Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-20, Aktenzeichen 2 K 178.17
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:1220.2K178.17.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 5. August 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Februar 2018 verpflichtet, der Klägerin Zugang zu gewähren zu den im Bescheid vom 5. August 2017 aufgeführten Dokumenten Nr. 2 bis 23 sowie 26 und 27. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt Zugang zu Unterlagen des Bundessicherheitsrates und zu diesbezüglichen Find- und Recherchemitteln.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2016 beantragte die Klägerin beim Bundeskanzleramt Einsicht in die Akten des Bundessicherheitsrates der Jahre 1972 bis 1985, die die Länder Argentinien, Chile Paraguay und Uruguay betreffen, und Einsicht in die dazugehörigen Findmittel des Bundessicherheitsrates. Das Bundeskanzleramt gewährte der Klägerin mit Teilentscheidungen vom 26. Oktober, 20. Dezember 2016 und 21. April 2017 Zugang zu zahlreichen Unterlagen.
Mit Schlussentscheidung vom 5. August 2017, der Klägerin am 8. September 2017 zugestellt, wurde ein weiteres Dokument teilweise geschwärzt zugänglich gemacht. Im Übrigen lehnte das Bundeskanzleramt die Anträge ab. Die Veröffentlichung der im Bescheid aufgeführten Dokumente Nr. 2 bis 23 und 26 bis 27 aus dem Zeitraum 1981 bis 1985 verletze Rechtsvorschriften des Bundes über die Geheimhaltung; diese Dokumente seien als Verschlusssachen eingestuft und eine Deklassifizierung komme nicht in Betracht. Der Zugang zu diesen Dokumenten gefährde das Wohl der Bundesrepublik Deutschland. Für den Zugang zu Findmitteln sei das Bundesarchivgesetz nicht einschlägig, weil es sich hierbei nicht um Unterlagen handele, die älter als 30 Jahre seien. Das Bundeskanzleramt verwende seine Registraturmittel fortlaufend als Arbeitsmittel zur Verwaltung des vorhandenen Aktenbestandes. Auch das Informationsfreiheitsgesetz gebe keinen Anspruch auf Zugang zu Findmitteln. Es könne offen bleiben, ob es sich bei den Registraturmitteln überhaupt um amtliche Informationen handele. Denn diese Hilfsmittel dienten allein dazu, amtliche Informationen zu erfassen, zu verwalten und wiederzufinden und seien daher Notizen und Entwürfen im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes gleichzustellen. Jedenfalls seien die Registraturmittel der VS-Registratur mindestens als VS-GEHEIM eingestuft, weil sie Metainformationen enthielten.
Soweit der ablehnende Bescheid auf Grundlage des Bundesarchivgesetzes ergangen war, hat die Klägerin am Montag, den 9. Oktober 2017 Klage erhoben; soweit der Zugang auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes abgelehnt worden war, erhob die Klägerin dagegen am 9. Oktober 2017 Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 2018 zurückwies. Darin führte die Beklagte ergänzend aus, es seien bereits keine „Findmittel des Bundessicherheitsrates“ vorhanden. Vielmehr existierten Mittel zur Schriftgutverwaltung; bei diesen handele es sich jedoch um Arbeitsmittel der VS-Verwalter, die den registratorischen Aufgaben der Erfassung, des Nachweises und der Ablage von behördlichem Schriftgut dienten. Die Mittel zur Schriftgutverwaltung unterfielen bereits nicht dem Informationsfreiheitsgesetz, weil sie nur Hilfsmittel darstellten, um amtliche Informationen aufzufinden, selbst aber keine amtlichen Informationen seien. Ihre Eigenschaft als amtliche Informationen unterstellt, wären sie jedenfalls nach Sinn und Zweck vom Informationsanspruch ausgeklammert. Denn anderenfalls wäre jedermann befugt, selbst bei der Behörde zu recherchieren. Auch das nur zeitweise Bereitstellen einzelner Mittel zur Schriftgutverwaltung für die Einsicht führte dazu, dass die Mittel in dieser Zeit den VS-Verwaltern nicht zur Verfügung ständen. Zudem sei die Einweisung, Beaufsichtigung und Anleitung der Klägerin bei ihrer Suche mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden. Außerdem erhielte die Klägerin durch eine Eigenrecherche Kenntnis von sämtlichen Verschlusssachen des Bundeskanzleramtes sowie von personenbezogenen Daten Dritter, weil in den Mitteln zur Schriftgutverwaltung personenbezogene Daten enthalten seien, etwa Akten zu Beförderungen von BND-Mitarbeitern. Dürfte die Klägerin frei in der VS-Registratur recherchieren, erhielte sie außerdem Erkenntnisse zur Aufsichtstätigkeit des Bundeskanzleramtes über den Bundesnachrichtendienst und dessen Koordinierungsfunktion bezüglich der anderen Nachrichtendienste des Bundes, weil diesbezügliche Akten überwiegend in der VS-Registratur geführt würden.
Die Klägerin hat den Widerspruchsbescheid in die Klage einbezogen und führt zur Klagebegründung aus: Die von ihr begehrten Unterlagen stammten aus einer Zeit, in der die geopolitische Lage durch den Kalten Krieg, die Teilung Deutschlands und – im Hinblick auf Südamerika – durch das Bestehen der dortigen Militärdiktaturen geprägt gewesen sei. Davon unterscheide sich die heutige Lage; dass sich aus damaligen Abwägungsprozessen Rückschlüsse auf aktuelle oder zukünftige Entscheidungsfindungsprozesse des Bundessicherheitsrates ziehen ließen, liege fern. Die Bekanntgabe der begehrten Informationen könne die diplomatischen Beziehungen zu den genannten Ländern nicht mehr beeinträchtigen. Vielmehr seien diese Länder gerade an der Aufarbeitung ihrer jüngeren Geschichte interessiert und forderten auch andere Staaten auf, Unterlagen aus der Zeit der Militärdiktaturen offen zu legen. Die Einstufung der Dokumente als Verschlusssachen sei nicht mehr gerechtfertigt. Ein Versagungsgrund „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ existiere im Bundesarchivgesetz nicht; die dort genannten Versagungsgründe seien abschließend. Ohnehin greife der Kernbereichsgedanke nicht, wenn der Vorgang mehr als 30 Jahre zurückliege. Ein offener Meinungsaustausch in den Gremien sei nicht deshalb gefährdet, weil die Informationen 30 Jahre später publik werden könnten. Zudem sei weder das Staatswohl gefährdet, wenn rüstungs- und sicherheitspolitische Details der 1980er Jahre öffentlich würden, noch könne durch die Informationen auf künftige Verteidigungsstrategien der Erwerberländer geschlossen werden. Ein Risiko, dass ein in den 1980er Jahren am Rüstungserwerb interessiertes Land oder ein Drittstaat noch heute brüskiert werden könnte, sei nicht gegeben. Bei Dokument Nr. 2 sei nicht erkennbar, wie nach mehr als 30 Jahren Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gefährdet sein könnten. Auch habe sich die archivrechtliche Schutzfrist in Bezug auf die begehrten Unterlagen nicht verlängert. Die Verschlusssachenanweisung sei schon keine nach außen wirkende Rechtsvorschrift. Jedenfalls reiche der Verweis auf die bloß formelle Stempelung nicht aus; vielmehr müsse die Beklagte die materielle Geheimhaltungsbedürftigkeit darlegen. Die Findmittel gehörten zwar nicht zum eigentlichen Archivgut, allerdings würden diese benötigt, um den Archivbenutzungsanspruch in der Praxis umsetzen zu können. Auch seien Findmittel amtliche Informationen im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes. Soweit zu besorgen sei, dass durch den Zugang zu Findmitteln auch weiterhin geheimhaltungsbedürftige Informationen offenbart würden, könnten diese separiert werden.
Im Laufe des Verfahrens hat die Beklagte die Dokumente Nr. 24 und 25 herausgegeben. Die Beteiligten haben den Rechtstreit insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hinsichtlich der Teilschwärzungen in Dokument Nr. 1 hat die Klägerin die Klage zurückgenommen.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundeskanzleramts vom 5. August 2017 und des Widerspruchsbescheides vom 5. Februar 2018 zu verpflichten, ihr sämtliche Unterlagen des Bundessicherheitsrates mit Bezug zu Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay in der Zeit zwischen 1972 und 1985 bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen, insbesondere die im Bescheid vom 5. August 2017 genannten Dokumente mit der laufenden Nummer 2 bis 23, 26 und 27,
sowie ihr Zugang zu den Find- und Recherchemitteln beim Bundeskanzleramt zu gewähren, um nach den oben genannten Unterlagen in Archiv und Datenbanken des Bundeskanzleramtes zu recherchieren und die Erlaubnis zur Nutzung der aufgefunden Unterlagen zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt ergänzend vor: Die Dokumente unterlägen einer Schutzfrist von 60 Jahren, weil es sich um nach Rechtsvorschriften des Bundes geheim zu haltende Verschlusssachen handele. Etwaige Nutzungsansprüche könnten erst nach Ablauf dieser Frist entstehen. Die Preisgabe der Dokumente stelle einen unzulässigen Eingriff in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung dar. Bei sämtlichen Dokumenten handele es sich um solche des Bundessicherheitsrates. Dieser Kabinettsausschuss behandle Themen mit erheblicher politischer Tragweite; die Sitzungen seien daher geheim. Auch für abgeschlossene Vorgänge sei die Bundesregierung nicht verpflichtet, über Inhalt und Verlauf der Beratungen sowie das Abstimmungsverhalten im Bundessicherheitsrat Auskunft zu erteilen. Die Mitglieder seien auf diese Geheimhaltung besonders angewiesen, weil sie andernfalls nicht in auf Vertraulichkeit der Beratungen fußender Offenheit diskutieren könnten, sondern stets die öffentliche Wirkung ihrer Erklärungen mitbedenken müssten. Ein freier Meinungsaustausch im Bundessicherheitsrat sei aber unabdingbare Voraussetzung, um zwischen unterschiedlichen Positionen und Interessen zu vermitteln und politische Kompromisse zu erzielen. Ohne diesen geschützten Raum würden die Beratungen womöglich in Vorbesprechungen oder in kleinere, geheim tagende Zirkel ausgelagert.
Eine Herausgabe der Dokumente gefährde zudem das Staatswohl der Bundesrepublik Deutschland. Würden die Gründe für eine ablehnende Entscheidung des Bundessicherheitsrates bekannt, beeinträchtige dies erheblich außenpolitische Interessen, etwa wenn damit ein anderes Land öffentlich brüskiert würde oder auf bestimmte Informationsquellen rückgeschlossen werden könne. Außerdem könne die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik beeinträchtigt werden, indem sich das Wissen um die Preisgabe vertraulicher Informationen negativ auf gegenwärtige und künftige Gespräche auswirke. Zum Teil würden in den Dokumenten Positionen von Drittstaaten eingeschätzt; würden diese Einschätzungen publik, könnte dies zu Verstimmungen im Verhältnis zu den Drittstaaten führen. Auch Sachverhalte, die mehr als 30 Jahre zurückliegen, könnten Relevanz bis in die Gegenwart hinein entfalten, weil Planung und Realisierung von Rüstungsprojekten sowie die anschließende Nutzung von Rüstungsgütern insbesondere bei Wasser- und Luftfahrzeugen oder anderen komplexen Systemen sich regelmäßig über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten erstreckten.
Find- und Recherchemittel im archivarischen Sinne würden im Bundeskanzleramt nicht geführt und gepflegt. Für die Führung der Akten des Bundessicherheitsrates sei die VS-Registratur zuständig; diese könne zur Recherche im eigenen Aktenbestand lediglich auf Mittel zur Schriftgutverwaltung zugreifen. Bei diesen Mitteln handele es sich um Arbeitsmittel der VS-Verwalter, die daher nur in sehr eingeschränktem Maße zur Suche nach Unterlagen zu konkret bezeichneten Themen geeignet seien. Im Einzelnen handele es sich hierbei um Sachkarteien, Aktennummern- und Aktenbestandsverzeichnisse sowie die elektronische Alt-VS-Datenbank.
Das Aktennummernverzeichnis bestehe aus zwei nach Zeiträumen getrennten Loseblatt-Verzeichnissen – einem Verzeichnis in DIN A5 für den Zeitraum von 1949 bis ca. 1978 und einem Loseblatt-Verzeichnis in DIN A4 für die Zeit ab 1978. Die einzelnen Seiten seien je benutztem Aktenzeichen in fünf Spalten aufgeteilt, in denen Aktennummer, Betreff, Referat, Karteizeichen und Einstufungsgrad des ersten Dokuments der jeweiligen Akte vermerkt sind. Es würden handschriftlich hintereinander alle zu einem Aktenzeichen angelegten Akten (nicht Bände oder Vorgänge) eingetragen. Daneben fänden sich zum Teil handschriftliche Bemerkungen dazu, wann etwa eine bestimmte Akte in eine andere Akte übergegangen oder eine Akte an die offene Registratur abgegeben worden ist. Das Aktennummernverzeichnis sei teilweise digitalisiert. In den digitalisierten Teilverzeichnissen könne recherchiert werden nach Aktenzeichen in Verbindung mit Aktennummer und Betreff der Akte. Aus dem Aktennummernverzeichnis würden Aktenbestandsverzeichnisse generiert, die jeweils die einzelne Referate betreffen.
Die Sachkartei der VS-Registratur beinhalte die nicht VS-eingestufte offene Einsenderkartei, die GEHEIM bzw. STRENG GEHEIM eingestufte Vorgangskartei sowie die GEHEIM eingestufte Hinweiskartei. In der offenen Einsenderkartei würden alle in der VS-Registratur verwahrten eingehenden Schreiben (auch offene, also nicht VS eingestufte Schreiben und VS-NfD eingestufte Schreiben, die aus diesen Gründen nicht in der VS-Registratur geführt werden müssten) mit Datum, Geschäftszeichen des Bundeskanzleramtes und Geschäftszeichen des Absenders erfasst. In der Vorgangskartei würden Schreiben ab VS-VERTRAULICH zu einem Vorgang erfasst; die Eintragung erfolge unter laufender Nummer, Datum des Schreibens, Einstufungsgrad und Stellvermerk. In der Hinweiskartei lege jeder VS-Verwalter für sich alphabetisch sortiert fortlaufend Eintragungen ab. Es handele sich hierbei um ein individuelles, von jedem VS-Verwalter für seinen Arbeitsplatz entwickeltes System.
Bei der Alt-VS-Datenbank handele es sich um eine vom Bundeskanzleramt selbst entwickelte Access-Datenbank, die dazu diene, die Regeldeklassifizierung durchzuführen. Diese als STRENG GEHEIM SCHUTZWORT eingestufte Datenbank werde fortlaufend mit neuen Dokumenten bestückt, die ihrerseits mit Aktenzeichen, Betreff, Datum, Herausgeber und Geheimhaltungsgrad vermerkt würden.
Das Bundesarchivgesetz finde für diese Mittel zur Schriftgutverwaltung keine Anwendung, weil diese kontinuierlich fortgeführt und gepflegt würden und daher der für die Anwendbarkeit des Bundesarchivgesetzes maßgebliche Entstehungszeitpunkt weniger als 30 Jahre zurückliege. Ferner unterfielen die Mittel zur Schriftgutverwaltung nach ihrer Zweckbestimmung nicht dem Bundesarchivgesetz. Es handele sich bei ihnen um bloße Hilfsmittel, die schon nach ihrem Sinn und Zweck nie zu Archivgut werden könnten, da ihnen der bleibende Wert im Sinne einer besonderen Bedeutung fehle. Doch selbst wenn das Bundesarchivgesetz einschlägig sein sollte, wäre jedenfalls eine Eigenrecherche ausgeschlossen, weil diese mit einem nicht vertretbaren Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Im Übrigen wäre eine Eigenrecherche in der VS-Registratur mit dem Geheimschutz bzw. dem durch dessen Vorgaben geschützten Wohl der Bundesrepublik Deutschland nicht vereinbar, weil die Klägerin dadurch jedenfalls mittelbar Kenntnis von allen Verschlusssachen des Bundeskanzleramtes erhielte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Die Akten haben vorgelegen und ihr Inhalt ist Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist nur teilweise begründet. Soweit die Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 5. August 2017 mit den Nr. 2 bis 23 sowie 26 und 27 bezeichneten Dokumenten begehrt, ist die Klage begründet. Der ablehnende Bescheid vom 5. August 2017 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten, sie hat einen Anspruch auf Zugang zu diesen Dokumenten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) (dazu I.). Soweit die Klägerin darüber hinaus Zugang zu weiteren Unterlagen des Bundessicherheitsrates mit Bezug zu Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay in der Zeit zwischen 1972 und 1985 begehrt (dazu II.) sowie Zugang zu den Find- und Recherchemitteln des Bundeskanzleramtes, um nach solchen Unterlagen zu recherchieren (dazu III.), ist der Bescheid vom 5. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Februar 2018 soweit er die Find- und Recherchemittel betrifft rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
I. Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin, Zugang zu den Dokumenten Nr. 2 bis 23 sowie 26 und 27 zu erhalten, ist § 11 Abs. 6 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 des Bundesarchivgesetzes in der im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung anzuwendenden (neuen) Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Archivrechts vom 10. März 2017 (BGBl. I S. 410) – BArchG – (vgl. OVG Münster, Urteil vom 15. Mai 2018 – 15 A 25/17 – juris Rn. 27).
Diese Regelungen des Bundesarchivgesetzes sind nicht durch das Informationsfreiheitsgesetz – IFG – ausgeschlossen. Vielmehr geht § 11 Abs. 6 BArchG allen übrigen Informationszugangsgesetzen als Spezialgesetz vor (siehe auch § 1 Absatz 3 IFG).
1. Nach § 11 Abs. 6 BArchG sind auf die Nutzung von Unterlagen, die älter als 30 Jahre sind und noch der Verfügungsgewalt der öffentlichen Stellen des Bundes unterliegen, die Absätze 1 bis 5 und die § 10, § 12 und § 13 BArchG entsprechend anzuwenden. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG in entsprechender Anwendung steht jeder Person nach Maßgabe dieses Gesetzes auf Antrag das Recht zu, die in § 11 Abs. 6 BArchG genannten Unterlagen zu nutzen.
Unterlagen im Sinne des Archivgesetzes sind Aufzeichnungen jeder Art, unabhängig von der Art ihrer Speicherung (§ 1 Nr. 9 BArchG), wobei Unterlage das einzelne, in einer Akte enthaltene Dokument bzw. Schriftstück ist (OVG Münster, Urteil vom 5. Juli 2018 – 15 A 2147/13 – juris Rn. 30). Älter als 30 Jahre sind Unterlagen, wenn 30 Jahre seit ihrer Entstehung vergangen sind; Entstehung ist gemäß § 1 Nr. 5 BArchG der Zeitpunkt der letzten inhaltlichen Bearbeitung der Unterlage eines Vorganges (BT-Drs. 18/9633 S. 43; OVG Münster, Urteil vom 5. Juli 2018 – 15 A 2147/13 – juris Rn. 35).
Diese Voraussetzungen sind für die Dokumente Nr. 2 bis 23 sowie 26 und 27 erfüllt. Bei diesen Dokumenten handelt es sich um Aufzeichnungen auf Papier; sie sind in der Zeit vom 9. Februar 1981 bis 4. März 1985 entstanden bzw. (zuletzt) bearbeitet worden und damit älter als 30 Jahre. Sie unterliegen noch der Verfügungsgewalt des Bundeskanzleramtes, mithin einer öffentlichen Stellen des Bundes (vgl. § 1 Nr. 8 BArchG). Nach dem Vortrag der Beklagten befanden sich diese Dokumente noch nicht im Zwischenarchiv des Bundesarchivs, so dass sie auch nicht gemäß § 1 Nr. 2 2. Halbsatz BArchG wie Archivgut des Bundes zu behandeln sind.
2. Dem Zugang zu diesen Dokumenten steht keine noch laufende Schutzfrist entgegen, vor deren Ablauf kein Anspruch auf Nutzung besteht (BVerwG, Urteil vom 27. November 2013 – BVerwG 6 A 5.13 – juris Rn. 17 f.).
a) Die allgemeine Schutzfrist von 30 Jahren nach § 11 Abs. 1 BArchG ist abgelaufen; sie begann mit der Entstehung der Unterlagen (§ 11 Abs. 1 2. Halbsatz BArchG) in der Zeit von 9. Februar 1981 bis 4. März 1985 und endete entsprechend für die zuletzt entstandene Unterlage am 4. März 2015.
b) Die längere Schutzfrist gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BArchG kommt nicht zum Tragen. Nach dieser Vorschrift darf Archivgut des Bundes (hier: Unterlagen nach § 11 Abs. 6 BArchG), das sich seiner Zweckbestimmung oder seinem wesentlichen Inhalt nach auf eine oder mehrere natürliche Personen bezieht, auch nach Ablauf von 30 Jahren frühestens zehn Jahre nach dem Tod der jeweiligen Person genutzt werden. Ob sich die Dokumente Nr. 2 bis 23 und 26, 27 ihrer Zweckbestimmung oder ihrem wesentlichen Inhalt nach auf eine oder mehrere natürliche Personen beziehen, bedarf keiner Entscheidung. Denn die Schutzfristen des Absatzes 2 sind nicht auf solche Unterlagen anzuwenden, die sich auf Amtsträger in Ausübung ihrer Ämter und auf Personen der Zeitgeschichte beziehen, es sei denn ihr schutzwürdiger privater Lebensbereich ist betroffen (§ 11 Abs. 4 BArchG in entsprechender Anwendung). Die von der Klägerin begehrten Dokumente enthalten nach dem Vortrag der Beklagten die Namen der damals im Bundessicherheitsrat tätigen Minister/Bundeskanzler sowie die in diesem Kontext tätigen Ministerialbeamten. Alle Personen handelten in Ausübung ihrer Ämter, ohne Bezug zu ihrem privaten Lebensbereich.
c) Auch eine Verdoppelung der Schutzfrist auf 60 Jahre gemäß § 11 Abs. 3 BArchG scheidet aus. Nach dieser Vorschrift darf Archivgut des Bundes, das aus Unterlagen besteht, die der Geheimhaltungspflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 4 BArchG unterliegen, erst 60 Jahre nach seiner Entstehung genutzt werden.
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BArchG erfasst Unterlagen, die den Rechtsvorschriften des Bundes über die Geheimhaltung oder § 30 der Abgabenordnung unterliegen; § 6 Abs. 4 BArchG erfasst darüber hinaus Angaben über Verhältnisse eines anderen oder fremde Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Solche Konstellationen sind hier nicht gegeben.
aa) Die Regelung in § 1 Abs. 2 Satz 4 der Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates, wonach die Sitzungen des Bundessicherheitsrates geheim sind, ist keine Rechtsvorschrift im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BArchG. Der Begriff „Rechtsvorschrift“ umfasst seinem Wortlaut nach nur Normen mit Außenwirkung, mithin Gesetze im formellen Sinne, Rechtsverordnungen und Satzungen, nicht jedoch Verwaltungsvorschriften und andere Regelungen, die als sogenanntes Binnenrecht keine unmittelbare Außenwirkung haben. Die Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates ist – ebenso wie die Geschäftsordnung der Bundesregierung (vgl. Urteil der Kammer vom 25. Februar 2016 – VG 2 K 180.14 – juris Rn. 37 ff. m.w.N.) – reines Binnenrecht der Bundesregierung bzw. dieses Kabinettsausschusses, das keine unmittelbare Bindungswirkung nach außen entfaltet; diese Eigenschaft teilt sie mit anderen Geschäftsordnungen (vgl. Hermes in: Dreier (Hrsg.), Kommentar, 3. Aufl. 2015, Band II, Art. 65 Rn. 47 ff.).
bb) Die Regelungen der Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (Verschlusssachenanweisung – VSA) sind ebenfalls keine nach außen wirkende Rechtsvorschriften (dazu BT-Drs. 18/9633 S. 57 f.).
cc) Hingegen handelt es sich bei § 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes – SÜG – in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes vom 16. Juni 2017 (BGBl. I S. 1634) zwar um ein Gesetz, mithin um eine Rechtsvorschrift des Bundes. Diese Vorschriften regeln indes nur, dass von einer Verschlusssache nur solche Personen Kenntnis erhalten dürfen, die aufgrund ihrer Aufgabenerfüllung Kenntnis haben müssen (§ 4 Abs. 1a SÜG), bzw. dass Verschlusssachen entsprechend ihrer Schutzwürdigkeit in verschiedene Geheimhaltungsgrade eingestuft werden (§ 4 Abs. 2 SÜG). Damit stellt der Gesetzgeber im Sicherheitsüberprüfungsgesetz nur generelle Vorgaben für Verschlusssachen auf (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 – BVerwG 20 F 13.09 – juris Rn. 23), ohne dort bereits selbst den Geheimnisschutz bereichsspezifisch auszugestalten und nach materiellen Kriterien die Informationen zu beschreiben, die dem besonderen Schutz der Geheimhaltung unterliegen sollen (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2011 – BVerwG 7 C 6.10 – juris Rn. 14 f.); nach dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz bedarf es vielmehr eines Einzelaktes der Verwaltung, der dann erst zur Schutzwürdigkeit der eingestuften Information führt.
Letztlich bedarf die Frage, ob es sich bei § 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2 SÜG um eine Rechtsvorschrift des Bundes über die Geheimhaltung im Sinne des Bundesarchivgesetz handelt, aber keiner Entscheidung. Denn selbst wenn die Einstufung als Verschlusssache über § 4 SÜG von § 6 Abs. 1 Satz 1 BArchG erfasst sein sollte, muss diese Einstufung jedenfalls aus materiellen Gründen gerechtfertigt sein (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 – BVerwG 20 F 13.09 – juris Rn. 5 und Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 – juris Rn. 47 ff. zu § 3 Nr. 4 IFG). Hieran fehlt es.
Die Dokumente Nr. 2 bis 23 und 27 sind GEHEIM, das Dokument Nr. 26 ist VS-VERTRAULICH eingestuft. Die Einstufung als GEHEIM ist in materieller Hinsicht gerechtfertigt, wenn die Kenntnisnahme durch Unbefugte die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder gefährden oder ihren Interessen schweren Schaden zufügen kann (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 SÜG). Die Einstufung als VS-VERTRAULICH ist gerechtfertigt, wenn die Kenntnisnahme durch Unbefugte für die Interessen Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder schädlich sein kann (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 SÜG). Hierunter fallen nur wesentliche Interessen der genannten Gebietskörperschaften. Das sind solche, die den Bestand und die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Teile betreffen. Dazu zählen die innere oder äußere Sicherheit des Bundes oder eines Landes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 – BVerwG 20 F 13.12 – BeckRS 2013, 56457 Rn. 10), die freundschaftlichen Beziehungen zu einem anderen Staat oder zu internationalen Institutionen sowie die massive Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Ob die Offenlegung von Unterlagen über abgeschlossene Vorgänge der Zeitgeschichte für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder (mindestens) schädlich sein kann, bedarf unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange einer nachvollziehbaren und verständlichen Darlegung durch die Behörde, die auch die seit den Vorgängen verstrichene Zeit in den Blick nimmt. Dabei muss eine Zuordnung der geltend gemachten Geheimhaltungsgründe zu dem konkreten Inhalt der Akten erfolgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 – BVerwG 20 F 13.09 – juris Rn. 12 und 15). An beidem fehlt es hier.
(1) Soweit die Beklagte allgemein auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und das Staatswohl hinweist, genügt ihr abstrakter Vortrag nicht den Darlegungsanforderungen.
Zwar setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 – juris Rn. 137) die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört zum Beispiel die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen. Der Kernbereich ist insbesondere dann betroffen, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Gefahr besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist. Auch nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses kann grundsätzlich durch die Zugänglichmachung von Informationen der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung noch betroffen sein. Informationen aus dem Vorfeld von Regierungsentscheidungen sind zwar nach Abschluss der jeweiligen Entscheidung nicht mehr im selben Maße geschützt wie in der Phase, in der die Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung verschaffte. Jedoch sind auch bei abgeschlossenen Vorgängen Fälle möglich, in denen die Regierung nicht verpflichtet ist, geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen. Als funktioneller Belang fällt bei abgeschlossenen Vorgängen - wie hier - nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen (BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 – juris Rn. 170 f. m.w.N.).
Für keines der Dokumente Nr. 2 bis 23, 26 und 27 hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass durch die Offenbarung der mehr als 30 Jahre alten Unterlagen zukünftig Einschränkungen der freien und offenen Willensbildung innerhalb des Bundessicherheitsrates zu befürchten wären. Sie verweist insoweit allein auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 – juris Rn. 172, wonach die Bundesregierung nicht verpflichtet ist, über den Inhalt und den Verlauf der Beratungen im Bundessicherheitsrat und über das Abstimmverhalten seiner Mitglieder Auskunft zu geben. Sie übersieht dabei jedoch, dass das Bundesverfassungsgericht auf eine Bekanntgabe der in den Beratungen abgegebenen Einschätzungen der Mitglieder des Bundessicherheitsrates „alsbald“ nach der getroffenen Entscheidung abhebt. Zur Schutzwürdigkeit von Beratungen im Bundessicherheitsrat nach mehr als 30 Jahren verhält sich das Bundesverfassungsgericht nicht. Hinzu kommt, dass es im vorliegenden Fall auch nicht ausschließlich um die Beratungen im Bundessicherheitsrat geht, sondern auch um Vorlagen an den Bundeskanzler, die dem eigentlichen Beratungsvorgang im Bundessicherheitsrat vorgelagert und damit von der eigentlichen gubernativen Entscheidung etwas entfernt sind. Ausgehend von einem funktionsbezogenen Verständnis liegt es fern, dass die Mitglieder des (aktuellen) Bundessicherheitsrates nicht mehr unbefangen ihre Meinung sagen und Gründe für oder gegen die Genehmigung eines Rüstungsexportgeschäfts vortragen werden, wenn sie um die Offenlegung ihrer Einschätzungen in 30 Jahren wüssten. Denn nach Ablauf von 30 Jahren werden in der Regel auch Kabinettsprotokolle veröffentlicht. Nach einer solchen Zeitspanne haben sich die politischen Verhältnisse regelmäßig geändert, die jeweiligen Protagonisten sind dann meist nicht mehr im Amt und teilweise auch nicht mehr am Leben. Sollte ausnahmsweise dennoch von einer einengenden Vorwirkung auszugehen sein, so muss die Behörde die Ausnahmeumstände konkret darlegen; der Hinweis auf sensible rüstungspolitische Entscheidungen reicht hierfür nicht aus.
(2) Soweit die Beklagte durch die Bekanntgabe der Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen des Bundes und damit Schäden für die Interessen und das Wohl der Bundesrepublik Deutschland befürchtet, fehlt es an einer einleuchtend begründeten Prognose.
Ob eine Bekanntgabe schädlich für das Wohl des Bundes sein kann, unterliegt gerade im Hinblick auf mögliche außenpolitische Folgen zwar einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen prinzipiell weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein. Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenbarung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Das Gericht kann insoweit nur nachprüfen, ob die Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Prognose einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 – juris Rn. 20 und Beschluss vom 19. April 2010 – BVerwG 20 F 13.09 – juris Rn. 11). Zur Prüfung der Prognose ist erforderlich, dass die Behörde für die einzelnen Dokumente zumindest vorträgt, welche Staaten betroffen sind, welche Strategie die Bundesrepublik diesen Staaten gegenüber verfolgt und welche Schäden durch die Offenbarung der Dokumente zu befürchten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 – juris Rn. 15); dabei hat sie auch das Alter der im Streit befindlichen Dokumente und die seit den Vorgängen verstrichene Zeit in den Blick zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 – BVerwG 20 F 13.09 – juris Rn. 12).
Diesen Anforderungen wird der Vortrag der Beklagten nicht gerecht. Ihre Ausführungen, es käme zu Verwerfungen mit Drittstaaten, das Offenbaren vertraulicher Details führe zu einem erheblichen Vertrauensverlust der betroffenen ausländischen Staaten gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, was sich auf aktuelle und zukünftige vertrauliche Verhandlungen mit internationalen Partnern negativ auswirken könne, sind zu allgemein gehalten und lassen nicht erkennen, welche Ziele die Bundesregierung mit Hilfe welcher Strategie gegenüber welchem Staat verfolgt. Der Hinweis der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung, der partiell geltend gemachte Bezug zu Drittstaaten beziehe sich beispielsweise auf die Beziehungen zu den USA, reicht nicht aus. Selbst wenn in den begehrten Dokumenten „Mitteilungen und Einschätzungen von Vertretern der USA wiedergegeben und ihrerseits einer Bewertung durch Mitglieder der Bundesregierung unterzogen“ werden, ist damit noch nicht dargetan, in welchen Dokumenten an welcher Stelle sich solcher Art Information befindet, und warum dies nach mehr als 30 Jahren noch zu einer Beeinträchtigung der Beziehungen zu den USA führen kann.
Soweit die Beklagte darüber hinaus dokumentenspezifisch vorträgt, bleiben ihre Ausführungen pauschal und erschöpfen sich in einer abstrakten Wiedergabe allgemeiner Angaben:
Danach enthalten die Vorlagen an den Bundeskanzler (Dokumente Nr. 2, 3, 4, 5 [Auszug einer Vorlage], 6, 7 [Hinweis an Bundeskanzler], 22 und 23) Ausführungen zum angestrebten Inhalt und Verlauf der Beratungen, zeigen Entscheidungsalternativen und mögliche Abwägungsprozesse auf und benennen Positionen einzelner Teile der Bundesregierung. Sie geben Aufschluss über abgelehnte und zurückgestellte Verfahren (nur Dokumente Nr. 2, 5, 6, 7 und 22), sind mit individuellen Kommentierungen des Bundeskanzlers versehen (nur Dokumente Nr. 2, 23), setzen sich – auch z.T. kritisch – mit Einzelauffassungen anderer Personen, Ressorts sowie Staaten und internationalen Gremien auseinander (nur Dokument Nr. 4) und diskutieren innenpolitische Implikationen (nur Dokumente Nr. 5, 6, 7 und 23).
Die Ergebnisprotokolle des Bundessicherheitsrates (Dokumente Nr. 8 bis 21) geben Inhalt, Verlauf und Ergebnisse der Beratungen wieder, wobei Abwägungsprozesse sowie Argumentations- und Abstimmungsvoten einzelner Mitglieder des Bundessicherheitsrates dargelegt werden. Sie beinhalten Beratungs- und Abstimmungsergebnisse sowie Informationen zu abgelehnter sicherheitspolitischer Unterstützung gegenüber einem ausländischen Staat, Abwägungsprozesse ebenso wie Positionen einzelner Mitglieder des Bundessicherheitsrates und Angaben über abgelehnte sicherheitspolitische Anträge (nur Dokumente Nr. 10 und 11), eine Seite enthält eine namentlich zuzuordnende Kommentierung (nur Dokumente Nr. 12, 13 und 14), es werden nicht lediglich positive Genehmigungsentscheidungen festgehalten, sondern ebenfalls ein vertagtes („geschobenes") Verfahren (nur Dokumente Nr. 15 und 16), komplexe Wechselbeziehungen und Probleme auch in Bezug zu ausländischen Staaten werden herausgearbeitet (nur Dokumente Nr. 17, 18 und 19) mit namentlichen Voten einzelner Mitglieder des Bundessicherheitsrates und zielgerichteten innenpolitischen Maßnahmen (nur Dokumente Nr. 17 und 18) bzw. namentlichen Abstimmungsbeiträgen (nur Dokument Nr. 19) und es werden zwei zurückgestellte Verfahren, die Ablehnung eines Rüstungsexports sowie eine positive Voranfrage unter Auflage in einen Drittstaat dokumentiert (nur Dokumente Nr. 20 und 21)
Für die Dokumente Nr. 26 und 27, die vom Wirtschafts- bzw. Verteidigungsministerium stammten, soll Entsprechendes gelten.
Auch dieser dokumentenbezogene Vortrag lässt eine nachvollziehbare Darlegung vermissen, warum sich eine Offenbarung der mehr als 30 Jahre zurückliegenden Erwägungen im Bundessicherheitsrat und in den Vorlagen für die damaligen Bundeskanzler heute noch auf das Verhältnis zum jeweiligen Erwerberland und im Verhältnis zu weiteren Drittstaaten auswirken könnte. Dem Vortrag der Beklagten lässt sich nicht entnehmen, warum bestimmte rüstungs- und sicherheitspolitische Bewertungen und Details von damals auch heute noch bei geänderten geopolitischen und geostrategischen Verhältnissen geheim gehalten werden müssen, welche Staaten konkret betroffenen sind und welche Strategie die Bundesrepublik ihnen gegenüber damals verfolgte bzw. heute (noch immer) verfolgt.
Fehlt es bereits an Darlegungen hierzu, dann ist die Prognose der Beklagen zum befürchteten erheblichen Ansehens- und Vertrauensverlust, zu den negativen Auswirkungen auf aktuelle und zukünftige Verhandlungen mit internationalen Partnern und der Wirtschaft ebenso wenig nachvollziehbar wie die vorgetragene Beeinträchtigung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit Deutschlands. Das Gleiche gilt für die Passagen in den Dokumenten, die eine Ablehnung oder Zurückstellung eines Rüstungsexports betreffen. Die Ausführungen der Beklagten, die Entscheidung könne das am Rüstungserwerb interessierte Land oder einen Drittstaat noch heute brüskieren und sich nachteilig auf die gegenwärtigen und zukünftigen Beziehungen auswirken, erschöpft sich in der Behauptung, ohne die Änderungen der politischen Verhältnisse in dem jeweiligen Staat in den Blick zu nehmen und zur damaligen und heutigen Strategie der Bundesregierung vorzutragen.
(3) Soweit die Beklagte sich bei Dokument Nr. 2 zudem auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse beruft, berechtigt dies weder die Einstufung als Verschlusssache noch begründet es die Verlängerung der Schutzfrist nach § 6 Abs. 4 BArchG. Denn die Beklagte hat schon nicht ausreichend dargelegt, dass das Dokument Nr. 2 überhaupt ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis enthält. Der bloße Hinweis, dass es um ein „Angebot mit Zahlen“ geht, reicht hierfür nicht aus. Hinzu kommt, dass bei Informationen, die längst abgeschlossene Geschäftsvorgänge betreffen und weit in die Vergangenheit zurückreichen, die Wettbewerbsrelevanz nicht evident ist (BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – BVerwG 7 C 2.15 – juris Rn. 36). Das Dokument Nr. 2 stammt vom 14. Dezember 1981; das bedeutet, dass das „Angebot mit Zahlen“ nunmehr 37 Jahre alt ist. Nach Ablauf eines derart langen Zeitraums bedarf es der plausiblen Darlegung, welche „Zahlen“ eines konkreten Angebots unter den heutigen Marktbedingungen noch relevant und für Marktkonkurrenten von Interesse sind; dies gilt auch wenn es sich um Geschäfte der Rüstungsindustrie handelt.
3. Einschränkungs- und Versagungsgründe gemäß § 13 BArchG stehen dem Nutzungsanspruch der Klägerin nicht entgegen. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BArchG in entsprechender Anwendung ist die Nutzung der Unterlagen zu versagen, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass durch die Nutzung das Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder gefährdet würde (Nr. 1) oder durch die Nutzung Rechtsvorschriften des Bundes über die Geheimhaltung verletzt würden (Nr. 3). Beides ist hier aus oben genannten Gründen nicht der Fall.
II. Soweit die Klägerin über die im Tenor genannten Dokumente hinaus weitere Unterlagen des Bundessicherheitsrates mit Bezug zu Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay in der Zeit zwischen 1972 und 1985 begehrt, hat sie keinen Anspruch hierauf.
1. Die Vorschrift des § 11 Abs. 6 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG setzt voraus, das die Dokumente, zu denen Zugang begehrt wird, bei der in Anspruch genommenen öffentlichen Stelle des Bundes tatsächlich vorhanden sind. Dieses Erfordernis wohnt dem Begriff des Archivguts bzw. dem Terminus der in § 11 Abs. 6 BArchG bezeichneten Unterlagen inne (OVG Münster, Urteil vom 15. Mai 2018 – 15 A 25/17 – juris Rn. 31).
Nach dem Vortrag der Beklagten gibt es keine weiteren Unterlagen des Bundessicherheitsrates mit Bezug zu dem oben genannten Thema. Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte nicht ausreichend recherchiert hat und bei erneuter Recherche weitere Unterlagen aufgefunden werden könnten. Die Beklagtenvertreter haben in der mündlichen Verhandlung vielmehr nachvollziehbar dargelegt, dass die Registratoren mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln umfassend nach den mit dem Klageantrag geforderten Unterlagen gesucht haben. Sie haben insbesondere auch eine Suche in der elektronischen Alt-VS-Datenbank durchgeführt, in der bereits sämtliche Dokumente erfasst sind, deren Urheber das Bundeskanzleramt ist; lediglich ca. ein Drittel der Unterlagen anderer Urheber als dem Bundeskanzleramt aus den Jahren 1949 bis 2001 sind dort noch nicht enthalten. Die Beklagte hat damit auch Unklarheiten, die aus ihrer missverständlichen Formulierung im Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 2018 (dort insb. S. 10) resultierten, ausgeräumt.
2. Selbst wenn die Beklagte nicht mit Gewissheit ausschließen kann, dass sich einzelne Aktenstücke/Unterlagen mit Bezug zum oben genannten Thema in Akten des Bundeskanzleramtes befinden, deren Betreffs in keinem Zusammenhang mit Unterlagen des Bundessicherheitsrates mit Bezug zu Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay in der Zeit zwischen 1972 und 1985 stehen, hat die Klägerin keinen Anspruch aus § 11 Abs. 6 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG.
Das Vorhandensein derartiger verstreuter, nicht gezielt zu einer Akte zur genannten Thematik gebündelter Aktenstücke/Unterlagen unterstellt, kann sich die Beklagte auf den Nutzungsversagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 BArchG berufen. Nach dieser Vorschrift kann die in Anspruch genommene öffentliche Stelle die Nutzung einschränken oder versagen, wenn durch die Nutzung ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand entstünde.
Ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 BArchG ist nach der – auf das Bundesarchiv bezogenen – Vorstellung des Gesetzgebers (BT-Drs. 18/9633 S. 75) etwa in der Forderung zu sehen, Nachforschungen nach dem Inhalt von Archivgut auch dann anzustellen, wenn diese dem Nutzer billigerweise selbst zuzumuten ist. Dies gilt insbesondere für aufwendige Personalrecherchen in Sachakten. Diese Regelung soll das Bundesarchiv und die öffentlichen Stellen des Bundes im Sinne des § 11 Abs. 6 BArchG vor institutioneller Überforderung und einer Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit schützen. Sie schließt einen (teilweisen) Nutzungsanspruch wegen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands aus, wenn die Erfüllung des (Teil-)Anspruchs einen unvertretbaren Aufwand an Kosten oder Personal erfordern würde oder aber auch bei zumutbarer Personal- und Sachmittelausstattung sowie unter Ausschöpfung aller organisatorischen Möglichkeiten im Falle des § 11 Abs. 6 BArchG die Wahrnehmung der vorrangigen Sachaufgaben der öffentlichen Stelle des Bundes erheblich behindern würde (vgl. Urteil der Kammer vom 6. September 2018 – VG 2 K 121.17 – S. 10 der Urteilsabschrift zum Umweltinformationsgesetz und OVG Münster, Urteil vom 15. Mai 2018 – 15 A 25/17 – juris Rn. 42 ff.).
Gemessen hieran ist der Nutzungsversagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 BArchG gegeben. Die Beklagte hat für den Zeitraum von 1972 bis 1985 nach den Schlagwörtern Bundessicherheitsrat, Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay gesucht. Gegenstand der Suche waren sämtliche beim Bundeskanzleramt vorhandenen Mittel zur Schriftgutverwaltung, nämlich sowohl die elektronische Alt-VS-Datenbank, das Aktennummernverzeichnis (digital und analog), die Sachkarteien sowie die Aktenbestandsverzeichnisse. Etwaige Lücken, für die die Beklagte nach ihrer Recherche jedoch keine Anhaltspunkte hat, ließen sich allenfalls durch eine manuelle Suche im gesamten Aktenbestand der VS-Registratur schließen, die in Anbetracht des damit verbundenen Aufwands nicht geschuldet wäre. Denn zu durchsuchen wären mindestens 30.000 Aktenbände, die jeweils durchschnittlich ca. sechs Verschlusssachen ab dem Geheimhaltungsgrad VS-VERTRAULICH und ca. 20 offene bzw. VS-NfD eingestufte Dokumente enthalten, so dass insgesamt mindestens 780.000 Dokumente zu durchsuchen wären. Auch wenn die Beklagte ihren potentiellen Aufwand für diese Suche nicht konkret beziffert hat, liegt es auf der Hand, dass diese Suche einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeutet.
3. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Informationszugang gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes unterstellt, scheitert der Anspruch jedenfalls aus den unter II. 1. und 2. genannten Gründen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 15. Mai 2018 – 15 A 25/17 – juris Rn. 103 ff.).
III. Soweit die Klägerin Zugang zu den Find- und Recherchemitteln begehrt, um mittels dieser nach weiteren einschlägigen Dokumenten suchen zu können, ist die Klage unbegründet.
1. Auf die Vorschrift des § 11 Abs. 6 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG in entsprechender Anwendung kann die Klägerin den geltend gemachte Annexanspruch (im Hinblick auf einen Nutzungsanspruch von noch nicht aufgefundenen Unterlagen) nicht stützen.
Zwar dürften Findmittel wie Findbücher oder Suchdateien, die nicht zum eigentlichen Archivgut im Sinne des § 1 Nr. 2 BArchG gehören, archivrechtlich gesehen gleichwohl vom Archivbenutzungsanspruch als dessen notwendige Voraussetzung und zu dessen Effektivierung grundsätzlich mitumfasst sein (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 17. September 2002 – 11 LB 123/02 – juris Rn. 64 zum niedersächsischen Archivgesetz). Dieser Ansatz greift indessen nicht für die zu Aktenrecherchezwecken verwendeten internen Mittel zur Schriftgutverwaltung des Bundeskanzleramtes. Denn dieses ist kein Archiv, das wie das Bundesarchiv (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 BArchG) als „Gedächtnis des Staates“ (vgl. zu dieser Begrifflichkeit BVerwG, Beschlüsse vom 25. September 2017 – BVerwG 6 A 4.15 – juris Rn. 3 und vom 12. September 2017 – BVerwG 6 A 1.15 – juris Rn. 3; sowie die Begründung der Bundesregierung für den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Bundesarchivrechts vom 15. September 2016, BT-Drs. 18/9633, S. 47) selbst die Aufgabe hätte, Archivgut nutzbar zu machen und wissenschaftlich zu verwerten. Das Bundeskanzleramt hält daher auch keine allgemein zugänglichen Findmittel im archivrechtlichen Sinne bereit, die Dritte mit dem Ziel der (freien) Aktenrecherche bei ihm nutzen könnten (OVG Münster, Urteil vom 15. Mai 2018 – 15 A 25/17 – juris Rn. 72 ff. zum Bundesamt für Verfassungsschutz).
2. Ein Anspruch auf Zugang zu den Find- und Recherchemitteln ergibt sich auch nicht unter dem Aspekt, dass es sich bei den Mitteln zur Schriftgutverwaltung ihrerseits um Unterlagen im Sinne des § 11 Abs. 6 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG handelt. Denn die Verzeichnisse, Karteien und die Datenbank des Bundeskanzleramtes sind zwar ihrerseits Aufzeichnung im Sinne des § 1 Nr. 9 BArchG, sie sind jedoch nicht älter als 30 Jahre. Die Verzeichnisse, die Karteien und die Datenbank des Bundeskanzleramts sind bestandsbezogen, das heißt sie beziehen sich auf einen sich stetig verändernden Bestand von Unterlagen. Als laufende Registerdaten erreichen sie in der Regel nicht den Zustand der Abgeschlossenheit. Dies gilt nach den Angaben der Beklagten jedenfalls für die hier in Streit stehenden Mittel zur Schriftgutverwaltung, so dass die im Rahmen des § 11 Abs. 6 BArchG maßgebliche Frist von 30 Jahren nicht zu laufen begonnen hat.
3. Schließlich folgt auch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG kein Anspruch auf Zugang zu den von der Klägerin begehrten Find- und Recherchemitteln.
a) Unbeschadet der Frage, ob es sich bei den Mitteln zur Schriftgutverwaltung (hier: Aktennummernverzeichnis, Aktenbestandsverzeichnis, offene Einsenderkartei, Vorgangskartei, Hinweiskarteien sowie elektronische Alt-VS-Datenbank) überhaupt um amtliche Informationen im Sinne der Norm handelt, vermittelt § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG nach seiner Konzeption schon keinen Anspruch auf Benutzung von Arbeitsmitteln in Form von Registratur-mitteln wie Register und Verzeichnisse. Dafür spricht bereits die unterschiedliche Terminologie im Archivrecht (§ 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG: „Archivgut … zu nutzen“) einerseits und im Informationsfreiheitsgesetz („Zugang zu amtlichen Informationen“) andererseits. Der Klägerin geht es der Sache nach auch nicht um den Zugang zu diesen Informationen, sondern um die Recherche und damit um die Benutzung der Arbeitsmittel der Behörde.
b) Unabhängig hiervon und darüber hinaus stehen dem Zugang zu den Mitteln zur Schriftgutverwaltung der VS-Registratur die Ausschlussgründe des § 3 Nr. 4 und § 3 Nr. 8 IFG entgegen.
aa) Nach § 3 Nr. 4 IFG besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt. Die Verzeichnisse und Karteien (mit Ausnahme der offenen Einsenderkartei) sowie die elektronische Alt-VS-Datenbank des Bundeskanzleramts sind GEHEIM bzw. STRENG GEHEIM eingestuft. Sie beinhalten sogenannte Metadaten aus den ihrerseits VS-eingestuften Originaldokumenten, wie etwa Eingangsdaten, Betreffs und andere Historisierungsdaten, die für das Verwalten und die Organisation des Schriftguts notwendig sind. Handelt es sich – wie hier – um solcher Art bestandsbezogene Verzeichnisse, Karteien und Datenbanken über VS-eingestufte Unterlagen, sind die Anforderungen an die Darlegung der materiellen Rechtfertigung der VS-Einstufung herabgesetzt. Ausreichend ist die plausible Darlegung, dass es in dem verzeichneten Bestand überwiegend VS-eingestufte Informationen gibt und das Verzeichnis seinerseits Metadaten hierüber enthält. Diese Darlegungsanforderungen hat die Beklagte erfüllt. Die Beklagtenvertreter haben in der mündlichen Verhandlung jeweils beispielhaft einzelne Verzeichnisblätter und Karteikarten vorgelegt und die dort verzeichneten Informationen und Metadaten sowie die Notwendigkeit der VS-Einstufung erläutert. Sie haben auch nachvollziehbar erklärt, dass es im Bundeskanzleramt neben der allgemeinen Registratur eine gesonderte VS-Registratur gibt, in der nur die VS-eingestuften Schriftstücke verwaltet werden. Die hier in Streit stehenden Verzeichnisse, Karteien und die Datenbank gehören allesamt zur VS-Registratur.
bb) Nach § 3 Nr. 8 IFG besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht gegenüber den Nachrichtendiensten sowie den Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Bundes, soweit sie Aufgaben im Sinne des § 10 Nr. 3 SÜG wahrnehmen. Gesperrt ist danach der Zugang zu Informationen der Nachrichtendienste, die dem Bundeskanzleramt zur Wahrnehmung der Fachaufsicht über den Bundesnachrichtendienst und zur Ausübung der Koordinierungstätigkeit des Beauftragten für die Nachrichtendienste vorgelegen haben (BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2016 – BVerwG 7 C 18.14 – juris Rn. 10 ff.). Dies ist hier der Fall. Denn in den Verzeichnissen und Karteien sowie in der Alt-VS-Datenbank der VS-Registratur des Bundeskanzleramtes ist das gesamte Schriftgut registriert, das Informationen zur Wahrnehmung der Fachaufsicht über den Bundesnachrichtendienst und zu den Mitarbeitern des Bundesnachrichtendienstes enthält. Mit den oben genannten Metadaten fallen damit auch diese Mittel zur Schriftgutverwaltung unter die Bereichsausnahme des § 3 Nr. 8 IFG.
4. Der weitere Klageantrag auf Erteilung der „Erlaubnis zur Nutzung der aufgefundenen Unterlagen“ geht – unabhängig von der Frage, ob die Klage insoweit zulässig ist – ins Leere, da auf der ersten Stufe der Anspruch auf Zugang zu den Find- und Recherchemitteln schon nicht besteht.
Die Berufung ist im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Frage zuzulassen, ob bereits die formale VS-Einstufung einer Unterlage nach § 11 Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 BArchG und § 4 SÜG zu einer Schutzfrist von 60 Jahren führt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sowie § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die Klägerin die Klage hinsichtlich des Dokuments Nr. 1 zurückgenommen hat, hat sie gemäß § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten zu tragen, weil sie mit der Klage – wie sich aus der Klagebegründung vom 27. November 2017 ergibt – den Zugang zum gesamten Dokument ohne jegliche Schwärzungen begehrt hatte. Im Hinblick auf die Dokumente Nr. 24 und 25 haben die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt; hier trifft die Kostenlast § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Beklagte, weil sie die Klägerin insoweit ohne Änderung der Sach- und Rechtslage klaglos gestellt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711, § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BArchG
§ 4 SÜG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 6 BArchG
§ 1 Absatz 3 IFG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG
§ 1 Nr. 9 BArchG
§ 1 Nr. 5 BArchG
§ 1 Nr. 8 BArchG
§ 1 Nr. 2 2. Halbsatz BArchG
§ 11 Abs. 1 BArchG
§ 11 Abs. 1 2. Halbsatz BArchG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BArchG
§ 11 Abs. 4 BArchG
§ 11 Abs. 3 BArchG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 4 BArchG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BArchG
§ 30 der Abgabenordnung
§ 6 Abs. 4 BArchG
§ 4 Abs. 1a SÜG
§ 4 Abs. 2 SÜG
§ 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2 SÜG
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 SÜG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 SÜG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BArchG
§ 13 Abs. 2 Nr. 2 BArchG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 1 Nr. 2 BArchG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BArchG
§ 3 Nr. 8 IFG
§ 10 Nr. 3 SÜG
§ 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 BArchG
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 11 Abs. 6 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 des Bundesarchivgesetzes
§ 1 Abs. 2 Satz 4 der Geschäftsordnung
§ 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 A 25/17
15 A 2147/13
6 A 5.13
2 K 180.14
20 F 13.09
7 C 6.10
7 C 22.08
20 F 13.12
2 BvE 5/11
7 C 2.15
2 K 121.17
11 LB 123/02
6 A 4.15
6 A 1.15
7 C 18.14