Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-19, Aktenzeichen OVG 7 A 13/25
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:0919.OVG7A13.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
Der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage steht nicht entgegen, wenn gegen den späteren Ablehnungsbescheid kein Widerspruch erhoben wird, da mit einer zulässigen – namentlich nicht verfrühten – Erhebung einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO eine verfahrensrechtliche Position begründet wird, in der es der förmlichen Einlegung eines Widerspruchs gegen den nach Klageerhebung erlassenen ablehnenden Verwaltungsakt nicht mehr bedarf (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 27. September 2021 - 10 B 4.20 - juris Rn. 7 m.w.N.). (Rn.22)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für ein Windenergievorhaben.
Die Klägerin plant in der Gemeinde Z ... (Landkreis Märkisch-Oderland) die Errichtung und den Betrieb von sieben Windenergieanlagen. Die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass die Vorhabenstandorte in keinem ausgewiesenen oder in Aufstellung befindlichen Windenergiegebiet im Sinne des § 2 Nr. 1 WindBG liegen. Das gilt nach Mitteilungen der Regionalen Planungsgemeinschaft Oderland-Spree – Regionale Planungsstelle – vom 3. Januar 2025 und 12. August 2025 namentlich für die Vorranggebiete Windenergienutzung in dem beabsichtigten Sachlichen Teilregionalplan „Erneuerbare Energien“ Oderland-Spree (im Folgenden: Teilregionalplan). Den Vorentwurf für den Teilregionalplan hatte die Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft Oderland-Spree (im Folgenden: Regionalversammlung) am 29. Januar 2024 gebilligt (Bekanntmachung über die förmliche Beteiligung: Amtsblatt für Brandenburg Nr. 8 vom 28. Februar 2024, S. 134). Zwischenzeitlich liegt der Teilregionalplan im 2. Entwurf vor, den die Regionalversammlung am 2. Juni 2025 billigte. Zugleich fasste die Regionalversammlung einen Beschluss über die erneute Beteiligung und öffentliche Auslegung (bekannt gemacht: Amtsblatt für Brandenburg Nr. 26 vom 25. Juni 2025, S. 450).
Am 14. Oktober 2024 stellte die Klägerin für ihr Vorhaben bei dem Beklagten einen Antrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides. Laut der mit dem Antrag eingereichten Kurzbeschreibung (Formular 1.2) waren Gegenstand des Vorbescheidsantrags die folgenden Vorbescheidsfragen:
1. Ist das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert?
2. Stehen dem Vorhaben Darstellungen eines Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 oder § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen?
3. Stehen dem Vorhaben Belange der Raumordnung / Landesplanung (Regionalplan etc.) entgegen?
Mit Schreiben vom 21. März 2025 beschränkte die Klägerin den Vorbescheidsantrag auf die erste Frage.
Mit Ablehnungsbescheid Nr. 30.092.V0/24/1.6.2V/T13 vom 6. Mai 2025 lehnte der Beklagte den Vorbescheidsantrag ab. Nach der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Neuregelung in § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG fehle der Klägerin das berechtigte Interesse für den Antrag.
Unterdessen hat die Klägerin am 11. April 2025 Untätigkeitsklage erhoben.
Sie ist der Auffassung, einen Anspruch auf den begehrten Vorbescheid zu haben. Die Vorbescheidsfrage nach der bauplanungsrechtlichen Privilegierung ihres Windenergievorhabens ziele auf eine klärungsbedürftige Genehmigungsvoraussetzung und sei damit vorbescheidsfähig. Zudem habe sie auch ein berechtigtes Interesse an der Vorbescheidserteilung. Dieses bestehe darin, sich gegen eine drohende Entprivilegierung zu schützen. § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG stehe dem nicht entgegen. Die Vorschrift schließe nach ihrem Wortlaut das berechtigte Interesse für einen Antrag auf Vorbescheid für die von ihr erfassten Vorhabenstandorte nur aus, wenn Gegenstand des Vorbescheides die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sei. Die isolierte Frage nach der Privilegierung falle nicht darunter. Der klare Wortlaut von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG bilde hier die Grenze der zulässigen Auslegung. Ungeachtet dessen ergebe sich aus dem Entwurf des Teilregionalplans noch keine hinreichend konkrete, schutzwürdige Plankulisse, weil die Beschlussfassung noch nicht unmittelbar bevorstehe. Der Abwägungsprozess sei noch gänzlich offen. Jedenfalls habe der Erteilungsanspruch in der Vergangenheit bestanden, nämlich aufgrund der gesetzlich vorgesehenen Entscheidungsfristen nach Ablauf von vier Monaten seit Antragstellung, spätestens aber am Tag vor dem Inkrafttreten des neuen § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG. Der Beklagte habe es versäumt, den Vorbescheid rechtzeitig zu erteilen. Dadurch sei ihr ein Schaden entstanden. Es seien Kosten für Gutachten im Vertrauen auf die Erteilung des Vorbescheides angefallen.
Nach Erlass des Ablehnungsbescheides vom 6. Mai 2025 hat die Klägerin diesen in das Klageverfahren einbezogen. Im Termin am 19. September 2025 hat die Klägerin die Klage außerdem um zwei hilfsweise gestellte Feststellungsbegehren ergänzt. Der Beklagte hat dem widersprochen.
Die Klägerin beantragt:
Das beklagte Landesamt für Umwelt wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 6. Mai 2025, Az. 30.092.V0/24/1.6.2V/T13 verpflichtet, der Klägerin den am 14. Oktober 2024 beantragten Vorbescheid zur Errichtung von sieben Windenergieanlagen gemäß § 9 Abs. 1a BImSchG zu erteilen;
hilfsweise, es wird festgestellt, dass das beklagte Landesamt für Umwelt zum 14. Februar 2025 verpflichtet war, den von der Klägerin am 14. Oktober 2024 beantragten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zur Errichtung und zum Betrieb von sieben Windenergieanlagen an dem im Antrag angegebenen Standort zu erteilen;
hilfsweise, es wird festgestellt, dass das beklagte Landesamt für Umwelt zum 27. Februar 2025 verpflichtet war, den von der Klägerin am 14. Oktober 2024 beantragten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zur Errichtung und zum Betrieb von sieben Windenergieanlagen an dem im Antrag angegebenen Standort zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt im Wesentlichen aus, die Auslegung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG durch die Klägerin schränke den Anwendungsbereich der Regelung übermäßig ein. Die Frage, ob ein Vorhaben bauplanungsrechtlich nach § 35 BauGB zulässig sei, werde maßgeblich dadurch bestimmt, ob es sich um ein privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB handele. Die Einbeziehung dieser Teilfrage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit in den Anwendungsbereich von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG entspreche einem erweiterten Wortlautverständnis, das auch vor dem Hintergrund des Gesetzeszwecks angezeigt sei. Dieser bestehe darin, anknüpfend an den durch § 249 Abs. 1 BauGB bewirkten Paradigmenwechsel hin zur sogenannten Positivplanung die Steuerung und Akzeptanz des Windenergieausbaus zu verbessern. Grund für die gesetzliche Neuregelung sei die Befürchtung gewesen, dass die Steuerung des Windenergieausbaus bei der Planaufstellung auf regionaler Ebene durch die Stellung von Vorbescheidsanträgen konterkariert und ein „wildwüchsiger Bau“ von Windenergieanlagen im Außenbereich möglich werde. § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG diene nach der Intention des Bundesgesetzgebers dem Schutz bereits im Fortschritt befindlicher regionaler Planung vor unkontrollierter Bebauung des Außenbereichs und dadurch zugleich der Akzeptanz der Bevölkerung für den Windenergieausbau. Hinsichtlich des Zeitpunktes, ab dem Windenergiegebiete als „in Aufstellung befindlich“ im Sinne des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG gelten würden, sei maßgeblich, ob das Planaufstellungsverfahren förmlich eingeleitet worden sei und bereits eine so konkrete Plankulisse existiere, dass das konkrete Vorhaben daran bezüglich seiner Lage gemessen werden könne. Dieses Stadium sei vorliegend erreicht. Im Übrigen verweist der Beklagte hierzu auf die aktuelle Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Bautzen im Urteil vom 20. März 2025 - 1 C 35/21 -.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (zwei Ordner Antragsunterlagen und Genehmigungsverfahren).

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt im vollen Umfang ohne Erfolg.
I. Das im Hauptantrag von der Klägerin verfolgte Verpflichtungsbegehren gemäß § 42 Abs. 1, 2. Var. VwGO ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage steht nicht entgegen, dass die Klägerin gegen den Ablehnungsbescheid vom 6. Mai 2025 keinen Widerspruch erhoben, sondern ihre bereits am 11. April 2025 erhobene Untätigkeitsklage auf den Bescheid erstreckt hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist mit einer zulässigen – namentlich nicht verfrühten – Erhebung einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO für den Kläger eine verfahrensrechtliche Position begründet, in der es der förmlichen Einlegung eines Widerspruchs gegen den nach Klageerhebung erlassenen ablehnenden Verwaltungsakt nicht mehr bedarf (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 27. September 2021 - 10 B 4.20 - juris Rn. 7 m.w.N.). So liegt der Fall hier.
2. Der Verpflichtungsklage muss jedoch in der Sache der Erfolg versagt bleiben. Die Klägerin hat im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats (vgl. nur OVG Lüneburg, Urteil vom 18. Oktober 2021 - 12 LB 110/19 - juris Rn. 63) keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Vorbescheides, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
a. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 9 Abs. 1a BImSchG. Nach Satz 1 dieser Regelung soll für ein Windenergievorhaben, für das ein Antrag auf Genehmigung noch nicht gestellt ist, auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen entschieden werden, sofern ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht. Satz 2 bestimmt, dass das berechtigte Interesse für einen Antrag auf Vorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 BauGB nicht besteht, wenn der Vorhabenstandort außerhalb von ausgewiesenen Windenergiegebieten oder in Aufstellung befindlichen Windenergiegebieten im Sinne des § 2 Nr. 1 WindBG liegt, es sei denn, es handelt sich um ein Vorhaben im Sinne des § 16b Abs. 1 und 2 BImSchG.
b. § 9 Abs. 1a BImSchG ist in zeitlicher Hinsicht auf den Vorbescheidsantrag der Klägerin anwendbar. Das gilt auch für die erst mit Wirkung vom 28. Februar 2025 und damit im bereits laufenden Vorbescheidsverfahren durch das Gesetz für mehr Steuerung und Akzeptanz beim Windenergieausbau vom 24. Februar 2025 (BGBl. I Nr. 58) in das Bundesimmissionsschutzgesetz eingefügte Bestimmung des Satzes 2. Die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf den Vorbescheidsantrag der Klägerin ergibt sich aus der allgemeinen Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 4 BImSchG. Danach sind bereits begonnene Verfahren nach den Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der darauf gestützten Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu Ende zu führen. Dies betrifft nicht nur Verfahren, die vor dem Inkrafttreten des Bundesimmissionsschutzgesetzes am 1. April 1974 eingeleitet waren, sondern gilt auch bei nachgelagerten Rechtsänderungen (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 20. März 2025 - 1 C 35/21 - juris Rn. 64; Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 107. EL Mai 2025, § 67 BImSchG Rn. 40; ferner z.B. OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. Juni 2025 - 12 MS 30/24 - juris Rn. 143; OVG Münster, Urteil vom 27. September 2024 - 22 D 48/24.NE - juris Rn. 41; Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 67 Rn. 32). Eine verfassungswidrige echte Rückwirkung liegt darin nicht (ebenso: OVG Bautzen, Urteil vom 20. März 2025 - 1 C 35/21 - juris Rn. 63). Ähnliche Übergangsvorschriften sind im Umwelt- und Planungsrecht im Übrigen auch sonst verbreitet (vgl. z.B. § 89 BauO Bln). Sie können ggf. sogar zur Folge haben, dass ein Vorhaben im laufenden Genehmigungsverfahren seine Genehmigungsfähigkeit verliert. Diese Konsequenz droht der Klägerin durch die Anwendung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG in dem Vorbescheidsverfahren nicht.
c. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Vorbescheides nach § 9 Abs. 1a BImSchG sind nicht gegeben. Die von der Klägerin gestellte Frage nach der bauplanungsrechtlichen Privilegierung ihres Windenergievorhabens nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gehört zwar zu den Fragen, die im immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsverfahren klärungsfähig sind (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25. April 2024 - OVG 7 A 33/24 - juris Rn. 19; zum Bauvorbescheid z.B. auch Decker, in: Busse/Kraus BayBO, Stand: 158. EL Mai 2025, Art. 71 Rn. 73; offen gelassen OVG Münster, Beschluss vom 5. Februar 2025 - 8 B 1188/24.AK - juris Rn. 51). Jedoch fehlt der Klägerin nach § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB das berechtigte Interesse für den Vorbescheidsantrag.
aa. Die als „Lex Sauerland“ bekannt gewordene Bestimmung des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG knüpft an die wenige Monate zuvor durch das Gesetz zur Verbesserung des Klimaschutzes beim Immissionsschutz, zur Beschleunigung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren und zur Umsetzung von EU-Recht vom 3. Juli 2024 (BGBl. I Nr. 228) geschaffene Vorschrift im ersten Satz von § 9 Abs. 1a BImSchG an. Mit dieser Vorschrift hat der Bundesgesetzgeber für Windenergievorhaben einen gegenüber dem regulären Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG vereinfachten Vorbescheid eingeführt (vgl. z.B. Baars, NVwZ 2025, 389; Duventäster/Hoffmann, ZUR 2025, 291). Danach wird bei Windenergievorhaben aus Gründen der Verfahrenserleichterung und Beschleunigung nunmehr auf die Anforderung in § 9 Abs. 1 BImSchG verzichtet, dass „die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können“. Mit dieser Anforderung verlangt § 9 Abs. 1 BImSchG eine sogenannte „vorläufige positive Gesamtbeurteilung“ des Vorhabens (vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25. April 2024 - OVG 7 A 33/24 - juris Rn. 21 m.w.N.). Im Anwendungsbereich von § 9 Abs. 1a BImSchG bedarf es einer solchen vorläufigen positiven Gesamtbeurteilung nicht mehr (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. März 2025 - 7 B 24.24 - juris Rn. 5).
Vor dem Hintergrund der Neuausrichtung der Windenergieplanung von der Konzentrationsflächenplanung zur reinen Positivplanung durch das sogenannte „Wind-an-Land-Gesetz“ (Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022, BGBl. I S. 1353) und dem dadurch drohenden Wegfall der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB (vgl. § 249 Abs. 2 BauGB) haben die Windenergieprojektierer den neuen, vereinfachten Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a Satz 1 BImSchG in der Folge vielfach dazu eingesetzt, sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben auf Flächen zu sichern, die voraussichtlich nicht als Windenergiegebiete nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz in den in Aufstellung befindlichen Regionalplänen ausgewiesen werden (vgl. Duventäster/Hoffmann, ZUR 2025, 291, 295). Die gesetzgeberische Intention bei Einführung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG war es, dem entgegenzuwirken (vgl. Duventäster/Hoffmann, ZUR 2025, 291, 295; Löffler/Fietz/Endres, jurisPR-UmwR 3/2025 Anm. 1, Ziff. III.3.; Riese/Endres, UWP 2025, 1, 14). Das ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien zu der Neuregelung. Darin wird zunächst ebenfalls nochmals der Befund erhoben, dass das vereinfachte Vorbescheidsverfahren im Hinblick auf den Übergang im Planungsregime für den Ausbau der Windenergie vielfach dafür genutzt wurde, „Anlagenstandorte zu sichern, die nach der Konzeption des Windenergieflächenbedarfsgesetzes (WindBG) im Zusammenspiel mit der Rechtsfolgenregelung im BauGB nach Erreichen der Flächenbeitragswerte künftig nicht ohne weiteres zur Verfügung stehen würden.“ Daran anschließend heißt es: „Dies geht über die eigentliche Zielsetzung des § 9 Absatz 1a BImSchG sowie die Intention des WindBG hinaus“ (BT-Drs. 20/14777 vom 29. Januar 2025, S. 8). An anderer Stelle der Materialien wird ausgeführt, mit der Neuregelung solle „die Konzentration von Windenergieanlagen in hierzu nach planerischen Kriterien auf Landesebene festzulegenden Windenergiegebieten gewährleistet werden“ (BT-Drs. 20/14777 vom 29. Januar 2025, S. 5). Übergeordnetes Ziel des Gesetzgebers war es dabei - wie es schon im Titel des Gesetzes heißt - „für mehr Steuerung (…) beim Windenergieausbau“ zu sorgen, um dadurch zugleich die Akzeptanz der Windenergie in der Bevölkerung zu fördern. Um im Einklang mit diesem Ziel Anreizen entgegenzuwirken, Windenergieanlagen zunächst und vordringlich außerhalb der in Planung befindlichen Windenergiegebiete zu projektieren, hatte der ursprüngliche Gesetzentwurf weitergehend sogar ein besonderes Planungssicherungsinstrument vorgesehen (vgl. Art. 2 Nr. 1 des – insoweit nicht Gesetz gewordenen – Entwurfs eines Gesetzes für mehr Steuerung und Akzeptanz beim Windenergieausbau und zur Beschleunigung des Wohnungsbaus, BT-Drs. 20/14234 vom 17. Dezember 2024).
bb. An diesem Gesetzeszweck muss sich die Auslegung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG orientieren. Er würde vollständig, zumindest aber sehr weitgehend verfehlt, ginge man mit der Klägerin davon aus, dass eine Anwendung der Regelung nur möglich ist bei Vorbescheidsanträgen, die die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit den bauplanungsrechtlichen Anforderungen aus § 35 BauGB insgesamt zum Gegenstand haben. Der Anwendungsbereich von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG wäre dann deutlich eingeschränkt. Außerdem hätten die Vorhabenträger es in der Hand, den Zweck der Regelung durch eine entsprechende Formulierung des Vorbescheidsantrags zu unterlaufen. So wäre die Regelung beispielsweise schon dann nicht anwendbar, wenn die Frage der bauplanungsrechtlichen Erschließung oder sogar lediglich eines Teilaspekts der Erschließung (z.B. wegemäßige Erschließung, Löschwasserverfügbarkeit) aus dem Prüfprogramm ausgeklammert würde (zur Zulässigkeit einer solchen Herausnahme der Erschließungsproblematik beim Bauvorbescheid z.B. OVG Münster, Urteil vom 21. Dezember 2018 - 2 A 2177/17 - juris Rn. 8 ff. [zu § 34 Abs. 1 BauGB]; Decker, in: Busse/Kraus, BayBO, Stand: 158. EL Mai 2025, Art. 71 Rn. 75).
Zu Recht geht das Ministerium für Land- und Ernährungswirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (MLEUV) in seinen Auslegungshinweisen vom 27. Februar 2025 davon aus, dass der Gesetzeszweck des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG eine weite Auslegung der Regelung erfordert. Welche Fallgestaltungen im Einzelnen von der Norm erfasst werden, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Denn mit den genannten Auslegungshinweisen, denen auch der Beklagte folgt, ist nach dem Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG ein berechtigtes Interesse für einen Antrag auf Vorbescheid jedenfalls auch dann nicht anzuerkennen, wenn sich der Vorbescheidsantrag – wie hier – lediglich auf den Teilaspekt der bauplanungsrechtlichen Beurteilung gemäß § 35 BauGB bezieht, ob ein nicht in einem ausgewiesenen oder in Aufstellung befindlichen Windenergiegebiet liegendes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert ist. Die gegenteilige Auffassung der Klägerin läuft der Regelungsabsicht des Gesetzgebers erkennbar zuwider.
Der von § 249 Abs. 2 BauGB vorgesehene Wegfall der Privilegierung bei Erreichen der Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele bildet den wesentlichen Hintergrund für die Einführung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG. Gerade die gesetzliche Folge der Entprivilegierung ist es, an der die vom Gesetzgeber beabsichtigte Steuerungswirkung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG ansetzt. Die jüngst erfolgte Neufassung von § 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB durch das Gesetz zur Umsetzung von Vorgaben der Richtlinie (EU) 2023/2413 für Zulassungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und dem Wasserhaushaltsgesetz sowie für Planverfahren nach dem Baugesetzbuch und dem Raumordnungsgesetz, zur Änderung des Bundeswasserstraßengesetzes und zur Änderung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes vom 12. August 2025 (BGBl. I Nr. 189) hat hieran nichts geändert. Im Gegenteil verfolgt der Gesetzgeber auch mit ihr ausdrücklich das Ziel einer „Steuerung von Windenergievorhaben in die dafür vorgesehenen Windenergiegebiete nach § 2 Nummer 1 des Windenergieflächenbedarfsgesetzes nach Erreichen der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz“ (BT-Drs. 21/568 vom 24. Juni 2025, S. 47; vgl. in diesem Zusammenhang auch den neuen § 1 Abs. 2 Satz 2 WindBG). Angesichts der strengeren und nunmehr durch § 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 2 WindBG nochmals verschärften Voraussetzungen für die Anlagenzulassung nach § 35 Abs. 2 BauGB kann die angestrebte Konzentration von Windenergieanlagen in den landesrechtlich zu planenden Windenergiegebieten nur gewährleistet werden, wenn sich die Windenergieprojektierer durch Vorbescheidsanträge wie den vorliegenden nicht mit Bindungswirkung für das spätere Genehmigungsverfahren die Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB sichern können. Ließe man derartige Vorbescheidsanträge zu, wäre mit der Vorbescheidserteilung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der betreffenden Vorhaben zwar noch nicht entschieden. Weil im Rahmen der Abwägung nach § 35 Abs. 1 BauGB von einem „gesteigerten Durchsetzungsvermögen privilegierter Außenbereichsvorhaben“ auszugehen ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 4 C 6.15 - juris Rn. 30; OVG Schleswig, Beschluss vom 12. Mai 2025 - 5 LA 55/22 - juris Rn. 28), kämen die Projektierer einer Vorhabenzulassung aber deutlich näher. Eben darin hat auch die Motivation der Klägerin dafür bestanden, den hier zur Beurteilung stehenden Vorbescheidsantrag zu stellen. So stützt die Klägerin ihr Interesse an dem begehrten Vorbescheid ausdrücklich darauf, sich gegen die drohende Entprivilegierung schützen zu wollen. Im Ergebnis eines engen Verständnisses von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG, wie es die Klägerin vertritt, wären Vorhaben außerhalb der in Planung befindlichen Windenergiegebiete nach Erteilung eines entsprechenden Vorbescheides den Vorhaben innerhalb der Windenergiegebiete bauplanungsrechtlich letztlich gleichgestellt. Es liegt auf der Hand, dass dies mit dem Zweck von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG nicht vereinbar ist und nicht das Ergebnis einer sinnvollen, die Regelungsabsicht des Gesetzgebers berücksichtigenden Auslegung sein kann.
Der Einwand der Klägerin, der Wortlaut von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG („bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 des Baugesetzbuchs“) stehe einem weiten Gesetzesverständnis entgegen, überzeugt nicht. Der Wortlaut des Gesetzes zieht im Regelfall keine starre Auslegungsgrenze (BVerfG, Beschluss vom 31. Oktober 2016 - 1 BvR 871/13 u.a. - juris Rn. 22; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 - OVG 10 B 9.18 - juris Rn. 84). Demgemäß schließt die Auslegung nach dem Wortlaut die Auslegung anhand der anderen anerkannten Auslegungskriterien wie dem Sinn und Zweck regelmäßig nicht aus, sondern wird durch diese ergänzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. - juris Rn. 82). Auch der Wortlaut von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG ist hinreichend offen und lässt nicht nur die Interpretation der Klägerin zu. Die Annahme, dass der Gesetzestext hier als starre Auslegungsgrenze wirken würde, über die sich eine am Gesetzeszweck orientierte (teleologische) Auslegung schlechterdings nicht hinwegsetzen könnte, liegt aus der Sicht des Senats fern. Selbst wenn man hiervon aber ausgehen wollte, könnte die Gesetzesauslegung der Klägerin nicht überzeugen. Es entspricht geltenden methodischen Standards, dass bei einer Abweichung von Gesetzeswortlaut und Normzweck auch eine gegen den eindeutigen Wortlaut erfolgende und diesen korrigierende Auslegung im Wege richterlicher Rechtsfortbildung in Betracht kommt, wenn sich der Gesetzestext gemessen an seinem Zweck planwidrig als unzureichend – weil zu weit oder zu eng – erweist und die wortlautgetreue Auslegung deshalb zu sinnwidrigen Ergebnissen führt (vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1998 - 1 BvL 22/93 - juris Rn. 34; BFH, Urteil vom 27. November 2024 - X R 26/22 - juris Rn. 52; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Juli 2024 - OVG 11 A 16/20 - juris Rn. 156). Die in derartigen Fällen gebotene teleologische Reduktion oder Erweiterung der Norm sind ihrerseits anerkannte Methoden der Gesetzesauslegung (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 2023 - 2 BvR 78/22 - juris Rn. 35; BGH, Beschluss vom 12. Juli 2017 - IV ZB 6/15 - juris Rn. 16 ff.). Im Fall des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG ist es aus den genannten teleologischen Erwägungen heraus angezeigt, den Anwendungsbereich der Regelung auf Vorbescheidsanträge zu erstrecken, die sich auf die Frage der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB beschränken. Dass der Gesetzgeber die Ausschlussregelung bewusst nicht auf solche Vorbescheidsanträge angewandt wissen wollte, kann nicht angenommen werden.
Im Einklang mit den vorstehenden Überlegungen wird auch in der Literatur unter Hinweis auf die ansonsten drohende Umgehungsgefahr davon ausgegangen, dass § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG nach seinem Sinn und Zweck weit auszulegen ist. Demnach soll die Regelung sogar dann anwendbar sein, wenn die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nicht einziger Antragsgegenstand ist, sondern nur einer von mehreren beantragten Prüfungsgegenständen (so Thiessen, UWP 2025, 129, 131). Ferner hat in seinem Beschluss vom 19. März 2025 - 7 B 24.24 - (juris Rn. 6) auch das Bundesverwaltungsgericht ohne weiteres unterstellt, dass die Frage der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG erfasst wird.
cc. Der Klägerin kann des Weiteren nicht darin gefolgt werden, dass der beabsichtigte Teilregionalplan mangels hinreichender Planreife („Verlautbarungsreife“; vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 - juris Rn. 28; Marschall, NVwZ 2025, 377, 378) noch nicht die Voraussetzungen einer „in Aufstellung befindlichen“ Planung im Sinne des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG erfülle.
Das Oberverwaltungsgericht Bautzen hat im Urteil vom 20. März 2025 - 1 C 35/21 - (juris Rn. 69 ff.) entschieden, dass § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG keine Mindestanforderungen an den Planungsstand stelle. Es genüge vielmehr, dass eine Planung von Windenergiegebieten überhaupt in Aufstellung befindlich sei. Dafür spräche neben dem Wortlaut, dem systematischen Vergleich mit § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG und der Entstehungsgeschichte auch der Sinn und Zweck der Norm. Die gesetzgeberische Zielsetzung einer Konzentration von Windenergieanlagen nach planerischen Kriterien in Windenergiegebieten könne nicht erst dann beeinträchtigt werden, wenn solche Windenergiegebiete bereits in einem Planentwurf enthalten und als solche den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis gegeben worden seien. Vielmehr könne eine wirksame Planung auch schon dann konterkariert werden, wenn ein Beschluss zur Planaufstellung gefasst worden sei und sich Vorhabenträger mittels Vorbescheiden im Plangebiet Anlagenstandorte sicherten, noch bevor der Plangeber im Planaufstellungsverfahren überhaupt einen Planentwurf habe erstellen können.
Dem schließt sich der Senat jedenfalls insoweit an, als § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG keinen Planungsstand erfordert, der der Legaldefinition aus § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG genügt. Darin werden „in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung“ für die Zwecke des Raumordnungsgesetzes definiert als „Ziele der Raumordnung, die nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens nach § 9 Absatz 2 in einem die Ergebnisse der Beteiligung berücksichtigenden Planentwurf enthalten sind und als solche den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis gegeben wurden“. Ein entsprechendes Begriffsverständnis wurde im Gesetzgebungsverfahren zwar teilweise auch für § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG vertreten (vgl. Stellungnahme der SPD-Fraktion, wiedergegeben in: BT-Drs. 20/14777 vom 29. Januar 2025, S. 6). Weder im Normtext selbst noch in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 20/14777 vom 29. Januar 2025, S. 8) hat dieses Begriffsverständnis durch einen ausdrücklichen Hinweis auf § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG jedoch einen Niederschlag gefunden (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 20. März 2025 - 1 C 35/21 - juris Rn. 72). Überdies entspricht auch die von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG verwendete Begrifflichkeit („in Aufstellung befindlichen Windenergiegebieten“) schon nicht vollständig derjenigen des § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG (vgl. für das Verhältnis zwischen § 3 Abs. 1 Nr. 4a zu § 12 Abs. 2 ROG auch Kümper, DVBl. 2023, 1126, 1128; ferner Herzer/Herzer, URP 2025, 88, 91; zur Diskussion vor Einführung von § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG z.B. Hager, in: Kment [Hrsg.], ROG, 2019, § 12 Rn. 46 f.).
Entscheidend ist aus der Sicht des Senats letztlich aber die spezifische Funktion, die § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG zukommt, und die sich von der des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG wesentlich unterscheidet. Die durch das Gesetz zur Änderung des Raumordnungsgesetzes und anderer Vorschriften (ROGÄndG) vom 22. März 2023 (BGBl. I Nr. 88) in das Raumordnungsgesetz eingefügte Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG dient der Klarstellung, ab welchem Zeitpunkt die Rechtswirkungen greifen, die das Raumordnungsgesetz an das Vorliegen von „in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung“ knüpft (vgl. BT-Drs. 20/4823 vom 7. Dezember 2022, S. 21; Eckhardt, NVwZ 2023, 1777, 1781; Marschall, NVwZ 2025, 377, 378). Dabei geht es vor allem um die (begrenzte) Bindungswirkung, die in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zukommt (vgl. dazu nur OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. April 2025 - OVG 7 S 3/24 - juris Rn. 27; Marschall, NVwZ 2025, 377, 379). Mit der Schaffung von § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG hat der Bundesgesetzgeber ausdrücklich an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bedeutung in Aufstellung befindlicher Ziele der Raumordnung für die Zulässigkeit von privilegierten Außenbereichsvorhaben gemäß § 35 Abs. 1 BauGB anknüpfen wollen (vgl. BT-Drs. 20/4823 vom 7. Dezember 2022, S. 21; BT-Drs. 20/5830 vom 1. März 2023, S. 43; Eckhardt, NVwZ 2023, 1777, 1781; Kümper, DVBl. 2023, 1126, 1128; Marschall, NVwZ 2025, 377, 378). Nach dieser Rechtsprechung können in Aufstellung befindliche Raumordnungsziele ausgehend von ihrer in § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG vorgesehenen Bindungswirkung auch im Zulassungsregime des § 35 BauGB als unbenannte öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB relevant sein. Neben einem Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung der Zielfestlegung erfordert das, dass der Entwurf der Zielfestlegung die hinreichend sichere Erwartung rechtfertigt, er werde über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken. Hierzu gehört dem Bundesverwaltungsgericht zufolge auch, dass die Zielfestlegung „wirksam“ sein muss, d.h. dem Planentwurf keine Mängel anhaften, die sich als formelles oder materielles Wirksamkeitshindernis erweisen können. Maßgeblicher Gesichtspunkt für diese strengen Anforderungen ist für das Bundesverwaltungsgericht, dass dem Vorhaben die beabsichtigte Planung in diesen Fällen unter Umständen bereits als Versagungsgrund entgegengehalten werden kann. Auch vor dem Hintergrund der Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG ist dies dem Bundesverwaltungsgericht zufolge nur gerechtfertigt, wenn die Planung schon ein genügendes Maß an Verlässlichkeit aufweist (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 - juris Rn. 28 ff.). Wie sich aus der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG ergibt, zielte der Gesetzgeber mit der Regelung darauf ab, im Sinne dieser Rechtsprechung einen Zeitpunkt zu bestimmen, ab dem angenommen werden kann, dass „ein Planungsstand erreicht [ist], der die Prognose nahelegt, dass die ins Auge gefasste planerische Zielfestlegung Eingang in die endgültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird“ (BT-Drs. 20/4823 vom 7. Dezember 2022, S. 21).
Die Situation des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG ist eine andere und hiermit nicht vergleichbar. Es geht bei der Regelung nicht um die materiell-rechtlichen Vorwirkungen eines Raumordnungsziels. Insbesondere geht es nicht darum, ob sich die Zielvorstellung des Planungsträgers ggf. schon als Zulassungshindernis auf Vorhaben auswirken könnte. Rechtsfolge des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG ist allein der (eingeschränkte) Wegfall der Vorbescheidsoption. Diese hindert die Windenergieprojektierer nicht daran, für ihre derzeit noch nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegierten Außenbereichsvorhaben auf der Grundlage des geltenden Planungsrechts eine Vollgenehmigung zu beantragen. In diesem Zusammenhang bleibt es bei den Anforderungen, die ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung erfüllen muss, um im Zulassungsregime des § 35 BauGB berücksichtigungsfähig zu sein. Den Windenergieprojektierern kommt bei der Zulassungsentscheidung zudem zugute, dass der Gesetzgeber die Ausweisung von Windenergieflächen im Regelungskonzept des § 249 BauGB als eine reine Positivplanung angelegt hat, die nicht mit der Festlegung einer außergebietlichen Ausschlusswirkung im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG und § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einhergeht (vgl., allerdings noch vor der Neufassung von § 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB und Einführung von § 1 Abs. 2 Satz 2 WindBG, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. April 2025 - OVG 7 S 3/24 - juris Rn. 19 f.). Darüber hinaus verbleibt den Projektierern die Möglichkeit, zur Rechtswahrung einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG einzuholen (zum Bestehen eines Wahlrechts zwischen § 9 Abs. 1 und § 9 Abs. 1a BImSchG: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juli 2025 - OVG 7 A 8/25 - juris Rn. 28 ff.; nicht rechtskräftig, Revisionsverfahren anhängig beim Bundesverwaltungsgericht unter dem Aktenzeichen BVerwG 7 C 6.25).
Zu Recht weist das Oberverwaltungsgericht Bautzen (Urteil vom 20. März 2025 - 1 C 35/21 - juris Rn. 72) darauf hin, dass die gesetzgeberische Zielsetzung bei Schaffung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG darin bestanden hat, im Hinblick auf den von § 249 BauGB vorgesehenen Übergang im Planungsregime für den Ausbau der Windenergie einen „Wettlauf zwischen Planung und Vorbescheidsverfahren“ zu verhindern. Für diesen besonderen Regelungszweck des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG kommt dem Konkretisierungsgrad der Planung nicht die Bedeutung zu, die ihm nach der Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG bzw. im Rahmen des § 35 BauGB zugewiesen ist.
Im Hinblick auf die vorläufige Untersagung gemäß § 12 Abs. 2 ROG als Planungssicherungsinstrument hebt im Übrigen auch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 - juris Rn. 23) hervor, dass sie einem anderen Schutzzweck dient als die Prüfung im Zulassungsverfahren. In der Literatur wird die spezifische Funktion des § 12 Abs. 2 ROG als wesentliches Indiz dafür angeführt, dass die Planungssicherungsmöglichkeiten früher einsetzen würden als die materiell-rechtlichen Vorwirkungen eines Raumordnungsziels (vgl. Hager, in: Kment [Hrsg.], ROG, 2019, § 12 Rn. 46; Kümper, DVBl. 2023, 1126, 1128). Wie ausgeführt, lässt sich das auf § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG übertragen
Ob § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG mit dem Oberverwaltungsgericht Bautzen deshalb weitergehend immer schon dann als einschlägig anzusehen ist, wenn ein Aufstellungsbeschluss vorliegt, aber noch kein (erster) Planentwurf, bedarf hier keiner Entscheidung (vgl. zur Diskussion im Rahmen von § 12 Abs. 2 ROG aber z.B. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/ders., ROG, 2. Aufl. 2018, § 12 Rn. 21; Hager, in: Kment [Hrsg.], ROG, 2019, § 12 Rn. 46 f: vom zuständigen Beschlussorgan gebilligter Zielentwurf erforderlich; ähnlich für das besondere Planungssicherungsinstrument gemäß § 17a Abs. 1 ThürLPlG Herzer/Herzer, URP 2025, 88, 94). Denn für die Zwecke des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG kann von einem hinreichenden Planungsstand mit den oben erwähnten Auslegungshinweisen des MLEUV vom 27. Februar 2025 jedenfalls dann ausgegangen werden, wenn das Planaufstellungsverfahren förmlich eingeleitet wurde und bereits eine so konkrete Planung existiert, dass konkrete Vorhaben daran bezüglich ihrer Lage innerhalb oder außerhalb der beabsichtigten Windenergiegebiete gemessen werden können (enger aber wohl Riese/Endres, UWP 2025, 1, 15, nach denen feststehen müsse, dass sich der Standort außerhalb des Windenergiegebiets befinden werde; zur Diskussion auch Duventäster/Hoffmann, ZUR 2025, 291, 295 f.). Dass leistet der beabsichtigte Teilregionalplan sowohl in seinem Vorentwurf als auch mit dem mittlerweile vorliegenden 2. Planentwurf.
Unabhängig davon ist die notwendige Planreife hier selbst bei Berücksichtigung der Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG gegeben. Denn diese setzt lediglich voraus, dass die erste Beteiligungsrunde (§ 9 Abs. 2 ROG) abgeschlossen wurde und nach Auswertung der Stellungnahmen in eine den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis gegebenen Entwurfsfassung gemündet ist (vgl. BT-Drs. 20/5830 vom 1. März 2023, S. 42 f.; Eckhardt, NVwZ 2023, 1777, 1781; Marschall, NVwZ 2025, 377, 378). Vorliegend existiert mit dem 2. Planentwurf bereits eine geänderte Entwurfsfassung, für die mit der Bekanntmachung vom 2. Juni 2025 nach Maßgabe von § 9 Abs. 3 ROG eine erneute Beteiligungsrunde durchgeführt worden ist (mit Gelegenheit zur Stellungnahme im Zeitraum vom 7. Juli bis 15. August 2025). Die von § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG vorausgesetzte Inkenntnissetzung der Verfahrensbeteiligten erfolgt in einem solchen Fall mit der erneuten Beteiligung nach § 9 Abs. 3 ROG (vgl. BT-Drs. 20/5830 vom 1. März 2023, S. 43; Eckhardt, NVwZ 2023, 1777, 1781; Marschall, NVwZ 2025, 377, 378). Dass der Planentwurf bereits jetzt Wirksamkeitshindernisse erkennen lasse, hat die Klägerin in ihrem letzten Schriftsatz vom 13. August 2025 zwar behauptet, aber nicht weiter ausgeführt. Derartige Mängel des Planentwurfs sind auch nicht ohne weiteres zu erkennen. Es kommt daher nicht darauf an, ob und – wenn ja – unter welchen Voraussetzungen etwaige rechtliche Bedenken gegen den Planentwurf auch im Rahmen der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG relevant sind. Grundsätzlich wird die Rechtmäßigkeit der in Aufstellung befindlichen Zielsetzung allerdings wohl auch nach § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG weiterhin zu verlangen sein (so jedenfalls Marschall, NVwZ 2025, 377, 379). Ähnlich wie bei § 14 BauGB (s.u.) wird man dabei aber im Blick behalten müssen, ob ein etwaiger rechtlicher Mangel des Planentwurfs behebbar ist. Ggf. kommt eine Fehlerheilung auch noch in einem ergänzenden Verfahren in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 - 4 C 4.08 - juris Rn. 16 ff. und Beschluss vom 17. September 2008 - 4 BN 22.08 - juris Rn. 6; Marschall, NVwZ 2025, 377, 379; Runkel, in: Spannowsky/ders./Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 3 Rn. 73).
Ein Vergleich mit dem bauplanungsrechtlichen Sicherungsinstrument der Veränderungssperre (§ 14 BauGB) führt zu keinem anderen Ergebnis. Soweit der Erlass einer Veränderungssperre nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Mindestmaß an konkreter, positiver planerischer Vorstellung voraussetzt (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 23. August 2023 - 4 BN 18.23 - juris Rn. 5 und Urteil vom 25. April 2023 - 4 CN 9.21 - juris Rn. 32; eingehend Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 158. EL Febr. 2025, § 14 Rn. 43 ff.), erfüllt der beabsichtigte Teilregionalplan diese Voraussetzung. Insbesondere liegt keine bloße Negativplanung vor, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen. Auch kann keine Rede davon sein, dass sich der Inhalt des Teilregionalplans „noch in keiner Weise absehen lässt“ (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. August 2016 - 4 C 5.15 - juris Rn. 19 und vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 - juris Rn. 15). Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept ist für den Erlass einer Veränderungssperre ebenso wenig erforderlich wie ein Planungsstand, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2022 - 4 BN 12.22 - juris Rn. 9 m.w.N.). Im Übrigen gilt für den Erlass einer Veränderungssperre im Grundsatz, dass etwaige rechtliche Bedenken gegen die Planung unbeachtlich sind, weil Fehler im Verlauf des Planaufstellungsverfahrens noch korrigiert werden können. Anders verhält es sich nur, wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind oder sonst eindeutig ist, dass sich die Planungskonzeption nicht verwirklichen lässt (BVerwG, Urteil vom 25. April 2023 - 4 CN 9.21 - juris Rn. 32 m.w.N.; eingehend Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 158. EL Febr. 2025, § 14 Rn. 53 ff.).
Auch eine Parallele zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben während der Planaufstellung (§ 33 BauGB) trägt nicht. Schon im Verhältnis zum erforderlichen Verfestigungsgrad in Aufstellung befindlicher Raumordnungsziele im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG (bzw. vormals § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG) gilt für die Planreife gemäß § 33 BauGB, dass sie wegen der weiterreichenden Rechtswirkungen von Bebauungsplanfestsetzungen anderen, strengeren Anforderungen unterliegt (vgl. Kümper, in: Kment [Hrsg.], ROG, 2019, § 3 Rn. 93; Marschall, NVwZ 2025, 377, 378; Runkel, in: Spannowsky/ders./Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 3 Rn. 73).
dd. Schließlich gebietet auch die Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG keine abweichende Beurteilung des Vorbescheidsantrags. Die vorgenommene Auslegung und Anwendung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG belastet die Klägerin nicht in unzumutbarer Weise (vgl. auch Riese/Endres, UWP 2025, 1, 15: Auswirkungen der Gesetzesänderungen für die Vorhabenträger „vergleichsweise tragbar“). Für die vorläufige Untersagung gemäß § 12 Abs. 2 ROG geht das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 - juris Rn. 25) davon aus, dass sie dem Betroffenen auch dann kein unverhältnismäßiges Opfer abverlangt, wenn ihm ein finanzieller Ausgleich versagt bleibt. Der (eingeschränkte) Wegfall der Vorbescheidsoption bleibt hinter den Wirkungen des § 12 Abs. 2 ROG noch deutlich zurück. Wie ausgeführt, war und ist die Klägerin durch § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG nicht daran gehindert, für ihr Vorhaben jederzeit eine Vollgenehmigung oder einen herkömmlichen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG zu beantragen. Dem steht nicht entgegen, dass die Flächenplanung mit dem Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG mittlerweile einen Stand erreicht haben dürfte, mit dem die beabsichtigte Zielfestlegung im Regime des § 35 BauGB nunmehr grundsätzlich als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB beachtlich sein könnte. Das Risiko, dass ihr Vorhaben mit dem Fortschreiten der Flächenplanung die Genehmigungsfähigkeit verlieren könnte, trägt die Klägerin und berührt nicht die Auslegung von § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG. Unabhängig davon dürfte auch bei dem jetzigen Planungsstand keineswegs sicher feststehen, dass sich die beabsichtigte Zielfestlegung im Rahmen des § 35 BauGB als Zulassungshindernis auswirken muss (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. April 2025 - OVG 7 S 3/24 - juris Rn. 14 ff.). Ob ein solches Zulassungshindernis besteht und welche Bedeutung dem geänderten § 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB und neuen § 1 Abs. 2 Satz 2 WindBG insoweit zukommt, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu klären.
II. Über die beiden in der mündlichen Verhandlung gestellten, zuvor nicht schriftsätzlich angekündigten Hilfsanträge (Feststellungsanträge) hat der Senat nicht in der Sache zu entscheiden.
Der darin liegende Übergang von dem Verpflichtungsantrag zu den Fortsetzungsfeststellungsbegehren (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog) kann unter den besonderen Gegebenheiten des vorliegenden Falls nicht als eine bloße Einschränkung des Klagebegehrens gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO angesehen werden, die ohne weiteres zulässig ist. Vielmehr ist die Ergänzung des Verpflichtungsbegehrens um die Hilfsanträge hier eine Klageänderung (Klageerweiterung), die den Anforderungen des § 91 VwGO unterliegt. Das ergibt sich daraus, dass die Feststellungsbegehren nicht von dem Verpflichtungsantrag umfasst sind, sondern darüber hinaus gehen. Denn zum Zeitpunkt des 14. Februar 2025 (erster Hilfsantrag) bzw. 27. Februar 2025 (weiterer Hilfsantrag) hatte der Beklagte noch über einen anderen, umfangreicheren Vorbescheidsantrag zu entscheiden. Dieser war neben der Frage der bauplanungsrechtlichen Privilegierung des Windenergievorhabens der Klägerin zusätzlich unter anderem auf die Prüfung gerichtet, ob dem Vorhaben Darstellungen eines Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 oder § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstehen. Bei einer derartigen Erweiterung des Streitgegenstandes ist die Klageumstellung am Maßstab des § 91 VwGO zu messen (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 - juris Rn. 13 und vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 - juris Rn. 17).
Die Voraussetzungen für eine Klageänderung nach § 91 VwGO sind nicht erfüllt. Der Beklagte hat in die Klageänderung nicht eingewilligt (§ 91 Abs. 1, 1. Var., Abs. 2 VwGO). Die Klageänderung erweist sich nach Überzeugung des Senats auch nicht als sachdienlich (§ 91 Abs. 1, 2. Var. VwGO).
Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des Rechtsstreits dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (BVerwG, Urteile vom 6. März 2025 - 10 C 1.24 - juris Rn. 18 und vom 8. Dezember 2016 - 4 CN 4.16 - juris Rn. 10; jeweils m.w.N.). Jedenfalls Letzteres ist hier nicht der Fall. Durch die hilfsweisen Feststellungsanträge wird Streitstoff in das Klageverfahren eingeführt, der für die Entscheidung über den Hauptantrag unerheblich ist. Wie ausgeführt, betrifft dies vor allem die mit dem ursprünglichen Vorbescheidsantrag der Klägerin mitabgefragte Vereinbarkeit ihres Vorhabens mit den Darstellungen eines Flächennutzungsplans (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 BauGB). Zu den damit aufgeworfenen tatsächlichen und rechtlichen Fragen haben sich die Beteiligten in dem Klageverfahren bislang nicht geäußert. Das Ergebnis der bisherigen Prozessführung kann für diesen neuen Streitstoff nicht verwertet werden.
Unabhängig davon erachtet der Senat die Klageänderung auch deshalb nicht als sachdienlich, weil die hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsanträge unzulässig wären (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016 - 4 CN 4.16 - juris Rn. 10; OVG Magdeburg, Urteil vom 11. Oktober 2023 - 1 L 97/22 - juris Rn. 54; jeweils m.w.N.). Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin ist nicht erkennbar. Insbesondere hat die Klägerin nicht ausreichend dargelegt, ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf einen beabsichtigten Staatshaftungsprozess zu haben (Präjudizinteresse). Insoweit fehlt es an einer ausreichenden Substantiierung des von ihr geltend gemachten Schadens (vgl. für dieses Erfordernis z.B. BVerwG, Beschluss vom 5. September 2024 - 1 WB 50.22 - juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Februar 2024 - OVG 11 B 11/20 - juris Rn. 22; OVG Münster, Urteil vom 23. November 2023 - 10 A 1016/21 - juris Rn. 89; VGH München, Urteil vom 9. September 2020 - 15 B 19.666 - juris Rn. 32). Das im Termin erfolgte Vorbringen der Klägerin, es seien Kosten für Gutachten im Vertrauen auf die Erteilung des Vorbescheides angefallen, reicht hierfür nicht aus.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 35 BauGB
§ 67 BImSchG
§ 89 BauO
§ 249 BauGB
§ 14 BauGB
§ 33 BauGB
§ 91 VwGO
§ 167 VwGO
§ 2 Nr. 1 WindBG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG
§ 9 Abs. 1a BImSchG
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16b Abs. 1 und 2 BImSchG
§ 67 Abs. 4 BImSchG
§ 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 249 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 1a Satz 1 BImSchG
§ 9 Absatz 1a BImSchG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 2 Satz 2 WindBG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG
§ 12 Abs. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG
§ 17a Abs. 1 ThürLPlG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 9 Abs. 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Nummer 1 des Windenergieflächenbedarfsgesetzes
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2025, 389
NVwZ 2025, 377, 378
NVwZ 2023, 1777, 1781
NVwZ 2025, 377, 379
10 B 4.20
1 C 35/21
12 LB 110/19
12 MS 30/24
22 D 48/24
7 A 33/24
8 B 1188/24
7 B 24.24
2 A 2177/17
4 C 6.15
5 LA 55/22
1 BvR 871/13
10 B 9.18
1 BvR 971/21
1 BvL 22/93
X R 26/22
11 A 16/20
2 BvR 78/22
IV ZB 6/15
4 C 5.04
7 S 3/24
7 A 8/25
7 C 6.25
4 C 4.08
4 BN 22.08
4 BN 18.23
4 CN 9.21
4 C 5.15
4 CN 13.03
4 BN 12.22
4 C 33.13
3 C 8.06
10 C 1.24
4 CN 4.16
1 L 97/22
1 WB 50.22
11 B 11/20
10 A 1016/21
15 B 19.66