Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-27, Aktenzeichen 8 A 525/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0627.8A525.00.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. November 1999 geändert.
Der Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst vom 2. Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom 20. Mai 1996, und der Widerspruchsbescheid vom 5. August 1996 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die als gemeinnützig anerkannte Klägerin, deren Gesellschafter zu 90 % die Bundesrepublik Deutschland und zu 10 % der Freistaat Bayern sind, aus deren Mitteln sie gefördert wird, betreibt ca. 20 Forschungsinstitute mit mehr als 1.500 Mitarbeitern. Als Gegenstand des Unternehmens sind im Handelsregisterauszug des Amtsgerichts M. (Blatt HRB 6466) genannt: "Untersuchungen auf den Gebieten der Strahlen- und Umweltforschung zum Zweck der Sicherung und Verbesserung der Lebensbedingungen des Menschen sowie Entwicklung und Nutzbarmachung von biomedizinischen Technologien und Verfahren zur Gesundheitsvorsorge, Diagnose und Therapie; Forschung und Entwicklung von Methoden auf dem Gebiet der Tieflagerung radioaktiver Rückstände; Dienstleistungen, Errichtung und Betrieb von Anlagen auf diesen Gebieten; Weiterbildung auf diesen Gebieten, insbesondere des wissenschaftlichen und technischen Nachwuchses."
Mit Bescheid vom 5. August 1976 erkannte das Bundesamt für den Zivildienst (Bundesamt) die damals noch unter "Gesellschaft für Strahlen- und Umweltforschung m.b.H. M." firmierende Klägerin als Beschäftigungsstelle an, in der Zivildienst geleistet werden kann. Der Bescheid war u.a. mit folgender Auflage verbunden: "3. Die Dienstleistenden dürfen nur mit den in der Liste der Tätigkeitsbereiche für Zivildienstleistende im Umweltschutz von Ihnen angegebenen Tätigkeiten beschäftigt werden."
Mit Bescheiden des Bundesamtes vom 3. Februar 1984 und 15. August 1986 wurde die Zahl der Zivildienstplätze im Bereich Umweltschutz auf zunächst 25, sodann auf insgesamt 40 erhöht.
Offenbar in Reaktion auf ein aus Anlass der Umbenennung der Klägerin übersandtes Informationsblatt vom 30. Oktober 1990 über deren Tätigkeitsfelder erfolgte 1990/91 eine Überprüfung durch das Bundesamt, ob die Beschäftigung der Zivildienstleis- tenden bei der Klägerin dem vom Bundesamt den Beschäftigungsstellen regelmäßig übersandten "Merkblatt über die Beschäftigung Zivildienstleistender im Umweltschutz" in der damaligen Fassung von Januar 1989 entsprach. Nach den Ermittlungen des Bundesamtes erschien zweifelhaft, ob die Zivildienstleistenden überwiegend im praktischen Umweltschutz eingesetzt würden; 80 bis 90 % seien im technischen Umweltschutz tätig. Eine abschließende Klärung der offenen Fragen kann den Verwaltungsvorgängen nicht entnommen werden.
Unter dem 22. Februar 1994 übersandte das Bundesamt der Klägerin das neu erstellte "Merkblatt für die Beschäftigung Zivildienstleistender im Umweltschutz" (Stand: 11/93) mit dem Bemerken, dass die neuen Regelungen mit ihrer Zustellung verbindlich seien. Die Klägerin wurde darauf hingewiesen, dass die Zivildienstleistenden im Gegensatz zu bisherigen Vorgaben, sie überwiegend im praktischen Umweltschutz einzusetzen, nunmehr grundsätzlich zu allen projektbezogenen Arbeiten einschließlich eines dabei anfallenden Anteils von Verwaltungsarbeiten herangezogen werden könnten.
Unter dem 10. März 1994 bat die Klägerin mit einem von ihrem damaligen Beauftragten für den Zivildienst, Herrn Dr. S., unterzeichneten Schreiben das Bundesamt, den den Zivildienst antretenden Abiturienten mit dem Einberufungszeitpunkt entgegenkommen zu können, und zwar in der Weise, dass deren Dienstzeit sich um einige Monate mit der Dienstzeit vorheriger Stelleninhaber überlappe. Dadurch könnten die Abiturienten mit dem Zivildienst möglichst rasch nach dem Abitur beginnen und ihr Studium dementsprechend früher aufnehmen. Das Bundesamt teilte der Klägerin mit Schreiben vom 13. Mai 1994 mit, eine Ausdehnung der schon bislang möglichen Überlappung auf mehr als drei Monate komme nicht in Betracht, da dieser Zeitraum für eine Einarbeitung der Zivildienstleistenden ausreiche und eine Erhöhung der Überschneidungszeitraumes nicht vertretbar sei.
Auf die Aufforderung des Bundesamtes vom 28. März 1995, Verpflichtungserklärungen abzugeben, Zivildienstleistende nur zu solchen Aufgaben einzusetzen, die in der Anlage des Merkblattes für die Beschäftigung Zivildienstleistender im Umweltschutz abschließend aufgezählt seien, teilte die Klägerin mit Schreiben vom 4. Mai 1995 mit, sie habe Zivildienstleistende stets im Tätigkeitsbereich Umweltschutz eingesetzt und sei dabei nach dem Merkblatt verfahren.
In der Folgezeit erhielt das Bundesamt Kenntnis davon, dass Zivildienstleistende in einigen Fällen ihren Dienst jeweils einen Monat früher beginnen konnten, um ihn zwecks Aufnahme eines Studiums entsprechend früher beenden zu können. Ausweislich eines Berichtes über eine Dienstreise eines Mitarbeiters des Bundesamtes vom 15. November 1995 zum Forschungszentrum hatte der Zivildienstbeauftragte der Klägerin, Herr Dr. S., eingeräumt, in sechs Ausnahmefällen zugelassen zu haben, dass Zivildienstleistende jeweils einen Monat früher mit ihrem Dienst begonnen hätten. Ferner habe der Forschungsleiter, Herr Dr. K., bestätigt, dass die Klägerin fast ausschließlich Grundlagenforschung auf dem Gebiet des Umweltschutzes betreibe.
Wie sich aus einer Anlage zum Dienstreisebericht und den vorgelegten Personalakten der Zivildienstleistenden ergibt, hatte die Klägerin mit sechs Zivildienstleistenden, deren Dienstverhältnis ausweislich der jeweiligen Bescheide des Bundesamtes am 1. September 1994 beginnen und am 30. November 1995 enden sollte, Gastverträge in der Weise geschlossen, dass die Zivildienstleistenden bereits vom 1. bis 31. August 1994 als "unbezahlte Gäste" bei der Klägerin beschäftigt wurden. Diese Beschäftigung wurde in der Zivildienstzeit durch Überstundenausgleich verrechnet, wodurch die Betroffenen ihren Dienst in der Regel spätestens zum 31. Oktober 1995 beenden konnten.
Unter dem 16. Januar 1996 hörte das Bundesamt die Klägerin zum beabsichtigten Widerruf der Anerkennung als Beschäftigungsstelle an. Es verwies darauf, dass Herr Dr. S., obgleich eine entsprechende Anfrage durch das Bundesamt abschlägig beschieden worden sei, in sechs Fällen eigenmächtig Zivildienstleistende vor ihrem offiziellen Einberufungstermin zum 1. September 1994, nämlich schon zum 1. August 1994, eingestellt habe, indem er mit diesen ein Gastvertragsverhältnis begründet habe, verbunden mit der Option, dieses durch späteren Überstundenausgleich bzw. Dienstbefreiung auf die Zivildienstzeit anzurechnen. Durch die rechtswidrige Dienstzeitverkürzung habe die Klägerin gegen §§ 25 und 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG verstoßen. Ferner sei festgestellt worden, dass die Klägerin in dem für die Anerkennung als Zivildienststelle relevanten Bereich nahezu ausschließlich Grundlagenforschung auf dem Gebiet des Umweltschutzes unter Einschluss von umweltbedingter Gesundheitsforschung betreibe, ohne dass diese Forschungen unmittelbaren Umweltschutzprojekten zugeordnet werden könnten. Das für die Anerkennung von Umweltschutzeinrichtungen maßgebliche Merkblatt erfordere aber, dass Zivildienstleistende im Rahmen von bestimmten Umweltschutzprojekten eingesetzt würden. Allgemeine Forschungsarbeiten, insbesondere Grundlagenforschung ohne konkreten Projektbezug, erfüllten diese Voraussetzungen nicht.
In ihrer Stellungnahme vom 23. Februar 1996 trat die Klägerin den Vorwürfen mit der Begründung entgegen, der materielle Inhalt der Vorschriften des Zivildienstgesetzes sei beachtet worden, weil alle Zivildienstleistenden für die vorgeschriebene Dauer bei der Einsatzstelle beschäftigt gewesen seien. Sie hätten lediglich für die vor dem Dienstantritt geleisteten Dienste einen Freizeitausgleich erhalten. Um eine Verkürzung der Dienstzeit handele es sich dabei nicht. Durch die Handhabung habe niemand einen Schaden erlitten oder einen ungerechtfertigten Vorteil erlangt. Sie habe auch nicht gegen den Sinn und Zweck des Vorbeschäftigungsverbotes verstoßen, das darin bestehe zu verhindern, dass Beschäftigungsstellen bereits vorhandene Arbeitnehmer für die Zivildienstzeit über das Bundesamt finanzierten. In den beanstandeten Fällen habe es sich aber von Anfang an um ein Zivildienstverhältnis gehandelt. Außerdem garantiere sie, dass diese Verstöße in Zukunft nicht mehr vorkommen würden. Dies sei schon dadurch sichergestellt, dass die Aufgaben bei der Betreuung der Zivildienstleistenden nicht mehr von Herrn Dr. S. wahrgenommen würden, weil dieser zum 31. Dezember 1995 ausgeschieden sei. Seine Nachfolgerin sei als besonders zuverlässig bekannt. Überdies sei beabsichtigt, die Einhaltung der formalen Regeln in Zukunft intern stärker zu überwachen. Sie erfülle auch die Voraussetzungen, Einsatzmöglichkeiten im Bereich des Umweltschutzes zu bieten.
Mit Bescheid vom 2. Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom 20. Mai 1996, widerrief das Bundesamt die Anerkennung der Klägerin als Beschäftigungsstelle des Zivildienstes. Zur Begründung führte es in Ergänzung zu seinem Anhörungsschreiben an, mit dem Wesen des Zivildienstes sei die Missachtung zivildienstrechtlicher Vorschriften unvereinbar. Die Dienstzeit werde allein durch den Bescheid des Bundesamtes festgelegt. Hiergegen habe die Klägerin ebenso wie gegen das Vorbeschäftigungsverbot des § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG verstoßen. Die Klägerin erfülle auch nicht die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nr. 1 ZDG, weil sie entgegen den Vorgaben des Merkblattes zum Umweltschutz allgemeine Forschungsarbeiten ohne konkreten Projektbezug durchführe.
Den Widerspruch der Klägerin vom 23. Mai 1996, mit dem diese ergänzend geltend machte, bei der gerügten Verfahrensweise habe es sich um von ihr nicht gedecktes "Ausreißerverhalten" eines ehemaligen Mitarbeiters gehandelt, wies das Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 5. August 1996 zurück.
Mit der am 6. September 1996 erhobenen Klage hat die Klägerin ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen vorgetragen, alle Zivildienstleistenden hätten die vorgeschriebene Dauer des Zivildienstes von fünfzehn Monaten abgeleistet. Der Verstoß gegen formelle Bestimmungen, die verlangten, dass die Dienstzeit zwischen Einberufung und Entlassung abzuleisten sei, sei ein einmaliger gewesen, der dadurch veranlasst worden sei, dass 1994 eine außergewöhnliche große Zahl von Abiturienten ihren Zivildienst bei ihr hätten ableisten wollen. Es bestehe auch keine Wiederholungsgefahr, weil ihr damaliger Beauftragter für den Zivildienst, Herr Dr. S., der eigenmächtig und eigenverantwortlich vorgegangen sei, nicht mehr bei ihr tätig sei und seine Nachfolgerin strikte Weisung erhalten habe, zukünftig nicht mehr in dieser Weise zu verfahren. Wegen der geringfügigen Nichtbeachtung der Vorschriften wäre als milderes Mittel zunächst eine Abmahnung in Betracht gekommen. Immerhin habe sie seit 1976 mehrere hundert Zivildienstleistende beschäftigt, ohne dass sich Probleme ergeben hätten. Ihre Zivildienstleistenden seien in ihrer Gewissensentscheidung auch nicht auf unzulässige Weise durch die früher beginnende Dienstzeit beeinflusst worden. Wenn es sich bei dem Zivildienst um eine so genannte "lästige Alternative" handele, so sei dieser Anforderung bereits durch die längere Dienstzeit hinreichend Genüge getan. Der Zivildienst dürfe aber nicht abschreckend gestaltet werden, um möglichst wenige Kriegsdienstverweigerer zu erhalten. Zudem habe sich die Beschäftigung der ihr zugewiesenen Zivildienstleistenden immer im Rahmen der sich aus den Merkblättern ergebenden Tätigkeitsbeschreibungen gehalten. Ihre Zivildienststellen seien dem Bereich des Umweltschutzes im Sinne des Umweltbegriffs des Art. 20 a GG zuzuordnen. Gerade die Erlangung naturwissenschaftlicher Erkenntnisse durch Forschung im Bereich des Umweltschutzes sei zwingende Voraussetzung für einen effektiven und wirksamen Schutz der Umwelt. Tätigkeiten, die auf die Erlangung und Begründung solcher Erkenntnisse gerichtet seien, dienten daher auch dem Umweltschutz.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst vom 2. Mai 1996 und den Widerspruchsbescheid des Bundesamtes vom 5. August 1996 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist dem Klagevorbringen entgegengetreten und hat ergänzend ausgeführt, als Indiz für das tatsächliche Vorliegen einer Gewissensentscheidung gelte die Inkaufnahme der so genannten lästigen Alternative, zu der der Zivildienst ausgestaltet worden sei. Dieses Indiz würde entwertet werden, wenn es den Dienststellen unbenommen bliebe, die Ausgestaltung von sich aus zu verändern. Eine Abmahnung hätte nicht ausgereicht, weil der Klägerin schon 1994 die dann später durchgeführte Praxis untersagt worden sei. Die sechs Zivildienstleistenden hätten nicht nur gegenüber anderen Zivildienstleistenden, sondern auch gegenüber Wehrdienstleistenden einen ungerechtfertigten Vorteil erhalten, weil diese keine Möglichkeit hätten, in den Kasernen schon vorher als "Gäste" aufgenommen zu werden. Das Bundesamt habe ferner angenommen, dass das Tätigkeitsfeld der Zivildienstleistenden bei der Klägerin auch den praktischen Umweltschutz in der freien Natur umfassen würde. Erstmals 1991 habe es konkrete Tätigkeitsbeschreibungen erhalten, während Herr Dr. S. bis dahin lediglich regelmäßig versichert habe, die einschlägigen Bestimmungen einzuhalten. Das Merkblatt für die Beschäftigung im Umweltschutz von 1993 sei auch deshalb für die Auslegung des § 4 Abs. 1 Nr. 1 ZDG verbindlich, weil der darin geregelte Tätigkeitskatalog mit den Umweltministern der Bundesländern, dem Bundesumweltministerium und den wichtigsten Umweltschutzverbänden abgestimmt worden sei. Überdies hätte die Klägerin es als verbindlich anerkannt.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 17. November 1999, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die Klägerin habe aufgrund der von der Beklagten benannten Verstöße nicht mehr die Gewähr dafür geboten, dass die Beschäftigung, Leitung und Betreuung der Zivildienstleistenden dem Wesen des Zivildienstes entsprechen.
Das Urteil ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 23. Dezember 1999 zugestellt worden.
Auf den am Montag, dem 24. Januar 2000, eingegangenen Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 6. April 2000, der Klägerin zugestellt am 10. April 2000, die Berufung zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin ergänzend im Wesentlichen vor: Ein Widerruf nach § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG dürfe nur erfolgen, wenn eine der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 ZDG nicht mehr vorliege, also nachträglich entfallen sei. Bei dieser Lesart sei der Widerruf aber nur möglich, wenn feststehe, dass eine Beschäftigungsstelle gegenwärtig und in Zukunft einer jener Voraussetzungen nicht mehr gerecht werde. Alleinigen Strafcharakter zur Sanktionierung von in der Vergangenheit liegenden Verstöße dürfe der Widerruf nicht haben. Vielmehr sei, ähnlich wie im Gewerberecht, eine Prognose anzustellen. Diese Prognose, ob die ordnungsgemäße Durchführung des Zivildienstes künftig gewährleistet sei, müsse bei ihr positiv ausfallen. Sie habe die erforderlichen Maßnahmen getroffen, um sicherzustellen, dass die beanstandeten Rechtsverstöße nicht mehr vorkämen, die allein auf der eigenmächtigen Entscheidung ihres damaligen Zivildienstbeauftragten in einer Ausnahmesituation im Jahre 1994 beruht hätten, der im Übrigen selbst geglaubt habe, nichts Schlechtes zu tun. Da er allein für den Zivildienst zuständig gewesen sei, seien andere Mitarbeiter auch nicht darüber informiert gewesen, dass seine Verfahrensweise im konkreten Fall nicht im Einklang mit den Vorschriften des Zivildienstgesetzes gestanden habe. Soweit ihr damaliger stellvertretender Personalleiter, Herr G., einen Gastvertrag mit einem Zivildienstleistenden unterzeichnet habe, sei er in Unkenntnis über die Vereinbarkeit dieses Vertrages mit den Pflichten als Beschäftigungsstelle gewesen. Ebenso habe es sich bei der Unterzeichnung des Antrages auf Dienstbefreiung für die Zeit vom 25. Oktober bis 30. November 1995 durch den damaligen unmittelbaren Vorgesetzten jenes Dienstleistenden verhalten. Da diese Angelegenheiten in die alleinige Zuständigkeit von Herrn Dr. S. gefallen seien, seien sie für andere Mitarbeiter auch nicht zu hinterfragen gewesen. Unmittelbar nach Bekanntwerden der Vorfälle habe sie sichergestellt, dass Vorgänge nicht mehr durch einen einzigen Mitarbeiter weitestgehend unkontrolliert bearbeitet würden und eine hierarchische Struktur aufgebaut. Nach der langjährigen zuverlässigen Arbeit der Klägerin habe eine große Wahrscheinlichkeit dafür gesprochen, dass sie sich nach den einmaligen Verfehlungen auch in Zukunft wieder ordnungsgemäß verhalten werde. Ferner sei der Schutzzweck des so genannten Vorbeschäftigungsverbots des § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG nicht gefährdet, der darin liege zu verhindern, dass Zivildienstleistende unabhängig von dem Zivildienst bereits vorher bei der Dienststelle beschäftigt gewesen seien, so dass sich der Zivildienst lediglich als eine Fortsetzung des früheren Beschäftigungsverhältnisses darstellen würde. Hier sei die Aufnahme der Tätigkeit bei der Zivildienststelle ausschließlich im Hinblick auf den Zivildienst erfolgt. Der Widerruf sei ferner nicht deshalb gerechtfertigt, weil die Klägerin keine Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes durchführe. Ihren Tätigkeitsbeschreibungen sei zu entnehmen, dass die Zivildienstleistenden im praktischen Umweltschutz tätig seien. Dabei liege der Schwerpunkt der Tätigkeiten auf praktischen Arbeiten auf Versuchsfeldern, darüber hinaus in Probenahmen und Vorbereitung der Proben für Analysen, schließlich in Rekultivierungsmaßnahmen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst vom 2. Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom 20. Mai 1996, und den Widerspruchsbescheid vom 5. August 1996 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht ergänzend geltend, die Unzuverlässigkeit der Klägerin folge daraus, dass sie sich über die Ablehnung der Anrechnung von Dienstzeiten, die im Vorgriff auf ein Zivildienstverhältnis erbracht würden, hinweggesetzt habe. Die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin beruhten nicht allein auf dem Verhalten von Herrn Dr. S.. Denn der Gastvertrag mit einem Dienstleistenden trage die Unterschrift dreier Mitarbeiter der Klägerin. Zudem sei der Antrag auf vorzeitige Dienstbefreiung von einem anderen ihrer Mitarbeiter unterschrieben worden. Zwar könne es zutreffen, dass man in der Personalabteilung davon ausgegangen sei, das von Herrn Dr. S. entwickelte Verfahren sei mit dem Zivildienstrecht vereinbar; aufgrund der Mitwirkung mehrerer Mitarbeiter an den dargestellten Vorgängen habe aber nicht mehr davon ausgegangen werden können, die Klägerin werde eine dem Wesen des Zivildienstes entsprechende Beschäftigung weiterhin gewährleisten. Überdies seien ihre Angaben über organisatorische Maßnahmen nach dem Ausscheiden von Herrn Dr. S. widersprüchlich. Sie habe zunächst Frau S. als Nachfolgerin jenes Mitarbeiters benannt. Erst mit der Berufungsbegründung seien weitere organisatorische Maßnahmen aufgeführt worden, wonach Frau S. nunmehr nur noch als eine von zwei Mitarbeitern mit der Verwaltung der Dienstleistenden betraut sei. Schließlich habe die Klägerin aufgrund der von ihr selbst geschilderten besonderen Persönlichkeit von Herrn Dr. S. mit Fehlinterpretationen des Zivildienstrechts durch diesen rechnen müssen. Dass die von der Klägerin betriebene Grundlagenforschung nicht dem Bereich des Umweltschutzes i.S.v. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG zugeordnet werden könne, ergebe sich schon aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Bereits in den siebziger Jahren hätten Beschäftigungsstellen, die im Bereich des Umweltschutzes tätig gewesen seien, aufgrund einer auf Beschlüssen der Konferenz der Umweltminister beruhenden Verwaltungspraxis anerkannt werden können. Nach den damaligen Merkblättern hätten Zivildienstleistende ganz überwiegend im praktischen Umweltschutz eingesetzt werden müssen. Die Erwähnung des Umweltschutzes im später geschaffenen § 4 ZDG habe nicht den Sinn gehabt, die Einsatzmöglichkeiten über die in den Merkblättern vorgegebenen Tätigkeiten hinaus zu erweitern. Es sei sachgerecht, durch die Merkblätter die Beschäftigung auf solche Stellen zu beschränken, in denen Zivildienstleistende mit Aufgaben des praktischen Umweltschutzes befasst würden. Die Aufgaben, mit denen Dienstleistende bei der Klägerin betraut würden, unterfielen nicht den Tätigkeitsbereichen des Merkblattes 11/93 bzw. früherer Merkblätter. Insbesondere sei die Entnahme und Untersuchung von Proben oder die Ausführung von Messungen im Rahmen von Projekten, die der Erforschung des Verhaltens von Stoffen in der Umwelt oder der Entwicklung von Methoden zur Vermeidung von Umweltschäden dienten, nicht dem Bereich "Ermitteln und Beseitigung von Verschmutzungen und anderen wichtigen Veränderungen des Naturhaushalts" im Sinne des Merkblatts zuzuordnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) und auch sonst zulässige Berufung ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Aufhebung der Anerkennung der Klägerin als Beschäftigungsstelle des Zivildienstes durch Bescheid vom 2. Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom 20. Mai 1996, in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 5. August 1996 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt, soweit die Aufhebung im Hinblick darauf erfolgt ist, dass die Klägerin nicht mehr die Gewähr biete, dass Beschäftigung, Leitung und Betreuung der Dienstleistenden dem Wesen des Zivildienstes entsprechen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG) (dazu unten I.), und auch soweit die Aufhebung damit begründet worden ist, die Klägerin führe keine Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes durch (§ 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG) (dazu unten II.).
I. Der auf § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG gestützte Widerruf der Anerkennung ist rechtswidrig.
Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG in der zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1994 (BGBl. I S. 2811), geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1726), ist die Anerkennung einer Beschäftigungsstelle zurückzunehmen oder zu widerrufen, wenn eine der in Absatz 1 genannten Voraussetzungen nicht vorgelegen hat oder nicht mehr vorliegt. Hiernach hat das Bundesamt hinsichtlich des Vorwurfs vorzeitiger Beschäftigung von sechs Zivildienstleistenden zu Recht das Mittel des Widerrufs der Anerkennung gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 zweite Alternative ZDG in Erwägung gezogen (1.). Der Widerruf ist aber rechtswidrig, weil das Bundesamt zu Unrecht angenommen hat, die Anerkennungsvoraussetzungen seien nachträglich entfallen (2.).
1. Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG kommt eine Rücknahme in Betracht, wenn eine der Voraussetzungen des Absatzes 1 für eine Anerkennung als Beschäftigungsstelle (von Anfang an) nicht vorgelegen hat. Ein Widerruf hat zu erfolgen, wenn eines dieser Erfordernisse nicht mehr vorliegt. Diese Zuordnung der Tatbestandsmerkmale der Vorschrift zu ihren Rechtsfolgen lässt sich schon aus der Normstruktur ableiten: Die erstgenannte Rechtsfolge der Rücknahme ist auf das erste Tatbestandsmerkmal des Fehlens der Anerkennungsvoraussetzungen bereits bei Anerkennung bezogen; die zweite Alternative des Widerrufs verhält sich zum zweiten Tatbestandselement des späteren Entfallens jener Voraussetzungen. Anders interpretiert machte die Regelung keinen Sinn: Könnte sich die Behörde bei Vorliegen einer der tatbestandlichen Alternativen des § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG wahlweise auf Rücknahme oder auf Widerruf berufen, hätte der Gesetzgeber auch den Oberbegriff "Aufhebung" wählen können. Er hat sich aber sowohl bei den Voraussetzungen als auch bei der Rechtsfolge des Absatzes 2 an den Termini des Verwaltungsverfahrensgesetzes orientiert, das in § 48 die Rücknahme eines bei Erlass rechtswidrigen Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit bzw. in § 49 den Widerruf eines (zunächst) rechtmäßigen Verwaltungsaktes für die Zukunft erlaubt. So ist auch § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG ausgestaltet: Haben die Anerkennungsvoraussetzungen (von Beginn an) nicht vorgelegen, ist die Anerkennung rechtswidrig erfolgt und zurückzunehmen. Sind die Voraussetzungen nachträglich entfallen (z.B. aufgrund später eingetretener Tatsachen), kommt nur ein Widerruf der ursprünglich rechtmäßigen Anerkennung in Betracht.
Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts für die Unterscheidung zwischen Rücknahme und Widerruf: Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 48 Rn. 12.
Da die tatsächlichen Umstände, die das Bundesamt zum Erlass des angefochtenen Bescheides veranlasst haben, erst nach der Anerkennung, nämlich 1994/95 aufgetreten sind, war es zutreffend, zum Mittel des Widerrufs und nicht der Rücknahme des anerkennenden Bescheides vom 5. August 1976 zu greifen.
2. Der Widerruf ist insoweit aber rechtswidrig, weil die Anerkennungsvoraussetzungen zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 5. August 1996 nicht nachträglich entfallen waren. Das Bundesamt ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG nicht mehr vorgelegen haben. Danach kann eine Beschäftigungsstelle auf ihren Antrag anerkannt werden, wenn sie die Gewähr bietet, dass Beschäftigung, Leitung und Betreuung der Dienstleistenden dem Wesen des Zivildienstes entsprechen; eine Beschäftigung entspricht insbesondere nicht dem Wesen des Zivildienstes, wenn sie wegen der für den Dienstleistenden mit ihr verbundenen Belastung zu einer offensichtlichen Ungleichbehandlung des Dienstleistenden im Vergleich zu anderen Dienstleistenden oder zu den Wehrdienstleistenden führen würde. Die unbestimmten Rechtsbegriffe des "Wesens des Zivildienstes" sowie des "Gewährbietens" sind verwaltungsgerichtlich in vollem Umfang nachprüfbar; der Behörde kommt eine Einschätzungsprärogative insoweit nicht zu.
Die Beschäftigung, Leitung und Betreuung der Dienstleistenden entsprechen dem Wesen des Zivildienstes, wenn sie mit den Grundlinien der dafür einschlägigen Vorschriften des Zivildienstrechts übereinstimmen.
BVerwG, Urteil vom 19. August 1988 - 8 C 84.86 -, NVwZ 1988, 1027 (1028); Harrer/Haberland, ZDG, 4. Aufl. 1992, § 4 Anm. 6.
Schon begrifflich deutet "Wesen" darauf hin, dass damit der Kernbereich des Zivildienstes gemeint ist, also das, was diesen Dienst maßgeblich ausmacht. Hiermit muss der Einsatz der Zivildienstleistenden in Einklang stehen. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn die zum Zivildienst Verpflichteten dem Allgemeinwohl dienende Aufgaben, vorrangig im sozialen Bereich (§ 1 ZDG) erfüllen, die sie bei dafür anerkannten Beschäftigungsstellen oder Zivildienstgruppen ableisten (§ 3 ZDG). Der in den Beschäftigungsstellen geleistete Dienst darf außerdem entsprechend der Konzeption des Zivildienstes als einer Alternative zum Wehrdienst, der diesem an "Lästigkeit" jedenfalls nicht nachsteht,
vgl. BVerfG, Urteil vom 13. April 1978 - 2 BvF 1, 2, 4, 5/77 -, NJW 1978, 1245 (1248); Urteil vom 24. April 1985 - 2 BvF 2/83 u.a. -, NJW 1985, 1519 (1521),
hinsichtlich der mit der Tätigkeit verbundenen Belastungen nicht offensichtlich hinter dem zurückbleiben, was die Erfüllung der Wehrpflicht an Belastungen mit sich bringt.
BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 8 C 69.86 -, NVwZ 1988, 935 (936); OVG NRW, Urteil vom 24. April 1989 - 12 A 1177/87 -, S. 9 UA; Schieckel/Krech/ Schiwy, ZDG, 31. Ergänzungslieferung 1997, § 4 Rn. 5.
Diesen Mindestanforderungen muss eine Beschäftigungsstelle genügen, um nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG anerkannt werden zu können. Sie muss auch sonst zu der Annahme berechtigen, den Einsatz der Zivildienstleistenden in Übereinstimmung mit grundlegenden Bestimmungen des Zivildienstrechts zu gewährleisten.
Ob dem Wesen des Zivildienstes darüber hinaus auch jene Vorschriften des Zivildienstrechts zuzuordnen sind, aus denen sich einzelne Aufgaben, Rechte und Pflichten der Zivildienstleistenden und der Dienststelle ergeben, bedarf in diesem Verfahren keiner abschließenden Klärung. Dies gilt insbesondere für die Frage, ob es zum Kern des Zivildienstes gehört, dass er in dem durch den Einberufungsbescheid des Bundesamtes bestimmten Zeitraum abzuleisten ist (vgl. §§ 19 Abs. 5 Satz 1, 25, 42 bis 44 ZDG). Bei wortgetreuer Auslegung des Begriffs des "Wesens" ist diese Frage nicht selbstverständlich zu bejahen. Bedenken gegen eine dahingehende Annahme bestehen überdies deswegen, weil § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG auf die Anerkennung als Dienststelle zugeschnitten ist und damit die Prüfung, ob die Stelle die Gewähr für eine mit dem Wesen des Zivildienstes übereinstimmende Beschäftigung, Leistung und Betreuung der Dienstleistenden bietet, in erster Linie daran anknüpfen kann, ob (in Zukunft) eine dem Allgemeinwohl dienende Tätigkeit gewährleistet wird, die an "Lästigkeit" nicht hinter dem Wehrdienst zurückbleibt, ferner, ob aufgrund der Struktur der Beschäftigungsstelle und der Erkenntnisse des Bundesamtes davon ausgegangen werden kann, diese werde wesentliche Vorgaben des Zivildienstgesetzes nicht missachten. Die Frage, ob es in der anzuerkennenden Stelle in Zukunft zu keinerlei Gesetzesverstößen kommen werde, kann indes im Anerkennungsverfahren in aller Regel nicht beantwortet werden. Ob daraus zugleich gefolgert werden kann, dass der unter Berufung auf den Wegfall der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG erfolgte Widerruf der einmal ausgesprochenen Anerkennung der Beschäftigungsstelle mehr als einen - bloßen - Regelverstoß erfordert, insbesondere wann nur ein solcher und wann demgegenüber ein Verstoß gegen das Wesen des Zivildienstes ausmachende Bestimmungen anzunehmen ist, kann hier offen bleiben. Denn auch dann, wenn die in Rede stehenden Vorfälle einen Verstoß gegen tragende, dem Kernbereich des Zivildienstes zuzuordnende Grundsätze darstellen sollten, rechtfertigen sie aufgrund der vorliegenden Besonderheiten jedenfalls nicht die weiter gehende Annahme, die Klägerin biete deswegen künftig nicht mehr die Gewähr für eine dem Wesen des Zivildienstes entsprechende Beschäftigung.
Ob eine anerkannte Dienststelle aufgrund bestimmter Vorfälle nicht mehr die Gewähr bietet, eine dem Wesen des Zivildienstes entsprechende Beschäftigung zu gewährleisten, ist aufgrund einer Gesamtwürdigung aller Umstände des konkreten Falles zu beurteilen: Abzustellen ist auf Schwere und Umfang der Nichtbeachtung der normativen Vorgaben des Zivildienstrechts, auf die Zeitdauer, während der Vorschriften missachtet worden sind, auf das Verhältnis der festgestellten Verstöße zum ordnungsgemäßen Verhalten in der Vergangenheit sowohl in quantitativer Hinsicht (Dauer der ordnungsgemäßen Durchführung der Beschäftigung gegenüber der Dauer des Fehlverhaltens) als auch unter Berücksichtigung qualitativer Gesichtspunkte (Gewicht der Verstöße gegenüber beanstandungsfreier Betätigung) sowie auf sonstige Besonderheiten des Einzelfalles. Weiter ist zu prüfen, ob die Missachtung zivildienstrechtlicher Bestimmungen darauf schließen lässt, die Dienststelle werde in Zukunft eine dem Wesen des Zivildienstes entsprechende Betätigung für die Dienstleistenden nicht mehr gewährleisten. Die dementsprechende Prognose, die sich - ungeachtet des Vortrags der Beklagten zu Art. 12 GG - aus einer Schlussfolgerung aus den vorhandenen und bekannten Umständen auf den wahrscheinlichen Eintritt eines künftigen Sachverhalts ergibt, hat ebenfalls möglichen Besonderheiten des jeweiligen Falles Rechnung zu tragen. Dabei kommt subjektiven Elementen wie der Versicherung, sich künftig rechtstreu zu verhalten, nur dann Bedeutung zu, wenn dies wiederum durch Rückschlüsse aus objektiven Umständen gerechtfertigt ist. Eine rein verbale Bekundung, in der Zukunft allen Vorschriften Beachtung schenken zu wollen, ist nicht geeignet, eine negative Prognose in Frage zu stellen.
Zur Beurteilung der Unzuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden und der insoweit anzustellenden Prognose vgl. die gefestigte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts: Beschluss vom 11. Dezember 1996 - 1 B 250.96 -, Buchholz 451.20, § 35 GewO Nr. 65, S. 25 m.w.N.; Beschluss vom 26. Februar 1997 - 1 B 34.97 -, GewArch 1997, 242 (243); Beschluss vom 9. April 1997 - 1 B 81.97 -, Buchholz 451.20, § 35 GewO Nr. 67, S. 28 f.; Beschluss vom 16. Februar 1998 - 1 B 26.98 -, Buchholz 451.20 § 35 GewO Nr. 69, S. 33; zur Zukunftsbetrachtung im Rahmen des § 4 Abs. 1 Nr. 2 des früheren Ersatzdienstgesetzes: OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 1972 - XI A 719/70 -, S. 34 UA.
Dies vorausgeschickt, hat das Bundesamt zwar zu Recht angenommen, die in Abweichung von der vorgegebenen Dienstzeit erfolgte Beschäftigung der sechs Zivildienstleistenden stelle einen nicht unerheblichen Verstoß gegen zivildienstrechtliche Bestimmungen dar (dazu a), wobei - wie ausgeführt - offen bleiben kann, ob dies zugleich das Wesen des Zivildienstes tangiert. Die Annahme, die Klägerin biete deswegen künftig nicht mehr die Gewähr für eine dem Wesen des Zivildienstes entsprechende Beschäftigung, ist aber jedenfalls nicht gerechtfertigt (dazu b).
a) Die Klägerin hat gegen Vorschriften des Zivildienstgesetzes verstoßen, indem sie sechs Zivildienstleistende, die ihren Zivildienst nach den jeweiligen Einberufungsbescheiden im Zeitraum vom 1. September 1994 bis 30. November 1995 abzuleisten hatten, im Wege von Gastverträgen bereits ab 1. August 1994 beschäftigt hat, mit der Folge, dass diese Dienstleistenden ihren Dienst nicht erst am 30. November 1995, sondern zu einem deutlich früheren Zeitpunkt beenden konnten. Sie hat sich über die für sie und die betroffenen Zivildienstleistenden verbindlichen Vorgaben der Einberufungsbescheide hinsichtlich des Zeitraums des Dienstes hinweggesetzt und den Zeitraum abweichend davon in Absprache mit den Dienstleistenden festgelegt. Dabei hat sie zunächst § 25 ZDG missachtet, wonach das Zivildienstverhältnis mit dem Zeitpunkt beginnt, der im Einberufungsbescheid für den Dienstantritt des Dienstpflichtigen festgesetzt ist. Dies war in allen sechs Fällen der 1. September 1994. An diesen Zeitpunkt ist die Berechtigung geknüpft, Bezüge zu erhalten (§ 35 ZDG i.V.m. § 1 Abs. 1 WehrsoldG, der selbstverständlich das Bestehen eines Wehrdienstverhältnisses voraussetzt; vgl. auch Abschnitt B.2 Nr. 1.1 des Leitfadens für die Durchführung des Zivildienstes); erst mit dem Beginn der Dienstzeit genießt er versicherungs- und versorgungsrechtlichen Schutz (vgl. Abschnitt B.2 Nr. 1.1 des Leitfadens). Die in Abweichung von diesem festgesetzten Dienstbeginn erfolgte Beschäftigung bei der Klägerin bereits ab 1. August 1994 vermochte angesichts des eindeutigen Wortlauts des § 25 ZDG für die betroffenen Zivildienstleistenden kein zeitlich früher beginnendes Zivildienstverhältnis zu begründen. Durch die faktische Freistellung der Dienstleistenden bereits vor regulärem Ablauf der in den Einberufungsbescheiden festgesetzten Dienstzeit (vgl. § 43 Abs. 1 Nr. 1 ZDG) hat die Klägerin gegen §§ 42, 43 Abs. 1 Nr. 1, 44 Abs. 1 ZDG verstoßen, wonach das Zivildienstverhältnis mit dem Ablauf des Entlassungstages endet.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. August 1985 - 8 C 75.83 -, Buchholz 448.11, § 44 ZDG Nr. 2, S. 3 (4).
Obgleich in allen sechs Fällen rechnerisch die vorgeschriebene Gesamtdauer des Zivildienstes eingehalten worden ist, durfte die Klägerin die Dienstzeit nicht eigenmächtig "verschieben". Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht auf eine Verletzung der Fürsorgepflicht der Klägerin gegenüber den Dienstleistenden hingewiesen, die daraus folgt, dass die fürsorge- und dienstrechtlichen Vorschriften nur innerhalb der festgesetzten Zivildienstzeit gelten und sich die organisatorische Einsatzplanung des Bundesamtes an den festgelegten Dienstzeiträumen orientiert.
b) Diese Verstöße gegen Vorschriften des Zivildienstgesetzes, die in anderen Fällen zum Widerruf der Anerkennung berechtigen mögen, rechtfertigen diesen aber unter Würdigung der vorliegenden Besonderheiten nicht.
Dabei kann dahinstehen, ob diese Vorgehensweise zugleich zu einer offensichtlichen Ungleichbehandlung im Vergleich zu anderen Zivildienstleistenden oder zu Wehrdienstleistenden geführt hat (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 zweiter Halbsatz ZDG). Zweifel hieran können namentlich deshalb bestehen, weil dem Senat bekannt ist, dass Abiturienten durchaus auch schon zum 1. Juli eines Jahres eingezogen worden sind und so bei der damaligen fünfzehnmonatigen Zivildienstzeit ihr Studium zum Wintersemester des darauf folgenden Jahres - wie auch die Wehrdienstleistenden - aufnehmen konnten. Insofern zeichnete sich die "Lästigkeit" des Zivildienstes jedenfalls nicht durchweg gerade dadurch aus, dass den Zivildienstleistenden ein Studienbeginn zum gleichen Semester wie den Wehrdienstleistenden versagt blieb, sondern "lediglich" durch die längere Zeitdauer ihres Dienstes. Der Senat brauchte allerdings der Frage nicht nachzugehen, aus welchem Grunde und in welchen Fällen der spätere Einberufungstermin zum 1. September gewählt worden ist. Er konnte auch offen lassen, ob die dem Einberufungszeitpunkt vorgelagerte Beschäftigung im Wege eines Gastvertrages eine Zuwiderhandlung gegen das Vorbeschäftigungsverbot des § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG darstellt.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11. November 1987 - 8 C 60/85 -, NVwZ 1989, 63.
Denn selbst wenn die sechs Zivildienstleistenden in ungerechtfertigter Weise anderen gegenüber besser gestellt gewesen wären und die Klägerin zugleich § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG missachtet hätte, rechtfertigten die Verstöße hier die Einschätzung nicht, die Klägerin biete nicht mehr die Gewähr, Beschäftigung, Leitung und Betreuung entsprechend dem Wesen des Zivildienstes durchzuführen. Dies gilt namentlich mit Blick darauf, dass nach dem Ausscheiden des damaligen Zivildienstbeauftragten der Klägerin, Herrn Dr. S., für das Bundesamt kein Anlass mehr zu der Annahme bestand, derartige Vorfälle könnten sich wiederholen.
Das Bundesamt hat seine Entscheidung im Wesentlichen mit den festgestellten Verstößen gegen Bestimmungen des Zivildienstgesetzes begründet und darüber hinaus geltend gemacht, das Ausscheiden des hierfür Verantwortlichen vermöge diese Gesetzesübertretungen nicht zu "heilen". Diese Erwägungen tragen des Besonderheiten des Falles nicht hinreichend Rechnung. Das Bundesamt hat nicht, wie es erforderlich gewesen wäre, unter Würdigung aller Umstände eine Aussage über das künftige Verhalten der Klägerin, namentlich über eine Wiederholungsgefahr, getroffen. Hätte es alle Gesichtspunkte in eine Gesamtbetrachtung eingestellt, so hätte es zu einem anderen Ergebnis, insbesondere einem anderen Wahrscheinlichkeitsurteil gelangen müssen. Denn weder Gewicht noch Umfang des Verstoßes sind im Verhältnis zu der knapp zwanzig Jahre lang im Wesentlichen beanstandungsfreien Beschäftigung Zivildienstleistender sowie der in Reaktion auf die festgestellten Verstöße durch die Klägerin ergriffenen hausinternen Maßnahmen so gravierend, dass sie die negative Prognose tragen könnten. Vielmehr führt eine Berücksichtigung aller Umstände des Falles trotz der nicht unerheblichen Verstöße zu einer günstigen Prognose für das zukünftige Verhalten der Klägerin bei der Betreuung und Beschäftigung Zivildienstleistender.
Positiv festgestellt worden sind sechs Verstöße im Einberufungszeitraum 1994/95. Dass sie für sich genommen schwerwiegend sind und je nach Fallgestaltung auch zu einem Widerruf der Anerkennung führen können, ist bereits dargelegt worden. Hier liegt der Fall jedoch so, dass die Klägerin regelmäßig zunächst 15, später 25 und seit 1986 40 Dienstleistende, bis zur Feststellung des Verstoßes im Jahre 1995 also mehr als 500 Zivildienstleistende, betreut hat. Dass sich in diesem Zeitraum nachhaltige Schwierigkeiten bei der Beschäftigung der Dienstleistenden - aus deren Sicht oder aus der Sicht des Bundesamtes - ergeben hätten, hat das Bundesamt nicht vorgetragen; auch aus den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen ist nicht zu ersehen, dass insoweit Probleme von besonderer Tragweite aufgetreten wären. Soweit den Bundesamtsakten entnommen werden kann, dass es von Zeit zu Zeit zu Unstimmigkeiten zwischen Herrn Dr. S. und dem Bundesamt gekommen ist, boten diese offenbar keinen Anlass, von Gesetzesübertretungen auszugehen. Im Verhältnis dazu, dass mit den vorliegenden Vorfällen vergleichbare oder auch sonstige Verstöße der Klägerin in allen anderen rund 500 Fällen weder vorgetragen noch sonst erkennbar sind, erscheint die Missachtung der Einberufungsbescheide und der einschlägigen Vorschriften in den sechs zum Gegenstand des Widerrufsbescheides gemachten Fällen als nicht in besonderer Weise erheblich ins Gewicht fallend. Dies gilt sowohl hinsichtlich des zahlenmäßigen Verhältnisses des einmaligen, sechs Fälle betreffenden Verstoßes gegenüber ca. 500 ordnungsgemäß durchgeführten Beschäftigungen als auch mit Blick darauf, dass die Vorfälle lediglich in einem (einzigen) Einberufungszeitraum und auch dort nur aufgrund der von der Klägerin geschilderten besonderen Sachlage aufgetreten sind. Nur in diesem Zeitraum ist die Klägerin ausnahmsweise um einen Monat von den Vorgaben der Einberufungsbescheide abgewichen, indem sie die sechs Dienstleistenden bereits einen Monat vor dem Dienstbeginn beschäftigt und einen Monat vor der offiziellen Beendigung der Dienstzeit freigestellt hat. Jedenfalls haben aber alle betroffenen Zivildienstleistenden ihren Dienst für die vorgeschriebene Dauer von insgesamt fünfzehn Monaten absolviert. In Rechnung zu stellen ist schließlich die Motivation für die Zuwiderhandlung gegen §§ 25, 42 - 44 ZDG. Der Zivildienstbeauftragte Dr. S. hat weder eigennützig gehandelt, noch ist geltend gemacht oder erkennbar, dass andere Dienstleistende - insbesondere im gleichen Einberufungszeitraum - gegenüber den sechs Betroffenen ungerechtfertigt benachteiligt worden wären. Vielmehr erfolgte die vorzeitige Beschäftigung ausschließlich vor dem - objektiv wenigstens nachvollziehbaren - Hintergrund, den sechs Dienstleistenden einen früheren Studienbeginn zu ermöglichen und dadurch für diese einen zeitlichen Rückstand von einem oder - je nach Fachrichtung - sogar zwei Semestern gegenüber Wehrdienstleistenden oder bereits zum 1. Juli einberufenen Zivildienstleistenden zu vermeiden. Bei dieser Sachlage stellt die Nichtbeachtung der genannten Vorschriften zwar immer noch mehr als einen bloß formalen Verstoß dar; mit Rücksicht auf Intention, Dauer und Schwere erscheint er in Relation zur jahrelangen zuverlässigen Betreuung der Dienstleistenden als nicht so erheblich, wie vom Bundesamt geltend gemacht.
Hinzu kommen die Erklärungen der Klägerin zum "Alleingang" des damaligen Zivildienstbeauftragten sowie zu der erfolgten Umstrukturierung in ihrem Hause zwecks Gewährleistung der künftigen ordnungsgemäßen Durchführung des Zivildienstes. Die Klägerin hat bereits im Vorverfahren darauf verwiesen, es habe sich um ein "Ausreißer-Verhalten" eines kurz vor der Pensionierung stehenden Mitarbeiters gehandelt, der sich bis zu jenem Zeitpunkt nichts habe zuschulden kommen lassen. Die in Rede stehende Vorgehensweise ist insbesondere dadurch möglich gewesen, dass Herr Dr. S. nach dem im Klage- bzw. Berufungsverfahren ergänzten Vortrag der Klägerin eigenverantwortlich und eigenmächtig vorgegangen ist. Dass das Vorbringen, die Zivildienstangelegenheiten hätten ausschließlich in den Händen von Herrn Dr. S. gelegen, zutrifft, wird auch dadurch belegt, dass jener Mitarbeiter ausweislich der Verwaltungsvorgänge federführend die Korrespondenz mit dem Bundesamt über tatsächliche und rechtliche (Zweifels-)Fragen geführt hat. Nach diesen Angaben, denen die Beklagte nicht weiter entgegengetreten ist, kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin nicht durch eine entsprechende Organisation ihres Unternehmens hinreichend dafür Sorge getragen hat, dass zivildienstrechtliche Bestimmungen ausnahmslos eingehalten wurden. Die unzureichende Überwachung von Herrn Dr. S. wird auch dadurch dokumentiert, dass er andere Mitarbeiter im Unwissen über sein Vorgehen im Fall der sechs Zivildienstleistenden gelassen hat. So hat die Klägerin auf den Hinweis der Beklagten im Berufungsverfahren, der damalige stellvertretende Leiter der Personalabteilung, Herr G., habe einen Gastvertrag mit einem der sechs Zivildienstleistenden unterzeichnet und der unmittelbare Vorgesetzte dieses Dienstleistenden habe einen Antrag auf Dienstbefreiung für die Zeit vom 25. Oktober bis 30. November 1995 mitunterschrieben, klargestellt, dass diese Mitarbeiter für die unmittelbar im Zusammenhang mit dem Zivildienstverhältnis getroffenen Maßnahmen nicht zuständig gewesen seien und keine Kenntnis über Grund und Anlass des Gastvertrages bzw. der Dienstbefreiung gehabt hätten. Aufgrund dieser Erklärungen ist davon auszugehen, dass der Mitarbeiter diese Zuwiderhandlungen nur begehen konnte, weil er innerhalb des Unternehmens nicht hinreichend überwacht worden ist. Die Beklagte hat jene Angaben nicht weiter angezweifelt, indem sie in der Berufungserwiderung ausgeführt hat, es möge zutreffen, dass man in der Personalabteilung von einem mit dem Zivildienstrecht vereinbaren Verhalten von Herrn Dr. S. ausgegangen sei. Sie hat die tatsächlichen Umstände lediglich einer anderen rechtlichen Wertung zugeführt, ohne sie aber zu bestreiten.
Die dargelegten organisatorischen Fehler hat die Klägerin nach dem Eintritt des Mitarbeiters Dr. S. in den Ruhestand beseitigt. Sie hat schon bei der Anhörung und auch im Widerspruchsverfahren glaubhaft und nachvollziehbar versichert, die Einhaltung der zivildienstrechtlichen Vorschriften in Zukunft hausintern stärker zu überwachen. Im Berufungsverfahren hat sie diese Angaben dahin konkretisiert, die Betreuung der Zivildienstleistenden sei nach dem Ausscheiden von Herrn Dr. S. der Personalabteilung zugeteilt worden, in der eine hierarchische Organisationsstruktur aufgebaut worden sei. Jene Struktur, die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 31. Mai 2000 unter konkreter Benennung der für bestimmte Aufgaben zuständigen Mitarbeiter dargelegt worden ist, soll sicherstellen, dass Vorgänge nicht mehr von einem einzigen Verantwortlichen weitgehend unkontrolliert bearbeitet werden können. Diese organisatorischen Maßnahmen, die insbesondere durch eine Verteilung der sich im Zusammenhang mit der Betreuung Zivildienstleistender stellenden Aufgaben und Zweifelsfragen auf mehrere Mitarbeiter gekennzeichnet sind, sind zur Verhinderung der Wiederholung vergleichbarer Verstöße geeignet. Unter diesen Umständen erscheint auch das weitere Vorbringen der Klägerin, alle zuständigen Mitarbeiter angewiesen zu haben, auf die Einhaltung der zivildienstrechtlichen Vorschriften besonders große Sorgfalt zu verwenden, mehr als eine bloße verbale Versicherung künftigen rechtstreuen Verhaltens. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin vorgetragen hat, sie habe kein Interesse daran, durch weitere Verstöße gegen das Zivildienstgesetz die Förderung durch öffentliche Mittel und ihre Existenz in Gefahr zu bringen. Die Beklagte hat die Angaben der Klägerin zur Umstrukturierung in tatsächlicher Hinsicht nicht bestritten. Ihrem Einwand, das Vorbringen sei insoweit widersprüchlich, vermag der Senat nicht beizutreten. Zwar war, wie der stellvertretende Leiter der Rechtsabteilung der Klägerin, Herr G., im Termin zur mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt hat, mit der Verwaltung der Zivildienstleistenden zunächst Frau S. als Nachfolgerin von Herrn Dr. S. betraut. Er selbst hat aber als unmittelbarer Nachfolger von Herrn Dr. S. in der Rechtsabteilung die Aufgabe übernommen, juristische Fragen im Zusammenhang mit dem Einsatz der Zivildienstleistenden zu klären. Schon dadurch hat die Klägerin gewisse Kontrollmechanismen bei der Leitung und Betreuung der Zivildienstleistenden in ihrem Unternehmen eingeführt. Die weiteren Ausführungen zur Umstrukturierung stellen lediglich eine Präzisierung früheren Vorbringens dar, ohne dazu in Widerspruch zu stehen.
Angesichts dieser Gesamtumstände, die einen vollständigen Widerruf der Anerkennung der Klägerin als Beschäftigungsstelle des Zivildienstes nicht rechtfertigen, brauchte der Senat der Frage nicht nachzugehen, welche Einwirkungsmöglichkeiten der Beklagten in gesellschaftsrechtlicher Hinsicht zur Verfügung standen, um vergleichbare Zuwiderhandlungen in Zukunft auszuschließen. Denn sie ist zu 90 % an der Klägerin beteiligt; ein Beamter eines Bundesministeriums ist der Aufsichtsratsvorsitzende der Klägerin und weitere Aufsichtsratsmitglieder entstammen ebenfalls Ministerien des Bundes. Über den Aufsichtsrat hätte die Beklagte - ohne dass dies hier eingehender Prüfung bedürfte - Einfluss auf die Geschäftsführung und damit interne Organisationsstrukturen der Klägerin nehmen können, ohne sogleich deren Anerkennung aufzuheben. Möglicherweise hätte auch die Gesellschafterversammlung im Wege ihres aus § 46 Nr. 6 GmbHG folgenden Kontrollrechts Maßnahmen ergreifen können, die beispielsweise eine Pflicht der Geschäftsführer zur Berichterstattung im Zusammenhang mit der Einstellung und Betreuung Zivildienstleistender hätten enthalten können.
II. Die angefochtenen Bescheide sind auch insoweit rechtswidrig, als der Widerruf der Anerkennung der Klägerin als Beschäftigungsstelle des Zivildienstes darauf gestützt worden ist, die Klägerin erfülle nicht die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG, weil sie keine Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes durchführe. Der Senat lässt offen, ob das Bundesamt diesbezüglich nicht eher eine Rücknahme der Anerkennung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative ZDG hätte in Betracht ziehen müssen, weil aus dem Kontext der zur Begründung des Widerrufsbescheides angeführten Erwägungen nicht ganz deutlich wird, ob das Bundesamt nicht von einem Fehlen dieser Anerkennungsvoraussetzungen von Beginn an ausgegangen ist. Unabhängig davon, ob jene Voraussetzungen nach Auffassung des Bundesamtes bereits zum Zeitpunkt der Anerkennung (1976) nicht vorlagen oder erst später - etwa infolge struktureller Veränderungen innerhalb des Unternehmens - entfallen sind, erfüllte die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG. Sie führte nämlich Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes durch.
1. Der Begriff des Umweltschutzes, der weder in § 4 ZDG noch in der Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG noch in anderen bundesgesetzlichen Bestimmungen definiert ist, lässt sich als die Gesamtheit der Maßnahmen und Bestrebungen umschreiben, die darauf zielen, die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen zu erhalten und eingetretene Schäden wieder zu beheben sowie künftige Umweltgefährdungen zu vermeiden, d.h. die Auswirkungen früherer, jetziger und zukünftiger Tätigkeiten des Menschen so zu gestalten, dass die menschliche Gesundheit gewahrt wird und die Natur sich entwickeln kann.
Vgl. Brockhaus-Enzyklopädie, 19. Aufl. 1993, 22. Band, S. 610; Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht, 1989, § 1 Rn. 37 ff.
Auf die Verpflichtung des Staates zum Schutz dieser Lebensgrundlagen - auch für künftige Generationen - ist Art. 20 a GG gerichtet, der insbesondere staatliche Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Umwelt sicherstellen soll und damit sowohl auf die staatliche Abwehr konkreter Gefahren für die Umwelt als auch auf Vorsorgemaßnahmen zur Vermeidung von (weiteren) Umweltbelastungen abzielt.
Vgl. Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 20 a Rn. 3; Bonner Kommentar zum GG, 93. Lieferung, Dezember 1999, Art. 20 a GG Rn. 55 ff.
Der Begriff des Umweltschutzes schließt auch die Umweltforschung ein, d.h. die Untersuchungen und Erforschungen der durch die Tätigkeit des Menschen auftretenden Veränderungen seiner Umwelt und der komplexen Wechselwirkungen zwischen der künstlichen Umwelt und dem natürlichen Ökosystem, deren Ergebnisse praktische Anwendung in Maßnahmen zur Erhaltung der Lebensgrundlagen finden.
vgl. Brockhaus-Enzyklopädie, 19. Aufl. 1993, 22. Band, S. 603.
Gerade mit Hilfe der Forschung nach den Ursachen eingetretener Umweltschäden lassen sich diese beseitigen und werden Vorsorgemaßnahmen erst möglich.
Dass der Gesetzgeber die Umweltforschung von Vornherein vom Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 ZDG ausnehmen wollte, kann aus mehreren Gründen nicht angenommen werden: Eine derartige Annahme lässt sich schon weder auf den Gesetzeswortlaut noch auf die Begründung des Gesetzentwurfs zur Neufassung des § 4 durch Gesetz vom 24. Februar 1983 (BGBl. I S. 179) stützen, wonach es das Ziel der Neuregelung war, Zivildienstleistende auch im Bereich des Umweltschutzes einsetzen zu können.
Vgl. BT-Drucks. 9/2124, S. 9 (15).
Weitergehende Vorstellungen des Gesetzgebers dazu, in welchen Bereichen des Umweltschutzes Zivildienstleistende eingesetzt werden sollten und in welchen nicht, finden sich in der Gesetzesbegründung nicht. Dass der Gesetzgeber - wie die Beklagte hervorgehoben hat - beabsichtigte, ausschließlich eine schon ausgeübte, auf Beschlüssen der Umweltministerkonferenz von 1975 und 1979,
abgedruckt in: Harrer/Haberland, ZDG, § 1 Anm. 5,
beruhende Verwaltungspraxis in Gesetzesrecht umzusetzen, hat er in dieser Begründung jedenfalls nicht zum Ausdruck gebracht. Hinzu kommt, dass die Beschlüsse der Umweltministerkonferenz selbst keinen Anhaltspunkt dafür bieten, dass Zivildienstleistende auf dem Gebiet der Umweltforschung nicht eingesetzt werden sollten, sondern das Verfahren im Einzelnen auf den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung übertragen haben.
Die Betätigung Dienstleistender auch auf dem Gebiet der Umweltforschung widerspricht auch nicht grundsätzlich der Zielsetzung des Zivildienstes, nämlich der Erfüllung von dem Allgemeinwohl dienenden Aufgaben (§ 1 ZDG). Solche Aufgaben liegen immer dann vor, wenn unmittelbar und ausschließlich gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke verfolgt werden.
Harrer/Haberland, ZDG, § 1 Anm. 2.
Dabei ist die konkrete Bedeutung des Begriffs mit Blick auf den jeweiligen gesetzlich geregelten Sachbereich zu bestimmen. Zurückgegriffen werden kann auf den sinnähnlichen Begriff der Gemeinnützigkeit in § 52 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AO.
BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 - 8 C 67.91 -, Buchholz 448.11, § 4 ZDG Nr. 4, S. 20 (22 f.); Harrer/ Haberland, ZDG, § 1 Anm. 2.
Als gemeinnützige Betätigung ist dort auch die Förderung des Umweltschutzes angeführt.
Dass gerade auch im Bereich der Umweltforschung gemeinnützige Ziele verfolgt werden können, bedarf keiner Erläuterung. Dies ist auch hier der Fall, zumal die Tätigkeit der zu 100 % in öffentlicher Hand liegenden Klägerin nicht auf die Verfolgung eigennütziger Zwecke gerichtet ist; vielmehr will sie mit Hilfe ihrer Untersuchungen zur Verbesserung der Lebensbedingungen des Menschen beitragen.
Vor allem aber ist eine trennscharfe Unterscheidung von Umweltschutz und Umweltforschung aus sachgesetzlichen Gründen nicht möglich. Gerade Arbeiten und Projekte des praktischen Umweltschutzes - wie sie in den Merkblättern der Beklagten beschrieben werden - bedingen sowohl bei der Problemdiagnose als auch bei der Erarbeitung praktischer Lösungsmöglichkeiten in vielen Fällen einen nicht unerheblichen Forschungsaufwand, der angesichts des derzeitigen Standes der relativ jungen Umweltwissenschaften häufig in den Bereich der Grundlagenforschung hineinreichen wird. Deshalb wird es oft nicht möglich sein, die einem Zivildienstleistenden übertragenen Aufgaben an dieser Nahtstelle zwischen Umweltforschung und praktischem Umweltschutz eindeutig dem einen oder dem anderen Bereich zuzuordnen.
Nach Maßgabe dessen ist von Gesetzes wegen jedenfalls nicht von Vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin Umweltschutz im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG durchführt. Nach eigener Beschreibung des Gegenstandes ihres Unternehmens betreibt sie u.a. Untersuchungen auf dem Gebiet der Umweltforschung zum Zwecke der Sicherung und Verbesserung der Lebensbedingungen des Menschen. So ist auch ihre Tätigkeit im Informationsblatt vom 30. Oktober 1990 wiedergegeben, in dem sie ihr Unternehmen außerdem dahin umschreibt, die Belastung von Umwelt und Gesundheit zu bewerten, die daraus resultierenden Risiken abzuschätzen und Schutzkonzepte zu erarbeiten. Ihre Tätigkeit vermag daher zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen i.S.v. Art. 20 a GG beizutragen.
2. Wenn mithin nicht erkennbar ist, dass der Einsatz Zivildienstleistender auf dem Gebiet der Umweltforschung bereits kraft Gesetzes ausgeschlossen sein soll, so ist die Aufhebung der Anerkennung der Klägerin als Beschäftigungsstelle auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil sie den Tätigkeitsumschreibungen der "Merkblätter für die Beschäftigung Zivildienstleistender im Umweltschutz", insbesondere des zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgeblichen Merkblatts Stand 11/93 nicht genüge. Dabei kann dahinstehen, ob und inwieweit diese das Gericht mangels Rechtsnormcharakters nicht bindenden Anweisungen des Bundesamtes gegenüber den Beschäftigungsstellen für diese verbindlich sind, insbesondere soweit sie möglicherweise den weiten Begriff des Umweltschutzes in § 4 Abs. 1 Satz 1 ZDG in seiner Anwendung in der Praxis einschränken. Offen bleiben kann auch, ob darin eine unzulässige Einschränkung des Gesetzes liegt, ferner, ob die Merkblätter als eine immer wieder erneuerte Auflage zum Anerkennungsbescheid vom 5. August 1976 (vgl. dortige Ziffer 3.) zu verstehen wären, die dann ihrerseits rechtmäßig sein müsste. Wie die Merkblätter rechtlich einzuordnen sind, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Klägerin erfüllt namentlich die Vorgaben des Merkblatts Stand 11/93.
Ausweislich dieses Merkblattes sind Zivildienstleistende in Projekten einzusetzen, die den in der Anlage genannten Tätigkeitsbereichen zuzuordnen sind. In der Anlage zum Merkblatt sind die Tätigkeitsbereiche unter "1. Naturschutz und Landschaftspflege, 2. Gewässer- und Wasserschutz, 3. Allgemeine Aufgaben und 4. Informationsdienst" aufgelistet, die ihrerseits wieder untergliedert sind. Die Tätigkeiten der bei der Klägerin beschäftigten Zivildienstleistenden lassen sich insbesondere den Bereichen 1. e) (Tierbeobachtung), f) (Landschaftsbestandsaufnahmen), g) (Kontrolldienste [Boden- und Wasserproben u.ä.]), o) (faunistische und floristische Erhebungen und Kartierungen) sowie 3. a) (Ermitteln und Beseitigung von Verschmutzungen und anderen wichtigen Veränderungen des Naturhaushalts) zuordnen. Dies ergibt sich aus den Tätigkeitsbeschreibungen der Zivildienstleistenden aus den Jahren 1993 bis 1996. Die mit Schriftsatz der Klägerin vom 31. Mai 2000 auch übersandten Tätigkeitsbeschreibungen aus späteren Zeiträumen sind nicht berücksichtigungsfähig, weil sie den angegriffenen Bescheiden nicht zugrunde gelegt werden konnten.
Als Tierbeobachtung im Sinne von Nr. 1. e) des Merkblatts ist anzusehen, dass ein Zivildienstleistender an Freilanduntersuchungen zur Simulation der Beweidungsintensität von Weideflächen durch Rinder teilgenommen hat und dabei eingebunden war in Bodenvorbereitung, Aussaat von Weiderasen auf dem Versuchsgelände, Grasschneiden über zwei Weideperioden, Entnahme von Milch und Vegetationsproben (vgl. den Bericht über Andreas Schubert, Zivildienstleistender von August 1993 bis November 1994, Bl. 316 und 320 der Gerichtsakte). Soweit er insoweit auch Proben genommen und im Labor aufbereitet hat, lässt sich seine Betätigung auch der Nr. 3. a) (Ermittlung von Veränderungen des Naturhaushalts) zuordnen.
Landschaftsbestandsaufnahmen im weiteren Sinne gemäß Nr. 1. f) des Merkblatts wurden durchgeführt, wenn Zivildienstleistende an Untersuchungen von Ablagerungen (Altlasten) im Grundwasser infolge landwirtschaftlicher Nutzung von Böden sowie an Modellversuchen im Zusammenhang mit dem Transport organischer Fremdstoffe im Boden beteiligt waren (vgl. die Berichte über einen vor 1996 beschäftigten, namentlich nicht benannten Zivildienstleistenden und über R. W., Dienstleistender von September 1995 bis Dezember 1996, Bl. 311 und 314 der Gerichtsakte). Jene Tätigkeiten, die auch die Prüfung von Sanierungsmaßnahmen für kontaminierte Böden und Laborversuche umfassten, stellen auch Ermittlung und Beseitigung von Verschmutzungen und anderer Veränderungen des Naturhaushalts im Sinne von Nr. 3. a) dar. Schließlich lassen sie sich den in Nr. 1. g) (Boden- und Wasserproben) sowie Nr. 1. o) (floristische Erhebungen) umgeschriebenen Gebieten zuordnen.
Als Landschaftsbestandsaufnahme (Nr. 1. f) sowie Ermittlung und Beseitigung von Veränderungen des Naturhaushalts (Nr. 3. a des Merkblatts) ist auch anzusehen, wenn Zivildienstleistende an der Untersuchung des Einflusses von Ozon- und Kohlendioxidkonzentrationen auf Gräser und alpine Wälder beteiligt waren (Angaben der Gruppe EPOKA = Expositionskammern, Bl. 315 der Gerichtsakte).
Bodenproben nach Nr. 1. g) des Merkblatts sind entnommen worden, wenn Zivildienstleistende auf dem Gelände der Klägerin und in Wäldern und auf Wiesen in der Umgebung Bodenproben zur Feststellung von Umweltbelastungen durch radioaktive Stoffe genommen haben, um die entsprechenden Quellen zu ermitteln und Maßnahmen zur deren Beseitigung einzuleiten (Beschreibung der Arbeitsgruppe Strahlenschutzüberwachung, Bl. 324 der Gerichtsakte). Insoweit handelt es sich auch um Landschaftsbestandsaufnahme (Nr. 1. f) und Ermittlung und Beseitigung von Veränderungen des Naturhaushalts (Nr. 3. a). Das Gleiche gilt hinsichtlich der Teilnahme eines Zivildienstleistenden an einer mehrwöchigen Messtour in Weißrussland im Rahmen des Projekts "Wissenschaftler helfen Tschernobyl-Kindern". Während dieser Expedition wurden ausweislich des Berichts Bodenproben, verteilt über das ganze Land, genommen und Umweltmessungen durchgeführt. Ziel war u.a., die Belastung radioaktiver Strahlung zu ermitteln, um Gegenmaßnahmen veranlassen zu können (Bericht über G. P., Zivildienstleistender von September 1995 bis November 1996, Bl. 316, 318 der Gerichtsakte).
Dem Bereich der Ermittlung und Beseitigung von Verschmutzungen und anderen wichtigen Veränderungen des Naturhaushalts gemäß Nr. 3. a) des Merkblatts unterfallen ferner folgende Tätigkeiten: Teilnahme Zivildienstleistender an der Waldschadensforschung durch Betreuung von Versuchsbäumen und Ernte von Pflanzenmaterial sowie anschließender Aufbereitung im Labor (zugleich floristische Erhebungen im Sinne von Nr. 1. o), Teilnahme an Analysen der Auswirkungen von Klima und Luftschadstoffen u.a. durch Probennahme an Pflanzen sowie Freilandarbeit (ebenfalls zugleich floristische Erhebungen), Durchführung von Verbrennungsversuchen zur Erfassung von Schadstoffbelastung durch Müllverbrennung, Ermittlung von Reaktionen zwischen Ozon und Stickoxid zur Klärung der Luftverschmutzung durch Schadstoffe (Tätigkeitsbeschreibungen von Zivildienstleistender aus den Jahren 1990/91, Bl. 144 - 156 Heft 1 der Beiakten).
Der stellvertretende Leiter der Rechtsabteilung der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen bestätigt, dass Zivildienstleistende auch noch nach 1993 mit derartigen Arbeiten betraut worden sind; dass dies zutrifft, ergibt sich auch daraus, dass sich die Tätigkeitsbeschreibungen teilweise mit den vorgenannten sowie mit weiteren Beschreibungen später beschäftigter Zivildienstleistender decken (vgl. Bericht über A. W., Dienstleistender 1994/95, Bl. 304 der Gerichtsakte; allgemeine Beschreibung einer weiteren Abteilung des klägerischen Unternehmens, Bl. 325 der Gerichtsakte).
Diese nur beispielhafte Wiedergabe von Tätigkeitsbeschreibungen einiger Zivildienstleistender dokumentiert, dass die Klägerin die Dienstleistenden nach Maßgabe des Merkblatts eingesetzt hat. Dabei geht der Senat aufgrund der Angaben in jenen Berichten - ebenso wie die Beklagte - davon aus, dass die Zivildienstleistenden - auch - im Bereich der Umweltforschung und nicht nur im praktischen Umweltschutz eingesetzt worden sind. Er vermag aber nicht zu erkennen, dass diese unter verschiedene Merkmale des Merkblattes subsumierbaren Einsätze dem Sinngehalt des Merkblattes widersprächen, zumal auch nach dem Vortrag der Beklagten das Merkblatt Stand 11/93 die praktische Tätigkeit nicht mehr zwingend erfordert und die Übergänge zwischen rein praxisbezogener Umwelttätigkeit und Umweltforschung - wie dargelegt - ohnehin fließend sind. Den detaillierten Angaben der Tätigkeitsberichte lässt sich auch entnehmen, dass die Zivildienstleistenden im Rahmen konkreter (Forschungs-)Vorhaben eingesetzt wurden. Die Beklagte hat insoweit ihr Vorbringen, ein konkreter Projektbezug sei nicht erkennbar, nicht weiter substantiiert. Dass auch Forschungsarbeiten projektbezogen sein können, ergibt sich namentlich aus den Tätigkeitsbeschreibungen. Diese weisen aus, dass die Zivildienstleistenden an konkreten Forschungsprojekten beteiligt waren, deren praktische Umsetzung zu bestimmten Zwecken, z.B. der Einleitung von Maßnahmen zur Beseitigung von Umweltschäden, ebenfalls vorgesehen war. Aus welchem Grund mit "Einsatz in Projekten" im Sinne des Merkblattes lediglich die konkrete (praktische) Umsetzung der Forschungstätigkeit gemeint sein sollte, ist aus den vorstehenden Erwägungen nicht erkennbar; die Beklagte hat dies ebenfalls nicht weiter verdeutlicht. Für ihren Hinweis in der mündlichen Verhandlung, der Zielsetzung des Zivildienstes stehe es näher, umweltbedingte Missstände an Ort und Stelle zu beseitigen, als die Methoden dafür zu erforschen, lassen sich nach dem oben Gesagten weder im Gesetz noch in den Merkblättern Anknüpfungspunkte finden.
III. Weil nichts dafür ersichtlich ist, dass eine andere der in § 4 Abs. 1 ZDG aufgeführten Anerkennungsvoraussetzungen nicht (mehr) vorliegt, ist die Aufhebung des Anerkennungsbescheides auch nicht aus anderen Gründen gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG zu rechtfertigen. Auf § 4 Abs. 2 Satz 2 ZDG ist der angefochtene Bescheid nicht gestützt worden; eine Aufhebung kommt insoweit - abgesehen davon, dass das Bundesamt kein Ermessen im Sinne der Vorschrift ausgeübt hat - schon deshalb nicht in Betracht, weil ein danach erforderlicher wichtiger Grund für einen Widerruf aus den vorstehenden Erwägungen nicht gegeben ist.
Da § 4 Abs. 2 ZDG eine Sonderregelung zu §§ 48, 49 VwVfG darstellt,
BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 - 8 C 67.91 -, Buchholz 448.11, § 4 ZDG Nr. 4, S. 20 (28),
ist ein Rückgriff auf diese allgemeinen Bestimmungen ebenfalls ausgeschlossen.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
V. Der Senat hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil sie die Gelegenheit bietet, die Frage, unter welchen Voraussetzungen der Widerruf der Anerkennung einer Beschäftigungsstelle erfolgen kann, grundsätzlich zu klären.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25 und 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG
§§ 25, 42 - 44 ZDG
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 4 ZDG
§ 1 ZDG
§ 3 ZDG
§ 35 GewO
§ 25 ZDG
§ 35 ZDG
§ 44 ZDG
§ 167 VwGO
§ 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 ZDG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
ZDG
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG
§ 4 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 ZDG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG
§ 4 Abs.
1 Satz 1 Nr. 2 ZDG
§ 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 ZDG
§ 1 Abs. 1 WehrsoldG
§ 43 Abs. 1 Nr. 1 ZDG
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 zweiter Halbsatz ZDG
§ 46 Nr. 6 GmbHG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative ZDG
§ 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 ZDG
§ 4 Abs. 1 ZDG
§ 52 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ZDG
§
4 Abs. 2 Satz 1 ZDG
§ 4 Abs. 2 Satz 2
ZDG
§ 4 Abs. 2 ZDG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2
des früheren Ersatzdienstgesetzes
Art. 20 a GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 1027
NJW 1978, 1245
NJW 1985, 1519
NVwZ 1988, 935
NVwZ 1989, 63
8 C
84.86
2 BvF 2/83
8 C 69.86
12 A 1177/87
1 B 250.96
1 B 34.97
1 B 81.97
1 B 26.98
XI A 719/70
8 C 75.83
8 C 60/85
8 C
67.91
8 C 67.91