Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2026-03-13, Aktenzeichen 4 L 508/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2026:0313.4L508.25.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Landesamts für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit vom 25. November 2025 wird in Bezug auf Ziffer I. des Bescheids wiederhergestellt und in Bezug auf Ziffer III. des Bescheides angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 23.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Sofortvollzug der Untersagung der Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen.
Sie betreibt in Berlin Massagestudios u.a. in der T... inn... Berlin, x... in deri... in 6... Berlin sowie in der X... in 6... Berlin. Ein Studio in der K... in 6... Berlin, das sich ausschließlich an schwangere Kunden gerichtet hat, hat sie im Verlauf des hiesigen Eilverfahrens geschlossen. Sie bietet in den Studios durch Angestellte vornehmlich Massage- und Stretching-Dienstleistungen an. Die Termine werden über ein Onlineportal gebucht. Es werden keine Massagen im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung angeboten. Bei dem von der Antragstellerin angebotenen Stretching handelt es sich um sogenanntes Assisted Stretching. Das Stretching wird dabei nicht von dem Kunden selbst vorgenommen, sondern für eine höhere Effektivität durch einen Trainer unterstützt. Die Antragstellerin bietet ihre Dienstleistungen montags bis sonntags von neun bis 21 Uhr an. In ihren Studios beschäftigt sie an Sonn- und Feiertagen jeweils zwischen zwölf und vierzehn Arbeitnehmer sowie zwei Rezeptionisten.
Nachdem das Landesamt für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit (LAGetSi) durch einen Hinweis Kenntnis von der Sonntagsöffnung der Studios erlangt hatte, stellte es sich mit Schreiben vom 29. September 2025 auf den Standpunkt, dass das Betreiben von Massage-Studios an Sonn- und Feiertagen und damit auch die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen nach dem Arbeitszeitgesetz nicht gestattet sei. Zugleich gab es der Antragstellerin Gelegenheit zur Stellungnahme. In diesem Schreiben bat die Behörde um Auskünfte bezüglich der Verantwortlichkeit für die Beschäftigung von Arbeitnehmern Im Übrigen verwies sie darauf, dass bei den Angeboten der Antragstellerin eine Eins-zu-Eins-Betreuung stattfinde. Schon diese hohe Personalintensität verbiete die Privilegierung des Betriebs. Sodann behielt sich die Behörde ausdrücklich vor, dies zu kontrollieren und die Einhaltung der Sonn- und Feiertagsruhe ggfs. ordnungsbehördlich durchzusetzen.
Mit Schreiben vom 15. Oktober 2025 stellt sich die Antragstellerin auf den Standpunkt, Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen an Sonn- und Feiertagen beschäftigen zu dürfen. Ihre Studios seien von der Privilegierung in § 10 Abs. 1 Nr. 7 des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) erfasst. Bei ihren Massagestudios handele es sich um Erholungs- und Freizeiteinrichtungen. Die Kunden suchten die Studios zur Entspannung und Förderung der Beweglichkeit auf. Sie seien damit vergleichbar mit den ebenfalls privilegierten Saunen. Auch könne das Angebot mit Fitnessstudios verglichen werden. Dort könne auch an Sonn- und Feiertagen unter direkter Anleitung eines eigenen Trainers trainiert werden. Nichts anderes sei ihr Massage- und Stretching-Angebot. Auf den Personalschlüssel komme es nicht an. Weder sei im Gesetzestext noch in den Gesetzesmaterialien dergleichen zu finden. Dies zeige auch der Vergleich zu einem Fitnessstudio, bei dem auch eine persönliche Betreuung an Sonn- und Feiertagen stattfinden könne. Gleichfalls ohne Belang sei, ob die fragliche Dienstleistung auch an Wochentagen in Anspruch genommen werden könne. Vielmehr sei darauf abzustellen, ob die Dienstleistung dem Zweck des Sonn- und Feiertagsschutzes diene, was hier der Fall sei. Im Übrigen müsse sie so gestellt werden wie die Vielzahl an Massagestudios, die als Nebenbetriebe von Hotels, Schwimmbädern oder Saunen von deren Privilegierung profitierten. Schließlich dulde der Antragsgegner die Öffnung einer Vielzahl anderer Massagestudios an Sonn- und Feiertagen.
Mit Bescheid vom 25. November 2025 untersagte die Behörde die beabsichtigte Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in den Berliner Betriebsstätten der Antragstellerin in der T... in 6... Berlin, X... inn... Berlin, x... in 6... Berlin und K... in 6... Berlin mit Massage- und Stretching-Dienstleistungen an Sonn- und Feiertagen (Ziffer I. des Bescheides). Zugleich ordnete die Behörde unter Ziffer II. die sofortige Vollziehung an und drohte unter Ziffer III. für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Arbeitnehmer und Arbeitnehmerin ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000,- Euro an. Sie wiederholte und vertiefte die Begründung aus dem Anhörungsschreiben und führte ergänzend aus: Bei den nach § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG privilegierten Freizeit-, Erholungs- und Vergnügungseinrichtungen gestalteten die Besucher ihre Freizeit durch eigene Betätigung, eigenes Erleben, eigenes Vergnügen oder eigene sportliche Aktivität. Bei Massagestudios überlasse sich der Kunde hingegen passiv der Dienstleistung. Sie seien daher eher mit Nagelstudios und Friseurbetrieben vergleichbar. Körpernahe Dienstleistungen seien aber nur als Nebendienstleistung zulässig. Auch betreibe der Kunde bei Fitnessstudios selbst Sport; ein Personal-Trainer unterstütze ihn hierbei nur. Dies sei vorliegend aber nicht der Fall, da bei einem Massagestudio der Kunde selbst keine körperliche Anstrengung verübe. Auch könne jedenfalls hinsichtlich der Betriebsstätte K... keine Privilegierung erfolgen, da dort die Dienstleistungen nicht für die Allgemeinheit, sondern nur für Schwangere angeboten werden. Aber auch die anderen Studios der Antragstellerin würden ihr Angebot nur einer kleinen Gruppe von Kunden anbieten, da schon wegen der hohen Personalintensität nur wenige Kunden bedient werden könnten. Daher dienten die Einrichtungen nicht der seelischen Erhebung der Allgemeinheit. Auch mit einem Solarium sei ein Massagestudio nicht vergleichbar, da auch hier das Bundesverwaltungsgericht den Schwerpunkt auf der aktiven Freizeitgestaltung gelegt habe. Die Verkehrsanschauung ordne Massagen ohnehin der werktäglichen Sphäre zu. Gleichfalls stehe der Öffnung wegen des öffentlich bemerkbaren Kundenbetriebs die Berliner Feiertagsschutzverordnung entgegen. Aufgrund des hohen Werts des Sonn- und Feiertagsschutzes könne vorliegend auch nicht der Ausgang des Hauptsacheverfahrens abgewartet werden.
Hiergegen erhob die Antragstellerin am 4. Dezember 2025 Widerspruch. Sie wiederholte und vertiefte ihr bisheriges Vorbringen und führte ergänzend aus: Es sei mittlerweile allgemein anerkannt, dass Wellnesseinrichtungen zu den privilegierten Einrichtungen i.S.d. § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG gehörten. Durch eine Massage werde das allgemeine Wohlbefinden gesteigert. Auch gehe der Vergleich zu körpernahen Dienstleistungen fehl. Während bei einem Friseur- oder Tattoostudio das Ergebnis im Vordergrund stehe, der eigentliche Besuch sogar eher unangenehm sein könne, stehe bei Massagen das Erlebnis während der Dienstleistung im Vordergrund. Die Argumentation des Antragsgegners, dass lediglich die aktive Erholung privilegiert sei, finde weder im Gesetz noch in der Rechtsprechung eine Stütze. Dies zeige sich besonders in der Zulässigkeit der sonntäglichen Öffnung von Solarien. Die Anzahl der möglichen Kunden sei gleichfalls kein geeignetes Kriterium, da auch bei Sportstätten eine Begrenzung der Anzahl an Nutzenden erfolge. Im besonderen Maße werde dies bei Kursangeboten in Fitnessstudios augenfällig. Auch gehe die Feststellung, Massagen seien der werktäglichen Sphäre zuzurechnen, fehl. Es zeige sich vielmehr, dass vor allem Menschen, die aufgrund beruflicher oder familiärer Belastungen keine Möglichkeit zur Erholung an Werktagen haben, auf die Angebote an Sonn- und Feiertagen angewiesen seien. Gerade durch die Sonn- und Feiertagsöffnung könnten sich diese Personen regenerieren und erholen.
Mit ihrem gleichfalls am 4. Dezember 2025 angebrachten Eilantrag verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Sie wiederholt und vertieft die Begründung aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend trägt sie vor: Schon die Begründung der sofortigen Vollziehung lasse einen Einzelfallbezug vermissen. Vielmehr stelle die Behörde lediglich auf die Rechtmäßigkeit ihres Bescheides ab. Eine besondere Eilbedürftigkeit des Vollzugs sei hingegen nicht dargelegt worden. Schon die Vielzahl an anderen Massagestudios, die an Sonn- und Feiertagen geöffnet hätten, zeigten zum einen die fehlende Eilbedürftigkeit und belegten zum anderen auch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung.
Sie beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 4. Dezember 2025 gegen den Bescheid des Landesamtes für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit Berlin vom 28. November 2025, Geschäftszeichen: N... , in Bezug auf Ziffer I. des Bescheides wiederherzustellen und in Bezug auf Ziffer III. des Bescheids anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz zurückzuweisen.
Er hält an seinem Bescheid fest. Er wiederholt und vertieft die Begründung des Bescheides und trägt ergänzend vor: Freizeitgestaltendes Verhalten werde nur dann arbeitszeitrechtlich privilegiert, wenn es die Arbeitnehmer nicht über Gebühr belaste. Je geringer also der Arbeitseinsatz sei, desto eher könne hierbei die Beschäftigung von Arbeitnehmern auch an Sonn- und Feiertagen hingenommen werden. Durch die Betreuung eines Kunden durch einen Arbeitnehmer könne vorliegend keine Privilegierung angenommen werden. Diese Auffassung werde auch von Landesarbeitsschutzbehörden aller anderen Bundesländer mit Ausnahme des Freistaats Sachsen geteilt. Soweit die Antragstellerin eine Ungleichbehandlung rüge, habe sie nunmehr begonnen, auch bei konkurrierenden Massagestudios die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen zu untersagen. Im Übrigen müsse bei der Heranziehung der Rechtsprechung beachtet werden, dass diese im Wesentlichen zum Feiertagsrecht ergangen sei. Dieses diene aber vor allem dem Schutz der Ruhe der Sonn- und Feiertage. Das Arbeitszeitgesetz schütze hingegen vornehmlich Arbeitnehmer und deren Interessen an einem arbeitsfreien Sonntag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Streitakte sowie den vom Antragsgegner zum Verfahren gereichten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist er nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Bezug auf die Untersagungsverfügung als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung statthaft, weil die Behörde die im angefochtenen Bescheid ausgesprochene Untersagung unter Ziffer I. des Bescheides für sofort vollziehbar erklärt hat; in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung unter Ziffer III. des Bescheides ist er nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage statthaft, da Rechtsbehelfen gegen Zwangsgeldandrohungen insoweit nach § 63 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Berlin keine aufschiebende Wirkung zukommt.
Die Antragstellerin kann auch in Bezug auf die Untersagung der sonn- und feiertäglichen Beschäftigung von Arbeitnehmern am Standort K... in 6... Berlin weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis geltend machen. Die bloße Aufgabe der gewerblichen Tätigkeit lässt das Rechtsschutzinteresse gegen eine belastende Maßnahme insbesondere dann nicht entfallen, wenn die belastende Verfügung – wie hier – noch weiter Rechtswirkung für andere Standorte entfaltet und die spätere Fortführung nicht gänzlich ausgeschlossen ist (vgl. für die Gewerbeuntersagung: VGH München, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 22 ZB 21.2925 – juris, Rn. 10; VGH Kassel, Beschluss vom 28. April 1993 – 14 TH 663/93 – juris, Rn. 6ff.; Urteil der Kammer vom 16. August 2007 – VG 4 K 242.06 –).
B. Der Antrag ist begründet.
I. Zwar entspricht die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach darf die Begründung zwar nicht bloß formelhaft, sondern muss einzelfallbezogen sein. Allerdings belegen bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr – wie hier – die den Erlass des Verwaltungsaktes rechtfertigenden Gründe in der Regel zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juni 2009 – OVG 1 S 97.09 – juris, Rn. 3). Diesen Anforderungen wird die vom Antragsgegner gegebene Begründung gerecht. Er hat hinreichend deutlich und einzelfallbezogen zu erkennen gegeben, dass aus seiner Sicht ein öffentliches Interesse an der Verhinderung einer werktäglichen Geschäftlichkeit an Sonn- und Feiertagen besteht und die Störung wegen des besonderen Verfassungsrangs des Sonn- und Feiertagsschutzes nicht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens hingenommen werden kann.
II. Die Abwägung der widerstreitenden Interessen fällt jedoch zum Nachteil des Antragsgegners aus. Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Bei der Abwägung auf Grund summarischer Erfolgsprüfung kommt dem Vollzugsinteresse umso größeres Gewicht zu, je geringer die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 – BVerwG 7 VR 5.14 – juris, Rn. 9). Nach der im Eilverfahren einzig möglichen, aber auch nur gebotenen summarischen Prüfung wird sich der streitgegenständliche Bescheid mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen. Das Gericht übt daher sein Ermessen dahingehend aus, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bezüglich der Untersagungsverfügung wiederherzustellen (dazu unter 1.) und bezüglich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen (dazu unter 2.).
1. Die Untersagungsverfügung erweist sich nach der im Eilverfahren einzig möglichen, aber auch nur gebotenen summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die unter Ziffer I. des Bescheids des LAGetSi vom 28. November 2025 verfügten Untersagung, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Berliner Betriebsstätten der Antragstellerin mit Massage- und Stretching-Dienstleistungen an Sonn- und Feiertagen zu beschäftigen, ist § 17 Abs. 2 i.V.m. §§ 9 Abs. 1, 10 Abs. 1 Nr. 7 des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG). Nach § 17 Abs. 2 ArbZG kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu treffen hat. Arbeitnehmer dürfen gem. § 9 Abs. 1 ArbZG an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen von 0 bis 24 Uhr nicht beschäftigt werden. Zur Aufrechterhaltung eines funktionierenden Gemeinwesens und einer funktionierenden Wirtschaft hat der Gesetzgeber in den § 10 ArbZG hierzu Ausnahmen zugelassen. An Sonn- und Feiertagen soll die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, grundsätzlich ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der allgemein wahrnehmbare Charakter der Sonn- und Feiertage, dass es sich grundsätzlich um für alle verbindliche Tage der Arbeitsruhe handelt. Die gemeinsame Gestaltung der Zeit der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung, die in der sozialen Wirklichkeit seit jeher insbesondere auch im Freundeskreis, einem aktiven Vereinsleben und in der Familie stattfindet, ist nur dann planbar und möglich, wenn ein zeitlicher Gleichklang und Rhythmus, also eine Synchronität, sichergestellt ist (Tiedemann, in: Greiner/Tiedemann, Arbeitszeitgesetz, 17. Auflage 2025, § 10 Rn. 1f.). Sofern die Arbeiten nicht an Werktagen vorgenommen werden können, dürfen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen abweichend von § 9 ArbZG beschäftigt werden u.a. in Freizeit-, Erholungs- und Vergnügungseinrichtungen (§ 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG). Dabei ist jedoch das Regel-Ausnahme-Verhältnis stets zu wahren (Tiedemann, in: Greiner/Tiedemann, Arbeitszeitgesetz, 17. Auflage 2025, § 10 Rn. 2). Dies ist hier nicht der Fall.
Die Untersagung ist keine erforderliche Maßnahme i.S.v. § 17 Abs. 2 ArbZG. Die Arbeitnehmer der Antragstellerin werden in einer Erholungseinrichtung i.S. des § 10 Abs. 1 Nr. 7 3. Alt. ArbZG beschäftigt. Bei dem Massagebetrieb der Antragstellerin handelt es sich um eine Erholungseinrichtung.
a) Schon der Wortlaut der Norm spricht für eine solche Auslegung. Die streitentscheidende Norm gestattet die Beschäftigung von Arbeitnehmern in Erholungseinrichtungen. Erholungseinrichtungen sind solche, die vornehmlich der Erholung der Besucherinnen und Besucher der Einrichtungen dienen. Zu den Erholungseinrichtungen gehören somit Einrichtungen, die von Menschen aufgesucht werden, damit diese sich entspannen können (Höfer, in: Winkelmüller/Felz/Hussing, BeckOK Arbeitsschutzrecht, 25. Edition, Stand: 1. Oktober 2025, § 10 Rn. 51). Erholung bezeichnet den Vorgang, sein einstiges, vorübergehend beeinträchtigtes Wohlbefinden wiederzuerlangen (Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften, Digitales Wörterbuch der deutschen Sprache, „erholen“, https://www.dwds.de/wb/erholen#d-1-1, zuletzt abgerufen am 17. Februar 2026). Der Begriff beschreibt das Zurückgewinnen von Gesundheit und Leistungsfähigkeit (Duden, „Erholung, die“, https://www.duden.de/rechtschreibung/Erholung, zuletzt abgerufen am 17. Februar 2026). Sowohl Massagen als auch Stretching dienen der Entspannung sowie der Bekämpfung von Verspannungen und anderen muskulären Einschränkungen. Durch den Einsatz von Druck und kontrollierter Schmerzzuführung soll bei einer Massage das Wohlbefinden gesteigert und bestehenden Einschränkungen im Muskelapparat begegnet werden. Massagen werden zum einen medizinisch verordnet und zum anderen ohne ärztliche Verordnung zur persönlichen Selbstfürsorge in Anspruch genommen. Während die Antragstellerin keine ärztlich verordneten Massagen durchführt (welche ohnehin der Privilegierung des § 10 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG unterfallen würden), richtet sie ihr Angebot an Personen, die sich freiwillig zur Wohlbefindenssteigerung massieren lassen wollen. Dies unterscheidet sie auch von den anderen körpernahen Dienstleistungen, mit welchen der Antragsgegner Massagestudios vergleicht. So stehen beim Friseurbesuch oder der Inanspruchnahme von Maniküredienstleistungen das Arbeitsergebnis im Vordergrund. Die eigentliche Dienstleistungserbringung kann hierbei zwar auch als angenehm und wohltuend empfunden werden, dies ist jedoch nur von untergeordneter Bedeutung. Bei der nicht-medizinischen Massage dient hingegen gerade die Dienstleistungserbringung im Hauptzweck der Steigerung des Wohlbefindens.
b) Diese Auslegung wird auch vom Sinn und Zweck der Norm als Ausnahmevorschrift getragen. Das ArbZG dient nach § 1 Nr. 2 dem Zweck, den Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung der Arbeitnehmer zu schützen. Daher ordnet § 9 Abs. 1 ArbZG als Regel an, dass Arbeitnehmer an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen von 0 bis 24 Uhr nicht beschäftigt werden dürfen. Dieses Verbot gilt aber nicht umfassend. Der Gesetzgeber gestattet in den §§ 10ff. ArbZG hierzu Ausnahmen. So dient die Privilegierung in § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG der Ermöglichung von Tätigkeiten, die von der Bevölkerung regelmäßig vorrangig am Wochenende genutzt werden. Dahinter steht die Überlegung, dass die aufgeführten Veranstaltungen von der Mehrzahl der Bevölkerung in erster Linie am Wochenende frequentiert werden. Der Gedanke der Daseinsvorsorge (und damit das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG –) ist der Grund für das Angebot dieser Veranstaltungen und Einrichtungen auch an Sonn- und Feiertagen (Baeck/Deutsch/Winzer, in: Baeck/Deutsch/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 4. Auflage 2020, § 10 Rn. 13, 51). Durch das grundsätzliche Verbot der Sonn- und Feiertagsarbeit wird aber nicht nur den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Sonn- und Feiertagsschutz Rechnung getragen. Es zielt auch darauf ab, das Bedürfnis der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nach einem arbeitsfreien Tag pro Woche zur Erholung, Entspannung und Freizeitgestaltung zu befriedigen. Sonn- und Feiertage haben nicht nur für den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten, sondern auch für Familien und für das gesamte soziale und gesellschaftliche Zusammenleben eine hervorgehobene Bedeutung. Diese Bedeutung muss bei der Auslegung des Arbeitszeitgesetzes, bei der Beurteilung der zulässigen Beschäftigungsmöglichkeiten nach § 10 ArbZG sowie bei der Genehmigung von Sonn- bzw. Feiertagsbeschäftigung Berücksichtigung finden. Im Zusammenhang mit der zulässigen Beschäftigung an Sonn- und Feiertagen ist daher darauf zu achten, dass diese Tage in ihrem Wesensgehalt als Tage der Arbeitsruhe und seelischen Erholung erhalten bleiben (Höfer, in: Winkelmüller/Felz/Hussing, BeckOK Arbeitsschutzrecht, 25. Edition, Stand: 1. Oktober 2025, § 10 Rn. 1f.).
Einrichtungen für Freizeit-, Erholungs- und Vergnügungszwecke sind solche, die der Unterhaltung, Freizeitbetätigung und Vergnügung ihrer Besucher dienen. Der Begriff ist umfassend zu verstehen. Zu den privilegierten Einrichtungen gehören Schwimmbäder, Freizeitsportanlagen (z.B. Kletterwände), Parkanlagen oder öffentliche Gärten, Zoos, Sehenswürdigkeiten, Golf- und Minigolfplätze, Eislaufanlagen, Spielbanken, Tanzlokale, Vergnügungsparks und vergleichbare Einrichtungen sowie sämtliche Betriebe, die der Erholung im Rahmen der Freizeitgestaltung dienen (Baeck/Deutsch/Winzer, in: Baeck/Deutsch/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 4. Auflage 2020, § 10 Rn. 53). Wie diese Beispiele zeigen, fallen unter die Ausnahmeregelung gewerbliche Freizeiteinrichtungen, in denen sich die Besuchenden in ihrer Freizeit durch eigene Betätigung, eigenes Erleben oder eigenes Vergnügen, durch Körperpflege, sportliche Aktivität oder Muße erholen (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 19. Dezember 2000 – 2b Ss (OWi) 352/00 - (OWi) 120/00 I – juris, Rn. 19).
Vornehmlich Sonn- und Feiertage bieten Ruhe und Zeit, um Dienstleistungen der Selbstfürsorge, wie beispielsweise Massagen, in Anspruch zu nehmen. Der Sonntag dient gerade auch der Selbstfürsorge, welche für viele Menschen die Nutzung von Massagedienstleistungen umfasst. Der Kunde erfährt durch die Massageleistung Entspannung und damit Vergnügen. Daneben ermöglicht die Massage und das Stretching dem Kunden zur inneren Ruhe und Ausgeglichenheit zurückzukehren – dies ist gerade Sinn und Zweck des Sonn- und Feiertagsschutzes (vgl. BayObLG, Beschluss vom 31. Januar 1985 – 3 Ob OWi 173/84 – NJW 1985, 3091, 3091). Dies wird auch durch einen Blick auf das insoweit auch den Sonn- und Feiertagsschutz des Art. 139 WRV i.V.m. Art. 140 GG umsetzende Feiertagsrecht bestätigt. Wenn sogar ein Bräunungsstudio, bei dem eine messbare Körperveränderung und nicht die Wohlbefindenssteigerung im Vordergrund steht, feiertagsrechtlich unschädlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1992 – BVerwG 1 C 38.90 – juris), streitet dies für eine gleiche arbeitszeitrechtliche Bewertung von Massagestudios. Auch die allgemeine Verkehrsanschauung, die jedenfalls als Indiz herangezogen werden kann (vgl. Tiedemann, in: Greiner, Arbeitszeitgesetz, 17. Auflage 2025, § 10 Rn. 28), sieht Massagestudios als Erholung an und ordnet sie daher der sonntäglichen Sphäre zu. Nach dem Vortrag der Beteiligten bieten eine Vielzahl an Massagestudios ihre Dienste an Sonn- und Feiertagen an. Insbesondere selbstständige Masseure, die ohnehin weder vom sonntäglichen Beschäftigungsverbot noch vom Ladenschluss betroffen sind, und die Vielzahl an Massagestudios als Nebenbetriebe zu anderen Spa-, Hotel-, Sauna-, Fitness- und Schwimmbadeinrichtungen prägen die allgemeine Verkehrsanschauung, dass Massagedienstleistungen der Freizeitgestaltung auch an Sonn- und Feiertagen zuzurechnen sind. Im Übrigen würden persönliche Bedürfnisse ohnehin ihren sonn- und feiertäglichen Charakter nicht schon dadurch verlieren, dass sie auch an Werktagen befriedigt werden und werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1992 – BVerwG 1 C 38.90 – juris, Rn. 26).
Gleichfalls dient die Inanspruchnahme von Massagedienstleistungen der Erhaltung der Arbeitskraft. Der Sonn- und Feiertagsschutz sichert mit seinem Schutz eine wesentliche Grundlage für die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. – juris, Rn. 139; VG Berlin, Urteil vom 5. April 2019 – VG 4 K 527.17 und VG 4 K 322.18 – juris, Rn. 31f.). Daher wird neben der „Arbeit trotz des Sonntags“ Arbeit „für den Sonntag“ gestattet, die etwa in der Hotel- und Gastronomiebranche und im Bereich der Sicherstellung der Mobilität dazu dient, anderen eine individuelle Gestaltung ihres Tages der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zu ermöglichen (Ehlers/Jasper, in: Sachs, Grundgesetz, 10. Auflage 2024, Art. 139 WRV Rn. 10). An Sonn- und Feiertagen soll durch Regeneration die Arbeitskraft wiederhergestellt werden. Genau diesem Zweck dient die Inanspruchnahme von Massageleistungen. Massagen wirken Verspannungen und muskulär-bedingten Schmerzen entgegen. Gerade in einer Gesellschaft, die mehr und mehr sitzender Erwerbstätigkeit nachgeht, wird mit diesen Dienstleistungen die Arbeitsfähigkeit langfristig gesichert.
Wie auch beispielsweise Art. 25 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen zeigt, wonach der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage u.a. der körperlichen Erholung anerkannt und gesetzlich geschützt werden, ist die Entspannung gerade Sinn- und Zweck des Sonn- und Feiertagsschutzes. Daher sind besonders Tätigkeiten, die dem Luxusbereich zuzurechnen sind – wie Massagen –, Teil der privilegierten Freizeitgestaltung (Mayen, DÖV 1988, 409, 415).
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsgegner darauf, dass die Massagedienstleistungen nicht der Allgemeinheit zugutekämen, da nur ein zahlenmäßig begrenzter bzw. inhaltlich beschränkter Personenkreis zugelassen werde. Es liegt in der Natur der Sache, dass Angebote wie dasjenige der Antragstellerin schon aus Kapazitätsgründen beschränkt werden müssen bzw. dürfen. Dies gilt gleichermaßen für alle anderen von der Norm erfassten privilegierten Tätigkeiten. Wie auch Gaststätten oder Fitnessstudios dürfen Gewerbetreibende innerhalb des antidiskriminierungsrechtlichen Rahmens ihr Angebot auf bestimmte Personengruppen beschränken. Dem Gesetz ist aber keine Beschränkung diesbezüglich für die sonntägliche Beschäftigung von Arbeitnehmern zu entnehmen.
c) Dieses Auslegungsergebnis wird auch, soweit ersichtlich, von der Kommentarliteratur gestützt. So sehen Höfer (in: Winkelmüller/Felz/Hussing, BeckOK Arbeitsschutzrecht, 25. Edition, Stand: 1. Oktober 2025, § 10 Rn. 50) und Tiedemann (in: Greiner, Arbeitszeitgesetz, 17. Auflage 2025, § 10 Rn. 30) Wellnesseinrichtungen gleichfalls als von § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG erfasst an. Nach Herbert (in: Hahn/Pfeiffer/Schubert, Arbeitszeitrecht, 3. Auflage 2024, § 10 Rn. 3) fallen unter den Freizeit-, Erholungs- und Vergnügungsbereich alle Arbeiten, die im weitesten Sinne mit diesem Bereich verbunden sind. Der Begriff ist nach Baeck/Deutsch/Winzer (in: Baeck/Deutsch/Winzer, Arbeitszeitgesetz, 4. Auflage 2020, § 10 Rn. 53) umfassend zu verstehen. Zu den privilegierten Einrichtungen gehören demnach sämtliche Betriebe, die der Erholung im Rahmen der Freizeitgestaltung dienen.
d) Entgegen der Auffassung des Antragsgegners steht dieser Auslegung auch nicht der Einleitungssatz von § 10 Abs. 1 ArbZG („Sofern die Arbeiten nicht an Werktagen vorgenommen werden können“) entgegen. Nach dem Einleitungssatz dieser Norm, die für alle aufgezählten Ausnahmen gilt, ist die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen nur zulässig, sofern die Arbeiten nicht an Werktagen vorgenommen werden können. Die Arbeiten können nicht an Werktagen vorgenommen werden, wenn dies technisch unmöglich ist. Diese Voraussetzung ist aber auch gegeben, wenn die Verlagerung der Arbeiten auf Werktage wegen unverhältnismäßiger Nachteile wirtschaftlicher oder sozialer Art unzumutbar ist. Dafür sind die jeweiligen betrieblichen Verhältnisse maßgeblich. Stets ist jedoch auch in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass der einleitende Satzteil des § 10 Abs. 1 ArbZG bewirken soll, dass die Sonn- und Feiertagsbeschäftigung auf ein Mindestmaß reduziert wird (BVerwG, Beschluss vom 19. September 2000 – BVerwG 1 C 17.99 – juris, Rn. 31). Der Gesetzgeber verlangt damit nicht, dass der privilegierte Ausnahmetatbestand nur an Sonn- und Feiertagen ausgeführt werden kann. Die notwendige Voraussetzung von § 10 ArbZG ist im Kern dann gegeben, wenn es ein allgemeines Bedürfnis der Bevölkerung gibt, dass auch am Sonntag und an gesetzlichen Wochenfeiertagen zu befriedigen ist. Soweit also Erlaubnistatbestände betroffen sind für nichtgewerbliche Dienstleistungsbereiche oder Veranstaltungen, die früher dem Sonn- und Feiertagsverbot überhaupt nicht unterlagen (Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 6, 7), ist deshalb generell davon auszugehen, dass diese Arbeiten i.S.v. Abs. 1 nicht an Werktagen vorgenommen werden können. Das ergibt sich vielfach schon aus der betreffenden Arbeit (Tiedemann, in: Greiner, Arbeitszeitgesetz, 17. Auflage 2025, § 10 Rn. 7). So privilegiert § 10 Abs. 1 Nr. 4 ArbZG die Beschäftigung von Arbeitnehmern in Gaststätten. Eine Gaststätte kann auch (ausschließlich) an Werktagen geöffnet werden. Wenn sie jedoch am Sonntag geöffnet ist, müssen dafür auch Arbeitnehmer am Sonntag beschäftigt werden. Vielmehr bringt der Gesetzgeber mit der Einschränkung zum Ausdruck, dass die konkrete Beschäftigung der Arbeitnehmenden gerade an einem Sonn- und Feiertag für die privilegierte Tätigkeit erforderlich sein muss. Mit anderen Worten: Die Beschäftigung muss gerade am Sonntag erforderlich sein und kann nicht verlegt werden (vgl. auch Mayen, DÖV 1988, 409, 414). Liegt einer der Ausnahmetatbestände vor, so sind die Arbeiten dem Umfang nach auf die Arbeiten zu beschränken, die nicht an Werktagen vorgenommen werden können (Höfer, in: Winkelmüller/Felz/Hussing, BeckOK Arbeitsschutzrecht, 25. Edition, Stand: 1. Oktober 2025, § 10 Rn. 17). So ist bei Musikaufführungen an einem Sonntag (§ 10 Abs. 1 Nr. 5 1. Alt. ArbZG) die Beschäftigung des Musikers am Sonntag erforderlich, die Lohnbuchhaltung für das Gehalt des Musikers kann hingegen auch an einem Werktag erfolgen.
e) Der vom Antragsgegner herangezogene Maßstab der Personalintensität des Betriebs findet keine Stütze im Gesetz oder der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung. So findet sich zwar in der vom Antragsgegner zitierten Kommentarliteratur ein entsprechender Hinweis: „Hierbei sind die Bedeutung des Freizeitverhaltens für die ‚seelische Erhebung‘ und deren Üblichkeit, ferner das Ausmaß der notwendigen Arbeit nach Person und Zeitdauer zu berücksichtigen. Allgemein ist ein Freizeitverhalten umso eher zulässig, je geringer der Arbeitseinsatz und das Störpotenzial und umso größer der Erholungszweck ist.“ (Korioth, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 108. Erg.-Lfg. August 2025, Art. 139 WRV Rn. 31). Ein – wie in der Antragserwiderung angelegter – rein mathematischer Vergleich der Anzahl der Arbeitnehmenden zur Anzahl der Kunden sieht das Gesetz oder das Verfassungsrecht jedoch nicht vor. Dies zeigt schon ein Blick in den Katalog privilegierter Bereiche. So ist die Beschäftigung von Arbeitnehmenden nach § 10 Abs. 1 Nr. 5 zu Musikaufführungen oder Theatervorstellungen unabhängig von dem Verhältnis von Mitarbeitenden zu Besuchenden gestattet. Nach der Auffassung des Antragsgegners dürfte der Betrieb einer großen Konzerthalle – trotz der dadurch bedeutend intensiveren Hektik und Geschäftigkeit – mit zehntausenden Besuchenden am Sonntag zulässig sein, während das kleine Konzert vor einer überschaubaren Anzahl an Besuchenden unzulässig wäre.
Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob die Tätigkeit der Antragstellerin – was in Anbetracht der fehlenden äußerlichen Wahrnehmbarkeit zweifelhaft erscheint – gegen § 2 Satz 1 der Berliner Verordnung über den Schutz der Sonn- und Feiertage (FSchVO), wonach an Sonntagen und allgemeinen Feiertagen öffentlich bemerkbare Arbeiten verboten sind, verstößt. § 17 Abs. 2 ArbZG gestattet der Behörde nur Maßnahmen zur Umsetzung des ArbZG zu treffen, die von der Behörde herangezogene Ermächtigungsgrundlage bietet daher keine Grundlage zum Vollzug der FSchVO.
2. Die Interessenabwägung fällt in Bezug auf die Androhung von Zwangsgeldern im Fall der Zuwiderhandlung gleichfalls zu Lasten des Antragsgegners aus, sodass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs diesbezüglich nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO anzuordnen ist. Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse, denn die auf Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bln i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 lit. b), 11, 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes ergangene Androhung der Festsetzung von Zwangsgeldern wird sich voraussichtlich als rechtswidrig erweisen und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), da es an einer vollziehbaren Grundverfügung mangelt.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes i.V.m. Nr. 1.7.2, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Das von der Behörde angedrohte Zwangsgeld bestimmt sich nach der Anzahl der Betroffenen. Daher ist die Anzahl der voraussichtlich an den von der Untersagungsverfügung betroffenen Standorten an Sonn- und Feiertagen beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern heranzuziehen.
In Ermangelung von weiterführenden Angaben zum Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns an Sonn- und Feiertagen folgt aus dem Rechtsgedanken der Nr. 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 kein höherer Streitwert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10ff. ArbZG
§ 10 ArbZG
§ 9 ArbZG
§ 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 ArbZG
§ 9 Abs. 1 ArbZG
§ 10 Abs. 1 Nr. 7 3. Alt. ArbZG
§ 10 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG
§ 10 Abs. 1 ArbZG
§ 10 Abs. 1 Nr. 4 ArbZG
§ 10 Abs. 1 Nr. 5 1. Alt. ArbZG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Nr. 7 des Arbeitszeitgesetzes
§ 17 Abs. 2 i.V.m. §§ 9 Abs. 1, 10 Abs. 1 Nr. 7 des Arbeitszeitgesetzes
§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 lit. b), 11, 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 139 WRV
Art. 140 GG
Art. 25 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NJW 1985, 3091, 3091
DÖV 1988, 409, 415
DÖV 1988, 409, 414
22 ZB 21.29
14 TH 663/93
4 K 242.06
1 S 97.09
7 VR 5.14
2b Ss (OWi) 352/00
3 Ob OWi 173/84
1 C 38.90
1 BvR 2857/07
4 K 527.17
4 K 322.18
1 C 17.99