Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-23, Aktenzeichen 9 K 1772/13

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Gegenstand des Verfahrens ist eine am südwestlichen Ortsrand des Gebiets der Antragsgegnerin gelegene Teilfläche des Grundstücks Flst.Nr. ...44, die im genehmigten Flächennutzungsplan des Gemeindeverwaltungsverbandes Heckengäu vom 24.07.2012 als gewerbliche Baufläche dargestellt ist. Die etwa 5,5 Hektar große Fläche wird im Norden durch die Kreisstraße Tiefenbronner Straße (K ...65), im Westen durch die Gemarkungsgrenze in Richtung Friolzheim und das Grundstück Flst.Nr. ...52 sowie im Süden durch die Gemarkungsgrenze in Richtung Friolzheim begrenzt; unmittelbar östlich schließt sich das Gebiet des Bebauungsplans „Breitloh-West“ an, der für seinen Geltungsbereich ein Gewerbegebiet festsetzt. Die Antragsgegnerin beabsichtigt, auch diese Fläche planungsrechtlich zu entwickeln, da hierfür ein konkreter Ansiedlungswunsch der Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, ... vorliegt. Hierüber informierte sie die Gemeindebevölkerung am 22.11.2012 in Form einer öffentlichen Informationsveranstaltung.
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Am 18.12.2012 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin für die verfahrensgegenständliche Fläche die Aufstellung des Bebauungsplans „Breitloh-West II“. Der Aufstellungsbeschluss wurde im gemeindlichen Mitteilungsblatt (Nummer 51/52, S. 2) vom 21.12.2012 öffentlich bekanntgemacht.
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Die Antragsteller gehören der „Bürgerinitiative Wimsheim“ an. Am 04.06.2013 beantragten sie als Mitunterzeichner und Vertrauensleute bei der Antragsgegnerin ein Bürgerbegehren zu der Frage „Soll das im Gewann ,Breitloh West II‘ liegende Grundstück von ca. 5,57 Hektar von der Gemeinde Wimsheim an einen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb (Firma ..., Gold- und Silberscheideanstalt, Galvanik und Edelmetall-Recycling, ..., oder an ein anderes vergleichbares Unternehmen) zum Zwecke der industriellen Nutzung verkauft werden?“. Zur Begründung wurde auf den Unterschriftenlisten ausgeführt: „Die Ansiedlung eines erheblich störenden Industriebetriebs aus der Branche Edelmetall-Recycling mit Verbrennungsöfen würde den dörflichen Charakter der Gemeinde zerstören. Unsere gesunde Umwelt würde mit zusätzlichen, gesundheitsgefährdenden Schadstoffen belastet werden. Die Flächenreserven, die für nicht störende Gewerbebetriebe vorgesehen sind, wären sofort verbraucht; bestehende Gewerbebetriebe hätten keine Entwicklungsmöglichkeiten. Die Bürgerinitiative Wimsheim lehnt deshalb die vorgesehene Ansiedlung der Firma ..., Gold- und Silberscheideanstalt, Galvanik und Edelmetall-Recycling oder anderer vergleichbarer Unternehmen ab. Ein Kostendeckungsvorschlag ist nicht vorzulegen. Sollte die Gemeinde Wimsheim auf den Verkaufserlös des Grundstücks angewiesen sein, kann das Grundstück auch an andere Gewerbebetreibende verkauft werden.“
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Mit Bescheid vom 22.07.2013 stellte die Antragsgegnerin auf der Grundlage eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 16.07.2013 die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens mit der Begründung fest, dass der Ausschlusstatbestand des § 21 Abs. 2 Nr. 6 der Gemeindeordnung (GemO) erfüllt sei, weil bei positivem Ausgang im Sinne der Fragestellung in das mit dem Aufstellungsbeschluss vom 18.12.2012 formulierte Planungsziel des Gemeinderates eingegriffen würde. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch der Antragsteller ist noch nicht entschieden.
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Bereits am 19.07.2013 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragt, vorläufig festzustellen, dass das am 04.06.2013 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist, und der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO aufzugeben, es bei Vermeidung eines Ordnungsgeldes bis zu 250.000,-- EUR bis zur rechtskräftigen Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen eingereichten Bürgerbegehrens zu unterlassen, die verfahrensgegenständliche Grundstücksfläche an die Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, ... zu verkaufen. Sie sind der Auffassung, dass § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO nicht zur Anwendung komme, da das Bürgerbegehren nach dem eindeutigen Wortlaut der Fragestellung nicht darauf abziele, in die gemeindliche Planungshoheit einzugreifen, sondern darauf, die Verfügungsbefugnis der Antragsgegnerin über ein gemeindliches Grundstück einzuschränken. Ein Anordnungsgrund sei gegeben, da die Antragsgegnerin durch den Beschluss, das Grundstück zu verkaufen, und dessen Vollzug das Bürgerbegehren ins Leere laufen lassen könne.
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Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten. Sie meint, dass die begehrte Sicherungsanordnung bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses nicht erlassen werden könne, da es keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass sie eine vorläufige gerichtliche Feststellung, das Bürgerbegehren sei zulässig, missachten würde. Im Übrigen hält sie ihre zu § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO vertretene Auffassung aufrecht; die Frage, die zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden solle, sei auf ihre Bebauungsplanung gerichtet und lediglich unzulässig in eine andere Fragestellung eingekleidet worden.
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Am 23.07.2013 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschlossen, dass der Veräußerung der verfahrensgegenständlichen Fläche an die Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, ... zugestimmt werde. Der Verkauf solle erst dann vollzogen werden, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts über die Anträge der Antragsteller vorliege.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der zulässige Antrag ist nicht begründet. Die Voraussetzungen für den Erlass der von den Antragstellern begehrten einstweiligen Anordnungen auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und auf dessen Sicherung durch ein vorläufiges Veräußerungsverbot liegen nicht vor.
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Die vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.04.2010 - 1 S 2810/09 -, VBlBW 2010, 311). Lässt sich nach diesem Maßstab die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht feststellen, scheidet mangels Anordnungsanspruchs eine vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens selbst dann aus, wenn der Vollzug der mit dem Begehren angegriffenen Maßnahmen das Bürgerbegehren hinfällig werden lässt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.12.2012 - 1 S 2408/12 -, VBlBW 2013, 212 m.w.N.).
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Die Antragsteller haben einen diesen Anforderungen gerecht werdenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Im Gegenteil ist der Bescheid der Antragsgegnerin vom 22.07.2013, mit dem das Bürgerbegehren als unzulässig eingestuft worden ist, bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein nur möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage rechtlich nicht zu beanstanden. Das Bürgerbegehren, das der Sache nach gegen eine verbindliche Bauleitplanung der Antragsgegnerin gerichtet ist, dürfte nämlich bereits deshalb unzulässig sein, weil der Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO gegeben ist. Jedenfalls ergibt sich seine Unzulässigkeit aus der Nichteinhaltung der gesetzlichen Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO.
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Das Bürgerbegehren ist vorliegend auf eine Bauleitplanung der Antragsgegnerin, nämlich gegen die Aufstellung des Bebauungsplans „Breitloh-West II“ gerichtet. Dies kann der im Bürgerbegehren enthaltenen Fragestellung mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden.
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Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens bestimmt sich maßgebend nicht nach dem Wortlaut der Fragestellung, sondern nach seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 -, NVwZ-RR 2009, 574).
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Ausgehend hiervon richtet sich das Bürgerbegehren mit hinreichender Deutlichkeit gegen die Bauleitplanung „Breitloh-West II“. Dies ergibt sich trotz der vordergründig auf den Verkauf einer gemeindeeigenen Grundstücksfläche bezogenen Formulierung für die Unterzeichner des Bürgerbegehrens und die Antragsgegnerin erkennbar aus dem Kontext der Fragestellung und der Begründung zum Bürgerbegehren. Bereits die Fragestellung selbst offenbart durch die Zusätze „an einen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb“ und „zum Zwecke der industriellen Nutzung“, dass eigentlicher Gegenstand des Bürgerbegehrens nicht der Verkauf, sondern die Nutzbarkeit der Grundstücksfläche ist. Dieses Verständnis wird durch die dem Bürgerbegehren beigegebene Begründung bestätigt. Deren Wortwahl („Die Ansiedlung eines erheblich störenden Industriebetriebs aus der Branche Edelmetall-Recycling mit Verbrennungsöfen würde den dörflichen Charakter der Gemeinde zerstören.“) nimmt ersichtlich Bezug auf die im Gemeinderat diskutierten und im Aufstellungsbeschluss vom 18.12.2012 zum Ausdruck gebrachten planerischen Vorstellungen - die Ausweisung des gesamten Plangebiets „Breitloh-West II“ als eingeschränktes Industriegebiet zur Ansiedlung eines Betriebes der Edelmetall- und Nichteisenmetallverarbeitung. Das Bürgerbegehren wendet sich damit der Sache nach gegen eine verbindliche Bauleitplanung in Fortführung der durch den geänderten Flächennutzungsplan eröffneten Möglichkeiten. Die Frage der Nutzbarkeit eines Geländes zielt auf eine typisch bauplanerische Entscheidung, die eine Abwägung mit gegenläufigen Interessen voraussetzt. Allein die andere Einkleidung der Fragestellung kann nicht dazu führen, dass sich die Zulässigkeit nicht an § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO messen lassen muss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, VBlBW 2009, 425).
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Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dürfte danach bereits der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO entgegenstehen. Denn nach dieser Vorschrift findet ein Bürgerentscheid unter anderem nicht statt über Bauleitpläne. Dieser Ausschlussgrund erfasst über den Wortlaut der Regelung hinaus grundsätzlich die Bauleitplanung im Sinne des § 1 BauGB und damit nicht nur den Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan, sondern sämtliche wesentlichen Verfahrensabschnitte, die in dem Aufstellungsverfahren nach dem Baugesetzbuch zu durchlaufen sind (vgl. unter Verweis auf die insoweit eindeutigen Gesetzesmaterialien VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 - VBlBW 2011, 471). Zwar können Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden. Diese der Bauleitplanung vorgelagerte Phase dürfte aber durch den Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 BauGB beendet sein, denn spätestens mit diesem Beschluss wird das förmliche Bauleitplanverfahren eingeleitet. Danach dürfte ab dem Zeitpunkt (der Bekanntmachung) des Aufstellungsbeschlusses nach § 2 Abs. 1 BauGB ein Bürgerentscheid nicht mehr in Betracht kommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.03.2009, a.a.O.; Beschluss vom 27.06.2011, a.a.O.).
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Die Frage der zeitlichen Zäsur bedarf jedoch in dem vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keiner abschließenden Klärung. Denn selbst wenn der Aufstellungsbeschluss noch als Weichen stellender, die Planung einleitender Beschluss bürgerentscheidsfähig sein sollte, ist jedenfalls mit Verstreichen der durch ihn in Gang gesetzten Sechs-Wochen-Frist (§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO) die Bauleitplanung dem Zugriff der Bürger endgültig entzogen. Diese Frist ist im vorliegenden Fall nicht eingehalten. Der Aufstellungsbeschluss wurde durch den Gemeinderat der Antragsgegnerin am 18.12.2012 gefasst und im gemeindlichen Mitteilungsblatt (Nummer 51/52, S. 2) vom 21.12.2012 öffentlich bekanntgemacht. Daher ist der erst mit Schreiben vom 04.06.2013, also gut fünfeinhalb Monate später gestellte Antrag, einen Bürgerentscheid durchzuführen, schon wegen Nichteinhaltung dieser gesetzlichen Frist unzulässig.
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Kommt danach die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht in Betracht, ist auch für eine darüber hinausgehende Anordnung zum Zweck der Sicherung des Anspruchs auf Durchführung des Bürgerentscheids kein Raum, ohne dass es auf das Vorliegen der besonderen Voraussetzungen einer solchen Anordnung (s. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011, a.a.O.: „unmittelbar drohendes treuwidriges Verhalten der Gemeinde, welches allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen“) ankäme.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 63 Abs. 2 GKG. Eine Reduzierung des Auffangstreitwerts im vorliegenden Eilverfahren kommt nicht in Betracht, weil mit Blick auf den strengen Prüfungsmaßstab die Entscheidung faktisch die Hauptsache vorwegnimmt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011, a.a.O.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 1 BauGB
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 der Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 63 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2009, 574
1 S 2810/09
1 S 2408/12
1 S 419/09
1 S 2865/08
1 S 1509/11