Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-04-24, Aktenzeichen 15 A 3021/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0424.15A3021.97.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Kläger zu 4. und 6. betrifft. Insoweit ist das erstinstanzliche Urteil mit Ausnahme der Kostenentscheidung unwirksam. Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen. Die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens, die bis zum 23. April 2001 entstanden sind, tragen die Kläger zu 1. bis 6.. Die danach entstandenen Kosten tragen die Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5.. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Durch Urteil vom 25. Mai 1994 wies das VG Minden die Klage 4 K 2083/93 des damaligen Stadtdirektors A. gegen die Stadt B. ab, mit der jener die Aufhebung eines Rückforderungsbescheides über Trennungsentschädigung in Höhe von 18.203,20 DM beantragt hatte, die ihm für die Zeit zwischen seinem Dienstantritt als Stadtdirektor am 1. Februar 1990 und Januar 1992 gewährt worden war. Im Berufungsverfahren 12 A 3455/94 vor dem erkennenden Gericht fragte der Berichterstatter mit Verfügung vom 17. August 1995 an, ob das Verfahren im Hinblick auf die unterschiedlichen Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zum Sachverhalt dadurch einvernehmlich erledigt werden könne, dass sie sich auf die Hälfte des zurückgeforderten Betrages einigten. Der Bürgermeister setzte die Behandlung dieser Anfrage auf den nichtöffentlichen Teil der Tagesordnung für die Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 13. September 1995 (Tagesordnungspunkt 23 "Personalangelegenheiten") und holte zur Vorbereitung dieser Sitzung eine schriftliche Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes zu der Frage ein, ob die gerichtliche Anfrage öffentlich oder nichtöffentlich zu beraten sei. In der Stellungnahme vom 13. September 1995 heißt es, der Tagesordnungspunkt sei als Personalangelegenheit nichtöffentlich zu beraten, sofern auf die Einzelheiten der Gewährung von Trennungsentschädigung eingegangen werden solle. Der Gesichtspunkt, dass der Rechtsstreit von dem erkennenden Gericht "in öffentlicher Sitzung geführt" werde, ändere daran nichts, weil der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit von Gerichtssitzungen einerseits und von Rats- und Ausschusssitzungen andererseits nicht deckungsgleich seien. Vor Beginn der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom 13. September 1995 beantragte die Klägerin zu 2. schriftlich, den genannten Tagesordnungspunkt auf die nächste Sitzung zu vertagen und dann öffentlich zu beraten. Nachdem der Bürgermeister die Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes verlesen hatte, beschloss der Ausschuss einstimmig, die Beratung dieses Tagesordnungspunktes im nichtöffentlichen Teil vorzusehen und für die Abstimmung die Öffentlichkeit herzustellen. Mit den 9 Stimmen der SPD- Mehrheitsfraktion und gegen die 8 Stimmen der drei klagenden Fraktionen empfahl der Haupt- und Finanzausschuss dem beklagten Rat in Abwesenheit des damaligen Stadtdirektors den Abschluss eines außergerichtlichen Vergleichs, wonach Stadtdirektor A. die im Bewilligungszeitraum vom 1. Februar 1991 bis zum 31. Januar 1992 erhaltene Trennungsentschädigung zurückzahlen und die Stadt auf den Zinsanspruch verzichten solle. In die Tagesordnung der Ratssitzung vom 25. September 1995 nahm der Bürgermeister für den nichtöffentlichen Teil den Tagesordnungspunkt 31 "Rechtsstreitverfahren in einer Personalangelegenheit" und für den öffentlichen Teil den Tagesordnungspunkt 32 "Abschluss eines Vergleiches in einer Personalangelegenheit" auf. Zu Beginn dieser Sitzung beantragte die Klägerin zu 1., den Tagesordnungspunkt 31 in den öffentlichen Teil der Sitzung zu verlagern, weil es ein höher anzusiedelndes Recht der Öffentlichkeit auf Information gebe und die Öffentlichkeit über die Hintergründe informiert worden sei. Diesen Antrag lehnte der Rat mit 15 Stimmen der drei klagenden Fraktionen bei 23 Gegenstimmen der SPD-Fraktion und 3 Enthaltungen der Klägerin zu 3. ab. Nach nichtöffentlicher Beratung unter dem Tagesordnungspunkt 32 (31 alt) beschloss der Rat unter dem Tagesordnungspunkt 33 (32 alt) in öffentlicher Sitzung mit 23 Stimmen der SPD-Fraktion gegen 19 Stimmen der drei klagenden Fraktionen, dem Beschlussvorschlag des Haupt- und Finanzausschusses zu folgen. Beide Tagesordnungspunkte wurden in Abwesenheit des damaligen Stadtdirektors behandelt. Mit Schreiben vom 27. September 1995 beantragten die Klägerinnen zu 1. - 3. beim Bürgermeister, den Ratsbeschluss aufzuheben, weil er rechtswidrig sei. Beide Tagesordnungspunkte seien im Zusammenhang im öffentlichen Teil der Ratssitzung zu behandeln gewesen. Am 6. November 1995 bestätigte der beklagte Rat wiederum nach nichtöffentlicher Beratung in öffentlicher Sitzung die in der Ratssitzung vom 25. September 1995 getroffene Entscheidung. Unter dem 8. November 1995 unterzeichneten die Prozessbeteiligten einen entsprechenden außergerichtlichen Vergleich. Nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Anwälte stellte der Berichterstatter das Verfahren 12 A 3455/94 durch Beschluss vom 24. November 1995 ein. Mit der am 28. November 1996 erhobenen Klage haben die drei klagenden Oppositionsfraktionen (Klägerinnen zu 1. bis 3.) sowie deren damalige Vorsitzende (Kläger zu 4. bis 6.) geltend gemacht, die Sitzungen und Beschlüsse des beklagten Rates zum Abschluss des Vergleichs verletzten den Öffentlichkeitsgrundsatz. Dadurch seien sie, die Kläger, in eigenen organschaftlichen Mitgliedschaftsrechten verletzt. Die Wahrung des Öffentlichkeitsgrundsatzes obliege nicht nur dem Rat insgesamt, sondern auch einzelnen Ratsmitgliedern und Fraktionen. Ein Grund für den Ausschluss der Öffentlichkeit habe nicht vorgelegen. Die generelle Möglichkeit, die Öffentlichkeit in Personalangelegenheiten auszuschließen, greife im vorliegenden Fall nicht ein, weil der ehemalige Stadtdirektor selbst auf den dadurch bezweckten Schutz verzichtet habe, indem er zum Streitfall eine Pressekonferenz gegeben habe. Die Kläger haben sinngemäß beantragt, festzustellen, dass die Beschlüsse des beklagten Rates vom 25. September 1995 und vom 6. November 1995 über die Annahme des Vergleichsvorschlags im Verfahren 12 A 3455/94 OVG NRW ihre organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hält sie für unzulässig, weil der Öffentlichkeitsgrundsatz einzelnen Ratsmitgliedern und Fraktionen keine subjektiven Rechte vermittele. Dieser Grundsatz sei auch nicht verletzt. Die Öffentlichkeit sei zulässigerweise ausgeschlossen worden, weil es sich um eine Personalangelegenheit des ehemaligen Stadtdirektors gehandelt habe. Auf sein Recht auf vertrauliche Behandlung der Angelegenheit habe dieser nicht durch Mitteilung an die Presse verzichtet. Außerdem seien in der Beratung über die Annahme des Vergleichsvorschlags prozesstaktische Überlegungen anzustellen gewesen, deren vorzeitiges Bekanntwerden gegenüber der Gegenseite habe verhindert werden müssen. Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Gegen das ihnen am 28. Mai 1997 zugestellte Urteil haben die Kläger am 27. Juni 1997 die Zulassung Berufung beantragt. Diesem Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 28. Juli 1997 entsprochen. Zur Berufungsbegründung wiederholen die Kläger im wesentlichen ihre Ausführungen aus dem erstinstanzlichen Verfahren. Die Kläger beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 30. April 1997 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er bezieht sich zur Begründung ebenfalls auf sein erstinstanzliches Vorbringen. In der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2001 haben die Hauptbeteiligten übereinstimmend auf eine weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Hinsichtlich der Kläger zu 4. und 6. haben die Hauptbeteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, weil diese beiden Kläger während des Berufungsverfahrens aus dem beklagten Rat ausgeschieden sind. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 12 A 3455/94 (4 K 2083/93 VG Minden) sowie die Verwaltungsvorgänge des beklagten Rates (3 Hefte) Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Der Senat kann nach den §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2001 ihr Einverständnis mit dieser Verfahrensweise erklärt haben. Das Verfahren ist nach den übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Hauptbeteiligten entsprechend §§ 92 Abs. 3 Satz 1, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit es die Kläger zu 4. und 6. betrifft; insoweit ist das angefochtene Urteil nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO mit Ausnahme der Kostenentscheidung für unwirksam zu erklären. Im Übrigen ist die Berufung unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage hinsichtlich der Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5. zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Klage der verbliebenen Klägerinnen ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im übrigen zulässig. Denn dieses Begehren ist auf die Feststellung des Bestehens eines innerorganschaftlichen Rechtsverhältnisses gerichtet. Gegenstand des Klagebegehrens ist die Frage, ob die Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5. berechtigt waren, vom beklagten Rat die Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit nicht nur, wie vom Bürgermeister schon ohnehin vorgesehen, für die Beschlussfassung, sondern auch für die Beratung des Tagesordnungspunktes der Annahme des Vergleichsvorschlags im Verfahren 12 A 3455/94 OVG NRW zu verlangen. Dieser von den Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5. behauptete Anspruch ist ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um eine durch das Innenrecht eingeräumte Zuständigkeit handelt, die dem klagenden Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen ist. Ob das der Fall ist, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen innerorganisatorischen Norm zu ermitteln. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989, 378; BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (415). Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis sowohl der drei klagenden Ratsfraktionen (Klägerinnen zu 1. bis 3.) als auch der Klägerin zu 5. zu bejahen. Die Klägerin zu 5. tritt im vorliegenden Rechtsstreit in ihrer Eigenschaft als Ratsmitglied, nicht hingegen in ihrer Eigenschaft als (ehemalige) Vorsitzende der von ihr früher geführten Ratsfraktion (Klägerin zu 2.) auf. Das ergibt sich sowohl aus dem Rubrum der Klageschrift, in dem die Klägerin zu 5. ausdrücklich als Ratsmitglied bezeichnet ist, als auch aus deren Begründung, in der die auf Ratsmitglieder bezogene Senatsrechtsprechung aus dem Jahr 1978 im Mittelpunkt der Ausführungen zur Klagebefugnis steht. Bestätigt wird diese Auslegung schließlich durch die Erledigungserklärungen hinsichtlich der Kläger zu 4. und 6., die der Prozessbevollmächtigte der Kläger im Hinblick auf das Ausscheiden dieser Kläger aus dem beklagten Rat abgegeben hat, nachdem er in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2001 auf die hier erörterte Problematik hingewiesen worden war. Hierzu hätte nicht ohne weiteres Veranlassung bestanden, wenn die Kläger zu 4. bis 6. die Klage in ihrer Eigenschaft als Fraktionsvorsitzende erhoben hätten. Vielmehr wäre dann zu prüfen gewesen, ob die Funktionsnachfolger der Kläger zu 4. und 6. im Fraktionsvorsitz zur Weiterführung der Klage berechtigt gewesen wären. Der Klägerin 5. steht als Ratsmitglied ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und durch den Rat zu. Insofern hält der Senat entgegen vielfach geübter Kritik für das nordrhein- westfälische Gemeinderecht an seiner früheren Rechtsprechung fest. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, 8 (12); Urteil vom 21. Juli 1989 - 15 A 713/87 -, NWVBl. 1989, 436 = DVBl. 1990, 160; zustimmend Fehrmann, DÖV 1983, 311 (316); ablehnend BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein- Westfalen, 2. Aufl. 1997, § 7 C (S. 154 f.); Schnapp, VwArch 78 (1987), 407 (428 ff.); Sendler, DVBl. 1982, 923 (931); kritisch Hoppe, NJW 1980, 1017 (1020 f.); Schröder, NVwZ 1985, 246 (247). Einschlägige innerorganisatorische Norm, auf deren Auslegung es für die hier zu erörternde Frage nach subjektiven Organrechten auf Einhaltung der Sitzungsöffentlichkeit ankommt, ist § 48 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Neufassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NRW. S. 666), der die Öffentlichkeit von Ratssitzungen regelt. Der Anwendbarkeit dieser Vorschrift steht nicht entgegen, dass die Amtszeit des zum 1. Februar 1990 gewählten Stadtdirektors A. im November 1995 noch nicht abgelaufen war und die Stadt B demnach zu diesem Zeitpunkt noch über eine Doppelspitze verfügte. Das führt nicht zur Anwendbarkeit der - im übrigen inhaltsgleichen - Vorgängervorschrift in § 33 Abs. 2 der Gemeindeordnung (GO NRW 1984) für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV. NRW. S. 475). Denn § 48 Abs. 2 GO NRW zählt nicht zu den Bestimmungen, die die Rechtsstellung hauptamtlicher Bürgermeister betreffen und deshalb nach Art. VII Abs. 4 des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV. NRW. S. 270) erst zur Anwendung kamen, wenn entweder die Bürger in unmittelbarer Wahl oder der Rat einen hauptamtlichen Bürgermeister gewählt hatten. Aus einer an Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und dem Zweck der genannten Vorschrift orientierten Auslegung ergibt sich, dass der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit zumindest auch den Ratsmitgliedern als wehrfähiges subjektives Organrecht zugewiesen ist. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind die Sitzungen des Rates öffentlich. Durch die Geschäftsordnung kann die Öffentlichkeit für Angelegenheiten einer bestimmten Art ausgeschlossen werden (§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Auf Antrag des Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds kann für einzelne Angelegenheiten die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden (§ 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW). Anträge auf Ausschluss der Öffentlichkeit dürfen nur in nichtöffentlicher Sitzung begründet und beraten werden (§ 48 Abs. 2 Satz 4 GO NRW). Falls dem Antrag stattgegeben wird, ist die Öffentlichkeit in geeigneter Weise zu unterrichten, dass in nichtöffentlicher Sitzung weiter verhandelt wird (§ 48 Abs. 2 Satz 5 GO NRW). Auf die Ausschussmitglieder und das Verfahren in den Ausschüssen finden die für den Rat geltenden Vorschriften entsprechende Anwendung (§ 58 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Maßgeblicher Auslegungsgesichtspunkt für den Senat ist die Systematik der Gemeindeordnung: Belegt schon das Antragsrecht des Ratsmitglieds aus § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW, dass subjektive Organrechte im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit auch Ratsmitgliedern zustehen, so kommt entscheidend hinzu, dass die Behandlung einer Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung das Ratsmitglied verpflichtet, über diese Angelegenheit nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW Verschwiegenheit zu wahren. Denn als Angelegenheiten, deren Geheimhaltung im Sinn des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vom Rat beschlossen wurde, gelten nach nahezu übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur diejenigen Angelegenheiten, die auch ohne ausdrücklichen Ratsbeschluss in nichtöffentlicher Sitzung beraten werden. OVG NRW, Urteil vom 8. September 1954 - III A 1207/53 -, OVGE 9, 92 (97 f.); Urteil vom 20. Mai 1959 - III A 751/58 -, OVGE 15, 64 (70) = DVBl. 1959, 858 (859); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. November 1990 - 15 K 3472/89 -, Eildienst StT NRW 1991, 215 (216); Rehn/Cronauge, GO NRW, Stand: Mai 2000, § 30, Anm. II. 2 c); ähnlich ("starkes Indiz") BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994 -, NVwZ 1989, 182 (183). Durch diese gleichsam automatische Einbeziehung in die Verschwiegenheitspflicht gerät jeder Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit notwendig in Konflikt mit dem sonst gegebenen Recht des Ratsmitglieds auf freie Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO NRW), dessen wesentliches Element die Befugnis ist, zu jeder Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der Ratsgremien zu betreiben. Berät der Rat eine Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung, so liegt darin zugleich eine Einschränkung des Mandatsausübungsrechts, die das Ratsmitglied nur dann hinzunehmen hat, wenn die gesetzlichen oder geschäftsordnungsrechtlichen Voraussetzungen für eine derartige Verfahrensweise gegeben sind. Der Wortlaut und der aus der Entstehungsgeschichte ableitbare Zweck der in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW normierten Sitzungsöffentlichkeit stehen diesem aus der Systematik des Gesetzes gewonnenen Auslegungsergebnis nicht entgegen. Unschädlich ist insbesondere zunächst, dass die programmsatzartige Formulierung der Vorschrift nicht erkennen lässt, wer aus ihr berechtigt und verpflichtet sein soll. Vgl. zur Wortlautauslegung Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (428). Das kann nicht die Schlussfolgerung rechtfertigen, der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit sei ein ausschließlich objektiv-rechtlicher Rechtssatz, dessen Wahrung allein der Kommunalaufsicht obliege. Dem steht die aus der Entstehungsgeschichte zu entnehmende Zielsetzung der Vorschrift entgegen, das Interesse des Bürgers am kommunalpolitischen Geschehen und seine Bereitschaft zum kommunalpolitischen Engagement durch Schaffung von Publizität und Kontrolle der kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zu fördern. Diese Zielsetzung legt es nahe, einen Anspruch zumindest des Bürgers auf Teilnahme an und auf Herstellung oder Beibehaltung der Öffentlichkeit von Rats- und Ausschusssitzungen anzunehmen. So Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (431) m. w. Nachw. Gegen die hier vertretene Auslegung spricht auch nicht die in § 48 Abs. 2 Satz 4 GO NRW statuierte zwingende Verpflichtung des Rates, über Anträge auf Ausschluss der Öffentlichkeit in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten. Diese gesetzliche Bestimmung wird nicht dadurch unterlaufen, dass das überstimmte Gemeinderatsmitglied nach der Ablehnung des Antrags durch die Ratsmehrheit gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass das überstimmte Gemeinderatsmitglied auf diesem Weg eine unberechtigte Preisgabe geheimschutzbedürftiger Tatsachen etwa im Rahmen einer öffentlichen Gerichtsverhandlung erreichen kann. So aber BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373. Denn auch das Verwaltungsprozessrecht sieht ausreichende Maßnahmen vor, durch die das ungerechtfertige Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen wirksam unterbunden werden kann (Vorlageverweigerung nach § 99 VwGO, Ausschluss der Öffentlichkeit nach den §§ 171 b, 172 GVG, Verzicht auf mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO). Soweit § 99 VwGO verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, geht es dabei nicht darum, das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen gegenüber Dritten in größerem Umfang als bisher zu ermöglichen, sondern nur darum, inwiefern dem Verwaltungsgericht selbst geheimhaltungsbedürftige Tatsachen mitgeteilt werden müssen, die es bei seiner Entscheidung zwar zu berücksichtigen hat, über die es aber gleichwohl Verschwiegenheit gegenüber einem der Verfahrensbeteiligten zu wahren hat (In-camera-Verfahren). Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 -, BVerfGE 101, 106 (128). In einem kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsstreit der vorliegenden Art, in dem ein Ratsmitglied gegen den Rat auf Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit klagt, stellt sich dieses Problem nur eingeschränkt, weil alle Verfahrensbeteiligten gleichermaßen zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Auch den klagenden Ratsfraktionen (Klägerinnen zu 1. bis 3.) steht ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und durch den Rat zu. Auch insoweit ergibt die systematische Auslegung der genannten Vorschrift, dass Ratsfraktionen in bezug auf die Sitzungsöffentlichkeit mit eigenen wehrfähigen Organrechten ausgestattet sind. Anerkannt ist nämlich, dass der Verpflichtung des Bürgermeisters aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW, einen durch eine Fraktion vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in die Tagesordnung der Ratssitzung aufzunehmen, ein subjektives Organrecht der Fraktion korrespondiert. Diese hat einen Anspruch auf Aufnahme ihres Vorschlags in die Tagesordnung des Rates, sofern der Vorschlag die formalen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erfüllt. OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 1983 - 15 A 2027/83 -, OVGE 37, 68 (69) = DVBl. 1984, 155; Urteil vom 21. Dezember 1988 - 15 A 951/87 -, OVGE 40, 266 (266); Beschluss vom 13. September 1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7; Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 23. Dieser Anspruch umfasst zwar nicht zugleich auch das Recht darauf, dass der Rat den vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in öffentlicher Sitzung berät. Aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW ergibt sich jedoch das grundsätzliche Recht der Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, soweit sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat mitwirken. Dieses Recht ist durch das bereits zitierte Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 in die GO NRW aufgenommen worden, um die öffentliche Darstellung von Fraktionsmeinungen, die zuvor in Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich beurteilt worden war, vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 -, NWVBl. 1992, 395; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, § 7 A 1 b (S. 100) m. w. Nachw., im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen für zulässig zu erklären. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT- Drucksache 11/4983, Begründung, S. 2, 13. Wo diese verfassungsrechtlichen Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit von Ratsfraktionen im einzelnen verlaufen, insbesondere unter welchen Umständen sie in eine auch von § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW nicht gedeckte Wahlwerbung umschlagen, bedarf aus Anlass der hier zu behandelnden Frage keiner Entscheidung. Maßgeblich ist nur, dass die ratsinterne Öffentlichkeitsarbeit den Fraktionen durch die genannte Vorschrift als eigenes subjektives Organrecht zugewiesen ist. Dass sich dieses Recht im Ergebnis nicht auch auf die Preisgabe anvertrauter geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen erstreckt, so zutreffend OLG Köln, Beschluss vom 29. April 1999 - 15 W 28/99 -, NVwZ 2000, 351, ändert nichts daran, dass die genannte Vorschrift den Ratsfraktionen jedenfalls ein subjektives Organrecht einräumt, vermittels dessen sie die gerichtliche Klärung der Frage verlangen können, ob eine bestimmte Angelegenheit nach Maßgabe des § 48 Abs. 2 GO NRW und der zu dessen Ausführung ergangenen Geschäftsordnungsbestimmungen geheimhaltungsbedürftig ist. Die Klage der Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5. ist jedoch nicht begründet. Die Ratsbeschlüsse vom 25. September 1995 (TOP 31 und 32) und vom 6. November 1995 verletzen die Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5. nicht in ihren subjektiven Organrechten aus § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Der Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit war ungeachtet der Frage, ob es sich um eine geheimhaltungsbedürftige Personalangelegenheit im Sinn des § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, § 6 Nr. 2 Satz 1 lit. a) der Geschäftsordnung (GeschO) für den Rat und die Ausschüsse der Stadt B vom 19. Dezember 1994 gehandelt hat, jedenfalls durch § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW, § 6 Nr. 3 GeschO gerechtfertigt. Nach diesen Vorschriften kann auf Antrag des Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds für einzelne Angelegenheiten die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Von dieser Verfahrensermächtigung hat der beklagte Rat im vorliegenden Fall unausgesprochen, aber gleichwohl ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht. Denn die Voraussetzungen für eine nichtöffentliche Beratung liegen regelmäßig dann vor, wenn das prozesstaktische Vorgehen in einem von der Gemeinde geführten Rechtsstreit zum Gegenstand der Erörterung im Rat gemacht werden soll. Diese Erörterung kann in der Regel nur nichtöffentlich erfolgen, weil sonst der Beratungsinhalt der Gegenseite vorzeitig bekannt werden könnte. Seeger, Handbuch für die Gemeinderatssitzung, 4. Aufl. 1989, S. 63. Dieser Ausschlussgrund lag hier vor. Denn es ging in den streitgegenständlichen Tagesordnungspunkten um die Besprechung der prozesstaktischen Überlegung, ob und mit welchem Inhalt der vom Berichterstatter des Verfahrens 12 A 3455/94 vorgeschlagene Vergleich abgeschlossen werde. Dieser Zweck rechtfertigte den Ausschluss der Öffentlichkeit hier ohne weiteres, zumal Gegner in dem fraglichen Rechtsstreit vor dem erkennenden Gericht der eigene Stadtdirektor war. Die Maßnahme war auch nicht ungeeignet deshalb, weil der ehemalige Stadtdirektor unabhängig von der Sitzungsöffentlichkeit aus § 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a. F. zur Teilnahme an Ratssitzungen verpflichtet war. Diese Teilnahmepflicht bestand hier ausnahmsweise nicht, weil der ehemalige Stadtdirektor aufgrund persönlicher Interessenkollision gehindert war, als Leiter der Verwaltung an diesem Teil der Ratssitzung teilzunehmen; an seine Stelle trat insoweit sein allgemeiner Vertreter. Vgl. dazu Rehn/Cronauge, GO NRW, 10. Aufl., Stand: September 1994, § 48 GO a. F., Anm. I. 2. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 171 b, 172 GVG
§§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2
VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 173 VwGO
§ 99 VwGO
§ 48 GO
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 2 der Gemeindeordnung
§ 33 Abs. 2 der
Gemeindeordnung
§ 48 Abs. 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 4 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 5 GO NRW
§ 58 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2
GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2
Satz 1 GO NRW
§ 6 Nr. 3 GeschO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 Nr. 2 Satz 1 lit. a) der
Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 470
NVwZ-RR 1992, 373
DÖV 1983, 311
NJW 1980, 1017
NVwZ 1985,
246
NVwZ 1989, 182
BVerfGE 101, 106
NVwZ 2000, 351
4 K
2083/93
12 A 3455/94
12 A
3455/94
4 K 2083/93
7 B 208.87
1 S
2242/91
XV A
1031/77
15 A 713/87
1 S 2242/91
III A
1207/53
III A 751/58
15 K 3472/89
4 B
86.02
1
S 2242/91
1 BvR 385/90
15 A
2027/83
15 A 951/87
15 B 2233/95
15 B 2283/92
15 W 28/99