Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-10, Aktenzeichen OVG 10 A 10.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0410.OVG10A10.15.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B) verstößt nicht gegen höherrangiges materielles Recht.(Rn.65)
2. Der Verzicht auf Zentrale Orte der Nahbereichsebene in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.67)
3. Die Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren beruht nicht auf einem Verstoß gegen das raumplanerische Abwägungsgebot.(Rn.86)
4. Der Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren haften auch sonst keine Abwägungsfehler an.(Rn.100)
5. Die Festlegungen zu den Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sind nicht zu beanstanden.(Rn.109)
6. Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen nach Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.128)
7. Die Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufszentren (sog. Factory-Outlet-Center) von mehr als 5.000 m2 auf die Metropole Berlin und die Oberzentren nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.134)
8. Die Verkaufsflächenbeschränkung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 ist nicht zu beanstanden.(Rn.134) (Rn.143)
9. Die Festlegung zum Freiraumverbund in Plansatz 5.2 (Z) LEP B-B unterliegt ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere stellt die textliche Festlegung zur Inanspruchnahme des Freiraumverbunds im Ausnahmefall des Plansatzes 5.2 (Z) Satz 3 Spiegelstrich 1 LEP B-B nicht den Zielcharakter des Plansatzes in Frage.(Rn.154)
10. Die zeichnerische Darstellung in der Festlegungskarte 1 ist nicht zu unbestimmt und das Zustandekommen des Freiraumverbundes ist hinreichend dokumentiert.(Rn.154) (Rn.164)
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine Gemeinde des Landes Brandenburg, die im Landkreis Märkisch-Oderland in der Planungsregion Oderland-Spree liegt und u.a. Standort eines großen Einkaufszentraums („M...“) ist. Sie wendet sich gegen den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg 2015 (LEP B-B 2015), der Anlage und Teil einer Rechtsverordnung der Landesregierung ist. Er legt Zentrale Orte fest und enthält Festlegungen u.a. zur Wohnsiedlungsentwicklung, zum großflächigen Einzelhandel und zu den – u.a. von Wohnsiedlungen und Einzelhandel freizuhaltenden – Flächen in einem Freiraumverbundsystem.
Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg ist im Wesentlichen in den Jahren 2005 bis Ende 2008 entstanden. Zuständig dafür war die Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg (GL). Sie ist 1995 durch den Landesplanungsvertrag Berlin-Brandenburg (LPlV) gegründet worden. Es handelt sich um einen Teil der Ministerialverwaltung beider Landesregierungen. Sie gehört sowohl zu der für Raumordnung zuständigen Senatsverwaltung in Berlin als auch zu dem für Raumordnung zuständigen Landesministerium in Brandenburg.
In Brandenburg leitete ein Kabinettsbeschluss vom 22. März 2005 das Verfahren zur Aufstellung eines neuen gemeinsamen Landesentwicklungsplans ein, zunächst noch mit der Bezeichnung als Landesentwicklungsplan Zentrale-Orte-System. Mögliche Planinhalte für einen „Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg“ skizzierte dann die GL (Referat 3) in einem Vermerk vom 1. August 2005.
Das Ergebnis der ersten Überlegungen fasste ein „Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen“ vom 30. November 2006 zusammen. In der Folgezeit entstanden mehrere Entwürfe. Der - den Vorentwurf mitgezählt - sechste Entwurf stammte vom 21. August 2007. Für diesen Entwurf fand von Anfang Oktober 2007 bis 15. Januar 2008 ein Beteiligungsverfahren statt. Die GL schrieb 800 Träger öffentlicher Belange an, darunter die benachbarten Bundesländer und Polen, Bundesbehörden, Landesbehörden in Berlin und Brandenburg, die fünf Regionalen Planungsgemeinschaften im Land Brandenburg, die Landkreise und alle Ämter, Städte und Gemeinden, Berufskammern, Kirchen, Naturschutzverbände usw. Gleichzeitig wurde auch die Öffentlichkeit beteiligt. Es gingen 489 Stellungnahmen der angeschriebenen Stellen ein, darunter auch von der Antragstellerin. Außerdem gab es 102 Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit (Privatpersonen, z.B. Mitglieder des Deutschen Bundestages, Vereine, Verbände usw.).
Die Verarbeitung des Beteiligungsverfahrens führte zu drei weiteren Entwürfen des LEP B-B, zuletzt vom 26. August 2008. Dazu erstellte die GL einen Erarbeitungsbericht (EAB). Er bestand aus fünf Teilen. Im ersten Teil (EAB I, 22 Seiten) schilderte er den Ablauf des Erarbeitungsverfahrens. Der zweite Teil (EAB II, 80 Seiten) fasste die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken und ihre Abwägung zusammen. Der dritte Teil (EAB III, 84 Seiten) dokumentiert die Änderungen des LEP B-B. Der vierte Teil (EAB IV, 62 Seiten) ist ein Umweltbericht. Und schließlich enthält der Erarbeitungsbericht einen etwas mehr als 1.000 Seiten umfassenden, klein gedruckten fünften Teil (EAB V) mit einer Abwägungstabelle. Sie stellt thematisch nach Plansätzen gegliedert die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken im Einzelnen dar und stellt ihnen jeweils die Abwägung und deren Begründung gegenüber.
Den so überarbeiteten Entwurf des LEP B-B vom 26. August 2008 und den Erarbeitungsbericht mit den darin enthaltenen Abwägungen zu den Stellungnahmen aus dem Beteiligungsverfahren machte sich die Landesregierung von Brandenburg in ihrer Kabinettsitzung vom 16. Dezember 2008 zu eigen. Dann informierte sie die Parlamentsausschüsse und nahm noch eine sog. Rechtsförmlichkeitsprüfung vor. Endgültig beschloss sie den LEP B-B am 31. März 2009. Nach Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Raumordnung zuständige Kabinettsmitglied wurde die Verordnung über den LEP B-B am 14. Mai 2009 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II verkündet. Nach § 3 der Verordnung trat sie am 15. Mai 2009 in Kraft.
Diese ursprünglich im Jahr 2009 bekanntgemachte Rechtsverordnung erklärte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg durch Urteil vom 16. Juni 2014 (OVG 10 A 8.10, juris) für unwirksam, weil die Angabe der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in der Präambel nicht dem verfassungsrechtlichen Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 der Landesverfassung (LV) genügt habe. Daraufhin hat die Landesregierung in einem ergänzenden Verfahren den Hinweis auf § 3 Abs. 2 Satz 1 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes (BbgLPlG) 2002 eingefügt. Der so ergänzten Rechtsverordnung über den LEP B-B hat die Landesregierung am 28. April 2015 zugestimmt. Nach Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Landesplanung zuständige Kabinettsmitglied am 27. Mai 2015 ist die ergänzte Verordnung über den LEP B-B am 2. Juni 2015 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II (Nr. 24) verkündet und nach § 3 der Verordnung rückwirkend zum 15. Mai 2009 in Kraft gesetzt worden.
Der LEP B-B 2015 enthält landesplanerischen Festlegungen, die er mit „G“ für Grundsatz der Raumordnung und mit „Z“ für Ziel der Raumordnung bezeichnet.
Dazu gehören u.a. folgende Festlegungen:
Die Plansätze zu 2 regeln das Zentrale-Orte-System. In Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B werden in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg als Zentrale Orte die Metropole, Oberzentren und Mittelzentren, einschließlich der Mittelzentren in Funktionsteilung, abschließend festgelegt. Metropole ist die Bundeshauptstadt Berlin (Plansatz 2.5 (Z) LEP B-B), Oberzentren sind die vier kreisfreien Städte des Landes Brandenburg (vgl. Plansatz 2.7 (Z) LEP B-B). Mittelzentren sind 34 namentlich aufgeführte Gemeinden (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 1 LEP B-B). 16 weitere Gemeinden bilden jeweils paarweise ein Mittelzentrum in Funktionsteilung (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 2 LEP B-B). Grundzentren als Zentrale Orte der Nahbereichsebene sind nicht vorgesehen. Die Antragstellerin ist nicht als Zentraler Ort ausgewiesen, auch nicht als Teil eines Mittelzentrums in Funktionsteilung.
Die Plansätze zu 4 steuern die Siedlungsentwicklung, u.a. für die Wohnsiedlungsflächen (Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B) und für großflächige Einzelhandelseinrichtungen (Plansatz 4.7 (Z) und 4.8 (G) bis 4.9 (G) LEP B-B).
Die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen soll danach vornehmlich im Gestaltungsraum Siedlung, der in der Festlegungskarte 1 festgelegt ist (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 LEP B-B) und in dem auch das Gebiet der Antragstellerin im Wesentlichen liegt, oder außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung in den Zentralen Orten (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 1 LEP B-B) stattfinden.
In Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung ist die Wohnsiedlungsentwicklung dagegen eingeschränkt und nur durch Innenentwicklung oder im Rahmen der zusätzlichen Entwicklungsoption möglich (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 LEP B-B). Die zusätzliche Entwicklungsoption legt Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 LEP B-B für einen Zeitraum von zehn Jahren mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (nach dem Stand 31. Dezember 2008) fest. Schließlich enthält Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4 LEP B-B eine Regelung über die Zulassung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall. Danach kann über den in Absatz 2 genannten Rahmen – also die zusätzliche Entwicklungsoption – hinaus die Entwicklung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall zugelassen werden, wenn die besondere Siedlungsstruktur der Gemeinde dies insbesondere wegen fehlender Möglichkeiten ausreichender Innenentwicklung erfordert oder wenn die weitere Außenentwicklung durch einen nachgewiesenen Bedarf wegen einer spezifischen Funktion der Gemeinde, insbesondere als Kurort oder Truppenstandort, gerechtfertigt ist.
Zentrale Vorschrift für die Standortentwicklung von Einzelhandelsbetrieben ist der als Ziel formulierte Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1. Danach sind großflächige Einzelhandelseinrichtungen im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO (i.d.R. solche ab einer Verkaufsfläche von 800 m2) grundsätzlich nur in Zentralen Orten zulässig. Dieses Konzentrationsgebot wird zum einen durch ein raumordnerisches Beeinträchtigungsverbot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 2 LEP B-B) flankiert. Danach dürfen großflächige Einzelhandelseinrichtungen benachbarte Zentrale Orte sowie die verbrauchernahe Versorgung nicht beeinträchtigen. Zum anderen wird das Konzentrationsgebot des Plansatzes 4.7 (Z) Abs. 1 LEP B-B durch ein Kongruenzgebot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 3 LEP B-B) begleitet. Danach müssen neue oder zu erweiternde großflächige Einzelhandelseinrichtungen dem zentralörtlichen Versorgungsbereich und der zentralörtlichen Funktion entsprechen.
Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 LEP B-B enthält eine Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren (sog. Factory-Outlet-Center oder auch Designer-Outlet-Center). Bei einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 m2 sind sie nur in der Metropole Berlin und in Oberzentren zulässig.
Bereits vorhandene oder genehmigte Einzelhandelsbetriebe, die im Widerspruch zu den schon genannten Regelungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 bis 4 LEP B-B stehen, regelt Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 LEP B-B. Sie können nur verändert werden, soweit hierdurch die genehmigte Verkaufsfläche sowohl insgesamt als auch für zentrenrelevante Sortimente nicht erhöht wird. Für die zentrenrelevanten Sortimente verweist Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 auf eine entsprechende Tabelle in der Planbegründung (Tabelle 4 Nr. 1).
Eine Ausnahme vom Konzentrationsgebot in Absatz 1 sieht Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 LEP B-B vor. Danach ist die Errichtung oder Erweiterung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen abweichend von Absatz 1 außerhalb Zentraler Orte zulässig, wenn das Vorhaben ganz überwiegend der Nahversorgung dient und der Standort in einem Städtischen Kernbereich oder wohngebietsbezogenen Versorgungsbereich liegt.
Die jeweils als Grundsatz ausgewiesenen Plansätze 4.8 (G) und 4.9 (G) regeln die weitere standörtliche Einordnung großflächiger Einzelhandelsbetriebe innerhalb der Zentralen Orte.
Die Plansätze zu 5 steuern die Freiraumentwicklung. Nach der Einleitung zu den Plansätzen bezwecken die in ihnen festgelegten Grundsätze und Ziele eine integrierte Freiraumentwicklung und sollen die Freiraumfunktionen gegenüber raumbedeutsamer Inanspruchnahme und Zerschneidung schützen. Angestrebt wird eine querschnittsorientierte integrative Freiraumentwicklung, die auf den drei Säulen der Nachhaltigkeit (ökologisch, ökonomisch, sozial) aufbaut. Nach Plansatz 5.2 (Z) Satz 1 ist der in der Festlegungskarte 1 festgelegte Freiraumverbund zu sichern und in seiner Funktionsfähigkeit zu entwickeln. Plansatz 5.2 (Z) Satz 2 schließt raumbedeutsame Inanspruchnahmen und Neuzerschneidungen durch Infrastrukturtrassen, welche die räumliche Entwicklung oder Funktion des Freiraumverbundes beeinträchtigen, im Freiraumverbund regelmäßig aus. Plansatz 5.2 (Z) Satz 3 regelt Ausnahmen. So kann etwa nach Plansatz 5.2 (Z) Satz 3 Spiegelstrich 1 in Ausnahmefällen der Freiraumverbund in Anspruch genommen werden, wenn ein öffentliches Interesse an der Realisierung einer überregional bedeutsamen Planung oder Maßnahme besteht und der Zweck dieser Inanspruchnahme nicht durch Nutzung von Flächen außerhalb des Frei-raumverbundes erreicht werden kann.
Daneben enthält der LEP B-B textliche Festlegungen zur Hauptstadtregion (Plansätze zu 1), Kulturlandschaft (Plansätze zu 3) und Verkehrs- und Infrastrukturentwicklung sowie Energiegewinnung (Plansätze zu 6), die hier nicht in Rede stehen.
Den von 28 anderen Gemeinden beantragten Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Rechtsverordnung über den LEP B-B vom 27. Mai 2015 hat der Senat abgelehnt (Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris).
Mit ihrem Normenkontrollantrag rügt die Antragstellerin die rückwirkende Inkraftsetzung der Verordnung und wendet sich inhaltlich im Wesentlichen gegen aus ihrer Sicht teilweise zu unbestimmte, vor allem aber willkürliche oder sonst abwägungsfehlerhafte Festlegungen des LEP B-B zum sog. Zentrale-Orte-System, insbesondere hinsichtlich des Verzichts auf Grundzentren und der Festlegung der Mittelzentren, zum Gestaltungsraum Siedlung, zum großflächigen Einzelhandel und zum Freiraumverbund.
In formeller Hinsicht habe die Landesregierung den LEP B-B nicht mit Rückwirkung zum 15. Mai 2009 inhaltsgleich erneut in Kraft setzen dürfen. Damit setze sie sich über die Hinweise des Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 16. Juni 2014 (- OVG 10 A 8.10 -, juris) hinweg. Die „Heilung" des gerügten Verstoßes sei aus den Gründen der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Cottbus (Urteil vom 5. März 2015 - 4 K 374/13 -, juris) rechtlich unzulässig.
In materieller Hinsicht sei die Abschaffung der zentralörtlichen Gliederung in Grund-, Mittel und Oberzentren mit der geringeren Zahl der Zentralen Orte willkürlich und auch sonst abwägungsfehlerhaft. Der bundesweit einmalige Wegfall von Orten mit zentralörtlicher Funktion unterhalb der Mittelzentren sei mit dem Raumordnungsgesetz nicht vereinbar und abwägungsfehlerhaft. Allein mit der Gemeindestrukturreform und der Veränderung der administrativen Struktur des Landes Brandenburg lasse sich die deutliche Verringerung der Zentralen Orte von früher 152 in den alten Landesentwicklungsplänen (LEP eV und LEP I) und Regionalplänen auf nur noch 54 im LEP B-B nicht rechtfertigen. Überörtliche Interessen von höherem Gewicht zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung würden damit jedenfalls nicht beschrieben werden. Die Anzahl von 54 Zentralen Orten sei frühzeitig einfach festgelegt worden, wie sich aus einer Unterrichtung des Chefs der Staatskanzlei an den Landtag Anfang September 2007 ergebe. Entgegen der Annahme des Verordnungsgebers treffe es nicht zu, dass infolge der Gemeindegebietsreform leistungsfähige Gemeinden und Ämter entstanden seien, in denen die Grundversorgung der Bevölkerung abgesichert werde, so dass eine räumliche Schwerpunktsetzung in Form einer Ausweisung von Nahbereichszentren „nicht mehr erforderlich" sei, wie es in der Einleitung zu den Plansätzen zu 2 heiße. Das zeigten u.a. die vielen Einwendungen im Beteiligungsverfahren, eine nachträgliche Evaluation und der Entwurf eines neuen Landesentwicklungsplans für die Hauptstadtregion (LEP HR), wonach künftig (wieder) Schwerpunkte der Grundversorgung und Siedlung durch die Regionalen Planungsgemeinschaften ausgewiesen werden sollen.
Die abschließende Zielfestlegung zum Zentrale-Orte-System in Plansatz 2.1 des LEP B-B in Verbindung mit der Festlegungskarte 1 und die Entscheidung, keine Nahbereichszentren auszuweisen, beachte nicht alle Anforderungen des raumordnerischen Abwägungsgebots gemäß § 7 Abs. 7 Sätze 1 und 3 ROG 1998. Der Antragsgegner habe abwägungsfehlerhaft die bestehenden tatsächlichen Verhältnisse und Folgen für die Gemeinden unberücksichtigt gelassen oder nicht ausreichend berücksichtigt. Tatsächlich nähmen auch Gemeinden unterhalb der Mittelzentren überörtliche Aufgaben der Daseinsvorsorge in größerem Umfang wahr. Das gelte z.B. für die Antragstellerin. Obwohl sie damit Aufgaben eines Mittelzentrums wahrnehme, erhalte sie aber keinen Mehrbelastungsausgleich, sondern müsse die Kosten für die Aufgaben der gehobenen Daseinsvorsorge selbst tragen. Fragen der Kostenerstattung seien ungeklärt geblieben. Der Anfang November 2006 in das Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes eingefügte neue Mehrbelastungsausgleich sei nur für Mittelzentren und Kreisstädte vorgesehen. Eine finanzielle Ausgleichshilfeleistung für die bisherigen Grundzentren in den Folgejahren bis 2020 habe der Antragsgegner abgelehnt. Daraus ergebe sich eine unzulässige Konfliktverlagerung. Es verstoße gegen das planerische Gebot der Konfliktbewältigung, dass Gemeinden unterhalb der Mittelzentren - wie die Antragstellerin - überörtliche Aufgaben wahrnähmen, ohne dafür einen finanziellen Ausgleich zu bekommen. Die Besonderheiten im berlinnahen Raum seien nicht hinreichend berücksichtigt worden. Der Antragsgegner habe sich insoweit nicht ausreichend mit den Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren, wie etwa der Antragstellerin oder der westlich von Berlin gelegenen Gemeinde B..., oder mit anderen Strukturmodellen zur Ausweisung Zentraler Orte unterer Stufe in Regionalplänen auseinandergesetzt, sondern habe Textbausteine verwendet. Insbesondere seien im berlinnahen Raum nur unzureichend Mittelzentren in Funktionsteilung ausgewiesen worden.
Außerdem hält die Antragstellerin die Auswahl der Mittelzentren für fehlerhaft. Bei den Kriterien habe es offenbar eine Gewichtung gegeben, es sei jedoch unklar welche. Zudem seien die Auswahlkriterien für die Mittelzentren mangelhaft dokumentiert. Die Auswahl der Gemeinde N... als Mittelzentrum sei fehlerhaft. Die Antragstellerin habe im Raumzellenranking bei zahlreichen Auswahlkriterien eine bessere Punktzahl erreicht als N..., nämlich bei Einwohnerentwicklung, Beschäftigtendichte, Beschäftigtenentwicklung, Pendlersaldo, Einzelhandelsentwicklung und Autobahnnähe. Anders als die Antragstellerin verfüge N... über keinen großflächigen Einzelhandel mit über 5.000 m2 Verkaufsfläche. Für Bildungsfunktionen biete sich N... nicht an. Schüler aus N... würden auch die Oberschule auf dem Gebiet der Antragstellerin besuchen. Außerdem würden überregionale Verkehrsknotenfunktionen nicht von N... erfüllt werden, sondern von den übrigen Gemeinden des Mittelbereichs.
Hinsichtlich der Festlegungen zur Wohnsiedlungsentwicklung rügt die Antragstellerin die Ausweisung des Gestaltungsraums Siedlung als an vielen Stellen nicht nachvollziehbar, insbesondere beim Olympischen Dorf Elstal in der Gemeinde Wustermark, bei der Gemeinde Michendorf und zwischen der Gemeinde Großbeeren und der Stadt Ludwigsfelde. Sie lasse sich teilweise weder anhand der tatsächlichen Verhältnisse noch anderweitig begründen. Teilweise sei auch die räumliche Abgrenzung des Gestaltungsraums Siedlung nach der Festlegungskarte 1 nicht genau zu bestimmen.
Bei den großflächigen Einzelhandelseinrichtungen hält die Antragstellerin den Ausschluss von Hersteller- bzw. Designer-Direktverkaufszentren (FOC/DOC) mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 m2 außerhalb der Metropole Berlin und der vier Oberzentren nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 LEP B-B für eine unzulässige Beschränkung ihrer kommunalen Planungshoheit. Für den berlinnahen Raum fehle eine Ausnahmeregelung, wie sie § 6 Abs. 1 ROG 2008 enthalte. Das einzige größere Hersteller-Direktverkaufszentrum im Land befinde sich in der Gemeinde Wustermark, die keine zentralörtliche Funktion habe. Bei einer Ansiedlung auf dem Gebiet der Antragstellerin seien keine schädigenden Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Metropole oder anderer Zentraler Orte nachgewiesen oder ersichtlich. Auch verfüge die Antragstellerin über eine hervorragende Verkehrsanbindung über die Autobahn und eine Bundesstraße. Es sei unklar, warum ein Hersteller-Direktverkaufszentrum in Wustermark zulässig, im Gebiet der Antragstellerin aber unzulässig sein solle.
Hinsichtlich des großflächigen Einzelhandels rügt die Antragstellerin darüber hinaus die Verkaufsflächenbeschränkung in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 als unzulässig, widersprüchlich und unverhältnismäßig. Es fehle eine Ausnahmeregelung nach § 6 Abs. 1 ROG 2008 für den berlinnahen Raum. Die Erweiterung des „M...“ auf ihrem Gebiet durch Verlagerung des A...-Marktes und Erweiterung des H...-Marktes werde dadurch verhindert.
Zum Freiraumverbund macht die Antragstellerin geltend, die Ausweisung des Freiraumverbundes nach Plansatz 5.2 (Z) i.V.m. Festlegungskarte 1 sei fehlerhaft. Es handele sich schon nicht um eine - verbindliche - Zielfestlegung, weil mangels hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit der Ausnahmevoraussetzungen, insbesondere unter dem ersten Spiegelstrich, die abschließende Abwägung fehle. Zudem sei die zeichnerische Darstellung des Freiraumverbundes in Festlegungskarte 1 „nicht nachvollziehbar“ (Antragsbegründung vom 29. September 2016, S. 27 f.), weil in den Vorgängen nicht dokumentiert sei, wie es zur genauen Festlegung gekommen sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die von der Regierung des Landes Brandenburg erlassene Verordnung über den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg vom 27. Mai 2015 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg vom 2. Juni 2015, Teil II, S. 1 ff.), einschließlich des darin zum Bestandteil der Verordnung erklärten Landesentwicklungsplans Berlin-Brandenburg (LEP B-B), für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen
Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung über den LEP B-B 2015 bestünden nicht. Durch das ergänzende Verfahren sei der vom Oberverwaltungsgericht gerügte Zitierfehler (Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris) geheilt. Das ergänzende Verfahren sei nach § 12 Abs. 6 ROG 2008 zulässig gewesen. Dabei habe sich der Antragsgegner nicht über die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 - hinweggesetzt. Soweit jene Ausführungen das Rechtsschutzinteresse und die Möglichkeit eines Neuerlasses der Verordnung mit einem veränderten Zentrale-Orte-System als eine mögliche Folge einer Unwirksamerklärung durch das Oberverwaltungsgericht beträfen, schlössen sie ein Fehlerbehebungsverfahren nach § 12 Abs. 6 ROG 2008 nicht aus. Das Gleiche gelte, soweit die Ausführungen in dem früheren Urteil nur die Unzulässigkeit des Nachschiebens von Ermächtigungsgrundlagen und die Notwendigkeit eines Neuerlasses der Verordnung beträfen. Der Antragsgegner habe keine Ermächtigungsgrundlagen „nachgeschoben", sondern das Verfahren an derjenigen Stelle wiederaufgegriffen, an der es rechtsfehlerhaft gewesen sei.
Auch sei § 12 Abs. 6 ROG 2008 auf das ergänzende Verfahren zum LEP B-B zeitlich anwendbar. Die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts Cottbus beruhe auf dem Missverständnis einer Äußerung im Schrifttum. § 12 Abs. 6 ROG 2008 regele die Fehlerbehebung durch ein aktuelles ergänzendes Verfahren. Anders als die in § 28 Abs. 2 ROG 2008 in Bezug genommenen Vorschriften des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG 2008 werde dadurch nicht der Fehler der alten Verordnung unbeachtlich. Vielmehr werde durch das ergänzende Verfahren das alte Verfahren an dem Punkt aufgegriffen, an dem der Fehler geschehen sei. Das im Jahr 2015 durchgeführte ergänzende Verfahren richte sich nach den im Jahr 2015 maßgebenden Vorschriften, zu denen § 12 Abs. 6 ROG 2008 gehöre. § 12 Abs. 6 ROG 2008 sei auf das ergänzende Verfahren zum LEP B-B auch sachlich anwendbar. Die Vorschrift beschränke sich nicht auf bestimmte Fehlerarten. Auch Verstöße gegen Verfassungsvorschriften seien behebbar. Außerdem stehe weder die Unwirksamerklärung durch das Oberverwaltungsgericht noch die Rechtskraft des Urteils vom 16. Juni 2014 dem ergänzendem Verfahren entgegen. Werde nach aktueller Rechtslage ein Raumordnungsplan bzw. ein Bauleitplan für unwirksam erklärt, obliege es der alleinigen Verantwortung des Normgebers, ob er von der Heilungsmöglichkeit des ergänzenden Verfahrens nach § 12 Abs. 6 ROG bzw. nach § 214 Abs. 4 BauGB Gebrauch mache.
In materieller Hinsicht sei die Rückwirkung, insbesondere auch für den Zeitraum vom 15. Mai 2009 bis zum 21. September 2011, von § 12 Abs. 6 ROG 2008 gedeckt. Der Landesgesetzgeber habe im Jahr 2011 die Zielfestlegung des § 3 Abs. 1 BbgLPIG selbst außer Kraft gesetzt und damit zum Ausdruck gebracht, dass er die Fortgeltung von Zielen des § 3 Abs. 1 BbgLPIG nicht wünsche. Der Bundesgesetzgeber habe mit § 12 Abs. 6 ROG 2008 unmissverständlich geregelt, dass ein rückwirkendes Inkrafttreten eines Landesentwicklungsplans nach einem ergänzenden Verfahrens zulässig sei, auch soweit es den Zeitraum vor dem 22. September 2011 betreffe. Danach sei parlamentarisch in doppelter Weise geregelt worden, dass § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPIG sich in Anbetracht des nunmehr durchgeführten ergänzenden Verfahrens nicht mehr auf die Rechtmäßigkeit des Landesentwicklungsplans auswirke. Die Zulässigkeit der rückwirkenden Inkraftsetzung ergebe sich unmittelbar aus § 12 Abs. 6 ROG 2008.
Inhaltlich entspreche die Zitierung in der Präambel der bei der Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren zugrunde zu legenden Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der ursprünglichen Beschlussfassung. Danach sei § 3 Abs. 2 BbgLPIG 2002 ergänzend in die Zitierung aufzunehmen gewesen, obwohl es diese Vorschrift heute nicht mehr gebe. Soweit der Einwand erhoben werden sollte, es sei „zu viel“ zitiert worden, handele es sich allenfalls um unwesentliche „Überzitierungen“, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12 -, juris) zu akzeptieren seien.
Der Verzicht auf Grundzentren sei materiell ebenfalls nicht zu beanstanden. Damit habe der Plangeber der neuen administrativen Situation Rechnung tragen wollen, die mit dem Abschluss der Gemeindegebietsreform im Jahr 2003 entstanden sei. Danach würden regelmäßig keine übergemeindlichen Versorgungsleistungen über den Bereich der eigenen Gemeinde bzw. des eigenen Amtes hinaus erbracht. Nach der Methodik des Zentrale-Orte-Systems müsse ein Zentraler Ort eine bereichsbildende Wirkung über die Gemeinde hinaus besitzen. Einem Zentralen Ort müsse stets ein über diesen Ort selbst hinausreichender Verflechtungsbereich gegenüberstehen. Von den nach der Gemeindegebietsreform bestehenden 201 Hauptverwaltungsbereichen (amtsfreien Gemeinden bzw. Ämtern, Stand: Ende 2003) weise der LEP B-B 54 Gemeinden als Mittelzentrum bzw. Mittelzentrum in Funktionsteilung, d.h. als Zentralen Ort für einen regionalen übergemeindlichen Verflechtungsbereich, aus. Dies sei nicht politisch vorgegeben gewesen, sondern das Ergebnis eines rechtlich unbedenklichen Abwägungsprozesses.
Ein Abwägungsausfall ergebe sich auch nicht wegen einer Minderung der Finanzausstattung. Die Ausgestaltung der mit den Zentralen Orten zusammenhängenden Finanzstruktur sei nicht Sache des LEP B-B, sondern des Finanzausgleichsgesetzes (FAG). Gegen einen unzureichenden Finanzausgleich hätte der Antragstellerin der Weg zu einem Normenkontrollverfahren gegen das FAG offen gestanden.
Aus dem Entwurf für den LEP HR lasse sich keine Fehlerhaftigkeit des Verzichts auf Grundzentren im LEP B-B herleiten. Bei den dort vorgesehenen „grundfunktionalen Schwerpunkten“ handele es sich um ein Instrument zur räumlichen Bündelung entsprechender Funktionen innerhalb von amtsfreien Gemeinden und Ämtern und somit gerade nicht um die Organisation von Beziehungen in übergemeindlichen Verflechtungsbereichen, die sich mit Zentralen Orten verknüpften. Die Ausweisung von Zentralen Orten, die mit Grundzentren gleichzusetzen wären, sei auch im Entwurf des LEP HR nicht vorgesehen.
Im Übrigen sei im konkreten Fall der Antragstellerin darauf hinzuweisen, dass sie vor Erlass des LEP B-B - nach dem bis dahin maßgeblichen Regionalplan Oderland-Spree - ein sog. Selbstversorgerort ohne örtliche Funktionszuweisung gewesen sei, d.h. weder Grund- noch Mittelzentrum. Ihr raumordnungsrechtlicher Status bleibe im LEP B-B unverändert. Sie bleibe zuständig für Grundversorgung im Gemeindegebiet gemäß Plansatz 2.4 (G).
Zahl und Auswahl der Mittelzentren beruhten nicht auf politischen Vorfestlegungen, sondern hätten einem rechtlich unbedenklichen Abwägungsprozess unterlegen. Die Besonderheiten im berlinnahen Raum seien durch das Festlegen zusätzlicher Mittelzentren im Berliner Umland berücksichtigt worden. Im Übrigen habe die Antragstellerin keinen Grund dafür dargelegt, über die neuen Mittelzentren hinaus noch weitere Gemeinden als Mittelzentrum festzulegen. Der Bündelungszweck des Zentralen-Orte-Systems lasse sich nur dadurch erreichen, dass eine Gemeinde als Mittelzentrum ausgewählt werde. Eine weitere Aufteilung auf bis zu fünf Gemeinden widerspräche der räumlichen Bündelung von Einrichtungen im Mittelzentrum. Die Auswahlkriterien folgten aus der gesetzlichen Vorgabe in § 3 Abs. 2 LEPro 2007. Dabei handele es sich um einen wertenden Vergleich der Gemeinden mit jeweils aktualisiertem Datenmaterial, das in einer Datenbank als Teil des Verwaltungsvorgangs erfasst worden sei. Das Datenbankranking diene zur Vergewisserung und Absicherung im Einzelfall, insbesondere der Plausibilitätsprüfung, ob eine überwiegend schon seit längerem als Mittelzentrum ausgewiesene Gemeinde immer noch die leistungsstärkste Gemeinde des jeweiligen Mittelbereichs sei. Das in einer Datenbank als Teil des Verwaltungsvorgangs erfasste Datenmaterial hätte als Ausdruck auf nicht aktengängigen Plots von 1 m x 2,8 m erfolgen müssen. Die Dokumentation in elektronischer Form sei nach der Rechtsprechung zulässig.
Auch die konkrete Auswahl von N... als Mittelzentrum anstelle der Antragstellerin sei nicht zu beanstanden. Die beabsichtigte Funktionszuweisung der Gemeinde N... als Mittelzentrum habe die Antragstellerin im Beteiligungsverfahren nicht einmal ansatzweise hinterfragt. Sie entspreche der grundsätzlichen Herangehensweise und unterliege keinem Abwägungsfehler. Insbesondere stehe der Auswahl eines Mittelzentrums in der Raumzelle N... nicht entgegen, dass im Berliner Umland infolge der Besiedlungsdichte die Funktionsüberhänge der neuen Mittelzentren gegenüber den anderen Gemeinden ihres Mittelbereichs sehr viel geringer ausgeprägt seien als im weiteren Metropolenraum. Dabei sei der großflächige Einzelhandel von mehr als 5.000 m2 auf dem Gebiet der Antragstellerin nicht maßgebend, zumal der Mittelbereich N... ohnehin mit einer im Brandenburger Vergleich herausragenden Verkaufsfläche pro Einwohner insgesamt sehr gut versorgt sei.
Die Festlegungen zum Gestaltungsraum Siedlung seien unbedenklich. Die Antragstellerin selbst habe sie im Beteiligungsverfahren ausdrücklich begrüßt. Die Kriterien zur Abgrenzung des Gestaltungsraums Siedlung ergäben sich aus der Planbegründung. Aus der Maßstabsunschärfe der Punktsignatur des Gestaltungsraums Siedlung ergäben sich im Rahmen der kommunalen Planung naturgemäß Gestaltungsspielräume, wobei andererseits Restriktionen des Freiraumverbundes zu beachten seien. Dies lasse z.B. zwischen Großbeeren und Ludwigsfelde im Rahmen der Abgrenzungsmethodik zusätzliche Entwicklungspotenziale in einem Umkreis von 3 km Entfernung zu einem Haltepunkt des Schienenpersonennahverkehrs zu, sofern ein Siedlungszusammenhang bestehe und Belange des Freiraumverbundes oder des Natur- und Landschaftsschutzes oder den Siedlungszusammenhang unterbrechende Barrieren nicht entgegenstünden. Eine solche den Siedlungszusammenhang unterbrechende Barriere sei in der Gemeinde Michendorf die Autobahn A 10. Sie bilde eine Zäsur, die den Siedlungszusammenhang zum Hauptortsteil unterbreche. Beim Olympischen Dorf Elstal in der Gemeinde Wustermark sei unklar, was die Antragstellerin dort beanstanden wolle. Die betroffene Gemeinde selbst habe die konkrete Ausweisung des Gestaltungsraums Siedlung in der vorliegenden Kulisse im Beteiligungsverfahren begrüßt. Der Bebauungsplan befinde sich überwiegend im Gestaltungsraum Siedlung. Einzelheiten des östlichen Teils zwischen dem Gestaltungsraum Siedlung und dem an das Plangebiet angrenzenden Freiraumverbund bedürften noch der Klärung.
Die Zielfestlegungen zum großflächigen Einzelhandel seien ebenfalls nicht zu beanstanden.
Die Beschränkung der Hersteller- oder Designer-Direktverkaufszentren (FOC, DOC) mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 m2 auf die Metropole und die Oberzentren trage der weiträumig wirkenden Ausrichtung dieser Vertriebsform Rechnung. Soweit die Antragstellerin meine, in der Metropole und in Oberzentren fehlten dafür die Flächen, verkenne sie, dass die Ablehnung entsprechender Investorenanfragen dort nicht auf fehlenden Flächen beruhe, sondern auf befürchteten negativen Folgen für die Einzelhandelsstruktur. Das FOC Wustermark, das aufgrund eines Bebauungsplans von 1994 errichtet worden sei, habe zu einem erheblichen Kaufkraftabfluss aus den westlichen Bezirken Berlins, aus Potsdam und aus Mittelzentren im Landkreis Havelland geführt und die Handelsstrukturen im Mittelbereich Falkensee erheblich beeinträchtigt. Eine solche Fehlentwicklung solle gerade nicht wiederholt werden, auch nicht im östlichen Berliner Umland. Bei der Antragstellerin würde sich die angespannte Verkehrssituation der ohnehin überlasteten Verbindung zur Autobahn zu Stoßzeiten noch zuspitzen. Im Übrigen habe sie bisher keine einzige Zielanfrage zu einem Hersteller- oder Designer-Direktverkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 m2 gestellt. Auch im Beteiligungsverfahren zum LEP B-B habe sie dazu nicht vorgetragen; insoweit könne sie Umstände, die sie dort nicht geltend gemacht habe, auch nicht im Normenkontrollverfahren zur Begründung von Abwägungsfehlern geltend machen.
Auch die Verkaufsflächenbeschränkungen für den großflächigen Einzelhandel in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 seien rechtlich unbedenklich.
Aus Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 - 3 ergebe sich, dass damit eine nachhaltige Daseinsvorsorge gesichert und den demografischen und sozialen Herausforderungen Rechnung getragen werden solle, indem Versorgungs- und Daseinsvorsorgeangebote räumlich konzentriert und dadurch die Funktion der Innenstädte gestärkt werden würden. Die Erreichbarkeit übergemeindlicher Funktionen müsse auch mit öffentlichen Verkehrsmitteln gewährleistet sein, um die Verkehrsbelastung zu verringern und zusätzlichen Verkehr und Zersiedlung zu vermeiden. Das sei bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen außerhalb von Mittelzentren regelmäßig nicht der Fall. Deshalb sei die Konzentration großflächiger Einzelhandelseinrichtungen auf Zentrale Orte und die Sicherung zentraler Versorgung in Innenstädten und Ortskernen ein zweckmäßiges Steuerungsinstrument, das nicht unzulässig in die kommunale Planungshoheit eingreife. Die Bündelung der über die Grundversorgung hinausgehenden Einrichtungen an gut erreichbaren, städtebaulich integrierten Standorten gewährleiste ein planerisch und vor allem ökologisch sinnvolles Ansiedlungskonzept.
Die Verkaufsflächenbeschränkung nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 sei weder widersprüchlich noch unverhältnismäßig. Ein Widerspruch zwischen Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und Plansatz 4.8 (G) Abs. 4 bestehe nicht. Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 betreffe fehllokalisierte großflächige Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten. Deren Veränderung sei als verbindliches Ziel formuliert, weil die Zielfestlegung in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 solche Einzelhandelseinrichtungen auf Zentrale Orte beschränke. Plansatz 4.8 (G) Abs. 4 betreffe hingegen die großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Zentralen Orten. Diese seien nach der Zielfestlegung in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 zulässig. Deshalb seien dort die innergemeindlichen Belange stärker ausgeprägt und von der Standortgemeinde bei der Bauleitplanung in die Abwägung einzustellen. Die Festlegung verstoße auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 konkretisiere nur das raumplanerische Konzentrationsgebot des großflächigen Einzelhandels für eine Erweiterung an einem Standort, der Abs. 1 bis 4 widerspreche, weil eine solche Erweiterung nicht anders zu bewerten sei als eine Neuansiedlung. Daher sei bei der Umgestaltung fehllokalisierter Einrichtungen des großflächigen Einzelhandels nur Bestandsschutz zu wahren, aber sowohl eine quantitative als auch eine qualitative Veränderung zu unterbinden. Im Übrigen entspreche der Ausschluss von großflächigem Einzelhandel bzw. die Verkaufsflächenbeschränkung in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 in Nicht-Zentralen Orten der früheren Regelung in § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro 1998, die nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden gewesen sei (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 - OVG 12 A 28.05 -, juris Rn. 78).
Im konkreten Fall verfüge gerade die Antragstellerin bereits über großflächige Einzelhandelseinrichtungen, die weit über den gemeindlichen Bedarf hinausgingen. Indessen werde deren Bestand durch die raumordnerische Festlegung nicht in Frage gestellt. Es solle lediglich verhindert werden, dass sich diese großflächigen Einzelhandelseinrichtungen flächenmäßig ausdehnten. Das „M...“ und andere großflächige Einzelhandelsbetriebe in der Gemeinde seien aufgrund eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans vor Inkrafttreten des LEP B-B verwirklicht worden. Dessen zugelassene Verkaufsfläche von 44.000 m2 werde nach den bis 2005 erteilten Baugenehmigungen bereits um mehr als 5.000 m2 überschritten. Das „M...“ sei für die Gemeinde überdimensioniert, als an der Autobahn A10 sowie der B1 gelegenes Einkaufszentrum rein autoorientiert und widerspreche den aktuellen raumstrukturellen Vorgaben. Im Jahr 2006 habe die Verkaufsfläche für großflächige Einzelhandelseinrichtungen im Gebiet der Antragstellerin mit 3,87 m2 je Einwohner mehr als das Doppelte des Durchschnitts des Mittelbereichs N... (1,45 m2 je Einwohner) betragen und auch für typischerweise innenstadtbezogene, sonstige zentrenrelevante Sortimente mit 0,6 m2 Verkaufsfläche je Einwohner fast das Doppelte (im Mittelbereich N... insgesamt 0,33 m2 je Einwohner). Eine Anpassung des „M...“ an veränderte Bedingungen des Einzelhandels und an gesteigerte Kundenwünsche sei dennoch nach Plansatz 4.7 Abs. 5 LEP B-B ohne Erhöhung der Verkaufsfläche zulässig. Im Übrigen sei der Antragstellerin nach Maßgabe von Plansatz 4.7 Abs. 6 die Ansiedlung großflächigen Einzelhandels mit vorwiegender Nahversorgungsfunktion möglich (je Vorhaben mit bis zu 2.500 m2 Verkaufsfläche an städtebaulich integrierten Standorten).
Zum A... sei die GL zweimal (2005 und 2014) im Baugenehmigungsverfahren beteiligt worden. Im Jahr 2005 habe sie der Auslagerung und Neuerrichtung von 700 m2 Verkaufsfläche unter der Bedingung zugestimmt, dass dies nicht zu einer Erhöhung der Verkaufsfläche im Bereich des M... führe. Im Jahr 2014 sei es um eine Baugenehmigung nach § 30 BauGB in einem Bebauungsplangebiet gegangen, so dass keine Ziele der Raumordnung anzuwenden gewesen seien. Beim H... habe die GL eine Erweiterung der Verkaufsfläche um 4.000 m² auf 16.700 m2 wegen des deutlichen Widerspruchs zu dem in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 LEP B-B festgelegten Ziel abgelehnt. Die Antragstellerin habe die Bebauungsplanänderung trotzdem am 12. März 2016 rechtsverbindlich gemacht und das Abwägungsprotokoll erst mit Schreiben vom 24. März 2016 an die GL übermittelt.
Hinsichtlich der Festlegungen zum Freiraumverbund in Plansatz 5.2 (Z) in Verbindung mit der Festlegungskarte 1 habe die Antragstellerin im Beteiligungsverfahren mit Ausnahme des Vorschlags, die Kreis- und Gemeindegrenzen deutlicher hervorzuheben, keine Anregungen oder Bedenken geäußert und könne daher mit dort nicht vorgebrachten Umständen jetzt keine Abwägungsfehler begründen. Außerdem sei der Freiraumverbund zutreffend ausgewiesen, wie sich aus der amtlichen Begründung zu 5.2 (Z) ergebe. Das Kriteriengerüst ergebe sich aus Tabelle 5. Der Freiraumverbund bestehe nahezu ausschließlich aus den festgesetzten FFH-Gebieten, Überschwemmungsgebieten, den Teilen des UNESCO-Weltkulturerbes, den Naturschutzgebieten, den geschützten Waldbestandteilen (§ 12 LWG Bbg, § 10 LWG Bln), dem geschützten Waldbiotop (Erholungswald Stufe 1), den Fließgewässerschutzsystemen und den sehr hochwertigen Moorflächen mit Schutzbedarf. Die Ausnahmeregelungen seien nicht zu unbestimmt, sondern in der Zielfestlegung eindeutig geregelt und an die dort genannten Bedingungen geknüpft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte (ein Band) sowie die von dem Beklagten vorgelegten Vorgänge (46 Leitzordner Aufstellungsvorgang, ein Leitzordner zum ergänzenden Verfahren) Bezug genommen, die vorgelegen haben und - soweit wesentlich - Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Er ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft. Das Landesrecht bestimmt dies in Art. 3 Abs. 2 LPlV 2008 (Landesplanungsvertrag in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 2008, GVBl. I S. 42).
Die Antragstellerin ist sowohl als juristische Person als auch als Behörde nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Als juristische Person kann sie nach § 47 Abs. 2 Satz 1 1. Fall VwGO geltend machen, in ihrer kommunalen Planungshoheit als Ausdruck der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 LV) dadurch verletzt zu sein, dass ihr nicht die Funktion eines Zentralen Ortes zugewiesen worden ist, die Zielfestlegungen zur Steuerung der großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Plansatz 4.7 (Z), insbesondere in der Beschränkung auf Zentrale Orte, sie an der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe hinderten und die Zielfestlegung zum Freiraumverbund in Plansatz 5.2 (Z) sie in der Siedlungsentwicklung einschließlich der Ansiedlung solcher Betriebe unzulässig einschränke. Als Behörde kann sich die Antragstellerin nach § 47 Abs. 2 Satz 1 2. Fall VwGO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB zu unterliegen (zur Antragsbefugnis vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 38).
Der Antragstellerin fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse. Bei einer Erklärung des LEP B-B 2015 für unwirksam würde sie ihre Rechtsstellung verbessern, weil sie insoweit für den gesamten Zeitraum des – zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch andauernden - formellen Geltungsanspruchs des LEP B-B nicht mehr der Beachtenspflicht (§ 4 Abs. 1 ROG) und der Anpassungspflicht (§ 1 Abs. 4 BauGB) ausgesetzt wäre (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 43), noch bevor der Plangeber den LEP B-B 2015 – wie von ihm für Sommer 2019 angekündigt – selbst außer Kraft setzt.
Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Nach dieser Vorschrift muss der Antrag innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Die Verordnung über den LEP B-B 2015 ist am 2. Juni 2015 verkündet worden (GVBl 2015 II, Nr. 24 vom 2. Juni 2015). Der am 6. August 2015 eingegangene Normenkontrollantrag wahrt diese Frist. Insbesondere hat diese Frist ungeachtet der inhaltlichen Beschränkung der Ergänzung auf die Präambel neu zu laufen begonnen. Wird nach Behebung eines Fehlers im ergänzenden Verfahren eine Rechtsvorschrift ein weiteres Mal bekannt gemacht, so löst diese Bekanntmachung die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch bei einer inhaltlich unveränderten Rechtsvorschrift erneut aus, weil der Normgeber den Geltungsanspruch der Norm nach Fehlerbehebung erneuern will. Dies gilt nicht nur für das ergänzenden Verfahren bei Bauleitplänen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 – 4 CN 10.14 -, juris Rn. 6 f., zum ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauG), sondern auch bei Raumordnungsplänen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 39).
II. Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
1. Verfahrens- oder Formfehler liegen nicht vor.
Der LEP B-B 2015 findet seine Rechtsgrundlage in Art. 8 Abs. 6 Satz 1 LPlV 2008 bzw. § 8 Abs. 4 Satz 1 LPlV 2012 (Bekanntmachung vom 13. Februar 2012, GVBl. I, Nr. 14 vom 20. Februar 2012) jeweils i.V.m. § 12 Abs. 6 ROG 2008 (Art. 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986).
Die zitierten Vorschriften des Landesplanungsvertrages in der jeweiligen Fassung sehen vor, dass die gemeinsamen Landesentwicklungspläne von der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellt, von den Regierungen der vertragschließenden Länder jeweils als Rechtsverordnung mit Geltung für das eigene Hoheitsgebiet erlassen und den Landesparlamenten zur Kenntnisnahme zugeleitet werden. Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere entspricht die Verordnungsermächtigung des Landesplanungsvertrages den Anforderungen des Art. 80 Satz 2 LV, weil „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung … im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben“ als „ausreichend bestimmt“ anzusehen sind (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77).
§ 12 Abs. 6 ROG 2008 ist eine Vorschrift der Planerhaltung und regelt, dass der Raumordnungsplan durch ein ergänzendes Verfahren rückwirkend in Kraft gesetzt werden kann. Die Vorschrift ist hier zeitlich und sachlich anwendbar (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 58 – 61). Das Verfahren, mit dem der Antragsgegner die nach dem Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 fehlende Vorschrift des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 in die Präambel der Verordnung eingefügt hat, ist fehlerfrei und auch sonst rechtmäßig verlaufen (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016, a.a.O., Rn. 62 – 67). Das Urteil vom 16. Juni 2014 steht dem ergänzenden Verfahren und seinem Ergebnis nicht entgegen (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016, a.a.O., a.a.O., Rn. 68).
2. Der LEP B-B verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht.
a) Ein erneuter Verstoß gegen Art. 80 Satz 3 LV wegen eines Zitierungsüberschusses liegt nicht vor. Den nur vorsorglich formulierten Ausführungen des Antragsgegners (Antragserwiderung vom 29. September 2015, S. 20 f.) ist zu folgen. Die Ergänzung beschränkt sich im Wesentlichen darauf, gerade die vom Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2014 (- OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 115) in der Präambel vermisste Vorschrift nachzutragen und außerdem die für das ergänzende Verfahren und die für den aktuellen Verordnungserlass hinzugekommenen Vorschriften des Landesplanungsvertrages (Art. 8 Abs. 4 LPlV 2012) und des Raumordnungsgesetzes (§ 12 Abs. 6, § 28 Abs. 1 Satz 2 ROG 2008) zu benennen. Damit handelt es sich schon nicht um einen Fall des Mitbenennens einer unzutreffenden Rechtsgrundlage. Ein „Fall wahlloser Überschüttung mit ungeprüften Zitierungen, der dem Sinn und Zweck des Zitiergebots zuwiderliefe“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12 -, juris Rn. 100), liegt ohnehin nicht vor.
b) Der Verzicht auf Zentrale Orte der Nahbereichsebene in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
aa) Er ist von den höherrangigen Planaussagen gedeckt. Grundsätzlich maßgebend zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Landesregierung über den Plan in der Kabinettsitzung vom 31. März 2009 waren das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Raumordnungsgesetz (ROG 1998), das noch bis 30. Juni 2009 galt (Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986), der Landesplanungsvertrag in der Fassung von 2008 (LPlV 2008) und das Landesentwicklungsprogramm 2007 (LEPro 2007, Anlage zum Gesetz vom 18. Dezember 2007, GVBl. I S. 235, 236).
Diese Vorschriften treffen zur Stufung des Zentrale-Orte-Systems bzw. konkret zu Zentralen Orten der Nahbereichsebene keine Aussagen. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b ROG 1998 bestimmt lediglich, dass Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten sollen, insbesondere u.a. zu der anzustrebenden Siedlungsstruktur, und dass hierzu u.a. „Zentrale Orte“ gehören „können“. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlV 2008 sind in den Landesentwicklungsplänen Grundsätze und Ziele der Raumordnung insbesondere u.a. zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ festzulegen. § 3 Abs. 2 LEPro 2007 legt fest, dass als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden sollen, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen. Das Verhältnis des LEPro 2007 zum LEP B-B ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 LPlV 2008. Danach legen die gemeinsamen Landesentwicklungspläne auf der Grundlage des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms weitere Grundsätze und Ziele der Raumordnung fest. Entsprechend heißt es im LEP B-B vor den textlichen Festlegungen unter II (Rahmenbedingungen und Eckpunkte): „Mit dem LEP B-B wird das LEPro 2007 konkretisiert" (GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 5).
bb) Neben diese grundsätzlichen höherrangigen Planaussagen trat allerdings für den Zeitraum vom 15. Mai 2009 bis zum 21. September 2011 noch eine weitere landesgesetzliche Regelung (zum Außerkrafttreten mit Wirkung vom 22. September 2011 vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 120). § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Bekanntmachung der Neufassung vom 12. Dezember 2002, GVBl. 2003 I S. 9) bestimmte als Ziel der Raumordnung u.a., dass bei der zentralörtlichen Gliederung „von einer Stufung in Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren auszugehen“ sei (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 116 – 119, 122). Indessen sah § 3 Abs. 2 BbgLPlG insoweit vor, dass die in Abs. 1 genannten Ziele nur solange fortgelten, bis sie durch Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele in den gemeinsamen Landesentwicklungsplänen nach Art. 8 LPlV ersetzt werden. Dies hatte in der Rechtsprechung des Senats die - dort nicht entscheidungserheblich gewesenen - Bedenken aufgeworfen, dass diese Norm als Ersetzungsbefugnis für § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 ihrerseits nicht verfassungsgemäß ist und gegen Art. 80 Satz 2 LV verstößt (vgl. Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 123 - 130).
Art. 80 Satz 2 LV bestimmt für gesetzliche Verordnungsermächtigungen, dass das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Die Vorschrift soll - ebenso wie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - nach dem Regelungszweck (vgl. dazu Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 - 10 A 8.10 -, juris Rn. 125 m.w.N.) insbesondere Blankettermächtigungsfälle und Ersatzgesetzgebungsverfahren, also Missbrauchsfälle, verhindern (vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80 Rn. 37 und 72 m.w.N.). Soweit nach den im zitierten Urteil dargelegten Maßstäben Bedenken bestanden, ob die sehr weite Formulierung in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG, die das „Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele“ zulassen will, mit den Anforderungen der Bestimmtheit im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV vereinbar ist, hat der Senat die endgültige Antwort auf diese Frage zuletzt ausdrücklich offen gelassen (vgl. Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 69, 71, 73 und 81).
Bei weiterer vertiefender Betrachtung lässt sich die Vereinbarkeit des § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 mit Art. 80 Satz 2 LV indessen nunmehr jedenfalls für den Zeitpunkt des Inkraftsetzens des LEP B-B am 15. Mai 2009 in noch hinreichender Weise bejahen. Dafür spricht eine umfassende Gesamtschau unter Betrachtung der Besonderheiten des Regelungsgegenstandes von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002, des systematischen Zusammenhangs mit Art. 8 LPlV und der nachfolgenden Schritte des Landesgesetzgebers von 2003 bis 2007, mit denen er die Festlegungen in den Landesentwicklungsplänen zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ (vgl. Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008) in die Richtung eines Verzichts auf Grundzentren gelenkt hat.
(1) Ob eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend begrenzt ist, lässt sich nur von Fall zu Fall entscheiden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig (allgemeine Ansicht, vgl. etwa Burghart, in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: Juli 2019, Art. 80 Rn. 146 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG; Mann, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 80 Rn. 29; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80, Rn. 68 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG in Fn. 3 und 4; Wallrabenstein, in: von Münch/Kunig GG, 6. Auflage 2012, Art. 80 Rn. 38). Dabei hängt der Grad der zu fordernden Bestimmtheit auch von den Konkretisierungsmöglichkeiten ab, die ein normativer Regelungsgegenstand auf Grund seiner Eigenart überhaupt zulässt. So sind bei vielgestaltigen Sachverhalten geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen (Mann, a.a.O.). Diese Besonderheit zeichnet auch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung von Berlin und Brandenburg aus, auf deren „gemeinsame Landesentwicklungspläne nach Artikel 8 des Landesplanungsvertrages“ sich § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 ausdrücklich bezieht.
Anders als bei einer Verordnungsermächtigung etwa zu klassischen Eingriffsermächtigungen verlangt hier die Besonderheit des Regelungsgegenstandes für die Ermächtigung zum Planerlass ein weites Verständnis, das dem Plangeber eine entsprechende planerische Gestaltungsfreiheit eröffnet. Denn Planung ohne Gestaltungsfreiheit wäre ein Widerspruch in sich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 - 4 BN 20.14 -, juris Rn. 5; VerfG Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - 32/99 -, juris Rn. 137). Als Gegenstand normativer Regelung zeichnet sich die gemeinsame Landesentwicklungsplanung durch drei Besonderheiten aus, die bei den verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Verordnungsermächtigung zum Erlass gemeinsamer Landesentwicklungspläne für eine weite Auslegung sprechen: Erstens handelt es sich um eine Planermächtigung für die landesweite Raumplanung, also auf der höchsten und damit abstraktesten Planungsebene im Land. Dabei arbeitet die hier in Rede stehende Raumplanung mit einem gröberen Planungsmaßstab als etwa die Bauleitplanung, weil die Ziele der Raumordnung regelmäßig auf eine Umsetzung oder Konkretisierung auf weiteren Entscheidungsebenen angelegt sind (vgl. Kümper, in: Kment, ROG, 2019, § 3 Rn. 50). Als zusammenfassende, übergeordnete Planung zeichnet sich die Raumplanung durch ihre weiträumige Sichtweise und ihren Rahmencharakter (BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -, juris Rn. 9) und damit durch eine besondere „Flughöhe“ (Külpmann, jurisPR-BVerwG 14/2016 Anm. 1, zu BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -) aus. Dem entspricht auch, dass - zweitens - Art. 1 Abs. 2 Satz 2, Art. 7 und 8 LPlV 2008 mit den Landesentwicklungsprogrammen auf Gesetzesebene und den Landesentwicklungsplänen auf Verordnungsebene die gemeinsame Landesentwicklungsplanung als ein System unterschiedlich aufwendiger Regime anlegen, die arbeitsteilig aufeinander abgestimmt sind (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008). Drittens sind - ebenfalls als Ausdruck der Besonderheiten der Raumplanung - die Rechtsverordnungen über Landesentwicklungspläne nicht nur als ein einseitiger Hoheitsakt der Landesregierung konzipiert, wie etwa bei einer klassischen Eingriffsermächtigung, sondern gerade auch als das Ergebnis eines kooperativen Prozesses unter Einbeziehung einer Vielzahl von Beteiligten (vgl. Art. 7 Abs. 2 bis 7, Art. 8 Abs. 4 LPlV 2008). Das als zweiter Gesichtspunkt beschriebene System (LEPro – LEP) könnte seine Aufgabe kaum erfüllen, der als dritter Gesichtspunkt genannte Prozess (Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit) würde in seiner Funktion entwertet, wenn Art. 80 Satz 2 LV den Gesetzgeber verpflichtete, Ergebnisse der arbeitsteiligen Abstimmung mit dem Verordnungsgeber oder des Beteiligungsprozesses vorwegzunehmen, statt dem Plangeber einen seiner umfassenden Aufgabe angemessenen weiten planerischen Gestaltungsspielraum einräumen zu können. Dies spricht für eine gewisse Zurückhaltung bei der Frage, inwieweit aus Art. 80 Satz 2 LV Anforderungen an den Gesetzgeber über die Bestimmung von Details für raumplanerische Verordnungsermächtigungen herzuleiten sind, etwa hinsichtlich der Vorgabe einzelner Stufen des Zentrale-Orte-Systems und hinsichtlich einer Abweichungsbefugnis für die einzelnen Stufen.
Diesen Besonderheiten der Landesentwicklungsplanung als Regelungsgegenstand einer Verordnungsermächtigung hat die gefestigte Rechtsprechung zu Art. 8 LPlV Rechnung getragen, indem sie „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung … im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben“ als „ausreichend bestimmt“ angesehen hat (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77). Der Senat sieht im vorliegenden Fall keinen Anlass, bei der Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 von den Maßstäben abzurücken, mit denen die bisherige Rechtsprechung zur gemeinsamen Landesentwicklungsplanung die raumordnungsrechtliche Planermächtigung in Art. 8 LPlV an Art. 80 Satz 2 LV gemessen hat. Auch die Antragstellerin erhebt dagegen keine Einwände.
(2) Neben den Besonderheiten des Raumordnungsrechts als Regelungsgegenstand spricht auch eine systematische Betrachtung der Vorschrift im Zusammenhang mit den gesetzlichen Regelungen der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung dafür, den verfassungsrechtlichen Rahmen, den Art. 80 Satz 2 LV dem Landesgesetzgeber vorgibt, für § 3 Abs. 2 Satz 1BbgLPlG genauso weit zu spannen wie für die Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV. Denn zum einen nimmt § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 ausdrücklich auf Art. 8 LPlV Bezug. Und zum anderen sind beide Formulierungen durch dasselbe Mantelgesetz ins Leben gerufen worden (Art. 8 LPlV durch Art. 1 Abs. 2 i.V.m. der Anlage zu Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes zu dem Landesplanungsvertrag, GVBl. 1995 I S. 210; § 5 Abs. 3 Satz 1 BbgLPlG 1995 [§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002] durch Art. 2 desselben Gesetzes). Dieser zweifache Regelungszusammenhang mit Art. 8 LPlV durch ausdrückliche Bezugnahme und gemeinsames Mantelgesetz spricht dafür, dem Gesetzgeber für § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 einen ebenfalls weiten Regelungsspielraum zur Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung zuzugestehen, wie er für die gleichzeitig entstandene und von der Vorschrift zitierte Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV bereits als verfassungsrechtlich unbedenklich anerkannt ist (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77).
(3) Hinzu kommt, dass der Landesgesetzgeber einen Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 4 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 1995) nach dem Inkrafttreten von § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG 1995) in mehreren Schritten selbst eingeleitet hat.
Den ersten Schritt in Richtung eines Verzichts auf die Grundzentren als Zentrale Orte setzte er im Laufe des Jahres 2003 mit den am 26. Oktober 2003 in Kraft getretenen sechs Gemeindegebietsreformgesetzen (Gesetze vom 24. März 2003, GVBl. I, S. 66, 68, 70, 73, 82 und 93). Durch Schaffung entsprechender kommunalverfassungsrechtlicher Verwaltungsstrukturen leitete er die Ablösung der zentralörtlichen Funktionszuweisungen der Nahbereichsstufe (Grundzentrum und Kleinzentrum) ein. Nach der jeweils gleichlautenden Gesetzesbegründung wollte der Neugliederungsgesetzgeber den bestehenden planungsrechtlichen Vorgaben entsprechen (vgl. etwa LT-Drs. 3/4880, Begründung zum Ersten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform, unter A.I.3.c.dd), also durch die neu geschaffenen kommunalen Hauptverwaltungsbereiche - die amtsfreien Gemeinden bzw. die Ämter - die unterste Stufe des raumordnungsrechtlichen Zentrale-Orte-Systems (Grund- und Kleinzentren) ersetzen. In der Gesetzesbegründung bezeichnet er das jeweils als „Entscheidung für die Vereinheitlichung von Funktions- und Verwaltungsräumen durch Eingemeindung“ (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.3.c.dd.). Die Gemeindegebietsreform sollte den Landesentwicklungsplan I - Zentralörtliche Gliederung (LEP I) vom 4. Juli 1995 und insbesondere bei der Änderung bestehender Ämter auch die Nahbereichsabgrenzung der Regionalpläne berücksichtigen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.dd und A.I.3.d), um die Zentralorte nach dem LEP I bzw. nach den Regionalplänen zu stärken und „Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft“ zu schaffen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.bb).
Nach der Umsetzung der Gemeindegebietsreform hat der Landesgesetzgeber in einem zweiten Schritt einem Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 im Jahr 2006 bei der Gemeindefinanzreform Rechnung getragen. Die im Jahr 2000 eingeführte Mindesteinwohnerveredelung für Mittel- und Grundzentren (§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes - GFG - 2000, GVBl. I S. 2; ebenso § 8 Abs. 4 GFG 2001, GVBl. 2000 I S. 166; § 8 Abs. 4 GFG 2002/2003, GVBl. 2001 I S. 306; GFG 2004, GVBl. 2003 I S. 331; § 8 Abs. 3 BbgFAG, GVBl. 2004 I S. 262) für den Hauptansatz bei den Landeszuweisungen an die Gemeinden schaffte er wieder ab (Art. 1 Nr. 4 Buchstabe c des Ersten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 27. Oktober 2006, GVBl. I S. 118). Stattdessen sah er nunmehr einen Pauschalbetrag als Mehrbelastungsausgleich nur noch für Mittelzentren vor (§ 14a BbgFAG).
Im Bereich der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung hat der Landesgesetzgeber schließlich in einem dritten Schritt zum Verzicht auf die Zentralen Orte der Nahbereichsebene sodann im Landesentwicklungsprogramm (LEPro), d.h. auf der nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LPlV vorgesehenen gesetzlichen Ebene der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung, den Grundsatz der Bestimmung Zentraler Orte auf der Nahbereichsstufe als Grundzentrum und Kleinzentrum (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) aufgehoben und stattdessen in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 als Grundsatz für die zentralörtliche Funktionszuweisung nur noch materielle Anknüpfungspunkte - Lage, Bevölkerung, Ausstattung, Potenzial - formuliert. Das schuf nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LPlV 2008 auf landesgesetzlicher Ebene die materielle Rechtsgrundlage für den als Rechtsverordnung nachfolgenden Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg, um darin das Zentrale-Orte-System und seine Stufung nunmehr nach diesen vier materiellen Gesichtspunkten konkret auszugestalten. Daran hat sich auch der Plangeber von vorneherein orientiert, als er schon im ersten Vorentwurf des LEP B-B vom 30. November 2006 ausdrücklich an die beabsichtigte – und im Wortlaut zitierte - gesetzliche Neuregelung des Zentrale-Orte-Systems im späteren § 3 Abs. 2 LEPro 2007 anknüpfte (Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen, VVG Bd. 5, Bl. 1288 - 1304, 1291 - 1293).
Selbst wenn die Formulierung des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 ursprünglich bedenklich weit erschienen sein mochte, so hatte sie der Landesgesetzgeber von daher inzwischen - im Anschluss an die Gemeindegebietsreform 2003 und an die Gemeindefinanzreform 2006 – im Landesentwicklungsprogramm 2007 durch die Aufhebung der bisherigen Stufung (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) und deren Ersetzung mit materiellen Anforderungen (§ 3 Abs. 2 LEPro 2007) doch soweit konkretisiert, dass der Wegfall der Nahbereichsstufe im Zentrale-Orte-System in seiner Richtung hinreichend vorgegeben war, als der Verordnungsgeber im Jahr 2009 im Wege exekutiver Rechtsetzung den Schlusspunkt zur Abschaffung der Grundzentren setzte und mit Plansatz 2.1 (Z) auf sie verzichtete. Dieser Schlusspunkt war jedenfalls nunmehr hinreichend vorhersehbar. Es entsprach dem mehrfach geäußerten konkreten Willen des Gesetzgebers, in der landesweiten Raumordnung von Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 abzusehen. Das Programm und die Tendenz zu diesem Schlusspunkt hatte er jedenfalls zwischenzeitlich durch die Gemeindegebietsreform 2003, die Gemeindefinanzreform 2006 und das Landesentwicklungsprogramm 2007 hinreichend deutlich gemacht.
Dem entspricht es auch, dass der Landesgesetzgeber schließlich nachträglich im Jahre 2011 bei der formellen Aufhebung des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 21. September 2011 zum Fünften Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages, GVBl. I, Nr. 21, S. 1, 7) in der Begründung ausgeführt hat, dass die brandenburgischen Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 BbgLPlG inzwischen durch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, zuletzt durch den LEP B-B, ersetzt worden seien; damit sei die wesentliche Grundlage des Gesetzes entfallen (LT-Drs. 5/2886, Begründung, S. 7).
(4) Danach ergibt die Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 in der Gesamtschau aus der Betrachtung der Besonderheiten der Ermächtigung zur Planaufstellung im Raumordnungsrecht als Regelungsgegenstand, des systematischen Zusammenhangs mit der verfassungsrechtlich unbedenklichen Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV und der Schritte, die der Landesgesetzgeber selbst nach 2002 zur Abschaffung der Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 gesetzt hatte, dass der Verzicht des Verordnungsgebers auf die Grundzentren im LEP B-B jedenfalls bei Inkraftsetzen der Verordnung am 15. Mai 2009 auf der ihr übergeordneten gesetzlichen Ebene nach Inhalt, Zweck und Ausmaß im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV hinreichend vorherbestimmt war.
(5) An der Feststellung der Vereinbarkeit von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Vorrangs des Gesetzes und des Vorbehalts des Gesetzes (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 124) ist auch nach diesem Auslegungsergebnis festzuhalten, wonach § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG zulässt, dass der Plangeber im Wege exekutiver Rechtsetzung eine Festlegung trifft, die der gesetzlichen Stufung des Zentrale-Orte-Systems in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 widerspricht. In einem Bereich, der - wie hier die Stufung des Zentrale-Orte-Systems - nicht dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes unterfällt, steht es dem Gesetzgeber frei, bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren Ranges - wie hier der Rechtsverordnung über den LEP B-B - Vorrang vor seinen eigenen gesetzlichen Regelungen - wie hier vor § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 - einzuräumen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 – 2 BvL 37/56, 2 BvL 11/57 -, juris Rn. 85, für Verwaltungsvorschriften; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96, 2 BvR 511/96 -, juris Rn. 16, für Rechtsverordnungen; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., Rn. 124). Das hat der Landesgesetzgeber getan, in dem er in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG als Rechtsfolge u.a. vorgesehen hat, dass ein in § 3 Abs. 1 BbgLPlG 2002 enthaltenes Ziel nicht mehr fortgilt, wenn ein ihm widersprechendes Ziel in einem gemeinsamen Landesentwicklungsplan nach Art. 8 LPlV wirksam wird.
(6) Selbst wenn man schließlich dem Ergebnis der Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG unter (1) bis (4) nicht folgen wollte, kann man der zitierten Begründung des Landesgesetzgebers jedenfalls seine nachträgliche Billigung entnehmen. Mit ihr hat er nichts dagegen einzuwenden gehabt, dass der Verordnungsgeber in Plansatz 2.1 LEP B-B auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 verzichtet hat. Einen verfassungsrechtlichen Grund, dem Parlament als dem zentralen Legitimationsspender in der Demokratie eine solche nachträgliche Zustimmung (Genehmigung) - in der Art eines allgemeinen Rechtsgedankens aus § 184 BGB - zu verweigern, hat keine der Antragstellerinnen geltend gemacht. Unter den hier vorliegenden und oben dargestellten besonderen Umständen des Gesamtzusammenhangs und der auf einen Verzicht auf Grundzentren zielenden gesetzlichen Entwicklung vor dem Inkraftsetzen des LEP B-B vermag auch der Senat jedenfalls hier keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine solche nachträgliche Billigung zu erkennen.
cc) Die Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren beruht nicht auf einem Verstoß gegen das raumplanerische Abwägungsgebot. Das Abwägungsgebot ergibt sich aus § 7 Abs. 7 ROG 1998 und Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 4 LPlV 2008.
Maßgebend für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der ursprünglichen Beschlussfassung des LEP B-B 2009, weil die Abwägung nicht zu den im ergänzenden Verfahren zu wiederholenden Verfahrensschritten gehört (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 64 und 74). Dieser Zeitpunkt ist hier der des Beschlusses der Landesregierung vom 31. März 2009. Deshalb ist insoweit das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Raumordnungsgesetz 1998 (Art. 2 BauROG vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2018) in der bis zum 30. Juni 2009 geltenden Fassung (vgl. Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986) anzuwenden.
Nach den o.a. Bestimmungen sind bei der der Aufstellung der Landesentwicklungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Das verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, dass die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt wird und dass der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen wird, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (st. Rspr., Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74 m.w.N.).
Nach diesem Maßstab trifft der Vorwurf der Antragstellerinnen nicht zu, dass das Absehen von der Festlegung von Grundzentren auf einem Abwägungsfehler beruhe.
Der Senat hat in seinem Beschluss von 6. Mai 2016 (- OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74) bereits ausgeführt, dass es beim Verzicht auf Grundzentren keinen Abwägungsausfall gegeben habe:
„Der Umstand, dass durch das Erste Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 27. Oktober 2006 (GVBl. I S. 118) die in § 8 Abs. 3 BbgFAG vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 262) enthaltene Regelung, die durch einen höheren Gemeindegrößenansatz zu einer höheren Schlüsselzuweisung für Gemeinden geführt hatte, die als Mittelzentren, Grundzentren und Kleinzentren festgelegt worden waren, mit Wirkung ab dem 2. November 2006 aufgehoben wurde und nach der neu eingeführten Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG nur die Gemeinden, die nach der Landesplanung als Mittelzentren festgestellt worden sind oder Sitz der Verwaltung eines Landkreises sind, als Mehrbelastungsausgleich einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 800.000 EUR erhalten, führt nicht dazu, dass bei der Beschlussfassung über den LEP B-B am 31. März 2009 eine sachgerechte Abwägung hinsichtlich der Nichtfestlegung von Grundzentren nicht stattgefunden hätte. Zu Recht führt der Antragsgegner aus, dass die gesetzliche Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG die fiskalische Folge hat, dass Grundzentren, selbst wenn sie nach der Landesplanung als solche festgestellt worden wären, kraft Gesetzes keinen Mehrbelastungsausgleich mehr erhalten würden. Dies ist aber eine Folge der Entscheidung des Gesetzgebers und nicht Gegenstand der hier streitgegenständlichen planerischen Abwägungsentscheidung. Hinsichtlich der landesplanerischen Entscheidung des LEP B-B, keine Grundzentren festzulegen, hat hingegen eine Abwägung stattgefunden, weshalb von einem Abwägungsausfall nicht die Rede sein kann. Bereits aus der Anlage zur Verordnung über den LEP B-B, die nach § 1 Satz 1 Bestandteil der Verordnung ist, ist ersichtlich, dass auf die Festlegung von Zentren der Nahbereichsebene verzichtet wurde, weil im Zuge der Gemeindegebietsreform leistungsfähige Gemeinden und Ämter entstanden seien, in denen die Grundversorgung der Bevölkerung abgesichert werde. Eine räumliche Schwerpunktsetzung durch die Raumordnung in Form einer Ausweisung von Nahbereichszentren sei damit nicht mehr erforderlich. Auch bei der zusammenfassenden Darstellung der Abwägung zum LEP B-B wird deutlich, dass der Antragsgegner eine Abwägung vorgenommen hat und dabei erkannt hat, dass die Frage des Finanzausgleiches nicht Gegenstand des Landesentwicklungsplans ist. Es wird dort ausgeführt, dass keine weitere Ebene von zentralen Orten auf Grundlage eines flächendeckend anwendbaren Ansatzes über gemeindliche Funktionen darstellbar sei. Die Absicherung der Grundversorgung erfolge durch die Gemeinden im Rahmen der in § 2 Abs. 2 BbgKVerfG beschriebenen Selbstverwaltungsaufgaben. Das Land Brandenburg verfüge mit 148 amtsfreien Gemeinden und 54 Ämtern seit dem Jahre 2003 über eine weitgehend zweckmäßige Basis für die Organisation der Daseinsvorsorge des Grundbedarfs. Ein Abwägungsausfall scheidet demnach aus.“
Ein Abwägungsausfall ist nicht darin zu sehen, dass der „bundesweit einmalige Wegfall von Orten mit zentralörtlicher Funktion unterhalb der Mittelzentren mit dem Raumordnungsgesetz nicht vereinbar“ sei (Antragsbegründung vom 5. August 2015, S. 4). Eine Pflicht, Zentrale Orte unterhalb der Ebene der Mittelzentren auszuweisen, ist den höherrangigen Planaussagen nicht zu entnehmen. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte auszurichten. Vorgaben für Grundzentren sind indessen dieser Regelung oder den anderen höherrangigen Planaussagen im Raumordnungsgesetz 1998, Landesplanungsvertrag 2008 und Landesentwicklungsprogramm 2007 – wie oben zu (1) gesehen – gerade nicht zu entnehmen.
Es bedeutet auch keinen Abwägungsausfall, wenn der Plangeber in Brandenburg von der zentralörtlichen Gliederung in anderen Bundesländern abweicht. Die Verhältnisse im Bundesgebiet im Allgemeinen oder in anderen Bundesländern können keine Maßgabe für die jeweils landesspezifisch zu betrachtenden Rahmenbedingungen bieten. Im Übrigen bestehen bei den Zentrale-Orte-Systemen in den anderen Bundesländern große Unterschiede. In Hessen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland hat die Landesplanung alle Gemeinden als Zentralen Ort ausgewiesen, in Nordrhein-Westfalen fast die Hälfte aller Gemeinden als Mittelzentrum und 4 Prozent als Oberzentrum, in fünf weiteren Ländern sind mehr als 40 Prozent der Gemeinden Zentraler Ort, in den übrigen fünf Flächenländern dagegen höchstens 14 Prozent (Einig/Zaspel-Heisters, „Das System Zentraler Orte in Deutschland“, in: Greiving/Flex, Neuaufstellung des Zentrale-Orte-Konzepts in Nordrhein-Westfalen, 2016, S. 3 ff., 9).
Es trifft auch nicht zu, dass der Plangeber sich nicht mit anderen Strukturmodellen auseinandergesetzt habe, wie sie etwa die Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg (VVG Bd. 26, Bl. 7796 - 7802 = Mitt. StGB Bbg 01/2008, S. 7 ff.) angesprochen habe. Vielmehr hat der Antragsgegner sie abgewogen und dazu ausgeführt (EAB V, S. 189 = VVG Bd. 33, Bl. 10278):
„Die Bewertung der Ergebnisse der Gemeindegebietsreform durch die Träger der Fachplanung hat zu dem Ergebnis geführt, dass das bisherige System der Nahbereichszentren nicht mehr geeignet ist, als räumliches Orientierungsraster für die Fachpolitiken einzelner Gemeinden zu dienen, um die Grundversorgung abzusichern. Sehr viel häufiger werden Lösungen nachgefragt, die auf einzelne Ortsteile oder Standortbereiche abzielen und/oder die Tragfähigkeiten innerhalb größerer Einheiten ermittelt.“
Ergänzend heißt es weiter (EAB V, S. 233 = VVG Bd. 33, Bl. 10300):
„Die Alternativkonzepte einzelner regionaler Akteure vermochten es nicht darzulegen, wie den Herausforderungen des demografischen Wandels mit Systemansätzen, die an der inzwischen entstandenen administrativen Struktur vorbeigehen und so handeln, als hätte es keine Gemeindegebietsreform gegeben, begegnet werden soll.“
An gleicher Stelle verweist der Antragsgegner außerdem auf einen Beschluss des Präsidiums des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg vom 21. Februar 2005, dem der LEP B-B gerade entspreche. Darin heiße es, „dass die amtsfreien Städte und Gemeinden - auch im äußeren Entwicklungsraum - mit dauerhaft mehr als 5.000 Einwohnern in ihrem Gemeindegebiet den Grundbedarf der Bevölkerung bedienen können. Gleiches gilt für den Bereich der Ämter.“ (zit. nach EAB V, S. 233 = VVG Bd. 33, Bl. 10300). Der Senat vermag in den zitierten Ausführungen des Antragsgegners keine Abwägungsfehler zu entdecken. Er sieht sie vielmehr als geradezu beispielhaft für eine einwandfreie Abwägung an.
Der Vorwurf des Abwägungsausfalls lässt sich außerdem nicht auf eine abstrakte Vorfestlegung der Zahl Zentraler Orte stützen (Schriftsatz der Antragstellerin vom 29. September 2016, S. 3). Die von der Antragstellerin angeführte Unterrichtung des Landtags vom 4. September 2007 durch den Chef der Staatskanzlei (Unterrichtung 4/34, im Internetportal des Landtags Brandenburg, www.parlamentsdokumentation.brandenburg.de) gibt lediglich den zum damaligen Zeitpunkt aktuellen Stand des Planaufstellungsverfahrens wieder, der dem für das Beteiligungsverfahren vorgesehenen Entwurf des LEP B-B vom 21. August 2007 (VVG Bd. 14, Bl. 4607 - 4678) entspricht. Nach diesem Entwurf „ergibt sich“ für die Zentralen Orte, „die bisher auf 153 zentrale Orte in drei Hierarchiestufen verteilt waren“, „eine deutliche Reduzierung“ (Unterrichtung, a.a.O., S. 2), deren Zustandekommen sich indessen aus der dort angegebenen Planbegründung (zu 2.9 (Z), a.a.O., Bl. 4622 - 4624 R) erklärt und nicht aus einer abstrakt vorgegebenen Zahl.
dd) Der Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren haften auch sonst keine Abwägungsfehler an.
Die dem Verzicht auf Grundzentren zugrunde liegende Annahme des Plangebers, im Zuge der Gemeindegebietsreform seien leistungsfähige Gemeinden und Ämter entstanden, in denen die Grundversorgung der Bevölkerung abgesichert werde, ist nicht abwägungsfehlerhaft als „nicht nachvollziehbar“ (Schriftsatz der Antragstellerin vom 29. September 2016, S. 3) zu beanstanden. Der Vorwurf, der Antragsgegner habe bei dem Verzicht auf Grundzentren „die bestehenden tatsächlichen Verhältnisse und Folgen für die Gemeinden nicht bzw. nicht ausreichend berücksichtigt“ (a.a.O., S. 5 f.) ist nicht gerechtfertigt. Vielmehr durfte der Plangeber zurecht davon ausgehen, dass - wie vom Gemeindereformgesetzgeber im Jahr 2003 gewollt - mit den im LEP B-B einzeln aufgeführten 145 amtsfreien Gemeinden und 53 Ämtern (vgl. Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B und Begründung zu 2.4 (G), Stand: 1. Januar 2009) „leistungsfähige Gemeinden und Ämter“ im Sinne der Einleitung zu den Plansätzen zu III.2 des LEP B-B entstanden sind, die im Sinne von Plansatz 2.4 (G) LEP B-B die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen des Grundbedarfes und damit entsprechend der Planbegründung zu 2.4 (G) die Grundversorgung in der Fläche absichern. Es ist nicht abwägungsfehlerhaft, wenn - wie hier - der Plangeber eine Entscheidung trifft, die ihm der Landesgesetzgeber nahegelegt hat, nachdem dieser mit der Gemeindegebietsreform 2003 selbst gerade mit Blick auf die zentralörtliche Funktionszuweisung in der Landesplanung eine entscheidende Weichenstellung vorgenommen hatte. Der Plangeber darf daran anknüpfen und die Entscheidung des Landesgesetzgebers nachvollziehen und weiter umsetzen.
Konkrete Umstände, aus denen sich ergäbe, dass die Gemeindegebietsreform 2003 ihr Ziel, leistungsfähige Verwaltungseinheiten zu schaffen, schon allgemein verfehlt habe, sind nicht ersichtlich, insbesondere auch von der Antragstellerin nicht substantiiert vorgetragen worden. Ihr Vorbringen, tatsächlich würden „überörtliche Aufgaben der Daseinsvorsorge in größerem Umfang … auch von Gemeinden unterhalb der Mittelzentren wahrgenommen“, erläutert sie im Wesentlichen nur mit sie selbst betreffenden Beispielen (a.a.O., S. 6). Das reicht nicht.
Bei der Einschätzung der örtlichen Bezüge sind an den Plangeber des LEP B-B keine höheren Anforderungen zu stellen als an den Gesetzgeber. Dem Plangeber steht insoweit ein Einschätzungsspielraum zu. Er darf typisieren und braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Maßgebend ist, ob die landesplanerische Einschätzung von Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten Verfassungsbegriffs „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) - bzw. „Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft“ (Art. 97 Abs. 2 LV) - vertretbar ist. Dabei ist der Einschätzungsspielraum des Plangebers umso enger und die gerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr als Folge der planerischen Festlegung die Selbstverwaltung der Gemeinden an Substanz verliert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, juris Rn. 64 - „Rastede“). Einen solchen nicht auf konkrete Einzelfälle beschränkten und die Grenzen des planerischen Einschätzungsspielraums überschreitenden Substanzverlust der Selbstverwaltung als Folge des Verzichts auf Grundzentren hat die Antragstellerin nicht darzulegen vermocht. Er liegt auch nicht nahe.
Der Verzicht auf Grundzentren stellt auch keine unzulässige Konfliktverlagerung dar, mit welcher der Plangeber gegen das planungsrechtliche Gebot der Konfliktbewältigung verstieße, etwa weil die Nicht-Zentralen Orte überörtliche Aufgaben wahrnähmen, ohne dafür einen finanziellen Ausgleich zu bekommen (Schriftsatz der Antragstellerin vom 29. September 2016, S. 5 - 8). Der Plangeber knüpft an die bereits kommunalverfassungsrechtlich vorgegebene Allzuständigkeit der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf; BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, juris Rn. 47 f. - „Rastede“; VerfG Brandenburg, Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 68/11 –, juris Rn. 41; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Auflage 2019, Rn. 86) und das Subsidiaritätsprinzip (vgl. VerfG Brandenburg, Urteile vom 17. Oktober 1996 – 5/95 –, juris Rn. 53, und vom 17. Juli 1997 – 1/97 –, juris Rn. 87) an. Darin liegt keine planungsrechtlich unzulässige Konfliktverlagerung von der Ebene der Landesentwicklungsplanung auf die Ebene der kommunalen Planung. Das Gebot der planerischen Konfliktbewältigung verlangt von der Landesentwicklungsplanung, vorausschauend zu prüfen, ob die Probleme, die ihre Entscheidungen auslösen werden, auf der nachgeordneten Ebene beherrschbar sein werden. Ist das nicht der Fall, muss sie eine andere Entscheidung treffen (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 – 4 A 1075.04 -, juris Rn. 155 zum Verhältnis der für die Flughafenstandortentscheidung verantwortlichen Landesentwicklungsplanung zur Fachplanung bei der Bewältigung von Fluglärmkonflikten; vgl. entsprechend zum Bauplanungsrecht BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 -, juris Rn. 14; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. April 2016 - OVG 10 A 9.13 -, juris Rn. 48 m.w.N.). Auch insoweit ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass der Plangeber hier, indem er an die mit der Gemeindegebietsreform 2003 geschaffene Struktur der amtsfreien Gemeinden und Ämter angeknüpft und auf Grundzentren verzichtet hat, auf den nachfolgenden Ebenen der Regional- oder der Kommunalplanung nicht beherrschbare Probleme geschaffen hätte.
Ein Abwägungsdefizit ergibt sich auch nicht daraus, dass der Plangeber beim Verzicht auf die Grundzentren finanzielle Einbußen aus der Gemeindefinanzierung infolge des Verlusts der zentralörtlichen Funktion nicht bedacht bzw. den entsprechenden Konflikt nicht hinreichend gelöst habe. Die Entscheidung des Landesgesetzgebers für den Wegfall der sog. Mindesteinwohnerveredelung war bereits mit der Gemeindefinanzreform 2006 gefallen (s.o. unter 2. b) bb) (3)). Der Verzicht des Plangebers auf die Grundzentren konnte sich damit nicht mehr auf die Mittel auswirken, die den Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion – wie der Antragstellerin – aus dem kommunalen Finanzausgleich zufließen. Adressat etwaiger Ansprüche auf angemessene kommunale Finanzausstattung ist im Übrigen der für den kommunalen Finanzausgleich zuständige Landesgesetzgeber, nicht der Plangeber des LEP B-B (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 78). Die Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs hätte die Antragstellerin im Übrigen mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nach Art. 100 LV angreifen können. Im Übrigen ist sie aufgrund ihrer früheren Einstufung als sog. Selbstversorgerort (Regionale Planungsgemeinschaft Oderland-Spree, Teilplan „Zentralörtliche Gliederung …“, Amtlicher Anzeiger 1997 S. 1166, Plansatz 2.3 Abs. 1) ohnehin nie in den Genuss von solchen Mittelzuweisungen des kommunalen Finanzausgleichs gekommen, die an zentralörtliche Funktionen angeknüpft haben.
Schließlich lässt sich der Vorwurf eines Abwägungsfehlers beim Verzicht auf Grundzentren auch nicht darauf stützen, dass der Abwägung zugrunde gelegte Vorhersagen sich nicht tatsächlich verwirklicht hätten oder eine nachträgliche Evaluation, etwa aufgrund inzwischen eingetretener Umstände, nunmehr eine andere Bewertung nahelegen würde. Wie oben bereits ausgeführt, hat der Plangeber des LEP B-B hier mit dem Verzicht auf Grundzentren lediglich eine ihm bereits vom Gesetzgeber nahegelegte Entscheidung nachvollzogen. Auf dessen Bewertung darf er sich grundsätzlich verlassen. Konkrete und außergewöhnliche nachträgliche Ereignisse, nach denen die Festlegungen zum Zentral-Orte-System unter Verzicht auf Grundzentren in Plansatz 2.1 (Z) ausnahmsweise schon vor Ablauf des Zeitraums von zehn Jahren, auf den die gemeinsamen Landesentwicklungspläne grundsätzlich angelegt sind (Art. 8 Abs. 7 Satz 2 LPlV 2008), nicht mehr haltbar bzw. nicht mehr geeignet gewesen wären, sind damit nicht vorgetragen.
Im Übrigen ergibt sich ein Abwägungsfehler nicht schon daraus, dass eine der Planung zugrunde liegende Vorhersage im Nachhinein tatsächlich nicht eingetreten ist. Auch Prognosen sind vielmehr selbst dann zulässig, wenn sie so später überhaupt nicht oder nicht vollständig eintreffen. Entscheidend ist, ob der Plangeber die zum maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismittel eingesetzt und die Prognose unter Einbeziehung der für sie erheblichen Umstände sachgerecht erstellt hat (vgl. Hager, in: Kment, ROG, 2019, § 11 Rn. 82; vgl. im Einzelnen OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 210. April 2019 - OVG 10 A 6.16 -, dort zur Bevölkerungsprognose für die Festlegungen zur Wohnsiedlungsentwicklung). Das ist hier aus den bereits ausgeführten Gründen der Fall.
Ohne Einfluss auf die rechtliche Bewertung der hier in Rede stehenden Abwägung beim Verzicht auf Grundzentren ist schließlich auch der Einwand, der inzwischen vorliegende Entwurf für einen neuen gemeinsamen Landesentwicklungsplan, den Landesentwicklungsplan Hauptstadtregion (LEP HR), sehe wieder etwas den früheren Grundzentren Entsprechendes vor (Schriftsatz der Antragstellerin vom 29. September 2016, S. 3 f.). Bei dem Entwurf handelt es sich schon nicht um eine planerische Entscheidung, die sich auf den hier allein relevanten Abwägungszeitpunkt, den Planbeschluss der Landesregierung am 31. März 2009, bezieht. Außerdem geht es jedenfalls in dem letzten Entwurf, der zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorlag, dem dritten Entwurf des LEP HR vom 29. Januar 2019, in dem dort geplanten Plansatz Z 3.3 bei den sog. Grundfunktionalen Schwerpunkten keineswegs um zentralörtliche Funktionszuweisungen an die Gemeinden selbst, sondern um „funktionsstarke Ortsteile von geeigneten Gemeinden“, die „im Regionalplan als Ziel festzulegen sind“ (im Internetportal der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung unter www.gl.berlin-brandenburg.de/landesplanung/landesraumordnungsplaene). Der aktuelle und hier in Rede stehende LEP B-B 2015 dürfte eine solche Entscheidung wohl innerhalb des jeweiligen Hauptverwaltungsbereichs (amtsfreie Gemeinde oder Amtsbereich) zulassen. Nach der Planbegründung hat die Kommunalplanung im Rahmen von Plansatz 2.4 (G) LEP B-B „[i]nnerhalb der amtsfreien Gemeinden und innerhalb der Ämter … eine räumliche Bündelung von Funktionen der Grundversorgung auf ausgewählte Funktionsschwerpunkte anzustreben“ (Planbegründung zu 2.4 (G), erster Absatz). Einen Abwägungsfehler lässt das nicht erkennen.
c) Die Festlegungen zu den Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sind nicht zu beanstanden.
aa) Die räumliche Festlegung der Mittelbereiche und die Auswahl der Mittel-zentren sind von den höherrangigen Planaussagen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Abs. 2 LEPro 2007 gedeckt. Der Vorwurf einer schon im allgemeinen Ansatz willkürlichen oder undurchsichtigen Festlegung ist unbegründet.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 sollen Zentrale Orte als Siedlungsschwerpunkte und Verkehrsknoten für ihren Versorgungsbereich räumlich gebündelt Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheits- und soziale Versorgungsfunktionen erfüllen. Nach § 3 Abs. 2 LEPro 2007 sollen als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen.
Diesen vorgegebenen Grundsätzen entsprechen die Mittelbereiche mit den jeweiligen Mittelzentren und den ihnen zugeordneten weiteren amtsfreien Gemeinden und Ämtern, die in der Planbegründung (Tabelle 1) im Einzelnen aufgeführt und in der anschließenden Karte zeichnerisch dargestellt sind. Die Kriterien für die räumliche Abgrenzung der Mittelbereiche und die Lage der Mittelzentren hat der Plangeber in der Planbegründung zu Plansatz 2.9 (Z) plausibel dargelegt. Danach hat er sich zunächst nach der Gliederung der Landkreise gerichtet. Als tragfähig hat er einen Mittelbereich angesehen, wenn dieser mindestens 30.000 Einwohner versorgt. Für die Auswahl des Mittelzentrums ist er davon ausgegangen, dass es aus seinem Verflechtungsbereich über Straßenverbindungen in der Regel in 30 Minuten, maximal aber in 45 Minuten zu erreichen ist. Dabei hat er nach seinen weiteren schriftsätzlichen Darlegungen und seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unter den Gemeinden mit mindestens 5.000 Einwohnern eine datenbankgestützte Rangliste, das sog. Raumzellenranking, erstellt (Antragserwiderung vom 28. März 2017, S. 30 – 33 sowie Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlagen 1 - 11). Hierfür hat er vier Hauptindikatoren zugrunde gelegt und jeweils in weitere Unterindikatoren aufgefächert, was sich im Wesentlichen wie folgt darstellt:
- Bevölkerung,
Einwohnerzahl,
Einwohnerentwicklung über sieben vergangene Jahre,
Wanderungssaldo je 1.000 Einwohner über sieben vergangene Jahre,
Prognose der Einwohnerzahl für das Jahr 2020,
- Arbeitsmarkt und Wirtschaft,
aufgefächert in die drei bestandsbeschreibenden Unterindikatoren
sozialversicherungspflichtig Beschäftigte (am Arbeitsort),
Beschäftigtendichte (Beschäftigte je 1.000 Einwohner) und
Pendlersaldo (Differenz Aus- und Einpendler),
einen den Zeitraum beobachtenden Unterindikator
Beschäftigtenentwicklung über sieben vergangene Jahre,
und einen Zusatzindikator
größere Betriebsstandorte mit mehr als 250 Beschäftigten,
- Lagegunst, Erreichbarkeit und Verkehr (Funktion als Verkehrsknotenpunkt),
aufgefächert in zwei Unterindikatoren zur internen Erreichbarkeit,
interne Erreichbarkeit mit öffentlichem Verkehr und
interne Erreichbarkeit mit Individualverkehr, sowie
drei Unterindikatoren zur externen bzw. großräumigen und überregionalen Erreichbarkeit
Autobahnnähe (Entfernung zum Gemeindemittelpunkt),
Bahnanbindung (höchste Zugkategorie: ICE, IC/EC, RE, RB, S-Bahn) und
Fahrtenhäufigkeit in Spitzenstunden (6.00 - 10.00 Uhr),
- Versorgung und Ausstattung,
Standorte von Gymnasien und Oberstufenzentren,
Standorte von Krankenhäusern,
Sitz der Kreisverwaltung,
bisherige raumordnerische Einstufung (Landes- und Regionalplanung) und
Einzelhandelszentralität (Verhältnis von Umsatz und Kaufkraft: Bruttoumsatz im Verhältnis zum einzelhandelsrelevanten Nachfragepotenzial).
Die vier Hauptindikatoren lassen sich den vier in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 aufgeführten o.a. Gesichtspunkten für die Auswahl Zentraler Orte (Lage, Bevölkerung, Ausstattung und Potenziale), die Unterindikatoren den in § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 genannten Funktionen Zentraler Orte (Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheitsversorgung und soziale Versorgung) zuordnen. Aus der Begründung zu Plansatz 4.5 (Z) erschließt sich außerdem, welche „entwicklungs-, dichte- und verflechtungsbasierten Werte der Statistik“ der Plangeber bei der Planaufstellung ausgewertet hat. Der Planentwurf vom 21. August 2007 (VVG Bd. 14, Bl. 4607 – 4678), der im Beteiligungsverfahren u.a. der Antragstellerin übermittelt worden war, enthielt bereits die Planbegründung zu 2.9 (Z) (a.a.O., Bl. 4622 – 4624 R) sowie die Liste der für die Planaufstellung berücksichtigten Werte der Statistik (a.a.O., Planbegründung zu 4.5 (Z), Bl. 4630 – 4630 R), so dass die Antragstellerin Gelegenheit hatte, sich im Beteiligungsverfahren nicht nur mit der Festlegung in Plansatz 2.9 (Z), sondern auch mit der Begründung und der Liste der statistischen Werte, die der Plangeber zugrunde gelegt hat, auseinanderzusetzen.
Im allgemeinen Abwägungsbericht (EAB II, S. 25 f. = VVG Bd. 33, Bl. 10082 - 10082 R) gibt der Antragsgegner außerdem einen kurzen Überblick über das Ergebnis des Beteiligungsverfahrens zur Festlegung der Mittelzentren. In der Abwägungstabelle (EAB V, S. 330 - 371 = VVG Bd. 33, Bl. 10349 - 10369) legt er seine Erwägungen zu den Stellungnahmen zu Plansatz 2.9 (Z) im Einzelnen dar. Auf die Stellungnahme der Antragstellerin (VVG Bd. 23, Bl. 6576 - 6582) geht er ebenfalls ein (EAB V, S. 336 und 345 = VVG Bd. 33, Bl. 10351 R und 10356) und führt dazu an beiden Stellen der Abwägungstabelle gleichlautend aus:
„Der LEP B-B trägt der spezifischen Situation im Verdichtungsraum dadurch Rechnung, dass die Zuweisung einer Zentralortsfunktion - anders als in den ländlichen Räumen außerhalb - keine Voraussetzung für die Entwicklung als Schwerpunktraum der Wohnungsbauentwicklung ist. Die sich dynamisch entwickelnden Gemeinden im Berliner Umland haben nach Abschluss der Gemeindegebietsreform im Jahr 2003 eine Einwohnerzahl erreicht, die es ihnen ermöglicht, sowohl die Grundversorgung der Bevölkerung abzusichern, als auch bei zahlreichen Funktionen des gehobenen Bedarfs eine Netzdichte zu entwickeln, die über die Zentralen Orte hinausgeht. Insoweit ist der relative Funktionsüberhang der Zentralen Orte im Verdichtungsraum gegenüber den Gemeinden im Mittelbereich weniger ausgeprägt als in den ländlichen Räumen. Gleichwohl wird es nicht erreichbar sein, alle Funktionen des gehobenen Bedarfs in allen Gemeinden vorzuhalten, so dass die Festlegung von Gemeinden mit einer besonderen Standorteignung für übergemeindlich wirkende Funktionen des gehobenen Bedarfs auch im Verdichtungsraum zweckmäßig ist.“
Diese Ausführungen lassen keinen Abwägungsfehler erkennen. Insbesondere sind sie nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil der Antragsgegner Textbausteine verwendet, die sich auch an anderer Stelle bei der Abwägung anderer Stellungnahmen aus dem Beteiligungsverfahren finden (für den zitierten Text vgl. z.B. EAB V, S. 331, 337, 338 zweimal, 349, 351, 353, 354 und 362), wie etwa bei der Gemeinde B... (a.a.O., S. 349). Denn selbst eine vielfache Nutzung eines solchen Textbausteines besagt lediglich, dass sich der Antragsgegner bei einer Vielzahl von Stellungnahmen zu einer jeweils in gleicher Weise begründeten Abwägung entschlossen hat, was schon unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der betroffenen Gemeinden nicht zu beanstanden ist, wenn der Abwägung - wie hier - jeweils vergleichbare und nicht nur die einzelne Gemeinde betreffende Belange zugrunde liegen.
Die räumliche Festlegung der Mittelbereiche und die Auswahl der Mittelzentren ist auch nicht schon allgemein deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die ihr zugrunde liegende Verarbeitung statistischer Werte nicht im Einzelnen in den Aufstellungsvorgängen schriftlich dokumentiert ist. Im Hinblick auf die komplexen Daten und Berechnungen des Raumzellenrankings bestehen keine Bedenken, dass die Gemeinsame Landesplanungsabteilung insoweit den Vorgang elektronisch bearbeitet und gespeichert hat. Weder die Vorschriften des Landesplanungsvertrages über das Verfahren zur Aufstellung der Landesentwicklungspläne noch verfassungsrechtliche Gründe verwehren es den Landesregierungen von Berlin und Brandenburg, im Rahmen der Abwägung zu Einzelpunkten auf Ergebnisse der Abwägung durch eine nachgeordnete Behörde - hier der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung - zurückzugreifen. Eine solche Zusammenfassung kann geradezu eine Voraussetzung dafür sein, dass die Landesregierungen, welche die Verordnungen über die gemeinsamen Landesentwicklungspläne für ihr jeweiliges Gebiet beschließen, sich ein eigenes Bild von dem der Abwägung zugrunde liegenden Material machen können. Entscheidend ist, dass jede Einzeleinwendung im Aufstellungsverfahren jedenfalls in der Sache berücksichtigt worden ist. Auf Regierungsebene kann die Abwägung ohnehin nur hinsichtlich der Grundlinien eines Landesentwicklungsplanes und nicht auch hinsichtlich sämtlicher Einzelfestlegungen vollzogen werden (OVG Brandenburg, Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 185 f.).
Nichts anderes ergibt sich aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des 2. Senats (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. September 2010 - OVG 2 A 3.10 -, juris Rn. 47). Denn - wie soeben ausgeführt - geht es bei den Detailberechnungen und -gewichtungen der Haupt- und Unterindikatoren des Raumzellenrankings um Vorarbeiten zur Anwendung der Gesichtspunkte, die sich aus den Grundlagen des Planungskonzepts ergeben, um sich im Einzelfall jedes Mittelbereichs des Ergebnisses der Auswahl des Mittelzentrums zu vergewissern, und keineswegs um die „zentralen Grundlagen des Planungskonzepts“ selbst, die bei einem sachlich auf die Windenergienutzung und räumlich auf eine Planungsregion beschränkten Teil-Regionalplan, wie er in jener Entscheidung in Rede stand, „zweifellos auch zeichnerische Darstellungen“ umfassen, „die die nach abstrakten Kriterien bestimmten Ausschlussbereiche bezogen auf die Gesamtregion erst anschaulich machen und den Mitgliedern der Regionalversammlung damit eine informierte Abwägungsentscheidung ermöglichen“ (a.a.O., Rn. 47). Welche Gemeinde als Mittelzentrum welches Mittelbereichs ausgewählt worden ist und welche Gesichtspunkte dieser Auswahl zugrunde liegen, ist hier dem Text und der zeichnerischen Darstellung der Planbegründung ohne Weiteres zu entnehmen. Ein spezifisches Abweichen von den allgemein der Planung zugrunde gelegten Kriterien, das „sowohl schriftlich dokumentiert als auch sachlich begründet werden“ müsste (a.a.O., Rn. 46) und für die zitierte Entscheidung maßgebend war, steht hier schon gar nicht in Rede.
Im Übrigen ist weder von der Antragstellerin substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass dem Antragsgegner bei der Ermittlung der statistischen Werte für die Haupt- und Unterindikatoren des Raumzellenrankings oder bei der Gewichtung einzelner Indikatoren ein Abwägungsfehler unterlaufen wäre, etwa weil er abwägungsrelevante Indikatoren außer Acht gelassen oder die Grenzen seines planerischen Einschätzungsspielraums überschritten und eine sachwidrig disproportionale Gewichtung vorgenommen hätte. Der Antragstellerin sind die Details des Raumzellenrankings seit mehr als sieben Jahren bekannt, spätestens seit ihrem früheren Verfahren (OVG 10 A 8.10, dort Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. Juni 2011, S. 17 - 24), auf das der Antragsgegner hingewiesen hat (Schriftsatz vom 25. November 2016, S. 11).
bb) Auch im Einzelnen unterliegt die Auswahl der Gemeinde N... als Mittelzentrum anstelle der Antragstellerin, ohne wenigstens ein Mittelzentrum in Funktionsteilung vorzusehen, keinen rechtlichen Bedenken. In der Gesamtwertung des Raumzellenrankings hatte die Gemeinde N... mit 0,69 knapp besser als die zweitplazierte Gemeinde H... (Antragstellerin zu 5. in OVG 10 A 6.16, vgl. dort Urteil vom 10. April 2019) abgeschnitten, die 0,68 erhielt, aber deutlich besser als die Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens, die nur 0,54 erhielt (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlage 1).
Es ist auch nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Plangeber von einer Aufteilung der mittelzentralen Funktionen auf die beiden bestplazierten Gemeinden oder gar noch mehr Gemeinden, wie z.B. die Antragstellerin, abgesehen hat. Zu der Anregung im Beteiligungsverfahren, neben den geplanten auch weitere Mittelzentren in Funktionsteilung zu bilden, hat der Antragsgegner seine Ablehnung im allgemeinen Abwägungsbericht plausibel dargelegt (EAB II, S. 26 = VVG Bd. 33, Bl. 10083 R). Dort heißt es:
„Funktionsteilige Mittelzentren bilden innerhalb des Systems Zentraler Orte eine Ausnahme, für die es besonderer räumlicher Funktionen und der Bereitschaft der beteiligten Gemeinden bedarf, diese Funktionsteilung mit Leben zu erfüllen. Es sind keine zusätzlichen von zwei Gemeinden getragenen Anregungen zur Etablierung funktionsteiliger Mittelzentren vorgebracht worden; das Erfordernis zur Etablierung weiterer funktionsteiliger Mittelzentren besteht aus raumordnerischer wie auch aus kommunaler Sicht nicht. Aus der räumlichen Situation heraus gibt es keine Funktionsdefizite, die die Ergänzung von Gemeinden als teilfunktionale Zentren erforderlich machen würde.“
Mit Blick auf die Bündelungsfunktion des Zentrale-Orte-Systems (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG 1998; § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007) ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Funktionsteilung nur in Ausnahmefällen vornehmen will, eine besondere räumliche Funktion der Aufteilung verlangt und zudem die Bereitschaft beider beteiligter Gemeinden fordert. Zu einer solchen Bereitschaft der Gemeinde N... hat die Antragstellerin nichts vorgetragen. In ihrer eigenen Stellungnahme hat jene Gemeinde eine Funktionsteilung mit einer anderen Gemeinde ausdrücklich abgelehnt (vgl. Stellungnahme der Gemeinde N... vom 9. Januar 2008, VVG Bd. 23, Bl. 6600, mit Anlage 2, Beschluss der Gemeindevertretung vom 13. Dezember 2007, a.a.O., Bl. 6604 - 6605, S. 2: „Für die Ausweisung als gemeinsames Mittelzentrum ‚N...-H...‘ bestehen weder Chancen noch die Notwendigkeit“, a.a.O., Bl. 6604 R).
d) Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen nach Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
aa) Sie ist von höherrangigen Planaussagen gedeckt. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LEPro 2007 soll die Siedlungsentwicklung auf Zentrale Orte und raumordnerisch festgelegte Siedlungsbereiche ausgerichtet werden. Außerdem soll die Innenentwicklung Vorrang vor der Außenentwicklung haben (§ 5 Abs. 2 Satz 1 LEPro 2007). Diesen Aussagen entspricht es, wenn Plansatz 4.5 die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung nur den Zentralen Orten uneingeschränkt ermöglicht (Abs. 1 Nr. 1), während in dem genannten Plansatz für die Nicht-Zentralen Orte nur die Innenentwicklung ermöglicht und die Außenentwicklung auf die zusätzliche Entwicklungsoption (Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2) und die Ausnahmeregelung (Abs. 4) beschränkt wird.
bb) Hinsichtlich des Gestaltungsraums Siedlung ist die zeichnerische Darstellung in der Festlegungskarte 1 nicht zu unbestimmt und weist die Planbegründung (Begründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 34 f.) keine Abwägungsfehler auf.
Mit Blick auf die landesweite Raumplanung als Regelungsgegenstand des LEP B-B, auf deren „Flughöhe“ bereits oben hingewiesen worden ist (s.o. unter II.2.b.bb.(1)), ist der für die Festlegungskarte 1 gewählte Maßstab von 1:250.000 nicht zu beanstanden. Substantiierte Einwände gegen den Maßstab erhebt auch die Antragstellerin nicht. Wie auf der wesentlich tieferen und detailschärferen Ebene kommunaler Flächennutzungspläne (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 -, juris Rn. 36) kann dann aber für den „grobmaschigeren“ landesweiten Raumordnungsplan, wie hier den LEP B-B, eine parzellenscharfe Abgrenzung nicht verlangt werden. Das lässt der zulässigerweise gewählte grobe Maßstab von 1:250.000 nicht zu (vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 121, für einen feineren Maßstab von 1:100.000). Die damit notwendigerweise verbundene Unschärfe in den Randbereichen ist unbedenklich, wenn sie „ohne weiteres eine - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende - Auslegung“ zulässt, „wonach in den durch die Unterbrechung der zusammenhängenden Bebauung gekennzeichneten Randbereichen zwischen Siedlungsbereich und Freiraum ein Abwägungsspielraum der Gemeinde besteht“ (OVG Brandenburg, Urteil vom 5. November 2003, a.a.O., Rn. 121). Nichts anderes als in der zitierten Entscheidung für die Abgrenzung von Siedlungsbereich und Freiraum gilt hier für die Darstellung des Gestaltungsraums Siedlung in der Punktsignatur der Festlegungskarte 1 und die angrenzenden Flächen. Das ergibt sich schon ausdrücklich aus der Planbegründung. Danach haben die Gemeinden „zur Binnendifferenzierung dieses Gestaltungsraumes Siedlung große Spielräume. So kann die konkrete räumliche Ausgestaltung der Außenkanten des Gestaltungsraumes Siedlung durch nachfolgende Planungsebenen maßstabsgerecht konkretisiert werden“ (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 35).
Die Abgrenzung des Gestaltungsraums in der Festlegungskarte 1 ist auch nicht willkürlich oder sonst abwägungsfehlerhaft. Das gilt auch für die drei von der Antragstellerin angeführten Beispiele, die sie nicht selbst betreffen. In der Gemeinde M... trennt die Autobahn A 10 den nördlichen Siedlungsbereich des im Gestaltungsraum Siedlung liegenden Hauptortes von dem südlich gelegenen und damit nicht mehr zum Gestaltungsraum Siedlung gehörenden Ortsteil. Was daran auszusetzen sein soll, erschließt sich nicht. Sowohl beim Olympischen Dorf E... in der Gemeinde W... als auch zwischen der Gemeinde G... und der Stadt L... eröffnet die Unschärfe der zeichnerischen Darstellung willkür- und auch sonst abwägungsfehlerfrei den jeweiligen Gemeinden planerische Gestaltungsspielräume bei der Abgrenzung des Gestaltungsraums Siedlung zum Freiraumverbund oder sonst angrenzenden Flächen. Insoweit hat das Vorbringen der Antragstellerin ebenfalls nichts konkret Bedenkliches zu bieten.
Auch sonst ist nichts dafür erkennbar, dass die Festlegungen zum Gestaltungsraum Siedlung die Antragstellerin oder andere ihm zugeordnete Gemeinden in unzulässiger Weise in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf), insbesondere in ihrer Planungshoheit, beeinträchtigen. Die Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen, auf die sich die Festlegung des Gestaltungsraums Siedlung in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 und 4 LEP B-B bezieht, unterliegt dort keinen spezifischen Beschränkungen.
e) Die Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufszentren (sog. Factory-Outlet-Center) von mehr als 5.000 m2 auf die Metropole Berlin und die Oberzentren nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Auch die Verkaufsflächenbeschränkung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 ist nicht zu beanstanden.
aa) Die genannten Festlegungen sind nach ihrem Ansatz mit den höherrangigen Planaussagen vereinbar.
Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Daraus ergibt sich für die raumordnerische Konkretisierung dieses Zentrale-Orte-Prinzips u.a. der Zweck einer raumverträglichen Entwicklung des Einzelhandels. Der Einzelhandel soll danach an den Standorten gesichert werden, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, juris Rn. 18). Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2007 soll der innerstädtische Einzelhandel gestärkt und eine verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfes (Grundversorgung) gesichert werden. Großflächige Einzelhandelseinrichtungen sollen nach § 5 Abs. 4 Satz 2 LEPro 2007 den Zentralen Orten entsprechend der jeweiligen Funktionszuweisung zugeordnet werden.
Diesen höherrangigen Planaussagen entspricht es, wenn der Plangeber Hersteller-Direktverkaufszentren von mehr als 5.000 m2 auf die Metropole Berlin und die Oberzentren beschränkt und im Übrigen die Errichtung oder Erweiterung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen außerhalb Zentraler Orte, und damit auch für die Antragstellerin, in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 Satz 1 auf Vorhaben beschränkt, die ganz überwiegend der Nahversorgung dienen und in einem Städtischen Kerngebiet im Sinne von Plansatz 4.8 (G) Abs. 2 oder in einem wohngebietsbezogenen Versorgungsbereich liegen, und wenn er Veränderungen schon vorhandener oder genehmigter großflächiger Einzelhandelseinrichtungen, die bereits dem Konzentrationsgebot, raumordnerischen Beeinträchtigungsverbot und Kongruenzgebot bzw. der Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufszentren auf die Metropole und die Oberzentren nach Abs. 1 bis 4 widersprechen, nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 nur dann zulässt, wenn sie die genehmigte Verkaufsfläche nicht sowohl insgesamt als auch für zentrenrelevante Sortimente erhöhen.
bb) Die Festlegungen weisen außerdem keine Abwägungsfehler auf.
(1) Das gilt zunächst für Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 zu den Hersteller-Direktverkaufszentren.
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, im Falle einer Ansiedlung solcher Einrichtungen auf ihrem Gebiet seien schädigende Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Metropole oder anderer Zentraler Orte weder nachgewiesen noch ersichtlich. Denn nach allgemeiner Erfahrung sind Hersteller-Direktverkaufszentren regelmäßig mit solchen raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen verbunden, dass sie landesplanerischen Sonderregelungen unterworfen werden können (vgl. Kuschnerus/Bischopink/Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Auflage 2018, Rn. 143 m.w.N., zum raumordnerischen Planungsbedürfnis auch Rn. 390 - 392 m.w.N.). Die Planbegründung führt dazu aus, dass „entsprechende Verkaufsformen einen weit über den mittelzentralen Einzugsbereich herausreichenden Kundenkreis anziehen sollen und sich auf Grund der spezifischen Sortimentsformen nur begrenzt in das Versorgungsgefüge für den mittelzentralen Versorgungsbereich einbinden lassen. Mit der Bindung von Hersteller-Direktverkaufszentren, deren Verkaufsfläche 5.000 Quadratmeter überschreitet, an die Metropole und Oberzentren wird der weiträumig wirkenden Ausrichtung entsprechender Vertriebsformen Rechnung getragen“ (Planbegründung zu Plansatz 4.7 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 38). Dies lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Einzelfall des bereits in den 90er Jahren des vorigen Jahrhundert entstandenen Designer-Outlet-Centers W..., dem einzigen von der Antragstellerin genannten Beispiel im Land Brandenburg. Die wohl allgemein bekannten schädlichen Auswirkungen auf den Einzelhandel in anderen Gemeinden, die damit verbunden waren, reichten bis in die westlichen Bezirke Berlins, nach Falkensee und nach Potsdam, wie das auch der Antragsgegner dargestellt hat (Schriftsatz vom 25. November 2019, S. 12), ohne dass dem etwas entgegenzusetzen wäre.
Die Frage der Antragstellerin, „warum ein Designer-Outlet-Center in W... zulässig, in F... aber unzulässig sein soll“ (Schriftsatz vom 29. September 2016, S. 17), beantwortet sich aus dem Umstand, dass das genannte Einkaufszentrum in W... „auf Grundlage eines seit dem Jahr 1994 rechtsgültigen Bebauungsplans“ (Schriftsatz des Antragsgegners vom 25. November 2016, S. 12) und damit mehr als 14 Jahre vor Inkrafttreten des LEP B-B entstand, als es weder ein landesweites Raumordnungsprogramm bzw. einen landesweiten Raumordnungsplan im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 ROG 1965 (BGBl. I S. 306, in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 11. Juli 1989, BGBl. I S. 1417) gab, noch irgendeine Festlegung einer zentralörtlichen Gliederung mit Mittel- und Oberzentren, wie sie § 4 Nr. 8 des Vorschaltgesetzes zum Landesplanungsgesetz und Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg von 1991 (GVBl. S. 616) für die Beschränkung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen voraussetzte. Es war deshalb durch den LEP B-B nicht mehr zu verhindern, kann aber dennoch jedenfalls als Beispiel für eine kommunale Planung dienen, die wichtige raumordnerische Belange der Verteilung des Einzelhandels für zentrenrelevante Sortimente der in Tabelle 4 Nr. 1 LEP B-B genannten Art in die Fläche schwerwiegend beeinträchtigt.
(2) Für Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 hat die Antragstellerin keine konkreten Umstände vorgetragen, aus denen sich etwas dafür ergeben könnte, dass die Festlegungen in abwägungsfehlerhafter Weise zustande gekommen wären oder gar bei der ihr obliegenden Aufgabe der örtlichen Daseinsvorsorge zu Versorgungsengpässen im Einzelhandel führe.
Soweit die Antragstellerin meint, für die bestehenden, genehmigten großflächigen Einzelhandelseinrichtungen bestehe keine Möglichkeit, sich den veränderten Bedingungen im Einzelhandel anzupassen und den gesteigerten Ansprüchen der Kunden durch entsprechende Gestaltung und Erweiterung von Verkaufsflächen (breitere Gänge, niedrigere Regale etc.) gerecht zu werden, trifft dies so nicht zu. Vielmehr erlaubt Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 der Antragstellerin das Errichten oder Erweitern großflächiger Einzelhandelseinrichtungen bis zu einer Verkaufsfläche von 2.500 m2, bei denen auf bis einem Viertel der Verkaufsfläche, also ggf. auf bis zu 625 m2, nahversorgungsfremde Sortimente angeboten werden. Außerdem lässt Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 bei vorhandenen oder genehmigten Einzelhandelseinrichtungen, die mit dem Konzentrationsgebot, dem raumordnerischen Beeinträchtigungsverbot oder dem Kongruenzgebot sowie dem Ausschluss von Hersteller-Direktverkaufszentren außerhalb der Metropole und der Oberzentren nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 bis 4 unvereinbar sind, Veränderungen zu, wenn hierdurch die genehmigte Verkaufsfläche sowohl insgesamt als auch für zentrenrelevante Sortimente nicht erhöht wird.
Der Plangeber hat die Festlegungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 LEP B-B einerseits und Plansatz 4.8 (G) Abs. 4 LEP B-B andererseits auch nicht abwägungsfehlerhaft widersprüchlich getroffen, indem er den erstgenannten Plansatz als Ziel und den zweiten als Grundsatz formuliert hat (Schriftsatz der Antragstellerin vom 29. September 2016, S. 21 f.). Der entscheidende Unterschied besteht darin, dass Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 LEP B-B die an nicht raumverträglichen Standorten – also i.d.R. in Abweichung vom Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 LEP B-B außerhalb Zentraler Orte – gelegenen bestehenden Einzelhandelseinrichtungen betrifft, Plansatz 4.8 (G) Abs. 4 hingegen - wie der ganze Plansatz 4.8 (G) – die Einordnung solcher Einrichtungen innerhalb der Zentralen Orte, wie sich aus der Verweisung auf die „Absätze 1 bis 3“ für den Begriff „Städtischer Kernbereich“ ergibt. Ein Abwägungsfehler liegt darin nicht. Denn in Zentralen Orten sind großflächige Einzelhandelseinrichtungen grundsätzlich zulässig und widersprechen damit nicht dem zentralen Ziel des Konzentrationsgebotes nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 LEP B-B, das seinerseits aus der höherrangigen Planaussage des § 5 Abs. 4 Satz 2 LEPro 2007 folgt. Demgegenüber würde eine Festlegung des Plansatzes 4.7 (Z) Abs. 5 als bloßer Grundsatz den Nicht-Zentralen Orten die Möglichkeit eröffnen, die höherrangige Planaussage zur Bündelung des nicht der Grundversorgung dienenden Einzelhandels in den Zentralen Orten nach § 5 Abs. 4 Satz 1 und 2 LEPro 2007 zu unterlaufen.
cc) Schließlich verletzt die Beschränkung der Verkaufsflächen für großflächige Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten die Antragstellerin auch sonst nicht in ihrer verfassungsrechtlich und landesgesetzlich garantierten Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf). Diese Planungshoheit ist lediglich im Rahmen der Gesetze gewährleistet und steht damit ihrer Bindung an Ziele der Raumordnung grundsätzlich nicht entgegen. Soweit landesplanerische Festlegungen die Planungshoheit einzelner Gemeinden einschränken, muss der Eingriff zwar durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt und auch sonst verhältnismäßig sein (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Dezember 2016 – OVG 10 A 15.12 -, juris Rn. 47 m.w.N.). Das ist hier aber der Fall.
Die Planbegründung weist darauf hin, dass niedrige Grundstückspreise und die leichte Erreichbarkeit mit dem Auto als Standortfaktoren die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen außerhalb der Zentren und Versorgungsbereiche begünstigen. Das führt nicht nur zu einem zusätzlichen Verkehrsaufkommen, sondern beeinträchtigt durch den Kaufkraftabzug die Einzelhandelsstandorte sowohl innerhalb der Zentren und Versorgungsbereiche als auch in den anderen Nicht-Zentralen Orten außerhalb der Zentren und Versorgungsbereiche. Das gefährdet die mit § 5 LEPro und den Plansätzen zu 4 LEP B-B angestrebte Siedlungs- und Versorgungsstruktur. Diese soll u.a. eine Grundversorgung in der Fläche sicherstellen, insbesondere auch für die weniger mobile Bevölkerung und in dünnbesiedelten ländlichen Gebieten. Gleichzeitig soll sie aber auch einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn sich der großflächige Einzelhandel an Standorten konzentriert, die gar nicht zum Netz der Zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, und dies zu einem flächendeckenden Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, juris Rn. 38). Die Plansätze zu 4.7 (Z) zielen auf eine verträgliche Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe, um die von einer Ansiedlung „auf der grünen Wiese“ ausgehenden nachteiligen Wirkungen zu vermeiden (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 - OVG 12 A 28.05 -, juris Rn. 80). Damit dienen das Konzentrationsgebot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1), das raumordnerische Beeinträchtigungsverbot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 2) und das Kongruenzgebot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 3) ebenso wie die auf sie bezogenen und sie konkretisierenden Festlegungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 einem raumordnungsrechtlich legitimen, als überörtliches Interesse die Einschränkung der kommunalen Planungshoheit rechtfertigenden Zweck. Sie stellen eine raumstrukturell und –funktionell verträgliche Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe sicher (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, juris Rn. 18) und sorgen auf diese Weise für „ein auskömmliches Funktionieren des gesamten Gemeinwesens“ (Einleitung der Plansätze zu 4).
Die Festlegungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 sind auch nicht unverhältnismäßig. Sie lassen die Errichtung oder Erweiterung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen auch in Nicht-Zentralen Orten u.a. in wohngebietsbezogenen Versorgungsbereichen (d.h. in Gebieten, die im siedlungsstrukturellen Sinne vorrangig durch Wohnnutzungen geprägt sind, aber nicht innerhalb von Gewerbegebieten, Planbegründung zu 4.7, GVBl 2015 II, Nr. 24, S. 38) bis zu einer Verkaufsfläche von 2.500 m2 zu, wenn sie ganz überwiegend der Nahversorgung dienen. Dabei ist der Plangeber von bundesweiten Erfahrungswerten ausgegangen, nach denen die durchschnittliche Verkaufsfläche für Supermärkte zur Nahversorgung bei etwa 1.500 m2 liege und Lebensmittel-Vollversorger regelmäßig 1.100 m2 davon in Anspruch nähmen, um das Nahversorgungsangebot zu gewährleisten. Indessen hat er hier eine deutlich größere Gesamtverkaufsfläche von bis zu 2.500 m2 und damit eine erhebliche „Entwicklungsreserve“ vorgesehen (Planbegründung zu 4.7, a.a.O., S. 38 f.). Dem Bedürfnis des Angebots von Dienstleistungen und Waren des gehobenen und höheren - nahversorgungsfremden - Bedarfs hat der Plangeber Rechnung getragen, indem er eine anteilig bis zu einem Viertel entsprechende Verkaufsfläche von bis zu 625 m2 für ein nahversorgungsfremdes Angebot zugelassen hat. Es ist – auch aus dem Vorbringen der Antragstellerin – nichts dafür ersichtlich, dass dies nicht ausreicht, um ihrer Gemeinde und den anderen Nicht-Zentralen Orten eine funktionsgerechte Planung der Versorgung ihrer Einwohner zu ermöglichen.
Im Übrigen sichern Art. 10 LPlV 2008 (jetzt LPlV 2011) und § 11 ROG 1998 (jetzt § 6 Abs. 2 ROG 2017) die Verhältnismäßigkeit der Zielfestlegung in Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B zu großflächigen Einzelhandelseinrichtungen, indem sie die Möglichkeit einer Zielabweichung im Einzelfall eröffnen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 - OVG 12 A 28.05 -, juris Rn. 80, zu Art. 10 LPLV 1995; zu den Anforderungen an eine Zielabweichung vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. November 2017 - OVG 10 B 1.17 -, juris Rn. 37 f., 49 und 64). Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass diese Abweichungsmöglichkeit nicht ausreicht, um ein Vorhaben zuzulassen, das zwar gegen eine Festlegung in Plansatz 4.7 (Z) verstößt, aber die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zielabweichung erfüllt. Diese Möglichkeit steht der Antragstellerin zur Verfügung, um etwaige konkrete „eigentumsrechtliche oder betriebliche Belange“ (Schriftsatz der Antragstellerin vom 29. September 2016, S. 18) geltend zu machen.
Danach begegnet es auch keinen rechtlichen Bedenken, dass die Plansätze 4.7 (Z) Abs. 5 bis 6 einer weiteren Vergrößerung von Verkaufsflächen des M... entgegenstehen. Die außergewöhnlichen Ausmaße des M..., die jeden Rahmen kommunaler Nahbereichsversorgung sprengen, und die Lage außerhalb des Siedlungsbereiches der Gemeinde werden schon aus den nachfolgenden Luftaufnahmen deutlich, die in der Begründung des Bebauungsplanentwurfs der Antragstellerin vom Januar 2016 (Gemeinde Fredersdorf-Vogelsdorf, Begründung zur Satzung der 5. Änderung des Bebauungsplanes BP 7 „Multicenter Vogelsdorf“ in einem Teilbereich, Januar 2016) zu seiner Erweiterung wiedergegeben sind:
(Gemeinde F..., Begründung zur Satzung …, a.a.O., S. 1)
(Gemeinde F..., Begründung zur Satzung …, a.a.O., S. 5)
Das „M...“ erreicht schon mit der ursprünglich geplanten Verkaufsfläche von 44.000 m2 die Ausmaße wichtiger Einkaufsstraßen in der Metropole Berlin (vgl. Grunewald/Spannagel, BBE-Handelszenario 2015: Entwicklung des deutschen Einzelhandels und erkennbare Auswirkungen, Bl. 8, im Internetportal der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen Berlin unter https://www.stadtentwicklung.berlin.de/planen/stadtentwicklungsplanung/de/zentren/download/handelsszenario_2015.pdf: Friedrichstraße in Berlin-Mitte 43.800 m2, Potsdamer und Leipziger Platz in Berlin-Mitte 35.600 km2, Müllerstraße in Berlin-Wedding 45.700 m2). Damit handelt es sich bei dem M... um genau eine solche Art überdimensionaler großflächiger Einzelhandelseinrichtungen „auf der grünen Wiese“, denen der Plangeber des LEP B-B mit den aus den höherrangigen Planaussagen in § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 1998 und § 5 Abs. 4 LEPro 2007 entwickelten Zielen des Konzentrationsgebots (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1), des raumordnerischen Beeinträchtigungsverbots (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 2) und des Kongruenzgebots (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 3) in aus den aufgeführten übergeordneten Gesichtspunkten des Allgemeinwohls zulässiger und verfassungsrechtlich auch hinsichtlich der Selbstverwaltungsgarantie unbedenklicher Weise entgegenwirken will. Darum begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Antragstellerin nunmehr, nachdem die im Bebauungsplan für das M... festgelegten Verkaufsfläche bis zum Jahr 2005 bereits um 5.000 m2 überschritten worden ist und sie den Bebauungsplan nach den Ausführungen des Antragsgegners im Jahr 2016 für eine gegen Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 LEP B-B verstoßende Erweiterung der Verkaufsfläche des H... um 4.000 m² auf 16.700 m2 geändert hat, für noch weitergehende Änderungen und Erweiterungen auf das Zielabweichungsverfahren nach Art. 10 LPlV 2008 (jetzt LPlV 2011) und § 11 ROG 1998 (jetzt § 6 Abs. 2 ROG 2017) angewiesen ist.
f) Schließlich unterliegt die Festlegung zum Freiraumverbund in Plansatz 5.2 (Z) LEP B-B ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere stellt die textliche Festlegung zur Inanspruchnahme des Freiraumverbunds im Ausnahmefall des Plansatzes 5.2 (Z) Satz 3 Spiegelstrich 1 LEP B-B nicht den Zielcharakter des Plansatzes in Frage. Außerdem ist die zeichnerische Darstellung in der Festlegungskarte 1 nicht zu unbestimmt und das Zustandekommen des Freiraumverbundes hinreichend dokumentiert.
aa) Bei Plansatz 5.2 (Z) LEP B-B handelt es sich um ein Ziel der Raumordnung. Dem Zielcharakter des Plansatzes steht die Formulierung der Ausnahmen nach Plansatz 5.2 (Z) Satz 3, insbesondere zu Spiegelstrich 1, nicht entgegen.
§ 3 Nr. 2 ROG 1998 definiert Ziele der Raumordnung als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.
Ob eine Planaussage ein Ziel, also eine letztabgewogene Festlegung, oder ein Grundsatz der Raumordnung ist, hängt vom materiellen Gehalt des Plansatzes ab. Dabei sind die oben im Zusammenhang mit Art. 80 Satz 2 LV dargestellten Besonderheiten der landesweiten Raumplanung zu berücksichtigen (s.o. unter II.2.b.bb.(1)). Mit Blick auf die nachgeordneten Planungsebenen fallen Planaussagen der Landesplanung schon wegen ihrer Großräumigkeit abstrakter und genereller aus als die der unterstufigen Planungen (Paetow, in: Erbguth/Kluth, Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 179 ff., 184). Bei der Formulierung eines Planziels ist daher kein „Höchstmaß an Stringenz“ zu fordern (BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, juris Rn. 30). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass auch Plansätze, die - wie 5.2 des LEP B-B - eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen oder als Soll-Vorschrift formuliert sind, die Merkmale eines Ziels, einer „landesplanerischen Letztentscheidung", erfüllen können (BVerwG, Urteile vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, juris Rn. 30, und vom 22. Juni 2011 - 4 CN 4.10 -, juris Rn. 26, betr. Regel-Ausnahme-Struktur; Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, juris Rn. 9, betr. Soll-Vorschrift). Voraussetzung ist, dass der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (Urteil vom 22. Juni 2011, a.a.O., Rn. 26 m.w.N.). Das ist hier der Fall. Aus der Formulierung von Plansatz 5.2 (Z) Satz 2 und 3 LEP B-B ergibt sich, dass es sich um eine Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch die untere Planungsebene zugänglich wäre. Der Plangeber selbst schließt raumbedeutsame Maßnahmen und Neuzerschneidungen durch Infrastrukturtrassen „regelmäßig“ aus (Satz 2) und führt drei - nach Spiegelstrichen getrennte - Ausnahmen auf, deren konditionale Formulierung („wenn“) abschließenden Charakter hat (Satz 3).
Die Voraussetzungen der Ausnahmen hat der Plangeber hier mit einer hinreichenden tatbestandlichen Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG 1998 festgelegt. Das gilt auch für die Formulierung der Ausnahme zum ersten Spiegelstrich. Die Begriffe des „öffentlichen Interesses" und der „überregional bedeutsamen Planung oder Maßnahme" sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die einer Auslegung zugänglich und damit bestimmbar sind. Der Begriff „überregional bedeutsame Planung oder Maßnahme“ lässt sich als Unterfall des gesetzlichen Begriffs der „raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen“ begreifen, wie ihn § 3 Nr. 6 ROG 1998 definiert. Er zeichnet sich hier durch einen die Region überschreitenden Raumbezug aus. Der Begriff der Region - und damit auch der Begriff „überregional“ - erschließt sich für Brandenburg aus der Festlegung der Planungsregionen in § 3 RegBkPlG 2002 (GVBl. 2003 I S. 2 mit Änderung durch Art. 2 des Gesetzes vom 28. Juni 2006, GVBl. I S. 96). Das „öffentliche Interesse“ ist als unbestimmter Rechtsbegriff, welcher sich durch Auslegung bestimmen lässt, allgemein anerkannt. Es kennzeichnet die Belange der Allgemeinheit gegenüber Einzelinteressen. Seine Voraussetzungen im Einzelfall lassen sich nur aus einer Gesamtschau von Sinn und Zweck der jeweiligen gesetzlichen Regelung gewinnen (Weber, „Öffentliches Interesse“, in: Creifelds, Rechtswörterbuch, 23. Auflage 2019). Für die in Rede stehende Ausnahme in Plansatz 5.2 (Z) Satz 3 Spiegelstrich 1 ergibt sich die Eingrenzung des Begriffs aus der Bezugnahme auf die Verwirklichung einer überregional bedeutsamen Planung oder Maßnahme.
bb) Die Festlegungen zu Plansatz 5.2 sind von höherrangigen Planaussagen gedeckt. Sie ergeben sich sowohl aus dem Raumordnungsgesetz 1998 als auch aus dem Landesentwicklungsprogramm 2007. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 und 2 ROG 1998 ist die großräumige und übergreifende Freiraumstruktur zu erhalten und zu entwickeln und sind die Freiräume in ihrer Bedeutung für funktionsfähige Böden, für den Wasserhaushalt, die Tier- und Pflanzenwelt sowie das Klima zu sichern oder in ihrer Funktion wiederherzustellen. § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG 1998 fordert, Grünbereiche als Elemente eines Freiraumverbundes zu sichern und zusammenzuführen. Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a ROG 1998 sollen die Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu der anzustrebenden Freiraumstruktur, zu der großräumig übergreifende Freiräume und Freiraumschutz gehören können. § 6 LEPro 2007 formuliert umfassend Grundsätze der Freiraumentwicklung. Dazu gehört u.a. nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LEPro, dass die Inanspruchnahme und die Zerschneidung des Freiraums, insbesondere von großräumig unzerschnittenen Freiräumen, vermieden werden sollen. Nach § 6 Abs. 4 LEPro 2007 sollen Freiräume mit hochwertigen Schutz-, Nutz- und sozialen Funktionen in einem Freiraumverbund entwickelt werden.
Diesen höherrangigen Planaussagen trägt Plansatz 5.2 (Z) Rechnung, indem nach Satz 1 der in der Festlegungskarte 1 festgelegte Freiraumverbund zu sichern und in seiner Funktionsfähigkeit zu entwickeln ist, Satz 2 raumbedeutsame Inanspruchnahmen und Neuzerschneidungen durch Infrastrukturtrassen, welche die räumliche Entwicklung oder Funktion des Freiraumverbundes beeinträchtigen, im Freiraumverbund regelmäßig ausschließt und Satz 3 Ausnahmen regelt, die u.a. voraussetzen, dass sie nicht ohne die Inanspruchnahme von Flächen des Freiraumverbundes zu verwirklichen sind.
cc) Ebenso wie die zeichnerische Darstellung des Gestaltungsraums Siedlung mit der Punktsignatur (s.o. unter II.2.d.bb) ist auch die zeichnerische Darstellung des Freiraumverbundes mit der grünen Schraffur aus den zum Gestaltungsraum Siedlung ausgeführten Gründen nicht zu beanstanden. Die Zweckbestimmung der Raumordnung und Landesplanung verbietet es, aus dem Gebot der Normklarheit ein Höchstmaß an Aussageschärfe und Detailtreue abzuleiten. Zeichnen sich Ziele durch eine gewisse Grobmaschigkeit aus, so ist dies kein verfassungsrechtlicher Mangel, sondern eher im Gegenteil Ausdruck der Zurückhaltung, die das Grundgesetz im Interesse der Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit gebietet (BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 – BVerwG 4 BN 60.01 -, Rn.14). Danach ist der Maßstab von 1:250.000 mit Blick auf die „Flughöhe“ der landesweiten Raumplanung in zulässiger Weise grobmaschig gewählt. Für den in der Planbegründung zu 5.2 (Z) angegebenen Darstellungsgrenzwert von 20 ha (200.000 m2) bedeutet das etwa im hypothetischen Fall einer quadratischen Fläche, dass sie eine Kantenlänge in der Wirklichkeit von 447,21 m und auf der Karte von ca. 1,8 mm hätte. Daraus erschließt sich, dass die Festlegungskarte 1 keine Flächen erfassen muss, die in ihrer größten Ausdehnung eine geringere Länge aufweisen. Der Plangeber brauchte sie nicht zu berücksichtigen.
Dennoch hat er gerade bei der räumlichen Abgrenzung des Freiraumverbundes im Gebiet der Antragstellerin mit einer weitaus größeren Genauigkeit gearbeitet, als nach dem - zulässigen - groben Raster gemäß dem Darstellungsgrenzwert von 20 ha geboten gewesen wäre. Wiewohl sich aus der Stellungnahme der Antragstellerin im Beteiligungsverfahren (VVG Bd. 23, Bl. 6576 - 6582) dazu nichts ergibt, hat der Plangeber in der Festlegungskarte 1 mindestens drei Flächen aus dem Freiraumverbund herausgenommen, die bei maßstabsgerechter Umrechnung jeweils deutlich kleiner als 20 ha sind. Sie sind auf der im Anschluss an das Beteiligungsverfahren erstellten Differenzkarte Freiraum vom 21. August 2007 (VVG Bd. 29, Bl. 8677) als rot markierte Flächen dargestellt. Ihre größte Ausdehnung dort beträgt gerade einmal etwa 1,0 mm, etwa 0,8 mm und etwa 0,3 mm. Bei maßstabsgerechter Umrechnung entspricht das in der Wirklichkeit Längen von 250 m, 200 m und 75 m. Das wirkt sich zu Gunsten der Antragstellerin aus und ist nicht zu beanstanden.
Wie bereits oben zur Punktsignatur des Gestaltungsraums Siedlung auf der Festlegungskarte 1 ausgeführt, lässt zudem auch hier die mit dem Maßstab und der grünen Schraffur des Freiraumverbundes notwendigerweise verbundene Unschärfe der zeichnerischen Darstellung in den Randbereichen ohne weiteres eine - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende - Auslegung zu, wonach in den durch die Unterbrechung der zusammenhängenden Bebauung gekennzeichneten Randbereichen zwischen Siedlungsbereich und Freiraum ein Abwägungsspielraum der Gemeinde besteht (vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 5. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 121).
dd) Der Antragsgegner hat in den Verwaltungsvorgängen hinreichend dokumentiert, wie es zur Ausweisung der Flächen des Freiraumverbundes im Einzelnen gekommen ist. Wie bei der wesentlich tieferen Ebene eines kommunalen Flächennutzungsplans ist eine parzellenscharfe Abwägung und damit auch eine entsprechend parzellenscharfe Dokumentation nicht zu fordern (s.o. zum Gestaltungsraum Siedlung). Es reicht, wenn der Plangeber eine typisierende Zuordnung vornimmt und dokumentiert, nach welchen Gesichtspunkten er dabei vorgegangen ist. Das hat er hier getan. Das Zustandekommen des Freiraumverbundes erläutert der Bericht der LUP, „Erarbeitung eines landesweiten Freiraumverbundsystems - Vorgehensweise und Ergebnis“, Juni 2007, der 17 Seiten umfasst und sich in den Verwaltungsvorgängen befindet (VVG Bd. 12, Bl. 3935 - 3951). Die Flächen sind in der anschließenden „Datendokumentation“, Juni 2007, auf 71 Seiten zusammengefasst (VVG Bd. 12, Bl. 3952 - 4022). In dem Bericht sind als Ausgangspunkt u.a. der Maßstab 1:250.000 der Festlegungskarte 1 und der Darstellungsgrenzwert der Flächen mit 20 ha angegeben (a.a.O., S. 2 = VVG Bd. 12, Bl. 3936). Sodann beschreibt der Bericht im Einzelnen die drei Phasen der Erarbeitung mit der Kriterienauswahl und der Datenrecherche (Phase 1), der Differenzierung, Erweiterung und Prioritätensetzung (Phase 2) und dem Abgleich mit anderen raumrelevanten Erfordernissen (Phase 3). Im Ergebnis besteht der Freiraumverbund danach „aus 48 Einzelflächen, von denen die kleinste Fläche eine Größe von 122 ha hat“ (a.a.O., S. 13 = VVG Bd. 12, Bl. 3947). Zu den Datenquellen heißt es: „Alle für den Freiraumverbund recherchierten und verwendeten Daten sind in einer Metadatenbank (siehe Datendokumentation) festgehalten“ (a.a.O., S. 11 = VVG Bd. 12, Bl. 3945, Herv. im Original). Die wesentlichen Datenquellen sind im Bericht aufgelistet (a.a.O., S. 11 f. = VVG Bd. 12, Bl. 3945 f.). Die Datendokumentation enthält nach Gebietsarten sortiert Datenblätter für die jeweils erfassten Flächen, aus denen sich u.a. der Dateiname und -pfad, die Flächengröße insgesamt sowie der in den Freiraumverbund einbezogene Flächenanteil, die Quelle (Behörde), der Stand, der Erfassungsmaßstab und ein Ansprechpartner mit Namen, Dienststelle und Telefonnummer ergibt.
Was daran unzureichend sein soll, erschließt sich nicht. Auch die Antragstellerin hat hierzu nichts Näheres dargelegt. Ihren Ausführungen ist nicht zu entnehmen, an welchen Stellen der zeichnerischen Darstellung des Freiraumverbundes in der Festlegungskarte 1 welche Fläche welcher Gebietskategorie wegen welcher nur teilweise in den Freiraum einbezogenen Fläche nach der im Bericht vom Juni 2007 geschilderten Vorgehensweise und den dort dargelegten Kriterien welchen Abwägungsfehler aufweisen soll.
ee) Schließlich ist auch kein sonstiger Verstoß von Plansatz 5.2 (Z) LEP B-B gegen höherrangiges Recht erkennbar. Soweit die Festlegung, insbesondere wegen des regelmäßigen Ausschlusses raumbedeutsamer Inanspruchnahmen, die kommunale Planung einschränkt, ist dies mit der verfassungsrechtlichen und der landesgesetzlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf) vereinbar. Bei den in der Planbegründung zu 5.2 (Z) in Tabelle 5 genannten Kriterien handelt es sich um den örtlichen Belangen übergeordnete Allgemeinwohlinteressen. Dabei geht es um „hochwertige Freiräume mit besonders bedeutsamen Funktionen, die gesichert und in ihrer Funktionsfähigkeit entwickelt werden sollen“ (Planbegründung zu 5.2 (Z)). Zum Schutz dieser Interessen erweist sich die Festlegung in Plansatz 5.2 (Z) außerdem als verhältnismäßig. Hierzu stellt die Planbegründung klar, dass die vorhandenen kleinräumigen Nutzungen sowohl im Randbereich als auch innerhalb des Freiraumverbundes, die auf Grund des Darstellungsgrenzwertes nicht gesondert ausgewiesen sind, Bestands- und Entwicklungsschutz genießen. Zudem hat der Plangeber „ein möglichst räumlich ausgewogenes System sowie ein[en] Gesamtflächenanteil von höchstens 30 Prozent der Fläche des gesamten Planungsraumes angestrebt“, so dass es „über zwei Drittel der Gesamtfläche … hinsichtlich des besonderen Freiraumschutzes keine Restriktionen“ gibt (Planbegründung zu 5.2 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 45). Für die regelmäßig ausgeschlossenen raumbedeutsamen Inanspruchnahmen des Freiraumverbundes sowie seine räumlich Entwicklung oder Funktion beeinträchtigende Neuzerschneidungen durch Infrastrukturtrassen hat der Plangeber in Plansatz 5.2 (Z) Satz 3 Ausnahmen vorgesehen, die hinreichend bestimmt sind und deren Unzulänglichkeit im Übrigen weder näher dargelegt noch sonst ersichtlich ist. Selbst für die als raumbedeutsame Maßnahme im Freiraum grundsätzlich ausgeschlossene Wohnsiedlungsentwicklung hat er in Plansatz 4.5 Abs. 4 eine „weitere Außenentwicklung“ ausnahmsweise ermöglicht, für die nach der Ausnahmeregelung in Plansatz 5.2 (Z) Satz 3 Spiegelstrich 2 LEP B-B auch der Freiraumverbund in Anspruch genommen werden kann, „wenn nachgewiesen wird, dass für die zulässige Siedlungsentwicklung keine ausreichenden Flächen außerhalb des Verbundes zur Verfügung stehen“ (Planbegründung zu 5.2, a.a.O., S. 45). Darüber hinaus bleiben Nutzungen im Freiraumverbund regelmäßig zulässig, die mit der integrierten Freiraumentwicklung vereinbar sind, „wie die Erholungsnutzung oder die ordnungsgemäße Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft, die die räumliche Entwicklung oder Funktion des Freiraumverbundes nicht negativ beeinflussen“ (Planbegründung zu 5.2 (Z), a.a.O., S. 45).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 30 BauGB
§ 12 LWG
§ 10 LWG
§ 14a BbgFAG
§ 184 BGB
§ 11 ROG
§ 3 RegBkPlG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 6 Abs. 1 ROG 2008
§ 12 Abs. 6 ROG 2008
§ 28 Abs. 2 ROG 2008
§ 12 Abs. 1 bis 4 ROG 2008
§ 12 Abs. 6 ROG
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 1 BbgLPIG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPIG
§ 3 Abs. 2 BbgLPIG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 LPlV
§ 3 Abs. 2 BbgLPlG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 ROG 2008
§ 8 Abs. 2 Satz 1 LPlV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG
§ 3 Abs. 2 Satz 1BbgLPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BbgLPlG
§ 4 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG
§ 8 Abs. 4 GFG
§ 8 Abs. 3 BbgFAG
§ 3 Abs. 1 BbgLPlG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG
§ 2 Abs. 2 BbgKVerfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 6 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 und 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 der Verordnung
§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes
§ 1 Satz 1 Bestandteil der Verordnung
§ 4 Nr. 8 des Vorschaltgesetzes
Art. 7 und 8 LPlV
Art. 3 Abs. 2 LPlV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 97 Abs. 1 LV
Art. 8 Abs. 6 Satz 1 LPlV
Art. 1 GeROG
Art. 80 Satz 2 LV
Art. 8 und den weiteren Vorschriften
Art. 80 Satz 3 LV
Art. 8 Abs. 4 LPlV
Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG
Art. 8 Abs. 1 LPlV
Art. 8 LPlV
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV
Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 LPlV
Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 7 Abs. 4 LPlV
Art. 2 BauROG
Art. 97 Abs. 2 LV
Art. 100 LV
Art. 8 Abs. 7 Satz 2 LPlV
Art. 10 LPlV
Art. 10 LPLV

Zitierte Entscheidungen: 10 A 8.10
10 S 16.15
4 K 374/13
2 BvF 1/12
2 BvF 3/12
12 A 28.05
4 CN 10.14
3 D 5/99
3 D 23/00
3 D 22/00
3 D 104/03
4 BN 20.14
4 BN 37.15
4 GFG 2002/20
2 BvL 37/56
2 BvL 11/57
2 BvR 509/96
2 BvR 511/96
2 BvR 1619/83
2 BvR 1628/83
4 A 1075.04
4 CN 4.14
10 A 9.13
10 A 6.16
2 A 3.10
4 C 13.04
4 C 8.10
10 A 15.12
4 C 14.01
10 B 1.17
4 CN 20.02
4 CN 4.10
4 BN 60.01