Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-09-30, Aktenzeichen 1 A 2912/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0930.1A2912.24.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 4.057,02 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin, mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, ihr Beihilfeleistungen für eine kieferorthopädische Behandlung in Höhe von 4.057,02 EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu gewähren, im Wesentlichen mit der folgenden Begründung abgewiesen. Die Bescheide vom 9. Juni 2022, 4. November 2022 und 9. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) vom 24. Juli 2024 seien rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Aufwendungen seien nicht nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 2 Buchstabe a) BVO NRW beihilfefähig, weil die Klägerin bei Beginn der kieferorthopädischen Behandlung bereits das achtzehnte Lebensjahr vollendet habe und eine Ausnahme nach § 4 Abs. 2 Buchstabe a) 2. Halbsatz BVO NRW nicht vorliege. Die Altersgrenze für kieferorthopädische Behandlungen stehe mit höherrangigem Recht in Einklang. Der Anspruch folge auch nicht unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die Regelung in Nr. 4. 2.a VV-BVO könne als Verwaltungsvorschrift einen über den gesetzlichen Tatbestand des § 4 Abs. 2 Buchstabe a) BVO NRW hinausgehenden Beihilfeanspruch nicht vermitteln. Als Verwaltungsvorschrift könne die Bestimmung den Umfang der gesetzlich durch die BVO NRW bzw. Art. 33 Abs. 5 GG geregelten Leistungspflichten des Dienstherrn nicht erweitern. Unabhängig davon lägen die dort bestimmten Voraussetzungen nicht vor. Es fehle bereits an der erforderlichen Bestätigung durch ein amtsärztliches Gutachten vor Behandlungsbeginn. Es sei auch keine Regelung ersichtlich, die die Bewilligung von Beihilfen zu den streitgegenständlichen Aufwendungen für kieferorthopädische Leistungen in das Ermessen des Dienstherrn stelle, so dass auch kein Anspruch der Klägerin unter dem Gesichtspunkt der behördlichen Selbstbindung aus Gründen der Gleichbehandlung in Betracht komme
II. Die Berufung hiergegen ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn ein Berufungszulassungsgrund aus § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt wird und vorliegt. Die Klägerin macht nur ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend. Diese liegen vor, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung durch das fristgerechte Zulassungsvorbringen des Rechtsmittelführers mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt ist und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist dabei nur dann genügt, wenn das Zulassungsvorbringen unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen erläutert, weshalb die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen. Im Falle einer Mehrfachbegründung kann die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nur dann zugelassen werden, wenn es dem Rechtsmittelführer gelingt, sämtliche tragenden Begründungselemente schlüssig in Frage zu stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2022 – 1 A 2698/20 –, juris, Rn. 3 m. w. N und Beschluss vom 2. Mai 2022 – 1 A 1397/20 –, juris, Rn. 19
Ausgehend von diesen Grundsätzen rechtfertigt das Vorbringen der Klägerin in der fristgerecht vorgelegten Begründung die Zulassung der Berufung nicht.
1. Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne sich ein Beihilfeanspruch auch aus den Verwaltungsvorschriften zur BVO ergeben. Die Voraussetzungen in Nr. 4. 2.a VV-BVO dienten der Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Sie gäben die in dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 2. Mai 2012 – 2 S 2904/10 – genannten Voraussetzungen wieder. Unter Beachtung dieser Kriterien sei die BVO NRW verfassungskonform auszulegen. Da es nach der Rechtsprechung für einen Beihilfeanspruch schon nicht zwingend einer ausdrücklichen Regelung bedürfe, könne erst Recht bei einer konkreten Normierung in einer Verwaltungsvorschrift ein Anspruch bejaht werde.
Die Voraussetzungen der Nr. 4. 2.a VV-BVO seien auch erfüllt. Zwar habe die Klägerin unstreitig die Behandlung vor der Bestätigung durch ein amtszahnärztliches Gutachten begonnen. Dies könne ihr jedoch nicht entgegengehalten werden. Zum einen sei sie erstmalig mit dem ablehnenden Bescheid vom 9. Juni 2022 über die Möglichkeit der Beihilfe für eine kieferorthopädische Behandlung nach Vollendung des 18. Lebensjahres informiert worden. Die Beklagte sei in dem vorangegangenen Schriftwechsel hierauf nicht eingegangen, auch nicht in dem ursprünglichen ablehnenden Bescheid vom 6. Dezember 2021. Diese Ablehnung sei für die Klägerin nicht erkennbar unvollständig gewesen. Es könnten von ihr keine besseren Kenntnisse vom Beihilferecht erwartet werden vom zuständigen Sachbearbeiter bei der Beihilfestelle. Selbst dort sei die Änderung nicht bekannt gewesen. Die Beihilfestelle sei erst durch den Behandler der Klägerin darauf aufmerksam gemacht worden, dass es eine Änderung bei den Beihilfevorschriften gegeben habe. Darüber hinaus habe die Klägerin bereits im Jahre 2021 den Funktionstherapeutischen Behandlungsplan vom 19. August 2021 nebst Dokumentation der Funktionsanalyse vor Schienentherapie vom 12. August 2021 vorgelegt, aus dem sich für den Beklagten entnehmen ließ, das eine nachfolgende KFO-Therapie für den Oberkiefer und den Unterkiefer vorbehalten sei. Mit Schreiben vom 30. August 2021 habe der Beklagte zu diesem Behandlungsplan Stellung genommen. Er habe aber nicht darauf verwiesen, dass bei einer gegebenenfalls nachfolgend notwendig werdenden kieferorthopädischen Behandlung eine vorherige Prüfung erforderlich sei. Stattdessen sei darauf hingewiesen, dass bei einer möglicherweise geplanten Versorgung mit Implantaten eine vorherige Anerkennung erforderlich sei. Dass bei einer kieferorthopädischen Behandlung, die im Gegensatz zu einer Versorgung mit Implantaten tatsächlich angedacht gewesen sei, auch eine vorherige Anerkennung und Prüfung notwendig sei, sei nicht mitgeteilt worden. Damit seien diese Informationen unvollständig gewesen. Für die Klägerin sei aufgrund der unvollständigen Information durch den Beklagten nicht erkennbar gewesen, dass andere Voraussetzungen für die Beihilfegewährung überhaupt in Betracht kämen und wie diese ausgestaltet seiend. Somit sei in analoger Anwendung des § 13 Abs. 8 Satz 1 BVO NRW davon auszugehen, dass die vorherige Anerkennung der Beihilfefähigkeit ohne Verschulden der Klägerin unterblieben sei
Zum anderen sei ein zügiger Behandlungsbeginn dringend indiziert gewesen. Dies erkenne selbst die Amtszahnärztin im Gutachten vom 22. August 2022 an. Außerdem werde in der ärztlichen Stellungnahme vom 21. August 2023 dargelegt, dass ein Therapiebeginn schon vor einer amtszahnärztlichen Begutachtung medizinisch dringend geboten gewesen sei. Es sei der Klägerin daher aus gesundheitlichen Gründen nicht zuzumuten gewesen, mit dem Behandlungsbeginn weiter zuzuwarten, zumal es nach der beigefügten Stellungnahme erst der behandelnde Fachzahnarzt für Kieferorthopädie gewesen sei, der die Beihilfestelle darauf hingewiesen habe, dass die Beihilfe auch unter anderen Voraussetzungen gewährt werden könne. Zum damaligen Zeitpunkt habe nach der Stellungnahme auch eine Begutachtung der gesundheitlichen Situation durch die Amtszahnärztin stattfinden können. Diese habe jedoch lediglich nach Aktenlage entschieden.
Mit den weiteren Voraussetzungen dieser Vorschrift habe das Verwaltungsgericht sich dann nicht mehr auseinandergesetzt. Auch diese seien jedoch – wie im Folgenden dargestellt sei – erfüllt.
Es treffe auch nicht zu, dass es keine Vorschrift gebe, die eine Beihilfegewährung über die Beihilfeverordnung hinaus in das Ermessen des Dienstherrn stellen würde. Die Verwaltungsvorschriften stellten gerade die Ermessensvorschrift dar, aus denen sich eine Selbstbindung der Verwaltung für konkrete Fälle ergebe, in denen eine Beihilfe abweichend von der Altersgrenze gewährt werden solle. Nr. 4. 2.a VV-BVO bestimme ausdrücklich, dass eine Ausnahme von der Altersbegrenzung vorliegen könne, wenn die dort geregelten Voraussetzungen erfüllt seien. Dies stelle eindeutig eine Vorschrift dar, die die Beihilfegewährung in das Ermessen der Festsetzungsstelle stellt. Unter diesem Gesichtspunkt stehe der Klägerin ein Anspruch auf die Beihilfe nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz zu. Die Voraussetzungen der Verwaltungsvorschrift seien auch erfüllt.
2. Dieses Vorbringen rechtfertigt nicht die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
a) Es kann dahinstehen, ob wie die Klägerin meint Nr. 4.2.a VV-BVO unter den dort genannten Voraussetzungen einen über § 4 Abs. 2 Buchstabe a) BVO NRW hinausgehenden – ggf. auf die Selbstbindung der Verwaltung gestützten – Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen für bestimmte kieferorthopädische Behandlungen begründet. Das Verwaltungsgericht hat nämlich – selbständig tragend – zutreffend festgestellt, dass die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vorliegen.
Nr. 4.2.a VV-BVO setzt u. a. voraus, dass vor Behandlungsbeginn ein amtszahnärztliches Gutachten beigebracht wird, das bestätigt, dass die Behandlung ausschließlich medizinisch indiziert ist und ästhetische Gründe ausgeschlossen werden können, keine Behandlungsalternative vorhanden ist und erhebliche Folgeprobleme insbesondere bei einer craniomandibulären Dysfunktion bestehen. Ein solches Gutachten hat die Klägerin vor Beginn der Behandlung, nach der vorgelegten ärztlichen Stellungnahme vom 21. August 2023 wohl Ende Februar 2022, nicht beigebracht.
b) Die Vorlage des Gutachtens war nicht in – hier zugunsten der Klägerin unterstellter – entsprechender Anwendung des § 13 Abs. 8 Satz 1 BVO NRW in der bis zum 30. Juni 2024 geltenden Fassung (jetzt wortgleich § 13 Abs. 6 Satz 1 BVO NRW) entbehrlich. Danach wird die Beihilfe auch dann gewährt, wenn eine erforderliche vorherige Anerkennung der Beihilfefähigkeit ohne Verschulden des Antragstellers unterblieben ist. Verschulden im Sinne dieser Vorschrift liegt vor, wenn sich der Beihilfeberechtigte über das Erfordernis der vorherigen Anerkennung vorsätzlich oder fahrlässig hinwegsetzt, obwohl ihm die Einhaltung des Verfahrens zugemutet werden konnte. Letzteres ist dann nicht der Fall, wenn die beabsichtigte Behandlung keinen Aufschub duldete. Nicht ausreichend ist jedoch eine für die Beihilfefähigkeit ohnehin zwingende Notwendigkeit einer (alsbaldigen) Behandlung.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. August 2023 – 1 A 402/21 –, juris, Rn. 15 und vom 23. April 2013 – 1 A 522/12 –, juris, Rn. 10, jeweils m. w. N.
aa) Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe bis zum 9. März 2022 unverschuldet nicht gewusst, dass die vorherige Einholung eines Gutachtens notwendig gewesen sei, auch weil sie hierüber nicht informiert worden sei. Eine Informationspflicht des Beklagten besteht anders als die Klägerin meint nicht. Der Dienstherr hat den Beamten zwar vollständig und zutreffend zu beraten, wenn er um Beratung nachsucht oder wenn eine solche deshalb veranlasst erscheint, weil Gründe für die Annahme vorhanden sind, dass er die Sach- oder Rechtslage nicht oder nicht ihrer Tragweite entsprechend erfasst hat.
Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Urteil vom 19. November 2004 – 6 A 2992/01 –, juris, Rn. 45 ff.
Eine allgemeine Pflicht zur Belehrung seiner Bediensteten über alle für sie einschlägigen Vorschriften obliegt dem Dienstherrn jedoch nicht; dies gilt vor allem dann, wenn es sich – wie hier – um rechtliche Kenntnisse handelt, die zumutbar bei den Beamten vorausgesetzt werden können oder die sie sich, etwa durch Lektüre der maßgeblichen Rechtsvorschriften, unschwer verschaffen können. Mangelnde Rechtskenntnis geht aus diesem Grunde in der Regel zu Lasten des Beamten, weil das geltende Recht allgemein als bekannt anzusehen ist. Eine mangelnde Rechtskenntnis beim Dienstherrn vermag die Klägerin nicht zu entschuldigen und ist daher ist in diesem Zusammenhang ohne Belang.
bb) Gründe, die aus der Sicht des Dienstherrn für die Annahme gesprochen hätten, dass die Klägerin die Sach- und Rechtslage nicht oder nicht ihrer Tragweite entsprechend erfasst hätte, lagen ersichtlich nicht vor und hat auch die Klägerin nicht angeführt.
cc) Die Klägerin hat den Dienstherrn auch nicht um Beratung nachgesucht, insbesondere nicht mit der Vorlage des Funktionstherapeutischen Behandlungsplans vom 19. August 2021. Die kieferorthopädischen Maßnahmen sind dort lediglich als „voraussichtlich medizinisch notwendig“ bezeichnet und waren damit gerade nicht Bestandteil des damaligen Behandlungsplans und der Antragstellung. Vorabinformationen zu der Beihilfefähigkeit von über die von dem Behandlungsplan vom 19. August 2021 ausdrücklich erfassten Maßnahmen hinausgehenden Maßnahmen hätte die Klägerin daher ausdrücklich anfordern müssen.
dd) Ein besonderer Ausnahmefall, in dem eine eigen-initiative Hinweispflicht des Dienstherrn zu bejahen wäre, liegt nicht vor.
Dass der Dienstherr in ständiger Verwaltungspraxis im Einzelfall von sich aus rechtliche Information erteilen würde, was mittelbar über Art. 3 Abs. 1 GG Außenwirkung entfalten könnte, ist nicht zu erkennen und auch dem Zulassungsvorbringen nicht zu entnehmen.
Der Dienstherr hat der Klägerin auch keine – ggf. ebenfalls einen Ausnahmefall rechtfertigenden – unvollständigen und damit irreführenden Informationen erteilt. Dies gilt für den Inhalt des Schreibens der Beklagten vom 30. August 2021. Dieses Schreiben erfolgte (ausschließlich) in Reaktion auf die Vorlage und den konkreten Inhalt des Behandlungsplans vom 19. August 2021. Auch wenn dort auf eine vorbehaltene spätere „kausale Therapie durch Zahnstellungskorrektur“ bzw. auf die möglicherweise auftretende Notwendigkeit einer „Zahnstellungs- und Okklusionsveränderung“ und damit auf eine kieferorthopädische Maßnahme hingewiesen wurde, ist der Umstand, dass insoweit eine Information zu den in Nr. 4.2.a VV-BVO genannten Anforderungen unterblieben ist, nicht irreführend. Die Klägerin durfte die in ihrem Bezug eindeutig beschränkte Aussage der Beklagten, für die „geplanten zahnmedizinischen Leistungen“ sei eine Voranerkennung nicht notwendig, nicht so verstehen, dass auch für die von ihr zu diesem Zeitpunkt nur als zukünftig möglicherweise erforderlich werdenden, aber gerade noch nicht in den Behandlungsplan aufgenommenen kieferorthopädischen Maßnahmen keine weiteren Anforderungen – wie die Vorlage eines Gutachtens – bestehen. Dasselbe gilt für den – zutreffenden – Hinweis, dass eine Versorgung mit Implantaten der vorherigen Anerkennung durch die Beihilfestelle bedarf. Auch dieser Hinweis ist in seiner Aussage eindeutig auf die ausdrücklich genannte Behandlung und das Erfordernis einer Vorabanerkennung beschränkt.
Es fehlt auch nicht deshalb an einem Verschulden der Klägerin, weil sie erstmals in dem Bescheid vom 9. Juni 2022 – und nicht schon in dem Ablehnungsbescheid vom 6. Dezember 2021 – auf die mögliche Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für einer kieferorthopädischen Behandlung nach Vollendung des 18. Lebensjahres hingewiesen wurde. In dem Ablehnungsbescheid vom 6. Dezember 2021 hat die Beklagte die Beihilfefähigkeit der kieferorthopädischen Maßnahme allein mit dem Hinweis auf § 4 Abs. 2 Buchstabe a) BVO NRW begründet. Ein Hinweis auf Nr. 4.2.a VV-BVO fehlt. Aus dem bloßen Schweigen durfte die Klägerin jedoch nicht den positiven Schluss ziehen, dass die Einholung eines amtszahnärztlichen Gutachtens nicht notwendig wäre. Dass der Beklagte die Klägerin – und sei es aus eigener Unkenntnis – nicht auf die Voraussetzungen der Nr. 4.2.a VV-BVO hingewiesen hat, ist ohne Belang. Die Klägerin musste sich die erforderlichen Rechtskenntnisse, wie oben dargelegt, selbst verschaffen.
ee) Das Verschulden der Klägerin entfällt auch nicht deshalb, weil der Behandlungsbeginn Ende Februar 2022 in einer Weise dringend indiziert war, dass der Klägerin die Einholung des amtsärztlichen Gutachtens nicht zugemutet werden konnte. Es fehlt schon an der Unzumutbarkeit. Die Klägerin hätte das amtsärztliche Gutachten bei ihr ohne weiteres möglicher rechtzeitiger Rechtskenntnis unmittelbar nach Erhalt des Behandlungsplans vom 24. November 2021 noch deutlich vor dem tatsächlichen Behandlungsbeginn im Februar 2022 von sich aus anfordern können und müssen.
c) Die Klägerin hat auch nicht dargelegt, dass deshalb ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen, weil sie im Wege einer Selbstbindung der Verwaltung wegen Art. 3 Abs. 1 GG Anspruch auf die begehrte Beihilfe hätte. Dabei kann erneut offenbleiben, ob aus der Kann-Formulierung der Nr. 4.2.a VV-BVO ein Ermessen zu einer über § 4 Abs. 2 Buchstabe a) BVO NRW hinausgehenden Beihilfegewährung folgt. Die Voraussetzungen der Nr. 4.2.a VV-BVO sind, wie dargelegt, schon nicht erfüllt. Weitere in ihrem Fall einschlägige Vorschriften der VV-BVO nennt die Klägerin nicht und sind auch nicht ersichtlich.
Soweit das Verwaltungsgericht einen Anspruch auf die begehrte Beihilfe aus § 4 Abs. 2 Buchstabe a) BVO NRW abgelehnt hat, hat die Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag die Richtigkeit dieser Annahme ebenso wenig angegriffen, wie die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass ein über Nr. 4.2.a VV-BVO hinausgehender Anspruch unmittelbar aus Gründen der Fürsorgepflicht aus Art. 33 Abs. 5 GG, nicht besteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und Abs. 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der festgesetzte Betrag entspricht der mit dem Klageantrag begehrten Beihilfe.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.
Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 13 Abs. 8 Satz 1 BVO
§ 13 Abs. 8 Satz 1 BVO
§ 13 Abs. 6 Satz 1 BVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und Abs. 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 2698/20
1 A 1397/20
2 S 2904/10
1 A 402/21
1 A 522/12
6 A 2992/01