Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-25, Aktenzeichen 1 A 156/04

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung, die ihm zum 1. Oktober 2002 erteilt wurde.
Er ist seit August 1983 in der Niedersächsischen Finanzverwaltung tätig, seit Oktober 1992 als Steueroberinspektor. Seit 1993 ist er Leiter der Vollstreckungsstelle beim Finanzamt E.. Seine letzten drei Beurteilungen (1996, 1999 und 2002) endeten jeweils mit dem Gesamturteil „voll befriedigend“. Gegen die Beurteilung zum 1. Oktober 2002 wandte sich der Kläger mit der Begründung, seine individuellen Kenntnisse, Fähigkeiten und Leistungen seien nicht wirklich gewürdigt worden; es sei nur zielorientiert ein „Konzeptbogen“ mit der Gesamtnote „voll befriedigend“ ausgefüllt worden. Er habe umfangreiche Fachkenntnisse, gute Leistungen gezeigt und auch schon Aufgaben eines Sachgebietsleiters wahrgenommen. Er habe sich voll bewährt und sei „gut geeignet“.
Dieser Änderungsantrag wurde durch Bescheid vom 12. August 2003 unter Hinweis darauf abgelehnt, dass es bei der angegriffenen Beurteilung um persönlichkeitsbedingte Werturteile in einem landesweiten Vergleich gehe, so dass die Selbsteinschätzung des Klägers für die Gesamtnote nicht maßgeblich sei.
Der dagegen gerichtete Widerspruch vom 29. August 2003 wurde durch Widerspruchsbescheid vom 9. Februar 2004 als unbegründet zurückgewiesen. Es wurde die Systematik und das Zustandekommen von Beurteilungen in der Niedersächsischen Steuerverwaltung dargestellt und darauf verwiesen, dass dienstliche Beurteilungen hier mehrere Stufen durchliefen und erst die Erörterung in der Beurteilungsgruppe, in der sachfremde Erwägungen ausgeschlossen seien, zur Vergleichbarkeit der Beurteilungsergebnisse führe.
Zur Begründung seiner am 15. März 2004 erhobenen Klage ergänzt, erweitert und vertieft der Kläger seine dargelegten Gründe und hebt hervor, dass eine in der Sache nachvollziehbare Begründung für seine Beurteilung fehle und sie daneben von sachfremden Erwägungen bestimmt worden sei. So fehle ein Beurteilungsbeitrag des Vorstehers des Finanzamtes, so dass gar nicht erkennbar sei, wie dieser ihn beurteile und ob die Beurteilungsgruppe diesen Beurteilungsvorschlag aufgenommen hätten. Des Weiteren sei klar geworden, dass seine Beurteilung von „personalwirtschaftlichen“, also sachfremden Erwägungen bestimmt sei. Denn es werde „abgezählt“, wie viele gute Beamte es in der Besoldungsgruppe des Landes und eines Finanzamtes geben dürfe. Fehle eine Beförderungsstelle, so werde eine gute Beurteilung versagt. Das sei an sich schon, aber auch vor allem im Hinblick darauf unzulässig, dass dabei noch zwischen Innen- und Außendienst differenziert werde.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12. August 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Februar 2004 zu verpflichten, dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung zum 1. Oktober 2002 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffene Beurteilung unter Bezug auf die ergangenen Bescheide und unter Hinweis auf die Beurteilungsrichtlinien vom 15.12.1989 nebst dem dort festgelegten - gestuften - Beurteilungssystem. Die hier streitige Beurteilung sei vom Vorsteher des Finanzamtes mit dem Gesamturteil „voll befriedigend“ vorgeschlagen, der Sachgebietsleiter dazu gehört worden. Aufgrund des Vergleichscharakters jeder Beurteilung sei es sachgerecht, eine amtsinterne Leistungsrangfolge aufzustellen, die in der zuständigen Beurteilungsgruppe dann eingehend erörtert werde. Dem Kläger sei nach dem Beurteilungsmaßstab der 5. Platz in der Leistungsrangfolge zuerkannt worden, was letztlich zum Gesamturteil „voll befriedigend“ geführt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
1. Wegen des persönlichkeitsgebundenen Werturteils, welches mit jeder Beurteilung verbunden ist, ist die verwaltungsgerichtliche Prüfungskompetenz, wie von der Rechtsprechung stets betont (BVerwG, ZBR 2000, 303/305 = NVwZ-RR 2000, 619-621; BVerwGE 21, 127; BVerwG, ZBR 1981, 197 und 315; BVerwG, DÖD 1993, 179 = ZBR 1993, 245), von der Sache her eingeschränkt (vgl. Schnellenbach, NJW-Schriften 40, 5. Auflage 2001, Rdn. 477 ff.; Kellner, DÖV 1969, 309; Bieler, Die dienstliche Beurteilung, 3. Auflage 2000, Rdn. 82). Die Verwaltungsgerichte können daher im Recht dienstlicher Beurteilungen nicht derart weitgehende Kontrollen ausüben, wie das von Betroffenen verschiedentlich erwartet wird, zumal Beurteilungen zunächst einmal dienstherrlichen Zwecken dienen, u.a. neben dem Einsatzzweck auch einem Auslesezweck (Schnellenbach, NJW-Schriften 40, 5. Auflage, Rdn. 424 m.w.N.). Die Kontrolldichte verwaltungsgerichtlicher Überprüfungen von dienstlichen Beurteilungen ist eingeschränkt (Schnellenbach, aaO., Rdn. 477).
2. Der Dienstherr ist auf diesem Hintergrund nicht etwa verpflichtet, ein Werturteil durch bestimmte, ggf. „gesammelte“ Tatsachen im Einzelnen nach Ort und Datum zu belegen. Es kann im Prozess seitens des Verwaltungsgerichts nicht verlangt werden, dass ein Werturteil, das sich bei einem Beurteiler auf der Grundlage von - ggf. irrtümlichen und fehlerhaften - Eindrücken geformt hat, durch einzelne Tatsachen und Vorgänge belegt und „nachgewiesen“ wird. Vielmehr ist der Dienstherr lediglich gehalten, das angegriffene Werturteil im Vorverfahren und spätestens im gerichtlichen Verfahren näher zu erläutern, zu konkretisieren und so nachvollziehbar und „sichtbar“ zu machen. Dabei hat er die geltenden Beurteilungsrichtlinien, die eine gleichmäßige Behandlung aller Beamten garantieren sollen, einzubeziehen und ihre Beachtung zu belegen.
So hat das Nds.OVG im Urteil vom 8.6.1999 - 5 L 942/97 - für das Beurteilungsverfahren in der Nds. Steuerverwaltung ausgeführt:
„Entgegen der Ansicht des Klägers und des Verwaltungsgerichts ist die Annahme, die Beklagte sei von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen oder habe allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt, weil die Bewertung der Fachkenntnisse des Klägers mit "mittleren Umfangs" nicht nachvollziehbar sei, nicht gerechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur Urt. v. 26.6.1980, a.a.O.) und der beiden mit Beamtenrecht befassten Senate des Berufungsgerichts (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 11.5.1999 - 5 L 3782/98 -; OVG Lüneburg, Urt. v. 13.9.1995 - 2 L 636/91 -) ist der für den Dienstherrn handelnde Beamte nicht verpflichtet, ein (reines) Werturteil - wie die hier umstrittene Beurteilung der Fachkenntnisse -, das nicht auf einer bestimmten Tatsachengrundlage beruht, sondern auf einer Vielzahl von Eindrücken und Beobachtungen, durch bestimmte Tatsachen zu belegen. Dabei kann gerichtlicherseits nicht die Darlegung und der Nachweis der einzelnen "Tatsachen" verlangt werden, die einem Werturteil in ihrem Ursprung auch zugrunde liegen, in ihm selbst aber - entsprechend der dem Dienstherrn insoweit zustehenden Gestaltungsfreiheit - nicht in bestimmbarer, dem Beweis zugänglicher Weise enthalten sind (BVerwG, Urt. v. 26.6.1980 - 2 L 8.78 -, BVerwGE 60, 245, 249 ff.). Dabei braucht der Beamte solche für sein berufliches Fortkommen wesentlichen Werturteile, sofern sie fehlerhaft sind und ihn deshalb in seinen Rechten verletzen, nicht widerspruchslos und ohne wirksame Abhilfe hinzunehmen. Bei der Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung, im Widerspruchsverfahren und spätestens im gerichtlichen Verfahren muss der Dienstherr die einzelnen Werturteile und ihre Grundlagen näher erläutern, konkretisieren und plausibel machen. Dies kann durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch weiteren (Teil-)Werturteilen erfolgen, wobei entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Begründung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Urteil geführt hat, sichtbar wird (BVerwG, a.a.O., 251 f.).“
Hier hat der Beklagte ausreichend dargelegt, aus welchen Gründen es zu dem angefochtenen Werturteil mit der Note „voll befriedigend“ gekommen ist - einer Note, die Bediensteten zugesprochen wird, die den Anforderungen in der Steuerverwaltung „in überdurchschnittlichem Maße entsprechen“ (1.3.1.1 der Beurteilungsrichtlinien v. 15.12. 1989). Er hat nachvollziehbar gemacht, aus welchen Erwägungen der Kläger mit dieser Note und nicht mit der vom Kläger erstrebten Note „gut“ beurteilt worden ist. Hierbei sei darauf hingewiesen, dass es eine Frage der Wertung und Bewertung ist, ob Anforderungen „erheblich überdurchschnittlich“ (gut) oder „überdurchschnittlich“ (voll befriedigend) erfüllt werden und wo die Grenzlinie zwischen diesen Bewertungen verläuft. Bei der hier vorgenommenen Bewertung stand im Mittelpunkt, dass in der Nds. Steuerverwaltung stets ein landesweiter Leistungsvergleich vorgenommen wird, der seinerseits rechtlich nicht zu beanstanden ist (VG Göttingen, NdsVBl. 1998, 120). Auf der Grundlage dieses landesweiten Vergleichs ist es zu der strittigen Gesamtnote gekommen. Es ist - auch unter dem Gesichtspunkt des gen. Auslesezwecks - verfehlt, solchen (Quer-) Vergleich auszublenden und eine Leistungsbeurteilung allein nach dem - für sich schwer einschätzbaren - „Können“ des Klägers in den Blick zu nehmen. Eine derart isolierte Leistungsbetrachtung gibt es jedenfalls in der Niedersächsischen Steuerverwaltung nicht (vgl. I 3 der Beurteilungsrichtlinie). Sie ist auch verfassungsrechtlich (Art. 33 Abs. 2 GG) nicht geboten.
3. Vor allem das vom Kläger unter dem Gesichtspunkt des Fehlens einer nachvollziehbaren Begründung bzw. des Fehlens eines Beurteilungsvorschlages beanstandete Verfahren ist frei von gerichtlich überprüfbaren Mängeln. So hat das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Urteil v. 26.03.2003 (Aktenz.: 6 A 1305/01) ausgeführt:
„Nach Maßgabe der dargestellten Grundsätze ist nicht ersichtlich, dass das in den Beurteilungsrichtlinien aufgezeigte Verfahren zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung nicht eingehalten worden ist. Nach Teil B Abs. V Ziff. 2 der Beurteilungsrichtlinien muss der Vorsteher dem fachlichen Vorgesetzten des zu beurteilenden Beamten bezüglich der einzelnen Beurteilungskriterien Gelegenheit zu einer eingehenden Äußerung geben. Das kann mündlich oder schriftlich geschehen. Dabei soll der Vorsteher diese Äußerung mit dem fachlichen Vorgesetzten erörtern. Durch den Gesamtzusammenhang in den Beurteilungsrichtlinien wird deutlich, dass es nicht auf die Äußerung des fachlichen Vorgesetzten in dem Sinne ankommt, dass er als Beurteiler berufen wäre. Er soll sich lediglich zu den Grundlagen der Beurteilung äußern. Letztlich vorbehalten ist die Beurteilung aber der Beurteilungsgruppe, in der der Vorsteher des jeweiligen Amtes mitzuwirken hat. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass bei den amtsinternen Beurteilungsvorbesprechungen zunächst nicht der unmittelbare fachliche Vorgesetzte des Kl. mitgewirkt hat. Es liegt auf der Hand, dass bei einer länger andauernden Erkrankung eines unmittelbaren Vorgesetzten dieser bei Vorbereitungen von Beurteilungen vertreten werden muss. Bei einer Erkrankung kann das Beurteilungsverfahren seiner Untergebenen nicht aufgeschoben werden, so dass für ihn ein oder mehrere Vertreter tätig werden müssen. Hier hat der Vorsteher des Finanzamtes sich dahin entschieden, zu den Beurteilungsgrundlagen die anderen Sachgebietsleiter aus dem Bereich der Betriebsprüfung anzuhören, da diese mit den Leistungen des Kl. vertraut sind. Dazu hat der Vorsteher ausgeführt, die Sachgebietsleiter aus dem Bereich der Betriebsprüfung würden sich regelmäßig untereinander austauschen und auch den Leistungsstand der ihnen unterstellten Bediensteten erörtern. Es ist daher von Rechts wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn sich der Vorsteher dahin entschieden hat, die beiden anderen Sachgebietsleiter - hier den Oberregierungsrat B... und den Steueroberamtsrat F... - zu den Grundlagen der Beurteilung zu hören. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die betreffenden Vertreter in jedweder Hinsicht als Vertreter des erkrankten Beamten eingesetzt waren. Vielmehr ist beim Beurteilungsverfahren von entscheidender Bedeutung, ob sie vom Fachgebiet und der Kenntnis der Beamten her in der Lage sind, zu den fachlichen Grundlagen der Beurteilungen Äußerungen abzugeben.“
Hier ist die Beurteilung des Klägers nach Anhörung des fachlichen Vorgesetzten, des ORR F., vom Vorsteher amtsintern in einer 1. Stufe vorbereitet worden, wobei es noch nicht eines - nachweisbaren - konkreten Gesamturteils bedurfte, da es nur um eine Vorbereitungshandlung ging. Aufbauend hierauf hat dann in einer 2. Stufe eine Beratung und Erörterung in der Beurteilungsgruppe, bestehend aus RD G., LRD H. und RD´in I., stattgefunden: Dem Kläger wurde nach dem landesweit angewandten Beurteilungsmaßstab der 5. Platz in der Leistungsrangfolge zuerkannt, was nach Auffassung der am Beurteilungsverfahren Beteiligten das angegriffene Gesamturteil rechtfertigte. Dabei wurde ausdrücklich berücksichtigt (1.2.5 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinien), dass der Kläger schon seit dem 7. Februar 1994 die Aufgaben eines nach A 11 BBesO bewerteten Dienstpostens wahrnimmt, also überproportionale Arbeitslast trägt (vgl. die Stellungnahme des Vorstehers v. Mai 2003: „fast 10-jährige Tätigkeit auf einem höherwertigen Dienstposten“). Erst auf dieser Grundlage erarbeitete dann der Vorsteher des Finanzamtes in einer 3. Stufe seinen (schriftlichen) Beurteilungsvorschlag (unter III der Beurteilung: „Ergebnis der Beurteilung“), den er am 30. Oktober 2002 unterzeichnete und dem Oberfinanzpräsidenten vorlegte, der seinerseits am 2. Dezember 2002 das angegriffene Gesamtbeurteilung festlegte.
Dem Kläger ist zuzugestehen, dass die Abläufe und gefundenen Wertungen nachvollziehbarer wären, wenn sie Stufe für Stufe schriftlich festgehalten worden wären. Das erleichterte es, sie nachzuvollziehen. Das trüge auch zur Akzeptanz der Werturteile bei, u.zw. besonders bei solchen Werturteilen, die im Grenz- und Übergangsbereich von zwei Noten liegen.
Der Dienstherr ist jedoch nicht, wie der Kläger offenbar meint, von Rechts wegen verpflichtet, einzelne Schritte seines Beurteilungsverfahrens - etwa Beteiligungen oder Beiträge oder aber Vorschläge - eingehender schriftlich zu dokumentieren. Das ist nach den Beurteilungsrichtlinien (3.1.2) erst dann erforderlich, wenn das einstimmige Einverständnis der Beurteilungsgruppe nicht gegeben ist: Erst dann ist eine „abweichende Stellungnahme der betreffenden Gruppenmitglieder nebst Begründung zu vermerken“. Vgl. im Übrigen auch das VG Oldenburg, a.a.O.:
„Neben der Sache liegt schließlich der Einwand des Klägers, es sei nicht hinreichend dokumentiert worden, ob in den betreffenden Vorbesprechungen zur Beurteilung in ausreichendem Maße die Bediensteten, die im Sachgebiet des erkrankten Steueramtsrates B... tätig gewesen seien, hinreichend Berücksichtigung gefunden hätten. Es ist nicht Aufgabe der Rechtsprechung, die bereits vorliegenden Beurteilungsrichtlinien gleichsam dahin zu ergänzen, dass diese Vorbesprechungen in einer bestimmten Art und Weise dokumentiert werden müssten. Vielmehr ist es dem jeweiligen Vorsteher überlassen, wie er in sachgerechter Weise den angesprochenen Regelungen zur Beteiligung der fachlichen Vorgesetzten Rechnung trägt. Keinesfalls ist eine Dokumentation des Inhalts der Besprechung im Einzelnen geboten.“
4. Die zurückhaltende Vergabe von Spitzennoten „in Zeiten, wo Beförderungsmöglichkeiten rar sind“ (Schr. v. 29.6.2004), stellt sich nicht von vorneherein schon als sachfremde Erwägung dar - vor allem dann nicht, wenn das geschieht, um leistungsfernen oder sogar -fremden Gesichtspunkten (wie der bloßen Verweildauer auf einem Dienstposten) bei gleicher Note nicht zu viel Raum zu geben (vgl. insoweit die Begründung der Beklagten, S. 4 d. Schr. v. 29.6.2004). Insofern kann es nicht beanstandet werden, wenn - mit Blick auf den Leistungsgrundsatz - Spitzennoten zwecks Auslese nur in Ausnahmefällen vergeben werden. Dem Kläger ist allerdings einzuräumen, dass es sachfremd wäre, falls Beurteilungen „nach der Zahl möglicher Beförderungen verschlechtert“ würden. Für eine solche „Verschlechterung“ einer an sich (zwingend) besseren Beurteilung - nicht nur Zurückhaltung bei der Vergabe von Spitzennoten - ist hier jedoch nichts ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 619
BVerwGE 21, 127
DÖV 1969, 309
BVerwGE 60, 245, 249
5 L 942/97
5 L 3782/98
2 L 636/91
2 L 8.78
6 A 1305/01