Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-12, Aktenzeichen 1 Bf 78/18

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Hinsichtlich der Kosten ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Fangerlaubnis für Dorsch in der Ostsee im Jahr 2017.
Der Kläger ist Inhaber eines Fischereibetriebs in Büsum und Eigentümer des Seefischereifahrzeugs xxx, das mit Baumkurren ausgerüstet und in der sog. Baumkurrenliste II i.S.v. Art. 29 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 850/98 vom 30. März 1998 aufgeführt ist. Der Betrieb des Klägers gehörte im Jahr 2017 keinem Zusammenschluss von Fischereibetrieben i.S.d. § 3 Abs. 4 SeeFischG und keiner nach Art. 6 der Verordnung (EU) Nr. 1379/2013 vom 11. Dezember 2013 anerkannten Erzeugerorganisation an.
Der Kläger betreibt hauptsächlich Krabbenfang in der Nordsee. Seit dem Jahr 1995 fischte er zusätzlich in der Ostsee u.a. Dorsch. Dabei fing er in der westlichen Ostsee (Unterdivision 22 bis 24 der Gebiete des Internationalen Rats für Meeresforschung „ICES“) in den Jahren 2013 bis 2016 zwischen 6,8 und 22,8 Tonnen Dorsch pro Jahr und erwirtschaftete damit einen Erlös zwischen xxx,-- Euro und xxx,-- Euro jährlich. Dies stellte etwa 3 % des jährlichen Gesamterlöses (Ausnahme 2015: knapp 9 %) und ca. 8 % der Gesamtfangmenge (Ausnahme 2015: 18,2 %) dar. Im Übrigen fischte der Kläger Plattfische (Scholle, Flunder und Kliesche) sowie Krabben. Auf den Krabbenfang entfielen 66 % bis 86 % des jährlichen Gesamtgewichts der Anlandungen und ein Erlösanteil von mehr als 90 %.
Unter dem 4. Oktober 2016 beantragte der Kläger bei der Beklagten für das Jahr 2017 die Zuteilung von Fangquoten für seinen Fischereibetrieb und weiter, die „Fangerlaubnis Dorsch östliche Ostsee in Fangquoten und Fangerlaubnis für Schollen Ostsee zu tauschen“.
Die Beklagte interpretierte diesen Antrag dahin, dass der Kläger damit (auch) einen Antrag auf Zuteilung einer Fangmenge Dorsch in der (westlichen und östlichen) Ostsee für das Fischereijahr 2017 beantragte, und lehnte den Antrag mit Bescheid vom 21. Dezember 2016 ab: Der Europäische Rat habe für das Jahr 2017 eine drastische Reduzierung der Dorschquote beschlossen, die eine Reduzierung der Quotenzuteilung für die Bundesrepublik Deutschland insbesondere in der westlichen Ostsee zur Folge habe. Deshalb würden den Krabbenfischereibetrieben und damit auch dem Kläger für das Jahr 2017 keine Fangmengen zugeteilt. Hierbei werde insbesondere das Kriterium der Wirtschaftlichkeit i.S.v. § 3 Abs. 2 SeeFischG berücksichtigt. Für die Überlebensfähigkeit der Dorsch fischenden Betriebe sei es unbedingt erforderlich, diesen angesichts der sehr geringen Dorschquote, die Deutschland zur Verfügung stehe, die höchst möglichen Fangmengen zuzuteilen. Die an der Ostsee beheimateten Dorsch fischenden Betriebe hätten, anders als die Krabbenfischereibetriebe in der Nordsee, keine bzw. nur begrenzte Ausweichmöglichkeiten für den Fang anderer Fischarten. Die grundsätzlichen Quotenansprüche des Klägers für Dorsch würden durch die Nichtzuteilung von Fangmengen für das Jahr 2017 nicht beeinträchtigt.
Bereits kurz zuvor – mit der Ersten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 14. Dezember 2016, veröffentlicht im Bundesanzeiger am 30. Dezember 2016 – hatte die Beklagte die Fischfangmengen für das Kalenderjahr 2017 vorläufig zugeteilt. In den Abschnitten II. A. 3.3 und 3.4 der Bekanntmachung, die die Dorschfangquoten in der Ostsee betreffen, war geregelt, dass die betreffenden vorläufigen Regelungen „aufgrund der erheblichen Kürzung der Dorschfangmenge nicht für Krabbenfischereibetriebe“ gelten. Diese vorläufige Regelung wiederholte die Beklagte später – kurz nachdem die vorliegende Klage anhängig gemacht worden war – in Abschnitt VIII. Nr. 3 der Zweiten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017, veröffentlicht im Bundesanzeiger am 12. Juni 2017.
Gegen den Bescheid vom 21. Dezember 2016 erhob der Kläger Widerspruch. Er machte u.a. geltend, er sei zu der Anhörung i.S.v. § 3 Abs. 3 SeeFischG nicht geladen worden, er werde im Vergleich zu großen Nordseekuttern und Euro-Trawlern benachteiligt, sein Fischereifahrzeug sei für die gemischte Fischerei konzipiert und er benötige die Dorschquote, um in der Ostsee die Plattfischfischerei betreiben zu können.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 3. April 2017 zurück: Die Anhörung nach § 3 Abs. 3 SeeFischG richte sich nicht an einzelne Fischereibetriebe. Aufgrund von Unionsrecht sei der Fang von Dorsch in der westlichen und östlichen Ostsee beschränkt. Die deshalb erforderliche Fangerlaubnis werde nach § 3 Abs. 1 Satz 2 SeeFischG im Rahmen der verfügbaren Fangmengen erteilt. Die Quotenzuteilung für die Bundesrepublik Deutschland habe sich für das Jahr 2017 im Vergleich zum Vorjahr um 56 % (Westdorsch) bzw. 25 % (Ostdorsch) verringert. Bei der Verteilung der danach für das Jahr 2017 verfügbaren Fangmengen stehe der Behörde das in § 3 Abs. 2 SeeFischG näher bezeichnete Ermessen zu. Ein Recht auf eine bestimmte Quote oder auf Schaffung von Fangmöglichkeiten bestehe nicht, sondern lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Bei der zu treffenden Ermessensentscheidung werde insbesondere das Kriterium der Wirtschaftlichkeit berücksichtigt. Hierzu gehöre, dass auch zukünftig eine funktionsfähige und effektive Fischereiflotte zu gewährleisten sei. Für die Überlebensfähigkeit der Dorsch fischenden Betriebe sei es erforderlich, diesen die höchst möglichen Fangmengen zuzuteilen. Hierbei werde auch berücksichtigt, dass die den Krabbenfischereibetrieben zustehenden Dorschfangmengen nur eine zusätzliche Einkommensquelle darstellten. Bei dem Betrieb des Klägers handele es sich um einen Krabbenfischereibetrieb, auch wenn sein Fischereifahrzeug für die gemischte Fischerei konzipiert worden sei. Da das Fahrzeug in der Baumkurrenliste II aufgeführt sei, müsse er mindestens 50 % seiner Einnahmen mit der Krabbenfischerei erzielen. Dem Kläger sei auch nicht deshalb eine Dorschquote zuzuteilen, damit er die Plattfischfischerei betreiben könne. Zum einen habe er in den vergangenen Jahren, abgesehen vom Jahr 2016, in der Ostsee hauptsächlich Dorsch gefischt. Zum anderen würden Dorschfangmengen zugeteilt, um Dorsch (und nicht andere Fischarten) zu fischen. Der Ausschluss des Klägers verletze auch nicht den Gleichheitssatz. Allen (neunzehn) Krabbenfischereibetrieben, die über entsprechende Quotenansprüche verfügten, seien für das Jahr 2017 keine Fangmengen für Dorsch in der Ostsee zugeteilt worden. Vereinzelte Euro-Trawler, die ihren Heimathafen in der Ostsee hätten, würden zwar auch auf Krabben fischen. Es handele sich hierbei aber nicht um Krabbenfischereibetriebe, die in der Baumkurrenliste II aufgeführt seien, da sie in der Regel überwiegend dem Frischfischfang nachgingen und die unquotierte Krabbenfischerei, anders als der Kläger, als zusätzliche Einnahmequelle nutzten.
Mit seiner am 20. April 2017 erhobenen Klage hat der Kläger insbesondere geltend gemacht: Sein Fischereifahrzeug sei von Anfang an auch für den Dorschfang in der Ostsee konzipiert worden. In seine Dorschfangausrüstung habe er viel Geld investiert. Er erwirtschafte etwa 10 % seines Umsatzes mit dem Dorschfang. Die Ermessenserwägungen der Beklagten seien fehlerhaft. Die abgelehnte Zuteilung einer Dorschfangmenge an ihn – den Kläger – sei untauglich, um das verfolgte Ziel, die Dorschfischereibetriebe an der Ostsee zu schützen, zu erreichen. Denn die von ihm beantragte Dorschfangmenge sei gering. Es seien auch maximal drei Krabbenfischereibetriebe quotenberechtigt. Im Übrigen hätten auch die Dorschfischereibetriebe an der Ostsee die Möglichkeit, auf den Krabbenfang auszuweichen. Die Beklagte verfolge das (übergeordnete) Ziel, die Existenz der Dorschfischer in der Ostsee zu sichern, indem die Krabbenfischer aus der Ostsee verdrängt werden sollten. Dies könne nicht durch Erlass einer Allgemeinverfügung geregelt werden, sondern bedürfe des Erlasses einer Rechtsverordnung. Eine Ungleichbehandlung liege darin, dass es den Fischereifahrzeugen „xxx“ und „xxx“ mit Heimathafen Saßnitz bzw. Heiligenhafen gestattet sei, in großem Umfang sowohl (von Büsum aus) Krabben zu fischen, als auch auf Dorschfang in der Ostsee zu gehen. Er – der Kläger – sei im Übrigen auf den Dorschfang angewiesen, weil ihm dies die Möglichkeit gebe, in der Ostsee erlaubten Beifang von Fischen, deren Quoten für eine gezielte Fischerei zu niedrig oder die unquotiert seien, zu fischen und zu verkaufen. Dies könne er – der Kläger – auch nicht ohne Weiteres durch den Nordseefischfang ausgleichen, weil es auch hier Fangmengenbegrenzungen (sog. Kilowatt-Tage) gebe. Im Übrigen variierten die Krabbenfangmengen und die mit dem Krabbenfang erzielbaren Gewinne.
Der Kläger hat beantragt,
1. unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Beklagten vom 21. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2017 und der Zweiten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017, soweit diese entgegensteht, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Zuteilung einer Fangmenge Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und den Unionsgewässern der Unterdivisionen 25 bis 32 für das Fischereijahr 2017 für den Fischereibetrieb des Klägers und seines Fischereifahrzeugs xxx zu bewilligen,
2. hilfsweise: Es wird festgestellt, dass die mit dem angefochtenen Ablehnungsbescheid vom 21. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2017 ausgesprochene Ablehnung des Antrags des Klägers auf Zuteilung einer Fangmenge Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und den Unionsgewässern der Unterdivisionen 25 bis 32 für das Fischereijahr 2017 für den Fischereibetrieb des Klägers und sein Fischereifahrzeug xxx rechtswidrig war,
3. es wird festgestellt, dass die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren notwendig war.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat vor allem geltend gemacht: Wie alle Krabbenfischer habe der Kläger seine Dorschzuteilung in der Vergangenheit als „Zugabe“ erhalten. Bei den Fischereifahrzeugen „xxx“ und „xxx“ handele es sich um in der Ostsee beheimatete Kutter, die in erster Linie dem Herings- und Dorschfang nachgingen und daneben auch phasenweise – nicht aber, wie der Kläger, überwiegend – Krabben fischten. Sie seien nicht in der Baumkurrenliste II aufgeführt; es handele sich deshalb nicht um Krabbenfischereibetriebe. Bei dem Ausschluss der Krabbenfischer vom Dorschfang in der Ostsee im Jahr 2017 handele es sich nicht um eine in die Zukunft reichende fischereipolitische Maßnahme. Es habe daher auch nicht des Erlasses einer Rechtsverordnung bedurft. Die drastische Verringerung der Dorschquote insbesondere für die westliche Ostsee habe zu einer teilweise existenzbedrohenden Situation für Ostseebetriebe geführt. Diese hätten, abgesehen von den Fischereifahrzeugen „xxx“ und „xxx“, keine oder nur begrenzte Möglichkeiten, andere Fischarten zu fangen. Demgegenüber habe der Kläger, für den der Dorschfang lediglich eine Nebeneinnahmequelle sei, Möglichkeiten, die fehlende Dorschfischerei (insbesondere durch Frischfischfischerei [Scholle, Seezunge] in der Nordsee) auszugleichen. Überdies benötige er keine Dorschquote, um in der Ostsee dem Fang nicht quotierter Fischarten nachzugehen; in den letzten Jahren habe er im Übrigen lediglich zwischen 5,1 % und 10,9 % seines Gesamtumsatzes mit dem Fischfang in der Ostsee erzielt. Der Kläger verliere auch nicht dadurch, dass er in einem Jahr keinen Dorsch fischen könne, dauerhaft die Möglichkeit, auf Dorsch fischen zu können. Die Zuteilung der Fangmengen orientiere sich nicht an der Vorjahresmenge, sondern bestimme sich nach dem Prinzip der relativen Stabilität. Auch kleinere, durch eine Nichtberücksichtigung der Krabbenfischer freiwerdende Fangmengen seien für das wirtschaftliche Überleben der Dorsch fischenden Betriebe hilfreich. Insgesamt neunzehn Krabbenfischereibetriebe hätten grundsätzliche Quotenansprüche für Dorsch. Bei einer Zuteilung dieser Quoten im Jahr 2017 hätten sie insgesamt 18,6 t Dorsch in der westlichen und 71 t Dorsch in der östlichen Ostsee erhalten. Es liege auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz vor, denn allen (neunzehn) Krabbenfischereibetrieben sei für das Jahr 2017 keine Dorschfangmenge zugeteilt worden. Die Bundesrepublik Deutschland habe überdies weitere Maßnahmen getroffen, um die kleine handwerkliche und traditionelle küstennahe Fischerei (an der Ostsee) zu unterstützen und zu erhalten. Sie – die Beklagte – habe zudem mit Erfolg bei den Erzeugerorganisationen darauf hingewirkt, dass diese dafür Sorge tragen mögen, dass die Fangmengen für Westdorsch für ihre überwiegend in der Nordsee fischenden Mitglieder von den Ostseefahrzeugen genutzt werden könnten.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 stattgegeben: Die Klage sei im Hauptantrag als Verpflichtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie sei auch begründet und spruchreif. Der Kläger habe einen Anspruch darauf, dass ihm nach dem Prinzip der relativen Stabilität eine Fangmenge Dorsch für die Ostsee zugewiesen werde. Dem stehe die Zweite Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017 nicht entgegen. Diese sei gegenüber dem Kläger nicht bestandskräftig geworden, weil er sie in zulässiger Weise in das vorliegende Klageverfahren einbezogen habe. Die Nichtzuteilungsentscheidung zu Lasten des Klägers sei aus zwei unabhängig voneinander entscheidungstragenden Erwägungen rechtswidrig. Zum einen handele es sich bei der Nichtberücksichtigung der Krabbenfischereibetriebe bei der Zuteilung von Dorschfangmengen um eine generelle, in die Zukunft reichende fischereipolitische Grundsatzentscheidung. Hierfür sei nicht die Beklagte zuständig gewesen, sondern es habe einer Regelung in einer Rechtsverordnung nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG bedurft. Zum anderen habe die Beklagte die von ihr zu beachtenden Ermessensgrenzen überschritten, weil der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe von der Zuteilung von Dorschfangmengen im Jahr 2017 gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Dies beruhe zwar nicht schon darauf, dass die Beklagte von ihrer bisherigen Verwaltungspraxis, die Fangmengen nach dem Prinzip der relativen Stabilität zu verteilen, abgewichen sei. Indes würden Krabbenfischereibetriebe im Vergleich zu Fischereibetrieben, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gingen, ungerechtfertigt benachteiligt. Denn es sei davon auszugehen, dass diese Betriebe, anders als die Krabbenfischereibetriebe, Fangmengen für Dorsch nach dem Prinzip der relativen Stabilität erhalten hätten. Die Krabbenfischereibetriebe würden überdies im Verhältnis jedenfalls zu dem Fischereifahrzeug „xxx“, das eine Fangmenge Dorsch für das Jahr 2017 zugeteilt bekommen habe, benachteiligt. Dieses habe 42,2 % bzw. 44,9 % des Gesamterlöses in den Jahren 2016 und 2017 mit dem Krabbenfang in der Nordsee erwirtschaftet. Das Gericht gehe davon aus, dass auch für die „xxx“ der Dorschfang, ebenso wie für den Kläger, lediglich eine zusätzliche Erwerbsmöglichkeit darstelle. Die Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt, weil das Fischereifahrzeug „xxx“ unter vergleichbaren Rahmenbedingungen fische wie die Krabbenfischereibetriebe, ohne dass es einen Grund dafür gebe, es im Hinblick auf die Zuteilung von Dorschfangmengen anders zu behandeln.
Mit Beschluss vom 23. August 2018 hat der erkennende Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 zugelassen. Der Zulassungsbeschluss ist der Beklagten am 5. September 2018 zugestellt worden. Am 4. Oktober 2018 ist die Berufungsbegründung bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangen.
Mit ihrer Berufungsbegründung wendet sich die Beklagte gegen die der Klagestattgabe zugrunde liegenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts und macht vor allem geltend: Bei ihrer von dem Kläger angegriffenen Nichtzuteilungsentscheidung habe es sich um eine Einzelfallentscheidung ausschließlich für das Jahr 2017 gehandelt, um der in diesem Jahr existenzbedrohenden Situation für überwiegend kleinere Fischereibetriebe entgegenzuwirken. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht deshalb gemeint, die Nichtberücksichtigung der Krabbenfischereibetriebe bei der Verteilung der Dorschfangmengen für das Jahr 2017 habe als generelle und zukunftsgerichtete fischereipolitische Entscheidung gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG einer Regelung im Verordnungswege bedurft. Die von ihr – der Beklagten – getroffene Entscheidung verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dies gelte zunächst für die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine Ungleichbehandlung liege im Verhältnis zu (sonstigen) Nordseebetrieben vor. In Erzeugerorganisationen organisierte Nordseebetriebe hätten im Jahr 2017, anders als das Verwaltungsgericht angenommen habe, keine Dorschfangmengen erhalten. Ausnahme sei ein Betrieb, der ursprünglich an der Ostsee beheimatet gewesen sei und noch über Ostseequoten verfügt habe. Es gebe überdies keine in der Nordsee beheimateten Betriebe des nicht organisierten Haupterwerbs, die über Dorschzuteilungen verfügten. Eine ungleiche Behandlung der Krabbenfischereibetriebe und der (sonstigen) Nordseebetriebe sei im Übrigen, anders als das Verwaltungsgericht gemeint habe, gerechtfertigt. Es liege auch nicht die von dem Verwaltungsgericht angenommene Ungleichbehandlung gegenüber dem Fischereifahrzeug „xxx“ vor. Es sei bereits zweifelhaft, ob es sich hier um vergleichbare Sachverhalte handele, denn es gehe um die Krabbenfischereibetriebe einerseits, ein einzelnes Fahrzeug andererseits. Auch sei der Anteil der Krabbenfänge an den Gesamtfangmengen bei der „xxx“ mit 3,4 % (2016) bzw. 4,3 % (2017) gering; die in diesen Jahren hiermit erzielten hohen Erlöse beruhten auf den derzeit außergewöhnlich hohen Krabbenpreisen. Schließlich handele es sich bei dem Fischereifahrzeug „xxx“ um einen Ostseefischereibetrieb.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass festgestellt wird, dass der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 21. Dezember 2016 und der Widerspruchsbescheid vom 3. April 2017 sowie Ziffer VIII. Nr. 3 der Zweiten Bekanntmachung der Beklagten über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017, soweit diese dem Begehren des Klägers entgegenstand, rechtswidrig waren.
Der Kläger macht geltend: Ihm sei auch in den Folgejahren nach 2017 die beantragteFangerlaubnis versagt worden. Vor diesem Hintergrund habe er ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Außerdem beabsichtige er, gegen die Beklagte Schadensersatzansprüche geltend zu machen. Der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang sei nicht erforderlich gewesen. Die Beklagte selbst habe dazu vorgetragen, dass sich der Dorschbestand in der westlichen Ostsee erholt habe. Auch die Freigabe der Dorschfischerei zum Ende des Jahres 2017 habe die fehlende Erforderlichkeit deutlich gemacht. Diese Freigabe habe ihm – dem Kläger – aber nichts mehr genützt, weil sie zu spät gekommen sei, als dass er kurzfristig noch hätte auf Dorschfang gehen können. Er – der Kläger – halte an seiner Auffassung fest, er werde gegenüber den Fischereifahrzeugen „xxx“ und „xxx“, die in ähnlicher Weise wie er der Fischerei nach Krabben und Dorsch nachgingen, ungerechtfertigt benachteiligt. Beim Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee habe es sich um eine generelle fischereipolitische Maßnahme gehandelt. Dies habe die Beklagte verschiedentlich selbst geltend gemacht. Er – der Kläger – sei weiterhin darauf angewiesen, auch auf Dorschfang zu gehen, weil die Krabbenfischerei nicht immer ausreichend einträglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsklage statthafte und auch im Übrigen zulässige (hierzu I.) Klage ist unbegründet (hierzu II.).
I.
Die Klage ist zulässig. Sie ist nunmehr, nachdem der Kläger seinen ehedem auf Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung der beantragten Zuteilung einer Fangmenge Dorsch für das Jahr 2017 gerichtete Klage entsprechend umgestellt hat, als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft (hierzu 1.). Das hierfür erforderliche Feststellungsinteresse liegt vor (hierzu 2.). Ziffer VIII. Nr. 3 der Zweiten Bekanntmachung der Beklagten über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017 (im Folgenden: Bekanntmachung 2017) steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen (hierzu 3.).
1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft. Das ursprüngliche Begehren des Klägers, die Beklagte zu verpflichten, ihm für das Fischereijahr 2017 eine bestimmte Dorschfangmenge zuzuteilen, hat sich mit dem Ablauf des Jahres 2017 erledigt. Der Kläger konnte deshalb, ohne dass hierfür die Voraussetzungen des § 91 VwGO für eine Klageänderung vorliegen müssen (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO, vgl. BVerwG, Urt. v. 26.8.2010, 3 C 35.09, NVwZ 2011, 368, juris Rn. 10), sein ehedem mit dem Hauptantrag verfolgtes Verpflichtungsbegehren auf ein – erstinstanzlich bereits hilfsweise anhängig gemachtes – Fortsetzungsfeststellungsbegehren umstellen.
2. Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse liegt vor.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich allerdings nicht aus der von dem Kläger wiederholt mitgeteilten Absicht, die Beklagte auf Schadensersatz wegen der nach seiner Auffassung rechtswidrigen Vorenthaltung einer Dorschfangmenge für das Jahr 2017 in Anspruch nehmen zu wollen. Voraussetzung für die Annahme eines sog. Präjudizinteresses ist, dass eine Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung, die nicht offensichtlich aussichtslos sein darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.6.2003, 5 C 50.02, NVwZ 2004, 104, juris Rn. 9, m.w.N.), anhängig oder ihre alsbaldige Erhebung mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.3.2005, 2 B 111.04, juris Rn. 7, m.w.N.). Derartiges lässt sich dem Vorbringen des Klägers nicht entnehmen. Er hat einen etwaigen Schaden weder beziffert noch anderweitig näher konkretisiert; zur Vorbereitung eines Schadensersatzprozesses hat er nichts vorgetragen.
Es liegt aber eine Wiederholungsgefahr vor. Diese setzt in der hier gegebenen Verpflichtungssituation die konkrete Gefahr voraus, dass die Behörde in naher Zukunft auf einen gleichartigen Antrag hin eine auf gleichartigen Erwägungen beruhende negative Entscheidung treffen könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.8.1993, 6 C 7.93, NVwZ-RR 1994, 234, juris Rn. 17). Hiervon ist vorliegend auszugehen: Die Krabbenfischereibetriebe, zu denen der Kläger zählt, waren auch in den Jahren nach 2017 vom Dorschfang in der Ostsee ausgeschlossen (vgl. zuletzt Abschnitt II. A. Nr. 3.3 und 3.4.1 der Ersten Bekanntmachung der Beklagten über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2020 vom 5. Dezember 2019 [veröffentlicht im Bundesanzeiger am 31. Dezember 2019], geändert durch Bekanntmachung vom 30. Januar 2020 [veröffentlicht im Bundesanzeiger am 25. Februar 2020]). Angesichts der offenbar unverändert geringen Dorschbestände und der darauf beruhenden weiterhin geringen Dorschquote (vgl. hierzu die von der Beklagten mit dem Schriftsatz vom 31. Januar 2020 vorgelegte Übersicht über die Entwicklung der Dorschquote in den Jahren 2000 bis 2020) ist es nicht unwahrscheinlich, dass die Krabbenfischereibetriebe auch zukünftig bei der Verteilung der der Bundesrepublik Deutschland zur Verfügung stehenden Dorschfangmengen nicht berücksichtigt werden; dies haben die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage bestätigt. Der Kläger wiederum hat schriftsätzlich angegeben und dies in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, er beabsichtige auch zukünftig, auf Dorschfang in der Ostsee zu gehen, wenn ihm die hierfür erforderlichen Fangerlaubnisse bzw. Fangmengen von der Beklagten zugewiesen würden.
3. Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017 steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Die darin enthaltene Aussage, dass „die folgenden Regelungen (…) aufgrund der erheblichen Kürzung der Dorschfangmenge nicht für Krabbenfischereibetriebe (gelten)“, lässt das Rechtsschutzinteresse des Klägers an der Geltendmachung des Zuteilungs- bzw. nunmehr Feststellungsanspruchs nicht deshalb von vornherein entfallen, weil sie einen solchen Anspruch bestandskräftig ausschlösse.
a) Dies gilt ohne Weiteres für den Fall, dass es sich bei dem in Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017 enthaltenen Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee im Jahr 2017 nicht um eine der Bestandskraft fähige Regelung i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG handelte, sondern, wie dies die Beklagte meint, um einen bloßen Hinweis ohne Regelungscharakter auf eine erst noch (im Regelungswege) vorzunehmende (Nicht-) Zuteilung von Fangmengen. In diesem Fall ginge die vorsorglich von dem Kläger vorgenommene Einbeziehung von Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017 in seinen früheren Verpflichtungs- und nunmehrigen Feststellungsantrag ins Leere.
b) Im Ergebnis nichts anderes gilt für den Fall, dass es sich bei dem in Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017 enthaltenen Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee im Jahr 2017 um eine der Bestandskraft fähige Regelung i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG handelte. Denn diese wäre nicht bestandskräftig geworden, weil der Kläger sie, soweit sie ihn betrifft, in seine Klage einbeziehen konnte und einbezogen hat, bevor Bestandskraft eingetreten ist.
Dem steht nicht entgegen, dass er gegen die Bekanntmachung 2017 nicht innerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO, über die die Beklagte in Ziffer XVII. der Bekanntmachung 2017 belehrt hat, Widerspruch erhoben hat. Denn ein Vorverfahren war für den Kläger entbehrlich. Unterstellt, der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee in Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017 hätte Regelungscharakter i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG, handelte es sich gegenüber dem Kläger, an den die Beklagte zuvor schon einen individuellen (Ablehnungs-) Bescheid gerichtet hatte, um einen Zweitbescheid, mit dem die ursprüngliche, individuell gegenüber dem Kläger verfügte Regelung wiederholt worden ist. Hat aber gegen einen Verwaltungsakt bereits ein Vorverfahren erfolglos stattgefunden und wird dieser durch einen weiteren Verwaltungsakt (Zweitbescheid) wiederholt, so braucht gegen den weiteren Verwaltungsakt ein erneutes Vorverfahren nicht durchgeführt zu werden, sofern der Streitgegenstand in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht im Wesentlichen der gleiche bleibt. Vielmehr kann der Betroffene, wenn er – wie hier – bereits Klage erhoben hat, diese auf den Zweitbescheid ausdehnen (vgl. i.E. Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 68 Rn. 169, m.w.N.). Dies gilt auch dann, wenn es sich bei dem Zweitbescheid um eine Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG handelt.
II.
Die Klage ist unbegründet. Der Kläger hatte keinen Anspruch darauf, dass ihm die Beklagte für das Jahr 2017 eine Fangmenge Dorsch für die (westliche) Ostsee zuweist. Die Bescheide, mit denen die Beklagte die Zuteilung einer Dorschfangmenge für den Kläger im Jahr 2017 abgelehnt hat, waren vielmehr rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem steht weder die Notwendigkeit einer Regelung im Verordnungswege gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG entgegen (hierzu 1.), noch war die von der Beklagten gegenüber dem Kläger getroffene Entscheidung ermessensfehlerhaft (hierzu 2.).
1. Die Beklagte konnte den Ausschluss des Klägers (und der weiteren Krabbenfischereibetriebe) von der Dorschfangmengenzuteilung im Jahr 2017 im Wege der Fangerlaubnis- bzw. Fangmengenzuteilung nach § 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG vornehmen. Es bedurfte keiner Regelung im Verordnungswege auf der Grundlage des § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG.
Nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG wird das zuständige Bundesministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zur Erhaltung und wirtschaftlichen Nutzung von Fischbeständen, zur Durchführung des Fischereirechts der Europäischen Union oder zur Erfüllung von Verpflichtungen aus internationalen Fischerei-Übereinkommen die Ausübung der Seefischerei mengenmäßig, zeitlich, räumlich oder in anderer Weise zu beschränken. Die Vorschrift stellt klar, dass dem zuständigen Bundesministerium die grundsätzlichen, in die Zukunft reichenden fischereipolitischen Entscheidungen obliegen, die es im Verordnungswege trifft (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 19.11.2004, 1 Bf 160/03, NordÖR 2005, 174, juris Rn. 44; Urt. v. 11.6.1991, Bf VI 44/89, juris Rn. 56; s. auch BT-Drs. 10/1021, S. 8).
Bei dem Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee im Jahr 2017 handelte es sich nicht um eine grundsätzliche fischereipolitische Entscheidung i.S.v. § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG.
a) Der erkennende Senat hält es bereits für zweifelhaft, ob es sich bei dem Ausschluss einzelner Fischereibetriebe bzw. -betriebsarten von der Zuteilung der zur Verfügung stehenden Fangmengen einer quotierten Fischart um eine „mengenmäßige“ Beschränkung i.S.v. § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG handelt. Systematische Erwägungen legen nahe, dass unter § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG nur solche mengenmäßigen Beschränkungen fallen, die die insgesamt zur Verfügung stehenden Fangmengen einer quotierten Fischart betreffen. Hierfür spricht, dass § 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG, die die Erteilung von Fangerlaubnissen, die Zuteilung von Fangmengen an die einzelnen Fischereibetriebe und die hierbei relevanten Verteilungskriterien regeln, in § 3 Abs. 1 Satz 2 SeeFischG ihrerseits an eine (Fangmengen-) Beschränkung nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG anknüpfen. Dies lässt darauf schließen, dass § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG von vornherein nur solche Fangmengenbeschränkungen erfasst, die einer Verteilungsentscheidung auf einzelne Fischereibetriebe und -betriebsarten nach § 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG vorgelagert sind.
b) Dessen ungeachtet hält der erkennende Senat die Entscheidung der Beklagten, dem Kläger und den sonstigen Krabbenfischereibetrieben, die noch bis zum Jahr 2016 bei der Verteilung der zur Verfügung stehenden Dorschfangmengen in der Ostsee berücksichtigt worden waren, im Jahr 2017 keine Dorschfangmengen zuzuteilen, nicht für eine grundsätzliche fischereipolitische Entscheidung i.S.v. § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG.
Auch auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 SeeFischG können Entscheidungen getroffen werden, die nicht nur punktuell sind und einzelne Fischereibetriebe betreffen, sondern die übergreifende Auswirkungen auf die betroffene Fischereiwirtschaft insgesamt haben. Die Vorschrift sieht vor, dass die Fangmengen nach bestimmten allgemeinen Merkmalen zugeteilt werden; beziehen sich diese Merkmale auf eine bestimmte Gruppe von Fischereibetrieben, ist es schon aus Gründen der Gleichbehandlung regelmäßig geboten, eine generelle Regelung für die gesamte Betriebsart zu treffen. Überdies weisen die Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG mitunter einen über den einzelnen Betrieb hinausgehenden allgemeinen fischereipolitischen Bezug auf („wirtschaftlicher Einsatz der Fischereiflotte“; „bestmögliche Versorgung des Marktes“).
Aus § 3 Abs. 3 Satz 3 SeeFischG lässt sich zudem ableiten, dass eine Verteilung auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 SeeFischG nach bestimmten „Grundzügen“ erfolgt bzw. erfolgen kann; ferner ist es, wie sich weiter aus § 3 Abs. 3 Satz 2 SeeFischG ergibt, Aufgabe der Beklagten, die maßgeblichen „Zuteilungsmerkmale“ bei der Verteilung von Fangmengen festzulegen. Das Gesetz setzt damit die Verteilung der Fangmengen auf der Grundlage eines bestimmten Konzepts voraus, bei dem es sich nicht um eine generelle fischereipolitische Entscheidung i.S.v. § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG handelt. Nicht alle über die Verteilung einer Fangquote für ein einzelnes Jahr hinausreichenden Fragen haben danach grundsätzliche fischereipolitische Bedeutung. Anderenfalls liefe die Regelung des § 3 Abs. 3 Satz 3 SeeFischG leer (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 19.11.2004, 1 Bf 160/03, NordÖR 2005, 174, juris Rn. 45). Es bedarf der Differenzierung zwischen einer grundsätzlichen fischereipolitischen Frage und der Regelung „eher untergeordnete(r) Grundzüge“ (vgl. OVG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 46).
Hieran anknüpfend war der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang für das Jahr 2017 der zuletzt genannten Kategorie zuzuordnen. Hierfür sprechen die nachfolgenden Erwägungen:
aa. Für die von dem Ausschluss betroffenen Krabbenfischer, die allesamt in die Baumkurrenliste II eingetragen sind, war der Dorschfang von untergeordneter Bedeutung für ihr wirtschaftliches Überleben. Sie verdienten ihr Geld vornehmlich mit dem Krabbenfang. Die Beklagte hat auf entsprechende Nachfrage des Gerichts hierzu mit ihrem Schriftsatz vom 23. März 2020 angegeben, von den 19 Krabbenfischereibetrieben mit Quotenansprüchen für Dorsch seien 18 Betriebe mit ihren Fischereifahrzeugen in den Jahren 2015 und 2016 aktiv gewesen. In diesen Jahren habe der durchschnittliche Anteil der Krabbenfischerei am Gesamterlös 95,6 % (2015) bzw. 96,8% (2016) betragen. Auch bei dem Kläger, der – wie er in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert hat – in der Vergangenheit in größerem Umfang als andere Krabbenfischereibetriebe andere Arten als Krabben gefischt hat, entfiel in den Jahren vor 2017 der ganz überwiegende Erlösanteil auf den Krabbenfang. Vor diesem Hintergrund musste die Beklagte nicht davon ausgehen, der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang bedrohe diese in ihrer Existenz und es bedürfe deshalb einer ministeriellen Grundsatzentscheidung.
Es kommt hinzu, dass von dem beanstandeten Ausschluss vergleichsweise wenige Betriebe nachteilig betroffen waren. Die Beklagte hat hierzu erstinstanzlich vorgetragen, es habe im Jahr 2017 insgesamt 19 Krabbenfischereibetriebe mit Quotenansprüchen gegeben; dem hätten 285 Ostseebetriebe gegenübergestanden, die (auch) dem Dorschfang nachgegangen seien. Dies zeigt, dass nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von Fischereibetrieben von dem Ausschluss – der sich für sie wirtschaftlich nicht gravierend ausgewirkt hat (s.o.) – betroffen waren; die Änderungen des „Verteilungskonzepts“ (s.o.) betrafen somit nur einen überschaubaren Randbereich.
bb. Dafür, dass es sich bei dem Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang im Jahr 2017 nicht um eine grundsätzliche fischereipolitische Entscheidung i.S.v. § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG gehandelt hat, spricht ferner, dass der von dem Kläger angegriffene Ausschluss auf ein Jahr beschränkt war; eine bis auf Weiteres für die Zukunft geltende Regelung hatte die Beklagte nicht getroffen. Mit dem Ausschluss hatte sie vielmehr auf eine erhebliche Verringerung der zur Verfügung stehenden Dorschfangmenge (zunächst) nur im Jahr 2017 gegenüber den Vorjahren und damit auf eine erstmals aufgetretene Sondersituation reagiert. Durchgreifende Anhaltspunkte oder gar Belege dafür, dass die Entscheidung der Beklagten zur Herausnahme der Krabbenfischereibetriebe aus der Dorschfangmengenzuteilung im Jahr 2017 nicht dieser erstmals eingetreten Sondersituation geschuldet war– sondern, wie das Verwaltungsgericht erwogen hat, einem schon vor langer Zeit gefassten Entschluss entsprach (hierzu sogleich) –, sieht der erkennende Senat nicht.
Es besteht kein Anlass anzunehmen, die Beklagte habe ungeachtet der Entwicklung der Dorschquote beabsichtigt, den Kreis der Fischereibetriebe, die grundsätzlich zum Dorschfang berechtigt sind, zu verkleinern und die Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang auf Dauer auszuschließen. Sowohl in den angefochtenen Bescheiden als auch im gerichtlichen Verfahren hat die Beklagte wiederholt darauf hingewiesen, dass die grundsätzliche Berechtigung der Krabbenfischereibetriebe zum Dorschfang nicht in Frage stehe und auch nicht angetastet werden solle. Dies hat sie in der mündlichen Verhandlung neuerlich bekräftigt: Der grundsätzliche Anspruch des Klägers (und der weiteren quotenberechtigten Krabbenfischereibetriebe) darauf, nach dem Prinzip der relativen Stabilität Dorschfangmengen für die Ostsee zu erhalten, werde dadurch, dass er seit 2017 nicht mehr auf Dorschfang in der Ostsee habe gehen dürfen, nicht berührt; erreiche die Dorschquote wieder das Niveau früherer Jahre, sei damit zu rechnen, dass auch die Krabbenfischereibetriebe bei der Zuteilung der Dorschfangmengen berücksichtigt würden. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte in anderem Zusammenhang darauf hingewiesen hat, sie verfolge das Ziel, den Fischereidruck von der Ostsee in die Nordsee zu verlagern. Mit dem Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang im Jahr 2017 hat dies nichts zu tun. Denn hierdurch blieb der Fischereidruck in der Ostsee unverändert; es änderte sich nur der Kreis der Fischereibetriebe, von denen er ausging.
Dass die Beklagte beim Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe für das Jahr 2017 bereits beabsichtigt hatte, auch in den Folgejahren entsprechende Regelungen zu Lasten der Krabbenfischereibetriebe zu treffen, nimmt der erkennende Senat nicht an. Ob dies für das Vorliegen einer grundsätzlichen fischereipolitischen Entscheidung i.S.v. § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG spräche, kann dahinstehen (vgl. hierzu OVG Hamburg, Urt. v. 19.11.2004, 1 Bf 160/03, NordÖR 2005, 174, juris Rn. 45). Jedenfalls war die weitere Entwicklung der Dorschquote im Jahr 2017 noch nicht hinreichend absehbar und ließ sich noch nicht prognostizieren, ob es auch weiterhin erforderlich sein würde, Maßnahmen zum Schutz der an der Ostsee angesiedelten Fischereiwirtschaft vorzunehmen; die Beklagte hatte noch mit ihrer Berufungsbegründung vorgetragen, es sei mit einer Erholung der Dorschbestände zu rechnen (vgl. Schriftsatz vom 4. Oktober 2018, dort S. 8).
Der erkennende Senat teilt schließlich auch nicht die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Gefahr einer missbräuchlichen Umgehung des § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG, wenn der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe jährlich wiederholt wird. Greifbare Anhaltspunkte für die Annahme, die Beklagte nehme den Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee jährlich auf der Grundlage wiederholter Einzelfallentscheidungen nach § 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG nicht vor, wenn und weil die Dorschquote unverändert niedrig ist, sondern um eine im Verordnungswege zu treffende ministerielle Regelung nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG zu umgehen, liegen angesichts der Unwägbarkeiten bei der Prognose der künftigen Entwicklung der Fischbestände und der für die Verteilung zur Verfügung stehenden Fangquoten nicht vor.
2. Die auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG getroffene Entscheidung der Beklagten, den Kläger (und die übrigen Krabbenfischereibetriebe) von der Zuteilung der Dorschfangmengen im Jahr 2017 auszunehmen, war ermessensfehlerfrei.
Gemäß § 3 Abs. 2 SeeFischG soll bei der Bemessung der Zuteilungen der Leistungsfähigkeit und Eignung der Fischereibetriebe, ihrer bisherigen Teilnahme an der betreffenden Fischerei, dem wirtschaftlichen Einsatz der Fischereiflotte und der bestmöglichen Versorgung des Marktes Rechnung getragen werden; ferner kann berücksichtigt werden, ob Fischereibetriebe durch ein Verbot oder eine andere Beschränkung des Fischfangs besonders betroffen sind. Diese Regelung stellt die Aufteilung der Fischfangquoten in das Ermessen der Beklagten. Die gesetzlichen Zielsetzungen steuern und begrenzen das Aufteilungsermessen (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 26.6.2009, 1 Bf 293/07, NordÖR 2009, 429, juris Rn. 29; Urt. v. 19.11.2004, 1 Bf 160/03, NordÖR 2005, 174, juris Rn. 49).
Die Beklagte hat das ihr nach § 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG zustehende Ermessen ausgeübt und sich an den gesetzlichen Zielsetzungen aus § 3 Abs. 2 SeeFischG orientiert; diese erlauben es insbesondere zu berücksichtigen, ob Fischereibetriebe – hier die Ostseefischereibetriebe auf der einen, die Krabbenfischereibetriebe auf der anderen Seite – durch ein Verbot oder eine andere Beschränkung des Fischfangs – hier die Verringerung der Dorschquote auf der einen, den Ausschluss von der Dorschfangmengenzuteilung auf der anderen Seite – besonders betroffen sind. Die Beklagte hat hierbei auch nicht die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens überschritten. Der erkennende Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht, mit ihrer Entscheidung, den Kläger (und die übrigen Krabbenfischereibetriebe) von der Zuteilung der Dorschfangmengen im Jahr 2017 auszunehmen, habe die Beklagte die gesetzlichen Ermessensgrenzen überschritten, weil dies den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt habe.
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.7.2010, 2 BvR 2227/08 u.a., NVwZ 2010, 1429, juris Rn. 3, m.w.N.). Dabei ergeben sich aus Art. 3 Abs. 1 GG je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.5.2013, 2 BvR 909/06 u.a., BVerfGE 133, 377, juris Rn. 74, m.w.N.). Die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen steigen in dem Maße, in dem sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 29.3.2017, 2 BvL 6/11, BVerfGE 145, 106, juris Rn. 105, m.w.N.).
Nach diesen Maßgaben hat die Entscheidung der Beklagten, den Kläger (und die übrigen Krabbenfischereibetriebe) von der Zuteilung der Dorschfangmengen im Jahr 2017 auszunehmen, nicht den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt.
a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Vergleichsgruppe der „sonstigen“ Nordseefischereibetriebe, die vornehmlich in der Nordsee auf Frischfischfang – und nicht, wie die Krabbenfischereibetriebe, vornehmlich auf Krabbenfang – gehen. Insoweit fehlt es bezogen auf die Möglichkeit, im Jahr 2017 in der Ostsee auf Dorschfang zu gehen, bereits an einer an Art. 3 Abs. 1 GG zu messenden Ungleichbehandlung. Denn der erkennende Senat geht auf der Grundlage des Vorbringens der Beklagten, dem der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten ist, davon aus, dass im Jahr 2017 – von einem „Sonderfall“ abgesehen (hierzu sogleich) – kein Nordseebetrieb eine Fangmenge Dorsch für die Ostsee erhalten hat. Dies gilt auch und insbesondere für solche (Nordsee-) Fischereibetriebe, die sich in einer Erzeugerorganisation zusammengeschlossen haben (vgl. § 3 Abs. 4 SeeFischG). Dabei ist es nach Auffassung des erkennenden Senats nicht von Relevanz, dass die Beklagte den Erzeugerorganisationen, denen sie Sammelerlaubnisse erteilt hatte (vgl. § 3 Abs. 4 Satz 1 SeeFischG), im Jahr 2017 nicht verbindlich aufgegeben – sondern insoweit lediglich informelle Absprachen getroffen – hatte, den Nordseebetrieben keine Dorschfangmengen zuzuteilen (vgl. § 3 Abs. 4 Satz 1 Hs. 2 SeeFischG). Denn die Beklagte hat weiter dargelegt, dass sich die Erzeugerorganisationen an die getroffene Absprache gehalten und den Nordseebetrieben keine entsprechenden Fangerlaubnisse erteilt haben.
Dass die Beklagte einen „Sonderfall“ anders gehandhabt hat, führt nicht zu der Annahme, die Krabbenfischereibetriebe seien gegenüber den sonstigen Nordseebetrieben benachteiligt worden. Nach den Angaben der Beklagten habe ein (organisierter) Nordseebetrieb eine Dorschfangmenge im Jahr 2017 erhalten. Dieser Betrieb habe über ein Fischereifahrzeug verfügt, das ursprünglich in der Ostsee beheimatet gewesen sei, und habe „demzufolge über Ansprüche auf Ostseequoten verfügt“ (vgl. die Berufungsbegründung vom 4. Oktober 2018, dort S. 12). Es kann offen bleiben, ob es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG sachlich gerechtfertigt ist, einen Nordseebetrieb im Hinblick auf die Zuteilung einer Dorschfangmenge für die Ostsee deshalb anders als alle anderen Nordseebetriebe zu behandeln, weil er über ein Fahrzeug verfügt, das ehedem einem Ostseebetrieb zugeordnet war. Jedenfalls lässt sich hieraus nicht ableiten, dass die Krabbenfischereibetriebe – und damit auch der Kläger – gegenüber den sonstigen Nordseebetrieben anders behandelt worden sind. Die beiden Vergleichsgruppen wurden vielmehr ungeachtet des „Sonderfalls“ gleichbehandelt. Eine unterstellt ungerechtfertigte Privilegierung eines Betriebs aus der Vergleichsgruppe hätte keinen Anspruch darauf zur Folge, ebenfalls (zu Unrecht) privilegiert zu werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.1.2005, 6 C 9.04, BVerwGE 122, 331, juris Rn. 37, 46; s. zum Ganzen Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 1. Dezember 2019, Art. 3 Rn. 115 ff.); allenfalls könnte unter hier nicht näher zu untersuchenden Umständen gegen die zu Unrecht erfolgte Privilegierung vorgegangen werden.
Ist danach bereits eine Ungleichbehandlung der Krabbenfischereibetriebe gegenüber den sonstigen Nordseebetrieben zu verneinen, kommt es auf die Frage, ob eine Ungleichbehandlung hätte gerechtfertigt werden können, nicht weiter an. Insbesondere braucht nicht weiter auf die Frage eingegangen werden, ob der Umstand, dass die Krabbenfischereibetriebe primär eine nicht quotierte Art fischen, ihre unterschiedliche Behandlung gegenüber solchen Fischereibetrieben rechtfertigen könnte, die primär quotierte Fischarten fangen (bejahend: OVG Hamburg, Beschl. v. 8.2.2005, 1 Bs 1/05, NordÖR 2005, 320, juris).
b) Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes liegt auch nicht vor im Hinblick auf die Vergleichsgruppe der Ostseefischereibetriebe, die im Jahr 2017 eine Fangmenge Dorsch erhalten haben. Die ungleiche Behandlung der Krabbenfischeibetriebe und der Ostseefischereibetriebe – zu denen auch die von dem Kläger ausdrücklich genannten Fischereifahrzeuge „xxx“ und „xxx“ zählen – war gerechtfertigt.
aa. Dies gilt ohne Weiteres, wenn die unterschiedliche Behandlung der Krabbenfischereibetriebe und der Dorsch fischenden Ostseebetriebe am Maßstab des Willkürverbots gemessen wird. Dieses wäre verletzt, wenn die Behörde ihr Ermessen ohne erkennbaren Grund unterschiedlich, systemwidrig oder planlos ausgeübt hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.7.2014, 4 B 34.14, BauR 2014, 1923, juris Rn. 4). Hiervon kann vorliegend nicht die Rede sein. Der von der Beklagten vorgenommenen Differenzierung lag die nachvollziehbare und im Gesetz (§ 3 Abs. 2 Hs. 2 SeeFischG) angelegte Erwägung zugrunde, dass Ostseebetriebe, die (auch) dem Dorschfang in der Ostsee nachgehen und nicht überwiegend auf Krabben in der Nordsee fischen, auf den (quotierten) Dorschfang in der Ostsee eher und mehr angewiesen sind als Nordseebetriebe, die überwiegend in der Nordsee auf (nicht quotierten) Krabbenfang gehen; dementsprechend durfte die Beklagte annehmen, die wirtschaftlichen Folgen, die sich aus der erheblichen Verringerung der Dorschquote im Jahr 2017 ergeben würden, würden für die Ostseebetriebe gravierender ausfallen als für die Krabbenfischereibetriebe, die – wie auch der Kläger – überwiegend auf Krabben fischen und ihre Erlöse ganz überwiegend aus der Krabbenfischerei bestreiten (s.o. zu 1. b] aa.).
Hiergegen lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, einzelne Ostseebetriebe seien für ihr wirtschaftliches Überleben auf den Erhalt der Dorschfischerei ebenso wenig angewiesen gewesen wie die Krabbenfischereibetriebe. Namentlich verfängt der durchaus verständliche Einwand des Klägers im Ergebnis nicht, die (Ostsee-) Fischereifahrzeuge „xxx“ und „xxx“ hätten im Jahr 2017 ebenso wenig wie er einer Dorschzuteilung bedurft, weil sie mit ihrer übrigen Fischerei – u.a. und insbesondere auch nach Krabben in der Nordsee – einen Großteil ihrer Erlöse erzielt hätten. Zum einen hat die Beklagte bezogen auf das von dem Verwaltungsgericht in den Mittelpunkt seiner Argumentation gestellte Fischereifahrzeug „xxx“ erläutert, dass in den Jahren 2016 und 2017 nicht einmal 5 % der mit diesem Fahrzeug erzielten Fänge Krabben betrafen; die außergewöhnlich hohen Erlöse der „xxx“ aus dem Krabbenfang beruhten in diesen Jahren auf den hohen Krabbenpreisen. Zum anderen ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihrer Differenzierung zwischen denjenigen Betrieben, denen eine Privilegierung gewährt wurde, und denjenigen Betrieben, die diese Privilegierung nicht erhalten haben, eine typisierende und generalisierende Betrachtung zugrunde gelegt hat (s. hierzu allgemein BVerfG, Beschl. v. 29.3.2017, 2 BvL 6/11, BVerfGE 145, 106, juris Rn. 106 ff., m.w.N.). Hierbei hat sie angenommen, dass Ostseebetriebe, die (auch) dem Dorschfang in der Ostsee nachgehen und nicht überwiegend auf Krabben in der Nordsee fischen, auf den Dorschfang in der Ostsee typischerweise eher und mehr angewiesen sind als Nordseebetriebe, die überwiegend in der Nordsee auf Krabbenfang gehen. Die Zulässigkeit dieser Typisierung entfällt nicht dadurch, dass einzelne der unter die Privilegierung fallenden Betriebe aufgrund von Besonderheiten ihrer Betriebsführung auf den Dorschfang ebenso gut wie die Krabbenfischereibetriebe hätten verzichten können. Derartige Unschärfen gehen mit einer Typisierung regelmäßig einher. Eine willkürliche, d.h. evident unsachliche Differenzierung (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 101) folgt hieraus nicht.
bb. Aber auch dann, wenn die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung zwischen den an der Nordsee beheimateten Krabbenfischereibetrieben und den Ostseebetrieben nicht am Willkürverbot, sondern am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemessen wird, ist die Ungleichbehandlung gerechtfertigt.
(1) Mit ihrer Differenzierung zwischen Nordseekrabbenfischereibetrieben und Ostseefischereibetrieben bei der Zuteilung von Dorschfangmengen hat die Beklagte einen legitimen, in § 3 Abs. 2 SeeFischG gesetzlich angelegten Zweck verfolgt. Der Beklagten ging es um den Schutz der Betriebe an der Ostsee, die sie aufgrund der erheblichen Kürzung der Dorschquote und wegen der in deutlich verringertem Umgang zur Verfügung stehenden Fangmengen in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht gesehen hat.
(2) Die Versagung von Dorschfangmengen zu Lasten der Krabbenfischereibetriebe im Jahr 2017 war geeignet, den mit dieser Maßnahme verfolgten Zweck (s.o. zu [1]) zu fördern.
Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass die privilegierten Ostseebetriebe die ihnen zugeteilten Dorschfangmengen im Jahr 2017 nicht ansatzweise ausgefischt haben (vgl. Abschnitt I. der Fünften Bekanntmachung der Beklagten über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 1. Dezember 2017 [veröffentlicht im Bundesanzeiger am 20. Dezember 2017]). Dies war für die Beklagte noch nicht absehbar, als sie die ablehnenden Bescheide gegenüber dem Kläger erlassen bzw. die alle Krabbenfischereibetriebe erfassende Regelung in Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017 getroffen hatte. Ob die Beklagte wegen der geringen Ausfischung der Dorschquote im Jahr 2017 Anlass hatte, die Eignung des Ausschlusses der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang in der Ostsee in den Folgejahren zu überprüfen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung, da der erkennende Senat ausschließlich über das Fischereijahr 2017 zu befinden hat.
Gegen die Eignung der von der Beklagten vorgenommenen Differenzierung spricht auch nicht, dass die Fangmenge Dorsch, die der Kläger im Jahr 2017 erhalten hätte, kaum ins Gewicht gefallen wäre. Denn abzustellen ist, da die Beklagte aus Gründen der Gleichbehandlung allen Krabbenfischereibetrieben im Jahr 2017 keine Dorschfangmengen zugeteilt hatte, auf die Gesamtfangmenge, die den Krabbenfischern in diesem Jahr zugeteilt worden wäre, wenn sie wie in den Vorjahren berücksichtigt worden wären. Diese betrug nach Angaben der Beklagten, denen der Kläger nicht widersprochen hat, 18,6 t und war der sog. Quotenreserve (vgl. Ziffer VIII. Nr. 3 der Bekanntmachung 2017) zugeschlagen worden; die Quotenreserve im Fischereijahr 2017 betrug damit insgesamt 65,7 t (Westdorsch) und konnte den Ostseefischereibetrieben zusätzlich zu ihren nach dem Prinzip der relativen Stabilität zugewiesenen (verringerten) Fangmengen zugeteilt werden. Diese Menge ist nicht derart geringfügig, dass bereits die Eignung der zu Gunsten der Ostseefischereibetriebe und zu Lasten der Krabbenfischereibetriebe erfolgten Differenzierung verneint werden könnte. Denn für die Eignung einer Maßnahme genügt es bereits, wenn sie einen Beitrag zur Zielerreichung leisten kann (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 118).
(3) Die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung war auch erforderlich. Mildere Maßnahmen – etwa ein vollständiger Verzicht auf die Differenzierung oder eine bloße Verringerung der den Krabbenfischereibetriebenen zugewiesenen Fangmengen zu Gunsten der Ostseefischer – wären nicht in gleicher Weise geeignet gewesen, die Überlebensfähigkeit der Dorsch fischenden Ostseebetriebe zu fördern.
(4) Schließlich hält der erkennende Senat die zu Lasten des Klägers und der weiteren Krabbenfischereibetriebe vorgenommene Differenzierung bei der Zuteilung der Dorschfangmengen im Jahr 2017 auch für angemessen. Angesichts der drastischen Kürzung der Dorschquote im Jahr 2017 namentlich für die westliche Ostsee erscheint die Einschätzung der Beklagten nachvollziehbar, die an der Ostsee angesiedelten Fischereibetriebe insbesondere der küstennahen handwerklichen Fischerei seien in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht gewesen. Demgegenüber war der Dorschfang für die Krabbenfischereibetriebe zumindest im Jahr 2017 wirtschaftlich von untergeordneter Bedeutung; das wirtschaftliche Überleben der Krabbenfischereibetriebe hing nicht davon ab, dass sie (auch) auf Dorsch in der Ostsee fischen konnten. Die mit der vorgenommenen Differenzierung verbundenen überschaubaren Nachteile für die Krabbenfischereibetriebe standen vor diesem Hintergrund nicht außer Verhältnis zu den Vorteilen für die Dorsch fischenden Ostseebetriebe.
Das Vorbringen des Klägers zu den Folgen der unterbliebenen Dorschfangmengenzuteilung für seinen Betrieb führt zu keiner abweichenden Einschätzung. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, er gehe seit Jahren in der Ostsee auf Dorschfang, habe sein Fahrzeug in der Vergangenheit mit erheblichen Kosten entsprechend ausgerüstet und benötige eine auch nur geringe Dorschfangmenge, um – vor dem Hintergrund der bestehenden Anlandeverpflichtung (vgl. Art. 15 Abs. 1 der Verordnung [EU] Nr. 1380/2013 des europäischen Parlaments und des Rates) – nach anderen Fischarten in der Ostsee fischen zu können. Dass der Wegfall dieser Möglichkeiten seinen betrieblichen Erfolg, geschweige denn sein wirtschaftliches Überleben im Jahr 2017 in Frage gestellt habe, hat er hingegen nicht geltend gemacht. Hierfür ist mit Blick auf die erzielten Erlöse des Betriebs des Klägers in den Jahren 2015 bis 2017 auch nichts ersichtlich: Im Jahr 2017 hat er nur mit dem Krabbenfang xxx,-- Euro erlöst (im Jahr 2018, in dem er ebenfalls nur Krabben gefischt hat, sogar xxx,-- Euro); im Jahr 2016 betrug der Gesamterlös insgesamt (einschließlich Dorsch, Scholle, Flunder und Kliesche) xxx,-- Euro (davon entfielen xxx,-- Euro oder knapp 3 % auf Dorsch); im Jahr 2015 betrug der Gesamterlös insgesamt xxx,-- Euro (davon entfielen xxx,-- Euro oder knapp 10 % auf Dorsch).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 91 VwGO
§ 3 Abs. 4 SeeFischG
§ 3 Abs. 2 SeeFischG
§ 3 Abs. 3 SeeFischG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 SeeFischG
§ 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 3 ZPO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 und 2 SeeFischG
§ 3 Abs. 3 Satz 3 SeeFischG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 SeeFischG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 SeeFischG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 368
NVwZ 2004, 104
NVwZ-RR 1994, 234
NordÖR 2005, 174
NordÖR 2009, 429
NVwZ 2010, 1429
BVerfGE 133, 377
BVerfGE 145, 106
BVerwGE 122, 331
NordÖR 2005, 320
3 C 35.09
5 C 50.02
2 B 111.04
6 C 7.93
1 Bf 160/03
1 Bf 293/07
2 BvR 2227/08
2 BvR 909/06
2 BvL 6/11
6 C 9.04
1 Bs 1/05
4 B 34.14