Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-27, Aktenzeichen 9 A 180/18

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Vergabe von Bestattungszeiten auf dem städtischen Friedhof von A-Stadt.
Die Klägerin ist ein im Gebiet der Beklagten ansässiges Bestattungsunternehmen, das Bestattungen (auch) auf dem städtischen Friedhof A-Stadt durchführt. Zur Durchführung von Trauerfeiern verfügt sie über eine eigene Trauerhalle. Im Anschluss an dort durchgeführten Trauerfeiern findet sodann die Bestattung auf dem städtischen Friedhof A-Stadt statt.
Nach § 1 Abs. 2 der Friedhofssatzung hat die Stadt A-Stadt die Verwaltung und Bewirtschaftung der städtischen Friedhöfe dem Eigenbetrieb Stadt- und Landschaftspflegebetrieb (STALA) übertragen; innerhalb der STALA ist die Friedhofsverwaltung mit der Wahrnehmung der Aufgaben betraut.
§ 7 Abs. 4 der Satzung über die Benutzung der städtischen Friedhöfe der Stadt A-Stadt (im Folgenden: FS) hat seit dem 01.12.2018 folgenden Wortlaut
„Die Friedhofsverwaltung setzt Ort und Zeit der Bestattung sowie die Nutzung der Einrichtungen fest. Soweit es möglich ist, werden die Wünsche der Hinterbliebenen berücksichtigt. Die Bestattungen erfolgen regelmäßig:
a) auf dem Friedhof A-Stadt am Montag, Dienstag, Donnerstag und Freitag in der Zeit von 8:45 bis 14:15 Uhr. In den Monaten März bis September am Freitag zusätzlich um 15:15 Uhr. (…)
An Sonn- und Feiertagen sind Bestattungen nicht gestattet.“
Mit einer E-Mail vom 21.12.2017, die an alle örtlichen Bestattungsunternehmen gerichtet war, hierunter auch die Klägerin, informierte die Friedhofsverwaltung über die neuen Bestattungszeiten, die ab dem 01.02.2018 gelten sollten. Der E-Mail war ein Schreiben der Friedhofsverwaltung nebst eines „Bestattungsplans“ als Anlage beigefügt, das auf den 20.12.2017 datierte. In diesem Schreiben wird zunächst darüber informiert, dass künftig am Mittwoch keine Bestattungen mehr stattfinden können. Weiter heißt es in dem Schreiben, dass die Bestattungsunternehmen künftig zu beachten hätten, dass der Termin Freitag um 15:15 Uhr ausschließlich für Urnenbeisetzung mit einer Feierstunde, und zwar in der Trauerhalle des städtischen Friedhofs, genutzt werden könnte. Ferner wurde herausgestellt, dass sich die, aus dem als Anlage beigefügten Bestattungsplan ergebende Nutzung „mit Trauerfeier“, ausschließlich auf die Nutzung der Trauerhalle des städtischen Friedhofs beziehe. Im Einzelnen ist die Verteilung der Bestattungstermine in dem Plan folgendermaßen geregelt (vgl. Bl. 22, 26 und 57 GA):
Montag: 8:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 9:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 10:45 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 12:15 Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 13:15 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 14:15 Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern.
Dienstag: 8:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 9:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 10:45 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 12:15 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 13:15 Uhr Erdbestattung / Trauerfeier am Sarg mit/ohne Trauerfeier, 14:15 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier.
Donnerstag: 8:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 9:45 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 10:45 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 12:15 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 13:15 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 14:15 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern.
Freitag: 8:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 9:45 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 10:45 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 12:15 Uhr Urnenbeisetzung ohne Trauerfeier, 13:15 Uhr Erdbestattung / Trauerfeier am Sarg mit/ohne Trauerfeier, 14:15 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern, 15:15 Uhr Urnenbeisetzung mit Trauerfeier oder Trauerfeier am Sarg mit zwei Trägern (März bis November).
Nach der Friedhofsgebührensatzung der Beklagten werden neben den Gebühren für die jeweilige Beisetzungsart für die Benutzung der Trauerhalle ohne Feier 120,00 Euro und für die Benutzung der Trauerhalle mit Feier 240,00 Euro erhoben.
In einem Schreiben vom 28.12.2017 wandte sich die Klägerin an den Oberbürgermeister und die Stadträte und kritisierte die Neuregelung.
Mit Schreiben vom 16.04.2018 wandte sich die Klägerin erneut an den Oberbürgermeister und die Stadträte der Beklagten und berichtete über einen Vorfall, der sich im Zusammenhang mit der Bestattung der verstorbenen S. zugetragen hat. Die Urnenbeisetzung, der eine Trauerfeier in der Trauerhalle der Klägerin vorausgehen sollte, sollte in der Woche vom 16. April bis zum 20. April durchgeführt werden, da der zunächst am 10.04.2018 geplante Termin nicht wahrgenommen wurde. Deshalb fragte eine Mitarbeiterin der Klägerin als Termine am Montag, den 16.04.2018 um 10:45 Uhr und 14:15 Uhr an. Der Mitarbeiterin der Klägerin wurde seitens der Friedhofsverwaltung die Auskunft erteilt, dass in der besagten Woche nur noch ein Termin zur Verfügung stünde und zwar am Dienstag, 17.04.2018 um 8:45 Uhr. Andere Termine stünden nicht zur Verfügung, da seitens der Klägerin nicht geplant sei, die städtische Trauerhalle bei der Bestattung zu nutzen. Das gelte insbesondere für die am 16.04.2018 angefragten Termine. Die Bestattung fand sodann am 17.04.2018 um 8:45 Uhr statt. Im Nachgang erhielt die Klägerin die Aufstellung der Bestattungstermine der Friedhofsverwaltung für die genannte Woche. Daraus ergab sich, dass am Montag, 16.04.2018 drei Termine nicht vergeben gewesen waren.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 26.04.2018 wandte sich die Klägerin erneut an die Beklagte und verwies auf die Unzulässigkeit der unterschiedlichen Behandlung. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob dieses Schreiben beantwortet wurde.
Zwischenzeitlich hatte sich die Beklagte jedoch mit Schreiben vom 14.05.2018 an den Bundesverband deutscher Bestatter e.V., der sich mit zwei Schreiben ebenfalls an die Beklagte gewandt hatte und deren Mitglied die Klägerin ist, gewandt. Darin führt die Beklagte aus, dass eine Benachteiligung der Angehörigen von Verstorbenen die eine Beisetzung ohne Nutzung der städtischen Trauerhalle wünschten, nicht erkennbar sei. Die kritisierte Verwaltungspraxis sei sowohl angemessen und geeignet, um einerseits die unterschiedlichen Bestattungswünsche zu koordinieren und andererseits auch für eine gleichberechtigte Nutzung des städtischen Friedhofs zu sorgen. Gerade durch eine verlässlich planbare Gestaltung der unterschiedlichen Beisetzungen sei es der Beklagten mit ihrem Eigenbetrieb möglich, eine angemessene dem allgemeinen Wohl dienende Nutzung des städtischen Friedhofs zu gewährleisten.
Am 19.06.2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, sie sei klagebefugt, da sie geltend machen könne, in ihren Rechten, insbesondere in der Berufsfreiheit, beeinträchtigt zu werden. Abgesehen davon sei die Klägerin im Zusammenhang mit der Beisetzung der Frau S. ausweislich des Bestattungsvorsorgevertrages zur Totenfürsorgeberechtigten bestimmt worden. Insoweit werde klargestellt, dass ein Totenfürsorgeberechtigter unzweifelhaft klagebefugt sei.
Unzulässig sei es insbesondere, die für den Friedhof in A-Stadt festgesetzten regelmäßigen Bestattungszeiten von 8:45 bis 14:15 Uhr am Montag, Dienstag, Donnerstag und Freitag sowie in den Monaten März bis September auch am Freitag um 15:15 Uhr so einzuschränken, wie dies durch die Friedhofsverwaltung vorliegend erfolge. Insbesondere sei es unzulässig, die Nutzung bestimmter Zeiten davon abhängig zu machen, dass die Trauerhalle des städtischen Friedhofs zu nutzen ist und zwar sogar mit einem eigenen Gebührensatz für die Mitbenutzung der Trauerhalle ohne Feier (120 Euro), während die Benutzung der Trauerhalle mit Trauerfeier das Doppelte koste (240 Euro). Diese Einschränkung sei weder durch die Friedhofssatzung der Beklagten gedeckt, die eine derartige Einschränkung selbst nicht regle, noch gäbe es hierfür eine andere Rechtsgrundlage. Durch diese beanstandende Praxis werde die Klägerin unter anderem in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG beeinträchtigt. Der durch Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Schutz der Berufsfreiheit erfasse auch die gewerbliche Betätigung innerhalb einer öffentlichen Einrichtung. Auch sei Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG auf die Klägerin anwendbar. Zwar bestünden grundsätzlich gegen die Reglementierung der Berufsausübung keine Bedenken. Allerdings sei ein Grundrechtseingriff nur dann gerechtfertigt, wenn dem Eingriff eine legitime Zwecksetzung zugrunde liege. Die Beschränkung der Berufsfreiheit müsse im Interesse des Gemeinwohls erfolgen. Überdies müsse die Regelung geeignet und erforderlich sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen; schließlich müsse bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und den ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt sein. Je empfindlicher der Einzelne in seiner freien Berufsausübung beeinträchtigt werde, desto gewichtiger müssten die Interessen des Gemeinwohls sein, denen diese Regelungen zu dienen bestimmt sind. Diesen Anforderungen werde die von der Beklagten getroffene Regelung nicht gerecht. Abgesehen davon, dass sie in der Friedhofssatzung keinen Widerhall finde, handle es sich nicht um eine aufgrund eines Gesetzes getroffene Regelung im Sinne von Art. 12 Abs.1 S. 2 GG. Soweit die Beklagte für ihre Verwaltungspraxis als Allgemeininteresse die Möglichkeit eine angemessene Nutzung des städtischen Friedhofs anführe und in diesem Zusammenhang eine verlässliche und planbare Gestaltung der unterschiedlichen Bestattungszeiten ins Feld führt, sei nichts dagegen einzuwenden. Allerdings vermöge es die Beklagte nicht einmal ansatzweise sachlich zu begründen, weshalb in Fällen, in denen Beisetzungszeiten noch nicht vergeben sind, diese an die Klägerin und damit auch deren Auftraggeber nicht vergeben werden können, wenn diese nicht gleichzeitig die städtische Trauerhalle nutzen würden. Dies habe mit der Koordinierung unterschiedlicher Bestattungswünsche einerseits und einer gleichberechtigten Nutzung des städtischen Friedhofs andererseits nicht ansatzweise etwas zu tun. Vorliegend gehe es schlichtweg um den Versuch der Beklagten, ihre städtische Trauerhalle besser auszulasten bzw. sogar ohne bessere Auslastung und Nutzung der Trauerhalle ohne Feier höhere Gebühren dadurch zu generieren, dass die gewünschten Termine nur vergeben würden, wenn die Benutzung der Trauerhalle beantragt werde, obwohl überhaupt keine Nutzung gewollt und beabsichtigt sei. Die Generierung von Gebühren hingegen, stelle keinen sachlichen Grund für die Reglementierung dar. Im Übrigen stehe die Praxis der Beklagten auch in Widerspruch zu § 7 Abs. 4 S. 2 FS. Danach habe die Friedhofsverwaltung, wenn sie Ort und Zeit der Bestattung gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 FS festsetze, soweit es möglich ist, die Wünsche der Hinterbliebenen zu berücksichtigen. Die Wünsche der Hinterbliebenen seien selbstredend auch dann zu berücksichtigen, wenn die Anmeldung der Bestattung nach § 7 Abs. 1 S. 1 FS durch ein Bestattungsunternehmen, also beispielsweise die Klägerin, erfolge.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Vergabe der Bestattungstermine nach § 7 Abs. 4 der Friedhofssatzung in unzulässiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin eingreift,
hilfsweise,festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, die Bestattungen um 10.45 sowie ab 13.15 Uhr, mit Ausnahme von Dienstag 14.15 Uhr, von der Benutzung der Trauerhalle abhängig zu machen,
höchst hilfsweise,festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, die Bestattungen um 10.45 Uhr und ab 13.15 Uhr, mit Ausnahme von Dienstag 14.15 Uhr, jedenfalls dann nicht von der Benutzung der Trauerhalle abhängig zu machen, wenn der Termin zum Zeitpunkt der jeweiligen Antragsstellung noch nicht vergeben ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, dass es schon fraglich sei, ob die Klägerin überhaupt klagebefugt ist. Soweit seitens der Klägerin die Verletzung ihrer Berufsfreiheit gerügt werde, sei zu konstatieren, dass die Beschränkung der zur Verfügung stehenden Beisetzungszeiten zu keinen Einschränkungen bei der Klägerin führe. Allenfalls würden durch diese Regelung die Rechte der Bestattungspflichtigen berührt, in keinen Fall aber die der Klägerin. Denn diese vereinbare lediglich für die Bestattungspflichtigen die Termine. Demzufolge berühre eine Zuordnung der verfügbaren Beisetzungstermine die Klägerin weder in ihrer Berufsausübungsfreiheit noch in ihrem Gewerbebetrieb. Auch sei die Behauptung der Klägerin, die Beklagte wolle durch ihre Vergabepraxis eine bessere Auslastung ihrer Trauerhalle herbeiführen und dadurch einen höheren Gebührenumsatz erzielen, unzutreffend. Insbesondere habe die Beklagte mit Schreiben vom 02.01.2018 ausführlich erklärt, wie es zu der Neuregelung gekommen sei. Im Zuge der Neustrukturierung sei eine Analyse der Beisetzungszeiten vorgenommen worden. Dabei sei deutlich geworden, dass statistisch betrachtet die Feiern mit Trauerhalle überwiegend zu den nun festgesetzten Zeiten stattgefunden hätten. Die Behauptung der Klägerin, es gebe keine sachlichen Gründe für die neuen Bestattungszeiten, seien demzufolge unbegründet. Auch widerspreche die Aussage der Klägerin, die Praxis der Beklagten widerspreche § 7 Abs. 4 S. 2 FS, jeder sachlichen Grundlage. Inwieweit die neuen Beisetzungszeiten diese Norm verletzten, werde von der Klägerin nicht ausgeführt. Insbesondere würden in der Praxis die Wünsche der Hinterbliebenen soweit es geht berücksichtigt. Auch liege keine Verletzung des Gleichheitssatzes vor. Jeder Bürger habe das Recht im Rahmen der städtischen Möglichkeiten, manifestiert durch die neuen Beisetzungszeiten, das Recht und auch die Möglichkeit den Friedhof und seine Trauerhalle zu benutzen oder sich dagegen zu entscheiden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist teilweise begründet.
1. Die Klage ist zulässig.
a) Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 Abs. 1 VwGO), weil die Beteiligten um die Art und Weise der Vergabe von Bestattungszeiten streiten, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Klägerin als Bestattungsunternehmen auf einem Friedhof - einer öffentlichen Einrichtung - der Beklagten stehen.
b) Die Klage ist als Feststellungsklage i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Zwischen den Beteiligten besteht aufgrund der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin als Bestattungsunternehmen sowie der damit zwingend verbundenen vertraglichen Pflichtenstellungen gegenüber ihren Auftraggebern ein Rechtsverhältnis, an dessen baldiger Feststellung der Klägerin ein berechtigtes Interesse zur Seite steht.
Der Feststellungsklage steht auch der Grundsatz der Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung ist eine Feststellungsklage nicht zulässig, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Nach Auffassung der erkennenden Kammer handelt es sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 20.12.2017 nicht um einen mit Widerspruch und Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt im Sinne von § 1 VwVfG LSA i. V. m. § 35 VwVfG. Dem Schreiben fehlt der erforderliche Regelungscharakter.
Überdies muss die Klägerin ihr Begehren - jedenfalls insoweit, als es um die zukünftige Praxis der Vergabe von Beisetzungsterminen geht - auch nicht im Wege der Leistungsklage verfolgen. Denn aufgrund des regelmäßig nur wenige Tage umfassenden Zeitraums zwischen der Erteilung eines Bestattungsauftrags an die Klägerin und der Bestattung selbst (§ 17 Abs. 2 BestattG LSA), ist eine verwaltungsgerichtliche Klärung der Streitfrage im Hauptsacheverfahren regelmäßig ausgeschlossen.
2. Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Klägerin steht zwar der mit ihrem Klagebegehren verfolgte (Haupt-)Anspruch, festzustellen, dass eine auch mit Verbindlichkeit für den jeweiligen Einzelfall geschaffene Verwaltungspraxis, in der bestimmte Bestattungsarten nur zu bestimmten Zeiten möglich sind, in unzulässiger Weise in ihre Berufsausübungsfreiheit eingreift, nicht zur Seite (a). Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch darauf, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, Bestattungen um 10.45 Uhr sowie ab 13.15 Uhr, mit Ausnahme von Dienstag 14.15 Uhr, von der Benutzung der Trauerhalle abhängig zu machen (b).
a) Die von der Beklagten auf der Grundlage von § 7 Abs. 4 FS in dem Schreiben vom 20.12.2017 mitgeteilte Praxis bei der Vergabe von Bestattungszeiten greift nicht bereits deshalb in unzulässiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein, weil die Beklagte überhaupt Regelungen aufgestellt hat, wonach eine bestimmte Art der Beisetzung nur zu einer bestimmten Zeit möglich ist. Die rechtliche Grundlage hierfür bildet § 7 Abs. 4 S. 1 FS. Danach setzt die Friedhofsverwaltung Ort und Zeit der Bestattung sowie die Nutzung der Einrichtungen fest. Demzufolge verleiht die Vorschrift der Friedhofsverwaltung die Befugnis, im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens darüber zu befinden, wie die Beisetzungstermine im Einzelnen zu vergeben sind. Diese satzungsrechtlichen Vorgaben begegnen keinen rechtlichen Bedenken.
Ermächtigungsgrundlage für § 7 Abs. 4 S. 1 FS ist § 25 Abs. 1 BestattG LSA. Danach können die Gemeinden die Benutzung ihrer Friedhöfe durch Satzung regeln (Satz 1); diese enthält u. a. Bestimmungen über die Art, Ruhezeit, Gestaltung und Unterhaltung der Grabstätten sowie die Benutzung der Bestattungseinrichtungen einschließlich der Erhebung von Gebühren (Satz 2). Die Regelung des § 25 Abs. 1 BestattG LSA ist insoweit lex specialis gegenüber § 11 Abs. 2 KVG LSA.
Sowohl die Vorschrift des § 7 Abs. 4 S. 1 FS als auch deren Rechtsanwendung in Gestalt einer generellen Verknüpfung zwischen bestimmten Beisetzungsarten und -zeiten ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hält sich innerhalb des durch § 25 Abs. 1 BestattG LSA vorgegebenen gesetzlichen Rahmens (aa) und ist auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar (bb).
(aa) Die Regelung des § 7 Abs. 4 S. 1 FS wird § 25 Abs. 1 BestattG gerecht. Die gesetzliche Vorschrift lässt auf satzungsrechtlicher Ebene Regelungen zu, die u. a. die „Benutzung von Bestattungseinrichtungen“ regeln. Diese Regelungsermächtigung wird durch § 7 Abs. 4 S. 1 FS deshalb ausgefüllt, weil es sich bei satzungsrechtlichen Regelungen zu Bestattungszeiten um Bestimmungen zur Art und Weise der Benutzung des Friedhofs, mithin um eine Einrichtung zur Bestattung handelt (vgl. zum Begriff auch § 11 Abs. 1 Ziffer 2 lit. b) KVG LSA).
Insoweit ist zuvorderst festzustellen, dass es rechtlich keinen Bedenken begegnet, die Bestimmung über Ort und Zeit der Bestattung, einer - quasi vom Einzelfall abstrahierenden - Verwaltungspraxis zu unterwerfen, nach der - alle möglichen - Bestattungsarten (vgl. § 16 Abs. 2 BestattG LSA) hinsichtlich ihrer Durchführung an bestimmte Zeiten geknüpft werden. Vielmehr entspricht es den Gepflogenheiten, dass die Verwaltung ihr satzungsrechtlich eingeräumtes Ermessen in Form einer richtliniengeleiteten Praxis konkretisiert. Dies ist vorliegend geschehen und (auch) der Klägerin durch das Schreiben vom 20.12.2017 mitgeteilt worden. Die dort dokumentierte Praxis verlässt den gesetzlich vorgegebenen Rahmen nicht. Für die Anwendung von Richtlinien zur Konkretisierung der Verwaltungspraxis gelten im Übrigen die allgemeinen Grundsätze der Ermessensausübung (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Aufl. § 40 Rn. 45). Im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung von Ermessensentscheidungen ist demzufolge gemäß § 114 S. 1 VwGO zu beachten, dass die Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichte aus Gründen der Gewaltenteilung begrenzt ist (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 24. Aufl., § 114 Rn. 1). Dies zugrunde gelegt, ist die Vergabe von Bestattungsterminen nach Maßgabe einer Verwaltungspraxis auch im Lichte von § 25 Abs. 1 BestattG LSA und § 7 Abs. 4 FS nicht zu beanstanden.
Auch der Umstand, dass § 7 Abs. 4 S. 2 FS regelt, den Wünschen der Hinterbliebenen Rechnung zu tragen, soweit dies möglich ist, steht einer so bestehenden Verwaltungspraxis nicht entgegen. Denn einerseits stellt die Norm ausweislich ihres Wortlautes ihren Anwendungsbereich selbst unter den Vorbehalt ihrer Realisierbarkeit. Andererseits bietet die Vielzahl der vorhandenen Auswahlmöglichkeiten noch hinreichend Spielraum, dem Anliegen der Vorschrift Rechnung zu tragen.
Die Ermächtigung des § 25 Abs. 1 BestattG verlangt darüber hinaus nicht, dass, sofern - wie hier - bestimmte Beisetzungsarten nur zu bestimmten Zeiten durchgeführt werden können, die diesbezüglich geltenden Einzelheiten (Verwaltungspraxis) bereits in der Friedhofssatzung selbst geregelt werden. Denn was die Ausgestaltung der Satzungsregelung anbetrifft, finden sich in § 25 Abs. 1 BestattG keine weiteren gesetzlichen Vorgaben. Die gesetzliche Regelung erschöpft sich vielmehr in einer allgemeinen Ermächtigung, was jedoch auch mit Blick auf den aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Gesetzesvorbehalt hinreichend ist (vgl. BVerwG, U. v. 19.06.2019 - 6 CN 1 /18 -, juris). Eine Determinierung der konkreten Regelungsebene erfolgt nicht. Insbesondere ist es auf der Basis von § 25 Abs. 1 BestattG möglich, der Verwaltung eine praxisgerechte Ausformung des durch die Satzung vorgegebenen Rahmens zu überlassen.
(bb) Die hier in Rede stehende Verknüpfung von bestimmten Beisetzungsarten mit bestimmten Bestattungszeiten ist auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass ein Bestattungsunternehmen, wie das der Klägerin, insoweit in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt ist.
Da Art. 12 Abs. 1 GG auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, stellt jedoch auch die hier in Rede stehende Regelung einen Eingriff in dieses Grundrecht dar, der bewirkt, dass eine berufliche Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (BVerfG, B. v. 05.05.1987 - 1 BvR 981/81 -, juris). Dabei ist es irrelevant, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich, mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt. Wichtig ist lediglich, dass die freiheitbegrenzende Wirkung von einem zurechenbaren Verhalten der öffentlichen Gewalt ausgeht sowie oberhalb der Bagatellschwelle liegt und nicht von bloßen subjektiven Empfindlichkeiten abhängt. Auch nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maßnahmen können infolge ihrer spürbaren tatsächlichen Auswirkungen geeignet sein, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen. Voraussetzung für die Anerkennung solcher faktischen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ist, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat ausgehende Veränderungen der Marktdaten oder allgemeinen Rahmenbedingungen eintreten, sondern eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 CN 1/12 -, juris). So besteht etwa in zeitlichen Vorgaben für die Ausübung eines Berufes ein Eingriff. Darüber hinaus können sich aus Realakten, die berufliche Freiheiten infolge ihrer tatsächlichen Auswirkung unmittelbar oder mittelbar beeinträchtigen Eingriffe in die Berufsfreiheit ergeben. Dies ist bei der hier in Frage stehenden Regelung des § 7 Abs. 4 FS ersichtlich der Fall, denn die Klägerin ist zur Ausübung ihres Berufes auch von der sachgerechten Vergabe von Bestattungszeiten abhängig; sie tritt insoweit entgegen der Auffassung der Beklagten nicht lediglich als Vermittlerin für die Bestattungspflichtigen auf. Der insoweit erforderliche Zusammenhang zwischen der Ausübung des Berufes und der hiesigen Regelung ist insbesondere deshalb gegeben, weil dadurch auch auf die unternehmerische Tätigkeit eingewirkt wird.
Der mit § 7 Abs. 4 S. 1 FS in Gestalt der normenausfüllenden Verwaltungspraxis verbundene Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit der Gewerbetreibenden ist indes - soweit hier erheblich - durch die Schranken des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG gedeckt. Die satzungsrechtlichen Vorgaben der Beklagten stellen - jedenfalls bezogen auf Bestattungsunternehmer - keine Berufswahl-, sondern lediglich Berufsausübungsregelungen dar. Denn durch die Einschränkung der Vergabe der Bestattungszeiten wird in keiner Weise auf die Wahl des Berufes Einfluss genommen. Vielmehr wird durch die Regelungen allein die Berufsausübung des Berufes Bestattungsunternehmen reglementiert. Die aufgezeigte Einschränkung der Berufsausübung begegnet mit Blick auf die erwähnte formell-gesetzliche Ermächtigung in § 25 Abs. 1 BestattG unter dem Gesichtspunkt des besonderen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG keinen Bedenken. Die Regelung des § 25 Abs. 1 BestattG LSA entspricht insoweit den Vorgaben des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts, die bereits durch die Rechtsprechung konkretisiert wurden (BVerwG, B. v. 07.09.1992 - 7 NB 2/92 -, juris). So handelt es sich bei § 25 Abs. 1 BestattG zunächst um eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage in Form eines formellen Gesetzes, die zu einer spezifischen Benutzungsregelung von Friedhöfen ermächtigt. Da es sich vorliegend lediglich um eine Berufsausübungsregelung handelt, dürfen die Anforderungen an den Konkretisierungsgrad der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage im Sinne der Wesentlichkeitstheorie nicht überspannt werden.
Gleichwohl kann aus dem Wortlaut von § 25 Abs. 1 BestattG („Benutzung der Bestattungseinrichtung“) der mögliche Umfang einer Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit abgeleitet werden. Einschränkungen sind danach in Form von Benutzungsregelungen möglich. Davon werden unstreitig auch gewerbliche Betätigungen auf dem Friedhof erfasst. Im Übrigen wurde mit § 30 BestattG auch dem Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG) insoweit Rechnung getragen, als durch das BestattG auch die Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG eingeschränkt wird.
Darüber hinaus sind normative Eingriffe in die Berufsausübung mit der Verfassung vereinbar, wenn sie auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls bzw. auf Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit beruhen und keine unverhältnismäßige Einschränkung der Berufsausübung mit sich bringen (vgl. BVerfG U. v., 22.05.1996 – 1 BvR 744/88 - stRspr; OVG Greifswald, B. v. 18.06.2009 - 2 L 115/06 -; VGH Baden-Württemberg, B. v. 21.05.2015 - 1 S 383/14 -; alle juris).
Das ist durch die Regelung des § 7 Abs. 4 S. 1 FS ersichtlich der Fall. Vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls ergeben sich hier insbesondere daraus, im Rahmen des Einrichtungszwecks von § 2 FS eine geordnete Nutzung des Friedhofs sicherzustellen; wobei zu beachten ist, dass der Gemeinde als Trägerin des Friedhofes im Rahmen des Einrichtungszwecks und der mit ihm im engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang stehenden Tätigkeiten ein weites Ermessen zusteht. Soweit die Beklagte vorliegend auf die Planbarkeit ihrer Personalressourcen (Vorbereitungszeiten, Umkleidezeiten) sowie die Koordinierung von störenden Arbeiten (Wege- und Platzpflege, Baumarbeiten etc.) und die gleichberechtigte Nutzung des Friedhofes verweist, handelt es sich um vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls in diesem Sinne.
b) Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch darauf, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, Bestattungen um 10:45 Uhr sowie ab 13:15 Uhr, mit Ausnahme von Dienstag 14:15 Uhr, ausschließlich von der Benutzung der Trauerhalle abhängig zu machen; insoweit war ihrem hilfsweisen Begehren stattzugeben.
Die Beklagte hat sich insoweit bei der Ausübung des nach § 7 Abs. 4 FS zur Bestimmung von Ort und Zeit der Bestattung erforderlichen Ermessens durch die in dem Schreiben vom 20.12.2017 mitgeteilte Verwaltungspraxis gebunden; dessen Inhalt ist zwischen den Beteiligten unstreitig (vgl. Bl. 22, 26 und 57 d. A.). Die Beklagte hat zudem in der mündlichen Verhandlung bekundet, dass sie sich bei der Vergabe von Bestattungszeiten ausnahmslos davon leiten lässt. Dies belegt nicht zuletzt auch die Vergabe eines Bestattungstermins im Zusammenhang mit der Verstorbenen Frau S.
Dabei kann dahinsehen, ob die der Aufstellung des Bestattungsplans vorausgegangene Analyse von Daten hinsichtlich der tatsächlichen Nutzung der Bestattungstermine zureichend war. Den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen ist insoweit zu entnehmen, dass auf der Basis des neuen Plans ab dem 01.02.2018 jährlich insgesamt ca. 1.200 Termine für Bestattungen zur Verfügung stehen, denen durchschnittlich 472 durchgeführte Bestattungen in den vergangenen Jahren gegenüberstehen und damit für den Benutzer - unabhängig von der jeweiligen Beisetzungsart - 2,5 Möglichkeiten zur Auswahl stehen. Das gilt auch, soweit die Beklagte vorgebracht hat, dass zu den Zeiten, zu denen nunmehr eine Bestattung nur bei Benutzung der städtischen Trauerhalle möglich ist, bereits in der Vergangenheit überwiegend Bestattungen unter Nutzung der Trauerhalle durchgeführt worden seien und der Mittwoch deshalb nicht mehr für Bestattungen zu Verfügung stehe, weil an diesem in der Vergangenheit die wenigsten Bestattungen stattgefunden hätten.
Jedoch vermögen weder diese noch andere Gründe die Entscheidung der Beklagten zu tragen, wonach in dem oben angeführten Zeitfenster die Vergabe von Bestattungsterminen ausschließlich an die Nutzung der Trauerhalle gekoppelt ist.
Die Kammer geht insoweit davon aus, dass es sich sowohl bei den wochenendnahen (insbesondere Freitage) als auch den tageszeitlich später liegenden Terminen um solche handelt, die für Bestattungen prioritär sind. Dies insbesondere deshalb, weil diese Termine einerseits die Teilnahme von außerhalb der Kommune lebenden Trauernden und andererseits auch die gebräuchlicher Weise in Betracht kommende Verbindung der Beisetzung mit einem Zusammenkommen der Trauernden (Mittagessen, Kaffeetrinken) eher ermöglichen. Die insoweit in Betracht kommenden Termine sind mithin diejenigen, die insbesondere von dem Zeitfenster erfasst werden, welches die Klägerin mit ihrem hilfsweise geltend gemachten Antrag in den Blick nimmt.
In diesem Zeitfenster können Beisetzungen (zu 13 Terminen) unter Berücksichtigung des zusätzlichen Termins am Freitag zwischen dem 01.03. und 30.09. durchgeführt werden. Davon hat die Beklagte 10 Termine fest an die Nutzung der Trauerhalle gebunden und bei zwei weiteren Terminen (Erdbestattungen) die Nutzung der Trauerhalle ebenfalls optional gestellt. Hinsichtlich der im Übrigen „trauerhallenfreien“ Termine ist zu konstatieren, dass diese entweder zu einem tageszeitlich frühen Zeitpunkt (08.45 Uhr bzw. 9.45 Uhr) liegen (das betrifft sieben von acht möglichen Terminen) oder - mit Ausnahme Dienstag 14.15 Uhr - sämtlich in der Mittagszeit (12.15 Uhr) belegen sind. Das sind nach Ansicht der erkennenden Kammer typischerweise - was auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist - die Termine, die von den Vertragspartnern der Klägerin weniger nachgefragt werden.
Nachvollziehbare Gründe für diese Art und Weise der Zuordnung von Beisetzungsarten und -zeiten hat die Beklagte weder vorgetragen noch sind diese ersichtlich. Zwar steht, wie bereits oben betont, dem Träger u. a. bei der Ausgestaltung von Regelungen für die Benutzung seiner öffentlichen Einrichtung ein weites Ermessen zur Seite. Diese Ausübung des satzungsrechtlich eingeräumten Ermessens ist vorliegend jedoch deshalb zu beanstanden, weil die Beklagte für die oben festgestellte und aus der Sicht der Kammer durch keine sachlichen Gründe gerechtfertigte Verknüpfung prioritärer Bestattungszeiten mit der Benutzung der Trauerhalle in unzulässiger Weise in die durch Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Berufsausübungsfreiheit eingreift.
Bei der insoweit vorzunehmenden Abwägung zwischen dem Einrichtungszweck und den grundrechtlich geschützten Interessen der Klägerin ist beachtlich, dass ihre Berufsausübung durch diese Vergabepraxis erheblich eingeschränkt wird. Nicht nur, dass die Durchführung von Bestattungen den Kern der Berufsausübung der Klägerin darstellt; sie verfügt zudem über eine eigene Trauerhalle, was für ein Bestattungsunternehmen nicht ungewöhnlich ist. Insoweit ist sie zwingend auf die Vergabe von Beisetzungszeiten angewiesen, zumal es aus Sicht der zur Totenfürsorge verpflichteten Personen auch zum Qualitätsmerkmal eines mit der Bestattung beauftragten Unternehmens gehören dürfte, Termine zu erhalten, die überwiegend gewünscht werden, ohne dass dafür ein terminabhängiges - jedoch nicht leistungsgerechtes - Entgelt erbracht werden muss. Dies wäre jedoch der Fall, wenn die oben erörterten prioritären Termine zwar gewählt werden können, die Trauerhalle jedoch gar nicht genutzt werden soll, ein Entgelt jedoch gleichwohl zu entrichten wäre. Zwar führt die Praxis der Beklagten nicht zu einem absoluten Ausschluss der Klägerin von den prioritären Terminen, da diese unter Zahlung einer erheblichen zusätzlichen Gebühr trotzdem genutzt werden könnten. Für die Klägerin, die über eine eigene Trauerhalle verfügt, die bei den von ihr durchgeführten Bestattungen regelmäßig genutzt wird, führt dies jedoch dazu, dass sie ihren Vertragspartnern - obwohl die Nutzung der städtischen Trauerhalle nicht geplant ist - diese in Rechnung stellen müssen, obwohl dem keine Leistung zugrunde liegt. Auch im Lichte von § 5 Abs. 1 KAG dürfte es nicht zulässig sein, Benutzungsgebühren über die Verknüpfung von Bestattungsart und -zeit zu gerieren, ohne dass dafür eine Leistung weder gewollt noch in tatsächlicher Hinsicht in Anspruch genommen wird. Soweit die Beklagte darauf verweist, auch in der Vergangenheit sei die Trauerhalle gerade in dem hier beachtlichen Zeitfenster verstärkt genutzt worden, so trägt dies für sich genommen die streitige Vergabepraxis nicht, zumal die näheren Umstände sowohl für die Nachfrage als auch für die Vergabe nicht nachvollzogen werden können.Folglich ist keine Rechtfertigung dafür ersichtlich, die Vergabe von Beisetzungsterminen während des hier beachtlichen Zeitfensters fast ausschließlich von der Nutzung der städtischen Trauerhalle abhängig zu machen. Deshalb muss die Klägerin die mit den Vorgaben der Beklagten auch verbundene Einschränkung ihrer Berufsausübungsfreiheit nicht hinzunehmen (a. A. VGH Baden-Württemberg, U. v. 24.06.2002 - 1 S 2785/00 -, juris, zu Vorgaben für die Grunddekoration in einer Einsegnungshalle).
Die Belange der Beklagten wiegen auch nicht wegen eines ihr zur Seite stehenden Refinanzierungsinteresses ihrer öffentlichen Einrichtungen über Benutzungsgebühren schwerer (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA; dazu VG Magdeburg, U. v. 17.02.2016 - 9 A 383/14 MD - zur öffentlichen Einrichtung Friedhof). Denn ungeachtet der Frage, ob die Benutzung der Trauerhalle gebührenrechtlich zwingend gesondert betrachtet werden muss (vgl. zu sog. Einheits- und Sondergebühren Schulte/ Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand: September 2019, § 6 Rn.209 ff.; dazu auch OVG LSA, U. v. 05.07.2007 - 4 L 264/06 -, juris, bei der Abwasserentsorgung), bleibt es der Beklagten unbenommen, die Nutzung der Trauerhalle zu anderen Zeiten anzubieten.
Für die Abwägung ist es auch nicht beachtlich, dass sowohl die Bürger als auch andere Bestattungsunternehmen lediglich unter den gleichen Voraussetzungen wie die Klägerin Zugang zum Friedhof haben. Insofern ist keine „Sonderrechtsverletzung“ zu fordern. Vielmehr ist (auch) die Klägerin bereits dann durch Zugangsregelung, hier in der Gestalt des die Terminsvergabe regelnde Bestattungsplanes, in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit verletzt, wenn diese nicht auf vernünftigen Erwägungen beruht und die Tätigkeit der Klägerin auch nicht nur unwesentlich berührt.
c) Den Rechtsgedanken des § 139 BGB zugrunde gelegt, führen die vorstehenden Ausführungen dazu, dass die Klägerin gehalten sein wird, sich insgesamt eine neue Vergabepraxis zu geben, bei der die unter b) vom Gericht getroffenen Feststellungen wegen § 121 VwGO zwingend zu berücksichtigen sind. Dabei können selbstredend auch Termine zu dem unter b) in den Blick genommenen Zeitfenster (teilweise) von der Benutzung der Trauerhalle abhängig gemacht bzw. den Belangen der Bestattungsunternehmer mit eigener Trauerhalle anderweitig Rechnung getragen werden.
II.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Da die Klägerin mit ihrem Hautantrag unterlegen und lediglich mit dem Hilfsantrag durchgedrungen ist, hat sie 2/3 der Kosten und die Beklagte 1/3 der Kosten zu tragen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, 709 S. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 VwVfG LSA
§ 35 VwVfG
§ 30 BestattG
§ 139 BGB
§ 121 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 2 BestattG
§ 25 Abs. 1 BestattG
§ 11 Abs. 2 KVG
§ 16 Abs. 2 BestattG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 KAG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG
Art. 12 Abs.1 S. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 981/81
8 CN 1/12
7 NB 2/92
1 BvR 744/88
2 L 115/06
1 S 383/14
1 S 2785/00
9 A 383/14
4 L 264/06