Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-06, Aktenzeichen 2 S 1528/06

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 27. April 2006 - 2 K 155/06 - teilweise geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 13.10.2005 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2.1.2006 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Bewilligung einer Rundfunkgebührenbefreiung für den Zeitraum August 2005 bis April 2006 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen und die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen werden gegeneinander aufgehoben. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht für den Zeitraum 1.8.2005 bis 30.4.2006.
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Den dahingehenden Antrag des Klägers vom 11.7.2005 lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 13.10.2005 unter Hinweis darauf ab, dass die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags (RGebStV) nicht erfüllt seien, nachdem der Kläger zu den (allgemeinen) Leistungen nach dem SGB II einen (befristeten) Zuschlag nach § 24 Abs. 2 dieses Gesetzes erhalte. Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch unter Hinweis darauf, dass er bei Zahlung der Rundfunkgebühr nicht mehr das Existenzminimum erreiche, jedenfalls aber eine Härte vorliege, die eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht rechtfertige. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 2.1.2006 zurück.
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Am 7.2.2006 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und seinen im Vorverfahren eingenommenen Standpunkt verteidigt. Dem Antrag des Klägers, den Bescheid des Beklagten vom 13.10.2005 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2.1.2006 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihn von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien, ist dieser entgegengetreten. Er hat geltend gemacht, die Befreiung stelle eine soziale Leistung dar, die zu Lasten der zahlenden Rundfunkteilnehmer erfolge. Eine enge Auslegung der Befreiungstatbestände sei deshalb geboten. Da eine Verwaltungsvereinfachung angestrebt sei und es um ein Geschäft im Rahmen einer Massenverwaltung gehe, sei eine Einzelfallbetrachtung nicht geboten. Nach § 6 RGebStV scheide eine Befreiung aus, wenn der dort in Abs. 1 S. 1 Nr. 3 genannte Zuschlag bewilligt worden sei. Auf dessen Höhe könne es nicht ankommen. Stehe ein solcher Sachverhalt in Rede, könne nach der Rechtsprechung eine besondere, die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht tragende Härte nicht angenommen werden.
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Mit Urteil vom 27.4.2006 hat das Verwaltungsgericht die genannten Bescheide des Beklagten aufgehoben und diesen verpflichtet, den Kläger für den Zeitraum 1.8.2005 bis 30.4.2006 von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen darauf abgestellt, dass dem Kläger ein Anspruch auf Befreiung auf Grund der Härtefallregelung in § 6 Abs. 3 RGebStV zustehe. Diese Vorschrift sei nicht mit Blick auf die Tatbestände in Abs. 1 der Bestimmung von der Anwendung ausgeschlossen. Ein besonderer Härtefall sei deshalb gegeben, weil der Kläger den anspruchsvernichtenden Zuschlag nach § 24 SGB II in einer Höhe erhalte, die unter den monatlich zu entrichtenden Rundfunkgebühren liege; käme der Kläger nicht in den Genuss der beantragten Gebührenbefreiung, stünde er schlechter als derjenige, der den Zuschlag nach § 24 SGB II nicht erhalte. Dies wäre ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar sei das Verfahren zur Rundfunkgebührenbefreiung als Geschäft der Massenverwaltung auf generalisierende und pauschalierende Regelungen angewiesen. Eine deshalb gerechtfertigte Typisierung mit der Folge der Ungleichbehandlung von Einzelfällen sei allerdings im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG nur dann zulässig, wenn sie nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffe, der Verstoß gegen einen absolut verstandenen Gleichheitssatz damit von geringer Intensität sei und sich die bewirkten Ungleichheiten als unvermeidbar darstellten. Bei Empfängern von Arbeitslosengeld II lasse sich dem Bewilligungsbescheid, der bei einem Antrag auf Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht ohnehin vorzulegen sei (vgl. § 6 Abs. 2 RGebStV), entnehmen, ob ein Zuschlag nach § 24 SGB II bewilligt worden und in welcher Höhe dies geschehen sei. Die Überprüfung, ob ein solcher Zuschlag überhaupt bewilligt worden sei, werde schon vom Tatbestand des § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 RGebStV gefordert. Ein ins Gewicht fallender Verwaltungsaufwand lasse sich bei der Prüfung der Höhe des Zuschlags nicht feststellen, so dass von einer Unvermeidbarkeit der Ungleichbehandlung nicht gesprochen werden könne. Die Absicht des Gesetzgebers, Empfänger von Arbeitslosengeld II in den ersten beiden Jahren der Leistungsberechtigung besser zu stellen, werde überdies „konterkariert“, wenn derjenige, der einen geringen Zuschlag nach § 24 SGB II erhalte, Rundfunkgebühren entrichte und abzüglich der Rundfunkgebühren über eine geringere staatliche Sozialleistung verfüge als derjenige, der nicht in den Genuss des Zuschlags komme. Angesichts der geringen Beträge, die Empfängern von Arbeitslosengeld II monatlich zur Verfügung stünden, lasse sich auch nicht sagen, dass die hier in Rede stehenden Nachteile geringfügig und daher vernachlässigbar seien. Die Härtefallklausel des § 6 Abs. 3 RGebStV gestatte es, die aufgezeigte verfassungswidrige Ungleichbehandlung zu vermeiden. Das dem Beklagten eingeräumte Ermessen reduziere sich auf Null, da nur mit einer Befreiungsentscheidung den Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG genügt werden könne.
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Der Beklagte hat am 28.6.2006 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorbringt, die Härtefallregelung in § 6 Abs. 3 RGebStV entspreche der früheren Regelung mit der Folge, dass eine Befreiung nur bei atypischen Einzelfällen in Betracht komme und eine Umgehung der abschließend geregelten Befreiungsvoraussetzungen nach Abs. 1 der Vorschrift verhindert werden solle. Daher sei eine Befreiung wegen besonderer Härte ausgeschlossen, wenn Empfänger von Arbeitslosengeld II einen Zuschlag erhielten, zumal dies auch dem Gesetzeszweck zuwiderlaufe. Dem werde die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ersichtlich nicht gerecht.
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Der Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27.4.2006 zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt die verwaltungsgerichtliche Entscheidung.
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Dem Senat liegen die angefallenen Akten des Beklagten und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf sie und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten über das vom Verwaltungsgericht zugelassene Rechtsmittel ohne mündliche Verhandlung (vgl. §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
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Die Berufung des Beklagen ist zulässig, aber nur zu einem Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der Verpflichtungsklage nicht uneingeschränkt stattgeben dürfen; denn dem Kläger steht lediglich ein Anspruch darauf zu, dass über eine Befreiung nach Ermessen erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entschieden wird (dazu § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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(1) Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Voraussetzungen für eine Befreiung des Klägers von der Rundfunkgebührenpflicht nach § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - (Art. 4 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.8.1991, GBl. S. 745 - ber. GBl. 1992, 188, zuletzt geändert durch Art. 5 des am 1.4.2005 in Kraft getretenen Achten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge; dazu Gesetz vom 17.3.2005, GBl. S. 189) nicht erfüllt sind. Nach dieser Bestimmung wird von der Rundfunkgebührenpflicht befreit, wer Empfänger von Sozialgeld oder Arbeitslosengeld II einschließlich von Leistungen nach § 22 ohne Zuschläge nach § 24 des Zweiten Buches des Sozialgesetzbuches ist. Für die Befreiung ist ein Antrag erforderlich (vgl. § 6 Abs. 2 RGebStV). Da der Kläger - wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat und zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit ist - die in § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 RGebStV genannten Leistungen mit Zuschlag erhält, ist ein Anspruch auf eine Befreiung von der Pflicht, Rundfunkgebühren zu bezahlen, insoweit nicht gegeben.
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(2) Allerdings kommt im Fall des Klägers eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht unter dem Gesichtspunkt des besonderen Härtefalls im Sinne von § 6 Abs. 3 RGebStV in Betracht. Nach dieser Bestimmung kann die Rundfunkanstalt unbeschadet der Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 RGebStV in besonderen Härtefällen auf Antrag von der Rundfunkgebührenpflicht befreien. Den für die Befreiung nach § 6 Abs. 3 RGebStV vorausgesetzten Antrag hat der Kläger unstreitig gestellt.
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(a) Auf § 6 Abs. 3 RGebStV ist entgegen der Ansicht des Beklagten hier auch abzustellen. Dass diese Regelung nur mit der Einschränkung zu verstehen ist, ihre Anwendung scheide in solchen Fällen aus, die einem der in Abs. 1 beschriebenen Tatbeständen zuzuordnen sind, trifft - wie für die frühere Rechtslage wiederholt entschieden ist - zu. Danach ist § 6 Abs. 3 RGebStV - wie auch die Vorgängerregelung des § 2 BefrVO - als Auffangtatbestand zu verstehen (vgl. etwa Senat, Beschluss vom 28.8.2006 - 2 S 844/06 -; Beschluss vom 13.3.2006 - 2 S 202/06 -; zum Ganzen auch Siekmann in Beckscher Kommentar zum Rundfunkrecht, § 6 RGebStV RdNr. 31 m.w.N.). Insoweit ist die Erwägung des Beklagten auch zutreffend, ein anderes Verständnis des § 6 Abs. 3 RGebStV führe zur „Umgehung“ der Grundtatbestände in § 6 Abs. 1 RGebStV.
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(b) Indes ist nach Auffassung des erkennenden Senats der Neuregelung der Befreiungsvoraussetzungen in § 6 Abs. 1 RGebStV durch eine differenzierte Bestimmung des „Auffangtatbestands“ gem. § 6 Abs. 3 RGebStV Rechnung zu tragen.
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(aa) Wie die Regelungen in § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 10 RGebStV verdeutlichen, ist tatbestandlicher Anknüpfungspunkt für eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht nicht mehr das Einkommen (früher: § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO), sondern der Empfang staatlicher Leistungen, wie er regelmäßig Ausdruck in einem Leistungsbescheid findet. Für die vorliegende Fallgestaltung ist § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 RGebStV maßgeblich, wonach Empfänger von Sozialgeld oder Arbeitslosengeld II dann einen Anspruch auf Rundfunkgebührenbefreiung haben, wenn ihnen kein Zuschlag nach § 24 SGB II gewährt wird. Auch in diesem Fall bleibt das Einkommen des Betroffenen ohne Bedeutung.
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(bb) Dementsprechend unterscheidet sich auch die Auslegung des § 6 Abs. 3 RGebStV als "Auffangtatbestand" mit Blick auf Abs. 1 der Regelung von der früheren Rechtslage. Zwar sind - wie bei § 2 BefrVO - auch im Rahmen des § 6 Abs. 3 RGebStV nur unberücksichtigte besondere Härtefälle erfasst, die nicht zur Umgehung der in Abs. 1 angeführten Tatbestände führen dürfen. § 6 Abs. 3 RGebStV ist deshalb nach wie vor Auffangtatbestand für Fallgestaltungen, die wegen des Hinzutretens besonderer Umstände von Abs. 1 nicht erfasst sind (so zu § 2 BefrVO: Siekmann, a.a.O., RdNr. 31 m.w.N.; im Ergebnis auch Beschluss des Senats vom 13.3.2006 - 2 S 202/06 -). Anknüpfungspunkt für die Gebührenbefreiung ist aber nicht mehr das „Einkommen“, sondern das Vorliegen eines Leistungsbescheides im Sinne von § 6 Abs. 1 RGebStV. Ist demnach nur noch der dort angesprochene Bewilligungs- bzw. Leistungsbescheid maßgeblich, so liegt es nahe, die Ansicht des Verwaltungsgerichts zu hinterfragen, soweit es bei der konkreten Anwendung des § 6 Abs. 1 RGebStV wegen deren Auswirkung auf das Einkommen einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sehen will. Denn wenn nach dem Wortlaut des Gesetzes der Leistungsbescheid allein maßgeblich sein soll, müssen die Folgen eines mit ihm gewährten Zuschlags außer Betracht bleiben. Dies gilt auch für den Fall, dass der Leistungsbescheid mit Zuschlag dazu führt, dass mit Zahlung der Rundfunkgebühr letztlich eine Minderung des nach dem Leistungsbescheid zustehenden Geldbetrags bewirkt wird. Der Gesetzgeber hat mit der Anknüpfung an den Bescheid - und nicht an den dort festgesetzten Geldbetrag - abschließend die Befreiungsvoraussetzungen geregelt (dazu die Begründung zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs.- 13/3784, S. 22). Eine betragsmäßige Auswirkung, wie sie im vorliegenden Sachverhalt auf Grund der Geringfügigkeit der Zulage nach § 24 SGB II eingetreten ist, ist von ihm daher „billigend“ in Kauf genommen worden und daher regelmäßig nicht als „Härte“ zu beurteilen. Der Betroffene kann daher mit der Begründung, es sei wegen der geringen Höhe der Zulage eine Härte gegeben, weil die Rundfunkgebühr den ihm durch Leistungsbescheid bewilligten Betrag verringere, nicht durchdringen, er kann aber geltend machen, infolge weiterer Umstände sei ein besonderer Härtefall nach § 6 Abs. 3 RGebStV gegeben (ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 22.3.2006 - 4 PA 38/06 -, NordÖR 2006, 261).
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(cc) Der Begriff des „besonderen Härtefalls“ ist als Rechtsbegriff im Zusammenhang mit der gesetzlichen Regelung zu sehen. Die in Rede stehende Rundfunkgebühr ist eine - jedenfalls auch der Finanzierung dienende und daher - öffentliche Abgabe. Bei der Prüfung, ob ein Härtefall vorliegt, kommt es dementsprechend auf die Vollziehungsfolgen, mithin auf die Folgen der Durchsetzung der konkreten Zahlungspflicht einerseits und auf die wirtschaftliche Lage des von der Forderung Betroffenen andererseits an. Es sollen lediglich die mit der Vollziehung verbundenen persönlichen - nicht auch die in § 227 AO zusätzlich angesprochenen - sachlichen Härten ausgeschlossen werden (vgl. zur BefrVO auch Siekmann a.a.O.). Ein derartiger Härtefall liegt insbesondere vor, wenn, ohne dass die Voraussetzungen des Absatzes 1 Satz 1 des § 6 RGebStV vorliegen, eine „vergleichbare Bedürftigkeit nachgewiesen werden kann“ (so die Begründung zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs.- 13/3784, S. 22). Auf eine solche "vergleichbare Bedürftigkeit" beruft sich der Kläger, wenn er darauf abstellt, sein Einkommen betrage nicht einmal das Eineinhalbfache des regelmäßigen Sozialhilfesatzes. Mit dem Hinweis auf „Einkommen“, bzw. „Existenzminimum“ wird - wie dargelegt - nicht an einen Tatbestand des § 6 Abs. 1 RGebStV angeknüpft.
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(c) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass dem Beklagten bei Anwendung der Härtefallklausel des § 6 Abs. 3 RGebStV Ermessen eröffnet ist. Dies zeigt bereits der Wortlaut der Regelung. Allerdings ist die vom Verwaltungsgericht angenommene „Reduzierung des Ermessens auf Null“ nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG gegeben. Dies folgt aus den obigen Ausführungen. Anhaltspunkte für eine derartige Ermessensbeschränkung sind auch sonst nicht erkennbar. Ob der Beklagte mit dem Kläger von einer Beeinträchtigung des Existenzminimums ausgeht, namentlich dessen Hinweis auf ein Einkommen, das lediglich das Eineinhalbfache des regelmäßigen Sozialhilfesatzes betrage, als Grundlage für die Annahme eines besonderen Härtefalls für ausreichend erachtet, ist nicht abschließend zu beurteilen. Abgesehen davon hat sich der Beklagte nach den dem Senat vorliegenden Verwaltungsakten ausdrücklich eine Entscheidung über den „Härteantrag“ durch besonderen Bescheid vorbehalten. Eine solche Entscheidung ist nach den vorliegenden Unterlagen bisher nicht erfolgt. Deshalb ist es nach Ansicht des Senats auch angezeigt, dem Beklagten diese Entscheidungsmöglichkeit zu belassen, zumal eine Ermessensbeschränkung - soweit sie gesetzlich nicht angelegt ist -auch nur ausnahmsweise angenommen werden kann (so Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., § 40 RdNr. 57 m.w.N.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 155 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§ 6 RGebStV
§ 24 SGB II
§ 2 BefrVO
§ 227 AO
§ 6 Abs. 3 RGebStV
§ 6 Abs. 2 RGebStV
§ 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 RGebStV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 RGebStV
§ 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 10 RGebStV
§ 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 22 ohne Zuschläge nach § 24 des Zweiten Buches des Sozialgesetzbuches
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2006, 261
2 K 155/06
2 S 844/06
2 S 202/06
4 PA 38/06