Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-31, Aktenzeichen 7 K 527/07
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2007:1031.7K527.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger war Betreiber dreier Sportwettbüros in F. , H. Str. 23, L. Str. 2 und B. Str. 402, wo er Sportwetten der in N. ansässigen Firma „Topsportwetten ltd." vermittelt hat. Die Betriebsstätten L. Str. 2 und B. Str. 402 hat er zwischenzeitlich aufgegeben. Der Betrieb H. Str. 23 wird als Internetcafé weitergeführt mit dem Ziel, dort wieder Sportwetten anbieten zu dürfen.
Nach Anhörung untersagte der Beklagte dem Kläger mit auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) gestützter Ordnungsverfügung vom 26. März 2004 die Vermittlung von Sportwetten in diesen Betriebsstätten, gab die Einstellung der Betriebe mit sofortiger Wirkung auf und drohte ihm für den Fall der Betriebsfortführung die Schließung durch unmittelbaren Zwang an.
Gleichzeitig ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Verfügung im besonderen öffentlichen Interesse an.
Hiergegen erhob der Kläger rechtzeitig Widerspruch. Ferner suchte er, nachdem der Beklagte zunächst im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit Rücksicht auf die ausstehende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (im Beschwerdeverfahren 1 BvR 1054/01) die Weiterführung des Betriebs geduldet (7 L 929/04) und nach dem Urteil vom 28. März 2006 die Vollziehung unter Einräumung einer Zwei-Wochen-Frist angekündigt hatte, erneut bei der erkennenden Kammer um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach. Durch Beschluss vom 29. Mai 2006 (7 L 634/06) ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Zwangsmittelandrohung angeordnet und der Antrag im übrigen abgelehnt worden. Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers ist durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW - vom 17. Oktober 2006 (4 B 1119/06) zurückgewiesen worden.
Der Beklagte hat mit ergänzender Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2006 das Zwangsmittel ausgetauscht und dem Kläger im Falle der Fortführung des Betriebes ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR angedroht. Auch hiergegen erhob der Kläger rechtzeitig Widerspruch.
Mit Bescheiden vom 25. und 26. Januar 2007 wies die Bezirksregierung Düsseldorf beide Widersprüche des Klägers zurück.
Am 27. Februar 2007 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Das staatliche Sportwettenmonopol sei in Nordrhein-Westfalen verfassungswidrig, weil die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 zur Eindämmung der Spielsucht nicht umgesetzt worden seien. Außerdem verstoße das Sportwettenmonopol gegen die europäische Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Die tatsächlichen Maßnahmen zur Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts genügten nicht, um den gemeinschaftsrechtswidrigen Zustand zu beseitigen; denn dafür sei nach der Rechtsprechung des EuGH eine gesetzliche Anpassung erforderlich. Tatsächlich seien aber auch ausreichende Umsetzungsmaßnahmen nicht ergriffen worden: So befänden sich die Annahmestellen der staatlichen Sportwetten überwiegend in Schreibwarenläden, die für Jugendliche frei zugänglich seien. Auch die Vertriebswege für staatliche Oddset-Wetten seien nicht beschränkt. Der gemeinschaftsrechtswidrige Zustand ende im Übrigen erst dann, wenn ein neues Gesetz geschaffen werde. Das Gemeinschaftsrecht genieße Anwendungsvorrang. Der EuGH habe gerade in der Rechtssache Placanica mit Urteil vom 6. März 2007 deutlich gemacht, dass es eine Ausnahme vom Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Europarechts nicht gebe. Die dort für Italien aufgestellten Grundsätze seien auf die Rechtslage in Deutschland übertragbar. Private Anbieter von Sportwetten könnten auch hier nach der Gesetzeslage keine Erlaubnis für das Anbieten von Sportwetten erhalten. Ein Konzessionssystem müsse nach der Rechtsprechung des EuGH auch in seiner konkreten Ausgestaltung verhältnismäßig sein. In Deutschland gebe es aber für Private überhaupt keine Möglichkeit, Erlaubnisse zu erhalten. Im Übrigen müsse nach der Rechtsprechung des EuGH zuvor eine genaue Analyse der Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit auf der Grundlage entsprechenden empirischen Materials erfolgen. Diesen Anforderungen sei die Bundesrepublik bisher nicht nachgekommen. In der Rechtssache Placanica habe der EuGH zudem festgestellt, dass der gänzliche Ausschluss von Kapitalgesellschaften auf jeden Fall unverhältnismäßig und damit gemeinschaftsrechtswidrig sei. Mindestens unter Auflagen, die ein ordnungsgemäßes Kontrollsystem ermöglichten, sei auch diesen Gesellschaften der Marktzugang zu ermöglichen. Genau dieser gänzliche Ausschluss bestehe aber faktisch in allen Ländern der Bundesrepublik Deutschland. Daraus folge gleichzeitig, dass der jetzt vorliegende Staatsvertrag erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, weil er neben staatlichen Anbietern keine weiteren Privaten am Markt zulasse. Der EuGH habe mit aller Deutlichkeit festgestellt, dass keinerlei Sanktionierung, sei es verwaltungsrechtlich oder strafrechtlich, in Betracht komme, wenn - wie hier - die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der zu Grunde liegenden Konzessionsnorm feststehe. Spätestens jetzt erwiesen sich somit Ordnungsverfügungen gegen Wettvermittler als rechtswidrig. Wiederholt sei darauf hinzuweisen, dass der EuGH eine insgesamt kohärente Glücksspielpolitik fordere, die in Deutschland nicht annähernd gegeben sei. Zum Beispiel gebe es im Bereich der Casinos und der gewerblichen Spielhallen keinerlei Monopol. Auch hier lägen aber Suchtgefahren.
Die Schließung zweier Betriebsstätten sei im Hinblick auf das Vorgehen des Beklagten erfolgt. Er beabsichtige, insoweit Schadensersatzforderungen geltend zu machen.
Im Übrigen ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung angeregt worden, das Verfahren bis zu einer Entscheidung des EuGH über die Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Gießen vom 7. Mai 2007 (10 E 13/07) und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Juli 2007 (4 K 4435/06) auszusetzen. Ferner ist angeregt worden, Beweis zu erheben; wegen der vorgeschlagenen Beweisfragen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, wird auf die Gerichtsakten bezug genommen.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. März 2004 in der Änderungsfassung vom 23. Juni 2006 und die Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung Düsseldorf vom 25. Januar und 26. Januar 2007 aufzuheben, soweit die Betriebsstätte H. T. 23 in F. betroffen ist und im Übrigen festzustellen, dass die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. März 2004 in der Änderungsfassung vom 23. Juni 2006 und die Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung Düsseldorf vom 25. Januar und 26. Januar 2007 rechtswidrig sind, soweit die Betriebsstätten L. T. 2 und B. T. 402 in F. betroffen sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Rechtslage für geklärt, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 2054/01) in Sachen Sportwetten entschieden habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der der Verfahren 7 L 929/04 und 7 L 634/06 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Düsseldorf (Beiakten Hefte 1 bis 3).

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat insgesamt keinen Erfolg. Es kann offen bleiben, ob die Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist; jedenfalls ist sie - wie auch die Anfechtungsklage - unbegründet.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. März 2004 in der Änderungsfassung vom 23. Juni 2006 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung Düsseldorf vom 25. Januar und 26. Januar 2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat die Untersagungsverfügung auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG) gestützt. Danach kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Die Voraussetzungen dieser Eingriffsermächtigung liegen vor; denn der Kläger vermittelt Sportwetten, ohne im Besitz der hierfür erforderlichen Genehmigung zu sein. Die Beteiligung an illegalen Sportwettunternehmen stellt eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar.
Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der Zulassung durch die Landesregierung. Der Kläger ist nicht im Besitz dieser Erlaubnis, und sie kann ihm auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der Regelungen im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein- westfälisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 16. November 2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4 Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten (Länder, juristische Personen des öffentlichen Rechts, privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch private Anbieter ist hiernach nicht möglich.
Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der klägerischen Rechtsansicht gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es verfassungswidrig ist. Dies ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum bayerischen Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende staatliche Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sein kann und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage übergangsweise bis spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem Bundesgesetzgeber und/oder dem Landesgesetzgeber Gelegenheit zu geben, das bestehende Regelungsdefizit zu beseitigen,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.
Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen treffen gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat das Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - (NJW 2007, 1521) entschieden. Dort heißt es wörtlich (S. 12 f des amtlichen Umdrucks):
„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in Nordrhein- Westfalen bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund seiner derzeitigen Ausgestaltung mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar wie das Sportwettenmonopol in Bayern. ... Auch die einschlägigen Regelungen des nordrhein-westfälischen Landesrechts sind jedoch nicht nichtig. Bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige Rechtslage - wie das Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung dargelegt hat - daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche Vermitteln von Sportwetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden, unabhängig davon, ob in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt jedenfalls, sofern das Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das bestehende staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."
Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen Neuregelung verbunden hat, sind erfüllt.
Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern - unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht verlangt, dass der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O., Rdnrn. 149 - 153) formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser muss erst am Ende der bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch die gesetzliche Neuregelung erfüllt sein,
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.
In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen, dass der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen darf und dass bis zu der Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeiten hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.
In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land Nordrhein- Westfalen in hinreichender Weise damit begonnen hat, die Maßgaben umzusetzen. Bereits durch Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom 19. April 2006 (14-38.07.06-5) hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug auf den Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken. Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die Bandenwerbung in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch unter Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der Beteiligten - kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese Auflagen nicht hinreichend befolgt. Beispiele anhaltender, z.T. auch aggressiver Werbemaßnahmen, die sich nicht auf die staatlichen Oddset-Wetten (bzw. gar nicht auf staatliche Lotterien) beziehen, bieten schon deshalb für eine andere Bewertung keine ausreichende Grundlage. Weder die nationale noch die gemeinschaftsrechtliche Rechtsprechung fordert insoweit eine einheitliche Betrachtung.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 betrifft allein Oddset-Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere Glücksspiele erstreckt werden.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 - und OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, juris, Rdnr. 56 f, NVwZ 2007, 725.
So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007
1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen, Gewerbearchiv 2007, 242
die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung angenommen, mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des bayerischen Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG gerügt hatte. Das (bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser Entscheidung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben aufweist, die
„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen....für die Spielbankenaufsicht für eine hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen sorgen..." und „auch die tatsächliche Handhabung des Spielbankenmonopols ...in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an seinen ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O., Rdnrn. 50 - 65).
Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche Beurteilung des Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich von der des Sportwettenmonopols ab
a.a.O., Rdnr. 59.
Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst, sondern die jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand der vom Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind, obgleich eine gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt zu fordern ist. Auch gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung dahingehend, den Glücksspielmarkt eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln, nicht ersichtlich.
Vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 a.a.O., Rdnr. 56 und vom 1. Juni 2007, - 1 Bs 107/07- .
Nach diesen Maßgaben kommt es entscheidungserheblich auf die Beweisanregungen zu 2. und 3 (Thematik: Gewinnspiele über TV und Radiosender, Suchtgefahren einzelner Glücksspiele) nicht an; die dortigen Prämissen können vielmehr als richtig unterstellt werden. Private Sportwettanbieter können zu ihren Gunsten nichts daraus herleiten, dass diverse Glücksspiele über TV und Radio keiner Genehmigungspflicht unterliegen; auch hier mag gesetzlicher Handlungsbedarf gegeben sein, dies führt allerdings nicht dazu, dass auch Sportwetten - trotz anderslautender Regelung - genehmigungsfrei angeboten werden dürfen. Auch der Vergleich der Suchtgefahren verschiedener Glücksspiele ist nach oben Ausgeführtem nicht geeignet, die derzeitige Zulässigkeit des staatlichen Sportwettmonopols einerseits und des Verbots privater Sportwettvermittlungen andererseits in Frage zu stellen.
Für die weitere Frage, ob die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts hinreichend umgesetzt sind und dadurch ein verfassungs- (bzw. gemeinschaftsrechts-) konformer Zustand geschaffen wird, ist in erster Linie auf die durch die staatlichen Organe vorgegebenen Weisungen abzustellen und zu prüfen, ob diese ausreichen und deren Einhaltung konsequent überwacht wird. Auf vereinzelte, dauerhaft auch nicht völlig auszuschließende Verstöße kommt es dagegen nicht entscheidend an. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits angeführten Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal ausdrücklich herausgestellt, dass für die Übergangszeit nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt wird, das aus Sicht der Kammer gegenwärtig gewährleistet ist. Zum anderen ist die Betrachtung hier - wie dargelegt - nur auf das staatliche Sportwettenmonopol zu richten.
Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die die Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im Werbeverhalten für staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt werden, ist derzeit ausreichend gesichert. Das Innenministerium hat die zuständigen Ordnungsbehörden angewiesen, die Einhaltung der Auflagen zu beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Eine Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr wurden die Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit und des kurz bevorstehenden Ablaufs der eingeräumten Übergangsfrist sind die angeordneten Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung ausreichend, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu genügen.
Dies gilt auch vor dem Hintergrund der offenbar seit 2006 eingeleiteten „Dachmarkenstrategie" der staatlichen Lottounternehmen, die nach dem substantiierten Vortrag darauf angelegt ist, unter der Dachmarke „Lotto" auch die Oddset-Wetten zu bewerben und diese dadurch wieder mehr in den Blickpunkt der Kunden zu tragen. Auch diese Behauptung, die der Beweisanregung zu 1. zugrunde liegt, unterstellt die Kammer als zutreffend. Eine solche Marketingstrategie unterläuft allerdings nach Auffassung der Kammer nicht die o.a. Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht, die das Bundesverfassungsgericht für staatliche Sportwettangebote verlangt hat. Diese setzen nämlich nicht das Unterlassen jeglicher Werbung voraus.
Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts erneut herausgestellt, dass die Behörden unabhängig von der Frage der Strafbarkeit in der Übergangszeit ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen können.
Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O., Beschlussabdruck Seite 14.
Die Beweisanregung zu 4., die auf Ermittlungen zu den Umsätzen des Deutschen Lotterie- und Totoblocks (DLTB) einschließlich derjenigen auf dem staatlichen Sportwettsektor zielt und eine Sachverständigenprognose hinsichtlich der Auswirkungen der konsequenten Durchsetzung des stattlichen Sportwettmonopols auf den „Schwarzmarkt" nahe legt, ist nicht entscheidungserheblich. Konsequenzen in Bezug auf die Zulässigkeit ordnungsrechtlicher Maßnahmen gegen private Sportwettanbieter lassen sich darauf von vornherein nicht stützen. Entsprechendes gilt, soweit (unter 5.) Feststellungen zur Ausbreitung von Spielbanken und anderen Gelegenheiten zum Glücksspiel anregt werden. Selbst ein nachweisbarer erheblicher Anstieg von Spielmöglichkeiten in staatlichen Casinos oder bei anderen Glücksspielen, wie hier vorgetragen, vermag die Zulässigkeit privater Sportwettangebote derzeit nicht zu rechtfertigen.
Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das nordrhein- westfälische Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die Nichtzulassung privater Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43, 49 EGV dar. Solche Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist, dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn. 67, 69.
Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts überein,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 144.
Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die Übergangszeit geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht verstößt,
s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -; BayVGH, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG; vgl. auch schon Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -, NRWE-Datei.
Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols in ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und den hierauf beruhenden Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen können. Hierauf ist nach der Rechtsprechung des EuGH abzustellen und dies zu beurteilen ist auch Sache des nationalen Gerichts,
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr. 76.
Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen Anwendungsmodalitäten aus europarechtlicher Sicht hier auch zu berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies grundsätzlich auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um gleichlautend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Rechnung zu tragen,
OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - unter Hinweis auf einen Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres vom 18. August 2006 über die Tagung der zuständigen Referenten der Länder vom 27./28. April 2006.
Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter Würdigung der dort im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis gekommen, dass die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die Übergangszeit korrekt erfüllt werden,
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 1. Juni 2007 - 1 Bs 107/07- ; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; VGH Baden- Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 - sowie zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG Saarland, Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 23/06 -, NVwZ 2007, 717.
Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese Würdigung bereits vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19 (Bayern); Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O. (NRW).
Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch nicht aus den Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,
EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.
Entgegen der klägerischen Ansicht verlangt der EuGH nicht, dass dem nationalen Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Gesetzes eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen vorgelegen haben muss. Auch muss nicht durch Untersuchungen nachgewiesen werden, dass private Wetten aus dem EU-Ausland „gefährlicher" sind als inländische Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von einer solchen Untersuchung begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier ausreichend, dass sich das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine wissenschaftliche Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der Sportwetten für suchtgefährdete Spieler gestützt hat,
OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9. März 2007, a.a.O., Rdnr. 58.
Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden Regelungen vermag die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen Placanica u.a.
Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007 (NJW 2007, 1515 und NVwZ 2007, 675)
zu entnehmen.
Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die italienischen Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können. Die italienischen Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren zugrunde liegen, sehen für private Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des Glücksspiels in Italien tätig werden wollen, u. a. eine Konzession vor, die nach öffentlicher Ausschreibung vergeben wird, wobei an jenem Vergabeverfahren nur bestimmte Arten von Wirtschaftsunternehmen teilnehmen können.
Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.
Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich das Urteil Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches Konzessionsmodell existiert für Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht, weil - wie dargelegt - nach geltender Rechtslage ein staatliches Monopol vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH zum Konzessionssystem für private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier maßgebliche Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.
Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren für private Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des EuGH zu strafrechtlichen Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven polizeilichen Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis 67). Die Unzulässigkeit derartiger Maßnahmen und Sanktionen folgt nach dieser Rechtsprechung daraus, dass das Konzessionssystem selbst gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies wurde nur unter dem Gesichtspunkt angenommen, dass bestimmte Rechtsformen (Kapitalgesellschaften) in Italien in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All dies ist bei der derzeit geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht der Fall.
Die Ansicht, der EuGH gewähre mit der Entscheidung „Placanica" den nicht konzessionierten Bewerbern in der Übergangszeit bis zur Schaffung eines gemeinschaftsrechtskonformen Zustandes unmittelbar einen Zulassungsanspruch zum Sportwettenmarkt, vermag die Kammer dieser Entscheidung nicht zu entnehmen. Der EuGH hat, soweit er sich auf die Übergangszeit und die damit zusammenhängende Frage nach den Folgen der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses bestimmter Wirtschaftsunternehmen vom Vergabeverfahren für die Konzessionen in Italien bezieht, keinen Zulassungsanspruch vorgegeben, sondern die Verhängung strafrechtlicher Sanktionen verboten (vgl. Rdnr. 63, 70).
Die weiter geäußerte Ansicht, das Staatsmonopol bringe ein gleich hohes Gefahrenpotential mit sich wie das - vom EuGH in einzelnen Beziehungen beanstandete - Konzessionsmodell Italiens, weshalb Übergangsfristen in Deutschland nicht tolerierbar seien, teilt die Kammer nicht. Unabhängig davon geht sie - wie oben dargelegt - davon aus, dass die rechtliche Situation in Nordrhein- Westfalen und im Bundesgebiet bereits jetzt schon mit dem Gemeinschaftsrecht harmoniert, weshalb es einer Übergangsfrist insoweit nicht bedarf.
Weitergehende Aussagen, die das klägerische Begehren stützen könnten, sind dem Urteil nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die Schlussfolgerung, die Beanstandung des italienischen Konzessionsmodells durch den EuGH lasse darauf schließen, dass das deutsche Modell erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, weil neben dem staatlichen Anbieter keine weiteren privaten Anbieter am Markt zugelassen seien, die über eine EU-rechtliche Konzession in seinem Mitgliedstaat verfügten, in dem Urteil keine Stütze. Vielmehr hat der EuGH in den - vor Behandlung der genannten Themenblöcke stehenden - allgemeinen Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut nachdrücklich darauf hingewiesen, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzusetzen und ggf. das angestrengte Schutzniveau genau zu bestimmen, soweit die Maßnahmen verhältnismäßig sind (Rdnr. 48 des Urteils). Da die Ziele des italienischen Gesetzgebers darin bestehen, Glücksspieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, um ihrer Ausbeutung zu kriminellen und/oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen und damit gleichzeitig eine kontrollierte Expansion im Bereich der Glücksspiele zu erreichen (vgl. Rdnr. 55 des Urteils), während in Deutschland die kohärente und systematische Begrenzung der Spielgelegenheiten im Vordergrund des jeweiligen gesetzlichen Staatsmonopols steht (vgl. zu diesem Ziel: EuGH, Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 53) und die italienische Zielsetzung nachrangig verfolgt wird, sind auch die vom EuGH genannten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Beschränkungen andere (so ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings dürfte es danach - und dies ist ein neuer Aspekt, der aus dem Urteil „Placanica" folgt -, gerechtfertigt sein, ebenso in Deutschland eine
„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitzustellen, was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann." (Rdnr. 55).
Dass Werbemaßnahmen für staatliche Sportwetten der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht grundsätzlich zuwiderlaufen, ist bereits oben ausgeführt.
Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache Gambelli
a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und 67
für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch staatliche Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt und in Sachen Placanica noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 52), sind eingehalten,
vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -, NRWE- Datei.
und zwar nicht allein aufgrund verwaltungsmäßigen Handelns, wie vorgetragen, sondern unmittelbar infolge der durch das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.) gestalteten rechtlichen Situation.
Vgl. auch VG Braunschweig, Beschluss vom 21. März 2007, - 5 B 334/06 -, Rdnr. 52 a.E. juris doc
Auf die o.a. Beweisanregungen kommt es danach auch aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht nicht an.
Der Anregung, das Verfahren auszusetzen und den Ausgang der Vorabentscheidungsverfahren abzuwarten, die das Verwaltungsgericht Köln mit Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05), das Verwaltungsgericht Gießen mit Beschluss vom 7. Mai 2007(10 E 13/07) und das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 24. Juli 20007 (4 K 4435/00) mit z.T. sich überschneidenden Rechtsfragen eingeleitet haben, ist aus den vorgenannten Gründen nicht nachzugehen, da die Kammer derzeit keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht sieht und deshalb die Frage der Zulässigkeit einer europarechtlichen Übergangsregelung nicht entscheidungserheblich ist.
Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007 geäußerte Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2003/4350) einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Lotteriestaatsvertrages der Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung 2006/658 D - Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland; Ausführliche Stellungnahme der Kommission) andererseits nicht geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren dargestellte Ansicht der Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des deutschen Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die letztgenannte Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den geplanten Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon deshalb keine durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende Rechtslage.
Soweit der Beklagte mit der Ordnungsverfügung ursprünglich die sofortige Einstellung des Betriebes angeordnet hatte, bedarf es keiner rechtlichen Klärung, ob dies zulässig war. Jedenfalls ist die Vollziehung vom Beklagten im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zunächst auf Anregung der Kammer und im weiteren im Vergleichswege ausgesetzt worden (7 L 929/04), und die erneute Vollzugsankündigung ist - wie vergleichsweise vereinbart - unter Einräumung einer zweiwöchigen Frist erfolgt. Faktisch hat der Beklagte dem Kläger damit eine angemessene Frist zur Betriebseinstellung eingeräumt. Soweit der Kläger die Bestimmtheit von Ziff. 1 der Ordnungsverfügung wegen der Formulierung „aufgrund der fehlenden rechtlichen Zulassung" rügt, ist ihm entgegenzuhalten, dass es sich hierbei nur um ein Begründungselement der Verfügung, nicht aber um die - dem Bestimmtheitserfordernis zweifellos genügende - Untersagungsanordnung selbst handelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 284 StGB
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 14 des
Ordnungsbehördengesetzes
§ 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes
§ 708
Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
Art. 43, 49 EGV
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2007, 1521
NVwZ 2007, 725
NVwZ 2007, 717
NJW 2007, 1515
NVwZ 2007, 675
1 BvR 1054/01
7 L
929/04
7
L 634/06
4 B 1119/06
10 E 13/07
4 K 4435/06
1 BvR 2054/01
7 L 929/04
7 L
634/06
2 BvR 2428/06
2 BvR 2023/06
6 S 1972/06
1 Bs 378/06
1 BvR 2228/02
1 Bs 107/07
1 M 476/05
6 S 1987/05
24 CS 06.13
1 B 273/06
1 Bs 206/06
6 B
10895/06
7 K
5560/97
1 Bs
206/06
22 BV
05.45
4 B 961/06
4 B 1246/06
3 W 23/06
7 K 5560/07
5 B 334/06
1 K 5910/05
4 K 4435/00