Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-17, Aktenzeichen 5 A 173/12
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2013:1017.5A173.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger ist Polizeibeamter im Range eines Kriminalkommissars und wendet sich gegen seine Regelbeurteilung vom 23./24.011 für den Zeitraum vom 01.09.2007 bis zum 30.09.2011.
In einer Anlassbeurteilung vom 07.04.2009, welche für den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2007 bis zum 28.02.2009 noch auf der Grundlage der vormaligen Beurteilungsrichtlinien im Bereich des Beklagten erstellt wurde, erzielte der Kläger 265 Punkte („befriedigend“). Mit einer weiteren Anlassbeurteilung vom 02./03.08.2010 für den Beurteilungszeitraum vom 01.03.2009 bis zum 01.08.2010 wurden seine Leistungen wiederum mit „befriedigend“ (260 Punkte) bewertet. Hierbei wurde ihm hinsichtlich der Einzelmerkmale „Fachkenntnisse“, „Arbeitsqualität“, „Mündlicher Ausdruck“, „Schriftlicher Ausdruck“ bescheinigt, dass er die Anforderungen erheblich übertreffe. Was seine „körperliche Leistung“ anbelange, so übertreffe er die Anforderungen in außergewöhnlichem Maße.
Für den Zeitraum vom 01.09.2007 bis zum 30.09.2011 erhielt der Kläger auf der Grundlage neuer Beurteilungsrichtlinien die streitgegenständliche Regelbeurteilung, die hinsichtlich der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung die Notenstufe „D“ („entspricht den Leistungsanforderungen in jeder Hinsicht“) und hinsichtlich der Gesamteinschätzung seiner Befähigungsbeurteilung die Notenstufe „C“ („befähigt“) auswies. Hierbei wurden u.a. die Einzelmerkmale „Fachliches Wissen und Können“, „Schriftlicher Ausdruck“ und „Körperliche Leistung“ mit der Note „C“ („übertrifft die Leistungsanforderungen“) und die Einzelmerkmale „Gründlichkeit“, „Rechtmäßigkeit des Handelns“, „Zweckmäßigkeit des Handelns“, „Arbeitsumfang“, „Termingerechtes Arbeiten“ und „Bereitschaft zur Teamarbeit“ mit der Note „D“ („entspricht den Leistungsanforderungen in jeder Hinsicht“) bewertet. Unter Punkt C. dieser Beurteilung (Verwendungsvorschlag) hieß es, dass für den Kläger aufgrund seiner Vorverwendungen und seinen persönlichen Interessen eine Verwendung als Schießausbilder denkbar sei.
Die hiergegen am 10.01.2012 seitens des Klägers eingereichte „Gegenvorstellung“, die der Beklagte als Widerspruch wertete, begründete der Kläger im Wesentlichen damit, dass das ausgewiesene Gesamtergebnis mit der Notenstufe „D“ nicht in Einklang mit den Bewertungen aus den vorangegangenen Anlassbeurteilungen zu bringen sei. Gleiches gelte für die Bewertung der Einzelmerkmale „Fachliches Wissen und Können“, „Gründlichkeit“, „Rechtmäßigkeit des Handelns“, „Zweckmäßigkeit des Handelns“, „Schriftlicher Ausdruck“, „Mündlicher Ausdruck“, „Arbeitsumfang“, „Körperliche Leistung“ und „Bereitschaft zur Teamarbeit“. Beim Einzelmerkmal „Arbeitsumfang“ sei überdies weder seine im Beurteilungszeitraum geleistete Mehrarbeit bzw. seine generelle Bereitschaft zur Dienstverrichtung zu ungünstigen Zeiten noch seine Tätigkeit als nicht offen ermittelnder Polizeibeamter hinreichend gewürdigt worden. Daneben bat er hinsichtlich des unter Punkt C. seiner Beurteilung aufgenommenen Verwendungsvorschlages um Aufnahme der Bemerkung, dass er für die ihm zugewiesene Tätigkeit uneingeschränkt geeignet sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.05.2012 wurde die angegriffene Beurteilung insoweit abgeändert, als die Einzelmerkmale „Gründlichkeit“ und „Bereitschaft zur Teamarbeit“ mit „C“ („übertrifft die Leistungsanforderungen“) bewertet wurden. Im Übrigen wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen:
Das zum 01.10.2011 in Kraft getretene neue Beurteilungssystem sei mit dem vormaligen Beurteilungssystem nicht zu vergleichen. So habe sich im Bereich der Leistungsbeurteilung die Anzahl der Einzelmerkmale von zuvor 10 auf nunmehr 15 erhöhte. Mit diesem Systemwechsel sei auch eine inhaltliche Neuordnung eines Teils der Merkmale einhergegangen. Zudem habe sich die Anzahl der Bewertungsstufen von zuvor sechs auf nunmehr sieben erhöht. Vor diesem Hintergrund sei eine Berücksichtigung der Anlassbeurteilungen bzw. der in diesen Beurteilungen enthaltenen Bewertungen zu den jeweiligen Einzelmerkmalen nicht in vollem Umfang möglich gewesen.
Hiergegen hat der Kläger am 25.06.2012 unter Wiederholung und Vertiefung seiner Ausführungen im Widerspruchsverfahren Klage erhoben. Der Beklagte sei zu Unrecht von den vormaligen Bewertungen der angegriffenen Einzelmerkmale abgewichen. Allein die Umstellung auf ein neues Beurteilungssystem vermag den dokumentierten Leistungsabfall nicht zu rechtfertigen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der Beurteilung vom 14.12.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.05.2012 zu verpflichten, dem Kläger eine bessere Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum nach der Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage unter Wiederholung und Vertiefung seiner Begründung im Widerspruchsverfahren entgegen. Mit den zum 01.10.2011 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien sei ein bewusster und gewollter Systemwechsel im Beurteilungssystem erfolgt. Eine Vergleichbarkeit von Einzelmerkmalen, welche noch auf der Grundlage des vorherigen Beurteilungssystem bewertet worden seien, sei deshalb nicht bzw. allenfalls bedingt möglich. Mit dem neuen Beurteilungssystem sei die Erwartung an eine realistischere Beurteilungspraxis verbunden.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne (nochmalige) mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des weiteren Sachverhaltes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
Das Urteil ergeht ohne (weitere) mündliche Verhandlung; die Beteiligten haben hierzu gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ihr Einverständnis erklärt.
Die hier kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung bzw. Vernichtung der streitgegenständlichen Beurteilung, da die Beurteilung vom 23./24.011 für den Zeitraum vom 01.09.2007 bis zum 30.09.2011 in der Fassung der Widerspruchsentscheidung vom 04.05.2012 rechtswidrig ist und den Kläger somit in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daneben ist der Beklagte analog § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu deren Neuerstellung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet.
Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr – wie hier – Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (siehe etwa: BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 – 2 A 7.08 – juris).
Ausgehend von diesem Ansatz besteht nach Überzeugung des Einzelrichters jedenfalls der geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung der angegriffenen Beurteilung sowie deren Neuerstellung. Die dienstliche Beurteilung ist fehlerhaft, weil der Beklagte die vorherigen Anlassbeurteilungen des Klägers vom 07.04.2009 sowie vom 02./03.08.2010 nicht korrekt in die streitgegenständliche Regelbeurteilung vom 23./24.011 einbezogen hat.
Zugrunde zu legen sind vorliegend die vom Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt mit Wirkung zum 01.10.2011 erlassenen „Beurteilungsrichtlinien für den Polizeivollzugsdienst des Landes Sachsen-Anhalt – BRL-PVD - vom 22.09.2011. Denn maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag – hier zum Stichtag des 01.10.2011 – gegolten hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.03.2000 – 2 C 7.99 – juris).
Nach Ziffer 2.1 Satz 1 BRL-PVD erfasst die dienstliche Beurteilung die von dem Beamten im Beurteilungszeitraum wahrgenommenen Aufgaben und die in diesem Zusammenhang erkennbar gewordene Leistung und Befähigung. Nach Ziffer 3.1.1 Satz 3 BRL-PVD erstreckt sich die Beurteilung auch dann auf den gesamten (Regel-) Beurteilungszeitraum, wenn für den Beamten innerhalb dieses Zeitraum eine Anlassbeurteilung erstellt worden ist. Dies war vorliegend der Fall. Für den Kläger existieren zwei Anlassbeurteilungen, die den Beurteilungszeitraum vom 01.09.2007 bis zum 01.08.2010 umfassen und damit ¾ des Beurteilungszeitraums der angegriffenen Regelbeurteilung abdecken. Der Beklagte hat insoweit angegeben, er habe die während des Regelbeurteilungszeitraums angefertigten Anlassbeurteilungen wegen des zum 01.10.2011 erfolgten Wechsels des Beurteilungssystems nicht in vollem Umfang berücksichtigen können. Mit den neuen Beurteilungsrichtlinien sei ein bewusster und gewollter Systemwechsel im Beurteilungssystem verbunden gewesen. Vor diesem Hintergrund sei eine Vergleichbarkeit von Einzelmerkmalen, welche noch auf der Grundlage des vorherigen Beurteilungssystems bewertet worden seien, nicht bzw. allenfalls bedingt möglich. Diese Einschätzung wird den Anforderungen, die von der Rechtsprechung mit Blick auf den in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz an die Berücksichtigung bestehender Anlassbeurteilungen gestellt werden, nicht gerecht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass der von einer Anlassbeurteilung erfasste Beurteilungszeitraum in den Beurteilungszeitraum einer nachfolgenden Regelbeurteilung einbezogen werden kann. In diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18.07.2001 (2 C 41/00 – juris) grundlegend ausgeführt:
„Eine vorangehende Anlassbeurteilung hindert den Dienstherrn weder rechtlich noch tatsächlich, bei der nachfolgenden Regelbeurteilung auch den Zeitraum einzubeziehen, der bereits von der Anlassbeurteilung erfasst ist. Dies ergibt sich schon daraus, dass eine während des Regelbeurteilungszeitraums abgegebene Anlassbeurteilung gegenüber der späteren Regelbeurteilung nur eine eingeschränkte Aussage trifft. Ihr ist nicht zu entnehmen, ob und inwieweit die während des Anlassbeurteilungszeitraums zutage getretene Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten für dessen Vergleichbarkeit mit anderen im Regelbewertungszeitpunkt von Bedeutung ist. Wird eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes sichtbar, so kann der für die Regelbeurteilung zuständige Vorgesetzte sich damit auseinandersetzen und den Leistungsstand des Beamten so charakterisieren, dass er auch unter Berücksichtigung der von der Anlassbeurteilung erfassten Zeitspanne mit den anderen zur Regelbeurteilung anstehenden Beamten verglichen werden kann. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind die alte und neue Beurteilung zueinander in Beziehung zu setzen. Hierauf beschränkt sich freilich die Ermächtigung des Beurteilenden; er ist nicht befugt, die in der vorangehenden Anlassbeurteilung erfassten Eignungs- und Leistungsmerkmale abzuändern und damit die Anlassbeurteilung zu ersetzen.
Deshalb bedeutet die volle Ausschöpfung des für die Regelbeurteilung zu Grunde zu legenden Beurteilungszeitraums nicht, dass die vorangehende Anlassbeurteilung ihren Wert als eigenständige Beurteilung verliert und der Sache nach nur noch als Beurteilungsbeitrag weiter besteht. Sie behält vielmehr für den von ihr erfassten Zeitraum ihre Bedeutung; diese wird allerdings dadurch gemindert, dass die nachfolgende Regelbeurteilung den zeitlichen Rahmen erweitert und damit die unmittelbare Vergleichbarkeit aller zum Stichtag beurteilten Beamten herstellt.“
Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung hat die Kammer bereits mit Beschluss vom 2.6.2012 (Az. 5 B 246/12) festgestellt, dass Anlassbeurteilungen – im Gegensatz zu Beurteilungsbeiträgen – ohne inhaltliche Änderung als konstanter Faktor in die ihnen nachfolgende Regelbeurteilung Eingang finden müssen. Der Vorgesetzte, der für die nachfolgende Regelbeurteilung zuständig ist, hat in einer Gesamtbetrachtung daher zwei Leistungsbilder miteinander in Beziehung zu setzen: zum einen das Leistungsbild des Beamten während der von der Anlassbeurteilung umfassten Zeitspanne – und zwar unter unveränderter Übernahme desjenigen, was in der Anlassbeurteilung festgehalten worden ist – und zum anderen das Leistungsbild des Beamten während des Übrigen von der Regelbeurteilung erfassten Zeitraums. Wird eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes sichtbar, so kann – und muss – sich dieser Vorgesetzte mit ihr auseinandersetzen und den Leistungsstand des Beamten so charakterisieren, dass Letzterer auch unter Berücksichtigung der von der Anlassbeurteilung erfassten Zeitspanne mit den anderen regelmäßig beurteilten Beamten verglichen werden kann.
Soweit der Beklagte demgegenüber auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 26.10.2010 (1 M 125/10 – juris) verweist, wonach ein Vergleich von Beurteilungen, die auf der Grundlage einer anderen Beurteilungsrichtlinie ergangen sind, schon deswegen ausscheidet, weil Beurteilungsrichtlinien jeweils eigenständig das Verfahren sowie die inhaltlichen Anforderungen an dienstliche Beurteilungen regeln, mithin die Vergleichbarkeit auf unterschiedlicher Grundlage verfasster dienstlicher Beurteilungen in der Regel nur bedingt besteht, so verfängt dieser Einwand nicht. Denn diese Rechtsprechung bezieht sich auf die (vorherige) Beurteilung von Einzelmerkmalen, die zwar nach Maßgabe anderer Beurteilungsrichtlinien erfolgt sind, aber an den Beurteilungszeitraum der nachfolgenden dienstlichen Beurteilung unmittelbar anknüpfen. Für derartige Fallgestaltungen (lückenlos) aneinander anknüpfender Beurteilungszeiträume ist ohnehin anerkannt, dass die Leistungen und die Befähigung eines Beamten für jeden Beurteilungszeitraum unabhängig von früheren Beurteilungen zu beurteilen ist. Deshalb bedarf etwa eine geringfügige Verschlechterung der dienstlichen Beurteilung gegenüber der vorherigen regelmäßig auch keiner Begründung durch Anführen von konkreten Umständen in der dienstlichen Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 11.11.1999 – 2 A 6.98 – juris). Eine derartige Fallgestaltung ist vorliegend indes gerade nicht gegeben. Die Besonderheit der vorliegenden Fallgestaltung liegt – wie dargelegt – gerade darin, dass die Beurteilungszeiträume der vorherigen Anlassbeurteilungen von dem Beurteilungszeitraum der nachfolgenden Regelbeurteilung vollständig umfasst sind.
Der Dienstherr ist auch grundsätzlich befugt, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern. Dies kann bei den neu zu erstellenden Beurteilungen deshalb auch zu strengeren oder milderen Maßstäben bei der Vergabe von Gesamtnoten führen. Deshalb muss der Aussagegehalt der Noten für verschiedene Beurteilungszeiträume nicht gleich sein (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.10.2008 – 6 A 10593/08 – juris). Sofern der Dienstherr deshalb die Einführung eines neuen Beurteilungssystems zum ggf. zum Anlass nimmt, den Beurteilungsmaßstab anzupassen und aus der Vergangenheit resultierende „Ungerechtigkeiten“ bei der Erstellung von Beurteilungen zu beseitigen, unterliegt dies keinen Bedenken. Erforderlich ist allerdings eine gleichmäßige Anwendung des jeweiligen Maßstabes auf alle – erstmals oder wiederholt – aktuell zu Beurteilenden. Hiervon ausgehend ist es möglich, dass einem Beamten, der früher eine bessere Note erhalten hatte, anhand der neuen Maßstäbe bei unveränderter Leistung nun eine niedrigere Gesamtnote zuerkannt wird. Denn unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt.
Selbst wenn es dem Beklagten damit grundsätzlich möglich ist, ein neues Beurteilungssystem einzuführen und hierbei ggf. zugleich eine Maßstabsverschärfung durchzuführen, so darf dies nicht dazuführen, dass in der Vergangenheit bereits erbrachte – und in Form von Anlassbeurteilungen abschließend bewertete – Leistungen durch nachfolgende Regelbeurteilungen praktisch entwertet werden. Andernfalls hätte es der Beklagte durch die Einführung neuer Beurteilungsrichtlinien in der Hand, Leistungen eines Beamten, die bereits einer Bewertung zugeführt worden sind, nachträglich zu dessen Ungunsten abzuändern. Anders gewendet: Auch wenn der Beklagte nicht gehalten ist, die Bewertungen einer Anlassbeurteilung ohne kritische Würdigung mit Blick auf die übrigen im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen zu übernehmen, so ist es ihm doch verwehrt, die Bewertungen einer von ihm selbst verantworteten Anlassbeurteilung als irrelevant unberücksichtigt zu lassen.
Sofern der Dienstherr deshalb davon absieht, die mit der (rückwirkenden) Einführung eines neuen Beurteilungssystems ggf. verbundenen Härten durch Schaffung von Übergangsregelungen zumindest teilweise abzumildern, hat er bei Erstellung aktueller dienstlicher Beurteilungen zumindest dafür Sorge zu tragen, dass in der Vergangenheit erbrachte und bereits bewertete Leistungen in einer Weise berücksichtigt werden, die dem in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz gerecht wird. Dies bedeutet für frühere dienstliche Beurteilungen, die noch auf der Grundlage eines anderen Beurteilungssystems erstellt worden sind und vom Beurteilungszeitraum der nachfolgenden dienstlichen Beurteilung (teilweise) erfasst werden, dass die in diesen Beurteilungen enthaltenen leistungsbezogenen Informationen in das neue Notengefüge eingeordnet und – soweit möglich – als konstanter Faktor berücksichtigt werden.
Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob die dienstliche Beurteilung eines Beamten schon dann als fehlerhaft anzusehen, wenn eine – als konstanter Faktor – einzubeziehende Anlassbeurteilung rein formal bei Erstellung der Beurteilung nicht berücksichtigt worden ist oder ob für die Rechtswidrigkeit einer derartigen Beurteilung darüber hinaus zu verlangen ist, dass im inhaltlichen Vergleich beider Beurteilungen eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes sichtbar wird, mit der sich der Vorgesetzte nicht hinreichend auseinandergesetzt hat.
Für das Erfordernis einer „formalen Verankerung“ derartiger Anlassbeurteilungen könnte sprechen, dass andernfalls die Gefahr bestünde, dass der Beurteiler eine bestehende Anlassbeurteilung nachträglich nur „pro forma“ als „konstanten Faktor“ qualifiziert, in Wirklichkeit aber die Wertungen der Anlassbeurteilungen gänzlich unbeachtet gelassen und sie nicht inhaltlich und in Bezug auf den von ihr erfassten Zeitraum in die Regelbeurteilung einbezogen hat (zu einer ähnlichen Fallgestaltung vgl. etwa VG Hannover, Urteil vom 08.012 – 2 A 5601/10 – juris Rn. 25 ff.). Dabei kann weiter dahinstehen, ob in formaler Hinsicht zu fordern wäre, dass bestehende Anlassbeurteilungen auf dem Beurteilungsvordruck ausdrücklich als „einbezogene Anlassbeurteilungen“ vermerkt werden oder ob es genügt, dass jedenfalls aus dem Beurteilungsvorgang (nachvollziehbar) hervorgeht, dass der Erstbeurteiler bei der Erstellung der Beurteilung von bestehenden Anlassbeurteilungen Kenntnis hatte. Der Beurteilungsvordruck, der für die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung nach der BRL-PVD zu verwenden ist, sieht eine ausdrückliche Bezugnahme auf bestehende Anlassbeurteilungen jedenfalls nicht vor. Auf Blatt 5 des Beurteilungsvordrucks kann lediglich bestätigt werden, dass Ziffer 11 der BRL-PVD (Einholung von Beurteilungsbeiträgen) berücksichtigt wurde. Entsprechend findet sich vorliegend auch weder in der angegriffenen Beurteilung vom 23./24.011 noch im Verwaltungsvorgang ein Hinweis darauf, ob und in welcher Weise der Beurteiler zum Zeitpunkt der Erstellung der Regelbeurteilung die über den Kläger erstellten Anlassbeurteilungen vom 07.04.2009 bzw. vom 02./03.08.2010 berücksichtigt hat.
Die Frage der formalen Einbeziehung bestehender Anlassbeurteilungen kann hier allerdings deshalb dahinstehen, weil vorliegend – jedenfalls in einem Einzelmerkmal – eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes sichtbar wurde und nicht erkennbar ist, dass sich der Vorgesetzte mit ihr auseinandergesetzt hat.
Ohne Erfolg macht der Kläger zunächst geltend, dass die Gesamtbewertung der angegriffenen Regelbeurteilung mit Blick auf das Gesamtergebnis der vormaligen Anlassbeurteilungen nicht hinreichend plausibel sei.
Die Anlassbeurteilungen des Klägers endeten jeweils mit der Gesamtbewertung „befriedigend“. Nach Ziffer 10.3. der mit Wirkung zum 06.04.1999 erlassenen und bis zum 30.09.2011 geltenden Beurteilungsrichtlinien für den Polizeivollzugsdienst im Bereich des Ministeriums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt (Runderlass vom 06.04.1999; MBl. LSA 1999, S. 380, zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 19.05.2005; MBl. LSA 2005, S. 267; nachfolgend: BRL-PVD a.F.). war diese Bewertung für diejenigen Beamtinnen und Beamten vorgesehen, die nach Eignung und Leistung den Anforderungen entsprechen. In der aktuellen Regelbeurteilung wurde der Kläger – hinsichtlich der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung – mit der Bewertungsstufe „D“ bewertet, was ausweislich Ziffer 6.1 BRL-PVD die Aussage beinhaltet, dass der Kläger den Leistungsanforderungen in jeder Hinsicht entspricht. Was die Bewertung seiner Befähigung anbelangt, so hat der Kläger den Ausprägungsgrad „C“ („befähigt“) erhalten. Der Einzelrichter kann nicht erkennen, dass mit diesem Gesamturteil eine Leistungsverschlechterung dokumentiert worden ist. Sowohl die neue Regelbeurteilung als auch die vorherigen Anlassbeurteilungen beinhalten die Aussage, dass der Kläger die Anforderungen erfüllt, die an einen (durchschnittlichen) Polizeivollzugsbeamten zu stellen sind.
Anders gestaltet sich die Sachlage allerdings hinsichtlich des Einzelmerkmals der „körperlichen Leistung“.
Im Rahmen der Anlassbeurteilung vom 02./03.08.2010 wurde der Kläger hinsichtlich seiner „körperlichen Leistung“ mit der bestmöglichen Note bewertet. Es wurde festgestellt, dass der Kläger die an ihn insoweit gestellten Anforderungen „in außergewöhnlichem Maß“ übertreffe. Demgegenüber wurde seine „körperliche Leistung“ in der angegriffenen Regelbeurteilung mit der Bewertungsstufe „C“ bewertet. Damit ist dokumentiert, dass der Kläger die Leistungsanforderungen übertrifft, ohne allerdings in erheblicher Weise (Note „B“) oder in außergewöhnlichem Maße (Note „A“).
Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass das Einzelmerkmal der „körperlichen Leistung“ im Vergleich zur vormaligen Beschreibung eine inhaltliche Änderung erfahren hat. Ausweislich der Definition, welche auf dem unter Geltung der BRL-PVD a.F. verwendeten Beurteilungsbogen zu finden ist, sollte mit diesem Einzelmerkmal folgende Frage beantwortet werden: „In welchem Umfang und mit welchem Erfolg werden die körperliche Leistungsfähigkeit, die Einsatzfähigkeit, die Dienstfähigkeit und die Gesundheit erhalten und gefördert?“ Demgegenüber heißt es in der „Erläuterung der Einzelmerkmale der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung“ unter Geltung der neuen BRL-PVD (Anlage 2) zu diesem Merkmal: „Einsätze mit körperlicher Belastung durchhalten, Leistungsbereitschaft auch bei lang dauernden und monotonen Aufgaben, Ausdauer und Fähigkeit zur Einteilung der körperlichen Kräfte entsprechend der Aufgabe.“ Während damit in der Vergangenheit vorrangig auf das körperliche „Fitnesslevel“ des Beamten abgestellt worden ist, stellt die neue Beurteilungsrichtlinie einen stärkeren Bezug zum Aufgabenbereich her.
Soweit der Beklagte hieraus allerdings den Schluss zieht, dass – wie es im Widerspruchsbescheid vom 04.05.2012 heißt – die inhaltliche Abweichung damit so immens sei, dass vorherige Bewertungen (überhaupt) nicht berücksichtigt werden könnten, vermag der Einzelrichter dieser Einschätzung nicht zu folgen. Die vollständige Nichtberücksichtigung der vormaligen Bewertung wird dem Informationsgehalt dieses Einzelmerkmals nicht hinreichend gerecht. Denn auch die vorherige Definition knüpfte nicht ausschließlich an das körperliche Leistungsvermögen, sondern auch an die Einsatz- und Dienstfähigkeit an, womit zugleich ein Bezug zum konkreten Aufgabenbereich des Beamten hergestellt wurde. Umgekehrt stellt auch die neue Erläuterung dieses Merkmals auf die „körperliche“ Belastung und die Einteilung der „körperlichen Kräfte“ ab. Damit kann – und muss – die Bewertung der „körperlichen Leistung“ im Rahmen der Anlassbeurteilung vom 02./03.08.2010 – jedenfalls teilweise – auch für die Bewertung der „körperlichen Leistung“ im Rahmen der aktuellen Regelbeurteilung fruchtbar gemacht werden.
Soweit der Beklagte das Merkmal der „körperlichen Leistung“ in der angegriffenen Regelbeurteilung mit der Bewertung „C“ bewertet hat, wird auch eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes sichtbar, ohne dass die Gründe hierfür hinreichend plausibel gemacht worden sind. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass der Kläger mit Blick auf den veränderten Informationsgehalt dieses Einzelmerkmals und/oder unter Berücksichtigung der Entwicklung des körperlichen Leistungsbildes des Klägers innerhalb des nicht vom Beurteilungszeitraum der Anlassbeurteilung erfassten Zeitraums eine Spitzenbewertung in diesem Einzelmerkmal nicht (mehr) zu erlangen vermag. Für eine im Ergebnis um zwei Notenstufen geringere Bewertung fehlt es allerdings an einer entsprechenden Begründung durch den Vorgesetzten. Insbesondere hat sich der Beklagte nicht darauf berufen, dass mit der Einführung der neuen Beurteilungsrichtlinien in seinem Bereich (generell) eine Maßstabsverschärfung einhergehen sollte, was sich ggf. auf die Bewertung der Einzelmerkmale auswirken könnte.
Ohne Erfolg wendet sich der Kläger indes gegen die Plausibilisierung der übrigen durch ihn in beanstandeten Einzelbewertungen.
Insoweit kann nicht festgestellt werden, dass die Einzelmerkmale „Fachliches Wissen und Können“, „Gründlichkeit“, „Rechtmäßigkeit des Handelns“, „Zweckmäßigkeit des Handelns“, „Schriftlicher Ausdruck“, „Mündlicher Ausdruck“, „Arbeitsumfang“ und „Bereitschaft zur Teamarbeit“ mit Blick auf die in den vorherigen Anlassbeurteilungen enthaltenen leistungsbezogenen Informationen zu schlecht beurteilt worden sind. Eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes ist nicht ersichtlich.
Was das Einzelmerkmal der „Gründlichkeit“ anbelangt, so hat der Beklagte seine diesbezügliche Bewertung bereits im Rahmen der Widerspruchsentscheidung von „D“ auf „C“ korrigiert. Soweit der Kläger meint, dieses Merkmal müsse deshalb mit „B“ bewertet werden, weil ihm im Rahmen der Anlassbeurteilungen (beim Merkmal „Arbeitsqualität“) bescheinigt worden sei, dass er die Leistungen übertreffe, so kann dem aus mehreren Gründen nicht gefolgt werden.
Zunächst kann der Kläger nicht ohne Weiteres fordern, dass ein bisher mit der (zweitbesten) Aussage bewertetes Einzelmerkmal („übertrifft die Anforderungen erheblich“) im Rahmen des neuen Beurteilungssystems automatisch mit der zweitbesten Bewertungsstufe („B“) bewertet werden muss.
Zwar ist auch die neue (Leistungs-)Bewertungsstufe „B“ für Beamte vorgesehen, die „die Leistungsanforderungen erheblich übertreffen“. Andererseits war das zweithöchste Gesamturteil („Gut“), das auf Grundlage der vormaligen Beurteilungsrichtlinien vergeben werden konnte, Beamten vorbehalten, die auf Grund ihrer Eignung und Leistung „erheblich herausragen“ (vgl. Ziffer 10.2. BRL-PVD a.F.). Überdies ist zu berücksichtigen, dass es nach dem alten Beurteilungssystem lediglich sechs Bewertungsstufen gab, von denen lediglich zwei für überdurchschnittliche Beamte vorgesehen waren („sehr gut“ und „gut“). Demgegenüber finden sich in dem neuen Beurteilungssystem insgesamt sieben (Leistungs-)Bewertungsstufen, von denen drei Bewertungen („A“ bis „C“) für „überdurchschnittliche“ Beamte vorgehen sind. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Einführung einer weiteren (Leistungs-)Bewertungsstufe auch deshalb erfolgt ist, um die bisher als zu gering angesehene Spreizung überdurchschnittlicher Bewertungen zu korrigieren. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber in den Bestimmungen über den Aufstieg von Polizeivollzugsbeamten mit Wirkung zum 01.12.2011 eine Regelung aufgenommen hat, wonach ein (auf der Grundlage der alten Beurteilungsrichtlinien) mit „gut“ beurteilter Beamter mit denjenigen Beamten, die (auf der Grundlage der neuen Beurteilungsrichtlinien) mit der (Leistungs-)Bewertungsstufe „C“ beurteilt worden sind, gleichgestellt worden ist. So heißt es in § 18 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung über die Laufbahnen des Polizeivollzugsdienstes des Landes Sachsen-Anhalt (Polizeilaufbahnverordnung – PolLVO LSA) vom 25.08.2010 dass das Ministerium für diejenigen Beamte, welche bei den letzten zwei Regelbeurteilungen wenigstens das Gesamturteil „gut“ oder die Bewertungsstufe „C“ in der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung erhalten haben, im Einzelfall Ausnahmen (für die in Abs. 1 geregelte Zulassung zum Aufstieg) vorsehen kann. Schließlich ist in Rechnung zu stellen, dass das neue Beurteilungssystem – abweichend vom vormaligen Beurteilungssystem – Teil-Gesamtbewertungen für den Leistungs- und den Befähigungsbereich vorsieht, wobei hinsichtlich der Befähigungsbeurteilung lediglich vier Bewertungsstufen („A“ bis „D“) vorgesehen sind. Soweit daher die Bewertung von Befähigungs-Einzelmerkmalen in Rede steht, kann das bisherige Bewertungssystem ohnehin nicht auf das neue Beurteilungssystem übertragen werden.
Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, dass das bisherige Gesamturteil „gut“ bzw. die bisher mit „übertrifft die Anforderungen erheblich“ bewerteten (Leistungs-)Einzelmerkmale nach Maßgabe des neuen Beurteilungssystem mit der Bewertungsstufe „B“ oder „C“ zu vergleichen sind. Ob ein derartig (vor-)beurteilter Beamter unter Anwendung der neuen Beurteilungsrichtlinien hinsichtlich der Leistungsbeurteilung im Ergebnis mit „B“ oder „C“ bewertet wird, hängt dabei entscheidend von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles (insbesondere dem zu berücksichtigenden Informationsgehalt der Einzelmerkmale) ab.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass der Kläger nicht verlangen kann, dass das bisher mit der Aussage „übertrifft die Anforderungen erheblich“ bewertete Einzelmerkmal „Arbeitsqualität“ auch im Rahmen des neuen Beurteilungssystems – so es ein bzw. mehrere entsprechende Einzelmerkmale geben sollte – zwingend mit „B“ bewertet werden muss.
Überdies sollte mit dem Merkmal der „Arbeitsqualität“ ausweislich der vorliegenden Definitionsübersicht folgende Frage beantwortet werden: „In welchem Umfang werden durch gründliches Arbeiten fehlerlose und umsetzbare Arbeitsergebnisse erreicht?“ (Hervorhebung durch den Einzelrichter.) Mit diesem Einzelmerkmal sollten also im Wesentlichen drei Eigenschaften des Beamten abgefragt werden, nämlich die „Gründlichkeit“, die „Fehlerlosigkeit des Handelns“ sowie die „Umsetzbarkeit der Arbeitsergebnisse“. Diese drei Eigenschaften wurden im Rahmen der neuen Beurteilungsrichtlinie in drei eigenständig zu bewertende Merkmale aufgesplittet: die „Gründlichkeit“, die „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und die „Zweckmäßigkeit des Handelns“, wobei diese Merkmale einer jeweils eigenständigen Erläuterung zugeführt worden sind, die mit der bisherigen Definition der „Arbeitsqualität“ nur teilweise deckungsgleich sind. Auch vor diesem Hintergrund kann mit einer überdurchschnittlichen Bewertung des Merkmals der Arbeitsqualität nicht ohne Weiteres auf eine entsprechend überdurchschnittliche Bewertung der drei neu formulierten Einzelmerkmale geschlossen werden.
Aus den gleichen Gründen kann der Kläger auch keine bessere Bewertung der mit der Note „D“ bewerteten Einzelmerkmale „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Zweckmäßigkeit des Handelns“ verlangen. Zum einen sind diese Einzelmerkmale mit der vorherigen Definition des Einzelmerkmals der „Arbeitsqualität“ nicht identisch. Zum anderen kann eine mehr als unerhebliche – und damit plausibilisierungsbedürftige – Änderung des Leistungsbildes nicht festgestellt werden. Der Beklagte hat der überdurchschnittlichen Bewertung des bisherigen Einzelmerkmals „Arbeitsqualität“ zudem bereits insoweit Rechnung getragen, als er das neue Kriterium der „Gründlichkeit“ in der aktuellen Regelbeurteilung mit der Note „C“ bewertet hat.
Soweit der Kläger meint, die neuen Bewertungskriterien „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Zweckmäßigkeit des Handelns“ seien maßgeblich durch das bisherige Einzelmerkmal der „Fachkenntnisse“ vermittelt worden, in welchem ihm ebenfalls bescheinigt worden sei, dass er die Anforderungen „erheblich übertreffe“, so vermag der Einzelrichter dem nicht zu folgen. Das Merkmal der „Fachkenntnisse“ wurde bisher wie folgt definiert: „Wie groß sind Umfang, Vielseitigkeit, Genauigkeit und Aktualität der für den Aufgabenbereich erforderlichen Fachkenntnisse? In welchem Umfang werden die Fachkenntnisse – auch selbständig – aktualisiert und erweitert?“ Das so beschriebene Merkmal knüpfte damit gerade nicht an die Arbeitsergebnisse (in qualitativer und praxisnaher Hinsicht) an, sondern lediglich an das „Potential“ an (Fach-)Wissen, das dem Beamten zur Verfügung steht. Die neuen Einzelmerkmale der „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Zweckmäßigkeit des Handelns“ knüpfen hingegen gerade an das Arbeitsergebnis an.
Ohne Erfolg macht der Kläger in diesem Zusammenhang geltend, das Einzelmerkmal „Rechtmäßigkeit des Handelns“ sei schon deshalb als untaugliches Bewertungskriterium anzusehen, weil der Polizeivollzugsbeamte die beamtenrechtliche Pflicht habe, immer korrekt bzw. rechtmäßig zu handeln. Diese Sichtweise lässt außer Betracht, dass der im Bereich des öffentlichen Dienstes erfolgte Personalabbau zu einer höheren Belastung des einzelnen Beamten geführt hat, was im Einzelfall zu Einbußen hinsichtlich der Qualität der Arbeitsergebnisse führen kann. Insofern dient das Merkmal der „Rechtmäßigkeit des Handelns“ gerade zur Überprüfung der Frage, ob und in welchem Umfang es dem einzelnen Beamten dennoch gelingt, den gesetzlichen Auftrag (Bindung an Recht und Gesetz, Art. 20 Abs. 3 GG) zu erfüllen.
Auch bei den mit der Note „C“ bewerteten Einzelmerkmalen „Schriftlicher Ausdruck“ und „Mündlicher Ausdruck“ ist eine mehr als unerhebliche Änderung des Leistungsbildes nicht ersichtlich. Der Kläger ist auch in diesen Bereichen – wie zuvor – überdurchschnittlich bewertet.
Dass der Beklagte das Einzelmerkmal „Arbeitsumfang“ nicht hinreichend plausibilisiert hat, kann ebenfalls nicht festgestellt werden. Bereits im Rahmen der Anlassbeurteilungen wurde diesbezüglich festgestellt, dass der Kläger (lediglich) „den Anforderungen entspricht“. Dies entspricht ohne Weiteres der Bewertung mit der Note „D“.
Soweit der Kläger meint, der Beklagte habe weder seine im Beurteilungszeitraum geleistete Mehrarbeit bzw. seine generelle Bereitschaft zur Dienstverrichtung zu ungünstigen Zeiten hinreichend gewürdigt, so vermag er hiermit nicht durchzudringen. Zum einen ist schon nicht dargelegt, ob und in welcher Weise er sich hierdurch von anderen Beamten innerhalb seiner Vergleichsgruppe abgehoben hat. Zum anderen hat der Kläger keinen Anspruch, dass der Dienstherr Tätigkeiten des Beamten in einer bestimmten Art und Weise bewertet. Entscheidend ist allein, dass der (Erst-)Beurteiler von einer zutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen ist. Vorliegend ist davon auszugehen, dass den zuständigen Beurteilern die seitens des Klägers geleistete Mehrarbeit bzw. die Verrichtung von Dienst zu ungünstigen Zeiten bekannt war. Gegenteiliges ist jedenfalls weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Ohne Erfolg macht der Kläger weiter geltend, seine Tätigkeit als nicht offen ermittelnder Polizeibeamter sei nicht hinreichend gewürdigt worden. Auch insofern ist allein entscheidend, ob der Beklagte diese Tätigkeit des Beamten in den Blick genommen hat. Dies war vorliegend der Fall. Im Rahmen der textlichen Begründung der Gesamtbewertung seiner Leistungsbeurteilung wurde diese Tätigkeit ausdrücklich erwähnt. Wie der Dienstherr diese Tätigkeit indes bewertet, obliegt seinem gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum.
Schließlich kann der Kläger nicht verlangen, den Verwendungsvorschlag dahingehend abzuändern, dass er für die ihm zugewiesene Tätigkeit uneingeschränkt geeignet sei.
Gemäß Ziffer 7 Satz 2 BRL-PVD werden mit dem Verwendungsvorschlag unter Berücksichtigung der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung und der Gesamteinschätzung der Befähigungsbeurteilung Empfehlungen zur weiteren laufbahnbezogenen Verwendung ausgesprochen. Gegenstand der Beurteilung sind nämlich Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten. Die dienstliche Beurteilung eines Beamten bezieht sich insoweit nicht nur auf die im Beurteilungszeitraum konkret ausgeübten Tätigkeiten, sondern auch auf seine Eignung für denkbare andere Verwendungen (VG Trier, Urteil vom 23.10.2012 – 1 K 675/12 – juris). Bei der Erstellung des Verwendungsvorschlags sind die Beurteiler gehalten, den Verwendungsvorschlag unter Berücksichtigung der Entwicklungsmöglichkeiten des Beamten differenziert und sorgfältig zu erstellen und eingehend zu begründen (Ziffer 7 Satz 3 BRL-PVD).
Soweit im vorliegenden Verwendungsvorschlag ausgeführt wird, dass auch eine Verwendung als Schießausbilder denkbar sei, so mag zweifelhaft sein, ob diese Formulierung den Begründungsanforderungen der Ziffer 7 Satz 3 BRL-PVD entspricht. Allerdings fühlt sich der Kläger hierdurch nicht beschwert. Er verlangt vielmehr die Aufnahme des Hinweises, dass er für die ihm zugewiesene Tätigkeit uneingeschränkt geeignet sei. Dass Letzteres der Fall ist, folgt jedoch schon aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung. Gegenteiliges lässt sich dem Verwendungsvorschlag nicht entnehmen. Andererseits spricht auch nichts gegen die Aufnahme dieser Feststellung, so dass der Einzelrichter anregt, bei Neuerstellung der angefochtenen Regelbeurteilung dem Wunsch des Klägers Rechnung zu tragen (siehe auch Ziffer 7 Satz 4 Halbs. 2 BRL-PVD).
Der Beklagte ist daher verpflichtet, dem Kläger eine neue Beurteilung zum Stichtag 01.10.2011 zu erstellen und dabei die Feststellungen der Anlassbeurteilungen angemessen bei der Bewertung der Einzelleistungs- und Befähigungsmerkmale sowie ggf. bei der Festsetzung des Gesamturteils zu berücksichtigen.
Die Klage war indes abzuweisen, soweit der Kläger – weitergehend – geltend gemacht hat, die Beklagte zu verpflichten, ihm für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum eine „bessere“ Beurteilung zu erstellen. Denn es soll – wie bereits ausgeführt – ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Hierbei war zu berücksichtigen, dass der Kläger zwar erfolgreich die Beseitigung und Neuerstellung der angegriffenen Regelbeurteilung verlangen konnte, der Beklagte jedoch nicht verpflichtet ist, die neue Regelbeurteilung (zwingend) besser zu bewerten. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 7.08
2 C 7.99
2 C 41/00
5 B 246/12
1 M 125/10
2 A 6.98
6 A 10593/08
2 A 5601/10
1 K 675/12