Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-06-13, Aktenzeichen 5 LC 52/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:0613.5LC52.22.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 13. Kammer (Berichterstatter) - vom 12. April 2022 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Gewährung einer Erschwerniszulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler in Höhe von insgesamt 36.495,60 EUR in Bezug auf Einsätze in Form von Fahrzeugkontrollen, die sie im Zeitraum vom 5. Januar 2019 bis zum 31. März 2019 in Camp G. (H. -Stadt, Afghanistan) geleistet hat.
Die Klägerin steht im Dienstrang eines Oberfeldwebels (Besoldungsgruppe A 7) und gehört nach entsprechender Ausbildung als Kampfmittelabwehrfeldwebel dem Kampfmittelabwehrpersonal ("Kampfmittelabwehrkräfte mit qualifizierter Befähigung") der L. an. Vom ... 2018 bis zum ... 2019 war sie in Afghanistan eingesetzt und damit Teil des deutschen Einsatzkontingents in der am 1. Januar 2015 begonnenen Mission I. der Organisation des Nordatlantikvertrages (NATO) zur Ausbildung und Beratung sowie Unterstützung der Sicherheitskräfte der Islamischen Republik Afghanistan. Einsatzort der Klägerin war die Liegenschaft Camp G. (H. -Stadt), wo sie im Aufgabenbereich EOD (= explosive ordnance disposal) eingesetzt und dort dem sog. EOD-Pit zugwiesen war. Dabei handelte es sich um einen außerhalb des eigentlichen Camps gelegenen, mit Erdwällen umrandeten, uneinsehbaren und durch Jammer (Funkstörer) gesicherten Bereich. Zu den Aufgaben im EOD-Pit gehörte die Überprüfung von zivilen Fahrzeugen, die in das Camp einfahren wollten (sog. EOD-Check). Die einfahrenden Fahrzeuge, die an anderer Stelle bereits einer ersten Kontrolle (Sichtprüfung und Abspiegeln) durch den sogenannten AfghanPreCheck, betrieben durch lokale Sicherheitskräfte, unterzogen worden waren, wurden im EOD-Pit erneut kontrolliert, um das Einbringen gefährlicher Gegenstände (unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen u. ä.) in das Camp zu verhindern. Diese Kontrollen wurden durch Kampfmittelabwehrfeldwebel - u. a. durch die Klägerin - durchgeführt. Jede einzelne Fahrzeugkontrolle wurde protokolliert und als "Zählfall" im sog. EOD-Report tageweise festgehalten.
Am 7. April 2019 (Bl. 13/Gerichtsakte - GA -) beantragte die Klägerin die Gewährung der Erschwerniszulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler gemäß § 11 der Erschwerniszulagenverordnung (EZulV) für die im Zeitraum vom 5. Januar 2019 bis zum 31. März 2019 durchgeführten Fahrzeugkontrollen in Höhe von insgesamt 36.495,60 EUR. Dem lagen sogenannte Änderungsmeldungen zugrunde (Bl. 121 bis 126/Beiakte 001), in denen die "Anzahl der Einsätze" - hier: gleichbedeutend mit der Zahl der kontrollierten Fahrzeuge - aufgeführt waren.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 25. Mai 2019 (Bl. 18 bis 20/GA) ab. Die Anspruchsvoraussetzungen des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV lägen nicht vor. Die Klägerin sei zwar Soldatin mit einer abgeschlossenen Ausbildung zur Sprengstoffentschärferin und damit grundsätzlich zulageberechtigt. Es habe indes nicht festgestellt werden können, dass sie in den angegebenen Fällen innerhalb eines unmittelbaren Gefahrenbereichs zur Behandlung verdächtiger Gegenstände gearbeitet habe.
Während des Einsatzes in Afghanistan - auch in der Einsatzliegenschaft Camp G. - seien alle eingesetzten Kräfte einer dauerhaften abstrakten Gefährdung ausgesetzt gewesen. Diese habe sich dadurch ausgezeichnet, dass zu keiner Zeit Angriffe, einschließlich solcher mit "Improvised Explosive Devices (IEDs [selbstgebauten Sprengkörpern]), hätten ausgeschlossen werden können. Aufgrund der im Betrachtungszeitraum vorherrschenden Gefährdungsanalyse sei indes nicht von einer unmittelbaren Bedrohung des Camps auszugehen gewesen, es habe also keine Hinweise auf eine konkrete Gefährdung des Camps gegeben. Dennoch seien gegen potentielle Gefährdungen verschiedene Schutzmaßnahmen ergriffen worden. Dazu hätten Maßnahmen gehört, die den Zugang in das Camp geregelt hätten. Absicht der übergeordneten Führung sei insoweit gewesen, nicht autorisierten Kräften, Personen und vor allem Insurgenten den Zugang zum Camp zu verwehren sowie darüber hinaus das Einbringen von gefährlichen Gegenständen (einschließlich IEDs) zu verhindern. Deshalb seien Personen- und Fahrzeugkontrollen durchgeführt worden. Mit diesen seien die Kampfmittelabwehrkräfte mit qualifizierter Befähigung im EOD-Pit beauftragt worden. Bevor Fahrzeuge in den EOD-Pit eingefahren seien, seien diese vorab am Afghan PreCheck (Sichtprüfung, Abspiegeln) vorüberprüft worden. Die eingesetzten afghanischen Sicherheitskräfte seien hierbei durch einen deutschen Offizier angeleitet worden. Die EOD-Kräfte hätten im Rahmen ihrer Fahrzeugkontrolle das Aufklärungsverfahren ALFA angewendet. Im EOD-Pit seien alle Fahrzeuge kontrolliert worden, die bei der "Camp Security" das Einbringen von Material jeglicher Art mit einem bekannten oder unbekannten Fahrzeug sowie mit einem bekannten oder unbekannten Fahrer beantragt und eine entsprechende Genehmigung ("Import Permission") erhalten hätten. Darüber hinaus seien Fahrzeuge, die täglich mehrfach ins Camp eingefahren seien, stichprobenartig kontrolliert worden; hierbei habe es sich um registrierte Fahrzeuge gehandelt, deren Fahrer eine gültige Zugangsberechtigung für uneskortierten Zugang zum Camp besessen hätten. Ergänzend sei einmal pro Woche ein 100%iger EOD-Check durchgeführt worden, d. h. an diesem Tag seien alle einfahrenden Zivilfahrzeuge durch den EOD überprüft worden, wobei dieser den Durchführungstag eigenverantwortlich festgelegt habe. Die durch die EOD-Kräfte überprüften Fahrzeuge seien auf der sogenannten Pit-Feedback-Liste einzeln erfasst worden.
Hieraus ergebe sich, dass die Fahrzeugkontrolle im EOD-Pit eine Maßnahme zur präventiven Gefahrabwehr in einem Umfeld ohne konkrete Gefährdungslage gewesen sei, bei der die Fähigkeiten der Kampfmittelabwehrkräfte mit qualifizierter Befähigung genutzt worden seien. Die bloße Suche nach gefährlichen Gegenständen im Rahmen der Kampfmittelaufklärung ohne konkrete Hinweise oder Verdachtsmomente - auch unter Anwendung des Kampfmittelaufklärungsverfahrens ALFA - eröffne nicht per se einen unmittelbaren Gefahrenbereich. Nicht jedes in das Camp einfahrende Fahrzeug sei als gefährlicher oder verdächtigter Gegenstand anzusehen gewesen, weil es keine konkrete Gefährdungslage bzw. keine konkreten Warnhinweise für das Camp gegeben habe. Die Fahrzeuge seien zunächst als schlichte Beförderungsmittel zu bewerten gewesen, von denen keine konkrete Gefahr ausgehe. Erst das Auffinden eines verdächtigen Gegenstandes - z. B. eines versteckten Sprengsatzes - bzw. von Anzeichen eines verdächtigen Gegenstandes - z. B. auffällige Verkabelung - ändere den Status eines Fahrzeugs zu einem gefährlichen Gegenstand, von dem dann auch eine konkrete Gefahr ableitbar sei. Beim Vorhandensein konkreter Warnhinweise oder Warnungen wiederum könne auch jedes Fahrzeug als gefährlicher Gegenstand angesehen werden. Hier seien indes keine zielgerichteten Kontrollen durchgeführt worden, sondern hauptsächlich pauschale Kontrollen vorangekündigter Fahrzeuge. Hinzugekommen seien stichprobenartig ausgewählte Fahrzeuge, die im Afghan PreCheck ohne konkreten Gefahrenbezug selektiert worden seien sowie die willkürlich festgelegte 100%ige Überprüfung. Eine konkrete Gefährdungslage habe hierbei nicht vorgelegen, zumal alle Fahrzeuge, die im EOD-Pit überprüft worden seien, bereits einer vorherigen Sichtung durch die afghanischen Sicherheitskräfte unterzogen worden seien.
Unter dem 3. Juni 2019 (Bl. 132, 133/Beiakte 001) erhob die Klägerin Beschwerde und machte zu deren Begründung geltend, entgegen der Auffassung der Beklagten habe die tatbestandliche Voraussetzung des Einsatzes im unmittelbaren Gefahrenbereich vorgelegen. Kampfmittelabwehrfeldwebel arbeiteten immer in einem Gefahrenbereich. Die Camp Security habe die zu durchsuchenden Fahrzeuge aufgrund von Verdachtsmomenten zur Durchsuchung im EOD-Pit gemeldet. Die Fahrzeuge hätten nur im (vorgelagerten) EOD-Pit abgesucht werden dürfen, um den Schutz des Camps mit den dortigen Schutzwällen nicht zu gefährden. Wäre keine Gefährdung vorhanden gewesen, wäre ein Einsatz von Kampfmittelabwehrpersonal nicht erforderlich gewesen und eine Kontrolle am Haupttor hätte ausgereicht. Die Gefährdung sei trotz durchgeführter Sichtung durch den Afghan PreCheck vorhanden gewesen, weil eine Sichtung durch die afghanischen Sicherheitskräfte nicht vergleichbar sei mit einer Absuche gemäß dem Aufklärungsverfahren ALFA. Die vorherige Sichtung habe lediglich eine Abspiegelung und visuelle Absuche von außen beinhaltet, während die Kampfmittelabwehrkräfte das komplette Fahrzeug von außen und innen durchsucht hätten. Der Motorraum sei geöffnet und alle Teile/Boxen, welche IEDs, IED-Komponenten, Drogen oder Waffen hätten enthalten können, seien überprüft worden. Ebenso seien sämtliche Abdeckungen und Verkabelungen im Fahrzeugraum untersucht worden. Auch der Kofferraum sei komplett geleert und auf mögliche Verstecke durchsucht worden; der Fahrzeugtank sei ebenfalls nicht ausgenommen gewesen. Nahezu jedes Fahrzeug habe nicht über originale Kabelbäume, Knöpfe und Stromleitungen verfügt. Man habe jedes Kabel verfolgen müssen, um eine mögliche IED-Auslösung auszuschließen. Da sich der Gefahrenbereich anhand der Größe des möglichen IEDs definiere, hätten sie zunächst vom schlimmsten Fall ausgehen müssen, dass das Fahrzeuginnere voll mit Sprengstoff sei. Die Gefährdungslage sei seit Jahren durch das Einsatzführungskommando als "erheblich" eingestuft worden. Aufgrund der Gefahr, dass jedes Fahrzeug möglicherweise ein IED beherberge, habe vor jeder Durchsuchung ein unmittelbarer Gefahrenbereich im Sinne des § 11 EZulV bestanden.
Mit Beschwerdebescheid vom 10. Juni 2019 (Bl. 134 bis 139/Beiakte 001) - der Klägerin nach eigenen Angaben zugegangen am 27. Juni 2019 (vgl. Bl. 1/GA) - wies die Beklagte die Beschwerde zurück. Die von der Klägerin durchgeführten Fahrzeugkontrollen im EOD-Pit stellten lediglich routinemäßig und präventiv durchgeführte Kontrollen dar und seien daher nicht als Einsätze im unmittelbaren Gefahrenbereich einzustufen, die erforderlich seien, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen.
Die Klägerin hat ihr Zulagebegehren mittels der am 16. Juli 2019 bei dem Verwaltungsgericht Potsdam erhobenen Klage weiterverfolgt. Das Verwaltungsgericht Potsdam hat die Klage mit Beschluss vom 13. August 2019 (Bl. 82, 82 Rs./GA) zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht Hannover verwiesen.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin vorgetragen, sie mache die Zulage für insgesamt 1.820 Einsätze/"Zählfälle" (= Fahrzeugkontrollen) geltend. Diese seien im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV erforderlich geworden, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen. Bei jedem der im EOD-Pit kontrollierten Fahrzeuge habe es sich um einen "verdächtigen" Gegenstand im Sinne des Zulagetatbestandes gehandelt.
Zunächst sei zu rügen, dass sich die Differenzierung nach konkreten und abstrakten Gefahren bzw. nach abstrakten oder konkreten Verdachtsmomenten, wie sie die Beklagte zugrunde lege, nicht aus dem Verordnungswortlaut ergebe. Auch eine abstrakte Gefahr löse daher die Zulage aus. Das von der Beklagten zugrunde gelegte Erfordernis, von dem zu untersuchenden Gegenstand müsse eine "konkrete Gefahr" ausgehen, sei dem klaren Gesetzeswortlaut nicht zu entnehmen. Der Begriff "Gefahr" finde sich wörtlich nur in der Formulierung "Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich"; der zu untersuchende Gegenstand müsse nach dem Wortlaut der Norm lediglich "verdächtig" sein. Somit sei gerade nicht zwischen einer konkreten oder abstrakten Gefahr zu differenzieren. Eine "Überladung des Verdachtsbegriffs" (im Sinne einer konkreten Gefahr) sei auch systematisch nicht geboten. Nach § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 EZulV umfasse die Behandlung insbesondere die optische, akustische, elektronische und mechanische Prüfung auf Spreng-, Zünd- und Brandvorrichtungen. Der Normgeber lasse somit keinen Zweifel daran, dass nicht die Prüfung von Spreng-, Zünd- und Brandvorrichtungen zulagebegründend sei, sondern die Prüfung auf derartige Vorrichtungen. Damit könne es nicht darauf ankommen, ob solche Vorrichtungen tatsächlich vorhanden seien, weshalb eine "konkrete Gefahr denklogisch ausgeschlossen" sei. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dessen Entscheidung vom 27. Februar 1997 (- BVerwG 2 C 14.96 -, juris) sei für den Streitfall ohne Relevanz, weil sich die seinerzeitige Fassung der Norm von der streitgegenständlichen Fassung maßgeblich unterscheide. Die Frage, ob ein konkreter Verdacht vorliege, dass ein Gegenstand eine Spreng-, Zünd- oder Brandvorrichtung enthalten könne, stelle sich vorliegend nicht, weil "ohne ein konkretes Verdachtsmoment eine Überprüfung der zu untersuchenden Objekte nicht stattgefunden hätte".
Ungeachtet dessen seien die die von ihr kontrollierten Fahrzeuge aber auch konkret verdächtig gewesen. Im EOD-Pit seien nur Fahrzeuge abgesucht worden, bei denen ein konkreter Verdacht vorhanden gewesen sei. Die Camp Security habe jeweils am Vortag eine Liste eingereicht, welche Fahrzeuge enthalten habe, die "verdächtig" seien, eine magnetisch angebrachte Sprengvorrichtung zu transportieren oder Sprengvorrichtungen oder Bauteile mitzuführen. Nur diese Fahrzeuge seien im EOD-Pit kontrolliert worden; andere Fahrzeuge, die nicht auf der Liste gestanden hätten, seien nicht zum EOD-Pit gefahren. An der vorab getroffenen Entscheidung, welche Fahrzeuge zu kontrollieren seien, müsse sich die Beklagte festhalten lassen. In den wöchentlichen Besprechungen sei regelmäßig davor gewarnt worden, dass die Gefahr allgegenwärtig sei und "wir ständig mit sowas zu rechnen" hätten. Bei der Absuche habe es sich nicht um eine routinemäßige Absuche gehandelt, weil für diese Art der Absuche eine qualifizierte Befähigung sowie eine spezielle Ausbildung erforderlich sei. Für eine routinemäßige Absuche könne hingegen "jeder Soldat herangezogen" werden. Sie habe im streitgegenständlichen Zeitraum über 1.800 Fahrzeuge kontrolliert, "bei denen stets und ständig die Gefahr [bestanden habe], dass in diesen Bomben verbaut" worden seien. Jede einzelne Überprüfung habe daher die Möglichkeit beinhaltet, dass sie bei ihrer Tätigkeit "von einer Detonation augenblicklich sublimiert oder in mehrere tausend Stücke zerfetzt" werde. Wenn die Beklagte darauf abhebe, es habe keine Hinweise auf eine konkrete Gefährdung des Camps gegeben, sei dem entgegenzuhalten, dass die Gefährdung im Camp "wesentlich niedriger" gewesen sei als vor dem Haupttor oder im EOD-Pit, gerade weil die Kampfmittelabwehrkräfte die einfahrenden Fahrzeuge kontrolliert hätten. Es habe sehr wohl eine konkrete Gefährdungslage bestanden. Allein die Durchführung des Kampfmittelaufklärungsverfahrens ALFA begründe die Zulage, denn dieses Verfahren komme nur zur Anwendung, wenn ein konkreter Verdacht vorhanden sei. Da sie die begehrte Zulage für den Monat Dezember 2018 erhalten habe, erschließe sich ihr nicht, weshalb ihr die Zulage bei gleicher Sachlage für den streitgegenständlichen Zeitraum verwehrt worden sei.
Jedenfalls aber sei bislang keine ausreichende Sachverhaltsaufklärung erfolgt, sondern die Ansprüche der Klägerin seien "pauschal verworfen" worden. Da die Zulage einsatzbezogen gewährt werde, sei insoweit auf das jeweils untersuchte Objekt abzustellen. Demnach könne sich die gerichtliche Nachprüfung nicht darauf beschränken, "pauschale Bewertungen zur Gefahrenlage in Afghanistan anzustellen und sodann pauschal sämtliche Objektuntersuchungen gleich zu behandeln", sondern jedes Objekt sei daraufhin zu untersuchen, ob die Voraussetzungen der Zulage vorgelegen hätten oder nicht. Sofern "nicht bereits der organisatorische Ablauf im Vorlauf der Untersuchung" ausreiche, um einen konkreten Gefahrenverdacht anzunehmen, sei "die exakte Einzelfallprüfung (Objekt für Objekt) alternativlos". Es werde daher beantragt, Beweis zu erheben durch Einsichtnahme in die von der Beklagten vorzulegenden Kontrolllisten in Bezug auf die jeweiligen Kontrolltage sowie durch Vernehmung des von der Beklagten zu benennenden Verantwortlichen der Camp Security als Zeugen. Ferner werde beantragt, Beweis zu erheben durch Einsichtnahme in die von der Beklagten vorzulegenden Prüflisten. Hierdurch lasse sich beweisen, dass bei den Untersuchungen jeweils Anhaltspunkte dafür gefunden worden seien, dass jedes der kontrollierten Objekte auch konkret mit Sprengfallen hätte ausgestattet sein können. Insoweit sei nämlich beachtlich, dass die zu kontrollierenden Fahrzeuge nicht TÜV-geprüft gewesen seien; heraushängende Kabel, Sonderbauten und sonstige Veränderungen an den Fahrzeugen seien vielmehr die Regel gewesen. Schon deshalb sei zwingend davon auszugehen gewesen, dass sämtliche einfahrende Fahrzeuge unkonventionelle Sprengfallen enthielten. Mit einer allgemeinen Routinekontrolle hätten die hier streitgegenständlichen Vorgänge schlicht nichts zu tun gehabt. Der von der Beklagten zu benennende Verantwortliche der Camp Security sowie ihr seinerzeitiger fachlicher Vorgesetzter, Major K., könnten bestätigen, dass jedes Fahrzeug konkret verdächtigt worden sei, eine Sprengfalle zu enthalten. Die bisherigen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zu dem "Gesamtkomplex der Zulagegewährung Anfang 2019" gingen an der Einsatzrealität vorbei. Wie sehr das tatsächliche Risiko vor Ort verkannt worden sei, zeigten die noch präsenten Bilder des "überhasteten Abzugs aus Afghanistan". Diese belegten, dass der Einfluss der Taliban im Land massiv unterschätzt worden sei; der Widerstand der afghanischen Gesellschaft sei deutlich geringer ausgefallen, als weithin angenommen worden sei. Tatsächlich sei die dortige Lage volatil und das Risiko von Sprengfallen hoch gewesen. Die Gefährdungsstufe sei demnach zu keinem Zeitpunkt auch nur im Ansatz als moderat zu bezeichnen gewesen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 25. Mai 2019 in Gestalt des Beschwerdebescheides vom 10.6.2019 aufzuheben und [die Beklagte zu verpflichten,] der Klägerin eine Erschwerniszulage in Höhe von 36.495,60 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Erschwerniszulage setze einen konkreten Gefahrenverdacht voraus. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits in seinem Urteil vom 27. Februar 1997 (- BVerwG 2 C 14.96 -, juris) festgestellt, dass der eine Erschwerniszulage nach § 11 EZulV rechtfertigende Verdacht, dass ein Gegenstand gefährliche Stoffe enthalte, hinreichend konkret sein und deshalb im Einzelfall auf konkreten und objektivierbaren Anhaltspunkten beruhen müsse. Eine abstrakte Gefährdungslage reiche ebenso wenig aus wie ein subjektives Bedrohungsgefühl des Soldaten. Das Kampfmittelaufklärungsverfahren ALFA könne auch zur Routinekontrolle von Fahrzeugen dienen. Durch die routinemäßige Kontrolle sollten zunächst Erkenntnisse über das Vorliegen einer konkreten Bedrohung durch Kampfmittel gewonnen werden; zum Zeitpunkt der routinemäßigen Kontrolle bestehe also noch kein Verdacht einer wahrscheinlichen Gefahr.
Bei den hier in Rede stehenden Kontrollen/"Zählfällen" habe es sich um pauschale Kontrollen vorangekündigter Fahrzeuge, stichprobenartige Kontrollen ohne konkreten Gefahrenbezug und die 100%-igen Kontrollen einmal pro Woche gehandelt. Eine konkrete Gefahrenlage sei hiermit nicht verbunden gewesen, zumal alle Fahrzeuge bereits im Rahmen des Afghan PreCheck vorkontrolliert worden seien. Hieraus werde deutlich, dass von den Fahrzeugen allenfalls eine abstrakte Gefahr ausgegangen sei, die aus der Bedrohungslage im Einsatzland resultiert habe und durch die höchste Stufe des Auslandsverwendungszuschlags abgegolten sei. Erst wenn ein konkreter Verdacht vorliege, werde Alarm ausgelöst, der Gefahrenbereich geräumt und die verbleibenden Kampfmittelabwehrkräfte nutzten alle Möglichkeiten des Eigenschutzes (z. B. Splitterschutzanzug). Erst der konkrete Verdacht erfülle daher die Voraussetzungen der begehrten Zulage. In den Monaten Januar bis März 2019 habe indes keine konkrete Bedrohung des Camps durch zivile Fahrzeuge vorgelegen. Die Sicherheits- und Bedrohungslage sei als mittel (medium) bis gering (low) bewertet worden; eine konkrete Bedrohungslage für VB-IEDs (= vehicle-born improvised explosive devices) habe nicht bestanden. Es werde zudem auf das Urteil des VG Magdeburg vom 30. November 2020 (- 8 A 328/19 -, juris) verwiesen, welches in einem Parallelverfahren die Klage abgewiesen habe. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Sachsen-Anhalt habe nachfolgend in seinem Beschluss vom 17. Februar 2021 (- 1 L 6/21 -, juris) bestätigt, dass die höchstrichterliche Rechtsprechung zu § 11 EZulV a. F. auf die streitgegenständliche Fassung des § 11 EZulV übertragbar sei. Dementsprechend sei hier ein konkreter Gefahrenverdacht erforderlich, der nicht vorgelegen habe.
Mit Urteil vom 12. April 2022 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Zahlung der begehrten Zulage nach § 11 EZulV. Die Zulage werde für "jeden Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich" gewährt, der "erforderlich [werde], um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen". Es könne indes nicht festgestellt werden, dass es sich bei der von der Klägerin geltend gemachten Tätigkeit jeweils um Einsätze in diesem Sinne gehandelt habe.
Erforderlich sei insoweit ein gerechtfertigter, hinreichend konkreter und im Einzelfall auf objektivierten Anhaltspunkten beruhender Verdacht, dass die von der Klägerin geprüften Fahrzeuge unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen enthielten. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen; insoweit werde auf die Entscheidung des VG Magdeburg (Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 43 ff.) verwiesen, die durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 17. Februar 2021 (- 1 L 6/21 -, juris) bestätigt worden sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 27. Februar 1997 (- BVerwG 2 C 14.96 -, juris) die entsprechenden Grundsätze aufgestellt, welche auch im Streitfall gälten. Die streitgegenständlichen Fahrzeugkontrollen durch die Klägerin hätten der - von § 11 Abs. 1 EZulV nicht erfassten - Suche nach Gegenständen mit möglicherweise explosionsgefährlichem Inhalt gedient und seien deshalb nicht zulagefähig. Eine von einem konkreten Verdacht losgelöste Prüfung stelle keine zulagebegründende Erschwernis dar; sie sei auch bei Vorliegen abstrakter Gefahren lediglich eine Maßnahme zum Zweck der Verdachtserforschung. Wie sich auch aus der Systematik des § 11 EZulV ergebe, reiche das bloße Suchen nach unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen ohne konkreten Gefahrenverdacht nicht aus.
Dies zugrunde gelegt - und insoweit werde den Ausführungen des VG Magdeburg in dessen Urteil vom 30. November 2020 (- 8 A 328/19 -, juris) auch für den Streitfall gefolgt -, seien Anhaltspunkte für einen konkreten Verdacht, der mit dem jeweils kontrollierten Fahrzeug im Zusammenhang gestanden habe oder durch dieses selbst begründet worden sei, von der Klägerin nicht aufgezeigt worden; sie stelle vielmehr auf die Gefahrenabwehr für das Camp im Umfeld einer durch Anschläge gekennzeichneten Gesamtlage ab. Die Absuche habe der Erforschung möglicher Gefahren im Rahmen eines allgemeinen Gefahrenabwehrkonzepts nach generellen Verdachtskriterien gedient. Das Absuchen durch die Kampfmittelaufklärung sei nicht für konkret verdächtige Fahrzeuge veranlasst, sondern - wenn auch zur Vorsorge vor dem Hintergrund der allgemeinen Gefahrenlage - flächendeckend durchgeführt worden. Die Einordnung der konkret durchgeführten Absuche als Maßnahme zur Ermittlung, ob eine Gefahr vorliege, für die eine Abwehr erforderlich sei, werde durch den Prozess des bei dem im Kontrollpunkt angewandten Kampfmittelaufklärungsverfahrens ALFA, das in Ziffer 3.10 der Bereichsrichtlinie der Beklagten zum Aufklären von Kampfmitteln (C2-220/03-0-2412) niedergelegt sei, bestätigt. Dieses Verfahren diene dazu, Art und Umfang einer Kampfmittelbedrohung in einem definierten Raum bzw. der definierten Fläche festzustellen und schließe Einzelobjekte wie Gegenstände und Fahrzeuge ein. Bei Fahrzeugen seien Durchsuchungsschwerpunkte neben der Feststellung des Lenkers das Öffnen aller Bereiche, ein berührungsfreies Überprüfen und Untersuchen durch äußere Sicht, das Absuchen von Unterseiten, Radkästen, Hohlräumen und Stoßstangen oder nicht berührungsfreie Überprüfen unter Anwendung von Haken- und Leinensatz. Nach Abschluss des Verfahrens solle eine qualifizierte Aussage zum Vorhandensein von Kampfmitteln möglich sein und ggf. die Erklärung der Kampfmittelfreiheit erfolgen. Damit sei das Ergebnis eines solchen Kampfmittelaufklärungsverfahrens erst Voraussetzung für eine etwaige, sich - ggf. sofort - anschließende Maßnahme der Gefahrenabwehr. Das Verfahren ALFA diene nur dem Aufdecken einer Gefahr oder eines Gefahrenverdachts, nicht aber deren Abwehr, die sich - je nach Ergebnis der Aufklärung - erst in einem weiteren Verfahren anschließen müsse. Aus der Gefährdungs- und Bedrohungslage des Camps in Bezug auf den hier in Rede stehenden Zeitraum lasse sich ebenfalls nicht ableiten, es habe eine solche Verdichtung der Gefahr vorgelegen, dass es gewissermaßen auf der Hand gelegen habe, dass Fahrzeuge Sprengvorrichtungen enthielten. Die von der Klägerin angeregten Beweiserhebungen seien nicht entscheidungserheblich.
Die Klägerin hat am 9. Mai 2022 die - vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) zugelassene - Berufung eingelegt und macht zu deren Begründung im Wesentliches Folgendes geltend:
Ausgangspunkt der rechtlichen Bewertung sei § 11 Abs. 1 EZulV. Soweit das Verwaltungsgericht inhaltliche Anforderungen im Hinblick auf die Auslegung dieser Norm aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 1997 (- BVerwG 2 C 14.96 - , juris) gewonnen habe, habe jener Entscheidung ein Normtext zugrunde gelegen, der sich vom Normtext der hier anzuwendenden Vorschrift maßgeblich unterscheide, so dass die in jener Entscheidung aufgestellten Grundsätze auf den Streitfall nicht übertragbar seien. Nach der jetzigen Normfassung genüge "ein einfacher unspezifischer Verdacht". "In Anbetracht des Letalitätsrisikos der Suche nach unkonventionellen Sprengvorrichtungen im Krisengebiet" spreche nichts für "eine Aufladung des Verdachtsbegriffs in § 11 Abs. 1 EZulV hin zum Begriff der konkreten Gefahr".
Aber selbst unterstellt, der vom Verwaltungsgericht herangezogene Maßstab sei einschlägig, halte die weitere vorinstanzliche Feststellung, es fehle an einem hinreichend konkreten und im Einzelfall auf objektivierten Anhaltspunkten beruhenden Verdacht, dass die von ihr kontrollierten Fahrzeuge unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen enthielten, der rechtlichen Überprüfung nicht stand. Insoweit sei zunächst zu rügen, dass das Verwaltungsgericht bereits in rechtswidriger Weise davon ausgegangen sei, ihm stehe eine eigenständige Entscheidungskompetenz im Hinblick auf die "sprengfachliche Frage" der Zulagenberechtigung zu. Nach Ziffer 17026 der ZdV A-1454/1 gelte, dass die Entscheidung, ob die Zulage zustehe, der nächste Disziplinarvorgesetzte treffe, nachdem zuvor der Führer der für die Beauftragung zuständigen Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr den Sachverhalt anhand des EOD-Reports oder einer vergleichbaren Bescheinigung geprüft und die Richtigkeit der Angaben durch Unterschrift im Abschnitt 1.2 der sog. Änderungsmeldung bescheinigt habe. Hier sei jeweils unter 1.2 der Änderungsmeldung für Januar bis März 2019 eine entsprechende Zeichnung des Führers der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr, Major K., als "richtig" erfolgt. Dieser habe jedes Fahrzeug als verdächtig im Sinne des § 11 Abs. 1 EZulV angesehen. Dies könne er im Rahmen einer zeugenschaftlichen Einvernahme bestätigen. An diesen - sie bindenden - Regelungen müsse sich die Beklagte festhalten lassen. Darauf, dass die Dienstvorgesetzten vor Ort einen zulageberechtigenden Einsatz bestätigt hätten, habe sie vertrauen können. Auch aus der Einschätzung der Camp Security, soweit sie für bestimmte Fahrzeuge den EOD-Check angeordnet habe, lasse sich schließen, dass insoweit ein Verdachtsfall im Sinne der Zulagenverordnung vorliege.
Ungeachtet dessen habe das Verwaltungsgericht - ausgehend von seinem rechtlichen Ansatz - aber jedenfalls verabsäumt, jede einzelne Fahrzeugkontrolle daraufhin zu untersuchen, ob das konkrete Fahrzeug einen objektivierten Anhaltspunkt für den Verdacht auf eine unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtung enthalte. Die Bezugnahme auf Ausführungen des VG Magdeburg, welches ausschließlich die allgemeine Sicherheitslage bewertet habe, sei insoweit nicht ausreichend. Jedes untersuchte und in den streitgegenständlichen Anträgen abgerechnete Objekt sei zu betrachten und vom Gericht durch Zeugen- und Sachbeweise aufzuklären. In dieser Weise sei in den Parallelverfahren vor dem VG Magdeburg und dem VG Greifswald verfahren worden. Über die Einsätze lägen der Beklagten entsprechende EOD-Berichte vor. Ohne diese Berichte sei es ihr - der Klägerin - nicht möglich, ihren sachlichen Vortrag weiter zu konkretisieren. Letztlich habe bei jedem Fahrzeug - losgelöst von der allgemeinen Sicherheitslage - die Erwartung bestanden, dass dort ein Sprengsatz verbaut worden sei, der erhebliche Personen- und Sachschäden im Camp verursachen könne. Die Festlegungen der Camp-Security auf die zu kontrollierenden Fahrzeuge und der Umstand, dass die EOD-Checks in einem speziellen Bereich stattgefunden hätten, belegten, dass bei jedem einzelnen Fahrzeug der begründete Verdacht bestanden habe, dass von ihm eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Camps ausgegangen sei.
Darüber hinaus sei die Bewertung der allgemeinen Sicherheitslage durch das VG Magdeburg fehlerhaft. Wie die Umstände des Truppenabzugs im Sommer 2021 bildgewaltig gezeigt hätten, sei die Lageeinschätzung "gravierend falsch" und die Bedrohung "deutlich realer" gewesen. Schon aufgrund der allgemeinen Gefahrenlage habe jedes einzelne Fahrzeug eine konkrete Gefahr dargestellt.
Die Klägerin beantragt,
unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hannover - 13. Kammer (Berichterstatter) - vom 12. April 2022 - - den Bescheid vom 25. Mai 2019 in der Gestalt des Beschwerdebescheides vom 10. Juni 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin für die im Zeitraum vom 5. Januar 2019 bis 31. März 2019 durchgeführten Fahrzeuguntersuchungen (sog. EOD-Check im EOD-Pit des G. -Camps in H. -Stadt, Afghanistan) eine Erschwerniszulage in Höhe von insgesamt 36.495,60 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz hierauf seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Das angegriffene Urteil sei nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Februar 1997 aufgestellten Grundsätze für den Streitfall fruchtbar gemacht.
Der Klägerin könne nicht darin gefolgt werden, das Gericht hätte jede einzelne Fahrzeugkontrolle im betreffenden Zeitraum untersuchen müssen. Es habe keine Veranlassung bestanden, dies zu tun, weil die Klägerin selbst vorgetragen habe, die Objekte aufgrund dienstlicher Anordnung untersucht zu haben. Durch diese routinemäßige Prüfung hätten zunächst Erkenntnisse über das Vorliegen einer konkreten Bedrohung durch Kampfmittel gewonnen werden sollen, d. h zu den jeweiligen Kontrollzeitpunkten habe noch kein Verdacht einer wahrscheinlichen Gefahr bestanden. Erst wenn der konkrete Verdacht vorliege, werde Alarm ausgelöst, der Gefahrenbereich geräumt und die verbleibenden Kampfmittelabwehrkräfte nutzten alle Möglichkeiten des Eigenschutzes. Nur diese Fälle erfüllten die Voraussetzungen des § 11 EZulV. Die Klägerin habe weder vorgetragen, in einem der Kontrollfälle sei Alarm ausgelöst worden, noch ergebe sich dies aus der Aktenlage. Soweit die Vorlage der EOD-Berichte gefordert werde, sei darauf hinzuweisen, dass in Parallelfällen in keinem einzigen Fall in den EOD-Berichten entsprechende Feststellungen einer konkreten Gefahrensituation - bezogen auf Kontrollen innerhalb des EOD-Pits - festgehalten worden seien; sofern es in Ausnahmefällen zu Gefahreneinsätzen gekommen sei, habe es sich um Einsätze außerhalb des EOD-Pits gehandelt. Dementsprechend sei weder die Beiziehung der EOD-Reports noch die Vernehmung des Führers der Einsatzleitstelle Kampfmittelabwehr entscheidungserheblich. Eine Beweislast bei ihr werde nicht gesehen. Der Festlegung der zu untersuchenden Fahrzeuge durch die Camp Security habe keine konkrete Verdachtslage zugrunde gelegen. Bei einem hinreichend konkreten Verdacht wären die betroffenen Fahrzeuge gar nicht in das EOD-Pit gelangt, sondern ihnen wäre die Einfahrt in den Lagerbereich bereits durch den afghanischen PreCheck verweigert worden. Bis zur Änderung des § 11 EZulV zum 1. Juni 2015 habe es eine Deckelung dahin gehend gegeben, dass die Zulagen insgesamt 383,40 EUR pro Monat - bzw. in schwierigen Fällen 818,07 EUR pro Monat - nicht übersteigen dürften. Bei Aufhebung dieser Deckelung habe der Normgeber aber - gerade weil die inhaltlichen Anforderungen nicht abgesenkt worden seien - keinesfalls die Möglichkeit eröffnen wollen, Rechtsansprüche "gleichsam nach Belieben" zu generieren. Die alte Rechtslage sei somit ein Indiz dafür, dass die in Rede stehenden Beträge völlig utopisch seien. Eine (Erschwernis-)Zulage könne besoldungssystematisch nicht ein Vielfaches des Grundgehalts ausmachen. Die Besoldung bestehe in erster Linie aus dem Grundgehalt und werde durch Zulagen lediglich ergänzt.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin den Beweisantrag gestellt,
zum Beweis der Tatsache, dass die von der Klägerin untersuchten Gegenstände konkrete und individuelle Gefahranzeichen aufwiesen,
die von der Klägerin erstellten Prüfprotokolle der Tage 5. Januar 2019, 7. Januar 2019, 8. Januar 2019, 10. Januar 2019, 12. Januar 2019, 15. Januar 2019, 17. Januar 2019, 26. Januar 2019, 27. Januar 2019, 28. Januar 2019, 29. Januar 2019, 30. Januar 2019, 31. Januar 2019, 1. Februar 2019, 9. Februar 2019, 11. Februar 2019, 13. Februar 2019, 15. Februar 2019, 16. Februar 2019, 18. Februar 2019, 21. Februar 2019, 25. Februar 2019, 26. Februar 2019, 1. März 2019, 7. März 2019, 12. März 2019, 16. März 2019, 19. März 2019, 21.März 2019, 23. März 2019, 24. März 2019, 26. März 2019, 28. März 2019, 30. März 2019 und 31. März 2019
über das Einsatzführungskommando der L., M. -Straße, N. -Stadt beizuziehen.
Der Senat hat den Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung unter Mitteilung der hierfür maßgeblichen Gründe abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten verwiesen, welcher zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Sie kann für die im streitgegenständlichen Zeitraum (5. Januar 2019 bis zum 31. März 2019) durchgeführten Fahrzeugkontrollen im EOD-Pit keine Erschwerniszulage beanspruchen.
I. Rechtsgrundlage für die begehrte Gewährung der Erschwerniszulage ist § 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 4, § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 47 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) sowie § 11 Abs. 1 EZulV in der während des o. g. Zeitraums geltenden Fassung.
Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG (in der Fassung vom 31. August 2015, gültig vom 8. September 2015 bis zum 31. Dezember 2019) wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Gewährung von Zulagen zur Abgeltung besonderer, bei der Bewertung des Amtes nicht berücksichtigter Erschwernisse (Erschwerniszulagen) zu regeln. Von dieser Ermächtigung hat die Bundesregierung durch den Erlass der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (EZulV) Gebrauch gemacht.
Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV (in der seit dem 1. Juni 2015 geltenden Fassung vom 13. Mai 2015 [BGBl. I S. 706]) erhalten Beamte und Soldaten mit gültigem Nachweis über eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung zum Sprengstoffentschärfer, deren ständige Aufgabe das Prüfen, Entschärfen und Beseitigen unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen ist, eine Zulage. Die Zulage beträgt 35,78 EUR für jeden Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen (§ 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV). Unmittelbarer Gefahrenbereich ist der Wirkungsbereich einer möglichen Explosion oder eines Brandes (§ 11 Abs. 1 Satz 3 EZulV). Die Behandlung umfasst gemäß § 11 Abs. 1 Satz 4 EZulV insbesondere
1. optische, akustische, elektronische und mechanische Prüfung auf Spreng-, Zünd- und Brandvorrichtungen,
2. Überwinden von Sprengfallen, Öffnen von unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen, Trennen der Zündkette, Unterbrechen der Zündauslösevorrichtung, Neutralisieren, Phlegmatisieren,
3. Vernichten, Transportvorbehandlung, Verladen, Transportieren der unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen oder ihrer Teile.
II. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Klägerin aus § 11 EZulV keinen Anspruch auf Zahlung der Erschwerniszulage in Höhe von insgesamt 36.495,60 EUR für Einsätze in Form von Fahrzeugkontrollen im EOD-Pit hat, die von ihr während des Zeitraums von 5. Januar bis zum 31. März 2019 in Camp G. l (H. -Stadt, Afghanistan) geleistet wurden. Als Kampfmittelabwehrkraft mit qualifizierter Befähigung gehört sie zwar zu dem nach § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV grundsätzlich zulageberechtigten Personenkreis. Bei den entsprechenden Fahrzeugkontrollen hat es sich jedoch nicht um Einsätze im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV gehandelt, also um solche im unmittelbaren Gefahrenbereich, die erforderlich waren, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen.
1. Zur Auslegung der Voraussetzung des "Einsatzes im unmittelbaren Gefahrenbereich, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen" in § 11 EZulV der streitgegenständlichen Fassung ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung der Voraussetzung "Gegenstände, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten" und "Tätigkeit im unmittelbaren Gefahrenbereich" in § 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 EZulV in der Fassung vom 6. März 1987 (BGBl. I S. 762; EZulV1987) heranzuziehen.
a) Die Vorschrift des § 11 Abs. 1 EZulV1987 lautete wie folgt:
"1Beamte und Soldaten, denen als Sprengstoffentschärfern oder -ermittlern die Beseitigung von insbesondere für Attentatszwecke verwendeten Sprengkörpern unkonventioneller Bauart oder ähnlichen Gegenständen, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten, als ständige Aufgabe obliegt, erhalten für jeden Tag, an dem sie im unmittelbaren Gefahrenbereich tätig werden, eine Zulage. 2Tätigkeit im unmittelbaren Gefahrenbereich ist das Prüfen, Entschärfen, Transportieren, Zerlegen oder Sprengen. 3Die Einsatzzulage beträgt für Sprengstoffentschärfer 50 Deutsche Mark und für Sprengstoffermittler 30 Deutsche Mark. 4[...]"
Zu dieser Normfassung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 27. Februar 1997 (- BVerwG 2 C 14.96 -, juris) entschieden, dass die Formulierungen "Gegenstände, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten" sowie Tätig- sein "im unmittelbaren Gefahrenbereich" in dem Sinne zu verstehen sind, dass ein hinreichend konkreter - d. h. im Einzelfall auf konkreten und objektivierten Anhaltspunkten beruhender - Verdacht vorliegen muss, dass ein Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthält. Zur Begründung dieser Auslegung hat es unter Verweis auf Sinn und Zweck der Norm, deren systematische Einbindung sowie deren Entstehungsgeschichte Folgendes ausgeführt (a. a. O., Rn. 19 bis 23):
"Die besondere Erschwernis, die im Sinne der Ermächtigungsgrundlage des § 47 BBesG bei der besoldungsrechtlichen Bewertung des Amtes nicht berücksichtigt worden ist und deshalb durch eine Zulage abgegolten werden soll, besteht in der subjektiven Belastung des Beamten oder Soldaten, sobald er im Rahmen dauerhafter Aufgabenzuweisung zur Beseitigung von besonders gefährlichen Objekten tatsächlich eingesetzt wird. Hierdurch findet die aktuelle Gefährdung wie auch gesteigerte Verantwortung des Sprengstoffentschärfers und -ermittlers eine besoldungsrechtliche Anerkennung. Die Erschwernis realisiert sich nicht erst bei einer objektiven Gefährdung, die von dem zu beseitigenden Gegenstand ausgeht, sondern bereits im Falle des 'gerechtfertigten Verdachts', daß es sich bei dem Gegenstand um einen Sprengkörper handelt. Dieser Verdacht muß hinreichend konkret sein und im Einzelfall auf objektivierten Anhaltspunkten beruhen. Eine 'abstrakte Gefahrenlage' reicht ebensowenig aus wie ein subjektives Bedrohungsgefühl des Beamten oder Soldaten.
Dies ergibt sich bereits daraus, daß die nach § 11 Abs. 1 EZulV qualifizierte Tätigkeit in der Beseitigung von Sprengkörpern unkonventioneller Bauart und entsprechend verdächtigen Gegenständen besteht. Das Beseitigen umfaßt nach der Legaldefinition des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV das Entschärfen, Transportieren, Zerlegen und Sprengen als einzelne Arbeitsvorgänge. Soweit auch das Prüfen einbezogen ist, wird nicht eine davon unabhängige Betätigung gekennzeichnet. Vielmehr hat auch diese Tatbestandsmodalität einen finalen Bezug zur Beseitigung der in § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV genannten Objekte. Damit ist es nicht vereinbar, sämtliche Maßnahmen, die der Klärung der Beschaffenheit eines Gegenstandes dienen, als zulageberechtigende Tätigkeiten anzuerkennen.
Auch das Erfordernis einer Tätigkeit 'im unmittelbaren Gefahrenbereich' verlangt den hinreichend konkretisierten Verdacht, daß der Gegenstand, mit dem der Sprengstoffentschärfer oder -ermittler umgeht, explosionsgefährliche Stoffe enthält. Ein unmittelbarer Gefahrenbereich, der durch den Standort des Sprengkörpers und den Wirkungsgrad einer potentiellen Explosion eingegrenzt wird, kann nach diesen objektiven Kriterien erst dann bestimmt werden, wenn sich gute Gründe für die Annahme ergeben, daß der weiterzubehandelnde Gegenstand explosionsgefährlich ist.
Mit der Voraussetzung eines hinreichend konkreten Verdachts auf explosionsgefährliche Stoffe wird die Erschwerniszulage an eine besondere Gefährdung geknüpft, die ihrer Intensität nach über den Rahmen der von Polizeivollzugsbeamten allgemein hinzunehmenden, durch die amtsgemäße Besoldung einschließlich der sog. 'Polizeizulage' (Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) bereits berücksichtigten Gefahren für Leib und Leben deutlich hinausgeht. Dies entspricht den Anforderungen des § 47 BBesG sowie allgemein dem System des geltenden Besoldungsrechts. Danach wird die angemessene Besoldung grundsätzlich in der Form des dem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts mit Ortszuschlag gewährt, während nur ausnahmsweise eine weitere Differenzierung durch Zulagen vorgesehen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Mai 1995 - BVerwG 2 C 13.94 - <BVerwGE 98, 192 f.> und vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 39.94 - und - BVerwG 2 C 40.94 - ).
Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die Begründung der Bundesregierung zu § 11 des Entwurfes einer Erschwerniszulagenverordnung vom 20. Februar 1976 (BRDrucks 152/76 S. 29 f.). Danach ist es für die Gewährung der Einsatzzulage ausreichend, 'wenn die äußeren Umstände den Verdacht rechtfertigen, daß der zu beseitigende Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthält (ernsthafter subjektiver Gefährdungstatbestand)'. Von einem subjektiven Gefährdungstatbestand, der 'ernsthaft' ist, kann nicht schon gesprochen werden, wenn die Gefährdung auf einer abstrakten, wegen der allgemeinen Verhältnisse und Bedingungen hypothetischen Gefahrenlage beruht. Erforderlich ist vielmehr, daß ausreichende Anhaltspunkte für die konkrete Gefahr eines Schadens durch die Explosion eines Sprengkörpers im Einzelfall vorliegen."
Das Bundesverwaltungsgericht hat also eine Abgrenzung dahin gehend vorgenommen, dass - positiv formuliert - eine Zulagegewährung nur in Betracht kommt, wenn ein hinreichend konkreter Verdacht vorliegt, dass ein Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthält, bzw. dass - negativ formuliert - bei einer (lediglich) abstrakten Gefahrenlage eine Zulagegewährung ausscheidet. Der Sache nach hieran - also an die lediglich abstrakte Gefahrenlage - anknüpfend, hat es zur weiteren Präzisierung ausgeführt, dass Untersuchungen zum Zwecke der Verdachtserforschung - also Ermittlungen im Hinblick darauf, ob bestimmte Objekte Gegenstände darstellen, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten - von § 11 EZulV1987 nicht erfasst werden (BVerwG, Urteil vom 27.2.1997 - BVerwG 2 C 14.96 -, juris Rn. 24).
b) Die vom Bundesverwaltungsgericht zur Auslegung des § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 EZulV1987 entwickelten Anforderungen sind auch für die Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV in der hier streitgegenständlichen Fassung maßgeblich (ebenso: VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 45 f.; OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 8; Beschluss vom 22.8.2013 - 1 L 47/123 -, n. v., Beschlussabdruck S. 8 bis 10; VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 A 1199/19 HGW -, juris Rn. 35 bis 38).
aa) Die Fassung des § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 EZulV1987 unterscheidet sich zwar in ihren sprachlichen Formulierungen und ihrem Aufbau von der aktuell geltenden, im Falle der Klägerin anzuwendenden Normfassung. Diese Unterschiede sind jedoch - soweit hier streitgegenständlich - lediglich redaktioneller, nicht aber inhaltlicher Art. In inhaltlicher Hinsicht setzen beide Fassungen voraus,
- dass die betreffenden Beamten bzw. Soldaten eine besondere Ausbildung (hier: zum Sprengstoffentschärfer) absolviert haben,
- dass ihnen als ständige Aufgabe die Behandlung in diesem Sinne "verdächtiger Gegenstände" obliegt, also solcher, die explosionsgefährlich sind, und
- dass sie tatsächlich im unmittelbaren Gefahrenbereich zur Behandlung solcher "verdächtiger Gegenstände" eingesetzt bzw. tätig geworden sind.
Dementsprechend gelangen die vom Bundesverwaltungsgericht zur Auslegung des § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 EZulV1987 entwickelten rechtlichen Maßstäbe auch im Streitfall zur Anwendung. Dass der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 1997 in tatsächlicher Hinsicht eine Fallkonstellation zugrunde lag, die sich von der des Streitfalls unterscheidet - der dortige Kläger war als ein zum Sprengstoffermittler ausgebildeter Kriminalhauptkommissar an einzelnen Tagen in der Sicherheitszentrale des Bundeskanzleramts eingesetzt, wo er dort eingehende Sendungen (Briefe, Pakete und Päckchen) in einem baulich besonders gesicherten Raum mit einer Röntgeneinrichtung auf unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen überprüft hatte (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.2.1997 - BVerwG 2 C 14.96 -, juris Rn. 1) -, ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang. Die Frage nach dem anzuwendenden rechtlichen Maßstab ist allgemein - also unabhängig vom konkreten Einzelfall - zu beantworten.
bb) Dass die vom Bundesverwaltungsgericht zu § 11 Abs. 1 EZulV1987 herausgearbeiteten Maßstäbe auch für die aktuelle Normfassung gelten, wird durch deren Entstehungsgeschichte bestätigt (hierauf abstellend auch VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 47; OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 8; VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 A 1199/19 HGW -, juris Rn. 37; OVG LSA, Beschluss vom 22.8.2023 - 1 L 47/23 -, n. v. [Bl. 333, 334/GA]).
Die jetzige Normfassung beruht auf der Verordnung zur Änderung besoldungsrechtlichen Vorschriften vom 17. Juni 1998 (BGBl. I S. 1378). In den Verordnungsmaterialen heißt es zunächst, die besondere Erschwernis, die im Sinne der Ermächtigungsgrundlage des § 47 BBesG bei der besoldungsrechtlichen Bewertung des Amtes nicht berücksichtigt worden sei und deshalb durch eine Zulage abgegolten werden solle, bestehe in der subjektiven Belastung des Beamten oder Soldaten, sobald er im Rahmen dauerhafter Aufgabenzuweisung zur Prüfung, Entschärfung und Beseitigung oder zur Sicherstellung, Asservierung und zum Transport unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen tatsächlich eingesetzt werde (BR-Drs. 187/98, S. 18). Damit werden erkennbar die bundesverwaltungsgerichtlichen Ausführungen zu Sinn und Zweck der Zulage (vgl. Urteil vom 27.2.1997 - BVerwG 2 C 14.96 -, juris Rn. 19) in Bezug genommen. Sodann wird in den Verordnungsmaterialien weiter ausgeführt, die Neufassung erlaube eine genauere Abgrenzung des begünstigten Personenkreises und verhindere eine über die eigentliche Zweckbestimmung, die Abgeltung einer konkreten Gefährdung, hinausgehende Ausdehnung des Empfängerkreises; routinemäßige Maßnahmen der Gefahrenabwehr (z. B. Posteingangskontrollen) würden wegen der fehlenden konkreten Gefährdung nicht vom Regelungsrahmen erfasst (BR-Drs. 187/98, S. 18). Damit hat sich der Verordnungsgeber - anders, als die Klägerin meint (so BB vom 20.7.2022, S. 8 [Bl. 289/GA]) - gerade nicht von der durch das Bundesverwaltungsgericht zur Vorgängerregelung herausgearbeiteten Voraussetzung eines hinreichend konkretisierten Verdachts, dass der betreffende Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthalte, gelöst, sondern vielmehr ohne Abstriche daran festgehalten (ebenso: OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 8; Beschluss vom 22.8.2023 - 1 L 47/23 -, n. v., Beschlussabdruck S. 9). Der Verweis auf das Beispiel der Posteingangskontrolle als "routinemäßige Maßnahme der Gefahrenabwehr" verdeutlicht, dass der Verordnungsgeber die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu § 11 Abs. 1 EZulV1987 bei Formulierung der Neufassung vor Augen hatte und er an den hierzu entwickelten Abgrenzungsmaßstäben festhalten wollte.
Der Begriff der "konkreten Gefährdung", vom Verordnungsgeber im Sinne einer mit guten Gründen anzunehmenden Verdachtslage im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu § 11 Abs. 1 EZulV1987 verwendet, ist dabei nicht mit dem traditionellen polizeirechtlichen Begriff der "konkreten Gefahr" gleichzusetzen (OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 8). Während unter einer konkreten Gefahr eine Sachlage verstanden wird, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines polizeilichen Schutzgutes führt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.4.2006 - 1 BvR 518/02 -, juris Rn. 144 bis 146; BVerfG, Urteil vom 20.4.2016 - 1 BvR 966/09 u. a. -, juris Rn. 111; BVerwG, Urteil vom 31.5.2022 - BVerwG 6 C 2.20 -, juris Rn. 37), ist ein bloßer Gefahrenverdacht durch eine Sachlage gekennzeichnet, in der aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein einer Gefahr zwar möglich, aber nicht sicher ist (BVerwG, Urteil vom 25.10.2017 - BVerwG 6 C 45.16 -, juris Rn. 17; OVG LSA, Beschluss vom 2.9.2014 - 2 M 31/14 -, juris Rn. 7; Nds. OVG, Beschluss vom 7.9.2017 - 12 ME 249/16 -, juris Rn. 96). Dass die besondere Gefährdung, an die die Erschwerniszulage anknüpft, erst bei einer von einem bestimmten Gegenstand - hier: dem zu kontrollierenden Fahrzeug - ausgehenden "konkreten Gefahr" zu bejahen wäre, hat das Verwaltungsgericht gerade nicht seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Die Kritik der Klägerin (so Berufungsbegründung - BB - vom 20.7.2022, S. 9 [Bl. 290/GA]), die Vorinstanz habe den Verdachtsbegriff in § 11 Abs. 1 EZulV "hin zum Begriff der konkreten Gefahr" "aufgeladen", greift somit nicht durch (zu dem entsprechenden Kritikpunkt ebenso OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 8). Ihre Auffassung, der Gesetzgeber habe sich mit der aktuellen Normfassung ausdrücklich von der Voraussetzung des konkreten Gefahrenverdachts "verabschiedet" und nunmehr einen "einfachen, unspezifischen Verdacht genügen" lassen (BB vom 20.7.2022, S. 8 [Bl. 289/GA]), findet somit in den Verordnungsmaterialien keine Stütze. Dass die Feststellung, ob ein Verdacht durch objektive Anhaltspunkte hinreichend konkretisiert ist, im Einzelfall schwierig sein kann, rechtfertigt keine abweichende (extensive) Auslegung der Vorschrift (OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 8).
cc) Diese Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV wird auch durch die weitere Verordnungssystematik gestützt. Bei Minentauchern wird für die monatlich gewährte Zulage allein an die Verwendung als Minentaucher oder die Ausbildung zum Minentaucher angeknüpft (§ 23e Abs. 1 EZulV), also an eine bestimmte Funktion. Die Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen stellt hingegen auf den Einzelfall in Gestalt der näheren Behandlung verdächtiger Gegenstände ab. Es handelt sich mithin um eine Zulage für eine bestimmte Form des Einsatzes, nicht um eine Funktionszulage (VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 48).
dd) Die Lesart der Klägerin, jede einzelne Fahrzeugkontrolle im EOD-Pit als zulagebegründenden Einsatz zu begreifen, liefe schließlich dem System des geltenden Besoldungsrechts zuwider. Danach wird die amtsangemessene Besoldung grundsätzlich in Form des dem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalt gewährt, das nur ausnahmsweise durch Erschwerniszulagen ergänzt wird, wenn bestimmte Erschwernisse mit der besoldungsrechtlichen Bewertung des Amtes nicht abgegolten sind (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG). Jede Fahrzeugkontrolle als zulagebegründende Tätigkeit anzusehen, führte indes dazu, dass die Zulage - und nicht das Grundgehalt - der Besoldung ihr wesentliches Gepräge gäbe.
2. Das Verwaltungsgericht hat ferner zutreffend festgestellt, dass es im Streitfall an einem hinreichend konkreten, im Einzelfall auf objektivierten Anhaltspunkten beruhenden Verdacht fehlt, die von der Klägerin im EOD-Pit untersuchten Fahrzeuge hätten unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtungen enthalten.
a) Ein solcher konkreter Gefahrenverdacht ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin (so BB vom 20.7.2022, S. 6 [Bl. 287/GA]) nicht daraus, dass der seinerzeitige Führer der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr, Major K., im Sinne der Ziffer 17026 der ZdV A-1454/1 unter Ziffer 1.2.2 der sogenannten Änderungsmeldung für die Monate Januar bis März 2019 die "Richtigkeit der Angaben bei Nr. 1.2.1" - diese weisen als "zulagenberechtigende Tätigkeit" die jeweiligen Fahrzeugkontrollen als "Einsätze" aus - mit seiner Unterschrift bestätigt hat.
Richtig ist zwar, dass es in Ziffer 17026 der ZdV A-1454/1 (Bl. 70 Rs./GA) heißt:
"Die Entscheidung, ob eine Zulage zusteht und ob der Regelbetrag oder ein erhöhter Betrag zu gewähren ist, trifft die oder der nächste Disziplinarvorgesetzte. Zuvor prüft die Führerin oder der Führer der für die Beauftragung zuständigen Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr den Sachverhalt anhand des Explosive Ordnance Disposal (EOD)-Reports oder einer vergleichbaren Meldung und bescheinigt die Richtigkeit der Angaben durch Unterschrift im Abschnitt 1.2 der Änderungsmeldung".
Soweit die Klägerin hierauf gestützt eine "eigenständige Sachentscheidungskompetenz" des Major K. im Hinblick auf die Einschätzung der untersuchten Fahrzeuge als "verdächtig" ableitet (BB vom 20.7.2022, S. 6 [Bl. 287/GA]), verkennt sie allerdings die Bedeutung dieser Vorschrift innerhalb des maßgeblichen Normgefüges.
Die Besoldung u. a. der Soldaten wird unmittelbar durch Gesetz geregelt (§ 2 Abs. 1 BBesG); zu der Besoldung gehören auch die Zulagen (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG), hier: die Erschwerniszulage gemäß § 47 Abs. 1 BBesG in Verbindung mit § 11 Abs. 1 EZulV. Ob ein Anspruch auf Gewährung dieser Zulage besteht, hängt davon ab, ob die gesetzlichen bzw. verordnungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Da diese ein Ermessen des Dienstherrn oder einen Beurteilungsspielraum - etwa des Fachvorgesetzten - nicht vorsehen, kann es sich bei der ZdV A-1454/1 nicht um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift handeln. Schon hieraus folgt, dass sich die Klägerin nicht auf eine Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -) aufgrund der internen Vorgaben der ZdV A-1454/1, etwa deren Ziffer 17026, berufen kann (ebenso: VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 43; OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 7; VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 a 1199/19 HGW -, juris Rn. 32). Denn als Ausgangspunkt einer zu einem Anspruch des Bürgers führenden Selbstbindung der Verwaltung kommen Verwaltungsvorschriften nur dort in Betracht, wo die Verwaltung nach der objektiven Rechtsordnung Entscheidungsfreiheit für den Einzelfall oder für Gruppen von Einzelfällen hat, ihr also das Recht eingeräumt ist, bei Vorliegen bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen letztverbindlich nach ihrem Ermessen zu entscheiden (BVerwG, Urteil vom 10.12.1969 - BVerwG VIII C 104.69 -, juris Rn. 13). Die Annahme, dass § 11 EZulV einen Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum eröffne, findet indes im Gesetz keine Stütze (OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 7).
Soweit die ZdV A-1454/1 als Verwaltungsvorschrift norminterpretierende, also den Tatbestand des § 11 EZulV betreffende, Regelungen enthält - etwa in Ziffer 17024, wo es heißt, verdächtig im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV seien Gegenstände, "bei denen aufgrund der Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie explosionsgefährliche Stoffe enthalten", was ggf. für ein weitergehendes Verständnis des Gefahrenverdachts sprechen könnte als oben dargestellt -, führen solche rechtsauslegenden Bestimmungen bzw. eine entsprechende allgemeine Verwaltungspraxis weder für sich noch in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Vertrauensgrundsatz zugunsten des Bürgers zu einer rechtlichen Bindung der Verwaltung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.10.1989 - BVerwG 9 C 26.89 -, juris Rn. 20; VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 68; OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 - , juris Rn. 7; VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 a 1199/19 HGW -, juris Rn. 33; OVG LSA, Beschluss vom 22.8.2023 - 1 L 47/23 -, n. v., Beschlussabdruck S. 4). Da die Befugnis zur letztverbindlichen Auslegung des objektiven Rechts - gerade anders als die eingeräumte Befugnis zur Ermessensausübung - nicht der Verwaltung, sondern durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1GG den Gerichten übertragen ist, steht auch die in Verwaltungsvorschriften enthaltene Rechtsauslegung unter dem Vorbehalt, dass sie die Billigung durch die Rechtsprechung findet. Die Wirkung norminterpretierender Verwaltungsvorschriften bleibt deshalb auf den internen Bereich der Verwaltung beschränkt mit der Folge, dass ihre Beachtung oder Nichtbeachtung auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines in ihrer Anwendung ergangenen Verwaltungsaktes keinen Einfluss hat. Er ist rechtmäßig nur, wenn er in Übereinstimmung mit dem objektiven Recht ergeht. Dieses - und nicht die norminterpretierende Verwaltungsvorschrift - ist im Streitfall der von den Gerichten anzulegende verbindliche Beurteilungsmaßstab. Entscheidend ist also nicht, wie die Verwaltung - hier etwa durch Major K. - die entsprechenden gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen verstanden hat, sondern wie sie zu verstehen sind. Dies zu beurteilen, obliegt letztverbindlich den Gerichten ohne Bindung an das - durch normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften zum Ausdruck gebrachte - Normverständnis der Verwaltung.
b) Anhaltspunkte für einen hinreichend konkreten Verdacht, dass die von der Klägerin im EOD-Bereich durchsuchten Fahrzeuge explosionsgefährliche Stoffe enthielten, lassen sich - anders, als sie meint - nicht aus dem Gesamtprozess der durch den EOD im Camp G. durchgeführten Kontrollen entnehmen.
Unstreitig war die Einheit, in der die Klägerin tätig war, integraler Bestandteil der Sicherheitsarchitektur des Camps G.. Sie führte im EOD-Bereich - einem separaten Kontrollpunkt, der baulich und elektronisch besonders abgeschirmt und dem eigentlichen Camp vorgelagert war - in Bezug auf zivile Fahrzeuge "Absuchen zweiter Instanz" durch, also Kontrollen, nachdem bereits eine erste Kontrolle durch die afghanischen Sicherheitskräfte in Form einer Sichtprüfung und eines Abspiegelns durchgeführt worden war. Die Entscheidung, welche Fahrzeuge am EOD-Pit untersucht wurden, erfolgte nach Angaben der Camp Security aus deren Stellungnahmen von April und Mai 2019 entsprechend den Standards der NATO für Zutrittskontrollen, des "Alertstates" und des "Thread Assesments". Kontrolliert wurden
- zivile Fahrzeuge, die sich für den entsprechenden Tag bei der Camp Security angemeldet hatten, weil sie Material jeglicher Art einbringen wollten; diese Fahrzeuge hatten eine "Import Permission" erhalten, auf der "EOD-Check" angekreuzt war (Bl. 33, 47/Beiakte 001),
- alle zivilen Fahrzeuge der Firma NCS-Fuel; diese hatte ihre Fahrzeuge direkt beim EOD-Check angemeldet (Bl. 33/Beiakte 001),
- alle einfahrenden zivilen Fahrzeuge an einem bestimmten Kontrolltag ("100 % Check"), der von der EOD einmal pro Woche festgelegt wurde (Bl. 33, 47/Beiakte 001)
- sowie - zwischen 7:00 und 10:00 Uhr - zivile Fahrzeuge aufgrund eines sogenannten "Designated Check", d. h. es wurden - wenn im EOD Kapazitäten frei waren - von den afghanischen Sicherheitskräften stichprobenartig zivile Fahrzeuge zum EOD-Pit geschickt; hierbei handelte es sich um Fahrzeuge, die täglich mehrfach ins Camp einfuhren, dementsprechend registriert waren und eine gültige Zutrittsberechtigung für uneskortierten Zugang zum Camp besaßen (Bl. 33, 47/Beiakte 001).
Damit bietet der Kreis der Fahrzeuge, die Gegenstand der durchgeführten Kontrollen am EOD-Pit waren, keine Anhaltspunkte, dass der Auswahl stets oder regelmäßig ein konkreter Gefahrenverdacht zugrunde gelegen hätte (ebenso VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 50 bis 52; VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 a 1199/19 HGW -, juris Rn. 43 bis 45). Die Auswahl bestimmte sich nicht einzelfallbezogen nach konkreten Verdachtsmomenten - etwa heraushängende Kabel, verdächtige Aufbauten -, sondern nach vorab festgelegten abstrakt-generellen Kriterien - nämlich zivile Fahrzeuge, die nicht über eine gültige Zutrittsberechtigung für uneskortierten Zugang verfügten, zivile Fahrzeuge der Firma NCS-Fuel, zivile Fahrzeuge an einem bestimmten Tag, zivile Fahrzeuge, die zufällig Gegenstand einer stichprobenartigen Kontrolle wurden -. Die hier streitgegenständlichen EOD-Checks waren damit nicht durch konkret verdächtige Fahrzeuge veranlasst, sondern fanden eingebettet in ein allgemeines Gefahrenabwehrkonzept statt. Sie waren als präventive Maßnahme im Rahmen einer (lediglich) abstrakten Gefahrenlage zu qualifizieren, d. h. sie waren Untersuchungen zum Zwecke der Verdachtserforschung - also Ermittlungen im Hinblick darauf, ob bestimmte Objekte Gegenstände darstellen, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten -. Derartige Gefahrerforschungsmaßnahmen sind indes - wie ausgeführt - nicht von § 11 EZulV erfasst. Die Klägerin kann sich im vorliegenden Zusammenhang insbesondere nicht mit Erfolg darauf berufen (so BB vom 20.7.2022, S. 7 [Bl. 288/GA]; BB vom 15.2.2023, S. 4, 5 [Bl. 310, 311/GA]), mit der Aufnahme eines Fahrzeugs in die Liste derjenigen Fahrzeuge, die am Folgetag am EOD-Pit zu kontrollieren seien, habe die Camp Security einen konkreten Gefahrenverdacht in Bezug auf dieses Fahrzeug zum Ausdruck gebracht. Denn die entsprechenden Fahrzeuge sind - wie dargestellt - in Anwendung abstrakt-genereller Kriterien auf diese Liste gelangt und gerade nicht aufgrund eines konkreten Gefahrenverdachts.
Die Einordnung der konkret durchgeführten Absuche als Maßnahme zur Ermittlung, ob eine Gefahr vorliegt, für die eine Abwehr erforderlich wird, und nicht als Maßnahme der Abwehr konkreter Gefahren selbst wird durch den Prozess des bei den im Kontrollpunkt angewandten Kampfmittelaufklärungsverfahrens bestätigt (VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 53). Es handelt sich um das Kampfmittelaufklärungsverfahren A oder ALFA, das in Ziffer 3.10 der Bereichsrichtlinie "Aufklären von Kampfmitteln" (C2-220/3-0-2412; vgl. Bl. 26 ff./GA) niedergelegt ist. Dieses Verfahren dient dazu, Art und Umfang einer Kampfmittelbedrohung in einem definierten Raum bzw. der definierten Fläche festzustellen; dies schließt Einzelobjekte wie Gegenstände und Fahrzeuge ein (vgl. Ziffer 3183; Bl. 33 Rs./GA). Bei Fahrzeugen sind Schwerpunkte der Durchsuchung neben der Feststellung des Halters/Fahrers das Öffnen aller Türen, Koffer- und Motorraum, Klappen im Fahrzeuginneren, wenn möglich, durch den Fahrer selbst, ein berührungsfreies Überprüfen und Untersuchen durch äußere Sicht, das Absuchen der Fahrzeugunterseite, Radkästen, Hohlräumen und Stoßstangen auf Verbindungen vom KfZ nach außen, frische Beschädigungen oder vor kurzem ausgewechselte Karosserieteile sowie das nicht berührungsfreie Überprüfen unter Anwendung von Haken- und Leinensatz (vgl. Ziffer 3214; Bl. 34 Rs./GA). Nach Abschluss des Verfahrens soll eine qualifizierte Aussage zum Vorhandensein von Kampfmitteln möglich sein und gegebenenfalls die Erklärung der Kampfmittelfreiheit erfolgen (vgl. Ziffer 3184; vgl. Bl. 33 Rs./GA). Damit ist das Ergebnis der Durchführung eines solchen Kampfmittelaufklärungsverfahrens erst Voraussetzung für eine etwaige, sich - gegebenenfalls sofort - anschließende Maßnahme einer Gefahrenabwehr (vgl. Tabelle 4 Anlage 4.1; Bl. 35 bis 36/GA). Das Kampfmittelaufklärungsverfahren ALFA dient folglich erst dem Aufdecken einer Gefahr oder eines Gefahrenverdachts, nicht bereits deren Abwehr, die sich dann - je nach Ergebnis der Aufklärung - erst in einem weiteren Verfahren anschließen muss (VG Magdeburg, Urteil vom 30.11.2020 - 8 A 328/19 -, juris Rn. 53).
Dass die streitgegenständlichen Untersuchungen im EOD-Pit durch Kräfte mit einer qualifizierten Befähigung zur Kampfmittelabwehr, also unter anderem durch Kampfmittelabwehrfeldwebel (vgl. Ziffer 1010 der Bereichsrichtlinie C2-220/3-0-2412; Bl.28/GA), durchgeführt wurden, rechtfertigt ebenfalls keine andere Betrachtung. Sich der besonderen Erfahrung speziell ausgebildeter Kräfte bereits auf der Ebene der Gefahrerforschung zu bedienen, ist allein dem Gesichtspunkt der bestmöglichen Aufgabenerledigung geschuldet; eine Veränderung des Charakters der Maßnahme ist hiermit nicht verbunden.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die geprüften Fahrzeuge auch nicht allein schon wegen der am Kontrollpunkt (EOD-Pit) ergriffenen Schutzvorrichtungen als konkret verdächtige Gegenstände im Sinne des Zulagetatbestands einzustufen. Dass der Kontrollpunkt zum Sichtschutz und zur Folgenminimierung möglicher Detonationen und Splitterflugs mit Erdwällen umgeben und mit Störtechnik ausgestattet war, war einer abstrakten Gefahrenlage infolge der vor Ort herrschenden allgemeinen Verhältnisse und Bedingungen geschuldet, die zu einer breiten Durchführung von Suchmaßnahmen zum Zweck der Verdachtserforschung Anlass gab; zur Rechtfertigung der Erschwerniszulage nach § 11 EZulV ist das nicht ausreichend (OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 9; VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 a 1199/19 HGW -, juris Rn. 50).
Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, die kontrollierten Fahrzeuge seien nicht TÜV-geprüft gewesen; heraushängende Kabel, Sonderbauten und sonstige Veränderungen an den Fahrzeugen seien vielmehr die Regel gewesen, woraus sich in Bezug auf jedes der geprüften Fahrzeuge ein konkreter Gefahrenverdacht ergeben habe. Der Umstand, dass sich die am EOD-Pit überprüften Fahrzeuge von TÜV-geprüften Fahrzeugen maßgeblich unterschieden, ist als solcher nicht geeignet, einen hinreichend konkreten Verdacht zu begründen, dass es sich bei dem entsprechenden Fahrzeug um einen Sprengkörper handelte. Denn die Kontrolle der Fahrzeuge erfolgte nicht "wegen" dieser festgestellten Mängel, sondern allein aufgrund der durch die Camp Security übermittelten Prüfaufträge (VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 A 1199/19 HGW -, juris Rn. 46), denen - wie ausgeführt - abstrakt-generelle Kriterien zugrunde lagen.
c) Aus der Gefährdungs- und Bedrohungslage in Bezug auf das Camp G. im hier streitgegenständlichen Zeitraum lässt sich ebenfalls nicht ableiten, dass jedes der von der Klägerin am EOD-Pit kontrollierte Fahrzeug hinreichend verdächtigt war, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten.
Zwar lag in Afghanistan insgesamt unstreitig eine schwierige Sicherheitslage vor, was schon aus dem Umstand ersichtlich ist, dass die deutschen Einsatzkräfte die höchste Stufe des Auslandsverwendungszuschlags enthielten. Hieraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass jedes der im EOD-Pit kontrollierten Fahrzeuge hinreichend verdächtig war, Sprengvorrichtungen zu enthalten. Dies ergibt sich bereits daraus, dass nicht ausnahmslos alle zivilen Fahrzeuge bei jeder Einfahrt einer EOD-Kontrolle unterzogen wurden. Ferner hat die Beklagte glaubhaft erklärt, im streitgegenständlichen Zeitraum von Januar bis März 2019 habe es im Camp G. keine konkrete Bedrohung durch zivile Fahrzeuge gegeben. Sämtliche Kontrollmaßnahmen waren also ohne Befund.
d) Anhaltspunkte für einen hinreichend konkreten Verdacht, der mit einem im Einzelfall kontrollierten Fahrzeug im Zusammenhang stand oder durch dieses selbst begründet wurde, vermag der erkennende Senat nicht festzustellen.
Insbesondere hat die Klägerin über die Verfahrensabläufe im Zusammenhang mit dem EOD-Checks hinaus keine tatsächlichen Begebenheiten vorgetragen, aus denen sich ein konkreter Gefahrenverdacht ergeben könne. Hierin unterscheidet sich der Streitfall von dem Sachverhalt, der - jedenfalls z. T. - dem Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 24. März 2023 (- 6 A 1199/19 HGW -, juris) zugrunde lag. Der Vortrag des dortigen Klägers - bei dem es sich nach Aussage der Beklagten um den Truppführer der Klägerin handelt, der z. T. gemeinsam mit ihr Dienst im EOD-Bereich geleistet hat - stimmt zwar in großen Teilen mit dem Vorbringen der Klägerin überein, unterscheidet sich aber im Hinblick auf zwei im April 2019 durchgeführte Fahrzeugkontrollen maßgeblich insoweit, als dort geltend gemacht wurde, es hätten zwei Kontrollen außerhalb des EOD-Bereichs stattgefunden, zu denen der dortige Kläger gesondert angefordert worden sei (vgl. VG Greifswald, Urteil vom 24.3.2023 - 6 A 1199/19 HGW -, juris Rn. 15, 40, 41). Insoweit hat das VG Greifswald die Voraussetzungen zur Gewährung einer Zulage als gegeben angesehen.
Derartige oder vergleichbare Begebenheiten hat die Klägerin indes nicht geltend gemacht. Neuen Tatsachenstoff zum Beleg dafür, dass hinsichtlich einzelner, mehrerer oder sämtlicher Kontrolltätigkeiten im streitgegenständlichen Zeitraum konkrete objektive Verdachtsmomente für eine Gefährdung vorgelegen hätten, hat sie nicht vorgebracht. Hierzu hätte es der Darstellung bedurft, dass sich einzelne Fahrzeugkontrollen von der üblichen Routine unterschieden hätten, etwa dadurch, dass Alarm ausgelöst, der Bereich geräumt oder das Anlegen des Splitterschutzanzugs in Betracht gezogen worden wäre. Es ist auch ohne Weiteres davon auszugehen, dass der Klägerin eine solche Situation - selbst, wenn sie sie nicht mehr exakt benennen könnte - jedenfalls von ihrem wesentlichen Ablauf her noch erinnerlich wäre, eben weil sie sich von der täglichen Kontrollroutine abgehoben hätte. Das Unterbleiben eines entsprechenden Vortrags lässt daher darauf schließen, dass es derartige Abweichungen von der Routine nicht gegeben hat. Vor diesem Hintergrund war der Senat nicht gehalten, alle etwa 1.800 Fahrzeugkontrollen, die den streitgegenständlichen Änderungsmeldungen zugrunde liegen, von sich aus daraufhin zu untersuchen, ob das "konkrete" Fahrzeug einen objektivierbaren Anhaltspunkt für den Verdacht auf eine unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtung enthalten habe. Ohne greifbaren Ansatzpunkt aus dem Vorbringen der Klägerin musste es sich dem Senat namentlich nicht aufdrängen, jeden der Einsätze näher in den Blick zu nehmen und zum Gegenstand einer gesonderten Beweisaufnahme zu machen (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 5; Beschluss vom 22.8.2023 - 1 L 47/23 - n. v., Beschlussabdruck S. 6) und insoweit etwa den seinerzeitigen Führer der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr, Major K., als Zeugen im Hinblick auf die Frage zu vernehmen, ob und ggf. im Hinblick auf welches der im EOD-Pit kontrollierten Fahrzeuge ein konkreter Gefahrenverdacht bestand. Die betreffende Beweisanregung der Klägerin (vgl. BB vom 20.7.2022, S. 13 [Bl. 294/GA]; BB vom 15.2.2023, S. 4 f. [Bl. 310 f./GA]) ist auf eine - unzulässige - Ausforschung gerichtet. Ein Beweisantrag ist unzulässig und darf abgelehnt werden, wenn es sich um einen Ausforschungs- oder Beweisermittlungsantrag handelt, er mithin allein zum Ziel hat, Zugang zu einer bestimmten Informationsquelle zu erlangen, um auf diesem Wege Anhaltspunkte für neuen Sachvortrag zu gewinnen (BVerwG, Beschluss vom 29.8.2023 - BVerwG 1 B 17.23 -, juris Rn. 4). So liegt es hier, soweit die Vernehmung des Major K. angeregt worden ist.
Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag der Klägerin, zum Beweis der Tatsache, dass die von ihr (im EOD-Pit) untersuchten Gegenstände konkrete und individuelle Gefahrenanzeichen aufgewiesen hätten, die von ihr für die bezeichneten Tage erstellte Prüfprotokolle beizuziehen, war als unzulässig abzulehnen. Denn abgesehen davon, dass der Beweisgegenstand (Vorhandensein von "konkreten und individuellen Gefahrenanzeichen") nicht hinreichend konkretisiert wurde, handelt es sich bei diesem Antrag um einen Ausforschungs- oder Beweisermittlungsantrag, also um einen solchen, der allein das Ziel hat, Zugang zu einer bestimmten Informationsquelle zu erlangen, um auf diesem Wege Anhaltspunkte für neuen Sachvortrag zu gewinnen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.8.2023 - BVerwG 1 B 17.23 -, juris Rn. 4). Da "Gefahranzeichen" in unmittelbarem Zusammenhang mit der Prüftätigkeit der Klägerin stehen müssen, ist auch nicht erkennbar, warum ihr substantiierter Vortrag nicht möglich sein sollte (s. o.; vgl.auch OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 5).
III. Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung - ZPO -; die Entscheidung über die Abwendungsbefugnis ergibt sich aus §§ 711, 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG), § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) liegen nicht vor. Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht gegeben. Die Frage, wie die Formulierung "Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen" in § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV auszulegen ist, ist nicht klärungsbedürftig, weil sie sich aus der bereits vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Verbindung mit der Verordnungshistorie und der Gesetzes- und Verordnungssystematik eindeutig ergibt (s. o.). Die Beurteilung, ob die Grenze zu einem objektiv hinreichend verdichteten Gefahrenverdacht überschritten ist, erfordert eine Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalls und entzieht sich einer rechtsgrundsätzlichen Klärung (OVG LSA, Beschluss vom 17.2.2021 - 1 L 6/21 -, juris Rn. 13).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 EZulV
§ 47 BBesG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 EZulV
§ 11 Abs. 1 EZulV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 3 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 4 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 EZulV
§ 23e Abs. 1 EZulV
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG
§ 47 Abs. 1 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 11 der Erschwerniszulagenverordnung
§ 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 4, § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 47 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 63 Abs. 3 des Beamtenstatusgesetzes
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 98, 192
2 C 14.96
8 A 328/19
1 L 6/21
2 C 13.94
2 C 39.94
2 C 40.94
1 L 47/12
6 A 1199/19
1 L 47/23
1 BvR 518/02
1 BvR 966/09
6 C 2.20
6 C 45.16
2 M 31/14
12 ME 249/16
VIII C 104.69
9 C 26.89
1 B 17.23