Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-01, Aktenzeichen 1 K 489/14.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2016:0401.1K489.14.WI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Projektentwicklungsgesellschaft für Altenpflege, wendet sich gegen die von dem Beklagten festgesetzten Bauaufsichtsgebühren für die Genehmigung eines Altenpflegeheims.
Die Klägerin beantragte im Jahre 2009 bei dem Beklagten die Baugenehmigung für den Bau eines Altenpflegeheims in XXX. Für die am 04.09.2009 erlassene Baugenehmigung setzte der Beklagte mit Bescheid vom 09.07.2009 die im Voraus zu entrichtende Bauaufsichtsgebühr für das Bauvorhaben auf 60.240,00 Euro fest.
Die Berechnung der Gebühr erfolgte nach der ortsüblich bekannt gemachten Bauaufsichtsgebührensatzung des XXX-Kreises vom 02.12.2003. Danach wird für die Festsetzung der Bauaufsichtsgebühr die voraussichtliche Rohbausumme zugrunde gelegt. Dabei wird zwischen einzelnen Bauwerksgruppen je m 3 umbauten Raumes unterschieden. Die Berechnung der Rohbausumme ergibt sich danach aus der Vervielfachung des Bruttorauminhaltes (DIN 277) mit den statistisch für das Land ermittelten durchschnittlichen Rohbaukosten. Im Staatsanzeiger für das Land Hessen wurden die durchschnittlichen Rohbaukosten für den Zeitraum 01.10.2008 bis 30.09.2010, festgesetzt vom Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung, am 17.07.2008 bekannt gegeben (Staatsanzeiger 2008, S. 2136). Bei dem Bauvorhaben der Klägerin handelte es sich um ein "sonstiges Anstaltsgebäude", für welches nach der Bekanntmachung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung die durchschnittlichen Rohbaukosten in Euro je m 3 umbauten Raumes 143,00 Euro betragen. Das Bauvorhaben der Klägerin umfasste einen voraussichtlichen Bruttorauminhalt von 16.546,50 m 3 . Danach errechnete der Beklagte einen landesdurchschnittlichen Rohbauwert für das klägerische Bauvorhaben von 2.367.000,00 Euro (16.546,5 m 3 x 143 Euro).
Auf dieser Grundlage erfolgte die Gebührenermittlung nach der Bauaufsichtsgebührensatzung. Nach Nr. 613 der Bauaufsichtsgebührensatzung sind für Sonderbauten Gebühren in Höhe von 25 Euro je 1000 Euro von der Rohbausumme zu erheben, so dass sich eine Bauaufsichtsgebühr von 59.175,00 Euro (25 x 2.367 Euro) ergab. Zuzüglich der - zwischen den Beteiligten nicht streitigen - Gebühren für die denkmalschutzrechtliche Genehmigung, sonstige Amtshandlungen sowie Befreiungen und Ausnahmen in Höhe von insgesamt 1.065,00 Euro, ergibt sich die von der Beklagten im Bescheid vom 09.07.2009 festgesetzte Gebühr von 60.240,00 Euro. Wegen der Einzelheiten der Berechnung wird auf den Inhalt des Bescheides vom 09.07.2009 Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 17.07.2009 legten die Architekten der Klägerin eine Kostenaufstellung auf der Grundlage der mit den beauftragten Firmen abgesprochenen Preise vor, wonach Rohbaugesamtkosten von 1.024.362,80 Euro entstehen. Hiervon ausgehend beantragten sie eine Ermäßigung der im Voraus zu entrichteten Bauaufsichtsgebühren auf 26.690,00 Euro.
Mit Schreiben vom 23.07.2009 erwiderte der Beklagte, dass dem Antrag nicht entsprochen werden könne. Nach Abschluss der Rohbauarbeiten könne bei Nachweis der tatsächlichen Rohbaukosten eine Billigkeitsentscheidung nach § 17 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HvwKostG - zur Ermäßigung erfolgen und der Gebührenbescheid gegebenenfalls angepasst werden. Der Beklagte bat um Mitteilung, ob der Antrag vom 17.07.2009 als Widerspruch gewertet werden soll.
Die Klägerin legte sodann mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 29.07.2009 Widerspruch gegen den Gebührenbescheid vom 09.07.2009 ein. Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 08.01.2013 legte die Klägerin eine Aufstellung über die abgerechneten tatsächlichen Rohbaukosten über 1.152.726,05 Euro vor. Daraus ergebe sich eine Gebühr in Höhe von 28.818,15 Euro zuzüglich der Gebühren für denkmalschutzrechtliche Genehmigung, sonstige Amtshandlugen sowie Befreiungen und Ausnahmen in Höhe von 1.065,00 Euro.
Der Beklagte hob mit Widerspruchsbescheid vom 14.03.2014 die Gebührenfestsetzung vom 09.07.2009 in Höhe von 60.240,00 Euro auf und setzte die Gesamtgebühr neu wie folgt fest: "Genehmigungsgebühr € 60.240,00 abzüglich (12% von 59.175 € aus Nr. 613) € 7.101,00 Neue Gesamtgebühr € 53.138,00". Im Übrigen wies er den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er an, dass eine Reduzierung der festgesetzten Bauaufsichtsgebühren im Rahmen einer Billigkeitsentscheidung nach § 17 Abs. 1 HVwKostG dann möglich sei, wenn nachgewiesen werde, dass die tatsächlichen Rohbaukosten weniger als 50% der bekanntgegebenen durchschnittlichen Rohbaukosten betragen. Nach einem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes Kassel vom 23.01.1996 (5 UE 590/95) müssten die tatsächlichen Kosten nicht automatisch als Grundlage der Neuberechnung dienen, sondern die Festsetzungsbehörde habe über den Umfang der Ermäßigung zu entscheiden und müsse dabei darauf achten, dass der Grad der Abweichung und der Grad der Ermäßigung in einem angemessenen Verhältnis stehen. Deshalb erfolge bei einem Grad der Abweichung von mindestens 50% ein Gebührennachlass von 10%. Die Klägerin habe tatsächliche Rohbaukosten in Höhe von 1.152.726,05 Euro glaubhaft nachgewiesen, so dass eine Abweichung von rund 52 % bestehe und damit eine Ermäßigung von 12 %, also 7.101,00 Euro, gewährt werde.
Gegen den Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 31.03.2014, bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden am 01.04.2014 eingegangen, Klage erhoben.
Die Klägerin ist der Auffassung, dass zwischen den "Rohbaukosten", die der Erlass des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung zugrunde legt, und dem von dem Beklagten in Ansatz gebrachten "Rohbauwert" ein "gewisser Widerspruch" bestehe, da Rohbaukosten und Rohbauwert nicht identisch seien. Es sei auch nicht ersichtlich, aufgrund welcher Kalkulation das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung bei "sonstigen "Anstaltsgebäuden" den Betrag von 143 Euro je m 3 umbauten Raumes als durchschnittlichen Rohbaukostenbetrag ermittelt habe. Bei Errichtung eines Seniorenheims würden Rohbaukosten in der angenommenen Höhe nicht anfallen. Ferner ist die Klägerin der Auffassung, dass die Gebührenhöhe gegen das Äquivalenzprinzip verstoße, da keine sachliche Rechtfertigung für die Gebührenhöhe bestehe, insbesondere sei hier die sachliche Rechtfertigung nicht im Grund des "Vorteilsausgleichs" gegeben. Weiter ist sie der Auffassung, dass die Anknüpfung an den umbauten Raum nicht sachgemäß sei, es stelle sich die Frage, ob man nicht sinnvollerweise auf die Quadratmeterfläche abzustellen habe.
Soweit der Erlass bei Anstaltsgebäuden nur zwischen Krankenhäusern, Sanatorien und "sonstigen Anstaltsgebäuden" differenziere, sei dies eine zu grobe Pauschalierung; dies jedenfalls dann, wenn nicht abschließend auf der Grundlage der tatsächlichen Rohbaukosten abgerechnet werde, sondern eine Reduzierung erst erfolge, wenn eine Abweichung von mehr als 50% bestehe. Aber selbst wenn bei der Vorauszahlung eine Pauschalisierung zulässig sei, sei diese bei der konkreten Abrechnung unzulässig, wenn unrealistisch von doppelt so hohen Rohbaukosten ausgegangen werde. Dies sei ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Der Beklagte könne sich auch nicht auf die Rechtsprechung des VGH Kassel, Urt.v. 23.01.1996 (5 UE 590/95) berufen. Nach diesem Urteil müsse bei der Kalkulation ein Realitätsbezug bestehen, jedoch sei der durchschnittliche Rohbaukostenbetrag nach dem Erlass vom 17.07.2008 nicht realistisch. Insbesondere nicht im Vergleich mit Gebührenfestsetzungsbescheiden für vergleichbare Projekte der Klägerin von der Landeshauptstadt XXX in Höhe von 16.736,45 Euro und der Kreisverwaltung XXX in Höhe von 14.995,72 Euro.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 09.07.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14.03.2014 aufzuheben und
die Zuziehung des Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verteidigt die Gebührenfestsetzung und wiederholt die Begründung zu der angefochtenen Entscheidung.
Der Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Behördenakten (2 Bände) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Bauaufsichtsgebühren ist § 1 Abs. 1, 4 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes - HvwKostG - i.V.m. der Satzung des XXX-Kreises über die Erhebung von Bauaufsichtsgebühren vom 02.12.2003 (Bauaufsichtsgebührensatzung) und des dazu erlassenen Verwaltungskostenverzeichnisses.
Danach bemisst sich die mit Stellung des Bauantrags zu berechnende und im Voraus fällig werdende Bauaufsichtsgebühr anhand der errechneten Rohbausumme, die sich aus der Vervielfachung des Bruttorauminhaltes (DIN 277) mit den statistisch für das Land ermittelten durchschnittlichen Rohbaukosten ergibt. Bei dem Bauvorhaben der Klägerin, dem Bau eines Altenpflegeheims, handelt es sich nach der Bekanntmachung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 17.07.2008 (Staatsanzeiger 2008, S. 2136) um ein "sonstiges Anstaltsgebäude", für die die Rohbaukosten je m 3 umbauten Raumes 143,00 Euro betragen. Bei einem voraussichtlichem Bruttorauminhalt von 16.546,50 m 3 und einem im statistischen Landesmittel betragenden Rohbauwert - der angegriffene Bescheid verwendet diesen Begriff sinngleich zu dem Begriff Rohbaukosten in der Bekanntmachung, ein Widerspruch liegt darin nicht - von 143,00 Euro je m 3 , ergibt sich der von dem Beklagten zugrunde gelegte Gesamtrohbauwert von 2.366.146,50 Euro. Entsprechend Nr. 615 des Verwaltungskostenverzeichnisses hat der Beklagte 25 Euro je 1.000 Euro Rohbausumme in Ansatz gebracht und eine Gebühr von 59.175 Euro errechnet, zu der noch ein - zwischen den Beteiligten unstreitiger - Betrag für weitere Amtshandlungen in Höhe von insgesamt 1.065 Euro kommt, so dass sich die mit Bescheid vom 09.07.2009 festgesetzte und insoweit durch den Widerspruchsbescheid vom 14.03.2014 im Ergebnis bestätigte Gesamtgebühr von 60.240 Euro ergibt.
Die Klägerin kann gegen die so ermittelten und festgesetzten Bauaufsichtsgebühren (in Höhe von 59.175 Euro) mit ihrem Vorbringen nicht durchdringen.
Das Abstellen auf die landesweit ermittelten durchschnittlichen Rohbaukosten ist nicht zu beanstanden. Diese Berechnungsmethode verstößt insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Gebührengerechtigkeit, der eine besondere Ausprägung des Gleichheitsgrundsatzes nach Art.3 GG auf dem Gebiet des Gebührenrechts darstellt. Danach müssen die Gebühren nicht anhand der bei dem konkreten Bauvorhaben tatsächlich entstehenden Rohbaukosten - im Nachhinein - errechnet werden. Der Grundsatz der Gebührengerechtigkeit gebietet es, Gleiches gleich aber auch Ungleiches seiner besonderen Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei ist dem kommunalen Satzungsgeber auch unter dem Gebot des Gleichheitsgrundsatzes eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Das Gleichbehandlungsprinzip verbietet es lediglich, im Wesentlichen gleiche Sachverhalte willkürlich ungleich zu behandeln. So darf er im Abgabenrecht insbesondere zu Gunsten höherer Verwaltungspraktikabilität abgabenrechtlich bedeutsame Tatbestände verallgemeinern und pauschalieren. Zum Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung stehen die tatsächlichen Rohbaukosten in der Regel noch nicht fest, so dass das Abstellen auf die landesweit ermittelten durchschnittlichen und damit pauschalierten Rohbaukosten der Praktikabilität dient sowie der Gebührengerechtigkeit, indem persönliche Umstände wie besonderes kaufmännisches Geschick oder Ungeschick des Bauherrn, besonders viele oder keine Eigenleistungen des Bauherrn oder eine besondere Gunst bzw. Ungunst der Verhältnisse bei der Bemessung der Gebühr keine Berücksichtigung finden können (HessVGH, Urteil vom 04.04.1990- 5 UE 2284/87).
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind für den Fall, dass es - wie im Falle der Klägerin - zu einer erheblichen Unterschreitung der auf der Grundlage der durchschnittlichen Rohbaukosten ermittelten Rohbausumme durch die tatsächlich angefallenen Kosten kommt, nicht die niedrigeren tatsächlichen Kosten für die Gebührenberechnung zugrunde zu legen. Vielmehr ist für diesen Fall ein Ausgleich über die nach § 17 HVwKostG zu treffende Billigkeitsentscheidung angezeigt und auch ausreichend (HessVGH, Urteil vom 23.01.1996 - 5 UE 590/95 -, juris; Beschluss vom 01.08.1996 - 5 TG 127/96 -, juris, Rdnr. 7). Dass diese Rechtsprechung vorliegend nicht anwendbar sein soll, erschließt sich dem Gericht nicht, zumal sie gerade den Fall einer über 50%igen Unterschreitung der tatsächlich angefallenen Kosten betrifft.
Dass die Berechnung an den voraussichtlich umbauten Raumes anknüpft, ist nicht zu beanstanden. Diese Berechnungsweise ist üblich und führt nicht zu sachwidrigen Ergebnisses. Weshalb eine Anknüpfung an die Quadratmeterfläche zu "sinnvolleren" Ergebnissen führen soll, ist weder ersichtlich noch von der Klägerin dargelegt.
Die Art der Gebührenermittlung ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht unverhältnismäßig. Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist nur dann verletzt, wenn die festgesetzte Gebühr und der Wert der Verwaltungsleistung in einem groben Missverhältnis stehen (vgl. BVerwG, NVwZ 2002, 482; BVerwG, Beschl. v. 20. 2. 1996 - 8 B 16/96, juris; OVG Bautzen, SächsVBl 1999, 164f. = JbSächsOVG 7, 125; Beschl. v. 25. 6. 2001 - 1 B 343/01). Dafür ist vorliegend nichts ersichtlich, auf die tatsächlichen Baukosten kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
Der Pauschalbetrag von 143 Euro je m 3 umbauten Raumes für sonstige Anstaltsgebäude verstößt auch nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot kommt allein die Funktion zu, Gebührentatbestände auszuschließen, die so unbestimmt sind, dass sie den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren, willkürlichen Handhabung eröffnen (BVerwG, NVwZ-RR 1999, 191 m.w.N.; ebenso OVG Bautzen, JbSächsOVG 3, 250f.). Die sich hieraus ergebenden engen Grenzen des Bestimmtheitsgebots sind danach nicht schon überschritten, wenn Baugenehmigungsgebühren pauschal nach durchschnittlichen Rohbaukosten bemessen werden. Willkürlich ist ein Gebührenmaßstab erst dann, wenn ihm kein einleuchtender Grund mehr beigemessen werden kann. Dies ist hier nicht der Fall. Die durchschnittlichen Rohbaukosten werden anhand der ortsüblichen Rohstoffpreisen und Löhnen ermittelt. Was an Preisen und Löhnen ortsüblich ist, lässt sich feststellen und nachprüfen, so dass eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausgeschlossen werden kann. Ebenso wenig bestehen allein wegen der Errechnung der Rohbaukosten anhand der ortsüblichen Baustoffpreise und Löhne Zweifel an der realen Grundlage dieser Kosten. Der Einwand der Klägerin gegen die Kalkulation des festgestellten durchschnittlichen Rohbaupreises greift daher ins Leere und ist unsubstantiiert. Da auf die ortsüblichen Baustoffpreise und Löhne abzustellen ist, führt der Vergleich mit Rohbaupreisen anderer Bundesländer ebenfalls nicht weiter.
Ferner sind die für die Rohbaupreise getroffenen Bauwerksgattungen hinreichend differenziert. Die Differenzierung erfolgt anhand des erhöhten Verwaltungsaufwands bei der Erteilung der Baugenehmigung der jeweiligen Gebäudearten. Bei dem Bauvorhaben der Klägerin handelt es sich um ein Altenpflegeheim und damit um ein "sonstiges Anstaltsgebäude". Die getroffene Differenzierung ermöglicht es, objektiv zu erkennen, welche Bauvorhaben darunter zu fassen sind, so dass eine willkürliche Handhabung ausgeschlossen werden kann.
Auch die im Widerspruchsbescheid vom 14.03.2014 von dem Beklagten vorgenommeine Billigkeitsentscheidung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Einer im Einzelfall überhöhten Gebührenbemessung wird durch die Billigkeitsentscheidung gemäß § 17 HVwKostG hinreichend Rechnung getragen. Bei § 17 HVwKostG handelt es sich um eine Ermessensregelung, so dass der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmt, in welchem Umfang eine Ermäßigung vorzunehmen ist. Er hat dabei darauf zu achten, dass der Grad der Abweichung und der Grad der Ermäßigung in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Dabei auf die tatsächlichen Rohbaukosten abzustellen, würde dem Sinn der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten, Gebührengerechtigkeit durch Durchschnittswerte, zuwiderlaufen. Der Beklagte hat im Widerspruchsbescheid einen Billigkeitserlass gemäß § 17 HVwKostG aufgrund der Abweichung von 52 % der tatsächlichen von den durchschnittlichen Rohbaukosten in Höhe von 12 % der Gesamtgebühr, gewährt. Diese Ermessensentscheidung ist frei von Ermessensfehlern und entspricht den Vorgaben der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. HessVGH a.a.O.).
Die Klägerin hat als unterliegende Beteiligte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung der vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 Abs. 1 HVwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 482
NVwZ-RR 1999, 191
5 UE 590/95
25 Euro je 1.00
5 UE 2284/87
5 TG 127/96
8 B 16/96
1 B 343/01