Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-11, Aktenzeichen 13 B 717/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0811.13B717.20.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster vom 28. April 2020 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen auf jeweils 80.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Herstellerin verschiedener Pflanzenpflege- und Pflanzenschutzprodukte. Diese vertreibt sie u. a. unter den Marken „Substral“, „Substral Celaflor“ und „Substral Naturen“ in Baumärkten und Gartencentern.
Die Produkte „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“, „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Spray“ und „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Konzentrat“ wurden nach Angaben der Antragstellerin in Deutschland erstmals im Frühjahr 2020 auf den Markt gebracht und für das Jahr 2020 mit einer Stückzahl von insgesamt 106.447 Einheiten produziert, deren Gesamtwarenwert sich auf ca. 490.000 Euro beläuft.
Das Produkt „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“ besteht ausschließlich aus dem Inhaltsstoff Lecithin, der nach Art. 1 der Durchführungsverordnung (EU) des Rates Nr. 2015/1116 auf der Grundlage von Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 als sogenannter Grundstoff genehmigt wurde. Ferner erfüllt Lecithin die Kriterien eines Lebensmittels im Sinne von Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Die Verpackung des Produkts enthält u. a. den Hinweis, dass das Mittel „Gegen verschiedene Pilzkrankheiten“ wirke, sowie eine Abbildung verschiedener Schadbilder („Kräuselkrankheit“, „Blattfleckenkrankheit“, „Echter Mehltau“). Die Produkte „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Spray“ und „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Konzentrat“ bestehen ausschließlich aus dem Inhaltsstoff Urtica spp., der nach Art. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 2017/419 auf der Grundlage von Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ebenfalls als sogenannter Grundstoff genehmigt wurde. Ferner erfüllt Urtica spp. die Kriterien eines Lebensmittels im Sinne von Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Die Verpackung der Produkte enthält u. a. den Hinweis, dass die Mittel „Gegen Schädlinge, Milben & Pilzkrankheiten“ wirkten, sowie eine Abbildung verschiedener Schadorganismen bzw. Schadbilder („Blattlaus“, „Spinnmilbe“, „Apfelwickler“, „Pilzkrankheiten“). Die Vorderseite sämtlicher Verpackungen enthält den Aufdruck „Grundstoff aus natürlichem Rohstoff“; die Rückseite enthält jeweils einen Hinweis auf die europarechtliche Genehmigung des Grundstoffs.
Am 22. Februar 2020 und 2. März 2020 führte der Antragsgegner bei der Bauhaus Filiale L. -V. , betrieben durch die Bauhaus Gesellschaft für Bau- und Hausbedarf mbH & Co. KG Rhein-Ruhr, und dem M. Gartencenter in N. Pflanzenschutzmittel-Verkehrskontrollen durch. Im Rahmen der jeweiligen Kontrollen untersagte er der „Bauhaus GmbH und Co. KG“ den Verkauf der Produkte „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“, „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Spray“ und „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Konzentrat“ sowie dem M. Gartencenter den Verkauf des Produkts „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“. Diese Verbote bestätigte der Antragsgegner mit schriftlichen Verfügungen vom 27. Februar 2020 und 2. März 2020 gegenüber der „Bauhaus AG, - Geschäftsführung -, V. 89, L. “ bzw. gegenüber dem M. Gartencenter, wobei klarstellend jeweils das Inverkehrbringen der genannten Produkte untersagt wurde. Die Verfügungen enthielten eine Rechtsbehelfsbelehrung, mit der auf einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung des zuständigen Amtsgerichts verwiesen und darauf hingewiesen wurde, dass ein solcher Antrag keine aufschiebende Wirkung habe.
Die hiergegen durch die Antragstellerin am 6. März 2020 erhobene Anfechtungsklage und den zugleich gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das angerufene Verwaltungsgericht Köln nach Anhörung der Beteiligten mit Beschlüssen vom 16. März 2020 an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Münster verwiesen.
Mit Bescheid vom 17. März 2020 hat der Antragsgegner der „Bauhaus AG, - Marktleitung -, V. 89, L. “ unter Aufhebung des Bescheids vom 27. Februar 2020 das Inverkehrbringen der Produkte „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“, „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Spray“ und „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Konzentrat“ ab dem 22. Februar 2020 (Ziffer 2) untersagt, die sofortige Vollziehung des Verbots angeordnet (Ziffer 3) und für den Fall der Nichteinhaltung der Anordnung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro je Zuwiderhandlung angedroht (Ziffer 4). Mit Bescheid gleichen Datums hat der Antragsgegner dem M. Gartencenter unter Aufhebung des Bescheids vom 2. März 2020 das Inverkehrbringen des Produkts „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“ ab dem 2. März 2020 (Ziffer 2) untersagt, die sofortige Vollziehung des Verbots angeordnet (Ziffer 3) und für den Fall der Nichteinhaltung der Anordnung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro je Zuwiderhandlung angedroht (Ziffer 4). Daraufhin hat die Antragstellerin den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes sowie die Anfechtungsklage mit Schriftsätzen vom 20. März 2020 für erledigt erklärt, soweit sie die Bescheide vom 27. Februar 2020 und 2. März 2020 betrafen, und sie hinsichtlich der Bescheide vom 17. März 2020 erweitert.
Die Antragstellerin hat sinngemäß beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklage, soweit sie gegen die Bescheide des Antragsgegners vom 17. März 2020 gerichtet ist, wiederherzustellen.
Der Antragsgegner hat sinngemäß beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 28. April 2020 – 5 L 267/20 – abgelehnt. Der Antrag sei mangels Antragsbefugnis der Antragstellerin unzulässig. Das Verwaltungsgericht hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Antragstellerin könne nicht geltend machen, durch die streitgegenständlichen Bescheide in eigenen Rechten verletzt zu sein, da eine solche Rechtsverletzung von vorneherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen sei. Die Antragstellerin sei nicht Adressatin der streitgegenständlichen Bescheide, sodass sie nicht aufgrund einer möglichen Verletzung in Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG antragsbefugt sei. Auch eine mögliche unmittelbare Verletzung in Grundrechten sei nicht ersichtlich. Eine Beeinträchtigung der Antragstellerin in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb scheide aus, da sich die an das M. Gartencenter und die Bauhaus AG gerichteten Bescheide nicht gegen den konkreten Bestand an Rechten und Gütern der Antragstellerin richteten, sondern lediglich ihre Umsatz- und Gewinnchancen beträfen. Diese seien aber nicht von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt, sofern überhaupt davon ausgegangen werden könne, dass das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt werde. Zudem fehle es an der notwendigen Zielgerichtetheit bzw. Betriebsbezogenheit des Eingriffs. Auch eine Verletzung der Antragstellerin in ihrem Recht aus Art. 12 Abs. 1 GG komme nicht in Betracht. Die Untersagungsverfügungen des Antragsgegners hätten bezogen auf die berufliche Tätigkeit der Antragstellerin weder eine subjektiv noch eine objektiv berufsregelnde Tendenz. Der Antragsgegner beeinträchtige oder unterbinde mit den Untersagungsverfügungen nicht die berufliche Betätigung der Antragstellerin, sondern untersage das Inverkehrbringen dreier Produkte durch zwei Unternehmen des Einzelhandels. Eine bloße Reflexwirkung staatlicher Maßnahmen reiche für die erforderliche Selbstbetroffenheit nicht aus. Schließlich sei die Antragstellerin durch die streitgegenständlichen Bescheide auch offensichtlich nicht in ihrer Meinungsäußerungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 GG betroffen. Die von ihr hergestellten Produkte stellten keine Meinungen dar. Kennzeichnungspflichten, wie etwa Warnhinweise auf Tabakerzeugnissen, seien am Maßstab der Berufsfreiheit und nicht an der Meinungsfreiheit zu messen. Der sinngemäß gestellte Antrag, festzustellen, dass sich der Antrag, soweit er sich auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Bescheide vom 27. Februar 2020 und 2. März 2020 gerichteten Klage bezieht, erledigt hat, sei zulässig, aber unbegründet. Der Antrag habe sich zwar erledigt, er sei jedoch – aus den dargelegten Gründen – mangels Antragsbefugnis der Antragstellerin unzulässig gewesen.
Die Antragstellerin hat am 6. Mai 2020 Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Sie sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts antragsbefugt. Dies ergebe sich aus der möglichen Verletzung ihrer durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 1. Var. GG sowie Art. 11 GRCh geschützten Meinungsfreiheit, ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 16 GRCh geschützten Berufsausübungsfreiheit bzw. unternehmerischen Freiheit, und – neben der ebenfalls möglichen Verletzung in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gem. Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 17 GRCh, worauf es jedoch nicht ankomme – jedenfalls aus dem Justizgewährungsanspruch aus Art. 19 Abs. 4 GG. Es gehe vorliegend um das ihr vom Antragsgegner auferlegte Verbot, Produkte in den Verkehr zu bringen, die Hinweise auf deren phytotherapeutischen Effekt bei Pilzerkrankungen an Kulturpflanzen oder Befall von Schadinsekten aufwiesen. Offensichtlich stelle das Verbot, den Verbraucher und potentiellen Kunden über die anerkannte Wirkung eines Produkts zu informieren, einen schwerwiegenden Eingriff in die Meinungsfreiheit dar. Das Verbot des Inverkehrbringens ihrer Produkte über die bestehenden Verkaufskanäle greife auch in ihre Berufsausübungsfreiheit bzw. unternehmerische Freiheit ein. Die Beeinträchtigung stelle sich nicht lediglich als „Reflex“ der an ihre Vertriebspartner gerichteten Verkaufsverbote dar. Es wirke sich wie ein alternativ an sie selbst gerichtetes Verbot, die Produkte in den Verkehr zu bringen, aus. Der wirtschaftliche Schaden und die Beschneidung des Marktzugangs würden noch verschärft durch die gängige Praxis der Handelsketten, bei einem an einzelne Märkte gerichteten Verbot des Inverkehrbringens umgehend eine nationale Auslistung und Retoure der Produkte durchzuführen. Schließlich führe die Auslegung der Schutzbereiche durch das Verwaltungsgericht dazu, dass sie jeglicher Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die verfahrensgegenständlichen Verfügungen beraubt werde.
Ihr Antrag sei auch begründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht ausreichend begründet. Angesichts der Lebensmittelqualität der betroffenen Grundstoffe sei eine nicht hinnehmbare Gefahr im Pflanzenschutzrecht nicht erkennbar. Überdies seien die Verbotsverfügungen materiell rechtswidrig. Die fraglichen Produkte bestünden ausschließlich aus genehmigten Grundstoffen, sodass ihr Inverkehrbringen nicht zulassungspflichtig sei. Die Kommission habe die Genehmigung für die Grundstoffe erteilt, weil nach Auffassung der Kommission für beide Stoffe sämtliche Kriterien des Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erfüllt seien. Sie bewerbe die Produkte auch nicht als Pflanzenschutzprodukte. Auf den Etiketten der Produkte finde sich nirgendwo das Wort „Pflanzenschutzmittel“. Mit dem Hinweis auf die Indikationen der Produkte werde lediglich auf die genehmigten Verwendungszwecke verwiesen. Auch die auf den Verpackungen enthaltenen Anwendungshinweise entsprächen lediglich den Vorgaben des Bundesamts für Verbraucherschutz bzw. den Vorgaben der Kommission. Eine andere Auslegung führe dazu, dass der Wesensgehalt der Meinungsfreiheit sowie der Berufsausübungsfreiheit verletzt werde. Denn ein Verzicht auf die genannten Angaben mache die Vermarktung der Grundstoffe zu den genehmigten Verwendungszwecken unmöglich bzw. erschwere diese erheblich. Jedenfalls aber sei ein solch weitreichendes Verbot nicht verhältnismäßig. Die fraglichen Grundstoffe besäßen Lebensmittelqualität; eine Gesundheitsgefahr gehe von ihnen nicht aus. Es sei auch nicht ersichtlich, warum der Verbraucher wissen müsse, ob ein bestimmtes Produkt von der Kommission als Grundstoff genehmigt worden oder von den nationalen Behörden als Pflanzenschutzmittel zugelassen worden sei. Jedenfalls reiche ein entsprechender Hinweis auf der Verpackung zur Erreichung dieses Ziels aus. Dieser sei auf ihren Produkten vorhanden. Unabhängig davon müsse die Interessenabwägung zu ihren Gunsten ausgehen. Ein sofort vollziehbares Verkaufsverbot treffe sie wirtschaftlich besonders hart. Ein nachvollziehbares Interesse am Verbot der Vermarktung der Produkte bestehe nicht. Tatsächlich bestehe gerade ein großes Interesse an der Marktgängigkeit der Grundstoffe als „alternative Pflanzenschutzmaßnahmen“.
Die Antragstellerin beantragt,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Münster vom 28. April 2020 (Az. 5 L 267/20) die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage vom 6. März 2020, geändert am 20. März 2020 (Az. 5 K 653/20) gegen die Bescheide des Antrags- und Beschwerdegegners vom 17. März 2020 (Az. 62.OWiAb20-040_VW und Az. 62.OWiAb20-046_VW) wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er führt aus: Das Verwaltungsgericht habe den Antrag zutreffend als unzulässig abgelehnt. Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Insbesondere gehe es hier nicht um eine Meinung im verfassungsrechtlichen Sinne, sondern um unterschiedliche Auffassungen zum Zulassungsvorbehalt des Art. 28 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Das Verbot betreffe das Inverkehrbringen eines nicht zugelassenen Pflanzenschutzmittels und nicht das Verbot, ein Produkt auf bestimmte Art und Weise zu bewerben. Auch die Berufsfreiheit der Antragstellerin sei nicht betroffen. Die Erheblichkeit der Auswirkungen einer staatlichen Maßnahme auf die wirtschaftliche Tragfähigkeit eines Geschäftsmodells vermöge für sich genommen nicht die Annahme einer objektiv berufsregelnden Tendenz zu tragen. Der Antragstellerin sei auch nicht eine bestimmte Art der Etikettierung untersagt worden. Vielmehr habe er aus der Art der Vermarktung der Produkte darauf geschlossen, dass es sich um zulassungspflichtige Pflanzenschutzmittel i. S. d. Verordnung handele. Der Antrag sei aber auch unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung habe er ausreichend durch den Hinweis auf die besondere Bedeutung der Reglementierung des Pflanzenschutzes für die Umsetzung des Umwelt- und Verbraucherschutzes begründet. Die Voraussetzungen für die Untersagung des Inverkehrbringens der streitgegenständlichen Produkte lägen vor, da es sich aufgrund ihrer Vermarktung um zulassungspflichtige Pflanzenschutzmittel handele, die erforderliche Zulassung aber nicht vorliege. Die Aufmachung der Produkte, insbesondere die Hinweise auf ihre Einsetzbarkeit gegen Blattläuse, Pilzkrankheiten, Spillmilben sowie Apfelwickler – also allgemein zum Schutz von Pflanzen – suggeriere dem Verbraucher, dass es sich um Pflanzenschutzmittel handele. Der Umstand, dass die Produkte nicht ausdrücklich als Pflanzenschutzmittel bezeichnet würden, führe zu keinem anderen Ergebnis, denn eine entsprechende Bezeichnung werde per Definition gar nicht verlangt.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer in der Hauptsache erhobenen Klage gegen die Untersagungsverfügungen des Antragsgegners vom 17. März 2020 im Ergebnis zu Recht abgelehnt.
1. Allerdings ist der Antrag entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zulässig. Der Antragstellerin fehlt insbesondere nicht die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, weil es jedenfalls möglich erscheint, dass sie durch die beanstandeten Untersagungsverfügungen in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit verletzt ist, welche gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch inländische juristische Personen wie die Antragstellerin schützt.
Die an das M. Gartencenter und die Bauhaus „AG“ – wobei mit Blick auf die Adressierung des Bescheides an die Bauhaus Filiale in L. -V. , die implizite Bezugnahme auf die dort am 22. Februar 2020 durchgeführte Kontrolle und die dabei vorgefundenen Produkte sowie die persönliche Anrede des Marktleiters erkennbar die diese Filiale betreibende Bauhaus Gesellschaft für Bau- und Hausbedarf mbH & Co. KG Rhein-Ruhr gemeint ist – gerichteten Verbote greifen zu Lasten der Antragstellerin mittelbar in den Schutzbereich ihrer Berufsfreiheit ein.
Ein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt zwar nicht schon dann vor, wenn eine Rechtsnorm, ihre Anwendung oder andere hoheitliche Maßnahmen, die sich nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen, unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfalten. Die Berufsfreiheit ist aber ausnahmsweise dann berührt, wenn solche Maßnahmen die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben.
Vgl. zur Drittanfechtung eines Programmänderungsverlangens durch den Produzenten und Zulieferer von Fernsehprogrammbeiträgen BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2015 – 6 C 11.14 –, BVerwGE 152, 122-132 = juris, Rn. 18 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 u. a –, BVerfGE 111, 191 = juris.
Dabei können auch Einzelfallregelungen zu einer Änderung der Rahmenbedingungen führen. Der Umstand, dass eine Änderung der Rahmenbedingungen der Berufsausübung durch eine staatliche Maßnahme erhebliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tragfähigkeit eines Geschäftsmodells hat, reicht für sich genommen für die Annahme einer objektiv berufsregelnden Tendenz zwar nicht aus. Die objektiv berufsregelnde Tendenz der staatlichen Maßnahme kann sich jedoch aus deren spezifischem Bezug auf die berufliche Tätigkeit des Grundrechtsträgers ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2015 – 6 C 11.14 –, BVerwGE 152, 122-132 = juris, Rn. 18-22; OVG NRW, Urteil vom 18. August 2000 – 21 A 1491/98 –, juris, Rn. 10; zur berufsregelnden Tendenz lebensmittelrechtlicher Ordnungsverfügungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Oktober 2010 – 13 A 567/10 –, juris, Rn. 16, und vom 26. Oktober 2010 – 13 A 637/10 –, juris, Rn. 17.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist in diesem Zusammenhang insbesondere anerkannt, dass die Grundrechtsbindung aus Art. 12 Abs. 1 GG auch dann besteht, wenn eine staatliche Maßnahme, die zwar selbst die Berufstätigkeit nicht unmittelbar berührt, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert, in ihrer Zielsetzung und ihren mittelbar-faktischen Wirkungen einem Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommt, die mittelbaren Folgen also kein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung sind.
Vgl. zuletzt etwa BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, BVerfGE 148, 40 = juris, Rn. 28 m. w. N.
Gemessen daran ergibt sich vorliegend die berufsregelnde Tendenz der in der Hauptsache angefochtenen Untersagungsverfügungen des Antragsgegners zwar nicht bereits für sich genommen aus den durch die Antragstellerin geltend gemachten wirtschaftlichen Nachteilen in Form von Umsatz- und Gewinneinbußen. Sie ist aber wegen des spezifischen Bezugs der Untersagungsverfügungen auf die von der Antragstellerin hergestellten Produkte zu bejahen. Indem der Antragsgegner dem M. Gartencenter und der Bauhaus Gesellschaft für Bau- und Hausbedarf mbH & Co. KG Rhein-Ruhr sowie zwischenzeitlich auch weiteren Anbietern das Inverkehrbringen der streitbefangenen Produkte der Antragstellerin untersagt, verfolgt er das Ziel, den weiteren Verkauf der beanstandeten Produkte durch die Vertriebspartner der Antragstellerin – letztendlich landesweit – zu verhindern. Grund hierfür ist ausschließlich die durch die Antragstellerin gewählte Aufmachung der Produktverpackung als Bestandteil der Vermarktungsstrategie der Produkte selbst. Die berufliche Tätigkeit der Antragstellerin ist damit gerade Anlass für die an die Dritten gerichtete staatliche Maßnahme. Bereits durch die hier angefochtenen Untersagungsverfügungen hat der Antragsgegner zudem einen Teil der bestehenden Vertriebswege für die Produkte der Antragstellerin bewusst und gewollt verschlossen. Die Untersagungsverfügungen kommen damit – erst recht bei der unter den gegebenen Umständen zu erwartenden Fortsetzung der Verwaltungspraxis – nicht nur in ihrer Zielsetzung, sondern auch in ihren mittelbaren Wirkungen einem unmittelbar gegenüber der Antragstellerin ausgesprochenen Verbot, die streitbefangenen Produkte in Nordrhein-Westfalen auf den Markt zu bringen, gleich. Die in der Hauptsache angefochtenen Untersagungsverfügungen berühren die Antragstellerin daher nicht bloß reflexhaft. Ihnen kommt objektiv eine berufsregelnde Tendenz gegenüber der Antragstellerin zu.
2. Der Antrag ist jedoch unbegründet.
a) Die Anordnung der Sofortvollzugs ist zunächst nicht aus formellen Gründen zu beanstanden. Insbesondere genügt die durch den Antragsgegner angeführte Begründung den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Ausreichend ist hiernach jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalles eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Es kommt dabei nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind. Ob die Abwägung inhaltlich tragfähig ist, ist keine Frage des Formerfordernisses gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Dezember 2017 – 13 B 1397/17 –, juris, Rn. 3 f., und vom 8. August 2008 – 13 B 1022/08 –, juris, Rn. 2 f., m. w. N.
Je nach Fallgestaltung können die Gründe für die sofortige Vollziehung mit den Gründen für den Erlass des Verwaltungsaktes auch identisch sein. Soll ein Verwaltungsakt etwa eine drohende Gefahr abwenden, so kann das Interesse der Gefahrenabwehr auch die sofortige Vollziehung erfordern. In solchen Fällen genügt es, wenn die Behörde in der Begründung ihrer Vollziehungsanordnung darauf in geeigneter Form hinweist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2003 – 13 B 1313/03 –, juris Rn. 1 f., m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 23. Januar 2020 – 13 B 1423/19 –, juris, Rn. 7, m. w. N.
Hieran gemessen ist die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat ausgeführt, dass mit Blick auf den stark reglementierten Vertrieb von Pflanzenschutzmitteln entscheidend sei, dass Handel und Anwender zugelassene Pflanzenschutzmittel von nicht zugelassenen Pflanzenschutzmitteln klar unterscheiden könnten. Hierauf beruhe die Umsetzbarkeit des gesamten Umwelt- und Verbraucherschutzes im Pflanzenschutz. Dies sei zudem das zentrale Bindeglied zwischen den in einem aufwendigen Zulassungsverfahren festgelegten Beschränkungen und der Umsetzungsebene der Anwender. Diese Unterscheidung werde unmöglich gemacht, wenn ein Grundstoff ohne Zulassung in der Form eines Pflanzenschutzmittels vertrieben werde. Eine Duldung des Vertriebs der beanstandeten Mittel bis zu einer abschließenden gerichtlichen Entscheidung stelle eine nicht hinnehmbare Gefahr im Pflanzenschutzrecht dar. Hieraus wird in hinreichendem Maß deutlich, dass der Antragsgegner den gesetzlichen Ausnahmecharakter des Sofortvollzugs erkannt hat und aus einzelfallbezogenen Gründen zur Gewährleistung des Umwelt- und Verbraucherschutzes der Auffassung ist, den rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens nicht abwarten zu können.
b) Im Übrigen geht die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO vorzunehmende und in erster Linie an den Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszurichtende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der in der Hauptsache angefochtenen Untersagungsverfügungen und dem Interesse der Antragstellerin, von deren Vollziehung vorläufig bis zu einem rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, unter den gegebenen Umständen zu Lasten der Antragstellerin aus.
aa) Die Untersagung des Inverkehrbringens des Produkts „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“ gegenüber dem M. Gartencenter und der Produkte „Substral Naturen Pilz-Stopp Universal“, „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Spray“ und „Substral Naturen Schädlings-Stopp 4in1 Konzentrat“ gegenüber der Bauhaus Gesellschaft für Bau- und Hausbedarf mbH & Co. KG Rhein-Ruhr erweist sich bei summarischer Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig.
Die angesichts des mittelbaren Eingriffs in die Berufsfreiheit der Antragstellerin für die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen erforderliche gesetzliche Grundlage,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1995 – 3 C 23.94 –, DVBl. 1996, 807 = juris, Rn. 21,
findet sich in § 60 Satz 2 Nr. 2 PflSchG i. V. m. Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Nach § 60 Satz 1 PflSchG kann der Antragsgegner als gemäß § 1 der Verordnung zur Durchführung des Pflanzenschutzgesetzes vom 4. Oktober 1988 (GV. NRW. S. 420), zuletzt geändert durch Artikel 17 des Gesetzes vom 15. November 2016 (GV. NRW. S. 934), zuständige Behörde im Einzelfall die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen dieses Gesetz oder gegen die auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen notwendig sind. Nach Satz 2 Nr. 2 dieser Vorschrift kann er insbesondere das Inverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels untersagen, wenn die erforderliche Zulassung nicht vorliegt. Nach Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 darf ein Pflanzenschutzmittel nur in den Verkehr gebracht werden, wenn es in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß der vorliegenden Verordnung zugelassen wurde.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 60 Satz 2 Nr. 2 PflSchG liegen vor. Die Produkte der Antragstellerin sind – auch – Pflanzenschutzmittel im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Nach dieser Vorschrift – soweit hier von Interesse – sind Pflanzenschutzmittel
"…Produkte in der dem Verwender gelieferten Form, die aus Wirkstoffen, Safenern oder Synergisten bestehen oder diese enthalten und für einen der nachstehenden Verwendungszwecke bestimmt sind:
a) Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen zu schützen oder deren Einwirkung vorzubeugen, soweit es nicht als Hauptzweck dieser Produkte erachtet wird, eher hygienischen Zwecken als dem Schutz von Pflanzen oder Pflanzenerzeugnissen zu dienen; (…)“.
Der Begriff „Wirkstoffe“ wird in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) NR. 1107/2009 definiert als „Stoffe, einschließlich Mikroorganismen, mit allgemeiner oder spezifischer Wirkung gegen Schadorganismen an Pflanzen, Pflanzenteilen oder Pflanzenerzeugnissen“. Die Inhaltsstoffe der streitgegenständlichen Produkte der Antragstellerin, Lecithin („Pilz-Stopp Universal“) und Urtica spp. („Schädlings-Stopp 4in1 Spray“ bzw. „Schädlings-Stopp 4in1 Konzentrat“) wirken ausweislich der von der Kommission erteilten jeweiligen Genehmigung gegen Pilzkrankheiten bzw. Schadinsekten und Milben an Pflanzen. Sie sind mithin Wirkstoffe im Sinne Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) NR. 1107/2009. Dies wird von den Beteiligten auch nicht in Zweifel gezogen.
Die für die Einordnung als Pflanzenschutzmittel gem. Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 maßgebliche Zweckbestimmung des Produkts erschließt sich aus seiner stofflichen Zusammensetzung, seiner Aufmachung und der Art des Vertriebs. Entscheidend für die Bestimmung seines Verwendungszwecks ist, wie es einem durchschnittlich informierten Verbraucher gegenüber in Erscheinung tritt. Mit seinem Erscheinungsbild begründet das Produkt Erwartungen und Vorstellungen über seine Zweckbestimmung oder es knüpft an eine schon bestehende Auffassung der Verbraucherkreise über den Zweck vergleichbarer Mittel und ihrer Anwendung an.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. September 1996 – 3 B 43.96 –, NVwZ-RR 1997, 215 = juris, zu § 2 Abs. 1 Nr. 9 PflSchG a.F.; VG Berlin, Urteil vom 23. Mai 2018 – 4 K 277.15 –, juris, Rn. 34. Zur Zweckbestimmung im Sinne der vor der Neuregelung des europäischen Pflanzenschutzrechts geltenden Richtlinie des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (91/414/EWG, ABl. Nr. L 230 S. 1) siehe OVG NRW, Urteil vom 18. August 2000 – 21 A 1491/98 –, juris, Rn. 40 unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 20. Mai 1992 – C-290/90 –, NJW 1993, 53 = juris, Rn. 17 zur insoweit vergleichbaren Regelung des Art. 1 Nr. 2 Abs. 2 der Richtlinie 65/65 EWG vom 26. Januar 1965 – Arzneimittelrichtlinie –.
Gemessen daran sind die streitgegenständlichen Produkte der Antragstellerin unzweifelhaft dem Schutz von Pflanzen vor Schadorganismen zu dienen bestimmt. Dies folgt sowohl aus ihrer stofflichen Zusammensetzung – sie bestehen aus Wirkstoffen im Sinne der Verordnung – als auch aus ihrer Aufmachung und ihrem gesamten Erscheinungsbild. Die streitgegenständlichen Produkte sind in ihrer Aufmachung kaum von zugelassenen Pflanzenschutzmitteln zu unterscheiden, die die Antragstellerin unter der gleichen (übergeordneten) Marke („Substral“) vertreibt, wie etwa die Produkte „Substral Celaflor Schädlingsfrei Careo Rosenspray“ oder „Substral Celaflor Gemüse-Pilzfrei Saprol“. Die hier streitgegenständlichen Produkte haben zum einen Namen, die den soeben beispielhaft genannten Produktnamen zugelassener Pflanzenschutzmittel sehr ähnlich sind („Schädlingsfrei“ bzw. „Schädlings-Stopp“, „Pilzfrei“ bzw. „Pilz-Stopp“) und schon aus diesem Grund beim Verbraucher die Vorstellung hervorrufen, es handele sich um die gleiche Produktart. Dies gilt umso mehr, als Verbrauchern die Markennamen Substral und Celaflor im Bereich der Pflanzenschutzmittel bereits seit Jahrzehnten bekannt sind.
Vgl. hierzu die Angaben der Antragstellerin zum 60jährigen bzw. 40jährigen Bestehen der Marken Substral und Celaflor auf deren Webseite: https://www.lovethegarden.com/de-de/substral und https://www.lovethegarden.com/de-de/substral-celaflor, abgerufen am 13. Juli 2020.
Zum anderen unterscheiden sich die Verpackungen der hier streitgegenständlichen Produkte auch ansonsten, etwa mit Blick auf die inhaltlichen Angaben zur Verwendungsindikation („Gegen verschiedene Pilzkrankheiten“, „Gegen Schädlinge, Milben & Pilzkrankheiten“), die Abbildung möglicher Schadbilder bzw. Schadorganismen sowie den Aufdruck von Piktogrammen zu weiteren Produkteigenschaften („Nicht Bienen-gefährlich“, „4in1 Wirkung“), allenfalls in Nuancen von denjenigen zugelassener Pflanzenschutzmittel (dort zur Verwendungsindikation: „Gegen Pilzkrankheiten“, „Bekämpft Schädlinge an Zierpflanzen“; zu weiteren Produkteigenschaften: „Nicht Bienen-gefährlich“, „Wirkt in 24 Stunden“). Auf diese Weise knüpfen die Produkte mit ihrem gesamten Erscheinungsbild an die schon bestehende Auffassung der Verbraucherkreise über den Zweck vergleichbar erscheinender zugelassener Pflanzenschutzmittel und ihrer Anwendung an. Den so entstandenen Gesamteindruck, dass die streitgegenständlichen Produkte der Antragstellerin ihrer Zweckbestimmung nach Pflanzenschutzmittel sind, vermögen auch die auf der Vorderseite der Verpackung aufgedruckten Angaben „Grundstoff aus nachwachsendem Rohstoff“, „100 % natürlicher Inhaltsstoff“ und „Bio“ bzw. der auf der Rückseite enthaltene (kleingedruckte) Hinweis auf die von der Kommission erteilten Genehmigungen der Grundstoffe nicht zu relativieren. Sie sind angesichts des oben näher beschriebenen Gesamterscheinungsbildes der Produkte jedenfalls nicht geeignet, dem durchschnittlich informierten Verbraucher unmissverständlich vor Augen zu führen, dass es sich gerade nicht um Pflanzenschutzmittel handelt. Im Übrigen sieht auch die Antragstellerin den Verwendungszweck ihrer streitgegenständlichen Produkte gerade in ihrer phytotherapeutischen Wirkung (vgl. Rn. 91 der Beschwerdebegründung vom 29. Mai 2020).
Handelt es sich nach alledem bei den streitgegenständlichen Produkten um Pflanzenschutzmittel i. S. v. Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, unterfallen sie auch dem in Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 normierten Verbot des Inverkehrbringens ohne die erforderliche Zulassung als Pflanzenschutzmittel, die hier nicht vorliegt.
Anders als die Antragstellerin meint, entfällt die Zulassungspflicht für die streitgegenständlichen Produkte auch nicht gem. Art. 28 Abs. 2 lit. a) i. V. m. Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Nach Art. 28 Abs. 2 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ist abweichend von Absatz 1 der Norm keine Zulassung für die Verwendung von Mitteln erforderlich, die ausschließlich einen oder mehrere Grundstoffe enthalten. Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) NR. 1107/2009 lautet wie folgt:
„Grundstoffe werden gemäß den Absätzen 2 bis 6 genehmigt. Abweichend von Artikel 5 wird die Genehmigung zeitlich unbegrenzt erteilt.
Im Sinne der Absätze 2 bis 6 ist ein Grundstoff ein Wirkstoff, der
a) kein bedenklicher Stoff ist; und
b) keine Störungen des Hormonsystems und keine neurotoxischen oder immuntoxischen Wirkungen auslösen kann; und
c) nicht in erster Linie für den Pflanzenschutz verwendet wird, aber dennoch für den Pflanzenschutz von Nutzen ist, entweder unmittelbar oder in einem Produkt, das aus dem Stoff und einem einfachen Verdünnungsmittel besteht; und
d) nicht als Pflanzenschutzmittel vermarktet wird.
Für die Zwecke dieser Verordnung gilt ein Wirkstoff, der die Kriterien eines Lebensmittels im Sinne von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfüllt, als Grundstoff.“
Diese Voraussetzungen erfüllen die streitgegenständlichen Produkte der Antragstellerin nicht. Zwar sind die enthaltenen Wirkstoffe Lecithin und Urtica spp. als Grundstoffe von der Kommission genehmigt worden.
Vgl. Art. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1116 der Kommission vom 9. Juli 2015 (Lecithin); Art. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2017/419 der Kommission vom 9. März 2017 (Urtica spp.).
Die fraglichen Produkte werden jedoch entgegen Art. 23 Abs. 1 Satz 2 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 als Pflanzenschutzmittel vermarktet. In dem hier interessierenden Zusammenhang bedeutet der Begriff „vermarkten“ dem Wortsinne nach „(für den Verbrauch bedarfsgerecht zubereitet) auf den Markt bringen“.
S. Duden, https://www.duden.de/rechtschreibung/ vermarkten, zuletzt abgerufen am 11. August 2020.
Auch die englischsprachigen und französischsprachigen Versionen des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 („placed on the market“/„mise sur le marché“) sprechen dafür, „vermarkten“ im Sinne der Verordnung als das Anbieten eines Produkts auf dem Markt zu Erwerbszwecken zu verstehen. Die Wendung „als Pflanzenschutzmittel“ nimmt dabei Bezug auf die Zweckbestimmung des Produkts, die in Übereinstimmung mit dem Begriff der Zweckbestimmung i. S. v. Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu beurteilen ist. Ein Grundstoff wird mithin im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 lit. d) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 „als Pflanzenschutzmittel vermarktet“, wenn es seiner stofflichen Zusammensetzung, seiner Aufmachung und der Art seines Vertriebs nach einem durchschnittlich informierten Verbraucher gegenüber als Mittel zum Schutz von Pflanzen vor Schadorganismen in Erscheinung tritt und in dieser Form zum Erwerb angeboten wird. Insoweit ist für die Beurteilung der Art und Weise des auf den Markt Bringens maßgeblich auf das Erscheinungsbild und die Bewerbung des Produkts abzustellen.
Gemessen daran werden die hier streitgegenständlichen Produkte der Antragstellerin als Pflanzenschutzmittel vermarktet. Sie werden dem Verbraucher zum Erwerb angeboten, und zwar – angesichts der Aufmachung ihrer Verpackung, die sich hinsichtlich ihrer bildlichen Gestaltung und der inhaltlichen Angaben zu Indikation und Gebrauch kaum von der Verpackung zugelassener Pflanzenschutzmittel unterscheidet – mit einer Zweckbestimmung als Pflanzenschutzmittel. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen auf die obigen Ausführungen zur Zweckbestimmung der betroffenen Produkte i. S. v. Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009.
Der sinngemäße Einwand der Antragstellerin, sie vermarkte die Produkte nicht als Pflanzenschutzmittel, da sich auf deren Etiketten nirgendwo das Wort „Pflanzenschutzmittel“ befinde, verfängt nicht. Ein derart enges, formales Verständnis ist weder mit der Definition des Begriffs „Pflanzenschutzmittel“ i. S. v. Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 vereinbar, die auf die (materielle) Zweckbestimmung des Produkts abstellt und eine ausdrückliche Bezeichnung als Pflanzenschutzmittel nicht voraussetzt, noch mit dem in Erwägungsgrund Nr. 43 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zum Ausdruck kommenden Ziel, Verwender von Pflanzenschutzmitteln oder die Öffentlichkeit vor Irreführung durch Werbung zu schützen. Eine solche Irreführung wäre aber zu besorgen, da – wie gezeigt – ein Produkt durchschnittlich informierten Verbrauchern durchaus auch ohne die ausdrückliche Bezeichnung als Pflanzenschutzmittel als solches gegenübertreten kann, sodass allein das Fehlen der Bezeichnung eine zuverlässige Unterscheidung von zugelassenen bzw. zulassungspflichtigen Pflanzenschutzmitteln und Grundstoffen nicht gewährleistet.
Der Annahme einer Vermarktung der streitgegenständlichen Produkte als Pflanzenschutzmittel steht nicht entgegen, dass die Kommission nach Auffassung der Antragstellerin im Rahmen des Genehmigungsverfahrens die Erfüllung sämtlicher Kriterien des Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 bejaht hat. Soweit die Antragstellerin damit argumentativ darauf abzielt, die Kommission habe im Genehmigungsverfahren die Frage der Vermarktung als Pflanzenschutzmittel abschließend geprüft und verneint, verfängt dies nicht. Die Antragstellerin übersieht dabei, dass sich die Genehmigung nach Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nicht auf ein einzelnes (für den Verbrauch bedarfsgerecht zubereitetes) Produkt bezieht, für das eine prüfungsfähige Vermarktungsstrategie existieren könnte, sondern vielmehr auf einen Wirkstoff als solchen. Denn die Genehmigung eines Wirkstoffs als Grundstoff erfolgt nicht im Interesse einzelner Antragsteller, sondern im Interesse sämtlicher Nutzer.
Vgl. EuG, Beschluss vom 9. November 2016– T-746/15 –, juris, Rn. 34.
Dementsprechend enthalten auch die Regelungen zum Ablauf des Genehmigungsverfahrens und zu den vorzulegenden Dokumenten keine Pflicht des Antragstellers, nähere Angaben zu der Art und Weise der Vermarktung des Grundstoffs zu machen. Daraus folgt, dass die Kommission im Rahmen des Genehmigungsverfahrens den Aspekt der Vermarktung eines aus einem Grundstoff hergestellten einzelnen Produkts nicht prüft und auch nicht prüfen könnte.
Auch die Regelung in Art. 23 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, wonach ein Wirkstoff, der die Kriterien eines Lebensmittels im Sinne von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfüllt – wie vorliegend die streitgegenständlichen Wirkstoffe Lecithin und Urtica spp. – für die Zwecke der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 als Grundstoff gilt, führt zu keinem anderen Ergebnis. Diese gesetzliche Fiktion bezieht sich lediglich auf die Grundstoffeigenschaft des Wirkstoffs und ersetzt nicht die Genehmigung des Wirkstoffs durch die Kommission, die sich – wie soeben dargelegt – gerade nicht mit der Frage der Vermarktung als Pflanzenschutzmittel befasst und daher insoweit auch keine verbindliche Beurteilung enthält.
Anders als die Antragstellerin meint, steht eine Verletzung des Wesensgehalts der von ihr geltend gemachten Grundrechte der Meinungs- bzw. Informationsfreiheit und Berufsfreiheit durch die hier vertretene Auslegung der Wendung „als Pflanzenschutzmittel vermarktet“ nicht in Rede. Dabei ist zu beachten, dass die Genehmigung eines Grundstoffs durch die Kommission ausweislich der Regelung in Art. 28 Abs. 2 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 von vorneherein nur die „Verwendung“ des Grundstoffs zu Pflanzenschutzzwecken, nicht aber das Inverkehrbringen dieses Stoffes als Pflanzenschutzmittel erlaubt.
Die hier vertretene Auffassung zur Auslegung der Wendung „als Pflanzenschutzmittel vermarktet“ in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 steht im Einklang mit dieser Grundentscheidung des europäischen Verordnungsgebers. Sie führt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch weder dazu, dass jegliche Mitteilung über die Verwendungszwecke der fraglichen Grundstoffe oder gar deren Vertrieb insgesamt unmöglich gemacht würden. Die Antragstellerin ist allerdings gehalten, entsprechend der oben dargelegten Grundsätze das Erscheinungsbild ihrer Produkte so anzupassen, dass es sich aus Sicht eines durchschnittlich informierten Verbrauchers von demjenigen zugelassener Pflanzenschutzmittel hinreichend unterscheidet.
Liegen mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 60 Satz 2 Nr. 2 PflSchG vor, steht es im Ermessen des Antragsgegners, gegen die in seinem Zuständigkeitsbereich ansässigen Vertriebshändler der Antragstellerin die notwendigen Anordnungen zur Unterbindung des rechtswidrigen Inverkehrbringens der streitgegenständlichen Produkte zu treffen. Dies ist hier durch die an das M. Gartencenter und die Bauhaus Gesellschaft für Bau- und Hausbedarf mbH & Co. KG Rhein-Ruhr gerichteten Untersagungsverfügungen geschehen, die auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken unterliegen. Insbesondere ist die mit den Bescheiden vom 17. März 2020 erfolgte Erstreckung des Verbots auf den Zeitraum ab dem 22. Februar 2020 bzw. 2. März 2020 nicht zu beanstanden, da es sich dabei lediglich um schriftliche Bestätigungen der bereits bei der jeweiligen Pflanzenschutzmittel-Verkehrskontrolle vor Ort ausgesprochenen mündlichen Untersagungen handelt, eine Rückwirkung mithin nicht gegeben ist.
Die an das M. Gartencenter und die Bauhaus Gesellschaft für Bau- und Hausbedarf mbH & Co. KG Rhein-Ruhr gerichteten Untersagungsverfügungen sind auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die Verfügungen sind geeignet, das angestrebte Ziel, das Inverkehrbringen nicht zugelassener Pflanzenschutzmittel zu verhindern, zu erreichen. Sie sind insoweit auch erforderlich, da ein milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Ziels nicht ersichtlich ist. Ein solches zeigt auch die Antragstellerin nicht auf. Auch sonst ist für die Ermessensfehlerhaftigkeit der ergangenen Untersagungsverfügungen nichts ersichtlich.
bb) Es besteht auch das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche, über die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügungen hinausgehende besondere Vollzugsinteresse. Bei der Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügungen überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des auf den Verbraucherschutz, den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier und der Umwelt zielenden Verbots des Inverkehrbringens der Produkte der Antragstellerin. Zwar mag es zutreffen, dass angesichts der Lebensmittelqualität der in den hier fraglichen Produkten verwendeten Wirkstoffe konkrete Gesundheitsgefahren wegen des Vertriebs dieser Produkte zunächst nicht zu besorgen sind. Es besteht aber im Interesse des Verbraucherschutzes gleichwohl ein erhebliches öffentliches Interesse daran, das Inverkehrbringen nicht zugelassener Pflanzenschutzmittel, um die es sich nach dem oben Gesagten bei den streitgegenständlichen Produkten der Antragstellerin handelt, schnellstmöglich, d. h. vor dem rechtskräftigen Abschluss eines ggf. mehrere Jahre dauernden verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens, zu unterbinden. Unabhängig von einer etwaigen Gefährlichkeit der in einem Produkt verwendeten Wirkstoffe ist es für den Verbraucher von erheblicher Bedeutung, ob es sich bei einem Produkt um ein (zugelassenes) Pflanzenschutzmittel – das ein aufwändiges Zulassungsverfahren durchlaufen haben muss – oder (lediglich) um einen Grundstoff handelt, der in seiner Wirksamkeit und seiner Erforschung im Bereich des Pflanzenschutzes ganz anderen Bedingungen unterworfen ist. Diese Unterscheidung zu ermöglichen ist Zweck des Verbots, einen Grundstoff als Pflanzenschutzmittel zu vermarkten, dessen unverzügliche Durchsetzung mithin nicht zu beanstanden ist. Überdies ist die Gewährleistung einer eindeutigen Unterscheidbarkeit von zugelassenen Pflanzenschutzmitteln und Grundstoffen auch deshalb von besonderer Bedeutung, weil andernfalls zu befürchten ist, dass die Sorgsamkeit der Verwender im Umgang mit für die Gesundheit von Mensch und Tier sowie für die Umwelt gefährlichen Pflanzenschutzmitteln abnimmt und die diesen Zweck sichernden Regelungen – etwa zur Kennzeichnung von Pflanzenschutzmitteln und zum Aufdruck von Warnhinweisen, vgl. etwa Art. 65 und 66 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 – an Wirksamkeit verlieren. Demgegenüber hat die Antragstellerin mit dem bloßen Hinweis auf die bereits produzierte Menge der fraglichen Produkte und deren Warenwert nicht dargelegt, dass es sich bei dem Verbot des Inverkehrbringens dieser Produkte um eine existenzgefährdende Maßnahme handelt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Grundlage für die Streitwertfestsetzung ist dabei der Jahresgewinn, den die Antragstellerin mit den von den Untersagungsverfügungen betroffenen Produkten erwirtschaftet. Insoweit hat die Antragstellerin angegeben, dass diese einen Wert von ca. 490.000,00 Euro haben. Der Senat übt sein Schätzungsermessen nach § 52 Abs. 1 GKG mangels weitergehender Angaben der Antragstellerin dergestalt aus, dass 1/3 des Jahresumsatzes als pauschalierter Jahresgewinn in Ansatz gebracht wird.
Vgl. zur Streitwertfestsetzung in arzneimittelrechtlichen Verfahren OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2010 – 13 E 1553/09 –, juris.
Dies sind hier rund 160.000,00 Euro. Dieser Wert ist im Hinblick darauf, dass der Antrag der Antragstellerin nur auf eine vorläufige Entscheidung gerichtet ist, zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 60 Satz 2 Nr. 2 PflSchG
§ 60 Satz 1 PflSchG
§ 2 Abs. 1 Nr. 9 PflSchG
§ 60 Satz 2 Nr. 2 PflSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 1 der Verordnung zur Durchführung des Pflanzenschutzgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 152, 122
BVerfGE 111, 191
BVerfGE 148, 40
NVwZ-RR 1997, 215
NJW 1993, 53
5 L 267/20
5 K 653/20
6 C 11.14
1 BvR 1298/94
21 A 1491/98
13 A 567/10
13 A 637/10
1 BvF 1/13
13 B 1397/17
13 B 1022/08
13 B 1313/03
13 B 1423/19
3 C 23.94
3 B 43.96
4 K 277.15
13 E 1553/09