Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-25, Aktenzeichen 1 M 157/08

Tenor:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 27. Oktober 2008 - 3 B 1161/08 - zu Ziffer 1. wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 3.139,29 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit des Umfangs der Heranziehung der Antragstellerin zu Gebühren für den Bezug von Trinkwasser im Monat Januar 2008 für die Verbrauchsstelle der Antragstellerin unter der Anschrift .... .
Mit streitgegenständlichem Änderungsbescheid vom 04. März 2008 setzte der Antragsgegner in Abweichung zu seinem vorherigen Bescheid vom 07. Februar 2008 für den Abrechnungszeitraum 01. bis 31. Januar 2008 Wassergebühren in Höhe von 61.986,33 Euro fest. Der Bescheid vom 07. Februar 2008 hatte zuvor für denselben Zeitraum und dieselbe Verbrauchsmenge eine Gebühr von 49.429,16 Euro vorgesehen.
Dem Änderungsbescheid vom 04. März 2008 lag eine zwischenzeitliche Veränderung des maßgeblichen Satzungsrechts des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen (ZWAR) betreffend die Refinanzierung der Kosten für die Herstellung der zentralen Anlage der Trinkwasserversorgung zugrunde: Ursprünglich sah die Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 i. d. F. der 1. Satzung zur Änderung der Satzung vom 18. Juni 2004 in ihrem § 1 Abs. 2 Buchst. a) die Erhebung von Anschlussbeiträgen vor. Auf entsprechende Anfrage des Senats hat der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren mitgeteilt, dass auf dieser rechtlichen Grundlage Trinkwasseranschlussbeiträge im Umfang von rund 5 bis 6 Mio. Euro erhoben worden seien, was ca. 6 bis 8 % des gesamten zu erhebenden Beitragsvolumens entspreche. In annähernd allen offenen Fällen wäre - so der Antragsgegner - bei unterstellter Wirksamkeit der Wasserversorgungsbeitragssatzung mit Ablauf des 31. Dezember 2008 Festsetzungsverjährung eingetreten.
Am 28. August 2008 hat die Verbandsversammlung des ZWAR die Satzung des ZWAR zur Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung (Aufhebungssatzung) beschlossen, die am 03. September 2008 ausgefertigt wurde. Die Aufhebungssatzung enthält zwei Bestimmungen:
§ 1 Aufhebung
Die Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002, in der Fassung der 1. Satzung zur Änderung der Satzung vom 18. Juni 2004, wird ersatzlos aufgehoben.
§ 2 Inkrafttreten
Diese Satzung tritt rückwirkend zum 01. Januar 2008 in Kraft.
In der Beschlussvorlage zur Aufhebungssatzung heißt es u.a.: "Vorgelegt wird ein förmlicher Satzungsbeschluss zur Aufhebung der Satzung rückwirkend zum 1. Januar 2008".
Dem Erlass der Aufhebungssatzung vorausgegangen war ein - von der Kommunalaufsicht wegen seiner Form als ungeeignet zur Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung bewerteter - einfacher Beschluss der Verbandsversammlung vom 27. Februar 2008 über die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung. In der Beschlussvorlage dazu hieß es im Wesentlichen, § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V eröffne als "Soll-Regelung" bei Vorliegen einer atypischen Situation die Möglichkeit, auf eine Beitragserhebung zu verzichten und eine reine Gebührenfinanzierung zu installieren. Eine solche atypische Situation werde im Verbandsgebiet gesehen. Insbesondere die unterschiedliche saisonale Auslastung der Wasserversorgungsanlagen und die Heranziehung der überwiegend großen Grundstücke im ländlichen Raum der Insel Rügen zu Beiträgen ließen ein reines Gebührenmodell opportun erscheinen. Durch das Innenministerium sei mit Schreiben vom 24. Januar 2008 bestätigt worden, dass bei Einführung des sogenannten Gebührenmodells keinerlei rechtsaufsichtliche Beanstandungen erfolgen würden.
Unter dem 27. Januar 2008 hatte die Verbandsversammlung die Satzung des ZWAR über die Erhebung von Gebühren für die Wasserversorgung - Wasserversorgungsgebührensatzung (nachfolgend: WVGS) beschlossen, ausgefertigt am 20. März 2008. Auch diese Satzung trat rückwirkend zum 01. Januar 2008 in Kraft. In § 1 Abs. 1 Buchst. a) WVGS heißt es, der ZWAR erhebe nach Maßgabe der Wasserversorgungsgebührensatzung Gebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Wasserversorgung zur Deckung der Kosten gemäß § 6 Abs. 2 KAG M-V sowie zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung öffentlicher Wasserversorgungsanlagen. Die Zusatzgebühr (auch Mengen- oder Verbrauchsgebühr) beträgt gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 WVGS 1,77 Euro/cbm. Demgegenüber regelte die Vorläuferbestimmung des § 3 Abs. 2 Satz 1 WVGS 2005 vom 03. November 2005 insoweit einen Gebührensatz von 1,41 Euro/cbm.
Den am 28. März 2008 beim Antragsgegner eingegangenen Widerspruch der Antragstellerin gegen den Änderungsbescheid, der u. a. darauf verwies, dass der erhöhte Gebührensatz bei ihr - als Vielfaches der "Anschlussgebühren" - zu jährlichen Mehrkosten in der Größenordnung von 72.000,00 Euro führe, hat dieser mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2008 - zugestellt am 19. Juli 2008 - zurückgewiesen und dabei erklärt, eine weitere Vollziehungsaussetzung werde nicht erfolgen.
Dem darauf beschränkten Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der - am 01. August 2008 erhobenen - Klage (Az. 3 A 1156/08 VG Greifswald) gegen den Änderungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides insoweit anzuordnen, als die Festsetzung den Betrag von 49.429,16 Euro übersteigt, hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss vom 27. Oktober 2008 zu Ziffer 1. stattgegeben.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den ihm am 03. November 2008 zugestellten Beschluss, die mit dem am 07. November 2008 eingegangenen Schriftsatz fristgemäß (§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) eingelegt und ebenso fristgerecht (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) begründet worden ist, hat im Ergebnis keinen Erfolg.
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO bestimmt, dass die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen ist. Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
In Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Wie sich aus § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 3 VwGO ergibt, können nur solche Gründe in die Prüfung einbezogen werden, die der Beschwerdeführer innerhalb der einmonatigen gesetzlichen Begründungsfrist vorbringt. Nach Ablauf dieser Frist können zwar fristgerecht - dem Darlegungserfordernis genügend - geltend gemachte Gründe vertieft, nicht aber neue Gründe in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden. Die Beschwerde bleibt erfolglos, wenn sich die erstinstanzliche Entscheidung aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist und - soweit die entsprechenden Umstände bzw. rechtlichen Überlegungen bislang nicht Gegenstand des Rechtsstreits waren - den Beteiligten hierzu zuvor rechtliches Gehör gewährt worden ist.
1. Dem Verwaltungsgericht ist im Ergebnis darin zuzustimmen, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheides bestehen, weil es dem Bescheid an einer gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V erforderlichen wirksamen Rechtsgrundlage jedenfalls insoweit fehlt, als der vorliegend allein streitgegenständliche "Erhöhungsbetrag" von 12.500,00 Euro in Rede steht; insoweit war die Beschwerde zurückzuweisen.
Mangels wirksamer Regelung zum Abgabensatz gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V ist die Satzung des ZWAR über die Erhebung von Gebühren für die Wasserversorgung - Wasserversorgungsgebührensatzung - vom 20. März 2008 (WVGS) unwirksam. Die Bestimmung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 WVGS, wonach die Zusatzgebühr 1,77 Euro beträgt, beruht auf einer methodisch fehlerhaften Kalkulation.
Nach Maßgabe der Beschlussvorlage betreffend die Trinkwassergebührenkalkulation 2008 vom 22. Februar 2008 ist "in dieser Kalkulation ... die Nichterhebung von Trinkwasserbeiträgen eingeflossen". Dies kann nur so verstanden werden, dass insbesondere die gemäß der erstinstanzlich vom Antragsgegner übermittelten Übersicht vom 08. September 2008 bis einschließlich 2007 bereits in einem Umfang von ca. 6,5 Mio. Euro erhobenen Trinkwasserbeiträge bei der Kalkulation der Zusatzgebühr, mit der auch der Aufwand für die Herstellung öffentlicher Wasserversorgungsanlagen ersetzt werden soll, außer Betracht geblieben sind. Dies zeigen die unter den laufenden Nummern 4 und 5 der tabellarischen Übersicht "Gebührenkalkulation Trinkwasser 2008" ausgewiesenen Beträge für "Fördermittel/Zuschüsse/Beiträge per 31.12.2008" und "Fördermittel/Zuschüsse/Beiträge", die deutlich niedriger als die entsprechenden Beträge in der "Zusammenstellung Gebührenkalkulation Trinkwasser 2005 - 2007" unter der dortigen laufenden Nr. 4 sind. Außerdem hat der ZWAR ausweislich des Berichts der B... über die Prüfung des Lageberichts und des Jahresabschlusses für das Geschäftsjahr vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2007 bereits eine Rückstellung für die Rückzahlung der vereinnahmten Trinkwasserbeiträge innerhalb der sonstigen Rückstellungen in Höhe von 6.543.000,00 Euro ausgewiesen. Diese Rückzahlung hat er laut Presseberichten öffentlichkeitswirksam für das Jahr 2009 angekündigt; sie ist allerdings laut Antwort auf eine entsprechende Anfrage des Senats noch nicht ins Werk gesetzt worden. Der Antragsgegner hat zwischenzeitlich ausdrücklich noch einmal bestätigt, dass die Trinkwassergebührenkalkulation dem vollzogenen Systemwechsel gemäß so angelegt sei, als habe es gleichsam nie Trinkwasserbeiträge gegeben; mithin sei insbesondere keinerlei aufwandsmindernde Berücksichtigung vereinnahmter Beiträge erfolgt, da diese ja vollständig an die Berechtigten ausgekehrt werden würden. Diese Nichtberücksichtigung der bis einschließlich 2007 vereinnahmten Trinkwasserbeiträge im Rahmen der Gebührenkalkulation 2008 erweist sich auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragsgegners mit Schriftsätzen vom 19. und 20. Mai 2009 als methodisch fehlerhaft, da auf der Grundlage des derzeitigen Standes des Satzungsrechts rechtlich nicht haltbar.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern muss dem normsetzenden Organ, hier der Verbandsversammlung, - neben der Beschlussvorlage über die Satzung - eine Kalkulation bei der Beschlussfassung über die Abgabensatzung vorliegen. Wird dem Rechtsetzungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Abgabensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet oder ist die unterbreitete Abgabenkalkulation in einem für die Abgabensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Abgabensatzes zur Folge, weil das Rechtsetzungsorgan das ihm bei der Festsetzung der Abgabensätze eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei hat ausüben können (st. Rspr. des OVG Greifswald, vgl. z.B. Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02 -, DVBl. 2005, 64 = juris; Urt. v. 15.11.2000 - 4 K 8/99 -, VwRR MO 2001, 175 = ZKF 2001, 160 = KStZ 2001, 174 = LKV 2001, 516 = DÖV 2001, 610 = DVBl. 2001, 1376 = FiWi 2002, 251 = Überblick 2001, 249; Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97 -, 1998 NordÖR 1998, 256 = VwRR MO 1998, 227 = KStZ 2000, 12 = NJ 1998, 609 = NVwZ-RR 1999, 144 = ZKF 1999, 111 = GemH 1999, 234 = Überblick 1998, 518; Urt. v. 15.03.1995 - 4 K 22/94 -, RAnB 1995, 229 = FiWi 1995, 259 = KStZ 1996, 114 = NJ 1995, 448 = MDR 1995, 972 = ZKF 1995, 230 = DVBl. 1995, 1146 = Überblick 1995, 324; ebenso VGH Mannheim, Beschl. v. 29. Oktober 2003 - 2 S 1019/02 -, NVwZ-RR 2004, 286, 289, Urt. v. 04.12.2003 - 2 S 2669/02 -, NVwZ-RR 2004, 293 ff.).
Die Ungültigkeit einer Abgabensatzung ist dann anzunehmen, wenn erstens in erheblichem Umfang nicht beitrags- oder gebührenfähiger Aufwand angesetzt und daher gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot verstoßen wird, oder zweitens, wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht (OVG Greifswald, Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02 -, DVBl. 2005, 64 = juris; Urt. v. 7.11.1996 - 4 K 11/96 -, RAnB 1997, 179 = VwRR MO 1997, 13 = FiWi 1999, 234 = NJ 1997, 280 = ZKF 1997, 157 = DVBl. 1997, 1072 = LKV 1997, 422 = Überblick 1997, 298). Die Ungültigkeit eines Abgabensatzes tritt als zwingende Folge immer dann ein, wenn die unterbreitete Kalkulation in einem für die Abgabenhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft ist, weil das Vertretungsorgan ansonsten ein Ermessen nicht fehlerfrei ausüben kann (OVG Greifswald, Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02 -, DVBl. 2005, 64 = juris; Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97 -, NordÖR 1998, 256 = VwRR MO 1998, 227 = KStZ 2000, 12 = NJ 1998, 609 = NVwZ-RR 1999, 144 = ZKF 1999, 111 = GemH 1999, 234 = Überblick 1998, 518).
Die Nichtberücksichtigung der bis einschließlich 2007 vereinnahmten Trinkwasserbeiträge im Rahmen der Gebührenkalkulation 2008 war und ist jedenfalls auch im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats rechtlich nicht zulässig und infolgedessen methodisch fehlerhaft:
Die Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 i. d. F. der 1. Satzung zur Änderung der Satzung vom 18. Juni 2004 sah in ihrem § 1 Abs. 2 Buchst. a) die Erhebung von Anschlussbeiträgen vor. Aufgrund von entsprechenden Trinkwasserbeitragsbescheiden sind Beiträge im genannten Umfang erhoben worden.
Die Aufhebungssatzung des ZWAR vom 03. September 2008 hat die Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 i. d. F. der 1. Satzung zur Änderung der Satzung vom 18. Juni 2004 zwar gemäß ihrem § 1 ersatzlos aufgehoben. Nach diesem Wortlaut ist nichts dafür ersichtlich, dass diese Aufhebung ex tunc, also von Anfang an, erfolgen sollte. Insbesondere folgt dies entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners nicht aus der Verwendung des Begriffs "ersatzlos". Eine "ersatzlose" Aufhebung kann auch mit Wirkung für die Zukunft erfolgen, ist also nicht gleichbedeutend mit einer rückwirkenden Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens. Da die rückwirkende Aufhebung einer Beitragssatzung in diesem Sinne in erheblichem Ausmaß Rückabwicklungsfragen impliziert, wäre auch eine insoweit schon nach dem Wortlaut eindeutige Regelung zu erwarten gewesen.
Systematisch betrachtet spricht zudem § 2 der Aufhebungssatzung gegen eine im vorstehenden Sinne rückwirkende Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung "von Anfang an": Nach ihrem § 2 sollte die Aufhebungssatzung rückwirkend zum 01. Januar 2008 in Kraft treten. Hätte bereits ihr § 1 die Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens ex tunc aufheben sollen, ist nicht ersichtlich, wieso es dann einer rückwirkenden Inkraftsetzung der Aufhebungssatzung - auf den 01. Januar 2008 - bedurft hätte. Dann enthielte die Aufhebungssatzung gleichsam eine doppelte Rückwirkungsregelung. Der Antragsgegner räumt selbst ein, dass die Rückwirkung gemäß § 2 der Aufhebungssatzung dann "schlechterdings entbehrlich" wäre. Schließlich erfordert eine Systemumstellung auch nicht zwingend eine rückwirkende Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung "von Anfang an".
Vor diesem Hintergrund verbietet sich die Annahme eines Redaktionsversehens mit der doppelten Konsequenz, § 1 der Aufhebungssatzung einen ergänzenden Inhalt entnehmen und in § 2 die dort geregelte - begrenzte - Rückwirkung ausblenden zu müssen.
Auch die Entstehungsgeschichte liefert für die vom Antragsgegner bevorzugte "Auslegung" der Aufhebungssatzung keine genügenden Anhaltspunkte. Weder im Beschluss vom 27. Februar 2008 noch in der entsprechenden Beschlussvorlage findet sich die Aussage, die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung solle rückwirkend erfolgen. Die Stellungnahme der Rechtsaufsichtsbehörde vom 24. April 2008 mag Anlass für die Rückwirkungsregelung in § 2 gewesen sein; im Sinne des Beschwerdevorbringens ist sie unergiebig. Gegen das Verständnis des Antragsgegners spricht zudem die Erläuterung der Beschlussvorlage zum TOP 8.4 der Verbandsversammlung vom 28. August 2008, in der es heißt, "vorgelegt wird ein förmlicher Satzungsbeschluss zur Aufhebung der Satzung rückwirkend zum 1. Januar 2008". Hier ist also gerade davon die Rede, dass die Wasserversorgungsbeitragssatzung rückwirkend zum 1. Januar 2008 aufgehoben werden soll. Angesichts dieser Erläuterung spricht Überwiegendes dafür, dass auch die Mitglieder der Verbandsversammlung bei ihrer Beschlussfassung über die Aufhebungssatzung davon ausgegangen sind, die Wasserversorgungsbeitragssatzung solle - nur - rückwirkend zum 1. Januar 2008 aufgehoben werden. Dieser Umstand steht erst recht der Annahme eines redaktionellen (= unbeachtlichen) Versehens bei der Formulierung der Aufhebungssatzung entgegen.
Im Übrigen kann der Antragsgegner schon wegen § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO mit seinem vorstehend wiedergegebenen Vorbringen nicht durchdringen, da das Verwaltungsgericht ausdrücklich davon ausgegangen ist, dass "jedenfalls die vor dem 31.12.2007 entstandenen sachlichen Beitragspflichten ... durch die rückwirkende Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung nicht berührt worden (sind), da die Rückwirkung nur bis zum 01.01.2008 reicht"; innerhalb der Begründungsfrist ist der Antragsgegner diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht entgegen getreten, so dass sein entsprechender Vortrag mit Schriftsatz vom 19. Mai 2009 auch nicht als Vertiefung bisherigen fristgemäßen Vorbringens betrachtet werden kann.
Im Ergebnis hat die Aufhebungssatzung die Rechtsgrundlage für eine Beitragserhebung in Gestalt der Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 i. d. F. der 1. Satzung zur Änderung der Satzung vom 18. Juni 2004 erst ab dem 01. Januar 2008 zukunftsgerichtet entfallen lassen. Die Wasserversorgungsbeitragssatzung vom 09. Oktober 2002 i. d. F. der 1. Satzung zur Änderung der Satzung vom 18. Juni 2004 ist folglich hinsichtlich der bis einschließlich 2007 erlassenen Trinkwasserbeitragsbescheide nach wie vor wirksame Rechtsgrundlage. Da der Antragsgegner nach Maßgabe des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung an das Satzungsrecht des ZWAR auch insoweit gebunden bzw. zum Vollzug der Satzung verpflichtet ist, bestand und besteht - jedenfalls derzeit noch - für ihn keine - ohne Weiteres - rechtlich zulässige Möglichkeit, die Trinkwasserbeitragsbescheide aufzuheben bzw. die Beitragserhebung rückgängig zu machen. Auch sonst ist insbesondere keine satzungsrechtliche Bestimmung ersichtlich, die ihm dies erlauben würde. In diesem Sinne bzw. die bereits erfolgte Beitragserhebung betreffend ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, wenn es ausführt, der Antragsgegner könne über bereits entstandene - und befriedigte - Ansprüche (auf Beitragszahlungen) nicht frei verfügen bzw. solche Ansprüche aufgeben.
Auch der Vortrag des Antragsgegners gemäß Schriftsatz vom 20. Mai 2009, er habe nicht die Absicht, von seinem "Recht zum Behalten der vereinnahmten Beiträge Gebrauch zu machen", und insoweit verschiedene Möglichkeiten, dies zu dokumentieren bzw. umzusetzen, vermag an diesen Erwägungen nichts zu ändern. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner von den seinerseits angesprochenen Optionen augenscheinlich noch keinen Gebrauch gemacht hat, verkennt dieses Vorbringen, dass nicht nur ein "Recht zum Behalten der vereinnahmten Beiträge" besteht, sondern nach Maßgabe der vorstehenden Ausführungen eine entsprechende Pflicht, die jedenfalls derzeit das vom Antragsgegner erwogene Vorgehen verbieten dürfte. Die Frage der Modalitäten der Rückabwicklung im Falle gezahlter Beiträge stellt sich zumindest deshalb derzeit nicht bzw. ist im vorliegenden Kontext unerheblich.
Folglich mussten die vereinnahmten Trinkwasserbeiträge - was nicht geschehen ist - im Rahmen der Gebührenkalkulation 2008 aufwandsmindernd berücksichtigt werden.
2. Auch wenn es hierauf nicht mehr entscheidungserheblich ankommt, sieht der Senat im Interesse der Beteiligten Anlass zu folgenden Hinweisen betreffend die vom Verwaltungsgericht angenommenen Verstöße der Wasserversorgungsgebührensatzung 2008 gegen die "Soll-Regelung" des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V (a) und gegen den Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung (b).
a) § 1 Abs. 1 Buchst. a) WVGS 2008 bestimmt, dass der ZWAR nach Maßgabe der Wasserversorgungsgebührensatzung Gebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Wasserversorgung zur Deckung der Kosten gemäß § 6 Abs. 2 KAG M-V sowie zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung öffentlicher Wasserversorgungsanlagen erhebt. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts verstößt diese Bestimmung hinsichtlich der Regelung zur Deckung des Aufwandes für die Herstellungskosten gegen § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V.
Nach dieser Vorschrift sollen zur Deckung des Aufwandes für die Anschaffung und Herstellung der notwendigen öffentlichen Einrichtungen zur leitungsgebundenen Versorgung mit Wasser oder Wärme oder zur leitungsgebundenen Abwasserentsorgung Anschlussbeiträge erhoben werden.
Eine im Sinne dieser "Soll-Bestimmung" erforderliche atypische Situation (vgl. hierzu etwa VG Schwerin, Urt. v. 26.04.2007 - 4 A 1319/06 -; VG Bayreuth, Urt. v. 07.07.1004 - B 4 K 04.578 -, juris), die es erlaubte von einer Beitragserhebung vollständig abzusehen, liege im Falle des ZWAR nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht vor.
Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die Refinanzierung des beitragsfähigen Aufwandes für die in § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V genannten Maßnahmen in der Regel ganz oder zumindest zum überwiegenden Teil durch eine Beitragserhebung erfolgen müsse. Dem werde dadurch Rechnung getragen, dass ein Deckungsgrad von 70 % oder mehr angestrebt werde (S. 7 des Beschlusses). Das Verwaltungsgericht beruft sich dabei - mit "vgl. " - auf das Urteil des OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 02. Juni 2004 - 4 K 38/02 - (DVBl. 2005, 64 = juris). Diesen Ansatz greift es dann später mit seiner Annahme auf, eine am Regelungsziel des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V orientierte Ausnahme sei immer dann gegeben, wenn die Eigenkapitalausstattung für die betreffende Maßnahme - aus welchen Gründen auch immer - so gut sei, dass der Kreditbedarf des Aufgabenträgers bei einer überwiegenden Gebührenfinanzierung der Anlage ein Maß von etwa 1/3 der Herstellungskosten nicht deutlich übersteige. Für die Bemessung der Quote sei maßgeblich, dass § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V den Aufgabenträger nicht dazu zwinge, bei der Erhebung von Anschlussbeiträgen einen Deckungsgrad von 100 % anzustreben; vielmehr sei der Deckungsgrad von nur 70 % nach der bereits genannten Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern "voraussetzungslos" zulässig. Damit werde akzeptiert, dass die Refinanzierung von 30 % der Herstellungskosten durch Gebühren erfolge und insoweit ein Kreditbedarf des Aufgabenträgers bestehen könne, wobei diese Quote nicht als feste Grenze, sondern als Richtwert zu verstehen sei.
An diese Maßgaben anknüpfend nimmt das Verwaltungsgericht dann in den Blick, ob der ZWAR hinsichtlich der von ihm vorgesehenen reinen Gebührenfinanzierung des Herstellungsaufwandes die zulässige Kreditquote deutlich übersteigt.
Hierzu ist zunächst zu bemerken, dass die - wesentlich mit entscheidungstragenden - Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts den Eindruck erwecken, das OVG Mecklenburg-Vorpommern habe in seinem Urteil vom 02. Juni 2004 - 4 K 38/02 - (a.a.O.) im Kontext des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG (M-V) eine Mindestgrenze für die Deckung des Herstellungsaufwandes durch Beiträge dergestalt festgelegt, dass ein Deckungsgrad von 70 % oder mehr angestrebt werde bzw. anzustreben sei und jedenfalls ein solcher Deckungsgrad "voraussetzungslos" zulässig sei. Derartige Aussagen, die diese und die daran anknüpfenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts stützen könnten, lassen sich diesem in Bezug genommenen Urteil jedoch nicht entnehmen. Zwar ist in dem Urteil der Gesichtspunkt des Deckungsgrades angesprochen, dies jedoch in einem anderen Zusammenhang: In dem dortigen Verfahren ging es ausschließlich um die Frage, ob die sich aus einem Schreibfehler in der Kalkulation ergebende geringfügige Verschiebung des tatsächlichen Deckungsgrades durch Beiträge (71,24 %) gegenüber dem beschlossen Deckungsgrad von 70,01 % unter verschiedenen rechtlichen Blickwinkeln einen beachtlichen Mangel der angegriffenen Satzung begründet habe (dort verneint). Mit dem erforderlichen Maß der beitragsfinanzierten Deckung befasst sich das Urteil demgegenüber nicht; es enthält - mangels diesbezüglicher Rügen - keine näheren Erwägungen hierzu. Allenfalls kann man der Entscheidung entnehmen, dass das Oberverwaltungsgericht den beschlossenen bzw. tatsächlichen Deckungsgrad nicht in einer Weise für offensichtlich problematisch erachtet hat, die eine nähere Auseinandersetzung erfordert hätte.
Die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte "kritische Grenze" einer Kreditquote von etwa 1/3 bzw. 30 % findet demzufolge in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern keine Rechtfertigung. Das Verwaltungsgericht nennt auch keine rechtliche Grundlage, die - zumal nach dem Prüfungsmaßstab des summarischen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes - eine solche Grenzziehung erlaubte; insoweit wäre im Hinblick auf die Annahme einer solchen "Kreditquote" der Rahmen einer zulässigen richterlichen Rechtsauslegung bzw. Rechtsfortbildung zu bedenken. Im Übrigen müsste jedenfalls geprüft werden, ob eine entsprechende Grenze ggfs. anders zu ziehen wäre und ob nicht darüber hinaus den Umständen des Einzelfalles - dafür spricht das Erfordernis atypischer Umstände - maßgebliche Bedeutung zukommen müsste. Jedenfalls nach dem Prüfungsmaßstab der ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes (vgl. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO) kann eine Grenzziehung im Sinne der angegriffenen Entscheidung nicht ohne Weiteres zum Erfolg des Antrages auf vorläufigen Rechtsschutz führen.
Selbst wenn man der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Grenzziehung folgen wollte, erschließt sich aus der Begründung des angegriffenen Beschlusses nicht, warum es vorliegend unter diesem Blickwinkel die aufschiebende Wirkung der Klage nach dem Prüfungsmaßstab der ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes im beantragten Umfang angeordnet hat. Das Verwaltungsgericht stellt ausdrücklich fest, die Frage der Kreditquote sei im vorliegenden Fall "offen"; die Angaben des Antragsgegners seien ungenau. Es gelangt dabei sogar zu der Annahme, dass die kritische Grenze durch den ZWAR unter bestimmten Voraussetzungen nicht überschritten bzw. eine "Punktlandung" erreicht worden sein könnte. Anschließend wirft es jedoch wiederum Gesichtspunkte in Form offener Fragen auf, die sich - bei entsprechender Klärung - im Ergebnis zu Lasten des ZWAR auswirken könnten. Diese Erwägungen münden schließlich darin, dass aus Sicht des Verwaltungsgerichts zweifelhaft sei, ob die Frage des Überschreitens der "kritischen" Grenze im Hauptsacheverfahren abschließend geklärt werden könne, wobei der Antragsgegner das Risiko der Nichterweislichkeit trage, was aus §9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V folge. Gelinge ihm der Beweis einer Ausnahme - also einer atypischen Situation - nicht, sei von einem Verstoß gegen die Grundregel auszugehen.
Hinsichtlich dieser abschließenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts ist zu fragen, in welchem Verhältnis sie zu der Schlussfolgerung, die Frage der Kreditquote sei offen, stehen. Ist das Verwaltungsgericht der Auffassung, die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides sei unter dem hier erörterten Blickwinkel offen, wäre - abgesehen von der bereits angeschnittenen Frage des Maßstabes nach § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO - ggfs. eine Interessenabwägung unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu erwarten gewesen. Eine vorweggenommene Beweiswürdigung und hypothetische Beweislastentscheidung für das Hauptsacheverfahren bei gleichzeitiger Unterstellung, dass der Antragsgegner den aus Sicht des Verwaltungsgerichts erforderlichen Nachweis im Hauptsacheverfahren möglicherweise nicht würde führen können, erscheint nicht zulässig und setzt sich zudem in Widerspruch zu der Annahme, die Frage der "Kreditquote" sei offen. Die Aussage, wer sich auf eine Ausnahme berufe, müsse das Vorliegen ihrer Voraussetzungen darlegen und ggfs. auch beweisen, steht - zumal sich diese Erwägung auf das Hauptsacheverfahren bezieht - zudem nicht in Einklang mit dem Untersuchungsgrundsatz gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Hinsichtlich der Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Frage des Verhältnisses von § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V zu § 44 Abs. 3 KV M-V und der sich daraus nach seinem Dafürhalten ergebenden Auslegung von § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V ist über die im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 03. Dezember 2008 - 4 M 158/08 - hierzu enthaltenen Überlegungen hinausgehend - vorläufig - Folgendes anzumerken:
Die zentrale - systematisch abgeleitete - Argumentation des Verwaltungsgerichts geht dahin, dass die vollständige Refinanzierung des Herstellungsaufwandes über eine Gebührenerhebung einen deutlich höheren Kreditbedarf nach sich ziehe als eine Beitragsfinanzierung. Deshalb sei eine solche Gebührenfinanzierung grundsätzlich unzulässig bzw. nach Maßgabe der "Soll-Bestimmung" des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V nur ausnahmsweise zulässig. Für die Ermittlung atypischer Ausnahmen im Sinne dieser Vorschrift komme es allein auf die Höhe der Kreditfinanzierungsquote an.
Diese Überlegungen wendet das Verwaltungsgericht aber schon selbst nicht konsequent an, wenn es von einem Deckungsgrad von 70 % aufwärts an eine teilweise Gebührenfinanzierung - "voraussetzungslos" - für zulässig erachtet. Es wird nicht nachvollziehbar erläutert, warum die in diesem Fall im Sinne der Ausführungen des Verwaltungsgerichts anzunehmenden höheren Kreditkosten für die Vorfinanzierung eines Anteils an den Herstellungskosten von kleiner bzw. gleich einem Drittel ohne Weiteres, also gleichsam ohne Beachtung der "Soll-Bestimmung", zulässig sein sollen.
Zudem berücksichtigen die Überlegungen des Verwaltungsgerichts nicht, dass auch im Falle einer Beitragserhebung regelmäßig aus verschiedenen Gründen (z. B. Dauer des Heranziehungsverfahrens, unwirksame Rechtsgrundlagen, erst zukünftige Schaffung von Anschlussmöglichkeiten, Stundung) ein nicht unwesentlicher Teil der Herstellungskosten zunächst über Kredite gedeckt werden muss, so dass sich die Kreditkosten beider Refinanzierungsmöglichkeiten regelmäßig tatsächlich nicht in dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Umfang unterscheiden dürften. Diese Frage bedarf einer sorgfältigen Klärung im Hauptsacheverfahren. Ihre Beantwortung kann das Gewicht des Arguments des Verwaltungsgerichts, § 44 Abs. 3 KV M-V zwinge zu der von ihm vorgenommenen Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V, nachhaltig beeinflussen.
Ob die vom Antragsgegner angeführten Gründe die Annahme einer atypischen Situation im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 KV M-V rechtfertigen können (insbesondere unterschiedliche saisonale Auslastung der Wasserversorgungsanlagen und die Heranziehung der überwiegend großen Grundstücke im ländlichen Raum), stellt sich hinsichtlich ihrer tatsächlichen Grundlagen nach dem Maßstab des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens als offen dar; die Klärung dieser Frage dürfte - auch mit Blick auf das umfangreiche Vorbringen der Antragstellerin hierzu - dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten sein.
Zu beachten könnte zudem Folgendes sein: Zwischenzeitlich ist nach entsprechender Mitteilung des Antragsgegners wohl in nahezu allen Fällen, in denen ursprünglich - soweit noch nicht geschehen - eine Beitragserhebung hätte erfolgen können und nach Maßgabe der vormaligen Wasserversorgungsbeitragssatzung auch hätte erfolgen müssen, Festsetzungsverjährung eingetreten (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KAG M-V). Dies beträfe gut 90 % des ursprünglichen Beitragsvolumens. In diesen Fällen bzw. in diesem Umfang dürfte folglich eine Refinanzierung des entsprechenden Herstellungsaufwandes durch Beiträge nicht mehr möglich sein. Wollte man nun in der Konsequenz der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts auch eine Gebührenfinanzierung aus Rechtsgründen für unzulässig erachten, wäre überhaupt keine Heranziehung der durch die Herstellung der Trinkwasserversorgungsanlage Bevorteilten zur Deckung der Herstellungskosten mehr möglich. Im Ergebnis würden diese entgegen den Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes M-V der Allgemeinheit aufgebürdet. Damit würde jedenfalls ein mit Blick auf § 44 Abs. 3 KV M-V und § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V deutlich gesetzesfernerer Zustand zu verzeichnen sein, als ihn das Verwaltungsgericht in der Systemumstellung von Beitragserhebung auf Gebührenfinanzierung erblickt. Insoweit wäre zu erwägen, ob der Umstand, dass eine andere - vollständige - Refinanzierung des Herstellungsaufwandes nach dem Kommunalabgabengesetz M-V als diejenige über eine Gebührenerhebung nicht mehr möglich wäre, als atypische Situation im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V zu werten sein könnte. Insoweit könnte dem ZWAR nach derzeitigem Erkenntnisstand auch wohl nicht vorgeworfen werden, er habe diese Situation absichtsvoll herbeigeführt, um letztlich damit den angestrebten Systemwechsel erreichen zu können. Denn der ZWAR ist - selbst wenn sich seine entsprechenden Erwägungen im Ergebnis nicht als tragfähig erweisen sollten - im Vorfeld jedenfalls davon ausgegangen, dass er sich auf atypische Umstände im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V berufen könne. Er hat sich insoweit auch entsprechend beim Innenministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern rückversichert; die untere Rechtsaufsichtsbehörde ist der Systemumstellung ebenfalls nicht entgegen getreten. In dieser Situation könnte es dem Antragsgegner wohl nicht vorgehalten werden, dass er im Vertrauen auf das Zustandekommen des Systemwechsels offensichtlich - weiterhin - davon Abstand genommen hat, gewissermaßen vorsichtshalber tausende von Beitragsbescheiden zu versenden, um einer möglichen Festsetzungsverjährung zu entgehen, falls der angestrebte Wechsel letztlich fehlschlagen sollte (vgl. hierzu auch OVG Greifswald, Beschl. v. 03.12.2008 - 4 M 158/08 -). Dass die "Soll-Bestimmung" des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V gerade in solchen Fällen zum Tragen kommen soll, erscheint nicht fernliegend. Der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern hat in dem zitierten Beschluss - im vorliegenden Kontext passend (der Antragsgegner hat jahrelang ohne Konsequenzen seitens der Rechtsaufsichtsbehörden sein eigenes Satzungsrecht faktisch weitgehend nicht angewandt) - in Erwägung gezogen, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V möglicherweise auch eine ggfs. bisherige rechtswidrige Verwaltungspraxis bestimmter Aufgabenträger im Bereich der Wasserversorgung legalisieren wollte. Dafür sprechen folgende Gesichtspunkte: Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses (LTDrs. 4/1576 zu Nummer 10, S. 75) führen aus, die Regelung über die Erhebung von Anschlussbeiträgen als Soll-Vorschrift "würde auch den Fällen gerecht werden, bei denen es in begründeten Ausnahmen bislang nicht zur Erhebung von Beiträgen gekommen sei. Zur Wahrung von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden sollte das Gesetz diesen Umständen Rechnung tragen und eine Soll-Regelung aufgreifen, die in atypischen Fällen gleichsam einen Verzicht auf die Erhebung von Beiträgen ermögliche". Entsprechend hat der Abgeordnete Müller für die Fraktion der SPD in der zweiten Lesung und Schlussabstimmung des Gesetzentwurfs der Landesregierung - Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes, Drs. 4/1307, ausgeführt (Plenarprotokoll 4/53 vom 09.03.2005, S. 2980, 2985 f.):
"Ich hielte es auch für einen vernünftigen Grund, auf Beitragserhebungen zu verzichten, wenn das bisherige Verfahren - wir leben ja nicht im luftleeren Raum, sondern in einer Wirklichkeit - eine Beitragssatzung als nicht durchsetzbar erscheinen lässt, wenn wir beispielsweise, und diesen Fall gibt es ja im Land, eine Situation haben, wo einst Beiträge erhoben worden sind, wo man auf eine reine Gebührenfinanzierung umgestiegen ist. Wenn wir jetzt in einer solchen Situation sagen würden, nein, wir gehen jetzt wieder zurück auf die Beiträge, ich glaube, dann würden wir uns öffentlich zum Affen machen. In einem solchen Fall soll die Ausnahmeregelung greifen."
Daneben nennt er weitere Umstände, die aus seiner Sicht bzw. der Sicht der Fraktion der SPD einen atypischen Fall begründen könnten (vgl. aber auch die Stellungnahme der Abgeordneten Schulz für die Fraktion des PDS, Plenarprotokoll 4/53 vom 09.03.2005, S. 2980, 2987).
Vor diesem Hintergrund gibt es zwar, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, keine "normative Kraft des Faktischen", aber möglicherweise eine normative Anerkennung des Faktischen durch den Gesetzgeber.
Das Verwaltungsgericht meint demgegenüber in seinem zwischen denselben Beteiligten ergangenen Beschluss vom 13. Januar 2009 - 3 B 2079/08 - (Beschwerdeverfahren Az. 1 M 19/09) unter Bezugnahme auf Sauthoff (in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: 09/05, § 8 Rn. 1614), auch eine die Entstehungsgeschichte der Vorschrift berücksichtigende Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V führe zu der Annahme, dass der vom Zweckverband durchgeführte Wechsel des Refinanzierungssystems "jedenfalls im ländlichen Raum - wozu auch das Geschäftsgebiet des Antragsgegners zählt - unzulässig ist"; mit dieser Auffassung habe sich das OVG Mecklenburg-Vorpommern in seinem Beschluss vom 03. Dezember 2008 - 4 M 158/08 - nicht auseinandergesetzt. Hierzu ist zu bemerken, dass unter der angegebenen Fundstelle zu der Aussage des Verwaltungsgerichts lediglich die Stellungnahme des Landesrechnungshofes aus der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses (LTDrs. 4/1576, S. 43, 45) in einem kurzen Ausschnitt wiedergegeben wird, die zudem auch nicht dahin geht, dass pauschal jedenfalls im ländlichen Raum eine reine Gebührenfinanzierung bzw. Systemumstellung unzulässig sei, sondern dahin, dass "im ländlichen Raum ... dagegen der Verzicht auf die Beitragserhebung zu ökonomisch und sozial nicht mehr verträglichen Gebühren mit entsprechenden Vermeidungseffekten führen (dürfte)". Führte - was eine Überprüfung im Einzelfall erforderte - der Verzicht auf eine Beitragserhebung nicht zu derartigen Effekten, wäre folglich auch nach Auffassung des Landesrechnungshofes wohl eine Systemumstellung nicht von vornherein ausgeschlossen. Zudem verweist der Landesrechnungshof auch darauf, dass "nur dort, wo nur relativ wenige Beiträge entrichtet worden seien, ... daher verantwortbar die Rückzahlung der Beiträge in Erwägung gezogen werden (könne)". Diese Voraussetzungen könnten beim ZWAR gerade erfüllt sein. In seinem Beschluss vom 03. Dezember 2008 - 4 M 158/08 - hatte der 4. Senat auch keine Veranlassung, die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V umfassend zu würdigen; dennoch sind insoweit auch Gesichtspunkte angesprochen worden, die im zu entscheidenden Fall entstehungsgeschichtlich gegen einen Systemwechsel hätten sprechen können (unter Angabe einer Fundstelle, die auch bei Sauthoff, a.a.O., zitiert wird). Im Übrigen ist zum Gesichtspunkt der Entstehungsgeschichte auf die vorstehenden Erwägungen zu verweisen.
Die in demselben Beschluss des Verwaltungsgerichts enthaltene Argumentation gegen ein mögliche Interpretation des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V im vorstehenden Sinne, diese erscheine mit Blick auf das Rechtsstaatsprinzip und die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG bedenklich, ist für den Senat nicht nachvollziehbar, da sie ja ggfs. für die rechtliche Zulässigkeit eines Systemwechsels sprechen könnte. Wieso mit Blick auf die Soll-Bestimmung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V und deren Auslegung "Fehler, die irreparabel und daher besonders schwerwiegend sind, abgabenrechtlich folgelos blieben", ist aufgrund der Pauschalität dieser Annahme nicht verständlich. Gleiches gilt für das Beispiel der "Überdimensionierung einer Anlage", die "im Rahmen einer Beitrags- oder Gebührenerhebung unbeachtlich sei".
b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung unabhängig tragend auch darauf gestützt, dass die Wasserversorgungsgebührensatzung vom 20. März 2008 i. d. F. der Änderung vom 03. September 2008 die aus dem Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragerhebung folgenden Anforderungen nicht hinreichend berücksichtige. Dem Verwaltungsgericht ist im Grundsatz darin zuzustimmen, dass dieser Grundsatz bzw. das Verbot der Doppelbelastung unter bestimmten Voraussetzungen einer Gebührenerhebung - teilweise - entgegenstehen kann; zweifelhaft erscheint jedoch seine Annahme, Grundlage des Verbots einer Doppelbelastung sei bereits das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht.
Der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung besagt zum einen, dass die sachliche Beitragspflicht (abstrakte Beitragsschuld) für dieselbe öffentliche Einrichtung bzw. Teileinrichtung zu Lasten eines Grundstücks nur einmal entsteht. Ist sie entstanden, kann sie nach diesem Grundsatz nicht nachträglich zu einem anderen Zeitpunkt und in anderer Höhe noch einmal entstehen. Zum anderen schließt der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung das Verbot der Doppelbelastung in dem Sinne ein, dass ein Grundstück für dieselbe öffentliche Einrichtung bzw. Teileinrichtung - hinsichtlich desselben Aufwands - grundsätzlich nur einmal zu einem Beitrag herangezogen werden darf (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 08.07.2004 - 1 M 170/04 -, juris; Beschl. v. 20.11.2003 - 1 M 180/03 -, NordÖR 2004, 262; OVG Berlin/Brandenburg, Urt. v. 06.06.2007 - 9 A 77.05 -, LKV 2008, 377; OVG Weimar, Beschl. v. 03.05.2007 - 4 EO 101/07 -, juris; VGH München, Urt. v. 15.04.1999 - 23 B 97.1108 -; VGH Mannheim, Beschl. v. 05.11.1992 - 2 S 152/90 -; Beschl. v. 20.03.1991 - 2 S 1313/89 -Beschl. v. 20.03.1991 - 2 S 1313/89 -; Beschl. v. 19.07.1990 - 2 S 412/90 -: jeweils juris; VG Potsdam, Urt. v. 18.09.2008 - 9 K 1128/05 -, juris; VG Bayreuth, Urt. v. 07.07.1004 - B 4 K 04.578 -, juris; vgl. auch VGH Kassel, Beschl. v. 12.04.2005 - 5 TG 116/05 -, NVwZ-RR 2006, 143 - zitiert nach juris).
Die Einmaligkeit der Leistung des Kanalanschlussbeitrags folgt aus dem Wesen des Beitrags, der an einen bestimmten Zustand ("Möglichkeit der Inanspruchnahme") anknüpft und der den bei Verwirklichung des Zustands gebotenen wirtschaftlichen Vorteil insgesamt abgelten soll. Der Grundstückseigentümer erbringt die "Gegenleistung" für den ihm durch die Anschlussmöglichkeit gebotenen wirtschaftlichen Vorteil, der der Natur der Sache nach mit der Anschlussmöglichkeit entsteht und auch in der Zukunft in der Regel nicht verändert wird. Der Kanalanschlussbeitrag ist daher grundsätzlich nur einmal zu leisten (vgl. OVG Münster, Urt. v. 17.09.1980 - 2 A 1653/79 -, DVBl. 1981, 831 - zitiert nach juris). Die Einmaligkeit der Beitragserhebung ist Folge des aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Vertrauensschutzgedankens (vgl. VGH München, Urt. v. 15.04.1999 - 23 B 97.1108 -, juris).
Das Bundesverwaltungsgericht spricht in seinem Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 - (DVBl. 1982, 76 - zitiert nach juris) die Situation desjenigen, der bereits einen Anschlussbeitrag geleistet hat und der nach einer Systemumstellung zu Gebühren herangezogen werden soll, unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes bzw. Äquivalenzprinzips wie folgt an:
"Zwar trifft es zu, daß die Heranziehung zu Benutzungsgebühren nach einem für alle Benutzer geltenden einheitlichen Gebührensatz den Gleichheitssatz und ggf. das Äquivalenzprinzip im Hinblick auf solche Grundstückseigentümer verletzen kann, die im Gegensatz zu anderen Benutzern der Abwasseranlage Leistungen auf den Investitionsaufwand erbracht haben, der gemäß § 8 KAG durch Beiträge gedeckt werden kann. Wie das Berufungsgericht im Rahmen seiner das Landesrecht betreffenden Erwägungen dargelegt hat, wirkt sich die Erhebung von Beiträgen auf die Höhe der Benutzungsgebühren aus: Erhebt eine kommunale Körperschaft Beiträge, so führt dies zu einem niedrigeren Gebührensatz, weil bei der Ermittlung der Höhe der Kosten der aus Beiträgen aufgebrachte Anteil am Aufwand für die Abwasseranlage bei der Verzinsung unberücksichtigt bleibt (§ 6 Abs. 2 Satz 3 KAG). Sieht die kommunale Körperschaft von einer Beitragserhebung ab, erhöhen sich die Kosten und damit der Gebührensatz um die nunmehr (voll) zu berücksichtigenden Zinsen. Im Fall der Nichterhebung von Beiträgen verstößt die undifferenzierte Erhebung von Gebühren von denjenigen Benutzern der Abwasseranlage, die zu deren Aufwand beigetragen haben, im Verhältnis zu den übrigen Benutzern gegen den Gleichheitssatz. Denn erstere haben im Unterschied zu den übrigen Benutzern mit ihrer auf den Aufwand der Abwasseranlage bezogenen Leistung wirtschaftlich gesehen Anteile an den hier maßgebenden (höheren) Zinsen mittelbar erbracht. (Gleiche Rechtsfragen treten auf, wenn eine Gemeinde, die Beiträge und Gebühren erhoben hat, in Zukunft nur noch Gebühren erhebt oder wenn eine Gemeinde, die Beiträge erhoben hat, in eine Gemeinde eingegliedert wird, welche keine Beiträge, sondern nur Gebühren erhebt.) Zahlt die kommunale Körperschaft die erbrachte Leistung nicht zurück, so führt der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu der Pflicht, in der Satzung entsprechend unterschiedliche Gebührensätze festzusetzen oder bei Vorliegen von Einzelfällen den Ausgleich durch eine Billigkeitsregelung im Rahmen des Heranziehungsverfahrens vorzunehmen. ..."
Hieran anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das aus dem Gleichheitssatz folgende, durch ihn aber zugleich auch inhaltlich festgelegte sogenannte Verbot der Doppelbelastung oder Doppelveranlagung ausgeführt, eine abgabenrechtliche Doppelbelastung "k a n n" gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgesprochen, dass eine Pflicht der Gemeinde zur Differenzierung bei Benutzungsgebühren für eine Abwasseranlage beispielsweise dann bestehe, wenn ein Teil der Benutzer bereits zu Beiträgen für die Errichtung der Anlage herangezogen wurde, ein anderer Teil hingegen nicht. Anderenfalls würden die Benutzer, die bereits Beiträge entrichtet haben, unter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz doppelt belastet. Ferner ist im Urteil vom 11. November 1987 - 8 C 49.86 - (BVerwGE 78, 275, 280) im Zusammenhang mit einer abwasserabgabenrechtlichen Umlage ausgeführt, für den Fall, dass bei der Bemessung dieser Umlage etwaige (Gebühren-)Vorleistungen außer Betracht blieben, führe das zu einer nicht mit dem Gleichheitssatz vereinbaren Doppelbelastung einzelner Umlageschuldner. Der Sache nach ging es in diesen Entscheidungen jeweils um Konstellationen, in denen eine Gruppe von Grundeigentümern im Verhältnis zu einer anderen Gruppe deshalb unterschiedlich belastet wurde, weil die Angehörigen der ersten Gruppe anders als die der zweiten Gruppe für die gleiche gemeindliche Leistung (Abwasserbeseitigung) in der einen oder anderen Weise "vorbelastet" waren und sich deshalb die nunmehr erfolgende gleichmäßige Abgabenerhebung als gleichheitswidrige Doppelbelastung auswirken konnte (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 26.02.1992 - 8 C 70.89 -, NVwZ 1992, 668; vgl. auch VG Bayreuth, Urt. v. 07.07.1004 - B 4 K 04.578 -, juris).
Im Ergebnis kann deshalb mit Blick auf die vom ZWAR vorgenommene Systemumstellung das Verbot der Doppelbelastung nicht nur einer nochmaligen Heranziehung zu einem Beitrag für denselben Aufwand entgegenstehen, sondern auch einer äquivalenten Gebührenerhebung.
Insoweit spricht vom Grundgedanken her Vieles dafür, dass jedenfalls diejenigen, die vom Antragsgegner bereits zu Trinkwasserbeiträgen herangezogen worden sind und diese tatsächlich entrichtet haben, nicht durch eine Gebührenerhebung, die teilweise zur Refinanzierung des Herstellungsaufwandes bestimmt ist, doppelt belastet werden dürfen. Entscheidet sich ein Aufgabenträger nachträglich für die Finanzierung des Herstellungsaufwandes seiner Anlage ausschließlich über Benutzungsgebühren, muss er einen entsprechenden Ausgleich vornehmen, um eine solche doppelte Belastung zu vermeiden. Dabei bieten sich vom Grundsatz her verschiedene Möglichkeiten an: Zunächst könnten unter bestimmten rechtlichen Voraussetzungen (vgl. dazu auch vorstehend unter 1.) die vereinnahmten Beiträge zurückgezahlt werden. In Betracht käme die Schaffung einer ortsgesetzlichen Regelung mit unterschiedlichen Gebührensätzen einerseits für die Grundstückseigentümer, die bereits einen Beitrag entrichtet haben, und andererseits für diejenigen, die dies noch nicht getan haben. Als weitere Option an Stelle der Schaffung einer satzungsrechtlichen Ausgleichsbestimmung wäre an eine Billigkeitsentscheidung im Einzelfall zu denken (§§ 163 Abs. 1 Satz 1, 227 AO i.V.m. § 12 Abs. 1 KAG M-V; vgl. zum Ganzen OVG Münster, Urt. v. 17.09.1980 - 2 A 1653/79 -, DVBl. 1981, 831; BVerwG, Beschl. v. 22.03.2007 - 10 BN 5/06 -, NVwZ 2007, 955; Urt. v. 16.09.1981 - 8 C 48.81 -, DVBl. 1982, 76 -; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 06.06.2007 - 9 A 77.05 -, LKV 2008, 377; jeweils zitiert nach juris; OVG Weimar, Beschl. v. 03.05.2007 - 4 EO 101/07 -, juris; VG Potsdam, Urt. v. 18.09.2008 - 9 K 1128/05 -, juris). Die letztgenannte Vorgehensweise könnte allerdings einerseits fraglich sein, da vorliegend wohl nicht "Einzelfälle" im Sinne vereinzelter Fälle in Rede stehen und infolgedessen eine Satzungsbestimmung zu fordern sein könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.09.1981 - 8 C 48.81 -, a.a.O.). Andererseits könnte eine möglicherweise zu hohe Komplexität einer solchen Bestimmung wiederum aus Gründen der Praktikabilität eine Billigkeitsentscheidung erlauben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.03.2007 - 10 BN 5/06 -, NVwZ 2007, 955; OVG Weimar, Beschl. v. 03.05.2007 - 4 EO 101/07 -, juris).
Vor diesem Hintergrund führte der Umstand, dass die Wasserversorgungsgebührensatzung 2008 keine satzungsrechtliche Ausgleichsbestimmung enthält, nicht ohne Weiteres bereits zur Annahme ihrer Gesamtunwirksamkeit bzw. zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Gebührenbescheides.
Wurde in der Vergangenheit ein Grundstück durch einen Bescheid wirksam zu einem Beitrag veranlagt und wurde der Beitrag entsprechend entrichtet, ist im Übrigen zu erwägen, ob nur dann Raum für eine erneute Heranziehung eines Grundstückseigentümers zu Benutzungsgebühren für denselben Aufwand besteht, wenn jener Bescheid bestandskräftig oder doch zumindest in sofort vollziehbarer Weise (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) oder durch rechtskräftiges Urteil aufgehoben worden ist (vgl. VGH München, Urt. v. 15.04.1999 - 23 B 97.1108 -; VGH Mannheim, Beschl. v. 05.11.1992 - 2 S 152/90 -; Beschl. v. 20.03.1991 - 2 S 1313/89 -; Beschl. v. 19.07.1990 - 2 S 412/90 -; jeweils juris). Dabei gewinnt wiederum der Umstand Bedeutung, ob nach Maßgabe des Ortsrechts überhaupt eine entsprechende Aufhebung rechtlich zulässig wäre (vgl. dazu unter 1.).
Da die Antragstellerin noch nicht zu einem Trinkwasserbeitrag herangezogen worden ist, fällt sie allerdings nicht unter die vorstehend umrissene Fallgruppe und könnte sich unter diesem Blickwinkel nicht auf das Verbot der Doppelbelastung berufen.
Das Verwaltungsgericht hat sich allerdings auf den Standpunkt gestellt, die Wasserversorgungsgebührensatzung 2008 berücksichtige die aus dem Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragerhebung folgenden Anforderungen nicht hinreichend, der ZWAR dürfte bei dem von ihm favorisierten reinen Gebührenmodell trotz einer beabsichtigten Rückzahlung der vereinnahmten Beiträge nicht ohne gespaltene bzw. gestaffelte Gebührensätze auskommen.
Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht sich dabei nicht mit der - vorstehend erörterten - Frage befasst, ob dem ZWAR nicht noch eine andere Option zur Verfügung steht, begegnet seine hierfür maßgebliche rechtliche Erwägung im Hinblick auf den Maßstab der ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheides Bedenken. Das Verwaltungsgericht nimmt dabei den Standpunkt ein, Grundlage des Verbots einer Doppelbelastung und des daraus resultierenden Vertrauensschutzes sei nicht die Zahlung des Beitrags, sondern das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht, die durch die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung nicht berührt werde. Folglich führe die Rückzahlung vereinnahmter Beiträge nicht zu einem Wegfall des Verbots der Doppelbelastung. Alle diejenigen, zu deren Lasten die sachlichen Beitragspflichten entstanden seien, könnten sich vielmehr auf dieses Verbot berufen.
Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Kontext der Auffassung ist, die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung könne keine Auswirkungen auf den Ablauf der Festsetzungsfrist haben, dürfte dem zwar zu folgen sein; eine Festsetzungsverjährung könnte nicht dadurch umgangen werden, dass eine rechtmäßige Beitragssatzung rückwirkend aufgehoben wird, nur um anschließend eine neue derartige Satzung zu erlassen. Es erscheint jedoch bereits vom Begriff des "Verbots der Doppelbelastung" fraglich, ob von einer doppelten Belastung im Wortsinne gesprochen werden kann, wenn es auf der einen Seite um die Belastung durch die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht ohne eine entsprechende Veranlagung durch Bescheid mit anschließender Zahlung geht, auf der anderen Seite aber um die von ihrer Qualität her andersartige Zahlung aufgrund einer Gebührenpflicht; anders formuliert ist zu erwägen, ob nicht eine "doppelte" Belastung eine gleichartige Belastung in Gestalt von - konkretisierten - Geldzahlungspflichten erfordert. Soweit ersichtlich wird das vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Verständnis vom Inhalt des Verbots der Doppelbelastung anknüpfend allein an die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht in keiner der veröffentlichen Gerichtsentscheidungen hierzu vertreten (vgl. insoweit die oben angeführten Zitate). Vielmehr ist diesen Entscheidungen gemein, dass sie das Verbot der Doppelbelastung nur für Fälle einer bereits erfolgten Beitragsveranlagung durch entsprechenden Bescheid mit daraufhin erfolgter Zahlung in den Blick nehmen. Dies erscheint auch folgerichtig: In den betreffenden Entscheidungen werden grundsätzlich zwei Gruppen von Beitragspflichtigen gegenübergestellt, einerseits diejenigen, die bereits zu Beiträgen herangezogen worden sind, andererseits diejenigen, bei denen dies noch nicht erfolgt ist. Für diese unterschiedlichen Gruppen müssten dann im Rahmen der Gebührenerhebung Differenzierungen vorgenommen werden. Wäre die Auffassung des Verwaltungsgerichts richtig, müssten diese Gruppen anders, nämlich dergestalt gebildet werden, dass einerseits diejenigen zu betrachten wären, für die die sachliche Beitragspflicht entstanden ist, und andererseits diejenigen, für die dies nicht zutrifft. Eine solche Differenzierung wird jedoch - soweit ersichtlich - in der Rechtsprechung nicht vorgenommen.
Darüber hinaus ist zu beachten, dass etwa der VGH Baden-Württemberg das Eingreifen des Verbots der Doppelbelastung davon abhängig macht, dass das abstrakte, auf die Entstehung einer einmaligen Beitragsschuld grundsätzlich beschränkte Beitragsschuldverhältnis durch einen Beitragsbescheid konkretisiert worden ist (vgl. Beschl. v. 20.03.1991 - 2 S 1313/89 -; Beschl. v. 19.07.1990 - 2 S 412/90 -; jeweils juris).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3, 47 GKG, wobei der streitige Abgabenbetrag - Differenz zwischen den festgesetzten Gebühren gemäß Bescheiden vom 07. Februar 2008 und 04. März 2008 - nach ständiger Rechtsprechung des Senats im Eilverfahren zu vierteln ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 163 Abs. 1 Satz 1, 227 AO i.V.m. § 12 Abs. 1 KAG M-V; vgl. zum Ganzen OVG Münster, Urt. v. 17.09.1980 - 2 A 1653/79 -, DVBl. 1981, 831; BVerwG
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3, 47 GKG
§ 8 KAG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 6 Abs. 2 KAG M-V
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 3 KV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KV
§ 12 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KAG M-V
§ 6 Abs. 2 Satz 3 KAG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2001, 610
NordÖR 1998, 256
NVwZ-RR 1999, 144
MDR 1995, 972
NVwZ-RR 2004, 286, 289
NVwZ-RR 2004, 293
NordÖR 2004, 262
NVwZ-RR 2006, 143
BVerwGE 78, 275, 280
NVwZ 1992, 668
NVwZ 2007, 955
3 B 1161/08
3 A 1156/08
4 K 38/02
4 K 8/99
4 K 8/97
4 K 22/94
2 S 1019/02
2 S 2669/02
4 K 11/96
4 A 1319/06
B 4 K 04.57
4 M 158/08
3 B 2079/08
1 M 19/09
1 M 170/04
1 M 180/03
9 A 77.05
4 EO 101/07
23 B 97.11
2 S 152/90
2 S 1313/89
2 S 412/90
9 K 1128/05
5 TG 116/05
2 A 1653/79
8 C 48.81
8 C 49.86
8 C 70.89
10 BN 5/06