Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-11-08, Aktenzeichen 15 A 1668/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:1108.15A1668.11.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die in M. wohnhaften Kläger vertreten das dortige Bürgerbegehren "Rettet den Stadtpark". Hinsichtlich dieses Bürgerbegehren hat der Rat der Beklagten mit Beschluss vom 30. September 2010 festgestellt, dass es unzulässig sei. Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil ab.
Der daraufhin gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Nach der Antragsbegründung bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -, I.) noch weist sie besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; II.) noch lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache erkennen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; III.). Aus ihr ergibt sich auch nicht das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes der Abweichung (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO; IV.).
Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Nach zuletzt zitierter Vorschrift sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.
OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 15 A 3231/07 und vom 28. August 2008 15 A 1702/07 -.
Beruht ein Urteil selbstständig tragend auf mehreren Gründen, erfordert die erfolgreiche Darlegung eines Berufungszulassungsgrundes, dass gegen jede dieser Begründungen ein Berufungszulassungsgrund nicht nur geltend gemacht wird, sondern auch vorliegt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht in diesem Sinne auf mehreren Gründen: Die erstinstanzliche Entscheidung stellt zunächst darauf ab, dass das streitige Bürgerbegehrten gegen das Gebot der Kongruenz von Fragestellung, Begründung und Kostendeckungsvorschlag verstoße. Des weiteren nimmt das Verwaltungsgericht an, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil seine Begründung teilweise irreführend und in wesentlichen Punkten unvollständig sei. Überdies stehe dem Bürgerbegehren die Regelung des Ausschlusstatbestandes des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW entgegen. Schließlich sei das Bürgerbegehren auch nicht innerhalb der Frist des § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW eingereicht worden.
Schon gegen den ersten Begründungsstrang wenden die Kläger nichts Durchgreifendes ein:
I.) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen insoweit nicht vor. Dies wäre nur dann der Fall, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen würden, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird, wobei es zur Darlegung (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 -, vom 25. September 2008 15 A 3231/07 -, vom 9. September 2008 15 A 1791/07 und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 .
Für die Darlegung dieses Berufungszulassungsgrundes ist somit erforderlich, dass konkrete tatsächliche oder rechtliche Feststellungen im angefochtenen Urteil aus ebenso konkret dargelegten Gründen als (inhaltlich) ernstlich zweifelhaft dargestellt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 - und vom 2. November 1999 15 A 4406/99 -.
Davon ausgehend sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht ersichtlich.
Es ist bereits fraglich, ob die Begründung des Zulassungsantrags in diesem Zusammenhang den Darlegungsanforderungen im vorbeschriebenen Sinne gerecht wird:
Das Verwaltungsgericht nimmt in Anwendung der Rechtsprechung des Senats zum Gebot der Kongruenz von Fragestellung, Begründung und Kostendeckungsvorschlag an, dass das Bürgerbegehren hiergegen verstoße. Dabei stellt es zentral auf Folgendes ab: "Die Begründung des Bürgerbegehrens geht thematisch erkennbar über die zur Entscheidung zu bringende Frage hinaus. Während sich die Fragestellung allein auf den Fortbestand des Eigentums der Beklagten am Grundstück des neuen Stadtparks bezieht, werden die Eigentumsverhältnisse in der Begründung lediglich im Eingangssatz erwähnt. Der weitere Inhalt der Begründung lässt demgegenüber erkennen, dass die eigentliche Zielrichtung des Bürgerbegehrens in der Beibehaltung der gegenwärtigen Nutzung des Grundstücks als Stadtpark liegt."
Lediglich ergänzend, also ohne dass es darauf aus Sicht des Verwaltungsgerichts entscheidend ankäme, weist dieses "zudem" auf die Titulierung des Bürgerbegehrens sowie auf das von den Klägern eingeholte Rechtsgutachten hin (Seite 7 f. des Urteilsabdrucks).
Die Kläger setzen sich in ihrem Zulassungsantrag aber nur mit den letztgenannten – ergänzenden – Erwägungen des Verwaltungsgerichts auseinander. Das o. g. zentrale Argument, das auf den Inhalt der Begründung abstellt, bleibt seitens der Kläger unerörtert.
Ungeachtet vorstehender Ausführungen hat das Verwaltungsgericht aber auch in der Sache zu Recht angenommen, dass das Bürgerbegehren gegen das in der Rechtsprechung des Senats entwickelte Gebot der Kongruenz von Frage, Begründung und Kostendeckungsvorschlag verstößt:
Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss ein Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Die zur Entscheidung zu bringende Frage, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag stehen dabei in einem inneren Zusammenhang: Die Begründung soll der Sache nach über die zu entscheidende Frage aufklären, der Kostendeckungsvorschlag soll über die Kostenseite dieser Frage aufklären. Daraus ergibt sich, dass die zur Entscheidung zu bringende Frage, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag thematisch deckungsgleich sein, sich also auf denselben Gegenstand beziehen müssen (Grundsatz der Kongruenz von Frage, Begründung und Kostendeckungsvorschlag).
OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Februar 2010 15 B 1680/09 und vom 1. April 2009 15 B 429/09 -.
Diesen Anforderungen genügt das Bürgerbegehren nicht. Beziehen sich Begründung und/oder Kostendeckungsvorschlag nicht nur auf den Gegenstand der zur Entscheidung zu bringenden Frage, wird für den Bürger unklar, worüber er abstimmen soll.
Vgl. OVG NRW, ebenda.
So liegt es hier. Vorliegend entsteht die Inkongruenz zwischen der zur Entscheidung zu bringenden Frage einerseits und den Ausführungen zur Begründung des Bürgerbegehrens andererseits. Die Frage lautet:
"Soll das Grundstück des neuen Stadtparks im alleinigen Eigentum und Besitz der Stadt M. bleiben?"
In der Begründung wird aber sodann ausgeführt:
"Derzeit planen Rat und Stadtverwaltung einen Verkauf/Tausch des neuen Stadtparks an einen Investor. Der Stadtpark ist als grüne Lunge inmitten der Stadt Sauerstoff- und Schattenspender, filtert Abgase und Lärm. Er ist den Bürgern als Fläche zur Erholung gewidmet und soll den Kindern weiterhin als Spielplatz erhalten bleiben. Er ist als öffentlicher Raum für die Bereiche Gesundheit, Soziales und Freizeit von wesentlicher Bedeutung für das Gemeinschaftsleben in der Stadt. Ein Verlust ist in der Innenstadt nicht ausgleichbar. Der neue Stadtpark soll erhalten bleiben."
Diese begründenden Ausführungen haben damit nicht nur die in der zur Abstimmung gestellten Frage genannten Eigentums- und Besitzverhältnisse an dem Grundstück des neuen Stadtparks zum Gegenstand. Die Begründung bezieht sich vielmehr ersichtlich auch auf die bisherige und zukünftige Nutzung des fraglichen Grundstücks. Der Bürger muss auf der Grundlage der Begründung den Eindruck gewinnen, dass er neben den Eigentums- und Besitzverhältnissen zugleich über die Nutzung der Fläche des neuen Stadtparks abstimmt. Dies ist unvereinbar mit der ausschließlich auf die Eigentums- und Besitzverhältnisse am neuen Stadtpark abstellenden Fragestellung des Bürgerbegehrens. Dessen Gegenstand erweist sich damit als nicht hinreichend bestimmt.
II.) Gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Berufung dann zuzulassen, wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Solche liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2008 15 A 1702/07 und vom 9. September 2008 15 A 1791/07 .
Das ist nicht der Fall, wenn sich die in der Begründung des Zulassungsantrags aufgeworfenen Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch im Rahmen des Zulassungsverfahrens und seiner im Vergleich zum Berufungsverfahren geringeren Überprüfungsdichte mit der erforderlichen Sicherheit beantworten lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2006 15 A 2884/06 -.
So liegt es hinsichtlich des selbständig tragenden ersten Begründungsstranges der angegriffenen Entscheidung ausweislich der Darlegungen zu Ziffer I. hier, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Zulassung der Berufung ausscheidet.
III.) Soweit sich die Kläger auch auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache berufen und im Übrigen die Divergenzrüge erheben (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO) verhalten sich die diesbezüglichen Ausführungen bereits nicht zu dem oben genannten selbständig tragenden – ersten – Begründungsstrang des Verwaltungsgerichts.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 3231/07
15 A 1702/07
15 A 2914/09
15 A 1791/07
15 A 4406/99
15 B 1680/09
15 B 429/09
15 A 2884/06