Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-16, Aktenzeichen 6 A 2243/09
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2010:0616.6A2243.09.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Juni 2009 - 1 K 1162/08.F - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid, mit dem die Beklagte Gebühren in Höhe von 12.000,00 € für die Billigung und Hinterlegung von Verkaufsprospekten erhoben hat.
Im November 2006 reichte die Klägerin bei der Beklagten den Entwurf eines Wertpapierprospekts für „Inhaberschuldverschreibungen der Emission Nr. 1“ mit der Bitte um Einleitung des Billigungsverfahrens nach § 13 des Wertpapierprospektgesetzes - WpPG - ein. Mit Schreiben vom 17. November 2006 wies die Beklagte unter anderem darauf hin, dass es sich rechtlich um drei Prospekte in einem Dokument handele, da darin drei Typen von Inhaberpapieren mit unterschiedlichen Laufzeiten und Verzinsungen enthalten seien, und forderte die Klägerin unter anderem auf, dies auf dem Deckblatt deutlich kenntlich zu machen. Die Klägerin kam dieser Aufforderung nach und die Beklagte billigte mit Bescheid vom 25. April 2007 die Wertpapierprospekte der Klägerin betreffend
1. xxx 2. Xxx 3. xxx
in der Fassung vom 30. März 2007 gemäß § 13 Abs. 1 WpPG.
Mit Gebührenbescheid vom 8. Mai 2007 erhob die Beklagte gemäß § 28 Abs. 2 WpPG in Verbindung mit § 2 Wertpapierprospektgebührenverordnung–WpPGebV– einen Betrag in Höhe von 12.000,00 €; also je 4.000,00 € für die Inhaberschuldverschreibungen Typ A, B und C. Dagegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 21. Mai 2007 Widerspruch ein mit der Begründung, dass es sich zwar um verschiedene Wertpapiere, aber nur um einen einzigen Prospekt im Sinne des Wertpapierprospektgesetzes beziehungsweise im Sinne der Wertpapierprospektgebührenverordnung handele, für dessen Hinterlegung nur eine Gebühr in Höhe von 4.000,00 € verlangt werden könne. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass für die Bundesanstalt kein nennenswerter Mehraufwand entstanden sei, da sich die drei Typen von Inhaberschuldverschreibungen allein durch die Länge der Laufzeit und die Höhe der Verzinsung unterschieden. Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 19. September 2007 machte die Klägerin zudem geltend, sowohl § 28 WpPG als auch die Wertpapierprospektgebührenverordnung seien rechtswidrig und hätten nicht zur Grundlage der Entscheidung gemacht werden dürfen. Außerdem sei der Gebührenbescheid im Rahmen der konkreten Maßnahme unverhältnismäßig.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. März 2007 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und stellte sich dabei auf den Standpunkt, dass vom Vorliegen dreier Billigungen im Sinne des § 13 Abs. 1 WpPG und damit vom Vorliegen dreier gebührenpflichtiger Amtshandlungen im Sinne der §§ 1 Satz 1, 2 Abs. 1 WpPGebV in Verbindung mit Nr. 7 der Anlage zu § 2 WpPGebV auszugehen sei. Diese Feststellung sei mit dem Gestattungsbescheid vom 25. April 2007 verbindlich getroffen worden und könne und müsse daher in dieser Form zur Grundlage der nachfolgenden Verwaltungsentscheidungen gemacht werden.
Der Widerspruchsbescheid wurde den Bevollmächtigten der Klägerin am 26. März 2008 zugestellt.
Am 28. April 2008 – einem Montag – hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Zur Begründung der Klage hat sie vorgetragen, das Wertpapierprospektgesetz regele nicht, dass jedes einzelne Wertpapier einen eigenen Prospekt benötige, demzufolge sei es möglich, mehrere Wertpapieremissionen in einem Wertpapierprospekt zusammenzufassen. Die Wertpapiergebührenverordnung stelle in ihrem Gebührenverzeichnis in der Anlage zu § 2 Abs. 1 nicht auf Emissionen, sondern auf den Prospekt ab. Das Abstellen auf die Zahl der Emissionen werde durch den Wortlaut nicht gedeckt. Eine andere Sichtweise ergebe sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main im Beschluss vom 13. Juni 1997 (15 G 2848/96) sowie im Urteil vom 7. August 1997 (15 E 2135/95). Die dortigen Erwägungen zur früheren Regelung in § 16 Abs. 2 Verkaufsprospektgesetz, wonach der Verwaltungsaufwand mit der Anzahl der Emissionen steige und die Zahl der Emissionen daher für die Gebühr entscheidend sei, könnten ab dem Zeitpunkt der Geltung der Wertpapierprospektgebührenverordnung keine Geltung mehr beanspruchen. Denn das aktuelle Gebührenrecht berücksichtige den eventuell entstehenden Mehraufwand der Beklagten gemäß § 2 Abs. 2 WpPGebV bereits in der Weise, dass die Beklagte die Gebühr bis auf das Doppelte erhöhen könne, wenn die Prüfung und Hinterlegung eines Prospektes einen außergewöhnlich hohen Verwaltungsaufwand erfordere. Der zum alten Recht vorgenommene Kunstgriff einer emissionsbezogenen Betrachtung sei nicht mehr notwendig, um der Beklagten zu einer angemessenen Vergütung ihres Verwaltungsaufwandes zu verhelfen. Dafür, dass ein außergewöhnlich hoher Verwaltungsaufwand im Sinne des § 2 Abs. 2 WpPGebV für die Billigung und Hinterlegung des Prospektes entstanden sei, habe die Beklagte bisher nichts vorgetragen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 8. Mai 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. März 2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, dass die Frage, ob das von der Klägerin eingereichte Dokument einen Wertpapierprospekt oder drei Wertpapierprospekte zum Gegenstand habe, nicht mehr überprüft werden könne und dürfe. Dem stehe die Bestandskraft des Gestattungsbescheids vom 25. April 2007 entgegen, mit welchem insgesamt drei Wertpapierprospekte gebilligt worden seien.
Der streitgegenständliche Gebührenbescheid wäre aber selbst dann rechtmäßig, wenn die Billigungen noch nicht bestandskräftig wären. Er beruhe auf einer rechtmäßigen Grundlage sowie auf einer gesetzeskonformen Auslegung derselben. Nach der herkömmlichen Terminologie sei unter dem Begriff des Prospektes ein als solches gekennzeichnetes, von einer bestimmten Person ausgestelltes, zusammenhängendes Schriftstück zu verstehen, das die Aufgabe habe, die Öffentlichkeit über alle zur Beurteilung eines konkreten Wertpapiers erforderlichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu informieren. Betrachte man die Bestimmungen des Wertpapierprospektgesetzes sowie der Verordnung (EG) Nr. 809/2004 der Kommission vom 29. April 2004, so werde deutlich, dass bei der Verwendung des Begriffs „Wertpapiere“ an eine konkrete, anhand übereinstimmender Merkmale individualisierbare Emission angeknüpft werde. Dies entspreche auch dem Sinn und Zweck des Gesetzes, die Transparenz eines Angebotes von Wertpapieren für das Publikum zu erhöhen; diesem Ziel könne nur entsprochen werden, sofern für jede Emission eine Prospektpflicht nach § 3 Abs. 1 WpPG angenommen werde. Da sich die im Wertpapierprospektgesetz enthaltenen Vorschriften nach der Regierungsbegründung an den bisherigen Vorschriften des Verkaufsprospektgesetzes und entsprechenden Vorschriften des Börsengesetzes orientierten, könne sich die Auslegung des Wertpapierprospektgesetzes ferner nach dem Begriffsverständnis der genannten Gesetze richten. Auch danach orientiere sich der Prospektbegriff am Vorliegen unterschiedlicher Wertpapieremissionen. Diese Konkretisierung des Prospektbegriffs stimme mit der Konkretisierung des Begriffs durch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main in den von der Klägerin zitierten Entscheidungen zum alten Verkaufsprospektgesetz überein. § 2 Abs. 2 WpPGebV, der lediglich eine Erhöhung der Gebühr bis auf das Doppelte ermögliche, sei nicht für Fälle der vorliegenden Art gedacht und könne diese auch gar nicht vollständig erfassen. Die mit dem Angebot mehrerer Wertpapiere steigende Attraktivität sowie die Steigerung der Gewinnchancen, die Bedeutung und wirtschaftlichen Wert der Gestattung(en) für den Anbieter erhöhten, könnten im Rahmen des § 2 Abs. 2 WpPGebV ebenfalls nicht berücksichtigt werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. Juni 2009 abgewiesen. Dabei hat sich das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf ein Urteil der Kammer vom 6. November 2008 (1 K 1839/08.F) auf den Standpunkt gestellt, dass sich die Klägerin wegen der Bestandskraft des Gestattungsbescheids vom 25. April 2007 gegenüber der Gebührenfestsetzung nicht mehr darauf berufen könne, dass es sich anstatt der angenommenen drei Gestattungen lediglich um eine Gestattung gehandelt habe. Gleichzeitig hat das Verwaltungsgericht die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Das Urteil ist den Bevollmächtigten der Klägerin am 22. Juni 2009 zugestellt worden.
Am 22. Juli 2009 hat die Klägerin Berufung eingelegt und diese nach entsprechender Fristverlängerung am 21. September 2009 begründet.
Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass ein Prospekt, der mehrere Wertpapiere des selben Emittenten zum Gegenstand habe, rechtlich nicht als eine Mehrzahl von Prospekten gelten könne und nimmt insoweit Bezug auf die bisher gewechselten Schriftsätze, insbesondere ihr Schreiben vom 19. September 2007 an die Beklagte sowie ihre Klagebegründung vom 11. Juli 2008. Ergänzend führt sie aus, Verwaltungsgebühren hätten sich unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes am tatsächlichen Arbeitsaufwand der Behörde zu orientieren. Der streitgegenständliche Prospekt sei körperlich ein Dokument, auch wenn er drei Varianten von Inhaberschuldverschreibungen behandele. Er entspreche daher vom Arbeitsaufwand her, der beim Lesen, Analysieren und Prüfen entstehe, einem Prospekt. Lediglich an wenigen Stellen des Prospekts werde auf die Unterschiede der drei Varianten eingegangen, nämlich nur dort, wo es um die Laufzeit und die Verzinsung der Produktvarianten gehe. Mindestens 95 % des Prospekttextes bliebe unverändert, wenn in dem Dokument statt einer Produktvariante drei Varianten beschrieben würden. Bemerkenswerterweise habe die Beklagte auch nur einen Bescheid erlassen und nicht etwa drei. Es sei also von einem Prospekt und einer einheitlichen Amtshandlung auszugehen, für die nur eine Gebühr festzusetzen sei. Allenfalls käme eine maßvolle Erhöhung wegen zusätzlichen Arbeitsaufwandes nach § 2 WpPGebV in Betracht.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Juni 2009 - 1 K 1162/08.F - abzuändern und den Bescheid der Beklagten vom 8. Mai 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. März 2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und hält daran fest, dass die Frage, ob es sich bei dem von der Klägerin eingereichten Dokument in rechtlicher Hinsicht um drei Wertpapierprospekte oder lediglich um einen Wertpapierprospekt handele, nicht mehr geprüft werden könne und dürfe. Dem stehe die Bestandskraft des Gestattungsbescheids vom 25. April 2007 entgegen. Sofern die Klägerin mit der dort vorgenommenen Bewertung, dass das Dokument inhaltlich drei Wertpapierprospekte zum Gegenstand habe, nicht einverstanden gewesen sei, hätte sie dagegen mit Widerspruch und gegebenenfalls Anfechtungsklage vorgehen können und müssen. Wirkung der Bestandskraft sei ein Abweichungsverbot, das die Behörde daran hindere, bei einer von ihr zu treffenden Entscheidung vom Inhalt einer früheren wirksamen Verwaltungsentscheidung abzuweichen, sofern der Verwaltungsakt nicht nichtig sei.
Die Erhebung je einer Gebühr stehe auch im Einklang mit den Grundsätzen des Verwaltungskostenrechts. Die Angemessenheit der Gebührenhöhe sei dabei nicht allein anhand des Verwaltungsaufwandes zu überprüfen, denn eine Beschränkung auf das Kostendeckungsprinzip, wie sie § 3 Satz 2 VwKostG vorsehe, habe im Falle der Wertpapiergebührenverordnung nicht stattgefunden. Die Gebührensätze seien vielmehr an den Grundsätzen des § 3 Satz 1 VwKostG zu messen, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse. Dem so definierten gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip entspreche die Gebührenbemessung im vorliegenden Fall.
Im Übrigen wiederholt die Beklagte ihre Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Billigungsentscheidungen, wonach jede einzelne Wertpapieremission (Emission einer Serie gleichartiger Wertpapiere) die Veröffentlichung eines Wertpapierprospektes erforderlich mache und sich die Anzahl der Wertpapierprospekte im rechtlichen Sinne daher unabhängig von der Zusammenfassung der Informationen in einem oder mehreren physischen Dokumenten nach der Anzahl der unterschiedlichen Emissionen richte. Ergänzend nimmt sie Bezug auf ihr gesamtes bisheriges Vorbringen im Widerspruchs- und Klageverfahren, insbesondere dem Widerspruchsbescheid vom 20. März 2008 sowie der Klageerwiderung vom 26. August 2008.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) und der Behördenakten (2 Ordner [Wp 7107 Teil I und Teil II] und ein Heft [Widerspruchsakte Q 27-QR 7100-2007/0016]).

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Mai 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. März 2008 im Ergebnis zu Recht als unbegründet abgewiesen.
Die vorbezeichneten Bescheide sind rechtmäßig.
Das Verwaltungsgericht ist in dem angegriffenen Urteil zutreffend davon ausgegangen, dass die Beklagte die Klägerin zu Gebühren in Höhe von 12.000,00 € für Amtshandlungen nach dem Wertpapierprospektgesetz in Verbindung mit der Wertpapierprospektgebührenverordnung heranziehen durfte.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Gebührenforderung ist § 28 Abs. 1 des Gesetzes über die Erstellung, Billigung und Veröffentlichung des Prospekts, der beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei der Zulassung von Wertpapieren zum Handel an einem organisierten Markt zu veröffentlichen ist (Wertpapierprospektgesetz - WpPG), das als Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2003/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 betreffend den Prospekt, der beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei deren Zulassung zum Handel zu veröffentlichen ist, und zur Änderung der Richtlinie 2001/34/EG (Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetz) vom 22. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1698) beschlossen worden ist - zuletzt geändert durch Jahressteuergesetz 2009 (JStG 2009) vom 19. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2794).
Danach kann die Bundesanstalt für Amtshandlungen nach diesem Gesetz, nach den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften und nach Rechtsakten der Europäischen Union Gebühren und Auslagen erheben. In § 28 Abs. 2 WpPG wird das Bundesministerium der Finanzen ermächtigt, durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebühren nach festen Sätzen oder als Rahmengebühren näher zu bestimmen. Die Gebührensätze und die Rahmengebühren sind so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis besteht. Das Bundesministerium der Finanzen kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht übertragen (§ 28 Abs. 2 Satz 3 WpPG). Durch Art. 7 des Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetzes wurde die Verordnung zur Übertragung von Befugnissen zum Erlass von Rechtsverordnungen auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht geändert und in § 1 der Verordnung die Nummer 7 eingefügt, die die Befugnis enthält, u.a. Rechtsverordnungen nach § 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Wertpapierprospektgesetzes zu erlassen. Auf Grund dessen hat die Bundesanstalt die Verordnung über die Erhebung von Gebühren nach dem Wertpapierprospektgesetz (Wertpapierprospektgebührenverordnung - WpPGebV) vom 29. Juni 2005 (BGBl. I S. 1875) erlassen.
Für die erhobenen Gebühren hat sich die Beklagte zu Recht auf das Vorliegen dreier gebührenpflichtiger Amtshandlungen i. S. v. § 1 und § 2 Abs. 1 WpPGebV i. V. m. Nr. 7 der Anlage zu § 2 WpPGebV gestützt.
Nach § 1 Satz 1 WpPGebV erhebt die Bundesanstalt für Amtshandlungen nach dem Wertpapierprospektgesetz und nach Rechtsakten der Europäischen Union Gebühren nach dieser Verordnung. § 2 Abs. 1 WpPGebV regelt, dass sich die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze - vorbehaltlich der Regelungen in Abs. 2 und § 3 - nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis bestimmen. Der Gebührentatbestand Nr. 7 des Gebührenverzeichnisses in der Anlage zu § 2 Abs. 1 WpPGebV sieht eine Gebühr von 4.000,00 € vor, und zwar für die „Billigung eines Prospekts, der als ein einziges Dokument i. S. d. § 12 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. des WpPG erstellt worden ist und für dessen Hinterlegung (§ 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 WpPG)“.
Dass die vorbezeichnete Gebühr dreimal angefallen ist, ergibt sich - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - allerdings nicht bereits daraus, dass die Klägerin den Grundverwaltungsakt vom 25. April 2007 hat bestandskräftig werden lassen und damit gegenüber der Gebührenfestsetzung nicht mehr mit Erfolg einwenden kann, es habe sich nur um einen einzigen Prospekt gehandelt, für dessen Billigung und Hinterlegung auch nur eine Gebühr in Höhe von 4.000,00 € verlangt werden könne.
Selbst wenn die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung für einen bestandskräftigen Bescheid nicht von dessen Rechtmäßigkeit, sondern von dessen Wirksamkeit i. S. v. §§ 43, 44 VwVfG abhängt - wie das Verwaltungsgericht unter Berufung auf obergerichtliche Rechtsprechung, insbesondere des OVG Mecklenburg-Vorpommern (Urteil vom 29.06.2007 - 3 L 368/04 -, LKV 2008, 422) ausgeführt hat -, bedeutet dies nicht ohne weiteres eine Bindungswirkung des Gestattungsbescheids in jeder Hinsicht für die Gebührenfestsetzung. Nach der zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung ist es zwar nur dann zulässig, an eine Handlung einer Behörde für den Betroffenen belastende Wirkungen, beispielsweise die Erhebung von Gebühren, zu knüpfen, wenn die behördliche Handlung wirksam ist. An der Wirksamkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsakts fehlt es nicht bereits bei bloßer Rechtswidrigkeit, sondern nur bei Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3 VwVfG). Die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung für einen - bestandskräftigen - Verwaltungsakt ist somit nicht von dessen Rechtmäßigkeit abhängig. Das bedeutet allerdings nur, dass die Beklagte den bestandskräftigen Gestattungsbescheid vom 25. April 2007 als Amtshandlung zur Grundlage ihrer Gebührenfestsetzung machen durfte. Allein die Tatsache, dass die Beklagte darin Wertpapierprospekte betreffend dreier Typen von Inhaberschuldverschreibungen mit unterschiedlichen Wertpapierkennnummern billigte, entfaltet indessen keine Bindungswirkung für das Gebührenfestsetzungsverfahren dahingehend, dass zwangsläufig drei Amtshandlungen vorliegen und dementsprechend drei Gebühren anfallen. Die Frage, wie sich die Billigung von Wertpapierprospekten von Inhaberschuldverschreibungen mit unterschiedlichen Wertpapierkennnummern gebührenrechtlich auswirkt, beantwortet sich vielmehr allein anhand der gebührenrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 2 WpPG i. V. m. den Vorschriften der Wertpapierprospektgebührenverordnung.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung maßgeblich ist zunächst die Vorschrift in § 2 Abs. 1 WpPGebV, wonach sich die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze - vorbehaltlich bestimmter Sonderregelungen - nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis bestimmen. Als gebührenpflichtige Amtshandlung wird in Nr. 7 des Gebührenverzeichnisses die „Billigung eines Prospekts, der als ein einziges Dokument i. S. d. § 12 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. des WpPG erstellt worden ist und für dessen Hinterlegung (§ 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 WpPG)“ umschrieben.
Die Bedeutung des Begriffes „Billigung eines Prospekts“ ist - auch wenn es sich bei der Wertpapierprospektgebührenverordnung nicht um ein förmliches Gesetz handelt - durch Auslegung zu ermitteln. Der Zusatz, dass es sich dabei um „ein einziges Dokument i. S. d. § 12 Abs. 2 Satz 1, 1. Alt.“ handeln muss, gibt für die Auslegung nichts her, da jeder Prospekt entweder als einteiliges oder als dreiteiliges Dokument erstellt werden kann (vgl. dazu: BT-Drs. 15/4999, S. 26). Besteht ein Prospekt aus mehreren Einzeldokumenten, so schreibt § 12 Abs. 1 Satz 2 WpPG vor, dass die geforderten Angaben auf ein Registrierungsformular, eine Wertpapierbeschreibung und eine Zusammenfassung aufzuteilen sind. Gebührenmäßig ist die Erstellung eines solchen Prospekts als dreiteiliges Dokument in den Gebührentatbeständen Nr. 8 und 9 des Gebührenverzeichnisses mit 2.250,00 € und 1.750,00 € (insgesamt also auch 4.000,00 €) erfasst.
Anhaltspunkte für die Auslegung des Begriffs „Billigung eines Prospekts“ lassen sich zunächst den Gesetzesmaterialien zum Entwurf des Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetzes entnehmen.
Das Wertpapierprospektgesetz - Art. 1 des Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetzes - soll die wesentlichen Bestimmungen der Prospektrichtlinie umsetzen. Die Prospektrichtlinie und die Verordnung der Kommission zur Durchführung der Prospektrichtlinie sollen eine weitere Vereinheitlichung herbeiführen hinsichtlich der nationalen Bestimmungen für die Erstellung, die Billigung und die Verbreitung des Prospekts, der im Inland beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei der Zulassung von Wertpapieren zum Handel an einem organisierten Markt zu veröffentlichen ist. Dabei löst die Prospektrichtlinie die Richtlinie 89/298/EWG des Rates vom 17. April 1989 zur Koordinierung der Bedingungen für die Erstellung, Kontrolle und Verbreitung des Prospekts, der im Falle öffentlicher Angebote von Wertpapieren zu veröffentlichen ist, sowie die Vorschriften betreffend Prospekte ab, die in der Richtlinie 2001/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Mai 2001 über die Zulassung von Wertpapieren zur amtlichen Börsennotierung und über die hinsichtlich dieser Wertpapiere zu veröffentlichenden Informationen enthalten sind. Die Umsetzung der beiden zuletzt genannten Richtlinien erfolgte im Wesentlichen im Verkaufsprospektgesetz und im Börsengesetz. Die im Wertpapierprospektgesetz enthaltenen Vorschriften orientieren sich daher - soweit möglich - an den bisherigen Vorschriften des Verkaufsprospektgesetzes und den den Prospekt betreffenden Vorschriften des Börsengesetzes (BT-Drs. 15/4999, S. 25).
Die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Hinterlegung des Verkaufsprospekts in § 16 Abs. 2 VerkProspG war Gegenstand zahlreicher Änderungen (vgl. dazu den Überblick in: Schwark, Kapitalmarktrechts-Kommentar, 3. Aufl., § 16 VerkProspG, Rdnr. 1 [Fußnote 2]). Die Fassung des Verkaufsprospektgesetzes vom 17. Juli 1996 sah in § 16 Abs. 2 folgende Regelung vor:
„Das Bundesaufsichtsamt erhebt für die Hinterlegung von Verkaufsprospekten eine Gebühr. Diese beträgt bei einem Gesamtausgabepreis der Wertpapiere von
- bis zu 5 Millionen Deutsche Mark: 750 Deutsche Mark
- bis zu 50 Millionen Deutsche Mark: 1.000 Deutsche Mark
- über 50 Millionen Deutsche Mark: 1.500 Deutsche Mark.
Die Gebühren werden nach den Vorschriften des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes beigetrieben.“
Der frühere Streit, ob eine Gebühr pro hinterlegtem Prospekt oder pro Emission erhoben werden kann, sollte mit der Neufassung von § 16 Abs. 2 VerkProspG beigelegt werden. Dazu heißt es in der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland (Drittes Finanzmarktförderungsgesetz) vom 6. November 1997, die geplante Neufassung von § 16 Abs. 2 Satz 1 VerkProspG stelle nunmehr klar, dass auch bei Hinterlegung nur eines Verkaufsprospekts mehrere Gebührentatbestände verwirklicht werden könnten. Die Regelung berücksichtige, dass häufig Angaben über mehrere Wertpapiere in einem Dokument drucktechnisch zusammengefasst würden. Eine solche - rechtlich zulässige - Zusammenfassung habe jedoch keinen Einfluss auf die für jede Emission gesondert zu berechnende Gebühr (BT-Drs. 13/8933, S. 91).
Dementsprechend lautet § 16 Abs. 2 VerkProspG in der Fassung vom 24. März 1998 wie folgt:
„Das Bundesaufsichtsamt erhebt für die Hinterlegung des Verkaufsprospekts Gebühren. Das Bundesministerium der Finanzen bestimmt die Gebührentatbestände im einzelnen und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung, die nicht Zustimmung des Bundesrates bedarf. Das Bundesministerium der Finanzen kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf das Bundesaufsichtsamt übertragen.“
Mit der Änderung des § 16 Abs. 2 VerkProspG wurde also klargestellt, dass bei der Erhebung der Hinterlegungsgebühr auf jede einzelne prospektpflichtige Emission abzustellen ist und auch bei Hinterlegung eines einzigen „physischen“ Prospekts mehrere Gebührentatbestände verwirklicht werden können (Grimme/Ritz, Die Novellierung verkaufsprospektrechtlicher Vorschriften durch das Dritte Finanzmarktförderungsgesetz, in: WM 1998, 2091 [2094]). Der frühere Streit war damit beigelegt (Schwark, a.a.O., § 16 VerkProspG, Rdnr. 4; Schäfer, Wertpapierhandelsgesetz/Börsengesetz/Verkaufsprospektgesetz, Kommentar, 1999, § 16 VerkProspG). Auf Grund des § 16 Abs. 2 VerkProspG - neugefasst durch Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl. I, S. 2701) - hat das (damalige) Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel die Verordnung über Gebühren für die Hinterlegung von Verkaufsprospekten (Verkaufsprospektgebühren-Verordnung - VerkProspGebV) vom 7. Mai 1999 (BGBl. I, S. 874), geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 2000 (BGBl. I, S. 1857, 1870), erlassen. Die Höhe der Gebühren ist dort in § 2 wie folgt geregelt:
(1) „Für die Hinterlegung eines vollständigen Verkaufsprospekts beträgt die Gebühr für jede Emission 200 Euro.
(2) Für die Hinterlegung eines unvollständigen Verkaufsprospekts im Sinne von § 10 des Verkaufsprospektgesetzes beträgt die Grundgebühr 150 Euro. Für die Hinterlegung eines Nachtrags erhebt die Bundesanstalt für jede Emission eine zusätzliche Gebühr. Die zusätzliche Gebühr beträgt 50 Euro.
(3) Für die Hinterlegung eines Nachtrags zur Veröffentlichung ergänzender Angaben im Sinne von § 11 des Verkaufsprospektgesetzes beträgt die Gebühr 50 Euro.
(4) Wird der Bundesanstalt der Verzicht auf eine Veröffentlichung des Verkaufsprospekts mitgeteilt, 1. bevor die Vollständigkeitsprüfung abgeschlossen wurde, werden keine Gebühren erhoben, 2. nachdem die Vollständigkeitsprüfung abgeschlossen wurde, ermäßigt sich die vorgesehene Gebühr um ein Viertel, 3. nachdem der Verkaufsprospekt archiviert wurde, wird die volle Gebühr erhoben.“
Danach verdeutlichen § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VerkProspGebV nochmals die nach der Gesetzesbegründung zu § 16 Abs. 2 Satz 1 VerkProspGebV vorgesehene emissionsbezogene Gebührenberechnung, indem ausdrücklich festgehalten wird, dass die entsprechende Gebühr „für jede Emission“ erhoben wird (Assmann/Lenz/Ritz, Verkaufsprospektgesetz/Verkaufsprospekt-Verordnung/Verkaufsprospektgebühren-Verordnung, Kommentar, 2001, § 2 VerkProspGebVO Band Nr. 3).
Die Verkaufsprospekt-Verordnung wurde zwar durch Art. 9 des Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetzes aufgehoben. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber in § 28 WpPG von der sog. emissionsbezogenen Gebührenberechnung abrücken wollte, lassen sich den Gesetzesmaterialien aber nicht entnehmen. Dagegen spricht vielmehr der eindeutige Hinweis in der Begründung, wonach sich die im Wertpapierprospektgesetz enthaltenen Vorschriften u.a. an den bisherigen Vorschriften des Verkaufsprospektgesetzes orientieren.
Dass das Wertpapierprospektgesetz und die Wertpapierprospektgebührenverordnung auch ohne ausdrücklichen Hinweis von einer emissionsbezogenen Gebührenberechnung ausgehen, stimmt auch mit der Systematik derjenigen nationalen Gesetze überein, die sich mit der Pflicht zur Erstellung und Veröffentlichung von Wertpapierprospekten befassen, und mit der Systematik der diesbezüglichen Richtlinien auf europäischer Ebene, deren Umsetzung die nationalen Vorschriften dienen. Der Begriff der „Wertpapiere einer Emission“ findet sich im Wortlaut der Emissionsprospektrichtlinie (Art. 1 Abs. 2). Das Vorliegen von Wertpapieren ein und derselben Emission setzt voraus, dass es sich um Wertpapiere derselben Gattung handelt, die einheitliche Bestimmungsmerkmale aufweisen und untereinander austauschbar sind. Nur für derartige Wertpapiere wird eine identische Wertpapierkennnummer vergeben (vgl. dazu: Assmann/Lenz/Ritz, a.a.O., § 2 VerkProspG, Rdnr. 33; Schäfer, a.a.O., § 2 VerkProspG, Rdnr. 6). Dementsprechend waren in § 2 VerkProspG a. F. Teile einer Emission, für die bereits im Inland ein Verkaufsprospekt veröffentlicht worden war, von der (erneuten) Prospektpflicht ausgenommen. Ähnliche Ausnahmen von der Prospektpflicht enthält § 4 WpPG unter bestimmten Voraussetzungen für Aktien derselben Gattung. Dass es sich bei den von der Klägerin angebotenen Wertpapieren nicht um solche derselben Gattung im vorbezeichneten Sinne handelt und demzufolge drei verschiedene Wertpapierkennnummern zu vergeben waren, hat die Klägerin nicht angegriffen. Alle drei Arten von Wertpapieren in Form der Inhaberschuldverschreibungen Typ A, B und C waren daher für sich genommen - jeweils - prospektpflichtig. Die emissionsbezogene Gebührenerhebung korrespondiert damit nach wie vor mit der Pflicht zur Erstellung und Hinterlegung eines Prospekts für jede Wertpapierserie mit einheitlicher Wertpapierkennnummer (so bereits zum alten Recht: VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 13.06.1997 - 15 G 2848/96 -, NJW-RR 1997, 1477).
Die Regelung des § 28 WpPG ist - entgegen der von der Klägerin im Schreiben vom 19. September 2007 geäußerten Auffassung - auch nicht rechtswidrig.
Die Klägerin hält § 28 Abs. 2 Satz 2 WpPG, wonach die Gebühren so zu bemessen sind, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis bestehen muss, deshalb für rechtswidrig, weil Gebühren allein zur Kostendeckung erhoben werden dürften.
Aus dem Wesen der Gebühr kann eine allgemeine Geltung des Kostendeckungsprinzips allerdings nicht hergeleitet werden (BVerwG, Urteil vom 08.12.1961 - VII C 2.61 -, BVerwGE 13, 214; Böhm/Fabry, Hessisches Verwaltungsgebührenrecht, Kommentar, Einf. A VI). Das Äquivalenzprinzip, das in der vorbezeichneten Regelung zum Ausdruck kommt, beinhaltet zwar, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der besonderen Leistung für den Empfänger bestehen muss. Es fordert aber nicht, dass die Summe der für eine bestimmte Art von Amtshandlungen erhobenen Gebühren nicht höher ist als die Aufwendungen der Behörde für diese Art von Amtshandlungen (BVerwGE, Urteil vom 24.03.1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162).
Auch fehlt es den Vorschriften der Wertpapierprospektgebührenverordnung - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht an der erforderlichen hinreichenden Bestimmtheit. Der Inhalt der Gebührentatbestände in §§ 2 und 3 WpPGebV sowie der Anlage zu § 2 Abs. 1 WpPGebV ist durch Auslegung zu ermitteln. Im Hinblick darauf, dass das gefundene Auslegungsergebnis der emissionsbezogenen Gebührenerhebung mit der Pflicht zur Erstellung und Hinterlegung eines Prospekts für jede Wertpapierserie mit einheitlicher Wertpapierkennnummer korrespondiert, bestehen keine Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit der getroffenen Regelung.
Schließlich ist der Verordnungsgeber auch nicht unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gezwungen, anstelle der im Gebührenverzeichnis ausgewiesenen festen Gebührensätze Rahmengebühren oder Gebührenermäßigungstatbestände vorzusehen. Die Regelung in § 28 Abs. 2 Satz 1 WpPG lässt dem Verordnungsgeber die Wahl, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebühren entweder nach festen Sätzen oder als Rahmengebühr zu bemessen. Obwohl Gebühren mit festen Sätzen keine Möglichkeit eröffnen, die Gebührenhöhe dem wirtschaftlichen Wert oder Nutzen der Amtshandlung für den Einzelnen anzupassen, verstoßen sie nicht gegen das Äquivalenzprinzip (Schlabach, Verwaltungskostenrecht, Stand: Dezember 2008, § 4 VwKostG 3.2 Rdnr. 1 f.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 10 und § 711 Satz 1 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 12.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 und 3 GKG und orientiert sich an der von den Beteiligten nicht angegriffenen erstinstanzlichen Festsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 43, 44 VwVfG abhängt - wie das Verwaltungsgericht unter Berufung auf obergerichtliche Rechtsprechung, insbesondere des OVG
§§ 2 und 3 WpPGebV
§ 28 WpPG
§ 2 WpPGebV
§ 16 VerkProspG
§ 2 VerkProspGebVO
§ 2 VerkProspG
§ 4 WpPG
§ 4 VwKostG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 1 WpPG
§ 28 Abs. 2 WpPG
§ 1 Satz 1, 2 Abs. 1 WpPGebV
§ 2 Abs. 2 WpPGebV
§ 3 Abs. 1 WpPG
§ 3 Satz 2 VwKostG
§ 3 Satz 1 VwKostG
§ 28 Abs. 2 Satz 3 WpPG
§ 2 Abs. 1 WpPGebV
§ 1 Satz 1 WpPGebV
§ 12 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. des WpPG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 WpPG
§ 43 Abs. 3 VwVfG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 WpPG
§ 16 Abs. 2 VerkProspG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 VerkProspG
§ 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VerkProspGebV
§ 16 Abs. 2 Satz 1 VerkProspGebV
§ 28 Abs. 2 Satz 2 WpPG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 WpPG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 Satz 1 ZPO
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 13 des Wertpapierprospektgesetzes
§ 1 der Verordnung
§ 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Wertpapierprospektgesetzes
§ 10 des Verkaufsprospektgesetzes
§ 11 des Verkaufsprospektgesetzes

Zitierte Entscheidungen: WM 1998, 2091
NJW-RR 1997, 1477
BVerwGE 13, 214
BVerwGE 12, 162
1 K 1162/08
15 G 2848/96
15 E 2135/95
1 K 1839/08
3 L 368/04
VII C 2.61
VII C 109.60