Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-13, Aktenzeichen 12 A 1757/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0613.12A1757.16.00

Tenor:
Der angegriffene Gerichtsbescheid wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der im Februar 2010 geborene Sohn der Kläger besuchte seit November 2012 eine mit öffentlichen Mitteln geförderte Kindertageseinrichtung im Bereich der Beklagten. Hierfür setzte die Beklagte gegenüber den Klägern mit Bescheid vom 26. Oktober 2012 ab November 2012 einen monatlichen Elternbeitrag von 37,71 € fest und ging dabei von einem Gesamtbetrag der Einkünfte der Kläger im Jahr 2011 von 26.095,00 € aus. Ab August 2015 war kein Beitrag mehr zu zahlen.
Auf Aufforderung der Beklagten legten die Kläger im April 2015 Einkommensbelege für die Jahre 2013 und 2014 vor. Ausweislich des Einkommensteuerbescheids für das Jahr 2013 hatte der Gesamtbetrag der Einkünfte der Kläger (unter Berücksichtigung von Werbungskosten) 35.603,00 € betragen. Ausweislich der elektronischen Lohnsteuerbescheinigung hatte der Kläger im Jahr 2014 einen Bruttoarbeitslohn von 41.418,89 € erzielt, was bei Berücksichtigung von gleich hohen Werbungskosten wie im Vorjahr zu einem Gesamtbetrag der Einkünfte der Kläger von 36.429,89 € führte. Unter Bezugnahme auf diese Einkommensbelege setzte die Beklagte mit Änderungsbescheid vom 24. April 2015 den monatlichen Elternbeitrag für den Zeit ab 1. August 2013 neu auf 59,11 € fest, was für den Zeitraum bis einschließlich Mai 2015 eine Nachforderung von 470,80 € (21,40 € x 22 Monate) ergab.
Die Kläger erhoben durch ihren Prozessbevollmächtigten Widerspruch und machten sinngemäß geltend, dass die Erhöhung der Beiträge nicht nachvollziehbar sei, weil unklar sei, welche Beträge sich verändert hätten. Daraufhin erklärte die Beklagte mit Schreiben vom 1. Juni 2015 die Neufestsetzung näher, indem sie die Veränderungen in den Einkommensverhältnissen der Kläger auf der Grundlage der satzungsrechtlichen Bestimmungen erläuterte.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23. Juni 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück.
Mit ihrer am 19. Juli 2015 erhobenen Klage haben die Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Berechnungen der Beklagten nicht nachvollziehbar seien.
Die Kläger haben beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 24. April 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. Juni 2015 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zusammengefasst im Wesentlichen geltend gemacht: Aufgrund des im Verhältnis zum Jahr 2011 gestiegenen Einkommens im Jahr 2013 sei von den Klägern ab August 2013 ein höherer Elternbeitrag zu zahlen gewesen. Eine weitere Neufestsetzung aufgrund des im Jahr 2014 erzielten Einkommens sei nicht veranlasst gewesen, weil zwar gegenüber dem Jahr 2013 eine weitere Erhöhung eingetreten sei, diese jedoch unter 10 % liege. Die der Beitragserhebung zugrunde liegende Elternbeitragssatzung (EBS) sei auch wirksam, insbesondere hinreichend bestimmt. Soweit § 3 Abs. 3 EBS vorschreibe, dass Zwischenwerte zwischen den Eckwerten, die in den der Satzung als Anlage beigefügten Tabellen aufgeführt seien, durch lineare Interpolation zu ermitteln seien, führe dies auf einen eindeutigen Berechnungsweg.
Mit dem angegriffenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben und dies im Ergebnis damit begründet, dass die zugrunde liegende Elternbeitragssatzung jedenfalls hinsichtlich der Regelung zur Ermittlung der Beitragshöhe (§ 3 Abs. 3) unwirksam sei, weil der Verweis auf das Berechnungsverfahren der linearen Interpolation nicht hinreichend bestimmt sei.
Mit Änderungssatzung vom 16. September 2016 änderte die Beklagte § 3 Abs. 3 EBS rückwirkend zum 1. August 2013 dahingehend, dass sie das Berechnungsverfahren der linearen Interpolation durch Vorgabe einer bestimmten Rechenformel präzisierte und die in der Formel verwendeten Variablen näher erläuterte.
Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 7. März 2017 zugelassenen Berufung macht die Beklagte zusammengefasst im Wesentlichen geltend: Der vom Verwaltungsgericht hinsichtlich der Elternbeitragssatzung gesehene Bestimmtheitsmangel sei rückwirkend durch die Satzungsänderung beseitigt worden. Im Übrigen habe auch die ursprüngliche Satzung nicht an einem Bestimmt-heitsmangel gelitten, weil mit dem Verweis auf die lineare Interpolation ein eindeutiges Rechenverfahren zur Bestimmung der Beitragshöhe festgeschrieben gewesen sei.
Die Beklagte beantragt,
den angegriffenen Gerichtsbescheid zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags machen sie zusammengefasst im Ergebnis geltend: Auch der geänderten Satzung fehle die hinreichende Bestimmtheit, weil ein Großteil der Adressaten mit Blick auf die vorgeschriebene Berechnungsformel überfordert sei. Weiterhin lasse sich kein verbindlicher Zusammenhang zwischen den Erläuterungen der in der Rechenformel verwendeten Variablen und den Begriffen, die in den der Satzung als Anlage beigefügten Tabellen verwendetet würden, herstellen. Schließlich sei nicht hinreichend bestimmt, von welchem Einkommensbegriff die Elternbeitragssatzung ausgehe.
Der Senat hat die Beteiligten vor der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass er nach Vorberatung die ursprüngliche Satzung für wirksam halte, dagegen hinsichtlich der geänderten Satzung Bestimmtheitsbedenken bestünden. Daraufhin hat die Beklagte die Änderungssatzung vom 16. September 2016 mit am 7. Juni 2017 im Amtsblatt des Märkischen Kreises bekannt gemachter (weiterer) Änderungssatzung vom 2. Juni 2017 rückwirkend aufgehoben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist begründet.
Die Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid vom 24. April 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Bescheid ist die Elternbeitragssatzung der Beklagten in ihrer am 16. Juli 2013 beschlossenen Fassung, nachdem die Beklagte die Änderungssatzung vom 16. September 2016 mit der am 7. Juni 2017 bekannt gemachten (weiteren) Änderungssatzung vom 2. Juni 2017 wieder aufgehoben hat. Die Elternbeitragssatzung, insbesondere deren § 3 Abs. 3 ist wirksam. Es fehlt nicht an der hinreichenden Bestimmtheit. Insbesondere bedurfte es keiner (genaueren) Beschreibung des Berechnungsverfahrens der linearen Interpolation in der Satzung.
Auch wenn es sich bei dem mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzten Elternbeitrag um eine öffentlich-rechtliche Abgabe eigener Art handelt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2012 - 12 A 2436/11 -, juris Rn. 3 f., m. w. N.,
beurteilt sich die Bestimmtheit einer entsprechenden Satzung nach dem allgemeinen, für alle Abgaben geltenden Grundsatz, dass abgabebegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabe - in gewissem Umfang - vorausberechnen kann. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u. a. -, juris Rn. 174 f.; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 - 9 C 7.11 -, juris Rn. 14, jeweils m. w. N.
Hiervon ausgehend legen die Kläger einen unzutreffenden Maßstab zugrunde, wenn sie meinen, die Satzung sei zu unbestimmt, weil sich ihr der von ihnen zu zahlende Monatsbeitrag nicht auf den ersten Blick entnehmen lasse. Vielmehr erweist sich die Satzung als hinreichend bestimmt, weil die Beitragspflichtigen auch ohne nähere Kenntnis des Berechnungsverfahrens der linearen Interpolation, auf das § 3 Abs. 3 Satz 2 EBS verweist, die Höhe des Beitrags nicht nur in gewissem Umfang vorausberechnen (abschätzen) können. Vielmehr ist mit mathematischen Grundkenntnissen und einem einfachen Taschenrechner sogar eine exakte Vorausberechnung des Monatsbeitrags anhand der Elternbeitragssatzung möglich.
Vorauszuschicken ist, dass entgegen dem erstmaligen Vorbringen der Kläger in der Berufungsinstanz die Elternbeitragssatzung hinreichend bestimmt festlegt, von welchem Einkommensbegriff sie ausgeht. Maßgebend ist insoweit der Verweis in § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS auf die Summe der positiven Einkünfte der Eltern im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 EStG. Das sich aus oder nach § 2 Abs. 1 und 2 EStG ergebende Einkommen bezeichnet die genannte Satzungsbestimmung als "Brutto-Einkommen". Dabei ergibt sich aus § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 EStG, dass bei dem so bezeichneten "Brutto-Einkommen" Werbungskosten berücksichtigt sind. Was nach Auffassung der Kläger der "verständige Leser" unter dem monatlichen Bruttoarbeitsentgelt versteht, ist demgegenüber unerheblich, zumal es nach § 4 Abs. 6 Satz 1 EBS auf das Jahreseinkommen ankommt. Soweit in § 3 Abs. 1 Satz 2 EBS vom "Einkommen der Eltern" und in § 3 Abs. 3 Satz 2 EBS von "Einkommensbeträgen" die Rede ist, ist damit unzweifelhaft jeweils das nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS maßgebliche "Brutto-Einkommen" (im Sinne von § 2 Abs. 1 und 2 EStG) gemeint. Diesen Begriff übernehmen die Tabellen in der Anlage zur Satzung.
Ausgehend von dem so bestimmten Brutto-Einkommen ist bei der Ermittlung des zu zahlenden Monatsbeitrags nicht in erster Linie auf § 3 Abs. 3 Satz 2 EBS abzustellen, der das Berechnungsverfahren der linearen Interpolation vorschreibt. Grundlage für die (Voraus-)Berechnung ist zunächst § 3 Abs. 3 Satz 1 EBS. Danach sind für die Beitragshöhe die Eckwerte (Anfangs- und Endwerte) maßgeblich, die sich aus den Tabellen in der Anlage zur Satzung ergeben. Diese Tabellen weisen verschiedene Stufen aus, die jeweils durch eine Spanne des Brutto-Einkommens (im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS i. V. m. § 2 Abs. 1 und 2 EStG), bestimmt durch einen unteren (Anfangs-) und einen oberen (End-)Wert (Eckwerte), und eine zugehörige Spanne des monatlichen Beitrags, ebenfalls bestimmt durch einen unteren (Anfangs-) und oberen (End-)Wert (Eckwerte), definiert sind. Dabei sind die Endwerte der Einkommensspannen nicht ausdrücklich festlegt, ergeben sich jedoch zwingend (centgenau) aus dem darauf folgenden Anfangswert der nächsten Stufe. Liegt das zugrunde zu legende Brutto-Einkommen auf dem unteren oder oberen (Eck-)Wert der Einkommensspanne einer Stufe, entspricht der Beitrag dem zugehörigen unteren oder oberen (Eck-)Wert der Beitragsspanne, ohne dass es insoweit überhaupt einer Berechnung bedarf. Eine (Voraus-)Berechnung des Monatsbeitrags ist anzustellen, wenn das zugrunde zu legende Brutto-Einkommen nicht auf einem der Eckwerte der Einkommensspanne liegt, sondern innerhalb dieser. Dann stellt sich die Frage, welcher Monatsbeitrag aus der Beitragsspanne dem maßgeblichen Brutto-Einkommen zuzuordnen ist. Dies lässt sich anhand der Satzung auch ohne lineare Interpolation hinreichend genau (voraus-)bestimmen.
Dabei kann zunächst ohne vertieftes Rechnen oder mathematische Kenntnisse eher annähernd oder abschätzend vorgegangen werden, indem etwa sowohl die Einkommens- als auch die zugehörige Beitragsspanne der maßgeblichen Stufe in eine bestimmte, gleich große Anzahl von Abschnitten unterteilt wird und dem Abschnitt der Einkommensspanne, in den das Brutto-Einkommen des Beitragspflichtigen fällt, der entsprechende Abschnitt aus der Beitragsspanne zugeordnet wird. Mit steigender Anzahl der gebildeten Abschnitte wird die Abschätzung immer genauer. Es kann aber auch so verfahren werden, dass statt der Bildung einer bestimmten Anzahl von Abschnitten die beiden Spannen mehrfach hintereinander halbiert werden. Schließlich ist auch eine graphische Abschätzung möglich, indem ein Koordinatensystem erstellt wird mit dem Brutto-Einkommen auf der x-Achse und dem monatlichen Beitrag auf der y-Achse. Sodann ist die Beitragsspanne der einschlägigen Stufe als (steigende) Gerade darzustellen. Mittels einer Senkrechten lässt sich bestimmen, in welchem Punkt das zugrunde zu legenden Brutto-Einkommen (auf der x-Achse) auf die Gerade trifft; eine von diesem Punkt ausgehende Waagerechte bezeichnet auf der y-Achse den zugehörigen Monatsbeitrag.
Weiterhin lässt sich der zu zahlende Monatsbeitrag mittels Prozentrechnung sogar genau (voraus-)berechnen, und zwar wie folgt: Zunächst ist der prozentuale Anteil zu bestimmen, den das konkret zugrunde zu legende Brutto-Einkommen (hier 35.603,00 €) innerhalb der Einkommensspanne (Stufe 3: 24.000,00 € bis 35.999,99 €) einnimmt. Dazu ist das zugrunde zu legende Einkommen um den Betrag zu reduzieren, der nicht innerhalb der Einkommensspanne, d. h. vor dem Anfangswert (unterer Eckwert) der Stufe (24.000,00 €) liegt, und der sich so ergebende Betrag (35.603,00 € - 23.999,99 € = 11.603,01 €) ins prozentuale Verhältnis zu setzen zum Umfang der Einkommensspanne der Stufe (35.999,99 € - 24.000,00 € = 11.999,99 €), was einen bestimmten Anteil (11.603,01 € x 100 ./. 11.999,99 € = 96,69, gerundet auf zwei Dezimalstellen) ergibt. Dieser Prozentwert ist sodann auf den Umfang der Beitragsspanne der Stufe (60,00 € - 33,00 € = 27,00 €) anzuwenden (also 96,69 % von 27,00 € = 26,11 €, wiederum gerundet auf zwei Dezimalstellen) und der sich so ergebende Betrag zum unteren Eckwert der Beitragsstufe (33,00 €) zu addieren. Dies ergibt hier exakt den Betrag (59,11 €), den die Beklagte mit ihrer intern angewandten Interpolationsformel errechnet hat und den der angefochtene Bescheid festsetzt.
Da sich der Monatsbeitrag anhand der Satzung vorausberechnen lässt, ist es nicht erforderlich, das in § 3 Abs. 3 Satz 2 EBS festgelegte Berechnungsverfahren der linearen Interpolation in der Satzung näher zu beschreiben, etwa - wie durch die inzwischen wieder aufgehobene Änderungsatzung vom 16. September 2016 - durch Vorgabe einer Formel nebst Erläuterung der in der Formel verwendeten Variablen. Im Übrigen erscheint zweifelhaft, ob dadurch ein höherer Grad an Bestimmtheit erzielt werden könnte, da die Kläger mit Blick auf die Änderungssatzung vom 16. September 2016 geltend gemacht haben, dass ein Großteil der Normadressaten durch die vorgegebene Berechnungsformel überfordert sei.
Unabhängig von der nach den vorstehenden Ausführungen gegebenen Vorausberechenbarkeit des Beitrags gewährleistet der Verweis in § 3 Abs. 3 Satz 2 EBS auf das Berechnungsverfahren der linearen Interpolation, dass eine willkürliche Handhabung durch die Behörde nicht möglich ist. Vorgegeben wird nämlich ein anerkanntes und eindeutig definiertes mathematisches Verfahren. Ohne Bedeutung ist, dass möglicherweise ein Großteil der Normadressaten allein mit der Bezeichnung dieses Berechnungsverfahrens nichts anfangen kann. Im Übrigen führen die vom Verwaltungsgericht auf Seite 8 des Urteilsabdrucks zitierten, auf den ersten Blick nicht identisch erscheinenden Interpolationsformeln nicht zu unterschiedlichen Berechnungen. Bei näherer Betrachtung sind die Formeln identisch, insbesondere nicht nach verschiedenen Variablen aufgelöst. Lediglich die Variablenbezeichnung und die Reihenfolge der Faktoren im Rahmen der Multiplikation innerhalb der Formeln unterscheiden sich. "Aufgelöst" sind die Formeln jeweils nach dem im Wege der linearen Interpolation gesuchten (Funktions-)Wert (das ist hier der dem konkret zugrunde zu legenden Brutto-Einkommen zuzuordnende Monatsbeitrag), der in den Formeln - lediglich in Bezeichnung unterschiedlich - mit "f(x1 + a)", "f(x)" und "y" benannt wird. Beachtet man, dass das "a" aus der ersten Formel in der zweiten Formel als "x - x0" und in der dritten Formel als"x - x1" definiert wird und in den Formeln eins und drei die (bekannten) unteren Werte mit "1" und die oberen Werte mit "2" an der jeweiligen Variablen dargestellt werden, während insoweit im Rahmen der zweiten Formel "0" und "1" verwendet werden, erhält man identische Formeln, wenn man die Variablenbezeichnung insgesamt vereinheitlicht und bei der Multiplikation innerhalb der Formeln (bei der zweiten Formel innerhalb des zweiten Gleichungsterms) entsprechend dem Kommutativgesetz die gleiche Reihenfolge der Faktoren wählt.
Die von der Beklagten mit dem angefochtenen Bescheid konkret vorgenommene Neufestsetzung des Beitrags ist schließlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie beruht auf § 4 Abs. 7 Satz 2 EBS, da sich das maßgebliche "Brutto-Einkommen" der Kläger um mehr als 10 % geändert hat, nämlich 35.603,00 € im Jahr 2013 gegenüber zuvor von der Beklagten berücksichtigter 26.095,00 €.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 EStG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 EStG
§ 2 Abs. 1 und 2 EStG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 12 A 2436/11
2 BvL 1/99
9 C 7.11