Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-21, Aktenzeichen 2 KN 1/22
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:1121.2KN1.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Gleichsetzung in der Besoldung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte bei unterschiedlichen Stadtgrößen führt für weitere Stadträtinnen und Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern zu einer Beschwer in Form einer gleichheitssatzrelevanten Aufhebung des Abstands in der Besoldung. (Rn.70)
2. Die Begrenzung der Besoldung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte in Kiel und Lübeck auf die Besoldungsgruppe B bewirkt keinen Verstoß gegen höherrangiges Recht. (Rn.82)
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich im Wege eines Normenkontrollverfahrens gegen die durch eine Vorschrift der Kommunalbesoldungsverordnung in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern bestehende Begrenzung der Besoldung der Stadträtinnen und Stadträte, die nicht erste Stellvertreterin oder erster Stellvertreter der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters sind (nachfolgend weitere Stadträte), auf die Besoldungsgruppe B 4.
Der Antragsteller ist seit dem 1. Mai 2016 in der kreisfreien Stadt A-Stadt hauptamtlicher Stadtrat, dort gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Hansestadt A-Stadt vom 22. April 2022 bezeichnet als Senator, ohne gleichzeitig erster Stellvertreter des Bürgermeisters zu sein. Aufgrund seiner Wiederwahl durch die Bürgerschaft am 27. Januar 2022 trat er am 1. Mai 2022 seine zweite sechsjährige Amtszeit an. Er ist, wie bereits in seiner ersten Amtszeit, in die Besoldungsgruppe B4 eingruppiert.
Der maßgebliche § 5 der Landesverordnung über die Besoldung der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit der Gemeinden, Ämter und Kreise in Schleswig-Holstein (Kommunalbesoldungsverordnung - KomBesVO) vom 24. April 2012, zuletzt geändert durch Artikel 1 der Landesverordnung zur Änderung der Kommunalbesoldungsverordnung und der Stellenobergrenzenverordnung für Kommunalbeamtinnen und Kommunalbeamte vom 2. März 2022 (GVOBl. S. 264), der in § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz die angegriffene Höchstgrenze der Eingruppierung vorsieht, lautet:
„§ 5
Einstufung der Ämter für die Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit in den Gemeinden (Städten)
(1) Das Amt der Bürgermeisterin (Oberbürgermeisterin) oder des Bürgermeisters (Oberbürgermeisters) wird wie folgt eingestuft:
1. in kreisangehörigen Gemeinden (Städten)
a) ohne eigene Verwaltung (§ 48 Absatz 2 Gemeindeordnung)
in die Besoldungsgruppe A 15,
b) mit bis zu 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern
in die Besoldungsgruppe A 16,
c) mit bis zu 15.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 2,
d) mit bis zu 20.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 3,
e) mit bis zu 30.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 4,
f) mit bis zu 50.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 5,
g) mit bis zu 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 6,
h) mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 7,
2. in kreisfreien Städten
a) mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern
in die Besoldungsgruppe B 7,
b) mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern
in die Besoldungsgruppe B 9.
(2) Die Ämter der weiteren hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten in den Städten werden wie folgt eingestuft:
1. erste Stellvertreterin oder erster Stellvertreter der Bürgermeisterin (Oberbürgermeisterin) oder des Bürgermeisters (Oberbürgermeisters) zwei Besoldungsgruppen unter der nach Absatz 1 maßgebenden Besoldungsgruppe,
2. alle weiteren hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten drei Besoldungsgruppen unter der nach Absatz 1 maßgebenden Besoldungsgruppe, höchstens in die Besoldungsgruppe B 4.
(3) Bei den Einstufungen bleibt die Besoldungsgruppe B 1 außer Betracht.
Der Änderung der Kommunalbesoldungsverordnung im Jahr 2022 liegt folgender Ablauf zugrunde:
Das damalige Ministerium für Inneres, ländliche Räume, Integration und Gleichstellung des Landes Schleswig-Holstein (das heutige Ministerium für Inneres, Kommunales, Wohnen und Sport des Landes Schleswig-Holstein; im Folgenden Innenministerium) begann im Jahr 2020 mit Arbeiten an einer Änderungsverordnung zur Kommunalbesoldungsverordnung und zur Landesverordnung über die Stellenobergrenzen für Beamtinnen und Beamte auf Lebenszeit der Gemeinden und Ämter (Stellenobergrenzenverordnung für Kommunalbeamtinnen und Kommunalbeamte - KomStOVO). Ziel war es, die Besoldung der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten und weiterer Führungskräfte des kommunalen Bereichs zu verbessern und so attraktiver zu gestalten.
Die Überlegungen sahen dabei von Beginn an eine Höhergruppierung des Amtes der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister mit Ausnahme der mit B 9 besoldeten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern vor. Begründet wurde diese Ausnahme damit, dass diese ansonsten (je nach Entwurfsvariante gegebenenfalls nach der Wiederwahl) die gleiche Besoldung erhielten wie die Staatssekretärinnen und -sekretäre im Land. Dies würde gegen das besoldungsrechtliche Abstandsgebot verstoßen. Eine Andersbehandlung sei zudem damit zu begründen, dass die Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeister der kreisfreien Städte mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern gegenüber den anderen kreisfreien Städten besoldungsmäßig deutlich abgesetzt seien und bei einer Anhebung der übrigen Städte auf maximal B 7 immer noch ein ausreichender Abstand verbleiben würde (vgl. Vermerk vom 21. August 2020). In der weiteren Folge dieser Beschränkung sollte auch keine Anhebung der Besoldung der Stadträtinnen und Stadträte in den kreisfreien Städten über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (Landeshauptstadt D-Stadt, Hansestadt A-Stadt) erfolgen, so dass diese höchstens in die Besoldungsgruppe B 4 eingestuft würden (vgl. Vermerk vom 28. September 2021, Bl. 290 ff. <291> Beiakte A, Verwaltungsvorgang, künftig VV).
Nach erteiltem Einvernehmen des Finanzministeriums erfolgte noch eine Verbändeanhörung, die aber zu keinen Veränderungen am Verordnungsentwurf führte.
Auf eine Eingabe des MdL … vom Dezember 2021 wiederholte das Innenministerium die Argumentation aus dem Entwurfsvorgang und teilte mit, dass die mit der Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 vorgesehene maximale Einstufung mit B 4 nur bei den großen kreisfreien Städten zum Tragen komme. Da bei diesen Städten (D-Stadt und A-Stadt) die Besoldung der Verwaltungsleitung bei B 9 bleiben solle, hätte zur Wahrung des Abstandsgebots auch bei den Stadträten keine höhere Besoldung als B4 zugestanden werden können (vgl. E-Mail vom 6. Dezember 2021, Bl. 478 f. VV).
Nachdem sich der Antragsteller im Februar 2022 an die Staatssekretärin im Innenministerium Herbst mit seinen Bedenken mit Blick auf die geplante Beibehaltung der Obergrenze von B 4 für hauptamtliche Stadträte in D-Stadt und A-Stadt wandte, setzte sich das Innenministerium intern mit seiner Eingabe auseinander (Bl. 479 ff. VV) und führte in einer ministeriumsinternen E-Mail vom 10. Februar 2022 (Bl. 515 ff. VV) dazu unter anderem Folgendes aus:
Künftig werden die hauptamtlichen Stadträtinnen und -räte aller kreisfreien Städte, die nicht erste Stellvertreterinnen oder erste Stellvertreter der Verwaltungsspitze sind, nach B 4 besoldet und damit besoldungsrechtlich gleich gestellt. Dies begegnet aus unserer Sicht keinen Bedenken mit Blick auf das Abstandsgebot. Die Notwendigkeit einer besoldungsrechtlichen Spreizung zwischen den beiden größeren und den beiden kleineren kreisfreien Städten besteht neben den (Ober-) Bürgermeister/-innen nur bei den ersten Stadträten, weil diese als Regelvertretungen der Verwaltungsleitungen ein besonders hohes Maß an Verantwortung für das gesamte Verwaltungsspektrum haben. Dies trifft auf die weiteren Stadträtinnen und Stadträte nicht in vergleichbarem Maße zu. Sie sind ganz überwiegend nur als Leiterin oder Leiter eines gegenständlich abgegrenzten Fachbereichs tätig, wobei das Verantwortungsspektrum mit zunehmender Zahl von Stadträtinnen und Stadträten in der jeweiligen Stadt auch abnimmt.
[…]
Die Besoldung der kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten muss auch im Quervergleich zu anderen Verwaltungsbereichen wenigstens einigermaßen schlüssig sein. Dies betrifft auch das Verhältnis zu den obersten Landesbehörden, die die Aufsicht über den kommunalen Bereich ausüben. Schon eine Anhebung der Besoldung von „nachrangigen“ Stadträtinnen und Stadträten auf B 5 würde diese auf das Besoldungsniveau der Abteilungsleitungen und Abteilungsleitungen bringen. Die von Herrn A. geforderte Streichung jeglicher Höchstgrenze für die Besoldung der weiteren Stadträte würde sogar eine Besoldung nach B 6 eröffnen und schwere Unwuchten innerhalb der Besoldungsstruktur nicht nur der einzelnen Stadt, sondern auch im ganzen Land hervorrufen. Es ist nicht auszuschließen, dass dann die ersten Stadträtinnen und Stadträte der beiden größeren kreisfreien Städte und/oder die Oberbürgermeister wegen des verringerten Abstands ebenfalls mit Forderungen kommen würden.
Weiter heißt es in derselben E-Mail in einem Antwortentwurf unter anderem:
Mit der anstehenden Änderung der Rahmenbedingungen für die Besoldung kommunaler Führungskräfte wird einer langjährigen Forderung der kommunalen Landesverbände (KLV) entsprochen. Einem Vorschlag der KLVen aus dem Jahr 2019 entsprechend soll die Besoldung aller kommunaler Wahlbeamtinnen und -beamter mit Ausnahme der der kreisfreien Städte über 150.000 Einwohner erhöht werden. Die Änderungsverordnung sieht daher inhaltlich vor, dass die Besoldung von hauptamtlichen Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern – mit Ausnahme der nach B 9 besoldeten Leitungen der kreisfreien Städte D-Stadt und A-Stadt – sowie die der Landrätinnen und Landräte und der Amtsdirektorinnen und -direktoren jeweils um eine Stufe angehoben wird. Unter Wahrung des Abstandsgebotes erhöht sich durch die Besoldungsanpassung der hauptamtlichen Bürgermeisterinnen und Bürgermeister automatisch durch den in § 5 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 KomBesVO vorgegebenen Einstufungsabstand, der unverändert bleibt, auch die Besoldung der weiteren hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und -beamten in den Städten um eine Stufe. Es erfolgt daher keine Anhebung der Besoldung der Stadträtinnen und Stadträte in den kreisfreien Städten über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Eine Beibehaltung der derzeit geltenden Besoldung ist für diese Personengruppe aufgrund des Abstandsgebotes geboten, da in den betroffenen kreisfreien Städten auch die Besoldung der (Ober-) Bürgermeisterinnen und Bürgermeister (B 9) nicht angehoben wird.
Jedwede Änderung der Struktur der Ämterbewertung bedarf einer sachlichen Begründung. Dabei ist das Gesamtgefüge der Ämterbewertungen unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren, das sich in den Besoldungsordnungen zum SHBesG und den erlassenen Verordnungen wiederspiegelt, zu beachten. Im Übrigen muss die Besoldung der kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten auch im Vergleich zu Leitungspersonal in den Aufsicht über die Kommunen führenden obersten Landesbehörden, insbesondere im Verhältnis zu der von Staatssekretärinnen und Staatssekretären (B 9) und den Abteilungsleitungen (B 5), stimmig sein. Konkret fordern Sie, in § 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO den Halbsatz „höchstens in die Besoldungsgruppe B 4“ zu streichen, was zur Folge hätte, dass hauptamtliche Stadträtinnen und -räte, die nicht erste Stellvertreter der Verwaltungsleitung sind, nach B 6 und damit besser als Abteilungsleitungen und deutlich besser als die Leitungen von großen Landesbehörden besoldet würden. Die von Ihnen geforderte strukturelle Grundsatzentscheidung wäre mit der bestehenden Besoldungsstruktur und dem Besoldungsgefüge keinesfalls in Einklang zu bringen. Außerdem hätte dies zur Folge, dass innerstädtisch der Abstand zur ersten Stellvertreterin oder zum ersten Stellvertreter der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters, die oder der unverändert B 7 erhält, nicht ausreichend gewahrt wäre. Der von Ihnen erhobenen Forderung kann ich daher nicht entsprechen. Im Ergebnis sehe ich durch eine Beibehaltung der derzeit geltenden Besoldungsgruppen aller hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und -Wahlbeamte in den kreisfreien Städten über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohner das Abstandsgebot als gewahrt an.
Unter Nennung des Großteils der Argumente aus diesem Antwortentwurf teilte das Innenministerium dem Antragsteller mit, dass es nach Prüfung der Angelegenheit seine Anregung nicht unterstützen könne (E-Mail vom 10. Februar 2022).
Auf der Kabinettssitzung vom 22. Februar 2022 unterrichtete das Innenministerium die Landesregierung vom geplanten Erlass der Änderungsverordnung. Dem Sprechzettel für die Kabinettssitzung (Bl. 675 f. VV) lässt sich als Begründung für die Aussparung der Anhebung der nach B 9 besoldeten Leitungen der kreisfreien Städte D-Stadt und A-Stadt ebenfalls entnehmen, dass bei Anhebung die Besoldung der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre überschritten würde und damit die Besoldungsstruktur insgesamt in eine Schieflage käme, sowie, dass zur Wahrung des gebotenen Abstandes zu den Leitungen der kreisfreien Städte D-Stadt und A-Stadt auch die ihnen nachgeordneten Stadträtinnen und Stadträte auf dem bestehenden Besoldungsniveau verbleiben müssten.
Durch Artikel 1 der Landesverordnung zur Änderung der Kommunalbesoldungsverordnung und der Stellenobergrenzenverordnung für Kommunalbeamtinnen und Kommunalbeamte vom 2. März 2022 (GVOBl. S. 264), bekannt gemacht mit Gesetzes- und Verordnungsblatt vom 17. März 2022, wurden die §§ 5 bis 7 der bisherigen Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung vom 24. April 2012 (GVOBl. S. 489) durch die in der Änderungsverordnung benannten §§ 5 bis 7 ersetzt und § 13 neu gefasst.
Hierdurch kam es grundsätzlich zu einer Höhergruppierung der Ämter für die Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit in den Gemeinden bzw. Städten (§ 5), der Ämter der Amtsdirektorinnen und Amtsdirektoren (§ 6) sowie der Ämter der Landrätinnen und Landräte (§ 7) um eine Besoldungsgruppe. Hiervon abweichend blieben die Eingruppierung des Amtes der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in die Besoldungsgruppe B 9 sowie die Regelung, dass alle hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten, die nicht erste Stellvertreterin oder erster Stellvertreter der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters sind, höchstens in die Besoldungsgruppe B 4 eingruppiert werden, inhaltlich unverändert.
Auch im Nachgang zum Inkrafttreten der Kommunalbesoldungsverordnung sah das Innenministerium keinen Anlass zur Nachjustierung (vgl. Vermerk über ein Gespräch der Ministerin mit dem Antragsteller vom 5. August 2022, Bl. 746 f. VV).
Der Antragsteller hat am 29. November 2022 einen Normenkontrollantrag gegen die unter § 5 Abs. 2. Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO vorgesehene Begrenzung auf die Besoldungsgruppe B 4 gestellt.
Zur Begründung führt er zusammengefasst aus, dass der Antrag fristgerecht gestellt worden sei, da die maßgeblichen Vorschriften zur Eingruppierung kommunaler Laufbahn- und Wahlbeamter mit Wirkung zum 1. April und 1. Juni 2022 so umfassend verändert worden seien, dass auch im Hinblick auf die Eingruppierung der Beigeordneten in D-Stadt und A-Stadt von einer umfassenden Neuregelung auszugehen sei.
Der Antrag sei auch begründet. Das Gebot, Entscheidungen bereits im Rechtssetzungsverfahren zu begründen, sei verletzt, da sich offenbar weder der Gesetz- noch der Verordnungsgeber mit den Auswirkungen der Reformen auf die Eingruppierung der Beigeordneten in D-Stadt und A-Stadt im Rechtssetzungsverfahren befasst habe.
Die angegriffene Vorschrift verstoße zudem gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art 33. Abs. 5 GG) sowie gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs.1 GG). Die Eingruppierung der „einfachen“ Beigeordneten widerspreche dem Abstandsgebot im vertikalen Vergleich nach „oben“ und „unten“. Der Landesverordnungsgeber gebe selbst den zu beachtenden Maßstab vor, indem er den Abstand zwischen Hauptgemeindebeamten und Beigeordneten grundsätzlich auf drei Stufen festlege. Für die nur die Städte D-Stadt und A-Stadt betreffende Abweichung von fünf Gehaltsstufen gebe es keinen Sachgrund. Ein Vergleich mit allen anderen Ländern in der Bundesrepublik zeige, dass ein Abstand von drei oder höchstens vier Stufen üblich sei. Auch der Abstand zu Spitzenlaufbahnbeamten auf Lebenszeit verletze das Abstandsgebot. Zwischen diesen lägen nach der Änderung des Landesbesoldungsgesetzes nur noch zwei, statt bisher drei Gehaltsgruppen (B 2 - B 4). Die Eingruppierung der Beigeordneten in D-Stadt und A-Stadt verstoße auch im horizontalen Vergleich gegen das Abstandsgebot, da die Beigeordneten zweier Städte mit jeweils knapp 80.000 Einwohnern (kreisfreie Stadt Neumünster und kreisangehörige Stadt Norderstedt) in der gleichen Gehaltsgruppe (B 4) eingruppiert seien wie die Beigeordneten der Städte D-Stadt mit knapp 250.000 und A-Stadt mit über 220.000 Einwohnern. Letztlich verstoße die nur die Städte D-Stadt und A-Stadt betreffende Abweichung von der Regel, dass der Abstand zwischen Beigeordneten und Hauptgemeindebeamten nur drei Gehaltsgruppen betragen solle, auch gegen das Benachteiligungsverbot.
In der mündlichen Verhandlung vom 21. November 2023 hat der Antragsteller seinen Antrag um einen den Artikel 1 der Änderungsverordnung vom 2. März 2022 betreffenden Hilfsantrag erweitert.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO unwirksam ist,
hilfsweise, festzustellen, dass Art. 1 der Änderungsverordnung vom 2. März 2022 (GVOBl. S. 264) unwirksam ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, der Antrag sei unzulässig, weil er verfristet sei. § 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO sei im Jahr 2012 bekanntgemacht worden und bestehe seitdem inhaltlich unverändert fort. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Antragsteller meine, die Regelung sei (erst) durch den Erlass der Änderungsverordnung rechtswidrig geworden.
Der Antrag wäre auch unbegründet. Die Regelung sei materiell rechtmäßig. Der Antragsgegner habe sich im Verordnungsverfahren umfassend mit der Besoldung von entsprechenden Stadträten auseinandergesetzt.
Die Regelung verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG. Der Abstand zur Besoldung des (Ober-)Bürgermeisters einer kreisfreien Stadt mit über 150.000 Einwohnern sei gerechtfertigt, da diesem eine unter den kommunalen Beamten in Schleswig-Holstein herausragende Stellung zukomme. Dem Amt eines Stadtrates komme eine deutlich geringere Bedeutung und Verantwortung zu. Die Besoldung entsprechender Stadträte sei auch nicht deshalb zu gering, weil kommunale Laufbahnbeamte der Besoldungsgruppe B 2 unterfallen könnten. Diese Möglichkeit bestehe nur dann, wenn der Laufbahnbeamte eine besondere Stellung als Leiter einer „großen und besonders bedeutenden Organisationseinheit“ einnehme. In vertikaler Hinsicht erfolge eine hinreichende Differenzierung nach der Größe der jeweiligen Stadt. Es widerspreche nicht der Systematik der Kommunalbesoldungsverordnung, dass sich der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen der (Ober-)Bürgermeister und der Stadträte in größeren Städten erhöhe. Mit der Größe der Städte erhöhe sich auch die Anzahl der zulässigen Stadträte, § 66 Abs. 1 GO. Mit einer steigenden Anzahl an Stadträten nehme zugleich die Belastung einzelner Stadträte ab, sodass eine gleiche Besoldung zwischen Stadträten der großen kreisangehörigen Stadt Norderstedt und denjenigen der kreisfreien Städte systemgerecht sei.
Die Besoldung müsse zudem in einem angemessenen Verhältnis zur Besoldung anderer Amtsträger stehen. So entspräche die Besoldung von entsprechenden Stadträten bei einem Wegfall der Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO der Besoldung von Landräten in Kreisen mit bis zu 150.000 Einwohnern und von Bürgermeistern in Städten mit bis zu 60.000 Einwohnern. Dabei handele es sich um kommunale Wahlbeamte, die letztverantwortlich eine umfangreiche Kommunalverwaltung leiteten. Weiter hätte dies zur Folge, dass entsprechende Stadträte besser besoldet würden als der Stellvertreter des Oberbürgermeisters einer kreisfreien Stadt bis 150.000 Einwohner oder ein Abteilungsleiter in einer obersten Landesbehörde. Dies lasse sich mit der Gesamtsystematik des Schleswig-Holsteinischen Besoldungsrechts nicht in Einklang bringen.
Die Besoldung stehe schließlich in keinem Missverhältnis zur Besoldung in anderen Bundesländern. Höhere Eingruppierungen fänden sich lediglich in Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen, wofür sich Gründe in der Verwaltungsstruktur beziehungsweise im Kommunalverfassungsrecht finden ließen.

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag ist zulässig, aber unbegründet (dazu unter I.). Der Hilfsantrag ist unzulässig (dazu unter II.).
I. 1. Der Hauptantrag ist zulässig.
a) Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 Landesjustizgesetz vom 17. April 2018 (GVOBl. S. 231, 441) statthaft. Es ist auch zulässig, den Antrag auf bestimmte Teile einer Rechtsvorschrift – hier § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO – zu begrenzen (vgl. VGH München, Urteil vom 4. August 2017 - 15 N 15.1713 -, juris Rn. 43).
b) Der Antrag vom 29. November 2022 ist innerhalb der Jahresfrist seit Bekanntmachung der Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
Die vom Antragsteller angegriffene Vorschrift des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO ist durch Art. 1 Änderungsverordnung vom 2. März 2022 – ebenso wie die restlichen Bestandteile des § 5 sowie wie die §§ 6, 7 und 13 – geändert worden. Diese Landesverordnung ist gemäß Art. 46 Abs. 2 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. Dezember 2014 (LV) mit ihrer Verkündung über das Gesetzes- und Verordnungsblatt vom 17. März 2022 (GVOBl. S. 264) bekannt gemacht worden. Die hierdurch ausgelöste Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO war demnach am 29. November 2022 als dem Tag der Antragstellung noch nicht abgelaufen, § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 BGB.
Dem steht, anders als der Antragsgegner meint, nicht entgegen, dass § 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO in der vorherigen Fassung vom 24. April 2012 (GVOBl. S. 547) gleichlautend war. Änderungen oder Neuregelungen einer Rechtsvorschrift setzen die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zwar (nur) dann erneut in Gang, wenn mit ihnen eine neue oder zusätzliche Beschwer verbunden ist. Ein erneuter Fristenlauf beginnt mithin bei einer textlich unveränderten Vorschrift nur dann, wenn sich aus der Neuregelung eine neue belastende Wirkung ergibt, was eine Auslegungsfrage des materiellen Rechts ist. Dies ist etwa bei einem Zusammenwirken mit geänderten anderen Bestimmungen oder einer Änderung ihres Anwendungsbereichs oder materiellen Gehalts gegeben (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 20. August 2008 - 5 D 24/06 -, juris Rn. 19; OVG Greifswald, Beschluss vom 27. November 2013 - 4 M 167/13 -, juris Rn. 34; VGH München, Urteile vom 2. Oktober 2001 - 23 N 01.723 -, juris Rn. 34 und vom 16. Juni 2017 - 15 N 15.2769 -, juris Rn. 19; OVG Lüneburg, Urteil vom 18. November 2020 - 2 KN 644/19 -, juris Rn. 14; Giesberts, in: BeckOK VwGO, 66. Ed. 1. Juli 2023, § 47 Rn. 54a). So verhält es sich hier.
Art. 1 Nr. 1 der genannten Landesverordnung sieht vor, dass die (bisherigen) §§ 5 bis 7 durch die folgenden §§ 5 bis 7 ersetzt werden. Damit ist der gesamte in den §§ 5 bis 7 KomBesVO enthaltene Regelungskomplex zur Einstufung der Ämter nicht etwa nur neu bekannt gemacht, sondern neu geregelt worden. Dem entspricht es, dass das Änderungsvorhaben unter dem Arbeitstitel Reform der Kommunalbesoldungsverordnung lief.
Durch die Neuregelung wurde der materielle Gehalt des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO geändert und für den Antragsteller eine zusätzliche Beschwer bewirkt, da sich im Zusammenwirken mit dem übrigen Regelungsgehalt des § 5 KomBesVO im Vergleich zur vorherigen Gestaltung eine veränderte gleichheitssatzrelevante Änderung der Relation der Besoldungsgruppen zu den verschiedenen Ämtern ergibt. Die Höhergruppierung der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister mit Ausnahme der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister von kreisfreien Städten mit mehr als 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern führt im Zusammenspiel mit der Begrenzung der Besoldung von weiteren Stadträten auf B 4 durch § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO zur Einebnung des zuvor bestehenden Abstands in der Besoldung zwischen weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 und in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern einerseits und weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern – wie den Antragsteller – andererseits.
Das Amt der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters wird bei kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KomBesVO – im Vergleich mit der vorherigen Fassung unverändert – mit der Besoldungsgruppe B 9 eingestuft. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO werden die Ämter der weiteren hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten – mit Ausnahme der ersten Stellvertreterin oder des ersten Stellvertreters der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters, vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 1 KomBesVO – drei Besoldungsgruppen unter der nach § 5 Abs. 1 maßgebenden Besoldungsgruppe, höchstens aber in die Besoldungsgruppe B 4 eingestuft. Hierzu zählen auch Stadträtinnen und Stadträte, siehe § 67 GO.
Für Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern hat sich die eigene Einstufung mit der Höchststufe B 4 durch die Änderung der Kommunalbesoldungsverordnung nicht verändert. Allerdings veränderte sich die Einstufung der Stadträte in kleineren Städten. So erhalten insbesondere weitere Stadträte in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 sowie in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern angesichts der Anhebung der Besoldung der (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeister solcher Städte auf B 7 und des Abstands von drei Besoldungsgruppen zwischen (Ober-)Bürgermeisterin bzw. (Ober-)Bürgermeister und weiteren Stadträtinnen und Stadträten nunmehr B 4 statt B 3. Die hierdurch erfolgte Gleichsetzung in der Besoldung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte bei unterschiedlichen Stadtgrößen führt für weitere Stadträtinnen und Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern zu einer Beschwer in Form einer gleichheitssatzrelevanten Aufhebung des Abstands in der Besoldung.
Aus der vom Antragsgegner angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Antragsfrist von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch dann gilt, wenn der Antragsteller geltend macht, die Rechtsvorschrift sei erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden (siehe BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN 1.13 -, juris Rn. 9) folgt nichts anderes. Es liegt nicht nur eine Änderung der rechtlichen Verhältnisse vor – etwa indem das der Verordnung zugrundeliegende Gesetz geändert wurde –, sondern eine Änderung des maßgeblichen Rechts selbst.
c) Der Antragsteller ist auch nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er ist als Stadtrat, der nicht zugleich erster Stellvertreter des Bürgermeisters ist, in einer kreisfreien Stadt mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (Hansestadt A-Stadt) von der Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO unmittelbar betroffen. Er hat in genügender Weise behauptet, dass die damit einhergehende Begrenzung seiner Besoldung auf B 4 bei gleichzeitiger Anhebung der Besoldung weiterer Stadträtinnen bzw. Stadträte kleinerer Städte auf B 4 ihn wegen einer Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem jedenfalls in dem allgemeinen Gleichheitsrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen könnte.
d) Dem Antragsteller kommt schließlich ein Rechtsschutzbedürfnis zu. Dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses ist bereits genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden gegebenenfalls von Nutzen sein kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, juris Rn. 6). Dies ist der Fall. Selbst bei unterstelltem Ausspruch der Gesamtnichtigkeit der Kommunalbesoldungsverordnung infolge des Normenkontrollantrags (vgl. zur Möglichkeit der Gesamtnichtigkeit trotz eines beschränkten Antrags BVerwG, Beschluss vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, juris Rn. 22 ff.) würde der Antragsteller hierdurch angesichts der dann geltenden alten Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung zwar nicht höher, sondern ebenfalls mit B 4 besoldet werden, jedoch wäre durch eine entsprechende gerichtliche Entscheidung jedenfalls die zugunsten des Antragstellers wirkende, gleichheitssatzrelevante Binnendifferenzierung in der Besoldung zwischen den weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern einerseits und weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern andererseits wiederhergestellt. Weiterhin bestünde angesichts des Ziels des Verordnungsgebers, die Besoldung der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten zu verbessern, im Falle der Gesamtnichtigkeit die reale Möglichkeit, dass der Verordnungsgeber eine neue Verordnung erlässt, die auch für weitere Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohner eine höhere Eingruppierung vorsieht (vgl. zum Rechtsschutzbedürfnis bei Aussicht auf eine Neuregelung, die für den Antragsteller möglicherweise günstiger ist: BVerwG, Beschluss vom 23. September 1997 - 4 BN 17.97 -, juris Rn. 6; Urteile vom 23. April 2002 - 4 CN 3.01 -, juris Rn. 10 und vom 13. Dezember 2018 - 4 CN 3.18 -, juris Rn. 15; VGH Mannheim, Beschluss vom 17. Juli 2012 - 10 S 406/10 -, juris Rn. 25).
2. Der Hauptantrag ist aber unbegründet.
Die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO ist formell rechtmäßig und beruht auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (dazu unter a). Die Vorschrift verstößt auch in materieller Hinsicht nicht gegen höherrangiges Recht (dazu unter b).
a) Gegen die formelle Rechtmäßigkeit des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO bestehen keine Bedenken.
aa) Das damalige Ministerium für Inneres, ländliche Räume, Integration und Gleichstellung des Landes Schleswig-Holstein war nach Art. 45 Abs. 1 Satz 1 LV i. V. m. § 24 des Gesetzes des Landes Schleswig-Holstein über die Besoldung der Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen und Richter (Besoldungsgesetz Schleswig-Holstein - BesG) vom 26. Januar 2012 dafür zuständig, im Einvernehmen mit dem für das Besoldungsrecht zuständigen Ministerium – dem Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein – durch Verordnung die Ämter der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit der Gemeinden, Kreise und Ämter unter Berücksichtigung der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen A und B zuzuordnen. Diese Zuständigkeit bestand auch für die streitgegenständliche Änderung der Verordnung. Das erforderliche Einvernehmen (siehe auch Nr. 1 der Eingangsformel der Änderungsverordnung sowie Nr. 2 der Eingangsformel zur Kommunalbesoldungsverordnung) hat das Finanzministerium am 18. Oktober 2021 erteilt.
Die Änderungsverordnung wurde entsprechend den Vorgaben des Art. 46 Abs. 2 LV von der zuständigen Stelle – der Ministerin für Inneres, ländliche Räume, Integration und Gleichstellung – ausgefertigt und über das Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. März 2022 (GVOBl. S. 264) verkündet.
bb) Es hat zuvor auch eine Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände i. S. d. § 93 Abs. 1 und 3 LBG i. V. m. der Vereinbarung über Verbesserungen der Beteiligung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bei allgemeinen Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse vom 16. Mai 1997 (Amtsbl. S. 208), erneuert am 10. November 1999 (Amtsbl. S. 647) stattgefunden (vgl. zur Frage der Anwendbarkeit des § 93 Abs. 1 LBG: Senatsurteil vom 21. Juni 2018 - 2 KN 1/17 -, juris Rn. 55). Eine Beteiligung nach § 53 BeamtStG war von vorneherein nicht notwendig, weil dieser zum einen nur bei der Vorbereitung von gesetzlichen Regelungen zur Anwendung kommt (vgl. Reich, BeamtStG, 3. Aufl. 2018, § 53 Rn. 2; a. A. Weinrich, in: BeckOK BeamtenR Bund, 30. Ed. 15. Juli 2023, BeamtStG, § 53 Rn. 2) und zum anderen die Regelung der Besoldung nicht das Statusrecht der Beamtinnen und Beamten betrifft (vgl. Senatsurteil vom 21. Juni 2018, a. a. O.; Brinktrine, in: BeckOK BeamtenR Bund, 30. Ed. 15. Juli 2023, BeamtStG § 1 Rn. 14).
cc) § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO beruht auch auf einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß (vgl. Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV) hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die einschlägige Ermächtigungsgrundlage ist § 24 BesG. Danach wird das Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten ermächtigt, im Einvernehmen mit dem für das Besoldungsrecht zuständigen Ministerium durch Verordnung die Ämter der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit der Gemeinden, Kreise und Ämter unter Berücksichtigung der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen A und B zuzuordnen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Delegation auf den Verordnungsgeber – die Zuordnung der Ämter der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit zu Besoldungsgruppen vorgegebener Besoldungsordnungen – sind klar geregelt. Dabei hat der Gesetzgeber der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts entsprechend, wonach das Rechtsstaat- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber verpflichtet, die wesentlichen Entscheidungen selbst zutreffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Juni 2023 - 2 BvR 166/16 -, juris Rn. 158), alles Wesentliche, insbesondere die infrage kommenden Besoldungsordnungen und -gruppen sowie den Umstand, dass die Zuordnung der genannten Ämter unter Berücksichtigung der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner erfolgen muss, im Besoldungsgesetz selbst geregelt.
Die Kommunalbesoldungsverordnung legt schließlich in Nr. 2 der Eingangsformel – dem Zitiergebot des Art. 45 Abs. 1 Satz 3 LV entsprechend – fest, dass das Innenministerium im Einvernehmen mit dem Finanzministerium die folgenden Paragraphen mit Ausnahme der §§ 9 bis 12 aufgrund des § 24 SHBesG verordnet. Die Änderungsverordnung vom 2. März 2022 nennt in Nr. 1 der Eingangsformel hinsichtlich des hier maßgeblichen Artikel 1 der Änderungsverordnung ebenfalls als Ermächtigungsnorm § 24 BesG.
b) § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO ist auch in materieller Hinsicht rechtmäßig.
Es liegt kein Verstoß gegen die einfachgesetzlichen Vorgaben der Ermächtigungsnorm aus § 24 BesG vor (dazu unter aa). § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO ist zudem mit dem Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG (dazu unter bb), dem Abstandsgebot aus Art. 33 Abs. 5 GG (dazu unter cc), dem Leistungsprinzip aus Art. 33 Abs. 2 GG (dazu unter dd), sowie dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (dazu unter ee) vereinbar. Auch ergibt sich kein Verstoß gegen ein Benachteiligungsverbot (dazu unter ff). Schließlich hat der Verordnungsgeber nicht gegen besondere Begründungspflichten verstoßen (dazu unter gg).
aa) In der Ausgestaltung des § 5 KomBesV liegt zunächst kein Verstoß gegen die einfachgesetzlichen Vorgaben aus der Ermächtigungsnorm aus § 24 BesG. Diese sieht explizit vor, dass die Zuordnung zu den Besoldungsgruppen und Besoldungsordnungen durch den Verordnungsgeber unter Berücksichtigung der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner stattzufinden hat. Dies hat der Verordnungsgeber hinreichend umgesetzt, indem die Besoldung der kommunalen Wahlbeamten nach der Systematik der Kommunalbesoldungsverordnung grundsätzlich mit der Einwohnerzahl (stufenweise) zunimmt. Dass hinsichtlich der weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte in den fünf größten Städten Schleswig-Holsteins keine weitere Differenzierung nach der Einwohnerzahl erfolgt, ist unschädlich, da diesen jedenfalls im Vergleich mit weiteren Stadträtinnen und Stadträten in einwohnerschwächeren Städten und Gemeinden eine höhere Besoldung zusteht. Die gesetzliche Ermächtigungsnorm gibt nicht im Detail vor, anhand welcher konkreten Einwohnerzahlen die Besoldung festzulegen ist, sondern überlässt dies der Einschätzung des Verordnungsgebers.
bb) Ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip, insbesondere eine Unteralimentierung durch die mit der streitgegenständlichen Kommunalbesoldungsverordnung von weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern einhergehende Einstufung in die Besoldungsgruppe B 4 ist weder ersichtlich noch vom Antragsteller dargelegt.
Das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses auch für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Diesen Kriterien muss der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau der hierbei relevanten Kriterien und anhand einer Gegenüberstellung mit jeweils in Betracht kommenden Vergleichsgruppen Rechnung tragen (vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, juris Rn. 145 und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris Rn. 93; Beschluss vom 28. November 2018 - 2 BvL 3/15 - juris Rn. 28). Die Grundsätze des Art. 33 Abs. 5 gelten dabei auch für Wahlbeamte, solange sie – wie der Antragsteller aktuell – in einem Beamtenverhältnis stehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75 -, juris Rn. 35).
Es ist nicht ersichtlich, dass die unveränderte Einstufung in die Besoldungsgruppe B 4 für die weiteren Stadträtinnen und Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern hiergegen verstößt. Mangels vergleichbarer Ausbildung der verschiedenen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten in ähnlich verantwortungsvoller Stellung kann insoweit schwerlich auf das Einkommen geschaut werden, das für mit vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt wird, sondern es ist vorrangig eine Betrachtung im Ländervergleich vorzunehmen (zum Ländervergleich allg. vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris Rn. 114; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Juni 2016 - OVG 4 B 1.09 -, juris Rn. 78).
Eine Unteralimentierung drängt sich im Vergleich mit der Besoldung in anderen Bundesländern nicht auf. Die Besoldung von weiteren Stadträten (in anderen Bundesländern zumeist bezeichnet als Beigeordnete) in Gemeinden/Städten vergleichbarer Größenordnung (150.000 bis 250.00 Einwohnerinnen und Einwohnern) liegt mit B 4 im bundesweiten Vergleich im üblichen Bereich.
Diese werden in Brandenburg (vgl. § 3 Abs. 2 und 5 Nr. 2 BbgKomBesV), Rheinland-Pfalz (vgl. § 3 Abs. 2 LKomBesVO RP) und Sachsen (vgl. § 30 Abs. 1 Nr. 2 SächsBesG) im Grundsatz ebenfalls mit B 4 besoldet. Im Saarland ist das Amt der weiteren Beigeordneten bei entsprechenden Einwohnerzahlen mit B 2 bzw. mit B 3 bewertet (§ 3 Nr. 2 KommBesVO SL), in Bayern (vgl. Anlage 1 zu Art. 45 Abs. 2 BayKWBG) sowie Mecklenburg-Vorpommern (vgl. § 5 Abs. 1 und 2 Nr. 3 KomBesLVO M-V) bei entsprechenden Einwohnerzahlen mit B 3 und in Thüringen mit B 3 oder B 4 (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b ThürKomBesV). In Nordrhein-Westfalen (vgl. § 2 Abs. 3 EingrVO NRW) und Sachsen-Anhalt (vgl. § 2 Abs. 1 und § 3 Satz 3 KomBesVO ST) sind entsprechende Beigeordnete in die Besoldungsgruppen B 4 oder B 5 eingeordnet (vgl. § 2 Abs. 3 EingrVO NRW).
Zudem haben die weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte in den genannten Bundesländern trotz vergleichbarer Besoldung zum Teil eine gewichtigere Stellung bzw. mehr Rechte als in Schleswig-Holstein.
In Schleswig-Holstein kommt Stadträten die Stellung von Beigeordneten zu. Sie sind seit Abschaffung des Magistrats (dazu näher unter I. 2. b) ee) (1) (a)) nicht mehr Teil eines leitenden Kollegialorgans. Ihre Zuständigkeit begrenzt sich vielmehr auf das ihnen von der Bürgermeisterin bzw. vom Bürgermeister zugewiesene Sachgebiet (vgl. § 65 Abs. 2 Satz 1 GO), welches sie gemäß § 67 Abs. 5 GO nach den Weisungen der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters leiten. Außerdem sind sie nicht nach § 36 Abs. 1, § 46 Abs. 7 Satz 1 GO berechtigt und verpflichtet an den Sitzungen der Stadtvertretung und Ausschüsse teilzunehmen und haben auch kein gesetzliches Rede- und Antragsrecht (vgl. Husvogt/Wolf, in: Dehn/Wolf, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, September 2022, § 67 Rn. 31).
In Rheinland-Pfalz ist demgegenüber in § 50 Abs. 6 GemO RP vorgesehen, dass die Beigeordneten ihren Geschäftsbereich im Rahmen der Beschlüsse des Gemeinderats und der allgemeinen Richtlinien des Bürgermeisters selbständig verwalten und an Einzelweisungen des Bürgermeisters nur gebunden sind, soweit dies für die Einheit der Verwaltung oder für den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte geboten ist. Im Saarland ist gemäß § 48 Abs. 4 KSVG SL geregelt, dass der Bürgermeister, sofern Finanz- oder Personalangelegenheiten hauptamtlichen Beigeordneten übertragen sind, die jeweils zuständige hauptamtliche Beigeordnete oder den jeweils zuständigen hauptamtlichen Beigeordneten mit dem Vorsitz in diesen Ausschüssen betrauen kann (Satz 1 und 2). Auch in den übrigen Ausschüssen steht der Vorsitz den Beigeordneten zu, sofern die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister den Vorsitz nicht beansprucht (Satz 3 und 4). Nach § 32 Abs. 8 KomO TH haben die hauptamtlichen Beigeordneten in Thüringen in den Sitzungen des Gemeinderats und der ihren Geschäftsbereich berührenden Ausschüsse beratende Stimme.
Darüber hinaus liegen in anderen Bundesländern die Anforderungen an die Wählbarkeit der weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte zum Teil höher als in Schleswig-Holstein, wo es nach § 67 Abs. 2 GO allein darauf ankommt, dass die Person die für dieses Amt erforderliche Eignung, Befähigung und Sachkunde besitzt. So muss etwa in Nordrhein-Westfalen in kreisfreien Städten und großen kreisangehörigen Städten gemäß § 71 Abs. 3 Satz 2 GO-NRW mindestens einer der Beigeordneten die Befähigung zum Richteramt oder zur Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes im Land Nordrhein-Westfalen in der Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt, besitzen. Für Sachsen-Anhalt sieht § 68 Abs. 2 KomVerfG ST vor, dass einer der Beigeordneten die Befähigung zur Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes der Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt, oder zum Richteramt haben muss, sofern nicht der Hauptverwaltungsbeamte oder ein leitender Beschäftigter der Kommune diese Voraussetzung erfüllt.
Höhere Eingruppierungen als in Schleswig-Holstein finden sich in Hessen, Niedersachsen und Baden-Württemberg. In Hessen (vgl. § 2 Abs. 1 und 2 KomBesDAV HE) und Niedersachsen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 NKBesVO) werden die weiteren Beigeordneten in Städten mit entsprechenden Einwohnerzahlen mit B 5 bzw. B 6 besoldet. Die höchste Besoldung ist in Baden-Württemberg zu finden. Dort liegt die Besoldung bei Städten in dieser Größenordnung im Grundsatz bei B 6 oder B 7 (vgl. § 2 Nr. 3 Buchst. b LKomBesG BW).
Abgesehen davon, dass eine höhere Besoldung als in Schleswig-Holstein demnach die Ausnahme ist, lassen sich jedenfalls die weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte in Hessen und Baden-Württemberg ohnehin nicht ohne weiteres mit denjenigen in Schleswig-Holstein vergleichen.
In Hessen besteht das in Schleswig-Holstein abgeschaffte Kollegialorgan des Magistrats weiterhin, wodurch den weiteren Stadträtinnen und Stadträten eine andere, deutlich gewichtigere Stellung als in Schleswig-Holstein zukommt. Gemäß § 65 Abs. 1 GemO HE existiert dort in Gemeinden ein Gemeindevorstand – in Städten unter der Bezeichnung Magistrat (§ 9 Abs. 2 Satz 2 GemO HE) –, der aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem, dem Ersten Beigeordneten und weiteren Beigeordneten besteht. Dieser ist gemäß § 66 Abs. 1 GemO HE die Verwaltungsbehörde der Gemeinde und besorgt nach den Beschlüssen der Gemeindevertretung im Rahmen der bereitgestellten Mittel die laufende Verwaltung der Gemeinde. Der Gemeindevorstand nimmt nach § 59 GemO HE an den Sitzungen der Gemeindevertretung teil (Satz 1) und muss jederzeit zu dem Gegenstand der Verhandlung gehört werden (Satz 2). Außerdem vertritt er gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 GemO HE die Gemeinde. Erklärungen der Gemeinde werden in seinem Namen durch den Bürgermeister oder dessen allgemeinen Vertreter, innerhalb der einzelnen Arbeitsgebiete durch die dafür eingesetzten Beigeordneten abgegeben, § 71 Abs. 1 Satz 2 GemO HE.
Auch in Baden-Württemberg hebt sich die Stellung der weiteren Beigeordneten, wenn auch nicht im gleichen Maße wie in Hessen, im Vergleich zu Beigeordneten in Schleswig-Holstein ab. Insbesondere nehmen dort die Beigeordneten an den Sitzungen des Gemeinderats mit beratender Stimme teil, § 33 Abs. 1 GemO BW. Sie können überdies in beschließenden (§ 40 Abs. 3 GemO BW) und beratenden Ausschüssen (§ 41 Abs. 3 i. V. m. § 40 Abs. 3 GemO BW) mit der Vertretung des Bürgermeisters beauftragt werden.
cc) § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO verletzt den Antragsteller auch nicht in dem aus Art. 33 Abs. 5 folgenden Abstandsgebot. Antragsteller und Antragsgegner benennen in ihrer Argumentation zwar vordringlich das Abstandsgebot, jedoch geht es inhaltlich dabei nicht um die Wertigkeit von Besoldungsgruppen zueinander und den Vergleich verschiedener Bruttogehälter in den jeweiligen Besoldungsgruppen (vgl. zum Inhalt des Abstandsgebots auch Schübel-Pfister, NJW 2015, 1920, 1921; Stuttmann, NVwZ 2015, 1007, 1011).
Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört das – inhaltlich mit dem Leistungsgrundsatz und dem Alimentationsprinzip eng verbundene – Abstandsgebot, wonach die Bezüge der Beamten entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abzustufen sind. Weil die „amts“-angemessene Besoldung notwendigerweise eine abgestufte Besoldung ist, darf der Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen nicht dauerhaft eingeebnet werden. Die höhere besoldungsrechtliche Einstufung ist unmittelbare Folge der Übertragung eines höherwertigen Amtes (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 -, juris Rn. 75 ff. und vom 28. November 2018 - 2 BvL 3/15 -, juris Rn. 34). Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten (vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, juris Rn. 146 und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -⁠, juris Rn. 110 f.). Das für das Verhältnis zwischen den Besoldungsgruppen geltende Abstandsgebot zwingt den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber dazu, bei der Ausgestaltung der Besoldung ein Gesamtkonzept zu verfolgen, das die Besoldungsgruppen und Besoldungsordnungen zueinander in Verhältnis setzt und abhängig voneinander aufbaut (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, juris Rn. 48).
Die Kontrolle des Abstandsgebots als systeminterner Vergleich kann innerhalb der Beamtenschaft dabei insbesondere anhand der aus den Besoldungstabellen ersichtlichen Brutto-Gehälter erfolgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017, a. a. O., Rn. 80). Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter zwischen den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert einen Verstoß gegen das Abstandsgebot (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 112). Zugleich gebietet das Abstandsgebot einen Mindestabstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau (vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 - 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 -, juris LS 3 und Rn. 143 ff.).
Dass die Bruttogehälter der verschiedenen Besoldungsgruppen eingeebnet oder zumindest angeglichen worden wären, steht aber nicht im Raum. Vielmehr rügt der Antragsteller die mit der Begrenzung auf B 4 einhergehende Eingruppierungsentscheidung in eine bestimmte Besoldungsgruppe und die daraus resultierende veränderte Besoldungsrelation zu anderen (Wahl-)Beamtinnen und (Wahl-)Beamten. Dies ist nicht am Abstandsgebot des Art. 33 Abs. 5 GG, sondern am Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen (dazu sogleich unter ee); die Anwendung des Abstandsgebots in modifizierter Form bejahend hingegen: Joseph, NVwZ 2017, 750, 755; i. E. wohl auch Leihkauff in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 6.2.2 Abstandsgebot, April 2023, Rn. 36; siehe zur Einhaltung eines Abstands von mehreren Besoldungsgruppen bei der Einstufung von Ämtern im Zusammenhang mit dem Abstandsgebot auch Brüning, Angemessenheit der Eingruppierung kommunaler Wahlbeamtinnen und Wahlbeamter, S. 121).
dd) Es ergibt sich auch kein Verstoß gegen das Leistungsprinzip selbst, Art. 33 Abs. 2 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus dem in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz, dass mit der Verleihung eines höheren Amts auch höhere Dienstbezüge verbunden sind. Das ist der Fall.
Die Beamtenalimentation ist gestuft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017, a. a. O. Rn. 75) und richtet sich nach dem Inhalt des dem Beamten übertragenen statusrechtlichen Amts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -⁠, juris Rn. 39; BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 - 2 C 14/21 -, juris Rn. 20). Das Amt im statusrechtlichen Sinn kennzeichnet dabei die dem Beamten verliehene Rechtsstellung; es wird traditionell durch die Amtsbezeichnung, die Besoldungsgruppe bzw. das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe und die Laufbahn bestimmt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2012 - 2 BvL 4/09 -, juris Rn. 63; BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2019 - 2 C 18/18 -, juris Rn. 19 und vom 22. Juni 2023 - 2 C 14.21 -, juris Rn. 22). Stadträte werden in Schleswig-Holstein für eine bestimmte Dauer (mindestens sechs und höchstens acht Jahre, § 67 Abs. 1 Satz 3 GO) zu Beamtinnen oder Beamten auf Zeit ernannt (§ 67 Abs. 4 Satz 1 GO). Zugleich wird infolge der Wahl die Einweisung/Eingruppierung in eine Planstelle der zutreffenden Besoldungsgruppe verfügt. (Allein) Hierdurch wird der beamtenrechtliche Status eines Stadtrats maßgeblich bestimmt (vgl. OVG Münster, Beschlüsse vom 18. Dezember 2003 - 1 B 1750/03 -, juris Rn. 17 und vom 21. Februar 2011 - 1 A 938/09 -, juris Rn. 26; Hönig, LKV 2022, 385, 388).
Demgemäß sind nach der Kommunalbesoldungsverordnung bei den weiteren Stadträtinnen und Stadträten in den vier größten Städten Schleswig-Holsteins (in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnern, in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnern und in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnern) die gleichen Ämter auszumachen, da diese jeweils zur Stadträtin bzw. zum Stadtrat mit Besoldungsgruppe B 4 ernannt sind.
Ob diese unterschiedslose Einordnung in die Besoldungsgruppe B 4 trotz unterschiedlicher Einwohnerzahlen der betroffenen Städte verfassungsgemäß ist, ist, wie auch der Vergleich mit der Einordnung anderer Ämter (z.B. hauptamtliche Bürgermeisterinnen und Bürgermeister) an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen. Die für die Gruppe der Stadträtinnen und Stadträte in der Besoldungsgruppe B 4 ausgewiesenen Dienstbezüge sind jedenfalls höher als diejenigen für die in Besoldungsgruppe B 3 eingeordneten Stadträtinnen und Stadträte in Gemeinden mit bis zu 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, die Bezüge für unterschiedliche Ämter sind damit gestuft.
ee) Die Regelung der Bezüge in § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO ist auch mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar. Sofern man hierzu auch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG mit heranziehen will, kann aus ihnen nichts Abweichendes folgen, da Art. 33 Abs. 5 GG mit dem darin verankerten Alimentationsprinzip den nachfolgend umschriebenen und hier nicht überschrittenen weiten Typisierungsspielraum des Besoldungsnormgebers nicht über die Grenzen des Art. 3 Abs. 1 GG hinaus einschränkt (zu Art. 33 Abs. 5 GG im Verhältnis zu Art. 3 Abs. 1 GG: vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -, juris Rn. 54 m. w. N.).
Nach ständiger Rechtsprechung gebietet der allgemeine Gleichheitssatz dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er verbietet ungleiche Belastungen ebenso wie ungleiche Begünstigungen. Differenzierungen sind damit nicht ausgeschlossen, bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert. Diese Auswahl muss er jedoch sachgerecht treffen. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Im Bereich des Besoldungsrechts bedeutet dies, dass Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern zwar in der Regel gleich und im Umkehrschluss Beamte mit ungleichen oder nicht gleichwertigen Ämtern ungleich zu besolden sind. Dies gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Die Zulässigkeit einer (fehlenden) Differenzierung hängt davon ab, ob nach dem Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 -⁠, juris Rn. 81 ff.).
Bei der Überprüfung eines Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ist zum einen ein vertikaler Vergleich in Bezug auf die unterschiedliche Besoldung verschiedener Ämter, zum anderen ein horizontaler Vergleich in Bezug auf eine gleichheitsgemäße Binnendifferenzierung innerhalb der Gruppe gleicher bzw. gleichwertiger Ämter angezeigt (vgl. Brüning, a. a. O., S. 123, 127).
Es steht dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber dabei allerdings letztlich frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Insbesondere muss ihm zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, juris Rn. 69; vgl. Brüning, a. a. O., S. 126; vgl. speziell zum Gesichtspunkt der richtigen Einordnung eines Amtes in die Besoldungsordnung: BVerfG, Beschlüsse vom 4. Juni 1969 - 2 BvR 343/66 -, juris Rn. 46 ff. und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -, juris Rn. 41 ff.).
Bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von besoldungsrechtlichen Vorschriften hat der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit. Wegen des weiten Spielraums politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf, ist gerichtlich nicht zu überprüfen, ob der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Ein Gericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen. Jede Besoldungsordnung enthält unvermeidbare Härten und mag aus Sicht der Betroffenen fragwürdig sein. Solche Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Regelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen lässt. Das Einräumen einer weiten gesetz- bzw. verordnungsgeberischen Gestaltungsfreiheit soll gerade grundlegende Neuregelungen ermöglichen. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber muss insbesondere die Freiheit haben, von der bisherigen Bewertung eines Amtes im Verhältnis zu einem anderen Amt abzuweichen. Anders lässt sich, wenn man eine Besoldungsordnung in ihrem Bestand nicht versteinern will, eine vom Gesetz- Verordnungsgeber für notwendig gehaltene vernünftige Neuregelung und Verbesserung nicht bewerkstelligen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 -, juris Rn. 81 ff.).
Wie bereits im Rahmen der Zulässigkeit dargelegt, hat der Antragsgegner im Zuge einer Reform der Kommunalbesoldungsverordnung, mit dem Ziel einer Attraktivitätssteigerung der Ämter der kommunalen Wahlbeamten, den gesamten in den §§ 5 bis 7 KomBesVO enthaltenen Regelungskomplex zur Einstufung der Ämter neu geregelt und hierdurch das Besoldungsgefüge neu strukturiert. Die neue Besoldungsstruktur erweist sich nicht als evident sachwidrig. Hinsichtlich der Besoldung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern ergibt sich weder im vertikalen (dazu unter (1)) noch im horizontalen Vergleich (dazu unter (2)) eine Verfassungswidrigkeit.
(1) Die in der Kommunalbesoldungsverordnung vorgesehenen Abstände in der Besoldung zwischen (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern und weiteren Stadträtinnen und Stadträten sind weder im Grundsatz (dazu unter (a)) noch mit Blick auf weitere Stadträtinnen und Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (dazu unter (b)) zu beanstanden. Ebenso wenig stellt sich der Besoldungsabstand von weiteren Stadträtinnen und Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern zu Laufbahnbeamten der Laufbahngruppe 2 in einer kreisfreien Stadt mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern als evident sachwidrig dar (dazu unter (c)).
(a) Dass die Kommunalbesoldungsverordnung in § 5 Abs. 2 Nr. 2 im Grundsatz einen Unterschied von drei Besoldungsgruppen zwischen (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern und weiteren Stadträtinnen und Stadträten vorsieht, ist nicht evident sachwidrig, sondern spiegelt die Bedeutung der jeweiligen Ämter angemessen wider.
Die Wertigkeit des Amtes wird maßgeblich durch den Umfang der Kompetenzen bestimmt, der die mit dem Amt verbundene Verantwortung und Belastung abbildet (vgl. Joseph, a. a. O., 755). Die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister ist Hauptverwaltungsbeamtin bzw. -beamter, die bzw. der gemäß § 61 Abs. 1 i. V. m. § 57 Abs. 1 GO von den Bürgerinnen und Bürgern direkt gewählt wird. Als unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ der Stadt nimmt sie bzw. er eine besondere Stellung im demokratischen Gefüge ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2011 - 2 C 12.09 -, juris Rn. 18).
Sie bzw. er leitet gemäß § 65 Abs. 1 GO die Verwaltung der Stadt in eigener Zuständigkeit nach den Zielen und Grundsätzen der Stadtvertretung – insoweit als eigenverantwortliches Organ (vgl. Lütje/Husvogt, in: Dehn/Wolf, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, September 2022, § 65 Rn. 7) –, ist für die sachliche und wirtschaftliche Erledigung der Aufgaben, die Organisation und den Geschäftsgang der Verwaltung sowie für die Geschäfte der laufenden Verwaltung verantwortlich und zugleich oberste Dienstbehörde und Dienstvorgesetzter der Beschäftigten der Stadt. Ihr bzw. ihm steht dabei grundsätzlich gegenüber allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern das Weisungs- und Direktionsrecht zu. Auch steht ihr bzw. ihm die Ordnungsgewalt und das Hausrecht zum Schutz des Dienstbetriebs zu (vgl. Lütje/Husvogt, a. a. O., § 65 Rn. 6). Weiterhin besteht für sie bzw. ihn nach § 65 Abs. 4 GO ein Eilentscheidungsrecht bei dringenden Maßnahmen und sie bzw. er führt gemäß § 65 Abs. 5 GO die Aufgaben durch, die der Stadt zur Erfüllung nach Weisung übertragen sind. Hierbei unterliegt sie bzw. er in der Eigenschaft als Stadtbehörde der Fachaufsicht und ist der Aufsichtsbehörde verantwortlich (vgl. Lütje/Husvogt, a. a. O., § 65 Rn. 63).
Die Gemeindeordnung sieht darüber hinaus in verschiedenen Vorschriften zahlreiche weitere Organkompetenzen der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters vor (siehe Aufzählung bei Lütje/Husvogt, a. a. O., § 65 Rn. 76). Hervorgehoben seien insofern die in § 64 Abs. 1 GO vorgesehene gesetzliche (unbeschränkte, vgl. Lütje/Husvogt, a. a. O., § 64, § 56 Rn. 4) Vertretung der Stadt sowie die in § 10 GO vorgesehene öffentliche Repräsentation der Stadt, die die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister gemeinsam mit der bzw. dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung wahrnimmt.
Das Amt der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters ist angesichts der dargelegten Stellung und Aufgaben typischerweise durch hohes Ansehen und Bekanntheit geprägt. Die Amtsführung durch eine direkt gewählte Bürgermeisterin bzw. einen direkt gewählten Bürgermeister wird dabei von der Öffentlichkeit während, aber auch nach Ablauf der Amtszeit unter dem Aspekt der Zurechenbarkeit von positiven Leistungen ebenso wie von Fehlentscheidungen kritisch begleitet (vgl. LT-Drucks. 13/2806, S. 112).
Letztlich ist die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister die direkt gewählte kommunale Führungskraft einer Stadt, die dieser ein Gesicht gibt und politische Verantwortung für die Geschicke ebendieser trägt. Diese hervorgehobene Stellung und Bedeutung der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters im kommunalen Gefüge unterscheidet sich deutlich von der Stellung und Bedeutung von weiteren Stadträtinnen und Stadträten. Stadträtinnen bzw. Stadträte sind kommunale Wahlbeamte mit Leitungsfunktion, denen zwar ebenfalls eine hervorgehobene kommunalfassungsrechtliche Stellung zukommt (vgl. Lütje/Husvogt, a. a. O., § 65 Rn. 49). Deren Stellung ist aber deutlich weniger gewichtig als die der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters.
Im Zuge der Kommunalverfassungsreform 1995 wurde der Magistrat als verwaltungsleitendes Kollegialorgan der Stadt abgeschafft, wodurch Stadträtinnen und Stadträte zugleich nicht mehr Mitglieder eines verwaltungsleitenden Organs waren, sondern fortan die Stellung von Beigeordneten einnahmen. Unter anderem auf diesem Weg sollte der durch die Einführung einer Direktwahl geänderten Position der hauptamtlichen Bürgermeisterin bzw. des hauptamtlichen Bürgermeisters Genüge getan werden, der weder eine kollegiale Verwaltungsleitung noch eine eigenverantwortliche und weisungsunabhängige Sachgebietsleitung durch Stadträte entsprochen hätte (vgl. LT-Drucks. 13/2806, S. 98, 111 f. und 115; Husvogt/Wolf, in: Dehn/Wolf, a. a. O., § 67 Rn. 1; hierzu auch Schliesky, Reform der Gemeindeordnung in Schleswig-Holstein, SchlHAnz A5/2003, S. 105 f.).
Stadträtinnen und Stadträte werden anders als die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister nicht direkt von den Bürgerinnen und Bürgern, sondern von der Stadtvertretung gewählt, § 67 Abs. 1 Satz 1 GO. Ihre Zuständigkeit begrenzt sich sodann auf das ihnen von der Bürgermeisterin bzw. vom Bürgermeister zugewiesene Sachgebiet (vgl. § 65 Abs. 2 Satz 1 GO), welches sie überdies nicht eigenverantwortlich, sondern gemäß § 67 Abs. 5 GO nach den Weisungen der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters leiten; die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister bleibt als Leiterin bzw. als Leiter der gesamten Verwaltung gegenüber der Stadtvertretung und der Bevölkerung verantwortlich (vgl. Hönig, LKV 2022, 385, 386). Gemäß § 65 Abs. 2 Satz 3 GO kann die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister im Übrigen – neben der Möglichkeit selbst ein Sachgebiet zu übernehmen – auch andere Beschäftigte, sprich andere Beamtinnen oder Beamte oder Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer, mit der Wahrnehmung bestimmter Sachgebiete beauftragen, solange die betroffenen Sachgebiete hinsichtlich ihrer Gewichtung die Sachgebiete der Stadträtinnen und Stadträte nicht überschreiten (vgl. § 65 Abs. 2 Satz 4 GO).
Stadträtinnen und Stadträte sind außerdem anders als die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister nicht nach § 36 Abs. 1, § 46 Abs. 7 Satz 1 GO berechtigt und verpflichtet an den Sitzungen der Stadtvertretung und Ausschüsse teilzunehmen. Sie haben im Gegensatz zur Bürgermeisterin bzw. zum Bürgermeister (vgl. § 36 Abs. 2 Satz 2 und 3, § 46 Abs. 7 Satz 3 GO) auch kein gesetzliches Rede- und Antragsrecht (vgl. Husvogt/Wolf, a. a. O., § 67 Rn. 31).
(b) Es erscheint zugleich nicht evident sachwidrig, sondern sachlich gerechtfertigt, dass der Abstand in der Besoldung zwischen (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern und weiteren Stadträtinnen und Stadträten in Schleswig-Holstein in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern aufgrund der Obergrenze aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO nicht drei, sondern fünf Besoldungsgruppen beträgt, um einen ausreichenden Besoldungsabstand zu diesen, in ihrer Stellung herausragenden, (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern zu wahren (vgl. zum Ziel des Verordnungsgebers einer besoldungsrechtlichen Spreizung zwischen den beiden größeren und den beiden kleineren kreisfreien Städten Bl. 518 VV).
Betroffen sind insofern lediglich die (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeister und weiteren Stadträtinnen und Stadträte von zwei Städten in Schleswig-Holstein, namentlich von D-Stadt und A-Stadt. Die (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeister dieser beiden Städte tragen für die mit Abstand größten Städte Schleswig-Holsteins Verantwortung mit entsprechenden Auswirkungen auf ihre politische Bedeutsamkeit und die Aufmerksamkeit, die ihnen zuteil wird. Es handelt sich bei den beiden Städten um die mit Abstand einwohnerstärksten Städte Schleswig-Holsteins.
Die kreisfreie Stadt D-Stadt weist mit aktuell circa 248.803 (siehe Statistische Kurzinformation der Stadt D-Stadt vom 5. Januar 2023) mehr als doppelt so viele Einwohnerinnen und Einwohner wie die kreisfreie Stadt Flensburg (99.343 Einwohner, Stand Juli 2023, siehe https://www.flensburg.de/media/​custom/​2306_2964_1.PDF?​1594629859) sowie circa dreimal mal so viele Einwohnerinnen und Einwohner wie die kreisfreie Stadt Neumünster (79.502 Einwohner, Stand 2022, siehe https://de.statista.com/statistik/daten/studie/375980/umfrage/entwicklung-der-​gesamtbevoelkerung-in-neumuenster/) und die kreisangehörige Stadt Norderstedt (83.372 Einwohner, Stand 31. Dezember 2022 siehe https://www.norderstedt.de/​Politik-und-Rathaus/Stadtportrait/Zahlen-Daten-Fakten/) auf. Die kreisfreie Stadt A-Stadt hat circa 222.077 Einwohnerinnen und Einwohner (Stand 2022, Hansestadt A-Stadt, Statistisches Jahrbuch, A-Stadt in Zahlen 2019-2022, S. 10) und damit im Vergleich mit Flensburg, Neumünster und Norderstedt deutlich mehr als doppelt so viele Einwohnerinnen und Einwohner.
Zugleich sind die beiden Städte nach herkömmlicher Definition, wonach eine Stadt ab 100.000 Einwohnerinnen und Einwohnern als Großstadt gilt (vgl. etwa Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung unter https://www.bbsr.bund.de/​BBSR/​DE/​forschung/raumbeobachtung/Raumabgrenzungen/deutschland/regionen/​Grossstadtregionen/​Grossstadtregionen.html; Gabler, Wirtschaftslexikon, https://​wirtschaftslexikon.​gabler.de/definition/grossstadt-36580/version-260031), die einzigen beiden schleswig-holsteinischen Großstädte; D-Stadt ist zudem die Landeshauptstadt, vgl. § 11 Abs. 3 GO.
Dass der Verordnungsgeber insofern einen größeren Abstand zwischen weiteren Stadträtinnen und Stadträten und diesen Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeistern für sachgerecht hält und damit implizit davon ausgeht, dass die Bedeutung, Verantwortung und Stellung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte in Schleswig-Holsteins kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern im Vergleich mit deren (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern nicht in gleichem Maße mit ansteigt, so dass auch bei diesen nur ein Abstand von drei Besoldungsgruppen gerechtfertigt wäre, ist jedenfalls nicht evident sachwidrig. Dass dies von der üblichen Systematik des Besoldungsabstands zwischen (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern und weiteren Stadträtinnen und Stadträten abweicht, ist eine nicht zu beanstandende, bewusste Entscheidung des Verordnungsgebers, die die hervorgehobene Stellung dieser (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeister würdigt und im Übrigen dadurch gerechtfertigt ist, dass bei einem Abstand von nur drei Besoldungsgruppen und einer daraus folgenden Besoldung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte mit B 6 das Gesamtgefüge der Besoldung ins Ungleichgewicht geraten würde (dazu gleich näher unter (2)).
Im Vergleich mit anderen Bundesländern zeigt sich übrigens, dass ein Abstand von fünf Besoldungsgruppen zwischen Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeistern und weiteren Stadträten/Beigeordneten bei Gemeinden/Städten mit entsprechenden Einwohnerzahlen zwar eher selten, aber nicht einmalig ist.
In Bayern (vgl. Anlage 1 zu Art. 45 Abs. 2 KWBG BY) und in Nordrhein-Westfalen (vgl. § 2 Abs. 1 und 3 EingrVO NRW) liegt der Abstand bei entsprechender Stadtgröße grundsätzlich bei fünf Besoldungsgruppen, im Saarland bei vier oder fünf Besoldungsgruppen (vgl. § 2 Abs. 1, § 3 Nr. 2 KommBesVO SL).
In den übrigen Bundesländern besteht im Grundsatz jeweils ein Abstand von drei oder vier Besoldungsgruppen (vgl. für Baden-Württemberg: § 2 Nr. 2 und § 2 Nr. 3 Buchst. b LKomBesG BW, Brandenburg: § 3 Abs. 2 und Abs. 5 Nr. 2 BbgKomBesV, Hessen: § 2 Abs. 1 und 2 KomBesDAV HE, Mecklenburg-Vorpommern: § 5 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 KomBesLVO M-V, Niedersachsen: § 1 Abs. 1 NKBesVO, Rheinland-Pfalz: § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 LKomBesVO, Sachsen: § 30 Abs. 1 Nr. 2 SächsBesG, Sachsen-Anhalt: § 2 Abs. 1, § 3 Satz 3 KomBesVO ST, Thüringen: § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 ThürKomBesV). In der Mehrzahl der genannten Bundesländer kann sich der Abstand dabei noch um eine Besoldungsgruppe erhöhen oder verringern, indem entweder nur die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister oder eine weitere Beigeordnete bzw. ein weiterer Beigeordneter wiedergewählt wird (vgl. stellvertretend § 3 Abs. 6 BbgKomBesV). Dass den weiteren Stadträtinnen und Stadträten in einigen der genannten Bundesländer zudem eine gewichtigere Stellung als in Schleswig-Holstein zukommt, wurde bereits oben dargelegt.
(c) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, dass zwischen einer weiteren Stadträtin bzw. einem weiteren Stadtrat sowie einer Laufbahnbeamtin bzw. einem Laufbahnbeamten der Laufbahngruppe 2 in einer kreisfreien Stadt mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern unter bestimmten Voraussetzungen lediglich zwei Besoldungsgruppen Abstand liegen können.
Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 Landesverordnung über die Stellenobergrenzen für Beamtinnen und Beamte auf Lebenszeit der Gemeinden und Ämter (Stellenobergrenzenverordnung für Kommunalbeamtinnen und Kommunalbeamte - KomStOVO) vom 13. Dezember 2005, zuletzt geändert durch Art. 2 der Änderungsverordnung vom 2. März 2022 (GVOBl. S. 264), ist in Gemeinden mit über 20.000 Einwohnerinnen und Einwohner in der Laufbahngruppe 2 für Kommunalbeamte eine Besoldung mit höchstens A 16 zulässig.
Nach der Anlage 1 zum Besoldungsgesetz, Besoldungsordnung B werden hiervon abweichend allerdings leitende Direktoren als einem Beamten auf Zeit unmittelbar unterstellte Leiterinnen bzw. Leiter einer großen und besonders bedeutenden Organisationseinheit einer kreisfreien Stadt mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern mit B 2 besoldet. Im letztgenannten Fall beträgt der Abstand zu einer weiteren Stadträtin bzw. einem weiteren Stadtrat in einer Stadt dieser Größenordnung zwei statt drei Besoldungsgruppen.
Dies begründet jedoch ebenfalls keine evident sachwidrige Gestaltung des Besoldungsgefüges, da die Verringerung des Abstands auf zwei Besoldungsgruppen voraussetzt, dass die Laufbahnbeamtin bzw. der -beamte selbst Leiterin bzw. Leiter einer großen und besonders bedeutenden Organisationseinheit einer kreisfreien Stadt ist. Dies setzt zum einen jeweils die stadtinterne Entscheidung voraus, entsprechende Stellen überhaupt vorzusehen und die Beförderungen auszusprechen. Zum anderen birgt die mit der Stelle einhergehende verantwortliche Leitungsfunktion zugleich die Rechtfertigung für einen Abstand von nur zwei Besoldungsgruppen zu weiteren Stadträtinnen und Stadträten in sich. Insofern stehen Führungskräfte im Kommunalbereich aus dem Kreis der Laufbahnbeamten in Rede (vgl. Leihkauff in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 7.7 Schwellenwerte für die Ämter der Landräte (§ 7 KomBesVO), Dezember 2022, Rn. 38).
Die vom Antragsteller im Vergleich mit den Laufbahnbeamten betonten, für weitere Stadträtinnen und Stadträte geltenden Umstände – die herausgehobene Bedeutung des Wahlamtes, die höhere Belastungssituation, die typischerweise thematisch breitere Aufstellung, die intensivere Beobachtung durch die Politik und Öffentlichkeit sowie das Risiko der Abwahl oder Nichtwiederwahl – werden durch den Abstand von grundsätzlich drei und im Falle der Übernahme der Leitung einer großen und besonders wichtigen Organisationseinheit durch Laufbahnbeamtinnen bzw. -beamte zwei Besoldungsgruppen zwischen diesen Ämtern – wie schon vor der streitgegenständlichen Neuregelung der §§ 5 bis 7 KomBesVO – weiterhin hinreichend abgebildet.
(2) Beim horizontalen Vergleich innerhalb der Gruppe der beigeordneten Stadträtinnen und Stadträte, die nicht erste Stellvertreterin bzw. erster Stellvertreter der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters sind, zeigt sich zwar hinsichtlich Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern einerseits und Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern andererseits eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem. Diese besoldungsrechtliche Gestaltung stellt sich aber nicht als evident sachwidrige Überschreitung äußerster Grenzen dar, sondern ist gleichfalls sachlich gerechtfertigt.
In kreisangehörigen Städten steigt die Besoldung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte unter Wahrung eines Abstands von drei Besoldungsgruppen im Einklang mit der Besoldung der zugehörigen Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeister mit zunehmender Einwohnerzahl bis maximal B 4 bei Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO). Bei kreisfreien Städten beträgt die Besoldung nach der Systematik der Kommunalbesoldungsverordnung unabhängig von der Einwohnerzahl ebenfalls B 4 (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO). Da sämtliche kreisfreien Städte in Schleswig-Holstein (Flensburg, D-Stadt, A-Stadt, Neumünster) mehr als 60.000 Einwohnerinnen und Einwohner aufweisen, weitere Stadträtinnen bzw. Stadträte in diesen jeweils mit B 4 besoldet werden und zugleich weitere Stadträtinnen bzw. Stadträte in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern mit B 4 besoldet werden, lässt sich feststellen, dass nach der Neufassung der Kommunalbesoldungsverordnung Stadträtinnen bzw. Stadträte in den fünf größten Städten Schleswig-Holsteins – namentlich in D-Stadt, A-Stadt, Flensburg, Norderstedt und Neumünster – unterschiedslos mit B 4 besoldet werden.
Hierdurch wurde eine zuvor bestehende Differenzierung zwischen den beiden größten Städten einerseits und den anderen großen Städten Schleswig-Holsteins andererseits eingeebnet. Nach der alten Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung war für weitere Stadträtinnen und Stadträte lediglich bei kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern die Besoldung mit B 4 vorgesehen, während diese in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern und in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern mit B 3 besoldet wurden. Damit bestand nur für die mit Abstand größten beiden Städte Schleswig-Holsteins – die Landeshauptstadt D-Stadt und die Hansestadt A-Stadt – eine Besoldung mit B 4. Für die nächstgrößeren Städte Flensburg, Norderstedt und Neumünster bestand hingegen eine Besoldung mit B 3.
Mit dieser zuvor bestehenden Differenzierung waren die Größenverhältnisse der betroffenen Städte aufgegriffen worden. Die kreisfreien Städte D-Stadt und A-Stadt weisen aktuell mit circa 248.803 sowie circa 222.077 Einwohnerinnen und Einwohnern mehr als doppelt so viele Einwohner wie die kreisfreien Städte Flensburg (99.343 Einwohnerinnen und Einwohner) und Neumünster (79.502 Einwohnerinnen und Einwohner) sowie die kreisangehörige Stadt Norderstedt (83.372 Einwohner, Stand 31. Dezember 2022 siehe https://www.norderstedt.de/Politik-und-Rathaus/Stadtportrait/Zahlen-Daten-Fakten/) auf. Zur Zeit der Geltung der alten Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung galten vergleichbare Relationen.
Dieser Unterschied in der Einwohnerzahl zwischen den größten Städten Schleswig-Holsteins spiegelt sich nach der Neufassung der Kommunalbesoldungsverordnung nicht mehr in der Besoldung der weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte wider, obwohl die Anknüpfung der Besoldung an die Einwohnerzahl der grundsätzlichen Systematik der Kommunalbesoldungsverordnung entspricht, vgl. § 5 Abs. 1 und 2 KomBesVO.
Dies ist letztlich Folge des angegriffenen § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz, nach dem alle weiteren hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten höchstens in die Besoldungsgruppe B 4 eingestuft werden. Ohne diese Regelung wären die weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnerinnen und Einwohnern angesichts der Besoldung der (Ober-)Bürgermeisterin bzw. des (Ober-)Bürgermeisters mit B 9 (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b) KomBesVO) und der Maßgabe, dass die weiteren hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten drei Besoldungsgruppen darunterliegen (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO), mit B 6 eingestuft.
Dass der Verordnungsgeber die Besoldung weiterer Stadträtinnen bzw. Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in Abweichung von der grundlegenden Systematik der Kommunalbesoldungsverordnung auf B 4 begrenzt und hiermit eine Gleichsetzung in der Besoldung mit weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kleineren kreisfreien Städten sowie in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern bewirkt hat, ist aber nicht evident sachwidrig.
Die sachliche Rechtfertigung hierfür liegt nicht in der jeweils zulässigen Anzahl der Stadträte (dazu unter (a)). Sie liegt vielmehr in der Beibehaltung eines angemessenen und stimmigen Gesamtbesoldungsgefüges, da durch die angegriffene Begrenzung der Besoldung von weiteren Stadträten auf B 4 Wertungskonflikte vermieden werden. Dies gilt in Relation zu der Eingruppierung von (Ober-)Bürgermeisterinnen und (Ober-)Bürgermeistern in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (dazu unter b)), von ersten Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (dazu unter c)), von Ministerialdirigenten als Abteilungsleitern bei obersten Landesbehörden sowie Leitern von großen Landesbehörden (dazu unter (d)), von ersten Stellvertreterinnen bzw. Stellvertretern der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters in kleineren kreisfreien Städten (dazu unter (e)), von Landrätinnen bzw. Landräten in Kreisen mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie von Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern in Gemeinden mit bis zu 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (dazu unter (f)). Der Verordnungsgeber war auch nicht gehalten auf die Erhöhung der Besoldung der kommunalen Wahlbeamten insgesamt zu verzichten, um Friktionen in der Besoldungsstruktur zu vermeiden (dazu unter (g)).
(a) Soweit der Antragsgegner als Rechtfertigung vorbringt, dass sich mit der Größe der Städte auch die Anzahl der zulässigen Stadträte erhöhe sowie, dass mit einer steigenden Anzahl an Stadträten zugleich die Belastung bzw. das Verantwortungsspektrum einzelner Stadträte abnehme (vgl. auch Bl. 518 VV), sodass eine gleiche Besoldung zwischen weiteren Stadträten der großen kreisangehörigen Stadt Norderstedt und den weiteren Stadträten der kreisfreien Städte systemgerecht sei, geht dies fehl.
Es trifft bereits nicht zu, dass sich mit zunehmender Größe einer Stadt kategorisch die Anzahl der zulässigen Stadträte erhöht. Bei kreisfreien Städten wird hinsichtlich der maximalen Anzahl der Stadträtinnen und Stadträte – trotz zum Teil erheblicher Größenunterschiede zwischen den kreisfreien Städten – nicht nach der Größe der Stadt differenziert. Nur bei den kreisfreien Städten steigt die Zahl der zulässigen Stadträte mit der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner (bis zu einer Einwohnerzahl von über 60.000 als dritter und höchster Stufe). Dies folgt aus § 66 Abs. 1 Satz 2 GO. Danach beträgt die zulässige Zahl der Stadträtinnen und Stadträte in kreisangehörigen Städten bis 40.000 Einwohnerinnen und Einwohner höchstens 1, in kreisangehörigen Städten bis 60.000 Einwohnerinnen und Einwohner höchstens 2, in kreisangehörigen Städten über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohner höchstens 3 und in kreisfreien Städten höchstens 5. Die genaue Zahl wird nach der Vorschrift in der Hauptsatzung der jeweiligen Gebietskörperschaft geregelt.Im Quervergleich zeigt sich sodann, dass aus der Regelung des § 66 Abs. 1 Satz 2 GO die Konsequenz folgt, dass in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern – dies betrifft aktuell nur Norderstedt mit 83.372 Einwohnerinnen und Einwohnern – im Vergleich mit kreisfreien Städten einer vergleichbaren Größenordnung weniger, namentlich drei statt fünf, Stadträte zulässig sind. So hat die kreisfreie Stadt Neumünster circa 79.502 Einwohner und damit (geringfügig) weniger Einwohner als die kreisangehörige Stadt Norderstedt, während sich die Zahl der zulässigen Stadträtinnen und Stadträte um zwei zugunsten der Stadt Neumünster unterscheidet.Unabhängig von der Feststellung, dass jedenfalls bei kreisfreien Städten die Anzahl der Stadträtinnen und Stadträte nicht von der Größe bzw. der Einwohnerzahl abhängt sowie, dass in ähnlich oder gleich großen kreisfreien und kreisangehörigen Städten eine unterschiedliche zulässige Anzahl von Stadträten vorgesehen ist, lässt sich ohnehin kein systematischer Zusammenhang zwischen der Höhe der Besoldung und der Anzahl der Stadträte in der Kommunalbesoldungsverordnung erkennen. In kreisangehörigen Städten steigen sowohl die Besoldung als auch die Zahl der zulässigen Stadträte mit der Einwohnerzahl, aber nach jeweils eigenen, voneinander unabhängigen Regeln bzw. Schwellenwerten.
Zwar macht es für die Besoldung einen Unterschied, wie viele Einwohner eine kreisangehörige Stadt hat. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 KomBesV ergeben sich dabei vier Besoldungsstufen in aufsteigender Reihenfolge (A 16, B 2, B3 und B 4). Die maximale Anzahl der zulässigen Stadträtinnen und Stadträte steigt – ebenfalls mit der Einwohneranzahl – in drei Stufen (1, 2 oder 3 Stadträte), § 66 Abs. 1 Satz 2 GO. Es gibt aber keine schematische Koppelung der Besoldung an die Zahl der zulässigen Stadträtinnen und Stadträte bzw. keinen an der Einwohnerzahl orientierten Gleichlauf.
So gibt es angesichts divergierender Schwellenwerte etwa auch die Kombination, dass die zulässige Anzahl an Stadträtinnen und Stadträten trotz höherer Einwohnerzahl gleichbleibt, während die Besoldung steigt. So sind erst ab 40.000 Einwohnerinnen und Einwohnern zwei Stadträtinnen bzw. Stadträte zulässig, während die höhere Besoldungsstufe – B 2 statt A 16 – einer Stadträtin bzw. eines Stadtrats bereits ab 30.000 Einwohnerinnen und Einwohnern erlangt wird. Ebenso existiert die Gegenvariante, dass die Zahl der Stadträtinnen und Stadträte ab einer gewissen Einwohnerzahl bereits steigt, während die Besoldung gleichbleibt. So gibt es ab einer Einwohnerzahl von 40.000 zwei Stadträtinnen und Stadträte statt einem, während eine höhere Besoldungsstufe – B 3 statt B 2 – erst wieder bei Überschreiten der Schwelle von 50.000 Einwohnerinnen und Einwohnern erlangt wird.Hinsichtlich kreisfreier Städte ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Besoldung systematisch mit der Anzahl der Stadträte in Zusammenhang stand bzw. steht. Unter Zugrundelegung der alten Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung stieg mit dem Überschreiten der Grenze von 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern die Besoldung von B 3 auf B 4, während die maximale Anzahl der Stadträte mit fünf gleichblieb. Nach der Neufassung liegt die Besoldung unabhängig von der Einwohnerzahl stets bei B 4, die Anzahl der zulässigen Stadträtinnen und Stadträte unabhängig von der Einwohnerzahl stets bei fünf.
Dies gilt zunächst für die kreisfreien Städte in Schleswig-Holstein. So wählt die Bürgerschaft in der kreisfreien Stadt A-Stadt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Hansestadt A-Stadt vom 22. April 2022 vier hauptamtliche Stadträtinnen und Stadträte. Die Ratsversammlung der kreisfreien Stadt Flensburg wählt gemäß § 5 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt Flensburg in der Fassung der 19. Nachtragssatzung vom 8. Juni 2021 zwei Stadträtinnen/Stadträte. Für die kreisfreie Stadt Neumünster ist in § 5 Abs. 2 der Hauptsatzung der Stadt Neumünster vom 6. Februar 2023 die Anzahl von drei Stadträtinnen/Stadträten vorgesehen. Einzig in der Landeshauptstadt D-Stadt sind gemäß §6 Abs. 1 der Hauptsatzung der Landeshauptstadt D-Stadt vom 30. Mai 2023 fünf Stadträtinnen/Stadträte und damit die nach § 66 Abs. 1 Satz 2 GO maximal zulässige Anzahl vorgesehen.
In Norderstedt, der größten kreisangehörigen Stadt Schleswig-Holsteins, wird die dort maximal mögliche Anzahl von drei Stadträtinnen und Stadträten (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 2 GO) ebenso wenig in Anspruch genommen. Gemäß § 5 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt Norderstedt vom 10. Juni 2003 in der Fassung der 24. Nachtragssatzung, in Kraft ab 8. April 2022 werden dort zwei Stadträtinnen oder Stadträte gewählt.
(b) Die sachliche Rechtfertigung für die Gleichbehandlung von Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern einerseits und Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern andererseits liegt in der Wahrung eines angemessenen Besoldungsgefüges im Verhältnis zu (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern.
Dem Verordnungsgeber ging es bei der Begrenzung der Besoldung von weiteren Stadträten auf B 4 vornehmlich darum, dass der bereits zuvor geltende Abstand von fünf Besoldungsgruppen in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern zwischen den weiteren Stadträtinnen und Stadträten und der Bürgermeisterin bzw. dem Bürgermeister, dessen Besoldung ebenfalls nicht angehoben wurde, beibehalten wird (siehe Bl. 291 ff. VV). Dies stellt einen sachlich vertretbaren Grund für die Aufgabe der Binnendifferenzierung in der Besoldung zwischen den weiteren Stadträtinnen und Stadträten in den größten Städten Schleswig-Holsteins dar.
Die Besoldung der (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. der (Ober-)Bürgermeister in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern – als maßgeblicher Bezugspunkt für die Besoldung der weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte in Städten mit entsprechender Größe – wurde nicht angehoben, sondern verblieb bei B 9. Dies geht auf die seinerseits nicht zu beanstandende Absicht des Verordnungsgebers zurück, das Verhältnis zu Staatssekretärinnen bzw. -sekretären, die ebenfalls mit B 9 besoldet werden (siehe Anlage 1 zum BesG) zu wahren sowie auf die zutreffende Überlegung, dass diese bei einer Anhebung der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der übrigen Städte auf maximal B 7 weiterhin besoldungsmäßig deutlich abgesetzt sind (siehe Bl. 38 VV). Die Beibehaltung des vom Verordnungsgeber für angemessen erachteten Abstands von fünf Besoldungsgruppen zwischen (Ober-)Bürgermeisterinnen und (Ober-)Bürgermeistern sowie weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, der seinerseits nach dem oben Gesagten (siehe (1) (b)) zulässig ist, bildet einen vertretbaren Grund für die Begrenzung der Besoldung der weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte in diesen Städten.
(c) Die sachliche Rechtfertigung für die Wahrung eines angemessenen Besoldungsgefüges liegt gleichfalls in der bereits im Verordnungsverfahren dokumentierten Erwägung des Verordnungsgebers, dass innerstädtisch der Abstand zur ersten Stellvertreterin oder zum ersten Stellvertreter der (Ober-)Bürgermeisterin oder des (Ober-)Bürgermeisters, die oder der unverändert B 7 erhalte, ohne die Begrenzung weiterer Stadträtinnen und Stadträte auf B 4 nicht ausreichend gewahrt wäre (vgl. Bl. 510 VV).
Insofern lässt sich dem Verwaltungsvorgang entnehmen, dass der Verordnungsgeber die Notwendigkeit einer besoldungsrechtlichen Spreizung zwischen den beiden größeren und den beiden kleineren kreisfreien Städten neben den (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern nur bei den ersten Stadträten sah, weil diese als Regelvertretungen der Verwaltungsleitungen ein besonders hohes Maß an Verantwortung für das gesamte Verwaltungsspektrum hätten. Dies treffe auf die weiteren Stadträtinnen und Stadträte nicht in vergleichbarem Maße zu (vgl. 518 VV).
Wie auch in der vorherigen Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung besteht in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern ein Abstand von drei Besoldungsgruppen zwischen der ersten Stellvertreterin bzw. dem ersten Stellvertreter der (Ober-)Bürgermeisterin bzw. des (Ober-)Bürgermeisters (B 7) und den weiteren Stadträtinnen und Stadträten (B 4). Insofern besteht, ebenfalls wie bei der vorherigen Fassung, ein Unterschied zu kleineren Städten, bei denen die Differenz zwischen der ersten Stellvertreterin bzw. dem ersten Stellvertreter und den weiteren Stadträtinnen und Stadträten lediglich bei einer Besoldungsgruppe liegt.
Die Entscheidung – abweichend von der sonstigen Systematik der Kommunalbesoldungsverordnung – einen Abstand von drei Besoldungsgruppen zwischen ersten und weiteren Stadträtinnen und Stadträten vorzusehen, erklärt sich mit dem Verordnungsgeber dadurch, dass den (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeistern in den beiden größten Städten Schleswig-Holsteins, wie dargelegt, eine besonders exponierte Stellung und Bedeutung zukommt, wodurch die ersten Stadträtinnen bzw. Stadträte als erste Stellvertreterinnen bzw. Stellvertreter dieser (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeister auch als besonders exponiert zu bewerten sind.
Hinzu kommt die Erwägung des Verordnungsgebers, dass die ersten Stadträtinnen bzw. Stadträte als Regelvertretungen der Verwaltungsleitungen ein besonders hohes Maß an Verantwortung für das gesamte Verwaltungsspektrum haben und dies auf die weiteren Stadträtinnen und Stadträte nicht in vergleichbarem Maße zutrifft. In Zusammenschau mit der besonders exponierten Stellung der (Ober-)Bürgermeisterinnen bzw. (Ober-)Bürgermeister in den beiden größten Städten Schleswig-Holsteins, erklärt sich dann auch, weshalb in kleineren Städten, in denen erste Stadträtinnen bzw. Stadträte ebenfalls Regelvertretungen der (Ober-)Bürgermeisterin bzw. des (Ober-)Bürgermeisters sind (vgl. § 62 Abs. 2 und 3 GO), nur ein Abstand von einer Besoldungsgruppe zwischen ersten und weiteren Stadträtinnen und Stadträten als ausreichend angesehen wurde.
(d) Eine sachliche Rechtfertigung liegt davon unabhängig in dem vom Verordnungsgeber ausdrücklich verfolgten Ziel der Wahrung eines angemessenen Besoldungsgefüges im Verhältnis zwischen weiteren Stadträtinnen und Stadträten zu Ministerialdirigentinnen und Ministerialdirigenten als Abteilungsleiterinnen bzw. Abteilungsleitern bei obersten Landesbehörden sowie zu Leiterinnen bzw. Leitern von großen Landesbehörden. Diese den Verordnungsgeber ebenfalls leitenden Erwägungen (vgl. Bl. 510, 518 und 520 ff. VV) stellen weitere plausible und sachlich vertretbare Gründe für die Aufgabe der Binnendifferenzierung in der Besoldung zwischen den weiteren Stadträtinnen und Stadträten in den größten Städten Schleswig-Holsteins dar.
Durch die Streichung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO würde eine weitere Stadträtin bzw. ein weiterer Stadtrat mit B 6 und damit höher als eine Ministerialdirigentin bzw. ein Ministerialdirigent als Abteilungsleiterin bzw. Abteilungsleiter bei einer obersten Landesbehörde, die bzw. der mit B 5 eingruppiert wird (vgl. Besoldungsordnung B, Anlage 1 zum BesG), besoldet werden. Bei den genannten Abteilungsleiterinnen bzw. -leitern handelt es sich jedoch um herausgehobene Ämter, die in ihrem Gewicht einer weiteren Stadträtin bzw. einem weiteren Stadtrat in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern nicht ohne weiteres unterzuordnen sind. Die Abteilungsleitung stellt ein der Besoldungsordnung B zugeordnetes Amt der Leitung eines Teils einer Behörde dar (vgl. LT-Drucks. 19/3541, S. 44). Abteilungsleiterinnen bzw. -leiter in obersten Landesbehörden haben Grundlagenaufgaben von oft landesweiter Auswirkung zu bewältigen und sind wichtige Ansprechpartner für Minister und den Chef der Staatskanzlei (vgl. für Bayern: Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 9. September 2014 - Vf. 2-VII-14 -, juris Rn. 103). Dagegen, dass der Verordnungsgeber das Amt der weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträte, die in ihrer Zuständigkeit auf das ihnen von der Bürgermeisterin bzw. vom Bürgermeister zugewiesene Sachgebiet begrenzt sind und nicht eigenverantwortlich handeln (vgl. § 65 Abs. 2 Satz 1 und § 67 Abs. 5 GO) in seiner Wertigkeit nicht – wie im Fall der Streichung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO – über, sondern unter das genannte hervorgehobene Amt der Ministerialdirigentin bzw. des Ministerialdirigenten als Abteilungsleiterin bzw. Abteilungsleiter ansiedelt, ist nichts zu erinnern.
Auch der vom Verordnungsgeber für die Begrenzung von weiteren Stadträtinnen bzw. Stadträten auf B 4 benannte Grund, dass diese anderenfalls deutlich besser als die Leitungen von großen Landesbehörden besoldet würden, was mit der bestehenden Besoldungsstruktur und dem Besoldungsgefüge nicht in Einklang zu bringen wäre, ist als Sachgrund für die Gleichbehandlung tragfähig. So sind beispielsweise die Direktorin bzw. der Direktor des Dienstleistungszentrums Personal, des Landesamts für Landwirtschaft und nachhaltige Landentwicklung sowie des Landesamtes für soziale Dienste mit B 3 und die Direktorin bzw. der Direktor des Landeskriminalamtes, des Landesbetriebs Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein sowie die Landespolizeidirektorin oder der Landespolizeidirektor mit B 4 eingestuft (siehe Anlage 1 zum BesG). Insofern stehen jeweils Leitungen von Landesbehörden mit mehreren Hundert Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Rede, mithin ebenfalls gewichtige Ämter.
Wenn der Verordnungsgeber – wie hier – zur Wahrung des Besoldungsgefüges im Vergleich mit anderen Ämtern verhindern möchte, dass weitere Stadträtinnen bzw. Stadträte in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern mit B 6 zwei bzw. drei Besoldungsgruppen höher als entsprechende Leiterinnen bzw. Leiter von großen Landesbehörden eingruppiert werden, ist dies angesichts der jeweilig auszufüllenden Aufgabe und der zu tragenden Verantwortung nicht beanstandungswürdig. Insbesondere drängt sich nicht auf, dass diese Erwägung des Verordnungsgebers fehlgeht, etwa, weil weitere Stadträtinnen bzw. Stadträte im Vergleich mit Leiterinnen bzw. Leitern von großen Landesbehörden offenkundig ganz erheblich umfangreichere Aufgaben zu bewältigen haben und bzw. oder ganz erheblich mehr Verantwortung tragen, die die Eingruppierung in eine deutlich höhere Besoldungsgruppe indizieren würde.
(e) Der sachliche Grund der Beibehaltung eines angemessenen und stimmigen Gesamtbesoldungsgefüges zeigt sich ferner anhand des im Zuge des Normenkontrollverfahrens vom Antragsgegner geäußerten Umstands, dass ohne die Obergrenze aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO eine weitere Stadträtin bzw. ein weiterer Stadtrat in einer kreisfreien Stadt mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern statt mit B4 mit B 6 höher besoldet würde als die erste Stellvertreterin bzw. der erste Stellvertreter der (Ober-)Bürgermeisterin bzw. des (Ober-)Bürgermeisters in einer kreisfreien Stadt mit weniger als 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern.
Letztgenannte werden gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a i. V. m. Abs. 2 Nr. 1 KomBesVO mit B 5 besoldet. Die erste Stellvertreterin bzw. der erste Stellvertreter vertreten die Bürgermeisterin bzw. den Bürgermeister im Fall der Verhinderung an erster Stelle, § 62 Abs. 1 Satz 2 GO. Im Vertretungsfall erstreckt sich die Vertretungskompetenz auf sämtliche Funktionen der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters, die ihr bzw. ihm durch die Gemeindeordnung, durch andere Gesetze sowie durch die Hauptsatzung der Stadt zugeordnet sind (vgl. Lütje/Husvogt, in: Dehn/Wolf, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, Januar 2020, § 62 Rn. 3). Sie bzw. er führt grundsätzlich die Amtsbezeichnung Erste Stadträtin bzw. Erster Stadtrat (§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO), in kreisfreien und in großen kreisangehörigen Städten darf sie bzw. er sogar die Amtsbezeichnung „Bürgermeisterin“ bzw. „Bürgermeister“ tragen (§ 62 Abs. 2 Satz 3 GO). Diese hervorgehobene Stellung wird durch die Kommunalbesoldungsverordnung besonders anerkannt, indem sie bzw. er nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 KomBesVO nur zwei Besoldungsgruppen (ohne Obergrenze) unter der (Ober-)Bürgermeisterin bzw. dem (Ober-)Bürgermeister eingestuft wird.
(f) Zudem entspräche, wie vom Antragsgegner angeführt, die Besoldung von weiteren Stadträtinnen und Stadträten in Städten mit mehr als 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern – ohne die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO – mit B 6 derjenigen von Landrätinnen bzw. Landräten in Kreisen mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (§ 7 KomBesVO) und von Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeistern in Städten mit bis zu 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g KomBesVO). Dabei handelt es sich aber jeweils um kommunale Wahlbeamtinnen bzw. -beamte, die eigen- und letztverantwortlich eine umfangreiche Kommunalverwaltung leiten und nicht lediglich – wie Stadträtinnen bzw. Stadträte – einer anderen kommunalen Wahlbeamtin bzw. einem anderen Wahlbeamten nachgeordnet sind und nach dessen Weisung ein abgrenzbares Sachgebiet leiten. Das stellt ebenfalls eine objektiv sachliche Rechtfertigung für die Begrenzung der Besoldung von weiteren Stadträtinnen und Stadträten dar, um deren geringerer Verantwortung im Vergleich zu den genannten Ämtern Rechnung zu tragen.
(g) Um das legitime Ziel der Attraktivitätssteigerung der weit überwiegenden Mehrzahl der Ämter der kommunalen Wahlbeamten umzusetzen und gleichzeitig ein – über die Grenzen kommunaler Besoldung hinausgehendes – stimmiges Gesamtgefüge beizubehalten, durfte der Verordnungsgeber die vorher bestehenden Unterschiede in der Besoldung zwischen weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisangehörigen Städten mit über 60.000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie in kreisfreien Städten mit bis zu 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern einerseits und weiteren Stadträtinnen und Stadträten in kreisfreien Städten mit über 150.000 Einwohnerinnen und Einwohnern andererseits einebnen. Dass dies in Relation zu Lasten der Stadträtinnen und Stadträte in den beiden größten Städten Schleswig-Holsteins geht und sich dies nicht mit dem konkreten Aufgabenstand und -umfang begründet, ist als Friktion der Neugestaltung der Besoldungsstruktur hinzunehmen. Auf die Erhöhung der Besoldung der kommunalen Wahlbeamten insgesamt zu verzichten, um gewisse Unstimmigkeiten in der Besoldungsstruktur zu vermeiden, kann vom Antragsgegner nicht verlangt werden.
ff) Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers verstößt die Nichtberücksichtigung der weiteren Stadträtinnen und Stadträte in D-Stadt und A-Stadt bei der Erhöhung der Besoldung überdies nicht gegen ein Benachteiligungsverbot. Ein auf Besoldungsfragen bezogenes, gesondertes verfassungsrechtliches Benachteiligungsverbot ist nicht ersichtlich. Ein Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 GG liegt mangels Benachteiligung wegen der dort abschließend aufgezählten Gründe nicht vor. Die Einschlägigkeit eines einfachgesetzlichen Benachteiligungsverbots ist schließlich nicht erkennbar.
gg) Die Verletzung einer etwaigen Begründungspflicht des Verordnungsgebers liegt, entgegen der Auffassung des Antragstellers, ebenfalls nicht vor.
Der Verordnungsgeber – bzw. der Verfasser des Verordnungsentwurfs – schuldet grundsätzlich keine Begründung, sondern eine Verordnung. Diese muss objektiv durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein. Ist dies der Fall, verstößt die Neureglung auch dann nicht gegen höherrangiges Recht, wenn diese Erwägungen in den Entstehungsmaterialien des Erlassverfahrens keinen Niederschlag gefunden haben (vgl. in Bezug auf die Neuordnung der Professorenbesoldung durch den Schleswig-Holsteinischen Gesetzgeber: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 - 2 C 14.21 -, juris Rn. 28).
Die vom Antragsteller bemühte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu prozeduralen Anforderungen an den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber, die insbesondere in Form von Begründungspflichten im Gesetzgebungsverfahren bestehen (vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, juris Rn. 164 und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, LS 6 und Rn. 129 f.), betreffen den hier nicht einschlägigen Sonderfall der Festsetzung einer angemessenen (Grund-)Besoldungshöhe, also die Frage, ob die Höhe der Dienstbezüge in der Besoldungsgruppe B 4 amtsangemessen ist, nicht aber die Frage, ob die Besoldungsgruppe B 4 amtsangemessen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023, a. a. O.; die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die Eingruppierungsentscheidung heranziehend hingegen wohl Joseph NVwZ 2017, 750, 754 f.; vgl. hierzu auch Brüning, a. a. O., S. 125 f.). Die prozeduralen Anforderungen kompensieren in dieser besonderen Fallgruppe die Schwierigkeit, das verfassungsrechtlich gebotene Besoldungsniveau anhand materieller Kriterien zu bestimmen und stellen einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses einschließlich der Festlegung der Besoldungshöhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliegt (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012, a. a. O.).
Diese prozedurale Dimension des Alimentationsprinzips kommt bei der vorliegend in Rede stehenden Eingruppierung der kommunalen Wahlbeamten in bestehende Besoldungsgruppen nicht zum Tragen. Insbesondere bedarf es hierfür keiner mit der Festlegung einer bestimmten Besoldungshöhe vergleichbar komplexen Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren bzw. alimentationsrelevanten Determinanten (vgl. zu den Parametern, denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt: BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris Rn. 97 ff.).
Aber selbst wenn solche prozeduralen Begründungspflichten bestanden hätten, hätte der Verordnungsgeber ihnen genügt, da hinreichende Erwägungen in den Entstehungsmaterialien des Erlassverfahrens Niederschlag gefunden haben.
Im Verwaltungsvorgang finden sich ausführliche Begründungen zu den geplanten Veränderungen der Besoldung, wobei auch die Beibehaltung der vom Antragsteller angegriffenen Regelung aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO erörtert und begründet worden ist (vgl. exemplarisch Vermerke vom 21. August 2020 Bl. 35 ff. VV, vom 26. August 2020, Bl. 6 ff. VV, vom 11. September 2020, Bl. 19 ff. VV; vom 23. September 2020, Bl. 154 ff. VV, vom 29. September 2020, Bl. 204 ff. VV, vom 28. September 2021, Bl. 287 ff. VV). Der Verordnungsgeber hat darüber hinaus eine eingehende Recherche hinsichtlich der Besoldungsstrukturen in anderen Bundesländern betrieben, die er seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat. Im Verwaltungsvorgang finden sich hierzu insbesondere (regelmäßig aktualisierte) Übersichten zur Einstufung von hauptamtlichen Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern sowie von Landrätinnen und Landräten im Bundesgebiet (vgl. Übersichten Stand 15. März 2019 Bl. 29 ff. VV; Stand 27. Februar 2020 Bl. 170 ff. VV; Stand 10. März 2022 mit Aktualisierung für Schleswig-Holstein ab 18. März 2022 Bl. 789 ff. VV) sowie Ausführungen zur Rechtslage in anderen Bundesländern (siehe z. B. Vermerk vom 21. August 2020, Bl. 35 ff. VV; E-Mail vom 9. Februar 2022, Bl. 488 ff. VV). Schließlich hat sich der Verordnungsgeber mit den Einwendungen des Antragstellers im Erlassverfahren eingehend auseinandergesetzt und diesem mit E-Mail vom 10. Februar 2022 das Ergebnis der Auseinandersetzung mitgeteilt (Bl. 526 ff. VV).
II. Der Hilfsantrag ist unzulässig.
Soweit der Antragsteller sich mit seinem erstmalig in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsantrag gegen Art. 1 der Änderungsverordnung vom 2. März 2022 wendet, ist dieser bereits nicht entsprechend § 91 VwGO durch Antragserweiterung zulässig in den Normenkontrollantrag einbezogen worden. Eine Änderung des Antrags in Form der Antragserweiterung ist entsprechend § 91 VwGO zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Daran fehlt es. Der Antragsgegner hat weder ausdrücklich noch durch Einlassung in die Antragsänderung eingewilligt. In der bloßen Stellung des Abweisungsantrags liegt auch keine schlüssige Einwilligung im Sinne des § 91 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2009 - 9 B 20.09 -, juris Rn. 5).
Das erkennende Gericht bewertet die Antragsänderung auch nicht als sachdienlich. Die Entscheidung, ob eine Antragsänderung sachdienlich ist, liegt im Ermessen der darüber entscheidenden Instanz. Eine Antragsänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 -, juris Rn. 22). Da der Hilfsantrag unzulässig ist, mithin keine der materiellen Streitbeilegung potenziell dienende Sachentscheidung erfolgen würde, hält der Senat die Antragserweiterung nicht für sachdienlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1980 - 6 C 39.80 -, juris Rn. 13; Beschluss vom 10. Januar 2023 - 5 PB 5.22 -, juris Rn. 12; Peters/Kujath, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 59).
Der Hilfsantrag ist nicht fristgerecht binnen eines Jahres seit Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellt worden. Der vom Antragsteller angegriffene Art. 1 Änderungsverordnung vom 2. März 2022 ist mit seiner Verkündung über das Gesetzes- und Verordnungsblatt vom 17. März 2022 bekannt gemacht worden. Die hierdurch ausgelöste Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO war demnach zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 21. November 2023, in der der Hilfsantrag erstmalig gestellt wurde, bereits abgelaufen, § 57 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, §188 Abs. 2, § 187 Abs. 1 BGB.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 und §§ 711, 709 ZPO. Diese Vorschriften gelten entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet (vgl. Senatsurteile vom 10. Juni 2021 - 2 KN 2/19 -, juris Rn. 105 und vom 13. Februar 2020 - 2 KN 2/17 -, juris Rn. 65).
Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 7 KomBesVO
§§ 711, 709 ZPO. Diese Vorschriften
§ 5 KomBesVO
§ 67 GO
§ 53 BeamtStG
§ 24 BesG
§ 24 SHBesG
§ 5 KomBesV
§ 59 GemO
§ 10 GO
§ 7 KomBesVO
§ 91 VwGO
§ 167 VwGO
§ 48 Absatz 2 Gemeindeordnung
§ 5 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 KomBesVO
§ 5 Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO
§ 5 Abs. 2. Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO
§ 5 Abs. 2 Nr. 2 letzter Halbsatz KomBesVO
§ 66 Abs. 1 GO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 KomBesVO
§ 93 Abs. 1 und 3 LBG
§ 93 Abs. 1 LBG
§ 3 Abs. 2 und 5 Nr. 2 BbgKomBesV
§ 3 Abs. 2 LKomBesVO
§ 30 Abs. 1 Nr. 2 SächsBesG
§ 3 Nr. 2 KommBesVO
§ 5 Abs. 1 und 2 Nr. 3 KomBesLVO
§ 2 Abs. 3 EingrVO
§ 3 Satz 3 KomBesVO
§ 65 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 67 Abs. 5 GO
§ 46 Abs. 7 Satz 1 GO
§ 50 Abs. 6 GemO
§ 48 Abs. 4 KSVG
§ 32 Abs. 8 KomO
§ 67 Abs. 2 GO
§ 68 Abs. 2 KomVerfG
§ 2 Abs. 1 und 2 KomBesDAV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NKBesVO
§ 65 Abs. 1 GemO
§ 9 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 66 Abs. 1 GemO
§ 71 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 71 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 33 Abs. 1 GemO
§ 40 Abs. 3 GemO
§ 67 Abs. 1 Satz 3 GO
§ 67 Abs. 4 Satz 1 GO
§ 57 Abs. 1 GO
§ 65 Abs. 1 GO
§ 65 Abs. 4 GO
§ 65 Abs. 5 GO
§ 64 Abs. 1 GO
§ 67 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 65 Abs. 2 Satz 3 GO
§ 65 Abs. 2 Satz 4 GO
§ 46 Abs. 7 Satz 3 GO
§ 11 Abs. 3 GO
§ 2 Abs. 1 und 3 EingrVO
§ 3 Abs. 2 und Abs. 5 Nr. 2 BbgKomBesV
§ 5 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 KomBesLVO
§ 1 Abs. 1 NKBesVO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 ThürKomBesV
§ 3 Abs. 6 BbgKomBesV
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 KomBesVO
§ 5 Abs. 1 und 2 KomBesVO
§ 66 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 KomBesV
§ 62 Abs. 2 und 3 GO
§ 62 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 62 Abs. 2 Satz 3 GO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 der Landesverordnung
§ 5 bis 7 der bisherigen Fassung der Kommunalbesoldungsverordnung
§ 67 Rn. 1; hierzu auch Schliesky, Reform der Gemeindeordnung
Art. 3 Abs.1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 46 Abs. 2 Verfassung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 45 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 46 Abs. 2 LV
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 45 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 45 Abs. 2 BayKWBG
Art. 45 Abs. 2 KWBG
Art. 3 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2015, 1920, 1921
NVwZ 2015, 1007, 1011
NVwZ 2017, 750, 755
NVwZ 2017, 750, 754
15 N 15.17
5 D 24/06
4 M 167/13
23 N 01.72
15 N 15.27
2 KN 644/19
7 BN 1.13
4 BN 60.01
4 NB 3.91
4 BN 17.97
4 CN 3.01
4 CN 3.18
10 S 406/10
2 KN 1/17
2 BvR 166/16
2 BvL 4/10
2 BvL 17/09
2 BvL 3/15
2 BvR 1039/75
4 B 1.09
2 BvR 883/14
2 BvL 4/18
2 C 56.16
2 C 57.16
2 C 58.16
2 BvL 11/04
2 C 14/21
2 BvL 4/09
2 C 18/18
2 C 14.21
1 B 1750/03
1 A 938/09
2 BvL 16/02
2 BvR 556/04
2 BvR 343/66
2 C 12.09
9 B 20.09
4 C 13.04
6 C 39.80
5 PB 5.22
2 KN 2/19
2 KN 2/17