Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-08, Aktenzeichen 1 Bf 221/13

Tenor:
Die Berufung der Kläger gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg wird zurückgewiesen.
Unter Abänderung der Kostenentscheidung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2013 ergangenen Urteils trägt die Klägerin zu 1) von den Gerichtskosten 3/5, der Kläger zu 2) 2/5. Von den außergerichtlichen Kosten der Beklagten trägt die Klägerin zu 1) ebenfalls 3/5, der Kläger zu 2) 2/5. Im Übrigen tragen die Kläger ihre Kosten selbst.
Hinsichtlich der Kosten des Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Verteilung von Dorschfangquoten in der Ostsee:
Die Klägerin zu 1) begehrt die Feststellung, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, der der Klägerin zu 1) jährlich erteilten Sammelerlaubnis einen Anhang II beizufügen, bzw. die Verpflichtung der Beklagten, Sammelerlaubnisse zukünftig ohne den bisherigen Anhang II zu erteilen. Klägerin zu 1) und Kläger zu 2) begehren darüber hinaus die Feststellung, dass die dem Kläger zu 2) von der Klägerin zu 1) mit den Fangerlaubnissen für die Jahre 2011 und 2012 zugeteilten Fangmengen fehlerhaft ermittelt worden seien.
Der Kläger zu 2) ist Fischer. Er war bis zum 31. Dezember 2012 Mitglied der Klägerin zu 1), einer Erzeugergemeinschaft für Krabbenfischer, die seitdem noch aus zwei Mitgliedern besteht. Beide sind ebenso wie der Kläger zu 2) im Besitz einer Ostsee-Lizenz. Seit dem 1. April 2013 ist er Mitglied der „Erzeugergemeinschaft der Deutschen Krabbenfischerei GmbH“. Er hat 2006 begonnen, Dorsch in der Ostsee zu fischen. Sein Krabbenfischereifahrzeug ... ist in die Baumkurrenliste II eingetragen, in die Fischereibetriebe aufgenommen werden, die gemäß Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1922/1999 mindestens 50 % ihrer Einnahmen in der Krabbenfischerei erwirtschaften. Für den Dorschfang nutzte er eine Fangquote der Erzeugergemeinschaft Elbe-Weser, die von den anderen Mitgliedern dieser Erzeugergemeinschaft nicht genutzt wurde. Er gehörte ihr im Jahr 2000 an. In den Jahren 2007 bis 2010 bestimmte die Beklagte in den der damaligen Landesvereinigung der Erzeugerorganisationen für Nordseekrabben- und Küstenfischer an der Schleswig-Holsteinischen Westküste e.V. zugeteilten Sammelerlaubnissen nach § 3 Abs. 4 SeeFischG, dass kein Fischereifahrzeug mehr als eine bestimmte Menge Dorsch – im Jahr 2008 12 t Dorsch – fangen dürfe. Mit Urteil vom 9. November 2009 (21 K 2675/08) stellte das Verwaltungsgericht Hamburg fest, dass diese Fangmengenbegrenzung in der dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Sammelerlaubnis rechtswidrig gewesen sei und die genannte Landesvereinigung in ihrem Recht verletze, die ihr für die Krabbenfischer erteilte Fangquote für Dorsch nach ihrem Ermessen weiter zu verteilen.
Mit Bescheid vom 7. Februar 2011 erteilte die Beklagte (Außenstelle Hamburg) der Klägerin zu 1) nach § 3 Abs. 4 SeeFischG eine Sammelerlaubnis für Krabbenfischereibetriebe für den Fang von 14,7 t Dorsch in der westlichen Ostsee und 24,1 t in der östlichen Ostsee. Der Erlaubnis war ein Anhang II „Ermittlung der Dorschverteilung 2011“ beigefügt. In diesem wurden für die einzelnen Fischkutter der Mitglieder der Beklagten zu 1) bei einer (Gesamt-)Basisquote von 38 t für das Jahr 2011 jeweils Fangquoten aufgeführt: Für den Fischkutter des Klägers zu 2) eine Basisquote von 4 t Westdorsch und 7,0 t Ostdorsch sowie weitere Basisquoten für die anderen zwei Fischereifahrzeuge. In den Nebenbestimmungen zu der Sammelerlaubnis verpflichtete die Beklagte die Klägerin zu 1), deren Mitgliedern im Rahmen der zugeteilten Fangmengen eine schriftliche Fangerlaubnis entsprechend den im Anhang I der Sammelerlaubnis aufgeführten Mindestanforderungen zu erteilen und für die einzelnen Fischereibetriebe offenzulegen, über welche Basisansprüche das einzelne Fahrzeug verfügen könne. Bei der Ermittlung der Fangquoten berücksichtigte sie nach dem Kriterium der tatsächlichen Teilnahme an der Dorschfischerei die Krabbenfischereibetriebe, die über eine spezielle Fangerlaubnis für Dorsch in der Ostsee verfügten und in den letzten 10 Jahren dort Dorsch gefischt hatten. Als Referenzjahre griff sie auf die Jahre 2004 bis 2006 zurück, da während dieses Zeitraums die Fangmengenhöhe der Einzelbetriebe durch die Beklagte nicht begrenzt war. Weiterhin führte die Beklagte aus, dass die Zuteilung der so ermittelten Dorschquote der organisierten Fischereibetriebe als Sammelerlaubnis an die jeweiligen Erzeugerorganisationen erfolge. Innerhalb dieser könne die Bewirtschaftung der Dorschquoten im laufenden Jahr zwischen den einzelnen Betrieben der Erzeugerorganisation flexibel gehandhabt werden unter Sicherstellung, dass die Basisansprüche der Quoteninhaber erhalten blieben.
Mit Bescheid vom 9. Februar 2011 erteilte die Klägerin zu 1) dem Kläger zu 2) eine Fangerlaubnis für den Fang von 4 t Westdorsch und 7 t Ostdorsch im Jahr 2011. Hiergegen erhob der Kläger zu 2) keinen Widerspruch.
Die Klägerin zu 1), deren Vorsitzender der Kläger zu 2) war, legte mit Schreiben vom 17. Februar 2011 im Namen ihrer Mitglieder und mit Schreiben vom 23. Februar 2011 im eigenen Namen Widerspruch gegen die ihr erteilte Sammelerlaubnis vom 7. Februar 2011 ein. Zur Begründung ihrer Widersprüche führte die Klägerin zu 1) aus, dass der Referenzzeitraum rechtsfehlerhaft gewählt sei.
Mit Änderungsbescheid vom 11. November 2011 wurde von der Beklagten die mit Sammelerlaubnis vom 7. Februar 2011 zugeteilte Fangquote um 14 t auf Grund eines Quotentausches mit einer anderen Erzeugergemeinschaft erhöht.
Die Beklagte (Hauptstelle Bonn) wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 2012 zurück. Die den Erzeugerorganisationen zustehende Fangquote für Dorsch sei erstmals für 2011 nach den Bemessungskriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG für jeden einzelnen Krabbenfischereibetrieb ermittelt worden, nachdem das Verwaltungsgericht Hamburg mit Urteil vom 9. November 2009 festgestellt habe, dass die Zuteilung von Dorsch durch die Erzeugerorganisationen an Krabbenfischereibetriebe nicht generell in Sammelerlaubnissen gedeckelt werden dürfe. Danach sei in der Sammelerlaubnis für 2011 das Kriterium der bisherigen Teilnahme am Dorschfang berücksichtigt worden, die Klägerin zu 1) habe unter Zugrundelegung der Referenzjahre 2004 bis 2006 für den Kläger zu 2) eine Zuteilung von insgesamt 11 t Dorsch erhalten. Der Widerspruch des Klägers zu 2) gegen die Sammelerlaubnis sei unzulässig. Adressatin der Sammelerlaubnis sei allein die beliehene Erzeugerorganisation und nicht deren einzelne Mitgliedsbetriebe. Der von der Klägerin zu 1) im eigenen Namen eingelegte Widerspruch sei ebenfalls unzulässig. Sie könne nicht geltend machen, durch die Sammelerlaubnis in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Sammelerlaubnis sei ihr, der Erzeugergenossenschaft, lediglich zur Weiterleitung an die einzelnen, ihr angehörenden Fischer erteilt worden, nicht aber in ihr Eigentum gefallen. Auch seien die Widersprüche unbegründet, wie sich aus vorausgegangenen Schreiben der Beklagten ergebe.
Der mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin zu 1) am 27. Januar 2012 zugestellt. Sie erhob am 7. Februar 2012 im Verfahren 21 K 377/12 Klage mit dem Antrag, die Nebenbestimmung Nr. 1 im Bescheid der Beklagten vom 7. Februar 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Januar 2012 insoweit aufzuheben, als diese Nebenbestimmung i. V. m. dem Anhang I den im Anhang II (Ermittlung der Dorschverteilung 2011) genannten Fischereibetrieben Dorschfangquoten zuweisen. Nachdem das Verwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung vom 28. Juni 2012 zum Ausdruck gebracht hatte, dass nach der Nebenbestimmung Nr. 1 des Bescheides vom 7. Februar 2011 keine Bindung an die im Anhang II genannten Fangmengen bestanden habe und sich die Beklagte dem angeschlossen hatte, erklärten die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt. Das Verwaltungsgericht stellte das Verfahren daraufhin ein.
Mit Bescheid vom 23. April 2012 erteilte die Beklagte (Außenstelle Hamburg) der Klägerin zu 1) eine Sammelerlaubnis für das Jahr 2012 für den Fang von 14,1 t Dorsch in der westlichen und 8,1 t Dorsch in der östlichen Ostsee mit denselben Nebenbestimmungen wie im Vorjahr. Der Sammelerlaubnis war wiederum ein Anhang II „Ermittlung der Dorschverteilung 2012“ beigefügt mit Basisquoten jeweils für die Fischereifahrzeuge der einzelnen Mitglieder der Klägerin zu 1). Für das Fischereifahrzeug des Klägers zu 2) wies der Anhang II eine Quote von 4,5 t für Westdorsch und von 8,1 t für Ostdorsch aus. Mit Bescheid vom 3. August 2012 wies die Klägerin zu 1) dem Kläger zu 2) eine Fangerlaubnis für 4,5 t Ostdorsch und 8,1 t Westdorsch zu.
Gegen die Sammelerlaubnis für 2012 sowie gegen die dem Kläger zu 2) von der Klägerin zu 1) erteilte Fangerlaubnis für 2012 wurden keine Widersprüche eingelegt. Nach eigenem Bekunden hat die Klägerin zu 1) gegen die ihr von der Beklagten erteilte Sammelerlaubnis für 2013 Widerspruch eingelegt. Ebenso habe sie den vom Kläger zu 2) bei ihr eingelegten Widerspruch gegen die ihm erteilte Fangerlaubnis für das Jahr 2013 an die Beklagte weitergereicht. Nach Vortrag der Beklagten im laufenden Berufungsverfahren liegen ihr die Widersprüche gegen die Sammelerlaubnis 2013 und die Fangerlaubnis für das Jahr 2013 nicht vor. Die Klägerin zu 1) verfügt nach ihren Angaben in der mündlichen Berufungsverhandlung vom 8. Juni 2015 selbst über keinen Nachweis, die Widersprüche bei der Beklagten eingelegt bzw. an sie weitergeleitet zu haben.
Die Kläger haben am 24. Januar 2013 Klage erhoben: Mit dem Anhang II zu den Sammelerlaubnissen würden die jährlichen Basisquoten in Widerspruch zu § 3 Abs. 2 und 4 SeeFischG in der Weise verteilt, dass bereits mit der Erteilung der Sammelerlaubnis die Fangmengen den einzelnen Fischereibetrieben zugeteilt würden. Es genüge, dass die Beklagte mit ihrer fachlichen Weisung vom 4. Februar 2011 Vorgaben für die Verteilung der Dorschfangquoten für die Krabbenfischereibetriebe gemacht habe. Der Berechnung der Fangquoten habe die Beklagte zu Unrecht allein die Fangmengen in den Referenzjahren 2004 bis 2006 zugrunde gelegt und die weiteren in § 3 Abs. 2 SeeFischG geregelten Verteilungskriterien nicht berücksichtigt.
Die Subsidiarität der Feststellungsklage stehe der Zulässigkeit ihrer Feststellungsanträge nicht entgegen. Denn die Sammel- bzw. Fangerlaubnisse könnten hinsichtlich der Nebenbestimmung nicht angefochten werden, da diese Nebenbestimmung nur auf den Anhang I und nicht den Anhang II Bezug nehme. Es fehle die erforderliche Klagbefugnis, denn die Sammelerlaubnisse seien der Klägerin zu 1) nur zur auftragsgemäßen Weiterleitung an die einzelnen Fischer erteilt worden. Dass der Anhang II in der Sammelerlaubnis für 2012 auf Seite 4 der Erlaubnis erwähnt sei, bedeute nicht, dass er als Nebenbestimmung im Sinne des § 36 VwVfG anzusehen und deshalb eine selbständige Anfechtungsmöglichkeit gegeben sei. Auch sei die Feststellungsklage deshalb zulässig, weil es bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts des Vollstreckungsdrucks durch ein Leistungs- oder Gestaltungsurteil nicht bedürfe, sondern die gerichtliche Feststellung genüge. Deshalb könne die Klägerin zu 1) sowohl die Feststellung begehren, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, den Sammelerlaubnissen überhaupt einen Anhang II beizufügen als auch einen Anhang II beizufügen, der die gesetzlichen Verteilungskriterien nicht beachte. Die Beklagte führe in ihrer Sammelerlaubnis selbst aus, dass die Bewirtschaftung der Dorschquote im laufenden Jahr zwischen den Krabbenfischereibetrieben der Erzeugerorganisation zwar flexibel gehandhabt werden dürfe, dabei aber sicherzustellen sei, dass die Basisansprüche der Quoteninhaber erhalten blieben und keine neuen Ansprüche von Betrieben entstünden, die nicht in der Erstverteilung gewesen seien. Dies helfe ihm, dem Kläger zu 2), wenig, da ihm weiterhin als Minimum lediglich die fehlerhaft ermittelte Basisquote zustehe. Auch bei ihrer Quotenberechnung für 2012 habe die Beklagte mit ihrer ursprünglich fehlerhaften Berechnung für 2011 weiter gerechnet. Die Gestaltungs- und Leistungsklage biete hier keinen angemessenen und ausreichenden Rechtsschutz, da das streitige Rechtsverhältnis auch für die Folgejahre Bedeutung habe, wie die Erteilung der Sammelerlaubnis für 2013 zeige.
Da die Fangmengen ermessensfehlerhaft ermittelt seien, sei die Beklagte zu verpflichten, künftig die Sammelerlaubnisse ohne den fehlerhaften Anhang II zu erstellen. Sie, die Kläger, seien zumindest mittelbar bzw. faktisch betroffen. Deswegen wendeten sie sich sowohl gegen die Sammelerlaubnisse wie auch gegen die Fangerlaubnis, denen jeweils eine fehlerhafte Ermittlung der Fangmengen zugrunde liege.
Die Klägerin zu 1) hat beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, ihrer jährlichen Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 SeeFischG an die Klägerin zu 1) betreffend den Fang von Dorsch in der Ostsee einen Anhang II beizufügen, in welchem entgegen der Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG die Zuteilung der Fangmengen auf die Mitglieder der Klägerin zu 1) durch die Beklagte erfolgtsowiedie Beklagte zu verpflichten, zukünftig die Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 SeeFischG an die Klägerin zu 1) ohne den bisherigen Anhang II zu erteilen.
Beide Kläger haben den Antrag gestellt,
festzustellen, dass die dem Kläger zu 2) mit den jeweiligen Fangerlaubnissen für die Jahre 2011 und 2012 zugeteilten Fangmengen entgegen den Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG ermittelt worden seien.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat ausgeführt, dass die Feststellungklage unzulässig sei, da die Klägerin zu 1) und der Kläger zu 2) den Anhang II auch im Wege der Anfechtung der Sammelerlaubnisse für 2011 und 2012 hätten gerichtlich überprüfen lassen können. Denn die Anhänge II seien Bestandteile dieser Sammelerlaubnisse. Auch in der Sache könne die Klägerin zu 1) mit ihrem Klagantrag keinen Erfolg haben, da der Anhang II lediglich die Berechnung der Sammelquote erläutere und sie nicht zwinge, die Sammelquote in der im Anhang II erläuterten Weise weiter zu verteilen. Es würde keinen Sinn machen, die Klägerin zu 1) zu verpflichten, ihr, der Beklagten, die Einzelfangerlaubnisse unverzüglich in Kopie zu übersenden, wenn die Klägerin zu 1) bei der Verteilung nicht von den Referenzmengen der einzelnen Fischereifahrzeuge abweichen dürfe. Anderenfalls könnte es im Laufe des Kalenderjahres nicht zu Umverteilungen kommen, obgleich die Bewirtschaftung der Dorschfangquoten im laufenden Jahr zwischen den Krabbenfischereibetrieben flexibel gehandhabt werden solle. Auch in ihrer fachlichen Weisung vom 4. Februar 2011 habe sie die Klägerin zu 1) nicht verpflichtet, die ihr zugeteilte Sammelquote entsprechend den für einzelne Fischereibetriebe berechneten Referenzmengen zu verteilen.
Die Feststellungsklage des Klägers zu 2) sei unzulässig, da er sein Ziel mit einer Anfechtung der ihm von der Klägerin zu 1) erteilten Einzelfangerlaubnisse für die Jahre 2011 und 2012 hätte erreichen können. Es treffe nicht zu, dass der Kläger zu 2) Widerspruch gegen die der Klägerin zu 1) erteilten Sammelerlaubnis vom 7. Februar 2011 erhoben habe. Dies habe nur die Klägerin zu 1) getan. Er habe lediglich als Vorsitzender der Klägerin zu 1) deren Widerspruch gegen die Sammelerlaubnis mit der seiner Meinung nach fehlerhaften Berechnung der auf sein Fischereifahrzeug entfallenden Referenzmenge begründet. Zudem sei der Kläger zu 2) seit kurzem nicht mehr Mitglied der Klägerin zu 1) und werde deshalb von dieser auch keine Einzelfangerlaubnis auf der Grundlage einer der Klägerin zu 1) erteilten Sammelerlaubnis mehr erhalten. Insoweit sei sie, die Beklagte, auch nicht passiv legitimiert, da die Einzelfangerlaubnisse von der nach § 3 Abs. 4 SeeFischG beliehenen Klägerin zu 1) stammten. Im Übrigen habe sie den Referenzmengen zu Recht die Fangmengen in den Jahren 2004 bis 2006 zugrunde gelegt. Die Klägerin zu 1) hätte dem Kläger zu 2) auch Referenzmengen zuteilen können, die nach dem Anhang II anderen Fischereifahrzeugen zugestanden hätten. Allerdings hätte eine solche Abweichung keinen Einfluss auf die Referenzmengen in den Folgejahren gehabt. Ein derartiger Quotentausch führe nicht zum dauerhaften Verlust der Quote, weil ansonsten die Bereitschaft zum Quotentausch sinken würde. Hingegen komme es den einzelnen Fischereibetrieben zu Gute, wenn sich die der Bundesrepublik Deutschland national zur Verfügung stehende Fangquote erhöhe. Obwohl sie, die Beklagte, die Dorschfischerei in der Ostsee mit Bekanntmachung vom 8. Oktober 2012 freigegeben habe, habe der Kläger zu 2) nicht einmal die ihm für 2012 zugeteilte Basisquote ausgefischt, wohl weil die Preise für Krabben 2012 sehr lukrativ gewesen seien. Soweit sich der Kläger zu 2) auf die Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts zu der Berücksichtigung der gesetzlichen Verteilungskriterien berufe, sei sein Fall mit der dem Urteil des OVG Hamburg vom 26. Juni 2009 , 1 Bf 293/07, zugrunde liegenden Fallkonstellation nicht zu vergleichen.
Die Verpflichtungsklagen scheiterten schon daran, dass die Klägerin zu 1) keinen entsprechenden Verpflichtungsantrag gestellt habe und kein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden sei. Abgesehen davon könne die Klägerin zu 1) die Gesamtfangmenge auch abweichend von den Referenzmengen im Anhang II verteilen, wenn sich tragfähige Gründe dafür finden ließen, zu Gunsten des Klägers zu 2) anderen Mitgliedern geringere Mengen als die ihnen nach dem Prinzip der relativen Stabilität zustehenden Basisquoten zuzuteilen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2013 ergangenem Urteil abgewiesen: Die Klage sei unzulässig. Soweit die Klägerin zu 1) mit ihrem Feststellungsantrag die Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre Verteilungskompetenz durch den Anhang II rüge, sei die Feststellungsklage subsidiär zur Anfechtungsklage. Die Klägerin zu 1) hätte eine Anfechtungsklage auf Aufhebung des Anhangs II zur Sammelerlaubnis erheben können. Sofern dem Anhang II zur Sammelerlaubnis irgendeine rechtliche Bindungswirkung für die Erteilung der Einzelfangerlaubnisse zukäme, hätte sich die Klägerin zu 1) dagegen wehren können. Hätte es sich bei dem Anhang um eine unechte Nebenbestimmung gehandelt, so hätte sie wirksamen Rechtsschutz im Wege einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Sammelerlaubnis ohne den Anhang II erhalten können. Für einen vorbeugenden Rechtsschutz gegen unzulässige Bindungen durch zukünftig zu erteilende Sammelerlaubnisse fehle es an dem dafür erforderlichen besonderen Rechtsschutzbedürfnis. Erforderlichenfalls könne das Gericht rechtzeitig im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes entscheiden.
Soweit sich die Klägerin zu 1) gegen die Berechnung der im Anhang II dargestellten Basisquoten für die einzelnen Fischereibetriebe wende, mangele es an dem Feststellungsinteresse. Die Frage der Berechnung der zugewiesenen Fangmengen betreffe kein Recht der Klägerin zu 1.), die auch nicht berechtigt sei, die Rechte der Adressaten der Einzelfangerlaubnisse gegenüber der Beklagten geltend zu machen. Sie nehme insoweit als Beliehene nur eine Aufgabe der Beklagten wahr. Das Eigentumsrecht an den Fangquoten stehe ausschließlich ihren Mitgliedsbetrieben zu. Auch Gründe der effektiven Rechtsschutzgewährleistung rechtfertigten es nicht, der Klägerin zu 1) eine eigene Klagmöglichkeit zu eröffnen. Denn die Rechtsinhaber, die einzelnen Fischereibetriebe, könnten als Drittbetroffene gegen die Sammelerlaubnis Widerspruch einlegen und Klage erheben. Die Festsetzung der Fangquote in der Sammelerlaubnis beeinflusse die einzelnen Fangquoten der Fischereibetriebe und berühre damit diese in ihren Eigentumsrechten. Da die Basisansprüche der einzelnen Fischereifahrzeuge offengelegt würden, könne der einzelne Fischereibetrieb prüfen, ob seine Rechte in der Sammelerlaubnis gebührend berücksichtigt seien.
Die Klägerin zu 1) habe kein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der dem Kläger zu 2) für 2011 und 2012 erteilten Fangerlaubnisse. Denn sie habe diese Fangerlaubnisse selbst erteilt. Die diesbezügliche Feststellungsklage des Klägers zu 2) scheitere an deren Subsidiarität gegenüber der ihm eröffneten Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage wegen der Fangerlaubnis. Soweit er sich durch die Sammelerlaubnis in seinen Rechten verletzt sehe, stehe ihm eine eigene Klagemöglichkeit gegen die Sammelerlaubnis zu.
Nach der am 16. August 2013 erfolgten Zustellung dieses Urteils haben die Kläger am 16. September 2013 die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese nach Fristverlängerung bis zum 30. Oktober 2013 am 30. Oktober 2013 begründet. Die Kläger tragen vor: Die Subsidiarität der Feststellungsklage stehe der Zulässigkeit der Feststellungsklage der Klägerin zu 1) nicht entgegen, soweit sie die Sammelerlaubnis ohne den Anhang II erhalten wolle. Das Verwaltungsgericht verweise insoweit zu Unrecht darauf, dass sich eine Erzeugergemeinschaft gegen eine Nebenbestimmung zu einer Sammelerlaubnis wenden könne, die eine Mengenbegrenzung zum Gegenstand habe. Anders als in dem von dem Verwaltungsgericht 2009 entschiedenen Fall sei hier aber der Rechtscharakter des Zusatzes zu der Sammelerlaubnis unklar, da der Anhang II sie, die Klägerin zu 1), nicht binde. Deshalb könnten im Falle der Unzulässigkeit der Feststellungsklage weder die Klägerin zu 1) noch der Kläger zu 2) gegen die Sammelerlaubnis vorgehen. Dies verletze die Rechtschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG.
Auch werde sie, die Klägerin zu 1), in ihren eigenen Rechten, nämlich ihrer Verteilungskompetenz verletzt, wenn ihr eine fehlerhaft berechnete Fangquote zugewiesen werde, die sie weiter zu verteilen habe. Hingegen könnten ihre eigenen Mitglieder nicht die Fangquote im Gesamten angreifen, sondern nur die auf ihr eigenes Schiff entfallende Basisquote.
Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht den ausschließlich von ihr, der Klägerin zu 1), gestellten Verpflichtungsantrag zurückgewiesen. Die Begründung des Urteils sei widersprüchlich, da das Verwaltungsgericht selbst ausgeführt habe, dass sie, die Klägerin zu 1), mit einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Sammelerlaubnis ohne den Anhang II wirksamen Rechtsschutz hätte erlangen können. Einen solchen Antrag habe sie mit der Klage gestellt. Es sei auch das erforderliche qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Sie wende sich gegen schlichtes Verwaltungshandeln, so dass bei einer Wiederholungsgefahr das Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen sei. Wiederholungsgefahr bestehe, da die Beklagte ihr gegenüber, der Klägerin zu 1), für 2013 wiederum eine Sammelerlaubnis mit dem angegriffenen Anhang II erlassen habe.
Fehlerhaft gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass sie, die Kläger, die fehlerhafte Berechnung der Fangquote nicht rügen könnten. Würde er, der Kläger zu 2), Anfechtungsklage gegen seine Fangerlaubnis erheben und wäre diese falsch berechnet, so würde sie, die Klägerin zu 1), verurteilt, obwohl sie die Quote nicht selbst berechnet habe. Sie könnte dann auch nicht Rückgriff gegenüber der Beklagten dadurch nehmen, dass sie selbst gegen die ihr erteilte Sammelerlaubnis vorgehe, da ihr nach Auffassung des Verwaltungsgerichts gerade kein Recht in Hinblick auf die Höhe der Fangquote zustehe. Deshalb sei eine Anfechtungsklage von ihm, dem Kläger zu 2), gegen die Fangerlaubnis nicht zielführend.
Ihnen, den Klägern, stehe nach wie vor das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite, auch wenn er, der Kläger zu 2), seit dem 31. Dezember 2012 nicht mehr der Klägerin zu 1) angehöre und seit dem 1. April 2013 Mitglied einer anderen Erzeugergemeinschaft sei. Sie, die Klägerin zu 1), habe weiterhin ein Interesse am Fortgang des Verfahrens. Denn für sie gehe es auch um die Frage, ob es der Beklagten möglich gewesen sei, zur Berechnung der Basisquoten in der Sammelerlaubnis zum einen nur Fischereibetriebe zu berücksichtigen, die in den letzten 10 Jahren an der Dorschfischerei teilgenommen hätten und zudem einen 3-jährigen Referenzzeitraum zu bilden. Die Auswahl dieser Referenzjahre führe zu einer Ungleichbehandlung der Fischer. Diese Handhabung habe tatsächlich den Ausschluss der Möglichkeit der Dorschfischerei zur Folge, wenn ein Fischer in den Referenzjahren tatsächlich nicht gefischt habe, wohl aber in den Jahren davor oder danach. Diese so fehlerhaft ermittelte Basisquote müsse sie an ihre Mitglieder weiterreichen und sei dementsprechend regelmäßig Widerspruchs- und Klagverfahren ausgesetzt. Er, der Kläger zu 2), habe ebenfalls weiterhin ein Interesse an der Fortführung des Verfahrens, da die ihm erteilten (Einzel-)Fangerlaubnisse eine fehlerhafte Berechnungsgrundlage enthielten. Auch die Berechnung der Dorschquote gegenüber seiner neuen Erzeugergemeinschaft erfolge nach dem Prinzip der relativen Stabilität, also unter Berücksichtigung der Fänge 2004 bis 2006. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass zwar die Dorschfischerei 2013 freigegeben worden sei; dies sei aber erst im September 2013 erfolgt, so dass es für ihn, den Kläger zu 2), zu spät gewesen sei. Denn die Hauptsaison für Dorsch sei von Januar bis Ende März, während naturbedingt von Ende März bis Ende Dezember in der Nordsee Hauptsaison für den Fang von Krabbe, Scholle und Seezunge sei.
Die Kläger beantragen,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 24. Mai 2013
1. für die Klägerin zu 1)
a) festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, ihrer jährlichen Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 SeeFischG an die Klägerin zu 1) betreffend den Fang von Dorsch in der Ostsee einen Anhang II beizufügen, in welchem entgegen der Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG die Zuteilung der Fangmengen auf die Mitglieder der Klägerin zu 1) durch die Beklagte erfolgt
sowie
b) die Beklagte zu verpflichten, zukünftig die Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 SeeFischG an die Klägerin zu 1) ohne den bisherigen Anhang II zu erteilen.
2. für die Klägerin zu 1) und den Kläger zu 2)
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte entgegnet: Die Klägerin zu 1) verkenne, dass sie, wenn sie sich durch den Anhang II in ihrem Verteilungsermessen verletzt fühle, gegen den Anhang II im Wege der Anfechtungsklage hätte vorgehen können. Sie habe es aber versäumt, innerhalb der Klagfrist nach Erlass des Widerspruchsbescheids vom 25. Januar 2012 gerichtlich vorzugehen. Sie habe lediglich gegen die Sammelerlaubnis für Dorsch in der Ostsee für das Jahr 2011 wegen der Nebenbestimmung Nr. 1 Anfechtungsklage erhoben; dieses Verfahren (21 K 377/12) sei aber von dem Verwaltungsgericht nach Abgabe übereinstimmender Erledigungserklärungen mit Beschluss vom 28. Juni 2012 eingestellt worden. Weder gegen die Sammelerlaubnis für 2012 noch gegen die für 2013 sei Widerspruch eingelegt worden. Auch der vorbeugende Verpflichtungsantrag auf Erteilung zukünftiger Sammelerlaubnisse ohne den Anhang II sei unzulässig. Denn eine Klage, die vor Ergehen eines bestimmten Verwaltungsaktes erhoben werde, sei stets auch dann unzulässig, wenn ein entsprechender Verwaltungsakt nach Klagerhebung ergehe. Insoweit habe das Verwaltungsgericht richtig darauf hingewiesen, dass die Klägerin sich entweder im Wege einer Anfechtungsklage gegen den streitigen Anhang II hätte zur Wehr setzen können oder, wenn dieser keine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung beinhalte, im Wege der Verpflichtungsklage, deren Zulässigkeit aber voraussetze, dass die Sammelerlaubnis, die Gegenstand der Klage sei, bereits ergangen sei. Auch hätte das Widerspruchsverfahren durchgeführt werden müssen. Abgesehen davon, dass der Antrag der Klägerin zu 1) sich nicht auf konkret bezeichnete Sammelerlaubnisse beziehe und deshalb als Verpflichtungsantrag zu unbestimmt sei, habe sie es versäumt, innerhalb der Klagfrist für die Sammelerlaubnis für 2011 zu klagen und hinsichtlich der Sammelerlaubnis für 2012 das Vorverfahren durchzuführen. Für die Jahre 2014 und 2015 seien der Klägerin zu 1) keine Sammelerlaubnisse erteilt worden. Vielmehr hätten die einzelnen Fischer, die Mitglied der Klägerin zu 1) seien, jeweils direkt eine (Einzel-)Fangerlaubnis erhalten. Dies sei im Einverständnis mit der Klägerin zu 1) erfolgt und habe seinen Grund in deren nur geringen Größe. Sie, die Beklagte, gehe davon aus, dass auch 2016 und 2017 so verfahren werde.
Der Feststellungsantrag, die Fangmengen in den dem Kläger zu 2) erteilten Fangerlaubnissen seien fehlerhaft ermittelt, sei für die Klägerin zu 1) unzulässig, weil sie die Feststellung eigenen rechtswidrigen Verhaltens begehre. Die Klägerin zu 1) verkenne insoweit, dass sie nicht an die Aufteilung der Basisquoten in dem Anhang II zu den Sammelerlaubnissen gebunden sei. Der Kläger zu 2) verkenne, dass er gegen die ihm erteilten Einzelfangerlaubnisse nach Durchführung der erforderlichen Vorverfahren Anfechtungsklage hätte erheben können. Auch hätte sich der Kläger zu 2) als Drittbetroffener gegen die Sammelerlaubnisse wenden können. Im Übrigen hätten die Quoten, wie sie etwa für die Jahre 2011 und 2012 festgesetzt worden seien, auf Grund der Berechnungsmethoden auch Auswirkungen auf die z.B. für die Jahre 2016 und 2017 für den Kläger zu 2) festzusetzenden Quoten, unabhängig, welcher Erzeugergemeinschaft er dann angehöre.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Soweit das Verwaltungsgericht von der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Hamburg ausgegangen ist, ist der erkennende Senat daran gebunden (I). Im Ergebnis zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin zu 1) hinsichtlich der Klageanträge 1. a) und 1. b) als unzulässig abgewiesen (II). Auch die Klage der Klägerin zu 1) und des Klägers zu 2) mit dem zweiten Klagantrag auf Feststellung, dass die dem Kläger zu 2) mit den Fangerlaubnissen für 2011 und 2012 erteilten Fangmengen fehlerhaft ermittelt worden seien, ist ebenfalls zu Recht vom Verwaltungsgericht als unzulässig angesehen worden (III.).
I.
Die der erstinstanzlichen Entscheidung zu Grunde liegende Annahme der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Hamburg für die Klagen entfaltet gemäß § 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17 a Abs. 5 GVG für die Berufungsinstanz Bindungswirkung. Da jedoch aus Sicht des erkennenden Senates Zweifel an der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Hamburg bestehen, gibt dies Anlass zu folgenden ergänzenden Anmerkungen:
1. Erteilt die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung die (Einzel-)Fangerlaubnis direkt dem einzelnen Fischer, ist das Verwaltungsgericht Hamburg gemäß § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. § 3 Abs. 5 SeeFischG zuständig.
Gemäß § 3 Abs. 5 SeeFischG gilt, soweit die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, also die Beklagte, Fangerlaubnisse erteilt oder deren Erteilung ablehnt oder unterlässt, als Sitz der Bundesanstalt für die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der Dienstort ihrer Außenstelle Hamburg. Grund für die Abweichung von der Grundregel des § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO, wonach bei dem derzeitigen Sitz der Hauptstelle der Bundesanstalt in Bonn das Verwaltungsgericht Köln zuständig wäre, ist nach der Gesetzesbegründung das Interesse einer bürgernahen Möglichkeit der Rechtsverfolgung durch Begründung der örtlichen Zuständigkeit in Hamburg (BT-Drs. 10/1021, S. 9). Danach ist bei wörtlicher Auslegung jedenfalls dann, wenn eine (Einzel-)Fangerlaubnis von der Bundesanstalt erteilt wird und dementsprechend die Klage gegen diese gerichtet wird, das Verwaltungsgericht Hamburg zuständig.
2. Wird hingegen die (Einzel-)Fangerlaubnis gemäß § 3 Abs. 4 SeeFischG von der Erzeugergemeinschaft erlassen und richtet sich dementsprechend die Klage gegen diese als Erlassbehörde (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), wäre dafür gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Fangerlaubnis erlassen worden ist oder der Adressat der Verfügung seinen Wohnsitz hat.
Die Erzeugergemeinschaft erlässt die Fangerlaubnis als Beliehene. Nach dem ausdrücklichen Wortlaut von § 3 Abs. 5 SeeFischG kommt diese Norm jedoch nur in Fällen zur Anwendung, in denen die Bundesanstalt selbst (durch ihre Außenstelle) die Fangerlaubnisse erteilt hat. Auch wenn Zweckmäßigkeitserwägungen dafür sprechen mögen, die Streitigkeiten in Zusammenhang mit Fang- bzw. Sammelerlaubnissen bei einem Verwaltungsgericht zu konzentrieren, um so unterschiedliche örtliche Zuständigkeiten und unterschiedlichen Entscheidungen zu gleichen Rechtsfragen zu vermeiden, besteht doch für eine derart weitgehende Auslegung der Norm kein Raum. Denn in § 3 Abs. 5 SeeFischG heißt es gerade nicht, dass für Streitigkeiten über Fangerlaubnisse, die die Bundesanstalt erteilt oder deren Erteilung ablehnt oder unterlässt, das Verwaltungsgericht Hamburg zuständig ist. Vielmehr wird ausgeführt, dass für von der Bundesanstalt erteilte bzw. abgelehnte oder unterlassene Fangerlaubnisse für die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Sitz der Bundesanstalt der Dienstort ihrer Außenstelle Hamburg gilt. Damit beschränkt sich die Regelung allein auf die Fälle, in denen die Bundesanstalt selbst eine Fangerlaubnis erteilt hat. § 3 Abs. 5 SeeFischG kann danach in den Fällen einer von der Erzeugergemeinschaft als Beliehener erteilten Fangerlaubnis nicht zur Anwendung kommen. Da nach weit überwiegender und zutreffender Ansicht ein Beliehener nicht als (Bundes-)Behörde i.S.d. § 52 Nr. 2 VwGO zu qualifizieren ist (vgl. u.a. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 52 Rn. 9; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 52 Rn. 18; Unruh in Hk-VerwR, 3. Aufl. 2013, § 52 VwGO Rn. 10; Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Aufl. 2014, § 52 Rn. 12; von Albedyll in Bader u.a., VwGO, 6. Aufl. 2014, § 52 Rn. 17; VG Hamburg, Beschl. v. 4.2.2002, 15 VG 2656/2001, juris Rn. 11 ff.; a.A. VG Berlin, Beschl. v. 2.9.2013, 4 K 147.12, juris Rn. 3 ff.; Bamberger in Wysk, VwGO, 2011, § 52 Rn. 6), richtet sich die örtliche Zuständigkeit damit nach § 52 Nr. 3 VwGO. Wenn sich die Zuständigkeit der Erzeugergemeinschaft über mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, wäre das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Wohnsitz hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO). Ansonsten wäre das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Fangerlaubnis erlassen wird (§ 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO).
3. Für die Klagen einer Erzeugergemeinschaft, hier der Klägerin zu 1), gegen die Bundesanstalt, mit denen sie sich gegen die ihr von dieser erteilten Sammelerlaubnisse wendet, ist die örtliche Zuständigkeit hingegen nicht zweifelsfrei festzustellen:
Gegen die Anwendbarkeit von § 3 Abs. 5 SeeFischG spricht der Wortlaut, denn es wird ausdrücklich auf die von der Bundesanstalt, erteilten „Fangerlaubnisse“ abgestellt. Auch unterscheidet der Gesetzgeber in § 3 SeeFischG zwischen einerseits Fangerlaubnis und andererseits Sammelerlaubnis, denen jeweils unterschiedliche Funktionen zugewiesen werden. Hätte er insoweit beide unter § 3 Abs. 5 SeeFischG erfasst wissen wollen, hätte es nahe gelegen, dass er dies auch zum Ausdruck gebracht hätte.
Andererseits ist der Wortlaut nicht eindeutig. Denn auch eine Sammelerlaubnis könnte als eine Art Fangerlaubnis, eine Sammel(-fang)erlaubnis angesehen werden, in deren Rahmen (Einzel-)Fangerlaubnisse erteilt werden können. Bei einer systematischen Auslegung sprechen die Überschrift zu § 3 SeeFischG („Fangerlaubnisse“) wie auch die innere Systematik von § 3 SeeFischG, insbesondere Absatz 4, für die Einbeziehung von Sammelerlaubnissen unter § 3 Abs. 5 SeeFischG. Die Überschrift „Fangerlaubnisse“ legt angesichts der Regelungsgegenstände in § 3 SeeFischG, nämlich sowohl die (Einzel-)Fangerlaubnis in Absatz 1 als auch die Sammelerlaubnisse in Absatz 4, nahe, dass beide Formen mit erfasst sein sollen, es sich also bei der Überschrift um einen Sammelbegriff handelt. Auch ist die Bundesanstalt sowohl für die Erteilung der (Einzel-)Fangerlaubnis gem. § 3 Abs. 1 SeeFischG an den einzelnen Fischer als auch der Sammelerlaubnis gem. § 3 Abs. 4 SeeFischG an die Erzeugergemeinschaft zuständig. Die Sammelerlaubnis eröffnet der Erzeugergemeinschaft die Zuteilung von (Einzel-)Fangerlaubnissen im Rahmen der durch die Sammelerlaubnis festgesetzten Sammelquote. Auch dürfte ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 5 SeeFischG (BT-Drs. 10/1021, S. 9) der Sinn und Zweck der Zuständigkeitsregelung, nämlich eine „bürgernahe“ Rechtsverfolgung zu ermöglichen, gleichermaßen für aus Fischern bestehende Erzeugergemeinschaften wie auch für die einzelnen Fischer selbst gelten. Beide dürften ihren jeweiligen Sitz regelhaft in Küstennähe haben.
4. Hinsichtlich des Klagantrags zu 2) richtet sich die örtliche Zuständigkeit nach der Auffangregelung des § 52 Nr. 5 VwGO. Danach ist in diesen Konstellationen auf den Sitz der Beklagten (Bonn) abzustellen, dementsprechend wäre das Verwaltungsgericht Köln örtlich zuständig. Denn die Beklagte als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts hat die streitgegenständlichen Verwaltungsakte, die Fangerlaubnisse, nicht erlassen, so dass § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. § 3 Abs. 5 SeeFischG nicht einschlägig ist. Die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Hamburg folgt auch nicht aus § 52 Nr. 3 VwGO.
II.
Die allein von der der Klägerin zu 1) erhobene Klage mit dem Klagantrag zu 1 a) auf Feststellung, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, der jährlichen Sammelerlaubnis den Anhang II beizufügen (1.) und mit dem Klagantrag zu 1 b), sie zu verpflichten, zukünftig die Sammelerlaubnisse ohne den Anhang zu II zu erteilen (2.), ist vom Verwaltungsgericht zutreffend als unzulässig abgewiesen worden.
1. Die Klage, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, ihrer jährlichen Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 i. V. m. Abs. 4 SeeFischG an die Klägerin zu 1) für den Dorschfang in der Ostsee einen Anhang II beizufügen, in welchem entgegen der Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG die Zuteilung der Fangmengen auf die Mitglieder der Klägerin zu 1) durch die Beklagte erfolgt, ist unzulässig (a)). Soweit der Antrag dahingehend auszulegen sein sollte (§ 88 VwGO), dass die Klägerin zu 1) damit (auch) die Feststellung begehrt, dass die Berechnungsmethode fehlerhaft sei, dürfte die Klage ebenfalls unzulässig sein (b)).
a) Die Klage mit dem (wörtlich verstandenen) Klagantrag zu 1 a) ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO unzulässig.
Mit ihrer ausdrücklich als Feststellungsantrag formulierten Klage begehrt die Klägerin zu 1) nicht die Feststellung eines zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsverhältnisses. Denn nach dem Wortlaut des Antrags soll das Gericht nur feststellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, ihrer jährlichen Sammelerlaubnis einen Anhang II beizufügen, in welchem entgegen den Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG die Zuteilung der Fangmengen auf die Mitglieder der Klägerin zu 1) durch die Beklagte erfolgt sei. Eine derartige Befugnis, die Zuteilung der Fangmengen an die Mitglieder der Klägerin zu 1) selbst zu bestimmen, beansprucht die Beklagte nicht. Weder ergibt sich dies aus der Sammelerlaubnis selbst noch aus einem Anhang. Auch lässt sie sich nicht aus § 3 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 SeeFischG herleiten. Vielmehr ergibt sich aus dem in § 3 Abs.4 Satz 1 SeeFischG ausdrücklich normierten Auftrag an die Klägerin zu 1), den Mitgliedern im Rahmen der Sammelquote (Einzel-)Fangerlaubnisse nach Maßgabe des Absatzes 1 zu erteilen, insoweit ein eigener Entscheidungsspielraum der Klägerin zu 1) als Erzeugergemeinschaft. Der den Sammelerlaubnissen beigefügte Anhang II erläutert lediglich, in welcher Weise die Beklagte die im Wege der Sammelerlaubnis der Klägerin zu 1) zugeteilte Fangquote ermittelt hat. Entsprechend sind die Anhänge II zu den Sammelerlaubnissen für 2011 und 2012 mit der Überschrift „Ermittlung der Dorschverteilung“ 2011 bzw. 2012 überschrieben. Die Beklagte weist den Mitgliedern der Klägerin zu 1) dadurch nicht selbst Fangmengen zu. Die Beklagte hat auf Seite 4 ihrer Sammelerlaubnis vom 23. April 2012 für das Fischereijahr 2012 zutreffend bemerkt, dass die Mitglieder mit den entsprechenden Fahrzeugen sowie die anschließenden Quotenberechnungen im Anhang II lediglich dokumentiert sind. Dementsprechend hat die Beklagte im Verfahren 21 K 377/12 in der mündlichen Verhandlung vom 28. Juni 2012 vor dem Verwaltungsgericht nach einem entsprechenden Hinweis des Gerichts bestätigt, dass auch ihrer Auffassung nach eine Bindung der Erzeugerorganisation hinsichtlich der Fischfangmengen je Betrieb im Jahr 2011 und deren Verteilung auf die einzelnen Fischereibetriebe nicht geregelt werden sollte, soweit davon die Krabbenfischer betroffen seien. Auch in dem vorliegenden Verfahren nimmt die Beklagte keine Befugnis in Anspruch, die Festsetzung der Fangmengen für die einzelnen Mitglieder der Klägerin zu 1) selbst vorzunehmen. Dies hat sie noch einmal in der Berufungsverhandlung am 8. Juni 2015 bestätigt.
Kommt dem Anhang II danach lediglich eine erläuternde Funktion zu, entfaltet er keine eigene Regelungswirkung. Der Klägerin zu 1) fehlt damit auch für ihr (wörtlich verstandenes) Begehr das erforderliche Rechtsschutzinteresse mangels rechtlicher Beschwer. Hinzu kommt, dass der Klägerin zu 1) in Hinblick auf die Bestandskraft der Sammelerlaubnisse 2011, 2012 und 2013 sowie dem Umstand, dass für die Jahre 2014 und 2015 keine Sammelerlaubnisse erteilt worden sind, auch deswegen das Rechtsschutzinteresse für die begehrte Feststellung fehlen dürfte: Die Sammelerlaubnis 2011 ist auf Grund der übereinstimmenden Erledigungserklärung in dem diese Sammelerlaubnis betreffenden Klagverfahren 21 K 377/12 bestandskräftig geworden. Gegen die Sammelerlaubnis 2012 hat die Klägerin zu 1) keinen Widerspruch eingelegt und bezüglich der Sammelerlaubnis 2013 hat sie nach Bestreiten des Eingangs eines Widerspruchs durch die Beklagte in der Berufungsverhandlung eingeräumt, nicht über einen entsprechenden Nachweis zu verfügen.
Ob insoweit auch von der Subsidiarität der Feststellungsklage gem. § 43 Abs. 2 VwGO auszugehen ist, kann danach dahingestellt bleiben. Denn entsprechend den obigen Ausführungen ist der Anhang II nicht Regelungsgegenstand der streitgegenständlichen Sammelerlaubnisse und enthält insoweit keine eigenständige Beschwer, so dass er weder einer Gestaltungs- noch Leistungsklage zugänglich sein dürfte.
b) Es spricht viel dafür, dass der Klagantrag zu 2) allerdings über seinen Wortlaut hinaus dahingehend auszulegen ist (§ 88 VwGO), dass die Klägerin zu 1) die Feststellung begehrt, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, zur Ermittlung der ihr, der Klägerin zu 1), im Wege der Sammelerlaubnis zuzuweisenden Gesamtfangquote die Basisquoten der einzelnen Fischereifahrzeuge auf der Grundlage der Fangmengen in den Referenzjahren 2004 bis 2006 zu berechnen. Denn neben dem Anhang II als solchem ist ausweislich ihres schriftsätzlichen Vorbringens ein zentrales Anliegen der Klägerin zu 1), die Feststellung der aus ihrer Sicht fehlerhaften Berechnung der Sammelquote und damit der Rechtswidrigkeit der Sammelquote. Die so verstandene Klage, mit der die Berechnung der Sammelquote angegriffen werden soll, wäre allerdings ebenfalls unzulässig. Es dürfte der Klägerin zu 1) insoweit schon an der erforderlichen Klagbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) fehlen.
Zwar kommt den Erzeugerorganisationen wie der Klägerin zu 1) im System der Zuteilung von Fischquoten und Verwaltung der Fischbestände eine besondere Bedeutung zu. Sie sind dementsprechend mit eigenen Rechten ausgestattet. Ob sie diese und wenn ja in welchem Umfang auch gegenüber der Beklagten als eigene Rechte ggfs. im Rechtsmittelweg geltend machen können, bedarf in der vorliegenden Fallkonstellation aber keiner Klärung. Denn hiervon ist jedenfalls nicht die der Klägerin zu 1) mit der Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 SeeFischG zugewiesene Fangquote erfasst, in deren Rahmen die Klägerin zu 1) ihren Mitgliedern Fangerlaubnisse zu erteilen hat.
Aus § 3 Abs. 4 Satz 1 SeeFischG folgt, dass sich die der Klägerin zu 1) eingeräumte rechtliche Kompetenz lediglich auf die Verteilung der ihr zugewiesenen Fangquote auf ihre Mitglieder bezieht. Danach kann die Bundesanstalt juristischen Personen, zu denen sich Fischereibetriebe zusammengeschlossen haben, Sammelerlaubnisse für alle Mitglieder mit dem Auftrag erteilen, ihren Mitgliedern im Rahmen der Sammelerlaubnis Fangerlaubnisse zu erteilen. Gemäß § 3 Abs. 4 Satz 2 SeeFischG unterliegen sie bei der Erteilung der Fangerlaubnisse der Fachaufsicht der Bundesanstalt. Die Erteilung der Erlaubnisse für die einzelnen Mitglieder durch die beliehene Erzeugergemeinschaft richtet sich, wie sich aus dem ausdrücklichen Verweis in § 3 Abs. 4 Satz 1 SeeFischG ergibt, dabei nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 SeeFischG. Insoweit ist der Klägerin zu 1) ein eigener Spielraum für die Zuteilung eingeräumt, nämlich bei der Aufteilung der ihr zugewiesenen (Sammel-)Quote auf die einzelnen Mitglieder (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 SeeFischG). Auch hat sie über das Vorliegen der Versagungsgründe nach § 3 Abs. 1 Satz 3 bzw. 4 SeeFischG zu befinden. Ob Raum für eine entsprechende Anwendung von § 3 Abs. 1 Satz 6 SeeFischG besteht, also die Erzeugergemeinschaft darüber hinaus selbst die einzelnen Fangerlaubnisse mit Nebenbestimmungen im Sinne dieser Vorschrift versehen darf, erscheint zweifelhaft, bedarf in Bezug auf die hier anstehende Frage jedoch keiner Klärung. Anhaltspunkte dafür, dass der Klägerin zu 1) als Erzeugergemeinschaft ein eigenes Recht auf Zuteilung einer bestimmten Gesamt-Fangquote bzw. eine eigene (rechtliche) Kompetenz zur Überprüfung der ihr zur Erteilung von (Einzel-)Fangerlaubnissen zugewiesenen Fangquote eingeräumt werden sollte, lässt sich § 3 Abs. 4 SeeFischG nicht entnehmen. Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung bedient sich nach der gesetzlichen Konstruktion mit den Erzeugergemeinschaften auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung, konkretisiert durch Verwaltungsakt, der Sammelerlaubnis, einer Stelle, um die von ihr selbst festgesetzte Sammelquote nach den gesetzlichen Vorschriften aufzuteilen und weiterzuleiten (vgl. § 3 Abs. 4 SeeFischG). Es handelt sich bei der Klägerin zu 1) als Beliehene damit um eine Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG (vgl. Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 4, BT-Drs. 10/1021, S. 8 f.), die obendrein der Fachaufsicht der Bundesanstalt unterliegt (§ 3 Abs. 4 Satz 2 SeeFischG). Anhaltspunkte dafür, dass eine Behörde die Festsetzungen einer anderen Behörde gerichtlich überprüfen lassen kann, sind nach alledem nicht ersichtlich. Nur insoweit das Gesetz der Beliehenen eine eigene Entscheidungskompetenz einräumt, wie z.B. bei der Aufteilung der Sammelquote auf ihre einzelnen Mitglieder, steht ihr ein eigenes Recht zu, dass sie ggfs. klagweise auch gegen die Beklagte geltend machen könnte (vgl. zu dieser Fallkonstellation VG Hamburg, Urt. v. 9.11.2009, 21 K 2675/09, NVwZ-RR 2011, 176 (LS), juris Rn. 17).
2. Der Antrag, die Beklagte zu verpflichten, zukünftig die Sammelerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 i. V. m. Abs. 4 SeeFischG an die Klägerin zu 1) ohne den bisherigen Anhang II zu erteilen, ist nach alle dem ebenfalls unzulässig.
III.
Die Klage der Klägerin zu 1) und des Klägers zu 2) mit dem Klagantrag zu 2) auf Feststellung, dass die dem Kläger zu 2) mit den Fangerlaubnissen für 2011 und 2012 erteilten Fangmengen entgegen den Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG ermittelt worden seien, ist zu Recht vom Verwaltungsgericht als unzulässig angesehen worden.
Das Gericht legt diesen Klagantrag dahingehend aus (§ 88 VwGO), dass die Kläger letztlich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der dem Kläger zu 2) von der Klägerin zu 1) erteilten Fangerlaubnisse 2011 und 2012 auf Grund einer aus ihrer Sicht fehlerhaften, den gesetzlichen Vorgaben des § 3 Abs. 2 SeeFischG widersprechenden Fangquote begehren. Denn allein der Umstand, auf welche Weise die dem Kläger zu 2) zugeteilte Fangquote berechnet worden ist, stellt für sich noch nicht die erforderliche Rechtsbeeinträchtigung – hier des Klägers zu 2) – dar, um das erforderliche Rechtsschutzinteresse zu begründen. Ein Anspruch auf eine bestimmte Begründung für eine (Verwaltungs-) Entscheidung besteht nicht, es sei denn, dass sie als solche eine eigene Beschwer entfaltet etwa in Hinblick auf eine diskriminierende Wirkung. Dies ist vorliegend nicht ersichtlich.
1. Die Klage der Klägerin zu 1) mit dem Klagantrag zu 2) ist unzulässig. Zutreffend hat bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Klägerin zu 1) kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der von ihr selbst erlassenen Fangerlaubnisse und damit ihres eigenen Verwaltungshandelns zusteht. Zudem fehlt es insoweit an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis gegenüber der Beklagten.
2. Auch die Klage des Klägers zu 2) mit dem Klagantrag zu 2) ist zu Recht vom Verwaltungsgericht als unzulässig abgewiesen worden.
a) Zwischen der Beklagten und dem Kläger zu 2) fehlt ein konkretes, feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (vgl. zu diesem Zulässigkeitserfordernis BVerwG, Urt. v. 30.6.2005, 7 C 26/04, BVerwGE 124, 47, juris Rn 28; Kopp/Schenke, a.a.O., § 78 VwGO Rn. 2 u. 3) in Bezug auf die streitgegenständliche Frage. Denn die Fangerlaubnisse sind dem Kläger zu 2) nicht von der Beklagten, sondern in der Vergangenheit von der Klägerin zu 1) erteilt worden und werden nach dem Austritt des Klägers zu 2) aus der Klägerin zu 1) möglicherweise von einer anderen Erzeugergemeinschaft erteilt werden. Dementsprechend besteht das Rechtsverhältnis in Anlehnung an § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Verhältnis zur Erlassbehörde, hier der Klägerin zu 1), die als Beliehene die streitgegenständlichen Fangerlaubnisse erlassen hat. Die Beklagte war lediglich als Widerspruchsbehörde tätig. Als Beklagte käme sie nur dann in Betracht, wenn die Voraussetzungen des § 78 Abs. 2 VwGO vorlägen, was vorliegend aber ersichtlich nicht der Fall ist.
b) Die Klage dürfte, die Anwendbarkeit von § 43 Abs. 1 VwGO unterstellt, auch gemäß § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig sein, da der Kläger zu 2) seine Rechte im Wege einer Anfechtungsklage gegen die ihm von der Klägerin zu 1) erteilten Fangerlaubnisse oder einer Verpflichtungsklage auf Erteilung höherer Fangquoten für die Jahre 2011 und 2012 hätte verfolgen können. Die Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage verhindert u.a., dass die Bestimmungen über das Widerspruchsverfahren und die Unanfechtbarkeit von Verwaltungsakten unterlaufen werden. Die Bestandskraft von Bescheiden steht einer gerichtlichen Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit regelmäßig entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.1987, 3 C 53/85, BVerwGE 77, 207, juris Rn 23).
Der Kläger zu 2) hat es versäumt, gegen die ihm erteilten Fangerlaubnisse vom 9. Februar 2011 für das Fischereijahr 2011 und vom 3. August 2012 für das Fischereijahr 2012 Widerspruch einzulegen und Klage zu erheben. Die mit ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrungen versehenen Fangerlaubnisse sind unanfechtbar geworden. An der Unzulässigkeit seiner Feststellungsklage ändert es nichts, dass das Gericht möglicherweise erst nach Ablauf der Geltungsdauer der Fangerlaubnisse über ihre Rechtmäßigkeit hätte entscheiden können, wenn der Kläger zu 2) gegen diese Widerspruch eingelegt und nach Durchführung des Vorverfahren Klage erhoben hätte. In einem solchen Fall hätte er das Verfahren trotz Erledigung im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fortführen können.
c) Das Gericht weist ergänzend noch auf Folgendes hin: Es besteht keine Rechtsschutzlücke gegenüber der Beklagten, wenn allein im Verhältnis des Klägers zu 2) zur Erlass-behörde, der Klägerin zu 1), die Rechtswidrigkeit der von ihr als Beliehener erteilten (Einzel-)Fangerlaubnis auf Grund einer von der Beklagten fehlerhaft festgesetzten Sammelquote gerichtlich festgestellt würde. In einem solchen Fall erstreckt sich die Rechtskraft der gegen die Erlassbehörde (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ergangenen gerichtlichen Entscheidung auf Grund der subjektiven Rechtskrafterstreckung (§ 121 VwGO) auf die Beklagte als Widerspruchsbehörde.
Im Einzelnen: Grundsätzlich erstreckt sich die materielle Rechtskraft auf den von § 121 VwGO erfassten Personenkreis. Das Urteil entscheidet regelmäßig nur über die zwischen den Beteiligten bestehende, durch die Klägerseite zum Streitgegenstand anhängig gemachte Rechtsbeziehung (vgl. Clausing in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2014, § 121 Rn. 93). Diese Wirkung inter partes gründet darin, dass nur die Beteiligten des Rechtsstreites auf seinen Ausgang einwirken können und das Recht auf rechtliches Gehör haben, Art 19 Abs. 4, 103 Abs. 1 GG (vgl. Kilian in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 121 Rn. 95). Wer Beteiligter ist, bestimmt sich grundsätzlich nach § 63 VwGO. Dies schließt nicht aus, dass sich die Rechtskraftwirkung auch auf nicht unmittelbar am Verfahren beteiligte Dritte erstrecken kann. Voraussetzung dafür ist, dass neben der Beachtung der verfassungsrechtlichen Grundsätze, nämlich der Möglichkeit, auf das Verfahren einwirken zu können und die Möglichkeit der Ausübung rechtlichen Gehörs zu haben, auch eine besondere Rechtfertigung vorliegt. Nach wohl weitgehend einhelliger Ansicht wird eine solche Rechtskrafterstreckung auf die nicht beteiligte Widerspruchsbehörde bzw. ihren Träger gefolgert (vgl. jeweils m.w.N. BGH, Urt. v. 7.2.2008, III ZR 76/07, BGHZ 175, 221, juris Rn. 13; VGH Kassel, Beschl. v. 20.7.2004, 9 TG 1346/04, DÖV 2004, 968, juris Rn. 23; Kilian in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 121 Rn. 97; Clausing in Schoch/Schneider/Bier a.a.O., § 121 Rn. 96; Kugele, VwGO, 2013, § 121 Rn. 16; Germelmann in Gärditz, VwGO, 2013, § 121 Rn. 119; Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 38; Redeker/von Oertzen, VwGO, a.a.O., § 121 Rn. 6a; Lindner in Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 121 Rn.49; Kopp/Schenke, a.a.O., § 121 Rn. 24; Unruh, a.a.O., § 121 VwGO Rn. 33). Für eine entsprechende Bindung der Widerspruchsbehörde an die Rechtswirkung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechen vor allem gerade in einer Fallkonstellation wie der vorliegenden die effektive Durchsetzbarkeit des Rechts des Klägers als auch die Prozessökonomie (vgl. insoweit auch BGH, Urt. v. 7.2.2008, a.a.O., juris Rn. 14).
IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO i.V.m. 100 Abs. 2 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Quotelung der Kosten ergibt sich dabei aus Folgendem: Bei einem Gesamtstreitwert von 25.000 € unterliegt die Klägerin zu 1) mit dem Klagantrag zu 1) bei einem Teil-Streitwert in Höhe von 5.000 €. Bezüglich des Klagantrages zu 2) mit einem Teil-Streitwert von jeweils 10.000 € für die Klagen der Klägerin zu 1) und des Klägers zu 2) unterliegt jeder der Kläger. Damit haben die Klägerin zu 1) 3/5, der Kläger zu 2) 2/5 sowohl der Gerichtskosten als auch der außergerichtlichen Kosten der Beklagten zu tragen; im Übrigen tragen die Kläger ihre Kosten selbst. Obwohl die Berufung der beiden Kläger zurückgewiesen wird, sieht sich der Senat als befugt an, die in Folge der Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung unrichtig gewordene Kostenentscheidung des angefochtenen Urteils abzuändern (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 12.9.2006, 13 A 3656/04, DÖV 2007, 37 m.w.N.).
Ein Grund, die Revision zuzulassen, besteht nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO i.V.m. 100 Abs. 2 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 36 VwVfG
§ 52 VwGO
§ 3 SeeFischG
§ 88 VwGO
§ 78 VwGO
§ 121 VwGO
§ 63 VwGO
§ 3 Abs. 4 SeeFischG
§ 3 Abs. 2 SeeFischG
§ 3 Abs. 2 und 4 SeeFischG
§ 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 SeeFischG
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17 a Abs. 5 GVG
§ 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 5 SeeFischG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 52 Nr. 2 VwGO
§ 52 Nr. 3 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 SeeFischG
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 3 Abs. 1 i. V. m. Abs. 4 SeeFischG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 SeeFischG
§ 3 Abs.4 Satz 1 SeeFischG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 4 Satz 1 SeeFischG
§ 3 Abs. 4 Satz 2 SeeFischG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 SeeFischG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 bzw. 4 SeeFischG
§ 3 Abs. 1 Satz 6 SeeFischG
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 78 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art 19 Abs. 4, 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2011, 176
BVerwGE 124, 47
BVerwGE 77, 207
BGHZ 175, 221
DÖV 2004, 968
DÖV 2007, 37
21 K 2675/08
21 K 377/12 K
1 Bf 293/07
21 K 377/12
15 VG 2656/20
4 K 147.12
21 K 2675/09
7 C 26/04
3 C 53/85
III ZR 76/07
9 TG 1346/04
13 A 3656/04