Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Hessen, )
Urteil vom 2019-01-17, Aktenzeichen 100 U 3/16 (Baul.)
ECLI: ECLI:DE:OLGHE:2019:0117.100U3.16BAUL.00

Tenor:
Auf die Berufung der Antragsgegnerin wird das Urteil des Landgerichts Darmstadt vom 29. April 2016 - 91 O 6/14 - abgeändert und der Antrag auf gerichtliche Entscheidung der Antragstellerinnen vom 30. Mai 2014 gegen den Umlegungsplan der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2013 i.d.F. der Widerspruchsbescheide vom 14. April 2014 abgewiesen.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.
Die Antragstellerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit des am 19. Dezember 2013 aufgestellten, am 7. Januar 2014 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemachten und am 14. Januar 2014 den Bevollmächtigten der Antragstellerinnen zugestellten Umlegungsplans in dem Baulandumlegungsverfahren Nr. ... - Gewerbegebiet Stadtteil1. Zwischen den Beteiligten ist u.a. streitig, ob die in dem Beschluss über die Vorwegnahme der Entscheidung gemäß § 76 BauGB vom 29. September 1997 enthaltenen Regelungen, die mit "Sonstige rechtliche Auswirkungen" überschrieben sind, Teil der Vorwegnahmeentscheidung geworden und bindend für das Umlegungsverfahren sind.
Die Antragstellerin zu 1) ist Eigentümerin der Grundstücke in der Gemarkung Stadtteil1, Flur 1, Flurstück 1 und 2 und Miteigentümerin des Grundstücks in der Gemarkung Stadtteil1, Flur 1, Flurstück 3. Die Antragstellerin zu 2) ist Eigentümerin der Grundstücke in der Gemarkung Stadtteil1, Flur 2, Flurstücke 4, 5, 6, 7, Flur 3, Flurstück 8, Flur 1, Flurstück 9 und 10, Flurstück 11 und Miteigentümerin der Grundstücke in der Gemarkung Stadtteil1, Flur 4, Flurstücke 12 und 13.
Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. ... "Gewerbegebiet Stadtteil1", der am 20. Januar 1981 ortsüblich bekannt gemacht wurde. Eine Änderung des Bebauungsplans, die die zulässige Art der baulichen Nutzung betraf, ist am 12. Juli 2005 ortsüblich bekannt gemacht worden.
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin ordnete mit Beschluss vom 12. Mai 1977 die Einleitung der Baulandumlegung in dem Verfahren Nr. 60 Gewerbegebiet A-Straße unter Auflistung der betroffenen Grundstücke an. Ein Umlegungsbeschluss des Magistrats der Antragsgegnerin vom 30. Juli 1981 wurde in den Mitteilungen der Stadt1 Nr. ... vom 18. August 1981 ortsüblich bekannt gemacht. Eine Neubekanntmachung dieses Beschlusses erfolgte am 1. März 1983.
Die Umlegungsstelle der Antragsgegnerin beschloss am 29. September 1997 die XXX. Vorwegnahme der Entscheidung in dem Baulandumlegungsverfahren Nr. ... - Gewerbegebiet A-Straße -. Wesentlicher Inhalt der Vorwegnahme der Entscheidung war, dass die Antragstellerin zu 1) die neu gebildeten Grundstücke Flurstücke 14 und 8 und die Antragstellerin zu 2) das neu gebildete Grundstück 15 erhielt. Eine weitere Gesellschaft, die B (B) erhielt das neu gebildete Grundstück 16. Die Antragstellerinnen sowie die B verloren jeweils im Gegenzug das Eigentum an Grundstücken, die zuvor in ihrem Eigentum standen. Auf dem mit dem Vorwegnahmebeschluss zugeteilten Grundstück Flur 2, Flurstück 14 wurde ein Hotel, auf dem Grundstück Flur 2, Flurstück 17 (vormals 8 und 15) ein Gebäude der C AG errichtet. In den Beschluss über die Vorwegnahme der Entscheidung sind auf dessen Seiten 18 und 19 die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" aufgenommen worden. Nach diesen verpflichteten sich die Antragstellerinnen, "einen Anteil der rot umrandeten Flächen (siehe Plananlage II) im Rahmen eines künftigen Vorwegnahmebeschlusses bzw. (Teil)Umlegungsplans unter Berücksichtigung der entsprechenden Ausgleichszahlungen nach den jeweils anzuhaltenden Verkehrswerten" zu übernehmen.
Die Unanfechtbarkeit des Beschlusses über die Vorwegnahme der Entscheidung zum 11. Februar 1998 wurde am 24. Februar 1998 ortsüblich bekannt gemacht.
Die rot umrandete Fläche der Plananlage II umfasst südlich der Wegeparzelle Flur 2, Flurstück 1 befindliche Grundstücke, die durch bauplanungsrechtlich gesicherte Überleitungsrechte gekennzeichnet sind. Der Bebauungsplan Nr. ... "Gewerbegebiet Stadtteil1" sieht in dem Bereich einen "34 m Schutzraum gemäß VDE-Vorschrift, Bauhöhe <15, 0 m Flachdach begehbar" vor. Des Weiteren befindet sich dort die Eintragung "D 220/110 KV-Leitung".
Im Jahr 2013 wurde beim Regierungspräsidium Stadt2 ein Planfeststellungsverfahren nach § 43 Energiewirtschaftsgesetz eingeleitet, das die Genehmigungsfähigkeit einer von dem Netzbetreiber E GmbH beantragten "Umbeseilung" der dort vorhandenen 110 KV Hochspannungsleitung in eine 380 KV Hochspannungsleitung zum Gegenstand hatte. Nach unwidersprochen gebliebenem Vortrag der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 6. Dezember 2018 ist dieses Verfahren mittlerweile abgeschlossen.
In der Folgezeit kam es zu diversen Gesprächen und Verhandlungen zwischen den Beteiligten auch über befürchtete Beeinträchtigungen durch die Umbeseilung auf eine 380 KV Hochspannungsleitung. Aus einem Gesprächsvermerk vom 23. Juli 2013 ist zu ersehen, dass die E GmbH eine Entschädigung von 10 % des Bodenrichtwertes für die von der 380 KV Leitung betroffenen Bauflächen in Aussicht gestellt hatte (Bl. 225 Behördenakte). Ausweislich eines weiteren in den Behördenakten befindlichen Besprechungsvermerks vom 5. September 2013 (Bl. 251 - 253 Behördenakte) sind gemäß einer magistratsinternen Wertermittlung für die im Schutzstreifen der Freileitung liegenden Bauflächen Wertminderungen ermittelt worden, die bei der Zuteilung der entsprechenden Grundstücke verrechnet werden sollen. Mit Inkrafttreten des Umlegungsplans sollten die F Gesellschaften (Ordnungsnummer ...1, Ordnungsnummer ...2 und Ordnungsnummer ...3) die komplette Baulandzuteilung im Schutzstreifen der Hochspannungsleitung östlich der G-Straße erhalten. Erstmals mit Schreiben des neuen Bevollmächtigten der Antragstellerinnen vom 23. Oktober 2013 teilte dieser mit, es bestehe kein Einverständnis mit dem Umlegungsplanentwurf, die Gründe hierfür seien insbesondere die Einschränkung der baulichen Nutzbarkeit durch die neue 380 KV-Freileitung sowie das Erdkabel der H bzw. I. Auch bestehe keine Pflicht zur Übernahme der vorgeschlagenen Grundstücke wegen der Erklärungen im Zusammenhang mit der XXX. Vorwegnahme im Jahr 1997, es fehle an einer notariellen Beurkundung der Erklärung (Bl. 269, 270 Behördenakte).
Der Umlegungsplan für das Baulandumlegungsverfahren Nr. 60 - Gewerbegebiet A-Straße wurde von der Umlegungsstelle der Antragsgegnerin am 19. Dezember 2013 beschlossen und am 7. Januar 2014 bekannt gemacht (Bl. 393, 432 BA). Dem Bevollmächtigten der Antragstellerinnen wurde jeweils am 14. Januar 2014 ein Auszug aus dem Umlegungsplan zugestellt.
Der Antragstellerin zu 1) wurde in dem Umlegungsplan das Eigentum an den neu geschaffenen Grundstücken Flur 2, Flurstücke 11, 19 und 20 (Ordnungsnummer ...2) sowie Miteigentum an dem Grundstück Flurstück 21 zugewiesen. Im Grundbuch blieb u. a. eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit (Leitungsrecht) für die J-AG, Stadt1 und D1 AG Stadt3 als Gesamtberechtigte aufrechterhalten. Der Antragstellerin zu 2) wurde in dem Umlegungsplan das Eigentum an den neu geschaffenen Grundstücken Flur 2, Flurstücke 22, 23 und 24 (Ordnungsnummer ...1) sowie Miteigentum an dem Grundstück Flurstück 21 zugewiesen. Im Grundbuch blieb u. a. eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit (Hochspannungsfreileitungsrecht) für die K AG in Stasdt1 und die D1 AG in Stadt3 als Gesamtberechtigte aufrechterhalten. Unter "Sonstige Rechte und Lasten" heißt es im Umlegungsverzeichnis jeweils hinsichtlich beider Antragstellerinnen: "Grundlage für die Zuteilung ist die Verpflichtung zur Übernahme eines Anteils der rot umrandeten Flächen in Plananlage II der XXX. Vorwegnahme der Entscheidung vom 29. September 1997 sowie die darin getroffenen Vereinbarungen. Diese betreffen auch eventuelle Rechtsnachfolger/innen."
Die Antragstellerinnen legten mit Schreiben ihres Bevollmächtigten jeweils vom 13. Februar 2014, eingegangen am 14. Februar 2014, Widerspruch gegen den Umlegungsplan ein, den sie im Wesentlichen damit begründeten, dass dieser wegen der im Planfeststellungsverfahren nach dem Energiewirtschaftsgesetz geltenden Veränderungssperre nicht hätte ergehen dürfen. Auch seien die den Beteiligten zugeteilten Grundstücke nicht zweckmäßig gestaltet. Wegen der Beeinträchtigung der Nutzung durch die Freileitung (Hochspannungsleitung mit 380.000 Volt) seien Sicherheitsabständen erforderlich, die eine Ausnutzung der im Bebauungsplan festgesetzten Geschossfläche nicht ermöglichten. Ihnen hätten andere Grundstücke, insbesondere südlich der Autobahn, zugeteilt werden können. Alternativ komme ein Ausgleich in Geld in Betracht. Eine Bindung durch die Vorwegnahme im Jahr 1997 sei nicht eingetreten.
Mit Widerspruchsbescheiden vom 24. April 2014, jeweils zugestellt am 29. April 2014, wurden die Widersprüche zurückgewiesen. Am 30. Mai 2014, einem Freitag nach dem davor befindlichen Feiertag, haben die Antragsteller Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt.
Das Landgericht, Kammer für Baulandsachen, hat mit Urteil vom 29. April 2016 die die Antragstellerinnen betreffenden Regelungen des Umlegungsplans der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2013 (Aktenzeichen .../09) und die Widerspruchsbescheide vom 24. April 2014 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der angefochtene Umlegungsplan sei rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens wegen Ermessensnichtgebrauchs überschritten habe. Die Antragsgegnerin sei sowohl im Umlegungsplan als auch in den Widerspruchsbescheiden zu Unrecht davon ausgegangen, dass den Antragstellerinnen zwingend Grundstücke innerhalb der in der Plananlage II zur XXX. Vorwegnahmeentscheidung nach § 76 BauGB rot dargestellten Fläche zuzuteilen sei. Die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nähmen an der Regelung der Vorwegnahme nicht teil, sondern gäben lediglich die Auffassung der Umlegungsstelle wieder, dass sich die Antragstellerinnen und die B mit ihrem Einverständnis zur Vorwegnahme der Entscheidung auch dazu verpflichtet hätten, bei einer künftigen Vorwegnahme der Entscheidung oder einem Teilumlegungsplan das in der Plananlage II bezeichnete Grundstück zugeteilt zu bekommen.
Gegen das am 13. Mai 2016 zugestellte Urteil hat die Antragsgegnerin am 9. Juni 2016, eingegangen am 10. Juni 2016, Berufung eingelegt. Das Landgericht habe § 76 BauGB zu eng ausgelegt, diese Auslegung finde weder in Rechtsprechung noch in der Literatur Unterstützung. Vielmehr werde die Vorschrift sehr weit verstanden und in der Praxis auch so gehandhabt. Die Vorwegregelung gemäß § 76 BauGB müsse nicht alle vorzunehmenden Maßnahmen abschließend treffen. Vielmehr könnten dort Einzelheiten offen gehalten werden oder einzelne Regelungskomplexe bewusst getrennt werden. So könne z. B. in der Vorwegregelung bestimmt werden, dass ein Beteiligter die Ausbaukosten eines Zufahrtsweges zu tragen habe, die Festlegung der Höhe dieser Kosten jedoch erst in dem Umlegungsplan getroffen werden. In dem XXX. Vorwegnahmebeschluss vom 29. September 1997 sei die Zuteilung für den gesamten sogenannten Baublock Nord dem Grunde nach enthalten. Eine solche Regelung dem Grunde nach sei nach § 76 BauGB anerkannt und zulässig. Hinsichtlich des nördlichen Teils des Baublocks Nord sei unmittelbar mit der Vorwegregelung eine Zuteilung der betreffenden Grundstücke erfolgt, hinsichtlich des südlichen Teils sei eine konkrete zukünftige Zuteilung im Rahmen eines späteren Vorwegnahmebeschlusses oder (Teil-)Umlegungsplans verbindlich festgelegt worden. Die Zuteilung der südlichen Flächen sei zum Zeitpunkt der Vorwegnahme der Entscheidung nicht möglich gewesen, da mit den (Alt-)Eigentümern der Einwurfsflächen kein Einvernehmen habe erzielt werden können. Die Zuteilungsentscheidung sei sowohl hinsichtlich des nördlichen als auch des südlichen Teils mit Einverständnis und auf ausdrücklichen Wunsch der Antragstellerinnen (vgl. Bl. 288 bis 290 Verwaltungsakte) erfolgt. Hiervon wollten die Antragstellerinnen mit ihrem Antrag auf gerichtliche Entscheidung im Nachhinein abrücken, was jedoch bei rechtlich zutreffender Auslegung des XXX. Vorwegnahmebeschlusses nicht gelingen könne. Den Antragstellerinnen habe durch die Vereinbarung vorzeitig eine Bebauung auf den "Filetgrundstücken" in der nördlichen Hälfte des Baublocks Nord vor Abschluss des Umlegungsverfahrens ermöglicht werden sollen. Die Antragstellerinnen hätten diesen Nutzen auch gezogen und auf den mit dem Vorwegnahmebeschluss zugeteilten Grundstücken 14 der Flur 2 ein Hotel und auf dem Flurstück 17 der Flur 2 (ehemals Flurstücke 8 und 15) ein Gebäude der C AG errichtet. Gegen die Zuteilung der "unattraktiven" Flächen im südlichen Teil dieses Baublocks wendeten sie sich aber nun mit allen Kräften. § 76 Abs. 1 BauGB biete eine Ermächtigungsgrundlage für ein derartiges stufenweises Vorgehen, d. h. für eine die Beteiligten bindende Teilregelung in dem Vorwegnahmebeschluss, die erst im Umlegungsplan eine abschließende Regelung finde.
Entgegen der Auffassung des Landgerichts seien die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" des XXX. Vorwegnahmebeschlusses vom 29. September 1997 untrennbarer Bestandteil desselben mit Regelungswillen und stellten insgesamt einen einheitlichen Verwaltungsakt dar. Ziel des Vorwegnahmebeschlusses sei ein ausgewogenes Mischungsverhältnis zwischen attraktiven und weniger attraktiven Zuteilungsflächen gewesen, wobei der Regelungsgehalt des XXX. Vorwegnahmebeschlusses auf der Grundlage des im Einvernehmen mit den Antragstellerinnen entwickelten Gesamtkonzepts den gesamten Baublock Nord umfasst habe. Selbst wenn die Bestimmungen in dem Abschnitt "Sonstige rechtliche Auswirkungen" des Vorwegnahmebeschlusses, wie das Landgericht meine, mangels Ermächtigungsgrundlage in § 76 BauGB rechtswidrig sein sollten, seien sie dennoch wirksam (§ 43 HessVwVfG) und zu beachten, da der XXX. Vorwegnahmebeschluss bestandskräftig geworden sei und Nichtigkeitsgründe nicht ersichtlich seien. Zutreffend sei das Landgericht davon ausgegangen, dass zwischen den Beteiligten kein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen worden sei. Der Vorwegnahmebeschluss stelle einen mitwirkungsbedürftigen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt dar, in dessen Rahmen es zulässigerweise zur Übernahme von Verpflichtungen, wie etwa Kostenzusagen, kommen könne (Bl. 311 GA). Die Antragstellerinnen hätten in rechtsverbindlicher Weise durch die Zusatzvereinbarung die Zuteilung der weniger attraktiven Grundstücke im südlichen Teil akzeptiert. § 311b Abs. 1 BGB sei im Rahmen des Umlegungsverfahrens und der Vorwegentscheidung gemäß § 76 BauGB nicht anwendbar. Die Berufung der Antragstellerinnen auf eine Verletzung von Formvorschriften (fehlende notarielle Beurkundung) verstoße zudem gegen Treu und Glauben sowie den Rechtsgrundsatz des "venire contra factum proprium".
Die Antragsgegnerin beantragt,
unter Abänderung des am 29. April 2016 verkündeten Urteils des Landgerichts Darmstadt- Az.: 91 O 6/14 - wird der Antrag der Antragstellerinnen auf gerichtliche Entscheidung zurückgewiesen.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die Berufung der Antragsgegnerin kostenpflichtig zurückzuweisen.
Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, Gegenstand der Vorwegregelung im XXX. Vorwegnahmebeschluss sei lediglich die Zuteilung der neu gebildeten Grundstücke Flurstück Nr. 14 und 8 an die Antragstellerin zu 1) und Flurstück 15 an die Antragstellerin zu 2). Eine Zuteilung der Grundstücke im südlichen Teil des Baublocks sei dagegen nicht möglich gewesen, weil es dafür an einem Einverständnis der Alteigentümer gefehlt habe. Eine Zuteilung dieser Grundstücke habe deswegen nicht Gegenstand einer Vorwegregelung nach § 76 BauGB sein können. Regelungen, die nicht Gegenstand der Vorwegnahme sein könnten, weil dazu das Einverständnis der Beteiligten fehle, könnten nicht Gegenstand einer Vorwegregelung seien. Dies gelte insbesondere für eine Verpflichtung einzelner Eigentümer, bei späteren Vorwegnahmen, Teilumlegungsplänen oder dem Umlegungsplan bestimmte Grundstücke zu übernehmen. Darin liege keine verbindliche Regelung der Eigentums- und Besitzverhältnisse, wie sie § 76 BauGB zulasse, sondern eine Verpflichtung bestimmter Beteiligter zur Übertragung oder zum Erwerb eines Grundstücks, die nach § 311b Abs. 1 BGB der notariellen Beurkundung bedürfe. Ein stufenweises Vorgehen lasse § 76 BauGB nur insoweit zu, als mehrere aufeinanderfolgende Vorwegregelungen getroffen würden, die im Ergebnis einen Umlegungsplan entbehrlich machen könnten. Zu Recht sei das Landgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass der Inhalt der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nicht Bestandteil der Vorwegregelung des § 76 BauGB sei. Dies ergebe sich bereits aus der Vorwegnahmeentscheidung, die in Nr. 2 ihre Bestandteile aufzähle, zu denen die "sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nicht zählten. Die Vorwegentscheidung enthalte insoweit keine Regelung, sondern nur die Wiedergabe einer von einem Beteiligten damals abgegebenen Erklärung. Die Antragstellerinnen hätten die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nicht dahingehend verstehen können, dass damit im Verhältnis zu ihnen eine verbindliche Regelung getroffen werde. Zu Recht sei das Landgericht auch davon ausgegangen, dass es sich bei den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nicht um eine Nebenbestimmung im Sinne von § 36 HessVwVfG handele. Schließlich sei das Landgericht zutreffend zu dem Ergebnis gekommen, die Antragsgegnerin habe das ihr bei der Beschlussfassung über den Umlegungsplan eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt. Die von der Antragsgegnerin übersandten Gesprächs- und sonstige Vermerke änderten hieran nichts, da entscheidend sei, ob sie bei Erlass des Umlegungsplanes vom 19. Dezember 2013 ihr Ermessen ausgeübt habe oder nicht. Dies sei angesichts der Begründung der Zuteilungsentscheidung im Umlegungsplan sowie der Begründung der Widerspruchsbescheide nicht der Fall. Zudem verstoße der Umlegungsplan auch gegen § 57 Satz 2 BauGB, weil die angesetzten Zuteilungswerte fehlerhaft seien. Insoweit werde auf den erstinstanzlichen Vortrag verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die in der Gerichtsakte befindlichen Schriftstücke sowie den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin (4 Aktenordner, 1 Bebauungsplan) Bezug genommen, die insgesamt zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Antragsgegnerin ist begründet.
Der am 19. Dezember 2013 aufgestellte Umlegungsplan der Antragsgegnerin, den Antragstellerinnen jeweils zugestellt am 14. Januar 2014, ist rechtmäßig und verletzt die Antragstellerinnen nicht in ihren Rechten, insbesondere ist er entgegen der Auffassung des Landgerichts Darmstadt in seinem Urteil vom 29. April 2015 - 91 O 6/14 - nicht wegen Ermessensnichtgebrauchs (§§ 45, 223 Satz 1 BauGB) rechtsfehlerhaft zustande gekommen und daher aufzuheben. Die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nehmen an dem Vorwegnahmebeschluss vom 29. September 1997 teil und sind mit diesem in Bestandskraft erwachsen. Damit sind sie Teil der umlegungsrechtlichen Regelungen geworden, für die der Antragsgegnerin, soweit ihr Regelungsgehalt reicht, kein Ermessen mehr zusteht.
Gemäß § 45 BauGB können zur Erschließung oder Neugestaltung von Gebieten bebaute und unbebaute Grundstücke durch Umlegung in der Weise neu geordnet werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Die Umlegung kann1. im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 BauGB oder 2. innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB, wenn sich aus der Eigenart der näheren Umgebung oder einem einfachen Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 3 BauGB hinreichende Kriterien für die Neuordnung der Grundstücke ergeben, durchgeführt werden.
§ 223 BauGB bestimmt für die Verfahren vor den Baulandkammern und -senaten und hinsichtlich der Anfechtung von Ermessensentscheidungen, dass, soweit die Stelle, die den Verwaltungsakt erlassen hat, ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, der Antrag nur darauf gestützt werden kann, dass die Entscheidung rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Das grundsätzlich der Umlegungsstelle gemäß § 45 BauGB eingeräumte Ermessen kann durch wirksame und bestandskräftige Vorwegnahmeentscheidungen im Sinne des § 76 BauGB beschränkt bzw. gebunden werden, wobei auch Teil- oder Stufenregelungen im Rahmen der Vorwegnahme nach § 76 BauGB möglich sind. § 76 BauGB bestimmt, dass mit Einverständnis der betroffenen Rechtsinhaber die Eigentums- und Besitzverhältnisse für einzelne Grundstücke sowie andere Rechte nach den §§ 55 bis 62 geregelt werden können, bevor der Umlegungsplan aufgestellt ist. Die §§ 70 bis 75 gelten entsprechend. Mit der Regelung des § 76 BauGB hat der Gesetzgeber den Beteiligten ein Instrument an die Hand gegeben, mit dem unstrittige Teile des ansonsten sich oft über Jahre hinziehenden Umlegungsverfahrens herausgelöst und einer vorzeitigen - verbindlichen - Regelung zugeführt werden können. Bei der Vorausregelung nach § 76 BauGB handelt es sich ebenso wie bei der Umlegung im Gegensatz zur Enteignung um ein bestandserhaltendes Grundstückstauschverfahren (vgl. BGH, Urteil vom 22.03.1990, III ZR 235/88 Rdnr. 15, 16), bei dem auch verbindliche Teilregelungen oder stufenweise Regelungen möglich und zulässig sind, soweit die Beteiligten hiermit einverstanden sind. Die Vorwegregelung hat sich als effektives Instrument eines einvernehmlichen Umlegungsverfahrens erwiesen. Einmal mit dem Einverständnis der Betroffenen zustande gekommen, schafft sie in der Regel endgültige Verhältnisse, was sie vorteilhaft von der vorzeitigen Besitzeinweisung nach § 77 BauGB unterscheidet, die mit dem Risiko der Anfechtung, Änderung durch den Umlegungsplan und Entschädigungspflicht bei Aufhebung behaftet ist. Die Vorwegregelung ist ein zustimmungsbedürftiger privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, er kommt durch die Einverständniserklärung der Beteiligten und durch den Beschluss der Umlegungsstelle zustande (vgl. Schriever/Linke in Brügelmann, BauGB, Kommentar, Bd. 3, Loseblatt, 107. Lfg. 2018, § 76 Rdnr. 4) Das Ergebnis eines Umlegungsverfahrens kann nur aus Vorwegregelungen bestehen, ein Umlegungsplan muss, wie vom Bundesgerichtshof anerkannt, nicht notwendig folgen (vgl. Köster in Schrödter, BauGB, Kommentar, 8. Aufl., 2015, § 76 Rdnr. 2 unter Hinweis auf BGH in BGHZ 111, 52). Dabei nehmen Beschlüsse nach § 76 BauGB einen Teil des Umlegungsverfahrens vorweg. Ihr Inhalt wird daher später zum Bestandteil des Umlegungsplans und teilt dessen Schicksal. Folgt der Vorwegentscheidung kein Umlegungsplan nach, bleibt die getroffene Regelung zwar ein "Torso", dies zieht jedoch nicht ohne weiteres eine nachträgliche Unwirksamkeit der Vorwegregelung nach sich (vgl. BGH, Urteil vom 22.03.1990 - III ZR 235/88 - juris, Rdnr. 21; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 13. Aufl., 2016, § 76 Rdnr. 17). Grundlage für eine Aufhebung einer unanfechtbaren Vorwegregelung sind nicht die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften der §§ 48 ff. VwVfG. Die dort vorgesehenen Möglichkeiten der Rücknahme, des Widerrufs und des Wiederaufgreifens des Verfahrens sind auf die Änderung von Umlegungsplänen und ihnen vorausgehenden Vorwegentscheidungen im Hinblick auf deren besondere komplexe Struktur und privatrechtsgestaltende Wirkung nicht anwendbar. Die Korrektur von Umlegungsplänen und Vorwegverfügungen ist grundsätzlich nur nach Maßgabe der Änderungsbestimmungen des Baugesetzbuches zulässig (vgl. BGH, Urteil vom 22.03.1990 - III ZR 235/88 -, juris, Rdnr. 22 m.w.N.). Neben einer entsprechenden Anwendung des § 73 BauGB können die Grundsätze über den Wegfall der Geschäftsgrundlage oder über einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch deshalb nicht herangezogen werden (vgl. BGH, Urteil vom 22.03.1990 - III ZR 235/88 -, juris, Rdnr. 24; BVerwG, Urteil vom 11.11.1970 - IV C 100.67 -, juris, Rdnr. 73). Die Möglichkeit einer Vorwegregelung ist nicht auf den Fall der Eigentumsübertragung beschränkt, sondern umfasst - allerdings nicht vollständig unbeschränkt - auch die Regelung anderer Rechtsverhältnisse (vgl. Otte in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Band 3, Ergänzungslieferung 2008, § 76 Rdnr. 1 am Ende). Aus dem Wesen der Vorwegregelung ergibt sich unabhängig von der Möglichkeit der Entbehrlichkeit eines Umlegungsplans im Fall stufenweisen Vorgehens, dass in der Vorwegregelung nicht alles geregelt werden muss, was im Zusammenhang mit den betroffenen Grundstücken überhaupt in Betracht kommt. Vielmehr kann einerseits all das, was in der Vorausverfügung noch nicht abschließend geregelt ist, einer späteren Ergänzungsregelung, insbesondere auch durch den Umlegungsplan, vorbehalten werden. Ist die Vorausverfügung unvollständig, z. B. hinsichtlich der Angabe der Höhe der Geldleistungen, so dass sie nicht vollzogen werden kann, so ist sie zu ergänzen. Darin liegt keine Änderung des Umlegungsplanes im Sinne des § 73 BauGB, weil der Inhalt der getroffenen Entscheidung nicht verändert wird. Während ein Umlegungsplan alle zur Neuordnung des Umlegungsgebiets erforderlichen Regelungen enthalten muss, können in einer Vorwegregelung für einzelne Grundstücke auch nur Teilregelungen vorgenommen werden und die weiteren erforderlichen Regelungen dem Umlegungsplan oder auch nachfolgenden Vorwegregelungen vorbehalten bleiben (vgl. Otte in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 76 Rdnr. 6, 14 m.w.N.).
Mit Beschluss vom 29. September 1997 ist durch die Antragsgegnerin im Einvernehmen mit den Antragstellerinnen eine Vorwegnahmeentscheidung getroffen worden, die am 11. Februar 1998 unanfechtbar wurde, was am 24. Februar 1998 ortsüblich bekannt gemacht wurde. Ausweislich der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" der Vorwegnahmeentscheidung haben sich die Antragstellerinnen verpflichtet, einen Anteil der rot umrandeten Fläche (siehe Plananlage II) im Rahmen eines künftigen Vorwegnahmebeschlusses bzw. (Teil-)Umlegungsplans unter Berücksichtigung der entsprechenden Ausgleichszahlungen nach den jeweils anzuhaltenden Verkehrswerten zu übernehmen. Aus der den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" beigefügten Plananlage II ist hinreichend deutlich erkennbar, hinsichtlich welcher Flächen sich die Antragstellerinnen zur Übernahme verpflichtet haben.
Die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" sind entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen Bestandteil der im Einvernehmen mit allen Beteiligten getroffenen Vorwegregelung vom 29. September 1997. Dagegen spricht zunächst nicht Nr. 2 der Vorwegnahmeentscheidung, wonach Bestandteil dieses Beschlusses zwei Karten im Maßstab 1:1000 (alter und neuer Bestand) und ein Verzeichnis zur Vorwegnahme der Entscheidung sind. Die mit "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" überschriebenen Regelungen sind nämlich Teil der textlichen Vorwegnahmeregelung, deren Inhalt nicht nochmals gesondert aufgelistet worden ist. Es entspricht sowohl dem Sinn und Zweck der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" sowie dem Willen der Beteiligten im Zeitpunkt der Vorwegnahmeentscheidung, die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" als Bestandteil der Vorwegregelung anzusehen, da mit der dort niedergelegten Verpflichtung der Antragstellerinnen zur Übernahme von weniger attraktiven Flächen südlich der Wegeparzelle 18 ein Ausgleich für die Zuteilung der von den Antragstellerinnen mittlerweile bebauten, im Zuge der Vorwegregelung übertragenen Flurstücke erfolgen sollte. Es ist für den Senat nachvollziehbar und plausibel, dass durch die Regelungen in den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" ein ausgewogenes Mischungsverhältnis zwischen attraktiven und weniger attraktiven Flächen erzielt werden sollte, das nur deshalb im Zeitpunkt der Vorwegnahmereglung noch nicht vollständig umgesetzt werden konnte, weil die Zuteilung der südlich der Wegeparzelle 18 liegenden Flächen auf Grund nicht mitwirkungsbereiter Beteiligter seinerzeit nicht möglich gewesen ist. Soweit die in den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" enthaltenen Regelungen teilweise an vertragliche Regelungen erinnern, widerspricht dies nicht dem Charakter eines Verwaltungsaktes i.S.v. § 76 BauGB. Es ist naheliegend, dass die Vorwegregelung als zustimmungsbedürftiger privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, der durch die Einverständniserklärung der Beteiligten und durch den Beschluss der Umlegungsstelle zustande kommt, auch an vertragliche Regelungen erinnernde Passagen enthält, die jedoch gleichwohl als verbindliche Regelungsbestandteile in den Vorwegnahmebeschluss nach § 76 BauGB als Verwaltungsakt eingehen. So steht die Verwendung des Begriffs der "Verpflichtung" zur Übernahme eines Anteils der rot umrandeten Fläche in den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen"der Annahme nicht entgegen, das auch diese Regelung Teil des zustimmungsbedürftigen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsaktes ist. Die Verpflichtung ist nämlich nicht wie eine kaufvertragliche Pflicht zu verstehen, die erfüllt werden muss, sondern als Einverständnis, dass die Umlegung, soweit die Rechte der Antragstellerinnen betroffen sind, durch Zuteilung von Grundstücken aus dem Baufeld Nord vollzogen wird, und zwar teils sofort, wie 1997 durch Zuteilung der Grundstücke geschehen, und teils in Zukunft, wie durch den Umlegungsplan 2014 erfolgt. Inhalt dieser einvernehmlich in dem Vorwegnahmebeschluss getroffenen und damit zum Bestandteil dieses Verwaltungsaktes gewordenen Regelung ist es u.a., dass eine Zuteilung von Grundstücken aus der rot umrandeten Fläche der Plankarte II erfolgen soll. In diesem Zusammenhang kommt der in Ziffer 7 der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" aufgenommenen salvatorischen Klausel keine weiter ausschlaggebende Bedeutung zu.
Auch aus Sicht des Empfängerhorizontes, der maßgeblich für die Frage ist, ob eine Maßnahme die Merkmale eines Verwaltungsaktes aufweist - hier der Regelung nach § 76 BauGB -, also wie der objektive Erklärungswert der Maßnahme vom Adressaten nach Treu und Glauben verstanden werden musste (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 19. Aufl. 2018, § 35 Rdnr. 3 m.w.N.), können die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" nur so verstanden werden, dass sie als Teil der Vorwegnahmeentscheidung verbindlich (und einvernehmlich) festlegen sollten, dass den Antragstellerinnen bestimmte Grundstücksflächen zugeteilt werden sollten. Mit den "Sonstigen rechtliche Auswirkungen" sollte auch verbindlich geregelt werden, dass die Antragstellerinnen als Teilausgleich für die ihnen zugewiesenen wertvollen Grundstücksflächen weniger wertvolle Flächen in einem nachfolgenden Verfahren übernehmen. Durch Einbeziehung der vorausgegangenen Verfügungen und einer Gesamtbewertung aller Vorgänge sollte ein Ausgleich für die Vorteile herbeigeführt werden, die den Antragstellerinnen durch die Übertragung der im Rahmen der Vorwegnahme übertragenen Grundstücke erwachsen sind.
Anders als der Umlegungsplan muss die Vorwegregelung nicht alle Maßnahmen abschließend treffen. Vorwegregelungen können auch stufenweise beschlossen werden, dieses Vorgehen kann in einem Offenhalten von Einzelheiten bei sonst grundsätzlich einvernehmlicher Regelung bestehen, es kann auch in einer bewussten Trennung einzelner Regelungskomplexe liegen (vgl. Schriever/Linke, a.a.O.,§ 76 Rdnr. 31). Über den Inhalt der eingegangenen Verpflichtungen waren sich die Beteiligten bei Beschlussfassung und Einverständniserklärungen bewusst. Aus dem von den Verfahrensbeteiligten geschilderten Verfahrensablauf sowie den in den Behördenakten befindlichen Schriftsätzen sowie Gesprächsvermerken ergibt sich für den Senat zweifelsfrei, dass die in den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" durch die Antragstellerinnen übernommenen Verpflichtungen Teil der Vorwegnahmeregelung sein sollten, dies von den Beteiligten zum damaligen Zeitpunkt auch so gewollt war, sie dies auch so verstanden haben und die Regelungen daher gemeinsam mit der Vorwegnahmeregelung in Bestandskraft erwachsen sind. Bis zum Auftreten des neuen Bevollmächtigten der Antragstellerinnen im Oktober 2013 haben die Antragstellerinnen selbst ihre Verpflichtung aus den Regelungen der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" dem Grunde nach nicht in Zweifel gezogen. Vielmehr wurde in den Jahren nach 1997 darüber verhandelt, ob und wenn ja welche Auswirkungen eine Umbeseilung der 110 KV-Hochspannungsleitung in eine 380 KV- Hochspannungsleitung auf die darunter liegenden Grundstücke und deren Bebaubarkeit hat und unter welchen Voraussetzungen andere als in den "sonstigen rechtlichen Auswirkungen" vereinbarte Grundstücke zugeteilt werden könnten. Soweit einzelne Passagen der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" auf eine vertragsgemäße Absprache hindeuten, ist dies dem besonderen Charakter einer Regelung nach § 76 BauGB geschuldet, der als zustimmungsbedürftiger privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt auch vertragliche bzw. vertragsähnliche Elemente enthalten kann, auch wenn diese schlussendlich an dem Verwaltungsaktcharakter des Beschlusses teilnehmen. Dem steht nicht entgegen, dass sich die Antragstellerinnen mit den "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" lediglich dem Grunde nach zur Übernahme von Flächen südlich der Wegeparzelle 18 verpflichtet haben. Zwar sind Vorwegregelungen gemäß § 76 BauGB im Rahmen des bestandserhaltenden Grundstückstauschverfahrens grundsätzlich grundstücksbezogen, dies schließt jedoch nicht aus, dass auch Teilregelungen, unvollständige Verpflichtungen und Stufenregelungen Bestandteil einer Vorwegnahmeentscheidung gemäß § 76 BauGB sein können (vgl. Schriever/Linke, a.a.O., § 76 Rdnr. 4, 5, 31). Soweit der Bevollmächtigte der Antragstellerinnen in seinem Schriftsatz vom 31. Oktober 2016 (Bl. 318, 322 GA) darauf verweist, § 76 Satz 1 BauGB biete eine Ermächtigungsgrundlage für ein stufenweises Vorgehen nur insoweit, als mehrere aufeinanderfolgende Vorwegregelungen getroffen werden könnten, die im Ergebnis einen Umlegungsplan entbehrlich machen könnten (unter Verweis auf Otte in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 76 Rdnr. 5a; Schriever/Linke, a.a.O., § 76, Rdnr. 5), führt dies zu keinem anderen Ergebnis in der Sache. Otte setzt sich mit der Frage der stufenweisen Regelung auseinander sowie der Frage, ob der Vorwegregelung noch ein Umlegungsplan folgen müsse. Der Gedanke des "Torsos" treffe auf den Fall der stufenweise ergangenen Vorwegregelung allerdings nur dann zu, wenn es noch eines abschließenden (ergänzenden) Umlegungsplans bedürfe, wenn der Plan also nicht entbehrlich geworden sei. Mit anderen Worten kann ein Umlegungsplan entbehrlich sein, wenn bereits in der Vorwegregelung sämtliche erforderliche Verfügungen getroffen worden sind, was hier unstreitig nicht der Fall ist. Die Antragsgegnerin hat im Einverständnis und mit Zustimmung der Antragstellerinnen die Vorwegnahme derart geregelt, dass weitere Zuteilungen an die Antragstellerinnen aus der in der Plananlage II rot umrandeten Fläche erfolgen mussten, deren Größe und Umfang im Zeitpunkt der Vorwegregelung noch nicht bestimmt waren, so dass es einer abschließenden Regelung (noch) bedurfte. Die abschließende Regelung muss dann sämtliche Regelungen treffen, die für den in der Umlegung erfolgenden Grundstücksaustausch erforderlich sind. Erfasst die Vorwegregelung jeweils nur einzelne Grundstücke, bedeutet dies nicht, dass die Umlegungsstelle nicht eine Vielzahl aufeinanderfolgende Vorwegregelungen treffen kann. Ein solches stufenweises Vorgehen kann zu dem Ergebnis führen, dass der Umlegungsplan entbehrlich, eine Neuordnung also durch die Summe der Einzelregelungen herbeigeführt und abgeschlossen wird (so auch Schriever/Linke, a.a.O., § 76 Rdnr. 5). Die Argumentation der Antragstellerin greift mithin zu kurz. Ein Umlegungsplan kann durch vorweggezogene Regelungen nach § 76 BauGB entbehrlich gemacht werden, er muss es aber nicht. Die Vorwegregelungen kann (und soll) Teile verbindlich regeln ohne dass sie dem Anspruch genügen muss, einen später zu erlassenden Umlegungsplan entbehrlich zu machen.
Schließlich kann dem Argument der Antragstellerinnen (Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, Bl. 269 Behördenakte), aus der XXX. Vorwegnahmeentscheidung aus dem Jahr 1997 erwachse für sie bereits deshalb keine Verpflichtung, da die Verpflichtungserklärung nicht gemäß § 311b BGB notariell beurkundet worden sei, nicht gefolgt werden. Einer Beurkundung der "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" bedurfte es gemäß § 311b BGB nicht (vgl. Köster in Schrödter, a.a.O., § 76 Rdnr. 4; juris Praxiskommentar, § 311 b BGB Rdnr. 53 m.w.N.). Die Einverständniserklärung der Beteiligten im Verfahren nach § 76 BauGB ist formlos möglich, sie bedarf insbesondere nicht der notariellen Beurkundung nach § 311b BGB, da damit kein Vertrag zustande kommt, der eine Verpflichtung zur Übertragung oder zum Erwerb eines Grundstücks enthält (vgl. Köster in Schrödter, a.a.O., § 76 Rdnr. 4). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Zustand der Grundstücke südlich der 18, da den Antragstellerinnen bei den Erklärungen über die Bereitschaft, Grundstücke aus diesem Bereich zu übernehmen, bekannt gewesen ist, dass es sich dabei um Flächen handelt, die mit einer 110 KV-Leitung "belastet" sind. Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 10.06.1994 - 8 S 2376/93 - juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 13. 12. 1994 - 4 B 216/94 -juris) greifen nicht, da sie sich mit der Teilnichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, nicht jedoch mit einer Regelung durch Verwaltungsakt gemäß § 76 BauGB befasst haben.
Nach alledem sind die "Sonstigen rechtlichen Auswirkungen" von der Antragsgegnerin als bestandskräftige verbindliche Teilregelungen bei ihrer Entscheidung vom 19. Dezember 2013 zu berücksichtigen gewesen. Das ihr dem Grunde nach zustehende Ermessen ist durch die verbindlichen Teilregelungen gebunden, anderenfalls würde die Teilregelung des § 76 BauGB ihrem Anspruch als verbindliche vorgezogene Regelung nicht gerecht werden können.
Soweit die Antragstellerinnen in der Berufungserwiderung schließlich vortragen, der Umlegungsplan verstoße auch gegen § 57 Satz 2 BauGB, weil die angesetzten Zuteilungswerte fehlerhaft seien, und insoweit auf ihren erstinstanzlichen Vortrag verweisen (Bl. 336, 337, 277 ff.), haben sie nicht substantiiert darzulegen vermocht, aus welchem Grund sie meinen, dass der von der Antragsgegnerin vorgenommene Wertabzug unzureichend oder fehlerhaft berechnet sein soll. Die Behauptung, die angesetzten Zuteilungswerte seien unzutreffend, da die Wertminderung durch die Hochspannungsfreileitung nicht ausreichend berücksichtigt worden sei, setzt sich nicht mit dem von der Antragsgegnerin vorgenommenen Wertabzug i.H.v. 10 % auseinander und legt dessen Fehlerhaftigkeit nicht dar.
Die Antragstellerinnen haben als unterliegende Beteiligte gem. § 221 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 91 Abs. 1 ZPO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 221 Abs. 1 BauGB i. V. m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO, diejenige über die Nichtzulassung der Revision aus § 221 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 543 Abs. 2 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen in Anbetracht des hier zur Entscheidung anstehenden Einzelfalles nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. VwVfG
§ 76 BauGB
§ 43 HessVwVfG
§ 36 HessVwVfG
§ 45 BauGB
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 223 BauGB
§ 77 BauGB
§ 73 BauGB
§ 311b BGB
§ 311 b BGB
§ 76 Abs. 1 BauGB
§ 311b Abs. 1 BGB
§ 57 Satz 2 BauGB
§ 30 Abs. 3 BauGB
§ 76 Satz 1 BauGB
§ 221 Abs. 1 BauGB
§ 91 Abs. 1 ZPO
§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 543 Abs. 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 111, 52
91 O 6/14
III ZR 235/88 R
III ZR 235/88
IV C 100.67
8 S 2376/93
4 B 216/94