Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-06, Aktenzeichen 1 K 2944/07
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2009:0506.1K2944.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in B. , T.--wall eine Spielhalle.
Anfang Oktober 2007 stellte der Beklagte fest, dass die Spielhalle bis 3 Uhr nachts geöffnet sei, und forderte die Klägerin zur Einhaltung der gesetzlichen Sperrzeit ab 1.00 Uhr nachts auf. Daraufhin beantragte die Klägerin "vorsorglich" die Verkürzung der Sperrzeit in der Weise, dass morgens bis 5.00 Uhr, hilfsweise bis 3.00 Uhr geöffnet bleiben könne. Im Rahmen der Anhörung erklärte die Klägerin, dass hier in Nordrhein-Westfalen - wie in anderen Bundesländern - ein öffentliches Bedürfnis zur Verkürzung der Sperrzeit vorliege.
Mit Bescheid vom 26. November 2007 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte er unter anderem aus: Die Spielhallen unterlägen dem Begriff der öffentlichen Vergnügungsstätten nach dem Gaststättengesetz (GastG). Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 der Gaststättenverordnung (GastV) in Verbindung mit § 18 GastG beginne die allgemeine Sperrzeit um 1.00 Uhr und ende um 6.00 Uhr. Die Sperrzeit könne für einzelne Betriebe aufgrund eines öffentlichen Bedürfnisses oder der örtlichen Lage verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden. Ein öffentliches Bedürfnis als ein auf den Bedarf bezogenes öffentliches Interesse liege nicht vor. Es sei davon auszugehen, dass das Bedürfnis der Allgemeinheit für den Besuch von Spielhallen in der Regel bis zum Beginn der allgemein festgesetzten Sperrzeit bereits ausreichend befriedigt werden könne. Eine Sperrzeitverkürzung würde dem mit der allgemeinen Sperrzeit für Spielhallen verfolgten Zweck zuwider laufen, die übermäßige Ausnutzung des Spieltriebes und einen zusätzlichen Spielanreiz zu verhindern. Auch besondere örtliche Verhältnisse lägen bei der Spielhalle nicht vor. Selbst wenn dies der Fall wäre, stehe bei der Entscheidung die Eindämmung der Betätigung des Spieltriebes im Vordergrund, so dass es vertretbar sei, den Spielhallenbetrieb für einige Zeit zu beenden und gefährdete Besucher zu einer Unterbrechung ihres Spiels für einen längeren Zeitraum zu veranlassen. Maßnahmen wie die Aufstellerlaubnis und die Kontingentierung von Spielgeräten nach der Spielverordnung trügen zwar auch diesem Belang Rechnung, könnten aber die Eindämmung des Spieltriebes in zeitlicher Hinsicht nicht bestimmen. Darüber hinaus sei nicht auszuschließen, dass sich bei einem Spielhallenbetrieb mit verkürzter Sperrzeit am T.--wall das dort vorhandene Potential krimineller Gefährdung erhöhe.
Am 22. Dezember 2007 hat die Klägerin die Klage erhoben. Sie verweist darauf, dass Spieler auch außerhalb der Sperrzeiten für Spielhallen in Gaststätten die Möglichkeit hätten, weiterzuspielen. Außerdem könne dort im Gegensatz zur Spielhalle noch Alkohol konsumiert werden. Eine Erhöhung des Potentials krimineller Gefährdung sei nicht anzunehmen, weil in dem Betrieb nicht offen mit Geld hantiert werde. Im Übrigen seien nach einer Untersuchung nur 0,2 % der Bevölkerung in Deutschland pathologische Glücksspieler. Im Übrigen müsse es jedem Gast unbenommen bleiben, wann er sein Geld ausgebe. Auch in Nordrhein-Westfalen gingen die Städte dazu über, Spielhallen längere Öffnungszeiten zu erlauben. Im Hinblick auf das öffentliche Bedürfnis sei auch zu beachten, dass ein Spieler nicht mehr als 500 EUR pro Stunde gewinnen dürfe. Es sei bei Geräten neuerer Bauart möglich, Gewinne von über 1000 EUR zu erzielen, was zur Folge habe, dass es mehr als zwei Stunden dauere, bis diese Gewinne, die in den meisten Fällen in Form von Punkten gewonnen würden, in Geldgewinne umgewandelt würden. Im Falle eines Gewinnes kurz vor der Sperrzeit um 1.00 Uhr würde dem Spieler die Möglichkeit abgeschnitten, den Gewinn in Empfang zu nehmen. Bei einem durchschnittlichen Verlust des Spielers von 20 EUR pro Stunde müsse eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebes nicht befürchtet werden. Im Übrigen liege der Spielbetrieb nicht in einem "Nachtjackenviertel". Wenn es in der Stadt B. gefährdete Gegenden gebe, sei es Aufgabe der Kommune oder der Polizei, dies abzustellen und nicht Berufsverbote zu verhängen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 26. November 2007 zu verpflichten, die Sperrzeit für den Spielbetrieb der Klägerin in B. , T.--wall , auf 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise auf 3.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu verkürzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, dass in der Ablehnung der Sperrzeitverkürzung keine ungerechtfertigte Benachteiligung der Spielhallen liege, und wiederholt im Übrigen im Wesentlichen die Gründe des angefochtenen Bescheides. Ferner trägt er vor, dass es nach Auskunft der Kreispolizeibehörde Olpe vom 15. Januar 2008 im Vergleich zu anderen Örtlichkeiten in B. häufiger zu typischen Einsätzen komme (2006: 11 Einsätze; 2007: 25 Einsätze). Besonders hervorzuheben seien zwei Raubdelikte im März und Oktober 2007. Bei einer Verkürzung der Sperrzeit werde sich die Lage vermutlich weiter verschärfen, da eine Spielhalle auch Personen anziehe, die zur Nachtzeit ihre "Opfer" suchten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist mit dem Haupt- und dem Hilfsantrag unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Sperrzeitverkürzung für ihre Spielhalle. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 26. November 2007 ist daher rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Kammer nimmt zunächst zur Begründung gemäß § 117 Abs. 5 VwGO Bezug auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Bescheides, denen sie folgt, und führt ergänzend aus:
Spielhallen unterfallen den gaststättenrechtlichen Sperrzeitregelungen für öffentliche Vergnügungsstätten. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zur Ausführung des Gaststättengesetzes (Gaststättenverordnung - GastV) vom 28. Januar 1997 (GV. NW. S. 17), zuletzt geändert durch Artikel 119 des Gesetzes vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 332), beginnt die Sperrzeit für öffentliche Vergnügungsstätten um 1 Uhr und endet um 6 Uhr. Nach Abs. 3 Satz 1 der Vorschrift kann die Sperrzeit für einzelne Betriebe bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden. Diese Regelungen sind als repressives Verbot mit Ausnahmevorbehalt, nicht als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu verstehen. Daher kommt eine Sperrzeitverkürzung nur ausnahmsweise, in atypischen Fällen, in Betracht.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 23. September 1976 - I C 7.75 -, Gewerbearchiv (GewArch) 1977, 24 (25) = Juris Rn. 19; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 12. August 1986 - IV A 49/85 -, GewArch 1987, 174 (175); Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG RP), Urteil vom 11. Dezember 1991 - 11 A 10224/91 -, GewArch 1992, 190 (194) = Juris Rn. 31.
Hier streiten weder ein öffentliches Bedürfnis noch besondere örtliche Verhältnisse für die beantragte Verkürzung der Sperrzeit.
Ein öffentliches Bedürfnis an der Verkürzung der Sperrzeit setzt Tatsachen voraus, die die Annahme rechtfertigen, dass die Leistungen des in Rede stehenden Betriebes während der allgemeinen Sperrzeit in erheblichem Maße in Anspruch genommen werden. Aus der Sicht der Allgemeinheit - nicht aus der des an der Verkürzung interessierten Gewerbetreibenden - muss eine Bedarfslücke bestehen. An der erstrebten individuellen Verkürzung der allgemeinen Sperrzeit muss ein öffentliches Interesse bestehen. Es müssen hinreichende Gründe vorliegen, die ein Abweichen von der Regel im Interesse der Allgemeinheit rechtfertigen. Ein öffentliches Bedürfnis für die Verkürzung der Sperrzeit liegt daher u.a. dann nicht vor, wenn zwar tatsächlich ein Bedarf vorhanden ist, seine Befriedigung aber nicht im Einklang mit der Rechtsordnung oder anderen von der Verwaltung zu wahrenden öffentlichen Belangen stünde, also dem Gemeinwohl zuwiderliefe.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1996 - 1 C 10.95 -, GewArch 1996, 426 (427) = Juris Rn. 26; OVG NRW, Urteil vom 12. August 1986, a.a.O.; Oberverwaltungsgericht für das Land Sachsen-Anhalt (OVG Sachs-Anh), Urteil vom 28. Mai 2002 - 1 M 154/02 -, GewArch 2002, 342 = Juris Rn. 5.
Die Klägerin hat nicht dargelegt, dass das Spielangebot ihrer Spielhalle in der Sperrzeit bisher in erheblichem Maße in Anspruch genommen worden ist. Jedenfalls aber lässt sich nicht feststellen, dass ein öffentliches Interesse an der weiteren Verkürzung der Sperrzeit besteht. Spielhallen gehören nicht zu den Vergnügungsstätten, deren Angebot typischerweise erst nach Beginn der allgemeinen Sperrzeit angenommen wird und für die Betriebszeiten innerhalb der allgemeinen Sperrzeit prägend sind. Die Sperrzeitbestimmungen gehen vielmehr davon aus, dass im Regelfall dem Bedürfnis der Allgemeinheit nach dem Besuch von Spielhallen durch die normalen Öffnungszeiten Rechnung getragen ist.
Vgl. OVG Sachs-Anh, a.a.O.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23. September 1976, a.a.O. (Juris Rn. 20); Michel/Kienzle/Pauly, Gaststättengesetz (GastG), 14. Auflage 2003, § 18 Rn. 15 (S. 549); Metzner, GastG, 6. Auflage 2002, § 18 Rn. 25.
Der Beklagte hat im Übrigen zu Recht darauf abgestellt, dass die begehrte Verkürzung der Sperrzeit dem öffentlichen Belang der Eindämmung des Spieltriebes zuwiderliefe. Dass die Sperrzeitvorschriften auch der Eindämmung des Spieltriebes - bzw. dem Schutz der (potentiellen) Spielhallenbesucher vor einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes - dienen, entspricht der einhelligen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 -, GewArch 1991, 186 = Juris Rn. 4; Beschluss vom 15. Dezember 1994 - 1 B 190.94 -, GewArch 1995, 155 (156) = Juris Rn. 18; Beschluss vom 23. Juli 2003 - 6 B 33.03 -, GewArch 2003, 433 = Juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 12. August 1986, a.a.O.; OVG RP, a.a.O.; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (HambOVG), Urteil vom 22. März 1994 - Bf VI 38/92 -, GewArch 1994, 409 (413) = Juris Rn. 62; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 3. Juli 2001 - 14 S 611/01 -, GewArch 2001, 434 = Juris Rn. 7; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (OVG Saarl), Beschluss vom 6. Juni 2005 - 3 Q 9/04 -, Juris Rn. 24.
Dieser Schutzweck wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass dem Spielangebot bereits durch andere gewerberechtliche Regelungen Grenzen gesetzt sind. Denn jene Regelungen gewährleisten keinen umfassenden Schutz des Belangs; insbesondere können sie, im Gegensatz zu den Sperrzeitvorschriften, die Ausnutzung oder aber Eindämmung des Spieltriebes in zeitlicher Hinsicht nicht bestimmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. August 1986, a.a.O..
Mit der Gewährung der beantragten (weiteren) Sperrzeitverkürzung würde der Betätigung des Spieltriebes Vorschub geleistet, obwohl die regulären Öffnungszeiten der Spielhallen - wie dargelegt - im Allgemeinen bereits hinreichenden Raum für die Befriedigung des Spielbedürfnisses bieten. Eine Sondersituation, in der ein anerkennenswertes öffentliches Bedürfnis für eine Ausweitung der Öffnungszeiten der Spielhalle der Klägerin spricht, ist weder von der Klägerin dargelegt worden noch sonst ersichtlich. Allein der Umstand, dass in anderen Bundesländern Sperrzeitregelungen bestehen, die von der nordrhein-westfälischen Regelung abweichen,
vgl. nur die Übersicht bei: http://www.awi-info.de/index.php/site/rechtliches/2,
begründet nicht automatisch die Annahme eines - wie auch immer gearteten - öffentlichen Bedürfnisses für eine Verkürzung der im Lande Nordrhein-Westfalen geltenden Sperrzeiten für Spielhallen. Denn es ist bereits nicht ersichtlich, dass die im Vergleich zu Nordrhein-Westfalen kürzeren Sperrzeiten in einigen anderen Bundesländern mit einem öffentlichen Bedürfnis begründet werden, die Spielhallen auch während der Stunden geöffnet zu halten, die in Nordrhein-Westfalen als Sperrzeit gelten.
Besondere örtliche Verhältnisse liegen vor, wenn die Verhältnisse im örtlichen Bereich sich so von den Verhältnissen anderer örtlicher Bereiche unterscheiden, dass eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erscheint. Sie setzen atypische Gebietsverhältnisse voraus, die insgesamt positiv für eine Verkürzung oder Verlängerung der Sperrzeit sprechen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1972 - IV A 1190/70 -, GewArch 1972, 195 (196); OVG Sachs-Anh, a.a.O. (Juris Rn. 4); OVG Saarl, a.a.O., Juris Rn. 35; Michel/Kienzle/Pauly, a.a.O., § 18 Rn. 21; Pöltl, GastG, 5. Auflage 2003, § 18 Rn. 34.
Dies kann etwa in einer Gegend der Fall sein, in der ein durch das Nachtleben bestimmter Lebensrhythmus herrscht oder die durch auf das Nachtleben bezogene Vergnügungsangebote geprägt ist.
Vgl. HambOVG, a.a.O.; OVG Sachs-Anh, a.a.O.; OVG Saarl, a.a.O., Juris Rn. 36.
Die Straße T.--wall in B. und der sie umgebende Bereich weist mit Gewerbe- und Wohngebieten eine solche Charakteristik bzw. Prägung offensichtlich nicht auf. Auch sonst lassen sich atypische Gebietsverhältnisse, die eine Sperrzeitverkürzung rechtfertigen, hier nicht feststellen. Denn es ist gerade nicht ersichtlich, dass die Umgebung der Spielhalle am T.--wall durch auf das Nachtleben abgestimmte Vergnügungsangebote geprägt ist.
Selbst wenn - wovon nach dem Vorstehenden nicht auszugehen ist - ein öffentliches Bedürfnis oder besondere örtliche Verhältnisse gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 GastV vorlägen, muss die Klage erfolglos bleiben, weil der Beklagte im Rahmen seiner Entscheidung, die Sperrzeit für die Spielhalle nicht zu verkürzen, sein Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt hat. Insbesondere ist entgegen der sinngemäß geäußerten Auffassung der Klägerin nicht von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen, die allein zu einem Verpflichtungsanspruch auf Erteilung der Sperrzeitverkürzung führen würde. Dies gilt im Hinblick darauf, dass es der Ordnungsbehörde unbenommen bleiben muss, auf die von einer Spielhalle ausgehenden negativen Auswirkungen zu reagieren. Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung lässt sich insbesondere auch nicht auf die Frage der Geräuschemissionen durch den Betrieb und seine Gäste reduzieren. Sperrzeitregelungen für Spielhallen dienen, wie der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid rechtsfehlerfrei festgestellt hat, auch dem Schutz vor einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2003 - 6 B 33.03 -, GewArch 2003, 433.
In diesem Rahmen stellt die Einhaltung der Sperrzeiten für eine Spielhalle ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel dar, der Spielsucht bzw. ihrer Entstehung wie auch ihren sozialen Folgen entgegenzuwirken. Die mit Abstand prozentual wie absolut häufigsten Fälle von Spielsucht betreffen die Besucher von Spielhallen und das Spiel an Glücksspielautomaten. In der Forschung wird für die Automatenspieler ein Anteil von deutlich über 80 % an der Gesamtzahl der pathologisch Spielsüchtigen genannt.
Vgl. Meyer, Gerhard: Glücksspiel, Zahlen und Fakten, http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/zahlen_fakten2004.pdf; Website des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V.; siehe auch Kalke u.a.: Glücksspiel-Forschung in Deutschland - Stand und Perspektiven, wonach sich der Anteil der Hilfe suchenden Geldautomaten-Glücksspieler "zwischen 79 Prozent und 94 Prozent" bewegt, während der entsprechende Anteil im Sportwettenbereich nur bei "ca. zehn Prozent" liegt (http://www.responsiblegaming.de/media/fachbeitrr_ge/ Gluecksspielsucht-Forschung_in_Deutschland.pdf)
Suchtfördernd beim Automatenspiel ist die rasche zeitliche Abfolge der Spiele an den Automaten. Durch die Novellierung der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) ist der zeitliche Abstand der Einzelspiele auf fünf Sekunden verkürzt worden (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielV). Dass die Verkürzung, wie in der Gesetzesbegründung (BR Drs. 655/05, S. 1, 23 ff) behauptet wird, dem Spielerschutz dienen soll, ist nicht nachvollziehbar.
So auch VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 - 5 B 4/08 -, Juris Rn. 69.
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass der Besucher einer Spielhalle das Wahlrecht haben muss, sein Geld tags oder nachts zu verspielen. Der Besucher einer Spielhalle kann ohne rechtsrelevante Einschränkung seiner persönlichen Entfaltungsmöglichkeiten darauf verwiesen werden, seinem Spielverlangen in gewerblichen Spielhallen von 1.00 Uhr bis 6.00 Uhr eine Unterbrechung zu gönnen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin führt auch ein erheblicher Gewinn eines Spielers kurz vor der regulären Sperrstunde nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null dergestalt, dass die Sperrstunde verkürzt werden müsste, damit ein Spieler in jedem Falle seinen Gewinn "abspielen" kann. Denn die Klägerin müsste auch bei einer verkürzten Sperrstunde Vorkehrungen für diesen Fall - etwa eine Auszahlung oder Gutschrift oder Speicherung - treffen, damit die Sperrstunde eingehalten wird.
Soweit die Klägerin sich darauf beruft, dass andere Städte in Nordrhein-Westfalen kürzere Sperrzeiten für Spielhallen zuließen, zeigt sie damit keinen Ermessensfehler des Beklagten auf. Denn der Beklagte ist bereits nicht für Entscheidungen über Sperrzeitverkürzungen für Spielhallen in anderen Städten zuständig, so dass eine Ungleichbehandlung der Klägerin mit anderen Spielhallenbetreibern durch den Beklagten nicht vorliegt. Dass der Beklagte einem anderen Spielhallenbetreiber in B. unter vergleichbaren tatsächlichen Voraussetzungen eine Sperrzeitverkürzung gewährt hätte, hat die Klägerin nicht behauptet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Kammer sieht von einer Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO ab, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 GastG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 GastV
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 der Gaststättenverordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 00 Uhr bis 6.00
I C 7.75
IV A 49/85
11 A 10224/91
1 C 10.95
1 M 154/02
1 B 174.90
1 B 190.94
6 B 33.03
14 S 611/01
3 Q 9/04
IV A 1190/70
5 B 4/08