Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-24, Aktenzeichen 15 A 2331/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:1124.15A2331.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist die SPD-Fraktion im Rat der Gemeinde N. , dem Beklagten. Sie wendet sich gegen die Festsetzung der Größe des Haupt- und Finanzausschusses sowie gegen seine Besetzung.
Der aus den Kommunalwahlen 2014 hervorgegangene Beklagte besteht aus 30 Mitgliedern zuzüglich des Bürgermeisters. Er setzt sich wie folgt zusammen:
CDU-Fraktion
13 Sitze
Fraktion der BG (Bürgergemeinschaft N. )
7 Sitze
SPD-Fraktion
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen
3 Sitze
Das einzige Ratsmitglied der FDP hat sich der SPD-Fraktion angeschlossen.
In der konstituierenden Sitzung am 25. Juni 2014 – bei der ein Mitglied der CDU-Fraktion fehlte – wurde u.a. über den Antrag der Fraktion der CDU und der BG beraten, den Haupt- und Finanzausschuss aus 7 Mitgliedern (6 Ratsmitglieder plus Bürgermeister) zu bilden (TOP 9). Diesem Antrag schloss die SPD-Fraktion sich nicht an, da die Spiegelbildlichkeit zum Rat nicht gegeben sei. Nach Diskussion wurde der Antrag mit 22 Ja-Stimmen bei 7 Gegenstimmen angenommen. Der Antrag der SPD-Fraktion, die Größe des Ausschusses auf 9 Mitglieder plus Bürgermeister festzusetzen, war zuvor mit 22 Gegenstimmen bei 7 Ja-Stimmen abgelehnt worden.
Zur Wahl der Ausschussmitglieder (TOP 10) enthält das Protokoll der Sitzung folgende Feststellungen:
„Haupt- und Finanzausschuss:
Über die Zusammensetzung des Haupt- und Finanzausschusses haben sich die Ratsmitglieder nicht auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt. Somit erfolgt die Besetzung des Haupt- und Finanzausschusses entsprechend dem Verfahren des § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW. Danach hat jede Fraktion einen namentlichen Wahlvorschlag (Liste) vorgetragen. Die vorgelegten Wahlvorschläge beinhalten für die Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses folgende Ausschussbesetzung:
CDU: [3 Namen]
BG: [1 Name]
SPD: [2 Namen]
Bündnis 90/Die Grünen: [1 Name]
Sodann ergeht einstimmig folgender Beschluss der stimmberechtigten Ratsmitglieder:
Jede Fraktion unterstützt den eigenen Wahlvorschlag mit den anwesenden Fraktionsmitgliedern. Somit entfallen auf den Vorschlag der CDU-Fraktion 12 Stimmen, auf den Vorschlag der BG-Fraktion 7 Stimmen, auf den Vorschlag der SPD-Fraktion 7 Stimmen und auf den Vorschlag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 3 Stimmen.
Die Anwendung des Zählverfahrens gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW ergibt bei der festgesetzten Ausschussgröße von 6 Ratsmitgliedern (siehe TOP 9) folgende Sitzzuteilung:
CDU 3 Sitze, BG 1 Sitz, SPD 1 Sitz, Bündnis 90/Die Grünen 1 Sitz.
Somit ergibt die Zählung folgende Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses:
SPD: [1 Name]
Bündnis 90/Die Grünen: [1 Name].“
Die Klägerin beanstandete die Bildung des Haupt- und Finanzausschusses vom 25. Juni 2014 erfolglos bei der Landrätin des Kreises T. als Kommunalaufsichtsbehörde.
Mit Antrag vom 2. Juli 2014 beantragte die CDU-Fraktion, die Aufgaben des Ältestenrates sowie der bisherigen „Lenkungsgruppe“ im Rahmen der Beratungen des Haupt- und Finanzausschusses zu behandeln. Zur Begründung hieß es:
„Mit der Bildung eines zusätzlichen Planungsausschusses sind die Beratungs- und Sitzungsintervalle im Rat gegenüber der vorherigen Legislaturperiode deutlich erweitert worden. Damit sind im HFA ausreichend zeitliche Kapazitäten für die oben erwähnten Beratungsfelder gegeben.
Außerdem sind im HFA alle im Rat verbliebenen politischen Gruppierungen vertreten. Zugleich gewährleistet die Zusammensetzung des Gremiums, in das in der konstituierenden Ratssitzung am 25.6. dieses Jahres neben dem Bürgermeister die Fraktionsvorsitzenden von CDU, BG, SPD und Bündnis 90/Die Grünen gewählt wurde, eine ausreichende Pluralität, um Entscheidungsprozesse für die Ratsgruppen transparent zu machen. Andererseits ist durch die Zahl von sieben Ausschussmitgliedern eine vertrauliche wie sachgerechte Beratung möglich, die bei bestimmten Themen wie bei Anfragen Dritter an die Gemeinde in Einzelfällen erforderlich ist.
Damit ist der HFA in seiner neu gebildeten Zusammensetzung bestens geeignet, die oben genannten Gremien zu ersetzen und die Ratsarbeit für alle Beteiligten effektiver zu gestalten.“
Ein Antrag der Klägerin auf Neubildung des Ausschusses vom 19. August 2014 wurde in der Sitzung vom 4. September 2014 von der Ratsmehrheit abgelehnt.
Die Klägerin hat am 19. Dezember 2014 Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die Wahl der Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses sei rechtswidrig gewesen. Es hätte getrennt nach Listen abgestimmt werden müssen. Gegen ihren ausdrücklichen Willen sei durch den Bürgermeister eine einheitliche Liste sei zur Abstimmung gestellt worden. Dass das Wahlverfahren nicht rechtmäßig gewesen sei, ergebe sich bereits aus einem Protokollentwurf der Sitzung vom 25. Juni 2014, in dem der Passus, dass einstimmig beschlossen worden sei, dass jede Fraktion den eigenen Wahlvorschlag unterstütze, nicht enthalten gewesen sei.
Durch die Verkleinerung des Haupt- und Finanzausschusses sei in ihre, der Klägerin, Rechte eingegriffen worden. Die Ausschussbesetzung entspreche nicht dem Spiegelbildlichkeitsprinzip. Die CDU erhalte 50 % der Ausschusssitze und sei damit ebenso wie die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen im Vergleich zum Wahlergebnis und der Gewichtung im Gemeinderat überrepräsentiert. Die SPD-Fraktion sei ebenso wie die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen mit nur einem Mitglied im Haupt- und Finanzausschuss vertreten, obwohl sie fast dreimal so viele Wählerstimmen erhalten habe. Bei einer Ausschussgröße von 9 Mitgliedern plus Bürgermeister wäre sowohl das Spiegelbildlichkeitsprinzip als auch das Mehrheitsprinzip gewahrt worden. SPD und BG hätten dann 2 Mitglieder entsenden können, die CDU 4 und Bündnis 90/Die Grünen 1 Mitglied. Der Haupt- und Finanzausschuss dürfe nicht so klein sein, dass die Kräfteverhältnisse der im Rat unmittelbar demokratisch legitimierten Parteien im Ausschuss verzerrt abgebildet würden. Es gelte, die passende Ausschussgröße vorab zu ermitteln. In der Rechtsprechung werde angeregt, im Zweifel eine moderate Erhöhung der Anzahl der Ausschussmitglieder in Erwägung zu ziehen. Nach der Rechtsprechung verschiedener Verwaltungsgerichte solle ein Haupt- und Finanzausschuss zumindest nicht weniger als ein Viertel der Ratsmitglieder haben.
Die jetzige Größe des Ausschusses sei auch nicht sachlich begründet. Der angeführte Grund der Verbesserung der Arbeitsfähigkeit des Ausschusses sei lediglich vorgeschoben. Das zeige sich schon daran, dass der gemeinsame Vorschlag von CDU und BG zur Bildung der Ausschüsse ursprünglich eine Größe des Haupt- und Finanzausschusses von 8 Mitgliedern plus Bürgermeister vorgesehen habe. Dabei habe man aber nicht bedacht, dass durch den Beitritt des FDP-Ratsmitglieds zur SPD-Fraktion deren Fraktionsstärke und die der BG gleich sei, was zu einem Losentscheid geführt hätte.
Die Klägerin hat beantragt,
1. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 25. Juni 2014, mit dem die Größe des Haupt- und Finanzausschusses auf 7 Mitglieder (Bürgermeister plus Ratsvertreter) festgesetzt wurde, rechtswidrig ist und sie in ihren organschaftlichen Rechten verletzt,
2. festzustellen, dass die Wahl vom 25. Juni 2014 zur Besetzung des Haupt- und Finanzausschusses ungültig ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er vorgetragen: In der konstituierenden Sitzung sei durch die CDU-Fraktion nochmals eingehend der Hintergrund eines „kleinen“ Haupt- und Finanzausschusses begründet worden. In der letzten Wahlperiode seien nur recht wenige Haupt- und Finanzausschusssitzungen notwendig gewesen, weil man sich politisch weitestgehend einig gewesen sei und dadurch auch wichtige Entscheidungen sofort im Rat beraten und entschieden hätten werden können. Parallel dazu sei man der Auffassung, dass der Hauptausschuss die Aufgaben einer „Lenkungsgruppe“ bzw. eine „Ältestenrates“ wahrnehmen solle und eine derartige Funktion bei einem zahlenmäßig größeren Ausschuss nicht zielführend umsetzbar sei. Der Rat sei bei seiner Entscheidung mehrheitlich davon ausgegangen, dass aus der Erfahrung der letzten Ratsperiode und der Erkenntnisse im damaligen „Lenkungskreis“ durch die Verkleinerung des Ausschusses eine Verbesserung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit zu erreichen sei. Es sei zu hinterfragen, in welchem Maße der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit schon bei der Festlegung der Zahl der Ausschusssitze zu beachten sei. Der Rat sei bei der Entscheidung hierüber frei, die Festlegung müsse aber nach sachgerechten Kriterien erfolgen. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit könne ein sachgerechtes Kriterium sein; ein weiteres wesentliches Kriterium könne aber auch die Funktionsfähigkeit des Ausschusses bedingt durch seine zahlenmäßige Größe sein.
Die Verteilung der Ausschusssitze sei dann auf Grundlage von § 50 Abs. 3 GO NRW nach den Grundsätzen der Verhältniswahl erfolgt. Bei einem kleineren Gremium als dem Rat könne das Vertretungsverhältnis einzelner Fraktionen zum Rat nicht 100 %ig erreicht werden. Zweifellos seien Differenzen in Bezug auf die Sitzverteilung erkennbar. Festzuhalten sei allerdings, dass alle im Rat vertretenen Fraktionen repräsentiert seien, die Abweichungen zwischen den Stimmenanteilen im Verhältnis Rat zu Ausschuss weniger als 10 Prozentpunkte betrügen und diese relativ geringen Abweichungen auch in Bezug auf die zukünftige Funktionsfähigkeit des Haupt- und Finanzausschusses hinnehmbar seien.
Bei der Besetzung des Haupt- und Finanzausschusses sei ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht vorgelegt worden. Durch den Bürgermeister als Sitzungsleiter sei abgefragt worden, welche Wahlvorschläge es gegeben habe. Danach habe jede Fraktion einen namentlichen Wahlvorschlag vorgetragen. Ein einstimmiger Beschluss habe ergeben, dass jede Fraktion mit den anwesenden Mitgliedern den eigenen Wahlvorschlag unterstütze. Somit seien auf den Vorschlag der CDU-Fraktion 12 Stimmen, auf den Vorschlag der BG-Fraktion 7 Stimmen, auf den Vorschlag der SPD-Fraktion 7 Stimmen und auf den Vorschlag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 3 Stimmen entfallen. Dementsprechend sei das Abstimmungsverfahren nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW zur Anwendung gekommen. Danach habe der SPD-Fraktion ein Sitz im Ausschuss zugestanden, so dass der nächstfolgende Kandidat der Liste nicht mehr habe berücksichtigt werden können.
Mit Urteil vom 4. September 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Beschluss des Beklagten, mit dem die Größe des Haupt- und Finanzausschusses auf 7 Mitglieder festgesetzt wurde, verletze keine organschaftlichen Rechte der Klägerin. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit liege nicht vor. Zwar sei der Klägerin zuzugestehen, dass die ihrerseits befürwortete Bildung eines Ausschusses von 9 Ratsmitgliedern plus Bürgermeister die Mehrheitsverhältnisse im Rat nahezu ideal abbilden würde. Ein Anspruch der Klägerin auf diese optimale Größe bestehe aber nicht. Eine (kleinere) Fraktion könne nicht einmal dann die Bildung größerer Ausschüsse verlangen, wenn sie auf der Grundlage des gesetzlichen Proporzsystems in einem kleineren Ausschuss überhaupt keinen Sitz erhalte. Ein Anspruch auf Vergrößerung eines Ausschusses scheide umso mehr aus, wenn sämtliche Fraktionen im Ausschuss vertreten seien und sich aufgrund der Ausschussgröße lediglich gewisse Abweichungen der Stimmgewichte von denjenigen des Plenums ergäben, die sich vorliegend zudem in einem überschaubaren Rahmen (jeweils unter 7 Prozentpunkten) bewegten. Für eine missbräuchliche Festlegung der Ausschussgröße bestünden keine greifbaren Anhaltspunkte. Der Bürgermeister als Ratsvorsitzender habe schlüssig sachliche Erwägungen aufgezeigt, die den Beklagten mehrheitlich zu einer Verkleinerung des Ausschusses gegenüber der letzten Wahlperiode bewogen hätten. Dass der Haupt- und Finanzausschuss gegenüber anderen Ausschüssen kleiner sei, gebe ebenfalls nichts für eine missbräuchliche Festsetzung der Größe her. Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass es bei der von der Klägerin favorisierten Ausschussgröße von 9 Sitzen plus Bürgermeister zu einer geraden Anzahl der Ausschusssitze gekommen wäre, die allgemein als wenig zweckmäßig angesehen werde und nach § 9 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Gemeinde N. vermieden werden solle.
Auch der Klageantrag zu 2) habe keinen Erfolg. Es sei nicht zu einem einheitlichen Wahlvorschlag i.S.d. § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW gekommen. Es habe daher eine Abstimmung nach den Grundsätzen der Verhältniswahl erfolgen müssen, die nach dem insoweit nicht beanstandeten Protokoll auch stattgefunden habe. Soweit der Bürgermeister lediglich einen Wahlgang durchgeführt habe, in dem die Stimmen auf alle vorliegenden Wahlvorschläge abzugeben gewesen seien, sei dies durch § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW rechtlich geboten gewesen. Eine Zusammenfassung zu einer einheitlichen Liste aller Fraktionen habe nicht stattgefunden. Die eingereichten Wahlvorschläge seien nach der Feststellung, dass ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande gekommen sei, vielmehr als Wahlvorschläge der jeweiligen Fraktionen behandelt worden. Der Vorsitzende der Klägerin habe in der mündlichen Verhandlung selbst deutlich gemacht, dass er sich letztlich nicht gegen die Bildung einer „einheitlichen Liste“ wende, sondern dagegen, dass über die vorliegenden Wahlvorschläge der jeweiligen Fraktionen nicht gesondert abgestimmt worden sei. Es sei mangels rechtlicher Vorschriften über das Verfahren bei einer offenen Abstimmung dem Wahlleiter nicht verwehrt, eingangs einer Wahl zu fragen, ob jedes Ratsmitglied für den Wahlvorschlag seiner eigenen Fraktion stimmen wolle, und bei allgemeinem Einverständnis hiermit das entsprechende Ergebnis als Ergebnis der Wahl festzuhalten. Gegen die Wertung ihrer eigenen Stimmen bzw. der Stimmen der anderen Fraktionen in diesem Sinne wende die Klägerin sich nicht. Hiervon ausgehend ergebe sich auch aus dem Umstand, dass die Klägerin dieser Verfahrensweise widersprochen und eine gesonderte Abstimmung über die einzelnen Wahlvorschläge gefordert haben möge, kein Rechtsverstoß. Dem Hinweis, bei einer getrennten Abstimmung über die Wahlvorschläge hätten möglichweise andere Ratsmitglieder unter Abweichung von der Fraktionsdisziplin für andere Vorschläge gestimmt, sei entgegen zu halten, dass die Absicht einer solchen Abweichung gerade nicht artikuliert worden sei. Da es sich im einen wie im anderen Fall um eine offene Abstimmung gehandelt hätte, sei auch nicht ersichtlich, dass die Chancen für eine solche Abweichung bei einer getrennten Abstimmung erhöht worden wären.
Zur Begründung ihrer Berufung, die der Senat mit Beschluss vom 16. März 2017 zugelassen hat, trägt die Klägerin vor:
Die Beschlüsse des Beklagten vom 25. Juni 2014 zur Festlegung der Größe des Haupt- und Finanzausschusses und zur Besetzung des Ausschusses seien rechtswidrig, weil sie gegen das so genannte Spiegelbildlichkeitsprinzip verstießen. Im Urteil vom 9. Dezember 2009 – 8 C 17.08 – habe das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, im Sinne optimaler praktischer Konkordanz (zwischen dem Mehrheitsprinzip und dem Spiegelbildlichkeitsprinzip) dürfe jedes der beiden konkurrierenden Gebote durch das andere nur so weit eingeschränkt werden, wie es zu dessen Verwirklichung im konkreten Fall erforderlich sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe deshalb angenommen, dass in einem Fall, in dem durch eine moderate Erhöhung der Zahl der Mitglieder von 5 auf 7 bereits gesichert werden könne, dass sowohl der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz als auch das Mehrheitsprinzip bei der Besetzung der Ausschüsse gewahrt seien, dies eine Möglichkeit des schonenden Ausgleichs zwischen den Prinzipien sei. Demgegenüber habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass eine (kleinere) Fraktion nicht einmal dann die Bildung größerer Ausschüsse verlangen könne, wenn sie auf der Grundlage des gesetzlichen Proporzsystems in einem kleineren Ausschuss überhaupt keinen Sitz erhalte.
Die Repräsentation der Bürgerschaft durch den Rat (§ 40 Abs. 2 GO NRW) vollziehe sich auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung. Je kleiner das Gremium ausfalle, desto mehr Mitglieder würden an der Wahrnehmung ihrer Statusrechte gehindert. Daher stiegen die Anforderungen an eine sachliche Rechtfertigung der Delegation von Entscheidungsbefugnissen mit der abnehmenden Größe des Gremiums. Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit seien nur in besonders gelagerten Fällen zulässig. Sie erforderten eine Rechtfertigung durch die Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Gemeindegremien oder die Gewährleistung einer effektiven Ausschussarbeit. Entsprechende Gründe habe der Beklagte nicht substantiiert oder nachvollziehbar vorgetragen. Ohne erkennbaren Grund werde den Mitgliedern der Klägerin die Möglichkeit genommen, ihren Standpunkt in den Willensbildungsprozess entsprechend ihrer repräsentativen Bedeutung einzubringen, obwohl auch bei der von der Klägerin begehrten Ausschussbesetzung der Mehrheit die Möglichkeit verbleibe, sich durchzusetzen. Die Verringerung der Ausschussgröße um 3 Mitglieder führe sicher nicht zu einer messbaren Erhöhung der Vertraulichkeit und Straffung der Entscheidungsprozesse. Selbst wenn dadurch die Arbeitsfähigkeit des Gremiums geringfügig verbessert würde, werde sie der besonderen Bedeutung des Hauptausschusses nicht gerecht. So trete der Hauptausschuss z.B. an die Stelle des Rates, falls dessen Einberufung nicht rechtzeitig möglich sei (§ 60 Abs. 1 GO NRW). Er übernehme in dieser Situation die Rolle des gewählten Gemeinderates, was eine spiegelbildliche Besetzung unumgänglich mache. Es liefe der Bedeutung und Funktion des Rates nach § § 41 GO NRW zuwider, wenn der Hauptausschuss auf Grund einer abweichenden Mandatsverteilung letztendlich mit einer dann neuen Mehrheit Entscheidungen des Rates umgehen könne. Zwar könne der Rat Dringlichkeitsbeschlüsse des Haupt- und Finanzausschusses aufheben. Faktisch bestehe diese Möglichkeit, insbesondere bei Auftragsvergaben aber nicht.
Tatsächlich lägen keine tragfähigen Gründe für die Umstrukturierung des Haupt- und Finanzausschusses vor. Die Begründung des Bürgermeisters bzw. der Mehrheit des Rates sei nur vorgeschoben. Beratungsinhalte, die in der vorherigen Periode Gegenstand der Sitzungen des Lenkungskreises oder des Ältestenrates gewesen seien, seien in der laufenden Periode nicht vom Hauptausschuss beraten worden. Ebenfalls vorgeschoben sei der Hinweis auf die größere Vertraulichkeit in kleineren Gremien. Auch im nicht öffentlichen Teil der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses nähmen nicht stimmberechtigte Ratsmitglieder und sachkundige Bürger als Zuhörer teil. Die Verkleinerung des Haupt- und Finanzausschusses diene vielmehr systematisch der Beschneidung der demokratischen Mitwirkungsrechte der Ratsmitglieder, die der Klägerin angehören.
Im Übrigen sei die angebliche Übertragung dieser Aufgaben auf den Hauptausschuss gesetzeswidrig, denn die originären Aufgaben dieses Ausschusses seien gesetzlich geregelt. Die Übertragung systemwidriger Aufgaben könne eine Verkleinerung des Hauptausschusses nicht rechtfertigen.
Die Beschlüsse über Größe und Besetzung des Haupt- und Finanzausschusses seien auch deshalb rechtswidrig, weil sie nicht den formalen Anforderungen an die gültige Abstimmung gemäß § 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW entsprächen.
Das vom Verwaltungsgericht gebilligte Abstimmungsverfahren sei mit dem Wortlaut des § 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht in Übereinstimmung zu bringen. § 50 Abs. 2 GO NRW sehe die offene Abstimmung als Regelform vor. Die Ausnahmefälle seien abschließend aufgeführt. Eine "praxisgerechte Vereinfachung" des Abstimmungsverfahrens lasse die eindeutige Regelung des § 50 Abs. 2 GO NRW nicht zu.
Nach der Behauptung des Beklagten und dem Inhalt des Sitzungsprotokolls sei über die Wahlvorschläge der Fraktionen ohne Handzeichen abgestimmt worden. Wörtlich habe der Bürgermeister im Schreiben vom 6. Juli 2014 an die Landrätin des Kreises T. ausgeführt:
"Ein einstimmiger Beschluss hat ergeben, dass jede Fraktion mit den anwesenden Mitgliedern den eigenen Wahlvorschlag unterstützt“.
Schon begrifflich ergebe sich aus der Formulierung ein unauflösbarer Widerspruch. Ein Beschluss könne nicht einstimmig sein, wenn die Abstimmenden jeweils unterschiedliche Wahlvorschläge unterstützten. In der Sitzung habe der Bürgermeister nach der Bekanntgabe der jeweiligen Wahlvorschläge durch die Fraktionen festgestellt, dass unter Anwendung des entsprechenden Zählverfahrens gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW die vorgeschlagenen Mitglieder – mit Ausnahme der von der SPD-Fraktion benannten zweiten Kandidatin – gewählt seien. Diese Feststellung des Bürgermeisters sei ohne vorherige Abstimmung bzw. Rücksprache mit den Ratsmitgliedern erfolgt. Eine ausdrückliche Zustimmung zu diesem Beschluss bzw. dieser Feststellung habe keines der anwesenden Ratsmitglieder erteilt. Auch eine Abstimmung durch Heben der Hand oder eine sonstige Reaktion der Ratsmitglieder, die auf die Abgabe einer willentlichen Erklärung hindeuteten, sei nicht erfolgt. Die Ratsmitglieder hätten – mit Ausnahme des Fraktionsvorsitzenden der Klägerin – geschwiegen. Entsprechend sei in der ursprünglichen Fassung des Protokolls eine Beschreibung des konkreten Wahlverfahrens unterblieben. Erst in der korrigierten Fassung des Protokolls heiße es:
"Jede Fraktion unterstützt den eigenen Wahlvorschlag mit den anwesenden Fraktionsmitgliedern. Somit entfallen auf den Vorschlag der CDU-Fraktion 12 Stimmen, auf den Vorsehlag der BG-Fraktion 7 Stimmen, auf den Vorschlag der SPD-Fraktion 7 Stimmen und auf den Vorschlag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 3 Stimmen.“
Eine Abstimmung über die Beschlussvorschläge der Fraktionen sei damit nicht erfolgt. Selbst wenn das Schweigen der Ratsmitglieder als Zustimmung verstanden werden könnte, verstieße diese Form gegen § 50 Abs. 2 GO NRW, denn Schweigen sei keine offene Abstimmung.
Im Übrigen meine das Verwaltungsgericht zu Unrecht, die Abkürzung des Abstimmungsverfahrens sei von der Mehrheit des Beklagten entschieden worden. Eine Abstimmung über ein von der Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW abweichendes Abstimmungsverfahren habe nicht stattgefunden. Dem Urteil des Verwaltungsgerichtes sei nicht zu entnehmen, auf welchen Tatsachen die Feststellung beruhe, der Rat habe sich für das vereinfachte Abstimmungsverfahren entschieden. Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht der Auffassung, das vereinfachte Abstimmungsverfahren sei zulässig, weil die Fraktionsdisziplin auch im offenen Abstimmungsverfahren zum gleichen Ergebnis geführt hätte. Es sei nicht ausgeschlossen, dass sich einzelne Ratsmitglieder bei offener Abstimmung durch Handzeichen oder eine andere erkennbare Art der aktiven Willensäußerung unter dem Druck der Öffentlichkeit anders entschieden hätten.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
1. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 25. Juni 2014, mit dem die Größe des Haupt- und Finanzausschusses auf 7 Mitglieder (Bürgermeister plus Ratsvertreter) festgesetzt wurde, rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten verletzt,
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält die Berufung für unbegründet und trägt vor: Soweit ein Rat nicht durch spezialgesetzliche Regelungen gebunden sei, liege es grundsätzlich in seinem Organisationsermessen, die Größe der Ausschüsse festzulegen. Die Festlegung der Anzahl der Ausschussmitglieder stelle eine rein kommunalpolitische Entscheidung dar, bei der der Rat frei sei und sich ausschließlich von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen müsse. Dieses Ermessen habe der Beklagte fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere habe er nicht gegen das Spiegelbildlichkeitsprinzip verstoßen. Der Ermessensspielraum werde durch das Spiegelbildlichkeitsprinzip dort begrenzt, wo ansehnlich große Gruppen von der Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen würden. Hier sei die Klägerin schon nicht von der Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen worden. Eine – wie hier – geringe Abweichung von den Stimmenverhältnissen im Rat (unter 10 Prozentpunkten) sei bei Rechtfertigung durch sachliche Gründe zulässig. Der Bürgermeister als Ratsvorsitzender habe die Größe mit der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Ausschusses begründet. Die Entscheidung, ab welcher Größe etwa eine Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit des Ausschusses zu besorgen sei, liege im Ermessen des Rates. Eine fehlerhafte Ausübung dieses Ermessens sei nicht ersichtlich. Die Kapazitäten des Ausschusses sollten für die Wahrnehmung solcher Aufgaben genutzt werden, bei denen der Ausschuss ähnlich wie ein „Ältestenrat" fungieren könne. Gerade bei solchen Entscheidungsfindungen sei eine gewisse Vertraulichkeit, die in einem kleineren Gremium leichter zustande komme, von Bedeutung. Insoweit habe das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass nach dem rechtlich vorgeschriebenen Zählverfahren des § 50 Abs. 3 Satz 2 ff. GO NRW meist eine genaue spiegelbildliche Verteilung schon nicht möglich sei. Außer Betracht müsse bleiben, dass bei einer Vergrößerung des Ausschusses auf 9 Mitglieder die Zusammensetzung des Gemeinderats besser abgebildet wäre als bei der derzeitigen Ober- und Unterrepräsentierung der Fraktionen. Denn nur grobe Verzerrungen der Stärkeverhältnisse im Plenum führten zu einer Überschreitung der rechtlichen Grenzen der Organisationsautonomie.
Zu einer abweichenden Beurteilung führe auch nicht der Umstand, dass der Ausschuss in der vorherigen Wahlperiode aus 8 Mitgliedern und dem Bürgermeister bestanden habe. Denn damals hätten noch andere Mehrheitsverhältnisse im Rat geherrscht, zudem nehme der Ausschuss in dieser Amtsperiode auch neue Aufgaben wahr, die ein besonders vertrauensvolles Verhältnis zwischen den Mitgliedern erforderten. Überdies entspreche die Anzahl von 6 Mitgliedern auch dem überwiegenden Willen der Ratsmitglieder, denn diese Anzahl sei mehrheitlich durch den Rat beschlossen worden.
Die Verkleinerung der Mitgliederanzahl sei nicht willkürlich. Es hätten größenbedingte Zweifel an der Arbeitsfähigkeit des Ausschusses bestanden, so dass ein nachvollziehbarer Grund für die Größe des Ausschusses gegeben sei, nämlich der, die effektive Arbeit des Ausschusses zu sichern. Insbesondere sei die Entscheidung nicht missbräuchlich in der Absicht erfolgt, eine bestimmte Fraktion weniger stark zu repräsentieren. Die Festsetzung sei auch nicht rechtswidrig, weil die Besetzung mit 6 Mitgliedern hinter dem Anteil von 25% der Ratsmitglieder (30) zurückbleibe.
Die besondere Bedeutung des Hauptausschusses sei ebenfalls nicht verkannt worden. Das Gesetz differenziere in § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nicht zwischen den sog. freiwilligen Ausschüssen und den Pflichtausschüssen nach § 59 GO NRW. Daher könne auch nicht erfolgreich angeführt werden, dass der Ausschuss in Dringlichkeitsfällen Entscheidungen nach § 60 GO NRW treffen könne. Die Fassung von Eilbeschlüssen durch den Hauptausschuss sei ein gesetzlich vorgesehenes Verfahren, um dringliche Entscheidungen treffen zu können. Es gehe dabei nicht darum, die Entscheidungsbefugnis auf ein anderes Gremium zu verlagern. Nach § 60 Abs. 1 Satz 2 und 3 GO NRW seien diese Entscheidungen dem Rat in der nächsten Sitzung zur Genehmigung vorzulegen. Er könne die Dringlichkeitsentscheidung aufheben, soweit nicht schon Rechte anderer durch die Ausführung des Beschlusses entstanden seien.
Zudem habe das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass das Wahlverfahren der Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses rechtlich nicht zu beanstanden sei. Es habe zutreffend festgestellt, dass in der Gemeindeordnung keine besonderen Anforderungen an den Wahlakt als solchen gestellt würden. Jedes Fraktionsmitglied habe seine Stimme den Mitgliedern gegeben, die für die zugehörige Fraktion auf der jeweiligen Liste aufgeführt gewesen seien. Der Bürgermeister als Ratsvorsitzender habe dieses Vorgehen vorher vorgeschlagen. Die Stimmen hätten sich daher nur auf die eingereichten Listenvorschläge bezogen, und die Ausschussmitglieder seien zuvor durch die Aufstellung der verschiedenen Listen auch bestimmt gewesen. Entgegen der Ansicht der Klägerin habe es sich um eine offene Abstimmung i.S.d. § 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW gehandelt. Das Schweigen der Ratsmitglieder sei objektiv dahingehend zu verstehen gewesen, dass sie sich mit der vorgeschlagenen Art und Weise der Stimmenvergabe einverstanden erklärt hätten. In welcher Form die Kundgabe der eigenen Entscheidung zu erfolgen habe, schreibe das Gesetz nicht vor. Es differenziere nur zwischen der offenen und geheimen Abstimmung. Auch der Einwand, bei einer Abstimmung durch "körperliche" Zeichen wäre es wahrscheinlicher gewesen, dass Ratsmitglieder abweichend von der Fraktionsdisziplin für ein Mitglied stimmten, das nicht der eigenen Fraktion angehöre, entbehre jeder Grundlage.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Beschlüsse des Beklagten vom 25. Juni 2014 sind rechtmäßig.
I. Der Beschluss des Beklagten vom 25. Juni 2014, mit dem die Größe des Haupt- und Finanzausschusses auf 7 Mitglieder (Ratsvertreter einschließlich des Bürgermeisters) festgesetzt wurde, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten.
Gemäß § 57 Abs. 1 GO NRW kann der Rat Ausschüsse bilden. In jeder Gemeinde müssen ein Hauptausschuss, ein Finanzausschuss und ein Rechnungsprüfungsausschuss gebildet werden, wobei der Rat beschließen kann, dass die Aufgaben des Finanzausschusses vom Hauptausschuss wahrgenommen werden, § 57 Abs. 2 GO NRW. Nach § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW regelt der Rat mit der Mehrheit der Stimmen der (gewählten) Ratsmitglieder die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse; der Bürgermeister als Ratsmitglied kraft Gesetzes stimmt dabei nicht mit (vgl. § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW).
Dabei steht die Bestimmung der Mitgliederzahl der Ausschüsse im Organisationsermessen des Beklagten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 - 15 B 673/05 -, juris Rn. 21; VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 - 1 K 2591/14 -, juris Rn. 31; zum jeweiligen Landesrecht: Bay. VGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.1159 -, juris Rn. 15, Beschluss vom 12. September 2006 - 4 ZB 06.535 -, juris Rn. 9; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10. Mai 2013 - 10 A 10229/13 -, juris Rn. 2; Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 4 B 87/10 -, juris Rn. 21; OVG S.-H., Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 51 (zu Ausschüssen des Kreistags); VG Stade, Beschluss vom 2. März 2015 - 1 B 225/15 -, juris Rn. 17.
Dieses Ermessen hat sich an dem sachlichen Gesichtspunkt der Gewährleistung effektiver Ausschussarbeit auszurichten.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.1159 -, juris Rn. 15; Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 4 B 87/10 -, juris Rn. 21.
Das Organisationsermessen wird durch den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit (dazu 1.) und das Willkürverbot (dazu 2.) begrenzt. Diese Grenzen hat der Beklagte nicht überschritten.
1. Der Beklagte war nicht durch den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gehindert, die Größe des Haupt- und Finanzausschusses auf 6 Ratsmitglieder plus Bürgermeister festzusetzen.
a) Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG überträgt die Grundentscheidung der Verfassung in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung. Deswegen muss grundsätzlich jeder Gemeindeausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums der Gemeindevertretung sein und in seiner Zusammensetzung deren Zusammensetzung widerspiegeln. Auch Gemeindeausschüsse dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Gemeindevertretung mit entschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet. Da der Abgeordnete frei ist, sich in Fraktionen zu organisieren, sind die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die gewählten Gemeindevertreter untereinander.
Vgl. zu alledem BVerwG, Urteile vom 28. April 2010- 8 C 18.08 -, juris Rn. 20, vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 18 ff., und vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, juris Rn. 12 ff., Beschluss vom 27. März 1992 - 7 C 20.91 -, juris Rn. 17, jeweils unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989- 2 BvE 1/88 -, juris Rn. 113, sowie BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, juris Rn. 4 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 5, und vom 27. Mai 2005 - 15 B 673/05 -, juris Rn. 9, Urteile vom 15. September 2004 - 15 A 4544/02 -, juris Rn. 36, und vom 2. März 2004 - 15 A 4168/02 -, juris Rn. 57; zum Bundesverfassungsrecht siehe zuletzt auch BVerfG, Urteil vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 ‑, juris Rn. 93.
Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit enthält für sich genommen keine Aussage über die zulässige Größe eines Ausschusses oder eines anderen Untergremiums. Je kleiner das Untergremium ausfällt, desto mehr gewählte Vertreter werden allerdings an der Wahrnehmung ihrer Statusrechte gehindert, und umso weniger ist insofern der Repräsentationsfunktion entsprochen. Daher steigen die Anforderungen an eine sachliche Rechtfertigung der Delegation von Entscheidungsbefugnissen mit der abnehmenden Größe eines Untergremiums.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, juris Rn. 97.
Es liegt in der Natur der Sache, dass es bei der Übertragung der Verhältnisse des Plenums auf ein kleineres Gremium zur Über- oder Unterrepräsentation von Fraktionen kommen kann. Insbesondere werden bei jedem Berechnungsverfahren Fraktionen zwangsläufig teils über-, teils unterrepräsentiert.
Vgl. BVerwG. Urteil vom 10. Dezember 2003 ‑ 8 C 18.03 -, juris Rn. 21; OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 - 15 B 673/05 -, juris Rn. 12; VG Düsseldorf, Beschluss vom 4. Juli 2016 - 1 L 2142/16 -, juris Rn. 4.
Ein optimales oder ideales Abbild bei dem jede Fraktion genau den Sitzanteil erhält, den sie auch im Plenum hat, bei der also die Anzahl ihrer Sitze und die Gesamtzahl der Sitze in beiden Gremien im gleichen Verhältnis zueinander stehen, ist in der Regel nicht möglich und rechtlich nicht zu fordern.
Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 12. September 2006 - 4 ZB 06.535 -, juris Rn. 10, und vom 8. Mai 2015 ‑ 4 BV 15.201 -, juris Rn. 30; VG Regensburg, Urteil vom 25. Januar 2006 - RN 3 K 05.01239 -, juris Rn. 58.
So kann es je nach Wahl der Ausschussgröße sogar dazu kommen, dass kleine Fraktionen gar nicht in einem Ausschuss vertreten sind, was für sich allein nicht zu beanstanden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, juris Rn. 4; VerfGH Rh.-Pf., Beschluss vom 23. Mai 2014 - VGH B 22/13 -, juris Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 - 15 B 673/05 -, juris Rn. 17 ff.; Urteil vom 2. März 2004 - 15 A 4168/02, juris Rn. 57; Bay. VGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.1159 -, juris Rn. 15; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 30. April 2015 - OVG 12 S 57.14 -, juris Rn. 9; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10. Mai 2013 - 10 A 10229/13 -, juris Rn. 3; OVG S.-H., Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 52; Kremer, DVP 2008, 100 (101).
Ist eine optimale Abbildung des Plenums in verkleinerter Form nicht geboten, so stellt sich dennoch die Frage, wann Abweichungen nicht mehr hinzunehmen sind.
Dabei ist davon auszugehen, dass wesentliche Abweichungen der Stärkeverhältnisse im Ausschuss von denen im Plenum nicht ohne rechtfertigenden Grund zulässig sind.
Vgl. zur Verpflichtung, beim Einritt einer wesentlichen Änderung der Stärkeverhältnisse im Rat während der laufenden Legislaturperiode Ausschüsse neu zu bilden: OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 9; VG Arnsberg, Beschluss vom 4. Mai 2017 - 12 L 996/17 -.
Dies gilt nicht nur anfangs, sondern für die gesamte Dauer der Wahlperiode.
Vgl. hierzu wiederum OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 9.
Die Frage, wann eine wesentliche Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit, d.h. ein Verstoß gegen den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz vorliegt, ist mit Blick auf das Gebot, auch im Ausschuss das im Plenum wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerzuspiegeln, zu beantworten.
Abzustellen ist dabei nach den oben dargestellten Grundsätzen auf das Verhältnis zwischen den Sitzen im Gemeinderat einerseits und den Sitzen im Ausschuss andererseits, nicht auf die Relation zwischen den in den Kommunalwahlen erreichten Prozentzahlen und den Ausschusssitzen, so dass die von der Klägerin insoweit angestellten Berechnungen nicht maßgeblich sind.
Zur Frage der Ausschussgröße nimmt die Rechtsprechung ein eine dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz widersprechende Größe an, wenn ansehnlich große Gruppen von der Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen werden.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10. Mai 2013– 10 A 10229/13 -, juris Rn. 3; OVG S.-H., Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 52.
Eine ansehnlich große Gruppe in diesem Sinne wurde dabei in der Rechtsprechung bei ca. 10 % noch verneint,
vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10. Mai 2013- 10 A 10229/13 -, juris Rn. 3; OVG S.-H., Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 52.
bei einer Nichtrepräsentation von 16,4 % der Stimmen des Rates aber bejaht.
Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 4 B 87/10 -, juris Rn. 22.
Über diese Rechtsprechung hinaus sind wesentliche Abweichungen von der Spiegelbildlichkeit aber auch in anderen Fällen möglich. So etwa, wenn eine Fraktion im Ausschuss eine absolute Mehrheit besitzt, diese aber im Plenum nicht (mehr) innehat,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 12 (zur Verpflichtung, beim Einritt einer wesentlichen Änderung der Stärkeverhältnisse im Rat während der laufenden Legislaturperiode Ausschüsse neu zu bilden); VG Regensburg, Urteil vom 17. Dezember 2014 - RN 3 K 14.1351 -, juris Rn. 32,
oder wenn es im Ausschuss zu einer Verschiebung der Kräfteverhältnisse dergestalt kommt, dass etwa zwei Fraktionen gemeinsam über die für Entscheidungen erforderliche absolute Mehrheit verfügen, während dies im Plenum nicht der Fall ist.
Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 4 B 87/10 -, juris Rn. 23.
Eine zu rechtfertigende Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit ist auch dann gegeben, wenn sich die „Rangfolge“ der Fraktionen in der Form ändert, dass Fraktionen, die im Plenum weniger stark vertreten sind, mehr Ausschusssitze erhalten als Fraktionen, die im Plenum mit größerem Stimmanteil vertreten sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 22.
Dies kommt auch in Betracht, wenn eine Fraktion im Ausschuss – anders als im Plenum – über die Hälfte der Sitze verfügt und somit „Blockademöglichkeiten“ hat, die ihr im Plenum nicht zustehen.
Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. November 2009 - Vf. 32-IVa-09 -, juris Rn. 55.
b) Dies zu Grunde gelegt, führt die Festsetzung der Größe des Haupt- und Finanzausschusses mit 6 Ratsmitgliedern plus Bürgermeister nicht zu einer wesentlichen Abweichung der Kräfteverhältnisse im Ausschuss von denen im Rat, d.h. zu einem Verstoß gegen das Spiegelbildlichkeitsprinzip.
Allerdings ist in Rechnung zu stellen, dass es bei der Ausschussgröße von 6 Ratsmitgliedern plus Bürgermeister zu Über- und Unterrepräsentationen der im Plenum vertretenen Fraktionen kommt. Diese stellen sich rechnerisch wie folgt dar:
Die Klägerin (und die BG-Fraktion) verfügen im beklagten Rat über 23,33 % der Stimmanteile (7 Sitze von 30), im Haupt- und Finanzausschuss hingegen lediglich über 16,67 % (1 von 6 Sitzen). Die CDU-Fraktion verfügt im beklagten Rat über 43,33% der Stimmanteile (13 von 30 Sitzen), im Haupt- und Finanzausschuss hingegen über 50% (3 von 6 Sitzen). Die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen hat im Beklagten 3 von 30 Sitzen und damit einen Stimmanteil von 10 %, im Haupt- und Finanzausschuss hingegen 1 von 6 Sitzen und damit einen Anteil von 16,67 %.
Dabei hat der Senat den Bürgermeister nicht in die Berechnungen einbezogen, denn der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz folgt daraus, dass der gewählte Rat die Bürger der Gemeinde repräsentiert. Der Bürgermeister ist demgegenüber Ratsmitglied kraft Gesetzes (§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) und aus einer eigenständigen Wahl hervorgegangen (§ 65 Abs. 1 Satz 1 GO NRW).
Des Weiteren hat der Senat – wie auch der Beklagte – bei der Klägerin 7 Ratssitze in Rechnung gestellt. Für das Vorliegen eines formalen, rein taktisch motivierten Zusammenschlusses der Mitglieder der SPD mit dem Mitglied der FDP im Rat,
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 25. Februar 2016 - 15 B 1521/15 -, juris Rn. 16,
gibt es – auch nach Auffassung des Beklagten – keinerlei Anhaltspunkte.
Berücksichtigt man bei der Berechnung der prozentualen Anteile hingegen den ‑ nebenbei bemerkt parteilosen – Bürgermeister, der sowohl im Rat als auch im Hauptausschuss gemäß § 40 Abs. 2 Satz 5 bzw. § 57 Abs. 3 Satz 2 GO NRW Stimmrecht besitzt, verfügt die Klägerin im Beklagten über 22,58 % der Stimmanteile (7 Sitze von 31), im Haupt- und Finanzausschuss hingegen lediglich über 14,26 % (1 von 7 Sitzen). Die Situation der BG-Fraktion ist identisch. Die CDU-Fraktion verfügt im Beklagten über 41,94% der Stimmanteile (13 von 31 Sitzen), im Haupt- und Finanzausschuss hingegen über 42,86 % (3 von 7 Sitzen). Die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen hat im Beklagten 3 von 31 Sitzen und damit einen Stimmanteil von 9,68 %, im Haupt- und Finanzausschuss hingegen 1 von 7 Sitzen und damit einen Anteil von 14,26 %.
Damit handelt es sich bei Betrachtung beider Berechnungsvarianten nicht um eine optimale Abbildung der Stärkeverhältnisse im Beklagten; einer solchen käme – wie von der Klägerin aufgezeigt – etwa eine Ausschussgröße von 9 Ratsmitgliedern zuzüglich Bürgermeister näher. Dennoch handelt es sich bei Heranziehung der oben aufgeführten Kriterien nicht um eine wesentliche Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit, die zu einer anderen Ausschussgröße zwänge, wenn nicht ausnahmsweise eine Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht vorläge.
Vgl. zu letzterem OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 9 m.w.N.
Durch die vom beklagten Rat festgesetzte Ausschussgröße kommt es nicht zur Nichtberücksichtigung ansehnlicher Gruppen des Plenums; vielmehr sind alle Fraktionen im Haupt- und Finanzausschuss vertreten. Die CDU-Fraktion hat mit 3 von 7 Sitzen im Ausschuss auch keine absolute Mehrheit (vgl. § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) erlangt, die sie im Plenum nicht innehat. Es hat auch nicht eine Fraktion mehr Sitze im Ausschuss als eine andere Fraktion erhalten, die im Beklagten über mehr Sitze verfügt. Ebenso wenig hat die CDU-Fraktion mit 3 von 7 Sitzen eine Blockademöglichkeit (vgl. § 50 Abs. 1 Satz 2 GO NRW), die ihr im Plenum nicht zukäme. Sie hat auch keine Möglichkeit, im Ausschuss leichter die für Entscheidungen erforderlichen Mehrheiten zu erhalten: Sowohl im Plenum benötigt sie mit ihren 13 Stimmen mindestens noch die Stimmen der Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen (3 Sitze), um die bei 31 Gesamtsitzen erforderliche Mehrheit von 16 Stimmen zu erhalten. Auch im Ausschuss benötigt sie mindestens noch die Stimme einer anderen Fraktion um bei 7 Sitzen auf die für eine Mehrheit erforderlich erforderliche Anzahl von 4 Stimmen zu kommen. Zu den von der Klägerin angesprochenen „neuen Mehrheiten“ kommt es insoweit nicht. Daher führt der Umstand, dass der Hauptausschuss nach § 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW Dringlichkeitsentscheidungen an Stelle des Rates treffen kann – ungeachtet der Aufhebungsmöglichkeit des § 60 Abs. 1 Satz 4 GO NRW – ebenfalls nicht zu einer anderen Beurteilung. Es liegt damit trotz der gezeigten Über- und Unterrepräsentation keine wesentliche Abweichung der Stärkeverhältnisse im Ausschuss von denen des Plenums vor. Demgemäß kann von Rechts wegen auch nicht pauschal für jeden Fall eine Mindestgröße des Ausschusses von 25 % der Plenumssitze gefordert werden.
Vgl. hierzu im Zusammenhang mit dem Ausschluss kleiner Fraktionen von der Vertretung im Ausschuss etwa Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 4 B 87/10 -, juris Rn. 21 m.w.N.
Damit kommt es auch auf die Frage, inwieweit der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz in einem Konfliktfall mit einem anderen verfassungsrechtlichen Grundsatz - etwa dem Mehrheitsprinzip - in Ausgleich zu bringen ist, hier nicht an.
2. Der Beklagte hat mit der Festsetzung der Größe des Finanz- und Haushaltsauschusses auch nicht gegen das eine weitere Grenze seines Ermessens darstellende allgemeine Willkürverbot verstoßen.
Das Willkürverbot, welches aus der Bindung des Staates an Gesetz und Recht gemäß Art. 20 Abs. 3 GG fließt, verbietet eine Differenzierung ohne sachlichen Grund und allgemein Entscheidungen auf der Grundlage sachfremder Erwägungen. Ein sachlicher Grund fehlt, wenn sich vernünftige, aus der Natur der Sache sich ergebende oder sonst wie einleuchtende Gründe nicht finden lassen.
Ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt insbesondere vor, wenn die Ausschusszahl missbräuchlich so klein gewählt wird, dass dadurch gezielt kleinere Gruppierungen von einem Sitz ausgeschlossen werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 ‑ 15 B 673/05 -, juris Rn. 19; VG Stade, Beschluss vom 2. März 2015 - 1 B 225/15 -, juris Rn. 17; Heusch, NVwZ 2017, 1325 (1329).
Anhaltspunkte hierfür können etwa gegeben sein, wenn der Ausschuss in den vorangegangenen Wahlperioden mit mehr stimmberechtigten Mitgliedern besetzt gewesen ist, keine größenbedingten Zweifel an der Arbeitsfähigkeit des Ausschusses entstanden sind und ohne einen weiteren besonderen Anlass bei einer bloßen Veränderung der Fraktionsstärken und gewissen Anzeichen für einen Ausgrenzungswillen eine Verringerung der Mitgliederzahl vorgenommen wird.
Vgl. OVG S.-H., Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 57.
An derartigen Anhaltspunkten fehlt es hier.
Für einen auf Ausgrenzung oder Einschränkung der Rechte bestimmter Fraktionen abzielenden Willen der Ratsmehrheit bei dem Beschluss über die Größe des Ausschusses ist nichts Greifbares ersichtlich. Soweit die Klägerin vorträgt, es sei darum gegangen, ihre Reche auf gleichberechtigte Mitwirkung einzuschränken, sind hierfür ausreichende tatsächliche, diese Behauptung stützende Anhaltspunkte nicht erkennbar. Der Beklagte hat im Verfahren – und zuletzt nochmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat – vorgetragen, dass eine im Vergleich zur vorherigen Wahlperiode geringere Größe des Haupt- und Finanzausschusses vor allem deshalb beschlossen worden sei, weil dieser auch die Aufgaben erfüllen sollte, die bisher von einer Lenkungsgruppe wahrgenommen worden seien. Diese Lenkungsgruppe (als informelle Nachfolgerin des früheren „parteiübergreifenden Beratungskreises“ nach § 5a der Geschäftsordnung für den Rat der Gemeinde N. , Kreis T. , vom 18. Dezember 2014), deren Größe nicht geregelt gewesen sei und an der grundsätzlich jedes Ratsmitglied habe teilnehmen können, habe sich nicht zuletzt aufgrund ihrer Größe als schwerfällig und einer sachgerechten Diskussion nicht förderlich erwiesen. Im Hinblick hierauf habe der Hauptausschuss so klein wie möglich gebildet werden sollen; die Größe von 6 Ratsvertretern plus Bürgermeister sei als kleinste rechtlich zulässige Größe erschienen. Dass die Diskussion über grundsätzliche Fragen in einem kleineren Gremium straffer und konzentrierter erfolgen kann, was der Funktionsfähigkeit des Ausschusses dient, ist nachvollziehbar und stellt eine legitime, am Zweck der Ausschusserrichtung orientierte Ermessenserwägung dar.
Soweit die Klägerin geltend macht, es sei in der laufenden Wahlperiode nicht zur Übertragung und Diskussion von Aufgaben gekommen, die bisher von der Lenkungsgruppe wahrgenommen worden seien, lässt dies angesichts der dargestellten Absichten im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung, die im Übrigen auch durch den Antrag der CDU-Fraktion vom 2. Juli 2014 belegt werden, die damalige Beschlussfassung nicht als ermessensfehlerhaft erscheinen. Dass die Begründung damals nur vorgeschoben gewesen wäre, kann jedenfalls nicht festgestellt werden. Im Übrigen hat der Vorsitzende des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar geschildert, dass die früher mit dem Lenkungskreis u.a. verfolgte Absicht, ein frühes Meinungsbild zu erhalten, mittlerweile in den nichtöffentlichen Teil der Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses verlagert worden sei.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Verzicht auf die Lenkungsgruppe und die Wahrnehmung der Aufgaben durch den Hauptausschuss auch nicht rechtswidrig und daher ermessensfehlerhaft. Als gesetzlich vorgeschriebene Aufgabe des Hauptausschusses ist in § 59 Abs. 1 GO NRW die Abstimmung der Arbeiten aller anderen Ausschüsse vorgeschrieben. Welche Befugnisse dem Hauptausschuss im Einzelnen zustehen und welche Zuständigkeiten ihm obliegen sollen, kann der Rat im Rahmen der allgemeinen Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll (§ 41 Abs. 1 Buchst a GO NRW) und den allgemeinen Richtlinien für die Arbeit der Ausschüsse (§ 57 Abs. 4 Satz 1 GO NRW) sowie – bei der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen – im Rahmen des § 41 Abs. 2 GO NRW beschließen.
Vgl. Kirchhof/Plückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 59 GO Ziffer 2 (Stand September 2009).
Im Übrigen ist auch die Festsetzung einer ungeraden Anzahl von Sitzen – wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf § 9 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Gemeinde ausgeführt hat – zur Vermeidung einer Pattsituation ermessengerecht.
Vgl. zu diesem Gesichtspunkt auch VG Regensburg, Urteil vom 25. Januar 2006 - RN 3 K 05.01239 -, juris Rn. 59 ff.
II. Die Klage ist auch hinsichtlich des 2. Klageantrags unbegründet.
Ein Verstoß gegen die Vorschriften der Gemeindeordnung zur Besetzung von Ausschüssen (§ 50 Abs. 2 und 3 GO NRW) liegt nicht vor.
Nach § 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW werden Wahlen, wenn das Gesetz nichts anderes bestimmt oder wenn niemand widerspricht, durch offene Abstimmung, sonst durch Abgabe von Stimmzetteln, vollzogen. Im Hinblick auf Ausschussbesetzungen ist bestimmt, dass, wenn sich die Ratsmitglieder zur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt haben, der einstimmige Beschluss der Ratsmitglieder über die Annahme dieses Wahlvorschlages ausreichend ist. Kommt ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande, so wird nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt (§ 50 Abs. 3 Satz 1 und 2 GO NRW).
1. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat und auch von den Beteiligten nicht (mehr) angezweifelt wird, hat der Bürgermeister die Wahlvorschläge der Fraktionen nicht zu einem einheitlichen Vorschlag nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW zusammengefasst.
Vielmehr wurde eine Verhältniswahl nach § 50 Abs. 3 Satz 2 ff. GO NRW durchgeführt. In diesem Rahmen verstieß es nicht gegen die gesetzlichen Regelungen, dass die einzelnen Wahlvorschläge nicht nacheinander einzeln zur Abstimmung gestellt wurden, sondern vielmehr „en bloc“ abgestimmt wurde.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 – 15 A 486/16 -, juris Rn. 88, m.w.N.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, ist das Verfahren zur Wahl nach § 50 Abs. 3 Satz 2 ff GO NRW – abgesehen von dem Erfordernis des einen Wahlgangs, das hier eingehalten wurde – nicht gesondert geregelt. Insoweit bestand keine gesetzliche Notwendigkeit, die einzelnen Wahlvorschläge namentlich aufzurufen und zur Abstimmung zu stellen.
2. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat auch eine Abstimmung i.S.d. § 50 Abs. 2 GO NRW stattgefunden.
Das Verhalten der Ratsmitglieder ist dahin zu werten, dass jedes der anwesenden Ratsmitglieder für den Wahlvorschlag, d.h. die Liste seiner Fraktion gestimmt hat.
Die Klägerin bemängelt, dass nicht durch Handzeichen oder anderes aktives Tun abgestimmt worden sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin ließ das Schweigen der anderen Ratsmitglieder auf die geäußerte Annahme des Bürgermeisters, jedes Ratsmitglied stimme für den Wahlvorschlag der eigenen Fraktion, aber hinreichend deutlich erkennen, dass sie für den „fraktionseigenen“ Wahlvorschlag ihre Stimme abgeben wollten. Soweit die Klägerin vorgebracht hat, ihr Vorsitzender habe gegen diese Form der Abstimmung protestiert, kann auch dem nicht entnommen werden, dass sie sich gegen die Zuordnung der Stimmen ihrer Mitglieder zu ihrem eigenen Wahlvorschlag gerichtet hat. Das komplette Fehlen einer Abstimmung ergibt sich daraus ebenfalls nicht.
Entscheidend bei einer Wahl oder Abstimmung ist, dass der Wille des seine Stimme Abgebenden eindeutig erkennbar ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. November 1991 - 15 B 3521/91 -, juris Rn. 11; Wagner, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2008, § 50, S. 573.
Dies war vorliegend der Fall. In dem fehlenden Widerspruch der Ratsmitglieder war die konkludente Erklärung zu sehen, dass entsprechend der Annahme des Bürgermeisters das jeweilige Ratsmitglied den Wahlvorschlag seiner Fraktion unterstützen wollte. Dies war gerade auch nach außen erkennbar, weshalb es sich auch um eine offene Abstimmung (§ 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) handelte.
Diese Form der Abstimmung war durch § 16 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat der Gemeinde N. , Kreis T. , vom 18. Dezember 2014 nicht ausgeschlossen, wonach die Abstimmung im Regelfall durch Handzeichen erfolgt. Nach ihrem systematischen Zusammenhang dürfte die Vorschrift ohnehin lediglich zum Ausdruck bringen, dass die offene Abstimmung – als Gegensatz zur geheimen Abstimmung – der Regelfall sein solle. Selbst wenn man sie so verstünde, dass im Fall einer offenen Abstimmung im Regelfall durch Handzeichen abgestimmt werden solle, gilt diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut gerade nicht ausnahmslos.
Erfolgte somit eine dem Zweck der Wahl entsprechende Abstimmung, so war der Bürgermeister auch nicht gehalten, auf den Widerspruch des Vorsitzenden der Klägerin eine andere, ausdrücklich die Stimmenabgabe zu jedem Wahlvorschlag gesondert abfragende Abstimmung durchzuführen. Dem Einwand der Klägerin, bei einer gesonderten Abstimmung mit Handzeichen wäre es wahrscheinlicher gewesen, dass Ratsmitglieder abweichend von der Fraktionsdisziplin für ein Mitglied stimmten, das nicht der eigenen Fraktion angehöre, ist entgegen zu halten, dass es jedem Ratsmitglied leicht möglich gewesen wäre, eine entsprechende Absicht gegenüber dem Bürgermeister zu artikulieren, was aber ersichtlich nicht geschehen ist.
Schließlich steht der Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, es habe gar keinen Abstimmungsvorgang gegeben, im Widerspruch zu ihren bisherigen Einlassungen. So hat die Klägerin etwa im Schreiben an die Landrätin des Kreises T. vom 28. Juni 2014 in unmittelbarer zeitlicher Nähe zur Sitzung vom 25. Juni 2014 geltend gemacht:
„Im nachfolgenden Tagesordnungspunkt zur Wahl der Ausschussmitglieder fasste der Bürgermeister die Wahlvorschläge der SPD-Fraktion und die gemeinsame Liste der übrigen Fraktionen zusammen und ließ darüber in einem Wahlgang abstimmen. Die Liste wurde einstimmig angenommen. Nach der zuvor festgelegten Ausschussgröße stand der SPD-Fraktion lediglich 1 Sitz zu. Die Liste der SPD-Fraktion enthielt jedoch 2 Mitglieder, so dass insgesamt 7 Ratsmitglieder als Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses gewählt wurden. Da das so erzielte Ergebnis nicht der vorherigen Festlegung der Ausschussgröße entsprach, wurde der zweite Vorschlag der SPD durch den Bürgermeister gestrichen.
[..]
Im Übrigen halten wir auch das Verfahren der Abstimmung für rechtswidrig, da über die Wahlvorschläge zur Bildung des Haupt- und Finanzausschusses getrennt nach Listen hätte abgestimmt werden müssen. Die „einheitliche“ Liste ist gegen unseren ausdrücklichen Willen durch den Bürgermeister zur Abstimmung gestellt worden.“
Hieraus ergibt sich, dass die Klägerin selbst keinen Zweifel daran hatte, dass zum fraglichen Zeitpunkt die Ausschussbesetzung gewählt wurde. Zu einer weiteren Sachaufklärung sieht sich der Senat daher nicht veranlasst.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 GO NRW
§ 59 GO NRW
§ 60 GO NRW
§ 59 GO
§ 167 VwGO
§ 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
§ 50 Abs. 3 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 40 Abs. 2 GO NRW
§ 60 Abs. 1 GO NRW
§ 50 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 2 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 2 ff. GO NRW
§ 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 2 und 3 GO NRW
§ 57 Abs. 1 GO NRW
§ 57 Abs. 2 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 65 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 57 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 59 Abs. 1 GO NRW
§ 57 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 2 GO NRW
§ 50 Abs. 2 und 3 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 1 und 2 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 2 ff. GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 2 ff GO NRW
§ 50 Abs. 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5a der Geschäftsordnung
§ 16 Abs. 2 der Geschäftsordnung
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 1325
8 C 17.08
15 B 673/05
1 K 2591/14
4 BV 03.11
4 ZB 06.53
10 A 10229/13
4 B 87/10
2 LB 48/05
1 B 225/15
8 C 18.08
8 C 18.03
7 C 20.91
2 BvE 1/88
7 B 49.92
15 B 1286/16
15 A 4544/02
15 A 4168/02
2 BvE 1/11
8 C 18.03
1 L 2142/16
4 BV 15.20
3 K 05.01
12 S 57.14
12 L 996/17
3 K 14.13
15 B 1521/15
15 A 486/16
15 B 3521/91