Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-29, Aktenzeichen 2 Bf 239/24
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2025:0729.2BF239.24.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das ohne mündliche Verhandlung ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 21. Oktober 2024 aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Erteilung einer nicht ausgeübten Sondernutzungserlaubnis.
Am 13. April 2022 wurde der Verein "Hamburg enteignet e.V." gegründet, um die Volksinitiative "Hamburg enteignet" zur Vergesellschaftung von Wohnraum durchzuführen. Nachdem eine Beratung nach § 1a Hamburgisches Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Volksabstimmungsgesetz – VAbstG v. 20.6.1996, HmbGVBl. S. 136, zuletzt geändert am 25.5.2021, HmbGVBl. S. 347) erfolgt war, fand von September 2022 bis März 2023 eine Unterschriftensammlung zur Unterstützung dieser Volksinitiative statt.
Am 16. Februar 2023 erteilte die Beklagte dem Kläger, der angegeben hatte, er sei von der Volksinitiative "Hamburg enteignet" und in keiner Partei und keinem Verein, auf seinen Antrag vom 15. Februar 2023 hin eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines 9 qm großen Infostandes in der Straße Sand am 17. Februar 2023, um für diese Volksinitiative Unterschriften zu sammeln.
Am Morgen des 17. Februar 2023 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass die Unterschriftensammlung aufgrund des schlechten Wetters nicht durchgeführt und die Sondernutzungserlaubnis nicht mehr benötigt werde. Er ziehe den Antrag zurück.
Mit Gebührenbescheid vom 20. Februar 2023 setzte die Beklagte gegen den Kläger nach Nr. 1.2 Anlage 4 zur Gebührenordnung für die Verwaltung und Benutzung der öffentlichen Wege, Grün- und Erholungsanlagen (v. 6.12.1994, HmbGVBl. S. 385, i.d.F. v. 3.12.2019, HmbGVBl. S. 444; im Folgenden: WegeBenGebO) eine Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zur Sondernutzung, wenn die Benutzung tatsächlich nicht ausgeübt worden ist, in Höhe von 53,60 Euro fest.
Mit Schreiben vom 5. März 2023, bei der Beklagten eingegangen am 15. März 2023, erhob der Kläger Widerspruch. Zur Begründung führte er aus: Nach § 2 Abs. 1 WegeBenGebO seien Veranstaltungen, die von Initiatoren von Volksinitiativen durchgeführt würden, von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren befreit. Dies treffe auch auf seinen Fall zu, da der Zweck der Sondernutzung ausschließlich das Sammeln von Unterschriften für die Volksinitiative gewesen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juni 2024, dem Kläger zugestellt am 8. Juni 2024, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung verwies sie auf ihre Ausführungen in ihrem Anhörungsschreiben vom 2. April 2024, in dem sie ausgeführt hatte: Ein Fall der Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO liege nicht vor, da es sich bei dem Sammeln von Unterschriften nicht um eine Veranstaltung handele. Selbst bei einer weiten Interpretation dieses Begriffs falle das Sammeln von Unterschriften für eine Volksinitiative nicht darunter, weil bei dem Anwerben von Unterschriften in der Regel lediglich einzelne Personen angesprochen würden, nicht aber gezielt vor größerem Publikum gesprochen werde. Des Weiteren folge aus einem Umkehrschluss zu § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO, der Sondernutzungen durch Aufstellen von Infoständen bis zu einer Größe von 3 qm von Gebühren befreie, dass eine solche Gebührenbefreiung nicht für Stände gelten solle, die größer als 3 qm seien.
Am 3. Juli 2024 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht erhoben.
Er hat vorgetragen, der von ihm angemeldete Infostand sei nach § 2 Abs. 1 WegeBenGebO von Gebühren befreit. Es handele sich bei dem Infostand um eine Veranstaltung, da es einen festen Zeitrahmen und einen Zweck gebe. Wenn mehrere interessierte Personen am Stand stünden, werde auch vor einem Publikum gesprochen. Entscheidend sei die Intention des Gesetzgebers. Dieser habe bei der Gebührenbefreiung von Volksinitiativen, die zur demokratischen Willensbildung der Bevölkerung beitrügen, die Absicht gehabt, diese finanziell zu entlasten.
Der Kläger hat beantragt,
den Gebührenbescheid vom 20. Februar 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Juni 2024 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat die Beklagte auf ihre Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden verwiesen.
Mit Urteil im schriftlichen Verfahren vom 21. Oktober 2024, der Beklagten zugestellt am 24. Oktober 2024, hat das Verwaltungsgericht den Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Gebührenerhebung sei rechtswidrig, weil eine verwaltungsgebührenfreie Sondernutzung gem. § 2 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 6 WegeBenGebO vorliege. Das vom Kläger geplante Sammeln von Unterschriften an einem Stand stelle eine dem Initiator der Volksinitiative "Hamburg enteignet" zurechenbare Veranstaltung i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO dar.
Als Initiator dieser Volksinitiative sei zwar der Verein "Hamburg enteignet e.V." anzusehen. Das Gebührenprivileg des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO sei aber weit auszulegen und auch auf Personen, wie den Kläger, anzuwenden, die die Initiatoren einer Volksinitiative durch das Sammeln von Stimmen aktiv unterstützten. Dies folge aus dem Sinn und Zweck der Regelung, die ersichtlich das für den Erfolg von Volksinitiativen erforderliche Sammeln von Unterschriften im öffentlichen Raum, das ein Kernelement dieser Verfahren darstelle, erleichtern wolle, indem abschreckende Kosten und finanzielle Hürden hierfür beseitigt würden. Im Hinblick auf die für den Erfolg einer solchen Initiative erforderliche Menge an Unterschriften sei es auch lebensfremd davon auszugehen, dass diese benötigten Unterschriften allein durch die Initiatoren der Volksinitiative selbst und nicht auch durch Helfer gesammelt würden.
Die beabsichtigte Unterschriftensammlung stelle zudem eine Veranstaltung im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO dar. Vor dem Hintergrund, dass der Kern einer Volksinitiative gerade das Sammeln von Unterschriften sei, das typischerweise im Rahmen von im öffentlichen Raum aufgebauten Ständen erfolge, sei davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber mit dem Begriff "Veranstaltungen" in § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO derartige Stände habe erfassen wollen. Diese fielen auch nicht vorrangig unter § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebVO, der Stände zur politischen oder anderen nicht gewerblichen Information bis zu einer Größe von 3 qm von Gebühren befreie. Denn das Sammeln von Unterschriften an Ständen im öffentlichen Raum gehe seinem Zweck nach über bloße Information hinaus, die hier nur Mittel zum Zweck der Erlangung von Unterschriften sei. Darüber hinaus sei nicht erkennbar, welcher sachliche Anwendungsbereich für § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO noch verbleibe, wenn das Sammeln von Unterschriften von Volksinitiativen nicht darunter falle, da es sich um deren Tätigkeitsschwerpunkt handele. Schließlich bestätige die Historie der Gebührenordnung das gefundene Ergebnis. Die Gebührenfreiheit für Sondernutzungen von Infoständen bis zu einer Größe von 3 qm sei bereits in der Ursprungsfassung der Gebührenordnung enthalten gewesen. Das Gebührenprivileg für Veranstaltungen von Initiatoren von Volksinitiativen sei aber erst nachträglich im Dezember 2004 eingeführt worden. Wäre das Sammeln von Unterschriften nach der Vorstellung des Verordnungsgebers bereits als politische oder nicht gewerbliche Information i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebVO angesehen worden, hätte es dieser Ergänzung nicht bedurft.
Die Voraussetzungen des Befreiungstatbestandes des § 2 Abs. 1 Nr. 6 WegeBenGebVO seien ebenfalls erfüllt, da der vom Kläger beantragte Infostand als Werbung für das Vorhaben der Volksinitiative anzusehen sei. Der Begriff der Werbung in dieser Vorschrift erfasse nicht nur Gegenstände wie Plakate und Stellschilder, sondern auch das persönliche Werben für ein Anliegen.
Auf dem am 8. November 2024 gestellten Antrag der Beklagten, hat das Berufungsgericht mit Beschluss vom 3. April 2025, der Beklagten zugestellt am 7. April 2025, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung ihres Berufungsbegehrens hat die Beklagte am 9. April 2025 auf ihre Ausführungen im Berufungszulassungsverfahren verwiesen. In diesem hat sie vorgetragen: Es sei bereits fraglich, ob die Gebührenbefreiungstatbestände des § 2 WegeBenGebO überhaupt die Fälle des § 1 Abs. 6 WegeBenGebO erfassten. Denn in § 2 WegeBenGebO werde normiert, dass keine Verwaltungs- und Benutzungsgebühren für die dort benannten Sondernutzungen erhoben würden. Insofern werde auf die tatsächliche Sondernutzung abgestellt, jedoch dem Wortlaut nach eben gerade nicht auf erlaubte Benutzungen, die tatsächlich nicht ausgeübt worden seien. Darüber hinaus sei der Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO nicht einschlägig. Das Gebührenprivileg dürfe nicht auf Personen, wie den Kläger, die nicht selbst Initiatoren einer Volkinitiative seien, sondern diese nur durch das Sammeln von Unterschriften unterstützten, ausgedehnt werden. Eine solche Ausdehnung würde sowohl dem Wortlaut der Regelung als auch dem klaren Willen des Verordnungsgebers widersprechen. Denn dieser habe nicht alle Unterstützer, sondern ausdrücklich nur die Initiatoren einer Volksinitiative in den persönlichen Anwendungsbereich der Befreiungsregelung aufgenommen. Eine analoge Anwendung komme nicht in Betracht, da insoweit keine planwidrige Regelungslücke vorliege.
Des Weiteren stelle das vom Kläger beabsichtigte Sammeln von Unterschriften an einem Infostand auch keine Veranstaltung i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO dar. Die neben den Veranstaltungen von Initiatoren von Volksinitiativen, Volksbegehren, Volksentscheiden, politischen Parteien oder Religionsgesellschaften aufgezählten öffentlichen Volks-, Heimat-, Stadtteil- und Kinderfeste sowie Platzkonzerte, Straßenmusik, Straßentheater und Laternenumzüge zeigten, dass der Begriff der Veranstaltung in § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO eine Qualität sowie einen gewissen Flächenbedarf voraussetze. Diesen Anforderungen genüge das bloße Sammeln von Unterschriften an einem Infostand von 9 qm nicht. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung sollten u.a. Volksinitiativen bei Veranstaltungen mit einem beachtlichen Flächenbedarf von den sodann grundsätzlich mit zunehmender Fläche auch steigenden Gebühren entlastet werden. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 3 WegeBenGebO, die die Gebührenfreiheit für das kurzfristige Aufstellen von Stellschildern auf den dafür vorgesehenen Plätzen zum Zweck der Ankündigung öffentlicher Veranstaltungen regle, bestätige dieses Verständnis des Veranstaltungsbegriffs. Denn Infostände zum Zweck der Unterschriftensammlung würden regelmäßig nicht durch das Aufstellen solcher Stellschilder angekündigt. Zudem zeige allein die Tatsache, dass es für das Aufstellen eines Infostandes bis zu 3 qm Größe einen gesonderten Gebührenbefreiungstatbestand gebe, dass der Verordnungsgeber Infostände und das Geschehen an diesen regelmäßig nicht als Veranstaltung ansehe. Der Umstand, dass die Sammlung von Unterschriften an einem Infostand für eine Volksinitiative über eine bloße Informationsveranstaltung hinausgehe, die Information nur "Mittel zum Zweck" sei, um Unterschriften zu erhalten, ändere daran nichts. Denn entsprechende Infostände seien regelmäßig bloß "Mittel zum Zweck", z.B. bei politischen Parteien, um für ihre politischen Ziele zu werben und bei der nächsten Wahl Wählerstimmen zu erhalten oder bei gemeinnützigen Organisationen, um auf Missstände aufmerksam zu machen und Spender zu werben. Insofern sollten Infostände regelmäßig Passanten nicht nur informieren, sondern auch zu einem aktiven Handeln bewegen. Sie stellten auch bei einer Größe von über 3 qm keine Veranstaltung dar, sondern seien nach der ausdrücklichen Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO als nicht von der Gebührenpflicht befreite Infostände anzusehen.
Schließlich seien Infostände zur Sammlung von Unterschriften ab einer Größe von über 3 qm auch nicht etwa deshalb als Veranstaltung i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO anzusehen, weil es anderenfalls keinen Anwendungsbereich dieser Norm für Volksinitiativen gebe. Denn diese könnten durchaus Kundgebungen, Ausstellungen, Feste und sonstige Events auf öffentlichen Wegen für ihre Zwecke veranstalten.
Auch eine Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 WegeBenGebO scheide aus. Dies liege bereits daran, dass der Kläger kein Initiator einer Volksinitiative sei. Zudem stelle die Errichtung eines Infostandes für das Sammeln von Unterschriften auch keine Werbung im Sinne dieser Vorschrift dar. Aber selbst wenn man dies anders sähe, wäre die Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 6 WegeBenGebO hier aufgrund des spezielleren und insoweit abschließenden Charakters des § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO gesperrt.
Soweit das Verwaltungsgericht argumentiere, dass die vom Verordnungsgeber geschaffene kostenrechtliche Privilegierung für Sondernutzungen im Zusammenhang mit Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden ersichtlich das für den Erfolg dieser Verfahren erforderliche Sammeln von Unterschriften im öffentlichen Raum erleichtern solle, sei dies zwar zutreffend. Der Verordnungsgeber habe diese Privilegierung aber gerade nicht grenzenlos nach Belieben der Betroffenen ausgestaltet. Dies zeige schon der Umstand, dass er für Unterstützer von Volksinitiativen gerade keine Regelung getroffen habe wie beispielsweise in § 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Verordnung über Freiheit von Verwaltungsgebühren (Gebührenfreiheitsverordnung – GebFreiVO v. 6.12.1994, HmbGVBl. S. 370, zuletzt geändert am 14.12.2010, HmbGVBl. S. 667), wonach die dort aufgezählten Wohlfahrtsverbände für Amtshandlungen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erfüllung fürsorgerischer Aufgaben von der Pflicht zur Zahlung von Verwaltungsgebühren befreit seien. Der Verordnungsgeber habe demgegenüber vielmehr eine maßvolle Privilegierung angestrebt, um angemessene Rahmenbedingungen auf Seiten der Gebührenfolge zu schaffen, aber nicht um sämtliches Handeln gebührenfrei zu stellen. So sei es beispielsweise gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO gebührenfrei möglich, an einem Infostand bis zu einer Größe von 3 qm zu informieren und Unterschriften zu sammeln. Der Erfolg solcher Verfahren werde nicht dadurch gefährdet, dass Stände mit einer Größe von über 3 qm gebührenpflichtig seien. Insoweit entstünden weder abschreckende Kosten noch eine finanzielle Hürde für Volksinitiativen.
Die Beklagte beantragt,
das ohne mündliche Verhandlung ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 21. Oktober 2024 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Aus dem Vorbringen des nicht anwaltlich vertretenen Klägers ergibt sich das Begehren, die Berufung zurückzuweisen.
Mit Beschluss vom 16. Juni 2025 hat der Senat den Antrag des Klägers auf Gewährung von Prozesskostenhilfe abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogene Sachakte der Beklagten (Beiakte A) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet.
I.
Die zulässige Klage des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht der Klage stattgegeben und den Gebührenbescheid vom 20. Februar 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juni 2024 aufgehoben.
Die Anfechtungsklage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO unbegründet, weil der Gebührenbescheid und der Widerspruchsbescheid rechtmäßig sind. Die Beklagte war berechtigt, eine Gebühr in Höhe von 53,60 Euro für die Erteilung einer Erlaubnis zur Sondernutzung, die tatsächlich nicht ausgeübt worden ist, festzusetzen.
1. Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid sind §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 15 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 GebG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 i.V.m. Nr. 1.2 Anlage 4 WegeBenGebO.
Danach ist die Beklagte befugt, für die Erteilung einer Erlaubnis zur Sondernutzung eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 53,60 Euro zu erheben, wenn die Benutzung tatsächlich nicht ausgeübt worden ist.
Diese Voraussetzungen liegen vor. Der Kläger hat auf seinen Antrag hin am 16. Februar 2023 eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines 9 qm großen Infostandes in der Straße Sand am 17. Februar 2023 zum Zweck der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative "Hamburg enteignet" erhalten. Er hat diese Sondernutzung nicht ausgeübt.
Die Höhe der festgesetzten Gebühr ist nicht zu beanstanden. Bei dem von der Beklagten geltend gemachten Betrag von 53,60 Euro handelt es sich gem. § 1 Abs. 6 WegeBenGebO i.V.m. Nr. 1.2 Anlage 4 WegeBenGebO in der Fassung vom 1. Januar 2020 um die für diesen Sachverhalt zu erhebende Mindestgebühr.
2. Der Kläger ist nicht gem. § 2 Abs. 1 WegeBenGebO von der Erhebung einer Verwaltungsgebühr befreit. Zwar gelten die Befreiungstatbestände des § 2 Abs. 1 WegeBenGebO auch für die Erhebung einer Verwaltungsgebühr i.S.v. § 1 Abs. 6 WegeBenGebO für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, die tatsächlich nicht ausgeübt worden ist (hierzu a). Die Voraussetzungen eines der Befreiungstatbestände des § 2 Abs. 1 WegeBenGebO liegen aber nicht vor (hierzu b).
a) Entgegen der Auffassung der Beklagten findet § 2 Abs. 1 WegeBenGebO auch für die Fälle des § 1 Abs. 6 WegeBenGebO Anwendung. Hierfür sprechen sowohl der Wortlaut als auch die Systematik der Gebührenordnung.
Nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 WegeBenGebO gelten die dort enumerativ aufgezählten Befreiungstatbestände sowohl für die Erhebung von Benutzungs- als auch für die Erhebung von Verwaltungsgebühren. Der eindeutige Wortlaut macht keine Einschränkung, wonach die Erhebung von Verwaltungsgebühren nach § 1 Abs. 6 WegeBenGebO ausgenommen sein könnte und stellt insbesondere nicht darauf ab, ob die aufgezählten Sondernutzungen tatsächlich ausgeübt werden oder nicht.
Auch die Systematik der Gebührenordnung spricht für das hier gefundene Ergebnis. Der mit "Geltungsbereich" überschriebene § 1 WegeBenGebO regelt die Grundsätze, nach denen Benutzungsgebühren (Abs. 1 und 4) und Verwaltungsgebühren für Amtshandlungen (Abs. 2) erhoben werden, und Fälle von Sondernutzungen, für die die Gebührenordnung grundsätzlich nicht gilt (Abs. 3 und 5). In seinem Abs. 6 bestimmt er, dass dann, wenn eine erlaubte Nutzung tatsächlich nicht ausgeübt wird, statt der Benutzungsgebühr eine Verwaltungsgebühr zu erheben ist. Damit regelt § 1 WegeBenGebO den Anwendungsbereich der Gebührenordnung und allgemeine Grundsätze der Gebührenerhebung nach dieser Verordnung. Die Vorschriften der Verordnung im Anschluss enthalten Regelungen zu Gebührenbefreiungstatbeständen und Grundsätze zur Bestimmung der Höhe der Gebühren, u. a. im Hinblick auf die Aspekte Zeitraum und Fläche, sowie zur Fälligkeit der Gebühren. Nach dieser Systematik der Gebührenordnung gelten die an deren § 1 anschließenden Regelungen ersichtlich für alle Fälle, nach denen gem. § 1 WegeBenGebO grundsätzlich Gebühren zu erheben sind. Damit sind die in § 2 WegeBenGebO enumerativ aufgezählten Tatbestände, in denen keine Verwaltungs- und Benutzungsgebühren erhoben werden, ohne Weiteres auch auf Fälle des § 1 Abs. 6 WegeBenGebO anwendbar.
b) Im Fall des Klägers liegt keiner der in § 2 Abs. 1 WegeBenGebO aufgezählten Befreiungstatbestände vor.
aa) Die genehmigte Sondernutzung für die Aufstellung eines 9 qm großen Infostandes in der Straße Sand am 17. Februar 2023 zum Zweck der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative "Hamburg enteignet" ist nicht gem. § 2 Abs.1 Nr. 5 WegeBenGebO gebührenfrei.
Nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO werden für Sondernutzungen durch Aufstellen von transportablen Ständen bis zu 3 qm Größe zur politischen und anderen nicht gewerblichen Information bis zur Dauer von drei zusammenhängenden Tagen keine Gebühren erhoben. Diese Voraussetzungen hat das Vorhaben des Klägers nicht erfüllt, weil der genehmigte Stand mit 9 qm zu groß ist.
bb) Die dem Kläger genehmigte Sondernutzung unterfällt nicht dem Gebührenbefreiungstatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO.
Nach dieser Vorschrift werden keine Gebühren erhoben für Sondernutzungen durch Veranstaltungen u.a. der Initiatoren von Volksinitiativen. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, da der Kläger weder Initiator einer Volksinitiative ist noch der genehmigte Infostand zum Zweck der Unterschriftensammlung eine Veranstaltung darstellt.
aaa) Der Kläger ist nicht als Initiator der Volksinitiative "Hamburg enteignet" anzusehen.
Für den Begriff "Initiator" bzw. "Initiatorin" einer Volksinitiative gibt es keine Legaldefinition. Das Volksabstimmungsgesetz, das insbesondere Vorschriften zu Volksinitiativen enthält, schreibt nicht fest, wer als Initiator oder Initiatorin anzusehen ist, sondern setzt diese Funktion voraus. Daneben bestimmt § 3 Abs. 2 Nr. 3 VAbstG den Begriff der "Vertrauenspersonen" von Volksinitiativen. Auch die Verordnung zur Durchführung des Volksabstimmungsgesetzes (Volksabstimmungsverordnung – VAbstVO v. 19.7.2005, HmbGVBl. S. 336) verwendet den Begriff "Initiator", ohne ihn zu definieren. In § 55 Abs. 1 Satz 1 VAbstVO werden die Begriffe "Initiatoren" und "Vertrauenspersonen" neben dem Ausdruck "deren Hilfspersonen" genannt. Dies zeigt, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber davon ausgeht, dass neben den Initiatoren auch weitere Personen – Vertrauenspersonen und Hilfspersonen – für Volksinitiativen und Volksbegehren tätig werden.
Nach allgemeinem sprachlichen Verständnis ist Initiator bzw. Initiatorin jemand, der bzw. die etwas veranlasst und dafür verantwortlich ist. Die Initiative "Hamburg enteignet" wurde mit der Gründung des Vereins "Hamburg enteignet e.V." am 13. April 2022 ins Leben gerufen. Dieser hat nach seiner Gründung eine Beratung nach § 1a VAbstG in Anspruch genommen. Eine solche Beratung steht nach § 1a VAbstG Initiatoren von Volksinitiativen zu. Nach alledem ist festzustellen, dass der eingetragene Verein "Hamburg enteignet" Initiator der Volksinitiative gleichen Namens ist. Im Impressum des Internetauftritts dieses Vereins sind drei vertretungsberechtigte Vorstandsmitglieder dieses Vereins benannt. Der Kläger wird dort nicht genannt.
Damit kann der Kläger nicht als Initiator der Volksinitiative angesehen werden. Er ist gegenüber der Beklagten auch nicht als ein solcher aufgetreten. Er hat zwar erklärt, er sei von der Volksinitiative "Hamburg enteignet". Er hat aber zu keinem Zeitpunkt gegenüber der Beklagten erkennen lassen, dass er im Namen des Vereins "Hamburg enteignet e.V." und damit des Initiators handelt und handeln darf. Vielmehr hat der Kläger ausdrücklich erklärt, nicht Mitglied eines Vereins zu sein, und die Sondernutzungserlaubnis in eigenem Namen beantragt und auch persönlich als Adressat erhalten.
Für eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des Befreiungstatbestandes des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO auf Unterstützer von Volksinitiativen bzw. Hilfspersonen, wie den Kläger, besteht kein Raum. Diese Vorschrift ist als eine Ausnahmeregelung eng auszulegen, da sie abweichend von dem in § 6 Abs. 1 GebG normierten Kostendeckungsprinzip und dem darin enthaltenen Kostendeckungsgebot (vgl. hierzu Vetter in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl., 2022, D. Gebühren Rn. 43 und Rn. 606; Brüning, Zur Kostendeckung bei Verwaltungsgebühren, DÖV 2020, 430, 432) von der Gebührenerhebung befreit. Der Verordnungsgeber hat gerade nicht die in § 55 Abs. 1 Satz 1 VAbstVO erwähnten Hilfspersonen von Volksinitiativen in den Gebührenbefreiungstatbestand mit aufgenommen, so dass sich eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Norm ihrem Wortlaut nach verbietet.
Darüber hinaus besteht für ein solch weites Verständnis der Norm auch kein Bedürfnis. Nicht nur steht es den Initiatoren von Volksinitiativen frei, Helfer zu bevollmächtigen, in ihrem Namen gegenüber der Beklagten zu handeln. Das Sammeln von Unterschriften ist auch nicht an gebührenpflichtige Sondernutzungen gebunden. Vielmehr ist es nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten ohne weiteres möglich, mit einem Infostand in einer Größe von bis zu 3 qm gebührenfrei Unterschriften im öffentlichen Straßenraum zu sammeln. Unzumutbare finanzielle Hürden entstehen Unterstützern von solchen Initiativen also gerade nicht.
bbb) Der dem Kläger genehmigte 9 qm große Infostand zum Zweck der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative "Hamburg enteignet" kann auch nicht als Veranstaltung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO angesehen werden.
Die Vorschrift definiert den Begriff "Veranstaltung" nicht. Nach allgemeinem sprachlichen Verständnis ist dieser Begriff schwer einzugrenzen. In der Rechtsprechung hat es diverse Versuche gegeben, den Begriff Veranstaltung zu definieren. Das OLG Düsseldorf (Urt. v. 1.7.2014, I-20 U 131/13, 20 U 131/13, juris Rn. 14) bezeichnet als Veranstaltung
"ein zeitlich begrenztes und geplantes Ereignis mit einer definierten Zielsetzung oder Absicht, einer Programmfolge mit thematischer, inhaltlicher Bindung oder Zweckbestimmung in der abgegrenzten Verantwortung eines Veranstalters, einer Person, Organisation oder Institution, an dem eine Gruppe Menschen teilnimmt."
Der Bundesgerichtshof in Strafsachen (Beschl. v. 22.2.1991, 1 StR 44/91, BGHSt 37, 330, juris Rn. 5 f.) hat zu öffentliche Veranstaltungen im Sinne vom § 39 Abs. 1 WaffG a.F. ausgeführt:
"Der … Begriff der öffentlichen Veranstaltung liegt im Grenzbereich der Versammlung einerseits, der bloßen zufälligen Menschenansammlung andererseits. "Veranstalten", etymologisch "ins Werk setzen", "herrichten" (Grimm, Deutsches Wörterbuch) bezieht sich auf ein bestimmtes "ausgerichtetes" Ereignis, dieses hat "Teilnehmer" oder "Besucher" sowie regelmäßig einen "Veranstalter" und hebt sich ab von alltäglichen Vorgängen, Ereignissen und ständig zur Benutzung vorhandenen Einrichtungen und Lokalitäten.
Öffentliche Veranstaltungen im Sinne des § 39 Abs. 1 WaffG sind demnach planmäßige, zeitlich eingegrenzte, aus dem Alltag herausgehobene Ereignisse, welche nicht nach der Zahl der anwesenden Personen, sondern nach ihrem außertäglichen Charakter und jeweils spezifischen Zweck vom bloßen gemeinsamen Verweilen an einem Ort abgegrenzt und in der Regel jedermann zugänglich sind, auf einer besonderen Veranlassung beruhen und regelmäßig ein Ablaufprogramm haben."
Auch wenn das Waffenrecht hier nicht Streitgegenstand ist, so zeigen die genannte Begriffsbestimmung des Bundesgerichtshofs in Strafsachen und die in einem markenrechtlichen Streit erfolgte Begriffsbestimmung des Oberlandesgerichts Düsseldorf doch, dass eine Veranstaltung jedenfalls durch die Teilnahme einer Gruppe von Personen an einem Programm zu einem gemeinsamen Zweck charakterisiert wird.
Betrachtet man zudem den systematischen Zusammenhang, in dem der Begriff Veranstaltung in § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO steht, ist zu beachten, dass die Vorschrift diesen gleichbedeutend nennt mit Volks-, Heimat-, Stadtteil- und Kinderfesten, Platzkonzerten, Straßenmusik, Straßentheater und Laternenumzügen. Auch für all diese Nutzungen ist typisch, dass eine Vielzahl von Personen gemeinsam an einem Programm mit einem bestimmten Zweck teilnimmt.
Aufgrund dieses systematischen Zusammenhangs und des oben dargestellten Verständnisses des Begriffs Veranstaltung ist dieser im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO dahingehend auszulegen, dass zu einer solchen jedenfalls gehört, dass eine Vielzahl von Personen gemeinsam an einem Programm mit einem bestimmten Zweck teilnimmt.
Die Aufstellung eines Infostandes zum Zweck der Sammlung von Unterschriften für eine Volksinitiative erfüllt – entgegen der Auffassung des Klägers und des Verwaltungsgerichts – diese Voraussetzungen nicht. Hierbei trifft nicht eine Vielzahl oder Gruppe von Personen aufeinander, die an einem Programm teilnehmen. Vielmehr befinden sich bei einem solchen Infostand einzelne Personen im Straßenraum, die versuchen, Passanten auf sich und ihr Begehren aufmerksam zu machen, anzusprechen und von der Abgabe einer Unterschrift zu überzeugen. Es findet damit insbesondere nicht die Teilnahme von Personen an einem Programm statt. Vielmehr handelt es sich bei dem von dem Kläger beabsichtigten Vorhaben um ein der Aufstellung eines Infostandes gem. § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO vergleichbares Geschehen.
Dass die Aufstellung eines Infostandes von einer Größe über 3 qm nicht als Veranstaltung im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO anzusehen ist, zeigt schließlich auch der Umstand, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich zwischen der Aufstellung eines Infostandes gem. § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO und einer Veranstaltung nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO unterscheidet. Diese Unterscheidung macht deutlich, dass es sich aus Sicht des Verordnungsgebers um zwei grundsätzlich verschiedene Sachverhalte handelt. Wäre ein Infostand auch als Veranstaltung einzuordnen, hätte es dieser Differenzierung nicht bedurft.
Die Historie der Gebührenordnung spricht – entgegen den Ausführungen des erstinstanzlichen Urteils - nicht gegen das hier gefundene Begriffsverständnis. Der Umstand, dass durch die Änderung der Gebührenordnung vom 7. Dezember 2004 (HmbGVBl. S. 478) das Gebührenprivileg für Veranstaltungen auf die Initiatoren von Volksinitiativen ausgedehnt worden ist, berechtigt nicht zu der Annahme, dass Infostände mit einer Größe von über 3 qm zum Sammeln von Unterschriften als Veranstaltungen anzusehen sind. Mit der Änderung im Dezember 2004 hat der Verordnungsgeber die Initiatoren derartiger Verfahren u.a. mit politischen Parteien bei der Durchführung von Veranstaltungen gleichgestellt. Dass es dieser Ergänzung nicht bedurft hätte – wie das Verwaltungsgericht ausführt -, wenn Infostände zum Sammeln von Unterschriften als politische oder nicht gewerbliche Information i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebVO anzusehen wären, ist nicht ersichtlich. Denn § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO ermöglicht die gebührenfreie Durchführung von Veranstaltungen auf öffentlichem Grund und räumt damit auch Volksinitiativen die Möglichkeit ein, durch solche Veranstaltungen auf sich und ihr Begehren aufmerksam zu machen, ohne hierfür Sondernutzungsgebühren entrichten zu müssen. Der Umstand, dass es das Hauptziel von Volksinitiativen ist, ausreichend Unterschriften für ihr Vorhaben zu sammeln, bedeutet nicht, dass sie nicht auch Veranstaltungen abhalten, die für ihr Vorhaben und die Abgabe von Unterschriften werben. Damit verbleibt für die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO auch dann ein hinreichender Anwendungsbereich, wenn Stände zum Zweck der Unterschriftensammlung nicht als Veranstaltungen angesehen werden.
ccc) Schließlich scheidet eine analoge Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO auf die dem Kläger genehmigte Sondernutzung aus. Für eine Analogie fehlt es bereits an der erforderlichen Regelungslücke. Eine solche liegt vor, wenn festzustellen ist, dass die Norm nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten (OVG Hamburg, Urt. v. 4.3.2025, 2 E 7/23.N, n.v.; Beschl. v. 14.7.2023, 2 So 44/23, JurBüro 2023, 543, juris Rn. 7). Dies ist hier nicht ersichtlich. Der Verordnungsgeber bezweckt mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO, Volksinitiativen die Durchführung von Veranstaltungen, mit denen sie in einem größeren Rahmen auf ihr Anliegen aufmerksam machen können, zu erleichtern, für die anderenfalls nach Nr. 26.1 der Anlage 2 zur WegeBenGebO Gebühren pro Tag und Quadratmeter anfielen. Dass ausgehend von diesem Zweck der Regelung von ihr auch von Hilfspersonen von Volksinitiativen im öffentlichen Straßenraum durchgeführte Infostände in einer Größe von über 3 qm zur Unterschriftensammlung erfasst sein sollten, ist nicht ersichtlich. Die Sachverhalte sind nicht nur nicht vergleichbar. Für eine Anwendbarkeit der Befreiungsvorschrift besteht auch schon deshalb kein Bedürfnis, weil - wie bereits oben ausgeführt - diese Personen ohne Weiteres gebührenfrei Unterschriften an Infoständen von einer Größe bis zu 3 qm sammeln können.
Soweit der Kläger der Ansicht sein sollte, im Hinblick auf die Funktion von Volksinitiativen sei die Erhebung der Verwaltungsgebühr nicht zulässig, trifft dies nicht zu. Weder aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg noch aus dem Volksabstimmungsgesetz ergibt sich das Erfordernis einer Ausdehnung der Gebührenbefreiung auf jegliche Sondernutzung öffentlicher Wege, die dem Zweck dient, Unterschriften zugunsten einer Volksinitiative zu sammeln. Das Volksabstimmungsgesetz enthält in § 30a Bestimmungen zur Kostenerstattung. So sieht § 30a Abs. 1 Satz 1 VAbstG vor, dass in dem Fall, in dem ein Volksentscheid stattfindet, die Initiatoren der Volksinitiative Anspruch auf die Erstattung bestimmter Kosten haben. § 30a Abs. 1 Satz 2 stellt fest, dass eine Volksinitiative von den Initiatoren auf eigene Kosten durchgeführt wird. Diese Vorschriften zeigen, dass der Gesetzgeber die Frage, inwieweit Volksinitiativen finanziell zu unterstützen sind, gesehen und geregelt hat. Eine Vorschrift zur Freistellung von allen Gebühren für Sondernutzungen zum Zweck der Unterschriftensammlung enthält das Volksabstimmungsgesetz nicht. Und auch dann, wenn man im Hinblick auf den Zweck der Unterstützung einer Volksinitiative annähme, die vom Kläger beabsichtigte Tätigkeit stünde auch im öffentlichen Interesse, spräche dies nicht gegen eine Gebührenpflicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.8.1999, 8 C 12.98, BVerwGE 109, 272, juris Rn. 23).
cc) Die dem Kläger genehmigte Sondernutzung unterfällt auch nicht dem Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 6 WegeBenGebO.
Nach dieser Norm werden für Sondernutzungen zur Werbung durch Initiatoren von Volksinitiativen für das Vorhaben keine Gebühren erhoben. Da – wie bereits oben erläutert – der Kläger nicht als Initiator der Volksinitiative "Hamburg enteignet" angesehen werden kann, scheidet die Anwendbarkeit dieses Gebührenbefreiungstatbestandes aus.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da ein Zulassungsgrund gem. § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 WegeBenGebO
§ 1 WegeBenGebO
§ 1a VAbstG
§ 2 Abs. 1 WegeBenGebO
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebO
§ 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebO
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 6 WegeBenGebO
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 WegeBenGebVO
§ 2 Abs. 1 Nr. 5 WegeBenGebVO
§ 2 Abs. 1 Nr. 6 WegeBenGebVO
§ 1 Abs. 6 WegeBenGebO
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 WegeBenGebO
§ 2 Abs. 1 Nr. 6 WegeBenGebO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 15 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 GebG
§ 2 Abs.1 Nr. 5 WegeBenGebO
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 VAbstG
§ 55 Abs. 1 Satz 1 VAbstVO
§ 6 Abs. 1 GebG
§ 39 Abs. 1 WaffG
§ 30a Abs. 1 Satz 1 VAbstG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2020, 430, 432
BGHSt 37, 330
BVerwGE 109, 272
20 U 131/13
1 StR 44/91
2 E 7/23
2 So 44/23
8 C 12.98