Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-01, Aktenzeichen 1 A 1535/07

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstückes mit der Flurstücksnummer der Flur der Gemarkung E.. Die postalische Anschrift lautet O.,
Mit Bescheid vom 7. Mai 2007 zog der Beklagte den Kläger für dieses Grundstück für das Haushaltsjahr 2007 zu einem Deichbeitrag von 36,62 € heran.
Der Kläger hat am 29. Mai 2007 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, dass er nicht Mitglied des Beklagten und damit auch nicht beitragspflichtig sei. Die in § 9 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 NDG normierte Zwangsmitgliedschaft im Deichverband verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 9 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG. Die genannten Vorschriften seien daher nichtig.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 7. Mai 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Kläger sei eines seiner Mitglieder und damit deichbeitragspflichtig. Die Zwangsmitgliedschaft im Deichverband sei verfassungsgemäß. Der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG sei nicht betroffen, weil diese Vorschrift nicht vor der Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Körperschaften schütze. Art. 2 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, da der Schutz von Grundstücken vor Sturmflut eine legitime öffentliche Aufgabe sei. Auch der Gleichheitssatz sei nicht verletzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf die Gerichtakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Beitragsbescheid vom 7. Mai 2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 43 der Satzung des Beklagten vom 25. April 1995 i.d.F. vom 7. Juni 2005.
Der Kläger ist gem. § 40 der Satzung des Beklagten beitragspflichtig, da er Mitglied des Beklagten ist. § 40 der Satzung steht auch mit höherrangigem Recht in Einklang. § 28 WVG i.V.m. § 9 Abs. 8 NDG erlaubt es dem Beklagten, von seinen Mitgliedern Geldbeiträge zu erheben.
Der Kläger ist Mitglied des Beklagten. Dies ergibt sich aus § 9 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 NDG. Sein Grundstück liegt im deichgeschützten Gebiet, wie es von der Bezirksregierung Weser-Ems durch Verordnung vom 17. November 1993 (Amtsblatt Reg.-Bez. Weser-Ems Nr. 47 vom 26. November 1993) gem. § 9 Abs. 2 NDG anhand der im Anhang zum NDG festgelegten Höhenlinie von 6,0 m üNN festgelegt wurde. Nach dieser Verordnung verläuft die Grenze des geschützten Gebietes im hier betroffenen Bereich entlang des W. bis zur E.; der O. ist also innerhalb des geschützten Gebietes. Dies bestreitet auch der Kläger nicht.
Die §§ 9 Abs. 1 und 6 Abs. 1 NDG sind auch verfassungsgemäß. Sie verletzen den Kläger weder in seinem Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG noch in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG oder Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Zwangsmitgliedschaft im Deichverband berührt bereits nicht den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG. Der Beklagte ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 9 Abs. 8 NDG i. V. m. § 1 Abs. 1 WVG). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts tangiert die Zwangsmitgliedschaft in einer Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht die durch Art. 9 Abs. 1 GG geschützte negative Vereinigungsfreiheit (vgl. zuletzt Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. Dezember 2006, 1 BVR 2084/05, NVwZ 2007, 808 ff. m.w.N.). Dies begründete das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 7. Dezember 2001, 1 BVR 1806/98, NVwZ 2002, 395, 396 überzeugend mit der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes: Dem historischen Verfassungsgeber war das Phänomen öffentlich-rechtlicher Zwangsverbände bekannt; er wolle daran ausdrücklich nicht rütteln. Ferner überzeugt es, dass die negative Vereinigungsfreiheit als Kehrseite der positiven Vereinigungsfreiheit in sachlicher Hinsicht nicht weiter reichen kann als diese. So wenig wie Art. 9 Abs. 1 GG ein Recht verleiht, eine Vereinigung in öffentlich-rechtlicher Rechtsform zu gründen, kann aus ihm daher ein Recht erwachsen, einer solchen Vereinigung fern zu bleiben.
Eine ähnliche Position vertritt überdies auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte - dessen Rechtsprechung bei der Auslegung der Grundrechte des Grundgesetzes als Hilfe herangezogen werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. März 1987, 2 BvR 589/79, 2 BvR 740/81, 2 BvR 284/85, BVerfGE 74, 358, 370; Beschluss vom 14. Oktober 2004, 2 BvR 1481/04, BVerfGE 111, 307, 317) - zur Vereinigungsfreiheit nach Art. 11 EMRK. Er lässt zwar nicht allein die Einordnung der Vereinigung als öffentlich-rechtlich durch einen Mitgliedstaat genügen, um sie dem Schutzbereich der negativen Vereinigungsfreiheit zu entziehen. Aber auch er nimmt eine solche Ausgrenzung aus dem Schutzbereich dann vor, wenn die Vereinigung hoheitliche Befugnisse hat (vgl. bspw. EGMR, Urteil vom 29. April 1999, 25088/94, 28331/95, 28443/96, NJW 1999, 3695, 3699). Solche hoheitlichen Befugnisse hat der Beklagte hier, beispielsweise in Gestalt seiner Befugnis zum Erlass von Satzungen nach § 6 Abs. 1 WVG i. V. m. § 9 Abs. 8 NDG oder in der Befugnis zum Erlass und ggf. auch der Vollstreckung von Beitragsbescheiden (§ 43 Abs. 1, § 45 der Satzung des Beklagten, § 31 WVG i.V.m. § 9 Abs. 8 NDG).
Auch Art. 2 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Zwar liegt in der gesetzlichen Zwangsmitgliedschaft des Klägers in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft wie dem Beklagten unzweifelhaft ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechtes (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Dezember 2006, 1 BVR 2084/05, NVwZ 2007, 808 ff.). Zwangsverbände sind nur zulässig, wenn sie öffentlichen Aufgaben dienen und ihre Einrichtung gemessen an diesen Aufgaben verhältnismäßig ist. Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes mit Zwangsmitgliedschaft ist, dass der Verband legitime öffentliche Aufgaben erfüllt. Damit sind Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinne staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss (BVerfG, a.a.O., m.w.N.). Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens zu entscheiden, welche Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Körperschaften erfüllt (BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959, 1 BVR 394/58, BVerfGE 10, 89, 102). Die Gerichte können dabei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, ist nicht zu prüfen (BVerfG, a.a.O.).
Dass der Schutz vor Hochwasser und Sturmfluten, zu dessen Sicherstellung der Beklagte gegründet wurde (vgl. § 7 NDG, § 5 der Satzung des Beklagten) eine legitime öffentliche Aufgabe ist, kann nicht bezweifelt werden. An ihrer Erfüllung besteht ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft. Denn indem er sich des Sturmflut- und Hochwasserschutzes annimmt, erfüllt der Gesetzgeber seine Schutzpflicht zu Gunsten von Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie Leib und Leben (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) der Bürger.
Ein wirksamer Sturmflut- und Hochwasserschutz kann allein durch private Initiative nicht gewährleistet werden. Selbst wenn es gelänge, die Deicherhaltung durch freiwillige Zusammenschlüsse zu organisieren, würde dies doch zu untragbaren Ergebnissen führen. Die Vorteile der Deichunterhaltung sind für die Grundstückseigentümer im geschützten Gebiet nicht teilbar. Derjenige Eigentümer, der sich nicht mit Beiträgen an der privatrechtlich organisierten, freiwilligen Deicherhaltung beteiligen würde, würde dennoch zwangsläufig genauso vom Deich geschützt, wie sein sich an der Deicherhaltung beteiligender Nachbar. Dies wäre eine nicht hinnehmbare Ungerechtigkeit. Ferner besteht dadurch die Gefahr, dass sich die Bürger nicht im ausreichenden Maße an der Deicherhaltung beteiligen würden, weil ein jeder darauf vertraut, seine Mitbürger würden dies schon tun und ihn damit auch automatisch gratis "mit schützen".
Der Gesetzgeber musste sich aber auch nicht für eine steuerfinanzierte Erfüllung dieser Aufgaben durch die unmittelbare Staatsverwaltung - etwa eine Landesbehörde - entscheiden. Der Landesgesetzgeber handelte im Rahmen seines willkürfreien Ermessens, als er die Eigentümer und Erbbauberechtigten der deichgeschützten Grundstücke zu Zwangsmitgliedern eines Deichverbandes machte, der die ihm aufgetragenen Aufgaben durch eine von diesen Mitgliedern zu tragende Umlage finanziert (BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2006, 10 B 62/06). Diese Form der Aufgabenerfüllung hat für die Betroffenen den Vorteil, dass sie unmittelbar gestaltend an der Erfüllung der sie als Eigentümer der hochwasser- bzw. sturmflutgefährdeten Grundstücke besonders berührenden öffentlichen Aufgaben mitwirken und ihren Einfluss schon im Stadium der Willensbildung des Verbandes geltend machen können (BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959, 1 BVR 394/58, BVerfGE 10, 89, 102). Zu denken ist hier etwa an die Teilnahme an der Wahl des Verbandsausschusses nach § 13 der Satzung des Beklagten.
Schutzwürdige Interessen des Klägers sind durch diese Ausgestaltung des Sturmflut- und Hochwasserschutzes nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Der einzige wesentliche Nachteil, der sich für ihn daraus im Vergleich zu einer steuerfinanzierten Aufgabenerfüllung durch die unmittelbare Staatsverwaltung ergibt, ist die Beitragspflicht. Diese wiegt aber verhältnismäßig gering. Der Beitrag beträgt jährlich derzeit gerade einmal 1,25 ‰ des Einheitswerts des Grundstückes. Im Falle des Klägers sind dies 36,62 €. Der nahezu bagatellhaften Belastung stehen die Vorteile gegenüber, die der Kläger als Grundstückseigentümer aus dem effektiven Hochwasser- und Sturmflutschutz seines Grundstückes zieht, verbunden mit der Möglichkeit, sich an der Ausgestaltung der Erfüllung dieser ihn besonders berührenden Aufgabe durch Mitwirkung in den Verbandsorganen gestalterisch zu beteiligen. Diese Vorteile überwiegen die Belastung bei weitem.
Auch Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.
Dass die §§ 9 Abs. 1 und 6 Abs. 1 NDG unter den Bewohnern des geschützten Gebietes die Eigentümer von Grundstücken anders als diejenigen behandeln, die nicht Eigentümer von Grundstücken sind, ist durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt. Die Grundstückeigentümer zählen regelmäßig größere unbewegliche und daher durch Hochwasser bzw. Sturmflut besonders gefährdete Vermögenswerte zu ihrem Eigentum, als die Nichteigentümer von Grundstücken. Insofern haben sie in aller Regel ein besonders großes Interesse an einem effektiven Hochwasser- und Sturmflutschutz, so dass es auch als sachgerecht erscheint, sie allein zu dessen Kosten heranzuziehen. Im Übrigen bleibt es ihnen dann, wenn sie die betroffenen Grundstücke nicht selbst unmittelbar bewohnen oder bewirtschaften, unbenommen, diese Belastung im Wege privatrechtlicher Vereinbarungen - etwa in Nebenkostenvereinbarungen zu Mietverträgen - auf Pächter oder Mieter umzulegen.
Sofern der Kläger einwendet, dass die Ungleichbehandlung von über und unter der 6 m Höhenlinie gelegenen Grundstücken nicht gerechtfertigt sei, da angesichts des Anstiegs des Meeresspiegels und des Klimawandels der Hochwasser- und Sturmflutschutz nicht auf ein bestimmtes Gebiet eingegrenzt werden könne, führt auch dies nicht zum Erfolg. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seinem Beschluss vom 06. Dezember 2006, 10 B 82/06 darauf hingewiesen, dass solche pauschalen Hinweise auf den Klimawandel einer Klage nicht unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG zum Erfolg verhelfen können. Es kann auch heutzutage nicht bezweifelt werden, dass der Vorteil, den die Deicherhaltung bietet, geographisch auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt ist, während andere Gebiete auch ohne Deiche nicht durch Sturmflut oder Hochwasser gefährdet wären. Das geschützte Gebiet mag im Einzelfall schwer abzugrenzen sein und mag sich in Zukunft durch den Klimawandel vergrößern. Die dem Anhang zum NDG zugrunde liegende Annahme, dass im Bereich der vom Beklagten zu unterhaltenden Deiche dieses Gebiet an der 6 m üNN-Höhenlinie ende, ist aber in Anbetracht des dem Gesetzgeber bei der Beurteilung von solchen komplexen Sachverhalten zukommenden Beurteilungs- und Prognosespielraumes (vgl. Jarass, in: ders./ Pieroth, GG, 6. Aufl., Art. 20 Rn. 87 m. w. N.) derzeit nicht zu beanstanden.
Sonstige Rechtsverstöße durch den angefochtenen Bescheid sind nicht ersichtlich. Die Höhe des Beitrages wurde korrekt anhand des in §§ 41 Abs. 1, 42 der Satzung des Beklagten festgelegten Beitragsmaßstabs i.V.m. dem sich aus dem Haushaltsplan ergebenden Hebesatz aufgrund des vom Finanzamt für das klägerische Grundstück festgesetzten Einheitswertes berechnet. Das Einheitswertverfahren ist ein mit dem höherrangigen Recht, insbesondere dem in § 30 Abs. 1 WVG normierten Vorteilsprinzip, vereinbarer Beitragsmaßstab (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2006, 10 B 62/06, juris; Nds. OVG, Urteil vom 29. Juni 2006, 13 LC 22/04). Auch die Festlegung des Hebesatzes im Haushaltsplan anstatt in der Satzung selbst ist rechtlich nicht zu beanstanden (VG Lüneburg, Urteil vom 6. Juli 2005, 3 A 299/02).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Sache nur dann, wenn sie Rechtsfragen aufwirft, die im Interesse der Rechtseinheit einer Klärung bedürfen (vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 124 Rn. 10). Diese Voraussetzung ist hier nicht gegeben. Die durch das vorliegende Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen bedürfen nicht im Interesse der Rechtseinheit einer Klärung durch das Oberverwaltungsgericht, da sie bereits hinreichend durch höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt sind. Die Verfassungsmäßigkeit der §§ 9 Abs. 1 und 6 Abs. 1 NDG lässt sich unschwer aus der ständigen Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts ableiten und wurde im Ergebnis bereits vom Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 6. Dezember 2006, 10 B 62/06, juris bejaht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 Abs. 1 und 6 Abs. 1 NDG
§ 28 WVG
§ 31 WVG
§ 7 NDG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 6 Abs. 1 NDG
§ 9 Abs. 8 NDG
§ 9 Abs. 2 NDG
§ 1 Abs. 1 WVG
§ 6 Abs. 1 WVG
§ 30 Abs. 1 WVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 808
NVwZ 2002, 395, 396
BVerfGE 74, 358, 370
BVerfGE 111, 307, 317
NJW 1999, 3695, 3699
BVerfGE 10, 89, 102
1 BVR 2084/05
1 BVR 1806/98
2 BvR 589/79
2 BvR 740/81
2 BvR 284/85
2 BvR 1481/04
1 BVR 394/58
10 B 62/06
10 B 82/06
13 LC 22/04
3 A 299/02