Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-06-02, Aktenzeichen 2 B 36/08

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller ist ein nach § 60 NNatG anerkannter Verein. Der Rat der Antragsgegnerin hat am 17. Juli 2006 die Aufstellung des Bebauungsplans „E., F.“ beschlossen. Vom 21. Februar bis zum 21. März 2008 ist der Bebauungsplanentwurf öffentlich ausgelegt worden. Zweck der Planung ist es, die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines sog. Autohofs nordwestlich der Anschlussstelle G. an die Bundesautobahn A 1 zu schaffen. Die „A. H. e.V.“ als Unterorganisation des Antragstellers haben mit Schreiben vom 28. März 2008 bei dem Beigeladenen beantragt, für die Ansiedlung eines Autohofs als ein Vorhaben von überörtlicher Bedeutung ein Raumordnungsverfahren durchzuführen. Diesen Antrag hat der Beigeladene gegenüber der Unterorganisation des Antragstellers mit Schreiben vom 7. April 2008 abgelehnt. Ein solches Verfahren sei vorliegend entbehrlich, weil gemäß § 13 Abs. 3 Ziffer 2 NROG Raumordnungsverfahren nicht erforderlich seien, wenn raumbedeutsame Vorhaben von überörtlicher Bedeutung durchgeführt werden und die Raumverträglichkeit bereits durch die Darstellungen eines an den Zielen der Raumordnung angepassten Flächennutzungsplans nachgewiesen worden sei. Das sei vorliegend der Fall. Auch aus den Anforderungen des Landesraumordnungsprogramm 2008 lasse sich nicht ableiten, dass das laufende Bauleitverfahren durch eine geänderte Rechtslage raumunverträglich geworden und daher zu untersagen sei.
In dem vorliegenden Verfahren beantragt der Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Antragsgegnerin. Damit soll der Antragsgegnerin untersagt werden, bis zum Abschluss eines Raumordnungsverfahrens oder - falls ein solches nicht eingeleitet wird - bis zur erstinstanzlichen Entscheidung über eine von ihm zu erhebende Klage auf Einstellung des Bauleitverfahrens das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans „E., F.“ weiter zu betreiben.
Die Antragsgegnerin und der Beigeladene sind dem Vorbringen entgegengetreten. Sie halten den Antrag bereits für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, Regelungsanordnung).
Bei beiden Formen der einstweiligen Anordnung wird vorausgesetzt, dass sowohl ein Anordnungsgrund, der insbesondere die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet, als auch ein Anordnungsanspruch besteht, d.h. ein materieller - in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgender - Anspruch vorhanden ist, für den vorläufiger Rechtsschutz begehrt wird. Ob eine Eilbedürftigkeit für eine gerichtliche Entscheidung gegeben ist und ob der Antragsteller sich auf einen materiellen vor dem Verwaltungsgericht zu verfolgenden Anspruch berufen kann, den es zu sichern gilt, kann vorliegend dahinstehen. Es bestehen bereits rechtliche Zweifel, ob der Antragsteller im vorliegenden Verfahren überhaupt antragsbefugt ist (1.), jedenfalls fehlt es ihm aber an einem ihm zur Seite stehenden subjektiven Recht (2.). Dazu im Einzelnen:
1. Ob das Begehren des Antragstellers sich als ein vorbeugender Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan darstellt, für den gemäß § 47 VwGO erstinstanzlich das Oberverwaltungsgericht zuständig sein könnte (vgl. hierzu Hess. VGH, Beschluss vom 12. 11. 1981 - IV N 5/81 -, BauR 1982, 135), oder ob es sich um einen nach § 123 VwGO zu beurteilenden sonstigen einstweiligen Anordnungsantrag handelt, für den erstinstanzlich das Verwaltungsgericht zuständig ist und ob der Antragsteller sich auf ein besonderes Rechtsschutzinteresse für die Inanspruchnahme vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutzes berufen kann, weil ihm sonst ausreichender Rechtsschutz nicht zur Verfügung stehen würde (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15.10.2001 - 4 BN 48/01 -, NVwZ-RR 2002, 256), bedarf keiner abschließenden Entscheidung, weil es an einem durchsetzungsfähigen subjektiven Recht des Antragstellers fehlt, wie noch unter 2. auszuführen ist.
Unabhängig davon ist die Antragsbefugnis des Antragstellers zweifelhaft, nämlich ob er als Naturschutzverband, der von dem Erfordernis befreit ist, eine Verletzung eigener Rechte nach § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen zu müssen, sich darauf berufen kann, durch die Fortführung und den Abschluss eines Bauleitverfahrens ohne vorherige Durchführung eines Raumordnungsverfahrens in seinem Recht auf Beteiligung am Raumordnungsverfahren verletzt zu sein.
a. Der Antragsteller ist nicht antragsbefugt nach den Regelungen des Nds. Naturschutzgesetzes - NNatG -. Gemäß § 60 c Abs. 1 NNatG kann ein nach § 60 NNatG anerkannter Verein, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten darlegen zu müssen, Rechtsbehelfe gegen einen Verwaltungsakt nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen, wenn er geltend macht, dass der Verwaltungsakt den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, den auf Grund dieser Gesetze erlassenen oder fortgeltenden Rechtsvorschriften oder anderen Rechtsvorschriften widerspricht, die auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind. Gemäß § 60 c Abs. 2 Nr. 1 NNatG sind Rechtsbehelfe nach Absatz 1 nur zulässig, wenn der Verein durch den Verwaltungsakt in seinen satzungsgemäßen Aufgaben berührt ist und er in den Fällen des § 60 a Nrn. 4, 5, 7 und 8 NNatG oder des § 60 Abs. 2 Nrn. 5 und 6 BNatSchG im Verwaltungsverfahren eine Stellungnahme abgegeben hat oder ihm die nach diesen Vorschriften gebotene Gelegenheit zur Mitwirkung nicht gegeben worden ist.
§ 60 a NNatG führt die einzelnen Verfahren auf, in denen einem nach § 60 NNatG anerkannten Verein unter den dort genannten Voraussetzungen Gelegenheit zur Stellungnahme und Akteneinsicht zu geben ist. Die Durchführung von regionalen Raumordnungsverfahren gehört zwar nach § 60 a Ziffer 3 NNatG dazu, eine Klagebefugnis wird aber gemäß § 60 c Abs. 2 Nr. 1 NNatG nur in den Fällen der Nr. 4, 5, 7 und 8 eingeräumt, ausdrücklich nicht in den Fällen der Ziffer 3. Auch wird in jedem Fall die Existenz eines Verwaltungsakts vorausgesetzt, durch den der Verein in seinen satzungsgemäßen Aufgaben berührt ist. Auch daran fehlt es vorliegend.
Auf § 60 c Abs. 2 Nr. 2 NNatG kann sich der Antragsteller ebenfalls nicht berufen. Zwar ist es zutreffend, dass bei Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Vereine i.S.d. § 60 NNatG nach den §§ 15 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. 5 Abs. 4 Ziffer 1 d des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung - NROG - zu dem Entwurf des Raumordnungsplans, dessen Begründung und dem Umweltbericht Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten, doch kann offen bleiben, ob damit ein Klagerecht nach § 60 c Abs. 2 Nr. 2 NNatG verbunden sein kann, weil es auch insoweit an einem Verwaltungsakt fehlt. Hinzu kommt folgendes: § 60 c NNatG stellt nach der Gesetzessystematik eine gesetzliche Ausnahme von dem Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte nach § 42 Abs. 2 VwGO dar, so dass ohnehin eine enge Auslegung geboten ist. Das Klagerecht nach § 60 c NNatG setzt die Durchführung eines abgeschlossenen Verfahrens voraus, in dem dem Verein ein Mitwirkungsrecht zusteht und in dem ihm die gebotene Mitwirkung verweigert worden ist. Eine analoge Anwendung auf nicht durchgeführte Verfahren - wie vorliegend - verbietet sich daher. Sie setzt eine ungewollte Regelungslücke voraus, für die nach den Gesetzesmaterialien keine Anhaltspunkte vorliegen (vgl. hierzu: Nds. OVG, Urteil vom 6. 11. 2007 - 4 LC 56/07 -, NuR 2008, S. 203 ff).
b. Ob der Antragsteller nach den Regelungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - URG - antragsbefugt ist, bedarf keiner abschießenden Entscheidung, weil - wie noch unter 2. ausgeführt wird - dem Antragsteller kein subjektives Recht zusteht.
Gemäß § 2 Abs. 1 URG kann eine nach § 3 URG anerkannte Vereinigung - wie der Antragsteller - ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung
1. geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen, Rechte Einzelner begründen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht ,
2. geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein und
3. zur Beteiligung in einem Verfahren nach § 1 Abs. 1 berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Das URG ist hinsichtlich der Antragsbefugnis weitergehend als das NNatG, da es nicht nur Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung einräumt, sondern ausdrücklich auch gegen deren Unterlassen. Zweifel an der Antragsbefugnis bestehen allerdings insofern als das URG voraussetzt, dass Vorschriften verletzt sein müssen, die "Rechte Einzelner" begründen. Ob die von dem Antragsteller gerügte Nichtdurchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung innerhalb eines Raumordnungsverfahrens und die damit gerügte Verletzung einer Verfahrensvorschrift nach § 4 Abs. 1 URG als Verletzung eines dem Antragsteller zustehenden subjektives "Recht Einzelner" angesehen werden kann, wie er vorträgt, kann offen bleiben. Ob darüber hinaus bereits § 49 a VwGO, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, ohnehin dem Antrag des Antragstellers entgegensteht, wie der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin ausführt, bedarf - zumal im Rahmen eines Verfahrens auf einstweiligen Rechtsschutz - keiner abschließenden Entscheidung, da es in jedem Fall an einem subjektiven Recht des Antragstellers für das vorliegende Verfahren fehlt.
2. Der Antrag des Antragstellers, das Bauleitverfahren bis zur Durchführung eines Raumordnungsverfahrens einstweilen auszusetzen, scheitert in jedem Fall daran, dass die Rechtsordnung ein entsprechendes subjektives Recht nicht vorsieht.
Das Niedersächsisches Gesetz über Raumordnung und Landesplanung verfolgt den Zweck, das Land und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne sowie durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 Satz 1 NROG). Im Rahmen der Regionalplanung werden diese Zwecke durch die Aufstellung und Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms und seine Verwirklichung sowie die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung erreicht (§ 1 Abs. 5 Ziffer 2 NROG). Raumordnungsverfahren können auch für andere - als die in § 13 Abs. 1 NROG benannten - raumbedeutsame Vorhaben von überörtlicher Bedeutung durchgeführt werden (§ 13 Abs. 2 NROG). Abweichend von Absatz 1 kann von einem Raumordnungsverfahren abgesehen werden, wenn die Beurteilung der Raumverträglichkeit des Vorhabens bereits auf anderer raumordnerischer Grundlage hinreichend gewährleistet ist. Dies gilt insbesondere, wenn das Vorhaben - wie vom Beigeladenen angeführt - den Darstellungen oder Festsetzungen eines den Zielen der Raumordnung angepassten Flächennutzungs- oder Bebauungsplans nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs entspricht (§ 13 Abs. 3 Ziffer 2 NROG). Träger der Regionalplanung sind die Landkreise für ihr Gebiet (§ 26 Abs. 1 NROG), hier also der Beigeladene.
Raumordnungsverfahren sind nach den Bestimmungen des NROG ein Instrument staatlicher Planung. Das kommt in § 14 Abs. 1 NROG zum Ausdruck. Danach geht der Einleitung eines Raumordnungsverfahrens eine Antragskonferenz voraus, in der die Landesplanungsbehörde mit dem Träger des Vorhabens entsprechend dem Planungsstand und auf der Grundlage geeigneter, vom Träger des Vorhabens vorzulegender Unterlagen Erforderlichkeit, Gegenstand, Umfang und Ablauf des Raumordnungsverfahrens erörtert. Die Landesplanungsbehörde zieht die wichtigsten am Verfahren zu beteiligenden Behörden, Verbände und sonstigen Stellen hinzu und klärt mit diesen den erforderlichen Inhalt und Umfang der Antragsunterlagen, den Verfahrensablauf und den voraussichtlichen Zeitrahmen ab. Ausdrücklich heißt es in § 14 Abs. 2 Satz 3 NROG in der Fassung vom 7. Juni 2007 (GVBl S. 223 ff): " Auf die Einleitung besteht kein Rechtsanspruch." Dieser Satz war in der Fassung des NROG vom 10. August 1982 (GVBL S. 340 ff) noch nicht vorhanden. Er ist durch das zweite Gesetz zur Änderung des NROG vom 2. März 1994 als § 14 c Abs. 1 Satz 4 (GVBl S. 127) in das Gesetz eingefügt worden. Damit wird klargestellt, dass subjektive Rechte nur innerhalb eines bereits eingeleiteten Raumordnungsverfahrens bestehen können, wie für den Antragsteller nach § 15 Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 4 Ziffer 1 d NROG, nicht aber auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens. Hierüber entscheidet allein die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 14 Abs. 2 NROG). Nach zutreffender Auffassung der auch vom Antragsteller angeführten Entscheidung des VGH München vom 16. April 1981 (- 20 CS 80 D.61 -, NVwZ 1982, S. 510 ff) dienten die Verfahrensvorschriften für Raumordnungsverfahren nicht der Gewährleistung der Rechte Dritter, aus ihnen lasse sich daher nicht auf einen Anspruch auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens schließen. Die Verneinung eines subjektiven Rechts sei durch die Einfügung des Art. 23 Abs. 3 Satz 2 BayLplG (jetzt Art. 22 Abs. 1 Satz 4 BayLplG "Auf die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens besteht kein Rechtsanspruch", entspricht in Niedersachsen § 14 Abs. 2 Satzes 3 NROG) noch einmal vom Gesetzgeber bekräftigt worden (vgl. auch VGH München, Beschluss vom 15. 10. 1999 - 1 ZE/CE 99.2148 -, NVwZ-RR 2000, S. 415 f). Auf die Frage, ob vorliegend ein Raumordnungsverfahren durchzuführen ist, kann es also mangels eines dem Antragsteller zustehenden subjektiven Rechts für die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens nicht mehr ankommen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. 5 Abs. 4 Ziffer 1 d des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung - NROG
§ 60 NNatG
§ 47 VwGO
§ 123 VwGO
§ 60 a NNatG
§ 60 c NNatG
§ 3 URG
§ 49 a VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 60 c Abs. 1 NNatG
§ 60 c Abs. 2 Nr. 1 NNatG
§ 60 a Nrn. 4, 5, 7 und 8 NNatG
§ 60 Abs. 2 Nrn. 5 und 6 BNatSchG
§ 60 c Abs. 2 Nr. 2 NNatG
§ 2 Abs. 1 URG
§ 4 Abs. 1 URG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NROG
§ 13 Abs. 1 NROG
§ 13 Abs. 2 NROG
§ 26 Abs. 1 NROG
§ 14 Abs. 1 NROG
§ 14 Abs. 2 Satz 3 NROG
§ 14 Abs. 2 NROG
§ 14 Abs. 2 Satzes 3 NROG
Art. 23 Abs. 3 Satz 2 BayLplG
Art. 22 Abs. 1 Satz 4 BayLplG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 256
IV N 5/81
4 BN 48/01
4 LC 56/07