Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-10-08, Aktenzeichen 15 A 3305/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:1008.15A3305.96.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.146,24 DM festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung A Flur 121 Flurstück 151 mit der postalischen Anschrift W 21. Die Straße W ist eine Fußgängerzone in der Innenstadt -A . 1963 oder 1965 wurde der Abschnitt der Straße W vom A M bis zur Straße H , an dem das klägerische Grundstück liegt, von einer Straße im Trennsystem zu einer Fußgängerzone umgestaltet, wobei ein Straßenoberbau hergestellt wurde aus einer 20 cm bis 26 cm starken Frostschutzschicht aus einem Mineralgemisch und einer 20 cm bis 24 cm starken Betontragschicht, auf der in einer 3 cm bis 5 cm dicken Mörtelbettung 6 cm bis 7 cm dicke Waschbetonplatten verlegt wurden. Auch der übrige Teil der Straße W wurde so 1971 zur Fußgängerzone umgestaltet. Der Beklagte erbrachte ständige Unterhaltungsmaßnahmen, indem er beschädigte Platten u.a. durch Pflastersteine austauschte und lose Platten wieder befestigte.
Nach einem Wettbewerb zur Attraktivitätssteigerung der Innenstadtbereiche in A und D beschloß der Rat der Stadt B am 26. September 1988, die Straße W vom A M bis zur Kleinen F straße nach einem Wettbewerbskonzept des Architekten umzugestalten. Neben der architektonischen Neugestaltung, in deren Rahmen u.a. Anpflanzungen, Skulpturen und Spielpunkte vorgesehen waren, sollte auch ein neues Pflaster in einer neuen Bettung verlegt werden. Der Straßenoberbau im übrigen blieb unverändert. Am 30. November 1989 wurden die eigentlichen Straßenbauarbeiten, im Mai 1992 wurde die Errichtung des letzten Spielpunktes abgenommen.
Mit Bescheid vom 28. Juli 1993 zog der Beklagte die Klägerin zu einem Straßenbaubeitrag von 9.219,35 DM heran. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies er durch Widerspruchsbescheid vom 11. November 1993 zurück. Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich die Klägerin gegen die Heranziehung gewandt und vorgetragen: Die Heranziehung sei schon wegen Verfahrensfehlern unzulässig. Sie als auswärtige Grundstückseigentümerin sei nicht ausreichend in die Neuplanung der Straße einbezogen worden. Sie sei auch nicht vor Erlaß des Beitragsbescheides angehört worden. Die abgerechnete Maßnahme sei nicht als Erneuerung beitragsfähig, da ein Bedarf für die Erneuerung der Straße nicht bestanden habe. Soweit der Beklagte eine Lockerung der Platten wegen einer Beschädigung der Bettung durch Einsatz von Tausalzen geltend mache, habe er selbst einen eventuellen Bedarf für eine Erneuerung zu vertreten. Die Maßnahme sei auch deshalb nicht beitragsfähig, weil nicht die gesamte Oberdecke abgetragen worden sei. Der Ausbau insgesamt sei nur zur Steigerung der Attraktivität der Innenstadt und aus Gründen gleichzeitiger Verlegung von Versorgungsleitungen durchgeführt worden. Weil es sich um eine städtebauliche und kommunalpolitische Maßnahme gehandelt habe, sei auch ein Ideenwettbewerb veranstaltet und ein Architekt in den Ausbau einbezogen worden. Die Neuherstellung der Entwässerungsanlage sei durch die Erhebung einer Abwasserbeseitigungsgebühr abgegolten und darüber hinaus auch deshalb nicht beitragsfähig, weil sich die Entwässerungssituation durch Bildung von Pfützen bei stärkerem Regen gegenüber dem Vorzustand verschlechtert habe. In jedem Falle seien Teile des Aufwandes, insbesondere der Aufwand für Plastiken, Kanaldeckel aus Bronze, den Architekten, die Herstellung des Rathauscafés, des sogenannten Astropfades und der Spielpunkte nicht beitragsfähig. Auch sei eine Abschnittsbildung erforderlich, da der Abschnitt, an dem ihr, der Klägerin, Grundstück liege, nur 9 m statt sonst 12 m breit sei.
Der Beklagte hat nach einer Reduzierung des satzungsrechtlichen Anliegeranteils den angefochtenen Bescheid mit Schriftsatz vom 21. Februar insoweit aufgehoben, als er einen Beitrag von mehr als 6.146,24 DM festsetzt. Insoweit haben die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 28. Juli 1993 und dessen Widerspruchsbescheid vom 11. November 1993 in der Fassung des Ermäßigungsbescheides vom 21. Februar 1995 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Der Beitragsbescheid, zu dem eine Anhörung nicht erforderlich gewesen sei, sei rechtmäßig. Es handele sich bei der abgerechneten Maßnahme um die Erneuerung einer abgenutzten Anlage. Die bestimmungsgemäße Nutzungsdauer sei im Abschnitt zwischen A M und H mit 29 Jahren und im Abschnitt zwischen H und der Kleinen F straße mit 18 Jahren abgelaufen. Im Laufe der Jahre sei durch den Einsatz von Auftaumitteln insbesondere die Mörtelschicht stark angegriffen worden, so daß der Plattenbelag nicht mehr über eine stabile vollflächige Auflagefläche verfügt habe. Dadurch sei es zu Rissen und Verkantungen der Platten gekommen, die einen permanenten mehrmaligen wöchentlichen unzumutbaren Unterhaltungs- und Instandsetzungsaufwand ausgelöst hätten. Deshalb habe man sich zur Neuherstellung der gesamten Decke entschieden. Der geltend gemachte Aufwand sei beitragsfähig, auch soweit es sich um die Möblierung der Fußgängerzone, die der Kommunikationsfunktion der Straße diene, handele.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung verfolgt der Beklagte das Ziel der Klageabweisung weiter und trägt vor: Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, daß ein Verschleiß wegen der als gelungen bezeichneten Instandsetzungsarbeiten nicht festgestellt werden könne. Unter Zugrundelegung dieser Auffassung führten Unterhaltungsmaßnahmen zu einer schleichenden Erneuerung, so daß eine beitragsfähige Erneuerung nie möglich wäre, was den Intentionen des Kommunalabgabengesetzes widerspreche. Unter Berücksichtigung von Befestigungsart und Beanspruchung insbesondere durch den Anlieferverkehr sei die Straße W verschlissen gewesen. Die übliche Nutzungsdauer einer Fußgängerzone sei abgelaufen gewesen, wie sich schon daraus ergebe, daß in anderen Städten bereits nach zehn Jahren eine Neuplattierung erfolge. Der Umstand, daß mit dem Ausbau zusätzlich eine Attraktivitätssteigerung des Innenstadtbereiches beabsichtigt gewesen sei, hindere nicht die Beitragsfähigkeit. Die Stadt habe sich, vor die Wahl zwischen immer häufigeren Einzelinstandsetzungen und einer Erneuerung gestellt, für die Neuherstellung der gesamten Decke einschließlich der unter den Platten liegenden Bettungsschicht entschieden.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 14. März 1996 die Klage abzuweisen, soweit nicht die Beteiligten übereinstimmend die Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen sowie auf das Protokoll des Erörterungstermins vom 16. September 1999 (GA 132 - 134) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluß gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen vorliegen.
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage in dem nach der teilweisen Hauptsacheerledigung rechtshängig gebliebenen Umfang zu Recht stattgegeben. Der angegriffene Beitragsbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil er keine Ermächtigungsgrundlage im hier allein in Betracht kommenden § 8 KAG NRW findet.
Nach § 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KAG NRW sollen bei den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen Beiträge erhoben werden zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung der Straßen oder deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, weil die abgerechnete Maßnahme allenfalls eine solche der Instandsetzung ist.
Die Maßnahme stellt keine beitragsfähige nachmalige Herstellung (Erneuerung) dar. Diese liegt vor, wenn eine Straße, die infolge bestimmungsgemäßer Nutzung nach Ablauf der üblichen Nutzungszeit trotz ordnungsgemäßer Unterhaltung und Instandsetzung verschlissen ist, erneuert wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 22. März 1999 - 15 A 1047/99-, ZMR 1999, 515.
Eine solche Erneuerung muß nicht die Straße in ihrem gesamten vertikalen Aufbau erfassen. Es reicht aus, wenn die Maßnahme sich auf Teile der Anlage erstreckt, denen nach herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit zukommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 29. März 1990 - 2 A 723/87 -, NWVBl. 1991, 19.
Die hier erfolgte Verlegung neuer Platten in einer neuen Bettung auf dem ansonsten unveränderten Straßenoberbau ist eine Instandsetzung. Nach in der Straßenbautechnik verbreiteter Auffassung ist Instandsetzung ein "Sammelbegriff für Maßnahmen, die deutlich über das Ausmaß einer Unterhaltungsmaßnahme hinausgehen und keine Erneuerung von Straßenbefestigungen darstellen (z.B. Oberflächenbehandlung, Erneuerung lediglich von Deckschichten in voller Fahrstreifenbreite mit und ohne Fräsen und ggf. einer Ausgleichsschicht, Spurrinnenbeseitigung in größeren zusammenhängenden Längen)", während Unterhaltung ein "Sammel- begriff für Maßnahmen kleineren Umfangs und bauliche Sofort- maßnahmen zur Substanzerhaltung von Straßenbefestigungen (nicht über die volle Fahrstreifenbreite)" ist.
Vgl. Forschungsstelle für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsausschuß "Wirtschaftlichkeitsberechnung", Begriffsbestimmungen Straßenbautechnik, Teil: Wirtschaftlichkeitsrechnung in der Straßenbautechnik (Stand: April 1982).
Unterhaltung, Instandsetzung und Erneuerung stehen daher in einem ansteigenden Stufenverhältnis des Umfangs und der Intensität der Baumaßnahme, wobei nur die letzte beitragsfähig ist. Die Besonderheit einer Pflaster- oder Plattendecke besteht darin, daß sie als solche in ihrer Gesamtheit bei ordnungsgemäßer Unterhaltung nicht verschleißt. Denn im Gegensatz zu einer bituminösen Decke, die sich verformt und nur durch Eingriff in ihre Substanz unterhalten und instandgesetzt werden kann, ist eine Pflaster- oder Plattendecke darauf angelegt, daß das einzelne beschädigte oder sonstwie abgenutzte Pflaster- oder Plattenstück im Wege der Unterhaltung ausgetauscht wird. Es findet also insoweit, wie der Beklagte richtig ausführt, im Laufe der Zeit eine "schleichende Erneuerung" statt, die - weil ein abgenutzter Gesamtzustand nicht entsteht - als Kette von Unterhaltungsmaßnahmen insgesamt nicht beitragsfähig ist. Auch hier waren die im Rahmen der hier abgerechneten Maßnahme ausgetauschten Pflastersteine und Platten selbst nicht abgenutzt. Der Austausch erfolgte viel mehr aus ästhetisch- städtebaulichen Gründen. Eine beitragsfähige Erneuerung kommt deshalb bei einer Straße mit Pflaster- oder Plattendecke nur in Betracht, wenn auch darunter liegende Schichten, etwa die Trag- oder Frostschutzschicht, von der Ausbaumaßnahme betroffen sind.
Die Neuerstellung der Pflasterbettung führt ebenfalls nicht dazu, daß die Maßnahme schon als Erneuerung anzusehen wäre. Allerdings ist hier im Gegensatz zur Pflaster- oder Plattendecke ein Verschleiß in ihrer Gesamtheit möglich. Jedoch stellt deren Neuerstellung nur eine Maßnahme der Instandsetzung dar und ist somit nicht beitragsfähig. Die Bettung ist die "auf der Tragschichtoberfläche hergestellte Schicht aus Sand, Splitt oder einem Brechsand-Splitt-Gemisch, ggf. unter Einschlämmen von Mörtel" und stellt "die untere Schicht einer Pflasterdecke oder eines Plattenbelags" dar.
Vgl. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsausschuß "Begriffsbestimmungen - Straßenbautechnik", Begriffsbestimmungen, Teil: Straßenbautechnik (Ausgabe 1990).
Sie dient allein der Fixierung der verlegten Pflastersteine oder Platten. Damit weist sie nicht die nötige Selbständigkeit auf, um eine Neuerstellung dieser Schicht schon als Erneuerung einstufen zu können. Es widerspräche dem allgemeinen Sprachgebrauch, die bloße Neuverlegung eines (ansonsten unveränderten) Pflaster- oder Plattenbelages in einer neuen Bettung als (nachmalige) Herstellung einer Straße statt als deren Instandsetzung anzusehen.
Die Maßnahme ist auch keine beitragsfähige Verbesserung. Eine solche liegt nur vor, wenn durch die Maßnahme die Ausstattung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen verkehrstechnischen Konzeption hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung (Erwei-terung), hinsichtlich der funktionalen Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der Befestigung vorteilhaft verändert wird.
OVG NRW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63.
Diese vorteilhafte Veränderung ist unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten zu beurteilen. Maßgebend ist also, ob der Verkehr bei Zugrundelegung der bisherigen verkehrstechnischen Konzeption (Trennsystem, Mischfläche, Fußgängerstraße) auf der neu gestalteten Anlage zügiger, geordneter, unbehinderter oder reibungsloser abgewickelt werden kann als vorher.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 1989 - 2 A 1268/85 -, Gemhlt. 1989, 284.
Demnach wird eine Fußgängerzone verbessert, wenn an ihr bauliche Veränderungen vorgenommen werden, die die Abwicklung des Fußgängerverkehrs erleichtern. Eine Verbesserung liegt somit vor, wenn der ursprüngliche Ausbauzustand der Straße durch eine bessere Art der Befestigung oder durch eine größere räumliche Ausdehnung verändert wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1980 - 2 A 698/79 -, KStZ 1981, 72 (74 f.).
Eine solche Verbesserung liegt hier nicht vor, weil die Straße nicht nach verkehrstechnischen, sondern städtebaulichen Gesichtspunkten umgestaltet worden ist und die neue Befestigung gegenüber der alten zu keiner verkehrlichen Verbesserung führte, wie der Beklagte zu Recht im Widerspruchsbescheid ausgeführt hat.
Die im Straßenrecht insbesondere für Fußgängerzonen festzustellende Erweiterung des Verkehrsbegriffs von einem auf Bewegungsvorgänge zwischen zwei Orten beschränkten zu einem auch den Aufenthalt und die Kommunikation umfassenden Begriff,
vgl. dazu Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 14 Rdnr. 1, 31, 32; Walprecht/Neutzer/ Wichary, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 14 Rdnr. 126, 127; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 5. Aufl., Kapitel 24 Rdnr. 65,
ändert nichts an der fehlenden Beitragsfähigkeit der Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Verbesserung, selbst wenn die Verhältnisse für diese erweiterte Verkehrsfunktion verbessert worden sind.
Die Verbesserung löst nämlich eine Beitragspflicht aus, weil den Eigentümern der anliegenden Grundstücke durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der verbesserten Straße wirtschaftliche Vorteile geboten werden (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW). Daher kommt es beitragsrechtlich darauf an, ob die verkehrliche Erschließung der Anliegergrundstücke vorteilhaft verändert wird. Das ist bei einer Verbesserung der Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion einer Fußgängerzone nicht der Fall. Derartige Maßnahmen verbessern nur die Attraktivität von Stadtkernen in städtbebaulicher Hinsicht. Der Umstand, daß dadurch die Chance für die Eigentümer der anliegenden Grundstücke erhöht wird, auf ein größeres Publikum (etwa durch Schaufensterwerbung) dahin einzuwirken, daß es in Geschäftskontakte zu ihnen tritt, ist keine - beitragsrechtlich relevante - Folge verbesserter Erschließung, sondern die Folge einer verbesserten Lage der Grundstücke, wie sie auch sonst durch als solche nicht beitragsfähige Maßnahmen städtebaulicher Umfeldverbesserung bewirkt wird.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 130 a VwGO
§ 8 KAG NRW
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KAG NRW
§ 8 Abs. 2 Satz 2
KAG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: ZMR 1999,
515
15 A 1047/99
2 A 723/87
15 A 1432/93
2 A 1268/85
2 A 698/79