Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-18, Aktenzeichen 14 K 1009/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2024:0718.14K1009.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Einordnung der Getränkeverpackung des Getränkes „P Cuvée xx“ als pfandpflichtig und begehrt die Verpflichtung der Beklagten, diese Getränkeverpackung als nicht pfandpflichtig einzuordnen.
Die Klägerin stellt in einer Manufaktur seit 2003 verschiedene alkoholfreie Produkte unter der Marke „P“ her. Es handelt sich um Getränke auf Fruchtsaftbasis mit Gewürzen und Kohlensäure, die in sektähnlichen Flaschen vertrieben werden. Mit Schreiben vom 23.01.2019 beantragte sie bei der Beklagten festzustellen, dass hierbei keine pfandpflichtige Getränkeverpackung im Sinne von § 31 VerpackG verwendet wird. Sie trug vor, diese Getränke würden in erster Linie von kleinen Weinhändlern und Delikatessenfachgeschäften und online durch die Klägerin selbst bundesweit vertrieben.
Auf einen Hinweis der Beklagten spezifizierte die Klägerin unter dem 06.08.2019 den Antrag und legte Datenblätter zu dem Getränk „P Cuvée xx“ mit der Füllmenge 0,375 und 0,75 l vor. Dieses enthält laut Zutatenverzeichnis zu 70% Apfelsaft, Birnensaft, Eichenlaub (0,1%), Kräuter, Gewürze und zugesetzte Kohlensäure.
Mit Bescheid vom 17.10.2019 traf die Beklagte die Feststellung, die Getränkeverpackungen (Glassektflasche, Füllvolumen 0,357 l und 0,75 l), befüllt mit dem Getränk „P Cuvée xx“ mit den Inhaltsstoffen Apfelsaft (70%), Birnensaft, Eichenlaub (0,1%), Kräuter, Gewürze und zugesetzte Kohlensäure – alkoholfrei der Klägerin in der gemäß der als Anlage zu dem Bescheid beigefügten Fotografien dargestellten Ausführung und Beschreibung stellten pfandpflichtige Getränkeverpackungen im Sinne des § 31 Abs. 1 VerpackG dar. Zur Begründung führte sie aus, die Voraussetzungen der §§ 26, 31 Abs. 1 VerpackG lägen vor. Ausnahmetatbestände nach § 31 Abs. 4 VerpackG seien nicht erfüllt, weil das Getränk keinen Alkohol enthalte, aber auch weder als Fruchtsaft noch als Fruchtnektar zu qualifizieren sei. Auch eine Gleichstellung mit den Ausnahmetatbeständen des § 31 Abs. 4 VerpackG komme angesichts der abfallwirtschaftlichen Zielsetzung der Norm nicht in Betracht.
Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11.11.2019 Widerspruch. Sie trug vor, ihr Produkt stelle ein solches eigener Art dar, welches im Verpackungsgesetz nicht vorgesehen sei. Eine Pfandpflicht führe zu einer Ungleichbehandlung, denn alkoholfreie Sekte und Weine seien von der Pfandpflicht ausgenommen. Andere Produkte würden unter Umgehung der Pfandpflicht mit den Namen „alkoholfreier Fruchtsecco, Früchtemix, kohlensäurehaltiger Mehrfruchtcocktail“ vertrieben. Somit wäre das Produkt bei einer anderen Deklarierung zu befreien. Für das Produkt stünden zudem keine mehrwegfähigen Gebinde zur Verfügung.
Das Umweltbundesamt in seiner Eigenschaft als Widerspruchsbehörde beabsichtigte zunächst, dem Widerspruch abzuhelfen. Es begründete diese Absicht insbesondere damit, dass § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG autonom abfallrechtlich auszulegen sei. Nach Anhörung der Klägerin und der Beklagten erging am 16.07.2020 jedoch der zurückweisende Widerspruchsbescheid, zugestellt am 18.07.2020. Das Umweltbundesamt führte aus, die Ausnahmetatbestände des § 31 Abs. 4 VerpackG, insbesondere § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG seien nicht einschlägig. Es handle sich nicht um Fruchtsaft, da das Getränk Kohlensäure enthalte. Hinzu kämen Kräuter und Gewürze, die nach der Verordnung über Fruchtsaft, Fruchtnektar und koffeinhaltige Erfrischungsgetränke (FrSaftErfrischGetrV) ebenfalls keine zulässigen Inhaltsstoffe seien. Auch aus der abfallwirtschaftlichen Zielsetzung des Verpackungsgesetzes folge nichts Anderes, weil diese auf die möglichst weitgehende Verwendung ökologisch vorteilhafter Verpackungen gerichtet sei. Die Bepfandung ökologisch nachteiliger Verpackungen, beispielsweise Glasflaschen, wie sie für kohlensäurehaltige Fruchtsaftgetränke verwendet würden, liege daher im Interesse des Gesetzgebers. Die Pfandpflicht sei – auch im konkreten Fall – zumutbar.
Die Klägerin hat gemäß der Rechtsbehelfsbelehrung im Widerspruchsbescheid am 12.08.2020 Klage beim Verwaltungsgericht Osnabrück erhoben. Mit Beschluss vom 14.02.2022 hat sich das Verwaltungsgericht Osnabrück für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Stuttgart verwiesen. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat sich mit Beschluss vom 18.05.2022 für örtlich unzuständig erklärt, dem Verweisungsbeschluss die Bindungswirkung abgesprochen und zugleich das Bundesverwaltungsgericht angerufen, um das zuständige Gericht innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu bestimmen.
Mit Beschluss vom 09.01.2023, Az. 10 AV 1/23, hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass zwar das Verwaltungsgericht Osnabrück örtlich zuständig ist, das Verwaltungsgericht Stuttgart jedoch aufgrund der Bindungswirkung des Verweisungsbeschlusses über die Verwaltungsrechtssache zu entscheiden hat.
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, dass das Getränk „P Cuvée xx“ von der Ausnahmeregelung des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG erfasst werde und daher keine Pfandpflicht bestehe, da es sich bei dem Getränk um einen Fruchtsaft im Sinne des VerpackG handele. Der Zusatz von Kohlensäure sei für diese Qualifizierung unschädlich, da es sich um einen allgemein zulässigen Lebensmittelzusatz handle, der – jedenfalls abfallrechtlich – nur bei Fruchtnektaren ausgeschlossen sei. Schon bei der fehlenden Nennung in der FrSaftErfrischGetrV handle es sich um ein gesetzgeberisches Versehen. Der Gesetzgeber habe insofern eine pauschalierende Betrachtung nach Getränkesegmenten gewählt, weil er auf die Marktverhältnisse und den jeweiligen Umstellungsaufwand für die Verwendung von Mehrwegflaschen abgestellt habe. Abfallrechtlich seien daher auch Fruchtsäfte mit zugesetzter Kohlensäure als Fruchtsäfte zu behandeln. Die Gewürzanteile seien geringfügig und daher ebenfalls zu vernachlässigen. Zudem sei die Pfandpflicht für eine kleine Manufaktur mit bundesweitem Vertrieb unzumutbar. Auch Gleichheitsaspekte seien zu beachten, weil Mitbewerber vergleichbare Getränke in ebenfalls pfandfreien, vergleichbaren Flaschen anböten.
Die Klägerin beantragt,
den Feststellungsbescheid der Beklagten vom 17.10.2019 (Az.: xx) und den Widerspruchsbescheid des Umweltbundesamtes vom 16.07.2020 (Az.: xx) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, festzustellen, dass die Getränkeverpackung des Getränks „P Cuvée xx“ nicht pfandpflichtig ist,
und die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt im Wesentlichen aus, dass es sich bei dem Getränk „P Cuvée xx“, um keinen Fruchtsaft im Sinne des VerpackG handele, da dem Getränk Kohlensäure zugesetzt sei und folglich die Ausnahmeregelung des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG nicht eingreife. Maßgeblich sei die lebensmittelrechtliche Einordnung nach der FrSaftErfrischGetrV, die durch das Abfallrecht nicht überformt werde, da der Verpackungsinhalt ein Lebensmittel sei. Lebensmittelrechtlich handle es sich nicht um einen Fruchtsaft, da sowohl Kohlensäure als auch Gewürze, aber auch unreife Früchte, keine zulässigen Zutaten seien. Die fehlende Nennung von Kohlensäure gehe auf das Unionsrecht zurück, das der Gesetzgeber eins zu eins umgesetzt habe. Die möglichst weitgehende Bepfandung nicht ökologisch vorteilhafter Verpackungen für sonstige Getränke stimme mit den Zielsetzungen des VerpackG überein. Eigenständige Ausnahmetatbestände würden durch abfallrechtliche Erwägungen nicht begründet, die bestehenden Ausnahmetatbestände seien restriktiv auszulegen. Zumutbare Verpackungsalternativen stünden zur Verfügung und seien auch angesichts der Größe des Herstellers, des Vertriebsgebiets und in Anbetracht des Marktsegments zumutbar. Gleichheitsaspekte seien nicht zu beachten, weil die Einordnungsentscheidung der Beklagten nur auf Antrag erfolge, die Mitbewerber aber keine Anträge gestellt hätten. Nachteile könne die Klägerin durch ein wettbewerbsrechtliches Vorgehen abwenden.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die zur Sache gehörende Behördenakte der Beklagten verwiesen, die dem Gericht vorliegt.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Insbesondere ist das VG Stuttgart das örtlich zuständige Gericht, da es an den Verweisungsbeschluss des VG Osnabrück vom 14.02.2022 gebunden ist (§ 83 S. 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 S. 3 GVG, BVerwG, Beschluss vom 09.01.2023 – 10 AV 1/23 –, juris).
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin, festzustellen, dass die näher bezeichneten Getränkeverpackungen pfandfrei sind, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erlass des Feststellungsbescheides.
Anspruchsgrundlage für die Feststellung der Pfandfreiheit sind die §§ 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25, 31 VerpackG. Nach § 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25 VerpackG entscheidet die Beklagte auf Antrag durch Verwaltungsakt über die Einordnung einer Getränkeverpackung als pfandpflichtig im Sinne von § 31 VerpackG. Die Beklagte ist nach § 26 Abs. 1 S. 1 VerpackG i.V.m. § 1 Abs. 4 VwVfG Beliehene und trifft u.a. Einordnungsentscheidungen im Wege der sachbezogenen Allgemeinverfügung.
a) Der Ablehnungsbescheid ist formell rechtmäßig. Mit der Feststellung in dem Bescheid vom 17.10.2019, dass es sich um pfandpflichtige Getränkeverpackungen im Sinne des § 31 Abs. 1 VerpackG handelt, ist die Beklagte nicht rechtswidrig über den Antragsgegenstand hinausgegangen. Zwar handelt es sich um ein Antragsverfahren, in dem nach § 22 VwVfG die Dispositionsmaxime gilt. Die Antragstellerin bestimmt folglich, was Gegenstand des Verfahrens und damit des Verwaltungsakts ist. Die Klägerin hat auf dem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Formblatt für den Einordnungsantrag lediglich angegeben, dass sie die Feststellung beantrage, bei dem Prüfgegenstand handele es sich nicht um eine pfandpflichtige Getränkeverpackung im Sinne von § 31 VerpackG. Die auf dem Formblatt ebenfalls wählbare Feststellung der Pfandpflichtigkeit hat sie nicht beantragt. Daraus folgt aber keine Beschränkung des Verfahrens auf die Feststellung fehlender Pfandpflicht. Das ergibt sich bereits daraus, dass die Antragsablehnung stets auch die implizite Feststellung der Pfandpflichtigkeit beinhalten muss, da nur zwei Entscheidungsalternativen bestehen (pfandpflichtig/pfandfrei). Zudem dient der Antrag nach § 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25 VerpackG der Rechtssicherheit. Er soll den nach § 31 Abs. 1 VerpackG Verpflichteten Klarheit darüber geben, ob eine Verpackung pfandpflichtig ist oder nicht. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn durch den feststellenden Verwaltungsakt eindeutig über die Zuordnung der verfahrensgegenständlichen Verpackung entschieden wird. Auch die Klägerin hat vorgetragen, dass es ihr mit dem Antrag aufgrund vermehrt auftretender Verbraucheranfragen um Rechtssicherheit gehe.
b) Die Einordnungs- und Feststellungsentscheidung nach § 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25, 31 VerpackG ist materiell rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, da es sich um pfandpflichtige Getränkeverpackungen im Sinne des § 31 Abs. 1 VerpackG handelt.
aa) Nach § 31 Abs. 1 S. 1 VerpackG sind Hersteller von mit Getränken befüllten Einweggetränkeverpackungen verpflichtet, von ihren Abnehmern ein Pfand in Höhe von mindestens 0,25 € einschließlich Umsatzsteuer je Verpackung zu erheben. Getränkeverpackungen sind nach § 3 Abs. 2 VerpackG geschlossene oder überwiegend geschlossene Verkaufsverpackungen für flüssige Lebensmittel im Sinne von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 01.02.2002, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 2019/1381 (ABl. L 231 vom 06.09.2019, S. 1), die zum Verzehr als Getränk bestimmt sind. Einwegverpackungen sind nach § 3 Abs. 3, 4 VerpackG Verpackungen, die nicht dazu konzipiert und bestimmt sind, nach dem Gebrauch mehrfach zum gleichen Zweck wiederverwendet zu werden. Das flüssige Lebensmittel „P Cuvée xx“ ist zum Verzehr bestimmt. Die von der Klägerin verwendeten, individuell geprägten Glasflaschen der Füllvolumen 0,357 l und 0,75 l sind zum einmaligen Gebrauch bestimmt, da eine Wiederbefüllung nach dem überzeugenden Vortrag der Klägerin bereits konstruktiv nicht vorgesehen ist. Die Klägerin ist Herstellerin der Verpackungen, da sie diese erstmals gewerbsmäßig in den Verkehr bringt (§ 3 Abs. 14 VerpackG).
bb) Eine Ausnahme nach § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG liegt nicht vor. Nach den in § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG geregelten Ausnahmetatbeständen sind – abweichend von der Systematik des § 31 VerpackG im Übrigen – Verpackungen pfandfrei, die bestimmte, im Einzelnen bezeichnete Getränke enthalten. § 31 Abs. 4 S. 2 und 3 VerpackG enthalten Rückausnahmen.
(1) Bei dem Getränk „P Cuvée xx“ handelt es sich nicht um Sekt oder ein weinähnliches Getränk nach § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. a, c VerpackG. Das Getränk enthält keinen Alkohol und wurde auch nicht aus alkoholfreiem Wein, sondern überwiegend aus Fruchtsaft hergestellt.
(2) Die § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. a, c VerpackG sind auch nicht in erweiternder Auslegung oder analog anzuwenden. Dafür könnte zwar sprechen, dass das Getränk in Sektflaschen vertrieben wird und als alkoholfreie, fruchtsaftbasierte Alternative zu Sekt vermarktet und verwendet wird. Gegen eine Analogie spricht aber zunächst, dass es sich bei § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG um eine grundsätzlich nicht analogiefähige Ausnahmevorschrift handelt. Ferner weicht das von der Klägerin hergestellte Getränk zu stark vom eigentlichen Regelungsinhalt der Norm ab, denn die § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. a, c VerpackG nehmen ausschließlich Getränke in den Blick, die Alkohol enthalten oder entalkoholisiert wurden. Das von der Klägerin hergestellte Getränk enthielt aber nie Alkohol, sondern es besteht überwiegend aus unvergorenen Fruchtsäften. In systematischer Hinsicht spricht gegen eine Analogie oder erweiternde Auslegung insbesondere, dass die Vermarktung eines Getränks nicht über die Pfandpflichtigkeit entscheiden kann, da der Gesetzgeber in § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG ausschließlich an die Getränkeart und gerade nicht an die Verpackung oder Vermarktung angeknüpft hat. Die Pfandpflicht könnte leicht umgangen werden, wenn sie von der Vermarktung eines Getränks abhängig wäre. Letztlich könnte eine erweiternde Auslegung so Anreize schaffen, von § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG nicht erfasste Getränke in sekt- oder weinähnlichen Flaschen zu vertreiben. Das liefe der gesetzgeberischen Intention zuwider, durch eine weitgehende Pfandpflicht den Mehrweganteil von Verpackungen und die Recyclingquote zu erhöhen (BT-Drs. 18/11274, S. 79; BT-Drs. 19/29385, S. 2; BR-Drs. 488/03, S. 3 ff. und §§ 1 Abs. 3, 3 Abs. 3 VerpackG).
(3) Auch die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG sind nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift sind Getränkeverpackungen pfandfrei, die Frucht- oder Gemüsesäfte enthalten. Das Getränk „P Cuvée xx“ ist kein Fruchtsaft.
Fruchtsaft ist nach Nr. 1 lit. a des Anhangs 1 zu § 1 Abs. 1 FrSaftErfrischGetrV das gärfähige, jedoch nicht gegorene, aus dem genießbaren Teil gesunder und reifer Früchte einer oder mehrerer Fruchtarten gewonnene Erzeugnis, das die für den Saft dieser Frucht/Früchte charakteristische Farbe, das dafür charakteristische Aroma und den charakteristischen Geschmack aufweist. Das streitgegenständliche Getränk besteht nach den Angaben der Klägerin, die aufgrund der Liste der Inhaltsstoffe plausibel sind, zu 99% aus Fruchtsaft aus reifen Früchten (Apfel- und Birnensaft). Die Klägerin hat nachvollziehbar dargelegt, dass es sich bei der – auf der Liste der Inhaltsstoffe nicht enthaltenen – Bezeichnung „unreifer Apfel“ um eine bloße Geschmacksangabe bzw. werbende Bezeichnung handle, die dem Verbraucher im Wesentlichen signalisieren solle, dass das Getränk weniger süß schmecke.
Bei dem Getränk selbst handelt es sich ungeachtet dieser Charakterisierung seiner wesentlichen Bestandteile nicht um einen Fruchtsaft im Sinne der FrSaftErfrischGetrV. Das folgt bereits daraus, dass dem Getränk Kohlensäure zugesetzt wird. Lebensmittelkennzeichnungsrechtlich gibt es keinen Fruchtsaft mit Kohlensäure, da diese in der FrSaftErfrischGetrV nicht als zulässige Zutat aufgeführt ist. In Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 vom 16.12.2008 über Lebensmittelzusatzstoffe wird Kohlendioxid in Teil E Kat. 0 zwar als allgemein zugelassener Lebensmittelzusatzstoff aufgeführt. Dabei handelt es sich jedoch um lebensmittelsicherheitsrechtliche Regelungen, die keine Auswirkungen auf die lebensmittelkennzeichnungsrechtliche Einordnung durch die FrSaftErfrischGetrV haben. Fruchtsaft mit zugesetzter Kohlensäure ist verkehrsfähig, stellt lebensmittelkennzeichnungsrechtlich aber keinen Fruchtsaft dar (vgl. Hausner, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, 2023, § 2 FrSaftErfrischGetrV Rn. 115).
Das Fehlen von Kohlensäure oder Kohlendioxid in der FrSaftErfrischGetrV stellt auch nicht, wie von der Klägerin vorgetragen, ein Versehen des nationalen Gesetzgebers dar, das im Wege der unionsrechtskonformen Auslegung zu korrigieren wäre. Die europäische Union wollte nach Erwägungsgrund 1 der Richtlinie 2012/12/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 19. April 2012 zur Änderung der Richtlinie 2001/112/EG des Rates über Fruchtsäfte und bestimmte gleichartige Erzeugnisse für die menschliche Ernährung die Regelungen über die Erzeugung, Zusammensetzung und Etikettierung u.a. von Fruchtsäften an internationale Normen anpassen. Insbesondere verweist der Richtliniengeber auf die allgemeine Codex-Norm für Fruchtsäfte und -nektare (Codex Stan 247-2005), die von der Codex-Alimentarius-Kommission auf ihrer 28. Tagung vom 04. bis 09.07.2005 angenommen wurde und die Kohlensäure bzw. Kohlendioxid ebenfalls nicht erwähnt.
Darüber hinaus dürfen nach Nr. 4 der Anlage 3 zu § 2 Abs. 2 FrSaftErfrischGetrV Salz, Gewürze und aromatische Kräuter nur bei Tomaten-/Paradeisersaft als Zutat verwendet werden. Das Getränk enthält jedoch Eichenlaub sowie Kräuter und Gewürze. Lebensmittelkennzeichnungsrechtlich darf es auch deshalb nicht als Fruchtsaft bezeichnet werden.
(4) § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG ist nicht erweiternd auszulegen, sondern als Ausnahmevorschrift restriktiv dahingehend zu interpretieren, dass nur Fruchtsäfte im lebensmittelkennzeichnungsrechtlichen Sinn erfasst sind.
Für eine erweiternde Auslegung, nach der auch Getränke mit geringfügigen Zusätzen wie Kräutern, Gewürzen und Kohlensäure Fruchtsäfte im verpackungsrechtlichen Sinn darstellen, könnten zwar die – zumindest im Ansatz – unterschiedlichen Zielsetzungen und Maßstäbe des Verpackungsrechts einerseits und des Lebensmittelkennzeichnungsrechts andererseits sprechen. Das Lebensmittelkennzeichnungsrecht dient dem Verbraucherschutz. Im Interesse einer eindeutigen Zuordnung durch den Verbraucher führen geringfügige Zusätze deshalb dazu, dass ein Produkt in eine andere Kategorie eingeordnet werden muss. Das Verpackungsrecht hat als Hauptziel den Umweltschutz im Blick, weshalb es im Interesse einer einheitlichen Behandlung der Verpflichteten und einer effizienten Entsorgung – grobmaschiger – an Marktsegmente anknüpft (BT-Drs. 15/4642, S. 13; 15/4107, S. 2, 11 und 18/11274, S. 152). Für den Fall, dass die Zuordnung zu einem Segment für den Verpflichteten nicht eindeutig ist, hat der Gesetzgeber in § 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25 VerpackG die Möglichkeit vorgesehen, eine rechtsverbindlich feststellende Einordnungsentscheidung der Beklagten zu erwirken. Abfallrechtliche Tatbestände könnten daher grundsätzlich auslegungsoffener sein, ohne zwingend mit den Definitionen des Lebensmittelkennzeichnungsrechts übereinstimmen zu müssen.
Der Gesetzgeber hat zudem bereits bei der Vorgängernorm des § 31 Abs. 4 VerpackG (§ 8 bzw. § 9 VerpackV) nicht an das Lebensmittelkennzeichnungsrecht, sondern an bestimmte „Marktsegmente“ angeknüpft. Das ergibt sich aus der Verordnungsbegründung, nach der die Verhältnismäßigkeit der Pfandpflicht entscheidend sei, die von den jeweiligen Marktbedingungen eines Getränkesegments abhänge (BT-Drs. 15/4642, S. 13; vgl. auch BT-Drs. 15/4107, S. 2, 11). Diesen – ökonomische Aspekte berücksichtigenden – Ansatz hat der Gesetzgeber zumindest vordergründig bei der jüngsten Reform des VerpackG bestätigt, indem er erneut auf bestimmte Marktsegmente abgestellt hat (vgl. z.B. BT-Drs. 18/11274, S. 152). Er hat der Verhältnismäßigkeit der Pfandpflicht insofern teilweise – auch zuletzt – ein höheres Gewicht als ihrer maximalen Ausweitung zugemessen. In der Konsequenz nahm er auch an, dass der verpackungsrechtliche Begriff der Fruchtsäfte Getränke erfassen sollte, die aufgrund geringfügiger Zusätze lebensmittelrechtlich nicht als Fruchtsäfte bezeichnet werden dürfen, dass der Begriff also eigenständig ausgelegt werden müsse (BT-Drs. 15/4642, S. 11; vgl. OLG Köln, Urteil vom 19.10.2012 – I-6 U 103/12 –, Rn. 12, juris).
Für eine erweiternde, autonom abfallwirtschaftliche Auslegung des Begriffs der Fruchtsäfte könnte zudem sprechen, dass bestimmte für die Lebensmittelkennzeichnung relevante Bestandteile für die verpackungs- und abfallwirtschaftsrechtliche Abgrenzung von Produktkategorien wohl nicht maßgeblich sein dürften. Das könnte insbesondere bei Gewürzen der Fall sein, die nach der FrSaftErfrischGetrV den Gemüsesäften zugesetzt werden dürfen, aber nicht den Fruchtsäften.Unter dem Gesichtspunkt der Verwertung, Mehrwegfähigkeit und Ressourceneffizienz dürfte unbeachtlich sein, ob Gewürze einem Gemüse- oder einem Fruchtsaft zugesetzt werden. Diese Argumentation greift jedoch nicht für den Inhaltsstoff Kohlensäure. Ein wichtiger Beweggrund des Gesetzgebers für die Freistellung von Fruchtsäften von der Pfandpflicht war, dass diese Getränke in Getränkekartons verpackt werden können, die er als ökologisch vorteilhaft bewertet und die nach § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 4 VerpackG pfandfrei sind (vgl. BT-Drs. 15/4642, S. 11, 13). Die Pfandfreiheit von Fruchtsäften, die in Einwegflaschen aus Glas oder Plastik verpackt sind, nahm der Gesetzgeber aufgrund des eher kleinen Marktanteils hin (und ist auch davon zwischenzeitlich teilweise abgerückt, s. § 31 Abs. 4 S. 2 VerpackG). Diese Annahmen sind auf das Getränkesegment der Fruchtsaftgetränke mit Kohlensäure aber nicht übertragbar, da Getränke mit Kohlensäure nicht in Kartonverpackungen abgefüllt werden können. Der Inhaltsstoff Kohlensäure ist folglich abfallwirtschaftlich relevant. Das zeigt auch die Regelung des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. i VerpackG, nach der Fruchtnektare mit Kohlensäure der Pfandpflicht unterliegen. Daraus, dass eine vergleichbare ausdrückliche Regelung für Fruchtsäfte unterblieben ist, kann auch nicht gefolgert werden, dass Fruchtsäfte mit Kohlensäure pfandfrei sein sollen. Der Gesetzgeber ging grundsätzlich davon aus, dass es „Fruchtsäfte mit Kohlensäure“ nicht geben kann (vgl. z.B. BR-Drs. 488/03, S. 4: „der Bereich der Fruchtsäfte und anderer kohlensäurefreier Getränke“ und BT-Drs. 15/4642, S. 1). Daher liegt es nahe, dass er eine dem § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. i VerpackG entsprechende Regelung für Fruchtsaftgetränke mit Kohlensäure nicht für erforderlich hielt, zumal die Sonderregelung für Fruchtnektare in § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. i VerpackG auch darauf zurückzuführen sein könnte, dass zeitweise aufgrund einer Übergangsfrist der Richtlinie 2001/112/EG die Bezeichnung von Schorlen als Fruchtnektare mit Kohlensäure zulässig und entsprechend verbreitet war.
Gegen eine erweiternde Auslegung spricht zudem in systematischer Hinsicht, dass es sich bei den in § 31 Abs. 4 S. 1 VerpackG aufgezählten Verpackungen und Getränkekategorien um Ausnahmetatbestände von der Pfandpflicht nach § 31 Abs. 1 VerpackG handelt. Als solche sind sie grundsätzlich eng auszulegen. Das Lebensmittelkennzeichnungsrecht enthält eng gefasste Tatbestände, die nur geringfügige Getränkezusätze zulassen und gewährleistet daher eine restriktive Auslegung. Eine möglichst weitgehende Pfandpflicht und enge Auslegung der Ausnahmen stehen zudem mit dem Willen des Gesetzgebers und dem Sinn und Zweck des § 31 VerpackG im Einklang, denn sie entsprechen der abfallwirtschaftlichen Zielsetzung des Gesetzgebers, die in § 1 Abs. 3 VerpackG zum Ausdruck kommt. Demnach soll der Anteil der in Mehrweggetränkeverpackungen abgefüllten Getränke mit dem Ziel der Abfallvermeidung gestärkt werden und das Recycling von Getränkeverpackungen in geschlossenen Kreisläufen gefördert werden. Die Einwegpfandpflicht nach § 31 VerpackG sieht der Gesetzgeber als ein Instrument zur Erreichung beider Ziele an (s. z.B. BT-Drs. 18/11274, S. 79; BT-Drs. 19/29385, S. 2; BR-Drs. 488/03, S. 3 ff. und § 3 Abs. 3 VerpackG). Sie soll den Mehrweganteil bei Getränkeverpackungen indirekt erhöhen oder zumindest stabilisieren, weil sie Anreize zur Nutzung von Einwegverpackungen beseitigt. Zudem soll die Rücknahmepflicht des § 31 Abs. 2 VerpackG die Recyclingquote erhöhen. Anders als vom Kläger geltend gemacht, spricht die abfallwirtschaftliche Zielsetzung des Gesetzgebers also in aller Regel für eine Erweiterung der Pfandpflicht und nicht für eine Befreiung von ihr.
Aus der Rechtsprechung der Zivilgerichte, die teilweise vom Erfordernis einer autonom abfallwirtschaftlichen Auslegung ausgegangen sind und angenommen haben, dass ein Getränk, das lebensmittelrechtlich nicht als Fruchtsaft oder -nektar bezeichnet werden darf, verpackungsrechtlich als pfandfreies fruchtsaftähnliches Getränk einzuordnen sei, folgt nichts anderes (BGH, Beschluss vom 17.07.2013 – I ZR 211/12 –, Rn. 13; OLG Köln, Urteil vom 19.10.2012 – I-6 U 103/12 –, Rn. 16, beide juris). Diese wettbewerbsrechtliche Rechtsprechung basiert auf der überholten Systematik des § 9 VerpackV, nach der nur bestimmte, im Einzelnen aufgezählten Getränke pfandpflichtig waren, darunter unter anderem Erfrischungsgetränke (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 S. 1 VerpackV). Die weitere Systematik des § 9 VerpackV stimmte zwar mit der des § 31 Abs. 4 VerpackG überein, weil Rückausnahmen von der Pfandpflicht vorgesehen waren, unter anderem für Fruchtsäfte (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 S. 2 VerpackV). Für die Pfandfreiheit genügte es nach § 9 VerpackV aber, dass weder ein Fruchtsaft noch ein Erfrischungsgetränk, sondern ein sonstiges „fruchtsaftähnliches Getränk“ vorlag (OLG Köln, Urteil vom 19.10.2012 – I-6 U 103/12 –, Ls. 1, juris). Nach der Systematik des § 31 Abs. 4 VerpackG ist die Einordnung als Erfrischungsgetränk dagegen unbeachtlich. Vielmehr sind alle nicht in § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG aufgezählten Getränke pfandpflichtig, also auch fruchtsaftähnliche. Auch die Argumentation der Zivilgerichte mit der abfallwirtschaftlichen Zielsetzung des Gesetzgebers überzeugt nach heute geltendem Recht nicht. Wie sich aus §§ 1 Abs. 3, 31 VerpackG ergibt, steht gegenüber der vom Gesetzgeber nicht ganz konsequent vorgenommenen „abfallwirtschaftlichen Segmentbetrachtung“ die Zielsetzung im Vordergrund, durch die Ausweitung der Einwegpfandpflicht die Mehrweg- und Recyclingquote zu erhöhen. Die abfallwirtschaftliche Zielsetzung des VerpackG spricht also gegen eine Einschränkung der Pfandpflicht.
Für eine enge, am Lebensmittelkennzeichnungsrecht orientierte Auslegung spricht auch die Einheit der Rechtsordnung und die damit einhergehende größere Einheitlichkeit des Normvollzugs. § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG knüpft an den Verpackungsinhalt an, bei dem es sich um ein Lebensmittel handelt. Es ist folglich naheliegend, bei der Definition auch auf das Lebensmittelkennzeichnungsrecht zurückzugreifen. Diesen Weg hat auch der Gesetzgeber bei der Neufassung von § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. g VerpackG beschritten und hat für die Definition typischer Inhaltsstoffe bestimmter Erfrischungsgetränke ausdrücklich auf die FrSaftErfrischGetrV verwiesen (s. § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. g VerpackG in der seit dem 01.01.2022 geltenden Fassung, geändert durch Art. 1 G. v. 09.06.2021, BGBl. I S. 1699). Ein Rückgriff auf das Lebensmittelkennzeichnungsrecht liegt auch deshalb nahe, weil der Gesetzgeber das ausdrückliche Ziel verfolgt, die Ausnahmetatbestände des § 31 Abs. 4 VerpackG für den Verbraucher nachvollziehbar zu regeln (vgl. z.B. BT-Drs. 15/4642, S. 1 sowie noch zur Vorgängernorm BR-Drs. 488/03, S. 1 ff.). Diese Zielsetzung stimmt mit derjenigen der FrSaftErfrischGetrV überein, die eine einheitliche Kennzeichnung der erfassten Lebensmittel im Verbraucherinteresse gewährleisten soll und ermöglicht so einen einheitlichen Vollzug (ebenso Wüstenberg, LMUR 2020, 209, 212). Auch die Marktteilnehmer sind besonders auf klare rechtliche Vorgaben angewiesen, da die Beklagte nur auf Antrag entscheidet.
Zuletzt dürfte im vorliegenden Fall auch die Wortlautgrenze einer erweiternden Auslegung entgegenstehen, da Getränke mit Kohlensäure nach allgemeinem Sprachgebrauch keine Fruchtsäfte sind. Zwar mögen die Definitionen der FrSaftErfrischGetrV nicht in jedem Fall die Wortlautgrenze markieren, da beispielsweise ein Saft mit Zusätzen wie Gewürzen, Kräutern oder Spurenelementen im allgemeinen Sprachgebrauch durchaus als Fruchtsaft bezeichnet werden könnte. Anders ist dies aber bei Kohlensäure, die allenfalls in Erfrischungsgetränken wie Schorlen erwartet wird. Davon ging auch der Gesetzgeber aus (vgl. BR-Drs. 488/03, S. 4; BT-Drs. 15/4642, S. 1).
(5) Unter Gleichheitsgesichtspunkten ist keine abweichende Auslegung geboten. Zwar hat die Klägerin vorgetragen, dass sich zahlreiche vergleichbare Produkte im Markt befänden, für die ebenfalls kein Pfand erhoben werde, was aufgrund der wettbewerbsrechtlichen Rechtsprechung nachvollziehbar ist. Die Regelungsstruktur der §§ 24 ff. VerpackG ist insofern defizitär, als die Beklagte keine Vollzugskompetenzen hat und Einordnungsentscheidungen nur auf Antrag trifft (§ 26 Abs. 1 Nr. 25 VerpackG). Sie hat zwar vorgetragen, sie sehe es als ihre Aufgabe, einheitliche Marktbedingungen im Sinne eines „Level Playing Field“ herzustellen (vgl. auch § 1 Abs. 1 S. 4 VerpackG sowie Art. 19 Abs. 3, 3 Abs. 1 GG). Diesem Anspruch dürfte die Beklagte jedenfalls für das Marktsegment der fruchtsaftähnlichen Getränke derzeit aber wohl nicht gerecht werden. Sie vertraut dafür nach ihrem schriftsätzlichen Vortrag vorrangig auf ein wettbewerbsrechtliches Vorgehen der Marktteilnehmer gegeneinander, das in Anbetracht der höchstrichterlichen zivilrechtlichen Rechtsprechung, die von der Pfandfreiheit fruchtsaftähnlicher Getränke ausgeht (BGH, Beschluss vom 17.07.2013 – I ZR 211/12 –, juris), aber mit erheblichen Prozessrisiken behaftet ist.
Diese derzeit bestehenden Vollzugsdefizite zwingen aber nicht zu einer abweichenden Gesetzesauslegung, weil die Herstellung von Marktverhältnissen möglich bleibt, die den Anforderungen der Art. 19 Abs. 3, 3 Abs. 1 GG und § 1 Abs. 1 S. 4 VerpackG entsprechen. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte vorgetragen, sie stehe über ein digitales Vollzugsportal im Austausch mit den zuständigen Landesbehörden. Das Gericht geht aufgrund der gesetzlichen Zielbestimmung des § 1 Abs. 1 S. 4 VerpackG, wonach die Marktteilnehmer vor unlauterem Wettbewerb geschützt werden sollen und die auch die Beklagte betrifft, davon aus, dass diese die streitgegenständliche Einordnungsentscheidung und die ihr bekannt werdenden Verstöße im Getränkesegment der fruchtsaftähnlichen Getränke mit Kohlensäure an die zuständigen Vollzugsbehörden weitergibt und in Zusammenarbeit mit diesen auf einen Abbau der Vollzugsdefizite hinwirkt.
(6) § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG findet auch keine analoge Anwendung. Es handelt sich um eine Ausnahmevorschrift, die grundsätzlich nicht analogiefähig ist. An das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke wären daher besonders hohe Anforderungen zu stellen, die nicht erfüllt sind. Bei den Ausnahmetatbeständen des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG handelt es sich nach dem Willen des Gesetzgebers und dem Sinn und Zweck der Regelung (Ausweitung der Pfandpflicht) um eine abschließende Aufzählung. Im Übrigen läge auch die erforderliche Vergleichbarkeit der Interessenlagen nicht vor. Die Ausnahmeregelung des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG knüpft an die Marktstrukturen des Fruchtsaftsegments an. Diese sind nach Auffassung des Gesetzgebers dadurch gekennzeichnet, dass ein vergleichsweise geringer Anreiz zur Nutzung ökologisch nachteiliger Verpackungen besteht, weil sortimentsübergreifend die nach § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 4 VerpackG ohnehin pfandfreie, vom Gesetzgeber aber als ökologisch vorteilhaft bewertete Alternative der Getränkekartonverpackung zur Verfügung steht (vgl. BT-Drs. 15/4642, S. 13). Soweit sich diese Annahme eines nur geringen Anreizes zur Nutzung ökologisch nachteiliger Alternativen in der Folge nicht bestätigt hat und die Hersteller PET-Flaschen verwendet haben, hat der Gesetzgeber versucht, mit § 31 Abs. 4 S. 2 VerpackG gegenzusteuern. Für das Marktsegment der Fruchtsaftgetränke mit Kohlensäure stehen Kartonverpackungen aber nicht zur Verfügung, da letztere nicht mit kohlensäurehaltigen Getränken befüllt werden können. Selbst die – nach der aktuellen Rechtslage ohnehin nicht mehr pfandfreie – Nutzung von PET-Flaschen käme nach dem Vortrag der Klägerin für die von ihr als alkoholfreie Alternative zu Schaumweinen vertriebenen Getränke nicht in Betracht. Die Anreize zur Verwendung ökologisch nachteiliger Einwegglasflaschen sind daher in diesem Marktsegment deutlich ausgeprägter, was nach der gesetzgeberischen Konzeption die Anordnung eines Einwegpfandes rechtfertigt und die Vergleichbarkeit der Interessenlagen ausschließt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtsstreitigkeit weist grundsätzliche Bedeutung auf, weil sie die Frage aufwirft, ob der Tatbestand des § 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG autonom verpackungsrechtlich auszulegen ist oder ob sich seine Auslegung am Lebensmittelkennzeichnungsrecht orientieren sollte. Diese Frage ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bisher ungeklärt und bedarf im Interesse der Rechtseinheit einer Klärung, da sie für das Verhältnis des Abfallrechts zum Lebensmittelkennzeichnungs- und Wettbewerbsrecht bedeutsam ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 ff. VerpackG
§ 31 VerpackG
§ 22 VwVfG
§ 2 FrSaftErfrischGetrV
§ 9 VerpackV
§ 31 Abs. 1 VerpackG
§ 31 Abs. 4 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. h VerpackG
§ 83 S. 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 S. 3 GVG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25, 31 VerpackG
§ 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 25 VerpackG
§ 26 Abs. 1 S. 1 VerpackG
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 31 Abs. 1 S. 1 VerpackG
§ 3 Abs. 2 VerpackG
§ 3 Abs. 3, 4 VerpackG
§ 3 Abs. 14 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 2 und 3 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. a, c VerpackG
§ 1 Abs. 3, 3 Abs. 3 VerpackG
§ 1 Abs. 1 FrSaftErfrischGetrV
§ 2 Abs. 2 FrSaftErfrischGetrV
§ 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 4 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 2 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. i VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 1 VerpackG
§ 1 Abs. 3 VerpackG
§ 3 Abs. 3 VerpackG
§ 31 Abs. 2 VerpackG
§ 9 Abs. 2 Nr. 3 S. 1 VerpackV
§ 9 Abs. 2 Nr. 3 S. 2 VerpackV
§ 1 Abs. 3, 31 VerpackG
§ 31 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 lit. g VerpackG
§ 26 Abs. 1 Nr. 25 VerpackG
§ 1 Abs. 1 S. 4 VerpackG
§ 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 4 VerpackG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 19 Abs. 3, 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 AV 1/23
6 U 103/12
I ZR 211/12