Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-12, Aktenzeichen 9 S 987/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:1112.9S987.25.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 2. Mai 2025 - 14 K 836/25 - geändert.
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, das Ergebnis der amtlichen Kontrolle vom 20.12.2024 auf der Internetseite www.verbraucherinfo-bw.de zu veröffentlichen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine beabsichtigte Information der Öffentlichkeit über lebensmittelrechtliche Verstöße.
Am 20.12.2024 fand in der Bäckerei-Verkaufsfiliale der Antragstellerin in F. eine routinemäßige Betriebskontrolle statt, bei der Reinigungsmängel und Schadnagerbefall festgestellt wurden.
Die Antragsgegnerin hörte die Antragstellerin mit Schreiben vom 22.01.2025 zu einer beabsichtigten Veröffentlichung des folgenden Textes unter www.verbraucherinfo-bw.de an:
"Feststellungstag
20.12.2024
Sachverhalt/Grund der Beanstandung
Bei der Kontrolle wurden in den Betriebsräumen erhebliche Reinigungsmängel sowie ein erheblicher Schadnagerbefall in Form von Mäusen durch eine lebende Maus, mehrere tote Mäuse sowie Schadnagerkot und -urin festgestellt. Im gesamten Thekenbereich wurde unter den Einrichtungsgegenständen sowie in den Ablagefächern unter der Theke Mäusekot vorgefunden. Auch in den Wandregalen an der Rückwand, die zum Kontrollzeitpunkt mit Backwaren befüllt waren, wurde Mäusekot festgestellt. Unmittelbar neben den Brotlaiben im Brotregal befand sich Mäusekot. Die unter der Theke gelagerten Verpackungsmaterialien aus Papier, z.B. Brottüten, die unmittelbar mit Lebensmitteln in Berührung kommen, waren durch Mäusekot verunreinigt. Unter der aufklappbaren Ablagefläche der Warenauslage, die zum Kontrollzeitpunkt mit Backwaren befüllt war, wurde eine lebende Maus vorgefunden. Die Maus bewegte sich während des Kontrollzeitraums im Thekenmöbel umher. Unter dem Kühlaggregat des Getränkekühlschrankes gegenüber der Verkaufstheke wurden fünf tote Mäuse vorgefunden. In der Backstube im hinteren Bereich der Filiale wurden unter dem Handwaschbecken und der Gefriertruhe erhebliche Mengen an Schadnagerkot vorgefunden.
Rechtsgrundlage
Art. 14 Abs. 1, Abs. 2b, Abs. 5 VO (EG) 178/2002
Hinweise zu Mängelbeseitigung und Bemerkungen
Bei der Nachkontrolle am 21.12.2024 waren die Mängel beseitigt, so dass die Betriebsschließung aufgehoben werden konnte
Mit Schriftsatz vom 21.02.2025 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Freiburg beantragt, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, das Ergebnis der amtlichen Kontrolle mit dem vorgesehenen Text auf der Internetseite www.verbraucherinfo-bw.de zu veröffentlichen.
Mit Beschluss vom 02.05.2025 hat das Verwaltungsgericht der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung die Veröffentlichung vorläufig insoweit untersagt, als in der dem Schreiben vom 22.12.2024 (gemeint: 22.01.2025) beigefügten Anlage in der Rubrik "Sachverhalt/Grund der Beanstandung" in Satz 1 der Passus "in den Betriebsräumen" enthalten ist und in den Sätzen 7 und 8 ausgeführt wird: "Unter dem Kühlaggregat des Getränkekühlschranks gegenüber der Verkaufstheke wurden fünf tote Mäuse vorgefunden. In der Bäckereistube im hinteren Bereich der Filiale wurden unter dem Handwaschbecken und der Gefriertruhe erhebliche Mengen an Schadnagerkot vorgefunden." Im Übrigen hat es den Antrag abgelehnt. Hiergegen hat die Antragstellerin Beschwerde erhoben.

Entscheidungsgründe:
1. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist der Antrag der
Antragstellerin, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern, soweit es ihren Antrag abgelehnt hat, und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, das Ergebnis der amtlichen Kontrolle vom 20.12.2024 in der durch den angegriffenen Beschluss geänderten Fassung der Darstellung im Schreiben der Antragsgegnerin vom 22.01.2025 auf der Internetseite www.verbraucherinfo-bw.de zu veröffentlichen. Die Antragsgegnerin hat gegen die Teilstattgabe keine Beschwerde eingelegt.
2. Die statthafte und auch ansonsten zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO aufgrund der dargelegten Gründe Erfolg.
Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist zulässig und begründet. Die Antragstellerin hat neben einem Anordnungsgrund auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
a) Der Unterlassungsanspruch findet seine Rechtsgrundlage in der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit der Antragstellerin (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012 - 6 C 9.11 -, juris Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.11.2006 - 1 S 2321/05 -, juris Rn. 23 ff.; Senatsbeschlüsse vom 12.02.2020 - 9 S 2637/19 -, juris Rn. 12, vom 21.05.2019 - 9 S 584/19 -, juris Rn. 12, und vom 28.01.2013 - 9 S 2423/12 -, juris Rn. 11). Der Anspruch setzt voraus, dass sich die Veröffentlichung als rechtswidriger Eingriff in dieses Grundrecht darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012 - 6 C 9.11 -, juris Rn. 22).
Als den Eingriff rechtfertigende Befugnisnorm kommt allein § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuchs - LFGB - in Betracht, der in dem hier gegenständlichen Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit - Lebensmittelbasis-VO - nicht wegen eines Verstoßes gegen Unionsrecht unanwendbar ist (vgl. Senatsbeschluss vom 28.11.2019 - 9 S 2662/19 -, juris Rn. 6). Nach § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unverzüglich unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn der durch Tatsachen, im Falle von Proben nach § 38 Abs. 2a Satz 2 auf der Grundlage von mindestens zwei Untersuchungen durch eine Stelle nach Art. 37 Abs. 4 lit. e der Verordnung (EU) 2017/625, hinreichend begründete Verdacht besteht, dass gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Endverbraucher vor Gesundheitsgefährdungen oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen worden ist und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens dreihundertfünfzig Euro oder eine Sanktionierung wegen einer Straftat zu erwarten ist und deswegen gemäß § 41 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten eine Abgabe an die Staatsanwaltschaft erfolgt ist.
b) Die Antragstellerin rügt zu Recht, dass der Veröffentlichungstext nicht teilbar ist.
Die Information der Öffentlichkeit nach § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB ist Aufgabe der zuständigen Behörde. Der Inhalt der Veröffentlichung ist durch diese Norm einheitlich vorgegeben, namentlich die Bezeichnung des Lebensmittels und die Nennung des Lebensmittelunternehmens. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen vor, ist die Behörde zur Veröffentlichung der festgestellten Verstöße verpflichtet, ohne dass ihr insoweit Ermessen eingeräumt wäre. Da der Gesetzgeber zu Art und Weise der Darstellung keine konkreten Vorgaben gemacht hat, obliegt die konkrete Formulierung des Veröffentlichungstextes im Wesentlichen der Behörde (vgl. Senatsbeschluss vom 21.05.2019 - 9 S 584/19 -, juris Rn. 28; siehe auch Beschlüsse vom 23.07.2021 - 9 S 3911/20 -, juris Rn. 26, und vom 28.11.2019 - 9 S 2662/19 -, juris Rn. 19). Die Gerichte sind weder ermächtigt noch verpflichtet, den geplanten Entwurf umzugestalten und unzulässige Teile herauszutrennen, bis ein mit den Anforderungen des § 40 Abs. 1a LFGB konformer Text bestehen bleibt. Vielmehr liegt die originäre und bis zu einer Gerichtsentscheidung auch während des laufenden Verfahrens nach § 123 VwGO uneingeschränkt fortbestehende Verfahrensherrschaft über den Inhalt der Veröffentlichung bei der Behörde. Streitgegenstand ist daher grundsätzlich der formulierte Text als solcher (in diesem Sinne auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 16.12.2024 - 20 CE 24.1887 -, juris Rn. 23). Nur die Prüfung der zum Gegenstand der behördlichen Anhörung gemachten konkreten Formulierung des Veröffentlichungstextes als Ganzes ist von den Gerichten in einer von Gewaltenteilung geprägten Rechtsordnung zu prüfen (vgl. hierzu Schmidt-Aßmann/Schenk in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Februar 2025, Einleitung Rn. 56 ff.; in diesem Sinne auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 16.12.2024 - 20 CE 24.1887 -, juris Rn. 23). Die Teilbarkeit dieses Streitgegenstands mag in Betracht kommen, wenn der Veröffentlichungstext Passagen enthält, die nach Form und Inhalt des Textes eigenständig für sich zu betrachten sind (vgl. dazu auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 30.09.2020 - 13 ME 377/19 -, juris Rn. 56) und von der Behörde auch isoliert betrachtet wurden, z.B. wenn über verschiedene Verstöße informiert wird und einzelne Feststellungen die anderen Aussagen im Veröffentlichungstext in keiner Weise berühren und auch das Vorgehen der Behörde für sich genommen ersichtlich nicht mitbestimmt haben. So liegt es indes im vorliegenden Fall nicht.
Die Sätze 8 und 9, deren Veröffentlichung vom Verwaltungsgericht als unzulässig angesehen wurde, sind nicht eigenständig zu betrachten. Zwar stehen die Feststellungen, dass unter dem Kühlaggregat des Getränkekühlschrankes gegenüber der Verkaufstheke fünf tote Mäuse und in der Backstube im hinteren Bereich der Filiale unter dem Handwaschbecken und der Gefriertruhe erhebliche Mengen an Schadnagerkot vorgefunden wurden, selbständig neben den konkret dargestellten Feststellungen für klar bezeichnete andere Bereiche in der Filiale. Aber schon auf den Sinngehalt des einleitenden Satzes des Veröffentlichungstextes, dass bei der Kontrolle (in den Betriebsräumen) erhebliche Reinigungsmängel sowie ein erheblicher Schadnagerbefall in Form von Mäusen durch eine lebende Maus, mehrere tote Mäuse sowie Schadnagerkot und -urin festgestellt wurde, wirkt ein Wegfall der Sätze 8 und 9 ein. Die verbleibenden konkreten Feststellungen betreffen nämlich nicht mehrere von der Behörde bei der Kontrolle vorgefundene tote Mäuse; diese werden nur in Satz 8 erwähnt. Auch die von der Behörde vorgenommene Gewichtung der Reinigungsmängel und des Schadnagerbefalls als erheblich bezieht sich auf die Gesamtheit der nachfolgend einzeln dargelegten Feststellungen, nach dem Wegfall der Sätze 8 und 9 aber nur noch auf einen Teil dieser Feststellungen, so dass die Sätze 8 und 9 sowohl nach der Form als auch nach dem Inhalt des Textes nicht in dem Sinne eigenständig sind, dass ihr Wegfall den Text im Übrigen unberührt ließe. Darüber hinaus sind die in den Sätzen 8 und 9 genannten Feststellungen auch von der Behörde nicht isoliert betrachtet worden. So bezieht sich die einheitlich vorgenommene, nicht nach einzelnen Feststellungen unterscheidende Bußgeldprognose in der Aktennotiz vom 21.12.2024 ersichtlich insgesamt auf die vorgefundenen Reinigungsmängel und einen erheblichen Mäusebefall. Neben dem ansonsten festgestellten Mäusekot und einer lebenden Maus ist davon auszugehen, dass die Gewichtung der Mängel als schwerwiegend zumindest auch durch die vorgefundenen fünf Mäusekadaver mitbestimmt wurde. Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, dass die verbleibenden Verstöße die Bußgeldprognose der Antragsgegnerin selbständig tragen.
Gleiches gilt für die vom Verwaltungsgericht als von § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB nicht gedeckt angesehene Formulierung "in den Betriebsräumen" im ersten Satz des Veröffentlichungstextes. Dieser Zusatz dient der Verortung, wo bei der Kontrolle am 20.12.2024 erhebliche Reinigungsmängel sowie ein erheblicher Schadnagerbefall in Form von Mäusen durch eine lebende Maus, mehrere tote Mäuse sowie Schadnagerkot und -urin festgestellt wurden. Nachfolgend werden bezogen auf einzelne Bereiche - der Thekenbereich unter den Einrichtungsgegenständen und in den Ablagefächern unter der Theke, in den Wandregalen an der Rückwand, speziell im Brotregal, die unter der Theke gelagerten Verpackungsmaterialien, unter der aufklappbaren Ablagefläche der Warenauslage, unter dem Kühlaggregat des Getränkekühlschrankes gegenüber der Verkaufstheke, unter dem Handwaschbecken und der Gefriertruhe, in der Backstube im hinteren Bereich der Filiale - einzelne Feststellungen - Mäusekot, lebende Maus, fünf tote Mäuse, Schadnagerkot - dargestellt. Ob die Feststellung eines erheblichen Schadnagerbefalls in den Betriebsräumen sich lediglich auf die einzeln dargestellten Feststellungen bezieht oder diese einzelnen Feststellungen nur beispielhaft aufgeführt sind, um einen (darüberhinausgehenden) erheblichen Schadnagerbefall in allen Betriebsräumen zu veranschaulichen, lässt sich dem Text nicht entnehmen, so dass aus der maßgeblichen Perspektive des Verbrauchers, der auf Grundlage der Veröffentlichung eine eigenverantwortliche Konsumentenentscheidung treffen können soll (vgl. BT-Drs. 17/7374, S. 2), von entsprechenden Mängeln über die im Einzelnen dargestellten Feststellungen hinaus in allen Betriebsräumen auszugehen ist. Auf dieser Grundlage ist wiederum die Gewichtung der Mängel als erheblich im ersten Satz des Textes auf eine andere Grundlage gestellt, die sich auf Mängel in allen Betriebsräumen bezog und nunmehr auf die nachfolgend einzeln bezeichneten Bereiche beschränkt. Darüber hinaus ist auch insoweit der Aktennotiz des Behördenmitarbeiters vom 21.12.2024 nicht mit der gebotenen Deutlichkeit zu entnehmen, dass die Bußgeldprognose sich nur auf Reinigungsmängel und einen Schadnagerbefall in den im Text im Einzelnen genannten Bereichen bezieht.
c) Die Unteilbarkeit des Veröffentlichungstextes in die vom Verwaltungsgericht missbilligten Sätze und Satzteile und den übrigen Text führt dazu, dass der Text insgesamt nicht veröffentlicht werden darf. Da die Antragsgegnerin gegen den stattgebenden Teil der Entscheidung des Verwaltungsgerichts keine (Anschluss-)Beschwerde erhoben hat, ist dem Senat die Prüfung versagt, ob insoweit der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen ist.
Auf die weiteren mit der Beschwerde der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen kommt es angesichts dessen nicht mehr an.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung betreffend das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG in Anlehnung an Nr. 25.2 und Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs 2013 (zur Maßgeblichkeit des Streitwertkatalogs 2013 vgl. Senatsbeschluss vom 11.09.2025 - 9 S 1573/25 -, juris Rn. 81 m. w. N.).
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB
§ 40 Abs. 1a LFGB
§ 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1, Abs. 2b, Abs. 5 VO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 14 K 836/25
5 VO (EG) 178/20
6 C 9.11
1 S 2321/05
9 S 2637/19
9 S 584/19
9 S 2423/12
9 S 2662/19
9 S 3911/20
20 CE 24.18
13 ME 377/19
9 S 1573/25