Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-08-24, Aktenzeichen 9 A 777/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0824.9A777.15.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 276.228,40 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.
1. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Antragsbegründung, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, begründet keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht der Klage gegen den Bescheid über Niederschlagswassergebühren für Landesstraßen im Stadtgebiet der Beklagten für die Jahre 2012 und 2013 vom 24. Januar 2014 zu Recht stattgegeben hat.
Die Beklagte, in deren Stadtgebiet ganz überwiegend eine Mischkanalisation existiert, erhebt für die hier in Streit stehenden Gebührenjahre nach Maßgabe der Satzung über die Erhebung von Abwassergebühren und Kanalanschlussbeiträgen für Grundstücksanschlüsse in der Stadt G. in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 2. Dezember 2011 (GBS 2012) bzw. der 4. Änderungssatzung vom 6. Dezember 2012 (GBS 2013) getrennte Abwassergebühren für die Beseitigung von Schmutz- und Niederschlagswasser. Die Niederschlagswassergebühr bemisst sich auf der Grundlage der Quadratmeter der bebauten bzw. überbauten und/oder befestigten Fläche auf den angeschlossenen Grundstücken, von denen Niederschlagswasser abflusswirksam in die städtische Abwasseranlage gelangen kann. Sie beträgt nach § 5 Abs. 5 GBS 2012/2013 für jeden Quadratmeter bebauter und/oder befestigte Fläche jährlich 0,93 €/m2 (2012) bzw. 0,97 €/m2 (2013) und für die öffentlichen Straßenflächen für jeden Quadratmeter befestigte Fläche jährlich 1,62 €/m2 (2012) bzw. 2,14 €/m2 (2013).
Die den Gebührensätzen für Schmutzwasserbeseitigung sowie Niederschlagswasserbeseitigung für Straßen und sonstige Flächen zugrunde liegende, von einem Ingenieurbüro begleitete Gebührenkalkulation der Beklagten beruht auf der sog. fiktiven Zwei-Kanal-Methode. Diese Methode fingiert als Berechnungsmodell das Vorhandensein zweier Kanäle, nämlich eines Kanals für die Straßenoberflächenentwässerung und eines weiteren Kanals als Mischkanal für Schmutzwasser und Niederschlagswasser von sonstigen Flächen. Dabei sind die kalkulierten Gesamtkosten der öffentlichen Abwasseranlage im hier vorliegenden Fall in einem ersten Schritt auf die Kostenträger (öffentlich/privat) verteilt worden, wobei 55 v.H. der maßgeblichen Kosten auf den fiktiven privaten Mischwasserkanal und 45 v.H. auf die fiktive Oberflächenentwässerung der Straßen entfallen. In einem zweiten Schritt sind die fiktiven Kosten des privaten Mischwassernetzes im Verhältnis von 53 v.H. (Schmutzwasser) zu 47 v.H. (Regenwasser „privat“) verteilt worden. Daraus ergab sich ein Kostenanteil von 29,15 v.H. für das Schmutzwasser und 25,85 v.H. für das Regenwasser („privat“); der Kostenanteil der Niederschlagswasserbeseitigung beträgt demzufolge insgesamt 70,85 v.H.
Das Verwaltungsgericht hat die streitbefangenen Gebührensätze für die Entsorgung des Niederschlagswassers auf öffentlichen Straßenflächen für nichtig erachtet: Die Kostenverteilung beruhe auf einem methodischen Fehler, der dazu führe, dass die Gebühren für die Niederschlagsentwässerung der öffentlichen Straßen gegen das Kostenüberschreitungsverbot verstießen. Die Anwendung der – im Kanalanschlussbeitragsrecht als zulässig angesehenen – fiktiven Zwei-Kanal-Methode sei im Gebührenrecht methodisch verfehlt; sie verteile die Kosten der Mischwasserkanalisation nicht auf die Leistungsbereiche, nämlich die abwassertechnischen Funktionen Schmutzwasser und Regenwasser, sondern auf die Kostenträger Grundstücksentwässerung, die den privaten Anliegern zur Last fällt, und Straßenentwässerung, für die nach der § 7 Abs. 1 Buchst. c) GBS 2012/2013 der jeweilige Straßenbaulastträger gebührenpflichtig ist. Der von der Beklagten angenommene Kostenanteil für die Niederschlagswasserbeseitigung von insgesamt 70,85 v.H. liege so weit über der allgemein anerkannten Bandbreite von 40 v.H. bis 50 v.H., dass er auch deshalb nicht als verursachergerecht angesehen werden könne.
Die hiergegen im Zulassungsverfahren erhobenen Rügen der Beklagten stellen die Richtigkeit des Urteils nicht in Frage.
a) Das Verwaltungsgericht ist entgegen der Darstellung in der Antragbegründung nicht davon ausgegangen, dass allein das sog. fiktive Trennsystem, bei dem die Kostenverteilung auf die Bereiche Schmutzwasser- und Niederschlagswasserbeseitigung durch die fiktive Trennung des vorhandenen Mischwasserkanals in einen Schmutzwasserkanal und einen Regenwasserkanal ermittelt wird, methodisch vertretbar sei. Es ist vielmehr (vgl. S. 6 ff. des Urteilsabdrucks) im rechtlichen Ausgangspunkt von den in der ständigen Rechtsprechung des Senats,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Juli 1995 – 9 A 2251/93 -, OVGE 45, 59, juris Rn. 27, sowie Beschluss vom 2. Mai 2012 – 9 A 1884/11 -, NWVBl. 2012, 421,
wie folgt geklärten Grundsätzen ausgegangen: Die Ermittlung der Gebührensätze für die Schmutzwasser- und Niederschlagswasserbeseitigung erfordert jeweils eine gesonderte Gebührenbedarfsberechnung. Dabei dürfen den Leistungsbereichen der Schmutzwasserbeseitigung und der Niederschlagswasserbeseitigung grundsätzlich nur diejenigen Kosten zugeordnet werden, die mit der Erbringung der betreffenden gebührenpflichtigen Leistung verbunden sind. Sofern bestimmte Anlagen der Abwasserbeseitigung sowohl der Schmutzwasserbeseitigung als auch der Niederschlagswasserbeseitigung dienen, sind die anfallenden Anlagen- und Betriebskosten nach Grundsätzen der Kostenverursachung auf beide Bereiche aufzuteilen. Unter Berücksichtigung der jeweils anfallenden Mengen und Belastungen der beiden Abwasserarten ist nach geeigneten Bewertungsgrundsätzen zu gewichten, welcher Anteil der Anlagen- und der Betriebskosten dem einen oder dem anderen Bereich zuzuordnen sind. Hiernach besteht ein weitreichender Bewertungsspielraum der Gemeinden; insbesondere bedarf es keiner abwassertechnisch exakten Kostenaufteilung.
Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht ausweislich seiner Ausführungen auf Seite 7 des Urteilsabdrucks nicht ausgeschlossen, dass neben dem fiktiven Trennsystem, das den beschriebenen Anforderungen genügt, andere, den gebührenrechtlichen Anforderungen ebenfalls genügende Kostenverteilungen denkbar sind. Ob und inwieweit diese Annahme zutrifft, bedarf keiner näheren Untersuchung, weil jedenfalls die hier in Rede stehende Kostenaufteilung einer rechtlichen Überprüfung nicht standhält.
b) Das Vorbringen der Beklagten, mit dem sie die methodische Vertretbarkeit der hier zur Anwendung gebrachten fiktiven Zwei-Kanal-Methode zu begründen sucht, vermag die Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage zu stellen.
aa) Für die rechtliche Beurteilung der Zwei-Kanal-Methode ist im hier vorliegenden gebührenrechtlichen Zusammenhang unerheblich, dass diese im Kanalanschlussbeitragsrecht als sachgerecht angesehen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. September 1998 – 15 A 7653/95 -, OVGE 47, 79, juris Rn. 62 ff.; vom 3. November 2000 – 15 A 2340/97 -, OVGE 48, 147, juris Rn. 12, und vom 28. Februar 2003 - 15 A 959/03 -, ZKF 2003, 347, juris Rn. 11.
Die diesbezügliche Argumentation der Beklagten, dass eine funktionsgerechte Kostenzuordnung immer auch eine verursachergerechte Zuordnung sei, berücksichtigt nicht, dass es sich bei den ihr in Rede stehenden Gebühren einerseits und Beiträgen andererseits um verschiedene Abgabenarten mit unterschiedlichen Zwecksetzungen handelt, die jeweils anderen rechtlichen Vorgaben zu entsprechen haben. Entwässerungsgebühren sind Benutzungsgebühren i. S. v. § 4 Abs. 2 KAG NRW und werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben; die Gebühr ist gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW nach der Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage zu bemessen. Daraus folgt, dass für die Gebührenkalkulation eine Differenzierung nach Leistungsbereichen geboten ist. Beiträge hingegen sind Geldleistungen, die dem Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen dienen; sie werden von den Beitragspflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtungen oder Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden (vgl. § 8 Abs. 2 KAG NRW). Dies zugrunde gelegt ist eine - im beitragsrechtlichen Sinne - sachgerechte Zuordnung gerade nicht mit einer - im gebührenrechtlichen Sinne - funktionsgerechten, auf den jeweiligen Leistungsbereich bezogenen Zuordnung gleichzusetzen. Darauf, ob, zu welchem Zweck und in welchem Umfang die beitragspflichtige Anlage in Anspruch genommen wird, kommt es im Beitragsrecht nicht an. Angesichts dieses grundlegenden Unterschieds hat die Rechtsprechung des für beitragsrechtliche Streitigkeiten zuständigen Senats für die hier zu entscheidende Frage keine entscheidungserhebliche Bedeutung.
bb) Entsprechendes gilt für den DWA-Themenband „Kalkulation von Gebühren und Beiträgen der Abwasserbeseitigung“ vom September 2012, auf den sich die Beklagte beruft. Auch wenn die Fachpublikationen der Deutschen Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall e.V. bei der Beurteilung (abwasser-) fachlicher Fragen durchaus einen Erkenntniswert haben mögen, gilt das jedenfalls nicht für die Beurteilung der rechtlichen Anforderungen an eine Gebührenkalkulation. Hinzu kommt, dass die von der Beklagten zitierten Passagen, in denen es um die Unterschiede bei der Finanzierung von Anlagen zur Grundstücksentwässerung im Vergleich zur Straßenentwässerung geht, ersichtlich von Prämissen ausgehen, die auf kommunale Benutzungsgebühren so nach der Rechtsprechung des Senats,
vgl. zur Abschreibung des beitrags- und zuschussfinanzierten Teils des Anlagevermögens: OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 -, OVGE 44, 134,
nicht zutreffen.
cc) Ausgehend davon, dass die Kalkulation der Niederschlagsentwässerungsgebühr für öffentliche Straßenflächen den aus den §§ 4 und 6 KAG NRW, insbesondere dem Gegenleistungscharakter und der Orientierung an dem Maß der Inanspruchnahme folgenden Anforderungen entsprechen muss, kann die fiktive Zwei-Kanal-Methode, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, auch unter Berücksichtigung des Bewertungsspielraums des Satzungsgebers nicht zu einer sachlich vertretbaren Kostenverteilung führen.
Vgl. Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2016, § 6 Rn. 355c.
Die Leistungsbereiche, für die die Kostenermittlung jeweils zu erfolgen hat, sind die beiden Bereiche Schmutzwasserentsorgung und Niederschlagswasserentsorgung, für die unterschiedliche kostenrelevante Anforderungen in Bezug auf Dimensionierung und Ausstattung sowie umweltbezogene Vorgaben zu beachten sind.
Vgl. dazu schon OVG NRW, Urteil vom 24. Juli 1995 - 9 A 2251/93 -, OVGE 45, 59, juris Rn. 27.
Für die Ermittlung der mit der Inanspruchnahme dieser jeweiligen Leistungsbereiche verbundenen und in die Gebührenkalkulation einzustellenden Kosten bedeutet es - vorbehaltlich einer Ausnahme für spezielle, nur der Straßenentwässerung zuzurechnender Kostenpositionen -,
vgl. zur Reinigung von Sinkkästen: OVG NRW, Teilurteil vom 24. Juni 2008 – 9 A 373/06 -, NWVBl. 2008, 394, juris Rn. 82,
grundsätzlich keinen Unterschied, wer letztlich als Gebührenschuldner für die Kosten aufzukommen hat. Nichts wesentlich Anderes gilt für die Straßenoberflächenentwässerung und die Entwässerung sonstiger Flächen. Die hier gewählte Zwei-Kanal-Methode führt aber dazu, dass die Entwässerungsgebühr für Straßenoberflächen pro Maßstabseinheit (m2 versiegelte Fläche) etwa das Doppelte der Entwässerungsgebühr für bebaute bzw. befestigte sonstige Flächen beträgt. Dass das nicht richtig sein kann, drängt sich ohne Weiteres auf. Der Umstand, dass die beklagte Stadt, die mit einem Anteil von 82 % selbst Trägerin der Straßenbaulast für die im Stadtgebiet befindlichen Straßenflächen ist, mit dieser Berechnungsmethode lediglich eine Entlastung der privaten Gebührenpflichtigen bezweckt haben mag, rechtfertigt keine andere Beurteilung der das klagende Land über Gebühr belastenden Gebührensätze.
Es ist auch nicht erkennbar, dass diese Methode den Realitäten der Niederschlagswasserentsorgung – wie die Beklagte vorträgt – „möglichst nahe kommt“. Wenn im Stadtgebiet der Beklagten, das zu 85 % im Mischsystem entwässert wird, entsprechend ihrem eigenen Vorbringen der Anteil des Straßenoberflächenwassers jeweils bei rund 33 % liegt, der größere Anteil also auf das von den Grundstücken stammenden Schmutz- und Niederschlagswasser entfällt, ist der hohe Gebührensatz für die Straßenentwässerung erst recht nicht nachvollziehbar.
dd) Ohne Erfolg bleibt der Einwand, dass es keinen Rechtsgrundsatz gebe, wonach bei Mischwasserkanalisationen die Quotelung der Kosten der Niederschlagswasser- im Vergleich zur Schmutzwasserbeseitigung bei 40 bis 50 v. H. liege. Die vom Verwaltungsgericht angesprochene Bandbreite entspricht Erfahrungswerten,
vgl. Cosack/Dudey, GemHH 2004, 249 ff.,
die selbstverständlich keinen Rechtsgrundsatz darstellen und vom Verwaltungsgericht auch so nicht formuliert sind. Anhaltspunkte dafür, dass die in dem zitierten Aufsatz berücksichtigten Parameter (wie Rohrdurchmesser, Gefälle, Tiefenlage und Notwendigkeit der Zuführung zu einer Abwasserbehandlungsanlage) in G. , etwa aufgrund besonderer örtlicher Umstände, zu einer grundsätzlich anderen Kostenverteilung führen, legt die Antragsbegründung im Übrigen nicht dar.
ee) Soweit sich die Beklagte gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts wendet, dass ein einheitlicher Gebührensatz für die Niederschlagswasserbeseitigung festgesetzt werden müsse, stellt dies die Ergebnisrichtigkeit des Urteils letztlich ebenfalls nicht in Frage. Zwar dürfte nicht auszuschließen sein, dass eine verursachungsgerechte Gebührenkalkulation unter Berücksichtigung von Kostenpositionen, die ausschließlich einem Teil-Leistungsbereich zuzuordnen sind, wie etwa der bereits oben erwähnten Kosten für die Reinigung von Sinkkästen, zu im Ergebnis unterschiedlichen Gebührensätzen führen würde, die der Satzungsgeber auch entsprechend normieren dürfte. Darauf zielt das Vorbringen der Beklagten indessen nicht ab. Sie räumt vielmehr ein, dass im Falle der Ersetzung der Zwei-Kanal-Methode durch die fiktive Trennmethode die Gebührensätze für die Straßenentwässerung sinken und die Kosten für die Entwässerung sonstiger Flächen steigen würden. Dabei sind die Abweichungen ausweislich der auf Anfrage des Verwaltungsgerichts schon im erstinstanzlichen Verfahren von der Beklagten mit Schriftsatz vom 4. Februar 2015 vorgelegten Berechnungen (Niederschlagswassergebühr 2012: 1,03 Euro/m2 statt 1,62 Euro/m2 und Niederschlagswassergebühr 2013: 1,17 Euro/m2 statt 2,14 Euro/m2) so erheblich, dass der streitbefangene Gebührensatz auch unter Berücksichtigung einer Bagatellschwelle keinen Bestand haben kann. Es ist mithin weder dargelegt noch sonst erkennbar, dass die Aussage des Verwaltungsgerichts zur Erforderlichkeit eines einheitlichen Gebührensatzes Auswirkungen auf das Ergebnis der Entscheidung hatte.
2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
Der Begriff der besonderen Schwierigkeiten im Sinne dieser Norm ist funktionsbezogen dahin auszulegen, dass besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten dann vorliegen, wenn die - fristgerecht geltend gemachten - Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Das ist hier nicht der Fall. Die von der Beklagten als schwierig angesehenen Fragen lassen sich - wie ausgeführt - ohne weiteres auf der Grundlage der vom Verwaltungsgericht zitierten Senatsrechtsprechung bereits im Zulassungsverfahren beurteilen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 u. Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 6 KAG NRW
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 KAG NRW
§ 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW
§ 8 Abs. 2 KAG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 5 GBS 2012/20
9 A 2251/93
9 A 1884/11
15 A 7653/95
15 A 2340/97
15 A 959/03
9 A 1248/92
9 A 373/06