Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-11, Aktenzeichen 12 A 183/16
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2017:0711.12A183.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Regierungsdirektor im Dienst der Beklagten. Er begehrt die Gewährung von Auslandstagegeld für eine Dienstreise zur See.
Mit Dienstreiseantrag vom 6. November 2015 beantragte der Kläger die Genehmigung einer Dienstreise vom 20 November 2015 bis 3. Dezember 2015 von … mit dem Reiseziel „…“ auf dem zivilen Forschungsschiff … für eine Forschungs- und Erprobungsfahrt für die Durchführung wissenschaftlicher Experimente.
Die Beklagte gab dem Antrag unter dem 13. November 2015 wie beantragt statt mit dem Kommentar „DR innerhalb der EU / NATO und unterhalb von 20 Tagen“. Die Dienstreise wurde vom 19. November 2015 bis zum 03. Dezember 2015 durchgeführt mit dem Start- und Endpunkt …. Häfen im Ausland wurden nicht angefahren. Wegen der weiteren dokumentierten Angaben zum Reiseverlauf wird auf den Kapitänsbericht des Forschungsschiffs … Nr. 32/15 Bezug genommen (Bl. 17 Beiakte A).
Auf Erstattungsantrag des Klägers vom 11. März 2015 bewilligte die Beklagten mit Bescheid vom 14. März 2016 eine Reisekostenvergütung in Höhe von 313,18 Euro, wobei ein Inlandstagegeld in Höhe von 312,00 Euro angesetzt wurde. Im Erläuterungstext heißt es hierzu, dass für die Berechnung von Auslandstagegeld zwingend die Zeiten für das Verlassen und Wiedereintreffen in die deutschen Hoheitsgewässer benötigt werden.
Hiergegen wandte sich der Kläger mit Widerspruch vom 17. März 2016 und begehrte die Gewährung von Auslandstagegeld entsprechend dem Satz für … für die Dauer der Dienstreise abzüglich der Tage für Ein- und Ausschiffung gemäß § 4 Abs. 3 der Verordnung über die Reisekostenvergütung bei Auslandsdienstreisen (ARV). Zur Begründung verwies er darauf, dass die Dienstreise bereits ausdrücklich als Auslandsdienstreise genehmigt worden sei, folglich der Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 ARV eröffnet sei und ein Anspruch auf Auslandstagegeld bestehe. Es sei ihm auch mangels Dokumentation nicht möglich, einzelne Grenzübertritte nachzuweisen, gerade dies wolle aber die Vorschrift des § 4 Abs. 3 ARV erleichtern. Außerdem sei auf dem Forschungsschiff lediglich eine elektronische Seekarte ohne Verzeichnung nationaler Seegrenzen vorhanden gewesen. Im Übrigen verwies er auf den Kapitänsbericht.
Mit Bescheid vom 28. April 2016 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Dienstreise nicht die Kriterien einer Auslandsdienstreise gemäß § 14 Bundesreisekostengesetz (BRKG) erfülle, mithin nicht die Voraussetzungen für die Gewährung des Auslandstagegeldes vorlägen. Es habe keinerlei Anhaltspunkte dafür gegeben, dass der Kläger überhaupt schon die deutschen Hoheitsgewässer – also das Küstenmeer innerhalb der 12 Seemeilen-Zone – verlassen habe, Entsprechendes ergebe sich aus dem Kapitänsbericht. Gegenteiliges sei dem Kläger auch anhand der in der zivilen Schifffahrt üblichen Seekarten nachweisbar gewesen. Auch aus der Genehmigung der Dienstreise als Auslandsdienstreise folge für sich genommen kein entsprechender Erstattungsanspruch.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner Klage vom 06. Juni 2016.
Er behauptet, das Schiff sei während der Erprobungsfahrt mindestens einmal in dänische Hoheitsgewässer eingefahren. Auch das Befahren der dänischen Hoheitsgewässer habe der Erledigung des eigentlichen Dienstgeschäftes gedient. Dies sei ausreichend für die Annahme einer Dienstreise. Angesichts der an Bord des Forschungsschiffes erfolgten Dokumentation sei eine genauere Eingrenzung des Fahrtweges nicht ohne weiteres möglich. Jedenfalls sei die für § 14 Abs. 1 BRKG erforderliche Ausfahrt aus deutschen Hoheitsgewässern durch Zeugnis des Kapitäns belegbar, was ausreiche. Im Übrigen beziehe er sich auf ein Gesprächsprotokoll vom 10.November 2006, aus dem sich sein Anspruch ergebe.
Er beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 14. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. April 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm für die vom 19. November 2015 bis zum 03. Dezember 2015 dauernde Dienstreise für den Zeitabschnitt vom 20. November 2015 bis zum 03. Dezember 2015 für zwölf Reisetage das Auslandstagegeld für .. und für einen Tag das Auslandstagegeld für Dänemark zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf ihren Widerspruchsbescheid und verweist im Übrigen darauf, dass selbst bei einem – weiterhin bestrittenen – Verlassen der deutschen Hoheitsgewässer der Beklagte jedenfalls keinerlei Dienstgeschäfte im Ausland vorgenommen habe. Das bloße Überqueren fremden Staatsgebiets aus Anlass einer Dienstreise sei hier nicht ausreichend. Aus dem Gesprächsprotokoll ließen sich keine Rechte herleiten; eine Umsetzung durch Erlass sei nicht erfolgt
Das Gericht hat die Sache mit Beschluss 01.06.2017 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie auf den beigezogen Verwaltungsvorgang – Beiakte A - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
Der Bescheid vom 14. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, denn er hat keinen Anspruch auf Gewährung des Auslandstagegeldes für … gemäß § 4 Abs. 3 der Verordnung über die Reisekostenvergütung bei Auslandsdienstreisen (ARV) iVm. §§ 14, 1, 2, 3 Bundesreisekostengesetz (BRKG).
Nach diesen Vorschriften erhalten Beamte für Dienstreisen im Sinne des § 2 BRKG auf Antrag eine Vergütung der dienstlich veranlassten notwendigen Reisekosten, welche nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 iVm. § 6 BRKG auch das Tagegeld für Verpflegungsmehraufwendungen umfasst. Für Dienstreisen ins Ausland oder im Ausland treffen § 14 BRKG in Verbindung mit der ARV Spezialregelungen, wobei die ARV das BRKG § 1 Abs. 1 ARV im Übrigen unberührt lässt. Nach § 4 Abs. 3 ARV gilt dabei für Schiffsreisen die Sonderregelung, dass hier einheitlich Auslandstagegeld für Luxemburg maßgebend ist - vorbehaltlich Tagen der Aus- und Einschiffung, für welche das für den Hafenstaat einschlägige Tagegeld gilt.
Diese Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor, denn es fehlt bereits an einer Auslandsdienstreise im Sinne des § § 14 BRKG, 1 ARV, ohne dass es auf eine weitere Beweiserhebung ankäme (1.). Der Kläger hat auch keinen Anspruch unmittelbar aus § 4 ARV (2.) oder aus dem Umstand, dass ihm die Reise vorab als Auslandsdienstreise genehmigt worden war (3.). Schließlich kann er einen Anspruch nicht aus dem Gesprächsprotokoll vom 10. November herleiten (4.).
1. Bei einer Dienstreise nach dem BRKG handelt es sich gemäß der Legaldefinition in § 2 Abs. 1 S. 1 BRKG um Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte, der Begriff der Auslandsdienstreise wird in § 14 Abs. 1 BRKG dahingehend konkretisiert, dass die Dienstreise „im oder ins Ausland sowie vom Ausland ins Inland“ erfolgt. Dies umfasst aber nach dem Zweck der Auslandsdienstreise gerade nicht jede physische Bewegung ins Ausland bzw. jeden Auslandskontakt. Maßgeblich ist allein, dass die Reise ins Ausland eben zur Erledigung von Dienstgeschäften erfolgt (vgl. auch Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 30. November 2012 – 1 Bf 264/10 –, juris, Rn. 36; Meyer/Fricke/Baez u.a. in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, 41. Update 3/2017, § 14 Auslandsdienstreisen, zit.n.juris). Insoweit findet sich in § 14 ein lediglich geographischer Sonderfall hinsichtlich der Aufgabenwahrnehmung, nicht aber eine Ausweitung des Dienstreisebegriffs nach § 2 BRKG als solchem.
Eine solche Aufgabenwahrnehmung im Ausland ist hier aber nicht ersichtlich. Nach dem Vortrag des Klägers und den eingereichten Unterlagen wird vielmehr deutlich, dass sämtliche im Logbuch vermerkten wissenschaftlichen Experimente innerhalb des deutschen Küstenmeers durchgeführt wurden. Bei diesem handelt es sich gemäß Art. 2 Abs. 1 Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. September 1982 (BGBl. 1994, Teil II, 1798; SRÜ) um deutsches Staatsgebiet.
Es kann aus diesem Grunde dahinstehen, ob, wie der Kläger behauptet, an einzelnen Tagen die deutschen Hoheitsgewässer jenseits der 12 Seemeilen Grenze verlassen hat oder in das dänische Küstenmeer eingefahren ist; denn insoweit, als dies lediglich aus Anlass der Fahrt, vergleichbar einer Durchfahrt oder des Überfluges erfolgt ist, führt dieser geographische Auslandsbezug allein gerade nicht zu einem Anspruch auf den Ausgleich Auslandsaufenthalt-bedingter Mehrbelastungen. Dieser entsteht erst wenn ins Ausland (bzw. im Ausland) gereist wird, um gerade dort Dienstgeschäfte wahrzunehmen (Meyer/Fricke/Baez u.a. in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, 41. Update 3/2017, § 14 Auslandsdienstreisen, zit.n.juris).
Dass aber auch gerade im Ausland Dienstgeschäfte wahrgenommen worden sind, hat der Kläger nicht hinreichend substantiiert vorgetragen. Angesichts der weitgehend lückenlosen und nachvollziehbaren Fahrtdokumentation, welche der Kläger mit seinem Widerspruch vorgelegt hat und auf welche sich die Beklagte hier beruft, reicht diese pauschale Behauptung nicht aus. Aus den Einträgen wird deutlich, dass die Messungen, die der Kläger vorgenommen hat, als Teil seines Dienstgeschäftes allein im deutschen Küstenmeer stattgefunden haben.
So ergeben sich aus dem Kapitänsbericht (Bl. 17 ff. Beiakte A) für die jeweiligen Einsätze von Penetrometer, Messzylinder-Messungen vom 20. November 2015 um 15:20 Uhr die … Bucht als Mess- und Anker-Ort. Für den 20. November ist dies die Schleimündung, für den 21. bis 22. November die …, für den 23. bis 24. November die … Bucht, für den 25. November …, für den 26. November die , für den 27. November …, für den 28. November erneut …“, für den 29. und 30. November die … Bucht, für den 01. Dezember das Gebiet „Richtung …“, für den 02. Dezember das Gebiet „…“ sowie für den 03. Dezember erneut A-Stadt. Sofern Ortsbezeichnungen vorgenommen werden, ist hier insbesondere die regelmäßige Verwendung der Bezeichnung „Arbeitsgebiet“ in Verbindung mit der Ortsangabe auffällig.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht plausibel, wenn der Kläger angesichts der vorhandenen Ortsangaben behauptet, eine Einfahrt in dänische Hoheitsgewässer zur dortigen Aufgabenwahrnehmung sei aufgrund der Karten nicht möglich gewesen: denn zumindest die geographische Bezeichnung der konkreten Bucht bzw. des Mess-Ortes hätte offenkundig erfolgen können. Ebenso wenig erscheint es dem Gericht überzeugend, warum – selbst wenn man dem Kläger in der Prämisse folgt, dass eine Einfahrt in dänische Hoheitsgewässer bei den Messungen aufgrund des vorhandenen Kartenmaterials nicht zu bemerken war – das Zeugnis des Kapitäns hier dazu geeignet sein soll, den Vortrag des Klägers hinsichtlich der Durchführung von Messungen in dänischen Hoheitsgewässern zu belegen.
Weiterhin hätte eine Einfahrt in dänische Hoheitsgewässer zur Durchführung von Experimenten in jedem Falle der dänischen Erlaubnis bedurft, welche ihrerseits auch dokumentiert worden wäre. Dies ergibt sich bereits aus der Einschränkung des Rechts zur Durchführung wissenschaftlicher Meeresforschung in fremden Hoheitsgewässern gemäß Art. 245 S. 2 SRÜ. Nach dieser bindenden Norm darf jede wissenschaftliche Meeresforschung hier nur mit ausdrücklicher Zustimmung des Küstenstaats und zu den von ihm festgelegten Bedingungen betrieben werden (vgl. auch T. Stephens/D. Rothwell, Marine Scientific Research, in: D. Rothwell et al., The Oxford Handbook oft he Law oft he Sea, Oxford University Press, 2015559-581, 566). Entsprechend bedeutet die Durchführung von wissenschaftlichen Messungen im fremden Küstenmeer notwendiger Weise auch einen Kontakt mit entsprechenden Behörden im Vorhinein (und sei es per Funk), und eine Dokumentierung der Einhaltung der dortigen nationalen Vorgaben. Es gehen also zwingend spezifische Prozeduren hiermit einher, deren Dokumentierung nach Ansicht des Gerichts mehr als nahe liegt, jedenfalls hat auch hierzu der Kläger nichts vorgetragen, sondern lediglich pauschal auf die Auslands-Messungen verwiesen.
Damit hat nach Ansicht des Gerichts – sofern überhaupt das dänische Küstenmeer durchfahren worden ist - lediglich ein Fall der friedlichen Durchfahrt im Sinne des Art. 17 SRÜ vorgelegen, welche ihrerseits hier unter keinem Gesichtspunkt ein Dienstgeschäft darstellen kann.
2. Auch kann der Kläger seinen Anspruch hier nicht unbeschadet der Voraussetzungen des § 14 BRKG unmittelbar auf § 4 ARV stützen. Die Vorschrift unterliegt nämlich der Voraussetzung, dass überhaupt eine Auslandsdienstreise erfolgt ist, ersetzt aber nicht den Auslandsbezug für Dienstreisen auf See im Allgemeinen. Nach § 1 Abs. 2 ARV gilt nämlich auch die Verordnung lediglich für Auslandsdienstreisen der Bundesbeamten, sie verweist also, in Ermangelung einer eigenständigen Definition, auf den § 14 zugrundeliegenden Begriff der Auslandsdienstreise, der seinerseits an § 2 BRKG anknüpft. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass die ARV jenseits ihres Anwendungsbereichs das BRKG unberührt lassen will, und schon ihrem Titel nach an „Auslands“-Dienstreisen anknüpft.
Etwas anderes käme lediglich dann in Betracht, wenn die Regelung des § 4 Abs. 3 ARV dahingehend zu verstehen wäre, dass hier ein Sonderfall für Schiffsreisen insoweit normiert wird, als dass jede Dienstreise zu Wasser, selbst wenn jene allein in deutschen Gewässern erfolgt, als Auslandsdienstreise mit dem Satz für … zugrunde zu legen ist.
Auch dies kommt indes nicht in Betracht. Vielmehr wird gerade eine Regelung getroffen, welche eine Pauschalierung nur der einschlägigen Auslands-Sätze auf den für … einschlägigen Satz vornimmt (siehe auch Meyer/Fricke/Baez u.a. in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, 41. Update 3/2017, § 14 Auslandsdienstreisen). Bereits die amtliche Überschrift der Norm, welche bei der Auslegung zu berücksichtigen ist, verweist auf den Grenzübertritt, also den zwingenden Auslandsbezug. Dies entspricht auch dem ersichtlichen Sinn und Zweck der Norm, welcher nämlich nicht nur darauf gerichtet ist, das Verfahren zu vereinfachen hinsichtlich der Frage, welche konkreten ausländischen Gewässer betreten wurden, sondern zugleich eine Regelung für den Fall trifft, dass hoheitsfreie Räume wie die Hohe See befahren werden. Bei Dienstreisen innerhalb deutscher Gewässer stellen sich jene Probleme bei der Satzbemessung aber überhaupt nicht. Für diese Auslegung spricht schlussendlich auch, dass nach § 3 Abs. 2 ARV a. E. eine abweichende Regelung für Tage der Ein- und Ausschiffung getroffen wird: dann nämlich wird der Tagessatz nach dem Hafenstaat ausgerichtet. Auch dort zeigt sich somit der geographische Bezug der ARV, welcher auch den Bestimmungen für diese Sonderform der Dienstreise zugrunde liegt.
3. Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass dem Kläger vorab die Durchführung einer Auslandsdienstreise genehmigt worden war. Die Genehmigung selbst regelt nämlich allein, dass der Beamte zur Wahrnehmung des Dienstgeschäftes im Ausland berechtigt ist, ein abstrakter Vorabanspruch auf Erstattung von Kosten entsteht mit ihr hingegen nicht. Die Genehmigung ist insoweit (von sozial- und unfallversicherungsrechtlichen Aspekten abgesehen) lediglich Voraussetzung für einen späteren Erstattungsanspruch, in ihr liegt aber noch kein alleiniger Rechtsgrund. Dies folgt aus der Gesetzessystematik, welcher gerade das Prinzip der (nachträglichen) Kostendeckung zugrunde liegt. Aus den Verfahrensvorschriften und der näheren Ausgestaltung des BRKG folgt: Eine Erstattung kommt gemäß § 3 Abs. 1 BRKG lediglich auf Antrag nach Beendigung der Reise, unter Anrechnung von Leistungen dritter (§ 3 Abs. 2 BRKG) und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel (vgl. die Berücksichtigung von Fahrpreisermäßigungen gem. § 4 Abs. 2 BRKG) in Betracht. Nur soweit dem Beamten tatsächliche Mehraufwendungen entstanden sind, werden ihm diese in den jeweiligen Grenzen erstattet – dies folgt bereits aus dem Wortlaut des Begriffs, vgl. § 6 Abs. 1 BRKG zum Inlandstagegeld. Die abstrakte Genehmigung der Reise als solche kann daher keinen Erstattungsanspruch begründen, wenn solche Mehraufwendungen nicht tatsächlich angefallen sind.
4. Aus dem vom Kläger eingereichten Gesprächsprotokoll vom 10. November 2006 ergibt sich schließlich ebenfalls kein Anspruch. Dabei handelt es sich um einen internen Gesprächsvermerk, der zu keiner Zeit bekanntgegeben worden ist; eine solche – für alle Betroffenen mögliche Kenntnisnahme - wäre nur durch einen Erlass möglich. Ein solcher ist indes – soweit ersichtlich – zu keiner Zeit verfasst und veröffentlicht worden. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich und vom Kläger auch nicht vorgetragen, dass die Beklagte den Inhalt des Gesprächsprotokolls ihrer Entscheidungspraxis zugrunde gelegt (sich daran gebunden gefühlt hat) und in vergleichbaren Konstellationen entsprechend entschieden hätte. Auch insoweit kann dem Protokoll keine anspruchsbegründende Wirkung beigemessen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 2 BRKG
§ 6 BRKG
§ 14 BRKG
§ 4 ARV
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 3 ARV
§ 14 Abs. 1 BRKG
§ 1 Abs. 1 ARV
§ 2 Abs. 1 S. 1 BRKG
§ 1 Abs. 2 ARV
§ 3 Abs. 2 ARV
§ 3 Abs. 1 BRKG
§ 3 Abs. 2 BRKG
§ 4 Abs. 2 BRKG
§ 6 Abs. 1 BRKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 Bf 264/10