Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-05-17, Aktenzeichen 10 LB 159/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die teilweise Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln (nachfolgend: Stärkekartoffeln) für das Wirtschaftsjahr 1997/98 und die teilweise Rücknahme des zugrunde liegenden Bewilligungsbescheids.
Die Klägerin erzeugt Kartoffeln zur Herstellung von Stärke. Sie schloss am 29. April / 26. Mai 1997 für das Wirtschaftsjahr 1997/98 als „Erzeuger“ mit der Kyritzer Stärke GmbH einen Anbau- und Liefervertrag für Stärkekartoffeln mit der Vertragsnummer 391 (Bl. 122 GA) über eine Vertragsmenge von 4.500 t Kartoffeln (netto). In dem Vertrag bevollmächtigte der „Erzeuger“ die Kyritzer Stärke GmbH, „sein Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlung für zur Stärkeherstellung bestimmter Kartoffellieferungen gemäß Verordnung (EWG) 1766/92 und Durchführungsbestimmungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen.“ In dem zugrunde liegenden Vertrag vom 19. April 1991 (Bl. 96 GA) heißt es unter Ziffer 5: „Bei unbegründeter Nichterfüllung des Vertrages oder bei Verletzung der Meldepflicht etwaiger Mindererträge kann die Fabrik Schadensersatz in Höhe von 50 % des Kaufpreises, Basis 17 % Stärkegehalt, verlangen. Verlangt sie Vertragserfüllung, so gilt die Fabrik vom Erzeuger unwiderruflich als ermächtigt, auf seine Kosten Deckungskäufe in Höhe der Fehlmenge vorzunehmen.“
Mit Verschmelzungsvertrag vom 25. Februar 1997 wurde die Kyritzer Stärke GmbH von ihrer damaligen Muttergesellschaft, der Emsland-Stärke GmbH, übernommen. Am 24. April 1997 erfolgte hinsichtlich der Kyritzer Stärke GmbH als übertragendem Rechtsträger die Eintragung in das Handelsregister des Amtsgerichts Neuruppin (HRB 140), am 22. Mai 1997 hinsichtlich der Emsland-Stärke GmbH als übernehmendem Rechtsträger in das Handelsregister des Amtsgerichts Nordhorn (HRB 201). Die Löschung der Kyritzer Stärke GmbH im Handelsregister erfolgte am 5. Juni 1997.
Mit Gutschrift vom 22. Januar 1998 für neun Kartoffellieferungen zum Abrechnungslauf 22 (BA B), vom 30. Januar 1998 für fünf Kartoffellieferungen zum Abrechnungslauf 23 (BA B) und vom 3. Februar 1998 für acht Kartoffellieferungen zum Abrechnungslauf 24 (BA B), die zwischen dem 12. und 28. Januar 1998 auf die Vertragslieferanten-Nummer 391 Stärkekartoffeln an die Betriebsstätte Kyritz erfolgt waren, schrieb die Emsland-Stärke GmbH - Werk Kyritz - der Klägerin die hierfür erwarteten Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln in Höhe von 22.255,56 DM gut.
Mit Schreiben vom 17. März 1998 (BA C) übersandte die Emsland-Stärke GmbH der Bezirksregierung Weser-Ems für die Kampagne 1997/98 die „7. Beantragung der Prämie zur Herstellung von Stärke und der EG-Ausgleichszahlung für die Kartoffelerzeuger“. Dem Schreiben war eine „Gutschriftenzusammenstellung kumuliert Konzern - Antrag Nr. 7 Emsland Stärke GmbH“ (BA C) beigefügt, wonach sich der Antrag auf die Abrechnungsläufe 19 bis 22 zu Kartoffellieferungen an das Werk Emlichheim, 20 bis 25 zu Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz, 18 bis 21 zu Kartoffellieferungen an das Werk Loitz und 4 bis 5 zu Kartoffellieferungen an das Werk Wietzendorf bezieht. Für jedes Werk wurde der für die Kartoffellieferungen an dieses Werk insgesamt beantragte Ausgleichszahlungsbetrag genannt. Für die Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz wurde eine Ausgleichszahlung in Höhe von 1.855.914,41 DM beantragt. Mit dem Antrag wurde der Bezirksregierung Weser-Ems von der Emsland-Stärke GmbH eine Diskette übersandt, auf der ausweislich beigefügter „DTA-Begleitschreiben f. beleglosen Datenträgeraustausch“ (BA D zu 10 LB 156/08) Textdateien mit den Abrechnungsläufen gespeichert waren. Zudem wurden mit dem Antrag die Gutschriften vom 22. und 30. Januar 1998 sowie vom 3. Februar 1998 vorgelegt. Der Anbau- und Liefervertrag wurde nicht übermittelt.
Mit an die Emsland-Stärke GmbH gerichtetem Bescheid vom 7. April 1998 (BA C) bewilligte die Bezirksregierung Weser-Ems auf den Antrag vom 17. März 1998 eine Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger in Höhe von 12.499.159,79 DM, davon 1.824.437,22 DM für Lieferungen an die Betriebsstätte Kyritz (Abrechnungsläufe 20 bis 25).
Prüfer des Landes Brandenburg stellten ausweislich eines Prüfberichts vom 9. Januar 2003 (Bl. 1 ff. BA A) fest, dass 17 der 22 Kartoffellieferungen auf den Anbau- und Liefervertrag vom 29. April / 26. Mai 1997 im Umfang von 512,072 t (netto) nicht von der Klägerin, sondern über die D. AG an die Emsland-Stärke GmbH - Werk Kyritz - geliefert worden waren. Die Klägerin hatte insoweit mit der D. AG am 24. April 1997 eine Anbau- und Liefervereinbarung (Bl. 33 BA A) und am 7. Januar 1998 eine weitere Liefervereinbarung (Bl. 35 BA A) geschlossen. Die D. AG hatte die Stärkekartoffeln ebenfalls nicht selbst erzeugt, sondern über die Firma E. und die F. bezogen. Der Mindestpreis für die über die Firma E. gelieferten Kartoffeln war von dieser nach den Feststellungen der Prüfer nicht in voller Höhe an die tatsächlichen Erzeuger weitergeleitet worden.
Die Bezirksregierung Weser-Ems nahm mit - hier nicht streitgegenständlichem - Bescheid vom 19. November 2003 (Bl. 49 BA A) gegenüber der Emsland-Stärke GmbH den Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 insoweit zurück, „als es die geleisteten Ausgleichszahlungen für die auf den Anbauvertrag der A. gelieferten, aber nicht selbst erzeugten und damit nicht durch den Anbauvertrag gebundenen Stärkekartoffeln betrifft“, forderte die Rückzahlung der hierfür bewilligten Ausgleichszahlungen und verhängte eine Sanktion. Den Widerspruch der Emsland-Stärke GmbH wies sie zurück. Die Emsland-Stärke GmbH erhob Klage beim Verwaltungsgericht Osnabrück (2 A 16/04, später 1 A 126/05). Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2004 (BVerwG 3 C 37.03) gab die Landwirtschaftskammer Hannover mit Teilabhilfebescheid vom 17. März 2005 dem Widerspruch insoweit statt, als dass die Ausgleichszahlung nicht von der Emsland-Stärke GmbH zurückgefordert werde. Daraufhin wurde das Klageverfahren insoweit für erledigt erklärt.
Mit einem weiteren - hier streitgegenständlichen - Bescheid vom 19. November 2003 (BA A) nahm die Bezirksregierung Weser-Ems nach vorheriger Gelegenheit zur Stellungnahme durch Schreiben vom 21. Oktober 2003 (Bl. 4 GA) den Bescheid vom „04.07.1998“ gegenüber der Klägerin insoweit zurück, als es die Zahlung des Ausgleichsbetrags für die auf den Anbauvertrag der Klägerin in der Kampagne 1997/98 an das Werk Kyritz gelieferten Stärkekartoffeln betrifft, die nicht vom Betrieb der Klägerin selbst erzeugt wurden. Zugleich forderte sie die Klägerin auf, von den für diese Kampagne bewilligten Ausgleichszahlungen einen Teil in Höhe von 18.569,58 DM zurück zu zahlen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Ausgleichszahlung werde nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen zwischen Kartoffelerzeuger und Stärkefabrik geschlossenen Anbauvertrag gebunden sei. Als Anbauvertrag gelte jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossene Vertrag. Ein Erzeuger sei jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefere. Der Zukauf der 512,072 t Stärkekartoffeln verstoße gegen die VO (EG) Nr. 97/95. Diese nicht selbst erzeugten Stärkekartoffeln seien nicht durch den Anbauvertrag gebunden. Die hierfür bewilligten Ausgleichszahlungen seien daher gemäß § 10 MOG zurückzufordern. Vertrauensschutz sei nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG ausgeschlossen, weil die Bewilligung durch objektiv falsche Angaben erwirkt worden sei. Zudem scheide ein Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG aus, weil der Klägerin die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide bekannt gewesen sei. Denn mit Schreiben vom 2. Februar 1995 habe sie, die Bezirksregierung, die Emsland-Stärke GmbH darauf hingewiesen, dass nur mit Erzeugern oder Erzeugervereinigungen Anbauverträge geschlossen werden dürften und gemäß Art. 4 Abs. 1 1. Spiegelstrich VO (EG) Nr. 97/95 Anbauverträge mit Handelspartnern, die keine selbst angebauten Kartoffeln lieferten, unzulässig seien. Daraus habe sich auch ergeben, dass nicht selbst angebaute Kartoffeln nicht vertragsgebunden seien und deren Annahme zur Stärkeherstellung unzulässig sei. Die Emsland-Stärke GmbH habe bei der Antragstellung und Annahme der Ausgleichszahlungen als Vertreterin der Klägerin gehandelt, so dass ihr Wissen dieser anzulasten sei. Der Rückzahlungsbetrag sei gemäß § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfangs an mit 5 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen. Der Zinsanspruch werde hiermit dem Grunde nach geltend gemacht. Die Zinsberechnung erfolge, sobald der Betrag bei der Bundeskasse eingegangen sei.
Die Klägerin erhob Widerspruch und führte im Wesentlichen aus: Die Rückforderung sei nicht gegen sie, sondern entweder gegen die D. AG oder gegen die Kyritzer Stärke GmbH zu richten. Nicht sie, sondern die D. AG habe den Ausgleichsbetrag in Höhe von 9.494,48 € erhalten und sei damit materiell begünstigt. Sie selbst habe nur als Zahlstelle fungiert. Der Bezug der Stärkekartoffeln von der D. AG sei durch die Kyritzer Stärke GmbH vermittelt worden, nachdem sich abgezeichnet habe, dass sie für das Wirtschaftsjahr 1997/98 die vereinbarte Liefermenge nicht würde liefern können. Der Zukauf habe im Interesse der Kyritzer Stärke GmbH gelegen, um ihr Werk auszulasten. Sie habe sich auf die Sachkompetenz der Kyritzer Stärke GmbH verlassen, zumal diese auch in der Vergangenheit die Anträge auf Ausgleichszahlungen gestellt und die Gespräche mit den zuständigen Behörden und Ministerien geführt habe. Nach Treu und Glauben sei es unbillig, sie in Anspruch zu nehmen, weil die Kyritzer Stärke GmbH den Zukauf von Stärkekartoffeln „eingefädelt“ habe und sie darauf vertraut habe, dass dies folgenlos möglich sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 4. August 2005 (Bl. 10 GA) wies die Landwirtschaftskammer Hannover den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 sei nach § 10 MOG, § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG zurückzunehmen gewesen. Er sei rechtswidrig, soweit er die auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferten, nicht von dieser erzeugten Kartoffelmengen der Kampagne 1997/98 betreffe. Gemäß Art. 11 VO (EG) Nr. 97/95 werde die Ausgleichszahlung nur für Stärkekartoffeln gewährt, für die der Mindestpreis gemäß Art. 8 VO (EG) Nr. 1766/92 gezahlt worden sei. Dieser werde nur für Kartoffeln gezahlt, die durch einen Anbauvertrag gebunden seien. Im Fall der Klägerin seien 512,072 t der in der Kampagne 1997/98 gelieferten Kartoffeln weder durch einen Anbauvertrag gedeckt gewesen noch hätten die tatsächlichen Erzeuger den Mindestpreis erhalten. Das Erfordernis der Vertragsgebundenheit der Kartoffeln, für die eine Ausgleichszahlung beantragt werde, ergebe sich sowohl aus dem in Art. 11 Abs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 97/95 enthaltenen Verweis auf Art. 8 Abs. 2a Satz 1 und Abs. 2b VO (EWG) Nr. 1766/92 als auch aus dem in Art. 11 Abs. 2 VO (EG) Nr. 97/95 enthaltenen Verweis auf das Zahlungsverzeichnis gemäß Art. 10 VO (EG) Nr. 97/95, in dem ein Anbauvertrag gefordert werde. Die Vertragsgebundenheit werde zudem in Art. 4 Abs. 5 VO (EG) Nr. 97/95 vorausgesetzt. Gemäß Art. 1 Buchst. e) VO (EG) Nr. 97/95 sei ein Anbauvertrag jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung und dem Stärkeunternehmen geschlossene Vertrag. Zwar habe die Klägerin einen solchen Vertrag für die Kampagne 1997/98 geschlossen. Die beanstandeten Kartoffellieferungen seien jedoch nicht von ihr erzeugt worden und daher nicht durch diesen Vertrag gebunden. Für die durch die D. AG über die Firma E. und die F. auf den Namen der Klägerin organisierten Stärkekartoffeln habe kein Anbauvertrag vorgelegen. Das Bundesverwaltungsgericht habe am 9. Dezember 2004 (BVerwG 3 C 37.03) entschieden, dass sich der Rückforderungsbescheid gegen denjenigen zu richten habe, dem gegenüber das aufzuhebende Rechtsverhältnis im Zeitpunkt der Rücknahme bestehe. Dies sei die Klägerin. Sie habe für die Kampagne 1997/98 einen Anbauvertrag geschlossen und der Stärkefabrik eine Vollmacht erteilt, ihr Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlung zu vertreten. Die Emsland-Stärke GmbH habe im Auftrag der Klägerin die Ausgleichszahlungen beantragt. Die Unterverträge und Zukäufe seien der Bezirksregierung Weser-Ems nicht bekannt gewesen, so dass die tatsächlichen Stärkekartoffelerzeuger als Empfänger der Bewilligungsbescheide nicht in Betracht kämen. Ferner könne nicht angenommen werden, dass die Klägerin als (verdeckte) Vertreterin der tatsächlichen Erzeuger den Vertrag geschlossen habe. Es sei davon auszugehen, dass die Stärkefabrik in der Klägerin ihren Vertragspartner gesehen habe und die Willenserklärungen nicht darauf gerichtet gewesen seien, dass ausschließlich ein unmittelbarer Vertrag zwischen ihr und den tatsächlichen Erzeugern habe zustande kommen sollen. Zudem müssten nach Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 97/95 im Anbauvertrag Name und Anschrift des Erzeugers oder der Erzeugervereinigung schriftlich fixiert sein. Im Anbauvertrag für das Wirtschaftsjahr 1997/98 sei der Name der Klägerin genannt. Die Klägerin könne sich gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil sie den Verwaltungsakt unter Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Im Anbau- und Liefervertrag sei sie als „Erzeuger“ bezeichnet worden. Vertretungsvollmachten der tatsächlichen Erzeuger seien nicht vorgelegt worden. Somit sei die Klägerin nicht als Vertreterin der Stärkekartoffelerzeuger aufgetreten. Indem sie zugekaufte, nicht durch den Anbauvertrag gebundene Kartoffeln geliefert habe, obwohl sie wissentlich nicht deren Erzeuger gewesen sei, habe sie rechtswidrig gehandelt. Dem öffentlichen Rücknahmeinteresse komme bei gemeinschaftsrechtlichen Subventionen ein hohes Gewicht zu. Das nationale Recht müsse so angewandt werden, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung staatlicher Beihilfen nicht praktisch unmöglich gemacht und das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt werde. Die Rücknahme des Bewilligungsbescheids diene in diesem Fall nicht nur dem fiskalischen Interesse und dem Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, sondern insbesondere auch der Durchsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsordnung. Diesem gesteigerten öffentlichen Rücknahmeinteresse gebühre bei der Abwägung im Rahmen des § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG auch dann der Vorrang vor dem Interesse der Klägerin, wenn dieses nicht von vornherein wegen Böswilligkeit i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG schutzunwürdig sei. Besondere Umstände, die hiervon eine Abweichung geböten, lägen bei der Klägerin nicht vor. Im Gegenteil müsse sie sich das Wissen durch das Schreiben der Bezirksregierung Weser-Ems vom 2. Februar 1995 an die Emsland-Stärke GmbH zurechnen lassen. Die Klägerin könne sich nicht gemäß § 49a VwVfG auf Entreicherung berufen, weil sie grob fahrlässig gehandelt habe. Sie hätte erkennen müssen, dass sie nicht Erzeugerin der betreffenden Kartoffeln und somit nicht berechtigt sei, Ausgleichszahlungen für diese Lieferungen entgegen zu nehmen. Darüber hinaus sei der Mindestpreis den tatsächlichen Erzeugern nicht gezahlt worden. Aus den vorliegenden Unterlagen gehe hervor, dass den tatsächlichen Erzeugern nur ein um eine Provision von 3 DM/100 kg gekürzter Betrag zugegangen sei. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 97/95 sei so zu lesen, dass der Mindestpreis vor der Antragstellung an den tatsächlichen Erzeuger zu zahlen sei. Dies ergebe sich aus den Verweisen auf Anhang 2 Spalte 4 und Art. 8 Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 1766/92, aus Art. 11 Abs. 2 VO (EG) Nr. 97/95 sowie Sinn und Zweck der gesamten gemeinschaftsrechtlichen Beihilferegelungen für die Stärkekartoffeln. Die Klägerin könne sich nicht auf Verjährung berufen. Die Frist nach § 48 Abs. 4 VwVfG habe erst mit Abschluss des Anhörungsverfahrens zu laufen begonnen. Die Rückzahlungsbeträge seien gemäß § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfangs an mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen. Die Zinsberechnung erfolge, sobald der Rückforderungsbetrag bei der Bundeskasse eingegangen sei.
Die Klägerin hat am 5. September 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ergänzend zu ihrem Widerspruchsvorbringen darauf hingewiesen, dass die Kyritzer Stärke GmbH gewusst habe, dass ein Teil der auf ihren Anbau- und Liefervertrag gelieferten Stärkekartoffeln von der D. AG gestammt habe. Zudem sehe der ursprüngliche Anbau- und Liefervertrag vom 19. April 1991 eine Vertragsstrafe bei Nichterfüllung des Vertrags vor bzw. nehme die Kyritzer Stärke GmbH bei verlangter Vertragserfüllung auf Kosten der Vertragspartners Deckungskäufe vor. Daher habe sie sich genötigt gesehen, auch wider besseren Wissens der von der Kyritzer Stärke GmbH vorgeschlagenen Vorgehensweise zuzustimmen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Rückforderungsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19. November 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten (richtigerweise: Landwirtschaftskammer Hannover) vom 4. August 2005 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie die Gründe der angefochtenen Bescheide vertieft.
Das Verwaltungsgericht Hannover hat mit Urteil vom 16. Mai 2007 den Rückforderungsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19. November 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. August 2005 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei an § 48 VwVfG i.V.m. § 10 Abs. 1 und 3 MOG zu messen. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts sei der Gegenakt zu dem aufzuhebenden Verwaltungsakt. Dieser müsse daher in seinem Inhalt konturenscharf feststehen. Nur wenn er bestimme, wer Regelungsadressat sei, wem gegenüber durch den Bescheid Rechte oder Pflichten begründet würden, und welche Ansprüche sich in welcher Höhe herleiten ließen, könne er nach § 48 VwVfG abgewickelt werden (BVerwG 5 C 65.88). Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Mit dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG 3 C 37.03) werde davon ausgegangen, dass die Bezirksregierung Weser-Ems die Bewilligungsbescheide hinsichtlich der Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger zwar an die Stärkefabrik als Empfangsadressaten gerichtet, aber gleichwohl mit dem Willen gehandelt habe, Rechte für die jeweiligen Stärkekartoffelerzeuger und damit ein Rechtsverhältnis mit diesen zu begründen. Die Stärkekartoffelerzeuger seien damit Regelungsadressaten. Da die Entscheidung nicht erkennen lasse, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden sei, fehle es indes an der Konkretisierung des Verwaltungsakts, der durch den angefochtenen Gegenakt aufgehoben werden solle. Wie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergebe, habe den Bewilligungen auch nicht die Entscheidung zugrunde gelegen, gerade der Klägerin eine Ausgleichszahlung in bestimmter Höhe zu bewilligen. Denn Grundlage des Bescheids seien Meldungen der Stärkefabrik hinsichtlich gelieferter Kartoffelmengen ohne Angabe gewesen, welcher Erzeuger welche Leistung erbracht habe. Es handele sich bei dem Bescheid daher nicht um eine rechnerische Zusammenfassung von Leistungsbewilligungen, welche die Behörde zuvor konkretisiert hätte. Die Bewilligungsbehörde habe quasi abstrakt Ausgleichszahlungen in Höhe der gemeldeten Lieferungen aufgrund von Lieferverträgen ohne Kenntnis gewährt, auf welchem Liefervertrag die gemeldeten und der Bewilligung zugrunde liegenden Lieferungen tatsächlich beruht hätten. Eine Bewilligung gegenüber den einzelnen Kartoffelerzeugern habe dabei nicht ihren Vorstellungen entsprochen, wie sich aus der vorangegangenen Rücknahme des Bescheids und Rückforderung der Ausgleichszahlung gegenüber der Stärkefabrik ergebe. Die Richtigkeit der systematischen Vorgabe, dass der Gegenakt der Aufhebung eines Verwaltungsakts zunächst einen konkreten individualisierten Verwaltungsakt voraussetze, werde durch den Verlauf des Verwaltungsverfahrens im Parallelverfahren 11 A 7613/05 bestätigt, der die Unmöglichkeit einer Rückabwicklung unter den gegebenen Umständen belege. So habe die Beklagte mit dem dort angefochtenen Bescheid u.a. einen Bescheid vom 13. Januar 1998 aufgehoben, der gar keine Leistungen für die Lieferungen von Stärkekartoffelerzeugern an die Stärkefabrik Kyritz enthalte. Gleiches gelte für den - ebenfalls teilweise aufgehobenen - Bescheid vom 23. April 1997. In den zugrunde liegenden Meldungen der Emsland-Stärke GmbH seien jedoch Lieferungen an diese Stärkefabrik enthalten. Aber nur wenn Klarheit darüber bestehe, mit welchem Bescheid der Klägerin Leistungen bewilligt worden seien, sei auch bestimmbar, welche Bescheide teilweise rechtswidrig gewesen seien und deren Aufhebung deshalb zu prüfen gewesen sei. Aus dem vorgelegten Verwaltungsvorgang ergebe sich auch für das vorliegende Verfahren keine Grundlage für die der Aufhebung des Bescheids konstitutive Annahme, die fremdgelieferten Kartoffeln lägen ausschließlich der Gesamtbewilligung im aufgehobenen Bescheid zugrunde. Wenn in dem Bescheid vom 13. Januar 1998 keine Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger mit Lieferungen an die Stärkefabrik Kyritz enthalten seien, tatsächlich aber Lieferungen an Kyritz in die Berechnung der Gesamtausgleichszahlung in diesen Bescheid eingeflossen seien, sei eine sichere Zuordnung von Lieferung und Bewilligung von Ausgleichszahlung nicht möglich. Klarheit über diesen Zusammenhang habe für die Beklagte offensichtlich nicht bestanden. Da sie von einer Bewilligung an die Emsland-Stärke GmbH ausgegangen sei, habe es einer solchen Zuordnung auch nicht bedurft, die erst dann relevant werde, wenn von der Begründung von Rechtsverhältnissen mit den einzelnen Kartoffelerzeugern ausgegangen werde. Der Beklagten habe auch nicht Gelegenheit gegeben werden müssen zu versuchen, konkrete Leistungsbewilligungen an die Klägerin im Nachhinein zu rekonstruieren, insbesondere die- oder denjenigen zu individualisieren und zu belegen, denen oder dem Lieferungen Dritter auf den Vertrag der Klägerin zugrunde lägen. Um eine Rückabwicklung zu ermöglichen, müsse die Aufteilung auf die einzelnen Anspruchsinhaber - hier die Stärkekartoffellieferanten - bereits im Ursprungsbescheid erfolgt sein.
Auf Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 30. April 2008 gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten die Berufung zugelassen.
Die Beklagte hat ihre Berufung im Wesentlichen wie folgt begründet: Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 9. Dezember 2004 (BVerwG 3 C 37.03) ausgeführt, dass es unschädlich sei, wenn die begünstigten Kartoffelerzeuger in den Bescheiden nicht näher identifiziert würden, da „der jeweils Gemeinte aus den in Bezug genommenen Anbauverträgen ohne weiteres bestimmbar war“. Dies mache die Bescheide namentlich nicht unbestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die vom Verwaltungsgericht angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG 5 C 65.88) zur Frage einer gesamtschuldnerischen Haftung von Ehegatten bei Sozialhilfeleistungen an einen der Ehepartner sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Das Verwaltungsgericht verkenne die Besonderheit des Kartoffelstärkesektors. Dort werde eine Ausgleichszahlung für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag zwischen Kartoffelerzeuger und Stärkefabrik gebunden sei. Die Zahlung erfolge nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a) VO (EWG) Nr. 1766/92 an den Erzeuger von Stärkekartoffeln. Somit sei dieser als Begünstigter anzusehen, weil er einen Anbau- und Liefervertrag geschlossen habe, von dem das materielle Recht und Art. 8 Abs. 2 Buchst. a) VO (EWG) Nr. 1766/92 die Gewährung von Ausgleichszahlungen abhängig machten. Unerheblich sei, ob das Rechtsverhältnis rechtmäßig eingegangen worden sei. Entscheidend sei, dass die Ausgleichszahlung nicht der Stärkefabrik, sondern den Kartoffelerzeugern gewährt worden sei. Die Pflicht der Stärkefabrik, die Ausgleichszahlung weiterzuleiten, ergebe sich nicht aus einer Zweckbestimmung im Bewilligungsbescheid, sondern aus den der Stellvertretung zugrunde liegenden Auftragsverhältnissen mit den Kartoffelerzeugern. Grundlage für die Bewilligung der Ausgleichszahlung seien die vom Stärkeunternehmen eingereichten „Zahlungsverzeichnisse“ (elektronisches Abbild der Gutschriften) gewesen, in denen die einzelnen Lieferungen und der jeweilige vertraglich gebundene Kartoffelanbauer genannt seien. Das Stärkeunternehmen habe die im Namen der Kartoffelerzeuger beantragte Summe bewilligt erhalten und sie den vorliegenden Unterlagen entsprechend auf alle Kartoffelerzeuger aufgeteilt. Dieses Vorgehen sei für alle Beteiligten nachvollziehbar gewesen und von keiner Seite bemängelt worden. Die Verwaltungsakte der Bewilligung und Rückforderung seien somit sowohl bezüglich des Zuwendungsempfängers als auch der Höhe nach hinreichend bestimmt.
Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie werde hinsichtlich der Erhebung von Zinsen für die Zeit ab dem 1. Januar 1999 das noch ausstehende Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Verfahren C-564/10 und die sich daran anschließende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im zugrunde liegenden Verfahren BVerwG 3 C 3.10 auf den vorliegenden Fall anwenden. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer - vom 16. Mai 2007 zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit das Verfahren noch anhängig ist.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie entgegnet im Wesentlichen: Grundlage für den Bewilligungsbescheid seien Meldungen der Kyritzer Stärke GmbH hinsichtlich der gelieferten Kartoffelmengen gewesen. Diese hätten keine Angaben dazu enthalten, welcher Erzeuger welche Lieferungen erbracht habe. Die Bewilligungsbehörde habe daher abstrakt Ausgleichszahlungen in Höhe der gemeldeten Lieferungen gewährt, ohne Kenntnis davon, auf welchem Liefervertrag die gemeldeten Lieferungen tatsächlich beruhten. Der Bewilligungsbescheid lasse nicht erkennen, mit welchen individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis begründet worden sei. Ferner lasse sich ihm keine konkrete Höhe entnehmen. Weiter führe das Verwaltungsgericht zutreffend aus, dass eine sichere Zuordnung von Lieferungen und Bewilligungen nicht möglich sei, wenn in dem Bescheid keine Ausgleichszahlungen für Lieferungen an die Stärkefabrik Kyritz enthalten seien, tatsächlich aber Lieferungen an Kyritz in die Berechnung der Gesamtausgleichszahlungen eingeflossen seien. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1992 (BVerwG 5 C 65.88) sei sehr wohl auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbar. Nur wenn Klarheit darüber bestehe, mit welchem Bescheid der Klägerin Leistungen bewilligt worden seien, die auf Lieferungen Dritter auf ihren Vertrag beruht hätten und daher rechtswidrig gewesen seien, sei bestimmbar, welcher Bescheid teilweise rechtswidrig sei. Der Beklagten habe nicht Gelegenheit gegeben werden müssen, konkrete Leistungsbewilligungen an sie im Nachhinein zu rekonstruieren. In einen Bescheid, der keine Bewilligung enthalte, dürfe eine Bewilligung nicht „nachgeschoben“ werden.
Die Beklagte hat zusätzlich zu den in erster Instanz vorgelegten Antragsunterlagen (BA C) einschließlich der Gutschriften (Bl. 26 ff. BA A) im Berufungsverfahren die erwähnten „DTA-Begleitschreiben f. beleglosen Datenträgeraustausch“ (BA D zu 10 LB 156/08) und zwei nicht lesbare Disketten (BA D) vorgelegt. Daraufhin wurden die in den „DTA-Begleitschreiben“ genannten Dateien ersatzweise von der Emsland-Stärke GmbH angefordert, die diese auf CD-ROM (BA I zu 10 LB 156/08) übersandt hat.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten dieses Verfahrens, die den Beteiligten zugeleiteten Ausdrucke der Beiakte I des Verfahrens 10 LB 156/08 und die Beiakte D des Verfahrens 10 LB 156/08 verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog ist insoweit die Unwirksamkeit der erstinstanzlichen Entscheidung festzustellen.
Im Übrigen ist die zulässige Berufung der Beklagten überwiegend begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage der Klägerin zu Unrecht stattgegeben, soweit sie sich gegen die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 ihr gegenüber und die teilweise Rückforderung von Ausgleichszahlungen in Höhe von 9.494,48 € richtet. Der Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19. November 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Landwirtschaftskammer Hannover vom 4. August 2005 ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat demgegenüber der Klage zu Recht stattgegeben, soweit mit den angegriffenen Bescheiden Zinsen für die Zeit vor dem 1. Januar 1999 erhoben worden sind. Insoweit sind die Bescheide rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
1. Die teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 gegenüber der Klägerin begegnet keinen Bedenken.
a) Entgegen der Formulierung im angegriffenen Bescheid vom 19. November 2003 wurde nicht der Bewilligungsbescheid vom „04.07.1998“, sondern vom 7. April 1998 teilweise zurückgenommen. Dies ergibt sich aus der dem Bescheid vom 19. November 2003 und dem Anhörungsschreiben vom 21. Oktober 2003 beigefügten Auflistung (Bl. 28 GA), in der die beanstandeten Lieferungen, für welche am 17. April 1998 - also vor dem 4. Juli 1998 - die Ausgleichszahlungen ausgezahlt wurden, dem Bescheid vom „07.04.1998“ zugeordnet werden. Die Formulierung im Widerspruchsbescheid „Durch Rückforderungsbescheid vom 19.11.2003 wurde der Bewilligungsbescheid der Kampagne 1997/98 vom 07.04.1998 insoweit zurückgenommen, als …“ bestätigt, dass es im Bescheid vom 19. November 2003 lediglich zu einem versehentlichen Zahlendreher gekommen ist.
b) Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 gegenüber der Klägerin ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) in der zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids geltenden Fassung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847). Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG sind anzuwenden.
aa) Für die Anwendung des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG kommt es nur darauf an, ob der Regelungsbereich der darin in Bezug genommenen Vorschriften der §§ 6 und 8 MOG den vorliegenden Fall umfasst. Denn § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG spricht nicht von Bescheiden, die auf Rechtsverordnungen nach §§ 6 oder 8 MOG beruhen, sondern nur von Bescheiden in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 3 C 18.91 -, RdL 1994, 189). Hier liegt ein Fall des § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG vor, denn bei der mit dem teilweise aufgehobenen Bewilligungsbescheid bewilligten Ausgleichszahlung für Erzeuger von Stärkekartoffeln handelt es sich um eine produktbezogene Beihilfe, die auf der Grundlage von § 1 Abs. 2 MOG, nämlich nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl Nr. L 181 S. 21) in der hier maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 923/96 der Kommission vom 23. Mai 1996 (ABl Nr. L 126 S. 37) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1766/92 - gewährt wurde.
bb) § 10 MOG geht den Regelungen über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender bzw. den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte in § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (Nds. VwVfG) vom 3. Dezember 1976 (Nds. GVBl. S. 311) i.V.m. §§ 48, 49 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vor. Denn nach § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG und § 1 Abs. 1 VwVfG gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nur in dem Umfang für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes oder des Bundes eine inhaltsgleiche oder eine entgegenstehende Regelung enthalten. Eine solche Regelung ist in § 10 Abs. 1 und 2 MOG zu sehen.
cc) Das Gemeinschaftsrecht hindert die Anwendung des § 10 MOG nicht. Denn es weist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, welche die Befugnis der Behörde dem Beihilfeempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen (EuGH, Urteile vom 13. März 2008 - C-383/06 [Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening] -, Slg. 2008, S. I-1561 = DStZ 2008, 153 und vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank] -, Slg. 2009, S. I-91).
Insbesondere enthalten die VO (EWG) Nr. 1766/92, die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl Nr. L 197 S. 4) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1868/94 - und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich des Mindestpreises und des den Kartoffelerzeugern zu zahlenden Ausgleichsbetrags sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl Nr. L 16 S. 3) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 97/95 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen keine derartigen Vorschriften.
Eine entsprechende Befugnis der Behörde lässt sich - ungeachtet der Frage der Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall - auch nicht Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl Nr. L 391 S. 36) - im Folgenden: VO (EWG) Nr. 3887/92 -, Art. 49 der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl Nr. L 327 S. 11) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 2419/2001 - und Art. 73 der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 181) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen entnehmen. Danach ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zwar zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich Zinsen verpflichtet. Diese Normen geben aber nur den äußeren Rahmen vor und überlassen es dem nationalen Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen ein die Beihilfe gewährender rechtswidriger begünstigender Bescheid bei Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen zurückgenommen werden kann und wann die Verpflichtung zur Rückzahlung einer zu Unrecht gewährten Beihilfe erfüllt ist und durchgesetzt werden kann.
Mithin kommt das nationale Recht zur Anwendung, jedoch unter Beachtung der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen.
c) Die teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 gegenüber der Klägerin ist formell rechtmäßig. Hinsichtlich der Zuständigkeit der Bezirksregierung Weser-Ems für die Rücknahme ihres eigenen Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 bestehen keine Bedenken. Die Landwirtschaftskammer Hannover war nach Auflösung der Bezirksregierung Weser-Ems zum 1. Januar 2005 als deren Funktionsnachfolgerin gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO zuständig für den Erlass des Widerspruchsbescheids vom 4. August 2005. Denn es ist davon auszugehen, dass die landesweite Zuständigkeit der Landwirtschaftskammer Hannover nach § 2 Abs. 5 des Gesetzes über Landwirtschaftskammern i.d.F. vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. S. 412) i.V.m. § 2 Nr. 5 der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben auf die Landwirtschaftskammer vom 20. Dezember 2004 (Nds. GVBl. 2004, S. 621) für Aufgaben der zuständigen Stelle nach der Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 17. Juli 1997 (BGBl. I S. 1815, 2032) i.d.F. vom 8. Oktober 2004 (BGBl. I S. 2595) auch die Zuständigkeit für die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln umfasst (vgl. das Senatsurteil vom 17. Mai 2011 im Parallelverfahren 10 LB 156/08). Ungeachtet dessen wäre bei Erlass des Widerspruchsbescheids durch eine unzuständige Widerspruchsbehörde allenfalls eine isolierte Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid gemäß § 79 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwGO in Betracht gekommen. Eine solche ist hier weder erhoben worden noch hätte sie zulässigerweise erhoben werden können. Denn eine Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift i.S.d. § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist nur dann gesondert angreifbar, wenn der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung „beruht“. Daran fehlt es, wenn - wie hier nach § 10 Abs. 1 MOG - unabhängig von dem Verfahrensmangel in der Sache keine andere Entscheidung hätte getroffen werden können, weil es sich um eine strikt gebundene Entscheidung ohne Ermessens- und Beurteilungsspielraum handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1984 - BVerwG 8 C 126.83 -, Buchholz 448.5 § 11 MustV Nr. 1 = BayVBl 1985, 122 m.w.N.; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/ Kuntze/v. Albedyll, VwGO, 4. Aufl. 2007, § 79 Rn. 16; Happ, in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 79 Rn. 26).
d) Die teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 gegenüber der Klägerin ist auch materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG liegen vor, so dass der Bescheid insoweit zwingend zurückzunehmen war, ohne dass ein Ermessen eröffnet war.
aa) Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts steht einer teilweisen Rücknahme des Bewilligungsbescheids gegenüber der Klägerin gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG nicht entgegen, dass er nicht erkennen lässt, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden ist. Dem vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1992 (BVerwG 5 C 65.88, FamRZ 1993, 544 = NJW 1993, 2884 = FEVS 43, 268) ist nicht zu entnehmen, dass ein Verwaltungsakt grundsätzlich nur dann nach § 48 VwVfG rückabgewickelt werden kann, wenn er bestimmt, wer Regelungsadressat ist, wem gegenüber durch den Bescheid Rechte oder Pflichten begründet werden, und welche Ansprüche sich in welcher Höhe daraus herleiten lassen. Aus dem Urteil ergibt sich lediglich, dass im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids maßgebend ist, mit wem durch diesen Bescheid ein Rechtsverhältnis begründet wurde, d.h. dass der Bewilligungsbescheid gegenüber demjenigen zurückzunehmen ist, der Regelungsadressat des Bewilligungsbescheids ist. Nicht hingegen hat sich das Bundesverwaltungsgericht in dem genannten Urteil mit der Frage befasst, inwieweit nicht hinreichend bestimmte Verwaltungsakte rückabgewickelt werden können. Unabhängig davon ist der Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 hinreichend bestimmt.
(1) Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG verlangt u.a. Klarheit darüber, wer von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen, hieraus also verpflichtet oder berechtigt sein soll (sog. Regelungsadressat). Das Bestimmtheitsgebot wird nicht verletzt, solange sich der Regelungsadressat durch Auslegung bestimmen lässt. Der Regelungsadressat ergibt sich - da er nicht zwingend mit dem Bekanntgabeadressaten übereinstimmen muss - nicht notwendig aus dem Anschriftenfeld des Bescheids. Im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids ist vielmehr entscheidend, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009 - BVerwG 8 B 64.09 -, juris). Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Entscheidend ist, wie der Empfänger den Verwaltungsakt verstehen musste (BVerwG, EuGH-Vorlage vom 9. Dezember 2004 - BVerwG 3 C 37.03 -, Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 = RdL 2005, 159; Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.). Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, BFH/NV 1991, 215 = NVwZ-RR 1991, 660 = StRK AO 1977 § 122 R.57). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rn. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282 = Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 2 = NVwZ 2004, 878 m.w.N.).
(2) Gemessen hieran ist der Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 hinreichend bestimmt. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf die damit der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen, deren Rückabwicklung allein hier in Frage steht.
(a) Bei Anlegung der genannten Maßstäbe ist zunächst mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass es sich bei der im Anschriftenfeld des Bewilligungsbescheids genannten Emsland-Stärke GmbH lediglich um die Bekanntgabeadressatin handelt, während die Regelungsadressaten bestimmte Erzeuger von Stärkekartoffeln bzw. Personen, welche die Bezirksregierung Weser-Ems als solche behandelt hat, sind. Denn nach Art. 8 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der Kartoffeln zu. Das Gemeinschaftsrecht lässt offen, ob die Ausgleichszahlungen direkt an sie zu erfolgen haben oder unter Vermittlung des Stärkeherstellers erfolgen können. Das nationale Recht stellt beide Wege zur Verfügung, macht jedoch unmissverständlich klar, dass bei Einschaltung des Stärkeherstellers dieser nur als Stellvertreter des Kartoffelerzeugers auftritt (BVerwG, EuGH-Vorlage vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Dementsprechend hat die Emsland-Stärke GmbH mit Schreiben vom 17. März 1998 ausweislich der Überschrift Ausgleichszahlungen „für die Kartoffelerzeuger“ beantragt. Daraufhin wurden mit dem Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 Ausgleichszahlungen „für Stärkekartoffelerzeuger“ bewilligt. Zudem wird im Bescheid vom 7. April 1998 ausgeführt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems die bisher nicht gezahlten Ausgleichsbeträge „für“ die Firma G. GmbH & Co. KG ausgezahlt habe. Daraus ist zu schließen, dass die Ausgleichsbeträge auch im Übrigen nicht dem Stärkeunternehmen, sondern Erzeugern bzw. Personen, welche die Bezirksregierung Weser-Ems als solche behandelt hat, gewährt wurden. Ist hiernach der Stärkehersteller nur Vertreter des materiell Begünstigten, so ist er selbst zwar Bekanntmachungsadressat, nicht jedoch Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide, und zwar auch nicht zugleich und neben dem Kartoffelerzeuger (BVerwG, EuGH-Vorlage vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Daran ändert auch nichts, dass die Bezirksregierung Weser-Ems irrtümlich mit einem weiteren Bescheid vom 19. November 2003 von der Emsland-Stärke GmbH die Ausgleichszahlungen zurückgefordert hat.
(b) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 auch im Hinblick auf die einzelnen begünstigten Kartoffelerzeuger bzw. Personen, welche die Bezirksregierung Weser-Ems als solche behandelt hat, und die auf sie jeweils entfallenden Ausgleichszahlungsbeträge hinreichend bestimmt. Insbesondere lässt sich ihm in Zusammenschau mit den zugrunde liegenden Antragsunterlagen entnehmen, mit welchen individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis in welcher konkreten Höhe begründet wurde. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Klägerin.
Zwar werden im Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 - abgesehen von der Firma H. und der G. GmbH & Co. KG - keine Kartoffelerzeuger oder Personen, welche die Bezirksregierung Weser-Ems als solche behandelt hat, namentlich benannt. Gleiches gilt für das Antragsschreiben. Die auf die einzelnen Kartoffelerzeuger bzw. Personen, welche die Bezirksregierung Weser-Ems als solche behandelt hat, entfallenen Teilbeträge sind aber über die im Bewilligungsbescheid und den Antragsunterlagen genannten Abrechnungsläufe hinreichend bestimmbar.
Im Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 wird aufgeführt, für Kartoffellieferungen an welche Betriebsstätte für welche Abrechnungsläufe welcher Gesamtausgleichszahlungsbetrag gewährt wurde. So wurden für die an die Betriebsstätte Kyritz gelieferten Kartoffeln (Abrechnungsläufe 20 bis 25) Ausgleichszahlungen in Höhe von 1.824.437,22 DM bewilligt.
Bereits eine Zusammenschau des Bewilligungsbescheids und der mit dem zugrunde liegenden Antrag vom 17. März 1998 vorgelegten Gutschriften vom 22. und 30. Januar 1998 sowie vom 3. Februar 1998 ergibt, welche Ausgleichszahlungsbeträge für Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz zur Vertragslieferanten-Nummer 391 bewilligt wurden: Ausweislich der Gutschriften wurden für insgesamt 22 Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz zur Vertragslieferanten-Nummer 391 hinsichtlich des Abrechnungslaufs 22 Ausgleichszahlungen in Höhe von 7.864,64 DM (1.488,16 DM + 922,79 DM + 1.107,07 DM + 1.165,98 DM + 1.082,16 DM + 485,99 DM + 541,75 DM + 63,01 DM + 1.007,73 DM), hinsichtlich des Abrechnungslaufs 23 in Höhe von 5.383,05 DM (1.287,46 DM + 700,70 DM + 999,89 DM + 1.090,85 DM + 1.304,15 DM) und hinsichtlich des Abrechnungslaufs 24 in Höhe von 9.007,87 DM (1.252,27 DM + 1.317,36 DM + 1.282,11 DM + 1.307,57 DM + 1.052,79 DM + 958,12 DM + 834,67 DM + 1.002,98 DM) beantragt, d.h. insgesamt in Höhe von 22.255,56 DM. Mit dem Antrag vom 17. März 1998 wurden ausweislich der beigefügten „Gutschriftenzusammenstellung kumuliert Konzern - Antrag Nr. 7 Emsland-Stärke GmbH“ für Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz (Abrechnungsläufe 20 bis 25) Ausgleichszahlungen in Höhe von 1.855.914,41 DM beantragt. Mit dem Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 wurden für Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz (Abrechnungsläufe 20 bis 25) Ausgleichszahlungen in Höhe von 1.824.437,22 DM gewährt. Im Bescheid wird ausgeführt, dass von der beantragten Summe von 1.855.914,41 DM eine „Ausgleichszahlung Firma H.“ in Höhe von 31.477,19 DM abgezogen worden sei und sich danach ein Bewilligungsbetrag von 1.824.437,22 DM ergebe. Da somit hinsichtlich dieses Restbetrags von 1.824.437,22 DM zwischen dem beantragten und dem bewilligten Betrag keine Differenz besteht und feststeht, dass für die Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz auf die Vertragslieferanten-Nummer 391 insgesamt 22.255,56 DM beantragt wurden, ergibt sich zugleich, dass mit dem Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 für die Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz auf die Vertragslieferanten-Nummer 391 insgesamt 22.255,56 DM bewilligt wurden.
Darüber hinaus folgt aus einer Zusammenschau der Bewilligungsbescheide und der ausweislich der „DTA-Begleitschreiben f. beleglosen Datenträgeraustausch“ mit den Anträgen vorgelegten Textdateien mit den Abrechnungsläufen (Dateinamen: „K3GPO.20.TXT“ bis „K3GPO.25.TXT“), welche Ausgleichszahlungsbeträge für Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz zur Vertragslieferanten-Nummer 391 bewilligt wurden. In den Textdateien finden sich untereinander aufgelistete Posten. Jeder Posten enthält ausweislich der Erläuterungen in den auf der CD-ROM gespeicherten zugehörigen Word-Dokumenten „K3GPO020“ bis „K3GPO025“ u.a. die Lieferanten-Nummer, den Kurzform-Erzeugernamen, die Abrechnungslaufnummer, die Nummer der zugehörigen Gutschrift und den für die jeweilige Lieferung beantragten Ausgleichszahlungsbetrag. Aus den Textdateien ist ersichtlich, dass von den im Bescheid vom 7. April 1998 zum Werk Kyritz genannten Abrechnungsläufen 20 bis 25 des Antrags vom 17. März 1998 die Abrechnungsläufe 22, 23 und 24 Kartoffellieferungen auf den Anbauvertrag Nr. 391 betreffen. Die ausweislich der Seiten 17 (letzten zwei Posten) und 18 (ersten sieben Posten) des ausgedruckten Textdokuments „K3KGPO22“ für diese neun Kartoffellieferungen beantragten Ausgleichszahlungsbeträge sind mit den in der Gutschrift vom 22. Januar 1998 genannten Beträgen identisch. Die ausweislich der Seite 22 (dritter bis siebter Posten) des ausgedruckten Textdokuments „K3KGPO23“ für diese fünf Kartoffellieferungen beantragten Ausgleichszahlungsbeträge stimmen mit den in der Gutschrift vom 30. Januar 1998 genannten Beträgen überein. Schließlich korrespondieren die ausweislich der Seite 11 (zweiter bis neunter Posten) des ausgedruckten Textdokuments „K3KGPO24“ für diese acht Kartoffellieferungen beantragten Ausgleichszahlungsbeträge mit den in der Gutschrift vom 3. Februar 1998 genannten Beträgen.
Der Senat ist davon überzeugt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems für die insgesamt 22 genannten Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz zur Lieferantennummer 391 der Klägerin und nicht der D. AG oder den tatsächlichen Erzeugern die Ausgleichszahlungen gewährt hat. Denn der Bezirksregierung Weser-Ems war nicht bekannt, dass zum Anbauvertrag Nr. 391 ein Untervertrag mit der D. AG, von dieser weitere Unterverträge mit der Firma E. und die F. und von diesen weitere Unterverträge mit den Erzeugern geschlossen worden waren. Infolge der Nennung der Anbauvertragsnummer 391 zu den betreffenden Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz in den mit den Anträgen vorgelegten Gutschriften und Textdateien ist daher davon auszugehen, dass die Bewilligung an den Vertragspartner der Kyritzer Stärke GmbH des Anbauvertrags Nr. 391 ergangen ist. Unerheblich ist insoweit, dass dieser Anbauvertrag der Bezirksregierung Weser-Ems vor der Bewilligung nicht vorlag. Denn der Vertragspartner - die Klägerin - ist ohne Weiteres durch Einsicht in den Anbauvertrag oder in das zusammenfassende Verzeichnis der Anbauverträge, das gemäß Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 97/95 neben den Anbauvertragsnummern auch die in den Anbauverträgen genannten Erzeugernamen zu enthalten hat und das nach der in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren abgegebenen Erklärung des seinerzeit zuständigen Sachbearbeiters bei der Bezirksregierung Weser-Ems, Herrn I., vor der Bewilligung vorlag, bestimmbar. Aus dem Umstand, dass sich Herr I. nicht daran erinnern konnte, ob in dem Verzeichnis die Erzeugernamen genannt waren, ist nicht im Umkehrschluss zu schließen, dass entgegen den insoweit zwingenden Vorgaben des Gemeinschaftsrechts das Verzeichnis keine Erzeugernamen enthielt. Darüber hinaus werden in den betreffenden Posten der Textdateien neben der Lieferantennummer 391 als Erzeuger-Kurzname der Name der Klägerin und als Lieferanten-Kennzeichen die Ziffer 1 genannt. Nach den Erläuterungen in den zu den jeweiligen Textdateien gehörenden Word-Dokumenten steht die Ziffer 1 für „Dir“, die Ziffer 2 für „Hä“, die Ziffer 3 für „Gen“ und die Ziffer 4 für „Hol“. Herr J. (Informatikabteilung Emsland-Stärke GmbH) hat am 21. April 2011 telefonisch erläutert, dass mit „Dir“ ein Direktvertrag des Landwirts mit der Stärkefabrik, mit „Hä“ ein Landhandel, mit „Gen“ eine Genossenschaft und mit „Hol“ ein Holländer gemeint ist und unabhängig davon eine dreistellige Anbauvertragsnummer bereits für sich genommen stets für einen Direktvertrag zwischen der Stärkefabrik und einem Landwirts steht (Bl. 252 GA). Auch deshalb ist der Senat davon überzeugt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems bei allen Kartoffellieferungen an das Werk Kyritz zur Lieferantennummer 391 davon ausgegangen ist, es handle sich um Direktlieferungen des Vertragspartners der Kyritzer Stärke GmbH und sie daher die Ausgleichszahlungen an deren Vertragspartner, d.h. an die Klägerin, bewilligt hat.
(c) Schließlich ist anhand der Textdateien bestimmbar, welche Ausgleichszahlungsbeträge des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 auf die 17 beanstandeten Kartoffellieferungen entfallen. Nach dem Prüfbericht vom 9. Januar 2003 wurden folgende 17 Lieferungen beanstandet:
AS-Nr.
DATUM
BRTMGE
NETMGE
Ausglz.
11186
13.01.98
27.600
24.668
922,79
11208
14.01.98
34.640
31.103
2.812,91
11218
34.100
29.160
1.082,16
11315
15.01.98
27.940
26.448
1.007,73
11537
19.01.98
40.600
36.712
1.287,46
11650
21.01.98
23.640
22.230
700,70
11672
29.020
26.588
999,89
11704
37.080
33.883
1.090,85
11748
22.01.98
40.820
34.515
3.146,80
11969
26.01.98
40.840
36.117
1.252,27
11994
42.240
38.929
1.317,36
12056
27.01.98
35.960
32.176
1.282,11
12058
36.820
32.815
1.307,57
12103
29.060
27.178
1.052,79
12138
28.01.98
28.760
27.091
958,12
12166
29.220
25.704
834,67
12167
28.320
26.755
1.002,98
Über die sowohl in den Gutschriften als auch in den jeweiligen Posten der Textdateien genannten Annahmeschein-Nummern, Lieferdaten und Liefermengen lässt sich bestimmen, welche Ausgleichszahlungsbeträge auf diese Kartoffellieferungen entfallen. Danach wurden von den neun Lieferungen auf den Anbauvertrag der Klägerin im Abrechnungslauf 22 vier beanstandet, für die ein Ausgleichszahlungsbetrag von insgesamt 4.178,66 DM (922,79 DM + 1.165,98 DM + 1.082,16 DM + 1.007,73 DM) beantragt und bewilligt wurde. Die weiteren 13 beanstandeten Lieferungen sind die fünf die Klägerin betreffenden Posten aus dem Abrechnungslauf 23 in Höhe von insgesamt 5.383,05 DM (1.287,46 DM + 700,70 DM + 999,89 DM + 1.090,85 DM + 1.304,15 DM) und die acht die Klägerin betreffenden Posten aus dem Abrechnungslauf 24 in Höhe von insgesamt 9.007,87 DM (1.252,27 DM + 1.317,36 DM + 1.282,11 DM + 1.307,57 DM + 1.052,79 DM + 958,12 DM + 834,67 DM + 1.002,98 DM). Zusammen ergibt dies den gegenüber der Klägerin geltend gemachten Rückforderungsbetrag von 18.569,58 DM (9.494,48 €).
(d) Durch die Berücksichtigung auch der erst im Berufungsverfahren vorgelegten und der zusätzlich im Wege der Amtsermittlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 VwGO) beschafften Antragsunterlagen wird entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in einen Bewilligungsbescheid, der keine Bewilligung enthält, eine Bewilligung „nachgeschoben“. Vielmehr handelt es sich bei diesen Unterlagen und Dateien um solche, die der Bezirksregierung Weser-Ems seinerzeit mit dem Antrag auf Gewährung von Ausgleichszahlungen vorgelegt und bei der Bewilligung der Ausgleichszahlungen berücksichtigt wurden.
(e) Ob und inwieweit in dem im angegriffenen Urteil in Bezug genommenen Parallelverfahren 11 A 7613/05 andere Bewilligungsbescheide möglicherweise keine Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an die Stärkefabrik in Kyritz enthalten, steht einer hinreichenden Bestimmtheit des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 und seiner teilweisen Rücknahme gegenüber der Klägerin ebenfalls nicht entgegen.
bb) Der Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 ist hinsichtlich der Bewilligung von Ausgleichszahlungen für die durch die D. AG organisierten 17 beanstandeten Kartoffellieferungen an die Betriebsstätte Kyritz rechtswidrig.
(1) Nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a) VO (EWG) Nr. 1766/92 können Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten. Ein Erzeuger ist gemäß Art. 1 Buchst. d) VO (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Unter einem Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e) VO (EG) Nr. 97/95 jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossener Vertrag zu verstehen. Folglich kann ein Vertrag, der zwischen einem Stärkeunternehmen und einem Unternehmen geschlossen wurde, das die Kartoffeln unmittelbar oder mittelbar von Kartoffelerzeugern bezieht, nicht als Anbauvertrag im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden, auch wenn er als solcher bezeichnet worden ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C 94/05 [Emsland-Stärke] -, Slg. 2006, S. I-2619).
Gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. b) VO (EWG) Nr. 1766/92 werden die Ausgleichszahlungen nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag gebunden ist, welcher zwischen Kartoffelerzeuger und kartoffelstärkeerzeugendem Unternehmen im Rahmen des Letzterem zugeteilten Unterkontingents gemäß Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1868/94 geschlossen wurde. Die VO (EG) Nr. 1868/94 hat die Kartoffelstärkeerzeugung kontingentiert: Durch Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1868/94 wurde jedem Erzeugermitgliedstaat ein Kontingent für die Kartoffelstärkeerzeugung zugeteilt, das der Mitgliedstaat nach Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1868/94 in Unterkontingente für die Stärkehersteller mit Sitz in seinem Gebiet aufzuteilen hat. Nach Art. 4 Abs. 5 VO (EG) Nr. 97/95 ist es dem Stärkeunternehmen untersagt, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind. Dieses Verbot bezweckt zum einen - wie aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung hervorgeht - das Kontingent zu schützen, indem es die Kontrolle der von den Stärkeunternehmen gekauften Kartoffelmenge durch die zuständigen nationalen Behörden erleichtert (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.). Darüber hinaus soll es nach derselben Begründungserwägung sicherstellen, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis gezahlt wird. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 97/95 muss im Fall der Ausgleichszahlung gemäß Art. 8 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1766/92 nachgewiesen werden, dass für die Menge, für die diese Ausgleichszahlung beantragt wurde, ein bestimmter Mindestpreis gezahlt wurde. Bereits allein die Tatsache, dass ein Stärkeunternehmen Kartoffeln von einem Unternehmen bezieht, das diese seinerseits unmittelbar oder mittelbar von den Kartoffelerzeugern bezieht, ist geeignet, diesen Zweck und damit das Ziel, diese Erzeuger zu schützen, zu gefährden. Auch wenn das Stärkeunternehmen nachweist, dass es an ein solches Unternehmen den Mindestpreis gezahlt hat, ist durch nichts gewährleistet, dass dieser Preis vollständig an die Erzeuger weitergeleitet worden ist. Das Erfordernis eines unmittelbar mit den Erzeugern geschlossenen Anbauvertrags ist das einzige Mittel, um zu verhindern, dass ein Teil des Preises, der von dem Stärkeunternehmen tatsächlich gezahlt worden ist, von Zwischenhändlern vereinnahmt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.).
(2) Danach steht der Klägerin für die 17 beanstandeten Kartoffellieferungen kein Anspruch auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln zu.
Die Klägerin hat zwar am 29. April / 26. Mai 1997 einen „Anbau- und Liefervertrag für Stärkekartoffeln“ mit der Kyritzer Stärke GmbH geschlossen, in dem sie als „Erzeuger“ bezeichnet wird. Sie war aber im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen keine Erzeugerin. Denn sie hatte diese Kartoffeln nicht selbst erzeugt, sondern hatte mit der D. AG Vereinbarungen über den Anbau und die Lieferung dieser Kartoffeln an die Kyritzer Stärke GmbH geschlossen. Die D. AG war ebenfalls nicht Erzeugerin, sondern hatte zur Erfüllung der Vereinbarungen ihrerseits Unterverträge mit der Firma E. und der K. geschlossen.
Die Klägerin war auch keine Erzeugervereinigung. Art. 1 Buchst. d) VO (EG) Nr. 97/95 definiert eine Erzeugervereinigung als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, die von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Für eine Erzeugervereinigung ist schon nach dem Wortlaut der Vorschrift kennzeichnend, dass sie Mitglieder hat; nur dann kann auch sinnvoll von einer „Vereinigung“ gesprochen werden. Eine Erzeugervereinigung muss auf eine gewisse Dauer angelegt sein und eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur aufweisen, wie dies etwa bei einer Genossenschaft der Fall ist (BVerwG, EuGH-Vorlage vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Dass bei der Klägerin über die Vereinbarungen mit der D. AG und die weiteren Unterverträge sozusagen die tatsächlichen Erzeuger unter einem Dach zusammenlaufen, verhilft ihr nicht zur Eigenschaft einer Erzeugervereinigung. Die Klägerin weist insoweit keine mit einer Genossenschaft vergleichbare mitgliedschaftliche Organisationsstruktur auf.
Die Klägerin hat den Anbau- und Liefervertrag vom 29. April / 26. Mai 1997 im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen ferner nicht als Vertreterin für die tatsächlichen Kartoffelerzeuger geschlossen. Sie hat am 24. April 1997 und 7. Januar 1998 Unterverträge mit der D. AG, nicht mit den tatsächlichen Erzeugern geschlossen. Diesen Unterverträgen lässt sich keine Bevollmächtigung seitens der tatsächlichen Erzeuger an die Klägerin entnehmen, für diese einen Anbauvertrag mit der Stärkefabrik zu schließen. Zudem müssen nach Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 97/95 im Anbauvertrag Name und Anschrift des (tatsächlichen) Erzeugers oder der Erzeugervereinigung schriftlich niedergelegt werden. Im Anbau- und Liefervertrag vom 29. April / 26. Mai 1997 wird ausschließlich die Klägerin als „Erzeuger“ genannt; die tatsächlichen Kartoffelerzeuger werden nicht erwähnt. Da die tatsächlichen Erzeuger auch nicht nachträglich mit Namen und Anschriften in den Vertrag aufgenommen worden sind, sind sie auch nicht nachträglich (vertreten durch die Klägerin) als Vertragspartner in den Vertrag eingetreten.
Bei den Unterverträgen handelt es sich nicht um Anbauverträge i.S.d. Art. 8 Abs. 2 Buchst. b) VO (EWG) Nr. 1766/92. Denn keiner dieser Verträge wurde - wie es diese Vorschrift voraussetzt - mit einem kartoffelstärkeerzeugendem Unternehmen als Vertragspartner geschlossen.
Dadurch, dass die beanstandeten Kartoffellieferungen nicht durch einen Anbauvertrag gedeckt waren, wurde zugleich dessen Zweck, nämlich zu verhindern, dass ein Teil des Mindestpreises, der von dem Stärkeunternehmen tatsächlich gezahlt worden ist, von Zwischenhändlern vereinnahmt wird, verfehlt. Denn der Mindestpreis ist nach den von der Klägerin nicht angegriffenen Feststellungen in den angegriffenen Bescheiden jedenfalls für die über die Firma E. gelieferten Kartoffeln nicht in voller Höhe an die Erzeuger weitergeleitet worden.
cc) Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG berufen.
Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Gleiches gilt, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Beide Ausschlussgründe liegen vor.
(1) Die Klägerin hat den Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998 im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.
Mit dem Antrag vom 17. März 1998 wurden Ausgleichszahlungen „für die Kartoffelerzeuger“ beantragt. Die Klägerin war jedoch hinsichtlich eines Teils der Kartoffellieferungen zur Vertragslieferanten-Nummer 391, nämlich der hier beanstandeten Lieferungen, keine Erzeugerin. Durch Nennung der Anbauvertragsnummer 391 in den beigefügten Gutschriften und Textdateien wurde zudem der unzutreffende Eindruck erweckt, die beanstandeten Kartoffellieferungen seien durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger gedeckt. Denn ein Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e) VO (EG) Nr. 97/95 zwingend mit einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung zu schließen. Zudem steht eine dreistellige Anbauvertragsnummer - wie ausgeführt - für einen Direktvertrag des Stärkeunternehmens mit einem Erzeuger. Gleiches gilt für die Eintragung der Ziffer 1 (= „Dir“) als Lieferanten-Kennzeichen in den betreffenden Textdateien.
Zwar wurde der Antrag nicht von der Klägerin, sondern von der Emsland-Stärke GmbH eingereicht. Die unrichtigen Antragsangaben sind der Klägerin aber zuzurechnen, weil die Emsland-Stärke GmbH sie bei der Antragstellung wirksam vertreten hat.
Zwar hatte die Klägerin in dem von ihr am 29. April 1997 unterzeichneten Anbau- und Liefervertrag nicht die Emsland-Stärke GmbH, sondern die Kyritzer Stärke GmbH dazu bevollmächtigt, ihr Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlungen für zur Stärkeherstellung bestimmter Kartoffellieferungen zu vertreten. Jedoch ist die der Kyritzer Stärke GmbH erteilte Vollmacht infolge der gemäß §§ 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes (UmwG) vollzogenen Verschmelzung mit der Emsland-Stärke GmbH (übernehmender Rechtsträger) auf letztere übergegangen. Die Eintragung der Verschmelzung in das Register des Sitzes des übernehmenden Rechtsträgers, die hier am 22. Mai 1997 erfolgt ist, führt gemäß § 20 Nr. 1 und Nr. 2 UmwG dazu, dass das Vermögen der übertragenden Rechtsträger einschließlich der Verbindlichkeiten auf den übernehmenden Rechtsträger übergeht und der übertragende Rechtsträger erlischt. Mit der Eintragung gehen in der Regel sämtliche Rechte und Pflichten der übertragenden Rechtsträger aus von ihnen geschlossenen Schuldverhältnissen auf den übernehmenden Rechtsträger über (Stratz, in: Schmitt/Hörtnagl/Stratz, Umwandlungsgesetz, Umwandlungssteuergesetz, 3. Aufl. 2011, § 1 UmwG Rn. 27). Bei einer Verschmelzung zweier Gesellschaften mit beschränkter Haftung geht daher auch eine der übertragenden Gesellschaft erteilte Vollmacht auf die übernehmende Gesellschaft über, wenn nicht andere Anhaltspunkte aus dem der Bevollmächtigung zugrunde liegenden Rechtsverhältnis entnommen werden können (LG Koblenz, Beschluss vom 11. Juni 1997 - 2 T 319/97 -, NJW-RR 1998, 38 = Rpfleger 1997, 475; Ellenberger, in: Palandt, BGB, 70. Aufl. 2011, § 168 Rn. 3; H. Palm in: Erman, BGB, Kommentar, 12. Aufl. 2008, § 168 BGB Rn. 9; Stratz, in: Schmitt/Hörtnagl/Stratz, a.a.O.; Weinland, in: jurisPK-BGB, 5. Auflage 2010, § 168 Rn. 3). Da andere Anhaltspunkte hier nicht ersichtlich sind, ist die der Kyritzer Stärke GmbH von der Klägerin erteilte Vollmacht zur Beantragung von Ausgleichszahlungen auf die Emsland-Stärke GmbH übergegangen, die demnach als wirksam Bevollmächtigte der Klägerin am 17. März 1998 den Antrag auf Gewährung von Ausgleichszahlungen gestellt hat.
(2) Darüber hinaus hat die Klägerin die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts gekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Zum einen muss sie sich die diesbezügliche Kenntnis ihrer Vertreterin - der Emsland-Stärke GmbH - entsprechend § 166 BGB zurechnen lassen. Denn die Bezirksregierung Weser-Ems hatte die Emsland-Stärke GmbH mit Schreiben vom 2. Februar 1995 (Bl. 124 GA) auf Folgendes hingewiesen: „Es muss mit jedem Erzeuger ein Einzelvertrag geschlossen werden. Ich weise noch einmal ausdrücklich darauf hin, dass nur mit Erzeugern oder Erzeugervereinigungen Anbauverträge geschlossen werden dürfen. Gemäß Art. 4 Abs. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 97/95 sind Anbauverträge mit Handelspartnern, die keine selbst angebauten Kartoffeln liefern, nicht zulässig.“ Zum anderen hat die Klägerin - wenngleich sie betont, auf das Vorgehen der Kyritzer Stärke GmbH vertraut zu haben - letztlich eingeräumt, dass ihr die Unzulässigkeit ihrer Vorgehensweise bewusst war. Denn sie hat in ihrer Klagebegründung ausgeführt, dass sie sich aufgrund von Ziffer 5 des ursprünglichen Anbauvertrags vom 19. April 1991 genötigt gesehen habe, „auch wider besseren Wissens der von der Kyritzer Stärke GmbH vorgeschlagenen Vorgehensweise zuzustimmen“ (Bl. 81 GA).
(3) Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht.
Die VO (EG) Nr. 1868/94, die VO (EWG) Nr. 1766/92 und die VO (EG) Nr. 97/95 enthalten keine Regelungen zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln.
Nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl Nr. L 312 S. 1) - im Folgenden: VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 - bewirkt jede Unregelmäßigkeit - eine solche liegt hier nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vor - in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags. Die Anwendung dieser Maßnahme beschränkt sich gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können. Über § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 - 4 VwVfG hinausgehende Vertrauensschutzregelungen sieht die VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht vor.
Art. 14 der für die Wirtschaftsjahre vor dem 1. Januar 2002 geltenden VO (EWG) Nr. 3887/92 findet hier keine Anwendung. Er enthält Durchführungsbestimmungen zu dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen. Dieses ist für die abschließend in Art. 1 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3508/92 bestimmten Beihilferegelungen in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion eingeführt worden. Hiervon nicht umfasst ist die Beihilferegelung zugunsten der Erzeuger von Stärkekartoffeln. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelungen über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Grundlage des Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 3508/92 für die Beihilferegelung zugunsten der Stärkekartoffelerzeuger zur Anwendung kommen.
Gleiches gilt für Art. 49 der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 2419/2001.
Zwar gilt inzwischen nach Art. 17 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl Nr. L 270 S. 1) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1782/2003 - das integrierte System auch für die nunmehr in Art. 93 und 94 dieser Verordnung geregelte Beihilfe für Stärkekartoffeln. Art. 73 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 796/2004 enthält auch Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Leistungen. Jedoch bleibt nach Art. 153 VO (EG) Nr. 1782/2003 die VO (EWG) Nr. 3508/92 für Anträge auf Direktzahlungen für die Kalenderjahre vor 2005 weiterhin gültig und die VO (EG) Nr. 796/2004 gilt nach ihrem Art. 81 Abs. 2 nur für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.
Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 findet auch nicht über Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Anwendung, wonach bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten (sog. Günstigkeitsprinzip). Denn der Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags nebst Zinsen stellt schon keine Sanktion dar (Art. 4 Abs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95).
dd) Da es im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids - wie ausgeführt - maßgebend darauf ankommt, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.), ist die Klägerin auch die richtige Adressatin der teilweisen Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998. Dies ist nicht deshalb nach Treu und Glauben unbillig, weil der Zukauf der Stärkekartoffeln nach dem Vorbringen der Klägerin von der Kyritzer Stärke GmbH „eingefädelt“ wurde und der Auslastung des Werks Kyritz diente. Denn materiell Begünstigte der Bewilligungsbescheide ist die Klägerin. Ein der Prämienregelung der VO (EG) Nr. 1868/94 unterfallendes Stärkeunternehmen, das Kartoffellieferungen annimmt, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind, wird anderweitig sanktioniert. Es kann gemäß Art. 13 Abs. 4 VO (EG) Nr. 97/95 selbst dann mit Sanktionen belegt werden, wenn es dabei das ihm zugeteilte Unterkontingent nicht überschritten hat (EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2006 - BVerwG 3 C 16.06 -, juris). Dies ist hier durch den an die Emsland-Stärke GmbH erlassenen weiteren Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19. November 2003 auch geschehen, der hinsichtlich der Sanktion nicht durch den Teilabhilfebescheid der Landwirtschaftskammer Hannover vom 17. März 2005 aufgehoben wurde. Eine andere Beurteilung ist auch nicht deshalb geboten, weil die Klägerin sich im Anbau- und Liefervertrag vom 29. April / 26. Mai 1997 durch Bezugnahme auf den Anbauvertrag vom 19. April 1991 selbst einer Vertragsstrafe ausgesetzt hat.
ee) Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG wurde eingehalten. Sie beginnt erst dann zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1/84, GrSen 2/84 -, BVerwGE 70, 356). Dies ist erst dann der Fall, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1984, a.a.O.). Dies setzt regelmäßig eine durchgeführte Anhörung des Betroffenen mit angemessener Frist zur Stellungnahme voraus (BVerwG, Urteile vom 20. September 2001 - BVerwG 7 C 6.01 -, NVwZ 2002, 485 und vom 8. Mai 2003 - BVerwG 1 C 15.02 -, BVerwGE 118, 174 = Buchholz 402.25 § 73 AsylVfG Nr. 10 = DVBl 2003, 1280 = DÖV 2003, 997 = NVwZ 2004, 113). Hier wurde der Klägerin mit Schreiben vom 21. Oktober 2003 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid erging, nachdem die Klägerin sich nicht geäußert hatte, am 19. November 2003 und damit innerhalb der Jahresfrist.
ff) Die teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 7. April 1998 gegenüber der Klägerin ist auch nicht wegen Verjährung rechtswidrig.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass das Rechtsinstitut der Verjährung auch im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung findet. Nach welchen Regeln sich die Verjährung richtet, ist, wenn spezielle Vorschriften des einschlägigen Fachrechts fehlen, im Wege der Analogie zu entscheiden. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die „sachnächste“ analog heranzuziehen ist. Es besteht kein Anwendungsvorrang für die Verjährungsnormen des Bürgerlichen Gesetzbuchs, auch nicht für die dort vorgesehene Regelverjährung. Sind speziellere Verjährungsfristen, sei es aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch, sei es aus anderen gesetzlichen Regelungen, nicht analogiefähig, so hat das Bundesverwaltungsgericht in der dreißigjährigen Regelverjährung des § 195 BGB a.F. den Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens gesehen (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -, juris, Rn. 14 m.w.N.). Ob die Befugnis der Behörde zur Rücknahme eines rechtswidrigen Bewilligungsbescheids überhaupt ein verjährbarer Anspruch im Sinne des § 194 Abs. 1 BGB, also ein Recht ist, von einem anderen - dem durch den Bescheid Begünstigten - ein Tun oder Unterlassen zu verlangen, bedarf keiner Entscheidung (offen gelassen in BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 16). Denn eine kürzere Verjährungsfrist als dreißig Jahre kommt keinesfalls in Betracht (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 16).
Das nationale Recht wird nicht von europäischem Gemeinschaftsrecht verdrängt. Zwar enthält Art. 3 Abs. 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Bestimmungen zur Verjährung. Nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung können die Mitgliedstaaten aber sowohl längere Verjährungsfristen, die zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung bestanden, weiter anwenden als auch nach diesem Zeitpunkt neue Verjährungsregelungen mit längeren Fristen einführen. Dabei ist die genannte Bestimmung nicht dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie längere Verjährungsfristen vorsehen, dies in spezifischen und/oder sektorbezogenen Regelungen tun müssten, so dass sich diese Fristen auch aus allgemeinen Regelungen ergeben können (EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - C-131/10 -, juris, Rn. 49 = ABl EU 2011, Nr. C 55, S. 16 (Leitsatz)). Die in Art. 3 Abs. 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vorgesehenen Bestimmungen zur Verjährung treten demnach zurück, wenn das nationale Recht - wie hier - längere Verjährungsfristen vorsieht (vgl. auch BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 19 ff.). Die hier dreißigjährige nationale Frist ist insoweit auch mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, namentlich mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 26).
2. Die Rückforderung der Ausgleichszahlungen ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz, Abs. 3 MOG i.V.m. § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen.
Gegen die rechnerische Ermittlung des Rückforderungsbetrags in Höhe von 18.569,58 DM (9.494,48 €) bestehen keine Bedenken (vgl. 1. d) aa) (2) (c)).
Die Klägerin kann sich nicht gemäß § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB auf einen Wegfall der Bereicherung wegen Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die L. AG berufen. Denn dies ist nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausgeschlossen, soweit der Begünstigte die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts geführt haben. So liegt der Fall hier (vgl. 1. d) cc) (2)).
Der Rückzahlungsanspruch nach § 10 Abs. 3 MOG, § 49a VwVfG war bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 19. November 2003 ebenfalls unverjährt. Hierbei handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. § 49a Abs. 2 VwVfG), welcher der Verjährung unterliegt. In Anwendung der oben dargelegten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass auf öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Ermangelung spezieller Verjährungsregeln - auch nach der am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Schuldrechtsreform - eine dreißigjährige Verjährungsfrist Anwendung findet (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 17 m.w.N.). Dies gilt auch für den vorliegenden Anspruch auf Rückzahlung überzahlter Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln. Keiner Entscheidung bedarf, ob die dreißigjährige Frist bereits mit der Auszahlung der zurückgeforderten Beträge oder erst mit Erlass des Rücknahmebescheids beginnt (offen gelassen in BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 18). Denn auch im ersten Fall wäre die Frist hier vor ihrem Ablauf durch Erlass des Bescheids vom 19. November 2003 gehemmt worden (vgl. § 53 Abs. 1 VwVfG). Das nationale Recht wird auch insoweit nicht von europäischem Gemeinschaftsrecht verdrängt. Zwar enthält Art. 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Bestimmungen zur Verjährung. Diese treten jedoch - wie ausgeführt - zurück, wenn das nationale Recht - wie hier - längere Verjährungsfristen vorsieht (vgl. Art. 3 Abs. 3 der Verordnung). Die dreißigjährige nationale Frist ist auch insoweit mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, namentlich mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 26).
3. Jedoch ist der mit den angegriffenen Bescheiden dem Grunde nach verbindlich festgestellte Zinsanspruch für die Zeit vor dem 1. Januar 1999 wegen Verjährung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Zwar wären die Zinsansprüche erst vom Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids vom 19. November 2003 an durchsetzbar geworden. Daraus ist aber nicht zu schließen, dass sie auch erst von diesem Zeitpunkt an verjähren konnten. Vielmehr sind auch sie rückwirkend, nämlich sukzessive mit dem jeweils verzinsten Zeitraum entstanden. Dann aber erfordert es der Vertrauensschutz des Betroffenen, auch einen rückwirkenden Beginn der Verjährung für möglich zu halten, unabhängig davon, ob der zuständigen Behörde die anspruchsbegründenden Umstände seinerzeit bereits bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 47).
Nach nationalem Recht gilt für die Zinsen für die Jahre 1998 bis einschließlich 2000 eine vierjährige, für diejenigen ab dem Jahr 2001 eine dreijährige Verjährungsfrist. Gemäß §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung verjähren Ansprüche auf Rückstände von Zinsen in vier Jahren vom Schluss des Jahres an, in welchem der Zinsanspruch entstanden ist. Die genannten Vorschriften finden auf Zinsansprüche aus öffentlichem Recht entsprechende Anwendung. Das Schuldrechts-Modernisierungs-gesetz vom 26. November 2001 (BGBl I S. 3138) hat die Verjährungsfrist für Zinsen auf drei Jahre verkürzt (§ 195 BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 50) spricht vieles dafür, Zinsansprüche aus öffentlichem Recht weiterhin der kurzen Verjährung zu unterwerfen und daher auch deren Verkürzung von vier auf drei Jahre im Verwaltungsrecht nachzuvollziehen. Gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften über die Verjährung in der neuen Fassung auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Hinsichtlich der Verjährungsfrist bestimmt Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB, dass, wenn die neue Frist kürzer ist als die bisherige, die kürzere neue Frist ab dem 1. Januar 2002 läuft, dass Verjährung jedoch spätestens mit dem Ablauf der bisherigen längeren Frist eintritt. Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für Zeiträume bis einschließlich des Jahres 2000 bei der bisherigen vierjährigen Frist bleibt (Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 284/08 -, veröffentlicht in der Entscheidungsdatenbank der nds. Verwaltungsgerichtsbarkeit). Danach ist der Zinsanspruch für das Jahr 1998 mit Ablauf des Jahres 2002 verjährt. Der angefochtene Bescheid vom 19. November 2003 hemmte den Lauf der Verjährungsfrist erst für die ab dem 1. Januar 1999 entstandenen Zinsansprüche (§ 53 Abs. 1 VwVfG).
Nach Art. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 beträgt die Verjährungsfrist für die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit; bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten beginnt sie an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dem Europäischen Gerichtshof die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, ob Art. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auch für die Verjährung von Ansprüchen auf Zinsen gilt, die nach nationalem Recht neben der Rückzahlung des aufgrund einer Unregelmäßigkeit rechtswidrig erlangten Vorteils geschuldet sind, und hat daran anknüpfend weitere Vorabentscheidungsfragen gestellt (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 3.10 -, RdL 2011, 78; EuGH, Rs. C-564/10). Unabhängig von der Beantwortung sämtlicher Vorlagefragen wäre in allen Fällen der Zinsanspruch auch nach Art. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 für die Zeit vor dem 1. Januar 1999 verjährt. Denn der auf die beanstandeten Kartoffellieferungen entfallene Ausgleichszahlungsbetrag aus dem Bescheid vom 7. April 1998 wurde am 17. April 1998 ausgezahlt (vgl. BA B). Spätestens dann begann die vierjährige Verjährungsfrist zu laufen. Sie wurde nicht nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 unterbrochen, weil die erste der Klägerin zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung das Anhörungsschreiben vom 21. Oktober 2003 war, das erst nach Ablauf der vierjährigen gemeinschaftsrechtlichen Verjährungsfrist erging.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG
§§ 6 und 8 MOG den vorliegenden Fall umfasst. Denn § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG spricht nicht von Bescheiden, die auf Rechtsverordnungen nach §§ 6 oder 8 MOG
§§ 6 und 8 MOG
§§ 48, 49 Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 197, 201 BGB
§ 10 MOG
§ 14 MOG
§ 49a VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 11 MustV
§ 33 TKG
§ 1 UmwG
§ 168 BGB
§ 166 BGB
§ 73 AsylVfG
§ 195 BGB
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 10 Abs. 1 und 3 MOG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG
§ 1 Abs. 2 MOG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 10 Abs. 1 und 2 MOG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 MOG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 20 Nr. 1 und Nr. 2 UmwG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 194 Abs. 1 BGB
§ 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz, Abs. 3 MOG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 10 Abs. 3 MOG
§ 49a Abs. 2 VwVfG
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB
§ 6 Abs. 4 EGBGB
§ 2 Nr. 5 der Verordnung
§ 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes
Art. 11 VO
Art. 8 VO
Art. 8 Abs. 2a Satz 1 und Abs. 2b VO
Art. 11 Abs. 2 VO
Art. 10 VO
Art. 4 Abs. 5 VO
Art. 4 Abs. 1 VO
Art. 8 Abs. 2 Satz 1 VO
Art. 8 Abs. 2 VO
Art. 4 Abs. 2 VO
Art. 2 Abs. 2 VO
Art. 2 Abs. 1 VO
Art. 1 Abs. 1 VO
Art. 1 Abs. 2 VO
Art. 153 VO
Art. 73 VO
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO
Art. 4 Abs. 4 VO
Art. 13 Abs. 4 VO
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: BayVBl 1985, 122
FamRZ 1993, 544
NJW 1993, 2884
BFH/NV 1991, 215
NVwZ-RR 1991, 660
BVerwGE 119, 282
NVwZ 2004, 878
NJW-RR 1998, 38
BVerwGE 70, 356
NVwZ 2002, 485
BVerwGE 118, 174
DVBl 2003, 1280
DÖV 2003, 997
NVwZ 2004, 113
10 LB 156/08
2 A 16/04
1 A 126/05
3 C 37.03
5 C 65.88
11 A 7613/05
3 C 3.10
3 C 18.91
8 C 126.83
8 B 64.09
VII R 59/89
6 C 20.02
2 T 319/97
3 C 16.06
7 C 6.01
1 C 15.02
3 C 4.10
10 LC 284/08