Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-09, Aktenzeichen 15 A 4247/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0509.15A4247.03.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert:
Die Bescheide des Beklagten vom 9. März und 24. November 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2001 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks E. Straße 17d (Gemarkung M. , Flur 3, Flurstück 4552). Das Gebäude wurde 1997/98 errichtet. In der etwa drei Meter breiten E. Straße vor dem Grundstück ist ein Mischwasserkanal verlegt. Der Abstand der Hausfront zur Straße beträgt etwa drei Meter. Die Entwässerungsleitungen des Hauses führen durch die Kellerwand unter den Vorgarten hindurch in den Mischwasserkanal. Wegen der Einzelheiten der Entwässerungsverhältnisse wird auf die Niederschrift zum Ortstermin vom 29. März 2006 Bezug genommen.
Unter dem 23. Dezember 1998 beantragte die Baugesellschaft, die das Wohnhaus errichtet hatte, die Genehmigung des Grundstücksanschlusses an den öffentlichen Kanal nach der Entwässerungssatzung. Der Beklagte antwortete mit Schreiben vom 20. Januar 1999, dass im Rahmen der Prüfung des Genehmigungsantrages festgestellt worden sei, dass entgegen den Vorschriften der Entwässerungssatzung ein Kontrollschacht auf dem Grundstück nicht errichtet worden sei. Er, der Beklagte, fordere die Baugesellschaft auf, den fehlenden Kontrollschacht zu errichten. Mit Verfügung vom 23. Februar 1999 genehmigte der Beklagte den Anschluss, versah sie jedoch mit der Nebenbestimmung: "An der Grundstücksgrenze ist ein Kontrollschacht anzulegen." Zwischen dem Architekten und dem Beklagten kam es sodann zu Verhandlungen über die Errichtung von Kontrollschächten im vorliegenden Fall und in ähnlich gelagerten Fällen desselben Baugebietes. Nachdem diese Verhandlungen erfolglos geblieben waren, forderte der Beklagte die Kläger mit Schreiben vom 9. März 2000 auf, den fehlenden Kontrollschacht auf dem Grundstück bis zum 7. Juni 2000 herzustellen. Mit Schreiben vom 28. März 2000 lehnten die Architekten dies im Namen der Kläger ab. Mit Verfügung vom 24. November 2000 forderte der Beklagte die Kläger erneut auf, den fehlenden Kontrollschacht gemäß DIN 1986 bis zum 30. April 2001 herzustellen. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2001 zurück.
Mit der am 24. August 2001 erhobenen Klage wenden sich die Kläger weiter gegen die Verpflichtung, einen Kontrollschacht zu errichten. Sie haben vorgetragen: Nach Verlegung des Mischwasserkanals habe die Stadt einen verdichteten Damm angeschüttet, auf dem die Straße angelegt worden sei. Diese Anschüttung habe in das Grundstück hineingeragt. Die Herstellung eines Kontrollschachtes außerhalb des Hauses hätte somit das Anschneiden des dadurch instabil werdenden Dammes erfordert. In jedem Falle sei die Forderung unverhältnismäßig. Angesichts der äußerst seltenen Benutzung von Kontrollschächten reiche es aus, wie es auch von vielen Kommunen praktiziert werde, wenn Revisionsöffnungen im Haus angelegt würden. Selbst im Gebiet der Stadt M. wiesen etwa 75 % aller Gebäudegrundstücke keine Kontrollschächte auf. Die Unverhältnismäßigkeit des Verlangens ergebe sich hier aus den Umständen, dass der Abstand zwischen Straßenkante und Hauswand nur drei Meter betrage, sich im Inneren des Gebäudes an der Hauswand eine Revisionsöffnung befindet und auf dem Grundstück im Vorgarten kein Platz für die Herstellung eines objektiv nicht erforderlichen und kostspieligen Kontrollschachtes vorhanden sei.
Die Kläger haben beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 9. März 2000 und 24. November 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2001 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Nach der DIN 1986 sei ein Kontrollschacht erforderlich, eine Revisionsöffnung sei kein Ersatz. Nur ein Kontrollschacht erlaube eine einfache Dichtigkeitsprüfung und Wartung sowie Inspektion der Anschlüsse. Abwasser könne jederzeit zugeordnet und der Kanal gut gereinigt werden. Demgegenüber weise eine bloße Revisionsöffnung erhebliche Nachteile auf. Sanierung, Dichtigkeitsprüfung und Untersuchung seien wegen des Platzbedarfs und wegen Rohrkrümmungen nicht immer möglich. Darüber hinaus biete ein Kontrollschacht auch Vorteile, wenn bei Absperrung der Grundstücksanschlussleitung ein Überpumpen der Abwässer zu einer anderen Einleitungsstelle erforderlich werde. Trotz des hergestellten Straßendammes hätte ein Kontrollschacht errichtet werden können. Ein Dammanschnitt sei unter entsprechender Absicherung immer möglich, hier hätte sogar ein Anschnitt ohne jede Absicherung erfolgen können. Darüber hinaus sei das Grundstücksgelände aufgefüllt worden, sodass der Damm gar nicht habe wegsacken können. Der Platz im Vorgarten reiche für die Erstellung eines Kontrollschachtes aus, der ab einer Tiefe von 0,8 Metern eine Breite von einem Meter erfordere. Auf den Umstand, dass eine nachträgliche Errichtung des Schachtes höhere Kosten verursache, könnten sich die Kläger nicht berufen, da sie es versäumt hätten, den Schacht zusammen mit der Entwässerungsanlage herzustellen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihr Klagebegehren weiter verfolgen. Sie wiederholen und vertiefen ihren erstinstanzlichen Vortrag und führen ergänzend aus: Sachlich sei ein Kontrollschacht nicht erforderlich, da alle Arbeiten gleich gut, wenn nicht sogar besser, von einer Revisionsöffnung aus im Hause geschehen könnten. Jedenfalls gelte dies unter den vorliegenden Bedingungen eines kurzen Abstandes zur Straße. Zur Kontrolle der öffentlichen Entwässerungsanlage dürfe ein Kontrollschacht ohnehin nicht gefordert werden. Dafür habe die Stadt eigene Kontrollschächte vorzuhalten. Ein Kontrollschacht außerhalb des Hauses sei entgegen der Auffassung des Beklagten nicht zugänglicher als eine im Hause befindliche Revisionsöffnung. Auch ein Vorgarten könne durch eine entsprechende Einfriedigung von der öffentlichen Straße abgeschlossen werden. Um Inspektionsarbeiten im Vorgarten vorzunehmen, bedürfe es nicht anders wie bei entsprechenden Arbeiten durch eine Revisionsöffnung im Hause einer vorherigen Terminsabsprache mit den Eigentümern. Ein Notfall, der eine sofortige Inspektion erfordere, sei allenfalls für das öffentliche Kanalsystem denkbar, kaum aber für Hausanschlussleitungen. Sollte es tatsächlich so sein, dass wegen eines Notfalles ein sofortiger Zugriff auf die Hausanschlussleitung erfolgen müsse, sei es gerechtfertigt, das Haus zu öffnen, um an die Revisionsöffnung im Haus zu gelangen. Die satzungsrechtlichen Grundlagen seien nicht ausreichend, da eine Ausnahmevorschrift für besonders kleine Grundstücke vorgesehen werden müsse. Im Übrigen sei die Forderung bei Kosten von etwa 1.500,-- Euro, ohne dass ein Vorteil gegenüber einer Revisionsöffnung bestehe, unverhältnismäßig, zumal wenn berücksichtigt werde, dass der kleine Vorgarten durch den Schacht und eine Zuwegung in Anspruch genommen werden müsste. Auch würden die Kläger ungleich gegenüber anderen Grundstückseigentümern im Stadtgebiet behandelt, von denen ein nachträglicher Einbau eines Kontrollschachtes nicht gefordert werde.
Die Kläger beantragen,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag und führt ergänzend aus: § 12 Abs. 3 der Entwässerungssatzung verlange einen jederzeit zugänglichen Kontrollschacht, der nach DIN 1986 regelmäßig hinter der Grundstücksgrenze auf dem Grundstück anzuordnen sei. Eine Revisionsöffnung in der Kellerwand könne einen solchen Kontrollschacht nicht ersetzen. Im Übrigen sei nur ein Kontrollschacht außerhalb des Hauses ständig zugänglich, während ein Keller mit einer Revisionsöffnung häufig erst freigeräumt werden müsse. Knapp 2.000,-- Euro Herstellungskosten seien zumutbar, zumal bei rechtzeitiger Errichtung nur etwa 1.300,-- Euro angefallen wären. Der Vorgarten werde durch die Errichtung eines Kontrollschachtes nicht übermäßig beansprucht. Auch würden die Kläger nicht ungleich behandelt, da bei neu errichteten Gebäuden immer ein Kontrollschacht seitens der Stadt gefordert werde. Im Übrigen werde bei gegebenem Anlass eine Nachrüstung verlangt.
Der Berichterstatter hat die Entwässerungsverhältnisse des Grundstücks in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf die Niederschrift vom 29. März 2006 Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen sowie auf die Beiakte 3 des Verfahrens 15 A 4256/03 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Unrecht abgewiesen, da sie begründet ist. Der angegriffene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Er kann sich nicht auf die Entwässerungssatzung der Stadt M. vom 17. Februar 1998 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 21. Juni 2001 (EWS) stützen. Diese Entwässerungssatzung und nicht die im Laufe des Berufungsverfahrens geänderte Fassung ist für den Rechtsstreit maßgeblich, da es bei der vorliegenden Anfechtungsklage gegen einen belastenden Verwaltungsakt, wie regelmäßig,
Wolff, in: Sodan/Ziekow (Herausgeber), VwGO, 2. Aufl., § 113 Rn. 97 ff.; für eine Anschlussverfügung vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. September 2005 - 15 A 2513/05 -, S. 2 des amtlichen Umdrucks; Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 22 A 1232/92 -, NWVBl. 1994, 174 (175),
auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, hier der Widerspruchsentscheidung, ankommt,
Nach § 12 Abs. 12 EWS darf die Stadt jederzeit fordern, dass auf den Grundstücken befindliche Entwässerungsanlagen in den Zustand gebracht werden, der den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie dieser Satzung entspricht. Nach dieser Vorschrift kann der Einbau des Kontrollschachtes nicht gefordert werden, da weder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung noch die Entwässerungssatzung dies verlangen.
Allerdings hat nach § 12 Abs. 3 EWS "der Grundstückseigentümer... den Kontrollschacht sowie notwendige Rückstausicherungen einzubauen, die jederzeit zugänglich sein müssen." Dies beinhaltet entgegen der Auffassung des Beklagten nicht die Regelung, dass alle Grundstücke einen Kontrollschacht aufweisen müssen. Das folgt aus der Verwendung des bestimmten Artikels "den" Kontrollschacht. Dies ergibt nur einen Sinn - in Abgrenzung zu einer Verwendung der Worte "hat einen Kontrollschacht einzubauen" -, wenn Regelungsgegenstand nicht die Anordnung des Einbaus allgemein eines Kontrollschachtes, sondern die Verteilung der Pflicht ist, einen nach anderen Vorschriften vorgeschriebenen, eben "den" Kontrollschacht zu errichten. Diese Auslegung wird gestützt durch den Umstand, dass die Regelung, würde sie die ausnahmslose Pflicht statuieren, bei jeder Grundstücksentwässerungsanlage einen Kontrollschacht anzulegen, rechtswidrig wäre. Ein Kontrollschacht ist weder Selbstzweck noch ein zum Betrieb einer Grundstücksentwässerungsanlage immer notwendiger Bestandteil. Er ist nichts anderes als eine Bodenöffnung, durch die der Zugriff auf eine unterirdisch verlegte Abwasserleitung ermöglicht wird. Sollte durch die Vorschrift ein Kontrollschacht auf dem Grundstück außerhalb des Hauses ausnahmslos gefordert werden, wäre dies bei einer Bebauung am Straßenrand schon technisch nicht möglich. Die Anlage eines technisch möglichen Kontrollschachts außerhalb des Hauses kann auch nicht immer unabhängig von der zwischen Haus und öffentlichem Kanal zu überwindenden Entfernung gefordert werden. Dies wäre rechtswidrig, wenn die für die Erstellung eines Schachts aufzuwendenden Kosten gegenüber den mit ihm von der Stadt berechtigt verfolgten Zielen im Einzelfall außer Verhältnis stehen. Ob innerhalb des Hauses ein Kontrollschacht angelegt werden kann, hängt von der Leitungsführung innerhalb des Hauses ab. Im vorliegenden Fall etwa wird die Abwasserleitung oberhalb des Kellerbodens in die Außenwand geführt, so dass ein Kontrollschacht innerhalb des Hauses technisch nicht möglich ist. Diese Erwägungen schließen es aus, die Satzung dahin zu verstehen, sie fordere ausnahmslos die Errichtung eines Kontrollschachts für alle Grundstücksentwässerungsanlagen.
Dass mit § 12 Abs. 3 EWS nicht die Pflicht zum Einbau eines Kontrollschachtes geregelt werden sollte, zeigt auch die Regelung in § 12 Abs. 5 EWS, die für den "Kontrollschacht (Prüfschacht) gem. DIN 1986, Ziffer 6.6" die Lage auf dem Grundstück festlegt. Hier zeigt sich, was mit "dem" Kontrollschacht gemeint ist: Der vermeintlich nach DIN-Vorschriften immer erforderliche Kontrollschacht. Somit regelt die erstgenannte Vorschrift die Notwendigkeit eines Kontrollschachtes nicht, vielmehr liegt ihr allenfalls die - wie noch zu zeigen sein wird, irrige - Auffassung zugrunde, die grundsätzliche Notwendigkeit eines Kontrollschachtes ergebe sich aus DIN- Regelungen.
Nach der Entwässerungssatzung sind die DIN-Vorschriften maßgeblich, weil § 12 Abs. 6 Satz 2 EWS anordnet, dass die Arbeiten unter Beachtung der einschlägigen DIN-Vorschriften ausgeführt werden müssen. Damit kann der Entwässerungssatzung entnommen werden, dass sie den Einbau eines Kontrollschachtes verlangt, wenn dies nach den DIN-Vorschriften erforderlich ist.
Diese Einbeziehung außerrechtlicher Regelungen in die Satzungsnorm durch Verweisung ist unter dem Gesichtspunkt rechtsstaatlicher Publizität von Normen unwirksam. DIN-Vorschriften, deren Inhalt durch die Bezugnahme zum geltenden Satzungsrecht erhoben werden soll, werden weder nach dem für Satzungen geltenden Recht (vgl. § 4 der Bekanntmachungsverordnung) noch in sonst für amtliche Bekanntmachungen des Landes oder des Bundes vorgesehenen Amtsblättern veröffentlicht. Selbst wenn man mit der herrschenden Meinung annimmt, dass das in Bezug genommene private Regelwerk lediglich in einer Weise veröffentlicht sein muss, die hinsichtlich Zugänglichkeit und Verlässlichkeit der Veröffentlichung in amtlichen Publikationsorganen entspricht,
vgl. zu der Publizitätsproblematik Lücke, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 82 Rn. 9; Brenner, in: Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, 3. Bd. 4. Aufl., Art. 82 Rn. 32; Maurer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung (Stand: Dezember 2005), Art. 82 Rn. 108,
reicht die hier in Rede stehende Verweisung auf die DIN 1986 nicht aus. Das gilt schon für die Zugänglichkeit zu dem privaten Regelwerk, das der Vermarktung zu erheblichen Preisen durch einen Verlag unterliegt, dessen Verlagsprodukte nicht in gleicher Weise in öffentlichen Bibliotheken zugänglich sind, wie es für amtliche Publikationsorgane der Fall ist. Es fehlt aber auch daran, dass in der verweisenden Satzungsnorm weder eine Fundstelle noch eine Bezugsquelle genannt ist. Zumindest letzteres ist für nur über private Veröffentlichungen zugängliche Regelwerke erforderlich.
Maurer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung (Stand: Dezember 2005), Art. 82 Rn. 109.
Angesichts des Fehlens einer Fundstelle kann es offen bleiben, welche Bedeutung die Veröffentlichung der DIN 1986, Teil 1, - wenngleich nur in der Ausgabe September 1978, nicht in der späteren Ausgabe Juni 1988 - als seinerzeitige allgemein anerkannte Regel der Technik nach § 3 Abs. 3 Satz 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen 1979, Seite 2133, hat.
Unabhängig davon, dass die DIN 1986 durch die Verweisung in § 12 Abs. 5 EWS somit nicht zum Inhalt der satzungsrechtlichen Anforderungen geworden ist, ist auch die Frage, ob durch die DIN 1986 hier der Einbau eines Kontrollschachtes vorgeschrieben ist, zu verneinen.
Die DIN 1986 schreibt vor, dass in Grund- und Sammelleitungen mindestens alle 20 m eine Reinigungsöffnung vorzusehen ist und dass sie regelmäßig nahe der Grundstücksgrenze, jedoch in der Regel nicht weiter als 15 m vom öffentlichen Abwasserkanal entfernt anzuordnen ist (Abschnitte 6.5.4 und 6.5.5 der DIN 1986, Teil 1, Ausgabe Juni 1988). Der ganze Abschnitt 6.5 der DIN 1986, Teil 1, betrifft nicht die Anlage von Kontrollschächten, sondern von Reinigungsöffnungen. Eine solche ist hier vorhanden. Ob sie den technischen Anforderungen genügt, ist unerheblich, da jedenfalls, wie die Augenscheinseinnahme ergeben hat, eine womöglich technisch erforderliche Reinigungsöffnung innerhalb des Hauses angebracht werden kann. Auch aus der Vorschrift des Abschnittes 6.5.7 der DIN 1986, Teil 1, wonach Reinigungsöffnungen so eingebaut werden müssen, dass sie ständig zugänglich bleiben können, ist für die Frage, ob eine Reinigungsöffnung außerhalb des Hauses anzubringen ist, nichts zu gewinnen. Dies bedeutet lediglich, dass die Reinigungsöffnung, sei sie innerhalb, sei sie außerhalb des Hauses, nicht zugestellt oder zugebaut werden darf. Gerade letzteres hat der Abschnitt 6.5.7 im Blick, wenn er regelt, dass gegebenenfalls ein Schacht anzuordnen ist. Dies betrifft Fälle, wo die Revisionsöffnung unterirdisch, etwa auch unterhalb des Bodens eines Hauses, verlegt ist.
Vgl. auch die Kommentierung der Vorschrift bei Heinrichs/Rickmann/Sondergeld/Störlein, Gebäude- und Grundstücksentwässerung, Kommentar zu DIN 1986, 1. Aufl., S. 123, die den Abschnitt dahingehend kommentieren, dass die Reinigungsöffnungen nicht durch Möbel, Fußbodenbeläge, Maschinen, Werkbänke usw. verstellt werden dürften.
Ein Schacht stellt lediglich einen Zugang zu einer unterirdisch verlegten Reinigungsöffnung dar. Wie ein solcher Schacht auszusehen hat, regelt Abschnitt 6.6 der DIN 1986, Teil 1, ohne jedoch den von dem Beklagten angenommenen Inhalt aufzuweisen, dass jedes Grundstück über eine mittels eines Schachtes erreichbare unterirdische Reinigungsöffnung außerhalb des Hauses verfügen müsse. Die Entwässerungssatzung sieht somit den geforderten Kontrollschacht nicht vor.
Auch gebieten die öffentliche Sicherheit oder Ordnung als alternative Merkmale des § 12 Abs. 12 EWS keinen solchen Schacht. Das ergibt sich schon daraus, dass die DIN 1986 so weit nicht gehen. Die vom Beklagten als vermeintliche Vorteile von Revisionsöffnungen außerhalb des Hauses gegenüber solchen innerhalb des Hauses dargestellten Umstände spielen für die Frage, ob die öffentliche Sicherheit oder Ordnung - oder auch die Entwässerungssatzung - eine Revisionsöffnung außerhalb des Hauses mit einem den Zugang dazu sichernden Kontrollschachtes fordern, keine Rolle. Das mögen mehr oder weniger sinnvolle Zweckmäßigkeitserwägungen sein, die aber die genannten Tatbestandsmerkmale nicht begründen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, das die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 4 der Bekanntmachungsverordnung
§ 3 Abs. 3 Satz 1 der
Bauordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 A 4256/03 B
15 A
2513/05
22 A
1232/92