Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-10, Aktenzeichen OVG 3 B 19.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:1210.OVG3B19.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Ein Fußweg ist verkehrsüblich, wenn er von einem Fußgänger grundsätzlich begangen werden darf und kann und dies auch tatsächlich geschieht. Allein die fehlende Befestigung eines Weges oder dessen mangelnde Beleuchtung bei Dunkelheit stellt die Verkehrsüblichkeit noch nicht in Frage. (Rn.18)
Verfahrensgang
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 27. Mai 2013 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um einen Zuschuss zu den Schülerfahrtkosten. Die 1992 geborene Klägerin, die im hier maßgeblichen Zeitpunkt in S...,, wohnte, beantragte im August 2008 für das Schuljahr 2008/2009 bei dem Landkreis M... einen Zuschuss zu den Kosten der Schülerbeförderung für den Besuch des Oberstufenzentrums M... in S..., wohin sie nach dem Besuch einer Gesamtschule gewechselt war.
Der Landrat des Landkreises lehnte den Antrag mit Bescheid vom 14. August 2008 ab, weil der Schulweg zwischen der Wohnung der Klägerin und der von ihr besuchten Schule weniger als 8 km betrage. Den hiergegen gerichteten Widerspruch, mit dem die Klägerin geltend machte, der Schulweg betrage laut Routenplaner 8,44 km, wies der Landrat des Landkreises M... mit Widerspruchsbescheid vom 15. Oktober 2008 zurück. Der kürzeste verkehrsübliche Fußweg belaufe sich dem Internet-Routenplaner GoogleMaps zufolge auf 7,7 km und laut Routenplaner Map24 auf 7,88 km.
Mit ihrer Klage hat die Klägerin eine Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes gerügt. Die von dem Beklagten herangezogenen Internetroutenplaner kämen zu unterschiedlichen Ergebnissen, wobei es in einem Fall nur an 120 Metern bis zur Mindestentfernung von 8 km fehle. Unter diesen Bedingungen müsse der Beklagte eine Ermessensentscheidung treffen. Abgesehen davon sei eine exakte Ermittlung des Fußweges gar nicht möglich und die Festsetzung einer Mindestentfernung von 8 km sei recht hoch. Dem hielt der Beklagte entgegen, dass sich die Strecke den von ihm genutzten Internet-Routenplanern zufolge jedenfalls auf weniger als 8 km belaufe. Dies stimme auch mit der dritten Routenmessung („ViaMichelin“) überein, wonach sich ein Fußweg von 7,5 km ergebe und nur der Fahrweg 8 km betrage.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 27. Mai 2013 stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, die Kosten der Schülerbeförderung der Klägerin für den Besuch des Oberstufenzentrums M... ab dem Schuljahr 2008/2009 bis zur Beendigung des Schulbesuchs zu übernehmen. Dies ergebe sich aus den Satzungen des Landkreises M... zur Schülerbeförderung vom 28. Dezember 2006 und 11. Februar 2009. Der Beklagte könne sich nicht auf die Ausschlussklausel seiner Satzungen berufen, wonach kein Anspruch auf Zuschuss bestehe, wenn der Schulweg bei einem Schüler der Sekundarstufe II eine Länge von 8 km nicht erreiche. Diese Regelung sei nichtig. Sie verletze wegen des unzumutbar langen Schulweges den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Satzung definiere den Schulweg als den kürzesten verkehrsüblichen Fußweg zwischen der Gebäudeeingangstür des Wohnhauses und dem nächstgelegenen Eingang der zuständigen bzw. nächsterreichbaren Schule. Dies zeige, dass der Beklagte für einen Schüler der Sekundarstufe II als Schulweg einen Fußweg von 8 km für zumutbar erachte. Dem sei im Hinblick auf den damit verbundenen Zeitaufwand und sonstige Erschwernisse wie die Mitnahme von Schulbüchern oder schlechte Witterungsbedingungen nicht zu folgen. Der Wortlaut der Satzung verbiete es, einen Schüler auf die Nutzung eines Fahrrades zu verweisen. Entscheide sich der Satzungsgeber für eine Bezuschussung, so müsse er sich an den selbst gesteckten Kriterien messen lassen.
Mit seiner Berufung macht der Beklagte im Wesentlichen geltend: § 4 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 2 Abs. 7 der Schülerbeförderungssatzung verstoße nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. § 4 regele lediglich, dass der Landkreis erst ab einer bestimmten Schulweglänge, die vom Alter des Schülers abhänge, Zuschüsse gewähre. Die konkrete Bestimmung dieser Mindestentfernung richte sich nach § 2 Abs. 7 der Satzung. Diese Vorschrift stelle nicht auf die mit einem Kraftfahrzeug zurückzulegende Strecke oder die Luftlinie, sondern auf den kürzesten Fußweg ab. Es handele sich um eine Berechnungsvorschrift, die keine Aussage dazu enthalte, auf welche Art und Weise der Schulweg zurückzulegen sei. Ebenso wenig lasse z.B. eine Berechnung anhand der Luftlinie den Schluss zu, dass ein Hubschrauber benutzt werden müsse.
Obwohl sich diese Auslegung von selbst verstehe, habe der Satzungsgeber am 20. Dezember 2006 eine Klarstellung in § 2 Abs. 7 beschlossen, wonach es ausdrücklich nicht darauf ankomme, auf welche Weise der Schulweg tatsächlich zurückgelegt werde. Die mit öffentlichen Verkehrsmitteln zurückzulegende Strecke solle nicht als Maßstab herangezogen werden, weil es sich oftmals nicht um den direkten Weg, sondern um einen Umweg mit etlichen Haltepunkten handele. Ferner habe der Satzungsgeber z.B. auch Wege berücksichtigen wollen, die durch Fußgängerzonen oder Einbahnstraßen führen. Im Übrigen sei die Festlegung auf 8 km nicht zu beanstanden. Dies gelte vor allem angesichts des Umstandes, dass Schüler der Sekundarstufe II - wie in einigen Bundesländern üblich - insgesamt von der Bezuschussung hätten ausgenommen werden können. Außer dem Beklagten, dem insoweit ein weiter Ermessensspielraum zustehe, hätten zwei weitere Landkreise ebenfalls eine Mindestentfernung von 8 km für Schüler der Sekundarstufe II vorgesehen; in drei Landkreisen betrage diese Mindestentfernung 6 km.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 27. Mai 2013 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie bezieht sich auf das angefochtene Urteil, das sie für zutreffend hält. Im Übrigen gehe es der Klägerin vorrangig darum, dass der verkehrsübliche Fußweg im Sinne der Satzung über die ausgeleuchtete sowie mit einem Fuß- und einem Radweg versehene E...-Straße führe. Diese Strecke belaufe sich auf mehr als 8 km. Demgegenüber führten die von dem Beklagten zugrunde gelegten Strecken durch einen Wald sowie über eine Umgehungsstraße bzw. über nicht befestigte, unbeleuchtete und im Winter nicht geräumte Wege und würden nicht verkehrsüblich genutzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, vor allem auf die Sitzungsniederschrift vom 10. Dezember 2013, sowie den von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Der versagende Bescheid des Landrates des Landkreises M... vom 14. August 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 2008 ist rechtmäßig, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses zu den Schülerfahrtkosten für den Besuch des Oberstufenzentrums M... in S..., § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Anspruchsgrundlage für den von der Klägerin begehrten Zuschuss für Fahrkosten ab dem Schuljahr 2008/2009 ist § 112 des Brandenburgischen Schulgesetzes - BbgSchulG - in Verbindung mit der Satzung des Landkreises M... zur Schülerbeförderung (Schülerbeförderungssatzung) vom 20. Dezember 2006 (Amtsblatt für den Landkreis M... vom 28. Dezember 2006, S. 4), geändert durch Erste Änderungssatzung vom 10. September 2008 (Amtsblatt für den Landkreis M... vom 26. September 2008, S. 8), sowie vom 11. Februar 2009 (Amtsblatt für den Landkreis M... vom 26. Februar 2009, S. 19). Nach § 112 Abs. 1 Satz 1 und 3 BbgSchulG sind die Landkreise und kreisfreien Städte Träger der Schülerbeförderung für Schülerinnen und Schüler an Schulen in öffentlicher Trägerschaft und an Ersatzschulen, wobei sie das Nähere in eigener Verantwortung durch Satzung regeln.
Hinsichtlich des maßgeblichen Satzungsrechtes ordnet die die Satzung aus dem Jahr 2006 ablösende Satzung zur Schülerbeförderung vom 11. Februar 2009 (Amtsblatt für den Landkreis M..., S. 19) in ihrem § 15 Abs. 2 Satz 1 an, dass auf Anträge und nicht abgeschlossene Verfahren, die das Schuljahr 2008/2009 betreffen, die bisher geltenden Satzungen vom 20. Dezember 2006 sowie vom 10. September 2008 anzuwenden sind, während die neue Satzung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 der Satzung 2009 für Vorgänge gelten soll, die sich auf Zeiträume ab dem Schuljahr 2009/2010 beziehen. Da es hier um ein nicht abgeschlossenes Verfahren geht und das Verwaltungsgericht von einem Erstattungszeitraum bis zum Ende des Schulbesuches ausgegangen ist (mindestens drei Jahre ab dem Schuljahr 2008/2009), sind beide Satzungen anwendbar (vgl. auch zum Erstattungszeitraum als maßgeblichem Zeitpunkt OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. Dezember 2005 - OVG 8 B 8.05 -, juris Rn. 19).
Danach kann die Klägerin den begehrten Zuschuss zum Besuch des Oberstufenzentrums M... in S... nicht verlangen. Der Anspruch ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Schülerbeförderungssatzungen 2006 und 2009 ausgeschlossen, weil der Schulweg für die Klägerin als Schülerin der Sekundarstufe II eine Länge von 8 km nicht erreicht. Schulweg ist nach der Definition des § 2 Abs. 7 Satz 1 der Schülerbeförderungssatzungen 2006 und 2009 der kürzeste verkehrsübliche Fußweg zwischen der Gebäudeeingangstür des Wohnhauses und dem nächstgelegenen nutzbaren Eingang der zuständigen Schule bzw. der nächsterreichbaren Schule, unabhängig davon, auf welche Weise der Schulweg tatsächlich zurückgelegt wird.
Soweit es darum geht, ob die von dem Beklagten ermittelte Schulwegstrecke unter 8 km liegt, bestehen an dem Ergebnis der angegriffenen Bescheide keine durchgreifenden Zweifel. Der Beklagte hat drei Internet-Routenplaner genutzt, wonach der Fußweg von der Wohnung der Klägerin zu der von ihr besuchten Schule stets (deutlich) geringer ist als 8 km. Die von der Klägerin im Widerspruchsverfahren behaupteten 8,44 km (Routenplaner Map24) beziehen sich jedenfalls nicht auf die nach den Satzungen maßgebliche fußläufige Strecke, sondern auf die mit einem Fahrzeug zurückgelegte Strecke. Für eine Beweiserhebung besteht insoweit kein Anlass, weil die Klägerin das von dem Beklagten gefundene Ergebnis, das dieser auf nachvollziehbare Art und Weise ermittelt hat, nicht plausibel und substantiiert in Frage gestellt hat.
Ebenso wenig dringt die Klägerin mit dem Argument durch, bei dem von dem Beklagten zugrunde gelegten Fußweg bzw. der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausführlich erörterten, ebenfalls begehbaren Alternativstrecke durch die Vorstadtsiedlung handele es sich vor allem angesichts der Beschaffenheit dieser Wege nicht um den „verkehrsüblichen Fußweg“ im Sinne von § 2 Abs. 7 Satz 1 der Schülerbeförderungssatzungen 2006 und 2009. Der Senat sieht einen Fußweg als verkehrsüblich im Sinne dieser Vorschrift an, wenn er von einem Fußgänger grundsätzlich begangen werden darf und kann und dies auch tatsächlich geschieht. Verkehrsüblichkeit ist danach z.B. zu verneinen, wenn es sich um eine Abkürzung handelt, die über eine Wiese führt. Demgegenüber stellt allein die fehlende Befestigung eines Weges oder dessen mangelnde Beleuchtung bei Dunkelheit die - zudem von regionalen Gegebenheiten abhängige - Verkehrsüblichkeit noch nicht mit Erfolg in Frage.
Unter Berücksichtigung dieses Maßstabs ist nicht ersichtlich, dass der Weg durch das von der Klägerin als nicht erschlossen bezeichnete Siedlungsgebiet („V...“) nicht zu Fuß begangen werden kann. Der Senat ist ferner davon überzeugt, dass dies auch tatsächlich geschieht, und zwar u.a. deshalb, weil - worauf der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zutreffend hingewiesen hat - das Siedlungsgebiet zumindest von den Anwohnern durchquert wird. Abgesehen davon spricht für eine verkehrsübliche Nutzung auch die Tatsache, dass zahlreiche Wege und Straßen des Siedlungsgebietes Namen tragen. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass eine Begehung der Wege bei bestimmten Witterungsverhältnissen nicht zumutbar sei, kommt es darauf nicht entscheidend an. Der Satzungsgeber darf pauschalierend und typisierend auf die grundsätzliche Möglichkeit einer Begehbarkeit abstellen, ohne im Einzelfall bestimmte Wetterlagen oder sonstige Konstellationen berücksichtigen zu müssen. Unabhängig davon spricht bereits für die Verkehrsüblichkeit der von dem Beklagten zugrunde gelegten Wege, dass diese Strecken in verschiedenen Internetroutenplanern als Fußwege ausgewiesen werden.
Entgegen der erstinstanzlichen Würdigung ist § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Schülerbeförderungssatzungen 2006 und 2009 nicht nichtig. Die Regelung verstößt insbesondere nicht gegen den im Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dies gilt auch, soweit § 2 Abs. 7 Satz 1 der Schülerbeförderungssatzungen 2006 und 2009 den Schulweg als den kürzesten verkehrsüblichen Fußweg zwischen der Gebäudeeingangstür des Wohnhauses und dem nächstgelegenen nutzbaren Eingang der zuständigen bzw. nächsterreichbaren Schule, unabhängig davon, auf welche Weise der Schulweg tatsächlich zurückgelegt wird, definiert.
Der Würdigung des Verwaltungsgerichts, der Satzungsgeber mute einem Oberstufenschüler aufgrund dieser Begriffsbestimmung einen nicht zumutbaren Fußweg von insgesamt 16 km pro Tag als Schulweg zu, ist nicht zu folgen. Bei der von dem Verwaltungsgericht als nichtig befundenen Regelung handelt es sich, worauf der Beklagte zutreffend hingewiesen hat, allein um eine Bemessungs- und Berechnungsgrundlage. Dies hat der Satzungsgeber in Kenntnis der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) im Übrigen im Jahr 2006 durch den Zusatz deutlich gemacht, es komme nicht darauf an, auf welche Art und Weise die Schülerin oder der Schüler den Schulweg zurücklege. Der Beklagte hat ferner im Einzelnen erläutert, dass der Satzungsgeber diesen Maßstab gewählt habe, um auch kurze Fußwege beispielsweise durch Fußgängerzonen einzubeziehen. Die altersabhängige Differenzierung, die § 4 Abs. 1 der Satzungen hinsichtlich der Schulweglänge vornimmt, fragt nicht danach, wann von Schülerinnen und Schülern verlangt werden kann, den Schulweg zu Fuß zurückzulegen, sondern regelt, bis zu welcher Schulweglänge es den Schülern bzw. ihren Eltern zugemutet werden kann, die Bewältigung des Schulweges ohne staatlichen Zuschuss selbst zu organisieren. Zwar mag - gerade für Grundschulkinder - die fußläufige Entfernung eine maßgebliche Rolle spielen. Im Rahmen des § 4 der Schülerbeförderungssatzungen gilt jedoch, dass es bei Nichterreichen der Mindestwegstrecke den Schülerinnen und Schülern bzw. deren Eltern überlassen bleibt, ob die Schulkinder im Einzelfall zu Fuß gehen, mit dem Pkw gebracht werden, den öffentlichen Nahverkehr oder das Fahrrad nutzen.
Die hier maßgeblichen einschränkenden pauschalierenden und typisierenden Regelungen des Satzungsgebers, die mit der Definition der nächsterreichbaren Schule nicht auf die individuellen Umstände abstellen und eine Bezuschussung erst ab einer Schulweglänge von 8 km vorsehen, sind - auch unter Berücksichtigung höherrangigen Rechts - nicht zu beanstanden.
§ 112 BbgSchulG enthält insoweit - wie dargelegt - keine Vorgaben, sondern überlässt die Ausgestaltung dem jeweiligen Satzungsgeber. Die hier von dem Beklagten vorgenommenen Konkretisierungen sind mit dem Grundgesetz und der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar. Da sich höherrangigem Recht keine konkreten Vorgaben für die Schülerbeförderung entnehmen lassen und diese eine freiwillige Leistung der öffentlichen Hand darstellt, die sich auch an dem Vorhandensein öffentlicher Mittel orientieren darf (vgl. z.B. Entwurf eines Gesetzes zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben, Landtag Brandenburg, Drs. 3/5695, Begründung zu Art. 1 Nr. 1), kommt den Landkreisen als Satzungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu.
Die staatliche Verpflichtung zum besonderen Schutz der Familie gemäß Art. 6 Abs. 1 GG und das durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Recht der Eltern (Erziehungsberechtigten), den Bildungsweg ihrer Kinder zu bestimmen, begründen keinen Anspruch darauf, dass die öffentliche Hand die Kosten der notwendigen Schülerbeförderung gänzlich übernimmt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Juli 2007 - OVG 3 A 1.07 -; VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Juni 1991 - 9 S 2111/90 -, juris, Rn. 41). Ebenso wenig gebietet das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG eine umfassende Freistellung von jeglichen Kosten, die durch den Schulbesuch verursacht werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 1990, NVwZ-RR 1991, 198 m.w.N.).
Art. 27 Abs. 3 BbgVerf (Schutz und Förderung von Kindern und Kindererziehung) räumt - wenn man den subjektiv-rechtlichen Gehalt der Norm unterstellt (zweifelnd Iwers in: Verfassung des Landes Brandenburg - Kommentar, Art. 27 Erl. 4) - den staatlichen Stellen ein weites Ermessen ein. Art. 29 Abs. 3 Satz 1 BbgVerf ist gleichfalls nicht verletzt. Danach hat jeder das Recht auf gleichen Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen, unabhängig von seiner wirtschaftlichen und sozialen Lage. Bei dieser Vorschrift handelt es sich nicht um einen bloßen Programmsatz, sondern um ein Verfassungsgebot, das jedenfalls auch für die Exekutive gilt. In der Sache gibt die Verfassungsnorm ein Teilhaberecht an den vorhandenen schulischen Kapazitäten (vgl. Verfassungsgericht Brandenburg, Beschluss vom 25. Februar 1999, LVerfGE 10, 151 [155]). Unter diesem Gesichtspunkt ist eine Rechtsverletzung durch die pauschale und typisierende Begrenzung des Zuschusses für den Besuch der nächsterreichbaren Schule nicht ersichtlich.
Gleiches gilt in Bezug auf die Schulweglänge, die für eine Bezuschussung erreicht sein muss. In der hier maßgeblichen Festlegung auf 8 km liegt namentlich kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Anknüpfung an das Alter der Schüler und an den Besuch der Oberstufe ist sachgerecht. Der weite Gestaltungsspielraum, der dem Satzungsgeber eingeräumt ist, ist mit der Festsetzung der hier streitigen Wegstrecke von 8 km noch nicht überschritten. Der Satzungsgeber konnte neben dem Bestreben, öffentliche Leistungen sparsam und gezielt einzusetzen, vor allem typisierend berücksichtigen, dass Oberstufenschüler im ländlichen Raum im Hinblick auf die geringere Anzahl der zur Verfügung stehenden Gymnasien oder Oberstufenzentren grundsätzlich einen längeren Schulweg haben dürften und die Bezuschussungsregelung dadurch auch nicht offensichtlich leerläuft. Hinzu kommt, dass die Ausnahmeregelung in § 4 Abs. 2 der Schülerbeförderungssatzung hinreichend Raum für Sonderfälle bietet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Es geht allein um eine einzelfallbezogene Subsumtion unter landesrechtliche Vorschriften.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 112 BbgSchulG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 112 Abs. 1 Satz 1 und 3 BbgSchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 198
1 K 181/13
8 B 8.05
3 A 1.07
9 S 2111/90