Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-15, Aktenzeichen 10 K 3420/13
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2014:1215.10K3420.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 4. Dezember 1954 geborene Kläger ist als Ruhestandsbeamter des Bundes mit einem Beihilfebemessungssatz von 70 vom Hundert beihilfeberechtigt. Mit Beihilfeanträgen vom 12. Januar 2008, 19, Februar 2008, 18. August 2009, 14. Januar 2010, 3. März 2010, 29. Juni 2010, 17. Januar 2011, 15. Februar 2011, 10 April 2011, 14. Juni 2011, 8. August 2011, 27. Oktober 2011 und 12. Februar 2012 machte er bei der Postbeamtenkrankenkasse Aufwendungen in Höhe von insgesamt 1.158,45 € für die ärztlich verordneten Arzneimittel ASS 100 Hexal, Nexium Mups 40 mg und Sortis 20 mg geltend. Über diese Anträge entschied die Postbeamtenkrankenkasse mit Bescheiden vom 13. Februar 2008, 16. März 2009, 2. September 2009, 2. Februar 2010, 15. Juli 2010, 28. Oktober 2010, 1. Februar 2011, 2. März 2011, 13. April 2011, 4. Juli 2011, 29. August 2011, 31. Oktober 2011 und 1. März 2012. Darin erkannte sie überwiegend nicht die vollen Aufwendungen für die genannten Arzneimittel, sondern lediglich niedrigere Festbeträge als beihilfefähig an. In einem Fall (Bescheid vom 16. März 2010) erkannte die Postbeamtenkrankenkasse zwar die vollen Aufwendungen für das Medikament ASS 100 Hexal als beihilfefähig an, rechnete diese aber auf den Selbstbehalt des Klägers an. In einem weiteren Fall (Bescheid vom 2. Februar 2010) lehnte die Postbeamtenkrankenkasse die Anerkennung desselben Medikaments als beihilfefähig ab und verwies insoweit auf dessen fehlende Verschreibungspflichtigkeit.
Am 10. April 2013 wandte sich der Kläger per E-Mail an die Postbeamtenkrankenkasse: Das bis September 2012 geltende Beihilferecht des Bundes habe nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel auf einen Festbetrag enthalten. Er – der Kläger – fordere daher die Auszahlung der ihm bislang zu Unrecht verweigerten Beihilfeleistungen.
Mit Bescheid vom 4. Juni 2013 lehnte die Deutsche Telekom AG, Betrieb Civil Servant Services / Social Matters / Health & Safety (CSH), die Abänderung der genannten Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse und die Nachbewilligung von Beihilfeleistungen ab: Hinsichtlich der Festsetzung von Beihilfeleistungen seien die Beihilfeverordnung und die hierzu erlassenen Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern maßgeblich. Mit Urteil vom 8. November 2012 – 5 C 4.12 – habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die bis zum Ablauf des 19. September 2012 geltende Beihilfeverordnung keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Arzneimittelaufwendungen auf Festbeträge enthalten habe. Gemäß Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 8. Januar 2013 könnten daher in Fällen, in denen die Antragsfrist des § 54 BBhv noch nicht verstrichen sei und auch keine bestandskräftige bzw. rechtskräftige Entscheidung vorliege, bis zum 19. September 2012 entstandene Aufwendungen für Arzneimittel ohne Beachtung der Festbetragsregelung als beihilfefähig anerkannt werden. Gegen die Bescheide vom 13. Februar 2008, 16. März 2009, 2. September 2009, 2. Februar 2010, 15. Juli 2010, 28. Oktober 2010, 1. Februar 2011, 2. März 2011, 13. April 2011, 4. Juli 2011, 29. August 2011, 31. Oktober 2011 und 1. März 2012 sei jedoch nicht fristgerecht Widerspruch erhoben worden, so dass diese Bescheide bestandskräftig geworden seien. Das Schreiben vom 10. April 2013 sei erst nach Verstreichen der maßgeblichen Frist eingegangen und könne daher nicht als wirksamer Widerspruch gewertet werden. Die begehrte Nachzahlung von Beihilfeleistungen scheide daher aus.
Am 2. Juli 2013 erhob der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 4. Juni 2013, zu dessen Begründung er unter dem 3. September 2013 ausführte: Die in Rede stehenden Beihilfebescheide seien rechtswidrig, weil das Bundesbeihilferecht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht bis zum Ablauf des 19. September 2012 keine Rechtsgrundlage enthalten habe, welche die Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel auf Festbeträge erlaubt hätte. Vor diesem Hintergrund seien die betreffenden Bescheide sogar nichtig im Sinne von § 44 VwVfG bzw. § 40 SGB X, da sie an einem besonders schwerwiegenden Mangel, nämlich dem Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für die vorgenommenen Beschränkungen, litten. Dies sei bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich gewesen. Es könne von ihm – dem Kläger – nicht erwartet werden, die Entscheidungen der Postbeamtenkrankenkasse als verbindlich anzuerkennen. Unabhängig hiervon hätte es der Fürsorgepflicht des Dienstherrn entsprochen, die Bescheide jedenfalls nach § 48 VwVfG bzw. § 44 SGB X mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen und eine Neuberechnung vorzunehmen, ohne dabei die Beihilfefähigkeit der Arzneimittelaufwendungen auf Festbeträge zu beschränken. Dass dies unterblieben sei und sich die Beklagte nicht einmal mit der Möglichkeit der Rücknahme befasst habe, mache den Bescheid vom 4. Juni 2013 rechtswidrig. Soweit darüber hinaus die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für das Medikament ASS 100 Hexal durch Bescheid vom 2. Februar 2010 mit der Begründung abgelehnt worden sei, dass es sich um ein nicht verschreibungspflichtiges Medikament handele, sei auch dies rechtswidrig. Nach dem Urteil des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juli 2013 – 1 A 334/11 – verstoße es gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, Beihilfeleistungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel abzulehnen, weil in der bis zum 20. September 2012 geltenden Fassung der Bundesbeihilfeverordnung keine Härtefallregelung vorgesehen gewesen sei. Im Übrigen liege hinsichtlich des Medikaments ASS 100 Hexal eine Ausnahme aus medizinischen Gründen vor, die eine Erstattung der Aufwendungen für dieses Präparat rechtfertigten, weil er – der Kläger – einen Myokardinfarkt erlitten habe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 2. Oktober 2013 wies die Deutsche Telekom AG, Betrieb CSH, den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 4. Juni 2013 als unbegründet zurück. Sie vertiefte dabei die bereits im Ausgangsbescheid angestellten Erwägungen.
Am 25. Oktober 2013 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt. Schriftsätzlich beantragt er (sinngemäß),
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Deutschen Telekom AG vom 4. Juni 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Deutschen Telekom AG vom 2. Oktober 2014 zu verpflichten, die Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse vom 13. Februar 2008, 16. März 2009, 2. September 2009, 2. Februar 2010, 15. Juli 2010, 28. Oktober 2010, 1. Februar 2011, 2. März 2011, 13. April 2011, 4. Juli 2011, 29. August 2011, 31. Oktober 2011 sowie 1. März 2012 abzuändern und ihm – dem Kläger –, über die hiermit bewilligten Beihilfeleistungen hinaus weitere Beihilfen zu den Aufwendungen für die Arzneimittel ASS 100 Hexal, Nexium Mups 40 mg und Sortis 20 mg ohne die vorgenommenen Beschränkungen der Beihilfefähigkeit zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf die mit der Klage angegriffenen Bescheide.
Mit Beschluss vom 26. Februar 2014 hat die Kammer das Verfahren dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den durch die Deutsche Telekom AG übermittelten Verwaltungsvorgang (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet. Dass die Deutsche Telekom AG es abgelehnt hat, die Bescheide der Postbeamtenkrankenkasse vom 13. Februar 2008, 16. März 2009, 2. September 2009, 2. Februar 2010, 15. Juli 2010, 28. Oktober 2010, 1. Februar 2011, 2. März 2011, 13. April 2011, 4. Juli 2011, 29. August 2011, 31. Oktober 2011 sowie 1. März 2012 abzuändern und dem Kläger über die hiermit bewilligten Beihilfeleistungen hinaus, weitere Beihilfen zu den Aufwendungen für die Arzneimittel ASS 100 Hexal, Nexium Mups 40 mg und Sortis 20 mg zu bewilligen, ist nicht rechtswidrig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten. Denn er hat keinen dahingehenden Anspruch (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich – so auch hier – die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt werden.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 – 2 C 35.04 –, BVerwGE 125, 21 (23).
Ausgehend hiervon ist hinsichtlich der Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrten Beihilfeleistungen wie folgt zu differenzieren: Soweit es um Aufwendungen geht, die vor dem 14. Februar 2009 entstanden sind, sind noch die Bestimmungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften des Bundes – BhV –) vom 01. November 2001 (GMBl S. 919) unter Einbeziehung der 27. und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 (GMBl S. 227) und vom 30. Januar 2004 (GMBl S. 379), insbesondere die die Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln regelnde Bestimmung des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV, maßgeblich. Die Beihilfevorschriften des Bundes sind insoweit (übergangsweise) weiter anzuwenden, obwohl sie an sich gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen und deshalb nichtig sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 – und vom 28. Mai 2008– 2 C 24.07 –, sowie OVG NRW, Urteil vom 25. Juni 2009 – 1 A 2092/07 –, sämtlich abrufbar über juris.
Für die ab dem 14. September 2009 entstandenen Aufwendungen ist dagegen die Verordnung über Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Bundesbeihilfeverordnung – BBhV –), im vorliegenden Zusammenhang vor allem § 6 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 22 BBhV, einschlägig (vgl. zum zeitlichen Anwendungsbereich der Bundesbeihilfeverordnung auch § 58 Abs. 1 BBhV).
In Anwendung der Beihilfevorschriften des Bundes und der hierzu ergangenen Hinweise des Bundesministers des Innern hat die Postbeamtenkrankenkasse hinsichtlich der bis zum 14. September 2009 entstandenen Aufwendungen die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die dem Kläger verordneten Arzneimittel ASS 100 Hexal, Nexium Mups 40 mg und Sortis 20 mg jeweils nur in Höhe eines Festbetrages anerkannt. Die Festsetzungsstelle hat hiermit im Sinne des Hinweises des Bundesministers des Innern Nr. 10 zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV entschieden, wonach Aufwendungen für ärztlich verordnete Arzneimitteil, für die ein Festbetrag nach § 35 SGB V festgesetzt wurde, nur bis zur Höhe des Festbetrages beihilfefähig sind.
Vgl. zum Inhalt des genannten Hinweises des Bundesministers des Innern das Urteil des BVerwG vom 28. Mai 2009 – 2 C 28.08 –, juris (Rdnr. 12).
Dass die Postbeamtenkrankenkasse diesem Hinweis im Fall des Klägers gefolgt ist, lässt sich den Begründungen der Beihilfebescheide vom 16. März 2009, 2. September 2009 und 13. Februar 2008 entnehmen, in denen jeweils auf das Bestehen einer Festbetragsregelung hingewiesen worden ist (vgl. Blatt 122, 129 und 135 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs). Für die ab dem 14. September 2009 entstandenen Aufwendungen erfolgte die Beschränkung der Beihilfefähigkeit unter Anwendung des § 22 Abs. 3 BBhV (in der bis zum 19. September 2012 geltenden Fassung) i.V.m. Nr. 22.3.1. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Bundesbeihilfeverordnung (BBhV-VV) vom 14. Februar 2009 (GMBl. S. 138). Gemäß § 22 Abs. 3 BBhV (in der vorstehend genannten Fassung) bestimmt das Bundesministerium des Innern in Verwaltungsvorschriften als Obergrenzen für die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Arzneimittel (u.a.) Festbeträge im Sinne von § 35 SGB V; anknüpfend hieran enthält Nr. 22.3.1 BBhV-VV Richtlinien für die Ermittlung der beihilfefähigen Festbeträge.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil 8. November 2012 – 5 C 4.12. –, juris (Rdnr. 21 ff.).
Zusätzlich zu der nach Maßgabe dieser Bestimmungen vorgenommenen Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Arzneimittelaufwendungen hat die Postbeamtenkrankenkasse die Bewilligung einer Beihilfe für die Aufwendungen für das Medikament ASS 100 Hexal in einem Fall, nämlich mit Bescheid vom 2. Februar 2010, mit der Begründung abgelehnt, es handele sich um ein nicht verschreibungspflichtiges Arzneimittel, für das nicht erkennbar sei , dass es bei der Behandlung einer schwerwiegenden Erkrankung als Therapiestandard gelte und mit dieser Begründung ausnahmsweise verordnet worden sei (vgl. § 22 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c BBhV). Mit Bescheid vom 16. März 2010 erkannte die Postbeamtenkrankenkasse sodann zwar – anders als in den sonstigen Beihilfebescheiden, die während des hier interessierenden Zeitraums ergangen sind – die Beihilfefähigkeit des Arzneimittels ASS 100 Hexal an. Jedoch bewilligte sie aufgrund der Regelung über Eigenbehalte (vgl. § 49 Abs. 1 BBhV) keine Beihilfe zu den Aufwendungen für dieses Medikament.
Dass die Beklagte es abgelehnt hat, die in der Zeit vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Bescheide der Postbeamtenkrankenkasse, die auf Basis der vorstehend nachgezeichneten Rechtsanwendung ergangen sind, abzuändern und Beihilfeleistungen nachzubewilligen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn die genannten Beihilfebescheide sind für den Kläger verbindlich, da sie nicht innerhalb der dafür vorgesehenen Frist ordnungsgemäß angefochten wurden (dazu nachfolgend I.) und auch nicht nichtig sind (dazu nachfolgend II.), so dass sie unter den Beteiligten Bindungswirkung entfalten (dazu nachfolgend III.). Der Kläger kann auch nicht verlangen, dass die Beklagte die betreffenden Beihilfebescheide unter Anwendung des § 51 VwVfG (i.V.m. § 48 VwVfG) abändert bzw. zurücknimmt (dazu nachfolgend IV.).
I. Der Kläger hat gegen die in Rede stehenden Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse nicht innerhalb der dafür vorgesehenen Frist Widerspruch erhoben, so dass diese Bescheide in Bestandskraft erwachsen sind. Gemäß den §§ 126 Abs. 3 BRRG, 126 Abs. 2 BBG ist vor allen Klagen ein Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO durchzuführen. Gemäß § 69 VwGO beginnt das Vorverfahren mit Erhebung des Widerspruchs; der Widerspruch ist gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist, schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben, die den Widerspruch erlassen hat. Zeitnah nach Bekanntgabe der im Zeitraum vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Beihilfebescheide hat der Kläger keine Einwände hiergegen geltend gemacht und insbesondere auch keinen Widerspruch gegen diese Bescheide erhoben. Erst mit E-Mail vom 10. April 2013 hat er zu erkennen gegeben, mit der Beschränkung der beihilferechtlichen Anerkennung von Arzneimittelaufwendungen nicht einverstanden zu sein. Diese Eingabe kann indessen schon deshalb nicht als wirksame Erhebung eines Widerspruchs gegen die genannten Beihilfebescheide angesehen werden, weil sie nicht dem Schriftformerfordernis des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprochen hat. § 3a Abs. 2 Satz 1 VwVfG sieht zwar vor, dass eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform durch die elektronische Form ersetzt werden kann, soweit nicht durch Rechtsvorschrift etwas anderes bestimmt ist. Die Ersetzung der vorgeschriebenen Schriftform durch die elektronische Form der E-Mail setzt nach § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG indessen voraus, dass das elektronische Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz versehen ist, woran es hier fehlt. Die Schriftform konnte bei der vom Kläger gewählten Art der Übermittlung seiner Eingabe vom 10. April 2013 auch nicht nach anderen Vorschriften wirksam ersetzt werden. Folglich hat er hiermit keinen formgerechten Widerspruch gegen die im Zeitraum vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Beihilfebescheide erhoben.
Vgl. zu entsprechenden Fällen etwa Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 8. November 2011 – 4 LB 156/11 –, juris (Rdnr. 25).
Abgesehen davon ist das Schreiben vom 10. April 2013 nicht innerhalb der maßgeblichen Widerspruchsfrist bei der zuständigen Behörde eingegangen. Dies gilt selbst dann, wenn man mit der Deutschen Telekom AG (vgl. deren Ausführungen auf Blatt 20 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs) davon ausginge, dass die den Beihilfebescheiden beigegebenen Rechtsbehelfsbelehrungen unrichtig seien und deshalb statt der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO gelte. Denn bei der nach dem Akteninhalt zu unterstellenden Bekanntgabe der Beihilfebescheide in zeitlicher Nähe zum jeweiligen Erlassdatum, die auch vom anwaltlich vertretenen Kläger nicht bestritten wird, wäre – selbst in Bezug auf den letzten der hier in Rede stehenden Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse – bei Zugang der Eingabe vom 10. April 2013 auch die Jahresfrist verstrichen gewesen. Dies gilt erst Recht in Bezug auf die späteren Schreiben des Klägers an die Beklagte.
II. Die danach nicht ordnungsgemäß angefochtenen Beihilfebescheide aus dem Zeitraum vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 sind auch nicht etwa nichtig und somit von Anfang an unwirksam (§ 43 Abs. 3 VwVfG). Nach § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer insoweit folgt, stellt sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass ein Akt staatlicher Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 11 B 26.00 –, m.w.N., NVwZ 2000, 1039 = DÖV 2000, 238.
An einem derart gravierenden Mangel leiden die Bescheide der Postbeamtenkrankenkasse nicht. Namentlich ergibt sich eine Nichtigkeit nicht daraus, dass die Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln unter Hinweis auf Festbeträge bzw. die fehlende Verschreibungspflichtigkeit des Medikaments ASS 100 Hexal (vgl. zu Letzterem den Bescheid vom 2. Februar 2010, Blatt 114 ff. des Verwaltungsvorgangs) beschränkt worden ist. Allerdings spricht vieles dafür, dass die entsprechenden Beschränkungen rechtswidrig gewesen sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat sowohl in Bezug auf die bis zum 13. September 2009 geltenden Beihilfevorschriften des Bundes als auch für die ab dem 14. September 2009 geltende Bundesbeihilfeverordnung entschieden, dass es an einer ausreichenden rechtlichen Grundlage für die Beschränkung der Beihilfefähigkeit ärztlich verordneter Arzneimittel auf Festbeträge fehle.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2009 – 2 C 28.08 – und vom 8. November 2012 – 5 C 4.12. –, beide abrufbar über juris.
Zwar hat der Verordnungsgeber mit Wirkung vom 20. September 2012 die Bestimmung des § 22 Abs. 3 BBhV dahingehend neugefasst, dass Aufwendungen für Arzneimittel, die nach Anlage 7 den Arzneimittelgruppen, für die ein Festbetrag nach § 35 Abs. 1 SGB V festgesetzt werden kann, zuzuordnen sind, nur bis zur Höhe der Festbeträge nach den Übersichten nach § 35 Abs. 8 SGB V beihilfefähig sind. Diese Rechtsänderung ist indessen erst nach Entstehung der in Streit stehenden Aufwendungen in Kraft getreten und damit ohne Bedeutung für den vorliegenden Fall; abgesehen davon wird auch die Rechtmäßigkeit der Neuregelung in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in Frage gestellt.
Vgl. VG Berlin, Urteil vom 24. September 2014 – 7 K 30.14 –, juris.
Zudem hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
- Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris -
festgestellt, dass der Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 BBhV (jedenfalls in der bis zum 23. Dezember 2009 geltenden Fassung) unwirksam sei, weil eine Härtefallregelung in der Bundesbeihilfeverordnung fehle.
Auch wenn aus der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen rechtliche Mängel der hier in Rede stehenden Beihilfebescheide abzuleiten sein dürften, sind diese nicht so gravierend, dass von einer Nichtigkeit dieser Bescheide im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ausgegangen werden könnte. Nicht jeder Rechtsfehler, selbst wenn er einen verfassungsrechtlichen Bezug aufweist, zwingt bereits zur Annahme eines besonders schwerwiegenden Fehlers im Sinne jener Norm.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 22. April 2013 – 6 A 478/13 –, juris.
Abweichendes ergibt sich für den vorliegenden Fall nicht daraus, dass hier ein Handeln der Beihilfebehörde ohne zureichende rechtliche Grundlage in Rede steht. Namentlich liegt kein Fall der sog. absoluten Gesetzlosigkeit vor, der dadurch geprägt wäre, dass ein der hoheitlichen Betätigung offensichtlich fremder, gesetzlich schlechterdings nicht zu rechtfertigender Akt vorläge.
Vgl. dazu VG Freiburg, Urteil vom 22. Dezember 1988 – 3 K 1/88 –, NVwZ 1990, 594.
Denn die Postbeamtenkrankenkasse hat – wie die Begründungen der im Zeitraum vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Bescheide im Einzelnen zeigen – ersichtlich angenommen, die streitigen Beschränkungen der Beihilfefähigkeit von Arzneimittelaufwendungen auf der Grundlage ausreichender rechtlicher Grundlagen vorzunehmen. Insoweit wird auf die eingangs angestellten Erwägungen zur den einschlägigen Bestimmungen der Beihilfevorschriften des Bundes bzw. der Bundesbeihilfeverordnung Bezug genommen. Dass es sich bei den von der Postbeamtenkrankenkasse angewandten Vorschriften, jedenfalls soweit es um Festbetragsregelungen und Bestimmungen über den Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Medikamente von der Beihilfefähigkeit ging, tatsächlich nicht um tragfähige Rechtsgrundlagen für die vorgenommenen beihilferechtlichen Beschränkungen gehandelt haben dürfte, hat sich erst im Laufe der Zeit, im Wesentlichen sogar erst nach Erlass der betreffenden Entscheidungen der Postbeamtenkrankenkasse, herausgestellt. Demnach hat die Beihilfestelle keineswegs willkürlich und ohne jede rechtliche Grundlage gehandelt. Vielmehr hat sie die jeweils geltenden Bestimmungen „buchstabengetreu“ umgesetzt, ohne dabei die (im Wesentlichen nachträglich) durch das Bundesverwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aufgezeigten rechtlichen Mängel im Blick zu haben. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass es sich bei der Bearbeitung von Beihilfeanträgen um Akte der Massenverwaltung handelt, die stark durch Anwendung von Verwaltungsvorschriften geprägt ist und bei der neue Linien in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung naturgemäß erst mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung Eingang in die Verwaltungspraxis finden können. Dies ändert zwar keineswegs etwas daran, dass die in Rede stehenden Bescheide (überwiegend) rechtliche Mängel aufweisen dürften, die im Fall rechtzeitiger Widerspruchserhebung auch von den zuständigen Behörden zu korrigieren gewesen wären; diese Mängel sind indessen nicht derart schwerwiegend, dass sie schlechterdings unerträglich und mithin nicht mehr hinnehmbar wären.
Des Weiteren liegt auch keiner der in § 44 Abs. 2 VwVfG NRW aufgeführten Nichtigkeitsgründe vor.
III. Hat der Kläger danach die in der Zeit vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Beihilfebescheide nicht ordnungsgemäß angefochten und sind diese Bescheide auch nicht ausnahmsweise nichtig, so folgt daraus, dass die Bescheide in Bestandskraft erwachsen sind. Wirkung der Bestandskraft ist nicht nur die formelle Unanfechtbarkeit des Bescheides mit Rechtsbehelfen, sondern auch die materielle Wirkung, dass der von der Bestandskraft erfasste Inhalt der mit dem Bescheid getroffenen Regelung zur Grundlage für andere Entscheidungen gemacht werden kann.
Vgl. zu Eintritt und Wirkung der Bestandskraft etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2010 – 1 WB 36/09 –, BVerwGE 136, 119 = ZBR 2010, 412.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass sich die Deutsche Telekom in ihrem Bescheid vom 4. Juni 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Oktober 2013 der Sache nach darauf beschränkt hat, auf die Bestandskraft der genannten Beihilfebescheide zu verweisen. Dass die Deutsche Telekom AG in den genannten Bescheiden darüber hinaus eine erneute Sachprüfung habe vornehmen wollen, welche den Weg zu einer gerichtlichen Überprüfung der Frage nach der Beschränkung bzw. dem Ausschluss der Beihilfefähigkeit der betreffenden Arzneimittelaufwendungen hätte eröffnen können, ist dagegen nicht ersichtlich.
Vgl. zu diesem Aspekt etwa BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008– 7 C 3.08 –, juris (zur Abgrenzung des Zweitbescheids von der wieder-holenden Verfügung).
IV. Der Kläger kann auch keine Abänderung der in der Zeit vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Beihilfebescheide nach Maßgabe des § 51 VwVfG NRW beanspruchen. Es sind bereits keine Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens (im engeren Sinne) gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG feststellbar. Namentlich liegt keine Änderung der Sach- und Rechtslage (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG) infolge der genannten beihilferechtlichen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vor. Eine geänderte bzw. neue Rechtsprechung begründet grundsätzlich – so auch hier – keine Änderung der Sach- oder Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG.
Vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 4. August 2010 – 12 A 1840/09 –, m.w.N., juris (Rdnr. 3).
Zwar bleiben gemäß § 51 Abs. 5 VwVfG auch dann, wenn – wie hier – ein Wiederaufgreifen im engeren Sinne nach Maßgabe des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG ausscheidet, die Vorschriften der §§ 48 Abs. 1 Satz 1 und 49 Abs. 1 VwVfG unberührt (Wiederaufgreifen im weiteren Sinne). Auch hieraus kann der Kläger indessen nichts für sich herleiten. Insbesondere kann er keine Aufhebung der in Rede stehenden Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (und eine anschließende Neubescheidung seiner Beihilfeanträge) beanspruchen. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er bestandskräftig geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Zwar spricht – wie ausgeführt – vieles dafür, dass die Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse aufgrund der darin vorgenommenen Beschränkungen der Beihilfefähigkeit von Arzneimittelaufwendungen rechtliche Mängel aufweisen. Jedoch folgt daraus allein noch keine Verpflichtung der Behörde, die betreffenden – bestandskräftigen – Bescheide zurückzunehmen. Im Rahmen der nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung kommt nämlich dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zu als dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Umstände, die dennoch – ausnahmsweise – eine erneute Entscheidung gebieten, müssen in ihrer Bedeutung und ihrem Gewicht den in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG geregelten Fällen gleichkommen. Das ist etwa der Fall, wenn die Aufrechterhaltung des Erstbescheids schlechthin unerträglich wäre, weil ein rechtskräftiges Urteil offensichtlich fehlerhaft ist oder ein Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben vorliegt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. März 2008 – 1 C 33.07 –, juris (Rdnr. 12 ff.), und vom 27. Januar 1994 - 2 C 12.92 -, BVerwGE 95, 86 (92 f.).
Dies ist hier jedoch aus den bereits vorstehend unter II. (im Zusammenhang mit der Erörterung einer Nichtigkeit der streitigen Beihilfebescheide) genannten Gründen nicht der Fall. Auch im Übrigen ist die durch den Bescheid vom 4. Juni 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2013 getroffene Entscheidung der Deutschen Telekom AG, die Beihilfebescheide der Postbeamtenkrankenkasse bestehen zu lassen, nicht zu beanstanden. Namentlich liegt – entgegen der Auffassung des Klägers – kein Ermessensausfall vor. Die Deutsche Telekom hat sich zur Rechtfertigung ihrer Entscheidung, die Bescheide der Postbeamtenkrankenkasse nicht abzuändern bzw. aufzuheben, insbesondere auf das Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 8. Januar 2013 – Az.: - D 6 – 213 106-2/11#2 – berufen. Darin heißt es (unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Festbetragsregelung), dass in Fällen, in denen die Antragsfrist des § 54 BBhV noch nicht abgelaufen sei und keine bestands- oder rechtskräftige Entscheidung vorliege, entstandene Aufwendungen für Arzneimittel bis zum 19. September 2012 ohne Beachtung der Festbetragsregelung als beihilfefähig unter Beachtung des § 49 BBhV anerkannt werden dürften. Liegen derartige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften und Rundschreiben vor und beruft sich die Behörde hierauf, so bedarf es weitergehender Ermessenserwägungen grundsätzlich nur dann, wenn gesonderte individuelle Umstände vorliegen, die ergänzende Überlegungen erforderlich machen.
Vgl. dazu etwa VG Greifswald, Urteil vom 1. April 2014 – 2 A 705/13 –, juris (Rdnr. 21 ff.).
Vorliegend ergibt sich aus dem zitierten Rundschreiben des Bundesministers des Innern, dass in Fällen der vorliegenden Art (prinzipiell) dem Grundsatz der Rechtssicherheit Vorrang einzuräumen sei und eine (Nach-) Bewilligung von Beihilfen ohne Beachtung der Festbetragsregelung nur bei noch nicht bestands- bzw. rechtskräftiger Entscheidung über den Beihilfeanspruch erfolgen solle. Die so vorgezeichnete Verwaltungspraxis, die ersichtlich auch der streitgegenständlichen Entscheidung der Deutsche Telekom AG zugrundeliegt, ist nach dem zuvor Gesagten rechtlich nicht zu beanstanden. Besondere Umstände des Einzelfalls, die hier eine abweichende Entscheidung geboten erscheinen lassen würden oder zumindest weitergehende Ermessenserwägungen der Deutschen Telekom AG erfordert hätten, sind weder substanziiert geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich. Soweit der Kläger zudem die durch Bescheid vom 2. Februar 2010 getroffene Feststellung angegriffen hat, wonach die Aufwendungen für das Medikament ASS 100 Hexal wegen fehlender Verschreibungspflichtigkeit nicht beihilfefähig seien, hat die Deutsche Telekom im Widerspruchsbescheid sogar individuelle Erwägungen angestellt, das damalige Verwaltungsverfahren nachgezeichnet und u.a. ausgeführt, dass dem Kläger durch die Postbeamtenkrankenkasse seinerzeit Gelegenheit gegeben worden sei, eine Diagnose nachzuweisen, die eine Ausnahme von der fehlenden Beihilfefähigkeit nichtverschreibungspflichtiger Arzneimittel begründen könne; hiervon habe der Kläger aber keinen Gebrauch gemacht. Auch ist die Deutsche Telekom in diesem Zusammenhang auf die vom Kläger ins Feld geführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juli 2013 – 1 A 334/11 – eingegangen (vgl. Blatt 6 des Verwaltungsvorgangs). Dass sie gleichwohl an dem bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 2. Februar 2012 festgehalten und damit auch in diesem Zusammenhang dem Grundsatz der Rechtssicherheit Vorrang vor der möglicherweise berührten materiellen Gerechtigkeit eingeräumt hat, stellt sich aufgrund des aufgezeigten Gewichts der Rechtssicherheit ebenfalls nicht als ermessensfehlerhaft dar.
Nach alledem fehlt dem Kläger nicht nur ein gebundener Anspruch auf Abänderung der in der Zeit vom 13. Februar 2008 bis zum 1. März 2012 ergangenen Beihilfebescheide und eine entsprechende Nachbewilligung von Beihilfeleistungen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), sondern er kann insoweit auch keine Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts beanspruchen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 VwVfG
§ 40 SGB X
§ 48 VwVfG
§ 44 SGB X
§ 22 BBhV
§ 35 SGB V
§ 51 VwVfG
§ 69 VwGO
§ 51 VwVfG NRW
§ 54 BBhV
§ 49 BBhV
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV
§ 58 Abs. 1 BBhV
§ 22 Abs. 3 BBhV
§ 49 Abs. 1 BBhV
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3a Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 3 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Abs. 1 SGB V
§ 35 Abs. 8 SGB V
§ 22 Abs. 2 Nr. 2 BBhV
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 5 VwVfG
§ 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 und 49 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 125, 21
NVwZ 2000, 1039
DÖV 2000, 238
NVwZ 1990, 594
BVerwGE 136, 119
BVerwGE 95, 86
5 C 4.12
1 A 334/11
2 C 35.04
2 C 2.07
2 C 24.07
1 A 2092/07
2 C 28.08
4 LB 156/11
11 B 26.00
7 K 30.14
6 A 478/13
3 K 1/88
1 WB 36/09
7 C 3.08
12 A 1840/09
1 C 33.07
2 C 12.92
2 A 705/13