Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-10-26, Aktenzeichen 24 K 1307/02
ECLI: ECLI:DE:VGK:2005:1026.24K1307.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Firma „H. „ zeigte am 30. Juni 1978 gemäß Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuord- nung des Arzneimittelrechts das im Verkehr befindliche Fertigarzneimittel „U. „ in der Darreichungsform „Tabletten" mit den folgenden wirksamen Bestandteilen - be- zogen auf 1 Stück abgeteilte Arzneiform - an:
Löwenzahn 60 mg Gelbwurzelstock 60 mg Aloe 20 mg Zichorienwurzel 30 mg Kamillenblüten 70 mg Pfefferminzblätter 60 mg
Die Anwendungsgebiete wurden wie folgt beschrieben:
„Unterstützt die Leberfunktion fördert die Gallebildung regt den Gallefluß an"
Am 19. März 1990 beantragte die selbe Firma die Verlängerung der Zulassung des Arzneimittels. Die Angaben der wirksamen Bestandteile und der Anwendungs- gebiete entsprachen dabei derjenigen der Anzeige aus dem Jahre 1978.
In dem am 30. September 1993 eingegangenen sog. Langantrag - ergänzt unter dem 22. Dezember 1993 - wurde der wirksame Bestandteil des inzwischen als „M. „ bezeichneten und in der Darreichungsform „Dragee" hergestellten Arznei- mittels - weitgehend entsprechend einer am 25. August 1993 eingegangenen Ände- rungsanzeige - wie folgt angegeben:
„1 Dragee (665 mg) enthält: Trockenextrakt aus Mariendistelfrüchten entsprechend 150 mg Silymarin 204,0 mg"
Als Antragstellerin war nunmehr - entsprechend einer am 15. September 1992 eingegangenen Änderungsanzeige - die Klägerin angegeben.
Zu den Anwendungsgebieten wurde ausgeführt:
„(Zubereitungen:) Toxische Leberschäden; zur unterstützenden Behandlung bei chronisch- entzündlichen Lebererkrankungen und Leberzirrhose."
In dem Antrag verwies die Klägerin auf die am 18. Februar 1986 im Bundesan- zeiger veröffentlichte Aufbereitungsmonographie „Cardui mariae fructus".
Mit Schreiben vom 2. Februar 1994 und 20. April 1994 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass die Änderung unzulässig sei, weil mit der Änderung der Anwen- dungsgebiete der bisherige Anwendungsbereich des angezeigten Arzneimittels ver- lassen worden sei.
Mit Schreiben vom 30. Dezember 1994 widersprach die Klägerin dieser Auffas- sung und führte sinngemäß aus, dass „U. „ wie auch „M. „ als ein Heilmittel mit krankheitswertiger Indikation anzusehen sei, da es sowohl therapeutisch bei Stö- rungen der Gallebildung und -sekretion, bei Verdauungsstörungen durch Mangel an Galle und/oder Leberschwäche als auch präventiv zur Unterstützung der exkretori- schen und sekretorischen Leberfunktion eingesetzt werden könne. Eine nahe Ver- wandtschaft der Indikationsgebiete von „U. „ und „M. „ stehe außer Zweifel. Der ursprünglich breite Anwendungsbereich werde nicht verlassen, sondern bei „M. „ eingeengt. Auch die ATC-Klassifikation sehe für beide Arzneimittel die glei- che Kodierung vor („A05BA-liver therapy").
Mit Schreiben vom 10. Dezember 2001 kündigte die Beklagte die Versagung der Nachzulassung an. Die Änderung der Anwendungsgebiete sei nicht zulässig, weil der bisherige Anwendungsbereich einem Nichtheilmittel entsprochen habe. Darauf- hin übersandte die Klägerin eine medizinische Stellungnahme von Prof. Dr. K. T. /E. vom 18. Dezember 2001. Hierin ist im wesentlichen ausgeführt: Die Indikati- onsangaben seien nahe verwandt. Das Arzneimittel diene auch nach der Änderung der Behandlung der gleichen Grunderkrankung. Sowohl die Anwendungsgebiete vor als auch diejenigen nach der Änderung zielten auf die unterstützende Behandlung von Funktionsstörungen. Eine Interpretation, wonach sich das bisherige Anwen- dungsgebiet auf die Unterstützung und Anregung der gesunden Leber- und Galle- funktion beziehe, sei nicht nachvollziehbar und auch im Anwendungsgebiet so nicht ausgewiesen. Zudem bedürfe die gesunde Leber- und Gallefunktion keiner medika- mentösen Unterstützung und Anregung. Silymarin entfalte eine Leberschutzwirkung mit Beschleunigung restitutiver Vorgänge bei verschiedenen Lebererkrankungen ein- schließlich der durch Alkohol, Lebergifte und entzündliche Prozesse (Hepatitis) be- dingten Veränderungen. Die Wirksamkeit sei durch klinische Studien belegt. Silyma- rin sei der best dokumentierte Stoff zur unterstützenden Behandlung toxischer Le- berschädigungen. Es unterstütze die Leberfunktion und diene der Behandlung toxi- scher Leberschäden sowie der unterstützenden Behandlung bei chronisch- entzündlichen Lebererkrankungen und bei Leberzirrhose.
Mit Bescheid vom 29. Januar 2002 wies die Beklagte den Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das streitbefangene Arzneimittel zurück. Sie wiederholte und vertiefte die zuvor geäußerte Auffassung. Die 1978 erfolgte Indikationsangabe entspreche einer Prophylaxe. Die Anwendung „Toxische Leberschäden; zur unterstützenden Behandlung bei chronisch-entzündlichen Lebererkrankungen und Leberzirrhose" sei hingegen für die Anwendung während einer Erkrankung bestimmt. Die Einstufung des ATC-Codes sei unerheblich, weil sie nach anatomischen, nicht nach therapeutischen Gesichtspunkten erfolge. Die Änderung der Anwendungsgebiete erfordere daher eine Neuzulassung.
Die Klägerin hat am 25. Februar 2002 Klage erhoben. Der Begriff des Anwendungsbereichs erfasse auch nahe verwandte Anwendungsgebiete. Eine solche Verwandtschaft sei gegeben, weil sowohl „U. „ als auch „M. „ auf die Behandlung von Lebererkrankungen abzielten. Die Auffassung der Beklagten, „U. „ sei ein Nichtheilmittel ohne krankheitswertige Indikation, sei nicht nachvollziehbar. Seine arzneilich wirksamen Bestandteile seien entweder positiv monographiert oder Bestandteil von traditionellen Arzneimitteln mit eindeutig anerkannten Heilindikationen. Die Klägerin legt weitere medizinische Stellungnahmen von Prof. Dr. T. vom 11. Juni 2002 und vom 18. November 2002 vor. Hierin ist u.a. ausgeführt, dass eine Unterstützung und Anregung der Leberfunktion, wie sie 1978 angezeigt sei, nur dann medizinisch vertretbar sei, wenn eine Störung der Leberfunktion vorliege. Dies entspreche einer krankhaften Verände- rung, die eine unterstützende Maßnahme erforderlich mache. Nicht akzeptabel sei der Hinweis der Beklagten, der ATC-Code folge anatomischen und nicht therapeuti- schen Gesichtspunkten. Die ATC-Klassifizierung sei ein anatomisch-therapeutisch- chemisches Klassifikationssystem, dass für das Präparat vor und nach der Änderung die selbe Klassifikation (Lebertherapie) vorsehe. Es treffe nicht zu, dass das vormalige Anwendungsgebiet nicht einer bestimmten Grunderkrankung bzw. einer bestimmten Patientengruppe zugeordnet werden könne. Es ziele eindeutig auf Patienten mit einer unzureichenden Leberfunktion. Dem entspreche auch das neue Anwendungsgebiet, das auf der Grundlage neuerer Erkenntnisse der experimentellen und klinischen Medizin präziser formuliert sei. Zudem seien auch „Unterstützung, Förderung und Anregung" durch ein Arzneimittel wesentlicher Bestandteil der therapeutischen Maßnahmen zur Erzielung einer Heilung.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 29. Januar 2002 zu ver- pflichten, über ihren Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das Fertigarzneimittel „M. „ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und trägt im wesentlichen vor: Eine Änderung sei nur innerhalb des gleichen Anwendungsbereichs zulässig. Mit der 1993 erfolgten Änderung sei aber der bisherige Anwendungsbereich verlassen worden. Der Begriff des Anwendungsbereichs umfasse zwar auch nahe verwandte Anwendungsgebiete. Das bisherige Anwendungsgebiet könne vorliegend aber einer bestimmten Erkrankung und damit einer bestimmten Patientengruppe erst gar nicht zugeordnet werden. Das Arzneimittel sei auf unterstützende, fördernde und anregende Wirkung gerichtet gewesen. Dies könne mit Heilung nicht gleichgesetzt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.
Entscheidungsgründe Die Klage ist nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Antrages auf Verlängerung der Zulassung (Nachzulassung) des streitbefangenen Arzneimittels. Der Bescheid vom 29. Januar 2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Die Beklagte hat die Nachzulassung des Arzneimittels „M. „ zu Recht versagt, weil es durch die am 25. August 1993 eingegangene Änderungsanzeige mit der Folge einer Neuzulassungspflicht geändert worden war. Die mit der Anzeige vom Juni 1978 gemäß Art. 3 § 7 AMNG (§ 105 Abs. 1 und 2 AMG) entstandene fiktive Zulassung ist gemäß Art. 3 § 7 Abs. 3 AMNG (§ 105 Abs. 3 Satz 1 AMG) erloschen, weil sich die mit dem sog. Langantrag gemäß Art. 3 § 7 Abs. 4 AMNG (§ 105 Abs. 4 AMG) eingereichten Unterlagen nicht auf das angezeigte, sondern auf ein unzulässig geändertes Arzneimittel bezogen, das von der fiktiven Zulassung nicht mehr umfasst ist und daher der Neuzulassung bedarf.
Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit der Änderung ist das im Zeitpunkt des Zugangs der Anzeige geltende Recht,
vgl. u.a. OVG Berlin, Urteile vom 31. Oktober 2002 - 5 B 24.00 - und 5 B 25.00 -,
hier also Art. 3 § 7 Abs. 3a Satz 2 AMNG in der Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990 (BGBl. I S. 717). Hiernach durfte ein Fertigarzneimittel bis zur erstmaligen Verlängerung der Zulassung abweichend von § 29 Abs. 3 AMG unter den Voraussetzungen der Nummern 1- 5 der Vorschrift in geänderter Form in den Verkehr gebracht werden. Nach der hier einzig in Betracht kommenden Nr. 5 der Vorschrift durfte das Arzneimittel mit geänderter Art oder Menge der arzneilich wirksamen Bestandteile ohne Erhöhung ihrer Anzahl innerhalb des gleichen Anwendungsbereichs und der gleichen Therapierichtung in den Verkehr gebracht werden, wenn es insgesamt einem nach § 25 Abs. 7 Satz 1 AMG bekannt gemachten Ergebnis (Aufbereitungsmonographie) oder einem vom Bundesgesundheitsamt vorgelegten Muster für ein Arzneimittel angepasst und es durch die Anpassung nicht verschreibungspflichtig wurde.
Die Änderung unter Anpassung an die Aufbereitungsmonographie „Cardui mariae fructus" war vorliegend schon deshalb mit den Überleitungsbestimmungen des AMNG unvereinbar, weil hiermit ein vollständiger Austausch der arzneilich wirksamen Bestandteile, nämlich eine Ersetzung der bisherigen Stoffkombination aus Löwenzahn, Gelbwurzelstock, Aloe, Zichorienwurzel, Kamillenblüten und Pfefferminzblättern durch einen Trockenextrakt aus Mariendistelfrüchten, verbunden war. Ein solcher Totalaustausch der arzneilich wirksamen Bestandteile im Nachzulassungsverfahren ist von den Überleitungsbestimmungen des AMG nicht gedeckt.
Denn Gegenstand der Nachzulassungsentscheidung kann nur das Arzneimittel im Sinne des § 105 Abs. 1 AMG in seiner angezeigten oder einer zulässig geänderten Form sein. Ein vollständiger Austausch der das Präparat individualisierenden arzneilich wirksamen Bestandteile hätte dagegen zur Folge, dass nicht das bisherige, sondern ein gänzlich neues, bislang nicht in Verkehr befindliches Arzneimittel zur Nachzulassung anstünde. Dies wäre mit der Zielsetzung der gesetzlich zugelassenen Änderungstatbestände und dem Sinn des Nachzulassungsverfahrens insgesamt unvereinbar.
Art. 3 § 7 Abs. 3a Satz 2 AMNG (nunmehr § 105 Abs. 3a AMG) enthält - einschließlich der hier fraglichen Änderung des Arzneimittels zur Anpassung an eine Aufbereitungsmonographie - Überleitungsvorschriften, die in erster Linie dem Be- standsschutz von Arzneimitteln dienen, die nach früherem Recht zulässigerweise in den Verkehr gebracht worden sind.
Vgl. OVG Berlin, Urteile vom 31. Oktober 2002 - OVG 5 B 24.00 und OVG 5 B 25.00 - (auch zum Gesichtspunkt der Arzneimittel- sicherheit).
Der Gedanke des Bestandsschutzes kann den Fortbestand einer fiktiven Zulassung jedenfalls dann nicht mehr rechtfertigen, wenn zwischen dem ursprünglichen und dem als geändert angezeigten Arzneimittel nicht wenigstens eine Teilidentität besteht. Eine abweichende Betrachtungsweise hätte - worauf das OVG Berlin in den zitierten Entscheidungen zutreffend hinweist - eine unzulässige Ungleichbehandlung mit den Antragstellern im Neuzulassungsverfahren zur Folge. Während jeder Bewerber um die Zulassung eines neuen Arzneimittels ein Zulassungsverfahren nach §§ 21 ff. AMG durchlaufen und hierfür zahlreiche Gutachten einreichen, in aller Regel sogar klinische Studien durchführen lassen muss, könnten Inhaber fiktiver Zulassungen allein durch Erstatten einer Änderungsanzeige völlig andere Arzneimittel auf den Markt bringen,
Vgl. OVG Berlin a.a.O.,
ohne dass für diese Ungleichbehandlung ein aus den Zielsetzungen des Arzneimittelrechts erkennbarer sachlicher Grund bestünde.
Abweichendes ergibt sich auch nicht aus den Bestimmungen der hier in Betracht kommenden Nr. 5 der Überleitungsvorschrift. Soweit diese - im Unterschied zu den Nrn. 2 - 4 - zur Anpassung an die Festsetzungen einer Aufbereitungsmonographie eine Änderung der arzneilich wirksamen Bestandteile der Art nach zulässt, ist dem keine Aussage über die Zulässigkeit eines Totalaustauschs zu entnehmen. Sie stellt vielmehr lediglich klar, dass im Gegensatz zu den genannten Nrn. 2 - 4 eine Änderung arzneilich wirksamer Bestandteile der Art nach unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen grundsätzlich möglich ist, erlaubt aber keinen Schluss darauf, der Antragsteller könne durch den vollständigen Austausch arzneilich wirksamer Bestandteile ein gleichsam neues Arzneimittel in das Nachzulassungsverfahren einführen.
Diese Grundsätze entsprechen der ständigen Rechtsprechung des OVG Berlin und der mit arzneimittelrechtlichen Zulassungsverfahren befassten Kammern des erkennenden Gerichts.
Vgl. OVG Berlin seit Beschluss vom 14. Februar 1992 - OVG 5 S 44.91 -, Pharma Recht 1992, 171; insbesondere Urteile vom 31. Oktober 2002 - OVG 5 B 24.00 und OVG 5 B 25.00 -; Urteile der Kammer vom 25. August 2004 - 24 K 9487/01 -, vom 10. November 2004 - 24 K 4262/02 -; nunmehr auch Urteile der 7. Kammer des Gerichts vom 14. Dezember 2004 - 7 K 9114/01 - (Seite 7 UA) und vom 6. September 2005 - 7 K 724/01 - (Seite 9 UA); a.A.: Klo- esel/Cyran, AMG, § 105 Erl. 30.
Von ihnen abzuweichen bietet der vorliegende Fall keinen Anlass.
Die angesprochene Änderung des Arzneimittels steht zudem nicht in Einklang mit den genannten Überleitungsbestimmungen, weil mit der Änderung der Anwendungsgebiete „Unterstützt die Leberfunktion/fördert die Gallebildung/regt den Gallefluß an" zu „Toxische Leberschäden; zur unterstützenden Behandlung bei chronisch-entzündlichen Lebererkrankungen und Leberzirrhose" der Anwendungsbereich des bisherigen Arzneimittels verlassen wurde.
Die Kammer hat zum Begriff des Anwendungsbereichs zuletzt in ihrem Urteil vom 26. Oktober 2005 - 24 K 5344/02 - ausgeführt:
„ ... ist dem Gesetz eine ausdrückliche Definition des Begriffs des gleichen Anwendungsbereichs nicht zu entnehmen. Auch wenn es nahe liegt, ihn als nicht identisch mit dem des gleichen Anwendungsgebietes zu verstehen, ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber den Begriff in einer Vorschrift verwendet, die ausnahmsweise von einer nach § 29 Abs. 3 AMG und nach Gemeinschaftsrecht,
vgl. Anhang II. der Verordnung (EG) Nr. 541/95 der Kommission vom 10. März 1995 über die Prüfung von Änderung einer Zulassung (ABL. Nr. L 55/7),
erforderlichen neuen Zulassung absehen lässt. Dies gebietet ein enges Verständnis dieses Begriffs in der Weise, dass er zwar auch, aber eben nur diejenigen Fälle miterfasst, in denen die Anwendungsgebiete des ursprünglichen und des geänderten Arzneimittels sich nicht wesentlich unterscheiden, zumindest aber nah verwandt sind. Das Bundesgesundheitsamt (BGA) hat dies in der 6. Bekanntmachung über die Verlängerung von Zulassungen vom 23. Oktober 1990 (BAnz Nr. 206, S. 5827) zutreffend so beschrieben, dass der Begriff "Anwendungsbereiche" sich am Indikationsbegriff orientiere, aber auch nahe verwandte Anwendungsgebiete umfasse, so dass darauf abzustellen sei, "ob die gewählten Indikationsangaben mit den bisherigen Indikationsangaben nahe verwandt sind und ob das Arzneimittel weiterhin im wesentlichen der Behandlung der gleichen Grunderkrankung dient".
Vgl. OVG Berlin, u.a. Urteil vom 20. September 2001 - 5 B 15.99 - m. w. N.
Demgemäß kommt es für die Beantwortung der Frage, ob die umstrittene Änderung sich (noch) im Bereich des bisherigen Anwendungsbereichs hält, maßgeblich darauf an, ob das Arzneimittel vor und nach der Änderung der Behandlung der gleichen Grunderkrankung dient, also auch der angesprochene Patientenkreis vor und nach der Indikationsänderung im wesentlichen der gleiche bleibt.
Vgl. auch Urteile der Kammer vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 - und 16. März 2005 - 24 K 7125/01 -; ferner: VG Berlin, Urteile vom 5. November 1998 - 14 A 520.95 - und vom 22.Oktober 1998 - 14 A 369.95 -."
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Während das Präparat in seiner 1978 angezeigten Zusammensetzung ausschließlich der Förderung und Unterstützung bestimmter Organfunktionen zu dienen bestimmt war, wandelte es sich mit der am 25. August 1993 angezeigten Änderung zu einem Arzneimittel gegen gravierende Erkrankungen, mithin von einem Nicht-Heilmittel zu einem Heilmittel.
Zu diesem Unterscheidungskriterium vgl. Urteil der Kammer vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 -.
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass zu der Annahme, der angesprochene Patientenkreis könne vor und nach der Indikationsänderung im Wesentlichen gleich geblieben sein. Entsprechendes folgt insbesondere nicht aus dem von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, bereits „U. „ habe auf die Behandlung von Lebererkrankungen abgezielt und sei hierzu angesichts seiner arzneilich wirksamen Bestandteile auch geeignet gewesen. Denn ein auf die Behandlung bestimmter Lebererkrankungen zielendes Anwendungsgebiet hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin gerade nicht in Anspruch genommen. Die fiktive Zulassung des Arzneimittels ist damit (nur) für die angezeigten, nicht für andere, möglicherweise geeignetere Anwendungsgebiete entstanden. Für die zu beurteilende Frage ohne Belang ist folglich auch die in den vorgelegten Stel- lungnahmen von Prof. Dr. T. zum Ausdruck gebrachte Auffassung, eine Unterstützung und Anregung der Leberfunktion, wie sie 1978 angezeigt worden sei, sei nur dann medizinisch vertretbar, wenn eine Störung der Leberfunktion vorliege, was einer krankhaften Veränderung entspreche, die unterstützende Maßnahmen erforderlich mache. Gleiches gilt für die Ausführungen zur Wirksamkeit des in dem geänderten Arzneimittel enthaltenen Stoffes Silymarin in Bezug auf verschiedene Lebererkrankungen.
Ebenso kommt es nicht auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage der Einstufung des angezeigten und des geänderten Arzneimittels in das anatomisch- therapeutisch-chemische Klassifikationssystem (ATC-Code) an. Denn dieses beinhaltet lediglich eine Klassifikation und dient der einheitlichen Beschreibung eines Arzneimittels. Auch kommt dem ATC-Code durch die 6. Bekanntmachung des Bundesgesundheitsamtes (BAnz. 1990, S. 5827) keine inhaltliche Bindungswirkung für das Nachzulassungsverfahren zu. Denn in dieser Bekanntmachung ist im Wesentlichen nur geregelt, dass der ATC-Code bei der Bezeichnung zu verwenden sei.
Vgl. Urteil der Kammer vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 - (S. 9/10 UA).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Voraussetzung für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124 a, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21 ff. AMG
§ 7 AMNG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 105 Abs. 1 und 2 AMG
§ 7 Abs. 3 AMNG
§ 105 Abs. 3 Satz 1 AMG
§ 7 Abs. 4 AMNG
§ 105 Abs. 4
AMG
§ 7 Abs. 3a Satz 2 AMNG
§ 29 Abs. 3 AMG
§ 25 Abs. 7 Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 1 AMG
§ 105 Abs. 3a AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a, 124 Abs. 2
Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 5 B 24.00
5 B 25.00
5 S
44.91
24 K 9487/01
24 K 4262/02
7 K 9114/01
7 K 724/01
24 K 5344/02
5 B 15.99
24 K 597/01
24 K 7125/01
14 A 520.95
14 A
369.95