Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-02-10, Aktenzeichen 13 B 2747/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0210.13B2747.98.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 200.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist nicht begründet.
Soweit das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die für sofort vollziehbar erklärte Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 3. November 1998, durch die ihr die Beförderung von Säugetiereiweiß/Tiermehl ab dem Grenzübergang B. -M. bis zur Verbrennungsanlage in I. ohne Einhaltung bestimmter Transporterfordernisse sowie der Abschluß eines Beförderungsvertrages mit einem Beförderer ohne Beachtung dieser Erfordernisse untersagt worden ist, abgelehnt hat, ist dies nicht zu beanstanden.
Auch aus der Sicht des Senats fällt die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung vorläufig verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an schnellstmöglicher Durchsetzung der zum Schutz der Allgemeinheit für notwendig gehaltenen Maßnahme zu Ungunsten der Antragstellerin aus. Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß die angefochtene Ordnungsverfügung vom 3. November 1998 offensichtlich rechtswidrig ist, so daß nicht schon aus diesem Grunde das öffentliche Interesse an ihrem sofortigen Vollzug entfällt. Es spricht vielmehr alles dafür, daß die Ordnungsverfügung formell und materiell rechtmäßig ist und in einem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren Bestand haben wird.
Die sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners als Sonderordnungsbehörde im Sinne des § 12 Ordnungsbehördengesetz - OBG - ergibt sich, wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat, aus § 9 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes - GGBefG - , derzeit geltend in der Fassung vom 29. September 1998 (BGBl. I S. 3114), i.V.m. § 1 Nr. 2 Buchst. d) der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen Behörden für die Überwachung der Beförderung gefährlicher Güter - ZustVO - vom 28. November 1989 (GV NW S. 643) i.d.F. der Änderungsverordnung vom 24. Januar 1995 (GV NW S. 68).
Die Anwendbarkeit des Gefahrgutbeförderungsgesetzes und der auf dieses Gesetz bezogenen Zuständigkeitsregelungen ist nicht nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 GGBefG, insbesondere nicht durch die Entscheidung 97/735/EG der EG-Kommission vom 21. Oktober 1997 (ABl. L 294,S.7), ausgeschlossen. Art. 4 Abs. 2 Buchst. c) dieser Entscheidung stellt lediglich einen Grundsatz bezüglich des erlaubten Transportmittels - verplombter, abgedeckter Behälter oder Fahrzeug, so daß Verluste beim Transport ausgeschlossen sind - dar. Die Bestimmung der sicherheitstechnischen Anforderungen im einzelnen überläßt die Entscheidung dem nationalen Recht, beispielsweise den Gefahrgutregelungen. Im übrigen richten sich, wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, alle im vorliegenden Fall relevanten Entscheidungen der EG-Kommission allein an die Mitgliedstaaten als Adressaten. Anhaltspunkte dafür, daß diese trotz ihrer abstrakt-generellen Fassung in Wahrheit nur die Antragstellerin betreffen (sollen) und damit - wegen des Fehlens eines Entscheidungsspielraums für die Bundesrepublik Deutschland in der Ausführung der Kommissionsentscheidungen
- vgl. dazu Geiger, EG-Vertrag, 2. Aufl., Art. 189, Rdn. 20, 21, Art. 173, Rdn. 26 -
für die von der Antragstellerin veranlaßten Beförderungsvorgänge unmittelbar anwendbar wären, bestehen nicht.
Die sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus § 1 Nr. 2 Buchst. d) ZustVO. Eine Zuständigkeit der Kreispolizeibehörde(n) kommt nicht in Betracht. Die an unterschiedliche (zeitliche) Umstände eines an sich einheitlichen Vorgangs der "Beförderung" - diese ist in § 2 Abs. 2 GGBefG definiert und umfaßt außer dem eigentlichen Transportvorgang auch weitere Tätigkeiten und Umstände davor und danach,
vgl. dazu auch die Gesetzesmaterialien zur ursprünglichen Fassung des GGBefG, BT-Drucks. 7/2517, zu § 2 -
anknüpfende Zuständigkeitsaufteilung in der ZustVO macht nur dann Sinn und führt nur dann zu einer sach- und praxisgerechten Handhabung bei der Frage der Zuständigkeit, wenn die Zuständigkeit der Kreispolizeibehörde nach § 1 Nr. 1 Buchst. a) der Verordnung "während des Vorganges der Ortsveränderung" auf typisch verkehrsspezifische Belange und Gefahren, die sich im Hinblick auf (straßen- )verkehrsrechtliche Vorschriften ergeben, bezogen und entsprechend beschränkt wird. Andernfalls würde ein im Sinne des § 2 Abs. 2 GGBefG - jedenfalls unter dem Aspekt der Gefahrgutregelungen - einheitlich zu beurteilender Vorgang der "Beförderung" von Gefahrgut,
vgl. dazu OLG Celle, Beschluß vom 3. März 1993 - 2 Ss (OWi) 429/92 -, VRS 85, 230,
verschiedenen Behördenzuständigkeiten unterworfen. Dies würde beispielsweise für den Fall, daß der Übernahme-/ Verpackungsort, der Transportweg und der Ablieferungsort in einem Bundesland gelegen wären, zu dem Ergebnis führen, daß je nach räumlicher Ausdehnung des Beförderungsvorgangs und auch beim Transport des Gutes durch die Zuständigkeitsbereiche verschiedener Kreispolizeibehörden jeweils nacheinander mehrere Behörden für die Überwachung zuständig wären; ein derartiger "rollender" Zuständigkeitswechsel wäre höchst ineffektiv und unter den Gesichtspunkten der Gefahrenabwehr, der Praktikabilität und schließlich auch der Zumutbarkeit für den betroffenen Transporteur nicht hinnehmbar. Eine Beschränkung des nach der ZustVO der Kreispolizeibehörde zugeschriebenen Aufgabenbereichs auf typisch verkehrsspezifische Belange entspricht der üblichen Aufteilung der Tätigkeitsfelder zwischen Polizei und anderen Behörden, wie sie beispielsweise auch in § 11 des Polizeiorganisationsgesetzes - POG NW - vom 22. Oktober 1994 (GV NW S. 852) zum Ausdruck kommt, der die Überwachung des Straßenverkehrs zur Aufgabe der Kreispolizeibehörden macht. Umgekehrt gilt dies auch in bezug auf die Staatlichen Ämter für Arbeitsschutz, weil diesen für die Beurteilung der mit einem Beförderungsvorgang verbundenen Verrichtungen - wie Verpacken der Güter, richtiges Beladen der Fahrzeuge und Füllen von Transportgefäßen, Auspacken von gefährlichen Gütern und Entladen von Transportmitteln - eine höhere Sachkompetenz als den Kreispolizeibehörden zukommt. Daß die Zuständigkeit der Kreispolizeibehörden nach der ZustVO in dem vorgenannten Sinne zu verstehen ist, entspricht auch dem Willen des Verordnungsgebers, der Landesregierung Nordrhein-Westfalen. Dies ergibt sich beispielhaft aus einer Antwort der Landesregierung vom 29. September 1989,
vgl. LT-Drucks. 10/4716,
zu einer im Landtag Nordrhein-Westfalen gestellten kleinen Anfrage zur Überwachung des Transports gefährlicher Güter, die während der Geltung der die Zweiteilung der Überwachungszuständigkeiten bei der Beförderung gefährlicher Güter ebenfalls enthaltenden früheren ZustVO vom 30. September 1980 (GV NW 1981, S. 11) eingebracht wurde. Insbesondere aus der Anlage 3 zur Antwort der Landesregierung, die sich auf allgemeine Mängel bei den kontrollierten Fahrzeugen - wie Begleitpapiere, Warntafeln, Schutzausrüstung, Lenk- und Ruhezeiten, Überladungen - und auf technische Mängel - wie Prüfplakette, Lenkung, Bremsen, Bereifung, Warneinrichtungen usw. - bezieht, wird deutlich, daß sich die Tätigkeit der Kreispolizeibehörden bei der Überwachung von Transporten gefährlicher Güter nur auf verkehrsspezifische Belange bezieht, sich aber auch darauf beschränkt. Angesichts dieser kurz vor Erlaß der jetzt geltenden ZustVO erteilten Auskunft der Landesregierung kann nicht davon ausgegangen werden, daß dieselbe Landesregierung in der ZustVO von 1989 eine andere als die bis dahin praktizierte Aufgabenzuweisung an die Kreispolizeibehörden verordnen wollte. Da im vorliegenden Fall die angeordneten Maßnahmen an die Art und Weise der "Verpackung" des zu transportierenden Tiermehls anknüpfen und typische verkehrsspezifische Belange, für die (straßen)verkehrsrechtliche Bestimmungen einschlägig wären, nicht in Frage stehen, ist deshalb die sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners für die Ordnungsverfügung vom 3. November 1998 gegeben.
Auch die örtliche Zuständigkeit des Antragsgegners für die Verfügung ist zu bejahen. Sie kann, anders als dies in der angefochtenen Verfügung geschehen ist, zwar nicht aus Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG NW - abgeleitet werden, weil dieses bei inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Bestimmungen in Rechtsvorschriften des Landes nicht anwendbar ist (vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG NW) und im vorliegenden Fall mit § 4 OBG - wie noch ausgeführt wird - eine die Anwendbarkeit des VwVfG NW ausschließende Spezialregelung gegeben ist.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 2. April 1998 - 13 B 1560/97 -, LRE 34, 469.
Aus § 6 Abs. 1 u. 2 OBG kann die Zuständigkeit des Antragsgegners ebenfalls nicht hergeleitet werden, weil die darin geregelte außerordentliche Zuständigkeit an eine "Gefahr im Verzug" bzw. an die Notwendigkeit unaufschiebbarer Maßnahmen anknüpft und diese Voraussetzungen wegen der frühen Kenntnisse der Behörden von der Bedenklichkeit der Tiermehltransporte und angesichts des zeitlichen Verlaufs der Angelegenheit nicht zu bejahen sind.
Die örtliche Zuständigkeit des Antragsgegners für die angefochtene Verfügung ergibt sich aber aus § 4 OBG.
Der Antragsgegner ist eine nach § 4 Abs. 1 OBG örtlich zuständige Ordnungsbehörde, deren Zuständigkeit nach § 4 Abs. 2 OBG von der gemeinsamen obersten Aufsichtsbehörde auf den örtlichen Zuständigkeitsbereich anderer, ebenfalls an sich örtlich zuständiger Behörden ausgedehnt worden ist.
Die örtliche Zuständigkeit des Antragsgegners nach § 4 Abs. 1 OBG ergibt sich daraus, daß (auch) in seinem Bezirk, in dem der Standort der Verbrennungsanlage I. liegt, beim Transport und bei der Anlieferung des Tiermehls die durch die Transport- und Verpackungsvorschriften geschützten Interessen gefährdet werden. Daß die Transporte auf ihrem Weg nach I. durch Bezirke anderer Staatlicher Ämter für Arbeitsschutz führen, die, weil sich die von den Transporten ausgehende Gefahr dort realisieren kann, an sich jeweils für ihren Bezirk nach § 4 Abs. 1 OBG örtlich zuständig wären, hindert die alleinige örtliche Zuständigkeit des Antragsgegners nicht. Diese beruht auf einer Zuständigkeitsbestimmung i.S.d. § 4 Abs. 2 OBG des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft (MURL) als gemeinsamer oberster Aufsichtsbehörde aller an sich örtlich zuständigen Staatlichen Ämter für Arbeitsschutz (vgl. §§ 9, 13 Landesorganisationsgesetz - LOG NW -). Die Zuständigkeitsbestimmung ist zwar nicht ausdrücklich, wohl aber konkludent erfolgt. Wie aus den vorliegenden Verwaltungsvorgängen zu erkennen ist, hat der Antragsgegner im Verlaufe des Verfahrens mit etlichen in der Angelegenheit ebenfalls betroffenen anderen Behörden in Verbindung gestanden, so beispielsweise mit dem Staatlichen Amt für Arbeitsschutz Arnsberg, der Bezirksregierung Münster sowie dem MURL. Ein vom Antragsgegner gefertigter Aktenvermerk vom 7. Oktober 1998 über eine bei der Bezirksregierung Münster am 5. Oktober 1998 erfolgte Besprechung zu "Tiermehltransporten aus G. zum RZR I. ", an der auch ein Vertreter der Antragstellerin teilgenommen hat, ist mehreren Behörden, u. a. der Bezirksregierung Münster, und vor Erlaß der in Frage stehenden Verfügung auch dem MURL zur Stellungnahme übersandt worden. In diesem, insbesondere den Standpunkt des Antragsgegners zur Beachtlichkeit von Gefahrgutvorschriften für den Tiermehltransport enthaltenden Aktenvermerk finden sich nach Ausführungen zu den einschlägigen Bestimmungen die Formulierungen, daß die folgenden Tiermehltransporte nicht zulässig seien, da die Beförderung von Gefahrgut der Klasse 6.2 in loser Schüttung verboten sei, daß bereits eine Gefahr für die öffentliche Ordnung bestehe und eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Falle eines Verkehrsunfalls des Transportfahrzeugs eintreten werde, und daß "dieser rechtswidrige Zustand vom StAfA S. nicht geduldet werde, zumal derartige Transporte mit Erfüllung von Umweltstraftatbeständen einhergehen könnten". Mit - der Bezirksregierung Münster nachrichtlich übersandtem - Schreiben vom 27. Oktober 1998 hat das MURL dem Antragsgegner mitgeteilt, "im übrigen werde den diesbezüglichen Ausführungen des Aktenvermerkes vom 7. Oktober 1998 voll inhaltlich zugestimmt". Bei verständiger Würdigung des in dem Aktenvermerk niedergelegten Standpunktes des Antragsgegners kann seine angekündigte Absicht, die Transporte nicht länger zu dulden und gegen sie vorzugehen, nur dahin verstanden werden, daß eine über den örtlichen Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners hinausgehende Maßnahme beabsichtigt war. Eine nur auf seinen (gewöhnlichen) Bezirk beschränkte Maßnahme hätte nur einen kleinen Teilbereich des Transportweges in Deutschland erfassen können und wäre daher zur Beseitigung der in dem gesamten verbotswidrigen Transport liegenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht sinnvoll gewesen. Das beabsichtigte Tätigwerden des Antragsgegners auch im Bereich anderer örtlich zuständiger Behörden hat der MURL konkludent gebilligt, indem er den Aktenvermerk vom 7. Oktober 1998, also auch dem danach geplanten Vorgehen des Antragsgegners, unter dem 27. Oktober 1998 "voll inhaltlich zugestimmt" hat. Diese Zuständigkeitskonzentration auf den Antragsgegner war auch zweckmäßig, wie sich aus dem zuvor Gesagten ergibt.
Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht spricht alles für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung. Soweit im Tenor der Verfügung zwischen einem Beförderungsverbot (Nr. 1) und dem Verbot des Abschlusses eines Beförderungsvertrages mit einem dem Beförderungsverbot widersprechenden Inhalt (Nr. 2) unterschieden wird, ist davon auszugehen, daß dem letztgenannten Verbot gegenüber dem erstgenannten keine selbständige Bedeutung zukommt, weil das unter Nr. 2 der Verfügung genannte Verbot bereits von dem Verbot zu Nr. 1 erfaßt wird. "Beförderung" heißt nicht nur "selbst befördern", sondern auch "befördern lassen".
Die in der Ordnungsverfügung erfolgte Einstufung des zu transportierenden Tiermehls als Gefahrgut, das besonderen Anforderungen an die Verpackung und den Transport unterliegt, ist vor dem Hintergrund der insoweit einschlägigen und an neuere Erkenntnisse jeweils angepaßten Entscheidungen der EG- Kommission nicht zu beanstanden.
In der Entscheidung 96/449/EG der Kommission vom 18. Juli 1996 (ABl. L 184, S. 43) sind die Mindestparameter, die für die Inaktivierung des BSE-Erregers erforderlich sind, festgelegt worden, nämlich eine 20-minütige Hitzebehandlung bei 133°C und einem Druck von 3 bar. Angesichts neuerer Informationen über das Auftreten von Fällen einer neuen Variante der Creutzfeldt-Jacob-Krankheit, wonach das Risiko einer Übertragung des BSE-Erregers auf den Menschen oder auf andere Tiere nicht ausgeschlossen werden kann, hat die Entscheidung 97/534/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 (ABl. L 216, S. 95) ausgeführt, daß auch mit diesem Verfahren die vollständige Abtötung eines im Ausgangsmaterial vorhandenen TSE-Erregers - zu dem auch der BSE-Erreger zählt - nicht 100%ig garantiert werden kann, wenn der Verarbeiter mit hoch infektiösem Material konfrontiert wird, und daß es keine wirksamen Kontrollen oder Tests gibt, mit denen festgestellt werden kann, ob bei der Herstellung von Erzeugnissen bestimmte Gewebe verwendet wurden; zugleich wird in Art. 1 dieser Entscheidung spezifiziertes Risikomaterial definiert und in Art. 2 dessen Verwendung zu jeglichem Zweck verboten. In der Kommissions-Entscheidung 97/735/EG vom 21. Oktober 1997 (ABl. L 294, S. 7) wird ausgeführt, bei der Anwendung der Bearbeitungsvorschriften gemäß dem Anhang der Entscheidung 96/449/EG habe es Schwierigkeiten gegeben und dementsprechend würden Säugetierabfälle weiterhin mit Hilfe von Verfahren verarbeitet, die TSE-Erreger nicht vollständig inaktivieren könnten. Säugetierabfälle, die nicht gemäß der Entscheidung 96/449/EG verarbeitet worden seien, dürften u. a. zur Verbrennung oder zur Verwendung als Brennstoff in andere Mitgliedstaaten versandt werden, wobei u. a. "das Material so in verplombten, abgedeckten Behältern oder Fahrzeugen transportiert werden muß, daß Verluste ausgeschlossen sind ...". In der Entscheidung 98/272/EG vom 23. April 1998 (ABl. L 122, S. 59) hat die Kommission aufgrund der Veröffentlichung neuerer Informationen, die die Theorie, wonach ein Kontakt mit dem BSE-Erreger mit der neuen Variante der Creutzfeldt-Jacob- Krankheit des Menschen in unmittelbarem Zusammenhang steht, weiter untermauerten, ausgeführt, der zuständige Ausschuß in Großbritannien sei zu dem Schluß gelangt, die jüngsten Forschungsergebnisse belegten zweifelsfrei, daß der BSE- Erreger und der Erreger der neuen Variante der Creutzfeldt- Jacob-Krankheit des Menschen identisch seien. Der Beratende Ausschuß für gefährliche Krankheiten habe sich deshalb dafür ausgesprochen, den BSE-Erreger künftig als Erreger einer Humanerkrankung zu klassifizieren; die Präsenz von TSE- Erregern könne ohne weitere wissenschaftliche Klärung "in keinem Mitgliedstaat ausgeschlossen werden".
In Zusammenfassung der in den EG-Entscheidungen zum Ausdruck kommenden Erkenntnisse begegnen die Einschätzungen des Antragsgegners und des Verwaltungsgerichts, bei dem zu transportierenden Tiermehl aus G. handele es sich um BSE-verdächtiges Tiermehl, keinen Bedenken. Schon der Entscheidung 96/449/EG der Kommission mit den darin enthaltenen Mindestparametern für ein Verfahren zur Inaktivierung des BSE-Erregers liegt die Annahme eines entsprechenden Gefährdungspotentials zugrunde. Daß diese Entscheidung, wie die Antragstellerin geltend macht, lediglich aus Gründen des weit vorausgreifenden Verbraucherschutzes, nicht aber aus Gründen der Gefahrenabwehr, getroffen worden sei, ändert daran nichts, zumal nach der neuesten Entscheidung der EG-Kommission zu diesem Komplex (98/272/EG) in Zusammenhang mit dem BSE-Erreger "alle Situationen zu vermeiden sind, die die Gesundheit von Mensch und Tier ernsthaft gefährden könnten". Der Senat geht davon aus, daß u. a. von Rindern stammendes Tiermehl, das nicht den Anforderungen der Kommissionsentscheidung 96/449/EG entsprechend gewonnen worden ist, grundsätzlich dem Verdacht unterliegt, den BSE-Erreger zu enthalten. Dieser Verdacht ist der einzige Grund für das EG-rechtliche grundsätzliche Verbringungsverbot für derartiges Tiermehl. Er gründet darauf, daß bei den offenen Handelswegen in der Europäischen Union nicht mehr mit der notwendigen Sicherheit festgestellt werden kann, ob ein zu Tiermehl verarbeitetes Rind, selbst wenn es nicht aus einem erkennbar BSE-infizierten oder nur - verdächtigen Bestand stammte, mit BSE-verseuchtem Tiermehl gefüttert worden und deshalb selbst Träger des BSE-Erregers war, der lediglich noch nicht zum Durchbruch der Seuche geführt hatte, so daß auch das gewonnene Tiermehl BSE- kontaminiert sein kann. Insoweit können auch die Bescheinigungen der französischen Veterinärverwaltung die von dem in G. lagernden und zur Verbrennungsanlage I. zu transportierenden Tiermehl, das unstreitig nicht nach den Parametern des Anhangs der EG-Entscheidung 96/449/EG behandelt worden ist, ausgehende potentielle Gefahr nicht ausräumen.
Auch wenn die Frage der Gefährlichkeit des BSE-Erregers für den Menschen wissenschaftlich noch nicht abschließend geklärt ist, kann andererseits nach dem Stand der Wissenschaft - soweit dieser aus den vorliegenden Unterlagen erkennbar ist - eine Übertragung auf den Menschen nicht ausgeschlossen werden. Dies wird in besonderem Maße deutlich in der Kommissionsentscheidung 98/272/EG, wonach der BSE-Erreger künftig als Erreger einer Humanerkrankung zu klassifizieren sei. Nach den Erkenntnissen, die sich aus den vorliegenden Unterlagen ergeben, soll der BSE-Erreger an in Tiermehlen noch festgestellten Eiweißverbindungen anhaften und kann eine Übertragung des BSE-Erregers auf den Menschen über die Atemwege oder auch über die Haut nicht ausgeschlossen werden. Auf eine Infektionsmöglichkeit mit BSE-Agens (auch über die Haut) wird in einem Schreiben des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz Arnsberg vom 1. Oktober 1998 an das Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport, in dem die Ergebnisse einer Beratung mit der Landesanstalt für Arbeitsschutz Nordrhein-Westfalen wiedergegeben werden, und in einem diesem Schreiben beigefügten Interview der Chefärztin der Dermatologischen Abteilung des Krankenhauses Spandau, Dr. G. Albrecht, über "Dermatologische Aspekte der BSE" hingewiesen. Auch der Hinweis im Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 21. April 1998 (III A 4 - 8316, III A 5 - 8232.1.5), durch entsprechende Schutzkleidung sei sicherzustellen, daß beim Umgang mit dem Tiermehl (fetthaltige Masse) der Körperkontakt ausgeschlossen werde, kann bei verständiger Würdigung nur dahin verstanden werden, daß Hautkontakt mit dem Tiermehl vermieden werden soll.
Ist somit nach dem derzeitigen Erkenntnisstand eine humanpathologische Wirkung des BSE-Erregers nicht auszuschließen, so ist auch die gefahrgutrechtliche Einstufung des Tiermehls durch den Antragsgegner als "ansteckungsgefährlicher Stoff" gerechtfertigt. Gem. § 1 Abs. 3 Nr. 2 der Gefahrgutverordnung-Straße - GGVS - vom 12. Dezember 1996 (BGBl. I S. 1886) gelten für die grenzüberschreitenden einschließlich innergemeinschaftlichen Beförderungen die Vorschriften der Anlagen A und B zum Europäischen Übereinkommen über die internationale Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße - ADR -. Die Anlage A zum ADR erfaßt in der Klasse 6.2 ansteckungsgefährliche Stoffe. Das sind nach Randnummer 2650 bzw. Klasse 6.2 Abschn. 1. Abs. 2 der Anlage A zum ADR Stoffe, von denen bekannt oder anzunehmen ist, daß sie Krankheitserreger - das sind Mikro- Organismen (einschließlich Bakterien, Viren usw.) oder rekombinierte Mikro-Organismen (Hybride oder Mutanten) - enthalten, von denen bekannt oder anzunehmen ist, daß sie bei Tieren oder Menschen infektiöse Krankheiten verursachen. Ist - wie das bei BSE der Fall ist - die Ausbreitung einer zu schweren Gesundheitsschäden bei Tier und Mensch sowie großen wirtschaftlichen Verlusten führenden Seuche nur äußerst schwer beherrschbar, ist die Annahme des Vorhandenseins entsprechender Krankheitserreger in dem typischen Übertragungsmedium - hier nicht hinreichend behandeltes Tiermehl - selbst dann erlaubt, wenn keine konkreten Anhaltspunkte für ein Vorhandensein der Erreger vorliegen und lediglich das Vorhandensein nicht ausgeschlossen ist. Je gefährlicher und unbeherrschbarer eine Erkrankung ist, um so eher ist "anzunehmen", daß ihr Erreger auf den Menschen übertragbar ist und dort die Krankheit auslöst, selbst wenn das noch nicht erforscht und deshalb nur nicht ausgeschlossen werden kann. Dies entspricht dem Gedanken im Ordnungsrecht, daß auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts genügen kann, um eine Gefahr zu bejahen, wenn besonders hochwertige Schutzgüter auf dem Spiel stehen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1970 - IV C 99/67 -, NJW 1970, 1890; Rietdorf, Ordnungs- und Polizeirecht Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 1 OBG Rdn. 12; Berner/Köhler, Polizeiaufgabengesetz, 13. Aufl., Art. 2 Rdn. 10.
Ansteckungsgefährliche Stoffe unterliegen den Vorschriften der Klasse 6.2 der Anlage A zum ADR, wenn sie auf Menschen oder Tiere, die diesen Stoffen ausgesetzt sind, Krankheiten übertragen können. Die Stoffe der Klasse 6.2 sind dabei unterteilt in "A. ansteckungsgefährliche Stoffe mit hohem Gefährdungspotential, B. Sonstige ansteckungsgefährliche Stoffe, C. Leere Verpackungen". Die sonstigen ansteckungsgefährlichen Stoffe unterteilen sich nach Randnummer 2651 Ziffer 3. b) in "2814 Ansteckungsgefährlicher Stoff, gefährlich für Menschen" und "2900 Ansteckungsgefährlicher Stoff, nur gefährlich für Tiere". Nach der zugehörigen Bemerkung sind dieser Ziffer Stoffe zuzuordnen, die nach Randnummer 2650 (4) der Risikogruppe 2 zugeordnet sind. Nach Absatz (4) Buchst. iii) der Randnummer 2650 der Anlage A zum ADR gehört nach dem Stand der Wissenschaft zur Risikogruppe 2 ein "Krankheitserreger, der Krankheiten bei Menschen oder Tieren hervorrufen kann, eigentlich aber keine ernste Gefahr darstellt, und gegen den, obwohl er bei Exposition eine ernste Infektion verursachen kann, eine wirksame Behandlung und Vorbeugung verfügbar ist, so daß die Gefahr einer Infektionsübertragung begrenzt ist (d. h. mäßige individuelle Gefahr und geringe Gefahr für die Allgemeinheit)". Die Zuordnung des BSE-verdächtigen Tiermehls zu dieser Risikogruppe 2 ist danach nicht zu beanstanden. Nach Randnummer 2655 Abs. 1 der Anlage A zum ADR müssen die unter b) der Ziffern 3 und 4 der Randnummer 2651 der Anlage fallenden Stoffe in Fässern oder Kanistern aus Stahl, Aluminium, Kunststoff oder in Großpackmitteln (IBC) verpackt sein; nach Randnummer 212610 des Anhangs B.1b/II. Teil dürfen Stoffe der Randnummer 2651 Ziffern 3 und 4 - auch - in Tankcontainern befördert werden. Diesen Transportvorschriften entspricht ein Transport des Tiermehls in offenen LKW-Mulden unter Verwendung einer Plane zum Abdecken und einer - möglicherweise wegen des grenzüberschreitenden Verkehrs aus zollrechtlichen Gründen gebotenen - Verplombung derselben nicht. Da die Gefahrgutbeförderungsvorschriften einem abstrakten Gefahrenschutz dienen, ist dabei auch das konkrete Risiko eines Verkehrsunfalls und eines möglichen Kontaktes von Menschen mit dem Tiermehl ohne Belang.
Diesem Ergebnis aus gefahrgutrechtlicher Sicht steht das EG-Recht oder die tierseuchenrechtliche Genehmigung des MURL vom 18. August 1998 nicht entgegen. Denn in beiden ist ein Transport in verplombten Behältern, der Verluste ausschließt, vorgesehen. Ein Verlust beim Transport liegt auch in einem unkontrollierten Verschütten des Tiermehls in der Umgebung im Falle eines Unfalls vor. Er kann nur verhindert werden durch einen Transport in einem geschlossenen, weitgehend unfallsicheren Behältnis (Container).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9, 13 Landesorganisationsgesetz - LOG
§ 4 OBG
§ 1 OBG
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 GGBefG
§ 2 Abs. 2 GGBefG
§ 1 Abs. 1 VwVfG NW
§ 6 Abs. 1 u. 2 OBG
§ 4 Abs. 1 OBG
§ 4 Abs. 2 OBG
§ 9 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes
§ 1 Nr. 2 Buchst. d) der
Verordnung
§ 11 des
Polizeiorganisationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: VRS
85, 230,

13
NJW 1970,
1890
2 Ss (OWi) 429/92
13 B 1560/97
IV C 99/67