Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-09, Aktenzeichen 5 S 1024/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0509.5S1024.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Februar 2022 - 8 K 6305/19 - geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit Bescheid vom 5. Oktober 2016 erteilte die Beklagte dem Landesbetrieb Vermögen und Bau Baden-Württemberg antragsgemäß eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO zur Einrichtung der Baustelle auf den öffentlichen Verkehrsflächen der Hegelstraße, der Hoppenlaustraße, der Lerchenstraße und der Rosenbergstraße in Stuttgart-Mitte für den Neubau der Fakultät für Technik der Dualen Hochschule Baden-Württemberg (DHBW). Die Gültigkeitsdauer der Ausnahmegenehmigung wurde mehrfach verlängert, zuletzt bis zum 13. Juli 2019.
Mit Bescheiden vom 10. August 2018 erhob die Beklagte gestützt auf die Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in Stuttgart vom 9. Juni 2016 (SNGS Juni 2016) i.V. mit Nr. 23 des zugehörigen Gebührenverzeichnisses (Art der Sondernutzung: Baustelleneinrichtung, Aufstellung von Baubuden, Baumaschinen, Bauzäunen und Lagerung von Baumaterialien u. Ä.) gegenüber dem Kläger für die Zeit vom 10. Oktober 2016 bis zum 30. Juni 2018 für die Sondernutzung der Lerchenstraße und der Hoppenlaustraße (Gesamtfläche: 1.075 m²) eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 67.617,50 EUR und für die Sondernutzung der Hegelstraße und der Rosenbergstraße (Gesamtfläche: 1.625 m²) eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 122.655,00 EUR.
Den vom Kläger dagegen am 27. August 2018 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 14. August 2019 zurück.
Am 16. September 2019 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart im Verfahren 8 K 6305/19 Klage erhoben und zur Begründung - teilweise unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren - ausgeführt, die SNGS Juni 2016 sei unwirksam. Vor Erlass der Satzung hätte gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG eine Gebührenkalkulation vorgenommen werden müssen. Das sei nicht geschehen. Außerdem verstoße die Satzung gegen das in § 11 Abs. 2 Satz 4 (jetzt Satz 5) KAG normierte Äquivalenzprinzip. Die Sondernutzungsgebühren orientierten sich nicht am Verwaltungsaufwand der Beklagten und seien weder degressiv gestaffelt noch sonst der Höhe nach gedeckelt. In der Konsequenz dieses Fehlers habe die Beklagte Sondernutzungsgebühren in exorbitanter Höhe erhoben. Die SNGS 2016 sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden und hätte nicht rückwirkend zum 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt werden dürfen. Dafür fehle es an einem rechtfertigenden Grund. Ungeachtet dessen sei der Kläger nach § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG i.V. mit § 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG persönlich gebührenbefreit, denn Sondernutzungsgebühren seien keine Gebühren eigener Art, wie die Klägerin meine, sondern Gebühren nach dem Kommunalabgabengesetz, auf welche die vorgenannten Bestimmungen anzuwenden seien. Schlussendlich sei die Sondernutzung auch sachlich nach § 3 Abs. 2 Nr. 9 der SNGS a.F. gebührenbefreit. Abzustellen sei insoweit nicht auf die konkrete Sondernutzung, die Einrichtung der Baustelle auf der öffentlichen Straße. Maßgeblich sei der dahinter stehende Zweck. Das sei der Bau der DHBW, und der liege im öffentlichen Interesse.
Am 3. Februar 2022 hat der Gemeinderat der Beklagten die SNGS rückwirkend zum 1. Januar 2016 neu beschlossen und am 10. Februar 2022 im Stuttgarter Amtsblatt neu bekanntgemacht (SNGS Februar 2022).
Mit Urteil vom 23. Februar - 8 K 6305/19 - hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Bescheide der Beklagten vom 10. August 2018 und ihren Widerspruchsbescheid vom 14. August 2019 aufgehoben. Zur Begründung heißt es in dem Urteil, der Kläger sei nicht persönlich gebührenbefreit. In der SNGS Februar 2022 sei eine solche Befreiungsmöglichkeit nicht vorgesehen. Auch unmittelbar auf das Gesetz könne sich der Kläger nicht berufen. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG sei das Land Baden-Württemberg zwar gebührenbefreit. Der Verweis auf diese Norm in § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG gelte nur für Gebühren für öffentliche Leistungen. Die Sondernutzungsgebühr sei jedoch die Gegenleistung dafür, dass der Inhaber der Sondernutzungserlaubnis die Straße über den Gemeingebrauch hinaus nutzen dürfe und die damit verbundenen Beeinträchtigungen in Kauf genommen würden. Sie sei mithin keine Gebühr für eine öffentliche Leistung, sondern eine Benutzungsgebühr. Diese seien in §§ 13 ff. KAG speziell geregelt; auf § 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG werde dabei nicht verwiesen. Die konkrete Sondernutzung sei jedoch nach § 3 Abs. 2 Nr. 9 SNGS Februar 2022 aus sachlichen Gründen gebührenbefreit, weil sie überwiegend im öffentlichen Interesse liege. Abzustellen sei nicht auf die genehmigte Sondernutzung als solche, d.h. die Baustelle mit der Baustelleneinrichtung, der Aufstellung von Baubuden, Baumaschinen, Bauzäunen und Ähnlichem auf der öffentlichen Straße, sondern auf den Zweck des gesamten Bauvorhabens, die Errichtung der Fakultät für Technik der DHBW als einer staatlichen Hochschule i.S. des § 1 Abs. 2 Nr. 5 LHG. Der Wortlaut des § 3 Abs. 2 Nr. 9 SNGS Februar 2022 sei insoweit zwar offen. Der Regelungszusammenhang zeige jedoch, dass der Zweck des Bauvorhabens zu berücksichtigen sei. Schon die zweite Alternative des § 3 Abs. 2 Nr. 9 der SNGS Februar 2022 („ausschließlich gemeinnützigen Zwecken dient“) stelle auf den Zweck der Sondernutzung ab. Auch andere Befreiungstatbestände zeigten, dass der Satzungsgeber die Sondernutzung als solche nicht isoliert betrachte, sondern den damit verbundenen Zweck bei der Entscheidung über die Gebührenbefreiung aus sachlichen Gründen miteinbeziehe. So seien Plakattafeln nicht sondernutzungsgebührenpflichtig, wenn sie von politischen Parteien oder Wählervereinigungen aus Anlass von Wahlen aufgestellt würden (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 SNGS Februar 2022). Die sachlichen Befreiungstatbestände nach § 3 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 SNGS Februar 2022 stellten gleichfalls darauf ab, zu welchem Zweck die Plakattafeln genutzt würden. Die Sondernutzung liege danach im überwiegenden öffentlichen Interesse, wenn der Sondernutzungsberechtigte entweder überhaupt kein erwerbswirtschaftliches Interesse verfolge oder dieses jedenfalls deutlich in den Hintergrund trete. Maßgeblich sei insoweit der mit der Sondernutzung verfolgte Zweck. Die Beklagte gewähre nur im Falle des Wegzeigers zu öffentlichen Einrichtungen eine Gebührenbefreiung aus sachlichen Gründen nach § 3 Abs. 2 Nr. 9 SNGS Februar 2022 und stelle dabei auch auf den mit dem Wegzeiger verbundenen Zweck ab, das Anzeigen des Weges zu einer öffentlichen Einrichtung.
Am 25. April 2022 hat die Beklagte gegen dieses ihr am 31. März 2022 zugestellte Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die sie - nach entsprechender Fristverlängerung - am 14. Juli 2022 mit Schriftsatz an den erkennenden Gerichtshof begründet hat. Sie führt dazu aus, die Erhebung der Sondernutzungsgebühren sei rechtmäßig erfolgt. Zunächst gebe es dafür eine ordnungsgemäße satzungsrechtliche Grundlage. Die SNGS Februar 2022 sei zu Recht rückwirkend für den Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2020 (dem Ende der Gültigkeitsdauer) erlassen worden. Vertrauensschutzgründe stünden nicht entgegen. Denn mit der SNGS Februar 2022 sei nur eine zeitlich ältere, öffentlich bekanntgemachte, aber in ihrer Gültigkeit zweifelhaft Satzung ersetzt worden. Die Abgabenpflichtigen hätten deshalb mit einer solchen Regelung rechnen müssen. Eine Gebührenkalkulation sei bei Sondernutzungsgebührensatzungen nicht erforderlich. Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 3 StrG müssten die Gebührensätze nach Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und nach dem wirtschaftlichen Interesse des Gebührenschuldners bemessen werden. Der in Nr. 23 der Anlage zum Gebührenverzeichnis für die Baustelleneinrichtung auf öffentlichen Straßen festgelegte Maßstab der SNGS Februar 2022, „Quadratmeter beanspruchte Straßenfläche je Zeiteinheit“, sei allgemein anerkannt und genüge diesen Anforderungen. Mit der Staffelung der Gebührenhöhe je nach Straßengruppe werde dem Umstand Rechnung getragen, dass die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs je nach Dichte und Intensität des Straßenverkehrs unterschiedlich zu bewerten sei. Art und Ausmaß der Sondernutzung würden so entsprechend dem im Abgabenrecht geltenden Grundsatz der Typengerechtigkeit bewertet.
Die SNGS Februar 2022 und auch die konkrete Gebührenerhebung verstießen nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Die Sondernutzungsgebühr sei die Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus und die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer. Sie habe außerdem eine Lenkungsfunktion, sie solle Sondernutzungen auf das notwendige Maß beschränken. Die Höhe der Sondernutzungsgebühr dürfe nicht außer Verhältnis zum Ausmaß der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs stehen. Die SNGS Februar 2022 differenziere je nach Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße in vier Gruppen mit Gebührensätzen von 0,10 EUR bis zu 0,17 EUR je Quadratmeter und Tag. Für die Sondernutzung der Lerchenstraße und der Hoppenlaustraße sei ein Satz von 0,10 EUR pro Quadratmeter und Tag und für die Sondernutzung der Hegelstraße und der Rosenbergstraße ein Satz von 0,12 EUR pro Quadratmeter und Tag in Ansatz gebracht worden, woraus sich bei einer Straßenfläche von 1.075 m² bzw. 1.625 m² und einer Sondernutzungsdauer von jeweils 629 Tagen die festgesetzten Beträge ergäben. Überschlägig berechnet betrage der Gebührensatz danach etwas mehr als 3 EUR pro Quadratmeter und Monat, was in der Innenstadt der Beklagten keinesfalls unverhältnismäßig sei.
Der Kläger sei - wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden habe - nicht persönlich, aber auch nicht sachlich gebührenbefreit. § 3 Abs. 2 SNGS Februar 2022 regele Ausnahmen von der grundsätzlichen Entscheidung der Beklagten für die Erhebung von Sondernutzungsgebühren und sei deshalb restriktiv auszulegen. § 3 Abs. 2 Nr. 9 SNGS Februar 2022 gewähre Befreiung von den Sondernutzungsgebühren, wenn die Sondernutzung ausschließlich gemeinnützigen Zwecken diene oder wenn sie im öffentlichen Interesse liege. Im ersten Fall („dient“) liege eine Verknüpfung der Sondernutzung mit dem verfolgten Zweck nahe. Bei der zweiten Fallkonstellation („im öffentlichen Interesse liegt“) könne eine solche Beziehung aber nicht festgestellt werden. Auch wenn einige Ausnahmetatbestände aus § 3 Abs. 2 SNGS Februar 2022 auf den Zweck der Sondernutzung abstellten, so bedeute das nicht, dass diese „Zweckgerichtetheit“ sämtlichen Tatbeständen immanent sei. Gerade die vom Verwaltungsgericht herangezogenen Befreiungstatbestände nach § 3 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 SNGS Februar 2022 knüpften die Befreiung in erster Linie an „persönliche“ Eigenschaften und nicht an den Zweck der Tätigkeit an. Die Aufstellung von Plakattafeln aus Anlass von Wahlen diene der demokratischen Willensbildung und sei deshalb nicht gebührenpflichtig. Die Gebührenbefreiung für Informationsstände politischer Parteien, karitativer, kirchlicher und gemeinnütziger Organisationen sowie für Veranstaltungen, die nach der Satzung zur Förderung von Veranstaltungen gemeinnütziger Organisationen gefördert würden, sei als „persönliche“ Gebührenbefreiung der entsprechenden Organisation mit dem Ziel der Unterstützung gemeinnütziger Organisationen i.S. des § 52 AO anzusehen. Bei diesen Ausnahmetatbeständen handele es sich zudem um zeitlich eng begrenzte Sondernutzungen, die mit der mehrjährigen Inanspruchnahme einer großen Verkehrsfläche nicht vergleichbar seien. Auch Sondernutzungen im Zusammenhang mit Baumaßnahmen für öffentliche Zwecke seien daher gebührenpflichtig. Denn die Einrichtung der Baustelle als solche sei die Sondernutzung. Auch von Ämtern der Beklagten beauftragte Bauunternehmer müssten Sondernutzungsgebühren entrichten, wenn sie öffentliche Verkehrsflächen für die Einrichtung der Baustellen in Anspruch nähmen. Es stelle sich ohnehin die Frage, warum ein privatwirtschaftliches Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil haben solle, nur weil es sich um ein Gebäude für einen öffentlichen Zweck handele. Schließlich sei immer der private Unternehmer der Sondernutzungsberechtigte. Dessen Interesse an kostenloser Lagerfläche liege auf der Hand. Die vom Kläger vorgelegte Rahmenvereinbarung zwischen der Beklagten und der DB Netz AG bezüglich der Umsetzung von Stuttgart 21, wonach Sondernutzungsgebühren für die Einrichtung von Baustellen nicht erhoben würden, ändere daran nichts. Denn bei diesem epochalen Bauwerk sei die Einrichtung der Baustellen bereits im Planfeststellungsbeschluss geregelt worden.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Februar 2022 - 8 K 6305/19 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt zur Begründung aus, die SNGS Februar 2022 sei nichtig, weil es an der erforderlichen Gebührenkalkulation fehle. Nach § 2 Abs. 1 KAG müsse eine Gebührensatzung u.a. den Abgabensatz bestimmen, d.h. den Geldbetrag, der auf eine Maßstabseinheit entfalle. Würden die Gebührensätze ohne Gebührenkalkulation auf Grund einer politischen Entscheidung festgesetzt, so würden regelmäßig die mit der Abgabenerhebung zu deckenden Kosten überschritten. Das Argument der Beklagten, es reiche aus, wenn die Gebührensätze nach Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und dem wirtschaftlichen Interesse der Gebührenschuldner bemessen würden, führe nicht weiter. „Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße“ seien nicht bestimmt worden. Ein wirtschaftliches Interesse gebe es im Falle des Klägers nicht.
Die SNGS Februar 2022 enthalte keine Regelung zur Deckelung der Sondernutzungsgebühren, führe somit zu exorbitant überhöhten Gebühren und verstoße deshalb gegen das Äquivalenzprinzip. Der Bodenrichtwert in Stuttgart-Mitte betrage ca. 400 EUR/m². Die nicht bebaubare Straßenfläche sei mit einem Sechstel bis einem Zehntel des Bodenwerts von 400 EUR/m² in Stuttgart-Mitte anzusetzen, d.h. mit einem Wert zwischen 66,66 EUR/m² und 40 EUR/m². Der Kläger hätte mit anderen Worten die für die Baustelleneinrichtung benötigte Fläche von ca. 2.700 m² zu einem Preis zwischen 108.000 EUR und 179.982 EUR kaufen können. Obwohl die Sondernutzung nur 629 Tage lang ausgeübt worden sei, liege die dafür festgesetzte Gebühr darüber. Das Argument, die Straßenflächen seien nicht verkäuflich, ändere daran nichts. Jedenfalls fehle es an einem angemessenen Vorteilsausgleich.
Die SNGS Februar 2022 sei auch wegen des Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot unwirksam. Sie trete an die Stelle der am 9. Juni 2016 rückwirkend zum 1. Januar 2016 in Kraft gesetzten SNGS Juni 2016 und sei damit gleichfalls mit einem Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot behaftet. An in der Vergangenheit abgeschlossene Sachverhalte werde damit rückwirkend eine andere Rechtsfolge geknüpft, nämlich eine höhere Gebühr. Das damit verfolgte Ziel, das fehlerhafte Gebührenverzeichnis durch das richtige Gebührenverzeichnis zu ersetzen, könne die damit verbundene „echte Rückwirkung“ nicht rechtfertigen.
Zu Recht habe das Verwaltungsgericht auch entschieden, dass die Sondernutzung für die Einrichtung der Baustelle zum Neubau der Technischen Fakultät der DHBW nach § 3 Abs. 2 Nr. 9 Sondernutzugsgebührensatzung - weil im öffentlichen Interesse liegend - sachlich gebührenbefreit sei. Aus dem Schutz der Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 GG bzw. Art. 11 Abs. 1 der Landesverfassung und der Garantie des öffentlichen Schulwesens in Art. 11 Abs. 2 der Landesverfassung folge das öffentliche Interesse an der Errichtung - und damit auch an der Einrichtung der dafür erforderlichen Baustellen - von allgemein zugänglichen Hochschulen, wie hier der DHBW. Die Differenzierung der Beklagten zwischen der Baumaßnahme als solcher und der Einrichtung der dafür erforderlichen Baustelle führe dazu, dass der für die Sondernutzung geforderte Betrag nicht mehr für die Verfassungsaufträge der Bildung und der Hochschulfreiheit zur Verfügung stehe, sondern von einem an den anderen Hoheitsträger abflössen. Stelle man allein auf die Einrichtung der Baustelle als solcher ab, die keinen Selbstzweck habe, so spalte man einen einheitlichen Lebensvorgang künstlich auf. Damit stehe zugleich fest, dass die Sondernutzung ausschließlich gemeinnützigen Zwecken diene und damit auch der zweite Befreiungstatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 9 SNGS Februar 2022 gegeben sei.
Zudem sei der Kläger nach § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG, § 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG auch persönlich gebührenbefreit. Die Beklagte bestätige selbst, dass die erforderliche Gegenseitigkeit bestehe. Das Argument des Verwaltungsgerichts, es handele sich bei Sondernutzungsgebühren nicht um Gebühren für eine öffentliche Leistung, sondern um Benutzungsgebühren, führe nicht zu einem anderen Ergebnis. Der Kläger beziehe weder aus der Baustelleneinrichtung noch aus dem Bau der DHBW einen wirtschaftlichen Vorteil, sondern betreibe die DHBW defizitär im Rahmen der Leistungsverwaltung und seiner Aufgabe als Bildungsträger.
Die Erhebung der Sondernutzungsgebühr verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 GG. Denn in § 4 2.3 der Rahmenvereinbarung zur Inanspruchnahme von Flächen der Landeshauptstadt Stuttgart für Zwecke des Großprojekts Stuttgart 21/NBS Wendlingen-Ulm habe die Beklagte geregelt, dass insbesondere für Baustelleneinrichtungen, die Aufstellung von Baubuden, Baumaschinen, Bauzäunen, Lagerung von Baumaterialien u.ä. keine Sondernutzungsgebühren erhoben würden. Baustelleneinrichtungen lägen danach im öffentlichen Interesse, sofern sie einen öffentlichen Zweck hätten, wie dort die Neubaustrecke und die Änderung des Bahnhofs bzw. hier den Bau der DHBW. Auf die von der Beklagten behauptete Konzentrationswirkung des - nicht näher bezeichneten - Planfeststellungsbeschlusses komme es dabei nicht an. Der Planfeststellungsbeschluss möge die Sondernutzung zulassen, regele jedoch nicht, ob dafür Gebühren erhoben werden dürften.
Die konkrete Gebührenfestsetzung sei so hoch, dass sie mit dem in § 11 Abs. 2 KAG als gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes normierten Äquivalenzprinzip nicht vereinbar sei, weil sie aufgrund ihrer Höhe abschreckende Wirkung habe.
Dem Senat liegen die Akten der Beklagten (2 Leitz-Ordner) und die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart aus dem Verfahren 8 K 6305/19 vor. Darauf sowie auf die Akten des Berufungsverfahrens wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene, mithin statthafte und auch sonst zulässige Berufung (§§ 124, 124 a VwGO) hat auch in der Sache Erfolg. Die erhobene Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hätte sie abweisen müssen. Die Bescheide der Beklagten vom 10. August 2018 und ihr Widerspruchsbescheid vom 14. August 2019 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zu Recht hat die Beklagte gegen den Kläger für die Einrichtung der Baustelle zum Neubau der Fakultät für Technik der DHBW auf der Lerchenstraße und der Hoppenlaustraße einerseits sowie der Hegelstraße und der Rosenbergstraße andererseits in der Zeit vom 10. Oktober 2016 bis zum 30. Juni 2018 Sondernutzungsgebühren in Höhe von 67.617,50 EUR bzw. von 122.655,00 EUR festgesetzt.
I. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren ist die SNGS Februar 2022 der Beklagten (öffentlich bekanntgemacht im Stuttgarter Amtsblatt vom 10. Februar 2022). Diese Satzung ist rückwirkend zum 1. Januar 2016 in Kraft getreten und mit Ablauf des 31. Dezember 2020 außer Kraft getreten (vgl. § 9 Abs. 1 und 2 SNGS Februar 2022). Sie misst sich daher für den hier streitigen Zeitraum vom 10. Oktober 2016 bis zum 30. Juni 2018 Geltung bei.
II. Die SNGS Februar 2022 ist rechtmäßig.
1. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 8 FStrG bzw. - soweit wie hier Gemeindestraßen betroffen sind - in § 19 StrG. Nach § 8 Abs. 3 Satz 7 FStrG bzw. gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 StrG können die Gemeinden die Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch Satzung regeln, soweit diese ihnen zustehen. Die sich daraus für den Satzungserlass ergebenden Grenzen hat die Beklagte eingehalten. Die SNGS Februar 2022 gilt nach ihrem § 1 für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in Stuttgart, soweit die Landeshauptstadt Stuttgart Trägerin der Straßenbaulast ist. Insoweit stehen ihr nach § 19 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 StrG auch die Sondernutzungsgebühren zu. Bei Bundesstraßen ist die Beklagte als Gemeinde mit mehr als 80.000 Einwohnern gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 FStrG für die Ortsdurchfahrten Trägerin der Straßenbaulast. Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 FStrG ist sie insoweit Gläubigerin der Sondernutzungsgebühren.
2. Die Regelung der Gebührensätze in der SNGS Februar 2022 ist nicht zu beanstanden.
a) Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 StrG sind die Gebührensätze nach Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und nach dem wirtschaftlichen Interesse des Gebührenschuldners zu bemessen. § 8 Abs. 3 Satz 8 FStrG bestimmt, dass zusätzlich zur Einwirkung auf die Straße auch die Einwirkung auf den Gemeingebrauch zu berücksichtigen ist. Das ist hier nicht relevant, weil Sondernutzungsgebühren für Gemeindestraßen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG erhoben wurden. Ungeachtet dessen dürfte sich daraus auch kein sachlicher Unterschied ergeben. Die SNGS Februar 2022 genügt diesen Vorgaben.
Gemäß § 3 Abs. 1 SNGS Februar 2022 werden für Sondernutzungen Gebühren nach dem beigefügten Gebührenverzeichnis, Anlage 1, und dem Verzeichnis der Straßengruppen, Anlage 2 und Anlage 2.1, erhoben. In der Anlage 1 werden die einzeln Arten der Sondernutzung aufgelistet, für die Sondernutzungsgebühren erhoben werden. Gleichzeitig wird festgelegt, nach welchen Kriterien sich deren Höhe bemisst. In allen Fallgruppen ist auch maßgeblich, in welcher Gruppe die Straße eingeordnet ist, auf der die Sondernutzung ausgeübt werden soll. Je höher die jeweilige Straße eingruppiert ist, umso höher ist jeweils die Sondernutzungsgebühr. Hinter diesem Regelungssystem steht der Gedanke, dass mit den einzelnen Arten der Sondernutzungen ein unterschiedlicher wirtschaftlicher Wert für den Berechtigten verbunden ist und dieser noch zusätzlich von der Lage und Frequentierung der betroffenen Straße abhängt. Je günstiger die Lage der Straße und je stärker die Frequentierung ist, umso stärker ist auch die mit der Sondernutzung verbundene Einwirkung auf die Straße und umso größer auch der damit verbundene Vorteil und in der Konsequenz umso höher der Gebührensatz. Ebenfalls nehmen sowohl der wirtschaftliche Wert der Sondernutzung als auch die damit verbundene Einwirkung auf die Straße und die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs mit der jeweils in Anspruch genommenen Straßenfläche und mit der Zeitdauer zu. Bei der ganz überwiegenden Zahl der Sondernutzungsarten bestimmt sich die Höhe der konkret festzusetzenden Gebühr nicht nur nach der Art der Sondernutzung, sondern zusätzlich nach der in Anspruch genommenen Straßenfläche (je angef. m²) und nach der Zeitdauer. Bei der vorliegend streitigen Sondernutzungsart, einer Baustelleneinrichtung auf der öffentlichen Straße nach der laufenden Nummer 23 der Anlage 1, wird pro angefangenem Quadratmeter Straßenfläche und Tag der Inanspruchnahme eine Gebühr festgesetzt, die - je nach Straßengruppe - von 0,10 EUR bis 0,17 EUR reicht. In den Vorbemerkungen zur Anlage 1 heißt es konsequent dazu, die Höhe der Gebühr bestimme sich nach Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße nach dem wirtschaftlichen Interesse des Gebührenschuldners. Das wirtschaftliche Interesse berücksichtigt die SNGS Februar 2022 noch zusätzlich dadurch, dass sie einzelne Sondernutzungen, mit denen in der Regel kein wirtschaftliches Interesse verbunden ist, in § 3 Abs. 2 von der Gebührenerhebung freistellt, z.B. Informationsstände der in § 3 Abs. 2 Nr. 2 genannten Organisationen wie Parteien, Kirchen usw. (vgl. dazu auch Senatsurteil vom 16.1.2008 - 5 S 393/06- VBlBW 2008, 298).
b) Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Gebührensätze seien zwangsläufig fehlerhaft, weil die Beklagte - was unstreitig ist - im Verfahren zur Aufstellung der SNGS Februar 2022 keine Gebührenkalkulation vorgenommen hat. Eine Gebührenkalkulation ist weder im Kommunalabgabengesetz vorgeschrieben (dazu aa), noch ergibt sich aus allgemeinen abgabenrechtlichen Grundsätzen, dass eine solche vorgenommen werden müsste (siehe bb).
aa) Eine Gebührenkalkulation ist vorgeschrieben für die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Einrichtungen von Gemeinden und Landkreisen. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG können die Gemeinden und Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Die Gebühren dürfen der Höhe nach höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) gedeckt werden (§ 14 Abs. 1 Satz 1 erster Hs. KAG). § 14 KAG enthält weitere Vorgaben dazu, wie die danach erforderliche Kostenkalkulation vorzunehmen ist und welche Kosten dabei in welcher Höhe berücksichtigt werden dürfen. Nach dem sich daraus ergebenden Kostendeckungsprinzip dürfen Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Die kostendeckende Gebührensatzobergrenze, die danach nicht überschritten werden darf, wird ermittelt, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabs verteilt werden. Die voraussichtlichen Kosten sowie der voraussichtliche Umfang der Benutzung oder Leistung der öffentlichen Einrichtung müssen geschätzt werden. Die Gebührensatzobergrenze ergibt sich aus der Division der gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- oder Leistungseinheiten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.6.2021 - 2 S 2100/20 - VBlBW 2022, 336).
Diese Bestimmungen finden vorliegend keine Anwendung. Zu Recht weist die Beklagte daraufhin, dass Sondernutzungsgebühren keine kommunalabgabenrechtlichen Benutzungsgebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen der Gemeinde im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG sind (vgl. SächsOVG, Urteil vom 30.8.2006 - 5 B 429/05 - KStZ 2007, 156). Die Vorschriften des Zweiten Abschnitts des Kommunalabgabengesetzes und mithin auch § 14 KAG, der die Bemessung von Benutzungsgebühren und das Verbot der Kostenüberdeckung regelt, sind nicht einschlägig. Straßen sind keine öffentlichen Einrichtungen im Sinne dieser Normen. Eine öffentliche Einrichtung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG liegt - in Übereinstimmung mit der Begriffsdefinition in § 10 Abs. 2 Satz 1 GemO - vor, wenn die Gemeinde personelle und/oder sachliche Mittel im öffentlichen Interesse zur Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wohls durch Widmung zur unmittelbaren Benutzung durch die Einwohner zur Verfügung stellt. Anlagen im öffentlichen Gemeingebrauch wie Straßen, Wege und Parkflächen fallen danach nicht unter den Begriff der öffentlichen Einrichtung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.7.2022 - 2 S 808/22 - juris mit zahlr. Nachw. aus Rechtsprechung und Literatur). In § 19 StrG bzw. in § 8 FStrG wird - anders als in § 14 KAG für Benutzungsgebühren für öffentliche Einrichtungen - eine solche Gebührenkalkulation nicht verlangt. Nach diesen Normen sind die Gebührensätze vielmehr nach Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße (und den Gemeingebrauch) und nach dem wirtschaftlichen Interesse des Gebührenschuldners zu bestimmen. Wie diese Maßstäbe verdeutlichen, sollen durch die Erhebung der Sondernutzungsgebühren nicht die mit der Sondernutzung für den Träger der Straßenbaulast verbundenen Kosten gedeckt werden, sie stellen vielmehr die Gegenleistung dafür dar, dass der Sondernutzungsberechtigte die Straße über den Gemeingebrauch hinaus in Anspruch nimmt und damit in aller Regel zu seinem wirtschaftlichen Vorteil auch den Gemeingebrauch der anderen beeinträchtigt. Der Sondernutzungsgebühr kommt insoweit auch eine gewisse Lenkungsfunktion zu. Weil für die Sondernutzung eine Gebühr zu entrichten ist, verliert sie an wirtschaftlicher Attraktivität. Es ist für den Einzelnen weniger interessant, aus Gründen des eigenen wirtschaftlichen Vorteils die Nutzung der Straße durch andere im Rahmen des Gemeingebrauchs zu beeinträchtigen (vgl. OVG B.-Bbg., Urteil vom 23. April 2015 - OVG 1 B 23.12 - juris).
bb) Auch nach allgemeinen abgabenrechtlichen Grundsätzen ist für den Erlass einer Sondernutzungsgebührensatzung keine Gebührenkalkulation erforderlich.
Im Rahmen der Abgabenerhebung kommt dem Normgeber aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ein weiter Gestaltungs-, Typisierungs- und Pauschalierungsspielraum zu. Eine Gebührenbemessung ist hiernach sachlich nur dann nicht gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht. Eine präzise Vorauskalkulation der Gebührenhöhe, wie sie bei der Erhebung kostendeckender Benutzungsgebühren geboten ist, kann daher nicht verlangt werden, wenn sich die maßgeblichen Bestimmungsfaktoren der Gebührenbemessung nicht exakt und im Voraus ermitteln und quantifizieren lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.4.2021 - 9 C 1.20 - BVerwGE 172, 292). So liegen die Dinge hier. So dürfte bereits der mit der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen verbundene Verwaltungsaufwand kaum exakt zu bestimmen sein. Zwar mögen die Verwaltungskosten für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis als solche noch halbwegs genau festgestellt werden können. Welche zusätzlichen Kosten mit der Sondernutzung als solcher verbunden sind (intensivere Einwirkung auf den Straßenkörper mit erhöhtem Instandhaltungsaufwand in der Folge; organisatorische Maßnahmen, damit der Gemeingebrauch im Übrigen möglichst wenig beeinträchtigt wird usw.), dürfte sich in aller Regel bereits einer zuverlässigen Prognose entziehen. Auch dürfte schwer vorauszusehen sein, in welchem Umfang welche Sondernutzungen jeweils in Anspruch genommen werden. Entsprechend schwierig wäre es, die „Gesamtkosten“ auf die Vielzahl der einzelnen Arten möglicher Sondernutzungen umzulegen. Das kann von der Beklagten nicht verlangt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.7.2022 - 2 S 808/22 - juris für die Bemessung von Bewohnerparkgebühren).
c) Erfolglos bleibt auch die Rüge, die SNGS Februar 2022 sei mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip nicht vereinbar, weil sie zu „Gebühren in exorbitanter Höhe“ führen könne. Weder die in der SNGS Februar 2022 angelegte Systematik zur Bestimmung der Höhe der Sondernutzungsgebühr noch das Fehlen einer „Kappungsgrenze“ führen zu einem Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip.
aa) Das Äquivalenzprinzip ist die gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Es besagt, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu dem von der Verwaltung gebotenen Vorteil stehen darf, den sie abgelten soll, und dass einzelne Abgabepflichtige im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig belastet werden. Es setzt dem Normgeber nur sehr weite Grenzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.5.2019 - 10 C 1.18 - BVerwGE 165, 373).
bb) Nach der Systematik der SNGS Februar 2022 sind - zumal im konkreten Fall der Baustelleneinrichtung auf einer öffentlichen Straße nach Lfd. Nr. 23 der Anlage 1 zur SNGS - insgesamt vier Parameter dafür maßgeblich, in welcher Höhe die Gebühr letztendlich festzusetzen ist, nämlich (1.) die Art der Sondernutzung, (2.) die Gruppe der Straße, auf der die Sondernutzung stattfindet, und damit der jeweilige Gebührensatz, (3.) die für die Sondernutzung in Anspruch genommene Fläche und (4.) die Zeitdauer. Der mit der Sondernutzung verbundene Vorteil und in der Konsequenz auch die dafür erhobene Gebühr sind umso höher, je größer die in Anspruch genommene Fläche und je länger die Zeitdauer sind. Die Sondernutzungsgebühr steigt proportional zu diesen beiden Bemessungsfaktoren. Diese Proportionalitätsbeziehung als solche verstößt nicht gegen den Äquivalenzgrundsatz. Eine degressive Staffelung der Gebührensätze wäre nur erforderlich, wenn der mit einer Verlängerung der Dauer der Sondernutzung oder der Ausweitung der dafür in Anspruch genommenen Fläche zusätzlich verbundene Vorteil für den Gebührenpflichtigen oder die zusätzliche nachteilige Einwirkung auf die Straße und den Gemeingebrauch typischerweise (vgl. zur Typisierung im Abgabenrecht bereits oben) immer geringer würden, wenn mit anderen Worten der Grenznutzen typischerweise abnehmen würde. Dass eine solche Situation gegeben sein könnte, legt der Kläger nicht plausibel dar; auch sonst ist dafür nichts ersichtlich.
cc) Die Gebührensätze von 0,10 EUR pro angefangenem Quadratmeter und Tag für Baustelleneinrichtungen auf Straßen der Gruppe 1 und von 0,12 EUR auf Straßen der Gruppe 2 als solche sind nicht unverhältnismäßig. Wie die Beklagte zutreffend hervorhebt, läuft dies bei Straßen der Gruppe 1 auf einen Quadratmeterpreis von ca. 3 EUR pro Monat hinaus. Bei Straßen der Gruppe 2 beläuft sich dieser Betrag auf etwa 3,60 EUR pro Quadratmeter und Monat. Diese Beträge sind nicht zu hoch. Wie bereits ausgeführt, ist die Sondernutzungsgebühr die Gegenleistung dafür, dass die Benutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus erlaubt und damit gleichzeitig eine Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten in Kauf genommen wird. Die Höhe der geforderten Gebühr darf nicht außer Verhältnis zum Ausmaß dieser Beeinträchtigung stehen. Verfolgt der Erlaubnisnehmer mit der Sondernutzung (auch) wirtschaftliche Interessen, so ist bei der Beurteilung des Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung auch auf das durch die Sondernutzung vermittelte wirtschaftliche Interesse abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.1988 - 7 C 5.87 - BVerwGE 80, 36). Ein Missverhältnis in dem beschriebenen Sinne ist danach nicht festzustellen. Durch die Einrichtung einer Baustelle (vgl. dazu die Auflistung unter laufender Nummer 23 der Anlage 1 zur SNGS) auf einer öffentlichen Straße wird diese - in der Regel auf einer größeren Fläche - vollständig in Anspruch genommen. Andere können diese Fläche nicht mehr im Rahmen des Gemeingebrauchs nutzen. Damit sind für die Verwaltung häufig weitere Belastungen verbunden, so muss sie etwa Vorkehrungen treffen, um den Gemeingebrauch anderer in dem fraglichen Bereich wenigstens auf den nicht in Anspruch genommenen Flächen weiter gewährleisten zu können. Denkbar ist auch, dass - wenn dies nicht möglich ist - Ausweichmöglichkeiten geschaffen und Umleitungen eingerichtet werden müssen. Umgekehrt kann der Erlaubnisnehmer aus der Baustelleneinrichtung auf der öffentlichen Straße einen enormen wirtschaftlichen Vorteil ziehen. Soweit der Erlaubnisnehmer die öffentliche Straße für die Baustelleneinrichtung in Anspruch nimmt, wird das Baugrundstück selbst damit nicht belastet, wodurch ein sachgerechtes Arbeiten frei von ständigen Störungen und Manövriermanövern auf dem Baugrundstück selbst oft erst ermöglicht wird. Auch kann der Erlaubnisnehmer die Baustelle so in unmittelbarer Nähe des Baugrundstücks einrichten, was wiederum Aufwand, Mühe, Zeit und Wege erspart. Ein Betrag in der Größenordnung von 3 oder auch 3,60 EUR pro Monat und Quadratmeter ist danach keinesfalls zu hoch. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass der Aufwand für die Verwaltung und der wirtschaftliche Vorteil für den Erlaubnisnehmer im Einzelfall auch deutlich niedriger sein können. Abgesehen davon, dass der Kläger eine solche Situation nicht konkret beschreibt, ist der Satzungsgeber grundsätzlich zu einer typisierenden, an den Regelfall anknüpfenden und die Besonderheiten atypischer Fälle außer Acht lassenden generalisierenden Betrachtungsweise berechtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.1988 - 7 C 5.87 - BVerwGE 80, 36). Die vom Kläger angestellten Überlegungen, dass die Sondernutzungsgebühren fast das Doppelte des für die in Anspruch genommene Fläche zu zahlenden Kaufpreises ausmachten, greifen nicht durch. Abgesehen davon, dass der vom Kläger angenommene Quadratmeterpreis zwischen 40 EUR/m² und 66 EUR/m² für Flächen in der Innenstadt der Beklagten um ein Vielfaches zu niedrig angesetzt sein dürfte, ist der für die in Anspruch genommene Fläche eventuell zu zahlende Kaufpreis für die Höhe der Sondernutzungsgebühr nicht maßgebend. Er weist keinen Bezug zu der mit der Sondernutzung verbundenen Einwirkung auf die Straße bzw. der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs der anderen Verkehrsteilnehmer auf und steht auch in keinerlei Bezug zu den mit der Sondernutzung für den Erlaubnisnehmer verbundenen Vorteilen.
dd) Auch eine Regelung zur Begrenzung der Höhe der Sondernutzungsgebühren im Sinne einer „Kappungsgrenze“ musste in der SNGS Februar 2022 nicht getroffen werden. Der Kläger hat dazu in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass es sonst bei Benutzungsgebühren häufig Regelungen gibt, die es dem Nutzungsberechtigten ermöglichen, unabhängig vom weiter zunehmenden Nutzungsumfang die Höhe der Gebühren zu begrenzen. Zu denken ist hier an „Jahreskarten“ bei Schwimmbädern, Museen oder sonstigen öffentlichen Einrichtung. Solche Regelungen beruhen in der Regel auf sozialen Gründen. Die Interessenten sollen nicht durch immer weiter steigende Kosten daran gehindert werden, die öffentliche Einrichtung (Bsp.: Schwimmbad) im wunschgemäßen Umfang in Anspruch zu nehmen. Demgegenüber soll der Sondernutzungsgebühr auch eine Lenkungsfunktion zukommen. Die Begünstigten sollen die Sondernutzung auf das unbedingt erforderliche Maß begrenzen. Die vom Kläger hierfür erwogene „Kappungsgrenze“ wirkte dem entgegen.
3. Die SNGS Februar 2022 ist jedenfalls im hier abgerechneten Zeitraum vom 10. Oktober 2016 bis zum 30. Juni 2018 nicht wegen eines Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot unwirksam. Allenfalls für die Zeit vor dem 7. Juli 2016 könnte die SNGS Februar 2022 wegen eines Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot unwirksam sein, was hier aber nicht abschließend geklärt werden muss.
a) In den Bescheiden vom 10. August 2018 wurde die Sondernutzungsgebühr (zunächst) gestützt auf die Sondernutzungsgebührensatzung der Beklagten vom 6. Juli 1994 in der Fassung des Gemeinderatsbeschlusses vom 9. Juni 2016 (die SNGS Juni 2016) erhoben. Die SNGS wurde am 7. Juli 2016 öffentlich bekanntgemacht und ist rückwirkend zum 1. Januar 2016 in Kraft getreten. Mit der SNGS Juni 2016 wurden die Gebührensätze erhöht. Nach dem bis dahin gültigen Gebührenverzeichnis betrugen die Gebührensätze für Baustelleneinrichtungen auf öffentlichen Straßen gestaffelt nach den vier Straßengruppen 0,09 EUR, 0,11 EUR, 0,13 EUR bzw. 0,16 EUR. Mit der SNGS Juni 2016 wurden sie um jeweils 0,01 EUR heraufgesetzt. Da Zweifel am formal ordnungsgemäßen Erlass dieser Satzung bestanden, hat die Beklagte die SNGS Juni 2016 während des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht am 3. Februar 2022 neu beschlossen und sie im Stuttgarter Amtsblatt vom 10. Februar 2022 öffentlich bekanntgemacht. In § 9 ist geregelt, dass die SNGS in dieser Fassung (die SNGS Februar 2022), die im gerichtlichen Verfahren zu Grunde zu legen ist, rückwirkend zum 1. Januar 2016 in Kraft und gleichzeitig die SNGS vom 6. Juli 1994 außer Kraft tritt.
Damit sind zwei Konstellationen zu unterscheiden: Zum einen die rückwirkende Erhöhung der Gebührensätze für den Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zur öffentlichen Bekanntmachung der SNGS Juni 2016 am 7. Juli 2016. Zum anderen die mit der SNGS Februar 2022 verbundene Rückwirkung, die darüber hinaus geht. Sollte die SNGS Juni 2016 wegen eines formalen Fehlers nichtig gewesen sein (was hier keiner abschließenden Klärung bedarf, wovon die Beteiligten aber offensichtlich ausgehen), so bewirkte die SNGS Februar 2022 eine Rückwirkung in Bezug auf die Erhöhung der Gebührensätze für den gesamten Zeitraum ihrer Geltungsdauer vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2020.
b) Ob die rückwirkende Erhöhung des Gebührensatzes für den Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zur öffentlichen Bekanntmachung der SNGS Juni 2016 am 7. Juli 2016 rechtmäßig erfolgt ist, mag zweifelhaft erscheinen, bedarf hier jedoch keiner abschließenden Klärung. Ein eventueller Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot führte jedenfalls nur zur Teilnichtigkeit der SNGS Juni 2016 für den o.g. Zeitraum. Denn nur insoweit kommt ihr echte und damit möglicherweise unzulässige Rückwirkung zu. Die Erhöhung der Gebührensätze für die Zeit ab der öffentlichen Bekanntmachung der SNGS Juni 2016 ist indessen nicht mit einer möglicherweise unzulässigen Rückwirkung verbunden, da die Gebührenschuldner für die Zeit ab dem 7. Juli 2016 mit höheren Gebührensätzen rechnen mussten und ihr etwaiges Vertrauen auf die Weitergeltung der niedrigeren Gebührensätze jedenfalls nicht schutzwürdig ist (BVerwG, Urteil vom 28.11.1975 - IV C 45.74 - juris Rn. 22, BVerwGE 50, 2). Wäre dem Gemeinderat der (eventuelle) Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot bewusst gewesen, so hätte er die Gebührensätze jedenfalls für die Zeit ab der öffentlichen Bekanntmachung der SNGS am 7. Juli 2016 - und damit mit Wirkung für den hier abgerechneten Zeitraum - erhöht. Denn sein Wille war darauf gerichtet, sobald als möglich die Gebührensätze zu erhöhen. Auch steht außer Frage, dass die SNGS Juni 2016 eine sinnvolle und vollständige Regelung darstellt, wenn die höheren Gebührensätze erst für die Zeit ab ihrer öffentlichen Bekanntmachung gelten (vgl. zu diesen Kriterien für die Teilnichtigkeit einer Satzung (OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20.9.2022 - 4 L 25/22 - juris).
III. Die Sondernutzungsgebührenbescheide vom 10. August 2018 sind auch sonst rechtmäßig.
1. Zwischen den Beteiligten nicht streitig und auch sonst nicht zweifelhaft ist, dass die Baustelleneinrichtung gemäß § 2 Abs. 2 SNGS erlaubnispflichtig ist und dafür grundsätzlich eine Sondernutzungsgebühr gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 SNGS erhoben werden kann.
2. Der Kläger ist nicht aus persönlichen Gründen gebührenbefreit. Die SNGS Februar 2022 enthält keine entsprechende Regelung. Auf die Regelung in § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG, 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG kann sich der Kläger nicht berufen. Der Anwendungsbereich des Kommunalabgabengesetzes ist zwar grundsätzlich eröffnet. Nach seinem § 1 gilt es für Steuern, Gebühren und Beiträge, die von den Gemeinden und Landkreisen erhoben werden, und mithin auch für die den Gemeinden zustehenden Sondernutzungsgebühren, wobei jedoch der Vorbehalt der Geltung einer besonderen gesetzlichen Regelung zu beachten ist. § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG mit dem Verweis auf die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG über die persönliche Gebührenbefreiung des Klägers findet indessen auf Benutzungsgebühren generell und auf Sondernutzungsgebühren im Besonderen keine Anwendung. Das ergibt sich aus der systematischen Stellung der Norm im Kommunalabgabengesetz. Die Norm ist zwar im Dritten Teil des Kommunalabgabengesetzes enthalten, der für Gebühren für öffentliche Leistungen einschließlich Benutzungsgebühren gilt. Sie steht dort jedoch im Ersten Abschnitt mit seinen Regelungen über Gebühren für öffentliche Leistungen und die Tätigkeit der Gutachterausschüsse. Die Bestimmungen mit Bezug zu Benutzungsgebühren sind demgegenüber im Zweiten Abschnitt des Dritten Teils enthalten, die für Sondernutzungsgebühren - dazu bereits oben - aber auch nur eingeschränkt Anwendung finden. Ein Verweis auf die Bestimmungen über die persönliche Gebührenfreiheit für den Kläger im Landesgebührengesetz findet sich dort nicht.
3. Die konkrete Sondernutzung in der Form der Einrichtung einer Baustelle auf öffentlichen Straßen ist auch nicht aus sachlichen Gründen gebührenbefreit.
a) Sie dient zunächst nicht ausschließlich gemeinnützigen Zwecken gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 9 zweite Var. SNGS Februar 2022.
aa) Die Anwendung dieser Bestimmung scheitert allerdings nicht daran, dass keine gesonderte Feststellung über die Gemeinnützigkeit des Sondernutzungsberechtigten i.S. des § 60 a Abs. 1 Satz 1 AO getroffen worden ist. Besondere Anforderungen an die persönlichen Eigenschaften des Sondernutzungsberechtigten stellt die Norm nicht. Auch die Definition der Ausschließlichkeit in § 56 AO, wonach Ausschließlichkeit vorliegt, wenn eine Körperschaft nur ihre steuerbegünstigten satzungsgemäßen Zwecke verfolgt, ist daher nicht unmittelbar anwendbar, denn diese Definition zielt auf eine Qualifikation der Person ab, die als gemeinnützig anerkannt werden soll.
bb) Es fehlt indessen an den sachlichen Voraussetzungen. Die Sondernutzung ist nicht der Bau der Fakultät für Technik der DHBW, sondern die Einrichtung der dafür erforderlichen Baustelle auf öffentlichen Straßen. Die Einrichtung der Baustelle als solcher muss ausschließlich gemeinnützigen Zwecken dienen. Diese Voraussetzung ist nicht gegeben. Jedenfalls ist das Kriterium der Ausschließlichkeit nicht erfüllt.
Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 AO sind gemeinnützige Zwecke solche, die die Allgemeinheit auf materiellem, geistigem oder sittlichem Gebiet selbstlos fördern. In § 52 Abs. 2 AO wird exemplarisch eine Vielzahl von gemeinnützigen Zwecken aufgelistet. Darauf abzustellen, der Bau der Technischen Fakultät der DHBW diene der Förderung von Wissenschaft und Forschung i.S. des § 52 Abs. 2 Nr. 1 AO, deshalb sei die Einrichtung der Baustelle als der maßgeblichen Sondernutzung sondernutzungsgebührenfrei, greift jedoch zu kurz. Eine solche Argumentation wird dem Merkmal der Ausschließlichkeit nicht gerecht. Die Sondernutzung, die Einrichtung der Baustelle auf der öffentlichen Straße, dient in erster Linie der einfachen Durchführung des Bauvorhabens und allenfalls mittelbar - und damit jedenfalls nicht ausschließlich - einem gemeinnützigen Zweck.
b) Die Sondernutzung liegt nicht i.S. des § 3 Abs. 2 Nr. 9 erste. Var. SNGS Februar 2022 überwiegend im öffentlichen Interesse.
aa) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Wortlaut der Norm nicht offen. Sie stellt auf die Sondernutzung als solche ab (so VG Berlin, Urteil vom 6.12.2018 - 1 K 440.17 - juris). Das ist - wie ausgeführt - die Einrichtung der Baustelle auf der öffentlichen Straße. Diese muss überwiegend im öffentliche Interesse liegen. Diesem im Wortlaut zum Ausdruck gekommenen Willen des Satzungsgebers lässt sich nicht entgegenhalten, es müsse der hinter der Sondernutzung stehende Zweck, hier der Bau der Technischen Fakultät der DHBW, berücksichtigt werden, weil sonst ein einheitlicher Vorgang künstlich auseinandergerissen werde (so aber BayVGH, Urteil vom 17.4.2019 - 8 BV 18.2005 - BayVBl 2019, 677 für den Bau eines Asylbewerberwohnheims). Hätte der Satzungsgeber gewollt, dass der mit der Sondernutzung verfolgte Zweck ebenfalls berücksichtigt wird, so hätte es nahe gelegen, dies im Wortlaut der Bestimmung zum Ausdruck zu bringen, wie dies bei den gemeinnützigen Zwecken auch geschehen ist. Der Satzungsgeber hätte dann auch entscheiden können, ob auch hier ein einschränkendes Kriterium wie etwa das der Ausschließlichkeit berücksichtigt werden soll, um auf diese Weise den Umfang des Ausnahmetatbestandes klar zu konturieren und einer weiten Auslegung im Sinne eines „Auffangtatbestandes“ entgegenzuwirken.
bb) Auch systematische Überlegungen sprechen für das hier gefundene Ergebnis. Stellt man mit dem Verwaltungsgericht und dem Kläger nicht nur auf die Sondernutzung als solche ab, sondern bezieht den dahinter liegenden Zweck mit ein, so führt dies zu einer Erweiterung der Gebührenfreiheit aus sachlichen Gründen. Die Sondernutzung wäre dann gebührenfrei, wenn sie selbst - so der Wortlaut - oder der hinter ihr stehende Zweck überwiegend im öffentliche Interesse liegt. In anderen Tatbeständen wird die Gebührenfreiheit hingegen durch den dahinter stehenden Zweck konkretisiert und damit letztlich enger gefasst. So sind etwa Plakattafeln grundsätzlich sondernutzungsgebührenpflichtig und nur ausnahmsweise gebührenfrei, wenn sie von Parteien oder Wählervereinigungen zu Wahlkampfzwecken aufgestellt werden (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. SNGS Februar 2022). Vergleichbar verhält es sich mit Informationsständen, sie sind grundsätzlich sondernutzungsgebührenpflichtig. Ausnahmsweise gilt etwas anderes, wenn sie von den in § 3 Abs. 2 Nr. 2 SNGS Februar 2022 genannten Organisationen aufgestellt werden.
4. Ob die von der Beklagten mit der Deutsche Bahn AG für die Durchführung von Stuttgart 21 vereinbarte Gebührenfreiheit für die Einrichtung von Baustellen auf öffentlichen Straßen rechtmäßig war, mag dahinstehen. Jedenfalls ergibt sich für den Beklagten daraus kein Anspruch auf Fehlerwiederholung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss vom 9.5.2023
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird in Übereinstimmung mit dem Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts gemäß §§ 47 Abs. 1, 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 GKG in Höhe von
190.272,50 EUR
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 ff. KAG
§§ 124, 124 a VwGO
§ 46 StVO
§ 52 AO
§ 8 FStrG
§ 19 StrG
§ 14 KAG
§ 56 AO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 KAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 LGebG
§ 1 Abs. 2 Nr. 5 LHG
§ 19 Abs. 2 Satz 3 StrG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 11 Abs. 2 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 3 Satz 7 FStrG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 FStrG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 FStrG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 StrG
§ 8 Abs. 3 Satz 8 FStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 60 a Abs. 1 Satz 1 AO
§ 52 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 52 Abs. 2 AO
§ 52 Abs. 2 Nr. 1 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 GKG
Art. 5 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 172, 292
BVerwGE 165, 373
BVerwGE 80, 36
BVerwGE 50, 2
BayVBl 2019, 677
8 K 6305/19
8 K 6305/19 K
5 S 393/06
2 S 2100/20
5 B 429/05
2 S 808/22
1 B 23.12
9 C 1.20
10 C 1.18
7 C 5.87
IV C 45.74
4 L 25/22
1 K 440.17
8 BV 18.20