Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-05, Aktenzeichen 1 K 7292/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:1105.1K7292.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den Widerruf der Anerkennung der Klägerin als Trägerin von Begutachtungsstellen für Fahreignung und ihrer Begutachtungsstellen.
Mit Bescheiden vom 20. Dezember 2017 (richtig und fortan: 2018) erkannte der Beklagte die Klägerin als Trägerin von Begutachtungsstellen für die Fahreignung sowie sieben Begutachtungsstellen in den Städten E., Q., O., T., B., N. und Z. befristet bis zum 31. Dezember 2028 an. Die Anerkennung stellte er gemäß Ziffer IV des Bescheides vom 20. Dezember 2018 unter einen Widerrufsvorbehalt. Danach sollte die Anerkennung insbesondere widerrufen werden können, wenn (1.1) nachträglich eine der Voraussetzungen nach § 66 Abs. 2 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV) wegfällt, wenn (1.2.) eine medizinisch-psychologische Begutachtung wiederholt oder mehrere nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden oder (1.3) sonst ein grober Verstoß gegen Pflichten aus der Anerkennung oder gegen Auflagen vorliegt. In Ziffer II.13 des Anerkennungsbescheides wurde die Klägerin auf die rechtlichen Anforderungen über die Erstellung von Gutachten hingewiesen. Weiter wurde die Klägerin verpflichtet, die Untersuchungen nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen durchzuführen. Die jeweils aktuell erhältliche Auflage von „Urteilbildung in der Fahreignungsbegutachtung — Beurteilungskriterien“ erfülle diese Grundsätze gemäß der Verkehrsblattverlautbarung (VkBI. 2014 S. 132).
Mit Schreiben vom 26. März 2021 und vom 13. September 2021 hörte der Beklagte die Klägerin zum Widerruf der Anerkennung an, weil gemäß § 66 Abs. 6 FeV wiederholt die medizinisch- psychologische Untersuchung (MPU) nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Der Klägerin wurde neben anderen Vorfällen die Aufteilung der Durchführung der MPU auf mehrere Untersuchungstage und fachliche Anweisungen durch den Geschäftsführer der Gesellschafterin der Klägerin, der keine verkehrspsychologische Qualifikation besäße, zum Vorwurf gemacht.
Im Rahmen der regelmäßigen Begutachtung, die aufgrund der Coronapandemie nicht als „Vor-Ortprüfung“ sondern als reine Unterlagenprüfung durchgeführt wurde, kam die Bundesanstalt für Straßen- und Verkehrswesen (fortan: BASt) mit Gutachten vom 17. Dezember 2021 durch die Gutachterin Dipl.-Psych. A. C. zu dem Ergebnis, dass 30 % der überprüften Gutachten im Ergebnis nicht nachvollziehbar seien. Aufgrund der beiden Begutachtungen in den Jahren 2020 und 2021 könne nicht mehr angenommen werden, dass die Klägerin die fachlichen Voraussetzungen zur Durchführung von Begutachtungen zur Fahreignung uneingeschränkt erfülle und empfahl gegenüber dem Beklagten die Durchführung einer Begutachtung aus besonderem Anlass.
Unter dem 20. Juli 2022 wertete der Beklagte die Stellungnahmen aus und sah zunächst von einem Widerruf ab; mit Schreiben vom 25. Oktober 2022 ordnete er gemäß der Empfehlung des Gutachtens der BASt vom 17. Dezember 2021 eine Begutachtung aus besonderem Anlass an, mit der 40 stichprobenartig ausgewählte Gutachten zur Fahreignung aus dem Zeitraum Juni bis September 2022 überprüft werden sollten. Am 24. Juli 2023 teilte die BASt auf eine Sachstandsanfrage des Beklagten mit, dass die Prüfung von 20 Gutachten abgeschlossen sei und diese bereits eine eindeutige Befundlage ergäben. Aufgrund dieser Sachlage wurde die Begutachtung nach Rücksprache mit dem Beklagten nach Prüfung der 20 Gutachten abgeschlossen.
Die BASt übersandte der Klägerin den Entwurf des Gutachtens vom 31. Oktober 2023.
Die Klägerin nahm zum Entwurf des Gutachtens unter dem 8. Dezember 2023 Stellung. Sie rügte unter anderem die kurze Stellungnahmefrist zu dem Gutachten. Ferner erwähnte sie, dass der Beklagte „den übergeordnet tätigen Personen ausdrücklich untersagt hatte, die Gutachten und die Gutachtertätigkeit zu überprüfen“. Qualitätssichernde Maßnahmen des Geschäftsführers der Alleingesellschafterin der Klägerin, R., seien sogar Gegenstand der Anhörung zum Widerruf gewesen. Die Beanstandungen beträfen vor allem E., dort seien aber die handelnden Personen vollkommen ausgetauscht worden, bzw. hätten die ABV verlassen. Sie äußerte die Besorgnis der Befangenheit gegenüber der handelnden Gutachterin, Frau Dr. J. F., denn diese habe zuvor als Regionalleiterin für die TÜV U. Fahrzeug GmbH & Co KG gearbeitet, die zum TÜV Nord gehört. Die TÜV Nord sei direkter Konkurrent der Klägerin. Aspekte einer möglichen Voreingenommenheit zeigten sich auch in der rigiden Auslegung der Vorschriften, selbst wenn diese einen Auslegungsspielraum ließen, etwa nur die wesentlichen Befunde und die wesentlichen Ausschnitte der Exploration festzuhalten wären. Des weiteren äußerte die Klägerin auch Zweifel an der Sachkunde der Gutachterin, die von der Ausbildung Verkehrspsychologin sei.
In ihrem Gutachten vom 19. Januar 2024 kam die BASt zu dem Ergebnis, dass die Klägerin die fachlichen Voraussetzungen zur Durchführung von Begutachtungen zur Fahreignung nicht erfülle. Die früher festgestellten Mängel lägen weiterhin vor und beträfen prozentual mehr Gutachten. Die Prüfung der 20 Gutachten habe eine Vielzahl von Abweichungen von organisatorischen, formalen und inhaltlichen Anforderungen ergeben. So hätten medizinisch-psychologische Untersuchungen in sieben der überprüften Fälle ohne Angabe von Gründen an zwei oder drei Tagen stattgefunden, darunter in einem Fall in zwei verschiedenen Begutachtungsstellen. Weiterhin seien Fristen wiederholt nicht eingehalten worden. So erfolge die Erstellung des Gutachtens nach Durchführung der medizinisch-psychologischen Untersuchung oft verspätet. Die medizinisch-psychologischen Untersuchungen würden auch nicht entsprechend der gesetzlichen Vorgaben durchgeführt. Zwölf der 20 überprüften Gutachten seien im Ergebnis nicht nachvollziehbar. Bei zehn Gutachten sei die positive Prognose aufgrund gravierender Abweichungen von den Vorgaben der Beurteilungskriterien nicht nachvollziehbar. Die von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen seien offenbar nicht zielführend gewesen.
Mit Schreiben vom 28. März 2024 wurde die Klägerin zu dem beabsichtigten Widerruf ihrer Anerkennung angehört. Unter dem 12. Juni 2024 erfolgte hierzu eine ergänzende Anhörung. Mit anwaltlichem Schreiben vom 28. Juni 2024 nahm die Klägerin zu dem Sachverhalt umfassend Stellung. In ihrer Stellungnahme äußerte die Klägerin grundsätzliche Bedenken gegen das Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 und erklärte sich zu den festgestellten Abweichungen in den überprüften Gutachten.
Mit Bescheid vom 26. September 2024 widerrief der Beklagte die der Klägerin mit Bescheiden vom 20. Dezember 2018 erteilte Anerkennung als Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung sowie die Anerkennung der Begutachtungsstellen in Nordrhein-Westfalen (Ziffer 1) sowie die Ergänzungsbescheide vom 10. März 2020 und vom 27. Mai 2020 und forderte die Klägerin auf, alle in den Begutachtungsstellen vorliegenden Fahrerlaubnisakten unverzüglich an die jeweils zuständigen Fahrerlaubnisbehörden zurückzuschicken und die Fahrerlaubnisbehörde darauf hinzuweisen, dass die Anerkennung widerrufen wurde (Ziffer 2). In Ziffer 3 wurde die sofortige Vollziehung des Bescheides nach § 80 Abs. 2 S.1 Nr. 4 VwGO angeordnet.
Zur Begründung führte er aus, die Anerkennung sei zu widerrufen, da die Erteilungsvoraussetzungen für die Anerkennung nach § 66 Abs. 2 FeV nachträglich teilweise entfallen seien. So lägen die Voraussetzungen der Richtlinie über die Anforderungen an Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung und deren Begutachtung durch die BASt vom 27. Januar 2014 (VkBI. S. 110), die zuletzt durch Verlautbarung vom 11. März 2020 (VkBI. S. 217) geändert worden ist, nicht mehr vor. Auch sei die nach Anlage 14 Abs. 2 Nr. 1 FeV erforderliche organisatorische Leistungsfähigkeit der Klägerin nicht mehr gegeben. Zudem könnten die zur Vertretung berufenen Personen nicht länger als zuverlässig im Sinne der Anlage 14 Abs. 2 Nr. 11 FeV angesehen werden. Weiterhin sei die erforderliche Trennung zwischen der Klägerin als Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung und anderen Anbietern von Maßnahmen der Verhaltens- und Einstellungsänderung zur Vorbereitung auf eine Begutachtung der Fahreignung gemäß Anlage 14 Abs. 2 Nr. 6 FeV nicht mehr gegeben. Außerdem habe die Klägerin die Erfüllung der Anforderungen der Richtlinie nach § 72 Abs. 2 Nr. 1 nicht gemäß Anlage 14 Abs. 2 Nr. 8 durch ein Gutachten der BASt nachgewiesen. Hinzu komme, dass die medizinisch-psychologische Begutachtung wiederholt nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Außerdem liege ein grober Verstoß gegen die Pflichten aus der Anerkennung bzw. die damit verbundenen Auflagen vor. Zu diesen Schlüssen komme der Beklagte aufgrund der von der BASt erstellten Gutachten vom 17. Dezember 2021 und vom 19. Januar 2024, die er für plausibel und nachvollziehbar hält. Die Gutachten bestätigten auch die dem Beklagten vorliegenden Beschwerden und seine eigenen Erkenntnisse. Fahrerlaubnisbehörden hätten sich in mindestens fünf Fällen in den Jahren 2023 bis 2024 über Fristverstöße bei der Erstellung der Gutachten und verspätete Rücksendungen von Fahrerlaubnisakten bei dem Beklagten beschwert. Trotz mehrfacher Aufforderungen und Hinweise seitens des Beklagten sei es der Klägerin nicht gelungen, die Verstöße abzustellen. Schließlich habe der Beklagte festgestellt, dass die Klägerin ihre Räumlichkeiten offensichtlich mit der H. GmbH gemeinsam nutze und damit offenbar gegen das Trennungsgebot von Trägern von Begutachtungsstellen und Trägern von Maßnahmen der Fahrausbildung verstoße. Nach alledem lägen die Voraussetzungen des Widerrufs vor. Der Widerruf sei bei Vorliegen der Voraussetzungen die einzig nach § 66 Abs. 6 FeV vorgesehene Rechtsfolge. Selbst wenn ihn der Verordnungsgeber nicht bereits als zwingende Rechtsfolge in der FeV selbst vorgesehen hätte, wäre ein solcher Widerruf folgerichtig. Denn bei den aufgezeigten Mängeln sei von einer erheblichen Gefährdung der Verkehrssicherheit auszugehen. Die konkrete Ausübung der Tätigkeit der Klägerin sowie ihrer Begutachtungsstellen könne dazu führen, dass Personen weiterhin am Straßenverkehr teilnähmen, die dafür nicht geeignet seien, sodass besonders hochwertige Rechtsgüter, nämlich Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer, betroffen seien. Die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin müssten dahinter zurückstehen. Auch die unter Ziffer 2 getroffene Anordnung sei rechtmäßig. Da die Klägerin in Folge des Widerrufs keine Begutachtungen mehr durchführen dürfe, müsse sie alle in ihrem Besitz befindlichen Fahrerlaubnisakten unverzüglich an die zuständigen Fahrerlaubnisbehörden zurückgeben.
Am 8. November 2024 hat die Klägerin Klage erhoben und einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gestellt, über den noch nicht entscheiden wurde (1 L 2206/24). Am 30. Dezember 2024 hat sie weiter Klage gegen die BASt erhoben wegen fehlerhafter Gutachtenerstellung des Gutachtens vom 17. Dezember 2021 (1 K 8544/24). Diese Klage nahm sie in der mündlichen Verhandlung zurück.
Sie hält den Widerrufsbescheid des Beklagten für rechtswidrig und macht geltend, das Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 sei nicht verwertbar. Gegen die Gutachterin bestehe die Besorgnis der Befangenheit. Das durch die BASt durchgeführte Begutachtungsverfahren habe auch nicht den anerkannten Begutachtungsgrundsätzen entsprochen. Außerdem gehe das Gutachten von falschen Anknüpfungstatsachen aus. Die von der BASt nach einmaliger Fristverlängerung insgesamt eingeräumte Anhörungsfrist von sechs Wochen sei zu kurz bemessen gewesen, um zu der Vielzahl der festgestellten Abweichungen Stellung nehmen zu können. Die von der Klägerin gleichwohl abgegebene Stellungnahme sei in dem Gutachten vom 19. Januar 2024 nicht angemessen berücksichtigt worden. So stellten nicht alle der von dem Beklagten festgestellten Abweichungen auch begründete Mängel dar, die sich auf das Gutachtenergebnis auswirken könnten. Auch der Vorwurf der fehlenden Trennung zwischen der Klägerin und den Tätigkeiten der H. GmbH sei unberechtigt. Im Übrigen sei die Widerrufsentscheidung unverhältnismäßig. Für die Klägerin, die 40 % ihrer bundesweiten Umsätze in Nordrhein-Westfalen erwirtschafte, sei sie existenzbedrohend. Vor diesem Hintergrund hätte der Beklagte zunächst mildere Mittel bemühen müssen. Auch hätte er die Veränderungen berücksichtigen müssen, die sich im Betrieb der Klägerin in der Zwischenzeit seit dem Ende des Überprüfungszeitraums bis zum Abschluss der Gutachtenerstellung ergeben hätten. Beispielsweise sei die Begutachtungsstelle in E., von der 13 der 20 überprüften Gutachten stammten, zwischenzeitlich personell neu aufgestellt worden. Zudem seien einige der Abweichungen, wie die Nichteinhaltung von Fristen und Aufteilung der medizinisch-psychologischen Untersuchung auf mehrere Untersuchungstage, auch durch die Umstände der Corona-Pandemie bedingt gewesen.
Die Klägerin beantragt,
den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 26. September 2024 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf seine Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren und dem gerichtlichen Eilverfahren (Az. 1 L 2206/24) und führt ergänzend aus, dass die festgestellte hohe Fehlerquote in den überprüften Gutachten die erhebliche Gefahr berge, dass sich unter den Gutachten eine Vielzahl von im Ergebnis fehlerhafter Gutachten befinde. Das Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 sei ordnungsgemäß erstellt worden. Es bestünden keine Hinweise darauf, dass die Gutachterin persönlich oder beruflich bei der Erstellung des Gutachtens beeinflusst worden wäre. Entgegen der Ausführungen der Klägerin könnten die festgestellten Mängel auch nicht auf einzelne Mitarbeiter in der Verwaltung oder Begutachtung zurückgeführt werden. Es lägen vielmehr erhebliche Mängel im Organisations- und Qualitätsmanagement vor, die sich gravierend auf die Qualität der medizinisch-psychologischen Gutachten auswirkten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und des zugehörigen Eilverfahrens (Az. 1 L 2206/24) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der angefochtene Widerrufsbescheid des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte war für den Widerruf nach § 24 Nr. 5 Verordnung des Landes NRW über Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr und Güterbeförderung vom 5. Juli 2016 (GV. NRW. S. 527, letzte Änderung: VO vom 23. Oktober 2023, GV. NRW.S. 1186) zuständig. Der Widerruf ist auch im Übrigen formell rechtmäßig ergangen.
Die Kammer kann dahinstehen lassen, ob der Widerruf - wie in dem streitgegen-ständlichen Bescheid geschehen - auf untergesetzliches Recht, hier § 66 Abs. 6 FeV, gestützt werden kann, obwohl Zweifel an einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für diese Vorschrift bestehen.
Nach Art. 80 GG kann die Exekutive durch parlamentarisches Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Der maßgebliche Zeitpunkt für die Prüfung, ob die Verordnung auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht, ist der Zeitpunkt ihres Erlasses. Die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ist ohne Einfluss auf den Rechtsbestand der vor ihrer Änderung ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung,
Jakobs in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl., § 6 StVG (Stand: 04.07.2025) Rn 16.
§ 66 FeV ist durch Artikel 1 Nr. 24 der 10. Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 16. April 2014 (BGBl 2014 I Bl. 348, 351) mit Wirkung zum 1. Mai 2014 gänzlich neu gefasst worden; der Widerruf der Anerkennung wurde in § 66 Abs. 6 FeV erstmalig normiert.
Nach Auffassung in der Kommentarliteratur beruhen § 66 FeV sowie die Anlage 14 zur FeV auf der Verordnungsermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. k) StVG in der Fassung vom 28. August 2013 gültig bis 4. Dezember 2024,
so Dawirs in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl., § 66 FeV (Stand: 18.02.2025) Rn 8.
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. k) StVG wird das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates die Anerkennung von Stellen, welche gemäß § 2 Abs. 13 StVG die Eignung zur Teilnahme am Straßenverkehr prüfen, im Verordnungswege zu regeln.
Die Verordnung zitiert als weitere Ermächtigungsgrundlage § 6 Abs. 1 Nr. 1. lit. w StVG (Fassung von 28. August 2013). Danach wird das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, die Zuständigkeit und das Verfahren bei Verwaltungsmaßnahmen nach diesem Gesetz und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften sowie die Befugnis der nach Landesrecht zuständigen Stellen zu regeln.
Die Kammer kann es dahinstehen lassen, ob diese Ermächtigungsgrundlagen ausreichen, einen zwingenden Widerruf (Ist-Widerruf) einer gewerblichen Zulassung im Verordnungsweg zu erlassen und damit von der Regelung des parlamentarischen Landesgesetzgebers in § 49 VwVfG NRW abzuweichen, der einen Widerruf allein im Ermessenswege vorsieht. Bedenken bestehen in Hinsicht auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Der Verordnungsgeber muss sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung durch das StVG halten, die Verordnung kann nichts rechtlich darüber Hinausgehendes anordnen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 1972 – 1 BvR 111/68 –, BVerfGE 32, 319-332.
Die Befugnis nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. k) StVG, die Anerkennung von Stellen nach § 2 Abs. 13 StVG zu regeln, umfasst nicht im Sinn der „Kehrseite“ oder des „actus contrarius“ gleichsam die Befugnis zum Widerruf. Denn der Widerruf ist eine gesonderte Maßnahme des allgemeinen Verwaltungsrechts. Ferner bestehen Bedenken gegen die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 84 Abs. 1 GG auch das Verwaltungsverfahren, das bei konkurrierender Gesetzgebung grundsätzlich den Ländern obliegt, abweichend zu regeln. Spezielle straßenverkehrsrechtliche Fachgesichtspunkte, die Sonderregelungen im Widerrufsverfahren gebieten, sind jedenfalls hinsichtlich des Widerrufs der Anerkennung für Stellen nach § 2 Abs. 13 StVG nicht zu erkennen. Die Verordnungsbegründung,
BR-Drs. 78/14 vom 26. Februar 2014 S. 61,
führt zu § 66 FeV lediglich aus, dass wesentliche Grundsätze für das Verfahren, die Dauer der Anerkennung, deren Rücknahme und Widerruf, die sich vorher aus allgemeinen Verwaltungsverfahrensgrundsätzen ergeben haben, jetzt wegen ihrer besonderen Bedeutung in die Fahrerlaubnis-Verordnung aufgenommen worden seien. Die Wichtigkeit der Maßnahme ist kein fachliches Kriterium und begründet schon gar nicht die gegenüber dem Landesgesetz abweichende Regelung.
Der hier streitgegenständliche Widerruf der Anerkennung der Klägerin ist jedoch auch dann rechtmäßig, wenn er auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW gestützt wird. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist.
Der Beklagte hat sich den Widerruf bei der Erteilung der amtlichen Anerkennung vom 20. Dezember 2018 als Begutachtungsstelle für Fahreignung gegenüber der Klägerin in Ziffer IV des Bescheides vorbehalten. Der Widerrufsvorbehalt ist bestandkräftig und nicht nichtig. Er beruht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage entweder in § 66 Abs. 3 FeV oder § 36 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW. Nach § 66 Abs. 3 FeV kann eine Anerkennung mit Nebenbestimmungen, insbesondere mit Auflagen verbunden werden, um die ordnungsgemäße Tätigkeit des Trägers und seiner Begutachtungsstellen sicherzustellen.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs einer Anerkennung als Träger von Begutachtungsstellen ist der Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Wie im sonstigen Gewerberecht ist beim Widerruf von Erlaubnissen auf diesen Zeitpunkt abzustellen,
vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 23. August 2006 – 1 W 30/06 –, juris Rn. 7; unter Anlehnung an das Gewerberecht und mit Hinweis auf OVG Niedersachsen, Urteil vom 17. Juni 1991 – 8 L 35/89 –, NJW 1992, 591, zum Widerruf einer öffentlichen Bestellung als Sachverständiger.
Für die Rechtmäßigkeit der Widerrufsentscheidung kommt es maßgeblich darauf an, ob die festgestellten Mängel zu diesem Zeitpunkt die Prognose rechtfertigten, dass die Klägerin nicht die Gewähr dafür bietet, dass in Zukunft keine Gutachten ausgegeben werden, die nicht oder nicht vollinhaltlich den Tatsachen oder den Anforderungen an die Gutachtenerstellung entsprechen. Eine solche Prognose ist gerechtfertigt, wenn ein grober Verstoß vorliegt, der die Kerntätigkeit der Begutachtung und damit voraussichtlich auch die Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs betrifft. In diesem Zusammenhang kommt dem Begriff der "Gewähr" jedoch nicht die Bedeutung eines absoluten Ausschlusses fehlerhafter Gutachten zu. Auch bei sorgfältiger Unternehmensführung lassen sich aufgrund der allgemeinen menschlichen Unzulänglichkeit einzelne fehlerhafte Ergebnisse nicht ausschließen,
vgl. OVG Saarland, Urteil vom 23. August 2006 – 1 W 30/06 –, juris Rn. 4 ff., unter Hinweis auf OVG Saarland, Beschluss vom 14. Juli 1999 – 2 W 4/99 –, juris Rn. 10, den Widerruf einer Krankentransportgenehmigung betreffend; siehe auch Dawirs, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl. 2022, FeV § 66 Rn. 46.
Gemessen an diesen Maßstäben ist nicht zweifelhaft, dass zum Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung am 26. September 2024 hinreichende Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass die Klägerin die ordnungsgemäße Durchführung von Begutachtungen zur Fahreignung für die Zukunft nicht gewährleisten kann. Der Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass der Widerrufsgrund Nr. 1.1 des Anerkennungsbescheides vom 20. Dezember 2028 vorliegt, denn die Voraussetzungen der Richtlinie zu § 66 FeV und die organisatorische Leistungsfähigkeit der Klägerin gemäß Anlage 14 Abs. 2 Nr. 1 zu § 66 FeV liegen nicht mehr vor,
vgl. die Widerrufsgründe 1. und 2. Spiegelstrich Seite 6 des Widerrufsbescheides vom 26. September 2024.
Ob darüber hinaus noch die weiteren Widerrufsgründe vorliegen, auf die sich der Beklagte beruft, kann dahinstehen.
Wann eine organisatorische Leistungsfähigkeit anzunehmen ist, normiert Abs. 2 Nr. 1 der Anlage 14 zu § 66 FeV nicht. Die Anforderungen an die Organisation des Trägers erschließen sich jedoch bei Betrachtung der weiteren Regelungen des Abs. 2 der Anlage 14,
vgl. Dawirs in: Freymann/Wellner/Trésoret, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 3. Aufl., § 66 FeV Rn 19.
Damit fallen unter die organisatorische Leistungsfähigkeit die personelle Ausstattung des Trägers mit Verwaltungspersonal, leitendem Personal und Gutachtern, die sicherstellen, dass die Gutachten von den Begutachtungsstellen ordnungsgemäß erstellt werden.
Der Beklagte hat seine negative Prognose über die Leistungsfähigkeit der Klägerin maßgeblich auf das Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 gestützt. Dieses erscheint für sich alleine nicht ausreichend, die negative Prognose hinsichtlich der ordnungsgemäßen Gutachtenerstellung durch die Klägerin zu tragen.
Die Verwertbarkeit eines Gutachtens beurteilt sich nach allgemeinen beweisrechtlichen Grundsätzen, wie sie auch für die Verwertung von in Verwaltungs- oder in Gerichtsverfahren eingeholten Sachverständigengutachten oder für das Erfordernis der Einholung von Obergutachten herausgebildet worden sind. Danach ist eine Verwertung unzulässig, wenn das Gutachten unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen nicht überzeugend ist, wenn das Gutachten von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, wenn der Sachverständige erkennbar nicht über die notwendige Sachkunde verfügt oder Zweifel an seiner Unparteilichkeit bestehen, wenn sich durch neuen entscheidungserheblichen Sachvortrag der Beteiligten oder durch eigene Ermittlungen des Gerichts die Bedeutung der vom Sachverständigen zu klärenden Fragen verändert, wenn ein anderer Sachverständiger über neue oder überlegene Forschungsmittel oder über größere Erfahrungen verfügt oder wenn das Beweisergebnis durch substantiierten Vortrag eines der Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des Gerichts ernsthaft erschüttert wird,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1-11.92 -, juris OVG NRW Urteil vom 30. Oktober 1996 – 21 D 2/89.AK –, juris, Rn 154.
Jedoch steht der Verwertbarkeit des Gutachtens vom 19. Januar 2024 nicht schon eine fehlende Objektivität oder eine fehlende Sachkunde der Gutachterin entgegen.
Das Gericht kann nicht schon feststellen, dass die Rüge der Besorgnis der Befangenheit verspätet geltend gemacht worden ist, da die Verwaltungsvorgänge des Beklagten die Information an die Klägerin über die Zusammensetzung des Begutachtungsteams nicht enthalten.
Nach Ziffer 2.2. der Richtlinie über die Anforderungen an Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung (§ 66 FeV) und deren Begutachtung durch die Bundesanstalt für Straßenwesen vom 27. Januar 2014 (VkBl. S. 110), die zuletzt durch Verlautbarung vom 11. März 2020 (VkBl. S. 217) geändert worden ist, (fortan: Richtlinie) benennt die Bundesanstalt ein qualifiziertes Begutachtungsteam und unterrichtet den Träger hierüber. Einwände gegen die Zusammensetzung des Begutachtungsteams müssen in jedem Einzelfall begründet werden. Der Vorschrift ist das Verständnis entsprechend § 21 VwVfG zu entnehmen, dass bekannte oder im Laufe des Verfahrens bekannt werdende Ablehnungsgründe unverzüglich, d.h. ohne schuldhaftes Zögern vor der Verfahrenshandlung zur Vermeidung von Rechtsnachteilen zu rügen sind,
s. Bonk/Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsver-fahrensgesetz, Kommentar, § 21 Rn 6.
Sinn dieser Obliegenheit ist es, der begutachtenden BASt die Gelegenheit zu geben, den Ablehnungsgrund zu überprüfen und selbst zeitnah für ein fehlerfreies Verwaltungsverfahren zu sorgen. Andernfalls erhielte die Klägerin eine taktische Option, erst einmal das Ergebnis des Gutachtens abzuwarten und nur im Missfallensfall die Besorgnis der Befangenheit zu rügen.
Unabhängig davon begründen die Bedenken der Klägerin keine Besorgnis der Befangenheit der Gutachterin. Ob diese aus früherer Tätigkeit bei einem konkurrierenden Träger von Begutachtungsstelle Rentenanwartschaften zustehen und ob sie aus einem vertraglichen Wettbewerbsverbot die Interessen des Trägers auch nach ihrem Ausscheiden zu wahren habe, sind rein spekulative Erwägungen der Klägerin, die der Beklagte bestreitet. Selbst bei Annahme, dass die Gutachterin aus früherer Tätigkeit bei dem konkurrierenden Unternehmen Rentenanwartschaften erhalten hat, folgt daraus nicht, dass sie einem derart ausgestalteten, nachträglichem Wettbewerbsverbot in der von der Klägerin dargestellten Art - s. Anlage K 24 zu Klageschrift vom 8. November 2024 - unterliegt. Danach dürfte sie ihrem früheren Arbeitgeber zeitlich unbefristet nicht nur nicht schaden, sondern müsste ihn aktiv weiter fördern. Selbst wenn die Gutachterin einer solchen Wettbewerbsklausel unterläge, erschiene eine solche Klausel unter dem Gesichtspunkt der Sittenwidrigkeit nach der Rechtsprechung offensichtlich rechtswidrig,
vgl. BGH, Urteil vom 8. Mai 2000 – II ZR 308/98 –, juris, Rn 13.
Ferner begründet die Klägerin die Besorgnis der Befangenheit der Gutachterin aus der leitenden Stellung ihres jetzigen Ehemannes bei dem konkurrierenden Träger von Begutachtungsstellen. Eine Besorgnis der Befangenheit der Gutachterin scheidet diesbezüglich schon deswegen aus, weil die Klägerin keinen Bezug der beruflichen Betätigung des Ehemannes zu dem erstellten Gutachten hergestellt hat und sich ein solcher nicht aufdrängt. Denn das Gutachten wurde offenbar vor Eheschließung der Gutachterin erstellt und die Gutachterin ist seit Jahren für die BASt als Gutachterin tätig. Der von der Klägerin insinuierte Schluss, dass die Gutachterin allein aus Gründen der Nähebeziehung zu dem Ehegatten, einem leitenden Beschäftigten eines konkurrierenden Trägers von Begutachtungsstellen, nicht mehr unvoreingenommen begutachten könne, erscheint schon im Ansatz fernliegend und entspricht einem veralteten Eheverständnis. Im Übrigen ist aufgrund des kleinen Kreises der Verkehrsmediziner und Verkehrspsychologen in Deutschland im Vergleich zur Gesamtzahl an Psychologen und Ärzten davon auszugehen, dass diese aufgrund von Kongressen, Fortbildungen und Veröffentlichungen untereinander gut bekannt sind und deswegen auch persönliche Beziehungen pflegen.
Die Kammer hat keinen Zweifel an der hinreichenden Sachkunde der Gutachterin.
Dass die Gutachterin promovierte Verkehrspsychologin ist und nicht auch Verkehrsmedizinerin begründet keinen Anlass an ihrer Qualifikation zur Gutachtenerstellung nach § 72 FeV zu zweifeln. Denn diese umfasst nicht die Überprüfung der medizinischen Richtigkeit der nach § 11 Abs. 3 FeV erstellten medizinisch-psychologisch erstellten Gutachten (MPU-Gutachten).
Der Umfang der Überprüfung ergibt sich aus § 72 Abs. 1 FeV. Danach müssen sich die Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung hinsichtlich der Erfüllung der für sie geltenden fachlichen Anforderungen von der BASt begutachten lassen. Die Begutachtung findet als Erstbegutachtung, als regelmäßige Begutachtung sowie als die Begutachtung aus besonderem Anlass statt. Die für die Träger von Begutachtungsstellen geltenden fachlichen Anforderungen ergeben sich hinsichtlich der Gutachten insbesondere aus Anlage 4a zu § 11 Absatz 5 FeV, Grundsätze für die Durchführung der Untersuchungen und die Erstellung der Gutachten,
BGBl I. 2014, 357-358,
und Anlage 14 zu § 66 Abs. 2 FeV, Voraussetzungen für die amtliche Anerkennung als Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung,
BGBl I. 2014, 368.
Grundlage für die Begutachtung nach Absatz 1 ist ferner gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1 FeV die Richtlinie des BASt, die insbesondere detaillierte verfahrensmäßige Anforderungen an die Begutachtung des Trägers für Begutachtungsstellen aufstellt, etwa an das Qualitätsmanagement sowie an die personelle, sachliche sowie räumliche Ausstattung, ferner Anforderungen an die fristgerechte Durchführung von Begutachtungen für Fahreignung sowie die Erstellung des Gutachtens selbst, die möglichen Ergebnisse des Gutachten, die Unterschriftsleistung und die Archivierung der Unterlagen.
Soweit die Gutachterin der BASt darüber hinausgehend dem Gutachten vom 19. Januar 2024 auch die Befolgung der Beurteilungsleitlinien zur Kraftfahrzeugeignung 27. Januar 2014 (VkBl. S. 110) in der Fassung vom 17. Februar 2021 (VkBl. S. 198 und die Beurteilungskriterien „Urteilsbildung in der Fahreignungsbegutachtung“, herausgegeben von der Deutschen Gesellschaft für Verkehrspsychologie und der Deutschen Gesellschaft für Verkehrsmedizin, hier anwendbar in der 3. Auflage 2013), als Regelwerk zugrundegelegt hat, muss differenziert werden.
Nach Anlage 4a zu § 11 Abs. 5 FeV sind die Beurteilungsleitlinien Grundlage für die Beurteilung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen. Somit sind sie ebenfalls als verbindlich anzusehen,
vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. November 2024 – 13 S 1335/23 –, juris, Rn 21.
Nach ihrem Selbstverständnis besteht die Aufgabe der Begutachtungsleitlinien darin, Beurteilungsgrundsätze aufzuzeigen, die den Gutachtern (gem. § 11 Abs. 2 - 4 und den §§ 13 und 14 FeV) als Entscheidungshilfe für den Einzelfall dienen sollen,
Nr. 2.1 Grundsätzliche Beurteilungshinweise der Beurteilungsleitlinien S. 8.
Die Begutachtungskriterien sind bei der Begutachtung durch den Arzt und/oder Psychologen als Stand der Wissenschaft zu berücksichtigen,
vgl. Geiger in: Münchener Kommentar zum StVR 1. Auflage 2016, § 66 FeV Rn. 37.
Sowohl Anlage 4a zu § 11 Abs. 5 FeV, hier Ziffer 2, sowie Ziffer 5.8.5 der Richtlinie enthalten Vorschriften zur Dokumentation für den Fall, dass die Gutachter von den in den Beurteilungsleitlinien als auch Beurteilungskriterien dargestellten „normalen“ Verfahrensabläufen abweichen. Ob die gewählte medizinische oder psychologische Untersuchungsmethode im konkreten Fall fachlich richtig oder indiziert war, kann von der Gutachterin nicht überprüft werden. Die Untersuchung der MPU-Gutachten muss sich auf die formalen Begründungsaspekte beschränken. Der Klägerin ist zuzugeben, dass insbesondere die Ausführungen der Gutachterin zur Durchführung des medizinischen Teils der MPU-Untersuchung auf Seite 7 des Gutachtens vom 19. Januar 2024 sich so verstehen lassen, als ob auch die Art der medizinischen Untersuchung und nicht nur die fehlende Dokumentation der Gründe für die Abweichung beanstandet wurde. Das betrifft die Themenkomplexe „Temperaturmessung der Urinprobe“ und „Leberpalpatation bei Alkoholfragestellung“ – S. 7 und S. 14 des Gutachtens -. Erst in der weiteren Stellungnahme der Gutachterin vom 17. Juli 2024 – Anlage K 21 – wird unmissverständlich herausgestellt, dass es Dokumentationsverstöße im Sinne der 5.8.45. der Richtlinie sind, die beanstandet werden.
Das Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 ist als alleinige Grundlage für den Widerruf der Anerkennung nicht ausreichend.
Das gilt zum einen in zeitlicher Hinsicht, denn das Gutachten vom 19. Januar 2024 hat ausschließlich Gutachten überprüft, die aus der 2. Jahreshälfte 2022 stammen. Da die Klägerin vorgetragen hat, jedenfalls hinsichtlich der Begutachtungsstelle in E. nach 2022 Änderungen an dem Qualitätsmanagement, sowie der personellen Ausstattung der Begutachtungsstelle vorgenommen zu haben, kann ohne Zuhilfenahme neuerer Erkenntnisse wegen des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs dieser nicht allein auf das Gutachten gestützt werden.
Hinzu kommt, dass die durch die BASt gewählte Gutachtendarstellung die gerichtliche Verwertung des Gutachtens erschwert.
Denn das Gutachten enthält keine wertende Betrachtung der festgestellten Abweichungen von dem Regelwerk. Das Gutachten betrachtet die gefundenen Abweichungen in einer rein statistischen Weise, ohne sie nach Schwere bzw. Relevanz für die Nachvollziehbarkeit der Gutachten zu bewerten. Es entsteht bei Lektüre der Zusammenfassung des Gutachtens für den unbefangenen Leser der Eindruck, dass jede Abweichung – und sei sie ein Übertragungsfehler oder ein Nummerierungsfehler der Seitenzahlen – von gleicher Relevanz für die ordnungsgemäße Gutachtenerstellung sei. Dementsprechend wird etwa der steigende statistische Durchschnittswert von Abweichungen pro Gutachten der BASt über die Klägerin seit 2020 aufgeführt. Die unterschiedlichen Abweichungen erscheinen der Kammer aber von unterschiedlichem Gewicht für die Belastbarkeit der in den MPU-Fallgutachten ausgearbeiteten Prognosen. So erscheint ein Übertragungsfehler der Gesprächsdauer von 5 min geringer zu gewichten als die Unterschrift eines Gutachters, der den Kunden selbst nicht begutachtet hat.
Eine weitere Schwierigkeit in der Nachvollziehbarkeit des Gutachtens der BASt liegt darin, dass das Gutachten als Liste der Abweichungen geordnet nach Abweichungskategorien erstellt ist. Damit sind die festgestellten Abweichungen nicht mit den dahinterliegenden tatsächlichen Umständen der Gutachtenfälle verbunden. Dadurch wird die Einordnung der Abweichung ohne Kenntnis des zugrundeliegenden Sachverhalts erschwert und zudem das Gutachten angreifbar, denn bei der Gegenvorstellung der Klägerin wird detailliert mit Tatsachen argumentiert, die sich dem Gutachten der BASt mangels Falldarstellung nicht entnehmen lassen, aber für sich genommen plausibel erscheinen.
Verwertbar ist das Gutachten vom 19. Januar 2024 im Zusammenhang mit den Erläuterungen der Gutachterin vom 17. Juli 2024 zu den Einwänden der Klägerin im Anhörungsverfahren und den weiteren Erläuterungen der Gutachterin vom 26. November 2024 für die Kammer insoweit, dass feststeht, dass die Klägerin es in einer Vielzahl von eventuell fachlich begründbaren Abweichungen von den Beurteilungsleitlinien und Beurteilungskriterien versäumt hat, die Gründe für die abweichende Vorgehensweise in den Gutachtenunterlagen zu dokumentieren. Die von der Klägerin im Rahmen der Anhörung unter dem 28. Juni 2024 gegebenen fallbezogenen Erklärungen, die in jedem Einzelfall den medizinischen bzw. psychologischen Grund für die Abweichung erläutern, erklären nicht, warum die Abweichungen nicht auf den Gutachtenunterlagen vermerkt waren. Die hybride Aktenführung der Klägerin, also digitale Vorgangsverwaltung sowie daneben papierene Laboraufträge, Laufzettel und Gutachtenunterlagen, entbindet nicht von den Vorschriften der Richtlinie, wie die Gutachterin nachvollziehbar in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 17. Juli 2024 bemerkt. Auch bei hybrider Aktenführung sind gemäß Abschnitt 1 Ziffer 2.3, 3.4 und 4.2 der Richtlinie alle fallrelevanten Unterlagen der BASt zwecks Gutachtenerstellung zur Verfügung zu stellen.
Für die Kammer stehen ferner die Fristüberschreitungen von 20 Arbeitstagen zwischen Akteneingang und Untersuchungstag, Verstoß gegen Ziffer 5.5.1 der Richtlinie, in zehn von 20 untersuchten Gutachten eindeutig fest. Die Einlassung der Klägerin im Rahmen des Anhörungsverfahrens, s. K 19 zur Klageschrift, dass dieses daran gelegen habe, dass die Kunden noch nicht gezahlt hätten, kann die in den Gutachtenunterlagen undokumentierte Fristüberschreitung nicht rechtfertigen. Insbesondere das von der Klägerin zu tragende unternehmerische Risiko des Zahlungsausfalls des Kunden kann nicht durch Leistungserbringung erst nach Zahlungseingang grundsätzlich auf die Allgemeinheit umgelegt werden.
Der grundlegende Gesichtspunkt der zügigen Gutachtenerstellung, der in Abs. II Ziffer 5.2 der Richtlinie niedergelegt ist, dient sowohl dem berechtigten Interesse der zur Teilnahme am Straßenverkehr geeigneten Kunden, diese Berechtigung wieder ausüben zu können, wie auch umgekehrt dem berechtigten Interesse der Allgemeinheit, ungeeignete Fahrer aus der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr zügig auszuschließen. Die Regelfrist von 20 Arbeitstagen hält die Begutachtungsstellen unter anderem dazu an, nicht zu viele Kunden anzunehmen, so dass die Bearbeitung innerhalb der Fristen mit den gegebenen Ressourcen sichergestellt werden kann.
Die Ausführungen der Klägerin im Rahmen des Anhörungsverfahrens – s. K 19 der Klageschrift S. 3 – und auf Seite 12 im Schriftsatz vom 19. Februar 2025 im Verfahren 1 L 2206/24, dass der Beklagte mit zweierlei Maß messe, weil es auch ein Zeichen fehlender organisatorischer Leistungsfähigkeit der Konkurrenz sei, wenn die anderen Träger die Führerscheinakte an die Führerscheinbehörde einfach zurückschickten, was ebenfalls zu Verzögerungen führe, vermögen nicht zu überzeugen. Es ist eine organisatorische Verpflichtung der Begutachtungsstellen, die sich aus den Richtlinien Abschnitt II 5.5.2 eindeutig entnehmen lässt, dass mit den Fahrerlaubnisbehörden hinsichtlich des Verbleibs der Akten und der Einhaltung bzw. Verlängerung der Fristen initiativ Rücksprache zu halten ist. In den konkreten Fällen aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten lässt sich entnehmen, dass in keinem der Fälle die Klägerin initiativ um Rücksprache nachgesucht hat, sondern die Fahrerlaubnisbehörden nach dem Verbleib der Akten fragen mussten. Die Rücksprachepflicht mit der Fahrerlaubnisbehörde dient gerade dazu, dieser die Verfahrenshoheit zu lassen, so dass sie abwägen kann, ob das Verfahren besser abzubrechen sei oder eine Verlängerung der Frist in Betracht zu ziehen ist.
Auch die Aufteilung der MPU auf mehrere Tage in sieben von 20 dem Gutachten zugrundeliegenden Fällen widerspricht dem Grundsatz der Zügigkeit nach Abschnitt II Ziffer 5.7.3 der Richtlinie. Zwar ist der Klägerin zuzugestehen, dass sich insbesondere aus den Richtlinien nur unter Abschnitt II Ziffer 5.5.1 achter Spiegelstrich aus der Verwendung des Wortes „Untersuchungstermin“ im Singular herauslesen lässt, dass es einen und nicht zwei Untersuchungstermine gibt.
Im vorliegenden Fall ist der Klägerin durch Ziffer 3 des Anhörungsschreiben des Beklagten vom 26. März 2021 beim ersten Widerrufsverfahren auf die Auffassung des Beklagten hingewiesen worden, dass Abschnitt II Ziffer 5.4 der Richtlinie eine Aussetzung der Begutachtung nicht erlaube, denn dadurch werde dem Kunden eine Möglichkeit eingeräumt, seine Eignungsvoraussetzungen zu verbessern. Die Verteilung einer Untersuchung auf zwei, nicht eng beieinander liegende Termine komme einer Aussetzung gleich. Die Gutachterin A. C. der BASt, die das Gutachten vom 17. Dezember 2021 bezüglich der Klägerin erstellt hatte, teilte diese Auffassung des Beklagten mit Schreiben vom 9. Juni 2021 – Bl. 273 des Verwaltungsvorgangs Bd. 1.
Weiter erteilte der Beklagte der Klägerin mit dem ihr zugegangenen Vermerk vom 22. Juli 2022, Anlage K 7, der das erste Widerrufsverfahren abbrach, in Ziffer 3 eine entsprechende Verfahrensauflage. Die Ziffer lautet:
Eine Verteilung auf mehrere Untersuchungstage darf nur in Ausnahmefällen erfolgen. Diese müssen dann noch einen zeitlichen Zusammenhang haben und dürfen nicht zu weit auseinanderliegen. Ferner ist eine Begründung im Gutachten erforderlich. Sollte die Untersuchung weiterhin regelmäßig auf mehrere Untersuchungstage ohne entsprechende Begründung aufgeteilt werden, ist dies als Pflichtverletzung zu werten.
Die Klägerin hat sich gegen diese Anordnung des Beklagten juristisch nicht gewehrt. Ein nachfolgender Verstoß der Klägerin darf als Pflichtverletzung gewertet werden.
Auch die zeitliche Trennung der Leistungstests vom Untersuchungstermin - wie von der Klägerin im Schriftsatz vom 19. Februar 2025 S. 8 im Verfahren 1 L 2206/24 eingeräumt und als sinnvoll verteidigt - ist nach Abschnitt II Ziffer 5.4. erster Spiegelstrich zweite Alternative der Richtlinie unzulässig. Danach dürfen Kunden vor der Untersuchung keine Fragebögen überlassen werden, so dass die Möglichkeit einer Beeinflussung des Begutachtungsergebnisses geschaffen wird. Eine solche Beeinflussung durch die Leistungstestung vor dem Untersuchungstermin ist nicht ausgeschlossen. Soweit die Klägerin nun vorträgt, dass sie diese Praxis nun geändert habe, führt sie nicht aus, dass sie dieses schon vor dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides getan hat.
Unabhängig von den Feststellungen im Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 hat der Beklagte auf Seite 10 ff. des streitgegenständlichen Widerrufsbescheides vom 26. September 2024 als Aufsichtsbehörde eigene Feststellungen zu Fristüberschreitungen der Klägerin hinsichtlich der Fristen nach § 11 Abs. 6 FeV in erheblicher Zahl, mindestens 19 Einzelfällen, festgestellt, die in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen nachvollziehbar dokumentiert sind und zu der die Klägerin angehört wurde. Erst nachdem der Beklagte die Klägerin auf die Beschwerden der Fahrerlaubnisbehörden aufmerksam gemacht hat und um Stellungnahme gebeten hat, wurden die Akten an die Fahrerlaubnisbehörden zurückgesandt.
Während sich die Fristverletzungen im Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 auf die untersuchten Fälle des Jahres 2022 beziehen, sind die von dem Beklagten im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit dokumentierten Fälle nachfolgend und reichen bis in das Frühjahr 2024.
Die Einhaltung der Fristen nach § 11 Abs. 6 FeV ist für eine ordnungsgemäße Begutachtung wegen der gesetzlichen Konsequenzen essentiell. Nach § 11 Abs. 6 FeV legt die Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls in der Anordnung zur Beibringung des Gutachtens fest, innerhalb welcher Frist er sich auf seine Kosten der Begutachtung zu unterziehen hat und das Gutachten beizubringen hat. Bei nicht fristgerechter Beibringung des geforderten Gutachtens darf die Fahrerlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 8 FeV auf die Nichteignung des Betroffenen schließen. Die Nichteinhaltung der Frist nach § 11 Abs. 6 FeV hat für den Fahrerlaubnisinhaber, an dessen Fahreignung Zweifel bestehen, gravierende Folgen.
Da eine Fristversäumnis auch dann vorliegt, wenn zwar grundsätzlich das Einverständnis zur Erstellung des Gutachtens durch den so Belasteten erklärt wurde, die Gutachtenerstellung jedoch verzögert wird,
Hahn/Kalus in: Münchener Kommentar zum StVR, 1. Auflage 2016 § 11 Rn 112,
droht auch einem eventuell geeigneten Fahrerlaubnisinhaber die Entziehung.
In der Regel wird die Begutachtungsstelle die Frist verlängern, wenn der Fahrerlaubnisinhaber nachweisen kann, dass er sich der Untersuchung unterzogen hat, aber das Gutachten aus Gründen, die nicht in seiner Sphäre liegen, nicht fristgerecht erstellt wird. Dieses ermöglicht aber unter Umständen ungeeigneten Fahrerlaubnisinhabern länger als notwendig die motorisierte Teilnahme am Straßenverkehr,
vgl. Siegmund in: Freymann/Wellner/Trésoret, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 3. Aufl., § 11 FeV (Stand: 01.12.2025) Rn. 192.
Insbesondere die Verzögerung im MPU-Gutachten Nr. N01 (Herr V) zeigt, in welchem zeitlichen Ausmaß und mit welcher Hartnäckigkeit die Klägerin die behördlich gesetzte Frist überzieht. In diesem Fall musste die Herausgabe des - negativen - Gutachtens zivilgerichtlich - AG Köln, Urteil vom 7. Februar 2022, Az. 129 C 76/21 - durch den Auftraggeber Herrn V. eingeklagt werden. Zwischen Untersuchungstermin und Gutachtenversand lagen 10 Monate.
Dieses Gutachten hat der Beklagte in einem Vermerk vom 4. Juli 2023 unter Darlegung von Gründen ferner als nicht nachvollziehbar und in sich nicht schlüssig gewertet. Die Nichtverwertung einer ärztlich abgenommenen Urinprobe und die Anordnung einer Haarprobe wurde im Gutachten nicht begründet. Die Klägerin antwortete auf das diesbezügliche aufsichtsrechtliche Schreiben nicht.
Neben den Fristverstößen steht für die Kammer weiter in mehreren Gutachten ein Verstoß gegen Abschnitt II 5.8.8 der Richtlinie und gegen die Grundsätze eines nachvollziehbaren Gutachtens durch Unterzeichnung durch andere als die Begutachtung durchführende Gutachter fest. Das Thema „Unterzeichnung durch andere als die untersuchenden Gutachter“ war schon Gegenstand des ersten, abgebrochenen Widerrufsverfahrens und daher der Klägerin bekannt.
Aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten ergibt sich, dass das Gutachten Nr. N01 (Fall V) nicht durch die untersuchenden psychologischen und medizinischen Gutachter unterzeichnet wurde, sondern durch andere Personen. Gründe für die abweichenden Gutachter wurden auf Nachfrage des Beklagten nicht angegeben.
Auch in dem Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 ist ein Fall N02 unter Kategorie 3.4.1. mit unterschiedlichem Begutachter und Unterzeichner aufgeführt. Diesen Verstoß hat die Klägerin in ihrer Stellungnahme eingeräumt - K 19 S. 11 - und ausgeführt, dass der medizinische Gutachter zum Zeitpunkt der Begutachtung noch nicht die Anforderungen an einen ärztlichen Gutachter gemäß der Anlage 14 Abs. 2 Nr. 2 zu § 66 FeV erfüllt habe. Deswegen sei es nicht zu beanstanden, dass der Supervisor anstelle des Gutachters unterzeichnet habe. Ärzte und Psychologen würden während der Zeit der Einarbeitung nicht als „Gutachter“ berücksichtigt. Zum anderen ergebe sich die Befugnis aus der Weisungsbefugnis nach Ziffer 2.4 der Richtlinie sowie aus der Regelung des 1.12., nach der die Weiterbearbeitung des Begutachtungsauftrags durch einen anderen Mitarbeiter zulässig sei.
Diese Einlassung zeigt ein grundsätzlich fehlerhaftes Verständnis der Klägerin von den Regelungen in Abschnitt II 2.4 und 2.5 der Richtlinie. Der Fachliche Leiter nach Ziffer 2.4 ist an den Träger der Begutachtungsstellen angebunden. Bei den Begutachtungsstellen soll es nach Ziffer 2.5 verantwortliche Leiter geben, von deren Weisungsbefugnis das Ergebnis der Untersuchungen und Begutachtung in jedem Einzelfall ausgenommen ist. Der Träger als den Begutachtungsstellen übergeordnete Instanz soll die Qualitätssicherung des Ganzen wahrnehmen, auf die einzelnen Begutachtungen, die in den Begutachtungsstellen und nicht beim Träger stattfinden, erstreckt sich die Weisungsbefugnis des Fachlichen Leiters gerade nicht. Eine Befugnis zur Unterzeichnung von Gutachten, an deren Begutachtung der Unterzeichner nicht teilgenommen hat, lässt sich beiden Ziffern schon gar nicht entnehmen. Denn eine Unterzeichnung ist keine Weisung. Mit der Unterschrift autorisiert der Gutachter das Gutachten und übernimmt dafür die Verantwortung für die tatsächliche und fachliche Richtigkeit.
Im Übrigen sollen Ärzte und Psychologen während der Einarbeitungszeit nicht selbstständig begutachten, sondern im Beisein von Gutachtern, die die Qualifikationen erfüllen. Der darin liegende Verstoß wird noch dadurch verschlimmert, dass ein Gutachter unterschreibt, der die Untersuchungen gar nicht selbst vorgenommen hat und auch nicht anwesend war. Der Vergleich mit einem erkrankten Gutachter ist deswegen wenig überzeugend, weil Abschnitt II 1.12 der Richtlinie bei Mitarbeiterwechsel von einer Weiterbearbeitung nach Zwischenprüfung ausgeht. Die bloße Unterschrift unter einem vollständig abgefassten Gutachten ist keine Weiterbearbeitung nach Zwischenprüfung. Im Übrigen kann die Vorschrift auch sinnvoll so verstanden werden, dass nur im Fall einer niedergelegten Zwischenprüfung überhaupt eine Weiterbearbeitung durch einen anderen Mitarbeiter in Betracht kommt.
Der Widerruf der Anerkennung ist nicht deswegen rechtswidrig, weil der Beklagte das ihm durch § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW eingeräumte und in den Grenzen des § 114 VwGO der gerichtlichen Überprüfung unterliegende Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat.
Zwar hat der Beklagte in dem Widerrufsbescheid vom 26. September 2024 wiederholt ausgeführt, dass der Widerruf zwingende Folge des Vorliegens der Widerrufsvoraussetzungen sei, und damit verkannt, dass von ihm eine Ermessensentscheidung gefordert ist.
Der Ermessensausfall des Beklagten ist aber deshalb unbeachtlich, weil das Ermessen des Beklagten „auf „Null“ reduziert gewesen ist. Das Ermessen des Beklagten ist „auf Null“ reduziert, wenn die für den Entzug der Anerkennung sprechenden Umstände derart überwiegen, dass der Widerruf der Anerkennung die einzig rechtmäßige Folge ist.
Eine andere Entscheidung als der Widerruf der Anerkennung der Klägerin ist trotz der schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen für die Klägerin und dem damit verbundenen besonders intensiven Eingriff in ihre Berufsfreiheit nach Art. 12 GG nicht verhältnismäßig.
Die Widerrufsgründe weisen eine besondere Schwere auf,
vgl. dazu auch VG Saarlouis, Urteil vom 24. Mai 2006 – 3 F 16/06 –, juris Rn. 43,
denn die Defizite in der organisatorischen Leistungsfähigkeit der Klägerin durch die von dem Beklagten festgestellten Verstöße zusammen mit den feststehenden Abweichungen aus dem Gutachten der BASt vom 19. Januar 2024 wiegen so schwer, dass eine andere Entscheidung als der Widerruf nicht in Betracht kommt.
Die organisatorischen Defizite der fehlenden Dokumentation der Gründe für Abweichungen von den Regelwerken, sowie von Untersuchungen an zwei Terminen und vom Unterzeichnen der Gutachten von Gutachtern, die den Kunden nicht untersucht haben, bestehen aktenkundig seit Jahren. Die Klägerin war bereits im März 2021 mit einem Widerrufsverfahren konfrontiert. Das erste Widerrufsverfahren wurde mit einem Hinweisschreiben an die Klägerin abgebrochen, welches konkret ausführte, dass die Richtlinien der BASt strikt einzuhalten seien und eine Verteilung der Untersuchungen auf zwei Termine nicht in Betracht käme.
Die Verstöße sind hinsichtlich der Fristüberschreitungen, der Verteilung der Untersuchung auf zwei Termine und der Unterzeichnung der Gutachten durch dritte, an der Untersuchung nicht Beteiligte als schwerwiegend zu gewichten. Diese Verstöße sind geeignet, Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit zu haben, indem die Prognoseentscheidung der Gutachten nicht auf dem verbindlichen Regelwerk beruht und die Gutachten nicht in einem zeitlich vertretbaren Rahmen abgeschlossen werden. Des Weiteren verliert die Fahrerlaubnisbehörde durch die Fristüberschreitungen die Verfahrenshoheit, indem die Begutachtungsstelle im Falle von Verzögerungen nicht vertrauensvoll mit ihr zusammenarbeitet.
Es handelt sich nicht um einige wenige Einzelfälle. Denn wie dargelegt, verteidigt die Klägerin ihre Vorgehensweisen. Damit verspricht ein weniger einschneidendes Mittel als der Widerruf keine gleichwertige Abhilfe. Dass die Klägerin die formalen Verstöße gegen die Anforderungen der Richtlinie als nicht kritisch betrachtet und damit erkennen lässt, dass eine weniger einschneidende Verwaltungsmaßnahme nicht gleich effektiv wäre, zeigt sich aus der Einlassung im Schriftsatz vom 22. November 2024 im Verfahren 1 L 2206/24, wonach sie die Güte einer Fahreignungsprognose durch ihre Gutachter nicht anhand der Erfüllung der Richtline und der anderen ex-ante einzuhaltenden Vorschriften bewerten möchte, sondern als besseres Alternativverfahren die sog. Realbewährung, also eine ex-post Betrachtung ansetzt. Diese Ausführungen hat sie in der mündlichen Verhandlung noch einmal wiederholt. Die Klägerin findet es bemerkenswert, dass eine solche Begutachtung der MPU-Gutachten nicht vorgenommen werde. Die Klägerin habe daher anlässlich des vorliegenden Verfahrens über Nachbefragungen selbst überprüft, ob Kunden, deren positive Gutachtenergebnisse von der BASt als nicht nachvollziehbar bewertet wurden, wieder im Straßenverkehr auffällig geworden seien, ihnen eventuell sogar die Fahrerlaubnis erneut entzogen worden sei oder ob es ggf. Punkte im Fahreignungsregister gegeben habe. Das Ergebnis sei eindeutig, denn die telefonisch erreichten Kunden seien ausnahmslos nach Erteilung der Fahrerlaubnis auf Grundlage der positiven Gutachten weiterhin im Besitz der Fahrerlaubnis und sie seien weder mit Trunkenheits- noch mit Drogenfahrten in Erscheinung getreten. Auch habe es bei keinem Kunden nachfolgend Punkte im Fahreignungsregister gegeben.
Abgesehen von der methodischen Fragwürdigkeit einer telefonischen Nachbefragung, zeigt dieses Verständnis des „richtigen“ Ergebnisses der erstellten Gutachten unter Hinnahme von „nicht kritischen“ Formfehlern, dass die Klägerin nicht bereit ist, den Anforderungen der Regelwerke in Zukunft genügen zu wollen.
Diese gegenüber der Verbindlichkeit der Regelwerke „freie“ Auffassung ergibt sich auch aus den Ausführungen der Klägerin in Anlage K 45 im Verfahren 1 L 2206/24. In dem Begutachtungsfall N03 (Herr T.) aus dem Jahr 2020 hatte die Klägerin wegen mangelnder Mitwirkung des Herrn T. eine negative Prognose erteilt, weil Herr T. eine zweite, ihm nicht in Rechnung gestellte Haarprobe nicht abgeben wollte, nachdem eine erste, nicht bei der Klägerin genommene, aber verwertbare Haarprobe unauffällig war. Die Argumentation der Klägerin unter Bezugnahme auf Abschnitt 1.2 der Beurteilungskriterien war, dass eine weitere Probe immer verlangt werden könne, denn es könne nicht ausgeschlossen werden, dass ein Kunde unterdessen wieder Drogen konsumiere. Der Kunde habe deswegen nicht mitgewirkt. Es ist offensichtlich, dass mit diesem Argument die Dauer eines Begutachtungsverfahren ganz in die Hände der Klägerin gelegt wäre. In Anlage K 46 im Verfahren 1 L 2206/24 legt der Beklagte mit Schreiben vom 31. Januar 2020 an die Kreisverwaltung Heinsberg nachvollziehbar dar, warum das Gutachten unter Verstoß von Anlage 4a Nr. 1 c) zu § 11 FeV erstellt wurde, wonach die Untersuchung nur nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen vorgenommen werden dürfe. In Bezug auf das Gutachten sei das Kriterium D 3.4N aufzuführen, wonach die Dauer des Drogenverzichts zum Begutachtungszeitraum mindestens sechs Monate betragen müsse. Der Verzicht sei durch geeignete Nachweise zu erbringen, was hier durch einen Beleg (Haaranalyse) über einen Abstinenznachweis über 6 Monate erfolgt sei. ZweifeI an diesem Abstinenzbeleg oder allgemein an einer bestehenden Abstinenz seien seitens der Gutachter nicht geäußert worden und seien auch sonst nicht erkennbar. Daher entspräche die Forderung der Klägerin nach einem weiteren Beleg für einen Monat durch weitere Haaranalyse nicht den Begutachtungskriterien.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung war nicht gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn für die Entscheidung der Vorinstanz eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung ist, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2015 – 14 A 2435/14 – , juris Rn. 2.
Die bislang in der Rechtsprechung ungeklärte Rechtsfrage, ob § 66 Abs. 6 FeV auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht, konnte vorliegend offenbleiben, da die Voraussetzungen einer „Ermessensreduzierung auf Null“ gegeben waren.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten zu stellen und zu begründen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
500.000,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache nach den Angaben der Klägerin.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 13 und 14 FeV
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 StVG
§ 66 FeV
§ 49 VwVfG NRW
§ 66 FeV
§ 21 VwVfG
§ 72 FeV
§ 11 FeV
§ 114 VwGO
§ 11 FeV
§ 66 Abs. 6 FeV
§ 80 Abs. 2 S.1 Nr. 4 VwGO
§ 66 Abs. 2 FeV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 66 Abs. 6 FeV
§ 2 Abs. 13 StVG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1. lit. w StVG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 66 Abs. 3 FeV
§ 36 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 66 Abs. 3 FeV
§ 11 Abs. 3 FeV
§ 72 Abs. 1 FeV
§ 11 Absatz 5 FeV
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 FeV
§ 11 Abs. 5 FeV
§ 11 Abs. 6 FeV
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 2 der Verordnung
Art. 80 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 84 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 32, 319
NJW 1992, 591
1 L 2206/24
1 K 8544/24
1 BvR 111/68
1 W 30/06
8 L 35/89
2 W 4/99
21 D 2/89
II ZR 308/98
13 S 1335/23
29 C 76/21
3 F 16/06
14 A 2435/14