Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-27, Aktenzeichen 5 K 3545/21
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2025:1127.5K3545.21.00

Tenor:
Klage und Widerklage werden abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin macht geltend, dass die Beklagte verpflichtet war, den Informationszugangsantrag eines Dritten zu beantworten. Die Beklagte wendet sich widerklagend dagegen, dass die Klägerin vorprozessual die Unterlassung der Beklagten beanstandet hat.
Klägerin ist die Freie und Hansestadt Hamburg.
Beklagte ist die Flughafen Hamburg Gesellschaft mit beschränkter Haftung (FHG). Eingetragener Gegenstand des Unternehmens ist der Betrieb von zivilen Flughäfen und die Vornahme aller damit zusammenhängenden Geschäfte sowie die Erbringung von Beratungs- und anderen Dienstleistungen sowohl im Flughafenbereich als auch in anderen Bereichen. Die Beklagte betreibt insbesondere den überwiegend auf dem Hoheitsgebiet der Klägerin, sonst in Schleswig-Holstein belegenen Verkehrsflughafen „Hamburg Airport Helmut Schmidt“. Die insofern durch die Behörde für Wirtschaft, Arbeit und Innovation vertretene Klägerin ist mittelbar mehrheitlich an der Beklagten beteiligt.
Dritter ist eine natürliche Person. Herr A. beantragte bei der Beklagten am 16. November 2019 Zugang zu Informationen bezüglich des TETRA-Digitalfunknetzes auf dem Flughafen. Er stellte am 17. Februar, 6. Mai, 19. August und 22. Oktober 2020 Nachfragen.
Die Beklagte antwortete dem Dritten jeweils nicht.
Die vom Dritten angerufene Klägerin forderte mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 30. November 2020 die Beklagte zur Mängelbeseitigung auf, indem sie den Anwendungsbereich des Hamburgischen Transparenzgesetzes akzeptiere und den Dritten zeitnah bescheide.
Die Beklagte teilte der Klägerin unter dem 22. Dezember 2020 mit, dass sie die Anfrage nicht beantworten werde, da dazu keine Verpflichtung nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz bestehe. Sie unterfalle dem Gesetz nicht, da sie keine Aufgabe der Daseinsvorsage erfülle und die Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr ausschließlich beim Bund liege.
Die Klägerin forderte mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 30. März 2021 die Beklagte dazu auf, den Dritten auf seinen Antrag vom 16. November 2019 hin bis zum 30. April 2021 zu bescheiden, und kündigte für den Fall, dass dem nicht nachgekommen werde, eine förmliche Beanstandung an. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit der Klägerin übermittelte eine Abschrift an den Präses der damaligen Behörde für Wirtschaft und Innovation.
Die Beklagte lehnte mit Schreiben vom 28. April 2021 eine Mängelbeseitigung ab.
Die Klägerin beanstandete mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 9. Juni 2021 gegenüber der Beklagten die Verletzung der Informationspflicht, da die Beklagte das Informationsersuchen vom 16. November 2019 aus grundsätzlichen Erwägungen zu Unrecht nicht beantwortet habe. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit übermittelte eine Abschrift an den Präses der damaligen Behörde für Wirtschaft und Innovation.
Die Klägerin hat durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit am 17. August 2021 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus: Kläger sei der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit. Die Klage sei aufgrund § 14 Abs. 5 und 6 HmbTG als Spezialregelung zulässig. Die insoweit eindeutige Absicht des hamburgischen Gesetzgebers dürfe nicht durch weitere Voraussetzungen der Verwaltungsgerichtsordnung unterlaufen werden, die im Übrigen ohnehin vorlägen. Durch die Anträge des Dritten und das Antwortverhalten der Beklagten habe sich die ansonsten allgemeine Rechtsfrage zu einem Rechtsverhältnis verdichtet, weil die konkrete Anwendung bestimmter Normen des öffentlichen Rechts auf einen überschaubaren Sachverhalt streitig sei. Dass es sich bei dem Rechtsverhältnis strenggenommen nicht um ein Außenrechtsverhältnis handele, sei unproblematisch. Dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit komme die Aufgabe zu, die Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes zu überwachen. Ihm fehle aber eine Anordnungsbefugnis. Die Klagebefugnis sei gegeben. Durch § 14 Abs. 6 HmbTG sei gesetzlich etwas anderes bestimmt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, den Informationszugangsantrag des Herrn A. vom 16. November 2019 nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz zu beantworten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus: Für die Zulässigkeit der Klage maßgeblich seien die Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit sei nicht beteiligtenfähig. Es komme nach dem Klageantrag darauf an, ob die Beklagte verpflichtet war, die gewünschten Informationen herauszugeben. Die Rechtsansicht der Klägerin laufe darauf hinaus, dass sie immer dann schon zu einer Beanstandung berechtigt sein solle, wenn ihr die gewählte Begründung nicht gefallen habe. Der Gesetzgeber habe dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit das Instrument des Verwaltungsakts nicht an die Hand gegeben, sondern sich darauf beschränkt, ihm eine öffentlichkeitswirksame Beanstandung zu ermöglichen. Es sei schon unklar, welches Rechtsverhältnis Gegenstand der begehrten Feststellung sein solle. Es fehle an einer subjektivrechtlichen Anknüpfung. Die Beklagte sei keine Behörde i. S. d. § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG. Dem Landesgesetzgeber fehle die Kompetenz, Informationsansprüche gegenüber dem Betreiber eines Flughafens zu regeln, soweit dieser Aufgaben im Bereich des Luftverkehrs wahrnehme. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr liege beim Bund. Durch § 8 LuftSiG werde der Betreiber eines Flugplatzes als privater Unternehmer im öffentlichen Interesse in Dienst genommen. Es liege auf der Hand, dass die Zugänglichkeit zu Informationen in diesem Bereich nicht ohne Rücksicht auf Sicherheitsanforderungen des Luftverkehrs geregelt werden könne. Hinzu komme, dass im Bereich des Luftverkehrs verschiedene Bundesbehörden unmittelbar tätig seien, beispielhaft Bundespolizei, Zoll und DFS Deutsche Flugsicherung GmbH, so dass eine landesrechtliche Regelung von Informationsansprüchen gegen die Beklagte auch übergriffig gegenüber den im selben Aufgabenkreis tätigen Bundesbehörden sei. Das Auskunftsbegehren des Dritten zeige die Problematik in deutlicher Weise. Das TETRA-Funknetz werde in Bereichen genutzt, die sowohl der Abwehr betriebsbedingter Gefahren des Luftverkehrs als auch der Sicherheit des Luftverkehrs vor Angriffen dienten. Sie, die Beklagte, erfülle keine öffentliche Aufgabe für die Klägerin. Die Bereitstellung eines Netzes an Verkehrsflughäfen gehöre zur Daseinsvorsorge und öffentlichen Aufgabe des Bundes, einzelne Verkehrsflughäfen seien nur im Ausnahmefall als Daseinsvorsorge zu bezeichnen.
Die Beklagte hat zudem am 5. Januar 2022 Widerklage erhoben. Zur Begründung führt sie aus: Die Beanstandung sei ein in § 14 Abs. 5 HmbTG ausdrücklich geregeltes Instrument. Es handele sich nicht um eine reine Wissenserklärung. Die Beanstandung sei nicht wirkungslos, sondern gemäß § 14 Abs. 6 HmbTG Voraussetzung dafür, dass die Klägerin das Vorliegen von Verstößen gegen das Hamburgische Transparenzgesetz gerichtlich feststellen lassen könne. Die Beanstandung sei rechtswidrig.
Die Beklagte beantragt widerklagend,
festzustellen, dass sie von der Klägerin beanspruchen konnte, die Beanstandung vom 9. Juni 2021 einschließlich der Unterrichtung des Präses der Behörde für Wirtschaft und Innovation zu unterlassen.
die Widerklage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus: Die Widerklage sei unzulässig. Die Beanstandung sei eine reine Wissenserklärung ohne regelnden Gehalt. Der Beklagten fehlten Feststellungsinteresse, Klagebefugnis und Rechtsschutzinteresse für eine Feststellungsklage. Die Beklagte sei kein Grundrechtsträger.
Beigezogen ist die Sachakte der Klägerin. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist unzulässig.
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Die Streitigkeit ist öffentlich-rechtlicher Art. Ob die Beklagte verpflichtet war, den Informationszugangsantrag des Dritten nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz zu beantworten, bestimmt sich nach öffentlichem Recht. Die Pflichten aus diesem Gesetz wurzeln selbst dann im öffentlichen Recht, wenn - wie hier - die auf Auskunft in Anspruch genommene Stelle eine Person des Privatrechts ist (BVerwG, Beschl. v. 26.5.2020, 10 B 1.20, juris Rn. 5-9).
2. Die Beteiligten des Verfahrens - gemäß § 63 Nr. 1 und 2 VwGO sind dies die Klägerin und die Beklagte - sind beteiligtenfähig.
a) Klägerin ist die Freie und Hansestadt Hamburg als Rechtsträgerin des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit.
Unschädlich ist, dass in der Klageschrift der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit selbst als Kläger benannt ist. Zwar muss die Klage gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO insbesondere den Kläger und den Beklagten bezeichnen. Doch ist die Nennung des Klägers in der Klageschrift - ebenso wie die eines anderen Beteiligten - auslegungsfähig (Riese, in: Schoch/Schneider, 48. EL Juli 2025, VwGO § 82 Rn. 8). Hierbei ist auf das Verständnis aus der Sicht der Empfänger, also des Gerichts und des Beklagten, abzustellen (BVerwG, Beschl. v. 22.3.2001, 8 B 262.00, juris Rn. 2). Die Frage, ob ein Beteiligter zutreffend als Behörde oder als Rechtsträger zu bezeichnen ist, ist keine Frage des Klagebegehrens, über die das Gericht nach § 88 Satz 2 VwGO nicht hinausgehen darf. Die Kammer tritt der Gegenauffassung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (Beschl. v. 17.10.2025, 6 MB 28/25, juris Rn. 7 ff.) nicht bei. Zumal bestätigt § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbs. 2 VwGO, wonach zur Bezeichnung des Beklagten bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage die Angabe der Behörde genügt, dass das Gericht das Rechtsträgerprinzip von Amts wegen zu beachten hat, soweit es gilt, und das Behördenprinzip, soweit es gilt, ohne dass ein Rechtsschutzgesuch deshalb unzulässig sein könnte. Eine Fehlbezeichnung einer Behörde als Beteiligten anstellte des Rechtsträgers dieser Behörde als Beteiligten berührt nicht die durch § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO geschützte Identifizierbarkeit und Erreichbarkeit der Beteiligten. Die Freie und Hansestadt Hamburg ist die zutreffende Bezeichnung der Klägerin. Im vorliegenden Außenrechtsstreit ist nur sie und nicht der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit beteiligtenfähig.
Gemäß § 61 Nr. 1 VwGO fähig am Verfahren beteiligt zu sein, ist allein die Freie und Hansestadt Hamburg. Sie ist gemäß Art. 1, 4 Abs. 1 Verf als Stadtstaat Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit juristische Person. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit selbst ist demgegenüber kein Außenrechtssubjekt, sondern lediglich eine Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg.
Gemäß § 61 Nr. 2 VwGO fähig am Verfahren beteiligt zu sein, ist der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit im vorliegenden Außenrechtsstreit ebenso wenig. Beteiligtenfähig sind danach Vereinigungen nur, „soweit“ ihnen ein Recht zustehen kann, im Außenrechtsstreit mithin eine Außenrechtsposition. Verleiht das Gesetz einer Behörde eine Rechtsmacht, so bleibt außenrechtliches Zurechnungsendsubjekt der Verwaltungsträger dieser Behörde. Materiell kann dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit eine Rechtsposition nur im Innenverhältnis gegenüber einer anderen Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg zustehen. Gegner dieser wehrfähigen Innenrechtsposition ist dann grundsätzlich das betreffende Senatsmitglied, ausnahmsweise die Präsidentin der Bürgerschaft oder der Präsident des Rechnungshofs. Dieses Innenrechtsverhältnis ist Folge der verfassungsrechtlichen Funktionentrennung und ihrer verwaltungsrechtlichen Umsetzung. Im Einzelnen:
Einerseits begründet § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG im Einklang mit Art. 60a Abs. 1 Verf die behördliche Zuständigkeit des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen. Er ist nach Art. 60a Abs. 2 Satz 1 und 2 Verf ein unabhängiges Verfassungsorgan und eine oberste Landesbehörde. Anderseits ist der Senat nach Art. 33 Abs. 2 Satz 1 Verf die Landesregierung, die nach Maßgabe der Art. 34-36 Verf vom Vertrauen der Bürgerschaft abhängt. Der Senat selbst führt und beaufsichtigt nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf die einzelnen Verwaltungszweige und grenzt sie gegeneinander ab. Der Senat allein ist damit grundsätzlich oberste Behörde des Landes (Strenge, in: Knops/Jänicke, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1. Aufl. 2022, Art. 33 Rn. 26 m. w. N). Unter ihm leiten die Mitglieder des Senats gemäß Art. 55, 42 Abs. 2 Satz 1 Verf die einzelnen Verwaltungszweige, für die sie die Verantwortung tragen (VG Hamburg, Urt. v. 15.9.2025, 5 K 689/22, https://justiz.hamburg.de/resource/blob/1101762/7e11235b20d9cfab858da10ab6236f00/-k-urteil-vom--data.pdf). Weiteres (und vornehmstes) Verfassungsorgan ist die Bürgerschaft als unmittelbar demokratisch legitimiertes Parlament nach Art. 6 Abs. 1 und 2 Verf. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung der dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit obliegenden Überwachung einer Einhaltung transparenzgesetzlicher Vorschriften trägt der verfassungsrechtlich vorgegebenen Funktionentrennung Rechnung. Insbesondere die dem Senat obliegende Verantwortung für die unmittelbare Landesverwaltung, die mittelbare Landesverwaltung sowie auch die Beteiligungsgesellschaften wird gewahrt, indem der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit ohne eigene Anordnungsbefugnis auskommt. Die Überwachung durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vermag nach dem Gesetz gleichwohl drei Eskalationsstufen zu durchlaufen.
Auf erster Stufe steht nach § 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG die Aufforderung des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit gegenüber einer pflichtigen Stelle, wegen festgestellter Verstöße gegen dieses Gesetz Mängel zu beseitigen. Rechtsträger der pflichtigen Stelle ist im Fall der unmittelbaren Landesverwaltung die Freie und Hansestadt Hamburg selbst, im Fall der mittelbaren Landesverwaltung sowie insbesondere der Beteiligungsgesellschaften eine andere Person. Auskunftspflichtig sind aufgrund § 2 Abs. 5 HmbTG alle Behörden nach § 2 Abs. 3 HmbTG. Dies sind nicht nur alle Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmende Stellen desselben Rechtsträgers Freie und Hansestadt Hamburg, sondern nach näherer Maßgabe dieser Vorschrift (dazu s. u. 4. a)) auch mit der Freien und Hansestadt Hamburg verbundene Personen des öffentlichen oder privaten Rechts.
Auf zweiter Stufe folgt nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG bei erheblichen Verletzungen der Informationspflicht eine Beanstandung durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, wenn die Mängelbeseitigungsaufforderung fruchtlos geblieben ist (Bü-Drs. 20/4466, S. 25). Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit hat die Beanstandung in jedem Fall dem Leiter einer anderen Behörde innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg zur Kenntnis zu bringen. Die Beanstandung spricht er gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 HmbTG im Bereich der Verwaltung und (vorbehaltlich der Bereichsausnahme in § 5 Abs. 1 Nr. 1 HmbTG) der Gerichte der Freien und Hansestadt Hamburg gegenüber einem verantwortlichen Senatsmitglied aus. Im Bereich der (Verwaltung der) Bürgerschaft oder des Rechnungshofs spricht er die Beanstandung gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 HmbTG gegenüber deren Präsidentin oder dessen Präsidenten aus. Im Bereich der der Aufsicht der Freien und Hansestadt Hamburg unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren öffentlich-rechtlich organisierten Einrichtungen spricht er gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 HmbTG zwar die Beanstandung gegenüber dem Vorstand oder dem sonst vertretungsberechtigten Organ aus, unterrichtet aber gemäß § 14 Abs. 5 Satz 3 HmbTG die zuständige Aufsichtsbehörde über die Beanstandung, da der Senat nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf insbesondere für die mittelbare Landesverwaltung verantwortlich ist. Im übrigen Bereich spricht er die Beanstandung gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 HmbTG gegenüber der Geschäftsleitung sowie nachrichtlich gegenüber dem zuständigen Senatsmitglied aus, worin wiederum die aus Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf folgende Verantwortung des Senats insbesondere für die Beteiligungsgesellschaften zum Ausdruck kommt.
Auf dritter Stufe kann nach § 14 Abs. 6 HmbTG Klage erhoben werden. Ursprünglich hatte das Gesetz bei Fruchtlosigkeit der Beanstandung eine weitere Beanstandung vorgesehen. Der Gesetzgeber hat in der weiteren Entwicklung die bisherigen Befugnisse des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit zwar grundsätzlich für hinreichend erachtet (vgl. insofern Bü.-Drs. 21/17907, S. 4), aber doch seine Befugnisse „um die Möglichkeit erweitert, gemäß § 14 Absatz 5 Satz 2 HmbTG beanstandete erhebliche Verletzungen der Informationspflicht gerichtlich feststellen zu lassen“ (Bü.-Drs. 21/19424, S. 4). Die Vorschrift bestimmt, dass die Klage durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit zu erheben ist. In welchem Namen und gegen wen sie zu erheben ist, benennt der Wortlaut dieser Vorschrift nicht ausdrücklich. Als Gegner einer Klage kommt in den Fällen des § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 HmbTG von vornherein nur der Leiter der anderen Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg in Betracht. Aber auch in den Fällen des § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 und 4 HmbTG muss letztlich ein Senatsmitglied als Leiter einer Aufsichtsbehörde Klagegegner sein. Denn darin konkretisiert sich die verfassungsrechtlich vorgegebene Funktionentrennung. Der Senat bleibt für die unmittelbare Landesverwaltung, die mittelbare Landesverwaltung sowie auch die Beteiligungsgesellschaften verantwortlich. Diese Verantwortung teilt er nicht mit dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit.
Gemäß § 61 Nr. 3 VwGO fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, ist eine Behörde nur, sofern das Landesrecht dies bestimmt - oder gleichrangiges Bundesrecht. Daran fehlt es hier. Der Bundesgesetzgeber hat dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Beteiligtenfähigkeit in § 20 Abs. 4 BDSG nur insoweit verliehen, wie er als Aufsichtsbehörde über Rechte gemäß Art. 78 Abs. 1 und 2 Verordnung (EU) 2016/679 sowie § 61 BDSG angesprochen ist in Verfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG, nicht in Informationsfreiheitssachen. Der Landesgesetzgeber hat im Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (v. 21.1.1960, HmbGVBl. S. 261 m. sp. Änd.) beispielsweise von den Vorbehalten landesgesetzlicher Regelung aus §§ 9 Abs. 3 Satz 1, 68 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Satz 2, 187 Abs. 1 und 2 VwGO Gebrauch gemacht, nicht jedoch von dem aus § 61 Nr. 3 VwGO. Ein Wille des Landesgesetzgebers, punktuell das Behördenprinzip anzuordnen, vermag auch § 14 Abs. 6 HmbTG nicht entnommen zu werden. Nicht jede gesetzliche Verleihung einer Rechtsmacht an eine Behörde geht damit einher, dass die Behörde im eigenen Namen statt dem ihres Rechtsträgers klagen und verklagt werden kann. Ohnehin verbliebe kein Anwendungsfall für das nur den Außenrechtsstreit betreffende Behördenprinzip nach § 61 Nr. 3 VwGO. Denn § 14 Abs. 6 HmbTG eröffnet ein Klagerecht nur im Innenrechtsstreit (s. u. 4. c)). Diesen hat der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit als Inhaber der wehrfähigen Innenrechtsposition bereits nach § 61 Nr. 2 VwGO im eigenen Namen zu führen.
b) Beklagte ist die Flughafen Hamburg Gesellschaft mit beschränkter Haftung (FHG). Sie ist nach § 13 Abs. 1 GmbHG juristische Person des Privatrechts und damit nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die gewählte Parteibezeichnung in der Klageschrift ist insofern eindeutig, wenngleich eine Klage sachdienlich nur gegen die Präses der jetzigen Behörde für Wirtschaft, Arbeit und Innovation geführt werden könnte (s. u. 3. c), 4. c)).
3. Hingegen fehlt es im vorliegenden Außenrechtsstreit an einer statthaften Rechtsschutzform. Durch Klage kann gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen einer statthaften allgemeinen Feststellungsklage liegen ausgehend davon nicht sämtlich vor.
a) Allerdings ist ein geeignetes Rechtsverhältnis benannt.
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht; rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 30.11.2011, 6 C 20.10, juris Rn. 12 m. w. N., BVerwGE 141, 223). Die Feststellung eines Rechtsverhältnisses setzt keine eigene Beteiligung des Rechtsschutzsuchenden an ihm voraus (BVerwG, Urt. v. 9.10.1984, 7 B 187.84, juris Rn. 10).
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist in der im Einzelfall bestehenden Pflicht der Beklagten zu sehen, den Informationszugangsantrag des Dritten nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz zu beantworten. Eine Antwort kann gemäß § 13 HmbTG darin liegen, den Zugang zu beanspruchten Informationen zu eröffnen, den Antrag negativ zu bescheiden oder eine nur mündliche Anfrage mündlich zu beantworten.
b) Desgleichen steht nicht bereits die Nachrangigkeit gegenüber Gestaltungs- oder Leistungsklagen der Statthaftigkeit einer allgemeinen Feststellungsklage entgegen.
Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 19.3.2014, 6 C 8.13, juris Rn. 13, BVerwGE 149, 194) liegt dem Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Gedanke der Prozessökonomie zu Grunde; der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden; diese Zielsetzung gilt wegen der prinzipiellen Gleichwertigkeit der Rechtswege rechtswegübergreifend, das heißt auch dann, wenn die mit der Feststellungsklage konkurrierende Klage vor dem Zivilgericht zu erheben oder bereits erhoben ist.
Zwar wäre im Außenrechtsstreit der Klägerin nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO jedwede rechtsschutzintensivere Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes entgegenzuhalten. Dies gilt unabhängig von ihrer differenzierten internen Willensbildung durch voneinander verschiedene Behörden oder auch Verfassungsorgane. Die der differenzierten internen Willensbildung zugrundeliegende Bestimmung in Art. 60a Verf geht gegenüber der Verwaltungsgerichtsordnung in der Normenhierarchie gemäß Art. 31 GG nach. Einerseits überwacht die gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG und Art. 60a Abs. 1 Verf insoweit durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vertretene Klägerin die Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes. Andererseits hält die insoweit ausgehend von Art. 33 Abs. 2 Satz 2, 57 Satz 2 Verf durch eine dem Senat unterstehende und von ihm bestimmte Fachbehörde vertretene Klägerin mittelbar die Mehrheit an der Beklagten.
Doch kann die Klägerin gegenüber der Beklagten insofern keine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Weder kann sie wegen ihrer gesellschaftsrechtlichen mittelbaren Mehrheitsbeteiligung die Beklagte vor den ordentlichen Gerichten auf Leistung nach § 13 HmbTG in Anspruch nehmen. Sie ist darauf verwiesen, ihren Einfluss als mittelbare Mehrheitsgesellschafterin entsprechend den gesellschaftsrechtlichen Instrumentarien - ohne ein Gericht - gegenüber der Beklagten auszuüben (dazu s. u.). Noch kann sie wegen öffentlich-rechtlicher Aufsichtszuständigkeiten vor den Verwaltungsgerichten auf Leistung nach § 13 HmbTG klagen. Eine allgemeine Leistungsklage der Klägerin mit dem Antrag, die Beklagte zu verurteilen, einen Informationszugangsantrag zu beantworten, wäre nicht zulässig. Es ermangelte der Klägerin an der entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO zu prüfenden Klagebefugnis. Im Einzelnen:
Im unmittelbaren Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO ist, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die unmittelbar auf die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage anwendbare Vorschrift findet entsprechende Anwendung auf die anderen Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung, insbesondere die allgemeine Leistungsklage (BVerwG, Urt. v. 28.11.2019, 7 C 2.18, juris Rn. 9, BVerwGE 167, 147). In entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO ist eine allgemeine Leistungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung der Leistung in seinen Rechten verletzt zu sein. Im Gegensatz zur allgemeinen Feststellungsklage (dazu s. u. 4.) haben weder Bundes- noch Landesgesetzgeber für die allgemeine Leistungsklage eine anderweitige Bestimmung getroffen. Geltend zu machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein, setzt voraus, dass auf der Grundlage der Darlegung des Rechtsschutzsuchenden nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, dass die von ihm behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (BVerwG, Urt. v. 22.2.1994, 1 C 24.92, juris Rn. 11, BVerwGE 95, 133). Die erforderliche Darlegung kann sich nur auf die eine Rechtsverletzung ggf. begründenden Tatsachen, nicht aber auf die rechtliche Frage der Existenz einer Schutznorm beziehen. Ob sich der Rechtsschutzsuchende mit seinem Begehren auf der Grundlage des dargelegten Sachverhalts überhaupt auf ein in der Rechtsordnung vorgesehenes subjektiv-öffentliches Recht berufen kann, ist durch das Gericht selbst bei der Klärung der Klagebefugnis abschließend zu prüfen und zu entscheiden (Happ, in: Eyermann, 16. Aufl. 2022, VwGO § 42 Rn. 72, 111 f.; VG Hamburg, Beschl. v. 5.9.2025, 5 E 6430/25, juris Rn. 5; Beschl. v. 5.6.2024, 5 E 2003/24, juris Rn. 22).
Eine allgemeine Leistungsklage der Klägerin gegen die Beklagte wäre nur zulässig, wenn die Klägerin geltend machen könnte, dass die Unterlassung einer Beantwortung des Informationszugangsantrags des Dritten nicht nur objektiv rechtswidrig, sondern sie selbst dadurch in ihren subjektiven Rechten verletzt wäre. Dies setzte voraus, dass die zur Beantwortung eines Informationszugangsantrags objektiv verpflichtende Norm des § 13 HmbTG nicht nur dem Antragsteller, sondern auch der Klägerin als Trägerin der Aufsichtsbehörde ein subjektives Recht verliehe. Dies ist nicht der Fall. Die Aufsicht über den Vollzug des Hamburgischen Transparenzgesetzes geht nicht mit subjektiven Rechten der Freien und Hansestadt Hamburg als Trägerin der Aufsichtsbehörde Hamburgischer Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit einher. Zwar begründet § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG im Einklang mit Art. 60a Abs. 1 Verf die Zuständigkeit des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen. Danach liegt die Behördenzuständigkeit beim Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit als nicht außenrechtsfähiger Behörde, die Verbandszuständigkeit bei der Klägerin als Rechtsträgerin. Doch treffen den Träger einer Aufsichtsbehörde im Außenverhältnis lediglich öffentlich-rechtliche Pflichten, ihm kommen keine subjektiven Rechten zu hinsichtlich der Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften, deren Einhaltung er beaufsichtigt.
Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist vorliegend nicht einschlägig. Der Klägerin, die als Stadtstaat nach Art. 1, 4 Abs. 1 Verf sowohl Land der Bundesrepublik Deutschland als auch Gemeinde ist, mag nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG das Recht zu gewährleisten sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Dieses Recht richtet sich aber allenfalls gegen den Bund, zumindest nicht gegen Personen des Privatrechts wie die Beklagte.
Wehrfähige Innenrechtspositionen können im Außenrechtsverhältnis nicht tragend gemacht werden. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit ist unabhängiges Verfassungsorgan. Dies betrifft aber nur seine Stellung gegenüber anderen Verfassungsorgangen der Klägerin, insbesondere den Senat (dazu s. o. 2. a)).
c) Indessen mangelt es der Klägerin an einem berechtigten Interesse an einer baldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses durch das Gericht in einem Außenrechtsstreit.
aa) Das Feststellungsinteresse ist ein Tatbestandsmerkmal der bundesgesetzlichen Prozessrechtsnorm in § 43 Abs. 1 VwGO. Der prozessuale Maßstab ist rein bundesrechtlich zu bestimmen und damit ohne Rücksicht auf § 14 Abs. 6 HmbTG. Ein in einer in der deutschen Rechtsordnung im Teilgebiet des Informationsfreiheitsrechts einzigartigen Norm zum Ausdruck kommender Wille des Landesgesetzgebers, eine Klagemöglichkeit zu eröffnen, kann nur austragen, soweit ein Vorbehalt in der Verwaltungsgerichtsordnung eine abweichende landesgesetzliche Regelung zulässt. Ein solcher Vorbehalt besteht für die Klagebefugnis (s. u. 4.). Die Klagearten sind hingegen abschließend bundesgesetzlich geregelt (BVerfG, Beschl. v. 11.10.1966, 2 BvL 15/64, juris Rn. 37-42, BVerfGE 20, 238).
Eine allgemeine Feststellungsklage des Staates gegen einen Privaten schließt die Verwaltungsgerichtsordnung weder von vornherein aus noch enthebt sie sie von den sonst geltenden Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sie ist insbesondere nicht schon dann zulässig, wenn der materielle Landesgesetzgeber dem Staat gegenüber dem Privaten bewusst keine Anordnungsbefugnis verliehen hat. Der prozessuale Bundesgesetzgeber begleitet dergleichen materielle Gestaltung nicht unterstützend. Es gilt kein Vorverständnis dahingehend, dass der Staat, wenn ihm eine Anordnungsbefugnis fehlt, zumindest klagen können müsste. Die gesetzliche Eröffnung einer Klage bildet gegenüber einer gesetzlichen Befugnis zur Anordnung kein minus, sondern ein aliud, ebenso wie ein zu erstreitendes Gerichtsurteil nicht ein weniger, sondern etwas anderes wäre als ein zu erlassender Verwaltungsakt. Eine Rechtsgestaltung durch den Landesgesetzgeber dahingehend, dass die vollziehende Gewalt anstatt selbst eine Entscheidung zu treffen, die Rechtsprechung um Entscheidung anruft, steht zumindest in einem Spannungsverhältnis mit der rechtsstaatlichen Funktionentrennung. Die Staatsgewalt wird gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Die Gewaltenteilung räumt der Judikative das Letztentscheidungsrecht, der Exekutive aber grundsätzlich das Erstentscheidungsrecht ein (VG Hamburg, Beschl. v. 2.5.2023, 5 E 752/23, juris Rn. 32). Die Überwachung einer Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes ist mit einem von Verfassungs wegen unter Richtervorbehalt stehenden Fall nach Art. 13 Abs. 2, 104 Abs. 2 GG nicht vergleichbar.
Als Feststellungsinteresse ist aufgrund Bundesrechts nach § 43 Abs. 1 VwGO jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017, 6 B 14.17, juris Rn. 13 m. w. N.). Die gerichtliche Feststellung muss geeignet erscheinen, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (BVerwG, Urt. v. 16.3.2016, 6 C 66.14, juris Rn. 16). Sie muss dazu erforderlich sein. Das Erfordernis eines Feststellungsinteresses in § 43 Abs. 1 VwGO konkretisiert damit die rechtsschutzformübergreifende allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung eines Rechtsschutzbedürfnisses. Das Rechtsschutzbedürfnis betrifft insbesondere die Frage, ob angesichts der besonderen Umstände des Falles die angestrebte gerichtliche Klärung zur Konfliktlösung erforderlich ist (Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 42 Rn. 336). Der Ausschluss von überflüssigen, nutzlosen oder mutwilligen Rechtsschutzgesuchen lässt sich auf den auch im Prozessrecht als Teil des öffentlichen Rechts geltenden Grundsatz von Treu und Glauben zurückführen (Sodan, a. a. O., Rn. 335). Für die Verfolgung subjektiver Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage gilt, dass wenn die Rechtsordnung ein materielles Recht gewährt, sie in aller Regel auch ein Interesse dessen, der sich als Inhaber dieses Rechts sieht, an dessen gerichtlichem Schutz anerkannt; das Rechtsschutzbedürfnis fehlt deshalb nur bei Vorliegen besonderer Umstände, die das subjektive oder objektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen (BVerwG, Urt. v. 17.1.1989, 9 C 44.87, juris Rn. 9, BVerwGE 81, 164). Die Frage der Effektivität des Rechtsschutzes und des Nutzens für den Rechtsschutzsuchenden ist demgegenüber bei den Feststellungsklagen nur bei Vorliegen besonderer Umstände zu bejahen. Dies kommt im Gesetz durch das Erfordernis eines besonderen Interesses für die allgemeine Feststellungsklage und Nichtigkeitsfeststellungsklage in § 43 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO sowie die Fortsetzungsfeststellungsklage in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zum Ausdruck.Einerseits setzt die Darlegung eines berechtigten Interesses dabei nach § 43 Abs. 1 VwGO nicht in jedem Fall voraus, dass entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO eigene Rechte geltend gemacht werden. Sonst liefe der Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelung für die Feststellungsklage leer. Andererseits kann, wenn gar kein subjektives Recht geltend gemacht wird, das Gericht nur angerufen werden, wenn dies aus einem anderen Grund ausnahmsweise zur Konfliktlösung erforderlich ist.
bb) Nach diesem Maßstab lässt sich ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der erstrebten Feststellung nicht bejahen. Die angestrebte gerichtliche Klärung ist nicht zur Konfliktlösung erforderlich.
Dabei ist eine auf gerichtliche Feststellung abzielende Klage nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil die Klägerin gegenüber der Beklagten eine behördliche Feststellung selbst verbindlich treffen könnte. Dergleichen vermag sie nicht. Das Hamburgische Transparenzgesetz hat dem für die Überwachung der Einhaltung seiner Vorschriften zuständigen Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit keine Anordnungsbefugnis gegenüber anderen Behörden oder ihrer Aufsicht unterstehenden Rechtsträgern verliehen und dadurch die durch die Verfassung vorgegebene Funktionentrennung gewahrt (s. o. 2. a)). Ebenso wie die Beanstandung im Datenschutzrecht (dazu BVerwG, Beschl. v. 5.2.1992, 7 B 15.92, juris Rn. 2; OVG Bautzen, Urt. v. 21.6.2011, 3 A 224/10, juris Rn. 27; VGH Mannheim, Urt. v. 4.2.2020, 10 S 1082/19, juris Rn. 19; OVG Schleswig, Urt. v. 16.9.1991, 1 L 18/91, juris Rn. 26) ist die Beanstandung nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz kein Verwaltungsakt i. S. d. § 42 Abs. 1 VwGO oder i. S. d. § 35 HmbVwVfG. Sie ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Dies bestätigt sich dadurch, dass die Beanstandung in den Fällen unmittelbarer Landesverwaltung an das zuständige Senatsmitglied, an die Präsidentin der Bürgerschaft oder den Präsidenten des Rechnungshofs und damit eine andere Behörde der Klägerin selbst zu richten ist. In anderen Fällen ist die Beanstandung zwar an einen anderen Rechtsträger zu richten, aber das zuständige Senatsmitglied zu benachrichtigen oder zu unterrichten. Wenngleich die Kammer nicht der Auffassung der Klägerin beitritt, die Beanstandung sei eine Wissenserklärung, denn mit ihr wird keine Tatsache behauptet, so ist die Beanstandung doch lediglich die Äußerung einer Auffassung unter Gleichen. Mit der Beanstandung wird nicht ausgehend von einem Verhältnis der Über- und Unterordnung einseitig verbindlich eine Rechtslage festgestellt. Vielmehr bekundet der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit mit der Beanstandung lediglich im Verhältnis der Gleichordnung seine Rechtsansicht gegenüber einer Stelle, die einem anderen Verfassungsorgan untersteht.
Derweil lässt sich ein Feststellungsinteresse der Klägerin im Außenrechtsstreit nicht positiv begründen. In Betracht käme allein ein ideelles Interesse an der Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes durch die Beklagte gegenüber Dritten. Zumindest fehlt es aber an einem schutzwürdigen Interesse der Klägerin an einer gerichtlichen Feststellung. Ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse hat nur inne, wer auf die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes angewiesen ist. Daran fehlt es. Die Klägerin hat nicht den ihr eröffneten - außerprozessualen - Weg beschritten, die Beklagte zu einem bestimmten Verhalten anzuhalten. Die hiesige Klägerin vermag als Mehrheitsgesellschafterin auf ihre Beteiligungsgesellschaften einzuwirken (OVG Hamburg, Beschl. v. 5.7.2007, 1 Bs 182/06, juris Rn. 24, NordÖR 2007, 423; dort begegnet die hiesige Klägerin als Beklagte, die hiesige Beklagte als Beigeladene).
Unschädlich ist, dass eine Erfüllung öffentlich-rechtlicher Pflichten in Rede steht. Die Einwirkung des Stadtstaates als Mehrheitsgesellschafter in privatrechtlicher Handlungsform ist auch zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher Pflichten möglich, so wie dies für ihre Einwirkung auf ihre Stadthallengesellschaft zwecks Gleichbehandlung politischer Parteien anerkannt ist (dazu BVerwG, Beschl. v. 21.7.1989, 7 B 184.88, juris Rn. 7).
Die Klägerin kann sich im Außenrechtsstreit nicht darauf zurückziehen, dass sie insofern durch den Hamburgische Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vertreten wird, die gesellschaftsrechtlichen Instrumente aber durch den Senat und ihm unterstehende Behörden ausgeübt werden. Im Außenrechtsstreit mit der Beklagten ist auch insoweit die Klägerin als Rechtsträgerin in Betracht zu ziehen, nicht eine einzelne Behörde. Nach Landesverfassung und -gesetz übt die Klägerin unterschiedliche Funktionen durch unterschiedliche Verwaltungs- oder Verfassungsorgane aus. Auf ihre interne Zuständigkeitsordnung innerhalb des Rechtsträgers kann die Klägerin aber keine Klage gegen die Beklagte stützen. Die Klägerin als Rechtsträgerin hat die Mittel in der Hand, um auf die Beklagte als Rechtsträgerin einzuwirken. Zumindest ohne sich dieser Mittel bedient zu haben, kann sie kein Gericht anrufen.
Ebenso wie im Außenrechtsstreit bei der Feststellungsklage das Feststellungsinteresse als besondere Ausprägung des Rechtsschutzbedürfnisses fehlt, würde es sich im Übrigen im Außenrechtsstreit bei der Leistungsklage hinsichtlich dieser allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzung verhalten. Die Anrufung des Gerichts ist nicht das Mittel für die Freie und Hansestadt Hamburg, ein mehrheitlich in ihrer Hand befindliches Unternehmen zu einem Verhalten anzuhalten.
Allein in einem Innenrechtsstreit führt die durch § 14 Abs. 6 HmbTG begründete wehrfähige Innenrechtsposition des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit (s. o. 2. a)) darauf, dass diese auch klageweise geltend gemacht werden kann. Insoweit greift die Regel, dass wenn die Rechtsordnung ein materielles Recht gewährt, sie in aller Regel auch ein Interesse dessen, der sich als Inhaber dieses Rechts sieht, an dessen gerichtlichen Schutz anerkannt.Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit hat insofern die Klage gegen den zuständigen Behördenleiter zu richten. Dies ist ausnahmsweise die Präsidentin der Bürgerschaft oder der Präsident des Rechnungshofes, grundsätzlich aber das betreffende Senatsmitglied (s. o. 2. a)).
4. Die Klägerin ist ferner im Außenrechtsstreit mit der Beklagten nicht zur Klage befugt. Auf die allgemeine Feststellungsklage findet § 42 Abs. 2 VwGO entsprechende Anwendung. Grundsätzlich ist eine Feststellungsklage damit nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen (BVerwG, Urt. v. 27.5.2009, 8 C 10.08, juris Rn. 24). Eigene Rechte vermag die Klägerin gegen die Beklagte nicht geltend zu machen, weder als mittelbare Mehrheitsgesellschafterin noch als Trägerin der Aufsichtsbehörde hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes (s. o. 3. b)). Zwar wird in § 14 Abs. 6 HmbTG von dem in § 42 Abs. 2 VwGO enthaltenen Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelung Gebrauch gemacht (insofern ebenso Maatsch/Schnabel, HmbTG, 2. Aufl. 2021, § 14 Rn. 64). Doch ist die Klagebefugnis danach an Voraussetzungen geknüpft, die nicht allesamt erfüllt sind.
Nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 6 HmbTG kann der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit das Vorliegen der beanstandeten Verstöße gegen dieses Gesetz gerichtlich feststellen lassen. Ebenso wie im Anwendungsfall des Grundsatzes aus § 42 Abs. 2 VwGO (dazu s. o. 3. b)) ist für § 14 Abs. 6 HmbTG eine Darlegung geeigneter tatsächlicher Umstände ebenso hinreichend wie notwendig, um eine Klagebefugnis zu bejahen. Dargelegt werden muss ein Durchlaufen der drei Eskalationsstufen, die vom Gesetz vorgesehen sind (dazu s. o. 2. a)). Daran fehlt es.
a) Eine Erfüllung der ersten Eskalationsstufe ist dargelegt. Die Klägerin hat mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 30. März 2021 unter Fristsetzung bis 30. April 2021 die Beklagte dazu aufgefordert, den von der Klägerin angenommenen Mangel zu beseitigen, indem sie den Dritten bescheide. Die Beklagte war insofern auskunftspflichtige Stelle. Im Einzelnen:
aa) Auskunftspflichtig sind nach § 2 Abs. 5 HmbTG alle Behörden nach § 2 Abs. 3 HmbTG. Behörden sind nach § 2 Abs. 3 Halbs. 1 HmbTG alle Stellen i. S. d. § 1 Abs. 2 HmbVwVfG (d. h. jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt) einschließlich der der Aufsicht der Freien und Hansestadt Hamburg unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (dem Wortlaut nach auch soweit diese Bundesrecht oder Recht der Europäischen Union ausführen). Als Behörden gelten nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, „soweit“ sie öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und „dabei“ der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg oder einer unter ihrer Aufsicht stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen. Kontrolle in diesem Sinne liegt nach § 2 Abs. 4 HmbTG vor, wenn (Nr. 1) die Person des Privatrechts bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe oder bei der Erbringung der öffentlichen Dienstleistung gegenüber Dritten besonderen Pflichten unterliegt oder über besondere Rechte verfügt, insbesondere ein Kontrahierungszwang oder ein Anschluss- und Benutzungszwang besteht, oder (Nr. 2) eine oder mehrere der in § 2 Abs. 3 HmbTG genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts allein oder zusammen, unmittelbar oder mittelbar (lit. a) die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens besitzt oder besitzen oder (lit. b) über die Mehrheit der mit den Anteilen des Unternehmens verbundenen Stimmrechte verfügt oder verfügen oder (lit. c) mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens stellen kann oder können.
Die Fiktion einer Behörde nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG setzt über die Tatbestandsmerkmale Person des Privatrechts und Kontrolle hinaus stets die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe (oder gleichbedeutend: das Erbringen einer öffentlichen Dienstleistung) voraus. Dies gilt auch für gemischt-wirtschaftliche Unternehmen nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 lit. a HmbTG, obwohl sie ohne weitere Voraussetzung dem Gemeinwohl und den Grundrechten verpflichtet sind (dazu BVerfG, Urt. v. 7.11.2017, 2 BvE 2/11, juris Rn. 238 ff., BVerfGE 147, 50; BVerwG, Urt. v. 12.12.2019, 8 C 8.19, juris Rn. 21, BVerwGE 167, 202) und an denen ohne weitere Voraussetzung nach Maßgabe des § 65 Abs. 1 Nr. 1 LHO ein „wichtiges staatliches Interesse“ bestehen soll. Der Gesetzgeber hat weder eine Grundrechts- und Gemeinwohlbindung noch eine Anknüpfung an ein „wichtiges staatliches Interesse“ hinreichen lassen, sondern nur solche Personen des Privatrechts unter Kontrolle der öffentlichen Hand mit den besonderen Pflichten des Hamburgischen Transparenzgesetzes belastet, soweit sie eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe in § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG ist ausweislich der Gesetzesbegründung (Bü.-Drs. 20/4466, S. 13 unten) dem § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG entlehnt und damit unionsrechtlich determiniert. Darunter sind alle marktbezogenen Tätigkeiten zu verstehen, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden (BVerwG, Urt. v. 23.3.2017, 7 C 31.15, juris Rn. 42). Dabei ist keine Übertragung der öffentlichen Aufgabe, sondern lediglich eine Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe vorausgesetzt. Der einfache Gesetzgeber war nicht von Verfassungs wegen gehalten, Informationsfreiheitspflichten auf Unternehmen zu erstrecken, die - obwohl in öffentlicher Hand befindlich - keine öffentliche Aufgabe wahrnehmen.
Bundesverfassungsrechtlich ist ein grundsätzlich voraussetzungsloser Anspruch für Jedermann auf Zugang zu amtlichen Informationen nicht erfordert. Nur für die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Presse ist ein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auf Niveau eines „Minimalstandards“ anerkannt (BVerwG, Urt. v. 20.2.2013, 6 A 2.12, juris Rn. 29, BVerwGE 146, 56).
Landesverfassungsrechtlich führt Art. 56 Satz 3 Verf zu der Pflicht der „Verwaltung“, bei ihr vorhandene Informationen zugänglich zu machen und gesetzlich bestimmte Informationen zu veröffentlichen, aber nur soweit nicht öffentliche Interessen, Rechte Dritter oder gesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Dadurch wird zwar das Institut der Informationsfreiheit insoweit verfassungsrechtlich verankert (Bü.-Drs. 22/505, S. 4). Doch besteht ein Anspruch gegen die „Verwaltung“ ausgehend von Art. 56 Satz 3 Verf nur nach Maßgabe des Gesetzes, das gemäß Art. 56 Satz 4 Verf das Nähere regelt, mithin auch die Grenzen insbesondere wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen festlegt. Dahinstehen kann bereits, inwieweit unter „Verwaltung“ nach Art. 56 Satz 3 Verf über die zu öffentlich-rechtlichem Handeln fähige unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung hinaus auch privatrechtsförmige Unternehmen in öffentlicher Hand fallen können. Zumindest musste der einfache Gesetzgeber Informationsfreiheitspflichten nicht auf solche Unternehmen in öffentlicher Hand erstrecken, die keine öffentlichen Aufgaben wahrnehmen. Der Gesetzgeber ist ausweislich der Begründung der Verfassungsbestimmung (Bü.-Drs. 22/505, S. 5) ausdrücklich nicht gezwungen, die Beurteilung der Zulässigkeit eines Informationsanspruchs stets als einen Abwägungsvorgang auszugestalten, sondern erlaubt auch die gesetzliche Definition abwägungsfester, starrer Informationsgrenzen, wie sie bereits zum Teil im Hamburgischen Transparenzgesetz zu finden sind. Anders als das Parlament gegenüber der Regierung genießt der Einzelne gegenüber der Verwaltung kein nur durch kollidierendes Verfassungsrecht beschränktes Auskunftsrecht (VG Hamburg, Urt. v. 15.9.2025, 5 K 689/22, abrufbar unter: https://justiz.hamburg.de/resource/blob/1101762/7e11235b20d9cfab858da10ab6236f00/-k-urteil-vom--data.pdf). Die Tätigkeit von Unternehmen in öffentlicher Hand, die keine öffentliche Aufgabe wahrnehmen, sind dem Urbild staatlicher Verwaltung so fern, dass zumindest nicht in dem gleichen Maß ein öffentliches Interesse an Transparenz besteht. Vielmehr besteht ein öffentliches Interesse des Staates als Anteilseigner daran, ein allein Erwerbszwecken dienendes Unternehmen nicht zusätzlichen Belastungen zu unterwerfen. Zu beachten ist, dass das hamburgische Transparenzrecht für alle in die Pflicht genommenen Stellen einen erheblichen Aufwand an zusätzlicher Bürokratie fordert. Der Aufwand, nicht nur von Amts wegen bestimmte Informationen ins Transparenzportal einzupflegen, sondern und insbesondere auch auf voraussetzungslosen Antrag jeder Person hin, weitere Informationen zugänglich zu machen, bindet knappe Ressourcen. Soweit das Transparenzrecht zusätzlich enge Fristen setzt, rückpriorisiert es staatliche Kernaufgaben wie die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, Bildung und Erziehung sowie Daseinsvorsorge. Höherrangiges Recht fordert diesen Aufwand insbesondere nicht bei rein erwerbswirtschaftlicher Betätigung öffentlicher Unternehmen.
Zu beachten ist ferner, dass die Rechtsfolge des § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG gemäß dem Wortlaut des Gesetzes in ihrem Umfang beschränkt ist. Nur „soweit“ die Wahrnehmung erfolgt und „dabei“ die Person des Privatrechts einer Kontrolle unterliegt, gilt sie als Behörde.
Die mit dem Wort „dabei“ einhergehende Beschränkung der Rechtsfolge vermag allerdings nur für die Tatbestandsvarianten des § 2 Abs. 4 Nr. 1 HmbTG auszutragen. Die Kontrolle greift nur in dem Umfang, in dem bestimmte besondere Pflichten oder Rechte der Person des Privatrechts bestehen. In den Tatbestandsvarianten des § 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG erstreckt sich die Kontrolle in der Rechtsfolge aber stets auf die gesamte Person des Privatrechts, da der gesetzliche Tatbestand an eine Mehrheit der öffentlichen Hand hinsichtlich des Kapitals, der Stimmrechte oder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens anknüpft.
Die durch das Wort „soweit“ vermittelte Beschränkung der Rechtsfolge des § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG kommt hingegen gleichermaßen für Fälle des § 2 Abs. 4 Nr. 1 HmbTG wie des § 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG in Betracht. Nur in dem Umfang, in dem die Person des Privatrechts eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt (gleichbedeutend: eine öffentliche Dienstleistung erbringt), gilt sie gemäß § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG als Behörde und bezieht § 2 Abs. 5 HmbTG sie in den Pflichtenkreis des Hamburgischen Transparenzgesetzes ein. Die Pflichtenstellung nach § 2 Abs. 5 HmbTG betrifft nur diejenigen beim Unternehmen vorhandenen Informationen, die zumindest auch die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe (gleichbedeutend: die Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung) betreffen. Keine amtlichen Informationen nach § 1 Abs. 2 HmbTG und nicht Gegenstand transparenzgesetzlicher Pflichten des Unternehmens sind Informationen zu rein erwerbswirtschaftlicher Betätigung. Dies bestätigt § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbTG, wonach als amtliche Informationen auch zum Zwecke der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gefertigte Aufzeichnungen gelten, nicht jedoch Aufzeichnungen zu davon unabhängigen Zwecken des Unternehmens.
bb) Nach diesem Maßstab war die Beklagte nach § 2 Abs. 5 HmbTG bezogen auf den Antrag des Herrn A. vom 16. November 2019 auskunftspflichtige Stelle. Sie galt in diesem Umfang wegen § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG als Behörde. Sie ist eine juristische Person des Privatrechts. Sie unterliegt nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 lit. a HmbTG der Kontrolle der klägerischen Freien und Hansestadt Hamburg, da diese mittelbar die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des beklagten Unternehmens besitzt. Die Beklagte nimmt i. S. d. § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG insoweit eine öffentliche Aufgabe wahr, wie sie den Verkehrsflughafen „Hamburg Airport Helmut Schmidt“ betreibt, auf den sich der in Rede stehende Informationszugangsantrag bezieht. Im Einzelnen:
Der Betrieb eines Verkehrsflughafens für Hamburg ist eine öffentliche Aufgabe i. S. d. § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG. Verkehrsflughäfen sind Bestandteil der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur; sie werden ungeachtet ihrer privatrechtlichen Organisationsform im öffentlichen Interesse betrieben (BVerwG, Urt. v. 20.4.2005, 4 C 1.03, juris Rn. 26, BVerwGE 123, 261). Insbesondere dient der Betrieb des „Hamburg Airport Helmut Schmidt“ nicht allein privaten Zwecken. Es liegt im öffentlichen Interesse eine entsprechende Luftverkehrsinfrastruktur vorzuhalten. Flugplätze als öffentliche Infrastruktureinrichtungen sind Teil der staatlichen Daseinsvorsorge (OVG Hamburg, Beschl. v. 5.7.2007, 1 Bs 182/06, juris Rn. 27, NordÖR 2007, 423). Dieses Interesse bezieht sich ausgehend von der Reichweite des in Rede stehenden Verkehrsflughafens örtlich nicht nur, aber auch auf Hamburg. Die öffentliche Aufgabe ist schließlich kompetenziell nicht dem Bund vorbehalten. Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist gemäß Art. 30 GG Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Die Länder haben zufolge Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Dem Bund kommt hinsichtlich dessen, ob ein Land unmittelbar in privatrechtlicher Handlungsform oder ein Land mittelbar in privatrechtlicher Organisationsform einen Verkehrsflughafen betreibt weder eine Gesetzgebungs- noch eine Verwaltungszuständigkeit zu. Eine einschränkende Auslegung dahingehend, dass Betreiber eines Flughafens wie die Beklagte von § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG nicht erfasst wären, findet in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes keinen Anhalt. Das erkennende Gericht tritt den von der vormals zuständigen Kammer in einer mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2018 insofern erhobenen Bedenken nicht bei.
Allerdings liegt gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr beim Bund. Auch wird die Luftverkehrsverwaltung nach näherer Maßgabe des Art. 87d GG durch den Bund in eigener Verwaltung oder in seinem Auftrag durch die Länder geführt. Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, so kann aufgrund Art. 85 GG der Bund die Einrichtung der Behörden regeln, Verwaltungsvorschriften erlassen und Weisungen erteilen. Für den Vollzug von Bundesrecht durch Behörden des Bundes oder der Länder ist höchstrichterlich ausgeführt, dass die Gesetzgebungskompetenzen der Art. 73 f. GG als Annex die Befugnis einschließen, Voraussetzungen und Grenzen zu regeln, unter denen der Öffentlichkeit einschließlich der Presse Informationen zu erteilen sind oder erteilt werden dürfen (BVerwG, Urt. v. 25.3.2015, 6 C 12.14, juris Ls. 1, BVerwGE 151, 348; Urt. v. 20.2.2013, 6 A 2.12, juris Ls. 1, BVerwGE 146, 56). Mit der Entscheidung über Umfang und Grenzen der öffentlichen Zugänglichkeit von Verwaltungsinformationen wird nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung indirekt mit über den normativen Stellenwert oder das praktische Gewicht bestimmter von einer Sachmaterie erfasster materieller Belange bestimmt und insgesamt eine zentrale, auf die behördliche Umsetzung der fachgesetzlichen Regelungsanliegen einwirkende Rahmenbedingung des Verwaltungshandelns gesetzt. Der notwendige Ausgleich zwischen Transparenz- und Vertraulichkeitsinteressen muss von dem für die Sachmaterie zuständigen Gesetzgeber in enger Abstimmung auf die Sach- und Rechtsstrukturen der betroffenen Materie und deren spezifische Problemlagen und Regelungsnotwendigkeiten vorgenommen werden.
Indessen kommt dies vorliegend nicht zum Tragen. Die Beklagte vollzieht die Bundesgesetze über den Luftverkehr nicht. Sie ist lediglich als privatrechtsförmiger Unternehmer eines Flugplatzes den einschlägigen Bundesgesetzen unterworfen.
Die Beklagte ist nicht Teil der das Luftverkehrsrecht vollziehenden Luftverkehrsverwaltung. Zwar gehört sie als gemischt-wirtschaftliches Unternehmen zu der gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebundenen vollziehenden Gewalt des Landes (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.2.2011, 1 BvR 699/06, juris Rn. 49, BVerfGE 128, 226 zur Fraport Aktiengesellschaft als Betreiberin des Flughaftens Frankfurt am Main). Die Klägerin bedient sich der Beklagten als privatrechtlich verselbständigte Organisationsform zwecks Betriebs eines Verkehrsflughafens. Es handelt sich um eine kommunalwirtschaftliche Betätigung der Klägerin. Doch führt die Beklagte als verselbständigtes Privatrechtssubjekt nicht in einem weiteren Umfang Gesetze aus als wenn sie unselbständiger Teil der Klägerin wäre. Die Klägerin lässt nicht die Bundesgesetze über den Luftverkehr durch die Beklagte ausführen. Die Beklagte ist als Unternehmerin eines Flugplatzes lediglich wie Jedermann den Gesetzen über den Luftverkehr unterworfen. Die Beklagte vollzieht nur die Landesgesetze, die - wie das Hamburgische Transparenzgesetz - durch öffentliche Aufgaben wahrnehmende Unternehmen in öffentlicher Hand auszuführen sind. Insoweit hat nur das Land nach Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, da das Grundgesetz dem Bund insoweit keine Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Ausführung des Landesrechts ist nach Art. 30 GG Sache des Landes. Im Einklang damit ist das Verwaltungsgericht Hamburg (Urt. v. 20.1.2021, 17 K 2383/19, juris Rn. 32) zutreffend ohne Weiteres davon ausgegangen, dass die Hamburger Hochbahn AG nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG auskunftspflichtig ist, obwohl sie in Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe durch § 8 Abs. 3 Satz 3 PBefG einer bundesgesetzlichen Regelung unterworfen ist.
Die Beklagte vollzieht Bundesrecht auch nicht insoweit, wie sie den Vorgaben des § 8 LuftSiG unterliegt. Darin geregelt sind Sicherheitsmaßnahmen der Flugplatzbetreiber. Insoweit wird der Flugplatzbetreiber als Privater im öffentlichen Interesse in Dienst genommen, ohne dadurch Teil der Luftverkehrsverwaltung zu werden.
Die Beklagte übt schließlich keine Hoheitsgewalt aus. Sie ist nicht aufgrund des Luftverkehrsrechts Beliehene, wie es ein verantwortlicher Luftfahrzeugführer nach § 12 LuftSiG oder ein Beliehener nach § 16a LuftSiG ist.
Dass der Bund ausweislich des Luftverkehrskonzepts des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur 2017 (S. 21) ein politisches Interesse an dem Betrieb von Verkehrsflughäfen benennt, insbesondere den „Hamburg Airport Helmut Schmidt“ als Flughafen im Bundesinteresse eingeordnet hat, führt nicht auf eine Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der kommunalwirtschaftlichen Betätigung der Klägerin.
b) Eine Erfüllung der zweiten Eskalationsstufe ist ebenso dargelegt. Bei erheblichen Verletzungen der Informationspflicht folgt nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG die Beanstandung. Die Klägerin hat mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 9. Juni 2021 gegenüber der Beklagten den angenommenen - erheblichen - Mangel beanstandet, nachrichtlich gegenüber dem Präses der damaligen Behörde für Wirtschaft und Innovation.
Eine Verletzung der Informationspflicht nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG liegt nicht nur dann vor, wenn gegen eine im Einzelfall aus § 1 Abs. 2 HmbTG folgende materielle Pflicht, eine Information zu geben, sondern auch dann, wenn gegen eine aus § 13 HmbTG im Einzelfall folgende formelle Pflicht verstoßen ist, einen Antrag auf Informationen zu beantworten - sei es indem der Zugang zu einer beanspruchten Information eröffnet wird, der Antrag ablehnend beschieden oder eine lediglich mündliche Anfrage mündlich beantwortet wird.
Zwar ist in § 2 Abs. 7 bis 9 HmbTG die Informationspflicht legaldefiniert als die Auskunfts- und die Veröffentlichungspflicht umfassend, die Auskunftspflicht als Pflicht, Informationen auf Antrag nach Maßgabe dieses Gesetzes zugänglich zu machen, und die Veröffentlichungspflicht als Pflicht, aktiv Informationen in das Informationsregister nach Maßgabe dieses Gesetzes einzupflegen. Doch finden diese ebenso wie andere Legaldefinitionen des Hamburgischen Transparenzgesetzes nicht in allen Vorschriften ungebrochen Anwendung. Die Legaldefinition der Auskunftspflicht ist anzuwenden bei der Auslegung der Regelungen von Ausnahmen und Einschränkungen der Informationspflicht in §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, 5, 6 Abs. 1, Abs. 2, 7 Abs. 2, 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, 9 HmbTG. Demgegenüber kann der sprachlich nahe Begriff der informationspflichtigen Stelle, wie er insbesondere in §§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2 HmbTG verwendet wird, nicht dahingehend verstanden werden, dass eine im Einzelfall bestehende Pflicht, Informationen zugänglich zu machen oder einzupflegen, Begriffsvoraussetzung wäre. Anderenfalls setzte insbesondere der Tatbestand der Gesetzesvorschrift gerade die Pflicht voraus, welche die Rechtsfolge des Gesetzes ausschlösse. Gerade die Verwendung des Begriffs der „informationspflichtigen Stelle“ in §§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2, 13 Abs. 6 Satz 3, 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG sowie des Begriffs der „auskunftspflichtigen Stelle“ in §§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2, 11 Abs. 2 Satz 1, 12 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 und 3, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5. Abs. 6, Abs. 7, 13 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 bis 3, Abs. 5 Satz 1 HmbTG und des Begriffs der „in § 2 Absatz 3 genannten Stelle“ in § 14 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 HmbTG anstatt des in § 2 Abs. 3 HmbTG legaldefinierten Begriffs der „Behörde“ belegen eine fehlende redaktionelle Bereinigung des Gesetzeswortlauts.
Ein weites Verständnis einer Verletzung der Informationspflicht i. S. d. § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG belegen Systematik, Sinn und Zweck sowie Gesetzgebungsgeschichte. Die Auslegung der zweiten Stufe in § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG muss berücksichtigen, dass an sie die dritte Stufe in § 14 Abs. 6 HmbTG anknüpft. Der Wortlaut dieser Vorschrift lässt nicht erkennen, dass die (auf erster Stufe nicht fristgerecht behobenen) „Mängel“ und gleichbedeutend die (auf zweiter Stufe beanstandeten) „Verstöße“ notwendig in einer Verletzung der materiellen Pflicht zu einer bestimmten Information liegen müssten. Die nach § 14 Abs. 6 HmbTG eingeräumte Klagebefugnis wäre zudem von geringer Durchschlagskraft, wenn nur eine materielle Pflicht zu einer bestimmten Information gerichtlich festgestellt werden könnte. Zumindest ohne Mitwirkung der in Anspruch genommenen Stelle oder einer anderen Behörde verfügt der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit in aller Regel selbst weder über die beanspruchten Informationen noch vermag er alle tatsächlichen Umstände zu kennen, aufgrund derer ein Informationszugang nach §§ 4 bis 9 HmbTG ausgeschlossen sein könnte. Er müsste ohne die erforderliche Kenntnis Mutmaßungen über positiv vorhandene Informationen und negativ fehlende Ausschlussgründe anstellen und seine Mutmaßung zum Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung machen.
Über die Verletzung der Informationspflicht hinaus erfordert § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG eine erhebliche Verletzung der Informationspflicht. Die Erheblichkeit hängt von einem wertenden Element der Rechtsauslegung ab (insofern auch Maatsch/Schnabel, HmbTG, 2. Aufl. 2021, § 14 Rn. 52). Die Gesetzgebungsgeschichte legt eine eher geringe Erheblichkeitsschwelle nah. Die zitierte Entwurfsbegründung (Bü-Drs. 20/4466, S. 25) erläutert das Tatbestandsmerkmal der Erheblichkeit weder noch beachtet es dies auch nur, sondern entspräche dem Gesetzeswortlaut nur dann, wenn jeder Verstoß bei Abwicklung eines Informationsersuchens beanstandungsfähig wäre. Soweit ausgeführt wird, eine Erheblichkeit sei dann nicht gegeben, wenn die betroffenen Informationen quantitativ einen geringen Anteil und qualitativ kein hohes Gewicht hätten (so Maatsch/Schnabel, a. a. O.), verfolgt die Kammer diesen Ansatz nicht. Es widerspricht der Wertung des Transparenzgesetzgebers die Anteile von Informationen oder das Gewicht von Informationen zu bemessen. Vielmehr gewährt § 1 Abs. 2 HmbTG grundsätzlich einen voraussetzungslosen, wenngleich nicht grenzenlosen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Über das Interesse am Erkenntnisgewinn hinaus ist grundsätzlich kein weitergehendes Interesse vorausgesetzt. Soweit angenommen wird, es komme darauf an, mit welchen Erwägungen argumentiert werde und ob die informationspflichtige Stelle sich inhaltlich detailliert mit einem Anliegen auseinandergesetzt habe, mag die Entscheidung auch gerichtlicher Überprüfung nicht standhalten (so Maatsch/Schnabel, a. a. O.), tritt die Kammer dem so nicht bei. Der Schutz subjektiver Rechte nach dem Grundsatz des § 42 Abs. 2 VwGO sowie die Wahrung des objektiven Rechts nach der Ausnahme des § 14 Abs. 6 HmbTG zielen auf das richtige Ergebnis, nicht auf eine richtige Begründung. Soweit erwogen wird, dass die Beanstandung erforderlich sein muss, um die informationspflichtige Stelle grundsätzlich zu einem anderen Verhalten zu bewegen, oder es sich um einen Einzelfall von erheblicher Tragweite handelt (so Maatsch/Schnabel, a. a. O.), enthält diese Faustformel nutzbare Elemente. Gleichwohl die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO zum Gegenstand nur die Verletzung einer Pflicht des Beklagten im Einzelfall haben kann, nicht etwa eine einzelfallübergreifende Übung des Beklagten - wie auch die Ausrichtung am subjektiven Rechtsschutz nach dem Grundsatz des § 42 Abs. 2 VwGO und die objektive Rechtswahrung nach der Ausnahme des § 14 Abs. 6 HmbTG den Einzelfall betreffen - ist dem Prozessrecht nicht gänzlich fremd, zu berücksichtigen, wie Entscheidungen anderer Einzelfälle getroffen werden könnten oder getroffen wurden. Die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache oder eine wiederherzustellende Einheit der Rechtsordnung eröffnen nach Maßgabe der §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 132 Nr. 1 und 2 VwGO eine gerichtliche Entscheidung im zweiten oder dritten Rechtszug. Zumindest dann, wenn ein etwaiger Verstoß gegen das Hamburgische Transparenzgesetz Ausdruck einer solchen Übung der Beklagten ist, dass eine erstrebte gerichtliche Feststellung im ersten Rechtszug über den anlassgebenden Einzelfall hinaus Breitenwirkung entfalten könnte, ist der Verstoß erheblich und damit beanstandungsfähig nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG.
Nach diesem Maßstab genügen die Darlegungen hinsichtlich der zweiten Eskalationsstufe. Den angenommenen Mangel unterstellt wäre er Ausdruck eines für eine Vielzahl von Fällen zu rügenden Fehlverhaltens der Beklagten und damit erheblich. Denn die Beklagte wäre entgegen ihrer Übung auskunftspflichtige Stelle und würde in einer Vielzahl von Fällen ihre Antwortpflicht verletzen.
c) Die dritte Eskalationsstufe verwirklicht sich hingegen nicht in der Erhebung einer Klage im Außenrechtsstreit. Eine Befugnis zur Klage ist durch § 14 Abs. 6 HmbTG nicht der Freien und Hansestadt Hamburg im Außenrechtsstreit mit einem anderen Rechtsträger verliehen, sondern allein dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit im Innenrechtsstreit mit einer anderen Behörde, die einem weiteren Verfassungsorgan untersteht. Dies gebieten Sinn und Zweck. Nur insofern ist der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit beteiligtenfähig (s. o. 2. a)) und die Klage statthaft (s. o. 3. c)).
II. Die Widerklage bleibt ebenso ohne Erfolg. Sie ist gleichfalls unzulässig.
Zwar liegen die spezifischen Voraussetzungen vor, unter denen auf eine allgemeine Feststellungsklage hin nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO Widerklage erhoben werden kann. Das Begehren der Beklagten steht mit dem Begehren der Klägerin im Zusammenhang, geht aber über dessen Verneinung hinaus, da es die Feststellung eines subjektiven Rechts der Beklagten auf Unterlassung der vorprozessualen Beanstandung einschließt.
Doch ist die Beklagte nicht zur Klage befugt. Die Klagebefugnis ist entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch bei der allgemeinen Feststellungsklage zu prüfen (dazu s. o. I. 4.). Die Beklagte kann nicht geltend machen, dass sie von der Klägerin beanspruchen konnte, die Beanstandung vom 9. Juni 2021 einschließlich der Unterrichtung des Präses zu unterlassen. Ausgehend von ihrer eigenen Darlegung ist offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die von ihr behaupteten Rechte bestehen oder ihr zustehen können. Selbst bei Wahrunterstellung ihres Tatsachenvortrags fehlt es an einer Verletzung in subjektiven Rechten. Eine Beanstandung gegenüber dem Adressaten sowie eine Unterrichtung des Präses nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG greifen nicht in subjektive Rechte des Adressaten ein.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 26.6.2002, 1 BvR 670/91, juris Rn. 68, 70, BVerfGE 105, 279) wird zwar unter einem Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinn ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt, doch hat das Grundgesetz den Schutz vor Grundrechtsbeeinträchtigungen nicht an den Begriff des Eingriffs gebunden oder diesen inhaltlich vorgegeben und erfasst auch mittelbar faktische Wirkungen. Die Lehre zu den Grundrechtseingriffe ist allerdings nicht unmittelbar anwendbar. Denn die Beklagte ist nicht nach Art. 19 Abs. 3 GG grundrechtsfähig (s. o. I. 4. a)). Gleichwohl räumt das einfache Recht der Beklagten durch § 13 Abs. 1 GmbHG Außenrechtsfähigkeit ein. Wegen des objektiven Rechtsstaatsprinzips nach Art. 20 Abs. 2 und 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 3 Abs. 1 Verf hat ein Rechtssubjekt einfachrechtlich zumindest die allgemeine Handlungsfreiheit inne.
In Anlehnung an die Lehre zu den Grundrechtseingriffen ist kein Eingriff in im einfachen objektiven Recht wurzelnden subjektiven Rechten der Klägerin festzustellen. Durch eine Beanstandung nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG wird nicht im klassischen Sinne in Rechte eingriffen. Die Beanstandung verkürzt nicht imperativ die Freiheit des Adressaten. Sie ist nicht Ausdruck eines Verhältnisses der Über- und Unterordnung, sondern einer Gleichordnung zwischen dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit und dem weiteren Verfassungsorgan (s. o. I. 2. a)).
Die transparenzgesetzliche Beanstandung kann aus diesem Grund einem klassischen Eingriff auch nicht als mittelbar-faktische Beeinträchtigung gleichgeachtet werden. Nach der Aufforderung zur Mängelbeseitigung auf der ersten Stufe nach § 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG bildet die Beanstandung nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG nur die zweite Stufe einer auf dritter Stufe nach § 14 Abs. 6 HmbTG zur Erhebung der Klage (gegen den zuständigen Behördenleiter) führenden Eskalation.
Im Einklang damit verneint die überwiegende Rechtsprechung zumindest grundsätzlich die Zulässigkeit einer Klage gegen eine datenschutzrechtliche Beanstandung (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1992, 7 B 15.92, juris Rn. 4; OVG Bautzen, Urt. v. 21.6.2011, 3 A 224/10, juris Rn. 32 ff.; OVG Schleswig, Urt. v. 16.9.1991, 1 L 18/91, juris Rn. 30). Soweit eine Klagebefugnis einer Gemeinde gegen eine datenschutzrechtliche Beanstandung in Sachen kommunaler Selbstverwaltung ausnahmsweise erwogen wird (so VGH Mannheim, Urt. v. 4.2.2020, 10 S 1082/19, juris Rn. 26), liegt zumindest hier kein vergleichbarer Fall vor. Nicht die Beklagte, sondern umgekehrt die Klägerin ist Trägerin des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung.
III. Der Kostenausspruch gründet auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO. Die Zulassung der Berufung beruht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO auf der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 bis 9 HmbTG
§ 8 LuftSiG
§ 61 BDSG
§ 13 HmbTG
§ 35 HmbVwVfG
§ 12 LuftSiG
§ 16a LuftSiG
§ 14 Abs. 5 und 6 HmbTG
§ 14 Abs. 6 HmbTG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 14 Abs. 5 HmbTG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Nr. 1 und 2 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 88 Satz 2 VwGO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG
§ 2 Abs. 5 HmbTG
§ 2 Abs. 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 HmbTG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 HmbTG
§ 14 Absatz 5 Satz 2 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 und 4 HmbTG
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 20 Abs. 4 BDSG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG
§ 9 Abs. 3 Satz 1, 68 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Satz 2, 187 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 GmbHG
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 2 Abs. 4 HmbTG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 lit. a HmbTG
§ 65 Abs. 1 Nr. 1 LHO
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 HmbTG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG
§ 1 Abs. 2 HmbTG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 HmbTG
§ 8 Abs. 3 Satz 3 PBefG
§ 2 Abs. 7 bis 9 HmbTG
§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, 5, 6 Abs. 1, Abs. 2, 7 Abs. 2, 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, 9 HmbTG
§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2 HmbTG
§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2, 13 Abs. 6 Satz 3, 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG
§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2, 11 Abs. 2 Satz 1, 12 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 und 3, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5. Abs. 6, Abs. 7, 13 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 bis 3, Abs. 5 Satz 1 HmbTG
§ 14 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 HmbTG
§ 43 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 132 Nr. 1 und 2 VwGO
§ 89 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG nicht erfasst wären, findet in der Kompetenzordnung
Art. 31 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 13 Abs. 2, 104 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 30 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG
Art. 87d GG
Art. 85 GG
Art. 73 f. GG
Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 2 und 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 141, 223
BVerwGE 149, 194
BVerwGE 167, 147
BVerwGE 95, 133
BVerfGE 20, 238
BVerwGE 81, 164
NordÖR 2007, 423
BVerfGE 147, 50
BVerwGE 167, 202
BVerwGE 146, 56
BVerwGE 123, 261
BVerwGE 151, 348
BVerfGE 128, 226
BVerfGE 105, 279
10 B 1.20
8 B 262.00
5 K 689/22
6 C 20.10
7 B 187.84
6 C 8.13
7 C 2.18
1 C 24.92
5 E 6430/25
5 E 2003/24
2 BvL 15/64
5 E 752/23
6 B 14.17
6 C 66.14
9 C 44.87
7 B 15.92
3 A 224/10
10 S 1082/19
1 L 18/91
1 Bs 182/06
7 B 184.88
8 C 10.08
2 BvE 2/11
8 C 8.19
7 C 31.15
6 A 2.12
4 C 1.03
6 C 12.14
1 BvR 699/06
17 K 2383/19
1 BvR 670/91