Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-05-08, Aktenzeichen 8 B 2477/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0508.8B2477.06.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 31. Oktober 2006 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beigeladene betreibt im Duisburger Norden seit langem das Hüttenwerk Hamborn, das aus den Werken Bruckhausen und Schwelgern besteht. Der Antragsteller ist Eigentümer eines von ihm selbst bewohnten Hauses im Duisburger Stadtteil Bruckhausen, der dem Hüttenwerk Hamborn unmittelbar benachbart ist.
Mitte der 80er Jahre erzeugten im Werk Bruckhausen sechs Hochöfen ca. 14.000 t Roheisen täglich. Zur Zeit sind dort als Teil eines integrierten Werks zur Erzeugung von Roheisen und Stahl zwei Hochöfen mit einer Tageskapazität von zusammen 9.100 t in Betrieb. Dies sind der Hochofen 4 mit einer Tageskapazität von 4.500 t, der 1974 genehmigt worden ist und sich dem technisch bedingten Ende seines ununterbrochenen Betriebs, der sog. "Ofenreise", nähert, und der Hochofen 9, der durch Erweiterung und Modernisierung (u.a. Entstaubung von Gießhalle und Möllerung sowie Gichtgasrückgewinnung) im Jahre 1987 aus einer älteren Anlage hervorgegangen ist und seitdem 4.600 Tagestonnen Roheisen erzeugt. Eine ehemals auf dem Werksgelände in Bruckhausen angesiedelte Kokerei wurde 2003 stillgelegt. Im benachbarten Werk Schwelgern betreibt die Beigeladene zwei weitere Hochöfen, von denen einer kurz von dem Ende seiner Ofenreise steht und voraussichtlich 2008 neu "zugestellt", d.h. mit einer neuen feuerfesten Ausmauerung versehen und instandgesetzt werden wird. Dieser Vorgang, der bei Hochöfen etwa alle 15 Jahre erforderlich wird, dauert regelmäßig ca. 100 Tage.
Unter dem 30. Juni 2004 beantragte die Beigeladene bei der Antragsgegnerin eine Genehmigung zur Änderung des Hüttenwerks durch die Errichtung und den Betrieb eines Hochofens 8 mit einer Tageskapazität von 6.000 t Roheisen und Überführung des Hochofens 4 in die sog. "Kaltreserve". Diese Form der Reservehaltung bietet die Möglichkeit, den Hochofen jederzeit wieder anblasen zu können. Der Hochofen 8 soll unmittelbar nördlich des bestehenden Hochofens 9 an der Stelle des ehemaligen, seit 1991 nicht mehr betriebenen Hochofens 8, errichtet werden. Der Standort des geplanten Hochofens 8 ist mindestens 700 m vom Haus des Antragstellers entfernt.
Im Herbst 2004 legte die Antragsgegnerin den Luftreinhalteplan (LRP) Duisburg- Nord, Teil I, für den Stadtteil Bruckhausen vor. Dem Plan liegen Daten der Messstation Duisburg-Bruckhausen (DUBR) aus den Jahren 2002 und 2003 zugrunde, bei denen Überschreitungen des Immissionsgrenzwertes der 22. BImSchV für Schwebstaub und Partikel (PM-10) festgestellt worden waren. Der LRP, der 2005 fortgeschrieben wurde (LRP Duisburg-Nord, Teil II), führt für PM-10 einen festgestellten Jahresmittelwert für 2003 von 42 µg/m³ und 82 Überschreitungen des Tagesmittelwerts von 50 µg/m³ sowie für 2004 einen Jahresmittelwert von 37 µg/m³ und beim Tagesmittelwert 58 Überschreitungen von 50 µg/m³ auf. Für das Jahr 2005 prognostiziert der LRP, Teil II, einen Jahresmittelwert der PM-10-Belastung, der nahe am Grenzwert von 40 µg/m³ liegen werde, während der Tagesmittelwert für PM- 10 die erlaubte Häufigkeit auch weiterhin deutlich überschreiten werde. Der von der Beigeladenen beantragten Änderung des Hüttenwerks Hamborn schreibt der LRP eine deutliche Verbesserung der Immissionsbelastung zu, da der Hochofen 8 mindestens dem Stand der Technik entspreche und damit die Emissionen des Hochofens 4 erheblich unterschreiten werde. Anknüpfend an den LRP stellte die Antragsgegnerin einen Aktionsplan zur kurzfristigen Verminderung der Immissionsbelastung im Plangebiet des LRP auf. Der Aktionsplan trat am 1. August 2005 in Kraft. Die Beigeladene verpflichtete sich in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem Land NRW vom 25. Juli 2005, die sie betreffenden Maßnahmen des Aktionsplans durchzuführen.
Das von der Beigeladenen beantragte Vorhaben wurde am 28. Oktober 2004 öffentlich bekannt gemacht; die zugehörigen Unterlagen wurden Ende 2004 im Bezirksamt Hamborn ausgelegt. Die Antragsunterlagen enthalten u.a. die Immissionsprognose der STEAG AG vom 30. September 2004, die in dem im Januar 2005 von der Antragsgegnerin durchgeführten Erörterungstermin von der Bürgerinitiative gegen Umweltgifte Duisburg-Nord e.V. in Frage gestellt wurde. Mit Schreiben vom 4. April sowie 22. und 29. Juni 2005 ergänzte die Beigeladene die von ihr vorgelegte Immissionsprognose. Zu der Immissionsprognose und den Ergänzungen nahm das Landesumweltamt NRW mit Schreiben vom 21. Februar, 22. Juni und 3. August 2005 Stellung.
Mit Bescheid vom 9. August 2005 erteilte die Antragsgegnerin der Beigeladenen die beantragte Änderungsgenehmigung für die Errichtung und den Betrieb des Hochofens 8. Dies verband die Antragsgegnerin mit der Bedingung, den Hochofen 4 nach Inbetriebnahme des Hochofens 8, spätestens drei Monate nach dessen Anblasen, in die Kaltreserve zu überführen. Dabei machte sie die weitere Maßgabe, dass der gleichzeitige Betrieb der Hochöfen 4, 8 und 9 (sog. 3-Ofen-Betrieb) nur für die Zeit einer geplanten Neuzustellung einer der beiden Hochöfen in Schwelgern oder für deren unvorhergesehenen längerfristigen Ausfall, höchstens jedoch 100 Tage in einem Kalenderjahr, erfolgen dürfe. Der Bescheid wurde am 3. November 2005 öffentlich bekannt gegeben und lag bis zum 17. November 2005 zur Einsichtnahme aus.
Der Antragsteller legte am 14. Dezember 2005 Widerspruch gegen den Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin ein. Auf Antrag der Beigeladenen vom 21. Dezember 2005 ordnete die Antragsgegnerin unter dem 23. Dezember 2005 die sofortige Vollziehung ihres Genehmigungsbescheides an, soweit dieser die Errichtung des Hochofens 8 betrifft.
Am 18. Januar 2006 hat der Antragsteller das vorliegende Verfahren eingeleitet. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen:
Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung entspreche nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Schon auf Grundlage der von der Antragsgegnerin angenommenen Immissionswerte sei der Genehmigungsbescheid offensichtlich rechtswidrig: Die Jahresimmissionswerte für PM-10 seien in den Jahren 2002 - 2005 jeweils überschritten worden, wobei nicht sicher sei, dass nach Inbetriebnahme des Hochofens 8 der Jahresimmissionswert eingehalten werden könne. Der Tagesimmissionswert für PM-10 werde auch künftig zu häufig überschritten werden, was auch die Antragsgegnerin nicht in Abrede stelle; die Zusatzbelastung überschreite die Irrelevanzschwelle von 1,2 µg/m³. Mit der Überschreitung der Grenzwerte für PM-10 gingen erhebliche Gesundheitsgefahren einher, wie die Weltgesundheitsorganisation und des Bundesumweltministerium bestätigt hätten. Das beantragte Vorhaben führe zu einer Zusatzbelastung beim Gesamtstaubniederschlag zwischen 0,05 g/(m²·d) und 0,08 g/(m²·d), wodurch die Irrelevanzschwelle nach Nr. 4.3.2 TA Luft von 0,0105 g/(m²·d) überschritten werde. Auch die Zusatzbelastung bei Schadstoffdepositionen seien - selbst wenn man den Annahmen des Genehmigungsbescheides folge - jedenfalls für die Staubinhaltsstoffe Blei und Nickel zu hoch, da die Immissionswerte nach Nr. 4.5.1 TA Luft weiterhin überschritten würden. Die Zusatzbelastungen seien nicht durch Nr. 3.5.4 TA Luft zu rechtfertigen, da es hierfür an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Unabhängig davon seien auch die tatbestandlichen Voraussetzungen der Nr. 3.5.4 TA Luft nicht erfüllt, da die Verbesserung der Immissionssituation bei der beantragten Änderungsgenehmigung nicht eindeutig im Vordergrund stehe; der Beigeladenen gehe es vielmehr um eine Erweiterung der Kapazität, die im Verhältnis Hochofen 4 zu Hochofen 8 33 % betrage. Die Beigeladene unterlaufe die nach Nr. 6.2.3.3 TA Luft bis 2008 erforderliche Stilllegung bzw. Sanierung des Hochofens 4 durch die Übernahme in die Kaltreserve aus wirtschaftlichen Motiven. Ferner sei der Tatbestand der Nr. 3.5.4 TA Luft auch deshalb nicht erfüllt, weil die Immissionsgrenzwerte auch später nicht eingehalten werden könnten und darüber hinaus ein Widerruf der Genehmigung in Betracht zu ziehen sei. Daneben sei nicht gesichert, dass es überhaupt zu den im Genehmigungsbescheid angenommenen Immissionsminderungen kommen werde; die Immissionsprognose der Antragsgegnerin sei fehlerhaft, insbesondere seien Eingangswerte vielfach zu gering angesetzt worden. Hierzu hat der Antragsteller auf einen Bericht der Bürgerinitiative gegen Umweltgifte Duisburg-Nord und auf die in den Stellungnahmen des Landesumweltamts NRW vom 25. Juni und 3. August 2005 ausgeführten Bedenken gegen die Immissionsprognose der Beigeladenen hingewiesen und ausgeführt: Die Immissionsprognose der Beigeladenen gehe von widersprüchlichen Ansätzen für einzelne Emissionen und nicht belegten Werten, z.B. hinsichtlich der Reduzierung der Staubemissionen beim Hochofen 9, aus. Der 3-Ofen-Betrieb sei nicht abgeschätzt worden. Der Werksverkehr, der außer durch Abgase von Fahrzeugen auch durch Abwehungen von Transportgütern zu den Staubimmissionen beitrage, sei in die Abschätzung der Immissionen nicht einbezogen worden. Die Emissionen der Ofenhüte seien zwar in den Formularen des Genehmigungsantrags aufgeführt, nicht aber in die Immissionsprognose übernommen worden. Ferner sei nicht berücksichtigt, dass aus den Dachreitern der Gießhallen mehrfach täglich Staubwolken entwichen, weil das Abstichloch des Hochofens zu spät gestopft werde, was zum Ausblasen des Hochofens führe. Ähnliche Vorgänge ereigneten sich auch in der Sinter-Anlage. Der Bescheid verletze die Regelungen der Nrn. 4.6.4.2 und 4.7.2 TA Luft für die Ermittlung der Immissionstageswerte für PM-10. Die Zusatzbelastungen für die Staubinhaltsstoffe Arsen, Blei und Cadmium seien nach den Berechnungen der Beigeladenen so hoch, dass sie schon für sich genommen die Immissionswerte nach Nr. 4.5 TA Luft überschritten; soweit der Genehmigungsbescheid hiervon abweiche, fehle es an einer plausiblen Begründung; der Genehmigungsbescheid bezeichne den Sachverhalt insoweit selbst als "unaufgeklärt". Was die Staubinhaltsstoffe Blei und Nickel angehe, sei es unrichtig, auf Nr. 4.5.2 Buchst. a bb TA Luft abzustellen; eine Überschreitung der danach maßgeblichen Masseströme müsse schon deshalb angenommen werden, weil alleine die Zusatzbelastung die Immissionswerte überschreite. Entgegen dem Wortlaut der TA Luft dürfe insoweit nicht allein auf die gefassten Immissionsquellen abgestellt werden, es müssten vielmehr auch die diffusen Staubquellen mit in den Blick genommen werden. Im Übrigen fehle es an der Anwendbarkeit der Nr. 4.5.2 Buchst. a bb TA Luft schon wegen der Schornsteinhöhe der in Rede stehenden Anlage. Hinsichtlich des Schadstoffs Stickstoffdioxid sei nicht dargelegt, dass der Jahresimmissionswert von 40 µg/m³ (Nr. 4.2.1 TA Luft) sicher eingehalten werde. Insoweit sei selbst bei einer Zusatzbelastung unterhalb der Irrelevanzgrenze die Genehmigung nur dann zu erteilen, wenn zusätzlich durch Auflagen sichergestellt sei, dass weitere Maßnahmen der Luftreinhaltung durchgeführt würden; diese Anforderung der Nr. 4.2.2 TA Luft sei hier nicht erfüllt. Soweit der TÜV Süd Messungen im Stadtteil Bruckhausen ( u.a. Messstation "Kindergarten") zu Schadstoffdepositionen vorgenommen habe, seien deren Ergebnisse nicht auf die Wohnlage des Antragstellers übertragbar, da die Messstelle erheblich weiter nördlich liege. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Beigeladene eine Bauleitplanung angeregt habe, nach der Teile des Stadtteils Bruckhausen in eine Grünfläche umzuwandeln seien; dies zeige, dass die Beigeladene selbst nicht damit rechne, dass die maßgeblichen Immissionswerte künftig eingehalten werden könnten.
Der Antragsteller hat beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Antragsgegnerin vom 9. August 2005 zur wesentlichen Änderung des Hochofenwerks Hamborn durch Errichtung des Hochofens 8 wiederherzustellen, soweit mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2005 die sofortige Vollziehung für die Errichtung des Hochofens 8 angeordnet worden ist,
hilfsweise,
die Aufhebung der sofortigen Vollziehung anzuordnen.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene haben beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin hat im Wesentlichen vorgetragen:
Es treffe nicht zu, dass der Hochofen 4 bis 2008 ohnehin hätte stillgelegt werden müssen; derartige Maßnahmen seien vom Staatlichen Umweltamt Duisburg nicht geplant worden. Für die PM-10-Immissionen ergäben sich zwar trotz der zu erwartenden Verbesserung sowohl beim Jahresimmissionswert als auch bei den Tagesimmissionswerten Zusatzbelastungen; diese stünden der Genehmigung aber aus den im Bescheid dargelegten Gründen nicht entgegen. Der anlagenbezogene Verkehr sei entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht in die Immissionsprognose einzubeziehen gewesen, da es durch die Genehmigung nicht zu einer relevanten Änderung des Werksverkehrs kommen werde. Im Übrigen erweise sich die im Bescheid angenommene Reduzierung der PM-10-Immissionen bei einem Abgleich mit der Ursachenanalyse, die im Rahmen der Luftreinhalteplanung betrieben worden sei, als insgesamt plausibel. Was die Stickstoffbelastung angehe, liege die Zusatzbelastung - auch im 3-Ofen-Betrieb - unter der Irrelevanzschwelle nach Nr. 4.2.2 Buchst. a TA Luft; die mit dem Änderungsbescheid verbundenen Auflagen, u.a. für die Winderhitzer, gingen über den Stand der Technik hinaus. Was die Staubinhaltsstoffe Arsen und Cadmium betreffe, seien die Abweichungen des Genehmigungsbescheides von den Annahmen der Immissionsprognose der STEAG AG gerechtfertigt. Was die Staubinhaltsstoffe Blei und Nickel angehe, ließen sich die Erwägungen des Antragstellers zu den Masseströmen und den Schornsteinhöhen der Genehmigungsfähigkeit nicht entgegenhalten. Der Genehmigungsbescheid weiche in den zugrunde gelegten Annahmen für die Stickstoffdioxid-Immissionen deutlich von der ursprünglichen Immissionsprognose der Beigeladenen ab, da der Umwandlungsgrad von Stickstoffmonoxid in Stickstoffdioxid zu berücksichtigten gewesen sei; für diese Berechnung sei ein Leitfaden des Landesumweltamtes NRW zugrunde gelegt worden. Das Landesumweltamt NRW habe die Berechnung der Antragsgegnerin in diesem Punkt geprüft und in seiner Stellungnahme vom 3. August 2005 als plausibel beurteilt. Für den 3-Ofen-Betrieb habe es die Beigeladene versäumt, die Immissionsprognose für Stickstoffdioxid anzupassen. Aufgrund einer Plausibilitätserwägung lasse sich aber abschätzen, dass die Zusatzbelastung insoweit 0,6 µg/m³ (gegenüber dem Ansatz von 2,8 µg/m³ in der Immissionsprognose vom 24. Juni 2004) betragen werde.
Die Beigeladene hat im Wesentlichen ausgeführt:
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei unzulässig, weil es dem Antragsteller an der erforderlichen Antragsbefugnis fehle. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Es sei zu berücksichtigen, dass etwa 1/3 des gesamten Investitionsvolumens des Vorhabens von ca. 200 Millionen EUR auf Umweltschutzmaßnahmen entfalle, die zu einer Reduzierung der Gesamtstaubimmission von ca. 22 % und den PM-10-Immissionen um ca. 50 % führe; das streitgegenständliche Vorhaben werde deshalb im Luftreinhalteplan der Antragsgegnerin (Teil II) als wesentliche Maßnahme der Luftreinhaltung bezeichnet. Die vom Antragsteller angeführten Immissionsgrenzwerte seien nur im Rahmen der Vorsorge zu berücksichtigen; Einzelne könnten sich hierauf nicht berufen. Insbesondere seien die Anforderung der 22. BImSchV zur Luftreinhaltung nicht anlagenbezogen umzusetzen. Auch soweit Grenzwerte der 22. BImSchV in die TA Luft eingegangen seien, seien sie nicht der Gefahrenabwehr im Sinne der drittschützenden Norm des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zuzuordnen, weil die TA Luft anderenfalls in Widerspruch zu der gesetzlichen Regelung geriete; daraus folge, dass sich der Antragsteller nicht auf die Immissionswerte für PM-10 und Stickstoff berufen könne, da die Immissionswerte der TA Luft insoweit denen der 22. BImSchV entsprächen. Selbst wenn man die zur Antragsbegründung herangezogenen Immissionswerte in der Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG verankert sehe, sei der Antrag unbegründet, da die Werte eingehalten seien bzw. einer Genehmigung nicht entgegenstünden. Hinsichtlich der Tagesimmissionswerte für PM-10 unterschritten die Zusatzbelastungen den Irrelevanzwert, jedenfalls seien die Immissionen nach Nr. 4.2.2 Buchst. a TA Luft zulässig, weil durch Auflagen weitere Maßnahmen der Luftreinhaltung sichergestellt würden. Unabhängig davon sei für die Frage der Zusatzbelastungen nur auf das Änderungsvorhaben abzustellen; Zusatzbelastung sei nur das, was an Belastung infolge der Änderung hinzutrete, so dass sich für die Zusatzbelastung auch negative Werte ergeben könnten. Bei dieser Betrachtung ergebe sich für den Schadstoff PM-10 eine Zusatzbelastung von - 3,3 µg/m³ bzw. - 2,3 µg/m³ im 3-Ofen-Betrieb. Die Zusatzbelastung bei PM-10 sei auch bei einer anderen Auffassung zur Frage der Zusatzbelastung jedenfalls in Anwendung der Nrn. 4.2.3 und 3.5.4 TA Luft zulässig. Der Immissionswert für Stickstoffdioxid werde eingehalten. Die Genehmigung sei insoweit unabhängig davon nach Nr. 4.2.1 TA Luft zu erteilen. Was die Gesamtstaubimmissionen angehe, seien die Voraussetzungen der Nr. 4.3.2 Buchst. a TA Luft erfüllt. Die Belastungen nach der Änderung betrügen max. 0,05 g/(m²·d) bzw. 0,06 g/(m²·d) im 3-Ofen-Betrieb, während sie vorher bei 0,08 g/(m²·d) gelegen hätten, so dass sich auch insoweit ein negativer Wert für die Zusatzbelastung ergebe; jedenfalls sei - bei anderer Berechnungsweise der Zusatzbelastung - Nr. 3.5.4 TA Luft erfüllt. Die Immissionswerte für Schadstoffdepositionen würden am Wohnort des Antragstellers eingehalten (Nr. 4.5.1, Tabelle 6 TA Luft), wie Messungen des TÜV Süd am Messpunkt "Kindergarten" im Stadtteil Bruckhausen (Schulstraße 25) ergeben hätten; dieser Messpunkt sei nur 180 m vom Haus des Antragstellers entfernt. Die Abweichungen des Genehmigungsbescheides von der Immissionsprognose der STEAG AG für Arsen und Cadmium seien unschädlich, weil es insoweit nur auf die Vertretbarkeit der Prognose, also maßgeblich auf die behördliche Einschätzung ankomme; aus den im Bescheid dargelegten Gründen erweise sich die behördliche Einschätzung als vertretbar. Der vom Antragsteller angeführte Werksverkehr sei irrelevant. Im Übrigen seien die Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Schadstoffe Arsen und Cadmium schon im Hinblick auf die Nrn. 4.5.2 Buchst. a bb und 4.5.2 Buchst. c TA Luft gegeben. Soweit es auf eine isolierte Interessenabwägung ankommen sollte, sei darauf hinzuweisen, dass das streitige Änderungsvorhaben Bestandteil des Luftreinhalteplans sei. Ferner sei für die Interessenabwägung von Bedeutung, dass die geplante Hochbahnentstaubung - Betriebseinheit 12 - des Hochofens 8 und die Entstaubung der Gießhallen und der Möllerung zu einer weiteren Verbesserung der Immissionssituation führen würden. Weiter spreche für ein überwiegendes Vollzugsinteresse, dass die Arbeiten bereits weit fortgeschritten seien. Bis zum 1. Oktober 2006 seien schon 40 Millionen EUR verbaut worden.
Mit Beschluss vom 31. Oktober 2006 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 9. August 2005 verletze den Antragsteller nicht offensichtlich in dessen Rechten; es spreche im Gegenteil vieles dafür, dass die Genehmigung ohne Verletzung der den Antragsteller schützenden Bestimmung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BImSchG ergangen sei. Die Bestimmungen der §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 6 BImSchG stünden der Genehmigung eines Vorhabens, das zur Verminderung der Immissionen bei fortbestehender Überschreitung der Immissionswerte beitrage, nicht entgegen. Ein solches Änderungsvorhaben sei bei der gebotenen wertenden Betrachtung nur dann unzulässig, wenn es zu einer mit den Zielen des § 1 BImSchG nicht zu vereinbarenden Verfestigung der Überschreitung beitrage. Nr. 3.5.4 Buchst. a TA Luft sei dahin auszulegen, dass die Änderung unbeschadet wirtschaftlicher Vorteile wie einer Kapazitätserweiterung nur dann nicht überwiegend der Immissionsverhinderung diene, wenn mit ihr umweltrelevante Nachteile von einem gewissen Gewicht verbunden seien. Das sei indessen hinsichtlich der PM-10- Immissionen nicht der Fall. Diese Erwägungen seien auf die Jahresmittelwerte für Staubniederschlag nach Tabelle 2 TA Luft und Schadstoffdepositionen nach Tabelle 6 TA Luft übertragbar. Schädliche Umwelteinwirkungen durch Stickstoffdioxid kämen nach Nr. 4.2.2 Abs. 1 Buchst. a TA Luft nicht in Betracht. Auch unter sonstigen Gesichtspunkten ergebe sich kein überwiegendes Aufschubinteresse des Antragstellers. Dabei sei zu berücksichtigen, dass bis zur endgültigen Klärung im Widerspruchs- bzw. Klageverfahren eine Verminderung der Immissionsbelastung zugunsten des Antragstellers zu erwarten sei. Als öffentliches Interesse sei der Gesichtspunkt der Sicherung des Stahlstandorts Duisburg zu berücksichtigen. Ferner falle das wirtschaftliche Interesse der Beigeladenen ins Gewicht.
Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt.
Der Antragsteller wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend trägt er im Wesentlichen vor:
Die Voraussetzungen, unter denen das Immissionsschutzrecht Verbesserungen trotz eines relevanten Beitrags zu Immissionsüberschreitungen zulasse, seien wegen des im BImSchG verankerten Schutzprinzips eng zu fassen. Dies verkenne das Verwaltungsgericht. Für solche Änderungen von Anlagen fehle eine gesetzliche Grundlage. Jedenfalls sei auch die Bestimmung der Nr. 3.5.4 TA Luft eng auszulegen, wie sich der gesetzlichen Wertung entnehmen lasse, und auf Maßnahmen im Rahmen von Betriebserweiterungen generell unanwendbar. Das Verwaltungsgericht weise dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes eine Bedeutung zu, die ihm im gesetzlichen Regelungssystem nicht zukomme. Die künftige Einhaltung des Immissionswertes für PM-10 werde nicht an dem hohen Anteil nichtindustrieller Quellen scheitern, wie das Verwaltungsgericht meine; denn der Luftreinhalteplan zeige auf, dass die örtliche Industrie mindestens mit 28 % zu der Feinstaubbelastung beitrage. Die Änderung diene auch nicht der Verminderung im Sinne von Nr. 3.5.4 TA Luft; es sei nicht belegt, dass es überhaupt zu einer Verminderung der Feinstaubimmissionen kommen werde. Mit den insoweit dargelegten Zweifeln setze sich das Verwaltungsgericht nicht auseinander. Darüber hinaus sei die Reduzierung selbst nach den Annahmen der Antragsgegnerin geringer als vom Verwaltungsgericht dargelegt: Im Pessimalfall - dem 3-Ofen-Betrieb - gehe der Genehmigungsbescheid von einer Reduzierung von 5 bis 6 µg/m³ auf 3,7 bis 4 µg/m³ aus. Das sei für die Wertung, ob die Änderung vorwiegend der Verbesserung diene, von entscheidender Bedeutung. Zu Unrecht nehme das Verwaltungsgericht das Vorliegen der Voraussetzungen der Nr. 3.5.4 TA Luft auch für den Jahresimmissionswert PM-10 an. Auch hinsichtlich des Gesamtstaubniederschlags sei die Annahme einer Verminderung bedenklich, ohne dass das Verwaltungsgericht sich mit den gegen die Immissionsprognose dargelegten Gründen auseinander gesetzt habe. Im Hinblick auf die insoweit allenfalls minimale Verbesserung bei gleichzeitlich erheblicher Überschreitung des Immissionswerts - nahezu das Sechsfache - sei vor allem für den Staubniederschlag anzuzweifeln, dass die Änderung überwiegend der Verbesserung diene. Die Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts sei fehlerhaft, weil unklar sei, ob überhaupt Verbesserungen der Immissionssituation zu erwarten seien; auf die erheblichen gesundheitlichen Auswirkungen der Immissionen, insbesondere des Feinstaubs (PM- 10), sei hinzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 31. Oktober 2006 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und einer nachfolgenden Anfechtungsklage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Antragsgegnerin vom 9. August 2005 zur wesentlichen Änderung des Hochofenwerks Hamborn durch Errichtung und Betrieb des Hochofens 8 wiederherzustellen, soweit mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2005 die sofortige Vollziehung für die Errichtung des Hochofens 8 angeordnet worden ist.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin trägt im Wesentlichen vor:
Der Wert für die Zusatzbelastung bei Stickstoffdioxid im 3-Ofen-Betrieb von 2,8 µg/m³, auf den der Antragsteller sich stütze, sei nicht Grundlage der Genehmigungsentscheidung gewesen. Unzutreffend sei auch der Vortrag des Antragstellers zum Verbesserungseffekt bei den Immissionswerten für PM-10; bezogen auf die Jahreszusatzbelastung ergebe sich eine Immissionsverminderung von mindestens 33 %, der eine Kapazitätsüberschreitung für das integrierte Hüttenwerk um 16,5 % gegenüberstehe. Die Annahme des Antragstellers, der Hochofen 4 habe in absehbarer Zeit außer Betrieb genommen werden müssen, sei unrichtig; vielmehr erfolge nach Ende der Ofenreise regelmäßig eine Neuzustellung. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergäben sich für die Staubinhaltstoffe Arsen und Cadmium keine Überschreitungen der Immissionswerte.
Die Beigeladene trägt im Wesentlichen vor:
Die Beschwerde sei unzulässig, weil sich ihre Begründung nicht hinreichend mit den entscheidungstragenden Gründen des erstinstanzlichen Urteils auseinandersetze. Die Schadstoffbelastung durch Stickstoff sei nicht Teil des Beschwerdevorbringens, so dass die erstinstanzliche Entscheidung insoweit einer Prüfung durch das Oberverwaltungsgericht entzogen sei. Es könne unabhängig vom Streit um einzelne Aspekte der Immissionsprognose nicht fraglich sein, dass sich die Gesamtsituation durch das Änderungsvorhaben verbessern werde. Die geplante Maßnahme sei als Verbesserung grundsätzlich genehmigungsfrei, jedenfalls aber nach Nr. 3.5.4 TA Luft genehmigungsfähig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage.
Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zulässig. Dem Antragsteller fehlt nicht die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis.
Rechtsgrundlage für die erteilte Genehmigung ist § 6 Abs. 1 BImSchG, der gemäß § 16 Abs. 1 BImSchG auch für wesentliche Änderungen genehmigungsbedürftiger Anlagen gilt und die Prüfung der zugunsten Dritter bestehenden Schutzpflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG anordnet, die durch die Regelungen in Nr. 4 der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft vom 24. Juli 2002 (GMBl. S. 511) - TA Luft - konkretisiert wird. Die Regelungen der TA Luft bestimmen die Reichweite der Schutzpflicht entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch insoweit, als darin Immissionswerte festgesetzt sind, die sich mit den nicht anlagebezogenen und insofern im Genehmigungsverfahren nicht unmittelbar zugunsten Dritter zu prüfenden Anforderungen der 22. BImSchV decken.
Der Antragsbefugnis steht nicht entgegen, dass die sofortige Vollziehung der mit dem Widerspruch angegriffenen Errichtungs- und Betriebsgenehmigung nur für die Errichtung der von dem beantragten Vorhaben betroffenen Anlagenteile angeordnet worden ist. Zwar reicht die Antragsbefugnis in dem Fall, dass die sofortige Vollziehung nur für einen abtrennbaren, also selbständig anfechtbaren Teil des Verwaltungsakts angeordnet ist, nicht über die Widerspruchs- bzw. Klagebefugnis in dem gegen diesen Regelungsteil gerichteten Hauptsacheverfahren hinaus.
Vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 80 Rn. 134.
Vorliegend fehlt es aber nicht an der Möglichkeit, dass der Antragsteller bereits durch die Errichtung des streitigen Vorhabens in eigenen Rechten verletzt wird. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass erst der Betrieb der genehmigten Hochofenanlage die geltend gemachte Immissionsbelastung verursachen wird. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz greift nämlich mit seinen Schutz- und Vorsorgepflichten nicht erst bei diesem letzten Glied der die nachteiligen Auswirkungen verursachenden Kausalkette ein, sondern verlegt die behördliche Prüfung und somit auch den Rechtschutz Einzelner vor, indem es in §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ausdrücklich schon die Genehmigung der Errichtung an die Einhaltung der Grundpflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG bindet. Diese normative Regelung hat ihren Sinn darin, dass ein effektiver Rechtsschutz gegen Gefährdungen nur dann zuverlässig sichergestellt ist, wenn die gebotenen Schutzvorkehrungen bereits bei Planung und Errichtung der Anlage berücksichtigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300, zu der vergleichbaren Regelung nach § 7 Abs. 1 AtomG; so zum BImSchG auch: Hess. VGH, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 8 R 3118/89 -, juris.
Etwas anderes lässt sich auch nicht der von der Beigeladenen zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. August 1994 - 7 C 44.93 -,
BVerwGE 96, 258,
entnehmen, weil darin - anders als im vorliegenden Streitfall - der Vorgang der Errichtung, also die Gefährlichkeit der Art und Weise, auf die eine bestimmte bauliche Anlage hergestellt werden sollte, nicht aber der Risikozusammenhang zwischen planmäßiger Beschaffenheit der Anlage und den bei ihrem Betrieb verursachten Immissionen zu beurteilen war.
Der Antragsteller muss sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses auf die spätere Inanspruchnahme von Rechtsschutz gegen den Betrieb des Vorhabens verweisen lassen. Das ergibt sich mit dem soeben Gesagten bereits daraus, dass die Vorverlagerung des Rechtsschutzes auf die Ebene der Errichtung vom Bundes-Immissionsschutzgesetz intendiert ist. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass mit der Errichtung der Hochofenanlage vollendete Tatsachen geschaffen würden, die es dem Antragsteller wenn nicht rechtlich, so doch faktisch erschweren würden, sich mit seinem Rechtsschutz gegen die befürchteten Immissionen durchzusetzen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. April 1991 - 7 C 35.90 -, DVBl. 1991, 877, 879.
Auch darin liegt ein nachvollziehbares und somit berechtigtes Interesse des Antragstellers daran, bereits der Errichtung der Hochofenanlage entgegenzuwirken.
In der Sache stellt das Beschwerdevorbringen die tragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts, die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung entspreche den gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (dazu 1.), die angefochtene Genehmigung greife nicht in offensichtlich rechtswidriger Weise in eigene Rechte des Antragstellers ein (dazu 2.) und das Aufschubinteresse des Antragstellers überwiege auch unter sonstigen Gesichtspunkten nicht die zu berücksichtigenden Vollzugsinteressen (dazu 3.), nicht durchgreifend in Frage.
1. Entgegen der Auffassung des Antragstellers genügt die Vollziehungsanordnung dem formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
In der Begründung für die Vollziehungsanordnung hat die Behörde schlüssig, konkret und substantiiert darzulegen, aufgrund welcher Erwägungen sie gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches - in den Fällen des § 80 a VwGO ggf. auch privates - Interesse an der sofortigen Vollziehung als gegeben ansieht und das Interesse des Widerspruchsführers am Bestehen der dem Rechtsbehelf als gesetzlicher Regelfall zukommenden aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 31. Januar 2002 - 1 DB 2.02 -, juris, und vom 18. September 2001 - 1 DB 26.01 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 2006 - 8 B 379/06.AK -; OVG Schl.-H., Beschluss vom 23. August 1991 - 4 M 115/91 -, juris; Puttler, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl. 2006, § 80 Rn. 97.
Darauf, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Juli 2004 - 13 B 888/04 -, juris, vom 9. Juni 2004 - 18 B 22/04 -, juris, und vom 5. Juli 1994 - 18 B 1171/94 -, NWVBl. 1994, 424, jeweils m.w.N.
Die Abwägung, ob das Aussetzungsinteresse des Antragstellers die gegenläufigen Vollziehungsinteressen tatsächlich überwiegt, ist vielmehr Gegenstand der eigenständigen gerichtlichen Interessenabwägung.
Ausgehend von diesen Erwägungen ist die unter dem 23. Dezember 2005 ergangene Anordnung der sofortigen Vollziehung ordnungsgemäß begründet worden. Die Antragsgegnerin hat in der rechtlichen Begründung dieser Maßnahme sowohl auf das private wirtschaftliche Interesse der Beigeladenen an einer möglichst frühzeitigen Inbetriebnahme der beantragten Hochofenanlage als auch auf das öffentliche Interesse an einer Verbesserung der Luftqualität im Duisburger Norden abgestellt. Bei dem Gesichtspunkt der Luftqualität hat die Antragsgegnerin vor allem auf die nach ihrer Prognose wahrscheinliche Entlastung bei den Schwebstaub (PM- 10)-Immissionen hingewiesen, die auch in den Luftreinhalteplan eingeflossen sei. Diese Interessen hat sie in einer Abwägung dem Interesse des Antragstellers an einem Aufschub der Errichtung gegenüber gestellt. Damit hat die Antragsgegnerin den erforderlichen Bezug zum Einzelfall hergestellt und erkennen lassen, dass sie ihre Anordnung als Ausnahme vom gesetzlichen Regelfall der aufschiebenden Wirkung angesehen hat.
2. Die im Hauptsacheverfahren angegriffene Genehmigung greift nicht in offensichtlich rechtswidriger Weise in Rechte des Antragstellers ein. Insbesondere widerspricht sie nicht offensichtlich den die Schutzpflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG näher ausgestaltenden Regelungen der TA Luft.
Dabei ist von Folgendem auszugehen:
Nach der von Nr. 3.5.3 Satz 1 TA Luft für Änderungsgenehmigungen in Bezug genommenen Bestimmung der Nr. 3.1 Satz 3 TA Luft gilt Nr. 4 TA Luft für die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen hinsichtlich der Anforderungen an den Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen. Für die hier in Rede stehenden, in den Tabellen 1, 2 und 6 TA Luft aufgeführten Schadstoffe ist nach Nrn. 2.2 Satz 4, 4.7 TA Luft die - auf verschiedene Mittelungszeiträume bezogene - Gesamtbelastung maßgeblich, die gemäß Nr. 4.7.1 TA Luft aus den Kenngrößen für die Vorbelastung und die Zusatzbelastung zu ermitteln ist. Während die Kenngröße für die Vorbelastung, die die vorhandene Belastung durch einen Schadstoff kennzeichnet (Nr. 2.2 Satz 2 TA Luft), in der Regel durch Messungen zu bestimmen ist (Nr. 4.6.3 TA Luft), ergibt sich die Kenngröße für die Zusatzbelastung bei geplanten Anlagen aus einer Immissionsprognose, die sich auf den Immissionsbeitrag des beantragten Vorhabens bezieht (Nrn. 2.2 Satz 3, 4.6.4 TA Luft).
"Beantragtes Vorhaben" i.S.v. Nr. 2.2 Satz 3 TA Luft ist bei einer Änderungsgenehmigung die gesamte Anlage, weil die Grundpflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG an den Begriff der "Anlage" anknüpfen.
Vg. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Bd. II, 3.2 TA Luft Nr. 2, Rn. 2 und Nr. 3 Rn. 13 f.
Dementsprechend ist die behördliche Prüfung der Zusatzbelastung grundsätzlich nicht auf den Gegenstand des Genehmigungsantrags beschränkt, sondern muss die etwaigen Auswirkungen der Anlagenänderung auf die Gesamtanlage und auf die Umgebung untersuchen.
Vgl. Sellner, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Bd. I, § 16 BImSchG, Rn. 150; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, 3.2. TA Luft Nr. 3 Rn. 18.
Dieses Übergreifen der Prüfung auf die Gesamtanlage reicht aber nur so weit, wie sich die Anlagenänderung auswirken kann. Der Umfang der behördlichen Prüfung im Änderungsgenehmigungsverfahren wird zwar im Gesetz nicht näher bestimmt. Die Beschränkung des Prüfungsumfangs ergibt sich aber aus dem Sinn des für die wesentliche Änderung geltenden Genehmigungsvorbehalts, der es nicht gebietet, ohne sachliches Erfordernis den gesamten bei der erstmaligen Errichtung und Inbetriebnahme einer Anlage anfallenden Prüfungsaufwand erneut auszulösen. Es geht vielmehr darum sicherzustellen, dass die geänderte Anlage bzw. ihr geänderter Betrieb den Genehmigungsvoraussetzungen genügt. Bei einem Änderungsvorhaben bezieht sich die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen dementsprechend zunächst auf die zu ändernden Anlagenteile oder betrieblichen Verfahrensschritte. Darüber hinaus erstreckt sie sich auch auf diejenigen Anlagenteile und Verfahrensschritte der genehmigten Anlage, auf die sich die Genehmigung auswirkt. Eine Einschränkung des Gegenstands der behördlichen Prüfung kann sich somit im Einzelfall daraus ergeben, dass die Änderung faktisch nicht notwendig die gesamte Anlage und ihren Betrieb beeinflusst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1996 - 11 C 9.95 -, BVerwGE 101, 347, und Beschluss vom 10. Juni 1998 - 7 B 25.98 -, NVwZ 1998, 1181; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 4. März 1986 - 7 A 17/83 -, NVwZ 1988, 176, 177; Sellner, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. I, § 16 Rn. 152; Jarass, Bundes- Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 6. Aufl., 2005, § 16 Rn. 20.
In Übereinstimmung mit diesem Verständnis ordnet Nr. 3.5.3 Satz 2 TA Luft für Änderungsgenehmigungen die Prüfung der "Anlagenteile und Verfahrensschritte, die geändert werden sollen, sowie die Anlagenteile und Verfahrensschritte, auf die sich die Änderung auswirken wird", an. Welche Anlagenteile und Verfahrensschritte im Änderungsverfahren in den Blick zu nehmen sind, lässt sich abstrakt nicht näher umschreiben, sondern richtet sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1996 - 11 C 9.95 -, a.a.O.
Der für die Zusatzbelastung nach Nr. 2.2 Satz 3 TA Luft maßgebliche Immissionsbeitrag, der durch das so verstandene "beantragte Vorhaben" hervorgerufen wird, ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen nicht die Differenz zwischen den bisher und künftig von dieser Anlage verursachten Immissionen. Zusatzbelastung ist vielmehr der stets positive Anteil an der zu erwartenden Gesamtbelastung, der - bezogen auf den jeweiligen Luftschadstoff - von der Anlage im dargelegten Sinne erzeugt wird. Dieses Verständnis des Begriffs der Zusatzbelastung entspricht der Systematik des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und liegt ersichtlich auch der TA Luft zugrunde, die in ihren sog. Irrelevanzklauseln (Nrn. 4.2.2 Buchst. a, 4.4.3 Buchst. a und 4.5.2 Buchst. a aa TA Luft) für die Bestimmung der Zusatzbelastung ausdrücklich an die "Emissionen der Anlage" anknüpft.
Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, 3.2 TA Luft Nr. 2 Rn. 2.
Darüber hinaus verbliebe nach der von der Beigeladenen vertretenen Konzeption der "negativen Zusatzbelastung", der im Übrigen auch der Antragsgegner ausdrücklich entgegentritt, für die Regelung der Nr. 3.5.4 TA Luft kein Raum.
In Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich vorliegend für die Luftschadstoffe, auf die der Antragsteller in seinem Vorbringen abstellt, Folgendes:
Soweit der Antragsteller sich auf Beeinträchtigungen durch den Luftschadstoff Stickstoffdioxid (Nr. 4.2.1, Tabelle 1 TA Luft) beruft, stellt sein Beschwerdevorbringen die tragende Erwägung des Verwaltungsgerichts zu einer Genehmigungsfähigkeit nach Nr. 4.2.2 Satz 1 Buchst. a TA Luft nicht durchgreifend in Frage (dazu a). Hinsichtlich der Luftschadstoffe Schwebstaub - PM-10 - (Nr. 4.2.1, Tabelle 1 TA Luft), Staubniederschlag (Nr. 4.3.1, Tabelle 2 TA Luft) und Schadstoffdepositionen (Nr. 4.5.1, Tabelle 6 TA Luft) kann das Vorhaben voraussichtlich zwar nicht schon nach den Vorschriften der Nr. 4 TA Luft genehmigt werden (dazu b). Möglicherweise ist das Vorhaben aber als Verbesserungsmaßnahme nach der in Nr. 3.5.4 TA Luft zum Ausdruck kommenden Wertung zulässig (dazu c).
a) Für Stickstoffdioxid (Nr. 4.2.1, Tabelle 1 TA Luft) ist bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein vorzunehmenden summarischen Prüfung von einer Genehmigungsfähigkeit nach Nr. 4 TA Luft auszugehen.
Der Immissionswert für die Gesamtbelastung im Jahresmittel von 40 µg/m³ nach Tabelle 1 TA Luft wird nach Inbetriebnahme der geplanten Anlage weiterhin überschritten werden. Davon geht auch der Genehmigungsbescheid aus. Für die Richtigkeit dieser Prognose spricht das für 2005 ermittelte Messergebnis, das eine Vorbelastung von 41 µg/m³ ausweist.
Das Vorhaben dürfte aber insoweit nach Nr. 4.2.2 Satz 1 Buchst. a TA Luft genehmigungsfähig sein. Die Kenngröße der Zusatzbelastung, die durch das geänderte Vorhaben voraussichtlich hervorgerufen werden wird, liegt unter 3 % des Immissions-Jahreswertes, also 1,2 µg/m³. Dass dieser Irrelevanzwert unterschritten werden wird, ist nach den Darlegungen im Genehmigungsbescheid und im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2006 unter Hinweis auf die in der anfänglichen Immissionsprognose unterlassene Umrechnung von Stickstoffmonoxid auf Stickstoffdioxid nachvollziehbar dargelegt. Das Landesumweltamt NRW hat die neu erstellte Immissionsprognose, die für den Betrieb der Hochöfen 8 und 9 einen Immissionsbeitrag von 0,4 µg/m³ zum Jahresmittel der Gesamtbelastung ausweist, als plausibel bestätigt. Danach erscheint die im Genehmigungsbescheid zugrunde gelegte Annahme einer Zusatzbelastung von 0,6 µg/m³, die nach dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2006 trotz Fehlens einer konkreten Immissionsberechnung durch die Beigeladene im Wege einer nachvollziehbaren Schlussfolgerung auf den 3-Ofen-Betrieb übertragen werden kann, als hinreichend konservativ.
Dass die Antragsgegnerin ihre Prognose der Zusatzbelastung für Stickstoffdioxid dabei auf den durch den Betrieb der Hochöfen 9, 8 und 4 verursachten Immissionsbeitrag beschränkt hat, entspricht dem nach dem oben Gesagten durch Nr. 3.5.3 Satz 2 TA Luft zutreffend konkretisierten Prüfungsumfang im Änderungsgenehmigungsverfahren. Danach sind die Anlagenteile und Verfahrensschritte, die geändert werden sollen, sowie die Anlagenteile und Verfahrensschritte, auf die sich die Änderung auswirken wird, in die Prüfung mit einzubeziehen. Dabei bedarf es keiner Entscheidung der Frage, ob als Anlage im rechtlich gebotenen Sinne die drei genannten Hochöfen mit den zu ihrem Betrieb unmittelbar erforderlichen Einrichtungen oder zusätzlich noch weitere Anlagenteile des Hüttenwerks anzusehen sind. Bei der nach dem Gesagten im Einzelfall vorzunehmenden Betrachtung bietet sich nämlich kein Anhalt dafür, dass vorliegend andere als die von der Antragsgegnerin in die Prognose eingestellten Anlagenteile von dem Genehmigungsbescheid betroffen sein könnten. Neben dem neu zu errichtenden Hochofen 8 und den diesem zugehörigen Betriebseinrichtungen ist in die Betrachtung jedenfalls der Hochofen 4 einzubeziehen, dessen gesamter Betrieb von der Änderungsgenehmigung maßgeblich betroffen ist. Für den Hochofen 9 gilt dies zumindest für den Anlagenteil der Hochbahnentstaubung, der in die Regelung mit einbezogen ist. Ob der gesamte Betrieb des Hochofens 9 Prüfungsgegenstand in dem dargelegten Sinne ist, bedarf keiner Entscheidung, weil sich bei einer anderen Sichtweise eine niedrigere als die von der Antragsgegnerin angenommene Zusatzbelastung ergeben würde.
Es gibt keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die übrigen Anlagenteile des Hüttenwerks infolge der mit dem Änderungsvorhaben verbundenen Kapazitätserweiterung in maßgeblichem Umfang stärker ausgelastet sein werden. Vielmehr ist nach den Feststellungen im Genehmigungsverfahren davon auszugehen, dass die Anlagen - zumindest die zur Staubbelastung in hohem Maße beitragende Sinteranlage - infolge des Stahlbooms in den letzten Jahren bereits an der Auslastungsgrenze betrieben worden sind. Die Antragsgegnerin hat dies in ihrem Schreiben an das zuständige Ministerium vom 1. März 2005 näher ausgeführt.
Die Zuverlässigkeit der im Genehmigungsverfahren zugrunde gelegten Immissionsprognose für Stickstoffdioxid wird auch durch den vom Beschwerdevorbringen in Bezug genommenen erstinstanzlichen Vortrag des Antragstellers, neben den Winderhitzeranlagen seien als Emissionsquellen die nicht gefassten Austritte der Gießhallen in Betracht zu ziehen, nicht durchgreifend erschüttert. Aus der Stellungnahme des Landesumweltamtes NRW vom 22. Juni 2005 ergibt sich nämlich, dass hinsichtlich dieser Emissionsquelle nicht mit relevanten NOx-Immissionen zu rechnen ist.
Im Hinblick darauf, dass die nach dem Gesagten hinreichend verlässlich ermittelte Zusatzbelastung den Irrelevanzwert nach Nr. 4.2.2 Satz 1 Buchst. a TA Luft um 50 % unterschreitet, sind bei summarischer Betrachtung auch die übrigen Voraussetzungen der Genehmigungsfähigkeit nach Nr. 4.2.2 Satz 1 Buchst. a TA Luft zu bejahen. Danach ist es erforderlich, dass zusätzliche Auflagen sicherstellen, dass weitere Maßnahmen zur Luftreinhaltung, insbesondere Maßnahmen, die über den Stand der Technik hinausgehen, durchgeführt werden. Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Nebenbestimmungen unter Nr. 39 des Genehmigungsbescheides, mit denen die Masseströme für NOx an den Winderhitzern der Hochöfen 8 und 9 begrenzt werden, über den Stand der Technik hinausgehen. Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus selbständig tragend ausgeführt, dass diese Maßnahmen unbeschadet der Frage, ob sie über den Stand der Technik hinausgehen, jedenfalls als weitere Maßnahmen der Luftreinhaltung im Sinne dieser Norm anzusehen sind. Den zuletzt genannten Gesichtspunkt hat der Antragsteller nicht in Frage gestellt. Sein Beschwerdevorbringen setzt sich mit diesem Punkt nicht auseinander.
Für eine Überschreitung der Immissionsstundenwerte für Stickstoffdioxid nach Tabelle 1 TA Luft ergeben sich aufgrund der für die Vorbelastung ermittelten Werte keine Anhaltspunkte.
b) Für Schwebstaub PM-10 (dazu aa), Staubniederschlag (dazu bb) und Schadstoffdepositionen (dazu cc) ist nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand die Einhaltung der Immissionswerte nicht sichergestellt; insoweit ergeben sich auch keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Genehmigungsfähigkeit trotz Überschreitung dieser Werte nach den Ausnahmetatbeständen der Nr. 4 TA Luft.
aa) Die Kenngröße für die zu erwartende Gesamtbelastung mit Schwebstaub (PM-10) hält die zulässige Häufigkeit der Überschreitungen des Grenzwerts von 50 µg/m³ im Mittelungszeitraum von 24 Stunden nach Nr. 4.2.1, Tabelle 1 TA Luft nicht ein. Das legt auch der angefochtene Genehmigungsbescheid zugrunde und wird von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen.
Entgegen der dem Genehmigungsbescheid zugrunde liegenden Annahme dürfte nach derzeitigem Kenntnisstand auch für das jährliche Mittel nicht mit der erforderlichen Gewissheit von einer Einhaltung des Immissionswerts von 40 µg/m³ ausgegangen werden können. Darauf weisen unabhängig von der Kritik des Antragstellers an der dem Genehmigungsbescheid zugrunde gelegten Immissionsprognose die bei der Genehmigungsentscheidung angenommenen Kenngrößen für die Jahreszusatzbelastungen von 2,7 µg/m³ bzw. 3,7 - 4,0 µg/m³ für den 3-Ofen-Betrieb hin. Nimmt man die hohen Vorbelastungswerte von 42 µg/m³ für das Jahr 2003 und 37 µg/m³ für das Jahr 2004 in den Blick, fehlt es an einer sicheren Grundlage für die Annahme, der Immissionswert werde künftig zuverlässig eingehalten werden. Dies gilt auch, wenn man der Überlegung in dem Genehmigungsbescheid folgt, dass sich die Belastung im jährlichen Mittel an dem hier interessierenden Messpunkt beim Betrieb der geänderten Ofenanlagen im Mittel um 2 µg/m³ verringern wird. Vor dem Hintergrund der Stilllegung der Kokerei im Hüttenwerk Hamborn im Jahr 2003 spricht zwar vieles dafür, dass sich die jährliche Belastung künftig unter dem noch 2003 ermittelten Vorbelastungswert von 42 µg/m³ bewegen wird, wie dies schon 2004 der Fall war. Angesichts der breiten Schwankungen der Jahresmittel der Schwebstaub (PM-10)-Belastungen in den Jahren 1997 bis 2002 (vgl. S. 35 des Genehmigungsbescheids) lässt sich aber kein sicherer Schluss auf die künftige Entwicklung ziehen. Danach ist insgesamt nicht im Sinne von Nr. 3.5.3 Satz 1 i.V.m. Nr. 3.1 Satz 1 TA Luft "sichergestellt", dass der Immissionswert für das jährliche Mittel der Schwebstaub (PM-10)-Belastung beim Betrieb des beantragten Vorhabens eingehalten werden wird.
Hinsichtlich der verursachten Schwebstaub (PM-10)-Immissionen dürfte das beantragte Vorhaben voraussichtlich auch nicht nach den Nrn. 4.2.2 oder 4.2.3 TA Luft zu genehmigen sein. Die Irrelevanzschwelle von 3 % des Immissions- Jahreswertes gemäß Nr. 4.2.2 Satz 1 Buchst. a TA Luft (das sind 1,2 µg/m³), wird durch die am hier maßgeblichen Messpunkt zu erwartende Zusatzbelastung schon nach den im Genehmigungsbescheid zugrunde gelegten Werten überschritten werden. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass einer der sonstigen Ausnahmetatbestände der Nrn. 4.2.2 und 4.2.3 TA Luft erfüllt sein könnte.
bb) Der Jahresmittelwert für Staubniederschlag (Nr. 4.3.1, Tabelle 2 TA Luft) wird selbst nach den Annahmen des Genehmigungsbescheides an den zugrunde gelegten Immissionspunkten nicht eingehalten werden. Die Antragsgegnerin geht von einer zu erwartenden Gesamtbelastung von 0,435 g/(m²·d) bzw. 0,445 g/(m²·d) im 3-Ofen-Betrieb aus, also von deutlichen Überschreitungen des festgelegten Immissionswertes von 0,35 g/(m²·d) nach Tabelle 2 TA Luft.
Es ergeben sich nach der gegenwärtigen Erkenntnislage auch keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass die Schutzpflicht im Hinblick auf den Staubniederschlag dem Antragsteller gegenüber erfüllt sein könnte. Der Genehmigungsbescheid geht davon aus, dass sich die Belastung insoweit ab einer Entfernung von 500 m zum Werksgelände spürbar verringere. Der Abstand zwischen dem Hausgrundstück des Antragstellers und dem Werksgelände ist ersichtlich erheblich geringer. Auch die Immissionsprognose der STEAG AG vom 30. September 2004 spricht nicht dafür, dass der Immissionswert für Staubniederschlag am Wohnhaus des Antragstellers sicher eingehalten werden wird. Die grafische Darstellung der Messergebnisse des TÜVSüddeutschland aus den Jahren 2003/2004 (S. 21 der Immissionsprognose, Abbildung 8.2.2-1) lässt vielmehr erkennen, dass das Grundstück des Klägers etwa in der Mitte zweier Messpunkte liegt, die Werte von 0,36 g/(m²·d) bzw. 0,33 g/(m²·d) aufweisen.
Die im Genehmigungsbescheid angenommenen Zusatzbelastungen beim Staubniederschlag liegen bei 0,05 g/(m²·d) bzw. 0,06 g/(m²·d) im 3-Ofen-Betrieb. Diese Werte überschreiten den in Nr. 4.3.2 Buchst. a TA Luft festgesetzten Irrelevanzwert von 10,5 mg/m³·d) [=0,0105 g/(m²·d)] bei weitem. Für eine Genehmigungsfähigkeit nach den Regelungen in Nr. 4.3.2 Buchst. b bis d TA Luft ergeben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte.
cc) Der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch die Deposition luftverunreinigender Stoffe, einschließlich der Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen, nach Nr. 4.5.1, Tabelle 6 TA Luft dürfte nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand ebenfalls nicht sichergestellt sein. Dafür wäre erforderlich, dass die nach Nr. 4.7 TA Luft ermittelte Gesamtbelastung an keinem Beurteilungspunkt die in Tabelle 6 bezeichneten Immissionswerte überschreitet (Nr. 4.5.1 Buchst. a TA Luft) und keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür bestehen, dass an einem Beurteilungspunkt die maßgebenden Prüf- und Maßnahmewerte nach Anhang 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554) aufgrund von Luftverunreinigungen überschritten sind (Nr. 4.5.1 Buchst. b TA Luft). Diese Voraussetzungen lassen sich auf der Grundlage der bisher gewonnenen Erkenntnisse nicht bejahen.
Aus den im Genehmigungsverfahren herangezogenen Unterlagen ergibt sich kein hinreichend sicherer Anhalt dafür, dass die Jahresmittelwerte der Gesamtbelastungen für die Depositionen der Schadstoffe Arsen, Blei, Cadmium und Nickel nach Tabelle 6 TA Luft eingehalten werden würden.
Für Blei und Nickel geht die Antragsgegnerin im Genehmigungsbescheid angesichts der am Messpunkt "Friedrich-Ebert-Straße 438" ermittelten, die jeweiligen Immissionswerte nach Tabelle 6 bereits überschreitenden Vorbelastungen von 102 µg/(m²·d) für Blei und 23 µg/(m²·d) für Nickel davon aus, dass die Gesamtbelastungen nach Durchführung der beantragten Änderung weiterhin zu hoch sein werden. Anhaltspunkte, die Gesamtbelastung niedriger einzuschätzen, sind nicht ersichtlich.
Was die Stoffe Arsen und Cadmium betrifft, unterschreiten die am vorgenannten Messpunkt festgestellten Vorbelastungen die jeweiligen Werte der Tabelle 6 um 50 %. Da diese Messergebnisse bei laufendem Betrieb der Hochöfen 9 und 4 gewonnen wurden, sind die in der Immissionsprognose der STEAG AG vom 30. September 2004 angenommenen Kenngrößen für die Zusatzbelastung von 21 µg/(m²·d) für Arsen und 10 µg/(m²·d) für Cadmium, die je für sich alleine die Immissionswerte nach Tabelle 6 überschreiten würden, nicht nachvollziehbar. Auch wenn das Landesumweltamt NRW in seinen Stellungnahmen vom 21. Februar, 22. Juni und 3. August 2005 eine Überschreitung der Gesamtbelastungen für Cadmium und Arsen nicht sicher ausschließen konnte, spricht viel für die Annahme, dass es durch das beantragte Vorhaben nicht zu einer Verschlechterung der Immissionssituation gegenüber dem bisherigen Betrieb der Hochofenanlage kommen wird; denn wenn sich dadurch die Staubbelastung insgesamt vermindert, liegt es nicht fern, dass es sich mit den Depositionen der Staubinhaltsstoffe ebenso verhält.
Aus den oben unter bb) zum Staubniederschlag dargelegten Erwägungen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Schutzpflichten hinsichtlich der in Tabelle 6 TA Luft aufgeführten Schadstoffdepositionen dem Antragsteller gegenüber wegen der Entfernung seines Hausgrundstücks von dem Gelände des Hüttenwerkes eingehalten werden würden. Es fehlt vielmehr bislang an Erkenntnissen mit hinreichender Aussagekraft für die Belastung, die an dem Hausgrundstück des Antragstellers zu erwarten wäre.
Die mögliche Überschreitung der Immissionswerte nach Tabelle 6 TA Luft ist auch nicht im Hinblick auf Nr. 4.5.2 Buchst. a bb TA Luft als unbeachtlich anzusehen. Entgegen der Annahme im Genehmigungsbescheid liegen nicht für alle in den Blick zu nehmenden gefassten Staubemissionsquellen Berechnungen mit Aussagekraft für die Voraussetzungen nach dieser Vorschrift vor. Das ist vielmehr lediglich für die Hochöfen 8 und 9 (je für die Abgasreinigungsanlagen von Gießhallen und Möllerungen sowie die Schornsteine der Winderhitzeranlagen, Quellen X5 und X7 bzw. Nr. 3045 und 3010 der Immissionsprognose) der Fall. Insoweit sind die Massenströme Gegenstand einer Überprüfung durch das Landesumweltamt NRW gewesen (Stellungnahme vom 21. Februar 2005, S. 4). Hinsichtlich des darüber hinaus zu betrachtenden 3-Ofen-Betriebs fehlt es dagegen nach dem gegenwärtigen Sachstand an der Angabe von Werten entsprechend den Anforderungen von Nr. 4.5.2 Buchst. a bb TA Luft (so auch Staatliches Umweltamt Duisburg, Schreiben vom 1. Juni 2005, S. 26). Die von der Beigeladenen in der Anlage zu ihren Schreiben vom 29. Juni 2005 überreichten Berechnungen sind hinsichtlich der Voraussetzungen der Nr. 4.5.2 Buchst. a bb TA Luft bei summarischer Prüfung nicht aussagekräftig. Es spricht auch nichts dafür, dass die bezeichneten Schadstoffimmissionen insoweit nach Nr. 4.6.1.1 TA Luft unerheblich sein könnten.
Darüber hinaus fehlt es bislang an Erkenntnissen, die eine Beurteilung der zusätzlichen Voraussetzungen der Nr. 4.5.1 Buchst. b TA Luft erlauben würden. Der in Nr. 4.5.1 TA Luft bezeichnete Schutz ist nur sichergestellt, soweit neben der Einhaltung der Immissionswerte nach Tabelle 6 TA Luft keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür bestehen, dass an einem Beurteilungspunkt die maßgeblichen Prüf- und Maßnahmewerte nach Anhang 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung aufgrund von Luftverunreinigungen überschritten sind. Dadurch trägt die TA Luft der Wirkungsweise von Schadstoffdepositionen Rechnung, die ihr Gefahrenpotential u.a. durch langfristige Ansammlung im Boden entfalten. Von dort können sie in die Nahrungskette eintreten und die menschliche Gesundheit beeinträchtigen. Zugleich führt die Ansammlung von Schadstoffen zu einer Verminderung des Bodenwertes,
vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, 3.2 TA Luft Nr. 4.5 Rn. 1 f,
so dass der Antragsteller zumindest als Grundeigentümer im Einwirkungsbereich der streitigen Anlage in den Schutzbereich der Nr. 4.5.1 Buchst. b TA Luft einbezogen ist. Die in Tabelle 6 TA Luft aufgeführten Schadstoffe sind in die Prüf-, Maßnahmen- und Vorsorgewerte nach Anhang 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung aufgenommen. Im Genehmigungsverfahren sind - soweit ersichtlich - zu eventuellen Belastungen des Bodens mit diesen Schadstoffen im Einwirkungsbereich des Änderungsvorhabens keine Feststellungen getroffen worden. Weil das Hochofenwerk Hamborn schon seit mehr als 100 Jahren besteht, lassen sich hinreichende Anhaltspunkte im Sinne von Nr. 4.5.1 Buchst. b TA Luft für solche Vorbelastungen des Bodens bei summarischer Prüfung nicht ohne weiteres verneinen.
Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist ferner nicht davon auszugehen, dass die Genehmigung im Hinblick auf die Regelung der Nr. 4.5.2 Buchst. b TA Luft zu erteilen ist. Dazu müsste zu erwarten sein, dass nach Durchführung des Änderungsvorhabens alle Anforderungen aus Nr. 4.5.1 TA Luft erfüllt sein werden, d.h. die Immissionswerte müssten eingehalten werden und es dürften keine Anhaltspunkte für das Überschreiten der maßgebenden Prüf- und Maßnahmewerte nach Anhang 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung mehr vorliegen. Diese Voraussetzungen lassen sich nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand nach dem oben Gesagten - insbesondere im Hinblick auf die hohe Vorbelastung bei den Schadstoffen Blei und Nickel - nicht bejahen.
c) Der angefochtene Genehmigungsbescheid erweist sich trotz der oben unter b) dargelegten Erwägungen nicht als offensichtlich rechtswidrig, weil das beantragte Änderungsvorhaben möglicherweise als Verbesserungsmaßnahme nach der in Nr. 3.5.4 TA Luft zum Ausdruck kommenden Wertung zulässig sein kann. Auf der Grundlage einer im Eilverfahren allein möglichen vorläufigen Bewertung der Rechtslage ist davon auszugehen, dass eine Änderung, die wesentlich zur Verbesserung der Immissionssituation beiträgt, unter bestimmten - gesetzlich nicht ausdrücklich geregelten - Voraussetzungen auch dann genehmigungsfähig sein kann, wenn es trotz der Verbesserung immer noch zu einer Überschreitung eines Immissionsgrenzwerts kommt (dazu aa). Ob die an eine solche Änderungsgenehmigung im Einzelnen zu stellenden Anforderungen im Streitfall erfüllt sind, lässt sich ohne weitere Aufklärung des Sachverhalts, die dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss, nicht abschließend beurteilen (dazu bb), so dass sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen darstellen.
aa) Nach den §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 1 BImSchG ist eine Änderungsgenehmigung grundsätzlich zu versagen, wenn die Gesamtbelastung einen der Immissionswerte der TA Luft überschreitet. Davon dürfte unter bestimmten Voraussetzungen für sog. Teilsanierungen eine Ausnahme zu machen sein, wenn also eine vom Betreiber beantragte Änderung der Anlage zwar zu einer Reduzierung der Immissionsbelastung führt, das Ausmaß dieser Reduzierung aber nicht ausreicht, um die Gesamtbelastung unter den Immissionsgrenzwert zu senken.
Auch derartige Vorhaben bedürfen einer Genehmigung. Ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren ist nicht etwa deshalb entbehrlich, weil durch das Änderungsvorhaben keine "nachteiligen Auswirkungen hervorgerufen werden können" (§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG). Der Begriff der Auswirkungen wird zu eng verstanden, wenn man ihn als Differenz zwischen dem vorhandenen und dem künftigen Zustand, also der gegenwärtigen und der künftigen Belastung auffasst.
So aber Czajka, in: Feldhaus, Bundes-Immissionsschutzrecht, Kommentar, Band 1, Teil I, § 16 Rn. 16 f.; Denkhaus, NuR 2000, 9,15.
Ein dahingehendes Gesetzesverständnis steht mit den Regelungen der TA Luft nicht in Einklang und lässt unberücksichtigt, dass Teilsanierungen im oben bezeichneten Sinn wegen der damit verbundenen neuen Investitionen eine Verfestigung der Belastung auf möglicherweise niedrigerem, aber immer noch den Grenzwert überschreitendem Niveau bewirken.
Vgl. Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, a.a.O., § 16 Rn. 19; derselbe, UPR 2006, 45, 46 f.; Führ, in: Koch/Scheuing, Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, § 16 Rn. 121 ff.
Das Bundes-Immissionsschutzgesetz dürfte eine hinreichende Grundlage dafür enthalten, derartige Teilsanierungen unter bestimmten Voraussetzungen zu genehmigen.
Vgl. Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, a.a.O., § 16 Rn. 25; derselbe, UPR 2006, 45, 48 f.; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, 3.2 TA Luft Nr. 3 Rn. 14; Czajka, in: Feldhaus, Bundes-Immissionsschutzrecht, a.a.O., Band 1, Teil I, § 16 Rn. 85; Dolde, NVwZ 1986, 873, 883 ff.; a.A. Führ, in: Koch/Scheuing, a.a.O., § 16 Rn. 233.
Zwar sieht das Bundes-Immissionsschutzrecht für Teilsanierungen keine ausdrückliche Regelung vor. Für ihre Genehmigungsfähigkeit ergeben sich aber aus § 17 Abs. 4 BImSchG gewichtige Anhaltspunkte. Nach dieser Bestimmung ersetzt eine nachträgliche Anordnung unter bestimmten Voraussetzungen die ansonsten erforderliche Änderungsgenehmigung. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kann die zuständige Behörde nachträgliche Anordnungen nach pflichtgemäßem Ermessen auf Teilverbesserungen beschränken, also das Fortbestehen von Immissionswertüberschreitungen um eines Teilschritts zur Sanierung Willen grundsätzlich tolerieren. Sofern eine Stilllegung der Anlage ausscheidet, wird dies in vielen Fällen die einzige Möglichkeit sein, um überhaupt einen Teilschritt in Richtung einer endgültigen Einhaltung der Immissionswerte zu bewirken, sich also dem gesetzlich geforderten Zustand in einem überschaubaren Zeitraum zu nähern. Soweit aber die Behörde teilweise Verbesserungen trotz fortbestehender Überschreitung von Immissionswerten mit einer die Genehmigung ersetzenden Wirkung anordnen kann, muss auch eine von der Initiative des Betreibers ausgehende Teilsanierung zulässig sein, die auf dasselbe Ziel gerichtet ist. Es wäre ein Wertungswiderspruch, wenn der Betreiber nicht freiwillig das tun dürfte, was ihm mit Mitteln des Ordnungsrechts zwangsweise aufgeben werden könnte. Dieses Ergebnis entspricht zudem dem Ziel des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, Menschen und Sachgüter vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu schützen und dem Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen (§ 1 Abs 1 BImSchG), sowie dem in diesem Gesetz verankerten Kooperationsprinzip.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1876/91 u.a. -, BVerfGE 98, 83, und - 2 BvR 1991/95 u.a. -, BVerfGE 98, 106.
Aus dem Vorstehenden dürfte folgen, dass Teilsanierungen unter denselben Voraussetzungen zuzulassen sind, unter denen die Behörde die Befugnis zu nachträglichen Anordnungen nach § 17 BImSchG hat. Es spricht einiges dafür, dass diese Voraussetzungen mit den Anforderungen der Nr. 3.5.4 TA Luft korrelieren. Danach darf eine beantragte Änderungsgenehmigung nicht versagt werden, wenn zwar nach ihrer Durchführung nicht alle Immissionswerte eingehalten werden, wenn aber die Änderung ausschließlich oder überwiegend der Verminderung der Immissionen dient, eine spätere Einhaltung der Immissionswerte nicht verhindert wird und die konkreten Umstände einen Widerruf der Genehmigung nicht erfordern.
Diese Regelung führt bei einem insbesondere an § 17 BImSchG und den Zielen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes orientierten Verständnis zu hinreichend bestimmten Kriterien, auch wenn diese Wertungen enthalten mögen.
a.A. Führ, in: Koch/Scheuing, a.a.O., § 6 Rn. 232.
Im Einzelnen ist dazu auf der Grundlage einer vorläufigen Bewertung der Rechtslage Folgendes festzustellen:
(1) Nach Nr. 3.5.4 Buchst. a TA Luft muss die Änderung ausschließlich oder weit überwiegend der Verminderung der Immissionen dienen. Diese Bestimmung soll sicherstellen, dass der Änderungsantrag eine echte Verbesserung zum Gegenstand hat und nicht bloß Immissionsminderungen, die sich aus Anlass einer Betriebserweiterung ergeben. Deshalb muss der Zweck der Verbesserung eindeutig im Vordergrund stehen.
Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, 3.2 TA Luft Nr. 3 Rn. 16.
Da die Voraussetzungen der Nr. 3.5.4 TA Luft aus ihrem oben dargelegten Zusammenhang mit den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen behördlicher Teilsanierungsanordnungen nach § 17 BImSchG auszulegen sind, kommt es dafür nicht auf die Absichten des Anlagenbetreibers an. Vielmehr ist eine objektive Beurteilung der Umstände des Einzelfalls vorzunehmen. Dabei sind die einzelnen Schadstoffe nicht nur für sich genommen zu betrachten. Nr. 3.5.4 Buchst. a TA Luft dürfte vielmehr eine Gesamtschau der Immissionsbelastung unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände des Einzelfalles erfordern.
Diese Gesamtbewertung hat sich zunächst an dem Ausmaß der Verbesserungen einerseits und dem Ausmaß der verbleibenden Immissionswertüberschreitungen andererseits zu orientieren. Je größer die Verbesserung ausfällt und je geringer die verbleibende Überschreitung ist, desto eher kann man von einer weit überwiegenden oder gar reinen Verbesserung ausgehen.
Vgl. Jarass, UPR 2006, 45, 50.
Im Weiteren kann auch die unterschiedliche Wertigkeit der durch die jeweiligen Grenzwerte gesicherten Rechtsgüter für die Beurteilung von Bedeutung sein.
Im Rahmen der Gesamtschau ist auch zu berücksichtigen, ob mit der Teilsanierung eine Ausweitung der Kapazität verbunden ist. Es spricht einiges dafür, dass auch eine Änderungsmaßnahme, die eine Verbesserung der Immissionssituation mit einer Ausweitung der Kapazität verbindet, wie dies vorliegend der Fall ist, in den Anwendungsbereich der Regelung fallen kann. Es widerspräche der Zielsetzung des § 1 Abs. 1 BImSchG, eine Kapazitätserweiterung als prinzipielles Genehmigungshindernis anzusehen, obwohl sie zu einer Teilsanierung in vielen Fällen wirtschaftlich erst motiviert und sich deshalb oft als einzige Möglichkeit zur zügigen Erreichung einer Verbesserung erweist. Eine Kapazitätserweiterung mindert - abhängig von ihrem Umfang - regelmäßig den erreichbaren Verbesserungseffekt. Für eine Kapazitätserweiterung ist demgemäß desto weniger Raum, je höher das Ausmaß der verbleibenden Grenzwertüberschreitung ist. Von einem Überwiegen des Verbesserungscharakters wird man regelmäßig auch nicht ausgehen können, wenn der durch eine verbesserte Anlagentechnik eröffnete Rahmen für mögliche Immissionsminderungen zum größeren Teil nicht zur Sanierung, sondern zur Betriebserweiterung genutzt, der Verbesserungseffekt also durch die Kapazitätserweiterung überwiegend aufgezehrt wird. Entscheidend ist letztlich aber auch insoweit, ob die Behörde eine entsprechende nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG mit Zustimmung des Anlagenbetreibers treffen könnte.
Dies kann nur im jeweiligen Einzelfall entschieden werden.
(2) Nr. 3.5.4 Buchst. b TA Luft setzt voraus, dass eine spätere Einhaltung der Immissionswerte nicht verhindert wird. Diese Regelung trägt dem oben bereits erwähnten Umstand Rechnung, dass die mit dem Änderungsvorhaben verbundene Neuinvestition aus wirtschaftlichen und technischen Gründen typischerweise dazu führt, dass die Anlage länger betrieben wird, was dazu führt, dass sich die Überschreitung der Immissionswerte verfestigt, wenn auch auf niedrigerem Niveau. Nr. 3.5.4 Buchst. b TA Luft soll in diesem Sinne sicherstellen, dass die vorgesehenen Maßnahmen die Einhaltung der Grenzwerte nicht langfristig unmöglich machen. Das wäre ein Zustand, der mit dem Zweck des § 1 Abs. 1 BImSchG nicht zu vereinbaren wäre und auch nicht das zulässige Ergebnis einer nachträglichen Anordnung nach § 17 BImSchG sein könnte. Dementsprechend sind die Voraussetzungen dieser Regelung vor allem dann nicht gegeben, wenn die Überschreitung im Wesentlichen durch die Anlage verursacht ist und folglich nur durch deren Stilllegung oder Verlagerung die Einhaltung des Grenzwerts erreicht werden kann.
Vgl. Jarass, UPR 2006, 45, 50; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, Nr. 3.2 TA Luft Nr. 3 Rn. 16.
Der für die Auslegung von Nr. 3.5.4 TA Luft maßgebliche Zusammenhang mit § 17 BImSchG erfordert eine Einschränkung von Verbesserungsmaßnahmen dabei nur insoweit, als konkrete Gesichtspunkte eine langfristige Einhaltung der Grenzwerte ausschließen. Es ist also nicht Voraussetzung nach Nr. 3.5.4 Buchst. b TA Luft, dass die Einhaltung der Grenzwerte in absehbarer Zeit sichergestellt ist.
(3) Die in Nr. 3.5.4 Buchst. c TA Luft normierte weitere Voraussetzung, dass die konkreten Umstände einen Widerruf der Genehmigung nicht erfordern, stellt sicher, dass eine erforderliche Stilllegung der Anlage durch eine Teilsanierung nicht unterlaufen wird. Damit würde nämlich der Zweck des § 1 Abs. 1 BImSchG verfehlt. Die Erforderlichkeit des Widerrufs beurteilt sich nach § 21 BImSchG.
Vgl. Jarass, UPR 2006, 45, 50; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Bd. II, 3.2 TA Luft Nr. 3 Rn. 17.
bb) Nach diesen rechtlichen Maßstäben lässt sich vorliegend bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung eine Genehmigungsfähigkeit weder verneinen noch bejahen mit der Folge, dass sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen darstellen.
(1) Auf der Grundlage der im bisherigen Genehmigungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse lässt sich nicht abschließend beurteilen, ob das beantragte Vorhaben die oben dargelegten Voraussetzungen des Buchst. a der Nr. 3.5.4 TA Luft erfüllt.
(a) Zu möglichen Verbesserungseffekten ist Folgendes festzustellen:
(aa) Beim Jahresmittelwert des Luftschadstoffs Schwebstaub (PM-10) liegt die nach dem oben Gesagten in die Abwägung einzustellende verbleibende Gesamtbelastung - wie bereits ausgeführt - im Bereich des Immissionsgrenzwertes von 40 µg/m³, ohne diesen sicher zu unterschreiten. Die dem gegenüber zu stellende Verbesserung darf sich nicht auf den Vergleich der nach Durchführung des Änderungsvorhabens zu erwartenden Immissionsbelastung mit der heutigen Situation des Betriebs der Hochöfen 9 und 4 beschränken. Sie ist vielmehr auf Grundlage der Bedingungen zu ermitteln, die sich bei einem Weiterbetrieb des Hochofens 4 über das Jahr 2008 hinaus ergeben würden. Der Hochofen 4 ist am Ende seiner Ofenreise angelangt. Nach Angaben des Staatlichen Umweltamts Duisburg in seinem Schreiben vom 1. Juni 2005 wäre für den Fall des Weiterbetriebs des Hochofens 4 mit Anordnungen zur Sanierung gemäß § 17 BImSchG zu rechnen. Die nach Angaben des Staatlichen Umweltamts geplanten Anordnungen beziehen sich auf die Verminderung diffuser Staubimmissionen durch eine verbesserte Absaugtechnik und weitere staubmindernde Maßnahmen an der Gießrinne und beim Vorgang des Abfüllens in Transportpfannen. In welchem Umfang sich diese Sanierungsvorhaben auf die Immissionssituation auswirken würde, ist bislang nicht fachlich abgeschätzt worden. Es spricht aber viel dafür, dass die nachträgliche Sanierung des Hochofens 4 nur sehr begrenzte Effekte haben würde, zumal die technischen Möglichkeiten der Entstaubung beim Hochofen nach der Darstellung der Beigeladenen, die in dem vorstehend bezeichneten Schreiben des Staatlichen Umweltamts wiedergegeben wird, schon vor den in Aussicht genommenen Anordnungen technisch weitgehend ausgereizt gewesen sein dürften.
Sieht man von den möglichen Effekten einer Sanierung des Hochofens 4 ab, lässt das geplante Vorhaben im Verhältnis zu einem Weiterbetrieb der bestehenden Hochofenanlagen eine Verminderung der Schwebstaub (PM-10)-Belastung in der Größenordnung von 2 µg/m³ jährlich erwarten. Diese, den von der Antragsgegnerin bei ihrer Genehmigungsentscheidung zugrunde gelegten Eingangswerten von 2,7 µg/m³ bzw. 3,7 µg/m³ im 3-Ofen-Betrieb gegenüber 5 - 6 µg/m³ bei Fortbestehen der bisherigen Anlage entnommene Erwartung wird von dem Landesumweltamt NRW für plausibel gehalten (Stellungnahme vom 3. August 2005, S. 6 f.). Sie ist auch in die Luftreinhalteplanung der Antragsgegnerin eingeflossen, in der der Neubau des Hochofens 8 als eine zentrale Maßnahme zur Senkung der Schwebstaub (PM-10)-Belastung im Plangebiet vorgesehen ist.
Die Auffassung des Antragstellers, der die Immissionsprognose für unrichtig hält und in Zweifel zieht, dass es durch das Änderungsvorhaben überhaupt zu einer Verminderung der Immissionsbelastungen mit Schwebstaub (PM-10) kommen wird, vermag dagegen nicht zu überzeugen. Der Antragsteller zeigt zwar gewisse Bedenken auf, die im Genehmigungsverfahren nicht vollständig ausgeräumt worden sind. Die aufgezeigten Gesichtspunkte sprechen aber weder für sich genommen noch in ihrem Zusammenwirken für die Notwendigkeit einer wesentlichen Korrektur der hinsichtlich der Verbesserung angenommenen Werte.
Zu seinem Vortrag, die an den Ofenhüten der Hochofenanlagen austretenden Gase seien nicht in die Immissionsprognose eingeflossen, hat das Staatliche Umweltamt Duisburg unter dem 1. Juni 2005 (S. 19 f.) Stellung genommen. Danach treten an den Ofenhüten Gase nur im Falle ihrer Öffnung bei geplanten Reparaturen oder bei seltenen Störungen aus. Demnach ist nicht von einem maßgeblichen Beitrag der auf diesem Wege freigesetzten Staubemissionen zur Gesamtstaubbelastung auszugehen.
In derselben Stellungnahme (S. 24) geht das Staatliche Umweltamt auch auf die durch den Werksverkehr bedingten Staubimmissionen ein und bewertet die Auswirkungen insoweit als gering bzw. irrelevant. Ob bei dieser Einschätzung außer den Emissionen der Fahrzeugmotoren auch Abwehungen von Transportgütern berücksichtigt worden sind, ist der Stellungnahme des Staatlichen Umweltamts zwar nicht zu entnehmen. Insoweit dürfte es sich aber um eine zusätzliche Staubquelle von allenfalls untergeordneter Bedeutung handeln, die daher für die hier vorzunehmende Abwägung außer Betracht bleiben kann. Dies gilt auch deshalb, weil nicht ersichtlich ist, ob und ggf. in welchem Umfang der Werksverkehr infolge des Änderungsvorhabens überhaut signifikant zunehmen würde.
Die vom Antragsteller darüber hinaus angesprochenen Störfälle in der Sinteranlage liegen nicht im Einwirkungsbereich des beantragten Änderungsvorhabens und sind deshalb außer Betracht zu lassen.
Soweit der Antragsteller vorträgt, es komme beim Abstich an den Hochofenanlagen teilweise zu einem unkontrollierten Ausblasen, spricht er nicht gefasste Staubemissionen der Gießhallen an, die über die Dachreiter dieser Hallen ins Freie gelangen. Die Emissionen der Dachreiter sind vom Landesumweltamt NRW in seinen Stellungnahmen vom 22. Juni 2005 (S. 5 f.) und 3. August 2005 (S. 9) unter Heranziehung von Literaturdaten abgeschätzt worden. Solche diffusen Emissionen sind, wie auch das Staatliche Umweltamt Duisburg in seinem Schreiben vom 1. Juni 2005 (S. 17) ausführt, kaum zuverlässig messbar und können nur annäherungsweise bestimmt werden. Sie sind aber entgegen der Meinung des Antragstellers bei der Genehmigungsentscheidung nicht außer Acht gelassen worden.
Soweit der Antragsteller darüber hinaus geltend macht, die Immissionsprognose enthielte teilweise, insbesondere zu den Emissionen des Hochofens 9, widersprüchliche Ansätze und beurteile den 3-Ofen-Betrieb nicht, ist ihm zuzugeben, dass die von der Beigeladenen vorgelegten Unterlagen auch vom Landesumweltamt NRW als nicht in jeder Hinsicht befriedigend angesehen worden sind. Das Landesumweltamt NRW hat die von der Beigeladenen prognostizierte Zusatzbelastung trotz dieser Mängel als im Wesentlichen plausibel bezeichnet. Dies rechtfertigt jedenfalls im Eilverfahren die Annahme, dass die vom Antragsteller vorgetragenen Bedenken gegen die Immissionsprognose nicht ins Gewicht fallen.
Insgesamt lässt sich auf der Grundalge der allein möglichen summarischen Prüfung sagen, dass für das jährliche Mittel der Schwebstaub (PM-10)-Belastung eine allenfalls geringe fortbestehende Überschreitung des Grenzwerts einer voraussichtlich zwar geringer als von der Antragsgegnerin angesetzten, aber immer noch wesentlichen Verbesserung gegenüberstehen dürfte.
Was die Anzahl der Überschreitungen der im Tagesmittel auftretenden Schwebstaub (PM-10)-Belastung angeht, ist das hohe Maß der bisher aufgetretenen Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen. Das Ausmaß der Verbesserung kann hierfür nicht genau abgeschätzt werden, da die Belastungswerte sehr stark schwanken und von einer Vielzahl einzelner Faktoren abhängen. Im Hinblick auf die nach dem oben Gesagten sehr deutliche Entlastung bei den Schwebstaub (PM-10)- Immissionen durch das Änderungsvorhaben rechtfertigt sich die Annahme, dass auch die Belastungssituation beim Tagesmittelwert für Schwebstaub (PM-10) nicht durchgreifend gegen ein Überwiegen des Verbesserungscharakters im Sinne der Nr. 3.5.4 Buchst. a TA Luft sprechen wird.
(bb) Für den Jahresmittelwert beim Staubniederschlag (Nr. 4.3.1, Tabelle 2 TA Luft) ist ebenfalls eine Verbesserung zu erwarten. Der Genehmigungsbescheid geht von einer Senkung des Wertes von 0,465 g/(m²·d) in der heutigen Situation auf 0,435 g/(m²·d) bzw. 0,445 g/(m²·d) im 3-Ofen-Betrieb aus. Die sich daraus ergebende Differenz bedarf nach dem oben Gesagten der Korrektur im Hinblick auf die in Aussicht genommenen Anordnungen im Fall eines Weiterbetriebs des Hochofens 4. Nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand lässt sich deshalb der Umfang der Verbesserung auch für den Staubniederschlag nicht genau bestimmen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die im Genehmigungsbescheid zugrunde gelegten Werte durch die Kritik des Antragstellers an der Immissionsprognose nicht wesentlich in Frage gestellt werden. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Wegen der weit über dem Grenzwert liegenden Vorbelastung mit Staubniederschlag ergibt sich insgesamt in jedem Fall ein ungünstigeres Verhältnis von Verbesserungseffekt zu verbleibender Gesamtbelastung als beim Jahresmittelwert für Schwebstaub (PM-10). Dabei ist nach dem Gesagten im Rahmen der nach Nr. 3.5.4 Buchst. a TA Luft vorzunehmenden Gesamtbeurteilung zu berücksichtigen, dass der Immissionswert für Staubniederschlag im Gegensatz zu den Immissionswerten der Tabelle 1 TA Luft nicht unmittelbar zum Schutz der menschlichen Gesundheit, sondern nur zur Vermeidung erheblicher Belästigungen und sonstiger Nachteile bestimmt worden ist.
(cc) Zu den Werten für die Deposition luftverunreinigender Stoffe nach Nr. 4.5.1, Tabelle 6 TA Luft, fehlt es, wie oben bereits ausgeführt wurde, bislang an einer nachvollziehbaren Immissionsprognose, die es erlauben würde, etwaige Verbesserungseffekte, die nach dem oben Gesagten im Hinblick auf die anzunehmende Verminderung der Staubimmissionen wahrscheinlich sind, in ihrem Umfang hinreichend abzuschätzen. Im Hinblick auf die in Tabelle 6 TA Luft bezeichneten Schadstoffdepositionen erweist sich daher der Sachverhalt als weiter aufklärungsbedürftig.
(b) Die mit dem beantragten Vorhaben verbundene Erweiterung der Produktionskapazität steht nach den oben dargelegten rechtlichen Maßstäben der Erfüllung der Anforderungen des Buchst. a der Nr. 3.5.4 TA Luft nicht von vornherein entgegen. Es ist sachgerecht, dem Kapazitätsvergleich die im Einwirkungsbereich der Änderung gelegenen Anlagen, also die Hochöfen 4 und 9 einerseits und 8 und 9 andererseits, zugrunde zu legen. Daraus ergibt sich für den ständigen Betrieb eine Erhöhung der Kapazität um ca. 16 %. Auch wenn man die zusätzliche Reservehaltung des Hochofens 4 berücksichtigt, bewegt sich die Erweiterung der Anlage bei summarischer Würdigung noch in einer mit den Anforderungen der Nr. 3.5.4 Buchst. a TA Luft nicht grundsätzlich unvereinbaren Größenordnung.
(c) Dass es im Hinblick auf die nach Nr. 3.5.4. Buchst. a TA Luft vorzunehmende Abwägung erforderlich sein könnte, über die im Genehmigungsbescheid als einheitliche Anlage angesehenen Hochöfen 4, 8 und 9 mit ihren Nebeneinrichtungen hinausgehend weitere Anlagenteile in dem Hüttenwerk der Beigeladenen in die Prüfung einzubeziehen, wird vom Beschwerdevorbringen nicht konkret aufgezeigt. Was die beiden vom Antragsteller erwähnten Schachtofenanlagen angeht, bietet sich dem Senat weder aus den Akten des Genehmigungsverfahrens noch nach dem Vortrag des Antragstellers Anlass zu näherer Prüfung. Es ist auch nicht vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass diese Anlagen überhaupt schon genehmigt wären.
(2) Nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand ist auch offen, ob sich ausschließen lässt, dass die beantragte Änderung die spätere Einhaltung der Immissionswerte verhindern wird (Nr. 3.5.4 Buchst. b TA Luft). Nach den oben dargelegten Maßstäben ist dafür vor allem von Bedeutung, welchen Anteil die durch das Änderungsvorhaben bedingte Zusatzbelastung an der Gesamtbelastung mit dem jeweiligen Schadstoff haben wird.
Im Luftreinhalteplan der Antragsgegnerin für Duisburg Nord, Teil II, wird der bisher im Hüttenwerk Bruckhausen betriebenen Hochofenanlage (südliche Hochöfen der Beigeladenen) ein Beitrag von 5 µg/m³ zur Gesamtjahresbelastung mit Schwebstaub (PM-10) zugewiesen. Bei der dieser Abschätzung zugrunde liegenden Analyse lasse sich nicht ausschließen, dass auch die Stahlwerke Beeckerwerth zu diesem Wert beitragen (vgl. Seiten 33 ff. des Luftreinhalteplans - LRP -). Unter Berücksichtigung der nach dem oben Gesagten zu erwartenden Reduzierung der Zusatzbelastung um etwa 2 µg/m³ ergibt sich ein eher geringer Anteil des Änderungsvorhabens an der Gesamtbelastung. Davon ausgehend lässt sich, auch unter Berücksichtigung der im Luftreinhalteplan dargelegten weiteren Entwicklung der Feinstaubbelastung im Beurteilungsgebiet, nach den gegenwärtig vorliegenden Erkenntnissen nicht annehmen, dass die Einhaltung des Jahresmittelwerts für Schwebstaub (PM-10) bei einem Betrieb des Änderungsvorhabens auf Dauer ausgeschlossen wäre.
Was die Anzahl der Überschreitungen der zulässigen Tagesmittelwerte für Schwebstaub (PM-10) betrifft, ist - wie oben bereits ausgeführt - die Prognose der künftigen Entwicklungen schwierig, weil insoweit keine klare Zuordnung zu den Verursachern möglich ist (vgl. LRP, S. 59 ff.). Im Hinblick auf das oben zur Immissionsjahreszusatzbelastung Gesagte lässt sich aber auch insoweit nicht feststellen, dass das Änderungsvorhaben einen derart hohen Verursachungsbeitrag erbringt, dass auf Dauer nur bei seiner Aufgabe oder Verlagerung an einen anderen Produktionsstandort eine Einhaltung der Immissionsgrenzwerte erreichbar schiene.
Für den Staubniederschlag gelten die Erwägungen zum Jahresmittel der Schwebstaub (PM-10)-Belastung entsprechend. Der Luftreinhalteplan (S. 45 ff.) geht von einer Korrelation zwischen Gesamtstaub- und Feinstaubimissionen aus. Damit stimmt es überein, dass die in der Immissionsprognose der Beigeladenen ermittelten Werte für die Zusatzbelastung von 0,07 g/(m²·d) bzw. 0,08 g/(m²·d) nur einen relativ kleinen Anteil an der zu erwartenden Gesamtbelastung von mindestens 0,435 g/(m²·d) ausmachen. Es spricht daher einiges dafür, dass auch hinsichtlich des Staubniederschlags die Voraussetzungen der Nr. 3.5.4 Buchst. b TA Luft erfüllt sind.
Hinsichtlich der Depositionen der in Tabelle 6 TA Luft aufgeführten Schadstoffe lässt sich dagegen anhand der bisher vorliegenden Erkenntnisse nicht abschließend beurteilen, ob das Änderungsvorhaben die Einhaltung der Grenzwerte dauerhaft verhindern wird. Insoweit fehlt es, wie oben bereits ausgeführt wurde, an einer hinreichend nachvollziehbaren Immissionsprognose, die einen tragfähigen Anhalt für den zu erwartenden Anteil des Änderungsvorhabens an den Gesamtbelastungen bieten würde. Dem Luftreinhalteplan ist zu entnehmen, dass die Staubniederschläge bei den Staubinhaltsstoffen lokal unterschiedliche Belastungsanteile aufweisen, weil die Emission von Schwermetallanteilen vor allem durch bestimmte Industriezweige verursacht wird. Vor diesem Hintergrund ist eine fachliche Abschätzung des durch das beantragte Vorhaben bedingten Belastungsanteils bei den Schadstoffdepositionen erforderlich, die dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss. Dies gilt auch, soweit die in Nr. 4.5.1 Buchst. b TA Luft in Bezug genommenen Prüf- und Maßnahmewerte nach Anhang 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung einer weiteren Prüfung bedürfen.
(3) Mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass kein Anhalt für das Erfordernis eines Widerrufs der für die zu ändernde Anlage erteilten Genehmigung bzw. Genehmigungen (Nr. 3.5.4 Buchst. c TA Luft i.V.m. § 21 BImSchG) besteht, setzt sich die Beschwerde nicht in substantiierter Form auseinander.
3. Da nach alledem die Erfolgsaussichten des gegen die Errichtungs- und Betriebsgenehmigung gerichteten Widerspruchs offen sind, hat der Senat das ihm in §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eröffnete Ermessen an einer Abwägung der Vor- und Nachteile auszurichten, die sich für den Antragsteller auf der einen und die Beigeladene sowie die Allgemeinheit auf der anderen Seite daraus ergeben, dass die Beigeladene von der vorläufigen Befugnis zur Errichtung der Anlage Gebrauch macht. Diese Abwägung ergibt ein Überwiegen der auf einen sofortigen Vollzug gerichteten Interessen.
Die Interessenlage des Antragstellers stellt sich wie folgt dar:
Die Errichtung des beantragten Vorhabens, auf die sich die Anordnung der sofortigen Vollziehung beschränkt, schafft nach dem oben zum Rechtsschutzbedürfnis Gesagten zwar vollendete Tatsachen. Dies verleiht dem Aufschubinteresse des Antragstellers aber kein entscheidendes Gewicht. Die Befürchtung, die Höhe der Investition werde einen psychologischen Realisierungsdruck im weiteren Rechtsbehelfsverfahren erzeugen und die innere Entscheidungsfreiheit der mit der Prüfung der Genehmigung in einem zu erwartenden Hauptsacheverfahren befassten Richter beeinträchtigen, ist zwar nicht gänzlich von der Hand zu weisen, letztlich aber im Hinblick auf die unabhängige Stellung der Gerichte rein spekulativ.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 31. Januar 1984 - 2 BvR 507/81 -, NVwZ 1984, 429; Hess. VGH, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 8 R 3118/89 -, juris.
Ob der Antragsteller ein Aufschubinteresse aus dem von der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht erfassten vorläufigen Betrieb der Anlage herleiten kann, bedarf keiner Entscheidung. Gegen die dies verneinende Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs,
Beschluss vom 31. Mai 1990 - 8 R 3118/89 -, a.a.O.,
spricht der oben zur Antragsbefugnis dargelegte Gesichtspunkt, dass die §§ 5, 6 BImSchG gerade aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes eine Vorverlegung der Prüfung anordnen, also schon bei der Genehmigung der Errichtung der Anlage zu prüfen ist, welche schädlichen Umwelteinwirkungen ihr späterer Betrieb verursachen wird. Dementsprechend dürften der vorläufigen Vollziehung einer auf die Errichtung beschränkten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen die Nachteile eines vorläufigen Betriebs der Anlage entgegengehalten werden können. Anderenfalls wäre der einstweilige Rechtsschutz wirkungslos. Diese Frage bedarf aber keiner abschließenden Klärung, weil auch bei einer Berücksichtigung der Auswirkungen eines vorläufigen Betriebs kein beachtlicher Grund für einen Aufschub der Baumaßnahmen ersichtlich ist.
Die Nachteile, die dem Antragsteller im Fall eines Betriebs der geänderten Hochofenanlage in dem Zeitraum zwischen ihrer voraussichtlichen Inbetriebnahme (2008) und einer endgültigen Entscheidung über den Rechtsbehelf in der Hauptsache entstehen würden, fallen nicht erheblich ins Gewicht. Dass es hinsichtlich des Luftschadstoffs Schwebstaub (PM-10) im maßgeblichen Beurteilungsgebiet durch das Änderungsvorhaben aller Wahrscheinlichkeit nach zu einer nicht unerheblichen Entlastung kommen wird, ist oben dargelegt worden. Schwebstaub (PM-10) dringt in die Atemwege ein und wirkt sich dadurch unmittelbar gesundheitsschädigend aus. Das hat z.B. das Landesumweltamt NRW in seinem Schreiben vom 21. Februar 2005 unter Bezugnahme auf eine umweltmedizinische Wirkungsuntersuchung an industriellen Belastungsschwerpunkten (sog. "Hot Spots") aus dem Jahr 2004 näher dargelegt. Dieser durch das Vorhaben zu erreichende Verbesserungseffekt kommt dem Antragsteller ebenso zu Gute wie den übrigen Bewohnern des Beurteilungsgebiets.
Den beschriebenen Vorteilen im Hinblick auf Schwebstaub (PM-10) stehen keine ins Gewicht fallenden Nachteile bei den Immissionsbelastungen mit anderen gesundheitsrelevanten Schadstoffen gegenüber. Was die Depositionen der in Tabelle 6 TA Luft bezeichneten Schadstoffe angeht, ist nach dem oben Gesagten nach der gegenwärtigen Erkenntnislage trotz verbleibender Unsicherheiten hinsichtlich des Umfangs der Entlastung ebenfalls mit einer Verbesserung der Immissionssituation zu rechnen. Für nachteilige Auswirkungen des Änderungsvorhabens in Bezug auf andere gesundheitsrelevante Luftschadstoffe ist nichts vorgetragen oder sonst ersichtlich.
Das Aufschubinteresse des Antragstellers wird auch nicht wegen einer möglichen Minderung des Wertes seines Grundeigentums durch Schadstoffdepositionen verstärkt, weil sich insoweit relevante Nachteile erst infolge einer Anreicherung im Boden bei einem längerfristigen Betrieb ergeben können.
Das Interesse des Antragstellers, dem Vorhaben entgegenzuwirken, weil es die Immissionsbelastung trotz seines Verbesserungscharakters langfristig stabilisiert, wird durch einen vorläufigen Betrieb der Anlage bis zur endgültigen Entscheidung über seinen Rechtsbehelf nicht berührt. Insoweit kann der Antragsteller ohne relevante Nachteile das Hauptsacheverfahren abwarten.
Dem dargelegten Aufschubinteresse des Antragstellers stehen dieses überwiegende Interessen der Beigeladenen und der Allgemeinheit an einer sofortigen Verwirklichung der Errichtungsgenehmigung gegenüber.
Das Interesse der Beigeladenen an dem sofortigen Vollzug besteht zum einen darin, die wirtschaftlichen Vorteile ihrer Investitionsentscheidung, die erhebliches finanzielles Gewicht hat, möglichst frühzeitig zu erlangen. Daneben folgt es bei der gegenwärtigen Sachlage aus den Nachteilen, die eine Stilllegung des bereits begonnenen Baus im Hinblick auf Finanzierungs- und Vertragskosten sowie die Aufwendungen für eine vorläufige Sicherung der Baustelle mit sich bringen würden. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass sich der Hochofen 4 dem Ende seiner Ofenreise nähert und daher die Aufrechterhaltung der vollen Roheisenproduktion unter Vermeidung hoher Investitionen in den Hochofen 4 nur durch eine baldige Inbetriebnahme des Hochofens 8 erreichbar ist. Bei der Gewichtung der zuletzt genannten Interessengesichtspunkte ist allerdings zu berücksichtigen, dass derjenige, der einen Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 a Abs. 1 Nr. 1 VwGO stellt, das Risiko einer späteren Aufhebung des ihn begünstigenden Verwaltungsakts kennt. Dies gilt vorliegend umso mehr, als die Beigeladene es trotz wiederholter Aufforderungen durch die Antragsgegnerin versäumt hat, im Genehmigungsverfahren Mängel an der von ihr vorgelegten Immissionsprognose zu beheben. Auf die Möglichkeit einer späteren Aufhebung der ihr erteilten Genehmigung musste die Beigeladene ihre wirtschaftlichen Dispositionen daher von Anfang an einstellen und genießt insoweit kein schutzwürdiges Vertrauen. Auch der Umstand, dass die Beigeladene ihren Antrag nach § 80 a Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die Errichtung des Vorhabens beschränkt hat, vermindert das Gewicht des ihr zuzubilligenden Interesses an dessen baldiger Verwirklichung, weil sie damit selbst das Risiko von Verzögerungen durch weitere gerichtliche Verfahren geschaffen hat.
Das öffentliche Interesse an dem sofortigen Vollzug der Errichtungsgenehmigung liegt in erster Linie darin, die nach dem oben Gesagten zu erwartende Verringerung der Immissionsbelastung mit dem Luftschadstoff Schwebstaub (PM-10) in Duisburg- Bruckhausen möglichst frühzeitig umzusetzen. Die besondere Bedeutung, die der Schwebstaub (PM-10)-Belastung für den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung im Duisburger Norden zukommt, wird auch daran deutlich, dass Überschreitungen der Grenzwerte für diesen Luftschadstoff die Aufstellung eines Lufreinhalteplans erforderlich machten. Die in diesem Plan vorgesehenen Maßnahmen sprechen wiederum für die Bedeutung, die das vorliegend zu beurteilende Änderungsvorhaben bei der Senkung des industriellen Beitrags zur Schwebstaub (PM-10)-Belastung hat. Darin ist nämlich der Ersatz des Hochofens 4 durch den geplanten Hochofen 8 als wichtigste Maßnahme neben 18 verschiedenen weiteren Sanierungsprojekten hervorgehoben.
Für die Gewichtung des öffentlichen Interesses an der Verminderung gesundheitsschädlicher Luftschadstoffe ist der Umstand, dass der Hochofen 4 nicht vollständig abgeschaltet, sondern in Reserve genommen wird, im gegenwärtigen Stadium des Genehmigungsverfahrens nicht ausschlaggebend. Es ist Sache der Antragsgegnerin, im Fall eines Antrags der Beigeladenen auf Anordnung der sofortigen Vollziehung der Betriebsgenehmigung darüber zu entscheiden, ob überhaupt und ggf. in welchem Umfang der 3-Ofen-Betrieb schon vor einer umfassenden Prüfung des Vorhabens im Hauptsacheverfahren zugelassen werden kann.
Neben dem Schutz der menschlichen Gesundheit durch die Verminderung von Schwebstaub (PM-10)-Immissionen besteht ein öffentliches Interesse daran, die Effekte der Entwicklung des Industriestandorts und der damit verbundenen Entlastungen des Arbeitsmarkts zu beschleunigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind billigerweise erstattungsfähig, weil sie sich durch die Stellung eines Antrags dem sich aus § 154 Abs. 3 VwGO ergebenden Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 19.2 i.V.m. Nr. 2.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl. 2004, 525) und bemisst im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Verfahrens den Streitwert mit der Hälfte des sich daraus ergebenden Betrages.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 6 BImSchG
§§ 16 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 1 BImSchG
§§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§§ 5, 6
BImSchG
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2
GKG
§ 1 BImSchG
§ 80 a VwGO
§ 17 BImSchG
§ 21 BImSchG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BImSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1
Satz 1, 5 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 BImSchG
§ 7 Abs. 1 AtomG
§ 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1
BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 4 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 1 Abs 1 BImSchG
§ 1 Abs. 1 BImSchG
§ 80 a
Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 a Abs. 1 Nr. 1
VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68
Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 72, 300
BVerwGE 96, 258,

45
BVerwGE 101, 347
NVwZ 1998, 1181
NVwZ 1988, 176, 177
NVwZ 1986, 873, 883
BVerfGE 98, 83
BVerfGE 98, 106
NVwZ 1984, 429
NVwZ 2004, 1327
7 C 65.82
8 R 3118/89
7 C 44.93
7 C 35.90
1 DB 2.02
1 DB 26.01
8 B 379/06
4 M 115/91
13 B 888/04
18 B 22/04
18 B 1171/94
11 C 9.95
7 B 25.98
7 A 17/83
2 BvR 1876/91
2 BvR 1991/95
2 BvR 507/81