Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-10-15, Aktenzeichen 6 L 1176/07

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 04.09.2007 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 27.08.2007 wird hinsichtlich der getroffenen Zwangsgeldandrohung angeordnet und hinsichtlich der übrigen im Bescheid enthaltenen Regelungen wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist statthaft.
Die Anordnung, an jedem Zugang zum Besitztum ein Warnschild im Mindestformat 15 x 21 cm mit der deutlich lesbaren Aufschrift „Vorsicht – gefährlicher Hund“ anzubringen, das Gebot, den Hund außerhalb befriedeten Besitztums an der Leine zu führen und ihn mit einem das Beißen verhindernden Maulkorb oder einer in der Wirkung gleichstehenden Vorrichtung zu versehen, die Feststellung der Gefährlichkeit des Hundes Aline vom Himmelswald, die Aufforderung, unverzüglich eine Sachkundebescheinigung zu erwerben, das Gebot, eine Erlaubnis zum Halten des Hundes beim Ordnungsamt der Stadt A-Stadt einzuholen und die Beantragung nachzuweisen und schließlich die Androhung eines Zwangsgeldes stellen belastende Verwaltungsakte dar, gegen die gemäß § 123 Abs. 5 VwGO Eilrechtsschutz über die Regelung des § 80 Abs. 5 VwGO statthaft ist.
Die Ausführungen, nach denen der Hund so gehalten werden muss, dass Menschen, Tiere und Sachen nicht gefährdet werden können und er nicht gegen den Willen des Halters das befriedete Besitztum verlassen kann, beinhalten einen bloßen Hinweis auf die allgemeinen Halterpflichten aus § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Polizeiverordnung über den Schutz der Bevölkerung vor gefährlichen Hunden im Saarland vom 26.07.2000 (Amtsbl. S. 1246, zuletzt geändert durch Verordnung vom 09.12.2003, Amtsbl. S. 2996) (im Folgenden: PolVO). Angesichts des Fehlens eines konkreten, vollstreckungsfähigen und einzelfallbezogenen Gebots liegen hierin keine eigenständigen Verwaltungsakte i. S. d. § 35 SVwVfG.
Der Widerspruch des Antragstellers gegen die im Bescheid vom 27.08.2007 enthaltenen Verwaltungsakte entfaltet keine aufschiebende Wirkung. Dies ergibt sich hinsichtlich aller getroffenen Regelungen mit Ausnahme der Zwangsgeldsandrohung aus § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, weil der Antragsgegner die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Hinsichtlich der Zwangsgeldsandrohung entfaltet der Widerspruch infolge der Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 20 AGVwGO von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung. Der auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers lautende Antrag ist hinsichtlich der Zwangsgeldsandrohung dahingehend auszulegen, dass insoweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung i.S.d. § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO beantragt wird.
Der auch im Übrigen zulässige Antrag ist begründet.
Allerdings hat der Antragsgegner das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der im Bescheid vom 27.08.2007 enthaltenen Verwaltungsakte in einer den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise mit der erheblichen Gefährdung für hochwertige Rechtsgüter durch gefährliche Hunde begründet.
Indes fällt die vom Gericht vorzunehmende Abwägung der Für und Wider die Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehbarkeit sprechenden Gesichtspunkte zu Gunsten des Antragstellers aus. Das Gericht hat bei seiner im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden Ermessensentscheidung eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse des Antragstellers, von der Durchsetzung der ihm gegenüber ergangenen Anordnungen bis zu einer abschließenden Entscheidung über seinen Rechtsbehelf verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einer unverzüglichen, von der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs nicht gehinderten Durchsetzung der angefochtenen Behördenentscheidung vorzunehmen. Hierbei sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt, vermag kein öffentliches Interesse die sofortige Vollziehung zu rechtfertigen. Erweist sich der Verwaltungsakt demgegenüber als offensichtlich rechtmäßig und verletzt er den Rechtsschutzsuchenden nicht in seinen Rechten, so hat das öffentliche Interesse am Vollzug in der Regel Vorrang vor dem privaten Interesse am Suspensiveffekt. In den Fällen, in denen der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen zu beurteilen ist, hat das Gericht unter Abwägung aller Umstände und Berücksichtigung der Vollzugs- und Suspensivfolgen zu prüfen, ob das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das private Interesse des betroffenen Beteiligten überwiegt.
Dies zugrunde gelegt ist vorliegend ein überwiegendes Interesse des Antragstellers festzustellen, vom sofortigen Vollzug der im Bescheid vom 27.08.2007 enthaltenen Verwaltungsakte verschont zu bleiben. Die getroffenen Verfügungen sind allesamt rechtlich zu beanstanden.
Für die Feststellung der Gefährlichkeit des Hundes des Antragstellers folgt die Rechtswidrigkeit daraus, dass zum einen eine Gefährlichkeit des Tieres aus den unstreitigen Umständen nicht hergeleitet werden kann und zum anderen der Antragsgegner hinsichtlich der übrigen Fallumstände der ihm obliegenden Amtsermittlungspflicht aus § 24 SVwVfG nicht hinreichend nachgekommen ist.
Die eingestandenen bzw. unstreitigen Vorfälle, nämlich das Beißen der Katze der Nachbarn und das Apportieren eines Kaninchens, ermöglichen die Qualifizierung des Hundes des Antragstellers als gefährlich i.S.d. von § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 PolVO nicht. Im Hinblick auf die weit reichenden Folgen, die die Feststellung nach § 1 Abs. 2 PolVO für den Halter nach sich zieht, ist erforderlich, dass zweifelsfrei entweder ein Vorfall nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 PolVO oder – was vorliegend maßgeblich ist- die Bissigkeit des Hundes i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 PolVO festgestellt werden kann.
Vgl. VG des Saarlandes, Beschluss vom 16.08.2007, 6 L 902/07
Nach der Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichte ist der Rechtsbegriff der Bissigkeit i.S.v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 PolVO dahingehend zu bestimmen, dass Anhaltspunkte vorliegen müssen, die eine Neigung des Hundes zum Beißen belegen, dass also eine dem Wesen des Hundes nicht regelmäßig entsprechende Schärfe zutage tritt. Danach ist ein Hund dann als bissig anzusehen, wenn er seine Gefährlichkeit bereits dadurch gezeigt hat, dass er einmal gebissen hat, wobei allerdings nicht jeder Hundebiss zwangsläufig zur Annahme dieses Tatbestandes führt.
Vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 01.03.2000 – 9 W 2/99 – zur Definition des Begriffs Bissigkeit in den Vorgängerverwaltungsvorschriften vom 27.11.1998; VG des Saarlandes, Beschluss vom 17.07.2006 – 6 F 21/06 -.
In diesem Zusammenhang kann es zwar ausreichend sein, wenn der Hund ein Tier gebissen hat. Dies ergibt sich zum einen aus der insoweit nicht differenzierenden Formulierung des § 1 Abs. 1 Nr. 1 PolVO und aus § 1 Abs. 1 Nr. 2 PolVO, wonach auch ein aggressives und gefahrdrohendes Anspringen eines Tieres ausreichen kann. Obgleich der Hund des Antragstellers zwei Tiere unstreitig gebissen hat, sind beide Vorfälle nicht geeignet, eine dem Wesen des Hundes nicht regelmäßig zukommende Neigung zum Beißen zu belegen. Zunächst ist der natürliche Trieb eines Hundes zur Verteidigung seines „Refugiums“ zu berücksichtigen. Sowohl die Katze als auch das Kaninchen waren in das befriedete Besitztum des Antragstellers eingedrungen. Zum anderen ist allen Hunden ein gewisser Jagdtrieb eigen. Das Fangen und Beuteln von kleineren (Beute-)Tieren gehört zum üblichen Verhalten eines Hundes, ohne dass hieraus regelhaft auf eine anormal herabgesetzte Reizschwelle des Hundes geschlossen werden kann. Ein (Beute-)Tier, das sich in das „Refugium“ eines Hundes begibt, läuft grundsätzlich Gefahr, von diesem Hund gebissen zu werden. In einer solchen Situation kann der Hund nur durch Befehle dazu gebracht werden, von seiner Beute abzulassen. Außerhalb befriedeten Besitztums muss daher vom Halter grundsätzlich sichergestellt werden, dass der Hund einer hinreichend wirksamen Kontrolle unterliegt. Innerhalb des befriedeten Besitztums ist eine gleichermaßen strenge Kontrolle des Tieres nicht zu fordern; dort ist es grundsätzlich zulässig, den Hund frei laufen zu lassen. In letzter Konsequenz hat sich für die Katze ebenso wie für das Kaninchen ein allgemeines Lebensrisiko verwirklicht, ähnlich wie wenn die Tiere auf die Straße gelaufen und überfahren worden wären.
Die Feststellung der Gefährlichkeit des Hundes des Antragstellers lässt sich auch nicht aus der Größe des Hundes bzw. seiner Zugehörigkeit zu einer womöglich mit einem eher ausgeprägten Jagdtrieb versehenen Jagdhundrasse und seiner diesen Trieb schulenden jagdlichen Ausbildung herleiten.
Die Polizeiverordnung differenziert zunächst nicht zwischen großen und kleinen Hunden, obgleich der Jagdtrieb eines großen Hundes schwerere Folgen zeitigen kann, als der eines kleinen Hundes. Da für den Rechtsbegriff der Bissigkeit i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 PolVO eine dem Wesen des Hundes nicht regelmäßig entsprechende Schärfe erforderlich ist, werden Bisse, die dem nicht entarteten natürlichen Jagdtrieb des Hundes entstammen, in der Regel von ihr nicht erfasst. Das Halten großer Hunde bedeutet allerdings für den Halter erhöhte Sorgfaltspflichten. Vorfälle, die ihre Ursache nicht in der besonderen Gefährlichkeit des Tieres sondern in der Unfähigkeit bzw. Unwilligkeit eines Hundehalters zur Beherrschung eines großen Hundes haben, können gegebenenfalls wegen der hierin liegenden polizeilichen Gefahr ein Eingreifen nach allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätzen rechtfertigen. Sie sind jedoch nicht Gegenstand der Feststellung des § 1 Abs. 2 PolVO. Diese Regelung knüpft maßgeblich an das Wesen des Hundes an.
Vgl. VG des Saarlandes, Beschluss vom 17.07.2006, a.a.O.
Des Weiteren enthält die Polizeiverordnung eine Differenzierung nach Rasse oder Ausbildung des Hundes nur im Rahmen des § 1 Abs. 1 Nr. 3 PolVO, der den Hund des Antragstellers nicht erfasst. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 PolVO sind Hunde, die auf Angriffslust oder Schärfe oder andere in der Wirkung gleichstehende Zuchtmerkmale gezüchtet oder ausgebildet wurden, als gefährlich anzusehen. Der systematische Zusammenhang der Regelung des § 2 Abs. 1 PolVO mit § 7 PolVO zeigt, dass Hunde nicht allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Jagdhundrasse und/oder ihrer Ausbildung als Jagdhund hierunter fallen. Denn § 2 Abs. 1 PolVO sieht vor, dass die private Haltung eines § 1 Abs. 1 Nr. 3 unterfallenden Hundes verboten ist. § 7 Abs. 1 PolVO zeigt aber, dass die Jagdhundhaltung und -ausbildung grundsätzlich erlaubt sein soll. Es ist daher davon auszugehen, dass gefährliche Hunde i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 3 Hunde sind, die eigens auf Aggressivität gezüchtet und ausgebildet werden.
Hinsichtlich der weiteren in der Anzeige vom 17.08.2007 enthaltenen Sachverhaltsdarstellungen der Nachbarn des Antragstellers hat der Antragsgegner seine Amtsermittlungspflicht aus § 24 SVwVfG verletzt. Er hat die dortigen Angaben seiner Entscheidung ohne weitere Ermittlungen zu Grunde gelegt, obwohl die Anzeige – außer zu dem Vorfall mit der Katze- nicht näher substantiiert wurde. Die Angaben hätten aber der Konkretisierung, insbesondere nach Zeit und Ort bedurft. Gegebenenfalls hätten sich hieran weitere Ermittlungsschritte bei anderen Anwohnern und nicht zuletzt auch beim Antragsteller selbst anschließen müssen, um eine hinreichend tragfähige Entscheidungsgrundlage zu erhalten. Der Verfahrensfehler ist von einem Ausmaß, das im Hauptsacheverfahren nach § 113 Abs. 3 VwGO beachtlich wäre und dort schon allein die Aufhebung des Verwaltungsakts rechtfertigen würde. Allerdings können die fehlenden Ermittlungen im Widerspruchsverfahren nachgeholt und der Fehler damit „geheilt“ werden. Da allerdings weder das weitere Vorgehen im Widerspruchsverfahren noch das Ergebnis eventueller weiterer Ermittlungen derzeit absehbar ist, kann dieser Umstand nicht in die Interessensabwägung einbezogen werden. Für das vorliegende Eilverfahren ist auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen.
Ohne dass es entscheidungserheblich noch darauf ankommt, ist festzustellen, dass der Bescheid des Antragsgegners auch an einem Anhörungsmangel leidet. Nach § 28 Abs. 1 SVwVfG ist dem Betroffenen eines belastenden Verwaltungsakts vor Erlass des Verwaltungsakts Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Eine Ausnahme nach § 28 Abs. 3 SVwVfG, von der der Antragsgegner offenkundig ausgeht, ist nicht erkennbar. Auch die Möglichkeit eines Absehens von einer Anhörung im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen i.S.d. § 28 Abs. 2 SVwVfG kann vorliegend nicht ohne weiteres angenommen werden. Insoweit muss berücksichtigt werden, dass das Anhörungsrecht das zentrale Verfahrensrecht des Betroffenen ist und, sofern eine eilige Entscheidung nötig erscheint, auch sehr kurze Anhörungsfristen gesetzt werden können.
Ohne die Feststellung, dass es sich bei dem Hund Aline um einen gefährlichen Hund i.S. der Polizeiverordnung handelt, liegen zum derzeitigen Zeitpunkt auch die Voraussetzungen für die in dem Bescheid weiter enthaltenen Anordnungen, die im Hinblick auf die Halterpflichten aus § 5 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 PolVO getroffen wurden, nicht vor. Gleiches gilt für die Anforderung einer Erlaubnis für das Halten des Hundes nach § 2 Abs. 2 PolVO und die Forderung eines Sachkundenachweises gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 4 PolVO. Ferner sind derzeit auch Maßnahmen gegen den Hundehalter ohne Feststellung der Gefährlichkeit des Hundes auf der Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG nicht gerechtfertigt, so dass die getroffenen Verfügungen, etwa zu den Modalitäten der Hundehaltung, auch nicht mit dieser Begründung aufrechterhalten werden können. Der bezeichnete Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht aus § 24 SVwVfG wirkt sich auch insoweit in der beschriebenen Weise aus. Es ist -entgegen den Ausführungen des Antragsgegners in seinem Bescheid- nicht hinreichend ermittelt, dass der Hund des Antragstellers frei herumläuft und über die bezeichnete Katze und das Kaninchen hinaus mehrere Katzen und einen kleinen Hund tot gebissen hat. Gleiches gilt für die weiteren Angaben in der Anzeige der Nachbarn, nach denen der Hund ausbricht, wildert, dabei „fremde Katzen anschleppt“, ungehorsam ist, vom Antragsteller und von dessen Ehefrau nicht hinreichend beherrscht wird und er „alle schon einmal angesprungen“ hat.
Schließlich ist auch die im Bescheid enthaltene Zwangsgeldandrohung rechtswidrig. Zwar folgt dies nicht schon daraus, dass hinsichtlich der vorbezeichneten Verwaltungsakte die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt worden ist. Denn gemäß § 50 Abs. 2 SPolG kann die Androhung eines Zwangsmittels auch dann mit dem Verwaltungsakt, durch den eine Handlung, Duldung oder Unterlassung aufgegeben wird, verbunden werden, wenn der Rechtsbehelf gegen diesen aufschiebende Wirkung entfaltet. Indessen ist die Zwangsgeldandrohung nicht hinreichend bestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 SVwVfG. Es ist nicht erkennbar, ob die Zwangsgeldsandrohung in Höhe von 1000 Euro für den Fall des Verstoßes gegen alle drei Pflichten, auf die sich die Androhung bezieht, oder für jeden Einzelverstoß Geltung beansprucht. In letzterem Verständnis ergäben sich zudem Bedenken im Hinblick auf den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil dann trotz der zumindest teilweisen Befolgung der Verfügung das gleiche Zwangsgeld festgesetzt werden könnte, wie im Fall der völligen Nichtbefolgung. Wird daher – wie hier- ein Zwangsgeld in Bezug auf mehrere voneinander unabhängige Handlungen angedroht, so ist entsprechend dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem in § 37 Abs. 1 SVwVfG enthaltenen Bestimmtheitsgebot für jede einzelne Handlung eine bestimmte Höhe des Zwangsgeldes festzulegen. Der Antragsgegner hätte mithin für die Verletzung jeder Handlungspflicht, auf die sich die Androhung bezieht, ein gesondertes Zwangsgeld androhen müssen.
Vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 15.05.1992 -8 W 7/92-
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und Abs. 2, 53 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG. Dabei sind die Feststellung der Gefährlichkeit des Hundes und die damit im direkten Zusammenhang stehende Anforderung eines Sachkundenachweises und einer Erlaubnis zur Hundehaltung im Hinblick auf die Kosten ebenso als Einheit anzusehen, wie die Anordnungen, die sich auf die Modalitäten der Hundehaltung beziehen. Für beide Gegenstände wäre im Hauptsacheverfahren der Regelstreitwert von 5.000 Euro zugrunde zu legen (vgl. II 35.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004). Dieser ist für das Eilverfahren zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1 und Abs. 2, 53 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG
§ 35 SVwVfG
§ 20 AGVwGO
§ 24 SVwVfG
§ 7 PolVO
§ 4 PolVO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 PolVO
§ 1 Abs. 2 PolVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 PolVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 PolVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 PolVO
§ 2 Abs. 1 PolVO
§ 7 Abs. 1 PolVO
§ 113 Abs. 3 VwGO
§ 28 Abs. 1 SVwVfG
§ 28 Abs. 3 SVwVfG
§ 28 Abs. 2 SVwVfG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 PolVO
§ 2 Abs. 2 PolVO
§ 8 Abs. 1 SPolG
§ 50 Abs. 2 SPolG
§ 37 Abs. 1 SVwVfG
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Polizeiverordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 L 902/07
9 W 2/99
6 F 21/06
8 W 7/92