Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-14, Aktenzeichen 11 K 730/17
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2018:0514.11K730.17.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Bescheid vom 23. Januar 2017 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Anhänger des Fußballvereins N1. E1. .
Mit Bescheid vom 23. Januar 2017 untersagte der Beklagte nach vorheriger Anhörung dem Kläger, am 28. Januar 2017 in der Zeit von 08:00 Uhr bis 20:00 Uhr das Stadtgebiet Q. zu betreten oder sich dort aufzuhalten. Er ordnete die sofortige Vollziehung an und drohte bei Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld i.H.v. 250,00 € an. Zur Begründung führte der Beklagte aus, am 28. Januar 2017 finde in der Zeit von 14:00 Uhr bis ca. 16:00 Uhr in Q. ein Fußballspiel zwischen den Vereinen T. Q. und dem N1. E1. statt. Bei seiner Entscheidung habe er als polizeiliche Erkenntnisse berücksichtigt, dass seit dem Jahr 2005 insgesamt neun Ermittlungsverfahren gegen den Kläger im Zusammenhang mit Fußballspielen des N1. E1. anhängig gewesen seien. In der Begründung heißt es weiter:
„Sie sind Mitglied der Ultragruppierung „Kohorte“ und übernehmen die Rolle des sog. „Capos“, d.h. dass Sie die akustische Unterstützung der Kohorte E. mittels Megafon maßgeblich koordinieren.
Sie sind in Gesprächsrunden mit Funktionären des MSC E1. das Sprachrohr der Gruppierung und werden als Rädelsführer angesehen. In der Vergangenheit zeigte sich wiederholt Ihre Affinität zum Abbrennen von Pyrotechnik. Darüber hinaus suchten Sie gezielt die Auseinandersetzung mit Gleichgesinnten anderer Vereine.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass es durch Ihr Verhalten und unter Ihrer aktiven Beteiligung in der Vergangenheit zu Verletzungen hochrangiger Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit kam.
Ich komme aufgrund Ihres Verhaltens zu der Gefahrenprognose, dass Sie mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anlässlich der genannten Veranstaltung Straftaten begehen und damit die öffentliche Sicherheit gefährden werden. (…)
Das Betretungs- und Aufenthaltsverbot ist erforderlich, da andere polizeiliche Maßnahmen wie z.B. Regelungen vor Ort und Gefährderansprachen nicht ausreichten, Ihr auf Provokation und Störung der öffentlichen Sicherheit ausgerichtetes Verhalten zu ändern und ein anderes, milderes Mittel nicht zur Verfügung steht. Es ist entsprechend dem Regelungszweck zeitlich und räumlich auf den geringstmöglichen Umfang beschränkt. Es ist daher geboten, die Geltungsdauer des Betretungs- und Aufenthaltsverbotes für den von mir festgelegten Flächenbedarf über den Zeitraum hinaus festzusetzen. (…)
Im Vergleich zu anderen für die Gefahrenabwehr möglichen Mitteln, z.B. einer Meldepflicht, der Sie – ohne die Möglichkeit einer im Bedarfsfall abweichenden Absprache – ausschließlich in E. nachkommen müssten oder einer Anordnung von Polizeigewahrsam, stellt das Betretungs- und Aufenthaltsverbot auch für Sie das mildeste und angemessenste Mittel dar.“
Am 30. Januar 2017 hat der Kläger Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er vor, vorliegend habe sich das Betretungs- und Aufenthaltsverbot zwar durch Zeitablauf erledigt, ihm stehe jedoch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zumindest in Form einer Wiederholungsgefahr zu. Die Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2017 leide an einem Begründungsmangel. Die Vorgaben des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW seien nicht erfüllt, da der Beklagte die von ihm aufgestellten Behauptungen nicht belege. Die Ordnungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft. Es sei nicht ersichtlich, ob nicht doch ein milderes Mittel vorgelegen hätte, der behaupteten Gefahr zu begegnen. Warum er das gesamte Stadtgebiet Q1. nicht habe betreten dürfen, erschließe sich ihm nicht. Auch sei der Zeitraum mit 12 Stunden zu weit gefasst, da die An- und Abreisezeiten in einer kürzeren Zeitspanne stattfänden. Die unzureichenden Ermessenserwägungen könne der Beklagte nach Erledigung des Verwaltungsaktes nun nicht mehr ergänzen.
Der Kläger beantragt sinngemäß
festzustellen, dass der Bescheid vom 23. Januar 2017 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, im vorliegenden Fall seien alle entscheidungserheblichen Tatsachen bereits in der streitbefangenen Ordnungsverfügung aufgelistet gewesen. Eine nähre Erläuterung des Sachverhaltes und der Entscheidung könne als Heilung von Verfahrens- und Formfehlern – sofern diese überhaupt vorliegen sollten – eingestuft werden. Ausgehend von dem bisher regelmäßig und wiederholt gezeigten Verhalten des Klägers bei Fußballgroßveranstaltungen sei davon auszugehen, dass dieser sich auch in Zukunft einem gewaltbereiten Personenkreis anschließen und versuchen werde, Straftaten zu begehen bzw. sich an gewalttätigen Auseinandersetzungen mit Gleichgesinnten zu beteiligen. Unabhängig davon, ob der Kläger innerhalb der Ultragruppierung tatsächlich die Rolle eines Rädelsführers übernehme, sei er zumindest deren Mitglied. Durch die zum Ausdruck gebrachte Zugehörigkeit zu dieser Gruppe fördere er die Gewaltbereitschaft der Anhänger. Auch wenn die eingeleiteten Ermittlungsverfahren bislang zu keiner Verurteilung geführt hätten, zeigten diese jedoch, dass sich der Kläger in einem gewaltbereiten Umfeld bewege. Das Aufenthalts- und Betretungsverbot sei verhältnismäßig gewesen. Die zeitliche und örtliche Beschränkung beruhe auf Erkenntnissen, dass im Vorfeld von Fußballspielen mit „Drittort-Auseinandersetzungen zu rechnen sei, die sich nicht auf das direkte Stadionumfeld beschränkten, so dass das gesamt Stadtgebiet miteinzubeziehen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) sowie die Strafakten der Staatsanwaltschaften E. und F. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit wirksam einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist als Forstsetzungsfeststellungsklage zulässig. Das ursprünglich angefochtene Betretungs- und Aufenthaltsverbot hat sich zwischenzeitlich durch Zeitablauf zwar erledigt, der Kläger hat jedoch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass dieser Verwaltungsakt rechtswidrig war, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Er hat darauf hingewiesen, dass er Anhänger des Fußballvereins N. E. ist und die Möglichkeit eines weiteren Fußballspiels gegen den Verein T. Q. besteht, so dass mit einer Wiederholung einer entsprechenden Maßnahme gerechnet werden muss.
Die Klage ist auch begründet. Das Betretungs- und Aufenthaltsverbot des Beklagten vom 23. Januar 2017 ist rechtswidrig gewesen und hat den Kläger in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
Allerdings ist die Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2017 formell rechtmäßig ergangen. Insbesondere ist das Schriftformerfordernis gewahrt worden.
Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ist ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW). Darauf, ob die Begründung auch inhaltlich Überlegungen enthält, die die angefochtene Entscheidung tragen können, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil § 39 VwVfG NRW nur die formelle Begründungspflicht regelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 – 2 B 1135/12 –, juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12. August 2014 – 9 S 1722/13 –, juris.
Die Gründe für die Ermessensausübung müssen substantiiert, schlüssig und nachvollziehbar sein. Sie müssen zwar nicht in allen Einzelheiten, jedenfalls aber in ihren Grundzügen benannt werden.
Vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – 2 A
275/11 –, juris Rn. 7.
Gemessen an diesem Maßstab genügt die Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2017 – noch – den (formellen) Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW. In ihrer Begründung hat der Beklagte mitgeteilt, welche Gründe ihn dazu bewogen haben, gegen den Kläger ein Aufenthalts- und Betretungsverbot zu verhängen.
Die Verfügung vom 23. Januar 2017 erweist sich jedoch als materiell fehlerhaft.
Als Rechtsgrundlage für den Erlass des streitbefangenen Betretungs- und Aufenthaltsverbotes kommt allein § 34 Abs. 2 Polizeigesetz NRW (PolG NRW) in Betracht. Danach kann eine Polizeibehörde einer Person für bestimmte Zeit verbieten, einen Bereich zu betreten oder sich dort aufzuhalten, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Person im fraglichen örtlichen Bereich eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird. Als örtlicher Bereich gilt ein Gemeindegebiet oder ein Gebietsteil innerhalb einer Gemeinde, die Maßnahme darf die Dauer von drei Monaten nicht überschreiten und ist auf den zur Verhütung der Straftat erforderlichen Umfang zu beschränken.
Ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Betretungs- und Aufenthaltsverbotes vorlagen, beurteilt sich nach der ex ante-Sicht. Es kommt also darauf an, ob nach den Verhältnissen und dem möglichen Erkenntnisstand zum Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme eine Gefahrenlage im Sinne des § 34 Abs. 2 PolG NRW vorlag. Grundlage der zu diesem Zeitpunkt anzustellenden Prognose müssen Tatsachen sein. Reine Vermutungen reichen nicht aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. April 2016 – 5 B 459/16 –, juris Rn. 6 f. m.w.N.
Es müssen nachprüfbare, dem Beweis zugängliche Geschehnisse vorliegen, aus denen mit der erforderlichen Sicherheit auf die bevorstehende Begehung von Straftaten gerade durch die betreffende Person geschlossen werden kann. Die Tatsachen, an die die Prognose der Begehung einer Straftat anknüpft, müssen sich konkret auf den Adressaten des Aufenthaltsverbotes beziehen. Allerdings können auch hierbei Indiztatsachen, d.h. indirekte Tatsachen, die für sich allein oder in einer Gesamtheit mit anderen Indizien auf das Vorliegen einer anderen Tatsache schließen lassen, die Prognose künftiger Straftaten rechtfertigen. Die Tatsachen müssen geeignet sein, eine hinreichende Wahrscheinlichkeit der Begehung der Straftat bzw. des Beitrags zu ihrer Begehung zu begründen, wobei der Grad der gebotenen Wahrscheinlichkeit von der Wertigkeit der im Einzelfall zu schützenden Rechtsgüter abhängt. Auch die Zugehörigkeit einer Person zu einer bestimmten Gruppe – etwa einer in der Vergangenheit als gewaltbereit aufgefallenen Fußballfangruppe – kann grundsätzlich eine „Tatsache“ darstellen, die für die Gefahrenprognose zu berücksichtigen ist. Eine solche Zugehörigkeit kann ein Aufenthaltsverbot gegenüber der Person jedenfalls dann rechtfertigen, wenn weitere (Indiz-)Tatsachen hinzutreten, etwa eigene Tatbeiträge dieser Person an vergangenen Gewalttätigkeiten, oder wenn sie bereits durch ihre Anwesenheit und Solidarisierung aus der Gruppe heraus begangene Straftaten unterstützt. Von Letzterem ist regelmäßig bei Hooligan-Gruppen auszugehen. Denn der gewaltbereite Kern der Hooliganszene benötigt ein unterstützendes Umfeld, aus dem heraus – mit einer geringen Gefahr der individuellen Identifizierung – agiert werden kann. In solchen oder ähnlich gelagerten Fällen kann es für ein Aufenthaltsverbot, mit dem gewichtige Rechtsgüter Dritter, namentlich Leib oder Leben von Dritten, geschützt werden sollen, ausreichend sein, dass tatsachengestützte Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Adressat zu diesem Umfeld gehört. In solchen Fällen kommt es auch nicht darauf an, ob der Adressat später selbst als Täter identifiziert und gegebenenfalls strafrechtlich belangt werden könnte. Denn die durch ein Aufenthaltsverbot abzuwehrende Gefahr besteht schon darin, dass er durch seine zum Ausdruck gebrachte Zugehörigkeit zu der durch Gewalttätigkeiten auffallenden Szene die Gewaltbereitschaft dieser Personen fördert und für diejenigen, die persönlich Gewalt anwenden, eine zumindest psychologische Stütze darstellt. Ob die Zugehörigkeit zu einer Gruppe – allein oder in Verbindung mit weiteren (Indiz-)Tatsachen – die Annahme rechtfertigt, dass die gruppenzugehörige Person in einem bestimmten Gebiet eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird, hängt von den Umständen des Einzelfalls, namentlich der Gruppe, der zu ihr vorhandenen polizeilichen Erkenntnisse und der Einbindung des Betroffenen in diese Gruppe sowie seinem Verhalten in der Vergangenheit ab. Bei der gebotenen Würdigung der Einzelfallumstände kommt den Erkenntnissen der szenekundigen Beamten der Polizei ein besonderes Gewicht zu. Denn durch jahrelange Beobachtung der Hooliganszene sowie durch die Sachbearbeitung aller Delikte rund um Fußballspiele verfügen szenekundige Beamte über eine umfassende Personenkenntnis und sind in der Lage, Problemfans differenziert zu beurteilen. Für ihre Informationsgewinnung greifen diese Beamten auch auf die Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze (ZIS) zurück, bei welcher sämtliche Hinweise aus allen Bundesligastandorten zentral gebündelt und von dort wieder an die einzelnen Dienststellen und hier an die szenekundigen Beamten weitergegeben werden. Außerdem stehen sie untereinander in ständigem Kontakt und beobachten die Hooliganszene anlässlich von Fußballspielen. Aus der Bündelung dieser Informationen wird das Erkenntnismaterial gewonnen, das zur Beurteilung der Gefahrenprognose bei Präventivmaßnahmen zugrunde gelegt wird. Weitere Erkenntnisse, die bei der gebotenen Einzelfallwürdigung zu berücksichtigen sind, können sich außerdem u.a. aus Ermittlungs- oder Strafverfahren ergeben, die geführt wurden, weil die Person bereits polizeilich in Erscheinung getreten ist. Dabei ist es auch nicht ausgeschlossen, Erkenntnisse aus Verfahren zu berücksichtigen, die zu keiner bußgeld- oder strafrechtlichen Ahndung geführt haben, sondern etwa nach § 153, § 153a StPO oder auch gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurden. Allein aus der Einleitung eines Ermittlungsverfahrens ergibt sich zwar kein Anhaltspunkt für eine Gefahrenprognose, zumal die Schwelle zur Beschuldigteneigenschaft relativ niedrig ist. Soweit sich aus den Ermittlungsverfahren aber im jeweiligen Einzelfall ein Restverdacht ergibt, können die zugrundeliegenden Tatsachen auch als „Tatsachen“ als Grundlage einer Gefahrenprognose dienen.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. Mai 2017 – 1 S 160/17 –, juris Rn. 36 ff. m.w.N.
Die bekannt gewordenen Ermittlungsverfahren müssen aktuell und individuell ausgewertet werden. Problematisch ist es, die Gefahrgeneigtheit einer Person an ein bundesweites Stadionverbot zu knüpfen, da es für ein Verbot nach § 4 Abs. 3 der Stadionrichtlinie bereits ausreicht, dass ein Ermittlungsverfahren eingeleitet wurde.
Vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 15. Juli 2014 – 5 K 996/13.NW –, juris Rn. 31 ff.
Ausgehend hiervon lässt sich nicht feststellen, ob die in der Ordnungsverfügung angeführten Gründe in dem insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides die Gefahrenprognose des Beklagten getragen haben. Der Beklagte hat bei seiner Entscheidung maßgeblich die „Personenbezogenen Informationen zur Prüfung präventiv polizeilicher Maßnahmen“ aus E. vom 28. November 2016 (Bl. 7 ff. der BA I) berücksichtigt und sogar die dort unter „5 Prognose des zukünftigen Verhaltens im Zusammenhang mit Straftaten/Sicherheitsstörungen bei Fußball-/Sportereignissen“ aufgeführten Erwägungen der Polizei-Dienststelle in E. wortwörtlich übernommen. Dieser Aufstellung fehlen jedoch bei allen angeführten Ermittlungsverfahren Ausführungen zum Ausgang des jeweiligen Verfahrens. In der Tabelle ist eine entsprechender Abschnitt vorgesehen, der mit „Ausgang des Verfahrens (inkl. AZ StA, Datum Entscheidung)“ bezeichnet ist. Derartige Informationen lagen dem Beklagten ausweislich des Verwaltungsvorganges bei Erlass der Ordnungsverfügung auch (noch) nicht vor. Ferner lässt sich diesen personenbezogenen Informationen vom 28. November 2016 nicht entnehmen, ob die Einschätzung, dass es sich bei dem Kläger um einen „Rädelsführer“ handelt, der „gezielt die körperliche Auseinandersetzung mit Gleichgesinnten anderer Vereine“ sucht, auf der Einschätzung szenekundiger Beamter beruht. Entsprechende Quellen werden nicht genannt.
Selbst wenn man zu Gunsten des Beklagten annimmt, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2017 eine Gefahrenlage im Sinne des § 34 Abs. 2 PolG NRW vorlag, so hat der Beklagte das ihm danach eingeräumte Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt (§ 114 Abs. 1 VwGO).
Es liegt ein Ermessensfehlgebrauch vor, weil dem Beklagten bei seiner Entscheidung nicht alle fallwesentlichen Sachverhaltsinformationen vorlagen.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt und alle wesentlichen Umstände berücksichtiget werden. Dabei verstärken sich die Ermittlungspflichten in dem Maß, in dem in Grundrechte von Betroffenen eingegriffen wird.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Februar 2015 – 7 LC 63/13 –, juris Rn. 47 m.w.N.
Vorliegend lagen dem Beklagten bei Erlass der Ordnungsverfügung keine Erkenntnisse zum Ausgang der strafrechtlichen Ermittlungsverfahren gegen den Kläger vor. Ferner lässt sich den Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen, ob und wann im Fall des Klägers Gefährderansprachen durchgeführt wurden, die erfolglos geblieben sind. Hierauf stellt der Beklagte in seinen Ermessenserwägungen jedoch maßgeblich ab, in dem er dort ausführt, dass „andere polizeiliche Maßnahmen wie z.B. Regelungen vor Ort und Gefährderansprachen nicht ausreichten, (…) auf Provokation und Störung der öffentlichen Sicherheit ausgerichtetes Verhalten zu ändern“.
Ferner ist der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung ausweislich der entsprechenden Begründung im Bescheid „einer Meldepflicht, der Sie – ohne die Möglichkeit einer im Bedarfsfall abweichenden Absprache – ausschließlich in E. nachkommen müssten“ unzutreffend davon ausgegangen, dass einer Meldeauflage ausschließlich am Wohnort des Betroffenen nachgekommen werden kann. Es ist jedoch tatsächlich möglich, eine Meldeauflage zu erlassen, die es dem Betroffenen ermöglicht, sich auch an anderen Polizeidienststellen im Bundesgebiet mit Ausnahme des Austragungsorts des Auswärtsspiels zu melden.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. Mai 2017 – 1 S 1193/16 –, juris Rn. 87.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob der vom Beklagten gewählte räumliche Geltungsbereich sowie die zeitliche Dauer verhältnismäßig war.
Eine Ermessensergänzung gemäß § 114 Satz 2 VwGO kam nach Erledigung des Verwaltungsakts im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage nicht mehr in Betracht, da diese begrifflich das Vorliegen eines noch wirksamen Verwaltungsakts voraussetzt, auf den sie sich beziehen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 2017 – 5 A 2428/15 – , juris Rn. 39 m.w.N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 39 VwVfG NRW
§ 153a StPO
§ 167 VwGO
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW
§ 34 Abs. 2 PolG NRW
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 114 Abs. 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 B 1135/12
9 S 1722/13
5 B 459/16
1 S 160/17
1 S 1193/16
5 A 2428/15