Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-14, Aktenzeichen 11 K 462.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:0214.11K462.16.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Einer Klage steht regelmäßig nicht die Bindungswirkung eines zuvor im Eilverfahren ergangenen Beschlusses entgegen, wenn die Partei des Klageverfahrens in dem Eilverfahren nur Beigeladene war. Insoweit findet in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine Rechtskrafterstreckung nach § 121 Nr. 1 VwGO auf Beigeladene statt. Eine solche ist nur für Urteile gesetzlich angeordnet.(Rn.21)
2. Grundsätzlich ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge für die Anordnung und Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 7 AufenthG zuständig. Aus der Auslegung der einschlägigen Normen folgt, dass das Bundesamt auch für die Aufhebung eines gegen den Ausländer erlassenen Einreise- und Aufenthaltsverbot zuständig ist.(Rn.23) (Rn.25) (Rn.26)
Verfahrensgang
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund dieses Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen ein von der Beigeladenen verfügtes Einreise- und Aufenthaltsverbot
Der Kläger ist albanischer Staatsangehöriger. Er reiste nach eigenen Angaben am 28. Februar 2015 aus Griechenland auf dem Luftweg in die Bundesrepublik Deutschland ein und stellte am 17. März 2015 einen Asylantrag. Seinen Antrag auf Asylanerkennung lehnte die Beigeladene ebenso wie seinen Antrag auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft mit Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom 15. April 2016 als offensichtlich unbegründet ab. Gleichzeitig stellte das Bundesamt fest, dass Abschiebungsverbote nicht vorlägen. Der Kläger wurde aufgefordert, die Bundesrepublik Deutschland innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe dieser Entscheidung zu verlassen und ihm wurde die zwangsweise Abschiebung nach Albanien angedroht, sofern er dieser Aufforderung nicht innerhalb der Frist nachkomme. Schließlich ordnete es ein zehnmonatiges Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Abs. 7 AufenthG ab dem Tag der Ausweise an (Tenorpunkt 6) und befristete das gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot gemäß § 11 Abs. 1 AufenthG auf 30 Monate ab dem Tag der Abschiebung (Tenorpunkt 7).
Nachdem der Kläger am 8. April 2016 eine Lebenspartnerschaft mit dem deutschen Staatsangehörigen J..., gegründet hatte, stellte er bei dem Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sowie auf Erlaubnis zur Teilnahme an einer Ausbildung. Mit Schreiben vom 25. Mai 2016 beantragte er bei der Beigeladenen, das in dem Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom 15. April 2016 verfügte Einreise- und Aufenthaltsverbot aufzuheben. Mit Schreiben vom 27. Mai 2016 teilte ihm das Bundesamt mit, er habe während der Anhörung vom 11. April 2016 keine schutzwürdigen Belange vorgetragen, obwohl er zu diesem Zeitpunkt bereits eine Lebenspartnerschaft begründet hatte. Der Bescheid sei bestandskräftig. Die Klärung aufenthaltsrechtlicher Frage obliege der Ausländerbehörde. Eine förmliche Bescheidung des Antrags erfolgte durch die Beigeladene nicht.
Sein gerichtlicher Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, gerichtet auf Verpflichtung der Beigeladenen, das in dem Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom 15. April 2016 angeordnete Einreise- und Aufenthaltsverbot aufzuheben, blieb erfolglos. Das Verwaltungsgericht Berlin wies den Antrag in einem Verfahren, in dem der hiesige Beklagte beigeladen worden war, mit Beschluss vom 24. August 2016 (VG 8 L 443.16 A) zurück. Es führte zur Begründung aus, nicht das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge sei für die Aufhebung eines bestandskräftigen Einreise- und Aufenthaltsverbots zuständig, sondern die - örtlich zuständige - Ausländerbehörde gemäß § 71 Abs. 1 AufenthG. Die Zuständigkeit des Bundesamtes sei nämlich nach dem Wortlaut des § 75 Nr. 12 AufenthG auf die Anordnung und (erstmalige) Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 7 AufenthG beschränkt, was die Gesetzesmaterialien bestätigten Dies entspreche auch der generellen Aufgabenteilung zwischen dem Bundesamt einerseits und den Ausländerbehörden andererseits. Anders als die Voraussetzungen für die Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG seien die Gründe, die gemäß § 11 Abs. 4 Satz 1 AufenthG zur Aufhebung oder nachträglichen Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots führen können, - wie hier - regelmäßig aufenthaltsrechtlicher Natur. Schließlich sei ein Wechsel der zuständigen Behörde dem Aufenthaltsgesetz auch nicht fremd.
Das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten erteilte dem Kläger in der Folgezeit vor dem Hintergrund der bestehenden Lebenspartnerschaft fortlaufend Duldungen, zuletzt mit Bescheid vom 30. August 2016, gültig bis zum 31. März 2020.
Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages, an den sich der Kläger mit einer Petition wegen der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gewendet hatte, kam in seiner Stellungnahme vom 15. August 2016 ohne weitere Begründung zu dem Ergebnis, die Ausländerbehörde sei für die Aufhebung des Einreise- und Aufenthaltsverbots zuständig. Gleichlautend kam auch das Bundesministerium des Innern in seiner Stellungnahme zu dieser Petition vom 4. August 2016 ohne weitere Begründung zu dem Ergebnis, für die Aufhebung des Einreise- und Aufenthaltsverbots sowie für die Verkürzung der Frist gemäß § 11 Abs. 4 AufenthG sei die Ausländerbehörde zuständig.
Der Petitionsausschuss des Abgeordnetenhauses Berlin, an den sich der Kläger mit einer Petition wegen der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gewendet hatte, kam in seiner Stellungnahme vom 18. August 2016 ohne weitere Begründung zu der Einschätzung, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge für die Aufhebung des Einreise- und Aufenthaltsverbots zuständig ist. Gleichlautend führte die Senatsverwaltung für Inneres und Sport in ihrer Stellungnahme zu dem Gesuch vom 28. Juli 2016 aus, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis komme erst in Betracht, wenn das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge das gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG verhängte Einreise- und Aufenthaltsverbot aufgehoben habe. Die Ausländerbehörde sei an die Entscheidung des Bundesamtes gebunden.
Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis mit Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 20. September 2016 ab. Nachfolgend beantragte der Kläger bei dem Beklagten, das durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge mit Bescheid vom 15. April 2016 gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG angeordnete und auf zehn Monate ab dem Tag der Ausreise befristete Einreise- und Aufenthaltsverbot (Ziffer 6. des Bescheides) aufzuheben, hilfsweise zu verkürzen.
Mit seiner am 11. November 2016 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein auf eine Aufhebung des Einreise- und Aufenthaltsverbots gerichtetes Begehren weiter. Er macht geltend, der Beklagte sei zur Aufhebung des Einreise- und Aufhebungsverbotes örtlich und sachlich zuständig. Eine Auslegung nach dem Wortlaut ergebe, dass die Zuständigkeitsnorm des § 75 Nr. 12 AufenthG sich ausdrücklich auf eine Zuständigkeit des Bundesamtes für die Anordnung und Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbotes beschränke. Insoweit werde auch § 11 Abs. 7 AufenthG, der in seinem Satz 3 auf die Regelung in § 11 Abs. 4 AufenthG verweise, beschränkt, wie es auch dem Willen des Gesetzgebers entspreche.
Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung seinen in der Klageschrift angekündigten Feststellungsantrag (dort bezeichnet als Klageantrag zu 5.) zurückgenommen hat, beantragt er nunmehr,
den Beklagten zu verpflichten, das durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge mit Bescheid vom 15. April 2016 gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG angeordnete und auf zehn Monate ab dem Tag der Ausreise befristete Einreise- und Aufenthaltsverbot (Ziffer 6. des Bescheides) aufzuheben,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, das durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge mit Bescheid vom 15. April 2016 gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG angeordnete und auf zehn Monate ab dem Tag der Ausreise befristete Einreise- und Aufenthaltsverbot (Ziffer 6. des Bescheides) auf 0 Tage/Monate zu verkürzen
den Beklagten zu verpflichten, über die Verkürzung des vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge mit Bescheid vom 15. April 2016 gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG angeordnete und auf zehn Monate ab dem Tag der Ausreise befristete Einreise- und Aufenthaltsverbot (Ziffer 6. des Bescheides) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen entgegen und meint, gegen seine Zuständigkeit sprächen der Wortlaut der anzuwendenden Normen sowie gesetzessystematische und teleologische Gründe. Unter der Prämisse, dass die Ausländerbehörden für eine Aufhebung eines vom Bundesamt nach § 11 Abs. 7 AufenthG verfügten Einreise- und Aufenthaltsverbots gemäß § 11 Abs. 4 AufenthG zuständig seien, würde im vorliegenden Fall das Einreise- und Aufenthaltsverbots von dem Beklagten aufgehoben werden.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich sachlich nicht zur Sache eingelassen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf den Inhalt der Streitakte sowie der beigezogenen Ausländerakte des Klägers verwiesen, welche vorgelegen haben und – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Ihr steht nicht die Bindungswirkung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. August 2016 (VG 8 L 443.16 A) entgegen. Zwar erwachsen auch Beschlüsse im vorläufigen Rechtsschutzverfahren in materielle Beweiskraft. Allerdings findet in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine Rechtskrafterstreckung nach § 121 Nr. 1 VwGO auf Beigeladene statt. Eine solche ist nur für Urteile gesetzlich angeordnet (so auch BayVGH, Beschluss vom 26. Juli 2016 – 10 S 16.1423 -, Juris). Deshalb ist der in dem Verfahren VG 8 L 443.16 A Beigeladene, der hiesige Beklagte, nicht an die Entscheidung der 8. Kammer gebunden. Darüber hinaus ist die Klage als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig, auch wenn man erst das Schreiben des Klägers vom 11. Oktober 2016, in dem er ausdrücklich um Aufhebung bzw. Verkürzung des Einreise- und Aufenthaltsverbots gebeten hatte, als diesbezüglichen Antrag des Klägers wertet. Ursprünglich wäre die Klage dann zwar unter Missachtung der nach § 75 Satz 2 VwGO grundsätzlich zu beachtenden Dreimonatsfrist erhoben worden. Allerdings sind zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bereits drei Monate nach Beantragung ergangen, ohne dass eine Entscheidung des Beklagten erging, so dass die Klage zumindest mittlerweile zulässig geworden ist.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Aufhebung des bestandskräftig durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge mit Bescheid vom 15. April 2016 gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG angeordneten und auf zehn Monate ab dem Tag der Ausreise befristeten Einreise- und Aufenthaltsverbots (§ 113 Abs. 5 VwGO). Nach Auffassung der Kammer ist nach §§ 75 Nr. 12, 11 Abs. 7 i. V. m. § 11 Abs. 4 AufenthG nicht der Beklagte für eine solche Aufhebung sachlich zuständig, sondern das beigeladene Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut (hierzu 1.) und einer systematischen Auslegung der einschlägigen Vorschriften (hierzu 2.) und widerspricht auch nicht Sinn und Zweck der Regelungen (hierzu 3.). Dem anderslautenden Willen des Gesetzgebers kann bei dieser Rechtslage nicht im Wege einer teleologischen Reduktion der Vorschriften Geltung verschafft werden (hierzu 4.).
1. Nach der allgemeinen Zuständigkeitsnorm in § 71 Abs. 1 AufenthG sind die Ausländerbehörden für aufenthalts- und passrechtlichen Maßnahmen und Entscheidungen nach diesem Gesetz und nach ausländerrechtlichen Bestimmungen in anderen Gesetzen zuständig. Eine abweichende Sonderbestimmung für die Zuständigkeit ist in § 75 Nr. 12 AufenthG getroffen worden, der durch das Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27.07.2015 (BGBl. I S. 1386) neu in das AufenthG aufgenommen wurde. Danach ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge für die Anordnung und Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 7 AufenthG zuständig. Nach § 11 Abs. 7 Satz 1 AufenthG kann das Bundesamt u. a. gegen einen Ausländer, der keinen Aufenthaltstitel besitzt, dessen Asylantrag nach § 29a Absatz 1 des Asylgesetzes als offensichtlich unbegründet abgelehnt, dem kein subsidiärer Schutz zuerkannt und bei dem das Vorliegen der Voraussetzungen für ein Abschiebungsverbot nach § 60 Absatz 5 oder 7 nicht festgestellt wurde, ein Einreise- und Aufenthaltsverbot anordnen. Nach der Regelung in § 11 Abs. 7 Satz 3 AufenthG gelten für das Bundesamt die Absätze 1 bis 5 des § 11 AufenthG entsprechend. Diese Verweisung umfasst folglich auch die Regelung in § 11 Abs. 4 AufenthG, wonach das Einreise- und Aufenthaltsverbot unter bestimmten Umständen aufgehoben oder die Frist nach Absatz 2 verkürzt werden kann und erstreckt sich damit auch auf die hier begehrte nachträgliche Aufhebung oder Verkürzung des Verbots. Auch in der Literatur wird deshalb vertreten, dass sich die Zuständigkeit des Bundesamtes wegen der Verweisung in § 75 Nr. 12 AufenthG auf den gesamten § 11 Abs. 7 AufenthG, der wiederum auf die Regelung in § 11 Abs. 4 AufenthG verweist, auch auf die Aufhebung oder Änderung der Frist des Verbotes erstreckt (vgl. Maor in BeckOK AuslR, AufenthG § 11 Rn. 57).
Soweit das Gesetz eine „entsprechende“ Geltung der Absätze 1 bis 5 des § 11 AufenthG im Anwendungsbereich des § 11 Abs. 7 AufenthG anordnet, vermag die Kammer daraus keine anderslautende Auslegung abzuleiten. Denn der nach § 11 Abs. 7 S. 3 AufenthG entsprechend anwendbare § 11 Abs. 4 AufenthG findet ausdrücklich nur dann Anwendung, wenn zuvor bereits eine bestandskräftige Befristungsentscheidung ergangen ist und umfasst dementsprechend lediglich nachträgliche Änderungsentscheidungen. Eine „entsprechende“ Anwendung dieser Vorschrift liefe leer, wenn das Bundesamt für derartige Entscheidungen nicht zuständig wäre. Folglich ist ein auch nur entsprechender Anwendungsbereich dieser Vorschrift nicht ersichtlich, wenn man davon ausginge, dass das Bundesamt für solche nachträglichen Entscheidungen unzuständig sei.
Nach Auffassung der Kammer ergibt sich auch aus der Zuständigkeitsregelung in § 75 Nr. 12 AufenthG keine aus dem Wortlaut des Gesetzes ablesbare Beschränkung der Zuständigkeit des Bundesamtes auf eine (erstmalige) Anordnung und Befristung von Einreise- und Aufenthaltsverboten. Denn § 75 Nr. 12 AufenthG regelt nach seinem Wortlaut nicht allgemein, dass das Bundesamt für erstmalige Anordnungen und Befristungen solcher Verboten zuständig ist, sondern bestimmt, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge für die Anordnung und Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbotes „nach § 11 Abs. 7 AufenthG“ zuständig ist. Somit verweist § 75 Nr. 12 AufenthG im Sinne einer Rechtsgrundverweisung auf die gesamte Regelung in § 11 Abs. 7 AufenthG und damit auch auf § 11 Abs. 4 AufenthG, der die hier begehrte nachträgliche Aufhebungs- oder Änderungsentscheidung beinhaltet.
2. Auch eine systematische Auslegung der Vorschriften über die Aufhebung, Verkürzung oder Verlängerung der Frist des Einreise und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 4 Satz 1 oder 2 AufenthG nach bestandskräftig verfügtem Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Abs. 7 AufenthG sprechen nach Auffassung der Kammer für eine Zuständigkeit des Bundesamtes auch für die hier begehrte Aufhebung. Der Wechsel von Zuständigkeiten im Bereich der Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots ist dem AufenthG nämlich nicht fremd, so dass in anderen Fällen, nicht jedoch im Bereich des § 11 Abs. 7 AufenthG, Sonderregelungen durch Mitwirkungserfordernisse bei wechselnder Zuständigkeit getroffen worden sind. So ist nach § 72 Abs. 3 Satz 1 AufenthG eine Änderung oder Aufhebung einer Befristungsentscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AufenthG von einer anderen Behörde nur im Einvernehmen mit der Behörde möglich, die die Maßnahme angeordnet hat. Für den Anwendungsbereich des § 11 Abs. 7 AufenthG fehlt jedoch eine Mitwirkungsregelung in § 72 AufenthG. Die Mitwirkungsregelung in § 72 Abs. 3 Satz 1 AufenthG bezieht sich explizit nur auf eine Befristung nach § 11 Abs. 2 AufenthG und nicht auf die Anordnung und Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 7 AufenthG, die hier streitgegenständlich ist.
Im Einklang mit den Ausführungen des Beklagten ist davon auszugehen, dass auch allgemeine systematische Erwägungen gegen eine Zuständigkeit des Beklagten sprechen. In §§ 48 Abs. 5, 49 Abs. 5 und § 51 Abs. 4 VwVfG hat der Gesetzgeber Regelungen für die örtliche Zuständigkeit in den Fällen nachträglicher Änderungen der Zuständigkeit getroffen. In diesen Vorschriften hat der Gesetzgeber eine unterschiedliche örtliche Zuständigkeit ausdrücklich angeordnet. Dieser expliziten Anordnung hätte es nicht bedurft, wenn man ohnehin von einer generellen Möglichkeit revolvierender Zuständigkeiten bei nachträglichen Aufhebungsentscheidungen ausgehen würde. Folglich ist aus diesen Regelungen abzulesen, dass der Gesetzgeber offensichtlich zumindest dem Grunde nach von dem Rechtsgedanken ausgegangen ist, dass diejenige Behörde, die einen Verwaltungsakt erlassen hat, auch im Fall der Bestandskraft desselben für dessen Aufhebung zuständig sein soll. Auf die sachliche Zuständigkeit finden die genannten Vorschriften zwar keine Anwendung, weil insoweit in erster Linie die Zuständigkeitsregeln des jeweils anzuwendenden Fachrechts anzuwenden seien (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 – BVerwG 7 C 42.98 -, BVerwGE 110, 226, 230). Doch auch insoweit ist nach h. M. davon auszugehen, dass sachlich zuständig grundsätzlich die Ausgangsbehörde ist, die den Verwaltungsakt, dessen Aufhebung in Frage steht, erlassen hat (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 48 Rn. 164 unter Verweis auf BayVGH, BayVBl. 1988, 20 m. weit. Nachw.). Das BVerwG argumentiert in seiner Entscheidung vom 22. März 2012 (– 1 C 5.11 -, Juris) zwar damit, dass ein allgemeiner Grundsatz, dass die Behörde, die eine Abschiebung verfügt habe, stets auch für die Befristung ihrer Wirkungen örtlich zuständig sei, nicht existiere. Diese Entscheidung bezieht sich jedoch ausdrücklich nur auf die örtliche Zuständigkeit, die im Aufenthaltsgesetz – anders als die sachliche Zuständigkeit, um die es hier geht – nicht geregelt sei (vgl. ebenda Rn 15). Seine Aussage, dass das Aufenthaltsgesetz mit Rücksicht auf die Kompetenz der Länder zur eigenverantwortlichen Ausführung von Bundesgesetzen nach Art. 83 GG den Grundsatz berücksichtige, dass die Regelung der örtlichen Zuständigkeit der Ausländerbehörden grundsätzlich Sache der Länder sei (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG), macht deutlich, dass die Ausführungen in dieser Entscheidung den hier zu entscheidenden Sachzusammenhang nicht treffen. Denn im hier zu entscheidenden Fall geht es um eine Kompetenz einer Bundesbehörde nach § 75 Nr. 12 AufenthG, die nach der Regelung in § 83c AsylG als asylrechtliche Angelegenheit gilt und für die kraft gesetzlicher Regelung zunächst gerade nicht die Länder aus Ausführende von Bundesgesetzen zuständig sind, sondern der Bund selbst (Art. 86 GG).
Schließlich spricht gegen eine aus § 71 Abs. 1 AufenthG ableitbare, aufenthaltsrechtliche Zuständigkeit der Ausländerbehörde die gesetzliche Klassifizierung der Entscheidung über ein Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Abs. 7 AufenthG als asylrechtliche Entscheidung. Nach der Regelung in § 83c AsylG handelt es sich bei der Anordnung und Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots, die gemäß § 75 Nr. 12 AufenthG erfolgt, um eine Entscheidung nach dem Asylgesetz. Danach gelten die Bestimmungen dieses Abschnitts des AsylG sowie § 52 Nummer 2 Satz 3 der VwGO auch für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen des Bundesamtes nach § 75 Nr. 12 des Aufenthaltsgesetzes. Dies hat z.B. zur Folge, dass bei Klagen gegen Entscheidungen des Bundesamts über ein Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Abs. 7 AufenthG besondere, von den Regelungen der VwGO abweichende Klagefristen gelten (vgl. § 74 AsylG) und nur eingeschränkte Rechtsmittel möglich sind (vgl. § 78 AsylG). Der hier in Frage stehende Zuständigkeitswechsel liefe folglich darauf hinaus, dass die Ausländerbehörde im Nachhinein über eine kraft gesetzlicher Regelung asylrechtliche Entscheidung zu entscheiden hätte.
3. Auch eine teleologische Auslegung der einschlägigen Vorschriften spricht nicht entscheidend für eine Zuständigkeit des Bundesamtes auch für nachträgliche Aufhebungs- oder Befristungsentscheidungen. Sinn und Zweck der Entscheidungsbefugnis des Bundesamtes über die Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbotes nach §§ 75 Nr. 11, 11 Abs. 7 AufenthG ist eine Beschleunigung der Asylverfahren, um Missbrauchsfälle zu verhindern und insbesondere möglichst schon im Vorfeld auszuschließen, dass aussichtslose Asylfälle das Asylsystem zu belasten. So heißt es in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/4097, zu Nummer 5 (§ 11):
„…. Auf diese Weise soll es der zuständigen Behörde ermöglicht werden, im Einzelfall – wenn aufgrund der in Absatz 7 beschriebenen Umstände eine missbräuchliche Inanspruchnahme des Asylverfahrens vorliegt – ein Einreise-und Aufenthaltsverbot anzuordnen, wenn die Voraussetzungen des Absatzes 1 oder 6 nicht erfüllt sind. Durch den mit der Möglichkeit, ein solches Einreise- und Aufenthaltsverbot anzuordnen, verbundenen generalpräventiven Effekt soll zugleich einer Überlastung des Asylverfahrens durch offensichtlich nicht schutzbedürftige Personen entgegen gewirkt werden. Die entsprechenden Kapazitäten sollen vielmehr für die Prüfung der Asylanträge tatsächlich schutzbedürftiger Personen eingesetzt werden..“
Dieser Sinn und Zweck der gesetzgeberischen Zuständigkeitsregelung wird durch eine sachliche Zuständigkeitsregelung für nachträgliche Änderungsentscheidungen nicht tangiert, weil weiterhin der mit der Verfügung eines solchen Verbotes verhängte Zweck erreicht werden kann. Ob eine Überlastung des Asylverfahrens durch offensichtlich nicht schutzbedürftige Personen erfolgt oder nicht, ist unabhängig davon zu beurteilen, wer für nachträgliche Entscheidungen zuständig ist.
Allgemein ist jedoch davon auszugehen, dass der Sinn gesetzlicher Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit darin besteht, bestimmte Verwaltungsaufgaben derjenigen Behörde zuzuweisen, die für deren Erledigung am besten geeignet erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999, a.a.O.). Im Einklang mit den Ausführungen des Klägers ist zwar davon auszugehen, dass die schutzwürdigen Belange eines Ausländers, die nach § 11 Abs. 4 Satz 2 AufenthG zu berücksichtigen sind, oft Bezüge zum Inland aufweisen werden, wie z.B. im vorliegenden Fall die Veränderungen in den persönlichen Lebensumständen eines Ausländers. Solche Umstände könnten möglicherweise von den Ausländerbehörden besser berücksichtigt werden als von dem Bundesamt, weil dieses typischerweise nach Abschluss eines Asylverfahrens nicht mehr mit dem Schicksal des Ausländers vertraut ist. Gleichermaßen werden die Ausländerbehörden die Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des AufenthG, die nach § 11 Abs. 4 Satz 2 AufenthG zu einer Aufhebung eines bestandskräftigen Einreise- und Aufenthaltsverbots führen sollen, möglicherweise besser als das Bundesamt beurteilen können, weil sie – anders als das Bundesamt - mit der Prüfung dieser Normen vertraut sind. Andererseits fehlen den Ausländerbehörden jegliche Erfahrungen mit den asylrechtlichen Gründen, die der Verhängung des Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 7 AufenthG zugrunde liegen. Wie schwer ein Missbrauch eines Asylrechts in einem Einzelfall wiegt, kann eine Ausländerbehörde schon deshalb nicht ohne weiteres beurteilen, weil sie selbst keine Vergleichsfälle hat und an der asylrechtlichen Entscheidung nicht beteiligt ist. Da im Rahmen einer Aufhebung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots die Gründe, die für eine Verhängung des Verbots geführt haben, mit denjenigen Gründen abgewogen werden, die im Nachhinein gemäß § 11 Abs. 4 AufenthG für eine Aufhebung des Verbots sprechen, wäre insoweit das Bundesamt ebenso geeignet. Darüber hinaus werden nachträgliche Änderungsentscheidungen zwar häufig Inlandsbezug aufweisen, zwangsläufig ist dies jedoch nicht. So sind auch Fälle denkbar, in denen ein Ausländer aus dem Bundesgebiet ausreist und in seinem Heimatland schutzwürdige Belange erstmals auftreten.
Dafür, dass der Gesetzgeber das Bundesamt für besser geeignet hält, auch nachträgliche Änderungen in den tatsächlichen Gegebenheiten im Rahmen einer Entscheidung über ein Einreise- und Aufenthaltsverbot zu berücksichtigen, spricht, dass es in denjenigen Fällen, in denen seine Entscheidung nicht bestandskräftig geworden ist, auch nachträgliche Änderungen zu berücksichtigen hat. In solchen Fällen ist das Bundesamt verpflichtet, nachträgliche Änderungen der Sachlage zu berücksichtigen und hat folglich auch inlandsbezogene Belange zu berücksichtigen (vgl. z.B. VG Berlin, Urteil vom 16. Januar 2017, VG 23 K 402.16 A,). Dies folgt aus § 77 AsylG, wonach in Streitigkeiten nach dem Asylgesetz, wonach das Gericht auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen hat. Gemäß § 83c AsylG gilt auch diese Vorschrift auch für die Entscheidungen des Bundesamtes nach § 75 Nr. 12 AufenthG. Folglich liefe es auf einen bloßen Zufall hinaus, ob derselbe schutzwürdige Belang wie hier die Verpartnerung des Klägers - vom Bundesamt im Rahmen eines gegen seine Entscheidung nach § 11 Abs. 7 AufenthG geführten Verfahrens Berücksichtigung fände, oder von der Ausländerbehörde im Rahmen einer nach Bestandskraft ergehenden Entscheidung nach § 11 Abs. 4 AufenthG. Denn die sachliche Zuständigkeit hinge davon ab, ob ein Betroffener sich – wie hier - entschließt, den asylrechtlichen Bescheid bestandskräftig werden zu lassen, obwohl bereits während des Verfahrens vor dem Bundesamt eine Verpartnerung stattgefunden hat, und seine Belange im Rahmen eines ausländerrechtlichen Verfahrens geltend zu machen, oder ob er seine Belange im Rahmen einer Klage gegen den Bescheid des Bundesamtes und damit im Rahmen eines asylrechtlichen Klageverfahrens geltend macht, wobei die Kammer nicht zu entscheiden braucht, ob in solchen Fällen eine „Präklusion“ hinsichtlich solcher schutzwürdiger Belange zu erfolgen hat, die bereits im Verfahren vor dem Bundesamt hätten geltend gemacht werden können. Dies beinhaltete ein im Gesetz so nicht angelegtes Wahlrecht eines Asylbewerbers, sich die sachlich zuständige Behörde auszusuchen, je nachdem, von welcher Behörde er sich einen größeren Vorteil erhofft. Letztlich liefe hierdurch in Teilbereichen auch die Regelung in § 83c AsylG leer, der eine Anwendung der asylrechtlichen Verfahrensvorschriften auch für Entscheidungen des Bundesamtes nach § 11 Abs. 7 AsylG vorsieht, weil die Betroffenen durch Abwarten der Bestandskraft des Bescheides ihre gegen die Verhängung des Verbotes sprechenden Belange nachfolgend in einem ausländerrechtlichen Verfahren geltend machen könnten.
4. Demgegenüber geht zwar der Wille des Gesetzgebers eindeutig von einer Zuständigkeit der Ausländerbehörde für nachträgliche Änderungen der Befristungsentscheidung nach § 11 Abs. 4 AufenthG auch im Falle einer Entscheidung des Bundesamtes nach § 11 Abs. 7 AufenthG aus. In der Begründung des Gesetzes zur Neubestimmung des Bleiberechts- und der Aufenthaltsbeendigung (BT-Drs. 18/4097 vom 25. Februar 2015 zu Nummer 37 (§ 75)) heißt es nämlich: „Für die Aufhebung, Verkürzung oder Verlängerung der Frist des Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Absatz verbleibt es bei den allgemeinen Zuständigkeiten nach § 71 AufenthG“. Diesen Willen hat die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage nochmals bekräftigt (vgl. BT-Drs. 18/4262 S. 4) und dabei auf die zu beachtenden zusätzlichen Beteiligungserfordernisse nach § 72 Abs. 3 AufenthG verwiesen, ohne zu sehen, dass solche Beteiligungserfordernisse – wie ausgeführt - lediglich für den Anwendungsbereich eines Einreise- und Aufenthaltsverbotes nach § 11 Abs. 2 AufenthG, nicht aber für den hier relevanten Fall des § 11 Abs. 7 AufenthG normiert worden sind. Für die Auslegung einer Norm kommt es jedoch auf den in dieser zum Ausdruck kommenden „objektivierten“ Willen des Gesetzgebers an, so, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Ausgangspunkt der Auslegung ist dabei immer der Wortlaut einer Vorschrift (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2015 - 9 C 10.14 -, Juris).
Eine teleologische Reduktion der Regelung in §§ 75 Nr. 12, 11 Abs. 7 AufenthG dahingehend, dass die Verweisung auf die Regelung in § 11 Abs. 4 AufenthG entgegen des Wortlauts nicht zur Anwendung kommt, hält die Kammer mangels Regelungslücke nicht für nicht möglich. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten zwar dann zu, wenn diese nach ihrem Normtext Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen sollen; in solchen Fällen ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der sog. teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen. Dies setzt allerdings voraus, dass eine planwidrige Gesetzeslücke vorliegt. Nur dann, wenn eine solche Lücke vorliegt, ist sie durch Hinzufügung einer dem gesetzgeberischen Plan entsprechenden Einschränkung zu schließen (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 2014 – 5 C 27/13 –, Juris, BVerwG, Urteile vom 9. Februar 2012 -BVerwG - BVerwGE 142, 10 = Buchholz 454.710 § 14 WoGG Nr. 1, jeweils Rn. 15, Urteil vom 16. Mai 2013 - BVerwG - Buchholz 436.45 § 1 UVG Nr. 5 Rn. 9 m.w.N.). Die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung durch teleologische Reduktion von Vorschriften liegen jedoch dort, wo ausdrücklich im Wortlaut dokumentierte gesetzliche Entscheidungen abgeändert werden. Selbst bei einem offenkundigen Irrtum des Gesetzgebers besteht dann keine Befugnis, sich über die gesetzliche Regelung hinwegzusetzen (BVerwG, Beschluss vom 10. August 2016 – BVerwG 1 B 83/16 -, Juris).So liegt der Fall hier. Der Gesetzgeber hat offenbar verkannt, dass er mit der Regelung in § 11 Abs. 7 Satz 3 AufenthG auf die nachträgliche Aufhebung und Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 4 AufenthG verweist. Ebenso hat er verkannt, dass er in § 75 Abs. 3 AufenthG gerade keine Beteiligungserfordernisse für eine wechselnde sachliche Zuständigkeit in den Fällen des § 11 Abs. 7 AufenthG getroffen hat. Deshalb hat der Gesetzgeber selbst tätig zu werden, falls er seine irrtümliche Vorstellung, dass die Ausländerbehörde für Entscheidungen nach § 11 Abs. 4 AufenthG nach Bestandskraft der Entscheidungen des Bundesamts nach § 11 Abs. 7 AufenthG im Einvernehmen mit diesem zuständig sein soll, korrigieren will.
Bei dieser Rechtslage bleiben auch die Hilfsanträge des Klägers ohne Erfolg, weil es entsprechend obigen Ausführungen an einer sachlichen Zuständigkeit der Ausländerbehörde für eine nachträgliche Aufhebung oder Befristung eines bestandskräftig vom Bundesamt gemäß § 11 Abs. 7 AufenthG verfügten Einreise- und Aufenthaltsverbotes mangelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Das in der mündlichen Verhandlung erklärte Nichtweiterverfolgen des mit der Klageschrift angekündigten Klageantrags zu 5. (Feststellungsklage) steht entgegen der Auffassung des Klägers einer teilweisen Klagerücknahme gleich (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 155 Rn. 8 m. weit. Nachw.). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf zur Wahrung der Rechtseinheit einer Klärung. Aus diesem Grund ist auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Frage der Zuständigkeit für eine Aufhebung oder Änderung einer Entscheidung des Bundesamtes nach § 75 Nr. 12 AufenthG über die Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 2 AufenthG wird vom Bundesamt und von der Ausländerbehörde unterschiedlich beantwortet und hat eine über den Einzelfall hinausgehende, grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 AufenthG
§ 72 AufenthG
§ 83c AsylG
§ 74 AsylG
§ 78 AsylG
§ 77 AsylG
§ 14 WoGG
§ 1 UVG
§ 167 VwGO
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 11 Abs. 7 AufenthG
§ 11 Abs. 1 AufenthG
§ 71 Abs. 1 AufenthG
§ 75 Nr. 12 AufenthG
§ 11 Abs. 4 Satz 1 AufenthG
§ 11 Abs. 4 AufenthG
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 11 Abs. 7 Satz 1 AufenthG
§ 11 Abs. 7 Satz 3 AufenthG
§ 11 Abs. 7 S. 3 AufenthG
§ 11 Abs. 4 Satz 1 oder 2 AufenthG
§ 72 Abs. 3 Satz 1 AufenthG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 AufenthG
§ 11 Abs. 2 AufenthG
§ 51 Abs. 4 VwVfG
§ 75 Nr. 11, 11 Abs. 7 AufenthG
§ 11 Abs. 4 Satz 2 AufenthG
§ 11 Abs. 7 AsylG
§ 72 Abs. 3 AufenthG
§ 75 Nr. 12, 11 Abs. 7 AufenthG
§ 75 Abs. 3 AufenthG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 29a Absatz 1 des Asylgesetzes
§ 75 Nr. 12 des Aufenthaltsgesetzes
Art. 83 GG
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 86 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 110, 226, 230
BVerwGE 142, 10
1 C 7/17
8 L 443.16
10 S 16.14
7 C 42.98
1 C 5.11
23 K 402.16
9 C 10.14
5 C 27/13
1 B 83/16