Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-03, Aktenzeichen 1 A 4968/98.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0203.1A4968.98PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller macht ein Mitbestimmungsrecht im Zusammenhang mit der Einführung der sog. Schulbudgetierung an den Schulen der Stadt C. geltend.
Am 12. Dezember 1996 beschloss der Rat der Stadt C. die probeweise Einführung sog. Schulbudgets für alle C. Schulen. Danach werden die Mittel aus den Haushaltsstellen, die im Wesentlichen Sachmittel, Mittel für Schulveranstaltungen und allgemeine Geschäftsausgaben betreffen, in einem Schulbudget für jede Schule der Stadt C. zusammengefasst und einem Schulgirokonto überwiesen. Die Verwaltung des Schulbudgets soll von den Schulleitungen (Ausschreibung, Bestellung, Anweisung) und den Schulsekretärinnen (Schreibarbeiten und Führung des Kassenbuches - ggf. Technik unterstützt) übernommen werden. Die für die Schulen im Bereich der Stadt C. haushaltsmäßig zur Verfügung gestellten Mittel wurden zuvor schon in einem Teilbereich - Lehr- und Unterrichtsmittel - in einem sog. Schuletat für jede Schule gesondert zusammengefasst und verwaltet. Die übrigen Mittel wurden bisher durch das Schulverwaltungsamt der Stadt C. verwaltet.
Der Ratsbeschluss wurde vom Oberstadtdirektor der Stadt C. im Wege der Dienstanweisung zur Handhabung der Schulbudgets an den Schulen der Stadt C. vom 23. Dezember 1996 mit Wirkung vom 1. Januar 1997 umgesetzt. In der Dienstanweisung ist u. a. festgelegt, dass die Schulleitung dafür verantwortlich ist, dass die Verpflichtungen nur im Rahmen der zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel eingegangen, die zugewiesenen Mittel zweckentsprechend verwendet und alle Rechnungen ordnungsgemäß angewiesen werden und die Schulleitung damit auch für die Kassenführung verantwortlich ist (Ziffer 5). Weiter ist festgelegt, dass der Schulleiter bzw. die Schulleiterin für die Auftragserteilung zuständig ist und wie die Rechnungsbearbeitung und die Rechnungsanweisung zu erfolgen haben, dass und wie ein Kontogegenblatt zu führen ist und der Jahresabschluss zu erstellen ist (Ziffer 6 und 7). Die Dienstanweisung ist unter dem 29. April 1997 um Regelungen zu sog. Bar-Kassen ergänzt worden.
Der Personalrat der Stadtverwaltung C. wurde beteiligt und stimmte der Dienstanweisung zu. Eine Beteiligung des Antragstellers, der bereits mit am 4. Dezember 1996 beim Beteiligten eingegangenen Schreiben ein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW bei der Einführung der Schulbudgetierung geltend gemacht hatte, unterblieb. Der Beteiligte stellte sich auf den Standpunkt, bei der Einführung der Schulbudgetierung handele es sich um keinen mitbestimmungspflichtigen Tatbestand nach § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW, sondern um eine sog. äußere Schulangelegenheit iSd § 20 Abs. 4 SchVG, für die allein der Schulträger zuständig sei, nicht die Leitung des Schulamtes. In der Ratssitzung vom 26. März 1998 beschloss der Rat der Stadt C. die unbefristete Einführung der Schulbudgetierung, zu der der Personalrat der Stadtverwaltung C. bereits im November 1997 seine Zustimmung erteilt hatte.
Am 9. April 1997 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet. Durch den angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen den zuletzt aufrechterhaltenen Antrag,
festzustellen, dass die Einführung der Schulbudgets durch die Dienstanweisung vom 23. Dezember 1996 des Oberbürgermeisters der Stadt C. der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 72 Abs. 3 Nr. 5 - 1. und 3. Alternative - LPVG NRW unterliegt,
mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Der Antrag sei unbegründet, da es an einer Maßnahme des Beteiligten fehle. Die streitige Dienstanweisung des Oberbürgermeisters der Stadt C. zur Handhabung der Schulbudgets an den Schulen der Stadt C. vom 23. Dezember 1996 sei - wie auch der Antragsteller nicht in Abrede gestellt habe - eine Maßnahme des Schulträgers auf der Grundlage des § 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG und keine Maßnahme der dem Antragsteller zugeordneten Dienststelle. Denn Stellen, die gemäß § 95 LPVG NRW und § 2 der Verordnung über die Einrichtung von Personalvertretungen für die im Landesdienst beschäftigten Lehrer zur Dienststelle bestimmt worden seien, fehle eine Handlungsbefugnis für Maßnahmen, die in die Zuständigkeit des Schulträgers fielen. Daraus ergäben sich für Lehrerpersonalräte Einschränkungen hinsichtlich ihrer Beteiligungsrechte. Denn Beteiligungsrechte der Personalvertretung bestünden grundsätzlich nur für Maßnahmen des ihnen zugeordneten Dienststellenleiters. Dass das Mitbestimmungsrecht der Lehrerpersonalräte aufgrund der angeführten besonderen organisationsrechtlichen Regelungen nicht im gleichen Umfange wie für andere Personalräte bestehe, habe der Gesetzgeber in Kauf genommen und den sich daraus ergebenden Besonderheiten z. B. durch ein besonderes Beteiligungsrecht bei der Einstellung und Beförderung gemäß § 93 LPVG NRW Rechnung getragen.
Gegen diesen den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 6. Oktober 1998 zugestellten Beschluss haben diese am 27. Oktober 1998 Beschwerde eingelegt und diese nach gewährter Fristverlängerung am 28. Dezember 1998, einem Montag, begründet.
Der Antragsteller führt im Wesentlichen aus: Das Gericht verkenne, dass durch die Einführung der Schulbudgetierung die bisher praktizierte strikte Trennung zwischen den äußeren und den inneren Schulangelegenheiten verlassen worden sei mit der Folge, dass die bisherigen Mitbestimmungsgrundsätze hier keine Geltung mehr finden könnten. Bislang habe die Führung der äußeren Schulangelegenheiten - also die Bereitstellung und Unterhaltung von Schulanlagen und Schulgebäuden - dem Schulträger, also den Städten und Gemeinden, oblegen. Die inneren Schulangelegenheiten - Aufbau und Gliederung der Schulen, Anstellung und Besoldung der Lehrer - sei im Rahmen der Landesverfassung Sache der Länder gewesen. Mit der Einführung der Schulbudgetierung seien nunmehr den Lehrern Aufgaben aus dem Bereich der äußeren Schulangelegenheiten übertragen worden, die bisher ausschließlich von der Verwaltung der Stadt C. - dem Schulverwaltungsamt - durchgeführt worden seien. Dabei sei sowohl der Zuwachs an neuen - für einen Lehrer fremden - Aufgaben als auch der Zuwachs an Verantwortung zu betonen. Die Einführung der Schulbudgetierung führe zu einer wesentlichen Veränderung und Umgestaltung des gesamten organisatorischen Bereichs der Dienststelle. Es handele sich um eine Änderung von ganz erheblicher Bedeutung, die sich in der Dienststelle konkret niederschlage. Aufgrund der Bedeutung für die beschäftigten Lehrer sei es unvertretbar, auf die Mitbestimmung eines übergeordneten Personalvertretungsorganes zu verweisen. Der Grundsatz, der Gesetzgeber habe die Mitbestimmungslücke in Kauf genommen, möge zwar pauschal zunächst richtig sein, könne jedoch dann nicht ausnahmslos gelten, wenn eine Maßnahme zu einer konkreten erheblichen Veränderung in der Dienststelle führe und wenn damit noch ein Abrücken von der bisher praktizierten Trennung zwischen äußeren und inneren Angelegenheiten einhergehe. Auch die weiteren Voraussetzungen des Mitbestimmungsrechts seien erfüllt. Es handele sich um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung, da die Einführung der Schulbudgetierung für die betroffenen Lehrer mit Mehrarbeit verbunden sei. Zudem stelle die Maßnahme eine Änderung der Arbeitsorganisation dar, da die konkret vorzunehmenden Arbeitsschritte, Arbeitsvorgänge und Arbeitsabläufe, die die Beschäftigten bisher bei Erledigung ihrer Arbeitsleistung zu beachten gehabt hätten, verändert und erweitert worden seien.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und seinem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er hält den angefochtenen Beschluss für zutreffend und trägt ergänzend vor, dass im Übrigen auch die sonstigen Voraussetzungen des § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW nicht erfüllt seien. Insbesondere ergebe sich aus der Einführung der Schulbudgetierung keine Hebung der Arbeitsleistung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (Beiakten Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde ist zulässig. Sie hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Dem Antragsteller steht das von ihm geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nicht zu.
Die Dienstanweisung des Oberstadtdirektors der Stadt C. vom 23. Dezember 1996 zur Handhabung der Schulbudgets an den Schulen der Stadt C. stellt keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme des Beteiligten iSd § 66 Abs. 1 LPVG NRW dar.
Als Maßnahme iSd § 66 Abs. 1 LPVG NRW ist grundsätzlich jede Handlung und Entscheidung des Dienststellenleiters anzusehen, mit der er in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt. Eine Maßnahme ist mithin zu verneinen, wenn eine Dienststelle rechtlich oder tatsächlich lediglich in Sachzusammenhänge einbezogen ist, ohne selbst handelnd in sie einzugreifen.
Vgl. Beschluss des Senates vom 29. Juli 1994 - 1 A 581/91.PVL -, ZfPR 1995, 14.
Davon ausgehend liegt keine Maßnahme des Beteiligten vor. Der beanstandeten Dienstanweisung des Oberstadtdirektors der Stadt C. liegt gerade keine Entscheidung der beteiligten Leitung des Schulamtes, bei dem der Antragsteller gebildet ist, zugrunde. Zwar ist der Oberstadtdirektor - (nunmehr) Oberbürgermeister - der Stadt C. nach § 18 Abs. 3 SchVG Mitglied des Schulamtes und als solches auch Mitglied der Dienststellenleitung.
Vgl. zu § 63 LPVG NRW: Beschluss des Senates vom 14. Oktober 1991 - CL 81/88 -, NWVBl. 1992, 209.
In dieser Funktion hat er aber bei Erlass der streitigen Dienstanweisung nicht gehandelt. Der Oberstadtdirektor ist vielmehr ausschließlich in seiner Funktion als Verwaltungsspitze der Stadt C. zur Regelung einer Angelegenheit der städtischen Schulen im Rahmen der nach §§ 2, 10 SchVG gegebenen Schulträgerschaft tätig geworden.
Die Dienstanweisung enthält in Bezug auf das Lehrerpersonal allein eine Anordnung des Schulträgers an den Schulleiter/die Schulleiterin auf der Grundlage des § 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG, wonach Anordnungen des Schulträgers - in sog. äußeren Schulangelegenheiten (vgl. § 20 Abs. 4 Satz 1 SchVG)- für den Schulleiter verbindlich sind. Dies ergibt sich ohne weiteres aus folgendem: Die Dienstanweisung ist in Umsetzung eines Beschlusses des Rates der Stadt C. erlassen worden. Dieser ist Entscheidungsorgan der Stadt C., die Schulträgerin der von ihr unterhaltenen Schulen ist. Eine Entscheidungsbefugnis im Hinblick auf den Aufgabenbereich des Schulamtes als der Dienststelle, bei dem der Antragsteller gebildet ist, steht ihm nicht zu. Dem Schulamt obliegt die Schulaufsicht (§ 14 SchVG) für die in § 15 Abs. 3 SchVG näher bestimmten Schulen. Es ist gemäß § 9 Abs. 2 LOG NRW untere Landesbehörde und damit nicht etwa Teil der Gemeindeverwaltung. Des Weiteren wendet sich die Dienstanweisung nur an die Schulsekretärinnen als Beschäftigte der Stadt C. und die Schulleiterinnen und Schulleiter der betroffenen Schulen, nicht aber an anderes Lehrpersonal. Sie enthält zudem ausschließlich Regelungen zur Handhabung von Budgetmitteln, die die Stadt C. als Schulträgerin den von ihr unterhaltenen Schulen zur Verfügung stellt und die vom Schulverwaltungsamt berechnet werden, also dem Amt, das innerhalb der Stadtverwaltung mit den Angelegenheiten, die sich aus der Schulträgerschaft des Stadt ergeben, befasst ist. Schließlich wendet sich die Dienstanweisung an die Leiter/- innen aller Schulen, die die Stadt C. unterhält, also auch der Schulen, die nicht zugleich nach § 15 Abs. 3 SchVG der Schulaufsicht durch das Schulamt, sondern nach § 15 Abs. 2 SchVG der Aufsicht durch den Regierungspräsidenten unterliegen.
Damit liegt keine Maßnahme des Beteiligten, sondern einer anderen Dienststelle - Stadtverwaltung - vor.
Dass der Oberstadtdirektor der Stadt C. als Schulträger die Entscheidung über die Einführung der Schulbudgetierung getroffen hat und die Dienstanweisung (allein) deren Umsetzung dient, stellt auch der Antragsteller nicht in Abrede. Er wendet vielmehr ein, dass die Maßnahme, wegen der weit reichenden Übertragung von Aufgaben auf den Schulleiter den Bereich der äußeren Schulangelegenheiten verlassen habe. Damit greift er aber im Grunde nur die rechtliche Frage der Zuständigkeit innerhalb der Behördenorganisation an.
Ob der Dienststellenleiter nach der Behördenorganisation und den gesetzlichen Vorschriften für die beabsichtigte Maßnahme zuständig ist, ist jedoch keine personalvertretungsrechtliche, sondern eine behördenrechtliche Frage. Die Zuständigkeit der Personalvertretungen hängt nämlich nicht von der Zuständigkeit der Behörden, sondern davon ab, dass der Dienststellenleiter, der der Personalvertretung als Partner zugeordnet ist, eine der Beteiligung der Personalräte unterliegende Maßnahme zu treffen beabsichtigt.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. Juli 1979 - 6 P 28.78 - Buchholz 238.3, § 68 BPersV Nr. 1 S. 3 f. und vom 26. Januar 1968 - VII P 10.66 - BVerwGE 29, 74, 75 f.
Der Beteiligte muss sich die Entscheidung des Schulträgers über die Einführung der Schulbudgets und deren Handhabung auch nicht personalvertretungsrechtlich zurechnen lassen. Die Identität der Verwaltungsspitze des Schulträgers und eines Mitgliedes der Leitung des Schulamtes - als allein möglicher Ansatz - trägt eine solche Zurechnung schon mit Blick darauf nicht, dass das Schulamt - wie ausgeführt - untere Landesbehörde ist; soweit der Oberstadtdirktor Mitglied des Schulamtes ist handelt es sich um einen Fall der gesetzlichen Organ- oder Institutionsleihe.
Die Richtigkeit dieser Überlegungen erschließt sich unmittelbar, wenn man in den Blick nimmt, dass die Maßnahme des Schulträgers - wie angeführt - gerade auch die Schulen betrifft, die nicht nach § 15 Abs. 3 SchVG der Schulaufsicht durch das Schulamt, sondern nach § 15 Abs. 2 SchVG der Aufsicht durch die Bezirksregierung unterliegen; hier fehlt - wie auch vom Antragsteller nicht in Abrede gestellt - jeglicher Ansatz, die Maßnahme des Schulträgers personalvertretungsrechtlich der Bezirksregierung als derjenigen Stelle zuzurechnen, die für im Landesdienst beschäftigte Lehrer der dort unter Aufsicht gestellten Schulformen gemäß § 95 LPVG NRW und § 2 Nr. 2 der Verordnung über die Errichtung von Personalvertretungen für die im Landesdienst beschäftigten Lehrer vom 1. Oktober 1984 - GV NRW 618 - zur Dienststelle bestimmt worden ist. Eine nach Schulformen unterschiedliche personalvertretungsrechtliche Behandlung ein und derselben Entscheidung eines Schulträgers im Hinblick auf das Lehrerpersonal verschiedener Schulformen scheidet ersichtlich aus.
Ein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich einer Maßnahme des Schulträgers steht dem Antragsteller nicht zu. Der Antragsteller ist insoweit nicht antragsbefugt.
Antragsbefugt ist nur, wem durch ausdrückliche Vorschrift ein Antragsrecht eingeräumt worden ist oder wer durch die begehrte Entscheidung unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen ist. Der Antragsteller muss danach einen Sachverhalt vortragen, aus dem sich, seine Richtigkeit unterstellt, ergibt, dass ihm das geltend gemachte Recht zusteht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juni 1998 - 6 P 7.97 -, PersR 1998, 20; OVG NRW, Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen, Beschlüsse vom 31. Mai 1988 - CL 16/86 -, PersV 1990, 33, und vom 5. Februar 1997 - 1 A 3104/ 93.PVL -; Lorenzen/Schmitt, BPersVG, § 83 RdNr. 41.
Daran fehlt es. Ein Mitbestimmungsrecht an einer Maßnahme des Schulträgers kann dem Antragsteller unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zustehen, sie fällt nicht in seinen Zuständigkeitsbereich. Die Zuständigkeit der Personalvertretungen regeln die Vorschriften über Formen und Verfahren der Beteiligung (§§ 66 ff. LPVG NRW). Danach wird von dem Grundsatz der Partnerschaft ausgegangen. Dieser besagt, dass sich der Aktionsbereich des Personalrates grundsätzlich auf diejenigen seiner Beteiligung unterliegenden Angelegenheiten in der Dienststelle erstreckt, über die der Dienststellenleiter beabsichtigt zu entscheiden. Dies verdeutlicht namentlich auch die Vorschrift des § 66 Abs. 2 LPVG NRW. Auch die Regelung des § 78 LPVG NRW, wonach u. a. in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die Stufenvertretung oder der Gesamtpersonalrat zu beteiligen ist, bestätigt letztlich, dass sich die Beteiligungsbefugnis im Grundsatz nach dem Entscheidungsträger richtet.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. August 1996 - 6 P 29.93 -, ZBR 1996, 402, und vom 23. Juli 1979 - 6 P 28.78 -, a.a.O.
Sich daraus ergebende Beteiligungslücken im Schulbereich für im Landesdienst beschäftigte Lehrer bei Entscheidungen durch den Schulträger hat der Gesetzgeber ausweislich der Regelung des § 87 Abs. 1 LPVG NRW in Kauf genommen, indem er - rahmenrechtlich zulässig (vgl. § 95 Abs. 1 BPersVG) - Personalvertretungen für im Landesdienst tätige Lehrer nicht bei der jeweiligen Schule oder dem Schulträger, sondern in Zuordnung zu anderen Behörden gebildet hat (vgl. §§ 90 Abs. 1, 91 Abs. 1 und 95 LPVG NW iVm den Vorschriften der Verordnung über die Errichtung von Personalvertretungen für die im Landesdienst beschäftigten Lehrer vom 1. Oktober 1984 a.a.O. Unbedenklich ist diese aus organisationsrechtlichen Entscheidungen des Landesgesetzgebers folgende inhaltliche Beschränkung von Rechten der Lehrerpersonalräte jedenfalls deswegen, weil sich aus dem Schulmitwirkungsgesetz vom 13. Dezember 1977 (GV NRW S. 448) mannigfache Mitwirkungsmöglichkeiten für Lehrer auch auf der Ebene des Schulträgers ergeben (vgl. z. B. §§ 15, 16 SchMG).
Vgl. Beschlüsse des Fachsenates vom 11. November 1994 - 1 A 1006/92.PVL -, NWVBl. 1995, 221, 223, vom 5. August 1991 - CL 80/99 - PersV 1993, 40, 41 und vom 15. März 1988 - CL 31/86 -.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 10 SchVG
§§ 66 ff. LPVG
§§ 15, 16 SchMG
§ 95 LPVG
§ 93 LPVG
§ 63 LPVG
§ 14 SchVG
§ 78 LPVG
§ 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG
§ 72 Abs. 3 Nr. 5
LPVG
§ 20 Abs. 4 SchVG
§ 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG
§ 66 Abs. 1 LPVG
§ 18 Abs. 3 SchVG
§ 20 Abs. 4 Satz 1 SchVG
§ 15 Abs. 3 SchVG
§ 9 Abs. 2 LOG
§ 15 Abs. 2
SchVG
§ 15 Abs. 2 SchVG
§ 66 Abs. 2
LPVG
§ 87 Abs. 1 LPVG
§ 95 Abs. 1 BPersVG
§ 90 Abs. 1,
91 Abs. 1 und 95 LPVG NW
§ 2 der Verordnung
§ 2 Nr. 2 der
Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 29, 74,
75
1 A 581/91
6 P 28.78
VII P 10.66
6 P 7.97
6 P 29.93
1 A 1006/92