Bundesverfassungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Nichtannahmebeschluss vom 2024-09-13, Aktenzeichen 1 BvR 1623/24
ECLI: ECLI:DE:BVerfG:2024:rk20240913.1bvr162324

Tenor:
Nichtannahmebeschluss: Unzulässige Verfassungsbeschwerde einer Rundfunkanstalt gegen eine verwaltungsgerichtliche Eilentscheidung über die Teilnahme der Partei "Bündnis Sahra Wagenknecht" (BSW) an der "ARD Wahlarena" - Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gegenüber fachgerichtlichem Rechtsschutz in der Hauptsache
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Tatbestand:
1. Der Beschwerdeführer veranstaltet als Mitglied der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit den übrigen Landesrundfunkanstalten das Gemeinschaftsprogramm „Das Erste“. Dafür betreute er federführend eine Fernsehsendung mit dem Titel „ARD Wahlarena: Wahlarena zur Europawahl 2024“ und produzierte sie gemeinsam mit dem Mitteldeutschen Rundfunk. Diese Sendung wurde am 6. Juni 2024 im Vorfeld der in Deutschland am 9. Juni 2024 durchgeführten Wahl zum Europäischen Parlament ausgestrahlt. Das Grundkonzept der Sendung bestand in einem sogenannten Town Hall Meeting, in dem die eingeladenen Parteivertreter sowohl von Moderatoren als auch aus dem Publikum heraus befragt werden sollten. Der Beschwerdeführer lud Vertreter von sieben Parteien ein. An sieben weitere Parteien, die seit der vorausgegangenen Wahl ebenfalls im Europäischen Parlament vertreten waren, ergingen keine Einladungen. Eine Einladung des neu gegründeten BSW erfolgte nicht.
2. Das BSW stellte beim Verwaltungsgericht Köln im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes einen Antrag auf Verpflichtung des Beschwerdeführers, den Spitzenkandidaten des BSW für die Europawahl in der geplanten Sendung zuzulassen und dort zu Wort kommen zu lassen. Hilfsweise beantragte das BSW die Verpflichtung zur erneuten Entscheidung über die Einladung und weiter hilfsweise eine Anordnung zur zumindest teilweisen Wiederherstellung der Chancengleichheit im Programm. Die Anträge lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. Mai 2024 ab.
3. Auf die dagegen gerichtete Beschwerde gab das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 5. Juni 2024 dem Beschwerdeführer auf, den Spitzenkandidaten des BSW zu der Sendung einzuladen und an der dortigen Diskussion mit dem Studiopublikum teilnehmen zu lassen. Zur Begründung führte das Oberverwaltungsgericht insbesondere aus, dass ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür bestehe, dass das BSW eine Teilnahme an der Sendung beanspruchen könne. Der Anspruch folge aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Gebot der (abgestuften) Chancengleichheit politischer Parteien gemäß Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Das redaktionelle Konzept des Beschwerdeführers rechtfertige keine Nichtberücksichtigung des BSW. Eine Einladung des BSW bringe die Rundfunkfreiheit und das Recht auf (abgestufte) Chancengleichheit so in Ausgleich, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam würden.
4. Der Beschwerdeführer führte die Sendung zur geplanten Sendezeit nach einem veränderten redaktionellen Konzept durch. Der Spitzenkandidat des BSW nahm an der Sendung und der geführten Diskussion teil.
5. Mit seiner am 5. Juli 2024 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Er ist der Auffassung, dass die Verfassungsbeschwerde zulässig sei. Ein Rechtsweg in der Hauptsache sei dem Beschwerdeführer nicht eröffnet. Als Beteiligter auf Passivseite des verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahrens könne er keine Behördenentscheidung zur Überprüfung stellen. Das Erwirken einer Anordnung zur Erhebung der Klage gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 926 Abs. 1 ZPO sei nicht möglich, weil ein solcher Antrag mangels Rechtsschutzinteresses bereits unzulässig sei. Weiterhin könne der Beschwerdeführer eine Korrektur der angegriffenen Entscheidung insbesondere nicht durch eine gegen den BSW gerichtete Feststellungsklage durchsetzen. Es gehe dem Beschwerdeführer nicht um behördliche rechtliche Beziehungen zum BSW, sondern um die Geltendmachung einer originär und ausschließlich von der einstweiligen Anordnung des Oberverwaltungsgerichts ausgehenden Verletzung der Rundfunkfreiheit. Es widerspräche der Wertung des § 926 Abs. 1 ZPO, wenn zwar das BSW wegen der erfolgten Erledigung nicht zur Klageerhebung gegen den Beschwerdeführer gezwungen, aber in einen Passivprozess gezogen werden könne. Selbst bei ihrer Zulässigkeit wäre eine Feststellungsklage nicht zur Korrektur der Rechtsverletzung geeignet, weil für die Klage ein anderes Verwaltungsgericht zuständig wäre und das Oberverwaltungsgericht, dessen Entscheidung der Korrektur bedürfe, nicht Teil des Instanzenzugs sei. Ohnehin komme der Verfassungsbeschwerde allgemeine Bedeutung zu, weil sich offene Fragen zukünftig in nahezu jedem Fall der klageweisen Geltendmachung der Teilnahme von Parteien an einer Sendung der Vorwahlberichterstattung stellten. Zur Begründetheit der Verfassungsbeschwerde trägt der Beschwerdeführer insbesondere vor, dass der qualifizierte Gesetzesvorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG für die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ein Parlamentsgesetz erfordere, an dem es fehle. Zudem habe das Oberverwaltungsgericht mit der abgestuften Chancengleichheit ein für den Bereich der umfassend geschützten redaktionellen Sendungen der Vorwahlberichterstattung unzulässiges Kriterium verwandt. Dafür gelte das Kriterium der inhaltlichen Ausgewogenheit. Jedenfalls sei die Rundfunkfreiheit durch die Anwendung eines zu engmaschigen Prüfungsmaßstabs verletzt. Das Oberverwaltungsgericht habe sich nicht auf eine Willkürkontrolle sachfremder Erwägungen beschränkt. Stattdessen habe es seine eigene redaktionelle Bewertung an die Stelle des redaktionellen Konzepts des Beschwerdeführers gesetzt. Schließlich treffe es nicht zu, dass die Rundfunkfreiheit und die abgestufte Chancengleichheit für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam würden. Das BSW habe sich mit seinem Anliegen voll durchgesetzt. Der Beschwerdeführer sei hingegen zur Änderung seines Konzepts gezwungen gewesen. Die ausgestrahlte Sendung sei aufgrund der Intervention des Oberverwaltungsgerichts eine andere Sendung gewesen, als der Beschwerdeführer sie habe produzieren wollen.

Entscheidungsgründe:
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil sie unzulässig ist. Sie wird nicht dem in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität gerecht.
Zwar ist der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eröffnete Rechtsweg erschöpft, da gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 152 Abs. 1 VwGO eine Beschwerde nicht statthaft ist. Der Beschwerdeführer hat aber nicht den Grundsatz der Subsidiarität gewahrt. Er hat den Rechtsweg in der Hauptsache nicht beschritten, obwohl er mit dem Vorbringen, in seiner Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt zu sein, eine Rüge erhebt, die einen Rechtsbehelf im Hauptsacheverfahren betrifft.
1. Der Grundsatz der Subsidiarität im materiellen Sinne erfordert über die formelle Erschöpfung des Rechtswegs hinaus, dass Beschwerdeführende die ihnen zur Verfügung stehenden weiteren Möglichkeiten ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erreichen oder diese gar zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 <113>; 77, 381 <401>; 81, 22 <27>; 114, 258 <279>; 115, 81 <91 f.>; 123, 148 <172>; 134, 242 <285>). Daher ist auch die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache geboten, wenn dort nach der Art des gerügten Grundrechtsverstoßes die Gelegenheit besteht, der verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen (vgl. BVerfGE 79, 275 <278 f.>; 86, 15 <22 f.>; 104, 65 <70 f.>). Dies ist regelmäßig anzunehmen, wenn mit der Verfassungsbeschwerde Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich auf die Hauptsache beziehen (vgl. BVerfGE 86, 15 <22>; 104, 65 <71>). In diesem Fall scheidet die Verweisung auf den fachgerichtlichen Rechtsweg nur dann aus, wenn die Durchführung des Hauptsacheverfahrens unzumutbar ist. Letzteres ist der Fall, wenn der Hauptsacherechtsbehelf in der Fachgerichtsbarkeit von vornherein aussichtslos ist (vgl. BVerfGE 70, 180 <186>; 83, 216 <228>; 104, 65 <71>) oder wenn die tatsächliche oder einfachrechtliche Lage zur verfassungsrechtlichen Beurteilung ausreichend geklärt ist und die Voraussetzungen vorliegen, unter denen nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann (vgl. BVerfGE 104, 65 <71>).
2. Nach diesen Grundsätzen ist der Beschwerdeführer auf die Durchführung eines Hauptsacheverfahrens vor den Fachgerichten zu verweisen.
a) Die Grundrechtsrügen beziehen sich nicht spezifisch auf das fachgerichtliche Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, in welchem der Rechtsweg erschöpft ist. Es geht nicht um Verfahrensrechte des vorläufigen Rechtsschutzes, sondern um ein zwischen dem Beschwerdeführer und dem BSW streitiges Rechtsverhältnis. Die Beurteilung, ob daraus ein Anspruch tatsächlich erwachsen ist, an den auch die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs im Sinne des § 123 Abs. 1 VwGO anknüpfte, geht über die Prüfung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hinaus und bezieht sich auf das fachgerichtliche Hauptsacheverfahren.
b) Die Durchführung eines Hauptsacheverfahrens erweist sich für den Beschwerdeführer als zumutbar.
Seine Verfassungsbeschwerde hat er zu einem Zeitpunkt erhoben, in dem die Sendung der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalt bereits durchgeführt war. Der Beschwerdeführer verfolgt aufgrund der insoweit schon eingetretenen Erledigung nun die Feststellung einer Verletzung seiner Rundfunkfreiheit durch die angegriffene einstweilige Anordnung, indem er weiterhin geltend macht, dass kein Recht des BSW auf Teilnahme seines Spitzenkandidaten an der Sendung bestanden habe. Für dieses Begehren ist der fachgerichtliche Rechtsschutz allerdings nicht von vornherein offensichtlich ausgeschlossen. Der von der Anordnungswirkung ausgehenden Beschwer kann zwar durch den eingetretenen Zeitablauf ohnehin nicht mehr abgeholfen werden. Die Feststellung des Nichtbestehens eines früheren Rechtsverhältnisses kann hingegen Gegenstand einer negativen Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO sein, die zu erheben dem Beschwerdeführer zumutbar ist.
aa) Diese Rechtsschutzmöglichkeit ist nach dem Grundsatz der Subsidiarität zu berücksichtigen. Ihr Gegenstand ist zwar nicht identisch mit dem verfassungsbeschwerdegegenständlichen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts. Die Anrufung der Verwaltungsgerichte in der Hauptsache kann aber dennoch die Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde entbehrlich machen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 18. November 1994 - 2 BvR 1952/93 -, juris, Rn. 7).
bb) Eine negative Feststellungsklage ist nicht von vornherein aussichtslos.
Das Bestehen beziehungsweise Nichtbestehen des streitigen Rechtsverhältnisses zwischen dem Beschwerdeführer und dem BSW ist grundsätzlich einer Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zugänglich. Unerheblich ist die vom Beschwerdeführer eingewandte fehlende Befugnis, sich zur Erfüllung seiner Aufgaben im Rechtsverhältnis zum BSW des Verwaltungsakts zu bedienen. Denn unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von – natürlichen oder juristischen – Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (vgl. BVerwGE 89, 327 <329 f.>; 100, 262 <264>; 136, 54 <57 Rn. 24>). Für die Beurteilung des in Streit stehenden Rechtsverhältnisses sind die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) und der Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung (Art. 21 Abs. 1 GG) maßgebend.
Das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an einer baldigen Feststellung erscheint angesichts des umfänglichen Vortrags des Beschwerdeführers zu einem erheblichen Eingriff in die Rundfunkfreiheit und den sich typischerweise in kurzer Zeit erledigenden Fragen nach einer Einbeziehung politischer Parteien in Wahlsendungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Denn ein Feststellunginteresse zu der Vergangenheit angehörigen Rechtsverhältnissen ist nicht nur bei einer Wiederholungsgefahr, einem Rehabilitationsinteresse sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses gegeben. Vielmehr kann es auch je nach Art des mit der Klage gerügten Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit den Gewährleistungen effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) in den Fällen typischerweise kurzfristiger Erledigung gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 104, 220 <233 f.>; BVerwGE 160, 169 <177 Rn. 20>), wie dies die Fachgerichte im Bereich der erledigten Verwaltungsakte für die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO mit qualifizierten (tiefgreifenden, gewichtigen beziehungsweise schwerwiegenden) Grundrechtseingriffen konkretisieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 - 6 C 2.22 -, Rn. 21 ff.).
Eine offensichtliche Unzulässigkeit ist schließlich nicht wegen fehlender Erfolgsaussicht eines Antrags des Beschwerdeführers anzunehmen, eine Anordnung des Verwaltungsgerichts zur Erhebung der Klage durch das BSW zu erreichen, weil es für diese Klage und damit für den Antrag an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Selbst bei Erfolglosigkeit eines Antrags nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 926 Abs. 1 ZPO ist dem Grundsatz der Subsidiarität erst genügt, wenn der ursprünglich von der vorläufigen Entscheidung Beschwerte eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO erhebt (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 18. November 1994 - 2 BvR 1952/93 -, juris, Rn. 4, 7).
cc) Der Zumutbarkeit der Klageerhebung steht weiterhin nicht der Verweis des Beschwerdeführers darauf entgegen, dass ein neues Verfahren vor einem anderen örtlich zuständigen Verwaltungsgericht und daher in einem anderen Instanzenzug erforderlich sein kann, als er im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hier beim Verwaltungsgericht Köln begonnen hat. Denn in einem solchen Hauptsacheverfahren entfaltet eine Feststellung im gleichen Umfang Bindungswirkung nach § 121 Nr. 1 VwGO, wie sie im umgekehrten Fall einer Klage des BSW gegen den Beschwerdeführer vor dem im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes befassten Verwaltungsgericht einträte.
dd) Schließlich ist die tatsächliche Lage für eine verfassungsrechtliche Prüfung nicht in der Weise geklärt, dass ohne Durchführung eines fachgerichtlichen Verfahrens nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG über die Verfassungsbeschwerde zu entscheiden wäre. Ein fachgerichtliches Verfahren wird insofern einer näheren Aufarbeitung dienen können, als das Oberverwaltungsgericht auf das Kriterium der angemessenen Berücksichtigung im Gesamtprogramm der Landesrundfunkanstalten abgestellt hat und der Beschwerdeführer demgegenüber rügt, dass eine tatsächliche Prüfung des Gesamtprogramms unter Einbeziehung weiterer Sendungen in unmittelbarer zeitlicher Nähe zum Wahltag nicht erfolgt sei. Insofern kann es gegebenenfalls auf die vom Beschwerdeführer benannten weiteren Sendungen und ihre Bedeutung für den Umfang der Berücksichtigung des BSW in der unmittelbaren Vorfeldberichterstattung zur Wahl ankommen.
Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 Abs. 3 VwGO
§ 926 Abs. 1 ZPO
§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4
    GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 74,
    102
BVerfGE 79, 275
BVerfGE 86, 15
BVerfGE 70, 180
BVerfGE 104, 65
BVerwGE 89, 327
BVerfGE 104, 220
BVerwGE 160, 169
2 BvR 1952/93
6 C 2.22