Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-08-31, Aktenzeichen 19 B 984/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0831.19B984.15.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. im Beschwerdeverfahren sind erstattungsfähig.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Beschwerde durch den Berichterstatter, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§§ 87a Abs. 2, 3, 125 Abs. 1 VwGO).
Die Beschwerde ist gemäß § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässig, aber unbegründet. Der Senat prüft nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die dargelegten Gründe. Hiernach lässt der Senat ungeprüft, ob der gerichtliche Vergleich zustande gekommen ist, den das Verwaltungsgericht den Beteiligten durch Beschluss nach § 106 Satz 2 VwGO vom 5. August 2015 vorgeschlagen hatte und dem nur der Antragsteller und die Antragsgegnerin, nicht aber auch die beiden Beigeladenen zugestimmt haben. Der Antragsteller hat in seiner Beschwerdebegründung keine Rüge gegen die sinngemäße Feststellung des Verwaltungsgerichts erhoben, der gerichtliche Vergleich ‑ kraft seiner Doppelnatur als Prozesshandlung und materielles Rechtsgeschäft hängt seine prozessrechtliche Wirkung und seine rechtliche Wirksamkeit auch von den Voraussetzungen des materiellen Rechts ab,
BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 ‑ 8 C 4.11 ‑, NVwZ 2013, 209, juris, Rdn. 42; BGH, Urteil vom 14. Juli 2015 ‑ VI ZR 326/14 ‑, NJW 2015, 2965, juris, Rdn. 12 ‑
sei nicht wirksam zustande gekommen, weil hier nach § 58 Abs. 2 VwVfG NRW die Zustimmung des nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig zu 2. beigeladenen Landes erforderlich sei und die Grundschule I. als seine Vertreterin die Zustimmung verweigert habe. Zufolge der Prüfungsbeschränkung aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO geht der Senat auch nicht auf die Frage ein, welche Rechtswirkungen oder welche sonstige Bedeutung dem Umstand zukommt, dass die Antragsgegnerin als Trägerin der Einrichtung Offene Ganztagsschule (OGS) mit an die Eltern des Antragstellers bekannt gegebenen Schreiben vom 17. Juni und 10. Juli 2015 entschieden hat, den Antragsteller in das Vergabeverfahren für die OGS an der Grundschule I. aufzunehmen und bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen; denn diese Entscheidung hat der Antragsteller nicht zum Gegenstand seines Beschwerdevorbringens gemacht.
Die vom Antragsteller erhobenen Rügen rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses. Daran gemessen hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu Recht abgelehnt. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nämlich nicht, dass der Antragsteller einen Anspruch auf Aufnahme in das Auswahlverfahren für die OGS an der Städtischen Grundschule I. glaubhaft gemacht hat. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus der Rahmen-Kooperationsvereinbarung vom 4. bis 7. Juli 2005 zwischen der Grundschule, der Beigeladenen zu 1. und der Antragsgegnerin (I.) noch aus § 9 Abs. 3 SchulG NRW (II.) noch aus § 8 Abs. 2 GO NRW (III.).
I. Der geltend gemachte Aufnahmeanspruch ergibt sich zunächst nicht aus der genannten Rahmen-Kooperationsvereinbarung. Selbst wenn ein gemeindeansässiger Schüler, obwohl er kein Vertragspartner dieser Vereinbarung ist, gleichwohl nach § 62 Satz 2 VwVfG NRW in Verbindung mit den §§ 328, 329 BGB eigene Ansprüche aus ihr herleiten könnte, enthält sie keine materiellen Regelungen für einen Aufnahmeanspruch überhaupt und damit auch nicht für Externe, also für Schüler, welche die Städtische Grundschule I. nicht auch selbst als Schüler besuchen. Die Vereinbarung bestimmt in § 3 Abs. 2 Nr. 9 lediglich, dass die Beigeladene zu 1. im Rahmen der OGS die Aufgabe der „Aufnahmeentscheidung im Einvernehmen mit der Schulleitung“ übernimmt. Unabhängig von sonstigen Rechtsfragen wie der nach der Außenwirkung der Vereinbarung für die Rechtsbeziehungen zu den in die OGS aufzunehmenden Schüler und der nach der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die Delegation der Entscheidungszuständigkeit über die Aufnahme in die Einrichtung OGS vom Schulträger auf den privaten Kooperationspartner regelt diese Vertragsbestimmung keine Aufnahmevoraussetzungen oder –kriterien und damit auch nicht, ob die Beigeladene zu 1. auch Externe in die OGS aufnehmen kann oder muss. Insbesondere hat die Antragsgegnerin nicht von der erlassrechtlich eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, das außerunterrichtliche Angebot der Beigeladenen zu 1. an der Städtischen Grundschule I. gemeinsam mit benachbarten Schulen vorzuhalten, was zwangsläufig bedeutete, dass das Angebot Schülern auch dieser benachbarten Schulen offensteht.
Nr. 6.4 des Runderlasses „Gebundene und offene Ganztagsschulen sowie außerunterrichtliche Ganztags- und Betreuungsangebote in Primarbereich und Sekundarstufe I“ (im Folgenden: Grundsatzerlass) des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 23. Dezember 2010 (ABl. NRW. 2011, S. 38) in der Fassung des Runderlasses vom 9. März 2016 (ABl. NRW. S. 38).
Schon der in der Präambel der Rahmen-Kooperationsvereinbarung als deren Grundlage und in ihrem § 1 ‑ Rechtsgrundlagen ‑ als in der jeweiligen Fassung verbindlich angeführte Runderlass zur Offenen Ganztagsschule, jetzt anzuwenden in der vorgenannten Fassung, bestimmt in Nr. 1.2 Spiegelstrich 2 den Zweck der OGS im Primarbereich dahin, dass in eine OGS ein Teil der Schülerinnen und Schüler „der“ Schule an den außerunterrichtlichen Angeboten teilnimmt. Durch die Bezugnahme auf den Runderlass haben die Kooperationspartner ‑ und damit auch die Antragsgegnerin als Schulträgerin ‑ den Zweck der Einrichtung OGS im Einklang mit dem Runderlass bestimmt. Danach sind die außerunterrichtlichen Angebote grundsätzlich für die Schüler der jeweiligen Grundschule, hier der Städtischen Grundschule I. bestimmt. Auch der in § 2 geregelte Vertragsgegenstand und die in § 3 festgelegten Aufgaben der Vertragspartner sprechen dafür, dass die OGS an der Städtischen Grundschule I. zunächst einmal nur den Schülern dieser Grundschule offenstehen soll. Nur für diese Schüler konnte die Schule in § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Vereinbarung die Aufgabe der „Übergabe der Kinder nach Beendigung des Schulunterrichts“ an die Mitarbeiterinnen der Beigeladenen zu 1. übernehmen. Gegenstand des Vertrages ist zudem nach seinem § 2 Abs. 1 Satz 1 die Trägerschaft des Projektes „Offene Ganztagsschule“ an „der“ Grundschule I. . Schließlich haben die Vertragspartner eine vertrauensvolle und konstruktive Zusammenarbeit mit dem Ziel vereinbart, einen reibungslosen und dauerhaften Betrieb des Angebotes der OGS zu sichern und alle wesentlichen Regelungen zum Betrieb der OGS im Einvernehmen miteinander abzustimmen (§ 2 Abs. 3). Diese letztgenannte Abrede sowie die §§ 13, 14 Nr. 1 Satz 2, Nr. 2 der Kooperationsvereinbarung sprechen für die Vertragsauslegung, dass die OGS an der Städtischen Grundschule I. vorbehaltlich abweichender Absprachen aller Vertragspartner zunächst einmal nur den Schülern dieser Grundschule offenstehen soll. Eine solche Absprache haben die Beteiligten in Bezug auf den Antragsteller nicht getroffen, weil jedenfalls die Beigeladene zu 1. seiner Aufnahme im vorliegenden Verfahren stets widersprochen hat.
Gegen eine prinzipielle Öffnung für einzelne externe Schüler spricht weiter schon der Begriff der Ganztagsschule, wie ihn Expertenkreise heute bundesweit verstehen. Danach sind Ganztagsschulen Schulen des Primar- oder des Sekundarbereichs I, bei denen u. a. Ganztagsangebote unter der Aufsicht und Verantwortung der Schulleitung organisiert und in enger Kooperation mit der Schulleitung durchgeführt werden sowie in einem konzeptionellen Zusammenhang mit dem Unterricht stehen.
Nr. II des Beschlusses „Allgemein bildende Schulen in Ganztagsform in den Ländern in der Bundesrepublik Deutschland ‑ Statistik 2010 bis 2014“ der Kultusministerkonferenz (KMK) vom 5. Februar 2016, S. 4, https://www.kmk.org/dokumentation-und-statistik/ statistik/ schulstatistik/allgemeinbildende-schulen-in-ganztagsform.html.
Ein solcher konzeptioneller Zusammenhang mit dem Unterricht ist grundsätzlich nur bei Schülern derjenigen Schule gewährleistet, an welcher das Ganztagsangebot eingerichtet ist. Inhaltlich auf derselben Linie hat das Verwaltungsgericht insoweit von der Bindung an den Schulbesuch gesprochen, der immanente Voraussetzung für die Teilnahme an der OGS sei und der in der Verankerung des Ganztagskonzepts im Schulprogramm der Schule deutlich werde. Der genannte konzeptionelle Zusammenhang lässt sich im Fall gemeinsamer außerunterrichtlicher Angebote nach Nr. 6.4 und 6.5 des Grundsatzerlasses auch dadurch herstellen, dass die Schulgremien aller beteiligter Schulen ein jeweils eigenes, gegebenenfalls untereinander abgestimmtes Ganztagskonzept als Teil ihres jeweiligen Schulprogramms beschließen. Er ist hingegen nicht gewährleistet, wenn nur ein einzelner externer Schüler ohne ein solches Konzept auch seiner Schule ein außerunterrichtliches Angebot einer anderen OGS in Anspruch nimmt.
II. Aus § 9 Abs. 3 SchulG NRW ergibt sich ebenfalls kein unmittelbarer Aufnahmeanspruch für den Antragsteller. Nach Satz 1 dieser Vorschrift kann der Schulträger mit Trägern der öffentlichen und der freien Jugendhilfe und anderen Einrichtungen, die Bildung und Erziehung fördern, eine weitergehende Zusammenarbeit vereinbaren, um außerunterrichtliche Angebote vorzuhalten (Offene Ganztagsschule). Die Einbeziehung der Schule bedarf der Zustimmung der Schulkonferenz (Satz 3). Mit diesen Vorschriften und ihren fast wortgleichen Vorgängernormen aus dem Schulrechtsänderungsgesetz 2003 vom 8. Juli 2003, GV.NRW. S. 413 (§ 5b Abs. 3 des Schulverwaltungsgesetzes) hat der Gesetzgeber „erste entwicklungsoffene schulgesetzliche Regelungen“ zur OGS getroffen (so die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung selbst zitierte Begründung der Landesregierung im Gesetzentwurf, LT‑Drs. 13/3722 S. 56, 59). Diese Entwicklungsoffenheit schließt es aus, einen Aufnahmeanspruch für Externe unmittelbar aus dem Gesetz selbst abzuleiten. Auch die Frage, welche Kinder Zugang zur OGS haben sollen, hat der Gesetzgeber im Schulgesetz nicht geregelt, sie vielmehr „entwicklungsoffen“ weiteren (untergesetzlichen) Normen und den Kooperationsvereinbarungen nach Satz 1 mit den Jugendhilfeträgern und anderen Einrichtungen überlassen.
Auch der oben erwähnte konzeptionelle Zusammenhang mit dem Unterricht spricht für dieses Ergebnis. Sinn und Zweck auch des Zustimmungserfordernisses der Schulkonferenz in § 9 Abs. 3 Satz 3 SchulG NRW ist nämlich die Wahrung eben dieses Unterrichtszusammenhangs, nicht hingegen, wie der Antragsteller meint, die Zusammenarbeit mit außerschulischen Partnern. Deren Interessen vermag die Schulkonferenz nicht wahrzunehmen. In der Schulkonferenz wirken vielmehr nach § 65 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW alle an der Bildungs- und Erziehungsarbeit der Schule Beteiligten zusammen, zu denen außerschulische Partner nicht zählen. Für sie sieht § 66 Abs. 7 Satz 2 SchulG NRW nur eine abgeschwächte Form der Mitwirkung an der Willensbildung der Schulkonferenz vor: Diese soll pädagogische und sozialpädagogische Fachkräfte außerschulischer Partner, die im Rahmen außerunterrichtlicher Angebote tätig sind, bei der Berufung beratender Mitglieder nach Satz 1 in besonderer Weise berücksichtigen. Zusätzlich unterliegt die Mitwirkung der pädagogischen Betreuungskräfte der OGS besonderen Regelungen, die die Schule mit Zustimmung der Schulkonferenz mit ihren Kooperationspartnern vereinbart.
Unzutreffend ist auch der Einwand des Antragstellers, die Verknüpfung des Betreuungsangebots mit dem Unterricht komme im Gesetzeswortlaut des § 9 Abs. 3 SchulG NRW nicht zum Ausdruck. Diese Verknüpfung gehört nach dem oben Ausgeführten vielmehr schon zum Begriff der Ganztagsschule in Satz 1. Jedenfalls nach der Verwaltungspraxis unzutreffend ist auch die Aussage des Antragstellers und des Verwaltungsgerichts, die Teilnahme an der OGS nach § 9 Abs. 3 SchulG NRW sei im Gegensatz zur Teilnahme an der (gebundenen) Ganztagsschule nach § 9 Abs. 1 SchulG NRW nicht verpflichtend. Nach Nr. 1.2 Spiegelstrich 2 Satz 2 des Grundsatzerlasses bindet die Anmeldung an einer OGS vielmehr für die Dauer eines Schuljahres und verpflichtet in der Regel zur regelmäßigen und täglichen Teilnahme an diesen Angeboten. Insofern ist die OGS in Nordrhein-Westfalen nach der Verwaltungspraxis eine Ganztagsschule in teilweise gebundener Form.
KMK-Beschluss vom 5. Februar 2016, a. a. O., S. 5.
Auf die weiter vom Antragsteller aufgeworfene Fragen, ob die OGS nach § 9 Abs. 3 SchulG NRW eine eigene Schulform im Sinn des § 10 SchulG NRW oder zumindest ein eigener „Schultyp“ ist und deshalb ein verstärkter grundrechtlicher Schutz eingreift, muss der Senat nicht näher eingehen. Die erstgenannte Frage ist nach § 10 Abs. 2 bis 4 und 6 SchulG NRW ohne Weiteres zu verneinen, die letztgenannten sind unerheblich, weil der Begriff des „Schultyps“ dem SchulG NRW fremd ist.
III. Schließlich lässt sich der vom Antragsteller geltend gemachte Aufnahmeanspruch auch nicht auf § 8 Abs. 2 GO NRW stützen. Nach dieser Vorschrift sind alle Einwohner einer Gemeinde im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Bei den außerunterrichtlichen Angeboten der OGS wie derjenigen an der Städtischen Grundschule I. , die nicht Schule im Sinne der Schuldefinition des § 6 Abs. 1 SchulG NRW (Unterricht nach Lehrplänen) sind und für die daher nicht die Aufnahmeregelungen in § 46 SchulG NRW gelten, handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 8 Abs. 2 GO NRW. Ein Anspruch auf Zulassung zur Nutzung kommunaler Einrichtungen besteht nur im Rahmen der von ihrem Träger nach seinem pflichtgemäßen Organisationsermessen vorzunehmenden Zweckbestimmung der öffentlichen Einrichtung nach Maßgabe der jeweiligen Benutzungsordnung oder Widmung sowie in den Grenzen der vorhandenen Kapazität.
OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Mai 2015 ‑ 15 A 86/14 ‑, NWVBl 2016, 73, juris, Rdn. 15, sowie vom 29. Februar 2012 ‑ 14 B 117/12 ‑, juris, Rdn. 25; VG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Juni 2015 ‑ 18 L 1908/15 ‑, n. v., S. 2 f. des Beschlussabdrucks; ferner Schoch, NVwZ 2016, 257, 264.
Nach diesen Voraussetzungen scheitert die Feststellung eines derartigen Anspruchs daran, dass sich der Widmungszweck der OGS nach dem oben Ausgeführten nicht auf externe Schüler erstreckt. Auch das Vorhandensein freier Kapazitäten hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht. Seiner pauschalen Behauptung im Schriftsatz vom 18. April 2016, dass nach seiner Kenntnis „aktuell fünf freie Plätze im OGS vorhanden“ seien, hat die Beigeladene zu 1. mit Schriftsatz vom 22. April 2016 umgehend unter Mitteilung der konkreten Zahlen und einer aktuellen Namensliste widersprochen, ohne dass der Antragsteller hierauf noch erwidert hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Der Senat hat die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. im Beschwerdeverfahren aus Billigkeit für erstattungsfähig erklärt (§ 154 Abs. 3 VwGO). Sie hat sich auch im Beschwerdeverfahren am Kostenrisiko beteiligt, indem sie mit Schriftsatz vom 15. September 2015 die Zurückweisung der Beschwerde beantragt hat. Hingegen hat sich das zu 2. beigeladene Land im Beschwerdeverfahren keinem Kostenrisiko mehr ausgesetzt, weil es zweitinstanzlich keinen Antrag mehr gestellt hat.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 328, 329 BGB
§ 10 SchulG NRW
§ 46 SchulG NRW
§ 87a Abs. 2, 3, 125 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 106 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs. 3 SchulG NRW
§ 8 Abs. 2 GO NRW
§ 62 Satz 2 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 3 Satz 3 SchulG NRW
§ 65 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW
§ 66 Abs. 7 Satz 2 SchulG NRW
§ 9 Abs. 1 SchulG NRW
§ 10 Abs. 2 bis 4 und 6 SchulG NRW
§ 6 Abs. 1 SchulG NRW
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 5b Abs. 3 des Schulverwaltungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 209
NJW 2015, 2965
NVwZ 2016, 257, 264
8 C 4.11
VI ZR 326/14
15 A 86/14
14 B 117/12
18 L 1908/15