Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-26, Aktenzeichen 10 K 765/22
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2024:0926.10K765.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese auf sich behält.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch den Beklagten.
Am 25.08.2020 schloss der Kläger (Käufer) mit der Beigeladenen (Verkäuferin) einen notariell beurkundeten Grundstückskaufvertrag über das Flurstück Nr. xx der Gemarkung Ö., U.-weg xx, mit einer Größe von 1.921 m², welches unmittelbar am Bodensee gelegen und mit einem Gebäude bebaut ist (siehe Luftbilder unten). Der Gesamtkaufpreis betrug 1.550.000,- EUR. In § 15 des Vertrags wurde für den Fall, dass die erforderliche Genehmigung oder der Bescheid bezüglich des Gewässerrandstreifens nicht oder nur unter einer Auflage oder Bedingung erteilt wird, dem Kläger ein Rücktrittsrecht an dem restlichen Vertragsgegenstand eingeräumt, welcher nicht von der Ausübung des Vorkaufsrechts betroffen ist.
Haus mit Grundstück (Quelle: www.geoportal-bw.de)
Haus mit Grundstück (Quelle: IKGB Uferbewertung)
Am 01.09.2020 ging der notarielle Kaufvertrag beim Regierungspräsidium Freiburg (im Folgenden: Regierungspräsidium) ein.
Unter dem 16.10.2020 hörte das Regierungspräsidium den Kläger zur beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts an und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme; hiervon wurden die Beigeladene und die Notarin nachrichtlich unterrichtet. Der Gewässerrandstreifen betrage im Innenbereich 5 m und verlaufe entlang der Mittelwasserlinie (bei Ufermauern ab Ufermauer). Die Ausübung des Vorkaufsrechts stehe im Ermessen des Landesbetriebs Gewässer als Träger der Unterhaltungslast. Die Uferbewertung der IGKB (Internationale Gewässerschutzkommission Bodensee) zeige Defizite im Uferbereich auf, die dazu führten, dass der ökologische Zustand als Beeinträchtigung eingestuft werde. Es sei beabsichtigt, das Ufer gemäß bestehender Gewässerentwicklungskonzepte naturnah zu gestalten. Die Ausübung des Vorkaufsrechts bewirke, dass der Kaufvertrag über die genannte Teilfläche des Flurstücks zwischen dem Verkäufer und dem Land Baden-Württemberg zu den gleichen Bedingungen zustande komme, wie in dem Kaufvertrag vom 25.08.2020 zwischen den ursprünglichen Vertragsparteien vereinbart. Wegen der (bloßen) teilweisen Vorkaufsrechtsausübung (Beschränkung auf den Gewässerrandstreifen) sei jedoch der Kaufpreis gemäß § 29 Abs. 6 Satz 11 WG i. V. m. § 467 Satz 1 BGB anzupassen. Für die Aufteilung des Kaufpreises sei das Wertverhältnis zwischen der vom Vorkaufsrecht betroffenen Teilfläche und dem Restgrundstück maßgebend. Da der Gewässerrandstreifen baurechtlichen und sonstigen Bewirtschaftungsbeschränkungen unterliege (§ 38 Abs. 4 WHG, § 29 Abs. 2 und 3 WG), könne für diesen auch nicht der Grundstückspreis für ein bebautes oder bebaubares Grundstück zugrunde gelegt werden. Der zu zahlende Teilkaufpreis sei ausgehend von dem zwischen den ursprünglichen Kaufparteien vereinbarten Gesamtkaufpreis zwischen dem Vorkaufsberechtigten und dem Vorkaufsverpflichteten zu vereinbaren.
Am 27.10.2020 fand ein Ortstermin mit einer Vertreterin des Regierungspräsidiums und den ursprünglichen Kaufvertragsparteien statt. Dabei wurde ausweislich der Aktennotiz vom 28.10.2020 unter anderem festgestellt, dass sich teilweise Einbauten im Ufer befänden (Treppenstufen, niedrige Mauer, Plattenweg) und der Uferbereich über die gesamte Breite regelmäßig gemäht worden sei, wofür als Grund Strandrasenvorkommen im Uferbereich angegeben worden sei.
Mit Bescheid des Regierungspräsidiums vom 30.10.2020 übte der Beklagte „gegenüber dem Verkäufer“ sein Vorkaufsrecht bezüglich des Grundstücks Flurstück Nr. xx, Gemarkung Ö., aus. Das Vorkaufsrecht beziehe sich auf einen ca. 85 m² großen Teil des Grundstücks, auf dem sich ein Gewässerrandstreifen befinde (Teilfläche). In dem beigefügten Lageplan sei die maßgebliche Teilfläche gekennzeichnet. Eine genaue Vermessung erfolge durch das Land. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus: Die Prüfung des Landesbetriebs habe ergeben, dass das kaufgegenständliche Grundstück gemäß § 29 Abs. 1 WG, § 38 Abs. 2 und 3 WHG im Gewässerrandstreifen des Bodensees liege. Hierbei handele es sich um ein Gewässer, das nach § 32 WG in der Unterhaltungslast des Landes liege, so dass zugunsten des Landes ein Vorkaufsrecht gemäß § 29 Abs. 6 WG bestehe. Die Ausübung dieses Rechts sei zum Schutz des Gewässers erforderlich. Die Uferbewertung der IGKB zeige Defizite im Uferbereich auf, die dazu führten, dass der ökologische Zustand als beeinträchtigt einzustufen sei. Um ein naturnahes Ufer zu entwickeln, müssten vorhandene Einbauten (Mauern o.ä.) entfernt und ein Schilfgürtel entwickelt werden. Nach Abwägung zwischen den privaten Interessen des Verkäufers sowie des Käufers an einer Abwicklung des Kaufvertrags über die Gesamtfläche einerseits und dem öffentlichen Interesse an dem Erwerb des Gewässerrandstreifens als Grundlage für die Behebung der Defizite und die Sicherstellung der Gewässerentwicklungsmaßnahmen andererseits müsse das private Interesse zurückstehen. Der Käufer erwerbe durch die Ausübung des Vorkaufsrechts ein Grundstück ohne Gewässerrandstreifen. Da der Gewässerrandstreifen ohnehin Bewirtschaftungsbeschränkungen unterliege, sei die nachteilige Auswirkung auf den Käufer verhältnismäßig gering. - Der Bescheid war an die Beigeladene adressiert und wurde ihr mittels Postzustellungsurkunde zugestellt; dem Kläger wurde der Bescheid nachrichtlich übersandt.
Mit notarieller Urkunde vom 10.11.2020 vereinbarten die Kaufvertragsparteien eine Verringerung des Kaufpreises um 30.000,- Euro auf nunmehr 1.520.000,- Euro sowie die Aufhebung des in § 15 des Kaufvertrags vereinbarten Rücktrittsrechts des Klägers.
Mit Schreiben vom 26.11.2020 teilte das Regierungspräsidium dem Kläger (und nachrichtlich der Beigeladenen sowie der Notarin) mit, dass die Antwort der unteren Naturschutzbehörde zum Strandrasenvorkommen vorliege und die betroffene Fläche zur Erhaltung und Entwicklung der Strandrasenarten nicht betreten werden dürfe. Der Uferbereich sei als lockere offene Vegetationsstruktur zu erhalten bzw. entwickeln. Dazu sei mindestens einmal im Winter und nochmals im Frühjahr eine Mahd der Ufervegetation mit Abräumen durchzuführen. In den übrigen Zeiten dürften keine Störungen bzw. weiteren Pflegemaßnahmen erfolgen. Um eine dauerhafte Sicherung des Gewässerrandstreifens und der erforderlichen Pflegemaßnahmen einschließlich der vorbereitenden Begleitmaßnahmen wie das Entfernen der Treppe sowie der Mauer und des Plattenweges innerhalb des Gewässerrandstreifens gewährleisten zu können, habe das Land das Vorkaufsrecht ausgeübt und werde der Gewässerrandstreifen erworben. Ein schmaler Zugang seitlich des Grundstücks ins Wasser (Badenutzung) könne geduldet werden. Das Land sei bereit, in Anlehnung an die aktuellen Bodenrichtwerte der Gemeinde Ö. für die Fläche des Gewässerrandstreifens den Preis für Seevorland (50 €/m²) zu bezahlen.
Am 10.12.2020 fand ein Vermessungstermin statt, an dem unter anderem ein Vertreter des Regierungspräsidiums (Herr S.) und der Kläger teilnahmen. Auf dieser Grundlage wurden in der Folge die Flurstücke Nrn. xx (82 m²) und xx (29 m²) von dem Grundstück Flurstück Nr. xx abgetrennt.
In dem Entwurf über die notarielle Vereinbarung über die Ausübung des Vorkaufsrechts fügte die Notarin folgenden Hinweis ein: „Gemäß Schreiben vom 26.11.2020 des Regierungspräsidiums Freiburg soll seitlich ein schmaler Zugang zum Wasser (Badenutzung) geduldet werden. Eine dingliche Absicherung (Gehrecht) für den Erwerber ist zu empfehlen“. Das Regierungspräsidium teilte der Notarin mit Email vom 11.05.2021 mit, dass dem Hinweis nicht nachgekommen werde könne, da nach § 29 WG und § 38 WHG das Betreten weiterhin zulässig sei und der Gewässerrandstreifen wie eine öffentliche Straße sei; der Kläger sei darüber informiert. Mit Email vom 18.05.2021 unterbreitete der für die Vermessung zuständige Mitarbeiter des Regierungspräsidiums (Herr S.) dem Kläger den Vorschlag, dass der folgende Satz aufgenommen werden könnte: „Der Gewässerrandstreifen darf nach den gesetzlichen Vorschriften betreten werden“. Mit Email vom 25.05.2021 bat der Kläger um Verschiebung des für den 31.05.2021 vereinbarten Notartermins, da er eine Rechtsberatung wahrnehmen wolle, nachdem ihm Herr S. mitgeteilt habe, dass er doch keinen Fußweg über das neue Flurstück erhalte.
Mit Schreiben vom 24.06.2021 zeigte Rechtsanwalt xx die Interessensvertretung des Klägers an und machte unter anderem geltend, dass die Bestandskraft des Bescheids vom 30.10.2020 noch nicht gegenüber dem Kläger eingetreten sei, da der Bescheid ihm nur nachrichtlich zugegangen sei. Im Übrigen regte er eine einvernehmliche Regelung insbesondere in Form eines öffentlich-rechtlichen Vertrags an, um dem Kläger dauerhaft den Seezugang einzuräumen.
Unter dem 20.07.2021 teilte das Regierungspräsidium mit, dass für die Vereinbarung einer Dienstbarkeit oder einer anderen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung keine Grundlage gesehen werde. Der Ausübungsbescheid vom 30.10.2020 sei auch gegenüber dem Kläger bestandskräftig. Die Ausübung des Vorkaufsrechts erfolge durch einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt mit Drittwirkung, der ausschließlich an den Vorkaufsverpflichteten - hier: die Verkäuferin - zu adressieren sei (§ 29 Abs. 6 WG i. V. m. § 464 Abs. 1 BGB, §§ 33, 35 ff. LVwVfG). Ausreichend sei die reine Bekanntgabe des Verwaltungsaktes gegenüber dem Erstkäufer im Sinne von § 41 LVwVfG - hier: dem Kläger. Dies sei durch die nachrichtliche Übersendung des Bescheids an den Kläger erfolgt. Mit Ablauf der Rechtmittelfrist sei der Bescheid spätestens seit Mitte Dezember 2020 bestandskräftig. In Vorgesprächen habe das Regierungspräsidium bereits signalisiert, dass es das Betreten des Gewässerrandstreifens unter den genannten Bedingungen dulden würde. Weitere Zugeständnisse oder Ausnahme könnten nicht zuletzt aus Gleichbehandlungsgründen nicht gemacht werden.
Mit Schreiben vom 25.10.2021 zeigte der jetzige Prozessbevollmächtigter des Klägers dessen Interessensvertretung an und beantragte das Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahren nach § 51 VwVfG sowie die Aufhebung des Bescheids vom 30.10.2020. Der Kläger habe einen Anspruch auf Wiederaufgreifen. Durch das Schreiben vom 20.07.2021 habe sich die Sachlage wesentlich geändert, denn seither stehe fest, dass das Regierungspräsidium die rechtliche Absicherung einer „Duldung“ des Zutritts zum See ablehne.
Unter dem 25.01.2022 führte der Kläger ergänzend aus, dass er bis zum Schreiben vom 20.07.2021 habe erwarten können, dass es zur Vereinbarung einer Grunddienstbarkeit komme und in der Folge der Bescheid aufgehoben werde. Zumindest habe er erwarten können, dass das Regierungspräsidium einen schmalen Zugang gewähre und diesen Zugang dinglich absichere. Nur mit dieser Absicherung wäre der Zugang dauerhaft gewährleistet. Mit Schreiben vom 20.07.2021 sei diese Erwartung enttäuscht und eine vollständig neue Sachlage begründet worden. Er habe jede Aussicht aufgeben müssen, das Grundstück vollständig zu behalten oder einen dinglich gesicherten Zugang zu erhalten. Der Bescheid vom 30.10.2020 sei aufzuheben, da er rechtswidrig sei. Das Vorkaufsrecht sei nicht auf der Grundlage des § 29 Abs. 6 WG, sondern aufgrund Naturschutzrecht ausgeübt worden. Maßgeblich sei nicht die Nähe zum Gewässer, sondern ein Strandrasenvorkommen. Zudem sei die Ausübung des Vorkaufsrechts ermessensfehlerhaft, weil es vollständig fernliege, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nur verhältnismäßig geringe nachteilige Auswirkungen habe. Mit Verlust des Gewässerrandstreifens entfalle ein wesentlich wertbestimmender Faktor des Grundstücks. Der Beleihungswert sei wesentlich gesunken; dieser entspreche damit dem Minderwert des Grundstücks am Markt.
Das Regierungspräsidium lehnte mit Bescheid vom 11.02.2022, zugestellt am 17.02.2022, den Antrag auf Wiederaufgreifens des Verfahrens gemäß § 51 LVwVfG ab (Ziff. 1) und setzte eine Gebühr von 237 Euro fest (Ziff. 2). Zur Begründung führte es aus: Ein unanfechtbarer Verwaltungsakt in Form des Ausübungsbescheids vom 30.10.2020 liege vor. Als Drittbetroffener sei der Kläger antragsberechtigt gewesen. Der Antrag sei mangels Wiederaufgreifensgründen unbegründet, jedenfalls aber gemäß § 51 Abs. 2 und 3 LVwVfG unzulässig. Es fehle an einer nachträglichen, den Kläger begünstigenden Änderung der dem Verwaltungsakt zugrundeliegenden Sachlage. Das Inaussichtstellen einer Vereinbarung einer Grunddienstbarkeit statt Ausübung des Vorkaufsrechts habe für das Land nicht die objektiv bedeutsame Grundlage für die Entscheidung gebildet und sei damit nicht entscheidungserhebliche Voraussetzung. Das Land habe das Vorkaufsrecht nicht deshalb ausgeübt, weil es davon ausgegangen sei, dass eine Vereinbarung einer Grunddienstbarkeit zustande komme, sondern weil Defizite hinsichtlich des ökologischen Zustands des Gewässerrandstreifens vorlägen, die mit Verbesserungsmaßnahmen behoben werden müssten, um einen naturnahen Zustand (wieder-)herzustellen. Unabhängig davon, dass die dingliche Sicherung eines etwaigen Zugangs zum See erst nach der Ausübung thematisiert worden sei, liege auch darin keine entscheidungserhebliche Tatsache. Das Land habe dem Kläger einen dinglich gesicherten Zugang zu keinem Zeitpunkt in Aussicht gestellt. Insofern sei keine Änderung der Sachlage eingetreten, da sowohl vor als auch nach der Ausübung eine dingliche Sicherung nicht zugesagt worden sei. Die tatsächlich entscheidungserheblichen Umstände hätten sich im Nachgang nicht geändert. Für den Fall, dass sich im Nachgang der Ausübung nach Rücksprache mit der Naturschutzbehörde herausgestellt hätte, dass der naturnahe Zustand auch dann in erforderlichem Umfang (wieder-)hergestellt hätte werden können, wenn das Land nicht Eigentümer geworden wäre, habe das Land dem Kläger eine Vereinbarung einer Dienstbarkeit statt Ausübung des Vorkaufsrechts in Aussicht gestellt. Dieser Fall sei aber nicht eingetreten. Das Inaussichtstellen einer entsprechenden Vereinbarung sei darüber hinaus auch nicht als echte Bedingung ausgestaltet gewesen. Es liege auch kein neues Beweismittel im Sinne von § 51 Abs. 1 LVwVfG vor. Das Schreiben vom 20.07.2021 sei nicht geeignet, dem Kläger zu einer günstigeren Entscheidung zu verhelfen. Es fehle bereits an der Entscheidungserheblichkeit. Ein Beweismittel liege nicht vor, wenn das Angriffsmittel sich bei unveränderter Tatsachenlage darin erschöpfe, der rechtlichen Bewertung von Tatsachen zu widersprechen. So liege der Fall hier. In dem Schreiben werde lediglich wiederholt, was dem Kläger bereits in dem Ortstermin am 10.12.2020 sowie dem Schreiben vom 26.11.2020 und weiteren diversen Gesprächen mitgeteilt worden sei, namentlich, dass keine Vereinbarung einer Dienstbarkeit statt Ausübung des Vorkaufsrechts zustande komme und eine dingliche Sicherung des Zugangs zum See abgelehnt werde. Mit Mail vom 25.05.2021 habe der Kläger selbst festgehalten, dass er keinen Zugang und demnach auch keine rechtliche Absicherung einer Duldung des Seezugangs bekommen werde. Selbst bei Vorliegen von Wiederaufgreifensgründen wäre der Antrag jedenfalls gemäß § 51 Abs. 2 LVwVfG unzulässig. Dem Kläger seien bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts, spätestens aber mit Schreiben vom 26.11.2020 die Umstände für das Vorliegen eines etwaigen Wiederaufgreifensgrundes bekannt gewesen. Richtig sei, dass bei der Ortsbesichtigung am 27.10.2020 über die Möglichkeit einer Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes als Alternative zur Ausübung des Vorkaufsrechts gesprochen worden sei. Eine Zusicherung sei indes nicht erfolgt. Über die Möglichkeit einer dinglichen Sicherung eines Zugangs zugunsten des Klägers sei nicht gesprochen worden. Mit Email vom 30.10.2020 sei ihm mitgeteilt worden, dass das Vorkaufsrecht ausgeübt werde und nach Vorliegen der naturschutzrechtlichen Informationen das Land dem Kläger einen Vorschlag einer Vereinbarung einer Grunddienstbarkeit unterbreiten werde. Im letzten Satz der Email werde darauf hingewiesen, dass im Falle einer Einigung das Vorkaufsrecht auch wieder zurückgenommen werde könne. Mit Schreiben vom 26.11.2020 sei dem Kläger mitgeteilt worden, dass das Land, um eine dauerhafte Sicherung des Gewässerrandstreifens und der erforderlichen Pflegemaßnahme gewährleisten zu können, den Gewässerrandstreifen erwerben werde. Damit sei ihm unmissverständlich dargelegt worden, dass von der Möglichkeit einer Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes anstelle des Vorkaufsrechts keinen Gebrauch gemacht werde und werden könne. Ihm sei mitgeteilt worden, dass lediglich ein schmaler Zugang seitlich des Grundstücks ins Wasser geduldet werde. Mit Schreiben vom 30.10.2020, spätestens aber mit Schreiben vom 26.11.2020 sei dem Kläger damit bekannt gewesen, dass er weder den Gewässerrandstreifen erwerben noch einen dinglich gesicherten Zugang erhalten werde. Ihm wäre es ohne weiteres möglich gewesen, von dem ihm zustehenden Rechtsbehelf Gebrauch zu machen. Im Übrigen wäre der Antrag jedenfalls aufgrund der abgelaufenen dreimonatigen Antragsfrist nach § 51 Abs. 3 LVwVfG unzulässig. Auch ein Wiederaufgreifen im weiteren Sinne werde abgelehnt. Die Aufrechterhaltung des Ausübungsbescheids sei nicht schlechthin unerträglich. Nach Abwägung aller Gesichtspunkte werde dem Aspekt der Rechtssicherheit der Vorzug gegeben, dies insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass sich keine Anhaltspunkte oder besonderen Zweifel aufdrängten, die für die Rechtswidrigkeit des Ausübungsbescheids sprächen. Es liege ein Defizit des ökologischen Zustands des Gewässers vor, dem mit Verbesserungsmaßnahmen zu begegnen sei. Der Erwerb des Gewässerrandstreifens sei zwingend erforderlich, da sich andernfalls das Ziel, einen naturnahen Zustand (wieder-)herzustellen, nicht verwirklichen lasse. Der Anspruch des Käufers auf Verschaffung des Eigentums sei von vornherein mit der Möglichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts belastet. Ein schwerer und unerträglicher Eingriff in das Eigentum sei nicht erkennbar. Der Kläger hätte die vorgebrachten Gründe zudem schon im Rechtsbehelfsverfahren geltend machen können. Sofern der Kläger im Hinblick auf das Vertrauen hinsichtlich des Zustandekommens einer Vereinbarung einer Dienstbarkeit aus diesem Grund keinen Rechtsbehelf eingelegt habe, so sei dieses Vertrauen nicht schützenswert. Denn das Land habe zum einen eine solche Zusicherung zu keinem Zeitpunkt getätigt und zum anderen habe er spätestens mit Schreiben vom 26.11.2020 Kenntnis davon gehabt, dass eine solche Vereinbarung nicht zustande kommen werde.
Am 17.03.2022 hat der Kläger Klage gegen die Bescheide vom 30.10.2020 und vom 11.02.2022 erhoben. Er macht geltend: Der Bescheid vom 30.10.2020 sei formwidrig und deshalb aufzuheben. Der Beklagte habe von der Handlungsform des Verwaltungsakts ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage Gebrauch gemacht. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt gebe es weder in § 29 WG noch andernorts im Wasserrecht. Eine Verwaltungsaktbefugnis könne nicht durch Auslegung gewonnen werden, denn die Grenze der Auslegung sei der Wortlaut. In § 29 Abs. 6 Satz 11 WG heiße es, die §§ 463 bis 468, 469 Abs. 2 Satz 1, §§ 471 und 1098 Abs. 2 sowie §§ 1099 bis 1102 BGB seien anzuwenden, und § 464 Abs. 1 Satz 1 BGB laute, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Erklärung gegenüber dem Verpflichteten erfolge. Das Gesetz regele eindeutig und abschließend, wie das Vorkaufsrecht auszuüben sei. Die Ausübung durch Verwaltungsakt scheide nach dem klaren und eindeutigen Wortlaut des § 464 Abs. 1 Satz 1 BGB aus. Der Wortlaut der Verweisungsnorm sei ebenso strikt („sind … anzuwenden“). Es heiße noch nicht einmal, dass die Vorschriften der §§ 463 ff. BGB entsprechend gelten, sondern sie „sind anzuwenden“. „Erklärungen“, die von der unzulässigen Handlungsform (dem Verwaltungsakt) zu unterscheiden seien, erwüchsen nicht in Bestandskraft. Eine Stimme in der Literatur (Kibele, VBlBW 2019, 446) beharre zu Unrecht auf der Verwaltungsaktsqualität der Erklärung. § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB belege das Gegenteil seiner Auffassung musterhaft, denn in dieser Vorschrift werde ausdrücklich die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt angeordnet. § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB nehme - anders als § 29 Abs. 6 WG - gerade § 464 Abs. 1 BGB von der Verweisung aus. Die Entstehung der Vorschrift bestätige, dass das Vorkaufsrecht nicht durch Verwaltungsakt auszuüben sei. Die Neufassung des § 29 Abs. 6 WG habe Zweifel beheben sollen, die durch die Vorgängerfassung („Im Übrigen gilt § 28 Absatz 1 bis 3 und 6 des Baugesetzbuchs entsprechend“) entstanden seien. Nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB sei das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben. Diese Form der Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt habe der Gesetzgeber offenkundig abschaffen wollen. Der Bescheid sei mithin formwidrig und damit nichtig (§ 44 Abs. 1 LVwVfG). Der Fehler - keine Rechtsgrundlage - sei offensichtlich, da die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Bescheid dem Wortlaut des § 29 Abs. 6 Satz 11 WG diametral widerspreche. Der Bescheid sei ihm gegenüber nicht bestandskräftig. Der Regelungs- oder Erklärungsgehalt als Verwaltungsakt richte sich ausschließlich an die Beigeladene. Der Bescheid sei nicht ihm, sondern der Beigeladene bekannt gegeben worden. Er sei nur an die Beigeladene adressiert. Das Vorkaufsrecht sei dem Tenor nach ausdrücklich „gegenüber dem Verkäufer“ ausgeübt worden, nicht aber gegenüber ihm, dem Kläger. Der Bescheid sei ihm ausdrücklich „nachrichtlich“ übermittelt worden. Damit sei eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass der Bescheid gegenüber ihm keinerlei Rechtswirkungen haben solle. Er habe lediglich informiert werden sollen. Sei der Bescheid aber nicht an ihn gerichtet, so könne er ihm gegenüber nicht bestandskräftig werden. Da die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt rechtswidrig sei und der Bescheid überdies nicht gegenüber ihm ergangen sei, sei der Bescheid unwirksam und rechtlich nicht existent. Auf eine Bestandskraft könne sich der Beklagte nicht berufen.
Sollte das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben sein, sei der Bescheid gegenüber der Beigeladenen rechtswidrig, da es keinen korrespondierenden Bescheid gegenüber ihm gebe, der innerhalb der Zweimonatsfrist des § 29 Abs. 6 Satz 11 WG, § 469 Abs. 2 BGB ergangen wäre. Wenn die Ausübung des Vorkaufsrechts den Erlass eines Verwaltungsakts bedürfe, dann müsse auch ein Bescheid gegenüber ihm, dem Käufer, ergehen. Denn ohne „Erklärung“ fehle es an der Rechtswirkung der Ausübung des Vorkaufsrechts gegenüber dem Käufer. Aus diesem Grund sehe die Rechtsprechung auch den Käufer berechtigt, gegen einen Vorkaufsbescheid zu klagen. Wie dargelegt, sei der Bescheid ausschließlich für die Beigeladene bestimmt gewesen und nur ihr gegenüber wirksam geworden. Er sei ihm nur nachrichtlich, damit ohne Bindungswirkung übermittelt worden. Damit gelte auch die Rechtsmittelbelehrung nicht für ihn, auch nicht die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO. Mithin habe der Beklagte das Vorkaufsrecht nicht wirksam ausgeübt, da der Bescheid nur gegenüber der Beigeladene, nicht aber gegenüber dem Kläger ergangen sei.
Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 LVwVfG seien erfüllt. Zu Unrecht meine der Beklagte, er führe Umstände an, die sich erst nach Erlass des Bescheids ergeben hätten. Damit werde der Umfang der rechtlichen Voraussetzungen für die Ausübung eines Vorkaufsrechts verkannt. Das Regierungspräsidium übersehe, dass das Ausmaß der Rechtsbeeinträchtigung bei ihm als wesentliche Grundlage der Ermessensentscheidung hätte berücksichtigt werden müsse. Deshalb gehöre die ihm vermittelte Erwartung, das Land könnte anstelle des Eigentumserwerbs sich auf eine Grunddienstbarkeit am Gewässerrandstreifen beschränken oder ihm ein dinglich gesichertes Wegerecht belassen, sehr wohl zu der „dem Verwaltungsakt zugrunde liegende(n) Sach- oder Rechtslage“. Genau diese Sach- oder Rechtslage habe sich nachträglich durch Entfallen der Bereitschaft zur Wahl eines milderen Mittels nachträglich geändert. Im Übrigen habe das Regierungspräsidium bis heute nicht begründet, warum ein dinglich gesichertes Wegerecht für ihn, den Kläger, mit dem Schutz des Gewässerrandstreifens unvereinbar sei. In gleicher Weise liege mit der endgültigen Absage im Schreiben vom 20.07.2021 auch ein neues Beweismittel vor. Die Ausführungen im Bescheid vom 11.02.2022, Seite 7, seien schwer verständlich. Entscheidend sei, dass mit dem Schreiben vom 20.07.2021 endgültig seine Vorstellung oder Hoffnung beseitigt worden sei, doch noch ein dinglich gesichertes Wegerecht zu erhalten. Der Ausschlussgrund des § 51 Abs. 2 LVwVfG bestehe nicht. Er hätte den Grund für das Wiederaufgreifen, nämlich die nachträgliche Umkehr der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu seinen Lasten nicht mit einer Klage geltend machen können, da zu diesem Zeitpunkt die Rechtsmittelfrist bereits abgelaufen gewesen sei. Das Regierungspräsidium wende sein Vertrauen in die Aussage vom 27.10.2020 gegen ihn. Ein solches „Verschulden gegen sich selbst“ bestehe nicht. Entscheidend sei das nachträglich enttäuschte Vertrauen. Dieses Vertrauen gegen ihn zu wenden, noch dazu als Verschulden gegen sich selbst, liege fern. Auch die Dreimonatsfrist des § 51 Abs. 3 LVwVfG sei nicht überschritten. Dabei sei weder auf den Vermessungstermin am 10.12.2020 noch auf den Entwurf einer Vereinbarung der Notarin, der ihm mit Schreiben vom 18.03.2021 übersandt worden sei, abzustellen. Damit sei mitnichten Klarheit geschaffen worden. Denn die Notarin habe in dem Entwurf ausdrücklich den Rat aufgenommen, dass der Kläger auf der dinglichen Sicherung des Seezugangs bestehen solle. Hieraus werde offenkundig, dass diese dingliche Sicherung des Seezugangs noch zur Debatte gestanden habe. Das Regierungspräsidium sei verpflichtet, nach Wiederaufgreifen des Verfahrens den Bescheid vom 30.10.2020 aufzuheben, denn der Bescheid sei rechtswidrig. Er sei bereits formell rechtswidrig, da es für den Erlass eines Verwaltungsakts anstelle der „Erklärung“ keine gesetzliche Grundlage gebe. Er sei auch rechtswidrig, weil ein entsprechender Rechtsakt gegenüber dem Kläger fehle. Das Regierungspräsidium habe überdies das Vorkaufsrecht auf Grund fehlerhafter Rechtsgrundlage ausgeübt. Es gehe nicht um die Verbesserung des ökologischen Zustands des Gewässers, sondern um das Strandrasenvorkommen. Letztlich sei das Vorkaufsrecht ausgeübt worden, um der Naturschutzverwaltung die Klärung der Schutzwürdigkeit des Strandrasenvorkommens zu ermöglichen. Diese ergebe sich deutlich aus der Email vom 30.10.2020. Schließlich sei der Bescheid ermessenfehlerhaft. Es liege vollständig fern, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nur verhältnismäßig geringe nachteilige Auswirkungen auf den Kläger habe.
Der Bescheid vom 30.10.2020 sei zugleich nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG aufzuheben. Das Wiederaufgreifensermessen sei zum Anspruch des Klägers auf Wiederaufgreifens verdichtet. Entgegen dem Regierungspräsidium sei nicht Voraussetzung des Wiederaufgreifens, dass die Aufrechterhaltung des Bescheids schlechthin unerträglich wäre. Es sei die konkrete Belastung in den Blick zu nehmen und mit dem Belang der Rechtssicherheit in Einklang zu bringen. Es könne keinem Zweifel unterliegen, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts für den Kläger eine erhebliche Belastung darstelle. Es sei treuwidrig, wenn sich das Regierungspräsidium, dessen Vertreter in einer Vielzahl von Erklärungen Abweichungen vom Bescheid als möglich erscheinen ließen, nun auf die Bestandskraft zurückziehe.
Der Kläger hat in der Klageschrift zunächst beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2020 aufzuheben, und hilfsweise, den Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.02.2022 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, das Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2020 aufzuheben.
Zuletzt hat er beantragt,
festzustellen, dass der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2020 über die Ausübung des Vorkaufsrechts nichtig ist,
hilfsweise, festzustellen, dass der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2020 über die Ausübung des Vorkaufsrechts ihm gegenüber nicht wirksam bekannt gegeben worden ist,
weiter hilfsweise, den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2020 über die Ausübung des Vorkaufsrechts aufzuheben,
höchst hilfsweise, den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.02.2022 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, das Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.10.2020 über die Ausübung des Vorkaufsrechts aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die Klage sei mit dem (ursprünglichen) Hauptantrag bereits unzulässig, da verfristet, jedenfalls aber unbegründet. Die Ausübung von Vorkaufsrechten der öffentlichen Hand werde von der Rechtsprechung übereinstimmend als Verwaltungsakt qualifiziert. Nichts anderes gelte für das wasserrechtliche Vorkaufsrecht. Die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 29 Abs. 6 WG durch das Land sei ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt. Einer Regelung wie § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB habe es nicht bedurft (vgl. auch § 66 BNatSchG). Der Ausübungsbescheid erfülle alle Merkmale eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG. Diese Wertung sei seit Einführung des wasserrechtlichen Vorkaufsrechts weder von Seiten des Gesetzgebers, der Literatur oder der Rechtsprechung je in Zweifel gezogen worden. Auch ergebe sich weder aus der Gesetzesbegründung oder Gesetzesänderung zu § 29 Abs. 6 WG noch durch Auslegung eine Intention des Gesetzgebers, von dieser Qualifizierung der Ausübungserklärung als Verwaltungsakt abzuweichen. Im Gegenteil: So halte der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung eine Gleichlagerung zu anderen landesrechtlichen Vorkaufsrechten fest und führe gerade keine Abweichungen hierzu an (LT-Drs. 15/3760 vom 09.07.2013, S. 134). Durch die Änderungen zum 13.08.2014 sei das Vorkaufsrecht noch mehr an andere landesrechtliche Vorkaufsrechte angeglichen worden (vgl. LT-Drs. 15/5443 vom 08.07.2014, S. 13). Maßgeblich sei allein, dass das Vorkaufsrecht auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ergehe. Das Land sei mithin befugt gewesen, in Form eines Verwaltungsakts zu handeln. Der Bescheid habe nach § 29 Abs. 6 WG i. V. m. § 464 Abs. 1 Satz 1 BGB ausschließlich gegenüber der Beigeladenen als Verpflichtete und Adressatin des Verwaltungsakts zu ergehen. Der Kläger als Erstkäufer sei nicht Verpflichteter (Vorkaufsverpflichteter), sondern Dritter im Sinne des § 463 BGB. Der Bescheid entfalte gegenüber dem Erstkäufer zwar auch eine belastende Drittwirkung, begründe aber keine eigene Rechtsbeziehung zwischen Vorkaufsberechtigtem und Erstkäufer. Der Bescheid mit abstrakter Rechtsbehelfsbelehrung sei jedoch dem Kläger als Drittbetroffenen im Sinne von § 41 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. LVwVfG schriftlich gleichen Datums auf dem Postweg wissentlich und willentlich eröffnet und damit ihm gegenüber bekanntgegeben worden, womit auch die Rechtsbehelfsfrist gegenüber ihm in Gang gesetzt worden sei. Der Bekanntgabewille werde in der erfolgten schriftlichen, postalischen Übermittlung an den Kläger, aber auch durch die Angabe des Namens und der Adresse des Klägers sowie des Zusatzes „nachrichtlich“ im Bescheid manifestiert. Der Kläger habe den Zugang und die Bekanntgabe des Bescheids aufgrund der vorherigen Anhörung sogar erwarten können und müssen. Die abstrakt formulierte Rechtsbehelfsbelehrung beziehe sich auch auf einen potentiellen Drittbetroffenen und setze ihm gegenüber die Frist in Lauf. Da der Kläger die Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht gewahrt habe, sei die Klage verfristet und unzulässig. Selbst nach § 58 Abs. 2 VwGO wäre die Klage verfristet, da seit Bekanntgabe im November/Dezember 2020 mehr als ein Jahr vergangen sei. Wäre die Bekanntgabe gegenüber dem Kläger nicht erfolgt, hätte er sein Klagerecht zwischenzeitlich verwirkt, da er von dem Bescheid unstreitig seit November 2020 Kenntnis gehabt habe. Aufgrund der belastenden Drittwirkung der Ausübung des Vorkaufsrechts habe der Erstkäufer ein eigenes Klagerecht, auch wenn der Ausübungsbescheid, wie dargelegt, nur gegenüber dem Verkäufer zu erlassen sei. Das Vorkaufsrecht sei auch rechtmäßig ausgeübt worden. Die Ausübung sei zum Schutz des Gewässers aufgrund des defizitären Zustands erforderlich gewesen. Die vorhandenen Defizite ergäben sich aus der Uferbewertung der IGKB, wonach, der ökologische Zustand im Gewässerrandstreifen als beeinträchtigt einzustufen sei. Um ein naturnahes Ufer zu entwickeln, müssten vorhandene Einbauten (Mauer, Treppe, Plattenweg) entfernt und ein Schilfgürtel entwickelt werden. Die für die Regenerationsfähigkeit des Gewässers besonders benötigte Schilfzone sei besonders schutzwürdig. Gerade deshalb sehe der Bodenseeuferplan ausdrücklich vor, die Schilfbestände zu erhalten, ihre Erweiterung anzustreben und Eingriffe nicht zuzulassen (Ziff. 2.1 Bodenseeuferplan). Für die Schilfbestände werde festgelegt, dass sie nicht zugänglich zu machen seien (Ziff. 4.3). Bei der Ermessensausübung seien die Belange der Beigeladenen, des Landes und die Belange des Klägers berücksichtigt worden. Bei der Abwägung seien gewässerökologische Belange berücksichtigt worden, die sich jedoch nicht von naturschutzrechtlichen Belangen trennen ließen. Berücksichtigt worden sei, dass der Anspruch des Käufers auf Verschaffung des Eigentums von vornherein mit der Möglichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechtes belastet gewesen sei. Die Stellung als Seeanlieger begründe keine geschützte Rechtsposition.
Die Klage auf Wiederaufgreifen des Verfahrens sei unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 LVwVfG. Rechtsbehelfe im vorangegangene Verfahren seien trotz Möglichkeit nicht geltend gemacht worden. Jedenfalls sei der Antrag verfristet gewesen. Wiederaufgreifensgründe lägen ebenfalls nicht vor. Auch ein Anspruch auf Wiederaufgreifen im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 5 LVwVfG bestehe nicht. Eine Verdichtung des Wiederaufgreifensermessens sei nicht gegeben. Nach Abwägung aller Gesichtspunkte, insbesondere der Bedeutung der Belastung des Klägers, werde dem Aspekt der Rechtssicherheit der Vorzug gegeben. Umstände, die in ihrer Bedeutung mit den Wiederaufgreifensgründen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 LVwVfG vergleichbar seien und ein Festhalten wegen offenkundiger Rechtswidrigkeit oder aus sonstigen Gründen schlechthin unerträglich wäre, lägen nicht vor.
Dem Gericht liegen die Akten des Beklagten (ein Band) vor. Hierauf sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte verhandeln und entscheiden, obwohl die Beigeladene nicht zur mündlichen Verhandlung erschienen war, da sie ordnungsgemäß geladen und darauf hingewiesen worden war, dass auch ohne ihr Erscheinen verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 VwGO).
I. Die Klage hat mit dem Hauptantrag keinen Erfolg.
1. Die Ergänzung der Anfechtungsklage hinsichtlich des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 30.10.2020 (zunächst Hauptantrag, nunmehr zweiter Hilfsantrag) um den Nichtigkeitsfeststellungsantrag im Sinne von § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO (Hauptantrag) ist zulässig. Wegen des unveränderten Klagegrundes stellt dies keine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.10.1991 - 4 S 1597/91 -, juris Rn. 20; Sodan in: Sodan/Ziekow, 5. Aufl. 2018, § 41 Rn. 23). Im Übrigen wäre die Änderung aus Gründen der Prozessökonomie sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
2. Die Klage ist als Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass der Bescheid des Regierungspräsidiums vom 30.10.2020 wegen Nichtigkeit im Sinne von § 44 Abs. 1 LVwVfG gemäß § 43 Abs. 3 LVwVfG unwirksam ist. Er hat ein berechtigtes Interesse an einer solchen Feststellung, weil der Ausübungsbescheid nach seinem Regelungsinhalt im Fall seiner Wirksamkeit den Eigentumsverschaffungsanspruch des Klägers an dem den Gewässerrandstreifen betreffenden Teil des Grundstücks entfallen lässt. Mit dem Bescheid vom 30.10.2020 hat der Beklagte das ihm nach § 29 Abs. 6 WG zustehende Vorkaufsrecht hinsichtlich des Gewässerrandstreifens des Grundstücks ausgeübt, das der Kläger mit notariellem Vertrag vom 25.08.2020 von der Beigeladenen gekauft hat. Durch die Ausübung des Vorkaufsrechts kommt zwischen dem Vorkaufsberechtigten (Beklagter) und dem Vorkaufsverpflichteten (Beigeladene) ein Vertrag unter den Bestimmungen zustande, die der Verpflichtete mit dem Käufer (Kläger) vereinbart hat (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 17.12.2020 - 10 K 2946/20 -, juris Rn. 6, m. w. N.; Kibele, Das Vorkaufsrecht an Grundstücken im Gewässerrandstreifen, VBlBW 2019, 446 <447, 449>; zu den Rechtsfolgen der Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 66 BNatSchG Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BNatSchG § 66 Rn. 23 ; Teßmer in: BeckOK UmweltR, BNatSchG, § 66 Rn. 9). Eine rechtliche Außenwirkung entfaltet die Ausübung des Vorkaufsrechts aber auch gegenüber dem Käufer. Zwar entstehen zwischen ihm und dem Vorkaufsberechtigten durch die Ausübung des Vorkaufsrechts keine vertraglichen Rechtsbeziehungen. Die Ausübung des Vorkaufsrechts führt aber gemäß § 29 Abs. 6 Satz 11 WG i. V. m. § 1098 Abs. 2 und § 888 BGB dazu, dass jede Verfügung, die nach Vorkaufsfall über das Grundstück getroffen wird, dem Berechtigten gegenüber insoweit unwirksam ist, als sie dessen (Erwerbs-)Anspruch vereiteln oder beeinträchtigen würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.01.2023 - 4 B 26.22 -, juris Rn. 4, zu § 28 BauGB; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.09.1997 - 5 S 2498/95 -, juris Rn. 20, zu § 25 LWaldG; Kibele, Das Vorkaufsrecht an Grundstücken im Gewässerrandstreifen, VBlBW 2019, 446 <449 f.>).
3. Die Nichtigkeitsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums vom 30.10.2020, der auch dem Kläger gegenüber wirksam bekannt gegeben worden ist (dazu näher unter II.), ist nicht nichtig.
Ein spezieller Nichtigkeitsgrund im Sinne von § 44 Abs. 2 LVwVfG ist nicht gegeben und wird vom Kläger auch nicht vorgebracht. Der Ausübungsbescheid ist entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht nach § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig. Nach dieser Generalklausel ist ein Verwaltungsakt nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. An einem in diesem Sinne „besonders schwerwiegenden Fehler“ leidet ein Verwaltungsakt nur dann, wenn der Fehler den Verwaltungsakt schlechterdings unerträglich erscheinen, also mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar sein lässt. Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in einem so erheblichen Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen. Das Vorliegen eines besonders schwerwiegenden Fehlers ist Bezugspunkt der vom Gesetz für die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts darüber hinaus geforderten Offensichtlichkeit. Das bedeutet, dass die schwere Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts für einen unvoreingenommenen verständigen Beobachter ohne weiteres erkennbar sein, dem Verwaltungsakt also „auf die Stirn geschrieben“ sein muss (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 -, juris Rn. 40, m. w. N.). Diese Anforderungen zeigen, dass im Falle von Rechtsfehlern eines Verwaltungsakts dessen Rechtswidrigkeit die Regel, die Nichtigkeit und der damit verbundene Verlust des Geltungsanspruchs dagegen die seltene Ausnahme ist (BVerwG, Urteil vom 22.01.2021 - 6 C 26.19 -, juris Rn. 50).
Diese Nichtigkeitsvoraussetzungen liegen hier nicht vor. Dem Bescheid vom 30.10.2020 haftet kein Fehler von einem solchen Gewicht an, dass sein Geltungsanspruch unerträglich erscheint.
a) Der Kläger macht geltend, dem Beklagten fehle die Befugnis, das Vorkaufsrecht nach § 29 Abs. 6 WG durch Verwaltungsakt auszuüben, und deshalb sei der Bescheid vom 30.10.2020 formwidrig und nichtig. Dem ist nicht zu folgen. Vielmehr vermittelt § 29 Abs. 6 WG dem Beklagten auch die Befugnis, das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben (dazu aa)). Selbst bei unterstelltem Fehlen einer Verwaltungsaktbefugnis würde dies nicht zur Nichtigkeit des Bescheids nach § 44 Abs. 1 LVwVfG führen, da es jedenfalls an der Offensichtlichkeit des Fehlers fehlen würde (dazu bb)).
aa) Die Auslegung von § 29 Abs. 6 WG ergibt, dass die zuständige Behörde das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt ausüben kann (so im Ergebnis schon VG Freiburg, Beschluss vom 17.12.2020 - 10 K 2946/20 -, juris Rn. 6).
Nach § 29 Abs. 6 Satz 1 WG steht dem Land oder der Gemeinde als Träger der Unterhaltslast nach § 32 Abs. 1 und 2 WG ein Vorkaufsrecht an Grundstücken zu, auf denen sich Gewässerrandstreifen zu öffentlichen Gewässern befinden. Die Norm regelt im Weiteren insbesondere Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts sowie Mitteilungspflichten. Nach Satz 11 sind die §§ 463 bis 468, § 469 Abs. 2 Satz 1, §§ 471 und 1098 Abs. 2 sowie §§ 1099 bis 1102 BGB anzuwenden. Eine ausdrückliche Regelung, dass das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben ist, enthält die Norm - anders als § 29 Abs. 2 Satz 1 BauGB - nicht. Die Befugnis, in Form eines Verwaltungsakts zu handeln, ist der Vorschrift aber im Wege der Auslegung zu entnehmen.
Der Wortlaut des § 29 Abs. 6 WG hindert nicht eine Auslegung der Vorschrift, wonach die Behörde das Vorkaufsrecht auch durch Verwaltungsakt ausüben kann. Nach § 29 Abs. 6 Satz 11 WG i. V. m. § 464 Abs. 1 BGB erfolgt die Ausübung des Vorkaufsrechts zwar durch „Erklärung“ gegenüber dem Verpflichteten. Diese Erklärung hat jedoch einseitig gestaltenden (privatrechtsgestaltenden) Charakter und ist damit ein Verwaltungsakt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.2020 - 5 S 1070/19 -, juris Rn. 30, zur vergleichbaren Vorschrift in § 25 Abs. 4 Satz 3 LWaldG i. V. m. § 464 Abs. 1 BGB). Der Begriff „Erklärung“ schließt mithin ebenso wenig wie der uneingeschränkte Verweis auf die §§ 463 ff. BGB aus, dass die Erklärung in Form eines Verwaltungsakts erfolgt.
Die systematische Auslegung des § 29 Abs. 6 WG spricht für eine Befugnis der Behörde, das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben. Die Norm regelt offensichtlich eine konkrete Befugnis zu einem bestimmten hoheitlichen Handeln im Einzelfall. Eine derartige öffentlich-rechtliche Ermächtigung schließt regelmäßig die Befugnis der Behörde ein, in der Form des Verwaltungsaktes tätig zu werden (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 16.07.2024 - 1 S 2586/22 -, juris Rn. 29, zur Sicherstellung nach § 10 Abs. 2 Satz 1 VereinsG, und vom 02.01.2023 - 12 S 1841/22 -, juris Rn. 163, m. w. N., zu § 11 AufenthG). Die Erklärung im Sinne von § 29 Abs. 6 Satz 11 WG i. V. m. § 464 Abs. 1 BGB hat, wie bereits ausgeführt, einseitig gestaltenden (privatrechtsgestaltenden) Charakter und erfüllt die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.2020 - 5 S 1070/19 -, juris Rn. 30, zu § 25 Abs. 4 Satz 3 LWaldG i. V. m. § 464 Abs. 1 BGB; Gellermann in: Landmann/Rohmer, UmweltR, BNatSchG § 66 Rn. 17, m. w. N.; Teßmer in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, BNatSchG § 55 Rn. 11 , zur vergleichbaren Vorschrift in § 66 Abs. 3 Satz 4 BNatSchG i. V. m. § 464 Abs. 1 BGB). Bei vergleichbaren gesetzlichen Vorkaufsrechten zugunsten der öffentlichen Hand ist ebenfalls anerkannt, dass die Behörde das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt ausübt, auch wenn es an einer gesetzlichen Klarstellung fehlt (so ausdrücklich Daum in: BeckOK BGB, § 464 Rn. 1 u. 15, m. w. N. ; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 12.02.2020 - 5 S 1070/19 -, juris Rn. 30, zu § 25 Abs. 4 LWaldG, und vom 28.02.1991 - 5 S 1222/90 -, NVwZ 1992, 898, zu § 46 BadWürttNatSchG a.F.; Gellermann in: Landmann/Rohmer, UmweltR, BNatSchG § 66 Rn. 17, m. w. N., zu § 66 Abs. 3 BNatSchG; Maultzsch in: Münchner Kommentar zum BGB, 9. Aufl. 2024, § 464 Rn. 2; Berger in: Jauernig, BGB, 19. Aufl. 2023, § 464 Rn. 1). Auch dort werden die §§ 463 ff. BGB - ohne Relativierung etwa durch eine „entsprechende Anwendung“ - für anwendbar erklärt, ohne dass dies einer Erklärung in Form eines Verwaltungsakts entgegenstünde.
Die Entstehungsgeschichte liefert keine Anhaltspunkte, die eine Auslegung hinderten, wonach die zuständige Behörde das Vorkaufsrecht nach § 29 Abs. 6 WG förmlich durch Verwaltungsakt ausüben kann. Bei der Einführung des wasserrechtlichen Vorkaufsrechts in § 29 Abs. 6 WG in der Fassung vom 03.12.2013 (im Folgenden WG a.F.) ordnete Satz 6 eine entsprechende Anwendung von § 28 Abs. 1 bis 3 und 6 BauGB in der damals geltenden Fassung (im Folgenden: BauGB a.F.) an. § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB a.F. sah eine Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt vor. Den Verweis auf § 28 BauGB enthält § 29 Abs. 6 WG in der Fassung vom 29.07.2014 nicht mehr; seither wird auf die BGB-Vorschriften, insbesondere auf die §§ 463 ff. BGB verwiesen. Den Gesetzesmaterialien ist indes nichts dafür zu entnehmen, dass damit das Vorkaufsrecht nicht mehr durch Verwaltungsakt ausgeübt werden sollte. Vielmehr wollte der Gesetzgeber mit der Änderung im Interesse der Vereinheitlichung des Landesrechts das wasserrechtliche Vorkaufsrecht den übrigen landesrechtlichen Vorkaufsrechten angleichen (LT-Drucks. 15/5443, S. 1, 13). Diese sahen ebenfalls einen (uneingeschränkten) Verweis auf die BGB-Vorschriften, insbesondere die §§ 463 ff. BGB, und keinen Verweis auf § 28 Abs. 1 bis 3 BauGB vor (vgl. § 56 Abs. 7 Satz 3 NatSchG in der Fassung vom 13.12.2005, der § 46 Abs. 7 Satz 3 NatSchG in den Fassungen vom 19.11.2002 und vom 29.03.1995 entsprach; § 25 Abs. 4 Satz 3 LWaldG in den Fassungen vom 29.07.2014 und 13.12.2005). Gleichwohl war und ist anerkannt, dass diese Vorkaufsrechte durch Verwaltungsakt ausgeübt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28.02.1991 - 5 S 1222/90 -, NVwZ 1992, 898, zu § 46 LNatSchG a.F., vom 07.07.1982 - 5 S 2606/81 -, VBlBW 1983, 77, zu § 25 LWaldG a.F., vom 12.09.1997 - 5 S 2498/95 -, juris Rn. 19 und vom 12.02.2020 - 5 S 1070/19 -, juris Rn. 30, zu § 25 Abs. 4 LWaldG). Damit ist der Entstehungsgeschichte nichts dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber ohne eine Klarstellung im Gesetz oder einen Verweis auf § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB den Trägern der Unterhaltslast nicht mehr die Befugnis habe einräumen wollen, das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben. Vielmehr spricht die vom Gesetzgeber beabsichtigte Angleichung des wasserrechtlichen Vorkaufsrechts an die anderen landesrechtlichen Vorkaufsrechte dafür, dass die Regelung über das Vorkaufsrecht auch die Befugnis zum Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts beinhaltet, ohne dass es einer ausdrücklichen Regelung dazu bedurfte.
Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck der Vorschrift für eine Auslegung des § 29 Abs. 6 WG, die die zuständige Behörde dazu befugt, das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben. Der Kauf des Gewässerrandstreifens durch die vorkaufsberechtigte Behörde dient dem Schutz des Gewässers und damit ebenso wie andere öffentlich-rechtlich geregelte Vorkaufsrechte einem öffentlichen Belang. Gleichzeitig werden durch die einseitige Erklärung der Behörde, aufgrund derer im öffentlichen Interesse der Rechtsträger in den Grundstückskaufvertrag eintritt, die Rechte der ursprünglichen Kaufvertragsparteien berührt, so dass effektiver Rechtsschutz (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) gegen die Ausübung sicherzustellen ist. Der Erlass eines gesondert anfechtbaren Bescheides über die Ausübung des Vorkaufsrechts dient daher auch in Fällen des § 29 Abs. 6 WG dem Grundrechtsschutz. Sie ermöglicht den Betroffenen effektiven Rechtsschutz (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.07.2024 - 1 S 2586/22 -, juris Rn. 36, in Bezug auf die Verwaltungsaktbefugnis bei einer Sicherstellung nach § 10 Abs. 2 Satz 1 VereinsG). Die schriftliche Begründung des Bescheides (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG) versetzt die bisherigen Kaufvertragsparteien in die Lage, nachzuvollziehen, auf welches Grundstück bzw. Teilstück sich das Vorkaufsrecht bezieht und aus welchem Grund es ausgeübt wird, um in Kenntnis dessen die Frage beantworten zu können, ob sie gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen möchten. Im Falle einer Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt steht den Betroffenen die Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtung des Ausübungsbescheids vor den Verwaltungsgerichten zur Verfügung. In einem solchen Hauptsacheverfahren beansprucht der Amtsermittlungsgrundsatz Geltung. Ferner kommt der Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu. Anerkannt ist zudem, dass nicht nur der Verkäufer als Verpflichteter, gegenüber dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, sondern auch der Käufer Anfechtungsklage gegen den Ausübungsbescheid erheben kann, denn für ihn äußert sich die privatrechtsgestaltende Wirkung des Verwaltungsakts darin, dass sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17.10.2001 - 4 B 68.01 -, juris, zu § 66 BNatSchG, und vom 15.02.2000 - 4 B 10.00 -, juris, zu § 28 BauGB; Daum in: BeckOK BGB, § 464 Rn. 15.1 ; Teßmer in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, BNatSchG § 55 Rn. 11 ).
Auch in den in der Rechtsprechung behandelten Fällen zu § 29 Abs. 6 WG war das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt ausgeübt worden, ohne dass dies beanstandet worden wäre (vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2019 - 3 S 2668/18 -, juris; VG Freiburg, Urteil vom 26.01.2023 - 10 K 638/21 -, n.v.; VG Sigmaringen, Urteil vom 11.07.2019 - 10 K 1108/17 -, juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 20.07.2017 - 5 K 1936/15 -, juris; vgl. auch Kibele, Das Vorkaufsrecht an Grundstücken im Gewässerrandstreifen, VBlBW 2019, 446 <448 f.>).
bb) Selbst wenn man davon ausginge, dass es an einer Verwaltungsaktbefugnis fehlt und der Bescheid daher an einem schwerwiegender Fehler leidet, wäre dieser Fehler nach dem Vorstehenden jedenfalls nicht offensichtlich im Sinne von § 44 Abs. 1 LVwVfG.
b) Weitere Gründe für eine Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 LVwVfG sind nicht gegeben. Die weiteren Einwände des Klägers gegen den Ausübungsbescheid führen - bei unterstellter Fehlerhaftigkeit - auch aus seiner Sicht nicht zur Nichtigkeit des Bescheids.
II. Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag zulässig, aber unbegründet.
1. Die Erweiterung des Klagantrags um den Feststellungsantrag, mit dem der Kläger festgestellt wissen will, dass der Bescheid vom 30.10.2020 ihm gegenüber nicht bekanntgegeben wurde, mithin nicht wirksam geworden ist, stellt wegen des unveränderten Klagegrundes ebenfalls keine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO dar. Im Übrigen wäre aus Gründen der Prozessökonomie die Änderung sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
2. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.01.2021 - 6 C 26.19 -, juris Rn. 16, vom 21.11.1986 - 8 C 127.84 -, NVwZ 1987, 330; BayVGH, Urteil vom 24.11.2011 - 20 B 11.1659 -, NVwZ-RR 2013, 169; Happ in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 28; a.A. Sodan in: Sodan/Ziekow, 5. Aufl. 2018, § 41 Rn. 65, zur Statthaftigkeit einer Nichtigkeitsfeststellungsklage). Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an einer solchen Feststellung, weil die Verfügung, wie oben dargelegt, nach ihrem Regelungsinhalt im Fall ihrer Wirksamkeit gegenüber dem Kläger seinen Eigentumsverschaffungsanspruch an einem Teil des Grundstücks (Gewässerrandstreifen) entfallen lässt.
3. Die Feststellungsklage ist unbegründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums vom 30.10.2020 ist dem Kläger wirksam bekanntgegeben und damit gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ihm gegenüber wirksam geworden.
a) Ein Verwaltungsakt wird gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird (§ 41 Abs. 1, § 43 Abs. 1 LVwVfG). Die Bekanntgabe und damit der Geltungsanspruch eines Verwaltungsakts sind an zwei Voraussetzungen geknüpft: Zum einen muss die erlassende Behörde den Verwaltungsakt in dem Bewusstsein aus ihrem internen Bereich herausgegeben haben, den Geltungsanspruch des Verwaltungsakts gegenüber dem Empfänger (Adressaten) zu begründen. Maßgebend für das erforderliche „Wissen und Wollen“ ist der für die Behörde zeichnungsbefugte Amtswalter. Zum anderen muss der Verwaltungsakt dem Adressaten zugegangen sein (BVerwG, Urteil vom 22.01.2021 - 6 C 26.19 -, juris Rn. 17 f.).
Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Die zweite Alternative („der von ihm betroffen wird“) erfasst jeweils Beteiligte (§ 13 LVwVfG), die - obgleich nicht Inhaltsadressat der hoheitlichen Regelung - unter Berücksichtigung der aus dem einschlägigen materiellen Recht resultierenden Rechtsfolgewirkungen von dem Verwaltungsakt in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen werden (sog. Bekanntgabeadressat; vgl. Couzinet/Fröhlich in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 41 Rn. 61, m. w. N.). Unter Bekanntgabe, die in § 41 LVwVfG nicht definiert wird, wird die von der Behörde gewollte Eröffnung eines Verwaltungsakts gegenüber dem Betroffenen verstanden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.10.2017 - 2 S 114/17 -, juris Rn. 26; Couzinet/Fröhlich in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 41 Rn. 13, m. w. N.). Allen Bekanntgabeformen gemeinsam ist, dass die Bekanntgabe von einem behördlichen Bekanntgabewillen getragen sein muss (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.03.2024 - 13 S 196/23 -, juris Rn. 30, m. w. N.). Die Bekanntgabe setzt mithin den Willen der Behörde zu einer Eröffnung des Verwaltungsakts an den Betreffenden (Bekanntgabewille) sowie den Zugang des Bescheids beim Empfänger voraus (vgl. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 43 Rn. 176). Dabei muss sich der Bekanntgabewille der Behörde darauf beziehen, dass der Verwaltungsakt in der gewählten Form in einem bestimmten Zeitpunkt an einen bestimmten Adressaten ergehen soll (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.03.2024 - 13 S 196/23 -, juris Rn. 30; vgl. Couzinet/Fröhlich in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 41 Rn. 16; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 41 Rn. 53).
b) Gemessen an diesen Maßstäben ist der Ausübungsbescheid gegenüber dem Kläger wirksam bekannt gegeben worden und beansprucht ihm gegenüber Geltung.
aa) Unstreitig ist, dass das als Träger der Unterhaltslast für die Ausübung des Vorkaufsrechts zuständige Regierungspräsidium (vgl. § 29 Abs. 6 Satz 1, § 32 Abs. 1 Satz 1 WG i. V. m. Anlage 1 zu § 4 Satz 3 WG) eine Mehrfertigung des an die Beigeladenen adressierten Bescheids vom 30.10.2020 an den Kläger übersandt hat und dieser dem Kläger tatsächlich zugegangen ist.
Der Bescheid ist nach Aktenlage am 30.10.2020 als einfaches Schreiben zur Post gegeben worden, so dass er nach § 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG als am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post - d.h. vorliegend am 02.11.2020 - gilt. Auf dem Bescheid ist ein Vermerk „abgesandt: 30.10.“, wobei das Datum handschriftlich eingetragen und mit einem Namenskürzel versehen wurde (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 41 Rn. 120). Der Kläger hat den Zugang des Bescheids zu keinem Zeitpunkt bestritten. Auch aus dem weiteren Verwaltungsverfahren wird deutlich, dass der Kläger von dem Bescheid unmittelbar nach dessen Erlass Kenntnis erlangt hatte. Im Schreiben des Regierungspräsidiums vom 26.11.2020 an den Kläger wurde unterhalb des Betreffs unter anderem „das Schreiben vom 30.10.2020 (Ausübung)“ in Bezug genommen und nochmals ausgeführt, dass das Land das Vorkaufsrecht ausgeübt habe und der Gewässerrandstreifen erworben werde, um eine dauerhafte Sicherung des Gewässerrandstreifens zu gewährleisten. Entsprechend der im Bescheid angekündigten Vermessung fand am 10.12.2020 ein Vermessungstermin auf dem Grundstück statt, bei dem der Kläger anwesend war.
bb) Der Kläger rügt der Sache nach einen fehlenden Bekanntgabewillen der Beklagten. Er macht insoweit geltend, der Bescheid sei nur an die Beigeladene adressiert gewesen und ihm nur nachrichtlich, mithin nur zur Information, übersandt worden; zudem sei ausweislich des Bescheidtenors das Vorkaufsrecht gegenüber der Beigeladenen ausgeübt worden; damit werde zum Ausdruck gebracht, dass der Bescheid gegenüber ihm keine Rechtswirkungen entfalten solle.
Mit diesem Vorbringen stellt der Kläger den Willen der für die Ausübung des Vorkaufsrechts zuständigen Behörde, den Bescheid, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wurde, auch ihm bekanntzugeben, nicht durchgreifend in Frage. Es trifft zwar zu, dass im Bescheid vom 30.10.2020 die Beigeladene als Adressatin genannt ist und das Regierungspräsidium den Bescheid lediglich „nachrichtlich“ dem Kläger übersandt hat. Allerdings ist auch diese direkte Übersendung einer Mehrfertigung des Bescheids an den Kläger von einem entsprechenden Bekanntgabewille des Beklagten getragen. Die direkte Übersendung wurde von dem Beklagten selbst zielgerichtet veranlasst, um dem Kläger Kenntnis von der Ausübung des Vorkaufsrechts zu verschaffen (vgl. zum Bekanntgabewillen bei Übersendung einer Mehrfertigung des Bescheids über die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 4 LWaldG an die Verkäuferin, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.2020 - 5 S 1070/19 -, juris Rn. 35).
Eine Bekanntgabe des Ausübungsbescheids an den Kläger liegt auch im Hinblick auf die materielle Rechtslage nahe. Zwar ist die Beigeladene als Vorkaufsverpflichtete (Inhalts-)Adressatin des Bescheids, da ihr gegenüber das Vorkaufsrecht zu erklären ist und durch den Ausübungsbescheid zwischen ihr und dem Vorkaufsberechtigten (Land), wie oben ausgeführt, ein neuer Kaufvertrag zustande kommt. Dies schließt aber nicht aus, dass der Bescheid auch dem Kläger bekannt gegeben wurde, zumal Inhaltsadressat - also derjenige, an den sich der Verwaltungsakt nach seinem objektiven Erklärungswert richtet - nicht identisch sein muss mit dem Bekanntgabeadressaten als demjenigen, dem der Verwaltungsakt i. S. v. § 41 LVwVfG bekannt gegeben wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.2020 - 5 S 1070/19 -, juris Rn. 30). Für eine Bekanntgabe auch an den Käufer, also den Kläger, spricht Folgendes: Durch die Ausübung des Vorkaufsrechts kann er seinen Eigentumsverschaffungsanspruch aus dem Kaufvertrag hinsichtlich des Gewässerrandsteifens nicht mehr realisieren, weshalb er neben dem Eigentümer zur Anfechtung des Verwaltungsakts, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, berechtigt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.10.2001 - 4 B 68.01 -, juris Rn. 6, zum Vorkaufsrecht nach Art. 34 BayNatSchG; Teßmer in: BeckOK UmweltR, BNatSchG, § 66 Rn. 12; Konrad in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, Naturschutzrecht, 3. Aufl. 2013, § 66 Rn. 40, jeweils zum Vorkaufsrecht nach § 66 BNatSchG). Vor diesem Hintergrund hat der Beklagte den Bescheid vom 30.10.2020 ersichtlich deshalb an den Kläger übersandt, um ihm Kenntnis von der Ausübung des Vorkaufsrechts zu verschaffen und zugleich mit Blick auf die Klagefrist zeitnah Rechtssicherheit zu erhalten. Die Vertreterin des beklagten Landes hat dies in der mündlichen Verhandlung klargestellt und dazu ergänzend erklärt, dass dies ständige Verwaltungspraxis sei. Dies war auch für den Kläger erkennbar, zumal er mit Schreiben des Regierungspräsidiums vom 16.10.2020 bereits zur beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts angehört worden war.
III. Die Klage hat auch mit dem zweiten Hilfsantrag, mit dem der Kläger die Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 30.10.2020 begehrt, keine Aussicht auf Erfolg. Sie ist bereits unzulässig.
1. Die Anfechtungsklage ist nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und der Kläger ist als Käufer klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2019 - 3 S 2668/18 -, juris). Mit dem angefochtenen Bescheid vom 30.10.2020 hat der Beklagte das ihm nach § 29 Abs. 6 WG zustehende Vorkaufsrecht hinsichtlich des Gewässerrandstreifens des Grundstücks ausgeübt, das der Kläger mit notariellem Vertrag vom 25.08.2020 von der Beigeladenen gekauft hatte. Die Betroffenheit in eigenen Rechten liegt im durch den privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt bewirkten Verlust des Eigentumsverschaffungsanspruchs und begründet dadurch die Klagebefugnis (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 05.01.2023 - 4 B 26.22 -, juris Rn. 4, und vom 30.11.2009 - 4 B 52.09 -, juris Rn. 5, jeweils zu § 28 BauGB; BVerwG, Beschluss vom 17.10.2001 - 4 B 68.01 -, juris Rn. 6, zu Art. 34 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.09.1997 - 5 S 2498/95 -, juris Rn. 20, zu § 25 LWaldG; Teßmer in: BeckOK Umweltrecht, BNatSchG § 66 Rn. 12, zu § 66 BNatSchG ).
2. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht fristgerecht erhoben worden.
Nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts zu erheben, wenn nach § 68 VwGO - hier: § 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO - ein Widerspruchsverfahren nicht erforderlich ist. Diese Frist hat die am 17.03.2022 erhobene Klage gegen den Bescheid vom 30.10.2020 nicht gewahrt. Die einmonatige Klagefrist begann mit der Bekanntgabe des Ausübungsbescheids an den Kläger am 02.11.2020 zu laufen (siehe oben II. 3. b) aa)) und endete gemäß § 57 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB am 02.12.2020.
Der Bescheid war auch mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 Abs. 1 VwGO) versehen.
Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Frist für ein Rechtmittel nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist. Fehlt es an einer ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrung, ist sie also unterblieben oder unrichtig erteilt, beginnt die Frist für das Rechtsmittel mithin nicht zu laufen und ist die Einlegung des Rechtsmittels gemäß § 58 Abs. 2 VwGO nur innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, wenn nicht einer der dort geregelten Ausnahmefälle vorliegt.
Der Bescheid vom 30.10.2020 enthält eine Rechtsbehelfsbelehrung, nach der gegen diesen Bescheid innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundenbeamten der Geschäftsstelle erhoben werden kann. Diese - den Anforderungen des § 58 Abs. 1 VwGO genügende - Rechtsbehelfsbelehrung bezieht sich auch auf den Kläger als Drittbetroffenen.
Die Rechtsbehelfsbelehrung war in ihrer Formulierung neutral abgefasst. Sie wandte sich einschränkungslos an jeden, der glaubt, durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein. Eine solche abstrakte (passive) Fassung der Rechtsbehelfsbelehrung bezieht sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, auch auf einen potentiell Drittbetroffenen - wie den Kläger - und setzt, wenn ihm der Verwaltungsakt bekannt gegeben wird, ihm gegenüber die Klagefrist in Lauf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.03.2010 - 7 B 36.09 -, juris Rn. 16 f.; dazu Neumann, jurisPR-BVerwG 11/2010 Anm. 3; Hoppe in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 58 Rn. 16; Klucker in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 58 Rn. 69b). Der Kläger hatte die Rechtsbehelfsbelehrung mithin eindeutig auch auf sich beziehen müssen. Dies gilt umso mehr, als er vor Erlass des Bescheids auch angehört worden war. Dem Kläger mag zwar darin zuzustimmen sein, dass es im Interesse einer größtmöglichen Klarheit vorzugwürdiger sein dürfte, bei Übersendung des Bescheids, mit dem das Vorkaufsrecht gegenüber dem Verkäufer erklärt wird, an den Käufer des Grundstücks auf den Zusatz „nachrichtlich“ zu verzichten und ggf. ihm gegenüber auch ausdrücklich zu erklären, dass die Rechtsbehelfsbelehrung auch ihm gegenüber gilt. Rechtlich zwingend ist dies indes nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit klargestellt, dass es bei einer abstrakten Rechtsbehelfsbelehrung eines Anschreibens dem Drittbetroffenen gegenüber nicht bedarf, durch das die Behörde erst hätte deutlich machen müssen, dass die Rechtsbehelfsbelehrung sich auch auf ihn habe beziehen sollen (BVerwG, Beschluss vom 11.03.2010 - 7 B 36.09 -, juris Rn. 17).
Der Kläger hat auch weder einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand gestellt (§ 60 Abs. 1 VwGO) noch Wiedereinsetzungsgründe geltend gemacht.
IV. Die Klage hat mit dem dritten Hilfsantrag, mit dem der Kläger unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 11.02.2022 das Wiederaufgreifen des Verfahrens und die Aufhebung des Ausübungsbescheids vom 30.10.2020 begehrt, keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Der Kläger ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt und die Klagefrist ist gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2, § 58 Abs. 1 VwGO eingehalten.
2. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Der Bescheid des Regierungspräsidiums vom 11.02.2022 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 bis 3 LVwVfG (dazu a)), noch vermag er mit Erfolg das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Ermessen gemäß § 51 Abs. 5 i. V. m. den §§ 48, 49 LVwVfG zu begehren (dazu b)).
a) Der Kläger hat im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris Rn. 9) keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des bestandskräftig abgeschlossenen Verfahrens über die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 51 Abs. 1 LVwVfG.
Gemäß § 51 Abs. 1 LVwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn (1.) sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat, (2.) neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden, oder (3.) Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 ZPO gegeben sind. Dabei bestimmen und begrenzen die mit dem Wiederaufnahmeantrag (und im weiteren Verlauf des Verfahrens) geltend gemachten Wiederaufnahmegründe den Gegenstand der behördlichen und gerichtlichen Prüfung (BVerwG, Urteil vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris Rn. 12, zur inhaltsgleichen Norm in § 51 Abs. 1 VwVfG; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016 - 1 S 472/16 -, juris Rn. 33, zu § 51 LVwVfG, m. w. N.). Der Antrag ist nach § 51 Abs. 2 LVwVfG nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulen außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Der Antrag muss ferner gemäß § 51 Abs. 3 LVwVfG binnen drei Monate gestellt werden (Satz 1). Die Frist beginnt mit dem Tag, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat (Satz 2).
Hiervon ausgehend kann der Kläger ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht beanspruchen. Zwar ist der Ausübungsbescheid vom 30.10.2020 unanfechtbar (siehe oben bei III.), allerdings hat sich weder die diesem Bescheid zugrunde liegende Sach- und Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG nachträglich zugunsten des Klägers geändert noch liegen neue Beweismittel im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG vor, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden (dazu aa)). Wiederaufnahmegründe im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG liegen ebenfalls nicht vor und sind auch nicht geltend gemacht worden. Ungeachtet dessen steht § 51 Abs. 3 LVwVfG einem Wiederaufgreifensanspruch entgegen (dazu bb)).
aa) Ein Wiederaufgreifensgrund ist weder nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG noch nach § 51 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG gegeben.
(1) Eine Änderung der Sach- oder Rechtslage zugunsten des Betroffenen im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG liegt vor, wenn sich die für den ergangenen Verwaltungsakt entscheidungserheblichen Rechtsnormen oder tatsächlichen Grundlagen geändert haben, sodass die Änderung eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung erfordert oder doch ermöglicht (BVerwG, Urteile vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris Rn. 16, und vom 26.01.2021 - 1 C 1.20 -, juris Rn. 24, jeweils zu § 51 Abs. 1 VwVfG). Letzteres ist insbesondere für Ermessensentscheidungen relevant. Hier genügt die Möglichkeit, dass die Entscheidung jetzt anders ausfallen könnte; das Ergebnis der Erstentscheidung muss aufgrund der Änderung nicht ermessensfehlerhaft erscheinen. Es reicht jedoch nicht aus, dass eine bereits vor Erlass des Verwaltungsakts gegebene Sach- oder Rechtslage nachträglich bekannt wird oder die Behörde unveränderte tatsächliche Verhältnisse anders beurteilt (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10 Aufl. 2022, VwVfG, § 51 Rn. 92, m. w. N.).
(1.1) Eine Änderung der Rechtslage ist weder ersichtlich noch vom Kläger geltend gemacht worden.
(1.2) Eine Änderung der Sachlage setzt einen Vergleich der tatsächlichen Situation vor und nach Erlass des früheren Bescheides voraus. Sie liegt vor, wenn Tatsachen, die im Zeitpunkt des Erlasses des früheren Bescheides vorlagen und für die behördliche Entscheidung objektiv bedeutsam waren, nachträglich wegfallen oder wenn neue und für die Entscheidung erhebliche Tatsachen nachträglich eintreten (BVerwG, Urteile vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris Rn. 23, und vom 04.12.2001 - 4 C 2.00 -, juris).
Der vom Kläger vorgebrachte Wiederaufgreifensgrund stellt keine nachträgliche Änderung der Sachlage zu seinen Gunsten dar. Es fehlt bereits an einer (nachträglichen) Änderung der für den Ausübungsbescheid erheblichen Tatsachen. Der Kläger trägt insoweit vor, durch das Entfallen der Bereitschaft zur Wahl eines milderen Mittels - Grunddienstbarkeit am Gewässerrandstreifen zugunsten des Landes oder dinglich gesichertes Wegerecht zugunsten des Klägers - eine Änderung der Sach- oder Rechtslage eingetreten sei. Dies überzeugt nicht. Vielmehr haben sich die Tatsachen, die der Ausübung des Vorkaufsrechts zugrunde liegen, nicht verändert.
Das beklagte Land hielt ausweislich der Bescheidbegründung im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts die Ausübung des Vorkaufsrechts zum Schutz des Gewässerrandstreifens für erforderlich und notwendig. An den dieser Entscheidung zugrunde liegenden Tatsachen hat sich nichts geändert. Dem Kläger mag zuzugeben sein, dass zwischen dem Regierungspräsidium und ihm unmittelbar vor Erlass des Ausübungsbescheids erörtert wurde, ob eine Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes anstelle der Ausübung des Vorkaufsrechts und des Eigentumserwerbs durch das Land in Betracht kommt. So ist in der Aktennotiz der Mitarbeiterin des Regierungspräsidiums R. vom 28.10.2020 über den Ortstermin am 27.10.2020 festgehalten, dass der Kläger sich nach einer Eintragung als Grunddienstbarkeit erkundigt habe und die Mitarbeiterin dies nicht habe zusagen können, sein Anliegen aber intern weitergeben wolle („Herr A. fragte nach, ob es neben dem Erwerb des Gewässerrandstreifens auch die Möglichkeit gebe, eine Grunddienstbarkeit zu Gunsten des Landes eintragen zu lassen, da er gerne Eigentümer des gesamten Grundstücks werden möchte. Ich habe ihm mitgeteilt, dass ich ihm dies aus meiner Sicht nicht zusagen kann, aber sein Anliegen intern weitergeben werde“). Auf die Möglichkeit einer Grunddienstbarkeit sowie eine Rücknahme des Ausübungsbescheids geht die Mitarbeiterin des Regierungspräsidiums zudem in ihrer Email vom 30.10.2020 ein, mit der sie dem Kläger die Ausübung des Vorkaufsrechts ankündigt. Darin heißt es: „da wir mit der Naturschutzverwaltung des Landkreises noch nicht abklären konnten, wie es sich mit dem Strandrasen auf dem Flst. verhält, die Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts aber ausläuft, werden wir das Vorkaufsrecht zunächst ausüben und Ihnen nachdem wir die entsprechenden Informationen bekommen haben einen Vorschlag für eine Vereinbarung über die Eintragung einer Grunddienstbarkeit unterbreiten. Sollte es zu einer Einigung kommen, kann das Vorkaufsrecht auch wieder zurückgenommen werden.“ Trotz dem möglicherweise missverständlichen ersten Satz ist diese Email in der Gesamtschau dahingehend zu verstehen, dass abhängig von einer noch einzuholenden Einschätzung der unteren Naturschutzbehörde (vgl. Einschub „nachdem wir die entsprechenden Informationen bekommen haben“) ein Vorschlag für eine Grunddienstbarkeit unterbreitet und sodann vorbehaltlich einer Einigung der Ausübungsbescheid aufgehoben werde (vgl. zweiter Satz „Sollte es zu einer Einigung kommen …“). Die Möglichkeit, dass eine Grunddienstbarkeit nicht in Betracht kommt bzw. eine Einigung nicht erzielt werden kann, hat die Behörde bei Erlass des Ausübungsbescheids folglich eingestellt. Dass dieser Fall eingetreten ist, stellt daher keine Änderung der für die Entscheidung bedeutsamen Tatsachen dar.
Der Beklagte hat bei Erlass des Bescheids in Kenntnis der Unsicherheit und unter Würdigung der aus der Ausübung des Vorkaufsrechts für den Kläger eintretenden Belastung gleichwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts für erforderlich und angemessen erachtet. Der Umstand, dass der Beklagte nach Erlass des Ausübungsbescheids an diesem festhielt und die Eintragung einer Grunddienstbarkeit ablehnte, stellt keine Änderung der für die Ausübung des Vorkaufsrechts bedeutsamen Tatsachen dar. Letztlich hat die (erneute) Prüfung nach Erlass des Bescheids die Einschätzung der Behörde bestätigt, dass es - wie im Zeitpunkt des Bescheiderlasses - keine gleich geeignete Alternative zur Ausübung des Vorkaufsrechts gebe.
Entsprechendes gilt hinsichtlich des Vorbringens des Klägers, die Ablehnung eines dinglich gesicherten Zugangs zum See zugunsten des Klägers im Schreiben vom 21.06.2021 begründe einen Wiederaufgreifensgrund im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG. Auch darin liegt keine (nachträgliche) Änderung der Tatsachen, die der Ausübung des Vorkaufsrechts zugrunde lagen. Im Übrigen lässt sich weder den Akten noch dem klägerischen Vortrag entnehmen, dass der Beklagte dem Kläger ein dinglich gesichertes Wegerecht vor Erlass des Bescheids in Aussicht gestellt hätte.
(2) Auch ein Wiederaufgreifensanspruch nach § 51 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG ist nicht gegeben.
Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden. § 51 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG stellt auf den hypothetischen Ausgang des Erstverfahrens bei Berücksichtigung einer neuen Beweislage unter sonst unveränderten Prämissen ab. Ob neue Beweismittel im Sinne der Vorschrift eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden, ist auf der Grundlage der den bestandskräftigen Bescheid tragenden Rechtsauffassung zu beurteilen und nicht auf der Grundlage der heutigen Rechtsauffassung oder damaligen objektiven Rechtslage (BVerwG, Urteile vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris, und vom 14.06.2017 - 8 C 7.16 -, juris Rn. 26 f., zur inhaltsgleichen Regelung in § 51 Abs. 1 VwVfG; vgl. Engels in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, LVwVfG, 2. Aufl. 2019, § 51 Rn. 35). Die in Frage kommenden Beweismittel hat der Betroffene zu bezeichnen, davon unabhängige Ermittlungen haben die Behörde und das Gericht nicht anzustellen. Die neuen Beweismittel müssen entscheidungserheblich sein und der Betroffene hat schlüssig darzulegen, dass sie zu einer günstigeren Entscheidung geführt hätten (vgl. Engels in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, LVwVfG, 2. Aufl. 2019, § 51 Rn. 35, m. w. N.; Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 51 Rn. 111 u. 118, m. w. N.). Dazu müssen sich aus der neuen Beweislage Tatsachen ergeben, die nach dem damaligen rechtlichen Maßstab zu einer günstigeren Entscheidungen zwingen (BVerwG, Urteil vom 14.06.2017 - 8 C 7.16 -, juris Rn. 26, m. w. N.). Daran fehlt es, wenn sich das dem Verwaltungsakt entgegengehaltene Angriffsmittel bei unveränderter Tatsachenlage darin erschöpft, der rechtlichen Bewertung von Tatsachen zu widersprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.06.2017 - 8 C 7.16 -, juris Rn. 27; Engels in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, LVwVfG, 2. Aufl. 2019, § 51 Rn. 35). Mit Blick auf Ermessensentscheidungen wird für ausreichend erachtet, dass relevante Umstände mit neuen Beweismitteln bewiesen werden können, ohne dass zugleich feststehen muss, wie das Ermessen auf dieser veränderten Grundlage auszuüben ist (Engels in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, LVwVfG, 2. Aufl. 2019, § 51 Rn. 36).
Hiervon ausgehend ist ein Wiederaufgreifensgrund im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG nicht gegeben. Der Kläger beruft sich darauf, dass mit der endgültigen Absage des Regierungspräsidiums im Schreiben vom 20.07.2021 ein neues Beweismittel vorliege. Entscheidend sei, dass das Regierungspräsidium mit diesem Schreiben endgültig die Vorstellung oder Hoffnung des Klägers beseitigt habe, doch noch ein dinglich gesichertes Wegerecht zu erhalten. Damit legt er kein neues Beweismittel im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG dar, das eine ihm günstigere Entscheidung herbeigeführt hätte. Ungeachtet dessen, ob das Schreiben ein Beweismittel im Sinne der Norm ist, hat der Kläger schon nicht schlüssig dargelegt, dass die mit Schreiben vom 20.07.2021 (erneut) mitgeteilte Absage an eine Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes und an einen dinglich gesicherten Zugang zum See relevante Umstände darstellen. Maßgeblich ist dabei die den Ausübungsbescheid tragende Rechtsauffassung. Das beklagte Land hat damals in Kenntnis dessen, dass der Kläger eine Grunddienstbarkeit anstelle der Ausübung des Vorkaufsrechts angeregt hat, mit dem Bescheid vom 30.10.2020 das Vorkaufsrecht ausgeübt. Dafür, dass sich aus dem Schreiben vom 20.07.2021 eine neue Beweislage bzw. Tatsachen ergäben, die nach dem damaligen Maßstab eine günstigere Entscheidung ermöglicht hätten, ist nichts dargetan oder sonst ersichtlich. Entsprechendes gilt für die Ablehnung eines dinglich gesicherten Wegerechts.
bb) Der Wiederaufgreifensantrag ist zudem nicht fristgerecht bei der Behörde gestellt worden.
Gemäß § 51 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG muss der Antrag binnen drei Monaten gestellt werden. Die Frist beginnt mit dem Tage, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat (Satz 2). Die Kenntnis vom Wiederaufgreifensgrund erhält der Betroffene, wenn er die sichere Kenntnis der Tatsachen gewinnt, die den Wiederaufgreifensgrund erfüllen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016 - 1 S 472/16 -, juris Rn. 32). Dabei genügt die Kenntnis eines Wiederaufgreifensgrunds überhaupt, nicht erst die Kenntnis aller Details (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 51 Rn. 134, m. w. N.; vgl. Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG § 51 Rn. 43 ). Eine rechtliche Einordnung als Wiederaufgreifensgrund ist für den Fristbeginn nicht erforderlich (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016 - 1 S 472/16 -, juris Rn. 32; vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 51 Rn. 134, m. w. N.; vgl. Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG § 51 Rn. 43 ). Ob eine Parallelwertung in der Laiensphäre auf der Grundlage sicheren Wissens von den Umständen zu fordern ist, ist umstritten (ablehnend Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 51 Rn. 134; bejahend Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG § 51 Rn. 43 ). Kennenmüssen, auch grob fahrlässige Unkenntnis reicht nicht aus (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 51 Rn. 133; Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG § 51 Rn. 43 ; vgl. Engels in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, LVwVfG, 2. Aufl. 2019, § 51 Rn. 19).
Gemessen daran ist der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens vom 25.10.2021 (einem Montag) erst nach Ablauf der Frist gestellt worden. Zwischen den Beteiligten ist umstritten, wann die Frist zu laufen beginnt. Der Kläger macht geltend, dass die Frist erst mit Zugang des Schreibens vom 20.07.2021 (einem Dienstag) beim damaligen Rechtsanwalt des Klägers am 23.07.2021 zu laufen begonnen hat. Dies zugrunde gelegt, wäre bei unterstellter Maßgeblichkeit des Zugangs des Schreibens vom 20.07.2021 der am 25.10.2021 (einem Montag) gestellte Wiederaufgreifensantrag - gemäß § 31 Abs. 3 LVwVfG - noch fristgemäß eingereicht worden. Etwas anderes würde jedoch dann gelten, wenn das Vorbringen innerhalb der Frist auch substantiiert werden müsste (so Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 51 Rn. 132 unter Verweis auf VGH Kassel, NVwZ 2000, Beil. I, 93 LS), da der Antrag hier zunächst ohne Begründung eingereicht wurde. Dies kann hier letztlich dahinstehen, denn der Kläger hatte schon vor dem Zugang des Schreibens vom 20.07.2021 Kenntnis von dem vermeintlichen Grund für das Wiederaufgreifen, so dass die Frist bei Stellung des Wiederaufgreifensantrags bereits abgelaufen war.
Dies gilt zunächst hinsichtlich der Eintragung einer Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes anstelle der Ausübung des Vorkaufsrechts. Davon, dass das Land am ausgeübten Vorkaufsrecht festhält und eine Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes ablehnt, hat der Kläger bereits mit Schreiben vom 26.11.2020 erlangt. In diesem Schreiben teilte das Regierungspräsidium dem Kläger mit, dass das Land das Vorkaufsrecht ausgeübt habe und den Gewässerrandstreifen erwerben werde, um eine dauerhafte Sicherung des Gewässerrandstreifens und der erforderlichen Pflegemaßnahmen gewährleisten zu können. Damit hat das Land zum Ausdruck gebracht, dass eine Grunddienstbarkeit nicht in Betracht kommt und es an der Ausübung des Vorkaufsrechts festhält. Dies wird durch die weiteren Inhalte des Schreibens bestätigt, in dem insbesondere die weiteren Schritte zur Umsetzung des ausgeübten Vorkaufsrechts genannt werden. Denn darin wird der Kläger zugleich über den Termin zur Vermessung des Gewässerrandstreifens sowie den Preis informiert, den das Land für die Fläche des Gewässerrandstreifens pro Quadratmeter zu bezahlen bereit ist. Zudem wird dem Kläger mitgeteilt, dass ein schmaler Zugang seitlich des Grundstücks ins Wasser (Badenutzung) geduldet werden könne. Dass dem Kläger auch bewusst war, dass das Land die Möglichkeit einer Grunddienstbarkeit nicht mehr weiterverfolgt, sondern das ausgeübte Vorkaufsrecht umsetzen werde, ergibt sich indirekt auch daraus, dass er ausweislich der Aktennotiz vom 11.12.2020 beim Vermessungstermin am 10.12.2020 „den Wunsch geäußert [hat], dass ihm formal ein Zugang zum See über den Gewässerrandstreifen zugesprochen wird“. Er hat mithin ersichtlich angesichts des Festhaltens des Lands an dem ausgeübten Vorkaufsrecht versucht, den in Aussicht gestellten Zugang zum See dinglich zu sichern. Schließlich bestätigen auch die weiteren Verfahrensschritte, insbesondere der Entwurf über eine Vereinbarung nach Ausübung des Vorkaufsrechts, den das Regierungspräsidium dem Kläger per Email am 17.03.2021 übersandt hat, sowie die Kommunikation zwischen dem Kläger und dem Regierungspräsidium, dass das Land das Vorkaufsrecht umsetzen wollte, eine Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes für dieses nicht mehr in Betracht kam und dies dem Kläger auch bewusst war (vgl. etwa auch seine Email vom 03.02.2021).
Die Antragsfrist war bei Einreichen des Wiederaufgreifensantrags auch hinsichtlich eines dinglich gesicherten Wegerechts bereits abgelaufen. Aus den Akten ist erkennbar, dass eine dingliche Sicherung eines Zugangs zum See zugunsten des Klägers beim Vermessungstermin am 10.12.2020 seitens des Klägers angesprochen wurde, dass aber bereits dort der anwesende Mitarbeiter des Regierungspräsidiums (Hr. S.) ausweislich der Aktennotiz vom 11.12.2020 deutlich gemacht hat, es werde lediglich eine Duldung eines Zugangs seitens des Regierungspräsidiums, ohne Wirkung gegenüber anderen Behörden, ausgesprochen. Damit hat er der Sache nach eine dingliche Absicherung eines Wegerechts abgelehnt. In der Aktennotiz vom 11.12.2020 ist festgehalten, dem Kläger sei auf seinen Wunsch, „ihm formal einen Zugang zum See über den Gewässerrandstreifen“ zuzusprechen, mitgeteilt worden, dass „unsererseits geduldet“ werde, dass ein schmaler Zugang zum See seitlich an das Nachbargrundstück von Frau Ehrhardt angrenzend freigehalten bzw. betreten werden dürfe. Zugleich sei er aber darauf hingewiesen worden, dass die „von uns“ ausgesprochene Duldung nicht bedeute, dass auch andere Behörden wie beispielsweise die untere Naturschutzbehörde dieses Vorgehen dulden würden und er sich als Grundstückseigentümer nicht über naturschutzfachliche Regelungen hinwegsetzen könne. Dies zugrunde gelegt, ist die Ablehnung eines dinglich gesicherten Wegerechts bereits am 10.12.2020 erfolgt, so dass die dreimonatige Antragsfrist bei Stellung des Wiederaufgreifensantrags am 25.10.2021 bereits abgelaufen war.
Die ablehnende Haltung des Beklagten wird im Übrigen nochmals bestärkt dadurch, dass in dem Entwurf über die Vereinbarung nach Ausübung des Vorkaufsrechts, der dem Kläger per Email am 17.03.2021 übersandt wurde, ein dinglich gesichertes Wegerecht nicht enthalten ist. Zwar hat die Notarin mit Email vom 03.05.2021 den Entwurf um einen Hinweis ergänzt, dass eine dingliche Absicherung des Zugangs zum Wasser empfohlen werde („Gemäß Schreiben vom 26.11.2020 des Regierungspräsidiums Freiburg soll seitlich ein schmaler Zugang zum Wasser (Badenutzung) geduldet werden. Eine dingliche Absicherung (Gehrecht) für den Erwerber ist zu empfehlen.“). Daraus kann aber, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, nicht der Schluss gezogen werden, dass zu diesem Zeitpunkt für die Behörde ein dinglich abgesichertes Wegerecht noch in Betracht gekommen wäre. Dafür finden sich in den Akten und im Vorbringen der Beteiligten keine Anhaltspunkte. Dementsprechend hat das Regierungspräsidium diese Ergänzung in einer Email vom 11.05.2021 an die Notarin abgelehnt und darin auch darauf hingewiesen, dass dies bereits mit dem Kläger besprochen sei. Dazu findet sich explizit nichts in den Akten. In einer Email des Regierungspräsidiums an den Kläger vom 18.05.2021 wurde dem Kläger lediglich angeboten, dass in die Vereinbarung der Satz „Der Gewässerrandstreifen darf nach den gesetzlichen Vorschriften betreten werden“ aufgenommen werden könnte.
Selbst wenn man diese früheren Zeitpunkte noch nicht als Fristbeginn ansehen würde, ist der Wiederaufgreifensantrag nicht innerhalb der Frist gestellt worden. Denn aus der Email des Klägers vom 25.05.2021 an die Notarin und das Regierungspräsidium, in der er um Verschiebung des Notartermins gebeten hat, geht eindeutig hervor, dass er jedenfalls zu diesem Zeitpunkt Kenntnis davon hatte, dass der Beklagte ein dinglich gesichertes Wegerecht ablehnt („nachdem mir Herrn S. nun mitgeteilt hat, dass ich doch keinen Fußweg über das neue Flurstück erhalte, möchte ich nun eine Rechtsberatung wahrnehmen“). Der Wiederaufgreifensantrag bezogen auf die Ablehnung eines dinglich gesicherten Wegerechts ist jedoch erst fünf Monate später, nämlich am 25.10.2021 und damit nach Ablauf der dreimonatigen Antragsfrist eingereicht worden.
cc) Der Antrag ist gemäß § 51 Abs. 2 LVwVfG zudem nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Unter Verfahren im Sinne dieser Vorschrift ist das gesamte Verfahren bis zur Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts zu verstehen. Hieraus folgt auch die Verpflichtung, neue Tatsachen und Beweismittel mit noch möglichen Rechtsbehelfen geltend zu machen; dabei muss auch die Chance einer Wiedereinsetzung nach § 60 Abs. 1 VwGO genutzt werden (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG, § 51 Rn. 131, m. w. N.)
Es spricht einiges dafür, dass auch diese Präklusionsvorschrift zu Lasten des Klägers erfüllt ist. Der Kläger hätte gegen den Ausübungsbescheid zur Wahrung seiner Rechte fristwahrend (bzw. ggf. in Verbindung mit einem Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand) Klage erheben können. Insbesondere die Rüge der Unverhältnismäßigkeit mit Blick auf die Eintragung einer Grunddienstbarkeit anstelle der Ausübung des Vorkaufsrechts - wie der Kläger sie im Wiederaufgreifensantrag der Sache nach vorbringt - hätte bereits damals geltend gemacht werden können. Dies gilt erst recht ab dem Zeitpunkt des Zugangs des Schreibens des Regierungspräsidiums vom 26.11.2020, in dem es dem Kläger mitgeteilt hat, dass der Gewässerrandstreifen erworben werde, mithin am ausgeübten Vorkaufsrecht festgehalten werde, und die Möglichkeit einer Grunddienstbarkeit damit indirekt abgelehnt wurde.
b) Der Kläger hat auch nach § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48, 49 LVwVfG keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne).
aa) Nach § 51 Abs. 5 LVwVfG bleiben die Vorschriften des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG und des § 49 Abs. 1 LVwVfG unberührt. Die in § 51 Abs. 5 LVwVfG verankerte Ermächtigung der Behörde, nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren im Ermessenswege wiederaufzugreifen, ermöglicht auch bei rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahren - wie hier - die nachträgliche Kontrolle inhaltlich unrichtiger Entscheidungen. Trifft die Behörde eine positive Entscheidung zum Wiederaufgreifen, wird hierdurch die Bestandskraft durchbrochen und der Weg für eine neue Sachentscheidung eröffnet. Mit der Befugnis zum Wiederaufgreifen korrespondiert ein gerichtlich einklagbarer Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dabei handelt die Behörde grundsätzlich ermessensfehlerfrei, wenn sie ein Wiederaufgreifen im Hinblick auf die rechtskräftige Bestätigung ihrer Entscheidung in dem früheren Verwaltungsverfahren und das Fehlen der Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen im engeren Sinne nach § 51 Abs. 1 bis 3 LVwVfG ablehnt. In diesen Fällen bedarf es regelmäßig keiner weiteren ins Einzelne gehenden Ermessenserwägungen der Behörde. Umstände, die ausnahmsweise eine erneute Sachentscheidung und damit ein Wiederaufgreifen gebieten, müssen in ihrer Bedeutung und ihrem Gewicht mit einem der in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 LVwVfG geregelten zwingenden Wiederaufgreifensgründe vergleichbar sein. Allein der Umstand, dass der bestandskräftige Verwaltungsakt nicht rechtmäßig verfügt werden durfte, genügt hierfür nicht. Dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit kommt nämlich prinzipiell kein größeres Gewicht zu als dem Gebot der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit verdichtet sich das Ermessen der Behörde zugunsten des Betroffenen, wenn das Festhalten an dem bestandskräftigen Verwaltungsakt schlechthin unerträglich wäre, was von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris Rn. 36, vom 26.01.2021 - 1 C 1.20 -, juris Rn. 33, m. w. N. und vom 17.01.2007 - 6 C 32.06 -, juris Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016 - 1 S 472/16 -, juris Rn. 37, m. w. N.). Teilweise wird auch formuliert, dass die ein Ermessensreduktion auf Null zu bejahen ist, wenn ein Aufrechterhalten des ursprünglichen Verwaltungsakts für den Betroffenen unzumutbare Folgen hätte (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.01.2014 - 2 S 2567/13 -, juris Rn. 7). Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist insbesondere dann „schlechthin unerträglich“, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 20.04.2023 - 1 C 4.22 -, juris Rn. 36, vom 26.01.2021 - 1 C 1.20 -, juris Rn. 34, m. w. N., und vom 17.01.2007 - 6 C 32.06 -, juris Rn. 13, 15; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.01.2014 - 2 S 2567/13 -, juris Rn. 7 f.). Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit liegt dann vor, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel bestehen konnte und sich deshalb die Rechtswidrigkeit schon im Zeitpunkt des Erlasses aufgedrängt hat. Dabei genügt es nicht, dass die Behörde bei Erlass des Bescheids Kenntnis von den Umständen hatte, welche seine Rechtswidrigkeit begründeten. Vielmehr ist erforderlich, dass sie selbst eindeutig und erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgegangen ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.01.2014 - 2 S 2567/13 -, juris Rn. 8, m. w. N.). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung, ob sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist, ist in der Regel der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts. Die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts möglicherweise gebietende Offensichtlichkeit fehlt, wenn die Evidenz des Rechtsfehlers erst später ersichtlich wird (BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 - 6 C 32.06 -, juris Rn. 15).
bb) Daran gemessen ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte ein Wiederaufgreifen des abgeschlossenen Verfahrens abgelehnt hat. Der Beklagte hat sich insoweit im Wesentlichen darauf gestützt, dass sich Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 30.10.2020 nicht aufdrängten, dass der Kläger die vorgebrachten Gründe im Rechtsbehelfsverfahren hätte geltend machen können und dass der Anspruch des Käufers auf Verschaffung des Eigentums von vornherein mit der Möglichkeit der Ausübung des Vorkaufsrecht belastet, die Nutzung des vom Gewässerrandstreifen abgetrennten Grundstücks uneingeschränkt möglich und daher ein schwerer und unerträglicher Eingriff in das Eigentum nicht erkennbar sei. Ein rechtserheblicher Fehler ist insoweit nicht festzustellen.
Das Festhalten am bestandskräftigen Ausübungsbescheid vom 30.10.2020 ist weder schlechthin unerträglich noch führt es unzumutbaren Folgen für den Kläger. Für einen Verstoß gegen Treu und Glauben sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Eine unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ist weder vorgetragen noch liegen hierfür Anhaltspunkte vor. Es fehlt entgegen der Ansicht des Klägers auch an einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Ausübungsbescheids. Keinesfalls kann davon ausgegangen werden, dass die - hier unterstellte - Rechtswidrigkeit des Bescheids sich aufgedrängt hat. Dazu im Einzelnen:
(1) Rechtsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts ist § 29 Abs. 6 Satz 1 WG. Hiernach steht dem Träger der Unterhaltungslast ein Vorkaufsrecht an Grundstücken zu, auf denen sich Gewässerrandstreifen zu öffentlichen Gewässern befinden. Befindet sich der Gewässerrandstreifen nur auf einem Teil des Grundstücks, so erstreckt sich das Vorkaufsrecht gemäß Satz 2 der Vorschrift auf diese Teilfläche. Der Eigentümer kann in diesen Fällen nach Satz 3 die Übernahme der Restfläche verlangen, wenn es ihm wirtschaftlich nicht zuzumuten ist, diese Restfläche zu behalten. Das Vorkaufsrecht darf gemäß § 29 Abs. 6 Satz 5 WG nur ausgeübt werden, wenn dies zum Schutz des öffentlichen Gewässers erforderlich ist. Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gewässerrandstreifen im Innenbereich, in dem das maßgebliche Grundstück unstreitig liegt, fünf Meter breit.
(2) Die Ausübung des Vorkaufsrechts an dem streitgegenständlichen Gewässerrandstreifen ist nicht offensichtlich formell rechtswidrig.
(2.1) Der Beklagte ist gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 WG Träger der Unterhaltslast des Hochrheins als Gewässer erster Ordnung (vgl. Anlage 1 zu § 4 Satz 3 WG) und als solcher Vorkaufsberechtigter. Auch ist der Kläger vor Erlass des Ausübungsbescheids angehört worden (§ 28 LVwVfG).
(2.2) Es drängt sich hier auch nicht auf, dass das Vorkaufsrecht nicht fristgerecht ausgeübt worden ist. Nach § 29 Abs. 6 Satz 11 WG i. V. m. § 469 Abs. 2 Satz 1 BGB kann das Vorkaufsrecht nur bis zum Ablauf von zwei Monaten nach dem Empfang der Mitteilung über den Inhalt des Vertrags (§ 469 Abs. 1 BGB) ausgeübt werden.
Der notarielle Kaufvertrag zwischen dem Kläger und der Beigeladenen vom 25.08.2020 ging ausweislich des Posteingangsstempels am 01.09.2020 beim Regierungspräsidium ein. Die Frist endete daher am 02.11.2020, da der 01.11.2020 ein Feiertag (und Sonntag) war (vgl. § 193 BGB; zur Anwendung auf gesetzliche Ausschlussfristen siehe etwa Schoch/Schneider/Baer, VwVfG, § 31 Rn. 53 , zur vergleichbaren Vorschrift in § 31 Abs. 3 VwVfG; VG München, Urteil vom 27.09.2023 - M 19 K 22.4593 -, juris Rn. 47, zum Vorkaufsrecht nach Art. 39 NatSchG BY). Der Bescheid trägt das Datum vom 30.10.2020 (Freitag). Maßgeblich ist insoweit jedoch, dass der Bescheid innerhalb der Frist dem Verpflichteten (hier also der Beigeladenen) zugeht (vgl. Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 28 Rn. 2; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 28 Rn. 27; Maultzsch in: Münchener Kommentar zum BGB, 9. Aufl. 2024, § 469 Rn. 8; VG München, Urteil vom 27.09.2023 - M 19 K 22.4593 -, juris Rn. 47, m. w. N., zum Vorkaufsrecht nach Art. 39 NatSchG BY; VG Regensburg, Urteil vom 01.02.2022 - RN 6 K 20.420 -, juris Rn. 38, 53, zum Vorkaufsrecht nach § 28 Abs. 2 BauGB; VG Ansbach, Urteil vom 31.01.2023 - AN 11 K 21.02.046 -, juris Rn. 29). Die Frist ist mithin nur eingehalten, wenn der Bescheid - im Hinblick auf die Regelung in § 193 BGB - spätestens am 02.11.2020 (einem Montag) der Beigeladenen zustellt worden ist. Ausweislich des Vermerks auf dem Bescheid oberhalb des Adressfelds ist der Bescheid der Beigeladenen per Postzustellungsurkunde zugestellt worden. Eine Postzustellungsurkunde ist in den vorgelegten Akten nicht enthalten. Auf die gerichtliche Anfrage vom 15.09.2024 (fast vier Jahre nach dem Bescheiderlass) hat der Beklagte erklärt, dass die Postzustellungsurkunde nicht mehr auffindbar sei. Auf dem Bescheid ist indes ein Vermerk angebracht, dass der Bescheid am 30.10.2020 sowohl erstellt und abgesandt wurde. Das Datum „30.10.“ hinter dem Feld „abgesandt“ ist handschriftlich vermerkt und mit einem Kürzel versehen. Der Beklagte hat dazu ergänzend vorgetragen, dieser Vermerk sei von der Assistenzkraft angebracht worden und bedeute, dass der Bescheid an diesem Tag zur Post gegeben worden sei. Deshalb spricht trotz des dazwischenliegenden Wochenendes einiges dafür, dass die Zustellung des Bescheids am 02.11.2020 erfolgt ist. Auch der Kläger hat zu keinem Zeitpunkt eingewandt, dass der Bescheid erst nach dem 02.11.2020 der Beigeladenen zugestellt worden sei und das Vorkaufsrecht vom 30.10.2020 nicht innerhalb der Ausübungsfrist des § 29 Abs. 6 Satz 11 WG i. V. m. § 469 Abs. 2 BGB ausgeübt worden wäre. Auch die Beigeladene hat entsprechendes nicht geltend gemacht.
(3) Der Bescheid ist jedenfalls nicht offensichtlich materiell rechtswidrig.
Nach § 29 Abs. 6 WG steht dem Land oder der Gemeinde als Träger der Unterhaltungslast ein Vorkaufsrecht an Grundstücken zu, auf denen sich Gewässerrandstreifen zu öffentlichen Gewässern befinden (Satz 1). Befindet sich der Gewässerrandstreifen nur auf einem Teil des Grundstücks, so erstreckt sich das Vorkaufsrecht nur auf diese Teilfläche (Satz 2). Das Vorkaufsrecht darf nur ausgeübt werden, wenn dies zum Schutz des öffentlichen Gewässers erforderlich ist (Satz 5).
Gewässerrandstreifen dienen nach § 38 Abs. 1 WHG der Erhaltung und Verbesserung der ökologischen Funktionen oberirdischer Gewässer, der Wasserspeicherung, der Sicherung des Wasserabflusses und der Verminderung von Stoffeinträgen aus diffusen Quellen. Zu den ökologischen Funktionen oberirdischer Gewässer gehört dabei auch die Funktion des Gewässers als Bestandteil des Naturhaushalts und als Lebensraum für Tiere und Pflanzen. Mit Blick auf diese Vorschrift ist die Ausübung des Vorkaufsrechts an Grundstücken, auf denen sich Gewässerrandstreifen zu öffentlichen Gewässern befinden, als im Sinne des § 29 Abs. 6 Satz 5 WG zum Schutz des Gewässers erforderlich anzusehen, wenn in dem konkret betroffenen Gewässerabschnitt Defizite im Hinblick auf eine dieser Funktionen bestehen und erwartet werden kann, dass sich durch die Ausübung des Vorkaufsrechts insoweit Verbesserungen ergeben (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2019 - 3 S 2668/18 -, juris Rn. 4 f.).
Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf die Uferbewertung der IGKB zu Recht darauf abgestellt, dass der Gewässerrandstreifen in dem konkret betroffenen Abschnitt am Bodensee Defizite im Uferbereich aufweist, die dazu führen, dass der ökologische Zustand als Beeinträchtigung eingestuft wird (vgl. zum Bodenseeuferplan sowie den von der IKGB verabschiedeten Richtlinien für die Reinhaltung des Bodensees sowie zur Bedeutung der Flachwasserbereiche, unter anderem des Schilfs, für den Bodensee siehe etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.04.2018 - 3 S 3/18 -, juris Rn. 15 ff.). Dies wird auch vom Kläger nicht in Frage gestellt.
Der Kläger wendet ein, dass der Beklagte das Vorkaufsrecht nicht zum Schutz des öffentlichen Gewässers, sondern zum Schutz des Strandrasenvorkommens ausgeübt und daher mit § 29 Abs. 6 WG eine falsche Rechtsgrundlage herangezogen habe. Damit vermag er eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des Bescheids jedoch nicht zu begründen. Vielmehr ist im Bescheid der Schutz des Gewässers als die eindeutige Zielsetzung der Ausübung des Vorkaufsrechts genannt und wird dort auf die bestehenden Defizite im betroffenen Uferbereich, die als Beeinträchtigung des ökologischen Zustands des Gewässers bewertet wurden, ebenso wie auf die vorhandenen Einbauten verwiesen. Zwar könnte möglicherweise die Formulierung in der zitierten Email vom 30.10.2020 in Bezug auf das Strandrasenvorkommen und das Vorkaufsrecht missverständlich sein. Entscheidend ist aber letztlich, welche Gründe der Beklagte im Bescheid angeführt hat. Dafür, dass diese lediglich vorgeschoben sind, ist nichts ersichtlich.
Soweit der Kläger die Verhältnismäßigkeit des Bescheids in Frage stellt, weil seine Belastung mit einem zu geringen Gewicht eingestellt worden sei, zeigt er damit eine (offensichtliche) Rechtswidrigkeit ebenfalls nicht auf. Vielmehr hat der Beklagte zutreffend berücksichtigt, dass der Anspruch des Klägers auf Verschaffung des Eigentums von vornherein mit dem Vorkaufsrecht hinsichtlich des Gewässerrandstreifens belastet ist und der Gewässerrandstreifen ohnehin gewissen baurechtlichen und sonstigen Bewirtschaftungsbeschränkungen unterliegt. Selbst wenn der Beklagte die Bedeutung des Zugangs zum See für den Grundstückswert und für die Wohnqualität des Klägers nicht mit hinreichendem Gewicht eingestellt hat, begründete dies nicht eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des Bescheids. Es liegt keinesfalls auf der Hand, dass auch bei stärkerer Gewichtung der privaten Interessen des Klägers das öffentliche Interesse am Schutz des Gewässers nicht Vorrang zu geben ist. Unzumutbare Folgen für den Kläger sind nicht dargetan. Der Kläger zeigt auch keine Umstände auf, die die Ausübung des Vorkaufsrechts als offensichtlich unverhältnismäßig erscheinen ließen.
Der Kläger beanstandet zudem, dass der Beklagte nicht bzw. nicht ausreichend dargelegt habe, weshalb eine Grunddienstbarkeit zugunsten des Landes nicht ausreichend sei. Zwar finden sich hierzu im Bescheid keine Ausführungen. Jedoch ist nicht ersichtlich, dass dieser Aspekt vom Beklagten entweder übersehen worden oder zur dauerhaften Sicherung des Gewässerrandstreifens eine Grunddienstbarkeit offensichtlich gleich geeignet gewesen wäre wie ein Eigentumserwerb durch das Land. Die Vertreterin des beklagten Landes hat dazu in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass für die Entscheidung, ob das Vorkaufsrecht ausgeübt oder eine Grunddienstbarkeit für ausreichend erachtet werde, stets das einzelne Grundstück insbesondere im Hinblick auf die vorhandene Beeinträchtigung, das ökologische Verbesserungspotenzial sowie die Umgebung bewertet werde. Die in der Verhandlung anwesende Vertreterin des Landesbetriebs Gewässer hat ergänzend ausgeführt, dass dem Schutz des Flachwassers (hier: Flachwasserzone II) eine besondere Bedeutung zukomme, es sich um ein ökologisch hochwertiges Grundstück handele und durch den Eigentumserwerb insbesondere die Nutzung auch in Abstimmung mit anderen Fachbehörden gesteuert und die ökologische Bepflanzung ermöglicht werde. Anhaltspunkte dafür, dass dies erkennbar unzutreffend und die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts deshalb offensichtlich rechtswidrig wäre, liegen nicht vor. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung die Unvollständigkeit der vorgelegten Akten in Bezug auf die fachlichen Ermittlungen und Feststellungen gerügt hat, bestand aus Sicht des Gerichts daher kein Anlass für eine weitere Sachverhaltsaufklärung, zumal der Kläger substantiierte Einwendungen hinsichtlich der Erforderlichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht erhoben hat.
Schließlich greift der Einwand der fehlenden Verwaltungsaktbefugnis nicht durch, da § 29 Abs. 6 WG, wie oben ausgeführt, im Wege der Auslegung auch die Befugnis zu entnehmen ist, das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben.
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht nach § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig, da diese keinen Sachantrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko im Sinne von § 154 Abs. 3 VwGO eingegangen ist.
V. Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.
Beschluss vom 08.10.2024
Der Streitwert wird gemäß § 51 Abs. 1 GKG auf
16.220,70 EUR
festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 51 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt beschlossenen Änderung vom 18.07.2013 (im Folgenden: Streitwertkatalog). Maßgebend ist der Wert, den die Sache bei objektiver Beurteilung für den Kläger hat, nicht die Bedeutung, die er ihr subjektiv beimisst. Wertbestimmend ist das wirtschaftliche „Angreiferinteresse“ (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.12.2019 - 1 S 2580/19 -, juris Rn. 86). Hierfür bietet Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs eine Orientierung. Danach ist bei einer Anfechtung des Vorkaufsrechts durch den Käufer ein Streitwert in Höhe von 25 % des Kaufpreises vorgesehen. Ausgehend von dem reduzierten Gesamtkaufpreis von 1.520.000,00 Euro beträgt der anteilige Kaufpreise für den 82 m² großen Gewässerrandstreifen 64.882,87 Euro (x 25 % = 16.220,70 Euro). Die Hilfsanträge sind nicht streitwerterhöhend, da sie bei wirtschaftlicher Betrachtung letztlich denselben Gegenstand betreffen (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG; Rohn in: Mayer/Kroiß, RVG, 8. Aufl. 2021, I. Streitwerte im gerichtlichen Verfahren im Allgemeinen Rn. 73 ff.; Schindler in: BeckOK Kostenrecht, GKG § 45 Rn. 12).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 35 ff. LVwVfG
§§ 1099 bis 1102 BGB
§§ 463 ff. BGB
§§ 48, 49 LVwVfG
§ 32 WG
§ 29 WG
§ 38 WHG
§ 41 LVwVfG
§ 51 VwVfG
§ 51 LVwVfG
§ 66 BNatSchG
§ 463 BGB
§ 91 VwGO
§ 888 BGB
§ 28 BauGB
§ 25 LWaldG
§ 11 AufenthG
§ 46 BadWürttNatSchG
§ 46 LNatSchG
§ 13 LVwVfG
§ 68 VwGO
§ 580 ZPO
§ 28 LVwVfG
§ 193 BGB
§ 29 Abs. 6 Satz 11 WG
§ 467 Satz 1 BGB
§ 38 Abs. 4 WHG
§ 29 Abs. 2 und 3 WG
§ 29 Abs. 1 WG
§ 38 Abs. 2 und 3 WHG
§ 29 Abs. 6 WG
§ 464 Abs. 1 BGB
§ 51 Abs. 2 und 3 LVwVfG
§ 51 Abs. 1 LVwVfG
§ 51 Abs. 2 LVwVfG
§ 51 Abs. 3 LVwVfG
§ 464 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 44 Abs. 1 LVwVfG
§ 469 Abs. 2 BGB
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. LVwVfG
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 51 Abs. 5 LVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 LVwVfG
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 3 LVwVfG
§ 44 Abs. 2 LVwVfG
§ 29 Abs. 6 Satz 1 WG
§ 32 Abs. 1 und 2 WG
§ 29 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 25 Abs. 4 Satz 3 LWaldG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 VereinsG
§ 66 Abs. 3 Satz 4 BNatSchG
§ 25 Abs. 4 LWaldG
§ 66 Abs. 3 BNatSchG
§ 28 Abs. 1 bis 3 und 6 BauGB
§ 28 Abs. 1 bis 3 BauGB
§ 56 Abs. 7 Satz 3 NatSchG
§ 46 Abs. 7 Satz 3 NatSchG
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 43 Abs. 1 LVwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 WG
§ 4 Satz 3 WG
§ 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 60 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 bis 3 LVwVfG
§ 51 Abs. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 51 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG
§ 31 Abs. 3 LVwVfG
§ 49 Abs. 1 LVwVfG
§ 29 Abs. 6 Satz 5 WG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 WG
§ 469 Abs. 2 Satz 1 BGB
§ 469 Abs. 1 BGB
§ 31 Abs. 3 VwVfG
§ 28 Abs. 2 BauGB
§ 38 Abs. 1 WHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 51 Abs. 1 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 34 BayNatSchG
Art. 34 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG
Art. 39 NatSchG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1992, 898
NVwZ 1987, 330
NVwZ-RR 2013, 169
4 S 1597/91
10 K 2946/20
4 B 26.22
5 S 2498/95
14 S 1297/19
6 C 26.19
5 S 1070/19
1 S 2586/22
12 S 1841/22
5 S 1222/90
5 S 2606/81
4 B 68.01
4 B 10.00
3 S 2668/18
10 K 638/21
10 K 1108/17
5 K 1936/15
8 C 127.84
20 B 11.16
2 S 114/17
13 S 196/23
4 B 52.09
2 BGB am 02.12
7 B 36.09
1 C 4.22
1 S 472/16
1 C 1.20
4 C 2.00
8 C 7.16
6 C 32.06
2 S 2567/13
19 K 22.45
6 K 20.42
11 K 21.02
3 S 3/18
1 S 2580/19