Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-25, Aktenzeichen 2 A 207/13
ECLI: ECLI:DE:VGHALLE:2014:0325.2A207.13.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger betreibt einen Wertstoffhandel unter der Firmierung „A.“. Als Inhaber dieser Einzelunternehmung wendet er sich gegen eine Verfügung des Beklagten, in der ihm untersagt wird, Altpapier aus privaten Haushalten anzunehmen.
Die Firma unterhält in der {Y.} Straße 14 in {Z.} eine Annahmestelle für Altpapier, -pappe, Kartonagen (PPK) und Alttextilien. Mit Liefer- und Abnahmevertrag vom 1. Dezember 2008 verpflichtete sich der Kläger, alle anfallenden Mengen Altpapier an die {AA.} GmbH {AB.} zu verkaufen (Bl. 9-12 Beiakte B), einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb u.a. auch für das Behandeln von gemischten Druckerei-Papieren (Bl. 23 f. der Beiakte B).
Öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Kreis Burgenlandkreis ist seit 2007 die Beigeladene zu 2). Sie betreibt ein auf die Getrennthaltung von Abfällen ausgerichtetes Sammelsystem und erfasst Pappe-Papier-Karton-Abfälle in zwei verschiedenen flächendeckenden Erfassungssystemen: einem Holsystem durch die Blaue Tonne und einem Bringsystem durch die Recyclinghöfe. Der Anschlussgrad für die Blaue Tonne liegt bei privaten Haushaltungen derzeit bei nahezu 100 %.
Unter dem 22. Juni 2011 teilte der Beklagte dem Kläger mit, er habe durch die Beigeladene zu 2) Kenntnis davon erhalten, dass er verwertbare Abfälle aus privaten Haushaltungen sammle und aufkaufe. Dabei solle es sich überwiegend um Altpapier und Altkleider handeln. Durch die klägerischen Sammlungen könne die Gefährdung des öffentlichen Interesses auf Grund der Auswirkungen auf die Organisation und die Planungssicherheit der Beigeladenen zu 2) gegeben sein.
Ausweislich eines Aktenvermerks vom 28. Juni 2011 über einen Ortstermin stellten Mitarbeiter des Beklagten fest, dass die klägerische Firma in einer großen Halle in der {AC.} Straße 17 Papier, Bücher und Altkleider sammele. Die Bücher würden teilweise zum Verkauf angeboten. Papierabfälle würden regelmäßig durch die Firma {AD.}entsorgt (1 x pro Woche, 5 bis 10 Tonnen). Die Altkleiderentsorgung erfolge alle zwei Monate ebenfalls durch diese Firma. Insgesamt mache die Halle einen sehr sauberen und geordneten Eindruck. Das Papier habe sich in Mulden, die Altkleider in Säcken befunden. Der Kläger sei in Kenntnis darüber gesetzt worden, dass die Sammlung aus privaten Haushaltungen nicht rechtmäßig sei. Unter Bl. 5 der Beiakte A befindet sich eine Gewerbeummeldung des Klägers, wonach er (weiterhin) den Handel mit Altpapier und Altkleidern betreibe und die Verlegung der Betriebsstätte zum 01. Januar 2012 anzeige. Danach sei nunmehr die Stätte {Y.} Str. 12 eine Zweigniederlassung. Ausweislich eines Protokolls über einen Ortstermin vom Februar 2012 am Standort {Y.} Straße 17, heißt es, der Kläger kaufe nach wie vor von Privatkunden Papier und Pappe auf. Mitarbeiter der unteren Abfallbehörde des Beklagten hätten den Kläger nochmals darauf hingewiesen, dass Papier und Pappe nur von Gewerbetreibenden und nicht von Privaten angekauft werden dürfe. Hinsichtlich des Ankaufs von Altkleidern ergäben sich nach Rücksprache mit der Beigeladenen zu 2) keine Einschränkungen, weil diese eine entsprechende Sammlung bisher nicht vornehme.
Mit Schreiben vom 23. März 2012 teilte der Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 22. Juni 2011 und der durchgeführten Kontrolle vom 21. Februar 2012 mit, dass durch seine gewerbliche Sammlung von Altpapier die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beigeladenen zu 2) wesentlich beeinträchtigt werde. Zudem sei durch die Sammeltätigkeit die Gebührenstabilität „essentiell“ gefährdet. Es bestehe die Möglichkeit, zu einer beabsichtigten Untersagung Stellung zu nehmen.
Mit ausdrücklich an „Herrn {AE.}“ adressiertem Bescheid vom 24. Mai 2012 untersagte der Beklagte ihm unter Ziffer 1, überlassungspflichtige Abfälle aus privaten Haushaltungen aus dem Gebiet des Burgenlandkreises in seiner Betriebsstätte anzunehmen. Hierzu zähle Altpapier (Papier, Pappe, Kartonagen – „PPK“). Unter Ziffer 2 drohte der Beklagte für die Zuwiderhandlung gegen die Untersagung, Abfälle aus privaten Haushaltungen in seiner Betriebsstätte anzunehmen, ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR an. Zur Begründung führte er aus, dass die PPK-Fraktion aus privaten Haushaltungen angenommen werde, ohne den gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG gesetzlich vorgeschriebenen Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (örE) erbracht zu haben. Mit Schreiben vom 22. Juni 2011 sei dem Kläger erstmalig mitgeteilt worden, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in der Sammlung und der Annahme von Altpapier aus privaten Haushaltungen in seiner Betriebsstätte {AF.} eine Gefährdung des öffentlichen Interesses sehe. Die klägerische Betriebsstätte sammele und entsorge jährlich ca. 300 bis 500 t Altpapier. Die von dem klägerischen Betrieb durchgeführte Annahme des Altpapiers wirke sich unter Berücksichtigung weiterer gewerblicher Sammlungen bereits erheblich und nachweislich auf die Organisation und Planungssicherheit der Beigeladenen zu 2) aus. Insoweit würden durch diese Tätigkeit dem Gebührenhaushalt zusätzliche Einnahmen entzogen, die zur Senkung der Abfallgebühren beitrügen. Die erfassten Altpapiermengen im Burgenlandkreis seien erheblich zurückgegangen, was dort zu bedeutend niedrigeren Deckungsbeiträgen führe. Die aus der Entsorgung des Altpapiers zu erzielenden Erlöse seien einer der zentralen Punkte der Entgeltkalkulation. Außerdem könne von Bedeutung sein, ob der örE zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur genötigt sein könnte. So sei z.B. an das Vorhalten von Personal für den Fall zu denken, dass die gewerbliche Sammlung eingestellt werde und der örE deshalb möglicherweise unvermittelt dessen Entsorgungstätigkeit übernehmen müsse. Auch würden die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert und Ausschreibungsverfahren unterlaufen. Dem örE obliege die Gewährleistungsverantwortung für eine zuverlässige, einwandfreie und umweltverträgliche Entsorgung. Beliebige Zugriffe gewerblicher Unternehmen auf lukrative Aufgabensegmente könnten je nach Intensität erhebliche Mehrkosten verursachen, die schließlich von den Gebührenzahlern zu tragen seien. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse könnten die Kommunen demnach so erledigen, wie es im Interesse der Bürger und der Gemeinden am Besten sei. Er, der Beklagte, beabsichtige zudem, gegen sämtliche gewerblichen Sammler und Annahmestellen im Burgenlandkreis vorzugehen. Der Kläger sei als sogenannter Zweckveranlasser heranzuziehen, weil er die Abfallerzeuger und Abfallbesitzer, die nach § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG (a. F.) verpflichtet sind, ihre Abfälle dem örE zu überlassen, dazu veranlasse, ihm das Altpapier gegen geringes Entgelt zu übergeben. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig, weil auf andere Art und Weise die pflichtwidrige Abfallüberlassung nicht unterbunden werden könne.
Hiergegen erhob der Kläger unter dem 19. Juni 2012 mit anwaltlichem Schreiben Widerspruch. Darin heißt es, dass die rechtlichen Interessen der „Firma A.“ vertreten würden. Unter dem 19. Juni 2012 wird mit anwaltlichem Schreiben vorgetragen, dem Beklagten sei bekannt, dass die Bevollmächtigten die rechtlichen Interessen des „Herrn X“ verträten. Die Ordnungsverfügung vom 24. Mai 2012 beruhe noch auf der Rechtslage des Kreislaufwirtschaftsabfallgesetzes. Seit dem 01. Juni 2012 sei jedoch das Kreislaufwirtschaftsgesetz in Kraft getreten sei, womit auch die Regelungen zu den Überlassungspflichten auf eine neue Grundlage gestellt worden seien. Es werde deshalb gebeten, die Begründung auf die neue Rechtslage umzustellen.
Nach einem Aktenvermerk vom 11. August 2012 unternahm der Beklagte einen Versuch, diejenigen Abfallmengen überschlagsweise zusammenzustellen, die durch private Sammlungen verloren gehen könnten. Der Kommune gingen danach 5.850 t verloren. Der hiesige örE plane für das Jahr 2011 10.250 t PPK. Setze man diese Zahlen in das Verhältnis, betrage der Anteil der Wertstoffsammler etwa 55 % des Gesamtanteils. Nach den derzeitigen Verträgen sei von dem örE mit der Firma {AG.}aus {AH.} ein monatlicher Preis in Höhe von 168,00 EUR pro Tonne (Preisgleitklausel) ausgehandelt worden. Nach dieser Berechnung sei dem örE im Jahr 2011 ein Betrag von 982.800,00 EUR verloren gegangen. Andere Landkreise berechneten 90 kg pro Einwohner und nicht wie der Burgenlandkreis lediglich 55 kg. Hinsichtlich der Fraktion Altpapier seien im August 2011 zehn Sammlerfirmen mit 14 Betriebsstätten in {AI.}, {AF.}, {Z.} und {AJ.} festgestellt worden.
Unter dem 17. August 2012 zeigte der Kläger dem Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Altpapier, Pappe und Altkleidern an. Hierzu nahm die Beigeladene zu 2) unter dem 06. Dezember 2012 gegenüber dem Beklagten Stellung (Bl. 43 bis 52 Beiakte B). Danach habe der Kläger für seinen Abfallwirtschaftsbetrieb keine ausreichenden Angaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 KrWG (n.F.) gemacht, weil Angaben über die Größe des Sammlungsunternehmens, wozu auch die Anzahl der Sammelfahrzeuge und der Mitarbeiter, sowie die wirtschaftliche und finanzielle Lage des Sammlers (u.a. der Jahresumsatz) gehörten, nicht aufgeführt worden seien. Auch die unter Ziffer 2 geforderten Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung seien nicht ausreichend. Es sei lediglich ein „Hol- und Bringsystem“ genannt, was zu pauschal sei. Es werde nicht nach Fraktionen differenziert, ob es sich um ein Ankaufsystem handele und welche Straßen genau abgefahren würden. Auch die nach Nr. 3 erforderliche Angabe des AVV-Schlüssels sei nicht hinreichend genau. Der Verwertungsweg sei nicht hinreichend klar dargetan. Die Firma {AA.} sei nicht als Entsorger bekannt. Der Entsorgungserfolg für die PPK-Fraktion sei nicht hinreichend klar. Daher sei auch die Ziffer 5 nicht erfüllt. Nach alledem sei nicht hinreichend dargelegt, dass eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle gewährleistet sei.
Sie, die Beigeladene zu 2), habe 100 % der Haushalte im {AK.} an ihr Holsystem „blaue Tonne“ angeschlossen. Sie erfasse zudem auch die Verkaufsverpackungen aus Papier im Sinne der Verpackungsverordnung. Insoweit benutze der Betreiber „Duales System“ auch das Sammelsystem der Beigeladenen zu 2). Die Entsorgungsgesellschaft Sachsen-Anhalt Süd mbH (EG SAS), an der sie zu 100 % beteiligt sei, sammele die im Holsystem erfassten PPK-Fraktionen und beauftrage Dritte mit der Verwertung. Die Verwertungsleistung sei von der Beigeladenen zu 2) im Jahr 2010 für den Leistungszeitraum 2011 bis 2013 mit einer Verlängerungsoption um ein Jahr europaweit ausgeschrieben worden. Den Zuschlag habe die {AG.}GmbH aus {AL.}erhalten. Sie, die Beigeladene zu 2), habe einen Mengenrückgang hinsichtlich der PPK-Fraktion verzeichnet. So seien im Jahr 2010 über die Sammelsysteme noch 12.192 Mg PPK erfasst (spezifisches Altpapieraufkommen im Jahr 2010 62 kg pro Einwohner). Im Jahr 2012 sei nur noch eine Abfallmenge von 10.119,9 Mg zu verzeichnen gewesen (spezifisches Altpapieraufkommen 55 kg pro Einwohner). Hiermit liege sie weit unterhalb des Bundesdurchschnitts von bis zu 90 kg pro Einwohner und Jahr. Wesentlicher Grund für den signifikanten Mengenrückgang seien durchgeführte gewerbliche Sammlungen im Burgenlandkreis. Sie, die Beigeladene zu 2), habe eine Hochrechnung vorgenommen, um den tatsächlichen Mengenentzug von Altpapier durch gewerbliche Sammlungen im Burgenlandkreis zu ermitteln. Durch die gewerblichen Sammeltätigkeiten werde jährlich mindestens ein Erlös in Höhe von 468.000,00 EUR erwirtschaftet, der der Abfallwirtschaft entzogen werde und nicht mehr gebührenmindernd in die Abfallkalkulation eingestellt werden könne. Jährlich würden insgesamt mindestens 5.850 Mg Altpapier durch die gewerblichen Sammler im Burgenlandkreis erfasst. Die Erlösberechnung gehe dabei lediglich vom derzeitigen Mindestverkaufserlös in Höhe von 80,00 EUR/t aus und lasse außer Acht, dass nach Sortenreinheit des Papiers sogar bis zu 150,00 EUR pro Tonne erzielt werden könnten. Im Entsorgungsvertrag mit der {AG.}GmbH sei für das Jahr 2011 sogar ein Erlös von 168,00 EUR/Mg vereinbart worden. Unter Zugrundelegung dieses Betrages ginge ihr ein Betrag von 982.800,00 EUR im Jahr verloren. Damit stünden den privaten Sammlungen überwiegende Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Die Vorschrift sei dahingehend zu verstehen, dass bereits rein wirtschaftliche Nachteile aus der Tätigkeit des Sammlers für eine Gefährdung ausreichen könnten (unter Bezugnahme auf Schink/Versteyl, KrWG, § 17 Rn. 58). Denn die Erbringung der Entsorgungsdienstleistungen durch den örE zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren sei nur möglich, wenn die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler mit rentablen Bereichen verbleibe (VG Hamburg, Urteil vom 09. August 2012, 4 K 1905/10, S. 31 ff). Die Erfassung und das Verwerten von Altpapier erfolgten durch den örE durch ein haushaltsnahes System und auch durch ein sonstiges hochwertiges System in Form der Annahme an den Wertstoffhöfen. Für die Zukunft könne nicht ausgeschlossen werden, dass Gebührenanhebungen auf Grund des gewerblichen Mengenentzugs notwendig würden.
Der Beklagte, der dem Kläger unter dem 10. Oktober 2012 zunächst die Vollständigkeit seiner Anzeige bestätigte (Bl. 30 Beiakte B), forderte ihn nach Einholung der Stellungnahme des örE auf, weitere Unterlagen nachzureichen. Die Entsorgung erfolge nach dessen Angaben über die Papierfabrik {AM.} aus {AH.}, die Altpapier recycle. Nach einer von dem Kläger vorgelegten Stellungnahme der „{AA.} Akten und Daten Vernichtung GmbH“ sei die {AA.} ein 100 %iges Tochterunternehmen der {AN.} GmbH aus {AO.}. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen vom 18. Februar 2013 fehle es nach wie vor an erforderlichen Angaben. So fehlten Angaben zum Jahresumsatz und zu den Standorten, an denen Container aufgestellt würden. Der vollständige Verwertungsweg sei nach wie vor nicht dargetan. Klar gestellt worden sei dagegen, dass die Sammlung der Altkleider stationär erfolge und dass es sich dabei um ein Ankaufsystem handele.
Der Beklagte führte aus, der Kläger habe zwar erklärt, keine Verkaufsverpackungen anzunehmen. Auch seien die Abfallschlüsselnummern nunmehr genauer angegeben und die Anzahl der Mitarbeiter (einer) sowie des Sammelfahrzeugs (eines) konkretisiert worden. Nach wie vor aber werde auf die Stellungnahme des Beigeladenen zu 2) vom 06. Dezember 2012 verwiesen, wonach der klägerischen Sammlung von Altpapier öffentliche Interessen entgegenstünden. An den übrigen Untersagungsgründen halte er fest. Unter dem 08. Mai 2013 forderte der Beklagte den Kläger nochmals auf, Unterlagen nachzureichen. Unter dem 08. Juni 2013 reichte der Kläger Angaben zur maximalen jährlichen Menge (480 t Papier/Pappe) nach.
Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 2013 änderte das beigeladene Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt den Ausgangsbescheid unter Ziffer 1 und befristete die Untersagung der Sammlung von Altpapier, -pappe und Kartonagen (PPK) aus privaten Haushaltungen bis drei Monate nach vollständiger Anzeigeerstattung gemäß § 18 KrWG. Im Übrigen wies es den Widerspruch zurück.
Zur Begründung führte es aus, dass es sich bei Altpapier, das nicht mehr als Informations- und Unterhaltungsquelle genutzt werde, sondern gegen Entgelt an einen Verwerter abgegeben werde, um Abfälle handele. Nach der alten Rechtslage (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) sei Voraussetzung für die Freistellung von der Überlassungspflicht gewesen, dass die Abfälle im Rahmen einer gewerblichen Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit dies den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nachgewiesen werde und nicht überwiegend öffentliche Interessen entgegenstünden. Der Kläger habe diesen Nachweis der Beigeladenen zu 2) nicht erbracht und damit gegen die Grundpflichten des Abfallrechts verstoßen. Als zuständige untere Abfallbehörde habe der Beklagte nach der abfallrechtlichen Generalklausel (§ 21 KrW-/AbfG a. F.) ermessensgerecht eine Einzelfallanordnung getroffen und das gewerbliche Sammeln der PPK-Abfälle untersagt. Ob darüber hinaus auch öffentliche Interessen der gewerblichen Sammlung entgegenstünden oder gestanden hätten, sei nicht entscheidungserheblich. Auch unter Berücksichtigung der neuen Rechtslage, dem Inkrafttreten des KrWG zum 01. Juni 2012, sei die Untersagungsverfügung vom 24. Mai 2012 des Beklagten weiterhin rechtmäßig. Jedoch stehe es dem Kläger jederzeit frei, seine gewerbliche Sammlung nach § 18 KrWG (n. F.) wirksam anzuzeigen. Daher werde die Untersagung nunmehr bis zur Erfüllung der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften befristet. Die Untersagungsverfügung lasse sich – nach wie vor – auf die abfallrechtliche Generalklausel stützen. Diese sei nunmehr in § 62 KrWG n. F. normiert und i. V. m. dem neuen § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG anzuwenden, der dem alten § 13 KrW-/AbfG entspreche. Da keine vollständige Anzeige nach § 18 KrWG (n. F.) vorliege, könne die Untersagung auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden. Diese Vorschrift sei erst dann anwendbar, wenn vollständige Anzeigen vorlägen. Ob öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG n. F. vorlägen, könne wegen fehlender Unterlagen nicht abschließend beurteilt werden. Die Vollständigkeit der beizubringenden Angaben sei zwingend, weil durch die Anzeigepflicht der zuständigen Behörde – hier dem Beigeladenen – die Möglichkeit gegeben werden solle, die Rechtmäßigkeit der Sammlung unter Einbeziehung einer Stellungnahme des von der Sammlung betroffenen örE nach § 18 Abs. 4 KrWG zu beurteilen. Zwar sei der Kläger nicht Besitzer des Altpapiers, gleichwohl als sogenannter Zweckveranlasser, der die pflichtigen privaten Haushaltungen zur Missachtung ihrer Überlassungspflicht veranlasse, richtiger Adressat der Untersagungsverfügung (unter Verweis auf OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 OVG 11 S 50.08, m. w. N.).
Eine mildere, gleich geeignete Maßnahme gegenüber der angeordneten befristeten Untersagung sei nicht gegeben. Bereits im Juni 2011 sei der Kläger darauf hingewiesen worden, dass für Altpapier Überlassungspflichten bestünden und eine gewerbliche Sammlung nur auf Nachweis der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung des Sammelgutes zulässig sei. Bis heute sei keine vollständige und damit für den Beginn des Fristlaufes wirksame Anzeige im Sinne des § 18 KrWG vorgelegt worden. Seine sonstigen gewerblichen Tätigkeiten, also die Sammlung von Alttextilien und die PPK-Fraktion aus gewerblichen Quellen, seien von der Untersagungsverfügung nicht betroffen. Sofern die wirksam angezeigte Sammlung künftig nicht aus Gründen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG untersagt werde, könne der Kläger frühestens drei Monate nach Vorliegen der vollständigen Anzeige mit der Sammlung beginnen.
Der Widerspruchsbescheid wurde den Prozessbevollmächtigten des Klägers am 28. Juni 2013 zustellt.
Hiergegen hat der Kläger am 29. Juli 2013, einem Montag, bei dem erkennenden Gericht Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, der Beklagte sei für die hier in Rede stehende Untersagungsverfügung bereits nicht zuständig, weil eine Interessenkollision in seiner Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bestehe. Außerdem sei durch § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallzuständigkeitsverordnung LSA bestimmt worden, dass der Beigeladene für den Vollzug des § 18 KrWG zuständig sei. Diese Vorschrift greife aber wegen der Übergangsregelungen in § 6 AbfZustVO LSA nicht. Jedenfalls aber sei der Beklagte wegen § 32 Abs. 2 AbfG LSA unzuständig. Nach dieser Vorschrift sei die obere Abfallbehörde zuständig, wenn die untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt sei. Dies sei hier der Fall. Die Beteiligteneigenschaft folge auch aus § 13 Abs. 2 VwVfG, weil die Interessen des Beklagten als entsorgungspflichtige Körperschaft (§ 3 Abs. 1 AbfG LSA) berührt würden. Eine abstrakte Betroffenheit im Sinne des § 20 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG genüge. Dieser Verstoß sei auch nicht nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Die Neutralitätspflicht der Behörde habe ihren spezifischen Ausdruck in § 32 Abs. 2 AbfG LSA gefunden.
Die Untersagungsverfügung sei aber auch aus materiellen Gründen rechtswidrig. Als Rechtsgrundlage könne nunmehr einzig § 18 KrWG als lex spezialis gegenüber der abfallrechtlichen Generalklausel in § 62 KrWG Anwendung finden (unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des VGH München, Beschluss vom 24. Juli 2012, 20 Cs 12.84; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012, 17 L 1901/12; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130). Auch eine unvollständige Anzeige sei nach § 18 KrWG zu behandeln. Denn die Angaben nach § 18 Abs. 2 KrWG seien nicht Inhalt der Anzeige, sondern stellten bloß ergänzendes Beurteilungsmaterial dar, um die getätigte Anzeige prüfen und bewerten zu können. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und der Systematik der Regelung, weil diese in Abs. 1 sprachlich zwischen der Anzeige und den „beizufügenden“ Angaben unterscheide (vgl. Dieckmann u. a., AbfallR 2013, 12 [14]). § 18 Abs. 2 KrWG sei keine Rechtsgrundlage für die Angabe zu betriebswirtschaftlichen Zusammenhängen wie etwa dem Jahresumsatz (so auch VG Würzburg, a. a. O. und Dieckmann u. a., a. a. O.). § 18 sei vielmehr dahin auszulegen, dass dessen Anforderungen allein auf die Frage auszurichten seien, ob die Sammlung dem Gesetzestext und den Zielvorgaben des KrWG entspräche. Dies habe zwingend zur Folge, dass rein betriebswirtschaftliche Auskünfte wie die Angabe zum Jahresumsatz außer Betracht zu bleiben hätten. Maßgeblich seien allein die Regelungen des § 17 KrWG, mithin ob durch die Sammlung eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolge und ob überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstünden. So sei auch die Angabe der Containerstandorte nicht von § 18 Abs. 2 KrWG gedeckt. Diese Angaben liefen darauf hinaus, dass Vorschriften des Straßen- und Wegerechts überprüft werden sollen. Bei der Angabe des Verwertungsweges handele es sich lediglich um eine prognostische Angabe des „vorgesehenen“ Verwertungsweges. Eine detaillierte Darstellung der vollständigen Verwertungswege wie sie der Beklagte schreibe, sei der Regelung aber nicht zu entnehmen. Durch Regelungen wie beispielsweise in den §§ 47 ff. KrWG würden der zuständigen Behörde vielmehr ausreichende Eingriffsmöglichkeiten an die Hand gegeben, die ihr außerhalb des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG eine wirksame Verbleibkontrolle ermögliche (unter Bezugnahme auf Schink/Versteyl, KrWG, § 18 Rn. 12). Der Kläger sei seiner Anzeigepflicht nachgekommen, wodurch sich als Rechtsgrundlage der in Rede stehenden Untersagungsverfügung einzig § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ergebe.
Die von dem Beklagten angeführten Gründe reichten zudem nicht aus, um die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG rechtfertigen zu können. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG sei auch einschränkend auszulegen. Denn insoweit müssten die Vorschriften europarechtskonform ausgelegt werden. Der Beklagte habe nicht ausgeführt, dass die klägerische Sammlung zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und der Organisationsverantwortung des örE führe. Auch hinsichtlich der Gefährdung der Gebührenstabilität habe der Beklagte kein ausreichendes Zahlenwerk vorgelegt. Es sei ein Mengenanteil von nicht mehr als 10 bis 15 % gegeben. Außerdem handele es sich um Bestandssammlungen, die nach §§ 18 Abs. 7, 72 Abs. 2 KrWG einen höheren Schutz erhielten, womit sich die Behörde nicht auseinandergesetzt habe. Auch ein vermeintlich fehlender Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG a. F. hindere die Eigenschaft als Bestandsbetrieb nicht. Dieser Nachweis sei nicht mit einem Gestattungs- oder Zulassungsverfahren gleichzusetzen.
Schließlich sei die Untersagung auch unverhältnismäßig. Eine Untersagung scheide nämlich aus, wenn mit Hilfe von Bedingungen, Befristungen oder Auflagen sicher gestellt werden könne, dass die genannten Voraussetzungen vorlägen. Der Beklagte habe eine zulässig zu sammelnde Menge festschreiben können. Die von der Widerspruchsbehörde vorgenommene Befristung sei auch unverhältnismäßig, weil sie von genehmigungspflichtigen Voraussetzungen ausgehe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 24. Mai 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beigeladenen zu 1) vom 25. Juni 2013 aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 24. Mai 2012 in der Gestalt des Widerspruchbescheids des Beigeladenen zu 1) vom 25. Juni 2013 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Gründe des Widerspruchsbescheids. Er sei auch sachlich zuständig, weil er nicht in eigener Sache beteiligt sei. Die Untersagung sei auch materiell rechtmäßig, weil die Klägerin die gewerbliche Sammlung erst am 8. Juni 2013 vollständig angezeigt habe (Blatt 64 der Beiakte B). Zum damaligen Zeitpunkt sei also die dreimonatige Wartefrist noch nicht abgelaufen gewesen. Da der Kläger schon vor Ablauf der Wartefrist Altpapier gesammelt habe, liege ein Verstoß gegen abfallrechtliche Pflichten vor. Erst mit der Übersendung der vollständigen Unterlagen sei die Frist in Lauf gesetzt worden. Die befristete Untersagung sei auch verhältnismäßig. Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil er die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung auch nach altem Recht nicht nachgewiesen habe.
Der Beigeladene zu 1) stellt keinen Antrag. Er verteidigt seinen Widerspruchsbescheid.
Die Beigeladene zu 2) beantragt,
Die Angabe zum Jahresumsatz beruhe auf der gesetzlichen Vorgabe des § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG „Größe und Organisation“ des Sammelunternehmens. Bei dem Begriff „Größe“ habe er sich an dem handelsrechtlichen Begriff nach § 267 HGB orientiert. Die Untersagung sei jedenfalls auf der Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG rechtmäßig, weil hier überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 (haushaltsnahe Sammlung) und Nr. 2 KrWG (Stabilität der Gebühren) entgegenstünden.
Wegen des weiteren Sachverhalts im Übrigen und des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage zulässig. Eine Erledigung im Rechtssinne durch die Angabe einer auch nach Auffassung des Beklagten vollständigen Anzeige im Laufe des Widerspruchsverfahrens ist nicht gegeben. Denn der angefochtene Bescheid ist weiterhin Voraussetzung für die Kostenforderungen (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15. Oktober 2012, 2 O 169/11 unter Bezugnahme auf OVG LSA, Beschluss vom 18. November 1998, 2 S 501/96).
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die angefochtene Untersagungsverfügung des Beklagten vom 24. Mai 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beigeladenen zu 1) vom 25. Juni 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die angefochtene Untersagungsverfügung ist § 62 KrWG. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Diese Vorschrift ist anwendbar, weil das Kreislaufwirtschaftsgesetz am 01. Juni 2012, also während des Widerspruchsverfahrens, in Kraft getreten ist, sich der maßgebliche Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht richtet.
Im Zweifel gilt die Regel, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, während bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung – wie hier - je nach dem zeitlichen Umfang des Aufhebungsbegehrens auch spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind (vgl. hierzu OVG LSA, Urt. v. 25. Juli 2013 - 2 L 73/11 - zur bauordnungsbehördlichen Nutzungsuntersagung, m. w. N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (OVG LSA, a. a. O., m. w. N.). So liegt es hier.
In der Überleitungsvorschrift des § 72 KrWG finden sich keine Angaben darüber, ob das alte Recht, also das Kreislaufwirtschafts-Abfallgesetz, im Widerspruchsverfahren fortgelten soll. Dort findet sich (lediglich) eine Sonderregelung in § 72 Abs. 2 KrWG über gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt werden. Danach ist die Anzeige nach § 18 Abs. 1 für diese Sammlungen innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes zu erstatten. Für die Anzeige gilt § 18 Abs. 2 und 3 nach § 72 Abs. 2 Satz 2 KrWG entsprechend.
Auch nach der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG (vgl. vorher § 21 KrWG-AbfG) kann nach Überzeugung der Kammer grundsätzlich eine Untersagung einer Sammlung ausgesprochen werden (so auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 21. Jan. 2014 - 7 ME 1/14).
Der Beklagte ist für eine Untersagungsverfügung nach der Generalklausel - nach wie vor - zuständig. Seine Zuständigkeit ergibt sich aus § 32 Abs. 1 Satz 1 AbfG LSA. Der erst seit Anfang März 2013 für das Abfallrecht in Kraft getretene § 1 Abs. 1 Nr. 1 AbfZustVO LSA vom 6. März 2013 bestimmt die Zuständigkeit des Beigeladenen zu 1) (nur) für das Anzeigeverfahren für Sammlungen nach § 18 KrWG (n.F.). Diese Vorschrift ist zudem nach § 6 AbfZustVO LSA für Altverfahren, mithin für Sammlungen, die nach Inkrafttreten des § 18 KrWG am 01. Juni 2012 bis zum Inkrafttreten der Zuständigkeitsverordnung am 16. März 2013 angezeigt wurden, aber (noch) nicht anwendbar. Eine solche sollte hier aber nicht ausgesprochen werden (vgl. dazu unten). Denn nach § 6 AbfZustVO LSA werden Verfahren, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung begonnen wurden, von der Behörde zu Ende geführt, die zum Zeitpunkt des Beginns des Verfahrens als zuständige Behörde galt. Diese Übergangsvorschrift auf den neu eingefügten § 18 KrWG angewendet führt dazu, dass es im Zeitraum zwischen Inkrafttreten des neuen KrWG und der Zuständigkeitsverordnung, also für Verfahren im Zeitraum 01. Juni 2012 bis 16. März 2013, bei der allgemeinen Zuständigkeit der Unteren Abfallbehörden auch für Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG verbleibt.
Der Beklagte ist auch nicht wegen § 32 Abs. 2 AbfG LSA unzuständig. Nach dieser Vorschrift ist die Obere Abfallbehörde zuständig, wenn die Untere Abfallbehörde in eigener Sache beteiligt ist. So liegt es hier nach Überzeugung des Gerichts nicht. Aus dem Neutralitätsgebot des Staates dürfte sich bereits kein zwingendes Erfordernis ergeben, zur Vermeidung von Interessenkollisionen die Aufgaben der auch für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständigen Unteren Behörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bei unterschiedlichen Rechtsträgern anzusiedeln (vgl. hierzu OVG Münster, Beschl. v. 20. Jan. 2014 - 20 B 331/13; OVG Münster, Beschl. v. 09. Dez. 2013 - 20 B 205/13 -, zitiert aus juris; vgl. zudem auch BVerwG, Urt. v. 18. März 2009 - 9 A 39/07 -, wonach eine neutrale Aufgabenwahrnehmung von der öffentlichen Verwaltung als Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde, also einer Behörde mit Doppelzuständigkeit, jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert sei, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt sei; a.A. offenbar OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013, 7 LB 56/11, zu einer hier nicht gegebenen Konstellation des Eigenbetriebes und einem Fall der nicht gegebenen klaren organisatorischen und personellen Trennung; zweifelnd: OVG Koblenz, Beschluss vom 4. Juli 2013, 8 B 10533/13, zitiert aus Juris). Der Beklagte ist nach § 3 Abs. 1 AbfG LSA der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger. Er darf sich nach § 3 Abs. 3 AbfG LSA zuverlässiger Dritter – hier der Beigeladenen zu 2) - bedienen. Es handelt sich dabei um Aufgaben des eigenen Wirkungskreises (§ 3 Abs. 3 Satz 2 AbfG LSA).
Dass sich aus europarechtlichen Vorgaben andere Anforderungen ergeben, hat die Kammer nicht erkennen können. Zwar ist es unter dem Gesichtspunkt des Neutralitätsgebots des Staates nicht unproblematisch, wenn bei einer staatlichen Stelle in gewisser Weise widerstreitende Interessen zusammenfallen, weil sie einerseits öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und andererseits die u. a. nach Abfallrecht zuständige Untere Behörde ist.
Europarecht verpflichtet nicht zur Schaffung einer „neutralen Behörde“. Zwar obliegt es dem Mitgliedsstaat, der sich zu seinen Gunsten auf Art. 106 Abs. 2 AEUV beruft, den Nachweis für das Vorliegen der Privilegierungsvoraussetzungen zu erbringen. Insoweit sind etwa die Tatbestände des § 17 Abs. 3 und § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG an Art. 106 Abs. 2 AEUV zu messen. Hinsichtlich der Zuständigkeit der Unteren Abfallbehörde ergeben sich nach Überzeugung der Kammer aber keine Verletzungen europäischen Rechts.
Insbesondere ergibt sich auch aus der MOTOE-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 01. Juli 2008 (C 49/07) nichts Anderes. Die dort zu entscheidende Fallkonstellation ist mit der hier in Rede stehenden Zuständigkeitsfrage nicht zu vergleichen. Dort ging es um eine juristische Person, die kommerzielle Motorradrennen veranstaltet, und von der Behörde mit der Aufgabe betraut wurde, der zuständigen Behörde gegenüber ihr Einverständnis zu den Anträgen auf Genehmigung der Durchführung solcher Rennen zu erklären. Dies laufe – so der EUGH – darauf hinaus, ihr die Befugnis zu verleihen, die Personen zu bestimmen, die solche Wettbewerbe durchführen dürfen und die Bedingungen festzulegen, unter denen die Rennen durchgeführt werden und damit dieser Einrichtung einen eindeutigen Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern zu verschaffen. Die Übertragung eines solchen Rechtes könne danach dazu führen, dass das berechtigte Unternehmen den Zugang der anderen Beteiligten zu dem betreffenden Markt verhindere. Hier indes geht es vielmehr um den Gesetzesvollzug durch die öffentliche Abfallbehörde, die ihrerseits nicht im Wettbewerb zu privaten Abfallentsorgungsunternehmen steht und sich auf die Sondervorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 EGV) berufen kann (VGH Mannheim, Beschluss vom 9. September 2013, 10 S 1116/13, zitiert aus Juris).
Ungeachtet der Frage, ob nach alledem eine organisatorische Trennung durch verschiedene Rechtsträger erforderlich ist, liegt hier jedenfalls eine solche Trennung vor. Die Tätigkeit des örE wird hier von der Beigeladenen zu 2), einer Anstalt öffentlichen Rechts, und nicht von dem Beklagten wahrgenommen. Insoweit hat die Kammer keine Zweifel an einer organisatorischen und personellen Trennung der Aufgabenbereiche. Für eine personelle Verquickung beider Aufgabenbereiche bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG sind indessen nicht erfüllt. Eine Anordnung nach dieser Bestimmung setzt tatbestandlich voraus, dass sie zur Durchführung des KrWG erforderlich ist, mithin ein Durchführungs- bzw. Vollzugserfordernis besteht. Ein solches ist anzunehmen, wenn eine danach bestehende Rechtspflicht verletzt wird oder verletzt zu werden droht (vgl. VGH BW, Beschl. v. 16.01.2014, a.a.O.). Das ist indessen nicht der Fall.
Zwar kann die Untersagung eines Teiles einer gewerblichen Sammlung auf Grundlage der Generalklausel jedenfalls bei fehlender oder bei in wesentlichen Punkten unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG zulässig sein (so jedenfalls im Eilverfahren OVG Münster, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13; vgl. zudem OVG Mannheim, Beschluss vom 16. Januar 2014 - 10 S 2273/13 -, beide zitiert aus juris; vgl. auch Dippel/Hamborg, Rechtsfragen der Zulässigkeit gewerblicher und gemeinnütziger Abfallsammlungen, AbfallR, 2014, 30 [39]; a.A. offenbar BayVGH, Beschluss vom 18. Dezember 2013, 20 CS 13.2446, wonach die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden darf, wenn der gewerbliche Sammler eine ordnungsgemäße Verwertung nicht ausreichend belegen kann). § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist gegenüber der Auffangregelung des § 62 KrWG als speziellere Regelung anzusehen (so auch OVG Münster; Beschl. v. 20. Jan. 2014 - 20 B 331/13). Die entsprechende Sammlungsuntersagung stellt eine gebundene Verwaltungsentscheidung dar, d. h. wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind, muss die Behörde eine Untersagung der gewerblichen Sammlung vornehmen. Diese Untersagung stellt allerdings eine ultima ratio dar, denn das Verbot der angezeigten Sammlung kommt nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nur dann in Betracht, wenn die Einhaltung bestimmter gesetzlicher Vorgaben "anders nicht zu gewährleisten ist". Dies bedeutet jedoch nicht, dass damit andere Rechtsvorschriften, insbesondere § 62 KrWG, als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung zwingend auch dann gesperrt sind, wenn die Voraussetzungen für eine Sammlungsuntersagung auf Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht vorliegen (OVG Münster, a. a. O.). Die abfallrechtliche Generalklausel kommt als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung hingegen dann in Betracht, wenn die Voraussetzungen für eine Sammlungsuntersagung auf Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht vorliegen (VGH Mannheim, Beschl. v. 16. Jan. 2014 - 10 S 2273/13 -, unter Bezugnahme auch auf OVG Münster, Beschl. v. 9. Dez. 2013 - 20 B 319/13 -, ebenfalls zitiert aus juris). So kommt insbesondere dann ein Rückgriff auf § 62 KrWG in Betracht, wenn eine Sammlung nicht angezeigt worden ist (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 09. Sept. 2013 - 10 S 1116/13) oder unvollständig angezeigt ist (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 20. Jan. 2014 - 20 B 331/13; OVG Münster, Beschluss vom 19. Juli 2013, 20 B 607/13). Kann aber wegen unvollständiger Anzeige oder fehlender Anzeige gar nicht geprüft werden, ob die Voraussetzungen einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 KrWG vorliegen, kann die (untere) Abfallbehörde erforderliche Anordnungen im Einzelfall nach § 62 KrWG treffen. Insoweit kann auch eine teilweise Sammlungsuntersagung ermessensgerecht sein (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 16. Januar 2014, a. a. O.). Da eine nicht vollständig angezeigte Sammlung nach § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG Bußgeld bewährt ist, dürfte, wenn von „Anzeige“ in § 18 KrWG die Rede ist, eine „vollständige Anzeige“ gemeint sein.
Zu berücksichtigen ist zudem, dass bereits § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG eine „Nachweispflicht“ für gewerbliche Sammlungen gegenüber dem örE enthielt. Das neue Recht bestimmt insoweit lediglich ein eigenes Anzeigeverfahren (vgl. hierzu auch BayVGH, a. a. O., unter Bezugnahme auf BT Drucks. 17/6052 S. 64). Beruft sich nun ein gewerblicher Sammler auf die Erfüllung der gesetzlichen Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG (vormals: § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG), so ist er hierfür darlegungs- und materiell beweispflichtig. Diese Verpflichtung wurde in § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 KrWG durch die Festlegung der beizubringenden Angaben und Unterlagen zum Ausdruck gebracht.
Nach alledem kommt grundsätzlich die Anwendung der abfallrechtlichen Generalklausel in den Fällen in Betracht, in denen die Anzeige nach § 18 KrWG nicht vollständig ist. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass dies in der Praxis des Verwaltungsverfahrens zusätzliche Abstimmungen zwischen der Unteren Abfallbehörde (hier dem Beklagten) und der nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 ZustVO LSA zuständigen Oberen Abfallbehörde, also dem Beigeladenen zu 1) erfordert.
Die Voraussetzungen des § 62 KrWG liegen hier aber nach Überzeugung der Kammer nicht vor. Selbst der Beklagte geht davon aus, dass der Kläger seiner Anzeigepflicht nach § 18 KrWG jedenfalls mit Schreiben vom 08. Juni 2013 – vor Erlass des Widerspruchsbescheids - hinreichend nachgekommen ist.
Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind nach § 18 Abs. 2 KrWG Angaben beizufügen über
1. die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,
2. Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,
3. Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle
4. eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten
5. sowie eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
Zwar ist ein förmlicher Verwertungsnachweis wie bei schädlichen Abfällen danach nicht erforderlich. Gleichwohl erfordert der Gesetzeswortlaut eine Darlegung, wie die Verwertungswege gewährleistet werden. Aus den Begriffen „gewährleistet“ und „vorgesehenen Verwertungswege“ wird deutlich, dass der konkrete Weg der Abfälle darzustellen ist (BayVGH, Beschluss vom 14. November 2013, 20 CS 13.1945, unter Bezugnahme auf BT-Drucks 216/11 S. 209, zitiert aus Juris; vgl. auch zur alten Rechtslage VGH Mannheim, Beschluss vom 11. Februar 2008, 10 S 2422/07; vgl. dagegen auch Schmoerus in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage, § 18, Rn. 13). Eine schadlose Verwertung soll danach also nicht nur behauptet werden. Es ist vielmehr eine Konzeption aufzuzeigen und substantiiert auszufüllen, damit eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sichergestellt ist (Frenz in: Fluck/Fischer/Franßen, KrWG, § 18, Rn. 43). Dies kann über die Vorlage von Verträgen mit den Entsorgern – wie hier - erfolgen (vgl. auch den Vordruck des Beigeladenen zu 1) unter 9. a und b). Der Veranstalter der gewerblichen Sammlung muss nachweisen, dass und wie der Abfall der Verwertung zugeführt wird (vgl. auch OVG Brandenburg, Beschluss vom 14. Oktober 2004, 2 B 112/04, 2 B 135/04, zitiert aus Juris.). Die Angaben und Darlegungen müssen die Überprüfung erlauben, ob die Sammlung den Zielvorgaben des KrWG gerecht wird (vgl. auch Dippel/Homburg, a. a. O., Seite 38, m. w. N. aus der Rspr.). Dabei ist die rechtzeitige, richtige und vollständige Anzeige Voraussetzung dafür, dass die zuständige Behörde prüfen kann, ob eine ordnungsgemäße und schadlose Abfallverwertung gesichert ist und ob der gewerblichen Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG entgegenstehen. Da der Sammler sortenreiner Verwertungsabfälle aus ökonomischen Gründen typischerweise selbst ein Interesse an einer weitgehenden Verwertung hat, wird er den von ihm gewählten (Verwertungs-) Weg in der Regel problemlos darlegen können.
Angaben zum Jahresumsatz dürfen nach Überzeugung der Kammer nicht unter § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG „Größe des Sammelunternehmens“ angefordert werden. Die Bestimmung des § 267 HGB zu der „Art der Bilanzierung“, die nach kleinen und großen Kapitalgesellschaften differenziert, dürfte hier nicht geeignet sein, den abfallrechtlichen Begriff der „Größe“ des Unternehmens mit Blick auf dessen Auswirkungen auf den örE oder die „Zuverlässigkeit“ auszufüllen. Denn Leistungsvergleiche können nur im Hinblick auf die jeweilige Abfallfraktion sinnvoll angestellt werden. Die Angabe über den Jahresumsatz ist diesbezüglich nicht aussagekräftig.
Ob genaue Angaben über Containerstandorte von dem Begriff „Organisation des Sammlungsunternehmens“ nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG umfasst sind, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung. § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG könnte zwar dafür sprechen. Danach erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Hierzu gehört ggf. auch die Einholung einer erforderlichen Sondernutzungsgenehmigung. Dafür spricht auch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 21. Januar 2014, wonach durchgreifende Bedenken (auch) gegen die Zuverlässigkeit des Trägers der Sammlung iSv § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sprechen können, wenn es nachweislich und wiederholt zu systematischen und massiven Verstößen gegen öffentliches und privates Recht durch Personen kommt, derer sich der Anzeigende einer gewerblichen Altkleidersammlung als Dienstleister bedient; das soll jedenfalls dann gelten, wenn Sammelcontainer ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum oder widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden, wenn bei prognostischer Betrachtung die Gefahr besteht, dass es im Fall der Durchführung der angezeigten Sammlung ebenfalls zu solchen gewichtigen Verstößen kommen wird (OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Januar 2014, 7 ME 1/14, unter Bezugnahme auf VGH Mannheim, Beschluss vom 26. September 2013 - 10 S 1345/13, zitiert aus Juris). Eine genaue „Containerstandortliste“ soll indes nicht nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG zu fordern sein (OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. August 2013, 7 ME 62/13, zitiert aus Juris).
Wie bereits ausgeführt, ist der Kläger den gesetzlichen Anforderungen nach den eigenen Angaben des Beklagten unter dem 08. Juni 2013 vollständig nachgekommen. Es spricht auch nach Überzeugung der Kammer Überwiegendes dafür, dass der Kläger zu diesem Zeitpunkt vollständige Angaben erbracht hat. Damit dürften ausreichende Angaben über den Verwertungsweg bezüglich des hier allein streitigen gesammelten Altpapiers vorliegen. Danach werden die gesammelten Stoffe durch die {AA.} fachgerecht verwertet. Zudem liegt ein Überwachungszertifikat sowie ein Liefer- und Abnahmevertrag vor, nachdem sich die {AA.} verpflichtet, anfallende Mengen Altpapier anzunehmen.
Dies bedarf indes keiner Vertiefung. Denn die Untersagung, Altpapier aus privaten Haushaltungen anzunehmen, war auch zuvor rechtswidrig, weil sie gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit ordnungsrechtlicher Verfügungen verstößt. Denn der Umstand, dass der Kläger bereits vor Inkrafttreten des KrWG am 01. Juni 2012 eine gewerbliche Sammlung von PPK-Abfällen durchgeführt hat, ist maßgeblich bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen. Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei dem klägerischen Betrieb um einen Bestandsbetrieb i. S. von § 18 Abs. 7 KrWG handelt. Allerdings dürfte Überwiegendes dafür sprechen, dass es sich nach Sinn und Zweck der Vorschrift hierbei nur um solche Betriebe handeln kann, die ihrer Nachweispflicht aus § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-AbfG (a. F.) nachgekommen sind (vgl. zudem OVG Koblenz, Beschluss vom 4. Juli 2013, 8 B 10533/13, vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012, 20 CS 12.841, beide zitiert aus Juris).
Nach Überzeugung des Gerichts gilt das Verhältnismäßigkeitsprinzip indes auch bei Sammlungen, die ihrer Nachweispflicht nach § 13 KrW-AbfG (a. F.) nicht nachgekommen sind; ein Umstand, der offenbar in der Praxis sehr oft vorkam (vgl. den Monitoring-Bericht der Bundesregierung vom Februar 2014). Denn zu berücksichtigen ist, dass das Sammeln von Altpapier aus privaten Haushalten sowohl nach altem wie nach neuem Recht nicht genehmigungspflichtig, sondern lediglich anzeigepflichtig ist. Danach ist der Umstand, dass der Kläger bereits seit Jahren – unbeanstandet – sammelt, mit Blick auf den grundgesetzlichen Schutz der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 GG) und des über Art. 14 Abs. 1 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ermessensreduzierend zu berücksichtigen. Bei der Untersagung der Sammlung handelt sich um den intensivsten Eingriff in Rechte des Abfallsammlers, so dass sie nur als letztes Mittel in Betracht kommt. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt der behördlichen Durchsetzung der Anzeigepflicht grundsätzlich Vorrang gegenüber der sofortigen Untersagung der Sammlung zu (vgl. VGH BW, Beschl. v. 16.01.2014 - 10 S 2273/13 –, juris). Das gilt umsomehr als der Beklagte keine greifbaren Anhaltpunkte dafür vorgetragen hat, dass das vom Kläger gesammelte Altpapier nicht schadlos verwertet werde. Dies ist auch nicht ersichtlich. Denn der Kläger liefert das von ihm gesammelte Altpapier an einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb. Auch an der Zuverlässigkeit des Klägers hat der Beklagte keine Zweifel vorgebracht. Eine mit Blick auf diese Umstände ausgesprochene Untersagung stellt kein milderes Mittel dar. Denn etwaige offene Fragen hätten durch gezieltes Nachfordern bestimmter – tatsächlich noch nicht erbrachter - Angaben beantwortet werden können. Auch wäre zunächst eine Beschränkung der gesammelten Abfallmengen vor einer Untersagung in Betracht zu ziehen gewesen. Einer Untersagung hat es nach alledem nicht bedurft.
Die Verfügung lässt sich auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG stützen. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung oder Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
Diese Vorschrift scheidet als Rechtsgrundlage bereits deshalb aus, weil der Widerspruchsbescheid den Ausgangsbescheid abgeändert hat und die Untersagung ausdrücklich nur noch wegen eines (vermeintlich) fehlenden Nachweises nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG auf die Generalklausel des § 62 KrWG stützt. Ob überwiegende öffentliche Interessen i. S. d. § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG (vormals § 13 Abs. 2 Nr. 3 KrW-/AbfG) entgegenstehen, wird im Widerspruchsbescheid ausdrücklich offen gelassen. Eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG war mithin nicht gewollt. Diese Ausführungen hat sich der Beklagte ausdrücklich zu eigen gemacht.
Zudem sind – wie soeben ausgeführt – keine Bedenken hinsichtlich des Verwertungsweges oder der Zuverlässigkeit geltend gemacht worden. Schließlich hat der Beklagte auch nicht hinreichend dargetan, dass entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen i. S. d. § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG (vormals § 13 Abs. 2 Nr. 3 KrW-/AbfG) gegeben wären. Bei dem Ausspruch einer Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG ist der gesetzgeberische Grundsatz des – insbesondere europarechtlich gewollten – partiellen Nebeneinanders von öffentlich-rechtlicher und gewerblicher Entsorgung zu berücksichtigen. Zwar wird dem örE ein Anteil des zu verwertenden Abfalls - und zwar der lukrative Teil - entzogen. Auch kann der Umfang der Sammlung zu Beeinträchtigungen oder besonderen Anforderungen an die Aufgabenwahrnehmung des örE führen. Dies ist jedoch Ausdruck des Spannungsverhältnisses, das mit der Zulassung des konkurrierenden Entsorgungsweges entsteht und kann für sich genommen eine Untersagung nicht begründen. Jedenfalls dürfte die von dem Beklagten ursprünglich erstrebte Untersagung aller privater Sammlungen nicht europarechtskonform sein.
Aus den selben Gründen scheidet auch § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG aus, wonach die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen kann, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 sicherzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene zu 2) einen Antrag gestellt hat, hat sie sich dem Kostenrisiko ausgesetzt. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu1) sind nicht erstattungsfähig (§ 162 Abs. 3 VwGO), unabhängig davon, ob dieser einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Denn er war an diesem Verfahren als Widerspruchsbehörde beteiligt. Die Kosten einer beigeladenen Behörde sind nicht erstattungsfähig, weil die Behörde im Verhältnis zum Kläger als Teil der am Verfahren zu beteiligenden, mit öffentlichen Aufgaben betrauten Stellen zu gelten hat und von der Stellung im anstehenden Interessenskonflikt der versagenden oder ge- oder verbietenden Behörde zuzurechnen ist (OVG LSA, Beschluss vom 7. Oktober 1996, A 2 S 397/96, zum Bauprozess, unter Bezugnahme auf OVG LSA, Beschluss vom 25. Juli 1996 - A 2 S 190/96, m. w. N.).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Berufung war nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen. Denn die Anwendung der §§ 17, 18 KrWG wirft zahlreiche Fragen auf, die der grundsätzlichen Klärung durch höhere und höchste Gerichte bedürfen, zumal es für das Bundesland Sachsen-Anhalt bisher an einer obergerichtlichen Entscheidung fehlt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 ff. KrWG
§§ 18 Abs. 7, 72 Abs. 2 KrWG
§§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen. Denn die Anwendung der §§ 17, 18 KrWG
§ 18 KrWG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 62 KrWG
§ 13 KrW-/AbfG
§ 6 AbfZustVO
§ 46 VwVfG
§ 17 KrWG
§ 267 HGB
§ 72 KrWG
§ 21 KrWG-AbfG
§ 13 KrW-AbfG
§ 709 ZPO
§ 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 13 Abs. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG
§ 18 Abs. 4 KrWG
§ 32 Abs. 2 AbfG
§ 13 Abs. 2 VwVfG
§ 3 Abs. 1 AbfG
§ 20 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 18 Abs. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 72 Abs. 2 KrWG
§ 72 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 AbfG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AbfZustVO
§ 3 Abs. 3 AbfG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 AbfG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 KrWG
§ 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 KrWG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 ZustVO
§ 3 Abs. 18 KrWG
§ 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-AbfG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 5 S. 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallzuständigkeitsverordnung
Art. 106 Abs. 2 AEUV
Art. 86 EGV
Art. 12 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1905/10
11 S 50.08
20 Cs 12.84
17 L 1901/12
11 K 12.01
4 S 12.11
2 O 169/11
2 S 501/96
2 L 73/11
7 ME 1/14
20 B 331/13
20 B 205/13
9 A 39/07
7 LB 56/11
8 B 10533/13
10 S 1116/13
10 S 2273/13
20 CS 13.24
20 B 319/13
20 B 607/13
20 CS 13.19
10 S 2422/07
2 B 112/04
2 B 135/04
10 S 1345/13
7 ME 62/13
20 CS 12.84
2 S 397/96
2 S 190/96