Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-06, Aktenzeichen 13 K 5850/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0206.13K5850.08.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Kläger weiterhin in einem Beamten-verhältnis zu dem beklagten Land steht.
Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Voll-streckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am 00.0.1960 geborene Kläger wurde am 1. Juli 1987 zum Beamten auf Widerruf bei dem beklagten Land ernannt. Am 24. Februar 1989 wurde ihm die Eigenschaft eines Beamten auf Probe verliehen und am 30. Januar 1991 die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit. Der Kläger war bis zum 31. Dezember 2007 im Amt eines Gewerbehauptsekretärs bei der Bezirksregierung E tätig und dort zuletzt im Referat 53.1 (Immissionsschutz) beschäftigt.
Mit Schreiben vom 5. September 2007 teilte die Bezirksregierung E den Beschäftigten in den Dezernaten 52, 53, 54.1 und 56 mit, dass das Kabinett beschlossen habe, den Entwurf des Gesetzes über die Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Nach der Anlage 1 zum Gesetzentwurf müsse die Bezirksregierung für die zu verlagernden Aufgaben 71 Stellen an verschiedene Kommunen abgeben. Die Beschäftigten wurden daher gebeten, ihre Wünsche hinsichtlich einer weiteren Verwendung in einem Kreis, einer kreisfreien Stadt oder bei der Bezirksregierung mitzuteilen. Daraufhin erklärte der Kläger unter dem 18. September 2007, dass er bei der Bezirksregierung bleiben wolle. Er strebe dort eine Tätigkeit im Bereich des Arbeitsschutzes an. Der Kläger war seit dem 18. September 2007 dienstunfähig erkrankt.
Mit Schreiben vom 27. September 2007 übersandte die Bezirksregierung E dem Oberbürgermeister der Beigeladenen eine Vorschlagsliste mit insgesamt acht Beamten, darunter auch dem Kläger. Die Liste wies vier Beamte mit der Priorität A aus und vier Beamte mit der Priorität B. Von denen jeweils vier Beamten gehörten je zwei dem gehobenen Dienst und zwei dem mittleren Dienst an. Der Kläger war der Priorität A zugeordnet. Nachdem der Oberbürgermeister der Beigeladenen verschiedene Einwände erhoben hatte, wurde die Liste in der Folgezeit nochmals geändert. Der Kläger war aber auch hiernach noch mit der Priorität A für den Übergang auf die Beigeladene vorgesehen.
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2007 übersandte die Bezirksregierung dem Innenministerium die endgültige Zuordnungsliste und bat um dessen Zustimmung und Herstellung des Einvernehmens mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landschaftspflege und Verbraucherschutz. Mit Schreiben vom 2. November 2007 wurden die Beschäftigten der Bezirksregierung hierüber in Kenntnis gesetzt.
Mit Schreiben vom 29. November 2007 teilte die Bezirksregierung E den Beschäftigten mit, dass das Innenministerium und das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landschaftspflege und Verbraucherschutz der Zuordnungsliste zugestimmt hätten und die Betroffenen vorbehaltlich der Verabschiedung des Gesetzes zum 1. Januar 2008 auf die jeweiligen Kommunen übergehen würden. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2007, das den Kläger wegen dessen Erkrankung jedoch zunächst nicht erreichte, teilte die Bezirksregierung E ihm mit, dass er zum 1. Januar 2008 gesetzlich zur Beigeladenen übergeleitet werde.
Mit Schreiben vom 2. Januar 2008 teilte die Beigeladene der Bezirksregierung E mit, der Kläger habe seinen Dienst nicht bei ihr angetreten, und fragte an, ob eine Krankmeldung des Klägers vorliege. Der Kläger hatte zeitgleich der Bezirksregierung E eine Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung für die Zeit vom 2. bis zum 4. Januar 2008 vorgelegt. Diese Bescheinigung sandte ihm die Bezirksregierung E mit Schreiben vom 4. Januar 2008 unter Hinweis auf seine Überleitung zur Stadt X zurück.
Da der Kläger in der Folgezeit weiterhin dienstunfähig erkrankt war, veranlasste die Beigeladene seine amtsärztliche Untersuchung. Auf deren Ergebnis hin versetzte sie ihn mit Bescheid vom 26. Mai 2008 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand. Hiergegen erhob der Kläger am 26. Juni 2008 unter dem Aktenzeichen 26 K 4610/08 Klage bei dem erkennenden Gericht.
Mit Bescheid vom 24. Juli 2007 stellte der Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Düsseldorf bei dem Kläger einen Grad der Behinderung in Höhe von 50 fest.
Am 19. August 2008 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
Zu deren Begründung macht er geltend, er sei nicht wirksam auf die Beigeladene übergeleitet worden. Der in § 2 des Gesetzes zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts Personalfolgengesetz – (Artikel 61 des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007, GV. NRW. S. 662) vorgesehene Übergang kraft Gesetzes sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar.
Der Landesgesetzgeber sei nicht befugt, den Übergang von Beamten der Umweltverwaltung auf die Kommunen gesetzlich zu bestimmen. Dem stehe § 128 Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) entgegen. Dieser enthalte insoweit eine abschließende Regelung. Auch durch die Änderung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 Grundgesetz (GG) sei den Ländern insoweit keine Gesetzgebungskompetenz eingeräumt worden. Darüber hinaus verstoße die Regelung in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz gegen das Bestimmtheitsgebot. In der überwiegenden Zahl von Fällen ließe sich dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen, welche Beamten übergehen sollten. Hieraus ergebe sich lediglich eine unbestimmte gesetzliche Personalzuweisung. Das Gesetz enthalte keine eindeutige Bestimmung der betroffenen Beschäftigten und deren künftiger Dienststellen. Dies ergebe sich lediglich aus dem Zuordnungsplan. Dieser sei ein unterhalb der gesetzlichen Ebene stehender Akt der Verwaltung, der auch nicht wirksam in das Gesetz inkorporiert worden sei. Er stelle selbst keine gesetzliche Regelung dar.
Der Gesetzgeber sei wegen Art. 12 GG verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Hierzu gehöre auch der Wechsel eines Dienstherrn eines Beamten. Es sei mit dem Bestimmtheitsgebot nicht zu vereinbaren, wenn diese wesentliche Grundentscheidung auf eine ergänzende und im einzelnen vom Gesetzgeber nicht zu beeinflussende Verwaltungsentscheidung abgewälzt werde. Der Zuordnungsplan seinerseits sei zudem fehlerhaft, weil er ohne die erforderliche Zustimmung des Personalrats zustande gekommen sei.
Darüber hinaus sei auch die Zuordnung des Klägers zur Beigeladenen nicht sachgerecht und im Ergebnis rechtswidrig. Auszugehen sei von dem Grundsatz, dass das Personal der Aufgabe folge. Ebenso wie im Fall des § 128 BRRG kämen nur solche Beamte für eine Überleitung in Frage, deren Aufgabengebiet von dem Aufgabenübergang berührt werde. Es werde bestritten, dass die Aufgaben des Klägers von der Beigeladenen übernommen worden seien. Außerdem werde bestritten, dass bei der Erstellung des Zuordnungsplans einheitliche Kriterien angewandt worden seien. Es sei nicht nachvollziehbar, ob etwa die Erkrankung des Klägers oder seine Schwerbehinderung als soziale Kriterien bei der Auswahlentscheidung berücksichtigt worden seien.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass er weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht es geltend, der Kläger sei aufgrund des Zuordnungsplans kraft Gesetzes auf die Beigeladene übergeleitet worden. Bei der Auswahl des zuzuordnenden Personals sei zunächst die Ausgabenaffinität der Beamtinnen und Beamten eingeschätzt worden. Weiterhin seien Wechselwünsche erfragt worden. Zudem seien die Bediensteten unter Berücksichtigung ihres jetzigen Einsatzortes und ihres Wohnsitzes in die Prüfung einbezogen worden. Im Übrigen sei auch zu berücksichtigen, dass das Benehmen mit den Kommunen über die Auswahl hätte hergestellt werden müssen. Deshalb sei den Kommunen jeweils eine Vorschlagsliste unterbreitet worden, die grundsätzlich doppelt soviel Personen enthalten habe, wie nach dem Verteilungsschlüssel den Kommunen zuzuordnen gewesen seien. Die Zuordnung des Klägers zur Beigeladenen beruhe darauf, dass er zu 100% aufgabenaffin tätig gewesen sei. Sein Wunsch, bei der Bezirksregierung bleiben zu können, habe deshalb nicht berücksichtigt werden können.
Der Übergang des Klägers auf die Beigeladene sei gemäß § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz kraft Gesetzes erfolgt. Der Zuordnungsplan sei kein Verwaltungsakt, da er keinen selbstständigen regelnden Charakter habe. Er diene ausschließlich der Bestimmtheit des Gesetzes; mit dessen Inkrafttreten sei er ein untrennbarer Teil der gesetzgeberischen Entscheidung geworden. Nach dem klaren Gesetzeswortlaut sollten sich die personellen Maßnahmen unmittelbar aus dem Gesetz ergeben. Deshalb habe kein Anlass für eine Mitbestimmung bestanden.
Das Land sei auch zum Erlass des hier einschlägigen Gesetzes befugt gewesen. Dieses weiche zwar von § 128 BRRG ab. Hierzu sei das Land jedoch nach der Änderung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG befugt. § 128 BRRG falle auch nicht unter Art. 125 b GG, da er insoweit nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte.
§ 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz sei auch hinreichend bestimmt. Durch diese Regelung habe der Gesetzgeber die grundlegende Entscheidung getroffen, dass die betroffenen Beamtinnen und Beamten den übertragenen Aufgaben folgen sollten. In einer solchen Situation sei es zulässig, wenn das Gesetz auf den Zuordnungsplan als außergesetzliche Vorschrift verweise. Hierdurch werde die gesetzgeberische Entscheidung konkretisiert. Der Zuordnungsplan sei durch die ausdrückliche Bezugnahme in § 2 Personalfolgengesetz Inhalt der gesetzgeberischen Überleitungsentscheidung geworden. Im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs zum 1. Januar 2008 habe aufgrund des Zuordnungsplans eindeutig festgestanden, welcher Beamte auf welche Körperschaft habe übergehen sollen. Deshalb liege eine hinreichend klare Verweisung des Gesetzgebers auf den Zuordnungsplan vor.
Im Übrigen müsse jede gesetzliche Regelung notwendigerweise verallgemeinern. Deshalb dürfe der Gesetzgeber auch auf nicht-normative Regelungen verweisen. Durch die zeitliche Abfolge sei sichergestellt gewesen, dass im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs die Zuordnung der betroffenen Beamten zu ihren neuen Dienstherren zweifelsfrei habe erfolgen können. Art. 70 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen sei hier nicht einschlägig, dieser betreffe nur den Erlass von Rechtsverordnungen. Hiermit sei der Zuordnungsplan nicht vergleichbar, da der Gesetzgeber mit der Regelung zum gesetzlichen Übergang die grundlegende Entscheidung selbst getroffen habe. Der Zuordnungsplan sei nur eine Innenrechtsnorm. In Innenrechtsbereich seien aber keine allzu hohen Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen.
Die vom Zuordnungsplan berührten Fragen unterfielen auch nicht dem Parlamentsvorbehalt. Sie seien nicht so wesentlich, dass sie zwingend vom Parlament selbst hätten getroffen werden müssen. Deshalb liege in der Bezugnahme auf den Zuordnungsplan eine zulässige, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Verweisung.
Die betroffenen Beamten hätten auch keinen Anspruch auf eine sachgerechte Auswahlentscheidung, da diese durch das Gesetz selbst vorgenommen worden sei und der Zuordnungsplan ausschließlich der Bestimmtheit der gesetzlichen Maßnahme gedient habe. Als rein vorbereitende Maßnahme habe der Zuordnungsplan keinen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung begründet. Gegenüber dem Gesetzgeber bestehe kein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung. Der Beamte habe lediglich einen Anspruch auf eine willkürfreie Entscheidung. Dies sei auch gerichtlich überprüfbar. Insoweit genüge die Überleitung des Klägers aber den rechtlichen Anforderungen.
§ 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz sei auch keiner verfassungskonformen Auslegung dahingehend zugänglich, dass diese Vorschrift lediglich die Ermächtigungsgrundlage für nachfolgende Einzelmaßnahmen gegenüber den betroffenen Beamtinnen und Beamten darstelle. Eine solche Auslegung stünde im Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers, wie er etwa Ausdruck in der Gesetzesbegründung gefunden habe. Danach habe der Gesetzgeber keine Einzelfallentscheidungen gewollt. Im Übrigen läge eine solche Einzelmaßnahme gegenüber dem Kläger, wenn man sie denn für erforderlich hielte, hier vor, da ihm das ihn betreffende Ergebnis des Zuordnungsplan bekannt gegeben worden sei.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist zulässig.
Die Statthaftigkeit des Feststellungsbegehrens folgt aus § 43 Abs. 1 VwGO. Hiernach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Das Beamtenverhältnis zwischen dem Kläger und dem beklagten Land, dessen Fortbestehen hier im Streit steht, ist ein solches Rechtsverhältnis.
Der Statthaftigkeit der Klage steht § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Der Kläger kann hier zur Verfolgung seines Begehrens keine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 erste Alt. VwGO erheben. Der Zuordnungsplan, der die Zuordnung des Klägers zu der Beigeladenen vorsieht, ist nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
vgl. etwa Beschlüsse vom 18. Februar 2008 - 6 B 147/08 -, NRWE und juris, und vom 19. Februar 2008 - 6 B 38/08 -,
kein Verwaltungsakt, weil es an der entsprechenden Regelungsintention des erlassenden Ministeriums fehlt. Die Kammer folgt der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts in diesem Punkt.
So auch schon Beschluss vom 30. April 2008 - 13 L 198/08 -, nicht veröffentlicht; Urteil vom 30. Mai 2008 - 13 K 5515/07 -, NRWE und juris.
Entsprechend ist auch die Bekanntgabe des Ergebnisses des Zuordnungsplans für den einzelnen Beamten, wie sie hier gegenüber dem Kläger durch das Schreiben der Bezirksregierung E vom 12. Dezember 2007 erfolgt ist, mangels (eigener) Regelungsintention kein Verwaltungsakt.
Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse liegt ebenfalls vor. Der Kläger hat ein rechtliches und überdies auch wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Person seines Dienstherrn.
Die Klage ist auch begründet.
Der Kläger ist über den 31. Dezember 2007 hinaus Beamter des beklagten Landes geblieben. Sein Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land ist nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Beigeladene übergegangen.
Ein derartiger Übergang ist nicht dadurch bewirkt worden, dass nach § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den Aufgaben nach § 1 Personalfolgengesetz betraut sind, kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte übergehen und dass die in dieser Vorschrift aufgestellten Voraussetzungen vorliegen bzw. dieser Übergang in dem Zuordnungsplan nach § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz vorgesehen ist. Vielmehr bedarf es, um einen solchen Übergang zu bewirken, einer entsprechenden Regelung im Einzelfall (Verwaltungsakt), an der es hier aber fehlt. § 2 Personalfolgengesetz ist nämlich verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten auf ihren neuen Dienstherrn durch den von der jeweiligen Bezirksregierung gemäß § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz zu erstellenden Zuordnungsplan vorbereitet und durch die Bekanntgabe der die einzelnen Beamten jeweils betreffenden Zuordnungsentscheidung diesen gegenüber individuell wirksam wird. Dafür bildet § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz die Ermächtigungsgrundlage.
Die Gerichte sind gehalten, sich um eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzesrechts zu bemühen, wenn gegen eine gesetzliche Regelung verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Eine Norm ist nämlich nur dann durch das Bundesverfassungsgericht für nichtig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung - bei Landesrecht auch mit einfachem Bundesrecht - vereinbare Auslegung möglich ist. Entsprechend können auch die Instanzgerichte keine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 GG einholen, wenn eine solche Auslegung erfolgen kann.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 -, BVerfGE 49, 148 (157); Urteil vom 24. April 1985 - 2 BvF 2,3,4/83 und 2/84 -, BVerfGE 69, 1 (55); Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 (81); Urteil vom 30. März 2004 - 2 BvR 1520, 1521/01 -, BVerfGE 110, 226 (267) m.w.N.; Schultze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 20 Rdn. 87; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 20 Abs. 3 Rdn. 260.
Nach diesen Maßstäben ist hier eine verfassungskonforme Auslegung von § 2 Personalfolgengesetz geboten, weil die Vorschrift anderenfalls wegen Verstoßes gegen das verfassungsrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig wäre (dazu unter 1.). Eine solche Auslegung ist auch rechtlich möglich (dazu unter 2.).
1. Zu dem durch Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Rechtsstaatsprinzip gehören u.a. das Gebot der Rechtsklarheit und das Gebot der Bestimmtheit des Rechts.
Vgl. etwa Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 20 Rdn. 51 ff. und 58 ff.; Sachs, in: ders., Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 20 Rdn. 123, 126, jeweils m.w.N. auch zur Rechtsprechung.
In welchem Verhältnis diese Gebote zueinander stehen und wie diese ggf. durch den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Parlamentsvorbehalt verstärkt werden, kann hier offen bleiben. In jedem Fall ist anerkannt, dass gesetzliche Vorschriften so bestimmt sein müssen, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Entscheidend ist, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag.
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. November 1992 - 1 BvL 8/87 -, BVerfGE 87, 234 (263), Beschluss vom 9. April 2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52 (75), und Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33 (53 f.), jeweils m.w.N.; ebenso Schultze-Fielitz, in: Dreier, a.a.O., Art. 20 Rdn. 129 ff. m.w.N.; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 20 Abs. 3 Rdn. 289, m.w.N.
Diesen Anforderungen genügt § 2 Personalfolgengesetz nicht. Die von den dortigen Regelungen potentiell erfassten Beamten können hieraus weder unmittelbar ableiten, ob sie konkret von der Überleitung auf einen Kreis oder eine kreisfreie Stadt betroffen sind, noch ergibt sich hieraus für die Betroffenen direkt, auf welche Körperschaft sie ggf. übergeleitet werden. Die Vorschrift sieht ihrem Wortlaut nach vor, dass die betroffenen Beamten kraft Gesetzes und damit ohne weiteren Einzelrechtsakt nach Maßgabe eines von der jeweiligen Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des beklagten Landes zu erstellenden Zuordnungsplans auf die Kreise und kreisfreien Städte übergehen. Damit die Betroffenen im Sinne der Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes die Rechtslage aus dem Gesetz selbst heraus erkennen können, hätte es jedoch einer gesetzlichen Regelung bedurft, aus der jede betroffene Beamtin und jeder betroffene Beamte hätte entnehmen können, auf welchen Dienstherrn sie oder er zum 1. Januar 2008 ggf. übergeht. Eine solche Regelung enthält das Gesetz jedoch weder in § 2 noch an anderer Stelle. Das Gesetz bestimmt also weder die seinen Regelungen unterworfenen Rechtssubjekte abschließend noch regelt es die konkreten Rechtsfolgen für die einzelnen Betroffenen.
Ebenso bereits das Urteil der Kammer vom 30. Mai 2008 - 13 K 5515/07 -, NRWE und juris.
Beide Regelungsbestandteile ergeben sich nach der Konzeption des Gesetzes für den Einzelnen vielmehr erst aus dem in § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz vorgesehenen Zuordnungsplan. Dieser soll die Verteilung der Betroffenen unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange vornehmen, wobei eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist (§ 2 Abs. 2 Satz 2 Personalfolgengesetz). Zu dieser der jeweiligen Bezirksregierung und dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz übertragenen Entscheidung gehört zum einen die Bestimmung der Beamtinnen und Beamten der Bezirksregierungen, die im Sinne des Gesetzes mit Aufgaben nach § 1 Personalfolgengesetz betraut sind. Zum anderen erstreckt sich die Entscheidungsbefugnis auf die örtliche Verteilung der betroffenen Beamtinnen und Beamten.
Der hiernach für die konkrete Zuordnung der einzelnen Beamten erforderliche Zuordnungsplan ist nicht Teil der gesetzlichen Regelung und vermag deshalb entgegen der Intention des Gesetzgebers,
vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 14/4973, S. 210, zu Art. 61 § 2 Abs. 2: "Die gesetzliche Festlegung des Auswahlverfahrens dient der Bestimmtheit der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung",
deren Bestimmtheit nicht zu begründen. Nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz obliegt die Erstellung dieses Plans der jeweiligen Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz. Die Bezirksregierungen und das Ministerium sind jedoch Teil der Exekutive und nicht Teil der Legislative, so dass der Zuordnungsplan schon wegen dieser Zuständigkeitsverteilung nicht Bestandteil der gesetzgeberischen Entscheidung ist. Im Übrigen geht die Erstellung des Plans auch über die bloße Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben hinaus, da das Gesetz zwar gewisse Kriterien für die erforderlichen Auswahlentscheidungen bestimmt, deren konkrete Ausfüllung aber der jeweiligen Bezirksregierung und dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz überlässt und diesen somit ein Auswahlermessen einräumt.
Der Zuordnungsplan ist ferner auch nicht als bloße "Vorbereitung" der gesetzlichen Regelung anzusehen. Dies folgt zunächst daraus, dass nach der Systematik des Gesetzes der Zuordnungsplan dem Gesetz - unbeschadet der Möglichkeit, Vorentwürfe zu erstellen - zeitlich nachfolgen soll. Nur eine solche zeitliche Abfolge ist mit den in § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz normierten Anforderungen an die Aufstellung des Zuordnungsplans in Übereinstimmung zu bringen. Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe die Regelung in Ansehung eines bereits bestehenden Zuordnungsplans erlassen, spricht im Übrigen, dass im Gesetzgebungsverfahren an keiner Stelle auf einen solchen, bereits existenten Plan Bezug genommen worden ist. Dass er vor dem Wirksamwerden der gesetzlich vorgesehenen Rechtsfolge - Übergang der betroffenen Beamten zum 1. Januar 2008 - ergehen sollte und ergangen ist, ist im Hinblick auf die Frage, ob er (nur) der Vorbereitung der gesetzgeberischen Entscheidung dient, nicht von Belang.
In der Bezugnahme auf den Zuordnungsplan liegt schließlich auch keine zulässige, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Verweisung, die dem Gesetz jedenfalls zum 1. Januar 2008 die erforderliche Bestimmtheit verleihen könnte.
So schon das Urteil der Kammer vom 30. Mai 2008 - 13 K 5515/07 -, NRWE und juris; ebenso Verwaltungsgericht Minden, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 667/07 -, NRWE und juris, unter Hinweis auf die nicht ausreichende Zugänglichkeit des Zuordnungsplans in dem vergleichbaren Fall des § 9 Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. S. 482) – Eingliederungsgesetz .
Soweit eine gesetzliche Verweisung auf andere gesetzliche Regelungen unter Bestimmtheitsgesichtspunkten für unbedenklich gehalten wird,
vgl. hierzu etwa Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 30. Mai 1956 - 1 BvF 3/53 -, BVerfGE 5, 25 (31 ff.); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Art. 20 Rdn. 54 f.; Sachs, in: ders., a.a.O., Art. 20 Rdn. 123a; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 20 Abs. 3 Rdn. 290, jeweils m.w.N.,
steht der Übertragung dieser Erwägungen auf den vorliegenden Fall entgegen, dass der Zuordnungsplan keine gesetzliche Regelung, sondern eine bloße Verwaltungsentscheidung ist. Eine Verweisung auf ein derartiges untergesetzliches Regelwerk ist aber schon aus normhierarchischen Gründen und aus Gründen der Gewaltenteilung nicht in demselben Umfang zulässig wie eine Verweisung auf andere Gesetze.
Soweit Verweisungen auf außergesetzliche Regelwerke in der Rechtsprechung als zulässig angesehen werden, dienen die in Bezug genommenen Regelungen ausnahmslos der Ausfüllung vom Gesetzgeber vorgegebener unbestimmter Rechtsbegriffe.
Vgl. zur Ausfüllung der Tatbestandsmerkmale der §§ 3, 5 BImSchG durch die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Februar 1978 - 1 C 102.76 -, BVerwGE 55, 250, und Urteil vom 10. Januar 1995 - 7 B 112/94 -, NVwZ 1995, 994, Letzteres zugleich zur geänderten dogmatischen Bewertung der entsprechenden Verwaltungsvorschriften, ferner Urteil vom 29. August 2007 - 4 C 2/07 -, NVwZ 2008, 76; zum Begriff des "Unternehmens des Produzierenden Gewerbes" in § 2 Nr. 3 StromStG und dessen Ausfüllung durch den Verweis auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes: Bundesfinanzhof, Urteil vom 24. August 2004 - VII R 23/03 -, veröffentlicht u.a. in juris.
Hat der Gesetzgeber in zulässiger Weise eine gesetzliche Regelung geschaffen, die einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet, wird es - jedenfalls in gewissen Fällen - auch unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden sein, wenn er zugleich Kriterien für die inhaltliche Ausfüllung dieses Begriffes vorgibt, sei es durch den Verweis auf in einem bestimmten Verfahren zu erstellende Verwaltungsvorschriften, sei es durch den Verweis auf eine nach den maßgeblichen Verkehrsanschauungen der Wirtschaft erstellte und zudem europarechtlich vorgeprägte Klassifizierung.
Hiergegen bestehen um so weniger Bedenken, als die Anerkennung der normkonkretisierenden Wirkung von bloßen Verwaltungsvorschriften wie im Immissionsschutzrecht unter dem Vorbehalt gerichtlicher Kontrolle steht. So ist etwa anerkannt, dass die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) die im Bundesimmissionsschutzgesetz getroffenen Wertungen beachten muss und diese Frage der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Entsprechendes gilt für die von den Gerichten zu prüfenden Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der in der TA Luft festgelegten Immissions- und Emissionswerte und der Verfahren zu ihrer Ermittlung, die nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sein dürfen, weil sie damit den gesetzlichen Anforderungen nicht mehr gerecht würden.
Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 15. Februar 1988 - 7 B 219/87 -, NVwZ 1988, 824 (825), und vom 21. März 1996 - 7 B 165/95 -, juris.
Mit diesen Fällen der Inbezugnahme außergesetzlicher Regelungen ist § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz jedoch nicht vergleichbar. Der in Bezug genommene Zuordnungsplan dient nicht der Ausfüllung eines unbestimmten Rechtsbegriffs im Gesetz. Er füllt insbesondere nicht lediglich den Begriff des "erforderlichen Fachpersonals" in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz aus. Dies folgt schon daraus, dass das Merkmal der Erforderlichkeit keine Aussage darüber ermöglicht, nach welchen Kriterien zu bestimmen ist, welche Beamtinnen und Beamten mit den in Rede stehenden Aufgaben betraut sind. Erst recht gibt das Merkmal der Erforderlichkeit für die Entscheidung über die konkrete örtliche Verteilung der einzelnen Betroffenen inhaltlich nichts her. Die in der Anlage 1 zum Personalfolgengesetz enthaltene Übersicht über die Zahl der Stellen und deren Verteilung auf die Kreise und kreisfreien Städte gibt für die notwendigen Auswahlentscheidungen ebenfalls inhaltlich nichts vor.
Im Übrigen soll der Zuordnungsplan nach den Vorstellungen des Gesetzgebers keiner eigenständigen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich sein. Ziel der Inkorporation des Zuordnungsplans in die gesetzliche Regelung war es angesichts der Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren und dem beabsichtigten Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Januar 2008 augenscheinlich, den gegenüber Einzelmaßnahmen möglichen Rechtschutz für die Betroffenen zu verkürzen. Eine andere Motivation ist weder aus den parlamentarischen Beratungsvorgängen ersichtlich noch von dem beklagen Land substantiiert vorgetragen. Führt hiernach die Zusammenführung von gesetzgeberischer Entscheidung und verwaltungsbehördlicher Umsetzung auf der Ebene des Gesetzes zu einer Verkürzung der Rechtsschutzgewährleistung aus Art. 19 Abs. 4 GG, sind auch deshalb die Voraussetzungen für einen zulässigen Verweis auf außergesetzliche Regelungen im vorliegenden Fall nicht gegeben.
Der Zuordnungsplan ist ferner keine sachverständige Äußerung oder sonstige fachkundige Bewertung zu einer außerrechtlichen Fragestellung. Er dient vielmehr der Umsetzung der allgemeinen gesetzgeberischen Entscheidung für eine Überleitung von Beschäftigten der Bezirksregierungen auf die nunmehr mit den verschiedenen Aufgaben betrauten Körperschaften im konkreten Einzelfall. Er konkretisiert das Gesetz damit nicht in der Weise, dass hierdurch der schon vom Gesetzgeber in unbestimmter Weise formulierte Wille präzisiert wird, sondern nur in der Form, dass durch ihn die gesetzgeberische Grundentscheidung einzelfallbezogen umgesetzt ist. Damit aber ist der Zuordnungsplan nicht als Konkretisierung des Gesetzes normhierarchisch Teil desselben, sondern die typische einzelfallbezogene Umsetzung einer generellen gesetzlichen Regelung.
Eine andere rechtliche Grundlage, die es verfassungsrechtlich rechtfertigen könnte, dem Zuordnungsplan Gesetzesrang zuzuerkennen und ihn damit als Bestandteil der Überleitungsentscheidung des Gesetzgebers anzusehen, ist nicht erkennbar.
Nach alledem erfolgt die Zuordnung der einzelnen Beamtinnen und Beamten zu ihren etwaigen neuen Dienstherren nicht (allein) durch das Gesetz. Die jeweilige Zuordnungsentscheidung wird vielmehr erst in dem von der jeweiligen Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zu erstellenden Zuordnungsplan getroffen. Der in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz angeordnete Übergang kraft Gesetzes ist mithin unvollständig, weil weder das Zuordnungssubjekt noch die für den einzelnen Betroffenen geltende Rechtsfolge im Gesetz bestimmt werden. In diesem Sinne erscheint das Gesetz aus Sicht der Betroffenen als formale Hülle, die erst durch den Zuordnungsplan inhaltlich ausgefüllt wird. Erst der Zuordnungsplan komplettiert den Überleitungstatbestand und schafft damit die Bestimmtheit, die das Gesetz selbst gerade noch nicht herstellt.
Ebenso bereits Urteil der Kammer vom 30. Mai 2008 - 13 K 5515/07 -, NRWE und juris, und für den vergleichbaren Fall des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz Urteile vom 30. Mai 2008 - 13 K 5281/07, 13 K 5403/07 und 13 K 6043/07 -, NRWE und juris; ebenso schon Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschlüsse vom 16. November 2007 – 34 L 1750/07.PVL - und vom 21. Dezember 2007 13 L 1982/07 , NRWE und juris.
Diese Situation ist mit dem von der Rechtsprechung bereits entschiedenen Fall vergleichbar, in dem Aufgaben einer Gemeinde nur teilweise auf das Land übergehen und deshalb nicht ohne weiteres feststeht, welche Beamten durch diesen Aufgabenübergang berührt werden. Auch in dieser Konstellation ist ein gesetzlicher Übergang der Beamten nach § 128 Abs. 1 und 4 BRRG nicht möglich und deshalb eine die Auswahl und Übernahme der betroffenen Beamten bewirkende Verwaltungsmaßnahme notwendig.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8/69 -, BVerwGE 36, 179 (186).
2. Die genannten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 2 Personalfolgengesetz führen nach den o.g. Grundsätzen allerdings nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes mit der Folge, dass für den angestrebten Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten derzeit keine gesetzliche Grundlage bestünde. § 2 Personalfolgengesetz ist vielmehr einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich.
Bei der Frage, ob und in welchem Umfang eine Norm einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, gebietet es der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt, dem Willen des Gesetzgebers im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen so weit wie möglich Rechnung zu tragen. Eine verfassungskonforme Auslegung soll dementsprechend von der Absicht des Normgebers das Maximum dessen aufrechterhalten, was nach der Verfassung aufrechterhalten werden kann.
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 14. Dezember 1999 - 1 BvR 1327/98 -, BVerfGE 101, 312 (330) m.w.N.
Ist eine einschränkende, verfassungskonforme Auslegung möglich, kommt es nicht darauf an, ob dem subjektiven Willen des Gesetzgebers die weitergehende, mit dem Grundgesetz nicht übereinstimmende Auslegung eher entsprochen hätte.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 (81).
Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenze aber dort, wo sie zum Wortlaut der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 (81); Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,48/92 -, BVerfGE 95, 64 (93); Urteil vom 30. März 2004 2 BvR 1520, 1521/01 -, BVerfGE 110, 226 (267); einschränkend allerdings Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. Januar 1998 - 1 BvL 22/93 -, BVerfGE 97, 186 (196): Eine Auslegung gegen den Wortlaut einer Norm ist aber nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn andere Indizien deutlich belegen, dass ihr Sinn im Text unzureichend Ausdruck gefunden hat.
Nach diesen Maßstäben ist § 2 Personalfolgengesetz einer verfassungskonformen Auslegung dahingehend zugänglich, dass die konkrete Zuordnung der betroffenen Beamtinnen und Beamten durch den von der jeweiligen Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz gemäß § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz zu erstellenden Zuordnungsplan vorbereitet und durch die nachfolgende Bekanntgabe der konkreten Zuordnungsentscheidung gegenüber den betroffenen Beamtinnen und Beamten individuell wirksam wird. Hierfür bilden § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz die Ermächtigungsgrundlage (siehe hierzu sogleich unter a). Mit diesem Regelungsinhalt genügt § 2 Personalfolgengesetz den o.g. Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes (siehe hierzu sogleich unter b). Auch im Übrigen bestehen gegen die Norm bei diesem Verständnis keine verfassungsrechtlichen Bedenken (siehe hierzu sogleich unter c).
a) Eine verfassungskonforme Auslegung ist bei § 2 Personalfolgengesetz trotz seines dem ersten Anschein nach eindeutigen Wortlauts möglich, weil zwischen dem ersten Absatz der Norm einerseits und den beiden folgenden Absätzen andererseits ein nur durch Auslegung aufzulösender Widerspruch besteht. § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz bestimmt, dass die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den Aufgaben nach § 1 betraut sind, "kraft Gesetzes" auf die Kreise und kreisfreien Städte übergehen. Anderseits soll dieser gesetzliche Übergang "nach Maßgabe der Absätze 2 und 3" erfolgen.
§ 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz bestimmt jedoch, dass die jeweilige Bezirksregierung den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vorbereitet (Satz 1) und der Zuordnungsplan im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen ist, wobei eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist (Satz 2). Der in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz vorgesehene Übergang nach Maßgabe des Absatzes 2 ist danach also ein Übergang nach Maßgabe des Zuordnungsplans. Diesem Zuordnungsplan kommt jedoch, wie unter 1. ausgeführt, gerade keine Gesetzesqualität zu. Dementsprechend erfolgt der Übergang der Beamten schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht (allein) kraft Gesetzes; vielmehr wird der Übergangstatbestand erst durch den Zuordnungsplan vervollständigt. Im Ergebnis besteht zwischen der Formulierung "kraft Gesetzes" und dem gleichzeitigen Verweis auf die Maßgabe des Absatzes 2 ein Spannungsverhältnis im Wortlaut der Norm, das nicht einseitig zu Lasten eines der beiden Merkmale aufgelöst werden kann.
Vergleichbares gilt, soweit § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz den Übergang "kraft Gesetzes" darüber hinaus "nach Maßgabe" des Absatzes 3 vorsieht. § 2 Abs. 3 Personalfolgengesetz bestimmt, dass zwischen dem beklagten Land, vertreten durch die jeweilige Bezirksregierung, und der (jeweils) übernehmenden kommunalen Körperschaft Personalüberleitungsverträge geschlossen werden. Der in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz vorgesehene Übergang erfolgt deshalb auch insoweit schon nach dem Wortlaut der Norm nicht durch das Gesetz allein, sondern erst durch das Hinzutreten der notwendigen Personalüberleitungsverträge.
Im Ergebnis sieht die Norm nach ihrem Wortlaut zwar einerseits einen Übergang "kraft Gesetzes" vor; andererseits regelt sie zugleich zwei weitere außergesetzliche Faktoren, durch die der Übergangstatbestand erst erfüllt wird, nämlich den Zuordnungsplan und den Personalüberleitungsvertrag. Dementsprechend sieht die Norm insgesamt ein dreiteiliges Verfahren vor, so dass ihr Wortlaut keine klare Abgrenzung zwischen dem gesetzlichen Übergangstatbestand und der verwaltungsbehördlichen Entscheidung in Gestalt des Zuordnungsplans ermöglicht. Ein allein auf § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz gestütztes Verständnis der Norm als Dienstherrenwechsel kraft Gesetzes würde dem nicht gerecht.
Die Auslegung von § 2 Personalfolgengesetz in dem o.g. Sinne ist schließlich auch deshalb nicht durch seinen Wortlaut ausgeschlossen, weil dieser zwar Vorgaben zu der Erstellung des Zuordnungsplans enthält, jedoch keine Regelungen über dessen Bekanntgabe gegenüber den Betroffenen. Schweigt aber das Gesetz zu der Frage der Bekanntgabe des Zuordnungsplans, schließt es der Wortlaut der Vorschriften, insbesondere von § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz, nicht aus, die Verbindlichkeit der in dem Zuordnungsplan zusammengefassten Entscheidungen gegenüber den einzelnen Beamten von deren Bekanntgabe gegenüber den Betroffenen abhängig zu machen.
Die oben genannte verfassungskonforme Auslegung steht auch nicht in Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers, wie ihn die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung als Grenze definiert.
Zwar heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung im Hinblick auf den späteren § 2 Personalfolgengesetz u.a., Einzelversetzungen im Sinne des § 28 Landesbeamtengesetz fänden nicht statt.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts, LT-Drs. 14/4973, S. 210, dort zu Art. 61 § 2 Abs. 1.
Diese Erwägung spricht dafür, dass der Gesetzgeber davon ausging, die Verbindlichkeit des Zuordnungsplans werde nicht erst durch dessen individuelle Bekanntgabe bewirkt. Anderseits ist - wie bereits die Widersprüche in der Formulierung der Vorschrift zeigen - festzustellen, dass der Gesetzgeber diesen Ansatz nicht vollständig umgesetzt hat, sondern im Gesetzgebungsverfahren praktisch "auf halbem Wege" stecken geblieben ist, weil er nämlich an dem Erfordernis eines von der Verwaltung zu erstellenden Zuordnungsplans festgehalten und sich selbst auf die Festlegung des Auswahlverfahrens beschränkt hat,
so ausdrücklich die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts, LT-Drs. 14/4973, S. 210, dort zu Art. 61 § 2 Abs. 2,
und nicht etwa die Auswahl - und sei es auch abstrakt - selbst vorgenommen hat. Darüber hinaus soll der Übergang der Betroffenen noch von dem Abschluss der Überleitungsverträge mit der jeweiligen kommunalen Körperschaft abhängen. Hieraus wird deutlich, dass auch der Gesetzgeber davon ausging, dass seine gesetzgeberische Überleitungsentscheidung noch der Vervollständigung durch weitere Maßnahmen bedurfte. Dementsprechend ist die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht von einer solchen Eindeutigkeit, dass sie der oben beschriebenen Auslegung entgegenstünde.
Diese steht vielmehr mit der generellen Zielsetzung des Gesetzgebers in Einklang. Der Gesetzgeber wollte den ab dem 1. Januar 2008 mit den in Rede stehenden Aufgaben der Umweltverwaltung betrauten Körperschaften das hierfür erforderliche Personal zeitnah zur Verfügung stellen, um die Erfüllung der zuvor von den Bezirksregierungen wahrgenommenen Aufgaben sicherzustellen. Dieses Ziel wird aber auch dann erreicht, wenn der Zuordnungsplan erst mit der Bekanntgabe der einzelnen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen rechtliche Wirkung entfaltet. Auch in diesem Fall werden den kommunalen Körperschaften die betroffenen Beamten zur Deckung ihres zusätzlichen Personalbedarfs zur Verfügung gestellt. Vor diesem Hintergrund erfasst der Wille des Gesetzgebers - sozusagen als Minus zu einem "gesetzlichen" Personalübergang - das Verständnis des § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahmen, mit denen der angestrebte Personalübergang umgesetzt wird.
Der Umstand, dass bei dieser Auslegung der Norm eine gesonderte Bekanntgabe der jeweiligen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen erfolgen muss, steht diesem Verständnis der Vorschrift nicht entgegen. Auch bei der § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz zu Grunde liegenden Konzeption mussten die Betroffenen von dem Ergebnis der Zuordnung - in welcher Form auch immer - Kenntnis erlangen. Anderenfalls hätten sie nicht gewusst, bei welchem Dienstherrn sie zum Beginn des Jahres 2008 ihren Dienst antreten sollten. Damit ist die Forderung nach einer Bekanntgabe der Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen von dem Regelungswillen des Gesetzgebers mitumfasst. Dass der subjektive Wille des Gesetzgebers auf eine weitergehende, dem Grundgesetz nicht entsprechende Regelung gerichtet war, ist hier ohne Bedeutung, da nach den obigen Ausführungen von der Absicht des Normgebers das Maximum dessen aufrechterhalten wird, was nach der Verfassung aufrechterhalten werden kann.
b) § 2 Personalfolgengesetz ist bei verfassungskonformer Auslegung in dem beschriebenen Sinne mit den eingangs genannten Bestimmtheitsanforderungen vereinbar.
Auch bei einer gesetzlichen Regelung, die eine Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften enthält, die nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG – der insoweit konkurrierende Bestimmungen enthält - zu messen sind, wie z.B. Satzungen, kommt dem Bestimmtheitsgrundsatz besondere Bedeutung zu. Das gilt auch für eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsakten.
Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 9. Aufl. 2007, Art. 20 Rdn. 55, 55 a.
Entsprechend den obigen Ausführungen muss die Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß so hinreichend bestimmt und begrenzt sein, dass die möglichen Eingriffe für den Normunterworfenen voraussehbar und berechenbar werden,
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 15. November 1967 – 2 BvL 7/64, 20/64 und 22/64, BVerfGE 22, 330, für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften; vgl. auch Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03, 2357/04 und 603/05 –, BVerfGE 118, 168, für die Ermächtigung zu Grundrechtseingriffen,
das Handeln der Verwaltung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzt wird und die Gerichte in die Lage versetzt werden, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. Oktober 2007 – 2 BVR 1095/05 -, DVBl. 2007, 1555, und Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03, 2357/04 und 603/05 –, BVerfGE 118, 168.
Nach diesen Grundsätzen ist die in § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Überleitungsverfügungen gegenüber den einzelnen Beamten hinreichend bestimmt. Das Gesetz selbst bestimmt Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung. Der Exekutive wird vorgegeben, dass den Kreisen und kreisfreien Städten das zur Erfüllung der ihnen neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung gestellt wird. Ferner legt das Gesetz fest, dass die Überleitung auf der Grundlage von Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen erfolgt, die die z.T. divergierenden Interessen der betroffenen Beschäftigten zum Ausgleich bringen und gleichzeitig dem Interesse der öffentlichen Hand an einer effektiven Fortführung der Aufgabenwahrnehmung Rechnung tragen sollen. Hierzu verweist das Gesetz ausdrücklich auf die Notwendigkeit, soziale Kriterien und dienstliche Belange zu berücksichtigen und die neuen Aufgabenträger angemessen zu beteiligen. Durch diese Vorgaben ist der Entscheidungsspielraum der Verwaltung inhaltlich begrenzt und auf das Ziel der effektiven Aufgabenfortführung ausgerichtet. Mit dieser Begrenzung, die durch die allgemeinen Grundsätze zur Ausübung verwaltungsbehördlichen Ermessens (§ 40 Verwaltungsverfahrensgesetz) flankiert wird, genügt die gesetzliche Regelung den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes; weitergehende gesetzliche Vorgaben sind im Falle nachfolgender Verwaltungsentscheidungen verfassungsrechtlich nicht geboten.
c) Die genannte verfassungskonforme Auslegung wahrt auch die übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Insbesondere ist der Landesgesetzgeber für den Erlass einer solchen Regelung gesetzgebungsbefugt.
Die Gesetzgebungskompetenz des Landes folgt aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG, da es dem Bund für entsprechende Regelungen an der Gesetzgebungskompetenz fehlt.
aa) Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für die hier streitigen Regelungen wird insbesondere nicht durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG verdrängt, wonach dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung unter anderem auch für die Statusrechte und pflichten der Beamten der Länder zukommt.
Diese im Rahmen der Föderalismusreform eingefügte Bundesgesetzgebungskompetenz ersetzt die bis dahin bestehende Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes.
Pieroth, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 74 Rdn. 64.
Auf Grundlage dieser neuen Kompetenzregelungen ist der Bundesgesetzgeber nicht (mehr) befugt, Regelungen zu schaffen, die den Personalübergang im ausschließlich landesinternen Bereich betreffen. Der Bundesgesetzgeber ist durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG lediglich berechtigt, die "grundlegenden" Statusangelegenheiten der Beamten zu regeln. Hierzu gehören die Fälle nicht, in denen Beamte innerhalb eines Landes auf einen anderen Dienstherrn übergehen.
(a) Der Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist zwar hinsichtlich der genauen Reichweite der Kompetenz nicht eindeutig.
Bochmann, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Reföderalisierung des öffentlichen Dienstrechts, ZBR 2007, 1; Lecheler, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die Statusrechte der Beamten, ZBR 2007, 21 f.; Wolff, Der zweite Schritt zur Föderalisierung des Beamtenrechts: Der Entwurf zum Beamtenstatusgesetz, DÖV 2007, 504.
Es ist aber davon auszugehen, dass die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG auf einen Teilbereich des Beamtenrechts begrenzt sein soll. Die Norm nennt als Regelungsgegenstand "die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung."
Zwar ist der verfassungändernde Gesetzgeber damit von einem weiten Begriff der Statusrechte und -pflichten ausgegangen; anderenfalls hätte es einer ausdrücklichen Abgrenzung zu Laufbahnen, Besoldung und Versorgung nicht bedurft.
Verwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 21. Dezember 2007 – 4 L 702/07 -, NRWE.
Die Formulierung "Statusrechte und -pflichten" umfasst jedoch nicht den "Status" des Beamten insgesamt. Dies wiederum spricht dafür, dass nicht der Gesamtkomplex, sondern nur Teile, nämlich bestimmte Rechte und Pflichten, Regelungsgegenstand sind.
Lecheler, a.a.O., S. 21 f.
Dass nur bestimmte Teile des Beamtenstatus erfasst werden sollten, zeigt auch ein Vergleich der Formulierungen von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und Art. 73 Nr. 8 GG. Letzterer weist dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die "Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes ... stehenden Personen" umfassend zu.
Pieroth, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 73 Rdn. 28.
Im Vergleich hierzu verwendet Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG eine engere Formulierung; der Begriff "Statusrechte und –pflichten" beschreibt nur einen Ausschnitt aus dem gesamten Beamtenverhältnis.
In dieselbe Richtung weist der Vergleich mit der Vorläufernorm, Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG a.F. Auch diese Vorschrift enthielt mit dem Begriff der "Rechtsverhältnisse" der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen, eine umfassendere Formulierung.
Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 114; ders., Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform, NVwZ 2006, 1209; Wolff, a.a.O., S. 505; Bochmann, a.a.O., S. 2; wie hier auch Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rdn. 39.
Die Formulierung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist demgegenüber erkennbar enger.
(b) Die grundgesetzliche Systematik spricht gleichfalls für ein enges Verständnis der Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG. Dafür, dass mit "Statusrechten und -pflichten" nur ein Ausschnitt der umfassenden "Rechtsverhältnisse" der Beamten i.S.d. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG a.F. gemeint ist, spricht der Ausnahmecharakter der Norm.
Dieser ergibt sich - trotz der umfangreichen Kompetenztitel zu Gunsten des Bundes - zunächst aus dem verfassungsrechtlichen Kompetenzgefüge für die Gesetzgebung an sich. Art. 30, 70 Abs. 1 GG erklären die Länder im Bereich der Gesetzgebung für zuständig, soweit dem Bund durch das Grundgesetz nicht Gesetzgebungsbefugnisse (ausdrücklich) verliehen werden. Dementsprechend sind Regelungen zur konkurrierenden Gesetzgebung per se Ausnahmevorschriften.
Noch deutlicher wird der Ausnahmecharakter im konkreten Regelungsbereich dadurch, dass die Kompetenzordnung davon ausgeht, dass der Bund die Gesetzgebungskompetenz für alle Belange seiner eigenen Beamten besitzen soll (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG und Art. 98 Abs. 1 GG für die Richter) und dass Entsprechendes auch – jedenfalls grundsätzlich – für die Länder und die Landesbeamten gilt. Dies entspricht dem Grundsatz der Personal- und Organisationshoheit der jeweiligen Körperschaften im föderalen System des Grundgesetzes.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist daher, soweit er dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz einräumt und - außer für den den Ländern vorbehaltenen Bereich der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung - bundesrechtlich übergreifende Regelungen ermöglicht, als Ausnahme zu verstehen. Als Ausnahme ist die Vorschrift aber eng auszulegen.
Gegen eine Erstreckung der beamtenrechtlichen Bundesgesetzgebungskompetenz in den Bereich rein landesinterner Vorgänge spricht ferner der systematische Zusammenhang zwischen der materiell-beamtenrechtlichen Regelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und den Gesetzgebungskompetenzen für Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen der Art. 83 ff. GG. Das Zusammenspiel dieser beiden Regelungskomplexe der Verfassungsordnung wird auch im Fall des Personalfolgengesetzes deutlich.
Bei der Änderung der Zuständigkeiten und der Aufgabenübertragung in den übrigen Artikeln des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts handelt es sich um Regelungen bzgl. der - weit zu verstehenden - Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens. Damit ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz eines Landes im Bereich der hier vorliegenden landeseigenen Ausführung eines Bundesgesetzes grundsätzlich aus Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 125b Abs. 2 GG.
Ebenso zu den entsprechenden Vorschriften des Eingliederungsgesetzes Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 – L 6 SB 101/06 -, Rechtsprechungsdatenbank LSG, vgl. zur umfassenden Bedeutung der "Einrichtung" von Behörden, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. Juli 2002 – 1 BvF 1/01 und 2/01 -, BVerfGE 105, 313 (331); Dittmann, in: Sachs, a.a.O., Art. 84 Rdn. 7; Grapperhaus, Die Verfassungsgrundlagen der Verwaltungskompetenzen im Atomgesetz, S. 12.
Auch bei § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz handelt es sich nach dem Wortlaut um Regelungen, die Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG unterfallen. Soweit die Zuständigkeit der Bezirksregierungen für die Erstellung der Zuordnungspläne in § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz festgelegt wird, handelt es sich ebenfalls um eine Regelung, die die Einrichtung einer Behörde im Sinne des Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zum Gegenstand hat. Soweit darin ferner die Vorbereitung des Übergangs durch die Erstellung von Zuordnungsplänen bestimmt wird, ist das Verwaltungsverfahren gemäß Art. 84 Abs. 1 GG betroffen, da die Art und Weise der Willensbildung geregelt werden.
Hierauf deutet auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 14/4973, S. 210, zu Art. 61 § 2 Abs. 2: "Festlegung des Auswahlverfahrens"; a.A. zu der vergleichbaren Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 2 2. HS Eingliederungsgesetz Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 – L 6 SB 101/06 -, Rechtsprechungsdatenbank LSG, wonach im Eingliederungsgesetz keine Verfahrensregelungen getroffen sind.
Eine Norm, die Regelungen bzgl. des Übergangs von Beamten zur Personalausstattung der durch den Landesgesetzgeber geschaffenen und mit Kompetenzen versehenen Landesbehörden - einschließlich der Kommunen - ermöglicht, betrifft danach im Kern eine Kompetenz, die der Organisationshoheit der Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung (wie sie in Art. 84 Abs. 1 GG verankert ist) folgt. Wenn aber die Länder für die vorgreiflichen Schritte der Einrichtung der Behörden, also deren Schaffung, die Zuweisung von Kompetenzen und die Regelung des Verwaltungsverfahrens die entsprechende Gesetzgebungskompetenz besitzen, spricht auch dies dagegen, dass der Bund für Regelungen über den Personalübergang im landesinternen Bereich, der sich insoweit als "Folge-" oder Annexregelung im weiteren Sinne zeigt, eine Gesetzgebungskompetenz besitzen sollte.
(c) Dieses enge Verständnis von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG bestätigt auch der Blick auf die Vorläufernormen.
Bis zur Föderalismusreform bestand seit 1971 im Bereich der "Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Art. 74a nichts anderes bestimmt" die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a.F. GG.
Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 34; Stettner, in: Dreier, a.a.O., Art. 75 Rdn. 2.
Diese Regelungskompetenz des Bundes auf der Ebene der Rahmengesetzgebung bzgl. der "Rechtsverhältnisse" war umfassend. Sie erstreckte sich auf das gesamte öffentliche Dienstrecht, die Vorschriften über die Begründung und Beendigung des Dienstverhältnisses sowie die Regelungen zu Statusfragen und sonstigen Rechten und Pflichten.
Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 36; Stettner, in: Dreier, a.a.O., Art. 75 Rdn. 19; Oeter, in: Starck, a.a.O., Rdn. 39.
Durch die nunmehr wiederhergestellte engere Begrenzung der Bundesgesetzgebungskompetenzen im Bereich der "Rechtsverhältnisse" der Landesbeamten und des Dienstrechts wird damit eine Situation geschaffen, die nicht nur den Zustand vor 1971 wiederaufgreift, sondern sich auch dem in Art. 30, 70 Abs. 1 GG enthaltenen Grundgedanken der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
- vgl. hierzu Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 70 Rdn. 2, 11 ff. -
im Bereich des Dienstrechts wieder annähert.
Motivation für diese Änderung war die kritische Erkenntnis des verfassungsändernden Gesetzgebers, der Bundesgesetzgeber habe bestehende konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten nahezu vollständig ausgeschöpft und auch in der Rahmengesetzgebung vielfach in Einzelheiten gehende und unmittelbar geltende Regelungen getroffen,
- vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S. 7; Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 112; Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 35; dazu Oeter, in: Starck, a.a.O., Rdn. 36, 41 -
so dass damit den Ländern faktisch eigene Regelungen nur noch im Bereich der internen Organisation möglich waren.
Parallel hierzu zielte auch die Abschaffung der Bundeskompetenz für den Bereich der Besoldung und Versorgung (Art. 74a Abs. 1 GG a.F.) im Rahmen der Föderalismusreform auf eine Wiederherstellung der vor 1971 geltenden Rechtslage
- so auch die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S. 8; Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 112; Stettner, in: Dreier, a.a.O., Art. 74a Rdn. 2 -
und entsprach damit dem Grundsatz, wonach der Bundesgesetzgeber für Regelungen über die Bundesbeamten und die Landesgesetzgeber für Regelungen über die Landesbeamten zuständig sein sollen.
Damit belegt die historische Entwicklung, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nur noch in einem reduzierten Umfang Regelungen des Bundes ermöglichen soll. Dem entspricht es, dass diese Norm sich nicht auf rein landesbezogene Personalübergänge, sondern nur auf "grundlegende Statusangelegenheiten" erstreckt, soweit diese über reine Landesangelegenheiten hinausgehen.
(d) Die Entstehungsgeschichte der Norm, der angesichts des geringen Zeitabstands zur Neuregelung hier eine besondere Bedeutung zukommt, spricht in besonderer Weise dafür, dass das enge Verständnis von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG dahingehend zu konkretisieren ist, dass eine Bundeskompetenz zur Regelung des Personalübergangs ohne länderübergreifenden Bezug in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nicht vorgesehen ist.
Ebenso Wolff, a.a.O., S. 505.
In der Begründung des Gesetzesentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD
- BT-Drs. 16/813, S. 14 -
heißt es:
"Die Personalhoheit der Länder wird durch die weitgehende Übertragung der Kompetenzen im öffentlichen Dienstrecht gestärkt. Eingeschränkt ist diese allein durch die Zuweisung der Befugnis zur Regelung der grundlegenden Statusangelegenheiten an den Bundesgesetzgeber. Die neue Kompetenz zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten und richter in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 tritt an die Stelle der bisherigen Kompetenzen nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 98 Abs. 3 Satz 2. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich erfasst nur die Statusrechte und pflichten. Diese sind in der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005, Anlage 2, Rdn. 33, wie folgt formuliert (angepasst im Hinblick auf die Dienstverhältnisse der Landesrichter):
"Statusrechte und -pflichten" sind:
Diese bundeseinheitlichen Statusregelungen dienen insbesondere der Sicherung der länderübergreifenden Mobilität der Bediensteten."
Über den gesetzgeberischen Willen besteht daher insoweit kein Zweifel.
Davon abweichende Zielsetzungen, wie z.B. die Aufrechterhaltung einer Bundeskompetenz für den Bereich des Besoldungsrechts, konnten sich nicht durchsetzen.
Vgl. den Bericht des Rechtsausschusses zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, BT-Drs. 16/813, BT-Drs. 16/2069, S. 13 f. und S. 21 f. (Antrag der Fraktion der FDP), S. 26, 31, 41 (Anträge der Fraktion DIE LINKE.), und die diesbezügliche Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses, BT-Drs. 16/2010.
Der gesetzgeberische Wille erstreckt sich damit auf eine Bundesgesetzgebungskompetenz, die sich - soweit hier von Bedeutung - auf "grundlegende Statusangelegenheiten" und "Abordnungen und Versetzungen zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern", also auf Dienstherrenwechsel beschränkt, die zwischen den Ländern oder zwischen Bund und Ländern erfolgen. Rein landesinterne Vorgänge sollten demzufolge nach diesen Vorstellungen des Verfassungsgebers nicht Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG sein.
(e) Ebenfalls bestätigt der vom verfassungsändernden Gesetzgeber verfolgte Sinn und Zweck die vorgenannte Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG.
Die Föderalismusreform hatte allgemein das Ziel, die langwierigen und komplizierten Entscheidungsprozesse zu vereinfachen und das Kompetenzgeflecht von Bund und Ländern zu entzerren. Weiterhin sollte die Gesetzgebungskompetenz der Länder gestärkt werden.
So die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S. 7; vgl. auch die diesbezügliche Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses BT-Drs. 16/2010, S. 3.
Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG gilt im Besonderen, dass durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebung und durch die sachgerechte Aufteilung der dieser Kompetenzart zuvor zugeordneten Materien die Organisations- und Personalhoheit der Länder gestärkt werden sollte. Soweit im Bereich der Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes geschaffen wurde, sollte dies (nur) geschehen, um die bundesweite Mobilität von Beamten und Richtern zu gewährleisten.
So die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S. 8.
Einer Kompetenz des Bundes zum Erlass von Regelungen auch für landesinterne Dienstherrenwechsel war angesichts dieser Zielsetzung nicht gewollt.
Insgesamt folgt daher aus der Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, dass dem Bund keine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zusteht, die über grundlegende Statusfragen hinausgeht und in rein landesbezogene Vorgänge, wie einen Personalübergang zwischen Landeskörperschaften, eingreift. Insoweit ist daher nicht der Bund gesetzgebungsbefugt, sondern - wie auch im vorliegenden Fall - das jeweilige Land.
bb) Die Annahme einer Landesgesetzgebungskompetenz für den Erlass von Einzelverfügungen bzgl. des Dienstherrenwechsels innerhalb von Bundesländern verstößt auch nicht gegen sonstiges Bundesrecht in Gestalt der §§ 128 ff. BRRG, das dem Landesrecht nach Art. 31 GG vorgeht.
(a) Derzeit gelten die §§ 128 ff. BRRG mangels entsprechender Aufhebung oder Ersetzung durch den Bund als Bundesrecht weiter (vgl. Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG). Das Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz - BeamtStG) vom 17. Juni 2008 (BGBl. I, 1010) tritt hinsichtlich der relevanten Bestimmungen nach seinem Art. 9 Abs. 2 erst am 1. April 2009 in Kraft.
Die §§ 128 ff. BRRG beinhalten nicht nur Regelungen für den Übergang von Beamten bei der vollständigen oder teilweisen Eingliederung einer Körperschaft in eine oder mehrere andere Körperschaften, bei dem Zusammenschluss von Körperschaften und bei der Neubildung einer Körperschaft, sondern regeln auch den Übergang von Beamten im Fall des Übergangs von Aufgaben einer Körperschaft auf eine oder mehrere andere Körperschaften wie hier. Einschlägig ist insoweit § 128 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 und 3 BRRG. Danach hat ein teilweiser Aufgabenübergang zwischen Körperschaften zur Folge, dass die betroffenen Beamten anteilig zu übernehmen sind, was eine individuelle Regelung des Dienstherrn gegenüber den Beamten erfordert.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8/69 -, BVerwGE 36, 179 (184); Verwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 21. Dezember 2007 – 4 L 702/07 -, NRWE.
Die Zuständigkeit für den Erlass derartiger Einzelmaßnahmen folgt aus § 129 Abs. 3 BRRG. Danach erlässt die übernehmenden Körperschaft die Übernahmeverfügung gegenüber dem jeweiligen Beamten. Davon abweichend sieht § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz in der o.g. verfassungskonformen Auslegung vor, dass Zuordnungsplan und personalrechtliche Einzelmaßnahme von der abgebenden Körperschaft erlassen werden.
(b) Zu dieser abweichenden Regelung war der Landesgesetzgeber befugt.
Die §§ 128 ff. BRRG dürften in Bezug auf landesinterne Vorgänge nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden, sodass insoweit die Ersetzungskompetenz der Länder nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG eröffnet ist. Nach dieser kann u.a. Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG - also auch wegen der Schaffung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG - nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, durch Landesrecht ersetzt werden.
Die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beschränkt sich – wie oben dargelegt – auf "grundlegende" Statusrechtrechte und -pflichten und innerhalb dieses Rahmens auf solche Regelungen, die nicht allein den landesinternen Personalübergang betreffen. Damit ist dem Bund die Gesetzgebungskompetenz entzogen, soweit es um die Übertragung von Aufgaben und den daran anschließenden Übergang von Beamten geht, die nicht länderübergreifend erfolgen, sondern auf ein Bundesland beschränkt sind.
Ebenso der Beschluss des Bundesrates über die Anrufung des Vermittlungsausschusses zu dem Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz - BeamtStG), BR-Drs. 59/08 (Beschluss), S. 2; vgl. hierzu auch die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses, BT-Drs. 16/8910, und jetzt auch § 13 BeamtStG: "Die Vorschriften des nachfolgenden Abschnitts gelten nur bei landesübergreifender Abordnung, Versetzung und Umbildung von Körperschaften sowie bei einer Abordnung oder Versetzung aus einem Land in die Bundesverwaltung."
Bei § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz handelt es sich um eine "Ersetzung" im Sinne des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG und damit um eine auch inhaltlich verfassungsmäßige Ausübung der dort verankerten Kompetenz.
"Ersetzen" bedeutet nicht, dass die Länder die gesamte bundesrechtliche Regelung auswechseln müssten.
Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 5. Aufl. 2005, Art. 125a Rdn. 13.
Eine Ersetzung ist jedoch von einer Änderung einzelner Vorschriften bei Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung abzugrenzen. Letztere ist den Ländern verwehrt. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich wäre im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper. Die Ersetzung des Bundesrechts erfordert deshalb, dass der Landesgesetzgeber die Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht gleichlautendes Landesrecht zu erlassen.
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 9. Juni 2004 – 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10, zu Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG; vgl. auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 125a Rdn. 8.
Entscheidend ist, dass sowohl die verbleibende Regelung als auch die Neuregelung insgesamt sinnvoll bleiben.
Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 125a Rdn.13; Jarass, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 125a Rdn. 8.
Dies ist hier der Fall. Die §§ 128 ff. BRRG bleiben allgemein, d.h. außerhalb des speziellen Regelungsbereichs des Personalfolgengesetzes, vollständig erhalten. Durch die Neuregelung hat der Landesgesetzgeber eine bereichspezifische Ersetzung bzgl. eines abgrenzbaren Teilbereichs vorgenommen. Er hat in Bezug auf den Personalübergang im Zusammenhang mit der Aufgaben- und Kompetenzübertragung im Bereich der Umweltverwaltung, soweit diese von dem Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts erfasst wird, eine eigenständige Regelung geschaffen. Er hat insoweit keine Gemengelage mit den weitergeltenden bundesrechtlichen Regelungen geschaffen, sondern eine – in ihrem beschränkten Anwendungsbereich – selbständige und abschließende Konstruktion gewählt. Sowohl die §§ 128 ff. BRRG in ihrem verbleibenden Anwendungsbereich als auch die Neuregelung im Personalfolgengesetz bleiben sinnvoll. Für die Rechtsunterworfenen ist die Rechtslage eindeutig.
Damit greift Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG auch im vorliegenden Fall, sodass auch der Gesichtspunkt entgegenstehenden fortgeltenden Bundesrechts der Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 30, 70 Abs. 1 GG für den hier interessierenden Bereich nicht entgegensteht. Damit ist der Landesgesetzgeber zum Erlass einer Regelung in Gestalt der o.g. verfassungskonformen Auslegung von § 2 Personalfolgengesetz gesetzgebungsbefugt.
Nach alledem kann der Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten auf ihren neuen Dienstherrn nur durch eine entsprechende Regelung im Einzelfall bewirkt werden. Eine solche liegt hier nicht vor.
Wie ausgeführt, ist der Zuordnungsplan nicht als Verwaltungsakt anzusehen und enthält er deshalb die erforderliche (zusätzliche) Einzelregelung gegenüber dem Kläger nicht. Dementsprechend ist auch die Mitteilung des Ergebnisses des Zuordnungsplans an den Kläger kein Verwaltungsakt; auch insoweit fehlte der Behörde der erforderliche Regelungswille.
Eine andere individuelle Zuordnungsentscheidung, der eine entsprechende verbindliche Wirkung gegenüber dem Kläger zuzumessen sein könnte, haben weder das beklagte Land noch die Beigeladene erlassen, so dass das Beamtenverhältnis zwischen dem Kläger und dem beklagten Land fortbesteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 5 BImSchG
§§ 128 ff. BRRG
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 128 BRRG
§ 40 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 13 BeamtStG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 erste Alt. VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Nr. 3 StromStG
§ 128 Abs. 1 und 4 BRRG
§ 128 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 und 3 BRRG
§ 129 Abs. 3 BRRG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 Grundgesetz
Art. 12 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
Art. 125 b GG
Art. 70 Verfassung
Art. 100 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
Art. 73 Nr. 8 GG
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG
Art. 98 Abs. 1 GG
Art. 83 ff. GG
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125b Abs. 2 GG
Art. 84 Abs. 1 GG
Art. 74a Abs. 1 GG
Art. 31 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 49, 148
BVerfGE 69, 1
BVerfGE 93, 37
BVerfGE 110, 226
BVerfGE 87, 234
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 5, 25
BVerwGE 55, 250
NVwZ 1995, 994
NVwZ 2008, 76
NVwZ 1988, 824
BVerwGE 36, 179
BVerfGE 101, 312
BVerfGE 95, 64
BVerfGE 97, 186
BVerfGE 22, 330
BVerfGE 118, 168
DÖV 2007, 504
NVwZ 2006, 1209
BVerfGE 105, 313
BVerfGE 111, 10
26 K 4610/08 K
6 B 147/08
6 B 38/08
13 L 198/08
13 K 5515/07
2 BvR 831/76
2 BvF 1/92
1 BvL 8/87
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
4 L 667/07
1 BvF 3/53
1 C 102.76
7 B 112/94
4 C 2/07
VII R 23/03
7 B 219/87
7 B 165/95
13 K 5281/07
13 K 5403/07
13 K 6043/07
34 L 1750/07
13 L 1982/07
6 C 8/69
1 BvR 1327/98
1 BvL 22/93
2 BvL 7/64
1 BvR 1550/03
2 BVR 1095/05
4 L 702/07
L 6 SB 101/06
1 BvF 1/01
1 BvR 636/02