Oberverwaltungsgericht Bremen (Bremen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-07-14, Aktenzeichen 2 LC 112/20

Tenor:
Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen OVG: 2 LC 112/20 VG: 3 K 2110/13 Im Namen des Volkes! Urteil In der Verwaltungsrechtssache – Klägerin und Berufungsklägerin – Prozessbevollmächtigte: g e g e n die Stadtgemeinde Bremen, vertreten durch die Senatorin für Kinder und Bildung, Rembertiring 8 - 12, 28195 Bremen, – Beklagte und Berufungsbeklagte – Prozessbevollmächtigte: hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 2. Senat - durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Dr. Maierhöfer, den Richter am Oberverwaltungsgericht Traub und die Richterin am Oberverwaltungsgericht Stybel sowie die ehrenamtlichen Richter Nissen und Preuß aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Juli 2021 für Recht erkannt: 1. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – 3. Kammer – vom 29.01.2020 wird zurückgewiesen. 2. Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.
2 3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. 4. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Bewilligung eines höheren Zuwendungsbetra- ges für den Betrieb der von ihr im Jahr 2013 eingerichteten Kindertagesstätten in der Stadt- gemeinde Bremen. Im Jahr 2013 wurde den freien Trägern, die in der Stadtgemeinde Bremen Einrichtungen der Kindertagesbetreuung betrieben, auf Grundlage des § 18 Abs. 1 des Bremischen Ge- setzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege (BremKTG) Zuwendungen zu den Personal- und Sachausgaben für den laufenden Betrieb der Einrich- tungen aufgrund einer durch Senatsbeschluss vom 06.03.2001 zum Kindergartenjahr 2001/2002 eingeführten Förderpraxis gewährt, die die anzuerkennenden Ausgaben für die Durchführung der Kindertagesbetreuung auf Basis der Multiplikation von Jahresganztags- plätzen mit einem Referenzwert ermittelte (sog. „Akzeptables Betriebsergebnis“). Der Jah- resganztagsplatz ist eine Kennzahl, die den unterschiedlichen Aufwand pro tatsächlich an- gebotenem Platz in Abhängigkeit zur täglichen Betreuungsdauer und Altersgruppe des Kindes wiedergeben sollte. Die der Bestimmung der Zuwendungshöhe zugrunde gelegten Jahresganztagsplätze eines Einrichtungsträgers stellten sich als das Produkt aus den „tat- sächlich“ angebotenen Plätzen mit einem Faktor für den Betreuungsumfang und die Al- tersgruppe (z.B. 0,86 für einen Betreuungsumfang eines Kindergartenkindes von 6 Std. täglich, 1,00 für einen Betreuungsumfang eines Kindergartenkindes von 8 Std. täglich) und der Anzahl der Monate dar. Der Referenzwert sollte in pauschalierter Weise die notwendi- gen Personal- und Sachausgaben ohne Berücksichtigung der Mieten und Abschreibungen auf Gebäude für die Ganztagsbetreuung eines Kindergartenkindes als zuwendungsfähige Obergrenze abbilden. Er wurde auf der Grundlage der Daten einer Kostenanalyse eines durch die Beklagte in Auftrag gegebenen Gutachtens „zur Organisation und Wirtschaftlich- keitsuntersuchung der Leistungen in Kindertagesheimen und in der Kinderbetreuung ins- gesamt“ („W-Gutachten“) aus dem Jahr 1999 festgesetzt und bis zum Jahr 2007 in Anpassung an Kostensteigerungen jährlich erhöht. Hinsichtlich der im Referenzwert be- rücksichtigten Kosten für die Versorgung mit Mittagessen, für Fortbildung und Supervision sowie mit pädagogischem Material gab die Beklagte zudem Teilleistungshöchstbeträge
3 vor. Eine Förderung der Sachausgaben über den jeweiligen Teilleistungshöchstbetrag er- folgte nicht, auch wenn die maximal mögliche Gesamtzuwendung nach dem akzeptablen Betriebsergebnis nicht erreicht wurde. Die Überprüfung der Einhaltung der Teilleistungs- höchstbeträge erfolgte jeweils erst im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung nach Abschluss des Bewilligungszeitraums. Im Jahr 2008 entschied sich die Beklagte angesichts der Haushaltslage, von einer jährli- chen Erhöhung des Referenzwertes abzusehen. Der Referenzwert liegt seitdem unverän- dert auf dem Niveau des Jahres 2007 bei 484,72 Euro. Der Teilleistungshöchstbetrag für das Mittagessen liegt seit 2011 unverändert bei 3,94 Euro, der für Fortbildung und Super- vision seit dem 01.08.2012 bei 76,44 Euro und der für Spiel- und Bastelmaterial seit 2008 bei 23,53 Euro pro Platz. Die den Trägern gewährte Gesamtzuwendung ermittelte sich im Jahr 2013 im Wesentli- chen aus dem akzeptablen Betriebsergebnis, abzüglich eines pauschalen Eigenanteils zwischen 0 % und – im Falle der kirchlichen Träger – maximal 10 % und der im Bewilli- gungszeitraum vereinnahmten Elternbeiträge, und zuzüglich einer seit 2008 gewährten pauschalen Erhöhung der sich danach ergebenden Zuwendungssumme um 2 %, den seit 2007 entstandenen Personalmehrausgaben aufgrund von Tariferhöhungen unter Beach- tung des Besserstellungsverbots, sowie der Mieten, die im Rahmen des Referenzwertes keine Berücksichtigung fanden. Außerdem wurden den freien Trägern auf Antrag weitere Kostenpositionen ausgeglichen, die z.B. aus einer gegenüber der Referenzwertberech- nung anerkannten Steigerung der dort berücksichtigten Teilleistungsbeträge für die Fort- bildungskosten um 10 Euro/Platz, aus der Erhöhung der Personalschlüssel oder aus einer pauschalen Abgeltung der Erweiterung der Gruppengröße im Krippenbereich von acht auf zehn Kinder folgten. Die Klägerin betrieb 2013 und betreibt auch heute in der Stadtgemeinde Bremen mehrere Einrichtungen der Kindertagesbetreuung, die im Rahmen der Angebotsplanung nach § 80 SGB VIII, § 8 BremAGKJHG und § 17 Abs. 1 BremKTG Berücksichtigung fanden. Mit unter dem 15.08.2013 und 21.10.2013 aktualisiertem Antrag vom 20.12.2012 beantragte sie bei der Beklagten für das Platz- und Betreuungsangebot für Kinder unter 3 Jahren in der ge- meindlichen Tagesbetreuung die Gewährung von Zuwendungen in Höhe von insgesamt 6.970.531 Euro für den Bewilligungszeitraum 01.01.2013 bis 31.12.2013. Sie wies darauf hin, dass aus ihrer Sicht eine Weiterentwicklung des bestehenden Referenzwertes erfor- derlich sei, um Kostensteigerungen aufzufangen. Dem Zuwendungsantrag werde daher ein erhöhter Referenzwert zugrunde gelegt.
4 Mit Bescheid vom 06.11.2013 bewilligte die seinerzeit zuständige Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen der Klägerin für 2013 eine „Zuwendung im Wege der instituti- onellen Förderung als Fehlbedarfsfinanzierung“ für die Einrichtungen zur Tagesbetreuung von Kindern unter 3 Jahren an gemeindlichen Standorten bis zu einer Höhe von 6.812.161 Euro. Es wurden Ausgaben in Höhe von 8.201.000 Euro für ein Platzangebot entsprechend 15.242,60 Jahresganztagsplätzen als zuwendungsfähig anerkannt. Grundlage für die Be- rechnung sei der Referenzwert des Jahres 2007. Bezüglich der mit diesem Bescheid gewährten Zuwendungen erließ die Beklagte unter dem 23.10.2014 zudem einen Rückforderungsbescheid über 407.654 Euro. Für das Ka- lenderjahr 2013 seien nach erfolgter Verwendungsnachweisprüfung Gesamtausgaben in Höhe von 8.022.418 Euro anzuerkennen. Nach Abzug der Einnahmen aus Elternbeiträgen und des Eigenanteils in Höhe von 10 % ergebe sich ein Fehlbedarf in Höhe von 6.404.507 Euro. Der Bescheid ist nicht bestandskräftig; die hiergegen vor dem Verwaltungsgericht erhobene Anfechtungsklage (3 K 1821/14) ruht. Mit Bescheid vom 05.11.2013 bewilligte die Beklagte der Klägerin zudem für das Kalen- derjahr 2013 Zuwendungen für die Einrichtungen zur Tagesbetreuung von Kindern in der Altersstufe drei bis sechs Jahre sowie für Grundschüler an gemeindlichen Standorten in Höhe von 23.283.903 Euro, entsprechend dem Antrag der Klägerin. Die Klägerin hat am 26.11.2013 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, dass die Finanzierung der Kindertagesbetreuung durch freie Träger nicht im Zuwendungs- wege erfolgen dürfe. Die Bereitstellung von Plätzen in Kindertageseinrichtungen betreffe aufgrund des Rechtsanspruchs der Leistungsberechtigten auf Betreuung aus § 24 SGB VIII Pflichtaufgaben des Staates. Dass die Klägerin zur Erfüllung staatlicher Pflichtaufga- ben mit eigenen Mitteln in erheblichem Umfang beitrage, verstoße gegen die im Grundge- setz bestimmte Finanzverfassung (Art. 104a Abs. 1 GG). Daraus sei abzuleiten, dass die Länder für die Wahrnehmung der ihnen zugeordneten gesetzlichen Aufgaben die finanzi- ellen Mittel beisteuern müssten. Das schließe die Ausgestaltung der finanziellen Förderung von Kindertagesstätten mit den Mitteln des Zuwendungsrechts aus, weil das Zuwendungs- recht lediglich bei der Erfüllung von freiwilligen Aufgaben des Staates Anwendung finde. Vielmehr müsse zwingend Entgeltrecht im Rahmen des jugendhilferechtlichen Dreiecks- verhältnisses herangezogen werden. Durch die Anwendung des Zuwendungsrechts werde zudem das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten aus § 5 SGB VIII einge- schränkt, weil nicht jeder Anbieter in den Kreis der Zuwendungsempfänger aufgenommen werde. Der Staat sei nicht berechtigt, finanzielle Lasten im Rahmen der Erfüllung seiner gesetzlichen Pflichtaufgaben auf die Leistungserbringer abzuwälzen. Es sei daher auch unzulässig, dass § 18 Abs. 3 BremKTG die Erbringung von Eigenleistungen durch die
5 freien Träger vorsehe. Das Gesetz genüge zudem nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz, wenn es von „angemessenen“ Eigenleistungen spreche, die Höhe der Eigenleistungen aber nicht selbst festlege. Das gelte auch für den Kriterienkatalog, den § 18 Abs. 2 und 3 BremKTG i.V.m. § 74 SGB VIII für die Bestimmung der Eigenleistungsanteilshöhe enthalte. Die Angemessenheit des Eigenanteils werde danach anhand zahlreicher unbestimmter Rechtsbegriffe wie „Finanzkraft“ und „Art und Bedeutung der Tageseinrichtung“ bestimmt. Eine Gleichbehandlung der Träger in rechtsstaatlich tragfähiger Weise sei aufgrund des- sen nicht möglich. Außerdem sei nicht im Ansatz nachvollziehbar, nach welchen Kriterien die Beklagte vorgegangen sei, als sie den Eigenanteil der Klägerin auf 10 % festgesetzt habe. Es gehe nicht an, von der Klägerin zu verlangen, alle betriebsinternen Zahlen, ins- besondere ihr gesamtes Vermögen, offenzulegen, damit die Beklagte anschließend nach freiem Gutdünken die Finanzkraft bestimmen könne. Jedenfalls habe sie insoweit einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen freien Trägern. Die Beklagte müsse einheit- lich für alle Zuwendungsempfänger definieren, nach welchen Kriterien sich die Höhe des Eigenanteils richte. Dem sei sie nicht nachgekommen. Ihre Vorgehensweise sei willkürlich. Mit der Kirchensteuer werde zudem nicht das Ziel verfolgt, den Staat bei der Finanzierung seiner gesetzlichen Pflichtaufgaben zu entlasten. Der für die Zuwendungshöhe maßgebliche Referenzwert aus dem Jahr 2007 bilde die für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen erforderlichen Kosten nicht mehr angemessen ab. Die Beklagte berücksichtige in ständiger Verwaltungspraxis zwar die aufgrund von Ta- riferhöhungen gestiegenen Personalausgaben, eine Erhöhung des Referenzwertes um die gleichermaßen gestiegenen Sachkosten - namentlich die Sachausgaben Pädagogik (Ma- terialien), die Gebäudekosten (Müllabfuhr, Strom, Gas, Reinigungsmittel, Küche und Ver- pflegung), die Kosten für allgemeine Bauunterhaltung und Investitionen sowie die Regie- kosten - erfolge jedoch nicht. Dadurch erhöhe sich faktisch der durch die Klägerin zu tra- gende Eigenanteil über die Grenze von 10 %. Die Beklagte selbst habe im Jahr 2011 ein Gutachten in Auftrag gegeben, um den Referenzwert an das aktuelle Kostenniveau anzu- passen („F-Gutachten“); die Gutachterin habe für das Jahr 2011 einen Referenzwert von 551,29 Euro ermittelt. Eine Referenzwerterhöhung habe die Beklagte allein aus Kos- tengründen nicht vollzogen. Bei der Erfüllung staatlicher Pflichtaufgaben müssten die er- forderlichen Haushaltsmittel jedoch zwingend bereitgestellt werden. Dadurch, dass die Be- klagte bei Ermittlung der Zuwendungshöhe teilweise eine pauschalierte Betrachtung an- hand des Referenzwertes vornehme, teilweise den Trägern tatsächlich entstandene Kos- ten ersetze, entstehe insgesamt eine völlig undurchsichtige Förderpraxis. Die Beklagte habe zwischenzeitlich auch anerkannt, dass die Kosten für Bauunterhaltung, die nicht Be- standteil des Referenzwertes seien, zu erstatten seien. Sie habe mit der Klägerin im März 2018 eine „Vereinbarung über Zuwendungen für Bauunterhalt der Kindertagesbetreuung“ geschlossen, die berücksichtige, dass die Klägerin im Unterschied zu anderen Trägern
6 aufgrund des hohen Anteils selbstgenutzter Gebäude einen besonderen Aufwand für Bau- unterhaltung habe, der nicht durch öffentliche Mietkostenzuschüsse gedeckt sei. Nach der Vereinbarung werde der Klägerin nunmehr eine separate Zuwendung „Bauunterhaltung“ in pauschaler Form von 1 Mio. im Jahr bei einem Eigenanteil von 10 % gewährt. Das von der Beklagten praktizierte Verfahren gewährleiste weder, dass dem Zuwendungs- bescheid die tatsächlich kalkulierten Kosten zugrunde gelegt würden, noch, dass im Ver- wendungsnachweisverfahren die tatsächlichen Kosten überprüft und zum Gegenstand ei- nes Abschlussbescheides gemacht werden könnten. Eine Fehlbedarfsfinanzierung setze aber zwingend die Kalkulation auf Basis der tatsächlichen Kosten voraus. Die Aussage der Beklagten, dass neben dem akzeptablen Betriebsergebnis zahlreiche zusätzliche Positio- nen Anerkennung fänden, um die unterbliebene Steigerung des Referenzwertes auszu- gleichen, sei unpräzise und nicht einlassungsfähig. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 28.08.2019 vor dem Verwaltungsge- richt die Klage insoweit zurückgenommen, als sie ursprünglich zusätzlich begehrt hat, die Beklagte zu verpflichten, ihr eine höhere Zuwendung für die Einrichtungen zur Tagesbe- treuung von Kindern in der Altersstufe drei bis sechs Jahre sowie für Grundschüler in ge- meindlichen Einrichtungen zu gewähren. Im Anschluss an die mündliche Verhandlung vom 28.08.2019 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Ver- handlung vor dem Verwaltungsgericht verzichtet. Die Klägerin hat erstinstanzlich beantragt, die Beklagte zu verpflichten, unter Änderung des Bescheides der Senatorin für Sozia- les, Kinder, Jugend und Frauen vom 06.11.2013 (Kinder unter drei Jahren) den Anträ- gen der Klägerin vom 20.12.2013 und 15.08.2013 in vollem Umfang stattzugeben, hilfs- weise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 06.11.2013 (Kinder unter drei Jahre) zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Beklagte hat erstinstanzlich beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat geltend gemacht, dass sie nicht gehindert sei, bei Bestimmung der Zuwendungs- höhe einen Eigenanteil der freien Träger anzusetzen. Art. 104a GG regele allein die Zu- ständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern. Aus dem Rechtsanspruch des Kindes
7 auf Betreuung in einer Tageseinrichtung folge nicht die Unzulässigkeit der Erhebung eines Eigenanteils, vielmehr werde sowohl in § 74 SGB VIII als auch in § 18 BremKTG auf eine angemessene Eigenleistung des Trägers verwiesen. Für die Finanzierung der Kinderta- gesstätten sei auch nicht zwingend Entgeltrecht zugrunde zu legen. Das folge bereits aus § 74a SGB VIII, wonach das Landesrecht die Finanzierung der Kindertagesbetreuung re- gele. Damit habe der Gesetzgeber den Ländern die Möglichkeit erhalten wollen, die Finan- zierung wie bisher durch Zuwendungen auszugestalten. Die Höhe des Eigenanteils sei abhängig von der Finanzkraft der Träger und ihrem Eigen- interesse an der Durchführung der Aufgabe festgesetzt worden. Zur Beurteilung der Fi- nanzkraft seien durch die Träger die erforderlichen Unterlagen, wie Bilanzen, Vermögens- und Schuldenübersichten vorzulegen. Hierzu habe sich die Klägerin in der Vergangenheit außerstande gesehen. Die Höhe des Eigenanteils sei daher in ihrem Fall das Ergebnis von Verhandlungen. Der Eigenanteil sei von 53% im Jahr 1986 auf inzwischen nur noch 10 % gesunken. Richtig sei, dass nur von den konfessionellen Trägern ein Eigenanteil in Höhe von 10 % verlangt werde. Der Eigenanteil der übrigen Träger belaufe sich auf maximal 3,5 %, abhängig davon, ob sie über sonstige Einnahmen, etwa durch besonders hohe El- ternbeiträge oder durch Spenden, verfügten. Die kirchlichen Träger verfügten demgegen- über über erhebliches eigenes Vermögen sowie eigene Einkünfte durch die Kirchensteuer; insoweit seien sie auch auf den innerkirchlichen Finanzausgleich zu verweisen. Außerdem hätten gerade die kirchlichen Träger als Teil ihres Bildungs- und Verkündungsauftrages ein erhebliches eigenes Interesse an dem Betrieb von Kindertagesstätten, was sich auch da- ran zeige, dass sie, anders als die übrigen freien Träger, ihre Plätze nicht nur nach sozialen Kriterien besetzen müssten, sondern zusätzlich eigene Kriterien, wie die Gemeindemit- gliedschaft berücksichtigen dürften. Weiter hat die Beklagte vorgetragen, dass es sich bei den Zuwendungen um freiwillige Leistungen der Gemeinden handele. Zur Anhebung des Referenzwertes um die Sachkos- tensteigerungen sei sie daher nicht verpflichtet gewesen. Eine Auswertung der Wirtschafts- pläne der Klägerin ergebe zwar eine Steigerung der Sachausgaben, ihr prozentualer Anteil an den Gesamtausgaben sei im Vergleich des Jahres 2013 zu 2012 jedoch gesunken. Die Sachausgaben würden im Vergleich zu den Personalausgaben auch nur einen Anteil von etwa 20 % an den Gesamtausgaben ausmachen. Ob sich der geforderte Differenzbetrag auf Ausgaben für die zuwendungsfähige Regelbetreuung oder aber auf Sonderleistungen der Klägerin beziehe, könne anhand der vorgelegten Unterlagen nicht festgestellt werden. Die Klägerin weiche in ihrem Betreuungsangebot von der geförderten Regelleistung ab. Für Leistungen und Mehrausgaben, die außerhalb der Regelbetreuung liegen, müsse sie eigene Mittel einsetzen. Da sich der pauschale Eigenanteil von eigentlich 10 % allein nach
8 dem akzeptablen Betriebsergebnis richte, die Beklagte seit 2007 aber hiervon nicht um- fasste Zuwendungen für weitere Kostenpositionen, wie insbesondere die gestiegenen Per- sonalausgaben, leiste, sei der Eigenanteil faktisch sogar gesunken. Für die Betreuung im Bereich der Kindergartenkinder belaufe er sich nur noch auf 6,68 % und im Bereich der Krippenkinder auf 9 %. Die Zuwendungshöhe sei zudem abhängig von den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln. Diese hätten die Erhöhung der Zuwendung um die tatsächli- chen Personalmehrausgaben, nicht aber um weitere Erhöhungen für Sachausgaben mög- lich gemacht. Neben den Personalmehrausgaben würden zudem weitere Kostenpositio- nen erstattet, wie z.B. die Kosten für einzelne Bauunterhaltungen und die Dependancezu- schläge, die die gesteigerten Sachausgaben der Klägerin teilweise ausgleichen würden. Durch Urteil vom 29.01.2020 hat das Verwaltungsgericht das Klageverfahren eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen worden ist (Zuwendungsbescheid bezüglich der Alters- gruppe ab 3 Jahre) und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Klägerin habe weder einen Anspruch auf die von ihr begehrten weiteren Zuwendungen in Höhe von 157.000 Euro noch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts. Weder aus § 18 BremKTG noch aus Art. 3 Abs. 1 GG lasse sich ein solcher Anspruch herleiten. Der grundsätzlichen Ausgestaltung des § 18 Abs. 1 BremKTG, die Finanzierung der freien Trä- ger von Kindertageseinrichtungen über Zuwendungen zu regeln, stehe höherrangiges Recht nicht entgegen. Aus dem SGB VIII folge keine Verpflichtung der Beklagten, die Fi- nanzierung im Rahmen einer Entgeltfinanzierung vorzunehmen. Gemäß § 74a Satz 1 SGB VIII regele die Finanzierung von Tageseinrichtungen das Landesrecht. Damit könnten die bundesrechtlichen Regelungen für die Finanzierung von Tageseinrichtungen nicht zur An- wendung kommen und es stehe den Ländern frei, die finanzielle Förderung der freien Trä- ger von Kindertageseinrichtungen maßgeblich über Zuwendungen abzuwickeln. Dem stehe nicht entgegen, dass es sich bei der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen um einen Sozialleistungsanspruch nach § 24 SGB VIII handele. Der Bundesgesetzgeber habe sich in Kenntnis des Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz entschieden, den Ländern die Zuwendungsfinanzierung von Kindertagesstätten weiter zu ermöglichen. Die Zuwendungsfinanzierung lasse auch das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtig- ten nach § 5 SGB VIII nicht leerlaufen, denn auch bei der Finanzierung von Kindertages- einrichtungen über Zuwendungen habe sich der Träger der öffentlichen Jugendhilfe an dem in § 3 Abs. 1 SGB VIII normierten Grundsatz der Pluralität zu orientieren. Dass die Beklagte diesen Grundsatz bei der Förderung nicht ausreichend berücksichtige, sei nicht ersichtlich. Die Finanzierung freier Träger von Kindertageinrichtungen durch Zuwendungen widerspreche schließlich nicht Art. 104a GG. Die Regelung lege fest, wer im Verhältnis zwischen Bund und Ländern die finanziellen Lasten zu tragen habe und wer finanzieren dürfe, die Klägerin sei hingegen nicht Adressatin der Regelung. Art. 104a Abs. 1 GG ent-
9 halte darüber hinaus keine allgemeine Regel des Verfassungsrechts. Daher lasse sich da- raus auch nicht ableiten, dass die Länder bei der Wahrnehmung der ihnen zugeordneten Aufgaben durch Private die finanziellen Mittel vollumfänglich beisteuern müssten. Mit dem in § 18 BremKTG normierten Prinzip der Zuwendungsfinanzierung gehe zudem keine un- zumutbare Beeinträchtigung der Berufsfreiheit neuer Anbieter, die in den Bereich der Zu- wendungsempfänger aufgenommen werden wollen, einher. Die Kriterien zur Bestimmung des angemessenen Eigenanteils der freien Träger würden dem Bestimmtheitsgebot gerecht. Die Regelung über den Eigenanteil aus § 18 Abs. 3 Satz 1 BremKTG entspreche der gesetzlichen Konzeption, die der Bundesgesetzgeber auch § 74 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 Nr. 4 SGB VIII zugrunde gelegt habe. Die Gesetzes- begründung zu § 18 BremKTG gebe Auslegungshilfen dahingehend, was unter Art und Bedeutung der Tageseinrichtung zu verstehen sei und welche Faktoren bei der Bestim- mung der Leistungsfähigkeit zu berücksichtigen seien. § 18 Abs. 1 BremKTG normiere eine prinzipielle Pflicht der Beklagten im Sinne eines in- tendierten Ermessens, den jeweiligen freien Trägern bei Vorliegen der Fördervorausset- zungen Zuwendungen zu gewähren. Dem sei die Beklagte nachgekommen. Der streitbe- fangene Bescheid lasse hinsichtlich der Bemessung der konkreten Höhe der Zuwendun- gen keine Rechtsfehler erkennen. Es habe sich eine Zuwendungspraxis herausgebildet, die berücksichtige, dass der Senat der Freien Hansestadt Bremen am 06.03.2001 beschlossen habe, dass die Zuwendungen zum Betrieb von Kindertagesstätten ab dem Kindergartenjahr 2001/2002 nur noch pauschaliert zu gewähren seien. Die Beklagte habe daraufhin ein System zur Berechnung der Zuwendungssumme mittels einer Zuwendungspauschale entwickelt. Das Zuwendungssystem sei unter anderem in der Vorlage des Amtes für Soziale Dienste vom 27.08.2001 für die Sitzung des Jugendhilfeausschusses am 13.09.2001 und für die Sitzung der Deputation für Soziales, Jugend und Senioren am 18.09.2001 hinreichend konkret fixiert worden. Die Klägerin dringe mit ihren Einwänden gegen diese Förderpraxis nicht durch. Zwar habe die Kammer grundsätzlich Zweifel daran, ob die Kosten für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen im Jahr 2013 durch das akzeptable Betriebsergebnis nach wie vor angemessen abgebildet würden, nachdem der Referenzwert seit 2007 nicht angehoben worden ist. Daneben habe die Beklagte jedoch weitere Positionen als zuwendungsfähig anerkannt. Dies gelte insbesondere für tarifbedingte Personalkostensteigerungen und die Miete. Die Klägerin habe weder vorgetragen, welche konkreten Kostenpositionen sie in Bezug auf die Sachausgaben von der Beklagten zusätzlich ersetzt haben möchte, noch sei ersichtlich, dass die Beklagte konkrete Kostenpositionen bei einem nachgewiesenen Mehraufwand nicht als angemessene Sachausgaben anerkennen und erstatten würde. Soweit die Klägerin vortrage, im Bereich der Mittagsversorgung seien abgerechnete Essensportionen,
10 die oberhalb des von der Beklagten anerkannten Betrages in Höhe von 3,94 Euro pro Portion lagen, nicht anerkannt worden, substantiiere sie auch diesen Vortrag nicht weiter. Die Klägerin dringe auch nicht mit dem Einwand durch, dass die von der Beklagten praktizierte Zuwendungspraxis in Bezug auf den 2 %-igen Erhöhungsbeitrag willkürlich sei. Insoweit würden alle freien Träger gleichbehandelt, da für alle freien Träger dieselbe Berechnungsmethode verwendet werde. Die Beklagte habe sich weiter zulässigerweise für die Finanzierung der freien Träger von Kindertageseinrichtungen im Wege einer institutionellen Förderung als Fehlbedarfsfinanzierung entschieden. Bei der Fehlbedarfsfinanzierung berechne sich die Höhe der Zuwendungen nach dem Fehlbedarf, der insoweit verbleibe, dass der freie Träger die zuwendungsfähigen Ausgaben nicht durch eigene oder fremde Einnahmen decken könne. Dass anhand der von der Beklagten angewandten Berechnungsmethode eine Kalkulation mit den tatsächlich angefallenen Kosten nicht möglich sei und um welche konkreten Kostenpositionen es sich dabei han- dele, werde von der Klägerin nicht weiter vorgetragen und sei auch nicht ersichtlich. Richtig sei zwar der Einwand der Klägerin, dass sich die Beklagte nicht auf die „zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel“ berufen dürfe. Dies folge aus § 21 BremKTG, wonach alle fi- nanziellen Leistungen der öffentlichen Jugendhilfe, die sich aus dem Gesetz ergeben, so- weit es sich nicht um den notwendigen Aufwand zur Realisierung des Rechtsanspruchs von Kindern auf den Besuch eines Kindergartens nach § 5 Abs. 1 und 7 Abs. 1 BremKTG a.F. handelt, mit der Maßgabe gelten, dass in den Haushaltsplänen des Landes und der Stadtgemeinden entsprechende Mittel bereitgestellt würden. Es sei aber nicht ersichtlich, dass sich die Beklagte auf die „zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel" berufen und auf- grund dessen den von der Klägerin begehrten erhöhten Zuwendungsbetrag nicht gewährt habe. Der Ansatz einer Eigenleistung in Höhe von 10 % sei nachvollziehbar. Bei der Bemessung der Höhe der Eigenleistung sei bei den freien Trägern bereits im Jahr 1986 danach diffe- renziert worden, ob diese über eigene Einnahmen in Form von Kirchensteuern (dann 53 %) oder über keine Einnahmen verfügten (dann 10 %). An diesem Differenzierungskrite- rium habe die Beklagte auch im Jahr 2013 festgehalten. Die Beklagte führe insoweit an, dass viele andere freie Träger über keine eigenen Einkünfte verfügten. Zudem würden un- terschiedliche Elternbeiträge und Spenden bei der Bemessung der Höhe der Eigenleistun- gen berücksichtigt. Dass sich die Beklagte hier von sachfremden Erwägungen habe leiten lassen, sei nicht ersichtlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe der Staat ohne Missachtung der kirchlichen Binnenstruktur den Träger einer kirchlichen Einrichtung, der um staatliche Förderung nachsuche, auf die Möglichkeit des innerkirchlichen Finanzausgleichs als vorrangige Finanzierungsquelle verweisen. Die Klägerin habe nicht substantiiert vorgetragen, dass sich aufgrund der Nichtberücksichti- gung einer Sachkostensteigerung in den vergangenen Jahren faktisch ihr Eigenanteil auf
11 über 10 % erhöht habe. Der Zuwendungsberechnung sei vielmehr zu entnehmen, dass sich aufgrund der Berücksichtigung weiterer Positionen, wie etwa der Miete und dem Aus- gleich für Tariferhöhungen, der pauschal veranschlagte Eigenanteil von 10 % in Bezug auf die Gesamtsumme verringert habe. Insofern sei die Argumentation der Beklagten nicht zu beanstanden, nach welcher der Eigenanteil der Klägerin damit insgesamt weniger als 10 % betrage. Die Klägerin hat am 17.04.2020 die durch das Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das am 19.03.2020 zugestellte Urteil erhoben und die Berufung am 20.07.2020 nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist durch den Vorsitzenden begründet. Sie trägt vor: Das angegriffene Urteil setze sich nicht mit der Frage auseinander, ob die Finanzierung privater Träger in Form von Zuwendungen überhaupt und unter Heranzie- hung zu einer Eigenleistung zulässig sei. Die in § 74 SGB VIII geregelten Voraussetzungen seien mit der Erfüllung von Rechtsansprüchen oder von objektiv-rechtlichen Verpflichtun- gen nicht vereinbar und daher auch nicht geeignet zur Förderung von Kindertageseinrich- tungen. Auch der Umstand, dass der in § 24 SGB VIII normierte Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz bereits bei Aufnahme des § 74a SGB VIII existierte, lasse nicht darauf schließen, dass die Finanzierung von Kindertagesstätten im Zuwendungswege zulässig sei. Dass ein freier Träger aus „autonomen Motiven“ tätig werde, entbinde den Gesetzge- ber nicht von der Verpflichtung zur Förderung der freien Jugendhilfe. Mit § 74a SGB VIII habe keine Entlastung des Staates und Auslagerung bestimmter Kosten auf private Träger geschaffen werden sollen. Die finanzielle Förderung dürfe nicht hinter dem finanziellen Aufwand des Leistungserbringers zurückbleiben. Die Zuwendungsfinanzierung schränke auch das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten aus § 5 SGB VIII ein, weil sie zu einer Einschränkung der möglichen Anbieter führe und in tatsächlicher Hinsicht die Auf- nahme neuer Träger in das Förderungssystem verhindere ("closed shop"). Dies begründe zugleich einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG und eine Verletzung des allgemeinen Gleich- heitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG durch eine systemseitige Zugangsbeschränkung. Art. 104a GG enthalte einen allgemeinen Grundsatz der Kostentragung desjenigen, der eine gesetzliche Aufgabe zu erfüllen habe. Die verfassungsrechtliche Konzeption lasse keine Auslagerung bestimmter Kosten auf private Träger zu. An der Auffassung, dass § 18 Abs. 2 und Abs. 3 BremKTG i.V.m. § 74 SGB VIII zu unbe- stimmt seien, werde festgehalten. Dem Verwaltungsgericht gelinge es nicht, das Merkmal einer angemessenen Eigenleistung zu definieren. Tatsächlich setze nicht die gesetzliche Regelung den Maßstab für die Bestimmung der Eigenleistung, sondern allein die Förder- praxis, so dass der Verwaltung hier vollständig freie Hand gelassen werde. Es bleibe die Auswahl zwischen vage umrissenen Kriterien, welche eine Nachprüfung und
12 Vergleichbarkeit vollkommen unmöglich machten. Im konkreten Fall der Bemessung des Eigenanteils der Klägerin habe die Beklagte zudem keinerlei nachvollziehbare Begründung für die Festlegung geliefert. Die Beklagte habe insoweit willkürlich gehandelt. Nicht nachvollziehbar sei, ob bei Berechnung des Eigenanteils jeweils dieselben Grundsätze und Maßstäbe angelegt wurden. Das Verwaltungsgericht habe gegen den Untersuchungsgrundsatz verstoßen, indem es unterlassen habe, zu prüfen, ob die seit 2008 erfolgten Ergänzungen des Referenzwertes um die Förderung weiterer Kostenpositionen ausreichend seien, um zwischenzeitlich ge- stiegene Kosten und damit die Betriebskosten angemessen widerzuspiegeln. Das Förder- system der Beklagten sei inkonsequent, wenn eine Erhöhung der Sachkosten keine Be- rücksichtigung finde. Die Klägerin habe zudem erstinstanzlich aufgezeigt, dass der Teil- leistungsbetrag von 3,94 Euro pro Essensportion nicht ausreichend sei und die Klägerin stattdessen 4,45 Euro pro Mittagessen berechnen müsse. Sie habe auch darauf hingewie- sen, dass sich die pauschale Erhöhung des akzeptablen Betriebsergebnisses um 2 % un- terschiedlich auswirke, je nachdem, in welchem Umfang Elternbeiträge vereinnahmt wor- den sind. Unrichtig sei schließlich die Annahme des Verwaltungsgerichts, von der Klägerin sei nicht vorgetragen worden, dass anhand der von der Beklagten angewandten Berech- nungsmethode eine Kalkulation mit den tatsächlich angefallenen Kosten nicht möglich sei. Vielmehr gehe das Verwaltungsgericht selbst davon aus, dass die Beklagte unter Zugrundelegung eines Referenzwertes ohne Berücksichtigung der konkreten Betriebskos- ten kalkuliere. Das Verwaltungsgericht sei zudem fehlerhaft davon ausgegangen, dass sich die Beklagte nicht auf fehlende Haushaltsmittel berufen habe. Vielmehr sei eine Fortschrei- bung des Referenzwertes gerade damit begründet worden, dass hierfür keine Mittel zur Verfügung stünden. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – 3. Kammer – vom 29.01.2020 abzuändern und 1. die Beklagte unter Abänderung des Bescheides vom 06.11.2013 zu verpflichten, der Klägerin, entsprechend der Anträge vom 20.12.2012 und 15.08.2013, Zuwendungen in beantragter Höhe von weiteren 154.000 Euro zu bewilligen, 2. hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechts- auffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.
13 Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Entscheidungsgründe Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf die Gewährung einer um 154.000 Euro höheren Zuwendung für den Betrieb ihrer Einrichtungen zur Tagesbetreuung von Kindern unter drei Jahren an ge- meindlichen Standorten für das Kalenderjahr 2013 (I.), noch hat sie einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Förderantrags (II.). I. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte verpflichtet wird, ihr eine bestimmte höhere Zuwendung zu gewähren. Es fehlt bereits an der Spruchreife (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) des Verpflichtungsbegehrens. 1. Der von der Beklagten an die Klägerin als Trägerin von Kindertageseinrichtungen im Gebiet der Stadtgemeinde Bremen zu gewährende Zuschuss richtete sich für das hier streitige Jahr 2013 nach § 18 BremKTG in der zum Kalenderjahr 2013 geltenden Fassung des Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Ausführung des Achten Buches des Sozialgesetzbu- ches vom 19.12.2000 (Brem.GBl. 2000, 491). Nach § 18 Abs. 1 BremKTG sollen freie Trä- ger im Rahmen der jeweiligen Angebots- und Finanzierungsplanungen Zuwendungen von den Stadtgemeinden für die notwendigen Neu-, Um- oder Erweiterungsbauten von Tages- einrichtungen und zu den angemessenen Personal- und Sachausgaben für den laufenden Betrieb von Tageseinrichtungen erhalten. Der Landesgesetzgeber hat damit in Anlehnung an die bundesgesetzliche Regelung des § 74 SGB VIII über die Förderung der freien Ju- gendhilfe ein Finanzierungssystem geschaffen, das bei Vorliegen der Förderungsvoraus- setzungen aus § 18 Abs. 2 BremKTG i.V.m. § 74 Abs. 1 SGB VIII die Förderung der freien Träger von Kindertageseinrichtungen durch Zuwendungen zu den Investitionskosten und den laufenden Betriebskosten vorsieht. § 18 Abs. 1 BremKTG begründet subjektive Leis- tungsansprüche der Träger der freien Jugendhilfe (vgl. zu § 74 Abs. 1 SGB VIII VGH B-W, Urt. v. 18.12.2006 – 12 S 2474/06, juris Rn. 24). Ob – wie das Verwaltungsgericht meint – die Förderung dabei im intendierten Ermessen steht („sollen“), welches die Stadtgemein- den auch bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen in atypischen Einzelfällen zur Ver- sagung der Förderung berechtigen würde, oder ob hier mit Blick auf das jugendhilferechtli- che Pluralitätsgebot (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 31) und den Umstand, dass es sich um Zuwendungen für Einrichtungen handelt, die zur Realisie- rung des gesetzlichen Anspruchs von Kindern zur Förderung in einer Tageseinrichtung
14 beitragen (§ 24 Abs. 2 SGB VIII), ein echter Rechtsanspruch der freien Träger auf Förde- rung dem Grunde nach besteht, braucht der Senat nicht zu entscheiden. Das Vorliegen einer Ausnahmesituation hat die Beklagte nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich. Ebenfalls nicht im Streit zwischen den Beteiligten steht das Vorliegen der Fördervoraussetzungen aus § 18 Abs. 2 BremKTG und § 74 SGB VIII. 2. Der subjektive Anspruch auf eine Förderung dem Grunde nach ist nach der gesetzli- chen Konzeption des § 18 BremKTG indes nicht auf eine Förderung in bestimmter Höhe oder gar eine Vollfinanzierung gerichtet. § 18 Abs. 2 und 3 BremKTG sehen die Erbringung einer „angemessenen“ Eigenleistung der freien Träger ausdrücklich vor. Die Zuwendungs- höhe regelt das Gesetz nicht. Vielmehr bestimmt § 18 Abs. 4 BremKTG, dass das Nähere über die Voraussetzungen, die Art, die Höhe und das Verfahren der Zuwendungen zu den Ausgaben für den Bau und die Ausstattung, zu den laufenden Ausgaben einer Tagesein- richtung und zu den Eigenleistungen der Träger die Stadtgemeinden nach Anhörung der freien Träger regeln. Steht demnach die Förderfähigkeit nach § 18 Abs. 1 und 2 BremKTG dem Grunde nach fest, besteht lediglich ein Anspruch der Träger auf beurteilungs- und ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihre Förderanträge im Rahmen der ständigen Förderpraxis der Stadtgemeinden (vgl. dazu im Einzelnen unter II.). Insoweit müssen sie den durch die gesetzliche Ermächtigung des § 18 BremKTG gesteckten Rahmen und den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) beachten, bei dessen Anwendung sie den Strukturprinzipien des Jugendhilferechts für ein möglichst plurales, bedarfsorientiertes Angebot Rechnung zu tragen haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 31; Bay.VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris Rn. 28). Ein Anspruch auf För- derung in ganz bestimmter Höhe lässt sich daraus nicht ableiten. Anhaltspunkte dafür, dass sich das Förderermessen bzw. der der Beklagten eingeräumte Beurteilungsspielraum bei Bestimmung der Zuwendungshöhe dergestalt verengt hätte, dass sie verpflichtet gewesen wäre, dem Förderantrag der Klägerin für das Jahr 2013 voll- umfänglich nachzukommen, sind nicht ersichtlich. Es gibt keinen Hinweis darauf, dass die Beklagte vergleichbare Anträge anderer freier Träger in einem Umfang gefördert hat, der dem Förderanliegen der Klägerin entsprach. Selbst bei Rechtswidrigkeit der Förderpraxis der Beklagten mittels einer „Pro-Platz-Pauschale“ und der zusätzlichen Übernahme be- stimmter weiterer Kostenpositionen würde nicht zwingend das von der Klägerin erwünschte Fördersystem der Erhöhung des Referenzwertes auf 534,64 Euro zur Anwendung kommen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte die Zuwendung dem Zuwendungsantrag entsprechend festzusetzen hatte, weil sonst der weitere Betrieb der Einrichtungen der Klä-
15 gerin konkret gefährdet gewesen wäre und sich deswegen die Verpflichtung zur Aufrecht- erhaltung eines pluralen Angebots und die Gewährleistungsverantwortung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe aus § 79 Abs. 2 SGB VIII aktualisiert hätten (vgl. dazu Bay. VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris Rn. 29). Das Vorliegen einer Bestandsgefährdung, die es geboten hätte, die Einrichtungen der Klägerin in einer ganz bestimmten Höhe zu fördern, hat sie jedenfalls nicht substantiiert. Insbesondere macht sie nicht einen Anspruch auf Ausgleich eines tatsächlichen Betriebskostendefizits in entsprechender Höhe geltend. 3. Zu keinem anderen Ergebnis würde es führen, wenn der Einwand der Klägerin zuträfe, dass die von der Beklagten angesetzte Eigenleistung (§ 18 Abs. 2 und 3 BremKTG) über- höht ist. Die Bemessung der Eigenleistung bzw. die Festlegung ihrer „Angemessenheit“ ist Teil der Ermessensentscheidung der Stadtgemeinden über Art und Höhe der Förderung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.07.2009 – 5 C 25/08, BVerwGE 134, 206-227, Rn. 29; Hess. VGH, Urt. v. 06.09.2005 – 10 UE 3025/04, juris Rn. 45 jeweils zu § 74 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII). Das hat zur Folge, dass der Senat die „Angemessenheit“ der berücksichtigten Eigenleis- tung nur auf Ermessensfehler hin zu überprüfen hat, die angemessene Eigenleistung aber nicht selbst bestimmen kann. Wäre die Festsetzung der Eigenleistung ermessensfehler- haft, würde dies daher lediglich zur Verpflichtung der Beklagten führen, über den Zuwen- dungsanspruch der Klägerin erneut zu entscheiden, nicht aber zur Verpflichtung, ihr eine bestimmte höhere Zuwendung zu bewilligen. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch da- rauf, dass die Beklagte von der Erhebung eines Eigenanteils absieht, weil sie von bestimm- ten anderen freien Trägern keinen Eigenanteil verlangt hat. Unabhängig davon, ob § 18 BremKTG ein Absehen von der Erhebung eines Eigenanteils im Einzelfall zulässt, obwohl die Leistung eines angemessenen Eigenanteils nach § 18 Abs. 2 BremKTG i.V.m. § 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SGB VIII Fördervoraussetzung ist, wäre jedenfalls der pauschale Ver- zicht auf die Erhebung eines Eigenanteils auch in Bezug auf leistungsfähige Träger nicht mit dem Gesetz vereinbar. Eine rechtswidrige Bewilligungspraxis könnte nicht Grundlage eines Anspruchs auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.07.2009 – 5 C 25/08 –, BVerwGE 134, 206-227, Rn. 24). 4. Ein Rechtsanspruch auf (weitere) Förderung in Höhe der Klageforderung wäre im Üb- rigen auch dann nicht gegeben, würde die in § 18 Abs. 1 BremKTG vorgesehene Zuwen- dungsfinanzierung unter Ansetzung einer Eigenleistung der freien Träger gegen höherran- giges Recht verstoßen. In diesem Fall würde erst die im Anschluss an ein Vorlageverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG neu zu schaffende landesrechtliche Finanzierungsregelung die Grundlage bilden, um über den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch zu ent- scheiden (OVG NW, Urt. v. 12.01.2021 - 21 A 3824/18, juris Rn. 33).
16 II. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Förderbegehrens unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Senats, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. § 18 BremKTG ist nicht unvereinbar mit höherrangigem Recht (1.). Die Förderpraxis der Beklagten ist zwar, soweit es um die Festlegung der angemessenen Betriebsausgaben nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BremKTG geht, teilweise rechtswidrig (2.), die Rechtswidrigkeit der Förderpraxis verletzt die Klägerin jedoch nicht in eigenen Rechten, weil sich für sie daraus kein Anspruch auf eine höhere Zuwendung im Bewilligungszeitraum ergibt (3.). 1. Die Klägerin hat keinen Neubescheidungsanspruch auf der Grundlage zukünftig neu zu erlassender landesrechtlicher Finanzierungsregelungen. Die für das streitige Kindergar- tenjahr geltende Regelung des § 18 BremKTG verstößt nicht gegen Verfassungs- oder Bundesrecht. Weder ist die in § 18 Abs.1 BremKTG für das streitige Haushaltsjahr vorgesehene Zuwendungsfinanzierung unter Berücksichtigung eines Eigenanteils der freien Träger mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) unter Be- rücksichtigung der Strukturentscheidungen des Jugendhilferechts unvereinbar (a.), noch verstößt die Ausgestaltung der Zuwendungsregelung gegen den Gesetzesvorbehalt bzw. den Wesentlichkeitsgrundsatz und die Gebote der Normenklarheit und -bestimmtheit (b.). a. Es ist unter Berücksichtigung der Vorgaben, die sich aus Art. 3 Abs. 1 GG an die Aus- gestaltung landesgesetzlicher Regelungen betreffend die Finanzierung von Kindertages- einrichtungen ergeben, nicht zu beanstanden, dass § 18 Abs. 1 BremKTG eine (institutio- nelle) Förderung der freien Träger im Ermessenswege unter Berücksichtigung eines Ei- genanteils vorsieht und keine Vollfinanzierung unter dem Regime einer Entgeltfinanzie- rung. aa. § 74a Satz 1 SGB VIII (mit Wirkung zum 1. Januar 2005 eingefügt durch Art. 1 Nr. 5 des Tagesbetreuungsausbaugesetzes vom 27. Dezember 2004, BGBl I S. 3852) ist die kompetenzielle Grundlage des landesrechtlichen Regelungssystems zur Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder in § 18 BremKTG. Ihr Sinn ist es, den Ländern zu ermöglichen, in eigener Verantwortung die Finanzierung von Tageseinrichtungen zu regeln und ihnen dabei alle Möglichkeiten der Finanzierung zu eröffnen (BT-Drucks. 15/3676, S. 39). Die Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers erstreckt sich auf alle Aspekte der Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder einschließlich der (institutionellen) Förderung der Träger der freien Jugendhilfe (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 18). Materielle Vorgaben für die Ausgestaltung des Finanzierungssystems wollte der Bundesgesetzgeber den Ländern damit nicht machen; § 74a Satz 1 SGB VIII ist kein (bundesrechtlicher) Prüfungsmaßstab für das Landesrecht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 19).
17 bb. Der Senat teilt nicht die Rechtsauffassung der Berufung, die Förderung von Kinderta- geseinrichtungen im Wege von Zuwendungen unter Heranziehung einer Eigenleistung sei unzulässig, weil es um die Finanzierung des subjektiven Rechtsanspruchs des Kindes auf Betreuung aus § 24 SGB VIII geht. Zwar wurde in der jugendhilferechtlichen Literatur wie- derholt postuliert, dass die Abwicklung zwingend auf der Grundlage des jugendhilferecht- lichen Dreiecksverhältnisses im Wege der Entgeltübernahme (vgl. dazu von Boetti- cher/Münder, in: Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, 8. Aufl. 2019, Vorb. z. 5. Kapitel, Rn. 6 ff.) zu erfolgen habe, wenn die Finanzierung von Rechts- ansprüchen oder objektiv-rechtlichen Verpflichtungen des öffentlichen Trägers der Jugend- hilfe betroffen sei (vgl. etwa Wiesner, „Reformbedarf bei der Finanzierung der Kindertages- betreuung“, LKV 2016, 433 [439 f.]); Münder, „Die Finanzierung der Kindergärten und Horte freier Träger“, Bremische Evangelische Kirche, Landesverband Evangelischer Tagesein- richtungen für Kinder/ Katholischer Gemeindeverband in Bremen, Januar 1997, S. 22 [vor- gelegt durch die Klägerin]). Eine tragfähige Begründung dafür, warum eine entgeltfinan- zierte Förderung der freien Träger von Kindertageseinrichtungen nicht nur aus fachpoliti- schen Erwägungen vorzugswürdig, sondern nach den allgemeinen Vorschriften des Sozialrechts oder den besonderen jugendhilferechtlichen Bestimmungen rechtlich zwingend geboten sein sollte, vermag diese Ansicht indes nicht zu liefern. Zwar haben die öffentlichen Träger der freien Jugendhilfe – im Lande Bremen also die Stadtgemeinden, vgl. § 69 Abs. 1 SGB VIII, § 1 Abs. 1 Satz 1 BremAGKJHG – die Pflicht, im Rahmen ihrer Gesamtverantwortung sicherzustellen, dass für jedes anspruchsberech- tigte Kind, für das ein entsprechender Bedarf rechtzeitig angemeldet worden ist (§ 24 Abs. 5 Satz 2 SGB VIII), ein Betreuungsplatz zur Verfügung steht. Insoweit trifft sie eine unbedingte, kapazitätsunabhängige Gewährleistungspflicht (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16 –, BVerfGE 147, 185-251, Rn. 134; BGH, Urt. v. 20.10.2016 - III ZR 302/15, juris Rn. 17). Der gesamtverantwortliche Jugendhilfeträger hat eine ausreichende Zahl von Betreuungsplätzen selbst zu schaffen oder durch geeignete Dritte – freie Träger der Jugendhilfe, Kommunen oder Tagespflegepersonen – bereitzustellen (BVerfG, Urt. v. 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16 –, BVerfGE 147, 185-251, Rn. 134; BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 5 C 19/16 –, BVerwGE 160, 212-237, Rn. 35). Eine Regelung dahingehend, dass aus dieser objektiven Gewährleistungsverpflichtung und dem subjektiven Rechtsanspruch des Kindes auf einen Betreuungsplatz aus § 24 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII zugleich die Verpflichtung folgt, die Finanzierung der Bereitstellung von Betreuungsplätzen durch die freien Träger im Wege des Entgeltrechts vorzunehmen, enthält das Kinder- und Jugendhilferecht jedoch nicht. Ein solches Postulat entspricht auch nicht der „ganz herrschenden Meinung in der Recht- sprechung“ (so aber Wiesner, a.a.O., S. 433 [440]). Obwohl § 24 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
18 in der Fassung des Schwangeren- und Familienhilfegesetzes vom 27. Juli 1992 (BGBl. I, S. 1398) bereits einen Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz ab dem vollendeten dritten Lebensjahr vorsah, findet sich in der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Förderung von Kindergärten nicht einmal eine Andeutung dahingehend, die (institutionelle) Förderung eines Kindergartens bzw. seines Trägers auf der Grundlage von § 74 SGB VIII könne mit Blick auf den Rechtsanspruch und die Leistungsbeziehungen im sog. jugendhilferechtlichen Dreiecksverhältnis unzulässig sein. Ebenso wenig findet sich eine Andeutung, die mit einer Förderung nach § 74 SGB VIII verbundene Erbringung einer (angemessenen) Eigenleistung sei mit dem Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz unvereinbar (OVG NW, Urt. v. 12.01.2021 – 21 A 3824/18, juris Rn. 59 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 25.04.2002 - 5 C 18.01, juris Rn. 17; Urt. v. 25.11.2004 - 5 C 66.03, juris Rn. 12 ff.; sowie – nach Schaffung von § 74a SGB VIII – Urt. v. 21.01.2010 - 5 CN 1.09, juris Rn. 16 ff.; so auch Urt. v. 25.04.2002 – 5 C 23/01, juris Rn. 9; Bay.VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris). Soweit die Gegenmeinung anführt, nur die Entgeltfinanzierung stelle sicher, dass die Struk- turprinzipien des Jugendhilferechts, namentlich die jugendhilferechtliche Gesamtverant- wortung (§ 79 SGB VIII) zur Vorhaltung eines pluralen Angebots und das Wunsch- und Wahlrecht (§ 5 SGB VIII), gewährleistet würden (vgl. Wiesner, a.a.O., S. 434 [440]), fehlt es an einer Begründung dafür, warum den Grundprinzipien des Jugendhilferechts nicht auch im Rahmen der Zuwendungsfinanzierung Rechnung getragen werden kann. Denn auch die Zuwendungsfinanzierung unterliegt nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereichsspezifischen Bindungen. Der Grundsatz, dass der Gesetzgeber bei der gewähren- den Staatstätigkeit weitgehende Freiheit darüber hat, zu entscheiden, welche Personen oder Institutionen er durch finanzielle Zuwendungen fördern will, solange er seine Leistun- gen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten verteilt (vgl. OVG NW, Urt. v.12.01.2021 – 21 A 3824/18, Rn. 46 ff.; Urt. v. 15.10.2012 – 12 A 1054/11, Rn. 115, jeweils juris), findet in Bezug auf die landesrechtliche Ausgestaltung der Finanzierung von Kindertageseinrich- tungen Einschränkungen in den materiellen Grundentscheidungen des Jugendhilferechts. Bei der Ausfüllung und Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes sind die materiellen Ziele und Grundsätze der Jugendhilfe zu beachten. Die Finanzierung von Tageseinrichtun- gen bleibt bezogen auf ein Angebot von Jugendhilfe im Sinne des SGB VIII. Das Förder- system muss daher die "Pluralität der Jugendhilfe" (BT-Drucks. 11/6748, S. 80), d.h. die Pluralität der Träger und die Pluralität der Inhalte, Methoden und Arbeitsformen ermögli- chen, unterstützen und effektiv gewährleisten (vgl. § 3 Abs. 1 SGB VIII). Das Pluralitätsge- bot beschränkt daher den Landesgesetzgeber in seiner Gestaltungsfreiheit und der Aus- gestaltung der Unterscheidungskriterien für eine Differenzierung bei der Förderung. Dies gilt auch, soweit der Bundesgesetzgeber das Pluralitätsgebot weiter ausgeformt hat, etwa durch das Wunsch- und Wahlrecht, das Gebot, die zur Erfüllung der Aufgaben nach dem
19 SGB VIII erforderlichen und geeigneten Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen den verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung entsprechend rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung zu stellen (§ 79 Abs. 2 SGB VIII), sowie die Vorgaben, den Bedarf unter Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen und der Personensorgeberechtigten für einen mittelfristigen Zeitraum zu ermitteln und die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend so zu planen, dass ein möglichst wirksames, vielfältiges und aufeinander abgestimmtes Angebot von Jugendhilfeleistungen gewährleistet ist (§ 80 Abs. 1 Nr. 2 und 3, Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII) (so bereits BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 31). Die gerichtliche Kontrolle der Zuwendungsgewährung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ist wegen dieser materiell-rechtlichen Grundsätze des Bundesjugendhilferechts nicht auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt, obgleich die Finanzierung von Tagesein- richtungen im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit liegt. Erforderlich sind vielmehr hin- reichend tragfähige sachliche Gründe. Die Kindertageseinrichtungen wirken an der Ver- wirklichung des gesetzlichen Anspruchs der Leistungsberechtigten auf einen Betreuungsplatz mit. Folglich wirken sich sachbezogene Unterscheidungen bei der Förderung der Träger solcher Einrichtungen direkt auf die Möglichkeiten der Leistungsberechtigten aus, eine ihren Wünschen, Interessen und Bedürfnissen sowie ihrer weltanschaulichen oder pädagogischen Ausrichtung entsprechende Förderung in einer Kindertageseinrichtung zu erlangen. Hinzu kommt, dass das Gebot pluralitätssichernder bzw. -fördernder Finanzierung wie auch die in der Praxis erfolgende Förderung in Wechselwirkung mit dem durch Art. 6 Abs. 2 GG gewährleisteten Elternrecht und der Aufgabe des Staates treten, die Kinderbetreuung in der jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen und zu unterstützen. Auch diesbezüglich wird der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zusätzlich durch das insoweit ausgeformte Gebot des Art. 3 Abs. 1 GG eingeengt (BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 31, 33, 34). Dass die Finanzierung der Kindertagesbetreuung mittels Kostenvereinbarungen zwischen öffentlichem und freien Träger über Leistungsentgelte nach Maßgabe des § 77 SGB VIII oder nach dem Beispiel des § 78b SGB VIII eine gegenüber diesen Maßstäben bessere oder weitergehende Verwirklichung der dargestellten jugendhilferechtlichen Strukturprinzi- pien bedingen würde, die den Rückgriff auf eine Zuwendungsförderung ausschließen könnte, ist nicht ersichtlich. cc Ist ein zuwendungsbasiertes Förderungssystem generell mit Jugendhilferecht verein- bar, ist es auch nicht zu beanstanden, dass § 18 Abs. 2 BremKTG i.V.m. § 74 Abs. 1 Satz
20 1 Nr. 4 SGB VIII die Leistung eines von den Einrichtungsträgern aufzubringenden ange- messenen Eigenanteils vorsieht. Der Senat teilt die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen (Urt. v. 12.01.2021 – 21 A 3824/18, juris zu § 20 Abs. 1 KiBiz NRW 2014), dass bereits der Bundesgesetzgeber im Zuge der Schaffung von § 74a SGB VIII implizit von der Zulässigkeit der Heranziehung der freien Träger zu einem Eigenanteil ausgegangen ist. Da die Kindergartenförderung in den Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet war, aber weitgehend auf der Grundlage von oder in Anlehnung an § 74 SGB VIII erfolgte, muss die Entscheidung des Gesetzgebers zur Schaffung von § 74a SGB VIII – bei dem gleichzeiti- gen Unterbleiben einer Erweiterung des Katalogs des § 78a SGB VIII um Leistungen ge- mäß § 24 SGB VIII – als bewusste Entscheidung dahingehend gewertet werden, dass die Kindergartenförderung trotz bestehenden Rechtsanspruchs des Bürgers weiterhin unter Einbeziehung der in § 74 SGB VIII normierten Fördervoraussetzungen zulässig ist. Dies schließt es ein, dass als Voraussetzung für die Förderung eine (angemessene) Eigenleis- tung zu erbringen ist (OVG NW, a.a.O., Rn. 61 ff.). Diese gesetzgeberische Entscheidung steht auch mit sonstigem Bundesrecht in Einklang. Die Einrichtungsträger können sich insbesondere nicht darauf berufen, dass die in § 18 BremKTG normierte Obliegenheit, eine Eigenleistung erbringen zu müssen, der bereits dargestellten Gewährleistungsverpflichtung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe wider- spricht. Nach § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII müssen sie zwar gewährleisten, dass die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen und geeigneten Einrichtungen rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen. Dies schließt die Finanzverantwortung ein. Demnach haben die Jugendämter die Pflicht, die für die Erfüllung der Aufgaben erforderlichen Fi- nanzmittel bereitzustellen (BVerfG, Urt. v. 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16 –, BVerfGE 147, 185-251, Rn. 100). Der Gewährleistungsverpflichtung der öffentlichen Jugendhilfe ent- spricht jedoch kein subjektives öffentliches Recht der freien Träger auf eine Vollförderung der von ihnen betriebenen Kindertageseinrichtungen. Es entspricht vielmehr der höchst- richterlichen Rechtsprechung, dass die Strukturprinzipien des Jugendhilferechts einem Einrichtungsträger - außerhalb der bereits skizzierten, über Art. 3 Abs. 1 GG vermittelten Bindungen bei der Ausgestaltung einer Fördervorschrift - keinen unmittelbaren bundesge- setzlichen Förderanspruch verleihen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN1/09, juris Rn. 32; Urt. v. 25.04.2002 – 5 C 18/01, juris Rn. 17; ferner bereits BVerfG, Urt. v. 18.07.1967 – 2 BvF 3/62 u.a., juris Rn. 84 ff. zu § 8 Abs. 3 JWG). Dass der Landesgesetzgeber überhaupt einen von den freien Trägern aufzubringenden Eigenanteil vorgesehen hat, berührt den Gleichheitssatz für sich betrachtet noch nicht, denn er trifft alle Träger gleichermaßen. Eine gleichheitswidrige Ausgestaltung ergibt sich
21 auch nicht aus dem Vortrag der Berufung, die Heranziehung zu einem Eigenanteil lasse das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten nach § 5 SGB VIII leerlaufen, da nicht alle Anbieter in gleicher Weise gefördert werden könnten und verhindere in tatsächli- cher Hinsicht die Aufnahme neuer Träger in das Fördersystem („closed shop“). Zwar ist die Erbringung einer angemessenen Eigenleistung in § 18 Abs. 2 BremKTG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII als echte Fördervoraussetzung ausgestaltet, auf deren Vorliegen die Stadt- gemeinden nicht ohne Weiteres im Rahmen ihrer Förderpraxis verzichten können. Die da- raus folgende Ungleichbehandlung von Einrichtungsträgern, die in der Lage sind, einen Eigenanteil zu leisten, gegenüber Trägern, die eine Eigenleistung nicht aus eigenen Mitteln aufbringen können, ist jedoch sachlich gerechtfertigt. Eine Regelung, die eine Förderung nur bei Leistung eines angemessenen Eigenanteils vorsieht, trägt dem Umstand Rechnung, dass der freie Träger ein eigenes Interesse an der Leistungserbringung hat. Dass der Staat sich im Ergebnis auch freier Träger der Jugend- hilfe „bedient“, um die geschaffenen Rechtsansprüche auf einen Kindergartenplatz zu be- friedigen, schließt die Annahme eines Eigeninteresses nicht aus. Insoweit ist der Vortrag der Beklagten beachtlich, dass namentlich die Kirchen seit dem 19. Jahrhundert Kinderta- gesstätten als Teil ihres Bildungs- und Verkündungsauftrags betreiben, also lange bevor die Inanspruchnahme der Leistungen mit einem entsprechenden Rechtsanspruch der Leis- tungsberechtigten korrespondierte. Da dieses eigene Interesse aus Sicht der öffentlichen Zuwendungs- oder Subventionsfinanzierung als fremder Zweck anzusehen ist, kann die- sem auch in Ansehung des Rechtsanspruchs mit einem Eigenanteil Rechnung getragen werden, weil das eigene Interesse neben dem Rechtsanspruch des Bürgers bestehen bleibt. Dem steht nicht entgegen, dass die Erhebung eines Eigenanteils auch den öffentli- chen Haushalt entlastet. Die Stadtgemeinden sind zur Gewährleistung der Trägerpluralität und zur Erfüllung der bestehenden Rechtsansprüche auf einen Betreuungsplatz verpflich- tet. Das schließt es nicht aus, dass – solange die Stadtgemeinden diesen Verantwortungen und Verpflichtungen nachkommen – bei der Förderung derjenigen Träger, die die Einrich- tungen (auch) im Eigeninteresse betreiben, Haushaltsinteressen Berücksichtigung finden können (OVG NW, Urt. v. 12.01.2021 – 21 A 3824/18, juris Rn. 68 - 70). Etwas Anderes folgt entgegen dem Berufungsvorbringen auch nicht aus Art. 104a Abs. 1 GG. Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass Gegenstand der Re- gelung allein die bundestaatliche Verteilung der Ausgaben- und Finanzhilfekompetenz ist und sie darüber hinaus keine allgemeine Regel des Verfassungsrechts dergestalt enthält, dass die Länder bei der Wahrnehmung der ihnen zugeordneten Aufgaben durch Private die finanziellen Mittel vollumfänglich beisteuern müssten. Die freien Träger sind bereits nicht Adressaten des Art. 104a Abs. 1 GG und können hieraus keine Rechte ableiten (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris Rn. 18). Es trifft auch nicht zu, dass die
22 freien Träger Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfeträger „an deren Stelle“ wahrnehmen. Das Tätigwerden erfolgt vielmehr ausschließlich aufgrund eigener (autonomer) Entschei- dung. Weder das SGB VIII noch das BremKTG verleihen freien Trägern hoheitliche Befug- nisse. Diese agieren vielmehr ausschließlich in den Formen und mit den Mitteln bürgerli- chen Rechts. Eine wie auch immer geartete „Beauftragung“ liegt nicht vor (so zutreffend Bay. VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris Rn. 18). Die sachliche Rechtfertigung der Obliegenheit zur Eigenleistungserbringung stößt aller- dings an ihre Grenzen, wenn ein Einrichtungsträger, der in der kommunalen Angebotspla- nung (§ 17 Abs. 1 BremKTG) berücksichtigt wurde, den Eigenanteil nicht (mehr) aufbringen kann und für den Fall der Förderungsversagung eine merkliche Kürzung des Angebots oder sogar eine Schließung der Einrichtung droht, wenn also der weitere Bestand einer Einrichtung, für deren Betrieb ein tatsächlicher Bedarf anerkannt ist, konkret gefährdet er- scheint. Denn dann stehen die Erfüllung der Gewährleistungsverpflichtung (§ 79 Abs. 2 SGB VIII) und das Recht des Kindes und seiner Erziehungsberechtigten in Rede, innerhalb eines bestehenden Angebots einen Betreuungsplatz entsprechend dem spezifischen Bedarf des Kindes und im Einklang mit den Wünschen der Erziehungsberechtigten auszuwählen (§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 SGB VIII) (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris Rn. 29; Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, 7. Aufl. 2018, § 74 Rn. 42; Janda, in: BeckOGK, Stand: 01.06.2021, SGB VIII, § 74 Rn. 71). Ob der Landesgesetzgeber deswegen gehalten gewesen wäre, eine ausdrückliche Ausnahme von der Fördervoraussetzung des § 18 Abs. 2 BremKTG i.V.m. § 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SGB VIII vorzusehen, oder ob die Regelung insoweit einer verfassungs- und bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich ist bzw. die Gewährung einer Förderung dann jedenfalls auf der Grundlage eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung im Rahmen allgemeiner Grundsätze der Vergabe kommunaler Fördermittel erfolgen kann (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 23.10.2013 – 12 BV 13.650, juris Rn. 29; OVG NW, Urt. v. 10.07.2003 – 16 A 2822/01, BeckRS 2003, 24605), kann indes dahinstehen. Denn jedenfalls im Falle der Klägerin als kirchlicher Trägerin steht außer Frage, dass sie zur Leistung jedenfalls einer „angemessenen“ Eigenleistung in der Lage ist, ohne dass dadurch der Bestand der von ihr betriebenen Einrichtungen konkret gefährdet wird. Bei kirchlichen Trägern ist nicht nur auf die Finanzausstattung der jeweiligen örtlichen Gliederung abzustellen, vielmehr kann der Staat den Träger einer kirchlichen Einrichtung auf die vorrangige Nutzung der Möglichkeit des innerkirchlichen Finanzausgleichs verweisen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.08.1989 – 7 B 205 und 206/88, juris Rn. 3, 8; Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 74 Rn. 47). Der vorliegende Fall gibt daher keinen Anlass zur Entscheidung der Frage, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen in Ausnahmefällen eine Einrichtung auch dann zu fördern ist, wenn ein Träger nicht in der
23 Lage ist, eine (angemessene) Eigenleistung zu erbringen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.07.2009 – 5 C 25/08 –, BVerwGE 134, 206-227, Rn. 22). dd. Die Regelung erweist sich auch nicht deswegen als gleichheitswidrig, weil sie den Ei- genanteil nicht für alle Einrichtungsträger einheitlich festlegt, sondern Differenzierungen abhängig insbesondere von der Art und Bedeutung der jeweiligen Tageseinrichtungen und der Leistungsfähigkeit des Trägers zulässt (vgl. § 18 Abs. 3 Satz 1 BremKTG). Die durch den Gesetzgeber vorgesehenen sachlichen Differenzierungskriterien zur Bestimmung der Angemessenheit haben vor dem Gleichheitsgrundsatz bestand. Auch wenn bereits § 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII eine Förderung freier Träger im Zuwendungswege nur bei Erbringung einer angemessenen Eigenleistung vorsieht, fällt es in den Gestaltungsspielraum des Lan- desgesetzgebers, wie und nach welchen Kriterien er die Angemessenheit der Eigenleis- tung bestimmt, solange er seine aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Pflicht zur Berücksichtigung der materiellen Grundentscheidungen des Jugendhilferechts für ein möglichst plurales, be- darfsgerechtes Leistungsangebot beachtet. Die durch den bremischen Gesetzgeber ge- wählten Kriterien der „Leistungsfähigkeit“ und der „Art und Bedeutung der jeweiligen Ta- geseinrichtungen“ werden bei verständiger Auslegung diesen Vorgaben gerecht. Sie stel- len eine Förderpraxis sicher, die für die Bemessung des Eigenanteils einerseits über das Merkmal der „Leistungsfähigkeit“– anknüpfend an den Einrichtungsträger – auf die finanzi- elle Zumutbarkeit der Eigenleistung abstellt und andererseits – anknüpfend an die jeweili- gen Tageseinrichtungen – der Bedeutung der Einrichtung für die Erfüllung der jugendhilfe- rechtlichen Aufgaben, namentlich der Befriedigung des gesetzlichen Anspruchs des Kin- des auf Förderung in einer Tageseinrichtung aus § 24 Abs. 1 und 2 SGB VIII und der Verwirklichung der Strukturprinzipien des Jugendhilferechts für ein möglichst plurales An- gebot, Rechnung trägt. Unter dem Begriff der „Leistungsfähigkeit“ ist – entsprechend der bundesgesetzlichen Re- gelung des § 74 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII – in erster Linie die Finanzkraft der Einrichtungs- träger zu verstehen. Abzustellen ist stets auf die individuelle Leistungsfähigkeit des jewei- ligen Trägers, um eine Benachteiligung finanzschwacher Träger zu vermeiden. Dadurch wird implizit die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung berücksichtigt, wonach die Zuwendungshöhe nicht in einem festen Verhältnis zur Höhe der Eigenleistung zu ste- hen hat, der Beitrag der Gemeinde also nicht umso höher sein muss, je größer die tatsäch- liche Eigenleistung des freien Trägers ist (BVerfG, Urt. v. 18.07.1967 – 2 BvF 3/62 –, BVer- fGE 22, 180-220, Rn. 85). Das dient auch dem Prinzip der Trägervielfalt in der Jugendhilfe (§ 3 Abs. 1 SGB VIII). Um eine Vielfalt von Trägern zu gewährleisten, ist es oftmals erfor- derlich, kleinere Träger stärker zu fördern als größere, die über eine höhere Finanzkraft verfügen (Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, 7. Aufl. 2018, § 74 Rn. 42). Soweit die Gesetzesbegründung (vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drucks. 15/539,
24 S. 26) für die Bemessung der Leistungsfähigkeit neben der Finanzkraft des Einrichtungs- trägers auch auf den „Umfang seiner bereits erbrachten oder festgelegten Eigenleistungen im Bereich der gesamten Kinder- und Jugendhilfe“ abstellt, ist dies als Hinweis darauf zu verstehen, dass die Gemeinden bei der ermessensgerechten Festlegung des Eigenanteils indiziell aus dem Umfang der in der Vergangenheit erbrachten Eigenleistungen prognos- tisch auf eine in ähnlicher Weise fortbestehende Leistungsfähigkeit in der Zukunft schlie- ßen dürfen sollen. Das stellt keine im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG per se sachwidrige Dif- ferenzierung dar. Denn § 18 Abs. 3 Satz 1 BremKTG lässt eine hiervon im Einzelfall ab- weichende Festlegung des Eigenanteils bei Veränderungen der (finanziellen) Leistungsfä- higkeit des Einrichtungsträgers ohne Weiteres zu. Unter „Art und Bedeutung der jeweiligen Tageseinrichtungen“ sind die rechtliche, fachpoliti- sche und sozialpädagogische Bedeutung der Einrichtung und die für ihren Betrieb erfor- derlichen Kosten zu verstehen (Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drucks. 15/539, S. 26). Damit wird sichergestellt, dass die Gemeinden bei der Bemessung der Eigenleistung auch außerhalb des Einrichtungsträgers liegende Verhältnisse berücksichtigen können, in dem sie an die Bedeutung der jeweiligen Kindertageseinrichtung für die zu erfüllenden jugend- hilferechtlichen Ausgaben anknüpfen (vgl. zu den „sonstigen Verhältnissen“ nach § 74 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, 7. Aufl. 2018, § 74 Rn. 42; Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 74 Rn. 48). Auch dieses Differenzierungskriterium hat vor Art. 3 Abs. 1 GG bestand. b. § 18 BremKTG genügt schließlich den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anfor- derungen. Die landesrechtlichen Regelungen zur Zuwendungsfinanzierung verstoßen ins- besondere nicht gegen den Gesetzesvorbehalt bzw. den Wesentlichkeitsgrundsatz und die Gebote der Normenklarheit und -bestimmtheit. aa. Der aus Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende (allgemeine) Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verpflichtet den Gesetzgeber, in grundlegenden normativen Bereichen und ins- besondere im Bereich der Grundrechtsausübung die der staatlichen Gestaltung offenlie- gende Rechtssphäre selbst abzugrenzen, also alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und dies nicht dem Handeln der Verwaltung zu überlassen (BVerfG, Beschl. v. 08.08.1978 – 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89-147, Rn. 77). Nach der Wesentlichkeitstheorie ist zu bestimmen, welche Sachbereiche überhaupt einer parlamentarischen Regelung be- dürfen und wie detailliert diese auszugestalten ist (BVerfG, Beschl. v. 27.11.1990 - 1 BvR 402/87, BVerfGE 83, 130, 152, Rn. 74 bei juris; OVG Bln-Bbg, Urt. v. 14.03.2012 – OVG 6 B 19.11, juris Rn. 17). Die für die Frage der Beurteilung der Wesentlichkeit einer bestimm- ten Rechtsmaterie heranzuziehenden Kriterien sind in erster Linie den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, darüber hinaus aber auch den Judikaten der Fachgerichte zu
25 entnehmen. Danach ist in erster Linie auf die Grundrechtsrelevanz der in Rede stehenden Maßnahmen abzustellen. Je intensiver Grundrechte betroffen sind, desto eher entsteht die Notwendigkeit eines Parlamentsgesetzes. „Wesentlich“ im grundrechtsrelevanten Bereich bedeutet daher „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“ (BVerfG, Beschl. v. 21.12.1977 - 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75 -, BVerfGE 47, 46, 79, Rn. 92 bei juris). Maßgeblich ist darüber hinaus aber auch die Bedeutung einer Rechtsmaterie für das Gemeinwesen insgesamt (BVerfG, Beschl. v. 08.08.1978 – 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89-147, Rn. 77). Für die Zahlung von Zuwendungen wird als Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich ein durch Parlamentsbeschluss legitimiertes Haushaltsgesetz als ausreichend angesehen (BVerwG, Urt. v. 17.03.1977 – VII C 59.75, juris Rn. 13), wenn nicht besondere Umstände vorliegen, die eine Regelung durch ein spezielles Gesetz erforderlich machen (BVerwG, Urt. v. 27.03.1992 – 7 C 21/90 –, BVerwGE 90, 112-127, Rn. 40). Angesichts der grundle- genden Bedeutung der finanziellen Zuwendungen für den Betrieb der Einrichtungen und damit einhergehend für die Erfüllung des Anspruchs des Kindes auf Förderung in einer Kindertageseinrichtung (§ 24 Abs. 1 und 2 SGB VIII) innerhalb eines auf Pluralität der Trä- ger und Pluralität der Inhalte, Methoden und Arbeitsformen angelegten Systems der Ju- gendhilfe (BVerwG, Urt. v. 21.01.2010 – 5 CN 1/09, juris Rn. 31) spricht viel dafür, anzu- nehmen, dass der Landesgesetzgeber die für die Förderung wesentlichen Regelungen selbst zu treffen hat. Dem hat der bremische Gesetzgeber mit § 18 Abs. 1 BremKTG hin- reichend Rechnung getragen. § 18 Abs. 1 BremKTG bestimmt auf Tatbestandsseite, unter welchen Voraussetzungen eine Förderung freier Träger dem Grunde nach stattzufinden hat. Zugleich regelt die Norm, dass die Förderung in Form von Zuwendungen zu den notwendigen Neu-, Um- oder Er- weiterungsbauten einerseits und zu den angemessenen Personal- und Sachausgaben für den laufenden Betrieb von Tageseinrichtungen andererseits zu erfolgen hat. Die Zuwen- dungshöhe ist gesetzlich nicht geregelt, sondern wird nach § 18 Abs. 4 BremKTG der Be- stimmung durch die Stadtgemeinden überlassen. Darin liegt jedoch kein Verstoß gegen das Wesentlichkeitsgebot begründet. Der Gesetzgeber hat mit der Normierung der Förder- voraussetzungen und der Festlegung, für welche Kostenarten den Trägern eine Zuwen- dung gewährt werden kann, die grundlegenden strukturellen Entscheidungen über die Zu- wendungsgewährung selbst getroffen. Dadurch, dass er die Zuwendungsgewährung auf die – hier allein in Streit stehenden – „angemessenen“ Betriebskosten der Träger begrenzt hat, hat er zudem den Stadtgemeinden weitere Vorgaben für die Bestimmung der Zuwen- dungshöhe gemacht, indem die Leistungsgewährung der Höhe nach auf diejenigen Perso- nal- und Sachausgaben beschränkt wird, die für die Erreichung des Förderzwecks, also den Betrieb der Kindertageseinrichtung, erforderlich sind (vgl. OVG LSA, Urt. v. 21.01.2020 – 4 K 207/18, juris Rn. 27). An der Erstattung sollen demnach nur Kosten teilnehmen, die
26 dem Betrieb einer Kita zuzurechnen sind und den Rahmen der Angemessenheit nicht über- schreiten (vgl. Thür. OVG, Urt. v. 10.07.2015 – 3 KO 565/13, juris Rn. 100 zu § 18 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 8 ThürKitaG). § 18 Abs. 4 BremKTG stellt eine normative (Gestaltungs-)Ermächtigung an die Stadtge- meinden dar, die für den Betrieb der Einrichtungen „angemessenen“ Kosten letztverbindlich aus eigener – durch die Nähe zum Fall geprägter – Sachkunde zu bestimmen (vgl. OVG NW, Beschl. v. 15.10.2012 – 12 A 1445/12, juris Rn. 4 ff., 10; VGH B-W, Urt. v. 15.11.2013 – 12 S 352/12, juris Rn. 36 – 38; OVG LSA, Urt. v. 17.03.2021 – 3 A 1146/18 juris, Rn. 108; Bay. VGH, Beschl. v. 13.01.2021 – 12 BV 16.1676, juris Rn. 123; OVG MV, Urt. v.03.12.2019 – 1 LB 69/18 OVG, juris Rn. 40, jeweils zu der Bestimmung der angemessenen Kosten der Kindertagespflegeperson durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach § 23 Abs. 2a SGB VIII; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 25.01.2018 – 5 C 18/16, juris Rn. 10 ff. zur Bestimmung des „Betrages zur Anerkennung ihrer Förderleistung“ nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII). Damit geht ein gerichtlich nur eingeschränkt zu überprüfender Beurteilungsspielraum der Stadtgemeinden einher, innerhalb dessen sie bestimmen können, ob die für den Betrieb der Einrichtung aufgewendeten Kosten der Angemessenheit entsprechen (OVG NW, Beschl. v. 15.10.2012 – 12 A 1445/12, juris Rn. 4 ff., 10; Beschl. v. 22.08.2014 – 12 A 591/14, juris Rn. 118; VGH B-W, Urt. v. 15.11.2013 – 12 S 352/12, juris Rn. 36 – 38; Thür.OVG, Urt. v. 10.07.2015 – 3 KO 565/13, juris Rn. 101 zu § 18 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 8 ThürKitaG). Dieser Gestaltungsspielraum der Stadtgemeinden wird durch den in § 18 Abs. 1 und Abs. 3 BremKTG gesteckten gesetzlichen Rahmen weiter begrenzt. Die Stadtgemeinden haben sich bei der Bestimmung der Zuwendungshöhe daran zu orientieren, dass der Landesge- setzgeber mit § 18 BremKTG grundsätzlich eine auskömmliche Finanzierung der Einrich- tungen sicherstellen wollte. Durch die Beschränkung der Förderung der Betriebskosten der Höhe nach einerseits auf die „angemessenen“, also für den Einrichtungsbetrieb notwendi- gen Personal- und Sachausgaben, und andererseits durch die Normierung der Obliegen- heit zur Leistung von „angemessenen“, also die Einrichtungsträger nicht unzumutbar be- lastenden Eigenleistungen, hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass das den Einrichtungsträgern verbleibende Defizit in Bezug auf die angemessenen Betriebskosten den (angemessenen) Eigenanteil nicht überschreiten darf. Der Festschreibung der Berück- sichtigung einer Eigenleistung unter Heranziehung von Zumutbarkeitskriterien hätte es nämlich nicht bedurft, wenn der Landesgesetzgeber ohnehin nur eine Teilfinanzierung der Einrichtungen im Ermessen der Stadtgemeinden beabsichtigt hätte. Soweit die Zuwen- dungsgewährung nach der Gesetzesbegründung davon abhängig sein soll, dass „gleich- zeitig entsprechende Haushaltsmittel für diesen Zweck bereitgestellt werden können“ (vgl.
27 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drucks. 15/539, S. 26) steht dies einer solchen Ausle- gung nicht entgegen. Dass der Gesetzgeber die Förderung nach § 18 BremKTG unter ei- nen „Haushaltsvorbehalt“ stellen wollte, findet in der gesetzlichen Regelung keinerlei An- klang. Da es sich bei der Förderung von Kindertageseinrichtungen, die im Rahmen der Angebotsplanung gemäß § 17 BremKTG der Stadtgemeinden errichtet bzw. geführt wer- den, zudem um finanzielle Leistungen zur Realisierung des Rechtsanspruchs von Kindern auf Betreuung in einer Kindertageseinrichtung handelt, würde ein solcher Haushaltsvorbe- halt im Widerspruch zu § 21 BremKTG stehen, der einen Haushaltsvorbehalt in Bezug auf solche Leistungen gerade ausschließt. Dass § 21 BremKTG seinem Wortlaut nach nur auf den Rechtsanspruch aus § 5 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 BremKTG - also den der Ü 3-Kinder - abstellt, ist unschädlich. § 21 BremKTG ist seit 2001 unverändert geblieben und hat daher die Einführung des Rechtsanspruchs der U3-Kinder zum 01.08.2013 durch § 24 Abs. 2 SGB VIII nicht nachvollzogen. Dem kann jedoch durch eine analoge Anwendung der Regelung begegnet werden. § 21 BremKTG trägt dem Umstand Rechnung, dass die Gesamtverantwortung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe auch die Finanzverant- wortung umfasst. Sie müssen daher finanzielle Mittel in einem Umfang zur Verfügung bereitstellen, dass die Ausgaben der Jugendhilfe dem Gesetz entsprechend erfüllt werden können (vgl. VGH BW, Urt. v. 01.02.2011 -12 S 1774/10, juris Rn. 25). Der Gesetzgeber hat damit die wesentlichen Strukturentscheidungen der Einrichtungsför- derung in § 18 BremKTG selbst getroffen und den Stadtgemeinden die maßgeblichen Pa- rameter zur Bestimmung der Zuwendungshöhe an die Hand gegeben. Damit ist dem Vor- behalt des Gesetzes genüge getan. bb. § 18 Abs. 3 BremKTG genügt hinsichtlich der einzelnen unbestimmten Rechtsbegriffe „angemessene Eigenleistung“, „Art und Bedeutung der jeweiligen Tageseinrichtungen“ und „Leistungsfähigkeit der Träger“ den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Bestimmtheitsgebot ver- langt vom Normgeber, die Rechtsvorschrift so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.11.1992 - 1 BvR 8/87 -, BVerfGE 87,234; Beschl. v.18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370). Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Ver- fassungsgrundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.01.1981 - 2 BvL 3/77, 9/77 -, NJW 1981, 1311; OVG NW, Urt. v. 22.08.2014 – 12 A 591/14, juris Rn. 78 - 80). Das schließt die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffe jedoch nicht von vornherein aus. Sie sind jedenfalls dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Norm mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuver- lässige Grundlage für ihre Auslegung und Anwendung bietet oder sie eine gefestigte
28 Rechtsprechung übernimmt und damit aus dieser Rechtsprechung hinreichende Bestimmt- heit gewinnt (BVerwG, Beschl. v. 01.12.2009 – 4 B 37/09, juris Rn. 5). Das ist hier der Fall. Wie bereits dargelegt (vgl. oben 1. cc.), sind die zur Bestimmung der Angemessenheit der Eigenleistung verwendeten Rechtsbegriffe einer Auslegung unter Berücksichtigung des Gesetzeswortlauts, des Willens des Gesetzgebers und nach dem Gesetzeszweck ohne weiteres zugänglich. Dass der Gesetzgeber die Höhe der Eigenleistungen nicht jeweils selbst festgesetzt hat, ist unschädlich. Das Gesetz benennt die für die Auslegung heran- zuziehenden Kriterien und gibt damit auch insoweit einen ausreichenden Rahmen für die Gesetzesanwendung vor. 2. Die Förderpraxis der Beklagten ist teilweise rechtswidrig. a. Allerdings ist die Festsetzung des von der Klägerin im Bewilligungszeitraum zu leis- tenden Eigenanteils rechtmäßig erfolgt. Die Entscheidung der Beklagten, den Eigenanteil der Klägerin auf 10 % des akzeptablen Betriebsergebnisses festzusetzen, wahrt die Gren- zen des Ermessens (§ 114 Satz 1 VwGO). aa. Die Beklagte hat bei der Bestimmung des Eigenanteils zunächst die nach § 18 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BremKTG maßgeblichen Kriterien „Art und Bedeutung der jeweiligen Tages- einrichtung“ sowie „Leistungsfähigkeit der Träger“ mit dem rechtlich zutreffenden Inhalt der Begrifflichkeiten zugrunde gelegt und mit der Festlegung der Eigenleistung der Klägerin im konkreten Fall nachvollzogen. Die Beklagte hat ihre Verwaltungspraxis zur Festsetzung der Trägeranteile mit Schriftsatz vom 12.09.2019 erläutert. Sie hat dargelegt, dass sie sich maßgeblich davon habe leiten lassen, ob der jeweilige Träger neben den Elternbeiträgen über sonstige Einnahmen oder Spenden verfüge. Aufgrund dessen fordere sie Eigenleistungen, die sich zwischen 0 % und - im Falle der kirchlichen Träger - maximal 10 % des akzeptablen Betriebsergebnisses bewegten. Bezüglich des hohen Eigenanteils der kirchlichen Träger hat sie auf die Mög- lichkeit des innerkirchlichen Finanzausgleichs verwiesen und darauf abgestellt, dass die Kirchen bereits seit dem 19. Jahrhundert Kindertagesstätten als Teil ihres Bildungs- und Verkündungsauftrags betreiben. Damit hat sie entsprechend der gesetzlichen Vorgaben für die Bestimmung der Eigenanteilshöhe maßgeblich auf die Finanzkraft der Träger abge- stellt. Soweit sie darüber hinaus darauf verwiesen hat, dass die kirchlichen Träger bei der Aufnahme der Kinder die Möglichkeit hätten, ihre Gemeindemitglieder bevorzugt zu be- handeln – was durch die Klägerin bestritten wird –, ist dies im Zusammenhang mit ihren Erläuterungen zu den Verhandlungen mit der Klägerin über eine Absenkung des Eigenan- teils auf 10 % im Jahr 2008 zu sehen. Danach habe die Klägerin im Zuge dieser Gespräche „ausgehandelt“, Kinder nach eigenen Kriterien aufnehmen zu dürfen. Daraus folgt nicht,
29 dass die Klägerin den Eigenanteil der Beklagten entgegen der Kriterien des § 18 Abs. 3 BremKTG mit Blick auf die Gewährung dieser „Sonderkonditionen“ höher festgesetzt hat, als dass dies ohne diese Absprache der Fall gewesen wäre, sondern, dass die Klägerin mit Blick auf die aus ihrer Sicht erheblichen Eigenleistungen andere Vergünstigungen ver- einbaren konnte. Der weitere Hinweis der Beklagten, dass der Klägerin in der Vergangen- heit wiederholt Zuwendungen für Bauunterhaltungen gewährt worden seien, die anderen Trägern nicht gewährt würden, ist ebenfalls nicht so zu verstehen, dass dies bereits bei der Festlegung des Eigenanteils eine Rolle gespielt hat. Der Eigenanteil der Klägerin wurde letztmalig im Jahr 2008 angepasst, die Vereinbarung über die Erstattung von Bauunterhal- tungskosten datiert demgegenüber erst aus 2018. Die Entscheidung der Beklagten, die Höhe der Eigenleistung der Träger ohne vorherige Ermittlung der tatsächlichen Leistungsfähigkeit typisierend und pauschalierend anhand der den Trägern abstrakt zur Verfügung stehenden Finanzquellen festzulegen, ist ebenfalls von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt. § 18 Abs. 3 BremKTG ist nicht zu entnehmen, dass die Bestimmung der Finanzkraft der Träger zwingend auf der Grundlage oder mittels eines Vergleichs der ihnen im jeweiligen Haushaltsjahr konkret zur Verfügung stehenden Finanzmittel zu erfolgen hat. Nach der Gesetzesbegründung soll die Bestimmung der Ei- genleistungen „auch vom Umfang“ unter Berücksichtigung der „bereits erbrachten oder festgelegten Eigenleistungen“ erfolgen. Dies legt nahe, dass den Stadtgemeinden ermöglicht werden sollte, bei Bestimmung der Angemessenheit auf langjährige Erfahrungswerte darüber zurückzugreifen, welche Eigenleistung vom jeweiligen Träger noch geschultert werden können. Das setzt ein pauschalierendes Vorgehen seitens der Stadtgemeinden ohne eine (Neu-)Ermittlung der „konkreten“ Finanzkraft im jeweiligen Bewilligungszeitraum gerade voraus. bb. Die Ausgestaltung der Trägeranteile erweist sich auch im Übrigen als ermessensge- recht. Die Praxis der Beklagten, den Eigenanteil der Einrichtungsträger ausgehend von den zur Verfügung stehenden Finanzierungsquellen pauschal zu bemessen, wahrt insbe- sondere den allgemeinen Gleichheitssatz. Auch aus Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht abzuleiten, dass die jeweilige Finanzkraft der Träger konkret zu ermitteln und der Vergleich der finanziellen Leistungsfähigkeit der Träger auf dieser Grundlage vorzunehmen ist. Es fällt in den Ermessensspielraum der Beklagten, zu bestimmen, wie und anhand von was sie die Leistungsfähigkeit der Einrichtungsträger be- urteilt, solange die Beurteilungen nicht auf sachfremden und damit gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Überlegungen beruht. Dem genügt eine Differenzie- rung danach, welche Finanzierungsquellen/-mittel den Trägern unabhängig von den öffent-
30 lichen Fördermitteln und den regelmäßig zu erhebenden Elternbeiträgen generell zur Ver- fügung stehen. Es ist nicht sachwidrig, wenn die Beklagte daraus, dass solche Finanzie- rungsquellen gegeben sind, auf eine höhere Leistungsfähigkeit des jeweiligen Trägers schließt. Die Beklagte durfte auch ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass der Klägerin als kirchlicher Trägerin mit der Kirchensteuer, Spenden und dem sonstigen Kirchenvermö- gen, sowie der Möglichkeit des innerkirchlichen Finanzausgleichs Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen, die in erheblichem Umfang über die Einnahmequellen der übrigen Träger hinausgehen (vgl. ausführlich OVG NW, Urt. v. 12.01.2021 – 21 A 3824/18, juris Rn. 74 zu § 20 Abs. 1 KiBiZ NRW 2014; ferner zum innerkirchlichen Finanzausgleich BVerwG, Beschl. v. 10.08.1989 - 7 B 205 und 206.88, juris, Rn. 3, 8). Soweit die Klägerin vorgetragen hat, es sei nicht Aufgabe der Kirchen, die Kindertagesbetreuung mit Kirchensteuern oder Spendenmitteln zu finanzieren, bleibt sie eine Erklärung dafür schuldig, für welche anderen Aufgaben sie die Finanzmittel verauslagt hat, und ob sie im Rahmen der Erfüllung anderer Aufgaben nicht ebenfalls (andere weitere) öffentliche Finanzmittel in Anspruch nimmt (so zu Recht OVG NW, Urt. v. 12.01.2021 – 21 A 3824/18, juris Rn. 76 zu § 20 Abs. 1 KiBiZ NRW 2014). Die Erwägung der Beklagten, der erheblich größeren Leistungsfähigkeit der Klägerin durch die Festlegung einer Eigenleistung Rechnung zu tragen, die zwischen 6,5 % und 10 % höher ist, als die Eigenleistung anderer Träger, ist im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG ebenfalls nicht sachwidrig. Die Klägerin zeigt im Übrigen auch nicht auf, dass eine „konkrete“ Be- rechnung ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit mit vertretbarem Aufwand überhaupt mög- lich wäre. Sie selbst hat vorgetragen, zu einer unbeschränkten Offenlegung ihres Vermö- gens gegenüber der Beklagten nicht bereit zu sein. Der Eigenanteil der Klägerin ist insoweit als das Ergebnis einer langjährigen Verwaltungspraxis anzusehen, die immer wieder Gegenstand von Vereinbarungen und Verhandlungen der Beteiligten war und wiederholt den aktuellen Gegebenheiten angepasst worden ist (vgl. dazu den durch die Beklagte vorgelegten Gesprächsvermerk über ein „Fünftes Gespräch zwischen der Kirchenkanzlei der Bremischen Evangelischen Kirche und der Dienststelle des Senators für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales am 14. September 2005“, Bl. 180 der erstinstanzlichen Gerichtsakte). So lag der Eigenanteil 1986 noch bei 53 % und wurde in den folgenden Jahrzehnten immer weiter abgesenkt. Das zeigt, dass die Beklagte bei der Festlegung des Eigenanteils in der Vergangenheit bereit war, auf Veränderungen zu reagieren und Einwänden der Klägerin, der Trägeranteil belaste sie zunehmend unangemessen, Rechnung zu tragen. Dass die Beklagte dabei ihren Gestaltungsspielraum überschritten hätte, ist nicht ersichtlich.
31 b. Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Einwand der Klägerin, die Beklagte habe bei der Be- messung der angemessenen Sachkosten im Bewilligungszeitraum zu Unrecht die Bauun- terhaltungskosten nicht berücksichtigt, und dies begründe eine ungerechtfertigte Ungleich- behandlung der Klägerin, die über einen großen Immobilienbestand verfüge, gegenüber solchen Trägern, die die Einrichtungen in angemieteten Räumlichkeiten betreiben. Dabei kann dahinstehen, ob es sich bei den Kosten der Bauunterhaltung überhaupt um Sachaus- gaben im Sinne des § 18 Abs. 1 BremKTG handelt. Jedenfalls hat die Beklagte die geltend gemachten Bauunterhaltungskosten in Höhe von 185.538,09 Euro im Verwendungsnach- weisprüfungsverfahren umfänglich als zuwendungsfähige Ausgaben der Klägerin aner- kannt. c. Die Beklagte hat bei Festlegung der für den Betrieb der Tageseinrichtungen der Klä- gerin angemessenen Betriebsausgaben im Bewilligungszeitraum ihren durch § 18 Abs. 1 und Abs. 4 BremKTG eröffneten Beurteilungsspielraum jedoch nicht fehlerfrei ausgeübt. Die Kontrolle der Zuwendungshöhe ist auf das in Fällen eines Beurteilungs- oder Einschät- zungsspielraums anerkannte Prüfprogramm beschränkt. Dem Senat obliegt folglich allein die Prüfung, ob die Beklagte bei der Bestimmung der Zuwendungshöhe gegen Verfahrens- vorschriften verstoßen hat, von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt aus- gegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sach- fremde und damit willkürliche Erwägungen angestellt hat. Eine Kontrolle dahingehend, ob nicht auch die Festsetzung eines Betrages in anderer Höhe möglich und von dem Beurtei- lungsspielraum gedeckt wäre, findet hingegen nicht statt. Weist die Entscheidung keinen der aufgeführten Rechtsfehler auf, ist der festgelegte Betrag vielmehr hinzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.01.2018 – 5 C 18/16, juris Rn. 21; Bay.VGH, Beschl. v. 13.01.2021 – 12 BV 16.1676, juris Rn. 117). Bei Berücksichtigung dieser Vorgaben werden die abstrakt-generellen Maßstäbe, die die Beklagte im Bewilligungszeitraum in ständiger Förderpraxis bei der Bestimmung zugrunde gelegt hat, welche Betriebsausgaben „angemessen“ und damit förderfähig waren, dem in Art. 3 Abs. 1 verankerten Willkürverbot nicht vollumfänglich gerecht, weil sie auf einer nicht vertretbaren Anwendung und Auslegung des gesetzlichen Rahmens, der ihr durch § 18 BremKTG gezogen ist, beruhen. aa. Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass die Beklagte die Angemessenheitsprüfung nicht bezüglich der von der Klägerin im Einzelfall nachgewiesenen Betriebskosten der je- weiligen Einrichtungen durchgeführt, sondern unter Heranziehung von Kennzahlen (Jah- resganztagsplatz und Referenzwert) mittels pauschalierter Durchschnittwerte bestimmt
32 hat. § 18 BremKTG ist nicht zu entnehmen, dass bei der Festlegung, welche Ausgaben sich noch im Bereich der Angemessenheit bewegen, auf das nach Ablauf des Förderzeit- raums verbleibende tatsächliche Betriebskostendefizit der einzelnen Einrichtungen abzu- stellen ist und systematische Pauschalierungen unzulässig sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.04.2001 – 5 C 23/01, juris Rn. 9 zu § 74 SGB VIII; anders unter systematischer Ausle- gung des Landesrechts Thür. OVG, Urt. v. 10.07.2015 – 3 KO 565/13, juris Rn. 101 ff.). Vielmehr macht die Festlegung der Angemessenheit geltend gemachter Kosten es gerade erforderlich, auf vergleichende Betrachtungen der Kostenstruktur anderer Träger von Kin- dertagesstätten und aufgrund dessen auf ggf. nach Aufwendungsbestandteilen differenzie- rende Pauschalierungen und Begrenzungen zurückzugreifen (so wiederum auch Thür. OVG, Urt. v. 10.07.2015 – 3 KO 565/13, juris Rn. 10). Diese Vorgehensweise dient auch der Verwaltungsvereinfachung und -ökonomie, indem die Stadtgemeinden von auf- wändigen Ermittlungen im Einzelfall entlastet werden, und kann dazu beitragen, eine den Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht werdende Förderpraxis sicherzustellen. Das von der Beklagten eingeführte Fördersystem über eine Pro-Platz-Pauschale lässt zudem – in engen Grenzen – Ausnahmen bei Unbilligkeiten im Einzelfall zu, wenn der Träger geltend machen kann, dass die Zuwendungen auch nach Ausschöpfung von Einsparmöglichkeiten nicht ausreichend sind (vgl. Amt für Soziale Dienste, Trägeranschreiben vom 20.07.2001, S. 2, Bl. 187 der erstinstanzlichen Gerichtsakte). Dass die Einführung der „Pro-Platz-Pauschale“ ausweislich des Senatsbeschlusses vom 06.03.2001 ausdrücklich auch zum Zwecke der Ausgabenreduzierung im Bereich der Kin- dertageseinrichtungsförderung erfolgt ist, begründet nicht die Willkürlichkeit des Bemes- sungsansatzes. Im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung des § 18 Abs. 1 Brem- KTG, eine unter Berücksichtigung eines Eigenanteils grundsätzlich auskömmliche Förde- rung der angemessenen Betriebskosten der Einrichtungsträger sicherzustellen, stand es der Beklagten frei, bei der Festlegung der Angemessenheit der Ausgaben auch öffentliche Haushaltsinteressen zu berücksichtigen und Einsparpotentiale der Träger beim Betrieb der Einrichtungen mittels Strukturveränderungen in Rechnung zu stellen. Vom Gestaltungsspielraum der Beklagten gedeckt war auch die ursprüngliche Bestimmung der Höhe der angemessenen Ausgaben aus dem Jahr 2001, namentlich die Festsetzung eines Referenzwertes von seinerzeit 892,93 DM je Jahresganztagsplatz unter vergleichen- der Betrachtung der Vollkostenberechnung der freien und öffentlichen Träger und Bildung eines Mittelwertes aus den Vollkosten der beiden größten Träger. Nicht erforderlich war es, die Festlegung differenzierend nach Personal- und Sachkosten vorzunehmen. Da die Vollkostenberechnung der Träger sich auf die im W-Gutachten im einzelnen aufge- schlüsselten Kostenbestandteile bezog, war bei der Einführung des Referenzwertsystems
33 sichergestellt, dass die für die Bestimmung der Einrichtungskosten maßgeblichen Kosten- faktoren in die Vollkostenberechnung eingegangen sind. Dass die Beklagte bereits bei erst- maliger Festsetzung des Referenzwerts maßgebliche Kostenbestandteile unberücksichtigt gelassen hätte, wird durch die Klägerin nicht geltend gemacht. Ebenso haben die bis in das Jahr 2007 erfolgten jährlichen Erhöhungen des Referenzwertes zur Anpassung an Kostensteigerung die Grenzen des Beurteilungsspielraums gewahrt. Dass die Anpassun- gen die tatsächlichen Kostensteigerungen der Einrichtungsträger nicht aufgefangen ha- ben, so dass die in § 18 Abs. 1 BremKTG angelegte Auskömmlichkeit des Finanzierungs- systems nicht mehr gewährleistet war, ist nicht ersichtlich und wird durch die Klägerin auch nicht behauptet. bb. Die Beklagte hat ihren Gestaltungsspielraum bezüglich der Festlegung der Angemes- senheit der Sachausgaben jedoch überschritten, indem sie ab dem Jahr 2008 von der jährlichen Anpassung des Referenzwertes abgesehen hat. Allerdings ist eine Veränderung der Förderpraxis noch nicht gleichzusetzen mit einer Verletzung des aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitenden Willkürverbots. Anders als die Klägerin meint, stand es der Beklagten daher grundsätzlich frei, von einer allein referenzwertbasierten Zuwendungspraxis abzurücken und ausgehend von den Gegebenheiten im Jahr 2007 den Kostensteigerungen auf andere Weise Rechnung zu tragen, solange die Förderpraxis den durch Art. 3 GG und § 18 Abs. 1 BremKTG gesteckten Rahmen wahrt. Eine Rechtsanwendung verletzt das Willkürverbot erst dann, wenn sie unter keinem denkbaren Aspekt mehr rechtlich vertretbar ist, etwa, wenn sie eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt oder den Inhalt einer Norm in krasser Weise missdeutet (BVerwG, Beschl. v. 08.05.2017 – 5 B 39/16, juris Rn. 7), sodass sich der Schluss aufdrängt, dass die Entscheidung auf sachfremden und damit willkürlichen Erwägungen beruht (BVerfG, Beschl. v. 21.01.2008 - 2 BvR 2307/07, juris Rn. 5 und v. 30.04.2015 - 1 BvR 2274/12, juris Rn. 12, jeweils m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 25.01.2018 – 5 C 18/16, juris Rn. 33). Bei Berücksichtigung dieses Maßstabs erweist sich die Entscheidung der Beklagten, den Referenzwert seit 2007 unverändert zu lassen und die seitdem erfolgten Sachkostensteigerungen nicht ausreichend nachzuvollziehen, als in Ansehung der gesetzlichen Zweckbestimmung des § 18 Abs. 1 BremKTG rechtlich nicht mehr vertretbar. Daraus, dass die Stadtgemeinden nach § 18 Abs. 1 BremKTG Zuwendungen zu den an- gemessenen Personal- und Sachausgaben zu leisten haben und die gesetzliche Regelung bei verständiger Auslegung grundsätzlich – vor Abzug des Eigenanteils – eine auskömm- liche Finanzierung der Tageseinrichtungen festschreibt, folgt, dass die Zuwendungen an die Einrichtungsträger auch der Höhe nach „angemessen“ sein müssen. Mit anderen Wor- ten: Die Stadtgemeinden sind zwar nur zur Förderung der angemessenen Personal- und Sachausgaben verpflichtet, sind die Ausgaben jedoch angemessen, so sind sie – abzüglich
34 des gesondert festzulegenden Eigenanteils und der Elternbeiträge –auch in dieser Höhe zu fördern. Dem Gestaltungsauftrag aus § 18 Abs. 4 BremKTG, die für den Betrieb der Einrichtungen notwendigen Sachausgaben zu bestimmen und die hierfür erforderlichen Beurteilungen aus eigener Sachkunde zu treffen, genügen die Stadtgemeinden nicht bereits durch die einmalige sachgerechte Ausübung ihres Gestaltungsermessens. Vielmehr umfasst der Gestaltungsauftrag die Verpflichtung, die finanziellen Rahmenbedingungen, unter denen die Einrichtungsträger agieren müssen, im Blick zu behalten, nach Ablauf eines angemes- senen Beobachtungszeitraums zu überprüfen, ob die bei der Festlegung des Kostenni- veaus berücksichtigten Parameter der Höhe nach weiterhin zutreffend sind, und erhebli- chen Veränderungen durch eine Neubeurteilung und ggf. durch eine Anhebung der Zu- wendungshöhe Rechnung zu tragen (vgl. OVG NW, Beschl. v. 12.01.2021 - 21 A 3824/18, juris Rn. 87 ff. zur Beobachtungspflicht des Landesgesetzgebers). Dieser Überprüfungs- und Anpassungspflicht ist die Beklagte hinsichtlich der seit 2007 er- folgten Sachkostensteigerungen nicht nachgekommen. Sie hat zwar gemeinsam mit der Klägerin im Jahr 2011 eine Neubestimmung des Referenzwerts unter Beachtung von Kos- tensteigerungen der im Referenzwert berücksichtigten Kostenbestandteile durch eine Wirt- schaftsprüfungsgesellschaft durchführen lassen. Die durch die Wirtschaftsprüfungsgesell- schaft vorgeschlagene Fortschreibung des Referenzwertes und seine Anhebung auf 551,29 Euro ab dem Jahr 2011 hat sie jedoch allein aus Kostengründen nicht übernom- men, obwohl sich aus dem F-Gutachten eine Erhöhung der Kostenindices auch bezüglich der im Referenzwert berücksichtigten Sachausgaben der Träger ergab (Sachkos- tensteigerungen 2007 zu 2011 insbesondere in Bezug auf den (Immobilien-)unterhalt (+11,53 %), die Verpflegungskosten (+11,18 %) und die Fortbildungskosten (+3,85 %), vgl. Anlage zum F-Gutachten, Bl. 280, 283 der erstinstanzlichen Gerichtsakte). Zwar folgt allein daraus noch keine Überschreitung des Beurteilungsspielraums. Denn die Entscheidung darüber, ob die Sachkostensteigerungen es geboten hätten, die Zuwendungen zu erhöhen oder ob sich die Förderung der Sachausgaben auch in Ansehung dieser Steigerungen noch als angemessen darstellte, oblag allein der Beklagten. Ihre Begründung, der vorgeschlagenen Erhöhung des Referenzwertes allein aus Kostengründen nicht zu folgen, erweist sich jedoch ohne weitere Ausführungen dazu, warum die bislang gewährte Zuwendungshöhe weiterhin ausreichend ist, um auch die für den Betrieb der Einrichtungen erforderlichen Sachkosten bestreiten zu können, als sachwidrig. Das „Einfrieren“ des Referenzwertes auf den Stand des Jahres 2007 kommt der Entscheidung der Beklagten gleich, die seit diesem Zeitpunkt erfolgten Sachkostensteigerungen im Rahmen der Angemessenheitsprüfung weitestgehend auszublenden.
35 Sie hat ihrer Anpassungspflicht auch nicht dadurch genüge getan, dass sie auf Kostenstei- gerungen der Einrichtungen seit 2007 durch finanzielle Förderung von Sachausgaben au- ßerhalb der „Pro-Platz-Pauschale“ reagiert hätte. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen weiteren Kostenpositionen, für die die Beklagte den Einrichtungsträgern nach ihrer Praxis eine gleichmäßige zusätzliche Förderung gewährt, beziehen sich nach ihrer Stellungnahme vom 17.06.2021 bereits überwiegend nicht auf Sachausgaben. So werden mit der Zuwendung „9. und 10. Platz“ pauschale Förderungen in Höhe von 200 Euro pro Monat und Platz gewährt, die den erhöhten Personaleinsatz aufgrund der Erwei- terung der Gruppengröße in der U3-Betreuung ausgleichen sollen. Die im hier nicht rele- vanten Ü3-Bereich gewährten „Zuwendungen für Personalverstärkungen“ betreffen eben- falls die Personalausgaben der Träger. Die punktuelle Steigerung des Teilleistungsbetrags für das Mittagsessen auf jetzt 3,94 Euro/Portion führte nicht zu einer Erhöhung des Refe- renzwerts bzw. der Zuwendungshöhe, sondern fand lediglich im Rahmen des Verwen- dungsnachweisverfahrens bei der Frage Berücksichtigung, ob Zuwendungen zurückgefor- dert werden. Direkten Einfluss auf die Zuwendungshöhe hatte damit lediglich der zusätzli- che Ausgleich von Fortbildungskosten um 10 Euro pro Platz, der seit dem Jahr 2012 ge- währt wurde, sowie möglicherweise der auf Antrag gewährte „Dependance-Zuschlag“ (Au- ßenstellenzuschlag), der Kostenbelastungen auffangen sollte, die sich aus dem Betrieb von eingruppigen Einrichtungen ergaben; dabei mag es sich zum Teil auch um höhere Verwaltungsausgaben handeln (vgl. OVG NW, Urt. v. 15.10.2012 – 12 A 1054/11, juris Rn.184). Dieser punktuelle Ausgleich gesteigerter Sachausgaben ist einer gleichmäßigen Ermittlung, Bewertung und Berücksichtigung der tatsächlichen Sachkostensteigerungen seit dem Jahr 2007, wie sie § 18 Abs. 1 BremKTG bei verständiger Auslegung fordert, nicht gleichzusetzen. Für die Frage, ob die Beklagte ihrer Überprüfungs- und Anpassungspflicht hinsichtlich der Sachkostensteigerungen seit 2007 nachgekommen ist, ist es ohne Belang, ob die instituti- onelle Förderung der Einrichtungsträger im Jahr 2013 insgesamt weiterhin auskömmlich war. Wollte man die Einrichtungsträger pauschal darauf verweisen, dass eine möglicher- weise unzureichende, jedenfalls unzureichend ermittelte, Zuwendungshöhe in Bezug auf die zu ersetzenden Sachkosten durch eine großzügigere Förderpraxis in Bezug auf die Personalkosten ausgeglichen werde, würde dies zu Lasten derjenigen Träger gehen, die einen höheren Sachkostenanteil an den Gesamtkosten haben. Die Beklagte bringt durch die Erstattung der den Referenzwert übersteigenden Personalkosten zudem zum Aus- druck, dass sie Personalausgaben in dieser Höhe als angemessen ansieht. Die hierfür bewilligten Zuwendungen sollen nach ihrem Willen also nur die Personalausgaben abde- cken. Daran muss sie sich festhalten lassen.
36 cc. Die Beklagte hat bei der Bestimmung der angemessenen Betriebsausgaben ihren Ge- staltungsspielraum schließlich auch insoweit überschritten, als dass sie die seit 2008 ge- währte zweiprozentige Erhöhung der Zuwendungssumme (nur) bezüglich des akzeptablen Betriebsergebnisses abzüglich des Eigenanteils und der Elternbeiträge gewährt, nicht hin- gegen entsprechend der bisherigen Verwaltungspraxis den Referenzwert erhöht hat. Dies führt dazu, dass Träger, die über größere Einnahmen aus Elternbeiträgen verfügen und einen höheren Eigenanteil zu leisten haben, weniger von der Erhöhung der Zuwendungs- summe profitieren als Träger, die nur einen geringeren Eigenanteil leisten müssen und über eine weniger zahlungskräftige Elternschaft verfügen. Für einen Träger, der keinen Eigenanteil zu leisten und keine (oder kaum) Einnahmen aus Elterngeldbeiträgen hat, kommt die Erhöhung (nahezu) einer zweiprozentigen Erhöhung des Referenzwertes gleich, während die Erhöhung für die Klägerin im Bewilligungszeitraum nur einer Referenz- wertsteigerung um etwa 1,8 % entsprach. Daraus folgt eine immerhin um 13.000 Euro ge- ringere Förderung der Klägerin für das Jahr 2013. Es ist nicht ersichtlich, dass die daraus folgende Ungleichbehandlung der Träger von einem sachlichen Grund getragen wird. Die Beklagte hat keine Begründung dafür geliefert, warum sie von ihrer bisherigen, den Gleich- heitssatz wahrenden Vorgehensweise der Referenzwerterhöhung bei Einführung der zwei- prozentigen Erhöhung im Jahr 2008 abgerückt ist. 3. Die Rechtswidrigkeit der Förderpraxis verletzt die Klägerin jedoch nicht in eigenen Rech- ten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Ein Anspruch auf eine höhere Zuwendung im Bewilli- gungszeitraum ergibt sich daraus nicht. Dem Begehren der Klägerin, die Beklagte zur Neu- bescheidung ihres Zuwendungsantrags zu verpflichten, steht entgegen, dass die von ihr im Verwendungsnachweisprüfungsverfahren geltend gemachten Ausgaben für die Betreu- ung im U3-Bereich nach Abzug der Elternbeiträge und des Eigenanteils die durch den angefochtenen Zuwendungsbescheid vom 06.11.2013 bewilligte maximale Zuwendung unterschreiten. Gegenstand der Verwendungsnachweisprüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 LHO ist die nach- trägliche Überprüfung der zweckentsprechenden Verwendung der gewährten Zuwendung durch den Zuwendungsempfänger (vgl. auch Nr. 7 der „Allgemeinen Nebenbestimmungen zur institutionellen Förderung (ANBest-I), auf die der Zuwendungsbescheid auf S. 2 aus- drücklich rekurriert) (vgl. Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht, 1. Aufl. 2017, Rn. 220; OVG Bln-Bbg, Urt. v. 26.03.2019 – OVG 3 B 101.18, juris Rn. 20). Stellt sich nach Durchführung der Verwendungsnachweisprüfung heraus, dass die förderungs- fähigen Aufwendungen niedriger als ursprünglich veranschlagt sind, kann eine zusätzliche Förderung für den bereits abgeschlossenen Zeitabschnitt nicht mehr ohne Weiteres be- gehrt werden. § 18 Abs. 1 BremKTG ist zu entnehmen, dass Zuwendungen nur zu den
37 angemessenen Personal- und Sachausgaben gewährt werden. Daraus, sowie aus der För- dervoraussetzung des § 18 Abs. 2 BremKTG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII, dass ein angemessener Eigenanteil zu leisten ist, folgt, dass eine die Gesamtkosten übersteigende Mittelbereitstellung ausgeschlossen ist und kein Anspruch auf eine weitere Förderung be- steht, wenn diese Mittel nicht mehr zweckkonform für die Maßnahmen verwendet werden können, zu deren Förderung sie begehrt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.07.2009 – 5 C 25/08 –, BVerwGE 134, 206-227, Rn. 17, 18 zu § 74 SGB VIII). Eine Rechtsverletzung der Klägerin dadurch, dass die Beklagte ihren Gestaltungsspielraum bezüglich der Festlegung der Angemessenheit der Sachausgaben überschritten hat, scheidet also aus, wenn sie für das Jahr 2013 keine höhere Förderung verlangen kann, weil sich die bereits bewilligten Zuwendungen insgesamt als kostendeckend erwiesen haben. Das ist hier der Fall. Die Klägerin kann eine noch höhere Förderung, als im Zuwendungs- bescheid vom 06.11.2013 bewilligt, nicht beanspruchen. Nach ihrem Verwendungsnach- weis sind ihr Ausgaben in Höhe von 8.200.417 Euro entstanden. Hiervon sind die Eltern- beiträge (872.289 Euro) sowie sonstige Einnahmen (6.784 Euro) und die Eigenleistung in Höhe von 10 % des akzeptablen Betriebsergebnisses (738.839 Euro) abzusetzen. Insoweit widerspricht die Förderpraxis der Beklagten nicht dem Gesetz. Danach verblieb der Kläge- rin ein „reales“ Defizit von 6.582.505,20 Euro. Dem steht eine im Zuwendungsbescheid vom 06.11.2013 bewilligte Förderung gegenüber, die mit 6.812.161 Euro das verbleibende Defizit deutlich übersteigt. Dass die Beklagte insoweit im Rahmen der Verwendungsnach- weisprüfung einen Teil der Ausgaben nicht als förderfähig anerkannt und zurückgefordert hat, ist nicht Gegenstand des auf Bewilligung einer 6.812.161 Euro noch überschreitenden Zuwendung gerichteten Verpflichtungsbegehrens. Zwar berührt insbesondere die Frage, ob der Teilleistungsbetrag von 3,94 Euro / Portion für das Mittagessen auskömmlich ist, auch die Bestimmung der angemessenen Sachausgaben durch die Beklagte. Da die Be- klagte die Einhaltung des Teilleistungsbetrages nach ihrer Verwaltungspraxis aber erst im Rahmen des Verwendungsnachweisverfahrens prüft, hat dies nicht zu einer von vornhe- rein geringeren Förderung der Einrichtungen der Klägerin geführt. Selbst wenn die Be- klagte bei Neugestaltung ihrer Förderpraxis eine höhere Förderung für das Mittagessen gewähren würde, würde das also nicht dazu führen, dass die Einrichtungen der Klägerin noch weiter zu fördern wären, als dies mit Zuwendungsbescheid vom 06.11.2013 bereits erfolgt ist. Ein unzureichender Teilleistungsbetrag für das Mittagessen kann sich nur noch im Rahmen der Anfechtungsklage gegen den Rückforderungsbescheid auswirken. Die Klägerin hat eingewandt, dass „der Zuwendungsempfänger seinen Verwendungsnach- weis jeweils gestalterisch zu orientieren hat an der Zuwendungsberechnung gemäß Anlage 4 zum Zuwendungsbescheid“, was zur Folge habe, „dass er die ihm tatsächlich entstehen- den Sachkosten als solche nicht ausweisen“ könne (vgl. Bl. 87, 375 der Gerichtsakte).
38 Soweit dieser Einwand so zu verstehen seien sollte, dass sie geltend machen will, ihr seien Sachkosten entstanden, die sie weder im Verwaltungsverfahren über die Zuwendungsge- währung noch im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung gegenüber der Beklagten beziffern durfte, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Die Beklagte hat nicht konkret vorgetragen, um welche Kostenpositionen es sich dabei handeln soll. Sie hat zudem in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die von ihr jedenfalls im Verwendungsnach- weisverfahren geltend gemachten Ausgaben ihren tatsächlichen Ausgaben entsprachen. Die Klägerin hat vorgetragen, einzelne in Bezug auf den Krippenbereich angefallene Be- triebsausgaben aus organisatorischen Gründen im Verwendungsnachweisprüfungsverfah- ren betreffend den U3-Bereich gelten gemacht zu haben. Hieran muss sie sich festhalten lassen. Eine doppelte Berücksichtigung dieser – von ihr im Übrigen auch nicht weiter sub- stantiierter – Ausgaben ist nicht angezeigt. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 188 Satz 2, Halbsatz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. Insbesondere liegt keine grundsätzliche Bedeutung vor, weil angesichts des beschränkten Streitgegenstands sowie der vorstehenden Ausführungen, die sich weitge- hend an in höchstrichterlicher Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen orientieren, ein offener, über die Sache hinausreichender Klärungsbedarf nicht ersichtlich ist.
39 Rechtsmittelbelehrung Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen. gez. Dr. Maierhöfer gez. Traub gez. Stybel

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 8 BremAGKJHG
§ 24 SGB
VIII
§ 5 SGB VIII
§ 74 SGB VIII
§ 18 BremKTG
§ 74a SGB VIII
§ 24 SGB VIII
§ 21 BremKTG
§ 79 SGB VIII
§ 77 SGB VIII
§ 78b SGB VIII
§ 78a SGB VIII
§ 17 BremKTG
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 1 BremKTG
§ 18 Abs. 3 BremKTG
§ 18 Abs. 2 und 3
BremKTG
§ 18 Abs. 1 BremKTG
§ 74a Satz 1 SGB
VIII
§ 3 Abs. 1 SGB VIII
§ 18 Abs. 3
Satz 1 BremKTG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 Nr. 4 SGB VIII
§ 5 Abs. 1 und 7 Abs. 1 BremKTG
§ 18 Abs. 2 und Abs. 3 BremKTG
§ 18 Abs. 2 BremKTG
§ 74 Abs. 1 SGB VIII
§ 24 Abs. 2 SGB VIII
§ 18 Abs. 2 und 3 BremKTG
§ 18 Abs. 4 BremKTG
§ 18 Abs. 1 und 2 BremKTG
§ 79 Abs. 2 SGB VIII
§ 74 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 BremKTG
§ 18 Abs.1 BremKTG
§ 74a Satz 1 SGB VIII
§ 69 Abs. 1 SGB VIII
§ 1 Abs. 1 Satz 1 BremAGKJHG
§ 24 Abs. 2 Satz 1
SGB VIII
§ 24 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 80 Abs. 1 Nr. 2 und 3, Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII
§ 74 Abs. 1 Satz

20
1 Nr. 4 SGB VIII
§ 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII
§ 8 Abs. 3 JWG
§ 74 Abs. 1
Nr. 4 SGB VIII
§ 79 Abs. 2
SGB VIII
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 SGB VIII
§ 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
SGB VIII
§ 18 Abs. 3 Satz 1 BremKTG
§ 24 Abs. 1 und 2 SGB VIII
§ 18 Abs. 4
Satz 1 und Abs. 8 ThürKitaG
§ 23 Abs. 2a SGB VIII
§ 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII
§ 18 Abs. 1 und Abs. 3
BremKTG
§ 7 Abs. 1 BremKTG
§ 24 Abs. 2
SGB VIII
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 3
BremKTG
§ 18 Abs. 1
und Abs. 4 BremKTG
§ 18 Abs. 1
BremKTG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 2 LHO
§ 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 188 Satz 2, Halbsatz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 104a Abs. 1 GG
Art. 104a GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 104a Abs. 1
GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 134, 206
BVerfGE 147, 185
BVerwGE 160, 212
BVerfGE 147,
185
BVerfGE 49, 89
BVerfGE 83, 130, 152
BVerfGE 47, 46, 79
BVerwGE 90, 112
BVerfGE 87,234
BVerfGE 110, 370
NJW 1981, 1311
2 LC 112/20
3 K 2110/13
3 K 1821/14
12 S 2474/06
5 CN 1/09
12 BV 13.65
5 C 25/08
10 UE 3025/04
21 A 3824/18
2 BvR 2177/16
III ZR 302/15
5 C 19/16
5 C 18.01
5 C 66.03
5 CN 1.09
5 C 23/01
12 A 1054/11
5 C 18/01
2 BvF 3/62
16 A 2822/01
2 BvL 8/77
1 BvR
402/87
6
B 19.11
1 BvL 1/75
1 BvR 147/75
VII C 59.75
7 C 21/90
4 K 207/18
3 KO 565/13
12 A 1445/12
12 S 352/12
3
A 1146/18
12 BV 16.16
1 LB 69/18
5 C 18/16
12 A 591/14
12 S 1774/10
1 BvR 8/87
2 BvR
2374/99
2
BvL 3/77
4 B 37/09
5 B 39/16
2 BvR 2307/07
1 BvR 2274/12
3 B 101.18
5 C
25/08