Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-28, Aktenzeichen 27 L 1922/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0528.27L1922.08.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 8387/08 gegen die an die Beigeladene gerichtete Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. November 2008 wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens, ausgenommen der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selber trägt.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 4. Dezember 2008 gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 8387/08 gegen die an die Beigeladene gerichtete Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. November 2008 anzuordnen,
hat Erfolg.
I. Der Antrag ist zulässig.
Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Durch die an die Beigeladene gerichtete Ordnungsverfügung kann die Antragstellerin als Inhaberin (Registrantin) der Domain "xxx0000.com" in eigenen Rechten im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO verletzt sein. Die durch die Inhaberschaft einer Domain vermittelten Nutzungsrechte sind durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumspositionen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 2004 - 1 BvR 1306/02 -, NJW 2005, 589; EGMR, Beschluss vom 18. September 2007 - 25379/04 -, MMR 2008, 29.
II. Der Antrag ist auch begründet.
Die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der gegen die Beigeladene gerichteten Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. November 2008. Die Regelungen der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008,
"1. Ihnen wird aufgegeben, die von Ihnen registrierte Domain www.xxx0000.com zu sperren / zu dekonnektieren mit dem Ziel, den Zugriff auf das mit der Domain aufzurufende Internetangebot zu unterbinden. Die Sperrung / Dekonnektierung ist bis zum 31.12.2010 aufrecht zu erhalten. Für diese Zeit hat eine Löschung der Domain zu unterbleiben.
2. die Maßnahme zu 1. ist innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe dieses Bescheides umzusetzen.
3. gleichzeitig wird Ihnen untersagt, die Domain www.xxx0000.com für eine Folgeregistrierung freizugeben. Die Freigabe ist bis zum 30.11.2010 zu unterlassen.
4. jegliche Hinweise, die ein Auffinden der hinter der Domain liegenden Inhalte ermöglichen, für Nutzer, welche auf die zu sperrende Domain zugreifen wollen, sind zu unterlassen.
5. die Maßnahmen zu 3. und 4. sind mit Bekanntgabe des Bescheides sicherzustellen.
6. als Owner-Contact ist für die Zeit bis zum 30.11.2010 die Bezirksregierung E, vertreten durch Herrn C, C Allee 0, 00000 E, an Stelle des bisherigen Owner-Contacts einzutragen.
erweisen sich nach der im Aussetzungsverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als (zumindest) rechtswidrig.
1. Dies gilt zunächst in Hinsicht auf die Anordnung der Dekonnektierung der Domain "www.xxx0000.com" in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008.
a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Dekonnektierung ist nicht von der nach § 9 Abs. 1 GlüStV der Antragsgegnerin zukommenden Regelungsbefugnis gedeckt. Mit dem Erlass der Ordnungsverfügung überschreitet die Antragsgegnerin die Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen.
Ein Bundesland ist in seiner Verwaltungshoheit nach dem Territorialitätsprinzip im Grundsatz auf sein Landesgebiet beschränkt (Verbandskompetenz).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; Oldiges, Verbandskompetenz, DÖV 1989, 873 (877), m. w. N.; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdnr. 35.
Dementsprechend ist die Antragsgegnerin nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wie sich auch im Vergleich zu der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV ergibt, im Grundsatz auf ein Tätigwerden in den Grenzen des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkt. Ausnahmsweise kann sie – soweit sie hierzu ermächtigt wird, was hier, soweit ersichtlich, nicht der Fall ist – nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV die Wirkung von Anordnungen auf weitere Bundesländer erstrecken.
Die Wirkung der Dekonnektierungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 beschränkt sich nicht auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen, sondern erfasst zumindest das ganze Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland.
Die Überschreitung der Verbandskompetenz dürfte zumindest zur Rechtswidrigkeit der Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 führen.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.3299 -, ZfWG 2008, 455; Oldiges, DÖV 1989, 873; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 44 Rdnr. 161 ff., m. w. N..
Eine Reduzierung und Aufrechterhaltung der Ordnungsverfügung beschränkt auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen erscheint ausgeschlossen. Eine solche würde voraussetzen, dass die Dekonnektierungsanordnung räumlich teilbar wäre. Zwar mag es Verfügungen geben, deren Tenor sich räumlich teilen lässt. So geht die Kammer davon aus, dass in der räumlich unbeschränkten Untersagung der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet und der Werbung für Glücksspiel im Internet als Minus eine auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkte Untersagung enthalten ist.
Vgl. Beschlüsse vom 18. Mai 2009 - 27 L 71/09, 27 L 138/09, 27 L 190/09 und 27 L 40/09 -.
Auch legt sie zugrunde, dass sich diese als Teil räumlich von der Gesamtverfügung abtrennen lässt und als selbständige Regelung weiter existieren kann, ohne ihren Bedeutungsgehalt zu verändern. Mit der Dekonnektierung wird der Beigeladenen jedoch eine einheitliche und einmalige Handlung abverlangt, welche sich auf Grund der technischen Gegebenheiten nicht räumlich beschränken lässt sondern weltweit wirkt. Die angeordnete Dekonnektierung führt dazu, dass die der Domain "xxx0000.com" zugeordneten Inhalte der Antragstellerin weltweit nicht mehr mit Hilfe dieser Domain abrufbar sind. Die Beigeladene vermittelt als Registrarin der ICANN den Zugriff auf die Nameserverdienste und Registrierungsdatenbankdienste in Bezug auf die Top-Level-Domain ".com". Die Nameserverdienste gewährleisten die Zuordnung des Domainnamens ("xxx0000.com") zu der zugehörigen IP-Adresse (00.000.000.00) des Rechners, von welchem die vom Nutzer durch Eingabe des Domainnamens aufgerufenen Inhalte abzurufen sind. Die Aufnahme der für die Zuordnung erforderlichen Informationen in den Nameserver wird als Konnektierung bezeichnet. Die Konnektierung macht die Domain im Internet nutzbar. Als Gegenstück zur Konnektierung werden durch die Dekonnektierung die zur Zuordnung der Domain zu der zugehörigen IP-Adresse erforderlichen Informationen von dem Nameserver gelöscht. Ein Abruf der Inhalte durch Eingabe des Domainnamens wird ausgeschlossen.
Die Dekonnektierungsanordnung verletzt die Antragstellerin als Drittbetroffene in ihren Rechten. Die Dekonnektierungsanordnung greift unmittelbar in die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsposition der Antragstellerin an der Domain ein. Durch die Dekonnektierung würde diese vollständig ausgehöhlt.
Ob der Verstoß gegen die Verbandskompetenz nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW weitergehend zur Nichtigkeit führt, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dahinstehen. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist unabhängig von der Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit anzuordnen.
Ebenso kann dahingestellt gelassen werden, inwieweit im Wege eines gleichzeitigen Einschreitens aller Bundesländer oder im Wege des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV durch die Ermächtigung einer Behörde durch die Behörden aller anderen Bundesländer gegen die Beigeladene eingeschritten werden könnte.
b) Offen gelassen werden kann weiter, ob die Beigeladene Störerin ist und die Dekonnektierungsanordnung gegen sie als solche erlassen werden durfte. Dies erscheint insoweit zweifelhaft als die Zurechnung im Rahmen der Verhaltensstörerhaftung – abweichend von der Annahme der Antragsgegnerin in der Begründung der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 – nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung auf Ursachen zu begrenzen ist, welche unmittelbar die Gefahr oder Störung setzen und so die Gefahrengrenze überschreiten.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage (1986), S. 313.
c) In gleicher Weise offen gelassen werden kann, ob der Beigeladenen die aufgegebene Dekonnektierung möglich ist. Nach dem Wortlaut des Tenors der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 wird der Beigeladenen die Dekonnektierung der Third-Level-Domain "www.xxx0000.com" aufgegeben. Die Dekonnektierung einer Third-Level-Domain ist der Beigeladenen unzweifelhaft unmöglich. Als Registrarin hat sie ausschließlich Zugriff auf die Second-Level-Domain "xxx0000.com".
2. Aus der Rechtswidrigkeit der Anordnung in Ziffer 1 folgt zugleich die Rechtswidrigkeit der Regelungen in den Ziffern 2 - 8 der Ordnungsverfügung. Die Regelungen knüpfen unmittelbar an die Anordnung in Ziffer 1 an und setzen diese voraus.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach billigem Ermessen nicht erstattungsfähig und nicht der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG. Die angeordnete Dekonnektierung führt zu keiner Verhinderung des Gewerbes der Antragstellerin. Vielmehr wird sie (nur) an der Ausübung der Nutzungsrechte an der Domain gehindert. Die Glücksspielvermittlung wird von der Antragstellerin durch weitere Domains ausgeübt. Den Wert der Nutzungsrechte an der Domain schätzt die Kammer auf 10.000,00 Euro. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Ziffer 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl. 2004, 1525) außer Betracht. Der im Hauptsacheverfahren anzunehmende Wert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog 2004 halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 3 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2005, 589
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
DÖV 1989, 873
NVwZ 2004, 1327
27 K 8387/08
27 K 8387/08
1 BvR 1306/02
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.32
27 L 71/09
27 L 138/09
27 L 190/09
27 L 40/09