Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-20, Aktenzeichen 20 K 6314/97
ECLI: ECLI:DE:VGD:2000:1020.20K6314.97.00

Tenor:
Der Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 8. Januar 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 7. Juli 1997 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Im Rahmen einer vom Beklagten in der Zeit vom 06. bis 17. März 1995 beim Sozialamt des Klägers vorgenommenen Fachaufsichtsprüfung stellte der Beklagte fest, dass eine nicht unbedeutende Anzahl von Bürgerkriegsflüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien im ausschließlichen Leistungsbezug nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) stand. Dies beruhte darauf, dass diese Personen im sozialhilfetechnischen Personenkreisschlüssel 04 geführt wurden, was die ausschließliche Leistungsgewährung nach dem BSHG bewirkte. Personen, die in den Personenkreisschlüsseln 11-13 geführt werden, erhalten dagegen Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Das Sozialamt des Klägers wandte die Personenkreiseinstufung in der Weise an, dass alle Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem aufenthaltsrechtlichen Status einer Aufenthaltsbefugnis leistungsberechtigt nach dem BSHG und Bürgerkriegsflüchtlinge mit einer Duldung leistungsberechtigt nach dem AsylbLG sind. Hiergegen hat der Beklagte auch grundsätzlich keine Einwendungen. Bei der Einstufung richtete sich das Sozialamt des Klägers nach dem vom Ausländeramt des Klägers gemeldeten ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus.
Der Beklagte überprüfte daraufhin mit Hilfe seines Ausländeramtes die Ausländerakten von 43 Bürgerkriegsflüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina. Das Kreisausländeramt fasste die Ergebnisse seiner Überprüfung im Prüfbericht vom 28.06.1995 zusammen und kam u.a. zu dem Ergebnis, dass ein Großteil der vom Kläger gegenüber dem Beklagten abgerechneten Sozialhilfeaufwendungen wegen der fehlerhaften Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis zu Unrecht geltend gemacht worden seien. Mit Schreiben vom 28.09.1995 nahm der Kläger zu dem Prüfbericht Stellung und vertrat eine gegenteilige ausländerrechtliche Auffassung. Mit Schreiben vom 21.11.1996 forderte daraufhin das Sozialamt des Beklagten das des Klägers zur Erteilung von Auskünften zur Bezifferung des dem Kreis entstandenen finanziellen Schadens auf. Dem kam das Sozialamt des Klägers mit Schreiben vom 19.12.1996 nach.
Mit Schreiben vom 08.01.1997 forderte der Beklagte den Kläger auf, ihm bis zum 10.02.1997 einen Betrag von 120.382,09 DM zu erstatten. Zur Begründung führte er an, für den Zeitraum vom 01.01.1995 bis zum jeweiligen Zeitpunkt der Umstellung auf Leistungen nach dem AsylbLG seien für 35 Bürgerkriegsflüchtlinge Leistungen nach dem BSHG abgerechnet worden. Bei einer von vornherein korrekten ausländerrechtlichen Einstufung wären ihm diese Kosten nicht entstanden. Richtigerweise hätten Leistungen nach dem AsylbLG erbracht werden müssen, für die die Gemeinde die Kostenträgerschaft habe. Mit Schreiben vom 13.02.1997 lehnte der Kläger die Erstattung ab und führte aus, die seinerzeit erfolgte ausländerrechtliche Einstufung sei nicht zu beanstanden und die Leistungen nach dem BSHG danach zu Recht erfolgt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.07.1997, zugestellt am 11.07.1997 wertete der Beklagte das Schreiben vom 13.02.1997 als Widerspruch gegen seinen Bescheid vom 08.01.1997 und wies den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung machte er geltend, in 35 benannten Fällen seines Bescheides vom 08.01.1997 habe keine gültige Ermächtigung für die Gewährung einer Hilfe unmittelbar nach dem BSHG bestanden. Insofern seien die Aufwendungen zu Unrecht mit dem Beklagten abgerechnet worden. Die Aufwendungen seien dem Kläger im Rahmen der allgemeinen Abrechnung der Sozialhilfe und ohne Verwaltungsakt erstattet worden. Die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis an den betreffenden Personenkreis sei rechtswidrig gewesen. Rechtmäßig hätte eine Duldung erteilt werden müssen, was eine Anspruchsberechtigung nach dem AsylbLG begründet hätte. Es seien daher Hilfen abgerechnet worden, die nicht nach dem BSHG begründet seien. § 7 der Satzung über die Sozialhilfe im Kreis xxxxx bestimme, dass der örtliche Träger in diesem Falle nicht verpflichtet sei, Erstattungen zu leisten. Im öffentlichen Recht sei gewohnheitsrechtlich anerkannt, dass auch ohne besondere Regelung Leistungen ohne Rechtsgrund rückgängig gemacht werden müssen. Grundlage sei das eigenständige Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches. Ein solcher Anspruch könne auch zwischen Hoheitsträgern bestehen.
Der Kläger hat hiergegen am 28.07.1997 Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend, die beanstandeten Aufenthaltsbefugnisse seien zu Recht erteilt worden. Selbst wenn aber entgegen der Auffassung des Klägers ein Gesetzesverstoß vorliegen sollte, könne allenfalls ein leicht fahrlässiger Gesetzesverstoß zum Vorwurf gemacht werden. In diesem Falle greife der in § 7 Abs. 1 der Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe geregelte Ausschluss der Erstattung der aufgewendeten Sozialhilfeleistungen nicht.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 08.01.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des xxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxx vom 07.07.1997 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, insbesondere ist der Kläger als Adressat des Leistungsbescheides - das Schreiben vom 08.01.1997 hat jedenfalls durch den Widerspruchsbescheid vom 07.07.199 unzweideutig den Charakter eines Verwaltungsaktes erhalten - auch klagebefugt, § 42 VwGO.
Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid vom 08.01.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.07.1997 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
Die Rechtswidrigkeit ergibt sich zunächst schon daraus, dass der Beklagte den vermeintlichen Zahlungsanspruch nicht durch Verwaltungsakt geltend machen durfte. Eine Rechtsgrundlage dafür ist nicht ersichtlich. Der Erlass eines Verwaltungsaktes setzt im Grundsatz nicht nur voraus, dass für die getroffene rechtliche Regelung in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern auch, dass die Behörde in Form eines Verwaltungsaktes handeln darf. Bei der Geltendmachung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen ist Voraussetzung nicht nur das Vorliegen eines öffentlich- rechtlichen Anspruchs der Behörde, sondern auch eine Ermächtigung der Behörde, diesen Anspruch durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Ausnahmen vom Erfordernis einer besonderen Handlungsermächtigung sind lediglich anerkannt im Bereich des Beamtenverhältnisses und in den Fällen, in denen sich die Rückforderung als actus contrarius der Gewährung darstellt (Kehrseitentheorie).
vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage, § 35 Rnr. 11 m.N..
Eine materiell-rechtliche gesetzliche Grundlage für den angefochtenen Leistungsbescheid, der auch eine entsprechende Handlungsermächtigung zu entnehmen wäre, ist nicht ersichtlich. Auch ergibt sich diese nicht aus der vorstehend erwähnten „Kehrseitentheorie". Die Abrechnung und Erstattung der Sozialhilfeaufwendungen, die rückgängig gemacht werden soll, erfolgte, wie der Widerspruchsbescheid ausführt und der Schriftsatz des Beklagten vom 12.09.2000 bestätigt, auf Grund eines zwischen dem Beklagten und den kreisangehörigen Gemeinden vereinbarten vierteljährlichen Abrechnungsverfahrens ohne - wie es ausdrücklich heißt - Verwaltungsakt. Gegenteiliges lässt sich auch nicht den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgängen entnehmen.
Drüber hinaus setzt die Geltendmachung durch Verwaltungsakt ein Über-Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis) voraus. Daran fehlt es vorliegend. Dabei bedarf es hier keines weiteren Eingehens darauf, ob ein Leistungsbescheid überhaupt gegen den Bürgermeister ergehen könnte und nicht gegen die Gemeinde gerichtet werden müsste. Durch die Übertragung von Aufgaben der Sozialhilfe gemäß § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG i.V.m. § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes (AG-BSHG) in der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 1984 (GV. NW. 1985 S. 15) - AG-BSHG a.F. - und der Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe im Kreis xxxxx vom 08.04.1982 und für die Zeit ab 01.07.1997 durch die entsprechende Satzung vom 12.03.1997 ist zwischen dem Landkreis als örtlichem Träger der Sozialhilfe und der Gemeinde ein besonderes öffentlich-rechtliches Auftragsverhältnis entstanden,
vgl. Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nord- rhein-Westfalen (OVG NW) vom 17.05.1988 - 8 A 825/86 - und vom 04.12.1990 - 8 A 1668/88 -.
In diesem können zwar Weisungen erteilt werden, anderseits handelt die Gemeinde in eigenem Namen und die Abwicklung der Auslagenerstattung erfolgt auf Grund einer Vereinbarung. Die Beteiligten begegnen sich hier wie auch sonst in einem Auftragsverhältnis auf gleicher Ebene.
Darüber hinaus schließt dieses Rechtsverhältnis einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, wie er mit dem angefochtenen Leistungsbescheid geltend gemacht wird, aus. Die Parteien streiten im Kern über das Bestehen eines Rückerstattungsanspruches, weil Erstattungen nach Auffassung des Beklagten zu Unrecht geleistet worden sind, d.h. es wird nachträglich über das Bestehen eines Erstattungsanspruches gestritten. Die Rückabwicklung des vermeintlichen Erstattungsanspruches richtet daher nach den gleichen Bestimmungen wie der zu Unrecht geleistete Erstattungsanspruch selbst.
vgl. zu einem Rückerstattungsanspruch nach § 112 SGB X, Schellhorn/Jirasek/Seipp, BSHG, 14. Auflage, § 103 Rnr. 8; Schröder-Printzen/von Wulffen, SGB § 112 Anm. 4.
In § 7 der Satzung vom 08.04.1982 bzw. 12.03.1997 heißt es jeweils gleich lautend: „Der örtliche Träger ist nicht verpflichtet, für Hilfen, die über den Rahmen der im Wege der Durchführung wahrzunehmenden Aufgaben hinausgehen oder die mit den gesetzlichen Bestimmungen, den Richtlinien und Weisungen nicht in Einklang stehen, Erstattung zu leisten. Diese Bestimmung findet keine Anwendung auf leichtfahrlässige Gesetzesverstöße." Diese Regelung steht in Zusammenhang mit § 5 Abs. 2 AG-BSHG a.F., wonach der Landkreis die aufgewendeten Kosten, außer den persönlichen und sächlichen Verwaltungskosten zu erstatten hat, wenn nach § 3 Aufgaben von kreisangehörigen Gemeinden durchgeführt werden. § 7 der Satzung setzt also Verschulden voraus und beschränkt dieses für bestimmte Fälle auf grobe Fahrlässigkeit und Vorsatz.
Dies entspricht im Grundsatz auch § 91 Abs. 1 SGB X. Diese Vorschrift ist aber gemäß § 97 Abs. 2 SGB X anzuwenden, soweit nicht hier die auf landesgesetzlicher Ermächtigung beruhende Satzungsbestimmung, Vorrang hat, weil das auf bundesgesetzlicher Ermächtigung und Rahmenregelung beruhende Landesrecht nach § 37 SGB I den Vorschriften über die Ausgestaltung von Vetragsverhältnissen im Sozialrecht im 3. Kapitel des SGB X vorgeht.
siehe hierzu Schellhorn/Jirasek/Seipp, a.a.O., § 96 Rnrn. 15 ff.; Giese/Krahmer, Sozialgesetzbuch I und X, § 97 Rnr 16.1 und 16.2.
Auch hieraus ergibt sich, dass ein Ausschluss der Erstattung, mithin auch ein Rückerstattungsanspruch neben dem Fehlen des Rechtsgrundes für eine Leistung auch ein Verschulden des Beauftragten voraussetzt.
vgl. Schroeder-Printzen, SGB X, § 91 Anm. 2
Nunmehr ist durch § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AG-BSHG NRW) in der Fassung vom 15. Juni 1999 (GV NRW S. 386, 393) die sinngemäße Anwendbarkeit des § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 ausdrücklich bestimmt und in Absatz 2 der Vorschrift der Ausschluss der Erstattung auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränkt.
Innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens ist für die Anwendung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches, der entsprechend seiner Anlehnung an das zivilrechtliche Bereicherungsrecht - verschuldensunabhängig ist, kein Raum, weil er die gesetzliche Verknüpfung von Erstattungs- bzw. Rückerstattungsanspruch mit dem Verschulden obsolet machen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 83b AsylVfG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 154 Abs. 1, 83b AsylVfG
§ 112 SGB X
§ 37 SGB I
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG
§ 5 Abs. 2 AG-BSHG
§ 91 Abs. 1 SGB X
§ 97 Abs. 2 SGB X
§ 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des
Bundessozialhilfegesetzes
§ 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung
des Bundessozialhilfegesetzes

Zitierte Entscheidungen: 8 A 825/86
8 A 1668/88