Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-10-31, Aktenzeichen 2 K 4067/22
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2023:1031.2K4067.22.00

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine baurechtliche Nutzungsaufnahmeuntersagung und Abbruchsanordnung.
Die Klägerin, eine juristische Person in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), ist Eigentümerin des etwa 5.775 m² großen Grundstücks Flst.-Nr. (Flurstück-Nr.) XXX, XXX, XXX. Das Ministerium des Inneren des Landes XXX hatte als höhere Baupolizeibehörde jeweils am 28.10.1941 auf der Grundlage der §§ 2 und 4 der Verordnung über die baupolizeiliche Behandlung von öffentlichen Gebäuden vom 20.11.1938 (RGBl. I S. 1677) der Ausführung des Neubaus eines Werkstätten- und Brückendienstgebäudes als Bauveränderung bei XXX, XXX, zugestimmt, den das Wasserstraßenamt in XXX angezeigt hatte. Das Grundstück ist seit den 1940er Jahren mit einem ehemaligen Verwaltungs- und Wirtschaftsgebäude des Wasser- und Schifffahrtsamtes mit Büro- und Sanitärräumen, zwei Pkw-Garagen im nördlichen Gebäudeteil, zwei Nebengebäuden und zwei unter anderem zum Abstellen von Pkw genutzten Holzschuppen bebaut.
Das Grundstück ist im Flächennutzungsplan der Verwaltungsgemeinschaft XXX (FNP 3. Änderung, wirksam seit dem 06.07.2006) als Sonderbaufläche für ein XXX-wärterhaus für das Wasser- und Schifffahrtsamt FB dargestellt. Es liegt in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet sowie im Flora-Fauna-Habitat Gebiet (FFH-Gebiet) „XXX“ und im Vogelschutzgebiet „XXX“; insofern ist es seit 2001 Teil des Natura 2000-Netzes. Es ist seit 1984 von drei Seiten vom Naturschutzgebiet „XXX XXX“ umgeben. Die Zufahrt erfolgt über einen bundeseigenen Betriebsweg auf den Grundstücken Flst.-Nrn. XXX und XXX, die im genannten Naturschutzgebiet liegen. Das Wasserstraßen- und Schifffahrtsamt XXX (WSA XXX ), eine Behörde der Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes, erteilte der Klägerin am 15.03.2021 (befristet bis zum 31.12.2021) und am 24.03.2022 (befristet bis zum 31.12.2022) eine Einzelgenehmigung zum Befahren der für den öffentlichen Kraftverkehr gesperrten Betriebswege des WSA XXX zum Erreichen des Grundstücks.
Im Jahr 2009 gab die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes die Nutzung des im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehenden Grundstücks, damals bezeichnet als Flst.-Nr. XXX, auf. Die Beklagte lehnte in der Folgezeit verschiedene Nutzungsanfragen Dritter formlos ab, die daraufhin nicht weiterverfolgt wurden. Die Verwaltung des Grundstücks wurde am 01.12.2009 der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) übertragen. Diese ließ eine mit den Buchstaben A bis E bestimmte, etwa 5.820 m² große Teilfläche des Grundstücks am 22.03.2018 durch die Deutsche Grundstücksauktionen AG versteigern. In der Objektbeschreibung wurde das Objekt als Freizeitgelände mit aufgelassenem Verwaltungsgebäude beschrieben; zur Erschließung wurde auf das Fehlen eines Anschlusses an die Wasserver- und -entsorgung hingewiesen, die über einen zu reaktivierenden Brunnen bzw. eine Klärgrube erfolge. Zur Lage, Verkehrsanbindung und umliegenden Bebauung wurde Folgendes ausgeführt:
„Direkt am XXX gelegen in ruhiger, idyllischer Lage mit Fährstation über den XXX zum XXX nahe dem Grundstück. Das Landschaftsschutzgebiet mit reicher Fauna (Vogelparadies) schließt sich unmittelbar an die Liegenschaft an. Die Kreisstadt XXX ist in 15 Autominuten erreichbar.
Das Grundstück befindet sich im Außenbereich nach §35 BauGB. Es wird im Flächennutzungsplan als Sonderbaufläche ausgewiesen und befindet sich im Flora-Fauna-Habitat Gebiet und einem Vogelschutzgebiet. Darüber hinaus ist der Bereich landesrechtlich als Überschwemmungsgebiet festgelegt. Der Verkaufsgegenstand wird auf drei Seiten vom Naturschutzgebiet „XXX XXX" umschlossen. Eine Zufahrt ist nur durch dieses Naturschutzgebiet möglich. Nach Auskunft der Stadt XXX gegenüber der Verkäuferin ist eine Wohn- bzw. Gewerbenutzung nicht möglich. Die Nutzung der Immobilie ist somit nur als Freizeitareal möglich.
Die endgültige und verbindliche Nutzungsmöglichkeit für dieses Grundstück konnte vom Auktionshaus nicht geklärt werden. Für eine mögliche zukünftige Nutzung übernimmt das Auktionshaus keine Haftung. Die zukünftige Nutzungsmöglichkeit ist abschließend nur über eine Bauvoranfrage zu klären.“
Die Klägerin erhielt den Zuschlag, sodass die BImA die Teilfläche des Grundstücks mit notariellem Kaufvertrag vom 22.03.2018 zu einem Preis von 89.000,00 EUR, zuzüglich einer Courtage des Auktionshauses in Höhe von 6.354,60 EUR, an die Klägerin veräußerte und ihr daraufhin das Eigentum übertrug. Das Grundstück wurde später in die beiden Grundstücke mit den Flst.-Nr. XXX (neu) und XXX aufgeteilt.
Mit Schreiben vom 09.08.2018 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass das Grundstück sich im Außenbereich, FFH- und Vogelschutzgebiet befinde. Eine Wohn- oder Gewerbenutzung sei nicht möglich. Die zukünftige Nutzungsmöglichkeit sei abschließend nur über eine Bauvoranfrage zu klären; eine mögliche Wiedernutzbarmachung des ehemaligen Verwaltungsgebäudes bedürfe einer Baugenehmigung.
Die Klägerin vermietete das Grundstück im März 2019 an Herrn XXX XXX. Die Beklagte untersagte diesem mit bestandskräftigem Bescheid vom 24.06.2019 die Nutzung des Grundstücks und gab ihm auf, es bis zum 20.07.2019 in seinen ursprünglichen Zustand zu versetzen; Bauschutt, Gefahrgutbehälter, Wohnwagen, Mobiliar und Tiere seien zu entfernen. Daraufhin wurde diese Nutzung aufgegeben. Die Beklagte dokumentierte am 16.08.2019 einen Ausdruck aus dem Internetportal XXX, wonach die Klägerin das Grundstück unter der Überschrift „Schönes Freizeitgelände/ Areal zu vermieten“ zur Vermietung – nicht zu reinen Wohnzwecken – für 10.800,00 EUR jährlich bzw. eine Kaltmiete von 900,00 EUR monatlich anbot. Bei einer Kontrolle der Beklagten am 20.11.2020 wurde auf dem Grundstück Herr XXX mit weiteren Personen angetroffen; er gab an, der XXX XXX habe das Grundstück gepachtet, das als Clubhaus für Treffen und Feierlichkeiten genutzt werden solle. Die Beklagte gab der Klägerin mit Schreiben vom 24.11.2020 Gelegenheit zur Stellungnahme und kündigte ein ordnungsbehördliches Tätigwerden an. Ein Mitarbeiter der Klägerin, XXX XXX, teilte mit E-Mail vom 10.12.2020 und telefonisch am 15.12.2020 mit, es bestehe kein Pacht- oder Mietverhältnis mit dem XXX XXX. Die Beklagte gab der Klägerin unter dem 19.02.2021 Gelegenheit zur Stellungnahme zum Erlass einer Nutzungsuntersagung und einer Beseitigungsanordnung für die Bestandsgebäude, weil es wiederholt zu nicht mit der Baurechtsbehörde abgestimmten und unzulässigen Vermietungen komme und die Klägerin sich nicht kooperativ verhalte. Nach ihren Feststellungen sei das Grundstück derzeit an XXX XXX XXX, XXX XXX XXX und XXX XXX XXX vermietet; es werde gebeten, das Mietverhältnis zu bestätigen und mitzuteilen, seit wann und für welche Nutzung es bestehe. Mit E-Mail vom 03.03.2021 bestätigte der Geschäftsführer der Klägerin, dass das Objekt an die benannten Personen vermietet sei; im Mietvertrag sei es ausdrücklich als „reines Freizeitgelände“ bezeichnet; dabei gab er an, die Klägerin sei an sich nicht zu einem Austausch über Mieter etc. verpflichtet. Der Rechtsanwalt der Mieter teilte der Beklagten unter dem 12.08.2021 mit, dass das Mietverhältnis zum 01.08.2021 beendet worden sei. Die Beklagte stellte in der Folge keine weiteren Nutzungen des Grundstücks fest.
Die Beklagte untersagte der Klägerin mit Verfügung vom 13.07.2021 die Aufnahme einer durch die Baurechtsbehörde nicht genehmigten, aber genehmigungsbedürftigen Nutzung auf dem streitgegenständlichen Grundstück, insbesondere die Nutzung zu gewerblichen Zwecken, zu Wohnzwecken oder als Freizeitgelände (Ziffer 1). Außerdem ordnete sie den vollständigen Abbruch der auf dem Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen bis spätestens 01.04.2022 an (Ziffer 2 Satz 1 und 3). Im Einzelnen seien das Hauptgebäude, das ehemalige Verwaltungsgebäude des Wasser- und Schifffahrtsamtes mit Büro- und Sanitärräumen und zwei Pkw-Garagen im nördlichen Gebäudeteil sowie die Nebengebäude und zwei als Abstellfläche für Pkw etc. genutzte Holzschuppen abzubrechen (Ziffer 2 Satz 2). Die durch den Abbruch entstehenden (Bauschutt-)Materialien seien vom Grundstück vollständig zu entfernen (Ziffer 2 Satz 4 Halbs. 1); sie seien anschließend ordnungsgemäß zu entsorgen (Ziffer 2 Satz 4 Halbs. 2). Die Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 der Verfügung an (Ziffer 3). Schließlich drohte sie der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR für den Fall an, dass sie entgegen der Nutzungsaufnahmeuntersagung nach Ziffer 1 der Verfügung eine nicht durch die Baurechtsbehörde genehmigte Nutzung aufnehme oder die Aufnahme einer Nutzung durch Dritte gestatte (Ziffer 4). Mit gesondertem Gebührenbescheid vom 13.07.2021 setzte die Beklagte für die Verfügung eine Gebühr in Höhe von EUR 136,00 fest.
Zur Begründung führte die Beklagte im Einzelnen aus, Rechtsgrundlage für die vorbeugende Nutzungsaufnahmeuntersagung (Ziffer 1 der Verfügung) sei § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO. Dessen Voraussetzungen lägen vor; die formelle Illegalität der beabsichtigten Nutzung sei ausreichend. Zwar könne derzeit keine Nutzung auf dem Grundstück festgestellt werden. Allerdings ergebe sich aus Internetinseraten bei XXX (https://www.XXX.de/exposeXXX#/), dass die Klägerin beabsichtige, das Grundstück als „schönes Freizeitgelände/Areal“ zu vermieten. Für die beabsichtigte Nutzung als Freizeitgelände liege keine Baugenehmigung vor, obwohl eine solche erforderlich wäre. Die 1941 genehmigte Errichtung der baulichen Anlagen und ihre Nutzung durch das Wasserschifffahrtsamt, d.h. zu wasserwirtschaftlichen Zwecken, sei endgültig aufgegeben worden. Dadurch sei die Baugenehmigung gemäß § 43 Abs. 2 LVwVfG wegen Erledigung erloschen. Die derzeit nicht genutzten baulichen Anlagen erhielten durch die Aufnahme einer neuen Nutzung – sei es zu Wohnzwecken, zu gewerblichen Zwecken oder für eine Freizeitnutzung – eine neue Zweckbestimmung. Die darin liegende Nutzungsänderung bedürfe einer Baugenehmigung; sie sei auch nicht verfahrensfrei, weil das Grundstück im Außenbereich liege und für eine neue Nutzung andere Anforderungen gälten als für die bisherige wasserwirtschaftliche Nutzung. Die Klägerin habe bislang auch noch keine konkrete Beschreibung der beabsichtigten Nutzung vorgelegt oder deren Genehmigung beantragt. Die Klägerin sei als Zustandsstörerin richtige Adressatin, auch wenn sie das Grundstück nicht selbst nutzen, sondern nur vermieten wolle. Ein Vorgehen gegen die künftigen, noch unbekannten Mieter oder Pächter als Handlungsstörer ermögliche keine effektive und vorbeugende Gefahrenabwehr. Die Anordnung erfolge nach Ausübung des eingeräumten Ermessens. Die Baurechtsbehörde sei sich des Umstandes bewusst, dass eine Nutzungsaufnahmeuntersagung die Nutzungsmöglichkeiten der Klägerin erheblich einschränke. Diese sei dennoch erforderlich und verhältnismäßig, weil die Klägerin lediglich hinter die formellen Schranken des Baurechts verwiesen und gezwungen werde, ihre Interessen auf dem gesetzlich vorgesehenen Weg eines Bauantrags zu verfolgen. In der Vergangenheit habe sich gezeigt, dass sie nicht willens sei, die baurechtliche Genehmigungsfähigkeit der durch die Mieter beabsichtigten Nutzungen vorab abzuklären. Die Androhung eines Zwangsgeldes (Ziffer 4 der Verfügung) sei geeignet, die Klägerin dazu anzuhalten, die Anordnung in Ziffer 1 der Verfügung zu befolgen. Bei der Festlegung von dessen Höhe seien unter anderem die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin berücksichtigt worden.
Rechtsgrundlage der Abbruchsanordnung (Ziffer 2 der Verfügung) sei § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO. Als Ermächtigungsgrundlage scheide § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO aus, weil zum Zeitpunkt der Errichtung eine Baugenehmigung vorgelegen habe. Die Tatbestandsvoraussetzungen seien gegeben, weil die baulichen Anlagen gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften über ihre Errichtung verstießen. Die baulichen Anlagen seien formell illegal. Die Baugenehmigung von 1941 habe sich erledigt, nachdem die Nutzung als Wasser- und Schifffahrtsamt endgültig aufgegeben worden sei. Denn eine Baugenehmigung verliere ihre Wirksamkeit, wenn die genehmigte und bestimmungsgemäße Nutzung durch Verzicht endgültig aufgegeben werde. Die Baugenehmigung von 1941 habe sich erledigt, weil die bestimmungsgemäße Nutzung der baulichen Anlage als Wasserschifffahrtsamt vor zwölf Jahren endgültig und nicht nur vorübergehend aufgegeben worden sei. Es gebe keine Anhaltspunkte, dass die Nutzung als Wasserschifffahrtsamt jemals wieder aufgenommen werden solle. Eine Genehmigung zur Nutzungsänderung sei nicht erteilt worden. Die baulichen Anlagen seien auch materiell illegal, weil sie – nach Wegfall der nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Nutzung als Wasser- und Schifffahrtsamt – gegen § 35 Abs. 2 BauGB verstießen. Die baulichen Anlagen auf dem klägerischen Grundstück beeinträchtigten die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB. Das Grundstück sei von drei Seiten vom Naturschutzgebiet „XXX XXX“ umschlossen und nur über eine Zufahrt durch das Naturschutzgebiet erreichbar. Eine häufigere Nutzung dieser Zufahrt sei geeignet, das Naturschutzgebiet nachhaltig zu verändern und die in der Umgebung lebenden Tiere und besonders Vögel zu stören. Außerdem liege das Grundstück selbst in einem Natura 2000-Gebiet. Eine Nutzung der baulichen Anlagen könne die Erhaltungsziele beeinträchtigen. Die baulichen Anlagen verunstalteten das Landschaftsbild und wirkten wie Fremdkörper. Der Außenbereich werde wesensfremd genutzt. Die Anlagen beeinträchtigten an dem Standort direkt am XXX die natürliche Eigenart der Landschaft. Die nicht privilegierte Nutzung der Bestandsgebäude lasse außerdem die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten. Eine städtebaulich unerwünschte Zersiedlung könne nämlich auch durch eine Nutzungsänderung ohne Änderung des Baukörpers bewirkt werden. Die baulichen Anlagen genössen auch keinen Bestandsschutz, der einer Abrissverfügung entgegenstünde. Werde ein Bauwerk, das bisher nach § 35 Abs. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert genutzt worden sei, für einen anderen Zweck genutzt, so liege hierin nicht nur eine Nutzungs-, sondern zugleich eine Funktionsänderung, die zu einer Entprivilegierung führe. Damit erledige sich auch der Bestandsschutz für das Gebäude. Bauliche Substanz und Nutzung unterlägen nicht unabhängig voneinander unterschiedlichen rechtlichen Regelungen; die bauliche Anlage genieße Bestandsschutz nur in ihrer durch die Nutzung bestimmten Funktion. Die endgültige Aufgabe der privilegierten Nutzung als Wasser- und Schifffahrtsamt habe zur Entprivilegierung der baulichen Anlagen geführt. Damit sei auch der Bestandsschutz für die baulichen Anlagen entfallen. Die Klägerin sei als Eigentümerin Zustandsstörerin und damit für den baurechtswidrigen Zustand verantwortlich. Die Anordnung sei nicht unverhältnismäßig. Sie sei grundsätzlich geeignet, den rechtswidrigen Zustand zu beheben und den Außenbereich vor unzulässiger Bebauung zu schützen. Sie sei auch erforderlich, weil sich der Schutz des Außenbereichs nicht anders als durch einen vollständigen Abriss verwirklichen lasse. Insbesondere sei eine Nutzungsuntersagung nicht ausreichend, weil nicht ersichtlich sei, dass die Anlage einer neuen, planungsrechtlich zulässigen Nutzung zugeführt werden könne. Die besondere Lage des Grundstücks lasse praktisch keinen Raum für denkbare zulässige Nutzungen des Grundstücks. So stünden einer gewerblichen Nutzung, einer Wohnnutzung oder einer Nutzung zu Freizeitzwecken die Außenbereichslage und die Lage inmitten eines Naturschutzgebiets, FFH-Gebiets und Vogelschutzgebiets ebenso entgegen wie die Lage in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet. Alle in den letzten drei Jahren gestellten förmlichen und formlosen Anfragen zu einer Nutzungsänderung hätten sich daher als planungsrechtlich unzulässig erwiesen. Durch die exponierte Lage an der freien XXX-strecke und aufgrund der eingeschränkten Erreichbarkeit mit extrem kritischer Zufahrt bei Hochwasser wäre wohl jegliche Nutzung, die nicht der Wasserwirtschaft selbst diene und deshalb gerade dort ausgeführt werden müsse, gemäß § 5 Abs. 2 WHG unzulässig. Die Klägerin habe eine im Außenbereich zulässige Nutzung auch zu keinem Zeitpunkt in Aussicht gestellt. Die Beklagte sei sich bewusst, dass die Beseitigungsverfügung erheblich in das Eigentumsrecht der Klägerin eingreife und Kosten verursache. Es bestehe jedoch ein Bedürfnis von hervorragendem Rang, den Außenbereich möglichst weitgehend von Bebauung freizuhalten. Eine Duldung des rechtswidrigen Zustands könne eine negative Vorbildwirkung entfalten. Zu Lasten der Klägerin sei zu berücksichtigen, dass sie versucht habe, das Grundstück gewinnbringend zu verpachten, ohne sich vorab über die zulässigen Nutzungsmöglichkeiten mit der Baurechtsbehörde abzustimmen. Es seien immer wieder formell illegale Nutzungen aufgenommen worden. Die Entsorgung der Baumaterialien sei von der gesetzlichen Ermächtigung zur Abbruchsanordnung umfasst.
Die Klägerin legte gegen beide Bescheide am 28.07.2021 Widerspruch ein und begründete diesen insbesondere dahingehend, dass die Nutzungsaufnahmeuntersagung und Abbruchsanordnung rechtswidrig seien. Sie bestritt, dass ein Beitrag im Portal XXX XXX bestehe; die übersandten Kopien aus der Baurechtsakte belegten weder dessen Vorhandensein noch, dass er aus 2021 stamme. Es sei nicht konkret beabsichtigt, das Grundstück zu Freizeitzwecken oder ähnlichem zu nutzen oder an Dritte zu vermieten. Der Abbruchsanordnung stehe entgegen, dass den auf dem Grundstück vorhandenen Gebäuden Bestandsschutz zukomme, auch wenn es wohl zutreffe, dass die ursprünglich erteilte Baugenehmigung bzw. Zustimmungserklärung der höheren Baupolizeibehörde durch die endgültige Aufgabe der Nutzung der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung und die Veräußerung des Grundstücks an einen Privaten ihre Wirksamkeit verloren hätten. Bestandsschutz komme einer Anlage zu, wenn sie zu irgendeinem Zeitpunkt materiell rechtmäßig gewesen sei. Eine Konstellation eines von vornherein durch Widerrufsvorbehalt eingeschränkten Bestandsschutzes liege nicht vor. Auch gehe es um eine nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ebenfalls privilegierte Folgenutzung. Denn ihr Inhaber und Geschäftsführer baue als Vollerwerbslandwirt in den Regionen XXX, XXX XXX XXX, XXX XXX XXX und in Baden-Württemberg Kartoffeln und Zwiebeln an und liefere diese an Zentrallager großer Einzelhandelsgesellschaften wie XXX und XXX in XXX und XXX in XXX; das streitgegenständliche Grundstück könne durchaus in die großbetriebliche landwirtschaftliche Nutzung einbezogen werden.
Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 10.11.2022 mit der Maßgabe zurück, dass die Maßnahme in Ziffer 2 der Verfügung vom 13.07.2021 bis acht Monate nach Bestandskraft der Entscheidung durchzuführen sei (Ziffer 1). Die dortige Sachbearbeiterin habe die Internetseite „XXX XXX“ am 08.11.2022 aufgerufen; dabei habe sich gezeigt, dass das Inserat (unter Angabe eines Mietpreises von zwischenzeitlich 12.000,00 EUR) freigeschaltet und mittlerweile zurückgezogen worden sei. Der zulässige Widerspruch sei nicht begründet, da die Entscheidung rechtmäßig sei und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletze. Die Entscheidungskompetenz des Regierungspräsidiums beschränke sich auf die baurechtliche Entscheidung und umfasse nicht den Widerspruch gegen den Gebührenbescheid. Hierüber habe nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO die Beklagte zu entscheiden.
Rechtsgrundlage für die vorbeugende Nutzungsaufnahmeuntersagung (Ziffer 1 der Verfügung) sei § 47 Abs. 1 LBO. Es müsse keine Nutzungsaufnahme unmittelbar bevorstehen; die Baurechtsbehörde brauche nicht abzuwarten, ob bzw. wann die Klägerin erneut eine illegale Nutzung der baulichen Anlagen auf dem Vorhabengrundstück aufnehme. Die Voraussetzungen seien erfüllt. Hierfür genüge eine formelle Illegalität der beabsichtigten Nutzung. Dies gelte auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG, da die Klägerin ohne einen Verlust an Vermögenssubstanz lediglich hinter die formellen Schranken des Baurechts zurückgedrängt und auf den vorgeschriebenen Weg verwiesen werde, nämlich darauf, eine Baugenehmigung zu beantragen. Die verfügte Untersagung der Aufnahme einer nicht genehmigten, aber genehmigungsbedürftigen Nutzung sei auch hinreichend bestimmt. Die diesbezügliche Zwangsgeldandrohung (Ziffer 4 der Verfügung) sei nach Anordnung der sofortigen Vollziehung (Ziffer 3 der Verfügung) ebenfalls rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Abbruchsanordnung sei § 47 Abs. 1 LBO. Die Tatbestandsvoraussetzungen seien erfüllt. Die Anlagen seien formell illegal. Die Baugenehmigung aus 1941 sei erloschen, was die Klägerin nicht in Abrede stelle. Es bestehe auch kein Bestandsschutz für die baulichen Anlagen mehr. Ein Gebäude werde im Umfang seines baulichen Bestands und in seiner Funktion geschützt. Es werde eine im Wesentlichen vorhandene und funktionsgerecht genutzte Bausubstanz vorausgesetzt. Der Bestandsschutz erlösche durch eine Nutzungsänderung gegenüber der Funktion der Anlage in ihrem geschützten Bestand. Die Aufgabe einer bestimmten Art von Nutzung komme besonders dadurch zum Ausdruck, dass der Berechtigte erkennbar und nicht nur vorübergehend eine andersartige, d.h. außerhalb der Variationsbreite der bestandsgeschützten Nutzungsart liegende Nutzung aufnehme. Auch wenn die Klägerin die baulichen Anlagen und das Grundstück einer im Außenbereich privilegierten landwirtschaftlichen Nutzung für den Kartoffel- und Zwiebelanbau zuführen würde, läge darin eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Werde eine im Außenbereich privilegierte Nutzung durch eine andere ersetzt, bedeute dies nicht, dass letztere am selben Standort ohne Weiteres zulässig sei. Eine landwirtschaftliche Nutzung auf dem streitgegenständlichen Grundstück wäre keine Fortsetzung der aufgegebenen privilegierten Nutzung und damit genehmigungspflichtig. Bezüglich der Genehmigungsfähigkeit bestünden erhebliche Zweifel. Eine konkrete Bauanfrage oder ein Bauantrag lägen nicht vor. Die Baugenehmigung von 1941 sei – obwohl sie nicht unter Widerruf erteilt wurde – erloschen, weil sie sich auf andere Weise, nämlich durch Verzicht des ehemaligen Inhabers nach § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt habe. Dessen Willen, auf die Baugenehmigung zu verzichten, sei durch die Nutzungsaufgabe und Übergabe an die BlmA im Jahr 2009 unmissverständlich und unzweifelhaft zum Ausdruck gekommen. Die formelle Rechtswidrigkeit alleine rechtfertige regelmäßig keine Abbruchsanordnung; die baulichen Anlagen seien hier jedoch auch materiell-rechtlich illegal. Das Grundstück liege im bauplanungsrechtlichen Außenbereich. Die baulichen Anlagen seien nicht mehr gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert. Die angeführte potenzielle landwirtschaftliche Nutzung durch den Geschäftsführer der Klägerin finde aktuell nicht statt und könne angesichts der Lage im festgesetzten Überschwemmungsgebiet, FFH-Gebiet und Vogelschutzgebiet voraussichtlich nicht zugelassen werden. Auch als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 und 3 BauGB wäre eine etwaige Nutzung nicht zulässig, da mehrere öffentliche Belange entgegenstünden. Das Grundstück sei im Flächennutzungsplan als Sonderbaufläche für ein XXX-wärterhaus für das Wasser- und Schifffahrtsamt FB vorgesehen, diese Nutzung sei aufgegeben worden. Wieso der Flächennutzungsplan deshalb obsolet geworden sein sollte, sei nicht ersichtlich. Jede andere Nutzung sei damit gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht in Einklang zu bringen. Mit dem Verlust ihrer Funktion verlören Gebäude zugleich den Bestandsschutz und stünden im Widerspruch zu den für sie geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Dies sei auch bei einer landwirtschaftlichen Nutzung anzunehmen, da diese keine Fortsetzung der früheren Nutzung wäre. Zudem liege das Grundstück in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet, in einem FFH- und einem Vogelschutzgebiet und sei von einem Naturschutzgebiet umgeben, durch das die Zufahrt verlaufe. Jede Nutzung würde die Belange des Naturschutzes beeinträchtigen. Ferner ließe jede Nutzung, insbesondere zu Wohn-, gewerblichen oder Freizeitzwecken die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten. Schließlich sei die Erschließung des Grundstücks nicht gesichert. Die Klägerin sei als Zustandsstörerin in Anspruch zu nehmen; sie sei am ehesten zur effektiven Beseitigung des rechtswidrigen Zustands in der Lage. Im Übrigen habe die Klägerin auch durch Vermietung bzw. Verpachtung wirtschaftlichen Nutzen aus dem Grundstück gezogen; sie könne nicht die Vorteile in Anspruch nehmen, aber Risiken und Kosten auslagern. Daher sei die Haftung für die Abbruchkosten auch nicht auf den Wert des Grundstücks zu beschränken. Da eine Legalisierung der baulichen Anlagen nicht möglich sei, sei die Abbruchsanordnung das einzige Mittel, um wieder rechtmäßige Zustände herzustellen. Die Abbruchsanordnung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Da das Grundstück aufgrund seiner beschriebenen Lage keiner planungsrechtlich zulässigen Nutzung zuführbar sei, könnten nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden. Die Frist von acht Monaten ab Bestandskraft sei ausreichend.
Die Beklagte hat über den Widerspruch gegen den Gebührenbescheid bislang nicht entschieden.
Die Klägerin hat am 23.11.2022 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Verfügung sei rechtswidrig. Dies gelte zunächst für die lediglich abstrakte Untersagung der Aufnahme einer nicht genehmigten, aber genehmigungsbedürftigen Nutzung (Ziffer 1). Für eine solche allgemeine Nutzungsuntersagungsverfügung, mit der lediglich die gesetzlichen Vorgaben wiedergegeben würden und die Aufnahme jeglicher nicht genehmigten Nutzung förmlich untersagt werde und die sich nicht auf eine vom Grundstückseigentümer konkret beabsichtigte, unmittelbar bevorstehende Nutzungsaufnahme beziehe, gebe es keine Rechtsgrundlage. Es möge gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO zulässig sein, eine noch nicht ausgeübte Nutzung für die Zukunft zu unterbinden. In der maßgeblichen Gerichtsentscheidung sei es jedoch um die konkret beabsichtigte, unmittelbar bevorstehende Aufnahme einer Nutzung bestimmter Räumlichkeiten als Sex-Club gegangen, wobei der Adressat sich der Zulässigkeit der Nutzung berühmt und begonnene Vorbereitungsmaßnahmen nicht habe beenden wollen. Eine vergleichbare Konstellation und damit die Tatbestandsvoraussetzungen lägen hier nicht vor. Die bisherigen Freizeitnutzungen seien bei Erlass der Verfügung bereits beendet gewesen. Eine konkrete Absicht einer Nutzung des Grundstücks zu Freizeitzwecken oder Vermietung an Dritte habe nicht mehr bestanden. Ein angeblicher Eintrag in XXX XXX sei gelöscht und nicht mehr aktiv gewesen. In den Bauakten sei kein Beleg enthalten, dass ein solcher Eintrag 2021 noch vorhanden gewesen wäre. Sie sei zunächst davon ausgegangen, dass das Grundstück jedenfalls zu Freizeitzwecken genutzt werden könne. Die Vorgänge lägen in der Vergangenheit (2019 und 2020); seit der Anhörung im Februar 2021 habe keine ungenehmigte Nutzung auf dem Grundstück mit Ausnahme notwendiger Pflege-, Erhaltungs- und Sicherungsmaßnahmen mehr stattgefunden. Der Beklagten lägen keine sonstigen konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass sie – die Klägerin – sich seitdem nicht rechtskonform verhalten hätte. Insbesondere habe sich dies der E-Mail ihres Geschäftsführers vom 03.03.2021, der vielmehr ein Gespräch angeboten habe, nicht entnehmen lassen. Der Zweck sei damit auch ohne förmliche Bestätigung bereits erreicht gewesen. Die Nutzungsaufnahmeuntersagung sei zudem nicht bestimmt genug formuliert. Sie beziehe sich nicht auf eine konkret beabsichtigte Nutzung, sondern gebe in der Sache lediglich die nach der Landesbauordnung geltende Rechtslage wieder; es handle sich auch nicht um einen normkonkretisierenden Verwaltungsakt.
Der angeordnete vollständige Abbruch der baulichen Anlagen sei schon im Ansatz rechtswidrig. Es sei offen, ob die ursprüngliche Baugenehmigung bzw. Zustimmungserklärung allein durch die Aufgabe der vormaligen Nutzung und die Veräußerung des Grundstücks an einen Privaten ihre Wirksamkeit verloren habe. Den Gebäuden komme materiell-rechtlich gebäudebezogener Bestandsschutz zu. Eine bauliche Anlage genieße Bestandsschutz, wenn sie zu irgendeinem Zeitpunkt materiell rechtmäßig gewesen sei. Der Bestandsschutz sei nicht durch einen Widerrufsvorbehalt eingeschränkt gewesen. Der Verweis auf eine Entprivilegierung bei Funktionsänderung verfange nicht. In den maßgeblichen Entscheidungen sei es nicht um Nutzungsänderungen gegangen, bei denen auch die neue Nutzung nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert sei. Selbst wenn die ursprünglich erteilte Baugenehmigung erloschen sein sollte, sei es nicht gänzlich ausgeschlossen, dass das Grundstück wieder für ein XXX-wärterhaus oder vergleichbare behördliche Zwecke genutzt werden könnte, zumal es im Flächennutzungsplan weiterhin so dargestellt sei. Das Grundstück könne durchaus in die großbetriebliche landwirtschaftliche Nutzung ihres Geschäftsführers als Vollerwerbslandwirt einbezogen werden. Einen für sie mit Kosten einhergehenden Bauantrag zu stellen, sei ihr bislang nicht zumutbar gewesen, nachdem die Beklagte zum Ausdruck gebracht habe, dass sie eine solche Nutzung nicht für genehmigungsfähig halte. Bei Fortsetzung der Nutzung durch eine privilegierte landwirtschaftliche Tätigkeit stellten sich die Fragen einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht in gleicher Weise wie bei einem Neubauvorhaben. Die erst nachträglich aufgrund der Erlass der Schutzverordnungen zum Naturschutzgebiet und der Einbeziehung in das Natura 2000-Netz eingetretenen Umstände könnten nicht gegen die Fortsetzung der Nutzung eingewandt werden. Die baulichen Anlagen seien Bestandteil des aktuell vorhandenen Landschaftsbildes und könnten dieses allein durch ihre Fortexistenz nicht (neu) verunstalten. Sie seien im Außenbereich nicht wesensfremd, sondern gehörten wie andere, zulässigerweise im Außenbereich errichtete technische Anlagen zur Kulturlandschaft in Deutschland. Vergleichbare Gebäude existierten entlang des XXX in größerer Zahl. Unmittelbar daneben gebe es noch weitere Gebäude und technische Bauwerke des Wasser- und Schifffahrtsamtes. Die Abbruchsanordnung sei ermessensfehlerhaft. Zwar sei sie als Eigentümerin Zustandsstörerin. Es sei aber zu fragen, ob es ermessensgerecht sei, sie zur Beseitigung und insbesondere Kostentragung zu verpflichten. Eine Verantwortlichkeit des aktuellen Grundstückseigentümers, der den rechtswidrigen Zustand nicht verursacht habe, sei wie bei der Altlastenbeseitigung oder sonstigen Sanierungsverpflichtungen nicht gegeben oder auf den Wert des Grundstücks zu begrenzen. Da sie keinen wirtschaftlichen Nutzen aus dem Grundstück ziehen könne, sei ihr die Tragung der nicht unerheblichen Kosten aus ihrem sonstigen Vermögen nicht zumutbar. Die geringen und nur vorübergehenden Einnahmen aus den Vermietungen 2019 und 2020 hätten den Pflege- und Erhaltungsaufwand nicht annähernd abgedeckt. Die Verantwortung liege bei der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, die die Gebäude errichtet und über 60 bis 70 Jahre für ihre Zwecke genutzt habe. Zudem habe die BImA durch den Verkauf einen erheblichen wirtschaftlichen Erlös erzielt. Es sei damit vorrangig der Bund als Träger der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung und der BImA sowie Handlungsstörer in Anspruch zu nehmen. Dass allein sie, die Klägerin, Zugriff auf die Liegenschaft habe, sei verfehlt; es könne dem Bund der Abbruch aufgegeben und sie zur Duldung verpflichtet werden.
Infolge der Rechtswidrigkeit des Ausgangsbescheides sei auch der Gebührenbescheid rechtswidrig. Da die Beklagte über den Widerspruch nicht entschieden habe, sei die Klage als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig.
Die Klägerin beantragt,
1. die Verfügung der Beklagten vom 13.07.2021 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 10.11.2022 aufzuheben;
2. den Gebührenbescheid der Beklagten vom 13.07.2021 aufzuheben;
3. die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen. Rechtsgrundlage für die Nutzungsaufnahmeuntersagung (Ziffer 1 der Verfügung) sei § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO. Deren Voraussetzungen seien erfüllt; es genüge die formelle Illegalität. Die Klägerin habe beabsichtigt, das Grundstück Dritten für eine Nutzung zu Freizeitwecken zu überlassen. Weder hierfür noch für die vorangegangenen Nutzungen hätten die erforderlichen Baugenehmigungen vorgelegen. Die Klägerin habe noch nach Erhalt des Anhörungsschreibens vom Februar 2021 die konkrete Absicht einer Überlassung des Grundstücks an Dritte gehabt. Das Inserat bei XXX XXX sei zwar mittlerweile deaktiviert, bei Anfertigung der Verfügung im Juni 2021 allerdings noch aktiviert gewesen und deshalb in der Verfügung verlinkt worden. Eine Angestellte ihres Prozessbevollmächtigten habe am 21.06.2021 einen Screenshot von der Anzeige angefertigt; dies werde anwaltlich versichert und durch die Metadaten des Dokuments bewiesen. Für den Erlass einer vorbeugenden Nutzungsaufnahmeuntersagung sei ausreichend, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststehe, dass eine bauliche Anlage in rechtswidriger Weise genutzt werden solle. Im Rahmen einer Baueinstellung gemäß § 64 Abs. 1 Satz 1 LBO genüge das Vorliegen objektiv konkreter Anhaltspunkte, die es als wahrscheinlich erscheinen ließen, dass ein mit der Rechtsordnung unvereinbarer Zustand geschaffen werde; für eine Nutzungsaufnahmeuntersagung gelte Entsprechendes. Die Prognose, dass die baulichen Anlagen in rechtswidriger Weise genutzt werden sollten, sei gerechtfertigt gewesen; dabei habe auch das Verhalten der Klägerin in der Vergangenheit einbezogen werden dürfen. Sie, die Beklagte, habe die Klägerin mit mehreren Schreiben darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsfähigkeit einer Nutzung vor ihrer Aufnahme mit der Baurechtsbehörde abzuklären sei. Dies habe die Klägerin ignoriert und das Grundstück erneut für eine Nutzung zu Freizeitzwecken angeboten. Die Untersagung sei auch bestimmt genug. Da nicht konkret absehbar gewesen sei, welche Nutzung aufgenommen würde, sei sie allgemein zu halten gewesen. Die Reichweite sei erkennbar gewesen; auch die Klägerin habe nicht geltend gemacht, den Inhalt nicht verstanden zu haben. Die Ermessensgrenzen seien gewahrt; insbesondere sei das präventive Vorgehen auch nach der E-Mail des Geschäftsführers der Klägerin vom 03.03.2021 noch erforderlich gewesen. Die Verfügung, die die Klägerin nur in die formellen Schranken des Baurechts verweise, sei angemessen.
Rechtsgrundlage für die Abbruchsanordnung sei § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO. Die tatbestandlichen Voraussetzungen lägen vor, weil die Gebäude gegen baurechtliche Vorschriften über die Errichtung baulicher Anlagen, nämlich § 35 Abs. 2 BauGB, verstießen. Sie seien formell illegal. Die Baugenehmigung von 1941 habe sich auf andere Weise – durch Verzicht – erledigt. Die bestimmungsgemäße Nutzung als Wasserschifffahrtsamt sei vor 14 Jahren endgültig und nicht nur vorübergehend aufgegeben worden. Der Verkauf an die Klägerin nach Übertragung des Grundstücks an die BImA belege eindeutig den Willen, endgültig auf die genehmigte Nutzung zu verzichten. Es gebe keine Anhaltspunkte, dass diese jemals wieder aufgenommen werden solle. Auch eine Genehmigung zur Nutzungsänderung sei nicht erteilt worden. Die baulichen Anlagen genössen keinen Bestandsschutz. Der Bestandsschutz könne nicht nur durch Einschränkungen in der Baugenehmigung, sondern auch durch die endgültige Nutzungsaufgabe entfallen. Einer baulichen Anlage komme Bestandsschutz nur in ihrer durch die Nutzung bestimmten Funktion zu. Bei Fortfall der Nutzung bewahre die Eigentumsgarantie den Eigentümer vorbehaltlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht vor einer Beseitigung. Ob die baulichen Anlagen wieder einer rechtmäßigen Nutzung zugeführt werden könnten, sei erst im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu prüfen. Dafür werde eine konkrete Nutzungsabsicht verlangt; vage Vorstellungen genügten nicht. Die baulichen Anlagen seien materiell illegal, da eine Entprivilegierung eingetreten sei. Das vormals nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Vorhaben habe durch die Nutzungsaufgabe seine Identität verloren. Da die Anlagen nicht genutzt würden, bewerte sich ihre Zulässigkeit nach § 35 Abs. 2 BauGB. Sie beeinträchtigten zahlreiche öffentliche Belange, wofür auf die Ausführungen in der Verfügung und im Widerspruchsbescheid verwiesen werde. Die Inanspruchnahme der Klägerin nach § 7 PolG sei rechtmäßig. Die Beklagte hätte nicht schon früher eine Abbruchsanordnung gegen die vormaligen Eigentümer erlassen müssen, sondern habe abwarten dürfen, ob die baulichen Anlagen wieder einer rechtmäßigen Nutzung zugeführt werden sollten und könnten. Dass sie nicht vorrangig den Träger der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung oder die BImA in Anspruch genommen habe, sei nicht ermessensfehlerhaft, sondern nach dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr gerechtfertigt. Zudem bestünden erhebliche rechtliche Zweifel, ob diese Störer seien. Die BImA sei keine Störerin; sie habe die baurechtswidrigen Zustände weder herbeigeführt noch sei sie Eigentümerin. Die Inanspruchnahme des Wasser- und Schifffahrtsamtes XXX erscheine problematisch. Die Errichtung sei durch eine Baugenehmigung gedeckt gewesen; nach der Nutzungsaufgabe habe es das Grundstück an die BImA übergeben, um die Entstehung und Verfestigung von baurechtswidrigen Zuständen zu vermeiden. Die Abbruchsanordnung sei auch verhältnismäßig, insbesondere erforderlich. Eine Nutzungsuntersagung sei nicht ausreichend, weil keine konkrete rechtmäßige Nutzung für die Gebäudesubstanz vorgetragen oder ersichtlich sei. Die vorgetragene Absicht der Klägerin, die Grundstücke in die landwirtschaftliche Nutzung ihres Geschäftsführers einzubeziehen, erscheine vorgeschoben. Die Klägerin habe keine ernsthafte und konkrete Absicht geäußert oder eine Bauvoranfrage gestellt. Selbst eine (unterstellt beabsichtigte) privilegierte landwirtschaftliche Nutzung wäre nicht genehmigungsfähig. Denn die Erschließung sei nicht gesichert, der Nutzung stünden zahlreiche öffentliche Belange entgegen und die Lage im Überschwemmungsgebiet verbiete eine landwirtschaftliche Nutzung. Die Anordnung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Fall unterscheide sich wesentlich von einer Haftung für dem Eigentümer beim Erwerb nicht bekannte Altlasten. Die Klägerin habe das Grundstück in Kenntnis der unklaren Nutzungsmöglichkeiten erworben und es habe sich ein von ihr bewusst eingegangenes Risiko realisiert. Daher bestehe auch kein Grund, ihre Haftung auf den Wert des Grundstücks zu begrenzen. Der Eigentümer einer Anlage sei grundsätzlich ohne Rücksicht auf seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit für die Immobilie verantwortlich. Im vorliegenden Fall spreche auch nichts dafür, dass die Kosten unangemessen hoch seien, den Wert des Grundstücks überstiegen, die Klägerin wirtschaftlich überforderten oder in ihrer Existenz gefährdeten. Allein die Tatsache, dass die Klägerin noch keinen wirtschaftlichen Nutzen aus dem Grundstück habe ziehen können, führe nicht zur Unzumutbarkeit.
Im Hinblick auf den Gebührenbescheid liege keine Untätigkeit vor; das Regierungspräsidium habe den Widerspruch insgesamt zurückgewiesen. Da die Verfügung rechtmäßig sei, bestünden keine Zweifel an seiner Rechtmäßigkeit.
Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die in beiden Verfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
In Bezug auf den ebenfalls angegriffenen Gebührenbescheid fehlt es bislang zwar an der Durchführung eines Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Allerdings hat die Beklagte als insoweit zuständige Widerspruchsbehörde (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 VwGO) seit über drei Monaten noch nicht über den Widerspruch der Klägerin entschieden, ohne dass ein zureichender Grund vorgetragen oder erkennbar ist (vgl. § 75 Satz 1 bis 3 VwGO). Entgegen der Auffassung der Beklagten wurde der Widerspruch nicht im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums beschieden; es hat diesen vielmehr unter Verweis auf die fehlende Entscheidungskompetenz ausgeklammert.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Verfügung der Beklagten vom 13.07.2021 ist in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 10.11.2022 rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Nutzungsaufnahmeuntersagung (Ziffer 1 der Verfügung) ist rechtmäßig.
a) Die Beklagte hat die Untersagung der Aufnahme nicht genehmigter, aber genehmigungsbedürftiger Nutzungen zu Recht auf § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO gestützt. Gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 LBO haben die Baurechtsbehörden darauf zu achten, dass unter anderem die baurechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Sie haben nach § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO zur Wahrnehmung dieser Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind.
Eine Nutzungsaufnahmeuntersagung, d.h. eine Anordnung, mit der nicht eine bereits ausgeübte Nutzung für die Zukunft unterbunden, sondern schon die Aufnahme einer aktuell nicht ausgeübten Nutzung untersagt wird, findet ihre Rechtsgrundlage in der allgemeinen Eingriffsermächtigung der Baurechtsbehörde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 20.09.1988 - 8 S 2171/88 -, juris [nur LS]; Beschl. v. 13.06.1996 - 5 S 1211/96 -, NVwZ 1997, 601 - juris Rn. 8; Beschl. v. 28.06.2010 - 8 S 708/10 -, VBlBW 2011, 28 - juris Rn. 5; VG Karlsruhe, Beschl. v. 22.06.2023 - 2 K 506/23 -, juris Rn. 23; ebenso Sauter, LBO für Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stand: April 2022, § 47 Rn. 96, § 65 Rn. 150).
b) Die Tatbestandsvoraussetzungen lagen zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vor, weil die einschlägigen baurechtlichen Vorschriften nicht eingehalten werden (§ 47 Abs. 1 Satz 1 LBO).
Dabei genügt auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG eine formelle Illegalität der beabsichtigten Nutzung. Denn der Betroffene wird durch ein Nutzungsaufnahmeverbot – wie hier – ohne Verlust an Vermögenssubstanz nur hinter die formellen Schranken des Baurechts zurückgedrängt und veranlasst, seine Interessen auf dem vorgeschriebenen Weg zu verfolgen, nämlich indem er einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung stellt. Es kommt damit nicht darauf an, ob die untersagte Nutzung materiell baurechtswidrig ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 28.06.2010 - 8 S 708/10 -, VBlBW 2011, 28 - juris Rn. 5; VG Karlsruhe, Beschl. v. 22.06.2023 - 2 K 506/23 -, juris Rn. 23).
Formelle Illegalität liegt vor, wenn eine Nutzung oder Nutzungsaufnahme erfolgt, für die keine Baugenehmigung vorliegt oder die die Variationsbreite einer vorliegenden Baugenehmigung verlässt, und wenn die Voraussetzungen des § 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO nicht vorliegen (VG Karlsruhe, Beschl. v. 22.06. 2023 - 2 K 506/23 -, juris Rn. 26). Umgekehrt würde die geplante Nutzung dann nicht im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgen, wenn sie von einer Baugenehmigung gedeckt wäre.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat die Beklagte gegenüber der Klägerin die Aufnahme jeglicher durch die Baurechtsbehörde nicht genehmigten, aber genehmigungsbedürftigen Nutzungen auf dem streitgegenständlichen Grundstück, insbesondere zu gewerblichen, zu Wohnzwecken oder als Freizeitgelände zu Recht untersagt.
aa) Die Klägerin verfügt über keine Baugenehmigung für eine wie auch immer geartete genehmigungsbedürftige Nutzung. Dies gilt im Besonderen für die in der streitgegenständlichen Verfügung aufgeführten gewerblichen Zwecke, Wohnzwecke und für die Nutzung der baulichen Anlagen zu Freizeitzwecken.
bb) Die Beklagte hatte auch hinreichenden Anlass, mit der Aufnahme einer formell illegalen, genehmigungsbedürftigen Nutzung durch die Klägerin zu rechnen. Die angestellte Prognose begegnet angesichts des bisherigen Verhaltens der Klägerin und ihrer gezeigten fehlenden Kooperationsbereitschaft keinen Bedenken. Die Klägerin hatte das Grundstück bzw. die Gebäude trotz vorangegangen Hinweises der Beklagten mit Schreiben vom 09.08.2018, wonach eine Nutzungsmöglichkeit über eine Bauvoranfrage zu klären sei, zunächst an Herrn XXX XXX und sodann an Mitglieder des XXX XXX vermietet und eine Nutzung durch diese zu Wohn- bzw. Freizeitzwecken zugelassen. Hinzu kommt, dass sie den zweiten Mietvertrag in Kenntnis der erfolgten Untersagung der ersten Nutzung abschloss und sodann das Bestehen eines Mietverhältnisses gegenüber der Beklagten zunächst abstritt. Weitere Anhaltspunkte ergaben sich daraus, dass die Klägerin die Gebäude unstreitig jedenfalls zeitweise auf dem Internetportal XXX bzw. XXX XXX zur Vermietung angeboten hatte. Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Zweck des behördlichen Tätigwerdens nicht schon durch das Anhörungsschreiben vom 19.02.2021 erreicht. Denn unter Berücksichtigung des früheren Verhaltens der Klägerin wäre – wenn sie, wie im Klageverfahren behauptet, künftig tatsächlich die baurechtlichen Vorgaben beachten wollte – mit einer ausdrücklichen Klarstellung zu rechnen gewesen, dass sie das aktuelle Mietverhältnis von sich aus beenden und keine weiteren genehmigungsbedürftigen, nicht genehmigten Nutzungen aufnehmen werde. Eine entsprechende Erklärung lässt sich der E-Mail ihres Geschäftsführers vom 03.03.2021 indessen nicht entnehmen; in dieser wurde lediglich das Mietverhältnis zum Zweck der Nutzung als Freizeitgelände bestätigt, das in der Folge erst durch die Mieter beendet wurde, und weiter angegeben, ein Austausch über Mieter etc. sei im Allgemeinen nicht geboten. Dies war allein so zu verstehen, dass die Klägerin sich weiterhin für berechtigt hielt, das Grundstück für Freizeitnutzungen zu vermieten. Die Beklagte brauchte ebenso wenig den vagen Vorschlag des Geschäftsführers der Klägerin, ein gemeinsames Gespräch wahrzunehmen, dahingehend deuten, dass diese keine illegalen Nutzungen mehr aufnehmen werde. Für die Prognose kam es letztlich auch nicht entscheidend darauf an, zu welchem Zeitpunkt das Inserat auf XXX bzw. XXX XXX deaktiviert wurde. Die Behauptung, es sei 2021 nicht mehr vorhanden gewesen, ist im Übrigen durch den von einer Mitarbeiterin des Prozessbevollmächtigten der Beklagten am 21.06.2021 gefertigten Screenshot widerlegt. Das Datum wird durch die über die Eigenschaften des in der elektronischen Gerichtsakte befindlichen Dokuments ersichtlichen Metadaten bestätigt.
Dass bei Erlass der Verfügung und des Widerspruchsbescheids keine konkrete Absicht der Klägerin bezüglich einer unmittelbaren Nutzungsaufnahme feststand, hinderte den Erlass der Untersagung nicht. Denn wie dargelegt, war die Annahme gerechtfertigt, dass in absehbarer Zeit mit einer erneuten, von der Klägerin durch Abschluss eines Mietvertrags geduldeten und veranlassten Nutzung durch Dritte zu rechnen war. Angesichts der Verschiedenheit der bisher erfolgten und aufgrund des Inserats möglichen Nutzungszwecke war eine genauere Bestimmung nicht nötig. Daraus, dass in anderen aus der Rechtsprechung ersichtlichen Fällen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 28.06.2010 - 8 S 708/10 -, VBlBW 2011, 28 - juris) bereits eine noch konkreter bestimmte Nutzungsabsicht gegeben war, lässt sich nicht schließen, dass in Fällen einer weiter gefassten, aber prognostisch feststehenden Nutzungsabsicht der Erlass einer Nutzungsaufnahmeuntersagung ausscheidet.
c) Die Nutzungsaufnahmeuntersagung war danach auch inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 LVwVfG. Die Beklagte verweist zu Recht darauf, dass die Verfügung eher allgemein zu halten war, weil noch nicht konkret absehbar war, welche Nutzung aufgenommen würde. Mit der Untersagung jeder nicht genehmigten, aber genehmigungsbedürftigen Nutzung insbesondere zu gewerblichen, Wohnzwecken oder als Freizeitgelände war der Inhalt jedenfalls eindeutig erkennbar (vgl. zum Maßstab BVerwG, Beschl. v. 13.10.2010 - 7 B 50.10 -, juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 26.01.2022 - 5 S 1259/20 -, VBlBW 2022, 477 - juris Rn. 63). Wegen der Bezugnahme auf das konkrete Grundstück und beispielhaft auf unzulässige Nutzungen ging die Anordnung zudem über eine Wiederholung der Gesetzeslage hinaus.
d) Die Nutzungsaufnahmeuntersagung weist ferner keine Ermessensfehler derart auf, dass die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wären oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden wäre (§ 114 Satz 1 VwGO).
Insbesondere fehlte es der Anordnung nicht an der Erforderlichkeit und damit an der Verhältnismäßigkeit, weil auch ohne förmliche, rechtsverpflichtende Entscheidung mit einem künftig rechtskonformen Verhalten der Klägerin zu rechnen gewesen wäre. Wie dargelegt, war hiervon nicht schon infolge der erfolgten Anhörung vom 19.02.2021 auszugehen.
2. Die Zwangsgeldandrohung für eine Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 der Verfügung, d.h. bei einem Verstoß gegen die dort angeordnete Unterlassungspflicht (Ziffer 4) ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Rechtsgrundlage für die Androhung des Zwangsgeldes sind hier die § 2 Nr. 2, § 18, § 19 Abs. 1 Nr. 1, § 20, § 23 LVwVG. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 LVwVG ist das Zwangsmittel des Zwangsgeldes vor seiner Anwendung von der Vollstreckungsbehörde schriftlich und in bestimmter Höhe anzudrohen. Die Zwangsgeldandrohung genügt diesen Anforderungen; insbesondere lässt sich ihr hinreichend deutlich entnehmen, dass das Zwangsgeld bei jeder Art einer Nutzungsaufnahme durch die Klägerin oder Gestattung einer solchen durch Dritte entgegen der Untersagung in Ziffer 1 fällig werden soll. Ermessensfehler sind weder geltend gemacht noch sonst zu erkennen. Ergänzend wird auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen, dem das Gericht insoweit folgt (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO).
3. Die Abbruchsanordnung (Ziffer 2 Satz 1 bis 3) war zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides als letzter behördlicher Entscheidung (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2436/02 -, VBlBW 2004, 263 - juris Rn. 18 m.w.N.; Urt. v. 15.09.2016 - 5 S 114/14 -, NVwZ-RR 2017, 315 - juris Rn. 23) gleichfalls rechtmäßig.
a) Die Beklagte hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO und nicht § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO als Ermächtigungsgrundlage herangezogen.
Gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO kann der teilweise oder vollständige Abbruch einer Anlage, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wurde, angeordnet werden, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Die Vorschrift scheidet nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg als Grundlage für eine Verfügung wie die streitgegenständliche aus, weil ihr Tatbestand nur Anlagen erfasst, die schon im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wurden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2436/02 -, VBlBW 2004, 263 - juris Rn. 21; Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 6 für die Vorgängervorschrift des § 64 Satz 1 LBO in der Fassung des Gesetzes vom 28.11.1983 [GBl. S. 770, ber. GBl. 1984 S. 519], zuletzt geändert durch Verordnung vom 23.07.1993 [GBl. S. 533], im Folgenden a.F.). Eine Abbruchsanordnung nach § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO setzt mit Rücksicht auf den durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Bestandsschutz voraus, dass eine bauliche Anlage nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist und seit ihrer Errichtung fortlaufend gegen materielle öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt (stRspr, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2436/02 -, VBlBW 2004, 263 - juris Rn. 19 m.w.N. u. v. 11.07.2017 - 5 S 2067/15 -, BauR 2017, 2148 - juris Rn. 31; Sauter, LBO für Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stand: April 2022, § 65 Rn. 20). Das sei nicht anzunehmen, wenn im Zeitpunkt der Errichtung der baulichen Anlage noch eine Baugenehmigung vorlag, die nur für die Zukunft beseitigt wurde; denn dann ist die Anlage nicht rechtswidrig, sondern rechtmäßig errichtet worden (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2436/02 -, VBlBW 2004, 263 - juris Rn. 21; Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 6; Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. 2020, § 65 Rn. 25). In solchen Fällen soll vielmehr § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO als Ermächtigungsgrundlage heranzuziehen sein (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2436/02 -, VBlBW 2004, 263 - juris Rn. 21; Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 6 für die Vorgängervorschrift des § 49 Abs. 1 LBO a.F).
So liegt der Fall hier. Die streitgegenständlichen Gebäude waren 1941 mit Zustimmung des damals zuständigen Ministeriums des Inneren des Landes Baden als Werkstätten- und Brückendienstgebäude für die ehemalige Nutzung durch das Wasserstraßenamt (später des Wasser- und Schifffahrtsamtes) und somit legal errichtet worden.
Lediglich ergänzend ist anzumerken, dass § 65 Abs. 2 Halbs. 1 LBO nicht einschlägig ist. Hiernach kann die Baurechtsbehörde, soweit bauliche Anlagen nicht genutzt werden und im Verfall begriffen sind, die Grundstückseigentümer verpflichten, eine bauliche Anlage abzubrechen oder zu beseitigen. Dafür, dass die streitgegenständlichen Gebäude dabei wären zu verfallen, ist von Beklagtenseite im behördlichen und gerichtlichen Verfahren nichts geltend gemacht worden oder sonst konkret ersichtlich. Das ehemalige Verwaltungsgebäude dürfte zwar nach Aktenlage größere Mängel aufweisen. Indessen wurden aber seit dem Erwerb des Grundstücks durch die Klägerin wohl auch Renovierungsarbeiten durchgeführt.
b) Die Tatbestandsvoraussetzungen der danach zu Recht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO gestützten Abbruchsanordnung lagen bei Erlass des Widerspruchsbescheids vor, da die baurechtlichen Vorschriften über die Errichtung der baulichen Anlagen nicht (mehr) eingehalten waren.
aa) Die abzubrechenden Gebäude auf dem streitgegenständlichen Grundstück sind nicht schon deshalb weiterhin als legal anzusehen, weil für sie noch eine Baugenehmigung bestehen würde. Vielmehr verfügen die Gebäude über keine wirksame Baugenehmigung mehr und sind damit formell illegal. Die 1941 erfolgte Zustimmung ist durch Erledigung nach § 43 Abs. 2 LVwVfG unwirksam geworden; im Übrigen ist auch der materielle Bestandsschutz entfallen.
Die Frage, ob eine erteilte und ausgenutzte Baugenehmigung – oder hier (baurechtliche) Zustimmung – trotz zwischenzeitlicher Nutzungsaufgabe weiterhin rechtswirksam ist, richtet sich nach § 43 Abs. 2 LVwVfG (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 04.03.2009 - 3 S 1467/07 - BauR 2009, 1881 - juris Rn. 33 f.; Urt. v. 02.07.2014 - 8 S 1071/13 - NVwZ 2014, 1597 - juris Rn. 24; Beschl. v. 22.07.2016 - 8 S 969/16 -, juris Rn. 13 m.w.N.; in diese Richtung auch BVerwG, Beschl. v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 8, aber unter Verweis auf das Landesrecht; s. insoweit auch BVerwG, Beschl. v. 09.09.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021 - juris Rn. 3). Danach bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht (hier) auf andere Weise erledigt ist. Eine Baugenehmigung erledigt sich in anderer Weise unter anderem durch Verzicht, der ausdrücklich oder durch schlüssiges Verhalten erklärt werden kann. Eine bloße Nichtweiterführung der genehmigten Nutzung lässt jedoch in der Regel ohne zusätzliche Anhaltspunkte nicht auf einen dauerhaften Verzichtswillen schließen (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 04.03.2009 - 3 S 1467/07 -, BauR 2009, 1881 - juris Rn. 34; Beschl. v. 22.07.2016 - 8 S 969/16 -, juris Rn. 13).
Daran gemessen ist die Baugenehmigung für die Nutzung der Gebäude als Verwaltungsgebäude samt Nebengebäuden des Wasser- und Schifffahrtsamtes mit der endgültigen Nutzungsaufgabe erloschen. Es bedarf dabei keiner Entscheidung, ob ein Verzicht schon im Jahr 2009 angenommen werden kann, als die Nutzung durch das genannte Amt beendet wurde. Solange die BImA als bundeseigene Anstalt die Verwaltung des Grundeigentums übernahm, ist denkbar, darin noch eine Vorhaltung für eine erneute Aufnahme der Nutzung zu sehen; mehr dürfte aber bereits hier für eine endgültige Nutzungsaufgabe sprechen. Die BImA brachte aber spätestens, indem sie das bebaute Grundstück im Jahr 2018 versteigern ließ und an die Klägerin als Private veräußerte, nach außen erkennbar und eindeutig zum Ausdruck, dass die Gebäude nicht mehr für die öffentlichen Zwecke, für die sie errichtet worden waren, verwendet werden sollten. Die Erwägung der Klägerin, dass eine Nutzung entsprechend der des früheren Wasser- und Schifffahrtsamtes oder eine wasserwirtschaftliche Nutzung nicht völlig und für immer ausgeschlossen erscheine, erschöpft sich in einer bloßen Behauptung.
Daran ändert es nichts, dass die Klägerin geltend macht, das Grundstück mit den vorhandenen baulichen Anlagen könne möglicherweise für einen anderen privilegierten Zweck verwendet werden; namentlich könne ihr Geschäftsführer das Grundstück in seine großbetriebliche landwirtschaftliche Nutzung, den Anbau von Kartoffeln und Zwiebeln und deren Lieferung an zentrale Lager großer Einzelhandelsgesellschaften auch in der Umgebung, einbeziehen. Zum einen ist dieses Vorbringen völlig vage; die Klägerin hat nicht substantiiert dargelegt, dass eine derartige Nutzung ernsthaft beabsichtigt wäre, oder nur ansatzweise konkrete Planungen vorgelegt; ihr Geschäftsführer hat eine Baugenehmigung hierfür bislang auch nicht beantragt. Nichts anderes ergibt sich aufgrund der Ausführungen des Geschäftsführers der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, wonach die Supermärkte für eine Vermarktung der Erzeugnisse als regional einen Standort in der Region verlangt hätten; insoweit sei angedacht gewesen, dort einen Pflug zu platzieren und Grundstücke von Landwirten in der Region zu erwerben oder zu pachten. Dies zeigt, dass noch gar kein in der näheren Umgebung befindlicher landwirtschaftlicher Betrieb der Klägerin oder ihres Geschäftsführers bestand und besteht, dem die baulichen Anlagen dienen könnten. Bei dem gesamten Vorbringen handelt es sich um substanzlose Spekulationen. Auch die Behauptung des Geschäftsführers, man könne das Grundstück angesichts seiner Größe selbst landwirtschaftlich nutzen, blieb ebenfalls ohne jeden Gehalt. Die weiteren Angaben, es habe wirtschaftlich keinen Sinn gemacht, eine entsprechende Nutzung nebst Erwerb oder Pacht landwirtschaftlicher Grundstücke aufzubauen, wenn die Beseitigungsanordnung gerichtlich bestätigt werden sollte, ändern daran nichts. Abgesehen davon hat die Klägerin nicht im mindesten vorgetragen, dass – derartige Pläne unterstellt – die einschränkenden Kriterien des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB gegeben wären, d.h. dass das Vorhaben einem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne des § 201 BauGB dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt (vgl. zu den Anforderungen im Einzelnen BVerwG, Urt. v. 03.11.1972 - 4 C 9.70 -, BVerwGE 41, 138 - juris Rn. 17 f.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.08.1995 - 5 S 3229/94 -, juris Rn. 30 u. v. 08.07.2009 - 8 S 1686/08 -, juris Rn. 49 ff., jeweils m.w.N.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2023, § 35 Rn. 34 ff.). Zum anderen würde, selbst wenn man ein ernsthaftes und realisierbares Vorhaben der Klägerin oder ihres Geschäftsführers unterstellt, dies nichts daran ändern, dass die ursprüngliche Baugenehmigung bzw. Zustimmung aus 1941 wegen Funktionsverlustes unwirksam geworden ist.
Abgesehen davon kann die Klägerin schon deshalb nichts aus der vormaligen Baugenehmigung herleiten, weil sie die Gebäude unstreitig nicht mehr entsprechend dem Inhalt der Genehmigung nutzt. Ihre bislang aufgenommenen und eine von ihr erwogene landwirtschaftliche Nutzung bedürften jedenfalls als Nutzungsänderungen gemäß § 49 i.V.m. § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO einer neuen Baugenehmigung, da sie nach ihrer Variationsbreite über die bisherige Nutzung deutlich hinausgehen, sodass auch die Voraussetzungen des § 50 Abs. 2 LBO ersichtlich nicht vorlägen.
bb) Den baulichen Anlagen kommt in materieller Hinsicht ebenfalls kein Bestandsschutz (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2436/02 -, VBlBW 2004, 263 - juris Rn. 6) zu, auch wenn sie grundsätzlich seit ihrer Errichtung nicht fortlaufend gegen materielle öffentlich-rechtliche Vorschriften verstießen. Wie dargelegt, stand das errichtete Verwaltungsgebäude des Wasser- und Schifffahrtsamtes von 1941 bis zur Aufgabe der Nutzung im Jahr 2009 bzw. 2018 – soweit ersichtlich – hinsichtlich seiner Errichtung und Nutzung materiell mit den maßgeblichen baurechtlichen und sonstigen zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Einklang, zumal die Errichtung aufgrund der baurechtlichen Zustimmung formell legal erfolgt war (vgl. zur Notwendigkeit einer Baugenehmigung für die Anerkennung von Bestandsschutz VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.11.2020 - 3 S 2590/18 -, VBlBW 2021, 326 - juris Rn. 85 f. m.w.N. zum Meinungsstand).
Indessen ist mit der Aufgabe der Nutzung der Gebäude durch das Wasser- und Schifffahrtsamt im Jahr 2009, spätestens aber mit der Veräußerung des Grundstücks an die Klägerin als juristische Person des Privatrechts im Jahr 2018 der materielle Bestandsschutz für die baulichen Anlagen, wie sie zuvor genutzt worden waren, entfallen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass der Bestandsschutz für eine zugelassene Nutzung mit deren endgültiger Aufgabe endet (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.05.1990 - 4 C 49.89 - NVwZ 1991, 264 - juris Rn. 31 f.; Beschl. v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 8). Wird ein Gebäude, das in der Vergangenheit einen bestimmten, im Außenbereich privilegierten (vgl. § 35 Abs. 1 BauGB) Nutzungszweck hatte, auf unabsehbare Zeit für andere Zwecke weitergenutzt, so liegt darin nicht nur eine Nutzungs- sondern zugleich eine Funktionsänderung. Diese hat eine Entprivilegierung, d.h. den Verlust der Privilegierung zur Folge (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.1974 - 4 C 32.71 -, BVerwGE 47, 185 - juris Rn. 13, 17; Beschl. v. 27.02.1993 - 4 B 5.93 -, Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 61 - juris Rn. 3).
Entgegen der Auffassung der Klägerin verbleibt es auch nicht isoliert beim Bestandsschutz für die nicht mehr in Nutzung befindlichen Gebäude. Denn nach ständiger obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung, der sich das Gericht anschließt, scheidet ein allein auf ein Gebäude, dem es aktuell und auf unabsehbare Zeit am bisherigen Nutzungszweck fehlt, bezogener Bestandsschutz aus. Eine bauliche Anlage genießt auch hinsichtlich ihrer Substanz Bestandsschutz nur in ihrer jeweiligen Funktion (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1970 - 4 C 119.68 -, BVerwGE 36, 296 - juris Rn. 25 u. v. 15.11.1974 - 4 C 32.71 -, BVerwGE 47, 185 - juris Rn. 13, jeweils m.w.N.; Beschl. v. 27.02.1993 - 4 B 5.93 -, Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 61 - juris Rn. 3, v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 10 u. v. 09.09.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021 - juris Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 9). Er bleibt nur erhalten, solange die mit der baulichen Anlage einhergehende Nutzung gemäß der ihr zugedachten Funktion andauert oder solange bei einer vorübergehenden Unterbrechung nach der Verkehrsauffassung damit zu rechnen ist, dass sie wiederaufgenommen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.1974 - 4 C 32.71 -, BVerwGE 47, 185 - juris Rn. 13; Beschl. v. 27.02.1993 - 4 B 5.93 -, Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 61 - juris Rn. 3, v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 14 u. v. 09.09.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021 - juris Rn. 4 f.). Wird die bisherige Nutzung eines Gebäudes endgültig aufgegeben, entfällt mit der Funktionsänderung und Entprivilegierung zugleich ein der baulichen Anlage zukommender Bestandsschutz (BVerwG, Urt. v. 18.05.1990 - 4 C 49.89 -, NVwZ 1991, 264 - juris Rn. 31 f.; Beschl. v. 27.02.1993 - 4 B 5.93 -, Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 61 - juris Rn. 3, v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 10 u. v. 09.09.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021 - juris Rn. 4 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 9). Diese Grundsätze gelten auch für bauliche Anlagen, die – wie hier – ausschließlich für öffentliche Zwecke errichtet wurden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 11).
Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus § 35 Abs. 4 BauGB, dessen Tatbestände im Übrigen nicht erfüllt sind. Die Vorschrift erklärt lediglich bestimmte Nutzungsänderungen und bauliche Änderungen für im Außenbereich bauplanungsrechtlich zulässig und erweitert damit die Möglichkeiten, eine mittlerweile unzulässige bauliche Nutzung durch ein anderes Vorhaben zu ersetzen. Damit bestätigt die Vorschrift aber, dass eine Nutzungs- oder Funktionsänderung baulicher Anlagen im Außenbereich deren Fortbestand im Grundsatz gefährdet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 14). Aus § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 BauGB lässt sich ebenfalls nichts anderes entnehmen. Die Regelung sieht seit 2004 für bestimmte privilegierte Vorhaben als weitere Voraussetzung für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit vor, dass eine Verpflichtungserklärung abzugeben ist, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen. Hintergrund sind Praktikabilitätserwägungen, um über Maßnahmen der Bauaufsicht nach den Landesbauordnungen hinaus und auf anderer kompetenzrechtlicher Grundlage einen Rückbau in tatsächlicher Hinsicht zu erleichtern (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2023, § 35 Rn. 165a); die landesrechtlichen Befugnisse werden dadurch nicht ausgeschlossen (vgl. BT-Drs. 15/2250 S. 94; BVerwG, Urt. v. 17.10.2012 - 4 C 5.11 -, BVerwGE 144, 341 - juris Rn. 27).
Das dargestellte Verständnis vom Umfang des Bestandsschutzes, der sich nach Aufgabe der Nutzung nicht auf die bloße Substanz der baulichen Anlage erstreckt, steht auch mit Verfassungsrecht, namentlich Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG im Einklang. Wenn eine konkrete rechtmäßige Nutzung für die Gebäudesubstanz nicht vorgetragen oder ersichtlich ist, schützt die Eigentumsgarantie den Eigentümer – vorbehaltlich des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes – nicht von vornherein davor, dass ihm die Beseitigung der baulichen Anlage aufgegeben wird (BVerfG, Beschl. v. 15.12.1995 - 1 BvR 1713/92 -, NVwZ-RR 1996, 483 - juris Rn. 5; BVerwG, Urt. v. 15.11.1974 - 4 C 32.71 -, BVerwGE 47, 185 - juris Rn. 17; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 27.02.1993 - 4 B 5.93 -, Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 61 - juris Rn. 3; Beschl.v. 09.09.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021 - juris Rn. 5).
cc) Die vorstehenden Grundsätze begründen für das Gericht zwar gewisse Zweifel, ob in Fällen, in denen – wie hier – der (materielle) Bestandsschutz mit Erledigung der Baugenehmigung durch die Funktionsänderung entfallen ist und für die Gebäude als solche ohne entsprechende Nutzung kein Bestandsschutz greift, anstelle von § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO nicht doch § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO als Ermächtigungsgrundlage heranzuziehen wäre (vgl. zu dieser Frage oben). Dies bedarf letztlich aber keiner Entscheidung, weil die Voraussetzungen des § 65 Abs. 1 Satz1 LBO gleichfalls vorlägen und ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage unbedenklich wäre.
Wenn ein Verwaltungsakt aus anderen Gründen als den von der Behörde angegebenen als rechtmäßig anzusehen ist, ohne dass deshalb an dem Rechtsfolgenausspruch etwas wesentliches geändert zu werden braucht, so ist der Verwaltungsakt nicht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.08.1988 - 8 C 29.87 -, BVerwGE 80, 96 - juris Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 11.07.2017 - 5 S 2067/15 -, BauR 2017, 2148 - juris Rn. 24; Beschl. v. 26.04.2010 - 8 S 33/10 -, NVwZ-RR 2010, 554 - juris Rn. 3; Bamberger, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 113 Rn. 20). Die Gründe können hingegen dann nicht ausgetauscht werden, wenn dies zu einer Wesensveränderung der Verfügung führen würde, etwa weil wesentlich andere oder zusätzliche Ermessenserwägungen erforderlich würden (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.1989 - 9 C 28.89 -, NVwZ 1990, 673 - juris Rn. 12 und v. 31.03.2010 - 8 C 12.09 -, NVwZ-RR 2010, 636 - juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.06.2014 - 9 S 1273/13 -, VBlBW 2015, 63 - juris Rn. 27 und v. 04.07.2018 - 5 S 2117/16 -, VBlBW 2018, 507 - juris Rn. 46). Da sich in der vorliegenden Fallgestaltung weder hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen noch hinsichtlich der Rechtsfolge etwas ändern würde, würde auch eine Heranziehung des § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO nicht zu einer Wesensveränderung der Anordnung führen.
dd) Die abzubrechenden Gebäude verstießen bei Erlass des Widerspruchsbescheids – wie es auch im Rahmen des § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO zu verlangen ist – gegen materielles öffentliches Recht. Die von der Verfügung betroffenen baulichen Anlagen waren im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung und sind auch derzeit mit dem Bauplanungsrecht unvereinbar.
(1) Dass den baulichen Anlagen kein Bestandsschutz mehr zukommt, genügt nicht, um den Abbruch der baulichen Anlagen zu rechtfertigen. Vor dem Hintergrund der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG muss vielmehr hinzukommen, dass die Gebäude aktuell gegen materielle baurechtliche bzw. sonstige zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoßen (so im Ergebnis auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 8). Insoweit gilt das Gleiche wie im Rahmen von § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO (vgl. insofern auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.11.2020 - 3 S 2590/18 -, VBlBW 2021, 326 - juris Rn. 61, allerdings unter Verweis auf § 65 Abs. 1 Satz 1 a.E. LBO).
Die auf dem klägerischen Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen verstoßen gegen Vorschriften des Bauplanungsrechts über die Errichtung baulicher Anlagen nach §§ 29 ff. BauGB. Gemäß § 29 Abs. 1 BauGB gelten die §§ 30 ff. BauGB für Vorhaben, die unter anderem die Errichtung von baulichen Anlagen zum Gegenstand haben. Der Begriff des Vorhabens im hier maßgeblichen städtebaulichen Sinn (vgl. Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 29 Rn. 1; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2023, § 29 Rn. 21) ist durch das verhältnismäßig weite Merkmal des Bauens und das Element einer möglichen bodenrechtlichen Relevanz gekennzeichnet. Die bodenrechtliche Relevanz besteht, wenn das Vorhaben die in (jetzt) § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange derart berührt oder berühren kann, dass dadurch ein Bedürfnis nach einer Planung hervorgerufen wird (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 07.05.2001 - 6 C 18.00 -, BVerwGE 114, 206 - juris Rn. 18). Das Verwaltungsgebäude des ehemaligen Wasser- und Schifffahrtsamtes und die zugehörigen Nebengebäude sind ist im weitesten Sinne gebaut, d.h. in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.08.1973 - 4 C 33.71 -, BVerwGE 44, 59 - juris Rn. 20; Krämer, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand 01.06.2023, § 29 Rn. 3). Sie rufen auch wegen der auf Dauer nicht mehr vorhandenen Nutzung entsprechend der früheren Funktion – sowie zeitweise unzulässiger Nutzungen – ein Bedürfnis nach Planung hervor.
Maßgeblich ist hier § 35 BauGB, da die Gebäude unstreitig im Außenbereich der Beklagten, d.h. nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB) liegen.
(2) Die baulichen Anlagen sind nach § 35 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig.
(a) Die bereits errichteten baulichen Anlagen, namentlich das ehemalige Verwaltungsgebäude und die Nebengebäude, sind nicht (mehr) nach § 35 Abs. 1 BauGB zulässig. Nach dieser Bestimmung ist ein Vorhaben im Außenbereich (grundsätzlich) nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und einer der Privilegierungstatbestände der Nr. 1 bis 9 gegeben ist.
Die vormalige Privilegierung – zuletzt wohl nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, weil das Wasser- und Schifffahrtsamt wegen seiner besonderen Anforderungen nur im Außenbereich ausgeführt werden sollte – ist mit der endgültigen Aufgabe dieser Nutzung entfallen.
Der Klägerin ist es auch nicht gelungen, eine zeitlich absehbar beabsichtigte, materiell legale Nutzung substantiiert und nachvollziehbar darzulegen. Die von ihr völlig unkonkret erwogene Nutzung zu landwirtschaftlichen Zwecken wurde weder bei Erlass des Widerspruchsbescheides ausgeübt noch war und ist ersichtlich, dass die Umsetzung einer solchen in der näheren Zukunft tatsächlich beabsichtigt wäre. Das Vorbringen der Klägerin bleibt insoweit völlig im Ungefähren. Dass wegen der Lage am XXX irgendwann eine wasserwirtschaftliche Nutzung aufgenommen werden könnte, bleibt gleichfalls reine Spekulation. Beides gilt umso mehr, als derartige Nutzungen angesichts der Lage des Grundstücks im Außenbereich und in bzw. unter Berührung mehrerer Schutzgebiete kaum realisierbar erscheinen. Denn das streitgegenständliche Flurstück liegt in einem FFH- und Vogelschutzgebiet (vgl. insofern § 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BNatSchG) sowie einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet (vgl. zu den insoweit bestehenden baurechtlichen Verboten § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG); außerdem ist es von drei Seiten von einem Naturschutzgebiet umgeben (vgl. insofern § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG). Hinzu kommt, dass die Erschließung des Grundstücks nicht gesichert ist und es nur über einen bundeseigenen Betriebsweg durch das Naturschutzgebiet zu erreichen ist; die Klägerin hat für dessen Nutzung deshalb auch nur befristete Einzelgenehmigungen erhalten. Derart spekulative Vorstellungen über eine Rückkehr zu einer privilegierten Nutzung, wie sie die Klägerin hiernach vorgebracht hat, müssen auch vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1995 - 1 BvR 1713/92 -, NVwZ-RR 1996, 483 - juris Rn. 5).
(b) Die erfolgte Errichtung des Verwaltungsgebäudes samt Nebengebäuden ist als nicht mehr privilegiertes Vorhaben im Außenbereich hier nicht ausnahmsweise zulässig. Gemäß § 35 Abs. 2 BauGB können sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
Die streitgegenständlichen Gebäude sind schon deshalb im Außenbereich unzulässig, weil sie nicht mehr entsprechend ihrer ehemaligen Funktion genutzt werden und die Klägerin – wie dargelegt – nicht hinreichend konkret geltend gemacht hat oder sonst ersichtlich ist, dass die baulichen Anlagen einer neuen, bauplanungsrechtlich zulässigen Nutzung im Außenbereich zugeführt werden sollen und könnten (vgl. BVerwG, v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 12). Es fehlt damit an einem über die bereits erfolgte Errichtung hinausgehenden Vorhaben einer neuen Nutzung der baulichen Anlagen, das überhaupt nach § 35 Abs. 2 BauGB im Einzelfall zulässig sein könnte (vgl. insofern im Ergebnis ablehnend VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 8). Vielmehr verbleibt es bei der dem § 35 BauGB innewohnenden Regel, wonach der Außenbereich grundsätzlich von baulichen Anlagen freizuhalten ist. Der Vorschrift des § 35 BauGB liegt der wesentliche Gedanke zugrunde, dass im Außenbereich das Bauen grundsätzlich unterbleiben soll (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 30.06.1964 - I C 80.62 -, BVerwGE 19, 75 - juris Rn. 20 u. v. 15.11.1974 - 4 C 32.71 -, BVerwGE 47, 185 - juris Rn. 17; Jeromin, in: Kröninger/Aschke/Jeromin, BauGB, 4. Aufl. 2018, § 35 Rn. 1).
Abgesehen davon scheidet eine planungsrechtliche Zulässigkeit der baulichen Anlagen auch deshalb aus, weil die Erschließung nicht gesichert ist (vgl. § 35 Abs. 2 a.E. BauGB). Dies beinhaltet, dass die notwendigen Erschließungsmaßnahmen wie eine wegemäßige Erschließung, Strom- und Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung sichergestellt wären (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2023, § 35 Rn. 74). Bereits ein – durch das Naturschutzgebiet führender – Zufahrtsweg ist nur mittels einer befristeten Einzelgenehmigung des WSA XXX und nicht generell vorhanden. Wie der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, besteht bislang auch kein zivilrechtliches Überfahrtsrecht. Soweit die XXX von der weiter nördlich gelegenen Fähranbindung entlang des XXX verläuft, ist zudem anhand der vorliegenden Pläne nicht nachvollziehbar, dass – wie der Geschäftsführer der Klägerin behauptet – der Weg wirklich auf das klägerische Grundstück führen soll. Hinzu kommt, dass, selbst wenn – wie von der Klägerin geltend gemacht – für den Zufahrtsweg des WSA XXX tatsächlich Ausnahmen von naturschutzrechtlichen Beschränkungen bestehen sollten, nicht ersichtlich ist, wieso solche auch für eine Nutzung des klägerischen Grundstücks gelten sollten. Eine Erschließung erscheint auch nicht entbehrlich, wenn nur die baulichen Anlagen ihrer Substanz nach bestehen bleiben sollten. Denn um diese vor dem Verfall zu sichern, dürften jedenfalls in regelmäßigen Abständen Renovierungsmaßnahmen geboten sein (wie sie auch bislang teilweise vorgenommen wurden), für die es zumindest einer Zuwegung bedarf. Infolgedessen beantragte die Klägerin in der Vergangenheit jeweils befristete Einzelgenehmigungen zum Befahren der für den öffentlichen Kraftverkehr gesperrten Betriebswege des WSA XXX, um ihr Grundstück erreichen zu können.
c) Die Abbruchsanordnung weist auch keine Ermessensfehler nach § 114 Satz 1 VwGO auf.
aa) Die Maßnahme verstößt insbesondere nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der auch Inhalt der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1995 - 1 BvR 1713/92 -, NVwZ-RR 1996, 483 - juris Rn. 5). Wenn die Bauaufsichtsbehörde – wie hier – nach § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO berechtigt ist, nach Entfallen des Bestandsschutzes die zur Beseitigung eines Verstoßes gegen § 35 BauGB erforderlichen Maßnahmen zu treffen, ist zu klären, ob zur Herstellung rechtmäßiger Zustände eine Nutzungs(aufnahme)untersagung genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1995 - 1 BvR 1713/92 -, NVwZ-RR 1996, 483 - juris Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 07.02.1994 - 8 S 2409/93 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10 - juris Rn. 10). Dies setzt jedoch voraus, dass eine rechtmäßige Nutzung überhaupt in zeitlich überschaubarer Hinsicht in Betracht kommt; andernfalls darf eine Abbruchsanordnung ergehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.02.1993 - 4 B 5.93 -, Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 61 - juris Rn. 3 u. v. 09.09.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021 - juris Rn. 5).
Die Beklagte hat in Ziffer 1 der Verfügung ebenfalls eine Nutzungsaufnahmeuntersagung ausgesprochen. Gleichwohl reicht diese nicht aus, um dem allgemeinen, § 35 BauGB zugrunde liegenden Gedanken Rechnung zu tragen, dass der Außenbereich von baulichen Anlagen so weit wie möglich freizuhalten ist. Da hier mit der konkreten Aufnahme einer rechtmäßigen Nutzung für die Gebäudesubstanz – wie erörtert – in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist, ist die Abbruchsanordnung nicht aus diesem Grund unverhältnismäßig. Andere Gründe, weshalb die Abbruchsanordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen würde, hat die Klägerin nicht vorgebracht und sind auch nicht ersichtlich. Auch wenn man bei seit langem vorhandenen und besonders aufwändig zu beseitigenden, nicht mehr genutzten Anlagen im Außenbereich verlangen sollte, dass eine Beseitigungsanordnung ohne Hinzutreten weiterer Umstände unverhältnismäßig sein könnte (vgl. BVerwG, Beschl.v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557 - juris Rn. 12), ergibt sich nichts anderes. Denn die Klägerin hat durch ihr bisheriges Verhalten zum Ausdruck gebracht, dass sich die baulichen Anlagen nicht alleine in nicht genutzten Gebäuden erschöpfen, sondern sie hat – wie bereits dargelegt – mehrfach die Aufnahme von illegalen Nutzungen zugelassen oder eine entsprechende Absicht zum Ausdruck gebracht. Damit besteht die Gefahr, dass über die Nichtfreihaltung des Außenbereichs von baulichen Anlagen hinaus konkrete öffentliche Belange beeinträchtigt werden, dies umso mehr unter Berücksichtigung der unter Gesichtspunkten des Natur- und Hochwasserschutzes herausgehobenen Lage des Grundstücks.
Das Gericht übersieht dabei nicht, dass die Beseitigung der in den 1940er Jahren errichteten Gebäude einen bedeutenden Aufwand und vermutlich hohe Kosten verursachen wird. Die Klägerin hat jedoch bereits nicht behauptet und dargelegt, dass sie als Unternehmen in der Rechtsform einer GmbH zu der Tragung der – nicht substantiierten – Höhe der Kosten nicht in der Lage wäre. Dies gilt umso mehr unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei der Klägerin um ein Unternehmen mit dem Unternehmensgegenstand der Grundstücksverwaltung handelt. Dies lässt darauf schließen, dass sie die mit dem Erwerb des Grundstücks einhergehenden tatsächlichen und finanziellen Risiken bewusst in Kauf genommen hat. Im Widerspruchsbescheid wird zu Recht darauf hingewiesen, dass die Klägerin auch durch Vermietung bzw. Verpachtung zumindest einen gewissen wirtschaftlichen Nutzen aus dem Grundstück gezogen hat; dies gilt unabhängig von der Frage, ob hierdurch über die Instandhaltungskosten hinaus Gewinn erwirtschaftet wurde oder nicht. Die Klägerin kann sich auch nicht auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes berufen. Solche stehen weder dem Erlass der streitgegenständlichen Anordnung entgegen noch fordern sie eine Beschränkung der Verantwortlichkeit auf den Wert des Grundstücks.
Die Klägerin dringt auch mit ihrem Vorbringen nicht durch, ihr sei die Tragung der Kosten für die Beseitigung der Anlagen nicht zumutbar. Sie beruft sich zu Unrecht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die Haftung eines Eigentümers als Zustandsstörer in bestimmten Fällen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf das Zumutbare – mit dem Verkehrswert als Anhaltspunkt – zu begrenzen sein kann, dies insbesondere, wenn die Gefahr aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrühre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -, BVerfGE 102, 1 - juris Rn. 54 ff.). Es bedarf vorliegend keiner abschließenden Erörterung, inwieweit die Grundsätze auf bauordnungsrechtliche Verfügungen übertragbar sind. Diesbezüglich ist anerkannt, dass ein Eigentümer grundsätzlich ohne Rücksicht auf seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit für den ordnungsgemäßen Zustand eines Gebäudes verantwortlich ist. Bei der Anwendung der bauordnungsrechtlichen Regelungen ist – wie sonst und auch über Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG – der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Dieser kann in besonderen Einzelfällen dazu führen, dass dem Betroffenen die volle Last einer erforderlichen Maßnahme nicht ohne Weiteres aufgebürdet werden darf und etwa in zeitlicher Hinsicht Nachsicht zu gewähren ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.04.1989 - 4 B 65.89 -, NJW 1989, 2638 - juris Rn. 3).
Jedenfalls im konkreten Fall ist die gegenüber der Klägerin ergangene Abbruchsanordnung, die mit der vollen Kostentragung einhergeht, auch vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht zu beanstanden. In Bezug auf die Anordnung einer Sanierung eines mit Altlasten belasteten Grundstücks führt das Bundesverfassungsgericht aus, eine den Verkehrswert des Grundstücks übersteigende Kostenbelastung könne zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Gefahrenrisiko bewusst in Kauf genommen habe, etwa weil er das Grundstück in Kenntnis von Altlasten erworben habe; wer ein solches Risiko bewusst eingehe, könne seiner Inanspruchnahme als Zustandsverantwortlicher nicht entgegenhalten, seine Haftung müsse aus Gründen des Eigentumsschutzes begrenzt sein. Denn das freiwillig übernommene Risiko mindere die Schutzwürdigkeit des Eigentümers (BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -, BVerfGE 102, 1 - juris Rn. 59). So liegt der Fall hier. Die Klägerin hat das Grundstück bewusst oder jedenfalls unter grob fahrlässiger Vernachlässigung der Risiken bezüglich einer künftig möglichen Nutzung des Grundstücks erworben.
In der Objektbeschreibung der Auktion wurden die Lage im baurechtlichen Außenbereich sowie in der Umgebung von naturschutzrechtlichen Schutzgebieten und im festgesetzten Überschwemmungsgebiet ebenso wie die nicht gesicherte Erschließung dargelegt. Ebenso wurde offengelegt, dass eine Wohn- bzw. Gewerbenutzung nicht möglich seien. Die Klägerin kann auch nichts daraus herleiten, dass weiter angegeben wurde, die Nutzung der Immobilie sei somit nur als Freizeitareal möglich. Denn abgesehen davon, dass die Äußerungen nicht der Beklagten zuzurechnen sind, ist schon unklar, was dies im Einzelnen bedeuten sollte. Zudem ist ergänzt, die endgültige und verbindliche Nutzungsmöglichkeit habe vom Auktionshaus nicht geklärt werden können; eine zukünftige Nutzungsmöglichkeit, für die das Auktionshaus keine Haftung übernehme, sei abschließend nur über eine Bauvoranfrage zu klären. Nach alledem musste der Klägerin – insbesondere auch mit Blick auf ihr unternehmerisches Tätigkeitsfeld – klar sein, dass eine – zumal gewinnbringende – Nutzung und deren Ausgestaltung sehr unsicher waren; auch konnte ihr jedenfalls bewusst sein, dass die Gebäude, sollten sie auf absehbare Zeit nicht genutzt werden können, jedenfalls bei Baufälligkeit abzureißen sein würden. Hierfür sprach als weiteres Indiz auch der in Anbetracht der Grundstücksgröße von fast 6.000 m² sehr niedrige Kaufpreis von lediglich 89.000,00 EUR. In einer Gesamtschau spricht dies dafür, dass die Klägerin – auch unter Berücksichtigung ihres Unternehmensgegenstandes der Grundstücksverwaltung – das Gelände im Bewusstsein der unklaren Nutzungsmöglichkeiten und Risiken hinsichtlich des Bestandes der Gebäude, aber in der Hoffnung auf die Möglichkeit einer gewinnbringenden Vermietung oder möglicherweise eines Weiterverkaufs – und somit im Ergebnis als Spekulationsobjekt – erworben hat.
bb) Angesichts dessen war es auch nicht ermessensfehlerhaft, die Klägerin, die als Eigentümerin Zustandsstörerin gemäß § 7 PolG ist, bauordnungsrechtlich in Anspruch zu nehmen.
Das Vorgehen gegenüber der Klägerin, das die Beklagte aus Gesichtspunkten der Gefahrenabwehr als am effektivsten bewertet hat (vgl. insoweit VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.11.2020 - 3 S 2590/18 -, VBlBW 2021, 326 - juris Rn. 102 f.; VG Sigmaringen, Urt. v. 16.11.2006 - 7 K 532/06 -, juris Rn. 36), erweist sich auch unter dem Gesichtspunkt der Störerauswahl nicht als ermessensfehlerhaft. Wie dargelegt, wird die Klägerin, die sich nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, nicht unverhältnismäßig in ihrem Eigentumsrecht beeinträchtigt. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verfügung und des Widerspruchsbescheides schied ein Vorgehen gegenüber der Bundesrepublik Deutschland als Rechtsträgerin des WSA XXX oder gegenüber der BImA aus, da diese nicht bzw. nicht mehr als Zustandsstörerinnen verantwortlich waren. Das Regierungspräsidium hat zudem im Widerspruchsbescheid zu Recht dargelegt, dass die vormalige Aufgabe der Nutzung keine Eigenschaft als Handlungsstörer im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG begründet; das Gericht macht sich diese Ausführungen zu eigen (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO). Die von der Klägerin vorgeschlagene Möglichkeit, dem Bund den Abbruch aufzugeben und sie zur Duldung zu verpflichten, war damit tatsächlich nicht gegeben. § 4 Abs. 6 BBodSchG sieht zwar unter bestimmten, eng begrenzten Voraussetzungen eine Sanierungsverantwortlichkeit auch des Rechtsvorgängers vor. Diese Regelung ist jedoch den Besonderheiten des Bodenschutzrechts geschuldet. Für eine entsprechende Anwendung im Rahmen der Heranziehung eines Störers im allgemeinen Polizeirecht, der auch das Baurecht folgt, fehlen im vorliegenden Fall jegliche nachvollziehbaren Anhaltspunkte; solche hat auch die Klägerin nicht dargelegt.
Abgesehen davon besteht ohnehin kein gesetzliches Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsstörers (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, NVwZ-RR 2012, 387 - juris Rn. 22 und v. 07.10.2020 - 5 S 2617/19 -, RdL 2021, 150 - juris Rn. 57; Beschl. v. 27.03.1995 - 8 S 525/95 -, VBlBW 1995, 281 - juris Rn. 5; VG Karlsruhe, Urt. v. 27.01.2016 - 4 K 924/14 -, juris Rn. 34; für das Bauordnungsrecht auch VG Neustadt, Beschl. v. 08.11.2019 - 5 L 1029/19.NW -, juris Rn. 37 m.w.N. zum Streitstand; Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. 2020, § 65 LBO Rn. 57; Sauter, LBO für Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stand: April 2022, § 65 Rn. 77).
Die Tatsache, dass die Beklagte nicht in der Vergangenheit, insbesondere zwischen der Nutzungsaufgabe im Jahr 2009 und vor der Veräußerung des Grundstücks im Jahr 2018 gegenüber der BImA als der damals noch möglichen Zustandsstörerin tätig geworden war, begründet ebenfalls keinen Ermessensfehler. Denn zum einen kam es in diesem Zeitraum – anders als in der Folgezeit durch die Klägerin – nicht zu baurechtlich unzulässigen Nutzungen, sondern es war grundsätzlich davon auszugehen, dass die Verwaltung und eine etwaige Nutzungsaufnahme durch die BImA im Einklang mit geltendem öffentlichen Recht erfolgen würden. Zum anderen ließe, selbst wenn man die Annahme unterstellt, ein Einschreiten hätte zum damaligen Zeitpunkt bereits angesichts der erfolgten Nutzungsaufgabe der baulichen Anlage im Außenbereich in den Blick genommen werden können, das Unterlassen eines solchen ein Tätigwerden gegenüber der Klägerin als jetziger Eigentümerin, die das Eigentum freiwillig und in Kenntnis der Risiken erworben hat, nicht ermessensfehlerhaft werden.
cc) Die in der Verfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheids bestimmte Frist für die Durchführung der Abbruchsanordnung von acht Monaten nach Bestandskraft der Entscheidung erscheint ausreichend, um der aufgegebenen Beseitigung der Gebäude nachzukommen. Gegenteiliges hat die Klägerin nicht geltend gemacht.
4. Die Entfernung und ordnungsgemäße Entsorgung der (Bauschutt-)Materialien, die durch den Abbruch entstehen werden, wie die Beklagte sie darüber hinaus angeordnet hat (Ziffer 2 Satz 4 Halbs. 1 und 2), ist ebenfalls rechtmäßig.
Die gesetzliche Ermächtigung der Baurechtsbehörde zur Anordnung des Abbruchs – hier nach § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO – umfasst auch die Anordnung der Beseitigung des aus dem Abbruch herrührenden Baumaterials (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.12.1980 - III 1663/79 -, juris [nur LS]; Sauter, LBO für Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stand: April 2022, § 65 Rn. 101; Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. 2020, § 65 LBO Rn. 16). Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage liegen vor; Ermessensfehler sind auch insoweit nicht erkennbar.
5. Angesichts der Rechtmäßigkeit der in der Sache getroffenen Verfügung begegnet auch der Gebührenbescheid keinen Bedenken. Zweifel an der Richtigkeit der Gebührenfestsetzung – insbesondere deren Rechtsgrundlage und Höhe – hat die Klägerin nicht aufgeworfen und bestehen auch sonst nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren war auf den Antrag der Klägerin nicht nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil die Kostengrundentscheidung zu ihren Lasten ausgefallen ist.
Die Kammer macht von dem ihr in § 167 Abs. 2 VwGO eingeräumten Ermessen Gebrauch und sieht von einem Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ab.
Die Berufung ist trotz entsprechenden Antrags seitens der Klägerin nicht zuzulassen, da keiner der Gründe nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt. Die Rechtssache hat insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Das Verfahren wirft keine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage auf, die – unabhängig von der Frage, ob ihre erstmalige, erneute oder weitergehende Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten wäre (Klärungsfähigkeit) – zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten wäre (Klärungsbedürftigkeit; vgl. nur Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124 Rn. 36 ff. m.w.N.). Denn die maßgeblichen Fragen insbesondere betreffend die Möglichkeit der Baurechtsbehörde, den Abbruch einer funktionslos gewordenen, ehemals privilegierten baulichen Anlage im Außenbereich anzuordnen, sind in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung sowie der des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Wie anerkannte Grundsätze – wie hier – auf den Einzelfall anzuwenden sind, ist nicht im beschriebenen Sinne klärungsbedürftig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.1991 - 7 B 99.91 -, NJW 1992, 256 - juris Rn. 3; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.06.2022 - 8 S 3870/21 -, juris Rn. 19; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124 Rn. 38).
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG auf insgesamt 112.000,00 EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nrn. 1.7.2, 9.4 und 9.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Hinsichtlich der untersagten Nutzungsaufnahme ist für den Streitwert nach Nr. 9.4 des Streitwertkatalogs die geschätzte Höhe (hier) des Schadens anzusetzen (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 22.06.2023 - 2 K 506/23 -, juris Rn. 47). Da eine erwartete Nutzung durch die Klägerin in einer Vermietung des Grundstücks nebst baulicher Anlagen besteht, erscheint es sachgerecht, die für ein Jahr entgehenden Mieteinnahmen zugrunde zu legen (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 08.02.2007 - 3 O 18/07 -, juris Rn. 2). Diese schätzen die Beteiligten einhellig auf 12.000,00 EUR. Der geleistete Kaufpreis, den die Klägerin auf eigenes Risiko geleistet hat, ist nicht darüber hinaus als Schaden anzusetzen.
Für die Abbruchsanordnung (vgl. insofern Nr. 9.5 des Streitwertkatalogs) erscheint es mit den von der Beklagten dargelegten Erwägungen, auf die das Gericht Bezug nimmt, sachgerecht, den Zeitwert des Gebäudes auf 0,00 EUR zu schätzen. Demgegenüber hat die Klägerin die Schätzung der zu erwartenden Kosten für die Beseitigung der baulichen Anlagen auf einen Betrag zwischen 100.000,00 und 120.000,00 EUR etwas näher dargelegt; angesichts der von der Beklagten aufgeworfenen Bedenken legt das Gericht hierbei die Summe von 100.000,00 EUR – als Betrag am unteren Rand der von der Klägerin vorgenommenen Schätzung – zugrunde.
Das angedrohte Zwangsgeld ist nicht gesondert in Ansatz zu bringen (vgl. Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 ff. BauGB
§§ 30 ff. BauGB
§ 75 VwGO
§ 7 PolG
§ 23 LVwVG
§ 201 BauGB
§ 35 BauGB
§ 65 LBO
§ 47 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 43 Abs. 2 LVwVfG
§ 65 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB
§ 5 Abs. 2 WHG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 47 Abs. 1 LBO
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 64 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 75 Satz 1 bis 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 LVwVG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO
§ 64 Satz 1 LBO
§ 49 Abs. 1 LBO
§ 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO
§ 50 Abs. 2 LBO
§ 35 Abs. 4 BauGB
§ 65 Abs. 1 Satz1 LBO
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BNatSchG
§ 78 Abs. 4 Satz 1 WHG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 6 Abs. 1 PolG
§ 4 Abs. 6 BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 2 und 4 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1997, 601
NVwZ-RR 2017, 315
NVwZ 2014, 1597
NVwZ 2001, 557
BVerwGE 41, 138
NVwZ 1991, 264
BVerwGE 47, 185
BVerwGE 36, 296
BVerwGE 144, 341
NVwZ-RR 1996, 483
BVerwGE 80, 96
NVwZ-RR 2010, 554
NVwZ 1990, 673
NVwZ-RR 2010, 636
BVerwGE 114, 206
BVerwGE 44, 59
BVerwGE 19, 75
BVerfGE 102, 1
NJW 1989, 2638
NVwZ-RR 2012, 387
NJW 1992, 256
8 S 2171/88
5 S 1211/96
8 S 708/10
2 K 506/23
7 B 50.10
5 S 1259/20
3 S 2436/02
5 S 114/14
8 S 2409/93
5 S 2067/15
3 S 1467/07
8 S 1071/13
8 S 969/16
4 B 36.00
4 B 52.02
4 C 9.70
5 S 3229/94
8 S 1686/08
3 S 2590/18
4 C 49.89
4 C 32.71
4 B 5.93
4 C 119.68
4 C 5.11
1 BvR 1713/92
8 C 29.87
8 S 33/10
9 C 28.89
8 C 12.09
9 S 1273/13
5 S 2117/16
6 C 18.00
4 C 33.71
I C 80.62
1 BvR 242/91
4 B 65.89
7 K 532/06
10 S 1476/11
5 S 2617/19
8 S 525/95
4 K 924/14
5 L 1029/19
7 B 99.91
8 S 3870/21
3 O 18/07