Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-27, Aktenzeichen 2 M 40/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2021:0527.2M40.21.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Verfügung, mit der gegen sie ein Zwangsgeld zur Vollstreckung einer bauaufsichtlichen Verfügung festgesetzt und ein erneutes Zwangsgeld angedroht wurde.
Sie vermietet Wohnungen in einer ehemaligen dreiseitigen Hof- und Stallanlage in G-Stadt, Ortsteil V.
Der frühere Grundstückseigentümer unterteilte die Anlage in drei Bauabschnitte. Für den hier maßgeblichen dritten Bauabschnitt (Ostflügel) wurde mit Bescheid vom 24. Januar 2001 die Nutzungsänderung vom Stallgebäude zur Wohnanlage unter Nutzung der Dachgeschosse als Aufenthaltsräume genehmigt. Zur Sicherung des zweiten Rettungswegs für die Dachgeschosswohnungen über zwei Etagen enthielt die Genehmigung die „Bedingung“, dass die in den Bauvorlagen eingezeichneten Dachleitern der DIN 14094 zu entsprechen hätten und dass ein Rettungsfenster je Wohnung und Geschoss an diese bauliche Vorrichtung anzuschließen sei. Der damalige Eigentümer vermietete die Dachgeschosswohnungen, ohne dieser Bestimmung nachzukommen. Daraufhin erließ der Antragsgegner bauaufsichtliche Verfügungen und Zwangsgeldfestsetzungen. Klagen und Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz gegen diese Verfügungen blieben erfolglos.
Nach einem Eigentumswechsel erteilte der Antragsgegner den gesetzlichen Vertretern der neuen Grundstückseigentümerin als Privatpersonen unter dem 12. August 2016 für ein als „brandschutzrechtliche Sanierung einer bestehenden Wohnanlage“ bezeichnetes Vorhaben eine Baugenehmigung. Auch bei diesem Vorhaben ging es um die Nutzung des Gebäudes für Wohnungen unter Einbeziehung der Dachgeschosse im Ostflügel, wobei die Anlage - abweichend von dem im Jahr 2001 genehmigten Vorhaben - eine Balkonanlage enthielt. Genehmigt wurde die Nutzung von zwei Dachgeschossen (erstes Dachgeschoss und zweites Dachgeschoss). Der erste Rettungsweg sollte über eine notwendige Treppe ins Freie führen. Der zweite Rettungsweg sollte vom zweiten Dachgeschoss in das erste Dachgeschoss über ein Dachfenster als Gaubendach mit den Maßen 1,06 m x 1,20 m, einem Handlauf und einer Fluchtleiter sichergestellt werden. Die Genehmigung enthielt die „Auflagen“, dass vor Nutzungsbeginn der Abschlussbericht des Brandschutzprüfers vorzulegen sei und die in den Dachgeschossen vorgesehenen Notleitern der DIN 14094 zu entsprechen hätten. Die Baugenehmigung wurde bestandskräftig.
Bei einer Besichtigung durch Mitarbeiter des Antragsgegners am 19. September 2019 wurde festgestellt, dass zumindest eine der Dachgeschosswohnungen vermietet und bewohnt war. Weiter wurde festgestellt, dass das Dachfenster für den zweiten Rettungsweg mit ca. 0,60 m x 1,10 m nicht mit den Ausmaßen aus den genehmigten Bauvorlagen übereinstimmte und keine Gauben errichtet waren. Weiter waren laut Prüfbericht die Anforderungen für den Fluchtweg nach der DIN 14094 nicht eingehalten.
Im Anhörungsverfahren zu einer angekündigten Untersagung der Nutzung der Dachgeschosswohnungen räumte die Antragstellerin ein, dass die Erneuerung der Dachfenster versäumt worden sei, dies aber nachgeholt werde. Die Vermietung der Wohnung Nr. 27 sei zum 1. Mai 2020 geplant. Die erforderlichen baulichen Maßnahmen würden nachgeholt.
Mit bauaufsichtlicher Verfügung vom 5. März 2020 ordnete der Antragsgegner unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gegenüber der Antragstellerin unter anderem (in Ziffer 1) mit sofortiger Wirkung die Untersagung der Nutzung der noch leerstehenden Wohnungen des Dachgeschosses, in den Bauvorlagen zum Antragsverfahren bezeichnet als Wohnungen Nr. 27, Nr. 28, Nr. 29, als Aufenthaltsräume, insbesondere zur Wohnvermietung, an. Für den Fall, dass entgegen diesem Verfügungspunkt eine Nutzungsaufnahme als Aufenthaltsräume erfolge, drohte der Antragsgegner ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € für jede vermietete Wohneinheit an. Zur Begründung führte der Antragsgegner u.a. aus, dass für den dritten Bauabschnitt der Wohnanlage - momentan - keine rechtswirksame Baugenehmigung vorliege. Es sei davon auszugehen, dass die Genehmigung vom 24. Januar 2001 aufgrund der Nichterfüllung der inhaltlichen Bestimmungen nunmehr erloschen bzw. die tatsächliche Bauausführung nicht von der Baugenehmigung abgedeckt sei. Zudem seien die als „Bedingungen“ und „Auflagen“ bezeichnetenBestimmungen, bei denen es sich tatsächlich um Inhaltsbestimmungen gehandelt habe, nicht erfüllt. Außerdem sei die ursprüngliche Genehmigung durch die neue Genehmigung vom 12. August 2016 ersetzt worden, so dass sich die Baugenehmigung vom 24. Januar 2001 auf sonstige Weise erledigt habe. Die Genehmigung vom 12. August 2016 besitze hinsichtlich der Nutzung zum Wohnen noch keine materielle Wirksamkeit. Der Bauherr habe sich dahingehend geäußert, dass die Baumaßnahme noch nicht abgeschlossen und noch keine Abnahme durch den Brandschutzprüfer erfolgt sei. Dies sei bisher auch nicht nachgeholt worden. Mit Ablauf der Zwei-Wochen-Frist gemäß § 81 Abs. 2 BauO LSA bestehe ein gesetzliches Nutzungsverbot, das - wenn die Nutzung gleichwohl aufgenommen werde - mit einer Nutzungsuntersagung durchgesetzt werden könne. Die Wohnanlage verstoße auch gegen materielles Recht. Der bauliche Zustand widerspreche den Anforderungen aus § 3 Satz 1 BauO LSA. Für die Bewohner und Nutzer der Dachgeschosswohnungen bestehe eine konkrete und erhebliche Gefahr. Die in der Baugenehmigung enthaltenen Forderungen des bautechnischen Brandschutzes seien bei der Bauausführung im Bereich des Dachgeschosses nicht übereinstimmend mit den genehmigten Bauvorlagen ausgeführt worden. Insbesondere sei im zweiten Dachgeschoss der notwendige zweite Rettungsweg nicht vorhanden. Die brandschutzrechtlichen Mängel stünden der sicheren Benutzbarkeit der fraglichen Wohneinheiten entgegen. Im Übrigen fehle bei der Wohneinheit Nr. 27 die notwendige Umwehrung nach § 27 BauO LSA; es sei ein Abstürzen an der südlichen Giebelseite möglich.
Dieser Bescheid wurde bestandskräftig.
Bei einer Ortsbesichtigung am 15. Mai 2020 stellten Mitarbeiter des Antragsgegners fest, dass die Wohnung 27 der Wohnanlage vermietet und bewohnt war.
Daraufhin setzte der Antragsgegner mit Bescheid vom 13. Juli 2020 ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € gegen die Antragstellerin fest und drohte für den Fall, dass die Antragstellerin der Verfügung abermals nicht nachzukomme, erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 7.500 € an. Nach einem Ortstermin am 20. Juli 2020 erklärte die Antragstellerin mit Schreiben vom 23. Juli 2020, dass eine Nutzung des zweiten Dachgeschosses bis zur gemeinsamen Klärung unterbleibe und die Wohnungen 27 und 28 noch nicht bezüglich des zweiten Dachgeschosses vermietet worden seien. Im Übrigen erläuterte sie den Stand verschiedener - mit Fachleuten diskutierter - Lösungsmöglichkeiten zur Einhaltung von Brandschutzerfordernissen.
Mit Beschluss vom 18. März 2021 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 13. Juli 2020 anzuordnen, abgelehnt. Die Zwangsgeldfestsetzung und die zugleich erfolgte Androhung eines erneuten Zwangsgeldes erwiesen sich nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zwangsgeldfestsetzung seien erfüllt. Der Einwand der Antragstellerin, im Rahmen des Vor-Ort-Termins am 20. Juli 2020 habe man sich dahingehend geeinigt, dass es ausreichend sei, die Nutzung der zweiten Dachgeschossebene zu unterlassen, greife nicht durch. Es sei nicht ersichtlich, dass in irgendeiner Form eine Vereinbarung zwischen den Beteiligten getroffen und daher die Verfügung vom 5. März 2020 ganz oder teilweise zurückgenommen oder widerrufen worden sei. Aus einem Schreiben der Antragstellerin an ihren Prozessbevollmächtigten vom 3. Dezember 2020 folge nichts Gegenteiliges. Das Schreiben sei vier Monate nach dem Vor-Ort-Termin datiert und stelle lediglich darauf ab, dass Einigkeit bestanden habe, die zweite Dachgeschossebene nicht zu nutzen. Dies möge so sein. Dennoch sei mit der Grundverfügung aufgrund der formellen Illegalität die Nutzung der Wohneinheit insgesamt untersagt worden. Der Wortlaut der Ziffer 1 dieser Verfügung sei auch unter Berücksichtigung der Begründung eindeutig. Abgesehen davon bedürften etwaige Zusagen des Antragsgegners, aus dem Bescheid vom 5. März 2020 nicht vollstrecken zu wollen, der Schriftform. Die Nutzungsuntersagung habe sich auch nicht durch die tatsächliche Einstellung der zweiten Dachgeschossebene erledigt. Eine Nutzungsuntersagung beinhalte nicht nur das Gebot, die beanstandete Nutzung einzustellen, sondern auch das Verbot, auf Dauer dieselbe oder eine vergleichbare Nutzung dort wieder aufzunehmen. Eine solche Verfügung sei erst mit endgültiger Nutzungsaufgabe erledigt. Die Verfügung in Ziffer 1 der Anordnung vom 5. März 2020 beziehe sich eindeutig auf die gesamte Wohneinheit u.a. der Nr. 27, also sowohl auf die erste als auch auf die zweite Dachgeschossebene. Dass es dem Antragsgegner darauf angekommen sei, dass keine der im zweiten Dachgeschoss befindlichen Wohneinheiten genutzt werde, folge auch aus Ziffer 4 des angefochtenen Bescheides, nach der das Zwangsgeld „für jede vermietete Wohneinheit“ angedroht werde. Der Antragsgegner sei mithin davon ausgegangen, dass die Pflichten aus Ziffer 1 des Bescheides nur dann (vollständig) erfüllt seien, wenn keine der dort befindlichen Wohneinheiten vermietet werde. Dass die untere Dachgeschossebene vermietet sei und damit genutzt werde, habe die Antragstellerin selbst nicht in Abrede gestellt. Ein von der Antragstellerin geltend gemachter Anspruch auf Aufhebung der Nutzungsuntersagung könne der Vollstreckung nicht entgegengehalten werden. Die Nutzungsuntersagung nebst Anordnung der sofortigen Vollziehung sei wirksam und bestandskräftig. Auch die erneute Androhung eines Zwangsgeldes sei rechtmäßig. Sie verletzte nicht das in § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG geregelte Kumulationsverbot. Nach der - gegenüber § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG vorrangigen - Regelung in § 71 Abs. 1 VwVG LSA i.V.m. § 54 Abs. 3 SOG LSA könnten Zwangsmittel solange wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden sei oder sich auf andere Weise erledigt habe.

Entscheidungsgründe:
A. Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung überwiegt gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung der Verfügung vorerst verschont zu bleiben.
1. Die in dem angefochtenen Bescheid erfolgte Zwangsgeldfestsetzung erweist sich nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 71 Abs. 1 VwVG LSA i.V.m. §§ 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 Nr. 2, 59, 56 Abs. 1 SOG LSA erfüllt sind.
Die Antragsgegnerin hat entgegen dem Verfügungspunkt 1 in dem Bescheid vom 5. März 2020 die Nutzung der Dachgeschosswohnung Nr. 27 als Aufenthaltsräume in Form der Vermietung aufgenommen. Bei der Ortsbesichtigung am 15. Mai 2020 wurde festgestellt, dass die Wohnung Nr. 27 vermietet ist und - jedenfalls in der ersten Dachgeschossebene - zum Aufenthalt von Menschen genutzt wird.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin untersagt die Verfügung vom 5. März 2020 die Nutzung der Wohnung Nr. 27 in beiden Dachgeschossebenen als Aufenthaltsräume, und nicht lediglich eine solche Nutzung der zweiten Dachgeschossebene. Dafür spricht schon der Wortlaut der Verfügung, in der die Nutzung „der noch leerstehenden Wohnungen des Dachgeschosses [...] als Aufenthaltsräume“ - darunter auch der Wohnung Nr. 27 - untersagt wird. Die Verfügung enthält keine Einschränkung. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, spricht gegen die Ansicht der Antragstellerin, in der Verfügung sei lediglich die erste Dachgeschossebene der jeweiligen Wohnungen angesprochen, auch der Umstand, dass sich die Zwangsgeldandrohung in Verfügungspunkt 4 des Bescheides auf die jeweilige „vermietete Wohnungseinheit“ bezieht, also nicht auf die jeweils vermietete Ebene. Damit kommt klar zum Ausdruck, dass die Antragstellerin der verfügten Nutzungsuntersagung nur dann nachkommt, wenn keine der angesprochenen Wohneinheiten vermietet wird.
a) Die Antragstellerin macht dagegen geltend: Gegenstand der Nutzungsuntersagung könne nach entsprechender Auslegung des Bescheides lediglich der „offene“ genehmigte Zustand sein, d.h. die Umsetzung der Baugenehmigung aus dem Jahr 2016. Nicht Gegenstand der Nutzungsuntersagung könne entsprechend die bereits baurechtlich bestandsrechtlich geschützte zuvor genehmigte Bebauung sein. Mit diesen Ausführungen will die Antragstellerin offenbar zum Ausdruck bringen, dass die Nutzung der ersten Dachgeschossebene bereits durch die Baugenehmigung vom 24. Januar 2001 oder vom 12. August 2016 genehmigt worden sei und die Nutzungsuntersagung deshalb nur die zweite Dachgeschossebene erfasse. Der - bestandskräftige - Bescheid über die Nutzungsuntersagung vom 5. März 2020 lässt sich jedoch nicht in diesem Sinne auslegen. In dem Bescheid wird ausgeführt, dass die Baugenehmigung vom 24. Januar 2001 „aufgrund der Vielzahl von Abweichungen von den genehmigten Bauvorlagen [...] erloschen“ und außerdem durch die Genehmigung vom 12. August 2016 ersetzt worden sei und deshalb keine Legalisierungswirkung mehr entfalte. Auch die Baugenehmigung vom 12. August 2016 besitze hinsichtlich der Nutzung zum Wohnen noch keine materielle Wirksamkeit. Es bestehe ein gesetzliches Nutzungsverbot nach § 81 Abs. 2 BauO LSA, gegen das verstoßen werde, weil weder die Baufertigstellung noch die beabsichtigte Nutzungsaufnahme angezeigt worden sei. Der Bescheid vom 5. März 2020 geht also - ohne Einschränkungen - davon aus, dass die Nutzung der im Verfügungspunkt 1 angesprochenen Dachgeschosswohnungen nicht baurechtlich bestandsgeschützt sei.
b) Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, aus der Begründung der angefochtenen Verfügung gehe hervor, dass die Nutzungsuntersagung allein darauf abziele, die Nutzung der sog. zweiten Dachgeschossebene zu unterbinden, weil nur hinsichtlich dieser Ebene brandschutzrechtliche Bedenken im Hinblick auf die Anforderungen an den zweiten Rettungsweg bestünden.
Hierzu führt die Antragstellerin aus, die Verfügung vom 5. März 2020 stelle richtigerweise teilweise auf formelle, im Wesentlichen jedoch auf materielle Aspekte ab. Diese beträfen insbesondere die Problematik, dass zwei Rettungswege vorhanden sein müssten. Die erste Dachgeschossebene habe selbstverständlich einen zweiten Rettungsweg, da dort eine offene Balkonterrasse vorhanden sei. Dies habe die Behörde zum damaligen Zeitpunkt gewusst. Dementsprechend könne sich die Ausführung, dass ein zweiter Rettungsweg fehle, nur auf die eigentliche Dachgeschosswohnung, d.h. den zweiten (oberen) Teil der Wohnung beziehen. In dem Bescheid werde auf Seite 6 unten ausgeführt, dass jede Wohnung zwei Rettungswege besitzen müsse. Diese Bedingungen seien bezüglich der ersten Ebene der Wohnungen außerhalb des Dachgeschosses unproblematisch erfüllt gewesen. Problematisch sei lediglich gewesen, ob die zweite Dachgeschossebene mit den dort vorhandenen Dachfenstern einen hinreichenden Rettungsweg darstelle, der insbesondere über Austritte aus den Dachgeschossfenstern auf die Terrasse geführt werden könne. Dies werde auch auf Seite 7 des Bescheides ausführlich dargestellt, wonach das Problem in der zweiten Ebene und nicht in der ersten Ebene bestehe. Damit beschreibe die Untersagungsverfügung den tatsächlich hier umstrittenen Teil, ob die zweite Dachgeschossebene über einen entsprechenden zweiten Rettungsweg verfüge oder nicht. Dies sei bei der ersten Nutzungsebene unproblematisch. Es sei dahingestellt, ob diese noch zum Dachgeschoss gehöre. Die Ebenen seien bautechnisch und tatsächlich voneinander getrennt. Eine Nutzung des sog. zweiten Dachgeschosses habe nicht stattgefunden. Damit sei der Verfügung in dem eigentlichen Anliegen vollumfänglich Rechnung getragen worden. Der Tenor sei nicht ohne Begründung zu sehen. Beziehe sich die Begründung nur auf einen Teil, der zudem klar abgrenzbar sei, und beanstande diesen Teil aus nachvollziehbaren Gründen brandschutztechnisch, so müsse die Verfügung dahingehend ausgelegt werden, dass ein rechtmäßiges Ergebnis erzielt werden könne. Es sei - anders als das Verwaltungsgericht meine - nicht völlig irrelevant, was die Verfügung beabsichtige und was nicht. Danach ergebe sich bereits zweifelsfrei, dass das Anliegen der Behörde das bauaufsichtliche Einschreiten im Hinblick auf die brandschutzrechtliche Problematik im sog. zweiten Dachgeschoss gewesen sei. Dies werde auch in der Ermessensentscheidung hinreichend begründet. Auf die bloße formelle Illegalität komme es dagegen nicht an, da diese tatsächlich nicht in der Form wie üblich vorliege (keine Baugenehmigung), sondern eben nur auf vermeintliche Bauanzeigeverpflichtungen abgestellt worden sei. Dass diese noch zum Zeitpunkt des Erlasses des Zwangsgeldes vorgelegen hätten, werde nicht dargestellt und dürfte insoweit auch im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen gewesen sein.
Damit kann die Antragstellerin nicht durchdringen.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Sie hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt; denn die Begründung ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2011 - 3 B 87.10 - juris Rn. 3).
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin lässt die Begründung des Bescheides nicht erkennen, dass sich die Nutzungsuntersagung allein auf die zweite Dachgeschossebene bezieht. Eine solche Beschränkung kommt nirgends zum Ausdruck. Der Bescheid zielt auch nicht allein darauf ab, mit der Nutzungsuntersagung die aus Sicht der Behörde bestehenden brandschutzrechtlichen Gefahren zu unterbinden, die im Hinblick das Fehlen eines ordnungsgemäßen zweiten Rettungsweges nur für die zweite Dachgeschossebene bestünden. Dagegen spricht schon, dass die Nutzungsuntersagung im maßgeblichen Verfügungspunkt 1 auch mit der formellen Rechtswidrigkeit begründet wurde. In dem angefochtenen Bescheid wird unter der Überschrift „Zu den Verfügungspunkten 1 und 2 (Nutzungsuntersagung)“ ausgeführt, dass die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung nach § 79 Satz 2 BauO LSA immer schon dann erfüllt seien, wenn eine bauliche Anlage formell illegal - also ohne die erforderliche Genehmigung - genutzt werde. Nur wenn sich die Genehmigungsfähigkeit geradezu aufdränge, könne sich die Behörde wegen des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben auf die fehlende Genehmigung nicht berufen. Weiter führt die Behörde unter der Überschrift „1. Formelle Rechtswidrigkeit“ aus, dass für den fraglichen dritten Bauabschnitt der Wohnanlage - momentan - keine rechtswirksame Baugenehmigung vorliege. Dabei unterscheidet der Bescheid nicht hinsichtlich der jeweiligen Dachgeschossebenen, sondern geht davon aus, dass die Nutzung zum Wohnen insgesamt formell illegal sei. Wie bereits ausgeführt, wird in dem Bescheid dargestellt, dass die Baugenehmigung vom 24. Januar 2001 erloschen sei, und die Genehmigung vom 12. August 2016 hinsichtlich der Nutzung zum Wohnen noch keine materielle Wirksamkeit entfalte. Auch hier kommt nicht zum Ausdruck, dass dies nur für die zweite Dachgeschossebene gelten soll. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die formelle Rechtswidrigkeit nicht mit dem vollständigen Fehlen einer Baugenehmigung begründet wurde, sondern damit, dass trotz der Baugenehmigung vom 12. August 2016 ein Nutzungsverbot nach § 81 Abs. 2 BauO LSA bestehe. Der Bescheid stellt insoweit auf die Mitteilung des Bauherrn ab, dass die Baumaßnahme noch nicht abgeschlossen und noch keine Abnahme durch den Brandschutzprüfer erfolgt sei. Auch aus diesen Ausführungen ergibt sich nicht, dass die Nutzungsuntersagung nur für das zweite Dachgeschoss gelten soll.
c) Die Nutzungsuntersagung ist auch nicht gegenstandslos geworden, weil sie mit der Vorlage einer Anzeige nach § 81 Abs. 2 BauO LSA ihre Wirksamkeit verloren hätte.
Die Antragstellerin führt hierzu aus, dass in dem Bescheid nur auf vermeintliche Bauanzeigeverpflichten abgestellt worden sei, aber nicht dargestellt sei, dass „diese noch zum Zeitpunkt des Erlasses des Zwangsgeldes vorlagen“. Damit ist offenbar gemeint, dass der Bescheid über die Zwangsgeldfestsetzung keine Feststellungen darüber getroffen habe, ob inzwischen eine Anzeige nach § 81 Abs. 2 BauO LSA vorliege. Weiter meint die Antragstellerin, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts handele es sich bei einer Nutzungsuntersagung aus formellen Gründen nicht um einen Dauerverwaltungsakt, der explizit aufgehoben werden müsse. Vielmehr entfalle hier bei entsprechendem Vorliegen und Nachweisen ausdrücklich das Verfügungsinteresse und auch der Verfügungsgrund. Es möge zwar ein Dauerverwaltungsakt vorhanden sein, dieser habe aber ein natürlich (bedingtes) Ablaufszenario inkludiert.
Auch diese Einwände greifen nicht durch.
Es ist schon nicht ersichtlich, dass der Bauherr oder die Antragstellerin (inzwischen) eine Anzeige i.S. des § 81 Abs. 2 BauO LSA vorgelegt hat. Entsprechendes ergibt sich weder aus den Verwaltungsvorgängen noch aus dem Vorbringen der Antragstellerin.
Im Übrigen geht das Verwaltungsgericht zutreffend davon aus, dass eine Nutzungsuntersagungsverfügung grundsätzlich ein Dauerverwaltungsakt ist, weil sie nicht nur das Gebot beinhaltet, die beanstandete Nutzung (einmalig) einzustellen, sondern auch das Verbot, auf Dauer dieselbe oder eine vergleichbare Nutzung dort wieder aufzunehmen (OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 - 11 A 2734/93 - juris Rn. 13; BayVGH, Urteil vom 23. Februar 2001 - 2 ZB 01.165 - juris Rn. 1). Sie tritt daher grundsätzlich erst dann außer Kraft, wenn die bisher nicht genehmigte Nutzung nachträglich genehmigt wird (BayVGH, a.a.O.). Eine auflösende Bedingung (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) in dem Sinne, dass die Nutzungsuntersagung mit der Anzeige der Nutzungsaufnahme nach § 81 Abs. 2 Satz 1 BauO LSA wirkungslos werden sollte, kommt weder in der Entscheidungsformel des Bescheides noch in den Ausführungen zu § 81 Abs. 2 BauO LSA zum Ausdruck. Auch die weitere Begründung des Bescheides spricht gegen eine solche Auslegung. Denn zur materiellen Rechtswidrigkeit wird ausgeführt, dass das Dachfenster mit den Ausmaßen von ca. 0,60 m x 1,10 m nicht den genehmigten Bauvorlagen entspreche. Der Einbau von Fenstern sei zwar nach § 60 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. c BauO LSA verfahrensfrei, jedoch genügten die vorhandenen Fenster den gesetzlichen Vorgaben nach § 36 Abs. 5 BauO LSA von 0,90 m x 1,20 m nicht. Auch verfahrensfreie Vorhaben hätten sich an die gesetzlichen Vorschriften zu halten (Seite 6). Die Abweichung der tatsächlichen Bauausführung von den genehmigten Bauvorlagen und der damit verbundene Verstoß gegen materiell-rechtliche Anforderungen wäre durch eine Anzeige nach § 81 Abs. 2 BauO LSA nicht behoben. Somit wäre auch einer der den Bescheid tragenden Gründe für die Nutzungsuntersagung mit einer solchen Anzeige nicht weggefallen.
d) Die Antragstellerin macht weiter geltend, dass das Vollstreckungsinteresse weggefallen sei. Maßgeblich für das Einschreiten sei im Rahmen der Ermessensausübung die Abwehr der Gefahr für Leib und Leben, insbesondere der potenziellen Brand- und Lebensgefahr gewesen. Dieses nachvollziehbare Interesse habe nur den Teil der Nutzungseinheit betroffen, der über keinen zweiten Rettungsweg verfügt habe. Die Vollstreckung erfolge nicht um der Vollstreckung selbst willen, sondern zur Durchsetzung des Rechts. Diesem Recht sei Genüge getan, weil die Sicherheit der möglichen Bewohner der Wohnungen gewahrt sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei nicht erst ein Anspruch auf Aufhebung der Nutzungsuntersagung geltend zu machen, mit dessen Rechtskraft die ursprüngliche Nutzungsuntersagung mit dem vollstreckungsfähigen Inhalt aufgehoben werde. Bei der Zwangsgeldfestsetzung sei sehr wohl darauf abzustellen, ob sich im Zeitpunkt des Erlasses die Situation gegenüber der Grundverfügung geändert habe. Die Behörde könne nicht formal die Durchsetzung eines ursprünglich rechtswidrigen Zustands weiter einfordern, wenn die Grundlagen - kein zweiter Rettungsweg - vollständig weggefallen seien. Die Vollstreckung stelle sich damit als unzulässige Rechtsausübung dar.
Auch mit diesen Erwägungen dringt die Antragstellerin nicht durch.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung als Vollstreckungsmaßnahme die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte. Es ist deshalb, solange der Verwaltungsakt wirksam ist, grundsätzlich unerheblich, ob die Gründe, die für den Erlass der Grundverfügung maßgeblich waren, tatsächlich vorgelegen haben.
Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist allenfalls dann in Erwägung zu ziehen, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nach dem Eintritt der Bestandskraft der Grundverfügung in der Weise verändert hat, dass die Verfügung sich nunmehr als rechtswidrig erweist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 2. Februar 2015 - 4 LA 245/13 - juris Rn. 10; VGH BW, Beschluss vom 28. September 2020 - 2 S 2597/20 - juris Rn. 4).
Eine nachträgliche Veränderung in diesem Sinne ist aber nicht eingetreten. Die Nutzungsuntersagung vom 5. März 2020 hat darauf abgezielt, eine nach Auffassung des Antragsgegners unzulässige Nutzung der Dachgeschosswohnungen der fraglichen Wohnanlage zu unterbinden. Anlass war, wie sich aus dem Bescheid ergibt, die teils bereits erfolgte, teils geplante Vermietung von Wohnungen in der Wohnanlage. Dies betrifft auch die - laut dem Bescheid vom 5. März 2020 - zum 1. Mai 2020 beabsichtigte Vermietung der Wohnung Nr. 27. Die nach der Grundverfügung unzulässige Vermietung dieser Wohnung hat die Antragstellerin nicht aufgegeben, sondern verwirklicht. Die Antragstellerin macht auch nicht substantiiert geltend, dass die brandschutzrechtlichen Anforderungen im Hinblick auf die Herstellung eines ordnungsgemäßen zweiten Rettungswegs inzwischen erfüllt sind. Wie oben ausgeführt, ist auch nicht ersichtlich, ob inzwischen die in dem Bescheid angeführten formellen Mängel im Hinblick auf die fehlende Anzeige nach § 81 Abs. 2 BauO LSA behoben sind.
Demnach macht die Antragstellerin mit ihrem Einwand, dass Gefahren für den Brandschutz durch die Nutzung allein der unteren Dachgeschossebene nicht bestünden, in der Sache nicht geltend, dass sich der Bescheid aufgrund nachträglich eingetretener Umstände als rechtswidrig erweist. Der Einwand läuft vielmehr darauf hinaus, dass es zur Abwehr der in der Grundverfügung angeführten Gefahren nicht erforderlich gewesen wäre, die Nutzung der Dachgeschosswohnungen vollständig zu untersagen, also eine Beschränkung auf die erste Dachgeschossebene ausgereicht hätte. Damit greift die Antragstellerin die Verhältnismäßigkeit und damit die Rechtmäßigkeit der - bestandskräftigen - Grundverfügung an. Auf deren Rechtmäßigkeit kommt es bei der rechtlichen Überprüfung der Vollstreckungsmaßnahme - wie ausgeführt - nicht an. Deshalb kann auch dahinstehen, ob (wie der Antragsgegner meint) von der Nutzung der ersten Dachgeschossebene eine Gefahr für Leib und Leben ausgeht, weil zwischen den Ebenen keine bautechnische Trennung vorliege, da eine offene Treppe die Etagen miteinander verbinde.
e) Die Vollstreckung ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage auch nicht im Hinblick auf Absprachen und Erklärungen bei dem Besprechungstermin vor Ort am 20. Juli 2020 unzulässig.
Die Antragstellerin führt hierzu aus, dass Maßnahmen im Bereich von Vollstreckungen nicht formbedürftig seien und es der Antragsgegner bei dem Termin am 20. Juli 2020 akzeptiert habe, dass sich die Beschränkung der Nutzung (Nutzungsuntersagung) ausschließlich auf die bauordnungsrechtlich (bzw. brandschutzrechtlich) problematische zweite Wohnebene beziehen werde und beziehen solle. Hierfür bezieht sie sich auf ein an den Antragsgegner gerichtetes Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 23. Juli 2020, in dem dieser die Ergebnisse des Termins vom 20. Juli 2020 zusammengefasst hat, sowie auf ein Schreiben der Antragstellerin an ihren Prozessbevollmächtigten vom 3. Dezember 2020. In dem Schreiben vom 23. Juli 2020 heißt es: „Eine Nutzung des zweiten Dachgeschosses unterbleibt derzeit vollständig bis zur gemeinsamen Klärung“. In dem Schreiben vom 3. Dezember 2020 wird ausgeführt, dass im Termin zwischen den anwesenden Teilnehmern Einigkeit bestanden habe, die zweite Dachgeschossebene nicht zu nutzen.
Es lässt sich nicht feststellen, dass der Antragsgegner bei dem Termin am 20. Juli 2020 Erklärungen abgegeben hat, aufgrund derer der Bescheid über die Nutzungsuntersagung vom 5. März 2020 hinsichtlich der Nutzung der ersten Dachgeschossebene seine Wirksamkeit verloren hätte und deshalb die Grundlage für die Vollstreckung aus dem Bescheid entfallen wäre.
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Es ist nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner den Bescheid vom 5. März 2020 bei der Besprechung am 20. Juli 2020 in dem Sinne geändert hat, dass die Nutzung der ersten Dachgeschossebene nicht (mehr) untersagt ist. Der Antragsgegner bestreitet, dass seine bei dem Termin anwesenden Mitarbeiter mündliche (oder schriftliche) Zusagen, Absprachen, Duldungen oder Festlegungen getätigt hätten. Eine teilweise Aufhebung des Bescheides vom 5. März 2020 lässt sich auch der Darstellung der Antragstellerin über den Ablauf des Ortstermins am 20. Juli 2020 nicht entnehmen. Demnach waren sich die bei dem Termin Anwesenden darüber einig, dass die zweite Dachgeschossebene im damaligen Zeitpunkt nicht genutzt wurde und die Antragstellerin auch nicht die Absicht hatte, diese Ebene bis zur gemeinsamen Klärung der Problematik zu nutzen. Diesen Angaben lässt sich nur entnehmen, dass hinsichtlich der Unzulässigkeit der Nutzung der zweiten Dachgeschossebene Einigkeit bestand. Soweit die Antragstellerin nunmehr in der Beschwerdebegründungsschrift vorträgt, der Antragsgegner habe in dem Termin am 20. Juli 2020 „akzeptiert, dass sich die Beschränkung der Nutzung (Nutzungsuntersagung) ausschließlich auf die bauordnungsrechtlich (bzw. brandschutztechnisch) problematische zweite Wohnebene bezieht und beziehen soll“, lässt sich dies aus der Wiedergabe der Ergebnisse des Termins im Schreiben vom 23. Juli 2020 und der Erklärung der Antragstellerin in dem Schreiben vom 3. Dezember 2020 nicht entnehmen. Die Antragstellerin führt nichts Konkretes dazu aus, dass sich Vertreter des Antragsgegners dahingehend geäußert hätten, dass sie mit der Nutzung der ersten Dachgeschossebene einverstanden seien. Erst recht ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin nicht, dass Vertreter des Antragsgegners den Bescheid vom 5. März 2020 entsprechend geändert haben oder auch nur eine Klarstellung des Bescheides in diesem Sinne erfolgt ist.
Auch eine Aufhebung des - im Zeitpunkt des Termins am 20. Juli 2020 bereits erlassenen und zugestellten - Bescheides vom 13. Juli 2020 über die Zwangsgeldfestsetzung ergibt sich aus der Darstellung der Antragstellerin nicht. Selbst wenn sich die Beteiligten bei dem Termin darüber einig waren, dass die Antragstellerin die zweite Dachgeschossebene nicht nutze, lässt sich daraus nicht ableiten, dass der Antragsgegner die Zwangsgeldfestsetzung aufgehoben hat. Wie ausgeführt, war die Nutzung der Wohnung Nr. 27 insgesamt untersagt. Aus dem Vorbringen der Antragstellerin ist nicht ersichtlich, dass sich der Antragsgegner mit einer nur teilweisen Nutzung dieser Wohnung (in der ersten Dachgeschossebene) einverstanden erklärt hat.
Die Annahme, etwaige Erklärungen zur Nutzung der zweiten Dachgeschossebene könnten als (teilweise) Aufhebung der Nutzungsuntersagung vom 5. März 2020 bzw. der Zwangsgeldfestsetzung vom 13. Juli 2020 zu verstehen sein, leuchtet auch deshalb nicht ein, weil die Antragstellerin bei dem Ortstermin anwaltlich vertreten war und der Bescheid über die Zwangsgeldfestsetzung drei Tage vor dem Ortstermin zugestellt worden ist. Vor diesem Hintergrund wäre es naheliegend gewesen, dass der Prozessbevollmächtigte auf eine klarere und konkretere Erklärung über die Aufhebung oder Änderungen der Verwaltungsakte hingewirkt hätte, wenn deren Fortbestand Gesprächsgegenstand gewesen wäre. Offenbar ist die Antragstellerin im Anschluss an den Ortstermin vom 20. Juli 2020 selbst nicht davon ausgegangen, dass der Antragsgegner bei dem Termin eine Erklärung abgegeben hat, aufgrund derer die Zwangsgeldfestsetzung gegenstandslos geworden ist. Bereits am 21. Juli 2020 - einen Tag nach dem Ortstermin - hat die Antragstellerin mit Schreiben ihres beim Ortstermin anwesenden Prozessbevollmächtigten Widerspruch gegen den Bescheid über die Zwangsgeldfestsetzung erhoben. Die Antragstellerin hat ihren Widerspruch nicht damit begründet, dass es beim Ortstermin am 20. Juli 2020 Erklärungen oder Absprachen über die (teilweise) Aufhebung des Bescheides über die Nutzungsuntersagung oder die Zwangsgeldfestsetzung oder einen anderweitigen Verzicht auf die Vollstreckung gegeben hätte. Sie hat sich im Hinblick auf den Ortstermin vom 20. Juli 2020 nur darauf berufen, dass - „wie ausgeführt“ - die Nutzungsuntersagung nur die zweite Dachgeschossebene betreffe und diese Ebene nicht für Wohnzwecke genutzt werde. Damit hat sie sich auf ihre offenbar bereits bei dem Termin am 20. Juli 2020 geäußerte Auffassung, aber nicht auf Erklärungen des Antragsgegners oder Vereinbarungen mit dem Antragsgegner berufen.
Aus dem Vorbringen der Antragstellerin ergeben sich auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass Mitarbeiter des Antragsgegners erklärt haben, künftig auf die Vollstreckung verzichten zu wollen, etwa durch die Ankündigung, den Bescheid über die Zwangsgeldfestsetzung aufzuheben oder es zu unterlassen, das bereits festgesetzte Zwangsgeld beizutreiben. Daher kommt es nicht darauf an, ob es sich bei der Erklärung eines Vollstreckungsverzichts um eine Zusicherung handelt, die gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 38 VwVfG der Schriftform bedarf (in diesem Sinne: OVG NRW, Beschluss vom 13. Juli 2020 - 7 B 591/20 - juris Rn. 5). Soweit die Antragstellerin im Übrigen darauf hinweist, dass Maßnahmen im Bereich der Vollstreckung wie die Gewährung eines Aufschubs, einer Frist, einer Fristverlängerung oder das Absehen von der Vollstreckung nicht an eine bestimmte Form gebunden sind, betrifft dies die jeweiligen Maßnahmen selbst, aber nicht die verbindliche Zusicherung, Maßnahmen im Bereich der Vollstreckung „später“ (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) zu treffen oder zu unterlassen.
f) Auch mit ihren Erwägungen zur Teilerledigung oder Teileinhaltung der Anordnungen dringt die Antragstellerin nicht durch. In dem Bescheid vom 5. März 2020 wurde die Nutzung der Dachgeschosswohnungen, darunter auch der Wohnung Nr. 27, als Aufenthaltsräume zur Vermietung insgesamt untersagt. Das Zwangsgeld wurde „für jede vermietete Wohneinheit“ angedroht. Daher bestand für den Antragsgegner kein Anlass, auf die Zwangsgeldfestsetzung zu verzichten oder die Höhe des Zwangsgeldes zu reduzieren, weil nicht sämtliche Räume der Wohneinheit vermietet wurden. Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass die Entscheidung zur Vollstreckung und zur Festsetzung des Zwangsgeldes ausschließlich im Hinblick auf die Gefahr für Leib und Leben (Brandschutz) erfolgt sei, ist erneut darauf hinzuweisen, dass Bedingung für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung als Vollstreckungsmaßnahme die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte ist und es deshalb keiner Überprüfung bedarf, ob die Gründe, die für den Erlass der Grundverfügung maßgeblich waren, tatsächlich vorgelegen haben. Hinsichtlich des Vorbringens der Antragstellerin zur angeblich fehlenden formellen Illegalität „im engeren Sinne“ wird auf die vorstehenden Ausführungen in Abschnitt b verwiesen.
2. Gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des weiteren Verfügungspunkts - erneute Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 7.500 € - hat die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren keine Einwände vorgetragen.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Senat folgt der erstinstanzlichen Entscheidung.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 27 BauO LSA
§ 38 VwVfG
§ 81 Abs. 2 BauO LSA
§ 3 Satz 1 BauO LSA
§ 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG
§ 71 Abs. 1 VwVG
§ 54 Abs. 3 SOG LSA
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 Nr. 2, 59, 56 Abs. 1 SOG LSA
§ 79 Satz 2 BauO LSA
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 81 Abs. 2 Satz 1 BauO LSA
§ 36 Abs. 5 BauO LSA
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 B 87.10
11 A 2734/93
2 ZB 01.16
4 LA 245/13
2 S 2597/20
7 B 591/20