Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-11, Aktenzeichen OVG 2 B 2.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2018:1011.OVG2B2.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. In die Berechnung des Ausgleichsbetrags darf allein die kausal durch die Sanierung bewirkte Bodenwerterhöhung einfließen: Bereits der Wortlaut des § 154 Abs. 1 BauGB ergibt, dass die von dem Eigentümer über den Ausgleichsbetrag abzuschöpfende Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks sanierungsbedingt und in diesem Sinne kausal auf die förmliche Sanierung zurückzuführen sein muss. Daneben verdeutlicht die Regelung des § 154 Abs. 2 BauGB, dass die Sanierung eine notwendige, nicht hinwegdenkbare Bedingung im Sinne der conditio sine qua non-Formel für die abzuschöpfende Bodenwerterhöhung gewesen sein muss.(Rn.28)
2. Die für die Berliner Praxis durch Verwaltungsvorschrift (AV Ausgleichsbeträge, Fassung 2008-12-23) näher geregelte Zielbaummethode ist darauf angelegt, die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung aufgrund eines Qualitätsvergleichs zwischen dem Zustand des Sanierungsgebiets vor und nach der Sanierung zu bestimmen. Die Zielbaummethode bezieht sich lediglich auf die durch die Sanierung veränderbaren Lagewert-Anteile, die sich aus dem Qualitätszustand des das betroffene Grundstück umgebenden Stadtquartiers ergeben.(Rn.31)
3. Zentrales Element der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung im Wege der Zielbaummethode ist ein Vergleich des Qualitätszustands des Stadtquartiers vor Beginn des Sanierungseinflusses (Qualitätsstichtag) mit dem Qualitätszustand nach der tatsächlichen und rechtlichen Neuordnung (Wertermittlungsstichtag). Die Qualitätszustände werden anhand eines in zahlreiche Lagewertkriterien gegliederten Zielbaumschemas bewertet. Die für die einzelnen Lagewertkriterien gewonnenen Bewertungsergebnisse werden unterschiedlich gewichtet und in je einen Wert für die „Qualitätswertigkeit“ des Anfangs- und Endzustands zusammengefasst (sog. Zielbaumergebnisse). Aus diesen Bewertungsergebnissen, dem anderweitig ermittelten Anfangs- oder Endwert des Grundstücks und dem sog. LVmax wird die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung errechnet.(Rn.31)
4. Ist im Einzelfall im Unterschied zu anderen „klassischen“ Sanierungsgebieten kein Investitionsanschub durch öffentliche Mittel erforderlich, sondern hat ohnehin aufgrund der stadträumlichen Lage des Gebiets und der Entwicklung Berlins als gesamtdeutscher Hauptstadt ein hoher Investitionsdruck bestanden, den es (lediglich) zu steuern gegolten hätte, ist zu berücksichtigen, dass auch ohne die förmliche Sanierung eine qualitative Fortentwicklung des Sanierungsgebiets aufgrund privater Investitionen zu erwarten gewesen wäre.(Rn.38) (Rn.39)
5. Ein in die Berechnung eingesetzter Wert des maximal veränderbaren Lagewertanteils muss nachvollziehbar begründet werden.(Rn.63)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Klägers wird das dem Kläger am 24. Dezember 2015 und dem Beklagten am 28. Dezember 2015 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin geändert. Der Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 24. März 2009 und der Widerspruchsbescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 6. Oktober 2011 werden aufgehoben.
Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Festsetzung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags für ein Grundstück im ehemaligen Sanierungsgebiet „Mitte - Spandauer Vorstadt“.
Die Spandauer Vorstadt war im Mai 1990 nach dem Denkmalpflegegesetz der DDR unter Denkmalschutz gestellt worden. Dieser Schutzstatus galt nach der Wiedervereinigung fort. Seit 1995 ist die Vorstadt als Denkmalbereich in Form eines Ensembles (§ 2 Abs. 3 DSchG Bln) in der Denkmalliste verzeichnet. Daneben sind in der Denkmalliste im Bereich des ehemaligen Sanierungsgebiets mehr als 100 Baudenkmale als Einzeldenkmale eingetragen.
Die der Festlegung des Sanierungsgebiets vorangegangenen vorbereitenden Untersuchungen wurden von dem damaligen Magistrat von (Ost-)Berlin am 18. September 1990 für zwei Teilgebiete beschlossen. Der Beschluss wurde am 30. November 1990 (Gesetz-, Verordnungs- und Amtsblatt für Berlin, S. 524) bekannt gemacht. Am 21. Juli 1992 beschloss der Senat von Berlin den Beginn und die Fortführung vorbereitender Untersuchungen mit einem erweiterten Untersuchungsgebiet und gab dies am 18. September 1992 (ABl. S. 2848) bekannt. Durch die am 21. September 1993 beschlossene Neunte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten (GVBl. S. 403, im Folgenden: Sanierungsverordnung) wurde das Sanierungsgebiet mit Wirkung vom 9. Oktober 1993 festgelegt.
Bereits 1991 war der Aufstellungsbeschluss für eine Erhaltungsverordnung gefasst worden. Die Spandauer Vorstadt wurde im selben Jahr in das Bund-Länder-Förderprogramm „Städtebaulicher Denkmalschutz“ aufgenommen. Mit Verordnung vom 27. Mai 1993 (GVBl. S. 260) wurde die Vorstadt zum Erhaltungsgebiet nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB erklärt. Das Erhaltungsgebiet erstreckt sich von der Friedrichstraße im Westen bis jenseits der Rosa-Luxemburg- und Weydingerstraße im Osten. Die nördliche Grenze verläuft entlang der heutigen Torstraße. Im Süden reicht das Gebiet bis zur Spree bzw. bis zur Stadtbahn.
Das ehemalige Sanierungsgebiet umfasste nur einen Teil des Erhaltungsgebiets und endete im Süden mit der Oranienburger Straße, im Norden mit der Linienstraße und im Osten mit der Max-Beer-Straße. Nach der Begründung der Sanierungsverordnung wies das 67 ha große, 32 Blöcke mit 632 Grundstücken umfassende Sanierungsgebiet vor Beginn der Sanierung erhebliche städtebauliche Missstände auf. Im östlichen Teil der Spandauer Vorstadt befänden sich ausgedehnte Brachflächen infolge von Flächenabrissen. Ferner seien Baulücken, unangemessene Nutzungen, leerstehende Häuser und Gebäude mit starkem Zerfallsgrad Problempunkte der Stadtgestalt. Die Gebäude seien in hohem Maße instandsetzungs- und modernisierungsbedürftig. Die Versorgung des Gebiets mit Schulen, Kindertagesstätten und sozialen Einrichtungen sei qualitativ und quantitativ unzureichend. Öffentliche Grünanlagen stünden in Konflikt mit Neuordnungsabsichten oder seien durch eingeschränkte Nutzungsmöglichkeiten und fehlende Intensivierungspotenziale gekennzeichnet. Blockinterne Freiflächen wiesen einen hohen Versiegelungsgrad auf. Durch die Zunahme des Straßenverkehrs sei die Wohn- und Aufenthaltsqualität teilweise unvertretbar gestört.
Die mit der Sanierung verfolgten Ziele wurden in der Begründung der Sanierungsverordnung, die für mehrere Sanierungsgebiete geltende „Leitsätze zur Stadterneuerung in Berlin“ und ein speziell auf die Spandauer Vorstadt bezogenes Neuordnungskonzept enthält, im Wesentlichen wie folgt beschrieben: Die bestehende bauliche und städtebauliche Struktur der Spandauer Vorstadt solle erhalten werden. Für die Erhaltung der Stadtgestalt sei die Sicherung der Straßen und Plätze wesentliche Voraussetzung. Die Spandauer Vorstadt solle als innerstädtischer Wohn- und Arbeitsort erhalten bleiben. Es solle eine qualitative Anpassung an aktuelle Standards von Wohn- und Arbeitsverhältnissen im Einklang mit den Bewohnern erreicht werden, ohne diese übermäßigen Belastungen auszusetzen oder sie zu verdrängen. Die Maßnahmen und Verfahren seien sozialverträglich zu gestalten. Wohnungsneubauten sollten sich für breite Schichten der Bevölkerung eignen. Hohe Priorität hätten die Sicherung, der Ausbau und die Ergänzung von Gemeinbedarfseinrichtungen. Von hohem Stellenwert seien daneben die Sicherung und der Ausbau nutzbarer Grün- und Freiflächen.
Die Sanierungsverordnung wurde durch die Neunte Verordnung zur Änderung von Verordnungen über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 15. Januar 2008 (GVBl. S. 10) mit Wirkung vom 10. Februar 2008 aufgehoben. Nach der von dem Sanierungsbeauftragten des Beklagten herausgegebenen Dokumentation zur Sanierung der Spandauer Vorstadt (Koordinationsbüro zur Unterstützung der Stadterneuerung in Berlin, „Die Sanierung der Spandauer Vorstadt 1993 – 2008“ – im Folgenden: Dokumentation des Sanierungsbeauftragten –, Mai 2009, S. 840, 842) wurden im Zuge der Sanierung 1,245 Mrd. Euro investiert. Davon seien ca. 1,03 Mrd. Euro (82,7 %) private und ca. 215,2 Mio. Euro (17,3 %) öffentliche Investitionen gewesen. Bei Abschluss der Sanierung seien 92,1 % der Wohnungen mit zeitgemäßem Standard ausgestattet gewesen. In den Altbauten seien 85,6 % der Wohnungen umfassend erneuert worden. Es seien 129 Neubauten errichtet worden. Die Zahl der Baulücken sei von 91 auf 28 und die der Grundstücke mit Baupotenzial von 166 auf 45, die der Ruinen bzw. ruinösen Gebäude von 22 auf 3 zurückgeführt worden.
Mit Bescheid vom 24. März 2009 zog das Bezirksamt Mitte von Berlin den Kläger als Eigentümer des im ehemaligen Sanierungsgebiet belegenen Grundstücks A... Straße 4... zu einem sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrag in Höhe von 43.925 Euro heran. Diesen Betrag ermittelte es im Wege der Zielbaummethode auf der Grundlage von Bodenrichtwerten, die der Gutachterausschuss für Grundstückswerte in Berlin für den Anfangszustand veröffentlicht hatte. Den Widerspruch des Klägers wies die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung mit Widerspruchsbescheid vom 6. Oktober 2011 zurück.
Auf die bereits am 23. September 2009 erhobene Klage hob das Verwaltungsgericht mit dem Kläger am 24. Dezember 2015 und dem Beklagten am 28. Dezember 2015 zugestelltem Urteil den Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides auf, soweit ein Ausgleichsbetrag von mehr als 27.810,35 Euro festgesetzt worden war. Zur Begründung führte es u.a. aus, die Sanierung sei zur Behebung städtebaulicher Missstände erforderlich gewesen. Davon könne beim Vorliegen städtebaulicher Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 BauGB in der Regel ausgegangen werden. Bei der Entscheidung, ob das sanierungsrechtliche Instrumentarium erforderlich sei, stehe der Gemeinde ein breiter Beurteilungsspielraum zu. Eindeutig vorzugswürdige Alternativmaßnahmen seien nicht erkennbar. Der Erhebung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrages auf der Grundlage der Zielbaummethode könne nicht entgegengehalten werden, die Verbesserung der Gebietsqualität beruhe im Wesentlichen auf sog. wendebedingten Effekten und sei der Lage der Grundstücke im Innenstadtbereich sowie dem sich hierauf nach 1990 konzentrierenden Investoreninteresse geschuldet. Vielmehr sei davon auszugehen, dass sämtliche in einem Sanierungsgebiet entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung durchgeführten Maßnahmen erst durch die Sanierung ausgelöst worden seien. Die Kausalität sei bereits deshalb zu bejahen, weil mit der Festlegung des Sanierungsgebietes der rechtliche Rahmen und die Investitionssicherheit für private Maßnahmen geschaffen würden. Die Ausweisung als Sanierungsgebiet könne für den konkret nach der Sanierung bestehenden Zustand nicht hinweg gedacht werden. Der angefochtene Bescheid sei jedoch teilweise rechtswidrig, da es der Beklagte fehlerhaft unterlassen habe, die von dem Kläger durch eigene Aufwendungen bewirkte Bodenwerterhöhung nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB anzurechnen. Das Verwaltungsgericht errechnete den Anrechnungsbetrag selbst und reduzierte den von dem Kläger zu erhebenden Ausgleichsbetrag entsprechend.
Gegen das Urteil haben der Beklagte am 20. Januar 2016 und der Kläger am 22. Januar 2016 Berufung eingelegt.
Der Kläger macht zur Begründung seiner Berufung im Wesentlichen geltend, wegen der besonderen Situation des Gebiets in Berlin-Mitte nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten, der Entscheidung des Deutschen Bundestags für Berlin als Regierungssitz sowie angesichts der Bodenwertentwicklung im früheren Ost-Berlin und insbesondere in Berlin-Mitte sei die Annahme verfehlt, die für die Spandauer Vorstadt anzunehmende Bodenwerterhöhung sei durch die Sanierung eingetreten. Dies belege auch das nach den Feststellungen des Beklagten riesige Investoreninteresse, das ohne die Sanierung jedenfalls nicht geringer gewesen wäre. Zudem habe die Berechnung des Beklagten die Wertminderung des Grundstücks unberücksichtigt gelassen, die dadurch eingetreten sei, dass es vor der Sanierung mit einer Geschossflächenzahl (GFZ) von 5,26 ausgenutzt gewesen sei, während die zulässige GFZ nach der tatsächlichen und rechtlichen Neuordnung nur noch 3,49 betrage. Unabhängig davon hätten der Kläger bzw. der Voreigentümer das auf dem Grundstück stehende Gebäude mit einem Aufwand von ca. 4,5 Mio Euro saniert und damit zur Beseitigung der städtebaulichen Missstände in dem Sanierungsgebiet beigetragen. Da die Aufwendungen den errechneten Ausgleichsbetrag bei weitem überstiegen, könne der Kläger nach der Anrechnungsvorschrift des § 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB und im Hinblick auf die Grenzen der Sozialbindung des Eigentums nicht weitergehend zu den Kosten der Sanierung herangezogen werden.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des ihm am 24. Dezember 2015 zugestellten Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin zum Az. VG 19 K 273.09 den Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 24. März 2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 6. Oktober 2011 auch insoweit aufzuheben, als die gegen diese Bescheide gerichtete Klage abgewiesen wurde,
sowie ferner, die vom Beklagten eingelegte Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage insgesamt abzuweisen
und die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, mit dem Verwaltungsgericht sei davon auszugehen, dass die Festlegung des Sanierungsgebiets Spandauer Vorstadt rechtmäßig erfolgt sei. Ebenso treffe es zu, dass das klägerische Grundstück eine sanierungsbedingte Bodenwertsteigerung in mindestens der durch den angegriffenen Bescheid festgesetzten Höhe erfahren habe. Dagegen könne nicht eingewandt werden, bei der Bestimmung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung sei die aufgrund sog. wendebedingter Effekte hypothetisch zu erwartende Bodenwerterhöhung zu berücksichtigen. Die Wertermittlung dürfe künftige Entwicklungen nur berücksichtigen, wenn sie mit hinreichender Sicherheit auf Grund konkreter Tatsachen zu erwarten seien. Soweit der Senat in den Urteilen vom 10. Juli 2017 – OVG 2 B 1.16 u.a. – angenommen habe, das Sanierungsgebiet hätte sich wegen wendebedingter Effekte, seiner zentralen Lage und seiner besonderen städtebaulichen Qualitäten auch ohne die förmliche Sanierung mit Hilfe privater Investoren qualitativ fortentwickelt, fehle es dafür an tragfähigen Anhaltspunkten. Die erforderlichen Investitionen wären angesichts der hohen Kaufpreise zu Anfang der 1990er Jahre, des äußerst schlechten Gebietszustands und hohen Erneuerungsbedarfs wirtschaftlich nicht tragbar gewesen. Sie hätten sich im Hinblick auf die wegen des Denkmalschutzes hohen Baukosten und die niedrigen Mieten ohne die erst durch die Sanierung ermöglichte öffentliche Förderung nicht rentiert. Die Entwicklung des Berliner Immobilienmarkts belege, dass die Schubkraft des Hauptstadtbeschlusses rasch nachgelassen habe. Die Investitionsbedingungen hätten sich in den Jahren nach der Wiedervereinigung, u.a. wegen der rückläufigen Bevölkerungsentwicklung und des dadurch bedingten Nachfragerückgangs, der zu Leerstand und sinkenden Bodenpreisen geführt habe, negativ entwickelt. Nach den Berichten zur Stadterneuerung seien die von 1993 bis 1996 durchgeführten Erneuerungsmaßnahmen überwiegend öffentlich gefördert gewesen. Der Anteil privat finanzierter Maßnahmen sei gering gewesen. Bis 2001 sei fast die Hälfte des Wohnungsbestandes im Sanierungsgebiet erneuert worden. Davon sei ein Anteil von 85% mit öffentlichen Mitteln gefördert worden. Auch der Umstand, dass fast alle Grundstücke im Sanierungsgebiet (93,6%) restitutionsbehaftet gewesen seien, spreche gegen die Annahme, dass die Festlegung des Sanierungsgebiets in erster Linie dem Ziel gedient habe, eine von Anfang an bestehende Investitionsbereitschaft der Eigentümer in richtige Bahnen zu lenken. Die Bedeutung der Anschubfinanzierung durch die öffentliche Förderung werde durch Auswertungen der Genehmigungsanträge nach § 144 Abs. 1 BauGB bzw. auf der Grundlage von Unterlagen des Sanierungsbeauftragten belegt. Danach seien bis 2001 auf 60% der in die Auswertung einbezogenen Grundstücke umfassende Modernisierungs- und Instandsetzungs- oder Neubauvorhaben mit öffentlicher Förderung verwirklicht worden. Im Zeitraum von 1993 bis 2009 seien auf mehr als der Hälfte der ausgewerteten Grundstücke Baumaßnahmen mit öffentlicher Förderung fertiggestellt worden. Im rechtlichen Ausgangspunkt sei grundsätzlich die Vermutung gerechtfertigt, die Erhöhung des Bodenwerts im Sanierungsgebiet sei sanierungsbedingt. Die Annahme, es fehle an der Kausalität der Sanierung, stelle die rechtfertigungsbedürftige Ausnahme dar.
Zu beanstanden sei jedoch die vom Verwaltungsgericht nach der Anrechnungsvorschrift des § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB vorgenommene Reduzierung des Ausgleichsbetrags. Danach sei nur die von dem ausgleichsbetragspflichtigen Eigentümer selbst bewirkte Bodenwerterhöhung des Grundstücks anzurechnen. Das Verwaltungsgericht sehe dagegen die Leistungen sämtlicher Eigentümer als anrechenbar an, die sich werterhöhend auf das abzurechnende Grundstück ausgewirkt hätten. Außerdem habe es in den Wertermittlungsspielraum des Beklagten eingegriffen, indem es den Anrechnungsbetrag, noch dazu unter Rückgriff auf das dafür nicht entwickelte Zielbaumverfahren, selbst errechnet habe.
Der Beklagte hat vorsorglich und hilfsweise eine Alternativberechnung vorgelegt. Danach lasse sich der sanierungsbedingte Anteil der Bodenwertsteigerung anhand des Anteils öffentlich finanzierter und öffentlich geförderter privater Maßnahmen sowie unter Berücksichtigung eines auf die Koordinierungsleistung der Sanierung entfallenden öffentlichen Beitrags bestimmen. Hiervon ausgehend habe er einen öffentlichen Anteil an der Bodenwertsteigerung von 75,4% ermittelt. Der für das streitgegenständliche Grundstück festgesetzte Ausgleichsbetrag sei deshalb jedenfalls in Höhe von 33.300 Euro aufrecht zu erhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Urteilsberatung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist nicht begründet. Die ebenfalls zulässige weitergehende Berufung des Klägers hat dagegen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht teilweise abgewiesen. Die Klage ist zulässig und in vollem Umfang begründet. Der Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 24. März 2009 und der Widerspruchsbescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 6. Oktober 2011 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags ist § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Danach hat der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwertes seines Grundstücks entspricht.
Diese Voraussetzungen sind nur teilweise erfüllt. Zwar ist das Sanierungsgebiet „Mitte-Spandauer Vorstadt“ wirksam festgelegt worden (I.). Jedoch ist die Berechnung des festgesetzten Ausgleichsbetrags zu beanstanden. Der Beklagte hätte die von ihm ermittelte Bodenwerterhöhung nicht in vollem Umfang als sanierungsbedingt zugrunde legen dürfen (II.). Er hat außerdem den in die Berechnung eingesetzten Wert des „maximal veränderbaren Lagewertanteils (LVmax)“ nicht nachvollziehbar begründet (III.). Diese Fehler führen zur vollständigen Aufhebung der angefochtenen Bescheide (IV.).
I. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Wirksamkeit der Sanierungsverordnung ausgegangen. Dazu kann auf die den Beteiligten bekannten Urteile des Senats vom 10. Juli 2017 – OVG 2 B 1.16, OVG 2 B 7.16 und OVG 2 B 11.16 – (jeweils bei juris) verwiesen werden, an denen der Senat insoweit festhält.
II. Der Beklagte hat den sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrag jedoch nicht fehlerfrei berechnet. Er hat zugrunde gelegt, dass die im Zielbaumverfahren aufgrund eines Qualitätsvergleichs zwischen dem Zustand des Sanierungsgebiets vor Beginn des Sanierungseinflusses und dem Zustand nach der Sanierung ermittelte Bodenwertsteigerung in vollem Umfang sanierungsbedingt sei. Wegen der gleichzeitig mit der Sanierung wirksam gewordenen Effekte der Wiedervereinigung sowie der herausragenden Lage und Qualität des damit für Investoren höchst attraktiven Gebiets lag hier jedoch ein Sonderfall vor, in dem auch ohne die Sanierung mit einer qualitativen Fortentwicklung des Gebiets und einer entsprechenden Bodenwerterhöhung zu rechnen gewesen wäre. Der Beklagte hätte den darauf entfallenden nicht sanierungsbedingten Anteil der Bodenwerterhöhung bestimmen müssen und nicht in den Ausgleichsbetrag einberechnen dürfen (vgl. Urteile des Senats vom 10. Juli 2017, etwa im Verfahren OVG 2 B 1.16, juris Rn. 45 ff.).
1. Für die Bemessung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags kommt es hier gemäß § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgeblich auf die durch die Sanierung bedingte Erhöhung des Bodenwerts des klägerischen Grundstücks an. Ein Rückgriff auf die durch Gesetz vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I Nr. 64 S. 3316) mit Wirkung vom 1. Januar 2007 geschaffene alternative Möglichkeit einer aufwandsbezogenen Ermittlung des Ausgleichsbetrags (§ 154 Abs. 2a BauGB) scheidet schon mangels einer dafür erforderlichen Satzung bzw. einer im Land Berlin an deren Stelle tretenden Rechtsverordnung (vgl. § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 26 Abs. 3 AGBauGB) aus.
Den danach einschlägigen Bestimmungen des § 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB lässt sich deutlich entnehmen, dass in die Berechnung des Ausgleichsbetrags allein die kausal durch die Sanierung bewirkte Bodenwerterhöhung einfließen darf: Bereits der Wortlaut des § 154 Abs. 1 BauGB ergibt, dass die von dem Eigentümer über den Ausgleichsbetrag abzuschöpfende Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks sanierungsbedingt und in diesem Sinne kausal auf die förmliche Sanierung zurückzuführen sein muss. Daneben verdeutlicht die Regelung des § 154 Abs. 2 BauGB, dass die Sanierung eine notwendige, nicht hinwegdenkbare Bedingung im Sinne der conditio sine qua non-Formel für die abzuschöpfende Bodenwerterhöhung gewesen sein muss. Danach besteht die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgesetzten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert). Von dem als tatsächlicher Wert des Grundstücks nach der Sanierung bestimmten Endwert ist somit der gesetzlich als hypothetischer Bodenwert definierte Anfangswert zu subtrahieren, den das Grundstück ohne die Sanierung gehabt hätte (vgl. Urteile des Senats vom 10. Juli 2017, etwa OVG 2 B 1.16, juris Rn. 47).
2. Hieran gemessen ist die Berechnung des Ausgleichsbetrags zu beanstanden, weil sie auch Bodenwertzuwächse in den Ausgleichsbetrag einfließen lässt, die nicht kausal durch die Sanierung bedingt sind.
a) Der Beklagte hat in die nach den Grundsätzen der Zielbaummethode vorgenommene Berechnung des Ausgleichsbetrags die Qualitätsveränderung vom Anfangs- zum Endzustand in vollem Umfang als sanierungsbedingt einberechnet.
Die für die Berliner Praxis durch Verwaltungsvorschrift (AV Ausgleichsbeträge, hier in der Fassung vom 23. Dezember 2008, ABl. S. 434) näher geregelte Zielbaummethode ist darauf angelegt, die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung aufgrund eines Qualitätsvergleichs zwischen dem Zustand des Sanierungsgebiets vor und nach der Sanierung zu bestimmen. Die Zielbaummethode bezieht sich lediglich auf die durch die Sanierung veränderbaren Lagewert-Anteile, die sich aus dem Qualitätszustand des das betroffene Grundstück umgebenden Stadtquartiers ergeben. Sollten sich durch die Sanierung auch andere, unmittelbar mit dem Grundstück verbundene tatsächliche oder rechtliche Eigenschaften geändert haben, die bodenwertrelevant sind (wie beispielsweise die bauliche Ausnutzbarkeit des Grundstücks), muss dies durch eine ergänzende Berechnung außerhalb der Zielbaummethode berücksichtigt werden. Zentrales Element der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung im Wege der Zielbaummethode ist ein Vergleich des Qualitätszustands des Stadtquartiers vor Beginn des Sanierungseinflusses (Qualitätsstichtag) mit dem Qualitätszustand nach der tatsächlichen und rechtlichen Neuordnung (Wertermittlungsstichtag). Die Qualitätszustände werden anhand eines in zahlreiche Lagewertkriterien gegliederten Zielbaumschemas bewertet. Die für die einzelnen Lagewertkriterien gewonnenen Bewertungsergebnisse werden unterschiedlich gewichtet und in je einen Wert für die „Qualitätswertigkeit“ des Anfangs- und Endzustands zusammengefasst (sog. Zielbaumergebnisse). Aus diesen Bewertungsergebnissen, dem anderweitig ermittelten Anfangs- oder Endwert des Grundstücks und dem sog. LVmax wird die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung errechnet.
b) Dieser Berechnungsansatz trägt dem hier vorliegenden Sachverhalt nicht ausreichend Rechnung, der in tatsächlicher Hinsicht dadurch gekennzeichnet ist, dass wegen der Besonderheiten des Sanierungsgebiets auch ohne die städtebauliche Sanierungsmaßnahme mit einer Verbesserung der den Bodenwert (mit)bestimmenden Lagemerkmale zu rechnen war.
Der Senat hat dazu in seinen Urteilen vom 10. Juli 2017 (a.a.O., vgl. etwa OVG 2 B 1.16, juris Rn. 51 ff.) ausgeführt:
„Gegenüber der typischen Ausgangslage eines in seiner Entwicklung gleichsam „steckengebliebenen“ Sanierungsgebiets, das keine Eigenentwicklung (aus eigener Kraft der Eigentümer oder investitionsbereiter Erwerber) erwarten lässt, liegt hier ein vor allem historisch begründeter sowie durch die besondere Lage und Qualität des Sanierungsgebiets geprägter Sonderfall vor.
Er ergibt sich zunächst daraus, dass das Gebiet zeitgleich mit der Sanierung in den Einfluss des wende- und wiedervereinigungsbedingten Systemwechsels gekommen ist. Der mit der Wiedervereinigung verbundene grundlegende Wandel der rechtlichen, wirtschaftlichen und städtebaupolitischen Rahmenbedingungen führte nicht allein zum Wegfall der maßgeblichen Ursachen für die in der DDR-Zeit eingetretenen städtebaulichen Missstände, sondern setzte eine Investitionsbereitschaft und -fähigkeit frei, die vor dem Hintergrund der besonderen Qualitäten des in Rede stehenden Stadtquartiers als zentrales, durch eine historische Bausubstanz geprägtes Gebiet erwarten ließ, dass es auch ohne die förmliche Sanierung in demselben Zeitrahmen zu einer Eigenentwicklung und einer hierdurch bedingten Bodenwerterhöhung gekommen wäre.
Das Sanierungsgebiet zeichnet sich daneben durch seine zentrale Lage in der Mitte von Berlin und seine besonderen städtebaulichen Qualitäten aufgrund der historischen Bebauung aus; zudem war es – wie bereits dargelegt – durch einen hohen Anteil restitutionsbefangener Grundstücke gekennzeichnet. Das Gebiet liegt unmittelbar am Innenstadtrand, unweit der nach den Entscheidungen zum Umzug von Parlament und Regierung nach Berlin für die Aufnahme der entsprechenden Einrichtungen vorgesehenen Gebiete (vgl. dazu die Entwicklungsverordnung vom 17. Juni 1993, GVBl. S. 268). Neben der zentralen Lage legt der hohe Anteil an historischen Gebäuden eine hohe Attraktivität für eine Entwicklung zu einem nachgefragten Wohn- und Arbeitsgebiet nahe, wobei der Denkmalschutz mit den daran anknüpfenden Steuerbegünstigungen sowie die Fördermöglichkeiten des Städtebaulichen Denkmalschutzes bereits unabhängig von einer Festlegung als förmliches Sanierungsgebiet günstige Rahmenbedingungen für Investitionen ergaben. Schließlich war angesichts des baulichen Zustands der Grundstücke aufgrund des hohen Anteils restitutionsbefangener Grundstücke von über 96,3% (vgl. Koordinationsbüro, a.a.O., S. 50) mit einer großen Zahl von Grundstücksveräußerungen und nachfolgenden baulichen Investitionen zu rechnen.
Die Besonderheiten des Sanierungsgebiets kommen bereits in den Begründungen der Erhaltungsverordnung und der Sanierungsverordnung zum Ausdruck: Nach der Begründung zu der im Mai 1993 erlassenen Erhaltungsverordnung (vgl. AbgH-Drs. 12/3143, S. 4) war diese Verordnung dadurch veranlasst, dass in der Spandauer Vorstadt wegen der Innenstadtlage sowie der Einbeziehung angrenzender Bereiche in die Hauptstadtfunktion ein hoher Veränderungs- und Verdrängungsdruck herrschte und die große Zahl von Baulücken sowie der schlechte Zustand der Bausubstanz einen entsprechenden Investitionsdruck erzeugte. Auch die Begründung der Sanierungsverordnung (AbgH-Drs. 12/3357, Anlage 6, S. 5) geht, wie bereits erwähnt, ausdrücklich darauf ein, dass die Spandauer Vorstadt in hohem Maße von Rückübertragungen und Veränderungsdruck betroffen war. Daneben bringen die in der Begründung genannten Sanierungsziele, wonach den sozialen Zielen einer Gebietserneuerung sowie dem Erhalt der Gebietsbevölkerung entgegenstehende negative Auswirkungen vermieden (a.a.O., S. 12) und einer sich entwickelnden Tendenz zur Zweckentfremdung entgegengewirkt werden solle, den in dem Gebiet zu verzeichnenden hohen Entwicklungsdruck zum Ausdruck (a.a.O., S. 33 und 37 f.).
Der Unterschied zwischen diesem Sanierungsgebiet und herkömmlichen Sanierungsgebieten wird auch in der von dem Sanierungsbeauftragten des Beklagten herausgegebenen Dokumentation festgestellt (vgl. Koordinationsbüro, a.a.O., S. 136). Dort wird ausgeführt, dass die herausragende stadträumliche Lage im Zentrum Berlins und die für Berlin einmalige städtebauliche Struktur der Spandauer Vorstadt das Investoreninteresse bereits unmittelbar nach der Wende auf diesen Ort fokussiert hätten. Daher hätten Investitionen nicht angereizt und gefördert, sondern sie hätten, wie der gesamte Entwicklungsprozess in der Spandauer Vorstadt, mit einem Bündel von planungs- und sanierungsrechtlichen Instrumenten gezielt gesteuert werden müssen. Ebenso hat das Verwaltungsgericht die Besonderheit des Sanierungsgebiets darin erkannt, dass im Unterschied zu anderen „klassischen“ Sanierungsgebieten kein Investitionsanschub durch öffentliche Mittel erforderlich war, sondern dass aufgrund der stadträumlichen Lage des Gebiets und der Entwicklung Berlins als gesamtdeutscher Hauptstadt ein hoher Investitionsdruck bestanden habe, den es (lediglich) zu steuern gegolten habe (vgl. UA S. 30).
Angesichts dieser Besonderheiten steht zur Überzeugung des Senats fest, dass auch ohne die förmliche Sanierung eine qualitative Fortentwicklung des Sanierungsgebiets aufgrund privater Investitionen zu erwarten gewesen wäre. Dass diese Entwicklung bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses der Sanierung ebenfalls zu einer, wenngleich möglicherweise niedrigeren als der aufgrund der Sanierung tatsächlich eingetretenen Bodenwertsteigerung geführt hätte, erscheint angesichts des durch Brachflächen, Baulücken und einen flächenhaften Sanierungsrückstand der Gebäude geprägten Gebietszustandes vor der Sanierung als gewiss. Im Hinblick auf die Lage und Qualität des Gebiets sowie die dadurch bestimmte Nachfrage war damit zu rechnen, dass die Baumaßnahmen privater Eigentümer und Erwerber auch ohne die Sanierung in erheblichem Umfang zur Errichtung von Neubauten, zur Schließung von Baulücken, zur Erneuerung von Fassaden sowie zur Instandsetzung und Modernisierung der Gebäude auf ein zeitgemäßes Niveau geführt hätten. In der Summe hätten diese Maßnahmen nach den von dem Beklagten zur Bemessung der Bodenwertsteigerung zugrunde gelegten Zielbaumkriterien auch ohne die von ihm veranlassten Ordnungsmaßnahmen sowie die von ihm durchgeführten Maßnahmen zur verbesserten Ausstattung des Gebiets mit Gemeinbedarfseinrichtungen voraussichtlich selbst dann zu einer Bodenwerterhöhung geführt, wenn einzelne private Baumaßnahmen, wie beispielsweise die Gestaltung von Fassaden oder die Einfügung von Neubauten verglichen mit dem durch die Sanierung tatsächlich erreichten Zustand weniger niveauvoll und hochwertig ausgeführt worden wären, zumal sich die Sanierung möglicherweise dämpfend auf den Ertragswert einzelner Grundstücke ausgewirkt haben kann.“
c) Der Senat hält an dieser Beurteilung auch unter Berücksichtigung der von dem Beklagten im vorliegenden Verfahren vorgetragenen Einwände fest.
aa) Ohne Erfolg macht der Beklagte geltend, nach der Rechtsprechung bestehe eine grundsätzliche Vermutung der Sanierungsbedingtheit der Erhöhung des Bodenwerts im Sanierungsgebiet. Dem Beklagten kommt insoweit weder eine Beweislastumkehr noch eine tatsächliche Vermutung zugute.
Die Beweislast für die Kausalität der Sanierung liegt grundsätzlich bei der Gemeinde. Ist dem jeweils anzuwenden materiellen Rechtssatz dazu nichts zu entnehmen, gilt in der Regel der Grundsatz, dass jeder Beteiligte die Beweislast für das Vorhandensein aller Voraussetzungen der ihm günstigen Rechtsnormen trägt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 – 9 C 5.06 –, juris Rn. 53). Wie oben zu § 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB ausgeführt, stellt die Kausalität der Sanierung eine Voraussetzung der von dem Beklagten in Anspruch genommenen Rechtsgrundlage für die Erhebung des Ausgleichsbetrags dar. Anhaltspunkte für eine Beweislastumkehr bestehen nicht.
In Betracht kommt zugunsten des Beklagten lediglich eine „tatsächliche Vermutung“. Dabei handelt es sich nicht um eine Beweislastregelung, sondern ein Instrument der richterlichen Beweiswürdigung auf der Grundlage allgemeiner Erfahrungssätze (vgl. Dawin in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 2018, § 108 Rn. 64, 67 und 72; Rixen in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 108, Rn. 158, 167). Ein typischer Geschehensablauf, der geeignet sein könnte, eine tatsächliche Vermutung für die Sanierungsbedingtheit der im Lauf der Sanierung eingetreten Bodenwerterhöhung zu begründen, mag in dem in den Urteilen des Senats vom 10. Juli 2017 (vgl. im Verfahren OVG 2 B 1.16, juris Rn. 51, s.o.) angesprochenen Fall eines gleichsam „steckengebliebenen“ Sanierungsgebiet zu sehen sein, d.h. eines städtebauliche Missstände aufweisenden Gebiets, das bereits seit längerer Zeit nicht zu einer Entwicklung aus eigener Kraft der Eigentümer oder investitionsbereiter Erwerber gefunden hat und für das deshalb nach allgemeinem Erfahrungswissen eine qualitative Fortentwicklung unter unverändert fortbestehenden Rahmenbedingungen nicht zu erwarten ist. Dies bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Entscheidung, denn hier liegt jedenfalls ein davon abweichender Sonderfall vor. Die Widerlegung einer tatsächlichen Vermutung setzt nicht den Beweis des Gegenteils voraus. Die Vermutung ist vielmehr, ebenso wie ein Anscheinsbeweis, bereits dann entkräftet, wenn der zu entscheidende Fall nicht dem typischen Geschehensablauf entspricht, sondern besondere, nicht vom zugrunde gelegten Erfahrungssatz erfasste atypische Merkmale aufweist, oder wenn aufgrund feststehender Tatsachen die ernstliche und nahe liegende Möglichkeit eines vom typischen Geschehensablauf abweichenden Geschehens- oder Ursachenverlaufs besteht (vgl. zum Anscheinsbeweis Rixen, a.a.O. Rn. 166; BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 – 7 C 14.95 –, juris Rn. 13). Das ist hier aus den vom Senat in den Urteilen vom 10. Juli 2017 ausgeführten Gründen (s.o.), die der Beklagte im vorliegenden Verfahren nicht durchgreifend in Zweifel gezogen hat (vgl. nachfolgend), der Fall.
bb) Soweit der Beklagte das Kausalitätserfordernis so versteht, dass es auf die im Zeitpunkt der Aufhebung der Sanierungssatzung tatsächlich vorhandene Lagequalität des jeweiligen Grundstücks ankomme und zu prüfen sei, ob bzw. inwieweit exakt diese Lagequalität auch ohne die Sanierung eingetreten wäre, folgt dem der Senat nicht. Die Ursächlichkeit der Sanierung ist gemäß § 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB in Bezug auf die Bodenwerterhöhung zu prüfen (vgl. bereits Urteile des Senats vom 10. Juli 2017, etwa im Verfahren OVG 2 B 1.16, juris Rn. 62). Entscheidend ist danach, ob und in welchem Umfang es ohne die Sanierung ebenfalls zu einer Bodenwerterhöhung gekommen wäre. Ob dieselben Aufwertungsmaßnahmen vorgenommen worden wären und ob das Gebiet dieselbe Lagequalität erreicht hätte, ist dagegen unerheblich.
Nicht zu folgen ist ferner der von dem Beklagten in Parallelverfahren vertretenen Annahme, bei der Beurteilung, mit welcher Eigenentwicklung ohne die Sanierung zu rechnen gewesen wäre, dürften Sachverhalte, die am Qualitätsstichtag bzw. vor Beginn des Sanierungseinflusses weder bekannt noch vorhersehbar gewesen seien, nicht zugrunde gelegt werden. Der Beklagte leitet daraus unzutreffend ab, dass der damals noch nicht vorhersehbare Regierungsumzug nach Berlin, die Nähe der Spandauer Vorstadt zum künftigen Regierungsviertel, die nach der Wiedervereinigungen aufgelegten Steuervergünstigungen und Förderprogrammen etc. nicht berücksichtigt werden dürften. Richtig ist allein, dass in den Anfangswert Qualitätsänderungen nicht eingerechnet werden dürfen, die auf die Sanierung oder die Erwartung der Sanierung zurückgehen. Soweit es um nicht sanierungsbedingte Qualitätsveränderungen geht, wäre es dagegen verfehlt, allein auf Sachverhalte abzustellen, die bereits am Qualitätsstichtag bekannt oder vorhersehbar waren. Dies wird am Beispiel der sog. externen Effekte deutlich. Auch dabei handelt es sich um nicht sanierungsbedingte und demnach nicht ausgleichspflichtige Bodenwerterhöhungen. Dies lässt sich in der Berechnung dadurch berücksichtigen, dass der sanierungsunbeeinflusste Grundstückszustand entsprechend „fortgeschrieben“ wird (vgl. Kleiber/Fieseler in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2018, § 153 Rn. 68). Ob mit dem Eintreten des externen Effekts bereits vor Beginn der Sanierung zu rechnen war, ist dabei unerheblich.
cc) Soweit der Beklagte geltend macht, dass sich die Bedingungen für Investitionen in den Jahren nach der Wiedervereinigung in Berlin verschlechtert hätten, tragen die dazu zitierten Berichte die von ihm daraus abgeleitete Schlussfolgerung, dass bodenwertsteigernde private Investitionen ohne die förmliche Sanierung nicht in nennenswertem Umfang erfolgt wären, nicht.
Der Beklagte weist darauf hin, dass nach dem Grundstücksmarktbericht 1993 des Gutachterausschusses für Grundstückswerte (S. 63) die u.a. durch den Hauptstadtbeschluss des Bundestages vom Juni 1991 begründete Erwartungshaltung kurzfristig nicht zu befriedigen gewesen sei. Der Hauptstadtbeschluss habe schon 1992 an Schubkraft verloren. Investitionsbereite Unternehmen nähmen angesichts der Diskussionen um die Umsetzung des Hauptstadtbeschlusses sowie wegen der wirtschaftlich rezessiven Phase vielfach eine abwartende Haltung ein. Damit werden indes lediglich Rahmenbedingungen in der Anfangsphase der Sanierung beschrieben. Dass die Investitionsbereitschaft oder -fähigkeit für das hier interessierende Gebiet nachhaltig und schwerwiegend bis zum Abschluss der Sanierung beeinträchtigt worden wäre, lässt sich daraus nicht ableiten.
Wegen weiterer das Investitionsklima belastender Faktoren wie u.a. steigender Hypothekenzinsen, schlechterer Förderbedingungen, der Verschlechterung steuerlicher Abschreibungsmöglichkeiten, Bevölkerungsverlusten durch Abwanderung ins Umland, des in Berlin infolgedessen zu verzeichnenden Wohnungsleerstands, dadurch bedingter Auftragsrückgänge im Baugewerbe, eines Rückgangs des Bodenrichtwertniveaus und Umsatzrückgängen beim Grundstücksverkauf hat der Beklagte in Parallelverfahren spätere Grundstücksmarktberichte des Gutachterausschusses zitiert (vgl. beispielhaft Grundstücksmarktbericht 2000, S. 16, 22 und 27). Die von dem Beklagten vorgetragenen Auszüge aus diesen Berichten beziehen sich teilweise auf die Bedingungen des Gesamtberliner Immobilienmarkts zu einem bestimmten Zeitpunkt, zum Teil betreffen sie nur einzelne Marktsegmente. Teilweise belegen sie lediglich einen Rückgang der Kauffälle und des Umsatzes auf bestimmten Teilmärkten im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr (vgl. etwa den Auszug aus dem Grundstücksmarktberichten 1997, S. 19; zur längerfristigen Umsatzentwicklung auf dem Immobilienmarkt dagegen Grundstücksmarktbericht des Gutachterausschusses 2008/2009, S. 75 f. mit Erläuterungen zu den höheren Umsatzzahlen u.a. in den Jahren 1996 und 1998). Die Angaben bleiben insgesamt fragmentarisch und ohne durchgehenden schlüssigen Zusammenhang. Ihnen fehlt zudem ein spezifischer Bezug zu den besonderen Bedingungen der Spandauer Vorstadt. Sie sind deshalb insgesamt nicht aussagekräftig genug, um die Entwicklung der Rahmenbedingungen für Investitionen im Bereich der Spandauer Vorstadt während des Sanierungszeitraums zu beschreiben und die Annahmen des Senats infrage zu stellen.
Die Hinweise des Beklagten auf den hohen Anteil restitutionsbefangener Grundstücke führen nicht zu einer anderen Beurteilung. Die große Zahl anhängiger Restitutionsverfahren war Grund für die Erwartung des Beklagten, es sei mit einer hohen Zahl von Grundstücksveräußerungen und einem damit einhergehenden Verwertungsdruck zu rechnen, der tendenziell auf umfassende Modernisierungsmaßnahmen und ggf. die Zweckentfremdung von Wohnraum ziele (vgl. Begründung der Sanierungsverordnung, Anlage 6, S. 5 f.; Dokumentation des Sanierungsbeauftragten, a.a.O., S. 58). Soweit der hohe Anteil restitutionsbefangener Grundstücke zugleich ein Investitionshemmnis begründete, vermag der Senat nicht zu erkennen, dass sich dies, zumal angesichts der durch das Investitionsvorranggesetz erleichterten Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen, so langfristig ausgewirkt hätte, dass hierdurch in dem Zeitrahmen bis zum Wertermittlungsstichtag Investitionen privater Eigentümer nachhaltig erschwert worden wären. Auch das Vorbringen des Beklagten, wonach die Kläger in den am 11. Oktober 2018 terminierten Verfahren das Grundstück jeweils nicht vor August 1997 erworben hätten, belegt dies nicht.
dd) Ebenso wenig überzeugt die aus dem Verlauf der Sanierung und dem Verhältnis öffentlich geförderter zu privat finanzierten Baumaßnahmen abgeleitete Schlussfolgerung des Beklagten, erst die im Rahmen der Sanierung aufgebaute Förderkulisse habe private Maßnahmen ermöglicht bzw. den erforderlichen Anreiz oder Impuls hierzu gegeben („Initialzündung“). Die Angaben zum tatsächlichen Sanierungsgeschehen beantworten nicht die sich im Rahmen der Kausalitätsprüfung stellende Frage, welchen Qualitätsfortschritt und welche Bodenwertsteigerung das Gebiet im hypothetischen Fall ohne die Sanierung durch private Investitionen erfahren hätte. Die Feststellung eines hohen Anteils öffentlich geförderter privater Maßnahmen trägt nicht den Schluss, dass derartige Maßnahmen nicht auch ohne die sanierungsbedingte Förderung, wenngleich möglicherweise in geringerer Anzahl, ausgeführt worden wären, denn es bleibt offen, in welchem Umfang die Inanspruchnahme der Förderung sich lediglich als Mitnahmeeffekt darstellt.
Soweit sich der Beklagte auf den in mehreren Stadterneuerungsberichten (20. bis 23. Bericht) mitgeteilten Fortschritt von Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen und den danach hohen Anteil öffentlich geförderter Maßnahmen bezieht (Erneuerung von 2.661 Wohnungen bis Ende 2001, davon 2.273, d.h. 85% öffentlich gefördert), ist die Aussagekraft dieser Angaben, abgesehen von der darin enthaltenen unbestimmbaren Anzahl von Mitnahmeeffekten, dadurch eingeschränkt, dass sie lediglich den Zeitraum bis Ende 2001 abdecken. Im Übrigen belegen die Berichte im Bereich des Wohnungsneubaus einen deutlich geringeren Anteil öffentlich geförderter Maßnahmen. Bis Ende 2001 wurden nach den Angaben des 23. Stadterneuerungsberichts (AbgH-Drs. 15/1290, S. 14) in der Spandauer Vorstadt 1.265 Wohnungen fertiggestellt, davon 1.171 (93 %) frei finanziert und 94 (7 %) öffentlich gefördert. Ein ähnliches Verhältnis belegt der von dem Beklagten auszugsweise zitierte 20. Stadtentwicklungsbericht (AbgH-Drs. 13/2143, S. 40). Danach sei das Neubaupotential der Spandauer Vorstadt aufgrund von Kriegsschäden und begonnenem Flächenabriss hoch gewesen (ca. 1.400 WE). Der geringe Anteil öffentlich geförderter Neubauten wird u.a. mit der Lagegunst des Sanierungsgebiets zur City Ost begründet. Dies unterstützt die Annahme einer hohen privaten Investitionsbereitschaft selbst ohne öffentlichen Förderung und legt nahe, dass auch Erneuerungsmaßnahmen nicht durchgängig am Ausbleiben einer sanierungsbedingten Förderung gescheitert wären. Der Bericht verweist im Zusammenhang mit den Vergabekonditionen außerdem auf die hohen Bodenrichtwerte und die höchste Anzahl von Baugesuchen im Bezirk Mitte. Damit stimmen die weiteren Angaben zur Spandauer Vorstadt überein. Danach begründe deren zentrale Lage, angrenzend an Alexanderplatz, Friedrichstraße und in räumlicher Nähe zum Regierungsviertel Standortvorteile, die insgesamt einen hohen Investitions- und Umstrukturierungsdruck erzeugt hätten. Nach einem Verweis auf weitere Charakteristika wie den Anteil von etwa 20% unbebauten Grundstücken zum Zeitpunkt der förmlichen Festlegung sowie die touristischen Anziehungspunkte folgert der Bericht, es sei eine zentrale Aufgabe der Sanierung, nicht nur Investitionen zu initiieren, sondern gemäß den Sanierungszielen zu steuern (AbgH-Drs. 13/2143, a.a.O.). Dies bestätigt ebenfalls das vom Senat angenommene besondere Potenzial der Spandauer Vorstadt für eine eigenständige Entwicklung.
Kein durchgreifend anderes Bild ergibt das Ergebnis der von dem Beklagten vorgenommenen Auswertung der Anträge nach § 144 Abs. 1 BauGB, in die 324 Grundstücke einbezogen worden seien. Danach seien auf 193 dieser Grundstücke (fast 60%) Modernisierungs- und Instandsetzungs- oder Neubaumaßnahmen mit öffentlicher Förderung verwirklicht worden. Auch diese Auswertung bezieht sich lediglich auf den Zeitraum bis 2001 und deckt somit nicht den gesamten hier maßgeblichen Zeitrahmen bis zum Abschluss der Sanierung ab. Zudem treten privat finanzierte Maßnahmen gegenüber öffentlich geförderten nicht so deutlich zurück, dass daraus abgeleitet werden könnte, ohne die Sanierung wäre nicht in einem bodenwertrelevanten Umfang mit privaten Baumaßnahmen zu rechnen gewesen. Im Übrigen bleibt, wie bereits ausgeführt, offen, welcher Teil der geförderten Maßnahmen auch ohne die Sanierung durchgeführt worden wäre. Ohne dass es darauf tragend ankäme ist außerdem der der Auswertung zugrunde liegende Ansatz, Grundstücke mit öffentlich geförderten Maßnahmen, die bereits vor 1993 vorbereitet oder begonnen worden seien, im Förderjahr 1993 zusammenzufassen, geeignet, deren Ergebnis zulasten privat finanzierter Maßnahmen zu verzerren, denn es ist nicht erkennbar, dass bei nicht geförderten Maßnahmen ebenso verfahren wurde. Unergiebig ist ferner die gesonderte Berechnung des Anteils öffentlich geförderter Maßnahmen (fast 75 %) ohne die Berücksichtigung von Neubaumaßnahmen, denn wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, ist der hohe Anteil ohne öffentliche Förderung verwirklichter Neubaumaßnahmen nicht unerheblich für die Beurteilung, ob auch ohne die Sanierung mit privaten Investitionen zu rechnen war.
Nicht als aussagekräftig erscheint unter Berücksichtigung möglicher Mitnahmeeffekte auch das Ergebnis einer weiteren Auswertung zur Fertigstellung von Baumaßnahmen auf insgesamt 390 Grundstücken zwischen 1993 und 2009. Danach seien auf 220 (mehr als 56 %) Grundstücken Baumaßnahmen mit öffentlicher Förderung realisiert worden. Schon das Ergebnis eines Anteils von 44 % allein privat finanzierter Maßnahmen vermag die Annahme des Senats zu stützen, dass auch ohne die Sanierung mit privaten Investitionen und einer hierdurch bewirkten Bodenwerterhöhung zu rechnen war. Im Übrigen muss bei der Bewertung des ermittelten Zahlenverhältnisses in Rechnung gestellt werden, dass nicht lediglich Wohn- und Gewerbegrundstücke, sondern auch 42 Grundstücke mit sozialer Infrastruktur betrachtet wurden. Bei solchen Vorhaben besteht von vornherein eine höhere Wahrscheinlichkeit dafür, dass sie zu ihrer Realisierung auf eine öffentliche Förderung angewiesen sind.
Für nicht durchgreifend hält der Senat schließlich das Argument, öffentlich geförderte Maßnahmen hätten in der Anfangsphase der Sanierung dominiert, während im weiteren Fortgang, durch das bereits etwas aufgewertete Umfeld motiviert, private Investitionen zugenommen hätten. Dies entspreche einer in vielen Sanierungsgebieten zu beobachtenden klassischen Entwicklung und belege die Anstoßwirkung der Sanierung. Dem gegenüber ist zu erinnern, dass es nicht darum geht, jegliche Kausalität der Sanierung für die Bodenwerterhöhung in Frage zu stellen. In Rede steht vielmehr die der Berechnung des Beklagten zugrunde liegende Annahme, die gesamte bis zum Wertermittlungsstichtag aufgrund der Qualitätsveränderung angenommene Bodenwerterhöhung sei sanierungsbedingt. Dies trifft bereits dann nicht zu, wenn ein Teil der Bodenwerterhöhung nicht kausal auf die Sanierung zurückzuführen ist. Im Übrigen hat die Entwicklung im Verhältnis von geförderten zu allein privat finanzierten Maßnahmen keine hinreichende Aussagekraft für die Investitionsbereitschaft im hypothetischen Fall ohne die Sanierung. Dass öffentlich geförderte Maßnahmen zu Beginn der Sanierung häufiger waren, kann schon dadurch zu erklären sein, dass eine Vielzahl der nach der Wende aufgelegten Förderprogramme allmählich auslief und allein aus diesem Grund der Anteil frei finanzierter Maßnahmen später zunahm. Die vorgelegten Auswertungen belegen zudem keinen deutlichen Rückgang privat finanzierter Maßnahmen nach Auslaufen der Förderung, aus dem indiziell geschlossen werden könnte, dass diese ohne die sanierungsbedingte Förderung unterblieben wären. Wie ausgeführt, liegen angesichts des nicht unerheblichen Anteils privat finanzierter Maßnahmen und des darin enthaltenen hohen Anteils privat finanzierter Neubaumaßnahmen vielmehr Mitnahmeeffekte privater, ohnehin zu Baumaßnahmen entschlossener Investoren nahe.
ee) Die Annahme des Senats, dass es während der Laufzeit der Sanierung bis zum maßgeblichen Wertermittlungsstichtag auch ohne die Sanierung zu bodenwerterhöhenden privaten Investitionen gekommen wäre, wird auch durch das Vorbringen des Beklagten nicht infrage gestellt, solche Investitionen wären wegen des äußerst schlechten Gebietszustands, des hohen Erneuerungsbedarfs, der u.a. denkmalschutzbedingt hohen Baukosten und der niedrigen Mieten ohne die durch die Sanierung ermöglichte öffentliche Förderung nicht rentabel gewesen.
Der Hinweis des Beklagten auf in einer Phase ungezügelter Spekulation Anfang der 1990er Jahre gezahlte überhöhte Kaufpreise, die ohne eine Förderung nicht refinanzierbar gewesen seien, lässt sich mangels genauerer Angaben zu den davon betroffenen Grundstücken nicht nachvollziehen. Daneben bleibt der mögliche Einfluss der im weiteren Verlauf wieder sinkenden Bodenrichtwerte unerörtert.
Soweit der Beklagte die fehlende wirtschaftliche Tragfähigkeit umfassender Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen im Altbaubestand an einem Fallbeispiel zu belegen versucht, fehlt es auch insoweit an schlüssigen Angaben. Die für das unter Denkmalschutz stehende, nach den Angaben des Beklagten im Jahre 1998 veräußerte und instandgesetzte Gebäude (L...) skizzierte Wirtschaftlichkeitsberechnung lässt steuerliche Abschreibungsmöglichkeiten, darunter die denkmalschutzbedingt (§ 7i EStG) oder durch das Fördergebietsgesetz (Art. 6 des StÄndG 1991 vom 24. Juni 1991, BGBl. I S. 1322) gewährten erhöhten Abschreibungsmöglichkeiten unberücksichtigt. Derartige (nicht an eine förmliche Sanierung geknüpfte) Steuererleichterungen können jedoch die Rentabilität von Investitionen maßgeblich mitbestimmen. Gerade den auch Modernisierungsmaßnahmen begünstigenden Sonderabschreibungsmöglichkeiten nach dem Fördergebietsgesetz wurde eine erhebliche investitionsfördernde Wirkung beigemessen (vgl. Vogel/Reilich, GE 2014, S. 1439). Angesichts der hervorragenden Lage und städtebaulichen Qualität des Sanierungsgebiets sowie des schließlich im Jahre 1999 vollzogenen Regierungsumzugs erscheint zudem die Annahme fraglich, Investitionsentscheidungen hätten sich allein an den kurzfristig nach damaligem Mietspiegel erzielbaren Mieteinnahmen orientiert und nicht auch längerfristige Ertragserwartungen in den Blick genommen.
Unabhängig davon dürften die Kosten der Modernisierung und Instandsetzung des Altbaubestandes geringer gewesen sein, soweit die Gebäude keinen umfassenden, sondern lediglich einen geringen oder mittleren Erneuerungsbedarf aufwiesen. Dies traf nach den Angaben des Beklagten (Schriftsatz vom 4. Oktober 2018, S. 2; vgl. 21. Stadterneuerungsbericht, AbgH-Drs. 13/3536, S. 23) auf 33 % des Wohnungsbestandes zum Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets zu. Daneben belegt der hohe Anteil ohne Förderung verwirklichter privat finanzierter Neubaumaßnahmen, dass eine fehlende wirtschaftliche Tragfähigkeit insoweit kein durchgreifendes Investitionshemmnis darstellte. Allein in diesen Bereichen war deshalb auch ohne die Sanierung mit Investitionen und einer dadurch bedingten Lagewertverbesserung zu rechnen.
Die von dem Beklagten für die Annahme der alleinigen Kausalität der Sanierung zugrunde gelegte Prämisse, die im Rahmen der Sanierung bereit gestellten Fördermittel wären sonst nicht gewährt worden, trifft nicht ausnahmslos zu. Vor allem die für die Entwicklung der Spandauer Vorstadt bedeutsame Förderung aus dem Bund-Länder-Programm „Städtebaulicher Denkmalschutz“ kann nicht ausschließlich als sanierungsbedingt angesehen werden. Die Spandauer Vorstadt ist eines von anfänglich vier Gebieten, mit denen sich das Land Berlin seit 1991 an diesem der Sicherung und Erhaltung historischer Stadtkerne dienenden Programm beteiligt hat. Nach den zugrundeliegenden Verwaltungsvereinbarungen war die daraus gewährte Förderung aber nicht an die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets gebunden, sondern setzte, dem auf städtebaulichen Denkmalschutz ausgerichteten Ansatz entsprechend, die Ausweisung eines städtebaulichen Erhaltungsgebiets (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) voraus. Einen entsprechenden Aufstellungsbeschluss hatte das Land bereits im August 1991 gefasst (vgl. 18. Stadterneuerungsbericht, Anl. zur AbgH-Drs. 12/4591, S. 29). Im Mai 1993, mithin vor Erlass der Sanierungsverordnung, war sodann die Erhaltungsverordnung erlassen worden. Den Stadterneuerungsberichten der hierfür zuständigen Senatsverwaltung lässt sich entnehmen, dass die Förderung bereits 1991, noch vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets, aufgenommen wurde. 1991 und 1992 wurden Maßnahmen in der Spandauer Vorstadt mit Ausgaben in Höhe von 19,8 Mio DM gefördert (AbgH-Drs. 12/4591, S. 57). Für den Zeitraum von 1991 bis 2007 werden Ausgaben in Höhe von ca. 121 Mio Euro bilanziert (vgl. 27. Stadterneuerungsbericht, AbgH-Drs. 16/3736, Anhang S. 25). Innerhalb der berlinweit einbezogenen Gebiete stellte die Spandauer Vorstadt einen Schwerpunkt der Förderung dar (vgl. 25. Bericht, AbgH-Drs. 15/5556, S. 24). Die Förderung betraf anfangs auch Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen (vgl. 20. Stadterneuerungsbericht, AbgH-Drs. 13/2143, S. 13). Ihr wurde eine wichtige Vorreiterrolle bei der Altbausanierung zugeschrieben (vgl. Dokumentation des Sanierungsbeauftragten, a.a.O., S. 66 ff.). Zwar ist nicht zu übersehen, dass die Förderung einen engen Zusammenhang zu der für die Spandauer Vorstadt parallel durchgeführten städtebaulichen Sanierungsmaßnahme aufwies und die besondere Effektivität des Programms für die Entwicklung der Spandauer Vorstadt auch auf der Bündelung von Fördermitteln und Förderzielen aus dem Bereich der Städtebauförderung und der Denkmalförderung beruhte (vgl. Dokumentation des Sanierungsbeauftragten, a.a.O., S. 69; 27. Stadterneuerungsbericht, a.a.O. S. 18). Der Senat ist gleichwohl davon überzeugt, dass es auch ohne eine förmliche Sanierung zu einer Förderung nach dem Bund-Länder-Programm „Städtebaulicher Denkmalschutz“, wenngleich wohl in anderem Umfang und möglicherweise anderer Ausgestaltung, gekommen wäre. Dafür spricht, dass die Spandauer Vorstadt, wie dies in der beispiellosen flächenhaften denkmalrechtlichen Unterschutzstellung des gesamten Stadtquartiers – noch vor dem Beschluss über die Einleitung vorbereitender Untersuchungen über die Erforderlichkeit der Sanierung – und der hohen Zahl von Einzeldenkmalen zum Ausdruck kommt, eine herausragende städtebauliche und denkmalpflegerische Bedeutung besitzt (vgl. auch 20. Bericht, a.a.O., S. 40) und wegen des fortgeschrittenen Verfalls in besonderem Umfang der Sicherung bedurfte. Die Aufnahme in das Bund-Länder-Programm drängte sich deshalb, zumal angesichts der damit verbundenen Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt, in besonderer Weise auf. Auch der über das Sanierungsgebiet hinausgreifende Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung spricht für die Eigenständigkeit der Förderung.
Daneben sind die vom Beklagten weiter angeführten steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten nach § 7h EStG sowie die Investitionszulage nach § 3a Investitionszulagengesetz als nicht sanierungsbedingt anzusehen, denn sie hängen oder hingen nicht von der förmlichen Festlegung eines Sanierungsgebiets ab, sondern betreffen gleichermaßen Maßnahmen an Gebäuden in städtebaulichen Erhaltungsgebieten (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Mit dem Erlass der Erhaltungsverordnung wäre, wie bereits ausgeführt, auch ohne die Sanierung zu rechnen gewesen.
ff) Der Vorwurf, der Senat lege eine spekulativ angenommene Weiterentwicklung des Gebiets zugrunde, ist ebenfalls nicht berechtigt. Der Senat sieht in der von ihm dargelegten Lage und städtebaulichen Qualität des Sanierungsgebiets konkrete Tatsachen, die nach seiner Würdigung mit hinreichender Sicherheit, soweit dies im Rahmen der Beurteilung eines hypothetischen Verlaufs möglich ist, zu der Annahme berechtigen, dass das Gebiet auch ohne die Sanierung eine Bodenwerterhöhung aufgrund von Lagewertverbesserungen erfahren hätte. Dies genügt den Anforderungen an eine qualifizierte, durch konkrete Tatsachen begründete Erwartung im Sinne der von dem Beklagten in diesem Zusammenhang zitierten Vorschrift des § 2 Satz 2 ImmoWertV, so dass offen bleiben kann, inwieweit diese – an sich die Berücksichtigung künftiger Entwicklungen nach dem maßgeblichen Stichtag betreffende – Bestimmung hier überhaupt (entsprechend) anwendbar ist. Soweit der Beklagte auf die Schwierigkeiten hinweist, den Umfang der ohne die Sanierung hypothetisch zu erwartenden Bodenwerterhöhung wertermittlungstechnisch valide zu quantifizieren, hat der Senat bereits in den Urteilen vom 10. Juli 2017 (vgl. im Verfahren OVG 2 B 1.16 juris Rn. 64 ff.) dargelegt, dass der Beklagte auf Schätzungen oder Vergleiche mit der Entwicklung nicht sanierungsbefangener Gebiete zurückgreifen kann, aber letztlich das Risiko trägt, wenn eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Begrenzung der Ausgleichsbetragserhebung auf die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung nicht möglich sein sollte.
gg) Soweit der Beklagte geltend macht, wenn eine nicht sanierungsbedingte Entwicklung des Gebiets zu erwarten gewesen wäre, hätte eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme nicht eingeleitet werden dürfen, da sie dann nicht erforderlich gewesen wäre, geht dies an den Besonderheiten des Sanierungsgebiets vorbei. Die Annahme der Erforderlichkeit der Sanierung bedeutet im vorliegenden Fall nicht, dass mit einer eigenständigen Entwicklung des Gebiets nicht zu rechnen war. Wie der Senat in den Urteilen vom 10. Juli 2017 (vgl. OVG 2 B 1.16, juris Rn. 34) ausgeführt hat, ist der Verordnungsgeber bei Erlass der Sanierungsverordnung selbst von einem einsetzenden hohen Entwicklungsdruck ausgegangen, der zu einer Umstrukturierung des Gebiets führen würde. Wegen des öffentlichen Interesses an der Erhaltung der Wohnfunktion des Gebiets und der besonderen historischen städtebaulichen Struktur und wegen der angestrebten Sicherung einer sozialverträglichen Gestaltung hat er eine diesen Zielen entsprechende gelenkte Entwicklung, Revitalisierung und Neuordnung der funktionell brachliegenden oder fehlgenutzten Gebietsteile und eine Verbesserung der baulichen Struktur nach den allgemeinen Anforderungen im Sinne des § 136 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 4 BauGB für erforderlich gehalten. Die somit gerade mit der sonst zu erwartenden unerwünschten Eigenentwicklung des Gebiets begründete Annahme der Erforderlichkeit der Sanierung ist, wie in den genannten Urteilen (a.a.O., Rn. 26 und 36) ausgeführt, im Hinblick auf den der Gemeinde bei der Einleitung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen eingeräumten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum nicht zu beanstanden.
III. Die Berechnung des Ausgleichsbetrags weist außerdem deshalb einen gerichtlich zu beanstandenden Fehler auf, weil der Beklagte den in die Berechnung eingesetzten Wert des maximal veränderbaren Lagewertanteils (LVmax) im bisherigen Verfahren nicht nachvollziehbar begründet hat.
Wie bereits ausgeführt, geht das von dem Beklagten herangezogene Berechnungsverfahren der Zielbaummethode davon aus, dass die Sanierung für den Bodenwert u.a. relevante Lagewertmerkmale verändert, indem sie eine Verbesserung der Gebietsstruktur herbeiführt (vgl. Anlage 2 zu den AV Ausgleichsbeträge 2008, ABl. 2009, S. 445). Den Wert des durch eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme maximal veränderlichen Lagewertanteils (LVmax) hat der Beklagte für sämtliche Sanierungsgebiete mit Wohnnutzung und Mischnutzung mit 25% angesetzt (vgl. Anlagen 3.1, 3.2, 5.1 und 5.2 der AV Ausgleichsbeträge, a.a.O., S. 448 f. und 452 f.). Der LVmax kennzeichnet die Bodenwertspanne zwischen dem (gedachten) schlechtestmöglichen Gebietszustand (der mit „sehr schlecht“ zu bewerten ist) und dem (gedachten) bestmöglichen (mit „sehr gut“ zu bewertenden) Gebietszustand. Der Wert von 25% bedeutet demnach, dass die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung im (theoretischen) Fall eines schlechtestmöglichen Gebietszustands vor Beginn der Sanierung und eines bestmöglichen Gebietszustands nach der Sanierung 25% des Bodenwertes im bestmöglichen Gebietszustand beträgt. Dies entspricht in Bezug auf den Bodenwert im gedachten schlechtestmöglichen Anfangszustand einer maximalen Bodenwerterhöhung von 1/3 (= 33,33%). Aus dem LVmax lässt sich über eine „Dreisatzbeziehung“ (vgl. Anlage 2 AV Ausgleichsbeträge, a.a.O., S. 445) ableiten, welche Bodenwerterhöhung der tatsächlichen sanierungsbedingten Qualitätsverbesserung des Gebiets (vom tatsächlichen Gebietszustand vor Beginn der Sanierung bis zum tatsächlichen Zustand nach Abschluss der Sanierung) entspricht. Daraus ergibt sich, dass das Berechnungsergebnis für die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung unmittelbar von dem angesetzten Wert des LVmax abhängt (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 25. Januar 2018 – OVG 2 B 18.16 –, juris Rn. 44).
Wie der Beklagte in mehreren Stellungnahmen des Bewertungssachverständigen P... erläutert hat, wurde der LVmax im Rahmen der Überarbeitung des Zielbaumverfahrens aufgrund der Empfehlungen eines im Jahre 2001 einberufenen Sachverständigenausschusses durch die Neufassung der Ausführungsvorschriften vom 12. November 2002 (AV Ausgleichsbeträge 2002) in das Berechnungsverfahren eingeführt. Mit der damaligen Überarbeitung war eine bezirkseinheitliche Anwendung und Harmonisierung der zuvor bereits praktizierten Zielbaumverfahren angestrebt worden. Nach den Angaben des Sachverständigen wurde der Lagewertanteil zuvor zu den tatsächlichen Anfangs- bzw. Endwerten in Beziehung gesetzt, woraus sich unterschiedliche Lagewertanteile ergeben hätten. Der neue Algorithmus stelle ein geschlossenes System der Rückrechnungskongruenz für die Ableitung des Endwerts aus dem Anfangswert und des Anfangswerts aus dem Endwert dar (vgl. zum Ganzen D..., Bericht des Sachverständigenausschusses zur Ermittlung von veränderlichen Lage-Wertanteilen im Zielbaumverfahren zur Feststellung von Ausgleichsbeträgen in Berliner Sanierungsgebieten, 2001 – im Folgenden nur: Bericht –, S. 4, 10 und 13).
Die Ableitung des von dem Sachverständigenausschuss empfohlenen Wertes für den LVmax, nämlich 25% (= 0,25) für wohnnutzungsgeprägte Sanierungsgebiete (vgl. Bericht S. 39) beruht nach den Erläuterungen des Sachverständigen zum einen auf bekannten Bodenrichtwerten für paarweise ausgesuchte Quartiere. Dabei handelt es sich um vom Gutachterausschuss zum Stichtag 1. Januar 2001 bestimmte Bodenrichtwerte für bereits sanierte Gebiete (im früheren Westteil Berlins) sowie um Bodenrichtwerte, die für noch in der Sanierung befindliche Gebiete (vorwiegend im früheren Ostteil der Stadt) zum selben Stichtag für den Anfangszustand bestimmt worden waren. Der Sachverständigenausschuss habe insoweit auf die Ergebnisse einer „Arbeitsgruppe ‘95“ zurückgegriffen und sieben Gebietspaare mit der Vorgabe ausgewählt, dass sie hinsichtlich ihrer stadträumlichen Lagequalität und überörtlichen Imageeinschätzung weitgehend gleichwertig sein sollten. Unter dieser Prämisse ließen sich vorhandene Bodenwertunterschiede auf Abweichungen in den durch Sanierungsmaßnahmen veränderbaren Umgebungsstrukturen zurückführen (vgl. Bericht S. 29). Eine Auswertung unter Zugrundelegung der Bodenrichtwerte sowie des entsprechenden Qualitätszustandes (Zielbaumwertigkeiten zum Anfangs- bzw. Endzustand) ergab für die Gebietspaare jeweils einen LVmax zwischen 0,155 und 0,379 sowie einen Durchschnittswert von 0,249 (vgl. Tabelle auf S. 31 des Berichts). Daneben wertete der Sachverständigenausschuss die Daten für sechs weitere Sanierungsgebiete aus (fünf im bisherigen Bezirk Wedding, eines im bisherigen Bezirk Tiergarten), für die der Gutachterausschuss zum Stichtag 1. Januar 2001 Bodenrichtwerte sowohl für den Anfangs- als auch für den Endzustand bestimmt hatte. Die Auswertung ergab (bei einer Streuung zwischen 0,182 und 0,324) einen Durchschnittswert des LVmax von 0,253 (vgl. Bericht S. 32 f.).
Die Ableitung des angesetzten LVmax von 25% ist nicht ausreichend plausibel und nachvollziehbar begründet. Dies betrifft zum einen die Ableitung der durch den LVmax abgebildeten Korrelation zwischen Lagewertveränderung und Bodenwerterhöhung aus den für die sieben Gebietspaare vorliegenden Daten. Da die insoweit verfügbaren Bodenrichtwerte sich nicht auf unterschiedliche Qualitätszustände jeweils desselben Gebiets zu verschiedenen Zeitpunkten – vor und nach einer tatsächlich durchgeführten Sanierung – bezogen, sondern auf unterschiedliche Gebiete, die nicht Gegenstand derselben Sanierungsmaßnahme waren, liegt es auf der Hand, dass die Wertunterschiede auch durch andere Faktoren bestimmt sein können, als allein den Qualitätsunterschied hinsichtlich des durch die Sanierung veränderbaren Bodenwertanteils. So wird der Bodenwert nach dem von dem Beklagten vorausgesetzten Bodenwertmodell daneben durch andere Wertkomponenten mitbestimmt, nämlich zum einen die jeweilige stadträumliche Lagewertqualität, deren Höhe vor allem von der Lage sowie von am Markt etablierten Lageverknüpfungen wie Image, Quartiersakzeptanz sowie gewachsenen Ost/West und Nord/Süd-Präferenzen abhänge, und zum anderen dem grundstücksbezogenen Anteil, der von den tatsächlichen und rechtlichen Eigenschaften des Grundstücks, insbesondere seiner baulichen Ausnutzbarkeit abhänge (vgl. etwa Bericht S. 7 f.). Die von dem Beklagten vorgelegten Unterlagen zur Arbeit des Sachverständigenausschusses im Jahre 2001 belegen, dass die Gleichwertigkeit der jeweils als Gebietspaar betrachteten Gebiete hinsichtlich ihrer stadträumlichen Lagequalität und überörtlichen Imageeinschätzung als eine notwendige Prämisse für die Ableitung des LVmax angesehen wurde (vgl. etwa Bericht S. 29). Es ist aber nicht nachvollziehbar, inwieweit die Vergleichbarkeit der Gebiete gewährleistet war. In den Diskussionen innerhalb der Arbeitsgruppe wurde die Vergleichbarkeit, gerade auch im Verhältnis von Gebieten im Ost- und Westteil der Stadt, als grundsätzlich problematisch angesehen (vgl. Protokoll der ersten Sitzung, S. 6, 7, und 10). Aus dem Kreis der Beteiligten wurde es als dringend notwendig erachtet, objektive, nachweisbare und anerkannte Parameter zur Beschreibung der zu vergleichenden Gebiete zu entwickeln. Dazu wurde eine Matrix mit entsprechenden Bewertungsparametern erarbeitet, für die Daten aus dem Sozialstrukturatlas sowie Daten anderer Verwaltungsstellen zur Wohnsituation und Stadtstruktur vorlägen. Eine Auswertung dieser Daten konnte der Ausschuss aus Zeitgründen nicht selbst vornehmen. Er empfahl allerdings, die Auswahl der Gebiete durch Heranziehung entsprechender Daten zu stützen (vgl. Protokoll der 2. Sitzung, Nr. 4, und der 3. Sitzung, Nr. 2; Anlage 3 zum Bericht; Bericht S. 29). Danach fehlt es für die von dem Sachverständigenausschuss angenommene Vergleichbarkeit der ausgewählten und paarweise einander gegenüber gestellten Gebiete an der von dem Ausschuss selbst angeregten nachvollziehbaren Überprüfung anhand objektiver Kriterien. Auch die Befragung des Sachverständigen P... in der mündlichen Verhandlung ergab insoweit kein anderes Ergebnis.
Nicht hinreichend plausibel und nachvollziehbar ist zudem die Annahme eines auf alle Berliner Sanierungsgebiete, d.h. gleichsam „stadtweit“ anwendbaren konstanten LVmax. In den Beratungen des Sachverständigenausschusses wurde die Beurteilung geäußert, dass der durch die Sanierung veränderbare Wertanteil in dezentralen Lagen höher sei, weil sich dort Strukturmaßnahmen besser auswirkten. In zentraleren Lagen sei dagegen der unveränderliche Lagewertanteil höher. Innenstadtgrundstücke seien durch einen hohen unbeweglichen Wertsockel geprägt; der bewegliche Wertanteil sei dort viel kleiner (vgl. etwa Protokoll der 1. Sitzung, S. 6). Angesichts dieser Anhaltspunkte für einen geringeren Einfluss von Sanierungsmaßnahmen auf den Bodenwert von Grundstücken in besseren Lagen hätte erwogen werden müssen, ob es sachgerecht bzw. vertretbar war, den LVmax ohne weitere Differenzierung als Durchschnittswert aus den vorhandenen Daten abzuleiten. In diesem Zusammenhang hätte es nahe gelegen, zu bewerten, wie hoch der ggf. zu erwartende Einfluss unterschiedlicher stadträumlicher Lagequalitäten auf die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung ist, um entscheiden zu können, ob es einer hinnehmbaren Pauschalierung entspricht, auf eine entsprechende Differenzierung bei der Berechnung des Ausgleichsbetrags zu verzichten, oder ob es vielmehr geboten ist, für jedes Sanierungsgebiet individuell einzuschätzen, in welchem Umfang eine Bodenwerterhöhung durch Sanierungsmaßnahmen erreicht werden kann. In der bewertungsrechtlichen Literatur wird nachvollziehbar eingewandt, es stelle einen entscheidenden Begründungsmangel dar, wenn im Rahmen des Zielbaumverfahrens die maximale Spannbreite der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung oder komplementär dazu ein unveränderlicher Bodenwertanteil nicht nachvollziehbar dargelegt werde. Insoweit bedürfe es eines auf das jeweilige Sanierungsgebiet bezogenen Nachweises (vgl. Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 8. Aufl. 2017, Teil VI Rn. 660; dazu bereits Beschluss des Senats vom 25. Januar 2018 – OVG 2 B 18.16 –, juris Rn. 47). Dass die vorhandenen Ausgangsdaten die mögliche Streubreite unterschiedlicher stadträumlicher Lagequalitäten abbilden, ist nicht ersichtlich. Bei den Sanierungsgebieten im Wedding sowie in Tiergarten, für die Bodenrichtwerte für den Anfangs- und Endzustand vorlagen, handelt es sich um eher dezentral gelegene Gebiete. Dies lässt die Übertragbarkeit der daraus abgeleiteten Korrelation zwischen Qualitätsveränderung und Bodenwerterhöhung auf das zentral gelegene ehemalige Sanierungsgebiet Mitte-Spandauer Vorstadt als fraglich erscheinen. Überlegungen hierzu sind jedoch, soweit nach dem Vorbringen des Beklagten ersichtlich, nicht angestellt worden. Der im gerichtlichen Verfahren vorgebrachte Hinweis darauf, dass die meisten Sanierungsgebiete in der Innenstadt innerhalb des S-Bahnrings („Hundekopf“) gelegen seien, belegt nicht nachvollziehbar, dass insoweit durchgehend von einem im Wesentlichen gleichbleibenden Einfluss sanierungsbedingter Strukturverbesserungen auf den Bodenwert ausgegangen werden kann. Ebenso wenig lässt sich der Hinweis nachvollziehen, der aus der Gegenüberstellung der Gebiete Berlin-Mitte, Torstraße, und Berlin-Charlottenburg, nördliche Kantstraße, abgeleitete LVmax von 0,379 belege, dass der Wert für das klägerische Grundstück nicht zu hoch angesetzt sei. Es fehlt an einer nachvollziehbaren Erläuterung, aufgrund welcher Parameter gerade das angesprochene Gebietspaar Rückschlüsse auf die Bodenwertrelevanz der in der Spandauer Vorstadt vorgenommenen Sanierungsmaßnahmen erlauben soll, zumal der daraus abgeleitete Wert des LVmax den Durchschnittswert deutlich überschreitet, während etwa dem den Durchschnittswert deutlich unterschreitenden Wert für das Gebietspaar Prenzlauer Berg, Kollwitzplatz/Schöneberg, Winterfeldplatz (LVmax = 0,155) insoweit keine vergleichbare Aussagekraft zukommen soll. Die Befragung des Sachverständigen P...in der mündlichen Verhandlung erbrachte zu den möglichen Unterschieden hinsichtlich des durch die Sanierung veränderbaren Lagewertanteils ebenfalls keine weiter führenden Erkenntnisse. Den Angaben des Sachverständigen ist dazu lediglich zu entnehmen, dass die Frage, ob in Lagen mit höheren Bodenwerten der LVmax geringer sei als in Lagen mit höheren Bodenwerten, zwar ansatzweise besprochen, jedoch nicht weiter verfolgt wurde, weil der Auftrag im Vordergrund stand, auf der Grundlage der vorhandenen Daten ein geschlossenes Berechnungsmodell zu entwickeln.
Die fehlende Plausibilität und Nachvollziehbarkeit des LVmax stellt einen gerichtlich zu beanstandenden Bewertungsfehler dar. Allerdings steht der Gemeinde bei der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung ein Wertermittlungsspielraum zu, der nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle erlaubt. So machen die Vorgaben der Immobilienwertermittlungsverordnung deutlich, dass sich zur Bewertung von Grundstücken lediglich allgemeine Grundsätze aufstellen lassen. Mit der Errichtung (und Beibehaltung) von unabhängigen Gutachterausschüssen trägt der Gesetzgeber zudem den besonderen Sachgesetzlichkeiten der Wertermittlung Rechnung. Die Einräumung eines Wertermittlungsspielraums folgt aus diesem Regelungssystem und beruht auf der Erkenntnis, dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die ein insoweit nicht sachkundiges Gericht weniger verfügt als etwa die Mitglieder der Gutachterausschüsse. Maßgeblich ist ferner, dass der Bewertung von Grundstücken in besonderem Umfang wertende Elemente anhaften und sie deshalb nicht richtig oder falsch, sondern nur vertretbar oder nicht vertretbar vorgenommen werden kann. Der Wertermittlungsspielraum ist jedoch beschränkt. Er erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden Voraussetzungen beruht, dürfen die Verwaltungsgerichte in vollem Umfang prüfen und müssen es sogar, wenn die Beteiligten darüber streiten. Soweit der Wertermittlungsspielraum reicht, findet eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in Form einer Plausibilitätskontrolle statt (vgl. m.w.N. etwa Beschluss des Senats vom 25. Januar 2018 – OVG 2 B 18.16 –, juris Rn. 24). Den daraus folgenden Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit genügt die Ableitung des für die Berechnung zentralen Werts LVmax nicht.
IV. Die Fehler bei der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung führen zur vollständigen Aufhebung der angegriffenen Bescheide. Das Berufungsgericht ist nicht berechtigt und verpflichtet, die sanierungsbedingte Bodenwertsteigerung selbst neu zu berechnen. Die ihm grundsätzlich obliegende Verpflichtung, die Sache spruchreif zu machen und dabei zu prüfen, ob und inwieweit der Festsetzungsbescheid zumindest hinsichtlich eines Teilbetrags aufrecht erhalten bleiben kann (vgl. § 86 Abs. 1 und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO „soweit“), findet hier aufgrund des der Gemeinde bei der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung zustehenden Wertermittlungsspielraums eine Grenze (vgl. m.w.N. bereits Urteile des Senats vom 10. Juli 2017, etwa im Verfahren OVG 2 B 1.16, juris Rn. 68; Beschluss des Senats vom 25. Januar 2018 – OVG 2 B 18.16 –, juris Rn. 50).
Eine gerichtliche Änderung der Festsetzung nach § 113 Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt danach ebenfalls nicht in Betracht (vgl. Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 330; Riese in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand September 2018, § 113 Rn. 159). Dasselbe gilt hinsichtlich einer „Teilrückverweisung“ nach § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO, denn es handelt sich dabei lediglich um eine Modifikation der gerichtlichen Abänderung nach § 113 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die voraussetzt, dass das Gericht die Neuberechnung im Wege einer umfassend determinierten Entscheidung derart bestimmen kann, dass der Behörde nur noch die technische Umsetzung obliegt (vgl. Riese, a.a.O., Rn. 162 f.). Auch dies ist aufgrund des dem Beklagten zustehenden Wertermittlungsspielraums nicht möglich.
Eine bloße Teilaufhebung kommt auch nicht im Hinblick auf die von dem Beklagten eingereichte Alternativberechnung in Betracht. Der Beklagte stellt darin, vorsorglich für den Fall, dass der Senat die dem streitgegenständlichen Bescheid zugrunde liegende Wertermittlung weiterhin beanstanden sollte, dar, wie er die Berechnung hilfsweise vornehmen würde. Er bezieht sich damit auf die Rechtsprechung, der zufolge eine teilweise Aufrechterhaltung der Festlegung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags den Wertermittlungsspielraum der Gemeinde ausnahmsweise nicht berührt, wenn diese bereits vorab festgelegt hat, nach welchen Maßgaben sie eine Bewertung vornähme, sollte das Gericht die bislang vorgenommene Wertermittlung für unplausibel halten (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 26. Januar 2017 – 3 Bf 52/15 –, juris Rn. 95, und Beschluss vom 14. November 2016 – 3 Bf 207/15 –, juris Rn. 70; Urteil des Senats vom 10. Juli 2017 – OVG 2 B 1.16 –, juris Rn. 69). Eine teilweise Aufrechterhaltung des Festsetzungsbescheides kommt auf dieser Grundlage jedoch nur in Betracht, wenn die Alternativberechnung ihrerseits frei von gerichtlich zu beanstandenden Bewertungs- und Berechnungsfehlern ist. Das ist hier jedenfalls im Hinblick auf die dargelegte fehlende Plausibilität des angesetzten LVmax nicht der Fall, denn insoweit beruht die Alternativberechnung auf denselben Grundsätzen wie bisher. Ob die damit vorgenommene Neubestimmung des Anteils der kausal durch die Sanierung verursachten Bodenwerterhöhung im Übrigen plausibel ist, bedarf deshalb keiner Entscheidung.
V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7i EStG
§ 7h EStG
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 DSchG
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 136 Abs. 2 BauGB
§ 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 144 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 2a BauGB
§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 26 Abs. 3 AGBauGB
§ 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 2 Satz 2 ImmoWertV
§ 136 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 4 BauGB
§ 113 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 6 des StÄndG

Zitierte Entscheidungen: 19 K 273.09
4 B 11/19
2 B 1.16
2 B 7.16
2 B 11.16
9 C 5.06
7 C 14.95
2 B 18.16
3 Bf 52/15
3 Bf 207/15