Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-13, Aktenzeichen 9 A 3058/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0313.9A3058.17.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Gebühren für fleischhygienerechtliche Kontrollen in den Monaten April und Juli 2013 und begehrt deren Herabsetzung auf die nach EU-Recht vorgesehenen Mindestgebühren.
Sie unterhält einen gewerblichen Schlachtbetrieb im Zuständigkeitsbereich des Beklagten, in dem sie Schweine mit einem Schlachtgewicht von mindestens 25 kg schlachtet. Die nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden amtlichen Untersuchungen erfolgen durch Bedienstete des Beklagten. Mit Bescheiden vom 15. Oktober 2013 setzte der Beklagte für die in den Monaten April und Juli 2013 durchgeführten Schlachtfleischuntersuchungen (28.523 bzw. 30.609 Schweine) auf der Grundlage der dritten Änderungssatzung vom 11. Oktober 2013 zur Gebührensatzung vom 27. September 2010 Gebühren in Höhe von 69.596,12 EUR (für April) bzw. 75.298,14 EUR (für Juli) fest, wobei er von einem Gebührensatz von 2,44 EUR (für April) bzw. 2,46 EUR (für Juli) je Schwein ausging. In dem gegen diese Bescheide gerichteten Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (19 K 5448/13) hob der Beklagte die Bescheide in der mündlichen Verhandlung vom 2. November 2015 in Höhe des die EU-Mindestgebühren übersteigenden Umfangs auf, nachdem das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen hatte, dass zum einen die Kalkulation weitgehend nicht zwischen den beiden Gebührenzeiträumen differenziere und zum anderen hinsichtlich des zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits abgelaufenen Gebührenzeitraums statt auf Schätzwerte auf die inzwischen bekannten tatsächlichen Zahlen hätte zurückgegriffen werden müssen.
Am 22. Februar 2016 beschloss der Kreistag des Beklagten die am 29. Februar 2016 bekannt gemachte sechste Änderungssatzung zur Gebührensatzung vom 27. September 2010 über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene (im Folgenden: Gebührensatzung). In dieser ist rückwirkend zum 1. Januar 2013 für den Schlachthof der Klägerin ein Gebührensatz von 2,67 EUR für Schweine mit einem Gewicht von mindestens 25 kg festgelegt; der Gebührensatz für den öffentlichen Schlachthof der Firma X. F. GmbH (zuvor: Firma C. GmbH) beträgt für diese Tiere im gleichen Zeitraum 1,37 EUR. Grundlage des Gebührensatzes von 2,67 EUR ist der Jahresabschluss 2013 für den Schlachthof der Klägerin. Dieser weist Ausgaben in einer Gesamthöhe von 899.522,81 EUR aus. Hierin enthalten sind 605.379,97 EUR an Personalkosten für die nicht vollbeschäftigten amtlichen Tierärzte und amtlichen Fachassistenten sowie weitere 171.192,20 EUR Personalkosten für die hauptamtlich tätigen Tierärzte. Hinzu kommen Personalkosten in Höhe von 14.696,51 EUR für Mitarbeiter des Fachdienstes 11 (Personalservice) und von 23.044,54 EUR für Mitarbeiter des Fachdienstes 39 (Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung einschließlich Schlachthofüberwachung). Neben Kosten für das Chemische- und Veterinäruntersuchungsamt Münster (CVUA) (54.097,99 EUR) und Akkreditierungskosten für die Trichinenlabore (56,73 EUR) sind in den Ausgaben ferner enthalten 1.003,84 EUR Fahrtkosten des Kurierdienstes für den Probentransport nach N. , 29.995,39 EUR an Sachkosten sowie Sanierungsgelder in Höhe von 55,62 EUR.
Gestützt auf die sechste Änderungssatzung setzte der Beklagte mit Bescheid vom 9. März 2016 die Gebühren für April 2013 auf 76.156,41 EUR und mit Bescheid vom 8. März 2016 die Gebühren für Juli 2013 auf 81.726,03 EUR fest.
Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Bescheide begehrt, soweit die unionsrechtlich angeordneten Mindestgebühren in Höhe von 28.523,- EUR (April 2013) bzw. 30.609,- EUR (Juli 2013) überschritten werden, und Erstattung der gezahlten Gebühren nebst Zinsen verlangt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend gemacht, die Gebührensatzung verstoße gegen Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) VO (EG) Nr. 882/2004. Hiernach dürften die zum Zweck von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI. Zu den Kosten im Sinne der Nrn. 1-3 des Anhangs VI zählten nach dem Urteil des EuGH vom 17. März 2016 ‑ C-112/15 ‑ jedoch nur die unmittelbar mit der Fleischuntersuchung zusammenhängenden Kosten, d. h. die Kosten für die Untersuchungen, die tatsächlich vom Fleischuntersuchungspersonal am geschlachteten Tier vorgenommen würden. Mittelbare und weiter entfernte Kosten dürften hingegen nicht erhoben werden. Die Unterlagen des Jahresabschlusses 2013 wiesen jedoch solche Kosten auf, und zwar die Sachkosten, die Akkreditierungskosten und die Fahrtkosten sowie die Personalkosten für die Fachdienste 11 und 39.
Ferner sei der Ansatz von 605.379,97 EUR für die amtlichen Fachassistenten und die nicht vollbeschäftigten Tierärzte zu beanstanden, weil der Beklagte insoweit mehr Personal beschäftige, als zur Durchführung der Fleischuntersuchung erforderlich sei. Dies zeige sich bereits an einem Vergleich mit dem Gebührensatz für den Schlachthof der Firma X. F. GmbH von 1,37 EUR je Schwein. Der Unterschied lasse sich nicht mit der unterschiedlichen Schlachtmenge (ca. 350.000 Schweine bei der Klägerin, ca. 1,5 Mio. bei X. ) begründen. Denn es sei davon auszugehen, dass nur 10% der Gesamtkosten Fixkosten seien, 90% hingegen variable Kosten, insbesondere für das zur Fleischbeschau eingesetzte Personal, so dass Abweichungen aufgrund höherer Schlachtzahlen allenfalls zu Abweichungen im Zehntelbereich führen könnten. Außerdem sei die von ihr mit einer Untersuchung der Betriebsabläufe beauftragte Firma W. D. GmbH zu der Einschätzung gelangt, dass für die Untersuchung einer Menge von 337.000 Schweinen ein Zeitaufwand von 17.570 Stunden erforderlich sei. Dies hätten Vertreter des Beklagten ausweislich des Protokolls zu den Erörterungsgesprächen vom 9. März 2016 mit der Firma W. vorbehaltlos anerkannt. Es bestehe nach den Feststellungen von W. ein Personalüberhang von mindestens 2,5 Stellen (so Protokoll vom 9. März 2016, S. 2). Aufwandsgerecht sei allenfalls eine Gebühr von 1,35 EUR, wobei in diesem Betrag sogar noch 10% nicht umlagefähige Verwaltungsgemeinkosten enthalten seien.
Zudem habe der Beklagte ihr keine einzelbetriebliche Abrechnung erteilt, die erkennen lasse, welche tatsächlichen Kosten im Betrieb der Klägerin angefallen seien, sondern Kostenteile pauschaliert angesetzt, die dann über die Schlachtungen, die im gesamten Kreis durchgeführt würden, auf die Klägerin umgelegt würden. Dies verstoße gegen die Rechtsprechung des EuGH in den Urteilen vom 19. März 2009 in den Rechtssachen C-309/07 und C-270/07.
Die Klägerin hat beantragt,
die Gebührenbescheide des Beklagten vom 8. und 9. März 2016 für die Monate April und Juli 2013 aufzuheben, soweit eine Gebührensumme in Höhe von 28.523,- EUR für April 2013 und 30.609,- EUR für Juli 2013 überschritten wird, sowie
den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 98.750,44 EUR nebst 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 11. September 2017 zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung ‑ teilweise unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im vorhergehenden Verfahren 19 K 5448/13 (VG Gelsenkirchen) ‑ darauf verwiesen, dass die Höhe des Gebührensatzes nicht auf der Basis einer prognostischen Kalkulation, sondern des Betriebsergebnisses für das Jahr 2013, das im Zeitpunkt des Kreistagsbeschlusses bereits vorgelegen habe, festgelegt worden sei. Dass die Kosten der Querschnittsämter mit einbezogen worden seien, entspreche der gefestigten Rechtsprechung, von der abzuweichen auch mit Blick auf die nur einen Einzelfall betreffende Entscheidung des EuGH vom 17. März 2016 ‑ C-112/15 - keine Veranlassung bestehe. Hinsichtlich der Personalkosten dürfte unstreitig sein, dass die amtlichen Fachassistenten und Tierärzte tatsächlich bei der Klägerin tätig gewesen und die Kosten daher angefallen seien. Der Einsatz von Personal zur Durchführung amtlicher Aufgaben falle in die Personalhoheit des Beklagten, dem insoweit ein Organisationsermessen zustehe, das nur darauf überprüfbar sei, ob die äußersten Grenzen dieses Spielraums überschritten würden, was hier nicht der Fall sei. Die Firma W. sei von ihm weder insgesamt noch mit dem Ziel beauftragt worden, einen Konsens über die Höhe der Fleischbeschaugebühren herzustellen. In den gemeinsamen Gesprächen mit der Klägerin und der Firma W. ‑ die in vergleichbarer Weise auch mit der Firma X. F. GmbH geführt worden seien ‑ seien zukunftsbezogen Überlegungen zur Optimierung betrieblicher Abläufe angestellt worden. Hieraus könne nicht gefolgert werden, schon zuvor sei mit zu viel Personal gearbeitet worden. Personaleinsparungen im Laborbereich ließen sich zudem erst nach Anschaffung weiterer Untersuchungsaufbauten realisieren. Das Vorgehen der Firma W. zeichne sich zudem durch eine vergleichende Betrachtung mit dem Schlachthof der Firma X. F. GmbH aus, die jedoch schon methodisch untauglich sei, weil die Strukturen der Schlachthöfe, insbesondere auch die Schlachtzahlen, unterschiedlich seien. Daher sei die Gebührenbedarfsberechnung jeweils für sich am Unionsrecht zu messen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Anfechtungsklage sei unbegründet. Die mit den Gebührenbescheiden geltend gemachten Kosten seien dem Beklagten durch die Durchführung der Fleischkontrollen entstanden. Das Betriebsergebnis für das Jahr 2013 enthalte eine differenzierte Aufstellung der einzelnen Kostenpositionen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass einzelne Positionen von Anhang VI der VO (EG) Nr. 882/2004 nicht erfasst seien. Dies gelte auch für die Sach- und Fahrtkosten. Hinsichtlich der Akkreditierungskosten sei schon nicht ersichtlich, dass diese sich auf den Gebührensatz ausgewirkt hätten. Im Hinblick auf die gerügten Personalkosten sei klarzustellen, dass sich eine Kalkulation an den entstandenen Kosten und damit am real eingesetzten Personal zu orientieren habe. Dieser Ansatz könne auch nach der von der Klägerin angeführten Rechtsprechung des OVG NRW nur dann fehlerhaft sein, wenn der angesetzte Personalbedarf mit der von der Körperschaft angewandten Methodik und den von ihr zugrunde gelegten Parametern der Bedarfsermittlung nicht in Einklang stehe. Der dem Beklagten dabei aufgrund seiner Personalhoheit eingeräumte Organisationsspielraum sei einer gerichtlichen Prüfung nur beschränkt zugänglich, wobei sich die Grenzen namentlich aus dem Gebot der Widerspruchsfreiheit und Folgerichtigkeit der Planung sowie der Adäquanz des betriebenen Aufwands zur jeweiligen Risikolage ergeben könnten. Dass der Beklagte danach zu viel Personal eingesetzt habe, ergebe sich nicht aus den Gutachten der W. bzw. dem Protokoll vom 9. März 2016. Letzterem lasse sich insbesondere nichts für die behauptete verbindliche Anerkennung einer Stundenzahl durch den Beklagten entnehmen. Allein der Umstand, dass die Beteiligten Einvernehmen über künftige Einsparmöglichkeiten erzielt hätten, sage nichts darüber aus, dass der Beklagte in der Vergangenheit die Grenzen seines Organisationsermessens überschritten habe.
Die Einbeziehung der Kosten der Querschnittsämter und Sachkosten sei auch mit Unionsrecht vereinbar. Denn auch diese Kosten seien dem Beklagten durch die Durchführung der amtlichen Kontrollen entstanden. Sie seien vor dem Hintergrund, dass die Durchführung der Kontrollen ohne die Leistungen von Verwaltungskräften nicht möglich sei, solange deren Abwicklung nicht vollständig von Tierärzten oder amtlichen Fachassistenten übernommen werde, auch zur Sicherung effektiver Kontrollen erforderlich. Eine andere Betrachtung liefe dem Leitgedanken der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zuwider.
Da die Gebührenbescheide rechtmäßig seien, bestehe auch der mit der Leistungsklage verfolgte Anspruch auf Rückzahlung der Gebühren nicht.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung macht sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzliches Vorbringens geltend, die Aufgaben der Schlachttieruntersuchung seien durch Art. 5 Abs. 1 und 4 VO (EG) Nr. 854/2004 ausschließlich den Tierärzten und amtlichen Fachassistenten zugewiesen; nur dieser Personenkreis könne daher unter den Begriff „amtliches Personal“ im Sinne von Anhang VI Nr. 1 der VO (EG) Nr. 882/2004 subsumiert werden. Kosten für mittelbar eingesetztes Personal werde von den Bestimmungen des Anhangs VI hingegen nicht erfasst. Nach den Entscheidungen des EuGH vom 19. September 2006 in den Rechtssachen C-392/04 und C-422/04 sei das Unionsrecht uneingeschränkt und vorbehaltlos anzuwenden. Im Protokoll über die gemeinsame Besprechung zwischen Vertretern der Firma W. und dem Beklagten seien in mathematisch einwandfreier Weise Untersuchungszeiten je Schwein von 93,85 bzw. 91,08 Sekunden erfasst worden. Diesen errechneten zeitlichen Aufwendungen hätten die Vertreter des Beklagten ausweislich des Protokolls ausdrücklich zugestimmt. Damit seien sie verbindlich und der Beklagte dürfe von diesen von ihm selbst als richtig anerkannten Parametern nicht abweichen. In ihrem „Gutachten“ habe die Firma W. diese Untersuchungszeiten hochgerechnet auf die jährliche Schlachtzahl und sei auf dieser Grundlage zu dem Schluss gelangt, dass ein Gebührensatz von maximal 1,35 EUR je Schwein gerechtfertigt sei, wobei hierin sogar noch ein Anteil von 10% Verwaltungskosten enthalten sei, der unter Zugrundelegung des Urteils des EuGH vom 17. März 2016 gar nicht berücksichtigt werden dürfe. Diese Zeiten entsprächen auch dem Gebührensatz, der für den Schlachthof der Firma X. F. GmbH gelte, was dadurch erklärt werde, dass die reine Untersuchungshandlung gleich sei. Jedenfalls dürften unter Zugrundelegung des Fortschreibungsberichts der Firma W. vom 15. Dezember 2017 nicht mehr als 1,52 EUR als angemessen angesehen werden. Der von dem Beklagten zugrunde gelegte Gebührensatz von 2,67 EUR beruhe daher auf einer offensichtlich fehlerhaften Personalbedarfsermittlung, die zur Fehlerhaftigkeit der Kalkulation führe. Der Beklagte habe sich angesichts der von ihm zugrunde gelegten Gebührenhöhe offensichtlich auch nicht auf die Kosten des amtlichen Personals beschränkt. Wenn das Verwaltungsgericht von den Werten der Firma W. hätte abweichen wollen, hätte es ein Gutachten zur Frage der Angemessenheit der von dem Beklagten angesetzten Gebührenhöhe einholen müssen. Der zeitliche Untersuchungsaufwand habe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nichts zu tun mit den sonstigen Maßnahmen zur Senkung der Kosten, die zuletzt Anfang März 2016 angesprochen worden seien. Außerdem habe man einhellig festgestellt, dass ein personaler Überhang bei den Fleischkontrolleuren bestanden habe und eine Einsparung von einer Person jederzeit möglich gewesen sei. Im Hinblick auf die allein berücksichtigungsfähigen unmittelbaren Kosten ergebe sich aus der von dem Beklagten vorgelegten „Haushaltsberechnung“ für das Jahr 2013 nicht, welche Kosten auf Tierärzte und Fleischkontrolleure entfielen und welche auf das sonstige ‑ nicht einzuberechnende ‑ Personal.
Die Entscheidung des EuGH vom 19. Dezember 2019 - C-477/18 und C-478/18 ‑, der zufolge auch Lohn- und Gehaltskosten für das Verwaltungs- und Hilfspersonal zu den Kosten im Sinne der Nrn. 1 und 2 des Anhang VI der VO (EG) Nr. 882/2004 zählten, sofern die Tätigkeiten dieses Personals untrennbar mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbunden seien, stehe im Widerspruch zu seinem Urteil vom 17. März 2016 ‑ C-112/15 -. Abgesehen davon sei unklar, wie die Untrennbarkeit von Kosten für Verwaltungs- und Hilfspersonal von der Schlachttieruntersuchung festgestellt werden solle, wenn diese Kosten in Form von Kostenanteilen über sog. Querschnittsämter zugeordnet würden, die keinen Rückschluss auf die Untrennbarkeit zuließen. Außerdem habe das Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein mit Urteil vom 20. Mai 2021 (3 LB 17/14) entschieden, dass die überwiegenden Teile der Kosten der sog. Querschnittsämter - hierzu zählten etwa Kosten für Organisation und Personalwesen, Haupt- und Kämmereiamt, Gebäudemanagement und die Rechtsabteilung - nicht umlagefähig seien, weil sie nicht untrennbar mit der Schlachttieruntersuchung verbunden seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Auffassung mit dem nachgehenden Beschluss vom 18. Juli 2022 ‑ 3 B 37.21 - bestätigt. Der Beklagte habe jedoch hiernach nicht abrechnungsfähige Kosten in die Gebührenkalkulation eingestellt, und zwar Sach- und Gemeinkosten für die Fachdienste Personalverwaltung und Veterinärverwaltung. Die weiteren Sachkosten, die sich aus Fortbildungskosten zusammensetzten, seien nach dem Urteil des EuGH vom 17. März 2016 ebenfalls nicht ansatzfähig. Zudem müssten unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung für ihren Betrieb ähnliche Gebühren gelten wie für den Schlachthof P. -F. .
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er nimmt zur Begründung im Wesentlichen Bezug auf sein erstinstanzliches Vorbringen und macht geltend, sämtliche Gespräche mit der Klägerin seien allein mit dem Ziel erfolgt festzustellen, welche technisch-organisatorischen Verbesserungen im Betrieb vorgenommen werden könnten, um in Zukunft die Kosten der Fleischuntersuchung senken zu können. Die Gebührensätze, in die die Kosten der Querschnittsämter eingeflossen seien, verstießen nicht gegen Unionsrecht. Die Entscheidung des EuGH vom 17. März 2016 habe Kosten für die Ausbildung zum amtlichen Fachassistenten betroffen, die jedoch keinen Verwaltungsleistungen entsprächen, die in der jeweiligen Rechnungsperiode dem Gebührenschuldner zugute kämen. Ein solcher Fall liege hier jedoch nicht vor. Weitergehende Folgerungen seien aus dem Urteil nicht zu ziehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie des vorhergehenden Verfahrens VG Gelsenkirchen 19 K 5448/13 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sowohl die Anfechtungsklage (A) als auch die Leistungsklage (B) sind zulässig, aber unbegründet.
A. Die Anfechtungsklage ist unbegründet. Die Gebührenbescheide des Beklagten vom 8. und 9. März 2016 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Fleischhygienegebühren ist § 1 Ziffer 1.2 der Satzung des Kreises S. vom 27. September 2010 über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene für den öffentlichen Schlachthof Firma C. GmbH (jetzt: Firma X. F. GmbH), P. -F. , für den Schlachthof S. sowie für Zerlegebetriebe (ABl. Nr. 124/2010 vom 28. September 2010) in der Fassung der sechsten Änderungssatzung vom 29. Februar 2016 (ABl. Nr. 58/2016 vom 1. März 2016).
Hiernach beträgt die Gebühr für den Schlachthof der Klägerin ‑ soweit vorliegend von Relevanz ‑ für Schweine und Wildschweine mit einem Gewicht von 25 kg und mehr ab dem 1. Januar 2013 je Schwein 2,67 EUR. Dieser Gebührensatz beruht auf den in dem Jahresabschluss des Beklagten für das Jahr 2013 für den Schlachthof der Klägerin ausgewiesenen Kosten für die Schweineschlachtung. Er umfasst die Personalkosten derjenigen Personen, die unmittelbar mit der „technischen“ Durchführung der Untersuchungen befasst sind, nämlich der nicht vollbeschäftigten amtlichen Tierärzte und amtlichen Fachassistenten sowie der hauptamtlich tätigen Tierärzte. Darüber hinaus sind enthalten Sanierungsgelder, Sachkosten in Form von Fortbildungskosten, Akkreditierungskosten für das Trichinenlabor, Fahrtkosten für den Transport der Proben zum Chemischen- und Veterinäruntersuchungsamt (CVUA), die Personalkosten der Fachdienste 11 (Personaldienst) und 39 (Veterinäramt und Lebensmittelüberwachung) im Umfang der Beschäftigung für die Fleischbeschau und die ‑ dem Beklagten vom CVUA in Rechnung gestellte ‑ Gebühr für die Rückstandsuntersuchungen, ausgewiesen als Kosten des CVUA.
I. Die Regelung in § 1 Ziffer 1.2. der Gebührensatzung ist wirksam. Sie verstößt weder gegen nationales Recht noch gegen Vorgaben des Unionsrechts.
1. Zum Erlass der Gebührensatzung ermächtigt § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW. Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden und Gemeindeverbände ‑ wie der Beklagte ‑ in ihrem Aufgabenbereich für Amtshandlungen, die in Gebührenordnungen im Sinne des Absatzes 2 erfasst sind, eigene Gebührenordnungen (Satzungen) mit abweichenden Gebührensätzen erlassen. Der Vollzug von Überwachungsmaßnahmen im Bereich der Fleischhygiene fällt in den Aufgabenbereich des Beklagten. Zu den Amtshandlungen, die diesem Aufgabenbereich unterfallen, zählen amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebens- und Futtermittelrechts. Diese sind in einer Gebührenordnung im Sinne von § 2 Abs. 2 GebG NRW erfasst, nämlich in Tarifstelle (TS) 23.8.4 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW). In TS 23.8.4.1 sind „Mindestgebühren bzw. Kostenbeiträge im Zusammenhang mit der Fleischuntersuchung“ vorgesehen, die ‑ entsprechend der Systematik in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der VO (EG) Nr. 882/2004 ‑ nach Tierarten und Gewichtsklassen differenziert sind. Diese Differenzierung und damit die Definition der Amtshandlungen wird in § 1 der Gebührensatzung zugrunde gelegt. Die Abweichung zu der Gebührenordnung in TS 23.8.4 AGT beschränkt sich auf die Gebührensätze und hält sich damit im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 16. November 2011 ‑ 17 A 580/09 ‑, juris Rn. 28 ff.
2. Die streitige Regelung der Gebührensatzung steht im Einklang mit den - gemäß § 3 Abs. 2 GebG NRW auch nationalrechtlich maßgeblichen - Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 für die Bemessung der Gebühren.
a) Die der Bemessung des Gebührensatzes in § 1 Ziffer 1.2 der Gebührensatzung zugrunde liegende Kostenaufstellung in dem Jahresabschluss 2013 des Beklagten für den Schlachthof der Klägerin ist im Hinblick auf die jeweiligen Kostenpositionen mit Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 vereinbar.
Nach Art. 27 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 können die Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Die genannte Verordnung ist zwar durch Art. 146 Abs. 1 VO (EU) 2017/625 vom 15. März 2017 mit Wirkung vom 14. Dezember 2019 aufgehoben worden. Sie bildet aber weiterhin die maßgebliche Grundlage für die Erhebung der hier streitgegenständlichen Gebühren für amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen im Jahr 2013.
Art. 27 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Gebühren zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch amtliche fleischhygienerechtliche Kontrollen entstehen. Diese Gebühren dürfen ‑ vorbehaltlich des Abs. 6 ‑ gemäß Art. 27 Abs. 3 VO (EG) 882/2004 einerseits nicht niedriger sein als die in Anhang IV Abschnitt B und Anhang V Abschnitt B angegebenen Mindestbeträge (sog. Mindestgebühr). Sie können entweder in Höhe dieser Mindestbeträge erhoben oder auf der Grundlage der von der zuständigen Behörde während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden (Art. 27 Abs. 4 Buchst. b) VO (EG) Nr. 882/2004). Dabei sind die in Art. 27 Abs. 5 VO (EG) Nr. 882/2004 aufgeführten unternehmensspezifischen Besonderheiten zu berücksichtigen. Andererseits dürfen die Gebühren gemäß Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) VO (EG) Nr. 882/2004 auch nicht höher sein als die von der zuständigen Behörde getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI.
Nach Anhang VI sind bei der Berechnung zu berücksichtigen:
1. Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals,
2. Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten, sowie
3. Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung.
Diese Aufzählung der Kostenelemente ist abschließend (vgl. Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) und Abs. 10 VO (EG) Nr. 882/2004).
Ausgehend hiervon können die von dem Beklagten angesetzten Kostenpositionen, die dieser sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zutreffend nicht aufgrund einer prognostischen Betrachtung, sondern anhand des zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits vorliegenden Jahresabschlusses 2013 für den Schlachthof der Klägerin und damit anhand der bekannten Kosten ermittelt hat,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23. März 2011 ‑ 17 A 51/09 ‑, juris Rn. 41,
berücksichtigt werden.
Mit Blick auf die Anregung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, den EuGH zur Ansatzfähigkeit einzelner im vorliegenden Fall berücksichtigter Kostenpositionen zu befragen, ist darauf hinzuweisen, dass es allein Aufgabe der nationalen Gerichte ist, Vorschriften des Unionsrechts ‑ in der Auslegung durch den EuGH ‑ auf den konkreten Einzelfall anzuwenden. Die Aufgabe des EuGH beschränkt sich auf eine Erläuterung der Tragweite der Unionsvorschriften.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 51.
Berücksichtigungsfähig sind danach zunächst ‑ was die Klägerin auch nicht (mehr) bestreitet ‑ die Personalkosten für die nicht vollbeschäftigten amtlichen Tierärzte und amtlichen Fachassistenten, deren Vergütung nach Maßgabe des Stundenentgelts nach § 7 des Tarifvertrags zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Beschäftigten in der Fleischuntersuchung erfolgt ist, zuzüglich der im Einzelnen genannten weiteren Kosten wie u. a. Urlaubs- und Krankenvergütungen, Zeitzuschläge und des Arbeitgeberanteils zur Renten- und Arbeitslosenversicherung (605.379,97 EUR) sowie der Sanierungsgelder (55,62 EUR). Ebenso konnten angesetzt werden die Personalkosten für die im Bereich der Schweineschlachtung eingesetzten hauptamtlich beschäftigten Tierärzte (171.192,20 EUR), die Fahrtkosten für den Probentransport (1.003,84 EUR) und die Kosten für die Rückstanduntersuchungen des CVUA (54.097,99 EUR).
Einbezogen werden konnten ferner die unter der Rubrik „Sachkosten“ geltend gemachten Kosten von 29.995,39 EUR für Fachliteratur sowie für Fortbildungen, die nach den ergänzenden Angaben der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung von den amtlichen Tierärzten und amtlichen Fachassistenten wahrgenommen wurden. Bei den Fortbildungskosten handelt es sich um Kosten für Schulungen, die in Nr. 2 des Anhangs VI der VO (EG) Nr. 882/2004 explizit genannt werden. Diese Schulungen sind auch in der Sache nicht mit den Kosten für eine Grundausbildung zum amtlichen Fachassistenten vergleichbar, die Gegenstand des Urteils des EuGH vom 17. März 2016 im Verfahren C-112/15 waren. Denn Personen in der Grundausbildung können nach den Ausführungen des EuGH vor Abschluss dieser Ausbildung nicht an amtlichen Kontrollen teilnehmen (vgl. Rn. 41 des vorgenannten Urteils). Schulungen für ausgebildete amtliche Tierärzte und Fachassistenten betreffen hingegen einen Personenkreis, der amtliche Kontrollen durchführt.
Hinsichtlich der Berücksichtigung der Kosten von 56,73 EUR für die Akkreditierung des Trichinenlabors bestehen gleichfalls keine Bedenken, nachdem die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung klargestellt haben, dass es sich um das im Schlachthof der Klägerin befindliche und für diese tätige Labor handelt.
Ansatzfähig sind zudem die im Jahresabschluss 2013 ausgewiesenen Kosten für das allgemeine Verwaltungspersonal der Fachämter 11 (Personalservice) und 39 (Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung), die der Beklagte ausweislich der Aufstellungen auf S. 5 f. und Anlage 5 des Jahresabschlusses 2013 in die Berechnung des Gebührensatzes eingestellt hat, soweit der jeweilige Mitarbeiter ausschließlich bzw. zu einem in Stunden bemessenen Rahmen (Prozentanteil der Stelle) für die Fleischbeschau tätig war. Diese Kosten sind weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der in Anhang VI Nr. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 882/2004 verwandte Begriff des „für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals“ nicht auf die amtlichen Tierärzte und amtlichen Fachassistenten, die die Kontrollen durchführen, beschränkt.
So bereits BVerwG, Urteile vom 25. April 2013 ‑ 3 C 1.12 ‑, juris Rn. 14 ff., und vom 26. April 2012 ‑ 3 C 20.11 ‑, juris Rn. 18 ff.
In der Rechtsprechung des EuGH ist geklärt, dass von Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) i. V. m. Anhang VI Nrn. 1 und 2 VO (EG) Nr. 882/2004 nicht nur die Kosten des eigentlichen Untersuchungspersonals umfasst sind, also der amtlichen Tierärzte und amtlichen Fachassistenten im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f) und h) VO (EG) Nr. 854/2004, sondern auch die Arbeitszeiten des Verwaltungs- und Hilfspersonals, die für untrennbar mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbundene, den Einsatz dieses Personals objektiv erfordernde Tätigkeiten erforderlich sind.
Vgl. Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 66 ff.
In diesem Sinne untrennbar mit den amtlichen Kontrollen verbunden sind diejenigen Tätigkeiten, die der verwaltungsmäßigen Erfassung und Abwicklung der amtlichen Kontrollen einschließlich der Gebührenerhebung dienen. Hierzu gehören die Personalkostenanteile der Verwaltungsstelle, die auf die Logistik der Kontrollen entfallen ‑ etwa die Einteilung der Tierärzte und Fachassistenten zu Teams sowie der sonstigen Mitarbeiter und deren Zuweisung zu den einzelnen Schlachtbetrieben ‑, und die für die Abrechnungen ‑ namentlich für Löhne und Gehälter ‑ und die Abwicklung der übrigen Kostenpositionen benötigt werden. Ferner fallen hierunter die für die Berechnung und Erhebung der Gebühren entstehenden Personalkostenanteile. Denn die Gebührenerhebung ist nach Art. 27 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 obligatorisch und damit notwendigerweise durch die Kontrollen verursacht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. September 2020 ‑ 3 C 4.20 ‑, juris Rn. 23 ff.
Soweit die Klägerin rügt, für die Untersuchungen selbst würden lediglich amtliche Tierärzte und amtliche Fachassistenten eingesetzt, und daraus folgert, nur deren Kosten seien in die Gebührenberechnung einzustellen, haben sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch der EuGH ‑ und im Übrigen bereits das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil ‑ maßgeblich darauf abgestellt, dass die amtlichen Kontrollen sich nicht allein in der reinen Untersuchungstätigkeit erschöpfen, sondern zu ihrer wirksamen Durchführung einschließlich der zwingend vorgeschriebenen Erhebung der Gebühren sie begleitender logistischer Maßnahmen bedürfen. Diese Tätigkeiten sind daher nicht in das Belieben der Behörde gestellt, sondern zum Zweck der Durchführung der Kontrolltätigkeiten notwendigerweise durchzuführen und zwar entweder von den amtlichen Tierärzten und amtlichen Fachassistenten oder ‑ zu deren Entlastung ‑ durch Verwaltungspersonal.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 60 ff.; BVerwG, Urteile vom 3. September 2020 ‑ 3 C 4.20 ‑, juris Rn. 24, und vom 25. April 2013 ‑ 3 C 1.12 ‑, juris Rn. 15.
Soweit die Klägerin weiterhin der Auffassung ist, der Begriff der amtlichen Kontrolle in Anhang VI Nrn. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 882/2004 beziehe sich nur auf die reine Untersuchungstätigkeit, greift dieses Begriffsverständnis insbesondere mit Blick auf das vom EuGH betonte Erfordernis, sowohl die Wirksamkeit der Kontrollen zu gewährleisten, als auch die Verfügbarkeit angemessener finanzieller Mittel zu deren Durchführung sicherzustellen,
vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 58 ff.,
zu kurz. Insoweit liegt auf der Hand, dass wirksame Kontrollen sich nicht allein in der reinen Untersuchungstätigkeit erschöpfen, sondern eine Vielzahl begleitender Verwaltungstätigkeiten erfordern, etwa die Ermittlung des zeitlichen und personellen Bedarfs an Untersuchungspersonal, die Beschaffung von Materialien und die Entlohnung des eingesetzten Personals. Zudem ist es nach den Ausführungen des EuGH Ziel des Unionsgesetzgebers gewesen, den Mitgliedstaaten die Etablierung eines Finanzierungssystems zu ermöglichen, das es diesen gestattet, ein Gesamtsystem amtlicher Kontrollen zu schaffen, das sich nicht auf die bloße konkrete Umsetzung der Kontrollaufgabe beschränkt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 64.
Mit diesem Ziel sind die Vorstellungen der Klägerin, nur die Kosten der eigentlichen Kontrolle dürften über die Gebührenerhebung refinanziert werden, nicht zu vereinbaren.
Das Urteil des EuGH vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑ steht auch nicht im Widerspruch zu seinem Urteil vom 17. März 2016 ‑ C-112/15 ‑. Die Entscheidungen unterscheiden sich bereits im Ausgangspunkt. Während der EuGH im Urteil vom 17. März 2016 ‑ negativ abgrenzend ‑ allein darüber entscheiden hat, dass eine konkrete, den dortigen Gegenstand des Verfahrens bildende Kostenposition, nämlich die Kosten für die verpflichtende Grundausbildung zum amtlichen Fachassistenten, nicht zu den Kosten im Sinne der Nrn. 1 und 2 des Anhangs VI der VO (EG) Nr. 882/2004 zählt und daher bei der Festsetzung der Höhe der Gebühren nicht berücksichtigt werden darf,
vgl. insoweit auch den Schlussantrag des Generalanwalts Pikamäe vom 18. September 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 73,
betrifft das Urteil vom 19. Dezember 2019 demgegenüber die positive Feststellung, unter welchen Voraussetzungen Personal als für amtliche Kontrollen eingesetzt anzusehen ist und daher entsprechende Kosten nach den Nrn. 1 und 2 des Anhangs VI der VO (EG) Nr. 882/2004 ansatzfähig sind. Auch in der Sache widersprechen sich die Entscheidungen nicht und begründen daher auch keinen erneuten Vorlagebedarf. Wie oben bereits ausgeführt, kann nach den Feststellungen des EuGH der Personenkreis, der die verpflichtende Grundausbildung zum amtlichen Fachassistenten absolviert, während dieser Ausbildung nicht an der Durchführung der amtlichen Kontrollen teilnehmen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. März 2016 ‑ C-112/15 ‑, Rn. 41.
Damit fehlt es aber an dem gemäß Art. 27 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 erforderlichen kausalen Bezug der Kosten zu den durchgeführten amtlichen Kontrollen („Kosten (…), die durch die amtlichen Kontrollen entstehen“).
Vgl. hierzu auch den Schlussantrag des Generalanwalts Pikamäe vom 18. September 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 73.
Die nach dem Urteil vom 19. Dezember 2019 berücksichtigungsfähigen Tätigkeiten des Verwaltungs- und Hilfspersonals erfüllen jedoch das Kausalitätserfordernis, da sie nur dann und insoweit abrechenbar sind, als sie untrennbar mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbunden sind.
Die Kosten für das Personal der Fachämter 11 (Personaldienst) und 39 (Veterinäramt und Lebensmittelüberwachung), das für die Fleischbeschau tätig war, sind im angesetzten Umfang, d. h. soweit diese Personen ausschließlich bzw. in einem nach Stunden bemessenen Rahmen für die Fleischbeschau tätig waren, abrechenbar. Dies gilt auch, soweit hinsichtlich der Personen dieser Fachämter in die Berechnung der (anteiligen) Kosten der jeweiligen Personalstelle neben den Löhnen und Gehältern Sach- und Gemeinkosten (berechnet nach den KGSt-Materialien Nr. 4/2013 für einen Büroarbeitsplatz) einbezogen worden sind. Zu den ansatzfähigen Personalkosten gehören nicht nur die von Nr. 1 des Anhangs VI der VO (EG) Nr. 882/2004 erfassten Löhne und Gehälter, sondern nach Nr. 2 auch die sonstigen Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal. Zu letzteren zählen insbesondere die Sach- und Gemeinkosten, die ‑ zusammen mit dem von Nr. 1 erfassten Arbeitslohn ‑ Bestandteile der Gesamtkosten eines Arbeitsplatzes sind. Denn die finanziellen Aufwendungen eines öffentlichen Dienstherrn für die Einrichtung eines Verwaltungsarbeitsplatzes erschöpfen sich nicht in den Lohnkosten. Auch die Sachkosten eines Arbeitsplatzes wie Kosten für dessen Ausstattung, weitere Raumkosten wie Miete, Betriebs- und Unterhaltungskosten, Aufwendungen für die Telekommunikation, Büromaterial, Literatur u. a. müssen finanziert werden. Gleiches gilt für die ‑ verwaltungsweiten und amtsinternen ‑ Gemeinkosten, zu denen etwa die Planungs-, Steuerungs- und Kontrolltätigkeiten der Verwaltungsführung, Leistungen des Rechtsamtes, der Stadtkasse und Kämmerei, der Liegenschaftsverwaltung und des Beschaffungsamtes ebenso zählen wie die vom Personalrat, dem Betriebsarzt sowie dem arbeitssicherheitstechnischen Dienst für die Beschäftigten wahrgenommenen Tätigkeiten. Eine Personalstelle in der Behördenverwaltung ist eingebunden in die behördliche Organisationsstruktur und kann nicht losgelöst von dieser betrachtet werden. Die Leistungen der vorgenannten Ämter und Dienste stehen aber in unmittelbarem Zusammenhang mit den Aufgaben, deren Wahrnehmung der Behörde insgesamt obliegt. Hierzu zählen auch die amtlichen Kontrollen nach Art. 27 Abs. 2 i. V. m. Anhang IV Abschnitt A der VO (EG) Nr. 882/2004. Blieben die Sach- und Gemeinkosten bei dem vorliegenden Personenkreis beim Ansatz der (anteiligen) Personalkosten vollständig außen vor, liefe dies auf eine strukturelle Unterfinanzierung der amtlichen Kontrolltätigkeiten durch die Gebührenerhebung hinaus. Dies wäre jedoch mit dem Sinn und Zweck der Gebührenerhebung, die Kosten zu decken, die durch die Kontrolltätigkeiten entstehen (vgl. Art. 26 und 27 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 882/2004 sowie Erwägungsgrund 32), nicht zu vereinbaren. Denn mit dieser Möglichkeit soll den Mitgliedstaaten ein wirksames Instrument zur Finanzierung der Überwachungsaufgaben an die Hand gegeben werden, damit die ordnungsgemäße Durchführung der amtlichen Kontrollen nicht durch fehlendes Personal oder unzureichende Sachmittel in Frage gestellt ist. Das verlangt, bei der Gebührenbemessung sämtliche Kosten zu berücksichtigen, die bei der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen anfallen. Nur bei einer vollständigen Kostendeckung ist gewährleistet, dass über die Gebührenerhebung ausreichende Finanzmittel aufgebracht werden, damit die erforderlichen personellen und sachlichen Ressourcen bereitgestellt werden können, um eine effiziente und wirksame Wahrnehmung der Kontrollaufgaben sicherzustellen.
Vgl. zu letzterem BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 ‑ 3 C 20.11 ‑, juris Rn. 21.
Eine andere Betrachtung hätte zudem zur Folge, dass der Umfang der erstattungsfähigen Kosten unterschiedlich wäre, je nachdem, ob die Behörde Aufgaben selbst wahrnimmt oder auslagert. Werden etwa die Tätigkeiten im Zusammenhang mit der IT-Betreuung und -Unterstützung nicht von der IT-Abteilung der Behörde wahrgenommen ‑ mit der Folge, dass sie als Gemeinkosten zu qualifizieren wären ‑, sondern von einer beauftragten Fremdfirma erbracht, sind sie als Sachkosten ansatzfähig. In die von der Firma in Rechnung gestellten Kosten fließen aber deren Gemeinkosten ein, die dem Gebührenschuldner nunmehr in Form der (allgemeinen) Sachkosten auferlegt werden können.
Sofern der von der Klägerin angeführten Entscheidung des OVG Schleswig-Holstein vom 20. Mai 2021 ‑ 3 LB 17/14 ‑ (vgl. juris Rn. 64) eine vergleichbare Konstellation zugrunde gelegen haben sollte, überzeugt dessen gegenteilige Auffassung zum Ansatz der Gemeinkosten nicht, die diese als selbständige Kostenpositionen in den Blick nimmt. Es geht aber hier nicht um die Frage, ob die Kosten für die verschiedenen Ämter und Dienste, deren Leistungen über die Gemeinkosten abgebildet wurden, unmittelbar ansatzfähig sind. Entscheidungserheblich ist allein, dass diese Kosten aus den oben genannten Gründen unmittelbar Teil der Kosten (auch) für dasjenige Personal sind, dessen Tätigkeiten untrennbar mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbunden sind. Als solche weisen sie aber eine „Nähe“ zu den amtlichen Kontrollen auf und sind als Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal nach Anhang VI Nr. 2 der VO (EG) Nr. 882/2004 ansatzfähig. Anders als die Klägerin meint, ist die Auffassung des OVG Schleswig-Holstein zur (fehlenden) Ansatzfähigkeit der Gemeinkosten vom Bundesverwaltungsgericht in der nachgehenden Entscheidung vom 18. Juli 2022 ‑ 3 B 37.21 - nicht bestätigt worden. Das Bundesverwaltungsgericht hat lediglich ausgeführt, dass die Feststellung des OVG Schleswig-Holstein, die berücksichtigten Tätigkeiten seien (überwiegend) nicht mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbunden, mit Verfahrensrügen nicht angegriffen worden und hiervon daher auch in einem Revisionsverfahren auszugehen sei (vgl. juris Rn. 28).
Eine abweichende Bewertung rechtfertigt auch der Hinweis der Klägerin nicht, dass nach Auffassung des EuGH,
vgl. Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 68,
der in Nr. 2 des Anhangs VI der VO (EG) Nr. 882/2004 verwendete Begriff „Nebenkosten“ eng auszulegen ist, um die Aufzählung in dem Anhang VI nicht jeder praktischen Wirksamkeit zu berauben. Diese Feststellung erfolgte auf den Hinweis des Generalanwalts in Rn. 76 seines Schlussantrags vom 18. September 2019, dass der Begriff der Nebenkosten von zahlreichen nationalen Behörden als Auffangbegriff verstanden worden sei, der es ihnen ermöglicht habe, über die Gebührenerhebung eine Vielzahl von Kosten aller Art an die Schlachthöfe weiterzugeben. Ungeachtet der Frage, ob der Begriff der „Nebenkosten“ in Nr. 2 des Anhangs VI, wie vom Generalanwalt in Rn. 77 seines Schlussantrags ausgeführt, nur im Zusammenhang mit dem unmittelbar davorstehenden Begriff der Reisekosten steht oder ob ihm innerhalb der Aufzählung eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. auch Art. 81 Buchst b) VO (EU) 2017/625 vom 15. März 2017) und ob ferner die Auslegung der erstattungsfähigen Kosten in Anhang VI der VO (EG) Nr. 882/2004 mit der in Art. 81 VO (EU) 2017/625 insgesamt übereinstimmt,
vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 69,
handelt es sich bei den hier angesetzten Sach- und Gemeinkostenanteilen für das Verwaltungspersonal um unmittelbar mit der Finanzierung einer Verwaltungspersonalstelle verbundene Aufwendungen, die auch bei einem engen Verständnis des Kostenbegriffs von Nr. 2 des Anhangs VI der VO (EG) Nr. 882/2004 erfasst werden, soweit das Verwaltungspersonal untrennbar mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbundene Tätigkeiten ausübt.
b) Ein Verstoß der Gebührensatzung gegen die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 folgt auch nicht aus dem nicht nur im vorhergehenden (VG Gelsenkirchen 19 K 5448/13), sondern auch im vorliegenden Verfahren erhobenen Einwand der Klägerin, der Beklagte dürfe einen die Mindestgebühren übersteigenden Betrag nur auf der Grundlage einer einzelbetrieblichen Abrechnung nach Ablauf der Rechnungsperiode verlangen. Die Klägerin meint offenbar, der EuGH habe in den zur Richtlinie des Rates 85/73/EWG vom 29. Januar 1985 ergangenen Urteilen vom 19. März 2009 ‑ C-309/07 ‑, Rn. 34, und ‑ C-270/07 ‑, Rn. 32, ein „Realkostengebot“ und „Pauschalierungsverbot“ angenommen, dem eine Gebührenerhebung nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b) der Richtlinie 85/73/EWG nur gerecht werde, wenn ihr eine betriebsbezogene Einzelabrechnung der tatsächlich angefallenen Kosten ‑ eines jeden Kostenelements ‑ zugrunde liege. Eine Gebührenerhebung auf der Grundlage im Voraus kalkulierter Kosten sei generell nicht statthaft, weil die Gebühr dann die Form einer unzulässigen Pauschale annehme.
Dieser Einwand der Klägerin ist bereits nicht nachvollziehbar, weil der Beklagte die hier streitigen Gebühren auf der Grundlage einer nach Ablauf des Gebührenjahres erstellten Abrechnung der im Betrieb der Klägerin angefallenen Kosten berechnet hat. Darüber hinaus beruht die Auffassung der Klägerin auf einer Fehlinterpretation der genannten Entscheidungen des EuGH. Dessen Auffassung, die spezifische Gebühr nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b) der Richtlinie 85/73/EWG (Hervorhebung durch den Senat) dürfe nicht die Form eines Pauschalbetrages annehmen, diente, wie bereits mehrfach entschieden,
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 31. August 2012 ‑ 3 B 26.12 ‑, juris Rn. 3 ff., vom 20. Dezember 2011 ‑ 3 B 40.11 ‑, juris Rn. 3 ff., und vom 21. Dezember 2010 ‑ 3 B 64.10 ‑, juris Rn. 2 ff.; OVG NRW, Urteil vom 30. September 2009 ‑ 17 A 2609/03 ‑, juris Rn. 92 ff., und Beschluss vom 11. Mai 2012 ‑ 17 A 294/12 ‑,
nur zur Abgrenzung dieser Gebühr von den EG-Pauschalbeträgen sowie einer durch die Anhebung der Pauschalbeträge gebildeten Gebühr nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. a) der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG.
Und auch im Hinblick auf Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 ist geklärt, dass sowohl eine Vorauskalkulation zulässig ist,
vgl. BVerwG, Urteile vom 3. September 2020 ‑ 3 C 4.20 ‑, juris Rn. 34 ff., und vom 25. April 2013 ‑ 3 C 1.12 ‑, juris Rn. 19 f.; OVG NRW, Urteil vom 16. November 2011 ‑ 17 A 580/09 ‑, juris Rn. 35 ff.,
als auch eine Pauschalierung der angefallenen Kosten (vgl. auch Art. 27 Abs. 4 Buchst. b) VO (EG) Nr. 882/2004 sowie Erwägungsgrund 32), insbesondere um eine Gleichbehandlung der Schlachthöfe zu gewährleisten, indem verhindert wird, dass die Kosten einer amtlichen Kontrolle etwa abhängig von der Besoldung des konkret eingesetzten Tierarztes schwanken.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 ‑ C-477/18 und 478/18 ‑, Rn. 90 ff.
3. § 1 Ziffer 1.2 der Gebührensatzung ist auch im Übrigen mit nationalrechtlichen Vorgaben vereinbar.
Der Gebührensatz verstößt nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bzw. das aus diesem Grundsatz abgeleitete gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip. Letzteres verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen konkreten Leistung der Verwaltung steht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 ‑ 6 C 5.02 ‑, juris Rn. 13, sowie Beschlüsse vom 10. Mai 2006 ‑ 10 B 56.05 ‑, juris Rn. 14, und vom 27. Mai 2003 ‑ 9 BN 3.03 ‑, juris Rn. 13.
Einfachrechtlich ist das Äquivalenzprinzip in § 3 Abs. 1 GebG NRW normiert. Danach hat zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu bestehen.
Der Kerngehalt des Äquivalenzprinzips ist das Verbot, eine Gebühr festzusetzen, die sich völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entfernt. Damit soll dem weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers hinsichtlich der Bemessung der Gebühr, die sich nicht auf Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken muss, sondern auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen kann, etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung, eine Grenze gesetzt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 ‑ 6 C 5.02 ‑, juris Rn. 13.
Um solche Gesichtspunkte geht es jedoch vorliegend nicht. Denn die Gebührenbemessung ist hier durch Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) und Abs. 10 VO (EG) Nr. 882/2004 unionsrechtlich auf die Deckung der von der zuständigen Behörde getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI begrenzt. Andere Bemessungsgesichtspunkte sind nicht zulässig. Dass der Beklagte nur diejenigen Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt hat, die ihm tatsächlich entstanden sind, ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig. Vielmehr macht die Klägerin geltend, der Beklagte habe zu viel Personal für die Untersuchungen eingesetzt, diese ließen sich effektiver durchführen. Dieser ‑ von der Klägerin auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung rechtlich nicht eingeordnete ‑ Einwand richtet sich in der Sache gegen die Personalbewirtschaftung des Beklagten. Die Klägerin rügt, diese sei fehlerhaft, weil öffentliche Mittel - zu ihren Lasten - im Übermaß eingesetzt worden seien.
Sofern dieses Vorbringen auf den Haushaltsgrundsatz der sparsamen Haushaltsführung abzielt, stellt es die Rechtmäßigkeit der Gebührensatzung nicht in Frage. Zwar hat der beklagte Kreis nach § 53 Abs. 1 KrO NRW i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Jedoch ist ungeachtet der Frage, in welchem Maße sich ein Gebührenschuldner gegenüber dem kommunalen Gebührengläubiger auf die Haushaltsgrundsätze berufen kann, ein rechtlich relevanter Verstoß hiergegen nicht ersichtlich.
Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichten die öffentlichen Stellen zu einem möglichst ökonomischen Einsatz der Haushaltsmittel. Dabei gebietet das Prinzip der Wirtschaftlichkeit, bei allen Maßnahmen stets die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln anzustreben. Nach dem Grundsatz der Sparsamkeit sind die aufzuwendenden Mittel auf den zur Erfüllung der jeweiligen Aufgabe unbedingt notwendigen Umfang zu beschränken.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 1990 ‑ 15 A 1099/87 ‑, juris Rn. 7; Klieve/Funke, in: Held/Winkel/Wansleben, GO NRW, Stand Dezember 2021, § 75 Anm. 1.4.; vgl. zu § 7 BHO: BVerwG, Urteil vom 13. September 2005 ‑ 2 WD 31.04 ‑, juris Rn. 98.
Dies bedeutet, dass die mit den geringsten Kosten verbundene Maßnahme im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung nicht zwingend auch die wirtschaftlichste ist. Vielmehr sind Mittelaufwand und Aufgabenerfüllung in ein Verhältnis zueinander zu setzen. Die Bestimmung der günstigsten Relation enthält insoweit notwendigerweise Zweckmäßigkeitserwägungen und andere fachspezifische Wertungselemente. Dabei sind unterschiedliche Entscheidungsparameter zu berücksichtigen und unterschiedliche Belange in die zu treffenden Bewertungsentscheidungen einzustellen, zu gewichten und ggf. gegeneinander abzuwägen. Mit Blick hierauf kommt den handelnden Organen bzw. Amtsträgern bei der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Einzelfall eine Entscheidungsprärogative mit entsprechendem Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 1990 ‑ 15 A 1099/87 ‑, juris Rn. 9 f.; Klieve/Funke, in: Held/Winkel/Wansleben, GO NRW, Stand Dezember 2021, § 75 Anm. 1.4; Knirsch, in: Rehn/Cronauge/ Lennep/Knirsch, GO, Stand Januar 2022, § 75 Rn. 17; ebenso zu § 7 BHO: BVerwG, Urteil vom 13. September 2005 ‑ 2 WD 31.04 ‑, juris Rn. 100.
Die gerichtliche Überprüfung beschränkt sich deshalb ‑ soweit vorliegend von Relevanz ‑ auf die Untersuchung, ob die angesetzten Kosten einen sachlich nicht mehr vertretbaren Verbrauch öffentlicher Mittel erkennen lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Juni 2022 ‑ 9 A 3163/17 ‑, juris Rn. 7 ff., und vom 26. Oktober 1990 ‑ 15 A 1099/87 ‑, juris Rn. 11, sowie Urteile vom 14. Dezember 2004 ‑ 9 A 4187/01 ‑, juris Rn. 48 f., vom 1. Juni 2007 ‑ 9 A 372/06 ‑, juris Rn. 48, und vom 29. Januar 1980 ‑ 2 A 262/79 ‑, juris Rn. 6 und 13.
Ein vergleichbarer Maßstab gilt, sofern der Einwand übermäßig eingesetzten Personals nicht unmittelbar an den Haushaltsgrundsätzen, sondern am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder dem Äquivalenzprinzip zu messen sein sollte. Auch in diesem Fall sind getätigte Aufwendungen nur dann nicht ansatzfähig, wenn sie schlechthin sachlich unvertretbar sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2003 ‑ 9 BN 3.03 ‑, juris Rn. 13, und wohl auch OVG NRW, Urteil vom 26. März 2009 ‑ 17 A 3510/03 -, juris Rn. 54 f.
Speziell im Hinblick auf die Personalplanung ist zudem zu berücksichtigen, dass diese ‑ sowohl hinsichtlich der Ermittlung des Bedarfs als auch des konkreten Einsatzes ‑ in die Organisationshoheit einer (Gebiets-)Körperschaft fällt. Ihr steht insoweit ein Organisationsermessen zu, dessen Ausübung einer gerichtlichen Prüfung ebenfalls nur beschränkt zugänglich ist. Eine Grenze des Ermessens ergibt sich lediglich aus dem Willkürverbot, insbesondere in der Ausprägung des Gebots der Widerspruchsfreiheit und Folgerichtigkeit der Planung. Dieses ist etwa dann verletzt, wenn der angesetzte Personalbedarf mit der von der Körperschaft angewandten Methodik und den von ihr zugrunde gelegten Parametern der Bedarfsermittlung nicht im Einklang steht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2014 ‑ 17 A 1266/13 ‑, juris Rn. 38, und Beschluss vom 31. Oktober 2012 ‑ 9 A 9/11 ‑, juris Rn. 5 (zum Organisationsermessen); vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 30. März 2011 ‑ 4 B 10.2800 ‑, juris Rn. 30 ff.
Hiervon ausgehend ist nicht ersichtlich, dass der Einsatz des Untersuchungspersonals fehlerhaft war.
Dass der Einsatz des Untersuchungspersonals und dem folgend der hierfür in die Gebührenberechnung eingestellte finanzielle Aufwand sachlich unvertretbar gewesen wäre, ist nicht erkennbar. Anhaltspunkte hierfür zeigt auch die Klägerin nicht auf. Insbesondere trägt sie nicht vor, dass etwa das eingesetzte Untersuchungspersonal während der Arbeitszeit tatsächlich nicht gearbeitet oder sich nur scheinbar beschäftigt habe und die angesetzten Stunden daher zu Unrecht in die Gebührenberechnung eingeflossen seien. Soweit sie unter Bezugnahme auf Ziffer 1.2 des von Vertretern der von ihr beauftragten Firma W. D. GmbH und Vertretern des beklagten Kreises unterzeichneten Protokolls vom 9. März 2016 zu den gemeinsamen Erörterungsgesprächen am 8. und 9. März 2016 geltend macht, der Beklagte habe mindestens 2,5 Stellenanteile mehr Personal beschäftigt als nötig (vgl. S. 3 des Schriftsatzes vom 29. Juni 2016), ist ‑ selbst unabhängig vom anzusetzenden Prüfungsmaßstab ‑ dem Protokoll nichts für einen bestehenden Personalüberhang zu entnehmen. Die dort angesprochene „Aufwandsreduzierung“ bezieht sich hinsichtlich der einen (1,00) Fachassistentenstelle nicht auf einen Abbau von überzähligem Personal. Vielmehr soll die Funktion erhalten bleiben und nur von einem Beschäftigten des Kreises auf einen Mitarbeiter des Schlachthofes übertragen werden. Die weitere 1,00 Stelle eines Fachassistenten kann nach den Ausführungen im Protokoll nur dann entfallen, wenn nach vorhergehender Beschaffung weiterer Sachmittel die Datenerfassung neu geregelt werde. Und eine 0,5 Stelle eines Fachassistenten sei einsparbar, wenn mindestens vier zusätzliche Untersuchungsaufbauten bereitgestellt würden. Nichts von alledem belegt das behauptete Übermaß an Personal.
Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf das Urteil des vormals für das Fleischhygienegebührenrecht zuständigen 17. Senats vom 2. Juni 2014 ‑ 17 A 1266/13 ‑ geltend macht, die Personalplanung des Beklagten sei nicht widerspruchsfrei und folgerichtig, ist der Vortrag nicht nachvollziehbar. Die Klägerin meint, der Beklagte habe die Angaben zu den Untersuchungszeiten im Protokoll vom 9. März 2016 zu den gemeinsamen Erörterungsgesprächen gleichsam als Teil seiner Personalbedarfsplanung akzeptiert, sei dann aber hiervon abgewichen. Damit wird der behauptete Verstoß gegen die Folgerichtigkeit der Personalplanung nicht aufgezeigt. Selbst wenn die Vertreter des Beklagten anlässlich der Besprechung am 9. März 2016 die im Protokoll ‑ isoliert ‑ angeführten Untersuchungszeiten als für die Gebührenberechnung maßgeblichen Faktor „verbindlich zugesagt“ hätten, ließe sich daraus schon in zeitlicher Hinsicht für die hier streitigen, zum Zeitpunkt des Gesprächs längst abgelaufenen Gebührenzeiträume im April und Juli 2013 nichts herleiten. Bedeutung könnte dem ausschließlich für eine Personalplanung im Anschluss an die Besprechung zukommen. Sofern die Klägerin indes meinen sollte, der Beklagte habe mit der Unterschrift unter das Protokoll vom 9. März 2016 rückblickend die Personalbedarfsplanung für das Jahr 2013 korrigieren und an den Inhalt der im Protokoll enthaltenen Untersuchungszeiten anpassen wollen, mit der Folge, dass der ‑ anhand der früheren Planung erfolgte ‑ Personaleinsatz von der nunmehr korrigierten Auffassung abweiche, ist eine solche Betrachtung fernliegend und dem Protokoll nicht zu entnehmen. Dies gilt umso mehr mit Blick darauf, dass eine solche Betrachtungsweise einen Verzicht auf die Geltendmachung der 2013 entstandenen Kosten impliziert. Hierfür ist dem Protokoll erst recht nichts zu entnehmen.
Das gesamte weitere Vorbringen der Klägerin unter Bezugnahme auf die Ergebnisberichte der Firma W. zielt in der Sache allein darauf ab, dass der Personaleinsatz des Beklagten unter Kostengesichtspunkten optimierbar sei. Nur so ist auch zu erklären, dass die Ergebnisberichte vom 11. Dezember 2013 und vom 25. Juli 2014 von vier abzurechnenden Personalstellen am Band ausgehen, während tatsächlich im Jahr 2013 fünf ‑ von Mitarbeitern des Beklagten wahrgenommene ‑ Funktionen am Band besetzt waren. So führt die Firma W. auch mit Schreiben vom 17. Oktober 2013 ‑ und damit nach Ablauf der hier streitigen Gebührenmonate ‑ aus, dass zukünftig eine Besetzung mit einem Tierarzt und drei Fachassistenten ausreichend sein solle. Abgesehen davon, dass nach dem Inhalt dieses Schreibens die durch einen Fachassistenten ausgeübte „Springer-Funktion“ auf einen Mitarbeiter der Klägerin übertragen werden solle, nach dem Protokoll vom 9. März 2016 jedoch die Aufgabe der „Trichinen-Probenahme“, belegt dies - außer offenbar noch nicht abgeschlossenen Überlegungen zu den Einsparpotentialen ‑, dass die in den Ergebnisberichten ausgewiesenen Werte ausgerichtet sind an einer erst noch umzusetzenden Neuorganisation unter Einbeziehung von eigenem Personal der Klägerin anstelle des Personals des Beklagten. Dies ist nicht geeignet, einen vorliegend beachtlichen Fehler des Personaleinsatzes darzulegen. Ein Gebührenschuldner hat keinen Anspruch darauf, dass das Handeln der Verwaltung einer Überprüfung im Hinblick auf die Effektivität der Arbeitsabläufe unterzogen wird. Erst Recht besteht kein Anspruch darauf, der öffentlichen Hand obliegende Aufgaben durch eigenes Personal ausführen zu lassen.
Ergänzend sei zu den vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin mehrfach zitierten Angaben im Ergebnisbericht vom 17. Dezember 2013 angemerkt ‑ entsprechendes gilt für den (erweiterten) Bericht vom 25. Juli 2014 ‑, dass die Angaben zu den Untersuchungszeiten schon nicht schlüssig sind: Der Bericht beziffert auf Seite 6 einen jährlichen gesamten Zeitbedarf für die Fleischuntersuchung (inkl. Schlachthofleitung und Labor) von 11.284 Stunden. Dies entspricht dem in der Tabelle in Anlage Blatt 2 in der letzten Spalte „jährlicher Zeitbedarf in Stunden“ ausgewiesenen Wert. Aus diesem Wert wird im Ergebnisbericht (S. 6 und erste Spalte der vorgenannten Tabelle) unter Zugrundelegung von 350.000 geschlachteten Tieren pro Jahr ‑ zutreffend ‑ ein Zeitbedarf von 116,07 Sekunden je Tier errechnet. Dieser Wert stimmt jedoch nicht mit dem Wert überein, der sich errechnet, wenn die in der zweiten Spalte („mittlerer Zeitbedarf je Tier in Sekunden“) einzeln ausgewiesenen Werte für die gleichen Tätigkeiten addiert werden. Hiernach errechnet sich vielmehr ein Zeitbedarf von 124,17 Sekunden je Tier, was einem jährlichen Zeitbedarf bei 350.000 Tieren von 12.266 Stunden entspricht.
Die Gebührenbemessung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG im Hinblick darauf, dass der Gebührensatz für den Schlachthof der Klägerin höher ist als der Gebührensatz für den ebenfalls im Kreisgebiet gelegenen Schlachthof der Firma X. .
Diese Differenzierung ist jedenfalls durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Der Beklagte hat die Gebührensätze unterschiedlich bemessen, weil er ‑ im Hinblick auf die hier streitigen Kosten für das Untersuchungspersonal ‑ auf den jeweils angefallenen Untersuchungsaufwand in den Schlachthöfen abgestellt und die dafür aufgewandten Kosten ‑ umgerechnet auf die Kosten je Schwein ‑ zugrunde gelegt hat. Dem hält die Klägerin entgegen, der Untersuchungsaufwand sei für jedes Schwein gleich groß, so dass mehr Schweine auch einen im gleichen Umfang steigenden Personalbedarf zur Folge hätten. Dass der Schlachthof der Firma X. jährlich 1,5 Mio. Schweine schlachte, sie hingegen ca. 340.000, sei daher ohne Auswirkungen auf den Gebührenmaßstab (Kosten je Schwein). Diese Auffassung überzeugt indes mit Blick auf den Ausgangspunkt nicht.
Der zeitliche Aufwand des Untersuchungspersonals erschöpft sich nicht allein in der reinen Untersuchungszeit für das einzelne Schwein. Maßgeblich sind vielmehr die Arbeitsabläufe insgesamt. Diese hängen aber wesentlich von den Bedingungen im jeweiligen Betrieb ab.
Vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 30. März 2011 ‑ 4 B 10.2800 ‑, juris Rn. 32.
In diesem Zusammenhang ist zunächst von Bedeutung, dass im Schlachthof der Firma X. nach dem Urteil des 17. Senats vom 2. Juni 2014 (17 A 1266/13) seit dem Jahr 2011 beim Ansatz der Gebühren der Einsatz der visuellen Fleischuntersuchung zu berücksichtigen war, die einen wesentlich geringeren Personaleinsatz erfordert. Diese Form der Untersuchung beabsichtigte die Klägerin ausweislich des Schreibens der Firma W. vom 1. Oktober 2014 jedoch erst im ersten Quartal 2015 und damit nach dem hier streitgegenständlichen Zeitraum zu implementieren.
Unterschiede ergeben sich ferner aus den räumlichen Gegebenheiten. Dazu hat der Vertreter des Beklagten, Leitender Kreisveterinärdirektor Dr. H. , in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt, dass diese bei dem Schlachthof der Klägerin, die jährlich rund 340.000 Schweine schlachtet, im Gegensatz zu dem Schlachthof der Firma X. mit einer jährlichen Schlachtmenge von 1,5 Mio. Schweinen von einer insgesamt deutlichen Enge gekennzeichnet seien. So sei etwa das Beschlagnahmeband sehr kurz. Daher sei auch die Anzahl des Untersuchungspersonals am Band sehr begrenzt. Zudem sei es wegen der Kürze des Bandes nicht möglich, im Einzelfall erforderliche Nachuntersuchungen parallel zur fortlaufenden regulären Untersuchung durchzuführen. Ein Aufschieben der Nachuntersuchung bis zum Abschluss der regulären Untersuchung sei wegen fehlender Kühlmöglichkeiten aber auch nicht möglich. Zudem sei für die Nachuntersuchung im Betrieb der Klägerin ein Podest erforderlich. Hierfür sei ein Fachassistent fest eingeteilt. Denn aufgrund der mit der Schlachtung verbundenen Umstände sei der Boden mit Flüssigkeiten (Blut u. ä.) verschmutzt, so dass dem Fachassistenten aus Gründen des Arbeitsschutzes ein ständiger Wechsel vom Untersuchungsplatz am Boden zu dem auf dem Podest nicht zugemutet werden könne.
Darüber hinaus hat Herr Dr. H. überzeugend ausgeführt, dass die Belieferung der beiden Schlachthöfe mit Schlachtschweinen sehr unterschiedlich sei und sich dies in zeitlicher Hinsicht im Personaleinsatz niederschlage. Während der Schlachthof der Firma X. vornehmlich von großen Aufzuchtbetrieben beliefert werde, die je Schlachttag eine erhebliche Menge Schweine anlieferten, erfolge die Anlieferung beim Schlachthof der Klägerin überwiegend durch eine Vielzahl von Kleinbetrieben. Daraus resultiere zum einen ein höherer personeller Aufwand auf dem Schlachthof für die Bearbeitung der notwendigen Papiere. Zum anderen sei Folge eine häufigere Unterbrechung des Untersuchungsprozesses, da schon die Anlieferung durch die einzelnen Betriebe nicht lückenfrei sei und darüber hinaus auch der Zutrieb aufgrund der wechselnden Anlieferer nicht kontinuierlich erfolge.
Mit Blick auf die vorliegenden Umstände liegt auf der Hand, dass die von der Klägerin unter Bezugnahme auf die Ergebnisberichte der Firma W. angeführte reine Untersuchungszeit für ein Schwein nur einer von mehreren Aspekten für die Beurteilung des zeitlichen Aufwandes des Untersuchungspersonals ist und hieraus insbesondere nicht der Schluss gezogen werden kann, der zeitliche Aufwand für die Fleischuntersuchung sei bei beiden Firmen im Wesentlichen identisch.
4. Die Gebührensatzung ist ferner mit Unionsrecht im Übrigen vereinbar. Allgemeine unionsrechtliche Grundsätze, die einen vom Verfassungsrecht abweichenden ‑ strengeren ‑ Beurteilungsmaßstab für die gerichtliche Prüfung vorgeben, sind nicht erkennbar.
Insbesondere folgt für den vorliegenden Fall nichts aus Art. 5 Abs. 5 Buchst. b) VO (EG) Nr. 854/2004. Hiernach ist bei der Veranschlagung des Bedarfs an amtlichem Personal für die Schlachtlinie der einzelnen Schlachthöfe ein risikobezogener Ansatz zu verfolgen. Die Zahl der amtlichen Mitarbeiter muss von der zuständigen Behörde festgelegt und ausreichend sein, so dass alle Anforderungen der Verordnung erfüllt werden können. Diese Maßgaben stehen im Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 5 Buchst. a) VO (EG) Nr. 854/2004, wonach die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass sie über genügend amtliches Personal verfügen, damit die amtliche Überwachung in der in Anhang I Abschnitt III Kap. II festgelegten Häufigkeit erfolgen kann. Damit regelt diese Vorschrift aber lediglich die an die Mitgliedstaaten adressierte Vorgabe, anhand einer Risikobewertung Häufigkeit und Umfang der amtlichen Kontrollen festzulegen und insoweit für ausreichende personelle Mittel zu sorgen. Soweit Art. 27 Abs. 5 Buchst. a) VO (EG) Nr. 882/2004 für die Gebührenerhebung bestimmt, dass bei der Festsetzung die Art des Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren zu berücksichtigen sind, wird zwar die Risikobewertung und insoweit ggf. mittelbar auch der auf diese Bewertung zurückgehende Personaleinsatz einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Dass der Beklagte vorliegend eine unzutreffende Risikobewertung vorgenommen hätte, macht die Klägerin allerdings nicht geltend und ist auch nicht erkennbar.
Dass die Gebührenbemessung an die nach dem Vorstehenden unterschiedlichen Gegebenheiten bei dem Schlachthof der Klägerin einerseits und dem Schlachthof der Firma X. andererseits bzw. den daraus resultierenden unterschiedlichen finanziellen Aufwand anknüpft, ist ebenfalls mit Unionsrecht vereinbar. In der Rechtsprechung des EuGH ist im Hinblick auf die Regelung in Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst b) der Richtlinie 85/73/EWG vom 29. Januar 1985, die die Mitgliedstaaten ermächtigte, eine Gebühr zu erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt, geklärt, dass eine Gebühr etwa nach der Größe des Betriebs und der Zahl der geschlachteten Tiere unterscheiden kann, wenn feststeht, dass diese Faktoren sich auf die Kosten auswirken.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. März 2009 ‑ C-309/07 ‑, Rn. 22.
Nicht für erforderlich gehalten hat es der EuGH demnach, sämtliche Kosten trotz bestehender Unterschiede zwischen den Betrieben gleichmäßig auf alle Schlachthöfe umzulegen. Diese Rechtsprechung gilt auch für eine Gebührenerhebung nach Maßgabe der VO (EG) Nr. 882/2004, die, wie bereits ausgeführt, nach Art. 26 und 27 Abs. 1 ebenfalls dem Zweck dient, die mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen verbundenen Kosten zu decken. Für die Zulässigkeit einer Differenzierung spricht auch Art. 27 Abs. 5 Buchst. a) VO (EG) Nr. 882/2004, wonach die Mitgliedstaaten bei der Festsetzung der Gebühren die Art des betroffenen Unternehmens berücksichtigen.
II. Die angefochtenen Gebührenbescheide sind auch im Übrigen rechtmäßig. Einwendungen hat die Klägerin insoweit auch nicht erhoben.
B. Die Leistungsklage ist ebenfalls unbegründet. Da nach den vorstehenden Ausführungen die angefochtenen Gebührenbescheide für die Zeiträume April und Juli 2013 rechtmäßig sind, bilden sie den Rechtsgrund für die Einbehaltung der geforderten Gebühren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 BHO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 2 GebG NRW
§ 3 Abs. 2 GebG NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 53 Abs. 1 KrO
§ 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Gebührensatzung zugrunde gelegt. Die Abweichung zu der Gebührenordnung
Art. 5 Abs. 1 und 4 VO
Art. 27 Abs. 4 VO
Art. 27 Abs. 1 VO
Art. 146 Abs. 1 VO
Art. 27 Abs. 2 VO
Art. 27 Abs. 3 VO
Art. 27 Abs. 5 VO
Art. 26 und 27 Abs. 1 und 2 VO
Art. 81 VO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 19 K 5448/13
3 LB 17/14
3 B 37.21
19 K 5448/13 B
17 A 580/09
1 VO (EU) 2017/62
3 VO (EG) 882/20
17 A 51/09
3 C 1.12
3 C 20.11
3 C 4.20
81 VO (EU) 2017/62
3 B 26.12
3 B 40.11
3 B 64.10
17 A 2609/03
17 A 294/12
6 C 5.02
10 B 56.05
9 BN 3.03
15 A 1099/87
2 WD 31.04
9 A 3163/17
9 A 4187/01
9 A 372/06
2 A 262/79
17 A 3510/03
17 A 1266/13
9 A 9/11
4 B 10.28