Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-02-27, Aktenzeichen 5 B 240/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0227.5B240.14.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 26. Februar 2014 geändert.
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die von der Versammlungsbehörde bis zum 28.2.2014 bestätigte Versammlung der Antragsteller nicht zu stören, insbesondere den Versammlungsplatz nicht einzuzäunen und keine Zäune auf dem Versammlungsplatz zu errichten sowie keine Einfriedungen oder dergleichen dort aufzubauen und die bereits errichteten Zäune und Einfriedigungen zu entfernen, soweit sie die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Versammlung hindern.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den im Beschwerdeverfahren weiterverfolgten Antrag der Antragsteller,
der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, die Versammlung der Antragsteller nicht zu stören, insbesondere den Versammlungsplatz nicht einzuzäunen und keine Zäune auf dem Versammlungsplatz zu errichten sowie keine Einfriedungen oder dergleichen dort aufzubauen und die bereits errichteten Zäune und Einfriedigungen zu entfernen,
zu Unrecht abgelehnt. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Der angefochtene Beschluss entfaltet für den Senat keine Bindungswirkung nach § 17a Abs. 5 GVG, da das Verwaltungsgericht nicht „in der Hauptsache“ entschieden, sondern den Antrag bereits aus Gründen der Unzulässigkeit des Rechtswegs als unzulässig abgelehnt hat.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7.7.1993 – 22 B 1409/93 –, NVwZ 1994, 178 f.; und vom 6.8.1993 – 22 B 1709/93 –, NVwZ 1994, 179.
Die Frage, ob die Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlich gebundene Grundstückseigentümerin der Versammlungsfläche berechtigt ist, die Versammlung der Antragsteller durch das Aufstellen von Zäunen zu behindern, auch in der Form, dass dies Dritten gestattet wird, ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Es sind sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Diese Voraussetzungen sind gegeben.
Bei der im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung ist die Gefahr glaubhaft gemacht, dass die Antragsgegnerin das Versammlungsrecht der Antragsteller vereitelt, indem sie im Zusammenhang mit der Errichtung eines Supermarktes auf der Wiese vor der Realschule an der T.--straße in O. -O1. Einzäunungen vornimmt, um Bäume zu fällen, und hierdurch die Versammlungsteilnehmer dazu zwingt, den selbst gewählten Versammlungsort – wenn auch nur geringfügig – zu verlassen. Gemäß Art. 1 Abs. 3 GG binden die Grundrechte unter anderem die vollziehende Gewalt als unmittelbar geltendes Recht. Sie gelten damit unmittelbar auch für die Antragsgegnerin. Sie binden die staatliche Gewalt umfassend und insgesamt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22.2.2011 – 1 BvR 699/06 –, BVerfGE 128, 226 = juris, Rn. 47.
Indem die Antragsgegnerin trotz der von den Antragstellern ordnungsgemäß als Eilversammlung angemeldeten und versammlungsbehördlich bestätigten Versammlung die Versammlungsteilnehmer durch Einhegungen für Baumfällarbeiten und die Gefahr herabstürzender Äste – und sei es durch Bauarbeiter des Investors – faktisch zwingt, den Versammlungsort zu verlassen, greift sie in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG ein. Dieses Grundrecht schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet als Abwehrrecht auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll. Die Bürger sollen damit selbst entscheiden können, wo sie ihr Anliegen – gegebenenfalls auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen – am wirksamsten zur Geltung bringen können. Die Versammlungsfreiheit verschafft zwar kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Insbesondere gewährt sie dem Bürger keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Jedoch verbürgt die Versammlungsfreiheit die Durchführung von Versammlungen dort, wo ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist. Dies gilt nicht nur für den Straßenraum, der nach straßen- und straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen förmlich zum öffentlichen Gebrauch gewidmet ist. Ebenso können Versammlungen unter dem grundrechtlichen Schutz an Stätten außerhalb des öffentlichen Straßenraums stattfinden, an denen in ähnlicher Weise ein öffentlicher Verkehr eröffnet ist und Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Dort wo öffentliche Kommunikationsräume eröffnet werden, kann der unmittelbar grundrechtsverpflichtete Staat nicht unter Rückgriff auf frei gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den Gebrauch der Kommunikationsfreiheiten aus den zulässigen Nutzungen ausnehmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22.2.2011 – 1 BvR 699/06 –, BVerfGE 128, 226 = juris, Rn. 63 ff.
Ausweislich Nr. 2.2 und 2.3 der Einleitungsbegründung zum Entwurf für den Vorhabenbezogenen Bebauungsplan , O1. , M.------platz (Lebensmittelmarkt), APS 17-2013-2, befindet sich im Plangebiet, auf dem die Versammlung der Antragsteller stattfindet, eine – von Wegen durchzogene – öffentliche Grünfläche mit einem älteren Baumbestand. An die Grünfläche grenzen v. a. eine Ganztagsrealschule, eine Kindertagesstätte, ein öffentlicher Spielplatz und eine öffentliche PKW-Stellplatzanlage. Die Versammlung hatte nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragsteller begonnen, als die Antragsgegnerin Maschinen zum Fällen der Bäume auffahren ließ, die faktisch öffentliche Grünfläche aber noch allgemein zugänglich war, insbesondere bevor Bauzäune aufgestellt wurden. Die Versammlungsbehörde hat die Versammlung am 25.2.2014 für die Zeit vom 25.-28.2.2014 ganztägig (24-Stunden) für die Wiese der Realschule bestätigt. Ausgehend davon spricht bei summarischer Prüfung alles dafür, dass die Versammlung unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit auf einer öffentlichen Grünfläche stattfindet, auf der trotz fehlender straßenrechtlicher Widmung in ähnlicher Weise ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist. Daran ändert sich nichts dadurch, dass nach Beginn der Versammlung Bauzäune errichtet worden sind, ohne dass in einem rechtsförmigen Verfahren bereits über eine neue Nutzung entschieden worden ist. Insbesondere ist der Vorhabenbezogene Bebauungsplan , O1. , M.------platz (Lebensmittelmarkt) – trotz des erfolgten Abschlusses eines nach seinem § 20 Abs. 1 noch nicht wirksamen Durchführungsvertrags gemäß § 12 BauGB – noch nicht rechtsgültig. Auch ist die Antragsgegnerin ungeachtet des Verkaufs des Geländes durch notariellen Kaufvertrag vom 6.6.2013 weiterhin Eigentümerin.
Die Versammlung der Antragsteller fällt der Sache nach unter den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG. Ihnen geht es in erster Linie um eine Teilhabe an der Meinungsbildung und nicht um eine – von der Versammlungsfreiheit nicht erfasste – zwangsweise oder sonst wie selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen.
Vgl. zu dieser Abgrenzung BVerfG, Beschluss vom 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90 u. a. –, BVerfGE 104, 92 = juris, Rn. 42 ff.
Sie möchten ihren Widerstand gegen das geplante Vorhaben zum Ausdruck bringen und zusätzlich durch ihre Anwesenheit verhindern, dass Bäume zu einem Zeitpunkt gefällt werden, in dem nicht gewiss ist, ob die geplante Bebauung mit einem Supermarkt überhaupt realisiert werden kann. Durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes möchten sie im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen. Sie hoffen, auf diese Weise auf die politische Meinungsbildung bezogen auf den Vorhabenbezogenen Bebauungsplan Einfluss nehmen zu können, bevor anderweitig Fakten geschaffen werden. Darüber hinaus rechnen sie sich auch in einem schon jetzt angedachten Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan – sollte er plangemäß beschlossen werden – auf der Grundlage eines bereits eingeholten Gutachtens Chancen aus, die Bebauung notfalls auf dem Rechtsweg zu stoppen. Die Grenze zur selbsthilfeähnlichen Durchsetzung eigener Forderungen haben sie bislang – soweit ersichtlich – nicht überschritten. Im Gegenteil hat die Antragsgegnerin – mit Blick auf das vom 1.3. bis zum 30.9. geltende Baumfällverbot nach § 39 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG – im Vorgriff auf den Abschluss des demokratischen Willensbildungsprozesses (Ratssitzung am 18.3.2014) zur weiteren Nutzung der bisherigen Grünfläche Fakten geschaffen. Dabei hat sie in das Versammlungsrecht der Antragsteller eingegriffen, indem sie ungeachtet der anwesenden und hierdurch gestörten Versammlungsteilnehmer und ohne ersichtlich abgeschlossene demokratische Legitimation für die beabsichtigte neue Nutzung Baumfällarbeiten beginnen lassen hat. Anweisungen durch Polizeibedienstete, den Standort zu wechseln, um nicht durch herabstürzende Äste gefährdet zu werden, sind die Antragsteller jeweils nachgekommen. Nur deshalb war es überhaupt möglich, innerhalb des Zeitplans der Antragsgegnerin am 26.2.2014 letztlich ungehindert bereits etwa 50 Bäume zu fällen. Die Antragsteller sind zu einer – auch geringfügigen – Verlagerung ihres Standorts auf der Wiese allerdings nicht mehr bereit, wenn sie nach gerichtlicher Überprüfung hierzu nicht verpflichtet sind.
Die Antragsgegnerin behindert das Versammlungsrecht der Antragsteller nicht nur durch das Fällen von Bäumen, sondern auch durch das Aufstellen(lassen) eines Bauzaunes, soweit hierdurch Versammlungsteilnehmer gedrängt werden, ihren Standort zu verlassen und soweit letztlich verhindert wird, dass die Versammlungsteilnehmer mit ihrem kommunikativen Anliegen öffentlich wahrgenommen werden können. Mit Blick auf das entschiedene Vorgehen der Antragsgegnerin, bei dem diese das Versammlungsrecht der Antragsteller nicht hinreichend berücksichtigt hat, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung notwendig. Auch wegen der versammlungsbehördlichen Bestätigung der – nicht aufgelösten – Versammlung darf die Antragsgegnerin für die bestätigte Dauer bis zum 28.2.2014 das kommunikative Anliegen der Antragsteller weder durch das Fällen(lassen) von Bäumen im Bereich der Versammlung noch durch Bauzäune, die die öffentliche Wahrnehmung hindern, stören. Hieraus folgt die Pflicht, unter Missachtung des Versammlungsanliegens der Antragsteller bereits aufgestellte Bauzäune bis zum Abschluss der Versammlung am 28.2.2014 sofort wieder zu beseitigen.
Die Versammlung der Antragsteller verliert den Schutz des Art. 8 GG auch nicht deshalb, weil sie zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr "spontan" ist. Es handelt sich wegen ihres Anlassbezugs um eine Eilversammlung, für die allein die Besonderheit gilt, dass die Frist des § 14 VersammlG nicht eingehalten werden konnte, um das kommunikative Anliegen rechtzeitig zur Geltung zu bringen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.10.1991 – 1 BvR 850/88 –, BVerfGE 85, 69 = juris, Rn. 23 f.
Ebenso wie bei jeder anderen Versammlung endet ihr grundrechtlicher Schutz grundsätzlich erst bei kollektiver Unfriedlichkeit. Unfriedlich ist eine Versammlung, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, nicht aber schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt, seien diese auch gewollt und nicht nur in Kauf genommen. Der Schutz des Art. 8 GG endet erst mit der rechtmäßigen Auflösung der Versammlung durch die Versammlungsbehörde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2011 – 1 BvR 388/05 –, NJW 2011, 3020 = juris, Rn. 33.
Soweit sich die Antragsgegnerin auf ihr Eigentümerinteresse beruft, ergibt sich keine abweichende Entscheidung. Zum einen besteht die geltend gemachte Grundrechtskollision zwischen der Versammlungsfreiheit und dem Eigentumsrecht der Antragsgegnerin schon deshalb nicht, weil der Antragsgegnerin als gemeindlicher Gebietskörperschaft mangels einer grundrechtstypischen Gefährdungslage das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG auch außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben jedenfalls in aller Regel nicht zusteht. Art. 14 GG als Grundrecht schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.7.2002 – 1 BvR 403/02 –, DVBl. 2002, 1404 = juris, Rn. 11, m. w. N.
Zum anderen ist es allein Sache der Versammlungsbehörde, in dem nach § 15 VersammlG (nur) zulässigen Rahmen in Form beschränkender Verfügungen Einschränkungen der Versammlungsfreiheit anzuordnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 BauGB
§ 14 VersammlG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 17a Abs. 5 GVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 39 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 15     VersammlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 178
NVwZ 1994, 179
BVerfGE 128, 226
BVerfGE 104, 92
BVerfGE 85, 69
NJW 2011, 3020
22 B 1409/93
22 B 1709/93
1 BvR 699/06
1 BvR 1190/90
1 BvR 850/88
1 BvR 388/05
1 BvR 403/02