Sozialgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Sozialgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-30, Aktenzeichen S 3 KA 21/06

Tenor:

Tatbestand:
Umstritten ist eine zusätzliche Erhöhung der Gesamtvergütung 2004 nach Maßgabe des § 85 Abs. 3 d SGB V (eingefügt durch Art. 1 Nr. 64 Buchst. b) des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung, GKV-Modernisierungsgesetz – GMG, vom 14. November 2003, BGBl. I 2189) im vertragszahnärztlichen Bereich.
Die klagende AOK M-V und die beigeladene KZV M-V vereinbarten unter dem 08. Dezember 2003 Eckpunkte zur Honorarverhandlung 2003/2004. Danach sei man sich einig, dass für das Jahr 2004 die Vertragsstruktur des Jahres 2003 mit folgenden Werten fortgeführt werde:
"BEMA Teil 1 Ziffer I und II, BEMA Teile 2, 4, 3 und 5
BUG 2004 = BOG 2003 = 127,20 €
BOG 2004 = BOG 2003 + 1,25 % Ost-West-Angleichung = 128,79 € plus Spanne GLS – Veränderung der AOK M-V von 0 ...0,71 %."
Des weiteren wurden die einzelnen Punktwerte beziffert.
Nachdem das BMGS in einem Schreiben vom 17. Dezember 2003 an die Verbände der Krankenkassen sowie die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung (KZBV) darauf hingewiesen hatte, dass die Regelung im GMG zur Angleichung der Vergütung der vertragsärztlichen Leistungen je Vertragsarzt im vertragszahnärztlichen Bereich keine Anwendung finde, teilte die Klägerin der Beigeladenen mit, dass die in dem Eckpunktepapier angestrebten Parameter so nicht bestehen bleiben könnten. Klägerin und Beigeladene schlossen danach unter dem 08. April 2005 eine Vergütungsvereinbarung für die Zeit vom 01. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2004. Wegen der Einzelheiten wird auf den Vertragstext verwiesen. In einer zweiten Protokollnotiz zu dieser Vereinbarung stellten sie fest, dass bezüglich der Ost-West-Angleichung aufgrund des vorgenannten Schreibens des BMGS keine Einigung habe erzielt werden können. Insoweit bleibe es den Vertragspartnern ungenommen, eine Entscheidung zur Ost-West-Anpassung durch das Landesschiedsamt herbeiführen zu lassen.
Nach Anrufung durch die Beigeladene traf das beklagte Landesschiedsamt für die vertragszahnärztliche Versorgung in M-V durch Beschluss vom 01. März 2006 folgende Festlegung:
Die Gesamtvergütung für das Jahr 2004 wird unter Berücksichtigung des § 85 Abs. 3 d SGB V über den bisher vereinbarten Steigerungsfaktor von 0,69 um weitere 0,1 hinaus festgesetzt.
Für den Fall einer Unterschreitung der Budgetuntergrenze oder einer ... Unterschreitung der Budgetobergrenze wird die Erhöhung von 0,1 % im Rahmen der Ost-West-Anpassung auf das jeweilige Rechnungsergebnis als Basis aufgesetzt. Für den Fall, dass es zu einer Überschreitung der Budgetobergrenze kommt, wird die Steigerungsrate von 0,1 % bezüglich der Ost-West-Anpassung auf des Basis der Budgetobergrenze berechnet.
Wegen der Begründung wird auf die Ausfertigung vom 30. März 2006 verwiesen.
Die Beigeladene hat ihre hiergegen am 27. April 2006 erhobene Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen. Sie macht in einem anderen Verfahren auf der Grundlage des Schiedsspruches gegenüber der Klägerin einen Anspruch auf Zahlung von zusätzlich rd. 60.000,00 € auf die Gesamtvergütung 2004 geltend.
Die Klägerin verweist zur Begründung ihrer am 28. April 2006 erhobenen Klage auf die Änderung des § 85 Abs. 3 d SGB V durch Art. 1 Nr. 4 a des Gesetzes zur Änderung des Vertragsarztrechts und anderer Gesetze (Vertragsarztrechtsänderungsgesetz – VÄndG, vom 22.12.2006, BGBl. I 3439), wonach die Regelung ausdrücklich nicht für die Vergütung vertragszahnärztlicher Leistungen gelte. Unter Bezugnahme auf das o. g. Schreiben des BMGS und die Gesetzesbegründungen zum GMG wie zum VÄndG führt sie aus, dass eine Vergütungsanpassung im vertragszahnärztlichen Bereich nie Ziel der gesetzlichen Regelung im GMG gewesen sei. Das in den Gesetzesmaterialien zum GMG angeführte bzw. durch die Anpassungsregelung ausgelöste Erhöhungsvolumen von 119,7 Mill. Euro ergäbe sich aus der Bezugnahme des Anpassungsprozentsatzes in Höhe von 3,8 % auf die Rechnungsergebnisse der Krankenkassen für die Ausgaben ausschließlich im ärztlichen Bereich im Jahr 2002 in Höhe von 3,15 Mrd. Euro. Mit der Klarstellung im VÄndG werde einer Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses (lfd. Nr. 1 der Sammelübersicht 15/173 – BT-Drs. 15/4509) gefolgt. Der Petitionsausschuss hätte Forderungen der Zahnärzteschaft, die Regelung auf den vertragszahnärztlichen Bereich anzuwenden, mit Hinweis auf die mit der Regelung verbundenen Zielsetzungen zurückgewiesen und eine entsprechende Klarstellung im Gesetz empfohlen. Der Gesetzgeber habe mit dem VÄndG keine rückwirkende Gesetzesänderung beschlossen, sondern lediglich eine klarstellende Regelung getroffen. Der einschränkenden Anwendung des § 85 Abs. 3 d SGB V in seiner ursprünglichen Fassung stehe der Wortlaut der Norm nicht entgegen. Selbst der eindeutige Wortsinn nach der sprachlichgrammatikalischen Auslegung sei nicht abschließend, wenn der aus der Entstehungsgeschichte zu ermittelnde Gesetzeszweck eine abweichende Auslegung nicht nur nahe lege, sondern – wie hier – sogar gebiete.
Sie beantragt,
den Beschluss des Beklagten vom 30. März 2006 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nach seiner Auffassung habe er § 85 Abs. 3 d SGB V (idF des GMG) so angewendet, wie es nach den anerkannten Grundsätzen der juristischen Interpretation geboten sei. Ausgangspunkt sei die Schlüsselvorschrift des § 72 Abs. 1 Satz 2 SGB V: Soweit sich die Vorschriften des Vierten Kapitels (§§ 69 bis 140 h SGB V) auf Ärzte bezögen, würden sie entsprechend für Zahnärzte, Psychotherapeuten und medizinische Versorgungszentren gelten, sofern nichts abweichendes bestimmt sei. In Bezug auf die umstrittene Vergütungsanpassung habe der Gesetzgeber nichts Abweichendes bestimmt. Äußerungen eines Ministeriums über ein vorgebliches richtiges Verständnis eines Gesetzes seien von vornherein kein taugliches Mittel der Rechtserkenntnis, weil die vollziehende Gewalt nicht befugt sei, Äußerungen der Gesetzgeber autoritativ zu interpretieren. Bei der Gesetzesinterpretation sei maßgeblich die objektive Auslegungsmethode. Danach sei der im Gesetzeswortlaut objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend. Bei eindeutig festgestelltem Gesetzesinhalt dürfe nicht mehr auf die Entstehungsgeschichte zurückgegriffen und der mutmaßliche Wille des Gesetzgebers ermittelt werden, um dadurch zu einem anderen Ergebnis zu gelangen. Auf die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe bzw. ihrer Mitglieder komme es ohnehin nicht an. Zutreffend habe denn auch der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages festgestellt, dass der Wortlaut des § 85 Abs. 3 d SGB V die Auffassung des BMGS nicht stützen könne. Selbst wenn man vor dem Hintergrund der subjektiven Auslegungsmethode aus der Gesetzesbegründung eruieren könnte, dass es gesetzgeberischer Wille gewesen sei, § 85 Abs. 3 d nicht auf die Vertragszahnärzte zu erstrecken, so könne diesem Willen gleichwohl nicht bei der Anwendung des Gesetzes zur Geltung verholfen werden, denn § 72 Abs. 1 Satz 2 SGB V verlange, dass etwas Abweichendes "bestimmt" und nicht etwa erst durch Auslegung ermittelt werde. Ein Klarstellung könne im Übrigen nur dort vorgenommen werden, wo eine Regelung unklar sei. Die hier umstrittene Regelung sei aber alles andere als unklar gewesen. Soweit das Bundessozialgericht im Einzelfall eine authentische Interpretation durch den Gesetzgeber hingenommen habe, sei dies nur in den Fällen geschehen, in denen die Ursprungsfassung des Gesetzes einen erheblichen Interpretationsaufwand erfordert habe. Letzteres könne man hier nicht ernsthaft behaupten. Warum der Gesetzgeber der neuen Vorschrift keine Rückwirkung beigelegt habe, liege auf der Hand, denn darin hätte das Zugeständnis gelegen, dass dies mehr als eine "Klarstellung" sei, sondern eine Veränderung der Rechtslage.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie vertritt die Auffassung, dass § 85 Abs. 3 d SGB V nach Sinn und Zweck ebenso auf den vertragszahnärztlichen Bereich anwendbar sei. Soweit nach Ansicht des BMGS das Einkommen der Vertragärzte in den neuen Ländern bei rund 96 % des Niveaus der alten Bundesländer liege, betrage das Niveau im vertragszahnärztlichen Bereich bezogen auf das Jahr 2002 und die Ausgaben der Krankenkassen je Praxisinhaber rund 92,1 %. Durch das VÄndG sei für ärztliche auch für zahnärztliche Leistungen im Bereich der privaten Krankenkassen die Aufhebung des Vergütungsabschlages von 10 v. H. beschlossen worden. In der Begründung des Gesetzentwurfes sei angeführt worden, dass bei im Wesentlichen einheitlichen Lebensverhältnissen in Ost- und Westdeutschland mit weitestgehend angepasstem Kosten- und Preisniveau ein weiteres Festhalten an der Vergütungsdifferenzierung nicht mehr sachgerecht sei. Zudem verbessere die Aufhebung des Vergütungsabschlages die wirtschaftliche Situation niedergelassener Ärzte und Zahnärzte in Ostdeutschland und trage damit neben anderen Maßnahmen mittelbar auch zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Niederlassung und damit letztlich auch zur Verbesserung der ärztlichen und zahnärztlichen Versorgung in Ostdeutschland bei. Aus ihrer Sicht sei es nicht nachvollziehbar, warum diese insbesondere von der Bundesregierung und der KZBV/BZÄK angeführten Gründe nur für Zahnarztvergütungen im PKV-Bereich und nicht auch im GKV-Bereich gelten sollten, insbesondere angesichts der Tatsache, dass gerade im Osten der Anteil der PKV-Patienten noch deutlich weit unter dem GKV-Anteil liege. Selbst wenn in der Gesetzesbegründung zum GMG auch lediglich von dem "Vertragsarzt" die Rede gewesen sei, so sei dies noch nicht ausschlaggebend dafür, dass die Norm nicht auch im vertragszahnärztlichen Bereich gelte. Der Gesetzgeber habe in den Begründungen zu verschiedenen anderen Neuerungen durch das GMG ebenfalls lediglich die Formulierung Vertragsärzte gewählt, obwohl hier nicht angezweifelt werde, dass die Regelung auch für Vertragszahnärzte gelten sollte. Wenn in der Gesetzesbegründung zum GMG von einer Erhöhung des Vergütungsvolumens in Höhe von 119,7 Mill. Euro die Rede sei, seien doch keine Berechnungsgrundlagen angeführt worden und auch keine Bezugnahme auf die Gesamtvergütungen nur für den Bereich der vertragsärztlichen Versorgung erfolgt. Hieraus folge mithin auch keine einschränkende Interpretation des § 85 Abs. 3 d SGB V. Die Gegenfinanzierung der Vergütungsangleichung erfolge durch eine Reduzierung der Gesamtvergütung in den alten Ländern um insgesamt 0,6 Prozentpunkte. Unter Berücksichtigung der Verhandlungen der Gesamtvergütungen und des Abschlusses von Honorarvereinbarungen in den alten Bundesländern sei festzustellen, dass die Gegenfinanzierung schon stattgefunden habe. Die Beigeladene sieht sich ebenfalls durch die bereits angeführte Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses des Bundestages bestätigt. Wie der Beklagte vertritt sie die Auffassung, dass bei der Auslegung der Rechtsnorm zunächst vom Wortlaut auszugehen sei. Die entstehungsgeschichtliche Auslegungsmethode sei als letzte Auslegungsmethode anzuwenden und könne nur unterstützend und bei unklaren und mehrdeutigen Regelungen herangezogen werden. Sie könne ein bereits mit den anderen Methoden gefundenes Ergebnis nur noch bestätigen, es aber nicht mehr ändern. Unter Hinweis auf diverse Urteile verschiedener Senate des BSG vertritt die Beigeladene zur Änderung des § 85 Abs. 3 d SGB V durch das VÄndG die Auffassung, dass eine sog. authentische Interpretation dem geltenden Verfassungsrecht fremd sei. Dem Gesetzgeber komme es nicht zu, ein Gesetz rückwirkend authentisch zu interpretieren. Die Änderung stelle eine unzulässige echte Rückwirkung dar. Ein Ausnahmefall, der die echte Rückwirkung zulasse, liege nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene Anfechtungsklage ist begründet.
Der Beschluss des Beklagten vom 01. März 2006, ausgefertigt unter dem 30. März 2006, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Der auf § 89 SGB V beruhende Beschluss eines Landesschiedsamtes unterliegt in eingeschränktem Umfang gerichtlicher Kontrolle. Nach der Rechtsprechung des BSG (vgl. nur: BSG v. 27. April 2005 – B 6 KA 42/04 R – SozR 4-2500 § 85 Nr. 16; v. 29.11.2006 – B 6 KA 4/06 R – Juris) hat das Landesschiedsamt bei der Festsetzung von Gesamtverträgen über die vertrags(zahn)ärztliche Vergütung einen Gestaltungsspielraum. Seine Schiedssprüche sind ebenso wie die von ihnen ersetzten Vereinbarungen der vorrangig zum Vertragsabschluss berufenen Vertragsparteien auf Interessenausgleich angelegt und haben Kompromisscharakter. Dementsprechend sind sie nur daraufhin zu überprüfen, ob sie die grundlegenden verfahrensrechtlichen Anforderungen und in inhaltlicher Hinsicht die zwingenden rechtlichen Vorgaben eingehalten haben. In formeller Hinsicht wird geprüft, ob das Schiedsamt den von ihm zu Grunde gelegten Sachverhalt in einem fairen Verfahren unter Wahrung des rechtlichen Gehörs ermittelt hat und sein Schiedsspruch die Gründe für das Entscheidungsergebnis ausreichend erkennen lässt. Die inhaltliche Kontrolle ist darauf beschränkt, ob der vom Schiedsspruch zu Grunde gelegte Sachverhalt zutrifft und ob das Schiedsamt den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum eingehalten, d. h. insbesondere die maßgeblichen Rechtsmaßstäbe beachtet hat.
In diesem Fall hat der Beklagten aber seinen Gestaltungsspielraum überschritten, weil – worüber er vor dem Hintergrund eines im übrigen im Verhandlungswege zustande gekommenen und alle übrigen Vergütungsfragen regelnden Gesamtvertrages für das Jahr 2004 allein zu entscheiden hatte – jede weitere Anhebung der vertraglich vereinbarten Gesamtvergütung auf der Grundlage des § 85 Abs. 3 d SGB V ausschied. Die Bestimmung findet auf die vertragszahnärztliche Vergütung keine Anwendung, was sich aus § 85 Abs. 3 d Satz 7 letzter Halbsatz (eingefügt durch Art. 1 Nr. 4 Buchst. a) VÄndG) ergibt.
§ 85 Abs. 3 d SGB V lautete in seiner ursprünglichen, am 01. Januar 2004 in Kraft getretenen Fassung des GMG:
Zur Angleichung der Vergütung der vertragsärztlichen Leistungen je Vertragsarzt im Gebiet der in Artikel 1 Abs. 1 des Einigungsvertrages genannten Länder und dem übrigen Bundesgebiet werden die Gesamtvergütungen nach Absatz 2 im Gebiet der in Artikel 1 Abs. 1 des Einigungsvertrages genannten Länder in den Jahren 2004 bis 2006 zusätzlich zur Erhöhung nach Absatz 3 schrittweise um insgesamt 3,8 vom Hundert erhöht. § 313 a Abs. 3 gilt insoweit nicht. Die Gesamtvergütungen nach Absatz 2 im übrigen Bundesgebiet werden in den Jahren 2004 bis 2006 schrittweise um insgesamt 0,6 vom Hundert abgesenkt. Die Veränderungen der Gesamtvergütungen der Kassenärztlichen Vereinigungen im Gebiet der in Artikel 1 Abs. 1 des Einigungsvertrages genannten Länder sind im Jahr 2005 auf die nach Satz 1 erhöhte Vergütungssumme des Jahres 2004 zu beziehen. Die Veränderungen der Gesamtvergütungen der Kassenärztlichen Vereinigungen im übrigen Bundesgebiet sind im Jahr 2005 auf die nach Satz 3 abgesenkte Vergütungssumme im Jahr 2004 zu beziehen. Die Regelungen nach den Sätzen 4 und 5 gelten für das Jahr 2006 entsprechend. Die Regelungen dieses Absatzes gelten nicht für das Land Berlin.
Der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen folgend, ist die Anpassungsregelung in dieser Form wegen der allgemeinen Bestimmung in § 72 Abs. 1 Satz 2 SGB V auch auf Vertragszahnärzte anzuwenden, weil sie nicht ausgenommen worden sind. Soweit sich Vorschriften des Vierten Kapitels – also auch § 85 SGB V – auf Ärzte beziehen, gelten sie hiernach entsprechend u. a. für Zahnärzte, sofern nicht abweichendes bestimmt ist.
Der Gesetzgeber hatte zwar von Anfang an die Absicht verfolgt, eine Ost-West-Angleichung des Vergütungsniveaus nur für den ärztlichen Bereich vorzusehen, was sich hinlänglich daraus ergibt, dass eine Erstreckung auf Zahnärzte nicht Gegenstand der für das Gesetzesvorhaben insgesamt maßgeblichen Konsensrunde zwischen Vertretern der Regierungskoalition, der CDU/CSU-Fraktionen sowie der Länder gewesen ist (dazu: Schreiben des BMGS v. 17. Dezember 2003), ferner ausweislich der Gesetzesbegründung (zum GMG, BT-Drs. 15/1525, zu Nummer 64 (§ 85), zu Buchstabe g) die Erhöhungs- bzw. Absenkungsfaktoren von 3,8 % und 0,6 % ausschließlich nach den Ausgaben des ärztlichen Bereiches kalkuliert worden sind; diese Absicht ist aber im Wortlaut des Gesetzes nicht hinreichend zum Ausdruck gekommen. Da dies nicht geschehen ist, muss eine solche Absicht bei der Auslegung des Gesetzes unbeachtet bleiben.
Für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend, so wie er sich aus dem Wortlaut des Gesetzes und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den dieser hineingestellt ist (vgl. BVerfG v. 19.12.1961 – 2 BvL 6/59 – BVerfGE 13, 261; BVerfG v. 17.5.1960 – 2 BvL 11/59 ua – BVerfGE 11, 126). Der Wille des Gesetzgebers kann nur insoweit berücksichtigt werden, wie er in dem Gesetz selbst einen hinreichend bestimmten Ausdruck gefunden hat (so BVerfG v. 16.12.1981 – 1 BvR 898/79 ua – BVerfGE 59, 128). Nach dem Grundgesetz haben Rechtsgedanken des Gesetzgebers Bedeutung für den Normsinn eines Gesetzestextes nur, wenn und soweit sie im Text verkündet worden sind, es gilt das Erklärte (so Meyer , Authentische Interpretation oder Rückbewirkung von Rechtsfolgen?, Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht, S. 221, 238). Während die "subjektive" Theorie auf den historischen Willen des "Gesetzgebers" = Gesetzesverfassers, auf dessen Motive zu ihrem geschichtlichen Zusammenhang abstellt, ist nach der "objektiven" Theorie, die in Rechtsprechung und Lehre immer stärkere Anerkennung gefunden hat, Gegenstand der Auslegung das Gesetz selbst, der im Gesetz objektivierte Wille des Gesetzgebers (BVerfG v. 09.11.1988 – 1 BvR 243/86 – BVerfGE 79, 106). Erst wenn nach Auslegung des Wortlautes und unter Berücksichtigung des Kontextes der Regelung kein eindeutiges Ergebnis zu erzielen ist und Zweifel über den Regelungsinhalt besteht, ist der objektive Wille des Gesetzgebers durch Heranziehung der Gesetzesmaterialien zu ermitteln (vgl. Sannwald in Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Komm., 10. Aufl. 2004, Vorb. v. Art. 70 Rn. 5; Wolff/Bachof/Stober, VwR, Bd. 1, § 28 Rz. 56 ff., 60; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 231 ff.).
Der oben wiedergegebene Wortlaut des § 85 Abs. 3 d SGB V ist unter Berücksichtigung des § 72 Abs. 1 Satz 2 SGB V letzten Endes eindeutig. Auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers ist im Rahmen der Auslegung nicht weiter einzugehen, weil Wortsinn und Regelungszusammenhang hier keinen Raum für verschiedene Auslegungen lassen. Es fehlt eine abweichende Bestimmung zur Nichtgeltung der Anpassungsregelung für Vertragszahnärzte, wie sie der Gesetzgeber in der Vergangenheit beispielsweise in Bezug auf die Veränderungen der Gesamtvergütungen in den Jahren 1993 bis 1995 für die alten und neuen Bundesländer in § 85 Abs. 3 a Satz 8 letzter Hs. SGB V bzw. § 85 Abs. 3 b S. 3 letzter HS SGB V getroffen hatte. Zwar werfen gerade diese nach Versorgungsbereichen differenzierenden Regelungen (vgl. auch Art. 14, 15 GKV-Solidaritätsstärkungsgesetz v. 19.12.1999, BGBl. I 3953) die Frage auf, ob die zusätzliche Erhöhung der Gesamtvergütung um 3, 8 v. H. in den Jahren 2004 bis 2006 auch für Zahnärzte gelten soll, insbesondere auch weil ein für Ärzte und Zahnärzte identischer Erhöhungsfaktor aufgrund unterschiedlicher Einkommenslagen in Ost und West bzw. im Vergleich von Ärzten und Zahnärzten nicht nahe liegt. Gleichwohl fehlt es an einer ausdrücklichen oder auch nur im Wege der Auslegung zu ermittelnden Bestimmung der Nichtgeltung für Zahnärzte. Als einzige Anknüpfungspunkte kommen insoweit die im Gesetz aufgeführten Erhöhungs- bzw. Absenkungsfaktoren in Betracht. Auf der Rechtsfolgenseite stehend, ist ihnen allerdings kein den Anwendungsbereich der Norm einschränkender Bedeutungsgehalt beizumessen. Das gilt auch unter Berücksichtigung der in den zahlreichen leistungseinschränkenden Einzelbestimmungen zum Ausdruck kommenden Absicht des Gesetzgebers des GMG, weitere Beitragssatzsteigerungen zur Deckung der Finanzierungslücke wegen der Auswirkungen auf Lohnkosten und Arbeitslosigkeit abzulehnen, so dass die beschlossene (weitere) Anhebung der Gesamtvergütung wegen der Beitragssatzrelevanz für regionale Krankenkassen bei ausbleibender Kompensation eine Ausnahmeregelung darstellt und nach allgemeinen Regeln eng auszulegen ist.
Abgestellt auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, erweist sich der Beschluss des Beklagten gleichwohl als rechtswidrig, da der Gesetzgeber durch das VÄndG den § 85 Abs. 3 d SGB V geändert und die Nichtgeltung für Vertragszahnärzte ausdrücklich in das Gesetz hineingeschrieben hat.
Das VÄndG, zum 01. Januar 2007 in Kraft getreten (Art. 8 Abs. 1), bestimmt den Inhalt des § 85 Abs. 3 d SGB V zwar nicht ausdrücklich, aber nach Sinn und Zweck der Regelung rückwirkend ab dem 01. Januar 2004 und hat damit Auswirkung auf das vorliegende Verfahren. Der Begründung der Gesetzesänderung (BT-Drs. 16/2474, zu Art I, zu Nr. 4, S. 20) ist zu entnehmen, dass mit der vorgesehenen Klarstellung "nunmehr ausdrücklich" der vertragszahnärztliche Bereich von der Geltung der Vorschrift ausgenommen werden soll. Die Klarstellung des gesetzgeberisch Gewollten wurde mit Blick auf den vorliegenden Schiedsspruch als dringlich bezeichnet.
Zwar kann das Ziel einer Klarstellung nicht ohne weiteres im Sinne einer Rückwirkung verstanden werden; vielmehr muss, wenn – wie hier – eine eindeutige gesetzliche Anordnung der Rückwirkung fehlt, das Gesetz mithin auslegungsbedürftig und -fähig ist, die Bedeutung der Neufassung durch Auslegung ermittelt werden. Bei auftretenden Auslegungsschwierigkeiten ist der Gesetzgeber grundsätzlich befugt, entweder der seine ursprüngliche Absicht klarstellenden Neufassung nur Wirkung für die Zukunft beizumessen und für die Vergangenheit die Auslegung der ursprünglichen Fassung den Gerichten zu überlassen, oder in den verfassungsrechtlichen Grenzen einer rückwirkenden Rechtsänderung die Neufassung rückwirkend im Sinne einer authentischen Interpretation in Kraft zu setzen (so BSG v. 27.09.1989 – 11 RAr 53/88 – SozR 4100 § 168 Nr. 22 S. 56 ff; v. 17.12.2002 – B 7 AL 18/02 R – SozR 3-4300 § 202 Nr. 3).
In diesem Fall ergibt sich aber aus den angeführten Gesetzesmaterialien ein ausreichender Anhaltspunkt dafür, dass die Änderung rückwirkend auf das Inkrafttreten der ursprünglichen Regelung gelten soll. Wenn der Gesetzgeber "nunmehr ausdrücklich" die Vertragszahnärzte ausnimmt, so bekundet er damit deutlich seine Auffassung, dass die vertragszahnärztliche Vergütung von Anfang an "vom Sinn und Zweck her" nicht Gegenstand der Regelung gewesen sei. Da die Anpassungsregelung überhaupt nur für die Jahre 2004 bis 2006 galt, hätte eine zum 01. Januar 2007 in Kraft getretene Neufassung schlichtweg keinen Sinn gemacht, wenn ihr nicht Geltung für die zurückliegenden Jahre beigemessen werden sollte. Auf ein Rechtsinstitut der authentischen Interpretation ist in diesem Zusammenhang nicht weiter einzugehen, da hier kein Interpretationsgesetz erlassen worden ist, sondern das VÄndG den früheren § 85 Abs. 3 d SGB V (rückwirkend) geändert hat (vgl. Meyer a. a. O. S. 226), so dass das Gesetz am verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot zu messen ist.
Die zum 01.01.2007 in Kraft getretene Gesetzesänderung stellt eine echte Rückwirkung dar, da sie in einen in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Tatbestand der Vergütung vertragszahnärztlicher Leistungen im Jahr 2004 eingreift. Bei Rechtssätzen, die Rechtsansprüche einräumen, bedeutet "abgewickelter Tatbestand" nicht "zuerkannt durch Bescheid", da es nur auf die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale und nicht auf die behördlichen Vollzugsakte ankommen kann. Um bei Anspruchsnormen von "echter Rückwirkung" sprechen zu können, genügt es, daß der Gesetzgeber in Sachverhalte eingreift, die vor der Gesetzesverkündung abgeschlossen waren und die die Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestands erfüllten. Für das Schiedswesen gilt nach Auffassung der Kammer nichts anderes, jedenfalls wenn das Gesetz die Anpassung der Gesamtvergütung nur hinsichtlich der Verteilung auf die einzelnen Jahre in das Ermessen des Schiedsamtes stellt ("werden...schrittweise...erhöht"). Für die Beurteilung der Rückwirkung ist mithin unerheblich, dass die Schiedsamtsentscheidung nicht bindend geworden ist. § 85 Abs. 3 d SGB in der Fassung des GMG hatte in vergleichbarer Weise den Vertragszahnärzten Rechtsansprüche eingeräumt.
Nach einem anderen Ansatz entfaltet eine Rechtsnorm eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen, wenn der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereiches normativ auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm rechtlich existent, d. h. gültig geworden ist ( Grzeszick , in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art 20 GG Rdnr. 78; Hofmann in Schmidt-Bleibtreu/Klein, a. a. O., Art 20 GG Rz. 79). Auch diese Bedingung wäre hier erfüllt, da die belastende Rechtsfolge der Nichtanwendung der Erhöhungsregelung im vertragszahnärztlichen Bereich für einen Zeitraum vor der Verkündung des VÄndG eintritt.
Rückwirkend belastende Gesetze sind nach der Rechtsprechung des BVerfG grundsätzlich unzulässig, weil mit dem Rechtsstaatsgebot des GG unvereinbar. Zu dessen wesentlichen Elementen gehört die Rechtssicherheit, der auf Seiten des Einzelnen das Vertrauen in den Bestand von Rechtsnormen und Rechtsakten bis zu ihrer ordnungsgemäßen Aufhebung entspricht (so BVerfG v. 14. Mai 1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200, 257 f; stRspr). Im Hinblick auf den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz kann das Verbot der echten Rückwirkung daher, wenn es sich dabei nicht nur um eine Bagatelle handelt, zu Gunsten der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nur ausnahmsweise durchbrochen werden, wenn zwingende Gründe des gemeinen Wohls oder ein nicht – oder nicht mehr – vorhandenes schutzwürdiges Vertrauen des Einzelnen die Durchbrechung rechtfertigen oder gar erfordern (BVerfG aaO, BVerfGE 72, 200, 258 f., allg. zu den Ausnahmen zulässiger echter Rückwirkung: Grzeszick, a. a. O. Art. 20 Rdnr. 83 ff.).
Ein solcher Fall einer ausnahmsweise zulässigen echten Rückwirkung liegt hier vor. Ob ein Ausnahmefall in der vorliegenden Konstellation bereits mit der Annahme überwiegender zwingender Gründe des Gemeinwohls zu rechtfertigen ist, kann dahinstehen. Immerhin ist die Finanzierbarkeit der gesetzlichen Krankenversicherung in einem Sozialstaat ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut. Hierzu gehört auch die Beitragssatzstabilität, die unabdingbare Voraussetzung für ein Fortbestehen des gegenwärtigen Systems ist (so BVerfG v. 13.09.2005 – 2 BvF 2/03 – BVerfGE 114, 196; zum Vorrang des Grundsatzes der Beitragssatzstabilität: BSG v. 10.05.2000 – B 6 KA 20/99 R – SozR 3-2500 § 85 Nr. 37). Das Gleichgewicht von Aus- und Einnahmen wird gestört, wenn Mehrausgaben in den neuen Bundesländern keine gleichhohen Einsparungen an anderer Stelle gegenüberstehen. Dies erscheint nicht ausgeschlossen, wenn und soweit eine Erhöhung auch der vertragszahnärztlichen Vergütungen nicht durch ausreichend hohe Absenkungen der Gesamtvergütungen der Vertragszahnärzte in den alten Bundesländern ausgeglichen werden, weil entweder der Gesetzgeber entsprechende Berechnungen gar nicht angestellt hat oder aber in der Zwischenzeit Vertragsabschlüsse in den alten Bundesländern dem nicht Rechnung getragen haben.
Jedenfalls ist ein belastender Eingriff mit Rückwirkung ausnahmsweise auch dann zulässig, wenn das Vertrauen des Betroffenen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war. Das ist nach der Rechtsprechung des BVerfG dann der Fall, wenn das geltende Recht unklar und/oder verworren war, sodass eine baldige Klärung erwartet werden musste (Beschlüsse vom 23. März 1971 – 2 BvL 2/66, 2 BvR 168/66 ua – BVerfGE 30, 367, 388, vom 8. Juni 1977 – 2 BvR 499/74, 1042/75 – BVerfGE 45, 142, 173, vom 17. Januar 1979 – 1 BvR 446/77, 1174/77 – BVerfGE 50, 177, 193 = SozR 5750 Art 2 § 9 a Nr 8 S 25 und vom 14. Mai 1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200, 259).
So liegen die Dinge hier. § 85 Abs. 3 d SGB V aF hat von vornherein Anlass zu Auslegungsproblemen gegeben, deren Lösung – wie ausgeführt – nicht allein aus dem Wortlaut möglich war, sondern nur unter Beachtung der verschiedenen Auslegungsmethoden. Diese Unklarheit der Norm ist auch erkennbar gewesen. Nach der Gesetzesbegründung zum GMG (BT-Drs. 15/1525) musste – wie ausgeführt – von Anfang an zweifelhaft sein, ob die Vertragszahnärzte mit erfasst sind, da die Materialien nur von den Vertragsärzten sprechen und das genannte Vergütungsvolumen nur die Ausgaben für die ärztliche Versorgung betraf. Auf Antrag des Landes M-V war im Vorfeld des GMG im Bundesrat über eine über die vorgesehene Anpassung der Gesamtvergütung um 3,8 v. H. hinausgehende Erhöhung beraten worden (BR-Drs. 675/2/03 S. 3). In der Begründung ging es immer nur um die Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung angesichts drohenden Ärztemangels. Von den Zahnärzten war an keiner Stelle die Rede, was in dem hohen allgemeinzahnärztlichen Versorgungsgrad von rd. 116 % in M-V begründet sein dürfte. Frühzeitig, bereits im Dezember 2003, waren bundesweit die Vertragszahnärzte und Kassenverbände vom BMGS darauf hingewiesen worden, dass die Regelung nicht für Vertragszahnärzte gelten solle. Die KZBV vertrat offensichtlich ebenfalls die Auffassung, dass sich das Gesetz nicht auf die Zahnärzte beziehe; sie wies in einer Sitzung des Ausschusses für Gesundheit am 18.10.2006 im Zusammenhang mit dem VÄndG u. a. darauf hin, dass das Gesetz anderenfalls im Ganzen neu konzipiert werden müsse, da die Faktoren 3,8 bzw. 0,6 nur für die Ausgaben im ärztlichen Bereich berechnet worden seien. Die KZBV hat eine Anpassung durch Nivellierung des Westniveaus nicht als den richtigen Weg angesehen. Die in Folge des GMG eingelegten Petitionen aus der Zahnärzteschaft aus den neuen Ländern bereits Anfang 2004 belegen, dass hier von Anfang an Unsicherheit in der Anwendung der Bestimmung vorherrschte und Vertrauen in eine bestimmte Lesart des Gesetzes sich bis Ende 2006 nicht einstellen konnte. Unter diesen Bedingungen verstößt die "Klarstellung" des Gesetzes nach Auffassung der Kammer nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 197 a SGG i. V. m. § 154 Abs. 1 und 3 VwGO.
Die Kammer lässt die Sprungrevision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu (§§ 161 Abs. 2, 160 Abs. 2 Nr. 1 SGG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 69 bis 140 h SGB V
§§ 161 Abs. 2, 160 Abs. 2 Nr. 1 SGG
§ 89 SGB V
§ 85 SGB V
§ 197 a SGG
§ 85 Abs. 3 d SGB V
§ 72 Abs. 1 Satz 2 SGB V
§ 85 Abs. 3 d SGB
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
Art 20 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 13, 261
BVerfGE 11, 126
BVerfGE 59, 128
BVerfGE 79, 106
BVerfGE 72, 200, 257
BVerfGE 72, 200, 258
BVerfGE 114, 196
BVerfGE 30, 367, 388
BVerfGE 45, 142, 173
BVerfGE 50, 177, 193
BVerfGE 72, 200, 259
B 6 KA 42/04 R
B 6 KA 4/06 R
2 BvL 6/59
2 BvL 11/59
1 BvR 898/79
1 BvR 243/86
11 RAr 53/88
B 7 AL 18/02 R
2 BvL 2/83
2 BvF 2/03
B 6 KA 20/99 R
2 BvL 2/66
2 BvR 168/66
2 BvR 499/74
1 BvR 446/77