Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-06, Aktenzeichen 3 S 1493/20

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. April 2020 - 4 K 4710/19 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000.- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen die Anordnung der Antragsgegnerin, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden.
2
Der Antragsteller ist Eigentümer der Teileigentumseinheit im ersten Obergeschoss und der Wohnungseigentumseinheit im Dachgeschoss des Anwesens, ... in zentraler Lage der Innenstadt der Antragsgegnerin. Im Erdgeschoss dieses Anwesens befinden sich die Verkaufsräume eines Ladengeschäfts und im zweiten Obergeschoss das Büro eines Beraters für Versicherungen und Finanzdienstleistungen.
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Die Räume im ersten Obergeschoss hatte der Antragsteller seit dem Jahre 2004 an einen Herrn A. B. zur Nutzung als Sprachschule vermietet. Mit Vertrag vom 28.06.2013 vermietete der Antragsteller - wiederum vertreten durch seinen Immobilienverwalter A. R. - auch die Räume im Dachgeschoss an Herrn A. B. mit Wirkung ab 15.07.2013. Im Vertrag, der als „Mietvertrag für Geschäfts- und Gewerberäume“ bezeichnet wird, heißt es, die Büro- und Praxisräume würden zur Nutzung als Sprachschule vermietet.
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Mit Schreiben seines Rechtsanwalts vom 16.07.2018 kündigte der Antragsteller die Mietverträge über die Räumlichkeiten im ersten Obergeschoss und im Dachgeschoss wegen Zahlungsverzugs fristlos.
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Mit Bescheid vom 28.02.2019 erteilte das Baurechtsamt der Antragsgegnerin dem Antragsteller die Baugenehmigung zur „Nutzungsänderung von Büroräumen im 1. OG und Dachgeschoss zu je einer Ferienwohnung“. Im Bauantrag vom Oktober 2018 heißt es, „Beantragt wird eine Nutzungsänderung im I. OG und im DG. Von bisher gewerblich genutzten Büroräumen zu jeweils pro Geschoss einer Ferienwohnung“. Bereits am 11.02.2019 hatte die Antragsgegnerin per E-Mail einen Hinweis erhalten, dass das Dachgeschoss, in dem früher Studierende gewohnt hätten, jetzt leer stehe oder als Ferienwohnung vermietet sei. Die beiden darunterliegenden Geschosse stünden definitiv seit mehreren Monaten leer. Die Antragsgegnerin stellte daraufhin fest, dass die Räumlichkeiten im ersten Obergeschoss und im Dachgeschoss im Internet als Ferienwohnung angeboten werden.
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Mit Schreiben vom 19.06.2019 informierte die Antragsgegnerin den Vermieter der Ferienwohnungen darüber, dass seine Tätigkeit möglicherweise gegen das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum verstoße und bat um Stellungnahme. Dieser teilte der Antragsgegnerin mit, er habe die beiden Wohnungen seinerseits vom Antragsteller angemietet. Dieser habe ihm vertraglich bestätigt, dass die Vermietung als Ferienwohnung baurechtlich genehmigt sei.
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Daraufhin wandte sich die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 08.07.2019 an den Antragsteller. Darin heißt es u.a., am 01.02.2014 sei die Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZES) in Kraft getreten. Die Geltungsdauer der Satzung sei mit Wirkung ab 01.02.2019 verlängert worden. Ziel sei, die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen sicher zu stellen. Nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 ZES werde Wohnraum insbesondere zweckentfremdet, wenn er nicht nur vorübergehend gewerblich oder gewerblich veranlasst für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt werde. Nach § 3 Abs. 4 ZES gelte eine Ferienwohnung jedoch nicht als Wohnraum, wenn die entsprechende Nutzung baurechtlich zulässig sei und ihr Inhaber bis spätestens 01.02.2014 gegenüber der Antragsgegnerin erklärt habe, dass der Wohnraum als Ferienwohnung genutzt werde. Die Antragsgegnerin bat den Antragsteller gestützt auf § 11 ZES, ihr entweder mitzuteilen, unter welchen Umständen (Umfang, Beginn, Leistungen, Auslastung) er die Räumlichkeiten im ersten Obergeschoss und im Dachgeschoss als Ferienwohnung nutze, oder nachzuweisen, dass die Ausnahmeregelung nach § 3 Abs. 4 ZES einschlägig sei. Gleichzeitig wies die Antragsgegnerin den Antragsteller darauf hin, dass ihm nach § 12 ZES aufgegeben werden könne, eine unerlaubte und nicht genehmigungsfähige Zweckentfremdung zu beenden. Er erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 17.07.2019.
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Der Antragsteller machte in der Folge gegenüber der Antragstellerin geltend, einschlägig sei § 3 Abs. 3 Nr. 2 ZES; danach handele es sich hier nicht um Wohnraum, weil die Räumlichkeiten bereits vor dem 01.02.2014 und seitdem durchgängig zu gewerblichen Zwecken genutzt und vermietet worden seien, und zwar bis zum Sommer 2018 als Sprachschule und nach einer anschließenden Renovierung an die Firma W. zur Weitervermietung als Ferienwohnung. Diese Frage sei sicher auch vom Baurechtsamt geprüft worden, als es die Nutzungsänderung von Büroräumen zu Ferienwohnungen genehmigt habe.
9
Die Antragsgegnerin hielt dem entgegen, es bestünden Zweifel, dass die Räumlichkeiten tatsächlich entsprechend § 3 Abs. 3 Nr. 2 ZES bereits vor dem 01.02.2014 und danach ununterbrochen anderen als Wohnzwecken gedient hätten. Denn aus dem Melderegister ergebe sich, dass auch während der Geltungsdauer der Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum zahlreiche Personen polizeilich mit ihrem Hauptwohnsitz im Anwesen ... gemeldet gewesen seien. Die Baugenehmigung vom 28.02.2019 decke entsprechend der Angaben des Antragstellers im Bauantrag nur die Zulässigkeit der Nutzungsänderung von gewerblich genutzten Räumen in Ferienwohnungen ab.
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Der Antragsteller führte daraufhin mit Schreiben vom 12.08.2019 aus, die Räume im ersten Obergeschoss und im Dachgeschoss seien ausschließlich zur Nutzung als Sprachschule vermietet gewesen. Eine Weitervermietung der Räumlichkeiten als Wohnung sei dem Betreiber der Sprachschule nicht gestattet gewesen. Hätte er, der Antragsteller, von einer eventuellen vertragswidrigen Nutzung Kenntnis gehabt, so wäre er dagegen eingeschritten. Mit den Mietverträgen habe der Antragsteller als allein Verfügungsberechtigter die subjektive Zweckbestimmung i.S. des § 3 Abs. 2 Satz 2 ZES zum Ausdruck gebracht, dass die Räumlichkeiten nur als Büro- und Praxisräume und nicht als Wohnung genutzt werden sollen.
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Mit Verfügung vom 02.10.2019 ordnete die Antragsgegnerin an, dass die Zweckentfremdung der Räumlichkeiten im Dachgeschoss durch die Nutzung als gewerblich betriebene Ferienwohnung bis zum 15.11.2019 zu beenden sei. Alle Internetangebote und Buchungsmöglichkeiten im Internet seien zu löschen. Neue Buchungen dürften nicht abgeschlossen werden (Nr. 1). Dem Baurechtsamt seien bis zum 15.11.2019 Nachweise vorzulegen, dass der Wohnraum nicht mehr zweckentfremdet werde (Nr. 2). Unter Nr. 3 ordnete die Antragsgegnerin den Sofortvollzug von Nrn. 1 und 2 an. Für den Fall, dass der Antragsteller die Anordnungen unter Nrn 1 und 2 nicht fristgerecht beachtet, drohte ihm die Antragsgegnerin ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500.- EUR bzw. 500.- EUR an (Nr. 4). Unter Nr. 5 wurde eine Gebühr in Höhe von 813,67 EUR festgesetzt.
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Mit Beschluss vom 17.04.2020 - 4 K4710/19 - hat das Verwaltungsgericht Freiburg den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Zur Begründung heißt es, der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 14.10.2019 gegen die Gebührenfestsetzung unter Nr. 5 der Verfügung vom 02.10.2019 sei bereits unzulässig, wie sich aus § 80 Abs. 6 VwGO ergebe. Die Anträge auf Wiederherstellung (Nrn. 1 und 2) bzw. Anordnung (Nr. 4) der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 02.10.2019 seien zwar zulässig, aber nicht begründet. Die Antragsgegnerin habe die Anordnung des Sofortvollzugs gemäß § 80 Abs. 3 VwGO ordnungsgemäß schriftlich begründet. Angesichts des Wohnraummangels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin liege auch das dafür erforderliche besondere öffentliche Interesse vor. In der Sache überwiege das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung der getroffenen Anordnungen das Aufschubinteresse des Antragstellers, denn die Verfügung vom 02.10.2019 sei aller Voraussicht nach rechtmäßig. Maßgeblich sei die Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der aktuellen Fassung vom 01.10.2019, obwohl sie im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung noch nicht in Kraft gewesen sei. Denn Rechtsänderungen seien bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens und auch im vorliegenden Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu berücksichtigen, denn die Erfolgsaussichten des Widerspruchs seien maßgeblich für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.
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Die polizeiliche Generalklausel gemäß §§ 1, 3 PolG sei i.V. mit § 12 ZES eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die unter Nr. 1 getroffene Anordnung, die unerlaubte Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden. Und zwar ergebe sich nach der aktuellen Gesetzeslage die Befugnis der Gemeinden, durch Satzung die Zweckentfremdung von Wohnraum zu verbieten bzw. nur mit ihrer Genehmigung zuzulassen, aus der landesrechtlichen Bestimmung des § 2 Abs. 1 des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbotsgesetz - ZwEWG). Zu der nahezu gleichlautenden bundesrechtlichen Vorgängerbestimmung, dem Art. 6 § 1 MRVerbG, habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass es keine Frage des Bundesrechts sei, ob die Anordnung, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden, auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden könne oder ob dafür eine landesrechtliche Sonderregelung erforderlich sei. Der beschließende Gerichtshof sei in der Folge in seiner Rechtsprechung davon ausgegangen, dass Art. 6 § 1 MRVerbG keine Regelung dazu treffe, wie mit zweckentfremdetem Wohnraum zu verfahren sei. Er habe weiter entschieden, zur Auffüllung dieser Lücke könne das Polizeigesetz herangezogen und die Anordnung, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden, auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden. Diese Rechtsprechung sei auf die aktuelle Rechtslage zu übertragen. Dass das Bundesverfassungsgericht bei besonders gravierenden polizeilichen Maßnahmen wie der Dauerobservation von aus der Sicherungsverwahrung entlassenen Straftätern eine - im Zweckentfremdungsverbotsgesetz nicht enthaltene - spezielle Ermächtigungsgrundlage gefordert habe, rechtfertige keine andere Beurteilung, denn damit sei die Untersagung der (weiteren) Zweckentfremdung von Wohnraum nicht zu vergleichen. Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum ergebe sich auch aus dem Gesetz selbst und nicht erst aus einem entsprechenden Verwaltungsakt. Die Anordnung, die Zweckentfremdung zu beenden, werde nur als Grundlage für die zwangsweise Durchsetzung dieses Verbots benötigt. Vor diesem Hintergrund sei es auch unerheblich, dass mehrere Bundesländer in ihren Zweckentfremdungsverbotsgesetzen dafür spezielle Anordnungsbefugnisse aufgenommen hätten. Die Schlussfolgerung, dass der baden-württembergische Gesetzgeber eine abschließende Regelung habe treffen wollen, die den Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel sperre, könne daraus nicht gezogen werden.
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Die Vermietung der Räume im Dachgeschoss verstoße gegen das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum und sei damit eine Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne der polizeilichen Generalklausel. Die Räume im Dachgeschoss seien Wohnraum. Man habe dort am Stichtag, dem 01.02.2014, einen selbständigen Haushalt führen können. Die Räume seien deshalb i.S. des § 3 Abs. 2 Satz 1 ZES zur Wohnnutzung objektiv geeignet und vom Antragsteller auch subjektiv dazu bestimmt gewesen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 ZES). Sowohl in der Abgeschlossenheitsbescheinigung vom 17.02.1993 als auch in den Plänen vom 13.11.1992 würden die Räume als „Zimmer“ bezeichnet und nicht als „Laden“ oder „Büro“. Die Ausstattung der Zimmer mit Handwaschbecken, einem WC, einem separaten Badezimmer mit Dusche, einer Küche und einem Wintergarten spreche auch für ihre Widmung zur Wohnnutzung. Der Antragsteller habe die Räume durch den mit dem Inhaber der Sprachschule im Juni 2013 geschlossenen Gewerberaummietvertrag auch nicht in einer nach außen erkennbaren und auf Dauer angelegten Weise wirksam umgewidmet. Im Dachgeschoss seien Sprachschüler beherbergt und so die Wohnnutzung fortgesetzt worden. Bereits im Hinweis vom Februar 2019 heiße es, die Räume seien als Wohnung für Studierende genutzt worden. Tatsächlich seien im Gebäude in der ... in der Zeit von 2014 bis 2019 über 50 Personen mit Hauptwohnsitz gemeldet gewesen - und nur das Dachgeschoss habe dafür zur Verfügung gestanden. Die große Fluktuation, das junge Alter und die ausländisch klingenden Namen der Bewohner sprächen für eine Kurzzeitvermietung an Sprachschüler oder Auslandsstudenten. Dem Antragsteller oder dem für ihn tätigen Hausverwalter könne die tatsächliche Wohnnutzung schon angesichts der häufigen Bewohnerwechsel nicht verborgen geblieben sein. Der Antragsteller müsse sich die faktische (Um-)Widmung der Dachgeschossräume zu Wohnzwecken durch seinen Mieter als eigene Zweckbestimmung zurechnen lassen, anderenfalls werde einer Umgehung des Zweckentfremdungsverbots Tür und Tor geöffnet. Zweifel an einer wirksamen Umwidmung gingen zu Lasten des Antragstellers. Es sei aber wohl auch von Anfang an beabsichtigt gewesen, dass die Sprachschule die Räume im Dachgeschoss als Wohnung nutze. Sie habe das Dachgeschoss im Sommer wenige Monate vor dem Stichtag am 01.02.2014 angemietet, obwohl sie ihren Betrieb nicht wesentlich ausgeweitet habe. Ungeachtet seiner Bezeichnung weise der Mietvertrag auch für Wohnraummietverträge typische Besonderheiten auf. Die Kündigungsfrist betrage drei Monate; das sei die Mindestfrist für Wohnraummietverträge (§ 573 c Abs. 1 Satz 1 BGB). Die Räume im ersten Obergeschoss könnten - wie bei Gewerberäumen üblich - mit einer Frist von sechs Monaten gekündigt werden. Für das Dachgeschoss sei - anders als für das erste Obergeschoss - auch keine Staffelmiete vereinbart worden. Auch die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift in § 3 Abs. 3 Nr. 2 ZES lägen unter diesen Umständen nicht vor. Überwiegendes spreche dafür, dass die Räume nach dem 01.02.2014 als Wohnung genutzt worden seien. Die für Ferienwohnungen geltende Ausnahmeregelung nach § 3 Abs. 4 ZES greife nicht ein, denn dafür hätte der Antragsteller spätestens bis zum 01.02.2014 gegenüber der Antragsgegnerin erklären müssen, dass der Wohnraum als Ferienwohnung genutzt werden solle.
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Die Vermietung des Dachgeschosses an die Firma F. A. zur Weitervermietung als Ferienwohnung sei eine Zweckentfremdung i.S. des § 4 Abs. 1 Satz Nr. 3 ZES. Das Dachgeschoss werde so nicht nur vorübergehend für die gewerbliche Fremdenbeherbergung genutzt. In § 4 Abs. 1a ZES werde diese Zweckentfremdung noch einmal konkretisiert und klargestellt.
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Bei dem Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum handele es sich um ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Der Antragsteller hätte die Räume im Dachgeschoss gemäß § 5 Abs. 1 ZES nur mit einer Zweckentfremdungsgenehmigung der Antragsgegnerin zu anderen als Wohnzwecken nutzen dürfen. Tatsächlich sei dem Antragsteller eine solche Genehmigung jedoch nicht erteilt worden. Die Baugenehmigung vom 28.02.2019 umfasse die Zweckentfremdungsgenehmigung nicht, denn ihr komme insoweit gemäß § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO keine Konzentrationswirkung zu, weil über die Zulässigkeit der Zweckentfremdung in einem besonderen Verfahren entschieden werde. Ungeachtet dessen sei auch nur die Nutzungsänderung von Büroräumen zu Ferienwohnungen genehmigt worden, aber nicht die Umwandlung von Wohnräumen.
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Schon deshalb, weil die dafür erforderliche Genehmigung nicht vorliege, könne die Antragsgegnerin gegen die Zweckentfremdung von Wohnraum polizeilich einschreiten. Nur so könne die Verfestigung des rechtswidrigen Zustands wirksam verhindert werden. Ungeachtet dessen lägen auch die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Genehmigung aus § 5 Abs. 2 ZES nicht vor. Auch sonst seien Ermessensfehler nicht zu erkennen. Insbesondere sei die gesetzte Frist ausreichend.
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Auch im Übrigen seien die Anordnungen rechtmäßig. Zwar stelle allein das Vermieten des Dachgeschosses als Ferienwohnung die unerlaubte Zweckentfremdung dar. Das Anbieten und Eröffnen von Buchungsmöglichkeiten sei damit jedoch so eng verbunden, bei lebensnaher Betrachtung sogar untrennbarer Bestandteil der unerlaubten Zweckentfremdung von Wohnraum, dass es ebenfalls gestützt auf die polizeiliche Generalklausel habe untersagt werden können. Die Löschung der Internetangebote und Buchungsmöglichkeiten konkretisiere lediglich das Gebot, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden. Nr. 2 des Bescheids mit der Forderung der Vorlage von Nachweisen, dass die Zweckentfremdung beendet worden sei, finde seine Rechtsgrundlage als gebundene Entscheidung in § 11 Abs. 1 Satz 1 ZES.
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Gegen diesen ihm am 22.04.2020 zugestellten Beschluss richtet sich die am 06.05.2020 beim Verwaltungsgericht Freiburg eingelegte und mit Schriftsatz an den beschließenden Gerichtshof am 22.05.2020 begründete Beschwerde des Antragstellers. Er verfolgt damit sein Begehren weiter, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen Nrn. 1 und 2 der Verfügung der Antragsgegnerin vom 02.10.2020 wiederherzustellen und gegen Nr. 4 anzuordnen. Seinen im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Gebührenfestsetzung unter Nr. 5 der streitigen Verfügung anzuordnen, hat er im Beschwerdeverfahren nicht aufrechterhalten. II.
Gegen diesen ihm am 22.04.2020 zugestellten Beschluss richtet sich die am 06.05.2020 beim Verwaltungsgericht Freiburg eingelegte und mit Schriftsatz an den beschließenden Gerichtshof am 22.05.2020 begründete Beschwerde des Antragstellers. Er verfolgt damit sein Begehren weiter, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen Nrn. 1 und 2 der Verfügung der Antragsgegnerin vom 02.10.2020 wiederherzustellen und gegen Nr. 4 anzuordnen. Seinen im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Gebührenfestsetzung unter Nr. 5 der streitigen Verfügung anzuordnen, hat er im Beschwerdeverfahren nicht aufrechterhalten.

Entscheidungsgründe:
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Die mit den o.g. Anträgen gemäß §§ 146, 147 VwGO zulässige Beschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die Anträge, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen Nrn. 1 und 2 der Verfügung vom 02.10.2019 wiederherzustellen bzw. gegen die Zwangsgeldandrohung unter Nr. 4 anzuordnen, sind zwar gemäß §§ 80 Abs. 5 Satz 1 zweite Var., 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bzw. nach §§ 80 Abs. 5 Satz 1 erste Var., 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V. mit § 12 LVwVG statthaft und auch sonst zulässig, jedoch nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der vom Antragsteller gegen die Verfügung vom 02.10.2019 eingelegte Widerspruch voraussichtlich keine Aussicht auf Erfolg hat und daher das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung der genannten Verfügung das private Interesse des Antragstellers, vorläufig von Vollzugsmaßnahmen verschont zu bleiben, überwiegt. Die vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, die vom Senat allein zu prüfen sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führen nicht zu einer anderen Beurteilung.
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1. Die polizeiliche Generalklausel gemäß §§ 1, 3 PolG ist eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die von der Antragsgegnerin getroffenen Anordnungen.
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a) Der Antragsteller macht geltend, die Anordnung, eine nicht genehmigte Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden, setze entsprechend dem in der Eingriffsverwaltung geltenden Gesetzesvorbehalt eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage voraus. An einer solchen Gesetzesgrundlage fehle es vorliegend. Das früher geltende bundesrechtliche Zweckentfremdungsverbot habe eine solche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht enthalten. Auch im jetzt einschlägigen landesrechtlichen Zweckentfremdungsverbotsgesetz fehle sie. Dieses Gesetz bestimme in seinem § 5 lediglich, dass eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit begehe, wer entgegen einer auf § 2 Abs. 1 ZwEWG gestützten Satzung Wohnraum ohne die dafür erforderliche Genehmigung zweckentfremde. Anders als die Zweckentfremdungsverbotsgesetze der meisten anderen Bundesländer enthalte es jedoch keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die von der Antragsgegnerin unter Nr. 1 der streitigen Verfügung getroffene Anordnung, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden. Der Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel in §§ 1, 3 PolG sei nicht zulässig. Denn gerade bei regelmäßig wiederkehrenden, typisierten und durch eine fortlaufende Verwaltungspraxis etablierten Maßnahmen wie der Anordnung, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden, könne die polizeiliche Generalklausel nur für eine Übergangszeit als Ermächtigungsgrundlage dienen, um dem (Landes-)Gesetzgeber Zeit zu geben, eine spezielle Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Die polizeiliche Generalklausel solle es den Behörden bei solchen unvorhergesehenen Gefahrensituationen ermöglichen, mit den notwendigen Maßnahmen zu reagieren, auch wenn für diese eigentlich eine spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich sei, damit der Gesetzgeber Zeit habe, die Regelungslücke zu schließen. Zweckentfremdungsrechtliche Beseitigungsanordnungen seien in der Verwaltungspraxis indessen seit vielen Jahren bekannt. Der baden-württembergische Gesetzgeber hätte ausreichend Zeit gehabt, ebenso wie in den anderen Bundesländern eine spezielle gesetzliche Grundlage zu schaffen. Diese Grenzen der Anwendbarkeit der polizeilichen Generalklausel würden nicht nur bei besonders intensiven Eingriffen, wie etwa der Dauerobservation von aus der Sicherungsverwahrung entlassenen, gefährlichen Straftätern gelten. So habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Untersagung bestimmter Arten gewerblicher Tätigkeiten (Laser-Dome) nicht auf Dauer auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden könne, obwohl die Eingriffsintensität dabei eher gering sei. In der Rechtsprechung sei auch geklärt, dass die sogenannte abschnittsbezogene Verkehrsüberwachung trotz der eher geringen Eingriffsintensität einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedürfe. Dabei würden die Kennzeichen der Kraftfahrzeuge bei der Ein- und der Ausfahrt in einen - in der Regel besonders unfallträchtigen - Straßenabschnitt erfasst und an Hand der benötigten Fahrzeit ermittelt, ob der Fahrer einen Geschwindigkeitsverstoß begangen habe. Diese Argumentation des Antragstellers greift nicht durch.
23
b) Richtig ist allerdings, dass die Anordnung der Beendigung der unerlaubten Zweckentfremdung von Wohnraum einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf.
24
Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG können Gemeinden mit Wohnraummangel durch Satzung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren bestimmen, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen davon Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Von dieser gesetzlichen Ermächtigung hat die Antragsgegnerin mit ihrer Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 28.01.2014 Gebrauch gemacht. Am 27.11.2018 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin diese Satzung erneut beschlossen. Nach § 5 Abs. 1 dieser Satzungen darf Wohnraum nur mit Genehmigung der Vollzugsbehörde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden. Dieses Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum ist als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt zu qualifizieren. Die Zweckentfremdung von Wohnraum ist danach grundsätzlich verboten, weil jede denkbare Zweckentfremdung dazu beitragen kann, die Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum weiter zu verschärfen. Eine Befreiungsmöglichkeit von diesem Gebot ist prinzipiell nicht geboten. Wenn die Zweckentfremdungsverbotssatzung der Antragsgegnerin in den §§ 5 ff gleichwohl die Möglichkeit eröffnet, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu genehmigen, so trägt sie damit dem Umstand Rechnung, dass auch ein in aller Regel sachlich gerechtfertigtes Verbot im Einzelfall mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots in Konflikt geraten kann. Mit dem Eigentumsgrundrecht ist ein solches Zweckentfremdungsverbot vereinbar, wenn - was hier nicht streitig ist - die gesetzlichen Voraussetzungen aus § 2 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG gegeben sind. Es handelt sich um eine zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. grundlegend BVerfG, Beschl. v. 04.02.1975 - 2 BvL 5/74 - BVerfGE 38, 348). Ungeachtet dessen schränkt ein solches Zweckentfremdungsverbot von Wohnraum die zum verfassungsrechtlichen Inhalt des Privateigentums gehörende freie Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand ein. Eingriffsakte gegenüber einer rechtswidrigen Zweckentfremdung von Wohnraum bedürfen folglich einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Maßnahmen, die in Freiheit und Eigentum der Bürger eingreifen, unterliegen danach dem Vorbehalt des Gesetzes (vgl. BVerwG Urt. v. 12.12.1979 - 8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195).
25
c) Im Zweckentfremdungsverbotsgesetz ist keine Ermächtigungsgrundlage für diese Maßnahme enthalten. Dieses Gesetz bestimmt in § 5 nur, dass die unerlaubte Zweckentfremdung von Wohnraum eine Ordnungswidrigkeit ist, die mit einer Geldbuße bis zu 50.000.- EUR geahndet werden kann. Daraus ergibt sich allerdings nicht, dass die Anordnung, eine unerlaubte Zweckentfremdung von Wohnraum zu beenden, in Baden-Württemberg mangels einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unzulässig ist. Der Senat ist vielmehr in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht und der Antragsgegnerin der Auffassung, dass die polizeiliche Generalklausel entsprechend der Regelung in § 12 ZES eine geeignete gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für eine solche Anordnung ist.
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aa) Die Begehung einer Straftat oder - wie hier bei der unerlaubten Zweckentfremdung von Wohnraum - Ordnungswidrigkeit stellt ebenso wie die Aufrechterhaltung oder Fortsetzung des dadurch herbeigeführten rechtswidrigen Zustands eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar. Gemäß §§ 1,3 PolG ist die Antragsgegnerin daher berechtigt, die zur Beseitigung der Störung erforderlichen Maßnahmen zu treffen, d.h. im konkreten Fall die Beendigung der Zweckentfremdung anzuordnen.
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bb) Daraus, dass es sich dabei um eine in der Verwaltungspraxis etablierte Maßnahme handelt und andere Bundesländer spezielle gesetzliche Regelungen geschaffen haben, ergibt sich nichts Gegenteiliges. Die polizeiliche Generalklausel dient auch und nicht zuletzt der Bewältigung immer wieder vorkommender polizeiwidriger Verhältnisse und Zustände und ist nicht auf „untypisches“ in der polizeilichen Praxis noch nicht erprobtes Handeln beschränkt. Mit der Häufigkeit und Inhaltsähnlichkeit der zur Beseitigung der Störung zu ergreifenden Maßnahmen lässt sich die Notwendigkeit einer speziellen Ermächtigungsgrundlage nicht begründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2007 - 6 C 39.06 - BVerwGE 129, 142 für eine Meldeauflage).
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cc) In der Rechtsprechung wurde allerdings - wie der Antragsteller zu Recht geltend macht - wiederholt die Auffassung vertreten, dass die polizeiliche Generalklausel bei neuartigen polizeiwidrigen Zuständen nur für eine Übergangszeit als Ermächtigungsgrundlage für polizeiliche Maßnahmen herangezogen werden könne, um dem Gesetzgeber Zeit zu geben, eine spezielle Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Dabei handelte es sich allerdings stets um Fallkonstellationen, die mit der vorliegenden nicht zu vergleichen sind.
29
aaa) Im Anwendungsbereich der Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, der Gesetzesvorbehalt in dieser Bestimmung sei entsprechend den Belangen der jeweils berührten Lebensgebiete durch fachlich orientierte Gesetze auszufüllen. Angesichts der unvorhersehbaren Vielgestaltigkeit der Lebenserscheinungen müssten allerdings auch die Freiheit der Berufsausübung betreffende Eingriffsmaßnahmen - jedenfalls für eine Übergangszeit - auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden können. Allerdings bedürfe es jedenfalls auf Dauer einer speziellen Ermächtigungsgrundlage, wenn die Entscheidung darüber, ob durch die Berufstätigkeit die öffentliche Ordnung verletzt würde, „von einer verwickelten, in das Gebiet der Weltanschauung hineinreichenden, abwägenden Wertung einer Mehrzahl verschiedener Schutzinteressen“ abhänge. Denn durch eine dauerhafte Anwendung der polizeilichen Generalklausel dürfe nicht in der Sache das getan werden, was der Gesetzgeber hätte leisten müssen, nämlich eine verbreitete neue Erscheinungsform der Berufsausübung zu regeln (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage v. 24.10.2001 - 6 C 3.01 - BVerwGE 115, 189).
30
Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Aussage im Zusammenhang mit polizeilichen Maßnahmen gegen einen sogenannten Laser-Dome getroffen, der mittels waffenähnlicher Laserzielgeräte das „spielerische Töten“ von Menschen ermöglicht. Es bedarf keiner näheren Darlegung, dass eine solche wertungsabhängige Konstellation mit dem hier gegebenen Sachverhalt nicht vergleichbar ist, wo es schlicht um die Umsetzung und Durchsetzung des satzungsrechtlichen Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum geht, zumal diese Entscheidung dem besonderen Verhältnis von landesrechtlichem Polizeirecht und bundesrechtlichem Gewerberecht geschuldet war (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2007, a.a.O.).
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bbb) Auch bei besonders intensiven Eingriffen wie der Dauerobservation von aus der Sicherungsverwahrung entlassenen Straftätern hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die polizeiliche Generalklausel möglicherweise nur für eine Übergangszeit als Ermächtigungsgrundlage dienen kann, weil die Maßnahme eventuell einer ausdrücklichen, detaillierten Ermächtigungsgrundlage bedürfen könnte (vgl. BVerfG, Stattgeb. Kammerbeschl. v. 08.11.2012 - 1 BvR 22/12 - DVBl 2013, 169). Eine hinsichtlich der tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen und der zu treffenden Maßnahmen detaillierte Ermächtigungsgrundlage ist - ungeachtet der deutlich geringeren Eingriffsintensität - bei einer Anordnung zur Beendigung der Zweckentfremdung von Wohnraum anders als bei einer polizeilichen (Dauer-)Observation nicht notwendig. Während bei einer polizeilichen (Dauer-)Observation in Abhängigkeit von der Gefährlichkeit des Täters und den jeweils konkreten Umständen eine Vielzahl polizeilicher Observationsmaßnahmen unterschiedlichster Eingriffsintensität in Betracht kommt, sind die Eingriffsmöglichkeiten und -notwendigkeiten bei einer unerlaubten Zweckentfremdung von Wohnraum deutlich einfacher gelagert.
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ccc) Der Antragsteller beruft sich für seine Auffassung, auch Maßnahmen mit nur geringer Eingriffsintensität dürften nicht dauerhaft auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden, auch auf den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht vom 10.05.2019 (- 12 ME 68/19 - NordÖR 2019, 394) zur abschnittsbezogenen Verkehrsüberwachung (zum Begriff bereits oben). Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat zwar entschieden, die abschnittsbezogene Verkehrsüberwachung könne nicht auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden. Tragend dafür war jedoch, dass die dafür erforderliche Erfassung der Kfz-Kennzeichen bei der Einfahrt und der Ausfahrt in den zu kontrollierenden Streckenabschnitt in § 32 Abs. 5 NdsSOG als polizeiliche Standardmaßnahme geregelt ist und deshalb der Rückgriff auf die Generalklausel ausgeschlossen ist.
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dd) Im Unterschied zu anderen Bundesländern hat der baden-württembergische Landesgesetzgeber in das Zweckentfremdungsverbotsgesetz keine spezielle Ermächtigungsgrundlage aufgenommen. Der Rückschluss, dass die Beendigung der Zweckentfremdung von Wohnraum in Baden-Württemberg nicht soll angeordnet werden können, sondern es bei der Ordnungswidrigkeit sein Bewenden haben soll, kann daraus aber nicht gezogen werden.
34
Der beschließende Gerichtshof ist unter der Geltung des Art. 6 § 1 MRVerbG in ständiger Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die polizeiliche Generalklausel eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Gebot ist, „ein zweckentfremdet genutztes Wohngebäude wieder Wohnzwecken zuzuführen (vgl. Urt. v. 22.10.1998 - 10 S 275/97 - VBlBW 1999, 144 mit Nachweisen der älteren Rechtsprechung). Hätte der baden-württembergische Gesetzgeber mit der Verabschiedung des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes eine Änderung herbeiführen wollen, so wäre eine deutliche Aussage mindestens in den Gesetzesmaterialen zu erwarten gewesen, zumal das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum erheblich an Durchsetzungskraft verliert, wenn lediglich eine Geldbuße wegen der damit verbundenen Ordnungswidrigkeit verhängt werden, aber keine Anordnungen zur Rückgängigmachung des Verstoßes getroffen werden könnten. An einer solchen Aussage fehlt es jedoch (vgl. LT-Drucks. 15/4277).
35
2. Aus dem Vortrag des Antragstellers ergibt sich auch nicht, dass es sich bei den Räumen im Dachgeschoss nicht um Wohnraum im Sinne der Zweckentfremdungsverbotssatzung handelt.
36
a) Der Antragsteller hält dem Verwaltungsgericht entgegen, bei den Räumen im Dachgeschoss handele es sich zum maßgeblichen Stichtag am 01.02.2014 nicht um Wohnraum i.S. des § 3 ZES, denn sie seien von ihm als dem allein Verfügungsberechtigten nicht mehr subjektiv zur dauerhaften Wohnnutzung bestimmt gewesen. Denn mit Vertrag vom 15.07.2013 habe er sie an den Inhaber der Sprachschule zur Nutzung für gewerbliche Zwecke der Sprachschule vermietet. Irgendwelche Anhaltpunkte dafür, dass der Gewerberaummietvertrag mehrere Monate vor Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes am 19.12.2013 und der Zweckentfremdungsverbotssatzung nur zum Schein abgeschlossen worden sein könnte, gebe es nicht. Die im Mietvertrag vereinbarten Kündigungsfristen ließen einen solchen Rückschluss ebenso wenig zu wie der Verzicht auf eine Staffelmiete. Wenn die Sprachschule die Räume tatsächlich zu Wohnzwecken genutzt haben sollte, so könne ihm das nicht zugerechnet werden. Denn er als Eigentümer sei i.S. des § 3 ZES allein verfügungsberechtigt. Deshalb werde der Mieter in § 4 Abs. 1 ZES auch gesondert neben dem Verfügungsberechtigten genannt. Von einer eventuellen vertragswidrigen Nutzung der Räume zu Wohnzwecken durch den Betreiber der Sprachschule als Mieter habe weder er noch sein Hausverwalter Kenntnis gehabt. Äußere Anzeichen für eine solche Wohnnutzung (Klingelschild oder ähnliches) habe es nicht gegeben. Er wohne auch auf Malta. Die große Zahl der in der ... gemeldeten und ständig wechselnden Personen lasse keinen Rückschluss auf eine Wohnnutzung zu, sondern deute eher auf eine gewerbliche Vermietung als Ferienwohnung oder Beherbergungsbetrieb hin. Eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit als Voraussetzung für eine Wohnnutzung sei dann nicht gegeben. Anders als das Verwaltungsgericht annehme, gingen Zweifel am Vorliegen der Voraussetzungen für eine Eingriffsmaßnahme auch zu Lasten der Antragsgegnerin. Erfolg haben kann der Antragsteller auch damit nicht.
37
b) Nach § 3 Abs. 1 ZES sind Wohnraum sämtliche Räume, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbotssatzung vom 28.01.2014 zum 01.02.2014 zur dauerhaften Wohnnutzung objektiv geeignet und subjektiv durch die/den Verfügungsberechtigte(n) bestimmt sind. Objektiv geeignet sind Räume, wenn sie alleine oder zusammen mit anderen Räumen die Führung eines selbständigen Haushalts ermöglichen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 ZES). Das Verwaltungsgericht hat dazu argumentiert, es bestünden keine Zweifel, dass diese Voraussetzungen zum maßgeblichen Stichtag vorgelegen hätten. Der Antragsteller hat das auch im Beschwerdeverfahren nicht in Zweifel gezogen.
38
Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 ZEG trifft die subjektive Zweckbestimmung (erstmalige Widmung oder spätere Umwidmung) die/der Verfügungsberechtigte ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten. Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, die ursprüngliche Zweckbestimmung der Räume zu Wohnzwecken werde durch mehrere Indizien belegt. In den Plänen vom 13.11.1992 und in der Abgeschlossenheitsbescheinigung des Baurechtsamts vom 17.02.1993 würden die Räume im Dachgeschoss ausdrücklich als „Zimmer“ ausgewiesen und nicht etwa als „Laden“ oder „Büro“ wie die Räume der anderen Geschosse. Auch die erkennbar Wohnzwecken dienende Ausstattung des Dachgeschosses (fünf Zimmer mit Handwaschbecken, ein WC, ein separates Badezimmer mit Dusche, eine Küche und ein Wintergarten) spreche für eine Widmung der Räume zu Wohnzwecken. Der Senat merkt an, dass sich die subjektive Zweckbestimmung zu Wohnzwecken auch aus der Bezeichnung der Räumlichkeiten als Wohnungseigentumseinheit im Grundbuch ergibt. Denn damit wird das Sondereigentum an einer Wohnung bezeichnet im Unterschied zum Teileigentum als Sondereigentum an nicht zu Wohnzwecken dienenden Räumlichkeiten (§ 1 Abs. 2 und Abs. 3 WEG).
39
c) In der Sache wendet sich der Antragsteller mit seinem oben referierten Beschwerdevorbringen gegen die Argumentation des Verwaltungsgerichts, auch für eine nachträgliche Umwidmung der Wohnräume im Dachgeschoss durch den Antragsteller bis zum maßgeblichen Zeitpunkt am 01.02.2014 fehle es an Anhaltspunkten.
40
aa) Im rechtlichen Ausgangspunkt hat das Verwaltungsgericht dazu angenommen, dass sich die subjektive Zweckbestimmung nicht durch einen einfachen Sinneswandel des Verfügungsberechtigten ändern lasse, sondern es hierfür eines nach außen erkennbaren und auf Dauer angelegten Umwidmungsakts bedürfe. Ob die subjektive Zweckbestimmung nachträglich geändert worden sei, sei auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen. Eine privatrechtliche Vereinbarung könne eine Umwidmung darstellen, wenn der Wille zur Änderung des Nutzungszwecks nach außen hinreichend deutlich erkennbar werde. Im Abschluss des Gewerberaummietvertrages mit der Sprachschule sei eine solche Umwidmung nicht zu sehen. Dafür spreche der Inhalt des Vertrages, vor allem aber, dass die Räume weiter in großem Umfang zu Wohnzwecken genutzt worden seien, was dem Antragsteller bzw. seinem Verwalter nicht verborgen geblieben sein könne. Gegen diese letztgenannten Punkte der verwaltungsgerichtlichen Argumentation (Mietvertrag ist keine nach außen hinreichend deutlich in Erscheinung getretene Änderung der subjektiven Zweckbestimmung) richtet sich die Beschwerde. Auch insoweit verfängt der Vortrag des Antragstellers nicht.
41
bb) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, setzt die Änderung der subjektiven Zweckbestimmung einen nach außen erkennbaren und auf Dauer angelegten Umwidmungsakt voraus (vgl. VG München, Beschl. v. 22.08.2019 - M 9 S 18.3233 - juris mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung). Der Mietvertrag mit dem Inhaber der Sprachschule genügt zumal vor dem Hintergrund der nachfolgenden Entwicklung diesen Anforderungen nicht.
42
aaa) Ob sich allein aus der Vereinbarung einer nur dreimonatigen Kündigungsfrist und dem Verzicht auf eine Staffelmiete insoweit Bedenken ergeben, mag zweifelhaft erscheinen, bedarf aber keiner abschließenden Klärung. Dass der Antragsteller die subjektive Zweckbestimmung nicht geändert hat, ergibt sich aus den nachfolgend genannten Umständen.
43
bbb) Wie aus dem von der Antragsgegnerin eingeholten Melderegisterauszug zu ersehen ist, waren im Haus ... in der Zeit von 2014 bis anfangs 2019 eine Vielzahl von Personen mit jeweils alleinigem Wohnsitz gemeldet. Von wenigen Ausnahmen abgesehen haben alle Personen als gemeinsames Merkmal, dass sie in den 1990er Jahren geboren worden sind und ausländisch klingende Namen haben. Vom Antragsteller nicht in Frage gestellt, hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass allein die Räume im Dachgeschoss zu Wohnzwecken geeignet waren. Stellt man in Rechnung, dass es sich bei der Antragsgegnerin um eine weltweit bekannte Universitätsstadt handelt, so legt dies - vorbehaltlich einer abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren - den Rückschluss nahe, dass das Dachgeschoss als studentische Wohngemeinschaft organisiert war und jeder Bewohner jeweils ein Zimmer mit Küchen- und Badmitbenutzung gemietet hat. Dafür spricht auch der anonyme Hinweis, vom 11.02.2019, im Dachgeschoss hätten früher Studierende gewohnt. Gemietet hatte die Räume im Dachgeschoss mit Wirkung am 15.07.2013 der Betreiber der Sprachschule. Vor dem Hintergrund der ausländisch klingenden Namen der Bewohner deutet dies - wiederum vorbehaltlich einer abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren - darauf hin, dass er die Zimmer der Wohngemeinschaft vornehmlich an ausländische Studenten weitervermietet hat. Für die ausländischen Studenten dürfte die Sprachschule eine erste Anlaufstelle gewesen sein, sei es, weil sie dort noch die für das Studium in Deutschland erforderlichen Sprachkenntnisse erwerben wollten, sei es, weil ihnen die Sprachschule von Landsleuten oder anderen ausländischen Kommilitonen empfohlen worden war, sei es, weil sie in einer Sprachschule auf weniger sprachliche Barrieren zu stoßen hofften. Diese Nutzung der Räumlichkeiten als Wohngemeinschaft mit häufig wechselndem Bewohnerbestand erklärt auch - worauf der Antragsteller abhebt -, dass an der Hauseingangstür keine individuellen Klingelschilder angebracht gewesen sein mögen.
44
Nicht zu folgen ist dem Gegenargument des Antragstellers, der häufige Wechsel unter den Bewohnern spreche eher für eine Weitervermietung zu touristischen Zwecken etwa als Ferienwohnung und damit für eine gewerbliche Nutzung. Die Bewohner waren in der ... mit alleinigem Wohnsitz gemeldet. Dafür, dass sie im Rahmen der besonderen Meldepflicht in Beherbergungsbetrieben gemeldet gewesen wären (§§ 29 ff BMeldeG), ist nichts ersichtlich.
45
Der Senat ist sich bewusst, dass der erste Auszug nach dem maßgeblichen Stichtag am 01.02.2014 auf den 01.05.2014 datiert. Stellt man in Rechnung, dass auch dieser Bewohner in der ... mit alleinigem Wohnsitz gemeldet war, so ist es durchaus plausibel, dass er bereits am 01.02.2014 dort wohnte. Entsprechendes gilt für die am 01.07.2014 bzw. am 01.08.2014 weggezogenen Bewohner.
46
Der Inhalt des Mietvertrages widerspricht dem nicht. Die Räumlichkeiten werden darin zwar als „Büro- und Praxisräume DG“ bezeichnet, obwohl sie objektiv zum Wohnen und wohl weniger zur gewerblichen Nutzung geeignet waren. Unter dem Nutzungszweck „Sprachschule“ lässt sich jedoch durchaus auch die Weitervermietung zu Wohnzwecken an Sprachschüler oder sonst der Sprachschule nahestehende - überwiegend wohl ausländische - Personen verstehen.
47
Der Senat hält es auch für ausgeschlossen, dass die Nutzung der Räumlichkeiten als Wohngemeinschaft in dem beschriebenen Sinne - wenn sie nicht ohnehin von Anfang an so vereinbart war - dem Antragsteller und/oder seinem Hausverwalter verborgen geblieben sein können. Werden Räume durch eine studentische Wohngemeinschaft mit noch dazu häufig wechselndem Bewohnerbestand vermietet, so ist damit ein ganz anderes Nutzerverhalten verbunden als bei Unterrichts- oder Büroräumen. Zu denken ist nur an die erheblich größeren Mengen an Haushaltsmüll. Das Wissen des Hausverwalters muss sich der Antragsteller entsprechend § 166 Abs. 1 BGB zurechnen lassen, zumal dieser für ihn sogar beim Vertragsschluss tätig geworden ist.
48
Der Antragsteller und sein Hausverwalter haben zwar an Eides Statt versichert, sie hätten keine Kenntnis davon gehabt, ob der Betreiber der Sprachschule die Räume im Dachgeschoss „infolge des unter dem 15.07.2013 geschlossenen Mietvertrages vertragswidrig zu anderen als gewerblichen Zwecken nutzte bzw. untervermietete. Beweiswert kommt diesen eidesstattlichen Versicherungen jedoch nicht zu. Denn sie sind aufgrund ihrer offenen und unbestimmten Formulierung nichtssagend. Es wird insbesondere nicht deutlich, was der Antragsteller und sein Hausverwalter unter „vertragswidrig zu anderen als gewerblichen Zwecken“ verstehen.
49
3. Die Zweckentfremdungsgenehmigung ist auch nicht in der dem Antragsteller erteilten Baugenehmigung zur Änderung der Nutzung des Dachgeschosses als Ferienwohnung enthalten.
50
a) Der Antragsteller macht im Beschwerdeverfahren insoweit geltend, wenn eine Zweckentfremdungsgenehmigung erforderlich gewesen sein sollte, so werde diese von der ihm 28.02.2019 erteilten Baugenehmigung „zur Nutzungsänderung von Büroräumen im 1. OG und Dachgeschoss zu je einer Ferienwohnung“ mitumfasst. Die Baugenehmigung habe insoweit Konzentrationswirkung, wie sich aus dem Wortlaut von § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO ergebe. Das satzungsrechtliche Zweckentfremdungsverbot sei eine öffentlich-rechtliche Norm, die Anforderungen an das Bauvorhaben enthalte, denn die Nutzungsänderung von Wohnraum in Ferienwohnungen sei in Freiburg ohne Zweckentfremdungsgenehmigung nicht möglich. Konsequent dazu erteile die Antragsgegnerin den Baufreigabeschein (§ 59 Abs. 1 Satz 1 LBO) erst, wenn auch die Zweckentfremdungsgenehmigung vorliege. Anerkannt sei, dass der Baufreigabeschein nur von baurechtlichen Regelungen abhängig gemacht werden dürfe. Die Baugenehmigung hätte daher nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO nur dann keine Konzentrationswirkung, wenn darüber eine andere Behörde in einem anderen Verfahren durch Verwaltungsakt entscheiden würde. Das sei aber nicht der Fall. Wie sich aus § 2 Abs. 1 ZES ergebe, sei das Baurechtsamt der Antragsgegnerin Vollzugsbehörde im Sinne des Zweckentfremdungsverbots und damit auch für die Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung zuständig. Unerheblich sei, dass das Baurechtsamt davon ausgegangen sei, es genehmige eine Nutzungsänderung des Dachgeschosses von einer sonstigen gewerblichen Nutzung zu einer solchen als Ferienwohnung, denn Regelungsgegenstand einer Baugenehmigung sei nur die zukünftig genehmigte Nutzung. Offensichtlich sei das Baurechtsamt selbst davon ausgegangen, dass die Baugenehmigung Konzentrationswirkung habe. Nur so sei zu erklären, dass es den Antragsteller nicht auf die Notwendigkeit einer Zweckentfremdungsgenehmigung hingewiesen habe. Die Rechtsprechung des beschließenden Gerichtshofs, wonach die Baugenehmigung die Zweckentfremdungsgenehmigung nicht umfasse, sei noch zu § 58 LBO a. F. ergangen und auf die aktuelle Gesetzeslage nach der Einfügung des § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO, der die Konzentrationswirkung ausdrücklich anordne, nicht mehr übertragbar. Dieser Argumentation ist aus mehreren Gründen nicht zu folgen.
51
b) Zwar ist die Zweckentfremdung von Wohnraum auf dem Gebiet der Antragsgegnerin nur gegen eine entsprechende Genehmigung zulässig, wie sich aus § 2 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG i.V mit § 5 Abs. 1 ZES ergibt. Es handelt sich dabei jedoch nicht um Normen, die Anforderungen an das Bauvorhaben enthalten. Kompetenztitel für das Zweckentfremdungsrecht ist weder das Bauordnungs- noch das Bodenrecht, sondern das Recht des Wohnungswesens. Voraussetzung für den Erlass eines Zweckentfremdungsverbots durch kommunale Satzung sind dementsprechend auch nicht Gesichtspunkte der bauordnungsrechtlichen Gefahrenabwehr oder der Bodenordnung. Maßgeblich ist vielmehr, dass die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen i.S. der §§ 1, 2 Abs. 1 ZwEWG besonders gefährdet ist (vgl. Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO für Bad.-Württ., Komm., 7. Aufl. 2016, Rn. 165 zu § 58).
52
c) Über die Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung einerseits und der Baugenehmigung andererseits entscheidet auch jeweils eine andere Behörde i.S. des § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO, auch wenn im konkreten Fall das Baurechtsamt der Antragsgegnerin für beide Entscheidungen zuständig ist.
53
aa) Der Begriff der Behörde i.S. des § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO ist - wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - funktional zu verstehen (vgl. dazu Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 19. Aufl., 2018, Rn. 51 zu § 1).
54
Entscheidet das Baurechtsamt der Antragsgegnerin, einem Stadtkreis i.S. des § 3 Abs. 1 GemO, über die Erteilung einer Baugenehmigung, so wird es im Rahmen der Funktion der Antragsgegnerin als untere Verwaltungsbehörde tätig (§ 46 Abs. 1 Nr. 3 LBO i.V. mit § 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG). Bei der Entscheidung über die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung nimmt das Baurechtsamt dagegen eine Selbstverwaltungsaufgabe der Antragsgegnerin wahr. Das den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 GG und in Art. 71 der Landesverfassung eingeräumte Selbstverwaltungsrecht eröffnet ihnen auch einen Gestaltungsspielraum in wohnungspolitischen Fragen, den sie mit dem Recht des Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum eigenverantwortlich ausschöpfen können (vgl. dazu LT-Drucks. 15/4277, S. 1). Dass das Baurechtsamt einmal als untere Verwaltungsbehörde und das andere Mal im Rahmen einer Selbstverwaltungsangelegenheit der Antragsgegnerin tätig wird, hat auch Bedeutung für das Verfahren. So entscheidet über Widersprüche gegen die Versagung einer Baugenehmigung das Regierungspräsidium als nächsthöhere Baurechtsbehörde (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO i.V. mit § 46 Abs. 1 Nr. 2 LBO). Über Widersprüche gegen die Versagung der Zweckentfremdungsgenehmigung entscheidet die Antragsgegnerin als Stadtkreis selbst (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO i.V. mit § 17 Abs. 1 AGVwGO). Als untere Baurechtsbehörde unterliegt die Antragsgegnerin der Rechts- und der Fachaufsicht und damit einem unbeschränkten Weisungsrecht (§ 47 Abs. 5 LBO). Nimmt das Baurechtsamt dagegen mit der Entscheidung über eine Zweckentfremdungsgenehmigung eine Selbstverwaltungsaufgabe wahr, so unterliegt die Antragsgegnerin nur der Rechtsaufsicht (§ 118 Abs. 1 GemO).
55
bb) Stellte man demgegenüber auf die organisatorische Einheit (hier: das Baurechtsamt) ab, so führte dies zu widersprüchlichen Ergebnissen. Denn die Antragsgegnerin hätte als Vollzugsbehörde in ihrer Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum auch eine andere Behörde im organisatorischen Sinne bestellen können, etwa ihr Wohnungsamt. Gerade nach der Argumentation des Antragstellers hätte die Baugenehmigung dann keine Konzentrationswirkung und würde sie die Zweckentfremdungsgenehmigung nicht mitumfassen. Das gilt auch, wenn eine Gemeinde ohne Baurechtszuständigkeit im Falle eines Wohnraummangels eine Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum erlässt. Sie ist dann zur Entscheidung über die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung zuständig, während über die Baugenehmigung die untere Baurechtsbehörde entscheidet. Dass dieselbe Behörde im organisatorischen Sinne über die Erteilung der Bau- und der Zweckentfremdungsgenehmigung entscheidet, ist dann von vornherein ausgeschlossen. Ob die Baugenehmigung die Zweckentfremdungsgenehmigung mitumfasst, kann indessen nicht von solchen Umständen abhängig sein.
56
cc) Der Antragsteller hält dem entgegen, es sei „alles andere als ungewöhnlich, dass eine städtische Baurechtsbehörde im Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung Ortsrecht prüft und anwendet, das im Zuge einer Selbstverwaltungsaufgabe erlassen wurde“. Der Antragsteller benennt hier insbesondere Bebauungspläne, Veränderungssperren, Sanierungs- und Erhaltungssatzungen. Diese vom Antragsteller aufgeführten Beispiele zeigen allenfalls, dass die Baugenehmigung die Zweckentfremdungsgenehmigung nicht mitumfasst. Denn darüber, ob die Vorgaben des Bebauungsplans eingehalten werden oder eine Veränderungssperre der Erteilung der Baugenehmigung entgegensteht, entscheidet auch die städtische Baurechtsbehörde immer als untere Verwaltungsbehörde und nicht als Selbstverwaltungsbehörde. Handelt es sich um Bebauungspläne oder Veränderungssperren einer Gemeinde ohne eigene Baurechtszuständigkeit, entscheidet darüber wiederum die untere Verwaltungsbehörde und nicht die Gemeinde in ihrer Funktion als Träger des kommunalen Selbstverwaltungsrechts. Über die Erteilung einer Sanierungsgenehmigung entscheidet die Gemeinde; wird für das Vorhaben auch eine Baugenehmigung benötigt, so entscheidet über die Sanierungsgenehmigung zwar die Baurechtsbehörde, aber im Einvernehmen mit der Gemeinde (§ 145 Abs. 1 BauGB). Entsprechendes gilt bei einer Erhaltungssatzung (§ 173 Abs. 1 BauGB).
57
dd) Das weitere Argument des Antragstellers, mit der Einfügung des aktuell geltenden Satzes 2 in § 58 Abs. 1 LBO habe der Gesetzgeber „seinen im Wortlaut objektivierten Willen“ zum Ausdruck gebracht, dass die Baugenehmigung die Zweckentfremdungsgenehmigung mitumfassen soll, greift vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen nicht durch.
58
4. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch entschieden, die weiteren Anordnungen unter Nr. 1 der streitigen Verfügung, alle Internetangebote der Ferienwohnungen und die entsprechenden Buchungsmöglichkeiten zu löschen, seien voraussichtlich ebenfalls rechtmäßig.
59
a) Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, die §§ 1, 3 PolG seien auch diesbezüglich keine taugliche Ermächtigungsgrundlage, weil es sich um regelmäßig wiederkehrende polizeiliche Standardmaßnahmen handele, die einer besonderen Rechtsgrundlage bedürften. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat auf seine obigen Ausführungen Bezug.
60
b) Ebenso kann der Antragsteller nicht mit seiner Auffassung durchdringen, in Internetangeboten und der Schaffung von Buchungsmöglichkeiten sei kein Verstoß gegen das Zweckentfremdungsverbot zu sehen, weshalb insoweit auch keine Löschung angeordnet werden könne. Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass das Anbieten der Ferienwohnungen im Internet und das Eröffnen von Buchungsmöglichkeiten untrennbarer Bestandteil der unzulässigen Zweckentfremdung von Wohnraum sind und daher ebenso wie das Vermieten der Ferienwohnungen an sich einen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsverbot bedeuten.
61
5. Die Rechtswidrigkeit der Anordnung unter Nr. 2 der streitigen Verfügung und der Zwangsmittelandrohung unter Nr. 4 will der Antragsteller allein daraus ableiten, dass die Anordnung unter Nr. 1 rechtswidrig sei. Aus dem Vorstehenden folgt, dass er damit nicht durchdringen kann.
62
6. Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend erkannt hat, setzt die Anordnung des Sofortvollzuges von Nrn. 1 und 2 der streitigen Verfügung nicht nur eine gemäß § 80 Abs. 3 VwGO formell ordnungsgemäße Begründung, sondern auch ein besonderes öffentliches Interesse voraus, wie sich aus § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ergibt. Gegen die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren indessen bereits keine Einwendungen geltend gemacht (vgl. erneut § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).
63
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Den Streitwert für das Beschwerdeverfahren hat der Senat in Übereinstimmung mit der von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Entscheidung des Verwaltungsgerichts und aus den von diesem angeführten Gründen gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Höhe von 15.000.- festgesetzt. Soweit das Verwaltungsgericht bei der Streitwertfestsetzung auch einen Betrag in Höhe von 203,42 EUR im Hinblick auf die Gebührenfestsetzung unter Nr. 5 der streitigen Verfügung in Ansatz gebracht hat, ist dieser Betrag im Beschwerdeverfahren nicht mehr zu berücksichtigen, weil der Antragsteller die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit nicht mehr angegriffen hat.
64
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG
§§ 146, 147 VwGO
§§ 80 Abs. 5 Satz 1 zweite Var., 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bzw. nach §§ 80 Abs. 5 Satz 1 erste Var., 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V. mit § 12 LVwVG
§§ 29 ff BMeldeG
§§ 1, 2 Abs. 1 ZwEWG
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 1 MRVerbG
§ 58 LBO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 573 c Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 58 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 2 Abs. 1 ZwEWG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG
§ 32 Abs. 5 NdsSOG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 ZEG
§ 1 Abs. 2 und Abs. 3 WEG
§ 166 Abs. 1 BGB
§ 59 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 3 Abs. 1 GemO
§ 46 Abs. 1 Nr. 3 LBO
§ 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 2 LBO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 17 Abs. 1 AGVwGO
§ 47 Abs. 5 LBO
§ 118 Abs. 1 GemO
§ 145 Abs. 1 BauGB
§ 173 Abs. 1 BauGB
§ 58 Abs. 1 LBO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 38, 348
BVerwGE 59, 195
BVerwGE 129, 142
BVerwGE 115, 189
DVBl 2013, 169
NordÖR 2019, 394
4 K 4710/19
2 BvL 5/74
8 C 2.79
6 C 39.06
6 C 3.01
1 BvR 22/12
12 ME 68/19
10 S 275/97
9 S 18.32