Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-03-07, Aktenzeichen 6 B 1899/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0307.6B1899.99.00

Tenor:
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf bis zu 50.000,-- DM festgsetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die (zugelassene) Beschwerde mit den sinngemäß gestellten Anträgen,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und
1. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 12. Juli 1999 gegen die Verfügung des Präsidenten des Landtags Nordrhein-Westfalen vom gleichen Tage
a) anzuordnen, b) wiederherzustellen,
2. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Widerspruch des Antragstellers vom 12. Juli 1999 gegen die Verfügung des Präsidenten des Landtags Nordrhein-Westfalen vom gleichen Tage zu untersagen, den Dienstposten des Direktors beim Landtag an den vom Antragsgegner vorgesehenen Bewerber zu übertragen und diesen Bewerber zum Direktor beim Landtag zu ernennen,
ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge zu Recht abgelehnt.
Der Antrag zu 1.a) ist unzulässig. Es handelt sich nicht, wie § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) voraussetzt, um einen Fall des § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO. Insbesondere ist die aufschiebende Wirkung des vom Antragsteller gegen die Verfügung des Präsidenten des Landtags vom 12. Juli 1999 erhobenen Widerspruchs nicht durch § 126 Abs. 3 Nr. 3 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) ausgeschlossen. Nach dieser Bestimmung haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Abordnung oder die Versetzung keine aufschiebende Wirkung. Die Versetzung des Antragstellers in den einstweiligen Ruhestand beinhaltet jedoch keine Maßnahme im Sinne der §§ 17, 18 BRRG, der §§ 26, 27 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) oder der entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen, namentlich der §§ 28, 29 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW), und § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG bezieht sich lediglich auf Maßnahmen nach diesen Vorschriften. Dies hat das Verwaltungsgericht im einzelnen ausgeführt. Der Senat nimmt hierauf Bezug.
Der Antrag zu 1.b) ist zulässig, aber nicht begründet.
Die vom Präsidenten des Landtags gleichzeitig mit der Verfügung vom 12. Juli 1999, mit der er den Antragsteller in den einstweiligen Ruhestand versetzt hat, gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO erlassene Anordnung der sofortigen Vollziehung ist, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend dargelegt hat, den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend begründet.
Der Senat kann weder eine offensichtliche Rechtmäßigkeit noch eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Versetzung des Antragstellers in den einstweiligen Ruhestand feststellen. Das Verwaltungsgericht ist nach sorgfältiger Würdigung der Sach- und Rechtslage zu dem Ergebnis gelangt, dass eine abschließende Beurteilung im Rahmen des Eilverfahrens nicht möglich ist, und hat die dafür maßgeblichen Gründe umfassend dargelegt. Der Senat teilt diese Auffassung. Er hat die zahlreichen von den Beteiligten aufgezeigten und weitere rechtliche Fragen im einzelnen geprüft. Deren Beantwortung mit dem Anspruch auf offensichtliche Richtigkeit schon im Rahmen des summarischen Verfahrens ist ausgeschlossen.
Die hiernach gebotene Abwägung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der Zurruhesetzungsverfügung gegen das private Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs geht zu Ungunsten des Antragstellers aus.
Im Ausgangspunkt lässt sich der Senat dabei von zwei grundsätzlichen Erwägungen leiten: Einerseits muss zugunsten des Antragstellers davon ausgegangen werden, dass das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens offen ist, der Antragsteller im vorliegenden Verfahren also eine Gewichtung seiner Interessen erwarten kann, die sein Obsiegen in der Hauptsache ernsthaft in Betracht zieht. Hieraus folgt u.a., dass eine tatsächliche Entwertung seiner Rechtsstellung, die im Hauptsacheverfahren nicht mehr rückgängig zu machen wäre, nicht hingenommen werden könnte.
Andererseits ist das mit § 182 Abs. 2 LBG NRW ausgedrückte besondere öffentliche Interesse an dem vom Antragsteller wahrgenommenen Amt in den Blick zu nehmen. Wenngleich mangels abschließender Prüfung nicht unterstellt werden darf, dass die Vorschrift auf den Antragsteller ohne weiteres Anwendung findet und höherrangiges Recht dem nicht entgegensteht, ist dennoch die mit § 182 Abs. 2 LBG NRW verfolgte Intention im Rahmen der Interessenabwägung von wesentlichem Belang. Mit der Einfügung dieser Vorschrift in das Landesbeamtengesetz durch das Änderungsgesetz vom 29. April 1991, GV NRW 82, hat der Gesetzgeber "der außerordentlichen politischen Bedeutung" der Dienstaufgaben und der Person des Landtagsdirektors Rechnung tragen
- vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Ausschuss für Innere Verwaltung, Ausschussprotokoll 12/473, S. 5. -
und die "jederzeitige" Verfügbarkeit des Amtes entsprechend den für ähnlich hervorgehobene Ämter geltenden Regeln (vgl. § 38 LBG NRW) sicherstellen wollen. Hierin drückt sich ein immerhin nach parlamentarischer Entscheidung für hochbedeutsam gehaltenes Interesse der Öffentlichkeit daran aus, dass der Landtagsdirektor bei der Amtsausübung "in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen" (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1 BRRG) des Landtagspräsidenten stehen muss; fällt diese Grundvoraussetzung für die Zusammenarbeit im nachhinein weg, soll dem durch die jederzeit mögliche Versetzung des Amtsinhabers in den einstweiligen Ruhestand begegnet werden können.
Im Streitfall erschließt sich ausgehend von der zuletzt genannten Erwägung das öffentliche Interesse an dem Sofortvollzug zunächst aus dem Umstand, dass der Antragsteller das Vertrauen des Landtagspräsidenten eingebüßt hat, sowie ergänzend aus Nachhaltigkeit und Ausmaß dieses Vorgangs. Der Antragsgegner hat hierzu ausgeführt: Der Präsident des Landtags habe schon seit längerem Zweifel, ob der Antragsteller bereit oder in der Lage sei, ihn in seiner Amtsführung in dem Maße zu unterstützen, wie er dies für erforderlich halte. Diese Zweifel hätten sich durch eine Vielzahl von Umständen, die nicht im Einzelnen festgehalten worden seien, immer weiter verstärkt. Zum Beispiel habe der Antragsteller im Oktober 1997 dem Personalrat parallel zu einem Entwurf des Präsidenten des Landtags zur Neuorganisation der Landtagsverwaltung einen eigenen Entwurf vorgelegt. Der Präsident habe den Eindruck gewinnen müssen, der Antragsteller wolle damit möglicherweise mit der Unterstützung des Personalrats seine eigenen organisatorischen Vorstellungen durchsetzen. Außerdem habe der Antragsteller sich in einer Sitzung des Unterausschusses Personal im November 1997 gegen einen vom Präsidenten des Landtags gewünschten kw-Vermerk für eine BAT IV a-Stelle ausgesprochen. Des weiteren habe der Antragsteller im Dezember 1998, ohne dies mit dem Präsidenten des Landtags abzustimmen, der Presse gesagt, die Prüfer des Landesrechnungshofs seien im Landtag gewesen. Schließlich habe der Antragsteller im Juni 1999 in dem vor dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig gewesenen, gegen den Landtag Nordrhein-Westfalen gerichteten Organstreitverfahren betreffend die "5%-Sperrklausel" des Kommunalwahlgesetzes auf eine vom Gericht vorgeschlagene ergänzende Äußerung ohne Rücksprache mit dem Präsidenten des Landtags verzichtet, da nichts weiter vorzutragen sei. Dabei sei dem Antragsteller bewusst gewesen, dass die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs voraussichtlich negativ für den Landtag ausgehen werde. Der Antragsteller sei, ohne dass er dem widersprochen habe, in der Presse dahin zitiert worden, er habe den prozessbevollmächtigten Rechtsanwalt des Landtags vor Gericht schlecht auffordern können, die Unwahrheit zu sagen. Damit habe er den nachträglichen (erfolglosen) Versuch des Präsidenten des Landtags, die vom Verfassungsgerichtshof angebotene Gelegenheit zur Vorlage ergänzender Informationen und Unterlagen doch noch zu erhalten, praktisch als unredlich qualifiziert.
All dies lässt - unbeschadet der in Teilen abweichenden Sachdarstellung des Antragstellers - nur die Feststellung zu, dass ein Vertrauensverhältnis zwischen dem Landtagspräsidenten und dem Antragsteller nicht mehr beteht. Ergänzend in den Blick zu nehmen sind die beachtliche Zahl der im übrigen nur beispielhaft genannten Konfliktfälle, vor allem aber ihr Gewicht und das Ausmaß der daran anknüpfenden Vorwürfe, namentlich im Zusammenhang mit dem Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof. Sie machen die Schlussfolgerung unabweisbar, dass das Vertrauensverhältnis endgültig zerstört, mithin nicht mehr wiederherzustellen ist. Unerheblich ist, dass der Antragsteller die vom Antragsgegner genannten Vorgänge anders bewertet. Seine Beteuerung, er sei bereit und in der Lage, als Direktor beim Landtag die volle Unterstützung der "vorgesetzten Stellen" zu gewährleisten, ändert daran nichts. Ob er noch das Vertrauen des Präsidenten des Landtags hat, hängt von dessen Bewertung ab, kann jedenfalls nicht aus der Perspektive des Antragstsellers beantwortet werden.
In dieser Situation ist das vom Landesgesetzgeber verfolgte Anliegen, die fortdauernde Übereinstimmung zwischen Landtagspräsident und Landtagsdirektor jedenfalls in den Grundsatzfragen sicherzustellen, nur durch die angefochtene Maßnahme zu erreichen. Zugleich folgt aus dieser Situation mitsamt der den Streitfall kennzeichnenden besonderen Umstände ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass der Entschluss des Landtagspräsidenten, sich von dem Antragsteller zu trennen, sofort vollzogen wird.
Dem stehen gleichgewichtige oder gar überwiegende private Interessen an einem Aufschub der Vollziehung nicht gegenüber:
Dabei kann auf sich beruhen, dass nach der bisherigen Rechtsprechung des beschließenden Gerichts ohnehin nur ein besonders bedeutsames persönliches Interesse des betroffenen Beamten an einer (vorläufigen) Fortsetzung seiner bisherigen dienstlichen Tätigkeit das öffentliche Interesse an der einstweiligen Zurruhesetzung zurücktreten lassen könnte.
Vgl. in diesem Zusammenhang Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 8. Juni 1993 - 1 B 828/93 -, Zeitschrift für Beamtenrecht 1994, 25, zu § 36 Abs. 1 BBG.
Unabhängig davon lassen sich aus dem Vorbringen des Antragstellers und den sonstigen Umständen keine Gründe ableiten, die das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der einstweiligen Zurruhesetzung überwinden könnten. Der Antragsteller beruft sich darauf, sein privates Interesse, weiter als Direktor beim Landtag tätig zu sein, sei nicht in erster Linie finanzieller Natur; er sei aber in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen worden, habe sich darauf sowie auf eine Diensterfüllung bis zum gesetzlichen Ruhestand eingestellt und durch den Sofortvollzug der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand drohe ihm ein unwiderruflicher Rechtsverlust. Die erstgenannten Aspekte haben - gemessen an der Bedeutung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Landtagspräsident und Landtagsdirektor für das öffentliche Wohl - kein hinreichendes Gewicht; der letztgenannte Aspekt wäre - in hier nicht näher zu erörternden Grenzen - anders zu würdigen, trifft jedoch nicht zu:
Wenn die Stelle des Direktors beim Landtag wieder neu besetzt wird, kann der Antragsteller diesen Dienstposten allerdings - abgesehen von der vom Verwaltungsgericht erörterten Möglichkeit, dass der neue Stelleninhaber jedenfalls zeitweise ein anderes Amt übernimmt - nicht wiedererlangen. Auch gibt es das Amt des Direktors beim Landtag Nordrhein-Westfalen (anders als etwa das Amt eines Staatssekretärs) zwangsläufig nur einmal, und ein weiteres Amt mit der Besoldungsgruppe B 9 LBesO existiert in Nordrhein- Westfalen ebenfalls nicht. Dennoch würde sich eine Klage gegen die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand durch eine alsbaldige Neubesetzung der Stelle des Direktors beim Landtag nicht erledigen. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hat allerdings mit Urteil vom 27. Oktober 1999 - 2 HB 491/98 - in einem die Versetzung des bremischen Direktors bei der Bürgerschaft in den einstweiligen Ruhestand betreffenden Rechtsstreit eine dahingehende Entscheidung getroffen. Dieser Auffassung vermag der Senat jedoch nicht zu folgen, für das nordrhein-westfälische Landesrecht ist jedenfalls vom Gegenteil auszugehen:
Die Auffassung des OVG Bremen beruht auf der Annahme, dass nach der Übertragung des Amtes auf einen neuen Amtsinhaber "das mit der Anfechtungsklage, d.h. mit der Aufhebung der Zurruhesetzung verfolgte Ziel, sich den Status als Direktor bei der Bürgerschaft mit allen damit verbundenen Rechten zu erhalten", nicht mehr zu erreichen sei; denn es sei "rechtlich unmöglich (geworden), den Kläger als Direktor bei der bremischen Bürgerschaft amtsangemessen zu beschäftigen und zu besolden" (S. 10/11 des amtlichen Abdrucks des vorgenannten Urteils). Der Senat teilt diesen Ausgangspunkt nicht. Der mit der Anfechtungsklage verfolgte Anspruch auf Aufhebung der Zurruhesetzung und der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung und Besoldung sind voneinander zu unterscheiden. Der zuletzt genannte Anspruch ist mit dem erstgenannten nicht identisch, sondern nur die weitere Konsequenz eines Erfolgs der Anfechtungsklage gegen die Zurruhesetzung. Dass die Erfüllung des Anspruches auf amtsangemessene Beschäftigung und Besoldung nach der anderweitigen Besetzung der Stelle auf Schwierigkeiten stoßen könnte, berührt deshalb schon für sich betrachtet nur diesen Anspruch, schlägt mithin auf den mit der Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsanspruch nicht zwingend durch.
Davon abgesehen wird auch der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung und Besoldung durch eine anderweitige Verfügung über die Planstelle nicht zwangsläufig vereitelt. Nach einer Aufhebung der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand wäre der Antragsteller wieder aktiver Beamter mit der Amtsbezeichnung "Direktor beim Landtag" und mit dem Anspruch auf Dienstbezüge nach B 9 LBesO. Entsprechende Mittel für die Erfüllung dieses Anspruchs müssten dann bereitgestellt werden, die haushaltsrechtliche Grundlage dafür bietet jedenfalls § 37 Abs. 1 Satz 2 Alternative 2 der Landeshaushaltsordnung. Auch die Erfüllung des Anspruches auf amtsangemessene Beschäftigung wäre nicht von vornherein ausgeschlossen. Immerhin läge die - bereits vom Verwaltungsgericht angesprochene - Betrauung des neuen Planstelleninhabers mit einem anderweitigen Amt im Bereich des Möglichen. Wird davon ausgegangen, dass eine solche Lösung nicht gelänge und auch eine einvernehmliche Regelung über einen anderweitigen Einsatz des Antragstellers selbst nicht zustande käme, so bliebe als letzte Möglichkeit dessen Versetzung in ein anderes Amt. Eine solche Versetzung ist - bei Verliegen eines dienstlichen Bedürfnisses und unter Einhaltung der weiteren, hier nicht erörterungsbedürftigen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 LBG NRW - selbst dann gegen den Willen des Beamten möglich, wenn er wie der Antragsteller ein funktionsgebundenes Amt innehat, das nicht abstrakt, sondern nach der konkret damit verbundenen Funktion umschrieben wird. Voraussetzung wäre dabei nicht, dass der bisherige und der neue Dienstposten gleichartig sind. Zu fordern wäre insoweit allenfalls die Gleichwertigkeit des neuen und des alten statusrechtlichen Amtes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - 2 C 36.98 -, Dokumentarische Berichte, Ausgabe B, 2000, 45.
Der Antrag zu 2. ist unzulässig. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, würde bereits eine - mit dem Antrag zu 1. b) verfolgte - Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine Neubesetzung seiner Stelle (vorläufig) verhindern. Soweit der Antragsteller darauf hinweist, er trete einer Umdeutung des Antrages zu 2. in einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs, beschränkt auf die Verhinderung einer Neubesetzung der Stelle, nicht entgegen, führt dies nicht zu einem ihm günstigeren Ergebnis. Ein Antrag mit diesem Inhalt wäre in dem Antrag zu 1. b) enthalten und somit einer gesonderten nochmaligen Bescheidung nicht zugänglich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung orientiert sich an § 13 Abs. 4 Satz 2, § 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes; wegen des summarischen Charakters des Verfahrens hält der Senat die Hälfte des 6,5fachen Betrages des monatlichen Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 9 LBesO für angemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 18 BRRG
§§ 28, 29 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§
38 LBG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
§ 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG
§ 80 Abs. 2
Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 182 Abs. 2 LBG NRW
§ 31 Abs. 1 Satz 1 BRRG
§ 36 Abs. 1
BBG
§ 28 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 126 Abs. 3 Nr. 3 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes
§ 26, 27 des Bundesbeamtengesetzes
§ 37
Abs. 1 Satz 2 Alternative 2 der Landeshaushaltsordnung
§ 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 B 828/93
2 HB 491/98
2 C 36.98