Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-06, Aktenzeichen 1 K 4023/00
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:1206.1K4023.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
In der Sitzung vom 29. Februar 2000 beschloss der Beklagte, Küchenkräfte in den städtischen Kindertagesstätten zukünftig auf der Basis von 630,00 DM- Verträgen mit 10 Wochenstunden einzusetzen. Zuvor waren mit diesen befristete Arbeitsverträge mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von mindestens 19,25 Stunden abgeschlossen worden, die durch ein Förderprogramm des Landes subventioniert worden waren. Nach Auslaufen jener Verträge sollten die Arbeitsverhältnisse entsprechend dem Inhalt des Ratsbeschlusses umgestellt werden.
Unter dem 14. März 2000 zeigten die Kläger als Vertretungsberechtigte an, ein Bürgerbegehren mit dem Ziel der Weiterbeschäftigung von Küchenhilfen mit mindestens 19,25 Wochenstunden anzustrengen. Dieses Bürgerbegehren enthielt folgende Fragestellung:
„Sind Sie dafür, dass künftig in den städtischen Kindertagesstätten zur Entlastung der Erzieherinnen Küchenhilfen mit mindestens 19,25 Wochenstunden beschäftigt werden?"
Mit Schreiben vom 22. März 2000 vertrat der Bürgermeister der Stadt F gegenüber dem Landrat des Kreises N als Kommunalaufsichtsbehörde die Auffassung, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es die innere Organisation der Gemeindeverwaltung sowie die Rechtsverhältnisse der Bediensteten der Gemeinde betreffe und der Finanzierungsvorschlag nicht ausreichend sei. Unter dem 29. März 2000 teilte der Landrat des Kreises N dem Bürgermeister der Stadt F mit, er trete den rechtlichen Bedenken über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bei. Der Bürgermeister der Stadt F teilte den Initiatoren des Bürgerbegehrens seine Rechtsauffassung sodann mit Schreiben vom 30. März 2000 mit.
Anlässlich der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom 6. April 2000 überreichten die Kläger dem Bürgermeister der Stadt F Listen mit insgesamt 3.493 Unterschriften.
In seiner Sitzung vom 13. April 2000 lehnte der Beklagte einen gemeinsamen Antrag der Fraktionen der SPD sowie Bündnis 90/Die Grünen, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, ab. Mit Bescheid vom 2. Mai 2000 teilte der Bürgermeister der Stadt F den Klägern den Ratsbeschluss mit. Zur Begründung führte er an: Der Finanzierungsvorschlag reiche zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme nicht aus. Darüber hinaus sei das Bürgerbegehren unzulässig, weil es die innere Organisation der Gemeindeverwaltung betreffe. Schließlich seien die Rechtsverhältnisse der Bediensteten der Gemeinde einem Bürgerbegehren entzogen. Hier würde die Stadt F - zumindest bei den jetzt schon bzw. noch beschäftigten Mitarbeitern - verpflichtet, eine tarifarbeitsvertragliche Regelung zu treffen und sicherzustellen.
Hiergegen erhoben die Kläger am 8. Mai 2000 Widerspruch, mit dem sie mit näherer Begründung geltend machten, einen ausreichenden Finanzierungsvorschlag eingereicht zu haben. Ferner unterliege die Beschäftigung von Küchenhilfen nicht dem alleinigen Organisationsrecht des Bürgermeisters. Dies habe in der Vergangenheit regelmäßig der Rat entschieden. Das Bürgerbegehren greife auch nicht in die Rechtsverhältnisse der Bediensteten der Gemeinde ein, da es sich nicht zu der Frage äußere, wer diese Bediensteten sein sollten, ob etwa die derzeit in den Einrichtungen tätigen Kräfte weiter beschäftigt oder nach Auslaufen der Förderprogramme andere Kräfte neu eingestellt werden sollten oder das Personal durch Umschichtungen innerhalb der Verwaltung gewonnen werden solle.
Nachdem der Rat in seiner Sitzung vom 24. Mai 2000 beschlossen hatte, den Widerspruch als unbegründet zurückzuweisen, teilte der Bürgermeister der Stadt F dies den Klägern durch Widerspruchsbescheid vom 29. Mai 2000 mit.
Mit der am 30. Juni 2000 erhobenen Klage tragen die Kläger ergänzend vor, ihr Deckungsvorschlag reiche aus, um auch die in den Folgejahren entstehenden Kosten zu finanzieren. Da der Beklagte lediglich für zwei Jahre an ein erfolgreiches Bürgerbegehren gebunden sei, müsse der Finanzierungsvorschlag auch nur die in diesem Zeitraum entstehenden Kosten decken. Abgesehen davon gehe der Deckungsvorschlag im Bürgerbegehren darüber hinaus. Ferner werde in das Organisationsrecht des Bürgermeisters nicht eingegriffen, weil es in der Aufgabe und Zuständigkeit des Rates liege, den Stellenplan zu erlassen und damit festzulegen, wie viele Mitarbeiter in welchen Bereichen der Stadt tätig sein sollten. Das Organisationsrecht des Bürgermeisters umfasse allenfalls die Entscheidung, welcher bereits bei der Gemeinde beschäftigte Mitarbeiter wo eingesetzt werde. Diese Frage werde aber durch das Bürgerbegehren nicht tangiert. Es ziele nicht auf die Beschäftigung konkreter Personen, sondern lediglich darauf, dass überhaupt Personal in einem bestimmten Umfang in den Kindertagesstätten eingesetzt werde.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters der Stadt F vom 2. Mai 2000 und des Widerspruchsbescheides vom 29. Mai 2000 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Beschäftigung von Küchenhilfen mit mindestens 19,25 Wochenstunden in den städtischen Kindertagesstätten in F festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Klagevorbringen unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Ihr Ziel ist die Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sowie die Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters der Stadt F vom 2. Mai 2000, mit dem der ablehnende Beschluss des Beklagten vom 13. April 2000 bekannt gegeben wurde. Die gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung (GO) NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 27. November 2001 (GV NRW S. 811) zu treffende Entscheidung des Rates über die rechtliche Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist ein gegenüber den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ergangener Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW.
Ständige Rechtsprechung der Kammer, vgl. zuletzt Urteil vom 2. November 2001 - 1 K 423/01 -, S. 7 f. UA; ebenso: OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, 346 (347); Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766 (insoweit nicht veröffentlicht).
Die auch im Übrigen zulässige Klage hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.
Der Beschluss des Beklagten vom 13. April 2000, den Klägern bekannt gemacht mit Bescheid des Bürgermeisters der Stadt F vom 2. Mai 2000, ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist (vgl. § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW).
Es kann dahinstehen, ob die Zulässigkeit des Bürgerbegehren bereits daran scheitert, dass es Einfluss auf den Stellenplan nehmen will (vgl. § 74 Abs. 2 Satz 1 GO NRW), der Anlage zum Haushaltsplan ist (§ 78 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Da der Haushaltsplan ein Bestandteil der Haushaltssatzung ist (§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW), könnte dem Bürgerbegehren insoweit schon der Zulässigkeitstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO NRW entgegenstehen. Der Stellenplan weist die im Haushaltsjahr erforderlichen Stellen der Beamten und nicht nur vorübergehend beschäftigten Angestellten und Arbeiter aus und enthält Angaben über die Gesamtzahl der Stellen für das Vorjahr sowie der am 30. Juni des Vorjahres besetzten Stellen in jeder Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppe (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Gemeindehaushaltsverordnung - GemHVO - NRW). Zwar sind die betroffenen Küchenkräfte in den Kindertagesstätten zum Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens aus Förderprogrammen des Landes und anderer öffentlicher Stellen bezahlt worden und deshalb im Stellenplan für die Jahre 2000 und 2001 nicht verzeichnet. Nach Auslaufen des Förderprogrammes war jedoch aus haushaltswirtschaftlichen Gründen eine Umstellung auf sog. 630,00 DM-Verträge beschlossen worden. Soweit das Bürgerbegehren an den Verträgen mit 19,25 Wochenstunden festhalten will, spricht vieles dafür, dass diese - da nunmehr aus Haushaltsmitteln zu bestreiten - an der entsprechenden Tarifstelle im Stellenplan auszuweisen wären.
Diese Frage bedarf indessen keiner abschließenden Beantwortung, weil das Bürgerbegehren unabhängig hiervon jedenfalls die Rechtsverhältnisse von Gemeindebediensteten i.S.v. § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW betrifft.
Wer die Gemeindebediensteten sind, ergibt sich aus dem 7. Teil der Gemeindeordnung, in dem ausweislich seiner Überschrift „Verwaltungsvorstand und Gemeindebedienstete" geregelt sind. Der Verwaltungsvorstand wird aus dem Bürgermeister, dem Kämmerer und - soweit bestellt - den hauptamtlichen Beigeordneten gebildet, § 70 Abs. 1 GO NRW. Gemeindebedienstete sind, wie aus § 74 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgt, die Beamten, Angestellten und Arbeiter der Gemeinde. Über ihre Rechtsverhältnisse treffen §§ 73, 74 GO NRW folgende Regelungen: Die Beamten, Angestellten und Arbeiter müssen die für ihren Fachbereich erforderlichen fachlichen Voraussetzungen erfüllen (§ 74 Abs. 1 Satz 1); die beamten-, arbeits- und tarifrechtlichen Entscheidungen werden durch den Bürgermeister getroffen (§ 74 Abs. 1 Satz 2), vorbehaltlich einer anderen Regelung durch die Hauptsatzung (§ 74 Abs. 1 Satz 3); grundsätzlich ist der Stellenplan einzuhalten (§ 74 Abs. 2 Satz 1); die Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten bestimmen sich im Übrigen nach den Vorschriften des allgemeinen Beamten- und des Tarifrechts (§ 74 Abs. 2 Satz 2); ihr Dienstvorgesetzter ist der Bürgermeister (§ 73 Abs. 2).
Das Bürgerbegehren betrifft die Rechtsverhältnisse städtischer Angestellter insoweit, als es Vorgaben zu deren tarif- bzw. arbeitsrechtlicher Einstufung macht. Wie zuvor sollen Küchenkräfte in den städtischen Kindertagesstätten Verträge mit mindestens 19,25 Wochenstunden erhalten. Damit will es die Entscheidung des Rates ersetzen, der beschlossen hatte, jene Gemeindebediensteten nur noch auf der Grundlage von sog. 630,00 DM-Verträgen zu beschäftigen. Der Begriff der „Rechtsverhältnisse" ist weit auszulegen und erfasst nicht nur einzelne konkrete Beschäftigungsverhältnisse innerhalb der Gemeinde, sondern darüber hinaus auch die Begründung künftiger Rechtsverhältnisse und die dabei zu beachtenden Grundsätze. Ein Bürgerbegehren berührt Rechtsverhältnisse in diesem Sinne mithin dann, wenn es eine Einflussnahme auf ein konkretes Rechtsverhältnis mit einem bestimmten Beschäftigten intendiert, wie auch dann, wenn es um eine konkrete oder allgemeine Mitentscheidung in künftigen, noch nicht zustandegekommenen Rechtsverhältnissen mit noch nicht feststehenden Personen geht.
Der Wortlaut der Norm enthält bereits keine Anhaltspunkte für eine Differenzierung zwischen beiden Regelungskomplexen. Dies gilt gleichermaßen für die - hier betroffenen - Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten wie für die auch erfassten Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Rates, der Bezirksvertretungen und der Ausschüsse. Die Rechte und Pflichten aus jenen Mandaten sind der bürgerschaftlichen Mitwirkung von vornherein nicht zugänglich, ohne dass ein konkretes Mandat tangiert sein müsste. § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW schließt eine plebiszitäre Mitentscheidung in solchen Rechtsverhältnissen generell aus, schon weil diese weitestgehend gesetzlich umschrieben und daher nicht der Disposition durch die Bürgerschaft unterliegen (vgl. §§ 43 ff., 36, 58 GO NRW). Bei den Gemeindebediensteten verhält es sich ähnlich: Deren Rechtsverhältnisse sind durch - zumeist zwingende - beamten-, tarif- oder arbeitsrechtliche Bestimmungen geregelt (vgl. § 74 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Aber auch soweit Spielräume für Regelungen durch das Ortsrecht bestehen, unterscheidet § 26 GO NRW nicht zwischen Mitwirkung bei konkreten Rechtsverhältnissen und bei eher abstrakteren Entscheidungen mit Auswirkung auf erst künftige Rechtsverhältnisse. So wäre es etwa wertungswidersprüchlich, ein Bürgerbegehren, das sich auf die Ausgestaltung von Kinderbetreuungskosten konkreter Mandatsträger erstreckte (vgl. § 45 Abs. 3 GO NRW), für unzulässig zu erklären, hingegen eine wesentlich weiter gehende Regelung, die auf Änderung der Hauptsatzung angelegt wäre (vgl. § 45 Abs. 3 Satz 3 GO NRW), für zulässig zu halten. Bei einer solchen Auslegung hätte die Norm auch praktisch keinen Gehalt: Es ist kaum vorstellbar, dass ein Bürgerbegehren, das eine Mitentscheidung allein in konkreten Einzelfällen beansprucht, das notwendige Unterschriftenquorum erreichen könnte (vgl. § 26 Abs. 4 GO NRW). Vielmehr soll die unmittelbare bürgerschaftliche Entscheidung immer ausgeschlossen werden, wo Rechtsverhältnisse von Mandatsträgern oder Gemeindebediensteten betroffen sein können, mögen diese auch erst in Zukunft begründet werden. Für diese Auslegung spricht auch, dass ein Bürgerbegehren, das sich zu noch nicht konkret bestehenden Rechtsverhältnissen verhält, jedenfalls in dem Augenblick ein bestimmtes Rechtsverhältnis betrifft, in dem jenes zustande kommt. Durch seine Einflussnahme im Vorfeld könnte das Bürgerbegehren letztlich doch eine Mitentscheidung bezüglich später zustande kommender Rechtsverhältnisse treffen. So auch hier: Nach der Rechtsauffassung der Kläger dürften die Bürger keinen Einfluss auf die Beschäftigungsverhältnisse der seinerzeit angestellten Küchenkräfte nehmen, während die Unterzeichnenden des Bürgerbegehrens Vorgaben hinsichtlich der Modalitäten der Arbeitsverhältnisse jener Küchenkräfte machen dürften, mit denen Verträge nach Auslaufen der damals bestehenden befristeten geschlossen würden. Für eine solche Auslegung gibt die Norm keinen Anhalt.
Dieses aus Wortlaut und Gesetzessystematik gewonnene Auslegungsergebnis wird durch Sinn und Zweck der Norm bestätigt. Vom Bürgerbegehren generell - ohne Rücksicht auf den konkreten Einzelfall - ausgenommen sind die genannten Rechtsverhältnisse ohnehin insoweit, als sie gesetzlich geregelt sind (etwa in §§ 43 ff. GO NRW oder im Beamten- und Arbeitsrecht). Wo eine gesetzliche Bindung nicht besteht, soll die basisdemokratische Entscheidung mit Blick auf die tatsächliche und rechtliche Komplexität derartiger Lebenssachverhalte ausgeschlossen werden. Diesen Zielsetzungen unterliegen auch andere Bestimmungen in § 26 Abs. 5 GO NRW: Nrn. 3 und 4 (Komplexität finanzwirtschaftlicher Vorgänge), Nrn. 7 bis 9 (rechtliche Bindungen).
Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich nicht Gegenteiliges ableiten. In der Gesetzesbegründung wird die Norm nicht weiter begründet.
Vgl. Landtagsdrucksache 11/4983, S. 8.
In der Einleitung,
Landtagsdrucksache 11/4983, S. 1,
wird lediglich festgehalten, dass Angelegenheiten, die sich aus rechtlichen oder ordnungspolitischen Gründen nicht für eine Mitentscheidung eignen, vom Bürgerbegehren ausgenommen sind. Aus den vorgenannten Gründen sind die Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten generell ungeeignet für eine plebiszitäre Einflussnahme: Es sind so vielfältige (beamten-, tarif- und arbeits-) rechtliche Regelungen sowie haushaltswirtschaftliche Grundsätze wie auch die etwa aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden Folgewirkungen zu beachten, die für den Bürger nur schwer durchschaubar und, davon abgesehen, vielfach auch nicht disponibel sind. Von daher wollte der Gesetzgeber die Bürger hieran nicht im Wege eines Bürgerbegehrens beteiligen.
Schließlich spricht auch der Gesichtspunkt der Einheit der Rechtsordnung für das vorstehende Normverständnis: Der Begriff der „Rechtsverhältnisse" findet sich auch in Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 73 Nr. 8 GG wieder. Art. 75 GG regelt die Gesetzgebungskompetenz u.a. für die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Gemeinden stehenden Personen. Der Begriff ist nach allgemeiner Auffassung im staatsrechtlichen Schrifttum weit auszulegen und umfasst das gesamte öffentliche Dienstrecht einschließlich der Begründung und Beendigung des Dienstverhältnisses, das Laufbahnrecht und sonstige Rechte und Pflichten öffentlich Bediensteter, mit Ausnahme der Besoldung und Versorgung, die in Art. 74 a GG geregelt ist.
Vgl. nur: Dreier, GG, 1998, Band II, Art. 75 Rn. 19 und Art. 73 Rn.38; v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl. 2000, Band 2, Art. 75 Rn. 31.
Die Annahme, die Verfassung habe zur Rahmengesetzgebung nur zur Regelung eines konkreten, schon bestehenden Rechtsverhältnisses ermächtigen wollen, liegt bei dieser Bestimmung von vornherein fern. Dass der wortgleiche Begriff in § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW anders auszulegen wäre, drängt sich nach dem oben Gesagten nicht auf. Vielmehr ist ein Bürgerbegehren nicht zulässig, soweit - abstrakt oder im konkreten Einzelfall - Rechte und Pflichten von Gemeindebediensteten betroffen sein können.
Da das Bürgerbegehren mithin nach § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW unzulässig ist, kann offen bleiben, ob ihm auch entgegengehalten werden kann, es betreffe die innere Organisation der Gemeindeverwaltung (§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW) und enthalte keinen den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Kostendeckungsvorschlag (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die im vorliegenden Fall klärungsbedürftige Rechtsfrage der Auslegung von § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW lässt sich über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantworten. Sie ist durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen noch nicht geklärt worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 73, 74 GO NRW
§§ 43 ff., 36, 58 GO NRW
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 26 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1
Gemeindeordnung
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 74 Abs. 2 Satz 1
GO NRW
§ 78 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW
§ 70 Abs. 1 GO NRW
§
74 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 74 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 45 Abs. 3
GO NRW
§ 45 Abs. 3 Satz
3 GO NRW
§ 26 Abs. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 5 GO
§ 26 Abs.
5 Nr. 2 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 73 Nr. 8 GG
Art. 75 GG
Art. 74 a GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 766
1 K 423/01
15 A
1965/99
15 A 5594/00