Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-09-24, Aktenzeichen 4 A 303/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2021:0924.4A303.19.00

Tenor:
Der Bescheid vom 31. März 2017 und der Bescheid vom 20. August 2018 – soweit er die Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages für das Abrechnungsjahr 2017 betrifft – und der Widerspruchsbescheid vom 18. November 2019 – soweit er die Festsetzung des Verschmutzungsgrades und die Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages für das Abrechnungsjahr 2017 betrifft – werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin zu 47 % und der Beklagten zu 53 % auferlegt.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweiligen Vollstreckungsschuldnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung eines Verschmutzungsgrades und die Erhebung eines Verschmutzungszuschlages für stark verschmutztes Abwasser (Schmutzwasser) für den Zeitraum 2016 bis 2018.
Die Klägerin ist Eigentümerin des im Gemeindegebiet der Beklagten belegenen Grundstücks .... . Dieses Grundstück ist verpachtet an die Firma...., die im Bereich der Süßwarenherstellung tätig ist.
Die Beklagte betreibt nach ihrer Satzung über die Abwasserbeseitigung der Stadt.... (Abwasserbeseitigungssatzung) vom 19. Dezember 2001 zur Beseitigung des in ihrem Gebiet anfallenden Abwassers (Schmutz- und Niederschlagswasser) eine selbständige Einrichtung zur zentralen Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung jeweils als öffentliche Einrichtung (§ 1 Abs. 1 a)). Nach § 25 Abwasserbeseitigungssatzung werden für die Herstellung und die Benutzung der jeweiligen öffentlichen Abwasseranlage nach Maßgabe einer besonderen Satzung Beiträge und Gebühren erhoben und Erstattungsbeträge gefordert.
Seit dem 1. Januar 2002 erhebt die Beklagte auf Grundlage ihrer Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung vom 19. Dezember 2001 (Beitrags- und Gebührensatzung – BGS) in der jeweils geltenden Fassung Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der zentralen und dezentralen öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung (Abwassergebühren) sowie Verschmutzungszuschläge für in die Abwasseranlage eingeleitetes und biologisch gereinigtes stark verschmutztes Abwasser (§ 12 BGS).
§ 12 BGS in der hier maßgeblichen Fassung der 7. Nachtragssatzung vom 17. Dezember 2014 (dieser hat durch die 8. Nachtragssatzung vom 21. Dezember 2016 bzw. 9. Nachtragssatzung vom 1. Dezember 2017 keine Änderung erfahren) lautet:
„(1) Wird in die Abwasseranlage stark verschmutztes Wasser eingeleitet und biologisch gereinigt, so werden zu dem Gebührensatz nach § 11 Abs. 7 Zuschläge erhoben. Stärker verschmutzt ist ein Abwasser, das im Jahresdurchschnitt im homogenisierten Zustand einen chemischen Sauerstoffbedarf (CSB) von mehr als 1.450 mg je Liter aufweist.
Der Verschmutzungszuschlag wird nach der im zugeführten Abwasser enthaltenen und über 1.450 mg je Liter hinausgehenden Schmutzfracht erhoben. Die Kosten je kg Schmutzfracht errechnen sich aus dem vom Abwasserzweckverband.... gegenüber der Stadt erhobenen Verschmutzungszuschlag und der dieser Berechnung zugrunde gelegten gebührenpflichtigen Abwassermenge sowie der Kosten für die Untersuchung des Abwassers der Einleiter stark verschmutzten Abwassers. Die gebührenpflichtige Schmutzfracht errechnet sich wie folgt: (festgestellter Verschmutzungsgrad (CSB) – 1.450 mg je Liter) x gebührenpflichtige Abwassermenge.
(2) Der Verschmutzungsgrad wird durch Abwasserproben ermittelt, die von Mitarbeitern der Stadt oder von ihr beauftragten Dritten genommen und in einem Analyselabor untersucht werden. Die Abwasserproben werden unangemeldet und zu unregelmäßigen Zeiten genommen. Es sind jährlich mindestens 12 Untersuchungen durchzuführen. Für eine Untersuchung werden innerhalb von 24 Stunden in Mindestabständen von 2 Stunden wenigstens 4 Proben entnommen. Der Verschmutzungsgrad wird aus dem Durchschnitt der Ergebnisse aus den Untersuchungen eines Jahres ermittelt, von der Stadt.... bis zum 31.03. des folgenden Jahres für das vorangegangene, das aktuelle und das folgende Jahr festgesetzt und für die Gebührenberechnung zugrunde gelegt. Ist eine stärkere Verschmutzung nach § 12 Abs. 1 nicht zu erwarten, kann die Untersuchung unterbleiben.“
Nach der Änderung des § 12 Abs. 2 BGS ab dem 1. Januar 2015 (Umstellung des Messverfahrens von einer Messreihe über ca. 4 Wochen auf die soeben zitierte Messmethode) fand durch die Beklagte im Jahre 2016 eine freihändige Vergabe über die Durchführung der Messungen wegen der Dringlichkeit und einem Auftragswert von ca. 15.000 bis 20.000 € unter Beteiligung von sechs Analyselaboren statt, bei der lediglich die Firma.... ein Angebot abgegeben hat. Die Firma .... wurde durch die Beklagte sodann mit Schreiben vom 9. September 2016 beauftragt.
Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 17 der eingereichten Verbandssatzung des Abwasserzweckverbandes (.... ).... vom 3. Dezember 2001 – VS – ist die Beklagte Mitglied des.... bzw. des heutigen Beigeladenen. Gemäß § 3 Abs. 1 VS trägt der.... den Teil der gemeindlichen Abwasserbeseitigungspflicht nach § 31 Abs. 1 LWG (a. F.) im Verbandsgebiet, der die Übernahme des gemeindlichen Abwassers an der Übergabestelle, den Transport zum Klärwerk und die Behandlung des Abwassers und des Klärschlamms betrifft. Es bleibt Aufgabe der Verbandsmitglieder, das in ihrem Gebiet anfallende Abwasser zu sammeln. Diese (Teil-)Aufgabenübertragung galt fort nach der 3. Änderungssatzung vom 4. Dezember 2006 (in Kraft seit dem 1. Januar 2007, vgl. § 3 I A.) bzw. der 5. Änderungssatzung vom 1. Dezember 2008 (in Kraft seit dem 1. Januar 2009, vgl. § 3, 1., 1.1) bzw. der Neufassung der Verbandssatzung vom 19. Januar 2018 (in Kraft seit dem 1. Februar 2018, vgl. § 3 (2)).
Der.... erließ seinerseits eine Satzung über den Anschluss an seine Abwasseranlage, ihre Benutzung und über die Erhebung von Abgaben (Entwässerungssatzung) vom 2. Dezember 2002, geändert zuletzt durch die 4. Änderungssatzung vom 7. Januar 2014 (in Kraft seit dem 1. Januar 2014) – EWS –. Nach deren § 12 Abs. 3, § 13 Abs. 2 werden unterschiedliche Verschmutzungsgrade durch Zu- und Abschläge berücksichtigt; für in Anlagen des Zweckverbandes zugeführtes stärker verschmutztes Abwasser sind – näher ausgeführte – Zuschläge zu zahlen. Die Gebühr wird für das Kalenderjahr durch Bescheid gegenüber den Verbandsmitgliedern festgesetzt (§ 11 Abs. 1, § 15 Abs. 1 VS).
Seit dem 1. Februar 2018 führt der.... gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 VS vom 19. Januar 2018 den Namen.... (im Folgenden der Beigeladene).
Mit Schreiben vom 19. September 2016 informierte die Beklagte die Klägerin darüber, dass in dem Zeitraum vom 26. September 2016 bis 16. Dezember 2016 auf ihrem Betriebsgrundstück in der........ mindestens 12 Untersuchungen zur Ermittlung des Verschmutzungsgrades des Abwassers durchgeführt würden. Bei den Untersuchungen würden werktäglich an unterschiedlichen Wochentagen und zu unterschiedlichen Zeiten vier Abwasserproben gezogen. Die Probenentnahme erfolge durch einen Mitarbeiter des Labors der.... .
Die Probenentnahmen auf dem Grundstück der Klägerin erfolgten sodann in dem Zeitraum vom 12. Oktober 2016 bis 5. Dezember 2016. Es wurden an verschiedenen Werktagen (Mo, Di, Mi, Do) insgesamt 12 Mischprobenentnahmen zu je vier Einzelproben in der Zeit zwischen 8:00 und 17:00 Uhr durchgeführt. Im Ergebnis kam es nach dem Prüfprotokoll zu einer Summe CSB-Werte von.... mg/l, was rechnerisch einen durchschnittlichen CSB-Wert von.... mg/l ergab.
Mit Bescheid vom 31. März 2017 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin diesen Verschmutzungsgrad (CSB-Wert) für den Zeitraum 2016, 2017 und 2018 fest. Zur Begründung bezog sie sich auf § 12 BGS. Stärker verschmutzt im Sinne der Vorschrift sei Abwasser, das im Jahresdurchschnitt im homogenisierten Zustand einen chemischen Sauerstoffbedarf (CSB) von mehr als 1.450 mg/l aufweise. Die Festsetzung des individuellen Verschmutzungsgrades erfolge gemäß § 12 Abs. 2 BGS nach einer vorangegangenen Probenentnahme- und Untersuchungsreihe für einen Zeitraum von 3 Kalenderjahren.
Die Klägerin legte hiergegen am 18. April 2017 Widerspruch ein.
Mit Bescheid vom 18. Mai 2017 setzte der.... gegenüber der Beklagten einen Verschmutzungszuschlag für das Jahr 2016 in Höhe von.... € fest, bei einem Abwasserverbrauch von.... m³ und einem Gebührensatz von 0,04 €/m³ bei einem festgestellten durchschnittlichen Verschmutzungsgrad (CSB-Wert) von 1.688 mg/l.
Die Firma.... stellte der Beklagten die ihr für die Probenentnahmen auf den Grundstücken der Starkverschmutzer entstandenen Kosten in Höhe von insgesamt.... € in Rechnung (18 Einzelrechnungen datierend vom 31. März 2017 bis 9. Januar 2018).
Mit zwei Gebührenbescheiden vom 29. Januar 2018 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin Abwassergebühren für das Abrechnungsjahr 2017 in Höhe von.... € für.... m³ verbrauchtes Schmutzwasser und in Höhe von.... € für.... m³ verbrauchtes Schmutzwasser fest. Am 15. August 2018 erging ein Bescheid über die rückwirkende Reduzierung von Abwassergebühren für nicht der Schmutzwasserkanalisation zugeführte Wassermengen in Höhe von.... € (Mindermenge.... m³ x 2,84 €/m³). Die tatsächliche Einleitungsmenge vom Grundstück der Klägerin belief sich danach noch auf.... m³.
Der Beigeladene setzte gegenüber der Beklagten mit Bescheid vom 16. Juli 2018 einen Verschmutzungszuschlag für das Jahr 2017 in Höhe von.... € fest, bei einem Verbrauch von.... m³ und einem Gebührensatz von 0,08 €/m³ bei einem festgestellten durchschnittlichen Verschmutzungsgrad (CSB-Wert) von.... mg/l.
Die Beklagte setzte aufgrund der nunmehr vorliegenden Abrechnungsdaten gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 20. August 2018 Verschmutzungszuschläge für den Abrechnungszeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2017 in Höhe von.... € und Vorauszahlung auf den zu erwartenden Verschmutzungszuschlag für den Vorauszahlungszeitraum 1. Januar 2018 bis 31. Dezember 2018 in Höhe von.... € (4 x.... €) fest und erhob diese. Hierbei bezog sie sich auf § 12 BGS in der jeweils geltenden Fassung und die Festsetzung des CSB-Wertes gemäß Bescheid vom 31. März 2017. Der jährlich zu zahlende Verschmutzungszuschlag bestimme sich nach den sich im jeweiligen Jahr aus der erhöhten Verschmutzung ergebenden Kosten, der Schmutzfracht insgesamt, dem individuellen Verschmutzungsgrad sowie der individuell eingeleiteten Abwassermenge. Die konkrete Berechnung des Verschmutzungszuschlages 2017 ergibt sich aus dem Bescheid, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird. Die Festsetzung der Vorauszahlung beruhe auf § 12 Abs. 3 BGS.
Hiergegen legte die Klägerin am 27. August 2017 Widerspruch ein.
Auf Nachfrage der Klägerin übersandte die Beklagte mit Email vom 14. September 2017 die konkreten Uhrzeiten der 12 Probenentnahmen. Mit Email vom 24. Oktober 2017 verwies die Klägerin sodann auf eigene Probenentnahmen (28 Stück) in dem Zeitraum 14. Oktober bis 10. Dezember 2017 bei einem Abwasseranfall von.... m³ im Gegensatz zu der Probeentnahme der Beklagten bei einem Abwasseranfall von.... m³. Dies mache deutlich, dass die Proben der Beklagten nicht geeignet seien, einen Durchschnittswert zu ermitteln. Die Klägerin fügte eine tabellarische Gegenüberstellung bei. Es sollte in Gesprächen unter Einbeziehung des Beigeladenen eine einvernehmliche Lösung herbeigeführt werden.
Es fand sodann ein Ortstermin am 18. Juni 2018 – ohne Teilnahme des Beigeladenen – statt. Hierbei wurde von Seiten der Klägerin darauf hingewiesen, dass im Produktionsablauf kein Abwasser anfalle, sondern nur bei der Reinigung (Maschinen und Hallen); das Abwasser sei teilweise stark mit Zucker belastet. Die Klägerin erkenne die Messwerte der Beklagten an sich als richtig an. Als problematisch werde gesehen, dass die Messungen ausschließlich in Zeiten geringen Abwasseranfalls erfolgt seien. Daraus ergebe sich eine überproportional hohe Zuckerbelastung. Die Zuckerfracht sei als Absolutwert immer relativ gleichbleibend. Daher seien die Werte bei geringem Abwasseranfall sehr hoch, bei höherem Abwasseranfall entsprechend niedriger. Die Klägerin führte an, dass für aussagekräftige Werte auch Messungen freitags und samstags sowie nachts erfolgen müssten. Weiterhin müssten die gemessenen CSB-Werte jeweils in Relation zu den Abwassermengen gesetzt werden.
Die Beklagte wies darauf hin, dass die Erhebung von Messwerten praktikabel und umsetzbar bleiben müssten. Es bleibe unklar, woher die hohen Zuckerbelastungen bei geringen Abwassermengen kämen, da nach eigenen Angaben der Klägerin keinerlei Abwasser anfalle. Bei den geringen Abwassermengen dürfte es sich ausschließlich um „normales“ Abwasser handeln. Die Klägerin wies darauf hin, dass bei der Produktion natürlich zuckerbelastete Kleinstmengen anfallen könnten (z. B. Ausspülen von Eimern in der Zuckerküche, Reinigen von Arbeitsmitteln etc.).
Im Nachgang schlug die Klägerin vor, sich auf einen repräsentativen, durch den Betriebsablauf vorgegebenen Zeitraum zu verständigen, in dem die Stichproben derart verteilt würden, dass sich ein von der Verordnung aufgegebener Jahresdurchschnittswert durch Hochrechnung ermitteln lasse.
Betreffend die Festsetzung eines Verschmutzungsgrades für die Jahre 2013 bis 2015 und der darauf beruhenden Festsetzung und Erhebung eines Verschmutzungszuschlages erhob die Klägerin am 6. November 2017 Klage (4 A 640/17). Diesem Verfahren lag noch eine andere Messmethode zur Ermittlung des Verschmutzungsgrades gem. § 12 Abs. 2 BGS (eine von der Stadt durchgeführte „Messreihe über ca. 4 Wochen“) zugrunde. Die Klage wurde mit Urteil vom 22. Mai 2019 abgewiesen. Sie sei bereits wegen Verfristung unzulässig. Es gelte auch nicht die Jahresfrist, da die Rechtsmittelbelehrung ohne Hinweis auf den elektronischen Rechtsverkehr weder fehlerhaft noch irreführend im Sinne von § 58 Abs. 2 VwGO sei. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gem. § 60 VwGO sei nicht zu gewähren. Die Berufung wurde wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Mit Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 15. Juni 2021 (2 LB 15/19) wurde das Urteil geändert und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Der Beschluss wurde gem. § 130a Satz 1 VwGO einstimmig getroffen. Es gelte die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO, da der Hinweis auf die Einreichung der Klage in dem Widerspruchsbescheid ohne den – notwendigen – Hinweis in Form des elektronischen Rechtsverkehrs erfolgt sei. Die Berufung sei auch begründet, da die BGS (in der Fassung der 5. Nachtragssatzung vom 19. Dezember 2012) nicht dem Bestimmtheitsgebot genüge und damit keine ausreichende Grundlage für die Festsetzung des Verschmutzungsgrades und die Erhebung von Verschmutzungszuschlägen böte. Die BGS in der Fassung der 5. Nachtragssatzung enthalte weder Einzelheiten zu der Vornahme der Messungen bzw. der Messmethode noch sei eine Auslegung der Satzungsbestimmung möglich. Zudem wurde ausgeführt, dass die Verwendung einer Formel grundsätzlich zulässig sei, solange sich der Gebührensatz aus den Satzungsbestimmungen errechnen lasse. Darüber hinaus stelle die Zugrundelegung des CSB-Wertes ein anerkanntes Verfahren zur Bemessung eines Starkverschmutzungszuschlages dar. Es bestünden auch keine Bedenken gegen die Kalkulation des Gebührensatzes, die nicht substantiiert in Zweifel gezogen worden sei. Die Revision wurde nicht zugelassen. Auf die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 9. September 2021 wegen der Abweichung von dem Urteil des Bundeverwaltungsgerichts vom 25. Januar 2021 – 9 C 8.19 – die Revision zugelassen.
Die Widerspruchsverfahren betreffend die Bescheide vom 31. März 2017 und 20. August 2018 wurden zunächst wegen der dargestellten anhängigen Klage 4 A 640/17 einvernehmlich ruhend gestellt.
Nach Ergehen des Urteils vom 22. Mai 2019 in dem Verfahren 4 A 640/19 bat die Klägerin um Wiederaufnahme des Widerspruchsverfahrens und begründete ihre Widersprüche damit, dass die für die Erhebung des Verschmutzungszuschlages maßgeblichen Messungen zur Ermittlung des Jahresdurchschnittswertes geeignet sein müssten, den Durchschnittswert zu erfassen. Das sei derzeit nicht der Fall, weil die Bedingungen des konkreten Betriebsablaufes nicht berücksichtigt worden seien. Typischerweise sei mit der laufenden Produktion kein wesentlicher Schmutzwasseranfall verbunden. Schmutzwasseranfall aus dem Sanitärbereich und dem Labor seien nicht bedeutend. Der wesentliche Schmutzwasseranfall werde durch die periodische Reinigung der Produktionsanlagen (freitags/samstags, zeitweilig mittwochs Zwischenreinigung) verursacht. Dies veranschauliche ein (beigefügtes) Schaubild. Danach werde ersichtlich, dass alle Proben der Beklagten zu Zeiten niedrigen Abwasserdurchflusses erfolgt seien. 40 % des Wassers würden am Wochenende verbraucht, an dem keine Messungen erfolgten. Wenn eine Messung in der Woche erfolge, betrage die Wahrscheinlichkeit 70 %, einen Zeitpunkt zu treffen, zu dem nahezu kein Abwasser abgeführt werde. In nur 7 % der Zeit falle nahezu 50 % des Abwassers an. Die Wahrscheinlichkeit, bei der Probenentnahme einen solchen Zeitpunkt zu treffen, sei sehr klein.
Mit Bescheid vom 18. September 2019 setzte der Beigeladene gegenüber der Beklagten einen Verschmutzungszuschlag für das Jahr 2018 in Höhe von.... € fest, bei einem Verbrauch von.... m³ und einem Gebührensatz von.... €/m³ bei einem festgestellten durchschnittlichen Verschmutzungsgrad (CSB-Wert) von.... mg/l.
Daraufhin setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 8. Oktober 2019 für den Abrechnungszeitraum 1. Januar 2018 bis 31. Dezember 2018 einen Verschmutzungszuschlag in Höhe von insgesamt.... € endgültig fest. Auch hierin wurde der festgesetzte individuelle Verschmutzungsgrad in Höhe von.... mg/l (CSB) berücksichtigt. Die Überzahlung in Höhe von.... € sollte erstattet werden. Die konkrete Abrechnung wurde tabellarisch dargestellt. Auf diese wird Bezug genommen. Die Klägerin und die Beklagte teilten dem Gericht auf Nachfrage mit, dass hiergegen kein Widerspruch eingelegt worden sei.
Am 18. November 2019 erging ein zurückweisender Widerspruchsbescheid betreffend den Bescheid über die Festsetzung des Verschmutzungsgrades für die Jahre 2016 bis 2018 vom 31. März 2017 und den Bescheid über die Festsetzung und Erhebung von Verschmutzungszuschlägen vom 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2017 und über die Festsetzung und Erhebung einer Vorauszahlung auf den zu erwartenden Verschmutzungszuschlag für den Vorauszahlungszeitraum 1. Januar 2018 bis 31. Dezember 2018 vom 20. August 2017.
Unter Wiedergabe des bisherigen Geschehensablaufs führte die Beklagte insbesondere an, dass die von ihr durchgeführte Probenentnahme und die Festsetzung des Verschmutzungsgrades dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Satzungsrecht (§ 12 Abs. 2 BGS in der Fassung der 7. Nachtragssatzung) entsprochen habe. Die Erhebung des Verschmutzungzuschlages sei zulässig und verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Würden durch die Einleitung stark verschmutzter bzw. belasteter Abwässer zusätzliche Anlagen oder mehrfache Arbeitsvorgänge erforderlich und dadurch vermehrte Kosten verursacht, so ermögliche das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip, der Gleichheitsgrundsatz wie auch das kostenrechtliche Verursachungsprinzip, dass für die Einleitung solcher Abwässer Zuschläge erhoben würden. Nach § 1 Abs. 3 BGS umfasse die öffentliche Einrichtung auch die Anschlussleitungen zu den Anlagen des Beigeladenen, in denen das Schmutzwasser geklärt werde. Eigene Kläranlagen betreibe die Beklagte aus Gründen der Kostenersparnis nicht. Der Beigeladene stelle der Beklagten jedoch die Kosten der Abwasserbehandlung anteilig in Rechnung. Dazu gehörten auch Zuschläge für die Einleitung stärker verschmutzter Abwässer. Die durch eine besondere Verschmutzung bestehende Mehrbelastung der Abwasserentsorgungsanlagen wirkten sich somit unmittelbar auf die Abwasserkosten der Beklagten aus. Die Erhebung eines Gebührenzuschlages für Starkverschmutzer liege im Ermessen des Satzungsgebers, Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Auch hinsichtlich der Wahl des Bemessungsmaßstabes komme dem Satzungsgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Die Wahl des CSB-Wertes sei anerkannt und nicht zu beanstanden.
Die konkrete Ausgestaltung der Bemessung des Verschmutzungsgrades sei nicht rechtswidrig. Nach der Rechtsprechung sei ausreichend, dass die Probenentnahmen einen hinreichenden repräsentativen Querschnitt zur Berechnung des Verschmutzungsgrades zuließen, wobei dem Satzungsgeber aufgrund seiner Sachnähe ein weiterer Einschätzungsspielraum hinsichtlich der gewählten Methoden zukomme. Verbleibende Unsicherheiten, die daraus resultierten, dass die tatsächliche Mehrbelastung des Abwassersystems durch die Berechnungsmethode nur approximativ ermittelt werden könne, seien unter Praktikabilitätsgesichtspunkten gerechtfertigt. Durchgehende, engmaschige Messungen oder Messungen, die freitags oder samstags nachts zu erfolgen hätten, seien schon aus Kostengründen unverhältnismäßig. Dies gelte besonders vor dem Hintergrund, dass die Kosten der Ermittlung der Verschmutzungszuschläge zu der damit erreichten Gebührendifferenzierung nicht außer Verhältnis stehen dürften. Nach der Satzung seien vorliegend mindestens 12 Untersuchungen durchzuführen, wobei eine Untersuchung aus mindestens vier Einzelproben bestehen müsse, die über den Tag verteilt entnommen werden sollten. Der Verschmutzungsgrad werde aus dem Durchschnitt aller 12 Untersuchungen ermittelt. Durch die Vielzahl an Untersuchungen verringere sich das Risiko, dass sich Schwankungen des Verschmutzungsgrades einseitig zu Lasten des Gebührenpflichtigen auswirkten.
Die Klägerin hat am 27. November 2019 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie an, dass bereits nicht nachvollziehbar sei, auf welcher Rechtsgrundlage die angefochtenen Bescheide ergangen seien. Vorliegend maßgeblich dürfte § 12 Abs. 2 BGS in der Fassung der 7. Nachtragssatzung vom 16. Dezember 2014 sein.
Die Festsetzung des Verschmutzungsgrades ebenso wie die Erhebung des Verschmutzungszuschlages begegne erheblichen Bedenken. Es werde grundsätzlich nicht infrage gestellt, dass neben der Abwassermenge auch der Verschmutzungsgrad des Abwassers ein den Umfang der Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungseinrichtung mitbestimmender Faktor sein könne, der bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden dürfe. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sei allerdings zu verlangen, dass die abwasserbeseitigungspflichtige Gemeinde für überdurchschnittlich verschmutztes Abwasser tatsächlich intensivere Entsorgungsleistungen erbringe. Dies sei im Hinblick auf die Beklagte und den Umfang ihrer öffentlichen Einrichtung jedoch nicht ersichtlich. Eine solche sei auch nicht ohne weiteres für die Einrichtungen des Beigeladenen ersichtlich. Dieser (bzw. sein Rechtsvorgänger.... ) habe in dem hier maßgeblichen Zeitraum keine eigene öffentliche Einrichtung betrieben. Vielmehr ergebe sich aus der Satzung über die Erhebung von Schmutzwassergebühren für die zentrale und dezentrale Abwasserbeseitigung des Kommunalunternehmens........ des.... (Schmutzwassergebührensatzung vom 13. Juli 2009), dass dieses die zentrale öffentliche Einrichtung für die Schmutzwasserbeseitigung betreibe. Nach § 1 Abs. 3 der Schmutzwassergebührensatzung erhebe der.... nach Maßgabe der Satzung und der Anlagen zur Satzung Gebühren für die Vorhaltung und Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen zur Schmutzwasserbeseitigung. Nach dieser Gebührensatzung würden Starkverschmutzungszuschläge für die von der AöR betriebenen Anlagen nicht erhoben. Ob darüber hinaus die AöR die entsprechenden Reinigungsleistungen erbracht habe, sei nicht ersichtlich. Es sei auch nicht klar, auf welcher Grundlage die Beklagte berechtigt und der Beigeladene verpflichtet sei, das im Gebiet der Beklagten anfallende Abwasser abzunehmen. Es bedürfe dazu vertraglicher Vereinbarungen, die sich insbesondere auch zu den zwischen den Beteiligten vereinbarten Kosten für die Abnahme des im Gebiet der Beklagten anfallenden Abwassers verhalten dürften. Insoweit wäre auch zu klären, wie der Beigeladene den Starkverschmutzungszuschlag, den die Beklagte weiterreiche, kalkuliert habe.
Die Erhebung von Starkverschmutzerzuschlägen wäre zudem erst dann unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG geboten, wenn die stark verschmutzten Wassermengen mehr als 20 % der gesamten Abwassermengen ausmachten und ohne die Erhebung von Starkverschmutzerzuschlägen die Gebührenbelastung der „typischen Normalnutzer“ über 10 % hinausgehen würde und die Kosten der Ermittlung der Starkverschmutzerzuschläge zu der damit erreichten Gebührendifferenzierung nicht außer Verhältnis stünden. Zu der Gesamtmenge des an den Beigeladenen übergebenen Schmutzwassers enthalte der Verwaltungsvorgang keine Aussage. Aus den Daten der Jahre 2013 und 2014 ergebe sich, dass die stark verschmutzten Wassermengen deutlich unter 20 % der gesamten Abwassermenge gelegen hätten. Für das Jahr 2013 habe die Quote der Starkverschmutzer bei 8,51 % gelegen, im Jahre 2014 bei 12,21 %. Vor diesem Hintergrund sei nicht zu erkennen, dass die zusätzliche Gebührenbelastung der „typischen Normalverbraucher“ über 10 % hinausgehen würde.
Erheblichen Bedenken begegne die Art und Weise der Ermittlung des Verschmutzungsgrades. Anerkannt wäre als Maßstab der biochemische Sauerstoffbedarf (CSB), den die Beklagte seit 2003 (1. Nachtragssatzung vom 16. Dezember 2003) zugrunde lege. Die Beklagte stelle Kosten der Entnahme und Untersuchung in Höhe von.... € und zum anderen die durch den Beigeladenen erhobenen Verschmutzungszuschlag in Höhe von.... € als „Weiterbelastung“ in Rechnung. Es werde bestritten, dass der Beigeladene der Beklagten gegenüber einen Verschmutzungszuschlag in Höhe von.... € erhoben habe. Im Übrigen sei hierfür die Rechtsgrundlage zu benennen. Da der Rechtsvorgänger der Beigeladenen für die Schmutzwasserbeseitigung nicht mehr zuständig gewesen sei, hätten bei ihm entsprechende Aufwendungen überhaupt nicht entstehen können. Die Abwasserbeseitigungsanlagen seien durch die AöR betrieben worden. Im Übrigen sei ergänzend darauf hinzuweisen, dass der.... in § 10 Abs. 6, 7 EWS eine Regelung zur Ermittlung des Verschmutzungsgrades von Schmutzwasser enthalten habe. Diese bilde die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung vergleichsweise präzise ab, im Gegensatz zur Ermittlungsmethode der Beklagten. Es sei mehr als zweifelhaft, ob die Ermittlung eines Jahresdurchschnittswertes durch eine Messreihe im letzten Quartal eines Kalenderjahres über einen Zeitraum von etwas mehr als 11 Wochen geeignet sei, einen repräsentativen Durchschnittswert für den Verschmutzungsgrad bezogen auf ein Kalenderjahr widerzuspiegeln. Die Messreihen könnten ein reines Zufallsergebnis produzieren, wie der vorliegende Sachverhalt belege. An diesem Ergebnis müsse sich dann der Gebührenpflichtige für einen Zeitraum von drei Jahren festhalten lassen. Die Klägerin sei nicht einmal in der Lage, den Verschmutzungsgrad anzweifeln zu können, weil die Beklagte eine Überprüfung des Verschmutzungsgrades satzungsgemäß nicht (mehr) vorsehe. Die Klägerin habe durch die Einlegung des Widerspruchs ihre Zweifel dokumentiert und eigene Messergebnisse vorgelegt, die Veranlassung für die Beklagte hätten geben müssen, den von ihr festgesetzten Verschmutzungsgrad von Amts wegen zu überprüfen und eine neue Messreihe bzw. die Einholung eines amtlichen Gutachtens zu veranlassen. Dargestellte betriebliche Besonderheiten der Klägerin seien nicht berücksichtigt worden.
Bei dem Verschmutzungszuschlag handele es sich um eine „Zusatzgebühr besonderer Art“, die nur unter den Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 KAG erhoben werden dürfe. Die Entnahme und die Untersuchung sei nicht durch die Beklagte selbst, sondern durch einen von ihr beauftragten Dritten erfolgt, so dass § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 KAG zu berücksichtigen sei, wonach Entgelte für die zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe in Anspruch genommenen Leistungen Dritter nur dann zu den erforderlichen Kosten gehören würden, wenn die Beauftragung Dritter unter Beachtung der Vorschriften des Vergaberechts erfolgt sei. Dies sei vorliegend im Hinblick auf das Labor........ nicht ersichtlich.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid über die Festsetzung des Verschmutzungsgrades für die Jahre 2016 bis 2018 vom 31. März 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2019 aufzuheben,
2. den Bescheid über die Festsetzung und Erhebung eines Verschmutzungszuschlages für den Abrechnungszeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2017 vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2019 aufzuheben und
3. festzustellen, dass der Bescheid über die Festsetzung und Erhebung einer Vorauszahlung auf den zu erwartenden Verschmutzungszuschlag für den Vorauszahlungszeitraum 1. Januar 2018 bis 31. Dezember 2018 vom 20. August 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2019 rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung vertieft sie ihre Argumente aus dem Verwaltungsverfahren.
Ergänzend führt sie an, dass zur Zeit der Bescheiderlasse die Beitrag- und Gebührensatzung in Gestalt der 8. bzw. 9. Nachtragssatzung anwendbar gewesen sei. Maßgeblich sei § 12 BGS in der Fassung der 7. Nachtragsatzung. Die zur Ermittlung des Verschmutzungsgrades erforderlichen Probenentnahmen und -analysen habe die Beklagte unter Beachtung des Vergaberechts beauftragt. Insofern seien auch die Kosten im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 KAG erforderlich. Die Angabe der Untersuchungskosten in Höhe von........ € im Bescheid sei allerdings fehlerhaft. Tatsächlich hätten die Untersuchungskosten für das Jahr 2018 bei.... € gelegen und in dieser Höhe seien die Kosten für die Berechnung der Verschmutzungszuschläge angesetzt worden.
Die Anlage, in der das Wasser geklärt worden sei, habe der Beigeladene betrieben. Der Beigeladene habe auf Grundlage von § 13 Abs. 2 EWS jährlich Verschmutzungszuschläge von der Beklagten erhoben. Die Höhe sei in §§ 12, 13 Abs. 2 EWS geregelt; hierbei werde ebenfalls auf den CSB-Wert abgestellt. Das Messverfahren sei in § 13 Abs. 6, die Ermittlung des Verschmutzungsgrades in § 14 Abs. 6 EWS geregelt. Zu Unrecht stelle die Klägerin auf die Schmutzwassergebührensatzung des Kommunalunternehmens.... ab. Alleiniger Träger der AöR sei der.... gewesen. Die AöR sei durch den.... mit der Durchführung der Aufgaben des Zweckverbandes betraut gewesen, während der Zweckverband selbst Anlageninhaber und Träger der ihm übertragenen Aufgaben der Abwasserbeseitigung gewesen sei. Die AöR sei durch die Aufhebungssatzung des.... vom 15. Januar 2018 zum 31. Januar 2018 aufgehoben worden. Dieser habe am 19. Januar 2018 eine neue Verbandssatzung erlassen, die zum 1. Februar 2018 in Kraft getreten sei. Ab diesem Zeitpunkt trage er den Namen „.... “. Im Übrigen habe die Beklagte als Verbandsmitglied des.... (und nunmehr des Beigeladenen) lediglich die Teilaufgabe „Transport und Behandlung des Abwassers und des Klärschlamms für die zentrale und dezentrale Abwasserbeseitigung“ übertragen. Für eine solche Übertragung lag die Kompetenz der AöR gegenüber der Beklagten gemäß 2 Abs. 1 c) der Organisationssatzung der AöR lediglich in der Durchführung der Aufgaben des.... . Demzufolge habe der.... die maßgeblichen Anlagen zur Reinigung des Abwassers betrieben, auch wenn er sich zur Durchführung dieser Aufgabe eines Dritten – der AöR – bedient habe.
Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liege nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen OVG sei eine Gebührendifferenzierung geboten, zum einen dann, wenn 10 % der von der Regelung betroffenen Fälle dem Typ widersprächen. Zum anderen dann, wenn eine fehlende Differenzierung zu einer Gebührenmehrbelastung der übrigen Benutzer führen würde, die über 10 % hinausginge. Die Gebotenheit einer Gebührendifferenzierung betreffe nicht gleichsam die Frage der Erlaubtheit. Nach der Rechtsprechung sei ein Starkverschmutzungszuschlag anerkannt. Die Gebührenfähigkeit einer Anlage sei in § 10 BGS geregelt. Gebührenfähig seien danach aber auch die Kosten und Aufwendungen für die Abnahme des Abwassers durch den Beigeladenen.
Im Hinblick auf die Ausgestaltung der Bemessung des Verschmutzungszuschlages wiederholt die Beklagte ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid.
Mit Beschluss vom 14. Mai 2021 ist der.... nach Anhörung der Beteiligten gem. § 65 Abs. 1 VwGO von Amts wegen beigeladen worden. Einen Antrag hat der Beigeladene nicht gestellt; ebenso wenig hat er sich zum Verfahren geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, soweit sie sich gegen den Bescheid über die Festsetzung des Verschmutzungsrades vom 31. März 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2019 und gegen den Bescheid über die Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages für das Abrechnungsjahr 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2019 richtet.
Hingegen ist die Fortsetzungsfeststellungklage gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog gegen den Bescheid über die Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages als Vorauszahlung für das Abrechnungsjahr 2018 vom 20. August 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2019 mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Die Klägerin hat die ursprüngliche Anfechtungsklage in der mündlichen Verhandlung zwar zulässigerweise hierauf umgestellt. Der bloße Übergang von der zunächst erhobenen Anfechtungsklage zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage stellt eine gem. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO zulässige Beschränkung des Klagantrages dar, ohne dass es auf die Voraussetzungen des § 91 VwGO ankommt (vgl. auch VG Kassel, Urteil vom 27. März 2017 – 6 K 1347/12.KS -, juris, Rn. 47).
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch statthaft, da die in dem Bescheid vom 20. August 2018 enthaltenen (beiden) Regelungen durch die – unstreitige – Zahlung auf das darin ausgesprochene Leistungsgebot einerseits und durch den Erlass des – unstreitig – bestandskräftigen endgültigen Festsetzungsbescheides für das Abrechnungsjahr 2018 vom 8. Oktober 2019 als endgültige Entstehung der Abgabenschuld und dauerhaften Behaltensgrund für die geleisteten Zahlungen andererseits erledigt sind (vgl. zum Verhältnis Vorausleistungsbescheid zum endgültigen Festsetzungsbescheid: VG Schleswig, Urteil vom 27. August 2018 – 4 A 173/17 –, juris, Rn. 28 ff. m. w. N.). Für die Fallkonstellation der Erledigung vor Klagerhebung ist die analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO anerkannt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., § 113, Rn. 95 ff.).
Zudem steht der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungklage die Bestandskraft des endgültigen Festsetzungsbescheides vom 8. Oktober 2019 unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität grundsätzlich nicht entgegen. Es gibt keine Vorschrift, nach der die in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO normierte Fortsetzungsfeststellungsklage gegenüber einer Anfechtungsklage gegen einen anderen Verwaltungsakt subsidiär ist (VG Kassel, Urteil vom 27. März 2017 – 6 K 1347/12.KS –, juris, Rn. 53; VG Schleswig, Urteil vom 27. August 2018 – 4 A 178/17 –). Derartiges kann insbesondere nicht aus dem in § 43 Abs. 2 VwGO bestimmten Vorrang der Gestaltungsklage geschlossen werden, der lediglich im Verhältnis zur allgemeinen Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO gilt (VG Kassel, a. a. O., juris, Rn. 53).
Die Klägerin verfügt auch über das gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des streitbefangenen Verwaltungsaktes. Anerkannt ist insoweit eine Wiederholungsgefahr, die dann gegeben ist, wenn die hinreichend bestimmte Wahrscheinlichkeit besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut eine gleichartige Maßnahme ergehen wird (vgl. Bayrischer VGH, Beschluss vom 10. Juni 2015 – 10 C 15.880 –, juris, Rn. 12 m. w. N.). Die Wiederholung der gleichen Maßnahme muss konkret und in absehbarer Zeit zu erwarten sein (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 16. September 2015 – 4 O 37/15 –). Diese ist vorliegend zwar deshalb anzunehmen, weil gegenüber der Klägerin nach Auskunft der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch für die folgenden Jahre (Periode 2019-2021) ein Verschmutzungsgrad und -zuschläge durch Bescheid festgesetzt wurden, so dass sich die konkrete Absehbarkeit, dass die Beklagte die Klägerin auch in den folgenden Abrechnungszeiträumen unter den gleichen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen erneut zur (Voraus-)Zahlung von Schmutzwasserzuschlägen heranziehen wird, manifestiert hat.
Allerdings fehlt der Klägerin das für die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche eigenständige allgemeine Rechtsschutzbedürfnis in diesem konkreten Fall. Die Klage muss danach geeignet sein, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern (Schoch/Schneider/Riese, VwGO, Stand: 40. EL Februar 2021, § 113, Rn. 150). Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Eine Überprüfung des in der Vorauszahlung für 2018 enthaltenen und von der Klägerin gerügten Verschmutzungsgrades in Höhe von.... mg/l findet bereits im Rahmen der zulässigen Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 31. März 2017 statt; einer Inzidentprüfung im Rahmen der Gebührenfestsetzung bedarf es damit nicht. Gleiches gilt hinsichtlich der weiteren Berechnungsgrundlagen für die Vorauszahlung 2018, die wiederum durch die zulässige Anfechtungsklage gegen die (endgültige) Festsetzung des Verschmutzungszuschlages für das in dieselbe Periode fallende Abrechnungsjahr 2017 zur gerichtlichen Überprüfung gestellt sind. Eigenständige, davon abweichende Daten, enthält der Bescheid vom 20. August 2018 für die festgesetzte Vorausleistung nicht; diese orientiert sich allein an der Festsetzung für den Abrechnungszeitraum 2017.
Soweit die Klage zulässig ist, ist sie auch begründet. Der Bescheid vom 31. März 2017 und der Bescheid vom 20. August 2018 – soweit er die Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages für das Abrechnungsjahr 2017 betrifft – und der Widerspruchsbescheid vom18. November 2019 – soweit er die Festsetzung des Verschmutzungsgrades und die Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages für das Abrechnungsjahr 2017 betrifft – sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die angefochtenen Bescheide finden grundsätzlich ihre Rechtsgrundlage in § 6 KAG i. V. m. § 12 BGS vom 19. Dezember 2001 in der Fassung der 8. Nachtragssatzung vom 21. Dezember 2016 bzw. 9. Nachtragssatzung vom 1. Dezember 2017.
Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG sind Benutzungsgebühren zu erheben, wenn die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung dem Vorteil Einzelner oder Gruppen von Personen dient, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Die Gebühren sind grundsätzlich nach dem Umfang und der Art der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung zu bemessen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 KAG). Nach § 12 Abs. 1 BGS werden zu dem Gebührensatz nach § 11 Abs. 7 (Abwassergebühr für die zentrale Abwasserbeseitigung) Zuschläge erhoben, wenn in die Abwasseranlage stark verschmutztes Wasser eingeleitet und biologisch gereinigt wird. Stärker verschmutzt ist ein Abwasser, das im Jahresdurchschnitt im homogenisierten Zustand einen chemischen Sauerstoffbedarf (CSB) von mehr als 1.450 mg je Liter aufweist. Der Verschmutzungszuschlag wird nach der im zugeführten Abwasser enthaltenen und über 1.450 mg je Liter hinausgehenden Schmutzfracht erhoben. Die Kosten je kg Schmutzfracht errechnen sich aus dem vom........ gegenüber der Stadt erhobenen Verschmutzungszuschlag und der dieser Berechnung zugrunde gelegten gebührenpflichtigen Abwassermenge sowie der Kosten für die Untersuchung des Abwassers der Einleiter stark verschmutzten Abwassers. Die gebührenpflichtige Schmutzfracht errechnet sich wie folgt: (festgestellter Verschmutzungsgrad (CSB) – 1.450 mg je Liter) x gebührenpflichtige Abwassermenge (Absatz 1).
Der Verschmutzungsgrad wird durch Abwasserproben ermittelt, die von Mitarbeitern der Stadt oder von ihr beauftragten Dritten genommen und in einem Analyselabor untersucht werden. Die Abwasserproben werden unangemeldet und zu unregelmäßigen Zeiten genommen. Es sind jährlich mindestens 12 Untersuchungen durchzuführen. Für eine Untersuchung werden innerhalb von 24 Stunden in Mindestabständen von 2 Stunden wenigstens 4 Proben entnommen. Der Verschmutzungsgrad wird aus dem Durchschnitt der Ergebnisse aus den Untersuchungen eines Jahres ermittelt, von der Stadt.... bis zum 31.03. des folgenden Jahres für das vorangegangene, das aktuelle und das folgende Jahr festgesetzt und für die Gebührenberechnung zugrunde legt. Ist eine stärkere Verschmutzung nach § 12 Abs. 1 nicht zu erwarten, kann die Untersuchung unterbleiben (Absatz 2).
Die Festsetzung des Verschmutzungsgrades ist mithin ein notwendiges Zwischenverfahren für die Festsetzung und Erhebung einer nach § 6 Abs. 1 Satz 1, 4 Satz 1, 2 KAG zulässigen Zusatzgebühr als Benutzungsgebühr, und zwar in Form eines Verschmutzungszuschlages. Das Schleswig-Holsteinische OVG hat in dem Vorgängerverfahren an der „Zweistufigkeit“ des Verschmutzungszuschlagsverfahrens (Festsetzung des Verschmutzungsgrades sowie Festsetzung und Erhebung des Verschmutzungszuschlages) keine Zweifel geäußert. Vielmehr hat es dazu ausgeführt (Beschluss vom 15. Juni 2021 – 2 LB 15/19 –, juris, Rn. 61):
„Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte durch ihre Regelung in § 12 Abs. 2 BGS a. F., wonach der Verschmutzungsgrad durch eine etwa vierwöchige Messreihe festgestellt und über einen Zeitraum von drei Jahren festgesetzt wird, das Verfahren zur Erhebung der Verschmutzungszuschläge zweistufig geregelt und dementsprechend mit dem Bescheid vom 27. Mai 2014 die Festsetzung des Verschmutzungsgrades als Grundlagenbescheid erlassen hat. Nach der Regelung des § 179 Abs. 1 der Abgabenordnung – AO –, die gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – in Verfahren zur Gebührenerhebung sinngemäß anzuwenden ist, können die Grundlagen, auf denen die Gebührenfestsetzung erfolgt, durch Feststellungsbescheid gesondert festgesetzt werden, soweit dies unter anderem durch entsprechende satzungsrechtliche Regelungen – wie hier –, bestimmt ist. Soweit die Beklagte hiervon Gebrauch gemacht hat, begegnet diese Vorgehensweise keinen Bedenken. Sie eröffnet den kommunalen Aufgabenträgern aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung bei der Erhebung jährlich wiederkehrender Abgaben die Möglichkeit der verbindlichen Feststellung der für die Abgabenfestsetzung maßgeblichen Tatsachengrundlagen (vgl. zu § 15 Abs. 1 Nr. 4 lit. b sublit. ee ThürKAG i. V. m. § 179 AO: Thüringer OVG, Urteil vom 11. August 2016 – 4 KO 233/14 –, juris, Rn. 34). So kann im nachfolgenden Erhebungsverfahren auf die bereits mit dem Grundlagenbescheid festgelegten Berechnungsgrundlagen zurückgegriffen werden, so dass für die jeweilige konkrete Berechnung nur noch die variablen Daten festgestellt werden müssen.“
Diesen Ausführungen schließt sich die erkennende Kammer an.
Zudem ist eine Gemeinde grundsätzlich nicht gehindert, Zuschläge zu den Benutzungsgebühren zu erheben, um Mehrkosten für stark verschmutztes Abwasser zu decken, wenn die Kosten für deren Ableitung und Reinigung die durchschnittlichen Kosten der Beseitigung üblicher Hausabwasser erheblich übersteigen. Ausnahmsweise kann dazu sogar eine Verpflichtung begründet sein, wenn Einleiter stark verschmutzter Abwässer die Kläranlage unverhältnismäßig mehr in Anspruch nehmen als die übrigen Benutzer der Einrichtung und dadurch erhebliche Mehrkosten erwachsen. Bei einer solchen Sachlage dürften die Mehrkosten nicht mehr auf alle Benutzer abgewälzt werden, weil zwischen der Gebühr und der Leistung des Betreibers der Einrichtung ihnen gegenüber ein auffälliges Missverhältnis bestünde, weil gleiche Gebühren für ungleiche Leistungen erhoben würden (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 28. April 1989 – 23 B 87.02390 –, juris, Rn. 30 m. w. N.).
Es ist danach im Grundsatz zunächst nicht zu beanstanden, dass die Beklagte sich dazu entschlossen hat, in § 12 Abs. 1 ihrer Beitrags- und Gebührensatzung die Erhebung von Verschmutzungszuschlägen (auch bezeichnet als Starkverschmutzerzuschläge) zu normieren (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 9. September 2021 – 2 LB 15/19 –, juris, Rn. 62). Denn die Erhebung von Verschmutzungszuschlägen steht mit dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitssatz in Einklang (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, juris, Rn. 90; Urteile vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, 103, 109 und vom 7. September 2011 – 2 S 1202/10 –, juris, Rn. 35; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 20. Oktober 2003 – 1 L 323/02 –, juris, Rn. 53; Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 – 23 B 95.1119 –, juris, Rn. 75). Der Starkverschmutzerzuschlag stellt eine erhöhte Gebührenleistung dar, die demjenigen auferlegt wird, der überdurchschnittlich verunreinigtes Abwasser in die Abwasseranlage einleitet. Denn die Einleiter stark verschmutzter Abwässer nehmen die öffentliche Entwässerungseinrichtung in einem stärkeren Umfang in Anspruch als die Einleiter von normal verschmutztem, insbesondere häuslichem Abwasser (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19. Juli 1999 – 9 M 2622/99 –, juris, Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. September 2011 – 2 S 1202/10 –, juris, Rn. 35). Dieses höhere Maß der Benutzung lässt ein lediglich an der Abwassermenge ausgerichteter Gebührenmaßstab unberücksichtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981– 8 C 48.81 –, juris, Rn. 16 f.; Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 – 23 B 95.1119 –, juris, Rn. 75). Die Kosten, die im Rahmen der Abwasserbeseitigung anfallen, hängen nicht nur von der Menge des eingeleiteten Abwassers ab, sondern steigen mit zunehmendem Verschmutzungsgrad des Abwassers. So sind für die Beseitigung biologisch abbaubarer Kohlenstoffverbindungen hauptsächlich Belüftungsleistung und -aufwand maßgeblich (Schleswig-Holsteines OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 45; Niedersächsischen OVG, Beschluss vom 19. Juli 1999 – 9 M 2622/99 –, juris, Rn. 8). Der Schwerpunkt der kostenmäßigen Zusatzbelastung ist im Bereich der biologischen Reinigung des Klärwerks zu finden (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. September 1996 – 2 S 3310/94 –, juris, Rn. 76 f.). Vor allem die Klär-einrichtungen, insbesondere auch Belebungsbecken, Teiche, Nachklärbecken, Eindicker, Faulbehälter sowie Vorrichtungen zur Entwässerung bzw. Schlammbeseitigung, arbeiten in erster Linie vor allem schmutzfrachtbezogen, weil dort die Behandlung und Reinigung des Abwassers stattfindet. Im Ergebnis sind also die Kosten für die Klärwerke überwiegend schmutzfrachtbezogen, während im Bereich der Kanalisation, Regenwasserbehandlung und Pumpwerke mengenbezogene Kosten anfallen (Niedersächsischen OVG, Beschluss vom 19. Juli 1999 – 9 M 2622/99 –, juris, Rn. 17).
Voraussetzung für die Erhebung des Verschmutzungszuschlages ist jedoch, dass die Gemeinde – vorliegend die Beklagte – zunächst in formeller Hinsicht die Verbandskompetenz zum Erlass einer entsprechenden Satzungsregelung als Rechtsgrundlage (hier § 12 BGS) innehat. Mit anderen Worten: dass sie Aufgabenträgerin der Abwasserbeseitigung in Form der – wie oben dargestellt – maßgeblichen biologischen Reinigung/Klärung des schmutzfrachtbehafteten Abwassers ist, mit einer daraus abgeleiteten Satzungsbefugnis. Denn die Gemeinden sind nur im Rahmen ihrer Selbstverwaltungsaufgaben („ihrer Angelegenheiten“) – bzw. soweit diese reichen – zur Erhebung von Abgaben berechtigt und für diese satzungsbefugt (vgl. § 31 Abs. 3 Satz 2 LWG in der Fassung vom 13. Juni 2000 bzw. § 31 Abs. 3 Satz 4 LWG in der Fassung vom 11. Februar 2008 bzw. § 30 Abs. 3 Satz 5 LWG in der Fassung vom 19. März 2010 sowie § 4 GO, § 1 Abs. 1, § 2 KAG). Die Aufgabe, um deren Finanzierung es bei der Gebührenerhebung geht, muss demnach immer (noch) eine eigene Aufgabe der Gemeinde sein (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 17. Januar 2005 – 5 D 30/01 –, juris, Rn. 116; Thüringisches OVG, Beschluss vom 23. Februar 2012 – 4 ZKO 711/11 –, juris, Rn. 9; VG Cottbus, Urteil vom 7. Oktober 2020 – 6 K 1564/16 –, juris, Rn. 31).
Hieran bestehen nach Auffassung der Kammer vorliegend erhebliche Zweifel. Denn die Beklagte hat einen Teil der gemeindlichen Abwasserbeseitigungspflicht nach § 35 Abs. 1 LWG in der Fassung vom 7. Mai 1979 bzw. nach § 31 Abs. 1 Satz 1 LWG in den Fassungen vom 13. Juni 2000, 6. Januar 2004, 14. Dezember 2006 und 11. Februar 2008 bzw. § 30 Abs. 1 Satz 1 LWG in der Fassung vom 19. März 2010, nämlich die Übernahme des gemeindlichen Abwassers an der Übergabestelle am Pumpwerk, den Transport zum Klärwerk des Zweckverbandes in.... und die Behandlung des Abwassers und des Klärschlamms (Abwasserbeseitigung in Teilfunktion) gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verbandssatzung des.... .... (VS) vom 3. Dezember 2001 bzw. gem. § 3 I. A. Satz 1 der 3. Änderungssatzung vom 4. Dezember 2006 (in Kraft seit dem 1. Januar 2007) bzw. § 3 Ziffer 1., Nr. 1.1 Satz 1 der 5. Änderungssatzung vom 1. Dezember 2008 (in Kraft seit dem 1. Januar 2009) bzw. § 3 Abs. 2 Satz 1 der Neufassung der Verbandssatzung vom 19. Januar 2018 (in Kraft seit dem 1. Februar 2018, künftig gem. § 1 Abs. 1 Satz 2.... = der Beigeladene) auf den.... /Beigeladenen übertragen. Bei den Verbandsmitgliedern verblieb danach (lediglich) die Aufgabe, das in ihrem Gebiet anfallende Abwasser zentral oder dezentral zu sammeln (§ 3 Abs. 1 Satz 2 VS 2001 bzw. § 3 I. A. Satz 2 VS 2006 bzw. § 3 Ziffer 1., Nr. 1.1 Satz 2 VS 2008 bzw. § 3 Abs. 2 Satz 2 VS 2018). Dieses gesammelte Abwasser wird von dem Beigeladenen an der jeweiligen gemeindlichen Übergabestelle tatsächlich – auch im streitgegenständlichen Zeitraum am Pumpwerk der Beklagten „.... “ – übernommen. Ab diesem Punkt entledigt sich die jeweilige Gemeinde ihres Abwassers und befasst sich nicht mit der Klärung des Abwassers, welche aber gerade – wie oben dargestellt – den Teil der Abwasserbeseitigungspflicht ausmacht, der die hier relevanten Kosten aufgrund erhöhter Reinigungsbedürftigkeit des Starkschmutzabwassers umfasst.
Eine Rechtsgrundlage zur Übertragung dieser (Teil-)Aufgabe auf den Beigeladenen als freiwilligen Zweckverband findet sich in § 31 Abs. 8 LWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Dezember 2006 (bzw. Nachfolgeregelungen) und dürfte sich unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der bisherigen Rechtsprechung der Kammer (Urteile vom 25. September 2020 – 4 A 107/17 –, juris, Rn. 21 und vom 26. September 2019 – 4 A 209/17 –, juris, Rn. 41; offengelassen: Urteil vom 3. November 2020 – 4 A 585/17 –, juris, Rn. 48) und der aktuellen Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen OVG (Urteil vom 10. Juni 2021 – 2 KN 2/19 –, juris, Rn. 60) zuvor direkt aus dem Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GkZ) ergeben haben.
Allerdings kann die Kammer nach den angeforderten und von dem Beigeladenen eingereichten Unterlagen nicht mit der notwendigen Überzeugungsgewissheit nach § 108 Abs. 1 VwGO nachvollziehen, dass diese Teilaufgabe vor dem 1. Februar 2018 wirksam von der Beklagten auf die Beigeladene übertragen worden ist. Nach dem Vortrag der Beklagte gehört sie zu den Gründungsmitgliedern des heutigen Beigeladenen, zu jenem Zeitpunkt genannt „Zweckverband der Hauptsammler West“, später umbenannt in.... bzw..... (Beigeladener). Maßgebliche Rechtsgrundlage war im Zeitpunkt der Errichtung des „Zweckverband der Hauptsammler West“ im Jahre 1965 § 7 Abs. 1, 2, 3 Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (RGBl. I, S. 979 ff.). Diese sah vor, dass dann, wenn sich die Beteiligten, die Verbandsmitglieder des Zweckverbandes werden sollen, über die Verbandssatzung geeinigt haben, sie unter Anerkennung der vereinbarten Verbandsatzung der zur Bildung des Zweckverbandes zuständigen Behörde gegenüber schriftlich erklären, dass sie auf dieser Grundlage dem Zweckverband beitreten. Des Weiteren normierte § 11 Abs. 1, 2 Satz 1 Zweckverbandsgesetz, dass dann, wenn u. a. die Verbandssatzung durch Vereinbarung der Beteiligten zustande gekommen ist, die nach § 7 Abs. 2 Zweckverbandsgesetz zuständige Behörde die Bildung des Zweckverbandes unter Feststellung der Verbandssatzung beschließt; der Beschluss ist öffentlich bekannt zu machen. Nach § 11 Abs. 4 Zweckverbandsgesetz ist nach ordnungsgemäßer öffentlicher Bekanntmachung die Bildung des Zweckverbandes der Nachprüfung der Gerichte und Verwaltungsgerichte entzogen.
Der Beigeladene hat allein die Beitritts- und Anerkennungserklärung der Beklagten zum Zweckverband „Hauptsammler West“ vom 22. Februar 1965 eingereicht. Es fehlt an der Vorlage der zugrundeliegenden Verbandssatzung – aus der die Aufgaben des „Zweckverbandes der Hauptsammler West“ hervorgehen – sowie des notwendigen Beschlusses des Landrates des Kreises.... und des Nachweises über deren öffentliche Bekanntmachung. Der vom Beigeladenen eingereichte öffentlich-rechtliche Vertrag zur Regelung des Aufgabenbestandes des.... sowie zur Vereinbarung einer neuen Verbandssatzung vom 12. Januar 2018 führt in seiner Präambel zwar aus, dass der Zweckverband am 14. Juli 1965 durch Beschluss des Innenministers des Landes Schleswig-Holstein nach den Vorschriften des damaligen Zweckverbandsgesetzes 1939 gebildet worden sei. Weiter heißt es dann aber: „In der Folge kam es zu rechtlich mit Zweifeln behafteten Aufgabenübertragungen auf den Zweckverband. Mit diesem öffentlich-rechtlichen Vertrag soll der Aufgabenbestand des Zweckverbandes abgesichert und eine neu gefasste Verbandssatzung vereinbart werden. Die Vertragsparteien stellen klar, dass mit dem vorliegenden Vertrag kein Zweckverband neu errichtet wird, sondern der bisherige Abwasser-Zweckverband.... rechtlich identisch fortgeführt wird.“ Insofern ist für das Gericht mangels lückenloser Nachweisführung – trotz Aufforderung – zumindest für den Zeitraum vor Inkrafttreten der neuen Verbandssatzung am 1. Februar 2018 nicht abschließend geklärt, ob eine wirksame Teilaufgabenübertragung in dem oben aufgezeigten Umfang von der Beklagten auf den Beigeladenen erfolgt ist. Ein solcher Nachweis ist erst ab dem 1. Februar 2018 durch Einreichung des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 12. Januar 2018, der Genehmigung der Kommunalaufsicht vom 18. Januar 2018 und der Verbandssatzung vom 19. Januar 2018 geführt und eine entsprechend wirksame Aufgabenübertragung anzunehmen. Ab diesem Zeitpunkt ist die Beklagte mithin weder Aufgabenträgerin der Teilaufgabe „Abwasserklärung“ noch steht ihr danach die Satzungsbefugnis und Abgabenerhebungsberechtigung hierfür zu.
Unabhängig davon ist § 12 BGS aber auch deshalb (materiell) unwirksam und es mangelt damit an einer wirksamen Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Bescheide betreffend die Festsetzung des Verschmutzungsgrades und des Verschmutzungszuschlages 2017, weil die Beitrags- und Gebührensatzung insoweit nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Es liegt ein Verstoß gegen die Normierung des Mindestinhalts gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG vor. Nach dieser Vorschrift muss eine (Abgaben-)Satzung u. a. den Gegenstand der Abgabe angeben.
Dies hat die Kammer bereits in einem einstweiligen Rechtsschutzverfahren (Beschluss vom 23. Oktober 2018 – 4 B 245/17 –, juris) betreffend einen Anschlussbeitrag, der seine Rechtsgrundlage ebenfalls in der Beitrags- und Gebührensatzung der Beklagten vom 19. Dezember 2001 (dort in der Fassung der 9. Nachtragssatzung) gefunden hat entschieden. Darin hat die Kammer im Wesentlichen ausgeführt, es mangele an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die erfolgte Heranziehung zu einem Kanalanschlussbeitrag. Die Beitrags- und Gebührensatzung verstoße gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG, da der Gegenstand der Abgabe in der Satzung nicht normiert sei. Dies ergebe sich daraus, dass § 1 Abs. 1 Buchst. a) BGS wegen der öffentlichen Einrichtung auf die Abwasserbeseitigungsatzung der Beklagten vom 19. Dezember 2001 verweise und dieser Verweis in Leere gehe, da die Abwasserbeseitigungssatzung wegen eines Verstoßes gegen das satzungsrechtliche Zitiergebot nach § 66 Abs.1 Nr. 2 LVwG nichtig sei. Die Einleitungsformel der Abwasserbeseitigungssatzung benenne als Ermächtigungsgrundlage den § 35 Wassergesetz des Landes Schleswig-Holstein i. d. F. der Bekanntmachung vom 13. Juni 2000 (LWG a. F.), diese ergebe sich jedoch aus § 31 Abs. 3 Satz 1 LWG a. F. Selbst wenn man annähme, dass die öffentliche Einrichtung in § 1 Abs. 3 und 4 BGS ausreichend definiert sei, ergebe sich kein anderes Ergebnis. Die Eingangsformel der Beitrags- und Gebührensatzung zitiere ihrerseits ebenfalls nicht § 31 LWG a. F.
Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Schleswig-Holsteinischen OVG zurückgewiesen (Beschluss vom 20. Dezember 2019 – 2 MB 28/18 – unveröffentlicht). Es ist insoweit dem ersten Gesichtspunkt nicht gefolgt, sondern hat ausgeführt, dass zur Kennzeichnung des Abgabengegenstandes im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG zwar die Umschreibung der öffentlichen Einrichtung gehöre. Diesem sei genüge getan, wenn der Regelungsinhalt im Wege der methodengerechten Auslegung der Satzungsnorm zu ermitteln sei. Die Frage der Bestimmtheit richte sich nach § 67 Abs. 2 LVwG. Vor dem Hintergrund der Regelungen in § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. c) BGS ergebe sich jedenfalls, dass damit die Einrichtung zur zentralen Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung angesprochen werde. Für die Notwendigkeit einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung sei – insbesondere angesichts der § 1 Abs. 3 und 4 BGS – nichts ersichtlich. Eine solche Regelung wäre nur insoweit erforderlich, als – hier nicht gegebene – Zweifel über den Umfang der Einrichtung aufkommen könnten. Zudem wies der Senat darauf hin, dass der – insbesondere statische Verweis auf eine nichtige Norm grundsätzlich nicht ins Leere gehe, da es nur eine gesetzestechnische Vereinfachung sei, den Regelungstext nicht wiederholt aufschreiben zu müssen. Allerdings sei die Beschwerde deshalb erfolglos, weil im Senat hinsichtlich der Reichweite des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG betreffend das Landeswassergesetz im Zusammenhang mit Beitrags- und Gebührensatzungen noch keine Rechtsprechung existiere und dies einer Entscheidung in der Hauptsache vorbehalten sei.
Diese Rechtsprechung – auf die die Beteiligten vor der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurden – hat auch in dem vorliegenden Fall Berücksichtigung zu finden, da die Beklagte den Verstoß gegen das Zitiergebot in der Abwasserbeseitigungssatzung vom 19. Dezember 2001 (§ 35 LWG a. F.) für den hier maßgeblichen Zeitraum nicht behoben hat. Sie hat zwar eine neue Abwasserbeseitigungssatzung am 24. Juni 2019 erlassen, welche §§ 30, 31 LWG zitiert. Diese trat aber (erst) am 1. August 2019 in Kraft. Eine Rückwirkung auf den Satzungserlass der BGS am 19. Dezember 2001 bzw. betreffend § 12 BGS in der hier maßgeblichen Fassung kommt ihr nicht zu.
Die Kammer ist jedoch weiterhin der Auffassung, dass in Bezug auf den vorliegenden gebührenrechtlichen Streitgegenstand betreffend den Verschmutzungsgrad und -zuschlag eine andere als die vom Schleswig-Holsteinischen OVG vorgenommene Auslegung vorzunehmen ist, mit dem Ergebnis, dass der Gegenstand der Abgabe insoweit nicht normiert ist. Auch wenn grundsätzlich die Qualifizierung und Quantifizierung der öffentlichen Einrichtung nicht nach der Abgabenart (Beitrag oder Gebühr) differieren kann, sondern identisch ist, können sich unterschiedliche Betrachtungsweisen zur Auslegungsfähigkeit der maßgeblichen Vorschriften, hier § 1 BGS, ergeben. Das Schleswig-Holsteinische OVG hat diese für den Anschlussbeitrag bejaht. Und zwar im Hinblick darauf, dass es in § 1 Abs. 3 und 4 BGS lautet:
„(3) Zu dem Aufwand, der durch die Beiträge gedeckt wird, gehört der Aufwand für die Herstellung und den Ausbau
a) der zentralen Anlagen, bestehend aus den Pumpwerken, den Hauptsammlern, Druckleitungen sowie Rückhaltebecken für Regenwasser,
b) von Straßenkanälen,
c) des Anschlusskanals ohne Anschlussleitung,
d) von Anschlussleitungen zu den Anlagen des Abwasser-Zweckverbandes.... .
(4) Grundstücksanschluss im Sinne des Absatzes 2 Buchst. a) und b) sowie Abs. 3 Buchst. c) ist der Anschlusskanal von dem Straßenkanal (Sammler) bis zur Grenze des zu entwässernden Grundstücks (Anschlusskanal), ohne Kontrollschacht und Leitungen auf dem Grundstück (Anschlussleitung).“
Insofern kann dem Senat zwar (nunmehr) darin zugestimmt werden, dass über diese konkretisierenden Vorgaben in § 1 Abs. 3, 4 BGS die öffentliche Einrichtung der zentralen Schmutz- und Niederschlagswassereinrichtung gem. § 1 Buchst. a) BGS hinreichend umschrieben ist und es für die Kennzeichnung des Abgabengegenstandes keines Verweises auf die Abwasserbeseitigungssatzung vom 18. Dezember 2001 bedurfte.
Allerdings kann dieser Auslegung nur für den Bereich des Anschlussbeitrages (und des Aufwendungsersatzes) gefolgt werden, denn nur auf diesen beziehen sich § 1 Abs. 3, 4 BGS für die Leistungen „Herstellung“ und „Ausbau“ der öffentlichen Einrichtung nach dem Wortlaut („Beitrag“, „Grundstücksanschluss“) und nach der Systematik durch den Verweis auf § 1 Abs. 2 Buchst. a) und b) sowie Abs. 3). Die Abwassergebühren nach § 1 Abs. 2 Buchst. c) BGS werden hingegen durch diese Normen gerade nicht in Bezug genommen.
Ein „Teil“Gegenstand wird zwar durch § 1 Abs. 1 Buchst. a) BGS und § 1 Abs. 2 Buchst. c) BGS normiert, worin es heißt: „Die Stadt erhebt nach Maßgabe dieser Satzung Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der zentralen und dezentralen öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtungen (Abwassergebühren)“, so dass für den Gegenstand der Abgabe der Lebenssachverhalt „Inanspruchnahme“, d. h. die Leistung, geregelt worden ist. Nicht normiert ist jedoch das weitere Merkmal – auch vom OVG in seinem Beschluss herausgestellt – der diesbezüglichen Umschreibung der öffentlichen Einrichtung. Denn wie dem obigen Zitat von § 1 Abs. 3 BGS zu entnehmen ist, ist das für den Verschmutzungsgrad und -zuschlag relevante Klärwerk dort nicht aufgeführt.
Im Recht der leitungsgebundenen Einrichtungen ist der Begriff der öffentlichen Einrichtung nicht technisch zu verstehen, sondern rechtlich. Die Gemeinden können daher im Rahmen des ihnen zustehenden Organisationsermessens entscheiden, was öffentliche Einrichtung ist und welche technischen Anlagen zu dieser Einrichtung gehören (Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 22. Januar 2003 – 2 L 170/01 –, NordÖR 2003, 424 m. w. N.). Da die Einrichtung im Anschlussbeitragsrecht nicht gesetzlich abschließend festgelegt ist, kann ohne seine Konkretisierung auch der Beitragsgegenstand nicht genau bezeichnet werden. Aus beitragsrechtlicher Sicht ist deshalb nicht die Begriffsbestimmung der Anschlusssatzung (Organisationssatzung) maßgeblich, sondern die der Beitragssatzung. Dies schließt nicht aus, dass die Beitragssatzung auch eine entsprechende Regelung der Anschlusssatzung in Bezug nimmt. Auch kann die Anschlusssatzung ergänzend zur Auslegung des Einrichtungsbegriffs herangezogen werden. Ausdrückliche Regelungen zur Ergänzung der öffentlichen Einrichtung sind jedoch nur insoweit erforderlich, als Zweifel aufkommen können. Das gilt zum Beispiel für die Frage, ob und in welchem Umfang Grundstücksanschlüsse Teil der öffentlichen Einrichtung sind, jedoch nicht für andere Anlagenteile, die in der Beitrags- und Gebührensatzung nicht gesondert aufgeführt sind, aber zweifelsfrei zur Einrichtung gehören, wie z. B. Pumpstationen (Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 22. Januar 2003 – 2 L 170/01 –, a. a. O.). Nichts Anderes gilt in Bezug auf das Benutzungsgebührenrecht, da es auch hier der Bestimmung der öffentlichen Einrichtung bedarf (§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG) und insofern kein Unterschied besteht.
Wie weit die öffentliche Einrichtung für das Benutzungsgebührenrecht reicht (d. h. deren Umfang), ergibt sich jedoch vorliegend nicht unzweifelhaft aus der Beitrags- und Gebührensatzung, namentlich § 1 Abs. 3, 4 BGS. Die öffentliche Einrichtung anhand dieser Vorschriften ausgelegt umfasst gerade nicht das hier relevante Klärwerk als grundsätzlich typischerweise zur öffentlichen Einrichtung zugehörig. Ein solches unterhält und betreibt die Beklagte – wie oben ausgeführt – unstreitig nicht, sondern sie übergibt das Abwasser dem Beigeladenen gemäß der gewollten, gelebten und normierten (Teil-)Aufgabenübertragung, der es dann in seinem Leitungssystem an sein Klärwerk weiterleitet und dort behandelt.
Insofern heißt es in der Abwasserbeseitigungssatzung der Beklagten vom 19. Dezember 2001:
„Die Abwasserbeseitigung im Sinne dieser Satzung umfasst: das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser (…).“
(§ 1 Abs. 2 Buchst. b))
„Die Stadt schafft und unterhält die für die Abwasserbeseitigung erforderlichen Anlagen und Einrichtungen, und zwar: das öffentliche Kanalnetz (Abwasseranlagen), betrieben im Trennverfahren (Leitungen für Schmutz-und Leistungen für Niederschlagswasser) und (…).
Die Stadt kann zur Erfüllung ihrer Aufgaben Anlagen und Einrichtungen Dritter in Anspruch nehmen oder die Abwasserbeseitigung ganz oder teilweise durch Dritte vornehmen lassen.“
(§ 1 Abs. 3 Satz 1 Buchst. a), Satz 2).
„Zur zentralen Abwasseranlage gehört das gesamte öffentliche Entwässerungsnetz einschließlich aller technischen Einrichtungen wie z. B.
a) die Zentralanlagen, bestehend aus dem Pumpwerk, Hauptsammlern, Druckleitungen und Hebeanlagen, sowie Rückhaltebecken für Niederschlagswasser,
b) die Straßenkanäle mit Reinigungs- und Kontrollschächten,
c) die Grundstücksanschlusskanäle vom Straßenkanal bis zur Grundstücksgrenze (Anschlusskanal) ohne Grundstückskontrollschacht und Leitungen auf dem Grundstück (Anschlussleitung),
d) alle öffentlichen Einrichtungen zur Behandlung des Abwassers, wie z. B. Regenklärbecken und ähnliche Anlagen,
(…)
g) die von Dritten (z. B. Entwässerungsverbänden) errichteten und unterhaltenen Anlagen, wenn sich die Stadt ihrer zur Abwasserbeseitigung bedient und zu ihrer Unterhaltung beiträgt.“
(§ 1 Abs. 4)
„Die Stadt ist Verbandsmitglied des Abwasserzweckverbandes . Der Schlamm und das Abwasser aus Hauskläranlagen und Sammelgruben sowie das durch die städtischen Abwasserkanäle gesammelte Abwasser werden – soweit sie nicht als Niederschlagswasser Gewässern zugeleitet werden – in die Anlagen des Zweckverbandes zur unschädlichen Behandlung des Abwassers im Zentralklärwerk.... übergeben.“
(§ 1 Abs. 6)
Korrespondierend dazu normiert die Entwässerungssatzung des Beigeladenen vom 12. Dezember 2003 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 7. Januar 2014, dass er Abwasseranlagen zur unschädlichen Ableitung von Abwasser betreibt (§ 1 Abs. 1). Zu den Abwasseranlagen gehören a) die Zentralanlagen, bestehend aus dem Klärwerk, den Hauptsammlern, Druckleitungen, Pumpwerken und Nebenanlagen, b) die Anschlussleitungen bis zu den Übergabestationen, c) die Übergabestationen einschließlich der Prüf- und Messschächte (§ 1 Abs. 3). Jedes Verbandsmitglied wird durch eine Übergabestation angeschlossen (§ 2 Abs. 2 Satz 1). Die Verbandsmitglieder sind für den ordnungsgemäßen Betrieb und für die Unterhaltung ihrer Entwässerungsanlagen sowie für den einwandfreien Zustand der Anlagen, die sich auf den angeschlossenen Grundstücken befinden, verantwortlich (§ 4 Abs. 2 Satz 1). Entsprechend ist die Beklagte gegenüber der Beigeladenen selbst abgabenpflichtig. Gemäß § 11 Abs. 1 EWS erhebt der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern Gebühren zur Deckung der Kosten des Betriebes, der laufenden Verwaltung und Unterhaltung der Abwasseranlagen einschließlich der Verzinsung (…). Hierunter fällt auch der Starkverschmutzungszuschlag nach § 13 Abs. 2 EWS, genau jenen, den die Beklagte – neben weiteren Kosten – an die Starkverschmutzer in ihrem Gemeindegebiet – wie die Klägerin – weiterreicht.
Ist damit jedoch das Klärwerk als (kosten)relevanter Anlagenbestandteil für die Festsetzung des Verschmutzungsgrades und -zuschlags nicht Gegenstand der öffentlichen Einrichtung der Beklagten – auch unter Heranziehung der Abwassersatzung als Auslegungshilfe bei einem unterstellten zulässigen statischen Verweis auf eine unwirksame Satzung –, ist ihr maßgeblich rechtlicher Umfang zweifelhaft, weil das Klärwerk ansonsten typischerweise zur öffentlichen Einrichtung gehört. Wiederum wird die Inanspruchnahme der zentralen Anlagen der Beklagten, bestehend aus den Pumpwerken, den Hauptsammlern, Druckleitungen sowie Rückhaltebecken für Regenwasser, der Straßenkanäle, des Anschlusskanals ohne Anschlussleitung und der Anschlussleitungen zu den Anlagen des........ allein durch die „normalen“ Gebühren abgegolten (vgl. § 10 BGS).
Insofern greift vorliegend die vom Senat angesprochene Einschränkung bei der Auslegung: „Für die Notwendigkeit einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung ist – insbesondere angesichts des § 1 Abs. 3 und 4 der Beitrags- und Gebührensatzung – nichts ersichtlich. Eine solche Regelung wäre nur insoweit erforderlich, als – hier nicht gegebene – Zweifel über den Umfang der Einrichtung aufkommen können (vgl. Senatsurteil vom 22. Januar 2003 – 2 L 170/01 –, a. a. O. und Senatsbeschluss vom 30. Mai 2005 – 2 LA 43/05 – < nicht veröffentlicht>).“
Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht über eine Auslegung dahingehend, dass es sich bei den Anlagen des Beigeladenen um solche im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Buchst. g) Abwasserbeseitigungssatzung handelt. Denn bei jenen Anlagen und Einrichtungen „Dritter“, die die Beklagte in Anspruch nimmt, können es denklogisch – und so ergibt es sich auch aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 3 Satz 2 Abwasserbeseitigungssatzung – nur solche zur Erfüllung der eigenen Aufgabe der Beklagten sein. Bei diesen Dritten handelt es sich um Erfüllungsgehilfen zur Wahrnehmung der eigenen pflichtigen Abwasserbeseitigungsaufgabe der Gemeinde nach dem Landeswassergesetz (§ 31 Abs. 1 Satz 1 LWG 2000 bzw. Nachfolgefassungen). Hat sie die (Teil-)Aufgabe „Klärung des Abwassers“ aber auf einen Zweckverband übertragen, ist es gerade insoweit nicht mehr ihre Abwasserbeseitigungsaufgabe. § 1 Abs. 4 Abwasserbeseitigungssatzung konkretisiert lediglich die „erforderlichen Anlagen“ aus § 1 Abs. 3 Abwasserbeseitigungssatzung. Dementsprechend wird § 1 Abs. 3 Satz 2 näher von § 1 Abs. 4 Buchst. g) Abwasserbeseitigungssatzung ausgefüllt und nicht erweitert. Bestätigt wird dies zudem durch § 1 Abs. 6 Abwasserbeseitigungssatzung, der sich ausdrücklich mit den Anlagen des Beigeladenen befasst und anführt, dass das gemeindliche Abwasser in die Anlagen des Zweckverbandes zur unschädlichen Behandlung des Abwassers im Zentralklärwerk.... übergeben wird, d. h. sich dieses Abwassers dort von der Gemeinde entledigt wird und gerade nicht von ihr unter Nutzung der Anlagen des Zweckverbandes der Klärung zugeführt wird.
Selbst unter der Annahme, dass die Anlagen des Beigeladenen aufgrund einer etwaigen unwirksamen Aufgabenübertragung vor dem 1. Februar 2018 (siehe oben) doch Anlagen Dritter im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Buchst. g) Abwasserbeseitigungssatzung sind, ändert dies an den dargestellten Zweifeln am Umfang der öffentlichen Einrichtung der Beklagten nichts, da dann insbesondere § 1 Abs. 6 BGS neben diesen Normen überflüssig wäre und dadurch die aufgezeigten bestehenden Zweifel eher verstärkt würden und diese Auslegung im Übrigen auch dem Gewollten, Gelebten und Normierten im Hinblick auf die Aufgabenübertragung entgegensteht.
Ist der Umfang der öffentlichen Einrichtung in der Beitrags- und Gebührensatzung selbst nicht hinreichend zweifelsfrei rechtlich normiert und kann dieser wegen der dargestellten Zweifel und dem beschränkten Umfang durch die (gewollte, gelebte und normierte) Teilaufgabenübertragung auf den Beigeladenen nicht durch Auslegung ermittelt werden, so fehlt der Beitrags- und Gebührensatzung im Hinblick auf die hier maßgebliche Rechtsgrundlage zur Festsetzung des Verschmutzungsgrades und des Verschmutzungszuschlages nach § 1 Abs. 1 Buchst. a), Abs. 2 Buchst. c) i. V. m. § 12 BGS weiterhin der „Gegenstand der Abgabe“ im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG mit der Folge – zumindest – der Unwirksamkeit von § 12 BGS als Rechtsgrundlage für die vorliegend angefochtenen Bescheide.
Ob darüber hinaus die Ungültigkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung die Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge hat, was nach der Rechtsprechung dann nicht der Fall ist, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bliebe (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers) (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2014 – 3 CN 4.13 –, juris, Rn. 44; Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 30; Beschluss vom 28. August 2008 – 9 B 40.08 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. März 2018 – 4 K 181/15 –, juris, Rn. 63; so auch unsere Rechtsprechung u. a. Urteil vom 6. Februar 2019 – 4 A 10/17 –, juris, Rn. 57 ff.), kann vorliegend dahinstehen, da bereits die Unwirksamkeit des § 12 BGS zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide vom 31. März 2017 und 20. August 2018 mangels Rechtsgrundlage sowohl für die Festsetzung des Verschmutzungsgrades (2016-2018) als auch für die Festsetzung des Verschmutzungszuschlages (2017) führt.
Ergänzend ist noch Folgendes anzumerken.
Die Klage hätte ungeachtet der vorstehenden Unwirksamkeitsgründe betreffend § 12 BGS auch deshalb Erfolg, weil es sich bei dem von der Beklagten ermittelten CSB-Wert als Mittelwert in diesem Einzelfall auf Heranziehungsebene – nicht auf Satzungsebene, insoweit ist gegen den Maßstab, die Methode und das Messverfahren (mit der konkreten Angabe der Mindestprobenanzahl, den Zeitraum, die Bildung einer Mischprobe und eines Durchschnittswertes (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 15. Juni 2021 – 2 LB 15/19 –, juris, Rn. 68, 70 ff.) nichts zu erinnern – um einen nicht repräsentativen handelt. Unter der soeben dargestellten Annahme, dass der sich aus den Ergebnissen der Beprobungen der Beklagten durch das beauftragte Labor.... ergebende Mittelwert als Wahrscheinlichkeitsmaßstab eine hinreichend geeignete Berechnungsgrundlage für den Starkverschmutzungszuschlag durch die damit konkretisierte Art und den Umfang der Inanspruchnahme (vgl. § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG) ist, so ist jedoch für den Einzelfall nicht auszuschließen, dass es (zumindest) auf der Heranziehungsebene eines notwendigen Korrektivs bedarf, um Vorstehendem Rechnung zu tragen. Denn auch die gebührenrechtliche Belastung von Starkverschmutzern muss im Vergleich zu den „Normal“verschmutzern zur Gewährleistung des Äquivalenzprinzips verhältnismäßig sein (vgl. VG Magdeburg, Beschluss vom 22. Juli 2013 – 9 B 150/13 –, juris, Rn. 26 m. w. N.). Dies vorausgesetzt, ist deshalb grundsätzlich davon auszugehen, dass die bei den jeweiligen Beprobungen festgestellte Schmutzfracht der Berechnung des Mittelwertes mit der Folge zugrunde gelegt werden darf, dass zeitlich nachfolgende Einwendungen dagegen ohne Erfolg bleiben dürften. Dem Ergebnis aus den Beprobungen kommt in aller Regel damit ein hoher Beweiswert für die Ermittlung der Schmutzfracht zu. Lediglich besondere Umstände können deshalb im Einzelfall geeignet sein, diesen Beweiswert zu entkräften, wobei es bei dem Grundsatz verbleibt, dass der Abgabengläubiger auch für das Vorliegen der Berechnungsgrundlagen für den Verschmutzungszuschlag nachweispflichtig ist (vgl. VG Magdeburg, a. a. O., Rn. 27 m. w. N.).
Vorliegend sieht das Gericht derartig gewichtige Umstände des Einzelfalles als gegeben an. Denn die Klägerin hat substantiiert durch die Vorlage eigener Messreihen über demselben Zeitraum wie die Beprobung durch das Labor.... unter Berücksichtigung ihres Betriebsablaufs und damit einhergehender unterschiedlicher Abwassermenge ( cm/h Beklagte gegenüber.... cm/h Klägerin), die zu einer erheblich unterschiedlichen Konzentration der im Übrigen nach ihrem Vortrag immer relativ gleichbleibenden Zuckerfracht (Schmutzfracht) als Absolutwert führt, nicht von der Hand zu weisende Zweifel an der Aussagekraft der Daten der Beklagten und damit an deren Verwertbarkeit aufgewiesen. Jedenfalls bei derartig festgestellten Abweichungen wäre die Beklagte gehalten gewesen, weitere Beprobungen des Abwassers durchzuführen (Untersuchungsgrundsatz, § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG i. V. m. § 83 LVwG). Bei den 12 Untersuchungen gemäß § 12 Abs. 2 BGS handelt es sich zudem um eine Mindestangabe. Wegen des Zeitablaufs ist dieses nicht mehr nachholbar, so dass die Bescheide vom 31. März 2017 und 20. August 2018 mangels repräsentativer Berechnungsgrundlage (CSB-Wert) auch deshalb rechtswidrig sind. Der CSB-Wert für den vergangenen Zeitraum könnte allenfalls – ungeachtet einer etwaigen Festsetzungsverjährung – gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 AO i. V. m. § 162 AO geschätzt werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen eigenen Sachantrag gestellt hat, sind ihm keine Kosten aufzuerlegen. Insofern entspricht es billigem Ermessen, mangels eigener Beteiligung an dem Kostenrisiko seine außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30, 31 LWG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 60 VwGO
§ 91 VwGO
§ 6 KAG
§ 179 AO
§ 4 GO
§ 2 KAG
§ 31 LWG
§ 35 LWG
§ 83 LVwG
§ 162 AO
§ 167 VwGO
§ 31 Abs. 1 LWG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 KAG
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 KAG
§ 65 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 KAG
§ 6 Abs. 1 Satz 1, 4 Satz 1, 2 KAG
§ 179 Abs. 1 der Abgabenordnung
§ 15 Abs. 1 Nr. 4 lit. b sublit. ee ThürKAG
§ 31 Abs. 3 Satz 2 LWG
§ 31 Abs. 3 Satz 4 LWG
§ 30 Abs. 3 Satz 5 LWG
§ 35 Abs. 1 LWG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 31 Abs. 8 LWG
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 66 Abs.1 Nr. 2 LVwG
§ 31 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 67 Abs. 2 LVwG
§ 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 AO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2003, 424
4 A 640/17
2 LB 15/19
9 C 8.19
4 A 640/19
6 K 1347/12
4 A 173/17
4 A 178/17
10 C 15.88
4 O 37/15
4 KO 233/14
23 B 87.02
2 L 9/99
2 S 929/17
2 S 2805/87
2 S 1202/10
1 L 323/02
23 B 95.11
9 M 2622/99
8 C 48.81
2 S 3310/94
5 D 30/01
4 ZKO 711/11
6 K 1564/16
4 A 107/17
4 A 209/17
4 A 585/17
2 KN 2/19
4 B 245/17
2 L 170/01
2 LA 43/05
3 CN 4.13
4 CN 3.07
9 B 40.08
4 K 181/15
4 A 10/17
9 B 150/13