Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-16, Aktenzeichen 3 K 1585/22
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2024:1216.3K1585.22.00

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen bzw. der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Die Nebenbestimmungen im Bescheid vom 27.04.2022 unter B.6. a. und f. Satz 2 bis 4, B.25. f. Satz 1 und B.35 Satz 6 werden aufgehoben. Ferner wird B.13. k. teilweise aufgehoben, soweit damit Werbung im öffentlichen Raum außerhalb des Zeitraums von 6:00 bis 21:00 Uhr verboten ist.
Es wird festgestellt, dass die Klage gegen die Nebenbestimmung B.14. a. und c. in der Hauptsache erledigt ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin, die bis nach Klageerhebung unter der Bezeichnung „Z.“ firmierte und bis zur Erlaubniserteilung noch nicht als Anbieterin von Glücksspielen auf dem deutschen Markt tätig gewesen war, stellte mit Schreiben vom 07.09.2021 bei dem Rechtsvorgänger der Beklagten, dem Landesverwaltungsamt des Landes V. als übergangsweise für die Erteilung der Erlaubnis zuständige Behörde, einen Erlaubnisantrag zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen. Mit Bescheid des Landesverwaltungsamts vom 27.04.2022 wurde ihr eine bundesweit gültige Erlaubnis zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen auf den aufrufbaren Internetseiten www.B..de und www.C..de gemäß §§ 4 bis 4d i. V. m. § 22a des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (GlüStV 2021) erteilt. Die Erlaubnis enthält im Abschnitt „B. Inhalts- und Nebenbestimmungen“ auszugsweise folgende Regelungen:
„3. Die Erlaubnisinhaberin hat den Geschäftsbetrieb in der Form dieser Erlaubnis sowie der zugrundeliegenden Unterlagen und Anlagen unverzüglich nach Zustellung dieses Bescheids aufzunehmen. (…)
4. Die Erlaubnisinhaberin ist verpflichtet, jede Änderung der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Darunterfallen u. a. Änderungen des Gesellschaftsvertrages, der Geschäftsführung, der Nachweise zu Sachkunde und Zuverlässigkeit, geplante Veränderung von Beteiligungsverhältnissen oder sonstigen Einflüssen, bei juristischen Personen nur solche, die mehr als fünf Prozent des Grundkapitals oder des Stimmrechts betreffen. Die Änderungen dürfen erst nach Bestätigung der Unbedenklichkeit umgesetzt werden.
5. Die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen darf nur über die unter A. Nr. 1 benannten Internetseiten erfolgen. Eine Weiterleitung auf eine andere als die unter A. Nr. 1 benannten Seiten darf nicht erfolgen.
6. Die Ausgestaltung von virtuellen Automatenspielen darf den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Bei der Veranstaltung virtueller Automatenspiele sind nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:
a. Virtuelle Automatenspiele, die herkömmlich in Spielbanken veranstalteten Tischspielen mit Bankhalter entsprechen, sind unzulässig. Auch die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ ist unzulässig.
(…)
d. Soweit in Bezug auf das beabsichtigte virtuelle Automatenspiel vertragliche Vereinbarungen mit Dritten abgeschlossen sind oder werden (insbesondere mit, aber nicht begrenzt auf, sogenannte „B2B“-Betreibern von Online-Glücksspielplattformen), ist sicherzustellen, dass die Erlaubnisinhaberin Vertragspartner des Spielers bleibt und als solcher auch Rechte und Pflichten aus dem Vertrag selbst wahrnimmt, soweit nicht in dieser Erlaubnis, durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes etwas Abweichendes geregelt ist. Die Verträge mit Dritten sind vor Aufnahme des Geschäftsbetriebes der Aufsichtsbehörde vorzulegen.
f. Einsätze und Gewinne dürfen nur in Euro und Cent erfolgen. Der Einsatz darf einen Euro je Spiel nicht übersteigen. Spielgestaltungen, bei denen das Vielfache des Einsatzes als Gewinn im Laufe des Spieles variiert, sind unzulässig. Einsätze, Gewinne oder Teile von Einsätzen oder Gewinnen dürfen nicht zu dem Zweck angesammelt werden, Gewinne für künftige Spiele zu schaffen.
g. Ein automatischer Spielbeginn ist unzulässig. Jedes Spiel darf nur nach gesonderter Erklärung durch den Spieler gestartet werden, die auch erst nach Beendigung des vorherigen Spiels abgegeben werden darf. Ein Start gleich mehrerer Spiele nacheinander ist unzulässig. Auch mehrfache „Spiel“-Befehle eines Spielers dürfen nur ein Spiel starten.
h. Das gleichzeitige Spielen von mehreren virtuellen Automatenspielen auf einer Domain ist verboten. Dies gilt auch für das Spielen desselben Spiels. Die Erlaubnisinhaberin stellt dies durch technische Maßnahmen sicher. Spielern darf nur ein Spiel zur gleichen Zeit angezeigt werden. Der Name des Spiels muss zu jeder Zeit während des Spiels angezeigt werden. Die Bezeichnung des Spiels darf nicht irreführend sein, insbesondere nicht den Namen von tatsächlich existierenden Spielen verwenden, wenn nicht dessen Regeln für das Spiel gelten.
i. Ein Spiel muss durchschnittlich mindestens fünf Sekunden dauern. Ein Spiel beginnt mit Erklärung des Spielers und endet mit der Anzeige des Ergebnisses. Der Erlaubnisinhaberin sind maximal 120 entgeltliche Spiele in 10 Minuten möglich. Kürzere Spieldauern unter fünf Sekunden können während des Spiels auch durch das Spiel verlängernde Spielerschutzvorkehrungen wie Suchthinweise oder Ähnliches ausgeglichen werden. Ausdrücklich nicht gestattet ist das Überbrücken von Zeitanteilen durch eigene Werbemaßnahmen oder Werbemaßnahmen von Dritten sowie nicht suchtpräventive Filmsequenzen, unentgeltliche Spiele und Spielformen oder ähnliche Angebote.
8. Bei der Registrierung sind die Spieler aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen oder anzugeben, dass ein bereits festgelegtes individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit je Spieler darf im Internet einen Betrag von 1.000 € pro Monat nicht übersteigen. Der gesetzliche Höchstbetrag darf dem Spieler nur angezeigt werden, wenn zuvor versucht worden ist, einen höheren Betrag einzugeben und der Spieler zur Korrektur der Eingabe aufgefordert wird. Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft ist.
Die Erlaubnisinhaberin muss vor Abschluss jedes Einzahlungsvorgangs sowie bei jeder Festlegung und Änderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde übermitteln. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.
Die Erlaubnisinhaberin hat den Spielern jederzeit die Möglichkeit einzuräumen, zusätzlich eigene anbieterbezogene tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- und Verlustlimits einzurichten. Ist ein anbieterbezogenes Einsatz- oder Verlustlimit ausgeschöpft, darf eine weitere Spielteilnahme nicht erfolgen. Ist ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit erschöpft, hat die Erlaubnisinhaberin sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind.
Den Spielern ist zu jeder Zeit die Möglichkeit zu geben, sowohl das anbieterübergreifende Einzahlungslimit als auch anbieterbezogene Limits neu festzulegen. Die Erlaubnisinhaberin schafft hierfür für den Spieler eine wahrnehmbare und leicht auffindbare Möglichkeit der Neufestlegung von Limits. Eine Erhöhung von Limits darf erst nach einer Schutzfrist von sieben Tagen wirksam werden; dies gilt auch, wenn ein anbieterbezogenes Limit aufgehoben wird und ein bereits festgesetztes höheres anbieterübergreifendes Limit gelten würde. Ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit darf das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen. Bei einer Verringerung von Limits gelten diese sofort. Weder die Festsetzung noch die Änderung eines Limits darf bei dem Spieler Kosten verursachen.
Wird ein anbieterbezogenes Spielkonto gelöscht, ist dies unverzüglich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde zu melden.
9. Die Erlaubnisinhaberin darf einem Spieler die Teilnahme am virtuellen Automatenspiel nur ermöglichen, wenn sie unmittelbar vor Beginn des ersten Spiels des Spielers die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien an die Zentraldateien zum Abgleich übermittelt hat und der Erlaubnisinhaberin nicht unverzüglich zurückübermittelt worden ist, dass der Spieler bereits aktiv geschaltet ist. Die Erlaubnisinhaberin hat technisch sicherzustellen, dass das parallele Spiel von öffentlichen Glücksspielen durch einen Spieler unterbleibt und die Wartefrist von fünf Minuten eingehalten wird. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.
Die Erlaubnisinhaberin meldet den Zentraldateien, dass der Spieler bei ihr nicht mehr aktiv geschaltet ist, wenn der Spieler dies veranlasst oder wenn seit seiner letzten Eingabe mehr als 30 Minuten vergangen sind. Die Erlaubnisinhaberin schafft hierfür für den Spieler eine wahrnehmbare und leicht auffindbare Möglichkeit, die Meldung selbst zu veranlassen. Dem Spieler ist die Zeit seit der letzten Übermittlung der Information, dass er aktiv geschaltet ist, anzuzeigen. Nach Ablauf von 60 Minuten seit der letzten Übermittlung der Information, dass der Spieler aktiv geschaltet ist, oder seit der letzten Bestätigung, ist der Spieler auf die verstrichene Zeit hinzuweisen und die Kenntnisnahme des Hinweises durch ihn ausdrücklich zu bestätigen (sog. Reality Check). Eine weitere Spielteilnahme an virtuellen Automatenspielen darf erst fünf Minuten nach der Bestätigung der Kenntnisnahme des Hinweises ermöglicht werden.
10. Die Erlaubnisinhaberin richtet auf ihre Kosten ein internes technisches Kontrollsystem (sog. Safe-Server) ein und hat sich hiermit an das Auswertesystem der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Safe-Server Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) in der jeweils geltenden Fassung ist umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt. Die Anbindung an das Auswertesystem der Aufsichtsbehörde hat innerhalb von drei Monaten nach Erlaubniserteilung zu erfolgen. Die Pseudonymisierung erfolgt durch das Auswertesystem der Aufsichtsbehörde.
12. Auf Verlangen sind der zuständigen Aufsichtsbehörde und den von ihr beauftragten Personen weitere Auskünfte über den Spielbetrieb zu erteilen. Der Aufsichtsbehörde oder den von ihr beauftragten Personen sind im Bedarfsfall darüber hinaus unverzüglich ein Schnittstellenzugang zu den Servern oder andere Möglichkeiten zur Prüfung aller Spielvorgänge in Echtzeit, über die virtuelle Automatenspiele abgewickelt werden, zu ermöglichen.
13. Die Erlaubnisinhaberin darf nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für sein/ihr mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben:
a. Die Werbung ist maßvoll und auf das zur Zielerreichung – der Kanalisierung – Erforderliche zu begrenzen. Sie ist insbesondere dann unzulässig, wenn sie falsch, zur Irreführung geeignet oder widersprüchlich ist, namentlich hinsichtlich des möglichen Gewinns, der Anzahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer sowie der allgemeinen Teilnahmebedingungen. Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, ist unzulässig.
b. In der Werbung muss der Zufallscharakter des Glücksspiels für den durchschnittlichen Betrachter unmittelbar zu erkennen sein.
c. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeit an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig. Insbesondere ist jegliche getaktete Bekanntgabe der bis zum Teilnahmeschluss noch fehlenden Zeitspanne im Zusammenhang mit der Bewerbung der Höhe eines Zusatzgewinns am Tag des Teilnahmeschlusses unzulässig.
d. Werbung für öffentliches Glücksspiel, die
das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt,
in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont,
den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg,
ermutigt, Verluste zurückzugewinnen oder Gewinne wieder zu investieren,
suggeriert, dass die Teilnahme an dem nach dieser Erlaubnis veranstalteten/vermittelten Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern,
vermittelt, dass Glücksspiel insbesondere finanziellen, sozialen oder psychosozialen Problemen entgegenwirken kann,
gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt,
ist nicht erlaubt.
e. Soweit mit nach Ziffer 35 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet. Dabei sind die Bestimmungen des GlüStV 2021 zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten.
Bei der Werbung mit Rabatten und Boni müssen der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen und gut erkennbar sein.
Eine Evaluierung der Werbung mit Rabatten und Boni erfolgt im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung.
f. Dauerwerbesendungen sind verboten.
g. Die Generierung von Anrufen des Spielers oder Spielinteressenten beim Veranstalter mithilfe kostenloser Gewinnspiele zur Bewerbung von kostenpflichtigen Glücksspielangeboten ist nur dann zulässig, wenn die Gewinnspielunterlagen einen deutlichen Hinweis enthalten, dass bei einem Anruf auch Informationen über weitere kostenpflichtige Spielmöglichkeiten gegeben werden.
h. Die Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele im Sinne des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ist unzulässig.
i. Werbung für öffentliches Glücksspiel im Rahmen von Teleshopping oder Teleshopping für öffentliches Glücksspiel ist nicht erlaubt.
j. Werbung in Druckerzeugnissen, Programmen oder Sendungen, deren Inhalt ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist sowie Werbung im Internet auf Seiten, deren Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist, ist nicht zulässig. Unzulässig kann Werbung insbesondere sein, wenn die Werbung die Darstellung kindlicher oder jugendlicher Vorbilder oder Idole enthält oder wenn entweder direkt Minderjährige dargestellt werden, die am Glücksspiel teilnehmen oder wenn die Darstellung durch Verknüpfung mit anderen Darstellungen in der Werbung suggeriert, dass Minderjährige am Glücksspiel teilnehmen. Bei der Werbung in sozialen Netzwerken ist eine Beschränkung auf volljährige Nutzer vorzunehmen, falls diese vom jeweiligen Netzwerkbetreiber angeboten wird. Werbung darf keine prägenden Elemente enthalten, die auch Bestandteil von Kinder- oder Jugendsendungen sind. Werbung, die in einem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit Sendungen für Kinder und Jugendliche ausgestrahlt wird, ist verboten.
k. Werbung im öffentlichen Raum (z.B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs) ist verboten.
l. Mit Ausnahme der Trikot- und Bandenwerbung sowie ähnlicher Werbemittel gelten bei Werbung die nachstehenden Hinweispflichten:
aa) Werbung ist mit Pflichthinweisen zu versehen, die über die Suchtrisiken der beworbenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger sowie die Möglichkeiten der anbieterunabhängigen Beratung und Therapie aufklären.
m. Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, so darf in Rundfunk und Internet in der Zeit zwischen 6 und 21 Uhr nur für die anderen erlaubten Spielformen geworben werden. Die alleinige Bewerbung einer Dachmarke ist unzulässig.
n. Für Werbung aus Anlass von Veranstaltungen in Sportstätten gelten, unbeschadet der Regelung in Punkt 13.m, die folgenden zusätzlichen Vorgaben:
aa) Bei virtuellen Darstellungen gelten die Vorgaben des § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 entsprechend.
bb) Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, ist Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln sowie in virtuellen Darstellungen bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr nur zulässig, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot hinweist.
o. Im Rahmen der Werbung ist auf die Listung in der gemeinsamen amtlichen Liste (sog. „White List“) nach § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 hinzuweisen. Dies gilt auch dann, wenn die Werbung durch Dritte ausgestaltet wird. Ziffer 13 l gilt entsprechend.
p. Influencer-Marketing ist unzulässig.
q. Unzulässig ist die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen, die das eigene oder fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen.
r. Soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden, ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt.
s. Die mit der Werbung beauftragten Dritten sind – insbesondere auch für den Fall der Online-Werbung auf Drittseiten – auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate-Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.
t. Affiliate-Marketing ist nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind.
u. Sämtliche Werbeinhalte (Text, Bild, Ton, Bewegtbilder) der Erlaubnisinhaberin auf Internetseiten von Affiliate-Partnern müssen deutlich als solche gekennzeichnet sein. Dies gilt nicht für eigenverantwortlich erstellte redaktionelle Inhalte des Affiliate, wie Erfahrungsberichte auf Vergleichsportalen.
Beim Aufrufen der Internetseite hat ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen. Die Dauer der Einblendung des Hinweises muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen.
v. Bezahlte Veröffentlichungen müssen so gestaltet sein, dass sie als Werbung für den Empfänger erkennbar sind. Werbung muss vom redaktionellen Teil durch deutlich wahrnehmbare Kennzeichnung und Gestaltung abgegrenzt werden. Im Übrigen gelten die werberechtlichen Regelungen.
Redaktionelle Veröffentlichungen, die auf Anbieter öffentlichen Glücksspiels, ihre Erzeugnisse, Leistungen oder Veranstaltungen hinweisen, dürfen nicht die Grenze zur Schleichwerbung überschreiten.
x. Im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür ist die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ unzulässig. Soweit ein Veranstalter sowohl über eine Erlaubnis für virtuelles Automatenspiel als auch für Online-Casinospiele verfügt, dürfen die Begriffe „Casino“ und „Casinospiele“ im Rahmen der Dachmarkenwerbung sowie der Werbung für Online-Casinospiele verwendet werden. Eine Verwendung der Begriffe unmittelbar für die Bezeichnung oder die Werbung für virtuelles Automatenspiel/Online-Poker ist unzulässig.
y. Eine Aufzeichnung der ausgestrahlten Rundfunk- und Internetwerbesendungen ist für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren und der Erlaubnisbehörde auf Verlangen vorzulegen.
Hinsichtlich der Rundfunkwerbung sind die Sendezeiten und -plätze, hinsichtlich der Werbung im Internet sind die Drittseiten, Affiliates und soziale Netzwerke, auf denen geworben wird, die Werbepartner, der Versand von Newslettern und die jeweiligen Werbezeiten laufend in einer elektronischen Tabelle zu dokumentieren und für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren. Auf Verlangen der Aufsichtsbehörde sind dieser die Tabellen zu übermitteln.
z. Das Werbekonzept ist an die Nebenbestimmung Nr. 13 anzupassen und der Erlaubnisbehörde vorzulegen. Wesentliche Änderungen oder Ergänzungen des Werbekonzepts und wesentliche Abweichungen vom Werbekonzept sind der Erlaubnisbehörde unverzüglich anzuzeigen.
14. Die Aufsichtsbehörde ist unverzüglich schriftlich unter Darstellung des relevanten Sachverhaltes zu unterrichten:
a. in allen Fällen des Verdachts auf Unregelmäßigkeiten beim Spielbetrieb,
b. (…)
c. über alle glücksspielrechtlichen Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem Spielbetrieb, auch hinsichtlich der beteiligten bzw. verantwortlichen Personen.
15. Die Erlaubnisinhaberin ist verantwortlich für die Einhaltung der Payment Card Industry Data Security Standards (PCI-DSS).
Die Erlaubnisinhaberin gewährleistet bei den angebotenen Zahlungsarten die gesetzlichen Anforderungen aus § 6 b Abs. 4 GlüStV 2021 in Verbindung mit den geldwäscherechtlichen Verpflichtungen. Sie hat insbesondere sicherzustellen, dass Spielkonto und Zahlungskonto demselben Spieler zugeordnet sind und dass das jeweils hinterlegte Zahlungskonto vollständig identifizierbar ist.
23. Die Erlaubnisinhaberin ist verpflichtet, einmal im Jahr auf ihre Kosten von einer unabhängigen sachverständigen Stelle sämtliche von ihr verwendeten Zufallsgeneratoren auf ihre ordnungsgemäße Funktion zu überprüfen. Die unabhängige sachverständige Stelle ist zu benennen und von der Erlaubnisbehörde zu genehmigen. Das jährliche Prüfergebnis ist der Erlaubnisbehörde unaufgefordert, spätestens bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres, zu übermitteln.
25. Im Rahmen des Registrierungsprozesses sind nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:
f. Bei der Registrierung, spätestens jedoch vor der ersten Einzahlung, ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent- oder E-Geld-Kontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall durch die Erlaubnisinhaberin zu unterbinden. Im Falle des Auseinanderfallens von Ein- und Auszahlungskonto ist die Erlaubnisinhaberin verpflichtet, verschärfte Sorgfalt zur Vermeidung von Geldwäsche walten zu lassen. Sie hat sich insbesondere davon zu überzeugen, ob Spieler und Kontoinhaber identisch sind. Ist dies für das Alternativkonto zweifelhaft, muss die Transaktion abgebrochen werden. Transaktionen von größeren Summen müssen standardmäßig auf ungewöhnliche Aktivitäten hin überprüft werden.
l. Dem Spieler ist eine deutlich erkennbare und eindeutig beschriftete Schaltfläche anzuzeigen, deren Betätigung eine sofortige kurzzeitige Sperre des Spielers auslöst. Diese Schaltfläche ist dem Spieler überall dort dauerhaft anzuzeigen, wo eine Spielteilnahme möglich ist. Die Kurzzeitsperre ist mit der Spielersperrdatei OASIS zu verbinden. Die Beantragung dieser Sperre ist durch die Erlaubnisinhaberin im Rahmen der Spielsuchtfrüherkennung zu erfassen. Nach einer Betätigung der Schaltfläche durch den Spieler ist es nicht zulässig, den Spieler nach einer Bestätigung der Sperre zu fragen.
26. Die Erlaubnisinhaberin stellt die Jahresabschlüsse und die Lageberichte des Unternehmens nach den Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften fristgerecht auf, lässt sie von einem Abschlussprüfer prüfen und stellt sie der Aufsichtsbehörde bis spätestens 30. September des dem Berichtsjahr folgenden Jahres unaufgefordert zur Verfügung. Die Darstellung der Geschäftszahlen im Jahresabschlussbericht hat in einer Spartenübersicht getrennt nach dem Deutschlandgeschäft gemäß § 4a GlüStV 2021 und den restlichen Geschäftsvorfällen zu erfolgen. Zusätzlich muss eine Cash-Flow-Rechnung nach IAS 7 eingereicht werden, welche Auskunft über sämtliche Ein- und Auszahlungsvorgänge im Berichtsjahr (12-Monatsübersicht) gibt.
30. Die Erreichbarkeit des jeweils aktuellen Spielerschutzbeauftragten, die Auflistung von mindestens einer Suchtberatungsstelle pro Land sowie eine direkte Verlinkung zu Angeboten von unabhängigen Beratungsinstitutionen sind den Nutzern auf den unter A. Nr. 1 aufgeführten Internetseiten gut wahrnehmbar bekannt zu geben. Die Erlaubnisinhaberin hat mindestens eine Verlinkung auf die Homepage „www.bundesweit-gegen-gluecksspielsucht.de“ bzw. „www.buwei.de“ in ihre Auftritte einzubeziehen.
32. Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen sind an die Erlaubnis anzupassen und der Erlaubnisbehörde vorzulegen. Soweit sich Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen auf die Regelungen dieser Erlaubnis beziehen, bedürfen sie der vorherigen Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde.
35. Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 kann die Erlaubnisinhaberin auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 € pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 € pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Es dürfen binnen mindestens vier Wochen keine Boni oder Rabatte für Spieler, deren Spielersperre aufgehoben worden ist, gewährt werden. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 beurteilt werden kann. Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:
a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,
b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber
c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst nachfolgenden Altersgruppen:
• 18 Jahre bis 24 Jahre
• 25 Jahre bis 44 Jahre
• 45 Jahre und älter.
d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:
• Lotterien
• Sportwetten/ Pferdewetten
• Virtuelles Automatenspiel
• Online-Poker
• Online-Casino
• Sonstige Glücksspiele
• Keine Glücksspiele
• Keine Angaben.
Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2023 vorzulegen.“
Der Erlaubnisbescheid wurde der Klägerin unter ihrer damaligen Firma am 04.05.2022 zugestellt.
Die Klägerin hat gegen die oben genannten Regelungen (bzw. Teile davon) am 02.06.2022 Klage erhoben. Dies betrifft nach dem zunächst angekündigten Antrag die Bestimmungen B.3. Satz 1 mit der Pflicht zur unverzüglichen Aufnahme des Geschäftsbetriebs, B.4. Satz 3, B.5. Satz 2, B.6. a., d. Satz 2, f. Satz 2 bis 4, g. bis i., B.8. bis B.10., B.12., sämtliche Buchstaben von B.13. außer e. Abs. 1, l. bb) bis dd), n. cc) und w., ferner B.14. a. und c., B.15. Satz 1 und Unterabs. 3, B.23., B.25. f. und l. Satz 5, B.26., B.30. Satz 2, B.32. Satz 2 und B.35., jedoch bezüglich Satz 1 und 3 nur insoweit, als ihr darin verboten wird, Rabatte und Boni in Höhe von mehr als 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) zu gewähren.
Ergänzend zu der (Veranstalter-)Erlaubnis wurden der Klägerin mit Bescheid vom 03.06.2022 diverse virtuelle Automatenspiele gemäß § 22a Abs. 1 Satz 1 bis 3 GlüStV 2021 erlaubt. Die damit erlaubten Websites sind seit dem 13.06.2022 (B..de) bzw. seit dem 16.06.2022 (C..de) freigeschaltet.
Zum 01.01.2023 wurde die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts für die Erlaubniserteilung nach § 22a Abs. 3 GlüStV 2021 zuständig.
Mit ihrer Klagebegründung trägt die Klägerin nach Mitteilung ihrer Umfirmierung zunächst im Wesentlichen vor, der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, da sie vor Erlass der oben wiedergegebenen Nebenbestimmungen nicht angehört worden sei. Ferner seien diese Bestimmungen als technische defacto-Vorschriften nicht notifiziert worden nach Richtlinie (EU) 2015/1535. In materieller Hinsicht seien einige der Nebenbestimmungen zu unbestimmt, in einigen Fällen handele es sich lediglich um gesetzeswiederholende Verfügungen, die nicht zulässig seien, in manchen Fällen habe der Gesetzgeber nach der Wesentlichkeitstheorie die Nebenbestimmung selbst treffen müssen aufgrund intensiver Grundrechtsrelevanz, das Glücksspielkollegium habe in verfassungswidriger Weise mitgewirkt und es liege insgesamt ein Verstoß gegen höherrangiges Recht vor, da die Beklagte ihre Nachweispflicht hinsichtlich der Kohärenz der glücksspielrechtlichen Maßnahmen nicht erfüllt habe. Schließlich habe die Beklagte auch ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Soweit die Musternebenbestimmungen vorab von der Glücksspielkommission erstellt und ohne erkennbare Einzelfallprüfung hinsichtlich des vorgelegten Konzepts des Betreibers angewendet worden seien, handele es sich um einen Fall des Ermessensnichtgebrauchs. Jedenfalls liege eine Ermessensfehlgebrauch vor, da die Beklagte den Kanalisierungszweck verkenne. Insbesondere ließen sich Werbemaßnahmen bei Beachtung der Vorgaben nicht hinreichend attraktiv gestalten. Die Belastung durch die Nebenbestimmungen sei auch unverhältnismäßig, insbesondere durch einen Summierungseffekt. Gleich effiziente Vorschläge habe die Beklagte ohne erforderliche Einzelfallabwägung ignoriert. Wegen der weiteren Einzelheiten der umfassenden Ausführungen zu den einzelnen angegriffenen Nebenbestimmungen, auf die in den Entscheidungsgründen im gebotenen Umfang eingegangen wird, kann auf die Klagebegründung (Bl. 100 ff. d. A.) verwiesen werden.
Mit Bescheid vom 18.09.2023 änderte die Beklagte auf Antrag der Klägerin die Regelungen unter B.8. ab und fasste diese vollständig neu. Wegen der Einzelheiten wird auf die Anlage K4 zum klägerischen Schriftsatz vom 06.12.2024 (Bl. 651 ff. d. A.) verwiesen. Diesbezüglich haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Mit Schriftsatz vom 06.12.2024 hat die Klägerin die Klage hinsichtlich der Bestimmungen B.6. g. bis i., B.9., B.12., B.13. d., h., i., m., n. aa) und bb), v. und z. sowie B.23. und B.26. zurückgenommen. Hinsichtlich der Bestimmungen B.3. Satz 1, B.6. a., d. Satz 2 und f. Satz 2 bis 4, B.10., B.13. c., o., t. und x., B.14. a. und c. sowie B.25. l. Satz 5 hat sie den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Zur Begründung für die Erledigungserklärung gab sie im Wesentlichen an, die Klage gegen die Nebenbestimmungen B.3. Satz 1, B.6. a. und f. Satz 2 bis 4, B.10., B.13. t. und x. habe sich durch zeitlich überholende Ereignisse erledigt. Die Klage sei jedoch hinsichtlich sämtlicher dieser Nebenbestimmungen bis zum Eintritt des jeweils erledigenden Ereignisses zulässig und begründet gewesen. Hinsichtlich der Nebenbestimmungen B.6. d. Satz 2, B.13. c. und o., B.14. a. und c. sowie B.25. l. Satz 5 habe sich die Klage (lediglich) durch Klarstellungen der Beklagten im Laufe des Klageverfahrens erledigt. Ohne diese nachträglichen Konkretisierungen seien die fraglichen Nebenbestimmungen unbestimmt bzw. unverhältnismäßig und damit rechtswidrig gewesen, sodass die Klage auch insoweit erfolgreich gewesen wäre. Wegen der weiteren Einzelheiten ihrer ergänzenden Ausführungen zu einzelnen Regelungen wird auf Bl. 611 ff. d. A. Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt noch sinngemäß:
1. folgende Bestimmungen in dem Bescheid der Beklagten vom 27.04.2022 aufzuheben:
B.4. Satz 3, B.5. Satz 2,
B.13. a., b., e. Abs. 2 und 3, f., g., j., k., l. aa), p., q., r., s., u., B.15. Satz 1 und Unterabs. 3, B.25. f. Satz 1,
B.30. Satz 2, B.32. Satz 2 und
B.35., jedoch bezüglich Satz 1 und 3 nur insoweit, als ihr darin verboten wird, Rabatte und Boni in Höhe von mehr als 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) zu gewähren;
2. hilfsweise, soweit die vorstehend beantragte Anfechtung der Bestimmungen nicht in Betracht kommt, die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des vorgenannten Bescheids zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis ohne die angefochtenen Bestimmungen zu erteilen;
3. hilfsweise zum Hilfsantrag, die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des vorgenannten Bescheids zu verpflichten, die Erlaubnis mit Bestimmungen zu erteilen, die von ihr beantragt worden sind;
4. weiter hilfsweise zu den Hilfsanträgen, die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über ihren Erlaubnisantrag zu entscheiden;
5. hilfsweise für den Fall, dass die Erledigungserklärungen zu den Nebenbestimmungen B.3. Satz 1, B.6. a., d. Satz 2 und f. Satz 2 bis 4, B.10., B.13. c., o., t. und x., B.14. a. und c. sowie B.25. l. Satz 5 einseitig geblieben sind und das Gericht auf den diesbezüglich gestellten Antrag feststellt, dass der Rechtsstreit insoweit nicht in der Hauptsache erledigt ist:
a) diese Bestimmungen aufzuheben,
b) hilfsweise, soweit die vorstehend beantragte Anfechtung der Bestimmungen nicht in Betracht kommt, die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des vorgenannten Bescheids zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis ohne die angefochtenen Bestimmungen zu erteilen;
c) hilfsweise zu diesem Hilfsantrag, die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des vorgenannten Bescheids zu verpflichten, die Erlaubnis mit Bestimmungen zu erteilen, die von ihr beantragt worden sind,
d) weiter hilfsweise zu diesen Hilfsanträgen, die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über ihren Erlaubnisantrag zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der Einzelheiten ihrer umfangreichen Ausführungen zu den konkret angegriffenen Nebenbestimmungen, die ebenfalls in den Entscheidungsgründen im gebotenen Umfang aufgegriffen werden, wird auf die Klageerwiderung (Bl. 438 ff. d. A.) verwiesen.
Das Gericht hat der Beklagten unter Zusendung des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 16.12.2024 Gelegenheit zum Anschluss an die klägerischen Erledigungserklärungen bis zum Ablauf des 18.12.2024 gegeben, diese Frist ist ergebnislos verstrichen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klage zurückgenommen bzw. der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren in (entsprechender) Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt.
Im Übrigen hat die Klage lediglich im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Das Gericht ist für die mit sämtlichen Anträgen erhobenen Anfechtungs- und hilfsweise Verpflichtungsklage – und auch für den damit zusammenhängenden Erledigungsfeststellungsantrag unter 5. – örtlich zuständig. Dies ergibt sich mangels anderer Zuweisung aus § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Danach gilt, dass bei Erlass eines Verwaltungsaktes von einer Behörde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, oder von einer gemeinsamen Behörde mehrerer oder aller Länder das Verwaltungsgericht zuständig ist, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Aufgrund der im Zeitpunkt der Klagerhebung bundesweiten Zuständigkeit der Rechtsvorgängerin der Beklagten (Landesverwaltungsamt des Landes V.) für die Erteilung der Erlaubnis nach § 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV i. V. m. § 17 Abs. 6a Nr. 1 GlüG LSA ist hier auf den Sitz der klägerischen Firma im maßgeblichen Zeitpunkt der Klageerhebung (M.) abzustellen, der im Gerichtsbezirk lag. Die spätere Umfirmierung mit Verlegung des Firmensitzes der Klägerin nach J. ändert daran nach § 17 Satz 1 GVG (perpetuatio fori) ebenso wenig wie der nach Klageerhebung erfolgte Wechsel auf Beklagtenseite, zumal derselbe Bescheid streitgegenständlich bleibt.
Die mit dem Hauptantrag zu 1. erhobene Anfechtungsklage ist gegen sämtliche der in diesem Rahmen angegriffenen Regelungen – mit Ausnahme der Regelung B.5. Satz 2 – zulässig (A.). Der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag unter 2. ist allein hinsichtlich dieser Regelung zulässig, aber unbegründet; die weiteren Hilfsanträge zu 3. und 4. bedurften keiner Entscheidung (B.). Mit dem Antrag zu 5. war zunächst festzustellen, dass die Klage nur gegen die Regelung B.14. a. und c. in der Hauptsache erledigt ist, im Übrigen war die hilfsweise erhobene Anfechtungsklage gegen die dort genannten Regelungen lediglich hinsichtlich der Regelung B.6. a. und f. Satz 2 bis 4 begründet und im Übrigen unbegründet, einer Entscheidung der weiteren Hilfsanträge unter 5. b) bis d) bedurfte es nicht (C.).
A. Die mit dem Hauptantrag zu 1. erhobene Anfechtungsklage ist gegen sämtliche der in diesem Rahmen angegriffenen Regelungen – mit Ausnahme der Regelung B.5. Satz 2 – zulässig.
Zunächst war die Durchführung eines Vorverfahrens (§§ 68 ff. VwGO) vor Klageerhebung nicht erforderlich. Die beklagte Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder gilt als Einrichtung des Sitzlandes V. (§ 27a Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 GlüStV 2021). Dessen Landesrecht ist damit allgemein und insbesondere für die Durchführung von Verwaltungsverfahren und für die Verwaltungsvollstreckung anwendbar (vgl. § 27a Abs. 3 und 4 GlüStV 2021). Die oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Sitzlandes – das für Lotterien und Glücksspiel zuständige Ministerium (vgl. § 17 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes des Landes V. (GlüG LSA)) – führt die Rechtsaufsicht (§ 27l Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021). Das Landesverwaltungsamt des Landes V. ist als obere Glücksspielaufsichtsbehörde für die Erteilung der Erlaubnis nach § 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV i. V. m. § 17 Abs. 6a Nr. 1 GlüG LSA zuständig gewesen. Da es sich damit jeweils um unmittelbar einem Ministerium als oberste Landesbehörde nachgeordnete Behörden handelt (§ 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO), entfällt gemäß § 8a Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AG-VwGO LSA) ein Vorverfahren.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 43.
Die Anfechtungsklage ist nicht gegen alle angegriffenen Bestimmungen statthaft. Allerdings ist die hier in Rede stehende isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO grundsätzlich zulässig.
BVerwG, Beschlüsse vom 17.07.1995 – 1 B 23.95 –, juris Rn. 10 und vom 31.01.2019 – 8 B 10.18 –, juris Rn. 5; Urteil vom 06.11.2019 – 8 C 14/18 –, juris Rn. 13.
Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2000 – 11 C 2.00 –, juris Rn. 25, Beschluss vom 31.01.2019 – 8 B 10.18 –, juris Rn. 5.
In diesem Zusammenhang stellen Auflagen i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, der nach § 1 Abs. 1 VwVfG LSA Anwendung findet, stets isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen dar. Eine Auflage ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 10.
Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind Inhaltsbestimmungen. Diese sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens – mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend. Bei Lotterien mit geringem Gefährdungspotential hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass Merkmale, die nicht gemäß § 17 GlüStV 2021 „insbesondere“ in der Erlaubnis festzulegen sind, nicht den Gegenstand der Erlaubnis selbst bilden, also isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sind. Als Beschränkungen, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis betreffen, wurden im Glücksspielrecht Regelungen über die Regionalität, die zeitliche Befristung und die Mindestspieldauer bewertet. Dagegen wurden etwa Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen, Regelungen zur Einschaltung zuverlässiger Dritter, Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielervermittlerin oder beauftragten Dritten, Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe, Berichtspflichten, Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit, Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren und Auflagenvorbehalt, Regelungen zum Spieler-Monitoring, zur individuellen Limiterhöhung und zur Identifizierung von Bestandskunden als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen angesehen.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 7, m. w. N.
Hinsichtlich sämtlicher der hier noch angefochtenen Regelungen unter B.13. (Werbung) handelt es sich um Nebenbestimmungen. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach dem in der Erlaubnis „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind, nimmt keine Bewertung vor, ob die fraglichen Regelungen jeweils Nebenbestimmungen oder Inhaltsbestimmungen sind. Die Beklagte hat in einem vergleichbaren Fall eingeräumt, dass Regelungen über die Ausgestaltung der Werbung nach Inhalt und Umfang, also Zeit, Ort, Art und Inhalt von Pflichthinweisen, Embargozeiten sowie Zusatzangaben z.B. bei Dachmarkenwerbung Nebenbestimmungen sind; nur soweit es sich um Werbung für verbotenes Glücksspiel handele, sei die gesetzlich vorgeschriebene Regelung in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis Inhaltsbestimmung.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 9.
Nach diesen Maßgaben gilt zur Statthaftigkeit bzw. Zulässigkeit der Anfechtungsklage mit dem Hauptantrag zu 1. insgesamt, dass die Anfechtungsklage gegen sämtliche dort genannten Bestimmungen zulässig ist mit Ausnahme der Bestimmung B.5. Satz 2 („Weiterleitungsverbot“). Diese Regelung ist eine Inhaltsbestimmung. Sie enthält eine Beschränkung oder Klarstellung, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der nur für bestimmte Domains erteilten Erlaubnis betrifft. Sie ist insofern nicht gesondert anfechtbar, insoweit ist die Anfechtungsklage bereits unzulässig. Dagegen stellt insbesondere der Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen nach B.32 Satz 2 nach den obigen Ausführungen eine Neben- und keine Inhaltsbestimmung dar. Entgegen der Auffassung der Beklagten führen die von ihr genannten Umstände diesbezüglich auch nicht zum Entfallen des Rechtsschutzbedürfnisses. Die Beklagte trägt dazu vor, es gebe kein Rechtsschutzbedürfnis ohne Angaben, weshalb die Klägerin, und dann auch noch so dringend, dass die Beteiligung der Beklagten zeitlich ausgeschlossen wäre, um die Einbeziehung die Erlaubnis betreffender AGB nicht umhinkommen sollte. Nicht erlaubnisbezogene AGB seien von der Bestimmung bereits nicht erfasst. Umfasste AGB seien wirksam einzubeziehen, also zu vereinbaren und zur zumutbaren Kenntnis zu geben. Das erfordere die nicht augenblicklich umsetzbare Beteiligung der Spieler. Wenn die Spieler zur Einbeziehung positiv zu beteiligen seien, ergebe sich kein Rechtsschutzbedürfnis, aus dem die positive Beteiligung der Beklagten ausgeschlossen sein solle. Dem Gericht erschließt sich allerdings nicht, weshalb dies rechtlich dazu führen sollte, dass die Klägerin den Zustimmungsvorbehalt nicht zulässigerweise zum Gegenstand ihrer Anfechtungsklage machen dürfte.
Die nach alledem weitestgehend zulässige Anfechtungsklage ist jedoch nur teilweise begründet. Aus den nachfolgenden Gründen sind allein die Regelungen unter B.13. k. (teilweise), B.25. f. Satz 1 und B.35 (teilweise) rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen sind die Regelungen im angefochtenen Umfang rechtmäßig.
In formeller Hinsicht sind sämtliche Regelungen zunächst nicht zu beanstanden.
Das Landesverwaltungsamt des Landes V. war für den Erlass im ländereinheitlichen Verfahren bis zum 31.12.2022 zuständig (vgl. § 9a Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. § 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021); die Zuständigkeit der Beklagten, der GGL ab dem 01.01.2023 folgt aus § 9a Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021.
Des Weiteren liegt entgegen der Auffassung der Klägerin kein Anhörungsmangel i. S. d. § 28 Abs. 1 VwVfG vor. Die Beklagte durfte nach § 28 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG von einer Anhörung absehen, da von den tatsächlichen Angaben der Klägerin, die diese in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu ihren Ungunsten abgewichen werden sollte. Jedenfalls wäre ein etwaiger Anhörungsmangel im gerichtlichen Verfahren nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG im Lauf des Klageverfahrens geheilt worden. Zwar reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2015 ‒ 7 C 5.14 ‒, juris Rn. 17, m. w. N.; OVG NRW, Urteile vom 14.12.2020 – 4 A 1992/16 –, juris Rn. 91 ff., 94, und vom 17.07.2019 – 4 A 1990/17 –, juris Rn. 30 f., m. w. N.
Dies ist hier der Fall. Die Beklagte hat das ausführliche Vorbringen der Klägerin in der Klagebegründung erkennbar zum Anlass genommen, die jeweiligen Regelungen nochmals vollständig zu überprüfen und mit ausführlichem Schriftsatz vom 23.11.2022 bekräftigt, als Ergebnis dieser Prüfung an den Regelungen festzuhalten.
Soweit die Klägerin in formeller Hinsicht ferner bemängelt, es fehle an der Notifizierung der Nebenbestimmungen als technische defacto-Vorschriften nach der Richtlinie (EU) 2015/1535, kann dem nicht gefolgt werden. Die angegriffene Erlaubnis ist insbesondere nicht etwa deshalb formell rechtswidrig, weil zu ihrer Fertigung auf die Musternebenbestimmungen Werbung auf Grundlage des Beschlusses des Glücksspielkollegiums zurückgegriffen worden war. Es handelt sich bei der Musternebenbestimmung Werbung nicht um eine der Notifizierungspflicht nach Artikel 5 RL(EU) 2015/1535 unterliegende technische Vorschrift. Es handelt sich weder um eine technische Spezifikation von Erzeugnissen, da bereits keine Erzeugnisse im Sinne der Richtlinie vorliegen und auch nicht um die technische Spezifikation beziehungsweise die durch die defacto-technische Vorschrift geregelte Veranstaltung von Diensten, weil es sich bei der Werbung, die allein Gegenstand der Musternebenbestimmung Werbung war, nicht um einen gegen Entgelt erbrachten beziehungsweise steuerbaren Dienst im Sinne der Richtlinie gehandelt hat.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 21.06.2016 – 3 K 5661/14 –, juris Rn. 141 bis 144, mit Verweis auf VG Hamburg, Urteil vom 03.07.2014 – 4 K 1368/13 –, juris Rn. 83 ff.
Entsprechendes gilt für die übrigen von der Klägerin angesprochenen Mustererlaubnisnebenbestimmungen. Der Notifizierungspflicht des GlüStV 2021 ist mit Veröffentlichung im europäischen Amtsblatt L241 vom 17.09.2015, Seite 1, Genüge getan. Soweit die Klägerin im Schriftsatz vom 06.12.2024 noch meint, es gehe hierbei nicht um lediglich um die Regulierung von Werbung, sondern um die Regulierung von Online-Glücksspiel, und die vom GlüStV 2021 abweichenden weiteren und verschärfenden Restriktionen, wie sie in den Musternebenbestimmungen enthalten seien, seien rechtswidrigerweise nicht ihrerseits notifiziert worden, kann dem nicht gefolgt werden. Auch die Ausführungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung unter Bezugnahme auf eine Anmeldung zu einem Tagesordnungspunkt des Glücksspielkollegiums am 10./11.08.2022 zur 99. Glücksspielkollegiumssitzung führt diesbezüglich nicht weiter. Es sollte in dieser Sitzung um die Zustimmung zum Entwurf einer Erlaubnis zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen gehen. Dabei wird zur Begründung ausgeführt, dass der Erlaubnisentwurf grundsätzlich der Musterveranstaltererlaubnis virtuelles Automatenspiel entspreche, wie sie in der 85. Sitzung im Juni 2021 mehrheitlich beschlossen sowie unter anderem in der Fassung des Beschlusses in der 94. Sitzung März 2022 im Rahmen der Erlaubnis für Mernov (dies ist der ursprüngliche Firmenname der Klägerin) ergänzt worden sei. Soweit die Klägerin diesbezüglich vorträgt, diese ihr bisher nicht zugänglich gemachte Musterveranstaltererlaubnis müsse durch gerichtliche Aufklärungsmaßnahmen beigezogen werden, und vorsorglich deren fehlende Notifizierung rügt, ist dies hier nicht entscheidungserheblich, eine diesbezügliche Aufklärung drängt sich dem Gericht nicht auf. Wie der Europäische Gerichtshof in dem von der Klägerin selbst zitierten Urteil herausstellt, stellen die übrigen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, die keine „Dienstleistung der Informationsgesellschaft“ im Sinne von Art. 1 Nr. 2 der Richtlinie 98/34 betreffen, wie die Bestimmungen, in denen die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung oder die Annahme von Sportwetten und die Unmöglichkeit der Erteilung einer solchen Erlaubnis an private Anbieter normiert werden, keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 dieser Richtlinie dar. Nationale Bestimmungen, die lediglich die Voraussetzungen für die Niederlassung oder die Erbringung von Dienstleistungen durch Unternehmen vorsehen, wie Bestimmungen, die die Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig machen, sind nämlich keine technischen Vorschriften im Sinne des besagten Art. 1 Nr. 11 (vgl. in diesem Sinne Urteil Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, Rn. 87).
Vgl. EuGH, Urteil vom 04.02.2016 – C-336/14 (Ince) –, juris Rn. 76.
Ohne dass es einer Klärung bedarf, welchen rechtlichen Charakter und Inhalt konkret eine solche Musterveranstaltererlaubnis haben sollte, liegt für das Gericht auf der Hand, dass es in diesem Zusammenhang lediglich um Bestimmungen handeln kann, die im obigen Sinne die bestehende Erlaubnispflicht nach dem GlüStV 2021 näher regeln und ausgestalten und daher keine „technischen Vorschriften“ i. S. der genannten Richtlinie sein können.
Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Verfahren gem. § 27p Abs. 6 bis 9 GlüStV 2021 auch kein beachtlicher Verfahrensfehler vor. Dem Glücksspielkollegium und dessen nach § 27p Abs. 9 Satz 1 und 4 Halbs. 1 GlüStV 2021 mit 2/3-Mehrheit gefassten und für die Behörde bindenden Beschlüssen fehlt weder eine hinreichende demokratische Legitimation noch wird mangels hinreichender Zurechnungsfähigkeit eine „Dritte Ebene“ staatlicher Verwaltung geschaffen. Die Kammer schließt sich insoweit der Auffassung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur Verfassungsgemäßheit des Glücksspielkollegiums an, auf die diesbezüglichen Ausführungen wird zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen verwiesen.
Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. –, juris Rn. 132 ff.; VG München, Urteil vom 07.02.2023– M 27 K 22.3269 –, juris Rn. 38.
In materieller Hinsicht gilt generell Folgendes:
Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Diese Vorschrift ist Ausgangspunkt taugliche Rechtsgrundlage für sämtliche hier streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen. Soweit die Klägerin im Schriftsatz vom 06.12.2024 dagegen generell einwendet, die Beklagte stütze die Bestimmungen rechtsfehlerhaft auf § 9 GlüStV, der dafür keine taugliche Rechtsgrundlage sei, lässt sich dies den Ausführungen im Bescheid bereits so nicht entnehmen und liegt nach dem soeben Ausgeführten neben der Sache.
Soweit die Klägerin der Rechtmäßigkeitskontrolle der angegriffenen Werberegulierungen in B.13. allgemein voranstellt, dass es an einer tauglichen Rechtsgrundlage fehle, weil die angegriffenen Nebenbestimmungen sich größtenteils als vollständige Werbeverbote darstellten und damit über die bloße Ausgestaltung von Werbung für öffentliches Glücksspiel in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 hinausgingen, kann dem in dieser Allgemeinheit nicht gefolgt werden.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 26.
Der Glücksspielstaatsvertrag geht von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus. Werbung ist danach in Übereinstimmung mit Art. 2 Buchst. a RL 2006/114/EG „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“. Werbung setzt danach eine ganz weit zu verstehende Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung voraus. Sie ist in keiner Weise auf die Formen klassischer Werbung beschränkt. Der weit zu verstehende Begriff der Werbung erfasst jede Art von Werbung, außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung also auch die mittelbare Absatzförderung sowie geschäftliche Handlungen zugunsten eines fremden Unternehmens. Soweit die Definition noch auf eine subjektive Komponente (Ziel der Absatzförderung) abstellt, ist dies im Sinne einer objektiven Zweckrichtung zu verstehen.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 27, mit Verweis auf Bay. VGH, Beschluss vom 21.08.2018 – 10 CS 18.1211 –, juris Rn. 20, m. w. N.).
Rechtsgrundlage für Werberegulierungen ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen ist zudem an der bereits erwähnten Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bzw. § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 zu messen. Hiernach sind Werberegulierungen insbesondere dann geboten, wenn sie die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherstellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Die Werbung darf nicht übermäßig sein. Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, das erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 28, mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 30.06.2011 – C-212/08 –, juris Rn. 72).
Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem „gewissen Werbeumfang“ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 28, mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C-316/078 –, juris Rn. 101).
Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen.
BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 10.12 –, juris Rn. 37.
Soweit in Verfahren der vorliegenden Art generell von Klägerseite eingewendet wird oder werden könnte, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags seien zu unbestimmt, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, überzeugt das nicht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 29.
Es gibt auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. Eine solche Pflicht lässt sich insbesondere nicht aus dem Grundsatz ableiten, dass der der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (sog. „Wesentlichkeitsdoktrin“).
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 31, mit Verweis auf BVerfG, Urteile vom 19.09.2018 – 2 BvF 1/15 u.a. –, juris Rn. 199, und vom 03.03.2009 – 2 BvC 3/07 – juris Rn. 132; Beschluss vom 21.04.2015 – 2 BvR 1322/12 –, juris Rn. 54.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Glücksspielstaatsvertrag – wie bereits ausgeführt – diverse Vorgaben enthält, an denen sich Nebenbestimmungen zur Beschränkung von Werbung zu orientieren haben (vgl. §§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs, 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV 2021). Zudem handelt es sich bei den fraglichen Nebenbestimmungen um Regelungen zur Berufsausübung, mit denen der Klägerin die Werbung für das von ihr betriebene Glücksspiel nicht umfassend untersagt wird. Die Bestimmungen verbieten vielmehr lediglich bestimmte Arten und Formen von Werbung.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 31.
Auch der Einwand der Klägerin, es lägen mit B.13. größtenteils generelle Werbeverbote vor, die nicht von der Befugnis in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 gedeckt seien, greift nicht durch. Sie macht selbst geltend, dass (lediglich) die Möglichkeit der „Ausgestaltung“ bestehe, also etwa Einschränkungen hinsichtlich Zeit, Medium und Umfang/Art erlassen werden dürften. Um nichts anderes handelt es sich insbesondere bei dem Verbot des verführerischen Inaussichtstellens von Gewinnen (B.13. a. Satz 3 [Umfang]), der Bestimmung über die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte (B.13. e. Satz 1 [Umfang]), Verbot von Dauerwerbesendungen (B.13. f. [Umfang, Zeit]), Verbot der Werbung im öffentlichen Raum (B.13. k. [Medium]), Verbot von Influencer-Marketing (B.13. p. [Umfang/Art]), Verbot der Kooperation mit Streamern (B.13. q. [Umfang/Art]), Trigger-Verbot (B.13. r. [Umfang]), der Bestimmung, dass das Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft ist, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich erlaubte Glücksspielangebote verlinkt werden (B.13. t. [Umfang]), und der Bestimmung, dass die Begriffe „Casino“ und „Casinospiele“ nicht verwendet werden dürfen (B.13. x. [Umfang/Art]). Ob diese jeweiligen Nebenbestimmungen im Einklang mit den Regelungen in § 5 GlüStV 2021 stehen, ist in jedem einzelnen Fall gesondert zu prüfen. Die Hinweispflicht beim Öffnen von Affiliate-Seiten in der Ziffer B.13. u. Abs. 2 betrifft nicht die Ausgestaltung der Werbung, sondern die - gesetzlich im Rahmen von Inhalts- und Nebenbestimmungen zulässige - Festlegung von Pflichthinweisen (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021).
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 32.
Der pauschale Hinweis der Klägerin darauf, dass es für die Werberegelungen in der Erlaubnis keine wissenschaftlichen Anhaltspunkte für ihre Verhältnismäßigkeit gebe, obwohl nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Behörde im Rahmen eines Gerichtsverfahrens empirische Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der von ihr erlassenen Regelungen vorlegen müsse, verfängt in dieser Allgemeinheit nicht. Nach summarischer Prüfung liegen den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 - wie die Erläuterungen zu diesem zeigen - eine Vielzahl empirischer Untersuchungen zugrunde. Zudem war Gegenstand der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs der Jahre 2010 bis 2018 nicht der GlüStV 2021.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 33.
Generell gilt ferner, dass entgegen der klägerischen Auffassung Nebenbestimmungen, die den Adressaten ohnehin unmittelbar bindende gesetzliche Bestimmungen wiederholen, nicht per se rechtswidrig sind.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 49, mit Verweis auf Bay. VGH, Beschluss vom 12.03.2010 – 10 CS 09.1734 –, juris, Rn. 17.
Sie sind allerdings nur dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen, und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 49, mit Verweis auf Bay. VGH, Beschluss vom 12.03.2010 – 10 CS 09.1734 –, juris, Rn. 17; OVG RP, Beschluss vom 13.01.1999 – 8 B 12627/98 –, juris, Rn. 15.
Allein zur Verwaltungsvereinfachung oder aufgrund der generellen Wichtigkeit der mit den gesetzlichen Vorschriften verfolgten Zielsetzungen kann eine gesetzeswiederholende Inhalts- und Nebenbestimmung nicht erfolgen. Es bedarf vielmehr hinreichender konkreter Anhaltpunkte im Einzelfall (etwa für konkret befürchtete Verstöße), anderenfalls handelte es sich um eine unzulässige „Bevorratung“ von Nebenbestimmungen.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 49, mit Verweis auf Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwal-tungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 36, Rn. 146 m. w. N.
Dies gilt besonders vor dem Hintergrund, dass die Beklagte dem Grunde nach auch nachträglich Nebenbestimmungen erlassen könnte (vgl. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021) und außerdem als milderes – unter Umständen gleich wirksames – Mittel ein entsprechender Hinweis auf die Rechtslage (ohne Regelungscharakter) erfolgen könnte.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 49 f., mit Verweis auf OVG RP, Urteil vom 05.02.2018 – 6 A 10947/17 –, BeckRS 2018, 40134, Rn. 31 [Verpflichtung des Erlaubnisinhabers zum Hinweis an die Werbepartner als weniger belastendes, aber gleich wirksames Mittel].
Eine Einschränkung dahingehend, dass gesetzeswiederholende Regelungen lediglich für den Fall einer abstrakt-generellen Untersagungsverfügung ohne Einzelfallfestlegung zur Unterlassung unerlaubter Glücksspiele mit der pauschalen Anordnung, unerlaubte Glücksspiele zu unterlassen, ausgeschlossen seien, lässt sich dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.10.2013 – 8 C 21.12 –, juris, nicht (ausdrücklich) entnehmen; das Bundesverwaltungsgericht begründet insoweit lediglich die Rechts-widrigkeit einer gesetzeswiederholenden Hauptregelung ausschließlich mit deren Unbestimmtheit, ohne sonstige Begründungsstränge explizit auszuschließen. Gleichzeitig ergibt sich auch keine andere Bewertung aus der Regelungskonzeption des Glücksspielstaatsvertrages 2021. Zwar sieht § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 ein besonderes Vorgehen bei Verletzung der „festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen“ vor. Allerdings lässt § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen nicht unbegrenzt zu, sondern nur soweit sie „zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind“, zumal die Glücksspielaufsicht auch bei fehlender Festschreibung der unmittelbar gesetzlich geltenden Pflichten und Verbote in Inhalts- und Nebenbestimmungen über ein Instrumentarium zur Abstellung von Verstößen verfügt (vgl. § 9 Abs. 1 GlüStV 2021). Schließlich besteht auch dann die Möglichkeit, etwa bei eiligen Sachverhalten unter bestimmten Voraussetzungen ohne vorherigen Grundverwaltungsakt eine gesetzliche Verpflichtung zu vollstrecken (vgl. § 71 Abs. 1 VwVG LSA i. V. m. § 53 Abs. 2 SOG LSA) oder eine – gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 sofort vollziehbare – behördliche Anordnung (z.B. Untersagungsverfügung) ggf. ohne vorherige Anhörung (vgl. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 LVwVfG LSA) mit einer Androhung zu verbinden (vgl. § 59 Abs. 2 SOG LSA) bzw. gänzlich darauf zu verzichten (vgl. § 59 Abs. 1 Satz 4 SOG LSA), zumal die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 darüber hinaus widerruflich zu erteilen ist. Gleichwohl ist ein solches Vorgehen teils an enge Voraussetzungen geknüpft.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 50 f.
Nach alledem verbleibt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit gesetzeswiederholender Nebenbestimmungen bei der Notwendigkeit einer Analyse der Umstände des Einzelfalls. Dabei ist hier zu berücksichtigen, dass die Klägerin zum einen virtuelle Automatenspiele anbietet, die – anders als etwa eine sog. „Soziallotterie“ – ein besonderes Gefahrenpotential in sich bergen. Zum anderen war in die Bewertung einzustellen, dass über die bislang nicht auf dem deutschen Markt in Erscheinung getretene Klägerin keine Erkenntnisse im Rahmen vergangener oder parallel erteilter Erlaubnisse bestehen. In dieser spezifischen Konstellation konnten demnach, auch ohne dass hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für einen konkreten zukünftigen Verstoß vorliegen, seitens der Beklagten ausnahmsweise – vorbehaltlich weiterer rechtlicher Anforderungen – relevante gesetzliche Pflichten und Verbote in die Erlaubnis als Nebenbestimmungen aufgenommen werden.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 51.
Diese Überlegungen gelten entsprechend für gesetzeswiederholende Inhaltsbestimmungen, die keine vollstreckbare (selbständige) Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsverpflichtung beinhalten, sondern das erlaubte Verhalten festlegen. Insoweit durfte es in der vorliegenden Konstellation – aus den oben dargelegten Gründen – als erforderlich angesehen werden, die Klägerin als Erlaubnisinhaberin bei Verstoß gegen die Inhaltsbestimmung „erlaubnislos“ zu stellen, auch wenn Inhaltsbestimmungen – unter den Voraussetzungen einer Teilaufhebung (§§ 48 ff. VwVfG) der gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 widerruflich erteilten Erlaubnis – auch nachträglich getroffen werden könnten. Letztlich ist hier aber zusätzlich durch § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 eine Gleichbehandlung mit Nebenbestimmungen indiziert, wonach ein Gleichlauf der Rechtsfolgen bei Verstößen vorgesehen ist.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 51 f.
Nach diesen generellen Maßgaben gilt zur Rechtmäßigkeit der einzelnen im Hauptantrag zu 1. genannten Regelungen Folgendes:
Die Regelung B.4. Satz 3 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie schreibt vor, dass die Änderungen erst nach Bestätigung der Unbedenklichkeit umgesetzt werden dürfen, womit jede Änderung der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände i. S. des nicht angegriffenen Satzes 1 der Nebenbestimmung in Bezug genommen ist. Zunächst bestehen keine Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der Regelung. Welche Umstände für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblich sind, lässt sich zum Einen hinreichend deutlich dem GlüStV 2021 entnehmen (vgl. insbesondere §§ 4, 4a und 4b), zum Anderen werden einige Fälle ausdrücklich in Satz 2 der Nebenbestimmung aufgezählt. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang das Bestehen eines Genehmigungsvorbehalts für Fortbildungen annimmt, hat die Beklagte überzeugend entgegnet, handele es sich um eine erlaubniserhebliche Qualifikation, könne es ohne ihr Vorliegen keine Erlaubnis geben; sei umgekehrt die Erlaubnis erteilt, handele es sich bei der Zusatzqualifikation nicht um eine erlaubniserhebliche Änderung i. S. d. §§ 4b, 4d Abs. 1 GlüStV 2021.
Rechtsgrundlage für B.4. Satz 3 ist – wie oben bereits erwähnt – § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 i. V. m. § 4d Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Nach § 4d Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ist u.a. der Inhaber einer Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen verpflichtet, jede Änderung der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände unverzüglich der zuständigen Behörde mitzuteilen. Nach § 4d Abs. 2 GlüStV 2021 ist bei Personengesellschaften jede geplante Veränderung von Beteiligungsverhältnissen oder sonstigen Einflüssen, bei juristischen Personen nur solche, die mehr als fünf Prozent des Grundkapitals oder des Stimmrechts betreffen, der zuständigen Behörde schriftlich anzuzeigen. Anzeigepflichtig sind der Erlaubnisinhaber und die an ihm unmittelbar oder mittelbar Beteiligten. Die Veränderungen dürfen nur dann von der zuständigen Behörde als unbedenklich bestätigt werden, wenn unter den veränderten Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilt werden könnte (§ 4d Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021). Wird eine geplante Veränderung vollzogen, die nicht nach Satz 3 als unbedenklich bestätigt werden kann, ist die Erlaubnis zu widerrufen; das Nähere des Widerrufs richtet sich nach dem jeweils anwendbaren Landesrecht (§ 4d Abs. 2 Satz 4 GlüStV 2021). Die Regelung B.4. Satz 3 stellt in diesem Zusammenhang eine Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG dar. Der Klägerin wird mit der Regelung das Unterlassen der Umsetzung von anzeigepflichtigen Veränderungen nach der nicht angegriffenen Regelung B.4. Satz 1 aufgegeben. Ziel der Regelung ist nach den Erwägungen der Beklagten, die Klägerin nicht mit einem zwingenden Widerrufsgrund für die gesamte Erlaubnis wegen Vollzugs nicht als unbedenklich bestätigter Regelungen gemäß § 4d Abs. 2 Satz 4 GlüStV, der hier auch für die Klägerin als Personengesellschaft einschlägig ist, zu belasten, sondern einen Widerrufsgrund in dieser Hinsicht möglichst zu vermeiden und daher als milderes Mittel die Umsetzung nicht als unbedenklich eingestufter Änderungen vorsorglich mittels selbständiger Auflage zu untersagen. Diesem Ziel entsprechend wird in B.4. eine zeitliche Abfolge aus (1.) Anzeige, (2.) Unbedenklichkeitsbestätigung und (3.) Umsetzung vorgeschrieben. Vor diesem Hintergrund kann die angegriffene Regelung die Klägerin – entgegen ihrer im Schriftsatz vom 06.12.2024 geäußerten Auffassung – lediglich begünstigen und nicht in ihren Rechten verletzen.
Die Nebenbestimmung B.13. a. (Pflicht zur maßvollen Werbung) ist rechtmäßig. Die Klägerin wendet sich ausweislich der Klagebegründung allein gegen Satz 1 der Regelung, wonach die Werbung maßvoll und auf das zur Zielerreichung – der Kanalisierung – Erforderliche begrenzt sein muss. Eine reine Wiederholung des Gesetzeswortlauts liegt diesbezüglich nicht vor. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Nebenbestimmungen entsprechen zudem der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, weil sie geboten sind, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Die Werbung darf nicht übermäßig sein. Die diesbezüglich oben bereits ausführlich dargestellten Maßgaben werden in der Nebenbestimmung umgesetzt. Die umfangreichen Einwände der Klägerin, die sich in ihrem Kern so zusammenfassen lassen, dass ein Paradigmenwechsel stattgefunden habe und Werbung im Gegensatz zur früheren Rechtslage nicht den Zielen des GlüStV 2021 zuwiderlaufen dürfe, aber von der Beklagten erkennbar deutlich strenger gehandhabt werden, können nicht überzeugen. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass Werbung – wie es die Nebenbestimmung B.13. a. Satz 1 nach verständiger Würdigung regelt – maßvoll und strikt begrenzt zu sein hat auf das, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 30, mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 30.06.2011 – C 212/08 –, juris Rn. 72.
Ergänzend wird angemerkt, dass auch die Regelung unter Satz 3 (verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen) rechtmäßig ist. Das Gericht schließt sich insofern den überzeugenden Ausführungen des OVG LSA im 15.06.2023 – 3 M 24/23 –, juris Rn. 35 ff., an.
Die nach Regelung B.13. b. verpflichtende unmittelbare Erkennbarkeit des Zufallscharakters für den durchschnittlichen Benutzer ist ebenfalls nach der gebotenen Auslegung rechtmäßig. Die Regelung beruht auf § 5 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 6 und 7 GlüStV. Nach Satz 6 ist irreführende Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere solche, die unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne enthält, verboten. Nach Satz 7 Halbs. 1 dürfen in der Werbung die Ergebnisse von Glücksspielen nicht als durch den Spieler beeinflussbar dargestellt werden. Ausweislich der Bescheidbegründung darf weder ein Gewinn unzutreffender Weise als sicher erzielbar dargestellt werden, noch dürfen kognitive Irrtümer hinsichtlich der Beeinflussbarkeit der Gewinnchancen des beworbenen Glücksspiels durch persönliche Fertigkeiten des Spielers zu Werbezwecken verwendet werden. Im Ansatzpunkt zutreffend geht die Klägerin insofern davon aus, dass der Zufallscharakter von Glücksspielen für den objektiven Betrachter der Werbung generell ein wesentliches Kennzeichen von Glücksspiel sein dürfte. Die klägerische Auffassung, sie werde erweiternd zu einer gesetzlich gerade nicht gewollten Hervorhebung dieses Zufallscharakters, etwa durch entsprechende Hinweise, verpflichtet, ist allerdings unzutreffend. Die Nebenbestimmung ist dahingehend auszulegen, dass wie vom Gesetz vorgesehen solche Werbung zu unterlassen ist, durch die das Ergebnis des Glücksspiels als nicht vollständig zufällig, sondern als durch den Spieler beeinflussbar dargestellt wird, und ist derart verstanden rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig.
Nach der Nebenbestimmung B.13. e. Abs. 2 und 3 müssen bei Werbung mit Rabatten und Boni der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen, und es hat eine Evaluierung dieser Werbung im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung zu erfolgen hat. Dieses Werbeverbot im Zusammenhang mit den nach B.35. untersagten Boni- und Rabattaktionen ist rechtmäßig. Es ist bereits rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Durchführung von Bonus- und Rabattaktionen auf den dort näher beschriebenen Umfang beschränkt wird; erst recht bestehen gegen das Werbeverbot für hiernach unzulässige Boni- und Rabattaktionen keine rechtlichen Bedenken.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 22.
Die Nebenbestimmung in B.35. des streitgegenständlichen Bescheids verfolgt - wie dort auch ausgeführt - den Zweck, die Ziele des § 1 GlüStV zu verwirklichen. Maßgebende Rechtsgrundlage für die - hier inzident zu prüfende - Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten sind die §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft; § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 regelt demgegenüber – wie dargestellt –, dass u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Die Begrenzung der Boni- und Rabattaktionen durch die Nebenbestimmung bewegt sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. Es ist davon auszugehen, dass Boni- und Rabattaktionen nur dann mit den Zielen des GlüStV 2021 vereinbar sind, wenn sie nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Denn entsprechende Aktionen fördern bei Spielern das Gefühl, ein „Schnäppchen“ zu machen, wenn sie zu diesen Bedingungen spielen. Das wirkt in besonderem Maße spielfördernd und wird deshalb in unterschiedlichen Glücksspielbereichen, insbesondere auch beim unerlaubten Glücksspiel zum Zwecke der Steigerung der Attraktivität des Produkts eingesetzt.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 23, mit Verweis auf VG Hannover, Beschluss vom 19.09.2023 – 10 B 1190/23 –).
Anders gewendet: In Entsprechung der Ziele des GlüStV 2021 dienen Boni- und Rabattaktionen zwar der Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete Bahnen und schützen damit in einem gewissen Umfang vor den Gefahren der Glücksspielsucht bzw. wirken der Schwarzmarktbildung entgegen. Dies findet jedoch dort seine Grenze, wo Boni- und Rabattaktionen geeignet sind, die Entstehung der Spielsucht zu fördern, indem sie insbesondere zusätzliche Spielanreize setzen. Dieses Spannungsverhältnis kann nur durch die Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten gelöst werden. Soweit die Klägerin meint, die Beschränkung diene gerade nicht dem Kanalisierungsziel, sondern wirke diesem diametral entgegen, berücksichtigt sie das beschriebene Spannungsverhältnis nicht. Es mag zutreffen, dass Boni und Rabatte ein ganz wesentlicher Bestandteil des Spielerlebnisses sind und deren Begrenzung dazu führt, dass Erlaubnisinhaber mit Schwarzmarktangeboten nicht konkurrieren können, da erlaubte Angebote demgegenüber als unattraktiv wahrgenommen werden. Hieraus folgt allerdings nicht deren unbegrenzte Zulässigkeit im legalisierten Glücksspielmarkt bzw. ein Recht, in einem vergleichbaren Umfang wie unerlaubte Glücksspielanbieter werben zu dürfen. Der Einwand der Klägerin, dass sie mit Boni- und Rabattaktionen auf die Bindung von Bestandskunden und nicht auf die Spielteilnahme Unentschlossener abziele, führt zu keiner anderen Betrachtung. Auch wenn die Klägerin allein diese Zielstellung verfolgt, schließt die Werbung mit Boni- und Rabattaktionen nicht aus, dass neue Verbraucherkreise, so auch Spielunentschlossene, einem Spielanreiz ausgesetzt werden.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 23.
Entgegen der Bewertung der Klägerin ist die von der Antragsgegnerin gewählte Höchstgrenze von Rabatten und Boni von 10 % des Spieleinsatzes bis zu einem Maximalbetrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist sie verhältnismäßig. Es liegt auf der Hand, dass das Setzen einer Höchstgrenze geeignet ist, Spielanreize zu begrenzen und damit den Gefahren der Glücksspielsucht wirksam zu begegnen, mithin das oben beschriebene Spannungsverhältnis zwischen dem Kanalisierungsziel und den vorbezeichneten Zielstellungen des GlüStV 2021 zu lösen. Die Boni- und Rabattaktionen zielen als Werbemittel unmittelbar und mittelbar darauf ab, Kunden zu binden bzw. Neukunden (Spielentschlossene und - unentschlossene) zu gewinnen, indem sie zum fortgesetzten bzw. erstmaligen Spiel bei der Klägerin angehalten werden. Soweit die Klägerin unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs rügt, die Beklagte habe die Geeignetheit und Kohärenz der getroffenen Maßnahme nicht empirisch nachgewiesen, bedarf es eines solchen empirischen Nachweises jedenfalls derzeit nicht, da die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, so dass nähere Erkenntnisse nicht abschließend vorliegen können. Im Übrigen hat die Beklagte im Beschwerdeverfahren vor dem OVG des Landes V. auf empirischen Daten beruhend bereits im Ansatz begründet, weshalb angesichts der branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen die gesetzte Höchstgrenze verhältnismäßig ist. Auch die im GlüStV 2021 getroffenen Regelungen über Berichtspflichten, die ausweislich der streitbefangenen glücksspielrechtlichen Erlaubnis auch die Klägerin treffen, lassen in Zukunft nähere Erkenntnisse erwarten.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 25.
Die Höchstgrenze ist auch erforderlich. Ein milderes Mittel anstelle der Begrenzung ist vor dem Hintergrund der geltenden Geschäftsbedingungen der Klägerin nicht ersichtlich. Das Gericht folgt der Bewertung der Klägerin nicht, die gewählte Höchstgrenze sei zu gering gegriffen. Hierbei haben die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin, die nach unwidersprochenen Angaben der Beklagten die branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen wiedergeben, Berücksichtigung zu finden. Danach ist für Vergünstigungen der Spielteilnahme für Neukunden in den Bonus- und Freispielbedingungen ein 30-faches Umsatzerfordernis (Nr. 7) binnen sieben Tagen geregelt. Dabei ist – was sich den insoweit intransparenten AGB nicht entnehmen lässt – der Betrag auszahlbarer Glücksspielgewinne auf 100 € unabhängig von der Höhe tatsächlich erzielter Gewinne beschränkt. Zuletzt ist der jederzeitige Abbruch der Vergünstigung, also die Änderung bis zum vollständigen Wegfall während der Gewährung ohne Erfordernis und Angabe von Gründen in das Belieben der Klägerin gestellt (vgl. Nr. 21 f.). Weiterhin verfällt im Fall der Nichterfüllung das Bonusgeld zusammen mit den daraus erzielten Gewinnen (Nr. 11). Daneben wird bestimmt, das nur Einsätze, die mit Bonusgeld getätigt wurden, für die Umsatzbedingungen zählen und während der Zeit, in der ein Spieler einen aktiven Bonus hat, alle Einsätze zunächst vom Echtgeldguthaben abgezogen werden (Nr. 7), wobei erst dann, wenn kein Echtgeld-Guthaben mehr vorhanden ist, die weiteren Einsätze vom Bonusguthaben abgezogen werden (Nr. 6).
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 26; die wiedergegebenen Nummern der AGB der Klägerin finden sich unter https://www.B..de/info/promotions-bedingungen, abgerufen am 18.12.2024.
Ausgehend hiervon wird ein Spieler unter Zeitdruck gesetzt, die Bonusbedingungen zu erfüllen. Das Freispielen des Bonusguthabens setzt fortgesetzte Einzahlungen auf das Spielerkonto voraus, da nur Echtgeldeinsätze die Bonusbedingungen (35 x umzusetzen) erfüllen. Dies hat zur Folge, dass der vorgeblich zusätzliche Vorteil zügig und vielfach aufgewogen wird, mithin der Spieler zum fortgesetzten Spiel angehalten wird (Umsatzdruck), um aus der Aktion Vorteile ziehen zu können. Nach alledem ist die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen erforderlich, um keinen Konflikt zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags entstehen zu lassen. Eine nur begrenzte Zulassung im verfügten Umfang ist dafür zwingend, um der spielanreizerhöhenden Wirkung von Boni- und Rabattaktionen zu begegnen.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Höhe der Höchstgrenze auch nicht als willkürlich dar. Bei der Beurteilung der Angemessenheit von Höchstgrenzen kommt der Beklagten ein Ermessens- und Prognosespielraum zu. Dieser Spielraum lässt sich insbesondere daraus ableiten, dass die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, mithin keine konkreten Erfahrungen im Hinblick auf Boni- und Rabattaktionen und der Auflösung des beschriebenen Spannungsverhältnisses zwischen den einzelnen Zielen des GlüStV 2021 bestehen. Dies kommt auch in Satz 4 der Nebenbestimmung B.35. zum Ausdruck, wonach Boni- und Rabattaktionen nur solange und soweit erfolgen dürfen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere nach Nr. 2 den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Dementsprechend legt die Vorschrift in Satz 5 auch fest, dass die Kanalisierungswirkung und der damit in Zusammenhang stehende Schutz vor den Gefahren der Glücksspielsucht fortgesetzt zu überprüfen ist. Die Kanalisierungswirkung, die zwar auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern. Die Kanalisierung ist kein Selbstzweck. Die Berichtspflicht ist Grundlage zur Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen, die konkret von der Klägerin durchgeführt werden. Nach alledem bedurfte es der Vorlage statistischer Belege für die gewählte konkrete Höhe der Begrenzung von Boni und Rabatten durch die Beklagte nicht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 32.
Unter Berücksichtigung dieses Ermessens- und Prognosespielraums ist das Setzen der Höchstgrenze auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der mit der Beschränkung verfolgte Zweck steht in einem abgewogenen Verhältnis zu der damit verbundenen Beeinträchtigung. Es ist zur Gewährleistung des Spielerschutzes angemessen und zumutbar, die Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs vom Schwarzmarkt in einen geordneten Markt auf ein solches Maß zu begrenzen, dass die Spielsucht durch solche Spielanreize nicht übermäßig gefördert wird.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 34.
Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen ist zudem hinreichend bestimmt i. S. d. § 1 VwVfG LSA i. V. m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die „10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren)“ weisen einen festen Bezugspunkt auf und sind damit klar verständlich: Aus dem Wortlaut der Nebenbestimmung ergibt sich, dass bei jedem einzelnen Einsatz, den ein Spieler tätigt, Preisnachlässe maximal in Höhe von 10 % desselben gewährt werden dürfen. Von dem Wort „Gebühren“ sind ohne weiteres sämtliche Gebühren umfasst. Im Übrigen weist auch der in der Nebenbestimmung B.35. verfügte (Maximal-)Betrag von 100 € einen ausreichenden Bezugspunkt auf, indem er sich auf die gewährten Preisnachlässe bezieht. Der Preisnachlass darf also den absoluten Wert von 100 € jeweils nicht überschreiten.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 35.
Begegnet nach alledem der in B.35. gestattete Umfang von Boni und Rabatten, auf den nach der hier schon nicht streitbefangenen Nebenbestimmung in B.13. e. Satz 1 die Werbung zu beschränken ist, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so kommt eine über diesen Umfang hinausgehende Werbung - die die Klägerin erstrebt - bereits nicht in Betracht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 36.
Die Nebenbestimmung B.13. f. (Verbot von Dauerwerbesendungen) ist rechtmäßig. Für die Annahme einer Inhaltsbestimmung, wovon die Beklagte in der Klageerwiderung ausgeht, ist nach der gebotenen Auslegung nichts ersichtlich, zumal auch die Bescheidbegründung von einer Nebenbestimmung spricht. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i. V. m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung ist geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 - den Gesundheits-, Spieler- und Minderjährigenschutz - sicherzustellen. Sie beinhaltet laut dem Bescheid das Verbot von Sendungen wie beispielsweise Spielshows oder Lospräsentationen – auch auf Eigenwerbekanälen der Erlaubnisinhaberin – von mindestens 90 Sekunden Dauer, in denen Werbung redaktionell gestaltet ist, der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund steht und die Werbung einen wesentlichen Bestandteil darstellt. Durch solche Dauerwerbesendungen für Glücksspielprodukte wird - wie die Beklagte zutreffend ausführt - ein dem Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 zuwiderlaufender zusätzlicher übermäßiger spielanreizender und bewerbender Effekt geschaffen, der besonders bei Glücksspielen mit hohem Suchtpotenzial - wie vorliegend - mit den Zielen nicht in Einklang zu bringen ist. Hierbei wird auf die gewöhnliche Dauer von Bildwerbung und die Dauer von Werbesendungen, die die Dauer von 90 Sekunden erreichen bzw. übersteigen, abgestellt. Für erlaubtes Glücksspiel darf zwar dem Kanalisierungsgedanken entsprechend geworben werden. Hierbei besteht jedoch die Pflicht zur Mäßigung. Von Dauerwerbesendungen geht unabhängig vom konkreten Inhalt gerade gegenüber Personen mit einer Affinität zu Glücksspiel eine gesteigerte und mit dem Mäßigungsverbot nicht zu vereinbarende Anreizwirkung aus. Das Verbot von Dauerwerbesendungen der beschriebenen Art ist geeignet und erforderlich, um den oben beschriebenen Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 gerecht zu werden.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 24/23 –, juris Rn. 48.
Die Regelung ist auch angemessen. Dauerwerbesendungen sind aufgrund der vorgeschriebenen häufigen Unterbrechungen und Pflichtpausen, in denen lediglich Spielerschutzinformationen zur Verfügung zu stellen sind, wohl kaum vereinbar (vgl. §§ 4 Abs. 5 Nr. 5 Satz 2 und 3, 6h Abs. 4 Satz 1, 6 h Abs. 7, 22a Abs. 9 GlüStV 2021). Ferner geht das Gericht davon aus, dass auch bei einer Werbung mit einer Dauer von weniger als 90 Sekunden die Eigenart der Spielform nach § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 und die wesentlichen Inhalte des Regelwerks hinreichend nachvollziehbar dargestellt und damit beworben werden können.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 24/23 –, juris Rn. 49.
Die Nebenbestimmung B.13. g. ist rechtmäßig. Nach dieser Regelung sind Anrufe des Spielers zur Bewerbung öffentlicher Glücksspiele durch kostenlose Gewinnspiele nur dann zulässigerweise zu erreichen, wenn die Bewerbung kostenpflichtiger Glücksspielteilnahme als Inhalt des durch Anruf des Spielers ausgelösten Telefonates bereits vor dem Anruf mitgeteilt wird. Dies dient der Konkretisierung des § 5 Abs. 1 Satz 4 und 5 GlüStV 2021. Durch entsprechende Hinweise wird laut Bescheidbegründung sichergestellt, dass Telefonwerbung für den Spielinteressenten im Vorfeld erkennbar ist und damit insbesondere auch dem staatsvertraglichen Ziel des Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 nicht zuwiderläuft. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung bestehen nicht. Das Gericht folgt insoweit den überzeugenden Ausführungen der Beklagten in der Klageerwiderung. Demnach bezweckt die Nebenbestimmung die Vermeidung der Umgehung der Beschränkung der Werbung über Telekommunikationsanlagen in § 5 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021. Die Ausnahme vom Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen in § 5 Abs. 1 Satz 5 GlüStV 2021 legt fest, dass die Einwilligung in die Bewerbung öffentlicher Glücksspiele als Inhalt eines auf Anruf des Spielers stattfindenden Telefonates vor dem Telefonat vorliegen muss, der Spieler also vor seinem Anruf bereits über den Inhalt des Telefongespräches informiert ist, denn § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG nimmt von der Unzumutbarkeit von Telefonwerbung lediglich die Werbung nach vorheriger ausdrücklicher Einwilligung aus. Die Kennzeichnung in den Gewinnspielunterlagen für kostenlose Gewinnspiele, dass Inhalt des zur Anbahnung der Gewinnspielteilnahme erforderlichen Anrufes des Spielers zur Auslösung des Telefonates auch die Bewerbung öffentlicher Glücksspiele ist, dient demnach der Gewährleistung, dass vom Willensentschluss zum sowohl die unentgeltliche Spielteilnahme auslösenden als auch die Bewerbung öffentlicher Glücksspiele beinhaltenden Telefonates diese Bewerbung öffentlich Glücksspielen umfasst ist, weil der Spieler davon Kenntnis hat. Die Information zur Kenntnisnahme während des Telefonates ist – entgegen der klägerischen Auffassung – nicht gleichgeeignet. Dann ist das Telefonat bereits im Gange, obwohl die Spieler vor Anbahnung des Telefonates wissen soll, dass Gegenstand die Bewerbung entgeltlicher, öffentlicher Glücksspiele sein wird. Anhaltspunkte für sachfremde Erwägungen oder eine Unverhältnismäßigkeit sind nicht erkennbar.
Die Nebenbestimmung B.13. j. ist rechtmäßig. Sie konkretisiert die Vorgaben aus § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021. Danach darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten; soweit möglich, sind Minderjährige als Empfänger von Werbung auszunehmen. Ausweislich der Begründung zum Entwurf des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland mit dem GlüStV 2021 sind mit „vergleichbar gefährdete Zielgruppen“ ähnlich gefährdete Spieler, insbesondere Spielsüchtige oder Spielsuchtgefährdete, gemeint, dies wird auch in der Bescheidbegründung ausgeführt. Wie das OVG des Landes V.
– im Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 59 –
herausstellt, gehört es zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, den Schutz von Minderjährigen oder vergleichbar gefährdeten Zielgruppen (Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten) sicherzustellen. Soweit die Klägerin dagegen vorträgt, dieser Begriff der „vergleichbar gefährdeten Zielgruppen“ sei unbestimmt, vermag dem das Gericht unter Berücksichtigung der obigen Konkretisierungen nicht zu folgen. Sonstige rechtliche Bedenken gegen die Regelung sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Nebenbestimmung B.13. k., die Werbung im öffentlichen Raum (z.B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs) ohne zeitliche Beschränkung verbietet, ist hinsichtlich ihres zeitlichen Umfangs – nämlich soweit ein Werbeverbot auch außerhalb des Zeitraums von 6:00 bis 21:00 Uhr angeordnet wird – unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung kann in diesem Umfang (also teilweise) aufgehoben werden.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 75.
Rechtsgrundlage für das Werbeverbot im öffentlichen Raum ist § 5 Abs. 1 Satz 3, § 4c Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1, 4 und 5 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten (sog. adressierende Werbung); soweit möglich sind Minderjährige als Empfänger von Werbung auszunehmen. Das generelle Werbeverbot im öffentlichen Raum ist als solches geeignet, die Ziele des Glücksspiel-staatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen, d.h. Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen (Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten) zu schützen. Gleichwohl lässt sich die Zulässigkeit eines generellen Werbeverbots für virtuelle Glücksspiele – insbesondere virtuelle Automatenspiele – im öffentlichen Raum aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 nicht ohne Weiteres ableiten. § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 regelt u.a. für virtuelle Automatenspiele, dass täglich (lediglich) zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr keine Werbung im Rundfunk oder Internet erfolgen darf. Werbung im öffentlichen Raum wird im Gegensatz dazu nicht explizit in einem Regelungstatbestand des § 5 GlüStV 2021 aufgeführt. Allerdings sind unabhängig von der erlaubten Glücksspielform die Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 einzuhalten. Zutreffend führt die Beklagte hierzu aus, dass für die Werbung im öffentlichen Raum auf die besonderen Gegebenheiten der Glücksspielform, auf die die Werbung abzielt, abzustellen ist, mithin entscheidend für die vorzunehmenden Werberegulierungen die jeweilige Gefährlichkeit der Glücksspielform ist. Auch in den amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 wird hinsichtlich der Werberegulierungen ausgeführt, dass eine Differenzierung nach der verbleibenden Gefährlichkeit der jeweiligen Spielform erforderlich ist, um eine Kanalisierung zu ungefährlicheren Angeboten zu erreichen und die Nachfrage nach gefährlicheren Angeboten nicht durch Werbemaßnahmen erst entstehen zu lassen.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 75 f.; LT-Drs. 17/3443, S. 67.
Ausgehend von der generellen Gefährlichkeit des Online-Glückspiels und insbeson-dere des virtuellen Automatenspiels, sind Minderjährige als Empfänger von Werbung, soweit dies möglich ist, auszunehmen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021). Zwar wird in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausgeführt, dass die Verpflichtung nur besteht, soweit die Ausnahme Minderjähriger für den Werbetreibenden möglich ist, wobei eine Unmöglichkeit regelmäßig bei herkömmlicher Breitenwerbung mit unbestimmtem Empfängerkreis wie Plakat-, Zeitungs-, Fernseh- und Radiowerbung bestehen soll.
Vgl. LT-Drs. 17/3443, S. 70 f.
Dieser alle Glücksspielformen betreffende Grundgedanke ist jedoch im Kontext mit dem Suchtgefährdungspotential der jeweiligen Glücksspielform zu sehen. Dies bedingt für das Online-Glücksspiel, das als gefährlichste Glücksspielform hinsichtlich der Werbung in Telemedien und Internet in § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 bereits strengeren Regularien als andere erlaubte Glücksspielformen unterliegt, dass auch die Werbung im öffentlichen Raum (Plakatwände, Litfaßsäulen, öffentliche Verkehrsmittel) zur Zielerreichung (§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021) zu begrenzen ist. Allein der Umstand, dass der Gesetzgeber für die Werbung im öffentlichen Raum bei Online-Glücksspielen – anders als in § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 – keine ausdrückliche Regelung getroffen hat, führt nicht etwa dazu, dass solche Werbung unbegrenzt und ohne Berücksichtigung der Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 zuzulassen ist.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 76, mit Verweis auf OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 59.
Mithin kann allein aus dem Umstand, dass Jugendliche und Kinder bei Werbung im öffentlichen Raum faktisch nicht vollständig ausgeschlossen werden können, nicht per se die allgemeine Zulässigkeit der Werbeform gefolgert werden.
Die Regelung B.13. k. ist in zeitlicher Hinsicht teilbar. Die Teilbarkeit im Rechtssinne ist nur dann gegeben, wenn der Verwaltungsakt auch ohne den aufzuhebenden Teil eine rechtmäßige, von der erlassenden Behörde so gewollte selbständige Regelung zum Inhalt hat.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 77, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 14.03.1997 – 8 C 1.97 –, juris Rn. 7.
Das ist hier der Fall. Trennbar sind grundsätzlich örtlich, zeitlich, gegenständlich oder personell abgrenzbare Teile der Regelung. Eine entsprechende Teilaufhebung von B.13. k. – nämlich soweit darin ein Werbeverbot auch außerhalb des Zeitraums von 6:00 bis 21:00 Uhr angeordnet wird –, lehnt sich an § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 an (keine Werbung für virtuelle Automatenspiele im Rundfunk oder Internet zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr) an und kann insoweit jedenfalls aus Gründen der Rechtsklarheit ausgesprochen werden. Angesichts der zunehmenden Verbreitung digitaler Werbeschaltflächen im öffentlichen Raum (z.B. digitale Litfaßsäulen) liegt auch nahe, dass es einen tatsächlichen Anwendungsbereich für die tenorierte Teilaufhebung der Auflage gibt.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 77, m. w. N.
Die Nebenbestimmung B.13. l. aa) ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist Werbung mit Pflichthinweisen zu versehen, die über die Suchtrisiken der beworbenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger sowie Möglichkeiten der anbieterunabhängigen Beratung und Therapie aufklären. Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen. Hinweise auf Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten sind bei Losen, Spielscheinen, Spielquittungen und vergleichbaren Bescheinigungen unmittelbar gemäß § 7 Abs. 2 GlüStV 2021 vorgeschrieben. Nach dieser Bestimmung erfolgt bei Glücksspielen, die über das Internet angeboten werden, eine Verlinkung zu entsprechenden Angeboten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021. Die Notwendigkeit, auf Risiken und Hilfsangebote aufmerksam zu machen, besteht nicht nur unmittelbar im Zusammenhang mit dem Spiel, sondern auch im Vorfeld, wenn durch Werbung potentielle Spieler an das Spiel herangeführt werden sollen.
Die Klägerin beanstandet allein, dass ihr (in der Begründung des Bescheides) vorgeschrieben werde, auf welche Möglichkeiten anbieterunabhängiger Beratung und Therapie sie in ihrer Werbung verweise. Diesbezüglich wird auf Seite 37 des Bescheides ausgeführt, es sei mindestens ein Verweis auf die Seite www.bundesweitgegen-gluecksspielsucht.de bzw. www.buwei.de oder die Seite der BZgA www.check-dein-Spiel.de vorzunehmen. Diese Angabe bestimmter (möglicher) Internetseiten ist allerdings nicht zu beanstanden. Sie entspricht der Regelung des § 7 Abs. 2 GlüStV 2021, die zur Verlinkung zu Angeboten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 verpflichtet. In dieser Regelung wird der Verweis auf die Telefonberatung mit bundesweit einheitlicher Telefonnummer und demnach auf die Beratung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung vorgeschrieben.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 36.
Die Nebenbestimmung B.13. p. (Verbot von Influencer-Marketing) begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Hierbei geht das Gericht in Übereinstimmung mit dem Beschluss des VG Hamburg vom 20.12.2022 – 14 E 3058/22 –, juris Rn. 41 f., zunächst davon aus, dass die Nebenbestimmung auf § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 beruht und den legitimen Zweck verfolgt, die Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Ferner ist es dem Erlaubnisinhaber nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 schon nicht erlaubt, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss. Dies folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, wonach der Erlaubnisinhaber vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen für die erlaubten Glücksspiele werben und Sponsoring betreiben darf bzw. Dritte mit der Durchführung der Werbung beauftragen kann. Hinsichtlich Satz 2 ist es der ausdrückliche Wille der Länder, dass sich die Beauftragung eines Dritten nur auf die Durchführung beziehen darf (vgl. Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, Seite 44). Überlässt ein Erlaubnisinhaber einem Dritten – so auch beispielsweise einem Social-Media-Multiplikator (sog. Influencer) – entgegen der Regelung in Satz 1 der Vorschrift einen Gestaltungsspielraum, kann die Glücksspielbehörde, ohne dass es der streitgegenständlichen Nebenbestimmung bedarf, gegen die Inhaberin der Erlaubnis mit aufsichtsrechtlichen Mitteln vorgehen, d.h. Entscheidungen im Einzelfall gegenüber dem Erlaubnisinhaber treffen, um dem rechtswidrigen Verhalten zu begegnen. Influencer-Marketing verstößt mithin nicht gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung durch den Erlaubnisinhaber „geskriptet“ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist. Legt man dies zugrunde, kommt es auf die Klärung der genauen Begrifflichkeit des „Influencers“ nicht mehr maßgebend an.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 61.
In diesem Zusammenhang schließt sich das Gericht im Übrigen hinsichtlich dieser Begrifflichkeit des „Influencers“ der Auffassung des VG Hamburg und ihm folgend des OVG des Landes V. an:
„Die Auffassung des Antragsgegners, dass der Begriff des „Influencer-Marketings“ enger als der Begriff des ‚populärwissenschaftlichen Begriff des Influencers‘ sein sollte, erschließt sich dem Gericht nicht (vgl. Troge, Herausforderung: Influencer-Marketing, GRUR-Prax 2018, 87, 87; s.a. Henning-Bodewig, Influencer-Marketing – der „Wilde Westen des Werbens“, WRP 2017, 1415, 1415; Lehmann, Lauterkeitsrechtliche Risiken beim Influencer Marketing, WRP 2017, 772, 772f.; Mallick/Weller, Aktuelle Entwicklungen im Influencer Marketing – Ein Blick in die Praxis, WRP 2018, 155, 155f.). Eine begriffliche Unterscheidung des Influencers und des Influencer-Marketings auf Grundlage dessen, ob die Tätigkeit des Influencers auf einem Manuskript beruht, ist dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht zu entnehmen. Als sogenannte ‚Influencer‘ werden Blogger in sozialen Netzwerken verstanden, die dank einer großen Anzahl sogenannter ‚Follower‘ (Nutzer, die ihnen in dem jeweiligen Social-Media-Kanal folgen) eine große Reichweite haben und für Werbetreibende wegen ihrer Glaubwürdigkeit und ihres zielgruppengenauen Einflusses interessant sind (Troge, a.a.O., 87; s.a. Henning-Bodewig, a.a.O., 1415; Lehmann, a.a.O., 772f.; Mallick/Weller, a.a.O., 155f.). Dass der Antragsgegner den Begriff des Influencer-Marketings in Abgrenzung zu dem des Influencers dem allgemeinen Sprachgebrauch zuwider deutlich enger definiert, kann ihm nicht zugutekommen. Der Begründung des Bescheids vom 22. Juni 2022 ist das im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vertretene Verständnis des Antragsgegners auch nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen. Es heißt in der Begründung: ‚Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaftern zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppen positiv zu beeinflussen. Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen der Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung‘. Letztere Aussagen sind sachlich ungenau, führen jedoch nicht zu einer Abwandlung der zunächst zutreffenden, üblichen Definition des Influencers bzw. des damit korrespondierenden Influencer-Marketings und so auch nicht zu einer Eingrenzung des weitreichenden Verbots von Influencer-Marketings in Ziffer 5. k. des Bescheids vom 22. Juni 2022.“
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 62, mit Verweis auf VG Hamburg, Beschluss vom 20.12.2022 – 14 E 3058/22 – juris Rn. 41 f.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 Werbung u. a. im Internet täglich zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr verboten ist und damit das zeitliche Einsatzfeld des Influencer-Marketings auf täglich 9 Stunden beschränkt ist. Hiervon ausgehend schätzt es das Gericht jedenfalls derzeit als realitätsfern ein, dass Influencer-Marketing durch einen Social-Media-Multiplikator in Beachtung der bestehenden zeitlichen Beschränkungen tatsächlich praktikabel realisierbar ist.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 63.
Hierbei geht das Gericht zunächst davon aus, dass das vorliegend allein streitbefangene „Influencer-Marketing“ auf unterschiedlichen Social-Media-Plattformen im Internet - und nicht etwa im Rundfunk - stattfindet. Ein Influencer kann also zwar als Werbebotschafter im Rundfunk tätig sein. Dies ist aber kein Bestandteil des Influencer-Marketings im Sinne der Nebenbestimmung. Der Begriff der sozialen Medien (englisch: Social Media) umfasst Angebote auf Grundlage digital vernetzter Technologien, die es Menschen ermöglichen, Informationen aller Art zugänglich zu machen und davon ausgehend soziale Beziehungen zu knüpfen und/oder zu pflegen. Diese Definition verdeutlicht die Rolle sozialer Medien für die Informationsgesellschaft sowie ihre Bedeutung für das soziale Handeln und die zwischenmenschliche Kommunikation. Zwar sind aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive alle Medien als Bestandteil von Kommunikationsakten und Interaktionsprozessen zu betrachten und somit als „sozial“ zu bezeichnen. Die sogenannten sozialen Medien grenzen sich von klassischen Massenmedien wie Fernsehen, Radio oder der Zeitung allerdings dadurch ab, dass sie das Sender-Empfänger-Prinzip auflösen, eine nicht lineare Kommunikation und zudem die Vernetzung mit anderen ermöglichen. In diesem Kontext sind Nutzer sozialer Medien nicht nur als Rezipient medial vermittelter Informationen, sondern auch als Produzent von Inhalten zu verstehen.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 64, mit Verweis auf Bayerisches Forschungsinstitut für Digitale Transformation: https://www.bidt.digital/glossar/soziale-medien/).
Zwar dürfte nicht generell auszuschließen sein, dass temporär verfügbare Social-Media-Inhalte innerhalb des erlaubten Zeitkorridors durch Influencer erstellt werden können. An der Realität vorbei geht jedoch die Annahme, dass ein Influencer produzierte Inhalte außerhalb des Zeitkorridors bei Zeitablauf am jeweiligen Morgen regelmäßig löscht oder sperrt. Eine tatsächlich praktikable Realisierbarkeit der zeitlichen Begrenzung liegt für das Gericht insbesondere mit Blick auf die Vielfalt der Social-Media-Plattformen nicht auf der Hand. Um den Zugriff, mithin Werbemaßnahmen außerhalb des erlaubten Zeitkorridors, zu verhindern, bedarf es besonderer administrativer und technischer Voraussetzungen, die je nach Social-Media-Plattformen unterschiedlich gestaltet sein dürften,
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 65,
so dass sich die Nebenbestimmung B.13. p. insgesamt zur Überzeugung des Gerichts als rechtmäßig erweist.
Die Nebenbestimmung B.13. q., wonach die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen verboten ist, die das eigene und fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen, ist rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und 5, 4c Abs. 2 GlüStV 2021 und verfolgt den legitimen Zweck, die glücksspielvertraglichen Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Einsatz sog. Streamer als Werbepartner für virtuelle Glücksspiele geht über das zulässige Maß an Werbung hinaus. Dem Werbeformat im Rahmen des Streamings ist immanent, dass durch Filmen und Verbreiten/Liveübertragen des eigenen oder fremden Spiels – hier im vorliegenden Fall des zu bewerbenden virtuellen Automatenspiels – für den Zuschauer die Emotionen des Streamers sicht- und erlebbar werden, so dass sie auf emotionaler Ebene mit dem (Glücks-)Spiel konfrontiert werden. Typische, mit der Teilnahme an Glücksspielen verbundene Sinnesreize sprechen überdurchschnittlich Problemspieler an. Diese spielsuchtspezifischen Sinnesreize werden durch den Streamer in Abbildung eigenen oder fremden Glücksspiels erzeugt und dem Zuschauer zugänglich gemacht. In die Betrachtung ist auch das besondere Gefahrenpotential der hier vorliegenden Spielform einzustellen. Dagegen kann nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, dass sich eine übermäßige emotionale Einflussnahme durch Vorgaben zur Ausgestaltung von Streamer-Videos verhindern ließe. Vorliegend geht es nicht nur darum, eine übermäßige emotionale Einflussnahme zu verhindern, sondern spielsuchtspezifische Sinnesreize zu unterbinden. Mit der kommentierten Wiedergabe einer konkreten Spielsituation des virtuellen Automatenspiels werden Schlüsselreize gesetzt, denen sich insbesondere Problemspieler und Minderjährige nicht entziehen können. Hinsichtlich Minderjähriger ist darüber hinaus festzustellen, dass Streaming die am häufigsten wahrgenommene Werbeform ist. Nach dem Report der UK Gambling Commission zur Spielteilnahme Minderjähriger 2022 waren 36 % der 17- bis 18-jährigen und 47 % der 11 bis 16-jährigen dem Streaming als führende Werbeform der Beeinflussung zur Glücksspielteilnahme ausgesetzt. Streaming-Formate gehen in Verknüpfung von suchtunspezifischen mit spielsuchtspezifischen Inhalten über eine bloße Informationswiedergabe hinaus, so dass eine Wahrnehmungsverzerrung und Risikounterschätzung für Kinder und Jugendliche angesichts deren sozialkognitiven Entwicklungsstandes hiermit verbunden ist.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 66.
Auch der aus anderen Verfahren bekannte Einwand, das „Totalverbot“ berücksichtige nicht die Möglichkeit, das Streaming nur einer geschlossenen Empfängergruppe – etwa durch Registrierungspflichten – zugänglich zu machen, greift zu kurz. Eine geschlossene Empfängergruppe mag zwar – die technischen Möglichkeiten vorausgesetzt – ein Hinzutreten von Minderjährigen und gesperrten Spielern verhindern. Problemspieler, d.h. Personen mit leichten, mittleren und schweren Glücksspielstörungen, kann hierdurch ein Zugriff auf den Inhalt allerdings nicht verwehrt werden, solange sie nicht der gesperrten und damit individualisierbaren Personengruppe unterfallen. Dass hinsichtlich der Werbewirkung allgemein und so auch bei Streaming-Formaten auf den Durchschnittsspieler abzustellen sei, ist weder verständlich noch wird dies den hier verfolgten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zureichend gerecht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 67.
Die Nebenbestimmung B.13. r. ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt, soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden. Rechtsgrundlage ist §§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 und 2, 4 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung verfolgt den legitimen Zweck, das glücksspielvertragliche Ziel des Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zu sichern, da spielsüchtige bzw. spielsuchtgefährdete Spieler der Wirkung von Sinnesreizen, die dem Glücksspiel eigentümlich sind, überproportional zugänglich sind (Glücksspiel-Survey 2021, Seite 48). Wie in der Begründung des Bescheides nachvollziehbar ausgeführt, sind Trigger, deren Einsatz vorliegend untersagt wird, suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen. Ein Trigger ist danach jeder Sinneseindruck, den gefährdete Spieler eng mit dem Spielergebnis assoziieren, wie etwa das Klimpern der Münzen bei einem Gewinn an Geldspielgeräten. Der Einsatz von Triggern verstößt gegen das Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Werbung darf sich nicht an Minderjährige und vergleichbar gefährdete Zielgruppen – süchtige und suchtgefährdete Spieler – richten. Durch den Einsatz suchtauslösender Schlüsselreize wird jedoch gerade gegenüber dieser Personengruppe – wenn auch nur ungewollt – ein besonderer Anreiz zur Spielteilnahme gesetzt.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 68.
Entgegen der Darstellung der Klägerin ist die Regelung weder zu unbestimmt noch unverhältnismäßig. Ein vollständiges Werbeverbot ist hiermit nicht verknüpft. Es wird nicht alles verboten, was optisch oder akustisch wahrnehmbar ist, sondern nur suchtauslösende Schlüsselreize. Bei Patienten mit akuter Glücksspielsucht ist nachgewiesen worden, dass gerade derartige spielbezogene Suchtreize die Potenz haben, schon nach wenigen Bruchteilen einer Sekunde das Gehirn von süchtig Konsumierenden nahezu zu überfluten; im Hirnstromfeld dieser Patienten ist ein konditioniertes Muster höchster Erregung nachzuweisen. Die Nebenbestimmung eines Werbeverbots für suchtauslösende Sinnesreize (sog. Trigger) ist danach nicht nur geeignet, das Ziel aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zu sichern, sondern auch erforderlich, da ein milderes Mittel zur Zielerreichung nicht ersichtlich ist. Der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme steht insbesondere auch nicht entgegen, dass nach § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 bei der Werbung für einzelne Glücksspiele besondere Merkmale des jeweiligen Glücksspiels herausgehoben werden dürfen. Diese bestehende Möglichkeit findet nach dem Regelungsgefüge des § 5 GlüStV 2021 dort seine Grenze, wo sich der Spielerschutz aufdrängt.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 69.
Die Nebenbestimmung B.13. s. ist ebenfalls rechtmäßig. Danach sind die mit der Werbung beauftragten Dritten – insbesondere auch für den Fall der Online-Werbung auf Drittseiten – auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate-Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen. Durch die Nebenbestimmung wird laut Bescheidbegründung sichergestellt, dass die Werbevorgaben auch auf Internetseiten beachtet werden, bei denen der Erlaubnisinhaber nicht selbst Inhaltsanbieter ist; in diesen Konstellationen muss der Erlaubnisinhaber Vertragspartner entsprechend verpflichten und müssen diese die Verpflichtung ggf. auch weiterreichen. Die Auflage ist demnach notwendig, um angesichts der vielfältigen vertraglichen Verflechtungen bei der Online-Werbung die Einhaltung der Regelungen des Bescheides insbesondere zum Schutz Minderjähriger und zum Schutz gefährdeter Spieler zu sichern. Zum Begriff des Affiliate-Marketings wird auf die Begründung zur auch hier angegriffenen und nahfolgend erörterten Bestimmung B.13. t. Bezug genommen. Rechtsgrundlage für B.13. s. ist erneut § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit und insbesondere Verhältnismäßigkeit bestehen nicht. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es ohne Weiteres zulässig, im Wege der Auflage zu sichern, dass im Falle der durch § 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 erlaubten Beauftragung von Dritten mit der Durchführung der hier streitgegenständlichen Werbung die auch für den Erlaubnisnehmer geltenden werberechtlichen Vorgaben eingehalten werden. Soweit die Klägerin eine „ausgewogene Differenzierung bezüglich des Grades der Einbeziehung Dritter und der Art der Werbekooperation“ einfordert, ist bereits weder dargelegt noch ersichtlich, auf welche Weise die Beklagte dies Vorgaben mit der erforderlichen Bestimmtheit rechtssicher regeln können sollte, zudem ist aus Rechtsgründen nicht erkennbar, dass das der Beklagten diesbezüglich eingeräumte Ermessen dergestalt eingeschränkt werden müsste.
Die Nebenbestimmung B.13. u. ist ebenso rechtmäßig. Insbesondere gilt dies für die in B.13. u. Abs. 2 verfügte Hinweispflicht. In der Nebenbestimmung wird geregelt, dass beim Aufrufen der Internetseite ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen hat, wobei die Dauer der Einblendung des Hinweises so bemessen sein muss, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen. Rechtsgrundlage der Regelung ist § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 ist Werbung unzulässig, die den Eindruck erweckt, redaktionell gestalteter Inhalt zu sein. Durch die angefochtene Nebenbestimmung wird dieser für alle Werbeformen geltende Grundsatz im Hinblick auf Affiliate-Werbung näher konkretisiert. Mit der Kennzeichnung der Entgeltlichkeit wird Werbung erst erkennbar. Links in einem redaktionell gestalteten Beitrag verletzen das Gebot der Trennung zwischen redaktionellen Beiträgen und Werbung. Der Trennungsgrundsatz ist bereits dann verletzt, wenn nicht schon der kommerzielle Charakter des Links, sondern erst des verlinkten Angebots deutlich wird, weil die nicht kenntliche Werbewirkung unumkehrbar wirksam geworden ist. Die Maßnahme ist verhältnismäßig. Insbesondere ist ein milderes Mittel, um dem Übermaßverbot aus § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und dem Trennungsgebot/Gebot der Werbekenntlichkeit aus § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 gerecht zu werden, nicht ersichtlich. Die Klägerin trägt dazu vor, würde auf der Affiliate-Seite insgesamt (d. h. für alle dort enthaltenen Verweise auf Glücksspielangebote) der Hinweis gemacht, dass es sich dabei um Werbung handele bzw. dass Affiliates eine Vergütung im Fall der Registrierung erhielten, wäre das eine den einzelnen Anbieter und auch den Affiliate selbst weniger belastende, aber mindestens gleich effiziente Regelung. Davon ist aber nicht auszugehen. Vielmehr kommt anstelle der Regelung nur die eingriffsintensivere vollständige Untersagung des Affiliate-Marketings in Betracht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 78.
Der gegen die Regelung B.13. u. Abs. 2 geführte Einwand, dass diese Regelung bereits ein Totalverbot des sog. Native Advertising beinhalte, weil die Klägerin nicht die Betreiberin der Affiliate-Seiten sei und deshalb die Einblendung technisch nicht durchsetzen könne, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Native Advertising ist eine Form von Werbung im Internet (und in Printmedien), die durch das Anbieten von Inhalten so gestaltet ist, dass sie nur schwer von redaktionellen Artikeln zu unterscheiden ist und die Aufmerksamkeit der Nutzer durch Tarnung auf sich zieht. Gerade diese vermeintlich redaktionellen Inhalte sollen durch die vorliegende Hinweispflicht auf die Kennzeichnung als Werbung aufgedeckt werden. Ob seitens der Affiliate-Anbieter hierzu die Bereitschaft besteht, ist rechtlich unerheblich und führt allenfalls dazu, dass der Erlaubnisinhaber mit den betreffenden Affiliate-Anbietern keine Werbevereinbarung abschließen kann. Die Regelung ist auch nicht deshalb unnötig und unverhältnismäßig, weil die Klägerin Online-Glücksspielnutzer als internetaffin beschreibt und daraus schlussfolgert, dass diese wüssten, dass Affiliate-Anbieter eine Vergütung dafür erhielten, dass sie Werbung für Glücksspielanbieter auf ihrer Internetseite integrierten. Dass eine Vielzahl von Nutzern Kenntnis von diesen Umständen hat, rechtfertigt keine andere Bewertung.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 79.
Die Nebenbestimmung B.13. y., mit der der Klägerin die Aufzeichnung der ausgestrahlten Rundfunk- und Internetwerbesendungen sowie eine tabellarische Erfassung der Rundfunk- und Internetwerbung aufgegeben wird, ist ebenfalls rechtmäßig. Die Nebenbestimmung findet in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ihre rechtliche Grundlage. Sie dient, wie in der Begründung des Bescheides erläutert, der Überwachung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Pflichten und der Evaluation. Durch die Überwachung soll sichergestellt werden, dass Werbung nicht den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten, zuwiderläuft. Hierzu kann im Rahmen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV 2021 Auskunft und Vorlage aller Unterlagen, Daten und Nachweise verlangt werden, die erforderlich sind, um dem Überwachungsauftrag der Glücksspielbehörde aus § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 gerecht zu werden. Solche Überwachungserfordernisse können - wie sich aus § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ergibt - auch in Nebenbestimmungen geregelt werden. Mittels der in der Nebenbestimmung angegebenen Unterlagen und Daten kann überprüft werden, ob die Werbung den erwünschten Effekt der Kanalisierung erzielt und nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft. Außerdem können Verstöße gegen Werbeauflagen und Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags festgestellt und auf sie reagiert werden, um rechtmäßige Zustände herzustellen.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 43.
Dem Hinweis der Klägerin auf abgelehnte Kooperationen mit Werbepartnern aufgrund der wegen der Nebenbestimmung nötigen vertraglichen Einschränkungen hinsichtlich der Werbung können in diesem Zusammenhang rechtlich nicht zu einer anderen Bewertung führen. Wie bereits ausgeführt, steht zwar das Ziel, das Glücksspiel in kontrollierte Bahnen zu lenken, einem gewissen Werbeumfang nicht entgegen. Die Werbung hat jedoch maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken und darf insbesondere nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren. Laut den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag ist eine Differenzierung nach der verbleibenden Gefährlichkeit der jeweiligen Glücksspielform erforderlich, um eine Kanalisierung zu ungefährlicheren Angeboten zu erreichen und die Nachfrage nach gefährlicheren Angeboten nicht durch Werbemaßnahmen erst entstehen zu lassen. Daher ist die Werbung für gefährlichere Glücksspiele stärker zu beschränken als die Werbung für weniger gefährliche Glücksspiele. Nach diesem Maßstab erscheint es nicht geboten, der Klägerin bzw. anderen Veranstaltern oder Vermittlern Werbung auf Internetseiten großer Anbieter unabhängig davon zu ermöglichen, ob diese bereit sind, den Veranstaltern oder Vermittlern die in der Nebenbestimmung B.13. y. beschriebenen Daten und Informationen zu übermitteln. Sollte auf Werbung auf Internetseiten großer Unternehmen verzichtet werden müssen, ist nicht ersichtlich, dass spielentschlossene Personen nicht in der Lage sind, auf ein Angebot für virtuelle Automatenspiele aufmerksam zu werden. Bei der Verwendung von Suchmaschinen wie google erscheint Werbung zwar vorrangig und wird als Anzeige gekennzeichnet. Gleichwohl ist es möglich, Unternehmen bzw. Angebote als organisches Suchergebnis zu finden. Zudem dürfte die wohl alle Inhaber gleichartiger Erlaubnisse treffende Verpflichtung, bei der Werbung auf die White List hinzuweisen, bei Spielwilligen - ähnlich wie Werbung - zur Erhöhung des Bekanntheitsgrads von Anbietern erlaubter Glückspiele führen.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 45.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist schließlich auch die Einzelfallkontrolle (womöglich vor Ort) nicht ein gleich geeignetes milderes Mittel. Die Regelung ist vielmehr, wie die Beklagte zutreffend ausführt, einzige effektive Möglichkeit zur Durchsetzung der glücksspielrechtlich erforderlichen Maßnahmen bei Werbemaßnahmen, da diese ausschließlich durch den Erlaubnisnehmer als Auftraggeber und Werbetreibender nach Werbemittel, werbendem Dritten, Inhalt, Zeitpunkt, Dauer und Frequenz bestimmt würden und von der Erlaubnisbehörde daher auf andere Weise nicht kontrolliert werden könnten.
Die Nebenbestimmung B.15. Satz 1 und Unterabsatz 3, die Vorgaben zur Zahlungsabwicklung betrifft, ist rechtmäßig. Die Regelung beruht auf den §§ 6a Abs. 6, 6b Abs. 4 GlüStV 2021 in Verbindung mit den §§ 2 Nr. 15, 50 Nr. 8 Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz – GWG). Die Nebenbestimmung regelt insoweit die Verantwortlichkeit der Klägerin gegenüber der Aufsichtsbehörde als Geldwäscheaufsicht. Wie die Klägerin zutreffend ausführt, sind die darin genannten Payment Card Industry Data Security Standards (PCI-DSS) ein Regelwerk im Zahlungsverkehr, das sich auf die Abwicklung von Kreditkartentransaktionen bezieht und von allen wichtigen Kreditkartenorganisationen unterstützt wird. Der maßgebliche Einwand der Klägerin, die Vorgabe sei nichtig, da es ihr technisch unmöglich sei, diese Pflicht zur Einhaltung der Standards zu erfüllen, verfängt nicht. Sie führt dazu vertiefend aus, verantwortlich für die Einhaltung der durch das Regelwerk aufgestellten Anforderungen seien nur solche Unternehmen, die direkt mit Kreditkartendaten in Berührung kämen. Soweit zur Zahlungsabwicklung externe Zahlungsdienstanbieter genutzt würden, seien nur diese den Anforderungen der PCI-DSS unterworfen. Sie nutze zur Abwicklung von Kreditkartentransaktionen die Zahlungsdienstanbieter Adyen N.V. und PayPal und komme selbst dabei nicht mit Kreditkartendaten in Berührung, insoweit entziehe sich die Einhaltung der PCI-DSS auch ihrer Verantwortung. Das Gericht folgt insofern der Argumentation der Beklagten in der Klageerwiderung. Die Regelung verlangt von der Klägerin nichts Unmögliches. Weder ist die Klägerin zur Einbindung Dritter in die Zahlungsabwicklung gezwungen noch ist ihr der Kreis einzubindender Dritter vorgegeben. Lediglich die Zahlungsabwicklung nach glücksspielrechtlichen und geldwäscherechtlichen Vorgaben wird durch die Regelung einem offenen Adressatenkreis gegenüber vorgegeben. Auch im Übrigen lassen die Ausführungen der Beklagten zu der Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Bestimmung keine sachfremden Erwägungen erkennen. Es ist nicht zu bezweifeln, dass öffentliche Glücksspiele aufgrund ihrer Anonymität und der schnellen Abfolge von Geldumsatz in hohen Grad geldwäschegefährdet sind. Daraus folgt auch zur Überzeugung des Gerichts die besondere Regulierung bei der Identifizierung von Zahlungen. Verpflichtet ist der Veranstalter öffentlicher Glücksspiele (§ 2 Nr. 15 GWG). Zur Gewährleistung von Zahlungssicherheit und Zuverlässigkeit der Identifikation und Nachvollziehbarkeit von Zahlungsströmen werden Zahlungsanbieter zertifiziert nach PCI-DSS. Der Nachweis der Einhaltung der Zahlungsindustriestandards PCI-DSS durch den Zahlungsdienstleister ist Bestandteil des Zahlungsabwicklungskonzeptes der Klägerin (dort Seite 7 nebst Anlage 6.1.1.i.1 der Antragsunterlagen) und stellt nach den nachvollziehbaren Angaben der Beklagten für den Fall der Unmöglichkeit einen Widerrufsgrund wegen falscher Angaben bei Antragstellung dar. Ferner geht die Beklagte zutreffend davon aus, dass die Klägerin eine Abwicklung über Kreditkartenzahlung beabsichtigt. Insofern erweist es sich als rechtmäßig, die Einhaltung der dafür geltenden Zahlungsindustriestandards nach dem Zahlungskonzept der Klägerin nachzuweisen.
Die Nebenbestimmung B.25. f. Satz 1 ist dagegen rechtswidrig. Danach ist bei jeder Registrierung, jedoch spätestens vor der ersten Einzahlung, die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 gibt vor, dass Zahlungen auf ein oder von einem Spielkonto ausschließlich von einem Zahlungskonto nach § 1 Abs. 17 des Zahlungsdienstaufsichtsgesetzes (ZAG), das bestimmte weitere Voraussetzungen erfüllen muss, geleistet werden dürfen. Zahlungskonto ist gemäß § 1 Abs. 17 ZAG ein auf den Namen eines oder mehrerer Zahlungsdienstleister laufendes Konto, das für die Ausführung von Zahlungsvorgängen genutzt wird. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag heißt es, dass aufgrund der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags das Vorhandensein und die Nutzung eines auf den Namen des Spielers lautenden Zahlungskontos bei einem Kreditinstitut, Finanzdienstleistungsinstitut, Zahlungsinstitut oder E-Geld-Institut erforderlich sei.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 47; LT-Drucks. 17/3443, S. 87.
Damit sind im Glücksspielstaatsvertrag als Zahlungskonten nicht nur Konten bei Kreditinstituten, also Unternehmen vorgesehen, die Bankgeschäfte betreiben (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Kreditwesengesetzes [KWG]), sondern z.B. auch Konten bei Finanzdienstleistungsinstituten (vgl. hierzu § 1 Abs. 1a KWG). Auch ein E-Geld-Konto ist ein Zahlungskonto, wenn der Inhaber des E-Geldes über dieses durch Übertragung verfügen, sich das gespeicherte Geld als Bargeld auszahlen lassen oder das E-Geld in reguläres Buchgeld auf einem anderen Konto rückverwandelt werden kann.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 47, mit Verweis auf Casper, in: Terlau/Casper, ZAG, 2. Aufl. 2020, § 1 Rn. 37.
Soweit sich die Beklagte in diesem Zusammenhang hinsichtlich der Forderung nach einem Bankkonto auf § 6a Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 berufen wollen könnte, betrifft diese Vorschrift die Änderung von „Zahlungs-, Bank- und Kontoverbindungen“ und geht dabei ersichtlich nicht davon aus, dass ein Spieler, der über eine Zahlungsverbindung verfügt, in jedem Fall ein Bankkonto haben muss. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag zu § 6a Absätze 5 und 6 werden die genannten Begriffe als „Zahlungsverbindung“ zusammengefasst.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 48.
Auch die allgemeine Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bildet keine Rechtsgrundlage, von den Spielern die Angabe eines Bankkontos zu verlangen. Im Hinblick darauf, dass § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 ausdrücklich regelt, welche Art von Konten für Zahlungen auf ein oder von einem Spielkonto für Glücksspiele im Internet verwendet werden dürfen, besteht kein Raum für engere Vorgaben, auch nicht zum Zweck der Identitätsklärung. Hierzu gibt § 6a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV 2021 (lediglich) vor, dass sich zur Einrichtung des Spielkontos ein Spieler mit Angaben zu Vornamen, Nachnamen, Geburtsnamen, Geburtsdatum, Geburtsort und Wohnsitz beim Veranstalter oder Vermittler zu registrieren hat und die Richtigkeit der Angaben vom Veranstalter oder Vermittler durch geeignete und zuverlässige Verfahren zu überprüfen sowie regelmäßig zu bestätigen und erneut zu überprüfen ist.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 49.
Die weiteren Regelungen in der Nebenbestimmung B.25. f. sind nicht (mehr) streitgegenständlich. Die Klägerin hat insoweit zunächst keine Bedenken vorgetragen und – wie sich aus dem geänderten (im Vergleich zum Klageschriftsatz auf Satz 1 beschränkten) Klageantrag mit Schriftsatz vom 06.12.2024 ergibt – die Klage konkludent zurückgenommen.
Die Nebenbestimmung B.30. Satz 2, wonach die Klägerin hinsichtlich der in Satz 1 geregelten Verlinkungspflicht auf Suchtberatungsangebote mindestens eine Verlinkung auf die Homepage „www.bundesweit-gegen-gluecksspielsucht.de“ bzw. „www.buwei.de“ in ihre Auftritte einzubeziehen hat, ist entgegen der Auffassung der Klägerin rechtmäßig. Wie oben zur Regelung B.13. l. aa) bereits ausgeführt, ist diese Angabe bestimmter (möglicher) Internetseiten nicht zu beanstanden. Sie entspricht der Regelung des § 7 Abs. 2 GlüStV 2021, die zur Verlinkung zu Angeboten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 verpflichtet. In dieser Regelung wird der Verweis auf die Telefonberatung mit bundesweit einheitlicher Telefonnummer und demnach auf die Beratung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung vorgeschrieben.
Die Nebenbestimmung B.32. Satz 2, die einen Zustimmungsvorbehalt für Anpassungen der von der Klägerin verwendeten AGB enthält, ist rechtmäßig. Die Pflicht zur Vorlage und Anpassung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen sowie der Genehmigung von Änderungen ergibt sich aus dem Gesichtspunkt des Spielerschutzes gem. § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 sowie den Anforderungen des § 7 GlüStV 2021. Nach der letztgenannten Vorschrift haben die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen den Spielern vor der Spielteilnahme spielrelevante Informationen zur Verfügung zu stellen. Die von der Klägerin verwendeten Allgemeinen Geschäftsbedingungen beinhalten solche spielrelevanten Informationen. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Nebenbestimmung bezieht sich die Zustimmungspflicht des Satzes 2 allein auf Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, die sich auf die Regelungen dieser Erlaubnis beziehen. Da die Regelungen des Bescheides – wie mehrfach angesprochen – nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 dem Zweck dienen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlichen Umstände zu regeln, stellen die insofern in Rede stehenden Änderungen spielrelevante Informationen i. S. d. § 7 GlüStV 2021 dar. Der Auffassung der Beklagten ist daher zuzustimmen, dass die Allgemeinen Geschäftsbedingungen die Grundlage für die erlaubte Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele bilden und daher zu jeder Zeit gesetzeskonform auszugestalten sind. Vor diesem Hintergrund ist die angefochtene Regelung nicht zu beanstanden, insbesondere sind keine Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit ersichtlich. Auch ist die Wahl des Zustimmungserfordernisses anstelle einer reinen Mitteilungspflicht (vgl. § 4b Abs. 3 GlüStV 2021) hier erforderlich, um sicherzustellen, dass die spielrelevanten Erlaubnisvoraussetzungen jederzeit vorliegen und nicht für den Zeitraum zwischen Vorlage dieser Informationen bei der Behörde und dem Abschluss der insoweit erforderlichen Prüfung eine u. U. rechtswidrige Nutzung der Erlaubnis stattfindet.
Die Nebenbestimmung B.35., die bezüglich Satz 1 und Satz 3 nur insoweit angefochten ist, als der Klägerin darin verboten wird, Rabatte und Boni in Höhe von mehr als 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) zu gewähren, ist weit überwiegend rechtmäßig, allein Satz 6 der Bestimmung erweist sich jedoch als rechtswidrig.
Die Nebenbestimmung B.35. verfolgt erkennbar den Zweck, die Ziele des § 1 GlüStV zu verwirklichen. Maßgebende Rechtsgrundlage für die Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten ist § 4c Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, da es sich bereits bei Boni- und Rabattaktionen selbst um Maßnahmen zur Absatzförderung handelt.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ –, UA. S. 71, m. w. N.
Es ist davon auszugehen, dass Boni- und Rabattaktionen nur dann mit den Zielen des GlüStV 2021 vereinbar sind, wenn sie nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Denn entsprechende Aktionen fördern bei Spielern das Gefühl, ein „Schnäppchen“ zu machen, wenn sie zu diesen Bedingungen spielen. Das wirkt in besonderem Maße spielfördernd und wird deshalb in unterschiedlichen Glücksspielbereichen, insbesondere auch beim unerlaubten Glücksspiel zum Zwecke der Steigerung der Attraktivität des Produkts eingesetzt. In Entsprechung der Ziele des GlüStV 2021 dienen Boni- und Rabattaktionen zwar der Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete Bahnen und schützen damit in einem gewissen Umfang vor den Gefahren der Glücksspielsucht bzw. wirken der Schwarzmarktbildung entgegen. Dies findet jedoch dort seine Grenze, wo Boni- und Rabattaktionen geeignet sind, die Entstehung der Spielsucht zu fördern, indem sie insbesondere zusätzliche Spielanreize setzen. Dieses Spannungsverhältnis kann nur durch die Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten gelöst werden.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ –, UA. S. 71 f., mit Verweis auf OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 23.
Gerade hierzu ermächtigt § 4c Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 die zuständige Behörde. Die gesetzessystematische Neukonzeption der Werberegulierung im Glücksspielstaatsvertrag 2021 steht dem nicht entgegen. Es mag zwar zutreffen, dass Boni und Rabatte ein ganz wesentlicher Bestandteil des Spielerlebnisses sind und deren Begrenzung dazu führt, dass Erlaubnisinhaber mit Schwarzmarktangeboten nicht konkurrieren können, da erlaubte Angebote demgegenüber als unattraktiv wahrgenommen werden. Hieraus folgt allerdings nicht deren unbegrenzte Zulässigkeit im legalisierten Glücksspielmarkt bzw. ein Recht, in einem vergleichbaren Umfang wie unerlaubte Glücksspielanbieter werben zu dürfen
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ –, UA. S. 72, mit Verweis auf OVG LSA, Beschluss vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 23.
Die von der Beklagten festgesetzte Höchstgrenze von Rabatten und Boni von 10 % des Spieleinsatzes bis zu einem Maximalbetrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist sie verhältnismäßig. Zur Begründung verweist das Gericht auf den überzeugenden Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes V. vom 19.12.2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 25 bis 35, zu einer inhaltlich entsprechenden Regelung, den sich das Gericht insoweit zu eigen macht.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ –, UA. S. 72.
Demgegenüber erweist sich die Regelung in B.35. Satz 6 als rechtswidrig. Danach dürfen „Boni- und Rabattaktionen … nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen“. Die Regelung ist nicht hinreichend bestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Regelung eines Verwaltungsakts muss inhaltlich derart bestimmt sein, dass der Adressat in der Lage ist zu erkennen, was von ihm gefordert wird; sie muss eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zur zwangsweisen Durchsetzung sein können.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ –, UA. S. 73, mit Verweis auf VGH BW, Beschluss vom 08.01.2013 – 11 S 1581/12 –, juris Rn. 25.
Konkret muss die Klägerin hier hinreichend sicher erkennen können, welche konkreten Rabatte und Boni noch zulässig wären und welche nicht mehr; daran fehlt es hier. Die Einschätzung, ob ein Bonus oder eine Rabattaktion geeignet ist, „die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen“ stellt sich als Subsumtion unter unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die in vielen Fällen nicht eindeutig zu treffen sein wird. In Anbetracht des bestehenden Spielraums der Beklagten bei der Bewertung der Zielerreichung sähe sich die Klägerin bei der Gewährung von Boni und Rabatten einer stetigen Rechtsunsicherheit ausgesetzt; dies stellt ein wesentliches Hemmnis der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) dar. Vor diesem Hintergrund vermag auch der Umstand, dass die Klägerin gleichzeitig dazu verpflichtet wird, die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen laufend zu überprüfen und einmal jährlich einen Bericht zu übermitteln, keine andere Bewertung zu rechtfertigen. Insoweit hätte etwa die – jedenfalls deklaratorische – Regelung einer behördlichen Eingriffsbefugnis bei Verfehlung des Kanalisierungsziels eine vergleichbare Wirkung erzielt. Auch der Begründung des Bescheids und dem Vortrag der Beklagten im gerichtlichen Verfahren konnte keine hinreichende Konkretisierung entnommen werden. Diese Teilregelung in Gestalt einer auflösenden Bedingung ist auch von der übrigen Nebenbestimmung abtrennbar und kann isoliert aufgehoben werden.
B. Die mit dem Hilfsantrag zu 2. (und den weiteren Hilfsanträgen zu 3. und 4.) erhobene Verpflichtungsklage ist nach dem eindeutigen Wortlaut allein hinsichtlich der Regelungen des Hauptantrags zu 1. erhoben, gegen die die Anfechtungsklage nicht statthaft ist. Dies betrifft im Anschluss an die obigen Ausführungen allein die Inhaltsbestimmung B.5. Satz 2 („Weiterleitungsverbot“).
Insoweit ist der Hilfsantrag zu 2. zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der streitgegenständlichen Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung B.5. Satz 2. Die Bestimmung ist rechtmäßig. Sie konkretisiert entgegen der klägerischen Auffassung in zulässiger Weise die gesetzlichen Grenzen der begehrten Erlaubnis. Diese Erlaubnis wird nämlich, wie sich aus § 4 Abs. 4 und 5 Nr. 5 und 6 sowie § 6e Abs. 3 GlüStV 2021 ergibt, lediglich in Bezug auf eine oder mehrere von der Behörde im Erlaubnisverfahren zu prüfende Internetdomain(s) erteilt. Nach Satz 1 der letztgenannten Vorschrift muss das Angebot von öffentlichen Glücksspielen im Internet unter einer Internetdomain angeboten werden, deren länderspezifische Domain oberster Stufe „.de“ ist. Eine Weiterleitung auf andere Domains kann und darf daher nicht von der Erlaubnis umfasst sein. Soweit die Klägerin diesbezüglich eine Begründung im angefochtenen Bescheid vermisst, weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass es einer gesonderten Begründung bei dieser Gesetzeslage nicht bedurfte.
Angesichts der Rechtmäßigkeit dieser Bestimmung konnten auch die weiteren Hilfsanträge zu 3. und 4. in der Sache keinen Erfolg haben.
C. Nachdem die Beklagte sich der klägerischen Erledigungserklärung hinsichtlich der Regelungen B.3. Satz 1, B.6. a., d. Satz 2 und f. Satz 2.4, B.10., B. 13. c., o., t. und x., B.14. a. und c. sowie B.25. l. Satz 5 nicht (rechtzeitig) angeschlossen hat und diese innerprozessuale Bedingung des Klageantrags zu 5. damit erfüllt ist, ist der Erledigungsfeststellungsantrag mit dem Hauptantrag zu 5. für alle genannten Regelungen statthaft und zulässig.
Der Erledigungsfeststellungsantrag ist hinsichtlich der Regelung B.14. a. und c. auch begründet, im Übrigen aber unbegründet.
Soweit in Fällen dieser Art unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zunächst die Prüfung der Zulässigkeit der Klage für erforderlich gehalten werden sollte,
vgl. Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 161 Rn. 44, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 25.04.1989 – 9 C 61.88 –, juris Rn. 10; zum Meinungsstand siehe Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 161 Rn. 145 ff.,
ist diese Voraussetzung hier erfüllt. Die gegen die oben genannten Nebenbestimmungen erhobene Anfechtungsklage ist aus den nachfolgenden Gründen gegen alle Bestimmungen statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Die Regelung B.3. Satz 1 ist – wie ausgeführt – eine Auflage. Die Regelungen in B.6. a., d. Satz 2 bis 4 und f., sind aus den nachfolgenden Gründen isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 37.
Soweit in der Regelung B.6. Anforderungen an die angebotenen Spielformen bzw. die konkrete Gestaltung des einzelnen Spiels gestellt werden, handelt es sich um Nebenbestimmungen, die aus systematischen Erwägungen (§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021) selbständig neben der Veranstaltungserlaubnis bestehen. Die Vorgabe in B.6. Satz 1, dass die Ausgestaltung virtueller Automatenspiele den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen darf, ist eine Nebenbestimmung. Denn sie stellt einen Vorgriff auf den Regelungsbereich einer Erlaubnis nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 dar. Gleiches gilt für das Verbot von „Bankhalterspielen“ (B.6. a. Satz 1), die Verwendung der Begriffe „Casino“ und „Casinospiele“, die sich im Umkehrschluss aus B.13. x. auf die konkrete Ausgestaltung des einzelnen Spiels beziehen muss (B.6. a. Satz 2) sowie Vorgaben für Einsätze und Gewinne (B.6. f.). Da die entsprechenden Regelungen ohne weiteres in einem gesonderten Erlaubnisverfahren nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 getroffen werden können bzw. müssen, ist nicht offenkundig, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht auch ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann.
Die noch übrige Regelung B.6. d. betrifft nicht die Ausgestaltung des einzelnen Spiels, sondern stellt eine spielübergreifende Regelung zur Veranstaltung dar. Die Verpflichtung der Klägerin, bei Vereinbarungen mit Dritten in Bezug auf beabsichtigte virtuelle Automatenspiele sicherzustellen, dass sie Vertragspartnerin der Spieler bleibt, und eine damit zusammenhängende Auskunftspflicht ist daher eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 37, mit Verweis auf OVG RP, Urteil vom 05.02.2018 – 6 A 10128/17 –, BeckRS 2018, 38411, Rn. 22 [„Einzelheiten des Spielablaufs“].
Die übrigen Werbebestimmungen unter B.13. sowie das Weiterleitungsverbot in B.25. l. Satz 5 sind ebenfalls statthafter Gegenstand einer Anfechtungsklage.
Die Anfechtungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt der Klägerin hinsichtlich der Regelung B.3. Satz 1 nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Soweit die Beklagte dazu meint, das Rechtsschutzbedürfnis fehle, wenn die Klägerin den Betrieb nicht aufnehmen möchte, und die Klage sei mutwillig, wenn sie nur erhoben werde, um über die Ausgestaltung einer nicht begehrten Erlaubnis Rechtsstreitigkeiten zu führen, kann dem nicht gefolgt werden. Es macht einen Unterscheid, ob – was inhaltlich das Begehren auf den Erhalt einer Erlaubnis kennzeichnet – die Erteilung der Erlaubnis der Klägerin eine Berechtigung zur Veranstaltung der virtuellen Automatenspiele verschafft oder ob sie im Rahmen der Erlaubnis– und auch noch unverzüglich – zur Betriebsaufnahme verpflichtet wird. Letzteres bedeutet daher für die Klägerin im rechtlichen Sinne eine Beschwer.
Ob die Anfechtungsklage ursprünglich auch begründet war, ist hier nicht zu prüfen. Darauf hat die Beklagte lediglich dann Anspruch, wenn daran ein besonderes Feststellungsinteresse besteht, was sie hier aber bereits nicht dargelegt hat und auch ansonsten nicht ersichtlich ist.
Vgl. Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 161 Rn. 45, m. w. N.; Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 161 Rn. 153, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 14.01.1965 – I C 68/61 –, juris Rn. 52.
Die von der Klägerin mit dem Antrag zu 5. begehrte Feststellung der Erledigung setzt demnach allein noch voraus, dass sich die Hauptsache objektiv erledigt hat. Die Hauptsache hat sich objektiv erledigt, wenn der Kläger infolge eines nachträglich eingetretenen Ereignisses sein Klagebegehren nicht mehr mit Aussicht auf Erfolg weiterverfolgen kann, seinem Klagebegehren vielmehr rechtlich oder tatsächlich die Grundlage entzogen ist. Es muss eine Lage eingetreten sein, die eine Entscheidung über den Klageanspruch erübrigt oder ausschließt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.03.2006 – 7 B 18/06 –, juris Rn. 11.
Anders formuliert: Die Hauptsache ist erledigt, wenn die Klage „jedenfalls“ nachträglich unzulässig oder unbegründet geworden ist, wenn dem nur behaupteten Klageanspruch „jedenfalls jetzt“ der Boden entzogen ist.
So Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 161 Rn. 149.
Nach diesen Maßgaben gilt hinsichtlich der einseitig für erledigt erklärten Regelungen Folgendes:
Hinsichtlich der Bestimmung B.14. a. und c. ist Erledigung eingetreten. Nach dieser Bestimmung ist die Aufsichtsbehörde unverzüglich schriftlich unter Darstellung des relevanten Sachverhaltes zu unterrichten in allen Fällen des Verdachts auf Unregelmäßigkeiten beim Spielbetrieb bzw. über alle glücksspielrechtlichen Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem Spielbetrieb, auch hinsichtlich der beteiligten bzw. verantwortlichen Personen. Insofern liegt von Anfang an zumindest ein relevanter Begründungsmangel des Bescheides i. S. d. § 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG vor, da sich nach Überzeugung des Gerichts auch aus der knappen Begründung nicht die hier erforderliche Konkretisierung der in der Regelung enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe vornehmen lässt. Ob die Regelung darüberhinaus aus diesem Grunde sogar nichtig, weil unbestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 VwVfG war, bedarf im vorliegenden Zusammenhang letztlich keiner Klärung. Durch vertiefte Ausführungen im Klageverfahren mit Schriftsatz vom 17.10.2024 hat die Beklagte die Regelung konkretisiert und – auch aus Sicht der Klägerin – etwaigen Bestimmtheitsbedenken hinreichend Rechnung getragen und den Bescheid geheilt, so dass aus rechtlichen Gründen die ursprünglich begründete Anfechtungsklage unbegründet geworden und damit die Hauptsache objektiv erledigt ist.
Im Übrigen kann das Gericht eine Erledigung in der Hauptsache nicht feststellen.
Die Regelung unter B.3. Satz 1 (Pflicht zur unverzüglichen Aufnahme des Geschäftsbetriebs nach Zustellung des Bescheides) stellt zunächst zur Überzeugung des Gerichts eine Auflage dar. Sie regelt bereits nach dem Wortlaut erkennbar nicht den zeitlichen Geltungsbereich der Erlaubnis als solchen, was die Annahme einer Inhaltsbestimmung rechtfertigen würde, sondern statuiert nach dem objektiven Empfängerhorizont eine mit der Erlaubnis verknüpfte Verhaltenspflicht der Klägerin, die nach der gebotenen Auslegung mit der Erlaubnis akzessorisch verknüpft und eigenständig durchsetzbar ist. Entgegen der klägerischen Auffassung ist diese Auflage nicht dadurch gegenstandslos geworden, dass sie den Geschäftsbetrieb unverzüglich aufgenommen und damit der Auflage nachgekommen ist. Erfüllung oder Vollziehung bedeutet in aller Regel – und so auch hier – nicht Erledigung auf sonstige Weise i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG,
vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 43 Rn.85,
sodass dem Klagebegehren nicht rechtlich oder tatsächlich die Grundlage entzogen ist.
Soweit die Klägerin hinsichtlich der inhaltlich zusammenhängenden Regelungen B.6. a. und B.13. x. vorträgt, inzwischen seien Bankhalterspiele/“Casinospiele“ erlaubt und die diesbezüglichen Regelungen zu Bankhalterspielen und der Bezeichnung als „Casino“/„Casinospiele“ hätten nunmehr – anders als bei Klageerhebung – eine gewisse Daseinsberechtigung und dürften nicht länger per se unverhältnismäßig sein, liegt eine Erledigung im Rechtssinne nicht vor. Dass diese Regelungen von Anfang an rechtlich unbedenklich waren, wird nachfolgend im Rahmen der Prüfung des Hilfsantrags 5. a) erörtert. An dieser Stelle bleibt allerdings festzuhalten, dass die Klägerin – soweit erkennbar – lediglich die Erfolgsaussichten nunmehr anders bewertet als noch im Zeitpunkt der Klageerhebung. Ihrem Klagebegehren ist allerdings weder rechtlich noch tatsächlich nach den obigen Grundsätzen die Grundlage entzogen, dies genügt nicht für die Feststellung einer Erledigungssituation.
Entsprechendes gilt, soweit die Klägerin hinsichtlich der Regelung B.6. f. Satz 2 bis 4 angesichts erwarteter Änderungen der Regelungen durch die Beklagte diese Entwicklung abwarten möchte und sich daher durch die Nebenbestimmung nicht mehr beschwert sieht, sowie der Regelung B.13. t., wozu sie geltend macht, seit Klageerhebung habe es eine Vielzahl an anderweitigen Erlaubnissen und dadurch eine Änderung der Sachlage gegeben. Entgegen ihrer Auffassung hat sich auch nichts rechtlich Durchgreifendes geändert hinsichtlich der Regelung B.25. l. Satz 5. Diesbezüglich hat sie lediglich erklärt, die Beklagte halte in ihren Ausführungen die geschilderte Gestaltung des Panik-Knopfs für nachvollziehbar, daher nehme sie an, dass diese Gestaltungsoption in Ordnung sei und kein Bedürfnis mehr für Klage bestünde. Worauf die Beklagte aber zutreffend verwiesen hat, wären die von der Klägerin gemachten Vorschläge zur näheren Ausgestaltung des Panik-Knopfes nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern ggf. eines gesonderten Verwaltungsverfahrens. Eine Erledigung der Regelung liegt insofern ebenfalls nicht vor.
Hinsichtlich der Regelung B.10. (Safe-Server) führen die Angaben der Klägerin nicht zur Erledigung in der Hauptsache, dass nach Klageerhebung unter dem 26.06.2023 die finalen Technischen Richtlinien erlassen und danach erst die konkrete Umsetzung des Anschlusses möglich gewesen sei. Dazu hat sie in der mündlichen Verhandlung noch vertiefend ausgeführt, es habe bis dahin allenfalls Zwischenversionen der Technischen Richtlinien gegeben und sie habe sich entschieden, v. a. aus ökonomischen Gründen mit der Umsetzung bis zur finalen Version zu warten. Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit oder gar Nichtigkeit sieht das erkennende Gericht allerdings auch in materieller Hinsicht nicht, dazu wird auf die nachfolgenden Ausführungen unter 5. a) verwiesen. Eine Erledigung liegt insofern jedenfalls nicht vor, da die Regelung dazu diente, den Anschluss an den Safe-Server als Erlaubnisvoraussetzung sicherzustellen und aus Sicht eines objektiven Empfängers etwaige technische Umsetzungsschwierigkeiten hinsichtlich des Anschlusses für die Rechtmäßigkeit des Erlasses der Regelung unerheblich waren.
Die Regelungen B.6. d Satz 2 sowie B.13. c. und o. waren – wie in den nachfolgenden Ausführungen unter 5. a) vertieft erörtert wird – von Anfang an rechtmäßig. Hinsichtlich etwaiger Klarstellungen durch die Beklagte im Klageverfahren ist in dieser Hinsicht keine Erledigung eingetreten.
Soweit das Gericht nach dem Vorstehenden zum Ergebnis gekommen ist, dass die Hauptsache nicht erledigt ist, hat es nach dem Klageantrag unter 5. a) zunächst über den hilfsweise aufrechterhaltenen ursprünglichen Sachantrag zu entscheiden. Die gegen die Bestimmungen B.3 Satz 1, B.6. a., d. Satz 2 und f. Satz 2 bis 4, B.10., B.13. c., o. t. und x. sowie B.25. l. Satz 5. erhobene Anfechtungsklage ist – wie bereits ausgeführt – gegen alle Bestimmungen zulässig, aber lediglich hinsichtlich der Regelungen B.6. a. und f. Satz 2 bis 4 begründet und im Übrigen unbegründet.
In formeller Hinsicht sind sämtliche Regelungen zunächst nicht zu beanstanden, insoweit kann auf die obigen Ausführungen zum Hauptantrag zu 1. verwiesen werden.
In materieller Hinsicht gilt im Einzelnen Folgendes:
Die Regelung B.3. Satz 1 beruht auf § 4c Abs. 2 i. V. m. § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021. Nach der letztgenannten Vorschrift besteht ein Ziel des Staatsvertrags darin, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Die diesbezüglichen Ausführungen der Beklagten, durch die Pflicht zur Geschäftsaufnahme sei sichergestellt, dass das geprüfte und erlaubte Angebot tatsächlich am Markt zur Verfügung stand, hält sich in den Grenzen des ihm in dieser Hinsicht zustehenden Ermessensspielraums. Gleiches gilt für die Erwägung, es gebe keine Erlaubnis auf Vorrat ohne tatsächlichen, glücksspielregelungskonformen Betrieb. Daher ist die Regelung auch erforderlich und angemessen. Anhaltspunkte dafür, dass die geforderte Umsetzung der Klägerin unmöglich sein sollte, sind nicht ersichtlich. Gegen eine solche Annahme spricht insbesondere, dass sie die Freischaltung der erlaubten Domains zeitnah umsetzen konnte. Auch die Errichtung spielbezogener Konten war – worauf die Beklagte zutreffend hinweist – im Erlaubnisverfahren möglich.
Die Regelungen unter B.6. a. (Verbot von Tischhalterspielen und Bezeichnung als „Casino“/“Casinospiel“) und f. Satz 2 bis 4 (Höchsteinsatz, „Jackpotverbot“) sind rechtswidrig, weil sie spielbezogen und in der hier in Rede stehenden Veranstaltererlaubnis nicht erforderlich sind. Denn insoweit sieht § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 eine (eigenständige) präventive Kontrolle vor. Eine „Bevorratung“ allgemeiner spielbezogener Nebenbestimmungen in der Veranstaltererlaubnis, die sich überdies weitestgehend in der Wiedergabe einzelner gesetzlicher Vorgaben (ohne nähere Konkretisierung) erschöpfen, ohne dass eine nähere Systematisierung erkennbar wäre, ist vor diesem Hintergrund – mit Blick auf die oben unter 1. genannten Maßgaben – unzulässig.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 52, mit Verweis auf Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 36, Rn. 146 m. w. N.
Die Regelung B.6. d. Satz 2 ist rechtmäßig. Nach deren nicht angegriffenem Satz 1 ist, soweit in Bezug auf das beabsichtigte virtuelle Automatenspiel vertragliche Vereinbarungen mit Dritten abgeschlossen sind oder werden (insbesondere mit, aber nicht begrenzt auf, sogenannte „B2B“-Betreibern von Online-Glücksspielplattformen), sicherzustellen, dass die Erlaubnisinhaberin Vertragspartner des Spielers bleibt und als solcher auch Rechte und Pflichten aus dem Vertrag selbst wahrnimmt, soweit nicht in dieser Erlaubnis, durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes etwas Abweichendes geregelt ist. Die Verträge mit Dritten sind nach dem hier angegriffenem Satz 2 vor Aufnahme des Geschäftsbetriebes der Aufsichtsbehörde vorzulegen. Rechtsgrundlage für diese isoliert anfechtbare Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist zunächst § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b), wonach eine Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nur erteilt werden darf , wenn der Antragsteller und die von ihm beauftragten verantwortlichen Personen die für die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele erforderliche Zuverlässigkeit und Sachkunde besitzen und die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt wird; bei juristischen Personen und Personengesellschaften müssen alle vertretungsbefugten Personen die Voraussetzungen der Zuverlässigkeit und Sachkunde besitzen; ferner § 4b Abs. 3, wonach die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens Auskunfts- und Vorlagepflichtigen jede Änderung der maßgeblichen Umstände nach Antragstellung unverzüglich der zuständigen Behörde mitzuteilen und geplante Veränderungen von Beteiligungsverhältnissen oder sonstigen Einflüssen während des Erlaubnisverfahrens der zuständigen Behörde in Textform anzuzeigen haben; und schließlich § 4d Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, wonach der Inhaber einer Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen verpflichtet ist, jede Änderung der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände unverzüglich der zuständigen Behörde mitzuteilen, und § 4b dafür entsprechend gilt. Nach der Begründung des Bescheides stellt die Regelung die Transparenz des Glücksspiels sicher und schützt den Spieler vor betrügerischen Machenschaften, indem festgelegt wird, dass der Vertrags- und Haftungspartner des Spielers die Erlaubnisinhaberin ist. Der Spieler wisse so, wer in etwaigen Streitfällen der richtige Ansprechpartner sei, den die Verantwortung für die Einhaltung der Vorgaben dieser Erlaubnis sowie des GlüStV 2021 trifft. Die Nebenbestimmung stellt eine konkretisierende Regelung dar, die nicht bloß den Wortlaut des Gesetzes wiederholt. Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der Regelung bestehen vor diesem Hintergrund nicht, insbesondere ist die inhaltliche Reichweite bezüglich der vorzulegenden Verträge aus der Regelung und der Begründung selbst hinreichend erkennbar, dass es, wie die Beklagte ergänzend vorträgt, um solche Verträge geht, die in die Veranstaltung virtueller Automatenspiele durch die Klägerin dergestalt eingreifen, dass hierdurch die Vertragsbeziehung zum Spieler bei Veranstaltung virtueller Automatenspiele geregelt ist und die Klägerin nicht Vertragspartnerin des Spielers bleibt und nicht Träger von Rechten und Pflichten aus dem Vertrag über die Spielteilnahme mit dem Spieler ist. Die Regelung ist auch verhältnismäßig. Sie ist zunächst geeignet, das Vertragsverhältnis zwischen Erlaubnisinhabers und Spieler für alle Seiten und auch für die Aufsichtsbehörde nachvollziehbar zu halten und effektiv kontrollieren zu können. Allein die dies konkretisierende Verpflichtung nach der Regelung des Satzes 1 genügt in diesem Zusammenhang für sich genommen nicht, da sie der effektiven Kontrollmöglichkeit bedarf. Die Regelung ist daher auch erforderlich. Einen unangemessenen Grundrechtseingriff kann das Gericht entgegen der Auffassung der Klägerin in dieser Hinsicht schließlich nicht erkennen. Insbesondere hat sie diesbezüglich etwaige Geheimhaltungsinteressen unsubstantiiert behauptet, so dass auch nicht geprüft werden könnte, weshalb diese Interessen nicht z. B. durch Schwärzungen als geheimhaltungsbedürftig angesehener Inhalte gewahrt werden können.
Die Nebenbestimmung B.10. ist ebenfalls rechtmäßig. Sie beruht auf § 6i Abs. 2 GlüStV 2021. Danach müssen Veranstalter von virtuellen Automatenspielen im Internet auf eigene Kosten ein technisches System einrichten und betreiben, welches sämtliche für die Durchführung der Glücksspielaufsicht erforderlichen Daten zutreffend erfasst, digital nichtveränderlich ablegt sowie eine jederzeitige elektronische Kontrolle einschließlich unmittelbarem Zugriff durch die zuständige Aufsichtsbehörde ermöglicht. Die personenbezogenen Daten sind zu pseudonymisieren, wobei für die zuständige Aufsichtsbehörde erkennbar bleiben muss, welche gespeicherten Vorgänge denselben Spieler betreffen. Das Nähere ist von der Erlaubnisbehörde in der Erlaubnis oder durch Allgemeinverfügung zu bestimmen. Insbesondere ist zu bestimmen, ob die Pseudonymisierung durch den Veranstalter oder durch die zuständige Aufsichtsbehörde erfolgt. Im Falle einer Pseudonymisierung durch die Aufsichtsbehörde sind vor der Pseudonymisierung ausschließlich Prüfungen hinsichtlich der Einhaltung des Teilnahmeverbots Minderjähriger und des räumlichen Geltungsbereichs der Erlaubnis zulässig. Im Falle einer Pseudonymisierung durch den Veranstalter müssen die zur Prüfung der Einhaltung des Teilnahmeverbots Minderjähriger und des räumlichen Geltungsbereichs der Erlaubnis erforderlichen Daten erkennbar bleiben. Auf dieser Grundlage hat die Beklagte in der fraglichen Nebenbestimmung insbesondere verfügt, dass – wie nach Satz 3 der gesetzlichen Vorschrift angeordnet – die Pseudonymisierung durch die Aufsichtsbehörde erfolgt. Der einzige Einwand der Klägerin, die Regelung enthalte eine unzulässige Gesetzeswiederholung, verhilft der Klage nicht zum Erfolg. Wie die Beklagte zutreffend ausführt, liegt eine reine Wiederholung nach dem soeben Ausgeführten bereits nicht vor; unabhängig davon besteht vorliegend ein Regelungsinteresse angesichts des besonderen Durchsetzungsregimes für Regelungen in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen gem. § 4d Abs. 4 S. 2 GlüStV 2021 und der besonderen Situation, dass weder für die erstmals erlaubnisfähige Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele der Spielform virtuelles Automatenspiel noch für die Person der Klägerin Erkenntnisse im Rahmen bereits erteilter Erlaubnisse vorlagen und im Einzelfall Anlass zu Hinweis auf die Spielform betreffende Neuregelungen bestand sowie unter Berücksichtigung der obigen generellen Maßgaben ein konkreter Bezug dieser Neuregelungen zu dem bestimmten, durch die Erlaubniserteilung an die Klägerin gebildeten Lebenssachverhalt herzustellen war.
Die Nebenbestimmung B.13. c. ist ebenfalls rechtmäßig. Sie regelt, dass Werbung unzulässig ist, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeit an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert; insbesondere ist demnach jegliche getaktete Bekanntgabe der bis zum Teilnahmeschluss noch fehlenden Zeitspanne im Zusammenhang mit der Bewerbung der Höhe eines Zusatzgewinns am Tag des Teilnahmeschlusses unzulässig. In der Begründung zu dieser Nebenbestimmung wird dazu ausgeführt, dass Werbung mit einem zum Teilnahmeschluss eines Höchstgewinns herunterzählenden Countdown zusammen mit dem Hinweis auf die Höhe des Gewinns pauschal geeignet sei, beim Spielwilligen Zeitdruck zu erzeugen und somit verführerisch und suchtfördernd zu wirken. Rechtsgrundlage dafür ist erneut § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 sowie § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmungen ist geboten, um die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 unter Spielerschutzgesichtspunkten sicherzustellen. Die Regelung dient in verhältnismäßiger Weise dazu, spontane und unüberdachte Entschlüsse zur Spielteilnahme, die auf einem durch glücksspielbezogene Reize ausgelösten, nicht willensgesteuerten Impuls beruhen, zu verhindern.
Vgl. für Werbung im Fernsehen und Internet im Bereich der Lotterien: VG Düsseldorf, Urteil vom 24.01.2017 – 3 K 4182/15 –, juris Rn. 11 f. und 152.
Soweit die Klägerin dagegen noch einwendet, als milderes Mittel komme in Betracht, nicht jegliche getaktete Bekanntgabe der bis zum Teilnahmeschluss noch fehlenden Zeitspanne zu untersagen, sondern das Verbot konkret auf solche Werbemittel zu beschränken, die offensichtlich dazu dienen sollen, beim Spieler Druck aufzubauen und ihn so zum Glücksspiel zu verführen, kann dem nicht gefolgt werden. Eine solche Regelung wäre angesichts des ihr immanenten Wertungsspielraums bereits unter Bestimmtheitsaspekten bedenklich und ebenso hinsichtlich der Kontrollmöglichkeit nicht genauso effektiv wie die gewählte Regelung.
Die Nebenbestimmung B.13. o. ist rechtmäßig. Danach ist im Rahmen der Werbung auf die Listung in der gemeinsamen amtlichen Liste („White List“) nach § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 hinzuweisen. Dies gilt auch dann, wenn die Werbung durch Dritte ausgestaltet wird. Bei der „White List“ handelt es sich um eine im Internet veröffentlichte amtliche Liste, in der die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen aufgeführt werden, die über eine Erlaubnis oder Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfügen. Rechtsgrundlage für die Festlegung von Pflichthinweisen in Nebenbestimmungen ist – wie bereits ausgeführt – § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung 13 o entspricht auch den allgemeinen Voraussetzungen für die Festlegung von Nebenbestimmungen bei Erlaubnissen für virtuelle Automatenspiele nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Wie in der Begründung des Bescheides ausgeführt wird, dient die Regelung der Kanalisierung und Bekämpfung des Schwarzmarktes gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021. Potentielle Spielteilnehmer, die durch Werbung an Glücksspiele herangeführt werden, sollen mit dem Hinweis auf die White List dazu geleitet werden, sich auf das erlaubte Glücksspiel zu beschränken.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 37.
Weshalb die Klägerin meint, die Regelung sei zu unbestimmt, da ihr nicht klar sei, auf welche Art und Weise sie diesen Hinweis auszugestalten habe, lässt sich der tenorierten Verfügung gerade keine Vorgabe zum Wortlaut des Hinweises entnehmen, der Einwand erschließt sich dem Gericht insofern nicht. Die Verpflichtung zum Hinweis auf die White List ist nicht deshalb unverhältnismäßig, weil hierfür – wie die Klägerin meinen könnte – bei mancher Werbung Platz, Raum oder Zeit fehlten. Es ist nicht ersichtlich, warum für die Werbung genügend Platz, Raum und Zeit bestehen sollte, für die Pflichthinweise hingegen nicht. Die Größe der entsprechenden Hinweise kann ohne weiteres der Größe der Werbung angepasst werden.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 38, m. w. N.
Auch die Erwägung der Klägerin, dass der Begriff „White List“ Spielern nicht geläufig sei, begründet keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung. Der Hinweis bleibt nicht wirkungslos, auch wenn ihn ein Teil der Adressaten der Werbung nicht auf Anhieb verstehen sollte. Die Betroffenen können sich jedenfalls ohne Schwierigkeiten Klarheit verschaffen. Im Übrigen verlangt die Nebenbestimmung nicht, die dort (in Klammern gesetzte) Formulierung für die Bezeichnung der Liste zu verwenden. Der Klägerin bleibt es unbenommen, einen anderen Begriff zu verwenden, die Formulierung aus § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 übernehmen oder den Begriff der „White List“ zu erläutern.
Die Nebenbestimmung B.13. t. ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind. Unter Affiliate-Marketing ist - wie in der Begründung des Bescheides erläutert - eine Marketingvereinbarung zu verstehen, bei der ein Veranstalter oder Vermittler öffentlicher Glücksspiele einem Betreiber oder Verantwortlichen einer externen Internetseite ein Entgelt für den Besuch seiner (Veranstalter oder Vermittler) Seite oder für Registrierungen oder abgeschlossene Verträge zahlt, die durch die Verweise der externen Internetseite generiert werden.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 70.
Die Regelung soll sicherstellen, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 nicht zuwiderläuft (§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Wie in der Begründung des Bescheides plausibel ausgeführt wird, dient Werbung - wie sie auch durch Affiliate-Marketing erfolgt - dem Ziel, auf das legale Glücksspielangebot aufmerksam zu machen und den Spieltrieb hierauf zu lenken. Soweit Affiliates auf ihren Internetseiten unerlaubte Glücksspiele verlinken, handelt es sich um Werbung für unerlaubte Glücksspiele, die mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht vereinbar ist. Wird auf Internetseiten sowohl für erlaubte als auch für nicht erlaubte Glücksspiele geworben, entsteht der Eindruck, als stünden diese Glücksspiele gleichrangig nebeneinander. Der betroffene Spieler könnte sich also gleichermaßen für ein verbotenes Spiel entscheiden und hat einen Anreiz dies zu tun, wenn er das verbotene Spiel für attraktiver hält. Dies wird dem Grundsatz der Kanalisierung nicht gerecht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 71.
Sollte die Klägerin dagegen vortragen wollen, sie habe als Veranstalterin von virtuellen Automatenspielen keinen Einfluss auf das Verhalten von Affiliates und habe es nicht in der Hand, ob z.B. der Betreiber einer Suchmaschine über irgendeine Internetseite auch für illegales Glücksspiel werbe, würde das der Klage diesbezüglich nicht zum Erfolg verhelfen. Entgegen ihrer entsprechenden Ausführungen sind keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass ihr die Möglichkeit fehlen sollte, Affiliate-Marketingvereinbarungen mit Vertragspartnern abzuschließen, bei denen gesichert ist, dass sie ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern zu verlinken, die legales Glücksspiel betreiben. Dabei ist die Nebenbestimmung nicht so zu verstehen, dass von der Klägerin Unmögliches – die lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen – verlangt wird. Sie kann zur Absicherung darauf hinwirken, dass sich der Vertragspartner in dem Marketingvertrag verpflichtet, auf seiner Internetseite keine Verlinkungen zu Anbietern unerlaubten Glücksspiels vorzunehmen. Zudem kann sie sich durch eigene Erkundigungen vergewissern, dass es entsprechende Verlinkungen bei ihrem Vertragspartner nicht gibt. Soweit die Klägerin dagegen einwenden sollte, sie könne den großen Suchmaschinenbetreibern oder Providern keine Bedingungen vorgeben, ist nicht ersichtlich, dass es zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung erforderlich sein sollte, Affiliate-Marketing mit großen Unternehmen zu betreiben, die illegale Glücksspiele verlinken. Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Beklagte alle Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele mit einer entsprechenden Nebenbestimmung versieht, so dass es keine Internetseiten geben wird, auf denen sowohl für erlaubtes als auch für nicht erlaubtes Glücksspiel der vorliegenden Art geworben wird. Für Affiliates wird dies – jedenfalls in der Zukunft – ein Anreiz sein, Verträge (nur) mit Anbietern erlaubter Glücksspiele zu schließen und auf die Verlinkung verbotener Glücksspiele zu verzichten. Dies zugrunde gelegt, greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, dass Affiliate-Seiten nicht daran interessiert seien, die Geschäftsbeziehungen zu den unerlaubten Glücksspielanbietern zu beenden und im Zweifel Geschäftsbeziehungen zu diesen gegenüber denen zu erlaubten Glücksspielanbieter vorzögen, da sie umsatzbasiert bezahlt würden und die fehlende Beschränkung und Überwachung es den unerlaubten Glücksspielanbietern erlaube, deutlich höhere Umsätze und Margen zu erwirtschaften. Soweit sie in diesem Zusammenhang geltend macht, dass derzeit keine ausreichende Anzahl von erlaubten Anbietern vorhanden sei, um Druck auf Affiliates auszuüben, und darauf verweist, dass nur eine einstellige Anzahl verschiedene Anbieter für virtuelle Automatenspiele nach der Whitelist existierten, von denen viele ihren Betrieb noch nicht einmal aufgenommen hätten, ist festzustellen, dass sukzessive Anbieter hinzutreten. So können der Whitelist (Stand vom 02.12.2024) mittlerweile 39 Erlaubnisinhaber entnommen werden. Dies zugrunde gelegt, ist schon nicht auszuschließen, dass sich ein entsprechender Affiliate-Markt ausschließlich für erlaubte Anbieter entwickelt, mithin auf die Verlinkung verbotener Glücksspiele verzichtet wird.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 72.
Schließlich liegt der Regelung mit §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 eine taugliche Rechtsgrundlage zugrunde. Insoweit wird zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen auf die oben allgemein der Prüfung der einzelnen Nebenbestimmungen vorangestellten Ausführungen verwiesen. Im Übrigen ist im Hinblick auf § 5 Abs. 7 GlüStV 2021, wonach Werbung für unerlaubtes Glücksspiel verboten ist, zu berücksichtigen, dass bei einem Nebeneinander von Werbung für legales und illegales Glücksspiel in nicht zulässiger Weise die Gleichrangigkeit beider Angebote betont wird, mithin die Interessenlage aus § 5 Abs. 7 GlüStV 2021 unterlaufen wird.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 77.
Die Nebenbestimmung B.13. x. ist rechtmäßig. In dieser Regelung wird im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ untersagt. Soweit ein Veranstalter sowohl über eine Erlaubnis für virtuelles Automatenspiel als auch für Online-Casinospiele verfügt, dürfen diese Begriffe allerdings im Rahmen der Dachmarkenwerbung sowie der Werbung für Online-Casinospiele verwendet werden. Eine Verwendung der Begriffe unmittelbar für die Bezeichnung oder die Werbung für virtuelles Automatenspiel/Online-Poker ist unzulässig. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Es handelt sich um eine Regelung, die - auch in Bezug auf Werbung - der Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags dient. Das Verbot ergibt sich unmittelbar aus dem Glücksspielstaatsvertrag. In Satz 1 der Nebenbestimmung B.13. x. wurde die Regelung des § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 wortgleich übernommen und in den weiteren Sätzen konkretisiert.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 87.
Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken bestehen nicht. Ob das Verbot einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit für einzelne Anbieter bedeuten kann, die vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 Marken vorangemeldet oder erworben haben, die die Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ enthalten, bedarf keiner abschließenden Klärung. Sollte dies der Fall sein, dürfte solchen Sachverhalten durch eine verfassungskonforme Auslegung des § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 Rechnung getragen werden können.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 88.
Im Übrigen greift das Verbot bestimmter Begriffe in der Werbung zwar in das Grundrecht der Berufsfreiheit ein. Dieser Eingriff ist jedoch im vorliegenden Fall gerechtfertigt. Die Regelung des § 22c Abs. 11 GlüStV 2021 dient ebenso wie die Nebenbestimmung B.13. x. der Abgrenzbarkeit von virtuellen Automatenspielen und Online-Casinospielen. Sie soll im Sinne des Spielerschutzes eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der beworbenen Glücksspiele ermöglichen. Dadurch soll verhindert werden, dass die Werbung zu irrigen oder verzerrten Angaben über die Art des angebotenen Glücksspiels führt und übermäßige Spielanreize setzt. Die betroffenen (potentiellen) Spieler sollen eindeutig Kenntnis darüber erlangen, um welche Art von Glücksspiel es sich bei dem jeweiligen Angebot handelt.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 89, m. w. N.
Online-Casinospiele im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags 2021 sind virtuelle Nachbildungen von Bankhalterspielen und Live-Übertragungen eines terrestrisch durchgeführten Bankhalterspiels mit Teilnahmemöglichkeit über das Internet (§ 3 Abs. 1a Satz 2 GlüStV 2021). Erfasst sind insbesondere Tischspiele wie Roulette, Black Jack, Baccara sowie Poker-Varianten, bei denen der Veranstalter selbst mitspielt und daher ein zufallsbedingtes Risiko trägt. Die Zahl der Konzessionen für Online-Casinospiele ist nach der Regelung des § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 beschränkt. Dies beruht auf der hohen Manipulationsanfälligkeit und des herausragenden Suchtpotenzials der Bankhalterspiele. Auch die Verfügbarkeit des Angebots soll reduziert werden. Die Limitierung soll zudem zu einer besseren Funktionsfähigkeit des verpflichtend einzusetzenden Systems zur Früherkennung einer Spielsuchtgefährdung führen, da ein Spieler nur bei einer geringen Anzahl von Anbietern Online-Casinoangebote wahrnehmen kann und diese Anbieter deshalb ein umfassendes Bild über das Spielverhalten des Spielers in dieser Spielform erlangen und somit eine mögliche Suchtgefährdung frühzeitiger erkennen können.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 90, m. w. N.
Bei Online-Casinospielen handelt es sich demnach um eine Glücksspielart, die aufgrund ihrer Gefährlichkeit besonderen Einschränkungen unterliegt. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag und der angegriffenen Nebenbestimmung wird das legitime Ziel gefördert, diese Spielart vom virtuellen Automatenspiel eindeutig abzugrenzen und Anreize zu vermeiden, vom virtuellen Automatenspiel zum Online-Casinospiel zu wechseln oder beide Spielarten nebeneinander zu nutzen. Die Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags, Glücksspiel in geordnete Bahnen zu lenken und der Ausbreitung von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, wird durch § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 und die Nebenbestimmung nicht unterlaufen. Es mag zutreffen, dass im allgemeinen Sprachgebrauch Begriffe wie „(Online-)Casino“ oder „(Online-)Casinospiele“ häufig auch für virtuelle Automatenspiele verwendet werden und die Begriffe für die Suche nach Spielangeboten im Internet verbreitet sind. Das Gericht geht jedoch nicht davon aus, dass es deshalb geboten ist, auf die Abgrenzung der Spielarten zu verzichten. Es spricht alles dafür, dass es hinreichende Möglichkeiten gibt, Spieler virtueller Automatenspiele auch ohne die Verwendung der fraglichen Begriffe auf das legale Spielangebot aufmerksam zu machen.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15.06.2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 91, m. w. N.
Die Nebenbestimmung B.25. Buchstabe l. Satz 5, die es der Klägerin untersagt, im Nachgang an eine Betätigung des sogenannten „Panik-Knopfs“ den Spieler nach einer Bestätigung der Sperre zu fragen, ist (von Anfang an) rechtmäßig. Sie beruht auf § 6i Abs. 3 Satz 7 GlüStV 2021, der dies nahezu wortgleich so vorschreibt. Das Gericht hält diese gesetzeswiederholende Verfügung – entgegen der klägerischen Auffassung – angesichts der wichtigen Bedeutung der Kurzzeitsperre im Rahmen des Spielerschutzes nach den obigen Maßgaben für gerechtfertigt. In dieser spezifischen Konstellation konnten – wie bereits ausgeführt – auch ohne hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für einen konkreten zukünftigen Verstoß seitens der Beklagten ausnahmsweise diese relevante gesetzliche Pflicht in die Erlaubnis als Nebenbestimmung aufgenommen werden, zumal die weiteren Ausführungen der Klägerin mit der Klagebegründung, die sich mit der inhaltlichen Ausgestaltung des „Panik-Knopfs“ beschäftigen, stark darauf hindeuten, dass die Aufnahme der Nebenbestimmung hier nicht grundlos erfolgt ist. Eine inhaltliche Beschäftigung mit den Vorschlägen der Klägerin zur Gestaltung des „Panik-Knopfs“ ist allerdings entbehrlich. Die Beklagte verweist zutreffend darauf, dass die Klägerin diese Erwägungen gesondert in einem eigenständigen Verfahren gegenüber der Beklagten hätte thematisieren müssen. Zudem sind Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit der getroffenen Regelung von der Klägerin nicht ansatzweise dargelegt. Ihre Verständnisfrage zur Gestaltung des „Panik-Knopfs“, ob, sofern erst eine „Wischbewegung“ oder ein „drei- bis fünfsekündiges Gedrückthalten“ des „Panik-Knopfs“ die Spielersperre auslöst, dies schon eine Bestätigung i. S. der Regelung darstellt, lässt Anknüpfungspunkte für eine Rechtswidrigkeit in diesem Zusammenhang nicht erkennen.
Aufgrund des Umstands, dass die mit dem Antrag zu 5. hilfsweise erhobene Anfechtungsklage gegen alle dort genannten Regelungen – soweit das Gericht nicht die Erledigung festgestellt hat – statthaft ist, war über die weiteren Hilfsanträge unter 5. b) bis d) nicht mehr zu entscheiden.
Die nach der (teilweisen) Aufhebung der im Tenor genannten Nebenbestimmungen verbleibende Erlaubnis kann sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass die Erlaubnis über die im Zusammenhang mit der Nebenbestimmung stehenden rechtlichen Anforderungen hinaus in jeder Hinsicht rechtmäßig ist oder ein Anspruch auf seinen Erlass besteht, ist jedenfalls nicht zu prüfen.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ –, UA. S. 85, mit Verweis u. a. auf BVerwG, Beschluss vom 29.03.2022 – 4 C 4.20 –, juris Rn. 16 f. und Urteil vom 17.02.1984 – 4 C 70.80 –, juris Rn. 15.
Die (Gesamt-)Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 und 3, Abs. 2, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Bei dieser Kostenverteilung misst die Kammer den ursprünglich angegriffenen Nebenbestimmungen jeweils die gleiche kostenrechtliche Bedeutung zu. Soweit diesbezüglich hilfsweise Verpflichtungsklagen erhoben werden, wirkt sich dies nicht streitwerterhöhend aus.
Bezüglich des zurückgenommenen Teils der Klage trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens (§ 155 Abs. 2 VwGO).
Hinsichtlich der streitig entschiedenen Nebenbestimmungen (auch im Rahmen des Erledigungsfeststellungsantrags zu 5. sowie des Hilfsantrags zu 5. a)) tragen die Beteiligten die Kosten nach dem Anteil des Unterliegens bzw. Obsiegens (vgl. § 154 Abs. 1 bzw. § 155 Abs. 1 VwGO). Nach den obigen Ausführungen obsiegt die Klägerin lediglich bezüglich der Klage gegen die Nebenbestimmungen B.6. a. und f. Satz 2 bis 4, B.13. k. (teilweise), B.25. f. Satz 1, B.25. Satz 6 und mit dem Erledigungsfeststellungsantrag bezüglich B.14. a. und c.
Schließlich hat das Gericht im Hinblick auf den in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärten Teil des Rechtsstreits (hinsichtlich der Nebenbestimmung B.8.) gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Insoweit hat die Klägerin zum allergrößten Teil die Kosten zu tragen. Denn nach summarischer Prüfung ging lediglich die Regelung unter B.8. Abs. 4 Satz 4 über das gesetzliche Ziel hinaus und war damit rechtswidrig. Sie verlangt, dass ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen darf, und trifft damit eine generelle Regelung, die (auch) bei jeder Festlegung (Einrichtung oder Änderung) eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits einzuhalten ist. Dies ergibt sich auch aus dem Zusammenhang mit Abs. 3 Satz 1 der Nebenbestimmung 8, in der es heißt, dass den Spielern zu jeder Zeit die Möglichkeit zu geben ist, (auch) das anbieterbezogene Limit „neu festzulegen“. Zur Einhaltung der Nebenbestimmung B.8. Abs. 4 Satz 4 müsste die Klägerin also bei jeder Einrichtung oder Änderung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits überprüfen, ob dieses Einzahlungslimit die Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits übersteigt. Eine Kollision mit dem anbieterübergreifenden Einzahlungslimit kann die Klägerin jedoch bei der Festlegung eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits nicht feststellen, wenn das anbieterübergreifende Limit bei einem anderen Veranstalter oder Vermittler festgesetzt wurde oder ein bei ihr festgesetztes anbieterübergreifendes Limit bei einem anderen Veranstalter oder Vermittler geändert wurde. Die der Klägerin auferlegte Verpflichtung ist mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu vereinbaren, weil dort keine Rechtsgrundlage für die Übermittlung der Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits im Falle der Einrichtung oder Änderung eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits besteht. Die Beklagte könnte sich demgegenüber auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Nebenbestimmung greife nicht in Rechte der Klägerin ein, weil die Beachtung anbieterübergreifender Limits bei der Einzahlung (§ 6c Abs. 6 Satz 6 GlüStV 2021) maßgeblich sei und der Klägerin keine besonderen Pflichten auferlege. Ein solches Verständnis ergibt sich aus der Auslegung der Nebenbestimmung nicht. Der angefochtenen Nebenbestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass sich das fragliche Gebot (nur) auf den Einzahlungsvorgang und nicht auf die Einrichtung und Änderung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits bezieht.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 24.04.2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 26 ff., 29.
Im Übrigen bestanden gegen die Regelung keine rechtlichen Bedenken. Hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der einzelnen Bestandteile der Regelung, insbesondere aus datenschutzrechtlicher Sicht sowie unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, wird zunächst entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen auf die Entscheidungsgründe des bereits zitierten Urteils des VG Mainz vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – verwiesen (UA. S. 53 ff.), denen das Gericht nach Überprüfung folgt. Ergänzend ist anzumerken:
Soweit die Klägerin von einer fehlenden Integrität der Datenverarbeitung i. S. d. Art. 5 Abs. 1 Buchst. f) DSGVO ausgeht, kann dem nicht gefolgt werden. Im Sinne der Vorschrift müssen personenbezogene Daten in einer Weise verarbeitet werden, die eine angemessene Sicherheit der personenbezogenen Daten gewährleistet, einschließlich Schutz vor unbefugter oder unrechtmäßiger Verarbeitung und vor unbeabsichtigtem Verlust, unbeabsichtigter Zerstörung oder unbeabsichtigter Schädigung durch geeignete technische und organisatorische Maßnahmen. Anhaltspunkte dafür, dass dies hier nicht gegeben sein könnte, sind weder dargelegt noch ersichtlich. Um Schutz vor Gefahren, die durch etwaige fehlende Anonymisierung oder Pseudonymisierung drohen sollten, auf die die Klägerin hierzu hinweist, geht es in diesem Zusammenhang nicht.
Die Speicherfristen (§ 6c Abs. 7 und Abs. 8 GlüStV 2021) sind ebenfalls nicht zu beanstanden.
So auch VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 – 1 K 24/23.MZ – UA. S. 61.
Insbesondere liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der Speicherbegrenzung (vgl. Art. 5 Abs. 1 Buchst. e) DSGVO vor. Danach müssen personenbezogene Daten in einer Form gespeichert werden, die die Identifizierung der betroffenen Personen nur so lange ermöglicht, wie es für die Zwecke, für die sie verarbeitet werden, erforderlich ist; personenbezogene Daten dürfen länger gespeichert werden, soweit die personenbezogenen Daten vorbehaltlich der Durchführung geeigneter technischer und organisatorischer Maßnahmen, die von dieser Verordnung zum Schutz der Rechte und Freiheiten der betroffenen Person gefordert werden, ausschließlich für im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke oder für wissenschaftliche und historische Forschungszwecke oder für statistische Zwecke gemäß Artikel 89 Absatz 1 verarbeitet werden. Rechtliche Bedenken gegen die vorgesehenen Löschfristen von einem Monat für die Höhe und das Datum der getätigten Einzahlungen sowie den Gesamtbetrag der getätigten Einzahlungen (§ 6c Abs. 7 i. V. m. Abs. 4 Satz 3 Nr. 7 und 8 GlüStV 2021) – auf das die Klägerin gar nicht eingeht – und einem Jahr für die übrigen in § 6c Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 genannten Daten (§ 6c Abs. 8 Satz 1 und 2 GlüStV 2021) bestehen nicht.
Da die Klägerin nach alledem insgesamt lediglich zu einem sehr geringen Teil der Forderung, nämlich nur hinsichtlich (Teilen von) sechs Nebenbestimmungen und einem Erledigungsfeststellungsantrag bei 47 ursprünglich angegriffenen Nebenbestimmungen obsiegt, können ihr die Verfahrenskosten nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ganz auferlegt werden.
Die Berufung wird nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere sind entscheidungserhebliche Rechtsfragen mit grundsätzlicher Bedeutung nach den obigen Ausführungen nicht erkennbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs, 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV
§§ 48 ff. VwVfG
§§ 4b, 4d Abs. 1 GlüStV
§§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. Es ist davon auszugehen, dass Boni- und Rabattaktionen nur dann mit den Zielen des GlüStV
§§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und 5, 4c Abs. 2 GlüStV
§§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 und 2, 4 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung verfolgt den legitimen Zweck, das glücksspielvertragliche Ziel des Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 4a GlüStV
§ 17 GlüStV
§ 9 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 1 VwVfG LSA
§ 7 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 8 GlüStV
§ 6 b Abs. 4 GlüStV
§ 22a Abs. 1 Satz 1 bis 3 GlüStV
§ 22a Abs. 3 GlüStV
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 17 Abs. 6a Nr. 1 GlüG
§ 17 Satz 1 GVG
§ 27a Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 GlüStV
§ 27a Abs. 3 und 4 GlüStV
§ 27l Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 17 Abs. 6a Nr. 1 GlüG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 27f Abs. 1 GlüStV
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 27p Abs. 6 bis 9 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 4d Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 71 Abs. 1 VwVG
§ 53 Abs. 2 SOG LSA
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 59 Abs. 2 SOG LSA
§ 59 Abs. 1 Satz 4 SOG LSA
§ 4 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 4d Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4d Abs. 2 GlüStV
§ 4d Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4d Abs. 2 Satz 4 GlüStV
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 6 und 7 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 5 Satz 2 und 3, 6h Abs. 4 Satz 1, 6 h Abs. 7, 22a Abs. 9 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 4 und 5 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 5 GlüStV
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG
§ 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1, 4 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 7 Abs. 2 GlüStV
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 6a Abs. 6, 6b Abs. 4 GlüStV
§ 2 Nr. 15 GWG
§ 6b Abs. 4 GlüStV
§ 1 Abs. 17 ZAG
§ 1 Abs. 1a KWG
§ 6a Abs. 6 Satz 1 GlüStV
§ 6a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 4b Abs. 3 GlüStV
§ 6e Abs. 3 GlüStV
§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4d Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 6i Abs. 2 GlüStV
§ 4d Abs. 4 S. 2 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 7 GlüStV
§ 22a Abs. 11 GlüStV
§ 22c Abs. 1 GlüStV
§ 22c Abs. 11 GlüStV
§ 3 Abs. 1a Satz 2 GlüStV
§ 22c Abs. 1 GlüStV
§ 6i Abs. 3 Satz 7 GlüStV
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 6c Abs. 6 Satz 6 GlüStV
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 6c Abs. 7 und Abs. 8 GlüStV
§ 6c Abs. 7 i. V. m. Abs. 4 Satz 3 Nr. 7 und 8 GlüStV
§ 6c Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 6c Abs. 8 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 17 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes
§ 8a Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 17 des Zahlungsdienstaufsichtsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Kreditwesengesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 24/23
1 B 23.95
8 B 10.18
8 C 14/18
11 C 2.00
3 M 14/23
7 C 5.14
4 A 1992/16
4 A 1990/17
3 K 5661/14
4 K 1368/13
27 K 22.32
10 CS 18.12
8 C 10.12
2 BvF 1/15
2 BvC 3/07
2 BvR 1322/12
10 CS 09.17
8 B 12627/98
6 A 10947/17
8 C 21.12
3 M 6/23
3 M 24/23
3 M 87/23
10 B 1190/23
8 C 1.97
14 E 3058/22
00 Uhr und 21.00
11 S 1581/12
9 C 61.88
6 A 10128/17
I C 68/61
7 B 18/06
3 K 4182/15
4 C 4.20
4 C 70.80