Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-23, Aktenzeichen 1 A 811/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0423.1A811.08.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, Richter der Besoldungsgruppe R 2 im Dienst des beklagten Landes, macht Ansprüche auf Nachzahlung von Familienzuschlag für sein drittes Kind im Jahre 2005 geltend. In den Jahren 2005 und 2006 hatte der Kläger drei Kinder, für die er – mit Ausnahme von zwei hier nicht interessierenden Monaten im Jahr 2006 – Kindergeld und Anteile im Familienzuschlag erhielt.
Anfang 2005 verweigerte der Beklagte dem Kläger die Zahlung von Kindergeld und Familienzuschlägen für sein drittes Kind, weil er bei der Berechnung des Jahresgrenzbetrages gemäß § 32 Abs 4 Satz 2 EStG das Bruttoeinkommen zugrunde legte. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Januar 2005 (2 BvR 167/02), in dem die Einbeziehung von Sozialversicherungsbeiträgen des Kindes in die Bemessungsgröße für verfassungswidrig erklärt wurde, erklärte der Beklagte mit Bescheid vom 25. Oktober 2005 seine Absicht, die Zahlung von Kindergeld und Familienzuschläge rückwirkend wieder aufzunehmen. Die Nachzahlung erfolgte mit der Auszahlung des Dezembergehalts 2005 und wurde in der zugehörigen Bezügemitteilung Ende November aufgeschlüsselt.
Mit Schreiben vom 13. Januar 2006 (Eingang am 17. Januar) beantragte der Kläger gegenüber dem Landesamt für Besoldung und Versorgung NRW (LBV NRW), ihm für die Jahre 2005 und 2006 für sein drittes Kind höhere familienbezogene Leistungen nach Maßgabe der Vollstreckungsanordnung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (2 BvL 26/91 u.a.) zu gewähren.
Mit gesonderten Bescheiden lehnte das LBV NRW die Zahlung ab. Für das Jahr 2005 begründete es die Ablehnung mit Bescheid vom 27. Juni 2006 mit der unterlassenen zeitnahen Geltendmachung des Anspruchs noch während des Haushaltsjahres 2005. Die Ablehnung für das Jahr 2006 stützte es mit weiterem Bescheid vom 2. März 2007 darauf, dass die Höhe der Familienzuschläge die verfassungsgerichtlichen Vorgaben erfülle.
Der Kläger legte gegen beide Bescheide (rechtzeitig) Widerspruch ein. Den Widerspruch gegen den Bescheid vom 27. Juni 2006 (betreffend das Jahr 2005) wies das LBV NRW mit Bescheid vom 26. Juli 2006 unter Vertiefung seiner Ausführungen im angefochtenen Bescheid als unzulässig zurück. Der Widerspruch gegen den Bescheid vom 2. März 2007 blieb unbeschieden.
Am 27. August 2006 hat der Kläger fristgerecht Klage erhoben und für sein drittes Kind familienbezogene Leistungen nach Maßgabe der Vollstreckungsanordnung ab dem 1. Januar 2005 geltend gemacht. Den Bescheid des LBV NRW vom 2. März 2007 hat er mit Schriftsatz vom 9. März 2007 in das Verfahren einbezogen. Zur Begründung hat er geltend gemacht, dass die Höhe der gesetzlich vorgesehenen Familienzuschläge gemessen an der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 24. November 1998 unzureichend sei. Eine irgendwie geartete Frist zur Stellung eines Antrags auf nachträgliche Gewährung von Familienzuschlägen habe das Bundesverfassungsgericht nicht gesetzt, wie auch im juristischen Schrifttum (Pechstein, ZBR 2007, 73) angenommen werde.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung der Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 27. Juni 2006 und 2. März 2007 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2006 zu verurteilen, an ihn für sein drittes Kind – soweit berücksichtigungsfähig – für die Jahre 2005 und 2006 familienbezogene Gehaltsbestandteile netto in Höhe der Differenz zwischen 115 v.H. des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes und dem ihm für sein Kind tatsächlich gezahlten Familienzuschlag nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz aus dem Nachzahlungsbetrag für 2005 seit Rechtshängigkeit und für 2006 ab dem 1. Januar 2007 zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und sich zur Begründung im Wesentlichen auf die streitgegenständlichen Bescheide bezogen. Ergänzend hat der Beklagte geltend gemacht, dem Urteil des 21. Senats des erkennenden Oberverwaltungsgerichts vom 16. Januar 2008 – 21 A 4240/05 – lasse sich zumindest eine Tendenz dafür entnehmen, dass die Ansprüche zeitnah geltend gemacht werden müssten.
Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten zur Zahlung von 324,84 Euro für das Jahr 2005 und 300,70 Euro für das Jahr 2006 (insgesamt 625,54 Euro) nebst Zinsen verurteilt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, bei Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Berechnungsmethode verbleibe ein nicht gedeckter Bedarf für das dritte Kind des Klägers bezogen auf die Jahre 2005 und 2006 in der ausgeurteilten Höhe. Ein anspruchsausschließendes Kriterium der zeitnahen Geltendmachung der Ansprüche existiere nicht, weshalb der Kläger auch für das Jahr 2005 höhere Familienzuschläge beanspruchen könne.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat - nach jahresbezogener Trennung der Ansprüche - für das vorliegend allein streitige Jahr 2005 zugelassene Berufung des Beklagten. Er macht unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen im Klage- und Berufungszulassungsverfahren vertiefend geltend, dass ein Erfordernis zeitnaher Geltendmachung auch für Ansprüche aufgrund der Vollstreckungsanordnung zu beachten sei. Das Bundesverfassungsgericht habe im Beschluss vom 24. November 1998 unter Bezugnahme auf seine frühere Rechtsprechung ausdrücklich entschieden, dass ein Anspruch auf über das Gesetz hinausgehende Besoldungsleistungen innerhalb des laufenden Haushaltsjahres geltend zu machen sei. Das ergebe sich aus Besonderheiten des Beamtenverhältnisses, denen das Bundesverfassungsgericht eine herausragende Bedeutung beimesse. Der Beamte könne im Nachhinein keine Korrektur beanspruchen, die er nicht rechtzeitig verlangt habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Auffassung in Urteilen vom November und Dezember 2008 bestätigt. Diese Rechtsprechung sei auf das vorliegende Verfahren übertragbar. Die Verwaltungsgerichte könnten auch nur in diesen Grenzen Ansprüche aufgrund der Vollstreckungsanordnung zusprechen. Der Kläger habe seinen Anspruch für das Jahr 2005 verspätet geltend gemacht. Das gelte auch im Hinblick auf die streitigen Kindergeldfragen. Da die Nachzahlung im Dezember 2005 erfolgt sei, hätte der Kläger noch im Dezember einen erhöhten Kinderanteil im Familienzuschlag beantragen können.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit darin Ansprüche für das Jahr 2005 zugesprochen werden.
Der Kläger hält an seinem Klagebegehren fest und trägt ergänzend vor, der Beklagte könne sich wegen der Vorgänge um die Zahlung des Kindergeldes im Jahr 2005 nicht auf eine treuwidrig verspätete Geltendmachung des Anspruchs berufen. Seit der Bezügemitteilung von Ende November 2005 habe ihm eine ausreichende Prüfungsfrist zugestanden werden müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
Streitgegenstand des Berufungsverfahrens sind Ansprüche des Klägers auf Gewährung höherer kinderbezogener Anteile im Familienzuschlag für sein drittes Kind nur im Jahr 2005. Die im angefochtenen Urteil für das Jahr 2006 zugesprochenen Ansprüche sind nach Rücknahme des Berufungszulassungsantrags des Beklagten im abgetrennten Verfahren OVG NRW 1 A 2237/08 (Einstellungsbeschluss vom 3. November 2008) rechtskräftig.
Die Klage ist zulässig. Sie genügt ungeachtet ihres nicht bezifferten Zahlungsantrags den Bestimmtheitsanforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO; der Kläger war nicht gehalten, seinen Klageantrag betragsmäßig zu konkretisieren. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats, der das Bundesverwaltungsgericht bisher nicht entgegengetreten ist, dürfen es Kläger bei unbezifferten Klageanträgen belassen, wenn sie Ansprüche auf höhere Familienzuschläge für dritte und weitere Kinder nach Maßgabe des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998
2 BvL 26/901 u.a. , BVerfGE 99, 300 ff.,
erheben. Dies ist Ausdruck einer durch das Bundesverfassungsgericht selbst vorgezeichneten Pflichten- und Risikoverteilung. Denn nach dem bezeichneten Beschluss (a.a.O. S. 332), der für die Beurteilung der Rechtslage auch insoweit zentral ist, ist es vorrangig Sache des Dienstherrn, familienbezogene Gehaltsbestandteile nach dem vorgegebenen Maßstab zu gewähren, im Streitfall sodann der Fachgerichte, diese Ansprüche selbstständig zu berechnen und ggf. zuzusprechen. Der Dienstherr und die Gerichte - nicht aber der Besoldungsempfänger - haben demnach die komplexen Anforderungen rechtlicher und tatsächlicher Art bei der Berechnung in Vollzug der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu erfüllen und im Einzelfall betragsmäßig zu konkretisieren. Damit sind zugleich dem jeweiligen Dienstherrn, der in rechtsirriger Verweigerung des Anspruchs verharrt, auch die prozessrechtlichen Risiken einer Falschberechnung überbürdet. Aus diesem Grunde ist ein nicht bezifferter Klageantrag, ggf. auch ein der Höhe nach unzutreffend angegebener Nachzahlungsbetrag (sofern er nicht als unbedingt beansprucht zu betrachten ist), hinreichend bestimmbar, zumal sich der zu beanspruchende Zahlungsbetrag jederzeit rechnerisch unzweifelhaft ermitteln lässt.
Vgl. Senatsurteile vom 6. Oktober 2006 - 1 A 1927/05 -, juris, und vom 15. Januar 2007 - 1 A 3433/05 -, NWVBl. 2007, 265; ferner das aufgehobene Senatsurteil vom 27. Februar 2008 - 1 A 2180/07 -, ZBR 2008, 425 (= juris Rn. 20), dem das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 17. Dezember 2008 - 2 C 42.08 -, juris, insoweit nicht entgegengetreten ist.
Die Klage ist begründet.
Der Kläger hat für den Zeitraum 1. Januar bis 31. Dezember 2005 Anspruch auf Zahlung weiterer Familienzuschläge in der vom Verwaltungsgericht ausgeurteilten Höhe. Dieser Anspruch ergibt sich aus dem vom Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 24. November 1998 (a.a.O.) formulierten materiell-rechtlichen Besoldungstatbestand, dessen Inhalt in den Gründen des Beschlusses zu E. (a.a.O. S. 332) als das verfassungsrechtliche Minimum des Familienzuschlags für Beamte und Richter mit mehr als zwei Kindern abstrakt-generell umschrieben ist, und zwar dahin, dass
"für das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind familienbezogene Gehaltsbestandteile in Höhe von 115 v.H. des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes zu gewähren" sind.
Die Rechtsfolge dieses Tatbestandes ist in den Gründen zu C.III.3 (a.a.O. S. 321 ff.) in Form von Berechnungsvorgaben so präzisiert, dass der konkrete Nachzahlungsbetrag abhängig von den tatbestandsrelevanten Verhältnissen des Einzelfalls (im Wesentlichen der Besoldungsgruppe und der Zahl der Kinder) grundsätzlich ohne weiteres - mit Ausnahme gewisser Unschärfen bei den sonstigen Eingangsdaten - berechnet werden kann. Diese Beträge von sich aus zu gewähren, war der Beklagte aufgrund der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts nach § 35 BVerfGG im genannten Beschluss (Entscheidungsformel zu 2., zweiter Teil, a.a.O. S. 304) verpflichtet. Auf ihr beruht auch die weitere Befugnis der Verwaltungsgerichte, auf der Grundlage dieser Vorgaben zusätzliche Besoldungsanteile über das einfache Gesetz hinaus zu berechnen und in einem Leistungsurteil unmittelbar zuzusprechen.
Der materiell-rechtliche Tatbestand und die Vollstreckungsanordnung sind weiterhin anwendbar und nicht erledigt. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht für die Jahre 2000 bis 2004 ausdrücklich bestätigt.
Vgl. Urteile vom 13. November 2008 - 2 C 16.07 - NVwZ-RR 2009, 249 (amtlicher Umdruck Rn. 9), und vom 17. Dezember 2008 (amtlicher Umdruck Rn. 11) m.w.N.
Der Senat geht auch für das Jahr 2005 davon aus, dass die Vollstreckungsanordnung nicht infolge von Änderungen der maßgeblichen Berechnungsgrundlagen gegenstandslos geworden ist,
so schon das rechtskräftige Senatsurteil vom 27. Februar 2008 - 1 A 30/07 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht ES/C I 1.1 Nr. 96 und juris,
und er hat dabei insbesondere - insoweit in Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht - den Einwand zurückgewiesen, die in verschiedenen Rechtsgebieten (wie im Besoldungs-, Steuer- und Kindergeldrecht) vorgenommenen Nachbesserungen (wie die Erhöhung des Kindergeldes, die steuerliche Entlastung von Familien und die Erhöhung der kindbezogenen Besoldungsbestandteile) hätten zu einer verfassungsgemäßen Alimentation der Besoldungsempfänger mit mehr als zwei Kindern geführt. Dieser Einwand erweist sich schon deshalb als - ohne weiteres erkennbar - falsch, weil die Anwendung der Berechnungsvorgaben des Bundesverfassungsgerichts auch für die Jahre 2000 bis 2005 durchweg ergibt, dass die gesetzlichen Familienzuschläge weiterhin hinter jenen Mindestbeträgen zurückbleiben, die der Gesetzgeber ohne Überschreitung seines Gestaltungsspielraums nicht unterschreiten darf. Das ist mittlerweile auch von den Dienstherren des Bundes und der Länder anerkannt, die jene Besoldungsfehlbeträge selbst berechnet und in Tabellen zusammengestellt haben. Der Anwendbarkeit der Vollstreckungsanordnung noch im Jahr 2005 widerspricht nunmehr auch der Beklagte nicht mehr grundsätzlich, sodass kein Anlass zu vertiefter Erörterung besteht.
Das Verwaltungsgericht hat den Nachzahlungsbetrag, der dem Kläger für das Jahr 2005 zusteht, in Übereinstimmung mit den Präzisierungen des bundesverfassungsgerichtlichen Besoldungstatbestandes durch die Rechtsprechung berechnet und den Fehlbetrag auf 324,84 Euro festgelegt. Es hat dabei wegen des Außerkrafttretens des Bundessozialhilfegesetzes mit Ablauf des 31. Dezember 2004 den durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf eines Kindes auf der Grundlage des SGB XII berechnet, wie es der Rechtsprechung des Senats entspricht. Die Beteiligten haben all dies im Berufungsverfahren nicht infrage gestellt; Einzelheiten der Berechnung sind daher ebenfalls nicht aufzugreifen.
Der Beklagte kann dem Anspruch für das Jahr 2005 - was allein noch im Zentrum des Rechtsstreits steht - nicht durchgreifend entgegenhalten, dass der Kläger ihn nicht zeitnah geltend gemacht hat. Das Bundesverwaltungsgericht, das nunmehr ein solches Erfordernis auch für Ansprüche bejaht, die auf der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts beruhen, verlangt insofern - von seinem rechtlichen Ansatz einer Treuepflicht des Beamten her allerdings nur grundsätzlich -, dass der Beamte seinen Anspruch noch während des laufenden Haushaltsjahres an den Dienstherrn heranträgt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. November 2008 - 2 C 16.07 - NVwZ-RR 2009, 249 a.a.O. (amtlicher Umdruck Rn. 17 ff.), vom 17. Dezember 2008 - 2 C 42.08 -, amtlicher Umdruck Rn. 18 ff., und - 2 40.07 -, amtlicher Umdruck Rn. 21, in Übereinstimmung mit der Präzisierung des Merkmals "zeitnah" in BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998, 2 BvL 26/901 u.a. , BVerfGE 99, 300 a.a.O. S. 330 (zu D. I.) und bereits Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363 (385).
Diesen Anforderungen hat der Kläger nicht entsprochen. Er hat den Anspruch erstmals Anfang 2006, also außerhalb des betroffenen Haushaltsjahres geltend gemacht, ohne dass Umstände ersichtlich sind, die im Sinne des Revisionsurteils im Verfahren BVerwG 2 C 40.07 (amtlicher Umdruck Rn. 21) ausnahmsweise zur Verneinung einer treuwidrig verspäteten Geltendmachung berechtigen könnten. Insbesondere liegen solche Umstände nicht darin, dass zwischen den Beteiligten seit Anfang 2005 Streit über die Zahlung von Kindergeld und Familienzuschlägen für das dritte Kind des Klägers bestanden hatte. Aus diesem Streit und den Schreiben des Klägers in diesem Zusammenhang konnte der Beklagte nicht entnehmen, dass der Kläger für sein drittes Kind höhere als die gesetzlich vorgesehenen Familienzuschläge begehrte, ohne dass es auf die Unterschiede zwischen dem Kindergeld als Sozialleistung und dem Familienzuschlag als Besoldung ankommt. Denn die Meinungsunterschiede beruhten auf einer unterschiedlichen Beantwortung einer steuerrechtlichen Frage, die nach Auffassung des Beklagten den Anspruch an sich, also dem Grunde nach ausschloss. Die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Familienzuschläge stand dabei nicht in Rede. Dass der Kläger, nachdem die streitige Rechtsfrage durch das Bundesverfassungsgericht zu seinen Gunsten geklärt worden war, über das gesetzlich Festgelegte hinaus weitergehende Familienzuschläge nach Maßgabe der Vollstreckungsanordnung beanspruchte, hat er erstmals außerhalb des Haushaltsjahres, also nicht mehr zeitnah, verlautbart.
Von daher kommt es hier entscheidungserheblich darauf an, ob Ansprüche auf höhere Familienzuschläge ihrer Art nach zeitnah geltend gemacht werden müssen, anders gesagt: ob dem Unterlassen zeitnaher Geltendmachung eine anspruchsbegrenzende Wirkung beizulegen ist. Der Senat hat diese Frage bisher stets verneint, und zwar in eingehender Auseinandersetzung mit der seinerzeit vorliegenden - überwiegend gegenteiligen - Rechtsprechung und Literatur.
Vgl. dazu Senatsurteil 27. Februar 2008 - 1 A 2180/07 -, ZBR 2008, 425.
Das Bundesverwaltungsgericht ist dieser Auffassung im zitierten Revisionsverfahren BVerwG 2 C 42.08 (wie bereits im Urteil vom 13. November 2008, a.a.O.) entgegengetreten, hat das vorgenannte Urteil des Senats geändert und die Berufung gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Der erkennende Senat, der im vorliegenden Verfahren durch die Rechtskraft der genannten Urteile nicht gebunden ist, sieht indes seine früheren durchgreifenden Bedenken gegen ein Erfordernis zeitnaher Geltendmachung durch die Begründung jener Revisionsurteile in keiner Weise als ausgeräumt an und vermag sich dem Bundesverwaltungsgericht deshalb weiterhin nicht anzuschließen. Der Senat bleibt - gegen die vorliegende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - dabei, dass Ansprüche kinderreicher Beamter und Richter auf amtsangemessene Alimentation hinsichtlich des insoweit bestehenden Bedarfs für dritte (und ggf. weitere) Kinder in Fällen wie hier nicht unter dem Vorbehalt zeitnaher Geltendmachung im dargelegten Sinne stehen. Eine solche Einschränkung ergibt sich weder ausdrücklich aus dem vorzitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts noch kann sie ihr durch ergänzende Auslegung entnommen werden.
Zur Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts ist vorab und grundsätzlich Folgendes anzumerken: Das Bundesverwaltungsgericht bejaht ein hier zu beachtendes Zeitnähe-Erfordernis aufgrund einer rechtssystematischen Übertragung bestimmter - fraglos nicht unmittelbar einschlägiger - Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur beamtenrechtlichen Treuepflicht auf Ansprüche, die im selben Beschluss im Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung zuerkannt worden sind. Diese Übertragung, die den Kern der streitigen Rechtsfrage ausmacht, erscheint dem erkennenden Senat als schlechthin nicht angängig. Denn es ist in der vorliegenden Konstellation ohne Verletzung von Verfassungsrecht ausgeschlossen, aus der beamtenrechtlichen Treuepflicht etwas zum Nachteil der anspruchsberechtigten Beamten herzuleiten. Das Bundesverfassungsgericht hebt in ständiger Rechtsprechung und auch bei seinen einschlägigen Überlegungen hervor, dass das Beamtenverhältnis ein gegen- bzw. wechselseitig bindendes Treueverhältnis ist.
Vgl. etwa Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363 (317, 383 bis 385) m.w.N.; dem folgend BVerwG, Urteil vom 13. November 2008, amtlicher Umdruck Rn. 24.
Die Berufung des anspruchsverpflichteten Dienstherrn bzw. Besoldungsgebers auf ein treuegemäßes Verhalten der Beamten setzt daher voraus, dass sich der Dienstherr in derselben Angelegenheit selbst wesentlich rechtstreu verhält. Davon kann hier aber keine Rede sein, weil sowohl der Dienstherr des Klägers als auch der die Alimentation gewährende Bundesgesetzgeber, dessen Verhalten dem Dienstherrn zurechenbar ist, im streitigen Jahr 2005 sein jahrzehntelang (mindestens seit dem 1. Januar 1975) hartnäckig verfassungswidriges Verhalten fortgesetzt hat.
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008 - 2 C 42.08 -, amtlicher Umdruck Rn. 13,
und zwar trotz mehrfacher verfassungsgerichtlicher Feststellungen und der nunmehr problemlosen Erkennbarkeit (im Sinne von Berechenbarkeit) des Fortbestehens einer verfassungswidrigen Unteralimentation im hier streitigen Zeitraum, die sogar noch "deutlich" unter dem im Beschluss vom 24. November 1998 benannten Mindestniveau liegt (a.a.O. S. 329). Seit dem 1. Januar 2000 liegen zudem weitere Umstände vor, die dem Treueverstoß des Dienstherrn besonderes Gewicht verleihen und seine Weigerung zur Zahlung amtsangemessener Familienzuschläge als objektiv vorwerfbare Verletzung seiner eigenen Alimentationspflichten ausweisen. Einen Schutz, den ihm das Bundesverfassungsgericht über das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung für eine bestimmte - hier nicht vorliegende Konstellation - zuerkennen wollte, verdient der Dienstherr seither unter keinem Gesichtspunkt mehr.
Auf dies ist unten zurückzukommen. Vorab soll nur - in der Art einer Folgenbetrachtung - der Hintergrund dafür aufgezeigt werden, warum der Senat die Herleitung einer Anspruchsbegrenzung durch zeitnahe Geltendmachung aus der Treuepflicht für den hier streitigen Zeitraum prinzipiell ablehnt und die Heranziehung bestimmter Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts für nicht tragfähig hält.
Im Einzelnen ergibt sich die Begründung dafür aus folgenden Erwägungen:
Im Grundsatz hält der Senat seine Argumente aus dem (aufgehobenen) Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 A 2180/07 - a.a.O. auch in Würdigung der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts für weiterhin gültig. Als maßgeblicher Ausgangspunkt ist weiterhin unstreitig und festzuhalten, dass der Anspruch für die Zahlung von Familienzuschlägen ebenso wie seine Voraussetzungen ausschließlich aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 herzuleiten sind. Dessen Auslegung im hier maßgeblichen Punkt hat die in jenem Beschluss enthaltenen drei wesentlichen Eckpunkte für die Beseitigung der erneut festgestellten verfassungswidrigen Rechtslage gesetzt (Besoldungstatbestand, Handlungsauftrag und Vollstreckungsanordnung) und die ihnen sachabhängig jeweils zugeordneten Argumente zu beachten. Diese Eckpunkte sind:
(1.) in der Hauptsache die Festlegung des oben angesprochenen materiell-rechtlichen Besoldungstatbestandes, der den Maßstab für die weiteren Aussagen des Beschlusses (die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und die Handlungspflichten) abgibt und an dem gemessen die zu prüfende Rechtslage verfassungswidrig war und den der Alimentationsgeber zur Vermeidung einer verfassungswidrigen Unteralimentation mindestens in jedem Fall erfüllen muss (Entscheidungsformel zu 2. Satz 3 i.V.m. den Gründen zu C.III.3., a.a.O. S. 304 und S. 321 ff.);
(2.) ein Handlungsauftrag an den Gesetzgeber, die beanstandete Rechtslage bis zum 31. Dezember 1999 mit der Verfassung in Übereinstimmung zu bringen und dabei die Familienzuschläge mindestens auf die Höhe der Entscheidungsformel zu 2. Satz 3 festzusetzen (Entscheidungsformel zu 2. Satz 1, a.a.O. S. 304);
(3.) eine Vollstreckungsanordnung auf der Grundlage des § 35 BVerfGG, die im Sinne einer normersetzenden Interimsregelung im Falle der Nichterfüllung des Gesetzesauftrags ab dem 1. Januar 2000 jenseits der Gesetzeslage Grundlage für konkrete Pflichten (mit korrespondierenden Ansprüchen der Beamten) sein soll, nämlich (a) für eine Verpflichtung der Dienstherrn (nicht: des Gesetzgebers), weitere familienbezogene Gehaltsbestandteile nach Maßgabe der Entscheidungsformel zu 2. Satz 3 i.V.m. der Konkretisierung a.a.O. S. 331 f.) zu gewähren sowie (b) für eine Ermächtigung der Fachgerichte, im Streitfall Gehaltsbestandteile nach demselben Maßstab ohne einfachgesetzliche Grundlage zuzusprechen.
Im Zentrum steht damit der materiell-rechtliche Besoldungstatbestand, der einerseits das verfassungsrechtliche Minimum für den Handlungsauftrag an den Gesetzgeber markiert und ferner ab dem 1. Januar 2000 - bis zur Erfüllung des Handlungsauftrags - Dienstherrn wie Gerichte für die Zeit ab (einschließlich) 1999 zur unmittelbaren Leistung dieser Besoldungsbestandteile ermächtigt und verpflichtet und die Ansprüche in ihrer Höhe fixiert. Nur auf diese Leistungsansprüche, nicht auch auf den Handlungsauftrag bezieht sich die Vollstreckungsanordnung, wie auch das Bundesverwaltungsgericht betont: Die Vollstreckungsanordnung soll es ermöglichen, dass die Beamten und Richter bei weiterer Säumnis des Gesetzgebers zu ihrem Recht kommen können, ohne erneut das Bundesverfassungsgericht anrufen zu müssen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008, Rn. 18 ("keine Vollstreckungsanordnung zum ersten Teil des Tenors") und amtlicher Umdruck Rn. 21.
Wegen dieser Konstruktion des Beschlusses ist zunächst entscheidend, dass weder dem Besoldungstatbestand noch der Vollstreckungsanordnung ausdrücklich eine anspruchsbegrenzende Voraussetzung zeitnaher Geltendmachung beigefügt ist. Dieses Erfordernis findet sich nur im Zusammenhang mit den Ausführungen des Gerichts zum Auftrag an den Gesetzgeber, die Rechtslage für die Vergangenheit mit der Verfassung in Übereinstimmung zu bringen (vorstehend zu 2.). Indessen klingt sie im Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung nicht einmal an: Sie ist weder in der Entscheidungsformel zu 2. erwähnt noch in den ihr zugeordneten Beschlussgründen (E., a.a.O. S. 331 f.), die für die Handhabung der hier interessierenden Teile des Tenors maßgebliche erläuternde Funktion mit zusätzlichem Aussagegehalt haben.
Aus dem Fehlen von Hinweisen zum Zeitnähe-Erfordernis im Rahmen der hier interessierenden Aussagen des Beschlusses allein lässt sich allerdings nicht zwingend ableiten, dass die zugrunde liegenden Erwägungen nach der maßgeblichen Vorstellung des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der Vollstreckungsanordnung keine Geltung beanspruchen. Eine Geltung über den eigentlichen Zusammenhang hinaus wäre angesichts des Schweigens zwar besonders begründungsbedürftig, lässt sich aber auch nicht von vornherein ausschließen. Formallogisch kann sowohl der vom Bundesverwaltungsgericht (etwa Urteil vom 17. Dezember 2008, Rn. 20) bevorzugte Schluss gezogen werden, dieses Erfordernis gelte "erst recht" für Ansprüche auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung (argumentum a maiore ad minus), als auch der Umkehrschluss, das Erfordernis verlange Beachtung ausschließlich für den ihm eigentlich zugedachten Zusammenhang (den Handlungsauftrag an den Gesetzgeber).
Allgemein dazu Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Aufl., S. 209 f.; Klug, Juristische Logik, 4. Aufl., S. 145 f.
Welche Folgerung zu ziehen ist, muss durch Auslegung, vor allem aus dem Zusammenhang und nach Sinn und Zweck der Vollstreckungsanordnung entschieden werden. Bei dieser Auslegung spricht schon nach Wortlaut und Charakter der Vollstreckungsanordnung bis hin zur Regelungsabsicht des Bundesverfassungsgerichts indes schlechthin alles für den Umkehrschluss: Die "überlegislatorischen" Leistungsansprüche, die unmittelbar auf die Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts gestützt sind, sollen keinen anderen Anspruchsvoraussetzungen als sonstige, gesetzlich geregelte Besoldungsansprüche unterworfen werden, die ebenfalls nicht - schon gar nicht zeitnah - geltend gemacht werden müssen.
Dieses Auslegungsergebnis drängt sich schon deshalb auf, weil der hauptsächliche Inhalt der Vollstreckungsanordnung als eigenständige Pflicht der Dienstherrn ("so sind die Dienstherren verpflichtet", a.a.O. S. 331) und nicht als Anspruch ("so können die Beamten verlangen") ausgestaltet ist. Die Vollstreckungsanordnung ist dementsprechend quasi-normativ ausgestaltet, weil die Dienstherren wie auf der Grundlage eines einfachgesetzlichen Besoldungstatbestandes verpflichtet sein und handeln sollen. Der Anspruch auf Zahlung ergibt sich erst als Kehrseite der vorgehenden Verpflichtung der Dienstherren. Es liegt in der Konsequenz dieses Ansatzes, dass ein irgendwie geartetes Zutun von Anspruchsberechtigten, sei es eine Antragstellung oder eine sonstige Mitwirkung, konstruktiv ebenso wenig mitgedacht ist wie bei anderen Besoldungstatbeständen. Wie dort ist eine Geltendmachung des Anspruchs auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung überhaupt nur dann erforderlich, wenn der jeweilige Dienstherr seine vorgängige Verpflichtung aus der Vollstreckungsanordnung bereits verletzt hat, weil er die Zahlung unterlässt oder verweigert.
Von daher erhält es Gewicht, dass das Bundesverfassungsgericht das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung im Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung weder angeordnet noch seine Geltung sonst hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht hat, was ohne weiteres hätte geschehen können, etwa durch Beifügung der Wörter "zeitnah geltend gemachte" oder durch Bezugnahme auf die einschlägigen Ausführungen der Gründe (D.I., a.a.O. S. 330).
Das Fehlen eines derartigen Hinweises stellt von daher bereits ein unüberwindbares Hindernis für die Übertragung des Zeitnähe-Erfordernisses dar, es sei denn, dieses Erfordernis würde sich als derart selbstverständlich erweisen, dass seine Erwähnung im Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung schlechthin nicht erwartet werden konnte oder sonst überflüssig war. Davon jedoch kann keine Rede sein, weil ein solches Erfordernis kein Ausfluss allgemeiner beamtenrechtlicher Grundprinzipien (insbesondere nicht des Alimentationsprinzips) ist und sogar im einschlägigen Zusammenhang (dem Handlungsauftrag an den Gesetzgeber) alles andere als selbstverständlich. Dienstbezüge unterliegen grundsätzlich keiner Notwendigkeit besonderer Geltendmachung. Der Anspruch auf Besoldung entsteht kraft Gesetzes (§ 3 Abs. 1 BBesG), und die Zahlung der konkret zustehenden Dienstbezüge erfolgt ohne Antrag oder sonstige Geltendmachung allein nach Maßgabe des konkretisierenden Besoldungsrechts (vgl. § 3 Abs. 5 BBesG in der seinerzeitigen Fassung); überdies sind die Ansprüche unverzichtbar (§ 2 Abs. 3 BBesG). Diese einfachgesetzlichen Vorgaben besitzen Verfassungsrang, denn sie entstammen im Wesentlichen dem beamtenrechtlichen Treueverhältnis, das sie bezogen auf die Alimentationsgewährung präzisieren. Dieses Treueverhältnis verpflichtet nämlich die Dienstherren dazu, ihren Beamten unaufgefordert den amtsangemessenen Unterhalt für sich und seine Familie zu gewähren, ebenso wie es Beamte verpflichtet, ohne Aufforderung ihre Dienstleistung zu erbringen.
Ständ. Rechtsprechung, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O. S. 317 m.w.N.
Die fehlende Bindung der Zahlungspflicht an eine Geltendmachung ist damit Ausfluss der kraft Verfassung geschuldeten Alimentation. Einschränkungen dieser Pflicht durch anspruchsbegrenzende Voraussetzungen bedürften der Rechtfertigung und können diese nur in Gründen finden, denen selbst Verfassungsrang zukommt. Dementsprechend besteht auch der verfassungsrechtliche Korrekturanspruch bei Verletzung der Alimentationspflicht im Grundsatz unabhängig vom Zeitfaktor. In diesem Sinne hat das Bundesverfassungsgericht bereits im Beschluss vom 22. März 1990
- 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363 (383 ff. = juris Rn. 66),
den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt betont, dass der Gesetzgeber eine mit der Verfassung unvereinbare Rechtslage auch für die Vergangenheit - ungeachtet des Verhaltens der Beamten - nicht fortbestehen lassen darf. Die Verpflichtung zur Korrektur erstreckt sich im Grundsatz auf den gesamten, von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit erfassten Zeitraum. Hiervon ausgehend ist es besonders begründungsbedürftig, dass von einer Behebung des Verfassungsverstoßes aus in der Person des Verletzten liegenden Umständen abgesehen werden darf. Solche mit Verfassungsrang ausgestatteten Belange hat das Bundesverfassungsgericht im Schutz des Haushaltsgesetzgebers vor unvorhersehbaren finanziellen Belastungen infolge der Korrektur eines Verfassungsverstoßes gesehen. Eine Rücksichtnahme auf diese Belange kann Beamten aufgrund von Besonderheiten des Beamtenverhältnisses abverlangt werden. Diese Besonderheiten in Gestalt der beamtenrechtlichen Treuepflicht können es insbesondere gebieten, dass der Beamte seinen Dienstherrn auf relevante, in der Sphäre des Beamten liegende Umstände (wie die subjektive Bewertung der Alimentation) hinweist, um Schaden vom Dienstherrn abzuwenden. Solche Rücksichtnahmelasten gestatten (nicht: gebieten) es in einer wesentlich unklaren oder streitigen Situation, die allgemeine rückwirkende Behebung des Verfassungsverstoßes auf solche Beamte zu beschränken, die ihren Anspruch zeitnah geltend gemacht und dem Dienstherrn mögliche zusätzliche Lasten im betreffenden Haushaltsjahr signalisiert hatten.
Diese Einschränkung des Alimentationsprinzips und der daraus fließenden Rechte ist hinzunehmen und aus den seinerzeitigen Gesamtumständen heraus einsichtig. Es besteht jedoch weder Notwendigkeit noch Raum, diese Erwägungen auf Ansprüche auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung zu übertragen. Das Bundesverwaltungsgericht postuliert zu Unrecht, dass für diese Ansprüche nichts anderes gelten könne als das Bundesverfassungsgericht für Ansprüche herausgearbeitet habe, die sich aus dem Handlungsauftrag hinsichtlich der rückwirkenden Korrektur ergeben.
So etwa BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008, amtlicher Umdruck Rn. 19.
Das Gegenteil ist der Fall, weil die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts ausschließlich in einem speziellen Zusammenhang mit der Handlungsanweisung zur allgemeinen rückwirkenden Behebung des Verfassungsverstoßes stehen (Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O. S. 330 f.) und von daher ihre Rechtfertigung erhalten. Die darin liegende Einschränkung einer verfassungsrechtlich gebotenen Korrektur für die Vergangenheit trug der besonderen Interessenlage der Besoldungs- und Haushaltsgesetzgeber Rechnung, nicht nachträglich mit möglicherweise hohen zusätzlichen Ausgaben überrascht zu werden, mit denen nicht ohnehin zu rechnen war. Dieses Überraschungsmoment konnte im Wesentlichen aufgrund der mangelnden betragsmäßigen Bestimmtheit der beiden vorangegangenen verfassungsgerichtlichen Entscheidungen entstehen,
vgl. Beschlüsse vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75 -, BVerfGE 44, 249 (274), und vom 22. März 1990, a.a.O.,
in denen sich das Bundesverfassungsgericht genötigt gesehen hatte, sich auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Rechtslage zu beschränken und die Art der Behebung des Verfassungsverstoßes im Einzelnen dem Gesetzgeber zu überlassen. Für die Erfüllung der beiden gesetzgeberischen Handlungsaufträge im Zuge der Neuregelung hatte das Gericht seinerzeit lediglich beispielhafte Maßstäbe vorgegeben (etwa für die Bemessung des Unterhaltsbedarfs eines Kindes),
vgl. nur Beschluss vom 30. März 1977, a.a.O. S. 251 (Entscheidungsformel zu 1.) und S. 283,
was dem Besoldungsgesetzgeber Spielräume beließ und zu einer Ungewissheit führte, welche Beträge zur Erfüllung des Gesetzgebungsauftrags tatsächlich erforderlich waren und welche finanziellen Belastungen den Haushaltsgesetzgebern erwachsen würden, wenn der festgestellte Verfassungsverstoß wie geboten allgemein rückwirkend behoben würde. Die Frage nach der Belastungshöhe erwies sich als umso beunruhigender, als die in Erfüllung des Auftrags zwischen 1987 und 1988, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995 und 1997 erlassenen Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetze im Verfahren 2 BvL 26/91 u.a. erneut als unzureichend beanstandet wurden und weitere Besoldungsansprüche ab 1988 im Raum standen (vgl. Beschluss vom 24. November 1998, BVerfGE 99, 300, 331 zu D. II.). Das erklärt die - allerdings erkennbar auf diese Problematik begrenzte - Absicht des Bundesverfassungsgerichts, dem Gesetzgeber mithilfe der Aktivierung der beamtenrechtlichen Treuepflicht das Risiko abzunehmendie Möglichkeit einzuräumen, im Zuge der erneuten Korrektur noch für die Vergangenheit finanzielle Belastungen in unbekannter Höhe auf sich nehmen zu müssen. Diese Interessenlage des Haushaltsgesetzgebers war seinerzeit auch aus der Sicht der einzelnen Beamten nachvollziehbar. Denn das Überschreiten des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums infolge der Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetze 1987 ff. lag bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 nicht in einer Weise auf der Hand, dass es gerechtfertigt gewesen wäre, die betroffenen Beamten aus ihrer vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten Treueverpflichtung zu entlassen, ihre Dienstherren zeitnah darauf hinzuweisen, dass sie die Nachbesserungen subjektiv als unzureichend betrachteten. und dem Dienstherrn dadurch Gelegenheit zu geben, sich für das jeweils betroffene Haushaltsjahr auf zusätzliche Ansprüche einzurichten.
Damit stehen die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur zeitnahen Geltendmachung sowohl von der Sache wie von den Erkenntnismöglichkeiten der Beamten in einem speziellen vergangenheitsorientierten Zusammenhang, der auf zukunftsgerichtete Handlungsnotwendigkeiten, wie sie durch die Vollstreckungsanordnung begründet werden, schon im Ansatz nicht übertragbar ist. Es ist zwar richtig, dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Zeitnähe-Erfordernis - wiewohl unmittelbar nur Ansprüche für vergangene Zeiträume betroffen sind - faktisch auch das weitere zukunftsbezogene Verhalten der Beamten beeinflussen musste; denn im Falle einer späteren erneuten Feststellung der verfassungswidrigen Unteralimentation konnten nur jene Beamte mit zusätzlichen Zahlungen rechnen, die diese in der dann jeweils zurückliegenden Zeit zeitnah geltend gemacht hatten. Für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2000 gilt dies jedoch nicht mehr, denn unter der Geltung der Vollstreckungsanordnung haben sich die Interessen- und Erkenntnislagen für den Gesetzgeber wie für die Beamten grundlegend gewandelt. Mit der Vollstreckungsanordnung hat das Bundesverfassungsgericht bewusst eine sachliche und zeitliche Zäsur geschaffen, welche die Rechtslage in einer bis dahin unbekannten Weise umgestaltete und im fraglichen Punkt die Schutzwürdigkeit der Interessenlagen aus dem wechselseitigen beamtenrechtlichen Treueverhältnis für die Zukunft umkehrte.
Der entscheidende Umstand liegt darin, dass es das Bundesverfassungsgericht für die Zeit ab dem Jahr 2000 nicht mehr bei den früheren allgemeinen Vorgaben für die Neuregelung belassen, sondern eindeutig bezifferbare und unbedingte Tatbestände geschaffen hat, die - für den Fall fortdauernder Untätigkeit des Besoldungsgesetzgebers - an die Stelle eines einfachgesetzlichen Besoldungstatbestandes treten und wie ein Gesetz anzuwenden sein sollten. Wie oben bereits erwähnt, lassen sich die zusätzlichen Familienzuschläge auf der Grundlage des Besoldungstatbestandes und der Vollstreckungsanordnung ohne weiteres berechnen, was nicht nur zahlreiche zusprechende gerichtliche Entscheidungen belegen, sondern auch die mittlerweile vorliegenden tabellarischen Zusammenstellungen über die jeweiligen Nachzahlungsbeträge durch den BMI und das beklagte Land. Von dieser Möglichkeit zur problemlosen Berechnung der zusätzlichen Besoldungstatbestände (insbesondere) durch die Dienstherren ist im Übrigen auch das Bundesverfassungsgericht selbstverständlich ausgegangen (vgl. Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O. S. 332), anderenfalls mit der Vollstreckungsanordnung etwas Unmögliches verlangt worden wäre.
Überdies sind die Leistungsansprüche auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung ohne weiteres klagbar, ihre Durchsetzung musste als realitätsnah betrachtet werden. Damit konnte über den Mindestumfang der Handlungsnotwendigkeiten und die daraus erwachsende finanzielle Belastung keinerlei Zweifel mehr bestehen. Insbesondere für die Haushaltsgesetzgeber war mit dem Beschluss vom 24. November 1998 in gleicher Weise wie bei anderen Haushaltstiteln vorhersehbar, in welcher Höhe ab dem 1. Januar 2000 (zusätzliche) jährliche Belastungen entstehen würden und zwingend einzustellen waren. Die Haushaltsgesetzgeber (des Bundes und der Länder) sind - wie die Dienstherren - auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung und des personalwirtschaftlichen Datenbestandes ohne weiteres in der Lage, die im jeweiligen Haushaltsjahr anfallenden Lasten für familienbezogene Besoldungsbestandteile vorauszuberechnen und wie sonstige Dienstbezüge in den Haushalt einzustellen. Hiergegen ist es kein möglicher Einwand, dass die genaue Belastung erst aufgrund einer Kenntnis davon zu ermitteln sei, wie viele Beamte ihre Ansprüche im jeweiligen Haushaltsjahr angemeldet haben. Diese Betrachtung ist unzulässig, weil sie von einem verfassungswidrigen Unterlassen der Dienstherren ausgeht; denn die Vollstreckungsanordnung verpflichtet die Dienstherren dazu, alle anspruchsberechtigten Beamten zu ermitteln und ihnen von sich aus zusätzliche Familienzuschläge in der vorgeschriebenen Mindesthöhe zu gewähren. Damit ist zugleich die Rechtfertigung entfallen, Haushaltsgesetzgebern für die Zukunft denselben Schutz wie in den früheren Entscheidungen zuzugestehen.
Mit diesen Konsequenzen wirkt die Vollstreckungsanordnung unmittelbar auf die wechselseitigen Verhaltensanforderungen ein, die aus dem beamtenrechtlichen Treueverhältnis in einer konkreten Lage herzuleiten sind. Die Vollstreckungsanordnung hat die Grundlagen des Interessenausgleichs nachhaltig erschüttert, die den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts noch im Beschluss vom 24. November 1998 (a.a.O. S. 332) für Ansprüche ab 1988 zugrunde lagen. Das Bundesverfassungsgericht hat damit den Inhalt der wechselseitigen Treuepflichten für den Fall eines über den 31. Dezember 1999 andauernden Verfassungsverstoßes selbst neu definiert und in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Alimentationsprinzips genügenden Weise für die Zeit ab dem 1. Januar 2000 konkretisiert: Zum einen vermag seither ein anspruchsbegrenzendes Erfordernis zeitnaher Geltendmachung keinem berechtigten Interesse des Haushaltsgesetzgebers mehr Rechnung zu tragen; denn unvorhersehbare Ausgabeverpflichtungen, die Schutz zulasten der Anspruchsberechtigten erforderlich machen könnten, können bei verfassungsgemäßem Verhalten nicht mehr entstehen. Ein Vertrauen der Dienstherren, dass mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 1999 und nachfolgenden Gesetzesänderungen alles Nötige getan worden sei, um den verfassungsgerichtlichen Handlungsauftrag zu erfüllen, konnte sich wegen des neuen und präzisen Maßstabes der Vollstreckungsanordnung gar nicht erst einstellen und wäre nicht schutzwürdig. Wie gesagt ließ sich ohne weiteres nachrechnen, dass aus all den genannten Maßnahmen für die einzelnen Beamten nicht einmal das vom Bundesverfassungsgericht bezeichnete Mindestmaß an familienbezogenen Leistungen resultierte. Es gibt dementsprechend keine Rechtfertigung mehr, Dienstherren aus einer Fortsetzung des jahrzehntelangen Verfassungsverstoßes ab dem Jahre 2000 zulasten der Beamten Vorteile ziehen zu lassen und dem Haushaltsgesetzgeber vorhersehbare Haushaltslasten abzunehmen.
Zum anderen gilt aus der Sicht der anspruchsberechtigten Beamten im Gegenzug, dass sie zwar auch für die Zeit ab dem 1. Januar 2000 nicht darauf vertrauen durften, dass der Besoldungsgesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Pflicht genügen würde, dass sie aber auch - etwa durch Anspruchsgeltendmachung - keine Vorsorge mehr für die Realisierung der Ansprüche treffen mussten. Die Vollstreckungsanordnung stellt sicher, dass die zugestandenen Ansprüche im Rahmen der allgemeinen Vorschriften, aber unabhängig von der Befolgung des Handlungsauftrages durch den Gesetzgeber in der vom Bundesverfassungsgericht bezeichneten Mindesthöhe realisiert werden können. Wegen der klaren Berechenbarkeit der Vorgaben war es verzichtbar, die Dienstherren auf das allseits offensichtliche Faktum zu niedriger Alimentation aufmerksam zu machen: Eine von der objektiven Rechtslage abweichende Lage subjektiver Einschätzung und Befindlichkeit kann es in dem vom Bundesverfassungsgericht vorgezeichneten Rahmen nicht mehr geben.
Bei dem vorstehenden Verständnis der bundesverfassungsgerichtlichen Ausführungen im Beschluss vom 24. November 1998 als auf eine spezielle, nicht fortbestehende Interessenlage bezogen kommt es nicht auf den Charakter des in Rede stehenden Anspruchs als "übergesetzlich" bzw. gesetzesreformatorisch an. Ein wesentlicher Unterschied der Vollstreckungsanordnung, genauer gesagt: des ihm zugrunde liegenden Besoldungstatbestandes, zu den ausformulierten Tatbeständen im Besoldungsgesetz besteht nicht. Mit Blick auf die entscheidungserhebliche Rechtsfrage könnte ein relevanter Unterschied allenfalls in der Berechenbarkeit und Bestimmtheit der haushälterischen Lasten gesehen werden, die durch die Anordnung begründet werden. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Vollstreckungsanordnung jedoch wie gesagt gerade in keiner Weise von einfachgesetzlichen Tatbeständen, die im Bereich der haushälterischen Vorausplanung ebenso der jährlichen Konkretisierung und Einstellung bedürfen. Auf die Qualifizierung des Rechtscharakters der Vollstreckungsanordnung im Übrigen kommt es dann aber nicht an.
Schließlich ist es ohne Bedeutung, dass die Familienzuschläge der Sache nach der Befriedigung eines gegenwärtigen Unterhaltsbedarfs für Kinder dienen. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass Beamten auch zumutbar ist, auf solche Mittel dauerhaft zu verzichten, wenn sie diese nicht zeitnah eingefordert haben. Abgesehen davon, dass wie ausgeführt keine Rechtfertigung ersichtlich ist, solche Einbußen hinzunehmen, wird mit dieser Position die Rückwirkung auf die übrigen Besoldungsbestandteile verkannt. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar ist, wenn Beamten zugemutet wird, für den Unterhalt ihrer dritten und weiterer Kinder auf die familienneutralen Bestandteile seines Gehalts auch insoweit zurückzugreifen, als es sich um die Deckung des Bedarfs handelt, wie er in den von der Rechtsordnung vorgesehenen Regelsätzen für den Kindesunterhalt als angemessen erachtet wird. Denn damit ist eine mit wachsender Kinderzahl fortschreitende Auszehrung der familienneutralen Gehaltsbestandteile verbunden, die den Beamten mit mehreren Kindern dazu zwingt, den ihm zukommenden, amtsangemessenen Lebenszuschnitt mehr und mehr einzuschränken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O. S. 316 (= juris Rn. 52).
Für den vorliegenden Zusammenhang ist ergänzen, dass die ausgezehrten familienneutralen Gehaltsbestandteile nicht nur der Deckung eines (des eigenen) Unterhaltsbedarfs dienen, sondern ebenso die angemessene Gegenleistung für erbrachte Dienste darstellen. Mit dem erzwungenen Rückgriff auf diese Gehaltsbestandteile zur Sicherung des Unterhalts von Kindern wird daher zugleich der Gegenleistungscharakter der Besoldung angetastet und die Dienstleistung des Beamten entwertet.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass eine Übertragung des Erfordernisses zeitnaher Geltendmachung auf die durch die Vollstreckungsanordnung abgesicherten Individualansprüche ausscheidet, weil dies von dem in der verfassungsgerichtlichen Entscheidung zum Ausdruck kommenden Aussagen nicht gedeckt ist. Dafür sprechen schon Wortlaut und Charakter der Vollstreckungsanordnung, ebenso deutlich aber strukturelle Unterschiede der Sachzusammenhänge. Die Vollstreckungsanordnung soll - als zusätzliche Absicherung im Verhältnis zu den früheren Entscheidungen - zugunsten von Beamten in qualifizierter Weise das Risiko auszuschließen, dass es erneut bei gesetzgeberischen Maßnahmen bleibt, die "deutlich unterhalb der Grenze" bleiben, welche die Alimentation nicht unterschreiten darf (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O. S. 329) und die nach dem Grundsatz nur beschränkt gebotener rückwirkender Heilung gesetzgeberischen Unterlassens letztlich ohne Konsequenzen bleiben könnten. Deshalb begründet die Vollstreckungsanordnung Einzelpflichten (und entsprechende Ansprüche), die in Überwindung des Grundsatzes der einfachgesetzlichen Fundierung der Besoldung (§ 2 Abs. 1 BBesG) unabhängig vom etwaigen Unterlassen des Gesetzgebers zur Realisierung der Ansprüche wie aufgrund eines Gesetzes führt. Das Bundesverfassungsgericht hat bewusst davon abgesehen, die Effektivität seiner neuen Konstruktion durch Errichtung weiterer Hürden zu schmälern.
Aus dem Treueverhältnis kann zulasten der Beamten nichts anderes hergeleitet werden. Denn die vom Bundesverwaltungsgericht bezeichneten, im Wesentlichen haushaltsrechtlich geprägten Belange der Dienstherrn (Urteil vom 17. Dezember 2008, a.a.O. Rn. 20) verdienen jedenfalls ab dem Jahre 2000 nicht (mehr) den ihnen zugedachten Schutz. Die für diesen Schutz maßgeblichen Gründe des Bundesverfassungsgerichts sind mit Wirksamwerden der Vollstreckungsanordnung entfallen. Die Nichterwähnung des Zeitnähe-Erfordernisses trägt damit zugleich der Schwere eines über das Jahr 2000 fortgesetzten Treueverstoßes des Dienstherren bzw. Besoldungsgebers Rechnung. Den Berechtigten auch auf der Grundlage der durch sie neu geschaffenen Rechtslage zusätzliche Verhaltensobliegenheiten zur Anspruchswahrung aufzuerlegen, liefe im Ergebnis darauf hinaus, ihnen die Verantwortung für die Durchsetzung der Ansprüche zu überbürden und letztlich die Erfüllung des bundesverfassungsgerichtlichen Auftrags in die Sphäre der Beamten zu verlagern, die sich gegen eine - anderenfalls rechtlich folgenlos bleibende - beharrliche Verweigerung des Gesetzgebers und der Dienstherren fachgerichtliche Hilfe zur Durchsetzung von als solchen unzweifelhaften Ansprüchen verschaffen müssten. Das verschließt auch die Überlegung, ob für einen Beamten mit dem Zeitnähe-Erfordernis "zumutbare Hürden" aufgebaut werden. Denn es geht nicht um Pflichten bzw. Obliegenheiten des Beamten, sondern allein um die Pflicht des Dienstherrn, die verfassungsgerichtlich vorgesehenen Ansprüche zu erfüllen. Mangels ausdrücklich vorgesehener Einschränkung hat es dabei zu bleiben, dass die verfassungsgerichtlichen begründeten Nachzahlungsansprüche keinen strengeren Voraussetzungen ausgesetzt sind als die gesetzlich vorgesehenen Besoldungsansprüche, an deren Stelle sie treten. Sie können daher in den Grenzen der Verjährung und ggf. Verwirkung, die auch für Besoldungsansprüche gelten, jederzeit und ohne Bindung an ein Haushaltsjahr geltend gemacht werden. Für diese Ansprüche bleibt das Alimentationsprinzip in seiner allgemeinen Ausgestaltung uneingeschränkt, das die Dienstherren verpflichtet, von sich aus amtsangemessenen Unterhalt zu leisten, nicht aber den Beamten, solchen Unterhalt einzufordern.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil der Senat von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (in den Urteilen vom 13. November 2008 – 2 C 16.07 und 21.07- und vom 17. Dezember 2008 - 2 C 42.08) abweicht und das vorliegende Urteil auf dieser Abweichung beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 35 BVerfGG
§ 32 Abs 4 Satz 2 EStG
§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 BBesG
§ 3 Abs. 5 BBesG
§ 2 Abs. 3 BBesG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 99, 300
NVwZ-RR 2009, 249
BVerfGE 81, 363
BVerfGE 44, 249
BVerfGE 99, 300, 331
2 BvR 167/02
2 BvL 26/91
21 A 4240/05
1 A 2237/08
2 BvL 26/90
1 A 1927/05
1 A 3433/05
1 A 2180/07
2 C 42.08
2 C 16.07
1 A 30/07
2 BvL 1/86
2 C 40.07
2 BvR 1039/75