Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-10-18, Aktenzeichen 1 S 2029/10

Tenor:
Die Beschwerden der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. August 2010 - 2 K 1720/10 - werden zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
1. Die Beschwerden der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.08.2010, mit dem ihre Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Einberufung einer Sondersitzung des Gemeinderats abgelehnt wurden, ist zwar fristgerecht eingelegt (§ 147 Abs. 1 VwGO) sowie begründet worden (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) und auch sonst zulässig.
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Dies gilt auch hinsichtlich der im Beschwerdeverfahren erstmals gestellten Hilfsanträge. Zwar handelt es sich insoweit um eine im Beschwerdeverfahren mit Blick auf § 146 Abs. 4 Satz 3 und Satz 6 VwGO im Regelfall unzulässige Antragserweiterung. Nach diesen Vorschriften muss sich die Beschwerdebegründung mit der erstinstanzlichen Entscheidung auseinandersetzen und hat der Verwaltungsgerichtshof nur die dargelegten Gründe zu prüfen. Mit dieser der Entlastung der Oberverwaltungsgerichte dienenden Qualifizierung der Beschwerdebegründung einerseits und der Beschränkung des Prüfungsumfangs andererseits in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist eine Antragsänderung oder -erweiterung in der Beschwerdeinstanz regelmäßig nicht vereinbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.01.2006 - 11 S 1455/05 - VBlBW 2006, 285 m.w.N.). Eine Ausnahme hiervon ist jedoch aus Gründen effektiven Rechtsschutzes zu machen, soweit es um eine sachdienliche Antragserweiterung geht, mit der der Beschwerdeführer einer Änderung der Sachlage Rechnung trägt, die vor Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist eingetreten ist und daher noch in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden kann (vgl. zu letzterem Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 146 Rn. 42; Bader in Bader u.a., VwGO, 4. Aufl., § 146 Rn. 36; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.01.2006 - 6 S 1860/05 - VBlBW 2006, 323). Es wäre ein Wertungswiderspruch, einerseits neues Vorbringen bis zum Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist zuzulassen, andererseits aber eine hierauf bezogene sachdienliche Antragserweiterung auszuschließen. Auch der Beschleunigungs- und Vereinfachungseffekt des § 146 Abs. 4 VwGO würde konterkariert, wenn in dieser Konstellation die ursprünglichen Anträge im Beschwerdeverfahren weiterverfolgt werden müssten und der Beschwerdeführer bezüglich neuer Anträge darauf verwiesen würde, ein zusätzliches erstinstanzliches Eilrechtsschutzverfahren einzuleiten. Bereits die einengenden Voraussetzungen des § 91 VwGO - die freilich erfüllt sein müssen - tragen dazu bei, dass sich das Beschwerdegericht nicht mit Änderungen des Streitgegenstandes befassen muss, bei denen die Einleitung eines neuen Gerichtsverfahrens besser ist (so auch Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 146 Rn. 94).
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Daran gemessen ist die Antragserweiterung hier zuzulassen. Die Haupt- wie die in der Beschwerdeinstanz erstmals gestellten Hilfsanträge zielen auf Einberufung einer Sondersitzung des Gemeinderats der Stadt Ettlingen zur Fusion der Sparkassen Ettlingen und Karlsruhe. Die antragstellenden Gemeinderäte streben eine rechtliche Überprüfung der Beschlüsse der Trägerversammlung der Sparkasse Ettlingen zur Fusion der Sparkassen unter dem Gesichtspunkt der Mitwirkung eines befangenen Amtsträgers bei der Beschlussfassung an. Der Hauptantrag ist darauf gerichtet, dass die Stadt Ettlingen beim Regierungspräsidium Karlsruhe einen Antrag auf Aufhebung (Rücknahme oder Widerruf) der aufsichtsrechtlichen Genehmigung der Fusion stellt. Nach dem Hilfsantrag soll, nachdem - nach Ergehen der erstinstanzlichen Entscheidung - das Regierungspräsidium in Kenntnis des von den Antragstellern unterbreiteten Sachverhalts eine Befangenheit der Vorsitzenden der Trägerversammlung verneint und die Fusion der Sparkassen zum 01.11.2010 mit Bescheid vom 18.08.2010 erneut genehmigt hat, die Stadt Ettlingen veranlasst werden, gegen diese aufsichtsrechtliche Genehmigung den zulässigen Rechtsbehelf einzulegen. Mit diesem Hilfsantrag werden keine neuen Rechtsfragen aufgeworfen, die sich nicht bereits bezogen auf den Hauptantrag stellen. Der Streitstoff bleibt in entscheidungserheblicher Hinsicht identisch. Im Kern geht es darum, ob die Frage der Rechtswidrigkeit der Fusionsbeschlüsse der Trägerversammlung wegen der möglichen Befangenheit der Antragsgegnerin als Vorsitzende der Trägerversammlung in die Befassungskompetenz des Gemeinderats fällt. Die Antragserweiterung ist daher sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO.
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2. Die Beschwerden haben jedoch keinen Erfolg. Die von den Antragstellern vorgebrachten Gründe, auf deren Prüfung das Beschwerdeverfahren beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), gebieten keine andere Entscheidung. Den Antragstellern fehlt bereits die erforderliche Antragsbefugnis, weil eine Befassungskompetenz des Gemeinderats mit der Frage der Rechtswidrigkeit der Fusionsbeschlüsse der Trägerversammlung der Sparkasse Ettlingen unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt denkbar ist.
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Der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten. Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist auch in einem Kommunalverfassungsstreit eine Klage oder ein Antrag nur zulässig, wenn und soweit der jeweilige Kläger oder Antragsteller sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO entspr.). Eine Klage, die auf die Feststellung einer allein objektiv-rechtlichen Überschreitung oder Unterschreitung von Kompetenzen eines Organs gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger oder Antragsteller durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt sein kann, bleibt auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage (Senatsurteil vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 - VBlBW 1992, 375). Dies gilt auch für eine Leistungsklage, bei der ein Organ die Verurteilung eines anderen Organs erreichen will, seine Kompetenzen in einem bestimmten Sinn auszuüben (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 05.02.2002 - 11 K 1851/01 - VBlBW 2002, 536 m.w.N.).
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Vorliegend machen die Antragsteller geltend, dass sie in ihrem Recht aus § 34 Abs. 1 Satz 3 GemO verletzt sind. Nach dieser Vorschrift hat der Bürgermeister unverzüglich den Gemeinderat einzuberufen, wenn es ein Viertel der Gemeinderäte unter Angabe des Verhandlungsgegenstandes beantragt.
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§ 34 Abs. 1 Satz 3 GemO schützt nicht lediglich ein Interesse der Allgemeinheit, sondern vermittelt dem in dieser Vorschrift festgelegten Quorum von Gemeinderatsmitgliedern eine subjektive Rechtsposition. Dies gilt indes nur unter der in § 34 Abs. 1 Satz 5 GemO normierten Voraussetzung, dass die Verhandlungsgegenstände zum Aufgabengebiet des Gemeinderats gehören. Dies ist der Fall, wenn es sich um eine Angelegenheit handelt, die in die Zuständigkeit der Gemeinde fällt (Verbandszuständigkeit). Des Weiteren muss der zu behandelnde Tagesordnungspunkt zum Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats gehören (Organzuständigkeit). Zweck des § 34 Abs. 1 Satz 5 GemO ist es zu verhindern, dass der für die Einberufung der Gemeinderatssitzungen verantwortliche Bürgermeister gezwungen wird, zu Verhandlungsgegenständen Sitzungen einzuberufen, die der Zuständigkeit des Gemeinderats entzogen sind, weil es sich um Angelegenheiten entweder des Bürgermeisters oder fremder Aufgabenträger handelt (Senatsurteil vom 29.05.1984 - 1 S 474/84 - VBlBW 1984, 312 <313>).
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Hier haben die Antragsteller offensichtlich keinen Anspruch auf Einberufung einer Gemeinderatssitzung zu dem Thema Genehmigung der Sparkassenfusion, weil dieser Verhandlungsgegenstand eindeutig nicht zum Aufgabengebiet des Gemeinderats gehört. Das Gesetz geht von einer weitgehenden Trennung von Sparkassenrecht und Kommunalrecht aus. Die Sparkassen sind rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts (§ 1 SpG), die das Recht der Selbstverwaltung besitzen (Art. 71 Abs. 1 Satz 3 LV) und die ihre durch das Sparkassengesetz (§ 6 SpG) und ihre Satzung (§ 7 SpG) zugewiesenen Aufgaben in eigener Verantwortung durch ihre Organe (§ 11 SpG: Verwaltungsrat, Kreditausschuss und Vorstand) erfüllen. Der Senat hat bereits entschieden, dass ein Bürgermeister, der gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 SpG Vorsitzender des Verwaltungsrats ist, seine Rechtsstellung nicht aus der Gemeindeordnung, sondern allein aus dem Sparkassengesetz herleitet und dass es sich bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben als geborener Verwaltungsratsvorsitzender nicht um eine Angelegenheit der Gemeinde und ihrer Verwaltung, sondern um eine eigene Angelegenheit der Sparkasse handelt (Urt. v. 25.09.1989 - 1 S 3239/88 - VBlBW 1990, 20 <21>). Auch die Fusion von Sparkassen mit mehreren Trägern ist im Sparkassengesetz abschließend geregelt, ohne dass insoweit den Gemeinderäten der Trägergemeinden Rechte eingeräumt sind. Zwar erfolgt die Vereinigung mehrerer Sparkassen nach § 3 Abs. 1 SpG grundsätzlich durch übereinstimmende Beschlüsse der Hauptorgane der Träger, d.h. der Gemeinderäte. Dies gilt allerdings nicht bei Sparkassen mit mehreren Trägern, wie dies bei der Sparkasse Ettlingen der Fall ist. Hier nimmt die Versammlung der Träger die im Sparkassengesetz dem Hauptorgan des Trägers übertragenen Aufgaben wahr (§ 8 Abs. 6 Satz 2 SpG). Die Versammlung der Träger besteht aus den gesetzlichen Vertretern der Träger, d.h. aus den Bürgermeistern (§ 8 Abs. 7 Satz 1 SpG). Vorsitzender der Trägerversammlung ist regelmäßig der Bürgermeister der Gemeinde, in der die Sparkasse ihren Sitz hat (§ 8 Abs. 8 Satz 1 SpG). Die Bürgermeister haben als geborene Mitglieder die Aufgaben in der Trägerversammlung in eigener Zuständigkeit wahrzunehmen. Eine Weisungsbefugnis der Gemeinderäte besteht nach dem Sparkassenrecht nicht. Da die Sparkassen nicht zu den privatrechtlichen Unternehmen im Sinne des § 104 GemO zählen, besteht nach dem Kommunalrecht ebenfalls keine Weisungsbefugnis. Eine entsprechende Anwendung des § 104 Abs. 1 Satz 3 GemO oder des § 13 Abs. 5 GKZ kommt nicht in Betracht, da das Sparkassengesetz, wie die Entstehungsgeschichte des heutigen § 8 Abs. 6 SpG verdeutlicht, keine planwidrige Regelungslücke enthält. Bis 1971 bedurfte auch die Vereinigung von Sparkassen mit mehreren Trägern entsprechender Beschlüsse der Hauptorgane der damaligen Gewährträger, also der Gemeinderäte. Durch § 37 des Kreisreformgesetzes vom 26.07.1971 (GBl. S. 314) erhielt der damalige § 7 Abs. 6 SpG folgende, dem heutigen § 8 Abs. 6 SpG vergleichbare Fassung:
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„Sparkassen mit mehreren Gewährträgern haben eine Versammlung der Gewährträger. Die Versammlung der Gewährträger nimmt die in diesem Gesetz dem Hauptorgan des Gewährträgers übertragenen Aufgaben wahr. Ein Beschluß nach § 3 Abs. 1 Satz 1 bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der Gewährträgerversammlung…“.
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Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (§ 38 Nr. 1) sollten zur Erleichterung des Zusammenschlusses von Sparkassen mit mehreren Gewährträgern nicht mehr übereinstimmende Beschlüsse der Hauptorgane aller Gewährträger notwendig sein, sondern die Vereinigung von der Gewährträgerversammlung mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden können. Diese gesetzliche Änderung der Zuständigkeit würde unterlaufen, wenn dennoch bindende Beschlüsse der einzelnen Gemeinderäte dem Beschluss der Trägerversammlung vorausgehen könnten oder gar müssten, die dann in der Trägerversammlung von den gesetzlichen Vertretern der Trägergemeinden nur noch zusammenzutragen wären (Klüpfer/Gaberdiel, SpG, Kommentar, 5. Aufl., § 8 Anm. VIII 4.). Ebenso würde die auch im Wortlaut des Gesetzes eindeutig zum Ausdruck gekommene Regelungsabsicht des Gesetzgebers konterkariert, wenn man den Gemeinderäten der Trägergemeinden ein Recht einräumen würde, im Nachhinein die Rechtmäßigkeit einer Sparkassenfusion und/oder ihrer Genehmigung durch die Rechtsaufsicht (§ 3 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 49 Abs. 1 SpG) gerichtlich überprüfen zu lassen. Die rechtsaufsichtliche Genehmigung des Sparkassenzusammenschlusses, deren Rückgängigmachung und/oder Anfechtung die Antragsteller betreiben wollen, betrifft sie nicht in ihren Rechten. Sie ist vielmehr eine Entscheidung auf der Ebene des vom Kommunalrecht zu unterscheidenden Sparkassenrechts und gehört jedenfalls dann nicht zum Aufgabengebiet des Gemeinderats, wenn es sich um eine Sparkasse mit mehreren Trägern handelt. Nichts anderes folgt daraus, dass der Genehmigungsvorbehalt der Sparkassenaufsicht die Möglichkeit geben soll, den betreffenden Vorgang im Rahmen der insoweit nicht auf eine reine Rechtskontrolle beschränkten Aufsicht (vgl. § 48 Abs. 2 SpG) auf seine Vereinbarkeit mit den Aufgaben der Sparkasse und den schutzwürdigen Belangen des Trägers, der Einleger und der kreditsuchenden Bevölkerungsteile, deren Berücksichtigung gemäß § 6 zu den primären Aufgaben der Sparkasse zählt, zu überprüfen (Klüpfer/Gaberdiel, a.a.O., § 53 Anm. II 4.). Hiermit wird lediglich der Umfang der Zweckmäßigkeitsaufsicht beschrieben, ohne dass zugleich den Sparkassenträgern oder den angeführten Personengruppen eine Klagebefugnis gegen die Genehmigung eingeräumt würde. Es handelt sich insoweit lediglich um einen Rechtsreflex, der keine Rechtsposition oder gar eine Klagebefugnis zu begründen vermag (vgl. BayVGH, Beschl. v. 16.12.1980 - 295 IV 76 - BayVBl 1981, 183 und Urt. v. 02.03.2010 - 8 BV 08.3320 - BayVBl 2010, 599).
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Eine Verletzung des Gemeinderats oder einzelner Gemeinderäte in eigenen Rechten erscheint auch deshalb ausgeschlossen, weil die Überprüfung der Fusionsgenehmigung nicht unter dem Aspekt eines vermeintlichen Weisungsrechts des Gemeinderats, welches - wie ausgeführt - nicht besteht, sondern ausschließlich unter dem Aspekt der Mitwirkung der Antragsgegnerin in ihrer Funktion als Vorsitzende der Trägerversammlung begehrt wird. Insoweit würde es selbst dann an der erforderlichen Antragsbefugnis fehlen, wenn nicht die Trägerversammlung der Sparkasse, sondern - wie dies etwa nach der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen vorgesehen ist - der Gemeinderat über die Fusion beschlossen hätte. Denn die unberechtigte Mitwirkung von wegen Befangenheit von der Abstimmung auszuschließenden Ratsmitgliedern verletzt keine im Kommunalverfassungsstreitverfahren durchsetzbaren organschaft-lichen Rechte der übrigen Ratsmitglieder (vgl. OVG NRW, Urt. v. 02.05.2006 - 15 A 817/04 - juris).
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Schließlich ergibt sich eine Befassungskompetenz des Gemeinderats nicht aus dem ihm in § 24 Abs. 1 Satz 3 GemO eingeräumten (beschränkten) allgemeinen Kontrollrecht. Zum einen ist dieses Kontrollrecht bereits deshalb nicht einschlägig, weil die Antragsgegnerin ihre sich aus dem Sparkassengesetz ergebenden Aufgaben als Vorsitzende der Trägerversammlung in eigener Zuständigkeit wahrnimmt. Zum anderen setzt es einen Missstand in der Gemeindeverwaltung voraus. Auch daran fehlt es indes selbst dann, wenn man unterstellt, die Antragsgegnerin hätte bei der Beschlussfassung in der Trägerversammlung nicht mitwirken dürfen. Denn geringfügige oder einmalige Verstöße vermögen von vornherein keinen Missstand zu begründen, vielmehr muss der beanstandete Zustand von einer gewissen Dauer sein und nachhaltig negative Auswirkungen auf den Verwaltungsablauf oder das Gemeinschaftsleben in der Gemeinde haben (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO, Kommentar, § 24 Rn. 10).
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. In kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeiten geht der Senat in Anlehnung an Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedr. in Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., Anh § 164 Rn. 14) von einem Streitwert von 10.000,-- EUR aus. Eine Reduzierung nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs kommt hier nicht in Betracht, da das Begehren der Antragsteller auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 91 VwGO
§ 1 SpG
§ 6 SpG
§ 7 SpG
§ 11 SpG
§ 104 GemO
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 1 Satz 3 GemO
§ 34 Abs. 1 Satz 5 GemO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 SpG
§ 3 Abs. 1 SpG
§ 8 Abs. 6 Satz 2 SpG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 SpG
§ 8 Abs. 8 Satz 1 SpG
§ 104 Abs. 1 Satz 3 GemO
§ 8 Abs. 6 SpG
§ 7 Abs. 6 SpG
§ 49 Abs. 1 SpG
§ 48 Abs. 2 SpG
§ 24 Abs. 1 Satz 3 GemO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 37 des Kreisreformgesetzes
Art. 71 Abs. 1 Satz 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BayVBl 1981, 183
BayVBl 2010, 599
2 K 1720/10
11 S 1455/05
6 S 1860/05
1 S 2242/91
11 K 1851/01
1 S 474/84
1 S 3239/88
8 BV 08.33
15 A 817/04