Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-03-25, Aktenzeichen 2 B 9/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2019:0325.2B9.19.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage vom 1. März 2019 (2 A 62/19) gegen den Rücknahmebescheid des Antragsgegners vom 2. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Februar 2019 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Gericht legt den am 8. Februar 2019 bei Gericht eingegangenen Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Rücknahme des fiktiv erteilten Bauvorbescheids des Antragsgegners vom 17. September 2018 zum Aktenzeichen 43/522/VO/166.549 wiederherzustellen,
dahingehend aus, dass nach Erhebung der Anfechtungsklage vom 1. März 2019 gegen den Rücknahmebescheid des Antragsgegners vom 2. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Februar 2019 (2 A 62/19) die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des letztgenannten Hauptsacherechtsbehelfs begehrt wird.
Das so verstandene vorläufige Rechtsschutzgesuch des Antragstellers hat Erfolg.
Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO zu beurteilende Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der am 1. März 2019 zum Aktenzeichen 2 A 62/19 erhobenen Klage ist zulässig. Insbesondere stellt er die statthafte Rechtsschutzform dar. Das Gericht kann die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in den Fällen ganz oder teilweise wiederherstellen, in denen die Behörde die sofortige Vollziehung des von ihr erlassenen Verwaltungsakts im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. So liegt es im Ergebnis hier.
Allerdings ist die vom Antragsgegner gewählte Formulierung, die als Sofortvollzugsanordnung im Rücknahmebescheid vom 2. Oktober 2018 in Betracht kommt, nämlich
„die […] durch Fristablauf (fiktiv) erteilte Baugenehmigung vom 17.09.2018 (Bauvorbescheid zum o.g. Aktenzeichen) ziehe ich hiermit mit sofortiger Wirkung zurück“ (Hervorhebung im Original),
nicht eindeutig. Es könnte sich an dieser Stelle auch lediglich um die - rein materiell-rechtliche - Entscheidung darüber handeln, ob die Rücknahme i.S.d. § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit ausgesprochen werden soll. Dessen ungeachtet legt das Gericht seiner Entscheidung die Annahme einer Sofortvollzugsanordnung zugrunde. Bereits in seinem Widerspruch vom 8. November 2018 hatte der Antragsteller sich gegen die im Bescheid vom 2. Oktober 2018 enthaltene Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit gewandt und insbesondere das Fehlen einer tauglichen Begründung i.S.d. § 80 Abs. 3 VwGO gerügt. Die Annahme, es liege eine solche Sofortvollzugsanordnung vor, bleibt im Widerspruchsbescheid vom 4. Februar 2019 dennoch ebenso wie in der Gegenerklärung im gerichtlichen Verfahren vom 18. Februar 2019 unwidersprochen. Aber auch wenn man davon ausgehen wollte, dass in der o.g. Formulierung keine behördliche Sofortvollzugsanordnung zu erblicken wäre, wäre die Kammer gehalten, den Antrag im vorläufigen Rechtsschutzverfahren dahingehend auszulegen, dass in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO beantragt wird, festzustellen, dass die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 1. März 2019 besteht. Ein solchermaßen verstandener Antrag wäre auch in der Sache erfolgreich, weil der Antragsgegner in einem Fall wie dem vorliegenden hinreichenden Anlass gehabt hätte, auf die mehrfachen Einwände des Antragstellers betreffend die Sofortvollzugsanordnung hin deutlich zu machen, dass er nicht von einer Vollziehbarkeit des Rücknahmebescheids zum gegenwärtigen Zeitpunkt ausgeht, d.h. für die Dauer des Hauptsacheverfahrens die fortbestehende Bindungswirkung des fiktiven Bauvorbescheids annimmt.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist auch begründet. Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse des Antragstellers einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des streitbefangenen Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte. Hat die Behörde - wie vorliegend hinsichtlich der Rücknahmeentscheidung - die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet, kommt es im Besonderen darauf an, ob sie zu Recht das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung höher gewichtet hat als das private Interesse, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens den Verwaltungsakt nicht befolgen zu müssen.
Vorliegend ist zunächst festzustellen, dass es der o.g. Vollzugsanordnung an einer an den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu messenden Begründung mangelt. Nach dieser Vorschrift ist in den Fällen der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Die Begründungspflicht ist auch Ausdruck des aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Gebots effektiven Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgesehene aufschiebende Wirkung ist eine adäquate Ausprägung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Die Pflicht zur Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO soll der Behörde den auch von Verfassungs wegen bestehenden Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Diese vom Gesetzgeber beabsichtigte „Warnfunktion“ beruht letztlich auf dem besonderen Stellenwert, den die Verfassung der aufschiebenden Wirkung beimisst. Art. 19 Abs. 4 GG ist deshalb verletzt, wenn die Anordnung überhaupt keine Begründung enthält (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.07.1974 - 1 BvR 75/74 -, Rn. 22 ff., juris). So liegt der Fall hier. Der Antragsgegner hat weder im Rücknahmebescheid vom 2. Oktober 2018 noch im Widerspruchsbescheid vom 4. Februar 2019 Ausführungen zur Begründung des Sofortvollzugs vorgenommen. Im Rücknahmebescheid findet sich insoweit auf S. 2 lediglich die Überlegung, dass, würde der rechtswidrige Vorbescheid nicht zurückgenommen, wegen seiner Bindungswirkung drei Jahre lang ein Anspruch darauf bestünde, eine Baugenehmigung zu erwirken. Diese wäre aus denselben Gründen rechtswidrig wie der Vorbescheid selbst. Daher werde keine andere Möglichkeit gesehen, als den rechtswidrigen Vorbescheid zurückzunehmen und den Antrag auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheids zu versagen. Auf. S. 5 des Widerspruchsbescheids vom 4. Februar 2019 betreffend die Rücknahme wird diese Ermessensüberlegung betreffend das Rücknahmeermessen i.S.d. § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG bestätigt. Soweit sich daran eine Abwägung der sich vorliegend gegenüberstehenden öffentlichen und individuellen Belange anschließt, bezieht auch diese sich ausschließlich auf die Verhältnismäßigkeit der Rücknahme als solcher. Ausführungen, warum diese im konkreten Fall mit einer Sofortvollzugsanordnung verbunden wird, finden sich hingegen nicht.
Zwar sind die inhaltlichen Anforderungen an die Begründungspflicht umso geringer, je mehr sich die Notwendigkeit einer sofortigen Vollziehung aufdrängt. In Fällen dieser Art darf sich die Behörde durchaus kurz fassen bzw., soweit das öffentliche Interesse am Erlass des Verwaltungsaktes und das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung zusammenfallen, dies durch einen entsprechenden Hinweis deutlich machen. Auch wenn Letzteres bei der Rücknahme eines fiktiven Bauvorbescheides in bestimmten Konstellationen anzunehmen sein dürfte, entheben die aufgezeigten Begründungserleichterungen den Antragsgegner indessen nicht von jeglichem Begründungsansatz. Einen solchen Begründungsansatz hat der Antragsgegner auch nicht im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens mit heilender Wirkung nachgeholt. Es ist zwar anerkannt, dass eine fehlende oder unzureichende Begründung analog § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG nachträglich gegeben zu werden vermag; ein „Nachschieben“ von Gründen müsste dann allerdings von der Behörde entsprechend kenntlich gemacht werden (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., 2017, Rn. 750 m.w.N.). Daran fehlt es hier aber. In der Gegenerklärung vom 18. Februar 2019 wird nicht deutlich, dass der Antragsgegner die Argumente, die er im Rahmen des Widerspruchsverfahrens ausgeführt hat und auf die er für das gerichtliche Verfahren Bezug nimmt, als seinen nachgeschobenen Begründungsansatz zum Sofortvollzug verstanden wissen wollte.
Darüber hinaus ist die Kammer auch nicht der Auffassung, dass im hier vorliegenden Fall zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung das öffentliche Interesse an der (sofortigen) Vollziehung des Rücknahmebescheides das Aussetzungsinteresses des Antragstellers überwiegt.
Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Überprüfung geht die Kammer vom Vorliegen eines mit Ablauf des 17. September 2018 entstandenen fiktiven Bauvorbescheids über die Errichtung eines eingeschossigen Wohngebäudes mit einer Grundfläche von ca. 110 qm bei ca. 150 qm Wohnfläche auf dem Grundstück Koppelstraße 4 in Prisdorf (Flurstück 60/46, Flur 3, Gemarkung Prisdorf), erschlossen alternativ entweder über die Koppelstraße - vom Antragsteller favorisiert - oder über die Straße Rehmen, aus. Dieser Vorbescheid gilt wie beantragt durch Fristablauf gemäß § 66 Satz 3 LBO iVm § 69 Abs. 6, 9 Satz 1 LBO als erteilt, weil er nicht innerhalb der dreimonatigen Frist ab Eingang beim Antragsgegner über das Amt Pinnau am 18. Juni 2018 versagt worden ist. Von einer wirksamen Verlängerung der behördlichen Entscheidungsfrist i.S.d. § 69 Abs. 8 Satz 1 LBO wegen der erforderlichen Beteiligung andere Behörden ist nicht auszugehen. Nach der Darstellung des Antragsgegners sollte die Beigeladene noch einmal beteiligt werden, um ein gemeindliches Einvernehmen nach der Versagung unter dem 10. Juli 2018 (noch einmal) auszuloten. Eine solche erneute Beteiligung der Gemeinde ist nach dem System der §§ 64 ff. LBO allerdings nicht geeignet, die für die Fristverlängerung erforderliche Beteiligung einer „anderen“ Behörde darzustellen. Hinzu kommt, dass nach dem Vorbringen des Antragstellers diesen das Fristverlängerungsschreiben vom 6. September 2018 nicht erreicht hat und der erforderliche Zugangsnachweis seitens des Antragsgegners, soweit ersichtlich, nicht geführt werden kann.
Zwar bedingt eine Aussetzung der Vollziehung des daraufhin ergangenen Rücknahmebescheides vom 2. Oktober 2018 ein Fortbestehen des fiktiven Bauvorbescheides. Dieser müsste daher mit seiner Bindungswirkung im Rahmen eines Baugenehmigungsbegehrens des Antragstellers Berücksichtigung finden. Sofern im Hauptsacheverfahren der streitgegenständliche Rücknahmebescheid bestätigt werden würde, müsste eine auf der Grundlage des fiktiven Bauvorbescheides zwischenzeitlich erteilte Baugenehmigung ihrerseits „rückabgewickelt“ werden. Eine solche Verfahrenskonstellation zu vermeiden liegt zwar im öffentlichen Interesse und ist daher grundsätzlich geeignet, die Rücknahme als solche zu rechtfertigen. Hier ist allerdings zu berücksichtigen, dass bislang gar kein Baugenehmigungsverfahren seitens des Antragstellers eingeleitet worden ist, welches die o.g. Reaktion des Antragsgegners gerade in Verbindung mit einer sofortigen Vollziehbarkeit gebieten würde. Letztere wäre vom Antragsgegner vielmehr dann zu erwägen, wenn sich durch entsprechende Bauantragstellung die Realisierung der befürchteten Rückabwicklungsgefahr auch tatsächlich abzeichnen würde.
Im Ergebnis war daher dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers in vollem Umfang stattzugeben.
Ergänzend merkt die Kammer allerdings an, dass in inhaltlicher Hinsicht vieles dafür spricht, dass sich der streitgegenständliche Rücknahmebescheid vom 2. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Februar 2019 im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen wird. Es bestehen erhebliche Zweifel daran, dass sich das zur Vorbescheidung gestellte Vorhaben i.S.d. § 34 Abs. 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, was das - hier offenkundig allein streitige - Merkmal der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, betrifft; dies sowohl ausgehend von einer Erschließung des nach den Planungen ggf. noch abzutrennenden Baugrundstücks über die Koppelstraße als auch über die Straße Rehmen. Das streitgegenständliche Vorhaben dürfte in seiner näheren Umgebung, d.h. in der jeweils ganz überwiegend homogenen Straßenrandbebauung sowohl entlang der Koppelstraße als auch am Rehmen, kein taugliches Vorbild für eine Hinterlandbebauung finden.
Die Bebauungstiefe der vorderen Wohngebäude am Straßenrand entlang des als maßgeblich erachteten Bereichs Koppelstraße 2-14 erstreckt sich auf ca. 15 m ausgehend von der (Erschließungs-)Straße, so dass eine beabsichtigte Bebauungstiefe von ca. 55 m erheblich darüber hinausginge. Die in den hinteren Grundstücksbereichen vorhandenen Baukörper dürften vorliegend nicht als maßstabsprägende Bebauung in Betracht zu ziehen sein. Insbesondere aus den vom Antragsteller benannten Gebäuden auf den Grundstücken Koppelstraße 6 und 10 dürfte sich nichts Abweichendes ergeben. Diese dürften nach bisherigem Erkenntnisstand als Nebenanlagen i.S.d. § 14 Abs. 1 BauNVO zu qualifizieren sein. Sie entfalten daher keine maßstabsbildende Wirkung für die Zulassung des Wohnbauvorhabens. Nach den vorgelegten Licht- und Luftbildern sowie den Liegenschaftsauszügen ist nämlich davon auszugehen, dass die Anlagen ausgehend von ihrer Funktion als Gartenhäuser dem primären Nutzungszweck - Wohnen - der an der Koppelstraße belegenen Grundstücke räumlich und funktional zu- und untergeordnet sind, dies auch in Ansehung ihrer jeweiligen Grundflächen von ca. 33,55 qm (Koppelstraße 6) und 37,50 qm (Koppelstraße 10) (vgl. zum Merkmal der Unterordnung BVerwG, Urt. v. 14.12.2017 - 4 C 9/16 -, Rn. 9, juris). Die Beschaffenheit des Gebäudes, welches der vom Antragsteller zitierten Entscheidung des OVG Schleswig (Urt. v. 08.10.1998 - 1 L 91/97 -, juris) zugrunde lag und für das die Einordnung als Nebenanlage ausgeschlossen wurde (vgl. im Einzelnen OVG Schleswig, a.a.O., Rn. 27), dürften die Anlagen hier nicht erreichen. Im Übrigen ist für die Kammer nicht ersichtlich, dass sich der Antragsgegner im Sinne einer unzweifelhaften dauerhaften Duldung auch möglicherweise rechtswidriger Bauten positioniert hat mit der Folge, dass diese für die nähere Umgebung i.S.d. § 34 Abs. 1 BauGB zu berücksichtigen wären (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 06.07.2011 - 1 LA 41/11 -, Rn. 4, juris). Vielmehr hat der Antragsgegner deutlich gemacht, dass er für die Anlagen in den hinteren Grundstücksbereichen der Koppelstraße 6 und 10 bauordnungsrechtliche Überprüfungsverfahren angelegt hat und diese im Rahmen seines Gesamtkonzepts zur Ahndung baurechtlicher Verstöße zu bearbeiten beabsichtigt. Auch soweit sich der Antragsteller auf die Auszeichnung von sog. Behelfsheimen in der Baugenehmigung des vorderen Gebäudes in der Koppelstraße 4 von 1953 beruft, so dürfte daraus keine für ihn günstigere Beurteilung folgen, weil Behelfsheime lediglich einen provisorischen Charakter innehatten und nach der Beendigung der Notsituation, der mit der Errichtung der Behelfsheime begegnet werden sollte, ihre damalige Legitimation verloren haben (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 25.11.1991 – 1 L 115/91 -, Rn. 59 m.w.N., juris).
Auch ausgehend von der - als weitere Alternative benannten - Erschließungsstraße Rehmen dürfte sich eine mögliche Hinterlandbebauung, wie vom Antragsteller beabsichtigt, nicht i.S.d. § 34 Abs. 1 BauGB einfügen. Zwar dürfte hier zunächst zu berücksichtigen sein, dass ausweislich der vorgelegten Luftbilder die Bebauungstiefe der langgezogenen (Vorder-)Gebäude auf den Grundstücken Rehmen 16 -22 ausgehend von der Erschließungsstraße größer ist als diejenige in der Koppelstraße. Dessen ungeachtet würde sich das nach der Vorstellung des Antragstellers positionierte Vorhaben nur mit seiner dann gedachten vorderen Baugrenze etwa im Bereich dieser Tiefe bewegen. Nach hinten hinaus würde es aber wiederum die von der jeweiligen Erschließungsstraße zu bemessende Bebauungstiefe deutlich überschreiten. Auch hier fände das Vorhaben des Antragstellers kein taugliches Vorbild für eine vergleichbare Bebauungstiefe. Soweit sich auf dem Grundstück Rehmen 20 im hinteren Grundstücksbereich mehrere bauliche Anlagen befinden, so dürften diese ebenfalls untergeordnete Nebenanlagen i.S.d. § 14 Abs. 1 BauNVO darstellen und im Übrigen, soweit sie wie das Gartenhäuschen möglicherweise eine zugrunde liegende Baugenehmigung überschreiten, auch bereits Gegenstand eines behördlichen bauordnungsrechtlichen Verfahrens sein. Lediglich unter der Anschrift Rehmen 22a befindet sich in zweiter Baureihe eine augenscheinlich genehmigte, jedenfalls aber dauerhaft geduldete Hauptnutzung in Gestalt eines weiteren Einfamilienwohnhauses. Diese Anlage dürfte allerdings für die Prägung der näheren Umgebung insoweit keine Relevanz entfalten, weil sie als Fremdkörper i.S.d. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 15.02.1990 - 4 C 23/86 -, Rn. 13 ff., juris) bei der Bestimmung des maßgeblichen Rahmens außer Acht zu lassen ist. Das Wohngebäude in zweiter Baureihe dürfte als singuläre Anlage in einem ansonsten gänzlich homogenen Umfeld einreihiger Straßenrandbebauung entlang des Rehmens auffallen. Dass dieses Gebäude seine Umgebung (dennoch) beherrscht oder aus anderen Gründen trotz seiner Andersartigkeit mit ihr eine Einheit bildet, ist nicht ersichtlich.
Daran, dass das Bauvorhaben des Antragstellers als sog. rahmenüberschreitendes Vorhaben zulässig wäre, bestehen vorliegend schon wegen der zu erwartenden negativen Vorbildwirkung auf die benachbarten Grundstücke, auf denen ebenfalls eine weitere Bebauung in ähnlicher Bebauungstiefe realisiert werden könnte, erhebliche Zweifel.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht hier nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keine Anträge gestellt hat und somit auch kein Kostenrisiko entsprechend § 154 Abs. 3 i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO eingegangen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG. Dabei geht die Kammer in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in ständiger Spruchpraxis von der Hälfte des Betrages des entsprechenden Hauptsacheverfahrens aus, der hier mit Blick auf die angefochtene Rücknahme eines auf die Errichtung eines Einfamilienhauses bezogenen Bauvorbescheides mit 20.000,00 € anzusetzen war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 ff. LBO
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 66 Satz 3 LBO
§ 69 Abs. 6, 9 Satz 1 LBO
§ 69 Abs. 8 Satz 1 LBO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 62/19
1 BvR 75/74
4 C 9/16
1 L 91/97
1 LA 41/11
1 L 115/91
4 C 23/86