Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-13, Aktenzeichen 4 K 303/13

Tenor:
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
I.
Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) die Gewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV
§§ 5 und 1 GlüStV
§§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV
§§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV
§§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV
§§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV
§§ 12 ff. GlüStV
§§ 6, 7 GlüStV
§§ 8, 20 bis 23 GlüStV
§§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV
§§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§§ 20 bis 22 GlüStV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 23 GlüStV
§ 88 VwGO
§ 12 GlüStV
§ 39 VwVfG
§ 33 GlüStV
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG
§ 9c Abs. 3 GwG
§ 9c Abs. 6 GwG
§ 16 Abs. 7 GwG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 GlüStV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 28 Satz 2 GlüStV
§ 12 Abs. 2 GlüStV
§ 28 Satz 3 GlüStV
§ 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 28 Satz 1, 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 BDSG
§ 43 Abs. 2, 3 BDSG
§ 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2, 3 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 5 GlüStV
§ 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV
§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2, 3 VwVfG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 9a Abs. 8 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 GwG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes
§ 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 C 2/00
4 C 5/11
1 EO 356/14
21 A 3481/96
12 LC 153/11
3 K 5661/14
3 K 2472/14
23 K 261/13
6 S 2577/10
19 K 3334/14
4 K 2865/14
23 K 390/14
4 K 2865/12
1 VB 15/13
1 BvR 209/83
1 BvR 928/08
1 BvR 1054/01
23 K 261.13
II C 17/70
2 A 10894/13
7 BV 13.19
8 B 1028/15
4 K 1368/14
2 A 10894/14
6 S 2577/11
5 K 10.15
7 CS 07.31
6 A 10562/14
1 C 20/05
4 K 1368/13
8 C 21/12
7 B 50/10
7 C 38/07
4 B 45/90
6 C 20/02
9 C 7/11
13 A 1215/12
5 K 63/13
10 B 248/96
9 VR 3/07
3 C 64/89