Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2013-06-13, Aktenzeichen C-3/12
ECLI: ECLI:EU:C:2013:389

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
13. Juni 2013 ( *1 )
„Landwirtschaft — Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft — Begriff ‚Prüfungszeitraum‘ — Möglichkeit der Ausdehnung des Prüfungszeitraums durch einen Mitgliedstaat im Fall einer tatsächlichen Unmöglichkeit, die Prüfung fristgemäß durchzuführen — Rückzahlung erhaltener Beihilfen — Sanktionen“
In der Rechtssache C-3/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Conseil d'État (Frankreich) mit Entscheidung vom 28. November 2011, beim Gerichtshof eingegangen am 2. Januar 2012, in dem Verfahren
Syndicat OP 84
gegen
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), seinerseits Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen, der Richter J. Malenovský, U. Lõhmus und M. Safjan (Berichterstatter) sowie der Richterin A. Prechal,
Generalanwalt: N. Jääskinen,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
des Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), vertreten durch J.-C. Balat, avocat,
der französischen Regierung, vertreten durch G. de Bergues und N. Rouam als Bevollmächtigte,
der polnischen Regierung, vertreten durch M. Szpunar und B. Majczyna als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch P. Rossi und D. Bianchi als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. März 2013
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Abs. 4 und Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG (ABl. L 388, S. 18) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/94 des Rates vom 12. Dezember 1994 (ABl. L 328, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 4045/89).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Landwirtschaftsverband Syndicat OP 84 und dem Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) als Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), seinerseits Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), über die Rechtmäßigkeit der Rückforderung einer Gemeinschaftsbeihilfe aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie.
Rechtlicher Rahmen
3
Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt: „Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um — sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, — Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, — die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. …“
Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
…“
4
In den Erwägungsgründen 1 bis 4 und 10 der Verordnung Nr. 4045/89 heißt es: „Nach Artikel 8 der Verordnung … Nr. 729/70 … treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorkehrungen, um sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. … die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in dieser Verordnung vorgesehenen Bestimmungen, [werden] von dieser Verordnung nicht berührt. Die Mitgliedstaaten müssen angehalten werden, die von ihnen bisher aufgrund der Richtlinie 77/435/EWG [des Rates vom 27. Juni 1977 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind (ABl. L 172, S. 1)] durchgeführte Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen zu verstärken. Bei der Durchführung der in der Richtlinie 77/435 … enthaltenen Regelung durch die Mitgliedstaaten hat sich die Notwendigkeit gezeigt, das bestehende System entsprechend den gemachten Erfahrungen zu ändern. Diese Änderungen sollten angesichts der Art der betreffenden Vorschriften in eine Verordnung eingebracht werden. … Auch wenn die Festlegung der Kontrollprogramme in erster Linie den Mitgliedstaaten obliegt, ist es doch erforderlich, dass die Programme der Kommission mitgeteilt werden, damit diese ihre Überwachungs- und Koordinierungsrolle wahrnehmen kann und die Programme nach geeigneten Kriterien festgelegt werden. Die Kontrollen können so auf Sektoren oder Unternehmen mit hohem Betrugsrisiko konzentriert werden.“
In den Erwägungsgründen 1 bis 4 und 10 der Verordnung Nr. 4045/89 heißt es:
„Nach Artikel 8 der Verordnung … Nr. 729/70 … treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorkehrungen, um sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.
… die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in dieser Verordnung vorgesehenen Bestimmungen, [werden] von dieser Verordnung nicht berührt.
Die Mitgliedstaaten müssen angehalten werden, die von ihnen bisher aufgrund der Richtlinie 77/435/EWG [des Rates vom 27. Juni 1977 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind (ABl. L 172, S. 1)] durchgeführte Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen zu verstärken.
Bei der Durchführung der in der Richtlinie 77/435 … enthaltenen Regelung durch die Mitgliedstaaten hat sich die Notwendigkeit gezeigt, das bestehende System entsprechend den gemachten Erfahrungen zu ändern. Diese Änderungen sollten angesichts der Art der betreffenden Vorschriften in eine Verordnung eingebracht werden.
…
Auch wenn die Festlegung der Kontrollprogramme in erster Linie den Mitgliedstaaten obliegt, ist es doch erforderlich, dass die Programme der Kommission mitgeteilt werden, damit diese ihre Überwachungs- und Koordinierungsrolle wahrnehmen kann und die Programme nach geeigneten Kriterien festgelegt werden. Die Kontrollen können so auf Sektoren oder Unternehmen mit hohem Betrugsrisiko konzentriert werden.“
5
Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt: „Als ‚Geschäftsunterlagen‘ im Sinne dieser Verordnung gelten sämtliche Bücher, Register, Aufzeichnungen und Belege, die Buchhaltung, die Fertigungs- und Qualitätsunterlagen, die die gewerbliche Tätigkeit des Unternehmens betreffende Korrespondenz sowie Geschäftsdaten jedweder Form, einschließlich elektronisch gespeicherter Daten, soweit diese Unterlagen bzw. Daten in direkter oder indirekter Beziehung zu den in Absatz 1 genannten Maßnahmen stehen.“
Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt:
„Als ‚Geschäftsunterlagen‘ im Sinne dieser Verordnung gelten sämtliche Bücher, Register, Aufzeichnungen und Belege, die Buchhaltung, die Fertigungs- und Qualitätsunterlagen, die die gewerbliche Tätigkeit des Unternehmens betreffende Korrespondenz sowie Geschäftsdaten jedweder Form, einschließlich elektronisch gespeicherter Daten, soweit diese Unterlagen bzw. Daten in direkter oder indirekter Beziehung zu den in Absatz 1 genannten Maßnahmen stehen.“
6
Art. 2 dieser Verordnung sieht vor: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen entsprechend der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Sie achten dabei darauf, dass die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen eine größtmögliche Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verhütung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, gewährleistet. Bei dieser Auswahl werden u. a. die finanzielle Bedeutung der Unternehmen in diesem Bereich und andere Risikofaktoren berücksichtigt. … (4) Der Prüfungszeitraum dauert vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres. Die Prüfung erstreckt sich auf einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten, der während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet; sie kann auf vom Mitgliedstaat festzulegende Zeiträume ausgedehnt werden, die dem Zeitraum von 12 Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen. …“
Art. 2 dieser Verordnung sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten nehmen die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen entsprechend der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Sie achten dabei darauf, dass die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen eine größtmögliche Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verhütung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, gewährleistet. Bei dieser Auswahl werden u. a. die finanzielle Bedeutung der Unternehmen in diesem Bereich und andere Risikofaktoren berücksichtigt.
(4) Der Prüfungszeitraum dauert vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres.
Die Prüfung erstreckt sich auf einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten, der während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet; sie kann auf vom Mitgliedstaat festzulegende Zeiträume ausgedehnt werden, die dem Zeitraum von 12 Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen.
7
Art. 4 dieser Verordnung lautet: „Die Unternehmen haben die in Artikel 1 Absatz 2 und in Artikel 3 genannten Geschäftsunterlagen mindestens drei Jahre lang, gerechnet vom Ende des Jahres ihrer Erstellung an, aufzubewahren. Die Mitgliedstaaten können einen längeren Zeitraum für die Aufbewahrung dieser Dokumente vorschreiben.“
Art. 4 dieser Verordnung lautet:
„Die Unternehmen haben die in Artikel 1 Absatz 2 und in Artikel 3 genannten Geschäftsunterlagen mindestens drei Jahre lang, gerechnet vom Ende des Jahres ihrer Erstellung an, aufzubewahren.
Die Mitgliedstaaten können einen längeren Zeitraum für die Aufbewahrung dieser Dokumente vorschreiben.“
8
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt: „Die Verantwortlichen für die Unternehmen bzw. Dritte haben zu gewährleisten, dass den mit der Prüfung beauftragten Bediensteten oder den hierzu befugten Personen sämtliche Geschäftsunterlagen zur Verfügung gestellt und alle ergänzenden Auskünfte erteilt werden. Elektronisch gespeicherte Daten sind auf einem geeigneten Datenträger zur Verfügung zu halten.“
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt:
„Die Verantwortlichen für die Unternehmen bzw. Dritte haben zu gewährleisten, dass den mit der Prüfung beauftragten Bediensteten oder den hierzu befugten Personen sämtliche Geschäftsunterlagen zur Verfügung gestellt und alle ergänzenden Auskünfte erteilt werden. Elektronisch gespeicherte Daten sind auf einem geeigneten Datenträger zur Verfügung zu halten.“
9
Art. 6 der genannten Verordnung sieht vor: „(1) Die Mitgliedstaaten haben zu gewährleisten, dass die mit den Prüfungen beauftragten Bediensteten das Recht haben, die Geschäftsunterlagen zu beschlagnahmen oder beschlagnahmen zu lassen. Hierfür gelten die einschlägigen innerstaatlichen Bestimmungen; die Strafprozessvorschriften über die Beschlagnahme von Unterlagen bleiben unberührt. (2) Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Ahndungsmaßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen, die ihre Verpflichtungen aus dieser Verordnung nicht einhalten.“
Art. 6 der genannten Verordnung sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten haben zu gewährleisten, dass die mit den Prüfungen beauftragten Bediensteten das Recht haben, die Geschäftsunterlagen zu beschlagnahmen oder beschlagnahmen zu lassen. Hierfür gelten die einschlägigen innerstaatlichen Bestimmungen; die Strafprozessvorschriften über die Beschlagnahme von Unterlagen bleiben unberührt.
(2) Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Ahndungsmaßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen, die ihre Verpflichtungen aus dieser Verordnung nicht einhalten.“
10
Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt: „Vor dem 1. Januar, der dem Prüfungszeitraum folgt, übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission einen detaillierten Bericht über die Anwendung dieser Verordnung.“
Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt:
„Vor dem 1. Januar, der dem Prüfungszeitraum folgt, übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission einen detaillierten Bericht über die Anwendung dieser Verordnung.“
11
Nach Anhang II Nr. 4 Buchst. g der Verordnung (EWG) Nr. 1863/90 der Kommission vom 29. Juni 1990 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 4045/89 (ABl. L 170, S. 23) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2278/96 der Kommission vom 28. November 1996 (ABl. L 308, S. 30) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1863/90) sind in dem von den Mitgliedstaaten gemäß Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 vorzulegenden jährlichen Bericht „die Ergebnisse der Prüfungen, die im Rahmen des vor diesem Berichtzeitraum liegenden Prüfungszeitraums durchgeführt wurden, deren Ergebnisse aber bei der Vorlage des Berichts für den entsprechenden Zeitraum noch nicht vorlagen“, zu übermitteln.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
12
Syndicat OP 84, ein Landwirtschaftsverband von 48 Obst- und Gemüseerzeugern, führte ein operationelles Programm für den Zeitraum vom 1. Juli 1997 bis 31. Dezember 1998 durch. Hierzu erhielt er Gemeinschaftsbeihilfen aus dem EAGFL, Abteilung Garantie.
13
Mit Schreiben vom 30. Mai 2000 wurde ihm von den zuständigen nationalen Behörden der Beginn einer Prüfung vor Ort gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 4045/89 mitgeteilt. Diese Prüfung konnte jedoch erst am 22. Januar 2001 beginnen und wurde am 24. Januar 2001 abgeschlossen.
14
Da diese Prüfung ergab, dass bestimmte Tätigkeiten, für die Syndicat OP 84 einen Anspruch auf eine finanzielle Beihilfe der Gemeinschaft geltend gemacht hatte, aufgrund ihres rein individuellen Charakters nicht beihilfefähig waren und dass die Art und Weise, in der der operationelle Fonds seitens der Mitglieder von Syndicat OP 84 mit Mitteln versehen worden war, nicht mit Art. 15 der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates vom 28. Oktober 1996 über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse (ABl. L 297, S. 1) im Einklang stand, forderte das Oniflhor Syndicat OP 84 mit Schreiben vom 30. Oktober 2001 auf, die für die Jahre 1997 und 1998 erhaltenen Beträge vollständig zurückzuzahlen, und erließ daraufhin einen vollstreckbaren Titel über die einzuziehenden Beträge.
15
Mit Urteil vom 7. November 2006 erklärte das Tribunal administratif de Marseille den gegen Syndicat OP 84 erlassenen vollstreckbaren Titel für nichtig. Die Cour administrative d’appel de Marseille hob dieses Urteil jedoch mit Urteil vom 8. Dezember 2008 auf und wies die Anträge, die Syndicat OP 84 vor dem Tribunal administratif de Marseille gestellt hatte, zurück. Daraufhin legte Syndicat OP 84 beim Conseil d’État eine Kassationsbeschwerde ein.
16
Syndicat OP 84 stützt seine Kassationsbeschwerde u. a. auf einen Rechtsfehler, den die Cour administrative d’appel begangen habe, als sie entschieden habe, dass die Verwaltung eine Prüfung im Lauf des Prüfungszeitraums vom 1. Juli 1999 bis zum 30. Juni 2000 habe beginnen und sie im Laufe des Prüfungszeitraums vom 1. Juli 2000 bis zum 30. Juni 2001 habe fortsetzen dürfen, ohne gegen die Bestimmungen des Art. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 zu verstoßen, was die Cour administrative d’appel damit begründet habe, dass das Verhalten von Syndicat OP 84 eine tatsächliche Prüfung während des erstgenannten Zeitraums unmöglich gemacht habe.
17
Da die Entscheidung über diesen Kassationsbeschwerdegrund nach Ansicht des Conseil d’État Fragen der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 4045/89 aufwirft, hat er beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist unter dem in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 genannten „Prüfungszeitraum“ vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres derjenige Zeitraum zu verstehen, in dessen Verlauf die mit der Prüfung betraute Verwaltung die Erzeugerorganisation über die beabsichtigte Prüfung informieren und alle Prüfungsmaßnahmen vor Ort und anhand von Unterlagen einleiten und abschließen und die Ergebnisse der Prüfung übermitteln muss, oder derjenige Zeitraum, in dessen Verlauf nur bestimmte dieser Verfahrensschritte durchgeführt werden müssen? 2. Kann die Verwaltung, sofern Handlungen oder Unterlassungen der Erzeugerorganisation die tatsächliche Durchführung einer im Laufe eines Prüfungszeitraums eingeleiteten Prüfung unmöglich machen, trotz des Fehlens entsprechender ausdrücklicher Bestimmungen in der genannten Verordnung ihre Prüfungsmaßnahmen im darauffolgenden Prüfungszeitraum fortsetzen, ohne einen Verfahrensfehler zu begehen, auf den sich der Geprüfte gegenüber der Entscheidung berufen könnte, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden? 3. Falls die vorstehende Frage zu verneinen ist, kann die Verwaltung, sofern Handlungen oder Unterlassungen der Erzeugerorganisation eine tatsächliche Prüfung unmöglich machen, die Rückzahlung der erhaltenen Beihilfen fordern, und stellt eine solche Maßnahme insbesondere eine der Ahndungsmaßnahmen dar, die in Anwendung der Bestimmungen des Art. 6 der genannten Verordnung vorgesehen werden können?
Da die Entscheidung über diesen Kassationsbeschwerdegrund nach Ansicht des Conseil d’État Fragen der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 4045/89 aufwirft, hat er beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist unter dem in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 genannten „Prüfungszeitraum“ vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres derjenige Zeitraum zu verstehen, in dessen Verlauf die mit der Prüfung betraute Verwaltung die Erzeugerorganisation über die beabsichtigte Prüfung informieren und alle Prüfungsmaßnahmen vor Ort und anhand von Unterlagen einleiten und abschließen und die Ergebnisse der Prüfung übermitteln muss, oder derjenige Zeitraum, in dessen Verlauf nur bestimmte dieser Verfahrensschritte durchgeführt werden müssen?
2.
Kann die Verwaltung, sofern Handlungen oder Unterlassungen der Erzeugerorganisation die tatsächliche Durchführung einer im Laufe eines Prüfungszeitraums eingeleiteten Prüfung unmöglich machen, trotz des Fehlens entsprechender ausdrücklicher Bestimmungen in der genannten Verordnung ihre Prüfungsmaßnahmen im darauffolgenden Prüfungszeitraum fortsetzen, ohne einen Verfahrensfehler zu begehen, auf den sich der Geprüfte gegenüber der Entscheidung berufen könnte, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden?
3.
Falls die vorstehende Frage zu verneinen ist, kann die Verwaltung, sofern Handlungen oder Unterlassungen der Erzeugerorganisation eine tatsächliche Prüfung unmöglich machen, die Rückzahlung der erhaltenen Beihilfen fordern, und stellt eine solche Maßnahme insbesondere eine der Ahndungsmaßnahmen dar, die in Anwendung der Bestimmungen des Art. 6 der genannten Verordnung vorgesehen werden können?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten und zur zweiten Frage
18
Mit der ersten und der zweiten Frage, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin auszulegen ist, dass die Verwaltung eine Prüfung, die sie während des Prüfungszeitraums, der vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres dauert, angekündigt hat, nach Ablauf dieses Zeitraums fortsetzen kann, ohne einen Verfahrensfehler zu begehen, auf den sich der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer gegenüber der Entscheidung berufen könnte, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden.
19
Zwar sieht Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung 4045/89, wonach „[d]er Prüfungszeitraum … vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres [dauert]“, auch für den Fall mangelnder Kooperation des geprüften Wirtschaftsteilnehmers nicht ausdrücklich die Möglichkeit vor, eine Prüfung, die dem Wirtschaftsteilnehmer während des genannten Zeitraums angekündigt wurde, über diesen Zeitraum hinaus fortzusetzen.
20
Bei der Auslegung dieser Bestimmung ist daher nicht nur ihrem Wortlaut und ihrer allgemeinen Systematik Rechnung zu tragen, sondern auch ihrem Zusammenhang und den Zielen, die mit der Verordnung Nr. 4045/89 insgesamt verfolgt werden.
21
Hinsichtlich dieser Ziele ergibt sich aus den Erwägungsgründen 1, 3 und 4 der Verordnung Nr. 4045/89, dass mit dieser bezweckt wird, die Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Prüfungen zu verstärken, um Unregelmäßigkeiten, die im Bereich des EAGFL auftreten können, zu verhindern und zu beheben (vgl. Urteil vom 13. Juni 2013, Unanimes u. a., C-671/11 bis C-676/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 17).
22
Um die tatsächliche und wirksame Durchführung der nationalen Prüfungen und damit den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union zu gewährleisten, unterstellt die Verordnung Nr. 4045/89 diese Prüfungen selbst der Überwachung und Koordinierung durch die Kommission, wie sich aus dem zehnten Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt. Insbesondere durch Art. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 soll das einheitliche Prüfungssystem festgelegt werden, das unter der Aufsicht der Kommission durchgeführt wird. Durch ihren Abs. 4 stellt diese Vorschrift u. a. eine gewisse Systematik und Regelmäßigkeit der Prüfung sicher (vgl. Urteil Unanimes u. a., Randnr. 18).
23
Da Art. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 somit zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union den Rahmen für die Prüfung durch die Mitgliedstaaten vorgeben soll, muss der Begriff „Prüfungszeitraum“ anhand des Ziels der nach dieser Vorschrift geforderten Wirksamkeit der Prüfung ausgelegt werden.
24
Doch setzt die Einhaltung dieses Ziels voraus, dass eine Prüfung über den in Art. 2 Abs. 4 der genannten Verordnung festgelegten Prüfungszeitraum hinaus fortgesetzt werden kann, wenn es tatsächlich unmöglich war, die gesamte Prüfung innerhalb der vorgegebenen Frist abzuschließen.
25
Dies kann selbst dann der Fall sein, wenn es nicht der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer war, der es unmöglich gemacht hat, die Prüfung innerhalb der vorgegebenen Frist abzuschließen.
26
Ist jedoch die Unmöglichkeit, die Prüfung abzuschließen und somit ihre Ergebnisse der Kommission mitzuteilen, bevor die für diese Prüfung und diese Mitteilung vorgesehene Frist abläuft, den Prüfbehörden zuzurechnen, kann sich der betreffende Mitgliedstaat gegenüber der Union nicht auf das Ziel der Wirksamkeit berufen, um zu rechtfertigen, dass die Zeiträume, die Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 für die Prüfungen vorsieht, nicht eingehalten wurden.
27
Im Übrigen wurde die Möglichkeit, die Prüfung bei Bedarf fortzusetzen, bereits beim Erlass der Verordnung Nr. 1863/90 in Betracht gezogen. Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, können nach Anhang II Nr. 4 Buchst. g der genannten Verordnung die Ergebnisse der Prüfungen, die im Rahmen des vorangegangenen Prüfungszeitraums durchgeführt wurden, deren Ergebnisse aber bei der Vorlage des Berichts für den entsprechenden Zeitraum noch nicht vorlagen, einbezogen werden. Da dieser Bericht der Kommission gemäß Art. 9 der Verordnung Nr. 4045/89 vor dem 1. Januar, der auf den Prüfungszeitraum folgt, zu übermitteln ist, wird durch die Verordnung Nr. 1863/90 zumindest die Möglichkeit eingeräumt, Prüfungen, die während des vorangegangenen Prüfungszeitraums begonnen wurden, nach dessen Ende abzuschließen.
28
Darüber hinaus kann es für die Ordnungsgemäßheit der vorgenommenen Prüfungen im Verhältnis zu den geprüften Wirtschaftsteilnehmern nicht darauf ankommen, inwieweit bei der Durchführung dieser Prüfungen die Vorschriften des Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 eingehalten wurden.
29
Die genannte Bestimmung beschränkt sich nämlich darauf, organisatorische Vorschriften festzulegen, um die Wirksamkeit der Prüfungen zu gewährleisten, und regelt, wie sich aus Randnr. 22 des vorliegenden Urteils ergibt, lediglich die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Union zum Schutz der finanziellen Interessen der Union. Sie betrifft dagegen nicht die Beziehungen zwischen den Prüfbehörden und den geprüften Wirtschaftsteilnehmern.
30
Daher kann Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 nicht dahin ausgelegt werden, dass er den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern das Recht einräumt, sich anderen oder umfangreicheren Prüfungen als den in dieser Bestimmung genannten zu widersetzen. Da ein solches Recht dazu führen könnte, die Rückforderung nicht ordnungsgemäß erhaltener Beihilfen zu vereiteln, würde es außerdem den Schutz der finanziellen Interessen der Union gefährden (vgl. Urteil Unanimes u. a., Randnr. 29).
31
Jedenfalls betreffen die nach der Verordnung Nr. 4045/89 vorgeschriebenen Prüfungen Wirtschaftsteilnehmer, die sich freiwillig dem durch den EAGFL, Abteilung Garantie, errichteten Beihilfesystem angeschlossen haben und sich, um eine Beihilfe in Anspruch nehmen zu können, damit einverstanden erklärt haben, dass Prüfungen durchgeführt werden, um die Ordnungsgemäßheit der Verwendung von Unionsmitteln zu kontrollieren. Diese Wirtschaftsteilnehmer können die Ordnungsgemäßheit einer solchen Prüfung nicht aus dem bloßen Grund wirksam anfechten, dass die organisatorischen Vorschriften, die die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission betreffen, nicht eingehalten wurden (vgl. Urteil Unanimes u. a., Randnr. 30).
32
Davon abgesehen ist die Rechtssicherheit für die geprüften Wirtschaftsteilnehmer gegenüber den Behörden, die diese Prüfungen durchführen und gegebenenfalls über einzuleitende Verfolgungsmaßnahmen entscheiden, durch die Verjährungsfrist für die Verfolgung gewährleistet, die nach Art. 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1) grundsätzlich vier Jahre ab Begehung des Verstoßes gegen eine Unionsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers, die einen Schaden für den Unionshaushalt bewirkt hat oder haben würde, beträgt. Wie der Gerichtshof bereits ausgeführt hat, erfüllen Verjährungsfristen allgemein den Zweck, Rechtssicherheit zu gewährleisten (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004, Handlbauer, C-278/02, Slg. 2004, I-6171, Randnr. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33
Die Möglichkeit, dass der Empfänger einer Beihilfe, die im Rahmen des durch den EAGFL, Abteilung Garantie, errichteten Beihilfesystems gewährt wurde, nach Ablauf des in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 festgelegten Zeitraums eine Prüfung dulden muss, kann somit nicht als Beeinträchtigung des Grundsatzes der Rechtssicherheit angesehen werden, solange die Verjährungsfrist noch nicht abgelaufen ist.
34
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin auszulegen ist, dass die Verwaltung eine Prüfung, die sie während des Prüfungszeitraums vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres angekündigt hat, nach Ablauf dieses Zeitraums fortsetzen kann, ohne einen Verfahrensfehler zu begehen, auf den sich der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer gegenüber der Entscheidung berufen könnte, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden.
Zur dritten Frage
35
Aufgrund der Antwort auf die erste und die zweite Frage braucht die dritte Frage nicht beantwortet zu werden.
Kosten
36
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/94 des Rates vom 12. Dezember 1994 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass die Verwaltung eine Prüfung, die sie während des Prüfungszeitraums vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres angekündigt hat, nach Ablauf dieses Zeitraums fortsetzen kann, ohne einen Verfahrensfehler zu begehen, auf den sich der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer gegenüber der Entscheidung berufen könnte, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Französisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV