Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-10-20, Aktenzeichen 16 K 5563/22
ECLI: ECLI:DE:VGK:2023:1020.16K5563.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Voll-streckung abwenden gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages, wenn nicht vor der Vollstreckung die Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerrufs- und Rückforderungsbescheid im Zusammenhang mit einer Zuwendung für die Schaffung zusätzlicher Plätze in einer Kindertagespflegestelle.
Sie beantragte unter dem 17.04.2020 auf Grundlage der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Investitionen für zusätzliche Plätze in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege – Runderlass des Ministeriums für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration – in der zum Zeitpunkt des nachfolgenden Erlasses des Zuwendungsbescheides geltenden Fassung vom 19. Oktober 2020 (Förderrichtlinie) die Bewilligung einer Subvention zur Schaffung von neun neuen Plätzen für Kinder unter drei Jahren in ihrer Kindertagespflegestelle in der G.-straße 000 in Köln. Die Räumlichkeiten zu deren Betrieb hatte sie gemietet. Gegenstand der Förderung sollten Aus- und Umbaumaßnahmen sowie Ausstattungsmaßnahmen sein. Nach Nummer 5.1 der Förderrichtlinie müssen Aus- und Umbaumaßnahmen zehn Jahre, Ausstattungsmaßnahmen fünf Jahre für den Zweck der jeweiligen Förderung und im Falle des Wegfalls des Bedarfs für die öffentliche Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden.
Mit Zuwendungsbescheid vom 08.03.2021 bewilligte die Beklagte der Klägerin eine Subvention in Höhe von 58.677,26 €, davon 30.327,26 € für Aus- und Umbaumaßnahmen und 28.350 € für Ausstattungsmaßnahmen, die am 06.04.2021 in Höhe von 49.579,08 € ausgezahlt wurde. Als Bewilligungszeitraum wurde der Zeitraum vom 16.12.2020 bis zum 31.12.2021 und als Durchführungszeitraum der Zeitraum vom 01.01.2020 bis zum 31.12.2019 bestimmt. In dem Zuwendungsbescheid heißt es ferner auszugsweise:
„Dauer der Zweckbindung für Aus- und Umbaumaßnahmen nach Ziffer 5.1 i. V. m. 4.4.1.2 der Richtlinie: 10 Jahre.
Dauer der Zweckbindung für Ausstattungsmaßnahmen sowie hergerichtete Grundstücke und Räume nach Ziffer 5.1 i. V. m. 4.4.1.3 der Richtlinie: 5 Jahre.
[…]
Während dieser Zeit müssen die geförderten Räumlichkeiten und Gegenstände für den Zweck der jeweiligen Förderung nach Ziffer 2.1 bis 2.5 der Richtlinie (Schaffung und Inbetriebnahme zusätzlicher Betreuungsplätze in der jeweiligen Kindertageseinrichtung) und im Falle des Wegfalls des Bedarfs hierfür für Zwecke der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden.
9.3 Änderungen in der Zweckbestimmung bedürfen der vorherigen Zustimmung des Jugendamtes der Stadt Köln.
Zweckentsprechende Nutzung liegt nur vor, wenn Sie die Einrichtung und die geförderten Gegenstände im Sinne des Zuwendungszwecks im erforderlichen Ausmaß in einem betriebsfähigen Zustand halten und nutzen.
Als Zweckentfremdung ist auch ein Trägerwechsel anzusehen. Ein Trägerwechsel, der der vorherigen Zustimmung durch das zuständige Landesjugendamt bedarf, ist jede Überlassung der Einrichtung zum Betrieb durch einen Dritten, der die pädagogische, wirtschaftliche und soziale Verantwortung für die Maßnahmen übernimmt.“
Am 08.11.2019 schlossen die Klägerin und die Beklagte einen Kooperationsvertrag zur Anstellung von Kindertagespflegepersonen durch private Arbeitgeber. Darin ist unter anderem bestimmt:
„6. Laufzeit und Kündigung
Der Vertrag […] ist mit einer Frist von 6 Wochen zum Schluss eines Kalendervierteljahres kündbar.
Beiden Parteien wird während der Laufzeit ein außerordentliches Kündigungsrecht eingeräumt, welches z. B. bei erheblichen Vertragsverletzungen geltend gemacht werden kann.“
In der Folgezeit betrieb die Klägerin ihre Kindertagespflegestelle einschließlich der neun geförderten Plätze mit angestellten Tagespflegepersonen. Mit Schreiben vom 04.10.2021 erklärte die Beklagte die Kündigung des Kooperationsvertrages „ordentlich zum 31.12.2021“. Sie führte weiter aus, aufgrund der Klägerin bereits zuvor erläuterter Kritikpunkte und eines daraus resultierenden Vertrauensverlustes werde der „Abschluss eines Anschlussvertrages ausdrücklich nicht in Betracht“ gezogen. Zum 01.01.2022 überließ die Klägerin ihre Tagespflegestelle samt fünf der geförderten Plätze einer dort ehemals angestellten Tagespflegeperson, welcher sie die Räumlichkeiten fortan untervermietete. Vier der geförderten Plätze wurden aufgegeben.
Die Beklagte hörte die Klägerin mit Schreiben vom 23.11.2021 zu einem teilweisen Widerruf nebst anteiliger Rückforderung der Zuwendung an. Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 20.12.2021 Stellung.
Mit Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 01.09.2022 widerrief die Beklagte ihren Zuwendungsbescheid mit Wirkung auch für die Vergangenheit in Höhe von 43.817,65 € und forderte zur Erstattung dieses Betrages auf. Bei der Angabe des Bezugsgegenstandes unter der Überschrift des Bescheides und im Rahmen der Bescheidbegründung wurde der Zuwendungsbescheid vom 08.03.2021 genannt. Im Tenor des Bescheides wird dagegen der Zuwendungsbescheid vom 03.04.2019 in Bezug genommen. Zur Begründung führte die Beklagte aus: Der Klägerin sei aus der Förderrichtlinie bekannt gewesen, dass die Investivkostenförderung gewährt worden sei, um die zusätzlichen Betreuungsplätze nicht nur zu schaffen und in Betrieb zu nehmen, sondern auch für die Dauer der Zweckbindungsfrist bereitzustellen. Aufgrund eines Vertrauensverlustes sei der Kooperationsvertrag, der für die Beschäftigung von Tagespflegepersonen im Anstellungsverhältnis notwendig sei, ordentlich gekündigt worden. Zwischenzeitlich sei die Einrichtung ohne die erforderliche Zustimmung durch die Beklagte und das Landesjugendamt aufgegeben und einer selbstständigen Tagespflegeperson überlassen worden. Vier der geförderten Plätze seien weggefallen. Die Klägerin fungiere lediglich noch als Vermieterin, welche keine Fördermittel in Anspruch nehmen könne. Da als Zweckentfremdung auch ein Trägerwechsel anzusehen sei, liege hier eine Zweckverfehlung vor. Die Klägerin sei nicht mehr Trägerin der Einrichtung. Von der fünfjährigen Zweckbindungsfrist bei Ausstattung ab Auszahlung der Fördermittel seien 270 Tage erfüllt. Somit müsse für 1556 Tage die Förderung anteilig erstattet werden. Dies ergebe einen Betrag von 24.158,05 €. Von der zehnjährigen Zweckbindungsfrist bei Umbaumaßnahmen ab Auszahlung der Fördermittel seien 270 Tage erfüllt. Somit müsse für 3382 Tage die Förderung anteilig erstattet werden. Dies ergebe einen Betrag von 19.659,60 €. Der Gesamtrückforderungsbetrag belaufe sich auf 43.817,65 €. Bei öffentlichen Subventionen sei in aller Regel davon auszugehen, dass der öffentliche Subventionsgeber bei der Ausführung an die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden sei und insoweit ein gesetzlich intendiertes Ermessen für einen Widerruf des Bewilligungsbescheides bestehe. In Fällen dieser Art bedürfe es einer ergänzenden Darlegung der Ermessenserwägungen nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten. Eine atypische Konstellation sei im vorliegenden Fall nicht zu erkennen. Der Bescheid wurde der Klägerin am 05.09.2022 zugestellt.
Die Klägerin hat am 05.10.2022 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor: Ein Fall des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nummer 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) liege nicht vor, weil die Zuwendung für den im Bewilligungsbescheid bestimmten Zweck verwendet worden sei. Maßgeblich sei nur der Primärzweck, welcher in der Schaffung neuer Plätze bestanden habe. Dieser Zweck sei erreicht worden, da Ende des Bewilligungs- und Durchführungszeitraums jeweils der 31.12.2019 gewesen sei. § 49 Abs. 2 VwVfG NRW lasse einen Widerruf nur mit Wirkung für die Zukunft zu. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nummer 2 VwVfG NRW wegen Nichterfüllung der Vorgaben der Förderrichtlinie sei unverhältnismäßig. Die Kündigung des Kooperationsvertrages sei rechtswidrig gewesen. Die Beklagte nenne die Kündigung zwar ordentlich; tatsächlich habe sie aber außerordentlich gekündigt. Die Probleme, aufgrund derer die Vertrauensgrundlage für die Beschäftigung von Angestellten in der Tagespflege verloren gegangen sein solle, habe es nicht gegeben. Eine ordentliche Kündigung sei nach Sinn und Zweck des Kooperationsvertrages nur möglich, wenn berechtigte Gründe vorlägen. Ansonsten sei die Investition von Trägern in derartige Pflegestätten kaum berechenbar. Es verstoße außerdem gegen Treu und Glauben, wenn die Beklagte einerseits der Klägerin die fehlende Einholung der für einen Trägerwechsel erforderlichen Zustimmungen vorwerfe, andererseits aber den Kooperationsvertrag unberechtigt kündige. Als milderes Mittel habe die Beklagte schließlich Fristen setzen können.
Die Klägerin beantragt,
den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 01.09.2022 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Der Zuwendungsbescheid sei auf Grundlage des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nummer 1 VwVfG rechtmäßig. Es liege eine Zweckverfehlung in Form eines Trägerwechsels vor. Adressatin des Zuwendungsbescheides und damit Empfängerin der Leistungen sei die Klägerin, die ursprünglich die Einrichtung mit angestellten Kindertagespflegepersonen betrieben habe. Mittlerweile sei die Einrichtung an ehemals angestellte Tagespflegepersonen übergeben worden und die Klägerin fungiere nur noch als Vermieterin. Die Klägerin habe nach Abschluss des Kooperationsvertrages zahlreiche Verfehlungen begangen, die das Vertrauensverhältnis zwischen ihr und der Beklagten nachhaltig zerrüttet hätten. So habe die Klägerin monatlich 900 € Verpflegungspauschale von den Eltern erhoben, die Angestellten aber angewiesen, maximal 350 € auszugeben. Sie habe weiter im Jahr 2020 trotz uneingeschränkter Weiterzahlung der Fördergelder durch die Beklagte zusätzlich Kurzarbeitergeld für ihre Angestellten beantragt und auch erhalten. Zudem lägen massive Beschwerden sowohl von Eltern als auch von Angestellten vor. Mit der Kündigung des Kooperationsvertrages entfielen die Voraussetzungen des § 22 Abs. 6 Sätze 3 und 4 des Gesetzes zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (KiBiz) und die Kindertagespflegestelle dürfe nicht mehr im Anstellungsverhältnis betrieben werden. Infolgedessen hätten die ehemals angestellten Tagespflegepersonen die pädagogische, wirtschaftliche und soziale Verantwortung übernommen. Dass ein hiermit einhergehender Trägerwechsel eine Zweckentfremdung darstelle, sei der Klägerin im Zuwendungsbescheid auch ausdrücklich mitgeteilt worden. In Fällen eines Trägerwechsels sei eine zweckentsprechende Verwendung – wie sich auch aus dem Rundschreiben Nummer 00/000-0000 des Landesjugendamtes ergebe – nur möglich, wenn der Wechsel mit Zustimmung der Beklagten und des Landesjugendamtes vollzogen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (nachfolgend I.), aber unbegründet (nachfolgend II.).
I.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Offenbleiben kann, ob vor Klageerhebung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 110 Abs. 2 Satz 1 Nummer 9 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) ein Widerspruchsverfahren durchzuführen war, weil die Subventionierung freier – ausnahmsweise auch nicht anerkannter – Träger der Jugendhilfe in § 74 Abs. 1 des Sozialgesetzbuches (SGB) – Achtes Buch (VIII) – Kinder- und Jugendhilfe – angelegt ist. Jedenfalls ist ein Vorverfahren entbehrlich, wenn dessen Zweck bereits dadurch erfüllt ist, dass die Widerspruchsbehörde selbst am Verfahren beteiligt ist und nach einer Sachprüfung zum Ausdruck bringt, dass sie einen Widerspruch zurückweisen würde.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. September 2020 – 12 A 3006/19 –, juris Rn. 42-43 m. w. N.
Die Beklagte wäre vorliegend gemäß § 111 Satz 1 JustG NRW selbst zuständige Widerspruchsbehörde. Sie hat mit ihrem prozessualen Vorbringen zur Unbegründetheit der Klage zum Ausdruck gebracht, dass sie auch nach umfassender Sachprüfung unter Berücksichtigung der Einwendungen der Klägerin an dem angefochtenen Bescheid festhält.
Vgl. ebd. Rn. 44.
II.
Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 01.09.2022 ist entgegen § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten sowohl hinsichtlich des Widerrufs (dazu 1.) als auch der Rückforderung (dazu 2.).
1.
Der Widerrufsbescheid findet seine Grundlage in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nummer 1 Variante 3 und Satz 2 in Verbindung mit § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW. Ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf danach, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche den Widerruf rechtfertigen, so ist er nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig.
Zunächst ist der angefochtene Bescheid hinreichend bestimmt (nachfolgend a.). Der Zuwendungsbescheid vom 08.03.2021 stellt einen rechtmäßigen und auf eine einmalige Geldleistung gerichteten Verwaltungsakt dar. Die Leistung wurde zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt (nachfolgend b.). Sie kann seit der Kündigung des Kooperationsvertrages zum 01.01.2022 nicht mehr für diesen Zweck verwendet werden (nachfolgend c.). Die Widerrufsfrist ist gewahrt (nachfolgend d.). Ihr Ermessen hat die Beklagte fehlerfrei ausgeübt (nachfolgend e.).
a.
Der Widerrufsbescheid ist hinreichend bestimmt. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Die getroffene Regelung muss hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei sein. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13. Juli 2010 – 13 B 676/10 –, juris Rn. 39-40 m. w. N.
Diese Anforderungen sind gewahrt. Soweit laut Tenor des angefochtenen Bescheides der „Zuwendungsbescheid vom 03.04.2019“ widerrufen wird, ist er deshalb nicht zu unbestimmt. Bei der Angabe „03.04.2019“ handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit im Sinne des § 42 Satz 1 VwVfG NRW, die jederzeit berichtigt werden kann. Eine solche bloße Unrichtigkeit führt nicht zur Unbestimmtheit des Verwaltungsakts und liegt hier vor, weil durch Auslegung zu ermitteln ist, dass und wie die Behörde über den Verfahrensgegenstand entschieden hat.
Vgl. BGH, Urteil vom 18. Juni 1964 – VII ZR 152/62 –, NJW 1964, 1858 = juris Rn. 74; Baer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2022, VwVfG § 42 Rn. 15.
Aus dem vorliegenden Bescheid ergibt sich mit ausreichender Deutlichkeit, dass er sich auf den Zuwendungsbescheid vom 08.03.2021 und nicht vom 03.04.2019 beziehen soll. Bereits im Rahmen der Angabe des Bezugsgegenstandes unter der Überschrift wird dieser erstere Zuwendungsbescheid zitiert. Auch in der Bescheidbegründung wird dieser Zuwendungsbescheid in Bezug genommen. Auch entsprechen die angegebenen bewilligten und ausgezahlten Subventionen der Höhe nach den mit diesem Bescheid gewährten.
b.
Die Zuwendung wurde zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt. Der mit einer Zuwendung verfolgte Zweck ergibt sich aus der ihr zugrundeliegenden Rechtsgrundlage, insbesondere dem Bewilligungsbescheid. Dieser ist in analoger Anwendung des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) auszulegen. Maßgebend ist, wie der Empfänger nach den Umständen des Einzelfalles die Erklärung bei verständiger Würdigung zu deuten hatte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1990 – 3 B 88.90 –, juris Rn. 4; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 2. Mai 1994 – 8 A 3885/93 –, NVwZ 1996, 610-613 = juris Rn. 17.
Im hier interessierenden Zusammenhang ließ sich dem Zuwendungsbescheid vom 08.03.2021 in Anwendung dieser Maßstäbe insbesondere mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass die geförderten Räumlichkeiten und Gegenstände über die gesamte Dauer der in dem Bescheid bestimmten Zweckbindungsfristen und nicht etwa nur bis zum Ablauf des Bewilligungs- oder Durchführungszeitraums zu nutzen waren, dies – wie es dort ausdrücklich heißt – für die Zwecke der jeweiligen Förderung, namentlich der Schaffung und Inbetriebnahme zusätzlicher Betreuungsplätze, und im Falle des Wegfalls des Bedarfs hierfür für Zwecke der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe, und zwar gerade durch die Klägerin als Trägerin der Einrichtung. Unter Nummer 9.3 heißt es hierzu, dass eine zweckentsprechende Nutzung nur vorliege, wenn die Klägerin die Einrichtung und die geförderten Gegenstände im Sinne des Zuwendungszwecks im erforderlichen Ausmaß in einem betriebsfähigen Zustand halte und nutze. Diese Verpflichtung adressiert angesichts der Formulierung des Zuwendungsbescheides – „Sie“ – persönlich die Klägerin als Zuwendungsempfängerin. Weiter wird ausgeführt, als Zweckentfremdung sei auch ein Trägerwechsel ohne Zustimmung der Beklagten anzusehen. Auf diese Weise soll bei verständiger Auslegung des Bescheides die zweckentsprechende Nutzung der subventionierten Gegenstände über die Dauer der Zweckbindungsfristen gesichert werden. Eine effektive Durchsetzung der Pflicht zur zweckentsprechenden Unterhaltung wäre nach einem Trägerwechsel gegenüber dem neuen Träger, der nicht Adressat des Zuwendungsbescheides ist, zumindest faktisch erschwert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich der Zustimmungsvorbehalt für einen Trägerwechsel. All dies geht bereits aus dem Bescheid selbst hervor. Das beklagtenseits in Bezug genommene Rundschreiben des Landschaftsverbandes Rheinland braucht hierfür nicht herangezogen zu werden.
Die umstrittene Frage, ob als Verwendungsrichtmaß nur der nächstliegende, mit der Zuwendung im Verhalten des Empfängers angestrebte Zweck – der Primärzweck – in Betracht kommt, kann dahinstehen. Bestimmt der Zuwendungsbescheid – wie hier – ausdrücklich eine Zweckbindungsfrist und eine Verpflichtung zur Unterhaltung der subventionierten Gegenstände durch den Zuwendungsempfänger über diesen Zeitraum, handelt es sich hierbei jedenfalls nicht um ein nur entfernteres, vom Leistungsempfänger allenfalls bedingt oder mittelbar zu beeinflussendes Förderziel, sondern um einen Teil des Primärzwecks.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2014 – OVG 3 B 14.12 –, juris Rn. 35; die Unterscheidung zwischen Primärzweck und sonstigen Zwecken im Grundsatz befürwortend Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteile vom 16. April 1980 – 2 A 21/79 –, NJW 1981, 882-884; vom 22. September 2020 – 8 A 10652/20 –, DVBl 2021, 1028-1032 = juris Rn. 42; zurückhaltend Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 20. Januar 2011 – 1 L 77/10 –, juris Rn. 7; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 22. Januar 2019 – 22 ZB 18.1098 –, DVBl 2019, 786-790 = juris Rn. 27.
c.
Die Leistung kann seit der Kündigung des Kooperationsvertrages zum 01.01.2022 nicht mehr für den so konkretisierten Zweck verwendet werden. Die Leistung wird dann nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet, wenn sie über längere Zeit, die gegebenenfalls im Bewilligungsbescheid festzulegen ist, für einen bestimmten Zweck zu verwenden ist, aber nur anfänglich zweckgerecht verwendet wurde.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 10 Auflage 2023, VwVfG § 49 Rn. 104.
So stellt etwa die Betriebsaufgabe während der Zweckbindungsfrist einen Fall der Zweckverfehlung dar. Dasselbe gilt, wenn die geförderten Gegenstände durch einen Dritten weiterhin unterhalten werden. Eine Zweckverfehlung liegt bereits dann vor, wenn der Zuwendungsempfänger die ihm gewährten Mittel nicht mehr selbst zweckentsprechend verwendet.
Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 10. April 1984 – 9 A 223/81 –, NVwZ 1985, 120-122; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. August 2008 – 12 A 16/08 –, juris Rn. 2-4; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2014 – OVG 3 B 14.12 –, juris Rn. 36; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 22. Januar 2019 – 22 ZB 18.1098 –, DVBl 2019, 786-790 = juris Rn. 27; VG Arnsberg, Urteil vom 13. April 2021 – 11 K 3616/20 –, juris Rn. 17 und nachgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Dezember 2022 – 12 A 1248/21 –, juris.
Ist der Träger einer Einrichtung Zuwendungsempfänger und als solcher zur Unterhaltung der subventionierten Gegenstände über eine Zweckbindungsfrist hinweg verpflichtet, liegt nach diesen Maßgaben in einem Trägerwechsel während der laufenden Zweckbindungsfrist eine Zweckverfehlung. Der Zuwendungsempfänger selbst kann die gewährten Mittel ab diesem Zeitpunkt nicht mehr zweckentsprechend verwenden.
Die Klägerin war Trägerin der Einrichtung „Kindertagespflegestelle G.-straße“. Dem steht nicht entgegen, dass es sich dabei nicht um eine Kindertageseinrichtung im Sinne des § 25 KiBiz handelt, sondern die Klägerin gemäß § 22 Abs. 6 Satz 1 KiBiz Kindertagespflege mit angestellten Kindertagespflegepersonen anbot. Der Begriff der Einrichtung in Nummer 9.3 des Zuwendungsbescheides ist in einem anderen Sinne zu verstehen. An der Effektuierung von Zweckbindungsfristen durch eine Verpflichtung des Trägers der geförderten Einrichtung, diese während des Laufs der Zweckbindungsfristen selbst zu betreiben, besteht nicht nur bei Schaffung von Plätzen in Kindertageseinrichtungen, sondern auch in der Kindertagespflege ein Interesse, weil auch zulasten der Träger von Kindertagespflegepersonen die Setzung von Zweckbindungsfristen nach der der Förderrichtlinie zu entnehmenden Verwaltungspraxis der Beklagten statthaft ist. Die Förderrichtlinie sieht in Nummern 5.1 in Verbindung mit 4.4.1.2 und 4.4.1.3 Zweckbindungsfristen für die hier geförderten Maßnahmen gemäß Nummern 2.6.1.5.a und 2.6.2 vor. Diese Maßnahmen werden aber nicht nur zugunsten von Trägern einer Kindertageseinrichtung, sondern nach Nummer 2.7.2 der Förderrichtlinie auch zur Schaffung von Plätzen in der Kindertagespflege gefördert.
Wer als Träger der Einrichtung anzusehen ist, ergibt sich mittelbar aus der in Nummer 9.3 des Zuwendungsbescheides enthaltenen Definition eines Trägerwechsels. Ein Trägerwechsel ist danach jede Überlassung der Einrichtung zum Betrieb durch einen Dritten, der die pädagogische, wirtschaftliche und soziale Verantwortung für die Maßnahme übernimmt. Für die Trägerschaft lassen sich hieraus zwei Voraussetzungen ableiten.
Erstens muss der Träger die Einrichtung betreiben. Dem entspricht es, dass der Betrieb der Einrichtung auch im Rahmen anderer Trägerbegriffe für maßgeblich gehalten wird, so bei der Bestimmung des Trägers einer Kindertageseinrichtung, aber auch des Unternehmensträgers im Handelsrecht. Die Einrichtung beziehungsweise das Unternehmen betreibt, wer nach außen auftritt, also berechtigt und verpflichtet wird.
Vgl. Landtagsdrucksache 14/4410, Seite 43; Merkt, in: Hopt, HGB, 42. Auflage 2023, HGB § 1 Rn. 30.
Zweitens muss der Träger die pädagogische, wirtschaftliche und soziale Verantwortung für die Maßnahme innehaben. Wer als Verantwortlicher anzusehen ist, lässt sich den Bestimmungen der Förderrichtlinie über die Personen entnehmen, an welche die Zuwendung weitergeleitet werden kann. Nach Nummer 5.7 der Förderrichtlinie leiten die Zuwendungsempfänger die Zuwendung an die Träger der unter Nummer 2.6 genannten Einrichtungen beziehungsweise der unter Nummer 2.7 genannten Tagespflegepersonen weiter. Im Falle der Förderung einer Kindertagespflege ist also der Träger der Tagespflegepersonen verantwortlich. Das ist gemäß Nummer 2.7 der Förderrichtlinie, wer die Tagespflegepersonen vermittelt.
In Anwendung dieser Maßstäbe war die Klägerin ohne weiteres bis zum Ablauf des 31.12.2021 Trägerin der Einrichtung. Mit der Beendigung des Kooperationsvertrages hat ein Trägerwechsel stattgefunden. Zwar ist vorliegend nicht frei von Zweifeln, inwieweit die Klägerin die Kindergroßtagespflegestelle noch betreibt. Immerhin bewirbt sie diese auf ihrer Internetpräsenz „xxx.xxxxxxxx.xx“ nach wie vor als ihre Einrichtung und tritt also nach außen als Betreiberin auf. Jedoch kommt es hierauf nicht entscheidungserheblich an. Jedenfalls vermittelt die Klägerin seit dem 01.01.2022 nach der Kündigung des Kooperationsvertrages die Tagespflegepersonen nicht mehr und hat sich so der pädagogischen, sozialen und wirtschaftlichen Verantwortung für die Maßnahme begeben.
Sie hat die Einrichtung an die ehemals angestellten Kindertagespflegepersonen übergeben und fungiert nur noch als deren Vermieterin. Die bloße Vermietung der Räumlichkeiten stellt aber keine Vermittlung der dort tätigen Tagespflegepersonen dar. Die Klägerin darf Kindertagespflege mit angestellten Tagespflegepersonen gemäß § 22 Abs. 6 Satz 4 KiBiz auch nicht mehr anbieten, welcher hierfür einen Kooperationsvertrag mit dem Jugendamt voraussetzt. Die Kündigung des vorliegenden Kooperationsvertrages war entgegen ihrer Auffassung rechtmäßig.
Nach Nummer 6 des Vertrages war er mit einer Frist von 6 Wochen zum Schluss eines Kalendervierteljahres kündbar. Zudem wurde den Beteiligten ein außerordentliches Kündigungsrecht eingeräumt, welches etwa bei erheblichen Vertragsverletzungen ausgeübt werden dürfen sollte.
Mit Schreiben vom 04.10.2021 wurde entgegen der Ansicht der Klägerin eine ordentliche Kündigung ausgesprochen. Die Kündigung wurde in diesem Schreiben ausdrücklich als „ordentlich“ bezeichnet. Dass – wie die Klägerin meint – außerordentlich gekündigt werden sollte, ergibt sich auch nicht aus dem folgenden Absatz, in welchem die Beklagte auf einen schwerwiegenden Vertrauensverlust Bezug nahm. Dies geschah allein zum Zwecke der Klarstellung, dass der Abschluss eines Anschlussvertrages nicht in Betracht gezogen werde. Hätte die Beklagte außerordentlich kündigen wollen, erschlösse sich überdies nicht, weshalb sie eine befristete Kündigung aussprach. Eine außerordentliche Kündigung hätte ohne Einhaltung einer Frist erfolgen können.
Die Kündigungsfrist ist eingehalten. Die Frist von 6 Wochen zum Schluss des Kalendervierteljahres lief vom 19.11.2021 bis zum Ablauf des 31.12.2021. Die Kündigungserklärung hätte der Klägerin spätestens noch am 19.11.2021 zugehen dürfen.
Vgl. Fervers, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK, Stand 01.02.2022, BGB § 187 Rn. 30.
Das Kündigungsschreiben datiert vom 04.10.2023. Es spricht nichts dafür, dass es der Klägerin erst nach dem genannten Zeitpunkt zugegangen wäre.
Anders als die Klägerin meint, ist eine ordentliche Kündigung auch nicht nur zulässig, wenn berechtigte Gründe vorliegen. Im Wortlaut der Nummer 6 des Kooperationsvertrages ist ein solches Erfordernis nicht angelegt. In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit dem außerordentlichen Kündigungsrecht das Vorliegen eines wichtigen Grundes explizit im Vertrag verlangt wird. So soll dieses etwa bei erheblichen Vertragsverletzungen in Betracht kommen. Hätten die Beteiligten auch im Fall der ordentlichen Kündigung einen Kündigungsgrund voraussetzen wollen, hätte es nahegelegen, auch dies vertraglich zu fixieren. Dies entspricht auch der gesetzlichen Systematik. Ist ein Kündigungsgrund für die Wirksamkeit der Kündigung Voraussetzung, verlangt das Gesetz einen solchen ausdrücklich, beispielsweise in § 573 Abs. 1 und 605 BGB. Auch Sinn und Zweck des Kooperationsvertrages gebieten keine andere Auslegung. Zwar trifft zu, dass aufgrund eines nicht an das Vorliegen eines Kündigungsgrundes gebundenen Kündigungsrechts die Investition mit Unsicherheiten behaftet ist. Jedoch hätte es den Beteiligten freigestanden, ein Kündigungsgrunderfordernis in den Vertrag aufzunehmen. Machen sie hiervon keinen Gebrauch und ergibt eine Auslegung nach Wortlaut und Systematik, dass ein solches Erfordernis nicht gewollt war, kann es nicht einseitig zugunsten der Klägerin aufgrund von für sie mit dieser Auslegung einhergehenden Nachteilen in den Vertrag gleichsam hineingelesen werden. Zudem erscheint die Vereinbarung eines nicht an ein berechtigtes Interesse gebundenen Kündigungsrechts auch im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Kooperationsvertrages verständlich. Dieser dient ausweislich der Gesetzesbegründung dem Kinderschutz und damit einem Gut von Verfassungsrang. Es ist nachvollziehbar, dass die Beklagte sich angesichts dessen ein nicht an enge Voraussetzungen geknüpftes Kündigungsrecht vorbehält.
Vgl. LT-Drucks. 17/6726, S. 96; BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 – 1 BvR 402/87 –, BVerfGE 83, 130-155 = juris Rn. 32 ff.
d.
Die Widerrufsfrist ist gewahrt. Sie beträgt gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1, § 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW ein Jahr ab Kenntnis der Widerrufsvoraussetzungen und aller für die Widerrufsentscheidung erheblicher Tatsachen einschließlich der Tatsachen für die Ermessensbetätigung. Diese erlangt die Behörde regelmäßig erst infolge einer Anhörung des Betroffenen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 – 10 C 5.17 –, BVerwGE 164, 237-253 = juris Rn. 32.
Vorliegend begann die Widerrufsfrist, dies zugrunde gelegt, mit dem Zugang der Stellungnahme der Klägerin vom 20.12.2021. Unterstellt, diese sei noch am selben Tage zugegangen, endet die Widerrufsfrist frühestens mit Ablauf des 20.12.2022. Die Bekanntgabe des streitgegenständlichen Bescheides erfolgte am 05.09.2022.
e.
Das ihr in der Rechtsfolge eingeräumte Ermessen hat die Beklagte gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens ausgeübt, soweit dies nach § 114 Satz 1 VwGO der Nachprüfung auf Ermessensfehler unterliegt. Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang, ob eine intendierte Ermessensentscheidung vorliegt. Unabhängig davon dominieren beim Widerruf von Zuwendungsbescheiden regelmäßig die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Diesen kommt grundsätzlich höheres Gewicht zu als dem Interesse des Leistungsempfängers. In der Regel übt die Behörde ihr Ermessen durch den Widerruf fehlerfrei aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juni 2019 – 10 C 2.18 –, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 120 = juris Rn. 16.
Es liegen keine außergewöhnlichen Umstände vor, die ein Absehen von dem Widerruf gebieten würden (nachfolgend aa.). Auch ergibt sich kein Ermessensfehler aus einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (nachfolgend bb.).
aa.
Außergewöhnliche Umstände können im Einzelfall eine von dem oben dargestellten Grundsatz abweichende Entscheidung verlangen. Solche mögen in Betracht kommen, wenn der Zuwendungsgeber selbst verantwortlich für die Nichterreichung des Leistungszwecks ist, ungeachtet der Frage, ob dies schon auf Tatbestandsebene zu berücksichtigen wäre. Dies erscheint bei einem treuwidrigen oder schuldhaften Verhalten des Zuwendungsgebers denkbar.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. August 2008 – 12 A 16/08 –, juris Rn. 5; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2022, VwVfG § 49 Rn. 193.
Solch außergewöhnliche Umstände liegen nicht vor. Die Klägerin begründet einen Verstoß gegen Treu und Glauben namentlich mit der Erwägung, die Beklagte könne ihr nicht eine Abweichung von den Förderbedingungen vorwerfen, andererseits aber den Kooperationsvertrag unberechtigt kündigen. Unbeschadet der Frage, ob allein aus einer unberechtigten Kündigung des Kooperationsvertrages ein Verstoß gegen Treu und Glauben herzuleiten wäre, der dem Widerruf entgegenstünde, war die Kündigung – wie dargestellt – rechtmäßig.
bb.
Ein Ermessensfehler liegt auch nicht wegen Verstoßes gegen das Übermaßverbot vor. Soweit die Klägerin meint, die Beklagte habe als milderes Mittel Fristen setzen können, war der Widerruf gleichwohl erforderlich. Es darf lediglich kein ebenso wirksamer, aber den Betroffenen weniger belastender Weg zur Verfügung stehen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 – 1 BvR 370/07 –, BVerfGE 120, 274-350 = juris Rn. 224; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2022, VwVfG § 49 Rn. 5.
Bei einer Fristsetzung handelt es sich jedenfalls nicht um ein Mittel, das gleichermaßen wie ein Teilwiderruf als Reaktionsmöglichkeit auf die veränderten Umstände hinsichtlich der Trägerschaft der Kindertageseinrichtung geeignet wäre. Hierauf muss sich die Beklagte nicht verweisen lassen, zumal jegliche Anhaltspunkte dafür fehlen, dass die Klägerin bereit gewesen sein könnte, bei Fristsetzung die für einen Trägerwechsel erforderliche Zustimmung der Beklagten und des Landesjugendamtes nachträglich herbeizuführen, um die – bereits eingetretene – Zweckverfehlung für die Zukunft wieder zu beseitigen.
2.
Die Festsetzung des zu erstattenden Betrages in Höhe von 43.817,65 € ist gleichfalls rechtmäßig. Sie beruht auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW. Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, sind nach dieser Vorschrift bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen.
Der Zuwendungsbescheid wurde mit Wirkung auch für die Vergangenheit widerrufen. Es wurden Leistungen in Höhe von 28.350 € für Ausstattung und in Höhe von 21.229,08 € für den Umbau erbracht. Der Höhe nach hat die Beklagte zutreffend auf den Teilbetrag abgestellt, der auf die Zeit entfällt, in der die Leistung nicht mehr zweckentsprechend verwendet werden kann, also seit dem Ablauf des 31.12.2021 bis zum Ende der Zweckbindungsfrist. Für die Ausstattung wird auf dieser Grundlage nachvollziehbar ein zu erstattender Betrag in Höhe von 24.158,05 € und für den Umbau in Höhe von 19.659,60 €, insgesamt ein Betrag von 43.817,65 € errechnet. Gegen die rechnerische Richtigkeit dieser Ausführungen wendet die Klägerin sich auch nicht.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 708 Nummer 11 Variante 2, § 711 Sätze 1 und 2, § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung in Verbindung mit § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
43.817,65 €
festgesetzt.
Gründe
Betrifft gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Mit dem angefochtenen Bescheid widerrief die Beklagte ihren Zuwendungsbescheid in Höhe von 43.817,65 € und setzte diesen Betrag zur Erstattung fest.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 74 Abs. 1 des Sozialgesetzbuches
§ 111 Satz 1 JustG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 42 Satz 1 VwVfG NRW
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 573 Abs. 1 und 605 BGB
§ 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nummer 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 52 Abs. 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 1964, 1858
NVwZ 1996, 610
NJW 1981, 882
DVBl 2021, 1028
DVBl 2019, 786
NVwZ 1985, 120
BVerfGE 83, 130
BVerwGE 164, 237
BVerfGE 120, 274
12 A 3006/19
13 B 676/10
VII ZR 152/62
3 B 88.90
8 A 3885/93
3 B 14.12
2 A 21/79
8 A 10652/20
1 L 77/10
22 ZB 18.10
9 A 223/81
12 A 16/08
11 K 3616/20
12 A 1248/21
1 BvR 402/87
10 C 5.17
10 C 2.18
1 BvR 370/07