Verwaltungsgericht München (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-11, Aktenzeichen M 9 K 16.5533

Tenor:
I. Der Beklagte wird verpflichtet, die klägerischen Anträge vom 18. Juli 2016 und vom 2. August 2016 zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erhöhung von Förderbeträgen zwecks Berücksichtigung veränderter Baunebenkosten (hier: Architekten- und Ingenieursvergütungen).
Fördermaßnahme ist vorliegend der Abriss und Ersatzneubau des sog. Hauses „Lär…“, zugehörig zum Akutbereich des Rheumazentrums O., in Modulbauweise. Zuvor plante die Klägerin bis ins Jahr 2010 lediglich eine Umstrukturierung dieses Gebäudes, genauer eine Aufstockung um ein 3. Obergeschoss und einen Ausbau der übrigen Stockwerke. Ermöglicht werden sollte eine Konzentration des Akutbereichs - von 120 Betten auf 90 Betten -, d. h. eine Zusammenführung der Akutbetten von Bereichen auf sieben Stockwerken in unterschiedlichen Gebäuden im Haus „Lär…“. Die spätere (2011-2013), als „Tektur“ bezeichnete Planänderung (nunmehr: Abriss und Neubau, siehe oben) stellte sich nach nochmaliger Prüfung als wirtschaftlicher heraus, da u. a. die Bauzeit von 2-3 Jahren auf nur neun Monate sank (Bl. 106 d. Behördenakts - i. F.: BA -).
Das diesbezügliche Verfahren stellt sich auszugsweise wie folgt dar:
Unter dem 19. Juli 2010 informierte die Regierung von Oberbayern (i. F.: ROB) die Klägerin darüber (Bl. 54 f. d. BA), dass der Ministerrat am 13. Juli 2010 über die Finanzierung zusätzlicher Krankenhausbauvorhaben beraten habe. Die damals noch geplante Maßnahme „Bauabschnitt 1 (Konzentration/Ausbau Akutbereich Teil 1) am Rheumazentrum O.“ sei nach entsprechendem Beschluss mit Kosten von 10.130.000,- EUR zum Kostenstand 01/10 zur Aufnahme in das Jahreskrankenhausbauprogramm 2013 vorgesehen worden. Diese Einstellung lag auch dem Delegationsschreiben des damaligen Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit (StMUG) vom 9. Dezember 2010 (Bl. 56 ff. d. BA) zugrunde. Dort wurde u. a. unter Ziff. 6.3 a. E. darauf hingewiesen, dass für die Förderung der Baunebenkosten die Regelungen des Rundschreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom 30. April 2004, Az. II 2/9000/31/ 04 (i. F.: AMS), einschlägig seien.
Im Folgenden änderte die Klägerin ihre Planungen und schwenkte auf das oben dargestellte Vorhaben „Abriss und Ersatzneubau“ um.
Dazu fand u. a. am 9. Mai 2012 eine Besprechung im StMUG statt (Bl. 105 ff. d. BA). Die Vertreter des Ministeriums erklärten darin das grundsätzliche Einverständnis mit der Planungsänderung. Dabei wurde aber Folgendes explizit herausgestellt (S. 3 des Vermerks bzw. Bl. 107 d. BA):
Eine erneute Behandlung in den Einplanungsgremien wäre demnach nur erforderlich, wenn über den abgesicherten Kostenansatz (10,13 Mio. EUR zzgl. 5% + Index) hinausgehende Mehrkosten geltend gemacht würden. Dies wurde vom Träger eindeutig verneint.
Unter diesen Maßgaben hörte die ROB die Klägerin unter dem 8. Februar 2013 zur beabsichtigten Billigung an (Bl. 155 f. d. BA). Beantragt worden seien Kosten i. H. v. 14.642 Mio. EUR. Die geprüften förderfähigen Gesamtkosten betrügen demgegenüber 10.730 Mio. EUR (inklusive 14,8% Nebenkosten). Für die Förderung werde ein Festbetrag von 10.64 Mio. EUR vorgeschlagen (10.13 Mio. EUR zzgl. 5% Kostenanpassung) zum Kostenstand 06/12.
Unter dem 8. Februar 2013/15. Februar 2013 wurde - unter Zugrundelegung der Konditionen aus dem Anhörungsschreiben - der Fördervertrag geschlossen (Bl. 163, 166 d. BA).
Am 25. Februar 2013 erging die sog. fachliche Billigung, Gz. 12.2.3-2433-GAP 2011 (J04), Bl. 168 ff. d. BA. Die Baunebenkosten wurden nach StMAS-Schreiben vom 30. April 2004 mit einem Satz von 14,4% angesetzt (Bl. 26 f. und - nach Umplanung - Bl. 136, 154 f. d. BA).
Im Juli 2013 trat die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure vom 10. Juli 2013 (BGBl. I S. 2276) - i. F. HOAI 2013 - in Kraft.
Unter dem 18. September 2013 stellte die Klägerin Antrag auf ergänzende fachliche Billigung nach Art. 11 Abs. 5 Satz 1 BayKrG (Bl. 177 ff. d. BA). Aufgrund der Änderung der HOAI begehre sie hiermit die Änderung der ursprünglich fachlich gebilligten Summe für die ab Änderung der HOAI eintretenden Leistungsphasen.
Die ROB antwortete auf dieses Schreiben unter dem 25. September 2013 (Bl. 180 d. BA) im Wortlaut wie folgt:
Sehr geehrte Damen und Herren, zu Ihrem Schreiben vom 18.09.2013 teilt die Regierung von Oberbayern mit, dass eine Erhöhung des abgesicherten Förderbetrags, nach Rücksprache mit dem Bayer. Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit, abgelehnt werden muss.
Für die Festsetzung der Nebenkosten gilt weiterhin das AMS vom 30.04.2004. Auf dieses AMS wird auch in der Delegation (Nr. 6.3 letzter Satz) verwiesen.
Hinweis:
Über die Problematik (Höhe der Nebenkosten) wurden bereits Gespräche geführt. Das Ministerium will die Entwicklung der Honorare für Architekten und Ingenieure beobachten. Eine Änderung der Pauschale ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht vorgesehen.
Mit freundlichen Grüßen
…
Dem Antwortschreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung: beigefügt.
Unter dem 2. Oktober 2015 stellte die Klägerin im Rahmen der Vorlage des Verwendungsnachweises erneut Antrag auf ergänzende fachliche Billigung unter Bezug auf den Antrag vom 18. September 2013 (Bl. 183 f. d. BA).
Die ROB erließ daraufhin unter dem 29. Juni 2016 zum Gz. 12.2.3-2433-GAP2012-J18004 den Abschlussbescheid gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 DVBayKrG, (Bl. 204 ff. d. BA). Dabei wurden unter Fortschreibung des Festbetrags - Indexierung des Betrags von 10.640.000,- EUR - abschließend Förderleistungen in Höhe von 11.044.320,- EUR bewilligt, ohne weitere Mehrkosten anzuerkennen. Dieser mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung:versehene (Bl. 206 d. BA) Abschlussbescheid wurde nicht angefochten.
Mit Schreiben vom 18. Juli 2016 bat die Klägerin „in logischer Ergänzung unseres Antrags vom 18.09.2013 sowie ihrer Antwort vom 25.09.2013“ erneut um ergänzende fachliche Billigung respektive um Erlass eines entsprechenden Bescheids (Bl. 209 f. d. BA).
Die ROB antwortete auf dieses Schreiben unter dem 21. Juli 2016 (Bl. 211 d. BA) im Wortlaut wie folgt:
Sehr geehrte Damen und Herren, zu Ihrem Schreiben vom 18.07.2016 teilt die Regierung mit, dass gem. Schreiben des Gesundheitsministeriums 22.05.2016 die Nebenkosten neu festgesetzt wurden. In Ihrem Fall betragen die Nebenkosten nun 16,3%.
Dem Schreiben ist weiterhin zu entnehmen, dass die neue Regelung sofort anzuwenden ist. Nach der fachlichen Billigung eintretende Änderungen der förderfähigen Kosten haben keine Auswirkung auf die Höhe des Pauschalsatzes für die Baunebenkosten.
Fachliche Billigung der Maßnahme vom 25.02.2013 mit 14,8% Nebenkosten kann somit nicht mehr geändert werden.
Mit Schreiben vom 2. August 2016 (Bl. 212 f. d. BA) bat die Klägerin daraufhin um nochmalige Prüfung der Angelegenheit und Anpassung des Ergebnisses der fachlichen Prüfung bzw. des Bescheids oder auf Erstellung eines rechtsmittelfähigen Bescheids auf den Antrag vom 18. September 2013 hin.
Mit falsch datiertem, nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung:versehenen Antwortschreiben vom 21. Juli 2016 (Bl. 214 f. d. BA) verwies die ROB nochmals auf die Zitierung aus dem GMS und erklärte, das Schreiben vom 25. September 2013 sei als Verwaltungsakt und damit als Ablehnung des Antrags vom 18. September 2013 zu sehen.
Mit am selben Tag eingegangenem Schriftsatz vom 8. August 2016 hat der Klägerbevollmächtigte Klage erhoben. Er beantragt,
I.
Den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag auf ergänzende fachliche Billigung nach Art. 11 Abs. 5 BayKrG vom 18. September 2013 zu entscheiden und der Klägerin über die bereits geförderten Beträge hinaus einen weiteren Betrag i. H. v. 389.724,- EUR zu bewilligen.
II. Hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, unter Rücknahme des Bescheids vom 25. September 2013 (Az. 12.2.3-2433-GAP 2011 J04) der Klägerin im Wege der ergänzenden fachlichen Billigung nach Art. 11 Abs. 5 BayKrG über die bereits geförderten Beträge hinaus einen weiteren Betrag i. H. v. 389.724,- EUR zu bewilligen.
III. Höchst hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, unter Rücknahme der Bescheide vom 25. September 2013 (Az. 12.2.3-2433-GAP 2011 J04) und vom 21. Juli 2016 (Az. 12.2.3-2433-GAP 2011 J18004) der Klägerin im Wege der ergänzenden fachlichen Billigung nach Art. 11 Abs. 5 BayKrG über die bereits geförderten Beträge hinaus einen weiteren Betrag i. H. v. 389.724,- EUR zu bewilligen.
Mit Bescheid vom 25. Februar 2013 habe der Beklagte der Klägerin für die Maßnahme Ersatzneubau Akut-Bereich Haus Lär… eine Investitionsförderung mit einem Festbetrag i. H. v. 10,64 Mio. EUR zum Kostenstand 06/12 bewilligt; die Gesamtkosten der Maßnahme seien mit 14,642 Mio. EUR angegeben worden. Bestandteil der förderungsfähigen Kosten seien auch die Kosten für die Hinzuziehung von Architekten und Ingenieuren gewesen. Grundlage des Bewilligungsbescheids sei insoweit die HOAI i. d. F. von 2009 gewesen. Zum 17. Juli 2013 sei die HOAI 2013 in Kraft getreten. Die Architekten und Ingenieure hätten folglich ihre Leistungen auf Basis dieser Neufassung abgerechnet, was verglichen mit einer Abrechnung auf Basis HOAI 2009 zu einem erheblichen Mehraufwand geführt habe. Vor diesem Hintergrund habe die Klägerin bei der Beklagten unter dem 18. September 2013 bezogen auf die Mehrkosten einen Antrag auf ergänzende fachliche Billigung nach Art. 11 Abs. 5 Satz 1 BayKrG gestellt. Die abgerechneten Leistungen seien vollumfänglich erbracht worden. Als Reaktion der ROB habe die Klägerin das Schreiben vom 25. September 2013 - ohne Rechtsbehelfsbelehrung:- erhalten. Die Klägerin habe die Angelegenheit nach Abschluss des Verfahrens mit Schreiben vom 18. Juli 2016 aufgegriffen und mitgeteilt, dass das Schreiben vom 25. September 2013 ihrer Meinung nach dahingehend zu verstehen sei, dass noch keine endgültige Entscheidung über den Antrag gefallen sei.
In der Folge wird der weitere Schriftwechsel mit der ROB wiedergegeben (Schreiben der ROB vom 21. Juli 2016, Schreiben der Klägerin vom 2. August 2016, ebenfalls - falsch - auf den 21. Juli 2016 datierte Antwort der ROB).
Der Klägerin stehe der geltend gemachte Anspruch zu; die Änderung der HOAI stelle eine (beachtliche) Gesetzesänderung dar. Über den Antrag vom 18. September 2013 sei bis dato noch nicht entschieden worden. Im Schreiben vom 25. September 2013 sei kein Verwaltungsakt zu sehen, wie aus der fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung:und aus dem Hinweis ersichtlich werde. Die Klägerin habe das Schreiben so zu verstehen gehabt, dass man die Entwicklung noch abwarten wolle und zum „jetzigen Zeitpunkt“ eine Bewilligung ausschließen würde. Das Verfahren werde deshalb als Untätigkeitsklage geführt. Wollte man das Schreiben vom 25. September 2013 als Verwaltungsakt ansehen, habe die Klägerin dennoch Anspruch auf ergänzende fachliche Billigung. Das Schreiben der Klägerin vom 18. Juli 2016 sei dann als Antrag auf Rücknahme dieses rechtswidrigen Verwaltungsakts zu sehen. Wollte man das Schreiben der ROB vom 21. Juli 2016 als Entscheidung über den Rücknahmeantrag ansehen, so komme es auf den zweiten Hilfsantrag an, der als Anfechtungsklage gegen diesen Rücknahmebescheid gerichtet sei; die Jahresfrist sei gewahrt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage wegen Verfristung abzuweisen.
Mit Bescheid vom 25. Februar 2013 seien Förderleistungen i. H. v. 10,64 Mio. EUR einschließlich 14,8% Baunebenkosten bewilligt worden; der Bescheid sei bestandskräftig. Mit Schreiben vom 18. September 2013 habe der Träger die Änderung der ursprünglich fachlich gebilligten Summe beantragt. Mit Schreiben der ROB vom 25. September 2013 (ohne Rechtsbehelfsbelehrung:) sei dieser Antrag abgelehnt worden. Mit Bescheid vom 29. Juni 2016 (mit Rechtsbehelfsbelehrung:) seien abschließend Förderleistungen i. H. v. 11.004.320 EUR bewilligt worden. Das Schreiben vom 21. Juli 2016 stelle keinen Verwaltungsakt dar. Bei allen genannten Verwaltungsakten sei die Rechtsmittelfrist abgelaufen
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtssowie die beigezogene Behördenakte, insbesondere auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 11. September 2019.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig (1.). In den Hilfsanträgen ist sie bei wohlwollender Auslegung zwar zulässig (2.), aber nur in geringem Umfang begründet (3.).
Hinsichtlich aller gestellter Anträge ist darauf hinzuweisen, dass die Geltendmachung konkret angefallener und bezifferter Planungskosten nach Art. 11 Abs. 4 Satz 3 des Bayerischen Krankenhausgesetzes (BayKrG) i. d. F. der Bekanntmachung vom 28. März 2007 (GVBl. S. 288, BayRS 2126-8-G), das zuletzt durch § 1 Abs. 149 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl. S. 98) geändert worden ist i.V. m. der durch das AMS vom 30. April 2004, Az. II 2/9000/31/04 bzw. durch das GMS vom 22. Mai 2014, Az. G22b-K9000-2014/56-1 geleiteten Verwaltungspraxis des Beklagten nicht in Betracht kommt. Es hätte die erhöhte Baunebenkostenpauschale von 16,3% eingeklagt werden müssen. Aufgrund der ausgeurteilten Entscheidung bleibt dieser Umstand folgenlos.
1. Die im Hauptantrag erhobene Untätigkeitsklage ist unzulässig, § 113 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO. Der Antrag vom 18. September 2013 wurde verbeschieden, der begehrte Verwaltungsakt nicht unterlassen. Das gilt auch für den nachfolgenden Antrag vom 2. Oktober 2015, auf den die Klägerseite aber ohnehin nicht abstellt.
a) Das Schreiben vom 25. September 2013 ist ein Verwaltungsakt. Dass nicht in Bescheidform - Tenor, Gründe, Rechtsbehelfsbelehrung:- über den Antrag auf ergänzende fachliche Billigung, Art. 11 Abs. 5 Satz 1 BayKrG, entschieden wurde, ist unerheblich. Das Vorliegen eines Verwaltungsakts bestimmt sich rein nach materiellen Kriterien, d. h. danach, ob die Voraussetzungen des Art. 35 BayVwVfG erfüllt sind oder nicht (statt aller BeckOK VwVfG, Stand: 44. Ed. 1.7.2019, § 35 Rn. 34). Die allein streitige Regelungswirkung ist dem objektiven Erklärungswert nach ohne weiteres vorhanden, was bereits unzweifelhaft aus dem Passus „abgelehnt werden muss“ mit Bezug auf den Antrag vom 18. September 2013 hervorgeht (vgl. nur BVerwG, U.v. 28.2.2019 - 7 C 23/17 - juris, das noch erheblich weiter geht). Damit ist das sog. ergänzende fachliche Prüfungsverfahren, Art. 11 Abs. 5 Satz 2 BayKrG, beendet worden.
Der im Schreiben vom 25. September 2013 enthaltene Hinweis ändert daran nichts. Die Behörde informiert hier nur nachrichtlich, sie will nichts verbindlich festsetzen oder eine Berufungsmöglichkeit setzen (vgl. Stelkens u.a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 82 ff.). Auch inhaltlich ist der Hinweis nicht geeignet, eine Erwartungshaltung bei der Klägerin dahingehend zu wecken, das Prüfverfahren sei noch „offen“, legt die Behörde doch nur dar, die Entwicklung der Honorare beobachten zu wollen. Eine Änderung der Pauschale sei zum jetzigen Zeitpunkt jedenfalls nicht vorgesehen.
b) Unabhängig davon ist eine Entscheidung über das Begehr auf ergänzende fachliche Billigung auch im Abschlussbescheid vom 29. Juni 2016 (Bl. 204 ff. d. BA) zu sehen. Davon ist auch der mit Bezug auf den Antrag vom 18. September 2013 im Rahmen der Vorlage des Verwendungsnachweises und damit auf dem Zeitstrahl nachfolgende, wiederholte bzw. erneut gestellte Antrag auf ergänzende fachliche Billigung vom 2. Oktober 2015 erfasst, auf den die Klägerseite aber ohnehin nicht abstellt. Das Förderverfahren war spätestens mit dem Abschlussbescheid beendet. Damit wurde abschließend über die geförderte Maßnahme entschieden unter Bezug auf den vonseiten der Klägerin vorgelegten Verwendungsnachweis vom 2. Oktober 2015 (Bl. 183 ff. d. BA) gemäß Art. 44 Abs. 1 der Bayerischen Haushaltsordnung (BayHO) in der in der Bayerischen Rechtssammlung (BayRS 630-1-F) veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch § 6 des Gesetzes vom 22. März 2018 (GVBl. S. 162) geändert worden ist i.V. m. § 5 der Verordnung zur Durchführung des Bayerischen Krankenhausgesetzes (DVBayKrG) vom 14. Dezember 2007 (GVBl. S. 989, BayRS 2126-8-1-G), die zuletzt durch § 1 Abs. 150 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl. S. 98) geändert worden ist. Die Regierung hat die Mehrkosten im Abschlussbescheid (§ 5 Abs. 2, Abs. 4 DVBayKrG) nicht anerkannt; die Entscheidung über das sog. ergänzende fachliche Prüfungsverfahren, wollte man es nach dem Schreiben vom 25. September 2013 als (noch) offen ansehen, geht hier in der abschließenden Entscheidung über die Förderleistungen auf (Schlusspunkt). Die Klägerin hat diesen Bescheid - mit korrekter Rechtsbehelfsbelehrung:- wiederum, wie auch den Verwaltungsakt vom 25. September 2013 zuvor, nicht angefochten. Diesbezüglich kann sie aber nicht mehr ernstlich vertreten, sie habe aufgrund des Hinweises im Verwaltungsakt vom 25. September 2013 „die weitere Entwicklung“ noch beobachten bzw. abwarten wollen - diese Entwicklung endete für ihr Förderverfahren an dieser Stelle.
Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die Klage auch als Versagungsgegenklage unzulässig wäre. Dann hätte die Klägerin die Klagefristen versäumt, § 74 Abs. 2 VwGO. Wiedereinsetzungsgründe wurden weder vorgetragen noch sind solche ersichtlich.
2. Die Hilfsanträge, über die somit zu entscheiden war, sind bei wohlwollender Auslegung zulässig. Sie sind so zu verstehen, dass ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne begehrt wird (dazu b). Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinne besteht jedenfalls nicht (a).
a) Wollte man das Vorbringen als Geltendmachung eines Anspruchs nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG auf Wiederaufgreifen des Verfahrens i. e. S. begreifen, so stünde dem die Präklusionsvorschrift des Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG entgegen.
Vorab wird darauf hingewiesen, dass sich die Klägerseite für all das auf ihre Schreiben vom 18. Juli 2016 und vom 2. August 2016 stützen möchte. Bereits das ist zweifelhaft, denn explizite Anträge auf Wiederaufgreifen - zum Antragserfordernis vgl. BeckOK VwVfG, Stand: 44. Ed. 1.7.2019, § 51 Rn. 10 -sind diesen Schreiben nicht zu entnehmen. Bei wohlwollender Auslegung aber können die Schreiben entsprechend behandelt werden.
Das Verfahren nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG wäre für die Klägerin insofern vorteilhaft, als dass bei Vorliegen von Wiederaufgreifensgründen auf der ersten Prüfungsstufe ein Anspruch auf das Wiederaufgreifen besteht (BVerwG, U.v. 21.3.2000 - 9 C 41/99 - NVwZ 2000, 940, 941).
Dieser Weg ist ihr aber von vorn herein verschlossen, da die Klägerin nach Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG präkludiert ist. Ähnlich der Regelung des § 582 ZPO setzt die Zulässigkeit des Antrages nach Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG voraus, dass der Antragsteller ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinne im früheren Verfahren, insbesondere auch - über Art. 9 BayVwVfG hinaus - durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Der Antragsteller muss namentlich die Möglichkeit zur Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand ausschöpfen. Grobes Verschulden im Sinne des Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG meint dabei Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit. Gründe für das Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinne müssen dem Antragsteller bekannt gewesen oder grob fahrlässig unbekannt geblieben sein (zum Ganzen Mann u.a., VwVfG, Stand: 2. Auflage 2019, § 51 Rn. 21 f.).
Vorliegend hätte die Klägerin die Möglichkeit gehabt, das Anfallen der Mehrkosten, wollte man dieses auf eine „Änderung der Rechtslage“ zurückführen, im Rahmen des Förderverfahrens - insbesondere durch Rechtsbehelf gegen den Verwaltungsakt vom 18. September 2013 und/oder durch Rechtsbehelf gegen den Abschlussbescheid vom 29. Juni 2016 - geltend zu machen. Dies hat sie grob fahrlässig versäumt, wie nicht zuletzt bereits aus Ziff. 1 der hiesigen Entscheidung folgt: Nicht nur die wiederkehrenden Anträge zeigen, dass die Klägerin durchweg für sich in Anspruch nahm, die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage habe sich nachträglich zu ihren Gunsten geändert. Sowohl die Änderung der HOAI als auch die etwaige Möglichkeit, die Förderung aufgrund der erhöhten Sätze für die Architekten- und Ingenieursleistungen anzupassen, waren ihr durchgehend und vollumfänglich bekannt. Dennoch kümmerte sie sich unter Verletzung ihrer zumutbaren Sorgfaltspflicht nicht weiter um die zielführende (gerichtliche) Durchsetzung ihrer Belange. Das Repetieren von Antragsschreiben, teils in Abständen von mehreren Jahren (September 2013 bis Oktober 2015), stellt keine zureichende Verfahrensgestaltung dar. Verfahren in diesem Sinne ist das gesamte Ausgangsverfahren bis zu dessen unanfechtbaren Abschluss, mithin gilt ein sehr weiter Verfahrensbegriff und es ist auch ein Gerichtsverfahren im Anschluss an die rechtzeitige Klageerhebung erfasst (BeckOK VwVfG, 44. Ed. 1.7.2019, § 51 Rn. 58). Wollte man der klägerischen Argumentation nähertreten, dass sie auch nach Erlass des Verwaltungsakts vom 25. September 2013 davon ausging, das Verfahren über die ergänzende fachliche Billigung sei noch offen gewesen, ist gänzlich unverständlich, wieso sie den Abschlussbescheid vom 29. Juni 2016 nicht beklagt und nicht in diesem Verfahrensstadium versucht hat, die Mehrförderung gerichtlich durchzusetzen. Wiedereinsetzungsgründe in die Klagefrist hinsichtlich des Bescheids vom 29. Juni 2016 sind nicht vorgetragen und nicht ersichtlich.
Die Anträge vom 18. Juli 2016 und vom 2. August 2016 sind damit bereits unzulässig, was - vorbehaltlich des Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG, siehe dazu unten - zur Unzulässigkeit der Klageanträge führte (vgl. zum Bezug auf § 582 ZPO Stelkens u.a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 51 Rn. 127).
Zu Art. 51 BayVwVfG ist noch auf Folgendes hinzuweisen: Unabhängig von der Präklusionsvorschrift des Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG liegt der - sinngemäß - geltend gemachte Wiederaufnahmegrund Änderung der Rechtslage nicht vor, weswegen die Voraussetzungen des Wiederaufgreifens im engeren Sinne ohnehin nicht erfüllt sind. Gefordert ist damit nach höchstrichterlicher Rechtsprechung, wie die Formulierung „die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Rechtslage” verdeutlicht, eine Änderung der für den Verwaltungsakt maßgeblichen Rechtsnormen, d. h. eine Änderung seiner entscheidungserheblichen rechtlichen Grundlagen (BVerwG, U.v. 8.5.2002 - 7 C 18/01 - juris). Gemeint ist mithin eine - nicht erfolgte - Änderung des BayKrG; die Änderung der HOAI als an die Architekten und Ingenieure gerichtetes Preisrecht (MüKoBGB, Stand: 7. Aufl. 2018, BGB § 632 Rn. 25 und 28) ist nur mittelbar relevant.
b) Die in die Schreiben vom 18. Juli bzw. 2. August 2016 hineinzulesenden Anträge sind dahingehend zu verstehen, dass ein Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne, Art. 51 Abs. 5 i.V. m. Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG, begehrt wird, d. h. eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde darüber, ob wiederaufgegriffen wird, um anschließend - in einem weiteren, noch nicht streitgegenständlichen Schritt (Stufe 2) - in der Sache zu entscheiden (vgl. dazu, dass auch dieses Verfahren zweistufig ist, BVerwG, U.v. 22.10.2009 - 1 C 15/08 - NVwZ 2010, 656; Fehling u.a., Verwaltungsrecht, Stand: 4. Auflage 2016, § 51 Rn. 22). Insoweit sind die Anträge zulässig, da die strengen Voraussetzungen des Art. 51 BayVwVfG - u. a. die Präklusionsvorschrift des Abs. 2 und die Abhängigkeit von den normierten Wiederaufgreifensgründen - nicht gelten.
3. Die so (Ziff. 2, Buchst. b) verstandenen Hilfsanträge sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die Behörde muss in einem ersten Schritt ihr Wiederaufgreifensermessen betätigen und die Anträge vom 18. Juli bzw. 2. August 2016 bescheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Dies ist noch nicht geschehen.
Die beiden Antwortschreiben der Regierung vom 21. Juli 2016 - das zweite Schreiben unter diesem Datum ist falsch datiert - sind keine Verwaltungsakte und stellen damit auch keine Entscheidung über die Wiederaufgreifensanträge dar. Sie enthalten jeweils eine reine Information ohne Regelungswirkung. Hinsichtlich des zweiten, falsch datierten Antwortschreibens ist das augenfällig. Hinsichtlich des ersten Antwortschreibens vom 21. Juli 2016 gilt Selbiges für die Absätze 1 und 2. Eine Regelungswirkung könnte hier bestenfalls dem Passus „Fachliche Billigung der Maßnahme vom 25. Februar 2013 mit 14,8% Nebenkosten kann somit nicht mehr geändert werden“ zukommen, aber gerade durch die Anknüpfung „somit“ bezieht sich die Regierung nur auf den Hinweis auf das GMS. Zudem muss die Behörde bis zu einem gewissen Grad auf die Gründe eingehen (dürfen), die nach Ansicht der Klägerin Anlass zum Wiederaufgreifen bieten, eine neue Sachprüfung ist das deshalb noch lange nicht (ebenso bspw. OVG NW, B.v. 26.11.1993 - 1 A 3652/91 - NVwZ 1995, 1138).
Eine Ermessensreduktion auf Null dahingehend, dass nur die Entscheidung zum Wiederaufgreifen richtig wäre, liegt demgegenüber nicht vor: Insbesondere war die Antragsablehnung bzw. die Versagung der Mehrkosten nicht offenkundig rechtswidrig (siehe dazu 4.), was als Prüfungspunkt - zu verorten eigentlich auf der zweiten Stufe - schon auf die erste Stufe gezogen werden kann (BeckOK VwVfG, Stand: 44. Ed. 1.7.2019, § 51 Rn. 5b). Somit verbleibt es bei einer Ermessensentscheidung über die Rücknahme des/der ablehnenden Bescheide, womit dem Gericht ein sog. Durchentscheiden unmöglich ist.
4. Für den weiteren Verfahrensfortgang wird auf Folgendes hingewiesen:
Die Antragsablehnung bzw. die Versagung der Mehrkosten ist jedenfalls nicht offenkundig rechtswidrig. Dies folgt daraus, dass die Änderung der HOAI keine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 11 Abs. 5 Satz 1 BayKrG darstellt (a), dass das Förderverfahren mit Abschlussbescheid beendet wurde (b), dass die Klägerin zur Erlangung der Förderung explizit auf die Geltendmachung von Mehrkosten verzichtete (c), dass die ROB den Rahmen, den sie von Gesetzes wegen zur Berücksichtigung von derlei Teuerungen hat, bereits ausgeschöpft hat (d) und dass ein Eingreifen des Ausschlusstatbestands des Art. 11 Abs. 5 Satz 2 BayKrG zumindest diskutabel ist (e).
a) Es handelt sich nicht um eine von der Vorschrift erfasste Änderung der Rechtslage. Dies zum einen deshalb, weil - ebenso wie bei Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG - nur mittelbar relevante Rechtsänderungen nicht ausreichen (siehe dazu Ziff. 2, Buchst. a der Entscheidung). Zum anderen sprechen die Gesetzessystematik und die Gesetzesbegründung dafür, dass nur „für den Krankenhausträger verbindliche“ Rechtsvorschriften gemeint sind. Die HOAI aber ist Preisrecht der Architekten und Ingenieure. Nur so wäre auch ein Gleichlauf hergestellt mit den ebenfalls aufgeführten behördlichen Anordnungen - bspw. nachträgliche brandschutzrechtliche Anordnungen auf Basis von Art. 54 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 BayBO - die Mehrkosten verursachen und die sich nur an den Träger richten.
b) Es ist weiter bereits äußerst fraglich, ob stetig wiederholte Anträge auf ergänzende fachliche Billigung noch möglich sind, wenn das Förderverfahren durch Abschlussbescheid bereits unanfechtbar geschlossen wurde. Dies zeigt nicht zuletzt § 5 Abs. 1 Satz 1 DVBayKrG, wenn er einleitend klarstellt, dass ein Abschlussbescheid erst und nur dann erstellt wird, wenn die Fördermaßnahme beendet ist. Damit dürfte aber auch eine Ergänzung der fachlichen Billigung ausscheiden, folgt das Förderverfahren doch dem Dreiklang Einstellen der Mittel in das Investitionsprogramm - fachliche Billigung - Abschlussbescheid mit letzter Auszahlung. Hier wird das oben bereits verfahrensrechtlich gebrauchte Argument auch inhaltlich relevant.
c) Das Gericht hat klägerfreundlich darauf verzichtet, den Ansprüchen generell den Einwand unzulässiger Rechtsausübung, § 242 BGB, entgegenzuhalten; die Klage wäre dann insgesamt als unzulässig abzuweisen gewesen (vgl. nur Eyermann, VwGO, Stand: 15. Aufl. 2019, VwGO § 42 Rn. 131 ff.). Die in der Ministeriumsabstimmung im Jahr 2012 gegebene Zusicherung aber muss jedenfalls inhaltlich Berücksichtigung finden.
Damals wurde vonseiten des StMUG klargestellt, dass auf eine erneute Behandlung der Maßnahme in den Einplanungsgremien, d. h. im Ministerrat/ Kabinett - dieser/dieses muss über Aufnahme der Kosten in das sog. Jahreskrankenhausprogramm, vgl. Art. 10 BayKrG, entscheiden -, trotz Umwerfens der Planung verzichtet werde; dies aber nur der ausdrücklichen Zusicherung wegen, dass die Trägerin keine Mehrkosten mehr geltend mache (Bl. 107 d. BA).
Die hiesige Klage verfolgt nun aber genau dieses Ziel, vgl. allein den Wortlaut von Art. 11 Abs. 5 BayKrG.
Das ist unzulässig. Die im Rahmen der fachlichen Billigung gewährten 10,64 Mio. EUR entsprechen dem Ministerratsbeschluss (10,13 Mio. EUR zzgl. 5% Kostenanpassung); der Festbetrag wurde dann auf die schließlich zur Auszahlung gelangten 11.044.320 EUR indexiert. Der Träger ist nun bestrebt, weitere Fördergelder zu erhalten, obwohl er zur Erlangung der Förderung zugesichert hatte, keine Mehrkosten mehr nachzufordern. Die Abstimmung im StMUG lässt auch nicht erkennen, dass nur die Phase bis zur fachlichen Billigung gemeint sein sollte, eine solche Einschränkung findet sich nicht. Zudem entstand die Problematik um die durch Anpassung der HOAI anfallenden Mehrkosten nur aufgrund der jahrelangen (Um-) Planung durch den Träger.
d) Die ROB hat den Rahmen, den sie von Gesetzes wegen zur Berücksichtigung von branchenspezifischen Teuerungen hat, über die Kostensteigerung von 5% und über die anschließende Indexierung nach Art. 11 Abs. 4 Satz 5 BayKrG bereits voll ausgeschöpft.
Der Krankenhausplan, § 6 Abs. 1 KHG, Art. 4 BayKrG, regelt nicht die Finanzierung einzelner baulicher Krankenhausinvestitionen. Dies ist Aufgabe der Investitionsprogramme, Art. 10 Abs. 1 Satz 1 BayKrG, die die vorgesehene Verwendung der zur Verfügung stehenden Fördermittel darstellen. Grundlage der hier vorliegenden Förderung ist das Jahreskrankenhausbauprogramm 2013. Dieses legt in Ziff. 4.2 bestimmte Maximalhöhen fest, die eine fachliche Billigung maximal ausschöpfen darf:
Eine fachliche Billigung für die in das Jahreskrankenhausbauprogramm aufgenommenen Vorhaben kann nur erteilt werden, wenn nach dem Ergebnis des fachlichen Prüfungsverfahrens die im Bauprogramm ausgewiesenen förderfähigen Kosten um nicht mehr als 5 v. H., höchstens jedoch 2,50 Mio. € (ohne Indexsteigerungen) überschritten werden. Für Vorwegfestlegungen gilt dies entsprechend.
Diese Maximalhöhen wurden vorliegend vollständig ausgeschöpft, weitere Anpassungsoptionen bestehen nicht - außer es sind Mehrkosten nach Art. 11 Abs. 5 Satz 1 BayKrG gegeben.
Auch die Gesetzessystematik zeigt, dass in Bezug auf dynamische Änderungen nur eine Fortschreibung des Festbetrags durch Indexierung gewollt ist, vgl. Art. 11 Abs. 4 BayKrG:
1 Die Förderung der nach Abs. 2 ermittelten Investitionskosten erfolgt durch einen festen Betrag (Festbetrag). 2 Mit dem Krankenhausträger ist hierüber Einvernehmen anzustreben. 3 Der Festbetrag kann auf Grund pauschaler Kostenwerte festgelegt werden. 4 Im Rahmen des Festbetrags entscheidet der Krankenhausträger eigenverantwortlich über die Art und Weise der Durchführung notwendiger Maßnahmen. 5 Der Festbetrag wird nach Veränderungen von amtlichen Indizes fortgeschrieben. 6 Erreichen die nachgewiesenen Kosten den Festbetrag nicht, hat der Krankenhausträger den Unterschiedsbetrag seinen pauschalen Fördermitteln nach Art. 12 zuzuführen. 7 Soweit fachlich gebilligte Maßnahmen nicht durchgeführt werden, ist der Festbetrag entsprechend herabzusetzen.
Art. 11 Abs. 4 Satz 5 BayKrG eröffnet eine Fortschreibungsmöglichkeit (nur) bei Veränderungen amtlicher Indizes (konkret der in den Statistischen Berichten des Bayerischen Landesamts für Statistik bei den Preisindizes für Bauwerke in Bayern für „Nichtwohngebäude und sonstige Bauwerke, Gewerbliche Betriebsgebäude“ veröffentlichte amtliche Index, vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 DVBayKrG). Sonstige - zudem punktuelle - Veränderungen (z. B. der HOAI als zugrunde liegender Honorarordnung, zuletzt 2013) fallen ersichtlich nicht unter § 11 Abs. 4 Satz 4 BayKrG.
Die Festbetragsförderung nach Art. 11 BayKrG - Einzelförderung - unterscheidet sich u. a. damit grundlegend von der Förderung nach Art. 13 BayKrG, im Rahmen derer einfache Anpassungsmöglichkeiten nach Art. 13 Abs. 1 Satz 5 bestehen, vgl. auch § 14 Abs. 5 Satz 1 DVBayKrG.
e) Schließlich ist ein Eingreifen des Ausschlusstatbestands des Art. 11 Abs. 5 Satz 2 BayKrG zumindest diskutabel. Wie oben gezeigt wurde, passt Art. 11 Abs. 5 BayKrG dem Wortlaut nach insgesamt nicht auf die vorliegende Konstellation. Eine Rosinenpickerei dergestalt aber, dass man Satz 1 zur Anwendung bringen wollte, nicht aber Satz 2, ist nach Ansicht der Kammer unzulässig. Betrachtet man Art. 11 Abs. 5 Satz 2 BayKrG im Kontext, so kann die Teuerung der Planungsleistungen durchaus als zusätzliche Investitionsmaßnahme angesehen werden. Die grammatikalische Anknüpfung an Satz 1 („die“) jedenfalls lässt nicht erkennen, dass zwischen den in Satz 1 genannten Mehrkosten und den sog. zusätzlichen Investitionsmaßnahmen in Satz 2 ein grundlegender Unterschied oder auch nur ein Schnittmengenverhältnis bestünde. Die Planungsleistungen, die nach Aktenlage nach Juli 2013 und vor September 2013 abgerechnet wurden, wären dann auch finanziell bereits abgeschlossen worden, bevor überhaupt der Antrag auf ergänzende fachliche Billigung gestellt wurde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO; die Klägerin obsiegt nur in einem äußerst geringen, vom Gericht mit unter 10% des Streitwerts angesetzten Ausmaß. Die Kostenentscheidung fußt auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 582 ZPO
§ 582 ZPO
§ 242 BGB
§ 5 Abs. 4 Satz 2 DVBayKrG
§ 5 Abs. 2, Abs. 4 DVBayKrG
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 DVBayKrG
§ 6 Abs. 1 KHG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 DVBayKrG
§ 11 Abs. 4 Satz 4 BayKrG
§ 14 Abs. 5 Satz 1 DVBayKrG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 149 der Verordnung
§ 6 des Gesetzes vom 22. März 2018 (GVBl. S. 162) geändert worden ist i.V. m. § 5 der Verordnung
§ 1 Abs. 150 der Verordnung
Art. 11 Abs. 5 Satz 1 BayKrG
Art. 11 Abs. 5 BayKrG
Art. 35 BayVwVfG
Art. 11 Abs. 5 Satz 2 BayKrG
Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG
Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG
Art. 9 BayVwVfG
Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG
Art. 51 BayVwVfG
Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG
Art. 54 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 BayBO
Art. 10 BayKrG
Art. 11 Abs. 4 Satz 5 BayKrG
Art. 4 BayKrG
Art. 10 Abs. 1 Satz 1 BayKrG
Art. 11 Abs. 4 BayKrG
Art. 11 BayKrG
Art. 13 BayKrG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 940, 941
NVwZ 2010, 656
NVwZ 1995, 1138
7 C 23/17
9 C 41/99
7 C 18/01
1 C 15/08
1 A 3652/91