Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-11-13, Aktenzeichen 15 K 2349/19
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2019:1113.15K2349.19.00

Tenor:
Der „Bescheid“ der Beklagten zu 2. vom 18. April 2019 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Am 22. Oktober 2015 und wiederholend am 19. November 2015 fasste der Beklagte in seiner Sitzung unter dem Tagesordnungspunkt (nachfolgend: TOP) 5.a „Handlungskonzept Stadtmitte“ auf die Sitzungsvorlage Nr. °°° den Ratsbeschluss:
„Das Handlungskonzept Stadtmitte wird als Richtlinie für die künftige Entwicklung der Stadtmitte mit folgenden Modifikationen beschlossen:
Auf der Seite 52 unter Punkt 6.1 Ziele nach dem Punkt 13 wird folgendes hinzugefügt:
14. Umsetzung der Barrierefreiheit für alle Maßnahmen des Handlungskonzeptes
Des Weiteren wird im Maßnahmenkatalog ab Seite 75 die Priorität der Maßnahmen: Schlüsselprojekt D. Platz (Seite 76), Anfahrbarkeit D. Platz (Seite 76), Imagekampagne (Seite 79) und Einrichtung Fahrradwache (Seite 81) in Priorität I verschoben.“
(im Internet abrufbar unter: ).
Die Sitzungsvorlage enthielt die Angabe eines Finanzbedarfs für die Rathaussanierung (soziales Rathaus) in Höhe von 40,0 Millionen Euro. In der Diskussion vor Beschlussfassung waren Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen zwischen einer Ratshaussanierung und eines Rathausneubaus Gegenstand. Das Integrierte Handlungskonzept „Stadtmitte“ N1. (nachfolgend: Handlungskonzept Stadtmitte) sah städtebauliche und soziale Maßnahmen vor. Im Mittelpunkt einer beabsichtigten Aufwertung von Bestandsgebäuden, die einer Aufwertung bedürften, stand das Rathaus, das saniert werden sowie u.a. mit sozialen und kulturellen Nutzungen für die Stadtmitte ergänzt werden sollte. Der D. Platz vor dem Rathaus sollte umgestaltet werden (im Internet abrufbar unter: https://°°°.pdf). Für das „soziale Rathaus“ waren Fördermittel des Landes in Aussicht gestellt. In den Einzelheiten des Maßnahmenkatalogs des Handlungskonzeptes Stadtmitte (unter 6.4.) wurde die Sanierung des Rathauses und Weiterentwicklung zum „Bürgerhaus“ als Schlüsselprojekt bezeichnet.
In seiner Ratssitzung vom 6. Juli 2017 beschloss der Beklagte unter TOP 8 „Rathaussanierung - Soziales Rathaus – Skulpturenmuseum“ auf die Sitzungs-vorlage Nr. °°° unter anderem:
„1. Im Rahmen der Sanierung des Rathaus sollen neue räumliche Angebote für Gruppen, Initiativen und Träger sozialer, Bildungs- und Integrationsangebote, sowie weitere öffentliche Nutzungen (Gastronomie, Spieliothek) in den Räumen des heutigen Glaskastens eingerichtet werden.[…]6. Die Verwaltung wird beauftragt die Planungen zur Vorbereitung eines Förderantrags weiter zu vertiefen und die Finanzierung zu klären.
7. Alle wesentlichen weiteren Schritte zur Umsetzung sind durch die Gremien zu beschließen.“
Die Sitzungsvorlage Nr. °° führt zu Fragen der Förderung des Vorhabens „soziales Rathaus“ aus, für eine verbindliche Aussage zur Höhe der Förderung erwarte die Bezirksregierung eine Grundsatzentscheidung der Stadt, ob das Vorhaben in der Form gewollt sei und eine Kostenberechnung auf der Grundlage einer detaillierten Planung. Die Verwaltung würde die dazu erforderlichen Schritte nach der Grund-satzentscheidung veranlassen.
In derselben Ratssitzung beschloss der Beklagte unter TOP 18 zur Sitzungsvorlage Nr. °° „Förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „Stadtmitte N1. “ gemäß § 142 Baugesetzbuch“ die Festlegung eines förmlichen Sanierungsgebietes auf Grundlage des Integrierten Handlungskonzept Stadtmitte, ergänzt durch das Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt N1. . Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Beschlussvorlage Nr. °° vom 25. Juni 2017 und den Entwurf der beschlossenen Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Sanierungsbereiches „Stadtmitte N1. “ verwiesen (im Internet abrufbar unter °°°).
In seiner Sitzung vom 27. September 2018 beschloss der Beklagte unter TOP 5 „Rathaussanierung“ zur Sitzungsvorlage Nr. °°:
„1. Der Rat der Stadt N1. beauftragt die Verwaltung, die Sanierung des Rathauses unter den im Sachverhalt aufgeführten Rahmenbedingungen fortzuführen.
2. Die Sanierung des Rathauses erfolgt in drei Bauab-schnitten.
3. Zur teilweisen Refinanzierung der Investitionskosten werden Förderanträge aus entsprechenden Städtebau-förderprogrammen gestellt.
4. Über den jeweiligen Sachstand der Rathaussanierung, insbesondere die Kostenentwicklung, werden die politischen Gremien fortlaufend informiert.
5. Es erfolgt eine kontinuierliche Überprüfung der Baukosten mit dem Ziel, das eine deutliche Reduzierung der Baukosten stattfindet. Im Rahmen der gesetzlichen Anforderungen gilt dies auch für den Brandschutz und den Denkmalschutz soweit vertretbar.
6. Die Stadtverwaltung informiert kurzfristig umfassend und transparent die Bürgerinnen und Bürger über die Rathaus-sanierung im Rahmen von Bürgerversammlungen in den °°° Ortsteilen.“
In der Sitzungsvorlage ist die Bausumme mit 70,25 Millionen Euro angegeben. Die Steigerung sei darin begründet, dass das Vorhaben in Eigenrealisierung durch-geführt werden solle. Am 22. Oktober 2015 sei man von einer Paketvergabe aus-gegangen. Zudem seien weitere Gutachten erstellt oder beauftragt worden, um Risiken, die grundsätzlich jedes Bauvorhaben mit sich bringe, weitestgehend zu minimieren. So seien z. B. neben dem Brandschutzkonzept auch Untersuchungen an den Fassaden und an der Statik durchgeführt worden, daneben sei eine denkmal-pflegerische Zielstellung erarbeitet worden, um den Anforderungen aus dem Denkmalschutz gerecht zu werden. In der vorliegenden Kostenberechnung werde eine Förderung der förderfähigen Kosten in Höhe von rd. 20 Millionen Euro angenommen. Unter der Voraussetzung, dass die Fördermittel in dieser Größen-ordnung flössen, würde sich eine Mehrbelastung des Haushaltes gegenüber den bislang veranschlagten 39 Millionen Euro in einer tragfähigen Größenordnung ergeben. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsvorlage Nr. °°° vom 12. September 2018 verwiesen.
Mit bei der Beklagten am 23. Oktober 2018 eingegangenem Schreiben vom 20. Oktober 2018 zeigten die Kläger die beabsichtigte Einleitung eines Bürgerbegehrens zu der Frage an:
„Soll der Beschluss des Rates der Stadt N1. vom 27.09.2018 aufgehoben, die Sanierung des Rathauses gestoppt werden, und stattdessen lediglich der Ratstrakt saniert und auf Grundlage einer Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs ein Neubau errichtet werden.“
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2018 teilte die Beklagte den Klägern nach internen Abstimmungen die Kostenschätzung mit. Hierzu führte sie aus:
„Die Verwaltung geht nach der von Ihnen angekündigten Fragestellung von folgenden Prämissen aus:
1. Der Ratstrakt wird saniert.
2. Ein funktionaler Neubau wird auf der Grundfläche zwischen Wohnen Ost und K-Straße errichtet. Ein anderes verfügbares Grundstück steht derzeit nicht zur Verfügung.
3. Die Rathaustürme werden verkehrssicher unterhalten wegen der bestehenden Erhaltungspflicht auf Grund des Denkmalschutzes.
Die unter diesen Prämissen ermittelten Kosten werden mit einem Aufwand von ca. 89.000.000 € geschätzt. Einzelheiten der Berechnung entnehmen Sie bitte dem in der Anlage beigefügten Kostenrahmen nach DIN 276.
Gem. § 26 Abs. 4 GO NRW ist diese Kostenschätzung bei der Sammlung der Unterschriften für den unterzeichnenden Bürger erkennbar anzugeben.“
Weiter wies die Beklagte auf die Dreimonatsfrist zur Einreichung des Bürgerbegehrens hin, das sich seinem Wortlaut nach gegen den Ratsbeschluss des Beklagten vom 27. September 2018 richte. Für die weiteren Einzelheiten wird auf Bl. 38 - 40 der Beiakte Heft 1 verwiesen.
Die Kläger legten die Unterschriftenlisten des Bürgerbegehrens mit der nachstehend aufgeführten Fragestellung, Begründung und Kostenschätzung aus:
Fragestellung:
„Soll der Beschluss des Rates der Stadt N1. vom 27.09.2018 aufgehoben, die Sanierung des Rathauses gestoppt werden, und stattdessen lediglich der Ratstrakt saniert und auf Grundlage einer Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs ein Neubau errichtet werden?“.
Begründung des Bürgerbegehrens:
Zwar hat der Stadtrat schon am 22. Mai 2015 beschlossen, das Rathaus zu sanieren. Basis war eine Kostenschätzung von 39 Millionen Euro. Aber am 27.09.2018 beschloss der Stadtrat die Sanierung des Rathauses fortzusetzen, obwohl das Planungsteam die Kosten bereits auf 70,25 Mio. Euro berechnete. Diese gewaltige Kostensteigerung für die erneute Sanierung des lediglich 60 Jahre alten, aber extrem reparaturanfälligen Rathauses ist beängstigend. Der an Folgekosten wesentlich günstigere Neubau des Rathauses wurde weder bedacht noch gründlich kalkuliert. Der Neubau des Rathauses wäre nachhaltiger und ökologisch sinnvoller. Ein Neubau ist energieeffizienter, klimaschonender und verursacht deutlich geringere Betriebskosten. Unter anderem durch die zusätzliche Errichtung einer Tiefgarage mit ca. 500 Stellplätzen von je 25.000 € fallen die von der Stadt N1. geschätzten Kosten für den Neubau wesentlich höher als bei der Sanierung des Rathauses aus.
Kostenschätzung der Verwaltung der Stadt N1. vom 18.12.2018:
„Die Verwaltung hat am 18.12.2018 den Vertretungs-berechtigten folgende Kostenschätzung mitgeteilt: „Die Verwaltung geht nach der von Ihnen angekündigten Fragestellung von folgenden Prämissen aus: 1. Der Ratstrakt wird saniert. 2. Ein funktionaler Neubau wird auf der Grundfläche zwischen Wohnen Ost und K-Straße errichtet. Ein anderes verfügbares Grundstück steht derzeit nicht zur Verfügung. 3. Die Rathaustürme werden verkehrssicher unterhalten wegen der bestehenden Erhaltungspflicht auf Grund des Denkmalschutzes. Die unter diesen Prämissen ermittelten Kosten werden mit einem Aufwand von ca. 89.000.000 € geschätzt. Einzelheiten der Berechnung entnehmen Sie bitte dem in der Anlage beigefügten Kostenrahmen nach DIN 276.“ Hinweis der Initiatoren: Der Kostenrahmen nach DIN 276 ist dieser Unterschriftenliste angeheftet.“
Am 22. Februar 2019 wurden die Unterschriftenlisten des Bürgerbegehrens bei der Beklagten eingereicht.
Nach einer internen Prüfung kam die Beklagte zu dem Ergebnis, dass von den 5.144 Unterschriften 4.577 gültig seien, womit das erforderliche Quorum erreicht werde.
In der Ratssitzung vom 11. April 2019 fasste der Beklagte aufgrund der Sitzungsvorlage Nr. °° vom 1. April 2019, auf die für die weiteren Einzelheiten verwiesen wird (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 107 bis 112), unter TOP 3 „Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens „Rathaussanierung stoppen!“ den Ratsbeschluss:
„Der Rat stellt die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens „Rathaussanierung stoppen!“ fest.“
In mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenem Schreiben vom 18. April 2019 gab die Beklagte den Ratsbeschluss gegenüber den Klägern bekannt. Zur Begründung führte sie aus, das Begehren sei verfristet. Ein Bürgerbegehren müsse nach § 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO NRW drei Monate nach dem Sitzungstag eingereicht werden, wenn es sich gegen einen Ratsbeschluss richte, der nicht der Bekannt-machung bedürfe. Diese Frist sei nicht gewahrt worden. Zwar richte sich das Bürgerbegehren nach seinem Wortlaut gegen den Ratsbeschluss des Beklagten vom 27. September 2018. Vorliegend sei jedoch aufgrund der in der Vergangenheit bereits mehrfachen Befassung des Beklagten mit dem Projekt Rathaussanierung für die Bestimmung der Einreichungsfrist auf einen älteren Ratsbeschluss abzustellen. Bereits im Jahr 2008 habe der Beklagte eine Teilsanierung beschlossen. Diese habe jedoch wegen der schlechten Finanzsituation nicht umgesetzt werden können. Im Jahr 2013 sei das Sanierungsvorhaben wieder aufgenommen und das Handlungs-konzept Stadtmitte erstellt worden. Dazu habe die Sanierung des Rathauses und dessen Umgestaltung in ein „soziales Rathaus“ gehört. Dafür seien Kosten in Höhe von 39 Millionen Euro für eine sog. Paketvergabe und 44,6 Millionen Euro im Fall einer Eigensanierung veranschlagt worden. Der Ratsbeschluss vom 19. November 2015 stelle einen Grundsatzbeschluss dar. Auch wenn er durch die nachfolgenden Beschlüsse vom 6. Juli 2017 und 27. September 2018 aufgegriffen und konkretisiert worden sei, stelle er den Beginn des Vorhabens zur Rathaus-sanierung dar. Der Ratsbeschluss vom 6. Juli 2017 habe den Ratsbeschluss vom 19. November 2015 konkretisiert. Es sei festgelegt worden, was die Vorhaben genau beinhalten und wie bzw. wo sie realisiert werden sollten. Im Jahr 2016 habe die Verwaltung begonnen, Planungs- und Projektsteuerungsleistungen für die Sanierung des Rathauses zu beauftragen. Am 27. September 2018 habe der Beklagte einen weiteren Ratsbeschluss zur Rathaussanierung gefasst. Angesichts der im Rahmen der Projektsteuerungsleistungen festgestellten Kostensteigerungen sei der Rat erneut mit der Rathaussanierung befasst worden.
Seit dem Grundsatzbeschluss vom 19. November 2015 habe sich die Sachlage nicht derart gravierend geändert, dass das Vorhaben durch den Ratsbeschluss vom 27. September 2018 einem Bürgerbegehren zugänglich gemacht werden könne. Die baulichen, inhaltlichen oder funktionalen Rahmenbedingungen der Rathaussanierung würden nicht derart von den Maßnahmen des Grundsatzbeschlusses aus dem Jahr 2015 abweichen. Auch das veränderte, gestiegene Investitions- und Finanzierungs-volumen führe zu keiner wesentlichen Änderung.
Das Bürgerbegehren sei auch unzulässig, weil die Frage zu unbestimmt sei. Sie genüge nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Die Frage müsse als Grundlage für einen möglichen Bürgerentscheid auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtet sein. Zwar könne die Frage mit Ja oder Nein beantwortet werden. Allerdings sei für den Bürger nicht erkennbar, wozu er konkret Ja oder Nein sagen solle. Die in mehrere Teile gegliederte Frage des Bürgerbegehrens lasse insbesondere bezüglich des letzten Teils, der sich mit dem Neubau des Rathauses befasse, nicht eindeutig erkennen, für welche Maßnahme der das Bürgerbegehren entscheidende Bürger abstimme. Fragen der Planung, des Umfangs der umzusetzenden Maßnahme und des Standortes blieben ungeklärt und offen. Zu welcher Maßnahme ein „Ja“ führen würde, könne der Bürger nicht ansatzweise erkennen. Das Bürgerbegehren enthalte lediglich den Hinweis auf einen Neubau auf Grundlage einer Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs. Hieraus sei weder Größe, bauliche Umsetzung noch Standort des Rathausneubaus zu entnehmen. Was Folge eines Bürgerentscheids über die Frage des Bürgerbegehrens wäre, bliebe völlig offen. Zahlreiche weitergehende Fragen wären im Falle eines Bürgerentscheids im Anschluss durch den Rat selbst zu beantworten.
Die Kläger haben am 15. Mai 2019 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründung tragen Sie im Wesentlichen vor, das Bürgerbegehren sei nicht verfristet. Der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 sei bürgerentscheidsfähig. Bei dem Projekt Rathaussanierung handele es sich um ein sog. „gestrecktes Planungsverfahren“. Hierfür sei typisch, dass sich mit der Errichtung und baulichen Veränderung öffentlicher Einrichtungen nicht nur ein, sondern mehrere Beschlüsse des Rates befassen.
Der Ratsbeschluss vom 19. November 2015 stelle keinen sog. Projektbeschluss dar. Mit diesem Ratsbeschluss sei zwar das Handlungskonzept Stadtmitte beschlossen worden. Mit der Vorlage des Handlungskonzeptes Stadtmitte sei jedoch nicht über die Gestaltung des Vorhabens Gewissheit geschaffen und keine Planungsphase abgeschlossen, sondern erst eröffnet worden. Dementsprechend sei die Lenkungsgruppe für die Rathaussanierung erst zeitlich später eingerichtet worden.
Der Ratsbeschluss vom 6. Juli 2017 stelle ebenfalls keinen Abschluss der Planungen dar. Die Sitzungsvorlage weise insoweit nur eine seit April 2016 mit Experten, Bürgern, dem Förderverein °°°, der Politik und den Fachämtern geführte Diskussion über Standort und Inhalt des sozialen Rathauses und damit einen „möglichen Realisierungsansatz“ aus. Zu den Flächen hätten noch keine detaillierten Planungen bestanden. Ziffer 6 des Ratsbeschlusses vom 6. Juli 2017, wonach die Verwaltung beauftragt worden sei, die Planungen im Hinblick auf die notwendige Vorbereitung eines Förderantrages aus Städtebauförderungsmitteln weiter zu vertiefen und die Finanzierung zu klären, zeige, dass die Finanzierung des Vorhabens auch am 6. Juli 2017 noch nicht festgelegt gewesen sei. In der Rats-sitzung habe der Bürgermeister der Beklagten ausgeführt, der geplante Finanz-rahmen für das Rathaus solle die Bausumme von 40 Millionen Euro nicht über-steigen.
Erst der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 stelle sich als Projektbeschluss dar. Er richte sich auf die Fortführung der Sanierung des Rathauses unter den im Sachverhalt des Beschlussvorschlages aufgeführten konkretisierten Rahmen-bedingungen. Dazu gehöre über die bisherig definierte Kostengröße von 39 Millionen Euro hinaus eine Kostenberechnung im Rahmen der noch durchzuführenden Genehmigungsplanung zu einer Bausumme von 70,25 Millionen Euro. Es seien drei Bauabschnitte für die Sanierung festgelegt worden. Zudem habe der Beklagte beschlossen, zur teilweisen Refinanzierung der Investitionskosten Förderanträge aus entsprechenden Städtebauförderungsprogrammen zu stellen, wobei in der nunmehr vorliegenden Kostenberechnung mit einer Bausumme von 70,25 Millionen Euro eine Förderung der förderfähigen Kosten in Höhe von rund 20 Millionen Euro ange-nommen worden sei. Einzelheiten der Finanzierung des Vorhabens und Einzelheiten der baulichen Gestaltung des Vorhabens, unter anderem auch hinsichtlich der Brandschutzmaßnahmen seien festgelegt worden. Dieser Ratsbeschluss hätte unmittelbar die Sanierung des Rathauses unter den konkretisierten Rahmen-bedingungen zum Gegenstand haben können.
Zugleich beinhalte der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 ein abweichendes Regelungsprogramm von den Ratsbeschlüssen aus 2015 und 2017 und innerhalb des gestreckten Planungsverfahrens einen eigenständigen Entscheidungsgehalt. Das Regelungsprogramm über die Fortführung der Sanierung unter den bestimmten konkretisierten Rahmenbedingungen stelle sich nicht nur als Entscheidung über das „Wie“ der Sanierung, sondern auch ihr „Ob“ dar. Der Bürgermeister der Beklagten habe erklärt, dass man beim Sanierungsbeschluss 2015 von anderen Gegebenheiten ausgegangen sei. Auch die Verwaltung der Beklagten habe wohl offenbar die Notwendigkeit gesehen, aufgrund der veränderten Rahmenbedingungen eine neue grundsätzliche Entscheidung des Rates über das Sanierungsvorhaben herbeizuführen. Von daher komme es im Ergebnis auch nicht mehr darauf an, ob das um 31,25 Millionen Euro höhere lnvestitionsvolumen im Vergleich zur früher definierten Kostengröße von ca. 39 Millionen Euro allein bereits eine wesentliche Änderung der Sachlage im Vergleich zum Ratsbeschluss vom 19. November 2015 darstelle. Die (Grund-)Entscheidung der Ratsmitglieder über die Fortsetzung der Sanierung sei jedenfalls auch mit der Bejahung des ausdrücklich als Rahmenbedingung hervorgehobenen höheren Finanzierungsvolumens von 70,25 Millionen Euro getroffen worden.
Die Fragestellung entspreche den rechtlichen Vorgaben. Der erste Teil der Frage sei absolut unmissverständlich. Danach solle der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 aufgehoben, die Sanierung des Rathauses gestoppt und stattdessen lediglich der Ratstrakt saniert werden.
Auch die weitere, beanstandete Formulierung sei hinreichend bestimmt und lasse beim Unterstützer keinen Zweifel über den Umfang der Neubaumaßnahme aufkommen. Die geforderte „Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs" könne nur so verstanden werden, dass diese Analyse auf der Grundlage der unterzubringenden Beschäftigten erfolge. Hiermit gebe das Bürgerbegehren sogar die Parameter für die Planung und den Umfang der umzusetzenden Maßnahmen und damit sogar die Kubatur des Neubaus vor. Auf der Grundlage der Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs würden sich diese nämlich aus dem Gesetz und den hierzu erlassenen norminterpretierenden Bestimmungen ergeben. Dies bedürfe keiner nähren Erläuterung. Büros, in denen Arbeitnehmer beschäftigt werden, unterlägen der Arbeitsstättenverordnung - ArbStättV -. Die unbestimmten Rechtsbegriffe in der ArbStättV und in deren Anhang würden wiederum in den technischen Regeln für Arbeitsstätten konkretisiert. Für Raumabmessungen/Bewegungsflächen am Arbeitsplatz sei die gleichnamige ASR A1.2 heranzuziehen. Jedenfalls sei die gewählte konkrete Fragestellung des Neubaus auf der Grundlage, einer Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs aus dem Blickwinkel der Unterstützer des Begehrens so zu verstehen, dass kein Repräsentationsbau, sondern – lediglich – ein funktionaler Neubau erfolgen solle.
Den Initiatoren des Bürgerbegehrens könne und dürfe nicht abverlangt werden, den Standort des Neubaus festzulegen. Hiermit würden die Anforderungen an das Bürgerbegehren überspannt. Eine Standortentscheidung sei von vielen Faktoren und Abwägungsgesichtspunkten abhängig, unter anderem vom Raumbedarf und von der Verfügbarkeit von Grundstücken, das hieße ob und ggf. welche freien Flächen im Eigentum der Kommune stünden und deshalb Grunderwerbskosten nicht aufgewandt werden müssten, ob der Baugrund hinsichtlich der Bodenbeschaffenheit überhaupt geeignet sei, welche Untersuchungen ggf. zur Beschaffenheit des Baugrundes angestellt werden müssten, ob sämtliche Erschließungsmerkmale erfüllt bzw. erfüllbar seien oder ob noch Erschließungsanlagen eigens mit einem höheren Kostenaufwand errichtet werden müssten und – schließlich – wann die Grundstücks-fläche überhaupt zu einer Überplanung zur Verfügung stehen würde. Solche Einflusskriterien und deren Auswertung könnten von den Initiatoren eines Bürger-begehrens innerhalb der knappen Frist zur Einreichung des Begehrens weder ermittelt noch in tragfähiger Weise festgestellt werden. Dies seien vielmehr Fragen der Umsetzung eines Neubaubeschlusses. Insoweit habe die Verwaltung geeignete Vorschläge zu unterbreiten, über die der Rat in einer weiteren (Vollzugs-) Entscheidung zu bestimmen habe.
Die Kläger beantragen,
1. den „Bescheid“ der Beklagten vom 18. April 2019 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verurteilen, das am 23. Oktober 2018 angezeigte Bürgerbegehren „Rathaussanierung stoppen!“ für zulässig zu erklären.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ergänzen und vertiefen sie die Ausführungen der Beklagten zu 2. im Schreiben vom 18. April 2019. Der Ratsbeschluss vom 19. November 2015 habe als Grundsatzbeschluss die Entscheidung über die Sanierung des bestehenden Rathauses beinhaltet. Allein der Ratsbeschluss vom 19. November 2015 sei entscheidend für die grundsätzliche Planung der Rathaussanierung gewesen und somit auch für die Frage, welche Beschlüsse des Beklagten mit einem Bürgerbegehren aufgehoben werden könnten. Hiermit habe sich der Beklagte für Umgestaltungsmaßnahmen der Innenstadt inklusive der Sanierung des Rathauses entschieden. Seit dem 19. November 2015 seien alle Beteiligten von einem bereits laufenden Sanierungsprojekt ausgegangen. Entscheidend sei allein, dass bei dieser Ratssitzung die Sanierung des Rathauses beschlossen und im Folgenden von den Beteiligten („nur noch") konkretisiert und umgesetzt worden sei.
Die darauffolgenden Konkretisierungen des Projekts am 6. Juli 2017 und am 27. September 2018 hätten die Ausschlussfrist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW nicht erneut in Gang gesetzt.
Durch den Ratsbeschluss des Beklagten vom 6. Juli 2017 sei das laufende Projekt gar nicht erst dem Grunde nach behandelt worden. Beschlossen worden sei, dass „im Rahmen der Sanierung des Rathauses neue räumliche Angebote für Gruppen, Initiativen und Träger sozialer, Bildungs- und Integrationsprogrimme, sowie weitere öffentliche Nutzungen (Gastronomie, Spielothek) in den Räumen des heutigen Glaskastens eingerichtet werden" sollten. Dem öffentlichen Protokoll zur Ratssitzung vom 6. Juli 2017 könne aus verschiedentlichen Formulierungen und Textbeiträgen der Ratsmitglieder entnommen werden, dass alle Beteiligten von einem bereits laufenden Prozess zur Rathaussanierung ausgegangen seien.
Ebenso verdeutliche der Text des Ratsbeschlusses vom 27.September 2018, dass die Beklagte nicht mehr die Frage über eine grundsätzliche Rathaussanierung zum Abstimmungsgegenstand im Rat machen wollte. Der Beklagte habe beschlossen, die „Verwaltung zu beauftragen", die Sanierung des Rathauses fortzuführen. Die Wortmeldungen einzelner Ratsmitglieder würden den Charakter des Rats-beschlusses aus dem Jahr 2015 als Grundsatzbeschluss nicht in Frage stellen. Dies sei schon an den Auswirkungen einer Ablehnung der Beschlussvorlage erkennbar, was nicht den Ratsbeschluss aus dem Jahr 2015 beseitigt hätte.
Die Mehrfachbefassung des Beklagten mit dem Oberthema „Rathaussanierung" stelle weder einen ungewöhnlichen Umstand noch eine Wiederholung oder Abänderung der Grundsatzentscheidung für eine Sanierung dar. Bei größeren Planungsvorhaben würde häufig eine Fülle von Beschlüssen gefasst, was dazu führe, dass sich das Vorhaben über einen mehrjährigen Zeitraum erstrecken könne. Die Kläger würden selbst von einer bereits begonnenen Sanierungsmaßnahme ausgehen. Anders ließe sich nicht erklären, dass die Frage des Bürgerbegehrens u.a. darauf abziele, die Sanierung des Rathauses zu „stoppen“.
Anhaltspunkte dafür, dass aufgrund einer wesentlichen Änderung der Sachlage der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 als neuer Grundsatzbeschluss verstanden werden müsse, gebe es nicht. Grundsätzlich kämen solche planerischen Änderungen als (bürgerentscheids-)relevante Änderungen in Betracht, die bauliche Veränderungen mit wesentlichen Auswirkungen auf Funktionen, Raumprogramme oder Kapazitäten oder eine veränderte Finanzierung der Maßnahme betreffen würden. Eine wesentliche Änderung könne nicht mit Kostensteigerungen oder einem nach dem Ergehen des Ratsbeschlusses entstandenen Haushaltsdefizit begründet werden. Derartige Kostensteigerungen und finanzielle Defizite im städtischen Haushalt seien einem Bürgerbegehren nicht zugänglich.
Zudem sei die Teilfrage nach einem Neubau derart offen, dass eigentlich nur erkennbar werde, dass dieser die Alternative zu einer Rathaussanierung darstellen solle. Alles Weitere lasse die Fragestellung offen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (I.), aber überwiegend unbegründet (II.).
I.
Die Klage ist zulässig.
Zur gerichtlichen Durchsetzung des klägerischen Begehrens, die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch den Beklagten zu erreichen, ist unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die allgemeine Leistungsklage statthaft.
Die Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens sind nach der Rechtsprechung des Bundeverfassungsgerichts als in einer Art organschaftlichem Verhältnis zur betreffenden Gemeinde stehende "Amtswalter" anzusehen.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris, Rn. 17.
Die den Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens durch das Kommunalrecht zugewiesenen Rechte sind nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts Teil der kommunalen Willensbildung. Sie betreffen die politische Willensbildung in der Gemeinde und begrenzen zugleich die Rechte der Gemeindevertretung. Ein zugelassenes Bürgerbegehren ist Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde, mit dem die Bürgerschaft an der politischen Willensbildung in der Gemeinde teilhat. Seine Vertrauensleute nehmen insoweit eine organschaftliche Funktion wahr. Sie sind „Organ“ der Gemeinde, weshalb sie mangels Grundrechtsfähigkeit nicht in den Schutzbereich von Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes - GG - fallen.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris, Rn. 20 bis 22.
Zwar sieht die Kammer sich an diesen Nichtannahmebeschluss des Bundes-verfassungsgerichts nicht durch § 31 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG - gebunden. Danach binden die Entscheidung des Bundesverfassungs-gerichts die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden. Diese Bindungswirkung ist grundsätzlich indisponibel,
vgl. Betghe, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Werkstand: 56. Erg.-Lfg. Februar 2019, § 31, Rn. 10,
und besteht über den Einzelfall hinausgehend insofern, als die sich aus dem Tenor und den tragenden Gründen der Entscheidung ergebenden Grundsätze für die Auslegung der Verfassung von den Gerichten in allen künftigen Fällen beachtet werden müssen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Juni 1975- 2 BvR 1018/74 -, juris, Rn. 13; BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1987 - 2 BvR 104/87 -, juris, Rn. 41; BVerfG, Beschluss vom 20. Januar 1966 - 1 BvR 140/62 - (Niekisch-Fall, Berliner Sache, Berlin-Vorbehalt II), juris, Rn. 14.
§ 31 BVerfGG erkennt den verfassungsgerichtlichen Entscheidungen Bindungs-wirkung insoweit zu, wie die Funktion des Bundesverfassungsgerichts als maß-geblicher Interpret und Hüter der Verfassung dies erfordert. Die Bindungswirkung beschränkt sich deshalb auf die Teile der Entscheidungsgründe, welche die Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes betreffen. Sie erstreckt sich nicht auf Ausführungen, die nur die Auslegung einfacher Gesetze zum Gegenstand haben. Die Auslegung und Anwendung einfacher Gesetze ist Sache der sachnäheren Fachgerichte. Dagegen hat das Bundesverfassungsgericht die aus dem Verfassungsrecht sich ergebenden Maßstäbe oder Grenzen für die Auslegung eines einfachen Gesetzes verbindlich zu bestimmen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Juni 1975- 2 BvR 1018/74 -, juris, Rn. 14.
§ 31 BVerfGG erfasst auch stattgebende, gemäß § 93c Abs. 1 Satz 2 BVerfGG einer Senatsentscheidung gleichstehende Kammerbeschlüsse über eine Verfassungs-beschwerde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2006 - 1 BvQ 4/06 - (Versammlungsverbot), juris, Rn. 29; BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2004 - 1 BvR 2495/04 -, juris, Rn. 11; Lenz/Hansel, Bundes-verfassungsgerichtsgesetz, 2. Auflage 2015, § 31, Rn. 24.
Nicht erfasst sind jedoch Nichtannahmebeschlüsse wie der vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -. Eine Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG kommt nur Sachentscheidungen, nicht Prozessentscheidungen zu.
BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93, 1 BvL 5/94, 1 BvL 6/94, 1 BvL 7/94, 1 BvR 403/94, 1 BvR 569/94 -, (Feuerwehrabgabe, Feuerwehrschutz-abgabe), juris, Rn. 63; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Werkstand: 56. Erg-Lfg., Februar 2019, § 31, Rn. 83.
Dennoch veranlassen die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Nichtannahmebeschluss vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 - zu Auslegungen des Verfassungsrechts hinsichtlich der fehlenden Grundrechtsträgereigenschaft von Vertretern eines Bürgerbegehrens als „Organ“ bzw. "Amtswalter" in einer Art organschaftlichem Verhältnis zur Gemeinde die Kammer unter Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ihre Rechtsprechung zu ändern.
Nach dieser Rechtsprechung war die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO statthafte Klageart für die Bewertung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris, Rn. 8; zum Bürgerbegehren auf Kreisebene; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Juni 2008 - 15 K 2243/06 -, juris, Rn. 36.
Die begehrte Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW - wurde als Verwaltungsakt angesehen, mit dem der Rat den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber, die sich insoweit auf eine Position des Außen-rechts berufen haben, verbindlich feststellt, ob die Voraussetzungen für die Durch-führung eines Bürgerentscheids erfüllt sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris, Rn. 8, m.w.N.; zum Bürgerbegehren auf Kreisebene; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Juni 2008 - 15 K 2243/06 -, juris, Rn. 36.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in einer neueren Entscheidung eine Feststellungsklage bezüglich der gerichtlichen Überprüfung des Abstimmungsergebnisses über einen Bürgerentscheid für statthaft angesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2019 - 15 A 2503/18 -, juris.
Diese Konstellation betrifft nicht die vorliegende Situation, in der die Unzulässigkeits-feststellung durch Ratsbeschluss beseitigt und dem Rat vorgegeben werden soll, die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens festzustellen. Überdies verhält sich die Entscheidung nicht deutlich zu der Frage, ob den Vertretern eines Bürgerbegehrens Rechtspositionen „wie einem Organ“ im Rahmen des gemeindlichen inneren Willens-bildungsprozesses zustehen. Im Gegenteil stellt das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in dieser der vorerwähnten Entscheidung des Bundes-verfassungsgerichts nachfolgenden Entscheidung im Rahmen der Klagebefugnis nicht auf „organschaftliche Rechte“ ab, sondern bejaht an mehreren Stellen die den Vertretern eines Bürgerbegehrens zustehenden eigenen subjektiven Rechte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2019 - 15 A 2503/18 -, juris, Rn. 58, 74, 84, 95.
Zur rechtlichen Position der Vertreter eines Bürgerbegehrens führt das Ober-verwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aus, bei ihnen seien alle Verfahrensrechte hinsichtlich des Bürgerbegehrens konzentriert. Sie würden ähnlich einem Verfahrensstandschafter im eigenen Namen die Interessen der das Bürgerbegehren unterzeichnenden Bürger wahrnehmen und überdies einheitlich als Ansprechpartner der Gemeinde fungieren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2019 - 15 A 2503/18 -, juris, Rn. 67.
Die konkrete rechtliche Einordnung des Konstruktes Bürgerbegehren bzw. seiner Vertreter bleibt unklar.
Unter Berücksichtigung der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Nichtannahmebeschluss vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 - hält die Kammer nicht mehr an ihrer früheren Rechtsprechung fest. Soweit die Vertrauensleute des Konstruktes Bürgerbegehrens als „Organ“ der Gemeinde bzw. als „Amtswalter“ eine organschaftliche Funktion wahrnehmen,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris, Rn. 22,
stehen sie der Gemeinde nicht in einem Außenverhältnis gegenüber und kann die Entscheidung des Rates nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ihnen gegenüber nicht in Gestalt eines Verwaltungsakts ergehen. Es fehlt insoweit an der nach § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen- VwVfG NRW - erforderlichen Außenwirkung.
Bei konsequenter Überführung der vorerwähnten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in nordrhein-westfälisches Landesrecht folgt die Ein-ordnung des Konstrukts eines Bürgerbegehrens „als Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde, mit dem die Bürgerschaft an der politischen Willensbildung in der Gemeinde teilhat“ jedoch weder aus dem verfassungsgerichtlichen Verständnis der Stellung eines Bürgerbegehrens erst ab Feststellung der Zulässigkeit durch den Rat noch aus einer rechtstheoretischen Einordnung des Antrags auf Durchführung eines Bürgerbegehrens, der Gesamtheit der Unterzeichner oder der Vertreter/Vertrauens-personen eines Bürgerbegehrens als „Organ“.
Vgl. zum diesbezüglichen Meinungsstand und der daran nachvollziehbaren Kritik umfassend Lange, Kommunalrecht, 2. Auflage, 2013, Teil 2, Kapitel 9, Rn. 143 ff.
Soweit in der Literatur darauf hingewiesen wird, dass ein Bürgerbegehren als Instrument unmittelbarer Demokratie grundsätzlich eine selbstständige Teilhabe an der kommunalen Willensbildung von außen darstellt,
vgl. Heusch/Dickten, Neue Rechtsprechung zum Kommunalrecht, NVwZ 2019, 1238 (1244); Muckel: Keine Grundrechtsberechtigung für Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens, JA 2019, 633 (635),
stimmt dem die Kammer im Grundsatz zu.
Allerdings weist die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen dem Konstrukt Bürgerbegehren durch einfachgesetzliche Regelungen in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 40 Abs. 1 und 2 Satz 1 GO NRW die kommunal-verfassungsrechtliche Stellung „als Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde, mit dem die Bürgerschaft an der politischen Willensbildung in der Gemeinde teilhat“ im Sinne der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu.
Nach § 40 Abs. 1 GO NRW wird die Verwaltung der Gemeinde ausschließlich durch den Willen der Bürgerschaft bestimmt. § 40 Abs. 2 Satz 1 GO NRW definiert legal, dass die Bürgerschaft durch den Rat und den Bürgermeister vertreten wird. Hiernach ist ein Bürgerbegehren nicht Träger der Gemeindeverwaltung und demnach nicht Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde.
Auch aus dem Wortlaut der Regelung in § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW über die Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens, dessen Zulässigkeit abschließend festgestellt worden ist, kann entnommen werden, dass weder das Bürgerbegehren als solches, noch seine Unterzeichner in Gesamtheit oder einzeln oder die Vertreter des Bürgerbegehrens Organe der Gemeinde im klassischen bzw. engeren Sinne sind. Die Norm lautet auszugsweise: „Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach Satz 1 oder Satz 2 abschließend festgestellt, darf bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, […].“ (Unterstreichung durch das Gericht). Diesem Wortlaut ist zu entnehmen, dass § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW das Bürgerbegehren nicht als ein klassisches Gemeindeorgan im engeren Sinne ansieht, weil es seiner Zielrichtung die Gemeindeorgane in ihrer Gesamtheit gegenüberstellt. Würde die Norm das Bürgerbegehren als klassisches Gemeinde-organ im engeren Sinne ansehen, wäre die zutreffende Formulierung, ihm die „anderen Gemeindeorgane“ gegenüber zu stellen.
Allerdings lässt § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 40 Abs. 1 und 2 Satz 1 GO NRW eine Auslegung dieser Reglungen im Lichte der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Nichtannahmebeschluss vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 - zu, wonach dem Konstrukt Bürgerbegehren im nordrhein-westfälischen Kommunalrecht während seiner rechtlichen Relevanz die Stellung eines gemeindlichen vorübergehend existenten „Organs“ als Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde, mit dem die Bürgerschaft an der politischen Willensbildung in der Gemeinde teilhat, zugewiesen ist, ohne dass es klassisches Gemeindeorgan im engeren Sinne ist.
Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW können die Bürger beantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Dieser Antrag ermöglicht bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen die Entscheidung anstelle des Rates, der nach § 40 Abs. 2 Satz 1 GO NRW Teil des institutionellen Gefüges der gemeindlichen Willensbildung zur Bestimmung der Verwaltung der Gemeinde nach § 40 Abs. 1 GO NRW ist.
Wird das Bürgerbegehren aufgrund einfachgesetzlicher Regelung vorübergehend in das institutionelle Gefüge der gemeindlichen Willensbildung erhoben und mit der Kompetenz ausgestattet, in Gestalt des Bürgerentscheides anstelle des Rates als originäres Gemeindeorgan zu entscheiden, und – wenn auch beschränkt auf seine Vertreter – mit Rechtsschutzmöglichkeiten zur Sicherung des ordnungsgemäßen Verfahrens versehen (§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW) ist es während seiner gesamten vorübergehenden Dauer rechtlicher Relevanz als Teil des institutionellen Gefüges anzusehen. Für eine Begrenzung dieser Einordnung ab Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris, Rn. 24, wonach (erst) ein zugelassenes Bürgerbegehren Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde, mit dem die Bürgerschaft an der politischen Willensbildung in der Gemeinde teilhat, ist,
ist kein Sachgrund ersichtlich. Zumal es an einer rechtlichen Begründung fehlt, das Konstrukt des Bürgerbegehrens erst ab diesem Zeitpunkt als „Organ“ bzw. seine Vertreter als organschaftliche „Amtswalter“ in einer Art organschaftlichem Verhältnis zur Gemeinde zu sehen. Folge einer solchen Aufteilung wäre eine weder rechtlich nachvollziehbare noch praktikable Aufspaltung der rechtlichen Einordnung des Konstruktes Bürgerbegehren bzw. seiner Vertreter vor Zulässigkeitsfeststellung bzw. auch bei Unzulässigkeitsfeststellung durch den Rat einerseits und ab Zulässigkeits-feststellung andererseits. Dass das Konstrukt Bürgerbegehren bzw. seiner Vertreter als „Amtswalter“ vor Zulässigkeitsfeststellung bzw. auch bei Unzulässigkeits-feststellung durch den Rat kein „Organ“ darstellen bzw. keine organschaftliche Funktion wahrnehmen sollen, ab Zulässigkeitsfeststellung jedoch schon, wäre insbesondere mit Blick auf Rechtschutzverfahren zur Sicherung des ordnungs-gemäßen Verfahrens nicht nachvollziehbar.
Nach alledem können die Kläger die ihnen in organschaftlicher Funktion durch § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW zugewiesene Rechtsschutzmöglichkeit im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend machen.
In ihrer organschaftlichen Funktion stehen sie dem Beklagten, gegen dessen Entscheidung § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW ihnen das Klagerecht einräumt, während der vorübergehenden rechtlichen Relevanz des Bürgerbegehrens im organ-schaftlichen Streitverhältnis, einem Organstreitverfahren, gegenüber.
Dieses organschaftliche Streitverhältnis unterscheidet sich allerdings in wesentlichen Punkten von Organstreitverfahren zwischen Gemeindeorganen im engeren Sinne, weshalb die Kammer der Ausführung des Bundesverfassungsgerichts im Nicht-annahmebeschluss vom 22. Februar 2019 „Insoweit handelt es sich um eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit.“,
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris, Rn. 24.
insoweit einschränkend versteht, dass damit keine Kommunalverfassungs-streitverfahren im herkömmlichen Sinne gemeint sein sollen. Diese betreffen in ihrer Struktur Streitigkeiten zwischen Organen und Organteilen einer Gemeinde, die ihnen im Interesse der Gemeinde übertragende Organrechte wahrnehmen. Auch wenn die Reichweite eines organschaftlichen Rechts im Einzelfall im Streit steht, sind diese Organe oder Organteile – ungeachtet ihrer entgegengesetzten Rechtsstandpunkte in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren – verpflichtet, im Interesse der Gemeinde zu handeln. Die Umsetzung dieser übergeordneten gemeinsamen Ver-pflichtung und Zielsetzung macht eine dauerhafte vertrauensvolle Zusammenarbeit erforderlich.
Vgl. insb. zu dem daraus folgenden Grundsatz der organtreue OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015- 15 A 1961/13 -, juris, Rn. 55; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 9, vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris, Rn. 39, und vom 19. August 2011- 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 22.
Ein Bürgerbegehren als vorübergehendes Konstrukt institutioneller Einbindung in die gemeindliche Willensbildung anstelle des Rates ist nicht auf eine dauerhafte vertrauensvolle Zusammenarbeit gerichtet und nimmt keine ihm im Interesse der Gemeinde übertragenen Organrechte war, sondern ermöglicht Teilhabe der einzelnen Bürger der Gemeinde durch Formung eines Bürgerwillens an der gemeindlichen Willensbildung der Gemeinde. Zu diesem Zweck wird es vorüber-gehend Teil der institutionellen Einbindung in die gemeindliche Willensbildung.
Aus diesem Grund ist für die Zulässigkeit einer Klage der Vertreter eines Bürgerbegehrens auch keine rechtzeitige Rüge der für rechtswidrig gehaltenen Maßnahme gegenüber dem zuständigen Organ selbst zu fordern, um diesem die Möglichkeit zu geben, Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen. Diese aus dem Grundsatz der Organtreue zwischen dauerhaft miteinander im Interesse der Gemeinde zusammenarbeitenden Organen entwickelte Zulässigkeits-voraussetzung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 43; OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 22,
ist aufgrund der nur vorübergehenden rechtlichen Relevanz eines auf eine singuläre Sachfrage bezogenen Bürgerbegehrens nicht anzuwenden.
Den Anspruch auf Zulässigkeitserklärung eines Bürgerbegehrens durch den Beklagten können die Kläger als Vertreter des Konstruktes Bürgerbegehren als „Organ“ im Wege der allgemeinen Leistungsklage verfolgen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010- 15 B 1797/09 -, zur Statthaftigkeit der Leistungsklage in Organstreitverfahren; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Werkstand: 36. Erg.-Lfg., Februar 2019, § 43, Rn. 45 und Vorbemerkungen zu § 42 Abs. 1, Rn. 18.
In Folge der vorstehenden Grundsätze ist richtiger Beklagter im Rahmen der auf Verurteilung eines Rates als Organ zur Feststellung eines Bürgerbegehrens als zulässig gerichteten allgemeinen Leistungsklage im Wege eines Organstreit-verfahrens der Rat als Organ.
Für das auf Aufhebung des „Bescheides“ der durch den Bürgermeister vertretenen Beklagten zu 2. vom 18. April 2019 gerichtetes Begehren ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO) statthaft, die sich nach dem Rechtsträgerprinzip (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) gegen die Beklagte selbst richtet.
Hierbei kann dahinstehen, ob es sich bei dem Schreiben vom 18. April 2019 überhaupt entsprechend seiner äußeren Form um einen wirksamen Verwaltungsakt handelt oder mangels ihm zukommenden Außenwirkung, weil die Vertreter des Konstrukts Bürgerbegehrens als „Organ“ auch der Beklagten gegenüber während der rechtlichen Relevanz des Bürgerbegehrens in organschaftlicher Funktion als Teil institutioneller gemeindlicher Willensbildung entgegentreten, keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW darstellen kann.
Zwar muss der mit der Anfechtungsklage angegriffene Akt grundsätzlich objektiv ein bereits erlassener Verwaltungsakt sein. Maßgebend ist hierbei, welche Rechtsnatur ein behördliches Handeln tatsächlich hat und nicht, welches Instrument die Behörde gewollt hat und erst recht nicht, welche Handlungsform die Behörde hätte wählen müssen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 1974 - VII B 97.73 -, juris, Rn. 7; BVerwG, Urteil vom 1. März 1967 - IV C 74.66 -, juris, Rn. 15; Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 42, Rn. 18.
Allerdings ist vorliegend die Anfechtungsklage auch statthaft, wenn es sich rechtlich mangels Außenwirkung um keinen Verwaltungsakt handelt, aber aufgrund der eindeutigen äußeren Erscheinung des mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreibens der Beklagten der Rechtsschein gegenüber den Klägern gesetzt wurde, der Inhalt weise Regelungscharakter auf. Die Anfechtungsklage dient in diesem Fall der Beseitigung des von dem Schreiben ausgehenden Rechtsscheins.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Oktober 2016 - 1 S 1662/16 -, juris, Rn. 13; Vgl. Blunk/Schroeder, Rechtsschutz gegen Schein-verwaltungsakte, JuS 2005, 602 (606); vgl. zum bestehenden Rechtsschutzbedürfnis der Beseitigung des Rechtsscheins, wenn auch durch Feststellungsklage, BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 127/84 -, juris, Rn. 16.
II.
Die Klage ist begründet, soweit sie auf Aufhebung des „Bescheides“ der durch den Bürgermeister vertretenen Beklagten vom 18. April 2019 bzw. auf Beseitigung des davon ausgehenden Rechtsscheins eines Verwaltungsakts gerichtet ist. Der mit dem Schreiben gesetzte Rechtsschein einer belastenden Regelungswirkung durch die Beklagte gegenüber den Klägern ist rechtswidrig und verletzt sie in ihren organschaftlichen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Für den Erlass eines Bescheides mit belastender Wirkung fehlt es an einer Ermächtigungsgrundlage, die für den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes erforderlich ist.
Der im Grundgesetz nicht ausdrücklich erwähnte Vorbehalt des Gesetzes verlangt von Verfassungswegen ein Gesetz als Voraussetzung des Verwaltungshandelns und verbietet Verwaltungshandeln ohne gesetzliche Ermächtigung.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsver-fahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 44, Rn. 46.
Der Grundsatz des Vorbehalts des (allgemeinen) Gesetzes wird im Grundgesetz nicht expressis verbis erwähnt. Seine Geltung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht, der Vorrang des Gesetzes also, würde ihren Sinn verlieren, wenn nicht schon die Verfassung selbst verlangen würde, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen nur Rechtens ist, wenn es durch das förmliche Gesetz legitimiert wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Oktober 1975- 2 BvR 883/73, 2 BvR 379/74, 2 BvR 497/74,2 BvR 526/74 -, (Rechtsschutzverfahren im Strafvollzug, Rechtsschutzverfahren), juris, Rn. 34.
Die Beklagte hat in ihrem Schreiben vom 18. April 2019 eine Regelungskompetenz für sich in Anspruch genommen, für die es keine gesetzliche Grundlage gibt.
§ 26 Abs. 6 GO NRW enthält keine Ermächtigung für Gemeinden, den Vertretern eines Bürgerbegehrens die Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW mit Regelungswirkung bekannt-zugeben. Mit Blick auf die Ausführungen der Kammer zur Zulässigkeit der gegen eine Unzulässigkeitsentscheidung eines Rates gerichteten Klage der Vertreter eines Bürgerbegehrens kann die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen einer Gemeinde diese Regelungskompetenz in der gegenwärtigen Rechtslage auch nicht zuschreiben. § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW zeigt vielmehr, dass es einer Regelungskompetenz der Gemeinde in dieser Frage gar nicht bedarf. Gegenstand eines Rechtsschutzersuchens der Vertreter eines Bürgerbegehrens im Fall der Entscheidung eines Rates, die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens festzustellen, ist die Ratsentscheidung selbst. Einer (weiteren) gemeindlichen Entscheidung bedarf es nach der Rechtslage nicht.
Soweit die Klage darauf gerichtet ist, den Beklagten zu verurteilen, das am 23. Oktober 2018 bei der Beklagten angezeigte, gegen den Ratsbeschluss des Beklagten vom 27. September 2018 gerichtete Bürgerbegehren „Ratshaussanierung stoppen!“ für zulässig zu erklären, ist sie unbegründet.
Die Kammer lässt dahinstehen, ob dem Bürgerbegehren Ausschlussgründe des § 26 Abs. 5 Satz 1 GO NRW, insbesondere mit Blick auf die das Rathaus erfassende Sanierungssatzung nach § 142 BauGB solche des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW, entgegenstehen.
Entgegen dem Vorbringen der Beklagten ist das Bürgerbegehren nicht verfristet.
Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Ratsbeschluss, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntmachung des Ratsbeschlusses eingereicht sein. Gegen einen Ratsbeschluss, der nicht der Bekanntmachung bedarf, beträgt die Frist drei Monate nach dem Sitzungstag (§ 26 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO NRW).
Das Bürgerbegehren richtet sich jedenfalls hinsichtlich des Frageteils, „Soll der Beschluss des Rates der Stadt N1. vom 27.09.2018 aufgehoben, die Sanierung des Rathauses gestoppt werden […] ?“ nach dem Wortlaut der Fragestellung gegen den nicht bekannt zu machenden Ratsbeschluss vom 27. September 2018. Insoweit ist die Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW (drei Monate nach dem Sitzungstag) mit dem am 22. Februar 2019 eingereichten Schreiben gewahrt. Der Ablauf der Frist des § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW war nach der schriftlichen Mitteilung am 23. Oktober 2018 bis zu der am 18. Dezember 2018 per Boten überbrachten Mitteilung der Verwaltung über die Kostenschätzung gehemmt.
Der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 ist bürgerentscheidsfähig. Das Bürger-begehren hätte nicht gegen einen der die Rathaussanierung zeitlich früher berührenden Beschlüsse vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) oder 6. Juli 2017 gerichtet werden müssen.
Die Fristenregelung in § 26 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO NRW soll im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sach-liches Regelungsprogramm des Rates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003- 15 A 203/02 -, juris, Rn. 3, mit Hinweis auf die Begründung zur Einführung des Bürgerbegehrens in § 17b GO NRW a.F. in LT-Drs. 11/4983, amtl. Begründung S. 8.
Vergleichbare Fristenregelungen in Gemeindeordnungen anderer Bundesländer dienen der Effektivität und Sparsamkeit des Handelns der Gemeinde; sie soll gefasste Beschlüsse umsetzen können, ohne grundsätzlich nach Ablauf der Frist mit deren Änderung durch einen Bürgerentscheid rechnen zu müssen. Durch ein Bürger-begehren gegen einen – nach erneuter Sachdiskussion ergangenen – wieder-holenden Grundsatzbeschluss wird die Effektivität und Sparsamkeit gemeindlichen Handelns nicht in Frage gestellt.
Vgl. zu dem bis auf Abweichungen in den Fristen insoweit vergleichbaren § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO-BaWü, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. April 1993- 1 S 1076/92 -, juris, Rn. 29.
Dies zugrunde gelegt, ist ein gegen einen Ratsbeschluss gerichtetes kassatorisches Bürgerbegehren unzulässig, wenn es außerhalb der Fristen des § 26 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO NRW ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufhebt oder ändern will, jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003- 15 A 203/02 -, juris, Rn. 6.
Das Bürgerbegehren „Rathaussanierung stoppen!“ ist auf die Änderung des mit Ratsbeschluss vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) durch den Beklagten gesetzten Regelungsprogramms gerichtet. Dieses Regelungsprogramm sah die Sanierung des Rathauses der Beklagten auf Grundlage des Handlungskonzeptes Stadtmitte zu einem Finanzbedarf von 40,0 Millionen Euro vor. Die von dem Bürgerbegehren beabsichtigte Beschränkung der Sanierung auf den Ratstrakt und Errichtung eines Neubaus zielt (auch) auf die Änderung dieses Sanierungsvorhabens.
Eine Verfristung kann dem Bürgerbegehren allerdings mit Blick auf den Rats-beschluss vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen nicht entgegengehalten werden. Der Ratsbeschluss ist gegen-standslos geworden.
Diese Rechtsfolge ist nur dann in Betracht zu ziehen, wenn die Gemeinde einen alten Ratsbeschluss – etwa aufgrund zwischenzeitlicher wesentlich neuer Entwicklungen – durch ein neues, wenngleich möglicherweise inhaltlich gleiches Regelungsprogramm ersetzt hat. Dann hat der alte Ratsbeschluss seine Wirksamkeit verloren, so dass auch ein Bürgerbegehren nicht mehr gegen ihn gerichtet sein kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2018- 15 B 337/18 -, juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 15 B 1680/09 -, juris, Rn. 21.
Dies gilt jedoch nicht schon dann, wenn lediglich ein bisheriges sachliches Regelungsprogramm bekräftigt wird, was lediglich die fortbestehende Aktualität des früheren Ratsbeschlusses und damit die fortbestehende Notwendigkeit des Schutzes vor zu später Beseitigung durch ein Bürgerbegehren zeigt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010- 15 B 1680/09 -, juris, Rn. 21.
Unter dieser Maßgabe kann dahinstehen, ob der Ratsbeschluss vom 6. Juli 2017, gegen den das Bürgerbegehren ebenfalls verfristet wäre, ein neues Regelungs-programm gegenüber dem Ratsbeschluss vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) aufgestellt hat. Hierfür spricht – auch wenn sich dies aus dem Wortlaut des Ratsbeschlusses selbst nicht unmittelbar aufdrängt – die Darstellung in der Sitzungsvorlage Nr. °°°. Der zu treffende Ratsbeschluss vom 6. Juli 2017 ist in der Sitzungsvorlage als Grundsatzentscheidung bezeichnet. Mit Blick auf die Förderung des Vorhabens „soziales Rathaus“ sollte eine Grundsatzentscheidung des Beklagten getroffen werden, ob das Vorhaben in der Form gewollt sei. Die Verwaltung der Beklagten wollte die dazu erforderlichen Schritte nach der Grundsatzentscheidung veranlassen. Das „Ob“ des Vorhabens in der zur Förderung gestellten Form wurde danach neu beschlossen.
Jedenfalls durch den Ratsbeschluss vom 27. September 2018 sind die Rats-beschlüsse vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) und vom 6. Juli 2017 gegenstandslos geworden.
Der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 hat den Regelungsgegenstand der vorerwähnten zeitlich vorgehenden Ratsbeschlüsse geändert.
Die überwiegend aufgrund der Umstellung der Vorhabensdurchführung in Eigen-realisierung entgegen der dem Ratsbeschluss vom 22. Oktober 2015 zugrunde liegenden Annahme einer Durchführung in Paketvergabe gestiegene Bausumme von rd. 39,0 Millionen Euro auf 70,25 Millionen Euro stellt in dieser Konstellation eine wesentliche Änderung des bisherigen sachlichen Regelungsprogramms dar, die eine neue Entscheidung über das „Ob“ der Fortführung der begonnenen Rathaus-sanierung nach diesen Maßgaben erfordert. Bei einer Kostensteigerung in dieser Höhe ist eine Entscheidung über die Fortführung des Vorhabens Rathaussanierung bei sachgerechter Betrachtung nicht lediglich als „Wie“ des Vorhabens, sondern als „Ob“ dieses konkreten mit einer Kostensteigerung verbundenen Vorhabens verbunden, zumal die Ausführungsmodalitäten (Eigenrealisierung statt Paket-vergabe) des Vorhabens geändert und mit den eigentlichen, kostenträchtigsten Sanierungsmaßnahmen noch nicht begonnen wurde. Insoweit ist ohne Belang, dass ein Teil der Kostensteigerung durch in Auftrag gegebene Gutachten sowie Planungs-leistungen verursacht und schon angefallen sein dürfte (vgl. Sitzungsvorlage Nr. °°°).
In diese Bewertung ist ebenfalls einzustellen, dass in der dem Ratsbeschluss zugrundeliegenden Kostenberechnung eine Förderung der förderfähigen Kosten in Höhe von rd. 20 Millionen Euro angenommen wurde. Die Mehrbelastung des Haus-haltes in einer „tragfähigen Größenordnung“ stand unter der Voraussetzung, dass die Fördermittel in dieser Größenordnung flössen. Die Beantragung der (weiteren/erhöhten) Fördermittel hat jedoch wie auch die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat – wiederum wie im Ratsbeschluss vom 6. Juli 2017 – eine Grundsatzentscheidung über das „Ob“ der Rathaussanierung zu den gestiegenen Kosten erfordert.
Die Einordnung des Ratsbeschlusses vom 27. September 2018 als ein neues Regelungsprogramm für die Rathaussanierung aufstellender Ratsbeschluss wird durch die Wortbeiträge der Ratsmitglieder in der Ratssitzung vom selben Tag belegt. Dies zeigen insbesondere die Ausführungen des Bürgermeisters als Vorsitzender des Beklagten, der zwar den Ratsbeschluss vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) als Grundsatzbeschluss bezeichnet, aber im Kern dafür wirbt, die Sanierung des Rathauses nicht abzubrechen bzw. die Durchführung zu beginnen:
„Bürgermeister B. erklärt, dass er nun als Mitglied des Gremiums spreche. Der Grundsatzbeschluss der Sanierung 2015, […]. Man sei damals von anderen Gegebenheiten ausgegangen. Man wisse heute, dass das Gutachten etwa den Brandschutz nicht in der Form beleuchtet habe, wie es notwendig geworden wäre. […] Das sei eine riesige Verantwortung für einen Stadtrat und eine historische Entscheidung, mit der man sich zu Recht schwer tun könne. Gleichwohl müsse man eine Entscheidung treffen und manchmal sei es gut, wenn man sich nicht um Jahre vertage. Es habe schon einmal ein Gutachten gegeben, das lange diskutiert und anschließend in die Schublade gelegt worden sei. Der Zustand des Hauses sei aber darüber nicht besser geworden. Er wolle noch einmal betonen, dass man hier ein Monument deutscher Architektur habe. Dieses Haus sei in seiner Art, so mangelbelegt es auch sein möge, deutschlandweit zu suchen. […] Der Zustand des Rathauses sei für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht mehr akzeptabel. Das Wasser komme durch die Fenster hinein, man habe Feuchtigkeit in den Büros, es gebe keine ausreichende Versorgung mit Wasser, die Entsorgung werde immer schwieriger. Es sei nicht überall so schön wie im Ratssaal. Deswegen werde man, egal wie der Beschluss ausgehe, definitiv die Dependancen beziehen, weil er nicht mehr garantieren könne, dass hier ein ordnungsgemäßer Betrieb möglich sei. Er könne seinen Mitarbeitern nicht mehr zumuten, dass es im Winter Tage bei 18 Grad gebe und im Sommer bei 35 Grad. Dies sei keine Empfehlung als guter Arbeitgeber, so werde man nicht zukunftsfähig sein und keine Mitarbeiter mehr im Wettbewerb finden. Aus seiner Sicht gebe es keine wirtschaftlich vernünftige Alternative. Das Verbleiben in den Dependancen sei schwer möglich, weil auch dort in den nächsten Jahren riesige Investitionen nötig seien. […] Die Alternative, woanders neu zu bauen sei auch mit Risiken behaftet. Die Kostenentwicklung sei bekannt. Es gebe keine Fördermittel für einen Neubau, die erhaltenen Fördermittel müssten zurückgezahlt werden. Und was mache man mit dem Rathaus? Man könne einen großen Bauzaun drum herum ziehen und es bewachen lassen, damit die Rohre nicht geklaut werden. Aber diese Perspektive wolle er dem Investor des Marler Sterns nicht mit auf den Weg geben. Dieser wolle viel Geld in die Hand nehmen, um das Einkaufszentrum aufzuwerten. Dies sei sehr wichtig für N1. , man brauche dieses Zentrum. Deswegen gebe es aus seiner Sicht keine Alternativen. […] Deswegen glaube er, dass man die Entscheidung für die Sanierung des Rathauses brauche. Aber er könne sehr gut nachvollziehen, dass sich die Ratskolleginnen und Kollegen schwer tun, da es eine hohe Summe und eine hohe Verantwortung sei, […] Er bitte um ein positives Votum.“(Unterstreichungen durch das Gericht, vgl. Protokoll zu TOP 5, 5a und 5b der Sitzungsvorlage Nr. °°°).
Die hiernach durchaus von einer Entscheidung für oder gegen eine (Weiterführung der mit Planungsleistungen begonnenen) Sanierung des Rathauses getragene Debatte in der Ratssitzung des Beklagten als Ort des Kerns kommunalpolitischer Willensbildung innerhalb der Beklagten bestätigt die Einordnung des Rats-beschlusses vom 27. September 2018 als Grundsatzentscheidung des Beklagten über ein neues Regelungsprogramm betreffend die Rathaussanierung.
Aus der von den Beteiligten herangezogenen Rechtsprechung des Verwaltungs-gerichtshofs Baden-Württemberg, wonach bei Großprojekten und Planungs-verfahren, hinsichtlich derer mehrere aufeinander folgende Beschlüsse getroffen werden, jeder weichenstellende Ratsbeschluss, der ein Verfahren einleitet oder eine Planungsstufe abschließt, bürgerentscheidsfähig ist und eine neue Frist in Gang setzt,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. April 2011 - 1 S 303/11 -, juris, Rn. 19; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. April 1993 - 1 S 1076/92 -, juris, Rn. 26; Lange, Kommunalrecht, 2. Auflage, 2013, Teil 2, Kapitel 9, Rn. 57,
wohingegen reine Vollzugsbeschlüsse einer grundsätzlich getroffenen Entscheidung einem Bürgerbegehren entzogen sind,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. April 1993- 1 S 1076/92 -, juris, Rn. 27,
folgt nichts anderes. Insoweit ist der Ratsbeschluss vom 27. September 2018 unter Verweis auf die vorstehenden Ausführungen als weichenstellender Grundsatz-beschluss einzuordnen.
Allerdings ist die mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragestellung des Bürger-begehrens nicht hinreichend bestimmt.
Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungs-äußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft. Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Daher muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein. Mit anderen Worten: Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen.
OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, juris, Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 201- 15 B 697/13 -, juris, Rn. 6.
Maßgeblich ist die Sicht eines objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Empfängers.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014- 15 B 499/14 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2013 - 15 B 697/13 -, juris, Rn. 8.
Das bei Zulässigkeit und inhaltlicher Ablehnung durch den Gemeinderat auf einen Bürgerentscheid zielende Bürgerbegehren muss eine konkrete und abschließende Sachentscheidung zum Gegenstand haben, die die Bürgerschaft selbst anstelle des Rates treffen soll. Unzulässig ist daher eine Fragestellung, die darauf hinausläuft, dem Rat Vorgaben über eine von ihm noch abschließend zu treffende Entscheidung zu machen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 90 zu Vorgaben hinsichtlich einer alternativen Finanzierungsentscheidung.
Den vorstehend dargestellten Maßstäben wird die Fragestellung des Bürger-begehrens,
„Soll der Beschluss des Rates der Stadt N1. vom 27.09.2018 aufgehoben, die Sanierung des Rathauses gestoppt werden, und stattdessen lediglich der Ratstrakt saniert und auf Grundlage einer Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs ein Neubau errichtet werden?“,
nicht gerecht. Zwar ist sie hinsichtlich ihres gegen den Ratsbeschluss vom 27. September 2018 gerichteten kassatorischen Teil hinreichend bestimmt. Allerdings ist der kassatorische Teil nicht isoliert, sondern im Gesamtzusammenhang der Fragestellung zu betrachten,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 90,
die in ihrem weiteren Teil darauf gerichtet ist „stattdessen lediglich den Ratstrakt zu sanieren und auf Grundlage einer Analyse des tatsächlichen Raumbedarfs ein Neubau“ zu errichten.
Aus Sicht eines objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Empfängers ist bereits unklar, was mit den übrigen Gebäuden des Ratshauses (Verwaltungstrakt und Rathaustürme) erfolgen soll, ob sie nach dem Willen der Initiatoren des Bürgerbegehrens abgerissen und an ihrer Stelle ein Neubau errichtet werden soll oder erhalten und der Neubau an anderer Stelle errichtet werden soll.
Diese Mehrdeutigkeit der Fragestellung führt zur Unzulässigkeit des Bürger-begehrens.
Die zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führende Mehrdeutigkeit der Frage-stellung kann auch nicht durch Rückgriff auf die Begründung des Bürgerbegehrens oder die Kostenschätzung der Verwaltung beseitigt werden. Zwar dient die nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zwingend erforderliche Begründung des Bürgergehrens dazu, über die zu entscheidende Frage näher aufzuklären. Die Begründung soll damit insbesondere Aufschluss über die Motive des Bürgerbegehrens geben, um dessen Sinn und Zweck (besser) nachvollziehen zu können. Dadurch wird aber nicht von der Verpflichtung entbunden, die Frage selbst hinreichend bestimmt zu formulieren. Gerade mit Blick auf die Funktion der Frage für einen etwaigen späteren Bürgerentscheid, der einen Ratsbeschluss ersetzt (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 GO NRW), muss die Frage selbst aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit so eindeutig formuliert sein, dass sie auch bei isolierter Betrachtung keinen Zweifel an ihrem Inhalt aufkommen lässt. Dies leistet die hier in Rede stehende Fragestellung aus den genannten Gründen nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2013- 15 B 697/13 -, juris, Rn. 15 bis 18, zum unzulässigen Rückgriff auf die Begründung des Bürgerbegehrens bei mehrdeutiger Fragestellung.
Überdies ließe sich aus der vorliegenden Begründung des Bürgerbegehrens auch nicht hinreichend bestimmt entnehmen, welcher Teil an welcher Stelle des Rathauses neu gebaut werden soll. So soll nach der Fragestellung der Ratstrakt als Teil des Rathauses (weiter) saniert werden, wohingegen in der Begründung die Sanierung „des […] Rathauses“ im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung insgesamt einem Neubau gegenübergestellt wird:
„Diese gewaltige Kostensteigerung für die erneute Sanierung des lediglich 60 Jahre alten, aber extrem reparaturanfälligen Rathauses ist beängstigend. Der an Folgekosten wesentlich günstigere Neubau des Rathauses wurde weder bedacht noch gründlich kalkuliert. Der Neubau des Rathauses wäre nachhaltiger und ökologisch sinnvoller. Ein Neubau ist energieeffizienter, klima-schonender und verursacht deutlich geringere Betriebs-kosten.“
Eine mögliche Konkretisierung der Fragestellung kann auch nicht unter Heran-ziehung der Kostenschätzung der Verwaltung erreicht werden. Die Kostenschätzung der Verwaltung der Beklagten beruht nicht auf eigenen Überlegungen der Initiatoren des Bürgerbegehrens. Dies spricht dagegen, die Annahmen der Verwaltung zur konkretisierenden Auslegung der von den Initiatoren des Bürgerbegehrens hin-reichend bestimmt zu formulierenden Fragestellung heranzuziehen.
Unabhängig davon fehlt eine ausdrückliche Bezugnahme in der Fragestellung auf diese tatsächlichen Annahmen in der Kostenschätzung, um sie heranziehen zu können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014- 15 B 499/14 -, juris, Rn. 13, zu dem Erfordernis der ausdrücklichen Bezugnahme auf einen grundsätzlich geeigneten Lageplans bei in der Fragestellung unpräzise bezeichneten Grundstücken zur Konkretisierung der erfassten Grundstücke.
Überdies kann von einer vollständigen Bezugnahme auf die Kostenschätzung der Verwaltung zur Konkretisierung der Fragestellung schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die Begründung des Bürgerbegehrens in der Ausführung, aufgrund der zusätzlichen Errichtung einer Tiefgarage mit ca. 500 Stellplätzen von je 25.000 Euro falle die von der Beklagten geschätzten Kosten für den Neubau wesentlich höher als bei der Sanierung des Rathauses aus, tatsächliche Annahmen der Verwaltung in der Kostenschätzung kritisiert.
Zudem ist unklar, ob das Vorhaben „soziales Rathaus“ weiterverfolgt werden soll.
Soweit die Kläger und ihr Bevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung ergänzend ausführen, die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung dürften nicht soweit überspannt werden, dass für den Neubau ein konkreter Standort vorzuschlagen sei, weil die Bürger nicht über die dafür erforderlichen (Fach-)Kenntnisse verfügten und sich diese nicht binnen der für das kassatorische Bürgerbegehren geltenden Fristen beschaffen könnten, müssen sie sich die Verbindung des kassatorischen Teils des Bürgerbegehrens mit dem initiierenden zweiten Teil entgegen halten lassen. Zur Einhaltung der Fristen des § 26 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO NRW mit Blick auf die begehrte Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 27. September 2018 kommt es auf (Fach-)Kenntnisse zur Standortauswahl eines Neubaus nicht an. Die Kläger haben die Verbindung zwischen den vorerwähnten Fristen mit den Unwägbarkeiten einer konkreten Standortermittlung erst durch die Verbindung dieses initiierenden Teils mit dem kassatorischen Teil des Bürgerbegehrens herbeigeführt. Des initiierenden Teils hätte es aber zur Erreichung ihres Kernanliegens, die Sanierung des Rathauses zu den um 75 Prozent gestiegenen Baukosten zu stoppen, gar nicht bedurft. Sie hätten anschließend das weitere Vorgehen des Rates aufgrund der – dann wieder Geltung erlangenden – Ratsbeschlüsse vom 22. Oktober 2015 (wiederholend am 19. November 2015 beschlossen) und 6. Juli 2017 abwarten können. Fristen für eigene Erkundungen zur Standortauswahl mit Blick auf ein eventuelles initiierendes Bürgerbegehren bestanden nicht.
Soweit sie vortragen, in Grenzfällen der hinreichenden Bestimmtheit sei eine bürger-begehrensfreundliche Auslegung zu wählen, liegt vorliegend kein Grenzfall vor. Die Kammer lässt dahinstehen, ob einem vorhabenbezogenen und nicht bereits wegen der Komplexität solcher multipolaren Angelegenheiten unzulässigen (§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 4 und 5 GO NRW) Bürgerbegehren abverlangt werden kann, eine konkrete Standortauswahl zu treffen oder dies von Bürgern wegen der zahlreichen rechtlich und tatsächlich komplexen Fragestellungen nicht verlangt werden kann.
Jedenfalls ist mit Blick auf die einen Ratsbeschluss ersetzende Funktion des einem zulässigen Bürgerbegehren, dem die Gemeinde nicht nachkommt, folgenden Bürgerentscheids (§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW) zu fordern, dass der Standort hinsichtlich seiner groben Lage bzw. seine Lage bestimmender Prämissen hin-reichend bestimmt vorzugeben ist. Auch wenn die Ermittlung konkret in Betracht kommender Flächen der Verwaltung aufgetragen werden kann, ist die schlichte prämissenfreie Vorgabe „Neubau“ nicht hinreichend bestimmt. Auf einen ent-sprechenden Ratsbeschluss wüsste die Verwaltung nicht, mit welcher Planung, an welchem Standort in welchem Ausmaß sie zu beginnen hätte. Dies stellte im Kern eine unzulässige Frage dar, die darauf hinausliefe, dem Rat Vorgaben über eine von ihm noch abschließend zu treffende Entscheidung zu machen.
Dies gilt umso mehr als im vorliegenden Fall zum einen zwei wesentliche Entscheidungsalternativen über den Neubau – am Ort des bisherigen Rathauses oder an einem neuen Standort – aufgrund der Historie des Vorhabens im Raum standen und zum anderen auch ein Neubau an einem neuen Standort in mehreren grundlegend unterschiedlichen Varianten – bspw. in der Innenstadt, durch Abriss von Bestandsgebäuden; auf Freiflächen; innenstadtnah; auf der „grünen Wiese“ – als denkbares Vorstellungsfeld aus der maßgeblichen Sicht eines objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Empfängers,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014- 15 B 499/14 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2013 - 15 B 697/13 -, juris, Rn. 8,
denkbar erscheinen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung - ZPO -, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus analog § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO.
IV.
Die Berufung ist gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 1 und 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen. Das Urteil weicht von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hinsichtlich der statthaften Klageart zur Recht-durchsetzung eines auf Zulässigkeitsfeststellung eines Bürgerbegehrens gerichteten Klagebegehrens,
OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002- 15 A 1965/99 -, juris, Rn. 8,
ab und beruht mit Blick auf den richtigen Beklagten als Sachurteilsvoraussetzung sowie die erforderliche Rechtsscheinbeseitigung auf dieser Abweichung.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000 Euro festgesetzt.
Die Entscheidung über die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes i.V.m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungs-gerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (abgedruckt unter Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, Anhang zu § 164, Rn. 14)

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 31 BVerfGG
§ 142 BauGB
§ 17b GO
§ 26 Abs. 4 GO
§ 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO
§ 26 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 40 Abs. 1 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 40 Abs. 1 und 2 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO
§ 26 Abs. 5 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 4 und 5 GO
§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO
§ 155 Abs. 1 Satz 3, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 1 und 2 Nr. 4 VwGO
§ 31 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 1238
2 BvR 2203/18
2 BvR 1018/74
2 BvR 104/87
1 BvR 140/62
1 BvQ 4/06
1 BvR 2495/04
1 BvL 18/93
1 BvL 5/94
1 BvL 6/94
1 BvL 7/94
1 BvR 403/94
1 BvR 569/94
15 A 1561/15
15 A 1965/99
15 K 2243/06
15 A 2503/18
15 A 1961/13
15 A 1008/16
15 A 785/12
15 A 1555/11
1 K 8453/15
15 A 2785/15
15 B 1797/09
VII B 97.73
IV C 74.66
1 S 1662/16
8 C 127/84
2 BvR 883/73
2 BvR 379/74
2 BvR 497/74
2 BvR 526/74
15 A 203/02
1 S 1076/92
15 A 203/02
15 B 337/18
15 B 1680/09
1 S 303/11
15 B 499/14
15 B 697/13
15 B 697/13