Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-19, Aktenzeichen 10 A 11481/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2018:0119.10A11481.17.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. August 2017 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen, welche diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung einer Pflichtzweckvereinbarung zwischen ihr und der Beigeladenen.
In der Gemarkung der Beigeladenen liegt das im Jahr 1976 durch Bebauungsplan ausgewiesene Wochenendhausgebiet „J...“ mit ca. 19 Wohneinheiten. Dort sind 23 Personen mit Hauptwohnsitz und 7 Personen mit Nebenwohnsitz gemeldet. Das Wochenendhausgebiet wird durch einen Wirtschaftsweg erschlossen, der im Gebiet der Beigeladenen verläuft und mit einer Brücke die Wied überquert. Durch eine Verkehrszählung im Jahre 2013 wurde ein durchschnittliches Verkehrsaufkommen von 57 Fahrzeugen in beiden Richtungen pro Tag ermittelt.
Inzwischen ist die angesprochene Brücke baufällig geworden und nach gutachterlicher Schätzung sollen für den allein wirtschaftlich sinnvollen Neubau ca. 700.000,00 € anfallen. Zur Reduzierung dieser Kosten auf ca. 200.000,00 € regte der Beklagte an, das Wochenendhausgebiet über öffentliche Straßen und Wirtschaftswege in der Gemarkung der Klägerin zu erschließen, da eine anderweitige Erschließung über das Gebiet der Beigeladenen nicht möglich sei.
Nachdem eine freiwillige Zweckvereinbarung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen nicht zustande kam, ordnete der Beklagte mit Bescheid vom 4. Dezember 2014 eine Pflichtzweckvereinbarung an. Danach soll die Zuwegung zu dem Wochenendhausgebiet über den auf einem stillgelegten Bahndamm im Gebiet der Klägerin verlaufenden Weg geschaffen werden. Die Herstellungs- und Unterhaltungskosten sind von der Beigeladenen zu tragen.
Nach Zurückweisung des hiergegen von der Klägerin eingelegten Widerspruchs hat sie ihre daraufhin erhobene Klage im Wesentlichen damit begründet, dass die Pflichtzweckvereinbarung die zulässige Anordnungsreichweite überschreite. Die Voraussetzungen von § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative des Landesgesetzes über die Kommunale Zusammenarbeit – KomZG – seien nicht erfüllt, da keiner der Beteiligten eine Aufgabe zugleich für die übrigen Beteiligten übernehme. Ebenso wenig handele es sich um einen Fall der 2. Alternative des § 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG, in dem einer der Beteiligten den übrigen Beteiligten das Recht zur Mitbenutzung einer von ihm unterhaltenen Einrichtung einräume. Vielmehr solle der hinter dem Dorfgemeinschaftshaus gesperrte Bahndamm erstmals verkehrlichen Zwecken geöffnet, als Straße ausgebaut und gewidmet werden.
Auch die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG seien nicht erfüllt. Insbesondere bestehe angesichts der kleinen Siedlungsstruktur des Wochenendhausgebietes kein dringendes öffentliches Interesse an der Erfüllung der Erschließungspflicht der Beigeladenen. Die Anordnung der Pflichtzweckvereinbarung sei auch ermessensfehlerhaft, weil bereits der zugrundeliegende Sachverhalt im Hinblick auf die Kosten für die Herrichtung des Bahndammes nicht ausreichend ermittelt worden sei und die Beigeladene die Erschließungspflicht auch bei Berücksichtigung ihrer finanziellen Situation in eigener Verantwortung durch die Brückensanierung erfüllen könne.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 4. Dezember 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier vom 7. September 2016 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, dass bereits die Voraussetzung des § 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG vorlägen, so dass es nicht darauf ankomme, ob der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 3 KomZG weiter sei.
Die 1. Alternative des § 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG sei erfüllt, weil die Zweckvereinbarung die Erschließungsaufgabe, welche sowohl der Klägerin als auch der Beigeladenen jeweils für ihr Gebiet obliege, übertrage. Somit bestehe keine Unsynchronität hinsichtlich der Aufgaben der Beteiligten. Auch die Voraussetzungen der 2. Alternative des § 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG lägen vor. Gegenstand der Pflichtzweckvereinbarung sei die Mitbenutzung des auf dem Bahndamm vorhandenen Weges. Weiterhin bestehe ein dringendes öffentliches Interesse an der Pflichtzweckvereinbarung im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 1 KomZG.
Der entscheidungserhebliche Sachverhalt sei ordnungsgemäß aufgeklärt worden, da den Kostenschätzungen seriöse Annahmen zugrunde lägen. Auch die Erforderlichkeit der Pflichtzweckvereinbarung könne nicht in Frage gestellt werden. Die zunächst favorisierte Nutzung des Wirtschaftsweges unterhalb des Bahndammes, der nicht am Dorfgemeinschaftshaus vorbeilaufe, sei von der Klägerin abgelehnt worden. Die Mitbenutzung eines Wirtschaftsweges könne nicht das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin verletzen, wenn nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz sogar die Fusion von Verbandsgemeinden zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit kommunaler Gebietskörperschaften zulässig sei. Schließlich verkenne die Klägerin die schlechte Haushaltslage der Beigeladenen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, da die angeordnete Pflichtzweckvereinbarung rechtswidrig sei und die Klägerin in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht verletze.
Bei der von der Beklagten beabsichtigten erstmaligen Herstellung der Zufahrt zu dem Wochenendhausgebiet der Beigeladenen handele es sich nicht um eine der Klägerin und der Beigeladenen obliegende Pflichtaufgabe im Sinne der §§ 12 Abs. 3, 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG. Vielmehr habe nicht die Klägerin, sondern die Verbandsgemeindeverwaltung gemäß § 68 Abs. 2 Satz 1 GemO die der Straßenbaubehörde nach dem Landesstraßengesetz obliegenden Aufgaben zu erfüllen.
Selbst wenn der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 3 KomZG zumindest dem Grunde nach eröffnet sei, lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Pflichtzweckvereinbarung nicht vor. Wesen einer Zweckvereinbarung sei stets die gemeinsame Erfüllung bestimmter konkreter Aufgaben, die den Beteiligten in gleicher Weise obliegen würden. Hieran fehle es bei der Wahrnehmung einer fremden Obliegenheit im Gebiet einer der beteiligten Kommunen. Diese Grundsätze beanspruchten auch Gültigkeit für Pflichtzweckvereinbarungen im Sinne des § 12 Abs. 3 KomZG, da deren Anordnungsreichweite durch die Begriffsbestimmung in § 12 Abs. 1 KomZG vorgegeben sei. Da es im vorliegenden Fall an dem Erfordernis einer gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung zwischen den Beteiligten fehle, lägen die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG nicht vor. Aber auch eine Mitbenutzung im Sinne des § 12 Abs. 3 i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative KomZG werde hier durch die Pflichtzweckvereinbarung nicht eingeräumt. Denn Gegenstand einer Pflichtzweckvereinbarung könne nur eine von einem Beteiligten unterhaltene Einrichtung, nicht hingegen – wie hier - die Schaffung einer Einrichtung sein, um diese anschließend einer Nachbargemeinde in deren alleinigem Interesse zur Verfügung zu stellen. Schließlich beruhe die Pflichtzweckvereinbarung auf unzutreffenden Annahmen zur Rechtsqualität des Bahndamms sowie der herzustellenden Einrichtung.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet der Beklagte unter Vertiefung seiner erstinstanzlichen Ausführungen im Wesentlichen damit, dass der Gesetzgeber selbst eine Abwägung mit dem Selbstverwaltungsrecht vorgenommen habe, indem er die Möglichkeiten kommunaler Kooperationen zur Sicherstellung der Daseinsvorsorge gerade auch mit Blick auf wirtschaftliche und finanzielle Erfordernisse erweitert habe.
Bei den Aufgaben der Erschließung und der Straßenbaulast handele es sich um solche, die im Sinne des § 4 Abs. 3 KomZG Gegenstand einer Pflichtzweckvereinbarung sein könnten. Auch wenn die Pflicht zur Erschließung des Wochenendhausgebiets der Beigeladenen obliege, sei die Klägerin ebenfalls für die Erschließung von Baugebieten zuständig. Deshalb sei es zulässig, die Erschließungspflicht der Beigeladenen insoweit zu übertragen, als die Klägerin verpflichtet werde, der Beigeladenen das Wegegrundstück zu verschaffen bzw. bereitzustellen, damit die Erschließung tatsächlich durch den Bau der Straße ermöglicht werde. Dies stehe in Einklang damit, dass nach dem Baugesetzbuch die Erschließung und die Erhebung von Erschließungsbeiträgen auch auf Dritte übertragen werden könne.
Hinsichtlich der Straßenbaulast der Klägerin sei zu berücksichtigen, dass es sich bei dem sog. Bahndamm tatsächlich um eine öffentliche Gemeindestraße handele, die auch nicht später die Funktion eines reinen Wirtschaftsweges angenommen habe und für welche die Klägerin Träger der Straßenbaulast sei.
Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Mitbenutzungsrecht seien nicht stichhaltig, da das KomZG nicht von bereits bestehenden Einrichtungen spreche. Bei der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Interpretation wäre die Mitbenutzung einer Einrichtung, welche eine Gemeinde allein erstellt habe, möglich, während die alleinige Herstellung einer Einrichtung durch eine andere Gemeinde mit anschließender Mitbenutzung ausgeschlossen wäre. Das für eine Gemeinde größere Übel wäre erlaubt, die kleinere Einschränkung hingegen nicht.
Das dringende öffentliche Interesse an der Anordnung der Pflichtzweckvereinbarung ergebe sich aus dem auch vom Gesetzgeber verfolgten Ziel der Erhaltung und Wiederherstellung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Beigeladenen.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt die Klägerin vor, dass die Berufung bereits unzulässig sei, da sie vom Landkreis und nicht vom beklagten Land eingelegt worden sei.
Im Übrigen lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen der beiden Regelungsalternativen von § 12 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KomZG nicht vor. Aus der Pflichtzweckvereinbarung ergebe sich bereits nicht, welche Pflichtaufgabe der Klägerin oder der Beigeladenen ganz oder teilweise auf die jeweils andere Partei der Zweckvereinbarung übertragen werden solle. Bezogen auf die unstreitig bestehende Erschließungspflicht der Beigeladenen für das Wochenendhausgebiet werde zwar die Pflicht der Klägerin angeordnet, der Beigeladenen das Grundstück zu verschaffen bzw. bereitzustellen, was jedoch nicht als Übernahme einer Pflichtaufgabe angesehen werden könne.
Was die Straßenbaulast der Klägerin angehe, erfolge bereits angesichts des Wortlauts der Pflichtzweckvereinbarung keine Änderung. Auch könne man mit Blick auf § 54 Landesstraßengesetz keine Qualifizierung des Bahndamms als Gemeindestraße annehmen. Dies scheitere bereits daran, dass nach Aufgabe der Bahnnutzung ein öffentlicher Verkehr auf dem Bahndamm nicht stattgefunden habe, zumal es bereits eine Verbindungsstraße zwischen den Ortschaften B... und O... sowie den Wirtschaftsweg unterhalb des Bahndamms gegeben habe.
Die 2. Alternative des § 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG erlaube es nicht, eine Kommune dazu zu zwingen, eine gänzlich neue Einrichtung in ihrem Gemeindegebiet erstmals einzurichten, um diese dann einer Nachbargemeinde in deren alleinigem Interesse zur Verfügung zu stellen.
Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 KomZG lägen nicht vor. Denn die Beigeladene könne ihre Erschließungspflicht trotz gegebenenfalls höherer Kosten in objektiver Weise durchaus durch Sanierung der Brücke erfüllen. Wegen unzureichender Tatsachenermittlung sei die angeordnete Pflichtzweckvereinbarung schließlich ermessensfehlerhaft.
Die Beigeladene weist in einer Stellungnahme insbesondere auf die Vorteile hin, welche die Klägerin aus dem bisherigen Zusammenwirken der Gemeinden in verschiedenen Bereichen gehabt habe. Umso unverständlicher sei es, dass die Klägerin die Nutzung des Bahndammes verhindern wolle. Dies führe bei einem Neubau der Brücke zu einem Entwicklungsstopp in ihrer Gemeinde für die nächsten 15 bis 20 Jahre. Insofern erwarte sie von der Klägerin etwas mehr Solidarität.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, die zulässig ist (A.), hat keinen Erfolg (B.).
A. Die Berufung ist zulässig, obwohl der Beklagte in dem Berufungsschriftsatz vom 16. August 2017 als Klagegegner statt des Landes Rheinland-Pfalz den Landkreis A... angegeben hat. Hierbei handelt es sich um eine offensichtliche und deshalb unbeachtliche Falschbezeichnung, denn aus der Begründung der Berufung geht eindeutig hervor, dass sich die Kreisverwaltung A... gegen die verwaltungsgerichtliche Aufhebung der von ihr durch Bescheid vom 4. Dezember 2014 angeordneten Zweckvereinbarung wendet. Bei der Anordnung dieser Zweckvereinbarung hat die Kreisverwaltung gemäß §§ 12 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 des Landesgesetzes über die kommunale Zusammenarbeit – KomZG – i.V.m. §§ 1 Abs. 2, 55 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 Landkreisordnung als untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung gehandelt. In dieser Eigenschaft, also als staatliche Kommunalaufsichtsbehörde, hat die Kreisverwaltung auch die hier anhängige Berufung eingelegt.
B. Die Berufung hat keinen Erfolg, da das Verwaltungsgericht die vom Beklagten angeordnete Pflichtzweckvereinbarung zu Recht beanstandet hat. Zwar ist sie formell rechtmäßig zustande gekommen (I.), verstößt jedoch materiell-rechtlich gegen § 12 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 KomZG (II.).
I. Die Pflichtzweckvereinbarung ist von dem Beklagten formell ordnungsgemäß angeordnet worden. Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 KomZG hat die für die Errichtung eines Zweckverbandes zuständige Behörde, hier gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 KomZG die Kreisverwaltung, den zukünftigen Beteiligten eine angemessene Frist für den Abschluss einer freiwilligen Zweckvereinbarung zu setzen. Dies geschah durch Schriftsatz des Beklagten vom 15. Januar 2014, in dem der Klägerin und der Beigeladenen bis zum 1. März 2014 Gelegenheit gegeben wurde, eine Zweckvereinbarung zur Anbindung des Bebauungsplangebiets „J...“ in der Gemarkung der Beigeladenen zu beantragen. Nachdem diese Frist ohne eine solche Beantragung abgelaufen war, hat der Beklagte den Entwurf der Pflichtzweckvereinbarung gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 3 Abs. 3 Satz 3 KomZG mit den Beteiligten erörtert und diese sodann mit dem angefochtenen Bescheid angeordnet.
II. Die angeordnete Zweckvereinbarung steht nicht mit § 12 Abs. 1 KomZG in Einklang, dessen Voraussetzungen auch von einer Pflichtzweckvereinbarung nach § 12 Abs. 3 KomZG erfüllt sein müssen (1.). Dies gilt für beide Alternativen des § 12 Abs. 1 KomZG (2.).
1. Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 KomZG kann die zuständige Behörde zur Erfüllung einer der in § 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG bezeichneten Aufgaben eine Zweckvereinbarung anordnen, wenn eine kommunale Gebietskörperschaft die bezeichnete Aufgabe nicht ordnungsgemäß erfüllen kann, ihre Erfüllung jedoch im dringenden öffentlichen Interesse geboten ist. Diese Vorschrift bestimmt unter Verweis auf § 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG die Aufgaben, die Gegenstand einer Pflichtzweckvereinbarung sein können und legt zusätzlich besondere materielle Anforderungen für die Anordnung einer Zweckvereinbarung fest. Hierin erschöpft sich ihr Regelungsgehalt. Insbesondere enthält § 12 Abs. 3 Satz 1 KomZG keine darüber hinausgehenden Bestimmungen zum inhaltlichen Anwendungsbereich und damit zur Reichweite von Pflichtzweckvereinbarungen. Hieraus folgt, dass § 12 Abs. 3 Satz 1 KomZG den § 12 Abs. 1 KomZG, der die mögliche Ausgestaltung von Zweckvereinbarungen festlegt, lediglich ergänzt und damit hinsichtlich des zulässigen Inhalts von Pflichtzweckvereinbarungen darauf aufbaut. Deshalb kann eine Pflichtzweckvereinbarung nur angeordnet werden, wenn sie auch unter den Anwendungsbereich des § 12 Abs. 1 KomZG fällt.
2. Im vorliegenden Fall liegen weder die Voraussetzungen der 1. Alternative (a.) noch der 2. Alternative (b.) des § 12 Abs. 1 KomZG für die von dem Beklagten angeordneten Pflichtzweckvereinbarung vor.
a) Gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG können u.a. kommunale Gebietskörperschaften vereinbaren, dass einer der Beteiligten (beauftragter Beteiligter) Aufgaben zugleich für die übrigen Beteiligten übernimmt. Nach dem Wortlaut der Vorschrift wird dem Beauftragten durch die Zweckvereinbarung zunächst eine Aufgabe des Auftraggebers übertragen, damit diese sodann von dem beauftragten Beteiligten „zugleich“ für sämtliche Beteiligten wahrgenommen wird. Dies bedeutet, dass es sich um eine Aufgabe handeln muss, die sowohl dem beauftragten Beteiligten als auch dem „Auftraggeber“ obliegt, so dass der Beauftragte im Rahmen der Zweckvereinbarung nicht nur für diesen, sondern gleichzeitig für sich selbst tätig wird. Dabei genügt es nicht, dass der Beauftragte für die Erfüllung der aufgrund der Zweckvereinbarung wahrzunehmenden Aufgabe im Allgemeinen, d.h. abstrakt zuständig ist. Vielmehr ist erforderlich, dass die in der Zweckvereinbarung verabredeten konkreten Maßnahmen im Interesse auch des beauftragen Beteiligten getroffen werden. Dies ist nur dann der Fall, wenn dem Beauftragten die übernommene Aufgabe auch zu eigenen Zwecken obliegt, ihm ihre gemeinsame Erfüllung also in dem Sinne zugutekommt, dass er gleichzeitig auch eine eigene Aufgabe wahrnimmt. Nur dann ist der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG eröffnet. Hieraus folgt, dass Gegenstand einer Zweckvereinbarung keine Maßnahme sein kann, die ausschließlich der Erfüllung einer Aufgabe des „Auftraggebers“ dient. Damit schließt das Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit eine Kooperation benachbarter Gemeinden, bei der eine Gemeinde eine Aufgabe im alleinigen Interesse einer anderen Gemeinde übernimmt, nicht generell aus. Denn eine solche Zusammenarbeit kann in einem - allerdings grundsätzlich nur freiwillig zu schließenden - öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Verwaltungsverfahrensgesetz vereinbart werden (vgl. Nauheim-Skrobek in Gabler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Erl. 1 zu § 12 KomZG).
Dass die in einer Zweckvereinbarung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG regelbare Zusammenarbeit der Erfüllung einer konkreten Aufgabe auch des beauftragten Beteiligten dienen muss, folgt nicht nur aus der Verwendung des Wortes „zugleich“ in der einschlägigen Rechtsgrundlage, sondern auch aus dem Sinn und Zweck des Landesgesetzes über die kommunale Zusammenarbeit, wie er in § 1 Abs. 1 Satz 1 KomZG zum Ausdruck kommt. Danach können kommunale Gebietskörperschaften Aufgaben, zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, gemeinsam wahrnehmen. Hierbei handelt es sich um Aufgaben, für welche die Beteiligten einer kommunalen Zusammenarbeit jeweils zuständig sind und deren gemeinsame Erfüllung folglich für alle Beteiligten einen Vorteil hat (vgl. Nauheim-Skrobek in Gabler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Erl. 1 zu § 1 KomZG). Nur dieser Vorteil rechtfertigt im Übrigen den in einer Pflichtzweckvereinbarung liegenden Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung des beauftragten Beteiligten, der beim Vorliegen der Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative i.V.m. Abs. 3 KomZG die Aufgabenübertragung gegen seinen Willen zu dulden hat.
Eine entgegen dem Gesetzeswortlaut erweiternde Auslegung des § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG in dem Sinne, dass eine Zweckvereinbarung auch zur Erfüllung einer dem beauftragten Beteiligten nicht zugutekommenden konkreten Aufgabe zulässig sein soll, lässt sich auch nicht anhand der Gesetzesmaterialien begründen. Zwar diente insbesondere die Änderung des Zweckverbandsgesetzes – jetzt Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit – durch das 1. Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 (GVBl. 2010, 272) dem Ausbau kommunaler Kooperation zur Steigerung der Qualität und der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung. Es sollten die Möglichkeiten für Zweckverbände, Zweckvereinbarungen und rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts zu diesem Zweck erweitert werden (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 1). Diese Erweiterung erfolgte jedoch nur insoweit, als die Beschränkungen der Zweckverbände, Zweckvereinbarungen und rechtsfähigen kommunalen Anstalten des öffentlichen Rechts auf einzelne oder mehrere sachlich verbundene Aufgaben wegfielen (vgl. LT-Drucks., a.a.O., S. 3, 23) und die kommunalen Kooperationen im Sinne des Landesgesetzes über die kommunale Zusammenarbeit auch für mehrere Aufgaben, die in keinem inhaltlichen Zusammenhang stehen, ermöglicht wurden. Darüber hinaus kann sich eine Zweckvereinbarung auch auf die Erfüllung der Verwaltungsgeschäfte kommunaler Gebietskörperschaften durch den beauftragten Beteiligten sowie gemäß § 12 Abs. 1 Satz 3 KomZG auch auf sachlich begrenzte Aufgabenteile oder Gebietsteile erstrecken (vgl. LT-Drucks., a.a.O., S. 43). Anhaltpunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Anordnung von Zweckvereinbarungen im alleinigen Wirtschaftlichkeitsinteresse eines Beteiligten - gewissermaßen uneingeschränkt - erlauben wollte, lassen sich der Gesetzesbegründung somit nicht entnehmen. Dies wäre auch verfassungsrechtlich bedenklich. Insbesondere verbietet sich insoweit aus der Möglichkeit, kommunale Gebietskörperschaften zusammenzulegen, ein Erst-Recht-Schluss auf die Zulässigkeit einer zwangsweisen kommunalen Zusammenarbeit im Interesse nur eines Beteiligten.
Der Beklagte kann für seinen Rechtsstandpunkt nichts aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 28. November 2007 – 9 C 10/07 -, juris, Rn. 34 und vom 3. Juni 2010 - 9 C 3/09 -, juris, Rn. 22) herleiten. In diesen Entscheidungen sieht das Bundesverwaltungsgericht in einer Zweckvereinbarung neben dem Erlass einer Rechtsverordnung nach § 203 Baugesetzbuch eine Möglichkeit, die Satzungs- und Abgabenhoheit der eine Erschließungsmaßnahme betreibenden Gemeinde auf gemeindegebietsfremde Grundstücke zu erstrecken. Soweit diese Fälle mit dem hier zu entscheidenden Fall überhaupt vergleichbar sind, bestätigen die genannten Urteile die Auffassung des erkennenden Senats. Denn in den ihnen zugrundeliegenden Sachverhalten ging es um Anbaustraßen, die entlang einer Gemeindegrenze verlaufen und neben den gemeindeeigenen Grundstücken zugleich gemeindefremde Grundstücke erschließen. Damit stellt die Wahrnehmung der konkreten Erschließungsaufgabe einschließlich der Beitragserhebung durch die eine Gemeinde eine Aufgabenerfüllung im eigenen Interesse (Erschließung der im eigenen Gemeindegebiet gelegenen Grundstücke), aber auch zum Vorteil der anderen Gemeinde (Erschließung der in der Nachbargemeinde gelegenen Grundstücke) dar. Die Aufgabenwahrnehmung kommt also – wie von § 12 Abs. 1 1. Alternative KomZG gefordert – beiden Gemeinden zugute.
Wendet man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, liegen die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG bei der hier streitigen Pflichtzweckvereinbarung nicht vor. Gegenstand der Anordnung der Beklagten ist die Anbindung des Baugebiets „J...“ an das öffentliche Verkehrsnetz für den motorisierten Verkehr. Zwar obliegt eine solche Aufgabe in abstrakter Form jeder Gemeinde und es handelt sich auch um eine Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG. Jedoch sind die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen einer Zweckvereinbarung nicht erfüllt. Denn sie hat keine konkrete Maßnahme zum Gegenstand, welche zugleich der eigenen Aufgabenerfüllung der Klägerin dient. Dies wäre zum Beispiel dann der Fall, wenn über den ehemaligen Bahndamm in der Gemarkung der Klägerin neben dem Bebauungsplangebiet „J...“ im Bereich der Beigeladenen zugleich ein Baugebiet im Bereich der Klägerin an das übrige Verkehrsnetz angebunden würde. Davon kann jedoch keine Rede sein. Denn die angeordnete Pflichtzweckvereinbarung dient ausschließlich der Anbindung des Baugebiets „J...“ mit motorisiertem Verkehr an das sonstige Verkehrsnetz, ohne dass diese Nutzung einem vergleichbaren Zweck auf Seiten der Klägerin dient. Kommt somit die Zweckvereinbarung allein der Beigeladenen zugute, bietet also der Klägerin keinen nach dem Gesetz erforderlichen Vorteil im o.g. Sinn, ist der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG hier nicht eröffnet.
Steht der mit der angeordneten Zweckvereinbarung verfolgte Zweck, nämlich die ausschließlich im Interesse der Beigeladenen liegende Anbindung des Wochenendhausgebiets „J...“ über den ehemaligen Bahndamm im Bereich der Klägerin, bereits nicht mit § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG in Einklang, kommt es auf die Beantwortung der von der Widerspruchsbehörde verneinten Frage nicht an, ob die konkrete Ausgestaltung der angeordneten Zweckvereinbarung eine Aufgabenübernahme durch die Klägerin überhaupt beinhaltet. Entsprechende Zweifel ergeben sich daraus, dass gemäß § 2 der angeordneten Zweckvereinbarung nicht der Klägerin als beauftragter Beteiligten, sondern der Beigeladenen die erstmalige Herstellung der Zufahrt im Bereich der klägerischen Gemarkung, die Reinigung und der Winterdienst sowie nach § 3 der angeordneten Zweckvereinbarung die Verkehrssicherungspflicht für die zu errichtende Straße obliegen.
b) Auch die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative KomZG für die Anordnung der Zweckvereinbarung zur Anbindung des Wochenendhausgebiets „J...“ an das öffentliche Straßennetz liegen nicht vor. Danach kann der beauftragte Beteiligte den übrigen Beteiligten das Recht zur Benutzung einer von ihm unterhaltenen Einrichtung einräumen. Indem die Vorschrift auf die Mitbenutzung einer von dem beauftragten Beteiligten „unterhaltenen Einrichtung“ abstellt, hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass sich die Mitbenutzung im Rahmen des bisherigen Gebrauchs der Einrichtung halten muss. Gegenstand einer Zweckvereinbarung kann deshalb nicht die Einräumung einer von dem bisherigen Zweck der Einrichtung abweichenden Nutzung sein. Insofern umfasst § 12 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative KomZG insbesondere keine qualitativ andersartige Nutzung einer kommunalen Einrichtung.
Vom Vorstehenden ausgehend handelt es sich bei der durch die Zweckvereinbarung angeordneten Anbindung des Wochenendhausgebiets „J...“ über den hier in Rede stehenden ehemaligen Bahndamm um eine im Vergleich zum bisherigen Gebrauch qualitativ andersartige Nutzung. Denn unabhängig von der rechtlichen Einordnung des auf dem ehemaligen Bahndamm verlaufenden Weges, etwa als Wirtschaftsweg, war insoweit bis heute eine rechtlich gesicherte uneingeschränkte Nutzung durch motorisierten Verkehr nicht gegeben. Vielmehr handelt es sich um einen Waldweg, der in der überschaubaren Vergangenheit nur von Fußgängern und Radfahrern und allenfalls von motorisiertem land- und forstwirtschaftlichem Verkehr genutzt wurde. Für die nach dem 2. Weltkrieg von 1945 bis 1963 angeblich erfolgte Nutzung als öffentliche Gemeindestraße hat der Beklagte weder konkrete Anhaltspunkte vortragen können noch sind solche ersichtlich. Zu einem erfolgt die Verbindung der Gemeinden O... und B... über die Landesstraße 269, so dass ein Bedarf für eine weitere Gemeindeverbindungsstraße nicht gegeben war. Zum anderen spricht gegen eine öffentliche Gemeindestraße die Pflichtzweckvereinbarung selbst, denn sie bezeichnet in § 2 der Zweckvereinbarung den Bahndamm entsprechend seinem tatsächlichen Zustand als „Wirtschaftswegegrund“ und hält in § 4 Abs. 1 der Zweckvereinbarung eine Widmung für erforderlich.
Kann demnach bei dem auf dem ehemaligen Bahndamm verlaufenden Weg unter keinen Umständen von einer öffentlichen Gemeindestraße ausgegangen werden, weicht die Anbindung des Wochenendhausgebiets „J...“ von der bisherigen Nutzung qualitativ erheblich ab, weil zu seiner „Freizeitnutzung“ eine Nutzung durch motorisierten Verkehr hinzukommen soll. Sie würde eine Nutzungserweiterung und keine bloße Mitbenutzung des ehemaligen Bahndammes im seitherigen Umfang darstellen und kann deshalb nicht Gegenstand einer Zweckvereinbarung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative KomZG, sondern allenfalls eines sonstigen öffentlichen Vertrags sein kann (vgl. Nauheim-Skrobek in Gabler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Erl. 1 zu § 12 KomZG). Der Abschluss eines solchen Vertrages kann jedoch grundsätzlich nicht von der Kommunalaufsichtsbehörde angeordnet werden.
Scheitert die Anordnung einer Pflichtzweckvereinbarung zur Anbindung des Wochenendhausgebiets „J...“ bereits daran, dass der Anwendungsbereich beider Alternativen des § 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG nicht eröffnet ist, kommt es auf das umfangreiche Vorbringen der Beteiligten zu den Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 KomZG nicht mehr an.
Nach alledem war die Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 i.V.m. Ziffer 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 [LKRZ 2014, 169]).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 3, 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG
§§ 1 Abs. 2, 55 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 Landkreisordnung
§ 54 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 12 KomZG
§ 1 KomZG
§ 203 Baugesetzbuch
§ 12 Abs. 1 Satz 1 KomZG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 KomZG
§ 12 Abs. 3 KomZG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 KomZG
§ 68 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 12 Abs. 1 KomZG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative KomZG
§ 4 Abs. 3 KomZG
§ 12 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KomZG
§ 12 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 KomZG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 KomZG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 KomZG
§ 3 Abs. 3 Satz 3 KomZG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative KomZG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 KomZG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative i.V.m. Abs. 3 KomZG
§ 12 Abs. 1 Satz 3 KomZG
§ 12 Abs. 1 1. Alternative KomZG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative des Landesgesetzes
§ 12 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 des Landesgesetzes

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
9 C 10/07
9 C 3/09