Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-04-19, Aktenzeichen 3 L 4339/17.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2018:0419.3L4339.17.DA.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen.
Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller besitzt eine maltesische Fahrschulerlaubnis und möchte auch in Deutschland Fahrschüler ausbilden. Er wendet sich mit seinem Eilantrag gegen die sofortige Vollziehung einer Verfügung des Regierungspräsidiums Darmstadt, mit der ihm dies untersagt wird.
Mit E-Mail vom 21.10.2016 (Bl. 2 der Behördenakte) beantragte der Antragsteller beim Regierungspräsidium einen "Zugang zum Prüfwesen für den TÜV Frankfurt am Main für Fahrerlaubnisprüfungen". Er sei Inhaber einer ausländischen Fahrschulerlaubnis der Klasse B und bilde bereits die ersten drei Fahrschüler in Frankfurt am Main aus, die "Ihren Antrag zur Erteilung eines Prüfungsantrages stellen" wollten. Er bitte um die Erteilung einer entsprechenden Bewilligung. In einer weiteren E-Mail vom 25.10.2016 (Bl. 23 der Behördenakte) fügte er hinzu, die vorübergehende Ausbildung sei zulässig und nur anzeigepflichtig.
Das Regierungspräsidium Darmstadt teilte ihm mit E-Mail vom 26.10.2016 (Bl. 24 der Behördenakte) mit, die vorübergehende Ausbildung von Fahrschülern im Geltungsbereich des Fahrlehrergesetzes sei nicht nur anzeigepflichtig, sondern es sei eine Fahrschulerlaubnis erforderlich. Diese sei von der zuständigen Erlaubnisbehörde zu erteilen. Der Antragsteller werde gebeten, die entsprechenden Antragsunterlagen und geforderten Nachweise auf dem Postweg einzureichen. Die vom Antragsteller angesprochene "Meldepflicht oder Anzeigepflicht" setze voraus, dass er Inhaber der Fahrschulerlaubnis nach § 12b FahrlG sei.
Erfolge eine Ausbildung von Fahrschülern im Geltungsbereich des Fahrlehrergesetzes ohne Erteilung der Fahrschulerlaubnis, stelle dies einen Ordnungswidrigkeitstatbestand nach § 36 FahrlG dar und die Zuverlässigkeit des Antragstellers müsse in Frage gestellt werden. Aus diesen Gründen werde ihm ab sofort jede weitere Fahrschulausbildung im Zuständigkeitsbereich des Regierungspräsidiums bis zur Erteilung der erforderlichen Fahrschulerlaubnis untersagt.
Nachdem der Antragsteller in weiteren E-Mails zu erkennen gegeben hatte, dass er die Erteilung einer Fahrschulerlaubnis nicht für nötig halte, weil er mit der maltesischen Fahrschulerlaubnis europaweit zur Ausbildung berechtigt sei, er die Wirksamkeit der Untersagung per E-Mail in Frage stellte und den Fahrschulbetrieb weiterführte, untersagte ihm das Regierungspräsidium Darmstadt durch Bescheid vom 28.11.2016 (Bl. 115 der Behördenakte) mit sofortiger Wirkung das Betreiben einer Fahrschule und die Ausbildung von Fahrschülern und ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Für den Fall, dass der Untersagungsanordnung nicht nachgekommen werde, wurde die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 Euro angedroht.
In der Begründung heißt es unter anderem, ein Antrag auf Erteilung einer Fahrschulerlaubnis sei vom Antragsteller bis dahin nicht gestellt worden. Nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe sei es nicht möglich, ohne weitere Erlaubnis eine Fahrschule in der Bundesrepublik Deutschland zu betreiben, auch wenn man eine ausländische Fahrschulerlaubnis besitze. Zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer "Fahrlehrerlaubnis" (gemeint ist wahrscheinlich eine Fahrschulerlaubnis) gehöre insbesondere auch, dass mindestens zeitgleich mit dem Antrag auf Erteilung der Fahrschulerlaubnis ein Antrag auf Erteilung der Fahrlehrerlaubnis gestellt wurde. Die Tatsache, dass der Antragsteller im Raum Frankfurt Fahrschüler ohne Fahrschulerlaubnis nach §§ 10 ff. FahrlG ausgebildet habe und ausbilde, stelle seine zur Erteilung einer Fahrschulerlaubnis notwendige Zuverlässigkeit in Frage. Da er nicht im Besitz einer im Bereich des Fahrlehrergesetzes gültigen Fahrschulerlaubnis sei, werde ihm gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO die selbständige Ausbildung von Fahrschülern bzw. das Führen einer Fahrschule "nochmals ausdrücklich untersagt".
In der Begründung des Sofortvollzugs heißt es unter anderem, zum Schutz der zumeist jungen Fahrerlaubnisbewerber und der Verkehrssicherheit im Allgemeinen bedürfe es eines ordnungsgemäßen, qualifizierten und allen Bereichen und Situationen umfassenden theoretischen und praktischen Unterrichts in einer nach deutschem Recht genehmigten Fahrschule. Die sofortige Vollziehung des Bescheids sei notwendig um zu gewährleisten, dass keine weitere Ausbildung durch einen nach dem Fahrlehrergesetz nicht anerkannten Fahrlehrer und in einer nach dem Fahrlehrergesetz nicht genehmigten Fahrschule erfolge. Eine Ausbildung durch eine nicht befugte Person könne nicht zur "Ablegung der Fahrerlaubnis" führen. Dem Bewerber um die Fahrerlaubnis entstünden somit erhebliche Kosten und Zeitverluste. Das Schutzgut Mensch sei über das Eigeninteresse einer Person zu stellen.
Die Zwangsmittelandrohung wurde nicht begründet.
Der Bescheid wurde dem Antragsteller am 13.02.2017 zugestellt.
Am 07.03.2017 hat er Klage gegen den Bescheid erhoben und durch seinen Bevollmächtigten am 07.09.2017 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
Er trägt vor, er wolle Inhabern einer Fahrerlaubnis aus anderen Nationen ermöglichen, erfolgreich einen deutschen Führerschein zu erwerben. Da er bereits eine Fahrschulerlaubnis in der EU habe, bedürfe er nicht der Erteilung einer zweiten Fahrschulerlaubnis in Deutschland. Nach § 17 FahrlG bestehe nur eine Anzeigepflicht, der er nachgekommen sei.
Im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes sei es zulässig, einen Antrag auf eine vorläufige Feststellung zu stellen. Ein solcher Antrag scheitere nicht am Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache. Zum einen erfolge die Feststellung nur vorläufig, zum anderen sei die Vorwegnahme der Hauptsache unter dem Gesichtspunkt der Gewährung effektiven Rechtsschutzes erforderlich.
Auch sei ein Anordnungsanspruch gegeben. In der Rechtssache Seidl (C-117/05) habe der Europäische Gerichtshof entschieden, dass Art. 43 des EG-Vertrags nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehe, nach denen es untersagt sei, Personen, die bereits eine Bewilligung für eine Fahrschule besäßen, eine weitere derartige Bewilligung zu erteilen. Es sei Ausfluss der europäischen Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49, 50 EGV, dass der Antragsteller die Dienstleistung als Fahrschulinhaber und als Fahrlehrer in Malta auch in Deutschland ausüben dürfe. Die Mitgliedstaaten könnten bei erstmaliger Aufnahme der Tätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet den Nachweis der Staatsangehörigkeit, über die Berufsqualifikation etc. vom Dienstleister anfordern (Art. 7 der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG - BARL -). Wenn die Anerkennung der Berufsqualifikation nicht automatisch erfolge, könne die zuständige Behörde zum Schutze des Dienstleistungsempfängers vor schwerwiegenden Beeinträchtigungen der Sicherheit oder Gesundheit infolge mangelnder Berufsqualifikation des Dienstleistungserbringers die Nachprüfung der Berufsqualifikation für reglementierte Berufe mit Berührungspunkten zur öffentlichen Gesundheit oder Sicherheit verlangen. Fahrlehrer seien davon nicht betroffen. Die Möglichkeit einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Sicherheit oder Gesundheit des Dienstleistungsempfängers sei nicht ersichtlich, zumal die Fahrschüler des Antragstellers im Besitz einer ausländischen Fahrerlaubnis seien und im vorliegenden Fall ohnehin sechs Monate lang in Deutschland ein Kraftfahrzeug steuern dürften, auch wenn kein Fahrlehrer neben ihnen sitze.
Nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG ermögliche die Anerkennung der Berufsqualifikation durch den Aufnahmemitgliedstaat der begünstigten Person, in diesem Mitgliedstaat denselben Beruf wie den, für den sie in ihrem Heimatmitgliedstaat qualifiziert ist, aufzunehmen und unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben. Gemäß Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie sei für die Zwecke der Richtlinie der Beruf, den der Antragsteller im Aufnahmemitgliedstaat ausüben möchte, derselbe wie derjenige, für den er in seinem Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert sei, wenn die Tätigkeiten, die er umfasse, vergleichbar seien. Da der Antragsteller in Malta als Fahrlehrer tätig sei, sei der einzige Unterschied darin zu sehen, dass in Malta Linksverkehr herrsche und in Deutschland Rechtsverkehr. Dies habe aber nichts mit der beruflichen Qualifikation zu tun. Die Prüfung in Malta stehe in keiner Weise der englischen (UK) oder der deutschen Prüfung nach. Wenn der Antragsgegner gegenüber EU-Fahrlehrern und EU-Fahrschulinhabern zusätzliche Anforderung stelle, betreibe er eine Marktabschottung.
Ein besonderes Interesse an dem Sofortvollzug des Verwaltungsakts vor dem Eintritt seiner Unanfechtbarkeit sei nicht gegeben. Die Fahrschüler des Antragstellers dürften in Deutschland von ihrer maltesischen Fahrerlaubnis Gebrauch machen, ohne dass es insoweit einer Umschreibung bedürfe. Deswegen sei nicht zu erkennen, warum es ein Interesse von Erlaubnisbewerbern und die Verkehrssicherheit gebieten würden, die aufschiebende Wirkung der Klage zu beseitigen. Es erschließe sich der Antragstellerseite auch nicht, warum eine Differenzierung zwischen meist jungen Fahrerlaubnisbewerbern und nicht jungen Fahrerlaubnisbewerbern geboten sei. Der Antragsgegner unterstelle, dass die Qualifikation eines Fahrlehrers aus Malta schlechter sei als die Qualifikation eines Fahrlehrers aus Deutschland, ohne dies überprüft zu haben. Dem aber sei nicht so, was sich allein schon daran zeige, dass Fahrlehrer aus Malta sofort und ohne weitere Prüfung in Großbritannien als Fahrlehrer arbeiten dürften.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Klage des Antragstellers vom 07.03.2017 aufschiebende Wirkung hat,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller zumindest für die Dauer des Hauptsacheverfahrens bis zu dessen rechtskräftigem Abschluss zu gestatten, im Geltungsbereich des Fahrlehrergesetzes Fahrschüler auszubilden,
hilfsweise, den Antragsgegner unter Aufhebung des Bescheids vom 28.11.2016 zu verpflichten, den Antrag des Antragstellers vom 21.10.2016 auf Gestattung von Fahrschülerausbildung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt er vor, der Antrag zu 1. sei unbegründet, weil der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hätte beantragen müssen; dies habe er aber versäumt.
Der Antragsteller erfülle nach dem Fahrlehrergesetz nicht die Voraussetzungen, in Deutschland Fahrschüler ausbilden zu dürfen. Die Fahrschülerausbildung in Malta weise gegenüber der Fahrschülerausbildung in Deutschland gravierende Defizite auf, die sich keineswegs nur auf den Linksverkehr beschränkten. Malta gehöre zu den EU-Mitgliedstaaten, die aufgrund ihrer defizitären Fahrlehrerausbildung zu den Staaten gehörten, bei denen Ausgleichsmaßnahmen gefordert würden.Im Zusammenhang mit dem Eilantrag zu 3. trägt der Antragsgegner vor, die E-Mail des Antragstellers vom 21.10.2016 sei weder ausdrücklich noch konkludent als Antrag auf Gestattung der Ausbildung von Fahrschülern zu werten. Ein solcher Antrag wäre auch nicht erlaubnisfähig, weil sämtliche Unterlagen hierzu fehlten und der Antragsteller nicht im Besitz der Berechtigung zur Ausbildung von Fahrschülern nach § 2a FahrlG sei.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag zu 1. auf Feststellung, dass die Klage des Antragstellers vom 07.03.2017 aufschiebende Wirkung hat, ist unzulässig. Ein solcher Antrag ist nicht statthaft, weil die Verwaltungsprozessordnung mit § 80 Abs. 5 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung des angegriffenen Bescheids angeordnet wurde oder sich aus dem Gesetz ergibt, nur einen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage vorsieht. Im Übrigen wäre der Antrag auch unbegründet, weil durch den angeordneten Sofortvollzug die aufschiebende Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO entfallen ist.
Nach § 88 VwGO ist die Kammer an die Fassung der gestellten Anträge nicht gebunden. Sie sieht den Antrag zu 1. des Antragstellers daher in dessen wohlverstandenem Interesse als Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO an, die aufschiebende Wirkung der Klage bezüglich der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Der so verstandene Antrag ist jedoch unbegründet.
Die im Rahmen der Prüfung der Erfolgsaussichten des Antrags zu 1. nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt vorliegend zugunsten des Antragsgegners aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Bescheids vom 28.11.2016 überwiegt das Interesse des Antragstellers, vorläufig von Vollzugsmaßnahmen verschont zu bleiben. Denn der angefochtene Bescheid ist offensichtlich rechtmäßig und verletzt den Antragsteller offensichtlich auch nicht in seinen Rechten.
Das Regierungspräsidium stützt die Untersagung des Fahrschulbetriebs zu Recht auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Danach kann die Fortsetzung eines Betriebes verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Erlaubnis betrieben wird.
Diese Bestimmung kann auch auf den Betrieb einer Fahrschule angewandt werden. Das Gesetz über das Fahrlehrerwesen in der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angegriffenen Bescheids gültig gewesenen Fassung vom 25.08.1969 (BGBl. I S. 1336), geändert durch Art. 473 der Zehnten ZustAnpVO v. 31.08.2016 (BGBl. I S. 1474) - FahrlG a.F. -, und auch das Fahrlehrergesetz vom 30.06.2017 - FahrlG n.F. - enthalten zwar keine Regelungen über die Schließung von Betriebsstätten oder von Unterrichtsräumen. Geregelt sind nur die Rücknahme und der Widerruf der Fahrschulerlaubnis und der Widerruf der Zweigstellenerlaubnis sowie das Ruhen und Erlöschen der Fahrschulerlaubnis (§§ 20 f. FahrlG a.F., 33 f. FahrlG n.F.). Dies schließt indes einen Rückgriff auf Regelungen, die allgemein für gewerbliche Betätigungen gelten, nicht aus (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 21.10.2003 - 9 S 2037/03 -, GewArch 2004, 34 ; VG Karlsruhe, Beschl. v. 06.02.2008 - 2 K 1190/07 -, juris). Das Gewerberecht enthält in § 15 GewO den allgemeinen gewerberechtlichen Grundsatz, dass die zuständige Behörde die Befugnis hat, ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Zulassung erforderlich ist, zu verhindern, wenn es ohne diese Zulassung betrieben wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 21.10.2003, a.a.O.). Daher kann die zuständige Behörde jemandem, der ohne die erforderliche Fahrschulerlaubnis gemäß §§ 10 ff. FahrlG a.F., 17 ff. FahrlG n.F. eine Fahrschule betreibt, den Betrieb nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO untersagen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.11.1982 - 5 B 62.81 -, DÖV 1983, 735).
Eine solche Untersagung durfte der Antragsgegner gegenüber dem Antragsteller aussprechen, da dieser eine Fahrschülerausbildung ohne erforderliche Erlaubnis betreibt und weiterbetreiben will.
Zwar ist er Inhaber einer Fahrschule in Malta. Dies berechtigt ihn aber nicht ohne weiteres zum Betrieb einer Fahrschule und zur Ausbildung von Fahrschülern in Deutschland, weil ihm die hierzu auch für ihn erforderlichen Erlaubnisse nicht erteilt wurden.
Wer in Deutschland Personen ausbildet, die eine Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen nach § 2 des Straßenverkehrsgesetzes erwerben wollen (Fahrschüler), bedarf der Fahrlehrerlaubnis (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FahrlG). Wer als selbständiger Fahrlehrer Fahrschüler ausbildet oder durch von ihm beschäftigte Fahrlehrer ausbilden lässt, bedarf zusätzlich der Fahrschulerlaubnis (§ 10 Abs. 1 Satz 1 FahrlG a.F., § 17 Abs. 1 Satz 1 FahrlG n.F.). Dem Bewerber um eine Fahrlehrerlaubnis, der Inhaber einer in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilten Fahrlehrerlaubnis oder eines in einem dieser Staaten ausgestellten Nachweises über die Befähigung zur Fahrschülerausbildung (Befähigungsnachweis) ist, wurde gemäß § 2a Abs. 1 Satz 1 FahrlG a.F. abweichend von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 7 FahrlG a.F. die Fahrlehrerlaubnis der entsprechenden Klasse erteilt, wenn die Voraussetzungen der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.09.2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255 vom 30.9.2006, S. 22) erfüllt waren (jetzt § 3 Abs. 1 FahrlG n.F.).
Unterscheidet sich die bisherige durch Ausbildung und Prüfung des Bewerbers erworbene Qualifikation wesentlich von den durch die Bestimmungen über die Aufnahme der Fahrlehrertätigkeit im Inland vorgeschriebenen Anforderungen und wird dieser Unterschied auch durch die von dem Bewerber im Rahmen seiner Berufserfahrung erworbenen Kenntnisse nicht ausgeglichen, kann die Erteilung der Fahrlehrerlaubnis nach § 2a Abs. 1 FahrlG a.F, § 3 Abs. 1 FahrlG n.F., die zur Niederlassung im Inland berechtigt, von der Teilnahme an einem Anpassungslehrgang oder einer Eignungsprüfung abhängig gemacht werden (§ 2a Abs. 2 Satz 1 FahrlG a.F., § 3 Abs. 2 FahrlG n.F.). Auch die Erteilung einer Fahrlehrerlaubnis zur vorübergehenden und gelegentlichen Fahrschülerausbildung nach § 2a Abs. 1 Satz 2 FahrlG kann von einer Eignungsprüfung abhängig gemacht werden, wenn ein wesentlicher Unterschied zwischen der beruflichen Qualifikation des Bewerbers und der im Inland geforderten Ausbildung und Prüfung besteht und dadurch die öffentliche Sicherheit gefährdet würde (§ 2a Abs. 3 FahrlG a.F., § 3 Abs. 3 FahrlG n.F.).
Dem Bewerber um eine Fahrschulerlaubnis, der Inhaber einer in einem anderen Staat erteilten Fahrlehrerlaubnis ist, die in diesem Staat zur selbständigen Fahrschülerausbildung berechtigt, wird abweichend von § 11 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 FahrlG a.F. bzw. § 18 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 FahrlG n.F. die Fahrschulerlaubnis der beantragten Klasse erteilt, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrlehrerlaubnis der entsprechenden Klasse nach dem Fahrlehrergesetz und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erfüllt sind (§ 11a Satz 1 FahrlG a.F., § 21 Satz 1 FahrlG n.F.).
Aus den genannten Vorschriften ergibt sich unzweifelhaft, dass der Antragsteller einer Fahrlehr- und Fahrschulerlaubnis bedarf, wenn er in Deutschland Fahrschüler ausbilden will. Es ist unstreitig, dass der Antragsteller die oben genannten Erlaubnisse nicht beantragt, geschweige denn erteilt bekommen hat. Daher sind die Ausbildung von Fahrschülern und der Betrieb einer Fahrschule durch den Antragsteller in Deutschland bereits formell rechtswidrig.
Die Bestimmungen der Art. 43 i.V.m. Art. 48 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV), auf die sich der Antragsteller beruft, stehen dem Erfordernis, eine Genehmigung in Form einer Fahrschulerlaubnis hierfür einholen zu müssen, nicht entgegen.
Der Antragsteller weist in diesem Zusammenhang besonders auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hin, wonach die Niederlassungsfreiheit auch die Möglichkeit umfasst, unter Beachtung der Berufsregelungen im Gebiet der Gemeinschaft mehr als eine Stätte für die Ausübung einer Tätigkeit einzurichten und beizubehalten (Beschl. v. 02.12.2005 - C-117/05 - Seidl -, Rdnr. 12, 14, m. w. Nw., http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=57982&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first∂=1&text=&doclang=DE&cid=763540). Dieser Rechtsprechung stehen die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit durch das Fahrlehrergesetz nicht entgegen. Selbst wenn die dieser Entscheidung zugrundeliegende Fallkonstellation mit der vorliegenden vergleichbar wäre, ist darauf hinzuweisen, dass bei Ausübung der Niederlassungsfreiheit jedenfalls auch die "Berufsregelungen" zu beachten sind (EuGH, a.a.O., Rdnr. 12). Eine einschränkende Maßnahme steht der Niederlassungsfreiheit nicht entgegen, wenn mit ihr ein berechtigter Zweck verfolgt wird, der mit dem Vertrag vereinbar und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt wäre, wenn die Maßnahme geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zweckes zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zweckes erforderlich ist (EuGH, Beschl. v. 02.12.2005, a.a.O., Rdnr. 14 mit Verweis auf die Urteile v. 31.03.1993 - C-19/92 - Kraus -, Rdnr. 32, und v. 21.04.2005 - C-140/03 - Kommission/Griechenland -, Rdnr. 34).
In dem vom EuGH entschiedenen Fall war dies nicht der Fall bei einer Maßnahme, die durch das Verbot mehrerer Fahrschulbewilligungen sicherstellen sollte, dass der Inhaber einer Fahrschule mehr als die Hälfte seiner Arbeitskraft dieser einzigen Fahrschule widmet. Darum geht es in der vorliegenden Konstellation jedoch nicht.
Denn hier wird mit dem Erfordernis einer Fahrschulerlaubnis ein berechtigter Zweck verfolgt, der mit dem Vertrag vereinbar und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, und nicht über das hinausgeht, was zur Verwirklichung dieses Zweckes erforderlich ist. Durch das Erfordernis einer vorherigen Erlaubnis (sogenanntes präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) wird die Überwachung eines geordneten Fahrschulbetriebs durch die zuständigen Behörden bezweckt. Die Regelungen über die erforderliche Erteilung einer Fahrlehrerlaubnis und einer Fahrschulerlaubnis zeigen, dass der deutsche Gesetzgeber die jeweiligen Anforderungen an eine qualifizierte Ausbildung von Fahrschülerinnen und Fahrschülern und an einen geordneten Fahrschulbetrieb, insbesondere einen qualitativ hochwertigen, den zunehmenden Anforderungen im Straßenverkehr gerecht werdenden theoretischen und praktischen Unterricht für unerlässlich hält: Hierzu müssen geeignete Unterrichtsräume, Lernmittel und Lehrfahrzeuge zur Verfügung stehen (§ 11 Abs. 1 Nr. 6 FahrlG a.F., § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 FahrlG n.F.); der Inhaber einer Fahrschule muss zuverlässig sein und die Fahrlehrerlaubnis besitzen.
Schließlich betrifft die von der Antragstellerseite zitierte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine "weitere Bewilligung" erteilt werden kann. Der Betrieb einer (zweiten) Fahrschule in einem anderen Mitgliedstaat durfte im konkreten Fall zwar nicht untersagt werden; der EuGH setzte dabei aber stillschweigend voraus, dass der Betrieb durchaus von einer "weiteren Bewilligung" abhängig gemacht werden darf (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 06.02.2008, a.a.O.).
Auch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36 - Dienstleistungsrichtlinie -) führt nicht zu einem anderen Ergebnis. In Art. 9 der Richtlinie werden die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit einer Genehmigungsregelung unterworfen. Die in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie genannten Voraussetzungen entsprechen dabei denjenigen, die schon im Rahmen der Prüfung des Art. 43 EGV i.V.m. Art. 48 EG aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs herangezogen werden (vgl. dazu auch Erwägungsgrund 40 der Richtlinie). Die Genehmigung ermöglicht dem Dienstleistungserbringer die Aufnahme oder die Ausübung der Dienstleistungstätigkeit im gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats (Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie), nicht aber aller Mitgliedstaaten.
Die von der Antragstellerseite herangezogene Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG in der ab 24.05.2016 geltenden Fassung (BARL) gibt Regeln über den partiellen Zugang zu einem reglementierten Beruf sowie die Anerkennung von in einem anderen Mitgliedstaat absolvierten Berufspraktika vor. Diese Richtlinie wurden für das Fahrlehrer- und Fahrschulwesen bereits mit der Einführung der §§ 2a und 11a FahrlG umgesetzt (vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, § 2a Anm. 1). Es ist nicht zu erkennen, dass es bei dieser Umsetzung der Richtlinie zu Fehlern des Gesetzgebers gekommen ist, mit denen gegen die Richtlinie verstoßen würde. Jedenfalls - und das ist hier ausschlaggebend - schließt die BARL die Erfordernis einer Fahrlehr- bzw. Fahrschulerlaubnis für Inhaber ausländischer Fahrschulen nicht aus.
Abgesehen davon hat der Antragsteller auch nicht glaubhaft gemacht, dass die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrlehr- und Fahrschulerlaubnis vorlagen. Nach im Eilverfahren allein möglicher summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage trifft seine Behauptung nicht zu, die Anforderungen der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen seien erfüllt gewesen, weil die Ausbildung und Prüfung des Antragstellers in Malta sich nicht von der in Deutschland unterschieden habe. Vielmehr hat der Antragsgegner unter Vorlage entsprechender Unterlagen im Klageverfahren (Bl. 71 bis 81 der Gerichtsakte 3 K 1333/17.DA) glaubhaft gemacht, dass Malta aufgrund seiner "defizitären" Fahrlehrerausbildung zu den EU-Mitgliedstaaten gehört, bei denen vor Erteilung der entsprechenden Erlaubnisse noch Ausgleichsmaßnahmen gefordert werden.
Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Antragsgegners ergeben sich die genannten Defizite zum einen daraus, dass im Vergleich zu der seinerzeit gültig gewesenen deutschen Fahrlehrer-Ausbildungsordnung der zeitliche Umfang der Ausbildung in Malta geringer war als in Deutschland. Die maltesische Ausbildung beträgt 400 Stunden in zehn Wochen, die deutsche betrug 770 Stunden in fünf Monaten (§ 2 Abs. 5 Satz 1 FahrlG a.F.); jetzt dauert sie zwölf Monate (§ 7 Abs. 3 Satz 1 FahrlG n.F.). Der vorgelegte Rahmenlehrplan der deutschen Fahrlehrerausbildungsordnung (Anlage zu § 2 Abs. 1 FahrlAusbO) wies einen größeren inhaltlichen Umfang gegenüber den Lehrplänen in Malta auf.
Zum anderen war und ist auch die Fahrlehrerprüfung in Deutschland umfangreicher und gründlicher als in Malta. So folgte auf die praktische Prüfung zunächst die Fachkundeprüfung gemäß § 16 der damals geltenden FahrlPrüfO 2012 (jetzt § 16 FahrlPrüfV vom 02.01.2018) mit einer fünfstündigen schriftlichen Klausur und einer halbstündigen mündlichen Prüfung in Fachkunde. Nach Bestehen der Fachkundeprüfung erhielt der Bewerber die vorläufige Fahrlehrerlaubnis (inzwischen: Anwärtererlaubnis) und wurde viereinhalb Monate in einer Ausbildungsfahrschule unter Aufsicht des Ausbildungsfahrlehrers ausgebildet. Im Anschluss daran musste er eine praktische sowie eine theoretische Lehrprobe gemäß §§ 17 und 18 FahrlPrüfO 2012 ablegen (§ 2 Abs. 5 i.V.m. § 9 Fahrl-PrüfO 2012, vgl. §§ 14 Abs. 1, 17, 18 FahrlPrüfV). Im Gegensatz zu den Bestimmungen in Malta müssen diese Lehrproben mit echten Fahrschülern abgehalten werden (§§ 17 Abs. 1 Satz 2, 18 Satz 3 Fahrl-PrüfO 2012, vgl. §§ 17 Abs. 1 Satz 2, 18 Satz 3 Fahrl-PrüfV), in Malta spielen die Prüfer selbst die Fahrschüler, wie auch der Antragsteller angibt. In Malta besteht die Fahrlehrerprüfung aus lediglich drei Prüfungsteilen, wie auch der Antragsteller vortragen lässt. Daran schließen sich zwei Wochen Praktikum in einer Fahrschule zum Erwerb von "Berufserfahrung" an.
Eine im Wesentlichen bestehende Gleichwertigkeit der Ausbildungs- und der Prüfungsanforderungen in Malta mit den Anforderungen in Deutschland ist für die Kammer somit nicht zu erkennen. Infolgedessen kommt es auch nicht mehr darauf an, ob die materiellen Voraussetzungen einer Erlaubnis nach § 2a Abs. 1, Abs. 3 FahrlG a.F. erfüllt waren.
Da der Antragsteller nicht die erforderlichen Erlaubnisse besitzt und eine Erteilung auch rechtlich unmöglich war, durfte der Antragsgegner nach § 15 GewO die Ausbildung von Fahrschülern durch den Antragsteller verhindern.
Für eine behördliche Maßnahme nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO wird der Behörde ein Ermessen eingeräumt. Dem angefochtenen Bescheid des Regierungspräsidiums lassen sich zwar keine Ausführungen zu einer Ermessensentscheidung und keine Begründung hierzu entnehmen. Im vorliegenden Fall führt dies aber nicht zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung.
Denn im inhaltlichen Zusammenhang mit einem Verstoß gegen Erlaubnispflichten reduziert sich das behördliche Ermessen im Regelfall auf die Betriebsuntersagung als einzig sachgerechte Entscheidung (sogenannte Ermessensreduzierung auf null). Eine Zusammenschau der oben zitierten Vorschriften des Fahrlehrergesetzes ergibt, dass das Regierungspräsidium den weiteren Betrieb einer Fahrschule wegen deren formeller und auch materieller Illegalität regelmäßig nicht dulden kann. Liegen keine besonderen Umstände vor, die der Behörde (ausnahmsweise) eine andere Entscheidungsmöglichkeit eröffnen, ist die Untersagung des Betriebes die vom Gesetz vorgezeichnete behördliche Entscheidung (sogenannte intendierte Ermessensentscheidung, vgl. Nieders. OVG, Beschl. v. 10.02.2014 - 7 ME 105/13 -, juris). Da im vorliegenden Fall keine besonderen Umstände ersichtlich sind, die eine andere Entscheidungsmöglichkeit eröffnen könnten, war die behördliche Ermessensentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO im Sinne der angeordneten Untersagung einer weiteren Betriebsführung vorgegeben.
Im Übrigen würde es einen Wertungswiderspruch bedeuten, wenn man bei der Untersagung gemäß § 15 Abs. 2 GewO keine Ermessensreduzierung auf null annehmen würde, während die Rücknahme und der Widerruf der Fahrlehrerlaubnis gemäß § 8 Abs. 1, 2 FahrlG a.F. (§ 14 FahrlG n.F.) sowie die Rücknahme und der Widerruf der Fahrschulerlaubnis nach § 21 Abs. 1, 2 FahrlG (§ 34 FahrlG n.F.) gebundene Entscheidungen ohne Ermessensbetätigung der Behörde sind.
Für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung war ausnahmsweise auch eine nähere Begründung entbehrlich.
Die an Inhalt und Umfang der Begründung von (Ermessens-) Entscheidungen zu stellenden Anforderungen bestimmen sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (BVerwG, Beschl. v. 27.06.1990 - 7 B 93.90 -, NVwZ-RR 1991; s. dazu auch Kopp/ Ram---sauer, VwVfG, 18. Aufl., § 39 Rdnr. 29). Bei intendierten Ermessensentscheidungen genügt für die zu fordernde Begründung regelmäßig der Hinweis auf die gesetzlichen Vorschriften und die darin für den Regelfall vorgesehene Entscheidung sowie darauf, dass besondere Umstände, die eine andere Entscheidung rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich sind. Kann die für den Regelfall vorgesehene Entscheidung als bekannt vorausgesetzt werden, liegt sie für den Betroffenen quasi offen auf der Hand, so reicht anstelle einer näheren Begründung der behördliche Hinweis auf die maßgeblichen Rechtsvorschriften, denn Anlass und Voraussetzung der Entscheidung sind dem Betroffenen dann im Wesentlichen bekannt und auch ohne weiteres einsichtig (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 20.02.1996 - 14 TG 430/95 -, GewArch 1996, 291; Nieders. OVG, Beschl. v. 10.02.2014, a.a.O.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40, Rdnr. 65; § 39 Rdnr. 29, m. w. Nw.).
So liegt der Fall hier. Bei dem Inhaber einer Fahrschule darf nach allgemeinen Erfahrungssätzen die geschilderte rechtliche Konsequenz, dass deren Betrieb ohne Erlaubnis regelmäßig die Untersagung des Fahrschulbetriebes zur Folge hat, als bekannt vorausgesetzt werden, jedenfalls hier, nachdem der Antragsteller auch bereits im Rahmen der umfangreichen Vorkorrespondenz per E-Mails auf diese Folge hingewiesen worden war. Im Übrigen deutet auch die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung darauf hin, dass der Antragsgegner sich erst nach einer Abwägung des Interesses des Antragstellers mit dem öffentlichen Interesse entschlossen hat, die angefochtene Untersagung auszusprechen.
Somit kann dahingestellt bleiben, ob die im Schriftsatz des Antragsgegners vom 06.04.2017 enthaltene (erstmalige) Ermessensbegründung auf diese Weise wirksam nachgeholt werden konnte.
Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung entsprechend § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO wurde auch ordnungsgemäß begründet. Das Regierungspräsidium hat am betroffenen Einzelfall orientierte Gründe für den Sofortvollzug angegeben. Ob diese Gründe in der Sache zutreffend sind, ist für die formelle Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung unerheblich.
Unabhängig davon dürfte aber ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung auch anzunehmen sein. Der Schutz von Fahrerlaubnisbewerbern - egal, ob sie jung oder schon fortgeschrittenen Alters sind - vor einer unzureichenden Ausbildung in einer Fahrschule, die nicht die erforderliche behördliche Erlaubnis besitzt, ist ein besonders wichtiger Belang. Mittelbar wird auch die gleichfalls besonders hoch anzusehende Verkehrssicherheit erhöht, da das Bestehen der theoretischen und der praktischen Prüfung allein noch nicht gewährleisten kann, dass ein Verkehrsteilnehmer die erforderlichen Fähigkeiten aufweist. Hierzu bedarf es weiterhin eines qualifizierten und alle Bereiche und Situationen umfassenden theoretischen und praktischen Unterrichts. Somit streiten für das besondere öffentliche Interesse auch das Leben, die körperliche Unversehrtheit und das Eigentum der anderen Verkehrsteilnehmer, im Übrigen auch während des praktischen Fahrschulbetriebs, sowie derjenigen Personen, die von einem Fehlverhalten im Straßenverkehr betroffen sein können (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 06.02.2008 - 2 K 1190/07 -, juris).
An dem Ergebnis ändert auch nichts der Umstand, dass der Antragsteller Fahrschüler ausbilden will, die bereits Inhaber eines ausländischen Führerscheins sind und die sich auf die deutsche Fahrerlaubnisprüfung vorbereiten wollen. Das Fahrerlaubnisrecht sieht für die Ausbildung solcher Fahrschüler keine Sonderregelungen vor, so dass eine entsprechende Differenzierung bei der Erteilung der Fahrlehr- bzw. Fahrschulerlaubnis nicht vorgenommen werden oder eine Erlaubnis auf die Ausbildung dieses Personenkreises eingeschränkt werden könnte.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Zwangsgeldandrohung ist zulässig, insbesondere statthaft. Die aufschiebende Wirkung hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO, wonach Rechtsbehelfe, die sich gegen Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung richten, keine aufschiebende Wirkung haben.
Der Antrag ist aber unbegründet. Die Zwangsgeldandrohung stützt sich auf §§ 2, 69 Abs. 1 Nr. 1, 76 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (HessVwVG), da mit der Untersagung eine Unterlassung verfügt wurde, und ist auch bezüglich der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes verhältnismäßig im Sinne des §§ 70, 76 Abs. 2 HessVwVG.
Der Eilantrag zu 2. ist ebenfalls unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für die notwendige vorläufige Regelung sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Der Antragsteller mag zwar einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht haben, weil er möglicherweise wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn er die Ausbildung der Fahrschüler bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache unterlassen muss.
Ihm steht jedoch kein Anordnungsanspruch zur Seite. Wie sich aus den Darlegungen oben ergibt, ist er allein schon deswegen nicht im Besitz einer für den Betrieb einer Fahrschule in Deutschland notwendigen Erlaubnis, weil er einen entsprechenden Antrag nicht gestellt hat und derzeit auch zweifelhaft ist, dass er die notwendigen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis erfüllt.
Der "hilfsweise" gestellte Antrag zu 3. ist unzulässig, weil die Aufhebung eines Bescheids und eine Verpflichtung zur Neubescheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht möglich sind. Dem Begehren kann allenfalls im Hauptsacheverfahren entsprochen werden. Im Übrigen geht der Antrag über die Anträge zu 1. und 2. hinaus, was ihn keinesfalls als "hilfsweise" gestellt qualifizieren kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG i.V.m. den Nummern 54.2.1, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Bezüglich des Eilantrags zu 1. setzt das Gericht die Streitwerte für den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und für den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung jeweils auf Hälfte des Auffangstreitwerts (5.000 Euro) und des angedrohten Betrags (5.000 Euro) fest. Für die Anträge zu 2. und 3. wird jeweils der Auffangstreitwert von 5.000 Euro festgesetzt. Das Gericht sieht insoweit von einer Reduzierung der Streitwerte ab, da die Anträge weitgehend auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sind. Die Streitwerte in Höhe zweimal 2.500 Euro und von zweimal 5.000 Euro summieren sich somit auf 15.000 Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 ff. FahrlG
§§ 20 f. FahrlG a.F., 33 f. FahrlG
§§ 10 ff. FahrlG a.F., 17 ff. FahrlG
§§ 2a und 11a FahrlG
§§ 17 und 18 FahrlPrüfO 2012
§ 12b FahrlG
§ 36 FahrlG
§ 17 FahrlG
§ 2a FahrlG
§ 88 VwGO
§ 15 GewO
§ 16 FahrlPrüfV
§ 9 Fahrl-PrüfO
§ 14 FahrlG
§ 34 FahrlG
§ 16 HessAGVwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 FahrlG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 FahrlG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 FahrlG
§ 2a Abs. 1 Satz 1 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 7 FahrlG
§ 3 Abs. 1 FahrlG
§ 2a Abs. 1 FahrlG
§ 2a Abs. 2 Satz 1 FahrlG
§ 3 Abs. 2 FahrlG
§ 2a Abs. 1 Satz 2 FahrlG
§ 2a Abs. 3 FahrlG
§ 3 Abs. 3 FahrlG
§ 11 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 FahrlG
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 FahrlG
§ 11a Satz 1 FahrlG
§ 21 Satz 1 FahrlG
§ 11 Abs. 1 Nr. 6 FahrlG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 FahrlG
§ 2 Abs. 5 Satz 1 FahrlG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 FahrlG
§ 2 Abs. 1 FahrlAusbO
§ 16 der damals geltenden FahrlPrüfO 2012
§ 14 Abs. 1, 17, 18 FahrlPrüfV
§ 17 Abs. 1 Satz 2, 18 Satz 3 Fahrl-PrüfO
§ 17 Abs. 1 Satz 2, 18 Satz 3 Fahrl-PrüfV
§ 2a Abs. 1, Abs. 3 FahrlG
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 8 Abs. 1, 2 FahrlG
§ 21 Abs. 1, 2 FahrlG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG
§ 2 des Straßenverkehrsgesetzes
Art. 49, 50 EGV
Art. 43 EGV
Art. 48 EG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1983, 735
9 S 2037/03
2 K 1190/07
5 B 62.81
3 K 1333/17
7 ME 105/13
7 B 93.90
14 TG 430/95