Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-08-12, Aktenzeichen 9 S 171/10

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Das Verfahren betrifft die Frage, ob die Tierseuchenkasse Baden-Württemberg bei der Berechnung ihrer Beitragssätze auch Aufwendungen für präventive Schutzimpfungen in Ansatz bringen darf.
2
Der Antragsteller ist Landwirt und wird für seine Tierhaltung jährlich zur Zahlung von Beiträgen an die Tierseuchenkasse veranlagt. Im Jahr 2009 hielt er einen Bestand von 120 Rindern und wurde hierfür - auf Grundlage der in der Haushaltssatzung festgelegten Beitragssätze - durch Bescheid der Antragsgegnerin vom 03.04.2009 zu einem Jahresbeitrag von 747,-- EUR herangezogen. Die Beitragserhöhung gegenüber den Vorjahren ging dabei maßgeblich auf die Kosten der Massenimpfung gegen die Blauzungenkrankheit zurück. Über den vom Antragsteller eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden worden.
3
Am 25.01.2010 hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gegen die Haushaltssatzung der Tierseuchenkasse Baden-Württemberg für das Haushaltsjahr 2009 vom 01.12.2008 gestellt. Zur Begründung trägt er vor, das Tierseuchengesetz sehe Entschädigungen nur für verendete Tiere vor. Kostenübernahmen im Rahmen der präventiven Schutzimpfung gegen die Blauzungenkrankheit entbehrten daher einer Rechtsgrundlage. Damit dürften entsprechende Kostenpositionen auch nicht bei der Berechnung der Beitragspflicht berücksichtigt werden, so dass die Beitragssätze für Rinder falsch berechnet worden seien.
4
Der Antragsteller beantragt,
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§ 4 Nr. 2 der Haushaltssatzung der Tierseuchenkasse Baden-Württemberg für das Haushaltsjahr 2009 vom 01.12.2008 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Normenkontrollantrag abzuweisen.
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Sie trägt vor, Kompetenzzuweisungen für die Tierseuchenkasse seien nicht nur im Tierseuchengesetz enthalten. Vielmehr gehöre es nach § 9 des Gesetzes zur Ausführung des Tierseuchengesetzes in der Fassung vom 19.11.1987 (GBl. S. 525; zuletzt geändert durch Gesetz vom 11.03.2004, GBl. S. 112 - AGTierSG -) auch zum Aufgabenbereich der Antragsgegnerin, bei Vorbeugungs- und Bekämpfungsmaßnahmen gegen Tierseuchen und andere Tierkrankheiten mitzuwirken. Eine solche Mitwirkungsmaßnahme sei auch die der Berechnung zugrunde liegende Beteiligung an den Kosten für Impfmaßnahmen gegen die Blauzungenkrankheit gewesen.
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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogene Verfahrensakte der Antragsgegnerin verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
10
Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II). I.
Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II).
I.
11
Der Antrag ist zulässig.
12
Die angegriffene Satzungsbestimmung der Antragsgegnerin (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist als „andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthafter Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, weil der Normenkontrollantrag am 25.01.2010 und damit innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Haushaltssatzung 2009 durch Veröffentlichung im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 20.02.2009 eingelegt wurde. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in seinen Rechten verletzt zu sein, weil er auf Grundlage der Festsetzungen zur Beitragszahlung herangezogen worden ist. Bedenken gegen das Rechtsschutzbedürfnis sind nicht ersichtlich, insbesondere stellen Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den Beitragsbescheid keinen schnelleren und einfacheren Rechtsschutz dar. II.
Die angegriffene Satzungsbestimmung der Antragsgegnerin (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist als „andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthafter Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, weil der Normenkontrollantrag am 25.01.2010 und damit innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Haushaltssatzung 2009 durch Veröffentlichung im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 20.02.2009 eingelegt wurde. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in seinen Rechten verletzt zu sein, weil er auf Grundlage der Festsetzungen zur Beitragszahlung herangezogen worden ist. Bedenken gegen das Rechtsschutzbedürfnis sind nicht ersichtlich, insbesondere stellen Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den Beitragsbescheid keinen schnelleren und einfacheren Rechtsschutz dar.
II.
13
Der Normenkontrollantrag ist aber nicht begründet. Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen der Haushaltssatzung 2009 sind nicht ersichtlich (1.), auch in materieller Hinsicht ist die angegriffene Regelung nicht zu beanstanden (2.).
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1. Der Verwaltungsrat der Antragsgegnerin war gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG zum Erlass der Haushaltssatzung zuständig. Die nach §§ 18 Abs. 2, 1 Abs. 1 Satz 1 AGTierSG erforderliche Zustimmung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum wurde mit Schreiben vom 05.02.2009 erteilt. Anlass, an der Zeichnungsbefugnis des Unterschriftsleistenden zu zweifeln, besteht nicht. Ausweislich des Organigramms ist Ministerialrat K. Leiter des zuständigen Haushaltsreferates und war dies nach Auskunft des Geschäftsführers der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auch bereits im Zeitpunkt des Genehmigungsschreibens vom 05.02.2009. Ob die Vorlage an das Ministerium nach § 108 Satz 3 LHO zu einem früheren Zeitpunkt hätte erfolgen müssen, kann offen bleiben. Denn diese Fristbestimmung dient nur der Sicherung des dem zuständigen Ministerium eingeräumten Mitwirkungsrechts (vgl. Dittrich, BHO, Stand: Juni 2010, § 108 Rn. 1). Eine etwaige Verletzung der Ordnungsvorschrift hätte damit nicht die Unwirksamkeit der vom Ministerium erteilten Genehmigung zur Folge. Die Satzung ist auch, den Vorgaben aus § 10 Abs. 3 AGTierSG entsprechend, im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg (Nr. 6 vom 20.02.2009, S. 17 f.) bekannt gemacht worden. Sonstige Einwände gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Satzung sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
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2. Die angegriffene Satzungsbestimmung begegnet auch in materieller Hinsicht keinen Bedenken. Sie ist von einer ordnungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage gedeckt und mit höherrangigem Recht vereinbar.
16
Ermächtigungsgrundlage für die in § 4 Nr. 2 der Haushaltssatzung 2009 enthaltenen Festsetzungen ist § 20 Abs. 3 AGTierSG. Danach werden die Beitragssätze in der Haushaltssatzung festgelegt. Hinsichtlich der Höhe der Beitragssätze ordnet § 20 Abs. 4 Satz 1 AGTierSG eine Errechnung aus dem voraussichtlichen Gesamtaufwand für die einzelne Tierart an. Von den Tierbesitzern werden demnach - tierartbezogen - die zur Deckung des Aufwands der Tierseuchenkasse erforderlichen Beiträge erhoben (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 1 AGTierSG). Entscheidend ist somit, ob der kalkulatorisch angesetzte Aufwand zur Erfüllung der Aufgaben der Tierseuchenkasse erforderlich ist.
17
Zu Recht hat der Antragsteller insoweit darauf hingewiesen, dass die auf § 71 Abs. 1 Satz 1 des Tierseuchengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.06.2004 (BGBl. I S. 1260, ber. S. 3588; zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2007, BGBl. I S. 2930 - TierSG -) beruhende Kompetenzzuweisung für die Tierseuchenkasse nur Entschädigungen für Tierverluste umfasst. Dies ergibt sich bereits aus der amtlichen Überschrift von § 66 TierSG, die den Abschnitt mit „Entschädigung für Tierverluste“ überschreibt, und ist in § 66 TierSG auch ausdrücklich angeordnet (vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.05.2000 - 1 S 130/00 -, RdL 2000, 275). Die vom Antragsteller in Zweifel gezogenen finanziellen Aufwendungen für präventive Impfmaßnahmen werden von der Ermächtigungsgrundlage in § 71 Abs. 1 Satz 1 TierSG daher nicht umfasst.
18
Zutreffend hat die Antragsgegnerin indes ausgeführt, dass der Tierseuchenkasse Baden-Württemberg nicht nur die in § 9 Satz 1 AGTierSG angesprochene Zuständigkeit für die Entschädigungen nach den Vorschriften des Tierseuchengesetzes zugesprochen worden ist. Denn die Sätze 2 bis 5 der Vorschrift enthalten weitere, durch das Landesrecht eigenständig begründete Aufgaben der Tierseuchenkasse. Diese landesgesetzlich begründete Zuständigkeit ist in kompetenzieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Zwar hat der Bundesgesetzgeber von der ihm durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG eingeräumten Möglichkeit, Regelungen über Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Tieren zu erlassen, Gebrauch gemacht. Die diesbezüglichen Vorschriften des Tierseuchengesetzes stehen den einschlägigen Aufgabenzuweisungen in § 9 Satz 2 bis Satz 5 AGTierSG indes nicht entgegen. Denn abschließende Vollregelungen, die eine Rechtssetzung der Länder ausschließen würden (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG), sind im Tierseuchengesetz nur in Bezug auf die Entschädigung für Tierverluste getroffen (vgl. zu den auch insoweit noch bestehenden Landesbefugnissen Geissler/Rojahn/ Stein, Tierseuchenrecht in Deutschland und Europa, Band 1, Stand: Juni 2010, § 71 TierSG Rn. 3). Bestimmungen zu sonstigen Beihilfen oder finanziellen Unterstützungen enthält das Tierseuchengesetz dagegen nicht.
19
Diese Lücke ist angesichts der eindeutigen Motivlage (vgl. hierzu ausführlich OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.12.2007 - 13 A 92/05 -, RdL 2008, 81) nicht abschließend und eine landesrechtliche Regelung verhindernd gedacht, sondern belässt dem jeweiligen Landesgesetzgeber Raum für eigenständige Entscheidungen. Die Frage der den Ländern verbleibenden Regelungskompetenz ist im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich angesprochen worden. Dabei hatte der Bundesrat eine klarstellende Regelung angeregt, um die den Ländern zustehende Befugnis, die Verwendung von Tierseuchenbeiträgen für vorbeugende Maßnahmen zu ermöglichen, deutlich zu machen (vgl. BT-Drs. 8/2646, S. 17). Der Gegenvorschlag der Bundesregierung sah zwar ebenfalls eine Länderbefugnis für die Gewährung weitergehender Beihilfen vor, diese war jedoch enger gefasst und tatbestandlich an das Vorliegen von Tierschäden geknüpft (vgl. BT-Drs. 8/2646, S. 19 f.). Beide Entwürfe sind nach Anrufung des Vermittlungsausschusses in der verabschiedeten Gesetzesfassung indes gestrichen worden. Ausweislich der vom Bundesrat gegebenen Begründung für die Anrufung des Vermittlungsausschusses wären durch die von der Bundesregierung vorgesehenen Änderungen „die Befugnisse der Länder zur Regelung der Gewährung von Beihilfen aus Beiträgen der Tierseuchenkassen in nicht vertretbarer Weise“ eingeengt worden. Durch die Streichung sollte es daher „den Ländern überlassen bleiben, Beihilferegelungen in eigener Zuständigkeit zu treffen“ (BT-Drs. 8/3536, S. 2). Das Gesetzgebungsverfahren belegt daher, dass die den Ländern zukommende Freiheit für weitergehende Regelungen durch das Tierseuchengesetz nicht beschränkt werden sollte. Etwas anderes folgt entgegen der vom Antragsteller in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Meinung auch nicht aus der Verordnungsermächtigung in § 79 TierSG. Diese nimmt auf die materiellen Regelungen des Tierseuchengesetzes Bezug („nach Maßgabe der §§ …“) und knüpft damit an die bereits beschriebene Aufgabenteilung von Bund und Ländern an. Eine landesrechtliche Bestimmung, mit der die Tierseuchenkassen auch zur Gewährung von Beihilfen von Impfkosten berechtigt werden, ist daher nicht zu beanstanden (vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 02.12.2009 - 10 KN 155/06 -, RdL 2010, 60; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 19.12.2006 - 10 LC 80/04 - RdL 2007, 147; zu freiwilligen Beihilfeleistungen auch bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.09.1992 - 7 S 152/92 -).
20
Nach § 9 AGTierSG kann die Tierseuchenkasse Baden-Württemberg aber Schäden und Aufwendungen ersetzen, die durch Tierseuchen und andere Tierkrankheiten und deren Bekämpfung entstehen, und sie wirkt bei Vorbeugungs- und Bekämpfungsmaßnahmen gegen Tierseuchen und andere Tierkrankheiten mit. Dies bezieht finanzielle Hilfeleistungen ein, weil die Tierseuchenkasse gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 3 AGTierSG Beihilfen auch zu den Kosten von Maßnahmen zur Verhütung, Erkennung und Bekämpfung von Tierseuchen und anderen Tierkrankheiten gewähren kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.05.2000 - 1 S 130/00 -, RdL 2000, 275). Mit dieser breit gefächerten Aufgabenzuweisung war der Zuständigkeitsbereich bewusst über die Entschädigungsleistungen hinaus zur Seuchen- und Krankheitsvorbeugung verlagert worden (vgl. LT-Drs. 6/2991, S. 27).
21
Zu den gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben der Antragsgegnerin gehört damit auch die Gewährung von Beihilfen zu den Kosten von Maßnahmen zur Verhütung von Tierseuchen, sodass die vom Antragsteller gerügte präventive Schutzimpfung gegen die Blauzungenkrankheit im Aufgabenbereich der Antragsgegnerin liegt. Die insoweit erfolgten finanziellen Unterstützungen gehören so zum Gesamtaufwand der Aufgabenerfüllung der Antragsgegnerin und sind gemäß § 20 Abs. 4 Satz 1 AGTierSG der Beitragserrechnung zugrundezulegen.
22
Konkrete Zweifel an der Kalkulation der Beitragssätze sind dem Antrag nicht zu entnehmen. Diese werden nach § 20 Abs. 4 Satz 1 AGTierSG für die einzelnen Tierarten „aus dem voraussichtlichen Gesamtaufwand“ errechnet. Die Festsetzung beinhaltet damit eine Prognose über das Ausmaß des zu erwartenden Seuchengeschehens und die dadurch voraussichtlich hervorgerufenen Schäden. Die Einschätzungsprärogative hierfür ist dem fachlich zuständigen Satzungsgeber übertragen und kann von den Gerichten daher nur eingeschränkt kontrolliert werden (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 24.10.2007 - 5 UE 2229/06 -, AUR 2008, 219). Der autonomen Entscheidung des Satzungsgebers unterliegt grundsätzlich auch, in welchem Umfang die Bildung von Rücklagen für erforderlich gehalten wird (vgl. § 18 Abs. 4 AGTierSG). Anhaltspunkte dafür, die Erwägungen des Satzungsgebers hinsichtlich der künftigen Impfkosten in Zweifel zu ziehen, sind nicht ersichtlich. Der Kostenansatz basiert auf den bisherigen Erfahrungswerten, lässt Fehlannahmen oder unrichtige Tatsachengrundlagen nicht erkennen und ist daher von Rechts wegen nicht zu beanstanden. III.
Konkrete Zweifel an der Kalkulation der Beitragssätze sind dem Antrag nicht zu entnehmen. Diese werden nach § 20 Abs. 4 Satz 1 AGTierSG für die einzelnen Tierarten „aus dem voraussichtlichen Gesamtaufwand“ errechnet. Die Festsetzung beinhaltet damit eine Prognose über das Ausmaß des zu erwartenden Seuchengeschehens und die dadurch voraussichtlich hervorgerufenen Schäden. Die Einschätzungsprärogative hierfür ist dem fachlich zuständigen Satzungsgeber übertragen und kann von den Gerichten daher nur eingeschränkt kontrolliert werden (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 24.10.2007 - 5 UE 2229/06 -, AUR 2008, 219). Der autonomen Entscheidung des Satzungsgebers unterliegt grundsätzlich auch, in welchem Umfang die Bildung von Rücklagen für erforderlich gehalten wird (vgl. § 18 Abs. 4 AGTierSG). Anhaltspunkte dafür, die Erwägungen des Satzungsgebers hinsichtlich der künftigen Impfkosten in Zweifel zu ziehen, sind nicht ersichtlich. Der Kostenansatz basiert auf den bisherigen Erfahrungswerten, lässt Fehlannahmen oder unrichtige Tatsachengrundlagen nicht erkennen und ist daher von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
III.
23
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO bestehen nicht.
24
Beschluss vom 11. August 2010
25
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).
26
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 Abs. 2, 1 Abs. 1 Satz 1 AGTierSG
§ 4 AGVwGO
§ 66 TierSG
§ 71 TierSG
§ 79 TierSG
§ 9 AGTierSG
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG
§ 108 Satz 3 LHO
§ 10 Abs. 3 AGTierSG
§ 20 Abs. 3 AGTierSG
§ 20 Abs. 4 Satz 1 AGTierSG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 AGTierSG
§ 71 Abs. 1 Satz 1 TierSG
§ 9 Satz 1 AGTierSG
§ 9 Satz 2 bis Satz 5 AGTierSG
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 AGTierSG
§ 18 Abs. 4 AGTierSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 9 des Gesetzes zur Ausführung des Tierseuchengesetzes
§ 71 Abs. 1 Satz 1 des Tierseuchengesetzes
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
Art. 72 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 130/00
13 A 92/05
10 KN 155/06
10 LC 80/04
7 S 152/92
5 UE 2229/06