Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-08, Aktenzeichen OVG 1 N 34.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:1208.OVG1N34.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Anerkennungsbehörde des jeweiligen Bundeslandes steht nicht wie bei jeder Prüfungsentscheidung ein Beurteilungsspielraum zu, den das Verwaltungsgericht verletzt, wenn es seine eigene Beurteilung an die Stelle der zuständigen Prüfungsbehörde setzt.(Rn.12)
2. Zusätzliche materiell–rechtliche Anforderungen darf die Anerkennungsbehörde nach erfolgreichem Abschluss der Prüfung zum Futtermittel–Kontrolleur nur stellen, wenn sie auf einer Rechtsverordnung beruhen.(Rn.13)
Verfahrensgang
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 11. Februar 2014 wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Beklagte.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage, mit der die Klägerin unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide des ehemaligen Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz vom 10. August 2009 und 8. November 2010 die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihre Berechtigung für eine Tätigkeit als Futtermittel-Kontrolleurin anzuerkennen, mit dem im Tenor bezeichneten Urteil stattgegeben. Die Entscheidung wird im Wesentlichen wie folgt begründet: Der geltend gemachte Anspruch ergebe sich aus § 42 Abs. 1Satz 2 Nr. 3 Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LFBG) in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und § 3 Futtermittelkontrolleur-Verordnung (FuttMKontrV). Denn es sei davon auszugehen, dass die Klägerin alle nach dem Gesetz vorausgesetzten fachlichen Anforderungen erfüllt sowie die erforderlichen Nachweise nach § 2 FuttMKontrV erbracht habe. Ausweislich der Bescheinigung des Präsidenten des Niedersächsischen Landesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 28. Mai 2009 habe sie die zum Abschluss des Sachkundelehrgangs nach § 3 FuttMKontrV in Niedersachsen durchgeführte schriftliche Prüfung mit der Punktzahl (Mittelwert) 8,4 (befriedigend) abgelegt. Nach der Bescheinigung des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg vom 10. August 2009 (Zensuren) habe sie jeden einzelnen Prüfungsteil, namentlich die schriftlich im Land Niedersachsen vorgenommene Prüfung mit der Note 3,2 (befriedigend), die im Land Brandenburg durchgeführte praktische Prüfung mit der Note 1,63 (gut) und die mündliche Prüfung mit 3,67 (ausreichend), insgesamt mit der Gesamtnote 2,52 (befriedigend) bestanden. Der Beklagte habe ausdrücklich betont und mit der vorgenannten Bescheinigung vom 10. August 2009 bestätigt, dass er die in Niedersachsen vorgenommene Bewertung der schriftlichen Aufsichtsarbeiten der Klägerin seiner Anerkennungsentscheidung zugrunde gelegt habe, so dass der Sachkundelehrgang insgesamt als erfolgreich im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FuttMKontrV abgeschlossen zu werten sei. Entgegen der Ansicht des Beklagten habe die Landesbehörde keinen Beurteilungsspielraum, das Tatbestandsmerkmal „erfolgreich abgeschlossen“ ergänzend auszulegen und - mangels einer dieses eröffnenden Vorschrift - auch kein Ermessen, die als bestanden ausgewiesenen Prüfungsleistungen der Klägerin als „nicht bestanden“ zu erklären.
Der Beklagte könne sich insoweit auch nicht auf den Erlass des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg über die Ausbildung und die Prüfung zur Sachkunde in der Futtermittelkontrolle (im folg. Erlass) vom 7. Dezember 2005 (Amtsblatt für Brandenburg vom 18. Januar 2006, S. 27) stützen. Nach Nr. 10 dieser Verwaltungsvorschrift („Gesamtnote, Bestehen der Prüfung“) hat die Prüfung nur bestanden, wer u.a. in einer schriftlichen Aufsichtsarbeit, die die in Anlage 1 zum vorgenannten Erlass angeführten theoretischen Blöcke Nr. 9 („Qualitätsmanagement und betriebliche Eigenkontrollsysteme; Betriebswirtschaft und Buchführung, insbesondere Buchprüfungen“) und Nr. 10 („Anerkennung und Registrierung von Betrieben“) betrifft, kein „mangelhaft“ erreicht hat, wie die Klägerin in den Aufsichtsarbeiten „Registrierung, Zulassung, Buch- und Betriebsprüfung, praktische Betriebsprüfung, Nämlichkeitsprüfung, Auswertung von Befunden“. Denn der Erlass ergänzender Verwaltungsvorschriften über die Ausbildung und Prüfung zur Sachkunde in der Futtermittelkontrolle stehe nicht mit § 5 Satz 1 FuttMKontrV in Einklang, weil diese Vorschrift ergänzende Regelungen über den Lehrgang und die Prüfung nach § 3 FuttMKontrV - ebenso wie § 42 Abs. 1Satz 3 LFBG - nur im Wege einer Rechtsverordnung der Landesregierung zulasse. Von dieser Möglichkeit zum Erlass einer danach erforderlichen Rechtsverordnung habe der Beklagte indes keinen Gebrauch gemacht; Verwaltungsvorschriften genügten insoweit nicht. Darüber hinaus stelle sich der vorgenannte Erlass im Lichte des Art. 12 GG als verfassungswidrig dar, da er im Kern (weitere) objektive Zugangsvoraussetzungen zu einem Beruf regele und solche Regelungen wegen der Bedeutung des in Rede stehenden Grundrechts der Berufsfreiheit nur durch oder aufgrund von Gesetzen erfolgen dürften.
Die hiergegen seitens des Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eines Verfahrensmangels im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO sind auf der Grundlage der Zulassungsbegründung, deren Ausführungen wegen des Darlegungserfordernisses (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) für die Prüfung des Senats maßgeblich sind, nicht gegeben. Hierzu im Einzelnen:
1. Der geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nach dem Zulassungsvorbringen nicht gegeben.
Ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und nicht nur die Begründung der angefochtenen Entscheidung oder nur einzelne Elemente dieser Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt. Diesen Anforderungen genügt die Zulassungsbegründung nicht.
a. Der Beklagte wendet sich darin gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Niedersächsische Landesamt der Klägerin den erfolgreichen Abschluss eines Lehrgangs gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FuttMKontrV bescheinigt habe. Richtigerweise habe die dortige Behörde jedoch lediglich die einzelnen Prüfungsleistungen (Schreiben vom 9. Juni 2009) sowie einen daraus gebildeten Mittelwert (Schreiben vom 28. Mai 2009) mitgeteilt. Die niedersächsische Ausbildungseinrichtung bzw. das dortige Landesamt wäre für die Bescheinigung eines erfolgreichen Lehrgangsabschlusses auch nicht zuständig gewesen, denn zur Beurteilung, ob die Voraussetzungen zur Befähigung als Futtermittelkontrolleur vorliegen, sei nach § 1 FuttMKontrV allein die örtlich zuständige Landesbehörde befugt. Das im Land Brandenburg für das Futtermittelrecht zuständige Ministerium habe zwar die in Niedersachsen durchgeführte Ausbildung sowie die Bewertung der entsprechenden Prüfungsleistungen anerkannt, den dortigen Stellen jedoch nicht die Befugnis übertragen, über den Abschluss des Lehrgangs als „erfolgreich“ oder „nicht erfolgreich“ zu urteilen. Der Beklagte sei auch nicht verpflichtet, sich den vom niedersächsischen Landesamt gebildeten Mittelwert, der als solcher weder Bestandteil der in Brandenburg ausgesprochenen Anerkennung sei und von Brandenburger Behörden auch nicht gefordert werde, zu Eigen zu machen.
Mit diesem Vorbringen werden ernstliche Richtigkeitszweifel schon deswegen nicht dargelegt, weil das Verwaltungsgericht die ihm durch die Zulassungsbegründung unterstellte Feststellung, dass die niedersächsischen Behörden der Klägerin den erfolgreichen Abschluss des dortigen Sachkundelehrgangs bescheinigt hätten, nicht getroffen hat. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr aus den im Urteil zutreffend wiedergegebenen Bescheinigungen, insbesondere über die im Sachkundelehrgang erzielten und hier allein in ihren Auswirkungen für die begehrte Anerkennungsentscheidung umstrittenen Prüfungsleistungen, die der Beklagte als solche nicht in Frage gestellt und „anerkannt“ hat, den Schluss gezogen, dass die Klägerin den Sachkundelehrgang im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FuttMKontrV insgesamt erfolgreich abgeschlossen habe; denn sie habe jeden einzelnen Prüfungsteil bestanden.
b. Die Ergebnisrichtigkeit des angegriffenen Urteils lässt sich auch nicht mit dem weiteren Einwand der Zulassungsbegründung durchgreifend in Zweifel ziehen, der Beklagte habe bereits in der mündlichen Verhandlung zugestanden, dass der bisher verwendete Erlass nicht zur Beurteilung herangezogen werden könne, es allerdings bei der dem Beklagten obliegenden Einzelfallentscheidungverbleibe, ob der Lehrgang im Einzelfall erfolgreich abgeschlossen worden sei oder nicht.
Dieses Vorbringen überzeugt schon im Ansatz nicht. Es ist nämlich nicht erkennbar, dass die für die begehrte Anerkennungsentscheidung im Land Brandenburg zuständige Behörde von den inhaltlichen Vorgaben des Erlasses abrücken und diese - auch nach Ansicht der Zulassungsbegründung unanwendbare - Verwaltungsvorschrift im Fall der Klägerin außer Betracht gelassen hat oder lassen will. Denn ohne die zusätzlichen Anforderungen, die der Erlass vom 7. Dezember 2005 an das Bestehen der schriftlichen Sachkundeprüfung stellt, erschließt sich nicht, aufgrund welcher sonstiger Kriterien die Sachkundeprüfung der Klägerin im Wege einer „Einzelfallentscheidung“ als nicht bestanden zu bewerten sein sollte.
c. Soweit der Beklagte ferner meint, dass der Anerkennungsbehörde des jeweiligen Landes - wie bei jeder Prüfungsentscheidung - ein Beurteilungsspielraum zustehe, den das Verwaltungsgericht verletzt habe, weil es seine eigene Beurteilung an die Stelle der zuständigen Prüfungsbehörde gesetzt habe, so werden auch hiermit keine ernstlichen Richtigkeitszweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dargelegt; denn der beanspruchte Beurteilungsspielraum steht dem Beklagten nicht zu.
Dass bei Prüfungsentscheidungen ein Beurteilungsspielraum bestehen kann, ist höchstrichterlich anerkannt (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 24. April 1959 - BVerwG VII C 104.58 -, BVerwGE 8, 272 ff., juris Rn. 18 ff.). Allerdings ist die Einräumung eines solchen Beurteilungsspielraums der Verwaltung in Prüfungssachen aus Gründen effektiven Rechtschutzes (Art. 19 IV 1 GG) auf prüfungsspezifische Wertungen begrenzt (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 u.a. -, BVerfGE 84, 34 ff., juris Ls. 2). Die Einschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle beruht im Wesentlichen darauf, dass Prüfungssituationen regelmäßig nicht wiederholbar sind und bei einer nachträglichen gerichtlichen Kontrolle im Einzelfall der u.a. aus Gründen der Chancengleichheit notwendige Vergleich mit den Prüfungsleistungen anderer Kandidaten fehlt. Um die Beurteilung einer solchen nicht wiederholbaren Prüfungssituation geht es vorliegend jedoch nicht, sondern darum, ob die Klägerin mit den von ihr erzielten Prüfungsergebnissen, die der Beklagte als solche nicht in Frage stellt, den nach § 42 Abs. 1Satz 2 Nr. 3 LFBG i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 1 Nr. 4 und 3 FuttMKontrV erforderlichen Nachweis eines „erfolgreichen Abschlusses eines Lehrgangs nach § 3 FuttMKontrV“ erbracht hat. Insoweit handelt es sich um die - gerichtlich voll nachprüfbare - Ausfüllung eines unbestimmten Rechtsbegriffs, den das Verwaltungsgericht beanstandungsfrei dahin ausgelegt hat, dass der Lehrgang als erfolgreich abgeschlossen zu werten sei, wenn dies - wie hier - für jeden einzelnen Prüfungsteile entsprechend den im Schreiben vom 10. August 2010 mitgeteilten Zensuren für die schriftliche Aufsichtsarbeit sowie für die praktische und mündliche Prüfung gelte.
d. Auch der Einwand des Beklagten, dass die Anerkennungsbehörde in Brandenburg ihr besonderes Augenmerk auf bestimmte Kenntnisse der künftigen Futtermittelkontrolleure, hier im Bereich der in Anlage 1 umrissenen theoretischen Blöcke Nr. 9 und 10, richte, weil diesen Kenntnissen in der Praxis ein besonderes Gewicht zukomme und diese an die Klägerin gestellten Anforderungen im Bereich der Betriebs- und Buchführung sich auch in dem von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FuttMKontrV gezogenen Rahmen bewegten, zieht die das angegriffene Urteil tragende Erwägung, wonach eine solche materiell-rechtliche Anforderung nur in der durch § 42 Abs. 1 Satz 3 LFBG, § 5 FuttMKontrV vorgeschriebenen Form einer Rechtsverordnung ergehen dürfe, nicht in Zweifel.
Gegen das weitere tragende Argument des Verwaltungsgerichts, wonach objektive Zugangsvoraussetzungen zu dem Beruf des Futtermittelkontrolleurs auch aus verfassungsrechtlichen Gründen wegen der Bedeutung des in Rede stehenden Grundrechts der Berufsfreiheit (Art. 12 I GG) nur durch oder aufgrund von Gesetzen aufgestellt werden dürften, was zumindest den Erlass einer Rechtsverordnung bedingen würde, bringt die Zulassungsbegründung nichts vor.
2. Die Zulassungsbegründung zeigt schließlich auch keinen Verfahrensmangel des Verwaltungsgerichts auf, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).
Das Zulassungsvorbringen lässt bereits nicht erkennen, welcher Verfahrensfehler mit dem Einwand dargelegt werden soll, das Verwaltungsgericht habe außer Betracht gelassen, dass der Beklagte der Klägerin das Angebot unterbreitet habe, lediglich die mit „mangelhaft“ bewertete Prüfungsarbeit zu wiederholen, was auch der gängigen Behördenpraxis entspreche. Sofern hiermit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 103 I GG, § 108 Abs. 2 VwGO) oder der gerichtlichen Pflicht zur Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) gerügt werden sollte, ist jedenfalls nicht dargelegt, weshalb die gerichtliche Entscheidung in Anbetracht dieses Vergleichsangebots, das die Klägerin offensichtlich nicht angenommen hat, anders hätte ausfallen sollen. Dies erschließt sich auch sonst nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 FuttMKontrV
§ 3 FuttMKontrV
§ 1 FuttMKontrV
§ 5 FuttMKontrV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 FuttMKontrV
§ 5 Satz 1 FuttMKontrV
§ 42 Abs. 1Satz 3 LFBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1Satz 2 Nr. 3 LFBG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 FuttMKontrV
§ 42 Abs. 1 Satz 3 LFBG
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12 GG
Art. 19 IV 1 GG
Art. 12 I GG
Art. 103 I GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 8, 272
BVerfGE 84, 34
3 K 2032/10
VII C 104.58
1 BvR 419/81