Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-01, Aktenzeichen 12 K 5125/16
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2017:1201.12K5125.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses des beklagten Rechnungsprüfungsausschusses (RPA).
Der Kläger ist Mitglied des Rates der ….. und des bei diesem gebildeten RPA.
Anfang 2015 plante der Ortsverband von ….., dem der Kläger angehört, eine Informationsveranstaltung zur möglichen Ausweisung eines Wohngebiets im Bereich eines ehemaligen Gutes, des sog. Lohofs.
Am 17. Januar 2015 besichtigte der Kläger im Beisein des potentiellen Investors T den Lohof, der seinerzeit entrümpelt wurde. Hierbei bekundete der Kläger Interesse an drei Einrichtungsgegenständen, die zur Entsorgung vorgesehen waren. Diese wurden daraufhin für ihn zurückgestellt und am 29. Januar 2015 unentgeltlich vom Kläger abgeholt.
Nachdem der Kläger Herrn T in einer Beratung des Haupt- und Finanzausschusses im Zusammenhang mit dem geplanten Vorhaben kritisiert hatte, erklärte dieser mit e-mail vom 20. Juli 2015 gegenüber dem Bürgermeister, dass sich der Kläger durch die Mitnahme der antiken Möbelstücke der Vorteilsnahme im Amt schuldig gemacht habe.
Der daraufhin vom Bürgermeister angehörte Kläger nahm am 22. September 2015 Einsicht in die bei der Gemeindeverwaltung hierzu geführte Akte und leitete Abschriften davon am selben Tag an die … weiter. Dabei bat er darum, ein Verfahren einzuleiten, wenn sich aus den Unterlagen ein Anfangsverdacht ergeben sollte.
Am 23. September 2015 teilte die … dem Kläger mit, dass die Mitteilungen an die … zur Prüfung weitergeleitet würden.
Nach Äußerungen der … gegenüber der Presse wurden die vom Kläger weitergeleiteten Unterlagen nicht als Selbstanzeige gewertet und es wurde kein eigenes Aktenzeichen angelegt. Die Dokumente wurden vielmehr einem anderen vormals dort geführten Ermittlungsverfahren (214 Js 209/15 A) zugeordnet, das der Kläger durch eine Strafanzeige gegen andere Personen wegen des Verdachts der Korruption beim Verkauf des Lohofs eingeleitet und gegen dessen im Juni 2015 erfolgte Einstellung durch die … er Beschwerde bei der … eingelegt hatte.
Am 25. November 2015 erklärte der Kläger gegenüber dem Rat, dass er die Gegenstände mitgenommen habe, um sie zu bewahren, woraufhin aus dem Rat Kritik an der Annahme der Gegenstände und deren Nichtanzeige gegenüber dem Bürgermeister geäußert wurde. Anschließend wurde der Sachverhalt vom Rat an den RPA verwiesen.
Am 17. Februar 2016 beriet der RPA die Angelegenheit zunächst in Anwesenheit des Klägers, der hier darlegte, dass die von ihm angenommenen Gegenstände wertlos seien, woraufhin erneut ihre Mitnahme und - unter Hinweis auf ein im März 2015 durchgeführtes Antikorruptionsseminar - deren Nichtanzeige kritisiert wurden.
Auf Nachfrage erklärte der Kläger, dass es keinen Schriftverkehr zu einer Selbstanzeige gebe, er keine Eingangsbestätigung oder ein Aktenzeichen erhalten habe, er die Selbstanzeige per e-mail an einen ihm von Person bekannten Kriminalhauptkommissar geschickt und seitdem nichts mehr davon gehört habe.
Nachdem der Kläger die Sitzung verlassen hatte, beauftragte der RPA nach neuerlicher Kritik am Verhalten des Klägers die Verwaltung mit der Prüfung, ob bei der Staatsanwaltschaft / Polizei eine Selbstanzeige des Klägers in der Angelegenheit vorliege.
Am 16. März 2016 erörterte der RPA die Sache unter dem Tagesordnungspunkt 4 erneut und forderte den Kläger eingangs der Beratung auf, wegen der Besorgnis der Befangenheit den Saal zu verlassen. Nachdem der Kläger zunächst hiergegen protestiert hatte, kam er dem später nach.
Der Bürgermeister führte hierauf aus, dass in Bezug auf eine Selbstanzeige des Klägers von Seiten der … keine Auskunft an die Verwaltung gegeben worden sei. Aus der Presse sei nun zu entnehmen gewesen, dass das vom Kläger in der letzten Sitzung des RPA genannte Aktenzeichen zu einem anderen Verfahren gehöre und eine Selbstanzeige bei der Staatsanwaltschaft nicht vorliege.
Ein Ausschussmitglied erklärte daraufhin, dass der Kläger sowohl im Gemeinderat als auch im RPA, dort sogar mit Aktenzeichen, mitgeteilt habe, nach Akteneinsicht im September 2015 eine Selbstanzeige gestellt zu haben, und dass die Aussage in beiden Fällen nicht der Wahrheit entspreche.
Von anderen Ausschussmitgliedern wurde sodann u.a. ausgeführt: Ein Verstoß gegen kommunalrechtliche Bestimmungen liege vor, da sich der Kläger durch die Annahme der Gegenstände in ein Abhängigkeitsverhältnis begeben habe, was in Anbetracht des kurzen zeitlichen Zusammenhangs zur Anti- Korruptions- Schulung besonders schwer wiege. Der Kläger habe mitgeteilt, dass er im September die Selbstanzeige getätigt habe, da sei das Verfahren zu dem genannten Aktenzeichen laut Pressebericht bereits eingestellt gewesen. Aufgrund des Wertes der Gegenstände handele es sich um eine Lappalie, aber so, wie der Kläger sich aufführe, zeitlicher Ablauf, Anzeige gegen den Bürgermeister in Sachen Feuerwehr, Falschaussage im RPA, reiche eine Rüge nicht aus.
Nach weiterer Diskussion fasste der RPA folgenden Beschluss:
„Der Rechnungsprüfungsausschuss stellt fest, dass Ratsherr S mehrmals gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss und dem Gemeinderat die Unwahrheit gesagt hat und sich wider besseren Wissens fehl verhalten hat.
Der Rechnungsprüfungsausschuss empfiehlt aus diesen Gründen, das Fehlverhalten von Ratsherr S zu rügen und die Ehrenordnung ggf. zu konkretisieren.“
Am 27. April 2016 wurde die Angelegenheit im Gemeinderat beraten, wobei in der zugrundeliegenden Beschlussvorlage ausgeführt wurde:
Der RPA habe festgestellt, dass Ratsherr S weder die vorgebrachten Vorwürfe habe entkräften können noch seien Beweise für die behauptete Selbstanzeige nach Akteneinsicht beigebracht worden. Vielmehr gebe es eindeutige Hinweise, dass entgegen der Aussage von Ratsherr S im Gemeinderat und im RPA keine Selbstanzeige existiere, sondern von ihm im Vorfeld andere Personen angezeigt worden seien. Auch gebe es Diskrepanzen zu der Darstellung der zeitlichen Abläufe.
In dem am 16. März 2016 gefassten Beschluss stelle der RPA fest, dass Ratsherr S wiederholt im Ausschuss und im Gemeinderat Falschaussagen getätigt habe und sich wider besseren Wissens fehlverhalten habe. Der RPA sehe darin insbesondere eine Beschädigung des kommunalen Ehrenamtes und empfehle dem Gemeinderat, sich von dem Verhalten des Ratsherrn S zu distanzieren und gleichzeitig zu erklären, dass sich die weiteren Mandatsträger ausdrücklich mit den gesetzlichen Regelungen sowie der Ehrenordnung der … identifizieren.
Sodann fasste der Gemeinderat folgenden Beschluss:
„Der Gemeinderat distanziert sich ausdrücklich von dem Verhalten des Ratsherrn S anl. der Mitnahme von Gegenständen des Lohofes. Gleichzeitig erklären die Ratsmitglieder ausdrücklich, dass sie sich der Verantwortung und der Verpflichtung zur uneigennützigen Ausübung ihres Mandats bewusst sind und sich insbesondere mit den Regelungen der Gemeindeordnung NW sowie der Ehrenordnung identifizieren.“
Der Kläger hat am 2. November 2016 die vorliegende Klage erhoben und macht zur Begründung geltend:
Er habe die Beschlussfassung am 16. März 2016 nicht verhindern können, da er gegen seinen Willen von der Beschlussfassung ausgeschlossen worden sei. Die Niederschrift der Sitzung habe er erst am 30. Juni 2016 erhalten, so dass die im November 2016 erfolgte Klageerhebung nicht gegen den Grundsatz der Organtreue verstoße.
Der Beschluss vom 16. März 2016 habe sich auch nicht durch die spätere Beschlussfassung des Rates erledigt, denn er enthalte ungeachtet dieser ehrenrührige Feststellungen und die Empfehlung, ihn wegen seines Verhaltens zu rügen, und damit eine eigenständige Beschwer.
Dem beklagten RPA stehe mangels hinreichender gesetzlicher Grundlage keine Befugnis zu, dem Rat zu empfehlen, sein Verhalten zu rügen oder zu missbilligen.
Auch die Feststellung, er habe mehrfach den RPA und den Gemeinderat belogen und sich wider besseren Wissens fehlverhalten, sei rechtswidrig, da die Befugnis zur Feststellung von Verstößen gegen organschaftliche Pflichten allein dem Rat zustehe.
Zudem sei die Feststellung zu unbestimmt, da nicht erkennbar sei, welches Verhalten mit der Rechtslage nicht in Einklang stehen solle.
Überdies habe er weder den Gemeinderat noch den RPA belogen noch sich wider besseren Wissens fehlverhalten. Er habe sich, nachdem er Kenntnis von dem Sachverhalt gehabt habe, an die Strafverfolgungsbehörden gewandt und diese hierüber informiert, was sich ohne weiteres als Selbstanzeige darstelle.
Es sei auch keine Angabe eines falschen Aktenzeichens erfolgt, da er überhaupt kein Aktenzeichen gekannt habe. Es handele hierbei sich zudem um eine derartige Lappalie, dass eine entsprechende Feststellung unverhältnismäßig sei.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Rechnungsprüfungsausschusses des Gemeinderates C vom 16. März 2016 zum Tagesordnungspunkt 4 ihn in seinen organschaftlichen Rechten verletzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung unter Vertiefung des bisherigen Vorbringens ergänzend aus:
Die Klage sei bereits unzulässig.
Der Kläger habe den Grundsatz der Organtreue nicht beachtet, da er sich vor Klageerhebung zeitnah nach der von ihm nunmehr gerügten Beschlussfassung um eine interne Klärung hätte bemühen müssen. Es sei unverständlich, warum er sieben Monate nach folgenlosem Ende des Themas die vorliegende Klage erhoben habe.
Es fehle darüber hinaus an der Klagebefugnis bzw. dem allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis, weil eine Verletzung des freien Mandats durch den Beschluss vom 16. März 2016 nach jeder Betrachtungsweise ausscheide.
Im Übrigen griffen die vom Kläger erhobenen Rechtmäßigkeitsbedenken jedenfalls in der Sache nicht durch.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist bereits unzulässig, da ihre Erhebung gegen den kommunalrechtlichen Grundsatz der Organtreue verstieß.
In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW) ist geklärt, dass im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander der Grundsatz der Organtreue gilt.
Dieser begründet namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 -; Beschluss vom 17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 -; Urteile vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 – und vom 25. März 2014 - 15 A 1651/12 -; Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 - und vom 16. Juli 2009 - 15 B 945/09 -; Urteile vom 2. September 2008 - 15 A 2426/07 - und vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -; alle abrufbar in JURIS.
Da dem Grundsatz der Organtreue das Erfordernis einer rechtzeitigen, d. h. zeitnahen vorprozessualen Rüge wesensimmanent ist, ist dieser nach seinem Sinn und Zweck als echte, im Prozess nicht mehr nachholbare Sachentscheidungsvoraussetzung zu verstehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 -, JURIS.
Hiernach verstieß die am 2. November 2016 erfolgte Klageerhebung mit der Folge der Unzulässigkeit der Klage gegen den Grundsatz der Organtreue, denn der Kläger hätte den am 16. März 2016 gefassten Beschluss des RPA vorprozessual gegenüber dem Beklagten hinreichend bestimmt rügen müssen.
Dies ist nicht erfolgt, obwohl hierzu nach Erhalt der betreffenden Sitzungsniederschrift Ende Juni 2016 – nicht zuletzt in späteren Sitzungen des RPA, die am 20. September 2016 und am 4. Oktober 2016 stattfanden - Gelegenheit bestanden hätte.
Eine vorprozessuale Rüge der am 16. März 2016 erfolgten Beschlussfassung durch den Kläger war nicht etwa deshalb entbehrlich, weil es diesem aufgrund seines Ausschlusses von der vorausgehenden Beratung nicht möglich war, die Beschlussfassung im Vorfeld zu verhindern.
Denn der Grundsatz der Organtreue verlangt aufgrund seines dargelegten Zwecks anerkanntermaßen nicht nur, Bedenken gegen eine anstehende Beschlussfassung, soweit tunlich, bereits in deren Vorfeld zu erheben, damit eine (vermeintlich) rechtswidrige Beschlussfassung möglichst von vorneherein vermieden wird.
Er begründet vielmehr darüber hinaus in Fällen, in denen ein (vermeintlich) rechtswidriges Handeln eines Gemeindeorgans oder Organteils nicht verhindert werden konnte,
vgl. etwa zu Ordnungsrufen und ähnlichen Maßnahmen OVG NRW,Urteil vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 -; Beschluss vom17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 –; jeweils JURIS,
die Obliegenheit, das monierte Verhalten gegenüber dem fraglichen Organ(teil) zeitnah zu beanstanden, um diesem Gelegenheit zu geben, dieses nachträglich selbst zu korrigieren.
Auch die weiteren Umstände des vorliegenden Falls rechtfertigen insofern keine abweichende Beurteilung.
Eine Rüge der am 16. März 2016 erfolgten Beschlussfassung war nicht deshalb lässlich, weil sich der Kläger schon im Vorfeld erkennbar gegen ihn erhobene Vorwürfe im Zusammenhang mit der Mitnahme der Einrichtungsgegenstände vom Lohof zur Wehr gesetzt hatte.
Denn zum einen wurde die im Beschluss vom 16. März 2016 enthaltene Feststellung, der Kläger habe mehrmals gegenüber dem RPA und dem Gemeinderat die Unwahrheit gesagt, hier erstmals in dieser Form erhoben, wohingegen zuvor die Kritik an der Mitnahme der Gegenstände als solcher und an deren Nichtanzeige gegenüber dem Bürgermeister im Vordergrund gestanden hatte.
Zum anderen erhielten die Vorwürfe des Ausschusses gegenüber dem Kläger insgesamt erst durch den am 16. März 2016 verabschiedeten Beschlusstenor ihre abschließende Gestalt und es wurde hier auch erstmals die förmliche Empfehlung an den Rat ausgesprochen, das Fehlverhalten des Klägers zu rügen.
Daher hätte für den Kläger – ggf. nach der der Klageerhebung vorausgegangenen rechtlichen Beratung – insbesondere Anlass bestanden, vor der Einleitung des gerichtlichen Verfahrens die von ihm erhobenen Bedenken hinsichtlich des Bestehens einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für eine (Empfehlung zur) Rüge, der Bestimmtheit des gefassten Beschlusses und der Befugnis des Ausschusses – und nicht des Rates - für die Beschlussfassung gegenüber dem RPA geltend zu machen, um diesem eine Selbstkorrektur des Beschlusses zu ermöglichen.
Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass der Rat bei seiner am 27. April 2016 erfolgten Beschlussfassung der Empfehlung des RPA zumindest insoweit nicht gefolgt ist, als er das Verhalten des Klägers hier – womöglich wegen rechtlicher,
vgl. zur Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für die Missbilligung oder Rüge des Verhaltens eines Ratsmitglieds im nordrhein- westfälischen Kommunalrecht: OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 -, JURIS,
ggf. aber auch wegen politischer Bedenken - nicht explizit gerügt bzw. missbilligt, sondern sich lediglich von ihm distanziert hat.
Dies lässt es als nicht fernliegend erscheinen, dass auch der RPA bei einer erneuten Beratung der Angelegenheit zumindest seine Empfehlung zur Rüge des klägerischen Verhaltens zurückgenommen hätte, wenn ihm die (abschließende) Beschlussfassung des Rates nicht sogar Anlass gegeben hätte, seinen Beschluss auch in Bezug auf das von ihm festgestellte Fehlverhalten des Klägers zu modifizieren oder ihn nach einem Hinweis auf die in verschiedener Hinsicht erhobenen rechtlichen Bedenken gar aufzuheben. Dies gilt umso mehr unter Berücksichtigung dessen, dass die Vorwürfe gegen den Kläger – etwa: er habe nach den Feststellungen des RPA weder die vorgebrachten Vorwürfe entkräftet noch seien Beweise für die behauptete Selbstanzeige beigebracht worden, vielmehr gebe es eindeutige Hinweise, dass keine Selbstanzeige existiere – in der dem Ratsbeschluss zugrundeliegenden Beschlussvorlage teilweise mit abschwächender Tendenz formuliert worden waren.
Angesichts dieser Umstände greift auch der in der mündlichen Verhandlung erhobene Einwand des Klägers, es sei von vorneherein keine sachliche Auseinandersetzung des Ausschusses mit einer vorprozessualen Rüge zu erwarten gewesen, da man ihm offenkundig politisch habe schaden wollen, nicht durch. Dies verdeutlicht im Übrigen auch der dortige, unwidersprochen gebliebene Vortrag des Prozessbevollmächtigten des Beklagten, nach dem man im Laufe des Klageverfahrens (erfolglos) auf die Klägerseite zugegangen sei, um eine einvernehmliche Streitbeilegung zu erreichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 154 Abs.1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 709 der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: 14 Js 209/15
15 A 2785/15
15 A 1008/16
15 A 1961/13
15 A 1651/12
15 A 785/12
15 A 1555/11
15 B 945/09
15 A 2426/07
15 A 817/04