Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-07-30, Aktenzeichen 12 KN 220/14

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die Ausweisung von Flächen für Windenergie in der Teilfortschreibung Energie 2013 des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) 2004 des Landkreises O.. Er ist Eigentümer eines Wohnhauses, dessen Abstand zum nächstgelegenen Vorranggebiet 49 nach den mit einer Zeichnung belegten Angaben des Antragsgegners 583,96 m beträgt.
Der Antragsgegner, der schon in seinem RROP 2004 Vorrangflächen für Windenergie ausgewiesen hatte, beschloss am 27. Februar 2012 durch seinen Kreistag, die Teilfortschreibung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2004 für den Abschnitt „Energie“ (RROP) mit der Bekanntgabe der allgemeinen Planungsabsichten einzuleiten. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 14. April 2012 im Amtsblatt für den Landkreis O. und in der Neuen O.er Zeitung. Nach einer Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der 1. öffentlichen Auslegung (25.2.bis 28.3.2013) wurde, weil Vorranggebiete dazugekommen und andere weggefallen waren, der Entwurf erneut ausgelegt (9.8.2013 bis 10.9.2013). Nach einem Erörterungstermin mit den Trägern öffentlicher Belange (1.10.2013) beschloss der Kreistag am 28. Oktober 2013 das RROP 2004, Teilfortschreibung Energie 2013. Dies wurde am 23. Dezember 2013 von dem Niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz - Regierungsvertretung Oldenburg - genehmigt und die Erteilung der Genehmigung im Amtsblatt Nr. 2 am 31. Januar 2014 bekannt gemacht.
Der Antragsgegner ist bei der Ermittlung der Vorranggebiete wie folgt vorgegangen: Auf einer ersten Stufe wurden „harte Tabuzonen“ aus den in Betracht kommenden Flächen ausgeschieden wie etwa „Siedlungsflächen“. Ein Abstand von 560 m zu diesen Siedlungsflächen wurde ebenfalls als „harte Tabuzone“ gerechnet und dies mit „zwei Aspekten“, nämlich „TA-Lärm (35 dbA bzw. 40 dbA Nachtwert - modellhafte Berechnung)“ sowie „optisch bedrängende Wirkung mind. 2-fache Anlagenhöhe Abstand“ begründet. In einem zweiten Schritt wurden weitere 440 m um Siedlungsflächen herum als weiche Tabuzone angesehen, so dass sich ein Gesamtabstand von 1.000 m zu diesen ergab (560 m + 440 m = 1.000 m). Als Rechtfertigung für diesen weiteren Abstand wurden die Aspekte „Vorsorgewert Immissionsschutz, Lärmschutz“ sowie „optisch bedrängende Wirkung, Ortsbild (Ortssilhouette), Siedlungsentwicklungspotenzial“ genannt. Als Siedlungsflächen wurden gewertet WR-Gebiete, WA-Gebiete, Mischgebiete, § 34 BauGB (WA-Gebiete), § 34 BauGB (MI-Gebiete), SO-Wochenendhausgebiete, SO-Campingplätze und Kurgebiete.
Zu „Wohnnutzungen im Außenbereich“ wurde anhand derselben zwei Kriterien wie bei Siedlungsflächen (Lärm sowie optisch bedrängende Wirkung) und einer Berücksichtigung des in der TA Lärm vorgesehenen Immissionsnachtwerts von 45 dB(A) ein Abstand von 320 m als harte Tabuzone zugrunde gelegt und zu diesem 180 m als weiche Tabuzone addiert, um den Aspekten „Vorsorgewert Immissionsschutz; Lärm-schutzvorsorge“ sowie „optisch bedrängende Wirkung“ Rechnung zu tragen. Insgesamt ergab sich insoweit mithin ein Abstand von 500 m (320 m + 180 m = 500 m).
Am 4. November 2014 hat der Antragsteller den streitgegenständlichen Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung er geltend macht: Er sei antragsbefugt. Eine Antragsbefugnis für Nachbarn gegen die Ausweisung von Vorrangflächen in einem RROP sei durch den Senat anerkannt. Die Gesamtbelastung durch die Vorranggebiete für die Anwohner sei nicht berücksichtigt worden. Der bei der Potentialflächenermittlung berücksichtigte Abstand von 500 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich sei zu gering und nicht schlüssig. In der Anlage VI zur Fortschreibung des Umweltberichts sei bei der Ermittlung der „Anzahl der durch relevante Lärmeinwirkungen (Schwellenwert 45 dB(A)) betroffenen Wohnnutzungen im Außenbereich“ teilweise ein Abstand von 600, 700 oder 800 m angelegt worden. Vor dem Hintergrund, dass der in der TA Lärm für Mischgebiete vorgesehene Lärmrichtwert von 45 dB(A) nachts auch für den Außenbereich gelte, sei die vorliegend erfolgte Differenzierung nicht schlüssig. Insbesondere ergebe sich eine unzumutbare Belastung daraus, dass die Empfehlung des NLT-Papiers, wonach ein Mindestabstand von 5 km zwischen zwei Windparks eingehalten werden müsse und bei Unterschreiten dieses Abstands eine Abwägung erforderlich sei, außer Acht gelassen worden sei. Zudem würde er von mehreren Windparks optisch und akustisch bei uneingeschränkter Betriebsweise belastet und werde planungsrechtlich der 3-fache Gesamthöhenabstand deutlich unterschritten, da die Höhe marktgängiger Anlagen bei etwa 207 m liege und zu Wohnnutzungen im Außenbereich nur 500 m Abstand eingehalten werde. Bei einem Abstand zwischen der 2- und 3-fachen Anlagenhöhe sei aber nach der Rechtsprechung eine Einzelfallbewertung erforderlich, die nicht erfolgt sei. Ferner sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich ein Antragsteller auf die Vorschriften der Umweltverträglichkeitsprüfung voll umfassend berufen und sie wie eigene Rechte geltend machen könne. Zudem trägt der Antragsteller umfangreich zur Begründetheit des Antrags vor und macht u. a. geltend, es fehle an einer Unterscheidung zwischen harten und weichen Kriterien bzw. diese sei nicht durchgängig eingehalten worden. Die Landschaftsbildbewertung sei ebenso mangelhaft wie der Umweltbericht. Der Biotop-, Arten- und Habitatschutz sei nicht ausreichend berücksichtigt worden.
Der Antragsteller beantragt,
die Teilfortschreibung Energie 2013 des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) 2004 des Antragsgegners, soweit sie die Ausweisung von Flächen für Windenergie betrifft, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, der Antrag sei bereits unzulässig. Es fehlten die Antragsbefugnis sowie das Rechtsschutzbedürfnis. Ferner sei er aber auch unbegründet. Insoweit setzt er sich im Einzelnen mit den Einwänden des Antragstellers auseinander.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist unzulässig.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Regelung hat der niedersächsische Gesetzgeber vormals mit § 7 Nds. AG VwGO und nunmehr mit § 75 des Nds. Justizgesetzes (NJG) geschaffen, so dass die als Satzung beschlossene Teilfortschreibung Energie 2013 des Regionalen Raumordnungsprogramms des Antragsgegners grundsätzlich der Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren unterliegt (vgl. etwa Urt. d. Sen. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107; Urt. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11-, NuR 2013, 897 f.).
Es mangelt jedoch an einer Antragsbefugnis des Antragstellers. Die Antragsbefugnis setzt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO voraus, dass ein Antragsteller geltend machen kann, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Daran fehlt es vorliegend. Bei der Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Raumordnungsplan lässt sich die Ausschlusswirkung nur rechtfertigen, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in der Konzentrationszone rechtlich gesichert ist und nicht an entgegenstehenden Belangen von Nachbarn scheitert. Die privaten Belange sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG neben den öffentlichen schon bei der Ausweisung der Konzentrationszonen in den Blick zu nehmen und die Abstände entsprechend zu wählen. Diese bei der Planung zu berücksichtigenden privaten Belange können ggf. eine Antragsbefugnis eines Nachbarn begründen. Dies setzt jedoch voraus, dass der Nachbar substantiiert einen Sachverhalt darlegt, der es als möglich erscheinen lässt, dass zu seinen Lasten das planungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme verletzt ist bzw. eine nachteilige Betroffenheit oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle vorliegt (Urt. d. Sen. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, NuR 2013, 897; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, S. 226; Scheidler, UPR 2012, 58; a. A., d. h. keine Antragsbefugnis, wohl: OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 18.12.2013 - 4 M 139/12 -, NordÖR 2014, 177; OVG LSA, Urt. v. 30.7.2009 - 2 K 142/07 -, UPR 2009, 399). Entgegen der Auffassung des Antragsgegners steht das Urteil des OVG Schleswig-Holstein vom 20. Januar 2015 (- 1 KN 74/13 -, juris) dieser Auffassung nicht entgegen, da es zu innergebietlich keine Zielbestimmung enthaltenen Eignungsgebieten ergangen und gerade mit deren Unterschied zu - den hier ausgewiesenen - Vorranggebieten begründet worden ist (vgl. a. a. O., Rn. 15).
Angesichts des Charakters des Raumordnungsplans als überörtliche rahmensetzende Planung, der die kommunale Bauleitplanung oder die immissionsschutzrechtliche Anlagenzulassung nicht vorwegnimmt, sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG bei der Aufstellung der Raumordnungspläne private Belange nur abzuwägen, soweit sie auf dieser Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Wegen des nur groben Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeiten kann der Plangeber sich darauf beschränken, private Belange in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise, als Gruppenbelange zu berücksichtigen, wie dies vorliegend etwa durch die Berücksichtigung eines Abstands von 1.000 m zu Siedlungsflächen und von 500 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich geschehen ist. Darüber hinausgehende individuelle Betroffenheiten sind nicht Gegenstand der Abwägung im Rahmen eines regionalen Raumordnungsplans, sondern bleiben der Feinsteuerung im Verfahren auf Aufstellung eines Bebauungsplanes bzw. der Genehmigung einer konkreten Windenergieanlage vorbehalten (OVG Rh.-Pf, Beschl. v. 2.4.2014 - 1 C 10676/13 -, ZNER 2014, 492; nachgehend: BVerwG, Beschl. v. 8.7.2014 - 4 BN 16.14 -, juris; dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen: BVerfG, Beschl. v. 21.10.2014 - 1 BvR 2229/14 -). Mithin wird ein Nachbar der Verpflichtung, substantiiert einen Sachverhalt darzulegen, der es als möglich erscheinen lässt, dass zu seinen Lasten das planungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme verletzt ist bzw. eine nachteilige Betroffenheit oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle vorliegt, in aller Regel nicht gerecht werden können, wenn die Mindestabstände, die sich in der Praxis als sicher herausgestellt haben, eingehalten werden (vgl. auch: Gatz, a. a. O., S. 226).
Der Senat hat die Sach- und Rechtslage in seinem Urteil vom 17. Oktober 2013 (- 12 KN 277/11 -, NuR 2013, 897) nicht anders bewertet. Zwar ist dort entgegen der Darlegung des OVG Rheinland-Pfalz die Antragsbefugnis nicht bejaht worden, weil „bei der Festlegung des in diesem Verfahren streitigen Vorranggebietes der ansonsten vorgesehene Mindestabstand von 500 m unterschritten“ worden ist (so OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 2.4.2014 - 1 C 10676/13 -, ZNER 2014, 492, juris Rn. 17). Seinerzeit war vielmehr substantiiert geltend gemacht worden und es erschien nach den örtlichen Gegebenheiten möglich, dass das Gebiet, in dem der Antragsteller wohnte, zu Unrecht als Außenbereich gewertet worden war. Wäre das Gebiet aber - wie der Antragsteller meinte - als Innenbereich einzustufen gewesen, hätte dies deutlich strengere Immissionswerte und nach der Konzeption der Planung einen Abstand von 1.000 m zur Folge gehabt. Es erschien seinerzeit somit möglich, dass die vom Plangeber vorgenommene an sich zulässige pauschale, typisierende Art und Weise der Betrachtung von falschen Voraussetzungen ausgegangen und der Antragsteller zu einer „falschen Gruppe“ gezählt worden war. Ist aber zweifelhaft, von welchem „Mindestabstand“ auszugehen ist und ob der gewählte Mindestabstand das Schutzniveau des konkreten Gebiets ausreichend widerspiegelt, ist eine Verletzung des planungsrechtlichen Gebots der Rücksichtnahme bzw. eine nachteilige Betroffenheit oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle zu Lasten des Nachbarn möglich. Aus diesem Grund wurde seinerzeit die Antragsbefugnis bejaht.
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Zwar macht der Antragsteller geltend, er wohne in einer „Kleinsiedlung“. Diese ist aber erkennbar nicht als „Siedlungsfläche“ im Sinne der Teilfortschreibung Energie 2013 des RROP zu werten. Dort werden als „Siedlungsflächen“, bei denen ein pauschaler Abstand von 1.000 m zu Vorranggebieten vorgesehen ist, eingestuft die Gebietstypen „WR-Gebiete, WA-Gebiete, Mischgebiete, § 34 BauGB (WA-Gebiete), § 34 BauGB (MI-Gebiete), SO-Wochenendhaus-gebiete, SO-Campingplätze und Kurgebiete“. Das Gebiet, in dem das Wohnhaus des Antragstellers liegt, fällt ersichtlich nicht in diese Kategorie. Insbesondere liegt es nicht in einem „im Zusammenhang bebauten Ortsteil“ im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, was auch der Antragsteller nicht behauptet, sondern allenfalls in einer Splittersiedlung im Außenbereich. Während unter einem Ortsteil jeder Bebauungszusammenhang zu verstehen ist, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist, ist eine Splittersiedlung eine bloße Anhäufung von Gebäuden (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 19.4.2012 - 4 C 10.11 -, NVwZ 2012, 1631, zuletzt: Beschl. v. 17.3.2015 - 4 B 45.14 -, juris). Für das Bestehen eines Bebauungszusammenhangs ist ausschlaggebend, inwieweit die aufeinanderfolgende Bebauung - trotz etwa vorhandener unbebauter, aber bebauungsfähiger Grundstücke (Baulücken im engeren Sinne) oder freier Flächen - den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt. Darüber, wo die Grenze des Bebauungszusammenhangs verläuft, ist nicht nach geographisch-mathematischen Maßstäben, sondern aufgrund einer umfassenden, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigenden Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts zu entscheiden (std. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urt. v. 19.4.2012 - 4 C 10.11 -, NVwZ 2012, 1631 m. w. N.).
Nach diesen Maßstäben liegt das Wohnhaus des Antragstellers mit der Adresse „Am Bahnhof 5“, wie dieser - wie gesagt - selbst einräumt, nicht in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil. Es befindet sich mit den auf den benachbarten Grundstücken errichteten Häusern mehrere hundert Meter von weiterer Bebauung entfernt und ist umringt von Feldern sowie Wald. Nach dem Gesamteindruck handelt es sich allenfalls um eine unorganische Streubebauung ohne das für die Annahme eines Ortsteils erforderliche Gewicht und damit die Ansammlung von baulichen Anlagen im Sinne einer Splittersiedlung. Mithin besteht vorliegend - anders als in dem seinerzeit entschiedenen Fall - nach dem Vorbringen des Antragstellers und den örtlichen Gegebenheiten nicht die ernsthafte Möglichkeit, dass der Plangeber bei der vorgenommenen zulässigen pauschalen, typisierenden Art und Weise der Betrachtung das Wohngrundstück des Antragstellers zu Unrecht als im Außenbereich gelegen eingestuft und deshalb ausgehend von falschen Voraussetzungen ein zu niedriges Schutzniveau des konkreten Gebiets angenommen hat.
Der Umstand, dass in der Anlage VI zur Fortschreibung des Umweltberichts (Prüfbögen mit der Dokumentation der Ergebnisse der Stufe III-Einzelfallprüfung) bei der Ermittlung der potentiellen Betroffenheiten durch Verlärmung Abstände von bis zu 800 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich in den Blick genommen wurden, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die dortige Betrachtung diente einem anderen Zweck. Es sollten für die auf die genannte Weise ermittelten Potentialflächen Risikostufen von gering über mittel bis hoch für das Schutzgut „Mensch“ ermittelt werden. Ausweislich der Anlage V zur Fortschreibung des Umweltberichts (Bewertungsschlüssel zur Durchführung der umweltfachlichen Bewertung in der Stufe III-Einzelfallprüfung) wurde dabei eine geringe Risikostufe angenommen bei einer potentiellen Betroffenheit von weniger als 5 Wohngebäuden im Außenbereich, eine mittlere bei einer potentiellen Betroffenheit von mehr als 5 und weniger als 20 Wohngebäuden im Außenbereich und eine hohe Risikostufe bei einer potentiellen Betroffenheit von bauleitplanerisch gesicherten Innenbereichen und/oder mehr als 20 betroffenen Wohngebäuden im Außenbereich. Für das dem Wohnhaus des Antragstellers nächstgelegene Vorranggebiet 49 wurde die Anzahl der „innerhalb des Abstandsbereichs bis 700 m …betroffenen Wohnnutzungen im Außenbereich“ mit „ca. 25 Wohnhäusern“ angegeben und daher das Risiko der erheblichen Beeinträchtigungen der Wohnbevölkerung durch Lärmeinwirkungen als hoch eingestuft (vgl. Anlage VI, Suchraum 49-2013, S. 3). In Anbetracht der verschiedenen Funktionen der Betrachtungen war es nicht widersprüchlich, unterschiedliche Abstände zugrunde zu legen (500 m bei der Ermittlung der Potentialflächen, 600 bis 800 m bei der Bewertung des Konfliktpotentials der ermittelten Potentialflächen). Da die letztgenannten Abstände (600, 700 bzw. 800 m) nur die Bewertung der anhand eines einheitlich angewandten Kriteriums (500 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich) ermittelten Potentialflächen betreffen, kann offenbleiben, ob es einen sachgerechten Grund für diese Differenzierung bei den Suchräumen gibt.
Eine mögliche Beeinträchtigung privater Belange des Antragstellers und damit eine Antragsbefugnis folgt auch nicht daraus, dass die Fläche 49 trotz des festgestellten hohen Risikopotentials hinsichtlich des Schutzgutes Mensch als Vorrangfläche ausgewiesen wurde. Wie dargelegt, hat der Plangeber gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG bei der Festlegung von Zielen die Belange, die erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abschließend abzuwägen. Bei der Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Raumordnungsplan muss jedenfalls dem Grundsatz nach die Eignung des ausgewiesenen Gebiets für die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen feststehen (Urt. d. Sen. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, BauR 2014, 235 m. w. N.). Die Feinsteuerung, d. h. die Festsetzung der konkreten Standorte sowie der Höhe der Anlagen, Regelungen zu dem konkreten Betrieb, wie etwa Abschaltzeiten wegen Lärm zur Einhaltung der Nachtwerte, Schattenwurf, Fledermäusen o. ä., darf dagegen - wie dargelegt - späteren Planungsebenen oder dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. Der Antragsgegner hat vorliegend im Planaufstellungsverfahren vier im Mai 2013 erstellte beispielhafte und modellhafte Berechnungen zur Schallausbreitung hinsichtlich der Potentialflächen für die 2. Auslegung berücksichtigt. Dabei sind die auf Wohnhäuser einwirkenden Immissionen von Anlagen, die auf den Potentialflächen 3 und 4 (1.), 9 und 13 (2.), 14 (3.) sowie 54 (4.) bereits bestehen bzw. geplant sind, prognostiziert worden. Dabei wurden für die Beispielsszenarien neben den in den Bereichen bestehenden Anlagen weitere, die Flächen ausnutzende Anlagen berücksichtigt, so dass sich die Gesamtzahl auf 25 (1.), 26 (2.), 15 (3.) sowie 16 (4.) belief. Im Ergebnis ergab sich, dass bei einem unbeschränkten Betrieb der Anlagen der nächtliche Immissionsrichtwert in Höhe von 45 dB(A) zwar für den weitaus überwiegenden Teil der Wohnhäuser eingehalten, im Einzelfall aber überschritten wurde. Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen Bedenken, dass der Antragsgegner in dem Umweltbericht ausführt: „Als zulassungskritisch sind mögliche negative Auswirkungen auf die Wohnbevölkerung im Umfeld des Suchraums 49-2013 durch die zu erwartenden Lärmimmissionen zu werten. Hier kann nur eine differenzierte schalltechnische Untersuchung Aufschluss darüber geben, ob evtl. die Grenzwerte für Wohnnutzungen im Innen- und im Außenbereich überschritten werden. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die Lärmimmissionsgrenzwerte durch einen schalloptimierten Betrieb eingehalten werden können.“ Als Ergebnis ist dann festgehalten: „- formal geeigneter Suchraum; im Einzelfall ist jedoch eine Nutzung von Teilbereichen unter Berücksichtigung schalltechnischer bzw. naturschutzfachlicher Restriktionen nicht möglich -“ (Anlage VI, Suchraum 49-2013, S. 6). Mithin hat der Antragsgegner die grundsätzliche Eignung der Fläche für die Windenergienutzung abschließend bejaht und die weitere Klärung der Lärmproblematik im Übrigen - zulässiger Weise - der nachfolgenden Planung bzw. dem Genehmigungsverfahren überantwortet, wo dann über Standorte und ggf. Lärmschutzauflagen zu entscheiden ist. Auch unter diesem Gesichtspunkt können durch die Teilfortschreibung Energie 2013 Rechte des Antragstellers mithin nicht beeinträchtigt werden.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergibt sich eine Antragsbefugnis nicht aus dem Umstand, dass in der Teilfortschreibung Energie des RROP zu den Vorrangflächen bei Mischgebieten ein Abstand von 1.000 m für Wohnnutzungen, im Außenbereich dagegen nur von 500 m festgelegt wurde. Der Antragsgegner hat - wie dargelegt - gesehen, dass der für den Außenbereich zugrunde gelegte Lärmimmissionswert von 45 dB(A) dazu führen kann, dass trotz der Entfernung zu Wohnnutzungen im Außenbereich von 500 m im Einzelfall die Einhaltung des Wertes schalltechnische Restriktionen der Anlagen erfordern kann. Aus dem Umstand, dass der Antragsgegner andere Bereiche - wie etwa Mischgebiete, für die die TA Lärm ebenfalls einen Lärmrichtwert von 45 dB(A) nachts festlegt - mit (geschützteren) WR- und WA-Gebieten gleichgestellt und ihnen daher einen größeren Abstand (1.000 m) zugebilligt hat, kann der Antragsteller für sich nichts herleiten. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner dies, anders als der Antragsteller geltend macht, nicht nur mit dem Lärmschutz, sondern auch mit den Aspekten „Ortsbild (Ortssilhouette)“ und „Siedlungsentwicklungspotential“, die beide nur für Siedlungsflächen, nicht aber für den Außenbereich streiten, begründet hat (vgl. Teilfortschreibung, S. 11). Darüber hinaus ist der Außenbereich - anders als etwa Mischgebiete - gerade typischerweise dazu bestimmt, Nutzungen aufzunehmen, die wegen ihrer Eigenarten in anderen Gebieten unzulässig sind. Aus diesem Grund sind solche Nutzungen, wie etwa die Windenergie, im Außenbereich privilegiert (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Wohnen ist dort dagegen - anders als etwa im Mischgebiet - im Grundsatz nicht, sondern nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig. Auch wenn in der Praxis für Wohnnutzungen im Außenbereich die für Mischgebiete geltenden Lärmrichtwerte angewandt werden, ist es mithin gerichtlich nicht zu beanstanden, wenn ein Plangeber vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Zweckbestimmung der Gebiete bei der Ausweisung von Flächen für im Außenbereich grundsätzlich privilegierte Nutzungen, wie der Windenergie (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), der Wohnnutzung im Mischgebiet ein höheres Schutzniveau und damit einen größeren Abstand zubilligt als dem Wohnen im Außenbereich.
Der Einwand des Antragstellers, es sei nicht gewährleistet, dass der zu fordernde Abstand der 3-fachen Anlagenhöhe zu seinem Wohnhaus eingehalten werde, führt ebenfalls für die Frage der Antragsbefugnis nicht weiter. Da es sich - wie dargelegt - bei der Regionalplanung um eine überörtliche rahmensetzende Planung handelt, trifft sie keine Aussage darüber, wo genau im ausgewiesenen Gebiet die Anlagen platziert und welche Höhe sie haben werden. Aus diesem Grund braucht der Plangeber seiner Planung - entgegen der Auffassung des Antragstellers - nicht etwa die Errichtung von Anlagen mit einer Höhe von 207 m direkt an den Grenzen des ausgewiesenen Vorranggebiets zu Grunde zu legen und dann einen Abstand von 3 x 207 m zu jeder Art der Wohnbebauung vorzusehen. Er muss - wie dargelegt - lediglich die Eignung des Gebiets für die Aufnahme raumbedeutsamer Anlagen feststellen. Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen Bedenken, dass der Antragsgegner bei seiner Betrachtung Referenzanlagen mit einer Gesamthöhe von 160 bzw. 170 m berücksichtigt hat, da solche ohne Zweifel raumbedeutsam und auch marktgängig sind.
Soweit der Antragsteller auf die Nichteinhaltung des im NLT-Papiers (gemeint wohl: „Arbeitshilfe Regionalplanung und Windenergie“ (Stand: 15. November 2013), herausgegeben vom Niedersächsischen Landkreistag und dem Niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz), vorgesehenen Mindestabstands von 5 km zwischen zwei Windparks verweist, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Unabhängig davon, dass dieses Papier allenfalls als unverbindliche Orientierungshilfe angesehen werden kann, dient der Abstand zwischen Windparks nicht privaten Belangen, sondern soll die Gefahr einer städtebaulich unerwünschten Anlagenhäufung und einer damit einhergehenden Überformung der Landschaft verhindern (vgl. dazu Nds. OVG, Urt. v. 21.7.1999 - 1 L 5203/96 -, NVwZ 1999, 1358; Urt. v. 28.10.2004 - 1 KN 155/03 -, NVwZ-RR 2005, 1623). Mithin kann sich daraus eine Antragsbefugnis für den Antragsteller nicht ergeben.
Eine solche ergibt sich auch nicht aus dem UmwRG. Zum einen betreffen die Regelungen des § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG - entgegen der Auffassung des Antragstellers - nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, ausschließlich die Begründetheit des Rechtsbehelfs (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 17.12.2013 - 4 A 1.13 -, ZNER 2014, 205; Urt. v. 2.10.2013 - 9 A 23.12 -, NVwZ 2014, 367; Beschl. v. 27.6. 2013 - 4 B 37.12 -, BauR 2013, 2014) und erweitern den Kreis der nach bisherigem nationalen Recht Klagebefugten auch bei europa- bzw. völkerrechtskonformer Auslegung nicht (so aber in einem obiter dictum: OVG NRW, Urt. v. 25.2.2015 - 8 A 959/10 -, ZNER 2015, 177 zu einer Klage gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung). Selbst wenn man aber die Auffassung des OVG NRW teilte, würde eine Antragsbefugnis im vorliegenden Fall daran scheitern, dass das UmwRG nicht anwendbar ist. Die Aufstellung oder Änderung eines Raumordnungsprogramms ist keine Entscheidung i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG (zum Folgenden näher Sen., Beschl. v. 30.7.2013 - 12 MN 300/12 -, NVwZ-RR 2013, 917). Diese Norm erfasst nur Entscheidungen über die Zulässigkeit konkreter Vorhaben und keine Entscheidungen über Raumordnungspläne. Auch die in § 2 Abs. 3 Nr. 2 und 3 UVPG genannten Planungsentscheidungen, auf die § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG ebenfalls verweist, sind nicht einschlägig. Insbesondere handelt es sich bei der streitgegenständlichen Planänderung nicht um eine Entscheidung im vorgelagerten Verfahren gem. § 2 Abs. 3 Nr. 2, § 16 Abs. 1 UVPG, § 15 ROG, sondern um die Änderung eines Regionalplans nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG, der zu konkreten Vorhaben noch keine Aussagen trifft.
Unmittelbar aus Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 EU vom 13. Dezember 2011 (ABl. EU Nr. L 26 S. 1) - UVP-RL - oder Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention (AK) lässt sich eine Antragsbefugnis ebenfalls nicht herleiten, weil die Ausweisung von kombinierten Vorrang- und Eignungsgebieten im Rahmen eines Raumordnungsplans nicht in diesem Sinne als eine (Teil-)Entscheidung in einem mehrstufigen Verfahren zu werten ist. Art. 9 Abs. 3 AK begründet kein anderes Ergebnis. Insbesondere kann der Anwendungsbereich des UmwRG nicht im Wege der Analogie auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte erstreckt werden, da es an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt. Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - fordert das Unionsrecht nicht (BVerwG, Urt. v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 -, NVwZ 2014, 64; OVG LSA, Beschl. v. 8.1.2015 - 2 R 94/14 -, NuR 2015, 408). Zudem hat der EuGH zwar bei einer „Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist“, eine Pflicht des nationalen Richters angenommen, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährleistung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht (vgl. EuGH, Urt. v. 8.3.2011 - C-240/09 -, NVwZ 2011, 673, Rn. 45). Eine solche die Antragsbefugnis begründende extensive Auslegung des nationalen Rechts könnte aber, selbst wenn man sie für möglich erachten würde, allenfalls dann in Betracht kommen, wenn - wie es der Europäische Gerichtshof in seiner genannten Entscheidung ausgeführt hat - es sich um eine „Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist“, handelt. Ob eine Entscheidung in einem gestuften Zulassungsverfahren diese Anforderungen erfüllt, kann dahinstehen, denn hier ist die Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen eines Eignungsgebiets durch die Änderung eines Regionalen Raumordnungsprogramms Streitgegenstand. Das vom Europäischen Gerichtshof genannte Ziel des effektiven Rechtsschutzes gebietet es jedenfalls nicht, der nach Art. 2 Nr. 4 AK begünstigten „Öffentlichkeit“ oder jedenfalls den anerkannten Umweltschutzorganisationen Rechtsschutz auf der hier in Rede stehenden, der Genehmigung eines konkreten Projekts vorgelagerten planerischen Ebene der Regionalplanung, die bindende Aussagen gegenüber dem Projektträger über die Genehmigungsfähigkeit noch nicht trifft, zu ermöglichen, wenn die nationalen Regelungen dies nicht vorsehen. Die umweltrechtlichen Fragen sind ohnehin auf der Genehmigungsebene zu prüfen und erst die Genehmigung räumt etwaigen Betreibern das Recht zur Errichtung und zum Betrieb der geplanten Windenergieanlagen ein (vgl. zu alldem: Beschl. d. Sen. v. 30.7.2013 - 12 MN 300/12 -, NVwZ-RR 2013, 917; zustimmend: Bringewat, ZNER 2014, 50; Gärditz, NVwZ 2014, 1, FN 115). Der von dem Antragsteller in der mündlichen Verhandlung angeführte Aufsatz von Berkemann (DVBl. 2015, 389 ff.) befasst sich mit der Verbandsklage und der Frage, ob die Begrenzung des gerichtlichen Zugriffs auf die Verletzung von Rechtsvorschriften, „die dem Umweltschutz dienen“, mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Darum geht es vorliegend jedoch nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 15 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 und 3 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 16 Abs. 1 UVPG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2014, 177
NVwZ 2012, 1631
NVwZ 1999, 1358
NVwZ-RR 2005, 1623
NVwZ 2014, 367
NVwZ-RR 2013, 917
NVwZ 2014, 64
NVwZ 2011, 673
NVwZ 2014, 1
12 KN 35/07
12 KN 277/11
4 M 139/12
2 K 142/07
1 KN 74/13
1 C 10676/13
4 BN 16.14
1 BvR 2229/14
4 C 10.11
4 B 45.14
4 C 10.11
1 L 5203/96
1 KN 155/03
4 A 1.13
9 A 23.12
4 B 37.12
8 A 959/10
12 MN 300/12
7 C 21.12
2 R 94/14