Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-28, Aktenzeichen 4 K 424/20.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2024:1128.4K424.20.WI.00

Tenor:
Soweit das Verfahren gegenüber den Beklagten zu 4), 7) und 9) übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens haben der Kläger zu 1) zu 7/10 und der Kläger zu 2) zu 3/10 zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Mitbenutzung der Sammelstruktur der Kläger zur Erfassung von Papier, Pappe und Karton und das hierfür zu entrichtende Entgelt nach § 22 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen (Verpackungsgesetz – VerpackG). Die Kläger begehren die Verurteilung der Beklagten zur Abgabe einer Willenserklärung näher bestimmten Inhaltes im Rahmen einer Abstimmungsvereinbarung, hilfsweise die Feststellung, dass die Beklagten eine Regelung näher bestimmten Inhaltes im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung hinzunehmen verpflichtet sind, weiter hilfsweise die Verurteilung zur Zahlung eines bestimmten Mitbenutzungsentgeltes an die Kläger.
Die Kläger nehmen auf dem Gebiet des Rheingau-Taunus Kreises die Aufgaben der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG) wahr. Dabei ist die Abfallentsorgung im genannten Landkreis nicht einheitlich geregelt:
Im Kreisteil Untertaunus haben die ansässigen kreisangehörigen Städte und Gemeinden den Kläger zu 1) durch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen mit der Erfüllung der Aufgabe der Einsammlung von Abfällen beauftragt und den Kläger zu 1) in Ergänzung dieser Vereinbarungen zur Abstimmung und dem Erlass von Rahmenvorgaben nach § 22 VerpackG ermächtigt. Der Kläger zu 1) führt das diesbezügliche wirtschaftliche Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit als Eigenbetrieb nach § 1 des Eigenbetriebsgesetzes (EigBGes) i. V. m. § 52 Abs. 1 Satz 1 Hessische Landkreisordnung (HKO) i. V. m. § 127 Hessische Gemeindeordnung (HGO). Der Kläger zu 1) hat zudem als Landkreis in eigener Verantwortlichkeit Entsorgungsaufgaben wahrzunehmen.
Im Kreisteil Rheingau haben die Gemeinden als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den Kläger zu 2) als Körperschaft des öffentlichen Rechts in Form eines Zweckverbands nach § 2 Abs. 1 und §§ 5 ff. des Gesetzes über Kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) mit der Aufgabe der Abfallentsorgung in ihrem Gebiet gegründet (vgl. § 2 Abs. 1 der Verbandssatzung des Klägers zu 2)).
Die Beklagten zu 1) bis 8) sind oder – soweit sie zwischenzeitlich ihren Betrieb als solchen eingestellt haben – waren im Jahr 2019 im Gebiet des Rheingau-Taunus-Kreises Betreiber von Systemen im Sinne des § 3 Abs. 16 Satz 1 VerpackG zur Sammlung angefallener Verpackungsabfälle in privaten Haushalten, für deren kostenlose Rücknahme Hersteller und Vertreiber von Waren verantwortlich sind.
Die Beklagten zu 9) bis 13) sind bzw. waren ebenfalls Betreiber von Systemen im Sinne des § 3 Abs. 16 Satz 1 VerpackG und haben im Unterschied zu den vorgenannten Beklagten ihren Betrieb in Hessen erst nach dem Jahr 2019 aufgenommen.
Für die Erfassung von Papier, Pappe und Karton-Abfällen (PPK-Abfällen) halten die Kläger zu 1) und 2) getrennte Erfassungsstrukturen vor. Die Kläger zu 1) und 2) haben jeweils separat Dritte mit der Erfüllung der Aufgabe der Einsammlung von PPK-Abfällen beauftragt (im Folgenden: operative Entsorger). Die Verträge deckten bereits ursprünglich die Gesamtmenge der PPK-Abfälle im Rheingau-Taunus-Kreis ab, erlaubten aber den Abschluss von Zusatzvereinbarungen zwischen Systemen und operativen Entsorgern hinsichtlich der Verpackungsanteile. Daneben unterhält der Kläger zu 1) für das gesamte Kreisgebiet Wertstoffhöfe.
Bis zum Ende des Jahres 2018 im Kreisteil Untertaunus und teilweise bis mindestens Ende März des Jahres 2019 im Kreisteil Rheingau hatten die Beklagten zu 1) bis 8) eigene privatrechtliche Verträge mit operativen Entsorgern zur Sammlung der von ihnen lizensierten PPK-Verpackungsabfälle geschlossen, die teilweise Erfassungspreise von ca. 79,68 EUR / Tonne vorsahen.
Die Zusatzvereinbarungen zu den Verträgen der Kläger zu 1) und 2) mit den operativen Entsorgern, die diesen gestatteten, PPK-Verpackungsabfälle mit zu sammeln, haben die Kläger zu 1) und 2) zum 31.12.2018 gekündigt, mit der Folge, dass die im Rheingau-Taunus-Kreis tätigen operativen Entsorger wiederum gegenüber den beklagten Systemen die Mitentsorgungsverträge zum 31.12.2018 oder 31.03.2019 bzw. teilweise zum Jahresende 2019 aufkündigten.
Die Abrechnung zwischen den Klägern und dem jeweiligen operativen Entsorger hinsichtlich der Sammlung erfolgt ausschließlich nach der Masse des entsorgten PPK-Abfalls. Das Entgelt wird nach Angaben der Kläger ausschließlich anhand eines Preises pro Tonne berechnet. Ein Grundentgelt oder Ähnliches besteht nicht.
Die Zusammensetzung der erfassten PPK-Abfälle war Gegenstand mehrerer Untersuchungen:
Institut-Y erstellte am 04.01.2019 ein Gutachten zu clusterspezifischen Durchschnittswerten der Altpapierverpackungsanteile, welches Eingang in das sog. Y-Tool zur für Gebiets- und Erfassungssysteme spezifischen Masse- und Volumenanteilbestimmung fand. Datenbasis für diese Untersuchung waren nach deren Endbericht je sechs Stichprobeneinheiten à 2,2 m3 aus 66 Untersuchungsteilgebieten (Teil-Clustern), mit Datengrundlage aus den Jahren 2016 und 2017. Für das Jahr 2019 gab dieses Tool für den Rheingau-Taunus-Kreis einen volumenmäßigen Anteil von PPK-Verpackungsabfällen von 65 % an der PPK-Abfall-Gesamtmenge an, während der entsprechende Masseanteil bei 28 % verortet wurde.
Am 04.10.2019 erstellte die Z ebenfalls eine Bestimmung des Verpackungsanteils im getrennt erfassten Altpapiergemisch (Masseanteil und Volumenanteil) und eine Analyse des Pressverhaltens von Altpapier im Sammelfahrzeug. Danach ergaben sich Volumenanteile von ca. 67-70 % und korrespondierende Masseanteile von 29 bis 33 % als Anteile der PPK-Verpackungsabfälle am Gesamtsammelgemisch vor Verpressung, wobei eine Abweichung im Einzelfall von bis zu 5 %-Punkten vorkomme.
Vom 16.11. bis 23.11.2017 führte die AA im Gebiet der Kläger eine PPK-Sortieranalyse durch, ausweislich derer der Anteil an Verkaufsverpackungen 28,5 %, der Anteil an Transport- und Umverpackungen 35,3 % und der Anteil des kommunalen Altpapiers 32,3 % des Volumens ausmachten. Diesen Volumina standen ein Masseanteil von 74,4 % des kommunalen Altpapiers und zusammengenommen 23,5 % des PPK-Verpackungsabfalls gegenüber.
Am 08.04.2020 erstellte die BB für die Kläger einen Bericht zu Untersuchungshandlungen mit Bezug zu der Kalkulation der Mitbenutzungsentgelte für die Mitbenutzung der kommunalen Papiertonne und der kommunalen Wertstoffhöfe durch die dualen Systeme gemäß Verpackungsgesetz. Ausweislich dessen belaufen sich die Netto-PPK-Abfall-Sammlungsgesamtkosten des Klägers zu 1) auf X.XXX.XXX,XX EUR und des Klägers zu 2) auf XXX.XXX,XX EUR im Kalenderjahr 2019.
Im Jahr 2021 hat die AA im Auftrag der Kläger die PPK-Analyse im Gebiet des Rheingau-Taunus-Kreises auf Basis von Stichproben vom 02.03.2021 bis 11.03.2021 wiederholt. Dabei ist ein PPK-Verpackungsabfall-Anteil von 76,5 % bei einem entsprechenden Masseanteil von nur 34,6 % festgestellt worden.
Ursprünglich bestanden zwischen den Beteiligten Abstimmungserklärungen auf Basis der Verpackungsverordnung (VerpackV) auf Grundlage einer mit der Beklagten zu 1) am 15.12.1992 geschlossenen Vereinbarung. Diese wurden klägerseits am 13.12.2012 aufgekündigt.
Im Laufe des Jahres 2018 verlangte jedenfalls der Kläger zu 1) förmlich von dem Beklagten zu 1) die Mitbenutzung seiner Sammelstruktur für PPK-Abfälle ab dem 01.01.2019.
Ab dem 31.10.2018 fanden zwischen den Klägern und dem gemeinsamen Vertreter der Systeme für das Gebiet des Rheingau-Taunus-Kreises, der Beklagten zu 7), Verhandlungen über einen Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung nach dem am 01.01.2019 in Kraft tretenden Verpackungsgesetz statt. In diesen Verhandlungen wurde auch die Mitbenutzung der Sammelstruktur für die PPK-Abfälle thematisiert. So wird bereits in einer E-Mail des Bevollmächtigten der Kläger vom 22.11.2018 an die Verhandlungsführer der Beklagten zu 7) um Mitteilung eines „Zwischenstandes“ auch zu dem Punkt „Weiteres Vorgehen Abstimmung PPK […] – Umstellung zum Jahr 2019 auf Abrechnung Vol. % und Geltendmachung Mitbenutzungsanspruch“ betreffend gebeten. In einer E-Mail des Vertreters der Kläger an den Verhandlungsführer der Systeme vom 11.03.2019 heißt es u.a.: „Hinsichtlich der Kosten der PPK-Sammlung und der Berechnung der Mitbenutzungsentgelte werden wir uns demnächst bei Ihnen melden“.
Mit förmlichem Schreiben vom 17.07.2019 forderte der Bevollmächtigte der Kläger den Verhandlungsführer der Beklagten zum Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG auf und machte im Namen der Kläger erneut förmlich den „Anspruch aus § 22 Abs. 4 VerpackG“ ab dem 01.01.2019 geltend.
Bereits am 06.06.2018 hatten die kommunalen Spitzenverbände und der Verband Kommunaler Unternehmen e.V. (VKU) gemeinsam mit den dualen Systemen eine Orientierungshilfe für künftige Abstimmungsvereinbarungen entwickelt, die auch in § 12 Abs. 2 eine Regelung zum Entgelt bei Mitbenutzung vorsieht, sofern keine spezifische Entgeltregelung nach Anlage 7 (PPK-Mitbenutzung) vorliege. Eine Einigung auf eine Abstimmung im Sinne dieser Orientierungshilfe ist zwischen den Beteiligten nicht zustande gekommen.
Am 30.09.2019 wurde zwischen den Kommunalen Spitzenverbänden mit Ausnahme des VKU ein Kompromiss zum Abschluss von Abstimmungsvereinbarungen zu PPK-Abfällen (Anlage 7) dergestalt ausgehandelt, dass für die Jahre 2019 bis 2021 ein Masseanteil von 33,5 % bei der Abrechnung des Entgelts für die Mitbenutzung der Sammelstruktur zugrunde gelegt werden soll und im Gegenzug die Erlöse aus der Verwertung vollständig an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fallen. In vielen Kommunen im Bundesgebiet wurden in der Folge entsprechende Abstimmungsvereinbarungen geschlossen. Diesem Kompromiss schlossen sich die Kläger mit Schreiben vom 22.10.2019 an den Verhandlungsführer der Beklagten ausdrücklich nicht an. Sie ersuchten die Beklagten jedoch, ob diese auch ohne einen Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung bereit seien, den „unstreitigen Teil“ der Mitbenutzungsentgelte zu tragen. Die Verhandlungsführerin der Beklagten wies mit Schreiben vom 31.10.2019 darauf hin, dass ihr für eine Einigung, die außerhalb von Abstimmungsvereinbarungen liege, das Mandat fehle. Mit E-Mail vom 08.11.2019 boten die Beklagten durch den gemeinsamen Vertreter den Abschluss einer der Kompromisslösung entsprechenden Abstimmungsvereinbarung an, lehnten eine Einigung außerhalb von Abstimmungsvereinbarungen jedoch ab. Weitergehende Reaktionen der Beklagten sind im vorgelegten Verwaltungsvorgang der Kläger nicht aktenkundig.
Nachdem die jeweiligen internen Willensbildungsprozesse abgeschlossen waren, haben die Kläger mit annähernd wortgleichen Schriftsätzen vom 16.04.2020 separat gegen die Beklagten zu 1) bis 8) Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden erhoben (4 K 423/20.WI – Beklagter zu 6), 4 K 424/20.WI – Beklagter zu 1), 4 K 425/20.WI – Beklagter zu 7), 4 K 426/20.WI – Beklagter zu 2), 4 K 427/20.WI – Beklagter zu 3), 4 K 428/20.WI – Beklagter zu 4), 4 K 429/20.WI – Beklagter zu 8) und 4 K 430/20.WI – Beklagter zu 5)).
Zur Begründung führen die Kläger im Wesentlichen aus, der Mitbenutzungsanspruch für die Sammelstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im PPK-Bereich sei nunmehr gesetzlich vorgesehen und begründe zugleich einen unmittelbaren Zahlungsanspruch auf das angemessene Entgelt. Diese Ansprüche seien nunmehr hinreichend bestimmt und einklagbar.
Die Kläger hätten vorliegend den Mitbenutzungsanspruch ab dem 01.01.2019 geltend gemacht. Die von ihnen zur Mitbenutzung eingerichtete Sammelstruktur durch Dritte als operative Entsorger sei rechtlich nicht zu beanstanden. Diesem entgegenstehende frühere Abstimmungsvereinbarungen seien seit 2013 gekündigt und bestünden nicht fort.
Ein angemessenes Entgelt für die Mitbenutzung kommunaler Sammelstrukturen für PPK-Abfälle sei dann gegeben, wenn der Volumenanteil der PPK-Verpackungsabfälle für die Kostenverteilung herangezogen werde. Das Verpackungsgesetz sehe in § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG ein Wahlrecht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor, welches diese dazu berechtige, den Volumenanteil der PPK-Verpackungsabfälle zur Berechnungsgrundlage zu machen. Aus § 22 Abs. 4 Halbsatz 1 VerpackG ergebe sich dabei, dass der Volumenanteil in den Sammelbehältern vor Verpressung im Sammelfahrzeug und nicht ein zu einem anderen Zeitpunkt des Sammelvorgangs bestimmter Volumenanteil ausschlaggebend sei. Dieser bestimme nämlich zugleich den Abholturnus. Bei der Entgeltbestimmung seien auch die durch die zentrale Stelle (§ 26 Abs. 1 Satz 2 VerpackG) vierteljährlich festgestellten und veröffentlichten vorläufigen Marktanteile als Berechnungsgrundlage zulässig.
Die abweichenden Inhalte des Kompromisses aus 2019 würden nicht zu adäquaten Kompensationen führen. Zudem handele es sich insoweit um eine Übergangslösung, die bis zum 31.12.2021 befristet und daher nicht auf Dauer angelegt sei.
Eine Beschränkung der Mitbenutzungsvergütung auf die durch die Mitbenutzung entstehenden Mehrkosten sei mit dem Gesetzeswortlaut des § 22 Abs. 4 Satz 5 VerpackG bereits unvereinbar. Auch wettbewerbsrechtliche Aspekte sprächen nicht gegen eine Mitbenutzung der Sammelstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Der „Neu-Ulm“ Beschluss des Bundeskartellamtes aus dem Jahr 2004 (Beschluss vom 06.05.2004, B 10-37202-N-97/02-1, BeckRS 2004,15116; diesen bestätigend OLG Düsseldorf, Beschluss vom 29.12.2004, VI-Kart 17/04 (V), juris) sei seit Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes insoweit überholt als bis zum Inkrafttreten ein Vorrang des Wettbewerbsrechts gegenüber dem Verpackungsrecht bestanden habe. Eine Ausschreibung eines kommunalen Verpackungsanteils allein sei auf eine unmögliche Leistung gerichtet und daher unzulässig.
Im Kalenderjahr 2019 seien den Klägern zusammen Brutto-Gesamtkosten in Höhe von X.XXX.XXX,XX EUR für die Entsorgung von PPK-Abfällen entstanden. Für die Berechnung des Nutzungsentgeltes hätten die Kläger einen Gesamtvolumenanteil von 65 % an den in den Sammelbehältern befindlichen PPK-Abfällen angesetzt. Die unter Berücksichtigung eines Vorsteuerabzuges von 19 % berechneten Netto-Gesamtkosten der Kläger seien dann geviertelt und quartalsweise entsprechend der von der zentralen Stelle pro Quartal veröffentlichten Marktanteile für PPK für das Jahr 2019 auf die Beklagten aufgeteilt worden. Dabei würden sich die Gesamtkosten aus einem unmittelbar der erbrachten Leistung zuzurechnenden Kostenanteil und Gemeinkosten zusammensetzen, die nur mittelbar mit der Leistungserbringung zusammenhingen. Ein wesentlicher Anteil von 54 % der Sammlungsgesamtkosten für den Kläger zu 1) und 64 % der Gesamtkosten im Kreisteil Rheingau für den Kläger zu 2) entfalle dabei auf die durch die Beauftragung der operativen Entsorger entstehenden Entgelte. Daneben würden insbesondere Verwaltungskostenanteile und die Kosten des Betriebes der Wertstoffhöfe betreffend die Erfassung von PPK-Abfällen, sowie kalkulatorische Zinsen und weitere im Detail aufgelistete Kostenpositionen zur Abrechnung gebracht. Wegen der Einzelheiten wird auf die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.
Zwischenzeitlich sei der PPK-Verpackungsabfall-Anteil sogar auf 76,5 % gestiegen, was eine Analyse im Rheingau Taunus-Kreis von 2021 belege.
Die Kostenberechnung der Kläger trage den Grundsätzen des § 9 Bundesgebührengesetz (BGebG) Rechnung und orientiere sich an den allgemeinen Prinzipien der Kostendeckung, Verursachungsgerechtigkeit und Notwendigkeit. Das Kostendeckungsprinzip gebiete dabei zwingend auf die Volumenanteile vor Verpressung im Sammelfahrzeug abzustellen, da die Sammlung der PPK-Abfälle im Ausgangszustand die Leistung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstelle. Gleichwohl hätten die Kläger verschiedene Lösungen abgewogen und auch eine Mischkalkulation zwischen Volumen- und Masseanteil geprüft, sich letztlich jedoch für den reinen Volumenanteil entschieden. Dieser gebe „die tatsächliche Kostenverteilung am gerechtesten wieder“, wie es das Gesetz in seiner Begründung verlange. Dies sei auch unionsrechtlich geboten, da andernfalls die Gleichbehandlung ausländischer Warenanbieter nicht gewährleistet sei. Ausgangspunkt sei insoweit Art. 7 Abs. 1a) der Richtlinie 94/62/EG, der die Sammlung gebrauchter Verkaufsverpackungen „beim Verbraucher“ vorsehe und daher den Ausgangszustand beim Endabnehmer meine.
Wegen der Einzelheiten der Entgeltberechnung und Kostenberechnung wird auf die umfangreichen Ausführungen in der Klageschrift, in den weitergehenden Klagebegründungen und die vorgelegten Dokumente Bezug genommen.
Der erste Hilfsantrag (Antrag zu 2.), mit dem sie die Feststellung begehren, dass die Beklagten eine Regelung näher bestimmten Inhaltes im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung hinzunehmen verpflichtet sind, sei ebenfalls zulässig und begründet, da das Rechtsverhältnis zur Mitbenutzung gegen ein angemessenes Entgelt zwischen den Beteiligten bestehe und ein Anspruch der Kläger auf Mitbenutzung aus § 22 Abs. 4 VerpackG gegeben sei.
Der mit dem zweiten Hilfsantrag (Antrag zu 3.) geltend gemachte Anspruch auf Zahlung eines Mitbenutzungsentgeltes ergebe sich nunmehr aus der gegenüber der Vorgängernorm § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV neugefassten und daher nunmehr hinreichend bestimmten Norm des § 22 Abs. 4 VerpackG. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 26.03.2015 (7 C 17.12) den Anspruchscharakter der noch zu unbestimmten Vorgängernorm festgestellt. Nur das Zugeständnis eines direkten Zahlungsanspruchs aus § 22 Abs. 4 VerpackG stelle die Kläger nicht schutzlos.
Mit Beschluss vom 09.04.2021 hat die Kammer die Verfahren 4 K 423/20.WI, 4 K 424/20.WI, 4 K 425/20.WI, 4 K 426/20.WI, 4 K 427/20.WI, 4 K 428/20.WI, 4 K 429/20.WI und 4 K 430/20.WI unter dem hiesigen Geschäftszeichen verbunden.
Mit Beschluss vom 21.04.2021 hat die Kammer dem Verfahren die jetzigen Beklagten zu 10) und 12) zunächst beigeladen, bevor die Kläger mit Schriftsatz vom 22.08.2022 die Klage geändert haben und diese in ihrem Hauptantrag und ersten Hilfsantrag auch gegen die bis dato Beigeladenen zu 1) und 2) richteten, die dadurch zu den Beklagten 10) und 12) geworden sind. Zugleich erweiterten sie die Klage und richteten sie auch gegen die Beklagten zu 9), 11) und 13).
Nachdem die Systemgenehmigung der Beklagten zu 7) durch das Hessische Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat mit Bescheid vom 06.04.2022 widerrufen wurde, haben die Kläger das Verfahren gegen die Beklagte zu 7) mit Schreiben vom 31.01.2023 und die Beklagte zu 7) das Verfahren mit Schreiben vom 01.03.2023 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Nachdem die Systemgenehmigung der Beklagten zu 4) durch das Hessische Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat mit Bescheid vom 06.12.2023 widerrufen wurde, haben die Kläger das Verfahren gegen die Beklagte zu 4) mit Schreiben vom 05.06.2024 und die Beklagte zu 4) das Verfahren mit Schreiben vom 18.11.2024 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Nachdem die Systemgenehmigung der Beklagten zu 9) durch das Hessische Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat mit Bescheid vom 26.02.2024 widerrufen wurde, haben die Kläger das Verfahren gegen die Beklagte zu 9) mit Schreiben vom 05.06.2024 und die Beklagte zu 9) das Verfahren mit Schriftsatz vom 26.11.2024 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Kläger beantragen zuletzt,
1. die Beklagten zu 1) bis 3), 5), 6), 8), und 10) bis 13) zu verpflichten, im Rahmen des Abschlusses der Abstimmungsvereinbarung mit den Klägern eine Willenserklärung mit folgenden Inhalten abzugeben:
- Die Sammelstruktur für die Sammlung von PPK der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rheingau-Taunus-Kreis wird seit dem 01.01.2019 bzw. ab dem Zeitpunkt der Systemgenehmigung, soweit dieser später liegt, auf Grundlage des Verpackungsgesetzes mitbenutzt und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben einen Anspruch auf Vereinbarung eines angemessenen Entgelts.
- Für die Berechnung des Entgelts werden die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Einzel- und Gemeinkosten ansatzfähigen Kosten zugrunde gelegt.
- Die Mitbenutzung erfolgt gegen Entrichtung eines Entgelts dessen Höhe sich anhand des Volumenanteils in Höhe von 65 Prozent der Verpackungsabfälle am Gesamtvolumen des Sammelgemischs vor Verpressung im Sammelfahrzeug bemisst.
- Für das Jahr 2019 beträgt das gesamte Mitbenutzungsentgelt XXX.XXX,XX EUR, zuzüglich Umsatzsteuer. Hiervon entfallen auf die Klägerin zu 1) XXX.XXX,XX EUR, zuzüglich Umsatzsteuer und auf die Klägerin zu 2) XXX.XXX,XX EUR, zuzüglich Umsatzsteuer.
- Der Anteil der einzelnen Systeme an dem Gesamtentgelt richtet sich nach der Aufteilung der Entsorgungskosten durch die gemeinsame Stelle auf Grundlage der von der zentralen Stelle vierteljährlich festgestellten und veröffentlichten, vorläufigen Marktanteile gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 14 Verpackungsgesetz.
2. Hilfsweise festzustellen, dass die Beklagten zu 1) bis 3), 5), 6), 8) und 10) bis 13) im Rahmen der Abstimmung zur Hinnahme der Regelung verpflichtet sind, die Sammelstruktur der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rheingau-Taunus-Kreis gegen Entrichtung eines Entgelts für die Sammlung der PPK Verpackungsabfälle ab dem 01.01.2019 bzw. dem Zeitpunkt ihrer Systemgenehmigung, soweit dieser später liegt, mitzubenutzen, wobei das Entgelt auf Grundlage
- der PPK Gesamterfassungskosten, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Einzel- und Gemeinkosten ansatzfähig sind und
- des Volumenanteils der Verpackungsabfälle vor Verpressung im Sammelfahrzeug berechnet wird.
3. Hilfsweise
- die Beklagte zu 1) zu verurteilen, an die Kläger ein Mitbenutzungsentgelt für das Jahr 2019 in Höhe von XXX.XXX,XX EUR, zuzüglich 19 Prozent Umsatzsteuer zu zahlen.
- Die Beklagte zu 2) zu verurteilen, an die Kläger ein Mitbenutzungsentgelt für das Jahr 2019 in Höhe von XX.XXX,XX EUR, zuzüglich 19 Prozent Umsatzsteuer zu zahlen.
- Die Beklagte zu 3) zu verurteilen, an die Kläger ein Mitbenutzungsentgelt für das Jahr 2019 in Höhe von XX.XXX,XX EUR, zuzüglich 19 Prozent Umsatzsteuer zu zahlen.
- Die Beklagte zu 5) zu verurteilen, an die Kläger ein Mitbenutzungsentgelt für das Jahr 2019 in Höhe von XX.XXX,XX EUR, zuzüglich 19 Prozent Umsatzsteuer zu zahlen.
- Die Beklagte zu 6) zu verurteilen, an die Kläger ein Mitbenutzungsentgelt für das Jahr 2019 in Höhe von XXX.XXX,XX EUR, zuzüglich 19 Prozent Umsatzsteuer zu zahlen.
- Die Beklagte zu 8) zu verurteilen, an die Kläger ein Mitbenutzungsentgelt für das Jahr 2019 in Höhe von XXX.XXX,XX EUR, zuzüglich 19 Prozent Umsatzsteuer zu zahlen.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führen sie aus, die Kläger setzten in unverhältnismäßiger Weise einen Volumenanteil zur Kostenverteilung an. Die erforderliche konsensuale Einigung zwischen den Klägern als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und den Beklagten als Systemen, wie sie das Kooperationsprinzip, welches dem Verpackungsgesetz innewohne, vorsehe, sei nicht gegeben. Auch würden die Kläger den Gesetzeszweck des Verpackungsgesetzes verkennen, wenn sie das Abstimmungsgebot des § 22 Abs. 1 VerpackG als an die Systeme gerichtet und zum Schutz der Interessen öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger eingeführt einstuften. Es bedürfe stattdessen einer Einigung der sich in Gleichordnung gegenüberstehenden Parteien. § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG gestehe den Klägern kein willkürliches Wahlrecht zugunsten des Volumenanteils zu. Vielmehr sei eine Ermessensentscheidung zu treffen, an der es vorliegend völlig fehle. Eine mögliche Berücksichtigung eines Mischfaktors aus Masse- und Volumenanteil sei durch die Kläger nicht dargetan. Zuletzt sei eine Einigung zwischen den Beteiligten zu erzielen. Eine einseitige Vorgabe durch die Kläger verbiete sich schon aus systematischen Gründen, wie ein Vergleich zu § 22 Abs. 2 VerpackG zeige. Auch der Gesetzgeber gehe davon aus, dass im Rahmen des § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG durch die Kläger die Berechnungsmethode gewählt werden solle, „die die Kostenverteilung am gerechtesten wiedergibt“. Dadurch habe der Gesetzgeber die Ermessensentscheidung in einen gebührenrechtlichen Kontext gestellt, der eine pauschale Betrachtung verbiete. Das Oberlandesgericht Köln habe im Rahmen der zivilrechtlichen Geltendmachung eines Anspruchs aus Geschäftsführung ohne Auftrag den Ansatz eines Volumenfaktors durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht zugelassen (OLG Köln, Urteil vom 10.03.2022, 15 U 83/21). Auch die europarechtliche Argumentationskette der Kläger verfange nicht, da eine Wettbewerbsverzerrung bei Abstellen auf einen Masseanteil nicht zu erwarten stehe. Auch sei die Effektivität der Umsetzung europarechtlicher Verpackungsverwertungsvorgaben nicht dadurch gefährdet, dass ein anderer als der Volumenfaktor in den Sammelbehältern vorgesehen werde.
Die neuerliche Sortieranalyse aus 2021 sei zudem nicht für das hiesige Verfahren repräsentativ, da die im Jahr 2020 ausgebrochene Corona-Pandemie eine Zunahme des Online-Handels ausgelöst habe. Eine verursachergerechte Kostenzuordnung sei daher nicht erfolgt. Zutreffend sei, dass eine Quersubventionierung zu Lasten der Gebührenzahler nicht erfolgen dürfe, jedoch sei gleichzeitig ein Bereicherungsverbot zu beachten, welches verletzt werde, wenn die Kläger bei den Erlösen nach Masse abrechneten, die Kosten jedoch nach Volumen bestimmten. Bei Ansatz des von den Klägern gewählten Volumenfaktors und der vorgelegten Kalkulation ergebe sich für die Systeme ein Preis pro Tonne von 208,40 EUR. Das im überregionalen Kompromiss vorgeschlagene Entgelt bestimme einen Preis von 100 EUR pro Tonne, was für manche Systeme immer noch nachteilig, aber akzeptabel sei. Die Kostensteigerung auf das 2,6-fache sei hingegen unannehmbar.
Ein Abstellen auf das in den Sammelbehältern gemessene Volumen sei schon bereits deshalb unzutreffend, da der Gesetzgeber in § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 1 VerpackG selbst den klägerseits zum Beleg herangezogenen Begriff verwende und später selbst auch auf einen Masseanteil Bezug nehme. Die Bedeutung des Volumens für den Abholturnus sei nicht in dem klägerseits geltend gemachten Ausmaß vorhanden, da auch bei den Klägern ein fester Rhythmus zur Abholung der PPK-Abfälle vorhanden sei, und die Abholung gerade nicht erst dann erfolge, wenn die „Tonnen voll“ seien. Auch der ermittelte Füllgrad von durchschnittlich 73 % bei Abholung spreche gegen die geltend gemachte überragende Bedeutung des Volumens. Auch finde die Verpressung der Abfälle in den Sammelfahrzeugen keine hinreichende Berücksichtigung bei der erfolgten Zugrundelegung eines vor der Verpressung ermittelten Volumenanteils.
Die Bestimmung des Volumenanteils von 65 % für das Jahr 2019 anhand der pauschalierten Durchschnittsberechnung mithilfe des INFA-Tools reiche zum Nachweis eines entsprechenden Volumenanteils nicht aus. Im Verhältnis zum Gesamtbehältervolumen betrage der Anteil der Verpackungen zudem nur 50 %.
Die nach Kündigung der Miterfassungsverträge durch den operativen Entsorger erfolgte „Aufstockung“ der Verträge mit dem operativen Entsorger und die Ausschreibung der PPK-Sammlung im Gebiet des Rheingau Taunus Kreises für die Zeit nach 2021 seien nicht rechtskonform erfolgt, da die Beklagten nicht in diesen Prozess eingebunden gewesen seien. Zwar sei seit dem „Neu-Ulm“-Beschluss des Bundeskartellamtes eine gemeinsame Beauftragung der operativen Entsorger durch Systeme und öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kartellrechtlich nicht zulässig und eine einseitige Beauftragung durch einen der beiden Beteiligten kartellrechtlich ungeklärt; jedenfalls sei aufgrund des im Verpackungsgesetz verankerten Kooperationsprinzips eine einvernehmliche Regelung zwischen den Parteien auch bei Vergabe neuer Entsorgungsaufträge erforderlich. Zwar seien die Beklagten grundsätzlich bereit, die Handlungen der Kläger im Nachhinein zu genehmigen, eine wie vom Gesetzgeber vorgesehene gemeinsame Ausschreibung der PPK-Sammlung sei jedoch nicht erfolgt. Der Schluss der Kläger, dass – da aufgrund vergaberechtlicher Regelungen keine parallele Ausschreibung von Sammlungsleistungen durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einerseits und Systeme andererseits erfolgen könne – die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur alleinigen Ausschreibung der Gesamtmenge an PPK-Abfällen berechtigt seien, gehe fehl.
Die klägerseits vorgenommenen Gebührenkalkulationen genügten nicht den Anforderungen des § 9 BGebG, insbesondere nicht den Anforderungen des zu beachtenden Handbuchs der Kosten- und Leistungsberechnung in der Bundesverwaltung (GMBl. 2013 S. 1235) gemäß § 2 Abs 2 AGebV. Die Berechnung sei intransparent und nicht nachvollziehbar. Wegen der Einzelheiten der Kritik an der Kostenberechnung wird auf die umfassenden klageerwidernden Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.
Bei der Gebührenkalkulation seien zudem die Verwertungserlöse zu berücksichtigen, soweit eine gemeinsame Verwertung erfolge.
Zuletzt gewähre § 22 Abs. 4 VerpackG keinen unmittelbaren Zahlungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegen die Systeme. Es handele sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um einen Anspruch auf Ausgestaltung des zwischen den Parteien bestehenden Rechtsverhältnisses, namentlich auf Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung. Auch nach Neuregelung in § 22 Abs. 4 VerpackG gelte dies fort, wie an der Formulierung „im Rahmen der Abstimmung“ ersichtlich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die klageerwidernden Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.
Mit E-Mail vom 04.11.2020 haben die Beklagten der Klägerseite erneut eine Abstimmungsvereinbarung als Kompromiss angeboten.
Am 23.06.2021/04.08.2021/05.10.2021/16.09.2021 haben der Kläger zu 1) und am 23.06.2021/19.07.2021/05.10.2021/16.09.2021 der Kläger zu 2) mit den Beklagten eine „vorläufige Abstimmungsvereinbarung für den Landkreis Rheingau-Taunus-Kreis nach § 22 VerpackG zur Erwirkung von Abschlagszahlungen“ geschlossen. Dabei haben die Beteiligten einen Kostenanteil für die Systeme von 33,5 % als Mindestkonsens festgelegt, wobei eine Erlösbeteiligung der Systeme verwertungsseitig vorläufig nicht erfolgt. Die Vereinbarung solle keine Auswirkungen auf den Rechtsstreit haben. Für den Fall, dass das Gericht zu dem Ergebnis kommt, dass die vorläufige Abstimmungsvereinbarung Einfluss auf den Rechtsstreit hat, steht den Klägern laut Vereinbarung ein Sonderkündigungsrecht zu.
Nachdem die Kläger für die Zeit ab dem 01.01.2021 die vollständige Sammlung von PPK-Abfällen in ihrem Kreisgebiet ohne Mitwirkung der Beklagten ausgeschrieben hatten, haben sie entsprechende Verträge mit operativen Entsorgern zur umfassenden Sammlung und Entsorgung der PPK-Abfälle inklusive der PPK-Verpackungsabfälle für das Gebiet des Rheingau-Taunus-Kreises geschlossen.
Im Jahr 2021 haben sich zahlreiche Verbände öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger mit den die Systeme repräsentierenden Verbänden auf ein „Folgemuster“ im Anschluss auf die 2018 erarbeitete „Orientierungshilfe“ und die Musteranlage 7 aus 2019 geeinigt. Dieses „Folgemuster“ sieht als Grundlage des Entgeltes eine Feststellung des Masseanteils und des Volumenanteils vor, wobei das ausgehandelte Endergebnis der Kostenanteile separat vermerkt werden kann. Zur Verteilung auf einzelne Systeme wird auf die von der Zentralen Stelle vierteljährlich veröffentlichten vorläufigen Marktanteile Bezug genommen. Ferner wird eine gemeinsame Verwertung vorgesehen, wobei fristgebundene Widerspruchslösungen vorgesehen sind. Die Erlösauskehr wird in drei Alternativen im Muster geregelt.
Zum 23.02.2022 hat die Beklagte zu 7) eine Stellungnahme zur Betriebswirtschaftlichen Analyse zur Kalkulation der Entgelte für die Mitbenutzung der Sammelstruktur für die getrennte Erfassung von Papier, Pappe und Karton nach den Vorgaben des § 22 Abs. 4 VerpackG durch den Eigenbetrieb Abfallwirtschaft Rheingau-Taunus-Kreis und den Abfallverband Rheingau durch die CC vorgelegt.
Das Gericht hat am 28.11.2024 mündlich zur Sache verhandelt. Wegen des Ergebnisses wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten nebst der Akten der anverbundenen Verfahren und die vorgelegten Behördenvorgänge der Kläger (je ein identischer Ordner), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und gerichtlichen Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage mit ihrem Haupt- und beiden Hilfsanträgen zwar zulässig, jedoch unbegründet.
Die allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzungen sind gegeben. Der Verwaltungsrechtsweg ist für die Klage in ihren Haupt- und Hilfsanträgen eröffnet (vgl. ausführlich zur Vorgängernorm des § 6 Abs. 4 VerpackVf: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.07.2012, 10 S 2554/10, Rn. 55, juris). Auch hinsichtlich des zweiten Hilfsantrages, der auf einen öffentlich-rechtlichen Zahlungsanspruch gerichtet ist, der seine Rechtsgrundlage in § 22 Abs. 4 VerpackG haben soll, ist der Verwaltungsrechtsweg vorliegend gegeben. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden ist nach § 52 Nr. 1 VwGO aufgrund der Ortsgebundenheit des Rechtsverhältnisses örtlich zuständig (vgl. zur Herleitung: VG Stuttgart, Urteil vom 30.09.2010, 2 K 639/09, Rn. 26, juris).
Die Klage bleibt mit ihrem Hauptantrag und beiden Hilfsanträgen erfolglos.
A. Die Klage ist sowohl mit ihrem Hauptantrag (nachstehend I.) als auch mit ihren Hilfsanträgen (nachstehend II. und III.) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
I. Der Hauptantrag ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Er ist auf den Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung im Sinne des § 22 Abs. 4, Abs. 1 VerpackG gerichtet, bei der es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Systembetreibern handelt (BT-Drucks. 18/11274, S. 108; BVerwG, Beschluss vom 26.03.2018, 7 B 8/17, juris). Die Kläger begehren die Verurteilung der Beklagten zur Abgabe einer Willenserklärung, welche zum Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung betreffend die Entsorgungsmodalitäten von PPK-Abfällen mit den entsprechenden Vertragsinhalten führen soll. Für ein derartiges Begehren ist die allgemeine Leistungsklage die statthafte Rechtsschutzform (so schon zur Vorgängervorschrift des § 6 Abs. 4 VerpackV: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.07.2012, 10 S 2554/10, Rn. 61, juris).
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere besteht ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis der Kläger, da sie ihr Rechtsschutzziel nicht auf andere Weise schneller, günstiger oder einfacher durchsetzen können. Vor allem können die Kläger ihre auf § 22 Abs. 4 VerpackG gestützten Ansprüche nicht durch Erlass eines Verwaltungsakts titulieren und erforderlichenfalls im Wege der Verwaltungsvollstreckung realisieren. Denn im System der auf eine konsensuale Einigung ausgerichteten Abstimmung zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern findet sich nur bei den Rahmenvorgaben in § 22 Abs. 2 VerpackG eine Verwaltungsaktbefugnis zu Gunsten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger – in Durchbrechung des Kooperationsprinzips (dies ausdrücklich als einzige Durchbrechung benennend: BT-Drucks. 18/11274, S. 108; Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 18). Der vorliegende Fall ist jedoch nicht von § 22 Abs. 2 VerpackG umfasst.
II. Der erste Hilfsantrag ist als Feststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist er nicht gegenüber der Leistungsklage, wie sie im Hauptantrag erhoben wurde, subsidiär.
Gegenstand der Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis setzt voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein (zu alldem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010, 8 C 19/09, Rn. 24 m. w. N., juris).
Gegenstand des ersten Hilfsantrages ist ein solches streitiges Rechtsverhältnis. Denn vorliegend streiten die Beteiligten seit mindestens 2018 um die Ausgestaltung der Abstimmungsvereinbarung zur Mitbenutzung von Abfallentsorgungseinrichtungen für PPK-Abfälle im Gebiet der Kläger und die Konditionen, zu denen eine Mitbenutzung stattzufinden hat. Damit liegt ein Streit auf Grund eines konkreten Sachverhaltes vor, der nach Maßgabe des § 22 Abs. 4 VerpackG zu beurteilen ist. Die Pflicht zur Abstimmung nach § 22 Abs. 4 VerpackG führt zudem auch schon vor deren Zustandekommen zu einem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten (so zur Vorgängernorm § 6 Abs. 4 VerpackV: OVG Nordrhein-Westfahlen, Urteil vom 14.07.2011, 20 A 2467/08, Rn. 58, juris). Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt daher vor.
Die Zulässigkeit der Feststellungsklage scheitert vorliegend auch nicht an deren Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage kommt hier schon nicht in Betracht, da es sich um eine Klage der öffentliche-rechtlichen Entsorgungsträger gegen private Dritte handelt. Der Zulässigkeit der Feststellungsanträge steht hier auch nicht entgegen, dass die Kläger ihre Rechte grundsätzlich durch eine Leistungsklage verfolgen können, da die Feststellungsklage vorliegend einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter zu reichen geeignet ist, als er mit einer Leistungsklage erlangt werden kann. Die Beteiligten stehen in einem Dauerrechtsverhältnis zueinander und die Kläger wollen die Reichweite der im Rahmen der Abstimmung bestehenden Spielräume hinsichtlich der Entgelthöhe und die Reichweite des Anspruchs auf Abstimmung sowie die Berechtigung zu einseitigen verbindlichen Vorgaben geklärt wissen. Das (hilfsweise) geltend gemachte Rechtsschutzbegehren hat nicht nur die vergangene und gegenwärtige, sondern auch die zukünftige Ausgestaltung des zwischen den Beteiligten bestehenden Rechtsverhältnisses zum Gegenstand. Diesem Klagebegehren kann nicht allein mit einer Leistungsklage hinreichend Rechnung getragen werden, da bei dieser stets nur eine einzige konkret ausgestaltete Abstimmungsvereinbarung Gegenstand sein kann, nicht jedoch eine Untergruppe möglicher Abstimmungsvereinbarungen (so schon zur Vorgängernorm BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17/12, Rn. 17, juris; auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.07.2012, 10 S 2554/10, Rn. 64, juris).
Den Klägern fehlt auch nicht das Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Es genügt jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position der Kläger zu verbessern (BVerwG, Urteil vom 27.06.1997, 8 C 23/96, Rn. 21 m. w. N., juris). Es muss im konkreten Fall ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens des Rechtsverhältnisses vorliegen. Nach dem Erlass des Verpackungsgesetzes und den damit einhergehenden Rechtsänderungen sind zwischen den Beteiligten Umfang und Reichweite der jeweiligen Pflichten im auf konsensuale Abstimmung ausgerichteten Verpackungsgesetz umstritten und insoweit unklar. Angesichts der konkreten Umstände kann grundsätzlich mit der Feststellungsklage, soweit die mit dem Hauptantrag erhobene Leistungsklage erfolglos bleibt, der zwischen den Beteiligten seit mehreren Jahren anhaltende Streit wirksam, insbesondere dauerhaft und nachhaltig, geklärt werden. Die Klärung des Inhaltes des konkreten Rechtsverhältnisses ist geeignet, in der vorgegebenen Fallkonstellation Abstimmungsvereinbarungen mit den im Klageantrag genannten Parametern als von der Norm abgedeckt oder nicht abgedeckt einzuordnen.
Hinsichtlich des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses wird auf die unter I. gemachten Ausführungen verwiesen. Insbesondere haben die Kläger unter Geltung des Verpackungsgesetzes keine Möglichkeit, die Beklagten einseitig zur Willenserklärungsabgabe per Verwaltungsakt zu verpflichten oder ihre Interessen durch Verwaltungsakt durchzusetzen.
III. Auch der zweite Hilfsantrag ist vorliegend zulässig. Statthaft ist hier die allgemeine Leistungsklage, da die Kläger konkret bezifferte Zahlungsansprüche gegen die Beklagten geltend machen. Rechtsgrundlage eines solchen unmittelbaren Zahlungsanspruchs ist nach Auffassung der Kläger § 22 Abs. 4 VerpackG, so dass auch insoweit ein öffentlich-rechtlicher Zahlungsanspruch eingeklagt wird.
Die Leistungsklage ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere fehlt den Klägern nicht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Auch insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
B. Die Klage bleibt jedoch sowohl mit ihrem Hauptantrag auf Verurteilung zur Abgabe einer Willenserklärung bestimmten Inhaltes (nachstehend I.) als auch mit ihrem auf Feststellung einer Verpflichtung zur Abgabe einer Willenserklärung bestimmten Inhaltes gerichteten ersten Hilfsantrag (nachstehend II.) sowie zuletzt mit dem auf Verurteilung zur Zahlung eines näher bezifferten Mitbenutzungsentgeltes für das Kalenderjahr 2019 gerichteten zweiten Hilfsantrag (nachstehend III.) im Ergebnis ohne Erfolg.
I. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Abgabe der von ihnen begehrten konkreten Willenserklärung durch die Beklagten im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 4 VerpackG.
Gegenstand der Prüfung, ob ein Anspruch auf Abgabe der eingeklagten Willenserklärung betreffend die Entsorgung von PPK-Abfällen besteht, ist entsprechend dem ausdrücklichen, in der mündlichen Verhandlung erklärten Willen der Kläger der gesamte Inhalt der begehrten Willenserklärung. Eine Herausnahme oder Änderung einzelner Bestandteile der im Klageantrag von den Beklagten eingeforderten Willenserklärung und eventuelle Verpflichtung zur Abgabe einer Willenserklärung nur hinsichtlich einzelner Teilaspekte würde zu einem vom Klagebegehren abweichenden Inhalt einer Abstimmungsvereinbarung führen. Dies scheidet wegen der Bindung des Gerichts an das Klagebegehren nach § 88 VwGO aus.
Nach § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG besteht zwar dem Grunde nach ein Anspruch auf Abstimmung (nachstehend 1.). Jedoch ist die von den Klägern eingeforderte Willenserklärung der Beklagten ihrem konkreten Inhalt nach von der die Kläger begünstigenden Regelung des Verpackungsgesetzes nicht gedeckt (nachstehend 2.).
1. a) Als Anspruchsgrundlage für einen Anspruch der Kläger gegen die Beklagten auf Abschluss der begehrten Abstimmungsvereinbarung betreffend die Entsorgung von PPK-Abfällen kommt vorliegend allein § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG in Betracht.
Nach dieser Norm kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der Abstimmung von den Systemen die Mitbenutzung seiner Sammelstruktur, die für die getrennte Erfassung von Papier, Pappe und Karton eingerichtet ist, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen.
Aufgrund des eindeutigen Wortlautes des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG („kann … verlangen“), der Parallelen zur Anspruchsdefinition des § 194 BGB aufweist, bestehen für das erkennende Gericht keine Zweifel an der grundsätzlichen Anspruchsqualität der Rechtsnorm (BT-Drucks. 18/11274, S. 112; vgl. zur Vorgängervorschrift des § 6 Abs. 4 VerpackV schon BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17/12, Rn. 27, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.07.2012, 10 S 2554/10, Rn. 72, juris).
Grundsätzlich steht es den Systemen zwar frei, ob sie Abstimmungsvereinbarungen mit öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern schließen wollen oder den Widerruf ihrer jeweiligen Systemgenehmigung nach § 18 VerpackG in Kauf nehmen (nach § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG ist der Abschluss von Abstimmungsvereinbarungen mit allen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern in einem Bundesland bzw. das Unterwerfen unter bestehende Abstimmungsvereinbarungen Voraussetzung für die Systemgenehmigung in dem jeweiligen Bundesland). Ein Anspruch auf Abgabe einer Willenserklärung betreffend die Mitbenutzung gegen ein angemessenes Entgelt im Sinne eines begrenzten Kontrahierungszwanges besteht aber jedenfalls dann, wenn nach einem Mitbenutzungs-Verlangen bereits de facto eine Mitbenutzung der Sammelstruktur der öffentliche-rechtlichen Entsorgungsträger durch die Systeme erfolgt ist, ein angemessenes Entgelt im Gegenzug jedoch nicht vereinbart wurde. Die Abstimmungsvereinbarung zielt nämlich, wie bereits erwähnt, auf die Regelung des Verhältnisses zwischen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und den Systemen betreffend Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17/12, Rn. 17, juris). Einem solchen Anspruch steht auch nicht entgegen, dass in diesen Fällen ein zivilrechtliches Geschäft ohne Auftrag durch die betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger geführt wurde, das zu entsprechenden zivilrechtlich durchsetzbaren Ansprüchen auf Aufwendungsersatz führt (vgl. u.a. OLG Köln, Urteil vom 10.03.2022, I-15 U 83/21, juris).
Der Anspruch nach § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG ist aufgrund der ausdrücklichen Formenwahl des Gesetzgebers auf den Abschluss einer Abstimmung im Sinne des § 22 Abs. 1 VerpackG gerichtet. Entgegen der früheren Formulierung in § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV sieht die Norm nunmehr vor, dass die Mitbenutzung von eingerichteten Sammelstrukturen nur noch „im Rahmen der Abstimmung“, mithin im Wege des Abschlusses einer Abstimmungsvereinbarung und damit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, erfolgen kann. Verlangt werden kann daher durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur, dass die zu schließende Abstimmungsvereinbarung unter anderem eine Regelung der Mitbenutzung von Sammelstrukturen und gleichzeitig eine Regelung über ein angemessenes Entgelt enthält. Nicht (mehr) vorgesehen ist hingegen ein unmittelbarer Mitbenutzungsanspruch gegen ein angemessenes Entgelt außerhalb einer Abstimmungsvereinbarung (überzeugend herleitend Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 74). Zwischen beiden Elementen, Mitbenutzung und Entgelt, besteht dabei ein untrennbarer Zusammenhang, so dass eine Abstimmungsvereinbarung nicht das eine ohne das andere enthalten kann. Im Falle eines Verlangens sind die Systeme verpflichtet, die eigene Pflicht zur Mitbenutzung in die Abstimmungsvereinbarung aufzunehmen. Beide Parteien sind in diesem Fall verpflichtet im Rahmen der Abstimmungsverhandlungen ein angemessenes Entgelt auszuhandeln und sich auf ein solches zu einigen (vgl. Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 67, 50). Für dieses Verständnis als Anspruch ausschließlich „im Rahmen der Abstimmung“ sprechen insbesondere die Ausführungen der Gesetzesbegründung, nach denen die konkrete Ausgestaltung der Mitbenutzungsmodalitäten einschließlich der Höhe des angemessenen Entgelts der Zustimmung der Vertragsparteien bedarf. Zugleich umgrenzt der Gesetzgeber den Verhandlungsspielraum der Parteien, indem er vorgibt, dass sich die Parteien bezüglich der Bemessung des Entgelts an den in § 9 des Bundesgebührengesetzes (BGebG) festgelegten Grundsätzen zu orientieren (BT-Drucks. 18/11274, S 113) und auch die weiteren Vorgaben der § 22 Abs. 4 Sätze 4 bis 8 VerpackG zu beachten haben (Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 79 ff., Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 77 ff.). Der Charakter als Anspruch auf Abstimmung umfasst dabei auch, dass sich keiner der Beteiligten auf objektiv unangemessene Forderungen einlassen muss (vgl. schon OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14.07.2011, 20 A 2467/08, Rn. 58, juris). So führt die Pflicht zur Abstimmung schon vor deren Zustandekommen zu einem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten, das die wechselseitige Rücksichtnahme auf die jeweiligen Interessen und das ernsthafte Bemühen um einen angemessenen Interessenausgleich erfordert.
b) Ausgehend hiervon haben die Kläger dem Grunde nach einen Anspruch gegen die Beklagten auf Abstimmung hinsichtlich der Mitbenutzung ihrer Sammelstruktur gegen ein angemessenes Entgelt.
Die Kläger haben als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Gebiet des Klägers zu 1) (nachstehend aa.) einen Anspruch gegen die Beklagten als Systembetreiber (nachstehend bb.) auf Mitbenutzung ihrer Sammelstruktur (nachstehend cc.) gegen ein angemessenes Entgelt dem Grunde nach, da aufgrund des vor der faktisch erfolgten Mitbenutzung geäußerten Verlangens (nachstehend dd.) ein begrenzter Kontrahierungszwang entstanden ist (nachstehend ee.).
aa. Die Kläger sind geeignete Anspruchsinhaber, da sie öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Gebiet des Klägers zu 1) sind.
Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sind die nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG). Nach § 1 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Kreislaufwirtschaftsgesetz (HAKrWG) sind die kreisangehörigen Gemeinden, die kreisfreien Städte und die Landkreise öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Dabei obliegt die Sammlung nach § 1 Abs. 2 Satz 1 HAKrWG grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städten, während die Entsorgungspflicht die kreisfreien Städte und Landkreise nach § 1 Abs. 3 HAKrWG trifft.
Dem Kläger zu 1) wurden im Bereich Untertaunus im Wege öffentlich-rechtlicher Vereinbarung nach § 24 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) (§ 1 Abs. 1 der Vereinbarung vom 10.01.2000; Anlage K1) durch die kreisangehörigen Gemeinden deren Aufgaben zur Wahrnehmung in eigener Zuständigkeit übertragen, so dass Rechte und Pflichten, die Aufgaben zu erfüllen, auf diesen nach § 25 Abs. 1 KGG übergegangen sind.
Der Kläger zu 2) ist im Kreisteil Rheingau als Zweckverband nach § 5 Abs. 1 KGG aufgrund des Übergangs des Rechts und der Pflichten zur Aufgabenerfüllung auf diesen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KGG ebenfalls öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Nach § 2 Abs. 5 der Verbandssatzung ist der Abfallverband auch ausdrücklich zuständig für die Abstimmung und den Erlass von Rahmenvorgaben nach § 22 VerpackG. Der gesetzlich angeordnete Übergang der Pflichten und Rechte der in einem Zweckverband zusammengeschlossenen Kommunen führt auch im Abfallrecht zu einer Verlagerung der grundsätzlich anderweitig festgelegten Zuständigkeiten (vgl. schon Hessischer VGH, Beschluss vom 02.07.1986, 5 TG 386/85, juris). Soweit hingegen auch im Kreisteil Rheingau eine Entsorgungsträgerschaft des Klägers zu 1) besteht, wie dies beispielsweise nach § 1 Abs. 3 HAKrWG auf Ebene der Verwertung oder auch auf der Ebene der Sammlung durch Wertstoffhöfe der Fall ist, ist dieser auch im Kreisteil Rheingau Entsorgungsträger im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG.
bb. Die Beklagten sind (bzw., soweit die Verfahren eingestellt wurden, waren) privatrechtlich organisierte juristische Personen oder rechtsfähige Personengesellschaften, die mit Genehmigung nach § 18 VerpackG in Wahrnehmung der Produktverantwortung der beteiligten Hersteller die in ihrem Einzugsgebiet beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallenden restentleerten Verpackungen flächendeckend erfassen und einer Verwertung zuführen, mithin Systeme im Sinne des §§ 3 Abs. 16 Satz 1 VerpackG.
cc. Die eingeklagte Willenserklärung hat auch die Mitbenutzung einer Sammelstruktur eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zum Gegenstand. Das durch die Kläger geäußerte Verlangen zielt auf die Mitbenutzung einer solchen Sammelstruktur ab.
Im Gegensatz zur Vorgängerregelung des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV, der noch von „Einrichtungen“ sprach, hat der Gesetzgeber in § 22 Abs. 4 VerpackG durch den Begriff der „Sammelstruktur“ einen weiter gefassten Begriff verwendet. Nach Auffassung des erkennenden Gerichts hat sich damit der zur Vorgängernorm geführte Streit, ob es sich um eigene Einrichtungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger handeln muss, erübrigt. Auch die Gesetzesbegründung nimmt ausdrücklich Bezug auf eingekaufte Leistungen Dritter (BT-Drucks. 18/11274, S. 112), so dass die Sammelstruktur grundsätzlich auch Leistungen beauftragter operativer Entsorger beinhalten kann.
Das Mitbenutzungsverlangen und damit auch die im Anschluss abzugebende Willenserklärung der Systeme muss sich dabei stets auf die bereits eingerichtete Sammelstruktur eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beziehen (vgl. Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 70). Diese muss jedenfalls für den kommunalen Anteil von PPK-Abfall eingerichtet sein.
So liegt der Fall auch hier. Die Kläger hatten bereits vor dem Jahr 2019 laufende Verträge mit Dritten als operativen Entsorgern, die für sie den kommunalen PPK-Abfall sammelten; zudem betreibt der Kläger zu 1) eigene Wertstoffhöfe, in denen auch PPK-Abfall gesammelt wird. Parallel hatten die Beklagten – soweit damals bereits in Hessen aktiv – mit dem jeweils gleichen Entsorgungsunternehmen entsprechende eigene Verträge geschlossen. Spätestens ab dem Jahr 2020 bzw. dem Zeitpunkt ihrer Betriebsaufnahme, teilweise bereits ab 2019, haben die Beklagten zudem de facto auch die durch die Kläger bei den operativen Entsorgern in Auftrag gegebene Sammelstruktur betreffend den Verpackungsanteil mitgenutzt.
Hinsichtlich der Voraussetzungen eines Mitbenutzungsverlangens stellt das Gericht klar, dass für das Bestehen einer mitzubenutzenden Sammelstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG nicht Bedingung ist, dass dieser die gesamte Sammlung aller PPK-Abfälle, also auch der PPK-Verpackungsabfälle, in seinem Gebiet bereits vergeben hat oder vornimmt, wie die Kläger meinen.
Der Normzweck, bereits bestehende PPK-Abfall-Entsorgungsstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor einer Entwertung durch die parallele Errichtung von PPK-Sammelstrukturen der Systeme zu schützen (vgl. BT-Drucks. 18/11274, S. 112), kann effektiv nur erreicht werden, wenn nicht das Vorhalten einer umfassenden Sammelstruktur für sämtliche PPK-Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Voraussetzung eines Mitbenutzungsverlangens ist. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger müsste sonst erst eigene Einrichtungen anschaffen und deren Mitbenutzung erwirken, nur um das Ziel einer Mitbenutzung – auch bei einer beabsichtigten gemeinsamen Ausschreibung – zu erreichen. In § 23 Abs. 3 VerpackG wird zwar nach dem Wortlaut bei den Regelungen zur gemeinschaftlichen Vergabe von Sammelleistungen durch Systeme und öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine bereits erfolgende gemeinschaftliche Erfassung von PPK-Abfällen in einem Sammelbehälter im Wege der Mitbenutzung nach § 22 Abs. 4 VerpackG zur Voraussetzung einer gemeinschaftlichen Ausschreibung gemacht. Nach Sinn und Zweck der Norm muss hingegen bereits eine beabsichtigte Mitbenutzung ausreichend sein. § 23 Abs. 3 VerpackG ist so auszulegen, dass es genügt, wenn im Wege der Mitbenutzung nach § 22 Abs. 4 VerpackG die Abfälle gemeinschaftlich erfasst werden sollen. Es bedarf zu einer gemeinsamen Ausschreibung insoweit gerade noch keiner gemeinsamen Sammlung, wohl aber eines geäußerten Mitbenutzungsverlangens. Da sich dieses Verlangen stets auf die gesamte Sammelstruktur und nicht nur auf Teile derselben bezieht (vgl. Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 70) wäre in einem Fall wie dem vorliegenden dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, der eigene Wertstoffhöfe betreibt, die übrige Sammlung der Abfälle aber durch Dritte besorgen lässt, die Möglichkeit genommen, die Mitbenutzung seiner Sammelstruktur zu erreichen, wenn eine Sammelstruktur im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG erst im Falle einer bereits erfolgenden umfassenden Sammlung aller PPK-Abfälle vorläge. Dies kann vor dem Hintergrund des Gesetzeszwecks nicht gemeint sein.
Die Frage, ob die Vergabe der Sammelleistungen an einen operativen Entsorger durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger allein hat erfolgen dürfen, wie dies vorliegend im weiteren Verfahrensverlauf geschehen ist, oder ob ein Vergabeverfahren nach § 23 Abs. 3 Satz 1 VerpackG oder eine separate Vergabe der Sammelleistungen hätte durchgeführt werden müssen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung, da die kartellrechtliche Rechtmäßigkeit der Beauftragung des operativen Entsorgers nach Auffassung des Gerichts keine Voraussetzung des Mitbenutzungsverlangens ist. Das Vorhandensein einer Sammelstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würde durch eine fehlerhafte und eigenmächtige Vergabe von Sammelleistungen durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nämlich nicht in Frage gestellt, sondern wäre gegebenenfalls auf der Ebene der Berücksichtigungsfähigkeit der dabei entstehenden Kosten im Rahmen der Berechnung des Mitbenutzungsentgeltes von Relevanz.
dd. Vorliegend haben die Kläger zur Überzeugung des Gerichts auch bereits vor dem 01.01.2019 die Mitbenutzung ihrer Sammelsysteme verlangt.
Das Gesetz sieht für das Verlangen keine besondere Form vor, so dass auch ein mündliches Verlangen genügt. Nach der Normsystematik des § 22 Abs. 4 i. V. m. Abs. 7 Satz 1 VerpackG ist ausreichend, wenn dieses Verlangen gegenüber dem gemeinsamen Vertreter der Systeme geäußert wird. Dieser ist einheitlicher Ansprechpartner der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in allen Abstimmungsfragen und führt die Verhandlungen über Abschluss und Änderung der Abstimmungsvereinbarung im Rahmen der ihm vorgegebenen Verhandlungsvollmacht (BT-Drucks. 18/11274, S. 115). Da ein Verlangen im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG „im Rahmen der Abstimmung“, also denklogisch zwingend nach Verhandlungsbeginn zu erfolgen hat, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger aber nur einen Ansprechpartner benötigen soll, um nicht mit allen in seinem Gebiet tätigen Systemen parallel verhandeln zu müssen, ist das Verlangen gegenüber dem gemeinsamen Vertreter ausreichend.
Ein solches Verlangen ist vorliegend zur Überzeugung der Kammer bereits im Kalenderjahr 2018 gegeben. Die Kläger zu 1) und 2) befanden sich im Kalenderjahr vertreten durch ihren Bevollmächtigten in Verhandlungen über eine neue Abstimmungsvereinbarung wegen des bevorstehenden In-Kraft-Tretens des Verpackungsgesetzes zum 01.01.2019. Diese Verhandlungen wurden auch mit dem nach § 22 Abs. 7 Satz 1 VerpackG zu benennenden gemeinsamen Vertreter der Systeme, der Rechtsvorgängerin der Beklagten zu 7), den diese bereits unstreitig im Vorfeld des Inkrafttretens bestimmt und zu Verhandlungen entsprechend ermächtigt hatten, geführt. Ausweislich der von den Klägern zur Akte gereichten E-Mail des Bevollmächtigten der Kläger vom 22.11.2018 an den Bevollmächtigten des gemeinsamen Vertreters der Beklagten Dr. Kempkes wurde von diesem ein Zwischenstand unter anderem zum Punkt „Weiteres Vorgehen Abstimmung PPK“ Unterpunkt „Umstellung zum Jahr 2019 auf Abrechnung Vol. % und Geltendmachung Mitbenutzungsanspruch“ erbeten. Das Gericht ist davon überzeugt, dass es im Rahmen der in der E-Mail in Bezug genommenen Besprechung vom 31.10.2018 ein mündlich geäußertes Mitbenutzungsverlangen im Rahmen der Abstimmungsverhandlungen gegeben hat, wie von dem Vertreter der Kläger in der mündlichen Verhandlung dargestellt. Dafür spricht auch, dass der Kläger zu 1) bereits mit Schreiben vom 30.08.2018 von den Beklagten zu 1) bis 8) die Mitbenutzung seiner Sammelstruktur verlangt und darauf hingewiesen hatte, dass die Mitbenutzungsvereinbarung zur PPK-Miterfassung von 2014 zum 31.12.2018 aufgekündigt worden sei, so dass nur noch eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolge. Die Äußerung in der genannten E-Mail auf eine „Umstellung zum Jahr 2019 auf Abrechnung Vol. %“ ist vor dem Hintergrund der Durchführung von Gesprächen nach dem objektiven Empfängerhorizont so zu verstehen, dass eine Mitbenutzung im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG nicht nur in Aussicht gestellt oder abstrakt zu einer solchen Gedanken ausgetauscht werden sollen, sondern das ein tatsächliches Verlangen einer solchen Mitbenutzung bestand. Dies insbesondere, da ein solches bereits schriftlich durch den Kläger zu 1) zuvor erfolgt war. Auch das weitere Vorgehen der Klägerseite bis zum Jahresende 2018, bei dem die Kläger die bis dahin durchgeführte Mitentsorgung der PPK-Verpackungsabfälle durch Änderung ihrer eigenen Verträge mit den operativen Entsorgern und der daraus resultierenden Untersagung der Mitsammlung durch diese zivilrechtlich verunmöglichten, sprechen für den bereits damals bestehenden (unbedingten) Willen zur Mitbenutzung und für eine tatsächliche Äußerung dieses Willens gegenüber dem Verhandlungsführer. Die Überzeugung der Kammer, dass ein Mitbenutzungsverlangen bereits vor dem 01.01.2019 geäußert wurde, basiert dabei nicht auf der im laufenden Verfahren zwischen den Parteien geschlossenen Vereinbarung zur Erwirkung von Abschlagszahlungen. Zwar wird darin in einem Passus erwähnt, dass eine Mitbenutzung seit dem 01.01.2019 stattfinde, was jedenfalls ein vor diesem Zeitpunkt liegendes Mitbenutzungsverlangen nahelegt, jedoch haben die Parteien den ausdrücklichen Willen niedergelegt, dass dieser Vereinbarung keinerlei vorgreifliche Wirkung für das hiesige Klageverfahren beigemessen werden soll, so dass die darin getroffenen Aussagen im vorliegenden Verfahren unberücksichtigt bleiben.
ee. Es besteht vorliegend auch ein begrenzter Kontrahierungszwang. Die erforderliche faktische Mitbenutzung des Sammelsystems nach Mitbenutzungsverlangen ist vorliegend gegeben.
Aufgrund der jedenfalls ab 2020 bzw. ab Aufnahme des jeweiligen Systembetriebes und teilweise bereits seit 2019 erfolgenden faktischen Nutzung der PPK--Sammelstruktur durch die Beklagten besteht – soweit die Beklagten zu dieser Zeit nicht noch eigene Verträge mit dem operativen Entsorger hatten – dem Grunde nach auch ein Anspruch auf Abgabe einer Willenserklärung im Rahmen der Abstimmung, die eine Mitbenutzung gegen ein angemessenes Entgelt einer vertraglichen Regelung zuführt. Die grundsätzlich fortbestehende Möglichkeit der Kläger, zivilrechtlich im Wege der Geschäftsführung ohne Auftrag gegen die jeweiligen Beklagten vorzugehen, hindert den vorliegenden begrenzten Kontrahierungszwang nicht.
2. Das von den Klägern verlangte Entgelt für die Mitbenutzung erweist sich jedoch nicht als angemessen im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG, so dass der konkrete Anspruch auf Abgabe der eingeklagten Willenserklärung zum Abschluss einer diesbezüglichen Abstimmungsvereinbarung nicht besteht.
Ein Anspruch auf Abgabe einer konkret formulierten und bestimmten Willenserklärung besteht nicht bereits dann, wenn sich die eingeklagte Willenserklärung in dem durch § 22 Abs. 4 Satz 5 bis 8 VerpackG zur Einigung der Parteien vorgegebenen Rahmen bewegt, sondern erst dann, wenn es die einzig angemessene Lösung ist (nachstehend a.). Die dabei als Orientierungsrahmen heranzuziehenden Gebührenbemessungsgrundsätze des § 9 BGebG sind auch bei Ausübung des dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch den Gesetzgeber zugestandenen Wahlrechts zwischen Masse- und Volumenfaktor zu beachten (nachstehend b.). Im vorliegenden Falle einer Beauftragung eines operativen Entsorgers, mit dem ausschließlich nach Masse abgerechnet wird, verletzt ein Mitbenutzungsentgelt, das rein auf den Volumenanteil der PPK-Abfälle vor Verpressung im Sammelfahrzeug abstellt, das Äquivalenzprinzip des § 9 BGebG (nachstehend c.) und liegt daher außerhalb des vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmens für eine freiwillige Einigung der Beteiligten. Sie ist bereits aus diesem Grund auch nicht die erforderliche einzig angemessene Option und kann daher auch nicht im Klagewege durchgesetzt werden. Darüber hinaus ist die eingeklagte Willenserklärung zugleich mit dem allgemein für die Begrenzung des Gestaltungsspielraums von Vertragsparteien maßgeblichen Angemessenheitserfordernis unvereinbar (d.). Auch die fehlende Einigung über die Verwertungsebene führt dazu, dass es sich nicht um die einzige angemessene Lösung handelt (e.). Über andere aufgeworfene Teilfragen ist danach nicht mehr zu entscheiden (f.).
a. Aus dem den Beteiligten eingeräumten Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Abstimmungsvereinbarung und dem das Verpackungsgesetz maßgeblich prägenden Kooperationsprinzip folgt für die gerichtliche Überprüfung eines Anspruchs auf Abgabe einer bestimmten Willenserklärung, wie er vorliegend geltend gemacht wird, dass ein Beteiligter zum Abschluss einer vom anderen Beteiligten in den Einzelheiten konkretisierten Abstimmung (lediglich) dann verpflichtet ist, wenn und soweit gerade diese Abstimmung den „angemessenen“ Interessensausgleich bewirkt. Der der Abstimmung als Folge des erforderlichen Einvernehmens notwendig innewohnende Gestaltungsspielraum muss dahingehend reduziert sein, dass – gleichsam dem „Highlander-Prinzip“ folgend – allein die begehrte Vereinbarung den widerstreitenden Interessen angemessene Geltung verschafft. Eine Abstimmung mit einem anderen Inhalt muss dagegen unangemessen sein (so bereits zur Vorgängernorm des § 6 Abs. 4 VerpackV ausführlich: OVG Nordrhein-Westfahlen, Urteil vom 14.07.2011, 20 A 2467/08, Rn. 59 f., juris).
Einen Anspruch auf Abgabe einer Willenserklärung konkret bezeichneten Inhaltes gerichtlich durchzusetzen wird daher regelmäßig mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden sein. Dies begründet sich in der Komplexität der Regelungssystematik des Verpackungsgesetzes und den Vorgaben, die den Freiraum für die konsensuale Einigung vorgeben. Dem Gericht ist es hingegen verwehrt, in den den Parteien vom Gesetz eingeräumten Freiraum einzugreifen. Das führt auch nicht zu schlechthin unerträglichen Folgen. So führt bereits das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 14.07.2011, 20 A 2467/08, Rn. 59 f., juris) zutreffend aus, dass eine Abstimmung im Wege eines Kompromisses zwischen den Beteiligten zwingend eine beiderseitige Interessenwahrung voraussetzt. Rein faktisch können Entsorgungssysteme regelmäßig auch dann jeweils interessengerecht betrieben werden, wenn sie nicht umfassend abgestimmt sind. Dabei ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht verpflichtet, Entsorgungsleistungen für die Systeme zu erbringen, bevor eine entsprechende Abstimmungsvereinbarung geschlossen wurde. Insbesondere ist das Erbringen einer solchen Leistung nicht Voraussetzung für ein Mitbenutzungsverlangen, wie oben bereits dargestellt.
Der Gesetzgeber hat mit dem das Verpackungsgesetz dominierenden Kooperationsprinzip, der nur als Orientierungsvorgabe ausgestalteten Einbindung des § 9 BGebG und dem Anspruch auf ein angemessenes Entgelt nur „im Rahmen der Abstimmung“ (abweichend von der ursprünglichen Systematik der Verpackungsverordnung, vgl. dazu Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 67 m. w. N) nunmehr lediglich einen Rahmen vorgegeben, in welchem sich die zwischen den Beteiligten zu treffende Einigung befinden muss.
Soweit in der Gesetzesbegründung auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.03.2015 (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17/12, juris) Bezug genommen und eine gerichtliche Klärung dergestalt angesprochen wird, dass dem Gericht ermöglicht sei „anhand konkreter Bemessungsvorgaben des Bundesgebührengesetzes und der allgemeinen Gebührenverordnung die Höhe eines angemessenen Entgelts zu bestimmen“ (BT-Drucks. 18/11274, S. 111 zur parallelen Vorschrift des § 22 Abs. 3 VerpackG), so lässt sich daraus nach Überzeugung des erkennenden Gerichts aufgrund der textlichen und systemischen Abweichungen zwischen der dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Norm des § 6 Abs. 4 VerpackV und dem nunmehr geltenden § 22 Abs. 4 VerpackG kein § 315 Abs. 3 Satz 2 BGB entsprechender Anspruch auf Bestimmung eines angemessenen Entgeltes durch das Verwaltungsgericht herleiten, sofern es sich hierbei nicht um das einzig denkbare angemessene Entgelt handelt.
Für ein derartiges Bestimmungsrecht nach billigem Ermessen findet sich im Wortlaut des § 22 Abs. 4 VerpackG kein Anknüpfungspunkt. Die durch das Kooperationsprinzip geprägte Systematik in Form einer Einigung der Beteiligten „im Rahmen der Abstimmung“ auf Augenhöhe in Orientierung an den Grundsätzen der Gebührenbemessung, lässt auch keinen Schluss darauf zu, dass im Falle der Nichteinigung eine unmittelbare Geltung der Gebührenbemessungsgrundsätze des § 9 BGebG eintreten soll (so auch Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 67 ff., 133). Hierfür spricht insbesondere, dass der Gesetzgeber auch im Rahmen der Neuregelung des Verpackungsgesetzes gerade keine § 22 Abs. 9 VerpackG entsprechende verbindliche Vorgabe einer unmittelbaren Anwendbarkeit des § 9 BGebG für den Fall, dass eine Einigung zwischen den Beteiligten nicht zustande kommt, vorgesehen hat. Eine einseitige Vorgabe eines „angemessenen“ Entgelts durch das Gericht würde sich als staatlicher Eingriff in die den Parteien eingeräumten Verhandlungsspielräume „im Rahmen der Abstimmung“ darstellen, für den eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht besteht.
Auch über § 62 VwVfG, wonach für öffentlich-rechtliche Verträge, die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches entsprechend gelten, kann vorliegend § 315 Abs. 3 Satz 2 BGB keine entsprechende Anwendung finden. Die Abstimmungsvereinbarung stellt zwar einen öffentlich-rechtlichen Vertrag dar. Bei dem angemessenen Entgelt handelt es sich jedoch nicht um eine durch eine Vertragspartei vorzugebende, aber nach billigem Ermessen zu bestimmende Leistung. Nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers bedürfen sowohl das angemessene Entgelt als auch die weiteren Nutzungsmodalitäten vielmehr der Zustimmung beider Vertragsparteien (BT-Drucks. 18/11274, S. 113). Hieran ändert auch das auszuübende Wahlrecht nach § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG, wonach der Anteil der Kosten nach Vorgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers entweder als Masseanteil oder als Volumenanteil berechnet werden kann, im Ergebnis nichts (dazu auch nachstehend b.). Denn dies betrifft nur einen Teilaspekt des Entgeltes. Auch im Falle einer entsprechenden Wahl folgt hieraus noch nicht das konkrete Entgelt. Für die Bestimmung der Entgelthöhe ist vielmehr noch eine Einigung hinsichtlich anderer Aspekte, wie beispielsweise der Frage, welche Kostenpositionen bei der Aufteilung anzusetzen sind oder in welcher Form eventuelle Verwertungserlöse Einfluss auf die Entgelthöhe haben, erforderlich.
Die Neufassung der gesetzlichen Regelung, mit der der Gesetzgeber die Verfassungswidrigkeit der Vorgängernorm durch Inbezugnahme des Bundesgebührengesetzes beseitigen wollte, führt somit nicht dazu, dass im Fall der fehlenden Einigung das Gericht für die Beteiligten ein „angemessenes Entgelt“ im Urteilswege bestimmt und der Verhandlungsspielraum der Parteien so durch Richterspruch ausgefüllt werden kann (so jedoch Hartwig/Gruneberg AbfallR 2017, 255 (259 f.)). Vielmehr hat der Gesetzgeber durch die Verpflichtung der Beteiligten zur Orientierung an den Vorgaben des § 9 BGebG lediglich hinreichende Angemessenheitskriterien vorgegeben, so dass eine vorgeschlagene Lösung als zulässig – noch im Rahmen – oder unzulässig – nicht mehr mit den Gebührenbemessungsgrundsätzen vereinbar – durch ein Gericht im Rechtsschutzfalle überprüfbar wird (wie hier i. E. Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 69). Das Gericht kann einen Beklagten daher allenfalls zur Abgabe derjenigen Willenserklärung verurteilen, die das einzig angemessene Entgelt beinhaltet. So führt das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17/12, Rn. 32, juris) zur Vorgängernorm noch aus, dass die damals festgestellte Abgabenähnlichkeit dazu führe, dass die Regelungen für öffentlich-rechtliche Verträge nicht zur Bestimmung des Angemessenheitsmaßstabes herangezogen werden könnten, da es einen Unterschied mache, ob es um die Frage gehe, welche Belastung einem Bürger einseitig auferlegt werden dürfe, oder um die Frage, welche Verpflichtung ein Vertragspartner in einem Vertrag eingehen dürfe, den abzuschließen eine freiwillige Entscheidung sei. Im letztgenannten Fall habe der Angemessenheitsmaßstab nicht die Funktion, die Ermittlung des konkret geschuldeten Entgelts zu ermöglichen, sondern diene nur als Begrenzung des Gestaltungsspielraums der Vertragspartner. Durch die Verpflichtung zur Einigung im Rahmen einer Abstimmungsvereinbarung unter Beachtung der in § 22 Abs. 4 Satz 4 bis 6 VerpackG genannten Kriterien hat der Gesetzgeber nunmehr gerade eine derartige Begrenzung des Gestaltungsspielraumes der Vertragspartner vorgegeben. So modifiziert der Gesetzgeber für Abstimmungsvereinbarungen durch die Vorgabe zur Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen die grundsätzlich für öffentlich-rechtliche Verträge geltenden Regelungen ohne dabei die Möglichkeit zur einseitigen Bestimmung des Entgeltes durch eine Partei vorzusehen oder eine unmittelbare Anwendung der Gebührenbemessungsgrundsätze anzuordnen (dies anschaulich herleitend Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 66). Dies beschränkt zugleich die Möglichkeit der in der Gesetzesbegründung erwähnten „gerichtlichen Bestimmung“ eines Entgelts.
Die in der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.03.2015 (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17/12, juris) erwähnte „Abgabenähnlichkeit“ des Mitbenutzungsentgelts nach der Verpackungsverordnung ändert hieran nichts, denn sie bleibt nach der Systematik des Verpackungsgesetzes nur noch teilweise erhalten. Zwar besteht – unter den oben genannten Voraussetzungen – weiterhin ein Anspruch auf Mitbenutzung gegen angemessenes Entgelt, der eine gewisse Abgabenähnlichkeit auslöst und die Pflicht zur Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen rechtfertigt, jedoch hat der Gesetzgeber mit der Vorgabe, dass die Mitbenutzung nur im Rahmen der Abstimmung verlangt werden kann, die Abgabenähnlichkeit mit der gleichzeitigen Verpflichtung zur vertraglichen Einigung verbunden.
b. Eine – entsprechend obigen Ausführungen einklagbare – Willenserklärung hat sich dabei an dem in § 22 Abs. 4 Satz 4 bis 6 VerpackG vorgegebenen Rahmen, insbesondere den Gebührenbemessungsgrundsätzen nach § 9 BGebG zu orientieren. Dies gilt auch hinsichtlich der Ausübung des Wahlrechts aus § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG.
Die zur Orientierung vorgegebenen Regelungen des Bundesgebührengesetzes in § 22 Abs. 4 Satz 4 VerpackG umfassen insbesondere das Kostendeckungsprinzip (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BGebG) und das Äquivalenzprinzip (§ 9 Abs. 3 BGebG). Dabei kann auch auf die allgemeine Gebührenverordnung (AGebV) und die die Grundsätze des § 9 BGebG näher ausgestaltenden Normen zurückgegriffen werden, da diese von der Verweisung mit umfasst sind (vgl. Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 78, 56 ff.).
Diese gesetzlich vorgegebene Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen des § 9 BGebG ist jedoch nicht mit deren strikter Anwendung gleichzusetzen. Dies ergibt sich nicht nur aus dem allgemeinen Sprachgebrauch, sondern auch aus dem Vergleich zu § 22 Abs. 9 Satz 2 VerpackG, der — im Gegensatz zu Abs. 4 Satz 4 — nicht die „Orientierung an“, sondern die „Anwendung der“ Gebührenbemessungsgrundsätze des § 9 BGebG vorschreibt (vgl. auch Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 79, 69; Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, § 22, Rn. 78, 56 ff.). Maßstäbe dafür, wo die aus dem Orientierungsgebot resultierenden Abweichungsmöglichkeiten ihre Grenzen finden, wo also der vorgegebene Rahmen endet, finden sich weder im Gesetz selbst, noch in dessen Begründung. Dies kann hier letztlich dahinstehen. Denn jedenfalls dann, wenn eine getroffene oder angestrebte Entgeltregelung die in § 9 BGebG niedergelegten Grundsätze nicht nur geringfügig verletzt, oder diese gar missachtet, so wird man sie nicht mehr als an diesen Grundsätzen „orientiert“ ansehen können. Dies gilt nach Auffassung der Kammer sowohl bei einem „Ausbrechen“ aus dem Rahmen zu Gunsten der Systeme, wie auch zu Gunsten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (a. A. Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22 Rn. 79, 69, der eine Abweichung zu Gunsten der Systeme ohne nähere Begründung für unproblematisch erachtet).
Das in § 9 Abs. 1 Satz 1 BGebG niedergelegte Kostendeckungsprinzip verlangt dabei, dass das Entgelt alle Kosten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abdeckt, die mit der den Systemen zurechenbaren Leistung, hier der Mitentsorgung von PPK-Verpackungsabfällen, verbunden sind. Das in § 9 Abs. 3 BGebG verankerte Äquivalenzprinzip übernimmt den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ins Gebührenrecht.
Die soeben dargestellten Grundsätze des Bundesgebührengesetzes gelten nach Überzeugung der Kammer auch im Hinblick auf die Ausübung des den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern eingeräumten Wahlrechts zwischen einem Volumenfaktor und einem Massefaktor für die Bestimmung des angemessenen Entgelts.
Nach § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG kann der Anteil der Nichtverpackungsabfälle bzw. Verpackungsabfälle an der Gesamtmenge der in den Sammelbehältern erfassten Abfälle nach Vorgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers entweder als Masseanteil oder als Volumenanteil berechnet werden.
Zur Überzeugung des Gerichts handelt es sich dabei nicht um eine strenge Entweder-Oder-Entscheidung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, sondern die Norm eröffnet vielmehr ein Spektrum an Vertragsgestaltungsoptionen, wie sie beispielsweise auch in der seit 2019 teilweise genutzten „Orientierungshilfe“ und anderen Abstimmungsvereinbarungen zum Einsatz kommen. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann daher auch eine Mischberechnung anstellen oder grundsätzlich für einzelne Kostenpositionen den Volumen- und für andere einen Massefaktor ansetzen.
Auch bei der Ausübung des eingeräumten Wahlrechts ist die Abstimmungsverpflichtung einzuhalten, denn auch diese Wahl erfolgt nur „im Rahmen der Abstimmung“. Das letztlich im Wege des Vertragsschlusses zu vereinbarende Mitbenutzungsentgelt kann nicht einseitig vorgegeben werden. Dabei umfasst die Abstimmungsverpflichtung ein formelles und ein materielles Element. Das Abstimmungsgebot erfordert schon bei möglichen einseitigen verbindlichen Vorgaben, dass derjenige, der entscheidet, die Abstimmungsberechtigten an seinem Entscheidungsverfahren beteiligen muss. Er muss sie informieren, anhören, Äußerungen entgegennehmen und in den Entscheidungsprozess einbeziehen („formelle Abstimmungspflicht”). In materieller Hinsicht bedeutet eine solche Abstimmungspflicht, dass die vorgebrachten Äußerungen bei der Entscheidung angemessen zu berücksichtigen sind. Die Entscheidung muss ein inhaltliches Abgestimmtsein aufweisen („materielle Abstimmungspflicht”), so dass sie jedenfalls nicht unverhältnismäßig ist (vgl. zu streng einseitigen Vorgaben schon VG Düsseldorf, Beschluss vom 24.11.2004, 17 L 3190/04, Rn. 84, juris). Dies gilt umso mehr, wenn ein Abstimmungsprozess in einer vertraglichen Einigung münden muss, selbst wenn teilweise einseitige Bestimmungsrechte bestehen.
Diese Ausübung des Wahlrechts im Rahmen der Abstimmung erfordert auch zwingend eine Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen.
Entgegen der Auffassung der Kläger erschöpft sich die durch den Gesetzgeber vorgegebene Pflicht zur Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen nicht bereits auf der ersten Ebene der Ermittlung der ansatzfähigen Kostenpositionen, sondern entfaltet Gültigkeit für die gesamte Bestimmung des Mitbenutzungsentgeltes. Die Pflicht zur Orientierung bei „Bestimmung“ des angemessenen Entgelts zielt bereits nach ihrem Wortlaut auf die gesetzlich vorgesehene Einigung über die Entgelthöhe „im Rahmen der Abstimmung“ und nicht nur auf die Ermittlung der Berechnungsgrundlagen hinsichtlich der Kosten. In systematischer Hinsicht hätte der Gesetzgeber, wenn er nur den Teilaspekt der Ermittlung der Berechnungsgrundlagen hätte regeln wollen, die Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen in Satz 5 Halbsatz 1 des § 22 Abs. 4 VerpackG untergebracht, der sich mit den ansatzfähigen Kosten befasst. Auch die Gesetzesbegründung spricht für die hier vertretene Auslegung. Im Zusammenhang mit dem Wahlrecht betreffend Masse- und Volumenanteil in § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG hat der Gesetzgeber die Notwendigkeit einer Angemessenheit des Entgeltes in der Gesetzesbegründung mit einer Pflicht zur Wahl der „gerechtesten Lösung“ verknüpft (Klein, in: Klein/Mehrdorn, VerpackG § 22, Rn. 84). Dies ist letztlich eine Mahnung zur Ermessensausübung – unter Berücksichtigung des durch die Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen vorgegebenen Rahmens. Ein freies Wahlrecht, das sich nicht mehr an den Gebührenbemessungsgrundsätzen und daher nicht mehr am Prinzip der Verhältnismäßigkeit auszurichten hat und von jeglicher Angemessenheitsprüfung losgelöst ist, räumt die Norm den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern dagegen gerade nicht ein.
Auch die Regelung des § 22 Abs. 4 Satz 6 VerpackG spricht für eine umfassende Pflicht zur Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen. Nach dieser Norm sind im Falle einer gemeinsamen Verwertung der PPK-Abfälle die jeweiligen Marktwerte der Verpackungs- und Nichtverpackungsabfälle bei der Bestimmung des angemessenen Entgelts zu berücksichtigen. Eine Berücksichtigungsfähigkeit von am Ende des Verwertungsprozesses erzielten Erlösen setzt eine Gesamtbetrachtung hinsichtlich des Entgelts voraus.
c. Die in der eingeklagten Willenserklärung konkret geforderte Entgeltregelung, die allein auf die Volumenanteile der unverpressten Verpackungsabfälle im Sammelbehälter abstellt, erweist sich schon deswegen als nicht angemessen im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG, da sie die vorgegebene Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen vermissen lässt. Es liegt damit auch nicht das erforderliche einzig angemessene Abstimmungsergebnis vor, das für eine Verurteilung zur Abgabe der eingeklagten Willenserklärung erforderlich wäre.
Die Kläger fordern hier ein Mitbenutzungsentgelt, welches pauschal auf einem Volumenanteil der PPK-Verpackungsabfälle vor Verpressung im Sammelfahrzeug von 65% beruht. Die zum Ansatz zu bringenden Kostenpositionen umfassen dabei neben betriebswirtschaftlich direkt der Leistung zuzuordnenden Kosten, die hier im Wesentlichen in den Kosten der Beauftragung der operativen Entsorger und denen des Betriebes der Wertstoffhöfe bestehen, auch Gemeinkosten, die nur indirekt der Leistungserbringung zugeordnet werden können. Dabei machen die geltend gemachten Kostenanteile der Altpapiersammlung durch die beauftragten operativen Entsorger mit XXX.XXX,XX EUR von den Gesamtkosten (vor Steuer) von X.XXX.XXX,XX EUR im Gebiet Untertaunus rund 54 % der Sammlungsgesamtkosten und im Kreisteil Rheingau mit XXX.XXX,XX EUR von XXX.XXX,XX EUR 64% der Gesamtkosten aus. Daneben werden Kosten des Änderungsdienstes, der Wertstoffhöfe, des Personals, der Ausschreibungen für PPK-Abfallsammelbehälter, ein Verwaltungskostenanteil, weitere laufende betriebliche Aufwendungen und kalkulatorische Zinsen geltend gemacht.
Rechnet ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger mit einem beauftragten operativen Entsorger wie vorliegend ausschließlich anhand einer nach Masse bestimmten Regelung ab, erweist sich eine Umlage der so entstehenden Kosten ausschließlich nach einem auf dem Verpackungs-Nichtverpackungsverhältnis im Sammelbehälter vor Verpressung bemessenen und deutlich höheren Volumenfaktor als nicht verhältnismäßig und daher mit dem Äquivalenzprinzip und zugleich dem Verbot der Kostenüberdeckung nicht mehr vereinbar. Eine dahingehende Ausübung des Wahlrechts hinsichtlich der Kostenverteilung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist fehlerhaft, da sie die berechtigten Interessen der Systembetreiber nicht hinreichend berücksichtigt.
So liegt der Fall hier.
Zwar sind grundsätzlich auch die Kosten der Drittbeauftragung eines operativen Entsorgers bei der Bestimmung des Mitbenutzungsentgelts entgegen der im Klageverfahren vertretenen Auffassung einiger der Beklagten ansatzfähig. Der Gesetzgeber hat in der Begründung zum Verpackungsgesetz (BT-Drucks. 18/11274, S. 112) ausdrücklich die Einbeziehung von Kosten, die durch die Vergabe der Sammelleistung an ein externes Entsorgungsunternehmen entstehen, erwähnt.
Die Kläger haben jedoch vorgetragen, dass hier eine Abrechnung mit dem drittbeauftragten operativen Entsorger allein nach Masse der von diesem entsorgten PPK-Abfälle erfolgt. Dabei fällt nicht etwa ein Grundbetrag an, der um eine massespezifische Mengenabrechnung ergänzt und erhöht wird, vielmehr sei ein „Preis pro Tonne“ vereinbart, der die erbrachte Dienstleistung vollumfänglich finanziere.
Bis zur Aufkündigung der Erlaubnis zum Abschluss separater Mitentsorgungsverträge durch die Kläger in ihren Entsorgungsverträgen mit den operativen Entsorgern, die eine Aufkündigung der entsprechenden Entsorgungsverträge mit den Beklagten zu 1) bis 8) zur Folge hatte, kamen die Systeme vorliegend ihrer Entsorgungsverantwortung im PPK-Bereich im Rahmen einer eigenständigen Drittbeauftragung nach. Auch deren Verträge mit den operativen Entsorgern waren laut den Angaben in der mündlichen Verhandlung nach der gleichen Berechnungsmethode ausgestaltet.
Einen sachlichen Grund für den vorgenommenen Wechsel von einer massebasierten Abrechnung zwischen Klägern und operativem Entsorger hin zu einer Abrechnung nach Volumenanteilen zwischen Klägern und Beklagten sieht die Kammer nicht. Vielmehr stellt der Wechsel im Ergebnis eine Verletzung der Gebührenbemessungsgrundsätze des § 9 BGebG, insbesondere des Äquivalenzprinzips, in einer Intensität dar, welche die gebotene Orientierung an diesen gänzlich vermissen lässt.
Teil der Gebührenbemessungsgrundsätze ist der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der seine gebührenrechtliche Ausprägung durch das Äquivalenzprinzip erhält. Dieses besagt, dass eine Gebühr – bezogen auf den gesetzlich bestimmten Zweck – nicht in einem groben Missverhältnis zu der vom Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf (grundlegend BVerwG, Urteil vom 14.04.1967, IV C 179.65, Rn. 20 m. w. N., juris; zu den Gebührenbemessungsgrundsätzen auch: Schlabach, NVwZ 2013,1443 (1447)). Danach sind Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Es ist daher erforderlich, dass zwischen einer Leistung, hier der Mitentsorgung der PPK-Verpackungsabfälle durch die Kläger, und der Gegenleistung, dem zwischen den Beteiligten auszuhandelnden Entgelt, kein Verhältnis bestehen darf, das dazu führt, dass die Maßnahme der Verwaltung negative Auswirkungen auf den Einzelnen hat, die außer Verhältnis zum mit der Maßnahme beabsichtigten Erfolg stehen. Bei der Bemessung darf nach § 9 Abs. 3 Halbsatz 2 BGebG die Höhe der Gebühr kein wesentliches Hindernis für die Inanspruchnahme der Leistung durch den Gebührenschuldner darstellen, insbesondere wenn dieser zur Inanspruchnahme verpflichtet werden kann.
Eine Gebühr, entsprechend hier das angemessene Entgelt, muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwands beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Das Äquivalenzprinzip verbietet die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz (oder teilweise) zu decken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, 6 C 6.02, Rn. 18, juris).
Dabei sind einerseits das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und finanzieller Gegenleistung (innere Äquivalenz) und andererseits das Verhältnis zwischen der finanziellen Gegenleistung und der wirtschaftlichen Bedeutung und dem sonstigen Nutzen der Leistung (äußere Äquivalenz) zu beachten.
Offenbleiben kann vorliegend, welche Anforderungen bei der Prüfung der inneren Äquivalenz im Falle einer Drittbeauftragung beachtet werden müssen, insbesondere auf welche Verwaltungskostenanteile für die innere Äquivalenz abzustellen wäre. Hinsichtlich des Entgeltanteils, der für die Sammlung der PPK-Abfälle durch die operativen Entsorger von den Klägern geltend gemacht wird, erweist sich nämlich jedenfalls die äußere Äquivalenz als signifikant gestört, da der wirtschaftliche Wert der erbrachten Leistung mit der dafür geforderten Gegenleistung vorliegend signifikant außer Verhältnis steht.
Zur Feststellung eines auffälligen Leistungsmissverhältnisses ist insbesondere eine Betrachtung des objektiven Wertes einer Leistung zu veranschlagen. Anhaltspunkte für diesen kann insbesondere der Marktwert liefern, zu dem eine Leistung eingekauft werden kann. Vorliegend erübrigt sich aus Sicht der Kammer die Ermittlung eines typischen Marktwertes. Denn nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten ist anzunehmen, dass es sich bei den entstandenen Kosten der Drittbeauftragung durch die Kläger um marktübliche Kosten handelt. Auch wenn die Beklagten die alleinige Ausschreibung und Vergabe der Leistung durch die Kläger ohne Abstimmung bemängeln, so machen sie jedoch nicht konkret geltend, dass es sich bei den abgeschlossenen Verträgen um eine besonders ungünstige Vertragsgestaltung zu marktunangemessenen Kosten handeln würde. Dem steht auch nicht entgegen, dass es einzelnen Beklagten aufgrund ihrer jeweiligen Wirtschaftsmacht in der Vergangenheit gelungen war, für sich noch bessere Konditionen, als sie nunmehr die Kläger mit den operativen Entsorgern ausgehandelt haben, zu erzielen, da der typische wirtschaftliche Wert entscheidend ist.
Bei Anwendung des Äquivalenzprinzips für von einem Träger öffentlicher Gewalt erbrachten Leistungen ist es jedenfalls ausgeschlossen, dass dieser eine Leistung am Markt zu üblichen Preisen einkauft, sie jedoch zu nahezu doppelten „Kosten“ dem Leistungsempfänger wieder in Rechnung stellt. Dies widerspricht nicht nur dem Äquivalenz-, sondern zugleich auch dem Kostendeckungsprinzip, das eine Kostenüberdeckung nur in eingeschränktem Umfang zulässt.
So stellt sich für die Kammer der vorliegende Fall jedoch dar.
Der auf die Beklagten entfallende Masseanteil von rund 33,5% der Gesamtmenge, für dessen Sammlung durch die Kläger ein entsprechender Anteil an Entgelt an den operativen Entsorger geleistet wird, wird den Beklagten mit einem Anteil von ca. 65 % der an die Entsorger geleisteten Entgelte in Rechnung gestellt. Der Wert der tatsächlich durch den operativen Entsorger erbrachten Sammelleistung für PPK-Abfälle ist damit um nahezu die Hälfte geringer als die durch die Kläger hierfür geforderte Gegenleistung. Mithin wird durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die von ihnen eingekaufte Leistung des Dritten mit dem Faktor 1,94 „weiterverkauft“. Eigene Kosten der Kläger, die diese für die erbrachte Leistung zusätzlich zum Ansatz bringen, sind dabei noch nicht einmal mit eingerechnet. Unter Berücksichtigung der verschiedenen Studien und Sortieranalysen, die in das Verfahren eingebracht wurden, stellt sich die Situation nicht maßgeblich anders, insbesondere nicht besser, dar. So ergeben sich unter Berücksichtigung der jeweiligen Volumen- und Masseprozentangaben Preiserhöhungs- bzw. Preisweitergabe-Faktoren von 2,3 (Y-Tool), 2,03 (Z), 2,71 (AA xxx) und 2,21 (AA xxx).
Aus Sicht der Kammer besteht in diesem Teilaspekt ein besonders grobes Missverhältnis zwischen dem wirtschaftlichen Wert der erbrachten Leistung und der geforderten finanziellen Kompensation, das auch auf die Gesamtmitbenutzungsentgelte als noch auffälliges Missverhältnis durchschlägt. Im Zivilrecht hat sich im Rahmen der Prüfung von Verträgen der Grundsatz durchgesetzt, dass das Doppelte bzw. die Hälfte des Wertes der Gegenleistung als Indiz für eine zur Sittenwidrigkeit führende Äquivalenzstörung anzusehen ist (MüKoBGB/Armbrüster, 10. Aufl. 2025, BGB § 138 Rn. 212, beck-online m. w. N. aus der Rspr.). Entsprechendes muss nach Auffassung der Kammer auch hier gelten.
Das Gebührenrecht gebietet insbesondere auch keine freie Ausübung des Wahlrechts zur Maximierung der Einnahmen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (in diese Richtung – ohne nähere Begründung – wohl Hartwig, in: Flanderka/Stroetmann/Hartwig, VerpackG, § 22, S. 217). Das Kostendeckungsprinzip strebt insoweit nicht eine Gewinnmaximierung, sondern lediglich eine das Ziel der Abgabe aufrechterhaltende, dem wirtschaftlichen Wert angemessene und die entstandenen Kosten abdeckende Bemessung von Gegenleistungen für hoheitliches Handeln an. Eine Gewinnmaximierung zu Gunsten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger würde zudem dem im Verpackungsgesetz grundlegenden Ziel eines Interessenausgleichs widersprechen.
Zur Überzeugung der Kammer führt die Äquivalenzstörung durch die getroffene Volumenanteilswahl auch zu einer die Gebührenberechnungsgrundlagen verletzenden Störung beim Mitbenutzungsentgelt insgesamt, da die Entgelte für die Beauftragung der operativen Entsorger wie dargestellt 54 % bzw. 64 % der Gesamtsammlungskosten ausmachen.
Dies begründet sich darin, dass in der Fallkonstellation – wie sie hier vorliegt – eine Ausübung des Wahlrechts in der vorliegenden pauschalen Form einer reinen Volumenanteils-Umlage unverhältnismäßig ist und diese das Kooperationsprinzip verletzende Unverhältnismäßigkeit der gesamten Entgelthöhe aufgrund des erheblichen Anteiles, den dieses daran hat, einen Makel anhaften lässt. Die auf Zustimmung zu einer solchen Entgeltregelung gerichtete Willenserklärung ist auf einen in der Sache unangemessenen und den Grundsätzen der Gebührenbemessung widersprechenden Inhalt gerichtet.
Das gesetzgeberische Ziel, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zum Schutz der von ihnen aufgebauten und betriebenen Entsorgungsstrukturen für PPK-Abfälle vor Parallelstrukturen der Systeme durch ein Wahlrecht zwischen Masse- und Volumenanteilen eine dynamische und sachgerechte Abrechnung zu ermöglichen, wobei auch Mischformen möglich sind, rechtfertigt die vorliegend gewählte Abrechnungsmethode nicht. Der mit dem Kooperationsprinzip das Verpackungsgesetz durchdringende Grundsatz der Wahrung der beiderseitigen Interessen bei der Abstimmung der Sammelsysteme aufeinander dient nicht zuletzt der Umsetzung des Zweckes des Verpackungsgesetzes. Nur wenn Systeme und öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kooperativ zusammenwirken, ist das Gesamtkonstrukt funktionsfähig, das durch das Verpackungsgesetz zur Vermeidung der Auswirkungen von Verpackungsabfällen auf die Umwelt und für die Gewinnung von Wertstoffen für ein hochwertiges Recycling (§ 1 Abs. 1 und 2 VerpackG) geschaffen wurde. Bei einer dergestalt einseitig belastenden Ausgestaltung von Mitbenutzungsentgelten kommt das Kooperationsprinzip und damit der Zweck des Gesetzes nicht hinreichend zur Geltung.
Die klägerseits vorgetragene europarechtliche Notwendigkeit einer Abrechnung nach Volumenanteil zur Vermeidung von Wettbewerbsnachteilen im europäischen Binnenmarkt vermag die Kammer auch unter Berücksichtigung der Ausführungen von Frenz im vorgelegten Gutachten „Mitbenutzungsentgelt für kommunale PPK-Sammlung – nur behälter oder auch fahrzeugbezogen?“ (Anlage K 12, S. 15 ff.) nicht im Ansatz nachzuvollziehen. Eine europäische Vorgabe zur Abrechnung nach Volumen ist nicht zu erkennen. Vielmehr stellt sich eine massebezogene Abrechnung in der Praxis als üblich dar.
Ausgehend hiervon haben die Kläger das ihnen hinsichtlich der Auswahl der Berechnungsmodalitäten obliegende Ermessen nicht, jedenfalls aber nicht korrekt ausgeübt.
Die Kläger haben im Rahmen der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass sie der Auffassung sind, das Wahlrecht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger berechtige sie, losgelöst von den Gebührenbemessungsgrundsätzen des § 9 BGebG frei eine der in der Norm genannten Abrechnungsmethoden zu wählen. Dabei hätten sie sich vorliegend für eine Abrechnung rein nach Volumenfaktor entschieden.
Für das Gericht stellt sich vor dem Hintergrund dieser Ausführungen die Ausübung des Ermessens der Kläger, wie es für jedes nicht gebundene Verwaltungshandeln Maxime ist (in entsprechender Anwendung der Grundsätze des § 40 VwVfG) als fehlerhaft dar. Es kann dabei offenbleiben, ob ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs oder des Ermessensfehlgebrauchs vorliegt. Die Kläger haben die Grundsätze des Gebührenrechts nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung bei der Wahl zwischen Masse- und Volumenfaktor jedenfalls in gesetzeswidriger Weise nicht als relevanten Maßstab eingestuft, mithin sich dabei auch nicht am Äquivalenzprinzip orientiert. Zwar haben sie in der Klageschrift und früheren Klagebegründungen noch vorgetragen, sie hätten verschiedene Berechnungsmethoden abgewogen und sich dann letztlich für eine rein auf dem Volumenanteil basierende Berechnungsmethode entschieden. Es lassen sich den vorgelegten Behördenvorgängen aber keine maßgeblichen Erwägungen hierzu entnehmen, die eine Nachvollziehbarkeit der getroffenen Auswahlentscheidung ermöglichen. Vielmehr ergibt sich aus der oben bereits erwähnten E-Mail aus der Abstimmungsphase, dass bereits damals eine „Umstellung auf die Abrechnung Vol. %“ verlangt und angestrebt war, ohne dass eine Erörterung von Alternativen dokumentiert wäre. Eine Rücksichtnahme auf die Interessen der Beklagten oder ein ernsthaftes Bemühen um einen Interessenausgleich – zumal in Abstimmung mit den Beklagten – vermag die Kammer in der getroffenen Auswahlentscheidung jedenfalls nicht zu erkennen.
d. Die eingeklagte Willenserklärung ist aufgrund des festgestellten Missverhältnisses zwischen wirtschaftlichem Wert der Sammlungsleistung und dem dafür verlangten Mitbenutzungsentgelt auch mit den allgemein für öffentlich-rechtliche Verträge geltenden Angemessenheitsmaßstäben unvereinbar. Der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger muss auch unabhängig von der vorzunehmenden Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen des § 9 BGebG bei Ausübung seines Wahlrechts den allgemeinen Angemessenheitsmaßstab einhalten. Aufgrund der dargelegten Äquivalenzstörung ist auch dieser vorliegend verletzt. Die Forderung der Kläger ist jedenfalls insoweit unangemessen und daher für die Beklagten im Vertragswege unannehmbar (ähnlich u.a. zu einem Volumenanteil wertend OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14.07.2011, 20 A 2467/08, Rn. 58, juris).
e. Der Anspruch auf Abschluss der eingeklagten Willenserklärung scheitert darüber hinaus auch daran, dass die Beteiligten im Fall der Abgabe der eingeklagten Willenserklärung und des damit verbundenen Abschlusses einer entsprechenden Abstimmungsvereinbarung lediglich eine Regelung bzgl. der Zahlung eines angemessenen Entgeltes und nicht gleichzeitig eine Einigung über die Frage einer gemeinsamen Entsorgung der PPK-Abfälle treffen würden. Für den Fall, dass die Beteiligten bei einer Einigung die gemeinsame Verwertung vereinbaren würden, müsste nach § 22 Abs. 4 Satz 6 VerpackG auch der Bemessungsfaktor des Marktwertes der Verpackungs- und Nichtverpackungsabfälle beim Mitbenutzungsentgelt Berücksichtigung finden. In der eingeklagten Willenserklärung hingegen ist dieser Teilaspekt überhaupt nicht geregelt, so dass es sich auch vor diesem Hintergrund nicht um die einzig angemessene Lösung handeln kann. Die insoweit vom Gesetzgeber vorgesehene Einheitlichkeit der Abstimmungsvereinbarung in jedem Abfallsegment setzt indes eine gleichzeitige Einigung auch über die Verwertung voraus, die Auswirkungen auf das Mitbenutzungsentgelt hat.
f. Da der Anspruch bereits aus anderen Gründen scheitert, bedarf es vorliegend keiner Entscheidung und Bewertung mehr, ob die vorgelegten Kostenkalkulationen im Hinblick auf die ansatzfähigen Kosten den Anforderungen einer Orientierung an den Gebührenbemessungsgrundsätzen genügen, insbesondere ob sie vollständig, nachvollziehbar und betriebswirtschaftlich hinreichend korrekt sind. Ebenfalls ist nicht mehr zu entscheiden, ob Kostenpositionen enthalten sind, die einer Umlage nicht zugänglich sind, wie dies beispielsweise für nach § 22 Abs. 9 VerpackG abzurechnende Kosten von Informationsarbeiten gelten würde, die offensichtlich keine Sammlungskosten sind. Zuletzt bedarf im vorliegenden Fall die von den Beteiligten diskutierte Frage, ob bei der Anwendung eines Volumenfaktors das Volumen vor oder nach Verpressung der Abfälle im Sammelfahrzeug zwingend maßgeblich zu sein hat, keiner Entscheidung durch das Gericht.
II. Die Beklagten sind im Rahmen der Abstimmung auch nicht zur Hinnahme einer Regelung verpflichtet, die zum Gegenstand hat, dass die Sammelstruktur der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rheingau-Taunus-Kreis gegen Entrichtung eines Entgelts für die Sammlung der PPK-Verpackungsabfälle ab dem 01.01.2019 bzw. dem Zeitpunkt ihrer Systemgenehmigung, soweit dieser später liegt, mitzubenutzen, wobei das Entgelt auf Grundlage der PPK-Abfall-Gesamterfassungskosten, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Einzel- und Gemeinkosten ansatzfähig sind, und des Volumenanteils der Verpackungsabfälle vor Verpressung im Sammelfahrzeug berechnet wird. Ein Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO diesen Inhalts besteht im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung dieses Gerichts (vgl. zum Zeitpunkt BVerwG, Urteil vom 23.08.2007, 7 C 2/07, Rn. 19, juris) zwischen den Klägern und den Beklagten nicht.
Das zwischen den Beteiligten bestehende Rechtsverhältnis, welches aus dem Abstimmungsgebot des § 22 Abs. 4, Abs. 1 VerpackG resultiert, umfasst zwar – wie unter I. bereits dargelegt – grundsätzlich eine Pflicht zur Abstimmung. Den von den Klägern vorgesehenen Inhalt, wonach das Entgelt insgesamt auf Grundlage des Volumenanteils der Verpackungsabfälle vor Verpressung im Sammelfahrzeug berechnet werden soll, sieht die Norm hingegen aufgrund ihrer Bezugnahme auf § 9 Bundesgebührengesetz und der Verpflichtung der Beteiligten zur Orientierung an diesen sowie der allgemeinen Angemessenheitsanforderung nach Überzeugung des Gerichts im vorliegenden Fall nicht vor.
Auch hinsichtlich des ersten Hilfsantrages muss der zur Feststellung begehrte Inhalt der Willenserklärung entsprechend der Formulierung des Antrages insgesamt beurteilt werden. Dies entspricht auch dem ausdrücklichen Begehren der Kläger, § 88 VwGO. Eine Feststellung lediglich von einzelnen Teilen des beantragten Inhaltes der Vereinbarung begehren die Kläger, wie sie in der mündlichen Verhandlung nochmals ausgeführt haben, nicht.
Gegenstand der hiesigen Feststellungsklage ist dabei das konkrete Rechtsverhältnis, wie es zwischen den Klägern und Beklagten besteht, so dass die hier vorliegende Fallkonstellation maßgeblich und das Gericht nicht dazu berufen ist, alternative Fallgestaltungen zu beurteilen, insbesondere, ob es andere Fälle gibt, in denen etwa bei Entsorgung allein durch eigene Einrichtungen eine pauschale Wahl eines Volumenfaktors zu angemessenen Ergebnissen führt. Dies gilt auch, soweit die Kläger geäußert haben, dass es ihnen maßgeblich auf die Frage ankomme, ob eine Ausübung des Wahlrechts nach § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG durch umfassende Wahl des Volumenanteils möglich ist.
Die vorliegende Feststellungsklage ist zwar auf eine grundsätzlich ausurteilbare Feststellung gerichtet, nämlich auf die Verpflichtung zur „Hinnahme einer Regelung im Rahmen der Abstimmung“ (so auch Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22 Rn. 127). Im Erfolgsfalle würde dies die Feststellung der Pflicht zur Abgabe einer Willenserklärung zu einer Abstimmungsvereinbarung mit den genannten Inhaltsvorgaben bedeuten.
Die Regelung der Mitbenutzung einer Sammelstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zwischen Systemen und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger hat nach § 22 Abs. 4 VerpackG zudem zwingend „im Rahmen der Abstimmung“ zu erfolgen, so dass eine Abstimmungsvereinbarung, wie bereits oben ausgeführt, zwischen den Beteiligten zu schließen ist. Die Parteien stehen sich im Sinne des Kooperationsprinzips, das dem Verpackungsgesetz zugrunde liegt, grundsätzlich auf gleichgeordneter Ebene gegenüber, wobei die Systembetreiber für ihre Systemgenehmigung vom erfolgreichen Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung abhängig sind (§ 18 VerpackG). Dabei führt die Pflicht zur Abstimmung schon vor deren Zustandekommen zu einem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten, das die wechselseitige Rücksichtnahme auf die jeweiligen Interessen und das ernsthafte Bemühen um einen angemessenen Interessenausgleich erfordert. Zu Herleitung und Umfang des Anspruchs nimmt das Gericht Bezug auf obige Ausführungen (vgl. B.I.2.).
Dies zugrunde gelegt besteht in diesem Fall jedoch keine Verpflichtung zur Hinnahme einer Regelung des genannten Inhalts.
Aufgrund der Beauftragung eines operativen Entsorgers, mit dem eine Entgeltvereinbarung geschlossen wurde, die ausschließlich auf einer massebasierten Abrechnungsmethode beruht, ist aus den bereits oben unter B.I.2.c. ausgeführten Gründen eine Äquivalenzstörung in Form eines auffälligen Missverhältnisses des Benutzungsentgelts zum Marktwert der erbrachten Sammelleistung gegeben. Dies gilt jedenfalls dann, wenn das Wahlrecht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wie hier pauschal und nicht weiter differenzierend zu Gunsten eines Volumenfaktors ausgeübt wird, der sich nach der Mengenverteilung des Sammelgemischs in den Sammelbehältern vor Verpressung im Sammelfahrzeug bemisst, die Volumen- und Masseanteile eine auffällige Diskrepanz aufweisen und zugleich der Anteil der Entgelte des Drittbeauftragten wie vorliegend eine erhebliche Kostenposition in den ermittelten Gesamtkosten darstellen. Ein ungebundenes Wahlrecht zu Gunsten eines Volumenfaktors, das sich nicht an den Gebührenbemessungsgrundsätzen des § 9 BGebG zu orientieren hat, kann das Gericht dem § 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG, wie bereits ausgeführt, nicht entnehmen. Diese Faktoren führen nach Auffassung des Gerichts dazu, dass in einer Fallkonstellation wie der vorliegenden eine Kostenaufteilung allein nach Volumenanteil stets zu nicht hinreichend an den Gebührenbemessungsgrundsätzen orientierten Mitbenutzungsentgelten führt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Berechnungsgrundlagen für das Entgelt im Übrigen korrekt ermittelt und angesetzt wurden. Letzteres bedarf daher vorliegend keiner Prüfung durch das Gericht.
III. Die im Wege des zweiten Hilfsantrages gegen die Kläger zu 1) bis 3), 5), 6) und 8) geltend gemachten Ansprüche auf Zahlung der genannten Beträge bestehen ebenfalls nicht. Ein unmittelbarer Anspruch auf Zahlung von Mitbenutzungsentgelten ist vom Norminhalt des § 22 Abs. 4 VerpackG nicht umfasst. Auch sonst ist keine Anspruchsgrundlage hierfür ersichtlich.
Als Anspruchsgrundlage wird von den Klägern § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.03.2015 zur Vorgängerregelung der Verpackungsverordnung (7 C 17/12, juris) herangezogen. Zwar hatte das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung ausgeführt, es handele sich bei dem in § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV geregelten Anspruch auf Mitbenutzung um einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch. Soweit die Kläger meinen, das Bundesverwaltungsgericht habe ein einseitiges Vorgehen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Wege eines Mitbenutzungsverhältnisses nur an der Bestimmtheit der damaligen Norm scheitern lassen und diese Unbestimmtheit sei nunmehr durch den Gesetzgeber beseitigt worden, verkennen sie die zentralen Änderungen, die das Verpackungsrecht durch den Erlass des Verpackungsgesetztes erfahren hat. Inhalt und Reichweite des § 22 Abs. 4 VerpackG sehen nur noch einen Anspruch „im Rahmen der Abstimmung“, mithin im Rahmen einer vertraglichen Regelung in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag, vor. Für eine neben der Abstimmung bestehende Mitbenutzungsverpflichtung gegen (einseitig bestimmte oder bestimmbare) Entgeltzahlung verbleibt daher kein Raum mehr, zumal der Gesetzgeber, indem er die Parteien lediglich zur „Orientierung“ an den Grundsätzen des § 9 BGebG und nicht zur Anwendung dieser verpflichtet hat, für den behaupteten Anspruch auch keine hinreichende Bestimmtheit geschaffen hat (so auch kritisch Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, VerpackG, § 22, Rn. 133; dies befürchtend und daher zur vertraglichen Vereinbarung eines direkt auf § 9 BGebG basierenden Zahlungsanspruchs im Fall der Nichteinigung ratend: Hartwig, in: Rehm, VerpackG, 5. Auflage, § 22, S. 217). Zudem hat das Bundesverwaltungsgericht bereits zur Vor-Vorgängerregelung (§ 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998) und zur Vorgängerregelung des § 22 Abs. 4 VerpackG (§ 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV 2008) entschieden, dass ein unmittelbarer Zahlungsanspruch nicht auf die von diesen Normen vorgesehene Rechtsfolge zielt (BVerwG, Beschluss vom 07.03.2016, 7 B 45/15, Rn. 8, juris und Urteil vom 26.03.2015, 7 C 17.12, Rn. 17, juris). Das Gericht teilt diese Auffassung und sieht auch in § 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG keine Anknüpfungspunkte für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch außerhalb von Abstimmungsvereinbarungen. Insoweit hat der Gesetzgeber durch die eingeschränkte Formenwahl nach Auffassung der Kammer nunmehr hinreichende Klarheit geschaffen.
Ein unmittelbarer Zahlungsanspruch ist auch nicht aus Gründen des effektiven Rechtschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz geboten, da die Kläger entgegen ihrer Rechtsauffassung nicht schutzlos gestellt sind. Vielmehr ist für den Fall, dass sie tatsächlich ein (auch-)fremdes Geschäft besorgen, ein Aufwendungsersatzanspruch im Rahmen der Geschäftsführung ohne Auftrag vor den ordentlichen Gerichten unzweifelhaft einklagbar.
Nach alldem ist die Klage, soweit sie noch rechtshängig ist, vollumfänglich abzuweisen.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit die Klage abgewiesen wurde. Die Verteilung der Kosten auf die verschiedenen Kläger im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang ergibt sich dabei aus dem Verhältnis der jeweiligen für das Jahr 2019 geltend gemachten finanziellen Interessen zueinander. Soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, ist unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden (§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Da die Klage auch insoweit im Zeitpunkt der jeweiligen erledigenden Ereignisse aus den ausgeführten Gründen voraussichtlich erfolglos geblieben wäre, entspricht es billigem Ermessen auch deren Kosten den Klägern, je anteilig, aufzuerlegen. Die außergerichtlichen Kosten der Beklagten zu 10) und 12) aus der Zeit als sie die Beigeladenen zu 1) und 2) waren, sind nicht nach § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, da sie zu dieser Zeit keine Anträge gestellt und sich daher keinem Kostenrisiko ausgesetzt hatten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO i. V. m. 708, 709 ZPO.
Die Berufung ist nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO i. V. m. 708, 709 ZPO
§ 22 VerpackG
§ 9 BGebG
§ 88 VwGO
§ 194 BGB
§ 18 VerpackG
§ 62 VwVfG
§ 40 VwVfG
§ 3 Abs. 16 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 2 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Halbsatz 1 VerpackG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 5 VerpackG
§ 22 Abs. 4 VerpackG
§ 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV
§ 22 Abs. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 5 Halbsatz 1 VerpackG
§ 2 Abs 2 AGebV
§ 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Nr. 1 VwGO
§ 22 Abs. 4, Abs. 1 VerpackG
§ 6 Abs. 4 VerpackV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 HAKrWG
§ 1 Abs. 3 HAKrWG
§ 25 Abs. 1 KGG
§ 5 Abs. 1 KGG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 KGG
§ 23 Abs. 3 VerpackG
§ 23 Abs. 3 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 4 i. V. m. Abs. 7 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 7 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 5 bis 8 VerpackG
§ 22 Abs. 3 VerpackG
§ 315 Abs. 3 Satz 2 BGB
§ 22 Abs. 9 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 4 bis 6 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 4 VerpackG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BGebG
§ 9 Abs. 3 BGebG
§ 22 Abs. 9 Satz 2 VerpackG
§ 22 Abs. 4 Satz 6 VerpackG
§ 9 Abs. 3 Halbsatz 2 BGebG
§ 1 Abs. 1 und 2 VerpackG
§ 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 des Eigenbetriebsgesetzes
§ 9 des Bundesgebührengesetzes
Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013,1443
4 K 423/20
4 K 424/20
4 K 425/20
4 K 426/20
4 K 427/20
4 K 428/20
4 K 429/20
4 K 430/20
7 C 17.12
15 U 83/21
10 S 2554/10
2 K 639/09
7 B 8/17
8 C 19/09
20 A 2467/08
7 C 17/12
8 C 23/96
5 TG 386/85
17 L 3190/04
IV C 179.65
6 C 6.02
7 C 2/07
7 B 45/15