Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-05-04, Aktenzeichen 1 L 1319/17
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2017:0504.1L1319.17.00

Tenor:
1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung über die Klage der Antragstellerin in der Hauptsache 1 K 4015/17 festgestellt, dass Verkaufsstellen im Stadtbezirk I. -Mitte der Antragsgegnerin am 7. Mai 2017 nicht aufgrund der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin über die Regelung besonderer Öffnungszeiten an Sonntagen für den Stadtteil I. -Mitte geöffnet haben dürfen.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
3. Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat Erfolg.
Der Antrag im Sinne von § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig. Er ist statthaft. Die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes (LÖG NRW) gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- oder Feiertage kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Für derartige Feststellungsbegehren ist vorläufiger Rechtsschutz im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m. w. N.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sei. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 des Grundgesetzes (GG) i. V. m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N.
Der Antrag ist auch begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f. m. w. N.
So liegt es hier. Die Ordnungsbehördliche Verordnung der Antragsgegnerin über die Regelung besonderer Öffnungszeiten an Sonntagen für den Stadtteil I. -Mitte vom 3. Juni 2014 ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW offensichtlich nicht gedeckt. Sie wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht gerecht und ist deshalb offensichtlich unwirksam.
Nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LÖG NRW auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW sind vor Erlass der Rechtsverordnung die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anzuhören.
Die Bestimmung hat, wie die bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 14 des Ladenschlussgesetzes (LadSchlG), den Anlassbezug für die Sonn- und Feiertagsöffnung ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den diesbezüglichen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen. Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22.
Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung "aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff sowie OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris.
Bei dem Erlass einer ordnungsbehördlichen Verordnung zur Öffnung der Verkaufsstellen zum Verkauf an Sonn- oder Feiertagen unterliegt die Antragsgegnerin der Bindung an die gesetzlichen Vorgaben des § 6 Abs. 4 LÖG NRW. Diese Bindung erzwingt eine nachvollziehbare Überzeugungsbildung des – gemäß § 27 Abs. 4 Satz 1 des Ordnungsbehördengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (OBG NRW) für den Erlass der Verordnung zuständigen – Rates, dass in jedem konkreten Einzelfall die Bedeutung des Anlasses so gewichtig ist, dass sie in zahlenmäßiger, sachlicher und räumlicher Hinsicht die (zusätzliche) Beeinträchtigung durch die Belastungen der Besucherströme für den sonntäglichen Verkauf überwiegt.
Vgl. so auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 13. März 2017 – 19 L 532/17 –, juris Rn. 23.
Ein diesen Anforderungen genügende Überzeugungsbildung, dass die öffentliche Wirkung der gemäß § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 3. Juni 2014 als Anlass für eine Verkaufsstellenöffnung an Sonntagen genommenen Veranstaltungen „I. blüht auf“, „Autosalon“ und „Schaufensterwettbewerb“ gegenüber der typischen werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht, liegt hier offensichtlich nicht vor. In ihrer öffentlichen Beschlussvorlage vom 25. Februar 2014 (Drucksache 0189/2014) hat die Antragsgegnerin als Begründung für den Erlass der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Regelung besonderer Öffnungszeiten für den Stadtteil I. -Mitte lediglich auf die Notwendigkeit verwiesen, die bisher bestehenden ordnungsbehördlichen Verordnungen im Hinblick auf den Erlass des Ladenöffnungsgesetzes „redaktionell anzupassen“, indem sie „aufgehoben (werden) und eine einheitliche neue Ordnungsbehördliche Verordnung für den Stadtteil I. -Mitte erlassen“ wird. Eine im Hinblick auf den verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz notwendige Auseinandersetzung mit der Frage, inwieweit gerade die benannten Veranstaltungen auf den öffentlichen Charakter der betroffenen Sonntage prägend wirken, findet sich in der Begründung für die Ordnungsbehördliche Verordnung nicht.
Soweit die Antragsgegnerin im Hinblick auf die Hinweise der Antragstellerin auf die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22,
nachträglich Stellung zum Verhältnis der Verkaufsfläche zur Veranstaltungsfläche, zu den Besucherzahlen der Veranstaltung sowie des Einzelhandels, zur Bewerbung der Veranstaltung und zu einem Ausblick auf zukünftige verkaufsoffene Sonntage, bezogen hat, sind diese Ausführungen nicht geeignet, die gebotene Differenzierung und Gewichtung von Besucherströmen aus Anlass der Veranstaltungen und / oder aus Anlass der damit verbundenen Ladenöffnung zu ersetzen.
Hierauf kann vorliegend auch nicht verzichtet werden, weil es nicht offenkundig ist, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW an eine anlassgebende Veranstaltung zumindest im Ergebnis eingehalten sind. Die Kammer ist insoweit im Anschluss an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen auf die Feststellung offenkundiger Ergebnisrichtigkeit beschränkt. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, nachträglich die Grundlage für die dem Normgeber bei Erlass der Rechtsverordnung obliegende Prognose zu schaffen. Lediglich dann, wenn der gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung nachgeordnete (Annex-) Charakter offen zu Tage liegt und deshalb das Fehlen einer eigenen prognostischen Abschätzung der Gemeinde auf das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens ersichtlich ohne Einfluss gewesen ist, lässt sich die Ergebnisrichtigkeit der Verordnung im gerichtlichen Verfahren feststellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 44.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend im Hinblick auf die beabsichtigte Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen im Zuge der Veranstaltung „I. blüht auf“ nicht gegeben. Angesichts der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen der Veranstalterin „I1. GmbH“ kann bereits im Eilverfahren sicher beurteilt werden, dass jedenfalls nicht offenkundig ist, dass die Veranstaltung für den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags (7. Mai 2017) prägend sein wird, weil sie selbst und nicht erst die Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst, der die Zahl der Besucher bei alleiniger Öffnung übersteigt.
Die Veranstaltung „I. blüht auf“ soll in der Zeit vom 5. bis zum 7. Mai 2017 zum 17. Mal in der I2. Innenstadt durchgeführt werden. Sie ist im Wesentlichen so konzipiert, dass neben zwei Mustergärten, die von I2. Gartenbaubetrieben aus Anlass des Frühlingsfestes neu gestaltet werden, auf einer Bühne am G. -F. -Platz und bei Aktionen in der Fußgängerzone am B. -O. -Platz verschiedene Programmpunkte präsentiert werden sollen, die im Einzelnen der Veranstaltungsbeschreibung zu entnehmen sind und die auch in einem Flyer zur Veranstaltung benannt werden.
Als prognostizierte Besucherzahlen wird in dem Veranstaltungskonzept unter Punkt „3) Besucher Veranstaltung/Handel“ für die Veranstaltung eine Zahl von „30.000-35.000“ angegeben. Es wird ausgeführt, dass diese Zahl „aus den Erfahrungen der Veranstalter (Schausteller, I1. GmbH)“ resultiere und dass die „Einschätzung der Veranstalter (…) von den I2. Ordnungsbehörden geteilt“ werde. Bereits angesichts dieser Zahlenangabe ist nicht einmal im Ansatz nachvollziehbar, welche Resonanz das geplante Frühlingsfest als solches aus Sicht der Verantwortlichen am 7. Mai 2017 voraussichtlich haben wird. Dies beruht zum einen darauf, dass bereits offen ist, auf welche Zeitspanne sich die benannte prognostizierte Besucherzahl von „30.000-35.000“ erstreckt, ob sie sich also auf eine Gesamtveranstaltungsdauer von drei bzw. – wie im Jahr 2016 – sogar von vier Tagen bezieht oder ob sie die geschätzte Anzahl der Besucher lediglich an einem Veranstaltungstag benennt. Hierüber herrscht offenbar selbst bei der Antragsgegnerin bzw. bei den Veranstaltern Unklarheit. So wurde in dem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Veranstaltungskonzept (vgl. Bl. 290 der Verwaltungsvorgänge) der prognostizierten Besucherzahl von „30.000-35.000“ zunächst handschriftlich die Anmerkung „(an 4 Tagen)“ hinzugefügt, diese dann jedoch durchgestrichen und stattdessen handschriftlich „pro Tag“ vermerkt. Bereits diese Darstellung verdeutlicht, dass die vorgenommene Schätzung zur Anzahl der Besucher der Veranstaltung „I. blüht auf“ auf einer wenig tragfähigen Grundlage basiert, die eine belastbare Prognose zu der durch die Veranstaltung insgesamt bewirkten Besucherresonanz nicht zulässt. Selbst wenn die Angabe, zu der Veranstaltung „I. blüht auf“ kämen täglich und so auch am Sonntag „30.000-35.000“ Gäste, sachlich in etwa zutreffen sollte, lässt sich auf dieser Grundlage eine verlässliche Einschätzung dazu, welchen Besucherstrom die Veranstaltung für sich genommen auslöste, nicht treffen. Denn das Fest war – dies ist dem hierzu von der Antragstellerin in Kopie vorgelegten Plakat zu entnehmen – jedenfalls auch im Jahr 2016 mit einer Sonntagsöffnung der Ladengeschäfte verbunden.
Abgesehen davon sind die Angaben zu den erwarteten Besucherzahlen auch deshalb in ihrer Aussagekraft beschränkt, weil sie entsprechend den Feststellungen im Veranstaltungskonzept auf den Erfahrungen der Veranstalter selbst beruhen. Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Zusatz, dass sich die Ordnungsbehörden der Antragsgegnerin den Einschätzungen des Veranstalters angeschlossen hätten. Damit macht sich die Antragsgegnerin lediglich die unbelegte Bewertung des Veranstalters zu eigen, ohne allerdings – was ihr oblegen hätte – auf empirischen Feststellungen beruhende belastbare Erkenntnisse selbst ermittelt zu haben.
Auch im Hinblick auf das Verhältnis der Veranstaltungsfläche zu der Fläche der Verkaufsstellen, denen die Sonntagsöffnung ermöglicht wird, ist es nicht offenkundig, dass die Veranstaltung „I. blüht auf“ für den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags prägend wirken wird. Es besteht ein deutliches Missverhältnis zwischen der Veranstaltungsfläche und der Verkaufsfläche. Während das Veranstaltungskonzept eine Veranstaltungsfläche von 26.195 qm vorsieht, sollte die Sonntagsöffnung gemäß § 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 3. Juni 2014 im Bereich des Stadtteils I. -Mitte gestattet sein, was einer Verkaufsfläche von 65.950 qm entspricht. Zwar beabsichtigt die Antragsgegnerin, diese Verkaufsfläche entsprechend ihrer Beschlussvorlage vom 11. bzw. 25. April 2017 (Drucksache 0314/2017) – dazu noch unten – auf eine Fläche von 60.220 qm zu verkleinern. Jedoch würde das Missverhältnis auch in Anbetracht dieser geringfügig verkleinerten Verkaufsfläche weiterhin deutlich zu Tage treten.
Lediglich ergänzend merkt die beschließende Kammer an, dass die in Rede stehende Ordnungsbehördliche Verordnung vom 3. Juni 2014 auch formellen Bedenken unterliegt, weil vor ihrem Erlass eine gemäß § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW notwendige Anhörung der insoweit zuständigen Stellen nicht durchgeführt worden war.
Eine Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen im Stadtbezirk I. -Mitte am 7. Mai 2017 dürfte auch nicht im Hinblick darauf ausnahmsweise als zulässig anzusehen sein, dass die Antragsgegnerin entsprechend ihrer Mitteilung in der Antragserwiderung beabsichtigt, die Ordnungsbehördliche Verordnung vom 3. Juni 2014 durch Beschluss ihres Haupt- und Finanzausschusses im Wege der Dringlichkeit am 4. Mai 2017 entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung zu ändern, um den verkaufsoffenen Sonntag am 7. Mai 2017 sodann auf der Grundlage der geänderten Verordnung durchzuführen. Unabhängig davon, dass bereits erheblich zweifelhaft erscheint, ob eine geänderte ordnungsbehördliche Verordnung überhaupt rechtzeitig vor dem 7. Mai 2017 in Kraft treten könnte – vgl. insoweit die Vorgaben des § 33 Abs. 2 OBG NRW, insbesondere § 33 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz OBG NRW, wonach der Tag des Inkrafttretens nicht vor dem Tage nach der Verkündung liegen darf –, dürften die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 der Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GO NRW) für eine dringliche Entscheidung durch den Hauptausschuss nicht vorliegen. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW entscheidet der Hauptausschuss in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen, falls eine Einberufung des Rates nicht rechtzeitig möglich ist. Nach dieser Vorschrift können – wie sich aus § 27 Abs. 4 Sätze 1 und 2 OBG NRW ergibt – dem Grunde nach auch ordnungsbehördliche Verordnungen erlassen werden. Eine Dringlichkeit ist danach allerdings nur gegeben, wenn eine Einberufung des Rates, auch mit verkürzter Ladungsfrist, nicht mehr rechtzeitig möglich wäre. Eine Einberufung des Rates ist nicht rechtzeitig möglich, wenn die in der Geschäftsordnung vorgeschriebenen Ladungsfristen nicht mehr eingehalten werden können oder wenn feststeht, dass innerhalb des gebotenen Zeitraums nicht die für die Beschlussfähigkeit erforderliche Anzahl von Ratsmitgliedern erreichbar ist. Kann der Rat innerhalb der verbliebenen Zeitspanne unter Einhaltung einer in der Geschäftsordnung für Eilfälle vorgesehenen abgekürzten Ladungsfrist rechtzeitig einberufen werden, so liegen die Voraussetzungen für eine Dringlichkeitsentscheidung nicht vor.
Vgl. Kleerbaum/Palmen, Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW), 2. Auflage 2013, § 60 II. 3., S. 885.
Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist vom Gericht, solange der Rat den Beschluss noch nicht genehmigt hat, in vollem Umfang nachprüfbar.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 2 A 1739/86 –, juris, Rn. 9ff.
Im vorliegenden Fall geht die beschließende Kammer davon aus, dass eine Einberufung und Beschlussfassung des Rates über eine Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung rechtzeitig (vor dem 7. Mai 2017) hätte erfolgen können. Bereits durch das Schreiben der Antragstellerin vom 11. Oktober 2016 war die Antragsgegnerin auf die geänderte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 -, juris,
zur Notwendigkeit einer aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Sonn- und Feiertagsruhe einschränkenden Auslegung des in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezugs aufmerksam gemacht worden. Mit weiterem Schreiben vom 29. März 2017 hatte die Antragstellerin ihre Rechtsauffassung im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Gestattung der Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen am 7. Mai 2017 dargelegt. In der Folge hatte der Veranstalter des Festes „I. blüht auf“ – die I1. – mit E-Mail vom 11. April 2017 bei der Antragsgegnerin beantragt, die Ordnungsbehördliche Verordnung der Stadt I. über die Regelung besonderer Öffnungszeiten an Sonntagen für den Stadtteil I. -Mitte zu ändern. Demgemäß hatte die Antragsgegnerin bereits am gleichen Tag eine Beschlussvorlage (Drucksachennummer 0314/2017) für eine Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Sonntagsöffnung im Stadtteil I. -Mitte durch den Haupt- und Finanzausschuss verfasst. Selbst ausgehend von diesem letztgenannten Zeitpunkt hätte der Rat angesichts der Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) i. V. m. § 1 seiner Geschäftsordnung, wonach die Einberufung des Rates per E-Mail erfolgt und in Fällen besonderer Dringlichkeit ohne Beachtung der Ladungsfrist, die im Grundsatz mindestens 6 Kalendertage beträgt, erfolgen kann, ausreichend Zeit gehabt, eine Sitzung des Rates einzuberufen. Von dieser Möglichkeit hat die Antragsgegnerin keinen Gebrauch gemacht. Stattdessen hat sie wertvolle Zeit verstreichen lassen. In dieser Situation ist kein Raum für eine Dringlichkeitsentscheidung des Hauptausschusses nach § 60 GO NRW.
Im Übrigen wäre eine auf der Grundlage der Beschlussvorlage vom 11. bzw. 25. April 2017 (Drucksache 0314/2017) erfolgende Beschlussfassung über die Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 3. Juni 2014 aller Voraussicht nach auch formell verfahrensfehlerhaft, weil die gemäß § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW zwingend vorgeschriebene Anhörung der in der Vorschrift benannten Stellen – u. a. der Antragstellerin – nicht erfolgt und offenbar auch nicht vorgesehen ist.
Erweist sich die streitige Rechtsverordnung nach alledem schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Verordnung und gegebener Dringlichkeit gebieten könnten, vom Erlass der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzusehen, hat die Antragsgegnerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht erkennbar. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Vertrauen auf eine Sonntagsöffnung am 7. Mai 2017 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen angesichts der vorstehenden Feststellungen deshalb zurückstehen.
Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Verordnung Unterworfenen ganz oder teilweise beizuladen, obwohl die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Zwar enthält die Entscheidung in Verfahren nach § 123 VwGO anders als Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendigerweise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung. Die Kammer geht jedoch davon aus, dass sich die der Verordnung Unterworfenen – auch jenseits einer prozessualen Bindungswirkung – rechtstreu verhalten und von der gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung ihrer Verkaufsstellen keinen Gebrauch machen werden. Anderenfalls wird die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vorgehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels anderweitiger Anhaltspunkte nach dem Regelstreitwert. Von einer Reduzierung dieses Wertes im Hinblick auf die Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist abzusehen, weil wegen des Zeitablaufs die Entscheidung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich vorweggenommen wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 14 LadSchlG
§ 60 GO NRW
§ 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 LÖG NRW
§ 33 Abs. 2 OBG
§ 33 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz OBG
§ 60 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes
§ 14 des Ladenschlussgesetzes
§ 27 Abs. 4 Satz 1 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 9 GG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125, 39
1 K 4015/17
4 B 504/16
1 BvR 2857/07
8 CN 2.14
19 L 532/17
4 B 887/16
2 A 1739/86