Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-05-14, Aktenzeichen 16 L 2868/01
ECLI: ECLI:DE:VGK:2002:0514.16L2868.01.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 1.710, 26 Euro (= 3367,50 DM) festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, "die aufschiebende Wirkung ihrer Klage herzustel- len", hat keinen Erfolg.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs bzw. einer Klage gegen einen Be- scheid, dessen sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet ist, anordnen bzw. wiederherstellen, wenn bei der dabei vorzunehmenden Interessen- abwägung das private Interesse des Antragstellers an der Anordnung/Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides überwiegt. Das private Interesse über- wiegt in der Regel dann, wenn der Bescheid offensichtlich rechtswidrig ist, denn dann liegt dessen sofortiger Vollzug nicht im öffentlichen Interesse. Dagegen überwiegt regelmäßig ein öffentliches Interesse, wenn sich der Widerspruch/die Klage wegen offensichtlicher Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides als aussichtslos er- weist und die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse geboten erscheint. Läßt sich bei summarischer Prüfung weder die offensichtliche Rechtmäßigkeit noch die offensichtliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides feststellen, so ist der Erfolg des Antrages von einer Abwägung der von der Aussetzung der Vollziehung betroffenen gegensätzlichen Interessen abhängig. Nach diesen Grundsätzen über- wiegen vorliegend die öffentlichen Interessen gegenüber den Interessen der Antrag- stellerin an der "Herstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage," da die Antrag- stellerin kein berechtigtes Interesse für ihr Begehren geltend machen kann.
Vorliegend ist allerdings zunächst zu berücksichtigen, dass vieles dafür spricht, dass es sich bei der Bewilligung von Pflegewohngeldleistungen an die beantragende Einrichtung - hier das Altenheim T. um einen sog. Dauerverwaltungsakt handelt. Die Einstellung der Zahlungen des Pflegewohngeldes mit dem an das Altenheim T. gerichteten Bescheid vom 16.07.01 dürfte daher die Rücknahme bzw. den Widerruf eines - rechtmäßigen oder rechtswidrigen - Dauerverwaltungsaktes darstellen. Einem Widerspruch bzw. einer Klage würde daher grundsätzlich - da ein Sofortvollzug des Bescheides seitens des Antragsgegners nicht angeordnet worden ist - gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschie- bende Wirkung zukommen. Beachtet der Antragsgegner dies nicht, handelt es sich um einen Fall des sog. faktischen Vollzuges. Wie vorläufiger Rechtsschutz gegen diesen sog. faktischen Vollzug zu erreichen ist, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten. Als Mittel vorläufiger Rechtsschutzgewährung werden hier die einstweilige Anordnung des § 123 VwGO sowie ein Verfahren nach oder analog § 80 Abs. 5 VwGO gerichtet auf die Feststellung, dass der Klage aufschiebende Wirkung zu- kommt., bzw. auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung für statthaft gehal- ten,
vgl. zu dem Meinungsstand Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, Rn. 900 ff.
Einer entsprechenden Feststellung analog § 123 bzw. § 80 Abs. 5 VwGO, dass der Klage der Antragstellerin aufschiebende Wirkung zukommt, bzw. - nach anderer Ansicht - die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin steht vorliegend jedoch entgegen, dass der Antragstellerin selbst kein Recht zusteht, sich gegen den Entzug von Pflegewohngeldleistungen zu wehren bzw. entsprechende Leistungen an sich selbst zu fordern. Vielmehr stehen entsprechende Ansprüche allein der Pflegeeinrichtung zu. Daher ist der Ausgangsbescheid des Antragsgegners auch nur an das Altenheim selbst gerichtet. Der Antragstellerin wurde der Bescheid nur zusätzlich zur Kenntnisnahme übermittelt. Dementsprechend hat die Kammer in einem ähnlich gelagerten Fall entschieden, dass ein Antrag des Pflegebedürftigen gegen die Einstellung von Pflegewohngeldzahlungen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mangels Antragsbefugnis bereits unzulässig ist, weil § 14 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflegeversicherungsgesetzes - Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen (PfG NW) - vom 19. März 1996 - insoweit keinen Drittschutz vermittelt,
vgl. Beschluss vom 10.12.2001- 16 L 2199/01 - ,
und hierzu ausgeführt:
"Zunächst spricht schon der Wortlaut der Norm gegen den gesetzgeberischen Willen, auch die Interessen der Pflegebedürftigen mit in den Regelungsbereich der Norm einzubeziehen. So heißt es in § 14 Abs. 1 PfG NW, dass die Pflegeeinrichtung selbst - und nicht der Pflegebedürftige - unter den entsprechenden Voraussetzungen einen Anspruch gegen den zuständigen überörtlichen Träger der Sozialhilfe etc. auf Gewährung eines Aufwendungszuschusses für Investitionskosten im Sinne des § 82 SGB XI hat. Deshalb wird auch das Pflegewohngeld in der Überschrift des § 14 PfG NW als "bewohnerorientierter Aufwendungszuschuss vollstationärer Pflegeeinrich- tungen" definiert. Klarstellend wird dementsprechend in § 14 Abs. 3 PfG NW formuliert, dass der gewährte Aufwendungszuschuss kein Einkommen der Heimbewohnerin oder des Heimbewohners im Sinne des Bundessozialhilfegesetzes und des § 25 des Bundesversorgungsgesetzes ist. Dieser Klarstellung bedurfte es nach der Gesetzesbegründung deshalb, weil der Auf- wendungszuschuss für Investitionskosten ein Leistungsanspruch der Pflegeeinrich- tung, nicht jedoch der Heimbewohner oder des Heimbewohners ist. Die Einkommenssituation ist hiernach lediglich die auslösende Voraussetzung zur Realisierung der Leistungsansprüche der betreffenden Einrichtung,
vgl. die Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zum Landespflegegesetz zu § 14 Abs. 3 PfG NW, abgedruckt in: " Das Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - Gesetzestext, Rechtsverordnungen, Materialien", herausgegeben vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 127.
Neben dem Wortlaut spricht aber auch Sinn und Zweck des Gesetzes gegen den Willen des Gesetzgebers, dem Pflegebedürftigen selbst einen entsprechenden Anspruch zu verschaffen. So ist es gemäß § 1 PfG NW Ziel des Gesetzes, eine leistungsfähige, bedarfsgerechte und wirtschaftliche ambulante, teilstationäre, vollstationäre und komplementäre Angebotsstruktur für alle Pflegebedürftigen zu gewährleisten. Die Bedürfnisse der Pflegebedürftigen sind dabei nur Orientierungspunkte für diese Angebotsstruktur. Das Gesetz wendet sich damit nicht an den Pflegebedürftigen selbst, sondern an den öffentlichen Träger, der die pflegerische Versorgung sicherstellen soll. Diese Zielsetzung des Gesetzes ergibt sich im Übrigen auch aus § 9 SGB XI, auf dem das Landespflegegesetz beruht. Diese Vorschrift spricht nur von Vorhaltung einer zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur, Planung und Förderung von Pflegeeinrichtungen als Aufgaben der Länder. Auch hier wird keine Zielrichtung des - nach § 9 Abs. 1 Satz 2 SGB XI durch die Länder zu schaffenden - Gesetzes, die individuellen Belange der Pflegebedürftigen selbst zu regeln, erkennbar. Dementsprechend wird auch in der Gesetzesbegründung zum Landespflegegesetz zunächst die Förderung der Schaffung von Plätzen und Einrichtungen im Pflegebereich allein in den Blick genommen,
vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf, Allgemeiner Teil, a.a.O., S. 111 ff; aber auch zu § 14 PfG NW, S. 126 f..
Soweit in der Gesetzesbegründung daneben auch die gezielte Reduzierung des Anteils der Empfängerinnen und Empfänger von Leistungen nach dem Bundessozial- hilfegesetz oder der Kriegsopferfürsorge in den Blick genommen wird, was für einen Drittschutz der Norm bezogen auf diesen Personenkreis sprechen könnte, wird diese mögliche weitere Zielrichtung dadurch relativiert, dass auch in diesem Zusammenhang schließlich nur von einem "bewohnerorientierten Zuschuss der vollstationären Pflegeeinrichtung zur Deckung der gesondert berechneten Aufwendungen für Investitions- kosten" gesprochen wird, der die Pflegeeinrichtung selbst als alleinigen Anspruchs- berechtigten nennt,
vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, Allgemeiner Teil, a.a.O. S. 114.
Auch diese Verknüpfung spricht demnach mehr für die Absicht des Gesetzgebers, die Sozialhilfekassen zu entlasten, als dafür einen individuellen Anspruch des Pflegebedürftigen begründen zu wollen. Dass diese "Umschichtung" öffentlicher Mittel gleichfalls vorrangiges Anliegen des Gesetzgebers ist, zeigt sich insbesondere auch dadurch, dass "die Finanzierung der Aufwendungen für Investitionen nach diesem Gesetz aus den Einsparungen (er- folgt), die den Trägern der Sozialhilfe durch die Leistungen des Pflegeversicherungsgesetzes entstehen,
vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, Allgemeiner Teil, a.a.O. S. 115 oben.
Auch der Umstand, dass nach dem Wortlaut des § 14 PfG NW die Zahlung des Investitionskostenzuschusses davon abhängig gemacht wird, ob die Heimbewoh- nerinnen und Heimbewohner Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz oder nach bestimmten Vorschriften des Bundesversorgungsgesetzes erhalten bzw. er- halten würden, kann nicht als Indiz für den Drittschutz der Norm gewertet werden. Die Bedürftigkeit der Heimbewohner ist nämlich lediglich die auslösende Voraus- setzung zur Realisierung entsprechender Bezuschussung. Es soll unter Berück- sichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Heimbewohner eine sozialpo- litisch differenzierte und verantwortbare Investitionskostenregelung verwirklicht werden,
vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, zu § 14 PfG NW, S. 126.
Schließlich spricht auch das in § 3 der Verordnung über Pflegewohngeld (Pflege- wohngeldverordnung - PfGWGVO -) vom 04.06.1996 geregelte Antragsverfahren nicht gegen das hier gefundene Ergebnis der mangelnden Antragsbefugnis der Pflegebedürftigen im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens. Zwar wird in § 3 Abs. 1 Satz 2 PfGWGVO dem Pflegebedürftigen selbst ein Antragsrecht auf Ge- währung von Pflegegeld eingeräumt, wenn der Einrichtungsträger keinen Antrag stellt. Dieses durch die Verordnung eingeräumte Ersatzantragsrecht bedeutet aber nicht, dass der Pflegebedürftige nunmehr die entsprechenden Leistungen an sich selbst fordern dürfte. Vielmehr kann er stets nur die Zahlung an die Pflegeeinrich- tung verlangen. So heißt es dann auch in der Einzelbegründung zu § 3 PFGWGVO, dass "anders als bei Leistungen der Sozialhilfe aus § 14 PfG NW (folgt), dass Pflege- wohngeld als bewohnerorientierter Aufwendungszuschuss für Investitionskosten dem Einrichtungsträger als Anspruchsberechtigtem zusteht",
vgl. Begründung des Verordnungsentwurfs in: Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen, a.a.O., S. 71 f..
Dass der Pflegebedürftige mithin trotz einer ihm eingeräumten Ersatzantragsbefugnis keine Zahlung an sich selbst fordern kann, spricht deutlich gegen die Absicht des Verordnungsgebers, auch die Interessen der Pflege- bedürftigen wahren zu wollen. Aus der weiteren Begründung zu § 3, insbesondere dem Hinweis auf die Mitwirkungspflichten des Pflegebedürftigen, kann darüber hinaus entnommen werden, dass diese "Ersatzantragsbefugnis" vor allem deswegen eingeführt worden ist, um auch dann einen Investititionskostenzuschuss an die Pflegeeinrichtung zu ermöglichen, wenn der Heimbewohner seine persönlichen Daten der Pflegeeinrichtung gegenüber nicht offenbaren will.
Ein Drittschutz im oben dargelegten Sinne kann dementsprechend § 14 PfG NW nicht entnommen werden. Der Umstand, dass sich die Gewährung bzw. Nichtgewährung von Pflegewohngeld faktisch auf den Pflegebedürftigen dahingehend auswirken kann, dass der Pflegebedürftige bei Nichtzahlung an die Pflegeeinrichtung seitens der Sozialbehörde selbst für die Zahlungen aufzukommen hat, ist als bloßer sog. Rechtsreflex einzuordnen, der aber nicht mit einer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geforderten möglichen Verletzung in eigenen Rechten gleichgesetzt werden kann. Allein die Schwere einer tatsächlichen Belastung bzw. Begünstigung ist im Übrigen für sich kein Indiz für den drittschützenden Charakter einer Norm.
Diese Grundsätze gelten entsprechend auch für den vorliegenden Fall. Vermittelt § 14 PfG NW schon keinen Drittschutz, so kann auch materiell dem Pflegebedürftigen kein entsprechender Anspruch auf Zahlung von Pflegewohngeld zustehen. Die Antrag-stellerin ist hiernach nicht berechtigt, Pflegewohngeld zu fordern bzw. sich - wie hier - gegen einen Entzug der Leistungen erfolgreich zur Wehr zu setzen, da ihr eine entsprechende Position weder formell noch materiell zusteht. Ist dem aber so, so ist kein berechtigtes Interesse der Antragstellerin trotz eventuellen "faktischen" Vollzuges des Bescheides vom 16.07.01 zu erkennen, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (wieder-)herzustellen bzw. festzustellen, dass ihrer Klage aufschiebende Wirkung zukommt. Denn dann würde der Antragstellerin im vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine formale Rechtsposition zugebilligt, die im Hauptsacheverfahren zu keinem Erfolg führen könnte bzw. deren Folgen eventuell wieder rückgängig gemacht werden müssten. Voraussetzung jeder Rechtsschutzgewährung ist jedoch grundsätzlich, dass die Inanspruchnahme des Gerichtes für die subjektive Rechtsstellung des Rechtssuchenden nicht von vornherein nutzlos ist, dass das gerichtliche Verfahren also geeignet ist, die subjektive Rechtsstellung zu verbessern,
vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 28.08.1987 - BVerwG 4 N 3.86 -, BVerwGE 78, 85 m.w.N.; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 03.09.1998 - 4 Bs 193/98 -.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Antragstellerin zwar nicht Adressatin des Ausgangsbescheides, selbst aber Adressatin des ablehnenden Widerspruchsbescheides des Antragsgegners vom 03.12.01 nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens ist. Denn dieser Umstand vermittelt ihr als Adressatin eines ablehnenden Bescheides ebenfalls nur eine formale Position. Zwar wäre im Klageverfahren dieser Widerspruchsbescheid auf Antrag der Antragstellerin bzw. dann Klägerin als rechtswidrig im Hinblick auf die fehlerhafte Adressatenwahl aufzu- heben, um den von ihm ausgehenden Rechtsschein zu beseitigen. Mehr könnte die Antragstellerin im Hauptsacheverfahren aber nicht erzielen. Ihr eigentliches Anliegen, nämlich die Weiterzahlung der mit dem angefochtenen Bescheid vom 16.07.01 eingestellten Pflegewohngeldleistungen zu erhalten, könnte sie - nach dem oben Gesagten - mangels Drittschutzes des § 14 PfG NW und eines entsprechenden materiellen Anspruchs gerade nicht erreichen.
Der Antrag ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2 GKG i.V.m. § 20 Abs. 3 GKG und entspricht der Hälfte der strittigen Geldleistung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 14 PfG
§ 1 PfG
§ 9 SGB XI
§ 3 PFGWGVO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5
VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 14 Abs. 1 PfG
§ 14 Abs. 3 PfG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 SGB XI
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 20 Abs. 3 GKG
§ 14 des Gesetzes zur Umsetzung des
Pflegeversicherungsgesetzes
§ 25 des
Bundesversorgungsgesetzes
§ 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 78, 85
16 L 2199/01
4 N 3.86
4 Bs 193/98