Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-27, Aktenzeichen OVG 1 B 25.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:0227.OVG1B25.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine polizeiliche Untergliederung, „die durch die Beauftragung privater Abschleppunternehmen Gefahrenabwehr betreibe“, ist eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG.(Rn.64)
2. Der Begriff der „Benutzungsgebühr“ ist in Rechtsprechung und Literatur nicht klar festgelegt.(Rn.72)
3. Eine Festlegung des seinerzeitigen (historischen) Berliner Gesetzgebers mit seinem Begriff der „öffentlichen Einrichtung“ auf den Kontext der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben und der Daseinsvorsorge lässt sich nicht erkennen. Eine solche Festlegung hätte wegen der Stadtstaateneigenschaft Berlins auch keinen Sinn gemacht.(Rn.79)
4. Der Gesetzgeber hat die Befugnis, das Verständnis des Verordnungsgebers auch und gerade in inhaltlicher Hinsicht stillschweigend zu billigen.(Rn.85)
5. Die Benutzungsgebühr ist in § 3 Abs. 1 GebBeitrG (juris: GebBtrG BE) in Zusammenschau insbesondere mit § 10 GebBeitrG (juris: GebBtrG BE) hinreichend klar umrissen.(Rn.87)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. Juni 2013 aufgehoben.
Die Sache wird zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht Berlin zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorbehalten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen Umsetzungsgebühren i.H.v. 138.- Euro.
Am 21. September 2010 wurde in Berlin-Pankow in der Wilhelm-Kuhr-Straße 87 a das dort abgestellte Fahrzeug der Klägerin (Kennz. B-K...) auf Betreiben des bezirklichen Ordnungsamtes durch einen privaten Abschleppdienst umgesetzt, weil es nach den Angaben des Ordnungsamtes im Bereich mobiler Verkehrszeichen (Zeichen 286 - eingeschränktes Haltverbot - mit Zusatzzeichen Baustelle, Lagerfläche) geparkt gewesen sei. Laut Umsetzungsprotokoll sei eine Halternachfrage durchgeführt worden und habe ergeben, dass die Fahrzeughalterin nicht in Pankow wohne. Auf eine Anhörung durch den Polizeipräsidenten teilte die Klägerin mit, an besagtem Tag sei niemand Fahrer des PKW gewesen. Sie sei infolge einer Fuß-OP vom 14. September bis 26. Oktober 2010 nicht in der Lage gewesen, ein Fahrzeug zu führen. Der PKW sei letztmalig am 12. September 2010 geparkt worden. Weder nach ihrer Krankenhausentlassung am 17. September 2010 noch am 19. September 2010 seien am Abstellort Schilder aufgestellt gewesen.
Mit Bescheid vom 24. November 2010 forderte der Polizeipräsident in Berlin von der Klägerin Gebühren für die Umsetzung des Fahrzeuges in Höhe von 138,00 Euro. Mit dem hiergegen gerichteten Widerspruch vertiefte die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren. Den Widerspruch wies der Polizeipräsident in Berlin mit Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 2011 zurück. Zur Begründung führte er aus, die Verkehrszeichen seien am 16. September 2010 aufgestellt worden. Anhaltspunkte für ein zwischenzeitliches Verstellen oder Unkenntlichmachen seien nicht gegeben. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass das Ordnungsamt am 21. September 2010 die Schilder in der Weise vorgefunden habe, in der die Aufstellfirma sie am 16. September 2010 aufgestellt habe. Ein persönliches Aufsuchen der Klägerin sei nicht veranlasst gewesen, weil diese weiter als 100 m vom Umsetzungsort entfernt wohne. Wegen der Einzelheiten werde auf den genannten Widerspruchsbescheid Bezug genommen. Er sei den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 30. Mai 2011 zugestellt worden.
Mit der am 30. Juni 2011 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt und beantragt, den Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 26. Mai 2011 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Zur Begründung hat er sich auf den Widerspruchsbescheid bezogen und ergänzend ausgeführt, zwar sei die Angabe des Ordnungsamtes darüber, dass sich der Wohnsitz der Klägerin nicht in Pankow befinde, unzutreffend, doch beruhe dies auf einer fehlerhaften Angabe, die die Mitarbeiter des Ordnungsamtes bei der Halterabfrage erhalten hätten. Es gebe in Berlin mehrere Straßen dieses Namens, weshalb es nicht dem Ordnungsamt angelastet werden könne, wenn es im Rahmen der Halterabfrage eine unzutreffende Auskunft erhalte.
Mit Urteil vom 19. Juni 2013 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. November 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Mai 2011 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die Gebührenerhebung für das polizeilich angeordnete Umsetzen von Pkw finde entgegen der Ansicht des Beklagten keine Rechtsgrundlage in § 1 der Gebührenordnung für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen (PolBenGebO) in Verbindung mit Tarifstelle 4.3 Buchstabe a) des Gebührenverzeichnisses in der am Tag der Umsetzung gültigen Fassung vom 7. Januar 1980 (GVBl. S. 379), seinerzeit zuletzt geändert durch Art. I der Verordnung vom 28. Juli 2009 (GVBl. S. 397). Gem. § 1 PolBenGebO würden für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen und die damit in Zusammenhang stehende Inanspruchnahme von Leistungen Benutzungsgebühren nach dieser Gebührenordnung und dem anliegenden Gebührenverzeichnis erhoben. Zwar liege tatbestandlich ein Fall des Umsetzens im Sinne der genannten Tarifstellen des Gebührenverzeichnisses vor, doch stünden diese Bestimmungen der im Range unterhalb eines Gesetzes stehenden Rechtsverordnung im Widerspruch zur gesetzlichen Verordnungsermächtigung und seien damit unanwendbar.
Grundlage für die PolBenGebO sei § 6 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge (GebBeitrG) vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516), seinerzeit zuletzt geändert durch Art. I des Gesetzes vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 516). Danach erlasse der Senat durch Rechtsverordnung nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes Gebühren- und Beitragsordnungen. Gem. § 3 Abs. 1 GebBeitrG seien Benutzungsgebühren, wie sie hier explizit erhoben werden sollten, als Gegenleistung für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen und die damit in Zusammenhang stehenden Leistungen vorgesehen. Mit dem die Gebührenforderung auslösenden Umsetzen eines verkehrswidrig geparkten Pkw werde hingegen weder eine öffentliche Einrichtung tätig (1.), noch handele es sich um einen Benutzungsvorgang (2.). Auch heile eine stillschweigende Billigung des Gesetzgebers keine Überschreitung des der Exekutive mit der Verordnungsermächtigung gesetzten Rechtssetzungsrahmens (3.). Schließlich hätten die Begriffe „öffentliche Einrichtung“ und „Benutzung“ gem. § 3 GebBeitrG keine Bedeutungserweiterung durch § 15 Abs. 2 Satz 4 ASOG erfahren (4.).
1. Eine polizeiliche Untergliederung, die durch die Beauftragung privater Abschleppunternehmen Gefahrenabwehr betreibe, sei keine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG. Bereits die im GebBeitrG getroffene Unterscheidung zwischen einer Verwaltungsgebühr und einer Benutzungsgebühr indiziere, dass es sich bei einer öffentlichen Einrichtung nicht um jedweden Teil der allgemeinen Verwaltung handeln könne.
Der Begriff „öffentliche Einrichtung“ werde zwar vom Berliner Gesetzgeber selbst nicht definiert, sei aber als Terminus des Kommunalrechts tradiert und hinreichend umrissen. Öffentliche Einrichtungen würden unabhängig von der Organisationsform allgemein als eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlich-rechtlicher Verwaltung verstanden, wobei die Gemeinde mit diesem Bestand personeller und sachlicher Mittel als Folge gesetzlicher Verpflichtung oder freiwillig eine in ihren Wirkungskreis fallende Aufgabe erfülle und demgemäß die Einrichtung den Gemeindeeinwohnern zur Verfügung stelle und entsprechend widme. Für das Kommunalrecht der Flächenländer ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass die Zuständigkeit der Gemeinden im Bereich der Selbstverwaltung sich auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft - insbesondere die diesbezügliche Daseinsvorsorge - beziehe, dass die Erledigung polizeilicher Ordnungsmaßnahmen davon nicht umfasst werde: Ordnungsrecht gehöre nicht zur selbstverwaltenden Gemeindezuständigkeit, sondern zu den den Gemeinden übertragenen staatlichen Aufgaben. Öffentliche Einrichtungen würden dementsprechend allgemein als für jedes Gemeindemitglied - das heißt in diesem Sinne öffentlich - zugängliche, der Daseinsvorsorge zurechenbare Einrichtungen verstanden. Sie dienten einem besonderen wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Zweck, seien zur Benutzung geeignet und stünden der allgemeinen Benutzung offen. Eines ihrer Wesensmerkmale sei zudem eine gewisse organisatorische Verfestigung eines Bestandes an personellen und/oder sachlichen Mitteln und dessen Absonderung von der sonstigen Verwaltung.
Dass der Gesetzgeber die in § 3 GebBeitrG verwendeten Begriffe dem Kommunalrecht entlehnt habe, werde durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes belegt. Bis zum Erlass dieses Gesetzes im Jahr 1957 habe in Berlin u. a. das Preußische Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 14. Juli 1883 in der Fassung vom 26. August 1921 als Landesrecht fortgegolten. Es sei mit § 25 Abs. 2 des GebBeitrG vom 22. Mai 1957 außer Kraft gesetzt worden. In der für dieses Gesetz verfassten Vorlage - Drucksache Nr. 1131 der zweiten Wahlperiode - heiße es zu §§ 2 bis 5, in den Absätzen 1 seien jeweils die Begriffe erläutert, und zwar Verwaltungsgebühren in § 2, Benutzungsgebühren in § 3 und Beiträge in § 4. Weiter heiße es dort: „Sie sind den Vorschriften des KAG, des Preußischen Verwaltungsgebührengesetzes und des Gebührengesetzes für Hamburg nachgebildet.“ § 4 Abs. 1 KAG habe die Benutzungsgebühr auf die Benutzung von „im öffentlichen Interesse unterhaltenen Veranstaltungen (Anlagen, Anstalten und Einrichtungen)“ bezogen. Dieser tradierte Begriff einer Benutzungsgebühr aus dem Kommunalrecht sei auch nicht wegen der Eigenheit Berlins, das gemäß Art. 1 Abs. 1 der Verfassung von Berlin zugleich ein deutsches Land und eine Stadt sei, abweichend zu verstehen. Die Einbeziehung von Organisationseinheiten mit ordnungsrechtlichen Aufgaben sei durch das Stadtstaaten-System nicht etwa deswegen veranlasst, weil anderenfalls eine Kostenüberwälzung für ordnungsbehördliche Maßnahmen unmöglich wäre: Zum einen stehe hierfür das Instrumentarium der Verwaltungsgebühr zur Verfügung, die in § 2 Abs. 1 GebBeitrG definiert sei und auch zur Anwendung gelange, wenn die dort verlangte „Veranlassung der Beteiligten“ in deren Pflichtenverstoß zu sehen sei. Zum anderen stehe es dem Gesetzgeber ohnehin frei, spezifische gebührenrechtliche Regelungen für die Belastung des Bürgers mit Kosten von Ordnungsmaßnahmen vorzusehen. Für eine Einbeziehung des Ordnungsapparates in den dem Kommunalrecht entlehnten Begriff der öffentlichen Einrichtung bestehe deshalb keine Veranlassung. Unter das so umrissene Bild einer öffentlichen Einrichtung könne der hier agierende Ordnungsapparat nicht gefasst werden. Es handele sich bei seiner Tätigkeit nicht um Daseinsvorsorge, sondern um die Wahrnehmung einer ordnungsrechtlichen Aufgabe.
Des Weiteren fehle es an einer Absonderung dieser vermeintlichen „Einrichtung“ von der allgemeinen Verwaltung. Zwar möge es sich bei der von der Polizei betriebenen Leitzentrale für das Umsetzen von Kfz um eine von der übrigen Polizeitätigkeit so deutlich abgetrennte Untergliederung handeln, dass insofern von einer Einrichtung ausgegangen werden könnte. Eine isolierte Betrachtung jener Leitzentrale würde indes zu kurz greifen, weil das Umsetzen durch die am Abstellort anwesenden Polizeibeamten angeordnet werde, die der Leitzentrale organisatorisch nicht angegliedert seien und deren Aufgabe sich naturgemäß nicht auf derartige Maßnahmen beschränke.
Schließlich fehle es auch an einer Eignung zur allgemeinen Benutzung. Die Leitzentrale der Polizei stehe der Allgemeinheit für die Entgegennahme von Aufträgen der Bürger nicht zur Verfügung.
2. Der Halter eines auf polizeiliche Anordnung umgesetzten Fahrzeuges habe eine öffentliche Einrichtung zudem nicht im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG benutzt. Benutzung bedeute – Duden online zufolge - Verwendung oder Gebrauch. Es handele sich also um einen Akt willensgetragener Inanspruchnahme. Dies gelte auch im rechtlichen Kontext und werde nicht durch das Institut des Anschluss- und Benutzungszwanges in Frage gestellt. Durch einen Anschluss- und Benutzungszwang werde eine Willenssteuerung in Richtung auf die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung bewirkt, die auch ohne Benutzungszwang für die Allgemeinheit benutzbar wäre. Wie bereits dargelegt, sei die polizeiliche Leitzentrale schon nicht zur Benutzung durch andere Personen als die mit der Beseitigung von Parkverstößen betrauten Bediensteten des Landes Berlin geeignet. Entgegen der Ansicht des Beklagten handele es sich auch nicht um eine Benutzung seitens eines Bürgers, wenn der Umsetzvorgang im Wege unmittelbarer Ausführung gem. § 15 ASOG erfolge. In Abgrenzung zur Verwaltungsvollstreckung im Wege der Ersatzvornahme gem. § 6 Abs. 2 i.V.m. § 10 VwVG werde oftmals angenommen, charakteristisch für eine unmittelbare Ausführung sei ein Handeln mit dem mutmaßlichen Willen des Betroffenen. Unterbleibe also ein auf Entfernung des Fahrzeugs gerichteter Verwaltungsakt aus Dringlichkeitsgründen, so beruhe die Anwendung von § 15 ASOG auf der Überlegung, dass der fiktive Adressat des unterbliebenen Bescheides der darin enthaltenen Anordnung würde nachkommen wollen und es daher der Überwindung eines entgegenstehenden Willens im Wege der Verwaltungsvollstreckung gem. § 6 Abs. 2 VwVG nicht bedürfe. In diesem fingierten Willen erblicke der Beklagte den Schlüssel zur Annahme einer willensgetragenen Benutzung. Die unmittelbare Ausführung könne jedoch nur dann als eine Benutzung in Stellvertretung für den Halter verstanden werden, wenn der Betroffene bei eigener Willensbetätigung ebenso hätte handeln können. Daran fehle es hier, denn eine Beauftragung der von der Polizei betriebenen Leitstelle mit dem Umsetzen des Fahrzeugs hätte der Klägerin nicht offen gestanden. Mit dem Wortsinn des Begriffs „Benutzung“ sei eine solche Fiktion der Nutzung seitens des Halters unvereinbar.
3. § 6 Abs. 1 GebBeitrG sei auch nicht aufgrund fortlaufender stillschweigender Billigung der jeweiligen Fassungen der PolBenGebO und des zugehörigen Gebührenverzeichnisses durch das Abgeordnetenhaus dahingehend zu verstehen, dass damit dem Senat von Berlin eröffnet würde, im Wege der Rechtsverordnung konkludent das polizeilich angeordnete Umsetzen von Kraftfahrzeugen als Benutzung einer öffentlichen Einrichtung zu definieren, also den Tatbestand einer Benutzungsgebühr nach § 3 Abs. 1 GebBeitrG zu fingieren. Zwar habe das Oberverwaltungsgericht Berlin mit Urteil vom 4. November 1987 (OVG 1 B 86.87) hierzu unter Anwendung des seinerzeitigen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung von Berlin vom1. September 1950 - VvB (1950) - und unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE 57, 130 [139] ausgeführt: „Lässt das Abgeordnetenhaus eine ihm vorgelegte Rechtsverordnung unbeanstandet passieren, dann begründet der diesem Vorgang anhaftende Anschein inhaltlicher Billigung auch die Vermutung, dass der Verordnungsgeber die Intention des Gesetzgebers getroffen und mit seiner Regelung dem Gesetzeswillen entsprochen hat.“ Nach dem seinerzeitigen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB (1950) seien Rechtsverordnungen dem Abgeordnetenhaus unverzüglich zur Kenntnisnahme vorzulegen gewesen und hätten durch Beschluss des Abgeordnetenhauses abgeändert oder aufgehoben werden können. Nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts sei es jene den übrigen Landesverfassungen und dem Grundgesetz fremde verstärkte parlamentarische Kontrolle des Berliner Verordnungsgebers gewesen, die im Falle einer Untätigkeit des Gesetzgebers nach Vorlage einer Rechtsverordnung die Vermutung einer Gesetzeskonformität der Rechtsverordnung begründen sollte.
Ein derartiger Ansatz zur Auslegung einer Verordnungsermächtigung trage unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den inhaltlichen und verfahrensmäßigen Beschränkungen des Gesetzgebers bei der Änderung von Rechtsverordnungen nicht. Das Bundesverfassungsgericht habe mit Beschluss vom 13. September 2005, 2 BvF 2/03, juris, Leitsatz 3. und Rndrn. 191 ff., aus dem Grundsatz der Formenstrenge der Rechtsetzung und dem Prinzip der Rechtssicherheit hergeleitet, der Gesetzgeber sei bei der Änderung von Verordnungsrecht an die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren und die Grenzen der an den Verordnungsgeber gerichteten Ermächtigungsgrundlage gebunden. Es habe hierzu explizit festgestellt, die Änderung einer Rechtsverordnung durch schlichten Parlamentsbeschluss komme nicht in Betracht und sei außerhalb des Rahmens der Änderung eines Sachbereiches auch im Gesetzgebungswege unzulässig. Diese Auslegung von Art. 80 Abs. 1 GG betreffe auch die Anwendung der VvB (1950) in der Fassung, die den zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Berlin zugrunde gelegen habe. Zwar sei erst mit der Neufassung der VvB vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779) - VvB (1995) - der dem Art. 80 GG entsprechende Art. 64 VvB (1995) eingeführt worden, doch sei Art. 80 Abs. 1 GG wesentlicher Bestandteil des Gewaltenteilungsprinzips, das nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG von den Ländern in deren verfassungsmäßiger Ordnung zu beachten und daher für die Landesgesetzgebung verbindlich sei. Art 47 Abs. 1 Satz 2 VvB (1950) in der bis zur Abschaffung der speziellen Änderungsbefugnis des Abgeordnetenhauses mit Gesetz vom 6. Juli 1994 (GVBl. S. 217) gültigen Fassung sei mithin gem. Art. 31 GG unanwendbar gewesen. Sei demnach eine Änderung der PolBenGebO dem Abgeordnetenhaus weder als isolierte Entscheidung noch gar im Beschlusswege möglich, so verbiete sich eine Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unter Bezugnahme auf das Unterbleiben einer solchen Änderung.
Jedenfalls aber seit Geltung von Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der VvB (1995), der inhaltlich mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG identisch sei, müssten die seither erlassenen oder geänderten Landesgesetze hinsichtlich etwaiger Delegationsnormen den nunmehr geltenden Anforderungen an Verordnungsermächtigungen auch dann Rechnung tragen, wenn die Verordnungsermächtigung selbst unverändert geblieben sei. Dies gelte auch für das erstmals hernach mit Gesetz vom 15. April 1996 (GVBl. S. 126) geänderte GebBeitrG, auf dem das hier maßgebliche mit Verordnung vom 28. Juli 2009 (GVBl. S. 397) neu gefasste Gebührenverzeichnis fuße. Eine Auslegung des § 6 Abs. 1 GebBeitrG dergestalt, dass im Wege einer Verordnung auch eine fingierte Benutzung einer ordnungsbehördlichen Einrichtung zum Gebührentatbestand einer Benutzungsgebühr erklärt werden könne, wäre mit dem Bestimmtheitsgebot aus Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB (1995) unvereinbar. Danach müssten Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Rechtsverordnung hinreichend deutlich in einer Ermächtigungsgrundlage bestimmt sein. Im Falle der Gebührenerhebung müsse ein Gebührenpflichtiger aus der Ermächtigungsgrundlage nicht nur erkennen können, für welche öffentliche Leistung eine Gebühr erhoben werde, sondern auch, welchen Zweck der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung und -bemessung verfolge. Dabei seien die aus dem Rechtsstaatsprinzip gem. Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsätze der Normenklarheit und Normenwahrheit zu beachten. Der Gesetzgeber habe im GebBeitrG eine Unterscheidung zwischen Verwaltungsgebühren einerseits und Benutzungsgebühren andererseits geschaffen. Es handele sich hierbei auch nicht nur um eine semantische Differenzierung, denn die Gebührenarten unterschieden sich hinsichtlich der Kalkulationsgrundlage für ihre jeweilige Bemessung und damit auch im Bemessungszweck. Anders als bei der Bemessung von Verwaltungsgebühren nach § 8 Abs. 2 GebBeitrG seien bei der Bemessung von Benutzungsgebühren gem. § 8 Abs. 3 GebBeitrG auch Rücklagen für die wirtschaftliche und technische Entwicklung einzubeziehen, es sei also gewissermaßen Vorsorge auch für die künftige Nutzbarkeit der Einrichtung zu treffen, während eine Verwaltungsgebühr die Kosten des Verwaltungsaufwandes und den Wert, den Nutzen oder die Bedeutung für den Gebührenschuldner zum Bemessungsmaßstab habe und damit ausschließlich auf die konkret gebührenbelegte Amtshandlung abstelle. Diese Unterscheidung würde in einer nicht mehr mit dem Bestimmtheitsgebot zu vereinbarenden Weise verwischt, wenn es dem Verordnungsgeber gestattet wäre, auch Tatbestände abseits der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung als Gebührentatbestände für eine Benutzungsgebühr vorzusehen. Selbst wenn man hinsichtlich der Möglichkeit zur Auslegung der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 GebBeitrG unter Geltung des ursprünglichen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB (1950) der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin aus dessen Urteil vom 4. November 1987 folge, wäre dem bereits für die Zeit nach der Verfassungsänderung vom 6. Juli 1994 wegen der Abschaffung der Änderungskompetenz des Abgeordnetenhauses und erst recht nach der Neufassung der VvB und der damit einhergehenden Einführung von Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB (1995) die Argumentationsgrundlage entzogen.
4. Die Begriffe der „Benutzung“ und der „öffentlichen Einrichtung“ in § 3 GebBeitrG würden auch nicht durch § 15 Abs. 2 Satz 4 ASOG erweitert. Diese Regelung lasse das Gebühren- und Beitragsgesetz lediglich unberührt, verändere also nicht dessen Begrifflichkeit.
Fehle es demnach bereits an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung der Benutzungsgebühr, so habe es keiner Entscheidung darüber bedurft, ob das der Gebührenerhebung zugrundeliegende Umsetzen des Fahrzeugs der Klägerin rechtmäßig erfolgt oder möglicherweise wegen des unterbliebenen Aufsuchens der Klägerin unverhältnismäßig gewesen sei, ob eine für die Kostenabwälzung auf den Fahrzeughalter nötige Mindestfrist zwischen der Verkehrszeichenaufstellung und dem Umsetzen eingehalten worden und schließlich auch die Kalkulation der Benutzungsgebühr zutreffend vorgenommen worden sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Diese hat der Beklagte rechtzeitig eingelegt und im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Gebührenordnung widerspreche weder der gesetzlichen Verordnungsermächtigung noch überschreite sie ihre Grenzen. (Auch) die Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der stets auch für die Landesgesetzgebung gegolten habe und weiterhin gelte, seien erfüllt. § 6 GebBeitrG definiere Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen und damit im Zusammenhang stehender Leistungen. Bei dem Umsetzen eines verkehrswidrig geparkten PKW benutze der spätere Benutzungsgebührenschuldner die öffentliche Einrichtung „Polizei“ im Sinne von §§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 GebBeitrG. Die bei der Anordnung der Umsetzung tätig werdende Polizei sei eine öffentliche Einrichtung i.S.v. § 3 Abs. 1 GebBeitrG. Kommunalrechtlich verstehe man hierunter eine organisatorische Zusammenfassung personeller Kräfte und sächlicher Mittel, die von der Gemeinde zu Zwecken der Daseinsvorsorge durch Widmung bereitgestellt und unterhalten werde und die dem vom Widmungszweck erfassten Personenkreis nach allgemeiner und gleicher Regelung zur Benutzung, sei es aufgrund freier Entschließung, sei es im Rahmen des Benutzungszwangs, offenstehe. Eine Einrichtung bestehe im öffentlichen Interesse, wenn die Gemeinde damit eine Aufgabe des eigenen oder des übertragenen Wirkungskreises erfülle, zu denen auch die Pflichtaufgaben wie etwa die Einrichtung einer Feuerwehr zählten; diese Art der Aufgaben zeige, dass der kommunalrechtlich geprägte Begriff der öffentlichen Einrichtung auch Bezüge zu Einrichtungen der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung haben könne. Die in der Einsatzleitzentrale für Umsetzungen zuständigen Mitarbeiter erfüllten nicht nur Ordnungsfunktionen, sondern auch eine Dienstleistungsfunktion für die Bürger. Die Mitarbeiter und die von ihnen genutzten technischen Einrichtungen seien auch organisatorisch hinreichend abgrenzbar, so dass man von einer öffentlichen Einrichtung innerhalb der Polizei sprechen könne. Die Einsatzzentrale sei für den Bürger als öffentliche Einrichtung bei Umsetzungen ansprechbar und benutzbar, da sie telefonisch über die Notrufnummer 110 oder auch über Polizeibeamte vor Ort bei liegengebliebenen Fahrzeugen privatrechtliche Verträge mit Abschleppunternehmen vermittle.
Selbst wenn man das Umsetzen eines verkehrswidrig abgestellten PKW nicht als typischsten Fall der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung im herkömmlichen Verständnis dieses Begriffs verstehe, ergebe die Auslegung dieses Begriffs anhand der Entstehungsgeschichte des GebBeitrG und der PolBenGebO und dem Willen des Gesetzgebers, dass die Polizei eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG darstelle. Das Abgeordnetenhaus habe sich als zuständiges Legislativorgan diese extensive Auslegung des genannten Begriffs im GebBeitrG zu eigen gemacht und sie gebilligt. Nach dem bis zum 16. Juli 1994 gültig gewesenen Art. 47 Abs. 1 a.F. VvB seien die Änderungen der PolBenGebO seit Inkrafttreten der ursprünglichen Fassung vom 10. Dezember 1965 inklusive der Begründungen dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnis vorgelegt worden, ohne dass dieses die Rechtsverordnung abgeändert oder aufgehoben hätte. Hieran habe weder die Neufassung der Berliner Verfassung vom 23. November 1995 und die damit verbundene Einfügung von Art. 64 VvB noch der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 13. September 2005 (2 BvF 2/03), mit dem dieses festgestellt habe, dass die Änderung von Verordnungsrecht durch schlichten Parlamentsbeschluss nicht in Betracht komme, etwas geändert. Selbst eine Nichtanwendbarkeit von Art. 47 Abs. 1 a.F. VvB wegen Art. 31 GG würde nicht dazu führen, dass Rückschlüsse auf die Auslegung von Rechtsbegriffen rückwirkend negiert werden könnten. Die Reaktion des Abgeordnetenhauses auf historische Vorlagen könne deswegen trotz des nicht mehr bestehenden Kenntnisnahme- und Abänderungsmechanismus weiter herangezogen werden. Nach 1995 sei die landesrechtliche Auslegung des Begriffs der öffentlichen Einrichtung durch Änderungen der PolBenGebO auch nicht mehr berührt worden. Diese Grundkonzeption der erweiterten Auslegung des Begriffs bestehe demnach auch heute.
Darüber hinaus gehe diese auf jahrzehntelanger Rechtspraxis des Abgeordnetenhauses beruhende Auslegung der ursprünglichen auf dem Preußischen Kommunalabgabengesetz aus dem Jahre 1883 beruhenden Auslegung vor. Es sei nicht ungewöhnlich, dass sich Rechtsbegriffe durch spätere Entscheidungen der Legislative und Exekutive weiterentwickeln könnten. Die zunächst eng gefasste, an das Preußische Kommunalrecht angelehnte Auslegung werde durch die späteren Entscheidungen des Abgeordnetenhauses ausgedehnt.
Der Gebührenzweck der PolBenGebO in Verbindung mit den Regelungen des GebBeitrG, den pauschalierten Ausgleich von Aufwendungen der Polizei bei der Umsetzung zu erreichen, die sich aus den vom Abschleppunternehmen veranschlagten Beträgen und den bei der Polizei durch ihre Dienstleistung entstandenen Kosten zusammensetzten, könne durch die Auslegung der Rechtsvorschriften anhand der Entstehungsgeschichte der Verordnung und der Ermächtigungsgrundlage bestimmt werden. Damit werde auch dem Grundsatz der Normenklarheit im Gebührenrecht Genüge getan, da sich dieser Gesetzeszweck durch jahrzehntelange Praxis auch einem Bürger erschließen könne und die Einstufung der Polizei als „öffentliche Einrichtung“ nicht die absolute Wortsinngrenze überschreite. Die Klägerinnen hätten die öffentliche Einrichtung auch i.S.v. § 3 Abs. 1 GebBeitrG benutzt; der Wortsinn werde hier jedenfalls nicht überschritten. Insoweit könne auch der Gedanke des Anschluss- und Benutzungszwangs herangezogen werden, denn der umzusetzende PKW stehe – aus welchem Grund auch immer – verkehrswidrig und müsse umgesetzt werden. Es sei zweckmäßig und realitätsnah zu unterstellen, dass der durchschnittliche Fahrzeughalter eines verkehrswidrig abgestellten PKW die an ihn gerichteten Gesetze einhalten wolle; folglich entspreche es seinem mutmaßlichen Willen, durch Umsetzung des PKW einen verkehrsgemäßen Zustand herzustellen, falls es keine mildere Maßnahme gebe, um dieses Ziel zu erreichen.
Es habe zuletzt – in den Jahren 2012 und 2013 – 53.681 bzw. 53781 Umsetzungen gegeben. Diese würden auf Veranlassung der Polizei selbst, auf Veranlassung von Mitarbeitern der Ordnungsämter oder Dritter, die den Vorgang der Einsatzleitzentrale meldeten, vorgenommen. Die Beamten vor Ort prüften den Sachverhalt und veranlassten bei der Einsatzleitzentrale zunächst eine Fahndungsnachfrage und bei Berliner Fahrzeugen eine Halteranfrage. Sei der Halter nicht erreichbar, werde das Fahrzeug umgesetzt. Ein Abschleppfahrzeug werde angefordert und von den Mitarbeitern der Auskunfts- und Fahndungsstelle ein Datensatz erstellt. Auch etwaige Nachfragen durch Halter oder Fahrzeugführer würden von dort beantwortet.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. Juni 2013 zu ändern und die Klage abzuweisen,
hilfsweise,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. Juni 2013 aufzuheben und die Sache zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht Berlin zurückzuverweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Im Übrigen rügt sie die Gebührenkalkulation als unrichtig. Die darin angesetzten Kosten für ein privates Abschleppunternehmen fielen nicht unter die Kosten der Einrichtung. Der Bürger habe auch nicht dafür zu sorgen, dass diese privaten Unternehmen Rücklagen für die wirtschaftliche und technische Entwicklung bilden könnten. Ferner liege der Personalkostenanteil für Mitarbeiter des Ordnungsamtes für Tarifstelle 4.3 höher als derjenige für Polizeibeamte bei Tarifstelle 4.1, was nicht nachvollziehbar sei. Im Übrigen würden die Personalkosten für Ordnungsamtsmitarbeiter unabhängig von der Umsetzung von Fahrzeugen entstehen, denn die Mitarbeiter seien während ihrer regulären Arbeitszeit tätig. Auch müsse berücksichtigt werden, dass auch Kostenanteile für die Einsatzzentrale anfielen, wenn eine Halterabfrage durchgeführt werde und der Halter vor Ort angetroffen und aufgefordert werde, den Wagen wegzufahren; diese Kosten würden gegenüber dem Falschparker nicht geltend gemacht, worin eine Ungleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG liege. Auch die Umsetzung selbst sei rechtswidrig gewesen, weil die Mindestfrist zwischen Schilderaufstellung und Umsetzung nicht eingehalten worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig. Zwar verlangt § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO, dass die Berufungsbegründung (neben den Berufungsgründen) einen bestimmten Antrag enthalten muss, der hier jedenfalls förmlich nicht gestellt ist. Das ist aber unschädlich, weil es insoweit ausreicht, dass die innerhalb der Begründungsfrist eingereichten Schriftsätze des Berufungsführers ihrem gesamten Inhalt nach – wie im vorliegenden Fall - eindeutig erkennen lassen, in welchem Umfang und mit welchem Ziel das Urteil angefochten werden soll (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124 a, Rdn. 93).
Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg, soweit sie sich gegen die – das Urteil tragende – Annahme des Verwaltungsgerichts wendet, die Gebührenerhebung für die Umsetzung des Fahrzeugs der Klägerin finde in § 1 PolBenGebO keine Rechtsgrundlage (nachfolgend unter I.). Auch gegen die beanstandete Gebührenkalkulation ist nichts einzuwenden (unter II.). Nachdem im Einzelnen zudem streitig ist, ob die mobilen Haltverbotsschilder im Bereich der W... a rechtzeitig aufgestellt worden waren und das Verwaltungsgericht hierüber bisher keinen Beweis erhoben hat, war die Sache auf entsprechenden Antrag des Beklagten zur weiteren Aufklärung nach § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (sodann unter III.). Im Einzelnen:
I. Die von dem Beklagten herangezogene Rechtsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung ist, wie das Verwaltungsgericht eingangs seiner Ausführungen zutreffend aufgezeigt hat, § 1 der Gebührenordnung für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen (PolBenGebO) vom 10. Dezember 1965 (GVBl. S. 1956) in Verbindung mit Tarifstelle 4.3 Buchstabe a) des Gebührenverzeichnisses. § 1 PolBenGebO lautet wie folgt:
§ 1 Gebührentatbestände
Für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen und die damit in Zusammenhang stehende Inanspruchnahme von Leistungen werden Benutzungsgebühren nach dieser Gebührenordnung und dem anliegenden Gebührenverzeichnis erhoben.
Die genannte Tarifstelle in der am Tag der Umsetzung gültig gewesenen Fassung vom 7. Januar 1980 (GVBl. S. 379), zuletzt geändert durch Art. I der Verordnung vom 28. Juli 2009 (GVBl. S. 397), lautet – wie schon vom Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben - wie folgt:
4.3 Umsetzen von Fahrzeugen nach Anordnung von Mitarbeitern der bezirklichen Ordnungsämter, sofern sich die Maßnahme gegen die nach den §§ 13 und 14 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes Verantwortlichen richtet oder die Gebührenpflicht nach § 9 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge entstanden ist.
a) durchgeführte Umsetzung eines Pkw, Kombinationsfahrzeuges, Transporters oder Motorrades bis 3,5 t zulässigem Gesamtgewicht und anderer Fahrzeuge in entsprechender Größe montags bis freitags nach 7.00 Uhr bis 18.00 Uhr je Einsatzfall 138,00 €
Die Polizeibenutzungsgebührenordnung beruht ihrerseits auf der Verordnungsermächtigung des § 6 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516 – GebBeitrG -). In dieser Ermächtigung heißt es:
§ 6 Gebühren- und Beitragsordnungen
(1) Der Senat erlässt durch Rechtsverordnung nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes Gebühren- und Beitragsordnungen.
Zu der hier interessierenden Kategorie der Benutzungsgebühren finden sich im GebBeitrG nähere Bestimmungen in §§ 3, 8 ff. GebBeitrG, die auszugsweise – soweit im Folgenden von Interesse - wie folgt lauten:
§ 3 Benutzungsgebühren
(1) Benutzungsgebühren werden als Gegenleistung für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen sowie für damit in Zusammenhang stehende Leistungen erhoben.
(2) Die Erhebung der Gebühr setzt voraus, dass die Einrichtung benutzt wird oder benutzt werden kann.
(3) Für nichtrechtsfähige Anstalten, deren Gebühren so zu bemessen sind, dass sie gemäß § 8 Abs. 3 zur Deckung aller Ausgaben ausreichen (Gebührenanstalten), erlässt der Senat durch Rechtsverordnung Satzungen. In den Satzungen ist insbesondere Näheres über den Wirkungskreis, die Benutzungsverhältnisse, die Lieferungs- oder Leistungsbedingungen und einen etwaigen Anschluß- und Benutzungszwang der Gebührenanstalten zu bestimmen.
§ 8 Grundsätze für die Bemessung von Gebühren und Beiträgen
(1) In den Gebühren- und Beitragsordnungen sind die Gebühren und Beiträge unter näherer Bezeichnung der Art und des Inhalts der die Zahlungspflicht begründenden Amtshandlungen oder Anlage im Voraus nach festen Normen und Sätzen zu bestimmen. Für eine Amtshandlung, für die noch kein Gebührentatbestand bestimmt ist, ist eine Gebühr von 5 bis 5000 Euro festzusetzen. Die Gebühren und Beiträge nach den Sätzen 1 und 2 sind unter Berücksichtigung der in den Absätzen 2 bis 6 aufgestellten Grundsätze zu bestimmen. In besonderen Fällen können Ermäßigungen oder Befreiungen zugelassen werden.
(2) Die Verwaltungsgebühren sind unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen.
(3) Die Höhe der Benutzungsgebühren ist so zu bemessen, daß alle Kosten der Einrichtungen gedeckt sowie Rücklagen für die wirtschaftliche und technische Entwicklung gebildet werden können.
(4) - (6) …
§ 10 Gebühren- und Beitragsschuldner
(1) Schuldner einer Verwaltungsgebühr ist, wer die besondere Tätigkeit der Verwaltung selbst oder durch Dritte, deren Handeln ihm zuzurechnen ist, veranlasst.
(2) Schuldner einer Benutzungsgebühr ist derjenige,
a) der die Einrichtung benutzt,
b) der die Benutzung oder die Leistung der Einrichtung selbst oder durch Dritte, deren Handeln ihm zuzurechnen ist, veranlasst,
c) dem die Benutzung oder die Leistung der Einrichtung mittelbar oder unmittelbar zugute kommt.
(3) – (5) …
Die von dem Verwaltungsgericht beanstandeten Gebührenvorschriften sind seit ihrer Schaffung, also seit nunmehr etwa 50 Jahren, in der Rechtspraxis der Berliner Polizei angewendet worden, ohne dass jemals Bedenken an der Gebührenerhebung durch Benutzungsgebühren deswegen geltend gemacht worden wären, dass sich der Verordnungsgeber für eine Gebührenerhebung durch Benutzungsgebühren entschieden hat. Weder in der Rechtsprechung der Berliner Verwaltungsgerichte noch im Schrifttum sind, soweit ersichtlich, jemals entsprechende Bedenken angemeldet worden (s. zu den hier interessierenden Regelungen insb. Sailer, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, Abschnitt M, Rdn. 85). Insbesondere das Oberverwaltungsgericht Berlin hat sich mehrmals zu den Gebührenbestimmungen geäußert, ohne Bedenken, wie sie jetzt von der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts aufgeworfen werden, geltend gemacht oder gar geteilt zu haben (s. Urteil des 1. Senats vom 10. März 1982 – OVG 1 B 69.80 -, OVGE 16, 70; Urteil vom 12. März 1992 – OVG 5 B 68.91 -, OVGE 20, 22). In seiner – auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 11. Juni 1987 (VG 15 A 58.86) ergangenen – Berufungsentscheidung vom 4. November 1987 (OVG 1 B 86.87) hat es entsprechende Bedenken sogar ausdrücklich verworfen. Das Verwaltungsgericht war seinerzeit der Meinung, die Gebührenerhebung sei abschließend im ASOG geregelt (s. dazu jetzt § 15 Abs. 3 ASOG) und für eine Gebührenerhebung durch GebBeitrG und PolBenGebO bestehe von daher kein Raum; eher beiläufig vertrat das Verwaltungsgericht damals zudem die Ansicht, die Polizei sei auch keine öffentliche Einrichtung, weil das Abschleppen durch Beauftragung privater Abschleppunternehmen vonstatten gehe und deswegen nicht erkennbar sei, welche sächlichen Mittel der Behörde als Mindestvoraussetzung für eine öffentliche Einrichtung hier genutzt würden. Am Rande verwies das Verwaltungsgericht dabei auf die – später auch vom Oberverwaltungsgericht Berlin aufgegriffene - Wendung von der „Verworrenheit der Begriffsbildung“, die von Dieter Wilke stammt (Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 114). Wilke wiederum hat diese Wendung in dem Kontext der - auch hier interessierenden - Abgrenzung von Benutzungs- und Verwaltungsgebühren gebraucht; er legt im Einzelnen dar, dass es für eine solche Abgrenzung überkommene Kriterien nicht gibt und schildert dazu verschiedenen Abgrenzungsversuche (a.a.O., S. 111 ff., dazu noch nachfolgend). Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat den seinerzeitigen Zweifeln des Verwaltungsgerichts auch zu der Infragestellung der Einrichtungseigenschaft in der Entscheidung vom 4. November 1987 eine klare Absage erteilt und dazu u.a. wie folgt ausgeführt (a.a.O., S. 12 f. EA):
„Dieser Einwand [des Verwaltungsgerichts] beruht auf der Auffassung, die polizeilich veranlasste Umsetzung eines Fahrzeugs durch einen privaten Abschleppunternehmer stelle keine Benutzung einer polizeilichen Einrichtung dar, weil keine öffentlichen, sondern ausschließlich private Sachmittel in Anspruch genommen würden. Dem Verwaltungsgericht ist insoweit zuzugeben, dass das Umsetzen eines verkehrswidrig abgestellten Kraftfahrzeugs nicht den typischsten Fall der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung im herkömmlichen Verständnis dieses Begriffs darstellt. Auch mag es ein Zeichen von „Verworrenheit der Begriffsbildung“ sein, die den Grenzbereich zwischen Verwaltungs- und Benutzungsgebühren kennzeichnet, dass die Polizeibenutzungsgebührenordnung das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zur „Benutzung polizeilicher Einrichtungen“ rechnet, obwohl der gebührenpflichtige Tatbestand lediglich die Verursachung einer behördlichen Tätigkeit voraussetzt (vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 114). Dies ändert aber nichts daran, dass der Verordnungsgeber das Umsetzen von verkehrswidrig abgestellten Kraftfahrzeugen als eine der im Gebührenverzeichnis aufgeführten Arten der „Benutzung polizeilicher Einrichtungen“ und der „damit in Zusammenhang stehenden Inanspruchnahme von Leistungen“ (§ 1 PolBenGebO) bestimmt und dass der Gesetzgeber diese Bestimmung allem Anschein nach gebilligt und die Verordnung der Gebührenerhebung als Gegenleistung für diese Art der „Benutzung öffentlicher Einrichtungen sowie für damit in Zusammenhang stehende Leistungen“ (§ 3 Abs. 1 GebG) im Kenntnisnahme-verfahren auch dann nicht beanstandet hat, als die Polizeibehörde dazu übergegangen war, zum Abschleppen nicht mehr nur polizeieigene Fahrzeuge einzusetzen, sondern sich zusätzlich und schließlich vornehmlich privater Abschleppunternehmen zu bedienen. Bei dieser Sachlage kann nicht zweifelhaft sein, dass die Gebührenregelung durch die gesetzliche Ermächtigung gedeckt ist. Im übrigen bedarf es keiner näheren Begründung, dass ein „Massengeschäft“ wie das Umsetzen von verkehrswidrig abgestellten Fahrzeugen, das nach den Angaben des Beklagten 1986 ein Ausmaß von mehr als 40.000 Fahrzeugen im Jahr angenommen hat, ohne eigens zu diesem Zweck eingesetzte personelle und sachliche Mittel von der Polizeibehörde nicht bewerkstelligt werden könnte“.
An dieser Einschätzung hält der Senat fest. Soweit die bei dem Verwaltungsgericht Berlin nunmehr seit dem 1. Januar 2013 für Umsetzungen zuständige 14. Kammer demgegenüber der Ansicht ist, die Gebührenerhebung für die Umsetzung der Fahrzeuge finde in § 1 PolBenGebO keine Rechtsgrundlage, weil diese in Umsetzungsfällen eine Gebührenerhebung durch Benutzungsgebühren nicht zulasse, vermag dies nicht zu überzeugen. Dazu im Einzelnen:
1. Das Verwaltungsgericht meint zunächst, eine polizeiliche Untergliederung, „die durch die Beauftragung privater Abschleppunternehmen Gefahrenabwehr betreibe“, sei keine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 3 Abs. 1 GebBeitrG. Dies greift nicht durch.
a. Soweit das Verwaltungsgericht dazu als erstes ausführt, bereits die im GebBeitrG getroffene Unterscheidung zwischen einer Verwaltungsgebühr und einer Benutzungsgebühr indiziere, dass es sich bei einer öffentlichen Einrichtung nicht um jedweden Teil der allgemeinen Verwaltung handeln könne, belegt dies nicht eine fehlende Eigenschaft der mit Umsetzungen befassten Stellen der Berliner Polizei als öffentliche Einrichtung. Es „indiziert“ auch nichts dahingehendes. Der Umstand, dass das Gesetz (neben Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen) auch Verwaltungsgebühren (für einzelne Amtshandlungen, vgl. § 2 Abs. 1 GebBeitrG) vorsieht, besagt noch nicht, dass die Anordnung einer Umsetzung nur in der Weise geregelt werden dürfte, dass hierfür lediglich Verwaltungsgebühren erhoben werden dürften, was das Verwaltungsgericht wohl für vorzugswürdig hält. Dem Nebeneinander von Verwaltungsgebühr und Benutzungsgebühr ist noch nicht einmal zu entnehmen, dass die Erfüllung derselben öffentlichen Aufgabe nicht sowohl durch Erbringung einer Amtshandlung (und damit unter Erhebung einer Verwaltungsgebühr) als auch durch Bereitstellung einer öffentlichen Einrichtung (und damit unter Erhebung einer Benutzungsgebühr) denkbar ist. Mit den Worten von Dieter Wilke: „Ob die Post eine öffentliche Einrichtung ist, die Benutzungsgebühren verlangt, oder ob sie Amtshandlungen gegen Verwaltungsgebühren vornimmt, ist rational nicht entscheidbar, sondern nach Belieben zu beantworten“ (Wilke, a.a.O., S. 112). Es ist deswegen bereits unzutreffend, dass dieser Zweiteilung, wie die 14. Kammer wohl meint, zu entnehmen sei, dass es sich bei einer öffentlichen Einrichtung „nicht um jedweden Teil der allgemeinen Verwaltung handeln könne“. Und erst recht ist dieser Zweiteilung eine „indizielle“ Aussagekraft dafür, dass es sich bei den mit Umsetzungsfällen befassten Stellen der Berliner Polizei nicht um eine öffentliche Einrichtung handele, nicht zu entnehmen.
b. Wesentliches Argument der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts ist aber vor allem die Festlegung des seinerzeitigen (historischen) Berliner Gesetzgebers mit seinem Begriff der „öffentlichen Einrichtung“ auf den Kontext der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben und der Daseinsvorsorge: Der Begriff „öffentliche Einrichtung“ werde zwar vom Berliner Gesetzgeber selbst nicht definiert, er sei aber als Terminus des Kommunalrechts tradiert und hinreichend umrissen. Öffentliche Einrichtungen würden, so heißt es in der erstinstanzlichen Entscheidung, unabhängig von der Organisationsform allgemein als eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlich-rechtlicher Verwaltung verstanden, wobei die Gemeinde mit diesem Bestand personeller und sachlicher Mittel als Folge gesetzlicher Verpflichtung oder freiwillig eine in ihren Wirkungskreis fallende Aufgabe erfülle und demgemäß die Einrichtung den Gemeindeeinwohnern zur Verfügung stelle und entsprechend widme. Für das Kommunalrecht der Flächenländer ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass die Zuständigkeit der Gemeinden im Bereich der Selbstverwaltung sich auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft - insbesondere die diesbezügliche Daseinsvorsorge - beziehe, dass die Erledigung polizeilicher Ordnungsmaßnahmen davon nicht umfasst werde: Ordnungsrecht gehöre nicht zur selbstverwaltenden Gemeindezuständigkeit, sondern zu den den Gemeinden übertragenen staatlichen Aufgaben. Öffentliche Einrichtungen würden dementsprechend allgemein als für jedes Gemeindemitglied - das heißt in diesem Sinne öffentlich - zugängliche, der Daseinsvorsorge zurechenbare Einrichtungen verstanden.
Hier umreißt das Verwaltungsgericht den Begriff der „öffentlichen Einrichtung“, wie er im Bereich des Kommunalrechts gebräuchlich ist – den Begriff „als Terminus des Kommunalrechts“, wie es in dem Urteil heißt –, zwar zutreffend (vgl. insoweit etwa Stober, Kommunalrecht, 3. Aufl., S. 232; Burgi, Kommunalrecht, 3. Aufl. 2010, S. 204 f.; Geis, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2011, S. 69 f.). Nicht zu erkennen ist allerdings, dass sich der damalige Gesetzgeber tatsächlich von einem so engen Verständnis des Begriffs der öffentlichen Einrichtung leiten lassen wollte, das lediglich solche den Gemeindeeinwohnern zum Zwecke der öffentlichen Nutzung gewidmete Einrichtungen wie etwa das örtliche Schwimmbad oder den gemeindlichen Sportplatz gemeint haben sollte. Dazu verweist die 14. Kammer des Verwaltungsgerichts zu Unrecht auf die Entstehungsgeschichte des GebBeitrG, die eben ein solches Verständnis belege: Bis zum Erlass dieses Gesetzes im Jahr 1957 habe in Berlin u. a. das Preußische Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 14. Juli 1883 in der Fassung vom 26. August 1921 als Landesrecht fortgegolten. Es sei mit § 25 Abs. 2 des GebBeitrG vom 22. Mai 1957 außer Kraft gesetzt worden. In der für dieses Gesetz verfassten Vorlage - Drucksache Nr. 1131 der zweiten Wahlperiode - heiße es zu §§ 2 bis 5, in den Absätzen 1 seien jeweils die Begriffe erläutert, und zwar Verwaltungsgebühren in § 2, Benutzungsgebühren in § 3 und Beiträge in § 4. Weiter heiße es dort: „Sie sind den Vorschriften des KAG, des Preußischen Verwaltungsgebührengesetzes und des Gebührengesetzes für Hamburg nachgebildet“.
Die zitierte Passage wird von dem Verwaltungsgericht als solche zwar richtig wiedergegeben. Nur bezieht sie sich eben nicht auf den Begriff der „öffentlichen Einrichtung“, der doch Thema des Verwaltungsgerichts ist; der Begriff der „öffentlichen Einrichtung“ wird in der gesamten Drucksache nicht an einer einzigen Stelle der Erläuterungen auch nur erwähnt. Der wiedergegebene Satz bezieht sich vielmehr, wie das Verwaltungsgericht selbst mitteilt, auf die Gebührenarten der Verwaltungs- und Benutzungsgebühren. Vollständig lautet die zitierte Passage wie folgt (Abgeordnetenhaus-Drucks. II Nr. 1131, S. 5):
„Zu §§ 2 bis 5
Aus Gründen der Gesetzessystematik erschien es angebracht, sogleich im Anschluss an § 1 die Grundsätze über die Erhebung der in Betracht kommenden Abgaben darzulegen. In den Absätzen 1 sind jeweils die Begriffe, und zwar
Verwaltungsgebühren in § 2,Benutzungsgebühren in § 3 undBeiträge in § 4
erläutert. Sie sind den Vorschriften des KAG, des preußischen Verwaltungsgebührengesetzes und des Gebührengesetzes für Hamburg nachgebildet.“
Der Begriff der „Benutzungsgebühr“, zu dem sich die von dem Verwaltungsgericht hervorgehobene Erläuterung zur historischen Gesetzesvorlage zu einem Gebühren- und Beitragsgesetz aus dem Jahr 1957 verhält, ist freilich, wie oben schon angedeutet, nicht klar festgelegt. Im Schrifttum wird traditionell die Zweiteilung in Verwaltungsgebühren einerseits und Benutzungsgebühren andererseits für sachgerecht gehalten (vgl. Wilke, a.a.O., S. 111 ff.; F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, 1981, S. 24 ff.). Am sachgerechtesten sei die Unterscheidung nach dem Schwerpunkt der Leistung, wonach Verwaltungsgebühren bei Inanspruchnahme eines im wesentlichen personell bestimmten Verwaltungsapparates, Benutzungsgebühren bei Inanspruchnahme einer im wesentlichen sachgebundenen Veranstaltung erhoben würden (F. Kirchhof, a.a.O., S. 24). Die Grenzlinie zwischen Benutzungs- und Verwaltungsgebühren sei aber recht unscharf und erlaube häufig keine eindeutige Zuweisung (Wilke, a.a.O., S. 112). Wilke führt aus, löse man sich vom halbwegs sicheren Boden des Gemeinderechts (s. zur - hier sehr zweifelhaften – Maßgeblichkeit des Gemeinderechts sogleich noch), stünden keine verlässlichen Kriterien mehr zur Verfügung (Wilke, a.a.O., S. 112). Und weiter: Es gebe keine feststehenden Eigenschaften, die der Zweiteilung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren zugrunde gelegt werden könnten; vielmehr sei der Gesetzgeber imstande, nach eigenem Belieben eine ihm zweckmäßig erscheinende Grenze zu ziehen. Mitunter bediene er sich sogar des Hilfsmittels der Fiktion, um Gebühren, die sich den üblichen Formeln nicht fügten, ohne Rücksicht auf ihre rechtlichen Merkmale einer der beiden Kategorien zuzuschlagen (Wilke, a.a.O., S. 114, hierauf ist noch zurückzukommen). Ähnlich sieht es F. Kirchhof: Es gebe letztlich für Verwaltungs- und Benutzungsgebühr keine abschließende Definition, die jeder Einzelgebühr gerecht werde; die Konkretisierung falle für jedes Gesetz verschieden aus (F. Kirchhof, a.a.O., S. 27).
Auch soweit die 14. Kammer des Verwaltungsgerichts mit ihrem Hinweis auf das in der damaligen Gesetzesbegründung erwähnte Kommunalabgaben-Gesetz vom 14. Juli 1893 schlussfolgern möchte, der historische Gesetzgeber habe mit seinem dort entlehnten Begriff der Benutzungsgebühr zugleich auch den (heute) verwendeten Begriff der „öffentlichen Einrichtung“ (im kommunalrechtlich „tradierten“ Sinne) mit übernehmen wollen, lässt sich dies der seinerzeitigen Gesetzesbegründung bei verständiger Würdigung nicht entnehmen.
Dass der historische Gesetzgeber erst einmal auf Definitionen eines Kommunalabgabengesetzes zurückgegriffen hat, mag sich zunächst daraus erklären, dass sich überhaupt nur in solchen Gesetzen Regelungen zur Benutzungsgebühr gefunden haben werden. Dennoch hat sich der damalige Gesetzgeber von den Kategorien des Kommunalrechts gerade lösen und diese nicht etwa perpetuieren wollen. In den Erläuterungen zum Gesetzentwurf des GebBeitrG aus dem Jahre 1957 findet sich nämlich das Bemerken, dass sich – gerade in Ansehung des noch geltenden Kommunal-Abgabengesetzes – die Notwendigkeit einer Neuregelung des Gebühren- und Beitragsrechts ergeben habe, die auch die Stellung Berlins als Stadtstaat berücksichtigen müsse (Abgeordnetenhaus-Drucks. II Nr. 1131, S. 4). So heißt es in diesem Zusammenhang:
„Das über 60 Jahre alte Kommunalabgabengesetz ist seit geraumer Zeit nur noch für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen durch die Gemeinden maßgebend. (…) Da jedoch die Aufgaben Berlins nicht mehr in den Aufgabenkreis einer Gemeinde einzugliedern sind und es einer Ermächtigung zur Erhebung von Gebühren und Beiträgen durch den Gesetzgeber einer übergeordneten Gebietskörperschaft nicht mehr bedarf, ist eine Regelung nach Art eines KAG für Berlin nicht mehr möglich“ (Abgeordnetenhaus-Drucks., a.a.O.).
Dies spricht eher gegen als für die Annahme, der seinerzeitige Gesetzgeber habe hier zu dem Begriff der „öffentlichen Einrichtung“, der – wie ausgeführt - von dem Gesetzgeber nicht einmal erwähnt wird, eine genuin kommunalrechtlich geprägte Kategorie übernehmen wollen.
Hinzu kommt, dass sich der seinerzeitige Gesetzgeber mit einer Eingrenzung der Benutzungsgebühr auf lediglich solche Veranstaltungen, die Einrichtungen der Daseinsvorsorge darstellen, ohne Not selbst eingeschränkt hätte. Das erhellt nicht zuletzt die Bemerkung des Verwaltungsgerichts, der (von ihm angenommene) „tradierte“ Begriff einer Benutzungsgebühr aus dem Kommunalrecht sei auch nicht wegen der Eigenheit Berlins abweichend zu verstehen, denn es stehe für die Einbeziehung von Organisationseinheiten mit ordnungsrechtlichen Aufgaben ja die Verwaltungsgebühr zur Verfügung, so dass für eine Einbeziehung des Ordnungsapparates in den dem Kommunalrecht entlehnten Begriff der öffentlichen Einrichtung auch keine Veranlassung bestehe. Es gibt aber keinen vernünftigen Grund, warum der Landesgesetzgeber dies gewollt hätte. Die Begründung zum damaligen Gesetzentwurf macht vielmehr deutlich, dass der Gesetzgeber ein möglichst umfassendes Gebührengesetz schaffen wollte, das der mit dem Status und den Aufgaben eines Landes zusammenhängenden „Übernahme von Aufgaben, die bisher dem Reich oder Preußen oblagen, und durch die Aufnahme von Einrichtungen dieser Gebietskörperschaften in die Verwaltung Berlins (u.a. Teil der Reichsfinanzverwaltung, Polizei, Hochschulen)“ Rechnung tragen sollte (s. Abgeordnetenhaus-Drucks. II Nr. 1131, S. 4, Beginn der Begründung). Warum sich der Gesetzgeber für die Gebührenart der Benutzungsgebühr hier von vornherein auf kommunalrechtliche Kategorien hätte beschränken wollen, wäre danach nicht erklärlich.
Dass der historische Gesetzgeber mit seinem aus dem Kommunal-Abgabengesetz entlehnten Begriff der Benutzungsgebühr zugleich auch den (heute) verwendeten Begriff der „öffentlichen Ordnung“ (im kommunalrechtlich „tradierten“ Sinne) hätte mit übernehmen wollen, spricht nicht einmal das in den historischen Erläuterungen in Bezug genommene Kommunal-Abgabengesetz selbst. Darin ist zu der Definition der Benutzungsgebühr nämlich nicht in erster Linie von „Einrichtungen“, sondern – im Sinne eines Oberbegriffs – von „Veranstaltungen“ die Rede (§ 4, Art. 4 KAG: „Vergütung für die Benutzung der von den Gemeinden im öffentlichen Interesse unterhaltenen Veranstaltungen - Anlagen, Anstalten und Einrichtungen -“). Nach historischem Verständnis sollte danach eine Benutzungsgebühr anfallen, wenn eine Veranstaltung einzelnen Gemeindeangehörigen oder einzelnen Klassen von solchen vorzugsweise, wenn auch nicht ausschließlich, zum Vorteil gereicht (vgl. Sonntag, Das Kommunalabgaben-Gesetz, Ein Führer für Private und Kommunalbeamte, Breslau 1895, S. 3). Eine Beschränkung auf Veranstaltungen der Daseinsvorsorge findet sich hier nicht.
c. Nach alledem lässt sich eine Festlegung des seinerzeitigen (historischen) Berliner Gesetzgebers mit seinem Begriff der „öffentlichen Einrichtung“ auf den Kontext der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben und der Daseinsvorsorge nicht erkennen und hätte eine solche Festlegung wegen der Stadtstaateneigenschaft Berlins auch keinen Sinn gemacht. Hinzu kommt, dass auch nach heutigem Verständnis der Begriff der „öffentlichen Einrichtung“ keinesfalls auf Kategorien des Kommunalrechts beschränkt ist. Selbst die in diesem Zusammenhang von der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts herangezogene Monografie von Ina Bartels (Die rechtliche Ordnung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen – Kommunalrecht, Anstaltsrecht, Sachenrecht, 2000) stellt klar, dass es auch nicht-kommunale öffentliche Einrichtungen gebe, die jedoch in geringerer Anzahl aufträten als die kommunalen öffentlichen Einrichtungen (so dass sich die Arbeit mit den nicht-kommunalen öffentlichen Einrichtungen auch nicht beschäftige, vgl. Bartels, a.a.O., S. 94). Auch das belegt, dass der Begriff der öffentlichen Einrichtung nicht wesensnotwendig mit den Aufgaben der Daseinsvorsorge verbunden sein muss. Das macht übrigens in besonderer Weise die Berliner Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 16. Dezember 1970 deutlich, nach der für die Benutzung von Einrichtungen der Berliner Feuerwehr Gebühren erhoben werden und wonach gebührenrechtlich auch die Berliner Feuerwehr als öffentliche Einrichtung i.S.v. § 3 GebBeitrG fungiert (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 10. Februar 2011 – OVG 1 B 72.09 -, Juris, Rdn. 19; s. etwa auch für den Rettungsdienst OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 23. Februar 2000 – 2 K 20/97 -, Juris, und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19. September 2012 – 3 K 501/11 -: jeweils Benutzungsgebührenpflicht). Auch die Feuerwehr wird freilich aus Gründen der Gefahrenabwehr tätig, so dass dies kein Ausschlusskriterium für das Vorliegen einer öffentlichen Einrichtung ist.
d. Die weiteren Argumente der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts zur angeblich fehlenden Eigenschaft der mit Umsetzungen befassten Stellen der Polizei führen ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Soweit die 14. Kammer meint, es sei keine „Absonderung“ der vermeintlichen Einrichtung von der allgemeinen Verwaltung erkennbar, trifft das nicht zu. Wie auch der Gebührenkalkulation des Beklagten zu entnehmen ist (dazu noch unten unter II.), lassen sich die mit Umsetzungen befassten Stellen der Berliner Polizei – nach dem Vortrag der Beklagten nämlich insbesondere die mit Umsetzungen befassten Polizeibeamten oder Mitarbeiter der Ordnungsämter vor Ort sowie die entsprechenden Mitarbeiter der Einsatzleitzentrale - durchaus erfassen. Dass diese als Einrichtung sozusagen „körperlich“, als eine Art Organismus, vorliegen müssten, vermag der Senat nicht zu erkennen. Das weiter von dem Verwaltungsgericht geforderte „Zurverfügungstehen“ für den Bürger ist offensichtlich der kommunalen Vorstellung geschuldet, eine öffentliche Einrichtung müsse – wie ein Schwimmbad - zur Benutzung durch den Bürger gewidmet sein. Das ist aber, wie das Beispiel der Feuerwehr zeigt, nicht der Fall. Es genügt auch und gerade nach dem Verständnis der „öffentlichen Einrichtung“ im Sinne des GebBeitrG, dass sich das „Zurverfügungstehen“ in Form eines bloßen Vorteils äußert; dies ergibt sich aus § 10 Abs. 2 Buchst. c) GebBeitrG, wonach Schuldner einer Benutzungsgebühr (u.a.) derjenige ist, dem die Benutzung oder die Leistung der Einrichtung mittelbar oder unmittelbar zugute kommt. So liegt es freilich bei der in Berlin grundsätzlich in Form der sog. unmittelbaren Ausführung nach § 15 Abs. 1 ASOG verfügten Umsetzung (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 4. November 1987, a.a.O., S. 9 EA; Urteil vom 10. März 1982 – OVG 1 B 69.80 -, a.a.O., S. 71), die einen Fall einer Geschäftsführung ohne Auftrag im tatsächlichen oder mutmaßlichen Willen des Betroffenen darstellt (vgl. Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, Polizei- und Ordnungsrecht, 2009, § 15, Rdn. 2). Es liegt nämlich in der Rechtssphäre des Falschparkers, den im Verkehrsverstoß liegenden Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit (§ 17 Abs. 1 ASOG) zu beenden bzw. dem entsprechenden straßenverkehrsrechtlichen (Wegfahr-) Gebot nachzukommen und seinen PKW umzusetzen (Rechtsgedanke aus §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 ASOG). Indem dies für ihn erledigt wird, kommt ihm die Umsetzung zugute, mag dies auch nicht kostenlos vonstatten gehen. Damit ist auch der – ohnehin verfehlte, weil auf den natürlichen Wortsinn laut Duden online abstellende – Einwand des Verwaltungsgerichts hinfällig, der Halter des umgesetzten Fahrzeugs habe die Einrichtung nicht „benutzt“. Selbst wenn man die Grundlage der Umsetzung nicht in der unmittelbaren Ausführung nach § 15 Abs. 1 ASOG, sondern im Sofortvollzug nach § 6 Abs. 2 VwVG sehen wollte, der als Maßnahme der Zwangsvollstreckung einen Bruch des entgegenstehenden Willens des Betroffenen beinhaltet (so etwa Pewestorf, a.a.O.), würde auch dies der Annahme einer „öffentlichen Einrichtung“ i.S. des GebBeitrG begrifflich nicht entgegenstehen, weil – wie die Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 2 GebBeitrG zur Möglichkeit eines Anschluss- und Benutzungszwangs zeigt – die „öffentliche Einrichtung“ i.S.v. § 3 GebBeitrG eine Freiwilligkeit der Benutzung (im Rechtssinne) nicht erfordert.
2. Selbst wenn man - was sich den Motiven des Gesetzgebers, wie gezeigt, nicht entnehmen lässt - dem Verwaltungsgericht zugeben würde, der historische Gesetzgeber des GebBeitrG sei mit seinem damaligen Verständnis der Benutzungsgebühr zugleich von einem kommunalrechtlich geprägten, engen Verständnis des Begriffs der „öffentlichen Einrichtung“ ausgegangen und § 3 Abs. 1 GebBeitrG hätte die hier inmitten stehende Polizeibenutzungsgebühr tatbestandlich nicht erfasst, so bliebe es jedenfalls bei der Feststellung des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 4. November 1987 (a.a.O.), wonach der Verordnungsgeber das Umsetzen von verkehrswidrig abgestellten Kraftfahrzeugen als eine der im Gebührenverzeichnis aufgeführten Arten der „Benutzung polizeilicher Einrichtungen“ und der „damit in Zusammenhang stehenden Inanspruchnahme von Leistungen“ (§ 1 PolBenGebO) bestimmt und dass der Gesetzgeber diese Bestimmung allem Anschein nach gebilligt habe, so dass nicht zweifelhaft sein könne, dass die Gebührenregelung durch die gesetzliche Ermächtigung gedeckt sei (a.a.O., S. 13 EA).
Soweit die 14. Kammer des Verwaltungsgerichts auch dem entgegentritt, bleiben auch die dafür angeführten Argumente ohne Überzeugungskraft. Die 14. Kammer meint, nach dem seinerzeitigen Art. 47 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung von Berlin (VvB) seien Rechtsverordnungen dem Abgeordnetenhaus unverzüglich zur Kenntnisnahme vorzulegen gewesen und hätten durch Beschluss des Abgeordnetenhauses abgeändert oder aufgehoben werden können; indes trage ein derartiger Ansatz zur Auslegung einer Verordnungsermächtigung unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den inhaltlichen und verfahrensmäßigen Beschränkungen des Gesetzgebers bei der Änderung von Rechtsverordnungen nicht. Denn das Bundesverfassungsgericht habe mit Beschluss vom 13. September 2005 aus dem Grundsatz der Formenstrenge der Rechtsetzung und dem Prinzip der Rechtssicherheit hergeleitet, der Gesetzgeber sei bei der Änderung von Verordnungsrecht an die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren und die Grenzen der an den Verordnungsgeber gerichteten Ermächtigungsgrundlage gebunden. Es habe explizit festgestellt, die Änderung einer Rechtsverordnung durch schlichten Parlamentsbeschluss komme nicht in Betracht und sei außerhalb des Rahmens der Änderung eines Sachbereiches auch im Gesetzgebungswege unzulässig. Diese Auslegung von Art. 80 Abs. 1 GG betreffe auch die Anwendung der Verfassung von Berlin in der Fassung, die u.a. der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 4. November 1987 zugrunde gelegen habe. Zwar sei erst mit der Neufassung der Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 der dem Art. 80 GG entsprechende Art. 64 VvB (1995) eingeführt worden, doch sei Art. 80 Abs. 1 GG wesentlicher Bestandteil des Gewaltenteilungsprinzips, das nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG von den Ländern in deren verfassungsmäßiger Ordnung zu beachten und daher für die Landesgesetzgebung verbindlich sei. Art 47 Abs. 1 Satz 2 VvB (1950) in der bis zur Abschaffung der speziellen Änderungsbefugnis des Abgeordnetenhauses mit Gesetz vom 6. Juli 1994 gültigen Fassung sei mithin gem. Art. 31 GG unanwendbar gewesen. Sei demnach eine Änderung der PolBenGebO dem Abgeordnetenhaus weder als isolierte Entscheidung noch gar im Beschlusswege möglich, so verbiete sich eine Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unter Bezugnahme auf das Unterbleiben einer solchen Änderung.
a. Dies vermag nicht zu überzeugen. Denn es ist der Umstand nicht aus der Welt zu schaffen, dass der Berliner Landesgesetzgeber – auch in Ansehung der aus Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB a.F. bis 1995 möglich gewesenen Abänderungs- oder Aufhebungsbefugnis – untätig geblieben ist, die PolBenGebO damit gebilligt hat und diese mit seinem eigenen, in § 3 Abs. 1 GebBeitrG geregelten Verständnis der Benutzungsgebühr offensichtlich für in Einklang gehalten hat. Nach 1995 hat es Änderungen an der Grundkonzeption, die der Landesgesetzgeber (nochmals) hätte billigen können, nicht mehr gegeben. Warum diese Billigung, die als Faktum Bestand hat, nun rückwirkend mit Blick auf Art. 80 Abs. 1 GG und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Unzulässigkeit der Änderung einer Rechtsverordnung durch schlichten Parlamentsbeschluss nicht mehr berücksichtigungsfähig sein sollte, bleibt unerfindlich. Das Verwaltungsgericht begründet das lediglich mit der Behauptung, eine Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unter Bezugnahme auf das Unterbleiben einer solchen Änderung verbiete sich. Warum sich das „verbieten“ soll, erschließt sich aber nicht. Auch aus Art. 31 GG, wonach Bundesrecht Landesrecht bricht, ergibt sich nichts derartiges. Die Norm setzt eine Kollision von Bundes- und Landesrecht voraus, was es erfordert, dass für denselben Lebenssachverhalt unterschiedliche Rechtsfolgen ausgeworfen werden (statt vieler: Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Rdn. 4). Eine solche Kollision ist hier aber nicht erkennbar. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 13. September 2005 (2 BvF 2/03, Juris) im Zusammenhang mit den Anforderungen an eine Änderung einer Rechtsverordnung durch den Gesetzgeber zwar festgehalten, dass eine solche Änderung durch Parlamentsbeschluss nicht in Betracht komme (Juris, Rdn. 208). Zweifelhaft ist freilich zum einen, ob diese erst im Jahre 2005 festgestellte Anforderung auch rückwirkend zu beachten war, wie das Verwaltungsgericht meint. Zum zweiten hat, selbst wenn man das bejahen wollte, eine Änderung der PolBenGebO durch Parlamentsbeschluss gerade nicht stattgefunden, so dass es an einer Kollision im Sinne des Art. 31 GG gerade fehlt bzw. gefehlt hat; unterschiedliche Rechtsfolgen sind nicht entstanden. Dass nun der - durch stillschweigende Billigung zum Ausdruck gekommene - Wille des Landesgesetzgebers unbeachtlich bleiben soll, weil das Grundgesetz die Änderung einer Rechtsverordnung (auch) durch den Gesetzgeber lediglich unter Einhaltung einer gewissen Form zulässt (Verfahren nach Art. 76 ff. GG, vgl. BVerfG, a.a.O. Rdn. 208), kann Art. 31 GG erkennbar nicht entnommen werden. Irgendwelche Wertungswidersprüche oder Zielkonflikte, die man hier allenfalls – und wenn überhaupt - ausmachen könnte, will Art. 31 GG, der erst bei (echten) Kollisionen greift, gerade nicht erfassen (vgl. Pieroth, a.a.O.).
Dass aus dem Wegfall von Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB für den vorliegenden Fall vielmehr überhaupt nichts folgt, mag auch die Überlegung deutlich machen, dass von einer Billigung des Landesgesetzgebers durch Untätigbleiben selbst dann ausgegangen werden könnte, wenn es Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB überhaupt nicht, auch von Anfang an nicht gegeben hätte. Auch ohne diese „besondere Form der parlamentarischen Kontrolle“ (so das Verwaltungsgericht) greift parlamentarische Kontrolle auch sonst. Wenn ein Gesetzgeber auf Ungereimtheiten in der Rechtsanwendung aufmerksam wird, hat er stets die Möglichkeit zu reagieren. Ihm steht es etwa frei, die Kostentragung in Umsetzungsfällen selbst durch Gesetz zu regeln. Er könnte etwa auch die gesetzliche Verordnungsermächtigung neu oder anders fassen, falls in der Rechtsprechung diesbezüglich Zweifel angemeldet werden, denen er Rechnung tragen möchte. Dass der Berliner Gesetzgeber etwa untätig geblieben wäre, weil er die jetzt vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage gar nicht bemerkt hätte, ist auszuschließen. Ihm waren, wie das Oberverwaltungsgericht Berlin in seiner Entscheidung vom 4. November 1987 im Einzelnen dargelegt hat (S. 7 ff. EA), acht Änderungen der PolBenGebO mit ihren Begründungen (etwa auch zur Inanspruchnahme privater Abschleppunternehmen) vorgelegt worden. Es ist ausgeschlossen, dass die Besonderheiten der über Jahrzehnte hinweg herangezogenen PolBenGebO und insbesondere das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 4. November 1987 und das entsprechende Gerichtsverfahren im politischen Raum und im Abgeordnetenhaus unbeobachtet geblieben wären; spätestens hier hätte Anlass zu einer Reaktion des Landesgesetzgebers bestanden, falls er mit den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin in seinem Urteil vom 4. November 1987 nicht einverstanden gewesen wäre.
Dass im Übrigen der Gesetzgeber die Befugnis hat, das Verständnis des Verordnungsgebers auch und gerade in inhaltlicher Hinsicht stillschweigend zu billigen, steht außer Frage. Der Gebührengesetzgeber verfügt innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will (vgl. BVerfG, Beschl. v. 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 226 f.; Beschl. v. 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345). Dies hat auch das Oberverwaltungsgericht Berlin in Bezug auf die hier interessierende Gebührenstelle bereits ausdrücklich hervorgehoben (Urteil vom 12. März 1992 – OVG 5 B 68.91 -, OVGE 20, 22, 32). Dem entspricht es, wenn im Schrifttum angenommen wird, der Gesetzgeber dürfe sich sogar des Hilfsmittels der Fiktion bedienen, um Gebühren, die sich den üblichen Formeln nicht fügten, ohne Rücksicht auf ihre rechtlichen Merkmale einer der beiden (Gebühren-)Kategorien zuzuschlagen (vgl. Wilke, a.a.O., S. 114). Soweit sich dem angegriffenen Urteil der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin demgegenüber die Tendenz entnehmen lässt, dass der Gesetzgeber hier besser die Verwaltungsgebühr und nicht die Benutzungsgebühr vorgesehen hätte (im Zusammenhang mit seinen Ausführungen zu den Besonderheiten der Stadtstaatensituation Berlins und soweit es meint, bei den beiden Gebührenarten handele sich nicht nur um eine semantische Differenzierung), und dem wohl die Annahme zugrunde liegt, die hier interessierenden Fälle der Umsetzung seien besser mit der Verwaltungsgebühr zu erfassen als mit der Benutzungsgebühr, bleibt es allein Sache des Gesetzgebers, über diese Fragen zu entscheiden.
b. Schließlich greift auch die erstinstanzliche Annahme einer mangelnden Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung nicht. Die 14. Kammer des Verwaltungsgerichts meint, jedenfalls seit Geltung von Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB (1995), der inhaltlich mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG identisch sei, müssten die seither erlassenen oder geänderten Landesgesetze hinsichtlich etwaiger Delegationsnormen den nunmehr geltenden Anforderungen an Verordnungsermächtigungen auch dann Rechnung tragen, wenn die Ver-ordnungsermächtigung selbst unverändert geblieben sei. Dies gelte auch für das erstmals hernach mit Gesetz vom 15. April 1996 geänderte GebBeitrG, auf dem das hier maßgebliche mit Verordnung vom 28. Juli 2009 neu gefasste Gebührenverzeichnis fuße. Eine Auslegung des § 6 Abs. 1 GebBeitrG dergestalt, dass im Wege einer Verordnung auch eine fingierte Benutzung einer ordnungsbehördlichen Einrichtung zum Gebührentatbestand einer Benutzungsgebühr erklärt werden könne, wäre mit dem Bestimmtheitsgebot aus Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB (1995) unvereinbar. Danach müssten Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Rechtsverordnung hinreichend deutlich in einer Ermächtigungsgrundlage bestimmt sein. Im Falle der Gebührenerhebung müsse ein Gebührenpflichtiger aus der Ermächtigungsgrundlage nicht nur erkennen können, für welche öffentliche Leistung eine Gebühr erhoben werde, sondern auch, welchen Zweck der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung und -bemessung verfolge. Dabei seien die aus dem Rechtsstaatsprinzip gem. Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsätze der Normenklarheit und Normenwahrheit zu beachten, worauf das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 6. November 2012 zu 2 BvL 51/06 u.a. hingewiesen habe. Der Gesetzgeber habe im GebBeitrG eine Unterscheidung zwischen Verwaltungsgebühren einerseits und Benutzungsgebühren andererseits geschaffen, die der Verordnungsgeber nicht verwischen dürfe.
Auch das überzeugt den Senat nicht. Hier erläutert das Verwaltungsgericht nicht einmal, was der Bürger hier nicht hinreichend aus dem GebBeitrG sollte erkennen können. Die Benutzungsgebühr ist in § 3 Abs. 1 in Zusammenschau insbesondere mit § 10 GebBeitrG hinreichend klar umrissen. Soweit das Verwaltungsgericht auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. November 2012 (2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06, Juris) Bezug nimmt, hatte dieses dort die von den Berliner Hochschulen seit 1996 erhobenen sog. Rückmeldegebühren i.H.v. 100.- DM bzw. 51,13 Euro pro Semester für verfassungswidrig erklärt, weil als Zweck der Gebührenerhebung nur erkennbar gewesen sei, dass dadurch die Bearbeitung der Rückmeldung finanziert werden sollte; zu diesem Zweck hätten die 100.- DM aber in einem Missverhältnis gestanden, weil die tatsächlichen Bearbeitungskosten für die Rückmeldung lediglich bei 22,41 DM gelegen hätten (BVerfG a.a.O., Juris, Rdn. 33 sowie 53 ff.). Im vorliegenden Fall liegt der Zweck der Gebührenerhebung erkennbar darin, in pauschaler Weise die Kosten für das beauftragte Abschleppunternehmen sowie den anteiligen Personalaufwand zu decken (vgl. dazu insb. Sailer, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Rdn. 85). Dies dürfte sich dem von einer Umsetzung betroffenen Bürger freilich ohne weiteres aufdrängen.
Soweit die 14. Kammer des Verwaltungsgerichts eine fehlende Bestimmtheit daraus ableiten will, dass für den Bürger (wohl: aus der Verordnungsermächtigung heraus) nicht erkennbar sei, dass die Verwaltung hier auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 GebBeitrG, also durch Erhebung einer Benutzungsgebühr, tätig werden dürfe, geht auch das fehl. Den nach außen erkennbaren, hinreichend sicheren Bezug zu §§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 GebBeitrG hat der Verordnungsgeber dadurch hergestellt, dass er schon die PolBenGebO mit „Gebührenordnung für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen“ überschrieben hat. Der Verordnungsgeber hat also mit erfreulicher Klarheit schlicht die Wendung „öffentliche“ Einrichtung durch „polizeiliche“ Einrichtung ersetzt. Entsprechend ist er übrigens bei der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung verfahren („Gebührenordnung für die Benutzung von Einrichtungen der Berliner Feuerwehr“). Weiter hat der Verordnungsgeber im Gebührenverzeichnis zur PolBenGebO die Inhalte der Tarifstellen mit der Überschrift „Art der Benutzung polizeilicher Einrichtungen und die damit in Zusammenhang stehende Inanspruchnahme von Leistungen“ überschrieben; damit hat der den Wortlaut von § 3 Abs. 1 GebBeitrG nahezu wörtlich wiedergegeben. Damit ist der Bezug zu § 3 Abs. 1 GebBeitrG hinreichend klargestellt und für niemanden zweifelhaft, dass hier eine Benutzungsgebühr im Sinne des GebBeitrG erhoben wird.
II. Auch gegen die von dem Beklagten vorgelegte Gebührenkalkulation vermag der Senat nichts einzuwenden.
Nach dem schon mehrfach genannten § 3 Abs. 1 GebBG werden Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen sowie für damit in Zusammenhang stehende Leistungen erhoben. Die Höhe der Gebühren sind gemäß § 8 Abs. 3 GebBG so zu bemessen, dass alle Kosten der Einrichtungen gedeckt sowie Rücklagen für die wirtschaftliche und technische Entwicklung gebildet werden können. Die Gebührenfestsetzung nach der Tarifstelle 4.1 der Anlage zur PolBenGebO wird diesem Gebührenzweck, also dem Kostendeckungsprinzip mit dem ihm innewohnenden Kostenüberschreitungsverbot, gerecht. Die vom Gesetzgeber gewollte Kostendeckung stellt einen zulässigen Gebührenzweck dar (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1, 18). Dem Gesetz- und Verordnungsgeber steht dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu (s. im Allgemeinen schon oben BVerfG, Beschl. v. 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 226 f.; Beschl. v. 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345; im Besonderen – zu den Tarifstellen der PolBenGebO – schon OVG Berlin, Urteil vom 12. März 1992 – OVG 5 B 68.91 -, OVGE 20, 22, 23; zur Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung Urteil des Senats vom 10. Februar 2011 – OVG 1 B 72.09 -, Juris, Rdn. 19). Er darf insbesondere, da Gebühren in der Regel in Massenverfahren erhoben werden, bei denen nicht jede einzelne Gebühr nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet werden kann, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (vgl. BVerfG, a. a. O., 1, <18>; zur Pauschalisierungsbefugnis im Rahmen der PolBenGebO insb. OVG Berlin, Urteil vom 12. März 1992 – OVG 5 B 68.91 -, OVGE 20, 22, 23). Grenzen für seine Gestaltungsfreiheit ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Äquivalenzprinzip als abgabenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 3 C 29.08 -, BVerwGE 135, 352 ff., juris Rn. 13).
Mit diesen Anforderungen steht die (zulässig pauschalierte) Gebührenkalkulation des Beklagten in Einklang. Die Höhe der Gebühr von 138.- Euro errechnet sich aus fünf Positionen, die die Kosten der Einrichtung nachvollziehbar abbilden (s. Anlage 2 zum Schriftsatz des Beklagten vom 28. Januar 2014, Bl. 199 ff. d.A.). Dies sind im Einzelnen erstens die Vergütung der Abschleppunternehmer nach einem Mittelwert von 45,59 Euro, ermittelt aus den Preisen von acht Anbietern, die im Vergabeverfahren zum Zuge gekommen seien und die mit der Umsetzung beauftragt würden (Anlage 3 zum Schriftsatz des Beklagten vom 28. Januar 2014, ferner Anlage 4, hier Rubrik „bis 3,5 t“); zweitens Personalkosten i.H.v. 41,67 Euro, angesetzt für zwei Ordnungsamtsangestellte im Außendienst, errechnet auf der Grundlage eines Produkt-Vergleichsberichts der Senatsverwaltung für Finanzen vom 23. August 2007 (Anlagen 13 und 14); drittens berücksichtigt die Gebührenkalkulation des Beklagten einen Kostenanteil der Einsatzleitzentrale i.H.v. 30,05 Euro, ermittelt aus den tatsächlich angefallenen Kosten des Jahres 2006 (aufgeschlüsselt in Anlage 7: Personalkosten der 64 Mitarbeiter, davon 60 % Arbeitskraftanteil für die Auskunfts- und Fahndungsstelle, zuzüglich einer Gemein- und Sachkostenpauschale nach Maßgabe von Anlage 11, woraus sich bei 61.099 Vorgängen im Jahre 2006 die angesetzten 30,05 Euro ergeben); viertens ist berücksichtigt ein Kostenanteil der Verwaltung, der bei der Erhebung und Einziehung der Gebühren anfalle, i.H.v. 18,48 Euro, errechnet aus den Personalkosten von 37 Mitarbeitern zuzügl. Gemein- und Sachkostenpauschale nach Maßgabe der Personalbedarfs- und Arbeitsplatzkostenberechnung, hiervon 60 % Arbeitskraftanteil, woraus sich bei 54.928 Umsetzungen in 2006 die angesetzten 18,48 Euro errechnen (Anlage 8); fünftens schließlich Kosten für die Zustellung der Gebührenbescheide i.H.v. 2,21 Euro; aus diesen fünf Positionen errechnen sich (45,59 + 41,67 + 30,05 + 18,48 + 2,21 =) 138.- Euro, was der in der Tarifstelle 4.3.a) ausgeworfenen Gebühr entspricht.
Dass diese Gebührenkalkulation dem Kostendeckungsprinzip widersprechen würde oder die angesetzten Kosten sonst zum Nachteil der Klägerin zu hoch kalkuliert wären, ist vor dem Hintergrund der Pauschalierungsbefugnis des Gesetz- und Verordnungsgebers nicht zu erkennen. Auch das Äquivalenzprinzip ist nicht verletzt. Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 – 9 B 24.08 -, juris Rn. 4) ist verletzt, wenn Gebühren in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung (vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 <392>; BVerwG, Urteile vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272 <274>, und vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 <44>) unter Berücksichtigung der mit der Gebühr verfolgten legitimen Gebührenzwecke stehen (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1, <19>). Das Äquivalenzprinzip verpflichtet nicht dazu, die Gebühr stets nach dem Verhältnis von Leistung und Gegenleistung in jedem Einzelfall zu bemessen; es genügt vielmehr, wenn auf das im Regelfall eintretende wahrscheinliche Leistungsverhältnis abgestellt wird (so bereits BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1955 - I C 5.55 -, BVerwGE 2, 246 <249> = juris Rn. 12; zum Ganzen Urteil des Senats vom 10. Februar 2011 – OVG 1 B 72.09 -, Juris, Rdn. 23). Setzt man demgemäß die Umsetzung und die Höhe der Gebühr ins Verhältnis, ist unter Berücksichtigung zulässiger Pauschalierung jedenfalls ein grobes Missverhältnis zwischen der Umsetzung und den dafür ermittelten Kosten nicht festzustellen.
Die gegen die Gebührenkalkulation erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Soweit die Klägerin geltend macht, die Kosten für ein privates Abschleppunternehmen fielen nicht unter die Kosten der Einrichtung, hat dazu bereits das Oberverwaltungsgericht Berlin in seiner Entscheidung vom 4. November 1987 zutreffend ausgeführt, dass der Gebührengesetzgeber die diesbezüglichen Bestimmungen des Verordnungsgebers auch dann nicht beanstandet habe, als die Polizeibehörde dazu übergegangen sei, zum Abschleppen nicht mehr (nur) polizeieigene Fahrzeuge einzusetzen, sondern sich zusätzlich und schließlich vornehmlich privater Abschleppunternehmen zu bedienen (a.a.O., S. 13 EA). Es ist auch sonst nicht erkennbar, welche Gründe dagegen sprechen sollten, dass sich die Polizei bei der Umsetzung privater Abschleppunternehmen bedient. Würde sie im Übrigen hierfür eigene Fahrzeuge vorhalten und einsetzen, würden sich mutmaßlich noch höhere Gebühren ergeben, weil die Beschaffungs-, Vorhalte- und Einsatzkosten für derartige Fahrzeuge, die einen Bedarf von derzeit knapp 54.000 Umsetzungen im Jahr abdecken müssten, voraussichtlich weit höher lägen als die von dem Beklagten angesetzten Kosten für die Vergütung der beauftragten Abschleppunternehmen. Soweit die Klägerin weiter meint, der Bürger habe nicht dafür zu sorgen, dass diese privaten Unternehmen Rücklagen für die wirtschaftliche und technische Entwicklung bilden könnten, sind solche Rücklagen in der Gebührenkalkulation – wie gezeigt - nicht enthalten. Soweit die Klägerin einwendet, der Personalkostenanteil für Mitarbeiter des Ordnungsamtes für Tarifstelle 4.3 liege höher als derjenige für Polizeibeamte bei Tarifstelle 4.1, was nicht nachvollziehbar sei, ergeben sich diese Größen nachvollziehbar aus den im einzelnen beigefügten Anlagen zur Gebührenkalkulation. Soweit die Klägerin ausführt, die Personalkosten würden unabhängig von der Umsetzung von Fahrzeugen entstehen, denn die Mitarbeiter seien während ihrer regulären Arbeitszeit tätig, verkennt sie, dass der Aufwand für eine durch sie veranlasste Umsetzung nicht von der Allgemeinheit, sondern von ihr zu tragen ist; der Verordnungsgeber hat mit der Schaffung des Gebührentatbestandes gerade deutlich gemacht, dass die Umsetzung nicht „im öffentlichen Interesse“ i.S.v. § 2 Abs. 2 GebBeitrG erfolgt (so auch Sailer, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Rdn. 85). Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, es fielen auch Kostenanteile für die Einsatzzentrale an, wenn eine Halterabfrage durchgeführt werde und der Halter vor Ort angetroffen und aufgefordert werde, den Wagen wegzufahren, und diese Kosten würden gegenüber dem Falschparker nicht geltend gemacht, worin eine Ungleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG liege, geht auch dies fehl. Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht hat, wird auch in einem solchen Fall eine Gebühr gegenüber dem Falschparker erhoben (s. Tarifstelle 4.3.g. – vermiedene Beauftragung durch Ermittlung des Fahrzeughalters -), die auch die Kosten für eine etwaige Halterabfrage abdeckt (s. dazu die Erläuterung nach Tarifstelle 4.3.g., wonach eine vermiedene Beauftragung eines Abschleppunternehmens vorliegt, wenn der Fahrzeughalter oder die Fahrzeughalterin oder der Fahrzeugführer oder die Fahrzeugführerin mit dem Ziel, dass er oder sie oder eine andere berechtigte Person das Fahrzeug selbst entfernt, vor Ort u.a. durch Kennzeichennachfrage bzw. Halterauskunft ermittelt und u.a. in der Wohnung aufgesucht und dadurch eine Beauftragung eines Abschleppunternehmens im Rahmen der Umsetzungsanordnung vermieden werden konnte). Die durch die – auch nur bei Berliner Kennzeichen veranlasste - Halteranfrage entstandenen Kosten dürften im Übrigen minimal sein; der Verordnungsgeber durfte deswegen im Hinblick auf die ihm zustehende Pauschalierungsbefugnis davon absehen, noch weitere, jede Halteranfrage im Einzelnen berücksichtigende Differenzierung in der Gebührenerhebung vorzunehmen (s. entsprechend OVG Berlin, Urteil vom 12. März 1992 – OVG 5 B 68.91 -, OVGE 20, 22, für die Nichtberücksichtigung bestimmter Modalitäten bei der sog. Leerfahrt).
III. Die Sache war auf den hilfsweise gestellten Antrag des Beklagten unter Aufhebung des Urteils zur weiteren Aufklärung und Entscheidung nach § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Nach der genannten Bestimmung darf das Oberverwaltungsgericht die Sache, soweit ihre weitere Verhandlung erforderlich ist, unter Aufhebung des Urteils und des Verfahrens an das Verwaltungsgericht (nur) zurückverweisen, wenn das Verwaltungsgericht noch nicht in der Sache selbst entschieden hat. Noch nicht in der Sache selbst entschieden ist eine Angelegenheit auch dann, wenn das Verwaltungsgericht zu Unrecht eine Rechtsnorm für nichtig hält (vgl. Blanke, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 130, Rdn. 12 unter Hinw. auf weitere Rspr.). Dem ist der vorliegende Fall gleichzustellen, in dem das Verwaltungsgericht zu Unrecht die PolBenGebO für nicht anwendbar hält und offenbar auch der Meinung ist, dass die Verordnungsermächtigung in § 6 GebBeitrG den Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht genügt. Es ist auch die weitere Verhandlung der Sache erforderlich. Ob die Gebührenerhebung zu Recht erfolgt ist, lässt sich nicht abschließend beurteilen. Denn es ist zwischen den Beteiligten streitig, ob die mobilen Haltverbotsschilder im fraglichen Bereich der Wilhelm-Kuhr-Straße 87 a unter Beachtung der sog. Vorlauffrist (s. dazu Beschlüsse des Senats vom 4. November 2010 – OVG 1 N 75.10 -, S. 4 des Entscheidungsabdrucks, und vom 23. Februar 2009 – OVG 1 N 111.08 -, Juris) aufgestellt worden waren. Dies hat das Verwaltungsgericht noch nicht aufgeklärt bzw. auch noch keinen entsprechenden Beweis erhoben. Dies hat das Verwaltungsgericht nachzuholen. Das erstinstanzliche Urteil ist auch nicht aus anderen Gründen richtig; dies folgt insbesondere nicht daraus, dass – wie von dem Verwaltungsgericht ebenfalls ausdrücklich offen gelassen - die Umsetzung wegen unterbliebenen Aufsuchens der Klägerin unverhältnismäßig gewesen wäre. Hierzu besteht angesichts der mit einem Parken im (hier: eingeschränkten) Haltverbot verbundenen schwerwiegenden Störung der Verkehrssicherheit grundsätzlich keine Verpflichtung der Polizei bzw. Ordnungsamtsmitarbeiter (s. bereits Oberverwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 10. März 1982 – OVG 1 B 69.80 -, OVGE 16, 70).
Die Zurückverweisung erfolgt durch Endurteil, das aber keine Kostenentscheidung enthält (s. Blanke, a.a.O., Rdn. 6). Bei der von ihm zu treffenden Kostenentscheidung wird das Verwaltungsgericht zu berücksichtigen haben, dass im Berufungsverfahren lediglich die Frage der Ermächtigungsgrundlage bzw. der Anwendbarkeit der PolBenGebO einschließlich der Tarifstelle 4.3.a) im Raume gestanden hat und der Beklagte insoweit (voll) obsiegt hat.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 8 ff. GebBeitrG
§ 10 GebBeitrG
§ 1 PolBenGebO
§ 3 GebBeitrG
§ 15 ASOG
§ 10 VwVG
§ 6 GebBeitrG
§ 3 Abs. 1 GebBeitrG
§ 15 Abs. 2 Satz 4 ASOG
§ 25 Abs. 2 des GebBeitrG
§ 4 Abs. 1 KAG
§ 2 Abs. 1 GebBeitrG
§ 6 Abs. 2 VwVG
§ 6 Abs. 1 GebBeitrG
§ 8 Abs. 2 GebBeitrG
§ 8 Abs. 3 GebBeitrG
§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 GebBeitrG
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 15 Abs. 3 ASOG
§ 3 Abs. 1 GebG
§ 15 Abs. 1 ASOG
§ 17 Abs. 1 ASOG
§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 ASOG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 GebBeitrG
§ 3 Abs. 1 GebBG
§ 8 Abs. 3 GebBG
§ 2 Abs. 2 GebBeitrG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Gebührenordnung
Art. 1 Abs. 1 der Verfassung
Art. 47 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 GG
Art. 64 VvB
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art 47 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 31 GG
Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der VvB
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 64 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 4 KAG
Art. 76 ff. GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 57, 130
BVerfGE 50, 217, 226
BVerfGE 97, 332, 345
BVerfGE 108, 1, 18
BVerwGE 135, 352
BVerfGE 83, 363
BVerwGE 109, 272
BVerwGE 115, 32
BVerfGE 108, 1
BVerwGE 2, 246
14 K 34.13
1 B 86.87
2 BvF 2/03
00 Uhr bis 18.00
1 B 69.80
5 B 68.91
15 A 58.86
1 B 72.09
2 K 20/97
3 K 501/11
2 BvL 5/76
1 BvR 178/97
2 BvL 51/06
2 BvL 52/06
2 BvL 9/98
3 C 29.08
9 B 24.08
2 BvL 24/84
8 C 12.98
6 C 8.00
I C 5.55
1 N 75.10
1 N 111.08