Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-08, Aktenzeichen 1 B 102/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0108.1B102.19.00

Tenor:
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 15.11.2019, mit welcher dieser unter Anordnung des Sofortvollzuges die Einstellung von Bauarbeiten zur Errichtung eines Anbaus auf ihrem Grundstück verfügt hat, wiederherzustellen, ist als Antrag nach § 80 Abs. 5 S.1 2. Alt. VwGO zulässig.
Hinsichtlich der darüber hinaus in dem Bescheid enthaltenen Zwangsgeldandrohung für den Fall der Nichtbefolgung der zuvor genannten Anordnung ist ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 1. Alt. VwGO statthaft, da einem Widerspruch gegen diese Vollzugsmaßnahmen bereits von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. § 248 Abs. 1 S. 2 LVwG, § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO).
Nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO kann durch das Gericht die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 S. 1 Nr. 4, also insbesondere in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wurde, ganz oder teilweise wiederhergestellt werden. In den Fällen (unter anderem) des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheides selbst identisch sein. Lässt sich die Rechtmäßigkeit bei summarischer Prüfung nicht eindeutig beurteilen, bedarf es schließlich einer allgemeinen Interessenabwägung im Sinne einer Folgenabwägung. Dabei sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits einträten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen bzw. die andererseits einträten, wenn der Antrag abgelehnt wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen (Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 06. August 1991 – 4 M 109/91 –, zitiert nach Juris).
Nach diesen Grundsätzen erweist sich der Antrag als unbegründet.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist zunächst formell rechtmäßig. Der Antragsgegner hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung gemäß § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO schriftlich begründet. Die schriftliche Begründung muss in nachvollziehbarer Weise die Erwägungen erkennen lassen, die die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben. Die Behörde muss bezogen auf die Umstände im konkreten Fall das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung sowie die Ermessenserwägungen, die sie zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen haben, darlegen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Antragsgegner hat eine besondere Dringlichkeit der angeordneten Maßnahme auch für die Zeit eines möglichen Rechtsbehelfsverfahrens dargelegt, indem er ausgeführt hat, dass die sofortige Vollziehung erforderlich sei, um weitere Beeinträchtigungen der Landschaft während der Dauer eines Rechtsbehelfsverfahrens unter Berücksichtigung des besonderen Schutzes durch die Landschaftsschutzverordnung zu vermeiden. Dies genügt dem schriftlichen Darlegungserfordernis des § 80 Abs.3 VwGO.
Auch in materieller Hinsicht stellt sich die Anordnung des Sofortvollzugs als rechtmäßig
dar.
In formeller Hinsicht ist der Bescheid des Antragsgegners vom 15.11.2019 nicht zu beanstanden. Der Kreis Nordfriesland ist als untere Naturschutzbehörde für die Überwachung der Einhaltung der naturschutzrechtlichen Vorschriften, also insbesondere für den Erlass von solchen Verfügungen wie der streitgegenständlichen gemäß § 3 Abs. 2 BNatSchG i. V. m. § 2 Abs. 5 LNatSchG und § 4 NatSchZustVO zuständig.
Rechtsgrundlage des angegriffenen Bescheides ist § 3 Abs. 2 BNatSchG, § 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG in Verbindung mit § 11 Abs. 7 S. 1 LNatSchG.
Danach überwachen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden die Einhaltung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften sowie der sonstigen naturschutzrechtlichen Vorschriften (§ 2 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG). Sind Teile von Natur und Landschaft rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden, ordnet die zuständige Behörde die nach § 11 Abs. 7 und 8 Satz 1-5 LNatSchG vorgesehenen Maßnahmen an (§ 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG).
Das Bundesnaturschutzgesetz regelt ebenso wie das Landesnaturschutzgesetz in seinem Kapitel 3 den allgemeinen Schutz von Natur und Landschaft insbesondere mit den allgemeinen Vorschriften zu Eingriffen in Natur und Landschaft und in Kapitel 4 den Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft wie etwa Biotope, Naturschutzgebiete oder – wie vorliegend einschlägig – Landschaftsschutzgebiete. Auf diese Teile von Natur und Landschaft bezieht sich die Eingriffsermächtigung des § 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG mit der darin geregelten Verpflichtung der Naturschutzbehörde zum Einschreiten.
Vorliegend sind auf der streitgegenständlichen Fläche Teile von Natur und Landschaft beschädigt und verändert worden.
Nach § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.
Die hier streitbefangene Fläche, auf der die Antragstellerin auf der Grundlage der ihr von der Stadt A-Stadt erteilten Baugenehmigung vom 5.9.2019 mit der Errichtung eines Anbaus an das bestehende Wohngebäude begonnen hat, liegt unbestrittenermaßen im Außenbereich sowie innerhalb des Geltungsbereiches der „Kreisverordnung zum Schutze eines Landschaftsteiles in den Gemeinden Schobüll, Hattstedt und Wobbenbüll, Kreis Nordfriesland, vom 27.9.1983, zuletzt geändert durch Verordnung vom 25.2.2010“ (LSG-VO Schobüller Berg).
Die hier streitige Ordnungsverfügung, mit welcher der Antragstellerin (zunächst) die Einstellung der Bautätigkeiten untersagt wird, konnte unbeschadet der erteilten Baugenehmigung auf naturschutzrechtlicher Grundlage durch die Untere Naturschutzbehörde ergehen.
Zwar ergehen gemäß § 18 Abs. 3 S.1 BNatSchG grundsätzlich Entscheidungen über Vorhaben nach § 35 Abs. 1 und 4 BauGB im Benehmen mit der zuständigen Naturschutzbehörde (vgl. auch §§ 17 Abs. 1 BNatSchG, 11 Abs. 1 LNatSchG).
Ergänzend hierzu regelt § 67 Abs. 1 der Bauordnung des Landes Schleswig-Holstein (LBO), dass die Bauaufsichtsbehörde zum Bauantrag die Gemeinde und diejenigen Stellen anhört, 1. deren Beteiligung oder Anhörung für die Entscheidung über den Bauantrag durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben ist, oder 2. ohne deren Stellungnahme die Genehmigungsfähigkeit des Bauantrages nicht beurteilt werden kann. Bedarf die Erteilung der Baugenehmigung der Zustimmung oder des Einvernehmens einer anderen Körperschaft, Behörde oder sonstigen Stelle, so gilt diese als erteilt, wenn sie nicht einen Monat nach Eingang des Ersuchens unter Angabe der Gründe verweigert wird (§ 67 Abs. 1 S. 2 LBO). Dieses sog. „Huckepack-Verfahren“ konzentriert alle für die Erteilung einer Baugenehmigung zu berücksichtigenden öffentlichen Belange, mithin auch die naturschutzrechtlichen Voraussetzungen, in das Baugenehmigungsverfahren und begründet eine rechtliche Alleinzuständigkeit der „federführenden“ Bauaufsichtsbehörde auch für weitere Ordnungsmaßnahmen. Die Vorschrift des § 67 Abs. 1 Satz 2 LBO mit der darin geregelten Fiktionswirkung bezieht sich nur auf das behördenintern zu erteilende Einvernehmen oder die behördenintern zu erteilende Zustimmung (vgl. Möller/Bebensee, LBO 2016, § 67 Anm. 2), nicht jedoch auf eine von einer anderen Behörde nach dem Gesetz erforderliche und gegenüber dem betroffenen Bürger durch Verwaltungsakt zu erteilende Genehmigung.
Eine Baugenehmigung hatte nach der Landesbauordnung schon bislang keine materielle Konzentrationswirkung, sodass sie die für ein Vorhaben erforderlichen Genehmigungen anderer Behörden nicht "ersetzen" kann, soweit nicht das Gesetz dies ausdrücklich bestimmt (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 01. September 2017 – 1 MB 14/17 –, Rn. 11, juris). Im Übrigen hat zum 1. Juli 2016 die Landesbauordnung Schleswig-Holstein Änderungen erfahren, die auch die Voraussetzungen der Erteilung einer Baugenehmigung nach § 73 LBO betreffen (Art. 1 des Gesetzes zur Änderung der Landesbauordnung vom 8. Juni 2016 (GVOBl. S. 369)). Nach § 73 Abs. 1 LBO a. F. war bislang die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Nunmehr ist nach § 73 Abs. 1 Satz 1 LBO n. F. die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind; die Bauaufsichtsbehörde darf – muss jedoch nicht – den Bauantrag auch ablehnen, wenn das Bauvorhaben gegen sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt (vgl. dazu Kalscheuer/Purucker, Abkehr von der Schlusspunkttheorie in Schleswig-Holstein, NordÖR 2018, 251).
Wenn es – wie hier vorliegend – um die stärkste Beteiligungsform der Naturschutzbehörde geht, nämlich die allein dieser obliegenden Erteilung von Genehmigungen, Zustimmungen, Bewilligungen oder Erlaubnissen, die für die Errichtung, Änderung, Nutzung oder Beseitigung von baulichen Anlagen erforderlich sind, ist im Verfahren von der Bauaufsichtsbehörde § 67 Abs. 5 LBO zu beachten. Diese Vorschrift bestimmt, dass die Bauaufsichtsbehörde, soweit andere Behörden zuständig sind, die für die Errichtung, Änderung, Nutzung oder Beseitigung von Anlagen nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlichen Genehmigungen, Zustimmungen, Bewilligungen und Erlaubnisse einzuholen und mit der Baugenehmigung gleichzeitig auszuhändigen hat, soweit durch Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist. Versagt eine andere Behörde, die nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften dazu befugt ist, diese Genehmigung, Bewilligung oder Erlaubnis, so teilt sie dies, wenn bauaufsichtliche Gründe dem Bauantrag nicht entgegenstehen, unter Benachrichtigung der Bauaufsichtsbehörde der Antragstellerin oder dem Antragsteller durch schriftlichen Bescheid unmittelbar mit. Ein Verstoß gegen diese Verfahrensvorschriften durch die Bauaufsichtsbehörde führt nach den dargestellten Rechtsgrundsätzen nicht dazu, dass die durch eine andere Behörde erforderliche Genehmigung nicht mehr erforderlich wäre.
Ist ein besonders geschützter Teil von Natur und Landschaft wie etwa ein Biotop, ein Naturschutzgebiet oder – wie vorliegend einschlägig – ein Landschaftsschutzgebiet betroffen, in dem (Eingriffs-)Maßnahmen einem gesetzlichen Verbot (wie etwa in §§ 26 Abs. 2, 30 Abs. 2 BNatSchG) unterliegen, von dem es einer naturschutzrechtlichen Befreiung nach § 67 BNatSchG bedarf oder solche Maßnahmen nur nach Erteilung einer naturschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung zulässig sind, bedarf es eines diesbezüglichen eigenständigen Bescheides der hierfür zuständigen Naturschutzbehörde; solche Befreiungen und Ausnahmegenehmigungen werden durch eine Baugenehmigung nach den dargestellten Rechtsgrundsätzen nicht konzentriert. Ebenso tritt keine Zustimmungsfiktion zu der von der Baubehörde bei der Naturschutzbehörde einzuholenden erforderlichen Genehmigung nach Ablauf von einem Monat ein, § 67 Abs.1 S. 3 LBO gilt – wie ausgeführt – für diese Fälle nicht.
Eine solche hier erforderliche Befreiung von einem gesetzlichen Eingriffsverbot nach § 26 Abs. 2 BNatSchG iVm § 4 Abs. 2 Ziff. 9 LSG-VO Schobüller Berg liegt nicht vor.
Nach letztgenannter Norm ist es in dem hier betreffenden Landschaftsschutzgebiet insbesondere verboten, bauliche Anlage zu errichten.
Die Kammer hat keine durchgreifenden Zweifel daran, dass es sich bei der Herstellung des geplanten ca. 15 m² großen Anbaus um die Errichtung einer baulichen Anlage handelt. Es kann insoweit keinen Unterschied machen, ob die Inanspruchnahme von (geschützter) Bodenfläche durch eine bauliche Maßnahme, die zur Versiegelung dieser Fläche führt, direkt als Teil eines bereits bestehenden Gebäudes oder separat davon erfolgt. Auch die Flächeninanspruchnahme durch Erweiterung bestehender Gebäude ist unter Berücksichtigung des Schutzzweckes der LSG-VO als Errichtung baulicher Anlagen anzusehen und fällt nicht unter den Begriff der wesentlichen Änderung baulicher Anlagen im Sinne von § 5 Abs.1 Ziff.1 LSG-VO Schobüller Berg. Insoweit ist der Begriff der Errichtung hier anhand der naturschutzrechtlichen Bestimmungen und den Zielsetzungen der LSG-VO auszulegen und folgt nicht den baurechtlichen Begrifflichkeiten der Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung in § 29 Abs.1 BauGB oder der wesentlichen Änderung in § 60 Abs. 2 LBO.
Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners zur Einstellung der baulichen Tätigkeit erweist sich danach auf der Grundlage der §§ 3 Abs. 2 BNatSchG, 2 Abs. 4 LNatSchG iVm § 11 Abs. 7 LNatSchG als rechtmäßig.
Gemäß § 11 Abs. 7 S. 2 LNatSchG ergreift die zuständige Naturschutzbehörde unbeschadet der Zuständigkeit anderer Behörden unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen, wenn ein Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird. Gemäß Satz 3 kann sie insbesondere die Einstellung anordnen und jede daraus gezogene Nutzung untersagen und die Einhaltung dieser Verfügung durch geeignete Maßnahmen, zum Beispiel Versiegeln, Sperren oder Verschließen, sicherstellen.
Der Antragsgegner hat auch das ihm nach § 11 Abs. 7 Satz 3 LNatSchG eingeräumte Ermessen hinsichtlich der Auswahl der zu treffenden Maßnahme fehlerfrei ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Anordnung der Einstellung baulicher Tätigkeiten ist auch unter dem Gesichtspunkt der jedenfalls nicht offensichtlich gegebenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 67 BNatSchG als verhältnismäßig anzusehen.
Von den Geboten und Verboten des BNatSchG, einer Rechtsverordnung auf Grund des § 57 BNatSchG sowie nach dem Naturschutzrecht der Länder kann auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn 1. dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist oder 2. die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist.
Ein überwiegendes öffentliches Interesse an dem Vorhaben liegt erkennbar nicht vor; ebenso ist nach der im summarischen Verfahren gebotenen, aber auch ausreichenden Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht abschließend im Sinne der Antragstellerin eine unzumutbare Belastung durch Nichterteilung der Befreiung zu erkennen. Es ist insoweit darauf zu verweisen, dass die Herstellung eines weiteren Badezimmers für die in häuslicher Gemeinschaft lebende Mutter der Antragstellerin auch ohne einen Erweiterungsanbau möglich sein dürfte bzw. eine Mitbenutzung des bereits im Erdgeschoss vorhandenen Badezimmers durch die Mutter ermöglicht werden könnte.
Die Befugnis der Naturschutzbehörde zum Erlass einer naturschutzrechtlichen Ordnungsverfügung ist aus den oben beschriebenen Gründen durch die beschränkte Legalisierungswirkung der erteilten Baugenehmigung nicht begrenzt, die untere Naturschutzbehörde ist insbesondere nicht darauf verwiesen, die von einer anderen Behörde (rechtswidrig) erteilte Baugenehmigung verfahrensrechtlich anzugreifen. Dafür spricht neben den aufgeführten Gründen auch der Wortlaut des § 11 Abs. 7 LNatSchG, wonach die Naturschutzbehörde unbeschadet der Zuständigkeit anderer Behörden die erforderlichen Maßnahmen ergreift.
Die Androhung des Zwangsgelds findet ihre rechtliche Grundlage in §§ 236 Abs. 1, 3, 237 LVwG.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 S. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 Abs. 1 BNatSchG, 11 Abs. 1 LNatSchG
§§ 26 Abs. 2, 30 Abs. 2 BNatSchG
§§ 3 Abs. 2 BNatSchG, 2 Abs. 4 LNatSchG iVm § 11 Abs. 7 LNatSchG
§§ 236 Abs. 1, 3, 237 LVwG
§§ 63 Abs. 2 S. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 4 NatSchZustVO
§ 73 LBO
§ 67 BNatSchG
§ 57 BNatSchG
§ 80 Abs. 5 S.1 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 1. Alt. VwGO
§ 248 Abs. 1 S. 2 LVwG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 80 Abs.3 VwGO
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 5 LNatSchG
§ 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG
§ 11 Abs. 7 S. 1 LNatSchG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 18 Abs. 3 S.1 BNatSchG
§ 35 Abs. 1 und 4 BauGB
§ 67 Abs. 1 S. 2 LBO
§ 67 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 73 Abs. 1 LBO
§ 73 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 67 Abs. 5 LBO
§ 67 Abs.1 S. 3 LBO
§ 29 Abs.1 BauGB
§ 60 Abs. 2 LBO
§ 11 Abs. 7 S. 2 LNatSchG
§ 11 Abs. 7 Satz 3 LNatSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 7 LNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 der Bauordnung

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2018, 251
4 M 109/91