Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-02-02, Aktenzeichen 3 B 1/06
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2006:0202.3B1.06.0A

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 02.01.2006 gegen den Bescheid vom 15.12.2005 wird angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf € 5.000,- festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Anordnung eines Aufbauseminars für Inhaber einer Fahrerlaubnis auf Probe.
Ihm wurde am 20.11.2001 eine Fahrerlaubnis der Klasse B auf Probe erteilt. Die regelmäßige Probezeit endete am 20.11.2003.
Ein Verkehrsverstoß vom 15.11.2003 (Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h auf der Autobahn um 41 km/h) führte nach Rechtskraft der Entscheidung über die Ordnungswidrigkeit vom 15.12.2003 am 03.01.2004 zur Eintragung von 3 Punkten in das Verkehrszentralregister (VZR). Das Kraftfahrtbundesamt (KBA) teilte dem Antragsgegner dies mit Schreiben vom 10.02.2004 mit, einschließlich der Bewertung, dass es sich hierbei um einen Verstoß nach Abschnitt A der Anlage 12 zur Fahrerlaubnisverordnung handele.
Mit Bescheid vom 15.12.2005 ordnete der Antragsgegner gegen den Antragsteller die Teilnahme an einem Aufbauseminar bis zum 01.04.2006 an und teilte ihm mit, dass damit seine Probezeit erst am 20.11.2005 ende.
Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit seinem Widerspruch vom 02.01.2006. Zweck des Aufbauseminars sei es, Fahranfängern die Möglichkeit zu geben, in Gruppengesprächen Erfahrungen im Straßenverkehr auszutauschen. Solche Erfahrungen habe er in der Zeit zwischen seinem Verstoß am 15.11.2003 und der Anordnung des Aufbauseminars, einem Zeitraum von 26 Monaten, in dem er 40.000 km Fahrpraxis erworben habe, hinreichend gewonnen. Auch während seiner Ausbildung zum Hubschrauberführer und Einsatzpilot habe er an diversen Schulungen teilgenommen, deren Inhalte auch hervorragend auf den Straßenverkehr anzuwenden seien. Der Zweck, aus einem leichtsinnigen Fahranfänger einen rücksichtsvollen Teilnehmer am Straßenverkehr zu machen, sei daher auch angesichts des Umstandes, dass sogar die Verlängerung der Probezeit abgelaufen sei, bereits erfüllt. Der Intention des Gesetzgebers könne eine Aufbauseminar nur genügen, wenn es zeitnah zum Verstoß angeordnet und durchgeführt werde.
Mit dieser Begründung begehrt der Antragsteller mit am 04.01.2006 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz einstweiligen Rechtsschutz.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Anordnung des Antragsgegners wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Ansicht, dass die Anordnung rechtmäßig sei, da das Gesetz keine Fristen für eine solche Anordnung vorsehe. Er sei an die rechtskräftige Entscheidung über die Ordnungswidrigkeit gebunden. Die gesetzliche Regelung sehe ausdrücklich vor, dass die Anordnung auch nach Ablauf der Probezeit zu ergehen habe. Ein Verzicht auf die Teilnahme am Aufbauseminar komme daher nicht in Frage.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist als Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 VwGO zu verstehen (vgl. § 88 VwGO) und als solcher zulässig. Nach dieser Vorschrift kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung in Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Streitgegenständlich ist mit der Anordnung eines Aufbauseminars ein Vorgang, für den der Gesetzgeber in § 2a Abs. 6 StVG die sofortige Vollziehbarkeit vorgesehen hat, mithin ein Fall des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Der Antrag ist auch begründet. Die gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung zwischen dem privaten Aufschubinteresse des Antragstellers und dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsakts. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte. Lässt sich bei der summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen, da an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann.
So verhält es sich im vorliegenden Fall. Zwar ist zunächst festzustellen, dass nach dem Wortlaut des Gesetzes im Sinne der Argumentation des Antragsgegners keine zeitlichen Grenzen für Maßnahmen gegen Inhaber einer Fahrerlaubnis auf Probe vorgesehen sind. Ausdrücklich hat der Gesetzgeber in § 2a Abs. 2 StVG geregelt, dass die im einzelnen aufgeführten Maßnahmen anzuordnen sind „auch wenn die Probezeit zwischenzeitlich abgelaufen ist“.
Für die Kammer ist offensichtlich, dass dieser Wortlaut allerdings keine beliebige Verzögerung der vom Gesetz vorgesehenen Maßnahmen durch die Behörde umfassen kann. Eine auf eine solche Auslegung des Gesetzes gestützte Maßnahme nach überlanger Zeit verstößt gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes folgenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Tatsächlich ist aber der Behörde vom Gesetzgeber keine beliebige Bearbeitungszeit eröffnet worden. Vielmehr geht das Gesetz nahezu notwendig von einer zügigen Bearbeitung seitens der Straßenverkehrsbehörden aus. Dies folgt zunächst aus der Systematik des Gesetzes. So ist nach § 2a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 StVG gegen einen Fahranfänger zunächst ein Aufbauseminar anzuordnen und hierfür eine Frist zu setzen, wenn er eine schwerwiegende oder zwei weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat.
Nach § 2a Abs. 2 S. 1 Nr. 2 StVG ist der Fahranfänger schriftlich zu verwarnen und ihm nahezulegen, innerhalb von zwei Monaten an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen, wenn er nach Teilnahme an einem Aufbauseminar innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat.
Nach § 2a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 StVG ist dem Fahranfänger schließlich die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn er nach Ablauf der in Nummer 2 genannten Frist innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat.
Dieses gestufte System erfüllt seinen Zweck, der besonderen Unfallbelastung junger Fahranfänger entgegenzuwirken (Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 10/4490, S. 13 f.) nur dann effektiv, wenn die zuständige Behörde die jeweils gebotene Maßnahme möglichst zeitnah ausführt, damit die gesetzliche Voraussetzung für die jeweils nächste Stufe erfüllt ist. Der Fahranfänger untersteht ohnehin zusätzlich den normalen Regeln, denen alle Inhaber einer Fahrerlaubnis unterfallen. Für den Fahranfänger ist aber zusätzlich ein Sonderinstrumentarium geschaffen worden, welches den besonderen Risiken durch Fahranfänger Rechnung tragen soll. Innerhalb dieses Sonderrechts kommt der Anordnung des Aufbauseminars besondere Bedeutung zu. So verlängert sich nach dem eindeutigen Wortlaut von § 2a Abs. 2a StVG die Probezeit dann um zwei Jahre, wenn die Teilnahme an einem Aufbauseminar angeordnet worden ist. Kommt der Fahranfänger nach § 2a Abs. 3 StVG einer vollziehbaren Anordnung eines Aufbauseminars der zuständigen Behörde nicht in der festgesetzten Frist nach, so ist die Fahrerlaubnis zu entziehen.
Damit das gesetzgeberische Ziel, durch das Aufbauseminar eine Verhaltensänderung auffälliger Fahranfänger zu bewirken, erreicht werden kann, hat der Gesetzgeber gleichzeitig die Verhängung von Maßnahmen gegen Fahranfänger für die zuständigen Behörden stark vereinfacht. So sind die Fahrerlaubnisbehörden nach § 2c StVG über die Voraussetzungen von möglichen Anordnungen nach § 2a Abs. 2, 4 und 5 StVG durch das Kraftfahrt-Bundesamt zu unterrichten. Nach § 2a Abs. 1 S. 2 StVG sind sie überdies an die rechtskräftigen Entscheidungen über die Straftat oder Ordnungswidrigkeit gebunden. Sie brauchen damit keine unter Umständen aufwändigen und konfliktträchtigen eigenen Prüfungen und Bewertungen der Sachverhalte vorzunehmen, sondern können den Vorgang grundsätzlich anhand der Mitteilung des Kraftfahrtbundesamtes entscheiden.
Dieser bereits aus der systematischen Konstruktion des Gesetzes ersichtliche Wille des Gesetzgebers findet sich zusätzlich in der Gesetzesbegründung wieder:
„[…] Mit diesem abgestuften System von Maßnahmen, die bereits relativ frühzeitig einsetzen, wird dem Fahranfänger deutlich vor Augen geführt, daß er sich in einer Probezeit befindet, in der er sich besonders vorsichtig, risikobewußt und verantwortungsbereit im Straßenverkehr verhalten muß […] Die Wirkung der Fahrerlaubnis auf Probe hängt wesentlich davon ab, daß die Nachschulung wie auch die weiteren Maßnahmen gegenüber allen Fahranfängern gleichermaßen (Gebot der Gleichbehandlung) und möglichst ‚der Tat auf dem Fuße folgend‘ angeordnet werden […] Diese Grundsätze können nur verwirklicht werden, wenn das KBA eindeutig und in jedem Fall einer Eintragung feststellen kann, ob die Zuwiderhandlung von einem Fahranfänger während der Probezeit begangen wurde, und wenn die […] zuständige Behörde schnell unterrichtet wird. […]“ (a.a.O. S. 15).
Das insoweit der gesetzgeberischen Intention einer „auf dem Fuße folgenden“ Reaktion unter Umständen zuwiderlaufende Fehlen etwa einer Höchstbearbeitungsdauer, bzw. die geschilderte ausdrückliche Möglichkeit von Maßnahmen „auch wenn die Probezeit zwischenzeitlich abgelaufen ist“, ist dabei nur ein scheinbarer Widerspruch. Mit dieser Formulierung ist an Verzögerungen gedacht, auf die der Fahranfänger im Rahmen des Ermittlungsverfahrens selbst Einfluss nehmen kann. Es soll keine Möglichkeit gegeben werden, hierdurch das Maßnahmensystem für Fahranfänger zu unterlaufen:
„[…] Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Nichtgewährung [gemeint ist Nichtbewährung] ist der Zeitpunkt der Begehung […] innerhalb der Probezeit. Die […] Maßnahmen […] sind daher auch dann anzuordnen, wenn die Probezeit zwar nach Begehung eines Verstoßes, jedoch noch vor Rechtskraft eines Bußgeldbescheides oder eines Urteils und der Eintragung dieser Entscheidung in das VZR abgelaufen war. Würde auf den Tag der Rechtskraft […] abgestellt, stünde zu befürchten, daß viele Straf- bzw. Ordnungswidrigkeitenverfahren von den Betroffenen bewußt verzögert würden, um vor einer Entscheidung bzw. Eintragung das Ende der Probezeit zu erreichen. Das Abstellen auf den Zeitpunkt der Begehung eines Verkehrsverstoßes verhindert eine solche unerwünschte Entwicklung.“ (a.a.O. S. 19).
Dieser gesetzgeberische Zweck ist in der Rechtsprechung anerkannt (BVerwG, Urteil vom 25.01.1995 - 11 C 27/93 -, Buchholz 442.10 § 2a StVG Nr 5) und wird auch von der Kammer als aus Gründen der Praktikabilität gebotenes Abweichen von der eigentlichen Zielsetzung einer möglichst zeitnahen Reaktion bei Fahranfängern betrachtet. Allerdings folgt für die Kammer daraus nicht zugleich, dass damit in jedem Fall beliebige Bearbeitungszeiten der Behörden hinzunehmen sind. Insbesondere ein Fall, in dem die Verzögerung ausschließlich Umständen geschuldet ist, die im Verantwortungsbereich der Behörde liegen, bedarf der besonderen Prüfung.
Die Verzögerung allein führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme, auch wenn insbesondere hinsichtlich des Aufbauseminars die zeitnahe Teilnahme in jedem Fall wünschenswert ist, wie das Gericht schon früher ausgeführt hat (vgl. VG Schleswig, Beschluss vom 02.10.2003 - 3 B 140/03 -). Dies folgt schon daraus, dass das Gesetz selbst bestimmte Verzögerungen bewusst als unerheblich angesehen hat. Im vorliegenden Fall treten jedoch besondere Umstände hinzu, die angesichts der gebotenen Auslegung des Gesetzes zur Beurteilung der streitgegenständlichen Maßnahme als unverhältnismäßig führen. Zwar geht die Kammer nicht davon aus, dass die Maßnahme im Sinne der Argumentation des Antragstellers ihren Zweck durch Zeitablauf oder andere Umstände (wie etwa die vorgetragene Fahrpraxis oder Teilnahme an sonstigen Schulungen) bereits vollständig verfehlt. Die Inhalte des Aufbauseminars unterscheiden sich von den Inhalten einer normalen Fahrprüfung. Die Teilnehmer von Aufbauseminaren sollen nach § 2b Abs. 1 StVG durch die Mitwirkung an Gruppengesprächen und an einer Fahrprobe veranlasst werden, eine risikobewusstere Einstellung im Straßenverkehr zu entwickeln und sich dort sicher und rücksichtsvoll zu verhalten. Dieser Zielsetzung dient ein Aufbauseminar unzweifelhaft auch dann, wenn bereits eine erhebliche Zeit am Straßenverkehr teilgenommen wurde.
Allerdings ist die Anordnung einer besonderen Maßnahme für Fahranfänger dann nicht mehr verhältnismäßig im engeren Sinn, wenn ihre Durchsetzung entsprechend dem Gesetzeszweck keinen den mit ihr verbundenen Eingriff kompensierenden Nutzen verspricht. Die Teilnahme am Aufbauseminar zeitigt dann nämlich nur noch einen Jedermann-Nutzen, der aber gerade für die Rechtfertigung einer zwangsweisen Anordnung einer besonderen Schulungsmaßnahme für Fahranfänger nicht ausreichend ist. Hiervon ist auszugehen, wenn im Zeitpunkt der verspäteten Behördenentscheidung von der Erreichung des Zwecks der Probezeitregelungen ausgegangen werden kann.
Die Probezeit ist vom Gesetzgeber als eine Bewährungszeit im Straßenverkehr konzipiert worden:
„[…] Jeder Fahranfänger soll sich in den ersten zwei Jahren nach erstmaligem Erwerb einer Fahrerlaubnis besonders bewähren. Diese Zeit gilt deshalb als Probezeit. […]“ (BT-Drucks. 10/4490, S. 14).
Wie sich unmittelbar aus dem Gesetz entnehmen lässt, ist von der Bewährung grundsätzlich - vorbehaltlich der zuvor geschilderten, Verfahrensgründen geschuldeten Ausnahmen - nach zwei Jahren beanstandungsfreier Teilnahme am Straßenverkehr auszugehen. Hierzu steht auch die Vorschrift des § 2a Abs. 2a StVG nicht in Widerspruch. Die hierin vorgesehene Verlängerung der Bewährungszeit ist erst nachträglich für diejenigen Fahranfänger in das Gesetz eingefügt worden, bei denen die Anordnung eines Aufbauseminars erforderlich geworden ist, die sich also gerade nicht bewährt haben. Der Vorschlag einer generellen Verlängerung der Probezeit von zwei auf vier Jahre ist im Gesetzgebungsverfahren diskutiert worden (vgl. den entspr. Änderungsvorschlag, BT-Drucks. 13/7907), wurde jedoch zugunsten der heutigen Gesetzesfassung des § 2a Abs. 2a abgelehnt:
„[…] Eine Verlängerung der Probezeit auf vier Jahre für alle Fahranfänger hieße, die große Mehrheit der unauffälligen Fahranfänger wegen 14 % auffälliger Fahranfänger zu bestrafen. Dies sei nicht einzusehen. Folgerichtig müsse derjenige, der sich nicht bewährt habe, eine Verlängerung der Probezeit beziehungsweise entsprechende Belastungen durch Nachschulungskurse akzeptieren. […]“ (BT-Drucks. 13/7888, S. 96).
Die letztlich niedergelegte Gesetzesbegründung geht dementsprechend davon aus, dass eine zweijährige Bewährungszeit auch weiterhin grundsätzlich ausreichend ist:
„[…] Die 1986 eingeführte Fahrerlaubnis auf Probe zur Bekämpfung des überdurchschnittlich hohen Unfallrisikos von Fahranfängern hat sich bewährt. Die große Mehrheit der Fahranfänger, nämlich 86 %, fallen in der Probezeit nicht auf. Allerdings liegt die Rate der auffälligen Fahranfänger mit 14 % deutlich über der sonstigen Auffälligkeitsrate von 8 %. […] Um dem entgegenzuwirken, ist es sinnvoll, für die Fahranfänger, die in der Probezeit derart auffällig werden, daß die Teilnahme an einem Aufbauseminar angeordnet wird, die Probezeit um zwei Jahre zu verlängern. […]“ (BT-Drucks. 13/7888, S. 106).
Die Kammer geht daher davon aus, dass eine beanstandungsfreie Zeit von zwei Jahren auch im Einzelfall taugliches Kriterium für die Annahme der Bewährung eines Fahranfängers darstellt. Von der Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinn und damit insgesamt von der Unverhältnismäßigkeit von Maßnahmen gegen Fahranfänger nach Ablauf der Probezeit ist deshalb auszugehen, wenn die verzögerte Bearbeitung ausschließlich durch Behördenverhalten bedingt ist und im Zeitpunkt der Entscheidung eine Bewährung des Fahranfängers deshalb anzunehmen ist, weil in den letzten zwei Jahren seit dem eigentlich zu ahnenden Verstoß kein weiterer Verstoß begangen wurde, der durch das fahranfängerspezifische Maßnahmensystem des § 2a StVG zu ahnden gewesen wäre.
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben. Zwischen dem Verstoß und seiner streitgegenständlichen Ahndung durch die Anordnung des Aufbauseminars sind 25 Monate vergangen. Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass selbst wenn man auf den Zeitpunkt der Kenntnis der Behörde von der Rechtskraft der an sich zu ahnenden Entscheidung abstellte, eine vollständig reaktionslose Zeit von 22 Monaten verbliebe, in der kein weiterer Verstoß begangen wurde. Zusätzlich war im Zeitpunkt der Maßnahme sogar die hypothetisch nach § 2a Abs. 2a StVG verlängerte Probezeit abgelaufen. In einer solchen Situation erweist sich die verspätete Anordnung des Aufbauseminars aus den dargestellten Gründen als offensichtlich rechtswidrig.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs war demnach anzuordnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG n.F. (Auffangstreitwert).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 88 VwGO
§ 2c StVG
§ 2a StVG
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
§ 2a Abs. 6 StVG
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2a Abs. 2 StVG
§ 2a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 StVG
§ 2a Abs. 2 S. 1 Nr. 2 StVG
§ 2a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 StVG
§ 2a Abs. 2a StVG
§ 2a Abs. 3 StVG
§ 2a Abs. 2, 4 und 5 StVG
§ 2a Abs. 1 S. 2 StVG
§ 2b Abs. 1 StVG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 C 27/93
3 B 140/03