Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2006-11-09, Aktenzeichen 10 ME 189/06

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte Beschwerde der Antragsgegnerin hat keinen Erfolg.
Die von der Antragsgegnerin dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich die Entscheidung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung, mit der es die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Rückforderungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur vom 16. März 2004 und der Klage des Antragstellers gegen den Änderungsbescheid der Antragsgegnerin vom 24. Juni 2005 festgestellt hat, darauf gestützt, dass die von der Antragsgegnerin vorgenommene Aufrechnung der Ansprüche des Antragstellers auf Betriebsprämie für das Jahr 2005 mit Rückforderungen von Prämien und Zuwendungen eine Vollziehungsmaßnahme darstelle. Der Antragsgegnerin sei es aufgrund der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Rückforderungsbescheid vom 16. März 2004 einstweilen untersagt, die von ihrer Vorgängerbehörde - Amt für Agrarstruktur C. - ausgesprochene Rückforderung nebst Zinsen im Wege der Aufrechnung rechtlich durchzusetzen. Dies gelte entsprechend für den Kostenfestsetzungsbescheid aufgrund des darin erfolgten Hinweises, dass die festgesetzten Kosten erst nach Abschluss des Verfahrens gegen den Ausgangsbescheid (Kostenanlass) zu zahlen sei. Auch sei es der Antragsgegnerin aufgrund der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Kürzungs- und Neufestsetzungsbescheid vom 24. Juni 2005 einstweilen verwehrt, die darin ausgesprochene Rückforderung von Zuwendungen nach dem Agrarinvestitionsprogramm im Wege der Aufrechnung durchzusetzen. Unter Berufung auf den Beschluss des Senats vom 24. Juni 1996 - 10 M 944/96 (NVwZ-RR 1997, 655) und der Urteile des Bundesfinanzhofs vom 14. November 2000 - VII R 85/99 - (BFHE 193, 254) und vom 31. August 1995 - VII R 58/94 - (BFHE 178, 306) sei einer Behörde angesichts des Suspensiveffekts einstweilen untersagt, von den Wirkungen des Verwaltungsaktes in jeglicher Form Gebrauch zu machen, wobei auch eine von einer Behörde bewirkte Aufrechnung als Vollziehung angesehen werde, weil sie ohne Gebrauchmachen von dem materiellen Regelungsinhalt des Bescheides nicht möglich sei. Der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27. Oktober 1982 - BVerwG 3 C 6.82 -, BVerwGE 66, 218), die Aufrechnung einer Gegenforderung stelle keine Vollziehung eines die betreffende Forderung konkretisierenden Leistungsbescheids dar, folge das Verwaltungsgericht nicht, sondern gehe von einem weiten Begriff der Vollziehung aus.
Die dagegen von der Antragsgegnerin geltend gemachten Beschwerdegründe greifen nicht durch. Sie trägt zur Begründung vor: Die angeführten Rechtsbehelfe hätten an der bereits eingetretenen Fälligkeit ihrer Gegenforderung nichts zu ändern vermocht. Durch die aufschiebende Wirkung werde sie allein an der Vollziehung ihrer Bescheide gehindert. Nach der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts stelle die Aufrechnung keine Vollziehung eines die betreffende Forderung konkretisierenden Leistungsbescheids dar. Die Vollziehung eines Verwaltungsakts durch die Behörde sei eine selbständige und grundsätzlich hoheitliche Maßnahme zur Durchsetzung einer getroffenen Anordnung im Wege des Zugriffs auf die Rechtsgüter des Adressaten des Verwaltungsaktes. Hingegen sei die Aufrechnung ein im Ausgangspunkt von der Privatrechtsordnung gewährleistetes Mittel der Rechtsverteidigung gegen einen vom Gegner erhobenen Anspruch und diene zugleich der Befriedigung des eigenen Anspruchs. Die aufschiebende Wirkung beseitige nicht die Wirksamkeit des angefochtenen Verwaltungsakts und bewirke nicht, diesen als vorläufig nicht existent zu behandeln.
Dieses Vorbringen rechtfertigt nicht die Änderung der von der Antragsgegnerin angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Zutreffend legt das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung einen weiten Vollziehungsbegriff zugrunde. Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin allein herangezogenen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 27. Oktober 1982 hat der Senat in seinem Beschluss vom 24. Juni 1996 - 10 M 994/96 maßgeblich ausgeführt:
„Der Senat übersieht dabei nicht, daß das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Oktober 1982 (BVerwGE 66, 218) eine andere Auffassung vertreten und in der Aufrechnung mit einer Gegenforderung keine Vollziehung eines die betreffende Forderung konkretisierenden Leistungsbescheides gesehen hat. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang ausgeführt hat, unter Vollziehung müsse eine selbständige und grundsätzlich hoheitliche Maßnahme zur Durchsetzung einer getroffenen Anordnung im Wege des Zugriffs - auch in Form der Gestaltungswirkung - auf Rechtsgüter des Adressaten des Verwaltungsaktes gesehen werden, die Aufrechnung sei dagegen als ein im Ausgangspunkt von der Privatrechtsordnung gewährleistetes Mittel der Rechtsverteidigung gegenüber einem vom Gegner erhobenen Anspruch zu betrachten, Vollziehung und Aufrechnung seien mithin zwei Rechtsinstitute mit verschiedener Zielsetzung und Wirkung, vermag der Senat diesen Erwägungen nicht zu folgen. Das Bundesverwaltungsgericht schränkt den Begriff der Vollziehung eines Verwaltungsaktes zu stark ein und übersieht damit, daß der Widerspruch gegen einen Leistungsbescheid die Verbindlichkeit der durch ihn getroffenen Regelung in dem Sinne suspendiert, daß sich die eine Zuwendung zurückfordernde Behörde nicht auf diese Regelung berufen und sie zur Grundlage ihres Handels machen kann, solange das Vollzugshindernis besteht. Von den Wirkungen der Rücknahmeregelung darf kein Gebrauch gemacht werden, ihre Verwirklichung ist - auf welche Weise auch immer - untersagt. Dies gilt im vorliegenden Fall folglich auch für die Aufrechnung durch den Antragsgegner, da auch diese der Realisierung der vom Rücknahmebescheid ausgehenden Rechtsfolge dient. Etwas anderes folgt auch nicht aus der weiteren Erwägung des Bundesverwaltungsgerichts, daß die Fälligkeit der Rückforderung … durch die aufschiebende Wirkung des gegen die Rücknahme und Rückforderung eingelegten Rechtsbehelfs nicht im Nachhinein beseitigt werde. Auch wenn es sich bei der Fälligkeit der Gegenforderung um eine Wirksamkeitsvoraussetzung handelt, die durch die Einlegung eines Rechtsbehelfs nicht in Frage gestellt oder unmittelbar berührt wird, ändert dies nichts daran, daß das der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs innewohnende Vollzugshindernis jedermann und damit auch der aufrechnenden Behörde untersagt, aus dem angefochtenen Verwaltungsakt Folgerungen gleich welcher Art zu ziehen; der Beseitigung der Fälligkeit bedarf es danach nicht (so OVG Lüneburg, Urt. v. 14. März 1989, a.a.O.).“
Diese Auffassung hat der Senat bereits mit seinem Urteil vom 15. Oktober 1998 - 10 L 2783/96 - bekräftigt und er hält nach erneuter Überprüfung hieran fest: Vom Begriff der Vollziehung ist der der Vollstreckung abzugrenzen. Bei der Verwirklichung des Verwaltungsakts durch behördliche Maßnahmen nimmt die zwangsweise Vollstreckung in Anwendung des Verwaltungsvollstreckungsrechts eine Sonderstellung ein. Jedoch sind unter Vollziehung nicht nur Maßnahmen im vollstreckungsrechtlichen Sinne zu verstehen. Dies folgt bereits aus § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO, der die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage auch für rechtsgestaltende und feststellende Verwaltungsakte, die einer Vollstreckung im Sinne einer besonderen behördlichen Durchsetzungshandlung nicht zugänglich sind, anordnet. Auch bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung ist das Gebrauchmachen und Ausnutzen einer Begünstigung durch einen Privaten als Vollziehung im Sinne des § 80 VwGO zu qualifizieren. Hieraus ist zu schließen, dass jede sonstige rechtliche oder tatsächliche Folgerung unmittelbarer oder mittelbarer Art, die durch behördliches oder privates Handeln aus dem Verwaltungsakt gezogen wird und auf eine Verwirklichung des Regelungsinhalts gerichtet ist, als Vollziehung des Verwaltungsakts im Sinne von § 80 VwGO anzusehen ist (vgl. Puttler in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung - 2. Auflage, 2006 -, § 80 Rdnr. 36 - 38). Auch im Falle einer Aufrechnung durch behördliche Erklärung setzt sie regelmäßig eine hoheitliche Maßnahme voraus - im vorliegenden Fall die teilweise Aufhebung zweier Bewilligungsbescheide und die darauf beruhenden Rückforderungen von Prämien und Zuwendungen - und die Aufrechnung verwirklicht deren Regelungsinhalt. Da jede Verwirklichung des Regelungsgehaltes eines Verwaltungsaktes dessen Vollziehung darstellt, wird auch durch eine Aufrechnung mit einer durch Verwaltungsakt konstitutiv begründeten Gegenforderung dieser Verwaltungsakt vollzogen (ebenso BFH, Urteil vom 14. November 2000 - VII R 85/99 -, BFHE 193, 254 mit weiteren Nachweisen seiner Rechtsprechung; OVG Brandenburg, Beschluss vom 11. August 1999 - 4 B 56/99 -, NVwZ 2000, 577 und Beschluss vom 23. März 2005 - 4 B 29/04 -, juris; Puttler, a.a.O., § 80 Rdnr. 39; Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung - Stand April 2006 -, § 80 Rdnr. 94; Jörg Schmidt, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung - 12. Aufl., 2006 -, § 80 Rdnr. 7; Kopp/Schenke, VwGO - 14. Aufl., 2005 -, § 80 Rdnr. 30; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung - 3. Auflage, 2005 -, § 80 Rdnr. 7). Zudem hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 11. August 2005 - BVerwG 2 B 2.05 -, juris) eine Divergenz seiner Rechtsprechung zu der o.a. Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs deshalb verneint, weil der der Entscheidung des Bundesfinanzhofs zugrunde liegende Fall keine Aufrechnung mit einer lediglich durch Leistungsbescheid konkretisierten Gegenforderung betroffen habe, wie sie bei rechtsgrundloser Zahlung einer Behörde und daraus folgender Kondiktionsforderung bestünde und ungeachtet des vorherigen Erlasses eines Verwaltungsaktes hätte geltend gemacht werden können; vielmehr sei es um eine Forderung einer Behörde gegangen, deren Geltendmachung den Erlass eines Verwaltungsakts zwingend voraussetze. So liegt der Fall auch hier: Bei den von der Antragsgegnerin aufgerechneten Gegenforderungen handelt es sich nicht um solche, die unmittelbar kraft Gesetzes entstanden waren, sondern konstitutiv durch die o.a. Aufhebungs- und Rückforderungsbescheide begründet worden sind.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 655
BFHE 193, 254
BFHE 178, 306
BVerwGE 66, 218
NVwZ 2000, 577
10 M 944/96
VII R 85/99
VII R 58/94
3 C 6.82
10 M 994/96
10 L 2783/96
4 B 56/99
4 B 29/04
2 B 2.05