Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-03-22, Aktenzeichen 20 K 2029/06.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2007:0322.20K2029.06PVL.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragstellerin den Antrag zu-rückgenommen hat.
Im Übrigen wird die Wahl zum Personalrat bei der Arbeitsgemeinschaft N. Kreis vom 19. April 2006 für ungültig erklärt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit der am 19. April 2006 bei der Arbeitsgemeinschaft N. Kreis (nachfolgend ARGE) durchgeführten Personalratswahl.
Durch öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Gründung und Ausgestaltung einer Arbeitsgemeinschaft gemäß § 44 b des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch - Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) vom 22. Dezember 2005 errichteten die Bundesagentur für Arbeit und der N. Kreis eine Arbeitsgemeinschaft zur Wahrnehmung der ihnen nach dem SGB II obliegenden Aufgaben. Gemäß § 3 des Vertrages führt die ARGE mit Sitz in J. den Namen ARGE N. Kreis; § 1 Abs. 4 des Vertrages bestimmt, dass die Geschäfte der ARGE von einer Geschäftsführerin bzw. einem Geschäftsführer geführt werden. Mit Bezug auf das Personal der ARGE regelt § 11 des Vertrages Folgendes:
§ 11
Personal
(1) Die Vertragspartner stellen der ARGE das notwendige Personal zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben zur Verfügung. Die Geschäftsführerin bzw. der Geschäftsführer der ARGE ist Vorgesetzte/r aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die für die ARGE tätig werden. Die Vertragspartner und die kreisangehörigen Gemeinden bleiben Dienstvorgesetzte ihrer jeweiligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Insofern bleiben auch die gesetzlichen Beteiligungsrechte unberührt.
(2) Für die bei der ARGE tätigen Angestellten übertragen die betroffenen Gebietskörperschaften das Direktionsrecht hinsichtlich der Arbeitspflicht zur Ausführung der übertragenen Aufgaben und des Verhaltens am Arbeitsplatz auf die Geschäftsführerin bzw. den Geschäftführer der ARGE, soweit dies mit Hinblick auf die gewählte Form des Personaleinsatzes zulässig ist. Für Beamtinnen und Beamte wird das fachliche Weisungsrecht in gleichem Umfang übertragen. Für das Personal der Agentur gelten die Regelungen des Personalgestellungsvertrages.
Gemäß § 8 Abs. 3 des Vertrages hat der Geschäftsführer u.a. die Personalverantwortung und übt das Direktionsrecht sowie die Weisungsbefugnis unter den Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 aus.
Bereits auf der Grundlage eines am 15. Oktober 2004 zwischen der ARGE und der Agentur für Arbeit J. geschlossenen Dienstleistungsüberlassungsvertrages wurden der ARGE Dienstleistungen von Mitarbeitern der Agentur zur Verfügung gestellt; nach § 3 des Vertrages sollten die Rechtsverhältnisse der Beamten und Angestellten der Agentur für Arbeit J. hiervon allerdings nicht berührt werden.
Der vorgenannte Dienstleistungsüberlassungsvertrag wurde durch eine zwischen denselben Vertragsparteien am 22. Dezember 2005 getroffene Vereinbarung über die Bereitstellung von Personal durch die Agentur für Arbeit J. ersetzt. Dort ist u.a. Folgendes vereinbart:
2. Die AA J. weist künftig allen Mitarbeiterinnen/Mitarbeitern die Tätigkeiten zu. Einem/einer Angestellten wird nach § 12 Abs. 2a MTA die Tätigkeit bei der ARGE N. Kreis zur Wahrnehmung dieser Tätigkeit in der ARGE N. Kreis zugewiesen. Einem Beamten oder einer Beamtin wird die Tätigkeit nach § 123a Abs. 2 BRRG bei der ARGE N. Kreis zugewiesen. Der/die Geschäftsführer/-in erhält damit das (volle) Weisungs- bzw. Direktionsrecht. Das Arbeits-/Beamtenverhältnis zur Bundesagentur für Arbeit (BA) besteht fort. Für Entscheidungen die das arbeitsrechtliche bzw. beamtenrechtliche Grundverhältnis betreffen (Versetzung, Beförderung, Beendigung des Arbeitsvertrages) bleibt die AA J. zuständig.
...
4. Künftig kann die/der Geschäftsführerin/Geschäftsführer der ARGE N. Kreis einer Zuweisung in begründeten Einzelfällen unter Darlegung der Gründe widersprechen. Dies ist unabhängig von den Beteiligungsrechten der Personalvertretungen.
7. Die Beschäftigten der AA J. sind weiterhin in die Personalentwicklung der BA einbezogen. Von der BA beabsichtigte Personalentwicklungsmaßnahmen erfolgen in Abstimmung mit dem/der Geschäftsführer/-in in der ARGE N. Kreis. Im Übrigen ist der/die Geschäftsführer/-in auch für die Ausgestaltung des Personalentwicklungsprozesses der BA-Beschäftigten zuständig.
8. Für die Feststellung des Qualifizierungsbedarfs aller Mitarbeiter/innen in der ARGE N. Kreis ist der/die Geschäftsführer/-in verantwortlich. Er/sie entscheidet im Rahmen der vorhandenen Haushaltsmittel eigenständig, wie der Bedarf gedeckt wird. Die BA stellt der ARGE N. Kreis ihr Qualifizierungsangebot zur Verfügung. Die AA J. informiert die ARGE N. Kreis laufend und aktuell über dieses Angebot.
Weiteres Personal wurde der ARGE von kreisangehörigen Städten und Gemeinden auf der Grundlage von Vereinbarungen zur Verfügung gestellt, die u.a. folgenden Inhalt hatten:
§ 1
Zuweisung
(1) Die Stadt/Gemeinde weist der ARGE zum 01. Januar 2005 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter - mit deren Einverständnis - gemäß § 123a BRRG bzw. § 12 Abs. 2 BAT zur Erfüllung der der ARGE übertragenen Aufgaben zu.
(2) Der Stadt/Gemeinde wird das Recht eingeräumt, im Fall der Rücknahme der Zuweisung der ARGE Vorschläge zur Nachbesetzung zu unterbreiten.
§ 2
Rechtsstellung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
Durch die Zuweisung zur ARGE bleibt die Rechtsstellung der Beamtinnen und Beamten sowie der Angestellten unberührt. Dienstherrin/Ar-beitgeberin bleibt die Stadt/Gemeinde. Rechte und Pflichten aus den Dienst- bzw. Arbeitsverhältnissen gelten unverändert weiter, soweit sich aus dieser Vereinbarung nichts anderes ergibt. Die gesetzlichen Beteiligungsrechte bleiben unberührt.
§ 3
Direktionsrecht
(1) Die Stadt/Gemeinde verpflichtet sich, im Rahmen der Zuweisung das Direktionsrecht hinsichtlich der Arbeitspflicht zur Ausführung der übertragenen Aufgaben und des Verhaltens am Arbeitsplatz auf die ARGE zu übertragen. Das fachliche Weisungsrecht für die Beamtinnen und Beamten wird in gleichem Umfang übertragen. Die Geschäftsführerin bzw. der Geschäftsführer der ARGE ist damit fachliche(r) Vorgesetzte(r) der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die der ARGE zugewiesen werden.
(2) Der Geschäftsführerin/dem Geschäftsführer der ARGE wird darüber hinaus das dienstaufsichtliche Weisungsrecht insoweit übertragen, wie es für den störungsfreien Ablauf in der ARGE erforderlich ist. Gleiches gilt für das Direktionsrecht hinsichtlich der Angestellten. Die dienstaufsichtliche Weisungsbefugnis für die Beamtinnen und Beamten und das Direktionsrecht für die Angestellten beinhaltet insbesondere die Einhaltung der Arbeitszeit, die Genehmigung von Dienstreisen, die Gewährung von Erholungsurlaub sowie von Sonderurlaub bzw. Arbeitsbefreiung nach §§ 1 bis 11 der Sonderurlaubsverordnung NRW bzw. § 52 BAT. Ebenso erfolgt die Entgegennahme der Krankmeldung in der ARGE.
(3) Gemäß § 104 LBG sind die Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Abständen zu beurteilen. Die ARGE verpflichtet sich, die notwendigen Beurteilungsentwürfe (ggfls. auch für Angestellte) entsprechend den örtlichen Vorschriften und Verfahrensregelungen zum Beurteilungswesen zu erstellen.
(4) Die Vertragspartner können, soweit erforderlich, eine zusätzliche Regelung zur jeweils geltenden Dienstvereinbarung über die Arbeitszeiten treffen.
Auf Antrag von drei der ARGE zugewiesenen Beschäftigten bestellte der Geschäftsführer der ARGE am 14. Februar 2006 einen Wahlvorstand zur Durchführung der Personalratswahl. Durch am 24. Februar 2006 ausgehängtes Wahlausschreiben unterrichtete der Wahlvorstand die Beschäftigten der Herkunftsbehörde Agentur für Arbeit J. über die am 19. April 2006 auf der Grundlage des § 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LPVG NRW) durchzuführende Personalratswahl. Zu der Wahl wurden 145 Bundesbedienstete, darunter 118 Angestellte und 27 Beamte, als Wahlberechtigte zugelassen. In den Personalrat gewählt wurden vier Mitglieder aus der Gruppe der Angestellten und ein Mitglied aus der Gruppe der Beamten; das Wahlergebnis wurde am 19. April 2006 - einem Mittwoch - bekannt gegeben.
Mit dem am 3. Mai 2006 - ebenfalls einem Mittwoch - bei Gericht eingegangenen Antrag macht die antragstellende Gewerkschaft die Ungültigkeit der Personalratswahl geltend und trägt zur Begründung u.a. vor: Sie sei als eine in der ARGE vertretene Gewerkschaft wahlanfechtungsberechtigt. Die Wahl sei schon deshalb ungültig, weil die ARGE keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne sei. Die ARGE sei bereits nicht als Landesbehörde eingerichtet worden. Unabhängig davon komme es für die Dienststelleneigenschaft auch darauf an, dass der Leiter der Einrichtung bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum habe. Demgemäß müssten auf der Ebene der Dienststelle wesentliche personalvertretungsrechtliche Kompetenzen angesiedelt sein. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor, weil der Geschäftsführer keine entsprechenden "Vollmachten" habe. Die zugewiesenen Mitarbeiter seien weiterhin Bedienstete der Gemeinden bzw. Arbeitsagentur. Dem Geschäftsführer selbst seien nur rudimentäre dienstaufsichtliche Weisungsbefugnisse zugewiesen, wie beispielsweise im Hinblick auf die Einhaltung der Arbeitszeit, die Genehmigung von Dienstreisen, die Gewährung von Erholungsurlaub oder Sonderurlaub bzw. Arbeitsbefreiung. Mit Ausnahme des ihm ebenfalls zustehenden Direktionsrechts verblieben sämtliche entscheidungsrelevanten Maßnahmen wie Versetzung, Beförderung oder Beendigung des Arbeitsvertrages bei der Bundesagentur bzw. den Gemeinden. Unabhängig davon sei die Personalratswahl auch deshalb ungültig, weil die ARGE selbst keine Beschäftigten habe; Personal werde ihr lediglich zugewiesen oder anderweitig überlassen. Außerdem hätten alle in der ARGE tätigen Beschäftigten zur Wahl zugelassen werden müssen; tatsächlich seien jedoch ausschließlich die von der Arbeitsagentur zugewiesenen Bundesbediensteten zugelassen worden.
Im Termin zur Anhörung der Beteiligten hat die Antragstellerin den zuvor auch auf die Nichtigkeitserklärung der Personalratswahl gerichteten Antrag zurückgenommen. Sie beantragt nunmehr noch,
die Wahl zum Personalrat bei der Arbeitsgemeinschaft N. Kreis vom 19. April 2006 für ungültig zu erklären.
Der Beteiligte zu 1 beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und macht zur Begründung geltend: Aufgrund der zum 1. Januar 2006 erfolgten Zuweisungen hätten die Beschäftigten der Agentur für Arbeit J. ab 1. April 2006 ihre Wahlberechtigung und Wählbarkeit zum Personalrat der Agentur für Arbeit J. verloren. Nach der Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung 12/2005 der Zentrale der Agentur für Arbeit, Nürnberg, vom 20. Dezember 2005 könnten bei den Arbeitsgemeinschaften Personalräte gewählt werden, da es sich um Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne handele. Gewählt werde nach dem Landespersonalvertretungsgesetz, da die ARGE von der Kommune geführt werde. Die Kommunalbediensteten hätten nicht mitgewählt, da der Dienststellencharakter der ARGE von den Kommunen nicht anerkannt werde. Im Übrigen werde auf die Ausführungen des Beteiligten zu 2 Bezug genommen.
Der Beteiligte zu 2 beantragt ebenfalls,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung macht er geltend: Die Personalratswahl habe nach Landpersonalvertretungsrecht erfolgen müssen, weil die ARGE der Aufsicht des Landes unterstehe und als landesunmittelbare Einrichtung der Landeshoheit unterliege. Der ARGE fehle es zwar an der Dienstherreneigenschaft, sie sei aber als Einrichtung des Landes gleichwohl Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Der Dienststelleneigenschaft stehe zunächst nicht entgegen, dass die ARGE über keine eigenen Beschäftigten verfüge. Die zugewiesenen Beschäftigten seien dauerhaft zur nicht nur geringfügigen Arbeitsverrichtung eingesetzt und tatsächlich in die Dienststelle eingegliedert. Diese Eingliederung werde durch die arbeitsmäßige und organisatorische Einbeziehung in den Dienstbetrieb sowie das Weisungsrecht des Dienststellenleiters und die damit korrespondierende Weisungsgebundenheit der Beschäftigten geprägt. Hinzu komme, dass die Beschäftigten nach einer Zuweisungsdauer von sechs Monaten ihr Wahlrecht zum Personalrat in der bisherigen Dienststelle verlören und auch deshalb jedenfalls bei analoger Anwendung des Personalvertretungsrechts ein Wahlrecht in der ARGE erlangten. Im Übrigen hätten die Leiter der jeweils zuweisenden Dienststellen ihre Regelungskompetenz weitgehend auf die ARGE übertragen. In personeller Hinsicht gehe die Regelungskompetenz mit Ausnahme derjenigen, die das Grundverhältnis betreffe, auf die ARGE über, in sachlicher Hinsicht erfolge sogar ein vollständiger Kompetenzübergang.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragstellerin im Termin zur Anhörung der Beteiligten den (auch) auf die Nichtigkeitserklärung der Personalratswahl gerichteten Antrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW in Verbindung mit § 81 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes (ArbGG) einzustellen.
Der im Übrigen weiter aufrechterhaltene Wahlanfechtungsantrag ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.
Gemäß § 22 Abs. 1 LPVG NRW kann u.a. jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.
Der Wahlanfechtungsantrag der Antragstellerin ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin eine in der ARGE vertretene Gewerkschaft und damit antragsbefugt. Dabei bedarf es an dieser Stelle keiner Entscheidung über die zwischen den Beteiligten u.a. streitige Rechtsfrage, ob die ARGE eine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist. Streiten die Beteiligten im personalvertretungsrechtlichen Wahlanfechtungsverfahren wie hier darüber, ob die in einer öffentlichen Einrichtung durchgeführte Wahl zum Personalrat wegen Fehlens der Dienststelleneigenschaft ungültig ist, so reicht es zur Feststellung der Antragsbefugnis aus, dass die die Wahl anfechtende Gewerkschaft in der öffentlichen Einrichtung vertreten ist. Denn mit der gesetzlichen Beschränkung der Antragsbefugnis auf die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften soll nur ausgeschlossen werden, dass Gewerkschaften ohne personelle Bindung zu der Dienststelle bzw. öffentlichen Einrichtung eine Personalratswahl anfechten können. Dementsprechend wird in der Kommentarliteratur zutreffend sogar vertreten, dass bei der Anfechtung der in einer nach § 1 Abs. 3 LPVG NRW zur selbstständigen Dienststelle erklärten Nebenstelle oder Teildienststelle durchgeführten Wahl die die Wahl anfechtende Gewerkschaft gerade in dieser Nebenstelle oder Teildienststelle vertreten sein muss.
Vgl. dazu Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Loseblattkommentar, Stand: September 2006, § 22 Rdnr. 30; im Ergebnis ebenso ohne weitere Begründung: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) Beschluss vom 31. März 2006 - 1 A 5195/04.PVL -, Die Personalvertretung (PersV) 2007, 34 = Der Personalrat (PersR) 2007, 37.
Auch die gesetzlich geregelte Zweiwochenfrist ist eingehalten; das Wahlergebnis wurde am 19. April 2006 (Mittwoch) bekannt gegeben, der Wahlanfechtungsantrag am 3. Mai 2006 ebenfalls einem Mittwoch gestellt.
Der Wahlanfechtungsantrag ist auch begründet. Die in § 22 Abs. 1 LPVG NRW normierten sachlichen Voraussetzungen für einen erfolgreichen Wahlanfechtungsantrag sind gegeben. Bei der am 19. April 2006 durchgeführten Wahl zum Personalrat bei der ARGE wurde gegen zwingende und insofern "wesentliche" Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen.
Die Wahl zum Personalrat bei der ARGE verstieß allerdings nicht gegen § 1 Abs. 1 LPVG NRW. Nach dieser Vorschrift werden bei den Dienststellen des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Personalvertretungen gebildet. Diese gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt die ARGE zwar nicht, insbesondere ist sie weder eine Dienststelle des Landes noch in Ermangelung eines entsprechenden formellen Gründungsakts eine der Aufsicht des Landes unterstehende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung. Die Aufzählung in § 1 Abs. 1 LPVG NRW ist jedoch nicht abschließend, denn der Gesetzgeber hat sich mit der Bestimmung des sachlichen Geltungsbereichs des Landespersonalvertretungsgesetzes das Ziel gesetzt, den Geltungsbereich so festzulegen, dass er "den gesamten der Landesgesetzgebung unterliegenden öffentlichen Dienst" umfasst.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 1 RdNr. 14 (unter Hinweis auf die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes Fassung 1958, LT-Drucks. 3/589 S. 39 f.).
Dementsprechend findet nach höchstrichterlicher Rechtsprechung auch auf gemeinschaftliche Einrichtungen mehrerer Dienstherren das Personalvertretungsrecht des Landes Anwendung, in dem sich der Sitz der gemeinschaftlichen Einrichtung befindet.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 5. Mai 1976 - VII P 7.74 -, Buchholz 238.31 § 4 LPersVG Baden-Württemberg (zur Zentralen Stelle der Landesjustizverwaltungen zur Aufklärung nationalsozialistischer Verbrechen).
Ebenso hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für eine von verschiedenen Ländern bzw. von - der Aufsicht verschiedener Länder unterstehenden - Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts gebildete nichtrechtsfähige Verwaltungsgemeinschaft mit Sitz in Köln (Gebühreneinzugszentrale) entschieden, dass diese zwar nicht vom Wortlaut des § 1 Abs. 1 LPVG NRW erfasst werde, aber dennoch dem Personalvertretungsrecht Nordrhein-Westfalens unterliege.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. August 1984 - CL 57/82 - (S. 9 f. des amtlichen Beschlussabdrucks).
Nichts anderes gilt nach Maßgabe dessen für die hier von der Bundesagentur für Arbeit und dem N. Kreis einem Gemeindeverband und einer Gebietskörperschaft gemäß § 1 Abs. 2 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO) - als jeweiligen Leistungsträgern auf der Grundlage des § 44 b SGB II errichtete Arbeitsgemeinschaft, die ihrerseits gemäß § 44 b Abs. 3 Satz 4 SGB II der Aufsicht der zuständigen obersten Landesbehörde untersteht. Dass diese Aufsicht nach der genannten Vorschrift "im Benehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit" erfolgt, führt nicht zur Anwendbarkeit des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG), denn an dem hier maßgeblichen (Außen-)Aufsichtsverhältnis durch die Landesbehörde ändert sich an dem nur verwaltungsintern einzuholenden "Benehmen" des Bundesministeriums nichts.
Die Personalratswahl ist aber ungültig, weil die ARGE keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist (1). Unabhängig davon wäre die Personalratswahl auch dann ungültig, wenn der ARGE Dienststelleneigenschaft zuzuerkennen wäre; in diesem Fall verstieße die Wahl gegen § 5 Abs. 6 LPVG NRW, weil die vom N. Kreis und den kreisangehörigen Kommunen entsandten Bediensteten nicht zur Wahl zugelassen waren (2).
(1) Die ARGE ist keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Gemäß § 1 Abs. 2 LPVG NRW sind Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes die Behörden, Einrichtungen und Betriebe des Landes sowie die Hochschulen des Landes, die medizinischen Einrichtungen der Hochschule und die Gerichte; bei den Gemeindeverbänden bilden die Verwaltungen, die Eigenbetriebe und Schulen gemeinsam eine Dienststelle. Diese Vorschrift enthält - ebenso wie § 1 Abs. 1 LPVG NRW - keine (Legal-)Definition des Dienststellenbegriffs, sondern zählt lediglich verschiedene Dienststellen auf.
Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne sind nach höchstrichterlicher Rechtsprechung organisatorische Einheiten, welche einen selbstständigen Aufgabenbereich haben und innerhalb der Verwaltungsorganisation verselbstständigt sind. Dabei ist nicht die Aufgabe der jeweiligen Einrichtung dafür maßgebend, ob sie eine selbstständige Dienststelle bildet. Entscheidend hängt dies vielmehr davon ab, dass sie in dem in der öffentlichen Verwaltung möglichen Umfang organisatorisch verselbstständig ist. Denn erst die dem Leiter der Einrichtung mit deren organisatorischer Verselbstständigung zuwachsende Regelungskompetenz im personellen und sachlichen Bereich schafft die Grundlage für das in § 2 Abs. 1 LPVG NRW geforderte vertrauensvolle Zusammenwirken zwischen ihm und der Personalvertretung. Nur wenn der Leiter der Verwaltungseinheit - in den Grenzen der für die öffentliche Verwaltung allgemein bestehenden Weisungsgebundenheit - bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden organisatorischen, personellen und sozialen Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum hat, kann er dem Personalrat als verantwortlicher Partner gegenübertreten und eigenständige Gespräche und Verhandlungen mit diesem führen. Fehlt dem Leiter einer Einrichtung hingegen der für die verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat erforderliche Entscheidungs- und Handlungsspielraum, dann ist er nicht nur kein geeigneter Partner für eine Personalvertretung, sondern dann erweist sich daran, dass die von ihm geleitete Einrichtung organisatorisch nicht in dem für eine Dienststelle zu fordernden Maße verselbstständigt ist, mag sie auch räumlich und hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung von anderen Verwaltungseinrichtungen des gleichen Verwaltungsträgers abgetrennt sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1986 - 6 P 7.85 -, PersV 1987, 254 = PersR 1987, 20 = Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1987, 54 = Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1987, 807 (zur fehlenden Dienststelleneigenschaft eines Kreiskrankenhauses).
Nach Maßgabe dessen hat das Bundesverwaltungsgericht in der Folgezeit weitere Abgrenzungskriterien zur Feststellung der Dienststelleneigenschaft entwickelt und zunächst - wiederum im Zusammenhang mit der Beurteilung eines Kreiskrankenhauses als Dienststelle - in seinem Beschluss vom 18. Januar 1990 - 6 P 8.88 - (PersV 1990, 348 = PersR 1990, 108) u.a. ausgeführt:
"Diese Regelungskompetenz fehlt dem (örtlichen) Leiter des Kreiskrankenhauses nach den vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen Feststellungen. Gemäß § 33 Abs. 1 des Landeskrankenhausgesetzes Baden-Württemberg vom 15. Dezember 1986 (GBl. S. 425) gibt es beim Kreiskrankenhaus eine gemeinsame Krankenhausleitung, der ein Leitender Arzt, der Leiter der zentralen Krankenhausverwaltung und der Leiter des Pflegedienstes angehören. Diese Krankenhausleitung hat aber nicht die Entscheidungsbefugnisse über die personalvertretungsrechtlich relevanten Maßnahmen des Krankenhauses. Diese obliegen dem Leiter der zentralen Krankenhausverwaltung. Er entscheidet auf Grund der Anordnung des Beteiligten zu 3 vom 7. November 1985 und auf der Grundlage der am 11. März 1986 erlassenen Zuständigkeitsordnung für das Landratsamt B. und die Einrichtungen des Landkreises selbständig u.a. in den wichtigen personellen Angelegenheiten der Einstellung, Höhergruppierung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses von Angestellten der Vergütungsgruppe Kr. I bis Kr. VI, von Angestellten im medizinisch-technischen Dienst (BAT X bis VII), von Arbeitern und von Assistenzärzten sowie über Urlaubsanträge der leitenden Ärzte, des Krankenhausverwalters und der Pflegedienstleiterin, bereitet diese eigenständig vor und ergreift die entsprechenden Maßnahmen. Der Krankenhausleitung verbleiben daneben (nur) die Aufgaben der Betriebsleitung. Der örtliche Leiter der Verwaltung des Kreiskrankenhauses hat als Zuständigkeiten lediglich die (örtliche) Vertretung des Leiters der zentralen Krankenhausverwaltung und der Urlaubsbewilligung der übrigen Beschäftigten des Krankenhauses. Somit scheiden die Krankenhausleitung und der örtliche Verwaltungsleiter in einer Vielzahl von personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Maßnahmen als verantwortliche Partner der Personalvertretung aus. Sie können in den Fällen, in denen die Befugnisse dem Leiter der zentralen Krankenhausverwaltung übertragen worden sind, auch nicht formal als diejenigen auftreten, die diese Maßnahmen veranlassen. Wie in dem mit Beschluß vom 13. August 1986 - BVerwG 6 P 7.85 - (a.a.O.) entschiedenen Fall unterscheidet sich damit die Krankenhausleitung in rechtlich bedeutsamer Weise von einem Dienststellenleiter, der seine Maßnahmen im Verhältnis zu den Beschäftigten der Dienststelle auch dann eigenständig vorbereitet und ergreift, wenn dies auf Weisung seiner vorgesetzten Behörde geschieht, und sie deswegen auch personalvertretungsrechtlich zu verantworten hat."
Mit Beschluss vom 29. März 2001 - 6 P 7.00 - (PersR 2001, 298) hat das Bundesverwaltungsgericht die Dienststelleneigenschaft ebenfalls verneint, wenn der Leiter der Einrichtung hinsichtlich der Mehrzahl der bedeutsamen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten nicht als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung angesehen werden kann, weil er insoweit keine Entscheidungskompetenz hat. Mit Bezug auf die erforderliche Gewichtung der personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Befugnisse ist dort u.a. ausgeführt:
"Bei der danach notwendigen Gewichtung der personalvertretungs-rechtlich relevanten Befugnisse des Leiters kommt den personellen Maßnahmen, die den Rechtsstatus der Beschäftigten berühren (§ 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG ), eine besondere Bedeutung zu (vgl. Beschluss vom 18. Januar 1990 - BVerwG 6 P 8.88 - Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5 S. 7; Beschluss vom 3. Juli 1991 a.a.O. S. 27; Beschluss vom 7. Juli 1993 - BVerwG 6 P 4.91 - Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr. 4 S. 3). Einstellung und Versetzung von Beschäftigten, Höhergruppierung von Arbeitnehmern und Beförderung von Beamten sind Maßnahmen, die in innerdienstlicher Hinsicht das ‚Gesicht’ einer Dienststelle prägen. Dem entspricht die Bedeutung eines effizienten personalvertretungsrechtlichen Schutzes mit Blick auf die Einhaltung der gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen sowie die Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes.
Gegen die besondere Gewichtung der personellen Angelegenheiten spricht nicht, dass insoweit die Mitbestimmung unter dem Gesichtspunkt des demokratischen Prinzips Einschränkungen unterliegt (vgl. hinsichtlich der Beamten § 69 Abs. 4 Satz 3 , § 76 Abs. 1 BPersVG sowie hinsichtlich der Beschäftigten insgesamt: BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37,73). Diese Einschränkungen wirken sich bundespersonalvertretungsrechtlich erst in der letzten Phase des Mitbestimmungsverfahrens in der Weise aus, dass der Beschluss der Einigungsstelle lediglich eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde darstellt ( § 69 Abs. 4 Satz 3 BPersVG ). Dieser Umstand ist für das Verhältnis zwischen dem Leiter der Dienststelle und dem dort gebildeten Personalrat noch ohne Belang. Für die hier zu beurteilende Dienststelleneigenschaft ist die örtliche Ebene, wo das Mitbestimmungsverfahren seinen Ausgang nimmt und im Falle einer Einigung sein Ende findet, die entscheidende.
Dass die Dienststelleneigenschaft vom Gewicht der personalvertretungsrechtlich relevanten Kompetenzen des Leiters der Einrichtung abhängig ist, wird durch die Regelung in § 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG über die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung von Nebenstellen und Dienststellenteilen bestätigt. Eine solche Verselbständigung setzt nur voraus, dass die Nebenstelle oder der Dienststellenteil von der Hauptdienststelle räumlich weit entfernt liegt und dass die Beschäftigten einen Verselbständigungsbeschluss fassen. Hingegen wird nicht verlangt, dass der Leiter der Nebenstelle ein Minimum an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen hat (Beschluss vom 29. Mai 1991 - BVerwG 6 P 12.89 - BVerwGE 88, 233 , 234 f.). Unter der Voraussetzung der räumlich weiten Entfernung befinden die Beschäftigten mit Mehrheit darüber, ob ihnen der Vorteil einer ortsnahen Personalvertretung wichtiger ist als der Nachteil, den fehlende Kompetenzen des Dienststellenleiters für die Arbeit der Personalvertretungen mit sich bringen (vgl. § 55, 82 Abs. 3 BPersVG ). Die Vorschrift des § 6 Abs. 3 BPersVG setzt daher die Geltung des aus § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG herzuleitenden Grundsatzes voraus, wonach auf der Ebene der Dienststelle die wesentlichen personalvertretungsrechtlichen Kompetenzen angesiedelt sein müssen.
2. Ob das Aus- und Fortbildungszentrum des Grenzschutzpräsidiums Nord die danach erforderlichen Voraussetzungen zur Anerkennung der Dienststelleneigenschaft erfüllt, lässt sich anhand der bisher vom Oberverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen nicht hinreichend verlässlich beurteilen. Insbesondere genügt insoweit der Hinweis auf die Verfügung des Beteiligten vom 23. September 1996 nicht, wonach in seinem Zuständigkeitsbereich die Arbeitgeberfunktion bis einschließlich Vergütungsgruppe V c auf den nachgeordneten Bereich delegiert worden ist. Daraus folgt, dass der Leiter des Aus- und Fortbildungszentrums zum Erlass personeller Maßnahmen nach § 75 Abs. 1 , § 76 Abs. 1 BPersVG gegenüber Beamten überhaupt nicht und gegenüber Angestellten nur bis zur Vergütungsgruppe V c zuständig ist. Ob er dennoch als kompetenter Gesprächs- und Verhandlungspartner einer Personalvertretung in Betracht kommt, hängt von der Zusammensetzung der wahlberechtigten Beschäftigten ( § 13 , § 85 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG ) des Aus- und Fortbildungszentrums ab. Dazu fehlt es jedoch im angefochtenen Beschluss an entsprechenden Feststellungen. Zur Klärung der Frage, ob der Leiter des Aus- und Fortbildungszentrums in einer genügenden Anzahl personalvertretungsrechtlich bedeutsamer Angelegenheiten zur Entscheidung befugt ist, ist weiter die Feststellung geboten, in welchen der Mitbestimmung unterworfenen sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten er die Entscheidungskompetenz hat und ob sich dies auf alle Beschäftigten oder nur einen Teil von ihnen erstreckt. Bei der gebotenen Gewichtung kommt den der vollen oder eingeschränkten Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten eine größere Bedeutung zu als Angelegenheiten, für welche dem Personalrat lediglich Mitwirkungs- oder Anhörungsrechte zustehen. Auch innerhalb der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten ist zwischen solchen größerer und solchen geringerer Bedeutung zu gewichten (vgl. zu allem insbesondere Beschluss vom 3. Juli 1991 - BVerwG 6 P 18.89 - Buchholz 250 § 6 BPersVG Nr. 13 S. 25 ff.)."
In dem zuletzt angeführten Beschluss vom 3. Juli 1991 - 6 P 18.89 - (PersV 1992, 117 = PersR 1991, 413) hatte das Bundesverwaltungsgericht zur Abgrenzung bereits ausgeführt:
"Die personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten der Dienststelle, bei denen dieser Handlungs- und Entscheidungsspielraum bzw. das Mitwirkungsrecht des Dienststellenleiters gegeben sein muß, sind insbesondere die in den §§ 75 ff. BPersVG aufgeführten Maßnahmen, bei denen gesetzlich eine Beteiligung der Personalvertretung vorgeschrieben ist. Bei der Prüfung, ob der Leiter diesen Spielraum hat, kann nicht schematisch durch Abzählen der in den genannten Bestimmungen aufgeführten Beteiligungstatbestände vorgegangen werden, sondern sie sind nach ihrer Bedeutung zu gewichten (vgl. Beschluß vom 13. August 1986 - BVerwG 6 P 7.85 -, a.a.O.). Die personalvertretungsrechtliche Bedeutung einer Angelegenheit ist insbesondere aus dem Umfang der der Personalvertretung eingeräumten verfahrensmäßigen Beteiligung abzuleiten. Hat der Dienststellenleiter keine oder nur geringe Zuständigkeiten in Angelegenheiten, in denen dem Personalrat starke Verfahrensrechte wie etwa die Zustimmungsverweigerung im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens zustehen, verringern sich dementsprechend auch die Kompetenzen des örtlichen Personalrates, dessen Befugnisse dann von der Personalvertretung wahrgenommen werden, die dem Dienststellenleiter zugeordnet ist, der die Entscheidung zu treffen hat. Nach alledem kommt es darauf an, ob die Maßnahmen der uneingeschränkten Mitbestimmung ( §§ 69 Abs. 4 Satz 1 , 71 Abs. 4 Satz 2 BPersVG ) unterliegen (das sind die in § 75 BPersVG genannten Angelegenheiten der Arbeitnehmer) oder ob zweitens die eingeschränkte Mitbestimmung ( § 69 Abs. 4 Satz 3 BPersVG ) gegeben ist (das sind insbesondere die in § 76 BPersVG aufgeführten Maßnahmen bezüglich der Beamten) oder ob es sich drittens um Mitwirkungs- oder Anhörungsfälle ( §§ 78 , 79 BPersVG ) bzw. um eine Beteiligungsangelegenheit gemäß § 81 BPersVG handelt. Kann anhand dieser abgestuften Prüfung festgestellt werden, daß die Mehrzahl der Angelegenheiten, die gemäß § 75 oder § 76 BPersVG der vollen bzw. eingeschränkten Mitbestimmung unterliegen, von dem Dienststellenleiter wahrgenommen werden, so ist von einer selbständigen Regelungskompetenz in personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten auszugehen."
Diese höchstrichterlich entwickelten Grundsätze zur Feststellung der Dienststelleneigenschaft gelten auch hier. In der ARGE verbinden sich Verwaltungszuständigkeiten von zwei im Übrigen selbstständigen Dienststellen, und zwar der Agentur für Arbeit J. sowie des N. Kreises. Beide Dienststellen weisen der ARGE Bedienstete zu; weitere Bedienstete werden von den kreisangehörigen Kommunen zur ARGE entsandt. Für die Beurteilung der Selbstständigkeit der ARGE oder deren Unselbstständigkeit im Sinne von zusammengefassten Teildienststellen einerseits der Agentur für Arbeit J. und andererseits des N. Kreises ist somit maßgeblich, welche personalvertretungsgerichtlichen Entscheidungsbefugnisse dem Geschäftsführer zustehen und welches Gewicht ihnen (jeweils) zukommt.
Unter Berücksichtigung dessen und bei Anwendung der höchstrichterlich vorgegebenen Abgrenzungs- und Gewichtungskriterien ist die ARGE keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Das ergibt sich im Einzelnen aus Folgendem:
Die ARGE verfügte im maßgeblichen Zeitpunkt der Durchführung der Personalratswahl am 19. April 2006 über kein eigenes Personal. Sämtliche Beschäftigten waren entweder seitens der Agentur für Arbeit J. oder vom N. Kreis bzw. von den kreisangehörigen Kommunen zur Erfüllung der der ARGE übertragenen Aufgaben auf vertraglicher Grundlage (siehe dazu § 11 Abs. 1 Satz 1 des Gründungsvertrages vom 22. Dezember 2005) gestellt oder zugewiesen. Für dieses Personal wurde in § 11 Abs. 1 des Gründungsvertrages ferner bestimmt, dass der Geschäftsführer der ARGE dessen "Vorgesetzter" ist und die Entsendungsdienststellen "Dienstvorgesetzte" bleiben. Nach § 11 Abs. 2 des Gründungsvertrages übertrugen die Gebietskörperschaften für die bei der ARGE tätigen Angestellten das "Direktionsrecht hinsichtlich der Arbeitspflicht zur Ausführung der übertragenen Aufgaben und des Verhaltens am Arbeitsplatz" auf den Geschäftsführer; im gleichen Umfang wurde für Beamte das fachliche Weisungsrecht übertragen. Mit Bezug auf das Personal der Bundesagentur für Arbeit nahm § 11 Abs. 2 Satz 3 des Gründungsvertrages auf die Regelungen des Personalgestellungsvertrages Bezug. Dort ist in vergleichbarer Weise u.a. geregelt, dass der Geschäftsführer das "(volle) Weisungs- bzw. Direktionsrecht" erhält, während die Bundesagentur für Arbeit für das arbeitsrechtliche bzw. beamtenrechtliche Grundverhältnis betreffende Entscheidungen (wie z.B. Versetzung, Beförderung, Beendigung des Arbeitsvertrages) zuständig bleibt (Ziffer 2 der Vereinbarung über die Bereitstellung von Personal durch die Agentur für Arbeit J. vom 22. Dezember 2005). Ferner wurde unter Ziffer 4 dieser Vereinbarung geregelt, dass der Geschäftsführer einer Zuweisung "in begründeten Einzelfällen unter Darlegung der Gründe widersprechen" kann und dies unabhängig von den Beteiligungsrechten der Personalvertretungen gilt. Nach Ziffer 7 der Vereinbarung bleiben die Beschäftigten der Agentur für Arbeit J. weiterhin in die Personalentwicklung der Bundesagentur für Arbeit einbezogen. Für die Feststellung des Qualifizierungsbedarfs ist nach Ziffer 8 der Vereinbarung hingegen der Geschäftsführer verantwortlich, wobei die Bundesagentur für Arbeit ihr Qualifizierungsangebot zur Verfügung stellt.
Nach dieser vertraglichen Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse für das der ARGE ausschließlich zur Verfügung stehende "Fremdpersonal" ergibt sich bei einer Gesamtbetrachtung und -gewichtung der Verteilung der personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeiten zwischen einerseits dem Geschäftsführer der ARGE und andererseits dem Leiter der Agentur für Arbeit J. sowie den Dienststellenleitern der weiteren "Entsendedienststellen" Folgendes:
Die Verteilung der besonders zu gewichtenden und hervorzuhebenden Mitbestimmungsangelegenheiten aus §§ 72 und 72 a LPVG NRW zwischen Entsendedienststellen und Geschäftsführer der ARGE ergibt sich aus der nachfolgenden, im Anhörungstermin unter Mitwirkung der Beteiligten erstellten Tabelle:
Entsendedienststellen
Geschäftsführer ARGE
§ 72 Absatz 1 Satz 1
Einstellung (1)
Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit für mehr als drei Monate (4)
Nebenabreden(1)
Umsetzung innerhalb der Dienststelle für eine Dauer von mehr als drei Monaten (5)
Erneute Zuweisung des Arbeitsplatzes (1)
Umsetzung innerhalb der Dienststelle, die mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden ist (5)
Verlängerung der Probezeit (1)
§ 72 Absatz 2
Anstellung eines Beamten (1)
Einrichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen (4)
Umwandlung des Beamtenverhältnisses (1)
§ 72 Absatz 3
Befristung von Arbeitsverhältnissen (1)
Einführung (1)
Beförderung (2)
Anwendung (1)
Zulassung zum Aufstieg (2)
wesentliche Änderung (1)
Übertragung eines anderen Amtes mit niedrigerem Endgrundgehalt (2)
oder wesentliche Erweiterung von automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten(1)
Laufbahnwechsel (3)
Einführung (2)
Wechsel des Dienstzweiges (3)
Anwendung (2)
Eingruppierung (4)
wesentliche Änderung (2)
Höhergruppierung (4)
oder wesentliche Erweiterung von technischen Einrichtungen, die geeignet sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen (2)
Rückgruppierung (4)
Einführung (3)
wesentliche Änderung (3)
Bestimmung der Fallgruppe oder des Abschnitts innerhalb einer Vergütungs- oder Lohngruppe (4)
oder wesentliche Ausweitung neuer Arbeitsmethoden, insbesondere Maßnahmen der technischen Rationalisierung (3)
Wesentliche Änderungen des Arbeitsvertrages (4)
Auslagerung von Arbeitsplätzen zwecks Heimarbeit an technischen Geräten (4)
Versetzung zu einer anderen Dienststelle (5)
Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung (5)
Abordnung (6)
oder zur Erleichterung des Arbeitsablaufs (5)
Zuweisung gemäß § 123a BRRG (6)
sowie Maßnahmen zur Änderung der Arbeitsorganisation (5)
und ihre Aufhebung (6)
Einführung (6)
Kürzung der Anwärterbezüge (7)
wesentliche Änderung (6)
oder der Unterhaltsbeihilfe (7)
oder wesentliche Ausweitung betrieblicher Informations- und Kommunikationsnetze (6)
Entlassung eines Beamten auf Probe oder auf Widerruf (8)
Übertragung von Arbeiten der Dienststelle, die üblicherweise von ihren Beschäftigten vorgenommen werden, auf Dauer an Privatpersonen oder wirtschaftliche Unternehmen (Privatisierung) (7)
oder Entlassung aus einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis (8)
§ 72 Absatz 4
Vorzeitige Versetzung in den Ruhestand (9)
Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen (1)
Feststellung der begrenzten Dienstfähigkeit (9)
sowie Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage (1)
Weiterbeschäftigung von Beamten (10)
Einführung, Ausgestaltung und Aufhebung der gleitenden Arbeitszeit (1)
Angestellten (10)
Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit (2)
und Arbeitern über die Altersgrenze hinaus (10)
sowie allgemeine Regelung des Ausgleichs von Mehrarbeit (2)
Anordnungen, welche die Freiheit in der Wahl der Wohnung beschränken (11)
Aufstellung des Urlaubsplans (4)
Versagung (12)
Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs für einzelne Beschäftigte (4)
oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit (12)
Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle (5)
Ablehnung eines Antrags auf Teilzeitbeschäftigung (13)
Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen (7)
oder Urlaub gemäß §§ 78 b , 78 d , 78 e oder § 85 a LBG (13)
Grundsätze über die Prämierung von anerkannten Vorschlägen (8)
Ablehnung einer entsprechenden Arbeitsvertragsänderung bei Angestellten und Arbeitern (13)
Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten (9)
Gestaltung der Arbeitsplätze (10)
Gewährung (1)
Grundsätze der Arbeitsplatz- und Dienstpostenbewertung in der Dienststelle (13)
und Versagung von Unterstützungen, Vorschüssen, Darlehen und entsprechenden Zuwendungen (1)
Allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten, Auswahl der Teilnehmer an Fortbildungsveranstaltungen (17)
Zuweisung (2)
Inhalt von Personalfragebogen (18)
und Kündigung von Wohnungen, über die die Beschäftigungsdienststelle verfügt (2)
und Ausübung eines Vorschlagsrechts (2)
sowie der allgemeinen Festsetzung der Nutzungsbedingungen (2)
Zuweisung von Dienst- und Pachtland (3)
und Ausübung eines Vorschlagsrechts (3)
sowie Festsetzung der Nutzungsbedingungen (3)
Aufstellung von Sozialplänen einschließlich Plänen für Umschulungen zum Ausgleich von Härtefällen sowie Milderung wirtschaftlicher Nachteile infolge von Rationalisierungsmaßnahmen (5)
Zeit, Ort und Art der Auszahlung der Dienstbezüge und Arbeitsentgelte (3)
Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen einen Beschäftigten (11)
Maßnahmen nach § 1 Abs. 3 (12)
Grundsätze über die Durchführung der Berufsausbildung der Angestellten und Arbeiter (14)
Richtlinien für die personelle Auswahl bei Einstellungen (15)
bei Versetzungen (15)
bei Höhergruppierungen (15)
und bei Kündigungen (15)
Beurteilungsrichtlinien (16)
Abschluss von Arbeitnehmerüberlassungs- oder Gestellungsverträgen (19)
§ 72 a Absatz 1
Mitbestimmung bei ordentlicher Kündigung.
Daraus ergibt sich für alle wichtigen und das Grundverhältnis betreffenden personalvertretungsrechtlich besonders bedeutsamen Personalangelegenheiten im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW kaum eine Zuständigkeit für den Geschäftsführer der ARGE; zuständig bleiben insoweit vielmehr weit überwiegend der Leiter der Agentur für Arbeit J. und die Dienststellenleiter der Entsendedienststellen. Das gilt zudem für die Angehörigen sämtlicher Beschäftigtengruppen, d.h. sowohl Beamte als auch Arbeitnehmer (Angestellte und Arbeiter). Die dem Geschäftsführer der ARGE allein verbleibenden personalvertretungsrechtlichen Maßnahmen in Personalangelegenheiten bei Umsetzungen und bei Übertragung anders zu bewertender Tätigkeit fallen demgegenüber weder nach ihrer Bedeutung noch mit ihrer Zahl ins Gewicht.
Zu der vorgenannten personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Mitbestimmung in Personalangelegenheiten, für die dem Geschäftsführer der ARGE kaum Zuständigkeiten eingeräumt sind, tritt die Mitbestimmung des Personalrats bei der Beendigung von Arbeitsverhältnissen durch ordentliche Kündigung (§ 72 a Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW) hinzu.
Auch für die in § 72 Abs. 2 LPVG NRW geregelten Mitbestimmungsfälle in sozialen Angelegenheiten ergibt sich nichts für dem Geschäftsführer der ARGE überwiegend übertragene Entscheidungszuständigkeiten. Zwar sind dort "Parallelzuständigkeiten" denkbar, doch auch unter deren Berücksichtigung verbleibt es bei einer ganz überwiegenden Zuständigkeit der Dienststellenleiter der Entsendedienststellen.
Die nach § 72 Abs. 3 LPVG NRW der Mitbestimmung unterliegenden Maßnahmen in Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten, die weitgehend den Arbeitsablauf und mithin das "Betriebsverhältnis" betreffen, sind allerdings dem Geschäftsführer der ARGE auch hinsichtlich des ihm nur zur Verfügung stehenden "Fremdpersonals" vollständig übertragen. Im Gegensatz dazu verteilen sich die Zuständigkeiten bei Maßnahmen nach § 72 Abs. 4 LPVG NRW wiederum auf die Leiter derjenigen Dienststellen, die das Personal entsenden, und den Geschäftsführer der ARGE; letzterem obliegt die überwiegende Zuständigkeit insbesondere bei den das "Betriebsverhältnis" betreffenden Maßnahmen.
Zusammenfassend ergibt die Auswertung und Gewichtung der Zuständigkeiten in den mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten nach §§ 72 und 72 a LPVG NRW nicht nur ein eindeutiges zahlenmäßiges Defizit zu Lasten des Geschäftsführers der ARGE, sondern darüber hinaus vor allem auch in qualitativer Hinsicht, weil ihm insbesondere in den bedeutsamen Personalangelegenheiten nahezu keine Zuständigkeiten eingeräumt sind.
Bei den personalvertretungsrechtlich weniger bedeutsamen Mitwirkungsangelegenheiten nach § 73 LPVG NRW verteilen sich die Zuständigkeiten ebenfalls auf den Geschäftsführer der ARGE und die anderen Dienststellenleiter. Wie der nachfolgenden, unter Mitwirkung der Beteiligten im Anhörungstermin erstellten Tabelle zu entnehmen ist, ergibt sich hier ein nahezu ausgeglichenes Verhältnis:
§ 73
Grundsätze über die Durchführung der Berufsausbildung der Beamten (4)
Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs (1)
Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung nach dem Arbeitsförderungsgesetz (5)
Behördliche oder betriebliche Grundsätze der Personalplanung (3)
Stellenausschreibungen (6)
Aufträge zur Überprüfung der Organisation oder Wirtschaftlichkeit einer Dienststelle durch Dritte (8)
Für Maßnahmen bei Strukturveränderungen, die (nur) der Anhörung des Personalrats nach § 75 LPVG NRW unterliegen und deshalb personalvertretungsrechtlich nur ein geringes Gewicht haben, ergeben sich ebenfalls unterschiedliche Zuständigkeiten, hier allerdings mit leichter Schwerpunktbildung zugunsten des Geschäftsführers der ARGE, wie die nachfolgende Tabelle verdeutlicht:
§ 75
Mitteilung an Auszubildende, deren Einstellung nach beendeter Ausbildung nicht beabsichtigt ist (5)
Vorbereitung der Entwürfe von Organisationsplänen, Stellenplänen, Bewertungsplänen und Stellenbesetzungsplänen (1)
Anordnung von amts- oder vertrauensärztlichen Untersuchungen zur Feststellung der Arbeits- oder Dienstfähigkeit (6)
Grundlegende Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen in anderen als den in § 73 Nr. 9 bezeichneten Fällen (2)
Planung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten sowie Anmietung von Diensträumen (3)
Wesentliche Änderung oder Verlagerung von Arbeitsplätzen (4)
Die Gesamtbewertung der zuvor dargelegten Zuständigkeitsverteilung ergibt bei der gleichzeitig gebotenen Gewichtung der unterschiedlichen Beteiligungsformen Folgendes:
Die Angelegenheiten mit geringerer personalvertretungsrechtlicher Bedeutung, d.h. insbesondere solche, die nur der Mitwirkung oder Anhörung des Personalrats unterliegen, waren im Zeitpunkt der Personalratswahl nach der zwischen den Sozialleistungsträgern getroffenen vertraglichen Ausgestaltung der ARGE zum Teil deren Geschäftsführer übertragen, teilweise verblieben sie bei den Leitern der das Personal entsendenden Dienststellen; zahlenmäßig fielen geringfügig mehr Angelegenheiten in seinen Zuständigkeitsbereich als in denjenigen der anderen Dienststellenleiter. Für die in §§ 72 und 72 a LPVG NRW geregelten und personalvertretungsrechtlich bedeutsameren Angelegenheiten, die der Mitbestimmung unterliegen, fiel hingegen nur ein deutlich geringerer Anteil in die Zuständigkeit des Geschäftsführers der ARGE. Das ergibt schon der (rein) zahlenmäßige Vergleich der jeweils unter einzelnen Ziffern und Nummern des § 72 LPVG NRW und in § 72 a LPVG NRW geregelten Mitbestimmungstatbestände. Insgesamt gesehen sind dem Geschäftsführer der ARGE mithin im Wesentlichen nur Zuständigkeiten zur "Betriebsleitung" zugewiesen. Unter Berücksichtigung der nicht übertragenen personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Zuständigkeiten ist der Geschäftsführer der ARGE somit eher dem Leiter eines Dienststellenteils oder einer Nebenstelle - im Sinne des § 1 Abs. 3 LPVG NRW - der Agentur für Arbeit J. bzw. des N. Kreises vergleichbar als den Leitern der für die Leistungserbringung zuständigen (Haupt-)Dienststellen.
Soweit die Fachliteratur zur Dienststelleneigenschaft der nach § 44 b SGB II gebildeten öffentlich-rechtlichen ARGE eine hiervon abweichende Auffassung vertritt,
vgl. Kersten, Arbeitsgemeinschaften (§ 44b SGB II), Zeitschrift für Personalvertretungsrecht (ZfPR) 2005, 130 (149 f.); Prümen, Die betriebliche Interessenvertretung bei den Arbeitsgemeinschaften, PersR 2006, 404 (405 f.); Trümner, Die Arbeitsgemeinschaften gem. § 44 b SGB II zwischen Agenturen für Arbeit und Kommunalen Trägern - Ein neuer Typ des öffentlichen Gemeinschaftsunternehmens? - Organisations- und mitbestimmungsrechtliche Fragestellungen, PersR 2005, 91 (95) - jeweils mit weiteren Literaturnachweisen -,
vermag sich die Fachkammer dem nicht anzuschließen. Zwar werden dort zumeist die Abgrenzungskriterien zwischen selbstständigen Dienststellen und unselbstständigen Einrichtungen bzw. Verwaltungsstellen in ihren Grundzügen wiedergegeben, jedoch fehlt es an der nach höchstrichterlicher Rechtsprechung erforderlichen Einzelfeststellung und Gewichtung der den Leitern von Arbeitsgemeinschaften übertragenen personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Zuständigkeiten. Das gilt gleichermaßen für die personalvertretungsrechtliche Kommentarliteratur, soweit diese sich bereits zur Dienststelleneigenschaft öffentlich-rechtlich gebildeter Arbeitsgemeinschaften verhält.
Vgl. Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, Loseblattkommentar, Stand: 141. Ergänzungslieferung, Januar 2007, § 6 RdNr. 54a; Ballerstedt/Schleicher/Faber, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Loseblattkommentar, Stand: 107. Aktualisierung, Januar 2007, Art. 1 RdNr. 13 a und Art. 6 RdNr. 65 a.
Als Folge der fehlenden Dienststelleneigenschaft der ARGE entstehen allerdings personalvertretungsrechtliche Beteiligungslücken. Das gilt zwar - wie ausgeführt nicht für die Mehrzahl beteiligungspflichtiger Maßnahmen, insbesondere in Personalangelegenheiten, weil hierfür die Dienststellenleiter der Entsendedienststellen, d.h. der Leiter der Agentur für Arbeit J. , der Landrat des N. Kreises oder die Bürgermeister der kreisangehörigen Kommunen, zuständig sind und bleiben. Mit Bezug darauf werden die Interessen der zur ARGE entsandten Beschäftigten von Personalräten wahrgenommen, zu deren Wahl sie allerdings - jedenfalls zukünftig - nicht mehr wahlberechtigt sind (§ 10 Abs. 2 LPVG NRW in entsprechender Anwendung).
Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 1999 - 1 A 5174/97.PVL -, PersV 2000, 416 = PersR 2000, 429 (zum Verlust des Wahlrechts eines beamteten Chefarztes zum Personalrat bei einem Kreis, nachdem das Kreiskrankenhaus in eine privatrechtlich organisierte Einrichtung umgebildet wurde); OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2006 - 5 A 11469/05.OVG -, PersV 2006, 429 = PersR 2006, 349 (zum Wegfall der Wahlberechtigung eines zur ARGE zugewiesenen Kreisbediensteten an der Wahl zum Personalrat bei der Kreisverwaltung).
Personalvertretungsrechtliche Beteiligungslücken entstehen jedoch bei Maßnahmen des Leiters der ARGE im "Betriebsverhältnis" jedenfalls für die von den Kommunen entsandten Beschäftigten. Für diese fehlt es an jeder personalvertretungsrechtlichen Verbindung zwischen Leiter der ARGE, Bürgermeistern und den bei den Kommunen gebildeten Personalräten. Denn die Kommunen sind von Gesetzes wegen nicht am "Gründungsakt" der ARGE beteiligt, die ARGE steht mithin außerhalb deren Verwaltungsaufbaus. Diese Beteiligungslücke kann allerdings nicht vom beschließenden Gericht, sondern "ausschließlich durch den Gesetzgeber geschlossen werden".
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2006 - 5 A 11469/05.OVG - a.a.O.
Das gilt auch deshalb, weil dem Gesetzgeber eine Vielzahl von Möglichkeiten zur Schließung der Gesetzeslücke(n) offen steht. Sowohl die Zuordnung der Arbeitsgemeinschaften zu den Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne als auch die Schaffung von Wahlmöglichkeiten entweder für getrennte Personalräte (der Bundesbediensteten und Kommunalbeschäftigten) oder einen gemeinsamen Personalrat eröffnen dem Gesetzgeber eine Vielzahl von Gestaltungsmöglichkeiten. Bei deren Umsetzung werden der Grundsatz der demokratischen Legitimation und das Partnerschaftsprinzip zwischen Dienststellenleitung und Personalvertretung vom Gesetzgeber zu berücksichtigen sein.
(2) Unabhängig davon wäre die Personalratswahl auch dann ungültig, wenn entgegen der zuvor vertretenen Auffassung mit der Fachliteratur angenommen würde, dass die ARGE eine (selbstständige) Dienststelle ist. In diesem Fall könnte die unter Beteiligung allein der von der Agentur für Arbeit J. zugewiesenen Bundesbediensteten durchgeführte Personalratswahl nur dann gültig sein, wenn zugleich auch die Voraussetzungen des § 5 Abs. 6 LPVG NRW erfüllt wären. Das ist indes nicht der Fall.
Gemäß § 5 Abs. 6 LPVG NRW gelten bei gemeinsamen Dienststellen des Landes und anderer Körperschaften die im Landesdienst Beschäftigten als zur Dienststelle des Landes und die im Dienst der Körperschaft Beschäftigten als zur Dienststelle der Körperschaft gehörig. Diese Vorschrift korrespondiert mit § 6 Abs. 4 BPersVG, wonach bei gemeinsamen Dienststellen des Bundes und anderer Körperschaften nur die im Bundesdienst Beschäftigten als zur Dienststelle gehörig gelten. Beide Vorschriften ermöglichen bei Erfüllung der jeweiligen Tatbestandsvoraussetzungen und Vorliegen gemeinsamer Dienststellen die Wahl von zwei getrennten Personalräten durch die Beschäftigten der jeweils unterschiedlichen Anstellungskörperschaften.
Die Zahl der bei der ARGE zu wählenden Personalräte bestimmt sich nach Landesrecht. Dieses - und nicht etwa § 6 Abs. 4 BPersVG - ist anwendbar. Wie bereits zuvor ausgeführt gelangt das Landespersonalvertretungsgesetz und nicht das Bundespersonalvertretungsgesetz zur Anwendung, da die ARGE innerhalb der Verwaltungsorganisation (allein) der zuständigen obersten Landesbehörde - und nicht unmittelbar dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit als Bundesbehörde - untersteht.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 6 LPVG NRW liegen indes nicht vor, so dass bei Annahme der Dienststelleneigenschaft der ARGE (nur) ein gemeinsamer Personalrat von allen Bediensteten hätte gewählt werden dürfen. Nach dem ausdrücklichen Regelungsgehalt der Norm ist Voraussetzung für deren Anwendung, dass mehrere "Dienststellen" zusammengefasst sind und eine der Dienststellen eine solche "des Landes" ist. Unabhängig von der in der Fachliteratur umstrittenen Frage, ob mit Gründung einer ARGE ohne eigene Rechtspersönlichkeit wie hier zwei Dienststellen zusammengefasst werden,
vgl. Vogelgesang, Beteiligungsrechtliche Probleme bei der Privatisierung, PersV 2005, 4 (13 f.); Kersten, a.a.O. (151 f.); Prümen, a.a.O. (406); Trümner, a.a.O. (96),
fehlt es jedenfalls an einer gemeinsamen Dienststelle "des Landes" und einer solchen des Bundes. In die ARGE ist keine Dienststelle des Landes integriert. Der N. Kreis als in die ARGE eingebundener Sozialleistungsträger ist gemäß § 1 Abs. 2 KrO ein Gemeindeverband und eine Gebietskörperschaft, nicht aber eine Dienststelle des Landes. Der N. Kreis handelt in der ARGE auch nicht als untere staatliche Verwaltungsbehörde, denn die von der ARGE zu erbringenden Leistungen sind nicht solche des Landes; der N. Kreis ist vielmehr originär als Sozialleistungsträger zuständig. Dementsprechend sind seine Bediensteten auch keine "im Landesdienst Beschäftigten" (so aber § 5 Abs. 6 LPVG NRW).
Die weiteren Voraussetzungen des § 22 Abs. 1 LPVG NRW sind schließlich ebenfalls erfüllt. Dass die beiden aufgezeigten Wahlrechtsverstöße geeignet sind, das Wahlergebnis zu ändern oder zu beeinflussen, liegt auf der Hand und bedarf keiner Begründung.
Ob die von der Antragstellerin außerdem gerügten Wahlrechtsverstöße vorliegen, kann angesichts der bereits festgestellten Wahlrechtsverstöße dahinstehen.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 75 ff. BPersVG
§§ 69 Abs. 4 Satz 1 , 71 Abs. 4 Satz 2 BPersVG
§§ 78 , 79 BPersVG
§§ 72 und 72 a LPVG
§ 123a BRRG
§ 104 LBG
§ 4 LPersVG
§ 44 b SGB II
§ 9 BaWüPersVG
§ 92 BPersVG
§ 6 BPersVG
§ 75 BPersVG
§ 76 BPersVG
§ 81 BPersVG
§ 123a Abs. 2 BRRG
§ 1 des Personalvertretungsgesetzes
§ 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG
§ 22 Abs. 1 LPVG
§ 1 Abs. 3 LPVG
§ 1 Abs. 1 LPVG
§ 44 b Abs. 3 Satz 4 SGB II
§ 5 Abs. 6 LPVG
§ 1 Abs. 2 LPVG
§ 2 Abs. 1 LPVG
§ 76 Abs. 1 BPersVG
§ 69 Abs. 4 Satz 3 BPersVG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG
§ 6 Abs. 3 BPersVG
§ 6 Abs. 1 und 2 BPersVG
§ 85 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG
§ 1 bis 11 der Sonderurlaubsverordnung
§ 81 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes
§ 1 RdNr. 14 (unter Hinweis auf die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes
§ 1 Abs. 2 der Kreisordnung
§ 33 Abs. 1 des Landeskrankenhausgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 93, 37,73
BVerwGE 88, 233
1 A 5195/04
VII P 7.74
6 P 7.85
6 P 8.88
6 P 7.00
6 P 4.91
2 BvF 1/92
6 P 12.89
6 P 18.89