Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2020-03-02, Aktenzeichen 10 LA 113/18

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 9. Kammer - vom 24. Januar 2018 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Zulassungsverfahren auf 100.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Fortsetzung eines von der Beklagten für unzulässig erklärten pflanzenschutzmittelrechtlichen Zulassungsverfahrens und die Erteilung der Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel.
Am 26. Juli 2011 erteilte die Beklagte auf den Antrag der in Luxemburg ansässigen früheren Konzernpartnerin der Klägerin C. vom 25. November 2008 eine Zulassung für das Pflanzenschutzmittel Taipan mit dem Wirkstoff Fluroxypyr mit einer bis zum Zeitpunkt des Ablaufs der Referenzzulassung in Großbritannien am 31. Dezember 2011 begrenzten Geltung.
Die englische Zulassungsbehörde verlängerte dann die dortige Zulassung des Pflanzenschutzmittels bis Ende des Jahres 2022. Die bei der Beklagten entsprechend beantragte Verlängerung der Zulassung lehnte diese mit Bescheid vom 23. Dezember 2011 ab.
Nach Erhebung des Widerspruchs hiergegen am 23. Januar 2012 verständigten sich die Beklagte und Vertreter des Unternehmens C. darauf, für die weitere Zulassung des Pflanzenschutzmittels Taipan ein eigenständiges zonales Zulassungsverfahren bei der Beklagten durchzuführen, wobei die am 26. Juli 2011 erteilte Zulassung für die Dauer des Zulassungsverfahrens verlängert werden sollte. Auf Grundlage von Art. 43 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 verlängerte die Beklagte entsprechend die Zulassung jeweils um ein halbes Jahr, zunächst bis zum 30. Juni 2016.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2012 stellte die Firma C. bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Zulassung für das Pflanzenschutzmittel Taipan im Wege des zonalen Zulassungsverfahrens. Diese erließ am 9. Januar 2014 eine sogenannte zonale Hemmungsmitteilung, mit der sie erklärte, die Bearbeitung des Zulassungsantrags zu unterbrechen, weil eine umfassende Bewertung des Pflanzenschutzmittels wegen nicht hinreichender Informationen und Unterlagen zu verschiedenen zu beurteilenden Gesichtspunkten, die sie im Einzelnen in der Hemmungsmitteilung anführte, nicht möglich sei. Für das Nachreichen von Unterlagen bestimmte sie eine Frist bis zum 9. Juli 2014 und wies darauf hin, dass sie den Zulassungsantrag ablehnen werde, wenn die Beanstandungen nicht fristgerecht behoben würden. Eine erbetene Fristverlängerung wurde seitens der Beklagten nicht gewährt.
Bei einer Besprechung zwischen der Beklagten und Vertretern der C. am 10. November 2014 sei nach der Darstellung der Klägerin die Absprache getroffen worden, dass die Beklagte den Zulassungsantrag zunächst ablehnen, nachgereichte Daten und Studien allerdings im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens gegen den ablehnenden Bescheid berücksichtigen und für die Dauer dieses Verfahrens die im Wege der gegenseitigen Anerkennung erteilte Zulassung weiterhin verlängern werde.
Mit Bescheid vom 19. Januar 2015 lehnte die Beklagte den Zulassungsantrag derC. ab, weil er unvollständig sei und nicht den Anforderungen an die vorzulegenden Daten genüge.
Im Februar 2015 zeigte die Klägerin der Beklagten an, das Zulassungsverfahren für die C. fortzuführen und deren Rechte an der im Wege der gegenseitigen Anerkennung erteilten Zulassung übernommen zu haben. Zugleich erhob sie mit Schreiben vom 20. Februar 2015 Widerspruch gegen den Bescheid der Beklagten. Am 25. Mai und am 9. Dezember 2015 übersandte die Klägerin der Beklagten die mit der Hemmungsmitteilung vom 9. Januar 2014 nachgeforderten Unterlagen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2016 wies die Beklagte den erhobenen Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie insbesondere aus, der Zulassungsantrag sei nicht innerhalb der mit der Hemmungsmitteilung vom 9. Januar 2014 bestimmten Frist von sechs Monaten vervollständigt worden. Nach Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 müsse der Zulassungsantrag damit abgelehnt werden. Vor dem Hintergrund dieser Bestimmung sei es auch nicht möglich, die zur Vervollständigung des Zulassungsantrags nachgereichten Unterlagen im Widerspruchsverfahren zu berücksichtigen. Soweit die Klägerin geltend gemacht habe, die Nachforderungen des Umweltbundesamtes seien zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht absehbar gewesen, sei ihr teilweise zuzustimmen. Dies gelte aber nicht für die Nachforderungen zu den Bereichen Wirksamkeit, Rückstandsverhalten und Analytik, die ebenfalls maßgeblich für die Ablehnung des Zulassungsantrags gewesen seien.
Die Klägerin hat hiergegen am 20. Juni 2016 Klage erhoben und beantragt,
1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 19. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2016 zu verpflichten, die zur Zulassung des Pflanzenschutzmittels „Taipan“ eingereichten Unterlagen zu bewerten und im Falle eines positiv ausfallenden Bewertungsberichts die Zulassung zu erteilen,
2. hilfsweise, festzustellen, dass die Verfahrensweise der Beklagten rechtswidrig gewesen ist, weil sie den Rechtsschein der weiteren Zulässigkeit des ZV1-Zulassungsverfahrens über den 9. Juli 2014 hinaus dadurch erzeugt hat, dass sie den Zulassungsantrag nicht unverzüglich nach Ablauf der Hemmungsfrist 9. Juli 2014 als unzulässig abgewiesen, sondern stattdessen im Jahre 2015 eingereichte Unterlagen zur Bewertung entgegengenommen hat.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Fortsetzung des zonalen Zulassungsverfahrens für das Pflanzenschutzmittel Taipan sowie auf Erteilung einer Zulassung hierfür und der Hilfsantrag sei unzulässig. Nachdem der Zulassungsantrag nicht binnen der gesetzten Frist vervollständigt worden sei, sei er gemäß § 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 abzulehnen gewesen. Eine Verlängerung der Frist sei nicht möglich. Der Zulässigkeit des hilfsweise geltend gemachten Feststellungsanspruchs stehe § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Eine vor den Zivilgerichten zu erhebende Klage auf Schadensersatz sei insoweit vorrangig. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse folge auch nicht aus der von der Klägerin geltend gemachten Widerholungsgefahr. Diese sei nicht hinreichend konkret.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 24. Januar 2018 hat keinen Erfolg. Die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sowie eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) wurden nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt bzw. liegen nicht vor.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts zuzulassen. Denn dieser Zulassungsgrund wurde von ihr nicht hinreichend dargelegt bzw. liegt nicht vor.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dann zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (Senatsbeschlüsse vom 23.01.2018 - 10 LA 21/18 -, juris Rn. 7, und vom 24.10.2017 - 10 LA 90/16 -, juris Rn. 11; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.07.2013 - 8 LA 148/12 -, juris Rn. 9). Das ist grundsätzlich dann der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Stattgebende Kammerbeschlüsse vom 06.06.2018 - 2 BvR 350/18 -, juris Rn. 16, und vom 16.10.2017 - 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19; Senatsbeschluss vom 23.01.2018 - 10 LA 21/18 -, juris Rn. 7). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen. Es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.07.2018 - 13 LA 247/17 -, juris Rn. 4 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, juris Leitsatz und Rn. 9; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 09.06.2016 - 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 17). Zur Darlegung der ernstlichen Zweifel bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffs auseinandersetzen (Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 08.03.2018 - 7 LA 67/17 -, juris Rn. 6, vom 11.12.2017 - 2 LA 1/17 -, juris Rn. 3, vom 31.08.2017 - 13 LA 188/15 -, juris Rn. 8, und vom 13.07.2017 - 8 LA 40/17 -, juris Rn. 10).
a) Zur Begründung dieses Zulassungsgrunds bringt die Klägerin vor, dass das Verwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass die Beklagte der Klägerin nicht gestattet habe, im Widerspruchsverfahren diejenigen Unterlagen bis einschließlich Dezember 2015 zur Bewertung im Zulassungsverfahren einzureichen, die zur aktualisierten Prüffähigkeit des Zulassungsantrags vom 13. Dezember 2012 erforderlich gewesen seien.
Dieses Vorbringen der Klägerin vermag bereits deshalb keine Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu begründen, weil es nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf die von der Klägerin behaupteten Umstände nicht maßgeblich ankommt. Denn selbst wenn die Beklagte der Klägerin gestattet hätte, im Widerspruchsverfahren Unterlagen nachzureichen, würde sich hieraus kein Anspruch der Klägerin auf eine Berücksichtigung der von ihr verspätet eingereichten Unterlagen und im Falle eines positiv ausfallenden Bewertungsberichts auf Zulassung ergeben.
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass Art 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 bei einer nicht fristgerechten Nachbesserung eines Zulassungsantrags dem Mitgliedsstaat kein Ermessen einräume, sondern zwingend bestimme, dass der Mitgliedsstaat dem Antragsteller mitteilt, dass der Antrag nicht zulässig sei. Es handele sich um eine nicht verlängerbare Frist mit Präklusionswirkung. Die Vorschrift stehe auch der Berücksichtigung nachgereichter Unterlagen und Daten im Widerspruchsverfahren entgegen. Anderenfalls würde die praktische Durchsetzung und Wirksamkeit des europäischen Rechts verhindert oder zumindest erheblich erschwert. Unabhängig von etwaigen Erklärungen der Beklagten wäre eine Berücksichtigung nach Fristablauf eingereichter Unterlagen im Widerspruchsverfahren rechtswidrig. Selbst wenn die Klägerin aus ihrer Sicht darauf vertraut haben sollte, die Daten würden im Widerspruchsverfahren inhaltlich geprüft und bewertet, wäre dieser Umstand nicht geeignet, eine andere Entscheidung zu rechtfertigen, denn die Rechtslage lasse die Berücksichtigung nachgereichter Daten und Studien im Widerspruchsverfahren nicht zu.
Gegen diese Auffassung des Verwaltungsgerichts und damit die Richtigkeit des Urteils führt die Klägerin an, dass die Beklagte - entgegen den rechtlichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts - der Klägerin sehr wohl habe gestatten können, Unterlagen im Widerspruchsverfahren nachzureichen. Maßgeblich sei insoweit nicht die Frage der Möglichkeit einer Verlängerung der Frist des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009, sondern ob die Behörde berechtigt ist, während des Widerspruchsverfahrens die Nachreichung von Unterlagen zu gestatten und diese bis zur Zulassungsentscheidung zu bewerten.
Konkret bringt die Klägerin hierzu Folgendes vor:
aa) Der vom Verwaltungsgericht unter Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zum Arzneimittelrecht angenommenen Präklusionswirkung des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 stehe entgegen, dass die Vorschrift anders als § 25 Abs. 4 Arzneimittelgesetz (im Folgenden: AMG) formuliert sei und keine für den Grundsatz der Rechtssicherheit erforderliche Formulierung enthalte, warum der Mitgliedsstaat zusätzliche Informationen benötige.
Mit diesem Vorbringen genügt die Klägerin nicht den an die Darlegung ernstlicher Zweifel zu stellenden Anforderungen.
Das Verwaltungsgericht hat zur Präklusionswirkung unter Bezugnahme auf die Erwägungsgründe 12, 14 und 25 VO (EG) 1107/2009 sowie die E-Mail der Europäischen Kommission vom 16. September 2016 ausgeführt, dass die Bestimmung fester Fristen dazu beitragen solle, pflanzenschutzrechtliche Zulassungsverfahren zu beschleunigen und vorhersehbarer zu machen. Die Kommission habe in ihrer E-Mail hervorgehoben, dass Antragsteller zuvor immer wieder versucht hätten, eine Verfahrensentscheidung durch Hinauszögern von Datennachlieferungen zu verzögern, um in den Genuss von Übergangs- und Sonderbestimmungen zu kommen. Das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass ohne eine solche Regelung dem unbegrenzten Nachschieben von Daten mit entsprechender Verzögerung der jeweiligen Zulassungsverfahren nicht begegnet werden könne. Der Antragsteller werde auch nicht unangemessen benachteiligt, insbesondere bleibe ihm die Möglichkeit, einen neuen Antrag zu stellen.
Mit diesen Erwägungen hat sich die Klägerin nicht auseinandergesetzt und die Auffassung des Verwaltungsgerichts dementsprechend auch nicht in Frage gestellt. Die von der Klägerin in Bezug genommenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen hat das Verwaltungsgericht demgegenüber lediglich dafür vergleichsweise herangezogen, dass der weitere durch einen neuen Antrag bedingte Kosten- und Zeitaufwand von dem Antragsteller dann selbst zu verantworten sei. Auch auf diesen Gesichtspunkt geht die Klägerin mit ihrer Berufungszulassungsbegründung nicht ein.
Die Klägerin führt weiter gegen die vom Verwaltungsgericht angenommene Präklusionswirkung an, dass Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 nicht hinreichend eindeutig formuliert sei und daher Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit bestünden. Diese Auffassung teilt der Senat nicht.
Nach Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) 1107/2009 entscheidet der den Antrag prüfende Mitgliedstaat innerhalb von zwölf Monaten nach Erhalt des Antrags, ob die Anforderungen für eine Zulassung erfüllt sind. Benötigt der Mitgliedstaat zusätzliche Informationen, so setzt er eine Frist fest, innerhalb derer der Antragsteller diese Informationen vorzulegen hat (Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO (EG) 1107/2009). In diesem Fall wird der Zeitraum von zwölf Monaten um die vom Mitgliedstaat eingeräumte zusätzliche Frist verlängert (Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 VO (EG) 1107/2009). Diese zusätzliche Frist beträgt höchstens sechs Monate und endet zum Zeitpunkt des Erhalts der zusätzlichen Informationen bei dem Mitgliedstaat (Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 3 VO (EG) 1107/2009). Hat der Antragsteller nach Ablauf dieser Frist die fehlenden Informationen nicht vorgelegt, so teilt der Mitgliedstaat dem Antragsteller mit, dass der Antrag nicht zulässig ist (Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009).
§ 37 Abs. 1 VO (EG) 1107/2009 lässt sich danach in Hinblick auf die Rechtssicherheit hinreichend klar und bestimmt und damit für den Betroffenen vorhersehbar entnehmen, dass im Falle der Nichtvorlage der fehlenden Informationen nach Ablauf der gesetzten Frist der Antrag abgelehnt wird.
Soweit die Klägerin hinsichtlich der Deutlichkeit der Formulierung der Vorschrift rügt, dass aus ihr nicht hervorgehe, welche „genau definierten Informationen die Behörde benötigt und aus welchem Grund sie die Anforderung erhebt“, ist eine detailliertere Formulierung, auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, nicht erforderlich. Der Grund der Informationsanforderung lässt sich bereits der Norm selbst in ausreichender Weise entnehmen. Nach § 37 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) hat der Mitgliedsstaat zu prüfen, ob die Anforderungen für die Zulassung erfüllt sind. Die „zusätzlichen Informationen“, für die der Mitgliedsstaat nach § 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 eine Frist zur Vorlage setzt, sind dementsprechend solche, die für die Prüfung des Vorliegens der Zulassungsvoraussetzungen erforderlich sind und aus diesem Grund von ihm angefordert werden. Insoweit ist auch nicht erforderlich, dass die Vorschrift selbst alle in Betracht kommenden Informationen enthält. Vielmehr ist jedenfalls ausreichend, dass Art. 29 Abs. 1 VO (EG) 1107/2009 die vom Mitgliedsstaat nach Art. 37 Abs. 1 VO (EG) 1107/2009 zu prüfenden Zulassungsanforderungen aufführt (vgl. auch Senatsurteil vom 04.12.2019 – 10 LC 261/17 –, juris Rn. 49 zur Bestimmtheit der Kontrolle eines Legehennenbetriebs (VO (EG) 589/2008)), deren Erfüllung grundsätzlich der Antragsteller nachweisen muss (Art. 29 Abs. 2 VO (EG) 1107/2009). § 29 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 konkretisiert dabei die Art und Weise der Ermittlung, ob bestimmte Anforderungen erfüllt sind. Welche „genau definierten Informationen die Behörde benötigt“, kann zudem nicht abstrakt in der Vorschrift geregelt werden. Es hängt vielmehr vom Einzelfall ab, welche genauen Informationen benötigt werden (siehe die hier ergangene Hemmungsmitteilung vom 9. Januar 2014).
Zur Stützung ihrer Bedenken führt die Klägerin § 25 Abs. 4 AMG an. Allerdings sind auch in dieser Vorschrift die einzureichenden Unterlagen nicht näher bestimmt. Zwar sieht § 25 Abs. 4 AMG - wie von der Klägerin angemerkt - eine ausdrückliche Begründung der Entscheidung vor, dass aufgrund der vorgelegten Unterlagen die Zulassung nicht erteilt werden kann. Daraus folgt zum einen aber bereits nicht, dass auch § 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) ausdrücklich eine Begründungspflicht vorsehen muss, zumal der Mitgliedsstaat bei der Nachforderung von Informationen (§ 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO (EG) 1107/2009) diese jedenfalls zu konkretisieren hätte und diese sich auf die in Art. 29 VO (EG) 1107/2009 beschriebenen Anforderungen beziehen müssten. Dagegen erscheinen die in § 25 Abs. 4 AMG angesprochenen möglichen Mängel deutlich vielgestaltiger (vgl. § 25 Abs. 2 AMG). Zum anderen sieht Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 lediglich die Unzulässigkeit des Zulassungsantrags vor, § 25 Abs. 4 Satz 3 AMG demgegenüber - weitergehend - die Versagung der Zulassung.
bb) Die Klägerin führt gegen die Präklusionswirkung des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 weiter an, dass bei einer längeren Zeitdifferenz zwischen der Stellung des Zulassungsantrags und der Bewertungstätigkeit der Behörde, der Antragsteller Gefahr laufe, dass die von ihm eingereichten Unterlagen nicht mehr dem aktuellsten Stand von Wissenschaft und Technik (vgl. Art. 36 Abs. 1 VO (EG) 1107/2009) entsprechen würden. Dann entstünde ein Bedarf an „zusätzlichen Informationen“ im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009, der nicht auf unzulängliche eingereichte Unterlagen, sondern auf eine im Behördengang entstandene Verfristung zurückzuführen wäre.
Auch dieses Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Insbesondere vermögen die Ausführungen der Klägerin die vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommene Präklusionswirkung nicht in Frage zu stellen. § 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) setzt weder für eine Nachforderung von Informationen (Satz 1) noch für eine Ablehnung des Antrags als unzulässig (Satz 4) voraus, dass die fehlenden Informationen auf ein Verhalten des Antragstellers zurückzuführen sind. Maßgeblich ist nach der Vorschrift vielmehr allein, dass die zusätzlichen Informationen für die Prüfung der Zulassungsanforderungen erforderlich sind. Hintergrund ist insoweit letztlich auch das Ziel der Verordnung, die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt (Art. 1 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009), das unabhängig von einem vorwerfbaren Verhalten des Antragstellers zu gewährleisten ist. Die Bestimmungen der Verordnung beruhen auf dem Vorsorgeprinzip, mit dem sichergestellt werden soll, dass in Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) 1107/2009). Dem entspricht es, dass Art. 36 Abs. 1 der Verordnung eine Berücksichtigung des neuesten Stands von Wissenschaft und Technik fordert. Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) 1107/2009 sieht einen Prüfungszeitraum von zwölf Monaten vor. In dieser Zeitspanne ist die von der Klägerin angeführte “Gefahr“ einer Änderung des Standes von Wissenschaft und Technik im Hinblick auf die Ziele der Verordnung hinzunehmen, zumal Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 die Möglichkeit einer Nachreichung von Informationen binnen einer weiteren Frist von bis zu sechs Monaten ausdrücklich vorsieht. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang behauptet, dass die streitgegenständlichen Nachforderungen des Umweltbundesamtes Daten beträfen, die zum Zeitpunkt der Einreichung des Zulassungsantrags als Prüfungsanforderung nicht existierten, führt sie dies - unabhängig davon, ob es hierauf überhaupt ankommt - nicht näher und in einer den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise aus. Zwar geht sie später in ihrer Berufungszulassungsbegründung in einem anderen Zusammenhang auf eine (einzige) Prüfungsanforderung ein, die erst nach dem Ablauf der Hemmungsfrist Rechtsgültigkeit erlangt habe, damit stellt sie aber nicht in Frage, dass im Übrigen Informationen nachgefordert worden sind, deren Einreichung - wie die Klägerin auch einräumt - bereits zuvor erforderlich gewesen wären.
Der Senat teilt nach alledem auch nicht die von der Klägerin angeführten Bedenken hinsichtlich der materiellen Gerechtigkeit, der Rechtsstaatlichkeit und der Verhältnismäßigkeit. Daher bedarf es auch nicht einer - wie von der Klägerin angenommen - rechtserhaltenden Auslegung durch die Europäische Kommission. Die von der Klägerin zitierte Erklärung der Europäischen Kommission spricht zudem nicht gegen, sondern für eine Präklusionswirkung der Vorschrift: „Wenn die fehlende Information länger als sechs Monate dauern soll, soll der Zulassungsantrag in diesem Stadium zurückgewiesen und ein neuer Antrag angefordert oder nur mit denjenigen Anwendungen fortgesetzt werden, die datenmäßig belegt werden können.“ Daraus dürfte letztlich lediglich folgen, dass der der Antrag in dem Fall, dass die Informationsbeschaffung länger als sechs Monate dauern wird, bereits dann zurückgewiesen werden soll, wenn nicht aufgrund der vorhandenen Daten eine teilweise Zulassung in Betracht kommt.
b) Weiter führt die Klägerin zur Begründung des Zulassungsgrunds der ernstlichen Zweifel an, dass sie einen Anspruch auf Bewertung der bis zum 31. Dezember 2015 eingereichten Unterlagen im Widerspruchsverfahren habe, weil die Beklagte ihr zuvor mitgeteilt habe, dass eine Nachreichung im Widerspruchsverfahren möglich sei und dadurch ein schützenswertes Vertrauen geschaffen habe. Die Beklagte sei auch trotz Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 berechtigt gewesen, der Klägerin die Nachreichung der Unterlagen zu gestatten. Da die VO (EG) 1107/2009 keine Regelung dazu enthalte, wie im Falle des Widerspruchsverfahrens zu verfahren sei, sei es dem nationalen Gesetzgeber überlassen, das Verfahrensrecht national zu gestalten. Eine Frist für die Entscheidung des Widerspruchs gebe es nicht.
Auch dieses Vorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
Das Verwaltungsgericht hat hierzu zutreffend ausgeführt, dass die in der Verordnung vorgesehene Präklusionswirkung ins Leere laufen würde, wenn sie lediglich für das Antragsverfahren Geltung beanspruchen könnte, in einem Widerspruchsverfahren und einem etwaigen späteren Klageverfahren hingegen ein unbegrenztes Nachschieben von Daten erlaubt wäre. In diesem Fall würde die praktische Durchsetzung und Wirksamkeit des europäischen Rechts verhindert oder zumindest erheblich erschwert. Unabhängig davon, ob die Beklagte gegenüber der Klägerin vertrauensbegründend erklärt habe, dass sie die Informationen im Widerspruchsverfahren nachreichen könne, lasse die Rechtslage die Berücksichtigung nachgereichter Daten und Studien im Widerspruchsverfahren nicht zu.
Die Klägerin hat sich mit diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts bereits nicht hinreichend auseinandergesetzt. Soweit sie - ohne auf die Argumente des Verwaltungsgerichts einzugehen - ihre eigene abweichende Rechtsansicht kundgibt, vermag diese zudem auch nicht zu überzeugen und die Auffassung des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen. Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 stellt für die Zulässigkeit des Antrags darauf ab, ob der Antragsteller zum Zeitpunkt des Ablaufs der vom Mitgliedsstaat gesetzten Frist die fehlenden Informationen vorgelegt hat. Die ihm gesetzte Frist kann der Antragsteller nicht selbst dadurch verlängern und damit die Präklusionswirkung umgehen (vgl. dazu auch BVerwG Urt. v. 09.04.2014 – 3 C 10.13 –, juris Rn. 25 zu § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG), dass er einen Rechtsbehelf ergreift. Auch eröffnet die Vorschrift dem Mitgliedsstaat bzw. dessen Behörden im Falle des fruchtlosen Fristablaufs - entgegen der Auffassung der Klägerin - keinen Raum für eine andere Entscheidung als die Mitteilung der Unzulässigkeit des gestellten Antrags (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.11.2018 – 13 A 1237/16 –, juris Rn. 53 zu § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG). Bei der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach einer Entscheidung über die Unzulässigkeit des Antrags infolge der nicht fristgemäßen Nachreichung von fehlenden Informationen kommt es daher - aufgrund der Regelung des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 - weiterhin maßgeblich darauf an, ob bis zum Zeitpunkt des Ablaufs der vom Mitgliedsstaat gesetzten Frist die fehlenden Informationen vorgelegt wurden (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.11.2018 – 13 A 1237/16 –, juris Rn. 37 zu § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG). Zwar ist im Widerspruchsverfahren grundsätzlich die Rechts- und Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch maßgebend (Geis in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 68 Rn. 196). Diese hat sich jedoch insoweit nicht verändert, als dass Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 für die Nachreichung der fehlenden Informationen weiterhin auf den Zeitpunkt des Fristablaufs abstellt. Eine Nachreichung der Unterlagen im Widerspruchsverfahren würde die Sachlage insoweit nicht ändern, als diese auch dann im Zeitpunkt des Fristablaufs nicht vorgelegen hätten. Die materielle Präklusionswirkung (vgl. dazu allgemein BVerwG, Beschluss vom 20.01.2014 – 3 B 40.13 –, juris Rn. 13) der Vorschrift erstreckt sich insoweit auch auf das Widerspruchsverfahren.
Auch spricht nicht für die Auffassung der Klägerin, der Mitgliedssaat könne Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) 1107/2009 nach seinem Ermessen unangewendet lassen, dass die Anwendung der Vorschrift - wie sie meint - lediglich dem Interesse des Mitgliedsstaates dienen würde. Denn die Regelung besteht nicht lediglich im Interesse des prüfenden Mitgliedsstaates. Bereits nach Art. 1 Abs. 3 VO (EG) 1107/2009 hat die Verordnung auch das bessere Funktionieren des Binnenmarktes durch die Harmonisierung der Vorschriften für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zum Ziel. Die gewählte Form der Verordnung soll eine einheitliche Anwendung der Vorschriften in allen Mitgliedsstaaten gewährleisten (Erwägungsgrund 5 der VO (EG) 1107/2009). Im Interesse der Vorhersehbarkeit, Effizienz und Kohärenz sollten die Kriterien, Verfahren und Bedingungen für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln […] harmonisiert werden (Erwägungsgrund 25 der VO (EG) 1107/2009). Bereits diesen Funktionen liefe es zuwider, könnten die Behörden einzelner Mitgliedsstaaten die Regelung des § 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) VO (EG) 1107/2009 nach eigenem Ermessen unangewendet lassen, obwohl er ihnen ein solches gerade nicht einräumt. Auch dem Ziel der Beschleunigung der Zulassungsverfahren stünde diese Möglichkeit entgegen.
Gleichsam begründen die von der Klägerin angeführten Vertrauensschutzgesichtspunkte keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Sie hat bereits nicht nachvollziehbar dargelegt, weshalb die Beklagte aufgrund eines etwaigen bei der Klägerin geschaffenen Vertrauens zu einem rechtswidrigen (gegen Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 verstoßenden) Handeln verpflichtet sein sollte.
Die Klägerin führt insoweit aus, dass die Beklagte es sehenden Auges habe geschehen lassen, dass die Klägerin bis einschließlich Dezember 2015 Unterlagen nachgereicht habe, wodurch ihr Kosten in Höhe von D. Euro entstanden seien. Erst im Januar 2015 (gemeint sein dürfte 2016) habe sie dann mitgeteilt, dass sie beabsichtige, den Zulassungsantrag wegen Fristversäumnis abzuweisen. Sie habe hierdurch einen Vertrauenstatbestand geschaffen, der sie verpflichtet habe, den einmal eingeschlagenen Weg fortzusetzen. Damit habe sie auch gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen. Dieser Rechtsgedanke greife auch bei § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. Die Klägerin habe auf die Zusage der Beklagten am 10. November 2014, die Unterlagen im Widerspruchsverfahren entgegenzunehmen und zu prüfen, was auch ihrer Rechtspraxis entspreche, vertrauen dürfen. Auch bei allgemeinen Zusagen sei eine Analogie zu § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG geboten. Das Vertrauensprinzip gelte auch bei mündlichen Zusagen. Das Umweltbundesamt habe auch nicht innerhalb der Frist des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1107/2009 und der Bearbeitungsfrist nach § 34 Abs. 5 PflSchG seine Prüfung durchgeführt. Zudem habe es sich teilweise um Prüfanforderungen gehandelt, die erst nach der Hemmungsfrist am 9. Juli 2014 rechtswirksam geworden seien. Soweit in der Hemmungsmitteilung vom 9. Januar 2014 die zu geringe Sprosslänge von 3 statt 6 cm kritisiert werde, habe das Umweltbundesamt eine Forderung erhoben, die erst später mit der Gültigkeit der Richtlinie OECD 239 am 26. September 2014 rechtsgültig geworden sei. Die Leitlinienkompetenz hinsichtlich der Prüfanforderungen liege nicht bei den nationalen Behörden, sondern nach einem klar definierten Verfahren in der Zuständigkeit der EU-Kommission (Art. 77 VO (EG) 1107/2009). Insoweit werde auf den Schriftsatz vom 12. Dezember 2016 unter Bezugnahme auf Bl. 14 - 22 des Schriftsatzes vom 14. September 2016 im Verfahren 9 B 40/16 Bezug genommen.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass selbst wenn die Klägerin aus ihrer Sicht darauf vertraut hätte, dass die nachgelieferten Daten im Widerspruchsverfahren inhaltlich geprüft und bewertet würden, dieser Umstand nicht geeignet sei, eine andere Entscheidung zu rechtfertigen, denn die Rechtslage lasse die Berücksichtigung nachgereichter Daten und Studien im Widerspruchsverfahren nicht zu. Wie oben bereits ausgeführt hat sich die Klägerin mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts nicht hinreichend auseinandergesetzt und darüber hinaus ist - wie ebenfalls oben bereits dargestellt - der Auffassung der Klägerin auch im Ergebnis nicht zu folgen. Auch bei einem Widerspruchsverfahren kommt es maßgeblich darauf an, ob die angeforderten Informationen binnen der gesetzten Frist nachgeliefert worden sind. Daran würde sich auch nichts ändern, wenn die Klägerin auf eine Berücksichtigung ihrer verspätet eingereichten Daten vertraut hätte, zumal auch fraglich wäre, ob angesichts der ausdrücklichen Regelung des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 und des Ablehnungsbescheides vom 19. Januar 2015 - in dem das von der Klägerin behauptete abgesprochene Vorgehen nicht erwähnt war - ihr Vertrauen auf ein (rechtswidriges) Verhalten von Vertretern der Beklagten schutzwürdig wäre. Insofern ist nach dem von der Klägerin angeführten Gesprächsvermerk vom 11. November 2014 dort auch erläutert worden, dass die Frist des § 37 Abs. 1 VO (EG) 1107/2009 nicht verlängerbar sei. Soweit die Klägerin auch in diesem Zusammenhang wieder anführt, dass auch - zumindest - eine Anforderung gestellt worden sei, die erst nach Ablauf der Hemmungsfrist Rechtsgültigkeit erhalten habe, begründet dies bereits deshalb keine Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts, weil damit - wie von diesem zutreffend ausgeführt - im Übrigen Informationen nachgefordert worden sind, deren Einreichung - auch nach dem Vorbringen der Klägerin - bereits zuvor erforderlich gewesen wäre.
c) Auch soweit das Verwaltungsgericht den hilfsweise gestellten Feststellungsantrag als unzulässig abgelehnt hat, begründet die Berufungszulassungsbegründung der Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung über die Unzulässigkeit des Feststellungsantrags ausgeführt, dass die von der Klägerin mit dem Hilfsantrag begehrte Feststellung der Verletzung von Nebenpflichten aus dem Verwaltungsrechtsverhältnis einen anderen Streitgegenstand und einen tatsächlich und rechtlich anderen Prüfungsstoff als die in der Hauptsache erhobene Verpflichtungsklage habe. Ihre Rechte aus der Verletzung von Nebenpflichten könne die Klägerin unmittelbar mit einer Klage auf Schadensersatz verfolgen, so dass der Zulässigkeit einer Feststellungsklage § 43 Abs. 2 VwGO entgegenstehe. Der Rechtsschutz eines Klägers solle aus verfahrensökonomischen Gründen auf ein einziges Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht werdende, konzentriert werden.
Die Klägerin führt insoweit aus, dass sich bei einer Unzulässigkeit der Fortführung des Zulassungsverfahrens die Frage anschließe, ob die Beklagte sich schadensersatzpflichtig gemacht habe, indem sie den im Nachhinein nicht deklarierten Verfahrensweg nicht sofort nach Ablauf der Hemmungsfrist beendet habe und stattdessen die Klägerin sehenden Auges habe Unterlagen zur Bearbeitung einreichen lassen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hingen die Prüfungsstoffe von Haupt- und Hilfsantrag untrennbar miteinander zusammen.
Damit genügt die Klägerin nicht den an die Darlegung des Berufungszulassungsgrunds zu stellenden Anforderungen, weil sie sich nicht in ausreichender Weise mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt. Insbesondere legt sie nicht dar, und ist auch sonst nicht ersichtlich, weshalb ernstliche Zweifel an der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass bei dem Hilfsantrag ein anderer Lebenssachverhalt zu beurteilen wäre als bei dem Hauptantrag, begründet wären. Nach den obigen Ausführungen kommt es für den Erfolg des Hauptantrags der Klägerin vielmehr gerade nicht darauf an, ob die Beklagte das Zulassungsverfahren hätte früher beenden müssen und ihr deshalb eine schadensersatzpflichtbegründende Pflichtverletzung vorzuwerfen ist. Diese Frage kann für die Entscheidung über den Hauptantrag vielmehr gerade offenbleiben.
Die Klägerin setzt sich mit dem o.g. Vorbringen vor allem nicht mit dem entscheidenden Argument des Verwaltungsgerichts, dass sie ihre Rechte unmittelbar mit einer Schadensersatzklage verfolgen könne, auseinander.
Die Klägerin führt diesbezüglich weiter aus, dass wenn im „vorliegenden Verfahren“ abschließend über das Zulassungsverfahren entschieden würde, käme dies einer Erledigung der Hauptsache gleich, die auch dann die Klägerin berechtige, analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO den Fortsetzungsfeststellungsantrag zu stellen, wonach die Rechtswidrigkeit des unterlassenen Verwaltungsakts - hier: die zeitnahe Zurückweisung des Zulassungsantrags unmittelbar nach Ablauf der Hemmungsfrist 9. Juli 2014 - und der stattdessen geschaffene Rechtsschein der Zulässigkeit der Fortsetzung des Zulassungsverfahrens festzustellen wäre. Auch dieses klägerische Vorbringen vermag keine ernstlichen Zweifel an dem Urteil des Verwaltungsgerichts zu begründen. Ein Zusammenhang mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts erschließt sich bereits nicht in einer § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise.
Letztlich bringt die Klägerin hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht angenommenen Unzulässigkeit ihres Hilfsantrags vor, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestünden, weil dieses eine Wiederholungsgefahr verneint habe. Es bestünden Übereinstimmungen mit dem Zulassungsverfahren für das Produkt Lenox. Auch dort sei eine fristgerechte Bearbeitung durch die Beklagte nicht erfolgt. Der Zulassungsantrag sei vom 31. Oktober 2017. Den Beteiligungsbehörden habe die Beklagte den Prüfauftrag mit Frist bis zum 4. Mai 2018 erteilt. Auch hier erfolge also keine fristgerechte Bearbeitung des Zulassungsantrags und somit seien auch die Folgeprobleme vorprogrammiert. Es bestünde wiederum die Gefahr einer Veralterung der eingereichten Unterlagen und einer dadurch begründeten Hemmungsmitteilung.
Hierzu hat das Verwaltungsgericht in seinen Entscheidungsgründen unter Zugrundelegung des zutreffenden Maßstabs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.10.2009 – 4 B 8.09 –, juris Rn. 5 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 16.10.1989 – 7 B 108.89 –, juris Rn. 5 zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO; BVerwG, Beschluss vom 25.04.2019 – 8 B 3.18 –, juris Rn. 3 zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) ausgeführt, dass die von der Klägerin angeführte Wiederholungsgefahr nicht hinreichend konkret sei, weil keine greifbaren tatsächlichen Anhaltspunkte dafür bestünden, dass auch im Zulassungsverfahren für das Pflanzenschutzmittel Lenox eine zonale Hemmungsmitteilung ergehen und die Beklagte nach Ablauf der mit der Hemmungsmitteilung gesetzten Frist vermeintlich abredewidrig die Prüfung nachgereichter Unterlagen und Studien im Widerspruchsverfahren ablehnen werde, wie es die Klägerin mit dem Hilfsantrag festgestellt haben möchte. Erforderlich wäre die hinreichend bestimmte Gefahr, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiges Verwaltungshandeln der Beklagten erfolgen wird.
Die Klägerin hat sich mit diesen zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Berufungszulassungsantrag nicht auseinandergesetzt, so dass ihr Vorbringen insoweit nicht die Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfüllt. Zudem hat ein Antragsteller - wie oben bereits ausgeführt - in der durch Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) 1107/2009 vorgesehenen Zeitspanne von zwölf Monaten die von der Klägerin abermals angeführte Gefahr einer Änderung des Standes von Wissenschaft und Technik hinzunehmen.
2. Entgegen der Ansicht der Klägerin weist die Rechtssache auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Dies ist der Fall, wenn die Entscheidung der Streitsache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht voraussichtlich überdurchschnittliche, d. h. das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 07.05.2019 – 10 LA 75/17 –, juris Rn. 18, und vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24.01.2020 – 7 LA 7/19 –, juris Rn. 15, und vom 15.01.2020 – 9 LA 155/18 –, juris Rn. 41; Bayerischer VGH, Beschluss vom 22.01.2020 – 15 ZB 18.2547 –, juris Rn. 46) im Hinblick auf Fragen, die entscheidungserheblich sind (Senatsbeschluss vom 11.09.2018– 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28; Sächsisches OVG, Beschluss vom 18.05.2018 – 3 A113/18 –, juris Rn. 20; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2019, § 124 Rn. 28). Die ordnungsgemäße Darlegung dieses Zulassungsgrunds erfordert dementsprechend eine konkrete Bezeichnung der Rechts- oder Tatsachenfragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, und Erläuterungen dazu, worin diese besonderen Schwierigkeiten bestehen sollen (Senatsbeschluss vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 04.07.2018 – 13 LA 247/17 –, juris Rn. 18, vom 13.07.2017 – 8 LA 40/17 –, juris Rn. 26, und vom 24.06.2009 – 4 LA 406/07 –, juris Rn. 15; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24.01.2020 – 7 LA 7/19 –, juris Rn. 15). Derartige Schwierigkeiten liegen insbesondere dann nicht vor, wenn sich die aufgeworfenen Rechtsfragen unschwer aus dem Gesetz (vgl. dazu auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.10.2016 – 5 ZB 16.1873 -, BeckRS 2016, 53484, und vom 14.02.2014 – 5 ZB 13.1559 –, NJW 2014, 1687 [1689 Rn. 19]) oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lassen (Senatsbeschlüsse vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28, und vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 26; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 124 Rn. 9).
Die Klägerin meint, das Verwaltungsgericht habe die entscheidungsrelevanten EU-Normen nicht ausreichend gewürdigt und eine Begründung der Frage entbehren lassen, ob die von ihr geleisteten Aufwendungen für die Erstellung der Unterlagen unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzes und der Rechtsgrundsätze des § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG einen Grund beinhalten, die Beklagte zu verpflichten, die eingereichten Unterlagen zu bewerten und letztlich hierauf eine Zulassungsentscheidung zu treffen.
Mit diesem Vorbringen genügt die Klägerin bereits nicht den an die Darlegung dieses Zulassungsgrunds zu stellenden Anforderungen. Dieses enthält keine Ausführungen zu der von der Klägerin pauschal behaupteten besonderen Schwierigkeit der Rechtssache. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht hat auch Ausführungen zu den von der Klägerin angeführten Vertrauensgesichtspunkten gemacht. Soweit sie insoweit anderer Auffassung ist, macht sie hiermit ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts geltend, die ihr Vorbringen jedoch - wie oben bereits dargestellt - nicht zu begründen vermag. Allein, dass die Klägerin im Hinblick auf den aus ihrer Sicht gerechtfertigten Schutz ihres Vertrauens Schlussfolgerungen zieht, die das Verwaltungsgericht - und auch der Senat - so nicht ziehen will, begründet keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache.
3. Auch der weitere von der Klägerin angeführte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wurde von ihr nicht hinreichend dargelegt bzw. liegt nicht vor.
Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich noch nicht geklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 05.02.2020 – 10 LA 108/18 –, juris Rn. 25, und vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 29; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 18.10.2019 – 9 LA 103/18 –, juris Rn. 42, und vom 31.08.2017 – 13 LA 188/15 –, juris Rn. 53). An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 05.02.2020 – 10 LA 108/18 –, juris Rn. 25, und vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 32; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 21.05.2019 – 5 LA 236/17 –, juris Rn. 47; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 06.06.2018 – 2 BvR 350/18 –, juris Rn. 17; BVerwG, Beschluss vom 07.07.2015 – 1 B 18.15 –, Rn. 3 zu § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Antragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 05.02.2020 – 10 LA 108/18 –, juris Rn. 25, und vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 29; vgl. auch BVerwG, Beschlüsse vom 01.03.2016 – 5 BN 1.15 –, Rn. 2, vom 17.02.2015 – 1 B 3.15 –, juris Rn. 3, und vom 30.01.2014 – 5 B 44.13 –, juris Rn. 2, jeweils zu § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Darzustellen ist weiter, dass die Frage entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 05.02.2020 – 10 LA 108/18 –, juris Rn. 25, und vom 21.03.2019 – 10 LA 46/18 –, juris Rn. 10; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.02.2020 – 11 LA 479/18 –, juris Rn. 77; Bayerischer VGH, Beschluss vom 30.01.2020 – 10 ZB 19.2241 –, juris Rn. 13). Dazu ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats die konkrete Auseinandersetzung mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts erforderlich (zuletzt u. a. Beschluss vom 21.03.2019 – 10 LA 46/18 –, juris Rn. 10). Ob eine als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage entscheidungserheblich ist, ist anhand der Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts zu prüfen, soweit gegen diese keine begründeten Rügen erhoben worden sind (ständige Rechtsprechung des Senats, siehe u. a. Beschluss vom 21.03.2019 – 10 LA 46/18 –, juris Rn. 10.; ebenso Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 29.04.2015 – 9 LA 201/13 – m.w.N.).
Die Klägerin hat zur Begründung dieses Zulassungsgrunds die folgenden Fragen aufgeworfen:
„Ob es sich tatsächlich entsprechend der im deutschen Recht zu § 25 Abs. 4 Arzneimittelgesetz ergangenen Rechtsprechung um eine Präklusionsnorm handelt, die a) im Ausgangsverfahren nicht verlängerbar ist und b) auch im Widerspruchsverfahren nicht berechtigt, ´verfristete´ Unterlagen nachzureichen“, und
„ob die vom Vordergericht angenommene Präklusionswirkung von Art. 37 Abs. 1 UA 2 Verordnung auch dann gilt, wenn die Behörde selbst die von ihr nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Verordnung Nr. 1107/2009 einzuhaltende Bearbeitungsfrist und die damit aus dem Ablaufplan des BVL sich ergebende Einzelfrist nicht einhält. Gleiches gilt, wenn die Behörde „Informationen“ im Sinne von Art. 37 Abs. 1 UA 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nachfordert, deren Prüfanforderungen erst im Verlauf des Zulassungsverfahrens entstanden sind und vom Antragsteller nicht voraussehbar waren.“
Zur grundsätzliche Bedeutung dieser Fragen führt die Klägerin aus, dass es hierzu keine obergerichtliche und auch keine EuGH-Entscheidung gebe. Insofern sei es nicht auszuschließen, dass die Sache in einem Vorabentscheidungsverfahren dem EuGH vorzulegen sei.
Damit genügt die Klägerin nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Sie führt bereits nicht aus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll oder sich eine Klärungsbedürftigkeit der von ihr aufgeworfenen Rechtsfragen unter europarechtlichen Gesichtspunkten ergeben soll und inwieweit in dem zuzulassenden Berufungsverfahren eine Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bestünde (vgl. auch Senatsbeschluss vom 13.09.2018 – 10 LA 349/18 –, juris Rn. 12). Hinsichtlich der zweiten Frage fehlt es darüber hinaus auch insoweit an einer ausreichenden Darlegung der Entscheidungserheblichkeit, als die Klägerin nicht in ausreichender Weise darlegt, weshalb es für die Wahrung der in Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 genannten Frist durch einen Antragsteller darauf ankommen sollte, dass die Beklagte die ihr gegenüber gemäß Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) 1107/2009 bestehende Frist oder die „aus dem Ablaufplan des BVL sich ergebende Einzelfrist“ einhält. Weshalb durch eine Fristversäumung der Beklagten die Rechtsstellung eines Antragstellers im Hinblick auf Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 dahingehend verbessert werden sollte, dass er die ihm von der Beklagten gesetzte Frist nicht einhalten muss und sich das Zulassungsverfahren dadurch noch weiter verzögert, erschließt sich dem Senat angesichts der mit den Fristen verfolgten Zielsetzung einer Beschleunigung des Verfahrens nicht.
Unabhängig davon lässt sich die erste der von der Klägerin aufgeworfenen Fragen - wie oben dargestellt - unschwer aus dem Gesetz beantworten. Allein die von der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Senats abweichende Ansicht der Klägerin führt nicht zu einer allgemeinen Klärungsbedürftigkeit der Rechtsfrage in einem Berufungsverfahren.
Hinsichtlich der zweiten Frage fehlt es auch an der Entscheidungserheblichkeit in einem Berufungsverfahren, insoweit diese sich auf Informationen bezieht, deren Prüfanforderungen erst im Verlauf des Zulassungsverfahrens entstanden sind. Denn die Klägerin hat - wie oben bereits ausgeführt - die ihr von der Beklagten gesetzte Frist jedenfalls auch hinsichtlich solcher Informationen nicht eingehalten, deren Prüfungsanforderungen nicht erst im Verlauf des Zulassungsverfahren entstanden sind.
4. Die Berufung ist auch nicht wegen eines von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.
Die Klägerin bringt zur Begründung dieses Zulassungsgrundes vor, dass das Verwaltungsgericht verfahrensfehlerhaft unterlassen habe, Beweis über den Inhalt der Besprechung vom 10. November 2014 zu erheben.
Diese Ausführungen beinhalten keine Anhaltspunkte für einen Verfahrensfehler. Nach dem Protokoll der mündlichen Verhandlung am 24. Januar 2018 hat die Klägerin keinen förmlichen Beweisantrag gestellt. Auch sonst ergibt sich aus den Ausführungen der Klägerin keine Verletzung der gerichtlichen Sachaufklärungspflicht. Jedenfalls ist auch ein Beruhen der Entscheidung auf der von der Klägerin geltend gemachten unterlassenen Beweiserhebung ausgeschlossen. Selbst wenn Mitarbeiter der Beklagten gegenüber Vertretern der Klägerin erklärt hätten, dass im Widerspruchsverfahren nachgereichte Unterlagen noch bewertet würden, würde dies nicht dazu führen, dass sie diese auch noch hätten berücksichtigen können oder gar müssen. Denn die materielle Präklusionswirkung des Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 erstreckt sich - wie oben bereits ausgeführt - auch auf das Widerspruchsverfahren und die Anwendung der Vorschrift steht auch nicht im Ermessen der Beklagten. Nach Art. 37 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 4 VO (EG) 1107/2009 hätte die Beklagte auch bei der von der Klägerin behaupteten Absprache dennoch - wie auch erfolgt - die Unzulässigkeit ihres Zulassungsantrags mitteilen müssen.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 3, Abs. 1 GKG. Das Interesse an einer erstrebten pflanzenschutzrechtlichen Zulassung ist mit 100.000 Euro in der Regel ausreichend bemessen (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. grundlegend Beschluss vom 15. November 2019 – 10 OA 217/19 –, juris Rn. 6).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 3, Abs. 1 GKG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 25 Abs. 4 Arzneimittelgesetz
§ 37 Abs. 1 VO
§ 29 Abs. 3 VO
§ 25 Abs. 4 AMG
§ 25 Abs. 2 AMG
§ 25 Abs. 4 Satz 3 AMG
§ 25 Abs. 4 Satz 4 AMG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 34 Abs. 5 PflSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 29 Abs. 1 VO
Art. 37 Abs. 1 VO
Art. 29 Abs. 2 VO
Art. 29 VO
Art. 36 Abs. 1 VO
Art. 1 Abs. 3 VO
Art. 1 Abs. 4 Satz 1 VO
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 77 VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2014, 1687
4 VO (EG) 1107/20
10 LA 21/18
10 LA 90/16
8 LA 148/12
2 BvR 350/18
2 BvR 2615/14
13 LA 247/17
7 AV 4.03
1 BvR 2453/12
7 LA 67/17
2 LA 1/17
13 LA 188/15
8 LA 40/17
2 VO (EG) 1107/20
25 VO (EG) 1107/20
1 VO (EG) 1107/20
3 VO (EG) 1107/20
10 LC 261/17
29 VO (EG) 1107/20
3 C 10.13
13 A 1237/16
3 B 40.13
77 VO (EG) 1107/20
9 B 40/16 B
4 B 8.09
7 B 108.89
8 B 3.18
10 LA 75/17
10 LA 9/18
7 LA 7/19
9 LA 155/18
15 ZB 18.25
4 LA 406/07
5 ZB 16.18
5 ZB 13.15
10 LA 108/18
9 LA 103/18
5 LA 236/17
1 B 18.15
5 BN 1.15
1 B 3.15
5 B 44.13
10 LA 46/18
11 LA 479/18
10 ZB 19.22
9 LA 201/13
10 LA 349/18
10 OA 217/19