiter- Dienstposten im Ministerium geändert."
Das Verwaltungsgericht führte zur Begründung seines in dem Verfahren 15 L 4065/97 am 11. Februar 1998 ergangenen Beschlusses unter anderem aus, dass die über den Kläger unter dem 30. September 1997 erstellte dienstliche Beurteilung unter Berücksichtigung der erhobenen Einwände rechtmäßig sei. Den von dem Kläger gestellten Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat der damals zuständige 12. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 11. Mai 1998 abgelehnt (- 12 B 517/98 -).
Der Kläger hat bereits am 27. November 1997 Klage erhoben.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die seiner dienstlichen Beurteilung zugrunde liegenden Bestimmungen seien rechts- und verfassungswidrig. Die in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen Richtwertempfehlungen seien mit dem Leistungsprinzip nicht vereinbar. Die Beurteilung nach den streitgegenständlichen Beurteilungsbestimmungen sei nicht das Ergebnis einer analytischen Vorgehensweise, nach der das Gesamturteil aus Einzelbewertungen "von unten nach oben" entwickelt werde. Der Endbeurteiler lege vielmehr zuerst die Gesamtnote fest und lasse dann die Bewertung der Einzelmerkmale darauf abstimmen. Der Berichterstatter habe aufgrund der verbindlichen Weisung des Beurteilers die Einzelbewertungen mit dem Gesamturteil stimmig und die Beurteilung damit schlüssig zu machen. Der frühere Referatsleiter Dr. S. habe in seinem Vermerk vom 11. Januar 1996 ausgeführt, dass er die Herabstufung in der Beurteilung entgegen den tatsächlich gezeigten Leistungen des Klägers auf eine solche Weisung hin vorgenommen habe. Dies und die vorherige Festlegung des Gesamturteils "von oben nach unten" widerspreche dem Leistungsprinzip.
Die Beurteilungsbestimmungen führten auch zu einem Verstoß gegen die Begründungspflicht. Da es an einer Erstbeurteilung fehle und der Berichterstatter die getroffene Entscheidung nur plausibel zu machen habe, fehle es an einer Abweichungsbegründung des Endbeurteilers. Allein verfassungskonform sei es, wenn der Endbeurteiler bei einer Abweichung von der Erstbeurteilung eine Begründung zu fertigen habe. Die Beurteilung werde so nachvollziehbar gemacht, etwaiger Willkür vorgebeugt. Insgesamt werde der Beamte zum Objekt des Beurteilungssystems gemacht.
Der Beurteiler sei ferner - wie die übrigen Beurteiler - von einer strikten Verbindlichkeit der Richtwerte ausgegangen. Dies zeige das Ergebnis der Beurteilungsrunde. Von den 207 Beamten seien 5,3 % mit "überragend" (Richtwert: 5 %) und 46,4 % mit "übertrifft die Anforderungen deutlich" (Richtwert: 40 %) beurteilt worden. Der Staatssekretär selbst habe von der "Durchsetzung" einer "Quotenphilosophie" gesprochen. Insoweit hat der Kläger sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft, dass die Vorgabe von Noten und Notenquerschnitten logischen und insbesondere statistischen Gesetzmäßigkeiten widerspreche. Es werde eine im Sinne des Bundesstatistikgesetzes unerlaubte Ergebnismanipulation an den erhobenen Daten vorgenommen. Der Kläger hat zu diesem Themenkreis zwei zu den Gerichtsakten genommene umfangreichere Arbeiten vorgelegt, auf die Bezug genommen wird (Bl. 71 - 81 und Bl. 95 - 107 der Gerichtsakte) .
Schließlich sei auch gegen die Beurteilungsrichtlinien selbst verstoßen worden. Es sei unzulässig gewesen, die Berichterstatterfunktion auf den Unterabteilungsleiter zu übertragen. Die Voraussetzungen der Nr. 16 der Richtlinien, der in begründeten Ausnahmefällen eine Delegationsmöglichkeit vorsehe, lägen nicht vor. Da Herr Dr. I. nur rund ein Jahr sein Vorgesetzter gewesen sei, hätte auch ein weiterer Beurteilungsbeitrag des früher zuständig gewesenen Unterabteilungsleiters für den restlichen Zeitraum eingeholt werden müssen. Zudem sei zu vermuten, dass der sehr positiv ausgefallene Beurteilungsbeitrag des früheren Berichterstatters Dr. N. nur formal, nicht aber inhaltlich hinreichend berücksichtigt worden sei. Anderenfalls wäre der Kläger kaum herabgestuft und besser, nämlich mit dem Prädikat "übertrifft die Anforderungen deutlich" bewertet worden.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums der Verteidigung vom 29. Oktober 1997 zu verpflichten, die streitbefangene Beurteilung vom 25./30. September 1997 aufzuheben und den Kläger erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. November 2000 als unbegründet abgewiesen und dazu im Wesentlichen ausgeführt: Die streitgegenständliche Beurteilung vom 25./30. September 1997 lasse keine Rechtsfehler erkennen. Es sei nicht zu beanstanden, dass gemäß Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg prozentuale Richtwerte vorgegeben worden seien. Wenn der Dienstherr durch die Angabe eines in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten prozentuale Richtwerte vergebe, bestimme er damit den anzuwendenden Maßstab und konkretisiere den Aussagegehalt der in der Notenskala umschriebenen Noten. Ferner sei grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die Beurteilungsnoten aufgrund der Beurteilungskonferenzen festgelegt werden. Denn diese Konferenzen dienten der Gewinnung einer möglichst breiten Anschauungs- und Vergleichsgrundlage für die Beurteilung der einzelnen Beamten, da sich der zuständige Beurteiler durch den Vortrag die notwendigen Erkenntnisse über den zu Beurteilenden verschaffen könne und einen Überblick über den Beurteilungsmaßstab in anderen Abteilungen erhalte. Die von dem Kläger herangezogenen Methoden der Statistik fänden keine Anwendung. Eine "Beurteilungsstatistik" erschöpfe sich in einer bloßen Notenübersicht. Sinn und Zweck des Beurteilungsdurchgangs sei es, dem Dienstherrn eine Grundlage für zukünftige Personalentscheidungen zu schaffen und dem betroffenen Beamten darüber hinaus Auskunft über den erreichten Leistungsstand zu geben. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Kläger in der Beurteilungskonferenz in den entscheidenden Leistungsvergleich nicht ordnungsgemäß einbezogen worden wäre und der Beurteiler die Richtwerte als zwingend einzuhaltende Obergrenze missverstanden hätte. Weiterhin begegne es keinen rechtlichen Bedenken, dass nach Nr. 15 Abs. 1 BRL BMVg der jeweilige Abteilungsleiter Beurteiler sei. Die Übertragung der Beurteilungskompetenz stehe im weiten Ermessen des Dienstherrn; nicht erforderlich sei, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des zu beurteilenden Beamten aus eigener Anschauung kenne. Es genüge, wenn er sich die notwendigen Kenntnisse durch Dritte - hier durch den Unterabteilungsleiter als Berichterstatter - verschaffen könne. Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn der Berichterstatter im Einzelfall vom Beurteiler angewiesen werden müsse, den Beurteilungsentwurf im Anschluss an das Ergebnis der Beurteilungskonferenz abzuändern, wie dies auch anlässlich der 1997 aufgehobenen Beurteilung des Klägers geschehen sei. Insgesamt teile die Kammer nicht die Ansicht des Klägers, dass das von der Beklagten in ihren Beurteilungsbestimmungen geregelte System aus grundsätzlichen Erwägungen rechtlich fehlerhaft sei. Anhaltspunkte, dass Herr Dr. I. den Beurteilungsbeitrag des Herrn Dr. N. nicht in dem gebotenen Umfang berücksichtigt habe, bestünden nicht. Die gegenüber der zum Beurteilungsstichtag 01. November 1991 erstellten Beurteilung erfolgte Herabsetzung des Gesamturteils sei plausibel. Nachdem bei der letzten Beurteilungsrunde nahezu alle nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten mit der besten oder zweitbesten Note beurteilt worden seien (71 von 74 der zu beurteilenden Beamten), habe die Verschärfung des Maßstabes zwangsläufig zur Folge, dass ein Teil der Beamten bei gleichbleibenden Leistungen schlechter zu beurteilen waren. Die Beurteilung des Klägers sei auch in sich schlüssig; die Einzelbewertungen und das Gesamturteil ließen keinen Widerspruch erkennen, und die Einzelbewertungen würden von dem Kläger auch nicht angegriffen.
Zur Begründung der von dem Senat mit Beschluss vom 06. Juni 2002 zugelassenen Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor:
Die aufgrund der Beurteilungsbestimmungen vom 01./02. November 1995 verfassten Beurteilungen seien bereits deshalb rechtswidrig, weil das ihnen zugrunde liegende Verfahrens- und Denkmodell statistischen bzw. mathematisch- naturwissenschaftlichen Gesetzmäßigkeiten widerspreche. Ergebnisse seien demnach aus den erhobenen Daten zu gewinnen; umgekehrt gelte, dass das gewünschte Ergebnis keinen Einfluss auf die erhobenen Daten haben dürfe. So aber verfahre die Beklagte, wenn sie das Beurteilungssystem anwende. Beurteilungsentwürfe ("Bleistiftentwürfe") der Berichterstatter würden im Rahmen der Beurteilungskonferenz als bloße Diskussionsgrundlage genutzt. Die Beurteiler seien auf der Abteilungsleiterebene angesiedelt und verfügten über keine hinreichenden Kenntnisse über die zu Beurteilenden. Auf einer solchen Konferenz werde mit Blick auf die abteilungsübergreifend zu beachtenden Maßstäbe die dem Beamten zu erteilende "Gesamt-Beurteilungsnote" vergeben. Werde die vorgegebene Quote - wie zu erwarten - nicht eingehalten, erfolge in allgemeiner Diskussion eine Reihung der betroffenen Mitarbeiter in einer Leistungsrangfolge. Sei diese Rangfolge festgelegt, nutze sie der Beurteiler zur Festsetzung der Beurteilungsnote. Der Beurteiler veranlasse im Anschluss, dass der Berichterstatter den Beurteilungsentwurf anpasse und damit die erforderliche Stimmigkeit der Einzelkriterien und der Gesamtnote herstelle. Dieser Vorgang der Notenbestimmung widerspreche mathematisch- naturwissenschaftlichen und statistischen Grundsätzen und führe zu einer Ungleichbehandlung.
Ferner beanstandet der Kläger erneut, dass die Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen nicht eingehalten worden seien. Der für den Entwurf der Beurteilung regelmäßig zuständige Referatsleiter sei nicht beauftragt worden, sondern der Unterabteilungsleiter Dr. I. . Dem Referatsleiter habe es nur oblegen, für den Berichterstatter einen Beitrag zu verfassen. Ein rechtfertigender Ausnahmefall im Sinne der Nr. 16 BRL BMVg habe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht vorgelegen. Es sei unerheblich, dass sich der frühere Berichterstatter nicht klaglos in die ihm übertragenen Aufgabe gefügt habe, seinen Entwurf nach Vorgaben des Beurteilers zu ändern. Denn die alleinige Beurteilungskompetenz liege beim höheren Vorgesetzten, so dass es auf etwaige Vorbehalte des Berichterstatters nicht ankomme. Hinzu komme, dass nicht der zuständige Beurteiler, sondern der Referatsleiter RÜ I 2 den Berichterstatter bestimmt habe. Der Referatsleiter RÜ I 2 vermittle - etwa ausweislich seiner Verfügung vom 06. August 1996 - ohnehin den äußeren Anschein, die Beurteilung erfolge durch ihn. Dies werfe die Frage auf, ob Zuständigkeitsverstöße unterhalb der Beurteilerebene auf die Rechtmäßigkeit der Beurteilung Auswirkungen haben.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass statistische Gesetzmäßigkeiten auf dienstliche Beurteilungen nicht angewendet werden könnten letztere beträfen persönlichkeitsbedingte Werturteile, welche aufgrund dessen auch nur beschränkt verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterworfen seien. Objektive, subjektive und prognostische Elemente seien untrennbar miteinander verbunden, was gegen die Berücksichtigung naturwissenschaftlicher oder statistischer Regeln spreche. Das Bundesverwaltungsgericht habe Richtwertvorgaben wiederholt als rechtmäßig erachtet, wenn ein hinreichend großer Verwaltungsbereich mit vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur bestehe, die Vergleichsgruppen hinreichend stark besetzt seien und die Richtwerte keine absolute Verbindlichkeit beanspruchten. Alle diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Im streitigen Beurteilungsdurchgang seien nur die nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten beurteilt worden. Die damals ressortübergreifende Richtwertempfehlung (5 % für die höchste und 40 % für die zweithöchste Notenstufe) entspreche im Übrigen in etwa den späteren Vorgaben der Bundeslaufbahnverordnung (§ 41a BLV). Geringfügige Abweichungen von den Vorgaben seien in den Beurteilungsbestimmungen ausdrücklich vorgesehen.
Die Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen seien eingehalten worden. Der Leiter des für zentrale Angelegenheiten der Abteilung zuständigen Referates RÜ I 2 habe keine in den Beurteilungsbestimmungen vorgesehen Kompetenz, etwa den Berichterstatter zu bestimmen. Ein Verfahrensverstoß sei jedoch nicht anzunehmen, da sein Handeln auf Weisung des Beurteilers erfolgt sei. Der Beurteiler habe die Aufgabe der Berichterstattung auf den nächsthöheren Vorgesetzten übertragen können, da eine erneute Bearbeitung durch den originär zuständigen Berichterstatter keinen Erfolg versprochen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Gerichtsakten (sechs Bände Verwaltungsvorgänge, Gerichtsakten VG Köln 15 K 9185/96, 15 L 942/97, 15 L 4065/97, 15 K 843/97 und 15 K 4486/97) ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe Die form- und fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Die Klage ist nicht bereits wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig, nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt hat, dass er "beruflich nichts mehr erreichen" und insbesondere "nicht mehr befördert werden" wolle und seine Klage auch den - aus seiner Sicht wohlverstandenen - Interessen der Bundesrepublik Deutschland dienen solle. Für die Klage gegen eine dienstliche Beurteilung besteht erst dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert, Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu sein. So verhält es sich, wenn der beurteilte Beamte in den Ruhestand getreten, bestandskräftig aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden ist oder bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf. In diesen Fällen kann die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt noch als Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des Beurteilten betreffenden Personalentscheidung dienen.
Vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-Nr: WBRE410009612 m.w.N.
So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Unbeschadet der Frage, wie man die Beweggründe des Klägers für die Aufrechterhaltung seiner Klage bewerten mag, ist nicht erkennbar, dass er für eine etwaige weitere Beförderung aus den vorgenannten Gründen von vornherein nicht mehr in Betracht kommen könnte.
Die Berufung ist indes nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger kann nicht beanspruchen, dass der Bescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 29. Oktober 1997 und die streitbefangene Beurteilung vom 30. September 1997 aufgehoben werden und die Beklagte über ihn für den Zeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01. November 1995 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue Regelbeurteilung erstellt. Die ihm unter dem 30. September 1997 erteilte Regelbeurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31; Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-Nr. WBRE410009612 m.w.N.
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.
Gemessen an diesen Maßstäben sind rechtliche Fehler der zum 01. November 1995 über den Kläger erstellten Regelbeurteilung vom 30. September 1997 nicht festzustellen. Sie ist in Anwendung der "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg - vom 02. November 1995, die die Beklagte zur Durchführung der §§ 40, 41 der Bundeslaufbahnverordnung erlassen hat, von dem nach Nr. 15 Abs. 1 BRL BMVg zuständigen Hauptabteilungsleiter Dr. H. unter Verwendung des den Beurteilungsbestimmungen als Anlage 1 beigefügten allgemeinen Vordrucks (vgl. Nr. 2 Satz 2 BRL BMVg) erstellt worden.
Obgleich die Beurteilungsbestimmungen erst mit Wirkung ab dem 01. November 1995 in Kraft getreten sind und während des Beurteilungszeitraums die Beurteilungsbestimmungen vom 21. August 1991 (VMBl. 1991, 426) galten, war die dienstliche Beurteilung einheitlich für den gesamten Zeitraum nach den damals neu gefassten Bestimmungen zu erstellen. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat. Die dienstliche Beurteilung mit ihrer auf das übertragene Amt bezogenen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten dient als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen regelmäßig dem Vergleich unter den für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamtes in Betracht kommenden Beamten (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 BBG, §§ 12, 40 Abs. 1 BLV). Subjektive Rechte des Beamten sind durch eine Neuregelung der Beurteilungsrichtlinien nicht betroffen. Soweit die Richtlinien einen anderen Weg zur Gewinnung eines Urteils über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten - hier etwa die "einstufige" Beurteilung durch den Abteilungsleiter - vorsehen, wird nicht belastend in Rechtspositionen des Beamten eingegriffen. Seine Rechts- und Pflichtenstellung ergibt sich nicht aus den Vorschriften über die dienstliche Beurteilung und dazu ergangenen Richtlinien, sondern aus dem materiellen Beamtenrecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. März 2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621.
Den Dienstherrn zur Beurteilung berechtigender Anlass war die Verfügung des Staatssekretärs vom 02. November 1995, dass über die nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten und im Bundesverteidigungsministerium tätigen Beamtinnen und Beamten zum Stichtag 01. November 1995 Regelbeurteilungen im Sinne der Nr. 4 Abs. 1 BRL BMVg zu erstellen sind. Der während des gesamten Beurteilungszeitraums als Baudirektor nach BesGr. A 15 BBesO besoldete und im Bundesverteidigungsministerium tätige Kläger gehört zu dieser Gruppe von Beamten; zum Beurteilungszeitpunkt hatte er auch noch nicht das 60. Lebensjahr vollendet, was einer Regelbeurteilung entgegen stünde (Nr. 4 Abs. 2 Teilstrich 3 BRL BMVg). Die ursprünglich unter dem 07. Februar 1996 erstellte Regelbeurteilung hatte die Beklagte mit Verfügung vom 12. August 1997 aufgehoben. Danach bestand, obwohl die zum Stichtag 01. November 1995 durchgeführte Beurteilungsrunde im Wesentlichen seit Anfang 1996 abgeschlossen war, für den Zeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01. November 1995 hinsichtlich des Klägers weiterhin Bedarf an einer Regelbeurteilung.
Verfahrensvorschriften sind nicht verletzt. Die von dem Kläger wiederholt gerügte Verletzung von Zuständigkeitsbestimmungen liegt nicht vor. Daher bedarf es auch keiner Entscheidung, ob das Tätigwerden eines unzuständigen so genannten Berichterstatters, der unter anderem in Nr. 3, Nr. 13, Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg genannt und am Beurteilungsverfahren als Mitwirkender beteiligt ist (Nr. 1 Abs. 2 BRL BMVg), zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen kann. Als Berichterstatter vorgesehen ist, da die Ausnahmevorschrift Nr. 13 Abs. 2 BRL BMVg nicht eingreift, für alle Beamten der Referatsleiter, Nr. 13 Abs. 1 Satz 1 BRL BMVg. Tätig geworden ist jedoch der Unterabteilungsleiter der Abteilung "Rüstung", der nächsthöhere Vorgesetzte des Referatsleiters, in dessen Bereich der Kläger im Beurteilungszeitraum tätig gewesen ist. Dagegen bestehen keine Bedenken: Der Beurteiler kann die Aufgabe des Referatsleiters in begründeten Ausnahmefällen abweichend von Nr. 13 auf dessen Vorgesetzten übertragen, Nr. 16 BRL BMVg. Wann ein begründeter Ausnahmefall vorliegt, wird in den Beurteilungsbestimmungen nicht beschrieben. In den zugleich mit den Beurteilungsbestimmungen erlassenen Durchführungshinweisen heißt es dazu, dass Ausnahmen "insbesondere" anzunehmen seien, wenn der Berichterstatter entgegen Nr. 13 Abs. 1 BRL BMVg - die Nennung des Abs. 2 ist ein offensichtliches Redaktionsversehen - die ihm erteilten Vorgaben bei der Erstellung des Beurteilungsentwurfs nicht beachtet und die Rückgabe nach Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg zum Zwecke der Berichtigung ernsthaft keinen Erfolg verspricht. Gemeint ist damit die Situation, dass von einem am Beurteilungsverfahren beteiligten Berichterstatter nicht mehr erwartet werden kann, dass er dem Beurteiler einen in sich schlüssigen und die Beurteilungsnote tatsächlich begründenden Beurteilungsentwurf fertigen werde. Eine so umschriebene Konfliktlage ist nicht erkennbar; im Ergebnis ist hier aber von einer dem Grundgedanken der Vorschrift entsprechenden Lage auszugehen, obwohl eine Rückgabe zum Zwecke der Berichtigung nicht anstand und es in dem ab August 1997 geführten Beurteilungsverfahren nach dem Inhalt der Akten und dem Vorbringen der Beteiligten zu keinerlei Unstimmigkeiten zwischen dem früheren Berichterstatter Dr. S. und dem Beurteiler kam. Die Durchführungshinweise nennen den zuvor beschriebenen Ausnahmetatbestand beispielhaft, ohne zugleich andere, vergleichbare Fälle ausschließen zu wollen. Vorliegend hat sich die Beklagte zunächst nur darauf berufen, dass der Unterabteilungsleiter - anders als der erst seit dem 01. April 1994 tätige Referatsleiter Dr. S. - während des gesamten Beurteilungszeitraums Vorgesetzter des Klägers gewesen ist. Entscheidend hinzu kam allerdings, dass es zwischen dem Beurteiler und dem Berichterstatter - Herrn Dr. S. - anlässlich der Erstellung der aufgehobenen dienstlichen Beurteilung vom 07. Februar 1996 gravierende inhaltliche Differenzen gab, wie sie in dem Vermerk des Herrn Dr. S. vom 11. Januar 1996 zum Ausdruck gekommen sind. Dieser zu der damaligen Beurteilung in die Personalakten genommene Vermerk lässt erkennen, dass Herr Dr. S. weisungsgemäß den Vordruck der damaligen Beurteilung ausgefüllt hat, diese Weisung aber inhaltlich für falsch hielt. Aus dem Vermerk lässt sich seine eigene Bewertung entnehmen, dass die über den Kläger damals gefertigte Beurteilung zu schlecht ausgefallen sei und die Einzelmerkmale ohne sachlichen Grund herabgesetzt worden seien. Damit verkennt der Berichterstatter, dass ihm im Rahmen des Beurteilungsverfahrens keine eigene Kompetenz übertragen ist, Leistung und Befähigung des Beamten insgesamt oder in Ausschnitten mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit zu bewerten und dies etwa gegenüber der Beurteilung des zuständigen Dienstvorgesetzten auch noch (förmlich) zu dokumentieren. Der Berichterstatter ist nach den Beurteilungsbestimmungen an die Festlegung des Gesamturteils durch den Beurteiler gebunden und hat seinen Entwurf entsprechend dem anderweitig gefundenen Ergebnis zu fertigen, Nr. 13 Abs. 1 Satz 3 BRL BMVg. Die Beurteilung und insbesondere die Gesamtbewertung obliegt allein dem Beurteiler, dessen Entscheidung der Berichterstatter umzusetzen hat; dieser trifft keine eigene Beurteilung oder eine Erstbeurteilung, wie dies etwa im zweistufigen Beurteilungsverfahren vorgesehen ist, sondern wird nach dem Inhalt der Beurteilungsbestimmungen wie ein Gehilfe des Beurteilers tätig. Der von dem Berichterstatter gefertigte Entwurf kann von dem Beurteiler zurückgegeben werden, wenn er offensichtlich "unschlüssig" ist (Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg), sich also das von dem Beurteiler festgelegte Gesamturteil und die Bewertung der Einzelmerkmale nicht in Einklang bringen lassen. Der Beurteiler hat für die Schlüssigkeit Sorge zu tragen, Nr. 15 Abs. 2 Satz 1 BRL BMVg. Der von dem Berichterstatter Dr. S. verfasste Vermerk stellt, soweit er zur Beurteilung und zur Personalakte genommen wird, einen Sonderfall der Unschlüssigkeit dar, da er die Beurteilung entgegen der in den Beurteilungsbestimmungen eindeutig zum Ausdruck kommenden und von Gesetzes wegen auch gebotenen Zielsetzung - zumindest vermeintlich - als sachlich fehlerhaft erscheinen lässt. Eine solche gravierende richtlinienwidrige Konfliktsituation stellt einen hinreichenden Ausnahmefall dar, der die Übertragung der Aufgaben des Berichterstatters auf den nächsthöheren Vorgesetzten rechtfertigt. Die Übertragung selbst ist durch den Referatsleiter RÜ I 2 - Herrn C. - auf Weisung des Beurteilers erfolgt. Den Anforderungen der Nr. 16 BRL BMVg ist damit Genüge getan.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung leidet auch nicht an einem zu ihrer Aufhebung führenden (formellen) Begründungsmangel. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich Umfang und Intensität einer Begründung im Beurteilungsverfahren daran auszurichten haben, was angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
Da die Beurteilungsbestimmungen eine aus der Leistungsbeurteilung und den Erkenntnissen der Befähigungsbeurteilung gebildete Gesamtbewertung vorsehen (Nr. 11, 12 BRL BMVg), Leistungsbeurteilung und Befähigungsbeurteilung aus der Bewertung von Einzelmerkmalen abgeleitet werden (Nr. 10, Nr. 9 BRL BMVg i.V.m. der Anlage 3 der Richtlinien), wird dem Begründungserfordernis in aller Regel durch das Ausfüllen der auf die vorgenannten Merkmale und die Einzelmerkmale abgestimmten Vordrucke nebst etwaigen Zusatzerläuterungen (z.B. nach Nr. 10 Abs. 2 BRL BMVg) genügt. Nachdem der Kläger die erfolgte Bewertung der Einzelmerkmale ausdrücklich nicht angegriffen hat, bedurfte es im anschließenden Verwaltungs- und Gerichtsverfahren keiner darüber hinaus gehenden Begründung der Einzelbewertungen und des abgegebenen Gesamturteils. Die bloße unsubstantiierte Behauptung des Klägers, seine Leistungs- und Befähigungsbeurteilung sei insgesamt zu schlecht ausgefallen, zieht keinen weiteren (formellen) Begründungsbedarf nach sich.
Ergänzender Begründungsbedarf ergab sich auch nicht aus anderweitigen Besonderheiten des Beurteilungsverfahrens, etwa weil der Beurteilungsentwurf des Berichterstatters und das Gesamturteil voneinander abgewichen wären. In dem von der Beklagten geschaffenen Beurteilungssystem sind besondere Begründungspflichten bei Abweichungen nur in Nr. 15 Abs. 2 Satz 3 BRL BMVg vorgesehen. Eine Abweichung zwischen der Bewertung des Beurteilers und dem Entwurf des Berichterstatters ist hier jedoch nicht festzustellen. Anderweitige Begründungspflichten sind ebenfalls nicht gegeben. Sie bestehen, wenn etwa in einem zweistufig gestalteten Verfahren die anders lautende Beurteilung des Endbeurteilenden auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils oder auf einzelfallübergreifenden Erwägungen beruht, nämlich dem allgemeinen Quervergleich mit den Leistungen der zur Vergleichsgruppe gehörenden Beamten.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -; Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.
Derartige Abweichungen sind hier jedoch nicht festzustellen; vielmehr hat die Beklagte in ihren Beurteilungsbestimmungen ein einstufiges Beurteilungsverfahren vorgesehen, in dem allein ein Beurteiler für die Bewertung der Beamten zuständig und berufen ist. Dem Berichterstatter obliegt - wie bereits ausgeführt - keinerlei Beurteilungskompetenz, und es ist nicht erkennbar, dass der Berichterstatter eine solche Kompetenz für sich in Anspruch genommen haben könnte.
Das Gesamturteil ist aufgrund einer zutreffend ermittelten Bewertungsgrundlage getroffen worden. Der Beurteiler hat sich in Übereinstimmung mit Nr. 20 Abs. 1 BRL BMVg die für die Beurteilung bedeutsamen Erkenntnisse über den Kläger durch die Einholung von Beurteilungsbeiträgen verschafft. Der Berichterstatter - Unterabteilungsleiter Dr. I. - hat in Vorbereitung der Beurteilung förmliche Beiträge von den jeweils im ersten und im zweiten Teil des Beurteilungszeitraums als unmittelbare Vorgesetzte des Klägers tätig gewesenen Referatsleitern eingeholt. Der bis zum 30. September 1994 in dieser Funktion tätig gewesene Herr Dr. N. hat seinen Beitrag unter dem 08. September 1997 unter Verwendung des für diese Zwecke vorgesehenen Vordrucks sowie durch ergänzende schriftliche Erläuterungen in freier Form (vgl. Nr. 20 Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) erbracht. Der Referatsleiter Dr. S. hat seinen Beitrag unter dem 22. September 1997 formgerecht verfasst; entsprechend Nr. 21 Satz 2 BRL BMVg hat der Berichterstatter Dr. I. dazu Stellung genommen. Aus den auf diese Weise verschafften Kenntnissen hat der Beurteiler unter Beachtung des in der Behörde geltenden Maßstabes - und damit formell ordnungsgemäß - das Gesamturteil gebildet. Für die - formelle - Rechtmäßigkeit dieses Bewertungsvorganges kommt es entgegen der Auffassung des Klägers nicht darauf an, ob die Notenfindung in den Beurteilungskonferenzen (Nr. 18 BRL BMVg) als solche rechtmäßig ist. Die streitgegenständliche Beurteilung ist nicht in der zum 01. November 1995 durchgeführten Beurteilungsrunde zustande gekommen. Sie ist insbesondere nicht in der Weise zustande gekommen, dass der Kläger zeitgleich mit den anderen nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten beurteilt worden wäre und der für ihn vom Berichterstatter erstellte Beurteilungsentwurf im Anschluss an eine Beurteilungskonferenz (Nr. 18 BRL BMVg) auf Weisung des Beurteilers (Nr. 13 Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) abgeändert worden wäre. Die über den Kläger damals unter dem 07. Februar 1996 auf diese Weise erstellte Regelbeurteilung ist vielmehr mit Verfügung vom 12. August 1997 ersatzlos aufgehoben worden. Die streitgegenständliche Beurteilung vom 30. September 1997 ist rund zwei Jahre nach dem Beurteilungsstichtag bezogen auf den Regelbeurteilungszeitraum in einem individuell ausgestalteten Verfahren neu erstellt worden. In dieser Verfahrenslage konnte die in Nr. 18 BRL BMVg vorgesehene Beurteilungskonferenz schon aus tatsächlichen Gründen nicht stattfinden und hatte die früher stattgefundene Beurteilungskonferenz keine unmittelbaren Auswirkungen. Da andererseits die Regelbeurteilung noch zu erstellen war, konnte - etwa in entsprechender Anwendung der Nr. 19 BRL BMVg - wie bei der Erstellung einer individuellen Anlassbeurteilung verfahren werden.
Materielle Beurteilungsfehler sind nicht feststellbar. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beurteiler den anzuwendenden Maßstab verkannt haben könnte. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu diesem Maßstab in Bekräftigung der von dem Verwaltungsgericht zutreffend wiedergegebenen Rechtsprechung jüngst zusammenfassend nochmals ausgeführt, dass der Dienstherr innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen Verfahren und den Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Beurteilungsbestimmungen festlegen und nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen kann, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation". Ihre Aussagekraft erhalten sie erst auf Grund ihrer Relation zu anderen dienstlichen Beurteilungen. Um die Vergleichbarkeit der beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss - soweit möglich - gleichmäßig verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Dies erfordert, dass der Begriffsinhalt der Noten mit demselben Aussagegehalt verwendet wird, und das Gesamturteil muss für die Dienstbehörde und für den Beamten zuverlässig Aufschluss geben, welchen Standort der einzelne Beamte im Leistungswettbewerb einnimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, JURIS-Nr. WBRE410009770.
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist nicht erkennbar, dass die Beklagte den Maßstab verkannt haben könnte. Die von den früheren Referatsleitern eingeholten Beurteilungsbeiträge sind von dem Beurteiler im Hinblick auf die nunmehr geltenden Beurteilungsbestimmungen und die aus ihnen zu entnehmenden Anforderungen gewürdigt worden. Dies ergibt sich aus der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren VG Köln 15 L 4065/97 vorgelegten Stellungnahme des Beurteilers vom 12. Januar 1998, in der er sich die Ausführungen des Berichterstatters Dr. I. zu Eigen gemacht hat. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 30. November 2000 auf den Seiten fünfzehn und sechzehn des amtlichen Abdrucks ausgeführt, dass der Beurteilungsbeitrag des Herrn Dr. N. sachgerecht berücksichtigt worden ist; darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Ergänzend ist auszuführen, dass es wegen der Bezugnahme des früheren Referatsleiters auf die 1992 erstellte Beurteilung, die aufgrund früherer Beurteilungsbestimmungen erstellt wurde, einer zusätzlichen - ergänzenden - Bewertung des Beurteilers bedurfte. Dieser hatte - durch Bezugnahme auf den Vermerk des Unterabteilungsleiters - ausgeführt, diese Unterschiede seien erkannt und beachtet worden. Dabei sei der Umstand zum Tragen gekommen, dass in dem früheren Beurteilungszeitraum noch keine maßstabswahrenden Elemente - gemeint sind die nach Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg zu beachtenden Richtwerte - gegolten hätten. Auch darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass die Vorgaben der Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg missachtet worden wären oder ungleiche Maßstäbe angewendet worden wären. Der Beurteiler hat dazu wörtlich ausgeführt,
"Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der Leistungen im Beurteilungszeitraum und deren Bewertung im Vergleich mit anderen Beamten der gleichen Besoldungsgruppe kam es zu den geringfügigen Änderungen in drei Einzelmerkmalen."
und damit zu erkennen gegeben, dass er die zutreffend gebildete Vergleichsgruppe der nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten im Verteidigungsministerium in den Blick genommen und die Leistung und Befähigung des Klägers im Beurteilungszeitraum mit denen der Beamten dieser Vergleichsgruppe abgewogen hat. Er hat damit den sich aus Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg und den sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Anforderungen genügt. Aus der Bewertung der Einzelmerkmale lässt sich das Gesamturteil schlüssig ableiten. Die Leistungen des Klägers sind überwiegend mit der Stufe "C" der sechsstufigen Bewertungsskala (= "übertrifft die Leistungserwartungen") bewertet worden. Die von dem Beurteiler als für die Leistungsbeurteilung gewichtig eingestuften Einzelmerkmale sind zweimal mit der Stufe "B" (= "übertrifft die Leistungserwartungen erheblich") und dreimal mit der Stufe "C" bewertet worden. Einer näheren Begründung der Beurteilung hat es aufgrund des Umstandes, dass der Kläger zu den Einzelmerkmalen nichts Substantiiertes vorgetragen hat, nicht bedurft. Sein Vorbringen zu der Fehlerhaftigkeit der Richtwerteempfehlungen und der Beurteilung "von oben nach unten" sind insoweit nicht beachtlich. Der Kläger verkennt, dass sich seine individuell erteilte Beurteilung an dem bereits festgestellten Leistungsgefüge und der vorgefundenen Notenstruktur der Vergleichsgruppe zu orientieren hatte, die sich aufgrund der Beurteilungsrunde zum 01. November 1995 ergeben hatte.
Die gegenüber der dem Kläger zuletzt erteilten Regelbeurteilung erfolgte Herabstufung um eine Notenstufe bei gleichbleibender Leistung ist nicht zu beanstanden. Die Herabstufung beruht im Ergebnis auf der Anwendung eines strengeren Beurteilungsmaßstabes, der in den Richtwertempfehlungen zum Ausdruck kommt. Diese in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen Richtwertempfehlungen, die die Beklagte in der Weise umgesetzt hat, dass grundsätzlich nur 5 % der Beurteilungen innerhalb der Vergleichsgruppe die höchste Notenstufe (= "überragend") und 40 % die zweithöchste Notenstufe (= "übertrifft die Anforderungen deutlich") erreichen sollen, sind rechtlich nicht zu beanstanden. Derartige Richtwerte begegnen unter den von dem Verwaltungsgericht genannten einschränkenden, hier erfüllten Voraussetzungen - unter anderem der hinreichenden Größe der Vergleichsgruppe und der relativen (durch das im Klageverfahren eingeführte Zahlenwerk des Klägers bestätigten) Unverbindlichkeit der Richtwerte - keinen Bedenken. Der Dienstherr darf durch die Angabe eines in der Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten den von ihm gewollten Inhalt der Noten und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen. Auch eine an den Gegebenheiten des Haushalts und der Stellenplanbewirtschaftung orientierte Skala wäre denkbar, wenn etwa die Quote der besten Notenstufe im Wesentlichen an der Menge der zu erwartenden Beförderungsplanstellen orientiert wird, so dass der Dienstherr im Anschluss an die Beurteilungsrunde bereits den Kreis der potentiell zu befördernden Beamten bestimmen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, DÖD 1980, 224; Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 - DVBl. 1998, 638; Schnellenbach, Richtwertvorgaben bei dienstlichen Beurteilungen, DÖD 1999, 1 (3) m.w.N.
Durch Richtwerte, deren Bestimmung von dem Bundesverwaltungsgericht nicht als - personalvertretungsrechtlich - mitwirkungsbedürftiger Erlass von (weiteren) Beurteilungsrichtlinien bewertet wird, verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr darüber hinaus den Aussagegehalt, den er den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will. Durch diese Form der Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs erleichtert der Dienstherr den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich zwischen mehreren nach den selben Bestimmungen beurteilten Beamten, schon um der Tendenz entgegenzuwirken, dass auch schlechtere und durchschnittliche Leistungen mit einer der in der Notenskala vorgesehenen Notenbezeichnung bewertet werden, die für überragende oder überdurchschnittliche Leistungen vorgesehen sind.
BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638.
Dagegen sind die von dem Kläger im Berufungsverfahren erneut angeführten mathematisch-naturwissenschaftlichen Regeln und die Vorschriften des Bundesstatistikgesetzes schon im Ansatz nicht geeignet, die vorgenannten Grundsätze in Frage zu stellen oder gar die Rechtswidrigkeit der über ihn erstellten Beurteilung zu begründen. Sie beruhen allem Anschein nach auf der Annahme, ein gerechtes oder richtiges Gesamturteil lasse sich durch eine naturwissenschaftlich- exakte Behandlung einzelner Befunde - etwa der einzelnen Leistungsmerkmale - gewinnen. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt hat, müsse der Beurteiler bei einer durch Richtwerte gesteuerten Festlegung der Beurteilungsnote und entsprechender Anpassung der Einzelmerkmale das "Messobjekt - das ist hier der Mitarbeiter - entsprechend formen oder er muss den Messwert fälschen". Die diesem Gedankengang zugrunde liegenden Annahmen des Klägers werden dem Beurteilungswesen in keiner Weise gerecht. Sie sind bei Anwendung auf mechanische Vorgänge wohl grundsätzlich zutreffend, wenn etwa die von ihm beispielhaft erwähnten Messwerttoleranzen in der Waren- und Produktionskontrolle in Rede stehen. Auch ist es zutreffend, dass nach § 1 des Bundesstatistikgesetzes für die Statistik gilt, dass sie Daten zu erheben, zu sammeln, aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren hat und dabei die Grundsätze der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit zu wahren sind. Der Kläger verkennt jedoch, dass bereits die Entscheidung, welches Bewertungs- und/oder Erkenntnismodell zutreffend ist und auf das Beurteilungswesen anzuwenden sein soll, eine dem Dienstherrn vorbehaltene (subjektive) Wertentscheidung darstellt. Selbst wenn man etwa dem "naturwissenschaftlichen" Ansatz des Klägers weiter folgen wollte, stellte sich die weitergehende Frage, was man an dem Beamten mit welchen Maßstäben messen wollte und woran bemessen man etwas als "gut" oder "schlecht" oder als "verfälscht" oder "verformt" verstehen sollte. Sogar das von ihm immer wieder herangezogene Bundesstatistikgesetz verlangt eine Datenerhebung nach den "jeweils sachgerechten Methoden" (§ 1 BStatG), verlangt also vor der Messung zu treffende wertende Entscheidungen. Das von dem Kläger gemeinte Modell beruht auf der falschen Hypothese, es gebe entsprechend der "naturwissenschaftlichen" Tatsachenfeststellung mehr oder weniger objektive oder objektiv zu behandelnde zwingende Einzelmerkmale, die in dem Gesamtvorgang der Beurteilung als unumstößliche Tatsachen zu behandeln und zu bewerten seien. Der Beurteiler habe diese Befunde nicht zu berichtigen und daraus ein Gesamturteil zu entwickeln, dürfe jedenfalls nicht das Datenmaterial ergebnisorientiert manipulieren. Jedoch sind bereits die Festlegung der Einzelmerkmale und deren "Bemessung" ein Akt wertender Erkenntnis, der allein dem Dienstherrn vorbehalten ist.
Erst recht gilt dies für das abschließende Gesamturteil. Insoweit verlangt § 41 Abs. 2 BLV sprachlich und inhaltlich eindeutig, dass die Bewertung nach "Eignung und Leistung des Beamten" (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BLV) in einem einheitlichen Gesamturteil zum Ausdruck kommt. Die Bildung des Gesamturteils ist ein ausschließlich dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf das Gesamturteil nach § 41 Abs. 2 BLV nicht aus dem arithmetischen Mittel der Einzelnoten ermittelt werden. Das schließt zwar nicht aus, dass die zugrunde liegenden einzelnen Werturteile das arithmetische Mittel weiterer Einzelmerkmale sein können. Daher stünde es grundsätzlich im Beurteilungsermessen des Dienstherrn, bei Bildung eines Gesamturteils die Teilnoten für einzelne Bereiche aufgrund arithmetischer Wertung von Einzelmerkmalen zu gewinnen. Der Dienstherr muss dann allerdings bei dem zusammenfassenden Werturteil in besonderer Weise die unterschiedliche Bedeutung der einzelnen Bewertungsmerkmale berücksichtigen und diese gewichten, um ein Korrektiv zu der arithmetischen Ermittlung der Teilnoten zu schaffen und ein aus sich heraus aussagekräftiges Gesamturteil zu gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128 (131) m.w.N.
Dementsprechend gibt es keine davon unabhängige oder objektive oder nur von einem "Erstbeurteiler" zu bewertende Leistung des Beamten; die Leistungsmerkmale und deren Inhalte werden vielmehr ausschließlich von dem Dienstherrn festgelegt, so dass bereits die Bewertung des Einzelmerkmals nicht als ein von einem Beurteilungssystem losgelöster "objektiver" Akt verstanden werden kann. Es ist dem Dienstherrn unbenommen, Tatsachen bzw. tatsächliche Feststellungen - etwa die Anzahl der von dem Beamten erledigten Vorgänge - seiner Beurteilung zugrunde zu legen. Er muss dies jedoch nicht. Bereits die dem Art. 33 Abs. 2 GG zu entnehmenden unbestimmten Begriffe "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" eröffnen dem Dienstherrn einen Beurteilungsspielraum, der schon allein wegen der darin enthaltenen prognostischen Elemente gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist. Dies steht zwar im Spannungsverhältnis zu Art. 19 Abs. 4 GG, zumal Beurteilungen auch allein auf Werturteile (nicht: Tatsachen) gestützt sein können und Werturteile ohnehin einer beweismäßigen Prüfung entzogen sind. Dies ist jedoch von der Materie vorgegeben und hinzunehmen. Die unbestimmten (grundgesetzlichen) Rechtsbegriffe können so komplex, dynamisch oder vage sein, dass die behördliche Entscheidung im Einzelfall kaum noch nachvollzogen werden kann und die gerichtliche Kontrolle an ihre Funktionsgrenzen stößt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82 (83).
Dieser von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung - unzutreffend - unter anderem als "Philosophie" bezeichnete Befund steht dem von ihm verfochtenen Anspruch auf Beurteilung nach Maßgabe von - aus seiner Sicht - "objektiven" oder "objektivierten" Tatsachenfeststellungen entgegen.
Im Rahmen des von der Beklagten geschaffenen einstufigen Beurteilungssystems ist es nicht zuletzt deshalb unbedenklich, wenn - wie hier - von den Berichterstattern gefertigte so genannte "Bleistiftentwürfe" der Beurteilungen von den Beurteilern in der Beurteilungskonferenz eigenständig bewertet, in Abstimmung untereinander der Maßstab und die einzelnen Gesamturteile festgelegt und der Berichterstatter im Bedarfsfall aufgefordert oder angewiesen wird, einen dazu stimmigen neuen Beurteilungsentwurf zu fertigen. Ein Beurteilungsvorschlag kann im Verlaufe des Verfahrens jederzeit geändert werden. Das folgt für das mehrstufige Verfahren bereits daraus, dass mehrere Beurteiler Einfluss auf Inhalt und Ergebnis der Beurteilung haben und zu einem einheitlichen Ergebnis gelangen müssen. Gleiches gilt für das einstufige Verfahren, in dem der Berichterstatter nur als Gehilfe des Beurteilers tätig wird und insbesondere keine so genannte Erstbeurteilung fertigt. Ebenso nicht zu beanstanden ist weiterhin, dass sich die Beurteiler in einer Konferenz zunächst auf ein Gesamturteil festgelegen und danach die bisher vorgeschlagenen Einzelbewertungen überprüft werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-Nr. WBRE410009612
Die in solchen Konferenzen stattfindende Diskussion über die Gesamtbeurteilung der einzelnen betroffenen Beamten dient im Rahmen des Entscheidungsbildungsprozesses ebenso wie die Richtwerte der Wahrung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes (vgl. Nr. 18 Abs. 1 und Abs. 2 BRL BMVg).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG) nicht gegeben sind.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 41 der Bundeslaufbahnverordnung
§§ 12, 40 Abs. 1 BLV
§ 41a BLV
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 8 Abs. 1
BBG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BLV
§ 41 Abs. 2 BLV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 1 des
Bundesstatistikgesetzes
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 2
GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 621
BVerwGE 97, 128
15 L 942/97
15 K 9185/96
15 L 4065/97
15 L
4065/97
12 B 517/98
15
L 4065/97
15 K 843/97
15 K 4486/97
2 C 31.01
2 BvR 2357/00
2 BvR 723/99
2 C 7.99
6 A 3593/98
6 A 2966/00
2 C 16.02
2 C 13.79
2 A 1.97
2 C 21.93