Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-27, Aktenzeichen 6 A 1603/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1227.6A1603.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der am 16. Januar 1956 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar im Dienst des beklagten Landes. Mit Regelbeurteilung vom 3. Juli 2002 wurde er für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 dienstlich beurteilt. Diese Beurteilung wurde auf den Antrag des Klägers aufgehoben. Der Kläger hatte unter anderem gerügt, die Herabsetzung des Vorschlags des Erstbeurteilers durch den Endbeurteiler von 4 auf 3 Punkte sei willkürlich und mithin rechtswidrig. Außerdem genüge die Begründung für die nunmehr dritte mit 3 Punkten schließende Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt nicht den Anforderungen von Nr. 8.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (RdErl. des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV B 1 3034 H -, MBl. NRW. S. 278, geändert durch RdErl. des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. S. 96 (BRL Pol)).
Der Kläger wurde unter dem 13. Oktober 2003 erneut für den o.g. Zeitraum dienstlich beurteilt. Der Vorschlag des Erstbeurteilers lautete in Übereinstimmung mit der Bewertung der Hauptmerkmale erneut "Die Leistung und Befähigung des KHK S. Q. übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte). Die Submerkmale bewertete er wie folgt:
- 5x4 und 2x3 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsverhalten)
- 2x4 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsergebnis)
- 3x4 Punkte (Hauptmerkmal Sozialverhalten)
In der Beurteilerkonferenz am 23. September 2003 begründete KOR H. , Unterabteilungsleiter der Abteilung Zentrale Kriminalitätsbekämpfung (ZKB), der auch der Kläger im Beurteilungszeitraum angehörte, warum er in den Hauptmerkmalen Leistungsverhalten und Leistungsergebnis bei dem Kläger im Quervergleich die Wertung abweichend vom Erstbeurteiler bei "entsprechen voll den Anforderungen" ansiedele und sich beim Hauptmerkmal Sozialverhalten dem Votum des Erstbeurteilers anschließen könne. Im Gesamturteil sehe er daher in der Gesamtschau den Beamten mit "entspricht voll den Anforderungen" (3 Punkte) richtig angesiedelt und schlage dieses Ergebnis dem Endbeurteiler unter Quervergleichsänderung obiger Hauptmerkmale vor. Auf Nachfrage des Endbeurteilers, KD Q1. , erklärte KOR H. , bei dieser Wertung sei auch berücksichtigt worden, dass der Kläger die dritte Beurteilung in demselben statusrechtlichen Amt mit dem Gesamturteil von 3 Punkten erhalte, die Regelvermutung nach Nr. 6 BRL Pol aber davon ausgehe, dass sich die Diensterfahrung positiv auf die Leistung des Beamten auswirke.
Der Endbeurteiler setzte auf der Grundlage der Beurteilerkonferenz das Gesamturteil unter entsprechender Abänderung der Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsverhalten und Leistungsergebnis auf "entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) fest. Im Beurteilungsformular heißt es in der Begründung zu Nrn. 8.1, 9.2 BRL Pol:
"Dem Beurteilungsergebnis liegt der behördenintern angelegte Beurteilungsmaßstab zugrunde. Die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers ist Folge des Quervergleichs mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe.
Sie befinden sich seit dem 28.01.1993 in der Vergleichsgruppe der Beamten der Bes.Gr. A 11. Sie erhalten nunmehr die dritte Beurteilung im statusrechtlichen Amt. Im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe führte die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung nicht zu dem Ergebnis, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Ein positiveres Gesamturteil konnte daher - trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung - nicht zuerkannt werden."
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 17. Dezember 2003 Widerspruch ein. Die formelhafte Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei nach wie vor unzureichend. Es fehle an einer nachvollziehbaren Auseinandersetzung mit seinen Leistungen im Beurteilungszeitraum. Die Beurteilung sei außerdem rechtswidrig, weil im Beurteilungszeitraum keine Personalführungsgespräche mit ihm stattgefunden hätten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2004 wies die Bezirksregierung E. den Widerspruch zurück. Die in der dienstlichen Beurteilung aufgeführte Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei nicht zu beanstanden. Aus ihr ergebe sich, dass der Kläger trotz Berücksichtigung von Lebens- und Diensterfahrung nicht zu den Leistungsstärksten seiner Vergleichsgruppe zähle. Das Fehlen von Personalführungsgesprächen sei unbeachtlich. Schließlich habe der Erstbeurteiler die Leistungen des Klägers mit 4 Punkten bewertet. Diesem Ergebnis habe sich lediglich der Endbeurteiler nicht anschließen können.
Der Kläger hat bereits am 2. Oktober 2004 Untätigkeitsklage erhoben. Er hat sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt, dass die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol nicht ausreiche. Ergänzend hat er vorgetragen: Auch die Begründung, die der Endbeurteiler für die Herabsetzung des Vorschlags des Erstbeurteilers abgegeben habe, reiche nicht aus. Die angefochtene Beurteilung sei zu demselben Ergebnis gekommen wie die inzwischen aufgehobene Beurteilung vom 3. Juli 2002. Das damalige Beurteilungsergebnis sei indessen willkürlich zustande gekommen, weil der Erstbeurteiler angewiesen worden sei, die Hauptmerkmale im Beurteilungsvordruck im Namen des Endbeurteilers in beliebiger Weise herabzusetzen, um das Gesamturteil von 3 Punkten zu rechtfertigen. Es dränge sich daher der Verdacht auf, dass im Rahmen der Neubeurteilung überhaupt keine ordnungsgemäße Entscheidung mehr stattgefunden habe, sondern lediglich die ursprüngliche Beurteilung aufrecht erhalten worden sei. Dem Endbeurteiler habe hier eine besondere Begründungspflicht oblegen. Es fehle außerdem an der Durchführung eines weiteren Beurteilungsgesprächs. In der Beurteilung werde lediglich auf das Gespräch vom 24. Mai 2002 verwiesen, das im Zusammenhang mit der Erstellung der Beurteilung vom 3. Juli 2002 geführt worden sei.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 8. Oktober 2004 zu verurteilen, seine - des Klägers - dienstliche Beurteilung vom 13. Oktober 2003 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat vorgetragen: Aus dem Protokoll der Beurteilerkonferenz vom 23. September 2003 ergebe sich, dass man sich intensiv mit der Frage des Quervergleichs in der Vergleichsgruppe und dem Aspekt der dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt ohne Steigerung des Ergebnisses (Nr. 8.1 BRL Pol) auseinandergesetzt habe. Soweit das VG E1. in einem vergleichbaren Fall angenommen habe, die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei unzureichend, sei darauf hinzuweisen, dass dieses Verfahren in der Berufungsinstanz anhängig sei. Der vom Kläger geäußerte Verdacht entbehre jeder Grundlage. Zustandekommen, Ergebnis und Begründung des Gesamturteils seien nicht zu beanstanden. Eine erhöhte Begründungspflicht habe im Zusammenhang mit der Herabsetzung des Gesamturteils nicht bestanden. Eines erneuten Beurteilungsgesprächs habe es nicht bedurft, weil Gegenstand der Entscheidungsfindung der ursprüngliche Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers geblieben sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 8. März 2005 stattgegeben. Die Begründung des Endbeurteilers, warum sich die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers auch bei der dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt nicht positiv ausgewirkt habe, sei unzureichend. Es sei eine auf die Person des Beurteilten eingehende Begründung erforderlich. Die Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt habe, erschlössen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen werde. Diese Gründe seien in der Beurteilung selbst niederzulegen.
Das beklagte Land hat gegen das ihm am 21. März 2005 zugestellte Urteil am 20. April 2005 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und vorgetragen: Das Beurteilungsergebnis und die Wertung, dass sich bei dem Kläger Lebens- und Diensterfahrung nicht so positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, dass ein besseres Gesamturteil hätte vergeben werden müssen, seien aus seiner Sicht ausreichend begründet worden. Das Gesamturteil beruhe auf einem allgemeinen Quervergleich, weshalb die vorgenommene Begründung für die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers ausreiche. Entsprechendes müsse für die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol gelten. Insoweit habe sich nämlich eine von den Vorgaben der BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis gebildet, nach der eine allgemeine Begründung wie die hier vorliegende ausreiche. Aufgrund von Anfragen bei den Aufsichtsbehörden hätten die Kreispolizeibehörden mit dem Protokoll einer Tagung der Leiter der Polizeibehörden im Regierungsbezirk E1. am 21. Februar 2002 einen Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien" erhalten. Außerdem seien in dem Protokoll Formulierungsvorschläge der Bezirksregierung E1. niedergelegt. Die in der angefochtenen Beurteilung enthaltene Begründung entspreche den sich hieraus ergebenden Anforderungen. Wenn das Verwaltungsgericht eine eingehende Forschung nach den Ursachen des Leistungsstillstandes fordere, verkenne es, dass die Bewertung der individuellen Leistungsentwicklung des Klägers im Beurteilungsverfahren erfolgt sei und die erforderliche Prüfung, inwieweit sich seine Lebens- und Diensterfahrung positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt habe, in diesem Zusammenhang stattfinde. Bei dem Kläger sei das Gesamturteil aufgrund des Quervergleichs und deshalb herabgesetzt worden, weil es auf einer zu wohlwollenden, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Beurteilung des Erstbeurteilers beruht habe. Auch im Rahmen der Prüfung, ob sich die Lebens- und Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild des Klägers ausgewirkt hätten, sei ein Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe anzustellen gewesen. Dem Verwaltungsgericht könne nicht gefolgt werden, da beim Kläger keine Leistungsstagnation vorgelegen habe, sondern bei anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe eine positivere und somit zu einer besseren Leistungseinstufung führende Leistungsentwicklung stattgefunden habe. Der Kläger habe sich im Quervergleich mit den 67 anderen Beamtinnen und Beamten seiner Vergleichsgruppe nicht besonders hervorgehoben. Bei insgesamt 10 der 23 zur dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt anstehenden Beurteilten, so auch bei dem Kläger, habe nach einem Quervergleich kein besseres Gesamturteil als in den letzten beiden Beurteilungen vergeben werden können. Die dazu abgegebene Begründung sei als Folge der dem Endbeurteiler obliegenden Pflicht zum Quervergleich in der Vergleichsgruppe unter Beachtung von Richtsätzen in der verwandten Formulierung ausreichend.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage unter Änderung des angefochtenen Urteils abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt sein Vorbringen aus dem Klageverfahren und trägt ergänzend vor: Das beklagte Land verkenne, dass die Anforderungen an die Begründung nach 8.1 BRL Pol strenger seien als nach Nr. 9.2 BRL Pol. Ein Verweis auf einen Quervergleich stelle gerade keine Begründung "im Einzelnen" dar. Im Übrigen könne ein Quervergleich nicht erklären, warum er, der Kläger, sich nicht verbessert habe. Die vorliegende Begründung sei zudem nicht schlüssig. Diejenigen Beamtinnen und Beamten, die in der Vorbeurteilung mit 4 oder 5 Punkten beurteilt worden seien, seien aufgrund dieser Beurteilungen größtenteils befördert worden. In der Vergleichsgruppe habe es also kaum noch Personen mit Leistungsvorsprüngen gegeben. Von einer abweichenden Verwaltungspraxis, wie vom beklagten Land geltend gemacht, könne nicht ausgegangen werden. Zum einen werde bestritten, dass der der Berufungsbegründung beigefügte Vorschlag für eine Begründung tatsächlich vom Innenministerium NRW stamme. Zum anderen könne von einer bewussten Duldung einer abweichenden Verwaltungspraxis durch den Richtliniengeber schon deshalb keine Rede sein, weil nahezu sämtliche Verwaltungsgerichte entschieden hätten, dass die im Vorschlag vorgesehene Begründung nicht ausreiche. Einer abweichenden Verwaltungspraxis stehe schließlich auch entgegen, dass sie zu einer Aushöhlung der Beteiligungsrechte des Personalrats führe. Dieser habe nämlich beim Erlass der BRL Pol mitzubestimmen. Eine Änderung des durch Nr. 8.1 BRL Pol festgelegten Begründungserfordernisses sei ohne seine Zustimmung unzulässig.
Die Beteiligten sind zu einer Entscheidung über die Berufung nach § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) angehört worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a VwGO durch Beschluss. Er hält die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich.
Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 13. Oktober 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtswidrig, weil sie gegen Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol verstößt. Danach ist die Feststellung, dass sich Lebens- und Diensterfahrung - entgegen der in Nr. 6 BRL Pol aufgestellten Vermutung - nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben, im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen. Nach den Erläuterungen des Innenministeriums des Landes NRW zu den BRL Pol, Stand 1. März 1999, S. 119, ist diese Begründung vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangen Beurteilung oder - wie bei dem Kläger - weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt. "Die Begründung soll in diesen Fällen" - so die Erläuterungen - "den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde".
Diesen Vorgaben genügt die in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vorgenommene Begründung nicht. Sie beschränkt sich auf den allgemeinen Hinweis, die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers habe im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe nicht zu dem Ergebnis geführt, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol verlangt jedoch eine über den Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten, aus der er entnehmen kann, woran es im Einzelnen liegt, dass die wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm, anders als im Regelfall, nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat. Die von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze für eine Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2. Abs. 3 BRL Pol, deren Grundlage vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen liegt finden hier keine Anwendung.
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161, und Beschluss vom 31. Mai 2006 - 6 A 1146/04 -.
Die Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol waren für die in der angefochtenen Beurteilung vorzunehmende Begründung auch maßgeblich. Es ist nicht ersichtlich, dass eine davon abweichende gefestigte Verwaltungspraxis bestand. Zwar trifft es zu, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL Pol sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch unter Umständen von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, DÖD 2001, 38, sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21/00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, NVwZ-RR 2002, 58.
Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass sich die Beurteiler zum fraglichen Zeitpunkt mit Billigung des Richtliniengebers bei der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen Begründung einheitlich, also im gesamten Geltungsbereich der BRL Pol, auf allgemeine Ausführungen beschränkten, wie sie in dem Vorschlag des Innenministeriums NRW und auch in der streitgegenständlichen Beurteilung enthalten sind.
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2006, a.a.O.
Das beklagte Land leitet die von ihm geltend gemachte abweichende Verwaltungspraxis aus dem Papier des Innenministeriums NRW her, das mit dem Protokollvermerk der Bezirksregierung E1. an die Kreispolizeibehörden übermittelt wurde. Daraus ergibt sich jedoch allenfalls, dass - bezogen auf den damaligen Zeitpunkt - vom Richtliniengeber der Versuch unternommen wurde, zukünftig eine von den strengen Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zu begründen.
Ausweislich des Protokollvermerks der Bezirksregierung E1. gab es gerade keine Absprache einer einheitlichen Vorgehensweise. Vielmehr wurde auf die Festlegung eines einheitlichen Vorschlags zur Abfassung der Begründung ausdrücklich verzichtet. Es wurde als ausreichend angesehen, "auf vorhandene Vorschläge zurückgreifen zu können". Damit fehlte es schon innerhalb des Geschäftsbereichs der Bezirksregierung E1. an der einheitlichen Vorgabe, abweichend von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol eine allgemeine Begründung zu verwenden. Dass eine solche Vorgabe auf der Ebene des Richtliniengebers existierte, ist erst recht nicht zu erkennen. Im Gegenteil handelte es sich bei dem Papier des Innenministeriums NRW ausdrücklich nur um einen "Vorschlag". Es ist schließlich weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieser Vorschlag - wie erforderlich - überhaupt im gesamten räumlichen Anwendungsbereich der BRL Pol Verbreitung, geschweige denn Anwendung gefunden hätte.
Gegen eine zum damaligen Zeitpunkt abweichende Verwaltungspraxis spricht überdies, dass die Pflicht des Endbeurteilers zur Abgabe einer Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol bei den Regelbeurteilungen im Jahre 2002 zum ersten Mal bedeutsam wurde. Es handelte sich um die dritten Regelbeurteilungen nach Einführung der BRL Pol im Jahre 1996, und die Begründung war erst dann vorgesehen, wenn der zu beurteilende Beamte zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wurde (vgl. die erwähnten Erläuterungen des Innenministeriums NRW zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol, Seite 119). Zudem besteht eine tatsächliche Vermutung für die Deckungsgleichheit zwischen dem Inhalt der Richtlinien und der Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 7 C 8/79 -, DVBl 1981, 1149; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht erforderlich, auf die im Berufungsverfahren vertretene Rechtsauffassung des Klägers einzugehen, eine abweichende Verwaltungspraxis in dem von dem beklagten Land geltend gemachten Sinne begegne rechtlichen Bedenken, weil sie zu einer Aushöhlung der Beteiligungsrechte des Personalrats führe.
Der danach vorliegende Mangel der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen Begründung ist auch nicht nachfolgend geheilt worden. Eine Heilung ist allerdings im Vorverfahren und auch noch im gerichtlichen Verfahren möglich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O., und Beschluss vom 7. August 2007 - 6 A 2317/05 -.
Weder die Ausführungen des beklagten Landes in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid noch im gerichtlichen Verfahren enthalten aber die erforderlichen Begründungen. Vielmehr verteidigt das beklagte Land mit diesen Ausführungen nur seine Auffassung, die bereits in der dienstlichen Beurteilung selbst enthaltene Begründung sei ausreichend. Dementsprechend beschränken sich auch die für eine nachträgliche Anreicherung der Begründung allein in Betracht zu ziehenden Ausführungen in der Berufungsbegründung darauf, die in der dienstlichen Beurteilung niedergelegte Begründung zu rechtfertigen. Unter Verwendung allgemeiner Formulierungen verhalten sie sich lediglich zu der Frage, wie das Gesamturteil unter Berücksichtigung der vorgegebenen Richtsätze und des vorzunehmenden Quervergleichs zustande gekommen ist. Zwar ist im Rahmen der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol für eine mangelnde Leistungssteigerung nicht notwendig die Angabe individueller Gründe zu fordern. Denn die Ursachen für eine Stagnation oder ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung müssen nicht notwendig überwiegend individuell bedingt sein. Sie können vielmehr auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe beruhen, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung als unverändert erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. August 2007, a.a.O., m.w.N.
Mit Blick auf den Sinn und Zweck der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen Begründung, dem Beamten zu verdeutlichen, warum in seinem Fall entgegen der bestehenden Vermutung keine Leistungssteigerung anzunehmen ist, und vor dem Hintergrund der weitgehenden Möglichkeiten einer Nachbesserung einer nicht ausreichenden Begründung noch im gerichtlichen Verfahren, ist jedoch ein Mindestmaß an Klarheit und Stringenz der für eine Nachbesserung heranzuziehenden Ausführungen erforderlich. Daran fehlt es. Bemerkungen zu der Leistungsdichte innerhalb der Vergleichsgruppe, die mögliche Begründungsansätze für eine mangelnde Leistungssteigerung des Klägers im Quervergleich bieten könnten, hat das beklagte Land nicht vertieft. Das war aber schon angesichts der prozessualen Vorgeschichte unabweisbar, die wesentlich durch den langwierigen Streit der Beteiligten über eben diesen Punkt gekennzeichnet ist. Der Kläger hat immerhin mit guten Gründen in Frage gestellt, dass sich in seiner Vergleichsgruppe unter den noch nicht beförderten Beamten eine Leistungssteigerung ergeben haben könne, hinter der er zurückgeblieben sei. Zu bedenken ist außerdem, dass auch dem Kläger selbst attestiert wird, in seiner Leistung nicht stagniert zu haben. Vor diesem Hintergrund kann der bloße Hinweis auf eine noch bessere Leistungsentwicklung anderer, auch abstrakt nicht näher benannter Beamter nicht genügen, um das für den Kläger ungünstige Ergebnis zu plausibilisieren. Ohne eine nähere Substantiierung dessen bleibt das Beurteilungsergebnis in einem nicht nachvollziehbaren Kontext und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Unabhängig von diesem Mangel ist die Beurteilung des Klägers auch deshalb rechtswidrig, weil sie gegen die Gebote der Plausibilität und Widerspruchsfreiheit verstößt. Jedenfalls die das Gesamturteil tragende Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis steht in einem unlösbaren Widerspruch zu den Bewertungen der ihm nachgeordneten Submerkmale.
Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt zwar nicht, dass die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. In die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch Überlegungen einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen. Insbesondere kann der Beurteiler den einzelnen Merkmalen unterschiedliche Bedeutung für die sie zusammenfassende Bewertung zumessen. Nr. 6.3 BRL Pol trägt diesem Grundsatz Rechnung, wenn danach die Hauptmerkmale aus der Bewertung der Submerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung zu beurteilen sind. Dasselbe gilt für die ergänzende Bestimmung, dass aufgrund der unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Submerkmale nicht gewollt sei. Eine vergleichbare Regelung trifft schließlich Nr. 8.1 BRL Pol für die Bildung des Gesamturteils.
Wenn jedoch der Umstand, dass den einzelnen Merkmalen aufgrund ihrer unterschiedlichen Gewichtung nicht zwingend die gleiche Bedeutung zukommt, eine Diskrepanz zwischen Einzelmerkmalen und den ihnen übergeordneten Gesamtbewertungen nicht mehr erklären kann, leidet die dienstliche Beurteilung an einem Widerspruch und ist nicht plausibel.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, DÖD 2001, 310, m.w.N., und vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, sowie Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -, NWVBl 2007, 119.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers leidet an einem solchen Plausibilitätsmangel. Die Bewertung des von dem Endbeurteiler mit 3 Punkten bewerteten Hauptmerkmals Leistungsergebnis kann nicht mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale erklärt werden, da diese mit jeweils 4 Punkten bewertet sind. Ähnliches dürfte für das Hauptmerkmal Leistungsverhalten gelten, bei dem von sieben Submerkmalen fünf mit 4 Punkten und nur zwei mit 3 Punkten bewertet worden sind. Das bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls der unlösbare Widerspruch zwischen der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bewertung der ihm nachgeordneten Submerkmale allein führt bereits zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.
Diesen Widerspruch zwischen der Bewertung der Sub- und Hauptmerkmale hat der Endbeurteiler auch nicht an anderer Stelle aufgelöst. Insbesondere bietet die der Endbeurteilung beigefügte Begründung, die nach Nr. 9.2 BRL Pol erforderlich ist, wenn - wie hier - Erst- und Endbeurteilung nicht übereinstimmen, keine Erklärung für den aufgezeigten Widerspruch. Denn der Endbeurteiler stellt lediglich allgemeine, auf den vorgenommenen Quervergleich bezogene Erwägungen an. Solche Erwägungen können zwar nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles die Herabsetzung eines Gesamturteils durch den Endbeurteiler rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266; Urteil vom 29. August 2001, a.a.O.
Sie führen aber in Bezug auf die hier festgestellte Widersprüchlichkeit der Beurteilung schon deshalb nicht weiter, weil sie nicht auf die Bewertung der Submerkmale eingehen. Im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit der Beurteilung wäre es erforderlich gewesen, dass sich der Endbeurteiler auch zu den Benotungen der nachgeordneten Submerkmale geäußert hätte. Das ist nicht geschehen.
Die Widersprüchlichkeit zwischen der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis und den zugehörigen Submerkmalen lässt sich nicht durch die Annahme ausräumen, mit der abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und der Bewertung jenes Hauptmerkmales habe sich der Endbeurteiler zugleich von der Benotung der Submerkmale distanziert und diese hätten dadurch ihre Aussagekraft verloren. Folge wäre nämlich wiederum eine fehlerhafte, weil unklare bzw. unvollständige Beurteilung, die in einem späteren Auswahlverfahren unter Umständen für den Qualifikationsvergleich unbrauchbar wäre.
Vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006, a.a.O.
Das beklagte Land hat, obgleich ihm diese Möglichkeit rechtlich eröffnet ist, die danach erforderliche Begründung auch nicht im Widerspruchs- oder im gerichtlichen Verfahren nachgeholt. In der Berufungsbegründung wird zwar in Ergänzung zu dem Hinweis auf den "allgemeinen Quervergleich" die Herabsetzung des Gesamturteils mit der "Korrektur einer zu wohlwollenden, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers" begründet. Auch hier fehlt es aber an einer an die Bewertung der einzelnen Submerkmale anknüpfenden Begründung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG hierfür nicht gegeben sind.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 130a VwGO
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr.
10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1398
NVwZ-RR 2002, 58
DVBl 1981, 1149
2 C 31.01
6 A 3355/03
6 A 1146/04
2 C 7/99
2 B 21/00
6 A 4754/00
7 C 8/79
6
A 2317/05
6 A 2967/00
6 A 1216/04
6 B 618/06
6 A 3593/98