Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-10-27, Aktenzeichen 15 A 1111/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:1027.15A1111.14.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 4.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin - ein kommunaler Zweckverband für IT-Dienstleistungen nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden: GkG NRW) - begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Beteiligten besteht Streit darüber, ob die Beigeladenen mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 aus dem Zweckverband der Klägerin ausgeschieden sind.
In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung der Klägerin die 9. Änderung ihrer Verbandssatzung (im Folgenden: VS). In § 21 VS wird das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern nunmehr wie folgt geregelt:
„…
(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. Beabsichtigt ein Mitglied möglicherweise aus dem Verband auszuscheiden, so hat es nach einer entsprechenden schriftlichen Mitteilung an den Verband, aber noch vor einer verbindlichen schriftlichen Austrittserklärung, einen Anspruch auf eine fiktive Berechnung, wie hoch seine nach den Absätzen 4 und 5 noch zu leistende finanzielle Beteiligung an den Kosten des Verbandes konkret wäre. Die fiktive Berechnung hat dabei dergestalt zu erfolgen, dass der Austritt zum 31.12. des jeweils zuletzt abgelaufenen Jahres unterstellt wird. Die Berechnung ist dem Mitglied binnen drei Monaten nach der schriftlichen Mitteilung über einen eventuellen Austritt aus dem Verband von der Geschäftsführung vorzulegen.
(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.
(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichsbetrages, dessen Höhe zum einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.
(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Körperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. Für die Bestimmung des Anteils ist einerseits die Anzahl der Bediensteten und andererseits der Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts maßgebend. Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in L. . …“
Vorberaten worden war die 9. Änderungssatzung u. a. in der 115. Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin am 12. September 2008. Dabei wurde der Beschluss gefasst, dass ein Verbandsmitglied, das unabhängig von den Fortschritten bei der Neuaufstellung des Verbandes aus dem Verband ausscheiden wolle, dazu mit Ablauf des Jahres 2012 in der Lage sein solle. Es solle dies den anderen Mitgliedern spätestens bis zum 30. Juni 2011 erklären. So werde Klarheit für den Prozess der Neuaufstellung des Verbandes geschaffen. Ende 2012 werde Bilanz gezogen. Dann werde über die Zukunft des Verbandes entschieden. In seiner 116. Sitzung am 7. November 2008 und in seiner 117. Sitzung am 12. November 2008 erörterte der Verwaltungsrat der Klägerin einen Alternativvorschlag zur letztlich beschlossenen Fassung des § 21 Abs. 5 VS, verwarf diesen aber.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2009 äußerte der Beklagte Bedenken gegen die Neufassung von § 21 Abs. 4 und Abs. 5 VS. Dessen Formulierungen seien nicht hinreichend klar. Die Regelung in § 21 Abs. 5 Satz 4 VS, dass die Bezirksregierung für den Fall „entscheidet“, dass eine Einigung nicht zustande komme, sei dahin zu ändern, dass das Wort „entscheidet“ durch „schlichtet“ ersetzt werde. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Sollten sich aus § 128 BRRG Rechtsanwendungsfragen ergeben, müssten diese erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden.
In der insoweit geänderten Fassung wurde die 9. Änderungssatzung am 9. März 2009 öffentlich bekannt gemacht.
Am 21. August 2009 beschloss die Verbandsversammlung der Klägerin die 10. Änderung der Verbandssatzung. Diese hatte im Wesentlichen eine Änderung des § 21 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 VS zum Gegenstand. Der Zeitraum zur Ermittlung des durchschnittlichen Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung und die anteilige Übernahme von Bediensteten bildet, wurde auf den Zeitraum der Jahre 2004 bis 2008 festgelegt. Die 10. Änderungssatzung wurde am 21. September 2009 öffentlich bekannt gemacht.
Mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010 - Beigeladene zu 3. -, vom 9. Juni 2011 - Beigeladene zu 1. -, vom 23. Juni 2011 - Beigeladener zu 2. - und vom 29. Juni 2011 - Beigeladene zu 4. - erklärten die Beigeladenen ihren Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin.
In der Folgezeit korrespondierten die Klägerin und die Beigeladenen unter Einbeziehung des Beklagten umfänglich wegen der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und wegen einer etwaigen Übernahme von Bediensteten durch die Beigeladenen bzw. ersatzweise entsprechender Ausgleichszahlungen an die Klägerin. Eine Einigung erzielten die Beteiligten nicht.
In ihrer 65. Sitzung am 7. Dezember 2012 beschloss die Verbandsversammlung der Klägerin den Wirtschaftsplan 2013. Dieser enthielt in seinem § 6 eine Regelung zur Verteilung der Verbandsumlage auf die Verbandsmitglieder. Diese sollte auf der Grundlage von § 17 VS in der Fassung der 10. Änderungssatzung erfolgen. Sie schloss die Beigeladenen ein.
Mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 bat die Klägerin den Beklagten, die für das Wirtschaftsjahr 2013 festgesetzte Verbandsumlage gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.
Ein von der Bezirksregierung L. am 8. Juli 2013 ausgerichteter Schlichtungstermin blieb ohne Erfolg. Ausweislich des Ergebnisprotokolls benannte die Klägerin auf Nachfrage keine Personen oder Personalanteile, die von den Beigeladenen übernommen werden könnten. Zwischen den Beteiligten blieb streitig, ob durch den Austritt bei der Klägerin ein Personalüberhang entsteht. Die Klägerin habe sich zuletzt auf den Standpunkt gestellt, es könne kein Personal zur Übernahme angeboten werden. Es müsse eine Ausgleichszahlung für nicht übernommenes Personal geleistet werden. Demgegenüber hätten sich die Beigeladenen dahingehend positioniert, dass die Bereitschaft zur Übernahme von Personal bestehe, sofern ein Personalüberhang gegeben sei. Eine Ausgleichszahlung statt der Übernahme von Personal lehnten die Beigeladenen ab.
Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte der Beklagte die Genehmigung der Verbandsumlage für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW ab. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zu der Umlage veranlagen dürfen. Die Beigeladenen seien zum 31. Dezember 2012 aus dem Zweckverband der Klägerin ausgetreten. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung müsse erst als Rechtsfolgewirkung des Austritts stattfinden.
Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, zu einem wirksamen Ausscheiden eines Verbandsmitglieds bedürfe es über dessen Austrittserklärung hinaus einer Einigung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS sowie einer tatsächlichen Übernahme von Personal nach § 21 Abs. 5 VS. Die abstrakte Bereitschaft des ausscheidenden Mitglieds, Personal zu übernehmen, genüge nicht. Eine konsensuale Übernahme von Beamten und Arbeitnehmern der Klägerin durch ausscheidende Verbandsmitglieder sei möglich und rechtlich zulässig. Sie habe vielfache Versuche unternommen, ihr Personal zu einem Wechsel zu veranlassen. Dies sei in einzelnen Fällen gelungen. In anderen Fällen hätten sich einzelne der austrittswilligen Gebietskörperschaften gegen die Übernahme von konkreten Bediensteten ausgesprochen. In der überwiegenden Mehrzahl sei ihr Personal aber nicht zu einem Wechsel bereit. Zum 1. Januar 2013 habe sie befristete Verträge mit Spezialisten verlängert, die sie auch nach einem Ausscheiden der Beigeladenen benötige. Der Personalüberhang bei ihr trete demgegenüber an anderer Stelle bei Personal auf, das über völlig andere Qualifikationen verfüge. Im Einklang mit § 21 Abs. 5 Satz 3 VS habe sie wiederholt ihr Einvernehmen dazu erklärt, dass die austrittswilligen Körperschaften statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung eingingen, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten entspreche. Dies sei jedoch abgelehnt worden. Infolgedessen sei der Austritt der Beigeladenen unwirksam. Die Austrittserklärung allein entfalte keine rechtsgestaltende Wirkung. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS. Dieser bestimme ausdrücklich, dass „mit“ dem Ausscheiden die anteilige Übernahme von Bediensteten zu erfolgen habe. Im Umkehrschluss sei zu folgern, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über eine die Übernahme ersetzende Zahlungsverpflichtung erzielt werden könne. Auch die Systematik der Satzungsregelung spreche für dieses Ergebnis. Die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase deute darauf hin, dass die Folgen eines Austritts zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts geklärt sein müssten. Bestätigt werde dies durch den Sinn und Zweck. Andernfalls hätte der Zweckverband die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die austrittswilligen Verbandsmitglieder verlange. Sie, die Klägerin, wäre in der Folge darauf angewiesen, unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten zu führen. Dies würde die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährden. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitglieds auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien. Dem würde eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei, zuwiderlaufen. Schließlich stütze die Historie der Satzung ihre Rechtsauffassung. Ausweislich der Niederschriften zur 116. und 117. Sitzung des Verwaltungsrats sowie der Beschlussvorlage zur 57. Sitzung der Verbandsversammlung habe sie, die Klägerin, sich dazu entschlossen, dem austrittswilligen Mitglied nicht den Austritt zu ermöglichen, um es anschließend fünf weitere Jahre an der Finanzierung des Personalkostenüberhangs zu beteiligen. Stattdessen habe sie sich dafür entschieden, dass die ausscheidenden Körperschaften „mit dem Ausscheiden“ anteilig Bedienstete zu übernehmen haben. Nur hilfsweise könne im gegenseitigen Einvernehmen statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden. Auf diese Weise verbinde § 21 Abs. 5 VS das Ausscheiden mit der anteiligen Übernahme von Personal. Sei - wie vorliegend - nicht genügend Personal bereit, zu den austrittswilligen Körperschaften zu wechseln, seien logisch nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Zum zweiten Teil dieser Alternative regle die Satzung jedoch, dass dafür ein gegenseitiges Einvernehmen erforderlich sei. Dieses habe die Klägerin erklärt, nicht jedoch die Beigeladenen. Damit lasse die Satzung nur den Schluss zu, dass ein Austritt nicht möglich sei. Das fehlende Einvernehmen könne nicht durch Richterspruch ersetzt werden. Die dritte Möglichkeit, dass eine austrittswillige Kommune ohne Übernahme von Personal oder einer anteiligen Zahlungsverpflichtung austreten könne und alle Personallasten bei der Klägerin verblieben, finde in der Satzung keine Stütze.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Land unter Abänderung des Bescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, die Rechtsansicht der Klägerin finde in der Verbandssatzung keine Grundlage. Gemäß § 21 Abs. 4 VS finde eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband mit dem Wirksamwerden des Austritts statt. Der Austritt erfolge ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Als Rechtsfolgewirkung müsse nach dem Austritt noch die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erfolgen.
Die Beigeladenen zu 1. bis 3. haben ebenfalls beantragt,
Sie haben vorgetragen, der Rechtsauffassung der Klägerin stehe der eindeutige Wortlaut der Verbandssatzung entgegen. Der Austritt erfolge ausschließlich aufgrund der form- und fristgerechten Kündigungserklärung gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 VS. Auch die Regelungssystematik des § 21 VS ergebe, dass allein der Austrittserklärung unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung beizumessen sei. Erst § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS normiere, was im Anschluss an den Austritt geschehe. Es handele es sich um Kündigungsfolgenregelungen. Historisch und teleologisch gesehen stelle § 21 VS in der Fassung der 9. Änderungssatzung eine starke Liberalisierung zugunsten austrittswilliger Verbandsmitglieder dar. Dies habe die Klägerin in ihrer Beschlussvorlage zu 126. Sitzung des Verwaltungsrates vom 15. Juni 2011 konzediert. In tatsächlicher Hinsicht bestehe auf Seiten der Klägerin nach wie vor keine Bereitschaft, den von ihr behaupteten Personalüberhang nach Ausscheiden der Verbandsmitglieder durch betriebsbedingte Kündigungen oder durch die Nichtverlängerung von befristeten Verträgen zu reduzieren und dadurch finanziellen Schaden von den Beteiligten abzuwenden. Würde sich die Auffassung der Klägerin durchsetzen, würde die fehlende Wechselbereitschaft ihrer Mitarbeiter ausschließlich und vollumfänglich zulasten der ausgeschiedenen Mitglieder gehen, obwohl diese nach wie vor grundsätzlich zu Personalübernahmen bereit seien. Diese Kontrollüberlegung belege, weshalb die von der Klägerin befürwortete Alternative der Übernahme einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS auszuscheiden habe.
Die Beigeladene zu 4. hat keinen Antrag gestellt.
Sie hat vorgetragen, sie habe die von der Klägerin geltend gemachten Zahlungsansprüche zurückgewiesen und wiederholt ihre uneingeschränkte Bereitschaft bekräftigt, die sich aus § 21 Abs. 5 Satz 1 VS ergebende Zahl an Mitarbeitern zum 1. Januar 2013 in jeder dienst- bzw. arbeitsrechtlich denkbaren Form zu übernehmen. Die Klägerin habe allerdings nie Personen oder Personalanteile in der erforderlichen Zahl benannt, geschweige denn angeboten. Stattdessen habe sie ihren Personalkörper auf Dauer erheblich erweitert. Aufgrund ihrer Austrittserklärung sei sie kein Mitglied im Zweckverband der Klägerin mehr. Dies ergebe bereits die Wortlautauslegung des § 21 VS. Gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VS sei Voraussetzung für einen Austritt nur eine schriftliche Austrittserklärung. Dass vor dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung bzw. eine anteilige Übernahme von Bediensteten stattzufinden habe, schreibe die Satzung nicht vor. Vielmehr normiere sie ausdrücklich, dass eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung bzw. Personalübernahme „mit“ dem Wirksamwerden des Austritts - eine gedankliche Sekunde nach dem Ende der Mitgliedschaft - stattfinde. Dasselbe folge aus der Systematik der Verbandssatzung, ihrer Entstehungsgeschichte sowie ihrer Teleologie. Liege eine schriftliche Austrittserklärung vor, bestimme § 21 Abs. 3 Satz 1 VS den Zeitpunkt des Endes der Mitgliedschaft. Die lange Kündigungsfrist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres gebe dem Zweckverband bzw. den verbleibenden Verbandsmitgliedern hinreichend Zeit, um die organisatorischen Verhältnisse und die unternehmerische Strategie des Zweckverbands mit Blick auf das feststehende Ausscheiden eines Verbandsmitglieds neu zu ordnen. Dies gelte sowohl für die Organisation des Zweckverbands selbst (Anpassung des Personalkörpers, Neuausrichtung des Betriebs etc.) als auch im Hinblick auf seine Finanzierung. § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS schreibe fest, was passiere, wenn ein Verbandsmitglied gekündigt habe. Nach dem Aufbau des § 21 VS handele es sich daher um Kündigungsfolgenregelungen. Entstehungsgeschichtlich lasse sich der Niederschrift der 115. Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin vom 12. September 2008 ohne Weiteres der Wille des Normgebers entnehmen, dass, wer aus dem Verband ausscheiden wolle, dazu mit Ablauf des Jahres 2012 in der Lage sein solle. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis durch den Sinn und Zweck. Die Klägerin habe sich seit dem Jahr 2007 in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Das Wesen des Zweckverbands habe geändert werden sollen. Der „neue“ Verband habe insbesondere seinen Charakter als „Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit“ ablegen sollen. Dies gewährleiste nur eine Abwicklung „auf Augenhöhe“, die durch die Argumentation der Klägerin zunichte gemacht würde. Insbesondere gehe § 21 Abs. 5 Satz 3 VS davon aus, dass Verbandsmitglieder im Fall ihres Ausscheidens selbst entscheiden könnten, ob sie sich auf eine von dem Regelfall der Personalübernahme abweichende Vereinbarung einlassen wollen. Zuletzt stimme diese Sichtweise mit §§ 20 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW überein. Durch diese Normen seien die Rechtsverhältnisse eines Zweckverbands weitgehend an die zivilrechtliche Vertragsfreiheit angenähert. Im vorliegenden Fall habe sich der Satzungsgeber dafür entschieden, die Ausübung des Kündigungsrechts nicht an einen wichtigen Grund oder an ähnliche Voraussetzungen zu knüpfen.
Mit Urteil vom 3. April 2014 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Beklagte habe die begehrte Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 zu Recht abgelehnt. Die Beigeladenen hätten form- und fristgerecht ihren Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin zum 31. Dezember 2012 erklärt. Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt hätten und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen hätten, lasse ihr Ausscheiden unberührt. Dies ergebe eine Auslegung des § 21 VS. Bei fehlender Einigung sei die Entscheidung der Aufsichtsbehörde zugewiesen. Dagegen könne dann - von der Klägerin oder von den Beigeladenen - das Gericht angerufen werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Die Klägerin hat am 22. Mai 2014 Berufung gegen das ihr am 24. April 2014 zugestellte Urteil eingelegt.
Zur Begründung ihrer Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend weist sie insbesondere darauf hin, dass § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW nicht gegen ihren Standpunkt spreche. Dieser sei schon nicht anwendbar, weil § 21 VS diesbezüglich eine abschließende Regelung enthalte. § 21 Abs. 5 VS habe sich - wie das Satzungsverfahren zeige - bewusst gegen eine Entscheidung der Aufsichtsbehörde im Streitfall entschieden. Die Aufsichtsbehörde habe lediglich eine Schlichtungskompetenz. Die Regelung des § 26 Abs. 3, Abs. 4 VS über die Auflösung und Auseinandersetzung bestätige dies. Die Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde, die § 26 Abs. 4 VS vorsehe, sei nicht auf § 21 Abs. 5 VS übertragen worden. Eine Entscheidung durch die Aufsichtsbehörde sei ferner deswegen keine tragfähige Lösung, weil es der Aufsichtsbehörde an der erforderlichen Anordnungskompetenz mangele, um die in § 21 Abs. 5 VS vorgesehene Übernahme von Personal einseitig vollziehen zu können. Die Anordnung zur Übernahme von Personal sei aus rechtlichen Gründen nicht möglich, wenn die betreffenden Personen hierzu nicht bereit seien. Im Hinblick darauf seien §§ 128 ff. BRRG weder direkt noch entsprechend anwendbar. Entsprechendes gelte für die Übernahme von Angestellten. Hinzu komme, dass § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW das Recht zur einseitigen Kündigung erst zum 11. Februar 2015 in sich aufgenommen habe.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Abänderung des Bescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, die notwendige Bestimmung des Stichtags zur Berechnung der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung sei erst dann möglich, wenn eine ordnungsgemäße Kündigung vorliege. Die Satzung schließe die Entscheidungskompetenz der Bezirksregierung nicht aus. Diese folge aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW. Dieser sei gerade auf Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern zugeschnitten.
Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen ebenfalls,
Sie verteidigen das angefochtene Urteil und tragen ergänzend im Wesentlichen vor, die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Kündigungsklausel sei sinnlos, wenn vorher eine Einigung über die Personalübernahmen sowie ein Vermögensausgleich zwingend notwendig seien. Der Wortlaut des § 21 Abs. 3 VS sei eindeutig.
Auch die Beigeladene zu 4. beantragt,
Sie verteidigt gleichfalls das angefochtene Urteil und trägt im Wesentlichen ergänzend vor, die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde sei befugt, über die Kündigungsfolgen in Form eines finanziellen und personellen Lastenausgleichs nach § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS zu entscheiden. Diese Befugnis resultiere aus §§ 29 Abs. 1, 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW. Die Änderung des § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW zum 11. Februar 2015 sei nur eine Klarstellung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der von der Klägerin und dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 9. September 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Genehmigung der Verbandsumlage in ihrem Wirtschaftsplan für das Jahr 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW.
Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW - im vorliegenden Fall in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 1 VS - erhebt der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern eine Umlage, soweit seine sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen nicht decken. Die Umlage ist für jedes Haushaltsjahr in der Haushaltssatzung neu festzusetzen (§ 19 Abs. 2 Satz 1 GkG NRW). Die Festsetzung der Umlage bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (§ 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW).
Im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht (vgl. §§ 29 Abs. 3 GkG NRW, 119 Abs. 1 GO NRW) darf die Aufsichtsbehörde - hier die Bezirksregierung L. (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GkG NRW) - die Genehmigung der Verbandsumlage versagen, wenn deren Festsetzung rechtswidrig ist.
Vgl. im Hinblick auf die Kreisumlage OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NWVBl. 1990, 121 = juris Rn. 40.
Dies ist hier mit Blick auf die streitgegenständliche Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 der Fall.
Die Klägerin durfte von den Beigeladenen für das Wirtschaftsjahr 2013 keine Verbandsumlage erheben, weil diese im Jahr 2013 keine Verbandsmitglieder mehr waren. Die Beigeladenen sind durch ihre rechtzeitig vor dem 30. Juni 2011 abgegebenen schriftlichen Austrittserklärungen mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 aus dem Zweckverband der Klägerin ausgeschieden.
Gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 VS in der Fassung der 9. Änderungssatzung vom 12. Dezember 2008/9. März 2009 endete die Mitgliedschaft der Beigeladenen allein aufgrund ihrer form- und fristgerechten Austrittserklärungen. Einer vorherigen vermögensrechtlichen Auseinandersetzung i.S.d. § 21 Abs. 4 VS bzw. einer Regelung hinsichtlich einer anteiligen Übernahme von Bediensteten i.S.v. § 21 Abs. 5 VS bedurfte es dazu nicht. Dies ergibt die Auslegung des § 21 VS (dazu 1.), der auch in dieser Lesart mit höherrangigem Recht im Einklang steht (dazu 2.).
1. a) Wortlaut und Systematik des § 21 VS lassen keinen Zweifel daran, dass das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds aus dem Zweckverband der Klägerin lediglich eine einseitige Kündigungserklärung erfordert, nicht aber eine vorhergehende vermögensrechtliche Auseinandersetzung sowie anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft oder sonst das Gegebensein eines wichtigen oder ähnlichen Grundes für den Austritt.
§ 21 Abs. 2 Satz 1 VS besagt, dass das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied bedarf. § 21 Abs. 3 Satz 1 VS fährt fort, dass das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam wird. Dazu präzisiert § 21 Abs. 3 Satz 2 VS, dass die Austrittserklärung aus dem Zweckverband erstmals zum 30. Juni 2011 mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 möglich ist. § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 VS bindet den Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin damit ausschließlich an die Wahrung einer bestimmten (Übergangs-)Frist und an die Beachtung der Schriftform bei Abgabe der einseitigen Kündigungserklärung durch das austrittswillige Verbandsmitglied. Darüber hinaus reichende inhaltliche oder verfahrensmäßige Voraussetzungen für die Wirksamkeit des Austritts nennt die Vorschrift nicht. Die Frage des Stattfindens einer vermögensrechtlichen Auseinandersetzung zwischen der Klägerin und dem ausscheidenden Verbandsmitglied sowie der anteiligen Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft sehen § 21 Abs. 4 Satz 1 VS und § 21 Abs. 5 Satz 1 VS erst „mit“ - nicht schon: „vor“ - dem Wirksamwerden des Austritts (§ 21 Abs. 4 Satz 1 VS) bzw. dem Ausscheiden (§ 21 Abs. 5 Satz 1 VS) als aufgeworfen an. Die Wahl gerade dieser sprachlichen Wendungen durch den Satzungsgeber lässt sich nur dahingehend verstehen, dass zunächst ein wirksamer Austritt erfolgt sein muss, bevor - eine juristische Sekunde später - ein Regelungsbedarf hinsichtlich der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und der anteiligen Übernahme von Bediensteten entsteht.
Dieses Verständnis bestätigt die Systematik des § 21 VS.
Dessen Absätze 2 und 3 behandeln das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern abschließend und abgekoppelt vor den anschließenden Absätzen 4 und 5, die bereits vom Vorliegen eines wirksamen Austritts ausgehen und erst auf dieser Grundlage die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sowie die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft ansprechen.
Den Befund der klaren Trennung zwischen der Wirksamkeit des Austritts auf der einen und den Austrittsfolgen auf der anderen Seite unterstreicht das der verbindlichen schriftlichen Austrittserklärung vorgelagerte fiktive Berechnungsverfahren des § 21 Abs. 2 Sätze 2 ff. VS, auf welches das austrittswillige Verbandsmitglied im Vorfeld seines Ausscheidens aus dem Zweckverband der Klägerin einen Anspruch hat. Beabsichtigt ein Mitglied demnach möglicherweise aus dem Verband auszuscheiden, so hat es nach einer entsprechenden schriftlichen Mitteilung an den Verband, aber noch vor einer verbindlichen schriftlichen Austrittserklärung, einen Anspruch auf eine fiktive Berechnung, wie hoch seine nach den Absätzen 4 und 5 noch zu leistende finanzielle Beteiligung an den Kosten des Verbandes konkret wäre. Die fiktive Berechnung hat dabei dergestalt zu erfolgen, dass der Austritt zum 31. Dezember des jeweils zuletzt abgelaufenen Jahres unterstellt wird. Die Berechnung ist dem Mitglied binnen drei Monaten nach der schriftlichen Mitteilung über einen eventuellen Austritt aus dem Verband von der Geschäftsführung vorzulegen. Durch diese Vorschriften soll augenscheinlich einerseits dem austrittswilligen Verbandsmitglied eine Entscheidungshilfe an die Hand gegeben werden, um die vermögensrechtlichen Folgen eines Austritts abschätzen zu können. Andererseits soll dem Zweckverband Gelegenheit geboten werden, sich auf einen etwaigen Austritt möglichst frühzeitig vermögensrechtlich, organisatorisch und personalwirtschaftlich einzustellen. Der Satzungsgeber schaltet der Austrittserklärung also einen Austausch zwischen dem Zweckverband und dem austrittsgeneigten Verbandsmitglied über die prospektiven Kosten eines Austritts vor. Obwohl sich, falls es gewollt gewesen wäre, namentlich an dieser Stelle eine Regelung über einen vorab zu treffenden vermögensrechtlichen Ausgleich und die anteilige Übernahme von Bediensteten aufgedrängt hätte, hat der Satzungsgeber darauf verzichtet. Er hat die Auseinandersetzung erst nachfolgend in den Absätzen 4 und 5 ausgestaltet, nachdem der Austritt aufgrund von § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 VS zu einem bestimmten Stichtag Wirksamkeit erlangt hat.
Weiterhin wäre die Einstufung der vor der Wirksamkeit des Austritts abgeschlossenen vermögensrechtlichen Auseinandersetzung bzw. der erfolgten anteiligen Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft als zwingende Wirksamkeitsvoraussetzungen des Austritts deswegen systemwidrig, weil sie nicht hinnehmbare Rechtsunsicherheiten bzw. unauflösbare (status-)rechtliche Widersprüche mit sich bringen würde.
Sie würde das Stichtagssystem des § 21 Abs. 3 VS konterkarieren und auf diese Weise eine ggf. langandauernde Rechtsunsicherheit über das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds - und damit gleichzeitig über die Zusammensetzung des Zweckverbands und seiner Verbandsversammlung (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 VS) - herbeiführen. Wie gesagt, gibt § 21 Abs. 3 VS klare Fristen vor, nach deren Ablauf die Mitgliedschaft eines Verbandsmitglieds nach Abgabe einer schriftlichen Austrittserklärung ausläuft. Dies ist eine - fixe - Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres, erstmals mit Wirkung zum 31. Dezember 2012. Dass diese nicht mit einer Verlängerungsmöglichkeit versehene starre Frist für das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds in jedem denkbaren Austrittsfall eingehalten werden kann, wenn vorher von der Klägerin und dem/den ausscheidenden Verbandsmitglied/Verbandsmitgliedern eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung und überdies eine Regelung über die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft rechtskräftig bewerkstelligt werden müsste, ist höchst unwahrscheinlich und wäre solchermaßen mit der Rechtssicherheitsfunktion einer Fristenbestimmung, wie § 21 Abs. 3 VS sie erfüllt, nicht vereinbar.
Weder § 21 Abs. 4 VS noch § 21 Abs. 5 VS gewährleistet, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung bzw. die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft während des Laufs der 18-Monats-Frist des § 21 Abs. 3 VS in jedem denkbaren Austrittsfall rechtskräftig absolviert werden kann. Zumal wenn den Beteiligten keine rasche und umfassende Einigung über die Auseinandersetzung gelingt, ist im Gegenteil zu erwarten, dass die Frist des § 21 Abs. 3 VS typischerweise überschritten wird. Denn im Fall eines Dissenses über die Auseinandersetzung wird der gestufte und als solcher entsprechend potentiell langwierige Entscheidungsfindungsprozess der §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW in Gang gesetzt.
Ist nach dem Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes eine Auseinandersetzung notwendig, so entscheidet darüber, falls sich die Beteiligten nicht einigen, nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW die Aufsichtsbehörde. Bei Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Verbandsmitgliedern oder der Verbandsmitglieder untereinander über Rechte und Verbindlichkeiten aus dem Verbandsverhältnis ist gemäß § 30 GkG NRW die Aufsichtsbehörde zur Schlichtung anzurufen, soweit nicht dieses Gesetz etwas anderes bestimmt oder in der Verbandssatzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen ist.
Ein Entscheidungsverfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW findet demnach erst nach einem Fehlschlagen des zuerst anzustrebenden Einigungs- sowie des diesem nachgelagerten Schlichtungsverfahrens des § 30 GkG NRW statt. Das Entscheidungsverfahren kann aber wiederum im Nachgang zu der Entscheidung der Aufsichtsbehörde über die Auseinandersetzung/Personalübernahme in ein verwaltungsgerichtliches Verfahren einmünden. Dass dadurch die Wirksamkeit des Austritts eines Verbandsmitglieds - und die Zusammensetzung des Verbands und seiner Verbandsversammlung - möglicherweise über Jahre in der Schwebe gehalten würde, ist mit dem im Hinblick auf den Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Ausscheidens eindeutigen § 21 Abs. 3 VS nicht in Übereinstimmung zu bringen.
Diese systematisch zu vermeidende Friktion bei der Anwendung des § 21 VS lässt der - §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW teils nachempfunden, teils aber auch noch stärker ausdifferenziert - in sich gestufte § 21 Abs. 5 VS besonders hervortreten. Die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft kann neben der geschilderten zeitlichen Verzögerungskomponente auch aus statusrechtlichen Gründen keine Wirksamkeitsvoraussetzung des Austritts sein. Die Übernahme von Bediensteten regelt jedenfalls bei erzwungenen Übertritten den Übergang von Dienstverhältnissen von einer Körperschaft auf die andere entsprechend §§ 128 ff. BRRG. Da die Übernahme insbesondere auch beamtenrechtliche Statusrechte konstitutiv neu gestaltet, muss ihr der Aufgabenübergang durch das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds aus dem Zweckverband notwendig als rechtssicherer Anknüpfungspunkt vorausgehen, soll einer Kollision mit dem Prinzip der Ämterstabilität ausgewichen werden.
Vgl. zu diesem etwa BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 C 22.09 -, BVerwGE 136, 140 = NJW 2010, 3592 = juris Rn. 19.
Gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 VS übernimmt die ausscheidende Körperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG mit dem Ausscheiden anteilig Bedienstete. Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht (§ 21 Abs. 5 Satz 3 VS). Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, schlichtet die Bezirksregierung in L. (§ 21 Abs. 5 Satz 4 VS).
§ 21 Abs. 5 VS konstruiert das Verfahren zur anteiligen Übernahme von Bediensteten bei Ausscheiden eines Verbandsmitglieds somit nicht nur als Einigungs-, Schlichtungs- und Entscheidungsverfahren betreffend diesen Aspekt der Auseinandersetzung, wie es bei einer reinen Übernahme von §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW in das Satzungsrecht der Fall wäre. Er geht darüber mit zusätzlicher Komplexität hinaus, indem er zum einen anstatt einer anteiligen Übernahme von Bediensteten alternativ eine dem wirtschaftlich entsprechende Zahlungsverpflichtung ermöglicht und zum anderen für das Übernahmeverfahren als solches mit dem externen Verweis auf §§ 128 ff. BRRG arbeitet, die hierfür entsprechend gelten sollen.
Selbst für den Fall, dass die Bezugnahme des § 21 Abs. 5 Satz 1 VS auf §§ 128 ff. BRRG fehlschlüge, weil - wie die Klägerin postuliert - der Austritt eines Verbandsmitglieds keinen (auch keinen entsprechenden) Anwendungsfall namentlich des § 128 Abs. 4 3. Alt. BRRG begründet, in dem eine Übernahme von Bediensteten auch gegen deren Willen durch Übernahmeverfügung der Aufsichtsbehörde gemäß § 129 Abs. 3 Satz 2 BRRG möglich ist,
vgl. zu diesem Problemkreis und zur Funktionsweise der §§ 128 ff. BRRG im Einzelnen: BVerwG, Urteile vom 26. November 2009 - 2 C 15.08 -, BVerwGE 135, 286 = NVwZ-RR 2010, 565 = juris Rn. 14 f. und Rn. 17 und vom 2. April 1981 - 2 C 35.78 -, BVerwGE 62, 129 = juris Rn. 17; OVG NRW, Beschlüsse vom 13. August 2010 - 6 A 815/09 -, NWVBl. 2010, 475 = juris Rn. 45 und Rn. 48, und vom 26. Februar 2003 - 1 B 73/03 -, juris Rn. 8 ff.; Sächs. OVG, Beschluss vom 24. November 2009 - 2 B 420/09 -, juris Rn. 14; Bay. VGH, Urteil vom 19. Juli 2006 - 3 BV 03.1375 -, juris Rn. 38 ff.,
stellt § 21 Abs. 5 VS in Verbindung mit den zur Füllung womöglicher Lücken der Verbandssatzung heranzuziehenden (vgl. zu dieser Möglichkeit § 9 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW) gesetzlichen Bestimmungen der §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW nach jeder Betrachtungsweise einen funktionsfähigen Entscheidungsmechanismus bereit, der geeignet ist, Pattsituationen aufzulösen und Rechtssicherheit zu schaffen. Wird ein Einvernehmen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten verfehlt und auch kein gegenseitiges Einvernehmen i.S.v. § 21 Abs. 5 Satz 3 VS über die ersatzweise Übernahme einer wirtschaftlich gleichwertigen Zahlungsverpflichtung erzielt, tritt gemäß §§ 30 GkG NRW, 21 Abs. 5 Satz 4 VS die Aufsichtsbehörde - hier die Bezirksregierung L. - auf den Plan, um die Angelegenheit in das Schlichtungsverfahren zu überführen. Schlägt auch dieses fehl, fällt die Aufsichtsbehörde aufgrund von § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW eine Entscheidung. Diese kann sich, da der in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW verwendete Begriff der Auseinandersetzung umfassend ist, sowohl auf die anteilige Übernahme von Bediensteten selbst beziehen als auch - soweit ein solcher Personalübergang aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in Betracht kommt - auf eine ersatzweise Ausgleichszahlung der ausgetretenen Gebietskörperschaft an die Klägerin, wie sie § 21 Abs. 5 Satz 3 VS im Blick hat. Diese Reichweite der Entscheidungsbefugnis der Aufsichtsbehörde aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht mehr in Abrede gestellt, sondern ausdrücklich bestätigt. Sollte es also im Nachgang zu dem vorliegenden Senatsurteil nach wie vor nicht zu einer von der Bezirksregierung L. moderierten Einigung zwischen den Beteiligten über die Auseinandersetzung kommen, wird die Bezirksregierung in ihrer Eigenschaft als Aufsichtsbehörde darüber zu entscheiden haben. Diese Entscheidung würde die Frage einer anteiligen Übernahme von Bediensteten bzw. unter Umständen einer diese ersetzenden Ausgleichszahlung der Beigeladenen einschließen.
Dass § 21 Abs. 5 Satz 4 VS in seiner letztlich bekannt gemachten Fassung von einer Schlichtung durch die Aufsichtsbehörde spricht, dient lediglich der Hervorhebung, dass einer Entscheidung nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW, dessen gesetzesrechtlicher Befugnisnormcharakter auf Satzungsebene nicht abbedungen werden kann, ein Schlichtungsverfahren vorauszugehen hat. Nur so ist erklärlich, dass die Klägerin und der Beklagte die Streichung der ursprünglich beschlossenen Formulierung „entscheidet“ durch „schlichtet“ als bloß redaktionelle Änderung betrachtet haben, über welche die Verbandsversammlung der Klägerin nicht erneut zu beschließen brauche. Insofern besteht auch kein inhaltlicher Unterschied zu dem von der Klägerin in diesem Kontext angeführten § 26 Abs. 4 VS für den Fall der Auflösung des Zweckverbands.
In diesen Sinnzusammenhang ist auch § 21 Abs. 5 Satz 3 VS einzuordnen. Soweit diese Norm die Übernahme einer Zahlungsverpflichtung statt einer Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft an das gegenseitige Einvernehmen der Beteiligten knüpft, betont auch sie die schon gesetzlich vorgegebene Vorstellung, dass einem etwaigen Entscheidungsverfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW konsensuale Lösungen stets vorzugehen haben.
Nach alledem machen die Abstufungen, Facetten und Unwägbarkeiten des Übernahmeverfahrens, denen hinzuzurechnen ist, dass sich ein Bediensteter gegen eine etwaige Übernahmeverfügung nach § 129 Abs. 3 Satz 2 BRRG (ggf. in Verbindung mit § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW) mit ungewissem Ausgang gerichtlich zur Wehr setzen kann, jedenfalls deutlich, dass die anteilige Übernahme von Bediensteten als qualifizierte Austrittsvoraussetzung auszuscheiden hat. Weder fügt sich das Verfahren des § 21 Abs. 5 Satz 1 VS (i.V.m. §§ 128 ff. BRRG) wegen seiner absehbaren Zeitdauer in das Stichtagsregime des § 21 Abs. 3 VS ein, noch können einzelne statusrechtliche Übernahmeentscheidungen mit konstitutiver Wirkung getroffen werden, bevor überhaupt klar ist, ob ein Aufgabenübergang wegen des Ausscheidens eines Verbandsmitglieds gegeben ist. Der von § 21 Abs. 5 Satz 1 VS inkorporierte § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG lässt sich dafür als zusätzliches systematisches Argument fruchtbar machen. Er stellt heraus, dass die 6-Monats-Frist für die Herstellung des Einvernehmens über die Übernahme der einzelnen Beamten erst mit dem Zeitpunkt des Vollzugs der Umbildung der beteiligten Körperschaften - d. h. vorliegend ab der Wirksamkeit des Austritts der Beigeladenen zum 31. Dezember 2012 - zu laufen beginnt.
Diese Gedankenführung lässt sich auf Bedienstete der Klägerin, die in einem Angestelltenverhältnis zu ihr stehen (vgl. dazu § 17 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW), zwanglos übertragen. Auch insoweit sind die Klägerin und das ausscheidende Verbandsmitglied entsprechend § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG bzw. - sollte eine entsprechende Anwendbarkeit der §§ 128 ff. BRRG aus den oben genannten Gründen generell zu verneinen sein - gemäß § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW zuvörderst verpflichtet, ein Einvernehmen herzustellen, sollte die Übernahme eines Angestellten durch die ausscheidende Körperschaft in Rede stehen. Im Konfliktfall wird auch hier ein Schlichtungsverfahren eingeleitet, wie §§ 30 GkG NRW, 21 Abs. 5 Satz 4 VS es bestimmen. Im Hintergrund steht dabei erneut die Entscheidungsbefugnis der Aufsichtsbehörde aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW. Falls eine Übernahme von Angestellten gegen deren Willen arbeitsrechtlich nicht umsetzbar ist, könnte diese Entscheidung auch so ausfallen, dass eine Übernahme dieser Angestellten bzw. von Angestellten allgemein unterbleibt oder dass die Aufsichtsbehörde insofern ersatzweise eine wirtschaftlich angemessene Zahlungsverpflichtung der Beigeladenen festsetzt.
b) Auch teleologisch-entstehungsgeschichtlich lässt sich § 21 VS nur dahingehend interpretieren, dass die durch die 9. Änderungssatzung eingeräumte Austrittsmöglichkeit inhaltlich voraussetzungslos ist.
§ 21 VS in der Fassung der 9. Änderungssatzung sollte nach dem erklärten Willen des Satzungsgebers das Austrittsrecht der Verbandsmitglieder liberalisieren. In der die Beschlussfassung vorbereitenden 115. Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin am 12. September 2008 hieß es dazu, wer unabhängig von den Fortschritten bei der Neuaufstellung des Verbandes aus dem Verband ausscheiden wolle, solle dazu mit Ablauf des Jahres 2012 in der Lage sein. Er solle dies den anderen Mitgliedern nur spätestens bis zum 30. Juni 2011 erklären. So werde Klarheit für den Prozess der Neuaufstellung geschaffen. Ende des Jahres 2012 werde Bilanz gezogen. Dann werde über die Zukunft des Verbandes entschieden. Obwohl damit offen zu Tage getreten war, dass das neue Austrittsrecht inhaltlich ungebunden sein würde, korrigierte der Verwaltungsrat diese Beschlusslage weder in seiner 116. Sitzung am 7. November 2008 noch in seiner 117. Sitzung am 12. November 2008. In diesen Sitzungen erörterte er vielmehr nur einen alternativen Vorschlag zur Fassung des § 21 Abs. 5 VS, demzufolge die ausscheidende Körperschaft sich für fünf weitere Jahre an der Finanzierung der Personalkosten des Zweckverbands mit dem Beitrag beteiligen sollte, den sie selbst bei einer anteiligen Übernahme von Bediensteten in diesem Zeitraum zu tragen hätte. Dafür, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sowie die anteilige Übernahme von Bediensteten Austrittsvoraussetzung werden solle, sprach sich der Verwaltungsrat indessen nicht aus.
Auch nach dem Beschluss der 9. Änderungssatzung durch die Verbandsversammlung in ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 wurde von Seiten der Klägerin kein Klarstellungsbedarf gesehen, was die Austrittsvoraussetzungen des § 21 VS anbelangte. Anlass und Gelegenheit, diesen Bedarf noch vor der öffentlichen Bekanntmachung der 9. Änderungssatzung anzumelden, hätte - wenn er denn von der Klägerin gesehen worden wäre - dezidiert bestanden, nachdem die Bezirksregierung L. mit Schreiben vom 8. Januar 2009 diverse Bedenken gegen die beschlossene Neufassung des § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS erhoben hatte. Jedoch nahm die Klägerin diese Gelegenheit auch anlässlich einer daraufhin angesetzten Besprechung mit der Bezirksregierung am 17. Februar 2009 nicht wahr. Bei dieser erläuterten Vertreter der Klägerin die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung zu der mit dem Ausscheiden eines Mitglieds verbundenen vermögensrechtlichen Auseinandersetzung. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 Satz 4 VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung mit der redaktionellen Änderung erfolgt, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt wird. Abgesehen davon blieb § 21 VS mit seiner klaren Unterscheidung zwischen einer voraussetzungslosen Kündigung der Mitgliedschaft und den Kündigungsfolgen der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung bzw. der anteiligen Übernahme von Bediensteten unberührt.
2. Mit diesem Inhalt steht § 21 VS auch mit höherrangigem Recht im Einklang.
a) Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW - hier anzuwenden in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der 9. Änderungssatzung der Klägerin gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979 (GV. NRW. S. 621) - bedürfen Änderungen der Verbandssatzung, insbesondere der Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern, sowie die Auflösung des Zweckverbandes, falls die Verbandssatzung nichts anderes bestimmt, einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung; die Verbandssatzung kann bestimmen, dass außerdem die Zustimmung einzelner oder aller Verbandsmitglieder erforderlich ist.
Der hinsichtlich der Austrittsvoraussetzungen offen gefasste § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW lässt eine Satzungsregelung wie die in § 21 VS getroffene zu, derzufolge ein Verbandsmitglied einseitig seinen Austritt aus dem Zweckverband durch Kündigung erklären kann, ohne dass daran weitergehende verfahrensmäßige oder inhaltliche Wirksamkeitsanforderungen zu knüpfen wären. Einer wie auch immer gearteten Mitwirkung der übrigen Verbandsmitglieder oder der Verbandsversammlung bzw. des Verbandsvorstehers als Organe des Zweckverbandes bedarf es in diesem Fall nicht. Belässt es die Verbandssatzung - wie § 21 VS - bei der Forderung nach einer form- und fristgerechten Austritts- bzw. Kündigungserklärung als Wirksamkeitsvoraussetzung für das Ausscheiden aus dem Zweckverband, muss das ausscheidende Verbandsmitglied seinen Austritt auch weder begründen noch im Übrigen zusätzliche inhaltliche Vorgaben erfüllen, um den Zweckverband der verlassen zu können.
Vgl. insoweit OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2011 - 15 A 1544/11 -, NWVBl. 2012, 422 = juris Rn. 41 und Rn. 71, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit, LT-Drs. 4/23, S. 29; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 20 GkG Erl. 5.2.2.1.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass ein Zweckverband eine grundsätzlich auf Dauer angelegte Form kommunaler Zusammenarbeit darstellt. Sieht die betreffende Satzungsregelung - wie hier - eine ausreichend lange Übergangsphase zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden vor, wird den Belangen des Zweckverbandes und seiner Mitglieder hinreichend Rechnung getragen, die sich innerhalb dieser Zeit auf die neuen Verhältnisse einstellen können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2011 - 15 A 1544/11 -, NWVBl. 2012, 422 = juris Rn. 75.
Angesichts dessen ist die Einfügung der Worte „und des Rechts zur einseitigen Kündigung“ nach den Worten „Ausscheiden von Verbandsmitgliedern“ in § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW durch das Änderungsgesetz vom 3. Februar 2015 mit Wirkung zum 11. Februar 2015 (GV. NRW. S. 204) lediglich eine Klarstellung, welche die vorzitierte Senatsrechtsprechung aufgreift. Das Gleiche gilt für den mit dieser Änderung korrespondierenden neuen § 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GkG NRW, der das „Recht zur einseitigen Kündigung der Verbandsmitgliedschaft, wenn zugleich das Verfahren zur Auseinandersetzung geregelt wird“, explizit als zulässigen Inhalt einer Verbandssatzung kennzeichnet,
Vgl. dazu die Begründung der Landesregierung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, LT-Drs. 16/6090, S. 36 und S. 41; ebenso Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 20 GkG Erl. 5.2.2.1.
Die Formulierung des neuen § 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GkG NRW „wenn zugleich das Verfahren zur Auseinandersetzung geregelt wird“ unterstreicht de lege lata im Zusammenspiel mit dem unberührt bleibenden § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW zugleich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung, welche die Frage einer anteiligen Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft einschließt, mit dem Ausscheiden eines Verbandsmitglieds aus der Sicht des Gesetzgebers zwar zwingend regelungsbedürftig, aber deshalb noch keine zwingende Wirksamkeitsvoraussetzung des Austritts ist, wenn der Satzungsgeber sie nicht als solche normiert. Vielmehr kann sich in dieser Fallgestaltung die Frage der Auseinandersetzung/Personalübernahme erst dann sinnvoll und als in einem geregelten Verfahren klärungsbedürftig stellen, wenn infolge einer (wirksamen) einseitigen Kündigungserklärung feststeht, dass ein Verbandsmitglied den Zweckverband verlässt. Wie unter 1. a) dargelegt, bieten zudem §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW funktionsfähige Konfliktlösungsmodelle, die § 21 VS - insbesondere in seinem Absatz 5 für den Aspekt der anteiligen Übernahme von Bediensteten- gesetzeskonform implementiert hat.
b) Die mithin inhaltlich voraussetzungslose Austrittsmöglichkeit für Verbandsmitglieder verletzt die Klägerin schließlich nicht in ihrem in § 5 Abs. 1 Satz 2 GkG NRW niedergelegten Selbstverwaltungsrecht.
Der Zweckverband, der allerdings kein Gemeindeverband i.S.v. Art. 28 Abs. 2 GG, 78 LVerf NRW ist,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 8. November 2013 - 8 B 6.13 -, juris Rn. 5, m.w.N.; VerfGH NRW, Urteil vom 26. Juni 2001 - VerfGH 28/00 und 30/00 -, NWVBl. 2001, 340 = juris Rn. 38,
hat gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 GkG NRW das Recht, seine Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze (auch organisatorisch und personell) unter eigener Verantwortung zu verwalten.
Gegenüber den Mitgliedskörperschaften ist das Selbstverwaltungsrecht des Zweckverbands dadurch geschützt, dass diese lediglich nach Maßgabe ihrer Mitgliedschaftsrechte auf den Zweckverband einwirken dürfen. Die Landesverwaltung ist bei der Kontrolle des Selbstverwaltungsrechts des Zweckverbands an die ihr gesetzlich eingeräumten Möglichkeiten der Kommunalaufsicht gemäß § 119 Abs. 1 GO NRW gebunden. Im Übrigen ist das Selbstverwaltungsrecht des Zweckverbands durch die Verbandssatzung und die in ihr enthaltenen Aufgaben begrenzt. Es ist dabei weder garantiert, dass die Selbstverwaltung der Zweckverbände erhalten bleibt, noch dass die Zweckverbände als Institutionen bestehen bleiben müssen. Ein Landesgesetz kann § 5 Abs. 1 Satz 2 GkG NRW ändern oder aufheben.
Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 5 GkG Erl. 2.2 f. und Erl. 4.2.
Dies zugrunde gelegt, verletzt das in § 21 VS enthaltene inhaltlich voraussetzungslose Austrittsrecht der Verbandsmitglieder die Klägerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Es steht nach dem soeben Gesagten im Einklang mit der gesetzlichen Verfahrensvorgabe des § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und begrenzt schon deswegen den organisatorischen wie personellen Handlungsspielraum der Klägerin rechtmäßig.
Dass für den Fall einer form- und fristgerechten Austrittserklärung ein angemessener Interessenausgleich zwischen der Klägerin und dem ausscheidenden Verbandsmitglied erreicht werden kann, stellen neben der Fristdauer § 21 Abs. 2 Sätze 2 ff., Abs. 4 und Abs. 5 VS sicher. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 128 ff. BRRG
§§ 20 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 2 Satz 2 GkG
§§ 128 ff. BRRG weder direkt noch entsprechend anwendbar. Entsprechendes gelte für die Übernahme von Angestellten. Hinzu komme, dass § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG
§§ 29 Abs. 3 GkG NRW, 119 Abs. 1 GO NRW
§§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG
§§ 30 GkG NRW, 21 Abs. 5 Satz 4 VS es bestimmen. Im Hintergrund steht dabei erneut die Entscheidungsbefugnis der Aufsichtsbehörde aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW.
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 30 GkG
§ 128 BRRG
§ 20 GkG
§ 20 GkG
§ 5 GkG
§ 167 VwGO
§ 19 Abs. 2 GkG
§ 20 Abs. 1 Satz 3 GkG
§ 19 Abs. 2 GkG
§ 29 Abs. 1, 20 Abs. 1 Satz 3 GkG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 GkG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 Satz 1 GkG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GkG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GkG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GkG
§ 20 Abs. 1 Satz 3 GkG
§ 128 Abs. 4 3. Alt. BRRG
§ 129 Abs. 3 Satz 2 BRRG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 GkG
§ 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 GkG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GkG
§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 GkG
§ 119 Abs. 1 GO NRW
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 136, 140
NJW 2010, 3592
BVerwGE 135, 286
NVwZ-RR 2010, 565
BVerwGE 62, 129
15 A 436/86
2 C 22.09
2 C 15.08
2 C 35.78
6 A 815/09
1 B 73/03
2 B 420/09
3 BV 03.13
15 A 1544/11
8 B 6.13