Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2018-04-17, Aktenzeichen 15 KF 12/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Zur Abgeltung der dem Gericht entstandenen baren Auslagen wird gegen den Kläger ein Pauschsatz in Höhe von 450,- Euro festgesetzt; daneben wird eine Gerichtsgebühr nach einem Streitwert von 5.000,- EUR erhoben.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Beschluss des Beklagten vom 11. Dezember 2015, mit dem die Unternehmensflurbereinigung A 39-A-Stadt im Landkreis Gifhorn angeordnet wurde (Einleitungsbeschluss).
Die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr hatte mit Schreiben vom 28. Januar 2015 beim Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport „zur Vermeidung von Enteignungen für die o. a. Baumaßnahme die Durchführung von Flurbereinigungsverfahren in den Gemarkungen 1. A-Stadt, Bokensdorf, Tappenbeck, Weyhausen und 2. Ehra-Lessien“ angeregt. Für die Durchführung der Verfahren stünden zur Zeit ca. 35 ha Ersatzland zur Verfügung. Der voraussichtliche Baubeginn werde 2016 sein.
Unter Bezugnahme auf dieses Schreiben beantragte das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport als niedersächsische Enteignungsbehörde mit Schreiben vom 17. März 2015 die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung gemäß §§ 87 ff. Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) anlässlich des Neubaus der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg im Abschnitt 7 von Ehra (L 289) bis nach Wolfsburg (B 188). Das entsprechende Planfeststellungsverfahren für den Neubau der A 39 in diesem 7. Abschnitt einschließlich der Anlage einer Tank- und Rastanlage zwischen A-Stadt und Tappenbeck, des Neubaus der Anschlussstelle Ehra sowie landschaftspflegerischen und trassenfernen Kompensationsmaßnahmen wurde am 9. Oktober 2014 mit der Anhörung und öffentlichen Auslegung der Planunterlagen eingeleitet, ein Planfeststellungsänderungsverfahren am 19. April 2017. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Flurbereinigungsgerichts lag der Planfeststellungsbeschluss (datierend vom 30.4.2018) noch nicht vor.
Der Beklagte hörte mit Schreiben vom 24. September 2015 die Träger öffentlicher Belange (darunter auch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen) gemäß § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG unter Beifügung einer Gebietskarte mit eingezeichneter Trasse zur Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens an. Dabei wies er u. a. darauf hin, dass durch das vorgeschaltete und inzwischen eingestellte vereinfachte Flurbereinigungsverfahren A 39-A-Stadt sich im Vorfeld abzeichnende Nutzungskonflikte insbesondere in Bezug auf die Abwasserverregnung aufgegriffen und unter Beteiligung der Betroffenen Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt worden seien. Stellungnahmen wurden bis zum 9. November 2015 erbeten. Die Landwirtschaftskammer Niedersachsen trug in ihrer Stellungnahme vom 12. Oktober 2015 die beabsichtigte Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens mit und betrachtete es als sinnvoll. Sie habe stets die Notwendigkeit betont, die Autobahnplanung durch Verfahren der Unternehmensflurbereinigung zu begleiten und so die agrarstrukturellen Schäden auf das erreichbare Minimum zu reduzieren. Hinsichtlich der Abgrenzung des Verfahrensgebiets gehe sie davon aus, dass wie in anderen Verfahren bei gegebener fachlicher Notwendigkeit noch Korrekturen möglich sein werden.
Der Aufklärungs- und Anhörungstermin zum Flurbereinigungsverfahren A 39-A-Stadt fand am 10. November 2015 in Braunschweig statt. In der öffentlich bekannt gemachten Ladung vom 3. September 2015 wurden als Ziele der Flurbereinigung angegeben:
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Die rechtzeitige und lagerichtige Ausweisung der benötigten Flächen für den Ausbau der A 39 im Planabschnitt 7 und der erforderlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen;
die Minimierung des Flächenverbrauchs der A 39 durch Verringerung bzw. Behebung von Zerschneidungsschäden;
die Schaffung neuer Bewirtschaftungsstrukturen zum wirtschaftlichen Betrieb einer weiterhin voll funktionsfähigen Abwasserverregnung,
die Schaffung ausreichend großer Bewirtschaftungseinheiten durch Rekultivierung nicht mehr erforderlicher Wege einhergehend mit der Zusammenlegung von Eigentumsflächen, auch im Zusammenhang mit Pachtflächen,
die Erschließung der neuen Flächen und die Vermeidung von Umwegen durch Ausbau und Anpassung des Wegenetzes an die neuen Strukturen.
Im Aufklärungs- und Anhörungstermin wurde u. a. darauf hingewiesen, dass das Verfahren nach § 86 Flurbereinigungsgesetz beendet sei und nunmehr das Unternehmensflurbereinigungsverfahren von Anfang bis Ende als neues Verfahren durchgeführt werde. Im Einvernehmen mit der Landwirtschaftskammer Niedersachsen werde ein Landabzug von maximal 5 % festgelegt, der durch Flächenankäufe der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr minimiert werden solle, was aber nicht garantiert werden könne. Es werde versucht, den Landabzug so gering wie möglich zu halten. Der Flurbereinigungsbeschluss solle im November 2015 bekannt gegeben werden. Der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft solle im Februar 2016 gewählt werden und die Wertermittlung in 2016 erfolgen. Die derzeitige Verfahrensfläche betrage ca. 1.330 ha, durch das Vorhaben selbst werde eine Fläche von ca. 59 ha in Anspruch genommen (Straßenkörper, Tank- und Rastanlage, geplante Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen).
Mit Beschluss vom 11. Dezember 2015 wurde die Flurbereinigung A 39-A-Stadt für Teile der Gemarkungen Barwedel, Bokensdorf, A-Stadt, Tappenbeck und Weyhausen in der Samtgemeinde Boldecker Land, Landkreis Gifhorn angeordnet und zugleich die sofortige Vollziehung angeordnet. Das Flurbereinigungsgebiet umfasst danach rund 1.338 ha. Zur Begründung heißt es in dem Beschluss, für die genannte Maßnahme bzw. die dafür erforderlichen landschaftspflegerischen Kompensationsmaßnahmen würden im Flurbereinigungsgebiet ländliche Grundstücke in großem Umfang, nämlich rund 83 ha, in Anspruch genommen. Das Flurbereinigungsverfahren sei antragsgemäß einzuleiten, weil der Antrag des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport als zuständige Enteignungsbehörde zulässig und begründet gewesen sei, die sonstigen Voraussetzungen vorlägen und auch aus Sicht der Flurbereinigungsbehörde die Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens nach § 87 FlurbG geboten erscheine. Das Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung sei hergestellt. Das Flurbereinigungsgebiet sei so begrenzt worden, dass der anteilige Landverlust, der durch das Unternehmen verursacht werde, für die Teilnehmer tragbar sei. Der Einwirkungsbereich des Unternehmens sei deckungsgleich mit dem Flurbereinigungsgebiet und sei mit dem Unternehmensträger einvernehmlich abgestimmt worden.
Der Beschluss wurde der Samtgemeinde Boldecker Land mit Anschreiben des Beklagten vom 14. Dezember 2015 mit der Bitte übersandt, die Veröffentlichung entsprechend den Bestimmungen der Hauptsatzung durch Abdruck im Mitteilungsblatt der Samtgemeinde sowie möglichst zeitgleich durch Aushang in den Mitgliedsgemeinden Barwedel, Bokensdorf, A-Stadt, Oßloß, Tappenbeck und Weyhausen zu veranlassen. Nach einer Bestätigung der Samtgemeinde Boldecker Land vom 2. Februar 2016 erfolgte die Bekanntmachung dort durch Auslegung (einschließlich Begründung, Gebietskarte und Verzeichnis der Verfahrensflurstücke) in der Zeit vom 18. Januar bis zum 1. Februar 2016. In der Gemeinde A-Stadt wurde der Beschluss durch Aushang in der Zeit vom 15. Dezember 2015 bis zum 4. Januar 2016 bekannt gemacht.
Die Landwirtschaftskammer Niedersachsen äußerte sich in einem Schreiben vom 28. Januar 2016 nachträglich kritisch zu einem Landabzug im Umfang von 5 %. Dieser gehe bereits deutlich über den in der Vergangenheit angehaltenen Rahmen hinaus und lasse Zweifel daran aufkommen, dass das Ziel eines möglichst vollständigen freihändigen Flächenerwerbs durch den Unternehmensträger noch erreicht werde. Deshalb werde an der bereits dargelegten Forderung festgehalten, den Landabzug grundsätzlich zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung in einem Rahmen von 3 bis 5 % zu halten.
Der Kläger ist unter den Ordnungsnummern 197 bis 200 Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens. Er ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs, den er von der Hofstelle in A-Stadt aus bewirtschaftet. Er ist Eigentümer von im Flurbereinigungsgebiet gelegenen Grundstücken in der Gemarkung A-Stadt im Umfang von insgesamt 24,7 ha, von denen einige durch die vorgesehene Trasse durchschnitten werden. Es handelt sich im Einzelnen im folgende Flurstücke:
OrdnungsNr.
Gemarkung
Flur
Flurstück
Fläche
197
A-Stadt
810
1313/1
6,5 ha
198
91015
8/243/249126
12,96 ha
199
8
2
2,57 ha
200
10
11
2,67 ha
Der Kläger legte mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 22. Januar 2016 am 26. Januar 2016 Widerspruch gegen den Einleitungsbeschluss vom 11. Dezember 2015 ein, weil er den Landabzug von vorgesehenen 5 % für zu hoch hielt.
Der Beklagte verwies mit Schreiben vom 29. Januar 2016 zur Höhe des zulässigen Landabzugs von 5 % auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 2010 (- 9 A 13.08 -), wonach bei Verlust von Eigentums- und Pachtflächen im Umfang von bis zu 5 % in der Regel keine Existenzgefährdung vorliege.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. September 2016 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Der Landabzug von 5 % sei nicht unverhältnismäßig und gefährde den Kläger nicht in seiner Existenz. Insbesondere habe die landwirtschaftliche Berufsvertretung erklärt, dass sie diesen Wert bezogen auf die konkrete Umgebung des Flurbereinigungsverfahrens noch für vertretbar halte. Eine Zusicherung, dass dieser Anteil gesenkt werden könne, sei nicht möglich, auch wenn es erfahrungsgemäß im laufenden Verfahren gelinge, geeignetes Ersatzland zu beschaffen. Das Planfeststellungsverfahren sei eingeleitet, auch wenn es in der Folge immer wieder zu Änderungen käme.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 28. September 2016 hat der Kläger am 21. Oktober 2016 gegen den Einleitungsbeschluss in der Fassung des Widerspruchsbescheides Klage erhoben. Dabei wies er darauf hin, dass er auch Einwendungen gegen das Planfeststellungsverfahren erhoben habe. Zur Begründung der Klage macht er geltend:
Die am 2. Februar 2017 mit ihm geführte Einzelerörterung im Planfeststellungsverfahren sei konstruktiv gewesen, habe aber nicht zur Erledigung seiner Einwände geführt. Im Planfeststellungsgebiet solle der Grunderwerb in drei bzw. vier untergliederten Verfahren erfolgen. Im Süden des Planfeststellungsgebiets sei das hiesige Flurbereinigungsverfahren belegen. In einem weiteren Streifen nördlich des hiesigen Flurbereinigungsgebiets erfolge der Grunderwerb konventionell durch Flächenankauf, nördlich davon befinde sich das Unternehmensflurbereinigungsverfahren A 39-Ehra. Inzwischen sei neben den beiden beantragten Unternehmensflurbereinigungsverfahren in dem zuvor "flurbereinigungsfreien" Bereich noch ein weiteres, vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren angeordnet worden. Damit liege eine Mixtur von vier Grunderwerbsverfahren vor. Im Hinblick auf die straßenrechtliche Vorgabe des Planfeststellungsbeschlusses sei er, der Kläger, der Auffassung, dass für ein und dieselbe planfestgestellte Maßnahme – wenn denn der Grunderwerb in ein spezifisches Enteignungsverfahren, nämlich das Unternehmensflurbereinigungsverfahren verlagert werden solle – auch nur ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren angeordnet werden könne. Es widerspreche Sinn und Zweck eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach den §§ 87 und 88 FlurbG, die planfeststellungsrechtlich festgestellte Einheit zu zerschlagen, und so hier zwei Unternehmensflurbereinigungsgebiete und eine dazwischenliegende Fläche mit konventionellem Grunderwerb (und einer weiteren, vereinfachten Flurbereinigung) zu bilden, zumal die Flurbereinigungsgebiete sich in ihrem räumlichen Zuschnitt nicht strikt und mit jeweils gleich verlaufenden parallelen Grenzen an der Trasse der A 39 orientierten, sondern versprängen. Daraus resultiere eine unterschiedliche Betroffenheit der jeweiligen Grundstückseigentümer bzw. Nutzungsberechtigten mit jedenfalls nicht gleichem allgemeinen Landabzug. Dazu komme, dass bereits die Trasse selbst von Süd nach Nord eine unterschiedliche Flächeninanspruchnahme aufweise; auch die naturschutzfachlichen Ausgleichsflächen lägen verstreut. Die Lasten der Straßenbaumaßnahme ließen sich gerecht nur durch ein einziges Flurbereinigungsverfahren verteilen. Sie seien durch die Trasse und die weiteren Nebenanlagen sowie die naturschutzfachliche Kompensation miteinander verbunden. Dem könne nicht entgegengehalten werden, im Süden herrsche die landwirtschaftliche, im Norden die fortwirtschaftliche Nutzung vor. Beide Lagen seien mit jeweils anderen Flächen durchsetzt, die Südlage mit Forstgrundstücken, die Nordlage mit landwirtschaftlichen Nutzflächen. Dies zeige sich bei ihm als Land- und Forstwirt. Auch das Gesetz und die Gerechtigkeitsvorstellungen des Gesetzgebers gingen gemäß § 88 Nr. 4 FlurbG davon aus, dass die Lasten für ein Großbauvorhaben des Bundes auf eine größere Zahl von Eigentümern verteilt werden und nicht in mehrere Gebiete aufgespalten werden dürften. So sei auch der Erlass vom 5. November 2014 zu verstehen, der durchgängig den Singular verwende und (wie § 87 FlurbG) von einem Vorhaben, einem Flurbereinigungsgebiet, einem Einwirkungsbereich spreche.
Im Übrigen sei der Landabzug mit 5 % zu hoch. Ein Landabzug in dieser Höhe dürfe erreicht, aber nicht überschritten werden. Es sei ermessensfehlerhaft, eine Unternehmensflurbereinigung zu beginnen, bei der allenfalls die Einhaltung einer Verlustobergrenze von 5 % gewährleistet werde. Zu bedenken sei auch, dass die §§ 87 und 88 FlurbG im Hinblick auf die Pachtwirklichkeit nicht mehr in die heutige Zeit passten. Sie stammten aus einer Zeit, in der der wirtschaftende Landwirt überwiegend eigenes Land nutzte und andere Flächen nur hinzupachtete. Dies sei mit der heutigen Situation nicht mehr zu vereinbaren, in der eine möglichst ungeschmälerte Erhaltung der Bewirtschaftungsgrundlage der eingerichteten und ausgeübten landwirtschaftlichen Betriebe einschließlich des Pachtbesitzes im Fokus stünde. Hinzu käme, dass der Planfeststellungsbeschluss erst in etlichen Monaten zu erwarten sei. Es stehe heute noch gar nicht fest, wieviel Fläche die A 39 in dem hier betroffenen Abschnitt verbrauchen werde. Dabei dürfe ein Landabzug nicht sogleich an die Grenze von 5 % herangeführt werden. Dass die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung und der Zuschnitt des Verfahrensgebiets nicht hinreichend durchdacht seien, werde auch dadurch belegt, dass in der Lage Tappenbeck drei Flurstücke, von denen eines in seinem Eigentum stehe und zwei von ihm gepachtet seien, durch die Trasse betroffen würden, ohne dass diese Grundstücke in das Flurbereinigungsverfahren einbezogen worden seien (Flurstücke F. der Gemarkung Tappenbeck). Außerdem solle er mit einem gepachteten Flurstück in der Gemarkung Brackstedt, Flur G. zur naturschutzfachlichen Kompensation beitragen. Auch dieses 21.297 m² große Grundstück sei nicht in das Unternehmensflurbereinigungsgebiet einbezogen worden. Einen Hilfsantrag auf Einbeziehung dieses und der zuvor genannten Flurstücke in das Flurbereinigungsverfahren hat der Kläger zunächst angekündigt, in der mündlichen Verhandlung aber nicht aufrechterhalten.
Ergänzend macht der Kläger geltend, es sei zweifelhaft, dass der straßenrechtliche Planfeststellungsbeschluss im Frühjahr 2018 erlassen werde. Insofern müssten noch verschiedene Sach- und Rechtsfragen, die sein Prozessbevollmächtigter in seinem Fall und in zwei weiteren Verfahren gegenüber dem Planfeststellungsbeschluss geltend gemacht habe, aufgearbeitet werden. Zwar habe die Straßenbauverwaltung ihm im Planfeststellungsverfahren Ersatzlandangebote unterbreitet. Eines dieser Ersatzlandangebote sei durchaus erwägenswert, es habe aber hierzu noch keine Einigung gegeben. Das Flurbereinigungsgebiet sei zu klein geschnitten. Dies ergebe sich auch daraus, dass 12,5 ha Sandabbaufläche und ca. 7,5 ha für ein weiteres Baugebiet in A-Stadt aus dem Gebiet ausscheiden müssten. Ihm leuchte im Übrigen bis heute nicht ein, weshalb der Beklagte Ackerflächen im Umfang von 200 bis 300 ha aus dem Flurbereinigungsgebiet ausgeklammert habe, die der Stadt Wolfsburg gehörten und in unmittelbarer Nachbarschaft zum Flurbereinigungsgebiet lägen. Diese Flächen würden vom Flurbereinigungsgebiet ausschließlich durch die sogenannte „Kleine Aller“ getrennt, die kein ernsthaftes Erschließungs- und Hinzuziehungshindernis bilde. Wären diese städtischen Flächen nicht ermessensfehlerhaft aus dem Unternehmensflurbereinigungsgebiet ausgeklammert worden, würde sich der Abfindungsspielraum deutlich erweitern und sich der allgemeine Landabzug für die Teilnehmer deutlich vermindern.
Schließlich hat der Kläger kurz vor der mündlichen Verhandlung mit ergänzendem Schriftsatz vom 12. April 2018 noch geltend gemacht, dass der Einleitungsbeschluss schon deshalb aufzuheben sei, weil er von der unzuständigen Behörde erlassen sei. Ein solcher Beschluss sei grundsätzlich von der oberen, nicht aber - wie hier - von der unteren Flurbereinigungsbehörde zu erlassen. Zwar könnten die Länder die Befugnisse der oberen Flurbereinigungsbehörde auf die untere Flurbereinigungsbehörde übertragen, dies müsse aber durch Gesetz geschehen. In Niedersachsen sei die Übertragung jedoch - anders als in anderen Bundesländern - lediglich durch einen ministeriellen Erlass vom 5. November 2014 erfolgt, was nicht ausreiche. Im Übrigen macht sich der Kläger die Ausführungen des NABU Boldecker Land gegenüber dem Beklagten zu eigen, der vor der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens mit Schreiben vom 9. November 2015 auf eine noch fehlende förmliche UVP bezogen auf den Planfeststellungsabschnitt hingewiesen habe, die noch vorzunehmen sei.
Der Kläger beantragt,
den Beschluss des Beklagten vom 11. Dezember 2015 über die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens A 39-A-Stadt in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 26. September 2016 aufzuheben,
hilfsweise,
den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2016 aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Beklagten zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert, für die Begrenzung des Flurbereinigungsgebiets, die im Ermessen des Beklagten liege, sei entscheidend, dass der Zweck der Flurbereinigung erreicht werde. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport habe einen Antrag auf Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung gestellt, der sich auf das Schreiben der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr vom 28. Januar 2015 bezogen habe. In diesem habe die Landesstraßenbehörde die Einleitung der beiden Flurbereinigungsverfahren A-Stadt und Ehra-Lessin angeregt. Eine telefonische Rücksprache beim Innenministerium im März 2017 habe ergeben, dass in dem dortigen Antrag nicht die Anzahl der Flurbereinigungsverfahren vorgegeben werden solle, sondern dass bestenfalls dem Vorschlag der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr gefolgt werden sollte. Die beiden derzeit eingeleiteten Unternehmensflurbereinigungen A 39-A-Stadt und A 39-Ehra wiesen eine Größe von ca. 1.340 ha bzw. ca. 1.130 ha auf. Langjährige Erfahrungen des Beklagten zeigten, dass Verfahren in dieser Größenordnung zügig, gut und erfolgreich im Konsens mit den Beteiligten zu bearbeiten seien. Das Vogelmoor bilde eine natürliche Trennung zwischen den beiden Verfahrensgebieten. In diesem Bereich sei ein weiteres, vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren eingeleitet worden. Soweit Trassenflächen nördlich des Unternehmensflurbereinigungsgebiets A 39-A-Stadt nicht im Bereich einer Unternehmensflurbereinigung lägen, beruhe dies darauf, dass sich in diesem Bereich Waldflächen befänden und dort eine Enteignung vorgenommen werden solle. Eine Zusammenfassung der beiden Unternehmensflurbereinigungen sei auch wegen der nicht in gleichem Umfang zur Verfügung stehenden Tauschflächen und den unterschiedlich ausfallenden Bodenrichtwerten nicht zweckmäßig gewesen. Außerdem sei nur im Bereich A-Stadt eine Abwasserverregnung erforderlich.
Mit der Ankündigung eines Landabzugs von maximal 5 % bei der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens A39-A-Stadt habe sich der Beklagte an die rechtlichen Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 14. April 2010 gehalten. Die Abgrenzung des Verfahrensgebiets sei so gewählt worden, dass sie umfänglich den Zwecken und Zielen der Flurbereinigung, in erster Linie der Umsetzung der Planfeststellung im Abschnitt 7 der A 39, gerecht werde. Eine Änderung des Verfahrensgebiets sei jederzeit möglich, sofern sie den Zielen und Zwecken der Flurbereinigung diene. Zum aktuellen Stand des Planfeststellungsverfahrens und des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens führt der Beklagte aus, dass mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses für den Abschnitt 7 der A 39 im Frühjahr 2018 zu rechnen sei. Zurzeit würden Lösungen für die durch den Weiterbau der A39 existenzgefährdeten Betriebe erarbeitet; u. a. sei auch für den Betrieb des Klägers eine Existenzgefährdung festgestellt worden und ihm sei ein Flächenangebot unterbreitet worden. Für das hiesige Flurbereinigungsverfahren seien die Wertermittlungsergebnisse am 5. Dezember 2016 festgestellt worden und seit dem 7. Februar 2017 unanfechtbar. Derzeit werde der Entwurf eines Wege- und Gewässerplans nach § 41 Flurbereinigungsgesetz erarbeitet. Die Planfeststellung bzw. Genehmigung des Plans sei für 2019 geplant. Bislang habe die Niedersächsische Landesstraßenbehörde nur in sehr geringem Umfang Flächen erwerben können. Der Beklagte strebe weiterhin eine Verringerung des Landabzugs an, der sich zurzeit allerdings noch bei maximal 5 % oder geringfügig darunter bewegen werde. Nach dem Stand vom 2. März 2018 sei von einem Landabzug von ca. 4,6 % auszugehen. Nach dem Stand der Planfeststellungsunterlagen zum Weiterbau der A 39 im Abschnitt 7 sei für das Flurbereinigungsverfahren A 39-A-Stadt ein Flächenbedarf von 80,79 ha zu erwarten, der die Flächen für die Trasse mit Nebenanlagen sowie für den landschaftspflegerischen Begleitplan erfasse. Die Bundesstraßenverwaltung bringe nach heutigem Stand Ersatzflächen in Höhe von 41,72 ha ein, bei denen es sich um Ackerflächen außerhalb des Verregnungsgebietes sowie teilweise um Grünland und Waldflächen handele. Der Landabzug in Unternehmensflurbereinigungsverfahren zur Aufbringung der benötigten Flächen für das Unternehmen richte sich nach dem Wert der alten Grundstücke. Hier könnten sich noch Änderungen ergeben.
Die vom Kläger bezeichneten Flächen eigneten sich nicht zur Aufnahme in das Flurbereinigungsverfahren. Der westliche Bereich der im ursprünglich angekündigten Hilfsantrag genannten Flurstücke H. in der Gemarkung Tappenbeck liege im Abschnitt II zur Erweiterung des Baugebiets „Tappenbeck Süd“. Im östlichen Bereich seien diese Flurstücke von der Anschlussstelle Weyhausen der A39 überplant. Das Flurstück 14, Flur 9 in der Gemarkung Brackstedt sei als Grünland bewertet und grenze an die bebaute Ortslage von Brackstedt. Diese Fläche sei daher ebenfalls nicht für die Einbeziehung in das Flurbereinigungsgebiet geeignet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die nach § 140 FlurbG statthafte Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger kann weder die begehrte Aufhebung des Einleitungsbeschlusses erreichen noch dessen Änderung im Hinblick auf eine Vergrößerung des Verfahrensgebiets durch die Einbeziehung weiterer Grundstücke oder die hilfsweise begehrte Aufhebung des Widerspruchsbescheides und die Zurückverweisung der Sache an den Beklagten.
Insofern ist voranzustellen, dass die Aufhebung des Einleitungsbeschlusses in der Fassung des Widerspruchsbescheides im Sinne einer Anfechtungsklage wegen der in § 144 FlurbG geregelten Besonderheiten nur ausnahmsweise zulässig ist. Danach kann das Flurbereinigungsgericht gemäß § 144 Satz 1 FlurbG den angefochtenen Verwaltungsakt durch Urteil ändern oder den Widerspruchsbescheid der Flurbereinigungsbehörde oder der oberen Flurbereinigungsbehörde ganz oder teilweise aufheben und die Sache, soweit der Widerspruchsbescheid aufgehoben wird, zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die Flurbereinigungsbehörde oder die obere Flurbereinigungsbehörde zurückverweisen. Hingegen fehlt es, wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf einen angefochtenen Flurbereinigungsplan geklärt ist, an einer Ermächtigung des Flurbereinigungsgerichts, neben dem Widerspruchsbescheid auch den ihm zugrundeliegenden Verwaltungsakt, z. B. den Flurbereinigungsplan, aufzuheben (ständige Rechtsprechung des BVerwG, vgl. den Beschluss vom 26.10.2016 – 9 B 70/15 – juris Rn. 5 m. w. N.). Allerdings hat der erkennende Senat eine auf die Aufhebung eines Einleitungsbeschlusses gerichtete Anfechtungsklage unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig erachtet, etwa wenn die Voraussetzungen für die Fortführung der Unternehmensflurbereinigung nicht gegeben sind, weil die notwendige Rechtsgrundlage für das Unternehmen fehlt. Da dieser Mangel nicht von den Flurbereinigungsbehörden geheilt werden kann, besteht für das Flurbereinigungsgericht in dieser Konstellation auch nicht die Möglichkeit, gemäß § 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG lediglich den Widerspruchsbescheid aufzuheben (vgl. Senatsurteil vom 25.2.2015 – 15 KF 3/14 – RdL 2015, 128 = juris Rn. 34).
Die Klage hat jedoch keinen Erfolg, weil dem Einleitungsbeschluss kein solcher Mangel anhaftet. Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung A 39-A-Stadt mit Beschluss vom 11. Dezember 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 26. September 2016 ist formell und materiell rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - (1.). Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf die Einbeziehung weiterer Grundstücke in das Flurbereinigungsgebiet (2.). Daher hat die Klage auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg (3.).
1. Die Anordnung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens entspricht den formellen und materiellen Voraussetzungen der §§ 87 ff. FlurbG.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage für die rechtliche Überprüfung des Einleitungsbeschlusses im Unternehmensflurbereinigungsverfahren ist der Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung, hier des Widerspruchsbescheides des Beklagten (vgl. das Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 32; ebenso BVerwG, Urteil vom 1.6.2017 – 9 C 4.16 – juris Rn. 15). Denn im Unternehmensflurbereinigungsverfahren hat die Flurbereinigungsbehörde auftretende Veränderungen bei der Planung und Durchführung des zugrundeliegenden Unternehmens – hier der geplanten Straßenbaumaßnahme – mit den ihr rechtlich zur Verfügung stehenden Mitteln durch eine Veränderung des Flurbereinigungsgebiets nach § 8 FlurbG, eine Einstellung des Verfahrens nach § 9 FlurbG oder Fortführung des Verfahrens nach Maßgabe der §§ 1 und 37 oder des § 86 FlurbG, wenn dafür die Voraussetzungen vorliegen, Rechnung zu tragen. Das trifft insbesondere auch für Änderungen der gegenwärtig geplanten Trassenführung zu oder wenn die geplante Straßenbaumaßnahme nicht zur Ausführung gelangt, vgl. § 87 Abs. 3 FlurbG (vgl. Urteil des Senats vom 23.1.2001 – 15 K 599/00 – n. v.). Diese Regelungen machen deutlich, dass der Gesetzgeber spezielle Vorkehrungen für den Fall von nachträglichen Änderungen getroffen hat. Im Hinblick auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens kommt es daher insbesondere nicht darauf an, ob sich im Planfeststellungsverfahren nach Einleitung der Unternehmensflurbereinigung nachträglich wesentliche Änderungen ergeben haben oder ergeben werden.
Die Anordnung einer Flurbereinigung kann nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, allein mit der Begründung angefochten werden, die Anordnung sei verfahrensfehlerhaft, die sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung des Verfahrens lägen nicht vor und die Abgrenzung des Verfahrensgebietes verstoße gegen die Ermessensrichtlinien, die sich aus § 7 FlurbG ergeben (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 26.3.1974 – V B 14.72 – BVerwGE 45, 112 = juris Rn. 3). Dabei gelten für die Anordnung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens die Besonderheiten der §§ 87 ff. FlurbG.
Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung ist § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Danach kann auf Antrag der Enteignungsbehörde ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn aus besonderem Anlass eine Enteignung zulässig ist, durch die ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch genommen würden, und der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden sollen. Das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes ist im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zu regeln (vgl. § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG). Die Unternehmensflurbereinigung kann nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits dann angeordnet werden, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, eingeleitet ist.
a) Die hiernach erforderlichen formellen Voraussetzungen für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung A 39-A-Stadt durch den Beklagten sind gegeben.
aa) Der Beklagte war entgegen der Auffassung des Klägers für die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens A 39-A-Stadt zuständig. Seine Zuständigkeit als obere Flurbereinigungsbehörde folgte im Zeitpunkt der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung durch Beschluss vom 11. Dezember 2015 aus § 87 Abs. 4, § 4 und § 2 Abs. 2 und 3 FlurbG i. V. m. § 2 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen vom 5. November 2004 (GVBl. S. 394) i. V. m. Ziffer 4 des Beschlusses der Landesregierung vom 17. Juni 2014 (Nds. MBl. S. 459), wonach die Aufgaben der oberen Flurbereinigungsbehörde nach dem FlurbG vom (vormals zuständigen) Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Niedersachsen – LGLN – zum 1. Juli 2014 auf das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML) verlagert wurden und zum selben Zeitpunkt die Aufgaben der oberen Flurbereinigungsbehörde mit Ausnahme der Befugnisse nach §§ 41 Abs. 3 und 58 Abs. 3 FlurbG vom ML auf die Ämter für regionale Landesentwicklung (ÄrL) übertragen wurden. Die örtliche Zuständigkeit des beklagten Amtes für regionale Landesentwicklung Braunschweig für den Landkreis Gifhorn ergibt sich aus Ziffer 2 und Anlage 1 des Beschlusses der Landesregierung vom 10. Dezember 2013 über die Reorganisation der Landesverwaltung (Nds. MBl. S. 929).
Die Wahrnehmung der Aufgaben der oberen Flurbereinigungsbehörde durch eine Behörde, die zugleich untere Flurbereinigungsbehörde ist (hierzu Ziffern 2 und 4 des Beschlusses der Landesregierung vom 10.12.2013, a. a. O.), ist nach der Rechtsprechung des Senats nicht zu beanstanden (vgl. das Urteil vom 5.9.2016 – 15 KF 8/15 – unter Hinweis auf das Urteil vom 9.6.2015 – 15 KF 2/10 –):
"Denn nach § 2 Abs. 2 Satz 2 FlurbG bestimmen die Länder, welche Fachbehörden Flurbereinigungsbehörden und obere Flurbereinigungsbehörden sind. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG können die Länder - mit Ausnahme der in Halbsatz 2 genannten (Vorbehalts-)Bereiche nach § 41 Abs. 3, 58 Abs. 3 FlurbG - Befugnisse, die nach diesem Gesetz der oberen Flurbereinigungsbehörde zustehen, der (unteren) Flurbereinigungsbehörde übertragen. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 FlurbG können die Länder schließlich Befugnisse, die nach diesem Gesetz der für die Flurbereinigung zuständigen obersten Landesbehörde zustehen, der oberen Flurbereinigungsbehörde übertragen.
Danach geht das in Niedersachsen als Landesrecht fortgeltende Bundesrecht zwar grundsätzlich von einem dreigliedrigen Aufbau der Flurbereinigungsverwaltung (als Fachverwaltung) aus, überlässt aber die Einzelheiten den Ländern, insbesondere auch die gemeinsame Wahrnehmung von Aufgaben der unteren und der oberen Flurbereinigungsbehörde … . Eine Verpflichtung, diese Behördenzuständigkeit im Einzelnen gesetzlich zu regeln, ergibt sich weder aus dem Flurbereinigungsgesetz, insbesondere nicht aus § 2 (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O, § 2, Rn. 6), noch landesrechtlich aus Art. 56 Nds. Verf. Der darin geregelte Gesetzesvorbehalt bezieht sich lediglich auf die Errichtung der allgemeinen Landesverwaltung (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 -, BVerwGE 120, 87 ff., juris, Rn. 28; Nds. OVG, Urt. v. 21.1.2004 - 7 KS 211/03 -, juris, Rn. 55) und damit nicht auf eine Sonderverwaltung wie die vorliegende für die Flurbereinigung sowie deren Zuständigkeiten."
Aus dem vom Kläger in Bezug genommenen gemeinsamen Runderlass des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungen vom 5. November 2014 (Nds. MBl. 2014, 745 ff., insbesondere Ziffern 3.1 bis 3.3) folgt keine, erst recht keine abweichende Bestimmung der für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung in Niedersachsen zuständigen oberen Flurbereinigungsbehörde.
bb) Der Beklagte hat vor der Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens als zuständige Flurbereinigungsbehörde in einer Aufklärungsversammlung am 10. November 2015, an der ausweislich der Anwesenheitsliste auch der Kläger teilnahm (Nr. 48), entsprechend § 88 Nr. 1 FlurbG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 FlurbG die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer über das geplante Unternehmensflurbereinigungsverfahren, seinen Zweck sowie die zu erwartenden Kosten aufgeklärt. Er hat auch gemäß § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG die Landwirtschaftskammer Niedersachsen als landwirtschaftliche Berufsvertretung (§ 109 FlurbG) und die sonstigen dort genannten Organisationen, Behörden und Kommunen gehört.
Allerdings ist den auf gerichtliche Anforderung nachgereichten Verwaltungsvorgängen des Beklagten nicht zu entnehmen, dass der Beklagte über eine bloße Anhörung nach § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG hinausgehend vor dem Einleitungsbeschluss auch das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes entsprechend § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG im Einvernehmen mit der Landwirtschaftskammer geregelt hat. Denn das Anhörungsschreiben vom 24. September 2015, das auch der Landwirtschaftskammer zugeleitet wurde, bezieht sich nur auf eine Anhörung und Information nach § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG. Dementsprechend ist auch der Stellungnahme der Landwirtschaftskammer vom 12. Oktober 2015 kein ausdrückliches Einvernehmen mit dem Ausmaß der Verteilung des Landverlustes, d.h. mit dem voraussichtlichen Landabzug, zu entnehmen. Ein Einvernehmen mit einem Landabzug von maximal 5 % wird zwar im Protokoll des Aufklärungstermins vom 10. November 2015 erwähnt, ist aber nicht Gegenstand des Schreibens vom 12. Oktober 2015. Sinn des Einvernehmens nach § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ist es, die Belastungsgrenze der landwirtschaftlichen Betriebe im Flurbereinigungsgebiet durch einen Landabzug mitzubestimmen. Daher ist Gegenstand des Einvernehmens die Bestimmung dieser Belastungsgrenze, also der Obergrenze des Landabzugs nach § 88 Nr. 4 FlurbG. Einvernehmen verlangt völlige Willensübereinstimmung. Der Mitwirkungsakt der landwirtschaftlichen Berufsvertretung ist inhaltlich voll überprüfbar (vgl. hierzu Wingerter in Wingerter/Mayr, 9. Auflage 2013, § 87 Rn. 12, 13, 14).
Das Einvernehmen nach § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG kann aber auch noch nach dem Einleitungsbeschluss hergestellt werden. Zwar gehört es in Niedersachsen zur Vorbereitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens, dass die Flurbereinigungsbehörde gemeinsam u. a. mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung prüft, ob Land in großem Umfang aufzubringen ist oder ob durch das Unternehmen landeskulturelle Nachteile zu erwarten sind (hierzu Nr. 2 des Gem. Runderlasses des ML und MW vom 5.11.2014 zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungsverfahren, a. a. O.), was für ein danach regelmäßig vor der Bekanntmachung des Anordnungsbeschlusses anzustrebendes Einvernehmen spricht. Jedoch ist diesen Durchführungsbestimmungen keine konkrete Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde im Sinne einer zwingenden Vorgabe zu entnehmen, vor der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung einvernehmlich den Umfang des Landabzuges festzulegen. Auch die neuere Rechtsprechung sieht das Einvernehmen nicht als Voraussetzung für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung an, da das Einvernehmen die zumutbare Belastung mitbestimmen soll, die erst mit dem Flurbereinigungsplan bzw. der vorläufigen Besitzeinweisung realisiert ist (vgl. Wingerter in Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 15; a. A. BayVGH, Urteil vom 1.4.1971 – 149 VII 68 – RzF 12 zu § 87 Abs. 1 FlurbG). Dem schließt sich der Senat ausdrücklich an, denn die Höhe des Landabzugs, der abschließend erst im Flurbereinigungsplan festgelegt wird, wird wesentlich bestimmt vom Umfang der durch das Unternehmen erfassten Flächen abzüglich der vom Unternehmen aufgebrachten oder der durch Landverzicht aufgebrachten Grundstücke sowie etwaige Werterhöhungen aus bodenverbessernden Maßnahmen des Unternehmensträgers (z.B. Rekultivierungen; vgl. hierzu Nr. 5 des Gem. Runderlasses des ML und MW vom 5.11.2014 zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungsverfahren, a. a. O.).
Auf den aufgezeigten Meinungsstreit kommt es für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens indes nicht an, da selbst ein vor der Einleitung für erforderlich gehaltenes, aber fehlendes Einvernehmen noch nachgeholt werden kann (vgl. Wingerter in Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 15; BayVGH, Urteil vom 1.4.1971 – 149 VII 68 – RzF 12 zu § 87 Abs. 1 FlurbG) und hier zumindest vor Erlass des Widerspruchsbescheides vorlag. Zu diesem Zeitpunkt stand die Höhe des Landabzugs noch nicht abschließend fest, weil der Trassenverlauf noch nicht planerisch feststand. Ein voraussichtlicher Landabzug im Umfang von bis zu 5 % war der Landwirtschaftskammer schon vor dem Einleitungsbeschluss bekannt, auch wenn der Beklagte keine konkrete Vereinbarung anführen konnte. In dem Aufklärungs- und Anhörungstermin wurde in Anwesenheit u.a. von Vertretern der Landwirtschaftskammer darüber informiert, dass „im Einvernehmen mit der Landwirtschaftskammer Niedersachsen“ ein Landabzug von maximal 5 % festgelegt worden sei. Selbst wenn dies noch kein tatsächlich erzieltes Einvernehmen belegt, hat sich jedoch die Landwirtschaftskammer spätestens in ihrer nachträglichen Stellungnahme vom 28. Januar 2016 in Kenntnis der vorgesehenen Gebietsabgrenzung trotz ihrer kritischen Anmerkungen mit einem Landabzug von maximal 5 % einverstanden erklärt, denn ein Landabzug in dieser Größe bewegt sich noch innerhalb des Rahmens von 3 – 5 %, den sie danach grundsätzlich zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung fordert. Daran muss sie sich gegenüber dem Beklagten festhalten lassen, zumal das Einvernehmen seinen Ausdruck nicht in einer ziffernmäßigen Festlegung des Umfangs des Landabzugs finden muss, sondern auch in der einvernehmlichen Festlegung der Objektgrenze bestehen kann (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 20.8.1975 – F OVG D 28/75 – RzF 16 zu § 87 Abs. 1 FlurbG).
cc) Der Einleitungsbeschluss leidet im Ergebnis auch nicht an einem Begründungsmangel, obwohl die Begründung des Beklagten für die Anordnung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens im Einleitungsbeschluss selbst sowie im Widerspruchsbescheid äußerst knapp gehalten ist.
Dass der Flurbereinigungsbeschluss zu begründen ist und sich diese Begründungspflicht sowohl auf die Anordnung der Flurbereinigung als auch auf die Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets (§ 7 FlurbG) bezieht, ergibt sich unmittelbar aus § 4 Hs. 2 und Hs. 1 FlurbG. Für die Unternehmensflurbereinigung sieht § 88 Nr. 1 FlurbG darüber hinaus vor, dass in dem Flurbereinigungsbeschluss auf den besonderen Zweck des Verfahrens hinzuweisen ist. Anwendbar bleiben mit Blick auf die Begründungspflicht des § 4 Hs. 2 FlurbG ferner die Sätze 2 und 3 des § 39 Abs. 1 VwVfG (hierzu im Einzelnen: BVerwG, Beschluss vom 25.11.1988 – 5 B 164.88 – juris Rn. 2 ff.; ebenso das Senatsurteil vom 14.2.2013 – 15 KF 28/09 –). Danach hat die Flurbereinigungsbehörde die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die sie zur Anordnung der Flurbereinigung und zur Begrenzung des Flurbereinigungsgebiets (§ 7 FlurbG) bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Da beide Entscheidungen sowohl im Regel- als auch im Unternehmensflurbereinigungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen ergehen, soll die Begründung auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Flurbereinigungsbehörde bei der Ausübung ihres Anordnungs- und Gebietsbegrenzungsermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG). Inhalt und Umfang der Begründung im Übrigen richten sich - im Rahmen der Besonderheiten des Flurbereinigungsrechts - nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls. Von diesen hängt es auch ab, inwieweit es gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG einer Begründung nicht bedarf, weil dem Adressaten oder Betroffenen der Anordnung die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne schriftliche Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist (BVerwG, Beschluss vom 25.11.1988, a.a.O., juris Rn. 3). Eine unzureichende Begründung der Anordnung der Flurbereinigung kann noch im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren nach Maßgabe des § 45 Abs. 2 VwVfG nachgeholt bzw. ergänzt werden (BVerwG, Urteil vom 13.4.2011 – 9 C 1.10 – BVerwGE 139, 296).
Gemessen daran ist der Beklagte seiner Begründungspflicht noch in hinreichender Weise nachgekommen:
Der Beklagte hat im Beschluss über die Anordnung der Flurbereinigung vom 11. Dezember 2015 auf den besonderen Zweck des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens hingewiesen. Dabei hat er erläutert, dass die zuständige Enteignungsbehörde nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG die Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens zur Vermeidung von Enteignungen von ländlichen Grundstücken in großem Umfang aufgrund des eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens A 39, Abschnitt 7, Ehra (L 289) bis Wolfsburg (B 188) beantragt habe. Für diese Maßnahme bzw. die dafür erforderlichen landschaftspflegerischen Kompensationsmaßnahmen würden im Flurbereinigungsgebiet ländliche Grundstücke in großem Umfang, nämlich rd. 83 ha, in Anspruch genommen. Er hat außerdem ausgeführt, dass auch aus der Sicht der Flurbereinigungsbehörde die Durchführung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens geboten erscheine, und dass das Flurbereinigungsgebiet so begrenzt worden sei, dass der unternehmensbedingte Landverlust für die Teilnehmer tragbar sei.
Diese Begründung allein ist allerdings äußerst pauschal abgefasst, denn die konkreten Ziele des Flurbereinigungsverfahrens und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, welche den Beklagten – ungeachtet der Antragsbegründung der Enteignungsbehörde – zur Anordnung der Unternehmensflurbereinigung A 39-A-Stadt in der vorgenommenen Weise bewogen haben, lassen sich ihr nur ansatzweise entnehmen. Ähnlich allgemein gehalten sind die Ausführungen des Beklagten im Einleitungsbeschluss im Hinblick auf die Ermessenserwägungen hinsichtlich der Begrenzung des Verfahrensgebiets. Auch die knappen Ausführungen im Widerspruchsbescheid, wonach der Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt werden und Nachteile für die allgemeine Landeskultur verteilt werden sollen, erschöpfen sich in einer Wiedergabe der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen für ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Dies ist insofern nicht förderlich, weil die möglichst vollkommene Erreichung des Zwecks der Flurbereinigung der Flurbereinigungsbehörde nach § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG als die entscheidende Richtlinie für die Ausübung ihres Gebietsbegrenzungsermessens vorgegeben ist (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25.11.1988, a. a. O., juris Rn. 4). Hierzu verweist der Beklagte im Einleitungsbeschluss lediglich darauf, das Flurbereinigungsgebiet sei so begrenzt worden, dass der anteilige Landverlust durch das Unternehmen für die Teilnehmer tragbar sei. Damit bleibt er jedoch eine Begründung dafür schuldig, warum für das bezeichnete „Unternehmen“, also das eingeleitete Planfeststellungsverfahren A 39, Abschnitt 7, Ehra (L 289) bis Wolfsburg (B 188) nicht nur ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren eingeleitet wurde, sondern zwei, und warum das vorliegende Unternehmensflurbereinigungsverfahren in der vorgenommenen Weise auf einen Teil des Abschnitts 7 begrenzt wurde.
Allerdings waren den von der Unternehmensflurbereinigung Betroffenen schon durch die öffentlich bekannt gemachte Ladung zum Anhörungstermin und die Erörterungen im Anhörungstermin die Ziele des eingeleiteten Verfahrens im Einzelnen dargestellt sowie die tatsächlichen und rechtlichen Gründe für die Einleitung sowie den Umfang des Verfahrensgebiets im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erläutert worden und daher auch ohne eine weitere, detailliertere schriftliche Begründung im Einleitungsbeschluss erkennbar. Dies reicht im Ergebnis aus, denn die Offenlegung der die Gebietsabgrenzung tragenden Erwägungen in einer von der Flurbereinigungsbehörde durchgeführten Aufklärungsversammlung nach § 5 Abs. 1 FlurbG kann die Voraussetzungen des § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG erfüllen (vgl. auch hierzu BVerwG, Beschluss vom 25.11.1988, a. a. O., juris Rn. 4). Überdies wäre ein verbleibender Begründungsmangel durch die im Klageverfahren seitens des Beklagten erfolgten Ausführungen zur Einleitung mehrerer Flurbereinigungsverfahren im Bereich des Unternehmens sowie zur Begrenzung des Verfahrensgebiets gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 45 Abs. 2 VwVfG geheilt worden, sodass folglich ein etwaiger Begründungsmangel im Einleitungsbeschluss nicht zu dessen formeller Rechtswidrigkeit führt. Im Hinblick auf die Beachtung der formellen Begründungspflicht ist es nicht erheblich, ob sich die gegebene Begründung in der Sache als zutreffend erweist.
dd) Etwaige Mängel der öffentlichen Bekanntmachung des Einleitungsbeschlusses hat der Kläger nicht geltend gemacht und sie stünden der Wirksamkeit der angeordneten Unternehmensflurbereinigung auch nicht entgegen.
Nach § 6 Abs. 2 FlurbG ist der entscheidende Teil des Einleitungsbeschlusses öffentlich bekannt zu machen. Ferner ist der Beschluss mit Begründung in den Gemeinden, in denen beteiligte Grundstücke liegen (Flurbereinigungsgemeinden) und - soweit nach § 110 FlurbG erforderlich - in den angrenzenden Gemeinden zwei Wochen lang nach der Bekanntmachung zur Einsichtnahme für die Beteiligten auszulegen, worauf in der Bekanntmachung hinzuweisen ist (§ 6 Abs. 3 FlurbG). Gemäß § 110 Satz 1 FlurbG erfolgen die im FlurbG vorgeschriebenen öffentlichen Bekanntmachungen nach den für die öffentliche Bekanntmachung von Verfügungen der Gemeinden bestehenden Rechtsvorschriften.
Vorliegend kann dahinstehen, ob der in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten dokumentierte Aushang des Einleitungsbeschlusses den Bekanntmachungsbestimmungen der Hauptsatzung der Gemeinde A-Stadt entspricht, in deren Gemarkung die Einlagegrundstücke des Klägers liegen, in der er wohnt und die Mitgliedsgemeinde der Samtgemeinde Boldecker Land ist. Denn darauf kommt es für die Entscheidung nicht an. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat in ständiger Rechtsprechung angeschlossen hat, ist die vollständige ordnungsgemäße Durchführung der öffentlichen Bekanntmachung des Flurbereinigungsbeschlusses keine Wirksamkeitsvoraussetzung dieses Verwaltungsakts (Gesamtakt) schlechthin wie die der gehörigen Verkündung einer Rechtsnorm. Im Übrigen kann sich derjenige, der trotz unvollständiger öffentlicher Bekanntmachung des entscheidenden Teils des Flurbereinigungsbeschlusses auf andere Weise sichere Kenntnis vom Ergehen des Anordnungsbeschlusses und seines Betroffenseins hiervon erlangt hat, nicht auf fehlerhafte Bekanntgabe des Verwaltungsakts berufen. Es ist ihm nach den Grundsätzen der Verwirkung von Rechten verwehrt, auf die fehlende Wirksamkeit dieses Verwaltungsakts abzuheben; er muss sich so behandeln lassen, als sei der Flurbereinigungsbeschluss wirksam öffentlich bekannt gemacht worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1982 – 5 C 46.81 – juris Rn. 23 und 25). Dass der Kläger von dem Einleitungsbeschluss und seiner Betroffenheit hiervon Kenntnis hatte, folgt bereits aus der Widerspruchseinlegung und steht hier außer Frage.
b) Auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens A 39-A-Stadt liegen vor.
Nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG kann auf Antrag der Enteignungsbehörde (aa) ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn aus besonderem Anlass eine Enteignung zulässig ist, insbesondere weil ein Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG eingeleitet ist (bb), wenn dadurch ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch genommen würden (cc), und der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden sollen (dd). Diese Tatbestandsvoraussetzungen sind gegeben (hierzu unter aa – dd). Ein freihändiger Erwerb der Trassenflächen vor dem Einleitungsbeschluss ist nicht Voraussetzung für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung (ee).
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport hat mit Schreiben vom 17. März 2015 als zuständige Enteignungsbehörde nach § 19 des Niedersächsischen Enteignungsgesetzes (NEG) bei dem Beklagten beantragt, die Unternehmensflurbereinigung anzuordnen.
bb) Eine Enteignung ist aus besonderem Anlass zulässig.
Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn nach einem besonderen Gesetz eine Rechtsgrundlage für die Enteignung vorhanden und die Enteignung nach dieser Vorschrift zulässig ist. Die allgemeine Zulässigkeit der Enteignung für das geplante Vorhaben richtet sich nach den Vorgaben des für das jeweilige Unternehmen geltenden Fachgesetzes. Lediglich der Vollzug der Enteignung erfolgt statt nach den sonst geltenden Vorschriften über das Enteignungsverfahren im Rahmen eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach §§ 87 ff. FlurbG (vgl. das Senatsurteil vom 20.10.2015, a. a. O., juris Rn. 43 unter Hinweis auf den Senatsbeschluss vom 25.2.2009 – 15 MF 5/09 – AUR 2009, 251 = juris, m. w. N.).
Ob die Enteignung zulässig ist, hat die Enteignungsbehörde in eigener Zuständigkeit zu prüfen. Dies entspricht der Ziffer 1.1 des Gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 5. November 2014 zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungsverfahren (a. a. O.), der eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift darstellt (hierzu Senatsurteil vom 20.10.2015, a. a. O., juris Rn. 44). Danach prüft die Enteignungsbehörde die Zulässigkeit der Enteignung in eigener Zuständigkeit.
Die meist im Antrag nach § 87 Abs. 1 FlurbG enthaltene Entscheidung der Enteignungsbehörde ist mangels unmittelbarer Außenwirkung kein Verwaltungsakt. Das Vorliegen einer Rechtsgrundlage für die Enteignung ist aber inzident im flurbereinigungsrechtlichen Verfahren zu prüfen; eine Bindung an den nicht als Verwaltungsakt einzustufenden Antrag der Enteignungsbehörde, wonach die Voraussetzungen der Enteignung gegeben seien, also auch eine taugliche Rechtsgrundlage vorhanden sei, besteht nicht (vgl. Urteil des Senats vom 25.2.2015 – 15 KF 3/14 –; Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 4). Hat somit (auch) die Flurbereinigungsbehörde die Zulässigkeit der Enteignung zu überprüfen, kann sie sich doch im Regelfall an der begründeten Einschätzung der fachkundigen Enteignungsbehörde orientieren. Eine nachvollziehende Kontrolle ist regelmäßig ausreichend, allerdings auch geboten im Hinblick auf die oben bereits erwähnte enteignungsrechtliche Vorwirkung des Beschlusses über die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017 – 9 C 4.16 – juris Rn. 26; ebenso das Senatsurteil vom 20.10.2015 a. a. O., juris Rn. 44 f.).
Vorliegend sind die Zuständigkeit des Vorhabenträgers für den im Einleitungsbeschluss genannten Neubau der A 39 im 7. Abschnitt sowie eine gesetzliche Grundlage für die Enteignung für ein solches Vorhaben gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 FernStrG gegeben.
Ferner liegen hier die Voraussetzungen des § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG vor, wonach ein Flurbereinigungsverfahren bereits eingeleitet werden kann, wenn z. B. ein Planfeststellungsverfahren, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, eingeleitet ist. Einleitung bedeutet den Beginn des Anhörungsverfahrens, mit dem die Anhörungsbehörde bekundet, dass sie die Planung als spruchreif ansieht (vgl. Wingerter, a. a. O., § 87 Rn. 22). § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG dient der Verfahrensbeschleunigung und der effizienten schrittweisen Abstimmung von Flurbereinigung und Fachplanung, wobei im Zeitpunkt der Einleitung des fachrechtlichen Verfahrens - hier des Planfeststellungsverfahrens - noch nicht feststeht, welche konkreten Grundstücke für das Unternehmen in Anspruch genommen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009 – 9 C 9.08 – BVerwGE 135, 110 = juris). Es wird eine sachdienliche zeitliche Abstimmung des Flurbereinigungsverfahrens mit der Planung und Ausführung des Unternehmens ermöglicht (vgl. Aust in: Kodal, Straßenrecht, Handbuch, 7. Auflage, Kapitel 40 Rn. 21). Der Zeitraum zwischen Einleitung der Planfeststellung und ihrer Unanfechtbarkeit kann für die Flurbereinigung genutzt werden (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 20). Daher ist auch in Ziffer 1.3 des Gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 5. November 2014 zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungsverfahren (a. a. O.) festgelegt, dass der formelle Antrag rechtzeitig an die Flurbereinigungsbehörde zu richten ist, damit das Flurbereinigungsverfahren unmittelbar nach Einleitung des vorhabensrechtlichen Planfeststellungsverfahrens angeordnet werden kann. Ziffer 1.5 des Gemeinsamen Runderlasses bestätigt den Gesetzeswortlaut des § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG, wonach die Voraussetzungen für die Anordnung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens vorliegen, wenn u. a. die Planfeststellung oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, zumindest eingeleitet, d. h. der Plan zur Einsichtnahme ausgelegt ist. Den schutzwürdigen Interessen der Beteiligten wird dabei dadurch Rechnung getragen, dass die Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans (§ 59 FlurbG) und die vorläufige Besitzeinweisung (§ 65 FlurbG) erst vorgenommen werden dürfen, nachdem die Planfeststellung für das Unternehmen unanfechtbar geworden oder für vollziehbar erklärt worden ist, vgl. § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG (hierzu im Einzelnen auch das Senatsurteil vom 20.10.2015, a. a. O., Rn. 55 ff.).
Vorliegend ist das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren entsprechend den nachgereichten Unterlagen des Beklagten am 9. Oktober 2014 mit der Anhörung nach § 17a FernStrG eingeleitet worden. Ein genehmigter und rechtskräftiger Planfeststellungsbeschluss musste bei der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung noch nicht vorliegen (vgl. etwa auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28.6.2012 – 70 A 5.09 – juris Rn. 40). Unbeachtlich ist entgegen dem Vorbringen des Klägers auch, wann genau der Planfeststellungsbeschluss, der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht vorlag, erlassen wird oder ob im Planfeststellungsverfahren bereits alle erforderlichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens eingeholt und ggfs. berücksichtigt wurden (wie etwa die nach Angabe des Klägers in seinem Schriftsatz vom 12.4.2018 vom NABU Boldecker Land geforderte Umweltverträglichkeitsprüfung).
cc) Eine Enteignung zugunsten des Unternehmens A39-A-Stadt im Abschnitt 7 nähme in den von der eingeleiteten Unternehmensflurbereinigung betroffenen Gemeinden entsprechend § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch. Der für das Unternehmen erforderliche Landbedarf ist dann von großem Umfang, wenn die beanspruchten Flächen zusammen und für sich betrachtet eine nicht unbeträchtliche Hektar-Anzahl aufweisen. Hiervon ist in der Regel bereits bei einem Flächenbedarf von mehr als 5 ha auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.5.1983 – 5 C 2.81 – Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 7 = RdL 1983, 293). Insoweit ist in erster Linie auf den räumlichen Umfang des sich aus dem Planfeststellungsbeschluss ergebenden Landbedarfs abzustellen (BVerwG, Urteil vom 5.5.1983, a. a. O.), der hier jedoch bei der Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens noch nicht vorlag. Nach den Ausführungen des Beklagten im Einleitungsbeschluss sollten im Flurbereinigungsgebiet ländliche Grundstücke in großem Umfang, nämlich rund 83 ha, für die Maßnahme in Anspruch genommen werden. Bei einem so großen Landbedarf liegt zweifelsfrei keine unbeträchtliche Maßnahme vor (siehe auch SächsOVG, Urteil vom 6.2.2015 – F 7 C 24/12 – juris Rn. 24).
dd) Die vom Beklagten mit der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens verfolgten Ziele stehen auch in Einklang mit den zulässigen Zwecken einer Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG und sind erreichbar. Mit der angeordneten Unternehmensflurbereinigung können - wie angestrebt - unternehmensbedingte Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden werden. Hiervon erfasst werden störende Eingriffe in die Struktur der betroffenen Gemarkungen, insbesondere wenn das bestehende Wegenetz an vielen Stellen unterbrochen wird und Grundstücke unwirtschaftlich durchschnitten oder von ihren Zuwegungen abgeschnitten werden, so dass erhebliche Arbeitserschwernisse eintreten. Ziel ist es danach u. a., gut geformte Grundstücke und ein den neuen Verhältnissen angepasstes, leistungsfähiges Wegenetz zu schaffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. 6. 2012 – OVG 70 A 5.09 – juris; Wingerter, a. a. O., § 87 Rn. 2).
In Einklang damit sollen durch die vom Beklagten angeordnete Unternehmensflurbereinigung ausweislich der Begründung des Einleitungsbeschlusses vom 11. Dezember 2015 unternehmensbedingte Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden oder zumindest verringert werden, da durch den geplanten Trassenverlauf erhebliche landeskulturelle Eingriffe in die örtlich vorhandene Agrarstruktur entstünden. Aus der dem Einleitungsbeschluss beigefügten Gebietskarte und aus der „Besitzstandskarte alter Bestand“ über die Einlagegrundstücke des Klägers zu den Ordnungsnummern 197 - 200 ist deutlich erkennbar, dass die vorgesehene Trasse eine Vielzahl von landwirtschaftlich genutzten Grundstücken in Anspruch nimmt und durchschneidet, darunter allein 5 landwirtschaftliche Grundstücke des Klägers. Diese durch das Vorhaben bedingten Flächenzerschneidungen können durch die Unternehmensflurbereinigung ausgeglichen und dadurch Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden werden (vgl. auch SächsOVG, Urteil vom 6.2.2015, a. a. O.). Auch nach der Projektbeschreibung des eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens ergeben sich aufgrund der An- und Durchschneidungen landwirtschaftlicher Flächen und des Wirtschaftswegenetzes teilweise ungünstiger zu bewirtschaftende Flächen und Umwege in der Führung des landwirtschaftlichen Verkehrs.
(ee) Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 FlurbG setzt nicht den vorherigen ernsthaften Versuch des freihändigen Erwerbs benötigter Grundstücke voraus (vgl. etwa den Senatsbeschluss vom 25.2.2009 – 15 MF 5/09 –). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird auch gewahrt, wenn Erwerbsverhandlungen erst nach Anordnung der Unternehmensflurbereinigung bis zur Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans bzw. bis zur vorläufigen Besitzeinweisung erfolgen (BVerwG, Urteil vom 21.10.2009 – 9 C 9.08 – a. a.O.). Ungeachtet dessen haben hier offensichtlich bereits Versuche zum freihändigen Erwerb von Ersatzland stattgefunden, denn nach den Angaben des Beklagten stehen bisher Ersatzflächen im Umfang von 41,72 ha zur Verfügung (bei einem Flächenbedarf von aktuell 80,79 ha).
(c) Die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens an sich und auch die mit dem Einleitungsbeschluss erfolgte Abgrenzung des Verfahrensgebiets durch den Beklagten sind nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere muss das Flurbereinigungsgebiet nicht – wie der Kläger meint – deckungsgleich mit dem straßenrechtlichen Unternehmen sein, d. h. dem gesamten Abschnitt 7 der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg (von Ehra nach Wolfsburg).
Die Ermessensentscheidung über die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 FlurbG ist am Verhältnismäßigkeitsgebot zu messen und muss sich sowohl auf das „Ob“ als auch das „Wie“ der Einleitung einer Unternehmensflurbereinigung beziehen (vgl. das Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 64). Der Zugriff auf Grundstücke außerhalb des Vorhabenbereichs muss mit Blick auf das konkrete Interesse an einer solidarischen Verteilung der durch die Verwirklichung des Vorhabens entstehenden Lasten oder an der Vermeidung von Nachteilen für die allgemeine Landeskultur erforderlich und zumutbar sein. Nicht zu prüfen ist die Verhältnismäßigkeit des Unternehmens selbst, soweit die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses reicht. Diese Prüfung ist ausschließlich dem Planfeststellungsverfahren und dessen gerichtlicher Kontrolle vorbehalten. Für die Eigentümer der für das Unternehmen benötigten Grundstücke stellt die Unternehmensflurbereinigung ohnehin das mildere Mittel gegenüber der Enteignung dar (BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O., Rn. 27 und Urteil vom 28.10.1982 – 5 C 9.12 – BVerwGE 66, 224 = juris Rn. 26).
Nach § 7 Abs. 1 FlurbG – der mangels besonderer Regelungen in den §§ 87 ff. FlurbG auch für die Unternehmensflurbereinigung gilt (BVerwG, Urteil vom 6.7.1989 – 5 C 51.87 – BVerwGE 82, 205 = juris Rn. 12) – kann das Flurbereinigungsgebiet eine oder mehrere Gemeinden oder Teile von Gemeinden umfassen. Es ist so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht werden kann. Der Zweck der Flurbereinigung besteht für die Unternehmensflurbereinigung in dem in § 87 Abs. 1 FlurbG angeführten besonderen Zweck. Für ein konkretes Verfahren, das dazu dienen soll, durch das Unternehmen verursachte Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermeiden, ist die Gebietsabgrenzung so vorzunehmen, dass sich die Vermeidung der genannten Nachteile möglichst vollkommen erreichen lässt (BVerwG, Urteil vom 6.7.1989, a. a. O., m. w. N.). Hierfür kann – soweit die topographischen Verhältnisse der näheren und weiteren Umgebung im Bereich der geplanten Trasse des Unternehmens dies zulassen – ein geschlossenes Verfahrensgebiet besonders geeignet sein, ohne eine bestimmte oder angenäherte geometrische Figur aufweisen zu müssen oder an eine solche gebunden zu sein (BVerwG, Beschluss vom 6.1.1987 – 5 B 30.85 – Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 9 = juris Rn. 12). Danach lässt sich auch ein geteiltes Verfahrensgebiet schon dann nicht gänzlich vermeiden, wenn hinzugezogene Gemeindegebiete von unterschiedlicher Gestalt außer Enklaven auch Exklaven aufweisen oder wenn zwischen zwei für den Verfahrenszweck erforderlichen Landschaftsformationen beispielsweise ein fließendes oder stehendes Gewässer liegt oder sich eine sonstige Anlage mit Schutzstreifen befindet, deren Bereiche für das Vorhaben des betreffenden Unternehmens nicht herangezogen werden können (hierzu ebenfalls BVerwG, Beschluss vom 6.1.1987, a. a. O., juris Rn. 12). In Rechtsprechung und Schrifttum besteht zudem Übereinstimmung darüber, dass bei der Gebietsabgrenzung eines nach § 87 FlurbG anzuordnenden Verfahrens nicht nur die besonderen Zwecke des § 87 FlurbG maßgebend sind, sondern ggfs. auch die Ziele der allgemeinen Flurbereinigung nach § 1 FlurbG Berücksichtigung finden können (vgl. das Senatsurteil vom 20.10.2015, a. a. O., Rn. 64 m. w. N.). Die Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets ist nur dann rechtswidrig (ermessensmissbräuchlich), wenn sie erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als gänzlich ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern. Wird mit der Begrenzung des festgestellten Flurbereinigungsgebietes der Zweck verfolgt, den durch das Unternehmen den Betroffenen entstehenden Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen, wenn nicht sogar gänzlich zu vermeiden, und/oder die entstehenden Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermindern oder zu beheben, kann dies als das in § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG normierte Anliegen nicht zweckwidrig sein (so BVerwG, Beschluss vom 6.1.1987, a. a. O., juris Rn. 12; ebenso das Senatsurteil vom 20.10.2015, a. a. O., juris Rn. 70).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist weder die Entscheidung über die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens A 39-A-Stadt noch die Abgrenzung des Verfahrensgebiets ermessensfehlerhaft. Die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung ist ebenso wie der Gebietszuschnitt erkennbar davon getragen, den mit der Unternehmensflurbereinigung verfolgten Zweck, unternehmensbedingte Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermeiden oder zumindest zu verringern, möglichst vollkommen zu erreichen, da durch den geplanten Trassenverlauf der A 39 im Abschnitt 7 erhebliche landeskulturelle Eingriffe in die örtlich vorhandene Agrarstruktur entstünden. Dieser Zweck rechtfertigt es unter besonderer Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes insbesondere, im Einwirkungsbereich der Trasse, die Gegenstand des eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens ist, mehrere Flurbereinigungsverfahren anzuordnen, auch wenn dadurch nicht alle Grundstücke im Einwirkungsbereich der Trasse in ein (einziges) Flurbereinigungsverfahren einbezogen sind:
Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung A39-A-Stadt beschränkt sich auf den Einwirkungsbereich der südlichen Teilstrecke der geplanten Trasse des 7. Abschnitts der A 39 und bezieht lediglich Grundstücke in den Gemarkungen Barwedel, Bokensdorf, A-Stadt, Tappenbeck und Weyhausen westlich der „Kleinen Aller“ sowie südlich des Vogelmoores ein. Dies soll nach der Begründung des Einleitungsbeschlusses und den bereits zuvor in der Ladung zum Aufklärungs- und Anhörungstermin im Einzelnen dargestellten Zielen dazu dienen, den anteiligen Landverlust, der durch das Unternehmen verursacht wird, für die Teilnehmer tragbar zu machen. Der Einwirkungsbereich des Unternehmens sei deckungsgleich mit dem Flurbereinigungsgebiet. Diese Begründung geht auf den ersten Blick daran vorbei, dass der Einwirkungsbereich des Unternehmens im gesamten Abschnitt 7 sowohl südlich als auch nördlich über das Flurbereinigungsgebiet hinausgeht. Allerdings ist bei der gebotenen Auslegung auch zu berücksichtigen, dass sich die Begründung im Einleitungsbeschluss nur auf den Einwirkungsbereich des Unternehmens in den Gemarkungen bezieht, die in das Flurbereinigungsgebiet einbezogen wurden. Zudem hat der Beklagten seine Ermessenserwägungen dazu, warum er – übereinstimmend mit dem Antrag der Enteignungsbehörde – zwei Unternehmensflurbereinigungsgebiete gebildet und nach welchen Maßgaben er deren Flächen begrenzt hat, entsprechend § 114 Satz 2 VwGO i. V. m. § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG im gerichtlichen Verfahren nachträglich erläutert bzw. ergänzt. Danach weisen die beiden eingeleiteten Unternehmensflurbereinigungen A39-A-Stadt und A39-Ehra eine Größe von ca. 1.340 ha bzw. ca. 1.130 ha auf, da nach den langjährigen Erfahrungen des Beklagten Verfahren in dieser Größenordnung zügig, gut und erfolgreich im Konsens mit den Beteiligten zu bearbeiten seien. Das Vogelmoor bilde eine natürliche Trennung zwischen diesen beiden Verfahrensgebieten. Ergänzend hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zu seinen Ermessenserwägungen ausgeführt, dass eine Zusammenfassung beider Unternehmensflurbereinigungsgebiete zu einem Verfahren wegen der unterschiedlich zur Verfügung stehenden bzw. zu bewertenden Tauschflächen sowie der nicht in beiden Verfahrensgebieten gleichermaßen gegebenen Erfordernisse für eine Abwasserverregnung nicht zweckmäßig gewesen sei.
Diese Erwägungen sind sachgerecht und bieten keine Anhaltspunkte dafür, dass sie im Sinne der aufgezeigten Rechtsprechung erkennbar nicht auf eine möglichst vollkommene Erreichung des mit der Unternehmensflurbereinigung verfolgten Zwecks ausgerichtet wären. Das vorliegende Verfahrensgebiet A 39-A-Stadt ist ein im Wesentlichen zusammenhängendes Gebiet, welches die unbebauten, land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke in den Gemarkungen der genannten Gemeinden außerhalb der Ortslagen erfasst, d. h. im Wesentlichen nördlich sowie teilweise südlich der Ortslage der Gemeinde Tappenbeck, westlich der Gemeinden A-Stadt und Barwedel, nord-östlich der Gemeinde Bokensdorf, und an das Vogelmoor im Norden grenzt. Dadurch stehen hinreichend Tauschflächen für die Teilnehmer zur Verfügung, um das im Einleitungsbeschluss genannte Ziel der Flurbereinigung, den durch das Unternehmen verursachten anteiligen Landverlust für die Teilnehmer in den genannten Gemarkungen tragbar zu gestalten, zu erreichen und in diesem Bereich auch die durch die Trassenführung bedingte Zerschneidung landwirtschaftlicher Wege durch neue Wegebaumaßnahmen auszugleichen.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Abgrenzung des Verfahrensgebietes allein am Zweck der Flurbereinigung auszurichten, nicht an den räumlichen Grenzen des straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens. Zwar ist die Unternehmensflurbereinigung rechtlich in der Weise mit der Planfeststellung verknüpft, dass sich das Verfahrensgebiet an dem Einwirkungsbereich des Unternehmens orientiert und die Einstellung der Planfeststellung gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG auch die Einstellung der Unternehmensflurbereinigung nach sich zieht. Auch können Änderungen im Planfeststellungsverfahren zu Änderungen des Flurbereinigungsgebiets nach § 8 FlurbG führen. Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung und die Gebietsabgrenzung richten sich aber nicht nach den straßenrechtlichen Planvorgaben, sondern nach den Vorgaben des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Insofern kann es aus flurbereinigungsrechtlichen Gründen auch veranlasst sein, ein Flurbereinigungsgebiet nachträglich zu teilen oder mehrere zuvor eigenständige Flurbereinigungsverfahren zu vereinigen (hierzu Wingerter, a. a. O., § 8 Rn. 7). Ebenso können flurbereinigungsrechtliche Gründe maßgebend für die Flurbereinigungsbehörde sein, im Bereich eines Straßenbauvorhabens von vorneherein mehrere Flurbereinigungsverfahren einzuleiten. In diesem Sinne hatte vorliegend schon die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr in ihrem Schreiben vom 28. Januar 2015 gegenüber der niedersächsischen Enteignungsbehörde die Durchführung von zwei Flurbereinigungsverfahren für das Unternehmen angeregt.
Es wäre auch nicht mit den Vorgaben des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vereinbar, wenn das Ermessen der Flurbereinigungsbehörde bei der Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach § 87 Abs. 1 FlurbG in der Weise eingeschränkt wäre, dass – wie der Kläger es verlangt – für ein Großbauvorhaben des Bundes auch nur ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren angeordnet werden könnte, welches zudem an die räumlichen Grenzen des u. U. weitreichenden Straßenbauvorhabens gebunden wäre. Die Auffassung des Klägers lässt außer Acht, dass sich die Zielsetzungen eines Planfeststellungsverfahrens und der Unternehmensflurbereinigung grundlegend unterscheiden. Die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung und der Zuschnitt des Verfahrensgebiets kann den Zweck, je nach den örtlichen Verhältnissen eine solidarische Verteilung der durch die Verwirklichung des Vorhabens entstehenden Lasten für die Teilnehmer zu ermöglichen und Nachteile für die allgemeine Landeskultur durch die Trassenführung möglichst vollkommen zu vermeiden, nur erfüllen, wenn in den betroffenen Gemarkungen grundsätzlich hinreichend Tauschflächen für die Teilnehmer zur Verfügung stehen, um den Verlust der Trassenflächen sowie die sich aus dem Trassenverlauf ergebenden ungünstigen Flächenzuschnitte möglichst durch Flächentausch auszugleichen und die Teilnehmer unter Berücksichtigung des Landabzugs weitgehend wertgleich in Land abzufinden (auch wenn die Unternehmensflurbereinigung nicht der Neugestaltung des Verfahrensgebiets nach §§ 1, 37 FlurbG dient und im Unternehmensflurbereinigungsverfahren kein Teilnehmer einen Anspruch auf eine wertgleiche Landabfindung nach § 44 FlurbG hat, vgl. das Senatsurteil vom 8.7.2015 – 15 KF 6/13 – juris Rn. 35 ff.; BVerwG, Beschluss vom 6.1.1987, a. a. O., Rn. 12). Zwar können die Ziele des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG in einem großen Flurbereinigungsgebiet grundsätzlich besser erreicht werden als in einem Gebiet kleineren Umfangs (BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O., juris Rn. 12), weshalb in der Rechtsprechung eine großräumige Gebietsabgrenzung unter Einbeziehung der gesamten Gemarkung (vgl. § 7 Abs. 2 FlurbG) im Allgemeinen für erforderlich gehalten wird (vgl. Wingerter in Wingerter/Mayr, a. a. O., § 7 Rn. 3). Allerdings darf das Verfahrensgebiet bei der fremdnützigen Unternehmensflurbereinigung mit Blick auf die damit verbundene enteignende Wirkung für die Teilnehmer auch nicht zu groß zugeschnitten werden. Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes spricht es daher typischerweise gerade für eine sachgerechte Ermessensausübung durch die Flurbereinigungsbehörde, wenn sie die Abgrenzung des Verfahrensgebiets eines eingeleiteten Unternehmensflurbereinigungsverfahrens unabhängig von der räumlichen Gesamtausdehnung des Straßenbauvorhabens entsprechend dem Verfahrenszweck so wählt, dass die Anzahl der Teilnehmer (hier 181) und die Gesamtfläche nicht zu großzügig bemessen sind, um die mit der Unternehmensflurbereinigung verbundene Enteignung auf das erforderliche und zumutbare Maß zu beschränken und gleichzeitig eine Verteilung des Landverlustes und die Vermeidung von Nachteilen nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG möglichst zügig und vollkommen zu erreichen. Dies hat der Beklagte erkennbar angestrebt.
Aus den landesrechtlichen Verwaltungsvorschriften des Gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 5. November 2014 zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungsverfahren (a. a. O.) folgt entgegen der Auffassung des Klägers nichts Gegenteiliges. Der dort verwendete Singular (ein Vorhaben, ein Flurbereinigungsgebiet, ein Einwirkungsbereich) spricht nicht dafür, dass im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung für ein Vorhaben nur ein einziges Flurbereinigungsverfahren angeordnet werden dürfe, sondern ist darauf zurückzuführen, dass sich die Bestimmungen über die Durchführung von Unternehmensflurbereinigungen (Plural) zu den Voraussetzungen, der Vorbereitung und Anordnung etc. jeweils eines „Unternehmensverfahrens“ verhalten (so ausdrücklich die dortigen Überschriften).
Der zweckentsprechenden Ermessensausübung durch die Flurbereinigungsbehörde steht es auch nicht entgegen, wenn bei der Bildung mehrerer Unternehmensflurbereinigungsverfahren im Bereich eines einzigen Straßenbauvorhabens der Landabzug in diesen Verfahren jeweils unterschiedlich hoch ausfällt. Zwar handelt es sich bei diesem Aspekt um flurbereinigungsrechtliche Gründe, deren Berücksichtigung im Rahmen der Ermessensausübung bei der Einleitung und Abgrenzung unterschiedlicher Verfahrensgebiete nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist. Allerdings handelt es sich nicht um ein vorrangiges Kriterium für die Ermessensausübung des Beklagten. Denn diese hat sich – wie ausgeführt – am Verfahrenszweck auszurichten. Die Ziele der Flurbereinigung bestehen hier nicht maßgeblich in der möglichst vollständigen Vermeidung eines Landabzugs oder dessen einheitlichem Umfang im gesamten Bereich des Straßenvorhabens, sondern u. a. darin, den durch das Unternehmen verursachten anteiligen Landverlust für die Teilnehmer tragbar zu machen (so der Einleitungsbeschluss). Die Höhe des Landabzugs in dem konkreten Flurbereinigungsverfahren richtet sich nach dem für das Unternehmen im Verfahrensgebiet benötigten Flächenbedarf gemäß § 88 Nr. 4 FlurbG, von dem je nach den Gegebenheiten im jeweiligen Verfahrensgebiet u. a. die als Ersatzflächen beschafften oder durch Landverzicht aufgebrachten Grundstücke abzuziehen sind (vgl. hierzu Ziffer 5 des Gem. Runderlasses des ML und MW vom 5.11.2014, a. a. O.). Selbst wenn der Umfang der benötigten Trassenflächen im Bereich des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens A 39-A-Stadt wegen der dort geplanten Tank- und Rastanlage größer sein sollte als im nördlichen Verfahrensgebiet A 39-Ehra, hängt die Höhe des konkreten Landabzugs nicht allein von diesem Umstand ab, sondern auch davon, in welchem Umfang der Vorhabenträger aufgrund der Beschaffung von Ersatzflächen noch von den Teilnehmern aufzubringende Flächen benötigt, die nach dem Verhältnis ihres Wertes zu dem Wert aller Grundstücke im Verfahrensgebiet aufzubringen sind. Wie hoch der Landabzug danach sein wird und ob er sich überhaupt in den unterschiedlichen Verfahrensgebieten wesentlich unterscheiden wird, ist im Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung noch nicht abschließend abzusehen. Auch daher muss sich weder die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung noch die Abgrenzung des Verfahrensgebiets entscheidend davon leiten lassen, gleiche Verhältnisse in unterschiedlichen Verfahrensgebieten herzustellen.
Es ist entgegen dem Vorbringen des Klägers auch nicht ersichtlich, dass das Verfahrensgebiet wegen konkreter Umstände zwingend erweitert werden müsste, um eine Verteilung des Landverlustes und die Vermeidung von Nachteilen nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG durch hinreichende Tauschmöglichkeiten für die Teilnehmer zu erreichen. So ist insbesondere nicht erkennbar, dass hierfür eine Einbeziehung weiterer Flächen in das Flurbereinigungsgebiet, insbesondere der vom Kläger angeführten eigenen bzw. gepachteten sowie weiterer 200 – 300 ha Ackerflächen der Stadt Wolfsburg, geboten wäre. Im Hinblick auf die sog. Allerwiesen (östlich Tappenbeck) war bereits im Anhörungstermin darauf hingewiesen worden, dass diese aufgrund ihrer Ortsnähe, Lage und Beschaffenheit nicht tauschbar seien (vgl. das Protokoll, S. 4 am Ende). Dass der Beklagte das Verfahrensgebiet nicht östlich über den Lauf der „Kleinen Aller“ hinaus erweitert hat, ist nach den Erläuterungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung von sachgerechten Erwägungen getragen. Der Senat vermag nicht zu erkennen, dass der Einwirkungsbereich der Trasse über die durch dieses Gewässer gezogene natürliche Grenze hinausgehen müsste. Die Grenzziehung des Beklagten ist auch deshalb nachvollziehbar, weil die Gewässergrenze zugleich die Gemarkungsgrenze zwischen den Gemeinden Tappenbeck und Brackstedt bildet. Die gesamte Gemarkung Brackstedt ist nach dem Einleitungsbeschluss nicht Gegenstand des Flurbereinigungsverfahrens. Nachvollziehbare Gründe dafür, warum das Verfahrensgebiet zur Erreichung der Zwecke des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens auf diese Gemarkung ausgedehnt werden müsste, ergeben sich aus dem Vortrag des Klägers nicht. Daher bestand für den Beklagten auch kein erkennbarer Anlass, das in der Gemarkung Brackstedt gelegene, einzelne Grundstück des Klägers (Flur G.) in das Verfahren einzubeziehen.
Dass die Flächen nördlich des Verfahrensgebiets nicht in eines der beiden Unternehmensflurbereinigungsverfahren, insbesondere nicht in das vorliegende Flurbereinigungsverfahren einbezogen wurden, erscheint vor dem Hintergrund der Erläuterungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sachgerecht, da diese Flächen danach nicht als Tauschflächen für die land- und forstwirtschaftlichen Flächen im Verfahrensgebiet in Betracht kommen und – soweit es sich um Moorgebiete handelt – voraussichtlich auch deutlich geringer zu bewerten wären. Die Einbeziehung von Flächen in ein Unternehmensflurbereinigungsgebiet, die wegen ihrer voraussichtlichen (Minder-)Wertigkeit von vorneherein für die Landabfindung der Teilnehmer ausscheiden, würde folglich nicht dazu beitragen, den Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen zu erreichen. Gleiches gilt umgekehrt für den ermessensgerechten Ausschluss von Grundstücken aus dem Verfahrensgebiet, die wegen ihrer Ortsrandlage als Bauerwartungsland oder Bauland einzustufen und deshalb anders (und höher) zu bewerten wären als rein land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen (vgl. § 29 FlurbG), und deren aufwändige Bewertung typischerweise in der Praxis ohnehin dadurch vermieden wird, dass sie keinem neuen Eigentümer zugeteilt werden (vgl. § 29 Abs. 4 FlurbG).
Dies gilt auch für die Grundstücke in der Gemarkung Tappenbeck, deren Einbeziehung in das Verfahren der Kläger begehrt hat (Flur I., letztere gepachtet). Sie befinden sich ausweislich der nachgereichten Karten und des Auszugs aus dem Bebauungsplan südlich der Ortslage Tappenbeck. Danach liegen sie zwar nicht im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Tappenbeck Süd Abschnitt I Teil A“, für den eine Bebauung festgesetzt ist, aber mit einer fast hälftigen Teilfläche im angrenzenden Abschnitt II, der als Bauerwartungsland einzustufen sein wird. Die jeweiligen Restflächen dieser Grundstücke liegen teilweise im Bereich der geplanten Trasse und werden hinsichtlich des verbleibenden Grundstückszuschnitts nicht als Tauschflächen in Betracht zu ziehen sein.
Das Verfahrensgebiet ist entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht zu klein, um den für das Unternehmen aufzubringenden Flächenbedarf zu tragen. Ein bestimmtes Verhältnis von Flächenbedarf zu Flurbereinigungsgebiet legt das Flurbereinigungsgesetz nicht fest (vgl. BVerwG, Urteile vom 5.5.1983, a. a. O., und vom 21.10.2009, a. a. O., juris Rn. 31). Zwar können die Ziele des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG in einem großen Flurbereinigungsgebiet grundsätzlich besser erreicht werden als in einem Gebiet kleineren Umfangs (BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O., juris Rn. 12). Das Verhältnis des Flurbereinigungsgebiets von ca. 1.330 ha zu der für das Unternehmen im Bereich des angeordneten Flurbereinigungsverfahrens benötigten Fläche von im Zeitpunkt der Anordnung ca. 48 ha (83 ha für das Unternehmen abzgl. 35 ha Ersatzflächen) führt jedoch entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu Ermessensfehlern bei der Abgrenzung des Verfahrensgebiets, weil danach ein zu hoher Landabzug zu befürchten wäre. Bei ca. 48 ha benötigter landwirtschaftlicher Fläche und einem mit der Landwirtschaftskammer vereinbarten Landabzug von maximal 5 % ergibt sich (ohne Berücksichtigung der Werte der Einlageflächen) eine Mindestverfahrensfläche von 960 ha (48 ha : 5 x 100), über die das Verfahrensgebiet mit 1.330 ha deutlich hinausgeht (hierzu ebenfalls BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O., Rn. 31). Es wäre auch dann nicht zu klein, wenn – wie der Kläger vorträgt – noch 12,5 ha Sandabbaufläche und 7,5 ha für ein weiteres Baugebiet aus dem Verfahrensgebiet auszuschließen wären.
Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, dass der zugrunde gelegte maximale Landabzug von 5 % ermessensfehlerhaft zu hoch wäre, denn ein Landabzug in dieser Höhe lässt keine Existenzgefährdung der einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe befürchten und wäre nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O., Rn. 31 sowie zur Existenzgefährdung im Planfeststellungsverfahren: BVerwG, Urteil vom 14.4.2010 – 9 A 13.08 – juris Rn. 29). Im Übrigen kann bei der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens naturgemäß lediglich der voraussichtliche Landabzug genannt werden, da die genaue Festlegung erst z. Zt. der vorläufigen Besitzeinweisung bzw. im Flurbereinigungsplan festgelegt wird (so auch Ziffer 5.1.4 des Gem. Runderlasses des ML und MW vom 5.11.2014 zur Durchführung von Unternehmensflurbereinigungsverfahren, a. a. O.).
2. Der Kläger hat – soweit er hieran in der mündlichen Verhandlung noch festgehalten hat – auch keinen Anspruch auf eine Änderung des im Einleitungsbeschluss festgelegten Flurbereinigungsgebiets im Hinblick auf die begehrte Einbeziehung bestimmter weiterer Grundstücke in das Verfahrensgebiet. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die vom Kläger bezeichneten Grundstücke in das Verfahrensgebiet einzubeziehen, weshalb auch für das Flurbereinigungsgericht keine Veranlassung besteht, den Anordnungsbeschluss entsprechend zu ändern.
Dem Flurbereinigungsgericht kommt gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsprozess eine erweiterte Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnis zu. Das ihm durch § 144 FlurbG eröffnete Ermessen, ob es den angefochtenen Verwaltungsakt durch Urteil ändert oder die Sache unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides zurückverweist, ist unter Beachtung des Beschleunigungsgebotes auszuüben. Dem entspricht auch eine erweiterte Befugnis, ohne Bindung an die Anträge der Beteiligten zu überprüfen, ob von dem Ermessen in zweckmäßiger Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 146 FlurbG). Die Sonderregelung des § 146 FlurbG gilt allerdings ausdrücklich nur für Bewertungs- und Abfindungsstreitigkeiten nach §§ 32 und 59 Abs. 2 FlurbG, während in den anderen Streitigkeiten – wie hier bei der Anfechtung der Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung – die allgemeinen Grundsätze für die Überprüfung von Ermessensentscheidungen gelten (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. §113 Abs. 1 und 5, 114 Satz 1 VwGO). Steht der Erlass des mit der Klage begehrten Verwaltungsakts im Ermessen der Behörde, liegt die für die Verpflichtung der Behörde zu seinem Erlass erforderliche Spruchreife (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) nur vor, wenn nur eine Entscheidung möglich bleibt, die nicht ermessensfehlerhaft wäre, also eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 2.3.2016 – 9 C 11007/15 – juris Rn. 24).
Eine solche Ermessensreduzierung, durch die jede andere Entscheidung des Beklagten als eine Einbeziehung der im Eigentum des Klägers stehenden bzw. von ihm gepachteten Grundstücke fehlerhaft wäre, ist nicht ersichtlich. Auch wenn der Kläger insoweit eine Einbeziehung von Flächen geltend machen kann, die nicht in seinem Eigentum stehen, sondern von ihm gepachtet wurden (vgl. zur Klagebefugnis eines Pächters gegen die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung: BVerwG, Urteil vom 29.1.2009 – 9 C 3.08 – BVerwGE 133, 118 = RzF zu § 87 I FlurbG Nr. 54), ist nach derzeitigem Stand nicht erkennbar, wieso der für die Abgrenzung des Verfahrensgebiets maßgebliche Zweck der Unternehmensflurbereinigung gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 und § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG nur durch die Einbeziehung der benannten Grundstücke in das Verfahrensgebiet möglichst vollkommen zu erreichen wäre.
Insofern ist allgemein anzumerken, dass der Kläger als Teilnehmer des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens grundsätzlich keinen Anspruch darauf hat, dass sein innerhalb der Gemarkung Tappenbeck bestehender zersplitterter Besitz (als Grundstückseigentümer oder Pächter) vollständig in das Flurbereinigungsgebiet einbezogen wird (hierzu Wingerter in Wingerter/Mayr, a. a. O., § 7 Rn. 4). Die vorstehenden Ausführungen zu der ermessensfehlerfreien Entscheidung des Beklagten, die südlich der Ortslage Tappenbeck gelegenen Grundstücke (Flur I., letztere gepachtet) nicht in das Verfahren einzubeziehen, weil sie mit jeweils etwa hälftiger Fläche als Bauerwartungsland in Betracht kommen, mit ihren jeweiligen Restflächen teilweise im Bereich der geplanten Trasse liegen und im Übrigen hinsichtlich des verbleibenden Grundstückszuschnitts nicht als Tauschflächen in Betracht zu ziehen sein werden, lassen keine Ermessensreduzierung auf Null erkennen. Auf individuelle Interessen des Klägers, die darin liegen mögen, für diese Grundstücke eine Landabfindung in anderer Lage zu erhalten, kommt es dabei nicht an.
Das in der Gemarkung Brackstedt gelegene Flurstück J., muss nach den vorstehenden Ausführungen schon deshalb nicht in das Verfahren einbezogen werden, weil es außerhalb der Gemarkungen liegt, für die das Flurbereinigungsverfahren angeordnet worden ist bzw. werden müsste. Es liegt auch deutlich außerhalb des Einwirkungsbereichs der Trasse, nämlich östlich der „Kleinen Aller“. Deshalb ist auch unerheblich, ob es – wie der Beklagte vorträgt – an die bebaubare Ortslage angrenzt und deshalb aus ähnlichen Gründen ausgeschlossen bleiben kann wie die vorgenannten weiteren Grundstücke des Klägers südlich von Tappenbeck.
3. Da der Beklagte nach den voranstehenden Ausführungen nicht verpflichtet ist, über die Änderung des Einleitungsbeschlusses erneut zu entscheiden, insbesondere nicht zur Zusammenfassung der beiden Unternehmensflurbereinigungen A 39-A-Stadt und A 39-Ehra oder zu einer Erweiterung des Verfahrensgebietes um weitere Grundstücke verpflichtet werden kann, besteht auch keine Veranlassung, den Widerspruchsbescheid isoliert entsprechend dem hilfsweise verfolgten Klagebegehren aufzuheben.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 154 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 3 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 5112 der Anlage 1 des GKG ist eine Gerichtsgebühr mit vier Gebührensätzen anzusetzen. Der zugrunde gelegte Streitwert richtet sich nach § 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 13.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe für die Zulassung der Revision nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 und 88 FlurbG
§§ 87 ff. FlurbG
§§ 1 und 37 oder des § 86 FlurbG
§§ 41 Abs. 3 und 58 Abs. 3 FlurbG
§§ 1, 37 FlurbG dient und im Unternehmensflurbereinigungsverfahren kein Teilnehmer einen Anspruch auf eine wertgleiche Landabfindung nach § 44 FlurbG
§§ 32 und 59 Abs. 2 FlurbG
§§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO
§ 87 FlurbG
§ 140 FlurbG
§ 144 FlurbG
§ 8 FlurbG
§ 9 FlurbG
§ 7 FlurbG
§ 109 FlurbG
§ 7 FlurbG
§ 110 FlurbG
§ 59 FlurbG
§ 65 FlurbG
§ 17a FernStrG
§ 1 FlurbG
§ 29 FlurbG
§ 144 FlurbG
§ 146 FlurbG
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 2 und 3 FlurbG
§ 88 Nr. 4 FlurbG
§ 144 Satz 1 FlurbG
§ 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 87 Abs. 3 FlurbG
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG
§ 2 Abs. 2 und 3 FlurbG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 FlurbG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG
§ 41 Abs. 3, 58 Abs. 3 FlurbG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 FlurbG
§ 88 Nr. 1 FlurbG
§ 5 Abs. 1 FlurbG
§ 5 Abs. 2 und 3 FlurbG
§ 87 Abs. 1 FlurbG
§ 87 Abs. 1 FlurbG
§ 88 Nr. 1 FlurbG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 5 Abs. 1 FlurbG
§ 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 6 Abs. 2 FlurbG
§ 6 Abs. 3 FlurbG
§ 110 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 FernStrG
§ 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG
§ 7 Abs. 1 FlurbG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 7 Abs. 2 FlurbG
§ 29 Abs. 4 FlurbG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 87 I FlurbG
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 45, 112
BVerwGE 120, 87
BVerwGE 139, 296
BVerwGE 135, 110
BVerwGE 66, 224
BVerwGE 82, 205
BVerwGE 133, 118
NVwZ 2004, 1327
9 A 13.08
9 B 70/15
15 KF 3/14
15 KF 24/13
9 C 4.16
15 K 599/00
V B 14.72
15 KF 8/15
15 KF 2/10
4 A 32/02
7 KS 211/03
5 B 164.88
15 KF 28/09
9 C 1.10
5 C 46.81
15 MF 5/09
9 C 9.08
70 A 5.09
5 C 2.81
7 C 24/12
5 C 9.12
5 C 51.87
5 B 30.85
15 KF 6/13
9 C 11007/15
9 C 3.08