Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Sachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-10-17, Aktenzeichen 6 B 62/22

Tenor:
Az.: 6 B 62/22 2 L 930/21 SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss In der Verwaltungsrechtssache der - Antragstellerin - - Beschwerdeführerin - prozessbevollmächtigt: Rechtsanwälte gegen den Freistaat Sachsen vertreten durch die Landesdirektion Sachsen vertreten durch die Präsidentin, 09105 Chemnitz - Antragsgegner - - Beschwerdegegner - wegen Untersagung einer Wettvermittlungsstelle; Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO hier: Beschwerde
2 hat der 6. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dehoust, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Drehwald und den Richter am Landessozialgericht Guericke am 17. Oktober 2022 beschlossen: Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 7. Februar 2022 - 2 L 930/21 - wird zurückgewiesen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 € festgesetzt. Gründe I. Die Antragstellerin verfolgt mit ihrer Beschwerde ihren erstinstanzlich erfolglos gebliebenen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 17. Dezember 2021 weiter, mit dem ihr mit sofortiger Wirkung die Sportwettenvermittlung am Standort P...straße in D...... untersagt (Nr. 1) und aufgegeben wurde, alle vorhandenen technischen Geräte zur Sportwettvermittlung sowie darauf bezogene Hinweise und Werbung aus, an bzw. vor der Betriebsstätte zu entfernen (Nr. 2) und dem Antragsgegner die Erfüllung der „in Ziff. 1 und 2 aufgeführten Verpflichtungen“ binnen zwei Wochen ab Bescheidzugang mitzuteilen (Nr. 3); für den Fall, dass „nach Ablauf von einer Woche ab Zugang dieses Bescheids“ entgegen Nummer 1 Sportwetten weiterhin vermittelt würden bzw. der Verpflichtung aus Nummer 2 nicht vollumfänglich nachgekommen würde, wurde jeweils die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 15.000,00 € bzw. 5.000,00 € angedroht (Nrn. 4 und 5). Die Antragstellerin betreibt insgesamt vier Wettvermittlungsstellen, davon zwei in D......, in denen sie Wetten an die in M.... ansässige I..................... vermittelt, die über eine durch das Regierungspräsidium D........ nach §§ 4a bis 4e i. V. m. § 10a GlüStV 2012 i. d. F. des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 2. November 2020 erteilte Konzession unter anderem zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten verfügt. Für die hier streitgegenständliche, seit 1. August 2019 betriebene Betriebsstätte liegt eine Baugenehmigung vom 10. Oktober 2019 zur Nutzungsänderung von einem Lokal in ein Wettbüro mit 27 Gastplätzen (84 m²) vor 1 2
3 (vgl. S. 132-134 der Verwaltungsakte). Ausweislich einer Messung mit dem digitalen Raumordnungssystem RAPIS, die im Vorgriff auf die Einführung eines gesetzlichen Mindestabstandes von 250 Meter Luftlinie zwischen Wettvermittlungsstellen und allgemeinbildenden Schulen durch § 7 Abs. 5 Satz 1 SächsGlüStVAG i. d. F. von Artikel 1 des Änderungsgesetzes vom 20. August 2020 (SächsGVBl. S. 486) im August 2020 durchgeführt wurde, beträgt der Luftlinienabstand zur nächstgelegenen Grundschule D...... „H......................“ einschließlich Sicherheitsaufschlag rund 150 Meter. Am 20. Februar 2021 beantragte die I..................... eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle. Diesen Antrag lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 11. Oktober 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. November 2021 ab; die hiergegen erhobene Klage ist noch beim Verwaltungsgericht anhängig. Mit Bescheid vom 17. Dezember 2021 verfügte der Antragsgegner die streitgegenständliche Betriebsuntersagung. Rechtsgrundlage für die Untersagung sei § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021. Die Antragstellerin vermittele ohne die erforderliche Erlaubnis Glücksspiel. Die materiell-rechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen könnten auch nicht erfüllt werden, weil der gesetzlich vorgeschriebene Mindestabstand nicht eingehalten werde, ohne dass eine Ausnahmeentscheidung nach § 7 Abs. 5 Satz 2 SächsGlüStVAG unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Umfelds des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls in Betracht komme. Die Antragstellerin werde als Handlungsstörerin, die die unerlaubte Tätigkeit unmittelbar vornehme, herangezogen. Das Untersagungsermessen sei bei Vorliegen unerlaubten Glücksspiels zur Gefahrenabwehr zulasten des Betroffenen reduziert; die Untersagung genüge aber auch den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit. Die Fristsetzung zur sofortigen Einstellung der untersagten Tätigkeit sei ebenfalls verhältnismäßig, da die Wettvermittlung lediglich mittels Wettterminals/Kassenbereich sowie Übertragungsgeräten betrieben werde, die ohne größeren Aufwand fortgeschafft werden könnten, und da die untersagte Wettvermittlung unverzüglich eingestellt werden könne. Das Verwaltungsgericht hat den dagegen gerichteten Eilantrag abgelehnt. Die Gründe des angegriffenen Beschlusses sind in großen Teilen an die Senatsrechtsprechung zur Vereinbarkeit des Abstandsgebots für Spielhallen nach § 18a Abs. 4 Satz 1 SächsGlüStVAG mit höherrangigem Recht angelehnt. Ergänzend wird unter anderem ausgeführt, dass die in § 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG vorgesehene kurze Übergangsfrist bis zur Anwendung der Mindestabstandsvorgabe des § 7 Abs. 5 auf am 18. September 2020 betriebene Wettvermittlungsstellen ab 1. Juli 2021 nicht aus Gründen des 3
4 Vertrauensschutzes zu beanstanden sei. Der pauschale Vortrag der Antragstellerin zu ihrer wirtschaftlichen Belastung und zur Gefährdung von Arbeitsplätzen stehe der Rechtmäßigkeit des Bescheids nicht entgegen. Die Antragstellerin macht zusammengefasst im Wesentlichen geltend, der Bescheid sowie die ihm zugrunde liegenden Rechtsvorschriften verstießen gegen Unions- und Verfassungsrecht. Das Verwaltungsgericht habe die höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung zur Vereinbarkeit des gesetzlichen Mindestabstandes zwischen Spielhallen und allgemeinbildenden Schulen mit Unions- und Verfassungsrecht zu Unrecht auf die hier streitige Regelung des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG übertragen und dabei die Senatsentscheidung vom 20. August 2019 - 6 B 295/18 -, die den gesetzlichen Mindestabstand für Spielhallen bei seinerzeitigem Fehlen eines solchen für Wettvermittlungsstellen im Anschluss an die Spielhallenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2016 - 1 BvR 1314/12 - gerechtfertigt habe, in ihr Gegenteil verkehrt. Nach wie vor gingen von Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten die mit Abstand größten Gefahren aus. Es sei daher offensichtlich fehlerhaft, wenn der Gesetzgeber im Bereich der Abstandsregelungen von Wettvermittlungsstellen für einen „Gleichklang“ mit Spielhallen sorgen und Kinder und Jugendliche vor der Gewöhnung an Wettvermittlungsstellen schützen wolle. Höhere Gefahren seien durch strengere Restriktionen abzubilden. Erforderlich seien differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen, deren spezifischen Suchtgefährdungspotentialen kohärent und folgerichtig Rechnung zu tragen sei. Dabei seien all jene weiteren Glücksspielangebote und die Werbung hierfür zu betrachten, die mit Blick auf das gesetzliche Motiv des Jugendschutzes ähnliche und/oder höhere Gefährdungspotentiale im Vergleich zu stationären Sportwettangeboten und mit Blick auf das Schutzmotiv der Gewöhnungsvermeidung ähnliche oder höhere Gewöhnungseffekte hätten. Zu vergleichen seien daher Wettvermittlungsstellen mit dem Online-Glücksspielangebot und mit anderen stationären Glücksspielangeboten (Spielhallen, Spielbanken, Gaststätten mit Geldspielgeräten, Buchmacherlokalen) sowie mit staatlichen Annahmestellen (mit Lotterie- und Toto-Wettprodukten) und mit bloßen Wettannahmestellen. Schon die vom Verwaltungsgericht ausgeblendeten Größenverhältnisse führten zu der Einschätzung, dass die Abstandsvorgaben für gerade einmal 35 Wettvermittlungsstellen in Sachsen in Ansehung gleicher Abstände für annähernd 300 sächsische Spielhallen zu allgemeinbildenden Schulen und in Ansehung fehlender Abstandsvorgaben für 850 gastronomische Betriebe mit über 1.700 Geldspielgeräten, für Spielbanken, Alterlaubnisinhaber von Wettbetrieben nach § 21 SächsGlüStVAG, Buchmacherlokale und Außenstellen von Rennvereinen nach § 4
5 2 und § 1 RennwLottG sowie für 1.250 Annahmestellen offenkundig unionsrechtswidrig und verfassungswidrig seien. In Anbetracht der zwischenzeitlichen Gewöhnung der Gesamtbevölkerung an Glücksspiel durch die omnipräsente Werbung und die Berichterstattung in allen Medien einschließlich der Werbetätigkeit der zum Deutschen Lotto- und Totoblock (DLTB) zusammengeschlossenen Landesgesellschaften könne eine Mindestabstandsregelung einer Gewöhnung ohnehin nicht mehr entgegenwirken. Die exzessive Werbung und die zwischenzeitliche Zulassung des online Automaten-, Poker- und Casinospiels machten die Mindestabstandsregelung, die scheinheilig zur Suchtbekämpfung, in Wahrheit aber zu fiskalischen Zwecken eingeführt worden sei, inkohärent. Außerdem führe schon allein die systematische Missachtung der Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Annahme eines strukturellen Vollzugsdefizits. Das Verwaltungsgericht habe auch zu Unrecht angenommen, dass sie den Erlaubnisvorbehalt nicht infrage stelle. Eine Erlaubnis sei bislang und in absehbarer Zeit für Wettvermittlungsstellen unionsrechtskonform nicht erlangbar. Daran habe sich durch das ab Herbst 2020 eröffnete Konzessionierungsverfahren nichts geändert, da Anträge zur Erlaubnis der Wettvermittlung durch den Veranstalter zu stellen seien. Das Verfahren verletze die Niederlassungsfreiheit des Veranstalters, soweit diesem die Antragslast zu Gunsten eines Dritten (Wettvermittler) aufgebürdet werde, und die Dienstleistungsfreiheit des Vermittlers, soweit ihm das Antragsrecht in eigener Sache vorenthalten werde. Auch das Übergangsregime sei unionsrechtswidrig. Durch die Vorenthaltung ausreichenden Vertrauensschutzes würden Inhaber von bereits 2019 betriebenen Wettvermittlungsstellen, die im Vertrauen auf ihre Baugenehmigung erhebliche Investitionen vorgenommen hätten, nicht hinreichend geschützt. Der angegriffene Bescheid sei zudem hinsichtlich der Untersagung mit sofortiger Wirkung nichtig, da das dazu erforderliche aktive Tun objektiv unmöglich, in seiner Reichweite unbestimmt und mit den weiteren Zeitangaben in Nummer 4 und 5 (binnen einer Woche) und den Bescheidgründen (unverzüglich) in sich widersprüchlich sei. Widersprüchlich und unbestimmt sei auch das Verhältnis von Nummern 1 und 2 untereinander. Die Verpflichtungen aus Nummern 2 und 3 kollidierten mit der terrestrischen Veranstaltererlaubnis der I...................... die Werbung auch mithilfe des Vermittlers betreiben dürfe. Hinsichtlich der Verpflichtung aus Nummer 2 fehle es an einer Störerauswahl. Der Bescheid sei auch ermessensfehlerhaft. Die Untersagung mit sofortiger Wirkung statt mit einer zehntägigen Frist sei wegen der Weihnachtsferien, während derer sich Schüler nicht auf dem Schulweg befänden, unverhältnismäßig. 5 6
6 Hinsichtlich des Maßnahmenkatalogs des § 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 und Abweichungen vom Mindestabstand, die nach § 7 Abs. 5 Satz 2 SächsGlüStVAG nicht nur bei örtlichen topographischen Besonderheiten und daraus resultierender Atypik, sondern auch sonst im Einzelfall möglich seien, bestehe ein Ermessen, das nicht erkannt worden sei. Angesichts von derzeit nur 35 Wettvermittlungsstellen in ganz Sachsen stelle sich die Frage, ob Aussagen zu einer Typik von Wettvermittlungsstellenabständen überhaupt zulässig seien. Schüler aus den nördlichen Bereichen kämen auf dem Weg über die B....straße nicht an der Wettvermittlungsstelle vorbei. Es sei nicht geprüft worden, ob Anforderungen im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021, wie Vorgaben zur Gestaltung der Betriebsfront und Öffnungszeiten etwa ab dem späten Abend, ausreichend seien, um eine Untersagung als intensivsten Eingriff zu vermeiden. Zudem habe die Auslagerung der Klassen 2 bis 4 infolge der andauernden Sanierung des Schulgebäudes als atypischer Sachverhalt gewertet werden müssen. Selbst bei nur offenen Erfolgsaussichten ihres Widerspruchs müsse die Interessenabwägung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu ihren Gunsten ausfallen, weil die Untersagungsverfügung sie unter anderem in Ansehung eines längerfristigen Mietvertrags und ihrer ohnehin angespannten finanziellen Belastung infolge der Corona-Krise außergewöhnlich hart treffen würde. II. Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO grundsätzlich beschränkt ist, ergeben nicht, dass es das Verwaltungsgericht zu Unrecht abgelehnt hat, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die mit Bescheid des Antragsgegners vom 17. Dezember 2021 verfügte glücksspielrechtliche Untersagung der Sportwettenvermittlung am Standort P...straße in D...... samt Nebenentscheidungen und Androhung von Zwangsgeldern anzuordnen. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur abschließenden Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einer möglichst schnellen Durchsetzung der 7 8 9 10
7 Verfügung fällt zum Nachteil der Antragstellerin aus, da ihr Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. 1. Der angefochtene Bescheid begegnet in einfach-rechtlicher Hinsicht nicht den von der Antragstellerin geltend gemachten Bedenken. a) Der Bescheid ist hinsichtlich der Untersagungsverfügung (Nr. 1) weder wegen tatsächlicher objektiver Unmöglichkeit im Sinne von § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i. V. m. § 1 Satz 1 SächsVwVfZG nichtig noch insgesamt mangels Bestimmtheit rechtswidrig. aa) Durch den angegriffenen Bescheid wird von der Antragstellerin nichts tatsächlich Unmögliches verlangt. Ihr wird die Vermittlung von Sportwetten am streitgegenständlichen Standort mit sofortiger Wirkung untersagt (Nr. 1) und aufgegeben, näher bezeichnete Gegenstände aus, an und vor der Betriebsstätte zu entfernen (Nr. 2). Die Antragstellerin stellt nicht die Möglichkeit, ein untersagtes Tun sofort zu unterlassen, in Abrede, sondern die tatsächliche Umsetzbarkeit einer sofortigen Entfernung sämtlicher Gegenstände. Eine sofortige Beräumung ihrer Wettvermittlungsstelle, die tatsächlich undurchführbar sein könnte, wird von ihr allerdings nicht gefordert (vgl. nachfolgend unter bb). bb) Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts liegt vor, wenn sich sein Regelungsgehalt durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 -, juris Rn. 13 m. w. N.). Diesen Bestimmtheitsanforderungen genügen die Regelungen des angegriffenen Bescheids. Die der Antragstellerin am streitgegenständlichen Standort untersagte Tätigkeit erstreckt sich mangels näherer Einschränkung des Begriffs „Vermittlung von Sportwetten“ auf den gesamten Vermittlungsvorgang einschließlich der von der Antragstellerin angesprochenen Auszahlung von Gewinnen; eine Fortsetzung der Vermittlung an einem anderen Standort ist nicht untersagt. Die ihr aufgegebene Entfernung von technischen Geräten zur Sportwettvermittlung erfasst nach den Bescheidgründen „Wettterminals/Kassenbereich sowie Übertragungsgeräte“. Näherer Beschreibungen hierzu sowie zum Gegenstand der ebenfalls zu entfernenden Hinweise und Werbung bedarf es nicht, da das Gemeinte für die Antragstellerin 11 12 13 14 15
8 aufgrund spezieller Sachkunde und der Kenntnis der Verhältnisse ihrer Betriebsstätte ohne Weiteres verständlich ist. Auch die Fristen im Bescheidtenor sind jeweils hinreichend bestimmt. Die sofortige Wirkung der Untersagung (Nr. 1) wird nicht, wie die Antragstellerin geltend macht, durch die in der Zwangsgeldandrohung (Nr. 4) bestimmte Wochenfrist ab Bescheidzugang relativiert oder widersprüchlich. Eine mit der Zwangsgeldandrohung verknüpfte Fristbestimmung hat die Funktion, den Bescheidadressaten davon in Kenntnis zu setzen, ab wann er mit einer Vollstreckung der Grundverfügung für den Fall der Zuwiderhandlung zu rechnen hat. Diese Funktion erfüllt die Androhung des Zwangsgelds für den Fall, dass die Antragstellerin nach Ablauf von einer Woche ab Bescheidzugang weiterhin Sportwetten vermitteln sollte, unmissverständlich und unabhängig davon, dass die Untersagung mit sofortiger Wirkung ab Zugang Geltung beanspruchen soll. Hinsichtlich der der Antragstellerin aufgegebenen Entfernung von Gegenständen (Nr. 2) und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung (Nr. 5) ist der Tenor des Bescheids ebenfalls hinreichend bestimmt. Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 SächsVwVG ist dem Vollstreckungsschuldner in der Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen. Eine solche Erfüllungsfrist enthält die Zwangsgeldandrohung hinreichend bestimmt für den Fall, dass die Antragstellerin der Verpflichtung aus Nr. 2 nicht innerhalb von einer Woche nach Zugang des Bescheids vollumfänglich nachkommt. Der Wortlaut des Tenors ist insoweit eindeutig und lässt keinen Spielraum für eine andere Auslegung anhand der Bescheidgründe. Vielmehr sind die dortigen Ausführungen im Lichte des Tenors dahin zu verstehen, dass mit der „Frist zur sofortigen Einstellung der untersagten Tätigkeit“ allein die Untersagung mit sofortiger Wirkung (Nr. 1) gemeint ist. Soweit eine Einstellung im Wege der Fortschaffung von Gegenständen ohne größeren Aufwand und „unverzüglich“ für möglich gehalten wird, wird lediglich die Verhältnismäßigkeit der hierzu im Tenor unter Nr. 5 gesetzten einwöchigen Erfüllungsfrist begründet. b) Der angefochtene Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. aa) Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 kann der Antragsgegner als nach § 16 17 18 19
9 19 Abs. 2 SächsGlüStVAG zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen, insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Der Untersagungstatbestand ist zweifelsfrei erfüllt, da die streitgegenständliche Vermittlung von Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 nach § 2 Abs. 6, § 4 Abs. 1, § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 und § 4 Abs. 1 bis 3, § 7 Abs. 1 Satz 1 und 3 SächsGlüStVAG einem Erlaubnisvorbehalt unterliegt und das von der Antragstellerin betriebene Vermitteln ohne diese Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 als unerlaubtes Glücksspiel verboten ist. Eine Übergangsfrist, welche den Weiterbetrieb einer bereits vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags bestehenden Wettvermittlungsstelle bis zum Abschluss des Erlaubnisverfahrens betrifft, sehen weder der Glücksspielstaatsvertrag 2021 noch § 22 SächsGlüStVAG vor. Die Untersagung leidet auch nicht an Ermessensfehlern. (1) Der Antragsgegner und ihm folgend das Verwaltungsgericht sind zutreffend davon ausgegangen, dass der Antragstellerin das Fehlen der Erlaubnis bei der Ausübung des Untersagungsermessens fehlerfrei entgegengehalten werden kann, weil ihr die Erlaubnis nicht unionsrechts- oder verfassungswidrig (vgl. dazu unter 2) vorenthalten wird, sondern nicht erteilt werden kann, weil ihre Wettvermittlungsstelle mangels Abweichungsmöglichket den gesetzlichen Mindestabstand zu allgemeinbildenden Schulen gemäß § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG nicht wahrt und damit eine materielle Erlaubnisvoraussetzung nicht erfüllt. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 SächsGlüStVAG i. V. m. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderläuft. Mit der Mindestabstandsregelung in § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG hat der Gesetzgeber eine weitergehende Regelung im Sinne von § 28 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 geschaffen, durch die das Ziel der Gewährleistung von Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) konkretisiert wird. Verstöße gegen das Mindestabstandsgebot des § 7 Abs. 5 Satz 1 SächsGlüStVAG stellen daher vorbehaltlich einer nach Satz 2 zulässigen Abweichung einen zwingenden Erlaubnisversagungsgrund dar (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 10. August 2022 - 6 B 339/21 -, juris Rn. 11 und v. 26. Juli 2021 - 6 B 262/21 -, juris Rn. 19 f. m. w. N. jeweils zu § 18a Abs. 4 Satz 1 SächsGlüStVAG). 20 21 22
10 Im Streitfall kommt eine Abweichung nicht in Betracht. Nach § 7 Abs. 5 Satz 2 SächsGlüStVAG ist die Entscheidung über eine Abweichung unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls zu treffen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin eröffnet die Vorschrift ein Abweichungsermessen nur bei Vorliegen eines atypischen Sachverhalts, da der Mindestabstand von 250 m Luftlinie nach der Systematik des § 7 Abs. 5 Satz 1 SächsGlüStVAG im Regelfall nicht unterschritten werden soll. Atypische Fälle bilden z. B. zwischen Wettvermittlungsstellen und allgemeinbildender Schule befindliche natürliche Geländehindernissen oder andere örtliche Gegebenheiten (wie etwa eine dazwischenliegende Bahnstrecke), die eine andere Sichtweise erfordern als die pauschalisierende Bemessung des Mindestabstands mittels Luftlinie. Eine Abweichungsentscheidung wird dabei umso näher liegen, je weniger es wahrscheinlich ist, dass Minderjährige mit der Spielhalle konfrontiert werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 23; SächsOVG, Beschl. v. 10. August 2022 - 6 B 339/21 -, juris Rn. 12 m. w. N. zu § 18a Abs. 4 Satz 2 SächsGlüStVAG). Hier liegen keine derartigen topographischen oder sonstigen Besonderheiten im Umfeld des Standorts und der Lage des Einzelfalls vor, die eine Abweichung rechtfertigen könnten. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, anders als bei etwa 300 Spielhallen sei bei der bislang geringen Dichte von Wettvermittlungsstellen in Sachsen „nur eine vereinzelte Wahrnehmung“ möglich, weshalb hier keine Aussagen zu typischen und atypischen Gegebenheiten getroffen werden könnten. Der Einwand geht fehl. Abgesehen davon, dass die Dichte der Wettvermittlungsstellen, die nur mittelbar über die zulässige Höchstanzahl von 65 pro Konzessionsinhaber gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 SächsGlüStVAG begrenzt ist, in Zukunft zunehmen kann, will der Gesetzgeber Schüler mit dem typischen Mindestabstand zu allgemeinbildenden Schulen nicht vor einer mehr oder weniger großen aktuellen Anzahl von Spielhallen oder Wettvermittlungsstellen, sondern vor der Konfrontation schon mit einer einzelnen derartigen im näheren Umfeld der Schule gelegenen Betriebsstätte schützen, und davon nur dann eine Ausnahme zulassen, wenn örtliche Besonderheiten eine Konfrontation im jeweiligen Einzelfall eher unwahrscheinlich machen. Auch die weiteren Einwände der Antragstellerin sind nicht geeignet, einen atypischen Fall zu begründen. So entspricht es dem Regelfall, dass nicht jeder Schüler den kürzesten Weg zwischen der Wettvermittlungsstelle und der äußersten Schulgeländekante (vgl. zum Messmaßstab: SächsOVG, Beschl. v. 30. September 2019 - 6 B 370/18 -, juris Rn. 6 und Beschl. v. 5. Oktober 2017 - 3 B 175/17 -, juris Rn. 18 ff.) beschreitet. Ferner trifft der Vortrag der Antragstellerin zur auswärtigen Beschulung der Klassen 2 bis 4 23 24
11 infolge fortdauernder Sanierung des Schulgebäudes nach der vom Antragsgegner vorgelegten Auskunft der Grundschule vom 22. März 2022 nicht (mehr) zu; danach findet die Beschulung auch der höheren Klassen wieder in Containern auf dem Schulgrundstück statt. (2) Kann der Antragstellerin das Fehlen einer Erlaubnis entgegengehalten werden, so kann sich eine Reduzierung des Untersagungsermessens auf Null zu ihren Lasten aus § 284 Abs. 1 StGB ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 72; OVG NRW, Urt. v. 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 -, juris Rn. 94; vgl. aber auch BVerwG, Urt. v. 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 -, juris Rn. 13 m. w. N. und Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 -, juris Rn. 79), wie der Antragsgegner primär angenommen hat. Unabhängig von einem intendierten Ermessen hat er allerdings auch Ermessenserwägungen angestellt und die Verhältnismäßigkeit der Untersagung im Interesse der Gefahrenabwehr näher begründet. Diese Ausführungen beruhen sinngemäß auf der für eine ermessensgerechte Entscheidung bereits ausreichenden Annahme, dass die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin formell illegal ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis betrieben werde, die Erlaubnisvoraussetzungen mangels Wahrung des vorgeschriebenen Mindestabstands nach § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG nicht vorliegen und die präventive ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung trotz der damit für die Antragstellerin verbundenen wirtschaftlichen Nachteile wegen des überwiegenden Allgemeininteresses an der Gefahrenabwehr zur Umsetzung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages angemessen sei. Dagegen wendet die Antragstellerin ohne Erfolg ein, als milderes Mittel zur Untersagung sei nicht erwogen worden, nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021 Anforderungen an die Gestaltung der Betriebsfront der Wettvermittlungsstelle und zu Öffnungszeiten etwa ab dem späten Abend zu stellen. Derartige Vorgaben sind jedoch schon kein geeignetes Mittel, um die Wahrung des gesetzlichen Mindestabstandes gemäß § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG zu der hier in Rede stehenden Grundschule durchzusetzen. Sie ändern nichts an der für die typisierende Festlegung eines Luftlinienradius von 250 m maßgeblichen leichten fußläufigen Erreichbarkeit der Wettvermittlungsstelle und an deren bei geringerer Entfernung für eine Konfrontation mit entsprechender Gewöhnungswirkung ausreichenden Lage. Im Übrigen will der Gesetzgeber, wie dargelegt, mit der Abstandsvorgabe des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG Schüler vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten in Wettvermittlungsstellen durch Herausnahme aus ihrem täglichen schulischen 25 26
12 Lebensumfeld schützen. Er stellt deshalb auf einen Umkreis zur Schule ab, innerhalb dessen eine Wettvermittlungsstelle regelmäßig nicht wahrgenommen werden soll (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 26. Juli 2021 - 6 B 262/21 -, juris Rn. 23). Diesem Gesetzeszweck, an den der Antragsgegner bei der Ermessensentscheidung über eine Abweichung in atypischen Fällen gebunden ist, würde es widersprechen, wenn er mit auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV gestützten Anforderungen der von der Antragstellerin genannten Art die äußere Wahrnehmbarkeit der Nutzung der Betriebsstätte als Wettvermittlungsstelle vermindern und dadurch die Ausnahmeentscheidung über eine Abweichung der Sache nach zur Regel machen könnte. (3) Die Untersagung der Fortsetzung der unerlaubten Sportwettenvermittlung ist auch nicht deswegen ermessensfehlerhaft, weil sie mit sofortiger Wirkung verfügt worden ist. Die Übergangsregelung in § 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG bestimmt, dass auf Wettvermittlungsstellen, die zum 18. September 2020 betrieben werden, das Mindestabstandsgebot des § 7 Absatz 5 ab dem 1. Juli 2021 anzuwenden ist. Im Zeitpunkt der Untersagungsverfügung war diese Frist, die keinen Bedenken im Hinblick auf höherrangiges Recht begegnet (vgl. unter 2.c) bereits seit mehreren Monaten abgelaufen. Die Antragstellerin hatte daher genügend Zeit, sich auf die Einstellung des Betriebs vorzubereiten. bb) Verfehlt ist das Vorbringen der Antragstellerin, die in Nummern 2 und 3 des Bescheids ausgesprochenen Verpflichtungen, Werbung in, an und vor der Betriebsstätte zu entfernen und den Antragsgegner über die Erfüllung zu informieren, kollidierten mit der terrestrischen Veranstaltererlaubnis der IBA Entertainment Ltd. Die Veranstaltererlaubnis enthebt nicht von der Einhaltung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2012 (vgl. Hinweis D Nr. 3). Auch die Veranstalterin darf nur für erlaubtes Glücksspiel werben. Die von ihr beantragte Erlaubnis für die Sportwettenvermittlung am streitgegenständlichen Standort wurde mit Bescheid vom 11. Oktober 2021 abgelehnt. Hinsichtlich der Verpflichtung zur Entfernung technischer Geräte sowie von Werbung und Hinweisen auf die Sportwettenvermittlung (Nr. 2) fehlt es auch nicht an der erforderlichen Störerauswahl. Die Ausführungen unter Ziffer II. Nr. 3 des Bescheids beziehen sich offensichtlich auf sämtliche Bestandteile des Untersagungsbescheids. Mit ihnen hat der Antragsgegner seine Entscheidung, die Antragstellerin als Handlungsstörerin im Sinne von § 14 Abs. 1 SächsPBG in Anspruch zu nehmen, 27 28 29
13 fehlerfrei mit der Erwägung begründet, dass sie die unerlaubte Tätigkeit als Betreiberin der Wettvermittlungsstelle unmittelbar vornimmt. 2. Die Mindestabstandsvorgabe des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG begegnet entgegen der Auffassung der Antragstellerin keinen Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (a). Gleiches gilt für den Erlaubnisvorbehalt, ohne dass es insoweit auf die Regelungen, die die Antragsberechtigung Veranstaltern vorbehalten (§ 7 Abs. 1 Satz 3 SächsGlüStVAG, § 21a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021), ankommt, (b) sowie für die Übergangsvorschrift des § 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG (c). a) Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die hier zu prüfende Mindestabstandsregel in § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG zwischen allgemeinbildenden Schulen und Wettvermittlungsstellen nach den gleichen Maßstäben zu beurteilen ist, wie sie in der Rechtsprechung zur unions- und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit entsprechender Abstandsregelungen zu Spielhallen entwickelt und geklärt worden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 131 ff; BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 36 ff., v. 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 15 ff. und v. 5. April 2017 - 8 C 16.16 -, juris Rn. 36 f.; SächsOVG, Beschl. v. 10. Dezember 2021 - 6 A 614/20 -, juris Rn. 8 ff. und. v. 29. Dezember 2019 - 6 B 143/18 -, juris Rn. 57 ff.). Ausgehend davon ist ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit nicht erkennbar. Die Mindestabstandsregelung des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG schränkt zwar die durch Art. 56 f. AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit der Antragstellerin ein, da deren Wettvermittlungsstelle in die Vertriebsorganisation eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Wettveranstalters eingegliedert ist. Die Einschränkung ist aber gerechtfertigt, weil sie in Einklang mit dem auch im Unionsrecht verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit steht. Danach ist zu prüfen, ob die Regelung geeignet ist, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten, und nicht über das hierfür Erforderliche hinausgeht, wobei insbesondere sicherzustellen ist, dass sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. EuGH, Urt. v. 20. Dezember 2017 - C-322/16 - Global Starnet, juris Rn. 51 und v. 10. März 2007 - C- 169/07 - Hartlauer, juris Rn. 55). Diesen Anforderungen genügt die Mindestabstandsvorschrift. 30 31 32
14 Der vom Gesetzgeber beabsichtigte und von der Antragstellerin kritisierte „Gleichklang“ der Mindestabstandsregelungen von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen zu allgemeinbildenden Schulen (vgl. LT-Drs. 7/873, 18, S. 8) bezieht sich nach der Gesetzesbegründung auf die damit jeweils verfolgten Ziele des Jugendschutzes und der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht, indem die Gewöhnung Minderjähriger an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen in ihrem täglichen Lebensumfeld um allgemeinbildende Schulen vermieden werden soll. Zudem ist der Begründung zu entnehmen, dass der Schutzzweck auch auf jüngere Kinder erstreckt werden soll, um zu verhindern, dass diese allein oder in Begleitung von Erwachsenen im Umfeld von Bildungseinrichtungen mit Spielhallen oder Wettvermittlungsstellen konfrontiert werden. Bei diesen Zielen handelt es sich um auch unionsrechtlich legitime Gemeinwohlzwecke, die mit der Regelung tatsächlich verfolgt werden und durch sie gefördert werden können. Daran zu zweifeln besteht entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht deswegen Anlass, weil Sportwetten im Hinblick auf ein Spielsuchtrisiko weniger gefährlich sind als das in Spielhallen angebotene Glücksspiel an Geldspielautomaten. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gehört die Glücksspielregulierung zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen und in denen diese in Ermangelung einer Harmonisierung durch die Union bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen verfügen (EuGH, Urt. v. 8. September 2016 - C-225/15 - Politanò, juris Rn. 39 m. w. N.). Es ist daher Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es zur Erreichung des von ihm verfolgten Ziels erforderlich ist, die Dienstleistungsfreiheit im Hinblick auf das angestrebte Schutzniveau zu beschränken und mehr oder weniger strenge Maßnahmen, wie etwa die Beschränkung der Veranstaltung bzw. Vermittlung von bestimmten Glücksspielen auf bestimmte Orte, vorzusehen (vgl. EuGH, Urt. v. 8. September 2010 - C-316/07 u. a. - Markus Stoß, juris Rn. 91 f.; BVerwG, Urt. v. 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 -, juris Rn. 36 und - 8 C 18.16 - juris Rn. 39 jeweils m. w. N.). Anders als die Antragstellerin meint, entspricht dieses Beurteilungsermessen bei der Festlegung des Schutzniveaus dem in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannten weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme abgeben 33 34
15 können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9. September 2010 - 1 BvR 2005/10 -, juris Rn.10). Zwar trifft es zu, dass es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen ankommt (vgl. EuGH, Urt. v. 30. Juni 2016 - Rs. C-464/15 - Admiral Casinos & Entertainment AG, juris Rn. 25). Es ist jedoch durch neuere Studien nicht widerlegt und entspricht daher nach wie vor aktuellen Erkenntnissen, dass die zu Spielhallen bereits höchstrichterlich bestätigte Einschätzung, Mindestabstände zu allgemeinbildenden Schulen einschließlich Grundschulen: seien dazu geeignet, die von Glücksspielstätten auf Minderjährige ausgehenden Gewöhnungseffekte im Interesse des Jugendschutzes und der vorbeugenden Spielsuchtprävention zu vermeiden, den gesetzgeberischen Beurteilungsspielraum nicht überschreitet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 152; BVerwG, Urt. v. 5. April 2017 - 8 C 16.16 -, juris Rn. 36 f. und jeweils auch für Grundschulen: Urt. v. 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 22; SächsOVG, Beschl. v. 20. August 2019 - 6 B 295/18 -, juris Rn. 8 ff. und v. 22. Juni 2018 - 3 B 332/17 -, juris Rn. 18). Für Wettvermittlungsstellen würde nur dann etwas anderes gelten, wenn entweder das von Sportwetten ausgehende Spielsuchtrisiko derart geringfügig wäre, dass es vernünftigerweise keinerlei vorbeugenden Schutzes davor durch eine Mindestabstandsvorgabe zwischen allgemeinbildenden Schulen und Wettvermittlungsstellen bedürfen würde, oder wenn die Regelung aus sonstigen Gründen nicht geeignet wäre, systematisch und kohärent zur Zweckerreichung beizutragen. Beides ist nicht der Fall. Ausweislich der Studien, die die Länder nach den Erläuterungen zum Glückspielstaatsvertrag herangezogen haben, ist das Gefahrenpotential von Sportwetten zwar nicht gleich hoch, sondern niedriger als dasjenige von Automaten- und Casinospielen. So gibt die Mehrzahl der sich wegen pathologischen Glücksspiels in ambulanter oder stationärer Behandlung befindenden Personen als Hauptglücksspielform das Spiel an Geldspielautomaten in Spielhallen an, gefolgt vom Online-Automatenspiel (vgl. „Suchthilfe in Deutschland 2020 - Jahresbericht der Deutschen Suchthilfestatistik [DSHS]“ von November 2021, S. 20, 52, abrufbar unter https://www.suchthilfestatistik.de/fileadmin/user_upload_dshs/05_publikationen/jahres berichte/DSHS_DJ2020_Jahresbericht.pdf); zudem weisen Casinospiele im Internet (einschließlich des virtuellen Automatenspiels) den größten Anteil an mindestens problematischen Spielern aus (18,6 %), gefolgt vom „Kleinen Spiel“ in der Spielbank 35
16 (13,8 %) und den Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten (11,7; %, vgl. Banz, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland - Ergebnisse und Survey 2019 und Trends - BfgA-Forschungsbericht, S. 89 und 161). Allerdings haben Sportwetten mit festen Quoten mit einem Anteil an mindestens problematischen Spielern von 3,1 % sowie Toto Fußballwetten mit einem entsprechenden Anteil von 3,0 % im Vergleich zu Lotterien aller Arten mit einem entsprechenden Anteil von lediglich 1,2 % ebenfalls ein erhöhtes Gefahrenrisiko (vgl. zur weiteren Differenzierung sowie unter Verweis auf eingeschränkte Aussagekraft aufgrund teilweiser geringer Fallzahlen Banz a. a. O. S. 84 und 160 f.), zumal dieselbe Studie bei Sportwetten sogar einen - wenngleich nicht signifikant - höheren Spieleranteil mit auffälligem bzw. risikoreichem Glücksspielverhalten als bei Automaten- und Casinospielen ergeben hat (a. a. O. S. 160). Dieses nicht unerhebliche Gefahrenpotential kann der Gesetzgeber bei der Bestimmung des angestrebten Schutzniveaus zugrunde legen, ohne dass das ihm dabei zustehende Ermessen eingeschränkt wäre, weil er noch bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 20. August 2020 (SächsGVBl. S. 486) von einer Mindestabstandsvorgabe für Wettvermittlungsstellen abgesehen hatte und dies mit Blick auf das im Vergleich zu Spielen an Geldautomaten geringere Gefahrenpotential von Sportwetten in der Rechtsprechung ebenfalls als nicht offensichtlich fehlsam und vom Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt angesehen worden ist (SächsOVG, Beschl. v. 20. August 2019 - 6 B 295/18 -, juris Rn. 14; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 29). Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht gehindert, das von ihm angestrebte Schutzniveau zu erweitern und die Gefahrenschwellen, ab denen er ein Einschreiten durch Mindestabstandsvorgaben für geeignet und erforderlich hält, niedriger festzulegen. Diesen Beurteilungsspielraum verkennt die Antragstellerin, die dem Gesetzgeber in ihrem umfangreichen Vortrag zudem zu Unrecht unterstellt, er gehe von einem gleich hohen Gefahrenpotential von Sportwetten und Geldspielgeräten aus. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Antragstellerin im Hinblick auf die geringe Verbreitung von Wettvermittlungsstellen in Sachsen (derzeit 35) Mindestabstandsvorgaben zu allgemeinbildenden Schulen und unter Berufung auf Studien, die eine höhere Suchtgefährdung von Kindern in höherem Alter belegen, insbesondere zu Grundschulen für abwegig hält. Sie setzt damit nur ihre abweichende Auffassung der des Gesetzgebers entgegen, zeigt aber nicht auf, dass der Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschritten ist.
17 Eine Ungeeignetheit der Regelung folgt ferner nicht aus dem Einwand der Antragstellerin, angesichts ubiquitärer Werbemaßnahmen für Glücksspiele und insbesondere für Sportwetten gehe von der Konfrontation mit stationären Wettvermittlungsstellen auf dem alltäglichen Schulweg kein zusätzlicher Gewöhnungseffekt mehr aus, vor dem eine Abstandsregelung noch schützen könne. Damit vermag die Antragstellerin die gegenteilige gesetzgeberische Prognose nicht zu erschüttern. Orte, in denen Sportwetten vermittelt werden, werden als Teil der unmittelbar realen Umgebung anders wahrgenommen als mediale Glücksspielwerbung, sei es auf Plakatwänden, sei es im Internet. Auch ist nicht jedes Kind für Sportwettenwerbung, selbst wenn diese im Internet aufgrund zunehmender Verbreitung von Smartphones - anders als die nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 zwischen 6 und 21 Uhr verbotene Werbung für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele - ständig aufrufbar ist, im selben Umfang und zu jeder Zeit in gleicher Weise empfänglich wie für stationäre Einrichtungen im schulischen Umfeld. Die Werbung im Internet wird nicht ohne Weiteres und ständig angezeigt, sondern nur bei bestimmten Suchanfragen des Benutzers. Dies lässt die Annahme plausibel erscheinen, dass die Konfrontation mit der realen Wettvermittlungsstelle zu einem Mehr an Gewöhnung führt, das durch den Mindestabstand verhindert werden soll. 37 Das von der Antragstellerin dargestellte Ausmaß an Werbung führt auch sonst nicht dazu, dass die Anforderungen des Kohärenzgebots nicht gewahrt wären. Das gilt auch dann, wenn für Lotterieprodukte und Toto-Fußballwetten wohl nach wie vor Imagewerbung betrieben und mit dem Hinweis auf die Einnahmenverwendung zu sozialen Zwecken gegen die Grenzen zulässiger Werbung verstoßen wird (vgl. etwa S. 2 der kostenlosen Kundenzeitschrift von Sachsenlotto Nr. 39 S. 2; BVerwG, Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 44). Allerdings hat der Gerichtshof der Europäischen Union Werbekampagnen des Inhabers eines Sportwettenmonopols für Lotterieprodukte, die darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher durch Anregung zur Spielteilnahme zu fördern, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm unter Hinweis auf die Verwendung der Einnahmen für Gemeinwohlzwecke ein positives Image verliehen wird, als eines von mehreren Anzeichen dafür gewertet, dass die Finanzierung sozialer Aktivitäten der eigentliche Grund für die restriktive Glücksspielpolitik und die Eindämmung der Spielsucht nur „scheinheilig“ vorgeschoben sei, und daraus gefolgert, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit ihm nicht mehr kohärent und systematisch verfolgt werden könne (vgl. EuGH, Urt. v. 8. September 2010 - C-316/07 u. a. - Markus Stoß - 36
18 , juris Rn. 100 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 20. Juni 2013 a. a. O.). Diese Erwägungen lassen sich auf andere Glücksspielregelungen als Staatsmonopole nur dann übertragen, wenn sie direkt zur Steigerung staatlicher Einnahmen führen können. Denn nur dann kommt in Betracht, übermäßige Glücksspielwerbung als Indiz dafür heranzuziehen, dass die Generierung von Einnahmen nicht nur eine erfreuliche Nebenfolge, sondern die eigentlich mit der Regelung verfolgte Absicht ist. Das trifft auf gesetzliche Mindestabstandsvorgaben für Wettvermittlungsstellen, die allenfalls indirekt durch eine potentielle Umsatzverlagerung auf Annahmestellen mit staatlichen Einnahmen in Verbindung stehen können, nicht zu (vgl. im Ergebnis ebenso VGH BW, Urt. v. 10. Februar 2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 82 ff. zu Spielhallen). Aus dem gleichen Grund verfängt auch der Hinweis der Antragstellerin auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit des früheren auf die Bekämpfung der Spielsucht und den Spielerschutz gestützten Sportwettenmonopols aufgrund eines strukturellen Vollzugsdefizits nicht. Dieses wurde damit begründet, dass gehäufte oder gar systematische Verstöße des staatlichen Monopolträgers gegen die rechtlichen Grenzen zulässiger Werbung die tatsächliche, entgegen der Zielsetzung der Begrenzung des Glücksspielgeschäfts auf dessen Expansion gerichtete Handhabung der Monopolregelung prägen und auf Defizite ihrer normativen Sicherung schließen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris Rn. 44 ff.; vgl. zur unionsrechtlichen Inkohärenz: BVerwG Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 43 ff.). Auch insoweit ist für die rechtlichen Konsequenzen, die aus übermäßiger Werbung gezogen werden, entscheidend, dass mit einer Monopolregelung anders als mit einem gesetzlichen Mindestabstand zu Wettvermittlungsstellen direkt gegenläufige Ziele der Spielsuchtbekämpfung und der Expansion des Spielangebots zur Einnahmensteigerung verfolgt werden können. Im Ansatz richtig macht die Antragstellerin geltend, dass das Kriterium der unionsrechtlichen Kohärenz auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet und dort zwar weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung oder gar eine föderale Zuständigkeiten übergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen verlangt, wohl aber gebietet, dass die Geeignetheit von Regelungen, die die Dienstleistungsfreiheit in einem Bereich einschränken, zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial konterkariert werden darf (vgl. EuGH, Urt. v. 12. Juni 2014 - C-156/13 - Digibet und Albers, juris Rn. 33 ff.; v. 8. September 2010 - C-316/07 u. a. - Markus Stoß, juris Rn. 97 ff.; v. 8. 38
19 September 2010 - C-46/08 - Carmen Media, juris Rn. 57 ff. und v. 10. März 2007 - C- 169/07 - Hartlauer, juris Rn. 55; BVerwG, Urt. v. 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -, juris Rn. 41; v. 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 84 f. und v. 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, juris Rn. 31 ff., 51 ff.; SächsOVG, Beschl. v. 26. Juli 2021 - 6 B 262/21 -, juris Rn. 25). Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht bei der Prüfung, ob Einschränkungen der Berufsfreiheit in einem Glücksspielbereich konsequent auf die Bekämpfung von Spielsucht ausgerichtet sind, andere Glücksspielformen nur („insbesondere“) dann einbezogen, wenn der Gesetzgeber in einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen (BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 122 f., 132 und 141 ff.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 1. August 2022 - 8 B 16.22 -, juris Rn. 6). Die Vereinbarkeit der Abstandsgebote für Spielhallen mit Art. 12 Abs. 1 GG wurde daher nur im Hinblick auf die Regulierung von Spielbanken, bei der nicht ausgeschlossen ist, dass die Abstandsvorgabe indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördert, näher untersucht, nicht aber im Hinblick auf die Regulierung zu Geldspielgeräten in Gaststätten, bei der keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar sind. In der Sache resultiert daraus indes keine geringere Prüfungsdichte mit potentiell abweichenden Ergebnissen, da die unionsrechtlich unter dem Gesichtspunkt der Kohärenz zu betrachtenden Glücksspielsegmente, in denen der Gesetzgeber trotz gleich hohem oder höherem Suchtpotential auf Abstandsgebote verzichtet hat, verfassungsrechtlich jedenfalls auch auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz geprüft werden müssen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 a. a. O. Rn. 123 und 170 ff.) und bei Vorliegen hinreichender Sachgründe für eine Ungleichbehandlung auch keine unionsrechtliche Inkohärenz angenommen werden kann. Gemessen daran bedingt die Regulierung sämtlicher Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential, welche die Antragstellerin benennt, nicht die Inkohärenz der Mindestabstandsregelung des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG. Dies gilt zunächst für Spielbanken, für die höchstrichterlich geklärt ist, dass der Verzicht auf eine Mindestabstandsvorgabe trotz der mit ihrem Betrieb verbundenen gesteigerten fiskalischen Interessen der Länder die konsequente Ausrichtung der für Spielhallen normierten Abstandsgebote am Ziel der Spielsuchtbekämpfung nicht hindert, weil der Betrieb und die Erlaubnis für Spielbanken in eigener Weise an den in 39 40
20 § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021), ausgerichtet ist (vgl. § 1 Nrn. 1 und 2 SächsSpielbG), umfangreiche Spielerschutzvorschriften wie Werbebeschränkungen, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts, Aufklärungspflichten und die Teilnahme am bundesweiten Spielersperrsystem (§ 2 Abs. 2 i. V. m. §§ 5 bis 8 GlüStV 2021) gelten, ihre Zahl eng begrenzt (in Sachsen derzeit nur drei Spielbanken, nach § 2 Abs. 1 Satz 3 SächsSpielbG maximal zwei weitere erlaubnisfähig) und eine besondere staatliche Aufsicht (§ 17 SächsSpielbG) vorgesehen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 141 ff.). Zwar wurde die Begründung für die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung daneben auch noch auf das durch Studien belegte geringere Suchtpotential des „Kleinen Spiels“ in Spielbanken im Vergleich zum Automatenspiel in Spielhallen gestützt (BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 122 f., 132 und 141 ff.), während das Suchtpotential von letzterem im Vergleich zu Sportwetten nach der bereits zitierten Studienlage höher ist. Dieser Unterschied allein rechtfertigt aber keine Inkohärenz der Mindestabstandsvorgabe zu Wettvermittlungsstellen. Denn auch insoweit kann eine gegenläufige Glücksspielpolitik im Spielbankensegment im Hinblick auf dessen spezifische Regulierung und insbesondere auch deswegen nicht angenommen werden, weil ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung in den unterschiedlichen Gefährdungspotentialen beider Typen von Spielstätten und der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten gegeben ist (vgl. zu diesem Gesichtspunkt bei Spielhallen: BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 a. a. O. Rn. 174; BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 77). So sind Spielbanken schon aufgrund ihrer gesetzlichen Beschränkung auf landesweit drei und maximal fünf vom Alltag weit entfernt. Demgegenüber ist die Verfügbarkeit von Glücksspielmöglichkeiten in derzeit 35 Wettvermittlungsstätten in Sachsen um ein Vielfaches höher, und auch wenn ihre Verbreitung im Alltag im Vergleich zu 300 Spielhallen tatsächlich noch nicht allzu groß ist, steht einer künftigen Zunahme keine § 2 Abs. 1 Satz 3 SächsSpielbG vergleichbare gesetzliche Regelung entgegen, da die in § 7 Abs. 3 SächsGlüStVAG 2021 normierte Beschränkung auf maximal 65 pro Konzessionsnehmer wegen deren inzwischen aufgehobener Kontingentierung auf 20 (vgl. § 10a Abs. 3 GlüStV 2012) an der auf 1.300 begrenzten Zahl der Annahmestellen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 SächsGlüStVAG) orientiert war und ist und infolgedessen eine alltägliche Verfügbarkeit nicht ausschließt.
21 41 Das Kohärenzgebot wird auch nicht dadurch verletzt, dass für das Automatenspiel in Gaststätten keine Mindestabstandsvorgabe und auch sonst trotz höherem bzw. gleichem Suchtpotential geringere Anforderungen nach § 2 Abs. 4 GlüStV als für Wettvermittlungsstellen und Spielhallen gelten (vgl. näher BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 79). Zwar ist nicht zu bestreiten, dass der hierdurch gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer ist als in Wettvermittlungsstellen, obwohl auch Spielautomaten in Gaststätten im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich und auf dem Schulweg für Kinder und Jugendliche alltägliche Erscheinung sind. Dies rechtfertigt sich aber aufgrund der Unterschiede im Gepräge der Spielorte. Wettvermittlungsstellen dienen in aller Regel hauptsächlich dem Glücksspiel, was auch ihr äußeres Erscheinungsbild bestimmt, während der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten liegt, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Spielanreize sind daher in Wettvermittlungsstellen typischerweise größer als in Gaststätten mit nur zwei zulässigen Geldspielgeräten (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV), wo Spieler zudem anders als in Wettvermittlungsstellen regelmäßig einer größeren Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt sind (vgl. zu Spielhallen: BVerfG Beschl. v. 7. März 2017 - 1314/12 u. a. -, juris Rn. 175 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2016 a. a. O. Rn. 80). 42 Soweit bei der Glücksspielregulierung von Alterlaubnisinhabern nach § 21 SächsGlüStVAG, Buchmachern i. S. v. § 2 RennwLottG nach § 2 Abs. 4 GlüStV und Rennvereinen mit einer Erlaubnis nach § 1 RennwLottG von Mindestabstandsvorgaben abgesehen wurde, resultiert daraus keine Inkohärenz von § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG, obwohl das dort angebotene Glücksspiel im Vergleich zu Sportwetten den Anteilen von mindestens problematischen Spielern nach ein gleiches oder höheres Suchtpotential aufweist (vgl. zu Pferdewetten: BfgA-Forschungsbericht a. a. O. S. 161). Diese Glücksspielstätten unterliegen bedingt durch ihre historischen Besonderheiten und angepasst an ihre Seltenheit im Alltag einer je spezifischen Regulierung, die auch als hinreichender Sachgrund für den Verzicht auf Abstandsvorgaben ausreichen. So kann es Wett(vermittlungs)büros, deren Inhaber über eine nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilte Alterlaubnis verfügen, für die das Mindestabstandsgebot jedenfalls als Erlaubniserteilungsvoraussetzung nach § 21 SächsGlüStVAG nicht gilt, nur noch übergangsweise geben. Nach Angaben des Antragsgegners ist ihm landesweit nur noch ein einziger derartiger Fall bekannt, wobei der Abstand zur nächsten allgemeinbildenden Schule 392 m Luftlinie beträgt.
22 Pferdewetten bilden ein historisch gewachsenes Sondersegment, dessen Anteil am Sportwettenmarkt insgesamt gering ist. Sie werden in Deutschland nur auf einer rückläufigen Zahl an Rennbahnen und regelmäßig nur an wenigen Tagen pro Jahr angeboten, so dass die Verfügbarkeit dieser Wettart stark eingeschränkt ist. Relevante Wettveranstalter sind nur die zahlenmäßig begrenzten Rennvereine, die die Totalisatoren betreiben (vgl. Erläuterungen zum GlüStV 2021, S. 43 und 120); in Sachsen gibt es nur je einen derartigen Verein in Dresden und Leipzig. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Mindestabstandsregelung des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG auch nicht durch die Zulassung von Online-Automatenspielen und Online-Casino-Angeboten inkohärent geworden. Mit dem am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag 2021 soll der Schwarzmarkt, der sich trotz des bis zum 30. Juni 2021 bestehenden weitgehenden Internetverbots gebildet hat und auf dem verschiedene Arten von Online-Spielen angeboten und nachgefragt wurden, massiv zurückgedrängt werden. Nach den Erläuterungen zum Glückspielstaatsvertrag 2021 (LT-Drs. 7/3278 S. 6 ff.) soll die Zulassung von legalen Online- Glücksspielangeboten dem Spielerschutz und der Suchtprävention dienen und den legitimen Zweck verfolgen, eine geeignete Alternative zum illegalen Online-Glücksspiel anzubieten und dadurch den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Die Zulassung geht daher einher mit bereichsspezifischen strengen gesetzlichen Vorgaben zum Spielerschutz (vgl. §§ 6a ff. GlüStV 2021), darunter einem anbieterübergreifenden Einzahlungslimit, dessen Einhaltung mit der Limitdatei überwacht wird (vgl. § 6c GlüStV 2021) und das trotz Ausweitung des legalen Angebots im Internet die Spielmöglichkeit für den einzelnen Spieler stark einschränkt. Mindestabstandsvorgaben, wie sie für stationäre Glücksspielstätten vorgesehen sind, sind demgegenüber bei Angeboten im Internet kein taugliches Mittel zur Begrenzung des Glücksspiels. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Spielerschutzvorschriften aufgrund eines Vollzugsdefizits leerlaufen könnten. Um den Vollzug während des Aufbaus der gemäß § 27a GlüStV 2021 eingerichteten Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder mit Sitz in Sachsen-Anhalt sicherzustellen, sind die ihr zukommenden Aufgaben durch § 27p GlüStV 2021 für eine Übergangszeit einzelnen Trägerländern zugewiesen worden (vgl. LT-Drs. 7/3278 S. 186 und näher zum Ganzen: VGH BW, Beschl. v. 10. Februar 2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 73 ff.)
23 Schließlich besteht keine Inkohärenz in Anbetracht der Regulierung der Annahmestellen im Sinne von § 3 Abs. 5 GlüStV 2021, für die generell kein gesetzlicher Mindestabstand zu allgemeinbildenden Schulen normiert ist. Das gilt jedenfalls für die typischen Wettvermittlungsstellen, deren Gefährdungspotential aufgrund des Umfangs der in ihnen regelmäßig im Hauptgeschäft angebotenen Sportwetten deutlich größer ist als dasjenige von Annahmestellen, die typischerweise im Nebengeschäft in einem Ladenlokal überwiegend Lotterieprodukte anbieten, die mit Ausnahme der Lotterie Keno über ein erheblich niedrigeres Suchtpotential als Sportwetten verfügen (vgl. den oben zitierten BfgA-Forschungsbericht a. a. O. S. 161 f. zum Anteil mindestens problematischer Spieler bei Sportwetten zu festen Quoten von 3,1 % im Vergleich zu mindestens problematischen Spielern bei Lotterien von insgesamt 1,2 %, darunter etwa Bingo 0 %, Keno 6,7 % und Sofortlotterien/Rubbellosen von 1,1 %). Der Vertrieb von Sportwetten i. S. von § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, zu denen ODDSET-Produkte gehören, findet in Sachsen in Annahmestellen nicht nur faktisch nicht mehr statt, sondern er ist nach § 21a Abs. 2 GlüStV 2021 nur noch in Wettvermittlungsstellen zulässig, weil der sächsische Gesetzgeber von der in § 29 Abs. 6 GlüStV 2021 eingeräumten Übergangsmöglichkeit, abweichend von § 21a Abs. 2 zuzulassen, dass Sportwetten in Form von Ergebniswetten noch bis zum 30. Juni 2024 auch in Annahmestellen, die in die Vertriebsorganisation von Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 eingegliedert sind, vermittelt werden, keinen Gebrauch gemacht hat (vgl. § 22 SächsGlüStVAG). Die in Annahmestellen neben Lotterieprodukten auch angebotenen Toto-Fußballwetten weisen zwar einen ähnlich hohen Anteil von mindestens problematischen Spielern wie Sportwetten auf und für die Einschätzung ihres Suchtpotentials ist ohne Belang, dass es sich mangels fester Quoten nicht um Sportwetten im Sinne der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 handelt. Zu berücksichtigen ist aber, dass ihr Anteil gemessen an den angebotenen Lotterieangeboten und im Vergleich zu den umfangreichen Sportwettenprodukten einer Wettvermittlungsstelle sehr gering ist und dass die unter Suchtgesichtspunkten gefährlichsten Live-Wetten (vgl. BfgA-Forschungsbericht a. a. O. S. 161) in Annahmestellen im Unterschied zu Wettvermittlungsstellen überhaupt nicht angeboten werden dürfen (vgl. § 21 Abs. 1, 1a und 4, § 21a Abs. 2 und § 29 Abs. 6 Halbsatz 2 GlüStV 2021). Hinzukommen die Unterschiede im Gepräge von Annahmestellen und Wettvermittlungsstellen. Annahmestellen befinden sich typischerweise in Ladenlokalen, in denen im Hauptgeschäft Dinge des täglichen Bedarfs wie Zeitungen, Schreibbedarfsartikel und Snacks angeboten werden, die auch von Kindern, die nicht an einem Glücksspiel teilnehmen dürfen, aufgesucht werden. Sie haben daher ein völlig anderes, alltägliches und weniger auf den Spieltrieb gerichtetes Erscheinungsbild 43
24 als Wettvermittlungsstellen, die ausschließlich der Befriedigung des Spieltriebs dienen und deren Räumlichkeiten häufig - etwa durch Bestuhlung und Anbringung von Bildschirmen - Gelegenheit bieten, die Wettangebote bzw. -ergebnisse live mitzuverfolgen und Sportwetten oder ähnliche Wetten abzuschließen. All diese typischerweise bestehenden Unterschiede lassen es regelmäßig ausgeschlossen erscheinen, dass eine Mindestabstandsvorgabe zu Wettvermittlungsstellen eine verstärkte Nutzung von Annahmestellen in der Umgebung von allgemeinbildenden Schulen nach sich zöge und damit eine konterkarierende Glücksspielpolitik verfolgt würde, die die Wirksamkeit der Regelung für Wettvermittlungsstellen beeinträchtigen könnte. 44 Der Senat lässt dahingestellt, ob etwas anderes für Wettvermittlungsstellen zu gelten hat, die nach Art von Lotto-Annahmestellen als bloße Wettannahmestellen im Nebengeschäft in einem Ladenlokal betrieben werden sollen. Ob eine Ungleichbehandlung auch in solchen Fällen durch hinreichende Sachgründe gerechtfertigt wäre oder nicht, so dass eine Inkohärenz dann durch eine unionsrechtskonforme einschränkende Auslegung des § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG überwunden werden müsste, kann im Streitfall offenbleiben. Denn die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin wird nicht im Nebengeschäft in einem Lodenlokal, sondern im Hauptgeschäft mit ausschließlich spielbetriebbezogenem Gepräge betrieben. Abgesehen davon bestehen aber auch erhebliche Zweifel an ihrem Vortrag, dass die streitgegenständliche Betriebsstätte eine bloße Wettannahmestelle ohne Aufenthaltsmöglichkeiten und Livewettenangebot sei; denn die Baugenehmigung, die die Veranstalterin als Anlage zum Erlaubnisantrag für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle vorgelegt hat, bezieht sich neben 27 Gastplätzen auch auf diverse Monitore und eine Mulitimedia-Großbildeinrichtung. b) In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist seit langem geklärt, dass ein präventiver Erlaubnisvorbehalt zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten verfassungs- und unionsrechtskonform ist (vgl. näher EuGH, Urt. v. 24. Januar 2013 - C-186/11 u. a. - Stanleybet u. a., juris 47 f. m. w. N.; BVerfG, Beschl. [K] v. 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris Rn. 32 f.; BVerwG, Beschl. v. 7. November 2018 - 8 B 29.18 -, juris Rn. 12 ff.; v. 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 -, juris Rn. 23, Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 72). Zwar konnte in der Vergangenheit eine Erlaubnis nicht schon wegen des - unionsrechtswidrigen - Staatsmonopols, sondern erst nach Prüfung der unionsrechtskonformen 45
25 Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden (BVerwG, Urt. v. 20. Juni 2013 a. a. O. zu § 4 Abs. 1 GlüStV 2008). Auch konnte bis zur Aufhebung der Kontingentierung von Sportwettkonzessionen durch den zum 1. Januar 2020 in Kraft getretenen Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für sich allein genommen dem Wettvermittler wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht entgegengehalten werden, weil private Anbieter tatsächlich in Deutschland keine Konzessionen in einem unionsrechtskonformen Auswahl- und Erlaubnisverfahren erlangen konnten und deshalb auch Vermittlungserlaubnisse nicht mit Aussicht auf Erfolg beantragt werden konnten und erteilt wurden (vgl. zum Hintergrund: HessVGH, Beschl. v. 16. Oktober 2015 - 8 B 1028/15 -, juris Rn. 54 ff. und Erläuterungen zum GlüStV 2021, S. 40; vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 29 f.; Urt. v. 17. Januar 2017 - 4 A 3244/06 -, juris Rn. 37 ff.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat sich die Sach- und Rechtslage inzwischen aber grundlegend geändert. Seit Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrags besteht die Möglichkeit, Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten in einem Verfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 zu erlangen, das von der I..................... auch erfolgreich absolviert worden ist. Solche Veranstaltererlaubnisse sind ihrerseits Voraussetzung für die nunmehr - zumindest mittelbar - ebenfalls bestehende Möglichkeit der Inhaber von Wettvermittlungsstellen, für deren Betrieb über einen nach § 21a Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, § 7 Abs. 1 Satz 3 SächsGlüStVAG durch den Veranstalter/Konzessionsinhaber zu stellenden Antrag eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 zu erlangen (vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 30. Juni 2022 a. a. O. Rn. 31 f., m. w. N.). Offen bleiben kann, ob diese Ausgestaltung des Antragserfordernisses die Niederlassungsfreiheit des Konzessionsinhabers und die Dienstleistungsfreiheit des Inhabers der Wettvermittlungsstelle unionsrechtskonform einschränkt, was die Antragstellerin bezweifelt. Denn im Streitfall wurde die Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle durch die I..................... beantragt und nicht mangels Antragsberechtigung der Antragstellerin, sondern deswegen abgelehnt, weil die Wettvermittlungsstelle wegen Verstoßes gegen den gesetzlichen Mindestabstand nach § 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG eine unionsrechtskonforme Erlaubnisvoraussetzung nicht erfüllte. c) Schließlich ist das Übergangsregime des § 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG unter den von der Antragstellerin geltend gemachten Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht unionsrechtswidrig. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gehört der Grundsatz des Vertrauensschutzes zu den allgemeinen Grundsätzen 46
26 des Unionsrechts, die bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Regelung, die geeignet ist, eine Grundfreiheit zu behindern, zu beachten ist. Bei der Abwägung des Gewichts des enttäuschten Vertrauens und der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe sind deren Vorhersehbarkeit und die Auswirkungen auf die Rentabilität getätigter Investitionen zu berücksichtigen. Je plötzlicher und unerwarteter eine Rechtsänderung ohne ausreichende Anpassungszeit eintritt, um so eher wird ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes in Betracht kommen (vgl. EuGH, Urt. v. 22. September 2022 - C-475/20 u. a. - Admiral Gaming Network Srl u. a., juris Rn. 60 ff. und Urt. v. 11. Juni 2015 - C‐98/14 u. a. - Berlington Hungary u. a., juris Rn. 87). Gemessen daran mussten Inhaber von Wettvermittlungsstellen aufgrund der Geset- zeshistorie mit einer schärferen Regulierung rechnen und reicht die ihnen in § 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG eingeräumte Übergangsfrist bis zur Anwendung des gesetzlichen Mindestabstands zum 1. Juli 2022 aus, um eine schonende Einführung des neuen Erlaubnisversagungsgrundes zu sichern. Soweit sie trotz Vorhersehbarkeit einer Rechtsänderung größere Investitionen eingegangen sind, durften sie nicht auf eine längere Übergangsfrist etwa in Anlehnung an die Härtefallregelung für Altspielhalleninhaber in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 vertrauen (vgl. SächsLT-Drs. 7/873 S. 11 f.). Im Unterschied zu diesen knüpft der Altwettvermittlungsstelleninhabern zu gewährende Vertrauensschutz nicht an ein seit langem nach § 33i GewO erlaubtes Gewerbe an, das auch Jugendschutzgesichtspunkte schon berücksichtigte, sondern allein an eine bestandskräftige Baugenehmigung (vgl. hierzu und zum Folgenden auch unter dem Gesichtspunkt der Kohärenz und Vereinbarkeit der unterschiedlichen Übergangsfristen mit Art. 3 Abs. 1 GG: OVG NRW, Beschl. v. 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 80 ff.). Denn Wettvermittlungsstellen wurden erstmalig, nachdem auf die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenvermittlungsmonopols des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV 2008 erkannt worden war (vgl. BVerwG, Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 37 ff.), mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 einem zunächst probeweise für einen Zeitraum von sieben Jahren für private Konzessionsnehmer geöffneten Erlaubnisverfahren unterstellt. Betreiber von Altwettvermittlungsstellen musste daher bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe nach Beendigung der Erprobungsphase noch einer ggf. verschärften Regulierung unterworfen werden könnte, von der unter Umständen auch ihr Fortbestand abhängen würde. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, ihren Betrieb unverändert nach der bisherigen Rechtslage selbst in der Nähe von allgemeinbildenden Schulen für längere Zeit 47
27 fortführen zu können, konnte unter diesen Umständen zumal im Hinblick auf das bereits in § 1 Nr. 3 GlüStV 2012 genannte Ziel der Gewährleistung von Jugend- und Spielerschutz nicht entstehen. Zudem dürfte auch die Tatsache, dass für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle typischerweise ein geringerer Investitionsaufwand als für den Betrieb einer Spielhalle erforderlich ist, es rechtfertigen, die Übergangsfrist für Wettvermittlungsstellen kürzer zu bemessen (vgl. VGH BW, Beschl. v. 28. Juni 2017 - 6 S 1563/16 -, juris Rn. 14). Die in § 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG vorgesehene neunmonatige Frist reicht regelmäßig aus, um die mit der Aufgabe oder Verlegung des Betriebs verbundenen Maßnahmen umzusetzen. 3. Erweist sich die angegriffene Verfügung nach alledem als voraussichtlich rechtmäßig, überwiegt im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Abwägung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung regelmäßig das entgegenstehende Suspensivinteresse der Antragstellerin. Eine andere Interessenabwägung kommt auch nicht deshalb in Betracht, weil die Antragstellerin geltend macht, die Schließung stelle für sie eine besondere Härte dar. Trotz des Vorhalts mangelnder Substantiierung durch das Verwaltungsgericht wurden die dazu vorgetragenen Gesichtspunkte nicht ausreichend belegt oder glaubhaft gemacht. Allein die Vorlage eines Angebots für Geräte und Einbauarbeiten aus dem Jahr 2017 über 58.290,- € reicht nicht, um eine besondere Härte zu begründen (vgl. zu den Darlegungsanforderungen: SächsOVG, Beschl. v. 10. August 2022 - 6 B 339/21 -, juris Rn. 19). 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). gez.: Dehoust Drehwald Guericke 48 49 50 51

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 5 bis 8 GlüStV
§§
6a ff. GlüStV
§ 10a GlüStV
§ 21 SächsGlüStVAG
§ 1 RennwLottG
§ 22 SächsGlüStVAG
§ 1 GlüStV
§ 17 SächsSpielbG
§ 2 RennwLottG
§ 6c GlüStV
§ 27a GlüStV
§ 27p GlüStV
§ 33i GewO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 7 Abs. 5 Satz 1 SächsGlüStVAG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 SächsGlüStVAG
§ 18a Abs. 4 Satz 1
SächsGlüStVAG
§ 22 Abs. 2 SächsGlüStVAG
§ 7 Abs. 5 SächsGlüStVAG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 1 Satz 1 SächsVwVfZG
§ 20 Abs. 1 Satz 2 SächsVwVG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 7 Abs. 1
Satz 1 und 3 SächsGlüStVAG
§ 4 Abs. 1 Satz 2
GlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 1 SächsGlüStVAG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 18a Abs. 4 Satz 1 SächsGlüStVAG
§ 7 Abs. 5 Satz 2
SächsGlüStVAG
§ 7 Abs. 5 Satz 1
SächsGlüStVAG
§ 18a Abs. 4 Satz 2 SächsGlüStVAG
§ 7 Abs. 3
Satz 1 SächsGlüStVAG
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 14 Abs. 1 SächsPBG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 SächsGlüStVAG
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§
1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§
1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nrn. 1 und 2 SächsSpielbG
§ 2 Abs. 1 Satz
3 SächsSpielbG
§ 2 Abs. 1 Satz 3 SächsSpielbG
§ 7 Abs. 3 SächsGlüStVAG
§ 10a Abs. 3 GlüStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 SächsGlüStVAG
§ 2 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV
§ 3 Abs. 5 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 21a Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 6 GlüStV
§ 29 Abs. 6 Halbsatz 2
GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 2
GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2
und 5 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3
Satz 3 GKG
Art. 56 f. AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 B 62/22
2 L 930/21
S
2 L 930/21
6 B 295/18
1 BvR 1314/12
8 C 14.16
6 B
339/21
6 B 262/21
8 C 4.16
6
B 339/21
6 B 370/18
3 B 175/17
8 C 17.12
13 A 2018/11
8 B 36.14
8 C 39.12
8 C 6.15
8 C
4.16
8 C 16.16
6 A 614/20
6 B 143/18
8 C 18.16
1 BvR 2005/10
6
B 295/18
3 B 332/17
6 S 1922/20
8 C 14.09
8
C 17.12
8 C
10.12
8 B 16.22
1
BvR 1314/12
1 BvR
1314/12
1 BvR 928/08
8 B 29.18
8 B 1028/15
4 B 1864/21
4 A 3244/06
4 B
1864/21
6 S 1563/16
6 B 339/21