Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-12-13, Aktenzeichen 6 A 3593/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:1213.6A3593.98.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 8.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Der im Jahre 1. geborene Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Er wurde am 13. Januar zum Kriminaloberkommissar, Besoldungsgruppe A 10 BBesO (Säule II), ernannt und verrichtete als Sachbearbeiter Dienst beim Polizeipräsidium in der Unterabteilung ZKB (Zentrale Kriminalitätsbekämpfung). Der Polizeipräsident erteilte ihm unter dem 7. Oktober eine die Zeit vom 29. September bis zum 31. Mai umfassende dienstliche Regelbeurteilung (Nr. 3.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlaß des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, MBl NRW 278 - im folgenden: BRL -) mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung des Beamten entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte). Bei den bewerteten Hauptmerkmalen im Sinne von Nr. 6.1 BRL (Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Sozialverhalten) erteilte der Polizeipräsident die Note "übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte) für das Leistungsverhalten und für das Sozialverhalten; für das Hauptmerkmal Leistungsergebnis vergab er die Note "entspricht voll den Anforderungen" (3 Punkte). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers und unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, Ersten Kriminalhauptkommissars, hatte bezüglich des Gesamturteils und aller drei Hauptmerkmale gelautet: "... übertrifft..." bzw. "... übertreffen die Anforderungen". Der Polizeipräsident begründete seine Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers in der dienstlichen Beurteilung mit der Bemerkung: "Die Änderung von Hauptmerkmal und Gesamturteil erfolgte auf Grund eines Quervergleiches der Leistung und Befähigung mit anderen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe unter besonderer Berücksichtigung von Diensterfahrung im derzeitigen statusrechtlichen Amt".
Der Kläger erhob gegen die dienstliche Beurteilung Widerspruch und machte geltend: Der Polizeipräsident habe als Endbeurteiler keine ordnungsgemäße Begründung für die Herabstufung gegeben. Er habe diese nicht im einzelnen nachvollziehbar gemacht, sondern sich unzulässigerweise pauschal auf eine undifferenzierte und formelhafte Wendung beschränkt. Außerdem habe es offensichtlich die Vorgabe gegeben, nach dem 1. Januar beförderte Beamte könnten "nicht besser als 3 Punkte" sein.
Der Polizeipräsident lehnte mit Bescheid vom 4. März 1. eine Änderung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit der Begründung ab: In der Vergleichsgruppe des Klägers seien 98 Beamte zu beurteilen gewesen. Davon hätten nach den Richtsätzen vier Beamte mit 5 Punkten und 24 Beamte mit 4 Punkten beurteilt werden können. Die Erstbeurteiler hätten für sechs Beamte 5 Punkte und für 40 Beamte 4 Punkte vorgeschlagen. In drei Beurteilerbesprechungen am 15., 21. und 27. August sei im Quervergleich zwischen den vergleichbaren Beamten die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe sichergestellt und die Einhaltung der vorgegebenen Richtsätze erarbeitet worden. Unter Berücksichtigung des "Zeitfaktors im statusrechtlichen Amt" sei davon ausgegangen worden, daß alle Beamten, die nach dem 1. Januar in das jeweilige Amt gelangt seien, dessen Anforderungen noch nicht oder noch nicht weit übertreffen dürften. Eventuelle Ausnahmen von dieser Regel seien noch einmal besonders überprüft worden. Es treffe mithin nicht zu, daß er festgelegt habe, ein Beamter, der nach dem 1. Januar befördert worden sei, könne nicht mehr als 3 Punkte bekommen. Da die Leistungen von Mitarbeitern selten völlig gleichwertig seien, sei nach einer differenzierten Rangfolge zumindest innerhalb einer Unterabteilung oder eines Dezernats gefragt worden. Der Vorschlag der Erstbeurteiler zur Bewertung der Hauptmerkmale sei ebenfalls im Quervergleich zur Kenntnis genommen und hinsichtlich der Leistungskomponente entsprechend für die Endbeurteilung gewichtet worden. Er, der Endbeurteiler, habe dem Hauptmerkmal Leistungsergebnis die stärkste Gewichtung bei den Hauptmerkmalen zugeordnet und nach dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung drei Beamte mit 5 Punkten sowie 20 Beamte mit 4 Punkten beurteilt. Zu den Beamten, die er infolge des Quervergleichs im Bereich des Hauptmerkmals Leistungsergebnis herabgestuft habe, habe der Kläger gehört. Wegen der starken Gewichtung dieses Hauptmerkmals sei auch das Gesamturteil auf 3 Punkte abzuändern gewesen. Daß die Begründung hierfür einen formelhaften Charakter angenommen habe, sei bei der Vielzahl der zu erstellenden Beurteilungen nicht vermeidbar gewesen.
Der Kläger erhob auch gegen den Bescheid vom 4. März Widerspruch und verwies auf seine bisherigen Ausführungen. Die Bezirksregierung holte eine Stellungnahme des Polizeipräsidenten ein. Dieser verwies mit Datum vom 9. Mai u.a. darauf, er sei von einem fiktiven Beamten derselben Vergleichsgruppe und dessen fiktiven dienstlichen Leistungen, die sich aus den Beschreibungen der Submerkmale im Bereich von 4 Punkten zusammensetzten, ausgegangen. Dem habe er die tatsächlich erbrachten dienstlichen Leistungen des Klägers gegenübergestellt. Er sei der Auffassung, daß der Erstbeurteiler in wesentlichen Bereichen den Kläger tendenziell zu wohlwollend beurteilt habe.
Die Bezirksregierung wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. Mai mit der Begründung zurück: Der Polizeipräsident habe seine Beurteilung auf den sehr strengen Maßstab gestützt, der in der Beurteilerbesprechung im Rahmen des Quervergleichs zugrunde gelegt worden sei. Er habe mit der Herabsetzung des von ihm am stärksten gewichteten Hauptmerkmals Leistungsergebnis hinreichend deutlich gemacht, daß er die konkreten Ergebnisse der täglichen Arbeit des Klägers schwächer als der Erstbeurteiler eingeschätzt habe. Bei dem Hauptmerkmal Leistungsverhalten habe er sich ausweislich seiner Stellungnahme vom Mai dem Vorschlag des Erstbeurteilers "4 Punkte" noch angeschlossen, obwohl er auch hier der Auffassung gewesen sei, der Erstbeurteiler habe den Kläger in wesentlichen Bereichen tendenziell zu wohlwollend beurteilt. Wegen der vom Polizeipräsidenten dem Hauptmerkmal Leistungsergebnis zugeordneten besonderen Wertigkeit habe das Gesamturteil folgerichtig auf 3 Punkte lauten müssen. Eine Weisung des Polizeipräsidenten, kein Beamter, der nach dem 1. Januar in sein derzeitiges Amt befördert worden sei, dürfe mehr als 3 Punkte bekommen, sei nicht - auch nicht im Rahmen der Beurteilerbesprechung - ergangen. Er sei davon ausgegangen, daß ein Beamter der Säule II mit einer derart kurzen Dienstzeit im gegenwärtigen Amt nur ausnahmsweise besser als mit 3 Punkten beurteilt werden könne. Derartige Ausnahmen habe er auch anerkannt. Die Erkenntnisse im Quervergleich dürften schon wegen des Datenschutzes nur abstrakt formuliert zum Ausdruck gebracht werden.
Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht: Der Endbeurteiler habe die Abweichung von der Erstbeurteilung nicht hinreichend plausibel begründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe der beurteilte Beamte einen Anspruch darauf, daß der Dienstherr allgemein und pauschal formulierte Werturteile durch Darlegungen im Rahmen eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens plausibel mache. Dies sei nicht geschehen. Die Einschätzung der Leistung und Eignung des zu beurteilenden Beamten müsse derjenigen des Erstbeurteilers zu den Sub- und Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil gegenübergestellt und die Abweichung konkret begründet werden. Der Polizeipräsident sei zudem gar nicht in der Lage gewesen, seine Arbeitsergebnisse einzuschätzen. Auch bestreite er, daß an der Beurteilerbesprechung (bezogen auf ihn, den Kläger) personen- und sachkundige Bedienstete im Sinne der Nr. 9.1.2 BRL teilgenommen hätten, die den Endbeurteiler hätten beraten können. Insbesondere sei sein Unterabteilungsleiter, Kriminaldirektor, nicht in der Lage gewesen, Aussagen über ihn zu machen. Er bestreite, daß letzterer sich vor der Beurteilerbesprechung über ihn erkundigt habe. Außerdem sei ihm in der dienstlichen Beurteilung bescheinigt worden, daß er im Bereich der PC-Technik über umfangreiche Kenntnisse verfüge und diverse Lehrgänge sowie auch Lehrgänge im Bereich der RG- Bekämpfung 1 und 2 und im Bereich der Observation für RG- Sachbearbeiter und Finanzermittlungslehrgänge absolviert habe. Darüber hinaus habe der Endbeurteiler sich dem Vorschlag des Erstbeurteilers zum Hauptmerkmal Leistungsverhalten (4 Punkte) angeschlossen. Demzufolge hätte er die Herabsetzung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis besonders begründen müssen, zumal seine, des Klägers, Arbeit nicht kritisiert worden sei. Der Hinweis des Endbeurteilers auf noch nicht genügende Diensterfahrung sei nicht schlüssig, weil er zum Beurteilungsstichtag 1. Juni 1 bereits (rund) 1 ½ Jahre als Kriminaloberkommissar gearbeitet habe. Er bestreite auch, daß bei den nach dem 1. Januar 1 beförderten Beamten noch einmal besonders geprüft worden sei, ob sie ausnahmsweise mit mehr als 3 Punkten zu beurteilen seien. Er bestreite außerdem, daß der Polizeipräsident einen strengeren Maßstab als der Erstbeurteiler angelegt und den Maßstab des Erstbeurteilers überhaupt gekannt habe, daß der Polizeipräsident das Hauptmerkmal Leistungsergebnis am stärksten gewichtet habe, daß er, der Kläger, im Bereich dieses Hauptmerkmals infolge eines Quervergleichs herabgestuft worden sei und auch, daß ein fiktiver Beamter Leitbild der Überlegungen bei den Beurteilerbesprechungen gewesen sei. Schließlich hätten die Erstbeurteiler unzulässigerweise vereinbart, die Quotierung (die Richtsätze im Sinne der Nr. 8.2.2 BRL) zu berücksichtigen. Die Erstbeurteiler seien an Quotierungen gerade nicht gebunden.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums vom 4. März und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung vom 23. Mai zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung vom 7. Oktober aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 23. Mai beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend hat er ausgeführt: Wenn jemand in der Lage sei, die dienstlichen Leistungen der Beamten seines Dienstbereichs in der jeweiligen Vergleichsgruppe im Quervergleich zu bewerten, dann sei dies der zuständige Unterabteilungsleiter. Dieser könne sich zudem im Einzelfall konkret vom direkten Vorgesetzten beraten und informieren lassen. In aller Regel würden Mitarbeiter den Anforderungen eines neuen Amtes erst nach einer gewissen Zeit gerecht. Es sei daher eher die seltene Ausnahme, daß Mitarbeiter bereits nach kurzer Zeit in einem neuen Amt Leistungen erbrächten, die über oder weit über den Anforderungen des Amtes lägen. Alle insoweit betroffenen Mitarbeiter seien noch einmal besonders dahin überprüft worden, ob sie ausnahmsweise bereits nach kürzerer Zeit die Anforderungen übersteigende oder weit übersteigende Leistungen erbracht hätten. Bei der hier in Frage stehenden Regelbeurteilungsaktion hätten insgesamt 11 Beamte, die nach dem 1. Januar in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 BBesO befördert seien, 4 Punkte erhalten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen, da die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung rechtlich einwandfrei ergangen sei.
Mit seiner (vom Senat zugelassenen) Berufung macht der Kläger geltend: Die Behördenleitung habe den Erstbeurteilern unter Mißachtung ihrer Weisungsunabhängigkeit die jeweilige Beurteilung bindend vorgegeben. Das ergebe sich aus dem "Ergebnisprotokoll der Besprechung der Erstbeurteiler am 17.06. zur Systematik des Beurteilungsverfahrens". Es sei unzulässig, den Richtsätzen wie hier geschehen - schon vorläufig - auf der Ebene der Erstbeurteilungen Geltung zu verschaffen. Ausweislich der Nrn. 3b und 9. dieses Protokolls hätten die Erstbeurteiler zudem, und zwar bereits in "Vorgesprächen gemäß Nr. 9..1 Abs. 4 BRL" und aufgrund von zwei darauffolgenden Erstbeurteilerbesprechungen eine endgültige Reihenfolge der zu beurteilenden Beamten vereinbart. Im übrigen dränge sich auf, daß nach zwei Erstbeurteilerbesprechungen, die in dieser Zahl auch nicht vorgesehen seien, von einem unabhängigen und an Weisungen nicht gebundenen Urteil der Erstbeurteiler nicht mehr auszugehen sei. Auch hätten, wie er ausgeführt habe, dem Endbeurteiler Kenntnisse über seine Leistungen durch die Beurteilerbesprechung nicht vermittelt werden können. Das Verwaltungsgericht hätte aufklären müssen, welche konkreten Informationen sein Unterabteilungsleiter, Kriminaldirektor, über ihn gehabt habe, die er in der Beurteilerbesprechung an den Polizeipräsidenten hätte weitergeben können. In den Beurteilerbesprechungen sei eine Vergleichbarkeit der zu Beurteilenden nicht hergestellt worden. Entgegen dem Protokoll über die Beurteilerbesprechung am 27. August sei eine Vergleichbarkeit untereinander nicht einmal ansatzweise diskutiert worden. Er bestreite auch, daß in den Beurteilerbesprechungen ein fiktiver Beamter Leitbild der Überlegungen gewesen sei. Es fehle des weiteren an der erforderlichen Plausibilisierung der Begründung des Endbeurteilers sowohl für seine Abweichung von dem Vorschlag des Erstbeurteilers als auch für die abweichende Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem im ersten Rechtszug gestellten Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er bezieht sich auf sein erstinstanzliches Vorbringen und auf die Gründe des angefochtenen Urteils. Ergänzend führt er aus: Die Erstbeurteiler seien hinsichtlich der Bewertung der Leistung der zu beurteilenden Beamten frei gewesen. Sie hätten allerdings die Verantwortung bezüglich der Einhaltung der vorgegebenen Richtsätze und der den Beurteilungsrichtlinien innewohnenden Bewertungsmaßstäbe mittragen sollen. Die erforderliche "Personenkunde" des Leiters der Unterabteilung des Klägers habe vorgelegen. Bei den Beurteilerbesprechungen sei grundsätzlich die Position der zu Beurteilenden auf den "Leistungsranglisten" der Unterabteilungen maßgeblich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat weist die Berufung gemäß § 130 a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluß zurück, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die dem Kläger vom Polizeipräsidenten unter dem 7. Oktober erteilte dienstliche Beurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1987 - 2 C 36.86 -, Der Öffentliche Dienst 1987, 178 (ständige Rechtsprechung); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 16. November 1992 - 6 A 1693/91 -.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung vom 7. Oktober rechtlich einwandfrei.
Die Beurteilungsrichtlinien halten sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) und stehen auch im übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang.
Vgl. auch OVG NRW, Urteile vom 8. Juli - 6 A 6051/9.. - und - 6 A 6058/9.. - zu den vergleichbaren Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamten im Geschäftsbereich des Innenministeriums, Runderlaß des Innenministeriums vom 25. Mai 1991, MBl NRW 786.
Auch sonst bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers. Insbesondere ergeben sie sich nicht aus seinem Vorbringen.
Zunächst ist nicht erkennbar, daß bei der Regelbeurteilungsaktion, in deren Rahmen auch der Kläger dienstlich beurteilt wurde, eine Vorgabe der Behördenleitung bestand, nach dem 1. Januar beförderte Beamte wie der Kläger könnten (generell) kein besseres als das dem Kläger erteilte Gesamturteil von 3 Punkten erhalten. Dem steht schon entgegen, daß bei dieser Beurteilungsaktion insgesamt 11 Beamte, die ebenfalls nach dem 1. Januar in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 BBesO befördert worden waren, im Gesamturteil ihrer dienstlichen Beurteilung 4 Punkte erhalten haben. Der Senat hat keinen Anlaß zu der Annahme, daß diese in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erfolgten Angaben des beklagten Landes nicht zutreffen. Der Umstand, daß der Kläger ihre Richtigkeit "mit Nichtwissen" bestreitet, ändert daran nichts und bietet auch keinen hinreichenden Anlaß für eine diesbezügliche weitere Sachaufklärung.
Der Hinweis des Klägers, bereits die Erstbeurteiler hätten in seiner Vergleichsgruppe die durch Nr. 8.2.2 BRL vorgegebenen Richtsätze berücksichtigt, trifft allerdings zu. Das ergibt sich insbesondere aus dem von ihm angeführten "Ergebnisprotokoll der Besprechung der Erstbeurteiler am 17.6. zur Systematik des Beurteilungsverfahrens". Darin ist festgehalten worden, die Erstbeurteiler hätten vereinbart, in der Unterabbteilung ZKB, in der der Kläger arbeitete, die "Quotierung... anzulegen" und "gemeinsam eine Rangfolge" (der zu beurteilenden Beamten) in der jeweiligen Besoldungsgruppe festzulegen". Diese Handhabung der Erstbeurteiler beinhaltet jedoch keinen zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers führenden Fehler.
Gemäß Nr. 9..1 Abs. 3 BRL beurteilt die Erstbeurteilerin oder der Erstbeurteiler unabhängig und ist nicht an Weisungen gebunden; sie/er hat nach eigenen Kenntnissen und Erfahrungen zu beurteilen. Sinn und Reichweite dieser Regelung erschließen sich vor allem aus ihrem systematischen Zusammenhang mit den weiteren Vorschriften über das Beurteilungsverfahren, namentlich der Letztverantwortung des Schlußzeichnenden für das Beurteilungsergebnis (Nr. 9.1.2 BRL). Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlußzeichnender den Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur Geltung bringen: Das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards andererseits. Hieraus leitet sich die Zielrichtung der Bestimmung über die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers ab. Ihr Adressat ist in erster Linie der Behördenleiter bzw. - sofern insoweit keine Identität besteht - der nächsthöhere Dienstvorgesetzte in seiner jeweiligen Funktion als Endbeurteiler. Ihm soll eine Einflußnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer Weisung annimmt oder sonst dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die mit der Zweistufigkeit des Verfahrens beweckten Ziele gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten. Davon zu unterscheiden sind selbst auferlegte Bindungen, denen sich der Erstbeurteiler in Absprache mit anderen Erstbeurteilern im Interesse gleichmäßiger Handhabung der Beurteilungsrichtlinien unterwirft. Solche Absprachen dienen der Effizienz des Beurteilungsverfahrens und haben mit einer Einschränkung der Befugnis zu einer unabhängigen und nicht an Weisungen gebundenen Erstbeurteilung nichts zu tun. Vielmehr erscheint, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, eine derartige Handhabung gerade bei größeren Vergleichsgruppen wie hier mit 98 zu beurteilenden Beamten als sinnvoll. Der Endbeurteiler soll die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze ohnehin berücksichtigen.
Ausgehend davon geht die Rüge des Klägers, die Erstbeurteiler hätten, wie sich aus dem zitierten Hinweis in dem erwähnten Ergebnisprotokoll und aus dem weiteren Hinweis auf eine nochmalige Konferenz der Erstbeurteiler zwecks Vereinbarung einer "endgültigen Rangfolge" ergebe, unzulässigerweise eine endgültige Reihenfolge der zu beurteilenden Beamten festgesetzt, schon im Ansatz fehl. Festzuhalten ist zunächst, daß die Einstufungen der Erstbeurteiler für den Endbeurteiler nicht verbindlich waren. Auch ist nicht erkennbar, daß eine bereits auf der Ebene der Erstbeurteilungen, die lediglich Beurteilungsvorschläge darstellten (Nr. 9.1.1 BRL), "endgültig" gebildete Rangfolge der zu Beurteilenden den Endbeurteiler in einer durch die Beurteilungsrichtlinien nicht gedeckten Weise beeinflußte. Die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe ist gerade seine verantwortliche Aufgabe. Sie wird dadurch, daß die Erstbeurteiler im Rahmen der jeweiligen Vergleichsgruppe eine ihrer abschließenden Meinung nach zutreffende Rangfolge vorschlagen, in sachgerechter Weise unterstützt und nicht etwa verfälscht.
Soweit der Kläger meint, es dränge sich auf, daß nach zwei Erstbeurteilerbesprechungen von einer unabhängigen und an Weisungen nicht gebundenen Beurteilung durch die Erstbeurteiler nicht mehr auszugehen sei, ist dem aus den oben dargelegten Gründen nicht zu folgen. Wenn der Kläger in diesem Zusammenhang sinngemäß Bedenken gegen die Beteiligung des Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen hat, ist dazu zu bemerken: Vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlages sind nach den Beurteilungsrichtlinien "Gespräche" - also nicht nur ein Gespräch - der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll (Nr. 9.1.1 Abs. 4 BRL). Als Vorgesetzter fungierte bei den Gesprächen, um die es hier geht, der Leiter der Unterableitung des Klägers, Kriminaldirektor. Der Umstand, daß dieser Vorgesetzte an den Besprechungen der Erstbeurteiler teilgenommen hat und dabei auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe hingewirkt haben mag, bietet vor diesem Hintergrund keinen Ansatz für die Annahme, die Erstbeurteiler hätten ihre Aufgabe nunmehr nicht mehr unabhängig und weisungsungebunden erfüllen können.
Wenn die Praxis der Erstbeurteiler, bei ihren Beurteilungsvorschlägen schon die Richtsätze zu berücksichtigen und dabei eine Rangfolge unter den zu Beurteilenden herzustellen, auf eine entsprechende Weisung der Vorgesetzten bzw. der Behördenleitung zurückgegangen wäre, würde dies zwar einen Verstoß gegen Nr. 9.1.1 Abs. 3 BRL bedeuten. Nach der Überzeugung des Senats gab es aber eine dahingehende Weisung beim Polizeipräsidium nicht. Der Senat hält das Vorbringen des Klägers, auf "Unterabteilungsebene" sei den Erstbeurteilern unter Mißachtung ihrer Weisungsunabhängigkeit die jeweilige Beurteilung bindend vorgegeben worden, für nicht zutreffend. Insbesondere bietet für eine derartige Weisung, anders als der Kläger meint, das erwähnte Ergebnisprotokoll vom 17. Juni keinen greifbaren Anhaltspunkt. Von einer selbst erteilten oder im Auftrag der Behördenleitung weitergegebenen Weisung des Kriminaldirektors ist darin nicht die Rede. Das Ergebnisprotokoll enthält im übrigen auch keine Formulierungen, die darauf hindeuten könnten, die Erstbeurteiler könnten sich bezüglich der Berücksichtigung der Richtsätze und der Bildung einer Rangfolge gebunden gefühlt haben. Der Kläger hat konkrete Anhaltspunkte für seine Auffassung, die Behördenleitung habe den Erstbeurteilern die jeweilige Beurteilung bindend vorgegeben, auch sonst nicht genannt. Er äußert insoweit somit lediglich eine Vermutung, die keinen sachlichen Hintergrund hat und der nicht weiter nachzugehen war.
Ein Rechtsfehler der angegriffenen Beurteilung läßt sich auch nicht aus einer Verletzung der Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL ableiten. Danach hat, wenn - wie hier - Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils nicht übereinstimmen, der Schlußzeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen. Das ist entgegen der Auffassung des Klägers in hinreichendem Maße erfolgt. Der Endbeurteiler, Polizeipräsident, hat hierzu ausgeführt: "Die Änderung von Hauptmerkmal" (Leistungsergebnis) "und Gesamturteil erfolgte auf Grund eines Quervergleiches der Leistung und Befähigung mit anderen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe unter besonderer Berücksichtigung von Diensterfahrung im derzeitigen statusrechtlichen Amt". Das reicht aus. Dem Kläger ist zwar - was auch der Beklagte nicht verkennt - darin zuzustimmen, daß diese Begründung formelhaft wirkt und sich nicht mit den Einzelumständen befaßt, die im Vergleich mit den anderen Beamten zu der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bildung des Gesamturteils von 3 Punkten durch Polizeipräsident führten. Das war aber auch nicht geboten. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß Umfang und Intensität der durch Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL vorgeschriebenen Begründung, wenn Erst- und Endbeurteiler bei den Hauptmerkmalen und dem Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung voneinander abweichen, sich daran zu orientieren haben, was bei dem vorgesehenen Beurteilungsverfahren - insbesondere dem wesentlichen Teil der Beurteilerbesprechung nach Nr. 9.1.2 Abs. 1 BRL - überhaupt möglich und zulässig ist. An diesem der bisherigen Rechtsprechung des Senats,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051/95 - und - 6 A 6058/95-,
zugrunde liegenden Ausgangspunkt ist festzuhalten. Der Streitfall gibt Anlaß, die diesbezüglichen Erwägungen wie folgt zu präzisieren:
Der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung wird zwar nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlaßt. Liegt dieser in einer anderslautenden Bewertung allein des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des beurteilten Beamten, z.B. in bezug auf Äußerungen zu einzelnen Submerkmalen, so muß dies der Wahrheit gemäß in der Abweichungsbegründung deutlich werden. Es liegt auf der Hand, daß die Abweichungsbegründung sich in diesem Fall auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen, also insoweit konkret und singulär sein wird. Liegt der Grund für die Abweichung hingegen vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen - z.B. in Ansehung einer zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers oder, wie hier, in einem allgemeinen Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze -, so muß die Abweichungsbegründung anders ausfallen, nämlich diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen. Allgemeine Erwägungen führen zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer fallübergreifenden Relevanz ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder. Trotz des formelhaften Eindrucks, den eine solche Abweichungsbegründung hinterlassen wird, kann daraus ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit nicht hergeleitet werden.
In welchem Umfang der Endbeurteiler seine allgemeinen Erwägungen darzulegen hat, hängt u.a davon ab, inwieweit dies ohne Verletzung der rechtlichen Interessen Dritter zu bewerkstelligen ist. Das führt auf die in der Senatsrechtsprechung bereits hervorgehobene Frage nach dem zulässigen Inhalt der Abweichungsbegründung. Dem Beklagten ist darin zuzustimmen, daß es mit dem "Datenschutz" nicht vereinbar wäre, konkrete Angaben zu bestimmten vergleichbaren Beamten in die Begründung aufzunehmen. Hierin läge eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu Lasten dieser Beamten. Der Senat hält nach Überprüfung seines in den o.a. Urteilen vertretenen Standpunktes daran fest, daß der Endbeurteiler nicht gehalten ist, in einer dienstlichen Beurteilung konkrete Abwägungsvergleiche mit allen (hier: 98) anderen Beamten der Vergleichsgruppe oder zumindest mit denjenigen Beamten vorzunehmen, denen er 4 Punkte zuerkannt hat. Dies wäre übrigens auch mit dem in Nr. 11 BRL festgehaltenen Gebot der vertraulichen Behandlung von dienstlichen Beurteilungen nicht zu vereinbaren. Insoweit sind der in Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL vorgeschriebenen Begründung für eine Abweichung des Endbeurteilers von dem Vorschlag des Erstbeurteilers gewissermaßen systembedingt Grenzen gesetzt. Beruht die Abweichung wie hier auf einem allgemeinen Quervergleich, der zugleich die Richtsätze nach Nr. 8.2.2 BRL in den Blick nimmt, so muß es folglich sein Bewenden bei der hier vom Endbeurteiler gegebenen Begründung haben.
Der Hinweis des Klägers auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), nach welcher der beurteilte Beamte einen Anspruch darauf habe, daß der Dienstherr allgemein und pauschal formulierte Werturteile durch Darlegungen im Rahmen eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens für den Beamten nachvollziehbar und plausibel mache, rechtfertigt keine andere Betrachtung. Nach der vom Kläger angeführten Rechtsprechung des BVerwG hängt der Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung, ob die tatsächlichen Grundlagen einer dienstlichen Beurteilung richtig sind, zunächst von der Art und Weise ab, in der die beanstandete Beurteilung abgefaßt ist. Nimmt der Dienstherr konkrete Einzelvorgänge ausdrücklich in die Beurteilung auf oder gehen wertende Schlußfolgerungen erkennbar auf bestimmte Einzelvorkommnisse zurück, so muß der Dienstherr die Tatsachen im Streitfall darlegen und beweisen. Beschränkt er sich bei der Beurteilung auf Wertungen, die auf einer Vielzahl von Eindrücken beruhen, kann das Verwaltungsgericht die Darlegung und den Nachweis der Tatsachen, auf die die Werturteile letztlich zurückzuführen sind, nicht verlangen. Das bedeutet nicht, daß der Beamte Beurteilungen dieser Art widerspruchslos hinnehmen müßte. Der Dienstherr muß vielmehr auf begründete Einwände im Klageverfahren allgemein und pauschal formulierte Werturteile erläuternd konkretisieren, so daß sie für den Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind. Dies kann durch weitere Werturteile oder durch Anführung tatsächlicher Vorgänge geschehen. Im letzteren Fall wird dabei der Weg zur Überprüfung tatsächlicher Grundlagen eröffnet. Dies gilt jedoch mit der Einschränkung, daß es sich um Tatsachen handelt, die für das Werturteil nicht nur von beispielhaftem, sondern von prägendem Gewicht sind. Die Beantwortung der Frage, ob einem Werturteil in dem dargelegten Sinne bestimmte dem Beweis zugängliche Tatsachen zugrunde liegen, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Band 60, 245; OVG NRW, Urteil vom 16. November 1992 - 6 A 1693/91 -, m.w.N.
Es kann dahinstehen, ob der Kläger mit der Rüge, die Begründung des Endbeurteilers für dessen Abweichung von der vom Erstbeurteiler vorgeschlagenen Punktzahl bei dem Hauptmerkmal Leistungsergebnis und bei dem Gesamturteil sei nicht konkret genug, begründete Einwände vorgebracht hat. Im Kern betrifft dieser Einwand jede dienstliche Beurteilung, die eine Begründung nach Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL in der hier erfolgten Form zum Gegenstand hat. Wird zu Gunsten des Klägers davon ausgegangen, daß auch ein solcher Einwand den Dienstherrn zur Konkretesierung und Erläuterung zwingt, so ist im Streitfall dieser Pflicht jedenfalls genügt worden. Polizeipräsident hat in dem Bescheid vom 4. März . , mit welchem er eine Änderung der dienstlichen Beurteilung des Klägers abgelehnt hat, den Verfahrensgang der in Nr. 9.1.2 BRL vorgesehenen Beurteilerbesprechung und den Weg, auf welchem er zu der dem Kläger erteilten dienstlichen Beurteilung gelangt ist, ausführlich dargestellt. Auf den im Berufungsverfahren erstmals substantiiert erhobenen Einwand des Klägers, die Herabstufung auf 3 Punkte habe lediglich an Beförderungsstichtage und nicht an einen wirklichen Vergleich der betroffenen Beamten angeknüpft, hat er diese Angaben erneut bekräftigt und insbesondere hervorgehoben, entscheidend für die Zuordnung seien Leistungsranglisten der jeweiligen Unterabteilungen gewesen; Stichtage seien nur als Hilfsmerkmal verwendet worden. Diese Erläuterungen sind schon für sich betrachtet, aber auch anhand der Niederschriften über die Beurteilerbesprechungen am 15., 21. und 27. August nachvollziehbar und plausibel. Der Kläger hat sie zuletzt nur noch mit "Nichtwissen" bestritten. Das gibt weder Anlaß zu einer gerichtlichen Sachaufklärung noch läßt sich daraus eine weitergehende Erläuterungspflicht des Beklagten ableiten.
Unerheblich ist, ob Polizeipräsident eigene Erkenntnisse über die Leistungen des Klägers gehabt hat. Eine dienstliche Beurteilung muß nicht auf dem persönlichen Eindruck des Dienstvorgesetzten beruhen. Dieser kann der Beurteilung auch Berichte von dritter Seite zugrunde legen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Dokumentarische Berichte 1989, 1, m.w.N.
Von dieser Möglichkeit hat Polizeipräsident durch die drei Beurteilerbesprechungen am 15., 21. und 27. August Gebrauch gemacht. Daß er dabei nicht hinreichend über die Leistungen des Klägers informiert worden ist, ist nach dem von ihm in dem Bescheid vom 4. März geschilderten Ablauf der Beurteilerbesprechungen nicht erkennbar und wird auch durch die Angaben des Klägers zu dem Inhalt der Beurteilerbesprechungen nicht in Frage gestellt. Dessen weiteres Vorbringen, er bestreite, daß sein Unterabteilungsleiter, Kriminaldirektor, sich von seinem (des Klägers) direkten Vorgesetzten über seine Leistungen habe informieren lassen, das Verwaltungsgericht hätte aufklären müssen, welche konkreten Informationen Kriminaldirektor über ihn gehabt habe, die der in den Beurteilerbesprechungen an den Endbeurteiler hätte weitergeben können, verhilft der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg. Dieses Vorbringen bietet bereits keinen konkreten Hinweis darauf, daß Kriminaldirektor, soweit er sich nicht als Leiter der Unterableitung des Klägers aufgrund eigener Erkenntnisse - die der Kläger übrigens ohne nähere Angaben, mithin unsubstantiiert, bestreitet - ein hinreichend sicheres Urteil über den Kläger bilden konnte, sich nicht pflichtgemäß insoweit kundig gemacht hat. Zu berücksichtigen ist dabei, daß der Kläger die Teilnahme des Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen nicht in Abrede stellt und selbst davon ausgeht, daß dieser über die Leistungseinschätzung des direkten Vorgesetzten informiert war. Vor diesem Hintergrund läuft der Vortrag nicht auf beweiserhebliche Tatsachenbehauptungen hinaus, sondern auf die rechtliche Wertung, Kriminaldirektor habe mangels abweichender eigener Erkenntnisse nur den besseren Beurteilungsvorschlag des direkten Vorgesetzten in die Endbeurteilerbesprechung mit dem letztendlichen Ergebnis einer Bindung auch des Endbeurteilers einbringen können. Eine solche Betrachtung greift eindeutig zu kurz, u.a. schon deswegen, weil ausschlaggebend für die Abweichung - wie im vorliegenden Fall - eine Vielzahl einzelfallübergreifender Erwägungen sein kann. Dadurch wird nicht die Tatsachengrundlage des Beurteilungsvorschlags, wohl aber dessen Bewertung in Frage gestellt mit der Folge, daß das ungünstigere Endurteil sich schon daraus erklärt und zugleich rechtfertigt. Ein Anlaß zu einer weiteren Sachaufklärung durch den Senat besteht demgemäß nicht.
Letzteres gilt auch, soweit der Kläger vorträgt, er bestreite, daß Polizeipräsident einen strengeren Maßstab als der Erstbeurteiler angelegt und den des Erstbeurteilers überhaupt gekannt habe, daß Polizeipräsident das Hauptmerkmal Leistungsergebnis am stärksten gewichtet habe und daß er, der Kläger, in diesem Hauptmerkmal aufgrund eines Quervergleichs herabgestuft worden sei. Der Kläger äußert insoweit lediglich Vermutungen, die einen faßbaren sachlichen Hintergrund nicht erkennen lassen.
Schließlich hat der Kläger auch nicht mit seinem Vorbringen Erfolg, er bestreite, daß ein "fiktiver Beamter" Leitbild der Überlegungen in den Beurteilerbesprechungen gewesen sei. Der Beklagte führt aus, der Endbeurteiler habe im Rahmen des Quervergleichs die tatsächlich erbrachten dienstlichen Leistungen des Klägers den fiktiven dienstlichen Leistungen eines fiktiven Beamten derselben Vergleichsgruppe gegenübergestellt. Der Senat hat keinen Zweifel daran, daß dieses Denkmodell in den Beurteilerbesprechungen angewendet worden ist. Daß sich der Endbeurteiler zunächst ein Bild davon macht, welche dienstlichen Leistungen seiner Meinung nach ein Beamter aufweisen muß, um in den Hauptmerkmalen und im Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung eine bestimmte Punktzahl zu erhalten, und anschließend - im Rahmen des Quervergleichs und unter Berücksichtigung der Richtsätze - entscheidet, ob der zu beurteilende einzelne Beamte diesem Bild entspricht, leuchtet ein. Eine andere Vorgehensweise unter Außerachtlassung der Kontrollüberlegung eines einer bestimmten Punktzahl zuzuordnenden "fiktiven Beamten" erscheint - unabhängig davon, ob dieser Begriff verwendet wird - auch kaum möglich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 130 a der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 104 Abs. 1 des Beamtengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 C 36.86
6 A 1693/91
6 A 6051/95
6 A 6058/95
2 C 8.78
2 A 2.87