Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-29, Aktenzeichen 8 B 1977/17
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2017:0929.8B1977.17.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. September 2017 - 7 L 7812/12. F - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Allgemeinverfügung, die die Öffnung der Ladengeschäfte im Gewerbegebiet der Antragsgegnerin am Sonntag, dem 1. Oktober 2017 betrifft.
Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft. Die Antragsgegnerin ist eine Gemeinde aus sieben ehemals selbständigen Dörfern, die ca. 14.500 Einwohner hat und sich über eine Fläche von rund 67 Quadratkilometern erstreckt. Im Ortsteil Lieblos befindet sich ein größeres Gewerbegebiet, in dem neben anderen Geschäften ein Möbelhaus, ein Bauhaus-Markt, ein Media-Markt, ein Aldi-Lebensmittelmarkt und ein Markt für Sportartikel angesiedelt sind. Allein der Möbelmarkt verfügt über eine Verkaufsfläche von 40.000 qm, der Bauhaus-Markt mit Gartenzentrum über 13.000 qm.
Am 14. August 2017 beantragte der Gewerbeverein die Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags für den 1. Oktober 2017. In dem Antrag heißt es:
"Die Ladenöffnung fällt gegenüber der Festveranstaltung nicht wesentlich ins Gewicht. Bei vergleichbaren Sonntagsöffnungen des Gewerbegebietes in Gründau-Lieblos waren in den vergangenen Jahren ca. 4.000 Besucher zu verzeichnen, wobei die Mehrheit der Personen nicht allein wegen der Ladenöffnung kam, sondern vorwiegend wegen des parallel stattfindenden Frühschoppens. Allein wegen der Sonntagsöffnung waren allenfalls 2.000 bis 2.500 Besucher in den Geschäften vor Ort."
Die Antragstellerin legte gegen die Allgemeinverfügung mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 21. September 2017 Tag Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, die in der Allgemeinverfügung genannte Veranstaltung stelle keinen hinreichenden Anlass für eine Ausnahme vom Verbot der Sonntagsöffnung dar.
Mit in der Gelnhäuser Neuen Zeitung vom 24. August 2017 bekannt gemachter Allgemeinverfügung vom 22. August 2017 legte die Antragsgegnerin fest, dass das Offenhalten der Verkaufsstellen im Gewerbegebiet Kinzigtal-Zentrum/Gründau-Lieblos am 1. Oktober 2017 in der Zeit von 12:00 Uhr bis 18:00 Uhr in einem näher bezeichneten, räumlich begrenzten Gebiet freigegeben sei. Der Anlass für diese Ladenöffnung ist wie folgt beschrieben: "Licher Wiesnfest 2017 mit einem zünftigen Frühschoppen unter Mitwirkung von Traditonellen auswärtigen und regionalen Blasmusikgruppen sowie einer Trachtenmodenschau. In diesem Zusammenhang wird ein Kunsthandwerkermarkt das Angebot erweitern." (Ziffer 1 der Allgemeinverfügung). Zudem wurde darauf hingewiesen, dass Banken, Sparkassen und andere Dienstleistungsunternehmen die Freigaberegelung nicht für sich in Anspruch nehmen könnten (Ziffer 2) und die Bestimmungen von Arbeitsschutzgesetzen unberührt blieben (Ziffer 3). Ferner ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung an (Ziffer 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, Gemeinden seien berechtigt, aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- und Feiertagen freizugeben. Am Sonntag, dem 1. Oktober 2017 finde im Gewerbegebiet Kinzigtal-Zentrum die Veranstaltung " Licher Wiesnfest und Kunsthandwerkermarkt" statt. Dabei handele es sich um einen Frühschoppen mit Blasmusik und Trachtenmodenschau, wobei ein Kunsthandwerkermarkt die Besucher zusätzlich zum Verweilen motivieren solle. Angesichts der Vielfältigkeit des Angebots sei mit ca. 4.000 Besuchern zu rechnen. Das gesamte Markt- und Ausstellergeschehen an diesem Tag werde auf einer Gesamtfläche von ca. 4.000 qm präsentiert. Bei lebensnaher Betrachtung entstünden zwischen den einzelnen Veranstaltungsschauplätzen verschiedene Wechselwirkungen. Angesichts der Größe und Attraktivität sowie der Kumulierung der stark frequentierten Einzelveranstaltungen und der damit einhergehenden prognostizierten Besucherzahl von ca. 4.000 sei davon auszugehen, dass in den von der Sonntagsöffnung betroffenen Geschäften ein qualifiziertes, gesteigertes Versorgungs- und Sicherheitsbedürfnis der Menschen vorhanden sein werde (kostenlose Toiletten/Wickelmöglichkeiten sowie ausreichend sichere Rückzugsflächen bei plötzlichem Witterungswechsel). Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Allgemeinverfügung.
Am 21. September 2017 hat die Antragstellerin zudem beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hat geltend gemacht, die Voraussetzungen des § 6 HLöG für eine Sonntagsöffnung der Geschäfte seien nicht erfüllt. Für die Ladenöffnung am Sonntag fehle es bereits an einem eigenständigen Anlass. Wie die Ankündigungen zeigten, werde das Fest nur veranstaltet, um formal die Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung zu erfüllen. Ein bloßes Motto für einen verkaufsoffenen Sonntag stelle keinen Anlassveranstaltung dar. Zudem fehle es an einer belastbaren Prognose dazu, wie viele Besucher durch das Fest und wie viele durch die Ladenöffnung angezogen würden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Antragsschrift.
Die Antragstellerin hat beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 21. September 2017 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin nach dem Hessischen Ladenöffnungsgesetz zur Sonntagsöffnung am 1. Oktober 2017 vom 22. August 2017, veröffentlicht im Mittelhessen-Boten vom 30. August, wieder herzustellen.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht geltend, bereits in der Vergangenheit sei beim "Licher Wiesnfest" ein erheblicher überregionaler Besucherstrom festgestellt worden. Angesichts der veränderten Programmgestaltung und des zusätzlich stattfindenden Handwerkermarktes sowie der Trachtenmodenschau sei mit einer Steigerung der Besucherzahlen zu rechnen. Das 5. "Licher Wiesnfest" mit Frühschoppen, Trachtenmodenschau und Kunsthandwerkermarkt sei eine gewichtige Veranstaltung, die unabhängig von der Sonntagsöffnung geeignet sei, einen erheblichen Besucherstrom auszulösen. Die Ladenöffnung sei zudem auf den Ortsteil Lieblos begrenzt, der lediglich 3.700 Einwohner habe. Damit übersteige die Zahl der prognostizierten Besucher die tatsächliche Einwohnerzahl. Die Ladenöffnung stelle lediglich einen Annex zu der Veranstaltung dar. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Antragserwiderung.
Mit Beschluss vom 28. September 2017 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wiederhergestellt. Die Allgemeinverfügung sei zwar formell rechtmäßig, erweise sich jedoch bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung als materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung lägen nicht vor. Die Antragsgegnerin habe im Rahmen der von ihr zu treffenden Ermessensentscheidung nicht dargelegt, dass die zugelassene Ladenöffnung in dem von ihr betroffenen räumlichen Gebiet eine so geringe prägende Wirkung entfalte, dass sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zu der anlassgebenden Veranstaltung erscheine. Aus den Angaben des Gewerbevereins ergebe sich, dass bei vergleichbaren Sonntagsöffnungen des Gewerbegebiets mit parallel stattfindenden Frühschoppen in den vergangenen Jahren ca. 4.000 Besucher zu verzeichnen gewesen seien. Allein wegen der Sonntagsöffnung seien "allenfalls 2.000 bis 2.500 Besucher in den Geschäften vor Ort" gewesen. Damit sei davon auszugehen, dass auch am 1. Oktober 2017 die Ladenöffnung prägend für das Geschehen sei und nicht das Wiesnfest.
Gegen diesen ihr am 28. September 2017 zugestellten Beschluss hat die Antragsgegnerin am 29. September 2017 Beschwerde erhoben. Sie behauptet nunmehr, neben etwa 4.000 Festbesuchern seien in der Vergangenheit zusätzlich 2.000 bis 2.500 Personen allein wegen der Ladenöffnung gekommen, so dass die Ladenöffnung als Annex zu der Veranstaltung anzusehen sei. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Beschwerdeschrift.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. September 2017 - 7 L 7812/17.F - abzuändern und den Antrag abzulehnen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.
II.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. September 2017 - 7 L 7812 /17.F - ist zulässig, aber nicht begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. August 2017 wiederherzustellen, stellt sich als zutreffend dar.
1. Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und die Beschränkung des Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die einmonatige Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO zugeschnitten sind, die der Antragsgegnerin auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit hier nicht zur Verfügung steht, hat das Beschwerdegericht zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer umfassenden Kontrolle unterworfen, die nicht auf das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin reduziert ist (st. Rspr. des Senats, vgl. nur Beschluss vom 4. November 2016 - 8 B 2681/16 -, juris; BVerfG 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rdnr. 21 ff.; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 146 Rdnr. 32).
2. Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der Eilantrag als begründet, weil das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Die Allgemeinverfügung, deren Vollziehbarkeit in Rede steht, stellt sich nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung als offensichtlich rechtswidrig dar.
a) Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 22. August 2017 ist § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) vom 23. November 2006 (GVBl. I S. 606), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2012 (GVBl. S. 622). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Mit dieser Regelung, die nur in begrenzter Zahl und auch nicht aus beliebigem Anlass Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG normierten grundsätzlichen Gebot zulässt, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, ist der Landesgesetzgeber seinem objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG nachgekommen. Hiernach sind Sonn- und Feiertage erkennbar als Tage der Arbeitsruhe zur Regel zu erheben und Ausnahmen nur bei einem dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrund zuzulassen, wobei ein bloß wirtschaftliches Interesse der Verkaufsstelleninhaber oder ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Kunden hierfür nicht ausreicht (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 -, juris, Rdnr. 157; Urteil des Senats vom 15. Mai 2014 - 8 A 2205/13 -, S. 10 UA; Thür. OVG, Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 -, S. 8 BA).
Gemäß § 6 Abs. 2 HLöG liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung, die Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige zu beschränken. Das (auch) ermessenssteuernde Tatbestandsmerkmal "aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die zugelassene Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - BVerwG 8 CN 2.14 -; BVerwGE 153, 183; Beschluss des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -).
Regelmäßig kann dies dadurch bewirkt werden, dass die Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 HLöG begrenzt wird, so dass auf diese Weise ihr Bezug zum Veranstaltungsgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung ist, desto weiter kann der räumliche Bereich sein, in dem die Ladenöffnung noch den erforderlichen Bezug zum Veranstaltungsgeschehen hat. Bei thematisch begrenzten Veranstaltungen kann der erforderliche Bezug auch dadurch hergestellt werden, dass neben den der Versorgung der Veranstaltungsbesucher während der Veranstaltung dienenden Läden lediglich diejenigen Läden zugelassen werden, deren Sortiment einen Bezug zum Thema der Veranstaltung aufweist. In Betracht kommt auch eine Kombination räumlicher und thematischer Eingrenzung der Zulassung nach § 6 HLöG um zu gewährleisten, dass nicht der Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung entsteht.
Das im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz maßgebliche Ziel, einen vorherrschenden Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung zu vermeiden, verlangt überdies zusätzlich, dass nach einer von der Behörde anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in den von der Öffnung erfassten räumlichen Bereich kämen (Beschluss des Senats vom 4. November 2016 - 8 B 2681/16 -, juris Rdnr. 9f.). Konkrete zahlenmäßige Erhebungen sind nur ausnahmsweise entbehrlich, wenn sich aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles die behördliche Einschätzung, dass die Veranstaltung die Hauptsache und die Ladenöffnung bloßer Annex ist, aufdrängt (vgl. Senatsbeschluss vom 17. März 2017 - 8 B 871/17 -).
b) Davon ausgehend liegen die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständliche Allgemeinverfügung nicht vor. Denn auch nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung ist nicht ersichtlich, dass die zugelassene Ladenöffnung in dem betroffenen Gebiet eine so geringe prägende Wirkung entfaltet, dass sie als bloßer Annex zum "5. Licher Wiesnfest" angesehen werden kann.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, hat die Antragsgegnerin nicht aufgezeigt, dass die zugelassene Ladenöffnung in dem von ihr betroffenen räumlich beschränkten Gebiet eine so geringe prägende Wirkung entfaltet, dass sie nach den Gesamtumständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung des "Licher Wiesnfestes 2017" erscheint. Die Antragsgegnerin beruft sich darauf, dass - ausgehend von ca. 3.000 Besuchern des Wiesnfests 2016 - in diesem Jahr angesichts einer veränderten Programmgestaltung, überregionaler Werbung und des Kunsthandwerkermarktes mit 4.000 Besuchern zu rechnen sei. Eine nähere Begründung, wie viele Besucher aus Anlass des Festes und wie viele wegen der Ladenöffnung kommen, fehlt. Ausweislich der Beschwerdeschrift (S. 7) sind die Besucher in der Vergangenheit auf Grund von Zählungen auf dem Veranstaltungsgelände erfasst worden, ohne dass jedoch eine Ermittlung der Ladenbesucher erfolgte. Der Gewerbeverein selbst geht in seinem Schreiben vom 14. August 2017, in dem er die Freigabe der Sonntagsöffnung beantragt hat, von ca. 3.000 Besuchern des Wiesnfest 2016 an Sonntagen und allgemein von ca. 4.000 Besuchern vergleichbarer Veranstaltungen an Sonntagen aus, wobei die Anzahl allein wegen der Geschäftsöffnung gekommenen Besucher an Sonntagen mit 2.000 bis 2.500 Besuchern beziffert wird. Von einer prägenden Wirkung des Wiesnfests 2017 als anlassgebender Veranstaltung kann vor dem Hintergrund dieser Besucherzahlen nicht ausgegangen werden. Soweit die Antragsgegnerin in der Beschwerdeschrift nunmehr ausführt, sie erwarte 4.000 Besucher zu der Festveranstaltung und zusätzlich 2.000 bis 2.500 Besucher aus Anlass der Ladenöffnung, widerspricht das den Angaben des Gewerbevereins, ist nicht nachvollziehbar und rechtfertigt keine andere Entscheidung.
3. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, da sie unterliegt (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren und dessen Änderung für das erstinstanzliche Verfahren beruhen auf §§ 63 Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, wobei der Senat von einer Reduzierung des Streitwerts gemäß Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 31. Mai/1. Juni 2012 bzw. 18. Juli 2013 (Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, Anh. § 164 Rdnrn. 14 ff.) absieht, da die Antragstellerin mit dem Eilverfahren eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 2 HLöG
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 139 WRV
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 183
7 L 7812/12
7 L 7812/17
8 B 2681/16
1 BvR 356/04
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
8 A 2205/13
3 EN 123/16
8 CN 2.14
8 B 751/16
8 B 871/17