Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-08-06, Aktenzeichen 5 L 554/24
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2024:0806.5L554.24.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage 5 K 1606/24 gegen die Abordnungsverfügung der Bezirksregierung N. vom 14. Juni 2024 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 54 Abs. 4 BeamtStG zulässige Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 5 K 1606/24 gegen die Abordnungsverfügung der Bezirksregierung N. vom 14. Juni 2024 anzuordnen,
hat Erfolg. Er ist begründet. Die aufschiebende Wirkung der gegen den Bescheid der Bezirksregierung N. vom 14. Juni 2024 gerichteten Klage ist anzuordnen.
1. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Das in § 54 Abs. 4 BeamtStG zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Abordnung überwiegt nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen Würdigung der Sach- und Rechtslage nicht ihr Interesse, vorläufig vom Vollzug des angegriffenen Bescheides verschont zu bleiben. Die auf § 24 Abs. 2 LBG NRW beruhende Abordnungsverfügung der Bezirksregierung N. vom 14. Juni 2024 erweist sich nach Maßgabe der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Überprüfung als materiell rechtswidrig. Es ist der Antragstellerin auf dieser Grundlage nicht zuzumuten, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache ihren Dienst am neuen Dienstort H. zu verrichten.
Der Antragsgegner hat von der ihm durch § 24 Abs. 2 LBG NRW eingeräumten Befugnis, wonach Beamtinnen und Beamte,
– im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit von der gleichzeitigen Verwendung der männlichen und weiblichen Sprachform abgesehen und gilt die männliche Sprachform für alle Geschlechter –,
wenn hierfür ein dienstlicher Grund besteht, vorübergehend ganz oder teilweise zu einer – wie hier – ihrem Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle eines Dienstherrn im Geltungsbereich dieses Gesetzes abgeordnet werden können, nicht in ermessensfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.
2. Es kann dahinstehen, ob ein dienstlicher Grund im Sinne des § 24 Abs. 2 LBG NRW für die Abordnung der Antragstellerin besteht. Die Bedeutung unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa „dienstlicher Belang“, „öffentliches Interesse“ oder „dienstlicher Grund“ erschließt sich aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 2015 - 2 C 31.13 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 - 1 A 2756/13 -, juris, Rn. 40 ff.
Erkennbarer Zweck der gesetzlichen Ermächtigung des Dienstherrn, einen Beamten – ggf. sogar ohne seine Zustimmung (vgl. § 24 Abs. 3 LBG NRW) – aus dienstlichen Gründen abzuordnen, ist es, die Funktionalität der öffentlichen Verwaltung zu sichern und womöglich zu steigern. Dementsprechend umfasst der hier maßgebliche Begriff „dienstliche Gründe“ seiner offensichtlichen Zweckrichtung und der Gesetzessystematik entsprechend die personellen Erfordernisse, die aus dem öffentlichen Interesse an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung der Verwaltung folgen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2009 - 2 C 68.08 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 - 1 A 2756/13 -, juris, Rn. 42.
Der Begriff der „dienstlichen Gründe“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff ohne Beurteilungsermächtigung zugunsten der Verwaltung. Die gerichtliche Nachprüfung, ob dienstliche Gründe vorliegen, ist mithin – allgemeinen Grundsätzen folgend – im Allgemeinen unbeschränkt. Soweit allerdings die dienstlichen Gründe durch Gesichtspunkte bzw. Faktoren geprägt werden, hinsichtlich deren eine Beurteilungsermächtigung besteht, bleibt diese Ermächtigung unberührt. Insoweit ist die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, seiner Einschätzung einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, den gesetzlichen Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt oder allgemeine Bewertungsgrundsätze nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Eine Beurteilungsermächtigung ist u. a. dann und soweit anzunehmen, als die Abordnung auf organisations- bzw. verwaltungspolitischen Vorgaben oder einem (mittel- oder langfristig angelegten) personalpolitischen Konzept des Dienstherrn beruht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. April 2004 - 2 C 21.03 -, juris, Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 - 1 A 2756/13 -, juris, Rn. 46.
Ein dienstliches Bedürfnis ist z. B. dann anzunehmen, wenn vorübergehende Personalengpässe bzw. -überhänge ausgeglichen werden sollen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. September 2007 - 4 S 2131/07 -, juris, Rn. 3.
Auf dieser Grundlage dürfte die Organisationsgrundentscheidung des Antragsgegners, die gleichmäßige Sicherstellung der Unterrichtsversorgung im Regierungsbezirk N. zu erreichen, grundsätzlich die Annahme eines dienstlichen Bedürfnisses rechtfertigen. Hierbei lässt die Kammer allerdings die Bewertung ausdrücklich offen, ob sich die Vornahme einer – vom Antragsgegner so bezeichneten – „Kaskadenabordnung“ in Anbetracht des Umstands rechtfertigen lässt, dass ein Lehrerüberhang an Gymnasien im N1. bei entsprechendem Bedarf an Grundschulen im F. -M. -H1. ohne Weiteres direkt zur Abordnung von Gymnasiallehrern an diese Schulen berechtigt hätte (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW). Dies hätte eine künstliche Bedarfsschaffung im Sinne einer personellen Unterdeckung an bislang auskömmlich versorgten und offenbar funktionsfähigen Grundschulen im N1. vermieden.
3. Die Abordnungsverfügung der Bezirksregierung N. ist nicht frei von Ermessensfehlern.
Die Abordnung nach § 24 LBG NRW steht als vorübergehende Maßnahme des Personaleinsatzes im pflichtgemäß auszuübenden Ermessen des Dienstherrn. Diesem ist insoweit ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2021 - 2 VR 3.21 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2023 - 1 B 63/23 -, juris, Rn. 9, jeweils zum Bundesrecht.
In diesem Rahmen sind die organisatorischen sowie personalwirtschaftlichen Belange und die Interessen des Beamten gegeneinander abzuwägen. Hierbei sind Verwaltungseffizienz, allgemeine Gesichtspunkte der Personalplanung, aber wegen der Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, § 45 BeamtStG) auch das Interesse des Beamten an Förderung und Berücksichtigung seiner persönlichen Belange zu beachten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2023 - 1 B 63/23 -, juris, Rn. 13.
Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, soweit die Verwaltungsbehörde – wie hier – ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ein solcher Ermessensfehlgebrauch liegt vor.
Ausgangspunkt der Bewertung ist, dass Landesbeamte keinen Anspruch auf Beibehaltung eines einmal innegehabten Dienstortes haben, sondern grundsätzlich mit einer landesweiten Versetzung oder – wie hier – Abordnung rechnen müssen. Selbst wenn das Landesrecht O. -X. – anders als z. B. § 72 Abs. 1 BBG mit der für Bundesbeamte getroffenen Regelung zur Wohnsitznahme – eine solche Regelung nicht ausdrücklich aufgestellt hat, ergibt sich eine entsprechende Verpflichtung auch der Beamten des Landes O. -X1. aus § 34 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG. Beamte haben sich hiernach mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Auf der Grundlage dieser Hingabepflicht hat sich der Beamte dem Dienstherrn mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung zu stellen und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften zu erfüllen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juni 2008 - 2 BvL 6/07 -, juris, Rn. 69.
Hierzu zählt auch, wegen dienstlicher Gründe vorübergehend an einem anderen Ort als bisher Dienst zu verrichten.
Der Dienstherr hat allerdings bei beabsichtigten Personalmaßnahmen die sich aus der Lage des bisherigen Wohnortes für den Betroffenen und ggf. auch seine Familie ergebenden Belastungen im Rahmen seiner Fürsorgepflicht zu berücksichtigen. Im Regelfall muss der durch eine seinen Dienstort verändernde Personalmaßnahme betroffene Beamte aber Nachteile, die aus der Lage des Wohnortes zum (geänderten) Dienstort herrühren, als grundsätzlich seiner persönlichen Sphäre zugehörig hinnehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2011 - 1 B 452/11 -, juris, Rn. 39.
Ob und in welcher Weise der Dienstherr nach diesen Maßgaben von seiner Abordnungsbefugnis nach § 24 LBG NRW Gebrauch machen will, hat er – wie ausgeführt – im pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden. Das gilt auch für die Auswahlentscheidung unter mehreren Beamten, die für eine Abordnung aus dem festgestellten Bedürfnis in Frage kommen, wenn sich das dienstliche Bedürfnis nicht bereits auf bestimmte Beamte konkretisiert hat, sondern – wie hier – mit allgemeinen organisatorischen Gegebenheiten begründet wird.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 18. April 2012 - OVG 4 B 40.10 -, juris, Rn. 37.
Ob ein dienstliches Bedürfnis für die Abordnung eines bestimmten Beamten oder lediglich für die Abordnung irgendeines Beamten vorliegt, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Diese Umstände können ausschließlich oder vorrangig in der Person eines einzelnen Beamten liegen. Das ist etwa der Fall, wenn in einer Behörde die besonderen Spezialkenntnisse eines bisher anderswo eingesetzten Beamten benötigt werden. In dieser Situation besteht das dienstliche Bedürfnis von vornherein an der Abordnung gerade dieses Beamten. Das durch § 24 Abs. 2 LBG NRW eingeräumte Ermessen besteht in einem solchen Fall deshalb nur noch als Entschließungsermessen zur Entscheidung über die Frage, ob trotz bestehenden dienstlichen Bedürfnisses aus anderen, etwa schwerwiegenden privaten Gründen, von einer Abordnung Abstand genommen werden soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2014 - 6 B 689/14 -, juris, Rn. 11.
Ein solcher Fall einer Ermessensreduktion liegt hier allerdings nicht vor. Die Behauptung der Bezirksregierung N. (Schriftsatz vom 1. August 2024), wonach sich der Kreis der für die Abordnung in Frage kommenden Lehrkräfte durch das Votum der Schulleitung insoweit reduziert habe, dass ein dienstliches Bedürfnis für die Abordnung gerade dieser bestimmten Lehrkräfte, die von der Schulleitung benannt worden seien, gegeben sei, trifft nicht zu. Nach der verwaltungspolitischen Vorstellung des Antragsgegners kommt vielmehr eine Vielzahl von Beamten zur Abordnung in Frage, nämlich alle Grundschullehrer, die an Grundschulen im N1. tätig sind, soweit die Funktionsfähigkeit „ihrer“ Grundschule auch im Fall ihrer Abordnung sichergestellt ist.
In dieser Konstellation ist der Antragsgegner verpflichtet, eine auf gleichmäßigen Maßstäben beruhende Ermessensentscheidung unter dieser Vielzahl von Grundschullehrern zu treffen. Um dem durch § 24 Abs. 2 LBG O1. eröffneten Ermessen gerecht zu werden, hätte der Antragsgegner in einem ersten Schritt sämtliche in seinem Dienst stehenden Grundschullehrer, welche aus schulfachlichen Gründen der jeweiligen Grundschule für eine Abordnung in Betracht kommen, für die Besetzung eines Abordnungsdienstpostens zumindest in Betracht ziehen müssen. In einem zweiten Schritt wäre zu klären gewesen, ob es hinsichtlich bestimmter Beamter zwingende Ausschlussgründe gibt, die dazu führen, dass diese aus dem Kreis der für die Abordnungsdienstpostenbesetzung in Frage kommenden Beamten wieder auszuscheiden sind. Innerhalb der verbleibenden Beamten wäre sodann im Wege der Abwägung sämtlicher relevanten öffentlichen Belange und privaten Belange der Beamten eine Auswahlentscheidung zu treffen gewesen. In einem letzten Schritt wären die privaten Belange der betroffenen Beamten in den Abwägungsprozess einzubeziehen und zu gewichten gewesen etwa ggf. Zustimmungen zu einer Abordnung, gesundheitliche Belange, familiäre Belange, Fragen der persönlichen Erreichbarkeit der Dienststelle und ggf. besondere Wünsche.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. Mai 2014 - 26 L 768/14 -, juris, Rn. 16.
Dem ist der Antragsgegner im konkreten Verfahren nicht gerecht geworden.
Die Bezirksregierung N. hat mit Schriftsatz vom 1. August 2024 zum konkreten Verfahren Folgendes ausgeführt:
„Hinsichtlich der Auswahl der abzuordnenden Lehrkräfte wurden die Schulleitungen von der unteren Schulaufsicht aufgefordert, Lehrkräfte in einem bestimmten Umfang zur Abordnung vorzuschlagen. Als Kriterien wurden die Sicherstellung der Unterrichtsversorgung der Stammschule in den 2 Jahren der Abordnungszeit sowie die Funktionsfähigkeit an systemrelevanten Stellen vorgegeben.
Entsprechend reduzierte sich der Kreis der für eine Abordnung in Frage kommenden Lehrkräfte um diejenigen Lehrkräfte, die unter anderem in der Schulleitung tätig sind oder Tätigkeiten im Bereich der Koordination oder der Fachoffensive Grundschule übernehmen.
Die Auswahl aus den verbliebenen Lehrkräften erfolgte schließlich anhand des Votums der Schulleitung, die die Funktionsfähigkeit und Unterrichtsversorgung der eigenen Schule betrachtete.“
Diese geschilderte Vorgehensweise dürfte im abstrakten Ausgangspunkt zwar dem o. g. ersten Schritt gerecht werden. Allerdings ist dies tatsächlich nicht umgesetzt worden. Schon die Stellungnahme der schulfachlichen Aufsicht (Schulamt der Stadt N. ) vom 8. Juli 2024 offenbart, dass anders verfahren worden ist. So führt diese aus:
„Die schulfachliche Aufsicht wählte auf der Basis der Datenerhebung zur aktuellen und prognostischen Sicherstellung der Unterrichtsversorgung die C. zur Abordnung einer Lehrkraft aus und forderte die Schulleitung am 28.02.2024 zur Benennung einer Lehrkraft auf unter Berücksichtigung des Kriteriums der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Schule.“
Die Schulleitung wurde hiernach zur Nennung einer einzigen Person aufgefordert. Diese Aufforderung hätte aber – um die Auswahlentscheidung auf der Grundlage gleichmäßiger Maßstäbe vornehmen zu können – so nicht ergehen dürfen. Die Grundschulen hätten allein all diejenigen Grundschullehrer ihrer Schule benennen können, die für eine Abordnung in Betracht kommen, ohne die Funktionsfähigkeit und Unterrichtsversorgung der eigenen Schule zu gefährden.
Für die – in Anbetracht der Aufforderung zur Benennung der einen abzuordnenden Person – seitens der Schulleitung zwingend zu treffende Auswahlentscheidung unter mehreren in Betracht kommenden Grundschullehrern gab es allerdings bereits keine gleichmäßigen Maßstäbe seitens der Bezirksregierung N. oder der schulfachlichen Aufsicht. Vielmehr bemühte sich die Schulleitung der C. um die Aufstellung eines eigenen Kriterienkatalogs (Informationsschreiben vom 20. Februar 2024). Ungeachtet dessen war der Schulleitung der C. eine auf solchen Maßstäben beruhende Auswahlentscheidung auch überhaupt nicht möglich. Sie hatte über den Kreis der nach dem ersten Schritt an den Grundschulen im N1. für eine Abordnung in Betracht kommenden Lehrer überhaupt keine Erkenntnisse und konnte sie auch nicht haben.
Dementsprechend defizitär fiel die konkrete Auswahlentscheidung unter den mehreren in Betracht kommenden Grundschullehrerinnen an der C. aus. Während die Schulleitung persönliche Kriterien, wie ein Alter von über 60 Jahren oder Kinder im Grundschulalter, vorgeschlagen hatte, „verständigte“ sich das Kollegium mit 10 zu 1 Stimmen auf das alleinige Kriterium, dass Mütter von Grundschulkindern vom Verfahren ausgeschlossen seien; unter den verbliebenen Lehrerinnen solle „per Losverfahren eine Kollegin benannt“ werden (vgl. Protokoll vom 20. Februar 2024). Die Kriterien (Alter, Grundschulkinder) sind – wie oben ausgeführt – bereits viel zu undifferenziert und unvollständig, um eine sachgerechte Auswahlentscheidung zu treffen. Konkreter Betreuungsbedarf von Kindern – aber ggf. auch nur solcher – wird bei einer Auswahlentscheidung immer in den Blick genommen werden müssen. Ein Losverfahren ist schon im Ansatz kein sachgerechtes Auswahlkriterium. Schließlich fehlt es auch an jeglicher Dokumentation, welche Grundschullehrerinnen an der C. überhaupt in das Losverfahren einbezogen worden sind und dass dieses zumindest formal korrekt durchgeführt worden ist.
Soweit die Bezirksregierung N. mit Schriftsatz vom 1. August 2024 vorgetragen hat, sie habe sich die endgültige Entscheidung zur Abordnung vorbehalten, trifft dies formal zu, ist aber auch eine Selbstverständlichkeit, da die Schulleitungen der Grundschulen nicht zur Abordnung befugt sind. Sofern sie weiter darauf hinweist, die Stellungnahmen aufgrund der Anhörung der Grundschullehrer seien daraufhin geprüft worden, ob trotz des bestehenden dienstlichen Bedürfnisses aus anderen, etwa schwerwiegenden privaten Gründen, von einer Abordnung Abstand genommen werden solle, wobei in diesem Schritt entsprechend persönliche Interessen der Lehrkräfte berücksichtigt worden seien, zielt dies auf den o. g. zweiten Schritt. Schritte drei und vier bleiben – mit der Folge einer defizitären, weil nicht auf gleichmäßigen Auswahlmaßstäben beruhenden Entscheidung – weiterhin unberücksichtigt.
Eine Heilung des Ermessensfehlers gemäß § 114 Satz 2 VwGO scheidet aus, da der Antragsgegner seine defizitären Auswahlerwägungen im Verfahren nicht ausgeräumt, sondern bestätigt hat.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG, wobei der Regelstreitwert mit Blick auf den hier begehrten vorläufigen Rechtsschutz zu halbieren ist (Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 24 LBG NRW
§ 45 BeamtStG
§ 54 Abs. 4 BeamtStG
§ 24 Abs. 2 LBG NRW
§ 24 Abs. 2 LBG NRW
§ 24 Abs. 3 LBG NRW
§ 24 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 72 Abs. 1 BBG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 24 Abs. 2 LBG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 1606/24
2 C 31.13
1 A 2756/13
2 C 68.08
2 C 21.03
4 S 2131/07
2 VR 3.21
1 B 63/23
2 BvL 6/07
1 B 452/11
4 B 40.10
6 B 689/14
26 L 768/14