Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-05-30, Aktenzeichen 4 MB 14/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2024:0530.4MB14.24.00

Tenor:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 3. Kammer – vom 28. Mai 2024 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 28. Mai 2024 ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.
A. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die die Versammlung beschränkende Verfügung vom 22. Mai 2024 des Antragsgegners, soweit die Nutzung der Bundesautobahn A 23 für die angemeldete Demonstration (durch Radfahrende) untersagt worden ist, wiederherzustellen. Es hat sich dabei in – im Ergebnis – nicht zu beanstandender Weise auf die mit der erforderlichen Sperrung der Autobahnabschnitte einhergehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit gestützt, zu deren Abwehr gemäß § 13 Abs. 1 des Versammlungsfreiheitsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (VersFG SH) Beschränkungen der Versammlungsfreiheit zulässig seien. Das Verwaltungsgericht hat dabei konkret auf die Gefahr von Verkehrsunfällen sowie eine Verkehrsgefährdung und das zu erwartende Verkehrsaufkommen am Sonntag den 2. Juni 2024 abgestellt.
Die Beschränkungsverfügung für die Versammlung, die kein Verbot der Versammlung beinhaltet, sondern lediglich Beschränkungen in Bezug auf den Versammlungsort trifft, ist – auch unter Berücksichtigung des hier gebotenen Prüfungsmaßstabs aufgrund der Bedeutung des Versammlungsrechts nach Art. 8 Abs. 1 GG (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 18) – nicht zu beanstanden. Als Ergebnis der Kooperationsgespräche wurde eine alternative Route unter Aussparung der A 23 erarbeitet und Verwirklichung des Demonstrationszwecks unter dem Motto „A20-NIE – Marsch und Moor gehen vor – Klimaschutz JETZT!“ im Wesentlichen sichergestellt.
Rechtsgrundlage der Beschränkungsverfügung vom 22. Mai 2024 ist § 13 Abs. 1 VersFG SH. Danach kann die zuständige Behörde die Durchführung einer Versammlung unter freiem Himmel beschränken oder verbieten, nach deren Beginn auch auflösen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Zur öffentlichen Sicherheit zählen neben der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung vor allem auch die subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen.
Zutreffend verweist das Verwaltungsgericht darauf, dass Bundesautobahnen zwar zum öffentlichen Straßenraum gehören, sie jedoch nicht dem kommunikativen Verkehr dienen. Vielmehr sind sie gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 FStrG nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt. Damit sind sie nach dem Gesetz, ihrer Widmung sowie den äußeren und tatsächlichen Umständen grundsätzlich nur für begrenzte Zwecke – den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen – zugänglich und nicht als Stätte des allgemeinen öffentlichen Verkehrs und Ort allgemeiner Kommunikation anzusehen. Gleichwohl schließt die spezifische Widmung der Autobahnen für den überörtlichen Verkehr deren Nutzung für Versammlungszwecke nicht generell aus. Bei öffentlichen Straßen, die allein dem Straßenverkehr gewidmet sind, ist den Verkehrsinteressen gegenüber innerörtlichen Straßen und Plätzen, bei denen die Widmung die Nutzung zur Kommunikation und Informationsverbreitung einschließt, jedoch eine erheblich größere Bedeutung beizumessen, sodass das Interesse des Veranstalters und der Versammlungsteilnehmer an der ungehinderten Nutzung einer solchen Straße in der Regel zurückzutreten hat. Eine Öffnung von Autobahnen für den allgemeinen kommunikativen Verkehr im Form einer Versammlung kommt nur ausnahmsweise in den Fällen in Betracht, in denen die beabsichtigte Nutzung einer Autobahn einen direkten Bezug zum Versammlungsthema hat und eine Abwägung des Rechts auf effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit mit kollidierenden Rechtsgütern – unter Berücksichtigung von Umleitungsmöglichkeiten und anderen Maßnahmen, um die Gefahren und Beeinträchtigungen zu reduzieren – zugunsten der Ausübung der Versammlungsfreiheit auf der Autobahn ausfällt (vgl. zum Ganzen OVG Lüneburg, Beschluss vom 20. April 2024 - 4 ME 77/24 -﻿, juris Rn. 14-17 m. w. N.).
Ein solcher Ausnahmefall der Freigabe der Autobahn für den kommunikativen Verkehr ist hier nicht gegeben.
1. Soweit der Antragsteller darauf abstellt, dass durch eine Sperrung der Autobahn mit Umleitung des Verkehrs die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht dadurch bedroht werde, dass es am Ende eines etwaigen Staus zu Auffahrunfällen kommen könnte, greift diese Sichtweise zu kurz.
Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gem. Art. 2 Abs.2 Satz 1 GG unterliegt ebenso wie das Recht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG einer besonderen Schutzpflicht des Staates. Beide Rechte sind im Wege der praktischen Konkordanz in einem angemessenen Verhältnis zu berücksichtigen. Hierbei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass im konkreten Einzelfall keine für die Aufnahme des Autobahn-Umleitungsverkehrs adäquaten Alternativrouten zur Verfügung stehen (vgl. hierzu 3). Die Gefahr von Unfällen an einem Stauende ist bereits nicht gering zu schätzen, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffen hingewiesen hat. Darüber hinaus sind auch die Gefahren auf den Umleitungsstrecken zu berücksichtigen. Es kommt zu einer erheblichen Aus- und teilweise Überlastung der Umleitungsstrecken und Nebennetze mit zu drohenden Folgeunfällen sowohl im Rückstaugeschehen auf der Autobahn als auch auf den Umleitungsstrecken, wobei von der Notwendigkeit einer Vollsperrung der Autobahn und den damit verbundenen gegenläufigen Verkehrsströmen auf den Umleitungsstrecken auszugehen ist. Zwar erfordert § 1 StVO besondere Rücksichtnahme der Verkehrsteilnehmer und ein eventuelles Fehlverhalten ist einer Demonstration nicht zuzurechnen. Gleichwohl ist die Gefahr von Unfällen aufgrund der betroffenen Fahrzeuge von mehreren Tausend über mehrere Stunden nicht allein spekulativ, sondern entspricht den Erfahrungen der praktischen Vernunft. Hinzukommt, dass auf den Umleitungstrecken der Umleitungsverkehr Gefahren auch für andere Verkehrsteilnehmer wie Radfahrende und Fußgänger und für Anwohner generiert, die sich unvermittelt einem sehr hohen Verkehrsaufkommen und einer Verdichtung des Verkehrs gegenübersehen.
Die Ablehnung eines Ausnahmefalles gilt auch in Ansehung des Rechts des Demonstrationsanzeigenden, Art und Ort selbst zu bestimmen. Dieses Selbstbestimmungsrecht ist bei Rechtsgüterkollisionen durch das Recht anderer beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris Rn. 63). Es muss umso eher zurücktreten, wenn wie vorliegend dem Veranstaltungsort nicht ein derartiges Gewicht zukommt, dass dieser unabdingbar mit dem Demonstrationsziel verknüpft ist. Bereits der Antragsgegner und auch das Verwaltungsgericht haben angenommen, dass der Veranstaltungsort einen sachlichen und inhaltlichen Bezug zum Thema der Versammlung aufweist. Dies ist insoweit zutreffen, als es allgemein um Belange des Klimaschutzes geht und konkret um die Kreuzung der geplanten A 20 mit der A 23 im Bereich Hohenfelde. Allerdings hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass die A 23 für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit nicht unabdingbar ist. Dem Anliegen, auf die Zerstörung der Natur durch die geplante A 20 aufmerksam zu machen, wird bereits durch das umfangreiche und großräumige Demonstrationsgeschehen Rechnung getragen. Zu der A 23 besteht thematisch ein eher nicht zwingender und abgeleiteter Bezug. Durch die Beschränkung der Demonstration wird diese nicht nachhaltig in ihrer Zweckrichtung betroffen, immerhin kann das Demonstrationsgeschehen auch weiterhin großräumig auf den Alternativstrecken stattfinden. Die Beschränkung ist daher auch in Ansehung des Rechts des Demonstrationsanzeigenden, Art und Ort der Demonstration selbst zu bestimmen, verhältnismäßig, worauf auch das Verwaltungsgericht bereits hingewiesen hat.
2. Soweit der Antragsteller die Annahmen des Antragsgegners und des Verwaltungsgerichts zu der Dauer der notwendigen Vollsperrung der Autobahn in Zweifel zieht und unter Hinweis auf andere Autobahndemonstrationen untermauert, gelingt es ihm nicht, die getroffenen Annahmen durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Bereits das Verwaltungsgericht geht von einer erforderlichen Sperrzeit von über zwei Stunden aus. Der Antragsgegner hat in seiner Beschwerdeerwiderung die von ihm zugrunde gelegte Sperrzeit von über fünf Stunden nochmals plausibel erläutert.
Maßgeblich ist insoweit eine Einzelfallbetrachtung, worauf das Verwaltungsgericht richtigerweise hingewiesen hat. Wieso die Annahmen der Autobahn GmbH als Straßenbaulastträger, die über Erfahrungen mit Autobahnsperrungen verfügen dürfte, deutlich überhöht sein sollten, erschließt sich nicht. Jedenfalls ist eine Sperrzeit von unter zwei Stunden aufgrund der weiträumigen Demonstration mit unterschiedlichen Demonstrationszügen nach Auffassung des Senats deutlich zu gering bemessen. Selbst wenn die Annahme des Antragsgegners von über fünf Stunden Sperrzeit überhöht sein mag, bleibt die Tatsache der Notwendigkeit einer mehrstündigen Vollsperrung der Autobahn mit den Problemen auf der Autobahn selbst und den Umleitungsverkehren. Soweit der Antragsteller insofern auf Beispielsfälle zur Sperrdauer anderer Autobahnen anlässlich dortiger Versammlungen verweist, verkennt er die Notwendigkeit einer Einzelfallbetrachtung, wobei sich aufgrund der besonderen Probleme jeder einzelnen Autobahnsperrung eine schlichte Übernahme von Durchschnittszeiten verbietet (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 20. April 2024 - 4 ME 77/24 -﻿, juris Rn. 14). Dies ergibt sich auch bereits aus den aufgeführten Daten selbst, die sich zudem nur auf Versammlungen beziehen konnten, bei denen die gewollte Nutzung der Autobahn nicht untersagt worden war: So hat laut diesen eine der kürzesten Strecken (A 66 bei Frankfurt/Main, 1,5km) eine der längsten Sperrdauern verursacht (2 Stunden 32 Minuten). Insbesondere mag auch eine Rolle spielen, dass Erfahrungswerte in Schleswig-Holstein für eine Sperrung einer überregionalen, vielbefahrenen Autobahn in einer sonst verkehrlich nicht wie ein Verdichtungsraum erschlossenen Region fehlen. Tatsächlich dürfte davon auszugehen sein, dass bei einer rechtzeitig frühen Demonstrationsanzeige, worauf auch der Beschwerdegegner hinweist, sich mit einem entsprechenden Vorlauf deutlich kürzere Sperrzeiten realisieren lassen, die in diesem Zusammenhang aber nicht in Rede stehen.
Auch die vom Antragsteller benannte bereits vorhandene Einschränkung des Verkehrs auf der A 23 durch die Baustelle zwischen den Anschlussstellen AS Pinneberg-Nord und AS Tornesch und die damit verbundene Notwendigkeit, auf eine weiträumige Umfahrung des auch für die Demonstration benötigten Streckenabschnitts hinzuweisen, vermögen die angenommene Gefahrenlage nicht durchgreifend zu verändern. Zwar ist es richtig, dass der überörtliche Verkehr den Bereich zumutbar weiträumig zu umfahren vermag (über die B 206 und die A 7). Allerdings verbleibt bei praxisnaher Betrachtung ein erheblicher Teil des in der Region stattfindenden Ziel- und Quellverkehrs bei dieser Betrachtung unberücksichtigt. Auch dieser Wochenendverkehr dürfte sich auf einige Tausend Fahrzeuge belaufen, die unter Hinnahme von Behinderungen über die Umleitungsstrecken durch verschiedene Dörfer und Städte zu führen sind und damit verbunden Gefahren für die übrigen Verkehrsteilnehmer und Anwohner bedingen.
3. Die angenommen drohenden Gefahren für die durch Art. 2 GG geschützten Rechtsgüter lassen sich nach Auffassung des Senats auch durch regionale Umleitungen nicht nachhaltig verringern. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass keine genügend leistungsfähigen und sicheren Umleitungsstrecken zur Verfügung stehen, was bereits bei der Gefahrenprognose zu berücksichtigen wäre.
Durch das Beschwerdevorbringen werden die Annahmen des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage gestellt. Eine weiträumige Umleitungsstrecke über die B 206 und A 7 mag zwar vorhanden sein, ist aber zu Recht nicht als ausreichend angenommen worden. Sowohl für den nördlichen Abschnitt der A 23 (AS Itzehoe- Süd bis AS Hohenfelde) als auch für den südlichen Abschnitt der A 23 (AS Horst/Elmshorn bis AS Hohenfelde) gilt, dass auf möglichen Umleitungsstrecken ein erhöhtes Verkehrsaufkommen mit den beschriebenen Gefahren zu erwarten steht. Das Vermeidungsverhalten Dritter mag aufgrund der weiträumigen Umleitung mit in die Betrachtung einbezogen werden, es darf aber auch nicht überschätzt werden. Ein erheblicher Teil der mehreren tausend Fahrzeuge über mehrere Stunden sind dem Ziel- und Quellverkehr in der Region geschuldet, der nicht ohne Weiteres den Demonstrationsbereich umfahren kann. Es reicht zudem nicht aus, sich allein auf eine rechnerische Fahrzeiterhöhung ohne besondere Einschränkungen zu beziehen, da dies die zu erwartende Verkehrsverdichtung und die damit verbundenen Risiken und Verzögerungen außer Betracht lässt.
Auch verkennt der Antragsteller mit den von ihm in der Beschwerdebegründung aufgezeigten Umleitungsstrecken, dass die Umleitungen nicht an der Anschlussstelle Hohenfelde enden können, da diese wegen der Demonstrationszüge aus Itzehoe und Elmshorn sowie dem späteren Demonstrationszug von Hohenfelde nach Glückstadt voll gesperrt werden müsste und nicht zur Verfügung steht, worauf der Antragsgegner in seiner Beschwerdeerwiderung hinweist. Weiter hat der Antragsgegner in der Beschwerdeerwiderung auch die bestehenden Probleme bei der vom Verwaltungsgericht nur kursorisch betrachteten südlichen Umleitungsstrecke aufgezeigt und besondere Gefahrenstellen nachvollziehbar benannt.
4. Soweit der Antragsteller meint, dass eine kurzfristigere Umsetzung der Sperrung nun auch faktisch möglich sei, mag der Antragsgegner zwar keinen die Sperrung ausschließenden Notstand dargelegt haben. In der Beschwerdeerwiderung verweist der Antragsgegner aber zu Recht darauf, dass die Polizei zu einer Sperrung als Notfallgefahrenmaßnahme auf der Grundlage des schleswig-holsteinischen Polizeirechts nur unter Missachtung anderer Vorschriften und unter einer maßgeblichen Erhöhung der Gefahren für die Verkehrsteilnehmer und die absperrenden Polizeikräfte in der Lage sei (vgl. Stellungnahme des Polizeibezirksreviers Heide vom 29. Mai 2024, Anl. BG 1). Abgesehen davon, dass die Polizei zu einer ordnungsgemäßen Absperrung – anders als der eigentlich zuständige Straßenbaulastträger, die Autobahn GmbH – nicht in der Lage wäre, stünde die Polizei vor entsprechenden Problemen wie die Autobahn GmbH, eine zeitgerechte Absperrung herzustellen, zumal die Ausschilderung einer regionalen Umleitungsstrecke durch die Polizei faktisch nicht möglich ist.
5. Danach können auch die Hilfsanträge, die sich auf die Nutzung von Teilstrecken der Autobahn (nördlich oder südlich) beziehen keinen Erfolg haben.
B. Selbst, wenn der Senat anders als vorstehend ausgeführt von offenen Erfolgsaussichten ausginge, ergäbe die dann gebotene Interessenabwägung im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO, das eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht in Betracht kommt.
Wenn die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nicht wiederhergestellt würde, sich aber nach Durchführung eines Hauptsacheverfahrens herausstellte, dass die Versammlungsbeschränkung rechtswidrig war, wäre der Antragsteller in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG verletzt. Diese Grundrechtsverletzung wäre, weil die geplante Versammlung teilweise hinsichtlich des geplanten Versammlungsorts betroffen wäre, nicht nur für den Antragsteller, sondern angesichts der Bedeutung der Versammlungsfreiheit für eine freiheitliche Staatsordnung auch im Hinblick auf das demokratische Gemeinwesen insgesamt von erheblichem Gewicht, auch wenn nur eine Versammlungsbeschränkung in Bedacht zu nehmen ist. Würde demgegenüber die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt und würde sich später herausstellen, dass die Beschränkung zur Verhinderung der von dem Verwaltungsgericht beschriebenen Gefahren rechtmäßig war, wären grundrechtlich durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützte Interessen zahlreicher Verkehrsteilnehmer, die ebenfalls von hohem Gewicht sind, nachteilig betroffen. Bei Abwägung der berührten Interessen fällt zum Nachteil des Antragstellers insbesondere ins Gewicht, dass er die angemeldete Versammlung in der vorgesehenen Weise grundsätzlich an anderer Stelle durchführen kann, was als Ergebnis der Kooperationsgespräche auch schon ins Werk gesetzt worden ist. Zwar ist nach dem insoweit plausiblen Vorbringen des Antragstellers der Weg über die A 23 für das mit der Versammlung verfolgte kommunikative Anliegen wegen des Zusammenhangs mit dem geplanten Bau der A 20 im Kreuzungsbereich mit der A 23 besonders wichtig. Dieses Interesse mit dem von Art. 8 Abs. 1 GG umfassten Bestimmungsrecht über den Versammlungsort muss aber gegenüber der aufgrund von Verkehrsunfällen drohenden Gefahr insbesondere erheblicher Personenschäden zurücktreten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO)

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 StVO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 13 Abs. 1 VersFG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 FStrG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 des Versammlungsfreiheitsgesetzes
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs.2 Satz 1 GG
Art. 8 GG
Art. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2794/10
4 ME 77/24
1 BvR 1190/90