Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-22, Aktenzeichen 17 L 745/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0722.17L745.09.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 17 K 3351/09 wird angeordnet.
2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 14.000,--Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks T 8/T1 Straße 49, G1, Flur 93, Flurstück 125 (ehemals 117) in X.
Auf dem Grundstück betrieb die insolvente Fa. I eine Schleiferei und Härterei. Bei Bodenuntersuchungen wurden auf dem Gelände hohe Chrom-, Blei-, Arsen- und Mineralölkohlenwasserstoffe nachgewiesen.
Mit Ordnungsverfügung vom 4. Juni 2007 nahm der Antragsgegner die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin, die Fa. T2 GmbH, auf vollständige Beseitigung der im südwestlichen Teil des Grundstücks vorgefundenen Schadstoffbelastungen durch Abtrag des belasteten Bodens in Anspruch. In Ziffer 1, Satz 3 der Verfügung heißt es weiter: "Die betreffende Grundstücksfläche ist in dem dieser Ordnungsverfügung beiliegenden Lageplan rot schraffiert gekennzeichnet." Mit Ziffer 2 der Verfügung wurde der Fa. T2 GmbH ferner aufgegeben, für die Durchführung der Beseitigung der Schadstoffbelastungen einen Sachverständigen zu beauftragen. Unter Ziffer 3 der Verfügung gab der Antragsteller der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin auf, den entstehenden Bodenaushub einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen. Gleichzeitig wurde ein Zwangsgeld angedroht.
Hiergegen legte die T2 GmbH Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 9. Juli 2008, zugestellt am 18. Juli 2008, zurückgewiesen wurde.
Die T2 GmbH verkaufte das Grundstück an die Antragstellerin. Diese wurde am 18. Juli 2008 als Eigentümerin in das Grundbuch eingetragen.
Unter dem 2. Februar 2009 bat der Antragsgegner die Antragstellerin um Mitteilung, wann sie mit der Sanierung beginnen werde. Eine Kopie der Ordnungsverfügung habe er dem Schreiben als Anlage beigelegt.
Als die Antragstellerin hierauf nicht reagierte, drohte der Antragsgegner der Antragstellerin mit Bescheid vom 30. März 2009 für den Fall, dass diese den unter Punkt 1. bis 3. der Ordnungsverfügung vom 4. Juli 2007 aufgeführten Anordungen nicht innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Verfügung nachkomme, ein Zwangsgeld hinsichtlich der Forderung zu 1. in Höhe von 50.000,--Euro und hinsichtlich der Forderungen zu 2. und 3. in Höhe von je 3.000,--Euro an. Eine Kopie der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 2007 war beigelegt. Ausweislich der in den Akten befindlichen Postzustellungsurkunde wurde der Bescheid der Antragstellerin am 9. April 2009 zugestellt. Auf dem Umschlag über die förmliche Zustellung ist der 14. April 2009 als Zustellungsdatum eingetragen.
Am 14. Mai 2009 erhob die Antragstellerin Klage und stellte einen einstweiligen Rechtsschutzantrag. Sie macht geltend: Die Ordnungsverfügung vom 4. Juni 2007 liege ihr nicht vor, so dass sie nicht in der Lage gewesen sei zu antworten. Sie beantrage daher die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Eine Bereinigung der Parzelle sei nur im Rahmen der Nutzungskonzeption der Gesamtfläche darstellbar und zu finanzieren. Die Zwangsvollstreckung stelle eine nicht gerechtfertigte Härte für sie dar. Hinsichtlich der Versäumung der Klagefrist sei ihr Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung der Klage 17 K 3351/09 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Antrag sei bereits mangels Einhaltung der Rechtsmittelfrist der Klage zurückzuweisen. Die bestandskräftig gewordene Ordnungsverfügung entfalte Bindungswirkung auch für die Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Rechtsstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der gemäß §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 5 VwGO i.V.m. § 8 AGVwGO zulässige Antrag ist begründet.
Dem privaten Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung der Klage ist bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO vom Gericht vorzunehmenden Abwägung gegenüber dem Vollzugsinteresse des Antragsgegners der Vorrang zu geben, weil sich die Zwangsgeldandrohung nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig und die Klage hiergegen als erfolgversprechend erweist.
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage scheidet nicht deswegen aus, weil die Klagefrist versäumt ist. Der angefochtene Bescheid vom 30. März 2009 dürfte der Antragstellerin durch Einlegen in den Briefkasten am 9. April 2009 zugestellt worden sein. Für die Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde gelten gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 LZG die §§ 177 bis 182 ZPO entsprechend. Zum Nachweis der – hier nach § 180 ZPO erfolgten - Zustellung ist gemäß § 182 Abs. 1 Satz 1 ZPO eine Urkunde auf dem hierfür vorgesehenen Formular anzufertigen. Ausweislich dieser Postzustellungsurkunde ist der Bescheid am 9. April 2009 zugestellt worden. Es kann dahinstehen, ob das auf dem Umschlag angegebene, davon abweichende Zustellungsdatum (14. April 2009) die Unrichtigkeit des auf der Postzustellungsurkunde vermerkten Zustellungstags beweist (vgl. § 418 Abs. 2 ZPO). Dagegen spricht der "Ab-Vermerk" des Antragsgegners vom 2. April 2009. Selbst wenn die einmonatige Klagefrist gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO bei einer Zustellung am 9. April 2009 am Montag, den 11. Mai 2009 abgelaufen sein sollte mit der Folge, dass die am 14. Mai 2009 erhobene Klage verfristet ist, so ist der Antragstellerin jedenfalls Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Da sie aufgrund des auf dem Umschlag handschriftlich vermerkten Datums davon ausgehen durfte, dass der Bescheid erst am 14. April 2009 zugestellt worden war, war sie ohne Verschulden verhindert, die Klagefrist einzuhalten. Zwischen dem 9. April 2009 (Gründonnerstag) und Dienstag, dem 14. April 2009 lagen die arbeitsfreien Osterfeiertage, so dass der Antragstellerin die (mögliche) Fehlerhaftigkeit des auf dem Umschlag vermerkten Datums auch nicht auffallen musste. Den Wiedereinsetzungsantrag hat die Antragstellerin auch rechtzeitig bereits 2 Tage nach dem gerichtlichen Schreiben gestellt, mit dem sie auf das Fristversäumnis hingewiesen worden war (§ 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
An der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides über die Androhung eines Zwangsgeldes bestehen durchgreifende Zweifel.
Ein Vorgehen des Antragsgegners im Wege des Verwaltungszwangs gemäß §§ 55 ff VwVG scheidet allerdings entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht schon deshalb aus, weil die zugrunde liegende Ordnungsverfügung nicht an die Antragstellerin, sondern an die T2 GmbH gerichtet war. Auszugehen ist von dem allgemeinen Grundsatz, dass jeder, der durch den Grundverwaltungsakt verpflichtet wird, auch die Erzwingung hinnehmen muss, denn die Erzwingung bei Nichtbefolgung ist das Wesensmerkmal der Verpflichtung. Daraus folgt, dass durch die Grundverfügung zunächst der Adressat verpflichtet wird, an den sie gerichtet ist. Ein Verwaltungsakt kann aber auch gegenüber dem Rechtsnachfolger vollstreckt werden, sofern er objektbezogen ist,
vgl. Engelhardt/App, VwVG - VwZG, 7. Aufl., Vor §§ 6-18, Rz. 9, m.w.N..
Dingliche Verwaltungsakte regeln rechtsverbindlich kraft ihrer Grundstücks- bzw. Anlagenbezogenheit den öffentlich-rechtlichen Status einer Sache, entfalten deshalb jedem (neuen) Eigentümer oder sonstwie an der Sache Berechtigten gegenüber Rechtswirkungen und gehen bei einem Berechtigtenwechsel – sofern dies spezialgesetzlich nicht ausgeschlossen ist – mit der Sache quasi als "Annex"über,
vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 17. Juni 1997 – 14 TG 2673/95 -, NVwZ 1998, 1315 ff.
So liegt der Fall hier. Bei der die Zustandshaftung konkretisierenden bodenschutzrechtlichen Beseitigungsanordnung gemäß § 10 BBodSchG, wie sie Gegenstand der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 2007 ist, handelt es sich, nicht anders als bei einer baurechtlichen oder naturschutzrechtlichen Beseitigunganordnung,
vgl. für baurechtliche Beseitigungsanordnung: BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1971 – IV C 62.66 -, NJW 1971, 1624 ff; für naturschutzrechtliche Beseitigungsanordnung: VGH Mannheim, Beschluss vom 12. März 1991 – 5 S 618/91 -, juris,
um einen objektbezogenen ("dinglichen") Verwaltungsakt, weil er nach dem gesetzlichen Prüfprogramm ohne Ansehen der Person des Verfügungsbefugten nur im Hinblick auf den Zustand des Grundstücks ergeht.
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. § 35 Rz. 259 ff;
Adressatin der Beseitigungsanordnung war ursprünglich die Fa. T2 GmbH. Sie wurde in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin an dem kontaminierten Grundstück als Zustandsstörerin in Anspruch genommen. Die Antragstellerin ist als Erwerberin des Grundstücks Einzelrechtsnachfolgerin der Fa. T2 GmbH. Mit der Veräußerung des Grundstücks ist die Zustandshaftung damit auf die Antragstellerin als neuer Eigentümerin übergegangen.
Dem Übergang der Beseitigungsanordnung auf die Antragstellerin als Einzelrechtsnachfolgerin steht nicht entgegen, dass nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG auch der frühere Eigentümer zur Sanierung verpflichtet ist, wenn er sein Eigentum nach dem 1. März 1999 übertragen hat. In Anspruch genommen wird mit der Ordnungsverfügung der (derzeitige) Eigentümer mit der Folge, dass durch diese Verfügung die Antragstellerin, aber nicht mehr die T2 GmbH verpflichtet wird. Gegen sie kann die Sanierungsverfügung daher nicht vollstreckt werden. Soweit die T2 GmbH als frühere Eigentümerin zu bodenschutzrechlichen Maßnahmen herangezogen werden soll, bedarf es ihr gegenüber eines neuen Bescheids, der entsprechende Ermessenserwägungen zur Störerauswahl nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG enthält.
Unschädlich ist ferner, dass die Ordnungsverfügung vom 4. Juni 2007 der Antragstellerin nicht bekannt gegeben worden ist. Es kann daher dahinstehen, ob sie das Schreiben des Antragsgegners vom 2. Februar 2009, mit dem ihr die Ordnungsverfügung übersandt worden ist, erhalten hat oder nicht. Allerdings spricht einiges für die Kenntnis der Antragstellerin von der Beseitigungsverpflichtung, denn offensichtlich ist der Geschäftsführer der T2 GmbH, Herr L, auch für die Antragstellerin tätig, wie sich aus dem in den Akten befindlichen Bauantrag ergibt. Eine erneute Bekanntgabe des dem Rechtsvorgänger bereits bekannt gegebenen Verwaltungsakts ist, um die Rechtsnachfolge zu begründen, aufgrund des Verwaltungsverfahrensrechts nicht erforderlich,
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. § 41 Rz. 24, m.w.N..
Es genügt, dass der Antragstellerin als ordnungspflichtiger Eigentümerin das Zwangsgeld angedroht worden ist. Die Sanierungsverpflichtung wurde ihr gegenüber dadurch aktualisiert.
Die Voraussetzungen für die Durchführung der Zwangsvollstreckung gemäß §§ 55 Abs.1, 57, 58, 60, 63 VwVG NRW liegen jedoch nicht vor. Zwar ist die Ordnungsverfügung bestandskräftig, weil die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin gegen den Widerspruchsbescheid keine Klage erhoben hat. Die Beseitigungsanordnung ist jedoch nicht vollstreckungsfähig. Sie ist nicht eindeutig bestimmt.
Der Mangel inhaltlicher Bestimmheit eines im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzenden Gebots ist in jedem Stadium des Vollstreckungsverfahrens zu beachten. Eine nicht hinreichend bestimmte Grundverfügung (§ 55 Abs. 1 VwVG NRW) kann nämlich mangels entsprechender Kriterien für die Beurteilung der Erfüllung oder Nichterfüllung der auferlegten Pflicht durch den Betroffenen nicht zwangsweise durchgesetzt werden. Dies gilt auch, wenn die durchzusetzende Verfügung selbst unanfechtbar geworden ist und sich hieran die Verwaltungsvollstreckung gemäß § 55 Abs. 1 1. Alternative VwVG NRW anschließen soll,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Januar 1998 – 10 B 3029/97 -, BRS 60, Nr. 171.
Das Erfordernis inhaltlicher Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes bedeutet, dass die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig sein muss, dass die Beteiligten ihr Verhalten danach ausrichten können. Das notwendige Maß an Konkretisierung im Einzelfall hängt von der Art des Verwaltungsaktes ab. Der Erlass bodenschutzrechtlicher, der Beseitigung schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten dienender Sanierungsanordnungen erfolgt maßgeblich in Anwendung des Ordnungsbehördenrechts. Dessen Besonderheiten und normative Vorgaben prägen deshalb den Maßstab für die Beurteilung eines Verwaltungsaktes in diesem Bereich. Der Erlass einer bodenschutzrechtlichen Ordnungsverfügung erfordert danach sowohl die Bestimmung des mit ihr verfolgten Ziels als auch die Angabe des Mittels durch die Behörde. Im allgemeinen genügt weder allein die Angabe des Ziels noch kann die Ordnungsbehörde die Bestimmung des zur Erreichung des Ziels anzuwendenden Mittels einem Dritten, etwa einem Sachverständigen oder gar dem Adressaten selbst überlassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000.
Diese notwendigen behördlichen Vorgaben fehlen hier. Der angefochtenen Ordnungsverfügung lässt sich lediglich entnehmen, dass die im südwestlichen Teil des Grundstücks vorgefundenen Schadstoffbelastungen durch Abtrag des belasteten Bodens (Dekontamination) vollständig zu beseitigen sind. Auf welche Grundstücksfläche sich diese Anordnung bezieht, erschließt sich jedoch nicht. Der Lageplan, auf dem die betreffende Fläche rot schraffiert gekennzeichnet sein soll, liegt entgegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung dem Bescheid nicht bei. Er befindet sich auch nicht in den Akten. Ob der Lageplan zusammen mit der Ordnungsverfügung dem Geschäftsführer der T2 GmbH ausgehändigt wurde, kann in diesem Zusammenhang offen bleiben. Die Antragstellerin kann jedenfalls nicht erkennen, wo sie sanieren soll. Ebensowenig liegen der Antragstellerin die Gutachten des Büros H, E1, vor, aus denen sich der Begründung des Bescheids zufolge der Umfang und die Verteilung der Schadstoffbelastungen ergeben sollen. Ungeachtet dessen ist auch zweifelhaft, ob eine derart pauschale Bezugnahme auf die Gutachten ausreicht. Es gibt insgesamt 5 Berichte des Büros H zur altlastorientierten Boden-/Bodenlufterkundung auf dem streitgegenständlichen Grundstück. Auf welchen Teil der Gutachten mit welchem Regelungsgehalt verwiesen wird, bleibt unklar. Abgesehen davon ist auch die in Frage kommende Tabelle 1 auf Seite 6 des 4. Berichts, in der Eckdaten der Sanierungszonen 1 bis 4 aufgelistet werden und aus der sich Anhaltspunkte u.a. zur Fläche, Ausschachtungstiefe sowie zu den auszuhebenden Massen und Tonnagen ergeben, nicht eindeutig. Als Ausschachtungstiefe ist dort "im Mittel ca. 3,0 m" angegeben. Das kann bedeuten, dass an einer Stelle 4 m, an anderer Stelle 2 m auszuschachten sind. Die im einzelnen erforderliche Tiefe lässt sich auch nicht auf andere Weise feststellen. Denn es fehlt darüberhinaus an der Bestimmung des mit dem Erlass der Sanierungsanordnung verfolgten Ziels. Zwar sind die vorgefundenen Schadstoffbelastungen nach Nr. 1 der Ordnungsverfügung "vollständig zu beseitigen". Wann das der Fall sein wird, bleibt jedoch unklar, weil kein Sanierungszielwert angegeben wird. Ob und wann eine im Auftrag der Antragstellerin vorgenommene Dekontamination die zu vollstreckende Anordnung nach Ziffer 1 erfüllt oder nicht, lässt sich damit objektiv nicht feststellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG und entspricht ¼ des angedrohten Zwangsgelds.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 5 VwGO i.V.m. § 8 AGVwGO
§§ 177 bis 182 ZPO
§§ 55 Abs.1, 57, 58, 60, 63 VwVG NRW
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 180 ZPO
§ 10 BBodSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 LZG
§ 182 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 1. Alternative VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1315
NJW 1971, 1624
NVwZ 1993, 1000
17 K 3351/09
14 TG 2673/95
IV C 62.66
5 S 618/91
10 B 3029/97
20 A 2485/89