Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2013-12-05, Aktenzeichen C-561/12
ECLI: ECLI:EU:C:2013:793

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
5. Dezember 2013 ( *1 )
„Öffentliche Aufträge — Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung — Für den öffentlichen Auftraggeber bestehende Möglichkeit, über Angebote zu verhandeln, die nicht den verbindlichen Anforderungen der in den Verdingungsunterlagen enthaltenen technischen Spezifikationen entsprechen“
In der Rechtssache C‑561/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Riigikohus (Estland) mit Entscheidung vom 23. November 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 5. Dezember 2012, in dem Verfahren
Nordecon AS,
Ramboll Eesti AS
gegen
Rahandusministeerium
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen (Berichterstatter), der Richter M. Safjan und J. Malenovský, der Richterin A. Prechal und des Richters S. Rodin,
Generalanwalt: N. Wahl,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der Nordecon AS, vertreten durch A. Ots,
der estnischen Regierung, vertreten durch M. Linntam und N. Grünberg als Bevollmächtigte,
der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek und T. Müller als Bevollmächtigte,
der spanischen Regierung, vertreten durch A. Rubio González als Bevollmächtigten,
der Europäischen Kommission, vertreten durch A. Tokár und L. Naaber-Kivisoo als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (ABl. L 134, S. 114).
2
Dieses Ersuchen ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Nordecon AS, Rechtsnachfolgerin der Nordecon Infra AS (im Folgenden: Nordecon), und der Ramboll Eesti AS (im Folgenden: Ramboll Eesti) einerseits und dem Rahandusministeerium (Finanzministerium) andererseits wegen der Aufhebung eines Verhandlungsverfahrens zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Art. 1 Abs. 11 Buchst. d der Richtlinie 2004/18 bestimmt: „‚Verhandlungsverfahren‘ sind Verfahren, bei denen der öffentliche Auftraggeber sich an Wirtschaftsteilnehmer seiner Wahl wendet und mit einem oder mehreren von ihnen über die Auftragsbedingungen verhandelt.“
Art. 1 Abs. 11 Buchst. d der Richtlinie 2004/18 bestimmt:
„‚Verhandlungsverfahren‘ sind Verfahren, bei denen der öffentliche Auftraggeber sich an Wirtschaftsteilnehmer seiner Wahl wendet und mit einem oder mehreren von ihnen über die Auftragsbedingungen verhandelt.“
4
Art. 2 („Grundsätze für die Vergabe von Aufträgen“) dieser Richtlinie sieht vor: „Die öffentlichen Auftraggeber behandeln alle Wirtschaftsteilnehmer gleich und nichtdiskriminierend und gehen in transparenter Weise vor.“
Art. 2 („Grundsätze für die Vergabe von Aufträgen“) dieser Richtlinie sieht vor:
„Die öffentlichen Auftraggeber behandeln alle Wirtschaftsteilnehmer gleich und nichtdiskriminierend und gehen in transparenter Weise vor.“
5
Art. 23 („Technische Spezifikationen“) dieser Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 und 2: „(1) Die technischen Spezifikationen im Sinne von Anhang VI Nummer 1 sind in den Auftragsunterlagen, wie der Bekanntmachung, den Verdingungsunterlagen oder den zusätzlichen Dokumenten, enthalten. … (2) Die technischen Spezifikationen müssen allen Bietern gleichermaßen zugänglich sein und dürfen die Öffnung der öffentlichen Beschaffungsmärkte für den Wettbewerb nicht in ungerechtfertigter Weise behindern.“
Art. 23 („Technische Spezifikationen“) dieser Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 und 2:
„(1) Die technischen Spezifikationen im Sinne von Anhang VI Nummer 1 sind in den Auftragsunterlagen, wie der Bekanntmachung, den Verdingungsunterlagen oder den zusätzlichen Dokumenten, enthalten. …
(2) Die technischen Spezifikationen müssen allen Bietern gleichermaßen zugänglich sein und dürfen die Öffnung der öffentlichen Beschaffungsmärkte für den Wettbewerb nicht in ungerechtfertigter Weise behindern.“
6
Art. 24 („Varianten“) dieser Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 bis 4: „(1) Bei Aufträgen, die nach dem Kriterium des wirtschaftlich günstigsten Angebots vergeben werden, können die öffentlichen Auftraggeber es zulassen, dass die Bieter Varianten vorlegen. (2) Die öffentlichen Auftraggeber geben in der Bekanntmachung an, ob Varianten zulässig sind; fehlt eine entsprechende Angabe, so sind keine Varianten zugelassen. (3) Lassen die öffentlichen Auftraggeber Varianten zu, so nennen sie in den Verdingungsunterlagen die Mindestanforderungen, die Varianten erfüllen müssen, und geben an, in welcher Art und Weise sie einzureichen sind. (4) Die öffentlichen Auftraggeber berücksichtigen nur Varianten, die die von ihnen verlangten Mindestanforderungen erfüllen. …“
Art. 24 („Varianten“) dieser Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 bis 4:
„(1) Bei Aufträgen, die nach dem Kriterium des wirtschaftlich günstigsten Angebots vergeben werden, können die öffentlichen Auftraggeber es zulassen, dass die Bieter Varianten vorlegen.
(2) Die öffentlichen Auftraggeber geben in der Bekanntmachung an, ob Varianten zulässig sind; fehlt eine entsprechende Angabe, so sind keine Varianten zugelassen.
(3) Lassen die öffentlichen Auftraggeber Varianten zu, so nennen sie in den Verdingungsunterlagen die Mindestanforderungen, die Varianten erfüllen müssen, und geben an, in welcher Art und Weise sie einzureichen sind.
(4) Die öffentlichen Auftraggeber berücksichtigen nur Varianten, die die von ihnen verlangten Mindestanforderungen erfüllen.
…“
7
Art. 30 („Fälle, die das Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung rechtfertigen“) der Richtlinie 2004/18 sieht in den Abs. 1 bis 3 vor: „(1) Der öffentliche Auftraggeber kann in folgenden Fällen Aufträge im Verhandlungsverfahren vergeben, nachdem er eine Bekanntmachung veröffentlicht hat: a) wenn im Rahmen eines offenen oder nichtoffenen Verfahrens oder eines wettbewerblichen Dialogs keine ordnungsgemäßen Angebote oder nur Angebote abgegeben worden sind, die nach den innerstaatlichen, mit den Artikeln 4, 24, 25 und 27 sowie mit Kapitel VII zu vereinbarenden Vorschriften unannehmbar sind, sofern die ursprünglichen Auftragsbedingungen nicht grundlegend geändert werden. … b) in Ausnahmefällen, wenn es sich um Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen handelt, die ihrer Natur nach oder wegen der damit verbundenen Risiken eine vorherige globale Preisgestaltung nicht zulassen; c) bei Dienstleistungen, insbesondere bei Dienstleistungen der Kategorie 6 von Anhang II Teil A, und bei geistig-schöpferischen Dienstleistungen wie Bauplanungsdienstleistungen, sofern die zu erbringende Dienstleistung so beschaffen ist, dass vertragliche Spezifikationen nicht so genau festgelegt werden können, dass der Auftrag durch die Wahl des besten Angebots in Übereinstimmung mit den Vorschriften über offene und nichtoffene Verfahren vergeben werden kann; … (2) In den in Absatz 1 genannten Fällen verhandelt der öffentliche Auftraggeber mit den Bietern über die von diesen unterbreiteten Angebote, um sie entsprechend den in der Bekanntmachung, den Verdingungsunterlagen und etwaigen zusätzlichen Unterlagen angegebenen Anforderungen anzupassen und das beste Angebot im Sinne von Artikel 53 Absatz 1 zu ermitteln. (3) Der öffentliche Auftraggeber trägt dafür Sorge, dass alle Bieter bei den Verhandlungen gleich behandelt werden. Insbesondere enthält er sich jeder diskriminierenden Weitergabe von Informationen, durch die bestimmte Bieter gegenüber anderen begünstigt werden könnten.“
Art. 30 („Fälle, die das Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung rechtfertigen“) der Richtlinie 2004/18 sieht in den Abs. 1 bis 3 vor:
„(1) Der öffentliche Auftraggeber kann in folgenden Fällen Aufträge im Verhandlungsverfahren vergeben, nachdem er eine Bekanntmachung veröffentlicht hat:
a)
wenn im Rahmen eines offenen oder nichtoffenen Verfahrens oder eines wettbewerblichen Dialogs keine ordnungsgemäßen Angebote oder nur Angebote abgegeben worden sind, die nach den innerstaatlichen, mit den Artikeln 4, 24, 25 und 27 sowie mit Kapitel VII zu vereinbarenden Vorschriften unannehmbar sind, sofern die ursprünglichen Auftragsbedingungen nicht grundlegend geändert werden. …
wenn im Rahmen eines offenen oder nichtoffenen Verfahrens oder eines wettbewerblichen Dialogs keine ordnungsgemäßen Angebote oder nur Angebote abgegeben worden sind, die nach den innerstaatlichen, mit den Artikeln 4, 24, 25 und 27 sowie mit Kapitel VII zu vereinbarenden Vorschriften unannehmbar sind, sofern die ursprünglichen Auftragsbedingungen nicht grundlegend geändert werden.
…
b)
in Ausnahmefällen, wenn es sich um Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen handelt, die ihrer Natur nach oder wegen der damit verbundenen Risiken eine vorherige globale Preisgestaltung nicht zulassen;
c)
bei Dienstleistungen, insbesondere bei Dienstleistungen der Kategorie 6 von Anhang II Teil A, und bei geistig-schöpferischen Dienstleistungen wie Bauplanungsdienstleistungen, sofern die zu erbringende Dienstleistung so beschaffen ist, dass vertragliche Spezifikationen nicht so genau festgelegt werden können, dass der Auftrag durch die Wahl des besten Angebots in Übereinstimmung mit den Vorschriften über offene und nichtoffene Verfahren vergeben werden kann; …
bei Dienstleistungen, insbesondere bei Dienstleistungen der Kategorie 6 von Anhang II Teil A, und bei geistig-schöpferischen Dienstleistungen wie Bauplanungsdienstleistungen, sofern die zu erbringende Dienstleistung so beschaffen ist, dass vertragliche Spezifikationen nicht so genau festgelegt werden können, dass der Auftrag durch die Wahl des besten Angebots in Übereinstimmung mit den Vorschriften über offene und nichtoffene Verfahren vergeben werden kann;
(2) In den in Absatz 1 genannten Fällen verhandelt der öffentliche Auftraggeber mit den Bietern über die von diesen unterbreiteten Angebote, um sie entsprechend den in der Bekanntmachung, den Verdingungsunterlagen und etwaigen zusätzlichen Unterlagen angegebenen Anforderungen anzupassen und das beste Angebot im Sinne von Artikel 53 Absatz 1 zu ermitteln.
(3) Der öffentliche Auftraggeber trägt dafür Sorge, dass alle Bieter bei den Verhandlungen gleich behandelt werden. Insbesondere enthält er sich jeder diskriminierenden Weitergabe von Informationen, durch die bestimmte Bieter gegenüber anderen begünstigt werden könnten.“
Estnisches Recht
8
Art. 27 Abs. 1 des Gesetzes über öffentliche Aufträge (riigihangete seadus, im Folgenden: RHS) sieht vor: „Ein Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung ist ein Vergabeverfahren, in dem jede interessierte Person einen Antrag auf Teilnahme an dem Vergabeverfahren stellen kann; der öffentliche Auftraggeber macht mindestens drei von ihm auf der Grundlage objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien ausgewählten Antragstellern einen Vorschlag auf Einreichung eines Angebots und führt mit ihnen Verhandlungen über die Angebote, um die von ihnen eingereichten Angebote an die in den Verdingungsunterlagen festgesetzten Anforderungen anzupassen und das erfolgreiche Angebot auszuwählen.“
Art. 27 Abs. 1 des Gesetzes über öffentliche Aufträge (riigihangete seadus, im Folgenden: RHS) sieht vor:
„Ein Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung ist ein Vergabeverfahren, in dem jede interessierte Person einen Antrag auf Teilnahme an dem Vergabeverfahren stellen kann; der öffentliche Auftraggeber macht mindestens drei von ihm auf der Grundlage objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien ausgewählten Antragstellern einen Vorschlag auf Einreichung eines Angebots und führt mit ihnen Verhandlungen über die Angebote, um die von ihnen eingereichten Angebote an die in den Verdingungsunterlagen festgesetzten Anforderungen anzupassen und das erfolgreiche Angebot auszuwählen.“
9
Art. 31 Abs. 5 des RHS bestimmt: „Vergibt der öffentliche Auftraggeber einen Auftrag auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots und ist in der Bekanntmachung die Möglichkeit vorgesehen, in dem Angebot zusätzlich zu Lösungen, die allen in der Bekanntmachung und in den Verdingungsunterlagen festgesetzten Bedingungen entsprechen, auch Alternativlösungen einzureichen, legt er in den Verdingungsunterlagen die Anforderungen an Alternativlösungen und ihre Einreichung fest.“
Art. 31 Abs. 5 des RHS bestimmt:
„Vergibt der öffentliche Auftraggeber einen Auftrag auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots und ist in der Bekanntmachung die Möglichkeit vorgesehen, in dem Angebot zusätzlich zu Lösungen, die allen in der Bekanntmachung und in den Verdingungsunterlagen festgesetzten Bedingungen entsprechen, auch Alternativlösungen einzureichen, legt er in den Verdingungsunterlagen die Anforderungen an Alternativlösungen und ihre Einreichung fest.“
10
Art. 52 Abs. 1 des RHS sieht vor: „Der öffentliche Auftraggeber bewertet Alternativlösungen, wenn er einen Auftrag auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots vergibt und in der Bekanntmachung die Einreichung von Angeboten mit Alternativlösungen zugelassen hat.“
Art. 52 Abs. 1 des RHS sieht vor:
„Der öffentliche Auftraggeber bewertet Alternativlösungen, wenn er einen Auftrag auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots vergibt und in der Bekanntmachung die Einreichung von Angeboten mit Alternativlösungen zugelassen hat.“
11
Art. 67 Abs. 1 des RHS bestimmt: „Außer in dem in § 65 Abs. 4 dieses Gesetzes bestimmten Fall öffnet der öffentliche Auftraggeber alle Angebote und führt mit den Bietern Verhandlungen über die eingereichten Angebote, um sie erforderlichenfalls an die in der Bekanntmachung und in den Verdingungsunterlagen festgesetzten Anforderungen anzupassen und das erfolgreiche Angebot auszuwählen.“
Art. 67 Abs. 1 des RHS bestimmt:
„Außer in dem in § 65 Abs. 4 dieses Gesetzes bestimmten Fall öffnet der öffentliche Auftraggeber alle Angebote und führt mit den Bietern Verhandlungen über die eingereichten Angebote, um sie erforderlichenfalls an die in der Bekanntmachung und in den Verdingungsunterlagen festgesetzten Anforderungen anzupassen und das erfolgreiche Angebot auszuwählen.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
12
Das Maanteeamet (Amt für Landstraßen) leitete am 25. September 2008 ein Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung mit dem Titel „Planung und Bau des Straßenabschnitts Aruvalla–Kose der E263“ ein.
13
Gemäß den Nrn. 4.3.1 und 4.7.1 des Anhangs III der Verdingungsunterlagen für den im Ausgangsverfahren fraglichen Auftrag war für den Trennstreifen dieses Straßenabschnitts von Kilometer 26,6 bis Kilometer 32 eine Breite von 13,5 Metern und von Kilometer 32 bis Kilometer 40 eine Breite von 6 Metern vorgesehen.
14
Am 20. Januar 2010 erklärte das Maanteeamet, dass die vier eingereichten Angebote, d. h. die Angebote des Lemminkäinen-Konsortiums und des Merko-Konsortiums, das Gemeinschaftsangebot der Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS, der Binders SIA und der Insenierbuve SIA sowie das Angebot des Nordecon-Konsortiums, bestehend aus der Nordecon Infra AS und der Ramboll Eesti, zulässig seien, obwohl das Angebot des letztgenannten Konsortiums über die gesamte Länge des genannten Straßenabschnitts einen Trennstreifen mit einer Breite von 6 Metern vorsah.
15
Im Laufe der auf die Einreichung dieser Angebote folgenden Verhandlungen schlug das Maanteeamet den anderen Bietern als dem Nordecon-Konsortium in einem Schreiben vom 26. April 2010 vor, die in den ursprünglichen Angeboten angegebene Breite des Trennstreifens entsprechend dem Angebot des Nordecon-Konsortiums über die gesamte Länge des fraglichen Straßenabschnitts auf 6 Meter zu ändern. Nach Verhandlungen mit sämtlichen Bietern reichten diese bis zum 27. Mai 2010, dem vom öffentlichen Auftraggeber festgesetzten Datum, ihre Angebote mit einem aufgrund der geforderten Änderung berichtigten Preis ein.
16
Mit zwei Verfügungen vom 10. Juni 2010 erklärte das Maanteeamet erstens alle Angebote für zulässig und zweitens das Gemeinschaftsangebot des Lemminkäinen-Konsortiums, das den niedrigsten Preis auswies, für erfolgreich.
17
Am 21. Juli 2010 erklärte der Beschwerdeausschuss des Rahandusministeerium auf eine Beschwerde der Nordecon Infra AS hin diese beiden Verfügungen für nichtig. Der Beschwerdeausschuss befand, dass die vom öffentlichen Auftraggeber geführten Verhandlungen in einem Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung keine Punkte betreffen dürften, die den Anforderungen entsprächen, die in den dem Auftrag zugrunde liegenden Unterlagen klar und eindeutig festgelegt seien, wie die Angaben zur Breite des Trennstreifens. Am 27. September 2010 wies der Generaldirektor des Maanteeamet das Gemeinschaftsangebot des Lemminkäinen-Konsortiums zurück und erklärte das Angebot des Nordecon-Konsortiums für erfolgreich, da dieses nach dem Angebot des erstgenannten Konsortiums den zweitniedrigsten Preis auswies.
18
Auf einen Aufhebungsantrag des Merko-Konsortiums hin hob das Rahandusministeerium das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vergabeverfahren mit Entscheidung vom 26. Oktober 2010 auf und begründete dies u. a. damit, dass der öffentliche Auftraggeber das Angebot des Nordecon-Konsortiums, das eine nach der Bekanntmachung unzulässige Alternativlösung enthalten habe, zu Unrecht für zulässig und erfolgreich erklärt habe und dass die vom öffentlichen Auftraggeber geführten Verhandlungen keine Punkte betreffen dürften, die den Anforderungen entsprächen, die in den dem Auftrag zugrunde liegenden Unterlagen klar und eindeutig festgelegt seien, wie die Angaben zur Breite des Trennstreifens im fraglichen Straßenabschnitt.
19
Nordecon, die in der Zwischenzeit die Rechtsnachfolge der Nordecon Infra AS angetreten hatte, und Ramboll Eesti erhoben gegen diese Entscheidung eine Klage beim Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn), die mit Urteil vom 2. März 2011 abgewiesen wurde. Nach Ansicht dieses Gerichts hätte das Angebot der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens für unzulässig erklärt werden müssen, da die fragliche Bekanntmachung unter Verstoß gegen die Art. 31 Abs. 5 und 52 des RHS nicht die Möglichkeit zur Einreichung von Alternativlösungen und die Vergabe des Auftrags an den Bieter mit dem wirtschaftlich günstigsten Angebot, sondern die Berücksichtigung des niedrigsten Preises vorgesehen habe. Außerdem könne im Rahmen eines Verhandlungsverfahrens mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung nur über Aspekte verhandelt werden, die zum Zeitpunkt der Einreichung des Angebots nicht festgelegt oder nicht in den Auftragsunterlagen aufgeführt seien.
20
Die beiden genannten Unternehmen legten gegen das erstinstanzliche Urteil Berufung beim Tallinna Ringkonnakohus (Berufungsgericht Tallinn) ein. Mit Urteil vom 21. Dezember 2011 bestätigte dieses Gericht das erstinstanzliche Urteil.
21
Zu Nr. 8.1 der Verdingungsunterlagen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Auftrags, in der das Maanteeamet – außer für den Bau der Fahrbahn einer Hauptstraße (einschließlich der Auf- und Abfahrten) – Alternativlösungen zugelassen hatte, stellte das Tallinna Ringkonnakohus fest, dass in der Bekanntmachung weder die Möglichkeit, Alternativlösungen einzureichen, noch die Erteilung des Auftrags an den Bieter mit dem wirtschaftlich günstigsten Angebot vorgesehen gewesen sei. Das Maanteeamet habe daher unter Verstoß gegen die Art. 31 Abs. 5 und 52 Abs. 1 des RHS die Einreichung von Alternativlösungen zugelassen. Das ursprüngliche Angebot der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens hätte somit zurückgewiesen werden müssen.
22
Nordecon und Ramboll Eesti legten Revision zum Riigikohus (Staatsgerichtshof) ein und beantragten die Aufhebung des Urteils des Tallinna Ringkonnakohus, den Erlass einer neuen Entscheidung und die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entscheidung des Rahandusministeerium vom 26. Oktober 2010.
23
Das vorlegende Gericht führt aus, es sei unstreitig, dass die Bekanntmachung keine Einreichung von Alternativlösungen zugelassen habe und dass die Angebote nicht anhand des Kriteriums des wirtschaftlich günstigsten Angebots bewertet worden seien.
24
Im Rahmen eines Verhandlungsverfahrens mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung könnten zwar Fragen zu den Bedingungen der Auftragsvergabe – zumindest teilweise – Verhandlungen überlassen bleiben, ohne dass ein Rückgriff auf Alternativlösungen in Betracht gezogen werden müsste. Es sei jedoch fraglich, ob der öffentliche Auftraggeber auch über Angebote verhandeln dürfe, die nicht den verbindlichen Anforderungen der Verdingungsunterlagen entsprächen, und ob die Verhandlungen nicht zumindest dazu führen müssten, dass das erfolgreiche Angebot diese verbindlichen Anforderungen erfülle.
25
Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 lasse offen, ob die Angebote in solchen Verhandlungen auch an die verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen angepasst werden könnten. Sei dies der Fall, stelle sich die Frage, ob auch auf der Grundlage von Angeboten verhandelt werden könne, die diesen verbindlichen Anforderungen in ihrer ursprünglichen Form nicht in vollem Umfang entsprächen. Auch auf die Frage, ob die verhandlungsbedingte Anpassung dazu führen müsse, dass die Angebote den technischen Spezifikationen uneingeschränkt entsprächen, und ob dies auch dadurch erreicht werden könne, dass der öffentliche Auftraggeber die technischen Spezifikationen ändere, gebe die genannte Richtlinie keine eindeutige Antwort.
26
Unter diesen Umständen hat das Riigikohus beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass er es einem öffentlichen Auftraggeber erlaubt, mit den Bietern Verhandlungen über solche Angebote zu führen, die nicht den in den technischen Spezifikationen des Auftrags festgelegten verbindlichen Anforderungen entsprechen? 2. Wenn die erste Frage zu bejahen ist: Ist dann Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass er es einem öffentlichen Auftraggeber erlaubt, im Verlauf der Verhandlungen nach der Öffnung der Angebote die verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen unter der Bedingung zu ändern, dass der Gegenstand des Auftrags nicht geändert und die Gleichbehandlung aller Bieter gewährleistet wird? 3. Wenn die zweite Frage zu bejahen ist: Ist dann Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass eine Regelung, nach der eine Änderung der verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen im Verlauf der Verhandlungen nach der Öffnung der Angebote ausgeschlossen ist, dazu im Widerspruch stünde? 4. Wenn die erste Frage zu bejahen ist: Ist dann Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass es einem öffentlichen Auftraggeber danach verwehrt ist, ein solches Angebot als das beste einzustufen, das am Ende der Verhandlungen nicht im Einklang mit den verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen steht?
Unter diesen Umständen hat das Riigikohus beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass er es einem öffentlichen Auftraggeber erlaubt, mit den Bietern Verhandlungen über solche Angebote zu führen, die nicht den in den technischen Spezifikationen des Auftrags festgelegten verbindlichen Anforderungen entsprechen?
2.
Wenn die erste Frage zu bejahen ist: Ist dann Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass er es einem öffentlichen Auftraggeber erlaubt, im Verlauf der Verhandlungen nach der Öffnung der Angebote die verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen unter der Bedingung zu ändern, dass der Gegenstand des Auftrags nicht geändert und die Gleichbehandlung aller Bieter gewährleistet wird?
3.
Wenn die zweite Frage zu bejahen ist: Ist dann Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass eine Regelung, nach der eine Änderung der verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen im Verlauf der Verhandlungen nach der Öffnung der Angebote ausgeschlossen ist, dazu im Widerspruch stünde?
4.
Wenn die erste Frage zu bejahen ist: Ist dann Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen, dass es einem öffentlichen Auftraggeber danach verwehrt ist, ein solches Angebot als das beste einzustufen, das am Ende der Verhandlungen nicht im Einklang mit den verbindlichen Anforderungen der technischen Spezifikationen steht?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
27
Nordecon bestreitet, ohne eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, die Sachdienlichkeit der Vorlagefragen und macht geltend, dass die Entscheidung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren nicht von der Beantwortung dieser Fragen abhänge. Insbesondere sei die vom Riigikohus vorgelegte Hauptfrage, d. h. die erste Frage, an die alle übrigen Fragen anknüpften, nicht sachdienlich, da die Verhandlungen nicht mit Bietern geführt worden seien, die nicht ordnungsgemäße Angebote eingereicht hätten. Diese Fragen beruhten somit auf falschen Annahmen.
28
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Gerichtshof in einem Verfahren nach Art. 267 AEUV nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom vorlegenden Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung oder zur Gültigkeit einer Unionsvorschrift zu äußern (vgl. Urteile vom 16. März 1978, Oehlschläger, 104/77, Slg. 1978, 791, Randnr. 4, und vom 11. September 2008, Eckelkamp u. a., C-11/07, Slg. 2008, I-6845, Randnr. 52, sowie Beschluss vom 8. November 2012, SKP, C‑433/11, Randnr. 24).
29
In einem solchen Verfahren, das auf einer klaren Aufgabentrennung zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht, fällt jede Beurteilung des Sachverhalts in die Zuständigkeit des vorlegenden Gerichts. Ebenso hat nur das nationale Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen in der Sache zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen (vgl. in diesem Sinne Urteil Eckelkamp u. a., Randnr. 27).
30
Die Sachentscheidung über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts kann nur dann abgelehnt werden, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil Eckelkamp u. a., Randnr. 28).
31
In der vorliegenden Rechtssache geht das vorlegende Gericht von der Feststellung aus, dass der öffentliche Auftraggeber über Angebote verhandelt hat, die nicht den verbindlichen Anforderungen der Verdingungsunterlagen entsprachen. Es ist nicht Sache des Gerichtshofs, dies in Frage zu stellen. Im Übrigen liegt hier keiner der in Randnr. 30 des vorliegenden Urteils genannten Fälle vor, in denen die Entscheidung über eine Vorlagefrage abgelehnt werden kann.
32
Das Vorabentscheidungsersuchen ist daher als zulässig anzusehen.
Zu den Vorlagefragen
33
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 es einem öffentlichen Auftraggeber erlaubt, mit den Bietern Verhandlungen über Angebote zu führen, die nicht den in den technischen Spezifikationen des Auftrags festgelegten verbindlichen Anforderungen entsprechen.
34
Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 lässt in bestimmten Fällen die Durchführung eines Verhandlungsverfahrens zu, um die von den Bietern unterbreiteten Angebote an die in der Bekanntmachung, den Verdingungsunterlagen und etwaigen zusätzlichen Unterlagen angegebenen Anforderungen anzupassen und das beste Angebot zu ermitteln.
35
Gemäß Art. 2 dieser Richtlinie behandeln die öffentlichen Auftraggeber alle Wirtschaftsteilnehmer gleich und nichtdiskriminierend und gehen in transparenter Weise vor.
36
Der Gerichtshof hat klargestellt, dass die Verpflichtung zur Transparenz im Wesentlichen die Gefahr einer Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers ausschließen soll (Urteil vom 29. März 2012, SAG ELV Slovensko u. a., C‑599/10, Randnr. 25).
37
Der öffentliche Auftraggeber muss somit, auch wenn er im Rahmen des Verhandlungsverfahrens über einen Verhandlungsspielraum verfügt, gleichwohl dafür sorgen, dass die Anforderungen des Auftrags, die er als verbindlich eingestuft hat, erfüllt werden. Andernfalls würde der Grundsatz, dass öffentliche Auftraggeber in transparenter Weise vorgehen, missachtet und das in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils genannte Ziel verfehlt.
38
Könnten Angebote, die zwingende Voraussetzungen nicht erfüllen, im Hinblick auf Verhandlungen zugelassen werden, wäre im Übrigen die Festlegung solcher Voraussetzungen in der Ausschreibung sinnlos und es wäre dem öffentlichen Auftraggeber nicht möglich, mit den Bietern auf einer diesen gemeinsamen, in den zwingenden Voraussetzungen bestehenden Grundlage zu verhandeln und sie somit gleich zu behandeln.
39
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18 es einem öffentlichen Auftraggeber nicht erlaubt, mit den Bietern Verhandlungen über solche Angebote zu führen, die nicht den in den technischen Spezifikationen des Auftrags festgelegten verbindlichen Anforderungen entsprechen.
40
In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage sind die Fragen 2 bis 4 nicht zu beantworten.
Kosten
41
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge erlaubt es einem öffentlichen Auftraggeber nicht, mit den Bietern Verhandlungen über Angebote zu führen, die nicht den in den technischen Spezifikationen des Auftrags festgelegten verbindlichen Anforderungen entsprechen.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Estnisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV