Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-21, Aktenzeichen 1 K 3683/20

Tenor:
Der Bescheid der Hochschule XXX vom 14.08.2019 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 05.11.2020 wird aufgehoben, soweit darin die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden ausgesprochen wird.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen die Rücknahme von Forschungszulagen.
2
Der Kläger steht als Professor für XXXsysteme (Bes.-Gr. W 2) an der Hochschule XXX im Dienst des Landes Baden-Württemberg. Er führte – soweit für dieses Verfahren von Interesse – im Frühjahr 2007 und von Herbst 2009 bis Sommer 2010 zwei Forschungsvorhaben durch, denen Vereinbarungen zwischen einem Drittmittelgeber und der Hochschule zugrunde lagen.
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Nach Abschluss der Projekte beantragte der Kläger unter dem 14.11.2008 bzw. dem 30.11.2010 unter Nutzung eines von der Hochschule zur Verfügung gestellten Formulars und unter Beachtung der damaligen Richtlinie des Präsidiums über die Berechnung von Forschungszulagen für Professoren und Professorinnen in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 vom 29.04.2008 (nachfolgend: Richtlinie 2008) die Gewährung einer Forschungszulage. Nr. 2.2 Buchstabe c) der Richtlinie 2008 sah vor, die Arbeitszeit des Hochschullehrers in der für die Forschungszulage maßgeblichen Nachkalkulation nicht anzusetzen, wenn dessen Lehrdeputat – wie beim Kläger – nicht wegen des Forschungsvorhabens ermäßigt worden war. Nr. 2.3 Buchstabe b der Richtlinie 2008 bestimmte, dass von dem für die Forschungszulage zur Verfügung stehenden Betrag Verwaltungsgemeinkosten in degressiv gestaffelter Höhe von maximal 9 % bis wenigstens 5 % abzuziehen seien. Nach der insofern unwidersprochen gebliebenen Darstellung der Hochschule bewilligte deren Präsidium mit Beschlüssen vom 20.11.2008 bzw. 17.01.2011 dem Kläger Forschungszulagen in Höhe von 4.450 bzw. 5.400 Euro. Der erstgenannte Betrag wurde unmittelbar auf Grundlage des Präsidiumsbeschlusses ausbezahlt. Vor Auszahlung des zweiten Betrags informierte die damalige Kanzlerin der Hochschule den Kläger mit Schreiben vom 02.02.2011 über die Entscheidung des Präsidiums.
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Im März 2018 beanstandete der Landesrechnungshof sämtliche von der Hochschule im Prüfungszeitraum 2013 bis August 2017 gewährten Forschungszulagen wegen eines systematischen Kalkulationsfehlers. In der Richtlinie 2008 sei zu Unrecht davon abgesehen worden, für die Tätigkeit des Hochschullehrers einen Personalkostenanteil zu veranschlagen. Die Gewährung von Forschungszulagen komme definitionsgemäß nur für Leistungen im Amt in Betracht. Er forderte die Hochschule auf, in jedem Einzelfall die Möglichkeiten einer Heilung der Kalkulationsmängel oder der Rücknahme der Bewilligung zu prüfen. Zugleich empfahl er dem Wissenschaftsministerium – neben der Schaffung präziserer Rechtsnormen und Verwaltungsvorschriften – durch Maßnahmen der Fachaufsicht darauf hinzuwirken, dass die Hochschulen zeitnah über die Rücknahme rechtswidrig gewährter Forschungszulagen entscheiden mögen.
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Die Hochschule informierte den Kläger am 31.07.2018 darüber, dass sie die hier streitgegenständlichen Forschungszulagen überprüft und dabei festgestellt habe, dass diese nur teilweise hätten gewährt werden dürfen. Zugleich hörte sie ihn zur Möglichkeit einer Rücknahme der Bewilligungen an. Der Kläger erklärte, er habe auf die Rechtmäßigkeit der Zulagengewährung vertraut und die Zulagen im Rahmen der normalen Lebensführung seiner Familie verbraucht. Wegen des großen zeitlichen Abstands könne er keine detaillierteren Angaben machen.
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Nachdem das Präsidium der Hochschule zunächst am 19.11.2018 beschlossen hatte, dem Kläger aus Gründen des Vertrauensschutzes die Forschungszulagen in vollem Umfang zu belassen, beanstandete das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst, dem die Hochschule ihre Entscheidungen in allen Fällen vorab zur Prüfung vorgelegt hatte, mit Schreiben vom 11.03.2019, dass die Gewährung von Vertrauensschutz oftmals zweifelhaft erscheine.
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Mit Bescheid vom 14.08.2019 nahm die Hochschule die im November 2008 – nach ihrer Auffassung konkludent erfolgte – Bewilligung der Forschungszulage für das im Frühjahr 2007 durchgeführte Projekt zurück, soweit sie den Betrag von 2.720,76 Euro überstieg (Ziffer 1). Den auf das im Herbst 2009 bis Sommer 2010 durchgeführte Projekt bezogenen Bewilligungsbescheid vom 02.02.2011 nahm sie zurück, soweit darin eine Forschungszulage von mehr als 5.082,48 Euro bewilligt worden war (Ziffer 2). Im Übrigen wurden die Forschungszulagen dem Kläger ausdrücklich belassen.
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Zur Begründung führte sie aus: Es lägen zwei Verwaltungsakte vor, die auf Grundlage von § 48 LVwVfG zurückgenommen würden. Im ersten Fall sei die Bewilligungsentscheidung des Präsidiums zwar nicht in die Form eines gesonderten Bescheides gekleidet worden. Gleichwohl liege nach dem maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont aus Sicht des Klägers in der Zusammenschau aus Antrag und Zahlung eine konkludente Bewilligung vor, die vom Präsidium auch beabsichtigt gewesen sei. Die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig. Insbesondere verstießen sie im Umfang der Rücknahme gegen § 8 Abs. 1 Satz 2 LBVO, wonach Zulagen nur aus den eingenommenen Drittmitteln gewährt werden dürften. Dies sei nicht gewährleistet, weil die Arbeitszeit des Klägers nicht angesetzt worden sei. Die Bescheide seien auch deshalb insgesamt rechtswidrig, weil die Gewährung von Forschungszulagen im Ermessen der Hochschule liege und diese hinsichtlich der nach Abzug der Kosten verbleibenden Drittmittel von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen sei.
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Die Hochschule übe das ihr von § 48 LVwVfG eingeräumte Ermessen dahin aus, dem Kläger die Forschungszulagen in dem Umfang zu belassen, in dem sie nach korrekter Berechnungsweise von Drittmitteln gedeckt seien. Zwar bestehe hierauf kein Anspruch. Es habe jedoch der Verwaltungspraxis der Hochschule entsprochen, Forschungszulagen aus Drittmittelprojekten in größtmöglichem Umfang zu gewähren. Daher entspreche es pflichtgemäßem Ermessen, die Bewilligung im rechtlich zulässigen Umfang aufrechtzuerhalten. Auf (weitergehenden) Vertrauensschutz könne sich der Kläger hingegen nicht berufen. Zwar bestünden weder Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger die Zulagengewährung durch unvollständige oder unzutreffende Angaben erwirkt hätte, noch dafür, dass ihm die Rechtswidrigkeit bekannt gewesen oder infolge grober Fahrlässigkeit verborgen geblieben sei. Umgekehrt habe der Kläger nicht darlegen können, dass er die ihm ausgezahlten Beträge in einer die Rückforderung nach § 48 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG ausschließenden Weise im Vertrauen auf die Bewilligung verbraucht habe. Vor diesem Hintergrund sei eine umfassende Abwägung des Vertrauens des Klägers in den Bestand der Bewilligung einerseits und des öffentlichen Interesses an der Rücknahme vorzunehmen. Zwar werde zugunsten des Klägers angenommen, dass er in den Bestand der Bewilligung vertraut habe. Dieses Vertrauen sei jedoch in Ansehung des öffentlichen Interesses an der teilweisen Rücknahme nicht schutzwürdig; vielmehr überwiege das öffentliche Interesse an der Schaffung rechtmäßiger Zustände. Zu Gunsten des Klägers werde der erhebliche Zeitraum, der seit der Bewilligung der Zulagen vergangen sei, berücksichtigt. Auch werde gesehen, dass der Fehler, der zur rechtswidrigen Bewilligung geführt habe, im Verantwortungsbereich der Hochschule gelegen habe. Allerdings werde die Bewilligung nicht gänzlich aufgehoben, sondern dem Kläger im Ergebnis über 60 % der ursprünglich bewilligten Summe belassen. Schwerwiegende Auswirkungen auf die Lebensführung des Klägers seien nicht zu befürchten. Demgegenüber sei das öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände im vorliegenden Fall besonders gewichtig. Wegen der systematischen Fehler bei der Zulagengewährung seien erhebliche Mittel an die Beamten geflossen, die hierfür nicht hätten verwendet werden dürfen. Schon aus Gründen der Gleichbehandlung komme eine Differenzierung nach der Höhe der zu hoch festgesetzten Zulagen nicht in Betracht. Die danach zu treffende Ermessenserwägung falle zu Lasten des Klägers aus. Weil die Forschungszulagen mittelbar aus Haushaltsmitteln finanziert worden seien, geböten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 LHO) die Rücknahme. Besondere Härten seien nicht ersichtlich. Soweit die Verpflichtung zur Rückzahlung für den Kläger mit Blick auf seine persönliche Situation mit besonderen Härten verbunden sein sollte, wäre diesen durch eine im Rahmen des Rückforderungsverfahrens zu treffende Billigkeitsentscheidung nach § 15 Abs. 2 LBesG (Ratenzahlung, Stundung) Rechnung zu tragen.
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Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies die Hochschule mit Widerspruchsbescheid vom 05.11.2020 zurück. Anders als der Kläger meine, liege kein Ermessensfehler vor: Weder sei die Hochschule von einem intendierten Ermessen ausgegangen noch sei die Rücknahme bereits deshalb ausgeschlossen, weil die Verantwortung für die rechtswidrigen Bewilligungsbescheide in ihrem Bereich liege. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geböten die teilweise Rücknahme in dem Umfang, in dem die Zulagen nicht aus Drittmitteln gedeckt gewesen seien.
11
Am 19.11.2020 hat der Kläger Klage erhoben, die mit Schriftsatz vom 26.11.2020, bei Gericht eingegangen am 27.11.2020, begründet worden ist. Während der in der Klageschrift angekündigte Antrag nur auf Aufhebung des Bescheides vom 14.08.2019 gerichtet war, war der Klagebegründung der Widerspruchsbescheid beigefügt.
12
In der Sache macht der Kläger folgendes geltend: Die zurückgenommenen Bewilligungsbescheide seien rechtmäßig gewesen. Insbesondere seien zurecht die Personalkosten der Hochschullehrer außer Ansatz geblieben. Zwar sei es richtig, dass bei einer betriebswirtschaftlichen Kalkulation, die dem Angebot an den Drittmittelgeber aus wettbewerbsrechtlichen Gründen zugrunde gelegt werde müsse, auch diese zu den Personalkosten gezählt würden. Von dieser externen Vorkalkulation sei jedoch die interne Nachkalkulation bei der Berechnung der für die Forschungszulage zur Verfügung stehenden Mittel zu unterscheiden. Hier könnten zwar alle Kosten abgezogen werden, die der Hochschule tatsächlich entstanden seien. Habe der Hochschullehrer jedoch – wie er – keine Deputatsermäßigung erhalten, seien der Hochschule durch das Projekt keine zusätzlichen Kosten entstanden. Denn der Hochschullehrer erfülle seine Dienstverpflichtung in Lehre und Selbstverwaltung ungeschmälert. Das Forschungsprojekt für den Drittmittelgeber betreue er zusätzlich in seiner Freizeit. Durch den Ansatz der Personalkosten erspare sich der Dienstherr Aufwendungen, die ohne das Forschungsvorhaben ohnehin angefallen wären. Vor diesem Hintergrund stehe die Richtlinie 2008 mit den gesetzlichen Vorgaben in Einklang. Ergänzend nimmt der Kläger auf ein von Professor XXX erstattetes „Rechtsgutachten über Fragen der Berechnung von Forschungs- und Lehrzulagen nach baden-württembergischem Landesrecht“ vom 04.10.2019 Bezug.
13
Selbst wenn man von der Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide ausgehen wollte, erwiesen sich die angefochtenen Rücknahmebescheide als ermessensfehlerhaft. Die Hochschule scheine von einem intendierten Ermessen auszugehen; jedenfalls sei sie erkennbar nach dem „Rasenmäherprinzip“ verfahren. Für die Rücknahme spreche allein das öffentliche Interesse an der Vermeidung rechtswidriger Ausgaben. Demgegenüber stünden ihm gewichtige Gründe zur Seite: Es stehe weder eine dauerhafte Bewilligung von Leistungen in Rede noch habe es sich um einen Verwaltungsakt mit Drittwirkung gehandelt. Auch sei kein Widerrufsvorbehalt beigefügt gewesen. Vielmehr sei über die Bewilligungen stets eine Einzelfallentscheidung nach gesonderter Prüfung ergangen. Sein Vertrauen in den Bestand der Bewilligung sei dadurch bestätigt worden, dass in allen Fällen – auch in denen seiner Kollegen, von denen er im kollegialen Austausch erfahren habe – die Richtlinie 2008 angewandt worden sei. Weiter sei zu berücksichtigen, dass die Bewilligung vor langer Zeit erfolgt sei. Schließlich sei es der Hochschule, die für die rechtswidrigen Bescheide verantwortlich sei, unter dem Gesichtspunkt des Verbots unzulässiger Rechtsausübung verwehrt, Bewilligungsbescheide rückwirkend aufzuheben. Es sei bezeichnend, dass das Präsidium der Hochschule zunächst ebenfalls davon ausgegangen sei, dass sein Vertrauen in den Bestand der Bewilligung schutzwürdig und von einer Rücknahme abzusehen sei.
14
Der Kläger beantragt,
15
den Bescheid der Hochschule XXX vom 14.08.2019 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 05.11.2020 aufzuheben, soweit darin die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden ausgesprochen wird, und
16
die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
17
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
19
Die Klage sei bereits unzulässig, weil der Kläger ausdrücklich nur den Rücknahmebescheid angefochten und damit hinsichtlich des Widerspruchsbescheides die Klagefrist nicht gewahrt habe. Weil der Rücknahmebescheid nur in Gestalt des Widerspruchsbescheides fortgelte, komme eine isolierte Aufhebung des Rücknahmebescheids nicht in Betracht. Im Übrigen sei die Klage aber auch unbegründet. Die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig gewesen. Auch die Betätigung des Rücknahmeermessens sei nicht zu beanstanden. Insbesondere habe die Hochschule eine Einzelfallentscheidung getroffen und sich dabei auch nicht im Sinne eines intendierten Ermessens gebunden gefühlt. Die Gründe, die der Kläger zu seinen Gunsten anführt, seien bereits im Widerspruchsverfahren vorgetragen und in die im Widerspruchsbescheid getroffene Ermessenserwägung eingestellt worden. Ergänzend sei anzumerken, dass der Kläger bei seinen Anträgen die sachliche und rechnerische Richtigkeit seiner Angaben bestätigt habe, weshalb es zweifelhaft erscheine, ob tatsächlich allein die Hochschule für die rechtswidrige Bewilligung verantwortlich sei.
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Der Kammer liegen ein Ordner Akten der Beklagten und die Gerichtsakten des Verfahrens 1 K 3684/20 vor. Diese Akten sowie die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Auf sie wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
21
I. Die Klage ist zulässig.
22
1. Richtiger Beklagter ist das Land Baden-Württemberg. Dass der Kläger seine Klage gegen die Hochschule gerichtet hat, ist unschädlich, da er die Behörde, die die angefochtenen Bescheide erlassen hat, benannt hat (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO).
23
Hochschulen sind gemäß § 8 Abs. 1 LHG rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen, die insoweit nach Maßgabe von § 13 LHG mit Mitteln des Landes wirtschaften. Die Hochschulen erfüllen ihre Aufgaben, auch soweit es sich um Weisungsangelegenheiten handelt, durch eine Einheitsverwaltung. Die Hochschulverwaltung ist damit einerseits Verwaltung der rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts und andererseits Verwaltung einer staatlichen Einrichtung. Die in § 8 Abs. 1 LHG angeordnete Einheitsverwaltung bedeutet lediglich, dass keine zwei getrennten Verwaltungskörper für die beiden Aufgabenkreise bestehen, sondern alle Aufgaben – die staatlichen Angelegenheiten wie die der Selbstverwaltung – durch Amtsträger der Hochschule wahrgenommen werden (vgl. Sandberger, LHG BW, 3. Aufl. 2022, § 8 Rn. 7). Eine umfassende Rechtsträgerschaft der Hochschule in ihrem gesamten Aufgabenkreis ist damit jedoch nicht verbunden. Denn §§ 11 Abs. 1, 13 Abs. 5 LHG bestimmt ausdrücklich, dass – vorbehaltlich einer Zuordnung zu einem gesondert eingerichteten Körperschaftsvermögen (vgl. § 13 LHG) – die Dienstverhältnisse der Beschäftigten unmittelbar mit dem Land bestehen, dem auch die Sachmittel der Hochschulen gehören. Vor diesem Hintergrund ist beim Auftreten der Hochschule im Rechtsverkehr nach den verschiedenen Angelegenheiten zu differenzieren: Ist wegen der „Wissenschaftsrelevanz“ der Angelegenheit der Bereich der Selbstverwaltung betroffen, handeln die Hochschulen als Körperschaften aus eigenem Recht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.05.2016 - 5 S 1443/14 -, juris, Rn. 50 ff.). Soweit Hochschulen hingegen Aufgaben als staatliche Einrichtungen erfüllen, handeln sie für das Land. Dies gilt vor allem in beamten- und arbeitsrechtlichen Streitigkeiten (vgl. Sandberger, LHG BW, 3. Aufl. 2022, § 8 Rn. 13). Anders als die Zusage von Personal- und Sachmitteln im Sinne des § 48 Abs. 4 LHG aus dem Budget der Hochschule (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.04.2020 - 9 S 1897/18 -, juris) zählt die Vergabe von Forschungszulagen zu den beamtenrechtlichen Streitigkeiten. Denn bei den Forschungszulagen handelt es sich um Bestandteile der Bezüge. Die Regelung der Besoldung weist einen der Beförderung oder Versetzung vergleichbaren, besonders engen Zusammenhang zum Beamtenverhältnis auf. Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass die Drittmittel, aus denen sie gewährt werden, ausnahmsweise dem von der Hochschule in eigener Verantwortung selbst verwalteten Körperschaftsvermögen zugeordnet worden sind, zumal der Kläger selbst nicht aus Mitteln eines Körperschaftsvermögens angestellt worden ist (vgl. hierzu § 41 Abs. 3 LHG). Damit treffen die sich aus dem Beamtenverhältnis des Klägers auch hinsichtlich der hier in Rede stehenden Forschungszulagen ergebenden Rechte und Pflichten das Land Baden-Württemberg.
24
2. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig; insbesondere ist der Widerspruchsbescheid nicht in Bestandskraft erwachsen. Zwar ist der in der Klageschrift angekündigte Antrag allein auf die Aufhebung des Rücknahmebescheides vom 14.08.2019 gerichtet. Der Kläger hat jedoch in der bei Gericht am 27.11.2020 – und damit innerhalb der Klagefrist – eingegangen Klagebegründungsschrift unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass er sich gegen die – aus Ausgangs- und Widerspruchsbescheid zusammengesetzte – Rücknahmeentscheidung insgesamt wendet, und dabei auch den Widerspruchsbescheid beigefügt.
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II. Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid der Hochschule vom 14.08.2019 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 05.11.2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für den angefochtenen Verwaltungsakt ist § 48 LVwVfG. Danach darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt, nur soweit zurückgenommen werden, als der Rücknahme nicht schutzwürdiges Vertrauen des Begünstigten (§ 48 Abs. 2 LVwVfG) entgegensteht.
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1. Die Kammer kann offenlassen, ob die verfügte Rücknahme hinsichtlich der für das im Frühjahr 2008 durchgeführte Forschungsprojekt bewilligten Forschungszulage bereits deshalb rechtswidrig ist, weil es an einem bewilligenden Verwaltungsakt fehlt, der Objekt der Rücknahme sein könnte. Denn selbst wenn man die Rechtsauffassung der Beteiligten zugrunde legt, dass nach der Gesamtschau aller Umstände konkludent ein Verwaltungsakt erlassen worden ist, erweist sich die Rücknahmeentscheidung als rechtswidrig, weil die Rücknahmeentscheidung mit den Vorgaben des § 48 Abs. 2 LVwVfG nicht in Einklang steht (s. sogl. unter 2.).
28
Ebenfalls keiner abschließenden Entscheidung bedarf deshalb die Frage, ob die mittelbar streitgegenständlichen Forschungszulagen der Höhe nach zu Unrecht bewilligt worden sind. Allerdings spricht nach Auffassung der Kammer Überwiegendes dafür, dass der gesetzliche Rahmen überschritten worden ist. Der Richtlinie 2008 liegt die Vorstellung zugrunde, es müssten nur die durch das Forschungsvorhaben zusätzlich entstandenen Kosten in Abzug gebracht werden, während ohnehin anfallende Kosten wie die Besoldung des Hochschullehrers außer Betracht bleiben könnten. Dass diese Betrachtungsweise nicht der Intention des Verordnungsgebers entsprochen haben dürfte, zeigt sich bereits daran, dass er die Gemeinkosten ausdrücklich erwähnt und zu den „Kosten des Forschungsvorhabens“ gezählt hat. Diese Kosten fallen – ganz überwiegend – auch ohne das einzelne Forschungsvorhaben an, weil Personal- und Sachkosten der Hochschulverwaltung in den seltensten Fällen durch ein einzelnes Forschungsvorhaben beeinflusst werden. Dass die Personalkosten des Hochschullehrers wohl zu den „Kosten des Forschungsvorhabens“ zählen müssen, wird auch deutlich, wenn man bedenkt, dass die Zeit, die der Hochschullehrer auf das Forschungsvorhaben verwendet, Dienstzeit ist, für die er bereits ein (Grund-)Gehalt erhält. Denn anders als der Kläger vorbringt, erschöpfen sich die Dienstaufgaben eines Hochschullehrers auch an einer Hochschule für angewandte Wissenschaften nicht in Lehre und Selbstverwaltung, sondern umfassen auch die selbständige Forschung (vgl. § 46 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 LHG) einschließlich der Forschung mit Mitteln Dritter (vgl. § 13 Abs. 6 LHG). Soweit der Kläger geltend macht, die Forschungsleistung „in seiner Freizeit“ erbracht zu haben, kann er damit – unabhängig davon, ob dies zutrifft oder nicht – schon deshalb nicht gehört werden, weil die Bewilligung von Forschungszulagen nur im Hinblick auf dienstliche Tätigkeiten gewährt werden darf. Nach der Konzeption des Gesetzgebers handelt es sich damit gerade nicht um eine zusätzlich zu den eigentlichen Dienstaufgaben hinzutretende Nebentätigkeit, sondern um einen wesentlichen Bestandteil des Dienstes. So setzt § 60 Abs. 1 Satz 1 LBesG – ebenso wie § 12 Abs. 3 LBesG a.F. – voraus, dass der Hochschullehrer Mittel für Forschungs- und Lehrvorhaben der Hochschule eingeworben und (für diese) durchgeführt hat. Dass die auf den Hochschullehrer entfallenden Personalkosten bei der Ermittlung der Kosten des Forschungsvorhabens grundsätzlich außer Betracht bleiben, wie die Richtlinie 2008 es vorsah, ist vor diesem Hintergrund voraussichtlich bereits mit § 8 Abs. 1 LBVO unvereinbar, ohne dass es eines Rückgriffs auf § 41 Abs. 5 LHG i.V.m. § 2 Abs. 6 LGebG bedürfte.
29
Auch die in der Richtlinie 2008 gewählte Bemessung des Gemeinkostenzuschlags dürfte mit den gesetzlichen Vorgaben nicht in Einklang stehen. Es bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung, wie die Gemeinkosten korrekt zu ermitteln sind und ob der von der Hochschule nunmehr in Ansatz gebrachte Satz zutreffend ist. Jedenfalls dürfte der in der Richtlinie 2008 gewählte Ansatz schon deshalb fehlerhaft sein, weil mit dem – nach Abzug der übrigen direkten Kosten – verbleibende „Drittmittelrest“ ein untauglicher Bezugspunkt für die Bemessung des Gemeinkostenanteils gewählt worden sein dürfte.
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2. Der Rücknahme steht jedenfalls der dem Kläger nach § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG zukommende Vertrauensschutz entgegen. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
31
§ 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG schließt wie ein negatives Tatbestandsmerkmal die Rücknahme zwingend aus. Die mit der Gewährung von Vertrauensschutz verbundene Abwägung mit dem öffentlichen Rücknahmeinteresse ist nicht mit einer Ermessens- oder mit einer Beurteilungsermächtigung verbunden, sondern gerichtlich voll überprüfbar (vgl. OVG NRW, Urteil vom 25.11.1996 - 25 A 1950/96 -, juris, Rn. 8 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, § 48 VwVfG Rn. 135; Schoch, in: Schoch/Schneider, VerwR, § 48 VwVfG Rn. 294 [Stand: Juli 2020]).
32
a) Dass ein Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG vorliegt, in dem der Begünstigte sich nicht auf Vertrauen berufen kann, ist fernliegend und wird auch von der Hochschule nicht ernstlich behauptet.
33
Insbesondere folgt – anders als die Hochschule erstmals im Klageverfahren in Erwägung gezogen hat – allein aus dem Umstand, dass der Kläger in seinem Antrag auf Gewährung der Forschungszulage auf dem von Seiten der Hochschule vorgegebenen Formular die sachliche und rechnerische Richtigkeit seiner Angaben versichert hat, nicht, dass er die Bewilligung i.S.v. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG durch unrichtige Angaben erwirkt hat. Der Kläger hat nur zutreffende Tatsachen angegeben. Dass das Antragsformular vom Antragsteller verlangt hat, die Berechnung der Höhe des für die Bewilligung einer Forschungszulage zur Verfügung stehenden Restbetrags an Drittmitteln nach Maßgabe der von der Hochschule vorgegebenen Richtlinie 2008 selbst vorzunehmen, führt nicht dazu, dass die Unrichtigkeit der auf dieser Grundlage getroffenen Entscheidung der Hochschule in der Sphäre des Klägers wurzelt, wie dies von § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG vorausgesetzt wird (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, VerwR, § 48 VwVfG Rn. 169 [Stand: Juli 2020] m.w.N.). Die Berechnungsschritte, die auf richtigen Ausgangswerten beruhen, dürften überdies schon nicht zu den „Angaben“ zählen. Hierunter versteht man nur die Mitteilung objektiv nachprüfbarer Tatsachen im Sinne äußerer oder innerer Lebensvorgänge (vgl. Schoch, a.a.O., Rn. 170 m.w.N.).
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b) Die danach vorzunehmende Abwägung zwischen dem Vertrauen des Begünstigten auf den Bestand des Bewilligungsbescheides und dem öffentliche Interesse an dessen Rücknahme in dem Umfang, in dem er sich als rechtswidrig erweist, fällt zugunsten des Klägers aus.
35
Bei der im Anwendungsbereich des § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG erforderlichen Interessenabwägung sind alle relevanten Umstände einzustellen. Lediglich die Frage nach den Modalitäten einer Rückzahlung (Ratenzahlung, Verzinsung oder Stundung) können auf die Ebene der Rückforderung (hier: § 15 LBesG) verlagert werden. Vor diesem Hintergrund hat die Hochschule in ihrem Bescheid zutreffend die im konkreten Fall einzustellenden Abwägungsgesichtspunkte umfassend und vollständig ermittelt. Allerdings kann die Abwägungsentscheidung selbst keinen Bestand haben. Die für den Vertrauensschutz streitenden Belange des Klägers wiegen vorliegend in ihrer Gesamtschau so schwer, dass eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides nicht in Betracht kommt. Bei den Forschungszulagen handelt es sich – jeweils für sich betrachtet – um einmalige Leistungen, deren Gewährung jedes einzelne Mal ein individuelles Antrags- und Prüfungsverfahren der Hochschule voranging. Überdies lagen die hier in Rede stehenden Bewilligungen bereits bei Abschluss der Prüfung durch den Rechnungshof im Jahre 2017 – dem frühestmöglichen Zeitpunkt, zu dem der Kläger Anlass hätte haben können, die Rechtmäßigkeit der ihm gewährten Zulagen zu hinterfragen – viele Jahre zurück; bei der Anhörung zu einer möglichen Rücknahme waren teilweise mehr als zehn Jahre vergangen. Schließlich lag die alleinige Verantwortung für die fehlerhafte Berechnung der Zulagenhöhe beim Dienstherrn des Klägers, wobei erschwerend hinzukommt, dass dieser seine nunmehr als fehlerhaft erkannte Rechtsauffassung in die Form einer Richtlinie gegossen hatte, die über einen langen Zeitraum gleichmäßig angewendet worden ist. Diese Richtlinie hatte sich auch nicht in so offensichtlicher Weise von den gesetzlichen Vorgaben entfernt, dass sich dies dem Kläger – zumal als juristischem Laien – hätte aufdrängen müssen; im Gegenteil lässt das vom Kläger vorgelegte Rechtsgutachten die ursprünglichen Erwägungen der Hochschule als zumindest im Ausgangspunkt nachvollziehbar erscheinen.
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Soweit die Hochschule in den angefochtenen Bescheiden den Standpunkt eingenommen hat, diesen Belangen werde bereits dadurch Rechnung getragen, dass dem Kläger ein Teil der Zulagen belassen werde, kann dem nicht gefolgt werden. Denn selbst wenn man davon ausgeht, dass die ursprünglichen Bewilligungsbescheide insgesamt rechtswidrig waren, weil ihnen eine fehlerhafte Vorstellung von der Höhe des zur Ausschüttung überhaupt in Betracht kommenden Drittmittelrests zugrunde lag, musste die Hochschule – wie sie selbst zutreffend erkannt hat – in einem ersten Schritt entscheiden, in welchem Umfang dem Kläger – bei Anwendung der von ihr nunmehr als richtig erkannten Maßstäbe – eine Forschungszulage für die von ihm durchgeführten Forschungsvorhaben zu bewilligen war. Zwar verweist die Hochschule zutreffend darauf, dass die Gewährung einer Forschungszulage gemäß § 60 LBesG (§ 12 LBesG a.F.) im Ermessen des Dienstherrn steht. Zu beachten ist aber, dass es – wie sie selbst ausführt – ihrer ständigen Verwaltungspraxis (zumindest im fraglichen Zeitraum) entsprochen hat, den Maximalbetrag der hierfür nach den gesetzlich vorgesehenen Abzügen zur Verfügung stehenden Drittmittel auch als Forschungszulage auszukehren. Vor diesem Hintergrund war das Ermessen im Rahmen von § 60 LBesG von vornherein beschränkt. Es wäre nur schwerlich zu begründen gewesen, wenn die Hochschule nunmehr abweichend von ihrer vormaligen Verwaltungspraxis verfahren und die vom Kläger eingeworbenen Drittmittel über den ihr als Ersatz ihrer Kosten zustehenden Teil hinaus einbehalten hätte.
37
Die Hochschule hat dem Kläger also lediglich den Betrag belassen, der ihm auch nach ihrer Auffassung rechtmäßigerweise von Anfang an hätte zuerkannt werden können. Gegenstand der in einem zweiten Schritt zu treffenden Entscheidung nach § 48 Abs. 2 LVwVfG, ob das Vertrauen des Betroffenen in den Bestand eines rechtswidrigen Verwaltungsakts schutzwürdig ist, sind jedoch erst die weitergehenden Teile der Zulagen, die – nach der Rechtsauffassung der Hochschule – im Ergebnis zu Unrecht gewährt worden sind. Diesbezüglich hat die Hochschule mit den angefochtenen Bescheiden die finanziellen Interessen des Dienstherrn ungeschmälert durchgesetzt. Dass ein solches Ergebnis dem schutzwürdigen Vertrauen des Klägers nicht gerecht werden kann, zeigt ein Vergleich mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rückforderung von – ohne vorangegangenen Verwaltungsakt – überzahlten Bezügen (vgl. § 12 BBesG bzw. § 15 LBesG). Danach muss sich selbst bei Beamten, die sich auf eine Entreicherung nicht berufen können, weil sie die Rechtswidrigkeit der Zahlung kannten oder hätten erkennen müssen – also im Rechtssinne „bösgläubig“ waren –, eine überwiegende behördliche Verantwortung für die Überzahlung in spürbarem Maße zugunsten der Beamten auswirken. Die dahinterstehende Überlegung, dass diese Beamten – nicht zuletzt unter Gleichheitsgesichtspunkten – gegenüber Beamten, die die Überzahlung allein zu verantworten haben, besser stehen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 - 2 C 15.10 -, juris, Rn. 26), gilt aus Sicht der Kammer erst recht im Fall des Klägers, der – wie dargelegt – gutgläubig war. Ihn nicht besser zu stellen, als Beamte, die sich wegen einer der in § 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG genannten Gründe hinsichtlich der zu viel gewährten Zulage überhaupt nicht auf Vertrauensschutz berufen können, so wie es die Hochschule getan hat, erscheint allenfalls bei ganz außergewöhnlich gewichtigen fiskalischen Interessen vorstellbar. Dergleichen ist hier nicht ersichtlich.
38
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist angesichts der Komplexität des Falles gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.
39
Gründe, die Berufung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 Abs. 1, 13 Abs. 5 LHG
§ 48 LVwVfG
§ 7 LHO
§ 13 LHG
§ 2 LHG
§ 48 VwVfG
§ 15 LBesG
§ 60 LBesG
§ 12 LBesG
§ 12 BBesG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 LBVO
§ 48 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG
§ 15 Abs. 2 LBesG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 LHG
§ 48 Abs. 4 LHG
§ 41 Abs. 3 LHG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 LVwVfG
§ 13 Abs. 6 LHG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 LBesG
§ 12 Abs. 3 LBesG
§ 8 Abs. 1 LBVO
§ 41 Abs. 5 LHG
§ 2 Abs. 6 LGebG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 K 3684/20
5 S 1443/14
9 S 1897/18
25 A 1950/96
2 C 15.10