Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-03-27, Aktenzeichen 20 B 1985/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0327.20B1985.05.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert. Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 3.750,- EUR.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. In Anbetracht der zur Rechtsmittelbegründung angeführten Aspekte, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht beschränkt ist, § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO, ist das Begehren des Antragstellers abzulehnen.
Zwar geht das Vorbringen der Antragsgegnerin fehl, soweit es als Mangel rügt, dass das Verwaltungsgericht die zur Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) aufgeworfenen Fragen nicht dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt hat, und weiterhin die gerichtlichen Befugnisse im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO mit dem Argument fehlenden Ermessens gemäß der dem streitigen Verwaltungsakt zugrunde gelegten Norm beschränkt sehen will. Zu beiden Punkten ist auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. März 2005 - 1 BvR 470/05 - zu verweisen, mit dem die Annahme einer Verfassungsbeschwerde gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 7 LuftSiG abgelehnt worden ist. Hier ist ausdrücklich klargestellt, dass zur Vermeidung schwerwiegender Nachteile durch das Erfordernis der vorrangigen Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes gegebenenfalls der vorläufige Rechtsschutz einzusetzen hat, bei dem die notwendige Abwägung der Belange auch zu einem Ergebnis führen kann, das eine eindeutige Abweichung von dem Regelungsbefehl des in seiner Verfassungsmäßigkeit streitigen Gesetzes darstellt. In dieser Hinsicht ist der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts daher nicht zu beanstanden.
Sachlich richtig ist hingegen der Einwand der Antragsgegnerin, das Verwaltungsgericht habe in seiner Abwägung das Gewicht des öffentlichen Interesses vernachlässigt und so eine gerechte Abwägung verfehlt. Bei der Gewichtung der beteiligten Belange ist einzustellen, welche Bedeutung der Gesetzgeber im Rahmen seines prinzipiell weit zu fassenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums einem Gefährdungspotential gegeben hat, dem mit einer konkret in Rede stehenden Regelung begegnet werden soll. Eine nachhaltige Relativierung der Bedeutung des gesetzgeberischen Ziels in der Abwägung - wie sie im angegriffenen Beschluss festzustellen ist - ist allenfalls dann gerechtfertigt, wenn sich die verfassungsrechtlichen Bedenken gerade und mit wesentlichem Gewicht auf einen Mangel bei der Ausfüllung eben dieser Einschätzungsprärogative beziehen. Das aber ist nach dem erstinstanzlichen Beschluss nicht der Fall. Dort wird mit der Zustimmungsbedürftigkeit auf einen vom materiellen Regelungsgehalt des Luftsicherheitsgesetzes, insbesondere der Zuverlässigkeitsüberprüfung, gelösten Gesichtspunkt abgehoben. Der weitere für Bedenken herangezogene Aspekt, das Erfordernis einer Verordnung zu den Zuverlässigkeitsüberprüfungen, § 17 Abs. 1 LuftSiG, führt nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Gesetz, sondern auf die Frage seiner Anwendbarkeit vor dem Erlass weiterer Vorschriften, zu dem das Gesetz ermächtigt.
Der Senat hat gegen die materielle Belastung, die mit dem Zuverlässigkeitsnachweis verbunden ist, dessen Fehlen dem Vorgehen der Antragsgegnerin gegen den Antragsteller zugrunde liegt, auch keine Bedenken von solchem Gewicht, dass schon die vom Antragsteller angeführten Interessen als nicht zu überwinden angesehen werden könnten. Das Erfordernis der Zuverlässigkeit für Tätigkeiten im näheren oder weiteren Bereich des Luftverkehrs ist seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 3 und § 29d LuftVG in der Neufassung vom 27. März 1999). Im gesteigerten Bewusstwerden von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials hat der Normgeber lediglich weiter greifend und strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt, und dabei durchaus nach gesehenen Risiken differenziert, etwa zwischen den verschiedenen Pilotenlizenzen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG). Gewichtige Bedenken, Tätigkeiten, denen ein Gefährdungspotential zugeordnet wird, von persönlichen Charaktereigenschaften abhängig zu machen und diese zu überprüfen, bestehen generell nicht, auch nicht wenn damit - bei Fehlen der Voraussetzungen - Beschränkungen in der allgemeinen Handlungsfreiheit oder sogar Probleme des Arbeitsplatzes oder der Berufsaufnahme verbunden sind. Insofern sei nur auf die zahlreichen berufsbezogenen Regelungen verwiesen, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit beinhalten. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass bezogen auf die Überprüfung von Personen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen von Verkehrsflughäfen tätig werden sollen, das Bundesverwaltungsgericht keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfung geäußert hat und bei Fehlen konkretisierender Normen in einer Verordnung den Rückgriff auf das Gesetz sowie sonstige allgemeine Vorschriften und Grundsätze für geboten und ausreichend erachtet hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, BVerwGE 122, 182.
Die Tätigkeit eines Piloten, auch die eines Piloten für Motorsegler, hinsichtlich des Gefährdungspotentials denjenigen Betätigungen gleich zu achten, die - ungeachtet der konkreten Art - in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens auszuführen sind, kann schwerlich als im gesetzgeberischen Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen verfehlt bezeichnet werden. Fraglich kann allenfalls sein, wie weit die Überprüfung im Einzelfall gehen darf und welche flankierenden Maßnahmen zum Schutz der informationellen Selbstbestimmung erforderlich sind. Dabei ist hier freilich noch einzustellen, dass nicht unmittelbar zwangsweise auf Daten zugegriffen wird, sondern nur in Verbindung mit dem Begehren des Betroffenen, eine bestimmte Befugnis zu er- oder zu behalten. Daraus folgt, dass neben der verfassungsrechtlichen Abwägung der Verhältnismäßigkeit auch eine individuelle Abwägung möglich ist, ob auf die Daten soll zugegriffen werden dürfen oder ob auf eine bestimmte Tätigkeit verzichtet wird. Nach all dem besteht kein Anlass, in der bei § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung die gesetzliche Gewichtung der Zuverlässigkeitsüberprüfung nachhaltig zu relativieren oder gar zu unterlaufen.
Dass eine Handhabung des Prüfungserfordernisses in materieller Hinsicht nicht zwingend voraussetzt, dass eine Verordnung konkretisierende Regelungen bietet, wurde bereits gesagt, sodass auch unter diesem Aspekt keine von vornherein durchgreifenden Bedenken dagegen anzumelden sind, dass die Antragsgegnerin aus dem Fehlen der positiv abgeschlossenen Sicherheitsüberprüfung des Antragstellers Folgerungen gezogen hat. Im Übrigen ist es auch nicht auszuschließen, dass die Folgen eines später etwa wegen Mängeln des Luftsicherheitsgesetzes oder wegen abweichender Regelungen in einer Verordnung gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG als unerlaubt erkannten Zugriffs auf Daten noch begrenzt werden können.
Auch für Anlass und/oder Zeitpunkt der Zuverlässigkeitsüberprüfung des Antragstellers stellt das Fehlen einer Verordnung gemäß § 17 Abs. 1 LuftSiG kein ersichtlich eingreifendes Hindernis dar. Soweit dort unter Ziffer 1 diesbezügliche Aussagen enthalten sind, betreffen sie Wiederholungsprüfungen. Das Erfordernis einer erstmaligen Prüfung kann hingegen durchaus unmittelbar aus der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben abgeleitet werden. Schließlich sind mit dem Verwaltungsgericht auch keine sonst offensichtlich durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des streitigen Verwaltungsaktes bei Zugrundelegen der gesetzlichen Regelungen gemäß dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben zu sehen. Insbesondere erscheint es ausgehend von einer unmittelbaren und ohne Übergangsregelung eingreifenden Erweiterung der Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 LuftVG nicht von vornherein verfehlt, das Fehlen einer positiv abgeschlossenen Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 LuftSiG zum Anlass eines Widerrufs nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu nehmen.
Ist somit bei der Interessenabwägung, die wegen des auch von der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellten Fehlens einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit des streitigen Verwaltungsaktes geboten ist, dem bis zu einer eventuellen Normverwerfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektierenden Gesetzesbefehl Gewicht zu geben, so erweist sich das Interesse des Antragstellers als nachrangig. Es geht bei ihm - wenn nicht ohnehin im Sinne des gewollten "Musterverfahrens" nur um die Durchsetzung eines verbandlichen Rechtsstandpunktes - letztlich allein um einen Ausschnitt aus seiner fliegerischen Betätigung, nämlich das Führen von Motorseglern. Die Lizenz zum Segelflug und diejenige als Ausbilder sind soweit ersichtlich nicht berührt. Inwieweit eine ehrenamtliche Tätigkeit des Antragstellers zwingend das Führen gerade der Motorsegler einschließt, ist nicht ansatzweise verdeutlicht. Der Schwerpunkt des Interesses des Antragstellers liegt damit offensichtlich in dem eigenen Vergnügen an der fliegerischen Betätigung gerade auch unter Nutzung von Motorseglern. Für eine berufliche Beeinträchtigung durch den Ausschluss vom Flug mit Motorseglern, die das Verwaltungsgericht wohl als möglich angesehen hat, spricht nichts Konkretes. Bewegt sich der Nachteil daher nur im Bereich der allgemeinen Handlungsfreiheit unter Inanspruchnahme von Geräten, deren Einsatz der Gesetzgeber mit einem Gefahrenpotential in Verbindung bringt, so kann keine gewichtige Beeinträchtigung festgestellt werden. Daher kann es dem Antragsteller überlassen bleiben, ob er zur Durchsetzung seines Rechtsstandpunktes und Wahrung der Geheimhaltung persönlicher Umstände in der Zeit bis zur endgültigen Klärung auf den entsprechenden Teil der fliegerischen Betätigung verzichtet oder sich zunächst fügt.
Dem Senat sind Entscheidungen anderer erstinstanzlicher Gerichte bekannt, in denen ebenfalls zugunsten der Piloten Folgerungen aus verfassungsrechtlichen Bedenken gezogen worden sind.
Vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 10. Oktober 2005 - 2 B 247/05 - und VG Hamburg, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 5 E 3691/05 -.
Im Ergebnis setzt sich der Senat mit seiner Entscheidung schon deshalb nicht in Widerspruch zu den genannten Beschlüssen, weil dort in der Interessenabwägung jeweils berufliche Aspekte in Rede standen. Dass dieser Umstand unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen zu einer anderen Gewichtung führt, erscheint zwar keinesfalls zwingend, bedarf aber hier auch unter dem Aspekt, eine uneinheitliche Entscheidungspraxis möglichst zu vermeiden, keiner abschließenden Erörterung oder vertieften Auseinandersetzung.
Die weiteren antragstellerseitig im Beschwerdeverfahren erneut oder ergänzend vorgebrachten Argumente bleiben ohne relevanten Aussagewert, ergeben insbesondere nicht einen Mangel der Anordnung der sofortigen Vollziehung, führen nicht zum Schluss auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des streitigen Verwaltungsaktes und tragen zur Gewichtung der Belange nichts bei. Das Vorbringen wird durchzogen von den plakativen, aber rechtlich schlechthin falschen Thesen, dem Antragsteller würden Unzuverlässigkeit und eine Gefährdung der Allgemeinheit durch terroristische Akte unterstellt, wenn nicht gar attestiert, oder nur bei einem konkreten dahingehenden Nachweis dürften ihm gegenüber Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 LuftVG ergriffen werden. Es geht allein um die Durchsetzung einer nunmehr gewissermaßen flächendeckend vorgesehenen, in ihrem Raster vereinheitlichten Überprüfung derer, die in engem Bezug zu Räumen oder Tätigkeiten stehen, die im Hinblick auf den Luftverkehr als sicherheitsrelevant angesehen werden. Wenn dieses Anliegen zur Lizenzvoraussetzung wird und das fehlende Mitwirken an der Förderung dieses Anliegens zu Konsequenzen führt, so knüpft die verwaltungsmäßige Reaktion an eben den Verstoß gegen eine als zumutbar angesehene Mitwirkung an, ohne dass damit eine Aussage über die Persönlichkeit getroffen wird. Vor diesem Hintergrund gehen die Ausführungen zur unzureichenden Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ebenso fehl wie der Versuch, aus mangelnden Feststellungen der Antragsgegnerin zum Antragsteller und seinem Verhalten auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit zu schließen. Auch für die Interessenlage ist damit nichts gewonnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 LuftSiG
§ 29d LuftVG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 17 Abs. 1
LuftSiG
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG
§ 17 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG
§ 17 Abs. 1 LuftSiG
§ 4 Abs. 1 LuftVG
§ 4 Abs. 3 LuftVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122,
182
1 BvR 470/05
3 C 8.04
2 B 247/05
5 E 3691/05