Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-07, Aktenzeichen 5 K 382/20
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2025:0407.5K382.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt von der Beklagten Informationszugang zu Grundrissplänen, Bauplänen, Lichtbildern sowie Gutachten dritter Personen aus einem denkmalrechtlichen Verfahren.
Die zur A.-Unternehmensgruppe gehörende B. … (B.) betrieb ein Bauvorhaben WI … für die drei zwischen 1926 und 1930 unter Mitwirkung des Architekten C entworfenen Wohnblöcke um den … im Stadtteil … (…).
Der Kläger, ein eingetragener Verein zu dem Zweck der Förderung von Kunst und Kultur in Bezug auf Leben und Werk C., äußerte gegenüber der Beklagten unter dem 25. Januar 2019 Bedenken hinsichtlich der beabsichtigten Fassadendämmung.
Die Behörde für Kultur und Medien, Denkmalschutzamt, der Beklagten erteilte der B. gleichwohl mit Bescheiden vom 28. Juni 2018 und 16. April 2019 denkmalrechtliche Genehmigungen.
Der Kläger beantragte am 27. Juni 2019 bei der Beklagten,
"die Informationsträger, die das Gutachten des Denkmalschutzes Hamburg zum Bauvorhaben/Instandsetzung der Gebäudehülle des A.-Wohnblocks ‚… WI ...: …‘ und alle anderen Informationen, die in die Entscheidung des Denkmalschutzamtes Hamburg eingeflossen sind oder ihrer Vorbereitung gedient haben, enthalten, zugänglich zu machen."
Die Beklagte sprach gegenüber dem Kläger mit Bescheid der Behörde für Kultur und Medien, Denkmalschutzamt, vom 22. Juli 2019 aus:
"Die Behörde für Kultur und Medien gewährt gem. §§ 1 Absatz 2, 12 Absatz 1 HmbTG Einsicht in die Akte ‚…‘ mit folgenden Einschränkungen:
1. Es wurden folgende personenbezogene Daten gemäß § 4 Absatz 1 und 2 HmbTG unkenntlich gemacht: Namen, Adressen, E-Mail-Adressen, Telefonnummern und Unterschriften.
2. Aufgrund von Urheberrechten Dritter können nach § 9 Abs. 1 HmbTG folgende Unterlagen nicht herausgegeben werden: Grundrissplane, Bauplane, Lichtbilder, Gutachten dritter Personen."
Zur Begründung zu 1. führte sie aus: Bei Auskunftsanträgen seien personenbezogene Daten nach § 4 Abs. 3 HmbTG grundsätzlich unkenntlich zu machen. Zur Begründung zu 2. führte sie aus: Es handele sich um Pläne, Fotos, Konzepte und Gutachten Dritter, die sie nicht in Auftrag gegeben haben. Ihr stünden daher keine Nutzungsrechte an diesen zu. Den Vorgaben des Urheberrechts als höherrangigem Recht sei Vorrang zu geben.
Der Kläger nahm am 6. August 2019 in dem ausgesprochenen Umfang Einsicht in die Akten bei der Beklagten. Im Übrigen erhob er am 16. August 2019 Widerspruch. Zur Begründung führte er aus: Zweck des Hamburgischen Transparenzgesetzes sei es, durch ein umfassendes Informationsrecht vorhandene Informationen unmittelbar der Allgemeinheit zugänglich zu machen und zu verbreiten, um über die bestehenden Informationsmöglichkeiten hinaus die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern und eine Kontrolle des staatlichen Handelns zu ermöglichen. Nur hinsichtlich personenbezogener Daten und Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse räume das Gesetz auskunftspflichtigen Stellen ein Ermessen ein und sehe eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse und dem Geheimhaltungsinteresse vor. Urheberrechte Dritter verböten - entgegen der Annahme in der Begründung zu 2. im angefochtenen Bescheid - keine Weitergabe von Informationen.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 2019, zugestellt am 23. Dezember 2019, zurück. In Bezug auf die streitigen Gutachten, Plane, Konzepte, Skizzen etc. stehe dem Informationsantrag der Urheberrechtsschutz nach § 9 Abs. 1 HmbTG a. F. i. V. m. § 12 Abs. 1 UrhG entgegen. Die streitigen Informationen seien durch das Urheberrecht geschützt. Sie stellten geschützte Werke i. S. d. § 2 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 2 UrhG dar. Das Urhebergesetz stelle als Bundesrecht nach Art. 31 GG höherrangiges Recht im Verhältnis zum Hamburgischen Transparenzgesetz dar. Der Beklagten stünden die Verwertungs- und Veröffentlichungsrechte an den Werken nicht zu. Sie habe die Werke nicht selbst entwickelt und auch nicht in Auftrag gegeben. Die Nutzungsrechte seien ihr nicht nach § 31 UrhG übertragen. Im Fall der Erstveröffentlichung bedürfe bereits die Einsichtnahme der Einwilligung des Berechtigten (Bezugnahme auf VG Hamburg, Urt. v. 29.11.2017, 17 K 7187/16). Eine weitere Akteneinsicht des Klägers hätte zur Konsequenz, dass die Beklagte jedem potentiell Interessierten uneingeschränkte Einsicht in die Akteninhalte geben müsse, was den Informationszugang auf einen nicht von vornherein abgegrenzten Personenkreis ausweiten wurde (Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 25.06.2015, 7 C 1.14, juris Rn. 37). Dies gelte vor allem vor dem Hintergrund, dass das Hamburgische Transparenzgesetz einen voraussetzungslosen Informationszugang gewähre. Aus § 45 UrhG könnte der Kläger keine eigenen Rechte herleiten.
Zur Begründung seiner am 22. Januar 2020 erhobenen Klage führt der Kläger ergänzend aus: Eine "Veröffentlichung" i. S. d. Urheberrechts liege nicht vor, da nur er und folglich ein Einzelner den Informationszugang beantrage. Ein Zugänglichmachen von Grundrissplänen, Bauplänen, Lichtbildern und Gutachten sei nicht durch Verwertungsrechte verboten. Es griffen die Ausnahmen der §§ 45, 53 UrhG.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte - soweit entgegenstehend unter Aufhebung des Bescheids vom 22. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Dezember 2019 - zu verpflichten, seinem Antrag auf Zugang zu amtlichen Informationen vom 27. Juni 2019 ohne die Einschränkung zu 2. im Bescheid vom 22. Juli 2019 stattzugeben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt die Beklagte aus: Es handele sich um urheberrechtlich geschützte Werke. Eine Akteneinsicht an den Kläger sei eine Erstveröffentlichung und damit zustimmungspflichtig. Schon bei Kenntniserlangung durch eine Person verliere die auskunftspflichtige Stelle die Herrschaft darüber, welche weiteren Personen von dem Werk Kenntnis nehmen können, insbesondere dann, wenn die Information an eine juristische Person herausgegeben werde. Die Auskunftsrechte nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz stünden zudem Jedermann zu und seien nicht wie § 29 HmbVwVfG auf Verfahrensbeteiligte begrenzt. Eine eventuelle Vervielfältigung verletzte zudem das Vervielfältigungsrecht des Urhebers. Eine Herausgabe der Dokumente "zur Verwendung im Verfahren" i. S. d. § 45 UrhG könne nicht mehr geschehen, da es sich beim Auskunftsverfahren um ein anderes Verfahren handele. Der Kläger könne als juristische Person auch keinen Anspruch aus § 53 UrhG herleiten, dem überdies abermals § 12 UrhG entgegenstehe, da die Vorschrift keinen Eingriff in das Veröffentlichungsrecht rechtfertige.
Beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist die Sachakte. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Entscheidung trifft aufgrund § 87a Abs. 2, Abs. 3 VwGO im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter anstelle der Kammer.
II. Die Klage bleibt ohne Erfolg.
1. Die Klage ist zulässig.
a) Statthafte Rechtsschutzform ist die Verpflichtungsklage. Der Kläger begehrt, wie § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO voraussetzt, die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes.
Die Verpflichtungsklage ist die statthafte Klageart für ein Informationsbegehren (OVG Hamburg, Urt. v. 2.7.2018, 3 Bf 153/15, juris Rn. 32; Urt. v. 8.2.2018, 3 Bf 107/17, juris Rn. 22), zumindest dann, wenn es auf das Hamburgische Transparenzgesetz gestützt und gegen einen Hoheitsträger gerichtet wird. Der Zugang zu amtlichen Informationen ist ein Realakt. Gleichwohl ist nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz die Entscheidung über einen Antrag, amtliche Informationen zugänglich zu machen, ein Verwaltungsakt, sofern der informationspflichtigen Stelle die Rechtsmacht zu öffentlich-rechtlichem Handeln eingeräumt ist. Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 HmbVwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Zwar sind informationspflichtige Stellen gemäß § 2 Abs. 3 HmbTG nicht nur (Halbs. 1) Behörden i. S. d. § 1 Abs. 2 HmbVwVfG der Freien und Hansestadt Hamburg und der ihrer Aufsicht unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, sondern auch (Halbs. 2) natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, soweit sie öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg oder einer unter ihrer Aufsicht stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen. Ohne Beleihung können natürliche oder juristische Personen des Privatrechts nicht öffentlich-rechtlich handeln und weder Behörde i. S. d. §§ 1 Abs. 2, 35 Satz 1 HmbVwVfG sein noch eine hoheitliche Maßnahme i. S. d. § 35 Satz 1 HmbVwVfG ergreifen.
Doch ist dem Hamburgischen Transparenzgesetz im Übrigen zu entnehmen, dass über einen Antrag auf Zugang zu amtlichen Informationen durch Verwaltungsakt zu entscheiden ist. Maßgebend ist, welche vertypten Rechtsfolgen das jeweilige Fachrecht vorsieht (VG Hamburg, Beschl. v. 8.11.2021, 5 E 4201/21, juris Rn. 40; Gerichtsbescheid v. 30.9.2020, 1 A 2533/20, juris Rn. 23) und ob es einen Verwaltungsakt vorsieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.5.2012, 6 C 8.11, juris Rn. 14, NJW 2012, 2901, Urt. v. 25.7.2017, 1 C 10.17, juris Rn. 23; Urt. v. 16.12.2004, 1 C 30.03, juris Rn. 18, BVerwGE 122, 293; Urt. v. 18.12.2007, 6 C 47.06, juris Rn. 18, NVwZ 2008, 571). Für die Ablehnung eines Antrags oder die Beschränkung des begehrten Zugangs gibt das Fachrecht in § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbTG vor, dass sie durch schriftlichen oder elektronischen Bescheid mit einer Rechtsbehelfsbelehrung ergeht, wobei mündliche Anfragen nur mündlich beantwortet zu werden brauchen. Ist die auskunftspflichtige Stelle eine Behörde i. S. d. §§ 1 Abs. 2, 35 Satz 1 HmbVwVfG, so ist der Bescheid ein Verwaltungsakt. Für die unbeschränkte Stattgabe eines Antrags enthält das Fachrecht keine ausdrückliche und damit keine abweichende Regelung. Die Behörde eröffnet auf den Antrag eines Zugangspetenten hin ein Verwaltungsverfahren nach § 9 Halbs. 1 HmbVwVfG und schließt dieses mit dem Erlass eines den Antrag vollends ablehnenden, ihn teils ablehnenden und ihm teils stattgebenden oder ihm vollends stattgebenden Verwaltungsakt nach § 9 Halbs. 2 HmbVwVfG ab. Allein verzichtet das Gesetz im letzteren Fall, in dem zumindest der Zugangspetent nicht beschwert ist, auf eine seinem Rechtschutz dienende schriftliche oder elektronische Abfassung des Verwaltungsaktes sowie eine Rechtsbehelfsbelehrung.
Der begehrte Erlass des Verwaltungsakts auf Zugang zu Informationen muss in einem dem Prozess vorangegangenen Verwaltungsverfahren erfolglos beantragt worden sein (Schoch, 3. Aufl. 2024, IFG § 9 Rn. 90; VG Hamburg, Gerichtsbescheid v. 5.2.2025, 5 K 137/22, juris Rn. 5). Das Erfordernis eines vorprozessualen Antrags führt darauf, dass für die in Anspruch genommene Stelle bereits im vorprozessualen Verfahren erkennbar sein muss, welchen Inhalt nach dem Willen des Antragstellers die erstrebte Zugangsentscheidung haben soll. Wer einen informationsfreiheitsrechtlichen Anspruch geltend macht, für den aus Sicht der auskunftspflichtigen Stelle aber nicht bereits ohne Weiteres aus dem Gesetz ablesbar, welchen Inhalt die erstrebte Auskunft sachdienlich ist nach den Rechtsgedanken der §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO. Der vorprozessuale Antrag muss vielmehr grundsätzlich aus sich heraus für die auskunftspflichtige Stelle eindeutig gestellt sein. Diese formelle Strenge ist Kehrseite der materiellen Leere. Informationsfreiheitsrechtliche Ansprüche werden ohne positive Voraussetzungen, wenn auch nicht über negative Grenzen hinaus gewährt. Der Inhalt der Auskunft, die beansprucht werden kann, ist nicht durch positive materielle Tatbestandsmerkmale konturiert. Der Antrag muss für eine bestimmte Information vorprozessual gestellt, insoweit auf einen versagenden Verwaltungsakt hin nach §§ 68 Abs. 2, 70 VwGO Widerspruch und insoweit auf einen versagenden Widerspruchsbescheid hin nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Klage erhoben und weiterverfolgt sein.
Dem genügt das Informationsverlangen des Klägers. Im Einzelnen:
Zunächst hatte der Kläger am 27. Juni 2019 den Antrag formuliert, ihm alle Informationsträger zugänglich zu machen, die das Gutachten WI ... und alle anderen Informationen enthalten, die in die denkmalrechtliche Entscheidung eingeflossen sind oder ihrer Vorbereitung gedient haben. Dahingestehen kann, ob dieser Antrag in jeder Hinsicht ("alle anderen", "eingeflossen") hinreichend bestimmt war. Zumindest enthielt er einen bestimmbaren Kern. Der Kläger begehrte erkennbar Zugang zu den Sachakten des Denkmalschutzamtes für das Bauvorhaben WI ..., da zumindest diese der Vorbereitung der denkmalrechtlichen Genehmigungen dienten. Die Beklagte beschied den zugunsten des Klägers ausgelegten Antrag auf Zugang zu diesen Akten. Sie gab ihm unter dem 22. Juli 2019 mit zwei Einschränkungen statt. Seinen Widerspruch verfolgte der Kläger ausgehend von der Widerspruchsbegründung nicht hinsichtlich der Einschränkung zu 1. wegen personenbezogener Daten weiter, sondern allein hinsichtlich der Einschränkung zu 2. wegen Urheberrechte Dritte. Eben in diesem - vom Erfordernis eines vorprozessualen Antrags nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO sowie vom Erfordernis eines ordnungsgemäßen Vorverfahrens nach § 68 Abs. 2 VwGO gedeckten - Umfang hat er Klage erhoben und weiterverfolgt.
b) Der Kläger ist nach § 42 Abs. 2 Var. 2 VwGO klagebefugt. Er macht geltend, durch die Ablehnung eines vorprozessual beantragten Verwaltungsaktes durch den Bescheid der Beklagten vom 22. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Dezember 2019 in einem eigenen subjektiven (Jedermanns-)Recht aus § 1 Abs. 2 HmbTG verletzt zu sein.
c) Dem Kläger kommt ein Rechtsschutzbedürfnis zu. An dieser allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzung fehlt es dann, wenn das Rechtsschutzbegehren nutzlos ist oder auf einfacherem und schnellerem Wege ohne Inanspruchnahme der Gerichte realisiert werden kann (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2018, 1 C 18.17, juris Rn. 24, BVerwGE 162, 331 m. w. N.). Zwar könnte der Kläger es unternehmen, Einsicht in die im denkmalrechtlichen Verfahren vorgelegten Grundrisspläne, Baupläne, Lichtbilder sowie Gutachten dritter Personen statt bei der Beklagten bei den urheberrechtlich Berechtigten zu nehmen. Doch ist ein baldiger Erfolg auf diesem Wege nicht gesichert und ihm ist das Mittel der Klage gegen die Beklagte zur sachlichen Überprüfung der behördlichen Entscheidung nicht aus der Hand zu schlagen.
2. Die Klage ist nach § 113 Abs. 5 VwGO unbegründet. Der Kläger kann von der Beklagten nicht beanspruchen, seinem Antrag auf Zugang zu amtlichen Informationen vom 27. Juni 2019 ohne die Einschränkung zu 2. im Bescheid vom 22. Juli 2019 stattzugeben. Einsicht in die Grundrisspläne, Baupläne, Lichtbilder sowie Gutachten dritter Personen aus dem referenzierten denkmalrechtlichen Verfahren ist nicht zu gewähren. Der insoweit eine Akteneinsicht versagende Bescheid vom 22. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Dezember 2019 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
a) Einschlägige Rechtsgrundlage für das klägerische Informationsbegehren ist das Hamburgische Transparenzgesetz (HmbTG) vom 19. Juni 2012 mit späteren Änderungen (HmbGVBl. 2012, S. 271, zuletzt geändert HmbGVBl. 2024, S. 575, 578). Da das materielle Rechte insofern keine andere Anordnung trifft ist für die Beurteilung eines Verpflichtungsbegehrens der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgebend (anders etwaig für die Drittanfechtungsklage des Betroffenen gegen eine Zugangseröffnung an den Zugangspetenten, dazu OVG Hamburg, Urt. v. 20.9.2021, 3 Bf 87/18, juris Rn. 53).
Aufgrund § 1 Abs. 2 Var. 1 HmbTG hat jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf unverzüglichen Zugang zu allen amtlichen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen. Amtliche Informationen sind gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 HmbTG alle amtlichen Zwecken dienenden Aufzeichnungen, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Als solche gelten nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbTG auch Aufzeichnungen, die zum Zwecke der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen i. S. d. § 2 Abs. 3 HmbTG gefertigt werden. Auskunftspflichtige Stellen sind nach § 2 Abs. 5 Var. 1 HmbTG alle Behörden nach § 2 Abs. 3 HmbTG. Auskunftspflicht ist nach § 2 Abs. 7 HmbTG die Pflicht, Informationen auf Antrag nach Maßgabe dieses Gesetzes zugänglich zu machen. Informationspflicht umfasst nach § 2 Abs. 9 HmbTG die Auskunfts- und die Veröffentlichungspflicht.
Die zur denkmalrechtlichen Akte der Beklagten gelangten Grundrisspläne, Baupläne, Lichtbilder sowie Gutachten dritter Personen sind amtliche Informationen.
b) In formeller Hinsicht erfüllt das Informationsbegehren allerdings die Anforderungen.
Nicht nur erfordert prozessual die Verwaltungsgerichtsordnung einen vorprozessualen Antrag, angesichts dessen die Voraussetzungen einer gerichtlichen Sachentscheidung vorliegen (dazu s. o. 1. a). Vielmehr setzt fachrechtlich das Hamburgische Transparenzgesetz einen Antrag bei der auskunftspflichtigen Stelle voraus, für den die Voraussetzungen einer behördlichen Sachentscheidung gegeben sind. Zwingend ist ausgehend von § 11 Abs. 1 HmbTG ein Antrag bei der auskunftspflichtigen Stelle auf Zugang zu Informationen, wobei dieser Antrag gemäß Satz 1 schriftlich gestellt werden "soll", aber eine elektronische oder mündliche Antragstellung nach Satz 2 zulässig ist. Der Antragsteller muss aus dem Antrag identifizierbar sein. Hinsichtlich der Bestimmtheit des Antrags gilt die selbe formelle Strenge wie in prozessualer Hinsicht (dazu s. o. 1. a), weil der Inhalt der Auskunft, die beansprucht werden kann, nicht durch positive materielle Tatbestandsmerkmale konturiert ist. Weiter muss an dem Antrag ein Sachbescheidungsinteresse bestehen; ein Informationsanspruch ist ausgeschlossen, wenn es dem Antragsteller nicht um den Erkenntnisgewinn durch Offenlegung der Informationen geht, sondern er allein andere und von der Rechtsordnung missbilligte Ziele verfolgt (BVerwG, Urt. v. 15.12.2020, 10 C 24.19, juris Rn. 11).
Vorliegend genügt der vom Kläger am 27. Juni 2019 bei der Beklagten gestellte und im Umfang der behördlichen Teilablehnung weiterverfolgte Antrag diesen formellen Anforderungen.
c) In materieller Hinsicht verfehlt das Informationsbegehren allerdings die Anforderungen. Dem Antrag ist nicht und ihm darf nicht entsprochen werden. Der gesetzliche Tatbestand des § 1 Abs. 2 HmbTG ist nicht erfüllt. Aufgrund dieser Vorschrift besteht ein Anspruch nur nach Maßgabe des Gesetzes. Positive Tatbestandsmerkmale sind nicht zu erfüllen, aber negative Tatbestandsmerkmale dürfen nicht erfüllt sein. Insbesondere besteht eine Informationspflicht nach § 8 Abs. 1 HmbTG nicht, soweit und solange der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Der Rechtsfolge nach gewährt das Gesetz kein Ermessen, wenn ein Ausschlusstatbestand erfüllt ist (OVG Hamburg, Urt. v. 17.12.2013, 3 Bf 236/10, juris Rn. 26). So liegt es hier. Der vom Kläger erstrebten Einsicht in Grundrisspläne, Baupläne, Lichtbilder sowie Gutachten dritter Personen aus dem denkmalrechtlichen Verfahren steht der Schutz geistigen Eigentums im Urhebergesetz entgegen.
aa) Das Begehren bezieht sich auf urheberrechtlich geschützte Werke.
Nach § 1 UrhG genießen die Urheber von Werken der Literatur, Wissenschaft und Kunst für ihre Werke Schutz nach Maßgabe dieses Gesetzes. Zu den geschützten Werken der Literatur, Wissenschaft und Kunst gehören nach § 2 UrhG insbesondere (Nr. 1) Sprachwerke, wie Schriftwerke, Reden und Computerprogramme, (Nr. 5) Lichtbildwerke einschließlich der Werke, die ähnlich wie Lichtbildwerke geschaffen werden und (Nr. 7) Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Art, wie Zeichnungen, Pläne, Karten, Skizzen, Tabellen und plastische Darstellungen. Werke im Sinne dieses Gesetzes sind nach § 2 Abs. 2 UrhG nur persönliche geistige Schöpfungen. Nach Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, für Urheber das ausschließliche Recht vorzusehen, die Vervielfältigung ihrer "Werke" zu erlauben oder zu verbieten. Zum einen muss es sich bei dem betreffenden Gegenstand um ein Original in dem Sinne handeln, dass er eine eigene geistige Schöpfung seines Urhebers darstellt und zum anderen ist die Einstufung als "Werk" Elementen vorbehalten, die eine solche Schöpfung zum Ausdruck bringen (EuGH, Urt. v. 12.9.2019, C-683/17, juris Rn. 29, NJW 2019, 3437 mit Anm. G. Schulze).
Die in Rede stehenden Grundrisspläne, Baupläne, Lichtbilder sowie Gutachten dritter Personen erfüllen die Voraussetzungen des vom Gerichtshof der Europäischen Union werkartenübergreifend harmonisierten urheberrechtlichen Werkbegriffs. So ist dies in der höchstrichterlichen Rechtsprechung etwa für Lärmgutachten und Lageplanfortschreibungen anerkannt (BVerwG, Beschl. v. 9.1.2024, 20 F 2.21, juris Rn. 143, BVerwGE 181, 226).
bb) In der vom Kläger beantragten Einsicht in die im denkmalrechtlichen Verfahren vorgelegten Werke läge eine grundsätzlich zustimmungspflichtige Veröffentlichung.
Der Urheber hat nach § 12 Abs. 1 UrhG das Recht zu bestimmen, ob und wie sein Werk zu veröffentlichen ist. Solange weder das Werk noch der wesentliche Inhalt oder eine Beschreibung des Werkes mit seiner Zustimmung veröffentlicht ist, bleibt es dem Urheber aufgrund § 12 Abs. 2 UrhG vorbehalten, den Inhalt seines Werkes öffentlich mitzuteilen oder zu beschreiben. Geschützt ist das urheberrechtsspezifische Interesse des Urhebers, darüber zu bestimmen, ob er mit der erstmaligen Veröffentlichung den Schritt von der Privatsphäre in die Öffentlichkeit tut und sich und sein Werk damit der öffentlichen Kenntnisnahme und Kritik aussetzt (BGH, Urt. v. 30.4.2020, I ZR 139/15, juris Rn. 54, NJW 2020, 2547).Ein Werk ist nach § 6 Abs. 1 UrhG veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden ist. Ausgehend vom allgemeinen Wortverständnis umschreibt der Begriff der Öffentlichkeit einen nicht von vornherein abgegrenzten Personenkreis (BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, 7 C 1.18, juris Rn. 27 f. m. w. N., anschließend daran bereits OVG Hamburg, Urt. v. 28.3.2023, 3 Bf 24/20 n. v.).
Antragsunterlagen sind mit dem Einreichen bei der Behörde in einem Genehmigungsverfahren ohne allgemeine Öffentlichkeitsbeteiligung noch nicht veröffentlicht; sie stehen nur den damit befassten Behördenmitarbeitern und den sonstigen Verfahrensbeteiligten zur Verfügung; dabei handelt es sich um einen abgegrenzten Personenkreis (BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, 7 C 1.18, juris Rn. 31 f.). Dabei kommt auch eine Anlehnung an die in ihrem unmittelbaren Anwendungsbereich für die Öffentlichkeit einer Wiedergabe geltenden Legaldefinitionen des § 15 Abs. 3 Satz 1 und 2 UrhG in Betracht. Danach ist eine Wiedergabe öffentlich, wenn sie für eine Mehrzahl von Mitgliedern der Öffentlichkeit bestimmt ist, wobei zur Öffentlichkeit jeder gehört, der nicht mit demjenigen, der das Werk verwertet, oder mit den anderen Personen, denen das Werk in unkörperlicher Form wahrnehmbar oder zugänglich gemacht wird, durch persönliche Beziehungen verbunden ist.
Nach allen in Betracht kommenden Maßstäben läge in der beantragten Einsicht des Klägers eine Veröffentlichung. Als am denkmalrechtlichen Verfahren unbeteiligter Zugangspetent erhielte der Kläger als Teil der Öffentlichkeit Zugang zu dem Werk.
Eine Veröffentlichung kann nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung begrifflich nicht unter Hinweis darauf verneint werden, dass nur der Informationszugang eines Zugangspetenten und folglich eines Einzelnen, nicht aber der eines unbestimmten und unbegrenzten Personenkreises zur Entscheidung stehe. Denn damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass ein voraussetzungsloser Anspruch von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist; auch hier sind kumulative Wirkungen durch die sukzessive Kenntnisnahme über längere Zeiträume zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, 7 C 1.18, juris Rn. 41 m. w. N.).
cc) Eine Zustimmung des Berechtigten zur Veröffentlichung liegt nicht vor. Die Urheberrechte an den von dritten Personen in Auftrag gegebenen und erstellten Werken liegen nicht bei der Beklagten, sondern beim jeweiligen Urheber oder im Fall einer Übertragung beim jeweiligen Ausübungsberechtigten. Der jeweilige Berechtigte hat seine Zustimmung nicht erklärt.
dd) Eine Zustimmung des Berechtigten ist nach dem Urheberrechtsgesetz nicht ausnahmsweise entbehrlich.
(1) Eine Zustimmung ist nicht nach § 45 Abs. 1 UrhG entbehrlich.
Nach dieser Vorschrift ist es zulässig, einzelne Vervielfältigungsstücke von Werken zur Verwendung in Verfahren vor einem Gericht, einem Schiedsgericht oder einer Behörde herzustellen oder herstellen zu lassen. Nach der bei der Auslegung der nationalen Vorschriften zu berücksichtigenden Richtlinie 2001/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft die Ausnahmen und Beschränkungen in Bezug auf die in Art. 2 und 3 der Richtlinie vorgesehenen Urheberrechte für Zwecke der Rechtspflege (Art. 5 Abs. 3 Buchst. e der Richtlinie) von einem Drei-Stufen-Test abhängig (Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie). Danach dürfen diese Ausnahmen und Beschränkungen nur in bestimmten Sonderfällen angewandt werden (erste Stufe), in denen die normale Verwertung des Werks oder des sonstigen Schutzgegenstands nicht beeinträchtigt wird (zweite Stufe) und die berechtigten Interessen des Rechtsinhabers nicht ungebührlich verletzt werden (dritte Stufe) (zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 9.1.2024, 20 F 2.21, juris Rn. 146, BVerwGE 181, 226 m. w. N.; vgl. schon OVG Hamburg, Urt. v. 28.3.2020, 3 Bf 24/20, n. v.).
Bereits die erste Stufe des Ausnahmetatbestands ist für die vom Kläger beantragte Akteneinsicht ersichtlich nicht erreicht. Der Kläger sucht nicht um um Akteneinsicht zu verwaltungsprozeduralen oder zu prozessualen Zwecken nach. Das eine, denkmalrechtliche Verfahren vor der Behörde der Beklagten hat nach § 9 Halbs. 2 HmbVwVfG seinen Abschluss mit Erlass der von der B. beantragten Genehmigungen gefunden, ohne dass der Kläger die Stellung eines Beteiligten nach § 13 Abs. 1 HmbVwVfG erlangt hatte. Die vom Kläger beantragte weitere Einsicht in die Denkmalschutzakte würde nicht als Mittel zur Verwendung in diesem Verfahren dienen, sondern ist selbst das Ziel des anderen, transparenzrechtlichen Verfahrens des Klägers vor der Behörde der Beklagten.
(2) Eine Zustimmung ist ebenso wenig nach § 53 Abs. 1 Satz 1 UrhG entbehrlich.
Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 UrhG sind einzelne Vervielfältigungen eines Werkes durch eine natürliche Person zum privaten Gebrauch auf beliebigen Trägern zulässig, sofern sie weder unmittelbar noch mittelbar Erwerbszwecken dienen, soweit nicht zur Vervielfältigung eine offensichtlich rechtswidrig hergestellte oder öffentlich zugänglich gemachte Vorlage verwendet wird. Diese Vorschrift lässt bereits ihrer Rechtsfolge nach eine Veröffentlichung eines nicht veröffentlichten Werkes zu. Unabhängig davon ist der Kläger nach § 21 BGB eine juristische Person und nicht nach § 1 BGB eine natürliche Person, wie der Tatbestand des § 53 Abs. 1 Satz 1 UrhG voraussetzt.
ee) Das Fehlen einer Zustimmung des Berechtigten ist nicht aufgrund des Hamburgischen Transparenzgesetzes selbst überwindbar.
(1) Dem Hamburgischen Transparenzgesetz kann ein dahingehender Wille des Landesgesetzgebers nicht entnommen werden.
(a) Der an den Schutz geistigen Eigentums dienende Ausschluss der Auskunftspflicht nach § 8 Abs. 1 HmbTG kennt keine Ausnahme. Soweit und solange der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht, besteht nach dieser Vorschrift keine Informationspflicht. Das Hamburgische Transparenzgesetz sieht eine Abwägung insoweit gerade nicht vor. Darin unterscheidet es sich insbesondere vom Umweltinformationsrecht. Soweit Rechte am geistigen Eigentum, insbesondere Urheberrechte, durch das Zugänglichmachen von Umweltinformationen verletzt würden, ist der Antrag abzulehnen, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG, § 1 Abs. 2 Satz 1 HmbUIG).
(b) Nicht anderes folgt aus § 8 Abs. 2 Satz 1 HmbTG. Sofern Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Schutz geistigen Eigentums der Informationspflicht entgegenstehen könnte, gibt die informationspflichtige Stelle der oder dem Betroffenen nach dieser Vorschrift Gelegenheit zur Stellungnahme, wenn dies nicht mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden ist und die oder der Betroffene bekannt ist. Dahinstehen kann, ob diese - nach der letzten Behördenentscheidung ins Gesetz eingefügte - Verfahrensvorschrift von der Beklagten nachträglich zu beachten gewesen wäre. Zumindest ordnet das Hamburgische Transparenzgesetz im Fall eines Verstoßes gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 HmbTG nicht die Fehlerfolge an, dass zugunsten des Zugangspetenten und zulasten der Berechtigten der Schutz geistigen Eigentums überwunden würde. Vielmehr kann ein Verstoß gegen diese Vorschrift subjektive Rechte des Zugangspetenten schon nicht verletzen. Der Zugangspetent hat nicht Teil an ihrem Schutzzweck. Die Vorschrift dient dem öffentlichen Interesse an einer objektiv-rechtlichen richtigen Entscheidung und daneben allenfalls dem subjektiven Interesse des betroffenen Inhabers von Rechten am geistigen Eigentum. Die auskunftspflichtige Stelle soll in der Ermittlung des Sachverhalts sowie der Würdigung der Rechtslage keine zu wahrenden Rechte am geistigen Eigentum übersehen. Die möglichen Rechteinhaber erhalten Gelegenheit zu ihren Rechten vorzutragen. Die Rechtsfolgen einer von einem Betroffenen abgegeben Stellungnahme erschöpfen sich in der Verpflichtung der auskunftspflichtigen Stelle, ihren Inhalt zur Kenntnis zu nehmen und ernsthaft zu berücksichtigen (in diese Richtung bereits: Maatsch/Schnabel, HmbTG, 2. Aufl. 2021, § 8 Rn. 39).
(b) Ebenso wenig folgt ein anderes Ergebnis aus § 12 Abs. 7 HmbTG. Danach ersucht die auskunftspflichtige Stelle auf Verlangen der antragstellenden Person den oder die Betroffenen um ihre Einwilligung, soweit "Informationsansprüche" aus den in § 4 HmbTG (personenbezogene Daten) § 7 HmbTG (Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse) § 8 HmbTG (Schutz geistigen Eigentums) genannten Gründen "nicht erfüllt werden können".
Zum einen wäre Fehlerfolge eines Verstoßes gegen § 12 Abs. 7 HmbTG nicht die Unbeachtlichkeit dieser Gründe, etwa eines entgegenstehenden Urheberrechts. Dabei bedarf der missglückte Gesetzeswortlaut einer korrigierenden Auslegung. Besteht ein Informationsanspruch kann er niemals aus einem der genannten Gründe nicht erfüllt werden. Ein der genannten Gründe kann hingegen das Entstehen eines Informationsanspruchs verhindern. Ersichtlich bezieht sich § 12 Abs. 7 HmbTG auf die Lage, dass der Zugangspetent deshalb keinen Anspruch auf Information hat, weil die Betroffenen ihre Einwilligung noch nicht erteilt haben, ihre personenbezogenen Daten, ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder ihr geschütztes geistigen Eigentum zugänglich zu machen. Die Vorschrift ordnet nicht die Rechtsfolge an, dass der Zugang zur Information ungeachtet der bestehenden Gründe (doch) gewährt werden dürfte. Sondern sie setzt umgekehrt im Tatbestand voraus, dass der Zugang zur Information (vorerst) nicht gewährt werden darf.
Zum anderen ist nicht gegen § 12 Abs. 7 HmbTG verstoßen. Die Vorschrift setzt in ihrem Tatbestand neben der Verhinderung eines Auskunftsanspruchs voraus, dass die antragstellende Person ein Verlangen der antragstellenden Person gegenüber der auskunftspflichtigen Stelle angebracht hat. Dieses Verlangen kann nicht schon in dem Antrag auf Zugang zu Informationen liegen, ohne den der Zugangspetent nicht als antragstellende Person anzusprechen wäre und der gemäß § 11 Abs. 1 HmbTG stets zu stellen ist (dazu s. o. b). Der Zugangspetent muss ein Verlangen nach § 12 Abs. 7 HmbTG zusätzlich zu seinem Antrag anbringen und dabei grundsätzlich konkret benennen, um die Einwilligungen welcher aus welchem Grund Betroffener nachzusuchen er die auskunftspflichtige Stelle bittet. Das Verlangen nach § 12 Abs. 7 HmbTG ergänzt den Antrag nach § 11 Abs. 1 HmbTG und muss ebenso wie dieses (dazu s. o. 1. a) vorprozessual gestellt werden. Ebenso wie das Gebot effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in seinem Anwendungsbereich der rechtsprechenden Gewalt die Letztentscheidung vorbehält, kommt nach der rechtsstaatlich gebotenen Funktionentrennung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG die Erstentscheidung grundsätzlich der vollziehenden Gewalt zu (VG Hamburg, Beschl. v. 2.5.2023, 5 E 1752/23, juris Rn. 32 m. w. N.). Dem entspricht, dass auch für die allgemeine Leistungsklage ein vorprozessualer Antrag bei der Behörde Klagevoraussetzung ist (so zum Beamtenrecht unter Aufgabe vorheriger gegenteiliger Rechtsprechung: BVerwG, Urt. v. 16.6.2020, 2 C 20.19, juris Rn. 28, BVerwGE 168, 236). Der Kläger hat gegenüber der Beklagten ein konkretes Verlangen nach § 12 Abs. 7 HmbTG nicht formuliert, zumal nicht vorprozessual.
(2) Unabhängig davon zwingt eine bundesrechtskonforme oder zumindest eine unionsrechtskonforme Auslegung dazu, dem Hamburgischen Transparenzgesetz keine Rechtfertigung eines Eingriffs in das Erstveröffentlichungsrecht zu entnehmen.
Dahinstehen kann, ob das Geltungsvorrang genießende Bundesrecht entgegensteht. Das Urheberrecht liegt nach Art. 71, 73 Abs. 1 Nr. 9 GG in ausschließlicher Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers. In Frage stünde, ob es dem Landesgesetzgeber zukäme - wenngleich durch öffentlich-rechtliche Vorschrift im Transparenzgesetz, aber doch im Interesse eines privaten Dritten als Zugangspetenten - Eingriffe in das bundesgesetzlich begründete Urheberrecht zu rechtfertigen.
Jedenfalls schließt das Unionsrecht eine Rechtfertigung aus. Zumindest außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates ist keine unional tragfähige Rechtfertigung dafür ersichtlich, zugunsten jedes Zugangspetenten Eingriffe in das Recht auf Erstveröffentlichung zu rechtfertigen. Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2001/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte sehen die Mitgliedstaaten vor, dass den Urhebern das ausschließliche Recht zusteht, die drahtgebundene oder drahtlose öffentliche Wiedergabe ihrer Werke einschließlich der öffentlichen Zugänglichmachung der Werke in der Weise, dass sie Mitgliedern der Öffentlichkeit von Orten und zu Zeiten ihrer Wahl zugänglich sind, zu erlauben oder zu verbieten. Der nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. e, Abs. 5 der Richtlinie vorgesehene Drei-Stufen-Test ist bereits in erster Stufe nicht erfüllt (s. o. dd).
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45, 53 UrhG
§ 31 UrhG
§ 45 UrhG
§ 29 HmbVwVfG
§ 53 UrhG
§ 12 UrhG
§ 1 UrhG
§ 2 UrhG
§ 21 BGB
§ 1 BGB
§ 4 HmbTG
§ 7 HmbTG
§ 8 HmbTG
§ 1 Absatz 2, 12 Absatz 1 HmbTG
§ 4 Absatz 1 und 2 HmbTG
§ 9 Abs. 1 HmbTG
§ 4 Abs. 3 HmbTG
§ 12 Abs. 1 UrhG
§ 2 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 2 UrhG
§ 87a Abs. 2, Abs. 3 VwGO
§ 35 Satz 1 HmbVwVfG
§ 2 Abs. 3 HmbTG
§ 1 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 1 Abs. 2, 35 Satz 1 HmbVwVfG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbTG
§ 86 Abs. 3, 88 VwGO
§ 68 Abs. 2, 70 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 HmbTG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HmbTG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 HmbTG
§ 2 Abs. 7 HmbTG
§ 2 Abs. 9 HmbTG
§ 11 Abs. 1 HmbTG
§ 8 Abs. 1 HmbTG
§ 2 Abs. 2 UrhG
§ 12 Abs. 2 UrhG
§ 6 Abs. 1 UrhG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 und 2 UrhG
§ 45 Abs. 1 UrhG
§ 13 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 53 Abs. 1 Satz 1 UrhG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 HmbUIG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 HmbTG
§ 12 Abs. 7 HmbTG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
Art. 31 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2012, 2901
BVerwGE 122, 293
NVwZ 2008, 571
BVerwGE 162, 331
NJW 2019, 3437
BVerwGE 181, 226
NJW 2020, 2547
BVerwGE 168, 236
17 K 7187/16
7 C 1.14
3 Bf 153/15
3 Bf 107/17
5 E 4201/21
1 A 2533/20
6 C 8.11
1 C 10.17
1 C 30.03
6 C 47.06
5 K 137/22
1 C 18.17
3 Bf 87/18
10 C 24.19
3 Bf 236/10
20 F 2.21
I ZR 139/15
7 C 1.18
3 Bf 24/20
5 E 1752/23
2 C 20.19