Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-26, Aktenzeichen 10 K 3161/22
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2024:0926.10K3161.22.00

Tenor:
Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.10.2022 wird aufgehoben, soweit darin unter Ziffer 1 der Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 in einem 55.600,- EUR übersteigenden Umfang widerrufen und die Klägerin unter Ziffer 2 zur Rückzahlung von mehr als 55.600,- EUR verpflichtet worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens – mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese auf sich behält – tragen die Klägerin zu 43 % und der Beklagte zu 57 %.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf und die Rückforderung von Zuschüssen.
Die Klägerin und ihr am XX.XX.2023 verstorbener Ehemann wandten sich erstmals im Mai 2011 an das Regierungspräsidium Freiburg (im Folgenden: Regierungspräsidium) mit einem Antrag auf Gewährung einer Zuwendung für den Neubau einer Kindertageseinrichtung. In der Folge wurden Planungs- und Antragsunterlagen mehrfach angepasst und von Seiten der Klägerin und ihres Ehemannes mit der Beigeladenen eine andere Betreiberin als ursprünglich vorgesehen benannt. Auf Grundlage der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Arbeit und Soziales zur Umsetzung des Investitionsprogramms des Bundes „Kinderbetreuungsfinanzierung 2008 bis 2013" (VwV Investitionen Kleinkindbetreuung) vom 11.03.2008 bewilligte ihnen das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 18.06.2012 einen Zuschuss in Höhe von 360.000,- EUR „für die Schaffung von 30 neuen, zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren durch den Neubau einer Kindertagesstätte zur Einrichtung von drei Kleinkindgruppen“. Als Bemessungsgrundlage wurde ein Festbetrag von 12.000,- EUR je zusätzlich geschaffenem Betreuungsplatz, höchstens jedoch 70 % der zuwendungsfähigen Ausgaben angesetzt. Der Zuwendungsbescheid enthielt eine Reihe von Nebenbestimmungen: Neben den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) i.d.F. vom 07.12.2011, die ausdrücklich zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides gemacht wurden, wurde unter Ziffer 2 die Gewährung des Zuschusses unter anderem unter die Bedingung gestellt, dass eine zweckentsprechende Verwendung der Investitionen nach Maßgabe des Zuwendungsbescheides gewährleistet und die Finanzierung des laufenden Betriebes der Einrichtung gesichert sind. Überdies wurde zur Zweckbindungsfrist folgendes bestimmt:
„Die geförderte Einrichtung ist vom Zuschussempfänger nach Inbetriebnahme mindestens für die Dauer von 25 Jahre zweckentsprechend für die Betreuung von Kindern unter 3 Jahren zu betreiben (Zweckbindungsfrist). Über die mit Hilfe des Zuschusses erworbenen oder hergestellten Gegenstände darf vor Ablauf von 10 Jahren (Zweckbindungsfrist) nicht anderweitig verfügt werden. Während der Dauer der Zweckbindung sind Trägerwechsel, Änderung der Platzzahlen oder des Nutzungszwecks, die Einstellung des Betriebs sowie die Veräußerung von Gegenständen unverzüglich dem Regierungspräsidium Freiburg anzuzeigen.“
Unter Ziffer 5 des Zuwendungsbescheides wurden folgende „Besondere Nebenbestimmungen“ aufgenommen:
„Die Zuwendung ist zweckgebunden für die Schaffung zusätzlicher Betreuungsplätze für Kinder unter 3 Jahren. Daraus ergibt sich, dass die geförderten Plätze auch mit Kindern unter 3 Jahren zu belegen sind. Dies gilt grundsätzlich auch für altersgemischte Gruppen. In altersgemischten Gruppen sind vorübergehende Schwankungen des Verhältnisses der Kinder unter 3 Jahren zu Kindern von mindestens 3 Jahren (z. B. weil im Laufe eines Jahres mehr Kinder das 3. Lebensjahr vollenden als eingeschult werden) dann unschädlich, wenn sichergestellt ist, dass freiwerdende Plätze immer mit Kindern unter 3 Jahren belegt werden bis mindestens die geförderte Platzzahl erreicht ist. Auf das Prüfungsrecht des Zuwendungsgebers sowie des Rechnungshofs nach Ziffer 7 der ANBest-P wird ausdrücklich hingewiesen. […]
Die gewährte Zuwendung ermäßigt sich anteilig, wenn sich die in Ziffer 1.3 dieses Bescheids zugrunde gelegte Platzzahl verringert. Wenn sich die zugrunde gelegten zuwendungsfähigen Ausgaben verringern, so ermäßigt sich die gewährte Zuwendung auf höchstens 70% der zuwendungsfähigen Ausgaben (auflösende Bedingung nach Landesverwaltungs-verfahrensgesetz (LVwVfG). Etwaige Überzahlungen sind zu erstatten.
Der Erstattungsbetrag ist vom Eintritt der Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheides an zu verzinsen. Der Zinssatz bemisst sich nach dem jeweiligen Zinssatz für Kredite des Bundes zur Deckung von Ausgaben zum Zeitpunkt des Eintritts der Unwirksamkeit. Entsprechendes gilt auch bei Rücknahme oder Widerruf des Zuwendungsbescheids (vgl. §§ 48 und 49 LVwVfG).“
Mit Schreiben vom 16.07.2012 erläuterte das Regierungspräsidium der Klägerin und ihrem Ehemann, dass zwar kein Darlehen vergeben werde, weshalb bei zweckentsprechender Verwendung des Zuschusses keine Rückforderung vorgesehen sei, aber für 25 Jahre die Nutzung des Grundstücks bzw. des darauf errichteten Gebäudes für den im Bewilligungsbescheid festgelegten Zweck der Kleinkindbetreuung abgesichert werden müsse, wobei sich für jedes Jahr der zweckentsprechenden Nutzung der potentielle Rückforderungsanspruch um 1/25 reduziere. Zur Sicherung eines etwaigen Rückforderungsanspruchs bestellten die Klägerin und ihr Ehemann zugunsten des Beklagten am 19.07.2012 eine Buchgrundschuld am Vorhabengrundstück.
Mit E-Mail vom 27.08.2013 (VAS Bd. 3) erkundigte sich eine Mitarbeiterin der Beigeladenen beim Regierungspräsidium nach den Rahmenbedingungen der Zuwendung, insbesondere nach den Konsequenzen für den Fall, dass „z.B. aus Personalmangel“ zunächst nur zwei Gruppen eröffnet werden könnten und erst zu Beginn des Folgejahres die dritte Gruppe hinzukommen würde. In seiner Antwort führte das Regierungspräsidium aus, dass die Frist für die Vorlage u.a. der Betriebserlaubnis und der Bestätigung der Inbetriebnahme auf den 31.12.2014 verlängert worden sei und die Auszahlung der Zuwendung hiervon nicht abhänge. Für den Fall, dass beides nicht fristgerecht oder mit einem abweichenden Inhalt bei der Bewilligungsstelle eingehe, sei der Zuwendungsempfänger in entsprechendem Maße zur Rückgewähr verpflichtet.
Mit (korrigiertem) Bescheid vom 03.06.2014 erteilte der Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg (KVJS) der Beigeladenen als Trägerin der Kindergrippe eine Betriebserlaubnis mit Wirkung vom 15.10.2013 bzw. 01.02.2014 für drei „Krippengruppen für Kinder im Alter vom 1. Lebensjahr bis 3 Jahre mit höchstens 10 angemeldeten Kindern pro Gruppe“.
Am 27.08.2014 bestätigte die Stadt ... dem Regierungspräsidium die Inbetriebnahme von drei Gruppen mit jeweils zehn Plätzen für Kinder unter drei Jahren ab dem 15.10.2013.
Mit E-Mail vom 27.01.2022 teilte die Stadt ... dem Regierungspräsidium mit, dass die Betriebserlaubnis für die Kindertagesstätte aufgrund von Personalproblemen bereits vor einiger Zeit zunächst für eine und dann für zwei Gruppen vorübergehend aufgehoben worden sei. Die Stadt sei in die Prüfung eingetreten, wie mit der Förderung der laufenden Betriebskosten für die stillgelegten Plätze umzugehen sei. Die Beigeladene habe ihre Absicht bekräftigt, die Einrichtung umgehend nach Schaffung der personellen Voraussetzungen im vorgesehenen Umfang weiterzuführen.
In der Folge korrespondierten das Regierungspräsidium einerseits und der Ehemann der Klägerin bzw. die Beigeladenen andererseits, und erörterten die tatsächliche Belegungssituation. Die Beigeladene teilte mit E-Mail vom 22.04.2022 mit, dass es in der Vergangenheit aufgrund des Fachkräftemangels und krankheitsbedingter Personalausfälle lange Zeit nicht möglich gewesen sei, den Mindestpersonalschlüssel für eine dreigruppige Einrichtung sicherzustellen. Zuletzt sei ihr dies gelungen, so dass die Kinderzahl sukzessive erhöht werde. Zur Belegungssituation seit Inbetriebnahme der ersten beiden Gruppen im Oktober 2013 legte die Beigeladene eine Übersicht vor. Danach fand in der Einrichtung nur im Zeitraum vom 15.10.2013 bis zum 01.03.2016 Betreuung wie in der Betriebserlaubnis vorgesehen (zunächst als zweigruppige und sodann vom 01.03.2014 an als dreigruppige Einrichtung) statt. Vom 01.09.2016 bis zum 01.02.2022 wurde die Kindertagesstätte als zweigruppige Einrichtung bzw. vom 01.08.2018 bis 31.08.2019 sogar nur als eingruppige Einrichtung betrieben. Die Zahl der betreuten Kinder gab die Beigeladene jeweils zum Stichtag 1. März eines jeden Jahres an. Danach besuchten in den Jahren 2014 bis 2016 22 Kinder, 2017 20 Kinder, 2018 18 Kinder, 2019 6 Kinder, 2020 13 Kinder und 2021 14 Kinder die Kindertagesstätte. Die aktuelle Belegung schwanke zwischen 13 und 15 Kindern.
Mit Schreiben vom 02.05.2022 gab das Regierungspräsidium der Klägerin und ihrem Ehemann Gelegenheit, zu einer teilweisen Aufhebung des Bewilligungsbescheides und einer entsprechenden Rückforderung Stellung zu nehmen. Die Beteiligten erörterten die Angelegenheit bei einem Gesprächstermin am 15.07.2022; eine gütliche Einigung kam nicht zustande.
Mit Bescheid vom 13.10.2022 erließ das Regierungspräsidium eine als Widerrufs- und Rückforderungsbescheid bezeichnete Entscheidung, mit der die im Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 ausgesprochene Bewilligung für einen Teilbetrag von 131.173,- EUR aufgehoben (Ziffer 1) und weiter erklärt wurde, dass dieser Betrag mit Bekanntgabe des Bescheides fällig und – zuzüglich Zinsen in Höhe von 1.693,66 EUR – spätestens bis zum 30.11.2022 an den Beklagten zu erstatten sei (Ziffer 2). Weiter wurde ausgesprochen, dass die Zuwendungsempfänger für den Erstattungsbetrag nebst Zinsen als Gesamtschuldner hafteten (Ziffer 3), und darauf hingewiesen, dass im Fall einer Säumnis Säumniszuschläge erhoben würden (Ziffer 4).
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Kindertagesstätte sei bis heute nicht in einem Umfang in Betrieb genommen worden, der der Zuwendungsentscheidung entspreche. Seit Jahren sei die Zahl der tatsächlich angebotenen Betreuungsplätze deutlich geringer. Der Förderzweck sei daher nicht erreicht worden. Eine konkrete zeitliche Perspektive zur Umsetzung einer dem Förderzweck entsprechenden Nutzung der Anlage liege noch immer nicht vor. Es sei daher nicht absehbar, wann die Anlage quantitativ vollumfänglich entsprechend der Zwecksetzung der Förderung genutzt werde. Der Hinweis des von der Klägerin und ihrem Ehemann eingesetzten Betreibers auf den Fachkräftemangel lasse die Verpflichtung zu einer dem Förderzweck entsprechenden Nutzung nicht entfallen.
Der bestandskräftige Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 enthalte die Festsetzung, dass sich die Zuwendung entsprechend ermäßige, wenn die zugrunde gelegten Platzzahlen verringert würden. Diese – auflösende – Bedingung sei im vorliegenden Fall eingetreten, so dass sich der Zuwendungsbetrag im Umfang von 51.800,- EUR (für die Zeit vom 15.10.2013 bis 31.03.2022) reduziere, was in der beigefügten, auf Grundlage der Angaben zur Belegung vom 22.04.2022 erstellten Berechnungstabelle, die Bestandteil des Bescheides sei, dargelegt werde. Als Adressaten des Zuwendungsbescheides würden die Klägerin und ihr Ehemann für die Einhaltung der Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheides haften. Aus der von der Beigeladenen übersandten Aufstellung ergebe sich, dass lediglich temporär ein dreigruppiger Betrieb bestanden habe, die Zahl von 30 U3-Plätzen jedoch nie erreicht worden sei. Zuletzt sei die Einrichtung zweigruppig und biete lediglich 13 bis maximal 15 Kindern Platz. Die geförderten 30 Plätze seien daher nie in vollem Umfang in Betrieb genommen worden. Insoweit sei die Förderung zu Unrecht bewilligt worden. Diese wäre bei Zugrundelegung der tatsächlichen Belegung entsprechend geringer ausgefallen. Als Zuwendungsempfänger seien die Klägerin und ihr Ehemann verpflichtet, für die Schaffung der geförderten Plätze Sorge zu tragen. Schwierigkeiten der Personalgewinnung träfen alle Träger gleichermaßen und änderten nichts an dieser Verpflichtung. Deshalb könne der Zuwendungsbescheid – im Wege einer Ermessensentscheidung – gestützt auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 LVwVfG teilweise widerrufen werden. Bei der Betätigung des Ermessens sei die Verhältnismäßigkeit des Teilwiderrufs geprüft und bejaht worden. Das Interesse der Zuwendungsempfänger, von einer Aufhebung des Bescheides verschont zu bleiben, sei mit dem öffentlichen Interesse an einem Widerspruch [gemeint ist wohl: Widerruf] staatlicher Zuwendungen abgewogen worden. Im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung sei man haushaltsrechtlich gehalten, bei Nichterfüllung der Fördervoraussetzungen entsprechend vorzugehen. Für die Zeit vom 15.10.2013 bis 31.03.2022 sei ausweislich der beigefügten Berechnung eine Forderung in Höhe von 51.800,- EUR zzgl. Zinsen in Höhe von 1.693,66 EUR zu begleichen. Da weder die Beigeladene noch die Klägerseite als Zuwendungsempfänger für die Zukunft eine klare Perspektive aufzeigen würden, werde ebenfalls die Zuwendung für zehn U3-Plätze für die Zukunft ab 01.04.2022 bis 14.10.2038 in Höhe von 79.373,- EUR zurückgefordert. Für diesen Betrag sei keine Verzinsung fällig.
Am 14.11.2022 haben die Klägerin und ihr Ehemann Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen anführen: Sie hätten auf die Richtigkeit und Vollständigkeit der für die Zwecke der Auszahlung der Zuwendung ausgestellten Bescheinigung der Stadt ... vom 27.08.2014 vertraut, wonach seit dem 15.10.2013 drei Gruppen mit jeweils zehn Plätzen in Betrieb genommen worden seien. In der Folgezeit seien sie weder von der Beigeladenen noch vom Regierungspräsidium über die jahrelange Unterbelegung informiert worden. Das Regierungspräsidium habe das ihm im Zuwendungsbescheid vorbehaltene Prüfungsrecht nicht ausgeübt. Es gebe auch eine Prüfungspflicht des Zuwendungsgebers, jedenfalls müsse dieser Umstand – entsprechend dem in § 254 BGB zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken – bei Ausübung des Rückforderungsermessens berücksichtigt werden. Hinzu komme, dass sie als Zuwendungsempfänger keine Möglichkeit gehabt hätten, der Unterbelegung entgegenzuwirken. Eine Kündigung des Mietvertrages mit der Beigeladenen hätte nur zur Folge gehabt, dass überhaupt keine Betreuungsplätze mehr zur Verfügung gestanden hätten. Soweit im Rückforderungsbescheid auf den Passus im Zuwendungsbescheid Bezug genommen werde, wonach sich die gewährte Zuwendung anteilig ermäßige, wenn sich die zugrunde gelegte Platzzahl verringere, gehe dies deshalb fehl, weil tatsächlich 30 neue Betreuungsplätze geschaffen worden seien; diese seien – ungeachtet der Unterbelegung – auch weiterhin vorhanden. Die Gründe für die Unterbelegung seien ihnen nicht bekannt; sie machten sich das Vorbringen der Beigeladenen zu eigen, die vor allem auf den allgemeinen, auch alle anderen Einrichtungen treffenden Fachkräftemangel, auf den herausfordernden Mindestpersonalschlüssel für eine dreigruppige Einrichtung sowie auf krankheitsbedingte Personalausfälle verwiesen habe. Der zurückgeforderte Betrag sei überhöht, weil der finanzielle Aufwand für die Schaffung des Betreuungsplatzes nicht angemessen berücksichtigt werde. Außerdem sei es nicht zulässig, eine anhaltende Unterbelegung bis in das Jahr 2038 zu unterstellen; allenfalls wäre es zulässig, auf Grundlage regelmäßiger Überprüfungen Rückforderungen vorzunehmen. Jedenfalls müsste für den auf zukünftige Zeiträume entfallenden Rückforderungsbetrag eine Abzinsung vorgenommen werden.
Mit Schreiben vom 11.07.2023 hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin mitgeteilt, dass der Ehemann der Klägerin verstorben ist, und diese den Rechtsstreit zugleich als dessen Rechtsnachfolger fortführt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.10.2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Der Umstand, dass die Zuwendungsempfänger mit den Baumaßnahmen die Voraussetzungen für die Auszahlung der Zuwendung erfüllt hätten, befreie sie nicht von der Verpflichtung, während der Zweckbindungsfrist die zweckentsprechende Verwendung der geförderten Einrichtung sicherzustellen. Sowohl aus dem Antrag als auch aus dem Zuwendungsbescheid gehe eindeutig hervor, dass sich der Zweck der Förderung nicht im Bau einer abstrakt für die Betreuung von Kindern unter drei Jahren geeigneten Einrichtung erschöpfe. So enthalte der Zuwendungsbescheid unter Ziffer 2 die ausdrückliche Nebenbestimmung, dass die geförderte Einrichtung vom Zuwendungsempfänger nach Inbetriebnahme mindestens für die Dauer von 25 Jahren zweckentsprechend für die Betreuung von Kindern unter drei Jahren zu betreiben sei. Zweck der Förderung sei folglich nicht nur die physische Schaffung von zusätzlichen Betreuungsplätzen in entsprechenden Räumlichkeiten, sondern darüber hinaus auch der reale Betrieb der Plätze im Sinne einer tatsächlichen Belegung. Adressaten dieser Verpflichtung seien die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann als Zuwendungsempfänger (gewesen). Diese Zweckbindung sei für die Vergangenheit teilweise nicht beachtet worden und es sei mangels konkreter Angaben zur Aufnahme des Vollbetriebs zu befürchten, dass es auch in der Zukunft zu einer Unterbelegung kommen werde. Die Beachtung der Zweckbindung sei den Zuwendungsempfängern auch nicht deshalb unmöglich gewesen, weil sie selbst nicht Betreiber der Einrichtung gewesen seien. Vielmehr habe es ihnen oblegen, durch geeignete vertragliche Regelungen im Verhältnis zur Beigeladenen sicherzustellen, dass die Einrichtung zweckentsprechend betrieben werde. Auch die Probleme bei der Personalgewinnung begründeten keine Unmöglichkeit, die Zweckbindung einzuhalten. Es handele sich um bekannte Schwierigkeiten, mit denen nahezu alle Kinderbetreuungseinrichtungen im Regierungsbezirk konfrontiert seien. Die übrigen vom Regierungspräsidium geförderten Einrichtungen seien jedoch weitgehend in der Lage, eine zuwendungskonforme Belegung sicherzustellen. Würden in anderen Fällen länger andauernde Unterbelegungen bekannt, werde ebenfalls der Erlass von Aufhebungs- und Rückforderungsbescheiden geprüft. Von Seiten des Regierungspräsidiums bestünden keine Möglichkeiten, bei der Personalgewinnung zu helfen oder den Personalschlüssel zu verändern. Soweit die Klägerin und die Beigeladene geltend machten, ohne Verschulden am Vollbetrieb gehindert worden zu sein, könne die Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII übertragen werden. Weder der Fachkräftemangel noch die anderen angeführten Schwierigkeiten entbänden von der Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Zuwendungsbescheid. Vielmehr trügen die Zuwendungsempfänger das Prognoserisiko. Ob die Beigeladene vertragswidrig gehandelt habe, sei im Zuwendungsverhältnis unerheblich. Die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann seien als Zuwendungsempfänger persönlich verpflichtet gewesen, die anhaltende Unterbelegung anzuzeigen. Das Prüfungsrecht des Zuwendungsgebers begründe keine Prüfungspflicht; es entlaste die Zuwendungsempfänger nicht. Die Aufhebung und Rückforderung für die Zukunft sei gerechtfertigt, weil bis zuletzt keine verlässliche Perspektive für einen zweckentsprechenden Betrieb der Einrichtung aufgezeigt worden sei. Mit zehn Plätzen sei dabei die unterste Grenze der in der Vergangenheit tatsächlich eingetretenen Unterbelegung angesetzt worden. Der Widerruf im Umfang von 40,- EUR je Monat und Platz, der nicht belegt worden sei bzw. voraussichtlich nicht belegt werden werde, berücksichtige den zeitlichen Umfang der Zweckverfehlung im Verhältnis zur Zweckbindungsfrist. In der dem Bescheid beigefügten Aufstellung sei ein interner Berechnungsfehler enthalten gewesen, der sich jedoch auf das Ergebnis nicht ausgewirkt habe.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie hält den von der Klägerin angefochtenen Bescheid für rechtswidrig. So lägen bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG für den (Teil-)Widerruf der Zuwendung nicht vor, da diese nicht zweckwidrig verwendet worden sei. Die Einrichtung sei wie vorgesehen errichtet und zu keinem anderen Zweck als zur Kindertagesbetreuung verwendet worden. Der Zweck der Zuwendung erschöpfe sich in der Förderung des Baus von Räumlichkeiten für zusätzliche Betreuungsplätze. Dies ergebe sich aus der Gesamtschau aller im Zuwendungsbescheid über den Zuwendungszweck getroffenen Aussagen. Soweit darin von der „Schaffung“ von Betreuungsplätzen die Rede sei, handele es sich um eine unbestimmte Formulierung, die durch die weiteren Ausführungen, wonach mit dem Zuschuss bauliche Investitionsmaßnahmen gefördert werden sollten, konkretisiert würde. Dass es sich um einen reinen Baukostenzuschuss handeln solle, folge daraus, dass der Förderzeitraum sich allein auf die Bauzeit bezogen habe, und werde durch Ziffer 2 der dem Zuschuss zugrundeliegenden VwV Investition Kleinkindbetreuung bestätigt, wonach Neubau-, Umbau- und Umwandlungsmaßnahmen sowie die dazugehörigen Ausstattungsinvestitionen gefördert würden. Auch werde bei der Höhe des Zuschusses nicht die Betriebsdauer der Einrichtung berücksichtigt, sondern ein Festbetrag je Betreuungsplatz ausgekehrt; auch dies spreche dafür, dass es allein um die bauliche Errichtung der Räumlichkeiten gehe, nicht aber um die dauerhafte Aufrechterhaltung eines Betreuungsangebots. Letzteres werde dadurch belegt, dass die Zuwendung an die Bauherren und Eigentümer der Immobilie gezahlt worden sei, die in der Bauphase entsprechende Aufwendungen, in der Folge aber keine Betriebskosten zu tragen hätten. Wäre es dem Zuwendungsgeber um den laufenden Betrieb einer Kinderbetreuungseinrichtung gegangen, hätte er sinnvollerweise dem Betreiber der Einrichtung einen Betriebskostenzuschuss gewähren müssen. Schließlich sei zu beachten, dass etwaige Unklarheiten bezüglich der Zweckbestimmung zu Lasten des Zuwendungsgebers gingen. Auch auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG könne der Widerruf nicht gestützt werden, da es an einem Auflagenverstoß fehle. Die in dem Zuwendungsbescheid enthaltenen Auflagen seien allesamt nur so zu verstehen, dass keine anderweitige Nutzung der Einrichtung – auch nicht (jenseits des zugelassenen Maßes) zur Betreuung von Kindern über drei Jahren – erfolgen dürfe. Eine Verpflichtung zur durchgehenden Auslastung der Einrichtung im Umfang von 30 Kindern sei dem Zuwendungsbescheid nicht zu entnehmen.
Jedenfalls sei der Umfang des Widerrufs ermessensfehlerhaft festgesetzt worden. So sei es sachwidrig und führe zu einer überhöhten Rückforderung, die Zuwendung durch Umrechnung auf die Zweckbindungsfrist von 25 Jahren im Ergebnis wie einen Betriebskostenzuschuss zu behandeln. Soweit der angefochtene Bescheid Wirkungen für die Vergangenheit zeitigen sollte, erweise er sich bereits deshalb als rechtswidrig, weil er nicht hinreichend bestimmt erkennen lasse, ob die Aufhebung der Zuwendung auch mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgen solle. Dies müsse bereits im Tenor des Bescheides zum Ausdruck kommen. Dass sich der Begründung und der dem Bescheid beigefügten Berechnung entnehmen lasse, dass die Aufhebung teilweise auch für die Vergangenheit erfolgen solle, genüge nicht. Zudem ließen die knappen Ermessenserwägungen des Bescheides nicht erkennen, dass sich das Regierungspräsidium seines Auswahlermessens hinsichtlich der Frage des Zeitraums, auf den sich der Widerruf beziehen solle, bewusst gewesen sei. Überdies werde der Umstand, dass die Zuwendungsempfänger sowie die Beigeladene aufgrund äußerer Umstände – des Fachkräftemangels – und mithin ohne Verschulden gehindert gewesen seien, alle geförderten Plätze tatsächlich zu belegen, nicht berücksichtigt. Erwägungen hierzu wären nur dann entbehrlich, wenn das Risiko der Verwirklichung des Subventionszwecks über die ganze Dauer der Zweckbindung von 25 Jahren ohne jede Korrekturmöglichkeit auf den Zuwendungsempfänger überwälzt werden dürfe. Soweit ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft ausgesprochen worden sei, sei dies rechtswidrig. Denn es sei unzulässig, allein aus den Schwierigkeiten der Beigeladenen in der Vergangenheit, ausreichend Personal für einen vollständigen Betrieb zu gewinnen, darauf zu schließen, es werde auch in den kommenden 15 Jahren zu einer Unterbelegung kommen. Die zugrunde gelegte Zahl von zehn unbelegt bleibenden Plätzen werde nicht näher begründet; auch werde nicht erwogen, dass es in Zukunft gelingen könnte, alle Plätze vollständig zu belegen. Durch einen bereits jetzt erklärten Widerruf werde dem Zuwendungsempfänger die Chance genommen, die Zuwendung zu behalten, sollten die Plätze in Zukunft belegt werden. Der Umfang, in dem die Zuwendung mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben worden sei, sei zudem deshalb fehlerhaft bestimmt worden, weil – anders als im Widerrufsbescheid zugrunde gelegt – nicht der 01.04.2022, sondern der Tag seines Erlasses am 13.10.2022 maßgeblich sein müsse.
Die im angefochtenen Bescheid unter Ziffer 2 angeordnete Rückzahlungsverpflichtung sei unabhängig davon rechtswidrig, dass der Widerruf zu Unrecht erfolgt sei. Soweit im angefochtenen Bescheid auf Ziffer 5 des Zuwendungsbescheides abgestellt werde, wonach sich die gewährte Zuwendung anteilig ermäßige, wenn sich die Platzzahl verringere, handele es sich um keine auflösende Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG; dies sehe offenbar auch der Beklagte so, weil andernfalls ein konstitutiver Widerruf nicht erforderlich gewesen wäre. Außerdem wäre eine solche Bedingung unverhältnismäßig, weil der Verlust der Zuwendung auch dann einträte, wenn sich die Belegungssituation später wieder bessern würde. Für eine Rückerstattung mit Wirkung für die Zukunft fehle es an einer Rechtsgrundlage. § 49a LVwVfG sei nicht – auch nicht entsprechend – anwendbar; in Betracht komme ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch, der jedoch daran scheitere, dass der Widerruf zu Unrecht erfolgt sei und deshalb mit dem Zuwendungsbescheid ein Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung bestehe. Die angeordnete Verzinsung stehe mit § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG nicht in Einklang, da weder die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann noch die Beigeladene die Umstände, die zum Widerruf geführt hätten, i.S.d. § 276 BGB zu vertreten hätten.
Dem Gericht liegen die Akten des Regierungspräsidiums zum Bewilligungsverfahren (drei Bände Papierakten) sowie zum Verfahren vor, das zum angefochtenen Widerrufs- und Rückforderungsbescheid geführt hat (ein Band elektronische Akten). Diese Akten sowie die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Auf sie wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und teilweise begründet.
Die Klägerin ist im Wege des gesetzlichen Parteiwechsels als Rechtsnachfolgerinihres während des Rechtsstreits verstorbenen Ehemannes in dessen Klageverfahren eingetreten, ohne dass es zu einer Unterbrechung des Rechtsstreits gekommen wäre (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 246 Abs. 1 ZPO).
Bei sachdienlicher Auslegung des Klagebegehrens (vgl. § 88 VwGO) ist die Klage nur auf Aufhebung der die Klägerin belastenden Regelungen im Bescheid des Regierungspräsidiums vom 13.10.2022 gerichtet. Dies betrifft den unter Ziffer 1 ausgesprochenen Widerruf und die unter Ziffer 2 festgesetzte Rückzahlungs- und Zinszahlungspflicht. Dem Ausspruch über die gesamtschuldnerische Haftung unter Ziffer 3 ist die Klägerseite zu keinem Zeitpunkt gesondert entgegengetreten; er hat nach eingetretener Rechtsnachfolge für die Klägerin auch keine Bedeutung mehr. Soweit das Regierungspräsidium unter Ziffer 4 der angefochtenen Entscheidung die Erhebung von Säumniszuschlägen in den Raum gestellt hat, handelt es sich lediglich um einen – für die Kammer allerdings inhaltlich nicht nachvollziehbaren – Hinweis, der keine gesonderte Beschwer der Klägerin begründet.
Die Klage ist teilweise begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums vom 13.10.2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit darin die ursprünglich gewährte Zuwendung unter Verweis auf eine zukünftig zu erwartende Unterbelegung der geförderten Einrichtung widerrufen und zurückgefordert worden ist. Im Übrigen ist der Bescheid rechtlich nicht zu beanstanden.
Der unter Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides ausgesprochene Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides vom 18.06.2012 ist nur teilweise rechtmäßig (I.). In dem Umfang, in dem der Widerruf zu Unrecht erfolgt ist, erweist sich auch die unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides festgesetzte Erstattungsverpflichtung als rechtswidrig (II.), während die dort ebenfalls erfolgte Zinsfestsetzung nicht zu beanstanden ist (III.).
I. Der Teilwiderruf (1.) findet seine Rechtsgrundlage in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG (2.). Er durfte nicht im Hinblick auf eine für den Zeitraum nach Erlass des angefochtenen Bescheides erwartete Unterbelegung der Kindertagesstätte erfolgen; im Übrigen ist er nicht zu beanstanden (3.).
1. Mit Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides hat das Regierungspräsidium die in seinem Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 ausgesprochene Bewilligung im Umfang von 131.173,- EUR mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen.
a) Der Inhalt eines Verwaltungsakts ist nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen entsprechend den §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger von seinem Standpunkt aus bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen; insbesondere bildet die einem Verwaltungsakt beigegebene Begründung ein wichtiges Auslegungskriterium. Bei der Ermittlung des Regelungsinhalts ist nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks des Erklärenden zu haften, sondern auf den Willen der Behörde abzustellen, soweit dieser im Bescheid greifbar seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, juris Rn. 14, ferner Urteile vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 -, juris Rn. 20 und vom 09.07.2020 - 3 C 20.18 -, juris Rn. 12; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.04.2023 - 9 S 3864/20 -, n.v., und vom 23.04.2023 - 9 S 2412/22 -, juris Rn. 31).
b) Der objektive Erklärungswert des Ausspruchs unter Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides ist dahin zu bestimmen, dass das Regierungspräsidium eine Aufhebung des in Bezug genommenen Bewilligungsbescheides in Höhe des genannten Teilbetrags kraft behördlicher Entscheidung bewirken und nicht etwa den Eintritt einer auflösenden Bedingung feststellen wollte.
Für ersteres spricht in erster Linie der Wortlaut des Tenors. Zwar setzt die Begründung mit Ausführungen dazu ein, dass sich nach Ziffer 5 des Bewilligungsbescheides die Zuwendung ermäßige, wenn die der Bewilligung zugrunde gelegte Zahl der Betreuungsplätze verringert werde, und führt weiter aus, dass diese auflösende Bedingung vorliegend eingetreten sei, weshalb sich der Zuwendungsbetrag im Umfang von 51.800,- EUR verringere. Dass das Regierungspräsidium den Eintritt einer auflösenden Bedingung (und damit den Wegfall der Bewilligung ipso facto) in diesem Umfang verbindlich feststellen wollte, hat im Wortlaut des Tenors jedoch nicht einmal andeutungsweise Ausdruck gefunden. Gegen eine solche Auslegung spricht schließlich entscheidend, dass sich die weiteren Ausführungen in der Begründung – ohne gegenständliche Differenzierung auf den verbliebenen Teilbetrag – auf eine Widerrufsentscheidung nach § 49 Abs. 3 LVwVfG beziehen. Dieses Verständnis ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von den Beteiligten einhellig zugrunde gelegt worden.
2. Es kann offenbleiben, ob die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheides vom 18.06.2012 – wie vom Regierungspräsidium im angefochtenen Bescheid ausgeführt – auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG gestützt werden kann. Denn der Widerruf ist jedenfalls auf Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG rechtmäßig ergangen.
Diese Regelung kann, auch wenn das Regierungspräsidium sie im Bescheid nicht erwähnt hat, als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Denn Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle ist bei der Anfechtungsklage i.S.d. §§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO allein die Frage, ob der verfügte Teilwiderruf rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Ob der angefochtene Bescheid materiell rechtmäßig oder rechtswidrig ist, richtet sich nach dem Recht, das geeignet ist, die getroffene Regelung zu rechtfertigen. Erweist er sich aus anderen als in dem Bescheid angegebenen Gründen als rechtmäßig, ohne dass er durch den Austausch der Begründung in seinem Wesen geändert würde, dann ist der Verwaltungsakt im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht rechtswidrig. Deshalb sind alle rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen, die den angefochtenen Bescheid rechtfertigen können, solange dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. grundlegend BVerwG, Urteile vom 27.01.1982 - 8 C 12.81 -, juris Rn. 12 und vom 31.03.2010 - 8 C 12.09 -, juris Rn. 16).
Beides ist hier angesichts des identischen Befugnisrahmens und der gleich gerichteten Ermessensdirektiven bei einem Austausch des Widerrufsgrundes innerhalb von § 49 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG nicht der Fall (vgl. – zu § 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG – VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2018 - 5 S 2117/16 - juris Rn. 46; allgemein zu §§ 48, 49 VwVfG OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.12.2015 - 15 A 121/15 -, juris Rn. 12).
Die beiden Widerrufsgründe des § 49 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG sind in historischer, gesetzessystematischer und teleologischer Hinsicht eng miteinander verknüpft. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG entspricht ebenso wie Nr. 1 der Norm der früheren Regelung in § 44a BHO. Sämtliche in § 49 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG genannten Befugnisse sind zur Wahrung haushaltlicher Belange geboten. Sie knüpfen an die konkrete Zweckbestimmung einer Zuwendung an, der auch eine Auflage dienlich sein muss, jedenfalls nicht zuwiderlaufen darf (§ 36 Abs. 3 LVwVfG), und ermöglichen die Rückforderung im Falle einer Verfehlung dieses Zwecks. Die in Nr. 1 und 2 der Norm genannten Widerrufsgründe lassen sich zudem ohnehin nicht immer trennscharf voneinander abgrenzen; sofern die Zweckbestimmung einer Zuwendung in einer Auflage enthalten ist, können durch einen Fehlschlag der Zweckerreichung beide Tatbestände erfüllt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.06.2019 - 10 C 2.18 -, juris Rn. 16 ff. m.w.N.).
Die Vorschriften ähneln sich auch in ihrer die Ermessensauübung lenkenden Zweckrichtung, eine den Vorgaben des Bewilligungsbescheides entsprechende Verwendung der öffentlichen Mittel sicherzustellen, derart, dass von einer Wesensänderung beim Übergang von einem zum anderen Widerrufsgrund nicht gesprochen werden kann. Hinzu kommt, dass das Ermessen sowohl für den Fall der Zweckverfehlung (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 16.01.1997 - 3 C 22.96 -, juris Rn. 14) als auch für den Fall des Auflagenverstoßes (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.06.2019 - 10 C 2.18 -, juris Rn. 20, näher dazu unter 3. a) dd) ) in dem Sinne vorgeprägt ist, dass im Regelfall ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgen muss und nur bei Vorliegen eines atypischen Sonderfalls überhaupt nähere Ermessenserwägungen anzustellen sind (sog. intendiertes Ermessen).
3. Die Widerrufsentscheidung ist nur teilweise zu Recht erfolgt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer auf § 49 Abs. 3 LVwVfG gestützten Widerrufsentscheidung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 25.01.2021 - 6 ZB 20.2162 -, juris Rn. 17 m.w.N.).
Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Widerrufsentscheidung bestehen insgesamt nicht. Die sachliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums für die Widerrufsentscheidung ergibt sich – mangels spezieller fachrechtlicher Regelungen – nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen daraus, dass es im Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsakts zuständig gewesen wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.12.2013 - 6 S 2112/13 -, juris Rn. 44 m.w.N.); die örtliche Zuständigkeit folgt aus §§ 49 Abs. 5, 3 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 LVwVfG i.V.m. § 11 Abs. 1, § 12 Abs. 3 LVG. Die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann sind vor der Widerrufsentscheidung ordnungsgemäß angehört worden (§ 28 Abs. 1 LVwVfG).
Die Widerrufsentscheidung genügt jedoch nur teilweise den materiell-rechtlichen Anforderungen. Sie erweist sich insofern als rechtmäßig, als das Regierungspräsidium die im Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung feststehende Unterbelegung der Kindertagesstätte zum Anlass und den Umfang der Unterbelegung zum Maß für den Widerruf der gewährten Zuwendung genommen hat (a). Soweit der Widerrufsbescheid hingegen auf die Annahme gestützt worden ist, dass es der Klägerin bis zum Ende der Zweckbindungsdauer im Jahr 2038 nicht gelingen werde, mehr als zwanzig Betreuungsplätze bereitzustellen, erweist sich der Widerruf als verfrüht (b).
a) Die Widerrufsentscheidung ist inhaltlich hinreichend bestimmt (aa) und hinsichtlich der im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 13.10.2022 abgeschlossenen Zeiträume (Oktober 2013 bis September 2022) lag auch ein Widerrufsgrund vor (bb). Die Jahresfrist ist gewahrt worden (cc) und die Verfügung leidet nicht an Ermessensfehlern zum Nachteil der Klägerin (dd). Weil die Bewilligung im Bescheid vom 18.06.2012 nicht bereits durch Eintritt einer auflösenden Bedingung entfallen ist (dazu unten II. 1.), bedarf die Frage, ob eine Widerrufsentscheidung in einem solchen Fall rechtswidrig ist und den Adressaten in seinen Rechten verletzt, keiner Entscheidung.
aa) Der angefochtene Bescheid ist im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG hinreichend inhaltlich bestimmt. Das Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Adressat in die Lage versetzt wird, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Dabei genügt es, dass der Inhalt durch Auslegung ermittelbar ist, wobei auf den Regelungsgehalt sowie das zugrundeliegende materielle Recht abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 -, juris Rn. 29 ff.). Das Bestimmtheitsgebot wird folglich eingehalten, wenn aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann. Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2012 - 1 S 36/12 -, juris Rn. 36 m.w.N.).
Vorliegend besteht kein Zweifel daran, in welchem Umfang das Regierungspräsidium die Bewilligung des Zuschusses im Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 widerrufen hat. Dass weder im Tenor noch in den Gründen des Widerrufsbescheides ausdrücklich ausgesprochen wird, dass dies mit Wirkung für die Vergangenheit geschieht, ist unschädlich. Denn dies ergibt sich aus der Begründung. In dieser wird ausgeführt, dass bei Angabe der tatsächlichen Belegung bereits im Antragsverfahren lediglich eine geringere Förderung bewilligt worden wäre. Dies deutet darauf hin, dass das Regierungspräsidium die Bewilligung zwar nur teilweise im Umfang der Unterbelegung, aber insofern rückwirkend beseitigen wollte. Schließlich ist der weitere normative Kontext der Entscheidung zu beachten, wonach die unter Ziffer 2 ausgesprochene Erstattungs- und Zinszahlungsverpflichtung, deren Begründung das Regierungspräsidium erkennbar beabsichtigt hat, notwendig eine Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit voraussetzt (vgl. § 49a Abs. 1, Abs. 3 LVwVfG). Auf § 49a LVwVfG wird auf Seite 4 des Bescheides verwiesen. Soweit im Bescheid verschiedene Zeiträume differenziert betrachtet werden und dabei von einer „Forderung für die Zukunft“ die Rede ist, gebietet dies kein abweichendes Verständnis. Denn diese Ausführungen stehen allein im Zusammenhang mit der Festsetzung von Zinsen, die – von § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG zu Gunsten der Zuwendungsempfänger abweichend (dazu näher unter III.) – nicht bereits ab dem Zeitpunkt der Auskehrung, sondern zeitlich gestaffelt bzw. gar nicht geltend gemacht werden.
bb) Gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Der Widerruf eines Zuwendungsbescheides erfordert zwar über die objektive Nichterfüllung der Auflage hinaus kein Verschulden des Begünstigten. Denn durch die Zulässigkeit des Widerrufs bei Nichterfüllung einer Auflage soll kein schuldhaftes Fehlverhalten geahndet, sondern es sollen lediglich bestimmte, an den Zuwendungsempfänger geknüpfte Verhaltenserwartungen gesichert werden. Gleichwohl muss die Nichterfüllung der Auflage im Verantwortungsbereich des Begünstigten liegen, also im Verhältnis zur Bewilligungsbehörde als in seiner Sphäre liegend zu bewerten sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.04.2011 - 10 S 2545/09 -, juris Rn. 31 m.w.N. und vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 -, juris Rn. 28).
Diese Voraussetzungen liegen vor. Bei dem Bewilligungsbescheid vom 18.06.2012 handelt es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt und der mit einer Auflage verbunden ist ([1]), welche die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann mit Blick auf die bei Erlass des angefochtenen Bescheides am 13.10.2022 bis einschließlich September 2022 bereits feststehende Unterbelegung der Kindertagesstätte aus Gründen nicht erfüllt haben, die in ihrem Verantwortungsbereich liegen ([2]).
(1) Der Beklagte hat der Klägerin und ihrem verstorbenen Ehemann den Zuschuss zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks, nämlich „für die Schaffung von 30 neuen, zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren“ gewährt. Dies geht aus dem Ausspruch über die Bewilligung vor Ziffer 1 des Bescheides sowie aus der durch Umrandung und partiellen Fettdruck hervorgehobenen Beschreibung des Zwecks der Maßnahme unter Ziffer 1.3 eindeutig hervor. Der Bewilligungsbescheid vom 18.06.2012 beschränkt sich jedoch nicht in dieser Zweckbestimmung, sondern enthält unter Ziffer 2 am Ende eine Regelung zur Zweckbindungsfrist. Darin werden die Zuschussempfänger ausdrücklich verpflichtet, mit den bewilligten Mitteln nicht nur die baulichen Voraussetzungen für den Betrieb einer Kindertagesstätte mit 30 Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren zu schaffen, sondern die geförderte Einrichtung auch über einen Zeitraum von 25 Jahren zu betreiben. Dabei handelt es sich um eine der Klägerin und ihrem verstorbenen Ehemann gegenüber ergangene, bestandskräftige Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG (vgl. zur Auslegung von Vorgaben zur Zweckbindungsfrist als Auflagen in vergleichbaren Fällen VG Minden, Urteil vom 29.12.2016 - 11 K 2356/15 -, juris Rn. 17; VG Potsdam, Urteil vom 15.07.2022 - 3 K 1428/18 -, juris Rn. 27).
Eine Auflage ist nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Sie muss Regelungscharakter haben, also eine unmittelbare Rechtswirkung erzeugen. Auch eine bestandskräftige Auflage muss, damit sie Grundlage für rechtlich belastende Folgemaßnahmen sein kann, hinreichend bestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 LVwVfG sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.01.2013 - 8 S 2919/11-, juris Rn. 22 ff.; zum Inhalt des Bestimmtheitsgebots bereits oben unter I. 3. a) ).
Diese Anforderungen sind hier erfüllt. Die unter der Überschrift „Allgemeine Nebenbestimmungen“ am Ende von Ziffer 2 des Bewilligungsbescheides aufgenommene Regelung lässt keinen Raum für Zweifel daran, dass der Zuwendungsgeber von den Zuwendungsempfängern nicht allein die Schaffung der baulichen Voraussetzungen für eine Kindertagesstätte und deren Inbetriebnahme, sondern auch den tatsächlichen Betrieb der mit einem Baukostenzuschuss geförderten Einrichtung in dem der Bewilligung zugrunde gelegten Umfang (Schaffung von 30 zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren) für die Dauer der Zweckbindungsfrist von 25 Jahren verlangt hat. Soweit die Beigeladene vorbringt, der Wortlaut der Bestimmung fordere nur den Betrieb der Einrichtung, ohne Vorgaben zu dessen Ausgestaltung zu machen, nimmt sie nicht gebührend in den Blick, dass sich die Betriebsverpflichtung auf „die geförderte Einrichtung“ bezieht. Welche Einrichtung gefördert werden soll, ist im Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 unter Ziffer 1.3 eindeutig bestimmt. Danach wird die Schaffung von „30 neuen, zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren durch den Neubau einer Kindertagesstätte, […], zur Einrichtung von drei Kleinkindgruppen“ gefördert. Die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Ausspruch über die Zweckbindungsfrist den Zuwendungsempfängern aufgegebene Verpflichtung, jede „Änderung der Platzzahlen“ anzuzeigen, unterstützt dieses Verständnis. Hätte der Zuwendungsgeber – wie es Klägerin und Beigeladene meinen – allein die Errichtung des Gebäudes und die Inbetriebnahme der Kindertagesstätte im Blick gehabt, hätten für ihn die Platzzahlen während der Zweckbindungsdauer keine Bedeutung. Dass er diese ausdrücklich zum Gegenstand der Mitteilungspflicht macht, lässt für den objektiven Empfänger den Schluss zu, dass die Betriebsverpflichtung darauf zielt, sicherzustellen, dass während der Zweckbindungsfrist die Zahl der zur Verfügung gestellten Betreuungsplätze der nach Ziffer 1.5 des Zuwendungsbescheides (bzw. Ziffer 6.4 VwV Investitionen Kleinkindbetreuung) bei der Berechnung der Fördersumme zugrunde gelegten Zahl (hier: 30 Plätze) entspricht.
Die Regelung unter (der ersten) Ziffer 5 („Besondere Nebenbestimmungen“) des Bewilligungsbescheides bestärkt ebenfalls dieses Verständnis. Zwar weist die Beigeladene zutreffend darauf hin, dass unmittelbarer Gegenstand der dortigen Regelung ein Verbot der Belegung mit Kindern im Alter von mehr als drei Jahren über das näher bestimmte Ausmaß der geduldeten vorübergehenden „Fehlbelegung“ hinaus ist. Indem dort ausgeführt wird, dass „die geförderten Plätze auch mit Kindern unter 3 Jahren zu belegen sind“, wird indes ebenfalls zum Ausdruck gebracht, dass sich die Verpflichtung der Zuwendungsempfänger auf die Schaffung und Aufrechterhaltung eines tatsächlichen Betreuungsangebots erstreckt.
Soweit die Klägerin der E-Mail eines Mitarbeiters der Beklagten, Herrn S., vom 27.08.2013 (Bd. 3 der zum Bewilligungsverfahren geführten Verwaltungsakten) entnehmen will, dass lediglich eine überwiegende Belegung der Plätze gefordert ist, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass nach Erlass eines Verwaltungsakts getätigte Äußerungen einer Behörde ohnehin nur eingeschränkt, nämlich in der Weise bei dessen Auslegung berücksichtigt werden können, dass sie Rückschlüsse auf ihren tatsächlichen Willen und ihr tatsächliches Verständnis im Zeitpunkt des Bescheiderlasses zulassen können (vgl. BGH, Urteil vom 07.12.2006 - VII ZR 166/05 -, juris Rn. 18 für die nach gleichen Grundsätzen [siehe oben I. 1. a)] erfolgende Auslegung von Willenserklärungen), weist die fragliche Äußerung nicht die Bedeutung auf, welche die Klägerin ihr zumisst.
Die Klägerin bezieht sich auf folgende Passage in der genannten E-Mail:
„Außerdem muss die überwiegende Anzahl der in der Betriebserlaubnis für eine Krippengruppe genehmigten Plätze mit Kindern unter drei Jahren belegt sein. Eine Krippengruppe mit 10 Plätzen muss tatsächlich mit sechs Kindern unter drei Jahren belegt sein.“
Diese Ausführungen sind jedoch im Kontext der Anfrage der Kindergartengeschäftsführerin der Beigeladenen zu verstehen. Diese hatte sich unter Bezugnahme auf den von Seiten des Regierungspräsidiums den Zuwendungsempfängern genannten Bewilligungszeitraum mit E-Mail vom 26.08.2013 erkundigt, „was bis zum 31.12.2013 alles fertig sein“ müsse, insbesondere ob bis dahin alle drei Gruppen betrieben werden müssten. Vor diesem Hintergrund wurde in der E-Mail der für die Zuschussgewährung bedeutsame Begriff der „Inbetriebnahme einer Gruppe im Sinne der VwV Investitionen Kleinkindbetreuung“ näher erläutert. Dass es in der E-Mail-Konversation nur um die Phase der Betriebsaufnahme ging und keine Aussage über den Umfang der Betreiberpflichten bis zum Ablauf der Zweckbindungsdauer getroffen werden sollte, wird in der weiteren Korrespondenz deutlich. Auf die Nachfrage der Kindergartengeschäftsführerin mit E-Mail vom 27.08.2013, wie es aussehe, wenn „z.B. aus Personalmangel“ zunächst nur zwei Gruppen eröffnet werden könnten und die dritte erst im Januar oder Februar des Folgejahres, erläuterte das Regierungspräsidium in einer zweiten E-Mail vom 27.08.2013 nämlich, dass die Vorlage der Betriebserlaubnis und die Bestätigung der Inbetriebnahme nach einer Änderung der maßgeblichen Verwaltungsvorschrift von der Vorlage des Verwendungsnachweises dahingehend entkoppelt worden sei, dass beides erst bis Ende 2014 vorliegen müsse. Der Betrieb nach der Eröffnungsphase war damit erkennbar nicht Gegenstand der Auskunft.
(2) Für die im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides am 13.10.2022 abgeschlossenen Zeiträume steht fest, dass die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann die sie als Zuwendungsempfänger treffende Betriebsverpflichtung aus in ihrer Sphäre liegenden Gründen nicht in vollem Umfang erfüllt haben.
(a) Die Verpflichtung, eine Einrichtung mit 30 Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren zu betreiben, ist im Zeitraum Oktober 2013 bis September 2022 in keinem Monat erfüllt worden. Diese Tatsache und der Umfang der Nichtbelegung ergeben sich aus den von der Beigeladenen vorgelegten und von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogenen Aufstellungen. Danach wurde die Einrichtung nur für relativ kurze Zeiträume wie vorgesehen mit drei Gruppen betrieben und war zu keinem Zeitpunkt mit 30 Kindern belegt. In den Anfangsjahren besuchten maximal 22 Kinder die Einrichtung. Ein Tiefststand wurde von August 2018 bis September 2019 erreicht, als nur eine Gruppe eingerichtet war, in der lediglich 6 Kinder betreut wurden. Von Mai bis September 2022 besuchten 14 Kinder die beiden geöffneten Gruppen.
(b) Die von der Klägerin als Begründung angeführte Ursache – die Personalknappheit bei der Beigeladenen – liegt auch in ihrer Sphäre. Grundsätzlich obliegt es dem Leistungsempfänger als Antragssteller der Fördermittel, zu prüfen und eine eigenständige Prognose aufgrund der tatsächlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten darüber zu treffen, ob er den Subventionszweck zu erreichen vermag und wie hoch sein kaufmännisches Risiko dabei ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 20.01.2011 - 1 L 77/10 -, juris Rn. 8). Gleiches gilt für die Einschätzung, ob die im Bewilligungsbescheid auferlegten Verpflichtungen über die gesamte Zweckbindungsdauer erfüllt werden können.
Es bedarf keiner Entscheidung, ob ein unvorhergesehenes Ausbleiben der Nachfrage nach tatsächlich bereitgestellten Betreuungsplätzen von Seiten der Eltern als außerhalb der Sphäre der Zuwendungsempfänger liegende Ursache für die Nichterfüllung der Auflage zu bewerten wäre (vgl. zur nachlassenden Nachfrage für eine bestimmte Schulform, auch aus demographischen Gründen VG Minden, Urteil vom 29.12.2016 - 11 K 2356/15 -, juris Rn. 21). Denn die Personalgewinnung gehört zu den Kernaufgaben desjenigen, der die Verpflichtung zum Betrieb eines Dienstleitungsangebots übernimmt. Betriebliche Schwierigkeiten wie ein allgemeiner Arbeitskräftemangel und krankheitsbedingte Ausfälle stellen sich nicht als externe Umstände dar, die – bei der erforderlichen wertenden Betrachtung – nicht mehr dem Risikobereich des Zuwendungsempfängers zugerechnet werden könnten.
Selbst wenn man zugunsten der Klägerin annehmen wollte, dass ein unvorhersehbarer und flächendeckender Mangel an Arbeitskräften eine abweichende Beurteilung gebieten würde, folgt daraus nichts anderes. Denn die Beigeladene hat es auch in der mündlichen Verhandlung nicht vermocht, substantiiert darzulegen, dass sie alles in ihrer Macht Stehende unternommen hat, um das zum Vollbetrieb der Einrichtung erforderliche Personal zu gewinnen. Die Ausführungen sind allgemeiner Natur geblieben und haben insbesondere nicht den Einwand des Beklagten zu entkräften vermocht, dass es anderen Trägern im Regierungsbezirk sehr wohl gelungen sei, Personal zu gewinnen und zu halten. Soweit die Vertreter der Beigeladenen darauf verwiesen haben, dass sie bereits aus wirtschaftlichen Gründen an einer vollständigen Belegung der Einrichtung interessiert sei, kann dies ohne Kenntnis der betriebswirtschaftlichen Parameter nicht nachvollzogen werden und besagt dies im Übrigen noch nichts darüber, welche Anstrengungen konkret zur Erreichen dieses Ziels ergriffen worden sind. Überdies stellt sich der geltend gemachte Personalmangel keinesfalls als eine unvorsehbare Entwicklung dar. Vielmehr deuten sowohl die Erkundigungen der Kindergartengeschäftsführerin der Beigeladenen im August 2013 beim Regierungspräsidium nach den Folgen einer auf Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung zurückzuführenden verzögerten Betriebsaufnahme als auch die Tatsache, dass die Einrichtung bis September 2022 zu keinem Zeitpunkt mit mehr als 22 Betreuungsplätzen betrieben worden ist, darauf hin, dass es sich jedenfalls für die von der Klägerin und ihrem Ehemann als Betreiberin ausgewählte Beigeladene um eine bereits anfänglich absehbare Herausforderungen gehandelt hat. Das gewählte Geschäftsmodell der Errichtung und Vermietung einer Immobilie unter Inanspruchnahme staatlicher Förderung war mithin von Anfang an mit Schwierigkeiten bezüglich der Personalgewinnung belastet, die der Klägerin aus den Verhandlungen mit der Beigeladenen hätten bekannt sein müssen.
Der Einwand der Klägerin, sie und ihr verstorbener Ehemann seien zu keinem Zeitpunkt als Träger der geförderten Kindertageseinrichtung aufgetreten, sondern hätten sich nach Abschluss der Baumaßnahmen auf ihre Rolle als Vermieter beschränkt, verfängt ebenfalls nicht. Denn die Vorgaben des Bewilligungsbescheides zur Betriebsverpflichtung sind ausdrücklich und unmissverständlich an sie als Zuwendungsempfänger gerichtet, weshalb sie – ggf. im Klagewege – auf eine andere Formulierung hätten drängen oder auf die Zuwendung hätte verzichten müssen, wenn sie die Betriebsverpflichtung nicht für sich hätten übernehmen wollen. Dass sie sich sehr wohl darüber im Klaren waren, die Vorgaben des Zuwendungsbescheides ungeachtet der Einsetzung eines Betreibers beachten zu müssen, zeigt nicht zuletzt der Umstand, dass sie in der Präambel des zwischen ihnen und der Beigeladenen geschlossenen Mietvertrages über die geförderten Räumlichkeiten auf die sich aus der beantragten Zuwendung ergebende Zweckbindungsfrist Bezug genommen und unter § 1 Nr. 2 des Vertrages der Beigeladenen die vertragliche Verpflichtung auferlegt haben, die Mietsache ausschließlich zum Betrieb einer Kindertageseinrichtung zu nutzen. Überdies waren sie (und ist es die Klägerin) als Eigentümer(in) der auch mit den bewilligten Mitteln errichteten Räumlichkeiten rechtlich wie tatsächlich in der Lage, einen Betreiber ihrer Wahl für die Einrichtung einzusetzen. Der Bewilligungsbescheid belässt ihnen insofern freie Hand und sieht für den Fall des Trägerwechsels lediglich eine Anzeigepflicht vor.
Da die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann unmittelbar die Verpflichtung übernommen haben, den Betrieb der Einrichtung über die gesamte Dauer der Zweckbindung mit 30 Betreuungsplätzen zu gewährleisten, bedarf es zur Feststellung des Auflagenverstoßes wohl keiner Zurechnung des Verhaltens der Beigeladenen. Sollte dies der Fall sein, fände eine solche jedoch im vorliegenden Subventionsverhältnis, das eine öffentlich-rechtliche Sonderverbindung begründet, ihre Grundlage in der entsprechenden Anwendung von § 278 BGB (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.04.2011 - 10 S 2545/09 -, juris Rn. 31 f.).
cc) Die Frist des § 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG ist gewahrt worden. Danach ist der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig, in dem die zuständige Behörde von Tatsachen Kenntnis erhält, welche den Widerruf des Verwaltungsaktes rechtfertigen. Die maßgebliche Kenntnis von Tatsachen betrifft nicht nur die Voraussetzungen der Nichterfüllung einer Auflage, sondern setzt auch die Kenntnis der Voraussetzungen für die Ermessensbetätigung voraus (vgl. nur Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 106 m.w.N.). Diese Frist ist hier schon deshalb eingehalten worden, weil das Regierungspräsidium erst im Januar 2022 durch die E-Mail der Stadt ... von der Unterbelegung der Einrichtung erfahren und bereits im Oktober desselben Jahres den Widerruf ausgesprochen hat.
dd) Die Verfügung weist keine Ermessensfehler zum Nachteil der Klägerin auf.
Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, wenn die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
(1) Für den Fall eines Auflagenverstoßes i.S.d. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG ist die Ermessensbetätigung im Hinblick auf die u.a. in §§ 7, 45 LHO bzw. § 19 HGrG zum Ausdruck kommenden Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung in dem Sinne vorgeprägt, dass im Regelfall ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgen muss und nur bei Vorliegen eines atypischen Sonderfalls überhaupt nähere Ermessenserwägungen anzustellen sind (sog. intendiertes Ermessen). Insbesondere ist bei Auflagen, die unmittelbar der Sicherstellung des Zuwendungszwecks selbst dienen oder die den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in hohem Maße absichern, davon auszugehen, dass das Vorliegen eines Widerrufsgrundes für die Bewilligung einer Subvention im Regelfall den Widerruf nach sich zieht und hiervon nur im Ausnahmefall abgesehen werden kann. Das auf dieser Grundlage auszuübende Ermessen ermöglicht es wie in den Fällen der Zweckverfehlung lediglich, im Einzelfall - etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit - vom Widerruf und damit auch von der Rückforderung abzusehen (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 09.06.2022 - 6 A 365/19 -, juris Rn. 25).
Liegt kein vom Regelfall abweichender Sachverhalt vor – wozu im Fall des Auflagenverstoßes nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auch der Verstoß gegen eine nachrangige, d.h. nicht oder nur in geringerem Maße haushaltsrechtliche Hintergründe aufweisende Auflage gehören mag (vgl. hierzu Sächsisches OVG, Urteil vom 09.06.2022 - 6 A 365/19 -, juris Rn. 27) –, versteht sich in beiden Fällen das Ergebnis von selbst und bedarf keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, sind diese in der Begründung des Bescheids zu erwägen (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.01.1997 - 3 C 22.96 -, juris Rn. 14 und vom 26.06.2002 - 8 C 30.01 -, juris Rn. 37); für solche Fälle ermöglicht es das auf Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auszuübende Ermessen wie in den Fällen der Zweckverfehlung lediglich, im Einzelfall – etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit – vom Widerruf und damit der Rückforderung abzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.06.2019 - 10 C 2.18 -, juris Rn. 21). Dabei ist insbesondere die Zweckbestimmung des Bewilligungsbescheides zu berücksichtigen, so dass in Fällen, in denen der vom Zuwendungsgeber verfolgte Zweck zumindest teilweise erreicht worden ist, ein teilweiser Widerruf zu erwägen sein kann (vgl. VG Minden, Urteil vom 29.12.2016 - 11 K 2356/15 -, juris Rn. 21; Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 97; Schoch, in: ders./Schneider, VerwR, § 49 VwVfG Rn. 195 [Stand: Juli 2020]).
(2) Die angefochtene Widerrufsentscheidung leidet nicht an einem nach diesen Maßstäben gerichtlich zu beanstandenden Ermessensfehler.
(a) Der Beklagte hat dem Umstand, dass die mit dem gewährten Zuschuss verfolgte Zielsetzung – die Schaffung von 30 Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren während der Zweckbindungsdauer – zumindest teilweise erfüllt worden ist und nach Lage der Dinge auch in Zukunft zumindest in einem erheblichen Umfang erfüllt werden wird, dadurch Rechnung getragen, dass es die Bewilligung nicht vollständig, sondern nur insoweit widerrufen hat, als die Zahl der Betreuungsplätze pro rata temporis hinter der Verpflichtung zurückgeblieben ist.
(b) Im Übrigen war das Regierungspräsidium nicht dazu verpflichtet, zu den individuellen Umständen des Auflagenverstoßes abwägend Stellung zu nehmen.
Bei der Nichterfüllung der Verpflichtung, den Betrieb der geförderten Einrichtung im Umfang von 30 Betreuungsplätzen während der Zweckbindungsdauer aufrechtzuerhalten, handelt es sich um den Verstoß gegen eine Auflage, die unmittelbar der Erreichung des mit dem bewilligten Zuschuss verfolgten Zwecks – der Schaffung von 30 neuen, zusätzlichen Betreuungsplätzen – dient. Daher stellt der (Teil-)Widerruf des Bewilligungsbescheides mit Wirkung für die Vergangenheit in dem Umfang, in dem die Betreuungsplätze nicht geschaffen worden sind, die nicht weiter begründungsbedürftige Regelfolge des Auflagenverstoßes dar. Außergewöhnliche Umstände, die eine von dieser Regelfolge abweichende Entscheidung möglich erscheinen ließen, so dass eine gesonderte Erwähnung dieser Umstände für eine ordnungsgemäße Ermessensausübung erforderlich wäre, sind weder dargetan noch sonst ersichtlich.
(aa) Eine vom Regelfall des Widerrufs einer Subvention wegen Zweckverfehlung bzw. Nichterfüllung einer Auflage auf der Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 und 2 LVwVfG abweichende Sondersituation liegt insbesondere dann vor, wenn der Zuwendungsempfänger die Zweckverfehlung bzw. den Auflagenverstoß nicht zu vertreten hatte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 -, juris Rn. 41 für den Fall der krankheitsbedingten Betriebsaufgabe während der Zweckbindungsfrist). Dies ist hier nicht der Fall.
(aaa) Die Klägerin hat bereits nicht hinreichend dargelegt, dass sie alles in ihrer Macht Stehende unternommen hat, um der sie aus dem Bewilligungsbescheid treffenden Verpflichtung, die geförderte Einrichtung im Umfang von 30 Betreuungsplätzen mindestens während der Dauer der Zweckbindungsfrist zu betreiben, nachzukommen.
Es bedarf keiner abschließenden Beurteilung, ob der Beigeladenen durch den Mietvertrag der Betrieb von 30 Betreuungsplätzen als bindende Verpflichtung auferlegt worden ist. Denn selbst wenn dies der Fall sein sollte, muss sich die Klägerin vorhalten lassen, dass sie und ihr verstorbener Ehemann sich – soweit ersichtlich – weder über die tatsächliche Belegungssituation informiert noch Schritte gegenüber der Beigeladenen ergriffen haben, um diese zur Ausweitung des Betreuungsangebots anzuhalten. Dass es ihnen unmöglich gewesen wäre, einen anderen Betreiber einzusetzen, der in der Lage gewesen wäre, einen ordnungsgemäßen Betrieb sicherzustellen, ist ebenfalls nicht dargetan. Dem Vorbringen des Regierungspräsidiums, anderen unter den gleichen Umständen geförderten Einrichtungen gelinge es, die vorgesehene Anzahl Betreuungsplätze anzubieten, ist die Klägerin mit ihrem Verweis auf einen angeblich ubiquitären Fachkräftemangel nicht substantiiert entgegengetreten.
Selbst wenn die Klägerin und ihren verstorbenen Ehemann kein eigenes (Organisations- oder Überwachungs-)Verschulden treffen sollte, müssen sie sich – wie bereits dargelegt (oben unter I. 3. a) bb) [2] [b]) – das Verhalten der Beigeladenen, die mit ihrem Willen bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Verbindlichkeit als Hilfsperson tätig geworden ist, in entsprechender Anwendung von § 278 BGB zurechnen lassen. Anhaltspunkte dafür, dass es der Beigeladenen (wirtschaftlich) unmöglich gewesen wäre, in hinreichendem Umfang Personal für den Betrieb einer Einrichtung mit 30 Betreuungsplätzen zu gewinnen, sind nicht ersichtlich.
(bbb) Auch aus der Inbetriebnahmebestätigung der Stadt ... vom 27.08.2014 kann die Klägerin nichts für sich herleiten. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass die darin getroffene Aussage („Hiermit bestätige ich die Inbetriebnahme von drei Gruppen mit jeweils 10 Plätzen für Kinder unter 3 Jahren / 30 Plätzen für Kinder unter 3 Jahren ab 15.10.2013“) einem Außenstehenden den – unzutreffenden – Eindruck vermitteln könnte, als seien die Plätze auch vollständig belegt oder zumindest die betrieblichen Voraussetzungen für eine Belegung geschaffen worden. Allerdings muss sich die Klägerin das Wissen der Beigeladenen, die über die Belegungszahlen jederzeit im Bilde war, analog § 166 Abs. 1 BGB zurechnen lassen. Denn wer einen anderen mit der Erledigung bestimmter Angelegenheiten in eigener Verantwortung betraut, hat sich unabhängig von einem Vertretungsverhältnis das in diesem Rahmen erlangte Wissen des anderen zurechnen zu lassen (vgl. BGH, Urteil vom 23.01.2007 - XI ZR 44/06 -, juris Rn. 35 m.w.N.; Schubert, in: Münchener Kommentar zum BGB, 9. Aufl. 2021, § 166 Rn. 58 ff; vgl. zur Zurechnung des Wissens eines subventionsrechtlichen Erfüllungsgehilfen auch VG Düsseldorf, Urteil vom 03.11.2006 - 21 K 3371/05 -, juris Rn. 75). Folglich konnten die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann als Zuwendungsempfänger nicht nur hinsichtlich der Erfüllung der Auflagen, sondern auch bezüglich der Kenntnis von zuwendungsrelevanten Tatsachen nicht dadurch eine günstigere Stellung erlangen, dass sie sich zur Erfüllung ihrer aus dem Subventionsverhältnis fließenden Verpflichtungen der Beigeladenen bedient haben.
Im Hinblick darauf, dass der Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 den Zuwendungsempfängern unter Ziffer 2 a.E. auch die Verpflichtung auferlegt hat, etwaige Änderungen der Platzzahlen anzuzeigen, hätte sich die Klägerin auch unabhängig von der Wissenszurechnung nicht mit einer Mitteilung über eine anfänglich ausreichende Belegung der Einrichtung zufrieden geben dürfen, sondern wäre verpflichtet gewesen, sich hierüber fortlaufend Kenntnis zu verschaffen, etwa durch Vereinbarung einer entsprechenden Mitteilungspflicht als Nebenabrede zum Mietvertrag.
(bb) Den Beklagten trifft entgegen dem Vorbringen der Klägerin kein (Mit-)Verschulden. Er muss sich nicht entgegenhalten lassen, die Einhaltung der sich aus dem Zuwendungsbescheid ergebenden Betriebsverpflichtung nur unzureichend überwacht zu haben.
Zwar kann im Rahmen der Ermessensentscheidung eine Mitverantwortung der Behörde für die den Widerrufsgrund konstituierende Fehlentwicklung im Rahmen der Ausübung des Widerrufsermessens zu berücksichtigen sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.10.2013 - 9 S 123/12 -, juris Rn. 70 zum Sonderfall einer nicht unerheblichen Mitverantwortung an einem fehlerhaften Vergabeverfahren; ferner Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 97).
Eine solche Mitverantwortung für den Auflagenverstoß folgt jedoch nicht bereits daraus, dass das Regierungspräsidium nach der Bewilligung keine Prüfungen vorgenommen hat. Das in Ziffern 5 und 7 ANBest-P vorgesehene Prüfungsrecht, auf das die Klägerin abhebt, dient allein der Wahrung der (finanziellen) Belange des Zuwendungsgebers, mithin der Allgemeinheit. Es besteht nicht zugleich auch im individuellen Interesse des Zuwendungsempfängers. Eine Verpflichtung der zuständigen Amtswalter, die zweckentsprechende Mittelverwendung zu überprüfen, kann daher nur gegenüber der Allgemeinheit bestehen. Der Zuwendungsempfänger kann aus einer unzureichenden Ausübung des Prüfungsrechts hingegen nichts für sich herleiten. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Zuwendungsbehörde gerade deshalb keine Anhaltspunkte für eine Fehlentwicklung vorliegen, weil der Zuwendungsempfänger seine Anzeigepflicht verletzt. Letzteres ist hier der Fall, weil die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann entgegen ihrer sie als Zuwendungsempfänger gemäß Ziffer 2 des Bewilligungsbescheides treffenden Pflicht, dem Regierungspräsidium die Änderung der Platzzahl nicht angezeigt haben.
(cc) Soweit das Regierungspräsidium die Zuwendung im Hinblick auf die Unterbelegung der geförderten Einrichtung in der Vergangenheit widerrufen hat, ist dies auch im Übrigen ermessensfehlerfrei erfolgt.
Es hat die sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebenden äußeren Ermessensgrenzen beachtet. Das Regierungspräsidium hat erläutert, die anderen von ihm auf vergleichbarer Grundlage geförderten Kindertageseinrichtungen seien weitgehend in der Lage, eine zuwendungskonforme Belegung sicherzustellen. Werde doch einmal eine länger andauernde Unterbelegung bekannt, gehe man dem nach und prüfe, ob– wie im vorliegenden Fall – ein Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid erlassen werde. Dieser Darstellung, an deren Richtigkeit zu zweifeln die Kammer keinen Anlass hat, sind die anderen Beteiligten nicht entgegengetreten.
Schließlich lässt die Entscheidung des Regierungspräsidiums, den Umfang desWiderrufs an Dauer und Umfang der Unterbelegung der geförderten Einrichtung auszurichten und dabei einen anteiligen Förderbetrag von 40,- EUR je Platz und Monat– Zuwendungsbetrag (360.000,- EUR) geteilt durch die Zahl der Monate der Zweckbindung (25 Jahre = 300 Monate) und die Zahl der geförderten Plätze (30) – zugrunde zu legen, keinen Rechtsfehler zum Nachteil der Klägerin erkennen. Denn es entspricht im Regelfall pflichtgemäßem Ermessen, im Fall eines Verstoßes gegen die Verpflichtung, die Zweckbindungsverpflichtung für die im Zuwendungsbescheid angegebene Dauer zu beachten, den Widerruf pro rata temporis und auch im Übrigen in dem Umfang auszusprechen, in dem die mit der gewährten Leistung geförderte Einrichtung nicht auflagengemäß betrieben worden ist. Die Annahme des Regierungspräsidiums, eine teilweise Unterbelegung rechtfertige nicht den Widerruf der gesamten Förderung, sondern nur soweit und solange Betreuungsplätze während der Zweckbindungsfrist nicht angeboten worden sind, ist daher nicht zu beanstanden und verletzt die Klägerin im Übrigen auch nicht in ihren Rechten.
Soweit die Klägerin darauf verweist, die durch die Zuwendung geförderten Investitionen seien bereits vollständig erbracht worden, handelt es sich um den Regelfall einer als Investitionskostenzuschuss bemessenen Zuwendung und begründet keinen atypischen Sonderfall, der zu einer gesonderten und Ermessenerwägung Anlass geben würde. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Widerruf der Zuwendung auf die Missachtung einer Auflage gestützt wird, die sich auf den Betrieb der geförderten Einrichtung in dem bei der Bemessung der Zuwendung zugrunde gelegten Umfang bezieht.
(dd) Auf Grundlage der von der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Aufstellung über die Belegungssituation konnte die Kammer den aus dem Tenor ersichtlichen Umfang ermitteln, in dem der Widerruf zu Recht erfolgt ist.
Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei der Widerrufsentscheidung um eineErmessensentscheidung handelt und das Regierungspräsidium – im Hinblick auf die bis dahin nur vorliegenden Informationen nachvollziehbarerweise – im angefochtenen Bescheid nur für den Zeitraum bis März 2022 von tatsächlichen Belegungszahlen ausgegangen ist und für die weiteren Monate bis zum Erlass des Bescheides am 13.10.2022 lediglich eine Annahme getroffen hat (dazu sogleich unter b).
Denn für die zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossenen Monate März bis September 2022 haben sich gegenüber den vorherigen Zeiträumen keine Besonderheiten ergeben, so dass individuelle Ermessenserwägungen ebenfalls nicht angezeigt waren. Bezüglich des Umfangs des Widerrufs lässt sich das vom Regierungspräsidium seiner Entscheidung zugrunde gelegte Berechnungsschema fortschreiben.
Nach Angaben der Beigeladenen, an deren Richtigkeit die Kammer keine Zweifel hegt, wurden im Monat April 2022 15 Kinder und in den anderen Monaten jeweils 14 Kinder betreut. Folglich blieben im April 2022 15 und in den übrigen fünf Monaten 16 Plätze unbelegt. Der vom Regierungspräsidium ausgesprochene Widerruf ist danach für diesen Zeitraum im Umfang von weiteren 3.800,- EUR (15 x 40,- EUR + 16 x 5 x 40,- EUR) gerechtfertigt. Diese sind dem im angefochtenen Bescheid für die Zeiträume Oktober 2013 bis März 2022 ermittelten Betrag von 51.800,- EUR, der von der Klägerin und der Beigeladenen nicht beanstandet worden ist, hinzuzurechnen, so dass der Widerruf insgesamt im Umfang von 55.600,- EUR zu Recht erfolgt ist.
b) Soweit die Bewilligung im Hinblick auf eine für den verbleibenden Zeitraum bis zum Ablauf der Zweckbindungsfrist im Jahr 2038 erwartete Unterbelegung im Umfang von zehn Plätzen widerrufen worden ist, erweist sich die Widerrufsentscheidung hingegen als fehlerhaft.
In welchem Umfang ein Auflagenverstoß wie der vorliegende den Widerruf einer als Baukostenzuschuss gewährten Zuwendung zulässt, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Soweit die zuständige Behörde – wie hier das Regierungspräsidium – bei der in seinem Ermessen stehenden Frage, in welchem Umfang es die Zuwendung widerruft, allein auf den zeitlichen Umfang der Unterbelegung abgestellt hat (Widerruf im Umfang von monatlich 40,- EUR für jeden nicht zur Verfügung stehenden Betreuungsplatz), erweist sich ein Widerruf im Hinblick auf zukünftige Zeiträume jedenfalls dann als ermessensfehlerhaft, wenn im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung nicht hinreichend sicher davon ausgegangen werden kann, dass es (auch) zukünftig zu einem dem Umfang des Widerrufs entsprechenden Auflagenverstoß kommen wird.
Ausgehend davon durfte das Regierungspräsidium die im Zuwendungsbescheid gewährte Zuwendung gegenüber der Klägerin und ihrem verstorbenen Ehemann jedenfalls nicht ohne Weiteres im Hinblick auf eine mögliche zukünftige Unterbelegung widerrufen. Denn es fehlt an hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkten, die im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung den Schluss zuließen, dass es in der geförderten Einrichtung der Klägerin aller Voraussicht nach bis zum Jahr 2038 mindestens im Umfang von zehn Plätzen zu einer Unterbelegung kommen wird.
Angesichts des Umstandes, dass es in den ersten knapp zehn Jahren des Betriebs zu einer – teilweise deutlichen – Unterbelegung gekommen und im Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung nicht konkret erkennbar war, dass der Beigeladenen alsbald das für den vollständigen dreigruppigen Betrieb erforderliche Personal zur Verfügung stehen oder mit entsprechendem Erfolg ein anderer Träger eingesetzt werden würde, kann die Kammer zwar die Einschätzung des Regierungspräsidiums nachvollziehen, dass eine klare Perspektive für die Schaffung eines Angebots von 30 Betreuungsplätzen gefehlt hat.
Allerdings umfasste der Zeitraum bis zum Ende der Zweckbindungsfrist im Herbst 2038 mit rund 16 Jahren eine sehr lange Spanne. Da die Belegungssituation in der– mit unverändertem Betriebskonzept fortgeführten – Einrichtung der Beigeladenen bereits in der Vergangenheit erheblichen Schwankungen unterworfen gewesen war und sich im Frühjahr 2022 – wenn auch von einer ganz erheblichen Unterbelegung ausgehend – wieder verbessert hatte, durfte das Regierungspräsidium nicht davon ausgehen, dass zukünftig keinesfalls mehr als zwanzig Kinder betreut werden würden.
Dass auf Grundlage des vom Regierungspräsidium zugrunde gelegten Konzepts einer zeitabschnittsweisen „Spitzabrechnung“ bloße Annahmen über den Umfang, in dem es zukünftig zu einem Verstoß gegen die den Zuwendungsempfängern auferlegte Betriebsverpflichtung kommen werde, nicht genügen können, folgt daraus, dass ein Widerruf den irreversiblen Verlust der Zuwendung bewirkt. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bekräftigt, dass sich das Regierungspräsidium wie im angefochtenen Bescheid ausgeführt zwar einen weitergehenden Widerruf vorbehalte, sollten die Belegungszahlen noch niedriger ausfallen, dass aber eine nachträgliche Gewährung der Zuwendung im Falle einer Verbesserung der Belegungssituation wegen des Auslaufens des Förderprogramms ausgeschlossen sei. Dass es sich hierbei nicht nur um eine theoretische Überlegung handelt, belegt der Umstand, dass die Beigeladene ausweislich der von ihr in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Übersicht immerhin von September bis Dezember 2023 zwischen 23 und 26 Kinder, und damit mehr als im angefochtenen Bescheid unterstellt, betreut hat. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Entwicklung auf außergewöhnliche Umstände zurückzuführen wäre, mit denen das Regierungspräsidium nicht rechnen musste. Vielmehr konnte zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses eine Verbesserung der Belegungszahlen über den angenommenen Wert von 20 Kindern ebenso wenig verlässlich ausgeschlossen werden, wie eine erneute Verschlechterung, die in größerem Umfang einen Widerruf rechtfertigen würde. Überdies erschien es nicht ausgeschlossen, dass in der Zukunft eine Unterbelegung (zumindest teilweise) auf Ursachen beruhen würde, die nicht in der Sphäre der Klägerin liegen.
Ein hinreichend gewichtiger Grund dafür, die Widerrufsentscheidung ausnahmsweise bereits auf Grundlage einer – mit notwendigen Unsicherheiten zu Lasten der Klägerin behafteten – Prognose über die zukünftige Entwicklung zu treffen, fehlt im vorliegenden Fall. Das von den Vertretern des Regierungspräsidiums in der mündlichen Verhandlung zum Ausdruck gebrachte Bedürfnis, angesichts der auch nach Aufdeckung der Unterbelegung als unzureichend wahrgenommenen Bemühungen der anderen Beteiligten ein Zeichen setzen zu wollen, rechtfertigt diese einschneidende Maßnahme nicht. Im Übrigen hat die geförderte Einrichtung weder ihren Betrieb eingestellt noch endgültig auf ein bestimmtes Maß beschränkt. Der Rückgewähranspruch ist zudem – worauf die Klägerin zutreffend hingewiesen hat – dinglich gesichert und die Gefahr einer Verschlechterung der Sicherheit nicht ersichtlich. Dass ein Unterschreiten der im Bewilligungsbescheid zugrunde gelegten Platzzahl – bei gleichbleibenden Umständen – dem Grunde nach zu einem anteiligen Widerruf der Förderung berechtigt, wurde mit diesem Verfahren geklärt. Der mit einer periodischen Abrechnung verbundene Verwaltungsaufwand ist daher überschaubar.
Nichts anderes ergibt sich, wenn man – wie der Beklagte im angefochtenen Bescheid – in der Unterbelegung der Einrichtung eine Zweckverfehlung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG erblickt. Denn für diesen Widerrufsgrund gelten – wie bereits dargelegt (oben I. 2.) – keine abweichenden Ermessensdirektiven, so dass die vom Regierungspräsidium angestellten Ermessenserwägungen nur einen nach dem tatsächlichen Ausmaß der Unterbelegung bemessenen Teilwiderruf zu tragen vermögen.
II. Der Ausspruch unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides über die Verpflichtung zur Erstattung der gewährten Zuwendung ist nur teilweise zu Recht erfolgt.
1. Eine Zahlungspflicht der Klägerin folgt nicht aus dem Eintritt einer auflösenden Bedingung. Der Zuwendungsbescheid vom 18.06.2012 enthält keine auflösende Bedingung dahingehend, dass die Zuwendung ohne Weiteres entfällt, wenn während der Zweckbindungsfrist weniger als 30 Betreuungsplätze angeboten werden. Davon gehen auch die Beteiligten aus.
Die Kammer versteht die Ausführungen unter (der ersten) Ziffer 5 auf Seite 6 des Zuwendungsbescheides vom 18.06.2012, wonach sich die gewährte Zuwendung anteilig ermäßigt, wenn sich die in Ziffer 1.3 dieses Bescheids zugrunde gelegte Platzzahl verringert, dahin, dass damit nur der Fall gemeint ist, dass bereits die durch die baulichen Maßnahmen geschaffene Kapazität hinter dem bei der Bewilligung zugrunde gelegten Umfang zurückbleibt. Dafür spricht der Zusammenhang mit dem nachfolgenden Satz, in dem eine auflösende Bedingung für den Fall formuliert wird, dass die zuwendungsfähigen Ausgaben niedriger ausfallen, was zu einer Ermäßigung der gewährten Zuwendung auf höchstens 70% der zuwendungsfähigen Ausgaben führen soll. Diese Bestimmung knüpft an die Ausführungen zur Bemessungsgrundlage (vgl. Ziffer 1.5 des Zuwendungsbescheides) an, wonach die Zuwendung mit einem Festbetrag von 12.000,- EUR je zusätzlich geschaffenem Betreuungsplatz, höchstens jedoch 70% der zuwendungsfähigen Ausgaben, erfolgt. Wie bei einer Verminderung der Aufwendungen versteht sich nur bei einer – ebenfalls unmittelbar feststellbaren, anfänglichen und dauerhaften – Kapazitätsverringerung der Umfang, in dem die Förderung in Kenntnis dieser Entwicklung (nicht) gewährt worden wäre, von selbst.
2. Die Rückzahlungsverpflichtung findet ihre Rechtsgrundlage vielmehr in § 49a Abs. 1 LVwVfG. Danach sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist; die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung gelten gemäß § 49a Abs. 2 LVwVfG die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend, wobei sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen kann, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben.
Die Entscheidung ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums folgt daraus, dass dieses auch für die Widerrufsentscheidung zuständig gewesen ist (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders. VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49a Rn. 34 m.w.N.). Es hat die Klägerin und ihren verstorbenen Ehemann in seinem Schreiben vom 02.05.2022 auch im Hinblick auf eine mögliche Rückforderung zu dem Sachverhalt angehört (§ 28 Abs. 1 LVwVfG). Die Schriftform (§ 49a Abs. 1 Satz 2 LVwVfG) ist ebenfalls gewahrt.
Die Festsetzung der Rückerstattungsverpflichtung ist in materiell-rechtlicher Hinsicht insofern fehlerhaft erfolgt, als die Rückforderung über den Betrag von 55.600,- EUR hinausgeht, in dem die Bewilligung der Zuwendung zu Recht widerrufen worden ist. Im Übrigen ist sie nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat die bewilligte Zuwendung in voller Höhe an die Klägerin und ihren verstorbenen Ehemann, deren Rechtsnachfolgerin die Klägerin ist, ausgekehrt. Die Rückerstattungsverpflichtung bezieht sich gemäß § 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG i.V.m. §§ 812 Abs. 1, 818 Abs. 2 BGB auf den betragsmäßig gleichlautenden Wertersatz der erlangten Kontogutschrift (Buchgeld), die als solche nicht herausgegeben werden kann. Als Zuwendungsempfängerin ist die Klägerin zurecht als Schuldnerin zugunsten des beklagten Landes, das die Leistung bewirkt hat, in Anspruch genommen worden (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49a Rn. 29, 33). Einen Wegfall der Bereicherung i.S.d. § 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG (i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB) hat die Klägerin weder geltend gemacht noch sind Anhaltspunkte hierfür erkennbar. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Gegenwert der Zuwendung in Gestalt des mit ihrer Hilfe errichteten Gebäudes nebst Inventar (bzw. der daraus gezogenen Nutzungen) im Vermögen der Klägerin vorhanden war und ist.
III. Die ebenfalls unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides vom 13.10.2022 ausgesprochene Zinsfestsetzung weist keinen Rechtsfehler zum Nachteil der Klägerin auf.
Gemäß § 49a Abs. 3 LVwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Von der Geltendmachung des Zinsanspruchs kann insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist leistet. Mit dem „Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes“ ist dabei nicht der Zeitpunkt gemeint, in dem der Widerrufsbescheid erlassen worden ist, sondern der Zeitpunkt, zu dem der Widerruf wirksam geworden ist (vgl. Schoch, in: ders./Schneider, VerwR, § 49a VwVfG Rn. 83). Wird – wie hier – die Bewilligung (teilweise) rückwirkend beseitigt, beginnt die rückwirkend eintretende Zinspflicht allerdings erst ab der Auszahlung des bewilligten Betrags (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.11.2001 - 3 B 117.01 -, juris Rn. 2).
Das Regierungspräsidium ist bei seinem Ausspruch zur Zinszahlungsverpflichtung hinter dieser Ermächtigung zurückgeblieben. Es hat den Zinslauf nicht bereits ab Auskehrung der Zuwendung, sondern jeweils erst ab dem Zeitpunkt beginnen lassen, in dem sicher feststand, dass die Bereitstellung eines Betreuungsplatzes nicht erreicht worden ist. Auch für die Monate April bis September 2022 hat es keine Verzinsungspflicht angeordnet.
Die Voraussetzungen des § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG, unter denen in weiterem Umfang das Absehen von einer Verzinsungspflicht zu erwägen ist, liegen schon deshalb nicht vor, weil die Klägerin die Erstattung bislang nicht geleistet hat.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Maßgeblich ist das betragsmäßige Verhältnis, in dem die Widerrufs- und Rückforderungsentscheidung bestätigt bzw. aufgehoben wird. Ausgehend davon hat die Klägerin eine Rückforderung im Umfang von 75.573,- EUR (vorläufig) abwehren können, während eine Rückforderung im Umfang von 55.600,- EUR nebst Zinsforderung von 1.693,66 EUR bestätigt worden ist. Bezogen auf den Gesamtstreitwert von 132.866,66 EUR (131.173 EUR + 1.693,66 EUR) hat die Klägerin zu rund 57 % obsiegt und der Beklagte zu 43 %.
Bei der Kostenentscheidung dürfte es nicht der Billigkeit entsprechen, einem der Beteiligten die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen (§ 161 Abs. 3 VwGO). Diese hat keinen Antrag gestellt und ist selbst kein Kostenrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), auch hat sie das Verfahren nicht so wesentlich gefördert, dass die Anordnung der Kostenerstattung angezeigt erschiene (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.01.2011 - 8 S 2567/10 -, juris Rn. 7 m.w.N.).
Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Beschluss vom 26.09.2024Der Streitwert wird auf gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 Satz 1, 39 Abs. 1 GKG auf132.866,66 EURfestgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 und 49 LVwVfG
§§ 133, 157 BGB
§§ 48, 49 VwVfG OVG
§§ 7, 45 LHO
§ 254 BGB
§ 49a LVwVfG
§ 276 BGB
§ 88 VwGO
§ 44a BHO
§ 133 BGB
§ 278 BGB
§ 19 HGrG
§ 49 VwVfG
§ 49a VwVfG
§ 49 Abs. 3 Nr. 1 LVwVfG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG
§ 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 246 Abs. 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 LVwVfG
§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 3 LVwVfG
§ 49 Abs. 5, 3 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 LVwVfG
§ 12 Abs. 3 LVG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 49a Abs. 1, Abs. 3 LVwVfG
§ 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 und 2 LVwVfG
§ 166 Abs. 1 BGB
§ 49a Abs. 1 LVwVfG
§ 49a Abs. 2 LVwVfG
§ 49a Abs. 1 Satz 2 LVwVfG
§ 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 812 Abs. 1, 818 Abs. 2 BGB
§ 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 49a Abs. 3 LVwVfG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 Satz 1, 39 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 21.12
8 C 5.15
3 C 20.18
9 S 3864/20
9 S 2412/22
8 C 12.81
8 C 12.09
5 S 2117/16
15 A 121/15
10 C 2.18
3 C 22.96
6 ZB 20.21
6 S 2112/13
4 C 41.87
1 S 36/12
10 S 2545/09
10 S 870/13
11 K 2356/15
3 K 1428/18
8 S 2919/11
VII ZR 166/05
1 L 77/10
6 A 365/19
8 C 30.01
XI ZR 44/06
21 K 3371/05
9 S 123/12
3 B 117.01
8 S 2567/10