Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-27, Aktenzeichen 26 K 4235/06
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0727.26K4235.06.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es von den Beteiligten in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 70,00 Euro abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt unter der im Rubrum benannten Adresse eine stationäre Pflegeeinrichtung mit 157 Pflegeplätzen, von denen 61 in Ein- und 96 in Zweibettzimmern, verteilt auf fünf Etagen (= Wohnbereiche), vorgehalten werden. Gemäß der geltenden "Leistungs- und Qualitätsvereinbarung gemäß § 80a SGB XI für vollständige Einrichtungen" zwischen der Klägerin und der Pflegekasse bei der B und anderen Kostenträgern ist als Personalschlüssel vereinbart, dass bei vollständiger Belegung im Jahresdurchschnitt 25,98 Pflegefachkräfte, 25,50 Pflegehilfskräfte und 3,15 im sozialen Dienst tätige Kräfte vorgehalten werden. Der von der Klägerin zu Beginn des Jahres 2006 vorgehaltene Personalbestand genügte diesem Schlüssel.
Am 31. Januar 2006 fand durch den Medizinischen Dienst der Krankenversicherung Nordrhein (MDK) eine unangemeldet durchgeführte "Qualitätsprüfung in stationären Pflegeeinrichtungen gemäß § 114 SGB XI" statt, an der eine Mitarbeiterin der Heimaufsicht des Beklagten teilnahm. Am Tage der Prüfung waren die Wohn- und Pflegebereiche wie folgt mit Bewohnern belegt, wobei die Ziffern 0 bis III die Einstufung der jeweiligen Bewohner nach Pflegestufen des SGB XI wieder geben:
Wohn-/Pflegebereich (zugleich Etage)
Anzahl Bewohner
0
I
II
III
Härtefälle
1
24
3
4
11
6
2
36
18
5
32
16
10
30
14
12
Gesamt:
122
9
52
44
17
Die fünfte Etage war zum Stichtag nicht belegt. Die Qualitätsprüfung ergab von der Klägerin bestrittene Mängel in verschiedenen Bereichen, unter anderem auch hinsichtlich des Pflegezustandes von 2 (von 10 geprüften) Bewohnern. Der Beklagte führte dies unter anderem darauf zurück, dass das verfügbare Personal nicht den konkreten Bedürfnissen der jeweiligen Schichten (Tageszeiten) entsprechend in ausreichender Zahl auf den jeweiligen Wohnbereichen und jeweils unter Leitung einer Fachkraft eingesetzt wurde.
Nach vorheriger Anhörung der Klägerin ordnete der Beklagte unter dem 4. April 2006 und gestützt auf § 17 Abs. 1 HeimG für die Einrichtung der Klägerin unter anderem an,
"1. den Einsatz mindestens einer examinierten Pflegefachkraft auf jedem Wohnbereich im Tagdienst ab Zugang dieser Anordnung; 2... 3... 4. Vorlage eines verbindlichen Konzeptes binnen 4 Wochen nach Erhalt dieser Anordnung aus dem anhand einer Prioritätenliste ersichtlich ist, in welcher Abfolge, in welchem Zeitrahmen, mit welcher Maßnahmeplanung sowie mit Benennung der für die Umsetzung verantwortlichen Person die vorgefundenen Mängel abgearbeitet werden. Insbesondere zählt hierzu: - die Erstellung bzw. Überarbeitung aller Pflegeplanungen, insbes. im Hinblick auf eine handlungsanleitende Pflegemaßnahmendarstellung nach dem allgemein anerkannten Stand medizinisch-pflegerischer Erkenntnisse - Darstellung des sach- und fachgerechten Umgangs mit Pflegeproblemen, fachgerechter Umgang mit Bilanzierungsbögen, Berücksichtigung prophylaktischer Maßnahmen - die Einbeziehung des sozialen Dienstes in die Pflegeplanungen - die nachvollziehbare Erhöhung der Angebote an Einzelbetreuung, insbesondere für immobile Bewohner sowie für Bewohner, die nicht an Gruppenangeboten teilnehmen - die fachliche Überprüfung der Pflege - die Verbesserung der Hygiene 5. ...."
Ferner ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Maßnahmen im öffentlichen Interesse an.
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 13. April 2006 Widerspruch. Am 13. April 2006 suchte die Klägerin um vorläufigen Rechtsschutz nach. Mit Beschluss vom 10. Mai 2006 (Aktenzeichen 26 L 684/06) lehnte die Kammer die Außervollzugsetzung der Regelungen zu 1. und 4. ab; wegen der Regelungen zu 2., 3. und 5. hatte der Antrag Erfolg.
Mit Schreiben vom 2. Juni 2006 übersandte die Klägerin dem Beklagten ein Konzept gem. Ziffer 4. der Verfügung.
Am 6. Juni 2006 fand eine Prüfung des Heimes durch den MDK statt, an der erneut eine Mitarbeiterin der Heimaufsicht teilnahm. Nach deren Aufzeichnungen waren am Stichtag 127 Pflegeplätze belegt. 9 Bewohner nutzten den Wohnbereich V, der am Tage der Prüfung dem Wohnbereich IV angegliedert war. Aus dem Prüfbericht des MDK ergibt sich, dass nach Auswertung der Dienstpläne vom 1. April 2006 bis zum 31. Mai 2006 der Einsatz von Pflegefachkräften in den Wohnbereichen gemäß der Anordnung zu 1. vom 4. April 2006 erfolgt war. Hinsichtlich der 20 untersuchten Bewohner stellte der MDK einen angemessenen Pflegezustand und zusammenfassend "eine Reduzierung von vormals bestehenden Kernproblemen" fest, auch wenn am Begehungstag 5 Pflegeplanungen fehlten.
Den Widerspruch gegen die Ziffern 1. und 4. aus dem Bescheid vom 4. April 2006 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2006 als unbegründet zurück; hinsichtlich der Ziffern 2., 3. und 5. wurde dem Widerspruch abgeholfen.
Am 20. Juli 2006 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. Ergänzend trägt sie unter anderem vor, im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides hätten unter Berücksichtigung der Prüfung vom 6. Juni 2006 keinerlei Mängel vorgelegen, weshalb der Bescheid schon deshalb aufzuheben sei. Aber auch unter Zugrundelegung der Sach- und Rechtslage im April 2006 sei der Bescheid rechtswidrig, weil es an einer erforderlichen Ermächtigungsgrundlage fehle. Sowohl hinsichtlich der Gesamtzahl als auch hinsichtlich des Verhältnisses von Pflegefach- zu Pflegehilfskräften entspreche das Heimpersonal den gesetzlichen Anforderungen. Für die Anordnung zu Ziffer 1. gebe es keine Rechtsgrundlage. Pflegerische Mängel lägen nicht vor, wenn doch, so seien sie nicht ursächlich für angeblich schlechte Pflegezustände. Der Beklagte habe seine Entscheidung nicht im Einvernehmen mit dem Träger der Sozialhilfe und den Pflegesatzparteien getroffen; auch sie sei Pflegesatzpartei im Sinne des § 17 Abs. 3 HeimG.
In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten das Verfahren bezüglich Ziffer 4 der Anordnung des Beklagten vom 4. April 2006 übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt noch,
den Bescheid des Beklagten vom 4. April 2006 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 22. Juni 2006 insoweit aufzuheben, als die Anordnung unter Ziffer 1 des Bescheides vom 4. April 2006 noch Verfahrensgegenstand ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 26 L 684/06 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war dessen Beendigung (deklaratorisch) auszusprechen.
Die gegen Ziffer 1 der Anordnung gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig, aber unbegründet; Ziffer 1. des angefochtenen Bescheides vom 4. April 2006 ist rechtmäßig, § 113 Abs. 1 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage für Ziffer 1. der Anordnung sind die §§ 17 Abs. 1 Satz 1, 11 Abs. 2 Nr. 2, 2 Abs. 1 Nr. 5 und 3 Abs. 2 Nr. 2 HeimG i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 der Heimpersonalverordnung (HeimPersV).
Die Anordnung ist formell rechtmäßig. Der Beklagte ist als Kreis gem. § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Heimgesetz (vom 16. September 1975, GV NW S. 548, i.d.F.d. Art. 22 d. G.v. 9. Mai 2000 – GV NRW S. 462) zuständige Behörde zur Durchführung des Heimgesetzes. Der Klägerin ist vor Erlass der Anordnung Gelegenheit zur Äußerung gewährt worden. Ein Verstoß gegen § 17 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 HeimG liegt nicht vor, würde aber auch keine Rechtsverletzung auf Seiten der Klägerin begründen. Nach § 17 Abs. 2 Satz 2 HeimG hat die Heimaufsicht, wenn Anordnungen eine Erhöhung der Vergütung zur Folge haben können, ein Einvernehmen mit dem Träger der Sozialhilfe anzustreben. Entsprechendes bestimmt § 17 Abs. 3 Satz 1 HeimG, wenn Anordnungen eine Erhöhung der vereinbarten oder festgesetzten Entgelte der betroffenen Pflegesatzparteien zur Folge haben können. Die Kammer hält es nicht für möglich, dass bei Befolgung der Ziffer 1. eine Kostensteigerung eintreten kann, solange die Klägerin – wie behauptet – das nach dem Personalschlüssel vereinbarte Personal vorhält. Eine Möglichkeit der Kostensteigerung wäre aber auch unerheblich. Eine Verletzung von Rechten der Klägerin wäre in einem Unterlassen der gebotenen Beteiligung nicht zu erkennen, weil die Vorschriften über das anzustrebende Einvernehmen keine Rechte der Klägerin, sondern nur solche des Trägers der Sozialversicherung bzw. der betroffenen Pflegesatzparteien begründen, denen mit den nachfolgenden Sätzen jeweils ausdrücklich ein eigenes Widerspruchs- und Anfechtungsrecht eingeräumt wird.
Vgl. Verwaltungsgericht Sigmaringen, Urteil vom 31. Januar 2007, - 1 K 473/05 -, und Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteil vom 15. Dezember 2004, - 2 K 408/03 -, beide Juris.
Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, selbst Pflegesatzpartei zu sein. Ihre Verfahrensbeteiligung als Adressat einer von der Heimaufsicht nach § 17 HeimG beabsichtigten Anordnung ist Regelungsgegenstand des § 28 VwVfG NRW. Es wäre fern liegend, wenn der Beklagte mit der Klägerin, bevor er ihr gegenüber Anordnungen erlassen dürfte, ein Einvernehmen über die inhaltlich beabsichtigte Maßnahme anstreben müsste.
In einem Unterlassen des Anstrebens eines Einvernehmens mit dem zuständigen Sozialhilfeträger kann auch kein Ermessensdefizit wegen nicht ausreichender Sachverhaltsermittlung
so aber Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 16. Februar 2005, - 2 LB 77/03 -, Juris
erkannt werden. Die Vorschriften über die Beteiligung des Trägers der Sozialhilfe und der Pflegesatzparteien dienen wegen der Bedingung "Möglichkeit der Kostensteigerung" nicht der Sachverhaltsermittlung, sondern der Begrenzung der entweder von der Allgemeinheit im Form der Sozialhilfe oder von den Versicherten im Form der Pflegeversicherungen zu tragenden, durch die Maßnahme etwa ansteigenden Pflegekosten. Es ist im Ansatz nicht erkennbar, welche Erkenntnisse der Träger der Sozialhilfe zur Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhaltes beitragen könnte.
Ziffer 1. der Anordnung ist auch materiell rechtmäßig. Zur weiteren Begründung wird in entsprechender Anwendung von § 117 Abs. 5 VwGO auf den im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss der Kammer vom 10. Mai 2006 verwiesen. Die Kammer hält daran fest, dass der das konkrete Einschreiten rechtfertigende Mangel im Heim der Klägerin hier bereits in einem Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV zu sehen ist. Konkrete, auf dem Rechtsverstoß beruhende Pflegemängel müssen nicht festgestellt werden. Dass bei Verstößen gegen die nach dem Heimgesetz erlassenen Verordnungen, also auch bei Nichteinhaltung der Anforderungen des § 5 Abs. 1 HeimPersV, eine Anordnung gegen den Heimträger gerechtfertigt sein kann, ist nicht zweifelhaft.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. Juni 2004, - 4 A 151/01 - mit weiteren Nachweisen, Juris; ebenso Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteil vom 21. Juni 2006, - 6 K 2815/04 -, Juris: "Es liegt auf der Hand, dass die Heimaufsichtsbehörden bei unzureichender Personalausstattung nicht solange untätig bleiben müssen, bis ein Bewohner zu Schaden gekommen ist".
Denn die Ermächtigung zum Erlass von Anordnungen besteht nicht nur zur Beseitigung bereits eingetretener, sondern auch zur Abwendung drohender Gefahren für das Wohl der Bewohner. Aus der Missachtung von Vorschriften, die dem Schutze der Bewohner dienen, resultiert zugleich zwangsläufig eine drohende Gefahr für das Wohl der Bewohner. Nach der bewohnerschützenden Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV dürfen betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften durchgeführt werden. Dass dies im Heim der Klägerin bei der oben geschilderten Auslastung der Wohnbereiche nicht gewährleistet ist, wenn nicht im Tagdienst pro Wohnbereich (und nicht nur im gesamten Heim) mindestens eine Fachpflegekraft tatsächlich eingesetzt wird, ist im Beschluss der Kammer vom 10. Mai 2006 ausgeführt; darauf wird verwiesen.
Sollte entgegen der vorstehenden Erwägungen und über den Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV hinaus eine konkrete Beeinträchtigung des Wohles der Bewohner erforderlich sein, so würde die Kammer auch diese feststellen können. Auch insoweit wird auf die Ausführungen im Beschluss vom 10. Mai 2006 verwiesen. Eine darüber hinaus etwa noch erforderliche Kausalität zwischen tatsächlichen, auf Pflegemängeln beruhenden Beeinträchtigungen des Wohls der Bewohner und der Zuordnung von Pflegefachkräften zu den Wohnbereichen im Heim der Klägerin sähe die Kammer im übrigen dadurch bestätigt, dass die am 6. Juni 2006 erfolgte Prüfung weitgehend beanstandungsfrei verlaufen ist. Der weitgehend beanstandungsfreie Verlauf ist zur vollen Überzeugung der Kammer nicht nur dem angekündigten Termin, sondern auch wesentlich dem Umstand geschuldet, dass in den zwei der Prüfung vorangegangenen Monaten die Anordnung zu 1. befolgt worden war. Es kann auch nicht beanstandet werden, dass der Beklagte seine Anordnung zu 1. in der mündlichen Verhandlung aufrecht erhält. Bei der Anordnung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt, weshalb die zu ihrer Rechtfertigung erforderliche Tatsachengrundlage über den Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides hinaus auch noch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorliegen muss. Abgesehen davon, dass insoweit das Aufrechterhalten der Anordnung zu 1. schon deshalb noch heute erforderlich ist, weil die Klägerin deren rechtliche Wirksamkeit und tatsächliche Erforderlichkeit bestreitet, sie also ersichtlich die Fachkräfte in anderer Zusammensetzung der Dienstpläne einsetzen will, hat die Klägerin nach den Feststellungen des Beklagten nach der Prüfung im Juni 2006 wiederholt und in erheblichem Umfang gegen die Anordnung zu 1. verstoßen. Auch insoweit kann die Kammer auch gegenwärtig eine auf der Verletzung der Anordnung beruhende Gefährdung des Wohls der Bewohner fest stellen, auch wenn es hierauf nach den vorstehenden Erwägungen nicht ankommt. Die Kammer hat auf Grund des von dem Beklagten mitgeteilten Ergebnisses über eine am 13. Dezember 2006 stattgefundene unangemeldete Prüfung keinen Zweifel daran, dass im Heim der Klägerin jüngst wieder Missstände vorliegen, die ersichtlich wesentlich auch darauf zurückzuführen sind, dass die Klägerin nach dem Juni 2006 gegen die Anordnung zu 1. wieder in zunehmenden Maße verstoßen hat und auch sonst nicht Personal in dem konkret erforderlichen Umfang einsetzt. Die Stellungnahmen der Klägerin sind ungeeignet, das Vorliegen erheblicher, am 13. Dezember 2006 fest gestellter Mängel zu entkräften.
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Der Beklagte hat sein Ermessen erkannt und ausgeübt. Es kann insbesondere nicht beanstandet werden, dass der Beklagte über den Widerspruch entschieden hat. Der Klägerin ist keine weitere Instanz genommen worden, die das Ermessen anders (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO) hätte ausüben können. Der Beklagte ist gem. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO berufen, über den Widerspruch der Klägerin in eigener Zuständigkeit zu entscheiden. In Nordrhein-Westfalen obliegt die Durchführung des HeimG den Kreisen als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit und nicht als Auftragsangelegenheit. Ob eine Selbstverwaltungsangelegenheit vorliegt, ergibt sich aus den für den betreffenden Sachbereich geltenden organisationsrechtlichen Vorschriften.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juli 2003, - 12 A 5381/00 -, Juris.
Für eine Selbstverwaltungsangelegenheit spricht, dass den Kreisen Pflichtaufgaben gem. § 2 Abs. 2 Satz 2 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) nur durch Gesetz auferlegt werden können. An einem solchen Gesetz fehlt es. Die Zuständigkeit der Kreise wird durch Rechtsverordnung begründet. Hätte der durch § 23 Abs. 1 HeimG ermächtigte Landesgesetzgeber den Kreisen die Durchführung des HeimG als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen wollen, so hätte das (nicht erlassene) Gesetz zudem gem. § 2 Abs. 2 Satz 3 KrO NRW, § 5 Abs. 3 Sätze 2 und 3 Landesorganisationsgesetz NRW den Umfang des Weisungsrechts regeln müssen.
Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Streitgegenstandes aus § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, die Kosten insoweit der Klägerin aufzuerlegen, weil Ziffer 4 der Anordnung rechtmäßig war. Zur Begründung wird auf den Beschluss vom 10. Mai 2005 verwiesen. Im übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die weiteren Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80a SGB XI
§ 114 SGB XI