Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-01-22, Aktenzeichen 20 D 73/96.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0122.20D73.96AK.00

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens zu gleichen Teilen. Gerichtliche Mehrkosten, die durch die Verweisungen an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen entstanden sind, werden nicht erhoben.
Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen Einweisungsflüge am FlughafenN. , die dort seit Jahren u.a. von der
M. D. Line als Platzrundenflüge innerhalb desKontrollbereichs des Flughafens durchgeführt werden. Die Flüge
dienen der Einweisung von Piloten vornehmlich auf
Propellermaschinen des Typs Fokker 50 sowie auf zwei- bzw. vierstrahligen Flugzeugen der Baumuster Canadair Jet und Avroliner; sie gehen dem Erwerb entsprechender Musterberechtigungen voraus (vgl. §§ 66 f. der Verordnung über Luftfahrtpersonal). Die Flüge werden bei Sichtwetterbedingungen nach Sichtflugregeln (VFR) durchgeführt, und zwar vornehmlich an Wochenenden und Feiertagen, an denen die Maschinen im gewerblichen Luftverkehr entbehrlich sind. Während der regelmäßig mehrstündigen Trainingszeit setzen die Maschinen nach jeder etwa 5 bis 7 Minuten dauernden Platzrunde nur kurz auf der Bahn auf, um sofort wieder zur nächsten Runde durchzustarten.
Am Flughafen N. stehen innerhalb des Kontroll‑
bereichs eine südliche und eine nördliche Platzrunde zur Verfügung. Deren Dimensionierung hat die örtliche Flugverkehrskontrollstelle der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) in einer sog. Prinzipskizze festgehalten, die sie zur Orientierung der Luftfahrzeugführer insbesondere an Flugschulen und Luftfahrtunternehmen herausgibt. Das zu F. gehörende Dorfgebiet von I. , in dem die Wohngrundstücke der Kläger liegen, befindet sich unterhalb des westlichen Bereichs der nördlichen Platzrunde und wird bei den Einweisungsflügen häufig in niedrigen Höhen überflogen, sofern die Kontrollstelle bei der Startfreigabe die nördliche Platzrunde anweist.
Die Kläger wandten sich erstmals Anfang 1993 gegen den Einwei‑sungsflugbetrieb. Ein Antrag, dem Regierungspräsidenten
N. im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, keine
Flugrouten für Übungszwecke über dem Dorfgebiet von F. -I. festzulegen, blieb vor dem erkennenden Senat ohne Erfolg (Beschluß vom 15. März 1994 - 20 B 3313/93.AK). Der Regierungspräsident N. teilte im Rahmen
dieses Verfahrens mit, Kontrollmessungen hätten Einzelschallpegel zwischen 60 und 68 dB(A) ergeben.
Unter Bezugnahme auf diese Entscheidung wandten sich die Kläger mit Schreiben vom 22. September 1994 an die DFS und legten "Widerspruch gegen die Festlegung von Flugrouten zu Übungszwecken über dem Dorfgebiet von F. -I. "
ein. Zur Begründung führten sie aus, die Übungsflüge
verursachten bei ihnen Störungen des gesundheitlichen Wohlbefindens im Form von Herz- und Magenbeschwerden; vor allem die Regelmäßigkeit der Wiederholung dieser Flüge werde negativ registriert. Gutachtliche Aussagen zur Lärmbelastung könnten sie zumutbarerweise nicht beibringen, da ihnen die Zeiten der Übungsflüge nicht bekannt seien. Die DFS erläuterte den Klägern die Sachlage und wies auf Zulässigkeitsbedenken hin. Die Kläger hielten an ihrem Begehren fest.
Durch Widerspruchsbescheide vom 27. Januar 1995 wies das Bundesministerium für Verkehr die Widersprüche als unzulässig zurück, weil sie sich nicht gegen einen Verwaltungsakt der DFS richteten. Die Festlegung von (An- und Ab-)Flugrouten für Flüge nach Instrumentenflugregeln (IFR) erfolge nicht durch Verwaltungsakt, sondern durch Rechtsverordnung. Am Flughafen N. gebe es insgesamt 15 solcher An- und
Abflugstrecken, von denen keine den Ort F. -I.berühre. Die von den Klägern beanstandeten Übungsflüge unterlägen durchweg auch nicht der Bewegungslenkung durch die
DFS, sondern den internationalen Regelungen einer Platzrunde, die in ihrer lateralen Ausdehnung nicht gesondert dimensioniert sei. Eine Regelung des Flugplatzverkehrs nach § 21a Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) habe die DFS für den Flughafen N. / nicht getroffen. Deshalb sei es
dem jeweiligen Luftfahrzeugführer überlassen, je nach Flugzeugbaumuster die Ausmaße der Platzrunde selbst zu bestimmen; er habe dabei für die Einhaltung der Mindesthöhen und die Vermeidung unnötiger Lärmbelästigung zu sorgen. Die an den Luftfahrzeugführer zu richtenden Flugverkehrskontrollfreigaben seien Individualverfügungen ohne drittschützenden Charakter.
Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung der Widerspruchsbescheide haben die Kläger am 27. Februar 1995 bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt Klage erhoben. Diese ist zunächst an das Verwaltungsgericht N. und von diesem (nach Erörterung der Sache) an das erkennende Gericht verwiesen worden. Zur Begründung ihrer Klage machen die Kläger geltend, sie fühlten sich durch die Übungsflüge in ihrem Recht auf körperliche Unversehrtheit verletzt. Gerade an Wochenenden und Feiertagen mit schönem Wetter kreisten oft stundenlang Flugzeuge über dem Dorfgebiet, zum Teil in so niedrigen Höhen, daß Beschriftungen mit bloßem Auge erkennbar seien. Die Lärmbelästigung werde als besonders unangenehm empfunden, weil sie sich in kurzen Minutenabständen über mehrere Stunden regelmäßig wiederhole. Die Ergebnisse der vom
Regierungspräsidenten N. im Verfahren 20 B 3313/93.AK durchgeführten Lärmmessungen müßten sie bestreiten, denn ihnen seien die Bedingungen dieser Messungen unbekannt, zumal die Lärmentwicklung wesentlich vom Flugzeugtyp, dem eingesetzten
Schub und der Flughöhe abhänge. Ein Gutachten würde auf Schwierigkeiten stoßen, weil die Flugtage unregelmäßig durchgeführt würden. Die Lärmbelastung führe zu Herz- und Magenbeschwerden; weitere Schädigungen seien nicht auszuschließen. Die von der Beklagten vorgelegte Prinzipskizze sei als Verwaltungsakt zu qualifizieren, mit dem die Platzrunden im einzelnen festgelegt worden seien.
Die Kläger beantragen,
die Widerspruchsbescheide des Bundesministeriums für Verkehr vom 27. Januar 1995 aufzuheben und die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH gemäß § 21 a Abs. 1 LuftVO zu verpflichten, eine Regelung des Flugplatzverkehrs für die nördliche Platzrunde zu treffen dergestalt, daß das Überfliegen des Dorfgebietes von F. -I. durch Übungsflüge vermieden wird,
hilfsweise,
der DFS zu untersagen, Startfreigaben zu Übungsflügen in der nördlichen Platzrunde zu erteilen, sofern diese Flüge das Dorfgebiet von F. -
I. berühren würden,
weiter hilfsweise,
Startfreigaben zu Platzrundenflügen in der nördlichen Platzrunde in der Weise mit Bedingungen zu versehen, daß ein Überfliegen des Dorfgebietes vermieden wird,
äußerst hilfsweise,
der DFS zu untersagen, derartige Startfreigaben für Sonn- und Feiertage zu erteilen bzw. durch Bedingungen sicherzustellen, daß ein Überfliegen des Dorfgebietes an diesen Tagen vermieden wird.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertieft ihre Ansicht, daß den für IFR-Flüge festgelegten An- und Abflugrouten im vorliegenden Falle keine Bedeutung zukomme. Die Flugsicherung habe auch keine Möglichkeit, der Genehmigungslage entsprechende Flüge mit einem Startverbot zu belegen, wenn aus flugsicherungsbetrieblichen Gründen nichts gegen eine Startfreigabe spreche. Übungsflüge seien am Flughafen N. aber nur zwischen 22.00 und 5.00 Uhr unzulässig. Wolle man dies ändern, so sei die Genehmigungsbehörde des Landes Nordrhein-Westfalen zuständig. Es sei weiter nicht ihre Aufgabe, zu überprüfen, ob im übrigen Rechtsgründe gegen die Durchführung des Fluges sprächen. Platzrundenflüge unterlägen nicht ihrer Bewegungslenkung. An kontrollierten Flughäfen sei die Platzrunde wegen der unterschiedlichen Flugprofile der einzelnen Luftfahrzeuge in ihren lateralen Ausdehnungen nicht dimensioniert. Eine Veröffentlichung von Platzrunden für Übungsflüge, etwa durch Regelung nach § 21a Abs. 1 LuftVO, komme nicht in Betracht. Die Prinzipskizze stelle eine bloße Information der betroffenen Luftfahrzeugführer darüber dar, wie die Platzrunden am günstigsten geflogen werden könnten. Schließlich sei nicht erkennbar, welches Recht der Kläger verletzt sein solle, das einen Unterlassungsanspruch begründen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens OVG NW 20 B 3313/93.AK sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Heft) Bezug genommen.
- 8-Entscheidungsgründe
Der Senat entscheidet ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt - soweit entscheidungserheblich - geklärt ist; die Beteiligten sind hierzu gehört worden (§ 84 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die Klagen sind insgesamt zulässig, aber nicht begründet.
Die gleichgerichteten Begehren der Kläger, die gemäß § 64 VwGO, § 60 Zivilprozeßordnung (ZPO) zulässigerweise ineinfacher Streitgenossenschaft verbunden sind, zielen mit sämtlichen Anträgen darauf ab, die DFS zu einer Ausübung ihrer Befugnisse zu verpflichten, die ausschließt, daß die Flugbahn von Einweisungsflügen weiterhin das Dorfgebiet von I.
berührt. Nach dem so konkretisierten Klageziel ist das Beklagtenrubrum hinsichtlich des Vertretungsverhältnisses von Amts wegen zu berichtigen. In den Fällen des § 31bLuftverkehrsgesetz (LuftVG) - um einen solchen handelt es sich hier - ist die Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland zu richten, die unmittelbar durch den Beauftragten vertreten wird, § 31d Abs. 4 Satz 3 LuftVG. Beauftragter im Sinne des § 31b LuftVG ist die DFS, die gemäß Verordnung vom 11. November 1992 (BGBl. I S. 1928) seit dem 1. Januar 1993 als privatrechtlich organisiertes Flugsicherungsunternehmen die Aufgaben der Flugsicherung wahrzunehmen hat.
Mit ihren Hauptanträgen sind die Klagen als Verpflichtungsklagen (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. Die Kläger streben insoweit den Erlaß eines Verwaltungsaktes, nämlich eine Regelung für die Durchführung des Flugplatzverkehrs nach § 21a Abs. 1 Satz 1 LuftVO. Diese Bestimmung ermächtigt die DFS u.a. dazu, An- und Abflugverfahren festzulegen (soweit nicht § 27a LuftVO eingreift) sowie namentlich die Platzrundenführung ganz oder teilweise auszugestalten. Denn nach der Begriffsbestimmung in § 21a Abs. 2 LuftVO gehört zum Flugplatzverkehr auch der Verkehr von Luftfahrzeugen, die sich in der Platzrunde befinden, in diese einfliegen oder sie verlassen. Ihre Befugnis hat die DFS nach den örtlichen Gegebenheiten auf der Grundlage sachgerechter Ermessenserwägungen auszuüben.
Vgl. Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, Kommentar, Band 2 (Stand: Dezember 1996), LuftVO, § 21a Rdnr. 1.
Derartige Regelungen auf der Grundlage des § 21a Abs. 1 LuftVO sind, da das Gesetz ihren Rechtscharakter nicht näher bestimmt und der DFS keine Kompetenz zur Rechtssetzung zukommt, als Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) zu begreifen. Ihre Außenwirkung, d.h. hier die Verbindlichkeit für Luftfahrzeugführer, stellt § 22 Abs. 1 Nr. 1 LuftVO ausdrücklich fest. Der Sache nach enthalten derartige Regelungen konkrete, orts- und situationsbezogene
Ge- und Verbote für die verkehrliche Benutzung des jeweils bezeichneten Teils des Luftraums bzw. des Rollfeldes durch eine Vielzahl raum-zeitlich zusammentreffender, prinzipiell gleichberechtigter Luftfahrzeuge. Insofern gelten ähnliche Erwägungen, wie sie in der Rechtsprechung zur Natur von Verkehrszeichen entwickelt worden sind.
Vgl. Giemulla/Schmid, Luftverkehrsver‑ordnungen, a.a.O., Rdnr. 2 m.w.N.;
dies., Luftverkehrsgesetz, Kommentar(Stand: November 1996), § 29 Rdnr. 32;
Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz,
Kommentar, 2. Aufl. (Stand: Oktober
1994), § 29 Rdnr. 10; Hofmann, Luftverkehrs-Verordnungen, Kommentar, 1971,
LuftVO, § 21a Rdnr. 1; BayVGH, Gerichtsbescheid vom 30. November 1993 - 20 A 93.40022 -, NVwZ-RR 1995, 114 (115), bestätigt mit Urteil vom
12. April 1994, NVwZ-RR 1995, 117; BayObLG, Beschluß vom 23. Oktober 1992 - 3 ObOWi 97/92 -, ZLW 1993, 222 (224); Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1993, § 35 Rdnr. 176 und BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - 4 C 16.81 -, BVerwGE 70, 77 (81 f.) zu Verkehrsregelungen allgemein.
Dem hoheitlichen Charakter der Regelungen steht die privatrechtliche Organisationsstruktur der DFS nicht entgegen; bei der Wahrnehmung der originär dem Bund zustehenden Aufgaben der Flugsicherung (vgl. §§ 27c, 31b, 31d LuftVG) handelt die DFS als gemäß § 31b Abs. 1 LuftVG beliehenes Unternehmen und damit als Behörde im Sinne des § 35 VwVfG.
Vgl. BayVGH, a.a.O., S. 115; Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts,2. Aufl. 1996, S. 78, 80; Giemulla/
Schmid, Luftverkehrsverordnungen,a.a.O., § 23 Rdnr. 6.
Die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen der Verpflichtungsklage sind hier erfüllt. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) beider Kläger ist angesichts der geltend gemachten Beeinträchtigungen vor dem Hintergrund der einschlägigen Vorschriften jedenfalls nicht von vornherein nach jeder
Betrachtungsweise auszuschließen. Der Zulässigkeit der Klagen steht insbesondere nicht entgegen, daß die Kläger schon im Ansatz Unmögliches verlangen würden, weil die DFS tatsächlich oder rechtlich gehindert wäre, eine Regelung mit dem erstrebten Erfolg zu treffen. Entgegen der in der Klageerwiderung vertretenen Ansicht gehört es mit zu den Aufgaben der Flugverkehrskontrolle, im Rahmen gezielter Bewegungslenkung und -überwachung Fluglärm zu reduzieren bzw. die Auswirkungen des unvermeidbaren Fluglärms auf die Bevölkerung zu mindern. Das ergibt sich unmittelbar aus § 29b Abs. 2 LuftVG, wonach die für die Flugsicherung (jeweils) zuständige Stelle auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken hat. Die Geltung dieser Vorschrift bezieht sich einschränkungslos auf alle Maßnahmen, bei denen Gesichtspunkte des Fluglärmschutzes zum Tragen kommen können.
Vgl. auch Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, a.a.O., § 29 Rdnr. 19, § 29b Rdnr. 3.
Jedenfalls innerhalb der Kontrollzone ist eine hinreichend präzise Bewegungslenkung mit dem von den Klägern erstrebten Erfolg auch für Sichtflüge möglich. Zu den Instrumenten der Bewegungslenkung gehören nicht nur technische Einrichtungen zur Streckenführung von Luftfahrzeugen im eigentlichen Sinne (wie bei IFR-Flügen üblich), sondern auch verbale Mittel der verbindlichen Anweisung: Hält die örtliche Flugverkehrskontrollstelle eine detaillierte Festschreibung der lateralen Platzrundendimensionierung - etwa wegen der unterschiedlichen Flugprofile der verkehrenden Baumuster - nicht für möglich oder sachdienlich, so bleibt ihr doch
unbenommen, auf der Grundlage des § 21a Abs. 1 LuftVO verkehrslenkende Anordnungen mit gleichem Effekt zu treffen: Sie kann die nördliche Platzrunde generell für
Einweisungsflüge sperren oder Mindestflughöhen in der Platzrunde (außerhalb von Starts und Landungen) festsetzen, die für eine Minderung der Lärmemissionen im gebotenen Umfang sorgen. Vor allem aber erscheint hier eine Anweisung denkbar, wonach das Überfliegen des Dorfgebietes I. zu vermeiden ist. Eine entsprechende Vorgabe enthält die für den Flughafen N. geltende Sichtanflugkarte - ursprünglich von der Bundesanstalt für Flugsicherung unter dem 19. März 1992 veröffentlicht, von der DFS mit Stand vom 4. Juli 1996 im wesentlichen übereinstimmend fortgeschrieben - bereits für die Ortschaften M. und H. . Diese Anordnung ist nicht nur wie anderweitig (z.B. für die Pflichtmeldepunkte nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO) ergangene, in der Sichtanflugkarte enthaltene Festsetzungen lediglich nachrichtlich aufgeführt; sie ist vielmehr auf der Grundlage des § 21a Abs. 1 LuftVO durch die DFS getroffen worden. Es steht nichts entgegen, sie um weitere begrenzte Flächen zu ergänzen.
Die Verpflichtungsklagen sind indes nicht begründet; den Klägern steht der hauptsächlich geltend gemachte Anspruch aus § 21a Abs. 1 Satz 1 LuftVO nicht zu (s. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Als Dritte, die nicht Adressaten der begehrten Allgemeinverfügung sind, können die Kläger aus § 21a Abs. 1 LuftVO kein subjektiv-öffentliches Recht herleiten. Nach der für diese Beurteilung maßgeblichen Schutznormtheorie vermitteln Dritt‑
schutz nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm auch der Rücksichtnahme auf die Interessen des betreffenden Dritten dienen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 1995 - 3 C 8.94 -, BVerwGE 98, 118 (120 f.) m.w.N.
§ 21a Abs. 1 LuftVO ist eine Befugnisnorm zugunsten der DFS, und zwar eine spezielle Ausprägung der
luftaufsichtsrechtlichen Generalklausel des § 29 Abs. 1 LuftVG. Allgemeinverfügungen nach § 21a Abs. 1 LuftVO ergehen zur Abwehr von Gefahren, die den in § 29 Abs. 1 LuftVG aufgeführten Schutzgütern (Sicherheit des Luftverkehrs; öffentliche Sicherheit oder Ordnung) im Rahmen des Flugplatzverkehrs durch die Luftfahrt drohen. Zwar ist hierfür nach § 21a Abs. 1 LuftVO - anders als nach § 29 Abs. 1 LuftVG - keine im Einzelfall bestehende (konkrete) Gefahr vorausgesetzt. Durch die LuftVO ist jedoch bindend vorentschieden, daß der Flugplatzverkehr gefahrdrohend im Sinne des Luftaufsichtsrechts ist. Auf der Grundlage des § 21a Abs. 1 LuftVO ergehende Allgemeinverfügungen sind von dieser Bewertung abhängige, sog. unselbständige Verfügungen.
Vgl. Hofmann/Grabherr, Luftverkehrs‑
gesetz, a.a.O., § 29 Rdnr. 11 mit Hinweis auf Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, § 25, 3 b (S. 411 f.).
Die Ermächtigung in § 21a Abs. 1 LuftVO dient grundsätzlich allein dem öffentlichen Interesse an der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben und nicht zugleich der Wahrung von Interessen einzelner. Der örtlichen Flugverkehrskontrollstelle gibt sie ein spezielles Instrument in die Hand, um im Rahmen des Flugplatzverkehrs eine auf engstem Raum zusammentreffende Vielzahl rollender, startender, landender und fliegender Luftfahrzeuge zu koordinieren; Ziel ist allein die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs (s. § 4 der Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung - FBetrVO - vom 17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068). Den dafür maßgeblichen Aspekten mangelt es, auch soweit die Sicherheit der am Boden lebenden Bevölkerung einbezogen ist, an Individualisierung der geschützten Interessen.
Dieses Entscheidungsprogramm der Norm wird auch nicht durch § 29b Abs. 2 LuftVG zugunsten von Individualinteressen einzelner angereichert. Zwar haben danach die für die Flugsicherung zuständigen Stellen "auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken", und wie oben dargelegt ist diese Pflicht von der DFS stets - also auch bei Maßnahmen zur Regelung des Platzrundenverkehrs nach § 21a Abs. 1 LuftVO - zu beachten. Davon geht der Sache nach auch diese selbst aus, indem sie den durch Einweisungsflüge verursachten Lärm gezielt auf die im Einwirkungsbereich der nördlichen und südlichen Platzrunde des Flughafens N. liegenden Gebiete verteilt. Allerdings besteht auch die Verpflichtung aus § 29b Abs. 2 LuftVG ausschließlich gegenüber der Allgemeinheit, nicht auch gegenüber einzelnen (lärmbetroffenen) Grundstückseigentümern. Mit ihr soll sichergestellt werden, daß die Belange des Lärmschutzes auch bei den in erster Linie sicherheitstechnischen Entscheidungen der DFS nicht außer Ansatz gelassen werden. Das zeigt schon der Wortlaut mit dem Begriff "Bevölkerung", der die für eine Individualisierung nötige Abgrenzung des begünstigten Personenkreises nicht zuläßt. Überdies wäre die DFS durch eine im Individualinteresse bestehende Verpflichtung zum Lärmschutz regelmäßig überfordert: Die mit der Genehmigung und Planfeststellung eines Flughafens einhergehende Legalisierung des Luftverkehrs, die im vorliegenden Falle die beanstandeten Ausbildungsflüge umfaßt und sie derzeit zwischen 6.00 Uhr und 22.00 Uhr Ortszeit zuläßt (vgl. Nr. II 1 der Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen auf dem Verkehrsflughafen
N. im Bescheid des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr vom 11. März 1993), schließt es im Grundsatz aus Rechtsgründen aus, Flugverkehr zu untersagen und dadurch die Lärmquelle selbst dauerhaft zu beseitigen. Das Instrumentarium der DFS kann vielmehr nur zur Lärm(um)verteilung nutzbar gemacht werden. In diesem Rahmen kann die DFS, die über keine planungs- oder immissionsschutzrechtlichen Mittel verfügt, konkurrierenden Lärmschutzansprüchen nicht gerecht werden. Denn zu abgestuften Erhebungen und Regelungen, wie sie eine wirksame Bekämpfung von Fluglärm zugunsten einzelner erfordern würde, ist sie aufgrund der generalisierenden Bestimmung des § 29b Abs. 2 LuftVG ebensowenig befähigt wie nach § 21a Abs. 1 LuftVO. Dementsprechend ist der DFS durch § 29b Abs. 2 LuftVG auch lediglich auferlegt, auf Lärmschutz "hinzuwirken".
Vgl. BayVGH, a.a.O., S. 117 (zu Nr. 4); Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, a.a.O., § 29b Rdnr. 3.
Ist § 21a Abs. 1 LuftVO selbst mithin kein Drittschutz zu entnehmen, so kann sich die behördliche Handlungsermächtigung - wie für vergleichbare Befugnisnormen anderer Rechtsbereiche geklärt - nur insoweit zu einer einklagbaren Pflicht der DFS (zu ermessensfehlerfreier Entscheidung bzw. zum Tätigwerden) verdichten, wie öffentlich-rechtlich geschützte Individualinteressen der Kläger in Betracht kommen, über die bei der Ausübung der Ermächtigung mitzuentscheiden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 3. Juli 1986 - 7 B 141.85 -, NJW 1987, 1096 (Nr. 23); Beschluß vom 20. Dezember 1989
- 7 B 188.89 -, Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 32 (S. 29); Senatsurteil vom 9. Februar 1995 - 20 A 2265/93 -, UA S. 7; Hofmann/Grabherr, Luftverkehrs‑
gesetz, a.a.O., § 29 Rdnr. 11; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, a.a.O., § 24 Nr. 8  (S. 402 f.).
Insofern fehlt zunächst ein greifbarer Anhalt für die Annahme, das Verhalten der Luftfahrzeugführer in der Platzrunde könnte Vorschriften des Luftverkehrsrechts verletzen, die ihrerseits zumindest auch den Schutz der Kläger bezweckten. Daß sich die Einweisungsflüge unterhalb der Sicherheitsmindesthöhe nach § 6 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVO (außerhalb von Start und Landung: 150 m = 500 Fuß) bewegen würden, ist weder dargetan noch den Umständen nach ersichtlich; den von den Klägern vorgelegten Lichtbildern fehlt insoweit jegliche Aussagekraft. Es ist auch nicht behauptet, daß aus anderen Gründen vermeidbarer Lärm im Sinne des § 1 Abs. 2 LuftVO, § 29b Abs. 1 LuftVG verursacht würde. Die Frage, inwieweit die genannten Vorschriften dem Schutz der Kläger dienen, bedarf daher keiner Erörterung.
Fehlt es somit an einer zugunsten der Kläger wirkenden Schutznorm des einfachen Rechts, so kann den Klägern ein Abwehrrecht nur dann zustehen, wenn die aus Einweisungsflügen resultierende Belastung bei den Klägern Beeinträchtigungen hervorruft, die ihr Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Grundgesetz - GG) verletzen. Dies ist hier indes ebenfalls nicht ersichtlich. Zwar ist anerkannt, daß Art. 2 Abs. 2 GG dem Staatsbürger nicht nur subjektive Abwehrrechte gegen Eingriffe staatlicher Organe einräumt, sondern darüber hinaus diese verpflichten kann, sich schützend und fördernd vor die in Art. 2 Abs. 2 GG genannten Rechtsgüter zu stellen, sie vor rechtswidrigen Eingriffen von seiten anderer zu bewahren und sogar gegenüber bloßen
Grundrechtsgefährdungen Maßnahmen zur Risikovorsorge zu treffen.
BVerfG, Beschluß vom 14. Januar 1981 - 1 BvR 612/72 -, NJW 1981, 1655 (1656, 1657); BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1986, a.a.O.
Davon mag im Einzelfall eine einklagbare Verpflichtung der DFS umfaßt werden, die der Flugverkehrskontrolle zur Verfügung stehenden Mittel zugunsten einzelner Grundstückseigentümer einzusetzen, um eine unzumutbare Lärmbelastung abzuwehren oder zu mindern. Die Voraussetzungen, unter denen dies des näheren in Betracht zu ziehen ist, brauchen indes nicht erörtert zu werden.
Zum einen mangelt es an einer Darlegung von Tatsachen, die einen grundrechtlichen Schutzanspruch nahelegen könnten, obgleich von den Klägern unter verschiedenen Gesichtspunkten die Darlegung genauerer Einzelheiten erwartet werden durfte. So haben die Kläger weder ihre gesundheitlichen Einbußen
präzisiert, soweit diese ihrer Ansicht nach auf den in Redestehenden Lärm zurückzuführen sind, noch Angaben zur
Lärmbelastung gemacht; die neuerdings behauptete Luftschadstoffbelastung durch Einweisungsflüge war nicht einmal Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und ist als reine Vermutung zu bewerten. Die körperlichen Störungen werden nur ganz pauschal als "Unwohlsein" in Form von Herz- und Magen"beschwerden" umschrieben, obschon der Kläger zu 1. schon in seiner Eigenschaft als Arzt zu genaueren, nachprüfbaren Darlegungen in der Lage sein müßte. Überdies haben die Kläger im Erörterungstermin vor dem Berichterstatter des Senats darauf hingewiesen, daß die kausale Verknüpfung zwischen den bestehenden Gesundheitsbeeinträchtigungen und den Lärmereignissen gutachtlich kaum nachzuweisen sein dürfte. Der Senat sieht deshalb davon ab, die Beweisanregung der Kläger im Erörterungstermin aufzugreifen. Mangels konkreter Angaben fehlt die tatsächliche Grundlage für einen Untersuchungsauftrag an einen medizinischen Sachverständigen. Soweit die Kläger meinen, "weitergehende Schädigungen" - die sie nicht bezeichnen - seien nicht auszuschließen, handelt es sich um subjektive Befürchtungen ohne nachvollziehbaren substantiellen Gehalt. Diese sind offenbar bei den Klägern nicht objektivierbar und daher einer rechtlichen Bewertung nicht zugänglich. Dies gilt unabhängig davon, daß Lärm als potentiell krankmachender Streßfaktor anerkannt ist.
Vgl. Hermann, Schutz vor Fluglärm bei der Planung von Verkehrsflughäfen im Lichte des Verfassungsrechts, 1994, S. 34 f., 76 ff. sowie zu neueren Untersuchungen: Jahresbericht des Umweltbundesamtes 1995, Nr. 12.2, 12.3 (S. 250 ff.).
Auch zu den Immissionswerten, von denen ihre Grundstücke aufgrund der beanstandeten Flüge betroffen sind, haben die Kläger keine verwertbaren Angaben gemacht, obwohl ihnen auch dies ohne weiteres möglich und zumutbar gewesen wäre. Die rechtlich beachtlichen Schallimmissionen (z.B. in Form des äquivalenten Dauerschallpegels) ergeben sich nämlich weniger aufgrund von Messungen denn als Ergebnis von Berechnungen, in welche die - hier auch den Klägern bekannten - Emissionsdaten (u.a. Flugzeugbaumuster, Überflughöhe, -dauer und -häufigkeit) einfließen, so daß die Lärmeinwirkung auch ohne Kenntnis der Flugtage, ggf. auf der Basis gutachtlicher Stellungnahmen, beziffert werden kann.
Vgl. Hermann, a.a.O., S. 35 ff.;
Umweltgutachten des Rates von Sachver‑ständigen für Umweltfragen 1987,
Bundestags-Drucksache 11/1568,Tz. 1375-1406.
Was die faßbare Lärmbelastung durch Einweisungsflüge anlangt, liegt diese im Falle der Kläger weit unterhalb der Schwelle der Unzumutbarkeit, insbesondere einer grundrechtserheblichen Beeinträchtigung. Der Senat legt dabei die Werte zugrunde, die sich im Rahmen der vom Regierungspräsidenten N. im Verfahren 20 B 3313/93.AK durchgeführten Kontrollmessungen ergeben haben (vgl. dortigen Schriftsatz des Regierungspräsidenten vom 8. März 1994). Danach bewegen sich die Einzelschall-(d.h. Spitzen-)Pegel der Überflüge jeweils zwischen 60 und 68 dB(A). Die Kläger haben sich darauf beschränkt, dies (vorsorglich) zu bestreiten, ohne hierfür Gründe anzugeben oder die Richtigkeit der Feststellungen anderweitig in Frage zu stellen. Hingegen sieht der Senat
keinen greifbaren Ansatzpunkt, um die vom
Regierungspräsidenten mitgeteilten Werte anzuzweifeln. Die Lärmbelastung durch Einweisungsflüge, von denen nur ein Teil über die nördliche Platzrunde abgewickelt wird, ist ferner dadurch gekennzeichnet, daß sie nur episodisch auftritt, nämlich an einer sehr geringen Zahl von Tagen pro Jahr während weniger Tagesstunden. Zwar verkennt der Senat nicht, daß die Lästigkeit der Lärmereignisse zum einen durch die (intermittierende, d.h. zeitlich veränderliche) Art ihrer Schallpegel geprägt wird, zum anderen durch ihr kurzfristiges Wiederkehren bei Schönwetterlagen in Zeiten subjektiv erhöhten Ruhe- und Erholungsbedürfnisses. Gleichwohl läßt sich nach medizinischen Erkenntnissen ausschließen, daß die Lärmbelastung in einem Bereich liegt, in dem die Grundrechte der Kläger auf körperliche Unversehrtheit berührt sein könnten. Denn mit einer Gefährdung der menschlichen Gesundheit durch überkritische Schallpegel ist erst zu rechnen, wenn in mehr als 1 % des Beurteilungszeitraums bzw. bei etwa 19 Flugbewegungen am Tage ein Spitzenpegel von 99 dB(A) überschritten wird.
Vgl. Senatsurteile vom 15. August 1996 - 20 A 2777/94 -, UA S. 30 und vom 2. Februar 1995 - 20 A 3485/91 -, UA S. 45 f.; Hermann, a.a.O., S. 68 Fn. 163 m.w.N.; Quaas, Der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm in der Planfeststellung, NVwZ 1991, 16 (18).
Dergleichen steht hier indessen nicht näherungsweise in Rede.Wegen der logarithmischen Bewertung des Schalldrucks
entspricht ein (Einzel-)Pegel von 99 dB(A) einerVervielfachung des vorliegend maximal gegebenen Wertes von
68 dB(A). Dieser kommt in seiner Intensität lediglich dem Schallpegel einer konventionellen Schreibmaschine gleich, während Fahrgeräusche von Kraftfahrzeugen bereits mit 80 bis 90 dB(A) zu veranschlagen sind. Demgegenüber wirken sich Pegelspitzen von 68 dB(A) noch nicht einmal als ins Gewicht fallende Kommunikationsbeeinträchtigungen aus: Die Satzverständlichkeit beträgt bei einem Störpegel von 66 dB(A) und einem Meterabstand der Gesprächsteilnehmer selbst im Außenwohnbereich, um dessen Nutzung es hier im wesentlichen geht, noch 95 %, was als durchaus akzeptabel angesehen wird. Dementsprechend sind die somatisch-physiologischen (extraauralen) Wirkungen von Tageslärm im Stufenbereich Lmax > 60-70 dB(A) als sehr gering einzuschätzen.
Vgl. Umweltgutachten 1987, a.a.O., Tz. 1425 (S. 392) und Tz. 1445 ff., insbes. Abbildung 2.6.6 (S. 396); Krell, Handbuch für Lärmschutz an Straßen und Schienenwegen, S. 27 f.
Wenn die Kläger dem Fluglärm gleichwohl somatische Wirkungen zuschreiben, so ist dies offenbar Folge einer psycho-sozialen Verärgerungsreaktion, die subjektiv verständlich sein mag, unter dem Gesichtspunkt des Art. 2 Abs. 2 GG gleichwohl ohne Bedeutung ist.
Bei der Bewertung der Zumutbarkeit des durch Einweisungsflüge verursachten Fluglärms ist nicht zuletzt in Rechnung zu stellen, daß die Grundstücke der Kläger innerhalb der Kontrollzone des Flughafens N. liegen und Platzrundenflüge - neben Starts und Landungen - gerade zu den typischen Flugbewegungen in derartigen Bereichen gehören. Die
damit verbundene Lärmbelastung stellt sich unterhalb der grundrechtsrelevanten Schwelle als lagebedingter Nachteil und grundsätzlich hinzunehmender Störfaktor dar; keineswegs kann sie, wie die Kläger meinen, als "Sonderlast" bewertet werden, die durch Umverteilung beseitigt oder zu ihren Gunsten gemindert werden müßte.
Ohne Erfolg bleibt die Klage schließlich mit sämtlichen Hilfsanträgen.
Diese sind als allgemeine Leistungsklagen statthaft, mit denen der DFS abverlangt wird, dem oben beschriebenen Klageziel im Rahmen der Behandlung künftiger Startfreigabeanträge in jedem Einzelfall Rechnung zu tragen. Gegen die Zulässigkeit der Hilfsanträge bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Das für vorbeugenden Rechtsschutz dieser Art zu fordernde qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis ist hier zu bejahen.
Startfreigabeverfügungen, die zu den Flugverkehrskontrollfreigaben im Sinne des § 26 LuftVO gehören, erledigen sich regelmäßig in so kurzer Zeit, daß die Kläger weder vorläufigen Rechtsschutz erlangen noch auch nur die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs (§ 80 Abs. 1 VwGO) herbeiführen könnten. Angesichts der nach dem Vortrag der Kläger - auf diesen kommt es im Rahmen der Zulässigkeit an - zu besorgenden, rückwirkend nicht mehr zu beseitigenden Grundrechtsverletzungen durch eine unbestimmte Vielzahl weiterhin zu erwartender Einweisungsflüge müssen sich die Kläger auf nachträglichen Rechtsschutz gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht verweisen lassen.
Vgl. auch Schoch/Schmidt‑
Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, 1996, § 42 Abs. 1, Rdnr. 164 ff., 167 f. m.w.N.
Entscheidungen über Flugverkehrskontrollfreigaben sind ferner ein grundsätzlich taugliches Mittel, dem Klageziel zu entsprechen. Die örtliche Kontrollstelle der DFS verfügt auf der Grundlage des § 26 LuftVO über zureichende Befugnisse, das
Überfliegen von I. in jedem Einzelfall zu unterbinden:
Innerhalb der Kontrollzone des Flughafens N. ,
deren Begrenzung von Einweisungsflügen beachtet wird, sind gemäß § 23 Abs. 4 LuftVO Startfreigaben auch für alle Flüge nach Sichtflugregeln obligatorisch; die im übrigen nur diesen Regeln unterworfenen Luftfahrzeugführer (§ 1 Abs. 1 LuftVG, § 4 Abs. 1, 2, §§ 28 bis 34 LuftVO) müssen der ihnen zuletzt erteilten und bestätigten Verfügung mit dem jeweils festgelegten Inhalt Folge leisten (§ 26 Abs. 4 LuftVO). Die Flugverkehrskontrollstelle kann dabei etwa - je nach Flugzeugbaumuster - die südliche Platzrunde anweisen, Startverbote für die nördliche Platzrunde aussprechen oder die Freigabe für sie mit der Bedingung versehen, daß I. nicht überflogen werden darf. Die uneingeschränkte Geltung des § 29b Abs. 2 LuftVG läßt zudem - entgegen der Auffassung der Beklagten - keinen Zweifel daran aufkommen, daß die DFS ihre Befugnisse nach § 26 Abs. 2 LuftVO stets unter Einbeziehung von Lärmschutzerwägungen auszuüben hat.
Allerdings sind die Hilfsanträge nicht begründet. Die Kläger können nicht beanspruchen, daß die DFS Startfreigaben im beantragten Sinne behandelt. Die §§ 26, 23 Abs. 4 LuftVO gelten ausschließlich im öffentlichen Interesse an der
ordnungsgemäßen Abwicklung des Flugverkehrsaufkommens in der Kontrollzone (s. § 4 FBetrVO), nicht auch zum Schutz der Belange einzelner lärmbetroffener Grundstückseigentümer. Auf die Ausführungen zum Hauptantrag wird insofern sinngemäßer Bezug genommen. Daß die Befugnisse nach § 26 LuftVO im Einzelfall und nicht durch generalisierende Regelung ausgeübt werden, vermag an der Bewertung des durch diese Norm vermittelten Drittschutzes nichts zu ändern.
Aus den zum Hauptantrag dargelegten Gründen ist es schließlich unter Lärmschutzgesichtspunkten rechtlich nicht zwingend veranlaßt, gegen Einweisungsflüge zugunsten der Kläger einzuschreiten. Dies gilt ohne Rücksicht darauf, ob diese Flüge an Sonn- und Feiertagen oder zu anderen Zeiten durchgeführt werden. Die Differenzierung nach Wochentagen ist ein typisch immissionsschutzrechtlicher Gesichtspunkt, der in Fachplanungsverfahren Gewicht erlangen kann. Im vorliegenden Verfahren mangelt es hingegen an einem rechtlichen Ansatz, der die DFS - jenseits einer Grundrechtsverletzung - auf die Verwirklichung eines gestuften Lärmschutzkonzeptes verbindlich festlegen würde, wie es die Kläger namentlich mit dem letzten Hilfsantrag beanspruchen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO. Klarstellend ist anzumerken, daß zu den Verfahrenskosten auch diejenigen (außergerichtlichen) Kosten gehören, die durch die Anrufung der Verwaltungsgerichte Darmstadt und N. entstanden sind; etwaige gerichtliche Mehrkosten bleiben insoweit hingegen gemäß § 9 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) außer Ansatz. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor, §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27c, 31b, 31d LuftVG
§§ 28 bis 34 LuftVO
§§ 26, 23 Abs. 4 LuftVO
§§ 154 Abs. 1 VwGO, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO
§ 64 VwGO
§ 31b LuftVG
§ 27a LuftVO
§ 35 VwVfG
§ 13 PBefG
§ 26 LuftVO
§ 4 FBetrVO
§ 167 VwGO
§ 21 a Abs. 1 LuftVO
§ 21a Abs. 1 LuftVO
§ 31d Abs. 4 Satz 3 LuftVG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 21a Abs. 1 Satz 1 LuftVO
§ 21a Abs. 2 LuftVO
§ 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 22 Abs. 1 Nr. 1 LuftVO
§ 31b Abs. 1 LuftVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 29b Abs. 2 LuftVG
§ 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 LuftVG
§ 1 Abs. 2 LuftVO
§ 29b Abs. 1 LuftVG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 23 Abs. 4 LuftVO
§ 1 Abs. 1 LuftVG
§ 26 Abs. 4 LuftVO
§ 26 Abs. 2 LuftVO
§ 9 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 66 f. der Verordnung
§ 4 der Verordnung
Art. 2 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1995, 114
NVwZ-RR 1995, 117
BVerwGE 70, 77
BVerwGE 98, 118
NJW 1987, 1096
NJW 1981, 1655
NVwZ 1991, 16
20 B 3313/93
20 A 93.40
3 ObOWi 97/92
4 C 16.81
3 C 8.94
00 Uhr und 22.00
7 B 141.85
7 B 188.89
20 A 2265/93
1 BvR 612/72
20 A 2777/94
20 A 3485/91