Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-22, Aktenzeichen 8 A 5431/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0522.8A5431.96.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. September 1996 ist unwirksam.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren auf 24.000,-- DM und für das erstinstanzliche Verfahren - unter Änderung der dortigen Streitwertfestsetzung - auf 15.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Der am in T. geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger. Er meldete sich am 31. Januar 1991 rückwirkend für März 1990 von seinem Wohnsitz in U. , Kreis I. , nach Südafrika, D. D1. U1. , ab. In der Folgezeit verließ er die Bundesrepublik Deutschland und verzog nach Südafrika. Seither ist er weder mit einem Erst‑ noch mit einem Zweitwohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland gemeldet.
Anfang 1994 informierte das Bürgermeisteramt der Gemeinde U. das Generalkonsulat der Bundesrepublik Deutschland in Kapstadt, Südafrika, darüber, dass der Verdacht bestehe, der Kläger, der nach Mitteilung des Finanzamtes I. Steuerrückstände in Millionenhöhe schulde, wolle sich seinen steuerlichen Verpflichtungen durch Verlegung des Wohnsitzes in das Ausland entziehen. Auf dessen Anfrage teilte das Finanzamt I. dem Generalkonsulat Kapstadt im Februar 1994 weiter mit, der Kläger habe Steuerrückstände in Höhe von 17.021.844,20 DM, die auf der Einkommensteuererklärung des Jahres 1989 beruhten. Im Wesentlichen handele es sich dabei um Einkommensteuer, die aus dem Verkauf von GmbH-Anteilen im Gesamtwert von 52.000.000,‑‑ DM herrühre. Vor seinem Wegzug ins Ausland habe der Kläger seine gesamten inländischen Vermögenswerte auf seine Ehefrau und seine Kinder übertragen. Von der Veräußerung der GmbH-Anteile habe das Finanzamt I. erst durch die Einreichung einer vorläufigen Steuererklärung im März 1992 Kenntnis erlangt. Beim Finanzamt S. betrügen die Steuerrückstände des Klägers aus Erbschaftssteuerforderungen ca. 2.000.000,‑‑ DM.
Mit Bescheid vom 4. März 1994 entzog das Generalkonsulat der Bundesrepublik Deutschland in Kapstadt dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung seine Reisepässe Nr. , ausgestellt am 29. Juni 1989, und Nr. , ausgestellt am 5. Februar 1990. Zur Begründung berief es sich auf die Steuerrückstände bei den Finanzämtern I. und S. . Da der Kläger seine gesamten inländischen Vermögenswerte auf seine Familie übertragen habe, bestehe der begründete Verdacht, dass er sich durch den Umzug nach Kapstadt dem Zugriff des deutschen Steuerfiskus entziehen wolle. Angesichts der Höhe der Steuerschulden, der Möglichkeit eines Steuerstrafverfahrens in Deutschland, der Flucht ins Ausland sowie der noch in Deutschland getroffenen Maßnahmen, die den Schluss nahe legten, dass er den Zugriff der Steuerbehörden auf sein deutsches Vermögen vereiteln wolle, sei die Anordnung des Passentzuges nicht ermessensfehlerhaft und nicht unverhältnismäßig.
Der mit "Registered Mail" (Einschreiben mit Rückschein) am 7. März 1994 abgesandte Bescheid wurde ausweislich des mit einem amtlichen Stempel versehenen Rückscheins am 28. März 1994 am Bestimmungsort einer Person namens C. ausgehändigt, die den Empfang durch Unterschrift bestätigte. Unter dem 16. Mai 1994 setzte eine Frau C. das Generalkonsulat davon in Kenntnis, dass der Kläger seit Anfang Februar 1994 nicht mehr in Kapstadt, sondern in Vietnam wohne. Sie habe den Bescheid am 28. März 1994 erhalten. Der Kläger habe sie vor seiner Abreise gebeten, offizielle Schreiben aus Deutschland zu öffnen und seinen Rechtsanwalt in Deutschland darüber zu informieren. Ferner habe er sie angewiesen, alle örtliche Post an den Einsender zurückzusenden. Deshalb sende sie das Schreiben an das Generalkonsulat zurück; eine Kopie habe sie dem Rechtsanwalt des Klägers in Deutschland zugesandt.
Nachdem das Finanzamt I. dem Generalkonsulat Kapstadt mit Schreiben vom 21. April 1994 mitgeteilt hatte, dass der Kläger im Besitz eines weiteren Reisepasses sei, verfügte das Generalkonsulat mit Bescheid vom 17. Mai 1994 den Entzug dieses Passes Nr. , ausgestellt am 13. Juni 1990, und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte es die bereits im Bescheid vom 4. März 1994 genannten Umstände an. Ausweislich des Rückscheins wurde der am gleichen Tage per Einschreiben abgesandte Bescheid am 23. Mai 1994 wiederum an Frau C. übergeben. Er wurde mit Schreiben von Frau C. vom 1. Juni 1994 unter Bezugnahme auf ihr Schreiben vom 16. Mai 1994 an das Generalkonsulat zurückgesandt.
Der Kläger hat am 28. April 1994 gegen den Bescheid des Generalkonsulats vom 4. März 1994 Klage erhoben, die er mit am 5. Juli 1994 eingegangenem Schriftsatz um die Anfechtung des Bescheides vom 17. Mai 1994 erweitert hat. Zur Begründung hat er vorgetragen, die mangels ordnungsgemäßer Bekanntgabe nicht rechtswirksam gewordenen Bescheide seien zur Beseitigung des mit ihrer Inverkehrsetzung verbundenen Rechtsscheins aufzuheben. Zum Zeitpunkt der Abholung des Bescheides durch Frau C. auf dem Postamt in D. habe er seinen Wohnsitz in Kapstadt bereits nicht mehr inne gehabt. Der fehlende Zugang an ihn als Betroffenen könne durch die Aushändigung an Frau C. nicht ersetzt werden. Sie sei weder Empfangsbevollmächtigte noch Ersatzempfängerin, sondern lediglich dazu berechtigt gewesen, Postsendungen durchzusehen, um gegebenenfalls amtliche Schriftstücke aus der Bundesrepublik Deutschland an seinen in Deutschland ansässigen Rechtsanwalt weiterzuleiten. Da Frau C. im Übrigen ihrer Anweisung nachgekommen sei, andere Post an den Absender zurückzusenden, lägen ihm die angefochtenen Bescheide bislang nicht vor. Eine Empfangnahme des Schriftverkehrs als Bevollmächtigte oder Botin habe jedenfalls nicht zu ihrem Aufgabenbereich gehört. Überdies belegten die Verwaltungsvorgänge nicht, dass er einen Wohnsitz in Kapstadt inne gehabt habe.
Die wirksame Zustellung der Bescheide unterstellt, seien sie jedenfalls in der Sache rechtswidrig. Er rüge seine unterlassene Anhörung, wodurch ihm vor Erlass der Bescheide die Möglichkeit genommen worden sei, die Rechtswidrigkeit der Steuerfestsetzungen offen zu legen, sowie eine fehlerhafte Ermessensausübung. Keinesfalls habe er die Absicht, sich seinen steuerlichen Verpflichtungen in der Bundesrepublik zu entziehen. Vielmehr habe er stets ordnungsgemäße Steuererklärungen abgegeben. Hinsichtlich der Zahlung seiner Steuerschulden befinde sich sein Bevollmächtigter in ständigem Kontakt mit dem Finanzamt I. . Die Bescheide seien auch deshalb rechtswidrig, weil sie weder hinreichend begründet seien noch eigene Ermessenserwägungen enthielten. Das Generalkonsulat habe sich allein aufgrund der Auskunft der Finanzverwaltung für verpflichtet gehalten, tätig zu werden. Es habe sich auch nicht mit der Frage befasst, ob die Steuerfestsetzungen schon bestandskräftig oder noch angefochten seien. Das Konsulat habe überdies unberücksichtigt gelassen, dass er über nennenswerte familiäre Bindungen in der Bundesrepublik verfüge, weil er mit einer dort ansässigen deutschen Staatsbürgerin verheiratet sei und Kinder in der Bundesrepublik habe, die seiner Unterstützung bedürften. Es habe auch nicht in Betracht gezogen, ob die Finanzverwaltung nicht auch auf das auf seine Familienangehörigen übertragene Vermögen zugreifen könnte. Ferner sei nicht festgestellt worden, ob er über zugriffsfähiges Vermögen in Ländern verfüge, in denen die bundesdeutsche Finanzverwaltung im Wege der Amtshilfe tätig werden könne. Die Einziehung der Reisepässe sei von vornherein nicht das geeignete Mittel zum angestrebten Zweck, denn die Realisierung der Steuerforderungen könne allein durch seine Anwesenheit in der Bundesrepublik nicht realisiert werden, wenn er dort kein Vermögen mehr besitze. Nicht ersichtlich sei, welches Interesse die Bundesrepublik gerade an der Verhinderung der Ausreise in Staaten haben sollte, für die eine Passvorlage notwendig sei. Immerhin könne er mit seinem Bundespersonalausweis in eine ganze Reihe von Ländern ausreisen.
Der Kläger hat beantragt,
1. den Bescheid des Generalkonsulats der Bundesrepublik Deutschland in Kapstadt, Südafrika, vom 4. März 1994 aufzuheben,
2. den Bescheid des Generalkonsulats der Bundesrepublik Deutschland in Kapstadt, Südafrika, vom 17. Mai 1994 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, die Bescheide seien ordnungsgemäß an die letzte bekannte Anschrift des Klägers zugestellt worden. Frau C. sei nach dem Vorbringen des Klägers zur Durchsicht und Weiterleitung deutscher amtlicher Schreiben an seine Rechtsanwälte berechtigt gewesen. Um solche Schriftstücke habe es sich gehandelt, da das Auswärtige Amt und seine Auslandsvertretungen eine einheitliche Bundesbehörde bildeten.
Die Bescheide seien auch materiell rechtmäßig. Die Tatsache, dass der Kläger in engem zeitlichen Zusammenhang mit den in den Bescheiden aufgeführten Steuerrückständen seinen tatsächlichen Wohnsitz nach Südafrika verlegt und sich nach dorthin auch abgemeldet habe, rechtfertige die Annahme, dass er sich seinen steuerlichen Verpflichtungen entziehen wolle. Dafür spreche auch die Tatsache, dass der seine gesamten inländischen Vermögenswerte auf seine Ehefrau und Kinder übertragen habe. Dadurch habe er für diese die Möglichkeit finanzieller Unabhängigkeit in Deutschland geschaffen. Den Bescheiden liege eine Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen des Klägers und dem öffentlichen Interesse an der Realisierung der Steuerforderung von insgesamt über 20.000.000,‑‑ DM zugrunde, wobei die ungewöhnliche Höhe der Steuerschuld den entscheidenden Ausschlag zugunsten des öffentlichen Interesses gegeben habe. Die Passentziehungen seien auch verhältnismäßig: Sie seien geeignet, die Begleichung der Steuerverbindlichkeiten des Klägers zu fördern, da auf diese Weise ein weiterer Aufenthalt im Ausland unmöglich gemacht und er zur Rückkehr nach Deutschland veranlasst werde. Der Passentzug sei auch erforderlich und angesichts der enormen Höhe der Steuerschuld angemessen. Die geschäftlichen Aktivitäten des Klägers ließen überdies den Schluss zu, dass er plane, seinen Aufenthalt dauerhaft nach Südafrika zu verlegen. Er sei nämlich Alleineigentümer des Hotels "H. S1. " in Q. , Südafrika.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch den angefochtenen Gerichtsbescheid, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, abgewiesen.
Der Kläger hat gegen den am 21. September 1996 zugestellten Gerichtsbescheid am 16. Oktober 1996 Berufung eingelegt. Er trägt ergänzend vor, es fehle an einer Bekanntgabe der Bescheide, weil er entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts Frau C. nicht angewiesen habe, an ihn gerichtete Post zu öffnen und weiterzuleiten. Frau C. sei nicht empfangsbevollmächtigt gewesen, weil dies die Berechtigung des Bevollmächtigten voraussetze, die ihm bekanntzugebenden Schriftstücke auch inhaltlich zur Kenntnis zu nehmen. Eine solche Befugnis habe sie aber gerade nicht gehabt. Eine Kenntnisnahme vom Inhalt der Bescheide sei ihr schon deshalb nicht möglich gewesen, weil sie der deutschen Sprache nicht hinreichend mächtig sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne seine fehlende Anhörung nicht nach § 46 VwVfG unberücksichtigt bleiben, weil es sich um einen im Ermessen der Verwaltung stehenden Rechtsakt handele. Unabhängig davon ergebe sich die Pflicht zu einer vorherigen Anhörung des Adressaten aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Dies gelte umso mehr, als ein verwaltungsinternes Vorverfahren nicht stattfinde, sondern sogleich Klage zu erheben sei. In der Sache seien die Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht tragfähig. Es habe insbesondere nicht berücksichtigt, inwieweit die von ihm geltend gemachten Bindungen ins Inland eine für ihn günstigere Entscheidung rechtfertigen könnten.
Nachdem die Gültigkeitsdauer aller entzogenen Reisepässe abgelaufen ist, haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen und das angefochtene Urteil für wirkungslos zu erklären (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 161 Abs. 2 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, weil er nach dem Sach- und Streitstand bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses, das im Ablauf der Gültigkeitsdauer der entzogenen Pässe bestand, unterlegen wäre.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie war zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Die Klage war zulässig.
a) Dies gilt zunächst insoweit, als der Kläger die am 28. April 1994 gegen den (ersten) Bescheid vom 4. März 1994 erhobene Klage mit Schriftsatz vom 05. Juli 1994 um den Antrag auf Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 1994 erweitert hat. Die hierin liegende Klageänderung war zulässig, weil von einer Einwilligung der Beklagten auszugehen ist, welche sich, ohne der Änderung zu widersprechen, in der Klageerwiderung vom 24. Juli 1996 auf sie eingelassen hat (vgl. § 91 Abs. 1 und 2 VwGO). Damit konnte der Kläger die Klage im Wege der objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO) verfolgen.
b) Die Klage ist mit beiden Anträgen auch fristgerecht erhoben worden.
Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts zu erheben, wenn ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist. Der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bedurfte es nicht, weil die angegriffenen Verwaltungsakte von einer obersten Bundesbehörde erlassen worden sind und kein Gesetz eine Nachprüfung im Wege eines Vorverfahrens vorschreibt (§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO). Denn bei dem hier tätig gewordenen Generalkonsulat handelt es sich um eine der Auslandsvertretungen des Auswärtigen Amtes, die mit diesem zusammen eine einheitliche (oberste) Bundesbehörde bilden (§§ 2, 3 Abs. 1 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst - GAD - vom 30. August 1990, BGBl. I, S. 1842).
Hinsichtlich der zunächst erhobenen Klage gegen den Bescheid vom 4. März 1994 hat der Kläger die einmonatige Klagefrist eingehalten. Gegen den Bescheid vom 17. Mai 1994 hat er die (erweiterte) Klage - für die die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen ebenso wie für die ursprünglich erhobene Klage erfüllt sein müssen - zwar nicht binnen eines Monats nach dessen Bekanntgabe erhoben. Der Bescheid wurde am 23. Mai 1994 an Frau C. wirksam bekannt gegeben (dazu unten aa). Daher lief die Frist für eine Anfechtungsklage gegen diesen Bescheid an sich am Donnerstag, dem 23. Juni 1994, ab. Der die Klageerweiterung enthaltende Schriftsatz vom 05. Juli 1994 ist beim Verwaltungsgericht jedoch erst an jenem Tage per Telefax eingegangen. Die einmonatige Klagefrist begann aber nicht zu laufen, weil die dem angefochtenen Bescheid beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig war, so dass der Kläger zulässigerweise innerhalb eines Jahres seit Bekanntgabe Klage erhoben hat, §§ 59, 58 Abs. 2 VwGO (dazu unten bb).
aa) Die Bekanntgabe des Bescheides an Frau C. ist ordnungsgemäß erfolgt.
Der Bescheid vom 17. Mai 1994 wurde am gleichen Tag abgesandt, wobei sich das Generalkonsulat der Bekanntgabe durch Zustellung, nämlich per "Registered Mail" (Einschreiben mit Rückschein), bediente. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Indes gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz für die Vertretungen des Bundes im Ausland nicht, § 2 Abs. 3 Satz 3 VwVfG. Ob die Vorschrift so zu verstehen ist, dass die Anwendung des Gesetzes bei jedweder Tätigkeit der Auslandsvertretungen nicht in Betracht kommt, also auch dann, wenn diese aufgrund besonderer Vorschriften ‑ wie hier gemäß § 19 Abs. 3 Satz 2, Abs. 2 PassG ‑ zum Erlass von Bescheiden ebenso wie Behörden im Inland ermächtigt sind, oder ob nicht (nur) die Geltung des Gesetzes für diplomatische Tätigkeit im engeren Sinne ausgeschlossen werden soll, kann an dieser Stelle dahinstehen. Denn da das Generalkonsulat hier die Bekanntgabe durch förmliche Zustellung angeordnet hat (vgl. § 1 Abs. 3 VwZG), sind die Bestimmungen des Verwaltungszustellungsgesetzes heranzuziehen, welches die Tätigkeit der Auslandsvertretungen von seinem Anwendungsbereich nicht ausnimmt. Vielmehr gilt das Gesetz u.a. für das Zustellungsverfahren einer Bundesbehörde (§ 1 Abs. 1 VwZG); eine solche ist ‑ wie dargelegt ‑ ein Generalkonsulat.
Die Zustellung durch jene Behörde mittels eingeschriebenen Briefes richtet sich nach § 4 VwZG. Hiernach gilt bei Zustellung durch die ‑ ausländische ‑ Post mittels eingeschriebenen Briefes dieser mit dem dritten Tage nach der Aufgabe zur Post als zugestellt, es sei denn, dass das zuzustellende Schriftstück nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist; im Zweifel hat die Behörde den Zugang des Schriftstücks und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen (§ 4 Abs. 1 VwZG). Der Tag der Aufgabe zur Post ist in den Akten zu vermerken (§ 4 Abs. 2 VwZG). Vom Zugang eines Schreibens ist auszugehen, wenn es derart in den Verfügungsbereich des Empfängers gelangt ist, dass bei gewöhnlichem Verlauf der Verhältnisse mit seiner Kenntnisnahme zu rechnen ist. Einer Bereitschaft des Empfängers zur Entgegennahme und Kenntnisnahme bedarf es ebenso wenig wie einer tatsächlichen Kenntnisnahme durch ihn.
Vgl. Kopp-Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 41 Rn. 14 und 23; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 41 Rn. 18.
Wird ein mittels Einschreibens zuzustellendes Schriftstück nicht dem Adressaten persönlich, sondern einem von ihm zur Entgegennahme ermächtigten Dritten ausgehändigt, ist es ebenfalls in seinen Machtbereich gelangt, weil er auch dann die Möglichkeit der Kenntnisnahme hat.
Hiervon ausgehend ist die Zustellung des angegriffenen Bescheides durch Aushändigung an Frau C. am 23. Mai 1994 bewirkt worden. Ausweislich des Vermerks im Verwaltungsvorgang des Konsulats ist der Bescheid vom 17. Mai 1994 am selben Tage zur Post gegeben worden. Zugegangen ist er Frau C. ‑ wie sich aus deren Schreiben vom 1. Juni 1994 und dem amtlichen Stempel des Rückscheins ergibt ‑ durch Übergabe an sie am 23. Mai 1994. Unschädlich ist, dass der Bescheid nicht vom Kläger persönlich in Empfang genommen worden ist. Denn er hatte Frau C. zur Entgegennahme von an ihn gerichteten Schreiben ermächtigt. Nach eigenem Vorbringen hatte er sie beauftragt, für ihn die Post zu sichten und Weiteres zu veranlassen, insbesondere, amtliche Schreiben aus der Bundesrepublik Deutschland an seinen in Deutschland ansässigen Rechtsanwalt weiterzuleiten und andere Post an den Absender zurückzusenden. Dadurch, dass Frau C. vom Kläger ermächtigt war, an seiner Stelle durch die Post übermittelte Schreiben entgegenzunehmen, war gewährleistet, dass an ihn adressierte Schreiben in seinen Machtbereich gelangten. Dass er im vorliegenden Fall durch die Rücksendung der Bescheide an das Generalkonsulat (zunächst) keine Kenntnis von deren Inhalt erlangt hat, ist unerheblich. Denn für die Frage der ordnungsgemäßen Bekanntgabe ist nicht von Bedeutung, wie mit den Schreiben aufgrund der Anweisungen des Klägers weiter verfahren werden sollte, sondern nur, dass Frau C. zur Entgegennahme von Schriftverkehr ermächtigt war. Ob sie sich mit der Rücksendung des Bescheides an das Generalkonsulat abredewidrig verhalten hat oder ob sie die Anweisung, amtliche Schriftstücke aus Deutschland an den klägerischen Rechtsanwalt weiterzuleiten, so verstanden hat, dass dies nur für aus der Bundesrepublik von dortigen Behörden abgesandte Schreiben zu gelten habe, ist von daher nicht maßgeblich.
Selbst wenn aufgrund der geschilderten Besonderheiten von einer fehlerhaften Zustellung auszugehen wäre, wäre die Berufung des Klägers auf einen Zustellungsmangel wegen Verstoßes gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) unbeachtlich. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Rüge des Mangels der ordnungsgemäßen Zustellung sich als unzulässige Rechtsausübung erweisen kann.
Vgl. nur: BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 8 C 91/85 -, NVwZ 1987, 793 (794); OVG NRW, Beschluss vom 20. Au-gust 1987 - 16 A 1599/85 -, NVwZ-RR 1988, 57.
Davon wäre hier jedenfalls auszugehen, weil sich der Kläger in Widerspruch zu seinem vorangegangenen Handeln setzt, soweit er im Klageverfahren geltend macht, der fehlende Zugang an ihn selbst könne nicht durch Übergabe des Schriftstücks an Frau C. ersetzt werden. Da er selbst angegeben hat, Frau C. ermächtigt zu haben, seine Post in Empfang zu nehmen, um diese zu sichten, ist es zumindest treuwidrig, sich nunmehr darauf zu berufen, der Bescheid habe ihm persönlich ausgehändigt werden müssen. Dies gilt umso mehr, als er amtlichen Stellen in der Bundesrepublik seinen ‑ angeblichen ‑ Wegzug von Kapstadt nach Vietnam nicht mitgeteilt und dadurch die Zustellung zu seinem bisherigen Wohnort in Kapstadt und damit die fehlende Möglichkeit der Aushändigung des Einschreibens an ihn mit veranlasst hat. Aus dem Verwaltungsvorgang des Generalkonsulats ergibt sich nämlich, dass sich der Kläger 1991 nach D. , Kapstadt, abgemeldet hat; an die seinerzeit angegebene Anschrift ist der Bescheid mangels anderweitiger Anhaltspunkte über einen abweichenden Aufenthaltsort übersandt worden.
bb) Gegen den ordnungsgemäß bekannt gegebenen Bescheid hat der Kläger trotz Überschreitens der einmonatigen Klagefrist fristgerecht Klage erhoben. Da die Rechtsbehelfsbelehrung im Bescheid vom 17. Mai 1994, zu deren Erteilung das Generalkonsulat als Bundesbehörde gemäß § 59 VwGO verpflichtet war, unrichtig war, war die Klageerhebung innerhalb eines Jahres nach Zustellung zulässig (§ 58 Abs. 2 VwGO). Diese Frist hat der Kläger eingehalten. Gemäß § 59 VwGO ist dem der Anfechtung unterliegenden schriftlichen Verwaltungsakt einer Bundesbehörde eine Erklärung beizufügen, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Stelle, bei der der Rechtsbehelf einzulegen ist, und über die Frist belehrt wird. An einer zutreffenden Belehrung in diesem Sinne fehlt es hier.
Der Kläger ist in unzutreffender Weise über die Stelle, bei der der Rechtsbehelf anzubringen ist, belehrt worden. Er ist zunächst zutreffend darauf hingewiesen worden, dass er beim Verwaltungsgericht Köln Klage erheben könne. Als Anschrift des Gerichts ist jedoch Bonn genannt worden. Dieser Umstand ist generell geeignet, beim Empfänger einen Irrtum über die Stelle hervorzurufen, bei der der Rechtsbehelf einzulegen ist (vgl. § 59 VwGO). Dies gilt nicht deshalb, weil das Generalkonsulat von Gesetzes wegen verpflichtet gewesen wäre, dem Kläger die postalische Anschrift der Stelle mitzuteilen, bei der er den Rechtsbehelf anbringen konnte. Da der Begriff "Stelle" nicht die Bedeutung von Stätte, sondern von Amt, Behörde, Gericht hat,
vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 1966 - V C 196.65 -, BVerwGE 25, 261 (262); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23. August 1990 - 8 C 30.88 -, BVerwGE 85, 298 (300),
erfordert § 59 VwGO nicht die Aufnahme der vollständigen Anschrift jener Stelle. Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe der Rechtsbehehelfsbelehrung, dem Rechtsuchenden Erkundigungen über die Anschrift der Behörde bzw. des Gerichts abzunehmen. Hingegen ist eine Rechtsbehelfsbelehrung dann fehlerhaft, wenn ihr ein gesetzlich nicht zwingend erforderlicher Zusatz beigefügt wird, der allgemein geeignet ist, die Rechtsmitteleinlegung zu erschweren.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. März 1989 - 5 B 15.89 -, Buchholz, 310 § 58 VwGO Nr. 56; Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 70/88 -, NJW 1991, 508; Beschluss vom 27. August 1997 - 1 B 145/97 -, NVwZ 1997, 1211 (1212 f.); OVG NRW, Urteil vom 3. Juli 1991 ‑ 8 A 1075/89 -, S. 6 UA; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17. September 1991 ‑ 2 L 103/91 -, NVwZ 1992, 385.
So verhält es sich hier. Da die postalische Anschrift der Stelle, bei der der Rechtsbehelf einzulegen ist, in der Belehrung aufgeführt worden ist, musste sie genau und vollständig angegeben werden. Irreführend ist, dass als Gericht - zutreffenderweise - das Verwaltungsgericht Köln benannt, während dessen Anschrift mit "Bonn" angegeben ist. Diese Unrichtigkeit ist generell geeignet, beim Empfänger irrige Vorstellungen über die Stelle hervorzurufen, bei der die Klage zu erheben ist und ihn deshalb davon abzuhalten, diese überhaupt oder fristgerecht einzureichen. Namentlich liefe derjenige, der eine Klageschrift an die im Bescheid angegebene Anschrift adressierte, Gefahr, dass sie entweder gar nicht oder nicht fristgerecht beim Gericht einginge. Eine Fristversäumung aus diesem vom Absender zu verantwortenden Grund will § 58 VwGO verhindern. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die Postleitzahl zutreffend angegeben worden ist. Wenn die Rechtsbehelfsbelehrung die Anschrift der Stelle enthält, bei der der Rechtsbehelf einzulegen ist, so ist damit gerade beabsichtigt, dem Empfänger zeitaufwendige Bemühungen um das Auffinden der zutreffenden Anschrift zu ersparen. Dann aber ist es nicht zumutbar zu überprüfen, ob die angegebene Adresse zutrifft, geschweige denn, herauszufinden, ob die angegebene Postleitzahl mit dem Gerichtssitz übereinstimmt. Dies gilt auch deshalb, weil dem Empfänger Nachforschungen darüber unzumutbar sind, ob es sich bei Abweichung des angegebenen Sitzes vom Namen des Gerichts etwa um eine Zweigstelle des Gerichts an einem anderen Ort handelt.
Abweichendes folgt nicht aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall die Anschrift im (ersten) Bescheid vom 4. März 1994 vollständig und richtig angegeben ist. Konkrete Umstände des Einzelfalls sind bei der Prüfung der Fehlerhaftigkeit einer Rechtsbehelfsbelehrung ohne Belang. Ungeachtet dessen rechtfertigen die vorliegenden Besonderheiten keine andere Betrachtungsweise. Denn es handelt sich um zwei selbständige Bescheide, die jeweils mit Rechtsmittel angegriffen werden können. Weil das Gesetz für jeden selbständigen Bescheid den Lauf der Klagefrist des § 74 VwGO vorsieht, muss die Rechtsmittelbelehrung in beiden Bescheiden ordnungsgemäß und zutreffend sein, um die einmonatige Frist auszulösen.
2. Die danach zulässige Klage hatte aber in der Sache keinen Erfolg. Die angefochtenen Bescheide des Generalkonsulats der Bundesrepublik Deutschland in Kapstadt, Südafrika, vom 4. März und 17. Mai 1994 waren rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Voraussetzungen für die erfolgte Passentziehung waren gemäß § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide geltenden Fassung vom 19. April 1986 (BGBl. I, S. 537), geändert durch Gesetz vom 12. September 1990 (BGBl. I, S. 2002), gegeben. Bedenken gegen die formelle (a.) oder materielle (b.) Rechtmäßigkeit bestehen nicht.
a.) Die angefochtenen Bescheide waren formell rechtmäßig.
aa) Das Generalkonsulat Kapstadt war als Auslandsvertretung des Auswärtigen Amtes die für den Erlass der Bescheide gemäß § 19 Abs. 2, 3 Satz 2 PassG zuständige Passbehörde, weil sich der Kläger nach den dortigen Erkenntnissen als Passinhaber in jenem Bezirk gewöhnlich aufhielt. Wie bereits ausgeführt, durfte das Generalkonsulat davon ausgehen, dass sich der Kläger, nachdem er sich 1991 nach Kapstadt abgemeldet hatte, auch 1994 dort noch aufhielt. Der Kläger selbst hatte inländischen deutschen Behörden keine anderweitige Anschrift mitgeteilt; Ermittlungen, ob er seinen Wohnsitz innerhalb Südafrikas gewechselt oder durch Wegzug ins Ausland dort beendet hatte, waren dem Generalkonsulat deshalb nicht möglich, weil es ‑ wie sich aus dem Inhalt der auch den Prozessbevollmächtigten des Klägers bekannten Verwaltungsvorgänge ergibt ‑ in Südafrika ein dem deutschen Meldesystem vergleichbares System nicht gibt.
bb) Wie bereits dargelegt, sind dem Kläger die Bescheide auch wirksam bekannt gegeben worden.
cc) Die Bescheide waren entgegen der Auffassung des Klägers nicht deswegen formell rechtswidrig, weil der Kläger vor ihrem Erlass nicht angehört worden ist. Die unterbliebene Anhörung, die mangels Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes zwar nicht nach § 28 VwVfG, wohl aber im Hinblick auf allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze prinzipiell erforderlich ist, ist im Gerichtsverfahren nachgeholt worden; dabei kann offen bleiben, ob § 28 VwVfG nicht analog anzuwenden ist.
Ein Verstoß gegen die das Anhörungsgebot vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes statuierende Bestimmung des § 28 Abs. 1 VwVfG liegt mangels Geltung des Gesetzes für Auslandsvertretungen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) nicht vor.
Ob § 28 Abs. 1 VwVfG hingegen analog anzuwenden ist, bedurfte keiner abschließenden Klärung. Zwar hat das Gericht Zweifel, dass der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG jedwede Tätigkeit von Auslandsvertretungen dem Anwendungsbereich des Gesetzes entziehen wollte, wenn auch seinem Wortlaut zufolge das Gesetz insgesamt für die Vertretungen des Bundes im Ausland nicht gilt. Bei der Schaffung dieser Regelung hat sich der Gesetzgeber von dem Gedanken leiten lassen, dass die Auslandsvertretungen ihre Tätigkeit auf fremdem Territorium und daher unter anderen Bedingungen und Voraussetzungen auszuüben haben als die Behörden im Inland.
Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 7/910, S. 36.
Dieser Gesichtspunkt könnte indes im Hinblick auf Sinn und Zweck des Verwaltungsverfahrensgesetzes der Einschränkung bedürfen. Mit Schaffung des Gesetzes wurden die zuvor in zahlreichen auch untergesetzlichen Normen geregelten oder von der Rechtsprechung entwickelten Verfahrensgrundsätze für die gesamte inländische Verwaltung einheitlich festgeschrieben, um insbesondere die effektive Aufgabenerfüllung durch die Behörden zu sichern und den Rechtsschutz des Bürgers bei der Wahrung und Durchsetzung seiner Belange zu gewährleisten. Mitbestimmend war dabei, verfassungsrechtliche Prinzipien und Grundrechte auch für das Verwaltungsverfahren zu kodifizieren.
Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 7/910, S. 28 f.
Mit dieser Zielsetzung ist es an sich nicht vereinbar, eine Auslandsvertretung auch dann von der Verpflichtung zur Beachtung verfahrensrechtlicher Vorgaben zu befreien, wenn sie ‑ wie hier ‑ in ihrer Eigenschaft als deutsche (Pass‑)Behörde einem deutschen Staatsangehörigen gegenüber einen Verwaltungsakt nach deutschem Recht erlässt. Für diesen Fall würde es dem Zweck des Verwaltungsverfahrensgesetzes eher entsprechen, seine Vorschriften mit gewissen Modifizierungen anzuwenden, die sich etwa daraus ergeben, dass zustellungsrechtliche Besonderheiten des fremden Staates zu beachten wären. Angesichts dessen ist eine planwidrige Regelungslücke des Gesetzgebers für Fälle der vorliegenden Art nicht auszuschließen, die im Wege einer analogen Heranziehung zumindest jener Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes geschlossen werden könnte, die einfachgesetzliche Ausprägungen rechtsstaatlicher Grundsätze darstellen.
Das Gericht konnte diese Frage indes offen lassen, weil selbst bei Annahme einer beabsichtigten Gesetzeslücke eine Anhörung auch ohne Rückgriff auf § 28 VwVfG nicht in jedem Fall und von Vornherein unterbleiben darf. Sie ist hier aber wirksam nachgeholt worden. Das Gebot der Gewährung rechtlichen Gehörs als elementarer Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG), welches für den Geltungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes lediglich einen konkreten Niederschlag in § 28 gefunden hat, ist vor einem Eingriff einer deutschen Behörde in den Rechtskreis eines Dritten grundsätzlich zu beachten. Dieses Prinzip erfordert es, den Bürger vor Erlass einer ihn belastenden Regelung grundsätzlich über das beabsichtigte Handeln zu informieren und ihm Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Die Anhörungspflicht hat für die Beteiligten eine Hinweis- und Warnfunktion, indem sie vor überraschenden Entscheidungen schützt und so Ausdruck eines fairen Verfahrens ist.
Kopp-Ramsauer, VwVfG, § 27 Rn. 2 ff.; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 28 Rn. 1; OVG Niedersachsen, Urteil vom 13. Oktober 1986 - 12 A 17/86 -, NVwZ 1987, 511; für das Verwaltungsverfahren vor Inkrafttreten des VwVfG: BVerwG, Urteil vom 12. November 1975 - VIII C 47/74 -, NJW 1976, 588; für die Rechtsstellung im Untersuchungsausschuss: OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1986 - 15 B 1849/86 - , NVwZ 1987, 606 (607); zur Anwendbarkeit im Widerspruchsverfahren: VGH BW, Urteil vom 6. April 1987 - 13 S 3263/86 -, NVwZ 1987, 1078; vgl. auch: Degenhardt, in: Sachs, GG, 2. Aufl. 1999, § 103 Rn. 2 f.
Im Bereich des Verwaltungsverfahrens, dem - abgesehen von der Besonderheit, dass der Verwaltungsakt auf fremdem Staatsgebiet erlassen worden ist - auch der vorliegende Fall prinzipiell zuzuordnen ist, gilt dieser Grundsatz indessen nicht ausnahmslos. Aus § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG ergibt sich, dass von einer Anhörung aus bestimmten Gründen abgesehen werden kann und dass sie bei entgegenstehendem öffentlichem Interesse sogar unterbleibt. Außerdem ist eine unterlassene Anhörung nach Maßgabe des § 45 VwVfG nachholbar. Gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG in der bis zum 18. September 1996 (BGBl. I S. 1354) geltenden Fassung durfte eine unterlassene Anhörung (nur) bis zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage nachgeholt werden, falls ein Vorverfahren - wie hier - nicht stattgefunden hat. Nach der Gesetzesfassung mit Geltung ab 19. September 1996 ist eine Nachholung bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens möglich.
Von einer wirksamen Nachholung der unterbliebenen Anhörung ist hier auszugehen, ohne dass es dazu eines unmittelbaren oder entsprechenden Rückgriffs auf einfachgesetzliche Konkretisierungen des Gehörsanspruchs bedürfte. Dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Gehörsgebot genügt es, dass der Kläger im Gerichtsverfahren hinreichend Gelegenheit hatte, seine Bedenken gegen die angegriffenen Bescheide vorzubringen. Mit seinen Einwendungen hat sich die Beklagte nämlich eingehend auseinander gesetzt und unter Würdigung aller Gesichtspunkte entschieden, die Bescheide aufrechtzuerhalten. Der Kläger konnte seinen Einwänden daher auch noch nach Wirksamwerden der belastenden Verwaltungsakte jederzeit bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens ebenso Geltung verschaffen, wie wenn er schon vor Erlass der Bescheide hierzu Gelegenheit gehabt hätte. Die heilende Wirkung dieser nachträglichen Äußerungsmöglichkeit ergibt sich daraus, dass die Beklagte jederzeit in der Lage und verpflichtet gewesen wäre, die Bescheide - mit der Folge der Gerichtskostenübernahme ‑ wieder aufzuheben, wenn sich ein anderer Sachverhalt oder Anlass zu anderweitiger Ermessensausübung ergeben hätte. Tatsächlich hat der Kläger aber keine tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte geltend gemacht, die der Behörde bei ihrer Ermessensbetätigung nicht schon ohnehin bekannt waren und ihrer Entscheidung zugrunde lagen. Dies gilt insbesondere für sein Vorbringen, bei erfolgter Anhörung hätte er die Rechtswidrigkeit der Steuerfestsetzungen dargelegt. An derartigen ‑ substantiellen - Ausführungen im Klageverfahren fehlt es.
Vgl. zur unterbliebenen Anhörung in einem Sichtvermerksverfahren: BVerwG, Beschluss vom 9. August 1990 - 1 B 103.90 -, InfAuslR 1990, 300 (301).
Hinzu kommt, dass eine Aufhebung wegen nicht (rechtzeitig) erfolgter Anhörung auch deswegen nicht beansprucht werden könnte, weil - wie unten (b.cc) noch auszuführen sein wird - jede andere als die getroffene Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen wäre. Insoweit können die Grundgedanken der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 46 VwVfG a.F. herangezogen werden, wonach die grundsätzlich nur für gebundene Verwaltungsakte geltende Bestimmung, derzufolge eine Aufhebung nicht allein deshalb verlangt werden durfte, weil ein Verfahrensfehler vorlag, auch bei Ermessensentscheidungen zur Anwendung kommen konnte, wenn bei einer von der Behörde als eindeutig erkannten Lage jede andere als die getroffene Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen wäre.
BVerwG, Urteil vom 26. März 1981 - 5 C 28.80 -, BVerwGE 62, 108 (115 f.); Beschluss vom 15. Januar 1988 - 7 B 182/87 -, NVwZ 1988, 525 (526).
b.) Die Bescheide vom 4. März und 17. Mai 1994 waren auch materiell rechtmäßig. Das Generalkonsulat der Beklagten in Kapstadt hatte die Reisepässe des Klägers Nr. 6261004065 Nr. 6261006313 und Nr. K 4723210 zu Recht entzogen.
Gemäß § 8 PassG kann ein Pass dem Inhaber entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die nach § 7 Abs. 1 PassG die Passversagung rechtfertigen würden. Letzteres ist unter anderem dann der Fall, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passinhaber sich seinen steuerlichen Verpflichtungen entziehen will (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG). Dieser ‑ verfassungsrechtlich unbedenkliche -,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 1971 - I A 5/69 -, NJW 1971, 820 zu § 7 Abs. 1 Buchst. b PassG a.F.; OVG NRW, Urteil vom 24. November 1981 ‑ 18 A 2204/80 -,
Passversagungsgrund setzt tatbestandlich in objektiver Hinsicht voraus, dass erhebliche Steuerrückstände bestehen (aa); in subjektiver Hinsicht ist ein Steuerfluchtwille erforderlich (bb).
OVG NRW, Urteil vom 21. August 1990 ‑ 18 A 1978/88 ‑, S. 8. f. UA; Senatsbeschluss vom 2. Januar 1996 ‑ 25 B 3037/95 -, DVBl. 1996, 576; VGH BW, Urteil vom 28. November 1988 ‑ 1 S 3045/87 -, NJW 1990, 660.
aa) Nach den Feststellungen des Generalkonsulats Kapstadt, denen der Kläger nicht entgegengetreten ist, hatte dieser zum Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide Steuerrückstände bei den Finanzämtern I. und S. in beträchtlichem Umfang, nämlich insgesamt in Höhe von rund 19.000.000,-- DM. Dabei handelte es sich um Einkommensteuer, die aus dem Verkauf von GmbH-Anteilen im Gesamtwert von 52.000.000,-- DM herrührte. Vor seinem Wegzug ins Ausland hatte der Kläger seine gesamten inländischen Vermögenswerte auf seine Ehefrau und seine Kinder übertragen. Von der Veräußerung der GmbH-Anteile hatte das Finanzamt I. erst durch die Abgabe einer vorläufigen Steuererklärung für das Jahr 1989 im März 1992 Kenntnis erlangt. Die Steuerrückstände des Klägers beim Finanzamt S. stammen aus Erbschaftssteuerforderungen. Entgegen der Auffassung des Klägers brauchte das Generalkonsulat nicht zu klären, ob die entsprechenden Steuerfestsetzungsbescheide bestandskräftig waren oder nicht. Bedürfte es nämlich einer rechtskräftigen Feststellung der Steuerschulden, könnte die durch die Vorschrift bezweckte Sicherung des staatlichen Steueranspruchs schon dadurch unterlaufen werden, dass gegen einen Steuerbescheid Rechtsmittel eingelegt werden. Mit Blick darauf reicht für die Annahme des Bestehens steuerlicher Verpflichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG aus, dass vollstreckbare Steuerbescheide ergangen sind, die nicht offenbar rechtswidrig sind.
Senatsbeschluss vom 2. Januar 1996, ‑ 25 B 3037/95 -, DVBl. 1996, 576; OVG NRW, Urteil vom 21. August 1990 ‑ 18 A 1978/88 ‑; VGH BW, Urteil vom 28. November 1988, ‑ 1 S 3045/87 -, NJW 1990, 660.
So lag der Fall hier. Der Kläger bestreitet nicht, dass die Finanzämter I. und S. ihm gegenüber die oben angegebenen Steuern festgesetzt haben. Anhaltspunkte für eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Steuerfestsetzungen sind von ihm weder - substantiell - geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich. Auch seinem Vortrag, sein Bevollmächtigter befinde sich bezüglich der Zahlung seiner Steuerschulden in ständigem Kontakt mit dem Finanzamt I. , kann kein Angriff auf die grundsätzlich gegebene Rechtmäßigkeit der Steuerbescheide, sondern eher ein Hinweis auf Verhandlungen hinsichtlich einer möglichen Verringerung der Steuerschuld oder in Bezug auf Zahlungsmodalitäten entnommen werden.
bb) Der weiter erforderliche Steuerfluchtwille war ebenfalls gegeben. Dieser setzt voraus, dass sich aufgrund bestimmter Tatsachen aus dem gesamten Verhalten des Passinhabers ergibt, dass er sich im Ausland aufhält, um sich seinen steuerlichen Verpflichtungen zu entziehen.
Senatsbeschluss vom 2. Juni 1996, ‑ 25 B 3037/95 -, DVBl. 1996, 576; OVG NRW, Urteil vom 21. August 1990, ‑ 18 A 1978/88 ‑; Urteil vom 19. August 1980 ‑ 18 A 1068/80 -, NJW 1981, 838 (839); VGH BW, Urteil vom 28. November 1988, ‑ 1 S 3045/87 -, NJW 1990, 660.
Erforderlich ist ein Kausalzusammenhang zwischen den Steuerschulden des Passinhabers einerseits und seinem Auslandsaufenthalt andererseits.
Senatsbeschluss vom 2. Januar 1996, ‑ 25 B 3037/95 -, DVBl. 1996, 576; BVerwG, Beschluss vom 16. Oktober 1989 ‑ 1 A 110.89 -, NVwZ 1990, 369; BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 1990 ‑ 1 B 154.90 -, Buchholz, 402.00, PassG Nr. 14.
Das Generalkonsulat hat aus der Höhe der Steuerschulden, der Übertragung der gesamten inländischen Vermögenswerte und der Möglichkeit eines Steuerstrafverfahrens zu Recht auf den Steuerfluchtwillen des Klägers geschlossen. Namentlich die Steuerschuld von rund 17.000.000,-- DM beim Finanzamt I. bestand bereits zum Zeitpunkt seines Wegzuges nach Kapstadt im Jahr 1991; sie war dem Finanzamt seinerzeit allerdings noch nicht bekannt, weil der Kläger zu jenem Zeitpunkt noch keine Steuererklärung abgegeben hatte, so dass ein Zugriff der Finanzbehörde auf inländisches Vermögen noch nicht möglich war. Dafür, dass sich der Kläger in Anbetracht der hohen Steuerschulden nicht nur vorübergehend ins Ausland abgesetzt hat, spricht auch der zeitliche Zusammenhang zwischen der Übertragung aller inländischen Vermögenswerte auf seine Familie und der rückwirkenden Abmeldung und anschließenden Ausreise nach Südafrika. Sein Einwand, er habe stets ordnungsgemäße Steuererklärungen abgegeben, rechtfertigt keine abweichende Betrachtungsweise, denn er hat selbst nicht vorgetragen, geschweige denn glaubhaft gemacht, seinen steuerlichen Verpflichtungen zumindest zum Teil genügt zu haben oder doch nachkommen zu wollen. Ebenso wenig lässt sich ein Zahlungswille bezüglich auch nur eines Teils der geschuldeten Steuern aus seinem ‑ nicht weiter substantiierten ‑ Hinweis auf Kontakte seines Steuerberaters mit den Finanzbehörden entnehmen. Bemühungen, zu einer umfassenden Regelung seiner Steuerangelegenheiten zu gelangen, ergeben sich aus diesen pauschalen Angaben jedenfalls nicht. Überdies belegt der Umstand, dass der Kläger deutschen Behörden nach seinem angeblichen Wegzug nach Vietnam keine Anschrift genannt hat, den Fortbestand seines Willens, sich dem deutschen Steuerfiskus auf Dauer zu entziehen.
Zum weiteren Beleg des Steuerfluchtwillens des Klägers hat die Beklagte ferner im Klageverfahren seine geschäftlichen Aktivitäten und beträchtlichen Vermögenswerte in Südafrika angeführt. Es kann dahinstehen, ob dieser nachgeschobene Gesichtspunkt im Anfechtungsrechtsstreit Berücksichtigung finden darf. Denn er kann allenfalls ein weiteres Indiz für den Steuerfluchtwillen des Klägers - neben anderen die Annahme dieser Absicht bereits rechtfertigenden Aspekten - bilden. In der Tat dürfte ihm die sichere wirtschaftliche Grundlage in Südafrika, die namentlich in dem von ihm nicht in Abrede gestellten Grundbesitz von erheblichem Wert besteht, ermöglichen, dauerhaft außerhalb Deutschlands zu leben.
Bei dieser Sachlage sind die von ihm angeführten Bindungen zu seiner Familie in Deutschland und deren Unterstützungsbedürftigkeit nicht geeignet, seine Absicht in Frage zu stellen, die Beitreibung seiner Steuern zu verhindern. Es ist schon nicht erkennbar, aus welchen Gründen diese angeblichen Bindungen angesichts der erheblichen für seinen Steuerfluchtwillen sprechenden Umstände eine andere Beurteilung rechtfertigen könnten. Immerhin haben ihn diese Bindungen nicht davon abgehalten, seinen Wohnsitz dauerhaft ins Ausland zu verlegen. Davon abgesehen hat der Kläger keinerlei nähere Angaben zu Art und Umfang seiner familiären Verbindungen im Inland gemacht. Insbesondere hat er nichts dafür vorgetragen, dass seine Ehefrau nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland gemeldet, sondern dort tatsächlich auch wohnhaft ist. Dass der Kläger seine Familie finanziell auch vom Ausland unterstützen kann, bedarf keiner Erläuterung.
cc) Unter diesen Umständen war die Ermessensausübung des Generalkonsulats nicht zu beanstanden (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Entgegen der Auffassung des Klägers kann nicht festgestellt werden, das Generalkonsulat habe das ihm eingeräumte Ermessen nicht erkannt und sich irrtümlich zum Handeln für verpflichtet gehalten. Vielmehr hat es aufgrund eigener Erwägungen entschieden, ob und in welcher Weise es tätig werden sollte. Das Generalkonsulat hat auch die Grenzen des ihm eingeräumten Ermessens nicht überschritten. Insbesondere war die Passentziehung nicht unverhältnismäßig.
Sie war geeignet, die Erfüllung der steuerlichen Verpflichtungen des Klägers gegenüber den deutschen Finanzbehörden zu fördern.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 16. Oktober 1989 ‑ 1 A 110/89 -, NVwZ 1990, 369 (370); OVG NRW, Urteil vom 19. August 1980 ‑ 18 A 1068/80 -, NJW 1981, 838 (839); Urteil vom 24. November 1981 ‑ 18 A 2204/80 -, S. 12 UA.
Soweit er sich weiterhin uneingeschränkt außerhalb der Grenzen der Bundesrepublik Deutschland bewegen wollte, konnten die angegriffenen Maßnahmen dazu beitragen, ihn zur Klärung seiner finanziellen Verhältnisse zu bewegen. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt es, den Passentzug auch in den Fällen als geeignet anzusehen, in denen der Passinhaber schon im Ausland lebt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 1980, ‑ 18 A 1068/80 -, NJW 1981, 838 (839).
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass der Eignung der Passentziehung zur Sicherung des staatlichen Steueranspruchs (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 1 AO) nicht entgegengehalten werden kann, der Kläger sei noch Inhaber eines uneingeschränkten Bundespersonalausweises. Abgesehen davon, dass ausweislich des Verwaltungsvorgangs des Generalkonsulats die Heimatgemeinde des Klägers in Baden-Württemberg ohnehin bereits 1994 erwogen hat, den Personalausweis auf das Inland zu beschränken, und ungeachtet dessen, ob er überhaupt noch gültig ist, erschwert jedenfalls auch der ‑ alleinige ‑ Passentzug aus den vorgenannten Gründen die Reisefreiheit des Klägers. Dies gilt auch deshalb, weil eine Wiedereinreise aus dem Ausland nach Südafrika aufgrund der Reisepasspflicht für deutsche Staatsangehörige in Frage gestellt ist.
Die ergriffene Maßnahme war zur Durchsetzung der gegen den Kläger bestehenden Steuerforderungen auch erforderlich. Ein den Kläger zur Erreichung dieses Ziels weniger belastendes Mittel war nicht ersichtlich. Die Möglichkeit, die Geltung des Personalausweises gemäß § 2 Abs. 2 PAuswG zu beschränken, stellte keine mildere Regelung dar, weil sie den Kläger in seinen Rechten eher stärker beeinträchtigt als die Passeinziehung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 1981, ‑ 18 A 2204/80 -, S. 12 f. UA; Urteil vom 19. August 1980, ‑ 18 A 1068/80 -, NJW 1981, 838 (839).
Außerdem reichte eine solche Beschränkung aus den o.a. Gründen allein gerade nicht aus, um den Kläger zur Rückkehr nach Deutschland zu veranlassen und hier seine Steuern zu begleichen.
Der Einwand des Klägers, das Generalkonsulat habe unberücksichtigt gelassen, ob nicht an Stelle der Passentziehung ein Zugriff auf das auf seine Familienangehörigen übertragene Vermögen möglich sei, greift nicht durch. Dieses weniger einschneidende Mittel brauchte das Generalkonsulat nicht in Betracht zu ziehen, weil der Kläger den Bestand der Steuerforderungen nicht grundsätzlich in Abrede gestellt hat. Ob bei fehlender Bereitschaft des Klägers zur Begleichung seiner Steuerschulden oder bei fehlender Durchsetzbarkeit ihm gegenüber ggf. auf ‑ von ihm verschobenes ‑ Vermögen seiner Angehörigen zugegriffen kann, bedurfte angesichts der ihn selbst treffenden Pflicht zur Steuerzahlung (vgl. § 33 Abs. 1 AO) keiner weiteren Prüfung. Entgegen seiner Auffassung war auch eine Feststellung entbehrlich, ob die Finanzverwaltung durch Zugriff auf sein Vermögen in anderen Ländern ihren Steueranspruch durchsetzen kann. Diese ‑ langwierige und rechtlich schwierige ‑ Prüfung ist nicht Aufgabe der zuständigen Passbehörde, die mit der Passentziehung beabsichtigt, den Steuerschuldner zu einer Rückkehr in die Bundesrepublik und zu Steuerzahlungen zu veranlassen. Die Frage, ob es ‑ daneben ‑ weitere Möglichkeiten gibt, den staatlichen Steueranspruch effizient zu sichern, ist von den zuständigen Finanzbehörden zu beantworten.
Schließlich führte die Maßnahme nicht zu einem für den Kläger erkennbar außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehenden Nachteil. Das Ziel der Passentziehung, den Kläger zur Begleichung seiner Steuerschulden zu veranlassen, wird von dem öffentlichen Interesse des Staates an einem ungeschmälerten Steueraufkommen gedeckt und überwiegt das Interesse des Klägers an seiner uneingeschränkten Reisefreiheit.
Angesichts dieser eindeutigen Sach- und Rechtslage wäre eine andere als die getroffene Entscheidung, dem Kläger den gültigen Reisepass zu entziehen, ermessensfehlerhaft gewesen. Sie hätte zur weiteren Umgehung der Steuerpflicht des Klägers nur beigetragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte war für die drei betroffenen Pässe jeweils der Auffangstreitwert zugrunde zu legen. Dies entspricht auch der Empfehlung des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (dortige Nr. 29.1, vgl. DVBl. 1996, 605, 609). Für die Streitwertfestsetzung im erstinstanzlichen Verfahren war in Anwendung von § 13 Abs. 1 GKG der Streitwertkatalog a.F. (DVBl. 1991, 1239, 1243) zu Grunde zu legen, der einen Betrag von 5.000,‑‑ DM je Pass vorsieht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1, § 158 Abs. 2 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 VwVfG
§ 173 VwGO
§ 44 VwGO
§ 68 VwGO
§ 4 VwZG
§ 242 BGB
§ 59 VwGO
§ 58 VwGO
§ 74 VwGO
§ 28 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 45 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 8 PassG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 2 Abs. 3 Satz 3 VwVfG
§ 19 Abs. 3 Satz 2, Abs. 2 PassG
§ 1 Abs. 3 VwZG
§ 1 Abs. 1 VwZG
§ 4 Abs. 1 VwZG
§ 4 Abs. 2 VwZG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG
§ 19 Abs. 2, 3 Satz 2 PassG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG
§ 28 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 7 Abs. 1 PassG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 2 Abs. 2 PAuswG
§ 33 Abs. 1 AO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 13 Abs. 1 GKG
§ 158 Abs. 2 VwGO
§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 793
NVwZ-RR 1988, 57
BVerwGE 25, 261
BVerwGE 85, 298
NJW 1991, 508
NVwZ 1997, 1211
NVwZ 1992, 385
NVwZ 1987, 511
NJW 1976, 588
NVwZ 1987, 606
NVwZ 1987, 1078
InfAuslR 1990, 300
BVerwGE 62, 108
NVwZ 1988, 525
NJW 1971, 820
NJW 1990, 660
NJW 1981, 838
NVwZ 1990, 369
NVwZ 1990, 369
8 C 91/85
16 A 1599/85
V C 196.65
8 C 30.88
5 B 15.89
8 C 70/88
1 B 145/97
8 A 1075/89
2 L 103/91
12 A 17/86
VIII C 47/74
15 B 1849/86
13 S 3263/86
1 B 103.90
5 C 28.80
7 B 182/87
I A 5/69
18 A 2204/80
18 A 1978/88
25 B 3037/95
1 S 3045/87
18 A 1068/80
1 A 110.89
1 B 154.90
1 A 110/89