Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-24, Aktenzeichen 3 L 4/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0124.3L4.21.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Gerichtshof der Europäischen Union wird gemäß Art. 267 AEUV folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vom 19. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (Abl. I 300 S. 1, berichtigt ABl. 2014 L 348 S. 31), zuletzt geändert durch Art. 46 EU-Düngeprodukte-VO vom 5. Juni 2019 (ABl. L 170 S. 1) dahin auszulegen, dass der Begriff der „Lagerung“ eine Unterbrechung eines Transportvorgangs erfasst, bei dem Behälter mit tierischen Nebenprodukten der Kategorie 3 in ein anderes Transportfahrzeug umgeladen und darin vor dem Weitertransport zu einer Verarbeitungsanlage für mehrere - bis zu acht - Stunden abgestellt werden, ohne dass das Material behandelt oder in andere Behälter umgefüllt wird?

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin für das Abstellen von Transportbehältern mit tierischen Nebenprodukten - Kategorie-3-Material im Sinne von Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 - in einer von der Klägerin betriebenen Halle der Zulassung bedarf.
Die Klägerin erhielt mit Bescheid vom 10. November 2004 auf der Grundlage von Art. 17 der Verordnung 1774/2002/EG (ABl. L 273 S. 1) die Zulassung als Verarbeitungsbetrieb für tierische Nebenprodukte der Kategorie 3. Im Jahr 2016 führte der Beklagte Betriebskontrollen in einer von der Klägerin betriebenen Halle in B-Stadt durch. Dabei stelle er fest, dass sich dort Transportbehälter mit Schlachtabfällen und Fleischresten, die als Kategorie-3-Material im Sinne von Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 eingestuft waren, in einem mit einer Kühleinrichtung versehenen Lkw-Auflieger befanden. Die Schlachtabfälle waren teilweise im Zustand beginnender Verwesung. Auf dem Hallenboden befanden sich aus Transportbehältern ausgelaufene Flüssigkeitsansammlungen mit Maden. Ferner befand sich im Randbereich der Halle Mäuse- und Rattenkot. Es wurde festgestellt, dass der Transport und das Abstellen des Materials in der Halle üblicherweise wie folgt ablaufen: Die Transportbehälter werden bei den Erzeugern mit fünf kleineren Fahrzeugen - zwei Sattelzügen und drei kleineren Fahrzeugen - eingesammelt und zur Halle in B-Stadt gebracht. Die Behälter werden sodann, ohne dass ihr Inhalt behandelt oder in andere Behälter umgefüllt wird, von Mitarbeitern der Klägerin oder den Fahrern unmittelbar in den Kühlauflieger umgeladen. Es gibt keinen Nachweis dafür, dass die Transportbehälter auf dem Hallenboden abgestellt werden. Die Transportbehälter befinden sich teilweise über einige Stunden in dem Kühlauflieger am Standort. Die Verweildauer beträgt nach Angaben der Klägerin in der Regel zwei, in Einzelfällen bis zu acht Stunden. Eine darüber hinausgehende Verweildauer konnte nicht festgestellt werden. Sind alle Transportbehälter eingesammelt, fährt der Lkw mit dem Kühlauflieger zu einer von der Klägerin betriebenen Verarbeitungsanlage in A-Stadt, wo die Materialien entsorgt oder verwertet werden. Bei den Transportbehältern handelt es sich nicht um luft- bzw. wasserdicht abschließende Behältnisse, sondern überwiegend um übliche Abfallbehälter (240-Liter-Behälter) und sog. Euro-Boxen (600 Liter). Über eine behördliche Zulassung der Räumlichkeiten als Anlage zur Lagerung tierischer Nebenprodukte verfügt die Klägerin nicht.
Mit Bescheid vom 4. Januar 2017 untersagte der Beklagte der Klägerin die Lagerung von tierischen Nebenprodukten am Standort in B-Stadt und drohte ihr für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld an. Hierzu sei sie nach § 12 Abs. 2 TierNebG befugt. In der Halle finde eine zulassungsbedürftige Lagerung tierischer Nebenprodukte i.S. des Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 statt. Über eine Zulassung verfüge die Klägerin nicht. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid vom 4. Januar 2017 aufgehoben: Bei der Beförderung von potentiell gefährlichen Gütern sei eine - hier vorliegende - kurzfristige, jedenfalls nicht mehrtätige Unterbrechung des Transportvorgangs, die nicht mit einem regelmäßigen Entleeren bzw. Wechsel der Transportbehältnisse verbunden sei, nicht als „Lagern“ i.S. der vorgenannten Vorschrift zu erachten. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte Berufung eingelegt.

Entscheidungsgründe:
Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Gemäß Art. 267 AEUV ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) zu der in der Beschlussformel formulierten Frage einzuholen.
Die Frage betrifft die Auslegung von Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (Abl. I 300 S. 1, berichtigt ABl. 2014 L 348 S. 31), zuletzt geändert durch Art. 46 EU-Düngeprodukte-VO vom 5. Juni 2019 (ABl. L 170 S. 1).
1. Die rechtliche Beurteilung der Untersagungsverfügung richtet sich im nationalen Recht nach dem Tierische-Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz (TierNebG) vom 25. Januar 2004 (BGBl. I S. 82), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBL. I S. 1328). Den rechtlichen Rahmen des Rechtsstreits bilden folgende Vorschriften des nationalen Rechts:
§ 1 Geltungsbereich
Dieses Gesetz dient der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 1, L 348 vom 4.12.2014, S. 31), die zuletzt durch die Verordnung (EU) Nr. 1385/2013 (ABl. L 354 vom 28.12.2013, S. 86) geändert worden ist, und der in ihrem Rahmen oder zu ihrer Durchführung erlassenen unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union.
§ 2a Grundsatz für den Umgang mit tierischen Nebenprodukten und Folgeprodukten
Es ist verboten,
tierische Nebenprodukte der Kategorie 1 im Sinne des Artikels 8 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009,
tierische Nebenprodukte der Kategorie 2 im Sinne des Artikels 9 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 oder
Folgeprodukte tierischer Nebenprodukte im Sinne der Nummer 1 oder 2
so abzuholen, zu sammeln, zu kennzeichnen, zu befördern, zu lagern, zu behandeln, zu verarbeiten, zu verwenden oder zu beseitigen, dass dadurch Leben oder Gesundheit eines anderen oder Tiere oder fremde Sachen von bedeutendem Wert gefährdet werden.
§ 12 Überwachung
(1) Die Einhaltung der Vorschriften der in § 1 genannten unmittelbar geltenden Rechtsakte, die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen sowie der nach den in § 1 genannten unmittelbar geltenden Rechtsakten, diesem Gesetz oder nach einer auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung getroffenen vollziehbaren Anordnungen werden durch die zuständige Behörde, im Bereich der Bundeswehr durch die vom Bundesministerium der Verteidigung bestimmten Dienststellen, überwacht.
(2) Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die Anordnungen treffen, die zur Einhaltung der Vorschriften der in § 1 genannten unmittelbar geltenden Rechtsakte, dieses Gesetzes sowie der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erforderlich sind. Dies gilt auch nach erfolgter Registrierung nach Artikel 23 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 oder der Erteilung einer Zulassung nach Artikel 24 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009.
[…]
2. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.
Von der Frage, wie der Begriff der „Lagerung“ i.S. des Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 bei mehrstündigen Unterbrechungen eines Transportvorgangs mit einem Wechsel des Transportfahrzeugs zu verstehen ist, hängt der Erfolg der Klage ab. Der Beklagte hat die Verfügung, mit der er der Klägerin die Lagerung von tierischen Nebenprodukten am fraglichen Standort untersagt hat, auf § 12 Abs. 2 Satz 2 TierNebG gestützt. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde Anordnungen treffen, die zur Einhaltung der in § 1 TierNebG genannten unmittelbar geltenden Rechtsakte erforderlich sind. Zu den in § 1 TierNebG genannten Rechtsakten gehört auch die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009. Nach Art. 24 Abs. 1 Buchst. i dieser Verordnung sorgen die Unternehmer dafür, dass die ihrer Kontrolle unterstehenden Anlagen oder Betriebe von der zuständigen Behörde zugelassen werden, wenn diese Anlagen oder Betriebe die Tätigkeit der Lagerung tierischer Nebenprodukte ausüben. Nach den plausiblen Feststellungen des Beklagten hat die Klägerin am Standort in B-Stadt tierische Nebenprodukte der Kategorie 3 von kleinen Transportern in einen größeren Lkw umgeladen und dabei für einen Zeitraum von mehreren Stunden in der Halle aufbewahrt. Das gilt unabhängig davon, dass der Beklagte bei den Kontrollen Behälter mit Material vorgefunden hat, das Verwesungserscheinungen aufwies und deshalb möglicherweise nicht (mehr) der Kategorie 3 zuzuordnen war (vgl. hierzu Urteil des Gerichtshofs vom 2. September 2021 - C 836/19 - [ECLI:EU:C:2021:668]). Denn die Feststellungen bei den Kontrollen lassen nicht darauf schließen, dass es sich bei dem Material, das in der Halle umgeladen wird, regelmäßig oder sogar ausschließlich um solches handelt, das nicht die Eigenschaften der Kategorie 3 aufweist. Geht man davon aus, dass das in der Halle der Klägerin praktizierte Verfahren, Behälter mit tierischen Nebenprodukten der Kategorie 3 während eines Transportvorgangs von kleinen Sammelfahrzeugen in ein großes Fahrzeug umzuladen und die Behälter in diesem Zusammenhang über mehrere Stunden an einem Standort zu belassen, nicht als bloßer Bestandteil des Transportvorgangs, sondern als Lagerung i.S. der genannten Vorschrift anzusehen ist, wäre der Vorgang nach Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 zulassungspflichtig. Da die Klägerin nicht über eine Zulassung verfügt, wäre der Beklagte als zuständige Behörde berechtigt, nach § 12 Abs. 2 Satz 2 TierNebG eine Anordnung zu treffen, um einen rechtmäßigen Zustand herzustellen. Weitere tatbestandliche Voraussetzungen für eine Untersagungsanordnung sieht die nationale gesetzliche Regelung nicht vor. Allerdings steht die behördliche Entscheidung im Hinblick darauf, dass die Behörde nach § 12 Abs. 2 Satz 2 TierNebG Anordnungen treffen „kann“, im Ermessen der Behörde. Geht man davon aus, dass die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 erfüllt sind, erweist sich die behördliche Untersagungsanordnung nach nationalem Recht als ermessensfehlerfrei. Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Anordnung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht. Solange eine Zulassung noch nicht beantragt und erteilt ist, kommen mildere Mittel als eine Untersagung der Nutzung der Halle für die hier fragliche Unterbrechung des Transportvorgangs nicht in Betracht, um einen rechtmäßigen Zustand zu erreichen. Auf die Frage, ob ein Absehen von Maßnahmen zur Einhaltung der Vorgaben des Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 im Ermessenswege unionsrechtlich überhaupt zulässig ist, kommt es daher nicht an. Wäre also die Vorlagefrage zu bejahen, erwiese sich der angefochtene Bescheid vom 4. Januar 2017 als rechtmäßig, so dass die Klage abzuweisen wäre. Andernfalls wäre der Bescheid aufzuheben, weil ein Verstoß gegen Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nicht vorläge und damit die Voraussetzungen für eine behördliche Anordnung nach § 12 Abs. 2 Satz 1 TierNebG nicht erfüllt wären.
Der angefochtene Bescheid vom 4. Januar 2017 lässt sich auch nicht darauf stützen, dass andere rechtliche Anforderungen als das in Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 geregelte Zulassungserfordernis für die Lagerung tierischer Nebenprodukte nicht eingehalten werden. Ginge man davon aus, dass es sich bei der zwischenzeitlichen Aufbewahrung tierischer Nebenprodukte in der Halle in B-Stadt nicht um eine Lagerung, sondern um einen Teil des Transports handelte, ist der Bescheid nicht damit zu rechtfertigen, dass die Klägerin auch hierfür einer gesonderten Zulassung bedurft hätte. Eine Zulassungspflicht für den Transport tierischer Nebenprodukte sieht die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nicht vor. Zulassungspflichten ergeben sich allein aus Art. 24 der Verordnung, der jedoch den Transport tierischer Nebenprodukte nicht erfasst (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 23. Mai 2019 - C 634/17 - [ECLI:EU:C:2019:443] Rn. 42). Die mit dem Bescheid vom 4. Januar 2017 erfolgte Betriebsuntersagung lässt sich auch nicht auf die Erwägung stützen, dass bei den Betriebskontrollen im Jahr 2016 ein Zustand der Verwesung festgestellt wurde, so dass das Material möglicherweise nicht mehr der Kategorie 3 zuzuordnen war und die Klägerin gegen die Anforderungen aus Art. 21 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und/oder aus § 2a TierNebG verstoßen hat. Der Beklagte hat den Bescheid nicht tragend mit diesem Sachverhalt (einem Verstoß gegen materiell-rechtliche Anforderungen) begründet, sondern damit, dass Kategorie-3-Material in der Halle ohne Genehmigung „gelagert“ wurde. Die Verwaltungsgerichte haben zwar alle einschlägigen Rechtsvorschriften und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht. Dies gilt aber nur, wenn und soweit der angefochtene Verwaltungsakt hierdurch nicht in seinem Wesen verändert wird (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 1982 - 8 C 12.81 - juris Rn. 12 und vom 16. November 2015 - 1 C 4/15 - juris Rn. 28). Eine solche Wesensänderung läge hier vor, weil der Bescheid mit einem anderen Sachverhalt begründet werden müsste, der zudem nach anderen Rechtsvorschriften zu beurteilen wäre. Zudem fehlte es in dem Bescheid an Ermessenserwägungen, wenn man die Verfügung mit dem bei den Kontrollen festgestellten Zustand des Materials begründen müsste. Eine Betriebsuntersagung wäre nicht das allein in Betracht kommende Mittel, um den Missständen, die bei den Kontrollen im Jahr 2016 festgestellt wurden, zu begegnen. Der Beklagte hätte jedenfalls erwägen müssen, ob mildere Mittel, wie etwa Anordnungen zum Verschließen oder zur Kühlung der Behälter, ausreichend gewesen wären.
3. Die Vorlagefrage bedarf einer Klärung durch den Gerichtshof. Der Begriff der „Lagerung“ wird in der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nicht definiert. Der Gerichtshof hat sich - soweit ersichtlich - mit der Auslegung dieses Begriffs nicht näher befasst und insbesondere nicht entschieden, ob und ggf. unter welchen Umständen bei Unterbrechungen des Transports tierischer Nebenprodukte von einer „Lagerung“ auszugehen ist.
a) Dem Wortlaut der Regelung lässt sich eine eindeutige Antwort auf die Vorlagefrage nicht entnehmen. Üblicherweise versteht man unter dem Begriff der „Lagerung“ jedenfalls eine Aufbewahrung von Sachen an einem Ort über einen gewissen Zeitraum. Von der Lagerung ist der - in der Verordnung mehrfach erwähnte - Transport tierischer Nebenprodukte zu unterscheiden. Die Aufbewahrung in einem Transportfahrzeug während des unmittelbaren Beförderns etwa von einer Sammelstelle zum Ort der Verarbeitung oder Beseitigung ist keine Lagerung. Wie bereits ausgeführt, unterliegt der Transport tierischer Nebenprodukte nicht der Zulassungs-, sondern nur der Registrierungspflicht. Kurzzeitige Unterbrechungen während eines Transports, mit denen während eines Transportvorgangs üblicherweise zu rechnen ist, etwa während eines Aufenthalts auf einem Rasthof zur Einhaltung der Ruhezeiten für Lkw-Fahrer oder während eines Verkehrsstaus, sind sicherlich nicht als „Lagerung“ zu verstehen. Das Abstellen des Materials über einen längeren Zeitraum könnte dagegen, selbst wenn am fraglichen Ort keine Behandlung oder Verarbeitung stattfindet, als „Zwischenlagerung“ und damit als Unterfall der „Lagerung“ angesehen werden. Begrifflich ist es daher möglich, die hier fragliche Unterbrechung des Transportvorgangs, bei denen Behälter mit tierischen Nebenprodukten umgeladen und für einen gewissen Zeitraum abgestellt werden, als Bestandteil des zulassungsfreien Transports oder auch als Lagerung zu verstehen.
Für die Zuordnung eines solchen Vorgangs zum Begriff des Transports mag sprechen, dass das Umladen des Materials in der Halle nicht auf eine dauerhafte Aufbewahrung gerichtet ist und lediglich dem Ziel dient, die Beförderung zur Verarbeitungsanlage in A-Stadt zu ermöglichen. Andererseits kann der Vorgang nicht allein nach dem Zweck der Maßnahme (als Zwischenstation im Transport) beurteilt werden; vielmehr ist auch die Zielrichtung der maßgeblichen rechtlichen Regelungen in den Blick zu nehmen.
b) Aber auch nach dem Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ergibt sich keine eindeutige Bestimmung des Begriffs der Lagerung im Hinblick auf die von der vorliegenden Fragestellung betroffenen Vorgänge. Mit seinem Urteil vom 2. September 2021 (C-836/19 [ECLI:EU:C:2021:668] Rn. 52) hat der Gerichtshof folgende vordringliche Ziele der Verordnung herausgestellt: ausreichende Kontrolle der Gefahren für die Gesundheit von Mensch und Tier und Schutz der Sicherheit der Lebensmittel- und Futtermittelkette sowie Schaffung eines kohärenten und umfassenden Rahmens von Hygienevorschriften, die dem Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier angemessen sein sollten, das tierische Nebenprodukte, wenn sie während ihres Lebenszyklus von der Sammlung bis zu ihrer Verwendung oder Beseitigung von den Unternehmen behandelt werden, bergen. Ferner hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass der Unionsgesetzgeber die Gefahren für die Gesundheit von Mensch und Tier während der gesamten Dauer der Nutzung der tierischen Nebenprodukte ausreichend und angemessen kontrollieren wollte.
In der nationalen Rechtsprechung wird die Auffassung vertreten, dass im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Tierkörperbeseitigungsrechts der Begriff des Lagerns auch ein mehrstündiges Abstellen von Containern mit beseitigungspflichtigem Material umfasse. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht weist in seinem Beschluss vom 9. September 2019 (- 10 ME 31/19 - juris Rn. 8) darauf hin, dass die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ausweislich der ihr zugrundeliegenden Erwägungsgründe umfassend den Risiken entgegentreten wolle, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte für die Gesundheit von Mensch und Tier bergen, was eine möglichst lückenlose Überwachung des Materials erfordere. In eine ähnliche Richtung gehen die Erwägungen der Vorinstanz (VG Osnabrück, Beschluss vom 13. Februar 2019 - 3 B 40/18 - juris Rn. 56): Das gesamte Tierkörperbeseitigungsrecht diene tierseuchenhygienischen Zielsetzungen. An deren Einhaltung bestehe schon grundsätzlich ein umfassendes öffentliches Interesse, das erst recht bei extensiv betriebener Massentierhaltung virulent werde. Um diese Zielsetzungen zu erreichen, ziehe sich durch das gesamte Tierkörperbeseitigungsrecht der Gedanke der möglichst kurzfristigen, direkten und ortsnahen Beseitigung des tierischen Materials.
Aus den allgemeinen Zielsetzungen des Tierkörperbeseitigungsrechts und der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 lässt sich jedoch noch nicht zwingend ableiten, dass Unterbrechungen eines Transportvorgangs, auch bei einer mehrstündigen Dauer, einer umfassenden behördlichen Kontrolle durch eine Zulassung i.S. des Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 bedürfen. Unterbrechungen des Transportvorgangs mögen mit einem erhöhten Risiko verbunden sein, weil die tierischen Nebenprodukte durch die längere Verweildauer in ihren Eigenschaften negativ verändert werden und dadurch Gesundheitsrisiken hervorrufen können. Andererseits bringt jeder längere Transport tierischer Nebenprodukte solche Gefahren mit sich, denen der jeweilige Transportunternehmer durch die Einhaltung formeller und materieller Anforderungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 auch unabhängig von einer allgemeinen Zulassungspflicht Rechnung zu tragen hat. Gerade bei Material der Kategorie 3 nimmt der Unionsgesetzgeber an, dass von ihm eine geringe Gefahr ausgeht (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 2. September 2021 - C-836/19 - [ECLI:EU:C:2021:668] Rn. 41). Der Gerichtshof hat in dem Urteil vom 23. Mai 2019 (- C-634/17 - [ECLI:EU:C:2019:443] Rn. 50) hervorgehoben, dass mit der Verordnung 1069/2009 im Bemühen um Verhältnismäßigkeit und Kohärenz Regeln aufgestellt wurden, die in einem angemessenen Verhältnis zu den Risiken stehen, die der Transport der verschiedenen Kategorien von tierischen Nebenprodukten je nach deren Gefährlichkeit birgt. Der Senat hält daher die Erwägung des Verwaltungsgerichts in der erstinstanzlichen Entscheidung für plausibel, dass der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht entnommen werden kann, dass der Begriff der „Lagerung“ so weit auszulegen ist, dass möglichst viele Tätigkeiten, die einen Zusammenhang mit der Beförderung von tierischen Nebenprodukten, insbesondere dem vom Unionsgesetzgeber als weniger gefährlich angesehenen Kategorie-3-Material aufweisen, einem Zulassungszwang unterworfen werden sollen. Allein diese Erwägung hält der Senat jedoch nicht für ausreichend, um die Vorlagefrage im Sinne der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu beantworten.
c) Das Verwaltungsgericht zieht Parallelen zum Begriff der „Lagerung“ in anderen - auch unionsrechtlichen - Normen und leitet daraus ab, dass kurzzeitige Transportunterbrechungen, wie sie hier vorliegen, nicht als „Lagerung“ zu verstehen seien. Nach Auffassung des Senats ergibt sich jedoch auch aus der Auslegung des Begriffs der „Lagerung“ in anderen unionsrechtlichen Normen keine eindeutige Antwort auf die Vorlagefrage.
Soweit ersichtlich, hat sich der Gerichtshof lediglich im Abfallrecht näher mit dem Begriff der „Lagerung“ im Hinblick auf kürzere Zeiträume des Abstellens befasst. In dem Urteil vom 5. Oktober 1999 (C-175/98 [ECLI:EU:C:1999:486]) ging es um die Frage, ob eine „zeitweilige Lagerung“ unter den Begriff der „Bewirtschaftung“ i.S. des Artikel 1 Buchst. d der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über die Abfälle (ABl. L 194 S. 39) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 377 S. 20) fiel. Als „Bewirtschaftung“ wurde in dieser Regelung das Einsammeln, die Beförderung, die Verwertung und die Beseitigung der Abfälle, einschließlich der Überwachung dieser Vorgänge sowie der Überwachung der Deponien nach deren Schließung definiert. In den Anhängen II A Punkt D 15 und II B Punkt R 13 war geregelt, dass die Verfahren der Verwertung oder Beseitigung von Abfällen die Zwischenlagerung, mit Ausnahme der zeitweiligen Lagerung, umfassen. Dementsprechend hat der Gerichtshof entschieden, dass die Zwischenlagerung Bestandteil der Beseitigung oder Verwertung von Abfällen, aber die zeitweilige Lagerung bis zum Einsammeln am Entstehungsort hiervon ausgeschlossen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 5. Oktober 1999 - C 175/98 - [ECLI:EU:C:1999:486] Rn. 42). Der Senat hält diese Entscheidung für die hier vorliegende Auslegungsfrage für nicht ergiebig. Die dort vorgenommene Abgrenzung zwischen „zeitweiliger Lagerung“ und „Zwischenlagerung“ steht in keinem Zusammenhang mit der Unterbrechung eines Transports. Der Gerichtshof geht in der Entscheidung auch nicht näher darauf ein, welche Dauer oder welche Art das Abstellen von Abfällen haben muss, um den Begriff der „Lagerung“ oder „Zwischenlagerung“ zu erfüllen.
Die nationale Rechtsprechung geht davon aus, dass abfallrechtlich eine „Lagerung“ nicht vorliegt, wenn die fragliche Anlage einzig der Beförderung dient, indem dort lediglich ein den Beförderungsvorgang nur kurzzeitig unterbrechendes, bloßes Umladen von Abfällen auf andere Transportmittel stattfindet (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 12. März 1996 - 14 TH 2775/94 - juris Rn. 13; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 4. Januar 2005 - 7 ME 249/04 - juris Rn. 4). Hiervon unterschieden werden Fälle der Zwischenlagerung, die der „Lagerung“ zugerechnet werden: Werden eingesammelte Abfälle in einer Anlage in Container verladen, die bis zur Abholung und dem Weitertransport für etwa drei Tage auf einem Deponiegelände verbleiben, so sieht die Rechtsprechung diese Anlage als solche zur Lagerung von Abfällen an (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, a.a.O. Rn. 13), die nach nationalem Recht genehmigungspflichtig ist. Entsprechendes soll für eine Anlage gelten, in der gesammelte Abfälle aus Sammelfahrzeugen entladen, zusammengeschoben und auf Sattelzüge zum Weitertransport verladen werden, wenn der Weitertransport teilweise erst am nächsten Arbeitstag oder am Wochenende durchgeführt wird (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, a.a.O. Rn. 5). Eine Anlage zum Umladen von Abfällen verbunden mit einer Unterbrechung des Transportvorgangs für (nur) wenige Stunden dürfte nach dieser Rechtsprechung nicht als „Lagerung“ im Sinne des Abfallrechts verstanden werden. Es ist allerdings schon fraglich, ob man dieses Ergebnis im Hinblick auf den Begriff der „Lagerung“ im Sinne der für das Abfallrecht maßgeblichen Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 (Abfallrahmenrichtlinie) (ABl. L 312 S. 3, berichtigt Abl. 2009 L 127 S. 24), zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndRL (EU) 2018/851 vom 30. Mai 2018 (ABl. L 150 S. 109) als eindeutig ansehen kann. Unabhängig davon ist unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Systematik und Zielrichtungen der unionsrechtlichen Regelwerke zweifelhaft, ob die Begriffe der Lagerung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und der Richtlinie 2008/98/EG im hier fraglichen Zusammenhang einander entsprechen. Bereits die Genehmigungspflicht für die Lagerung ist in den jeweiligen Rechtsakten unterschiedlich geregelt: Während die Lagerung tierischer Nebenprodukte nach Art. 24 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 umfassend einer Zulassungspflicht unterliegt, knüpft die Genehmigungsbedürftigkeit beim Umgang mit Abfällen in Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98/EG nicht unmittelbar an die Lagerung von Abfällen, sondern an die Abfallbehandlung an. Zur genehmigungspflichtigen Abfallbehandlung gehört im Rahmen von Beseitigungs- und Verwertungsverfahren (vgl. Art. 3 Nr. 14 der Richtlinie) auch die Lagerung von Abfällen. Hiervon ausgenommen ist allerdings die „zeitweilige Lagerung“ - bis zur Sammlung - auf dem Gelände der Entstehung der Abfälle (vgl. Anhang I D 15, Anhang II R 13). Differenzierungen bei den Arten der „Lagerung“, wie sie in der Richtlinie 2008/98/EG geregelt sind („Ablagerung“, „Lagerung“, „vorläufige Lagerung“, „zeitweilige Lagerung“), verbunden mit unterschiedlichen Rechtsfolgen, gibt es in der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nicht. Zudem ist der Umgang mit tierischen Nebenprodukten mit anderen Risiken verbunden als der Umgang mit Abfällen. Diese Risiken waren gerade der Grund dafür, besondere Regelungen für den Umgang mit tierischen Nebenprodukten zu schaffen (vgl. Erwägungsgrund 1 der Verordnung [(EG] Nr. 1069/2009).
Auch zu Regelungen des Gefahrstoffrechts lässt sich nach Auffassung des Senats keine Parallele ziehen, die Aufschluss darüber gibt, wie die Lagerung und der Transport im Recht der tierischen Nebenprodukte voneinander abzugrenzen sind. Art. 2 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/82/EG des Rates (Seveso-III-Richtlinie) (ABl. L 197 S. 1) nimmt die Beförderung gefährlicher Stoffe und deren damit unmittelbar in Zusammenhang stehende, zeitlich begrenzte Zwischenlagerung auf der Straße, der Schiene, den Binnenwasserstraßen, dem See- oder Luftweg außerhalb der unter diese Richtlinie fallenden Betriebe, einschließlich des Be- und Entladens sowie des Umladens von einem Verkehrsträger auf einen anderen Verkehrsträger in Hafenbecken, Kaianlagen oder Verschiebebahnhöfen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausdrücklich aus. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 8. Juni 2005 - 8 A 3745/03 - juris - Rn. 66 f.) hat sich zur Auslegung des gefahrstoffrechtlichen Begriffs „zeitlich begrenzt“ an der 24-Stunden-Regel einer nationalen Rechtsverordnung orientiert, aber betont, dass diese Regel nicht als eine starre Grenze zu begreifen sei und das Unionsrecht eine solche Regel nicht enthalte. Auch wenn man ein mehrstündiges Abstellen von Stoffen bei einem Umladen gefahrstoffrechtlich gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2012/18/EU als Bestandteil der Beförderung ansehen sollte, muss die Abgrenzung zwischen Transport und Lagerung tierischer Nebenprodukte nach der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nicht in gleicher Weise erfolgen. Im Bereich der tierischen Nebenprodukte gibt es gerade keine Art. 2 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2012/18/EU entsprechende Regelung, in der zeitlich begrenzte Zwischenlagerungen (ausdrücklich) der Beförderung zugeordnet werden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 TierNebG
§ 2a TierNebG
§ 12 Abs. 2 TierNebG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 TierNebG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 TierNebG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 267 AEUV
Art. 46 EU-Düngeprodukte-VO

Zitierte Entscheidungen: 8 C 12.81
1 C 4/15
10 ME 31/19
3 B 40/18
14 TH 2775/94
7 ME 249/04
8 A 3745/03