Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-11-02, Aktenzeichen 4 K 5561/18

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 17.07.2018 gegen den Gebührenbescheid der Antragsgegnerin vom 02.07.2018 wird insoweit angeordnet, als darin höhere Gebühren als 304,92 Euro festgesetzt werden.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 85,50 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
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Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz im Wege der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs. Er wendet sich gegen einen Teil der von der Antragsgegnerin mit Bescheid vom 02.07.2018 erhobenen Gebühren.
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1. Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO statthaft, da die Beteiligten über die Anforderung von öffentlichen Kosten in Form von Gebühren streiten, und auch im Übrigen zulässig. Vor allem ist der Widerspruch des Antragstellers nicht offensichtlich unzulässig.
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2. Weiterhin liegt kein Zugangshindernis nach § 80 Abs. 6 VwGO vor.
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a) Nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ein Antrag auf gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO nur möglich, wenn die Behörde vorab einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Einen solchen Antrag im Sinne des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO hat der Antragsteller ausdrücklich mit Schriftsatz vom 17.07.2018 festgestellt. Bislang liegt jedoch keine Ablehnung oder anderweitige Bescheidung des entsprechenden Antrags durch die Antragsgegnerin vor. Auch in deren Schreiben vom 24.07.2018 kann eine solche nicht erblickt werden, da hierin zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung gerade nicht ausgeführt wird.
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b) Allerdings liegt eine behördliche Untätigkeit im Sinne des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO vor. Demnach gelten die Voraussetzungen des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO nicht, wenn die Behörde ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat. Die Antragsgegnerin hat sich bislang zum Antrag des Antragstellers vom 17.07.2018 nicht geäußert. Auch dürfte zum Zeitpunkt der Antragstellung am 20.09.2018 eine angemessene Frist verstrichen sein, sodass der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO ausnahmsweise ohne behördliches Vorverfahren möglich ist. Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich anhand des jeweiligen Einzelfalls. Als Maßstab kann dabei nicht allein auf die Dreimonatsfrist des § 75 Satz 2 VwGO abgestellt werden, auch wenn dieser zunächst den identischen Wortlaut aufweist (dazu neigt noch VGH Bad.-Württ. Beschl. v. 09.03.1992 - 2 S 3215/91 -, juris). Rechtsbegriffe sind immer in ihrem jeweiligen Kontext auszulegen. Speziell für das Hauptsacheverfahren geltende Vorschriften können nicht ohne weiteres auf den vorläufigen Rechtsschutz übertragen werden. § 75 VwGO ist nicht auf Fälle des Eilrechtsschutzes zugeschnitten und steht somit in einem anderen rechtsystematischen Zusammenhang. Zweifel an einer Übertragung der Frist bestehen insbesondere bei einer typisierenden Betrachtung einschlägiger Fälle nach § 75 Satz 2 VwGO einerseits und § 80 Abs. 6 VwGO andererseits. So sind vielmehr die Besonderheiten des vorläufigen Rechtsschutzes zu beachten, um dessen Wirksamkeit im Sinne der verfassungsrechtlichen Garantie des Art. 19 Abs. 4 GG zu gewährleisten. Notwendig ist daher eine einzelfallbezogene Betrachtung der Angemessenheit einer Frist nach § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO, zumal die Vorschrift des § 75 Satz 2 VwGO ebenfalls bei Vorliegen besonderer Umstände eine kürzere Frist ausreichen lässt, sodass auch hier eine Überprüfung des Einzelfalls unerlässlich ist. Die hier vorgenommene Auslegung ermöglicht, dass drohende Nachteile des Antragstellers berücksichtigt werden können, sodass die Anforderungen an sein Rechtschutzbegehren nicht überspannt werden. Auch erscheint sie Sinn und Zweck des zwingend vorgeschalteten behördlichen Aussetzungsverfahrens zu entsprechen, wenn die Behörde – wie vorliegend – sich nicht bereit zeigt, eine inhaltliche Überprüfung der Aussetzung anzustrengen (wie hier OVG NRW, Beschl. v. 30.01.2008 - 1 ME 270/07 -, juris; OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 25.06.2004 -1 M 127/04 -, juris; Schenke, in: Kopp/Schenke, § 80 Rn. 186; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, § 80 Rn. 513 f., jeweils m.w.N.). § 75 VwGO kann dann folglich allenfalls als orientierungsbietende Obergrenze dienen. Vergleichbares gilt für die Monatsfrist des § 74 VwGO als entsprechende Untergrenze.
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Vorliegend sind zwei Monate zwischen dem behördlichen Eilantrag bei der Antragsgegnerin und Antragseingang bei Gericht vergangen. Da die Antragsgegnerin in der Zwischenzeit die Nichtabhilfe des Widerspruchs angekündigt, aber nicht auf den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung reagiert hat, konnte dem Antragsteller ein längeres Zuwarten nicht zugemutet werden. Insbesondere hat sich die Behörde in ihrem Schreiben vom 24.07.2018 bereits ausführlich mit der Rechtmäßigkeit der Gebühr auseinandergesetzt. Auch erhielt der Antragsteller mit Schreiben vom 05.09.2018 eine diesbezügliche Mahnung, sodass er davon ausgehen konnte, dass die Antragsgegnerin eine Anordnung nicht mehr vornehmen werde. Der Antragsteller durfte sich nunmehr unmittelbar an das Gericht wenden. Ein Verweis auf § 80 Abs. 6 VwGO erscheint in diesem Zusammenhang sinnwidrig und würde allenfalls ein späteres Verfahren provozieren.
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c) Damit kommt es wohl nicht entscheidend darauf an, ob vorliegend – wofür nach vorläufiger Einschätzung keine ausreichenden Anhaltspunkte vorliegen (vgl. Bayer. VGH, Beschl. v. 09.06.2008 - 8 CS 8.1117 -, juris) – bereits die Vollstreckung durch die Antragsgegnerin im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO droht.
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3. Ferner ist der Antrag auch begründet. Denn nach gebotener summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen ernstliche Zweifel (a) an der Rechtmäßigkeit des Bescheids der Antragsgegnerin (b), so dass dieser als belastender Verwaltungsakt den Antragsteller in seinen Rechten verletzt. Die Gebührenerhebung erscheint rechtswidrig, weshalb die im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes vorzunehmende Interessenabwägung zwischen Aussetzungs- und Vollzugsinteresse zugunsten des Antragstellers ausfällt.
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a) In entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO soll auch im gerichtlichen Aussetzungsverfahren bei öffentlichen Abgaben und Kosten die Aussetzung nur erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen (st. Rspr., etwa VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 08.01.1990 - 2 S 3193/89 -, juris; Beschl. v. 19.04.2004 - 2 S 340/04 -, juris; Beschl. v. 04.02.2015 - 2 S 2436/14 -, juris siehe auch Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 80 Rn. 377, m.w.N.; a.A. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, § 80 Rn. 116). Solche Zweifel sind nur dann anzunehmen, wenn ein Erfolg von Rechtsbehelf oder Klage wahrscheinlicher als deren Misserfolg ist, wobei ein lediglich als offen erscheinender Verfahrensausgang die Anordnung nicht trägt (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.08.1997 - 2 S 1518/97 -, juris).
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b) Solche ernstlichen Zweifel bestehen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides der Antragsgegnerin vom 02.07.2018, sodass ein Erfolg wahrscheinlicher als ein Misserfolg ist.
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Ermächtigungsgrundlage für diesen Bescheid ist § 1 Abs. 1 der Verwaltungsgebührensatzung der Stadt Freiburg i.d.F. vom 14.11.2017 i.Vm. Ziff. 3.1.2.1 und Ziff. 3.7.1 der Anlage 3 zur Verwaltungsgebührensatzung. Unstreitig sind Gebühren in Höhe von 304,92 Euro entstanden.
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Die Beteiligten streiten im vorliegenden Verfahren lediglich noch über die Frage der Reichweite der Gebührenverdreifachung nach Ziff. 3.1.2.1, welche die Antragsgegnerin für die Gebühr nach Ziff. 3.7.1 vorgenommen hat. In Ziff. 3.1.2.1 heißt es: „Bei der Prüfung von Bauvorlagen einschließlich der erforderlichen örtlichen Überprüfungen für ohne Baugenehmigung ausgeführte genehmigungs- oder zustimmungsbedürftige bauliche Anlagen, fällt bei nachträglicher Genehmigung das Dreifache der Gebühr nach Ziff. 3.4, 3.7 und 3.8 an.“
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Der Antragsteller hatte im Jahr 2017 begonnen, auf dem in seinem Miteigentum stehenden Grundstück einen Carport zu errichten. Das Vorhaben ist unstreitig als verfahrensfreies Vorhaben im Sinne des § 50 Abs. 1 LBO i.V.m. Nr. 1 b) Anhang zu § 50 Abs. 1 LBO einzustufen. Nachdem die Behörde nach Baubeginn bei einer Nachschau allerdings festgestellt hatte, dass die im einschlägigen Bebauungsplan festgesetzte Baugrenze überschritten wurde, verfügte sie am 30.11.2017 zunächst eine Baueinstellung. Die notwendige Befreiung von den entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplans wurde auf Nachfrage der Antragsgegnerin schließlich am 09.02.2018 beantragt und am 02.07.2018 auch erteilt. Hierzu erging am gleichen Tag der streitgegenständliche Gebührenbescheid i.H.v. insgesamt 646,92 Euro.
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Bei der nachträglich isoliert erteilten Befreiung vom Bebauungsplan nach § 56 LBO, § 31 Abs. 2 BauGB handelt es sich nach vorläufiger Einschätzung nicht um eine „nachträgliche Genehmigung einer ohne Baugenehmigung ausgeführten genehmigungs- oder zustimmungsbedürftigen baulichen Anlage“ im Sinne der Ziff. 3.1.2.1. Dies ergibt sich aus der notwendigen Auslegung des Gebührentatbestandes.
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aa) Nach dem Wortlaut des Gebührentatbestandes spricht vieles dafür, dass nachträgliche Befreiungen von Festsetzungen des Bebauungsplans von der Vorschrift nicht erfasst werden. Sie gilt für „ohne Baugenehmigung ausgeführte, aber genehmigungs- oder zustimmungsbedürftige bauliche Anlagen, wenn eine nachträgliche Genehmigung erteilt wird“.
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Soweit sich die Antragsgegnerin darauf beruft, dass der Begriff der „Zustimmungsbedürftigkeit“ im Rahmen des Gebührentatbestandes als Sammelbegriff nicht im Sinne des Baurechts (§ 70 LBO) zu verstehen sei, sondern auch alle weiteren Fälle erfasse, bei denen eine irgendwie geartete behördliche Entscheidung erforderlich ist, kann ihr nach dem Wortlaut des Gebührentatbestandes wohl nicht zugestimmt werden. Eine „Bindung“ an den Zustimmungsbegriff des § 70 LBO besteht allerdings nicht. Vielmehr ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz der Relativität der Rechtsbegriffe, dass einzelne Begriffe abhängig sind vom jeweiligen Kontext, in welchem sie stehen. Die Bezeichnung „Zustimmung“ ist im Kontext des Baurechts dennoch zunächst als Rechtsbegriff zu verstehen, sodass im Rahmen der einschlägigen Gebührentatbestände ebenfalls ein solch technisches Verständnis naheliegend ist. Die Annahme eines rechtstechnischen Verständnisses stützt eine Gesamtschau der einschlägigen Gebührentatbestände. Mangels durchschlagender entgegenstehender Anhaltspunkte erscheint es überzeugender, mit einem technischen Begriffsverständnis davon auszugehen, dass nicht alle baulichen Anlagen unter den Begriff der Zustimmungsbedürftigkeit zu fassen sind, die irgendeine Behördenbeteiligung vorsehen, sondern nur solche, die unter § 70 LBO fallen.
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Eindeutiger Bezugspunkt des Gebührentatbestandes Ziff. 3.1.2.1 ist die Baugenehmigung, da es sich nicht nur um eine genehmigungs- oder zustimmungsbedürftige bauliche Anlage handeln, sondern auch eine nachträgliche Genehmigung erteilt werden muss. Naheliegend erscheint, dass es sich bei der „nachträglichen Genehmigung“ um eine Baugenehmigung oder eine Zustimmung im Sinne des § 70 LBO handeln soll. Im Rahmen des § 70 LBO tritt „an die Stelle der Baugenehmigung [...] die Zustimmung“, sodass die begriffliche Unterteilung im Rahmen der Gebührensatzung durchaus sinnvoll erscheint. Folglich hat der Satzungsgeber in Ziff. 3.1.2.1 wohl den Oberbegriff „Genehmigung“ gewählt, um diese Alternative mitzuerfassen. Auf diese beiden Fälle ist der Gebührentatbestand Ziff. 3.1.2.1 somit wohl zugeschnitten. Eine Genehmigung unterscheidet sich von einer Befreiung – wie vorliegend erteilt – allerdings nicht nur sprachlich, sondern auch qualitativ.
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bb) Das Ergebnis der Wortlautauslegung wird von weiteren Erwägungen gestützt.
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In systematischer Hinsicht verfängt der Hinweis der Antragsgegnerin nicht, dass der Verweis in Ziff. 3.1.2.1 auf die Gebührentatbestände Ziff. 3.4, 3.7 und 3.8. andernfalls ins Leere liefe. So können etwa Befreiungen (Ziff. 3.7) auch im Rahmen eines Baugenehmigungs- oder Zustimmungsverfahrens zu erteilen sein (vgl. Ziff. 3.7.2). Gleiches gilt für die Anordnungen im Rahmen des Bauordnungsrechts (Ziff. 3.8), so dass der Verweis im Gebührentatbestand nicht hinfällig und damit sinnlos ist.
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Weiterhin wird zwar in den weiteren Gebührentatbeständen die Zustimmung immer mit dem Klammerzusatz „(§ 70 LBO)“ versehen (vgl. Ziff. 3.4 und 3.4.6), allerdings lässt diese redaktionelle Fassung für sich genommen noch keinen zwingenden Rückschluss darauf zu, wie der Begriff im Gebührentatbestand Ziff. 3.1.2.1 zu verstehen ist. So finden sich für den Begriff der Baugenehmigung auch zum Teil entsprechende Klammerzusätze (etwa in Ziff. 3.4) und zum Teil – wie in 3.1.2.1 – nicht.
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cc) Sinn und Zweck des Gebührentatbestandes soll wohl sein, durch die erhöhten Gebühren sogenannten Schwarzbau zu verhindern. Dieser Anreizgedanke rechtfertigt grundsätzlich auch die Erhebung höherer Gebühren, als sie beim Vorliegen einer entsprechenden Genehmigung angefallen wären (BVerwG, Beschl. v. 21.09.2001 - 9 B 51/01 -, juris). Eine solche Zwecksetzung kann im Grundsatz auch bei einer Befreiung von Festsetzungen des Bebauungsplans greifen, da auch hier baurechtswidrige Zustände vermieden werden sollen. Allerdings ist nicht eindeutig, ob ein solcher Zweck mit dem Gebührentatbestand vorliegend erreicht werden sollte. So ist denkbar, dass der Satzungsgeber mit der gewählten Formulierung eine klare Unterscheidung einziehen wollte, gerade weil bei verfahrensfreien Vorhaben oder im Kenntnisgabeverfahren weniger schwerwiegende Baurechtsverstöße drohen und der durch den nachträglichen Antrag sich erhöhende Prüfungsumfang weniger erheblich ist. Dafür spricht schließlich, dass der Landesgesetzgeber bei verfahrensfreien Vorhaben nach § 50 LBO eine typisierende Betrachtung vorgenommen hat und seinerseits einen geringen Prüfungsumfang für angebracht hielt.II.
cc) Sinn und Zweck des Gebührentatbestandes soll wohl sein, durch die erhöhten Gebühren sogenannten Schwarzbau zu verhindern. Dieser Anreizgedanke rechtfertigt grundsätzlich auch die Erhebung höherer Gebühren, als sie beim Vorliegen einer entsprechenden Genehmigung angefallen wären (BVerwG, Beschl. v. 21.09.2001 - 9 B 51/01 -, juris). Eine solche Zwecksetzung kann im Grundsatz auch bei einer Befreiung von Festsetzungen des Bebauungsplans greifen, da auch hier baurechtswidrige Zustände vermieden werden sollen. Allerdings ist nicht eindeutig, ob ein solcher Zweck mit dem Gebührentatbestand vorliegend erreicht werden sollte. So ist denkbar, dass der Satzungsgeber mit der gewählten Formulierung eine klare Unterscheidung einziehen wollte, gerade weil bei verfahrensfreien Vorhaben oder im Kenntnisgabeverfahren weniger schwerwiegende Baurechtsverstöße drohen und der durch den nachträglichen Antrag sich erhöhende Prüfungsumfang weniger erheblich ist. Dafür spricht schließlich, dass der Landesgesetzgeber bei verfahrensfreien Vorhaben nach § 50 LBO eine typisierende Betrachtung vorgenommen hat und seinerseits einen geringen Prüfungsumfang für angebracht hielt.

Entscheidungsgründe:
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung bestimmt sich nach § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 74 VwGO
§ 56 LBO
§ 70 LBO
§ 50 LBO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 50 Abs. 1 LBO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 S 3215/91
1 ME 270/07
1 M 127/04
8 CS 8.11
2 S 3193/89
2 S 340/04
2 S 2436/14
2 S 1518/97
9 B 51/01