Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-08, Aktenzeichen 11 K 566/08
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2009:0408.11K566.08.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 23. August 2007 und des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2008 verpflichtet, dem Kläger auf die Rechnung des Zahnarztes K. Q. vom 10. Mai 2007 eine weitere Beihilfe in Höhe von 184,06 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinsatz, für die Zeit vom 1. März 2008 bis zum 2. März 2009 aus einem Betrag von 539,44 Euro und ab dem 3. März 2009 aus einem Betrag von 184,06 Euro zu gewähren.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Kläger ist S. am P. im Ruhestand und zu einem Bemessungssatz von 70% beihilfeberechtigt. Mit seiner Klage begehrt er eine weitere Beihilfe zu Aufwendungen für seine Versorgung mit einem Implantat im Oberkiefer.
Im Sommer 2006 diagnostizierte der behandelnde Zahnarzt K1. Q. bei dem Kläger eine irreparable Erkrankung des Zahnes Nr.24 im Oberkiefer und extrahierte diesen. Mit Schreiben vom 28. November 2006 reichte der Kläger bei dem Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) zwecks Erteilung einer Kostenzusage zwei alternative Behandlungs- und Kostenpläne für eine Zahnersatzbehandlung ein. Für die Versorgung mittels Brückenkonstruktion auf der Basis von Überkronungen der benachbarten Zähne wies der Kostenvoranschlag einen Betrag von 2.536,81 Euro auf. Für die Versorgung mittels Implantat lag der bezifferte Betrag bei 1.735,01 Euro. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2006 wies das LBV den Kläger darauf hin, dass seit dem 1. April 2004 eine Versorgung mit einem Implantat nach § 4 Abs. 2 b) BVO nur unter äußerst eingeschränkten Voraussetzungen beihilfefähig sei. Im Frühjahr 2007 ließ der Kläger die Implantbehandlung durchführen.
Mit Beihilfeantrag vom 16. Mai 2007 machte der Kläger u.a. die Aufwendungen für diese Behandlung durch Vorlage der zahnärztlichen Rechnung vom 10. Mai 2007 über 1.309,58 Euro geltend. In seinem Beihilfebescheid vom 20. Juni 2007 führte das LBV aus: Die geltend gemachten Aufwendungen für die Implantatversorgung seien wegen der fehlenden Indikation nach § 4 Abs. 2 b) der Beihilfeverordnung NRW (BVO) nicht beihilfefähig. Allerdings könne ein Pauschalbetrag in Höhe von 450 Euro für die ersten drei durch die Implantatversorgung ersetzten Zähne nach Behandlungsabschluss gewährt werden. Zur Festsetzung des Pauschalbetrages werde ein aktuelles Zahnschemas benötigt. Nach Vorlage des betreffenden Befundschemas gewährte das LBV dem Kläger mit Bescheid vom 23. August 2007 auf die geltend gemachten Kosten für die Implantatversorgung eine Beihilfe in Höhe von 315 Euro (70% von 450 Euro). Zudem brachte es als Kostendämpfungspauschale einen Betrag von 62,26 Euro in Abzug.
Mit Schreiben vom 29. August 2007 legte der Kläger Widerspruch ein, den er wie folgt begründete: Die Regelung in der BVO, wonach generell die Kosten einer Implantatversorgung nur bis zu einer Pauschale von höchstens 450 Euro beihilfefähig seien, sei gesetzeswidrig. Wie sich aus den eingereichten alternativen Behandlungsplänen ersehen lasse, hätte eine Versorgung der Gebisslücke mittels Überbrückung bzw. Überkronung annähernend doppelt so viele Kosten verursacht wie die tatsächlich stattgefundene Implantatversorgung. Ein Regelwerk, das zu solchen Ergebnissen führe, verstoße nicht nur gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn sondern gegen jede Vernunft. Hinzu komme, dass bei der Versorgung mittels Überbrückung zwei gesunde Zähne hätten beschliffen und beschädigt werden müssen. Auch diese Zumutung des Verordnungsgebers verstoße gegen althergebrachte beamtenrechtliche Grundsätze. Da die Implantatversorguung inzwischen eine weltweit anerkannt fortschrittliche Behandlungsmethode sei, sprächen auch nicht zahnmedizinisch-wissenschaftliche Gründe gegen diese Behandlung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2008 wies das LBV den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Die zum 1. Januar 2004 eingeführte Regelung in § 4 Abs. 2 b) BVO sehe nur noch einen sehr engen Indikationsbereich für eine Implantatversorgung vor. Diese Voraussetzungen lägen beim Kläger nicht vor. Im Falle einer nicht beihilfefähigen Implantatversorgung werden mit einem Pauschalbetrag sämtliche Kosten der der zahnärztliche und kieferchirugischen Leistungen abgegolten. Der Verweis des Klägers auf die Kostengünstigkeit der Implantatversorgung im Verhältnis zur herkömmlichen Zahnersatzmethode sei beihilferechtlich ohne Belang.
Am 1. März 2008 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er trägt weiter vor: Die maßgebliche Rechtsvorschrift der BVO, auf die die ablehnende Bewilligung der Beihilfe für eine Implantatversorgung gestützt werde, sei rechtswidrig. Sie erscheine willkürlich. Ein Verstoß gegen beamtenrechltiche Grundsätze sei insbesondere darin zu sehen, dass der Dienstherr mit dieser Regelung seine Bediensteten de facto in einzelnen Fällen zu gesundheitsschädigenden Eingriffen - Beschädigen bzw. Beschleifen gesunder Zähne - zwinge, ohne dass hierfür ein vernünftiger Grund erkennbar sei. Denn bei der Implantatmethode werde in die Zahnlücke eine Basis implantiert, die eine einfache Überkronung ohne jegliche Beeinträchtigung von Nachbarzähnen ermögliche. Diese weltweit wissenschaftlich anerkannte Methode sei deshalb in vielen Fällen - wie auch vorliegend - gesundheitsschonender. Die schon willkürlich anmutende enge Begrenzung der Beihilfefähigkeit der Implantatmethode durch § 4 Abs. 2 b) BVO auf sehr wenige ausgewählte Indikationen werde auch nicht durch - allein rechtfertigende - überragend wichtige fiskalische Ziele gerechtfertigt. Dieses zeige schon der Kostenvergleich in seinem Fall. Vielfach könne die Implantatmethode im Vergleich zu der gesundheitsschädlichen herkömmlichen Behandlung sogar kostengünstiger sein.
Nachdem das LBV an den Kläger eine weitere Beihilfe zu den Aufwendungen für die Suprakonstruktion gezahlt hatte, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich des als Kostendämpfungspauschale in Abzug gebrachten Betrages hat der Kläger die Klage zurückgenommen.
Der Kläger beantragt nunmehr,
das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des LBV vom 23. August 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2008 zu verpflichten, ihm auf die Rechnung des Zahnarztes K. Q. vom 10. Mai 2007 eine weitere Beihilfe in Höhe von 184,06 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozent über dem jeweiligen Basiszinssatz, für die Zeit vom 1. März 2008 bis zum 2. März 2009 aus einem Betrag von 539,44 Euro und ab dem 3. März 2009 aus dem Betrag von 184,06 Euro zu gewähren.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es bezieht sich zur Begründung auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und führt weiter aus: Aus den Urteilen des Oberwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 15. August 2008 (Az.: 6 A 4309/05, 6 A 2861/06 und 6 A 3995/06) könne der Kläger keinen Anspruch auf Anerkennung sämtlicher implantatbedingter Aufwendungen als beihilfefähig herleiten. Das Finanzministerium NRW habe lediglich deshalb die betreffenden Beihilfestellen angewiesen, die Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision zurückzunehmen, weil es sich in den o.g. Klageverfahren um implantatbedingte Aufwendungen gehandelt habe, die vor dem 1. Januar 2007 (also vor Inkrafttreten der derzeit geltenden BVO-Regelung) entstanden seien. Seit dem 1. Januar 2007 würden gemäß Nr. 11c der Verwaltungsverordnung zur BVO bei Nichtvorliegen der in § 4 Abs. 2 b) BVO genannten Indikationen nicht nur für die ersten 3 Implantate 450 Euro und für 5 weitere Implantate 250 Euro pauschal als beihilfefähige Aufwendungen anerkannt, sondern zusätzlich auch die Aufwendungen für die Suprakonstruktion. Mit dieser Regelung sei eine völlig neue Rechtslage entstanden, da ein wesentlicher Teil der Aufwendungen bei Implantatbehandlungen (nämlich die für die Suprakonstruktion) auch ohne Vorliegen der in § 4 Abs b) BVO genannten Indikationen beihilfefähig sei. Von einem „vollständigen Ausschluss der Beihilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen" bei der Implantatbehandlung - von der das OVG NRW in seinen Urteilen ausgehe - könne daher bei der neuen Regelung nicht mehr die Rede sein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Gleiches gilt in entsprechender Anwendung der genannten Vorschrift, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen hat die zulässige Klage in der Sache Erfolg.
Der Kläger hat Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Beihilfe zu den entstandenen Aufwendungen für die Implantatversorgung in Höhe des geltend gemachten Betrages von 184,06 EUR. Soweit der Bescheid des LBV vom 23. August 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2008 dem entgegen steht, ist er rechtwidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die begehrte Beihilfe ist § 88 Satz 1, 2 und 4 des Landesbeamtengesetzes (LBG) iVm den §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO in der zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblichen Fassung. Nach diesen Bestimmungen wird Beihilfe zu den notwendigen und angemessenen Aufwendungen im Krankheitsfalle gewährt. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Zur Versorgung der beim Kläger durch die Extraktion des irreparabel erkrankten Zahnes Nr. 24 im Oberkiefer entstandenen Zahnlücke erfolgte die Versorgung mit einem Implantat. Die Aufwendungen für diese Behandlungsmaßnahme sind sowohl notwendig als auch angemessen. Ob Aufwendungen notwendig sind, bestimmt sich danach, ob sie medizinisch geboten sind. Dies richtet sich regelmäßig nach der Beurteilung des behandelnden Arztes.
Vgl. BVerwG Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 15.94 - NJW 1996, 801. Dass die Versorgung der Zahnlücke des Klägers medizinisch geboten war, folgt aus den Behandlungs- und Kostenplänen des Zahnarztes K. Q. . Nach den Ausführungen des Klägers, die seitens des beklagten Landes nicht in Abrede gestellt werden, hat ihm sein Zahnarzt diese Behandlungsmaßnahme empfohlen, weil die Versorgung mit einem Implantat - im Gegensatz zu einer Brückenkonstruktion - den unstreitbaren Vorteil bietet, dass die benachbarten gesunden Zähne nicht beschädigt werden müssen. Demnach stellt nach Einschätzung des Zahnarztes die Implantatversorgung bei dem Kläger die schonenste und in seinem Fall sogar kostengünstigste Behandlung dar.
Die dem Kläger mit der Versorgung des Implantats entstandenen Aufwendungen sind auch angemessen. Hiervon ist, da die Kosten für die Implantatbehandlung gemäß der Gebührenordnung für Zahnärzte innerhalb des dort vorgesehenen Rahmens berechnet worden sind, auszugehen. Abgesehen davon belegt auch der Kostenvergleich mit der „herkömmlichen" Behandlungsmethode die Angemessenheit der geltend gemachten Aufwendungen.
Dem Anspruch des Klägers auf Gewährung einer - auf vollumfänglichen Kostenersatz zielenden - weiteren Beihilfe zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung steht auch nicht die Vorschrift des § 4 Abs. 2 b) Satz 1 BVO entgegen. Zwar ist nach dieser Bestimmung die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für implantologische Leistungen nach Abschnitt K des Gebührenverzeichnisses der Gebührenordnung für Zahnärzte auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkt, wobei keine der genannten Indikationen im Falle des Klägers einschlägig ist. Hieraus folgt jedoch keine Anspruchsversagung auf weitere Beihilfe. Denn die Beihilfefähigkeit zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung wird durch § 4 Abs. 2 b) Satz 1 BVO nicht wirksam ausgeschlossen. Die Vorschrift verstößt gegen höherrangiges Recht, weil der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 b) Satz 1 BVO mit der in Art. 33 Abs. 5 GG verankterten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht zu vereinbaren ist, insbesondere dem Gebot eines vertretbaren Ausgleichs zwischen der Fürsorgepflicht und fiskalischen Erwägungen nicht genügt. Das OVG NRW hat hierzu in seinem Urteil vom 15. August 2008 (6 A 4309/05) Folgendes ausgeführt:
1. Eine Beihilfevorschrift, die wie § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO die Beihilfefähigkeit von notwendigen und angemessenen Aufwendungen in Krankheitsfällen einschränkt, muss sich an diesem Gebot messen lassen. Es reicht nicht aus, dass die Einschränkung die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern unberührt lässt. Dies ergibt sich aus folgendem:
Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die als solche zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört. Das Beihilfensystem in seiner gegenwärtigen Gestalt wird dadurch aber nicht verfassungsrechtlich garantiert. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, besteht nicht. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277. Entscheidet sich der Dienstherr für ein Beihilfensystem, muss dieses allerdings den Anforderungen genügen, die dem Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten erwachsen. Die Fürsorgepflicht gebietet, für das Wohl und Wehe des Beamten und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von ihnen abzuwenden. Hat sich der Dienstherr entschieden, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, muss er mithin dafür Sorge tragen, dass der Beamte aus Anlass von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die für ihn unabwendbar sind und denen er sich nicht entziehen kann.
vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O., OVG NRW, Urteil vom 13. August 2005 - 1 A 801/04 -, RiA 2006, 282. Dem Dienstherrn steht bei der Konkretisierung des Fürsorgeprinzips durch die Beihilfevorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei fordert die Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter Aufwendungen und auch nicht deren Erstattung in vollem Umfang. Insbesondere muss Beihilfe nicht für solche Behandlungen gewährt werden, die eine über das notwendige und angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung gewährleisten.
vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, DVBl. 2002, 1216.
Bei der Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums hat der Dienstherr jedoch die Wertentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG zugunsten der Fürsorgepflicht ebenso wie das grundrechtsgleiche Recht, das diese Verfassungsnorm dem Beamten in Bezug auf die Fürsorgepflicht verleiht, angemessen zu berücksichtigen. Dem in der Norm enthaltenen Regelungsauftrag genügt es nicht, wenn sich der Dienstherr bei weitreichenden Begrenzungen der Beihilfe zu Aufwendungen im Krankheitsfall in Anlehnung an die (grundrechtsbezogene) Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG auf die Wahrung eines nur schwer bestimmbaren, sehr eng begrenzten Wesenskerns der Fürsorgepflicht und damit auf die Einhaltung einer äußersten Grenze beschränkt. Vielmehr ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als übergreifender Leitregel allen staatlichen Handelns Rechnung zu tragen. Dieser Grundsatz ergibt sich u.a. aus dem Rechtsstaatsprinzip und bindet jede staatliche Gewalt, sofern eine geschützte Rechtsposition des Bürgers beeinträchtigt wird.
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256 (in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG), vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348, und vom 5. März 1968 - 1 BvR 579/67 -, BVerfGE 23, 127; Grzeszick in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Band III, Art. 20 Rdnr. 108, Stand: November 2006; Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl. 2006, Art. 20 Rdnr. 81. Er begrenzt damit den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der - wie hier - mit dem Ausschluss der Beihilfe zu notwendigen und angemessenen Aufwendungen im Krankheitsfall nachteilig auf durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen des Beamten einwirkt. Eine derartige Regelung muss einem legitimen Zweck dienen und sich als vertretbarer Ausgleich zwischen diesem Zweck und der Fürsorgepflicht darstellen.
vgl. zum Erfordernis eines "Kompromisses" OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 - und Beschluss vom 6. Mai 2004 - 1 A 1160/03 -. 2. Der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird diesen Anforderungen nicht gerecht.
Die Regelung verfolgt allerdings einen legitimen Zweck. Sie beruht auf der - auch von der Zahnärzteschaft gesehenen - Notwendigkeit, einer durch die im Allgemeinen kostenintensivere Behandlungsart der Implantatversorgung bedingten Ausuferung der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten angemessen entgegenzutreten. Maßgeblich ist dabei der Gesichtspunkt, dass neben der Einbringung von Implantaten regelmäßig die Möglichkeit einer kostengünstigeren Alternativversorgung auf "herkömmliche" Art und Weise, etwa mit einer Brücke, gegeben ist.
vgl. OVG NRW. Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 - Dieser Zweck einer Vermeidung ausufernder Kosten ist vor dem Hintergrund des auch im Beihilferecht zu beachtenden Grundsatzes der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel legitim. Er steht jedoch im vorliegenden Zusammenhang unter der Einschränkung, dass die Gefahr einer Ausuferung der Kosten gerade auf den Mehraufwand zurückzuführen ist, der durch die Inanspruchnahme einer Implantatversorgung an Stelle einer "herkömmlichen" Versorgung von Zahnlücken hervorgerufen wird. Ein darüber hinausgehender Ausschluss von Kosten, die bei der medizinisch gebotenen Behandlung einer Zahnlücke unabhängig von der Art der Behandlung anfallen, würde durch den als legitim zu betrachtenden Zweck nicht mehr gedeckt.
Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO stellt sich in Ansehung des oben beschriebenen Ziels schon als nicht erforderlich, jedenfalls aber als nicht verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Sie bringt dieses Ziel mit der Fürsorgepflicht nicht in einen vertretbaren Ausgleich, sondern stellt das Interesse an einer Kostenbegrenzung einseitig über die durch das Fürsorgeprinzip geschützten Interessen der Beihilfeberechtigten.
§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO beinhaltet mit seiner Beschränkung der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine Implantatversorgung auf wenige sehr eng gefasste Indikationen einen völligen Ausschluss der Beihilfe auch und gerade in Fällen, in denen diese Aufwendungen notwendig und angemessen sind. Ein derartiger vollständiger Ausschluss ist jedoch nicht erforderlich, um den durch die Inanspruchnahme einer Implantatbehandlung an Stelle einer "herkömmlichen" Versorgung entstehenden (Mehr-) Aufwand zu vermeiden. Denn als milderes, gleich geeignetes Mittel bietet sich an, die Beihilfefähigkeit für Implantatbehandlungen quantitativ auf die Kosten zu begrenzen, die bei einer konventionellen Versorgung der Zahnlücke ebenfalls anfallen würden. Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität derartige Alternativbetrachtungen nicht tunlich sind. Die Systematik der BVO belegt, dass der Dienstherr in anderen Fallgestaltungen an fiktiven Sachverhalten orientierte Obergrenzen als praktikables Mittel der Kostendämpfung verwendet. So finden sich namentlich in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Satz 3, Nr. 5 Sätze 5 und 6 und Nr. 6 Satz 5 sowie in § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BVO Regelungen, welche die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für bestimmte Leistungen auf die Höhe der Kosten beschränken, die im Falle einer anderen Leistung entstanden wären.
Auch der Grundsatz, dass zu fiktiven Aufwendungen eine Beihilfe nicht gewährt werden kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2004, a.a.O., und Urteil vom 23. August 1993 - 12 A 1031/91 -; OVG Meckl.- Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003, a.a.O., steht einer kostenbegrenzenden Regelung im vorstehenden Sinne nicht entgegen, denn Beihilfe würde auf ihrer Grundlage zu tatsächlich entstandenen Aufwendungen einer Implantatbehandlung gewährt. Dass diese nur bis zu einer an fiktiven Aufwendungen orientierten Obergrenze beihilfefähig wären, macht sie nicht selbst zu fiktiven Aufwendungen.
Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird darüber hinaus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gerecht. Die mit ihr einhergehende Beeinträchtigung der im Rahmen der Fürsorgepflicht zu berücksichtigenden Interessen der Beihilfeberechtigten steht außer Verhältnis zu dem mit der Vorschrift verfolgten Zweck der Kostenbegrenzung.
Mit der Fürsorgepflicht sind Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den Beihilfeberechtigten dazu verleiten, von notwendigen medizinischen Behandlungen aus finanziellen Überlegungen abzusehen.
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O. Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem solche Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen möglichst gering belasten. Bei zahnärztlichen Behandlungen gehört dazu namentlich, die Substanz vorhandener gesunder Zähne nach Möglichkeit zu schonen.
vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2004- 1 A 1171/07 -, ferner Urteil vom 24. Mai 2006, a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, DÖD 2007, 34.
Das Ziel der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel würde einseitig über die durch die Fürsorgepflicht geschützten Interessen gestellt , wenn ein Beihilfeberechtigter auf derartige Vorteile einer dem medizinischen Fortschritt entsprechenden Heilbehandlung nur aus Kostengründen verzichten müsste. Wird dem Beihilfeempfänger durch eine "moderne", aber kostenaufwändigere Heilbehandlung ein weitergehender Eingriff in die körperliche Unversehrtheit erspart oder werden andere gesundheitliche Nachteile vermieden, so müssen Fürsorgepflicht und fiskalische Erwägungen in einen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werdenden Ausgleich miteinander gebracht werden. Das zwingt den Dienstherrn, auch die kostenaufwändigere Heilbehandlung zu unterstützen, wenn die höheren Behandlungskosten noch in einem angemessenen Verhältnis zu der "herkömmlichen", aber kostengünstigeren Heilmethode stehen.
vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, a.a.O. Damit wird das Fürsorgeprinzip nicht in der Weise überdehnt, dass Beihilfe auch für solche Behandlungen zu gewähren wäre, die eine über das notwendige und angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung gewährleisten.
vgl. jedoch VGH BW, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S 1869/02 -. Denn die kostenaufwändigere Behandlung ist unter den genannten Voraussetzungen die notwendige und angemessene medizinische Versorgung. Die vollständige Verweigerung der Unterstützung für diese Behandlung ist nicht etwa deshalb unverhältnismäßig, weil sie dem Beihilfeberechtigten eine optimale medizinische Versorgung vorenthalten würde. Unverhältnismäßig ist sie vielmehr, weil sie ihn einem finanziellen Zwang aussetzt, eine mit weitergehenden Eingriffen in seine körperliche Unversehrtheit und gesundheitlichen Nachteilen verbundene Behandlung in Kauf zu nehmen. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden, dem Beamten sei es zuzumuten, durch den Abschluss einer privaten Zusatzversicherung derartige finanzielle Risiken abzuwenden.
vgl. aber OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003 - 2 L 165/02 -. Mit diesem Einwand könnte sich der Dienstherr der Bindung an die aus der Fürsorgepflicht folgenden Anforderungen, denen er durch seine Entscheidung für ein Beihilfensystem unterworfen ist, beliebig entziehen, da prinzipiell jedes Krankheitsrisiko durch eine private Vollversicherung abgedeckt werden kann.
Entgegen den genannten Vorgaben führt die Ausschlussregelung in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO dazu, dass Beihilfeempfänger allein aus Kostengründen auf die Vorteile einer medizinisch notwendigen Implantatbehandlung verzichten müssen und in diesem Bereich vom medizinischen Fortschritt unter Zumutung weitergehender Eingriffe in ihre körperliche Unversehrtheit ausgeschlossen werden. Die Vorschrift zwingt die Betroffenen, eine "herkömmliche" Versorgung mit Brücke oder Zahnprothese und damit insbesondere in den Fallgestaltungen der Einzelzahnlücke mit gesunden Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben und sechs erhebliche Eingriffe in gesunde Zahnsubstanz und weitere gesundheitliche Nachteile wie das erhöhte Risiko von Knochenabbau und Karies hinzunehmen. Denn die Entscheidung, trotz des völligen Ausschlusses der Beihilfefähigkeit der Implantatversorgung diese Behandlung in Anspruch zu nehmen, kann dem Beihilfeempfänger angesichts der Höhe der hierfür anfallenden Kosten nicht zugemutet werden. Diese Lenkungswirkung bedeutet nach dem eingangs genannten Maßstab eine Belastung der Beihilfeempfänger, die zu dem verfolgten Ziel der Kostenbegrenzung in einem nicht zu rechtfertigenden Missverhältnis steht.
Die Typisierungsbefugnis des Dienstherrn bei der Ausgestaltung der Beihilfevorschriften rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Dass Beihilfeberechtigte auch in den Fällen von einer Implantatbehandlung ausgeschlossen werden, in denen diese aus Gründen der Substanzschonung medizinisch notwendig und angemessen ist, stellt nicht lediglich eine Härte im Einzelfall dar, die aufgrund des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften hinzunehmen wäre. Wie nämlich die für die Rechtslage bis zum 31. Dezember 2003 maßgebliche Nr. 5.5 der Verwaltungsverordnung zur Ausführung der BVO (VV) in der seinerzeit geltenden Fassung belegt, handelt es sich insbesondere bei den Fällen der Einzelzahnlücke mit gesunden Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben und sechs um regelmäßig vorkommende Fallgestaltungen, die dem Dienstherrn bekannt waren.
Der Dienstherr kann sich auch nicht auf eine veränderte Einschätzung der medizinischen Problematik dieser Sachverhalte durch die Zahnärzteschaft berufen. Zwar beruhen die in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO aufgeführten Indikationen auf Stellungnahmen der Zahnärztekammern Nordrhein und Westfalen sowie der Bundeszahnärztekammer. Diese Stellungnahmen hatten nach der Darstellung des beklagten Landes indes Fallgestaltungen zum Gegenstand, in denen es keine Alternative zur Lösung der damit verbundenen zahnmedizinischen Probleme außerhalb adäquater Implantatversorgung gibt, diese mithin die einzige zahnmedizinisch mögliche Behandlung darstellt. § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO beschränkt sich mit der Orientierung an diesen Ausnahmefällen auf die Zielsetzung, den Wesensgehalt der Fürsorgepflicht unangetastet zu lassen. Wie ausgeführt, ist dieser Maßstab jedoch zu eng, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Begrenzung der Fürsorgepflicht zu genügen.
Im Übrigen spricht Nr. 11c) der VV (zu § 4 Abs. 2 lit b) BVO) dafür, dass der Dienstherr selbst die Unverhältnismäßigkeit des völligen Ausschlusses der Beihilfefähigkeit einer notwendigen Implantatbehandlung erkannt hat. Durch die Bestimmung, dass Pauschalbeträge von derzeit 450,- EUR je Implantat als beihilfefähige Aufwendungen anzuerkennen seien, soll offenbar die übermäßige Belastung der Beihilfeempfänger abgemildert werden. Ein vertretbarer Ausgleich zwischen der Fürsorgepflicht und dem Zweck der Kostenbegrenzung ist mit dieser Verwaltungsvorschrift jedoch schon deshalb nicht zu erzielen, weil sie in § 4 Abs. 2 lit b) BVO keine Grundlage hat (vgl. dazu sogleich unter 3.).
3. Rechtsfolge der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist die Unwirksamkeit der Vorschrift. Eine verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung der Norm ist nicht möglich. Insbesondere lässt sich die Vorschrift nicht so verstehen, dass sie außerhalb des Bereichs der genannten Indikationen Raum für eine Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für implantologische Leistungen - wenn auch nur im Umfang etwa der fiktiven Kosten der herkömmlichen Versorgung einer Zahnlücke - lässt.
Das Gebot der verfassungskonformen Auslegung besagt, dass von mehreren Auslegungsergebnissen, zu denen eine Interpretation nach den allgemeinen Auslegungsmethoden führt, diejenige maßgeblich ist, die mit der Verfassung übereinstimmt. Nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ist jedoch nur die Interpretation möglich, dass § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der in der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn der Norm. Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen für eine Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der genannten Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die Beihilfefähigkeit) von bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten Indikationen) abhängig gemacht wird, soll sie in der Regel nicht eintreten, wenn diese Voraussetzungen nicht gegeben sind. Wollte der Normgeber einen solchen Umkehrschluss - etwa zugunsten einer eingeschränkten Rechtsfolge (hier: einer begrenzten Beihilfefähigkeit) - vermeiden, würde er dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die Systematik des § 4 BVO bestätigt dieses durch den Wortlaut vorgegebene Verständnis. Die Norm hat die Funktion, beihilfefähige Aufwendungen von nicht beihilfefähigen Aufwendungen abzugrenzen. Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich bestimmt durch Begrenzung auf pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten, die auch bei einer alternativen Leistung entstanden wären. Hätte der Normgeber außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung der Beihilfefähigkeit gewollt, hätte er eine entsprechende Regelung getroffen. § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein (vollständiger) Ausschluss der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten Indikationen bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der beihilfefähigen Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, für den Bereich der implantologischen Leistungen eine Ausnahmeregelung zu treffen.
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht vollinhaltich an. Eine andere Bewertung der Rechtslage ergibt sich - entgegen der Auffassung des beklagten Landes - nicht aus dem Umstand, dass aufgrund der Änderungen der Nr. 11c) der Verwaltungsverordnung zu § 4 Abs. 2 b) BVO seit dem 1. Januar 2007 auch bei Nichtvorliegen der in der Vorschrift genannten Indikationen über den Pauschalbetrag von 450 Euro je Implantat hinaus zusätzlich die Aufwendungen für die Suprakonstruktion als beihilfefähig anerkannt werden. Zwar hat die Ausdehnung der Leistungsgewährung zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung auf der Grundlage der Verwaltungsverordnung in tatsächlicher Hinsicht zur Folge, dass auf diesem Wege ein wesentlicher Teil der Kosten für eine Implantatbehandlung durch die Beihilfe auch ohne Vorliegen der in § 4 Abs. 2 b) BVO genannten Indikationen abgedeckt wird, so etwa auch im Falle des Klägers. Allerdings kann daraus nicht - wie dies Auffassung des beklagten Landes ist - der Schluss gezogen werden, dass dadurch eine völlig neue Rechtslage entstanden ist und von einem „vollständigen Ausschluss der Behilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen" bei der Implantatbehandlung und damit von einem Verstoß gegen Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht mehr die Rede sein kann. Eine solche Betrachtungsweise lässt nämlich unbeachtet, dass allein mit den auf Nr. 11c) der Verwaltungsverordnung zu § 4 Abs. 2 b) BVO basierenden tatsächlichen Beihilfezuwendungen für eine grundsätzlich - eben wegen § 4 BVO - als nicht beihilfefähig anerkannte Implantatversorgung ein vertretbarer Ausgleich zwischen der Fürsorgepflicht und dem Zweck der Kostenbegrenzung schon deshalb nicht erzielt werden kann, weil es der Verwaltungsverordnung wegen der Unwirksamkeit der Vorschrift des § 4 Abs. 2 b) BVO an einer wirksamen Grundlage mangelt. Hierauf hat das OVG NRW bereits in den genannten Urteilen vom 15. August 2008 - aa0, s. unter II.2.b) am Ende und unter II.2.c) - hingewiesen. Wie der oben im Auszug wiedergegebenen Entscheidung entnommen werden kann, ist die Bestimmung des § 4 Abs. 2 b) BVO nur dahin zu verstehen, dass diese bei Nichtvorliegen einer der in der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Implantatversorgung vollständig ausschließt. Eine verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung der Norm ist nicht möglich. Hätte der Normgeber außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung der Beihilfe gewollt, hätte es einer entsprechenden Regelung in der BVO bedurft. Allein die in Teilbereichen erfolgte Leistungsgewährung auf der Grundlage der Verwaltungsverordnung genügt diesen Vorgaben mangels rechtlicher Rückbindung in der BVO nicht.
Der demnach bestehende Anspruch des Klägers auf weitere Beihilfe zu den Aufwendungen für die Implantatbehandlung ist schließlich nicht in der Höhe durch § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 6 BVO begrenzt. Eine Versorgung mit einem Implantat ist keine Versorgung mit Zahnersatz im Sinne dieser Vorschrift. Dies legt schon die medizinische Funktion des Implantats nahe. Danach handelt es sich nicht um den Zahnersatz selbst, sondern um eine künstliche Wurzel, die den Zahnersatz trägt bzw. verankert. Jedenfalls belegt § 4 Abs. 2 lit c) BVO, dass der Begriff des Zahnersatzes in der BVO Implantate nicht erfasst. Diese Bestimmung unterscheidet nämlich zwischen Aufwendungen für Zahnersatz nach Abschnitt F des Gebührenverzeichnisses der Gebührenordnung für Zahnärzte und solchen für implantologische Leistungen nach Abschnitt K dieses Gebührenverzeichnisses. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist zugrunde zu legen, dass § 4 BVO in Abs. 1 Nr. 1 den Begriff des Zahnersatzes in demselben Sinne verwendet wie in Abs. 2 lit c).
Vgl.: OVG NRW, Urteile vom 15. August 2008, - 6 A 4309/05 - und 6 A 2861/06 -. Dem Kläger stehen Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem Tag der Klageerhebung gemäß § 291 BGB analog zu.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3, 161 Abs. 2 S. 1 VwGO. Hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils des Verfahrens trifft das beklagte Land wegen seines Unterliegens die Kostentragungspflicht. Ebenso entspricht es billigem Ermessen hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Verfahrens das beklagte Land mit den Kosten zu belasten, weil es durch die weitere Beihilfegewährung dem Begehren des Klägers insoweit Rechnung getragen hat. Da sich ferner der vom Kläger zurückgenommene Teil der Forderung kostenmäßig nur geringfügig auswirkt und damit nicht ins Gewicht fällt, sieht es das Gericht als sachgerecht an, von einer Kostenquotelung abzusehen und dem beklagten Land insgesamt die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 4 BVO
§ 291 BGB
§ 167 VwGO
§ 88 Satz 1, 2 und 4 des
Landesbeamtengesetzes
§ 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO
§
4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 6 BVO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3, 161 Abs. 2 S. 1
VwGO
§ 4 Abs. 2 b) der Beihilfeverordnung
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 19 Abs. 2 GG
Art. 33
Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW
1996, 801
BVerfGE 83, 89
BVerfGE 106, 225
BVerwGE 118,
277
RiA 2006,
282
BVerfGE 76, 256
BVerfGE 38, 348
BVerfGE 23, 127
6 A 4309/05
6 A 2861/06
6 A 3995/06
2 C 15.94
2 BvF 3/88
2 BvR 1053/98
2 C 36.02
1 A 801/04
2 C 1.01
2 BvR
933/82
2 BvL 5/74
1 BvR 579/67
1 A 3633/04
1 A 1160/03
12 A 1031/91
1 A 1171/07
2 LA 956/04
2 LA
956/04
4 S
1869/02
2 L 165/02
6 A
4309/05