Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-17, Aktenzeichen 9 C 147/12.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0417.9C147.12.T.0A

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen haben die Klägerinnen zu je 1/3 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte oder die Beigeladene vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen sind Städte, deren jeweilige Gebiete nördlich des Flughafens Frankfurt Main am Taunusrand gelegen sind. Sie wenden sich aus Lärmschutzgründen gegen die Anfang 2011 getroffene Neufestlegung des als nördlicher Gegenanflug bezeichneten Anflugverfahrens zum Flughafen Frankfurt Main.
Sie machen insbesondere eine Beeinträchtigung der Charaktere ihrer Stadtgebiete als Wohnorte mit besonders hohem Erholungs- und Freizeitwert geltend und berufen sich auf die Beeinträchtigung von Schulen, Wohn-und Betreuungseinrichtungen, Krankenhäusern und Pflegeheimen sowie von einer Vielzahl von Freizeitanlagen und Erholungsgebieten. Zudem sehen sie sich gehindert, weitere Bebauungspläne für Wohngebiete zu erlassen.
Die Klägerinnen wenden sich gegen § 2 Abs. 1 Nr. 2 der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung - DVO/LuftVO - in der Gestalt, die die Regelung durch die 34. Verordnung zur Änderung - ÄndVO - vom 25. Januar 2011, die am 10. März 2011 in Kraft getreten ist, und alle folgenden Änderungsverordnungen erhalten hat. Mit dieser 34. ÄndVO wurden innerhalb des Anflugverfahrens die GPS/FMS-RNAV-Verbindungsstrecken zum Endanflug jeweils entgegen der Landerichtung 07 (Osten) oder 25 (Westen) - nördlicher Gegenanflug - gegenüber dem bisherigen Verlauf um 2,55 bis 3 km nach Norden zum Taunusrand verschoben. Sie sollten danach wie folgt in einer Höhe zwischen mindestens Flugfläche 080 (etwa 2.400 m) und 4.000 ft (etwa 1.200 m) MSL über den Gebieten der Klägerinnen verlaufen:
KERAX 07N
von GED (Navigationsanlage Gedern VOR) über das Segment DF437 - DF439 zum Endanflugpunkt ROBSA 07R,
ROLIS 07N
von ETARU über die Segmente DF432 - DF439 zum Endanflugpunkt ROBSA 07R,
UNOKO 07N
von MANUV über die Segmente DF431 - DF432 - DF439 zum Endanflugpunkt ROBSA 07R,
PSA 07N
von RIPKU über das Segment DF437 - DF439 zum Endanflugpunkt ROBSA 07R,
ROLIS 25N
von ETARU unter anderem über die Segmente DF403 - DF409 zum Endanflugpunkt LEDKI 025L und
UNOKO 25N
von MANUV unter anderem über die Segmente DF401 - DF409 zum Endanflugpunkt LEDKI zur 25L.
Die 212. DVO/LuftVO wurde seither mehrfach geändert. Mit der 35. ÄndVO vom 30. März 2011 wurden bei den Anflugverfahren die Standardeinflugstrecken bis zu den Navigationsanlagen Metro-(Reichelsheim) bzw. Taunus-VOR (nördlich von Taunusstein) sowie die Bezeichnung der nördlichen Parallelbahn 07L / 25R in 07C / 25C geändert. Mit der 36. ÄndVO vom 21. Juli 2011 wurden die Anflugverfahren an die Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn auch in § 2 der DVO/LuftVO angepasst, dies betrifft die Standardeinflugstrecken bis zu den Einflugpunkten in den nördlichen Gegenanflug jeweils im Westen und im Osten sowie die Punkte für das Eindrehen aus dem Gegenanflug in den Endanflug, die auf eine Mindestflughöhe von 5.000 ft festgelegt wurden. Die Endanflugpunkte ROBSA bzw. LEDKI wurden durch den Wegpunkt NODGO (nahe Flugplatz Mainz-Finthen) ersetzt. Die 37. ÄndVO vom 5. Dezember 2011 bezieht sich lediglich auf die in § 4 der DVO/LuftVO geregelten Abflugstrecken. Die 38. ÄndVO vom 19. März 2012 betrifft mit § 2 Abs. 5 die ILS/DME-Anflüge von den Navigationsanlagen Taunus-VOR und Ried-VOR (östlich von Pfungstadt) auf die Landebahn 07 R sowie mit § 4 der DVO/LuftVO die Abflugstrecken. Die 39. ÄndVO vom 25. Juni 2012 bezieht sich auf § 1 Abs. 3 sowie auf § 4 DVO/LuftVO und betrifft Meldepunkte sowie Abflugstrecken. Mit der 40. ÄndVO vom 17. Juli 2012 wurde die Tabelle der Anflugverfahren in § 2 Abs. 1 Nr. 2 DVO/LuftVO neu gefasst, Änderungen betreffen die Eindrehpunkte in den Endanflug. Die 41. ÄndVO vom 6. November 2012 betrifft Meldepunkte in § 1 Abs. 3, Hindernisfreihöhen in § 2 Abs. 5 sowie Abflugverfahren in § 4 DVO/LuftVO, nicht aber den nördlichen Gegenanflug.
Am 12. Januar 2012 haben die Klägerinnen bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie vor, sie seien seit der Verlegung des nördlichen Gegenanflugs über ihre Gebiete unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt und dadurch in ihrer Planungshoheit sowie in ihrem Grundeigentum betroffen. Außerdem fühlen sie sich in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Beteiligung an der Festlegung des Anflugverfahrens verletzt, da sie als betroffene Städte weder angehört noch sonst in einer den hier anwendbaren Planungsrechtsgrundsätzen genügenden Weise beteiligt worden seien. Zudem liege eine Verletzung ihres Rechts auf Abwägung bei der Festlegung des geänderten Gegenanflugs vor, denn das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung - Bundesaufsichtsamt - habe ihre betroffenen Belange nicht ermittelt und auch nicht in seine Abwägung eingestellt. Weder für den nördlichen Gegenanflug selbst und dessen Abstand von der Nordwest-Landebahn noch für die gewählte geradlinige Streckenführung lägen hinreichende sachliche Gründe vor. Schließlich verstoße die Flugverfahrensfestsetzung gegen zwingendes Recht, darunter das Abstimmungsgebot nach § 7 BauGB.
Die Klägerinnen beantragen,
festzustellen, dass die Festlegung eines regelmäßigen nördlichen Gegenanflugs mit den GPS/FMS RNAV-Verbindungsstrecken KERAX 07N, ROLIS 07N, UNOKO 07N, PSA 07N, ROLIS 25N und UNOKO 25N zum jeweiligen Endanflug auf die Landebahnen 25R und 07L in § 2 Abs. 1 Nr. 2 der 212. DVO/LuftVO in der Gestalt, die sie durch Art. 1 Nr. 2 der 34. ÄndVO sowie alle nachfolgenden Änderungsverordnungen erhalten haben, rechtswidrig ist und die Klägerinnen in ihren Rechten verletzt, hilfsweise, festzustellen, dass die am 25. Januar 2011 vom Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung erlassene und am 10. Februar 2011 im Bundesanzeiger Nummer 23, 2011 auf Seiten 557 ff. veröffentlichte 34. Verordnung in der Fassung weiterer Verordnungen zur Änderung der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung, mit denen die An- und Abflugverfahren am Flughafen A-Stadt festgelegt werden, rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Sie trägt vor, den Klägerinnen fehle es schon an der erforderlichen Klagebefugnis, da die von ihnen dargelegten Lärmwerte keine abwägungserhebliche Betroffenheit aufzeigten.
Die Klagen seien aber auch unbegründet. Die Klägerinnen seien durch die Fluglärmkommission, die gemäß § 32b LuftVG mit Beratungs- und Empfehlungsfunktion ausgestattet sei, hinreichend an der Festsetzung der Flugrouten beteiligt worden; weitere Beteiligungs- oder Anhörungsrechte von Anrainerkommunen bestünden nicht. Mit dem gesetzlichen Verzicht auf ein Anhörungsverfahren seien sie auch nicht etwa rechtsschutzlos gestellt, da eine förmliche Verfahrensbeteiligung nicht vorgeschrieben sei. Auf ein Abstimmungsgebot aus § 7 BauGB könnten sie sich nicht berufen, denn die Flächennutzungsplanung führe ebenso wenig wie die Aufstellung von Raumordnungsplänen zu konkreten Vorgaben für Flugverfahren. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen seien die Maßstäbe des Fachplanungsrechts auf die Festsetzung von Flugverfahren nicht anwendbar. Ein Abwägungsausfall oder -fehler liege nicht vor, wie sich aus dem Vermerk der Deutschen Flugsicherung GmbH - DFS - und aus dem Abwägungsvermerk des Bundesaufsichtsamtes ergebe. Insbesondere seien die Lärmaspekte und das Schutzbedürfnis der Klägerinnen berücksichtigt worden, vor allem habe das Bundesaufsichtsamt auch Alternativen von der DFS untersuchen lassen. Zu Recht sei angesichts der geringen Lärmbelastung bei den Klägerinnen dem gesetzgeberischen Auftrag, den Flugverkehr geordnet, sicher und flüssig zu führen, Priorität eingeräumt worden.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
die Klagen abzuweisen, und führt zur Begründung aus, die Klagen seien mangels Klagebefugnis der Klägerinnen bereits unzulässig. Ihr Vortrag zu konkreten Lärmbetroffenheiten erfülle schon nicht die Anforderungen an die Durchführung und Dokumentation tragfähiger und belastbarer Lärmermittlungen, jedenfalls aber lägen die Lärmbetroffenheiten unter der für Klagen gegen Flugverfahren maßgeblichen Erheblichkeitsschwelle. Darüber hinaus seien die Klagen auch unbegründet. Da die tatsächlichen Lärmbelastungen noch viel geringer seien, als von den Klägerinnen angegeben, werde die nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgebliche Zumutbarkeitsgrenze für Fluglärm bei weitem nicht erreicht, abwägungserhebliche Belange der Klägerinnen seien schon deshalb nicht betroffen. Nur die Beteiligung der Fluglärmkommission sei vorgeschrieben, ein darüber hinausgehendes Anhörungs- oder Beteiligungsrecht bestehe für die Klägerinnen nicht. Mit der Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn und den Empfehlungen der International Civil Aviation Organization (Internationale Zivilluftfahrt-Organisation) - ICAO - lägen auch hinreichende sachliche Gründe für Abstand und Streckenführung des nördlichen Gegenanflugs vor. Die Belange der Klägerinnen seien - insbesondere unter Lärmaspekten - ordnungsgemäß ermittelt und bewertet worden. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen seien die Flughafenkapazität und die Frage, welcher Nutzungsumfang des Flughafens der Bevölkerung und den betroffenen Gemeinden zugemutet werden könne, in vorausgegangenen Genehmigungen festgelegt worden und damit der Entscheidungsbefugnis des Bundesaufsichtsamtes entzogen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen in diesem Verfahren eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen und den Inhalt der zum Verfahren beigezogenen Behördenakten des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (2 Ordner und 4 Hefter) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klägerinnen begehren mit ihren Klagen ihrem jeweiligen Hauptantrag zufolge die Feststellung, dass die Festlegung eines regelmäßigen nördlichen Gegenanflugs mit den im Tatbestand im Einzelnen bezeichneten GPS/FMS RNAV-Verbindungsstrecken zum jeweiligen Endanflug auf die Landebahnen 25R und 07L in § 2 Abs. 1 Nr. 2 der 212. DVO/LuftVO in der aktuell geltenden Fassung rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt, während ihr Hilfsantrag seinem Wortlaut zufolge auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit sämtlicher mit den hier maßgeblichen Änderungsverordnungen geregelten An- und Abflugverfahren gerichtet und damit weiter gefasst ist. Aus dem Gesamtvorbringen der Klägerinnen ergibt sich jedoch, dass deren nach § 88 VwGO maßgebliches Begehren auch diesbezüglich auf die den nördlichen Gegenanflug betreffenden Anflugverfahren begrenzt ist. Haupt- und Hilfsantrag der Klägerinnen sind demzufolge nach ihrem Gegenstand identisch.
II. Die Klagen sind als Feststellungsklagen zulässig.
1. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs folgt aus §§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO. Die Festlegung der An- und Abflugverfahren nach § 27a Abs. 2 LuftVO betrifft den Betrieb des Flughafens, da sie in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang hierzu steht (Hess. VGH, Urteil vom 11. Februar 2003 - 2 A 1569/01 -, ZUR 2003, 298; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276).
2. Statthafte Klageart zum Rechtsschutz gegen die Festlegung von An- und Abflugverfahren ist nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152 sowie juris mit weiteren Nachweisen) die Feststellungsklage nach § 43 VwGO.
3. Die Klägerinnen sind auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO entsprechend). Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich dem Interesse, von Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung verschont zu bleiben, nicht von vornherein jegliche rechtliche Relevanz absprechen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Die Klägerinnen können daher geltend machen, als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleisteten Recht auf kommunale Planungshoheit sowie aus ihrem einfachgesetzlichen Eigentum an kommunalen Wohnungen und Einrichtungen in ihrem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange beeinträchtigt zu sein. Die jeweiligen Gebiete der Klägerinnen liegen im Bereich des hier streitgegenständlichen nördlichen Gegenanflugs, so dass abwägungsrelevante Betroffenheiten durchaus in Betracht zu ziehen sind. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Klägerinnen beimessen, ist der Begründetheitsprüfung vorbehalten.
III. Die Klagen sind jedoch nicht begründet, weil die Festlegung eines regelmäßigen nördlichen Gegenanflugs mit den GPS/FMS RNAV-Verbindungsstrecken KERAX 07N, ROLIS 07N, UNOKO 07N, PSA 07N, ROLIS 25N und UNOKO 25N zum jeweiligen Endanflug auf die Landebahnen 25R und 07L in § 2 Abs. 1 Nr. 2 der 212. DVO/LuftVO in der Gestalt, die sie durch Art. 1 Nr. 2 der 34. ÄndVO sowie die nachfolgenden Änderungsverordnungen erhalten haben, nicht an einem Rechtsfehler leidet, durch den die Klägerinnen in ihren Rechten verletzt werden.
1. Die Festlegung der An- und Abflugverfahren beruht auf § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c Sätze 1 und 2 des Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 - BGBl. I S. 698, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1177/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über die Fahrgastrechte im See- und Binnenschiffsverkehr sowie zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2454)) - LuftVG -, der das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung dazu ermächtigt, die Flugverfahren durch Rechtsverordnung festzusetzen. Diese Befugnis hat das Ministerium aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung in § 32 Abs. 4c Satz 1 LuftVG durch § 27a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Luftverkehrsordnung (BGBl. I S. 580, zuletzt geändert durch das Vierzehnte Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) - LuftVO -) auf das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung - Bundesaufsichtsamt - übertragen. Diese Rechtsgrundlagen sind in der streitigen Rechtsverordnung auch genannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung sind durch § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG hinreichend konkret vorgegeben, so dass die Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen (zu § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG a.F. zuletzt Hess. VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 12 A 3258/04 -).
2. Formelle Fehler, die zu einer subjektiven Rechtsverletzung der Klägerinnen führen, sind nicht gegeben. Insbesondere war entgegen der Ansicht der Klägerinnen ihre Anhörung vor Erlass der streitigen Rechtsverordnungen nicht geboten. Weder Art. 80 GG noch das Luftverkehrsgesetz sehen eine Anhörung einzelner Betroffener bei dem Erlass von Rechtsverordnungen vor. Auch aus § 32 LuftVG i.V.m. § 27a LuftVO, die das Bundesaufsichtsamt zur Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnungen ermächtigen, lässt sich die Notwendigkeit einer Verfahrensbeteiligung einzelner lärmbetroffener Gemeinden nicht herleiten. Die Anhörungs- und Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes können insoweit nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein Verfahren der Rechtssetzung im formellen Sinne handelt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, NZV 2002, 478). Beteiligungserfordernisse hat der Gesetzgeber vielmehr in §§ 32a, b LuftVG abschließend geregelt. Die in § 32b LuftVG vorgesehene Einrichtung einer Fluglärmkommission, der unter anderem Vertreter der vom Fluglärm in der Umgebung eines Flugplatzes betroffenen Gemeinden angehören ( § 32b Abs. 4 LuftVG) und die die Genehmigungsbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen vor allem auch über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm beraten soll, spricht aus gesetzessystematischen Gründen dafür, dass der Gesetzgeber eine förmliche Beteiligung der Gemeinden bei der Festlegung von Flugverfahren nicht lediglich versehentlich unterlassen hat, sondern weitergehende Anhörungsrechte der Gemeinden aus Lärmschutzgründen weder für geboten noch für sachgerecht hielt (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, BVerwGE 119, 245). Die Fluglärmkommission hat - wie aus § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG zu ersehen ist - eine beratende Funktion. Nach Abs. 4 Satz 1 spiegeln sich in ihrer Zusammensetzung die gegensätzlichen Interessen im Umfeld eines Flugplatzes wider. Denn neben Vertretern der vom Fluglärm betroffenen Nachbargemeinden sollen der Kommission u.a. auch Vertreter der Luftfahrzeughalter und des Flugplatzunternehmers angehören. Auf einfachgesetzlicher Ebene hat es damit sein Bewenden, dass die Gemeinden im Rahmen der Fluglärmkommission an Stellungnahmen und Empfehlungen zu Lärmschutzfragen mitwirken (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Unerheblich ist deshalb, ob die Klägerinnen im Vorfeld der Planung und Festsetzung der Anflugverfahren und speziell des nördlichen Gegenanflugs - wie sie meinen - falsch informiert wurden, denn aus den oben dargestellten Gründen ist es unbeachtlich, ob infolge dessen von ihnen keine Gründe dafür gesehen und/oder Initiativen ergriffen werden konnten, ihre Lärmschutzbelange von sich aus schon in den Planungsprozess einzubringen. Im Übrigen können die von ihnen dazu vorgelegten und in Bezug genommenen Veröffentlichungen (Anlage 3.4-2, Anlagenordner 5 der Klägerinnen) nicht eindeutig der Beklagten zugerechnet werden, sondern stammen offenbar von der Fluglärmkommission, so dass eine Fehlinformation durch die Beklagte auch nicht erkennbar ist. Es ist zudem auch nicht ersichtlich, dass und inwieweit die Klägerinnen bei der Beklagten oder der DFS um Information nachgesucht haben, welche Informationen sie daraufhin erhalten haben, und ob sie überhaupt gehindert waren, ihre Belange gegenüber der Beklagten, der DFS oder der Fluglärmkommission zu äußern und damit in das Festsetzungsverfahren einzubringen.
Angesichts der typischen und - bei gleicher Lage zur Streckenführung - auch gleichmäßigen Lärmbetroffenheit durch ein Flugverfahren ist es auch sonst weder geboten noch sinnvoll durchführbar, alle potentiell Lärmbetroffenen vor Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. Auf Besonderheiten hinsichtlich der Situation einzelner Grundstücke kommt es, wie noch im Einzelnen darzulegen ist, hier nicht an. Die für die Abwägung maßgeblichen Parameter (wie z. B. Flugbewegungszahl, Flughöhe, Flugzeugmix und Besiedlungsstruktur) lassen sich auch ohne Anhörung aller Betroffenen hinreichend sicher und vollständig ermitteln (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 11 A 3258/04 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, juris).
2.1 Ein Beteiligungsrecht der Klägerinnen ergibt sich auch nicht aus den Grundsätzen des Planungsrechts. Bei der Festlegung der Flugverfahren handelt es sich entgegen der von den Klägerinnen vertretenen Auffassung nicht um eine fachplanerische oder einer solchen entsprechende Entscheidung, die zwingend eine Anhörung der Betroffenen erfordern würde.
Die Gesamtabwägung aller für das Vorhaben sprechenden Belange gegenüber den Belangen betroffener Dritter, insbesondere auch den Lärmbetroffenen, ist schon in dem Planfeststellungsverfahren über das Vorhaben des Flughafenausbaus oder der -erweiterung vorzunehmen, in dem auch über den zulässigen Umfang der luftverkehrsseitigen Kapazität zu entscheiden ist. Bei dem Verfahren zur Festsetzung von An- und Abflugverfahren handelt es sich um ein im Verhältnis zum Planfeststellungsverfahren für den Ausbau oder die Neuanlage eines Flughafens nicht nur formell eigenständiges Verfahren. Hierfür spricht auch die nunmehr in dem Fluglärmschutzgesetz getroffene Regelung, der zufolge konkreten Lärmbetroffenheiten nach der durch Verordnung vorzunehmenden Festsetzung der Lärmschutzbereiche durch das dort geregelte Entschädigungsverfahren zu begegnen ist. Die Festlegung von Flugverfahren nach § 27a LuftVO dient demgegenüber der sicheren und flüssigen Abwicklung des durch das planfestgestellte Vorhaben bedingten Verkehrs und damit der Bewirtschaftung der mit dem Planfeststellungsbeschluss zugelassenen Kapazität. Es handelt sich dabei nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient, und deren Adressat der Luftfahrzeugführer ist.
Entgegen der Ansicht der Klägerinnen sind nicht nur die Allgemeinverfügungen der DFS oder Einzelanweisungen der Fluglotsen dem sicherheitsrechtlichen Bereich zuzurechnen, sondern auch die Rechtsverordnungen nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Hierfür spricht schon die systematische Stellung der Rechtsgrundlage in § 27a LuftVO und der Zusammenhang mit § 26 LuftVO, wonach Anweisungen von Fluglotsen zwar Vorrang vor den Flugverfahren zukommt, beide Instrumente aber der sicheren Abwicklung des vorhandenen Verkehrs dienen. Die von den Klägerinnen vorgenommene Gegenüberstellung der Vorschrift des § 27a Abs. 1 LuftVO einerseits und von § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO andererseits führt nicht zu der von ihnen behauptete Differenzierung, wonach es sich um Vorschriften für das Verhalten auf „Flugrouten“ gegenüber der Planung von „Flugrouten“ handele. Vielmehr haben danach die Luftfahrzeugführer bei Flügen innerhalb von kontrolliertem Luftraum - wie dem Luftraum C-Frankfurt - zwar grundsätzlich mit Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO - also Verhaltensanweisungen - zu rechnen, sich aber, bis eine solche Freigabe erfolgt, an die vorgeschriebenen Flugverfahren als Standard-Verhaltensanweisungen zu halten. Die Ermächtigungsgrundlage für das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO trifft keine Aussage zu der Qualität der zu erlassenden Rechtsverordnung oder dem Verfahren, und die von den Klägerinnen in diesem Zusammenhang außerdem angeführte Vorschrift des § 27c LuftVG betrifft nicht nur die „Regelung des Flugverkehrs“, sondern bestimmt die Aufgaben der Flugsicherung, zu denen insbesondere die Flugverkehrsdienste (§ 27c Abs. 2 Nr. 1. a) LuftVG) gehören, die für die Bewegungslenkung bei An- und Abflügen zuständig sind. Die Regelung des § 32 LuftVG befindet sich im 1. Abschnitt „Luftverkehr“ des Luftverkehrsgesetzes und dort im 7. Unterabschnitt „Gemeinsame Vorschriften“, der mit § 29 LuftVG beginnt und in § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG klarstellend regelt, wer für die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt zuständig ist. Die Regelung des § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG stellt demgegenüber eine konkrete Zuständigkeitsbestimmung und Ermächtigungsgrundlage dar, die sich ebenfalls innerhalb des Gefüges von Vorschriften über die Sicherheit des Luftverkehrs befindet. Aus dieser Systematik vermag der erkennende Senat die von den Klägerinnen vorgebrachte Differenzierung zwischen planungs- und verkehrsrechtlichen Vorschriften in LuftVG und LuftVO nicht zu entnehmen.
Da das Bundesaufsichtsamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat, verfügt es zudem im Rahmen des § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Die Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen, da das Lärmpotential durch die luftrechtliche Zulassungsentscheidung vorgegeben wird. Aus diesem Grund ist das Bundesaufsichtsamt darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie ihn das Planungsrecht fordert, kann es schon infolgedessen nicht gewährleisten. Zwar darf sich das Bundesaufsichtsamt bei dieser Entscheidung nicht ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen, sondern hat eine Abwägungsentscheidung zu treffen, bei der auch anderen Belangen Rechnung zu tragen und insbesondere nach § 29b Abs. 2 LuftVG auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken ist. Die Festlegung der Flugverfahren hat deshalb nur insofern einen planerischen Einschlag, als damit verbundene Lärmbelastungen in der Umgebung des Flughafens in die Abwägung einzustellen sind. Sie weist damit aber allenfalls „eine gewisse Nähe“ zu Planungsentscheidungen auf, es handelt sich dabei weder selbst um eine fachplanerische Entscheidung noch sind die im Fachplanungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze vollständig auf sie zu übertragen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.; Hess. VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 12 A 3258/04 -). Insbesondere ergeben sich daraus keine Beteiligungsrechte, wie sie dem Planungsrecht immanent sind.
Diese Einschränkung der Abwägung führt entgegen der Auffassung der Klägerinnen auch nicht dazu, dass sie als Betroffene rechtlos gestellt werden und damit gegen Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG sowie gegen das materielle Recht und das Prinzip der Rechtmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen wird. Rechtsschutz ist ihnen nämlich im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens eröffnet, in dem die Feststellung der Kapazität eines Vorhabens und damit der Lärmbetroffenheiten von Anliegern für den betreffenden Flugplatz erfolgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Der Einschätzung, dass die Festlegung der Kapazität im Planfeststellungsbeschluss erfolgt, steht es auch nicht entgegen, dass in Fällen, in denen die sichere, geordnete und/oder flüssige Abwicklung des Flugverkehrs gefährdet ist, die Zahl der Flüge gesenkt und damit de facto auch die Kapazität beschränkt wird. Solche Fälle - etwa bedingt durch besondere meteorologische Bedingungen oder Schäden an den Start- oder Landebahnen - stellen nämlich grundsätzlich einen nur vorübergehenden Zustand dar und führen nicht zu einer Veränderung der planfestgestellten Kapazität. Dies wäre nur dann der Fall, wenn infolge dieser Umstände dauerhaft die Betriebssicherheit des Flugplatzes entfiele. Dann wären jedoch die Betriebserlaubnis und - sofern es sich um eine wesentliche Änderung handelte - der Planfeststellungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren entsprechend abzuändern.
Anders als die Klägerinnen meinen, werden damit Lärmschutzbelange von Anliegern eines planfestgestellten Flughafens schon deshalb nicht zurückgesetzt, weil die generelle Zumutbarkeit des durch das Vorhaben zu erwartenden Lärms im Planfeststellungsverfahren und konkrete - aus der Festsetzung von Flugverfahren folgende - Lärmbetroffenheiten Einzelner in dem nachfolgenden Verfahren der Erstattung von Aufwendungen und/oder Entschädigungen nach Festsetzung der Lärmschutzbereiche nach §§ 4, 9 und 10 FluglärmG Beachtung finden. Auch wenn im Fall von Lärmbeeinträchtigungen, die unterhalb der nach dem Fluglärmschutzgesetz maßgeblichen Zumutbarkeitsschwelle liegen, schon jeder sachliche Grund für die Festsetzung und Ausgestaltung von Flugverfahren ausreichend und daher rechtlich nicht zu beanstanden ist, werden die Lärmschutzbelange Betroffener nicht etwa ohne jede Abwägung verdrängt, sondern sind sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im Verfahren über die Festsetzung von Flugverfahren mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die jeweilige Abwägung einzustellen. Eine Abwägung findet im Planfeststellungsverfahren und auch im Verfahren zur Festsetzung von Flugverfahren statt, wenn auch auf unterschiedlichen Stufen (vgl. zu dem Abwägungsmaßstab der Lärmbetroffenheit BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 7001.11 u.a. -, NVwZ 2013, 297 sowie juris). Im Übrigen kann das Gericht entgegen der Ansicht der Klägerinnen auch im Verfahren über einen Planfeststellungsbeschluss eine etwa fehlende Abwägung nicht ersetzen. Vielmehr wäre der Planfeststellungsbeschluss gegebenenfalls aufzuheben bzw. die Planfeststellungsbehörde zur Planergänzung zu verpflichten.
Diese Differenzierung zwischen dem Planfeststellungsverfahren bezüglich der Anlegung oder der Erweiterung des Flughafens einerseits und dem Verfahren zur Festlegung von An- und Abflugverfahren andererseits hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 31. Juli 2012 (- 4 A 5000.10 u.a.; 4 A 7001/11 u.a. -, juris) bestätigt und dabei deutlich gemacht, dass die Bewältigung der mit dem Planvorhaben verbundenen Konflikte im Planfeststellungsverfahren zu erfolgen hat und dementsprechend dort auch die Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist. Effektiver Rechtsschutz gegen die Anlegung oder den Ausbau eines Flughafens und die damit verbundenen Beeinträchtigungen durch den Flugbetrieb kann danach nur im Planfeststellungsverfahren gewährleistet werden. Die Festlegung der Flugverfahren unterliegt zwar ebenfalls gerichtlicher Überprüfung, die eigentliche Störquelle lässt sich in diesem Verfahren jedoch nicht mehr beeinflussen. Da die Flugverfahren nicht zusammen mit der Entscheidung über die Anlegung oder den Ausbau des Flughafens im Planfeststellungsverfahren, sondern in einem gesonderten Verfahren vom Bundesaufsichtsamt festgelegt werden, ist die Ermittlung der Lärmbetroffenheiten und anderer Auswirkungen des Flugbetriebs im Planfeststellungsverfahren deshalb systemimmanent mit der Unsicherheit behaftet, dass die Verfahren für die An- und Abflüge noch nicht im Einzelnen feststehen. Der Planfeststellungsbeschluss muss auch solche Konflikte bewältigen, die sich daraus ergeben, dass später von der Grobplanung abweichende Flugverfahren festgesetzt werden und dadurch Lärmbetroffenheiten entstehen, die nach Art und Umfang durch die prognostizierten Flugverfahren nicht abgebildet werden. Daher muss im Planfeststellungsverfahren jeder beteiligt werden und Einwendungen erheben können, der durch Fluglärm abwägungserheblich betroffen werden kann, weil sein Grundstück innerhalb des Einwirkungsbereichs des Flughafens liegt und weder aus rechtlichen noch tatsächlichen Gründen auszuschließen ist, dass ein zu seiner Betroffenheit führendes Flugverfahren festgelegt wird.
Der erkennende Senat vermag aus diesen Gründen der Auffassung der Klägerinnen, aus verschiedenen Parallelen zum Straßenplanungsrecht ergebe sich, dass die Festlegung der Flugverfahren eine planerische Entscheidung sei, nicht zu folgen. Bei Flugverfahren handelt es sich nicht etwa um eine Art Luftstraße, wie der allgemein häufig gebrauchte Begriff „Flugrouten“ zu vermitteln scheint. Schon nach allgemeinem Sprachgebrauch ist unter einer Straße als einem Verkehrsweg ein körperlich-gegenständlicher Bereich als Teil der Erdoberfläche zu verstehen, der hergestellt wird oder in der Natur vorhanden ist, und der der Abwicklung von Verkehrsabläufen - in der Regel nach bestimmten Verkehrsregeln - dient. Schienenverkehr, Schiffsverkehr und grundsätzlich auch der Straßenverkehr sind auf die gegenständliche Existenz der Verkehrswege angewiesen, um ihre Verkehrsfunktion erfüllen zu können. Flugverfahren dagegen erschöpfen sich in den oben dargestellten Verkehrsregelungen oder Verhaltensvorschriften für die Luftfahrzeugführer sowie auch für die Fluglotsen; sie beschreiben allenfalls eine virtuelle Linie, auf der ein Flugzeug sicher das Ziel erreichen kann. Aus den verschiedensten Gründen ist nicht vorgesehen, dass diese „Ideallinie“ strikt einzuhalten ist, sondern davon kann und muss gegebenenfalls aus Gründen der Sicherheit und Flexibilität abgewichen werden, so dass es zu einer Streuung der Flugspuren sowohl zur Seite als auch in der Höhe kommt (vgl. hierzu auch Hess.VGH, Urteil vom 24. Oktober 2006 - 12 A 2216/05 -, NVwZ 2007, 597; Kaienburg/Uhl, Die Planung von Flugverfahren, ZLW 2012, 505, 509 f.). Dies zeigt im Übrigen auch die Vielzahl der von den Klägerinnen vorgelegten Radarspuraufzeichnungen (Anlagenordner 2 und 3 der Klägerinnen).
Ginge man davon aus, dass bei der Festlegung der Flugverfahren die Öffentlichkeit in einem vergleichbarem Maße wie im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen wäre, wäre dies im Übrigen auch mit der erforderlichen Flexibilität der Flugverfahrensgestaltung nicht zu vereinbaren. Eine fortwährende Validierung und Optimierung der Flugverfahren, wie sie nach den Angaben der DFS in der mündlichen Verhandlung sowohl unter Sicherheits- und Verkehrsaspekten als auch im Hinblick auf eine Lärmminimierung erfolgt, wäre nicht möglich, wenn jeder Änderung der Verfahren eine zeitaufwändige Öffentlichkeitsbeteiligung vorauszugehen hätte. Zeitliche Verzögerungen wären jedoch gerade dann nicht zu verantworten, wenn die Flugverfahren aus Sicherheitsgründen zu ändern sind. Zudem könnten auch lärmmindernde Maßnahmen - wie etwa die mit der 36. ÄndVO erfolgte Anhebung der Mindestflughöhe für den Endanflug auf 5.000 ft. - nicht zeitnah umgesetzt werden, was letztlich den Interessen der Lärmbetroffenen zuwiderliefe. Wie groß der Änderungsbedarf in dieser Hinsicht ist, zeigt auch der Umstand, dass zwischen Januar 2011 und November 2012 insgesamt acht Änderungsverordnungen erlassen worden sind; dem könnte mit der Durchführung von Planfeststellungsverfahren oder diesen vergleichbaren Verfahren nicht Rechnung getragen werden.
2.2. Auch Art. 28 Abs. 2 GG vermittelt kein weitergehendes Beteiligungsrecht. Zwar kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ein unmittelbar auf der Grundlage des Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Beteiligungsrecht der Gemeinden bei solchen hoheitlichen Entscheidungen in Betracht, die durch unmittelbare Einwirkung auf das Gemeindegebiet das kommunale Selbstverwaltungsrecht, insbesondere die gemeindliche Planungshoheit, beeinträchtigen. Die Festlegung von Flugverfahren unterscheidet sich jedoch nach Art und Intensität der von diesen ausgehenden nachteiligen Wirkungen auf das Gemeindegebiet wesentlich von den bisher in der Rechtsprechung entschiedenen Fällen verfassungsunmittelbarer gemeindlicher Beteiligungsrechte, da sie - anders als etwa die fachplanerische Festlegung des Standortes eines Vorhabens - nicht unmittelbar auf das Gebiet der jeweiligen Gemeinden zugreift. Die mit den Regelungen in § 4 FluglärmG verbundene und an die Flugverfahrensfestlegung anknüpfende Einschränkung der kommunalen Planungshoheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; Anhörungsrechte für in ihrer Planungshoheit betroffene Gemeinden folgen hieraus nur insoweit, als diese einschneidenden Beschränkungen unterliegen, und auch dann nicht unmittelbar gegenüber dem Bund (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, BVerfGE 56, 298). Dem ist mit den Beteiligungsregelungen in § 32 LuftVG Rechnung getragen worden, und da Art. 28 GG in weitergehendem Maß als Grundrechte einschränkbar ist, lassen sich darüberhinausgehende Beteiligungsrechte in einem von der Grundentscheidung über die Lärmbelastung unabhängigen Verfahren zur Bewirtschaftung des aufkommenden Flugverkehrs nicht daraus herleiten (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, a.a.O.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
2.3 Die Klägerinnen werden auch nicht dadurch in ihren subjektiven Rechten verletzt, dass ihnen die Beteiligungsmöglichkeit in der Fluglärmkommission und somit die Mitsprache über das streitige Flugverfahren vorenthalten wurde, da ihnen ein derartiges subjektives Recht nicht zusteht. Ein Anspruch auf die Beteiligung in der Fluglärmkommission besteht für die Klägerinnen nicht.
Diese Kommission, die nach § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG zur Beratung der Genehmigungsbehörde sowie des Bundesaufsichtsamtes über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm und gegen Luftverunreinigungen durch Luftfahrzeuge für jeden Verkehrsflughafen, der dem Fluglinienverkehr angeschlossen ist und für den ein Lärmschutzbereich nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm festzusetzen ist, zu bilden ist, wird von der Genehmigungsbehörde, dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, sowie durch die Flugsicherungsorganisation über die aus Lärmschutzgründen beabsichtigten Maßnahmen unterrichtet (§ 32b Abs. 2 Satz 1 LuftVG). Sie ist berechtigt, den Behörden Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm oder zur Verringerung der Luftverunreinigung durch Luftfahrzeuge in der Umgebung des Flugplatzes vorzuschlagen (§ 32b Abs. 3 Satz 1 LuftVG). Werden die vorgeschlagenen Maßnahmen für nicht geeignet oder nicht durchführbar gehalten, ist dies der Kommission unter Angabe der Gründe mitzuteilen. Diesen Beteiligungserfordernissen hat das Bundesaufsichtsamt in hinreichender Form Genüge getan.
Fehler in der Zusammensetzung der Fluglärmkommission sind nicht ersichtlich, sie würden außerdem auch nicht zur Rechtswidrigkeit der hier angegriffenen Rechtsverordnung führen. Selbst wenn aufgrund der ihre Stadtgebiete erstmals betreffenden Anflugverfahren besondere Umstände gegeben sein sollten, die eine Aufnahme der Klägerinnen in die Fluglärmkommission auch unter Überschreitung der schon erreichten Obergrenze der Mitgliederzahl erlaubt hätten, folgt daraus kein Anspruch auf Aufnahme in die Kommission. Nach § 32b Abs. 4 LuftVG sollen der Fluglärmkommission neben Vertretern der vom Fluglärm in der Umgebung des Flugplatzes betroffenen Gemeinden noch Vertreter der Luftfahrzeughalter, des Flugplatzunternehmers und der von der Landesregierung bestimmten obersten Landesbehörden angehören. Weitere Mitglieder können zwar berufen werden, soweit es die besonderen Umstände des Einzelfalles erfordern; es soll jedoch bei der Obergrenze von 15 Mitgliedern in der Kommission bleiben. Ob derartige besondere Umstände allein aus der erstmaligen Belastung mit Fluglärm folgen können, der - wie noch auszuführen ist - deutlich unterhalb der Schwelle des nach dem Fluglärmschutzgesetz Zumutbaren liegt, kann hier offen bleiben, da in dem Unterbleiben der Aufnahme keine zur Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung führende Verletzung von Verfahrensvorschriften liegt. Dies folgt schon aus der Stellung der Fluglärmkommission im Verfahren der Festsetzung von An- und Abflugverfahren als rein beratende Institution, der kein formelles Beteiligungsrecht zukommt.
2.4 Beteiligungsrechte der Klägerinnen ergeben sich entgegen ihrer Ansicht auch nicht aus § 7 BauGB.
Nach den Sätzen 1 bis 3 dieser Vorschrift haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 BauGB oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben; der Widerspruch ist bis zum Beschluss der Gemeinde einzulegen. Macht eine Veränderung der Sachlage eine abweichende Planung erforderlich, haben sie sich unverzüglich mit der Gemeinde ins Benehmen zu setzen.
Hier fehlt es schon an den Voraussetzungen dieser Regelung, die dem Zweck dient, eine Harmonisierung der von verschiedenen Seiten beabsichtigten Bodennutzung herbeizuführen.
Es ist zunächst zweifelhaft, ob das Bundesaufsichtsamt überhaupt als "Planungsträger" im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden kann. Jedenfalls liegt ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht nicht vor. § 7 BauGB befasst sich mit dem Verhältnis zwischen konkurrierenden kommunalen und sonstigen - in der Regel überörtlichen - Planungen. Ein Regelungsbedürfnis besteht jedoch nur für solche Planungen, die in einem Widerspruch zu den Ausweisungen des Flächennutzungsplans im Sinne des § 5 BauGB stehen können. Zwischen der Festlegung von Flugverfahren und den Bodennutzungsregelungen, die den Gegenstand von Darstellungen in einem Flächennutzungsplan bilden können, besteht jedoch kein Konkurrenzverhältnis. Durch Maßnahmen auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO wird kein Grund und Boden in Anspruch genommen. Die Festlegung von Flugverfahren führt, selbst wenn sie mit erheblichen Lärmeinwirkungen einhergeht, nicht zu einem unmittelbaren Widerspruch sich gegenseitig ausschließender Raumansprüche. Die Gefahr, dass ein und dasselbe Grundstück mit unterschiedlicher oder gar gegensätzlicher Zielrichtung überplant wird, besteht nicht (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.; Hess. VGH, Urteil vom 11. Februar 2003 - 2 A 1062/01 -, NVwZ 2003, 875). Darüber hinaus ist eine Beteiligung des Bundesaufsichtsamtes im Sinne des § 7 BauGB an der Aufstellung des Flächen-nutzungsplanes nicht erfolgt, die von den Klägerinnen angeführte öffentliche Auslegung genügt hierzu nicht (vgl. Bielenberg/Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch Beck-Online-Kommentar 2012, § 7 Rn. 5). Zudem berufen die Klägerinnen sich zur Begründung einer planabweichenden Planung darauf, dass die streitgegenständlichen Flugverfahren zu einer Überschreitung der Richt- bzw. Orientierungswerte der TA-Lärm führen würden, die TA-Lärm findet - wie im Folgenden (Seite 38 Rn. 84) noch ausgeführt wird - auf Fluglärm jedoch keine Anwendung.
3. Die angegriffenen Rechtsverordnungen weisen auch keine materiellen Fehler auf, die zu ihrer Rechtswidrigkeit und einer subjektiven Rechtsverletzung der Klägerinnen führen.
Da weder im Luftverkehrsgesetz noch in der Luftverkehrs-Ordnung eine Konkretisierung der Abwägungspflicht formuliert worden ist, die der Beklagten als Normgeber im Rahmen des normgebenden Ermessens obliegt, unterliegt - wie oben dargestellt - die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO in materieller Hinsicht einem Abwägungsgebot im Rahmen des rechtsstaatlich unabdingbar Gebotenen, nicht jedoch nach planungsrechtlichen Grundsätzen (BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2005 - 4 C 6.04 -, BVerwGE 123, 322 und vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
Bei der Bestimmung des bei der Abwägung einzuhaltenden Rahmens wirkt sich aus, dass Flugverfahren infolge des in § 27c Abs. 1 LuftVG, § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhangs mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO ganz vorrangig der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs im Flugbetrieb verpflichtet sind und bleiben. Eine (weitere) - allein im öffentlichen Interesse stehende - Begrenzung des Abwägungsspielraums ergibt sich daraus, dass sich das Bundesaufsichtsamt zwingend an der anderweitig getroffenen Grundsatzentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge und die Zeiten ihres Aufkommens auszurichten hat. Damit geht es bei der Festlegung von Flugverfahren auch unter Lärmschutzgesichtspunkten im Kern allein um die Verteilung des Lärmpotentials, das durch die in dem geltenden Planfeststellungsbeschluss enthaltene Betriebsgenehmigung und die damit bestimmte Kapazität für den jeweiligen Flughafen vorgegeben wird.
Demnach ist die Entscheidung gerichtlich nur darauf überprüfbar, ob das Bundesaufsichtsamt von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, ob es den gesetzlichen, insbesondere durch § 29b Abs. 2 LuftVG bestimmten Rahmen erkannt und die rechtlich schutzwürdigen Interessen der Betroffenen, insbesondere deren Lärmschutzinteressen, in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund gegenüber den öffentlichen Interessen zurückgesetzt hat. Eine Klage kann danach letztlich nur dann erfolgreich sein, wenn die Behörde das Interesse der Klägerinnen am Schutz vor unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen willkürlich unberücksichtigt gelassen hat (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, a.a.O.).
Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen „auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken“. Die Norm enthält eine Regelverpflichtung, das Entstehen unzumutbaren Lärms zu verhindern, die allerdings unter dem Vorbehalt des Machbaren steht (BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 69.05 -, juris; Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Bei der Frage, welche Anforderungen im Konkreten an die Rechtfertigungs- und die Nachweispflichten der Behörde zu stellen sind, ist deshalb grundsätzlich danach zu unterscheiden, ob die festgelegten Flugverfahren in dem davon betroffenen Bereich für die dortige Bevölkerung mit unzumutbaren Lärmeinwirkungen verbunden sind oder ob dies nicht der Fall ist.
Ein Flugverfahren, durch das Lärmbelastungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist schon dann abwägungsfehlerfrei festgestellt worden, wenn sich dafür sachlich einleuchtende Gründe anführen lassen. Einer besonderen Rechtfertigung und eines besonderen Nachweises, dass schonendere Lösungen nicht in Betracht kommen, bedarf es nicht.
Daraus folgt im Ergebnis, dass in den Fällen, in denen Lösungen mit Lärmwirkungen sowohl unterhalb als auch oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, die Entscheidung für eine mit unzumutbaren Folgen für betroffene Anwohner verbundene Lösung mit Blick auf die Wertung des § 29b Abs. 2 LuftVG einem besonderen Rechtfertigungszwang unterliegt; hier können regelmäßig nur sicherheitsbezogene Erwägungen von Gewicht die Wahl eines solchen Flugverfahrens rechtfertigen. Davon zu unterscheiden sind bloße Verteilungsfälle, in denen unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnisch vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen bei keinem erwägenswerten Flugverfahren vermieden werden können und es deshalb nur darum geht, wer die Lärmbelastung zu tragen hat. Hier bleibt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zur Bewältigung der Lärmproblematik überlassen, bei vorrangiger Maßgabe der Aspekte des Luftverkehrs zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden, die Lärmbelastungen also nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs verteilt werden oder einzelne Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
Für die Frage, ob die Festlegung der Flugverfahren den vorgenannten Anforderungen entspricht, ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Entscheidung abzustellen. Des Weiteren ist während des Rechtsstreits erfolgten Überprüfungen und eventuell normierten Veränderungen der Verfahren sowie den hierfür maßgeblichen Erwägungen des Bundesaufsichtsamtes Rechnung zu tragen. (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, a.a.O.; OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13.08 -, juris Rn. 50).
Ausgehend von diesen Grundsätzen werden die Klägerinnen durch die Festlegung der Flugverfahren nach der 34. Änderungsverordnung zur 212. DVO-LuftVO in der Gestalt, die sie bis zur 41. Änderungsverordnung zur 212. DVO-LuftVO erhalten hat, nicht in ihren Rechten verletzt.
Dabei kann offenbleiben, ob die Klägerinnen in hinreichend substantiierter Form mögliche beeinträchtigte Rechtspositionen dargelegt haben. Sie verweisen jedenfalls auf eine Reihe von Freizeiteinrichtungen und Erholungsgebieten, von denen zumindest ein Teil im Eigentum oder in der Trägerschaft der Kommunen stehen dürfte (Bad Soden: Anl. 1.1-1 der Klageschrift, Anlagenordner 1a); Kelkheim: Anl. 1.3-1, Anlagenordner 1a); Schwalbach: Anl. 1.5-1, Anlagenordner 1a) und b)). Soweit sich die Klägerinnen auf die Beeinträchtigung ihrer fraglos vorhandenen kommunalen Einrichtungen durch unzumutbaren Fluglärm berufen, kommt für sie eine abwehrfähige Rechtsposition in Betracht, auch wenn aus ihrem Vorbringen nicht deutlich hervorgeht, dass und welche ihrer Einrichtungen konkret Belastungen in dem geltend gemachten Umfang ausgesetzt sind. Der Senat war nicht gehalten, diesem im Einzelnen nachzugehen, weil der auf die Stadtgebiete und Grundstücke der Klägerinnen einwirkende Fluglärm nicht unzumutbar ist.
Das Bundesaufsichtsamt hat die den Klägerinnen drohenden Belastungen hinreichend ermittelt (3.1) und in nicht zu beanstandender Weise bewertet (3.2). Für die Wahl der hierfür verantwortlichen Flugverfahren lassen sich sachlich einleuchtende Gründe anführen und eine vorzugswürdige Alternative musste sich dem Bundesaufsichtsamt nicht aufdrängen (3.3); die durchgeführte Abwägung weist auch sonst keine schwerwiegenden Abwägungsfehler oder -ausfälle auf (3.4), die zu einer subjektiven Rechtsverletzung der Klägerinnen führen würden.
3.1 Das Bundesaufsichtsamt hat entgegen der Ansicht der Klägerinnen der ihm obliegenden Ermittlungspflicht aus § 29b Abs. 2 LuftVG Genüge getan und hinreichende Erwägungen zur Lärmbelastung der Bevölkerung angestellt. Es sind insoweit keine Defizite feststellbar, die zu einer Verletzung von Rechten der Klägerinnen führen können.
Der Umfang der Ermittlungspflicht richtet sich - wie oben dargestellt - nach den materiell-rechtlichen Anforderungen. Gibt das materielle Recht - wie hier - lediglich einen groben Maßstab vor, so bedarf es nicht der Ermittlung von Details, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt. Das Anforderungsprofil bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich schon aus Gründen der Sachgesetzlichkeit nicht in Anlehnung an die Grundsätze bestimmen, die im Fachplanungsrecht für das Abwägungsgebot entwickelt worden sind, insbesondere da Flugverfahren sich im Gegensatz zu Verkehrswegeplanungen am Boden nicht in einer Weise festlegen lassen, die eine parzellenscharfe Feststellung dahingehend zulässt, mit welchen Beeinträchtigungen Dritte rechnen müssen. Auch die Immissionen, die von Luftfahrzeugen ausgehen, hängen von verschiedenen Faktoren ab. Neben dem Flugzeugtyp, der Triebwerksleistung und dem Gewicht des Luftfahrzeugs sind vor allem die meteorologischen Verhältnisse von Bedeutung, wie etwa die Windrichtung und -geschwindigkeit sowie die Lufttemperatur. Wegen dieser Imponderabilien ist die Schallausbreitung nicht exakt vorhersehbar. Dies zwingt bei der Ermittlung und der Bewertung der Belastungssituation zu Pauschalierungen. Bei der Sachverhaltsfeststellung kann sich das Bundesaufsichtsamt deshalb durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial, das zuverlässig Aufschluss über die Siedlungsstruktur bietet, näher aufzuklären, wie groß der Kreis potenzieller Lärmbetroffener ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -, a.a.O. und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -, a.a.O.). Weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass geben. Welche Untersuchungstiefe hierbei sachlich und räumlich geboten ist, richtet sich vornehmlich nach dem Ausmaß der Lärmbelastung. Ist als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen, dass durch den Flugverkehr in dem durch das Flugverfahren bestimmten Bereich unzumutbarer Lärm im Sinne des § 29b Abs. 2 LuftVG hervorgerufen wird, so hat das Bundesaufsichtsamt umso intensiver zu prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird. Liegt der Schluss auf unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen dagegen von vornherein fern, so erübrigt es sich, alle Einzeltatsachen zu ermitteln, die geeignet sind, diese Annahme zu erhärten. Verfügt das Bundesaufsichtsamt über eine Tatsachengrundlage, die für eine an § 29b Abs. 2 LuftVG orientierte Lärmbeurteilung ausreicht, so kann es sich weitere Nachforschungen, die keine entscheidungsrelevanten zusätzlichen Erkenntnisse versprechen, ersparen.
Zur ausreichenden Wahrung der Lärmschutzbelange ist die Ausweisung der exakten Anzahl der bei den ins Auge gefassten jeweiligen Varianten im Einzelnen Betroffenen unter exakter Spezifizierung des Ausmaßes ihrer Lärmbetroffenheiten bei der gegebenen Sachlage nicht erforderlich. Dies gilt nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund des weiten Gestaltungs- und Bewertungsspielraums des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen den verschiedenen Alternativen zur Lärmverteilung und der Einschätzung und Bewertung der jeweiligen Gesamtlärmsituation, wonach es ihm überlassen ist, ob insoweit etwa eher auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder auf die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06. AK -, juris mit weiteren Nachweisen). Zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung besteht keine generelle Pflicht zu einer bis auf die Ebene der einzelnen in Rede stehenden Grundstücke vordringenden Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte. Vielmehr reicht eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung im Grundsatz aus (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 -, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97. AK -, a.a.O.).
Unter Beachtung dieser Grundsätze sind die getroffenen Ermittlungen nicht zu beanstanden. Das Bundesaufsichtsamt hat den maßgeblichen Sachverhalt in Bezug auf die Belange der Klägerinnen ausreichend ermittelt.
Die zur Vorbereitung der Abwägungsentscheidung vom 10. Januar 2011 (I/Bl. 0281 ff. Behördenakte) herangezogenen Unterlagen bilden eine ausreichende Grundlage für die getroffenen Festsetzungen. Dies gilt insbesondere, nachdem die DFS auf das detaillierte Aufklärungsverlangen des Bundesaufsichtsamts (Schreiben vom 19. Oktober 2010, I/Bl. 0060 Behördenakte) weitere Unterlagen - darunter eine Darstellung der bisherigen und der geplanten Standardeinflugstrecken und Radarführungsstrecken auf einer entsprechenden, die Besiedelungsdichte in den betroffenen Ortslagen anzeigenden topografischen Karte, die Darstellung von nicht von vornherein aus flugbetrieblichen oder flugsicherungsbetrieblichen Gründen ausscheidenden Alternativen für jede Betriebsrichtung einschließlich möglicher Entlastungswirkungen durch eine nördliche Verschiebung der Gegenanflugsegmente auf einer entsprechenden topografischen Karte sowie eine vergleichende Betrachtung von Fluglärmbetroffenheiten zu dem Änderungsverfahren - vorgelegt hat (Schreiben der DFS vom 30. November 2010, I/Bl. 0082 ff. Behördenakte).
Die von dem Bundesaufsichtsamt anhand dieser Unterlagen getroffene Entscheidung über die Festsetzung des hier nach dem gesamten Inhalt der Klagebegründung allein streitgegenständlichen nördlichen Gegenanflugs ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die zugrunde gelegten Planunterlagen geben hinreichend sicheren Aufschluss über die mit den jeweiligen Anflugstreckenführungen verbundenen Lärmbetroffenheiten und erlauben damit eine abwägende Beurteilung der untersuchten Alternativen auch unter diesem Gesichtspunkt. Dem Bundesaufsichtsamt lagen ausgehend von den verschiedenen Freigabegrenzen des Streckennetzes für die Betriebsrichtungen 07 und 25 die bisherigen (Alternative 1) und die geplanten Flugstrecken (Alternative 2) in jeweils segmentierter Darstellung vor, einschließlich der - ausgehend von den Flughöhen und den überflogenen Städten und Orten - auf der Grundlage topografischer Karten mit der jeweiligen Besiedlungssituation für die einzelnen Segmente ermittelten Betroffenheiten. Die Ergebnisse entsprechender Ermittlungen lagen für zwei weitere Planungsalternativen - Alternative 3 mit einer weiteren Verlagerung des Gegenanflugs nach Norden (I/Bl. 0137 ff. Behördenakte) sowie Alternative 4 mit einem asymmetrischen Gegenanflugsegment (I/Bl. 0160 ff. Behördenakte) - vor, einschließlich einer vergleichenden Betrachtung der Fluglärmbetroffenheiten bezüglich der bisherigen im Vergleich zu der beantragten Streckenführung (I/Bl. 0159, 0182 Behördenakte). Die DFS hat diese Berechnungen den Ausführungen der Beklagten in dem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 25. März 2013 zufolge auf der Grundlage aktueller, auch kartografisch aufgearbeiteter Geodaten angestellt, die von einem kommerziellen Anbieter in verschiedenen Rastern flächendeckend für Deutschland zur Verfügung gestellt werden, indem sie diese Daten unter Nutzung der größtmöglichen Auflösung auf einer GIS-Oberfläche mit den geplanten Flugverfahren „verschnitten“ hat, um die Lärmbetroffenheiten zu ermitteln.
Diese Unterlagen bilden zur Überzeugung des erkennenden Senats eine hinreichende Grundlage für die Ermittlung und Bewertung der den Klägerinnen drohenden Lärmbelastungen.
Entgegen der von den Klägerinnen vertretenen Ansicht erstreckt sich diese Betroffenheitsanalyse insbesondere auch konkret auf die sie betreffenden Anflugstrecken. Die Herleitung der Betroffenheiten aus den Überflughöhen und -gebieten unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Siedlungsdichten auf der Grundlage von aussagekräftigem Kartenmaterial ist ein tauglicher Ansatz zur Ermittlung der Lärmbelastung. Angesichts dessen, dass es - wie oben ausgeführt - einer parzellenscharfen Feststellung der Lärmbelastungen nicht bedarf, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreicht, war eine Heranziehung weitergehender Daten, die Aufschluss über die Lärmbetroffenheiten und die Siedlungsstruktur der Überfluggebiete hätten geben können, nicht erforderlich. Der Sachverhalt ist auch in Bezug auf die Belange der Klägerinnen hinreichend ermittelt worden. Ihre jeweilige Lärmbelastung ist insbesondere in die Ermittlung der Betroffenheiten durch die Gegenanflugsegmente DF432 bis DF439 in den GPS/RNAV-Verbindungsstrecken UNOKO 07N und ROLIS 07N, die über Königstein, Kelkheim und Eppstein führen, die Segmente DF434 bis DF439 und DF437 bis DF439 in der Anflugstrecke KERAX 07N über Nidderau, Bruchköbel, Großraum Frankfurt Nord, Schwalbach und Bad Soden zur Betriebsrichtung 07 (I/Bl. 0098, 0100, 0102, 0105 Behördenakte), die Segmente DF403 bis DF409 in der Strecke ROLIS 25N sowie DF401 bis DF409 in der Verbindungsstrecke UNOKO 25N, die jeweils über Kelkheim, Bad Soden, Schwalbach und Eschborn sowie Steinbach und Frankfurt Nord zur Betriebsrichtung 25 führen, (DFS vom 01.12.2010; I/Bl. 0108 und I/Bl. 0110 Behördenakte) eingeflossen. Dabei sind sowohl eine topografische Darstellung als auch die ermittelten Zahlen betroffener Bewohner dieser Bereiche wiedergegeben worden.
Diese Ermittlungen der Beklagten sind auch nicht - wie die Klägerinnen zunächst vorgebracht haben - als „Flugroutenplanung mit der Wanderkarte" abwägungsfehlerhaft. Entgegen ihrer Ansicht werden damit keine entscheidenden Umstände - wie etwa die Topografie, die Verteilung lärmsensibler Nutzungen in den Ortslagen oder eventuelle Lärmvorbelastungen - ausgeblendet. Die Entscheidung der Beklagten leidet entgegen dem späteren Vorbringen der Klägerinnen auch nicht daran, dass bei der Planung der streitgegenständlichen Anflugverfahren noch nicht einmal eine solche Land- und/oder Wanderkarte zum Einsatz gekommen ist. Zunächst haben die topografischen Gegebenheiten mit der kartenmäßigen Darstellung hinreichend Berücksichtigung gefunden, da sich die Überflughöhen und damit ein entscheidender Parameter für die Lärmbelastung auf diese Weise ermitteln lassen. Außerdem kommt es, wie das Bundesverwaltungsgericht in einem früheren Verfahren betreffend Flugverfahren, die über den Taunus führen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 15.03 -, juris Rn. 37 ff., Rn. 39 f.) festgestellt hat, auf diese Details hier schon nicht an. Auch der von den Klägerinnen angeführte Anstieg der Taunushänge auf bis zu 450 m (1.476 ft) führt zu keinem anderen Ergebnis. Genauere Untersuchungen der topografischen Verhältnisse drängen sich dann nicht auf, wenn infolge der Lärmberechnungen und der Kriterien zur Anflughöhe keine Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass die festgelegte Flughöhe nicht ausreicht, um Lärmbeeinträchtigungen in dem nach § 29b Abs. 2 LuftVG kritischen Bereich zu vermeiden. So liegt der Fall hier, denn selbst die im Folgenden noch darzustellenden Ergebnisse der durch den sachverständigen Beistand der Klägerinnen vorgenommenen Lärmmessungen belegen, dass sich das Bundesaufsichtsamt mit seinen Lärmberechnungen „auf der sicheren Seite“ befand. Dies gilt insbesondere, nachdem mit der 36. ÄndVO die Mindestflughöhen von zunächst 4.000 auf 5.000 ft angehoben worden sind.
Das Bundesaufsichtsamt hat auch hinreichend geprüft, ob weniger lärmbelastende Alternativen zu den festgelegten Flugverfahren in Betracht kommen.
Die Beklagte hat verschiedene nach Aufforderung durch das Bundesaufsichtsamt vorgelegte Alternativplanungen in ihre abwägende Entscheidung über die Streckenfestlegung vom 10. Januar 2011 einbezogen, mit denen die unter Lärmgesichtspunkten maßgeblichen Radarführungsstrecken von der DFS untersucht worden waren. Dies genügt schon deshalb den Anforderungen, weil die DFS detailliert für zwei weitere Streckenführungen segmentbezogen ermittelte Lärmbetroffenheiten vorgelegt hat, deren Ausgestaltung zur Reduzierung der Lärmbelastung einen verminderten Überflug besiedelter Gebiete vorsieht (Alternative 3). Zu diesem Zweck ist eine Verlagerung der Gegenanflugstrecke weiter nach Norden - und damit nördlich der Besiedlungsschwerpunkte in Wiesbaden und am Südhang des Taunus - geprüft worden, was zu einem größeren Abstand - etwa 11,3 NM - des Gegenanflugsegments zu der Endanflugstrecke führen würde. Gleiches gilt für die Alternative 4, mit der dieselbe Zielsetzung verfolgt wurde, jedoch lediglich mit einem größeren Abstand zum Endanflugsegment im - allerdings dicht besiedelten - Bereich des Taunussüdhanges zwischen Bad Homburg und Wiesbaden und einem Einschwenken von dort aus auf einen Abstand von ca. 8 NM zur Anfluggrundlinie nach dem Passieren der Stadt Wiesbaden. Darüber hinaus ist zu Alternative 3 festgestellt worden, dass abfliegende Flugzeuge länger in geringeren Höhen verbleiben müssten, um den Anflugbereich zu unterfliegen, und damit wiederum deutlich höhere Lärmbelastungen verbunden wären (I/Bl. 0159 Behördenakte). Gleiches gilt für die Alternative 4 (I/Bl. 0181 Behördenakte) und für eine Verschiebung der Gegenanflugsegmente nach Norden (I/Bl. 0183 Behördenakte). In beiden Fällen spricht gegen die untersuchten Alternativen, dass im komplexen Anfluggeschehen vermehrte Ansprachen und/oder Eingriffe durch die Fluglotsen erforderlich werden, was zu Recht als unter Sicherheitsaspekten bedenklich angesehen wurde.
Dass die DFS und daran anknüpfend die Beklagte nicht auch die von den Klägerinnen in Betracht gezogene sogenannte „Null-Variante“, also eine Streckenführung ohne Gegenanflug - geprüft haben, führt zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Da dem Bundesaufsichtsamt wegen der - wie im Folgenden noch ausgeführt wird - deutlich unter der Unzumutbarkeitsschwelle liegenden Lärmbelastung bei den Klägerinnen hier ein weiter Gestaltungs- und Bewertungsspielraum bei der Wahl zwischen den verschiedenen Alternativen zur Lärmverteilung zukommt, bestand keine Verpflichtung dahingehend, alle denkbaren Varianten zu prüfen. Insbesondere bestand kein Anlass zu einer weiteren Auseinandersetzung mit solchen Planungsalternativen, die aus flugbetrieblichen bzw. flugsicherheitsbetrieblichen Gründen von vornherein ausscheiden. Dies gilt etwa für einen vollständigen Verzicht auf einen Gegenanflug, da dieser - wie die Beklagte nachvollziehbar ausgeführt hat - einem unabhängigen Parallelbahnbetrieb entgegenstehen würde und zur Folge hätte, dass die im Planfeststellungsverfahren festgesetzten Kapazitäten nicht annähernd ausgeschöpft werden könnten.
Soweit die Klägerinnen geltend machen, dass die von der DFS durchgeführte Ermittlung der Anzahl der Lärmbetroffenen für die verschiedenen Streckenvarianten nicht nachvollziehbar sei, da es keine Mittel bzw. Simulationsverfahren gebe, anhand derer valide Lärmberechnungen für Ein- und Anflugverfahren durchgeführt werden könnten, verkennen sie, dass es derartiger Berechnungen nicht bedarf. Vielmehr reicht nach den vorgenannten Grundsätzen (s. oben S. 24 ff. Rn. 50 ff.) die - von der DFS durchgeführte - Ermittlung der Lärmbetroffenheiten auf der Grundlage verlässlichen Kartenmaterials aus. Die von den Klägerinnen in diesem Zusammenhang gerügten Ermittlungsfehler ergeben sich auch nicht daraus, dass die DFS selbst ausdrücklich bestätigt, dass es zur Zeit keine Mittel oder Simulationsverfahren gibt, die valide Lärmberechnungen für Ein- und Anflugverfahren ermöglichen (Schreiben der DFS an die Arbeitsgemeinschaft deutscher Fluglärmkommissionen vom 21. Oktober 2010, S. 3, Anlage 3-7 zur Rubrik Airspace Architecture, Anlagenordner 5 der Klägerinnen). Dass die Beklagte und die DFS damit auch keineswegs bestätigt haben, die Belange der Klägerinnen und insbesondere ihre Lärmschutzbelange seien bei der Planung und Festsetzung von Anflugverfahren nicht - und zwar überhaupt nicht - erhoben und berücksichtigt worden, wird schon aus der von der DFS auf das Aufklärungsschreiben des Bundesaufsichtsamtes vom 19. Oktober 2010 vorgelegten Antwort vom 1. Dezember 2010 deutlich, in der die Lärmbetroffenheiten anhand der Flughöhen und der Zahl der dort lebenden Betroffenen dargestellt worden sind (I/Bl. 0089 ff. Behördenakte), und zwar auch für die nach Aufforderung betrachteten Alternativen (I/Bl. 0136 ff. Behördenakte).
3.2 Die Klägerinnen werden nicht von unzumutbarem Lärm betroffen, der durch die Festsetzung der Flugverfahren bedingt ist. Die durch den nördlichen Gegenanflug hervorgerufenen Fluglärmauswirkungen für die Klägerinnen liegen vielmehr überall - zum großen Teil sogar deutlich - unterhalb der insoweit maßgeblichen Zumutbarkeitsschwelle. Die diesbezüglichen Feststellungen des Bundesaufsichtsamtes haben die Klägerinnen nicht erfolgreich zu erschüttern vermocht.
Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständige Stelle Drittschutzinteressen dadurch zu wahren, dass sie auch auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinwirken. Der hier einschlägige Begriff des unzumutbaren Lärms nach § 29b Abs. 2 LuftVG deckt sich mit dem immissionsschutzrechtlichen Begriff der erheblichen Lärmbelästigung. Während § 29b Abs. 2 LuftVG einerseits im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze ansetzt, sind andererseits bei der Festlegung von Flugverfahren nicht wie bei einer fachplanungsrechtlichen Abwägung sämtliche Lärmeinwirkungen bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze uneingeschränkt abwägungsrelevant (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
Etwas anderes folgt entgegen der Ansicht der Klägerinnen auch nicht daraus, dass § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG selbst unmittelbar im Rahmen der Abwägung nach § 29b Abs. 2 LuftVG anzuwenden ist und sich ebenfalls auf eine Infrastrukturmaßnahme bezieht. Abgesehen davon, dass die Einordnung der An- und Abflugverfahren als Infrastrukturmaßnahme deutlichen Zweifeln begegnet, lässt sich der zum Planungsrecht vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Maßstab auf die Abwägung in einer Entscheidung über Flugverfahren nicht ohne Weiteres übertragen. Vielmehr hebt sich die Lärmschutzklausel des § 29b Abs. 2 LuftVG in diesem Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt (BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 28). Der Gesetzgeber hat - wie oben schon dargestellt - mit diesen Regelungen der Tatsache Rechnung getragen, dass das Bundesaufsichtsamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel des § 29b Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden, weil sich durch die Festlegung von Flugverfahren das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen lässt. Da sich der Normgeber vielmehr in diesem Rahmen an der schon zuvor anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten hat und zum Lärmschutz nur insoweit beitragen kann, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen, können Verteilungsmaßnahmen nur unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten Abhilfe versprechen. Das durch § 29b Abs. 2 LuftVG vorgegebene Ziel steht mithin unter dem Vorbehalt des Machbaren. Dem Normgeber kommt insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zu, die Luftaufsichtsbehörden haben darüber zu entscheiden, ob und wie Lärmbelastungen im Rahmen des Zumutbaren „nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete verschont bleiben".
Für die Ermittlung der danach maßgeblichen Zumutbarkeitsschwelle ist das Fluglärmschutzgesetz anwendbar. Da die letzte wesentliche bauliche Erweiterung in Form der Planfeststellung des Ausbauvorhabens im Jahr 2007 stattgefunden hat, handelt es sich um einen wesentlich baulich erweiterten Flugplatz im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 3 FluglärmG, so dass auf den Wert des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 a) FluglärmG und nicht auf die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b) FluglärmG abzustellen ist (zum Stand der Diskussion vgl. Ekhardt, Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, Kommentar, § 2 Rn. 21). Selbst wenn man jedoch den strengeren Wert des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b) FluglärmG mit einem Pegelhäufigkeitskriterium von 6 mal 68 dB(A) (außen; bei 6 mal 53 dB(A) Innenpegel) nachts als die Zumutbarkeitsschwelle konkretisierenden Wert zugrunde legt, sind aus dem Anflugverfahren für den nördlichen Gegenanflug folgende unzumutbare Belastungen für die kommunalen Einrichtungen der Klägerinnen oder in ihrem Eigentum stehende Grundstücke nicht festzustellen, denn auch die strengeren Werte werden nicht überschritten.
Die Stadtgebiete der Klägerinnen liegen unstreitig nicht innerhalb von Tag- oder Nachtschutzgebieten nach den mittlerweile festgesetzten Lärmschutzzonen (Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Frankfurt Main vom 30. September 2011, GVBl. I S. 438 - LärmschutzbereichsVO -). Bei neuen oder wesentlich erweiterten - zivilen - Flughäfen gehört zur Tag-Schutzzone 1 das Gebiet, in dem der fluglärmbedingte Dauerschallpegel 60 dB(A) überschreitet, und zur Tag-Schutzzone 2 das Gebiet, in dem der fluglärmbedingte Dauerschallpegel 55 dB(A) überschreitet (§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG). Bei neuen oder wesentlich erweiterten - zivilen - Flughäfen gehörte zur Nacht-Schutzzone bis zum 31. Dezember 2010 das Gebiet, in dem der Dauerschallpegel 53 dB(A) überschreitet oder mehr als 6 Spitzenpegel von über 57 dB(A) auftreten; nach dem 1. Januar 2011 gehört zur Nachtschutzzone für diese Flughäfen das Gebiet, in dem der Dauerschallpegel 50 dB(A) überschreitet oder mehr als 6 Maximalpegel von über 53 dB(A) auftreten. Dabei handelt es sich um Innenpegel; der Außenpegel ist jeweils um 15 dB(A) höher (arg. § 3 FluglärmG; Anlage 3 zu § 3 FluglärmG i. V. m. § 4 Abs. 1 S. 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Fluglärmgesetzes vom 27. Dezember 2008 - 1. FlugLSV (BGBl. I S. 2980)).
Im Hinblick darauf sind die flugbedingten Lärmimmissionen für die von Fluglärm Betroffenen bei neuen oder baulich wesentlich erweiterten zivilen Flughäfen jedenfalls dann zumutbar, wenn der Dauerschallpegel innen am Tag 55 dB(A) und in der Nacht 50 dB(A) nicht überschreitet und auch in der Nacht nicht mehr als 6 Maximalpegel (außen) über 68 dB(A) auftreten.
Nach diesen Grundsätzen verletzt die streitgegenständliche Rechtsverordnung die Klägerinnen nicht wegen einer in Bezug auf die Lärmwirkungen fehlenden oder fehlerhaften Abwägungsentscheidung in ihren Rechten.
Die in dem Abwägungsvermerk des Bundesaufsichtsamts vom 10. Januar 2011 getroffenen Feststellungen zu den von den festgesetzten Flugverfahren ausgehenden Lärmwirkungen für die Klägerinnen sind weder fehlerhaft, noch lassen sie deren Belange unberücksichtigt. Das Bundesaufsichtsamt hat danach in den Gegenanflugsegmenten das Entstehen abwägungserheblichen Fluglärms nicht von vornherein ausgeschlossen, sondern höchst vorsorglich unterstellt, dass Luftfahrzeuge niedriger als in Flugfläche 080 (8.000 ft) auf den Gegenanflugsegmenten geführt werden und die davon ausgehenden Fluglärmauswirkungen bereits die Schwelle der Abwägungserheblichkeit erreichen. Dies wurde beanstandungsfrei darauf gestützt, dass nach dem besonderen Charakter dieser als Radarführungsstrecken gestalteten Anflugverfahren anders als bei konventionellen Flugverfahren den Lotsen vor allem hinsichtlich des „Eindrehens" von Luftfahrzeugen in den Endanflug und der Zuweisung von Flughöhen ein besonders großer Spielraum belassen bleibt. Die Radarführungsstrecken sind deshalb in Bezug auf die Streckenführung in den Gegenanflugsegmenten im Hinblick auf ihre Fluglärmauswirkungen abgewogen worden.
Dass die Fluglärmauswirkungen in den Endanflugsegmenten unter Beachtung des oben dargestellten Maßstabes möglichst nahe an den zunächst festgelegten Endanflugpunkten LOMPO und ROBSA (Betriebsrichtung 07, westlich von Mainz-Hechtsheim) bzw. REDGO und LEDKI (Betriebsrichtung 25, östlich der Ortslage Lämmerspiel) prognostiziert wurden, führt ebenfalls zu keinem Abwägungsfehler. Die Beklagte hat überzeugend dargestellt, dass die Flughöhe in den Gegen- und Queranflugsegmenten keinesfalls geringer als die Flughöhe an den Endanflugpunkten sein kann, weil für diese nach der 34. ÄndVO eine Mindestreiseflughöhe von 4.000 Fuß vorgesehen war (Abwägungsvermerk vom 10. Januar 2011, I/Bl. 0289 Behördenakte), die aber schon innerhalb der Gegenanflugsegmente erreicht werden kann. Die Beklagte hat ebenso nachvollziehbar zugrunde gelegt, dass abgesehen von der Flughöhe die Fluglärmbelastung an diesen von ihr gewählten Punkten auch deshalb am höchsten ist, weil dort sämtliche über die Radarführungsstrecken anfliegenden Flugzeuge verkehren, während auf den jeweiligen nördlichen Gegenanflugsegmenten - wie auf den südlichen Gegenanflugstrecken - jeweils nur ein Teil der Gegenanflüge verkehrt. Es stellt schon deshalb keinen Abwägungsfehler dar, dass das Bundesaufsichtsamt die für die Abwägung maßgeblichen Lärmwerte für diese Punkte nicht anhand aktueller Messungen, sondern auf der Grundlage von früher durchgeführten Lärmkartierungen ermittelt hat.
Dies vermögen die Klägerinnen auch nicht damit erfolgreich in Zweifel zu ziehen, dass diese Lärmkartierungen des ehemaligen Regionalen Dialogforums auf der Grundlage des im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens entwickelten Datenerfassungssystems 2006 erstellt wurden und damit ihrer Ansicht zufolge die aktuelle Lärmbelastung nicht valide abbilden. Die Validität dieser Lärmermittlungen wird insbesondere nicht allein damit erschüttert, dass infolgedessen - wie die Klägerinnen meinen - nur die Fluglärmbelastungen zum damaligen Zeitpunkt, nicht aber unter Betrachtung der Prognose für das Jahr 2020 zugrunde gelegt wurden. Einerseits führen schon die oben dargestellten Bewertungsgrundlagen zu einer Überschätzung des für die Endanflugpunkte ermittelten Lärms. Zudem gehen die damaligen Darstellungen von einer 100/100-Betrachtung aus, bei der für jede Betriebsrichtung und damit die Belegung des entsprechenden Gegenanflugs ein Durchschnittstag der sechs verkehrsreichsten Monate mit 100%-iger Nutzung jeder Betriebsrichtung zugrunde gelegt wird, dessen Aussagegehalt auf die maximal denkbare Belastung in diesem Zeitrahmen zielt, während die tatsächliche Betriebsrichtungsverteilung bei etwa 25 bis 30% Betriebsrichtung 07 und 70 bis 75% Betriebsrichtung 25 liegt (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 9 C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 1148). Aus diesem Grund und weil die jeweils zu 100% beflogenen Endanflugpunkte zugrunde gelegt worden sind, ist zur Überzeugung des Senats von der Beklagten nachvollziehbar dargelegt worden, dass die so ermittelten Werte der Lärmbelastung diese insgesamt überschätzen und damit auch als Prognose tauglich sind (Seite 10 des Abwägungsvermerks vom 10. Januar 2011, I/Bl. 0290 Behördenakte). Dies gilt umso mehr, als die Kapazität des Jahres 2020 bei weitem noch nicht erreicht wird und noch nicht berücksichtigt wurde, dass die Mindestflughöhen mit der 36. ÄndVO auf 5.000 ft angehoben worden sind.
Demnach ist sowohl für die in der 34. ÄndVO noch vorgesehenen Punkte LOMPO und ROBSA (Betriebsrichtung 07) als auch für REDGO und LEDKI (Betriebsrichtung 25) jeweils ein Mittelungspegel von 55 dB(A) tags und von 50 dB(A) nachts prognostiziert worden. Da die von den Radarführungsstrecken betroffenen Ortslagen wie die Stadtgebiete der Klägerinnen aufgrund der größeren Entfernung zu den Endanflugpunkten und Landebahnschwellen in deutlich größeren Flughöhen überflogen werden, ist die Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass - wie ein Vergleich mit der mehr als 3 Kilometer entgegen der Anflugrichtung von den Endanflugpunkten entfernten Ortslage Hanau-Steinheim zeigt - mit dieser Berechnung der Lärmbelastungen für diese Gebiete der „worst case" abgebildet worden ist. Die Festlegung eines neuen Eindrehpunktes (NODGO, Betriebsrichtung 07, bei Mainz-Finthen) mit der 36. ÄndVO ändert an dieser Bewertung schon wegen der zwischenzeitlich angehobenen Mindestflughöhen nichts.
Diese Feststellungen haben die Klägerinnen nicht erfolgreich erschüttern können. Aus den zur Darlegung der Lärmbelastung vorgelegten Gutachten ihres sachverständigen Beistands (Gutachten A. betreffend Bad Soden: vom 19. Oktober 2011 (Fluglärmmessungen vor Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest) sowie vom 12. Dezember 2011 (Fluglärmmessungen nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest), Anlage 4.1 zur Klageschrift; betreffend Kelkheim: vom 17. November 2011 (Fluglärmmessungen vor Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest), Anlage 4.3 zur Klageschrift; sowie vom 23. Januar 2012 (Anlage 4.8 zur Klageschrift, Bl. 211 ff. der Gerichtsakte) und vom 22. März 2012 (Anlage 4.9 zur Klageschrift, Bl. 286 ff. der Gerichtsakte) jeweils auf der Grundlage nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest erfolgter Messungen; betreffend Schwalbach: vom 12. Dezember 2011 (Fluglärmmessungen nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest), Anlage 4.5 zur Klageschrift) lassen sich entgegen der Ansicht der Klägerinnen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die sie betreffenden Lärmimmissionen die hier maßgeblichen Schwellenwerte erreichen oder gar überschreiten und ihre Stadtgebiete unzumutbar mit Fluglärm belastet werden.
Die von dem Sachverständigen Diplomphysiker A. laut Gutachten vom 19. November 2011 bzw. 12. Dezember 2011 in Bad Soden vorgenommenen Messungen haben an dem Messpunkt (Bad Soden, Eberhard-Preis-Weg, Messzeiten 21. Juli 2011 bis 23. September 2011 sowie 22. Oktober 2011 bis 25. November 2011) die folgenden Werte ergeben (jeweils S. 22 der Gutachten):
Messpunkt Bad Soden
Mittelungspegel Tag
Mittelungspegel Nacht
vor Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest
35,7 dB(A)
28,9 dB(A)
nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest
38,8 dB(A)
30,7 dB(A)
Für das NAT68-Aufweckkriterium ergaben sich Werte von 0,1 am Tag und 0 in der Nacht (vor Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest, S. 23 des Gutachtens vom 19. November 2011) bzw. 0 am Tag und unter 0,1 in der Nacht (nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest, S. 23 des Gutachtens vom 12. Dezember 2011).
Ausweislich des von A. erstellten Gutachtens vom 17. November 2011 sind bei den in Kelkheim durchgeführten Messungen vor Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest an dem Messpunkt 1 (Kelkheim, Gundelhardtstraße 49, Messzeit 7. Juli 2011 bis 20. Oktober 2011) und dem Messpunkt 2 (Kelkheim, Frankfurter Straße 202, Messzeit 11. Juli 2011 bis 20. Oktober 2011) folgende Werte ermittelt worden (Seite 33 des Gutachtens):
Messpunkt
MP 1
36,4 dB(A)
30,4 dB(A)
MP 2
37,4 dB(A)
32,4 dB(A)
Für das NAT-Aufweckkriterium wurden am Messpunkt 1 Werte von 0,12 Ereignissen tags und 0 Ereignissen nachts sowie am Messpunkt 2 für den Tag Werte von 0,2 Ereignissen und für die Nacht von unter 0,1 Ereignissen (Seite 34 des Gutachtens) festgestellt.
Nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest am Messpunkt 1 in der Zeit vom 22. Oktober 2011 bis 10. Dezember 2011 durchgeführte Messungen haben nach dem Gutachten von A. vom 23. Januar 2012 (Anlage 4.8 zur Klageschrift, Bl. 211 ff. der Gerichtsakten, S. 21 des Gutachtens) folgende Werte ergeben:
35,3 dB(A)
29,5 dB(A)
Bei weiteren am Messpunkt 3 (Kelkheim, Siemensstraße) vom 21. Januar 2012 bis 13. März 2012 durchgeführten Lärmmessungen sind nach dem Gutachten von A. vom 22. März 2012 (Anlage 4.9 zur Klageschrift, Bl. 286 ff. der Gerichtsakte, S. 21 des Gutachtens) folgende Werte ermittelt worden:
MP 3
34,6 dB(A)
26,3 dB(A)
Für das NAT68-Aufweckkriterium wurden am Messpunkt 1 unter 0,1 Ereignisse am Tag und 0 Ereignisse in der Nacht (Seite 22 des Gutachtens) sowie am Messpunkt 3 für den Tag und die Nacht jeweils 0 Ereignisse (Seite 22 des Gutachtens) ermittelt.
Die in Schwalbach (Messpunkt Sossenheimer Weg 53) nach Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest in der Zeit vom 25. Oktober 2011 bis 25. November 2011 durchgeführten Messungen haben dem Gutachten von A. vom 12. Dezember 2011 (Anlage 4.5 zur Klageschrift, S. 22 des Gutachtens) zufolge schließlich folgende Werte ergeben:
38,9 dB(A)
31,3 dB(A)
Bezüglich des NAT68-Aufweckkriteriums sind 0,125 Ereignisse für den Tag und 0 Ereignisse für die Nacht festgestellt worden (Seite 23 des Gutachtens).
Damit bleiben selbst die von dem sachverständigen Beistand der Klägerinnen ermittelten Lärmbelastungen deutlich unterhalb der oben dargestellten Zumutbarkeitsschwelle, denn Dauerschallpegel, die die oben dargestellten Werte erreichen oder gar überschreiten, haben sie nicht belegen können.
Anders als die Klägerinnen meinen, lässt sich aus den von ihrem sachverständigen Beistand ermittelten Maximalpegeln ebenso wenig wie aus den Einzelschallereignissen eine wesentliche und damit unzumutbare Beeinträchtigung ihrer Stadtgebiete herleiten. Zutreffend haben die Beklagte und die Beigeladene insoweit eingewandt, dass die von den Klägerinnen dargestellten Ansätze einer Bewertung der entsprechenden Lärmpegel keine Stütze im Gesetz oder in der Rechtsprechung finden. Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass die Klägerinnen sich insbesondere auf die Charaktere ihrer Stadtgebiete als Erholungsorte mit ruhigen Wohngebieten und auf die Krankheitsrelevanz jedweden Lärms, auch unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle, berufen, denn auf die von ihnen in Bezug genommenen Orientierungswerte der TA-Lärm kommt es für die Bestimmung der Unzumutbarkeit von Fluglärmbelastungen schon mangels unmittelbarer Anwendbarkeit der TA-Lärm (§ 2 Abs. 2 BImSchG) - wie vom erkennenden Senat in ständiger Rechtsprechung festgestellt (vgl. zuletzt Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a., juris Rn. 862) - nicht an. Aus diesem Grund sind auch die angeführten VDI-Richtlinien, DIN-Normen und die 16. BImSchV nicht maßgeblich.
Die von den Klägerinnen gewählte Darstellung von Maximalpegeln über verschiedene Zeiträume vermag die von der Beklagten vorgenommene Lärmbewertung auch deshalb nicht in Zweifel zu ziehen, weil die Beklagte und die Beigeladene zu Recht darauf hinweisen, dass die Ergebnisse der von den Klägerinnen vorgelegten Messungen erheblichen fachlichen Bedenken begegnen. Die insoweit aufgeführten einzelnen Fluglärmereignisse sind entweder nicht nachvollziehbar zuzuordnen oder offenbar weit überschätzt worden.
Da die einzelnen für die Klägerinnen ermittelten Fluglärmereignisse durch den Sachverständigen A. nicht auf der Grundlage von Radardaten, sondern anhand insoweit „typischer Pegelverläufe“ aus den Messungen selbst ermittelt worden sind, lässt sich nicht ausschließen, dass die Berechnung der so ermittelten Werte auf der Grundlage von Lärmereignissen erfolgt ist, die mit dem Flugverkehr am Flughafen Frankfurt Main gar nicht im Zusammenhang standen bzw. jedenfalls nicht durch Anflüge auf dem streitgegenständlichen nördlichen Gegenanflug ausgelöst worden sind. Zu Recht wenden die Beklagte und die Beigeladene deshalb ein, dass diese von den Klägerinnen benannten Lärmpegelbelastungen in ihren jeweiligen Stadtgebieten schon vom Messansatz und von der insoweit gewählten Darstellung her kaum nachvollziehbar sind.
Die Beklagte und die Beigeladene haben insoweit ausgeführt, dass das lauteste, vor der Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn für die Klägerin zu 1. gemessene Lärmereignis (73,8 dB(A) am 11. September 2011, 17:19:34 Uhr) den ausgewerteten Flugspuraufzeichnungen zufolge keinem Anflug zugeordnet werden könne, sondern dem Vorbeiflug einer abfliegenden A 330 in 4.600 ft. über den Gebieten der Klägerin. Das lauteste gemessene Fluglärmereignis für die Klägerin zu 1. nach Inbetriebnahme der Landebahn (74,6 dB(A) am 10. November 2011, 23:26:08 Uhr) ordnet das Gutachten selbst einem Helikopter zu, dies betrifft damit ebenfalls kein durch einen Anflug über die neugeregelten Flugstrecken hervorgerufenes Fluglärmereignis. Die den Gutachten zufolge lautesten Lärmereignisse für die Klägerin zu 2. (79,3 dB(A) am 11. September 2011, 18:25:59 Uhr am MP1 sowie 73,8 dB(A) am 11. September 2011, 18:28:01 Uhr am MP2) sind danach ebenfalls Überflügen abfliegender Flugzeuge zuzurechnen. Das lauteste nach Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn gemessene Lärmereignis (71,4 dB(A) am 21. November 2011, 15:13:12 Uhr am MP1) bezüglich der Klägerin zu 2. ist dem Gutachten vom 23. Januar 2012 zufolge ebenfalls auf einen Helikopter zurückzuführen. Für die Klägerin zu 3. ordnet das Gutachten das lauteste Lärmereignis (75,4 dB(A) am 9. November 2011, 13:35:05 Uhr) wiederum selbst einem Hubschrauber zu. Diesen Ausführungen der Beklagten und der Beigeladenen sind die Klägerinnen nicht entgegengetreten, sie haben nicht aufgezeigt, dass für diese Lärmereignisse jeweils doch ein Zusammenhang zu Anflügen auf den angegriffenen Flugstrecken anzunehmen ist. Die von den Klägerinnen veranlassten Gutachten haben zudem auch unter Berücksichtigung der vorgenannten Lärmereignisse jeweils Mittelungspegel ergeben, die unter den ermittelten Hintergrundpegeln liegen.
Entgegen der Ansicht der Klägerinnen ergibt sich selbst dann keine unzumutbare Lärmbelastung für sie, wenn man die vor Inkrafttreten des Fluglärmschutzgesetzes geltenden Maßstäbe anwenden wollte. Nach den entsprechenden Grundsätzen der Lärmwirkungsforschung wird die Zumutbarkeitsschwelle nachts durch fluglärmbedingte Aufwachreaktionen markiert, die demnach bei einem Pegel-Häufigkeitskriterium von 13 mal 68 dB(A) außen in einer medizinisch signifikanten Weise zu erwarten sind (BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, juris Rn. 87). Tagsüber wäre die Belastungsschwelle bei einem Mittelungspegel von 62 dB(A), nachts bei 50 dB(A) zu erwarten; diese Werte werden selbst nach dem Vorbringen der Klägerinnen bei weitem nicht erreicht. Dies entspricht auch der dazu bisher ergangenen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2006 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 36), wonach knapp 50 dB(A) tags und 43 dB(A) nachts allemal hinnehmbar sind. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Klägerinnen bisher von Fluglärm weitestgehend verschont geblieben sind. Zunächst bestehen nach dem oben Dargestellten schon Zweifel daran, ob die im Planungsrecht erörterte Frage, von welcher Pegeldifferenz ab eine Lärmzunahme im Sinne der planungsrechtlichen Abwägungsdogmatik "mehr als geringfügig" zu Buche schlägt, vollständig auf die Flugverfahrensfestsetzung zu übertragen ist. Zudem stellt sich auch im Planungsrecht nicht jede mehr als geringfügige Verschlechterung der Lärmsituation, die als Abwägungsposten zu berücksichtigen ist, als eine Schranke dar, die aus Zumutbarkeitsgründen im Wege der Abwägung nicht überwindbar wäre, beispielsweise aus - den hier maßgeblichen - Gründen der öffentlichen Sicherheit. Dies beansprucht erst recht Geltung für die auch durch technische und physikalische Eigengesetzlichkeiten gekennzeichnete Festlegung von Flugverfahren, auf die sich die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze - wie schon oben dargestellt - nicht unbesehen übertragen lassen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 15.03 -, juris Rn. 34).
Anders als die Klägerinnen meinen, ist - im Gegensatz zu der Vorgehensweise im Planfeststellungsverfahren - für die Prognose bei der Festsetzung der heute geltenden An- und Abflugverfahren und die daraus folgenden Lärmbelastungen im Hinblick auf die zukünftige Entwicklung nicht zwingend die nach dem geltenden Planfeststellungsbeschluss größtmögliche Kapazität zugrunde zu legen. Abgesehen davon, dass - wie oben dargestellt - der zu erwartende Fluglärm aufgrund der von der Beklagten vorgenommenen Berechnung schon überschätzt wird, ist zunächst das in absehbarer Zeit zu erwartende Verkehrsvolumen maßgeblich (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, juris Rn. 112). Künftigen Verkehrssteigerungen ist nach der aktuell geltenden Gesetzeslage durch Anpassungen insbesondere im Wege der Änderung festgesetzter Lärmschutzbereiche zu begegnen. Erst in zweiter Linie kommen Änderungen der An- und Abflugverfahren in Betracht, sofern dies das Erfordernis einer sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung zulässt.
Aus den oben dargestellten Gründen kann auch keine Verletzung der von den Klägerinnen vorgebrachten Planungshoheit sowie ihrer finanziellen, wirtschaftlichen und eigentumsrechtlichen Belange festgestellt werden. Zwar können sich die Klägerinnen grundsätzlich auf diese Belange berufen. Dem bleibt hier aber schon deshalb der Erfolg versagt, weil sich der Beklagten - wie oben dargestellt - nicht aufdrängen musste, dass die Gebiete der Klägerinnen von unzumutbarem Lärm betroffen sein würden. Das Gleiche gilt für die von den Klägerinnen angeführten Naturschutz- und FFH-Schutzgebiete. Insoweit fehlt es im Übrigen auch schon an der Darstellung einer Rechtsbetroffenheit der Klägerinnen. Selbst wenn man davon ausginge, dass eine Festlegung von Flugverfahren geeignet wäre, derartige Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich zu beeinträchtigen, läge in einem etwaigen Verstoß keine Verletzung von Rechten der Klägerinnen. Gemeinden, die sich gegen sie belastende Maßnahmen zur Wehr setzen, können nicht unter Hinweis auf ihre Planungshoheit oder ihre sonstigen Belange eine umfassende Rechtmäßigkeitsprüfung fordern. Es ist ihnen verwehrt, sich zum gesamtverantwortlichen Wächter des Natur- und des sonstigen Umweltschutzes aufzuschwingen und als solcher Belange der Allgemeinheit zu wahren, die nicht speziell ihrem Selbstverwaltungsrecht zugeordnet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O. unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Senates).
3.3 Entgegen der Auffassung der Klägerinnen fehlt es für die Festsetzung des nördlichen Gegenanflugs auch nicht an einem hinreichenden sachlichen Grund. Ebenso hätte sich der Beklagten unter Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Kriterien nicht eine alternative Streckenführung aufdrängen müssen.
Wenn die Entscheidung für ein bestimmtes An- und Abflugverfahren nicht mit unzumutbaren Lärmbelastungen erkauft wird, genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren Argumenten untermauern lässt. Das Bundesaufsichtsamt braucht nicht obendrein den Nachweis zu erbringen, auch unter dem Blickwinkel des Lärmschutzes die angemessenste oder gar bestmögliche Lösung gefunden zu haben. Einen Rechtsverstoß begeht es nur dann, wenn es die Augen vor Alternativen verschließt, die sich unter Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
Die von der Beklagten der Änderung der An- und Abflugverfahren zugrunde gelegte Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn stellt sich als ein sachlich einleuchtender Grund für die vorgenommene Verlegung des nördlichen Gegenanflugs dar. Aus dem Schlussvermerk des Bundesaufsichtsamts ergibt sich nachvollziehbar, dass die Neufestlegung der An- und Abflugverfahren erforderlich ist, weil das System der flugsicherungsmäßigen Bewältigung der An- und Abflüge sowie die Nutzung des den Flughafen umgebenden Luftraums mit der Inbetriebnahme der neuen Landebahn zum Herbst 2011 insgesamt geändert werden musste und sich damit neben den Auswirkungen auf Anflüge auf die neue Landebahn insgesamt neue Zwangspunkte für die Abwicklung des Luftverkehrs im Nahbereich des Flughafens ergeben haben (Schlussvermerk des Bundesaufsichtsamts vom 10. Januar 2011, I/Bl. 0283 Behördenakte).
Dem steht nicht entgegen, dass die neuen An- und Abflugverfahren einschließlich des hier streitgegenständlichen nördlichen Gegenanflugs schon vor Inbetriebnahme der neuen Landebahn in Kraft getreten sind. Die vorherige Inkraftsetzung ändert nichts an dem sachlichen Zusammenhang mit der Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn als einer weiteren Landebahn, denn auch die zeitlich gestaffelte Einführung der damit erforderlich gewordenen komplexen Neuordnung der An- und Abflugverfahren zur Verminderung der damit verbundenen Umstellungsrisiken ist angesichts der zu beachtenden Sicherheitsaspekte rechtlich nicht zu beanstanden.
Anders als die Klägerinnen meinen, liegt der wahre Grund für die frühere Geltung und speziell die den nördlichen Gegenanflug betreffende Führung über Grund der Höhe nach nicht in der von den Klägerinnen angeführten Absenkung des Luftraums C-Frankfurt (Zweite Änderung der Bekanntmachung über die Festlegung der Lufträume vom 10. Dezember 2010, bekannt gemacht am 27. Januar 2011, Nachricht für Luftfahrer - NfL -, Anlage 2.2.1.2.1-1, Anlagenordner 6 der Klägerinnen). Denn die Festsetzung der An- und Abflugverfahren wird nicht etwa - wie die Klägerinnen meinen - durch die Luftraumabsenkung begründet oder verursacht, damit diese an neue, niedriger liegende „Übergabepunkte“ anknüpfen können. Vielmehr stellen die aus der Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn folgenden neuen An- und Abflugverfahren die Grundlage für die zur Sicherung des an- und abfliegenden Instrumentenflugverkehrs notwendige Festsetzung der vertikalen und horizontalen Grenzen des Luftraums C-Frankfurt dar, wie der erkennende Senat hierzu schon in einem anderen Verfahren festgestellt hat (Hess.VGH, Urteil vom 22. Januar 2013 - 9 C 515/12.T -, juris Rn. 32 ff.). Entgegen der Ansicht der Klägerinnen ist schon deshalb unbeachtlich, ob ihre Belange - und speziell ihre Lärmschutzbelange - bei der Entscheidung über die Luftraumabsenkung gesondert betrachtet worden sind. Zudem wird die Luftraumgrenze in einem anderen Verfahren festgesetzt, das hier nicht Streitgegenstand ist.
Dass die Beklagte die Notwendigkeit der Anpassung der Radarführungsstrecken an die infolge der Inbetriebnahme der neuen Landebahn geänderten Luftraum- und Flugverfahrensstrukturen im Umfeld des Verkehrsflughafens Frankfurt Main auf die durch die Planfeststellungsbehörde getroffenen flugbetrieblichen Regelungen gestützt hat, denen zufolge die Nordwest-Landebahn zeitlich und wegen der Begrenzung auf bestimmte Flugzeugklassen auch inhaltlich nur eingeschränkt zur Verfügung steht, ist nicht zu beanstanden. Insoweit wurde zu Recht auf die aus der Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn resultierende größere Komplexität des An- und Abfluggeschehens verwiesen. Infolgedessen können große und schwere Luftfahrzeuge, die sich dem Verkehrsflughafen Frankfurt Main von Norden nähern, aber nicht auf der Nordwest-Landebahn landen dürfen, nicht mehr - wie bisher - auf Anflugverfahren für die „nördlichste" der zur Verfügung stehenden Betriebspisten geführt werden, sondern müssen unter Umgehung des auf den nördlichen Bahnen startenden bzw. landenden Luftverkehrs in einen Bereich südlich des Flughafens geführt werden. Zutreffend wurde deshalb berücksichtigt, dass die Änderung der nördlichen Gegenanflugsegmente sowie der entsprechenden Queranflugsegmente bereits durch das Hinzukommen der Nordwest-Landebahn bedingt wird. Dass die Radarführungsstrecken, die später auch Grundlage der Anflüge auf die neue - etwa 1 NM weiter nördlich gelegene - Nordwest-Landebahn werden sollten, neu konzipiert werden mussten, um mit weiter nach Norden geführten Gegenanflügen genügend lange Queranflugsegmente zur Verfügung zu stellen, die den Luftfahrzeugen die Stabilisierung nach dem Eindrehen in den Queranflug und vor dem Eindrehen in den Endanflug ermöglichen, ist ebenfalls nachvollziehbar begründet. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen ist die dazu vorgenommene Neubewertung der erforderlichen Länge der Queranflugsegmente infolge des Systems von „echten" unabhängigen Parallelanflügen auf die Landebahn Nordwest und die Südbahn des Verkehrsflughafens Frankfurt Main zur Verhinderung der Gefahr eines „Überschießens" von Luftfahrzeugen beim Eindrehen auf den Endanflug aus Sicherheitsgründen nicht zu beanstanden.
Dass in der Vergangenheit bei den bisherigen Radarführungsanflugverfahren auf den Flughafen Frankfurt Main verschiedentlich zu beobachten war, dass Luftfahrzeuge ohne zu beobachtende Sicherheitsmängel auch in kürzeren Abständen und mit geringeren Kurvenradien über den Queranflug in den Endanflugkurs eindrehen konnten, führt zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Solche Einzelfälle können nicht schon allein als valide Grundlage für ein Anflugverfahren herangezogen werden, das sämtliche nach der Betriebserlaubnis für den Verkehrsflughafen Frankfurt Main zugelassenen Luftfahrzeugtypen, höhere Verkehrsdichte und alle denkbaren meteorologischen Verhältnisse umfassen muss. Es ist zudem nachvollziehbar, dass für die unabhängigen parallelen Anflüge auf die Nordwest-Landebahn und die bestehende Südpiste ein solches, bei geringerem Kurvenradius nicht auszuschließendes „Überschießen" aufgrund der dann möglichen starken Annährung von Luftfahrzeugen, die in gleicher Höhe auf die parallelen Anfluggrundlinien anfliegen, aus Sicherheitsgründen nicht mehr toleriert werden kann. Die Beklagte hat hierzu einleuchtend dargelegt, dass bei einem unabhängigen Betrieb der Landebahnen auf zwei Endanflügen gleichsam paarweise geflogen wird und eine Staffelung nur zu dem auf demselben Endanflug jeweils vorausfliegenden Luftfahrzeug erfolgt (Bl. 582 der Gerichtsakte). Ebenso ist zur Überzeugung des erkennenden Senats nachvollziehbar dargelegt, dass eine „Aufweitung" zwischen den südlichen Gegenanflugsegmenten und den Endanflugsegmenten mit entsprechend längeren Queranflügen geeignet ist, derartige Sicherheitsbedenken auszuräumen. Dass in verkehrsärmeren Zeiten auch mit geringeren Abständen geflogen werden kann, vermag die sachliche Rechtfertigung für dieses Verfahren nicht zu erschüttern. Dass, wie die Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung vorgetragen haben, selbst bei dem höheren Kurvenradius noch ein Überschießen zu beobachten ist, würde zudem nicht für einen geringeren, sondern allenfalls für einen noch größeren Radius sprechen.
Unbeachtlich ist, dass es keine ausdrücklich im nationalen Recht normierte Vorgabe für den hier festgesetzten Kurvenradius von 2,5 NM und den Halbkreis im Queranflug mit 5 NM gibt und diese Abstände rein rechtlich betrachtet auch geringer festgesetzt werden könnten. Die Beklagte hat sich vielmehr zu Recht bei ihren Planungen auf die Empfehlungen des für die Flugverfahrensentwicklung maßgeblichen ICAO Doc. 8168 (PANS-OPS) gestützt, und diese über die Tatbestandsmerkmale der Luftverkehrssicherheit und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wie sie sich aus der Definition in § 27c Abs. 1 LuftVG ergeben, wie antizipierte sachverständige Äußerungen in das Prüfprogramm der Flugverfahrensfestlegung einbezogen. Auch wenn die PANS-OPS keine normative Wirkung haben, sondern von der ICAO lediglich zur Anwendung empfohlen werden, ist ihre Beachtung aus Gründen der Luftsicherheit aber dennoch von überragender Bedeutung, da sich der Luftverkehr weltweit darauf eingestellt hat. Abweichungen davon bedürfen einer Begründung und müssen der ICAO gegenüber von der Bundesrepublik Deutschland angezeigt werden (Kaienburg/Uhl, a.a.O., S. 548). Dass die Beklagte die ICAO- Vorgaben umsetzt, ist daher sachlich gerechtfertigt.
Entgegen der Auffassung der Klägerinnen hat das Bundesaufsichtsamt den Kurvenradius auch nicht schon deshalb fehlerhaft aus der ICAO-Empfehlung abgeleitet, weil zu hohe Fluggeschwindigkeiten angenommen wurden und sich bei geringeren Fluggeschwindigkeiten ein wesentlich geringerer Radius ergibt.
Nicht zu beanstanden ist insbesondere, dass bei der Berechnung der notwendigen Kurvenradien anhand des Dokuments 8168, Vol. II, Part III, Section 2, Chapter I, Table III-2-1-9 eine bestimmte Flugzeuggröße (Typ D) und eine sich daraus bestimmende Fluggeschwindigkeit (220 Knoten Indicated (angezeigte) Air Speed, entsprechend 250 Knoten True Air Speed; I/Bl. 0285 Behördenakte) zugrunde gelegt wurden. Dieser Flugzeugtyp wird von der Betriebserlaubnis des Flughafens umfasst und die Werte beruhen auf Erfahrungswerten hinsichtlich der beim Einflug in den Frankfurter Luftraum zu erwartenden Fluggeschwindigkeiten, so dass sie eine taugliche Grundlage für ein Anflugverfahren bilden. Dass am Flughafen Frankfurt Main auch geringere Fluggeschwindigkeiten geflogen werden können und sich daraus ein geringerer Kurvenradius als 2,5 NM sowie ein geringerer Halbkreis als 5 NM ergeben können mag, steht dem schon deshalb nicht entgegen, weil zum einen konkrete Geschwindigkeitsbegrenzungen nicht existieren und zum anderen nicht zu beanstanden ist, wenn der erforderliche Abstand für den Wechsel vom Gegenanflug in den Endanflug - wie hier - aus Gründen der Sicherheit auf der Grundlage von zwei 90-Grad-Kurven und anhand der maßgeblichen Tabellen errechnet wird. Unerheblich ist deshalb entgegen der Ansicht der Klägerinnen auch, dass nicht erkennbar ist, ob die Voraussetzungen, mit denen nach der ICAO-Empfehlung ein Kurvenradius von 2,5 NM errechnet wird, in Frankfurt überhaupt vorliegen. Abgesehen davon, dass die Klägerinnen lediglich pauschal und ohne Substantiierung vortragen, es würde sich aus den tatsächlich geflogenen Fluggeschwindigkeiten ein wesentlich geringerer Kurvenradius ergeben, kommt es insoweit nur auf die infolge der zugelassenen Luftfahrzeuge möglichen Fluggeschwindigkeiten im Landeanflug an, nicht auf tatsächlich geflogene Geschwindigkeiten.
Dass selbst bei unabhängig betriebenen parallelen Landebahnen keine Annäherung von Flugzeugen auf gleicher Höhe erfolgen könne, haben die Klägerinnen mit ihrem Vorbringen dazu, schon bei dem bisher geltenden, geringeren Radius habe die behauptete Gefahr kreuzender Flugverläufe nicht bestanden, nicht erfolgreich darlegen können. Ein solcher Schluss drängt sich angesichts der Unterschiede in der Komplexität der An- und Abflugverfahren seit der Inbetriebnahme der Nordwestlandebahn nicht auf. Auch das Vorbringen, die Flugzeuge könnten sich gar nicht auf gleicher Höhe annähern, weil die “touch down -Punkte“ der Nordwest-Landebahn einerseits und der Landebahnen Center und Süd andererseits nicht auf einer Höhe lägen, sondern um ca. 2 km (= 1,07991 Nautische Meilen) verschoben seien (Anlage 3.1-1, Anlagenordner 5 der Klägerinnen), ist nicht geeignet, diese von der Beklagten eingewandte Gefahr auszuschließen. Allein mit der versetzten Lage der Landebahnschwellen kann die Gleichzeitigkeit von unterschiedlich freigegebenen Eindrehvorgängen in den Endanflug - etwa aus Gründen sichererer oder aus Kapazitätsgründen günstigerer Staffelung der Anflüge - nicht ausgeschlossen werden. Im Übrigen kann ein kontinuierlicher Sinkflug, wie er der Annahme der Klägerinnen, aufgrund der versetzten „touch down-Punkte“ der Landebahnen sei zwischen den diese anfliegenden Flugzeugen eine Höhendifferenz von mindestens 100 m gegeben, zugrundeliegt, den schlüssigen Ausführungen der Beklagten zufolge nicht für jeden Landeanflug vorausgesetzt werden. Zutreffend hat die Beklagte auch darauf hingewiesen, dass das ICAO-Doc. 9643 für Anflüge bei unabhängigem Parallelbahnbetrieb einen Abstand von mindestens 300 m vorgibt.
Aus diesen Gründen ist zur Überzeugung des erkennenden Senats auch der von der Beklagten festgesetzte Abstand des nördlichen Gegenanflugs von 6,0 NM auf der Grundlage des für die Endanflugsegmente der Nordwest-Landebahn vorgesehenen Abstands von 5,0 NM sachlich gerechtfertigt. Auch wenn ein geringerer als der in den einschlägigen lCAO-Empfehlungen angegebene Abstand zwischen zwei Wegpunkten nicht per se als unsicher zu qualifizieren sein mag, war es der Beklagten schon aus den oben dargestellten Sicherheitsüberlegungen heraus nicht verwehrt, den größeren Abstand festzulegen. Dies gilt insbesondere wegen des in der Vergangenheit verschiedentlich zu beobachtenden Verhaltens der Luftfahrzeuge beim Eindrehen auf den Endanflugkurs bei den Radarführungsanflugverfahren auf den Flughafen Frankfurt Main. Dem kann auch nicht erfolgreich entgegen gehalten werden, dass der nördliche Gegenanflug derzeit vielfach südlicher, nämlich über der A 66 geführt werde, wo er auch vor der Festlegung des streitgegenständlichen nördlichen Gegenanflugs gelegen habe. Selbst wenn, wie die Klägerinnen anhand von Radarspuraufzeichnungen aus der Zeit zwischen dem 20. Juli und 11. August 2012 und Beispielen zwischen dem 7. und 12. August 2012 darlegen, dies für zahlreiche Flüge zu beobachten sein sollte, wird damit die sachliche Rechtfertigung für einen Abstand von 6 NM für das Anflugverfahren schon deshalb nicht in Zweifel gezogen, weil in geeigneten Fällen Abweichungen hiervon zugelassen werden können und müssen. Dies folgt schon aus dem Verhältnis zwischen dem Anflugverfahren nach § 27a LuftVO und den Anweisungen durch Fluglotsen nach § 26 LuftVO. Die Beklagte hält dem zu Recht entgegen, dass die hier streitgegenständlichen Radarführungsstrecken zwar für die Luftfahrzeugführer Vorhersehbarkeit und Planbarkeit herstellen, jedoch nur das Gerüst für das Radarführungsverhalten der Lotsen darstellen, um diesen eine flexible und vor allem bedarfsgerechte Radarführung des anfliegenden Verkehrs zu erleichtern, ohne dass diese daran im Einzelnen gebunden sind.
An einem sachlichen Grund für die von der Beklagten vorgenommene Festsetzung fehlt es auch nicht deshalb, weil - wie die Klägerinnen meinen - nicht nur ein nördlicher Gegenanflug auf einer Geraden denkbar sei. Eine Gestaltung des Gegenanflugs in der von den Klägerinnen dargestellten Weise, bei der lediglich im dicht besiedelten Bereich des Taunussüdhangs zwischen Bad Homburg und Wiesbaden ein größerer Abstand zur Anfluggrundlinie gewählt und nach dem nördlichen Passieren der Stadt Wiesbaden auf einen Abstand von ca. 8,0 Nautische Meilen zum Endanflugsegment eingeschwenkt wird, wäre mit mehrfachen Richtungsänderungen auf dem Gegenanflugsegment verbunden. Dem hat die Beklagte in der Begründung ihrer Abwägungsentscheidung mit Recht Sicherheitsbedenken entgegengehalten, weil sich aufgrund der daraus folgenden asymmetrischen Konstruktion des Flugverfahrens die Durchführung des Anflugkontrolldienstes verkomplizierte. Die Abschätzung der verbleibenden Anflugstrecke der auf den Queranflug eindrehenden Luftfahrzeuge durch den Anfluglotsen sowie die Beurteilung der zur Herstellung einer sicheren, geordneten und flüssigen Anflugreihenfolge notwendigen Maßnahmen würden, wie die Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, dadurch erheblich erschwert.
Das Gleiche gilt, soweit die Klägerinnen sich darauf berufen, dass der nördliche Gegenanflug auch in einer großen Kurve verlaufen könnte, die südlich um die Gebiete der Klägerinnen herumführt. Obwohl sich aus den dazu vorgelegten Radarspuraufzeichnungen (Anlage 3-5, Anlagenordner 3 der Klägerinnen) für einzelne Tage im Oktober und November 2011 ergibt, dass eine größere Zahl der Anflüge auf dem Gegenanflug nicht in gerader Linie verlaufen kann, ohne dass es zu Gefahren kommt, war die Beklagte schon aus den oben dargestellten Gründen nicht gehalten, ein derartiges, die geordnete und sichere Abwicklung des anfliegenden Verkehrs erschwerendes Anflugverfahren zu wählen. Dies gilt angesichts der weit unter der Unzumutbarkeitsgrenze liegenden Lärmbelastungen für die Klägerinnen auch dann, wenn dadurch ihre Stadtgebiete entlastet würden.
Auch den beiden von den Klägerinnen vorgeschlagenen nördlichen Gegenanflugalternativen getrennt nach den Landebahnsystemen hat die Beklagte aus diesen Gründen zu Recht nicht den Vorzug gegeben. Wie schon oben dargestellt, erweisen sich diese nicht schon deshalb als vorzugswürdig, weil in einzelnen Fällen und an einzelnen Tagen nach von den Klägerinnen vorgelegten Radarspuraufzeichnungen (Anlage 3-5) zumindest an diesen Tagen der nördliche Gegenanflug in zwei unterschiedlichen Entfernungen zum Endanflug auf die mittlere Landebahn (Center) erfolgt ist, ohne dass es dabei zu Gefährdungen gekommen ist.
Die von den Klägerinnen angeführte Beibehaltung der bisherigen Streckenführung hat die Beklagte schon deshalb in nicht zu beanstandender Weise ablehnen dürfen, weil der unabhängige Parallelbahnbetrieb zur Ausschöpfung der in dem geltenden Planfeststellungsbeschluss festgesetzten Kapazitäten erforderlich ist, wie die Beklagte zugrunde legen durfte und sogar musste. Abgesehen davon, dass angesichts der geringen Lärmbelastungen für die Klägerinnen keine Notwendigkeit zu einer umfassenderen Alternativenprüfung bestand, ergibt sich daraus, dass sich deren Lärmbelastung mit einer modifizierten Streckenführung verringern ließe, weder ein Indiz noch gar ein Beleg für eine auf sachfremde Erwägungen gestützte Auswahlentscheidung. Da für die Feststellung einer Rechtsverletzung der Klägerinnen nach den oben dargestellten Grundsätzen erforderlich ist, dass sich dem Bundesaufsichtsamt unter Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Kriterien eine andere Alternative geradezu hätte aufdrängen müssen, kommt die begehrte alternative Verortung des nördlichen Gegenanflugsegments auch unter Fluglärmschutzgesichtspunkten schon deshalb nicht als vorzugswürdig in Betracht, weil eine Beibehaltung des gegenwärtigen Gegenanflugsegments wegen des dann zu geringen Abstandes des Gegenanflugsegments zur Anfluggrundlinie und mithin aus Gründen der öffentlichen Sicherheit ausscheidet, da aus dem Radarführungsanflugverfahren heraus auch parallele Anflüge auf die Nordwest-Landebahn erfolgen. Vor diesem Hintergrund genügt die Entscheidung der Beklagten zur Überzeugung des erkennenden Senats den oben dargestellten Anforderungen auch deshalb, weil sich den Ermittlungen der DFS zufolge 683.700 Personen unterhalb der Toleranzgebiete des untersuchten alternativen Flugverfahrens befinden, während sich diese Zahl bei der festgelegten Variante mit einem Abstand des nördlichen Gegenanfluges vom Endanflug von 6,0 Nautischen Meilen auf 546.000 Personen reduziert (Abwägungsvermerk vom 10. Januar 2011, I/Bl. 0291, 0292 Behördenakte).
Den weiteren Alternativen ist auch deshalb zu Recht nicht der Vorzug gegeben worden, weil - wie oben schon dargestellt - damit mehr Lärm im dichtbesiedelten Bereich Frankfurts entstehen würde oder - bei einer weiteren Verlagerung des Gegenanflugs nach Norden (Variante 3) - die bisherige Dimensionierung des Luftraumes C-Frankfurt nicht genügen würde. Dies begegnet aus Sicherheitsgründen erheblichen Bedenken, weil dort ein Mischverkehr mit den nach Sichtflugregeln ohne Erfordernis eines Funkkontakts zur Flugverkehrskontrollstelle verkehrenden Luftfahrzeugen stattfindet. Eine Ausdehnung des Luftraums C-Frankfurt allein unter den von den Klägerinnen angeführten Gesichtspunkten könnte außerdem rechtlichen Bedenken unterliegen, die in einem zusätzlichen Verfahren zu prüfen wären (vgl. zu den rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung eines Luftraum C Hess.VGH, Urteil vom 22. Januar 2013 - 9 C 515/12.T -, juris). Auch dem von den Klägerinnen vorgetragenen asymmetrischen Anflug unter Umfliegung der dicht besiedelten Bereiche (Variante 4) hat die Beklagte wegen der komplizierteren Durchführung des Anflugkontrolldienstes und damit aus Sicherheitsaspekten - wie ebenfalls schon oben ausgeführt - als nicht vorzugswürdig ausscheiden dürfen, ohne dass dies rechtlich zu beanstanden ist.
Da die übrigen Varianten infolge des größeren Abstands der Gegenanflugsegmente zum Endanflug außerdem zu längeren Flugwegen, höherem Treibstoffverbrauch und mehr Lärm führen würden, ist kein weiterer sachlicher Grund erkennbar, aus dem heraus sich für die Beklagte eine der anderen Alternativen als vorzugswürdig hätte aufdrängen müssen. Auch die von den Klägerinnen angeführte Möglichkeit, den Gegenanflug höher über Grund oder weiter nach Süden verschoben festzusetzen, kommt schon wegen der dann nicht ausreichenden Luftraumstruktur und längerer Flugwege nicht in Betracht. Außerdem befindet sich auch dort kein unbesiedelter Korridor, so dass dies nur zu einer Lärmverlagerung führen würde, die für sich genommen jedenfalls im Fall der hier deutlich unter der Zumutbarkeitsschwelle liegenden Lärmbelastung der Klägerinnen zu Recht nicht als vorzugswürdig angesehen worden ist. Darüber hinaus hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung in nachvollziehbarer Weise darauf verwiesen, dass die Höhe der Gegenanflüge letztlich durch die Lage der Landebahnen vorgegeben werde, da Landungen nicht aus einer beliebigen Höhe heraus erfolgen könnten und insbesondere ein „steiler Sturzflug“ nicht möglich sei.
3.4 Die Rechtswidrigkeit der Festsetzung des nördlichen Gegenanfluges ergibt sich auch nicht daraus, dass über den Gebieten der Klägerinnen damit ein „Luftparkplatz“ und infolge dessen ein unzumutbares Sicherheitsrisiko entsteht, weil Flugzeuge, die aus Nordwesten anfliegen, zunächst nach Osten und dann über den nördlichen Gegenanflug zum Endanflug aus Westen geleitet werden. Die Anflugverfahren dienen der sicheren und flüssigen Abwicklung des anfliegenden Verkehrs vor allem dadurch, dass damit eine Staffelung und Entzerrung von anfliegenden Luftfahrzeugen erreicht wird, die besonders bei hohem Verkehrsaufkommen erforderlich ist. Die Beklagte hat ihrer Abwägung deshalb in nachvollziehbarer Weise zugrunde gelegt, dass die Gestaltung der Radarführungsstrecken als lange Gegenanflugsegmente mit jeweiligen Zuführungen, in denen die Flugzeuge an verschiedenen, hintereinander angeordneten Wegpunkten jeweils über ein Queranflugsegment zu dem Endanflugsegment eingedreht werden können, eine große betriebliche Flexibilität ermöglicht. Die sachliche Rechtfertigung für dieses Verfahren folgt daraus, dass diese Anflugverfahren die flüssige und geordnete Abwicklung des Luftverkehrs unterstützen. Das Vorbringen der Klägerinnen, es entstehe auf diese Weise ein gefährlicher Luftparkplatz, indem diese Luftfahrzeuge auf dem nördlichen Gegenanflug gleichsam zwischengeparkt würden, lässt zudem unberücksichtigt, dass die Fluglotsen bei komplexem Verkehrsgeschehen nach der oben dargestellten Gesetzessystematik von den Anflugverfahren abweichen können und bei hoher Verkehrsdichte sogar müssen. Es ist deshalb weder notwendig noch gesetzlich zulässig, dass von der Beklagten sichergestellt wird, dass ein solches „Zwischenparken“ künftig unterbleibt. Schließlich ist auch dieses Sicherheitsrisiko schon Gegenstand der Abwägung in dem vorangegangenen Planfeststellungsverfahren gewesen.
IV. Die Entscheidungen über die Kosten des Verfahrens beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32a, b LuftVG
§§ 4, 9 und 10 FluglärmG
§ 7 BauGB
§ 32b LuftVG
§ 88 VwGO
§ 43 VwGO
§ 32 LuftVG
§ 27a LuftVO
§ 9 VwVfG
§ 26 LuftVO
§ 27c LuftVG
§ 29 LuftVG
§ 4 FluglärmG
§ 4 BauGB
§ 13 BauGB
§ 5 BauGB
§ 3 FluglärmG
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 32 Abs. 4c Satz 1 LuftVG
§ 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG
§ 32b Abs. 4 LuftVG
§ 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO
§ 27a Abs. 1 LuftVO
§ 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 29b Abs. 2 LuftVG
§ 32b Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 32b Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 27c Abs. 1 LuftVG
§ 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 2 Abs. 2 Satz 3 FluglärmG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG
§ 2 Abs. 2 BImSchG
§ 34 Abs. 2 BNatSchG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO
§ 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c Sätze 1 und 2 des Luftverkehrsgesetzes
§ 27a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Luftverkehrsordnung
§ 4 Abs. 1 S. 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Fluglärmgesetzes
Art. 1 Nr. 2 der 34. ÄndVO
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 GG
Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 276
BVerwGE 121, 152
NZV 2002, 478
BVerwGE 119, 245
NVwZ 2013, 297
NVwZ 2007, 597
BVerfGE 56, 298
NVwZ 2003, 875
BVerwGE 123, 322
2 A 1569/01
11 C 13.99
4 C 11.03
12 A 3258/04
20 D 120/97
9 C 6.02
11 A 3258/04
4 A 7001.11
4 A 5000.10
4 A 7001/11
12 A 2216/05
2 BvR 584/76
2 A 1062/01
4 C 6.04
4 B 69.05
1 C 13.08
20 D 124/06
1 C 13/08
4 C 15.03
9 C 227/08
11 C 227/08
4 A 2001.06
9 C 515/12