Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-24, Aktenzeichen 3 L 115/15
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2017:0324.3L115.15.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen der "Beratenden Kommission im Zusammenhang mit der Rückgabe NS-verfolgungsbedingt entzogener Kulturgüter, insbesondere aus jüdischem Besitz" (im Folgenden: Beratende Kommission) auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) vom 5. September 2005 (BGBl I 2005, 2722), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. August 2013 (BGBl I 3154) bzw. des Informationszugangsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (IZG LSA) vom 19. Juni 2008 (GVBl. LSA 2008, 242).
Der Kläger war Rechtsanwalt des Herrn (P. S.), dem Sohn und Rechtsnachfolger des jüdischen Zahnarztes Dr. (H. S.), der zu Lebzeiten seit 1896 eine umfangreiche und wertvolle Plakatsammlung zusammengetragen hatte, welche ihm 1938 im Auftrag des Reichspropagandaministeriums entzogen worden war. Ende 1938 emigrierte Dr. (H. S.) wegen der nationalsozialistischen Judenverfolgung in die USA. Nach dem 2. Weltkrieg war die Sammlung zunächst verschollen. Im Jahr 1961 erhielt Dr. (H. S.) aufgrund eines in einem Verfahren nach dem Bundesrückerstattungsgesetz geschlossenen Vergleichs 225.000 DM als Wiedergutmachung für den Verlust der Sammlung. Später stellte sich heraus, dass sich Teile der Sammlung im Museum für Deutsche Geschichte in Ost-Berlin befanden. 1974 verstarb Dr. (S.) und wurde von seiner Ehefrau beerbt. Diese starb 1998, ohne nach der Wiedervereinigung Ansprüche wegen der Sammlung geltend gemacht zu haben. Herr (P. S.) ist ihr Erbe.
Im Jahr 2005 verlangte Herr (P. S.) die Herausgabe der Plakatsammlung. Nach der Prüfung der Restitutionsunterlagen lehnte das Deutsche Historische Museum eine Rückgabe der Sammlung ab. Nachdem die Parteien keine Einigung erzielen konnten, verständigten sie sich darauf, den Fall der Beratenden Kommission vorzulegen. Hierbei handelt es sich um ein mit hochrangigen, ehrenamtlich tätigen Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Gesellschaft besetztes Gremium, das bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den heutigen Besitzern und den ehemaligen Eigentümern von Kulturgütern oder deren Erben vermitteln kann, wenn dies von beiden Seiten gewünscht wird. Im vorliegenden Fall gab die Beratende Kommission im Januar 2007 die Empfehlung, angesichts des deutlich zum Ausdruck gebrachten Willens des Sammlers Dr. (H. S.) die Sammlung im Deutschen Historischen Museum zu belassen.
Herr (P. S.) strengte daraufhin vor dem Landgericht Berlin ein Musterverfahren gerichtet auf Herausgabe u. a. des Plakats "Die Dogge" an, das zunächst Erfolg hatte. Der hiergegen vom Deutschen Historischen Museum eingelegten Berufung gab das Kammergericht Berlin mit der Begründung statt, dem an sich gegebenen Herausgabeanspruch des Herrn (P. S.) nach § 985 BGB stünden die Vorschriften des alliierten Rückerstattungsrechts und des Bundesrückerstattungsgesetzes entgegen. Die auf den Antrag von Herrn (P. S.) vom Bundesgerichtshof zugelassene Revision hatte Erfolg; der Herausgabeanspruch des Klägers wurde vom Bundesgerichtshof durch Urteil vom 16. März 2012 (Az: V ZR 279/10 -, juris) bestätigt. Zugleich wurde die Anschlussrevision des Deutschen Historischen Museums, mit der dieses das fehlende Eigentum des Herrn (P. S.) an der Plakatsammlung festgestellt wissen wollte, im Wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, Herr Dr. (H. S.) sei zu Lebzeiten Eigentümer der Sammlung geblieben und dieses Eigentum im Wege der Erbfolge zunächst auf seine Ehefrau und nach deren Tod auf den Sohn, Herrn (P. S.), übergegangen.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2013 beantragte der Kläger im Namen seines Mandanten, Herrn (P. S.), sowie im eigenen Namen Akteneinsicht in die Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (S.) mit der Begründung, das vor der Beratenden Kommission durchgeführte Verfahren sei abgeschlossen, so dass Geheimhaltungsinteressen im Hinblick auf ein laufendes Verfahren nicht mehr bestünden. Auch sei die Beratende Kommission Teil der öffentlichen Verwaltung im Sinne des Gesetzes und den Bundesbehörden zugeordnet. Sofern es sich bei der Beratenden Kommission um eine Landeseinrichtung handele, werde nach Maßgabe des zutreffenden Landesrechts Einsicht beantragt.
Mit Schreiben vom 23. September 2013 lehnte die Koordinierungsstelle C-Stadt, eine Einrichtung des Bundes und der Länder für Kulturgutdokumentation und Kulturgutverluste beim Kultusministerium des Landes Sachsen-Anhalt, "im Namen und im Auftrag von Frau Professor (L.)", der damaligen Vorsitzenden der Beratenden Kommission, den Antrag des Klägers auf Akteneinsicht mit der Begründung ab, das Informationsfreiheitsgesetz gelte nach dessen § 1 ausschließlich für Bundesbehörden, mithin nach § 1 Abs. 4 VwVfG für Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnähmen, bzw. für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben ausführten. Dies sei bei der Beratenden Kommission nicht der Fall, weil sie keine Verwaltungsentscheidungen treffe oder auch nur vorbereite; sie sei mithin weder eine Behörde noch ein Gericht. Vielmehr handele es sich bei der Beratenden Kommission um ein reines Beratungsgremium von ehrenamtlich tätig werdenden hochrangigen Personen aus der Wissenschaft und dem öffentlichen Leben, die unverbindliche Empfehlungen gegenüber Einrichtungen und Personen aussprächen. Diese Empfehlungen wiederum basierten auf ethischen Abwägungsentscheidungen, denen ein moralisches Raisonnement zu Grunde liege. In diesem Zusammenhang erstatteten etwa die Berichterstatter der Kommission nur mündliche Berichte aus den von den Verfahrensbeteiligten eingereichten Akten, die jeweils auch der Gegenseite zugestellt würden. Die dabei hin und wieder schriftlich vorliegenden Berichte beschränkten sich zumeist auf eine summarische Wiedergabe des Akteninhalts und gäben keine Auskunft über die - spätere - moralische Reflektion der Kommission hinsichtlich deren Empfehlung. Selbst in den Protokollen der Kommissionssitzungen fänden sich keine Auskünfte hierzu. Die Kommission habe sich bereits anlässlich ihrer Gründung im Jahr 2003 darauf verständigt, zu ihren Sitzungen ausschließlich Verlaufsprotokolle durch die Geschäftsstelle fertigen zu lassen. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass selbst Gerichte ihre vorbereitenden Voten nicht den Prozessparteien zur Verfügung stellten. Überdies bestehe auch das hohe persönliche Interesse aller Kommissionsmitglieder, dass deren Unabhängigkeit in den Beratungen nicht dadurch beeinträchtigt werde, dass deren Unterlagen - gleich welcher Art - öffentlich zugänglich gemacht würden. Die Arbeit der Kommission sei daher nur möglich, wenn deren Tätigkeit vertraulich bleibe. Sei die Beratende Kommission mithin keine behördliche oder juristische Instanz, bestehe nach deren Auffassung kein Anspruch auf Auskunft nach dem Informationsfreiheitsgesetz.
Nachdem die klägerischen Bemühungen auf Akteneinsicht und Erhalt eines rechtsmittelfähigen Bescheides, zuletzt mit Schreiben der Koordinierungsstelle C-Stadt vom 16. Dezember 2013, gescheitert waren, hat der Kläger am 29. Januar 2014 gegen "die Koordinierungsstelle für Kulturgutverluste C-Stadt, vertreten durch den Vorsitzenden des Vorstands" Klage erhoben und vorgetragen, die Koordinierungsstelle sei als eine zur Informationserteilung verpflichtete öffentliche Behörde, die von Bund und Ländern durch den Staatsvertrag "Gemeinsame Vereinbarung über die Koordinierungsstelle C-Stadt" gegründet und vollumfänglich finanziert werde, richtige Klagegegnerin gemäß den §§ 78 Abs. 1 Nr. 2, 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 8 AG VwGO LSA und als solche gemäß § 7 Abs. 1 IZG LSA auskunftsverpflichtet. Durch § 1 Abs. 3 der Vereinbarung sei die Koordinierungsstelle dazu berufen, unter eigenem Namen für die beteiligten Vertragsstaaten Aufgaben eigenständig wahrzunehmen. Die Koordinierungsstelle werde auch im bundesdeutschen Interesse tätig, da sie u. a. das elektronische Verzeichnis national wertvollen Kulturguts betreue. Sollte der Koordinierungsstelle die Behördeneigenschaft abgesprochen werden und diese lediglich eine unselbständige Untergliederung des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt sein, sei jedenfalls dieses richtiger Beklagter. Dem Kläger könne jedenfalls nicht zugemutet werden, die verwaltungsorganisatorischen Verflechtungen vollständig zu durchdringen, um zu entscheiden, wo eine Information tatsächlich vorhanden sei. Deshalb seien geringe Anforderungen an die Bezeichnung des richtigen Beklagten zu stellen. Jedenfalls gegenüber dem Land Sachsen-Anhalt bestehe der klageweise geltend gemachte Anspruch auf Gewährung der Akteneinsicht.
Am 30. April 2014 hat der Kläger seine Klage subjektiv gegen die Beklagte zu 2. erweitert, um die rechtliche Unsicherheit hinsichtlich der Zuordnung der Beratenden Kommission zu einem Rechtsträger zu berücksichtigen und sicherzustellen, dass jedenfalls der bzw. die richtige Beklagte am vorliegenden Gerichtsverfahren beteiligt seien.
Zur Begründung seiner Klagen gegen die Beklagten zu 1. und 2. hat der Kläger im Übrigen vorgetragen, im Restitutionsverfahren sei ein intensiver Informationsaustausch zwischen dem Deutschen Historischen Museum, der Koordinierungsstelle und der Bundesbeauftragten für Kultur und Medien erfolgt. Schriftverkehr des damaligen Klägers (P. S.) sei umgehend an diese Beteiligten weitergereicht worden, um ein gemeinsames Vorgehen zu entwickeln. Ferner seien Rechtsgutachten in Auftrag gegeben worden, die u. a. politische Auswirkungen des streitigen Verfahrens ausgewertet hätten. Das Ausmaß dieses Informationsaustauschs sei bislang nicht offengelegt worden. Ausschlussgründe stünden dem Informationsanspruch nicht entgegen. Es gehe um eine Grundsatzklärung, ob die Beratende Kommission und deren Geschäftsstelle im rechtsfreien Raum agierten. Unabhängig von der innerorganisatorischen Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung müsse jedenfalls einer der Beklagten zur Gewährung von Akteneinsicht verpflichtet sein.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23. September 2013 und des Widerspruchbescheides vom 16. Dezember 2013 zu verpflichten, Akteneinsicht in alle Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (P. S.) gegen Deutsches Historisches Museum wegen Rückgabe der Plakatsammlung (S.) zu erteilen.
Die Beklagten haben beantragt,
die Klage abzuweisen,
und zur Begründung vorgetragen, die Koordinierungsstelle C-Stadt sei die falsche Beklagte, weil das Schreiben vom 24. Juni 2013 als an die Beratende Kommission gerichtet auszulegen sei. Gegenüber der Koordinierungsstelle habe der Kläger nie die geltend gemachte Information bzw. Akteneinsicht beantragt, so dass nicht einmal ein Verwaltungsverfahren hierüber vorausgegangen sei, welches Gegenstand einer Klage sein könnte. Die Koordinierungsstelle sei zur Gewährung der begehrten Akteneinsicht im Übrigen nicht befugt. Die rechtliche Verfügungsbefugnis liege allein bei der Beratenden Kommission, bei der es sich aber um keine Behörde handele, da sie vollkommen unabhängig agiere und Verwaltungsentscheidungen weder selbst treffe noch vorbereite. Die Beratende Kommission sei ein reines Beratungsgremium, das rechtlich unverbindliche Empfehlungen auf Grundlage ethischer Abwägungsentscheidungen ausspreche, so dass auch eine Berichtigung des klägerischen Antrags dahingehend, dass die Klage nunmehr gegen die Beratende Kommission gerichtet werde, nicht möglich sei. Im Übrigen habe der Kläger bis heute keinerlei Normen genannt, aus denen sich die Vertretungsbefugnis der Beratenden Kommission für die Beklagte zu 2. ergebe. Der Beklagte zu 1. sei zur Gewährung der Akteneinsicht nicht befugt. Die rechtliche Verfügungsbefugnis liege bei der Beratenden Kommission, die keine Behörde im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes sei, so dass auch kein Anspruch auf Auskunft nach diesem Gesetz bestehe. Weitere Anspruchsgrundlagen, insbesondere aus Art. 12 GG, kämen ebenfalls nicht Betracht. Die Klage gegen die Beklagte zu 2. sei unzulässig, da der Kläger die Beklagte bzw. deren Vertretung im gerichtlichen Verfahren nicht zutreffend bezeichnet.
Mit Wirkung vom 1. Januar 2015 haben Bund, Länder und kommunale Spitzenverbände die Stiftung "Deutsches Zentrum Kulturgutverluste" in der Form einer rechtsfähigen Stiftung des bürgerlichen Rechts gegründet, die u. a. die Aufgaben der Koordinierungsstelle fortführt.
Mit Urteil vom 21. April 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Klageantrag sei dahingehend auszulegen, dass sich die Klage gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 8 AG VwGO LSA gegen das Kultusministerium des Landes Sachsen-Anhalt richte. Dem Kläger stehe im Übrigen auch kein Anspruch auf Akteneinsicht in die Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (S.) zu. Der Beklagte zu 1. habe die Akteneinsicht zu Recht verweigert, weil es sich bei ihm nicht um die für diese Entscheidung zuständige Stelle handele. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA entscheide über den Antrag auf Informationszugang die Stelle nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA, die zur Verfügung über die begehrten Informationen berechtigt sei. Von einer Verfügungsberechtigung sei auszugehen, wenn die Behörde kraft eigener Entscheidungsbefugnis den Zugang gewähren dürfe. Dem Beklagten zu 1. fehle die entsprechende Entscheidungsbefugnis im Hinblick auf die Unterlagen der Beratenden Kommission. Gemäß § 1 Abs. 3 Buchst. c der Gemeinsamen Vereinbarung über die Koordinierungsstelle C-Stadt 2010-2016 nehme die Koordinierungsstelle als unselbständige Arbeitsgruppe des Beklagten zu 1. die Funktion der Geschäftsstelle der Beratenden Kommission wahr. Schon aufgrund der Bezeichnung als „Geschäftsstelle“ und aufgrund des Umstandes, dass insoweit die Aufgaben der Koordinierungsstelle in der Gemeinsamen Vereinbarung nicht näher bestimmt seien, sei davon auszugehen, dass es sich bei der Koordinierungsstelle um eine Einrichtung zur Entlastung und Unterstützung der Beratenden Kommission handele, die als unregelmäßig tagendes Gremium über keinen (Verwaltungs-)Unterbau verfüge, für ihre Aufgabenerfüllung jedoch auf die Erledigung bestimmter Hilfstätigkeiten (Weiterleitung von Schreiben, Terminkoordinierung, Aktenaufbewahrung, usw.) angewiesen sei. Die Koordinierungsstelle handele insoweit entsprechend der Vorgaben der Beratenden Kommission bzw. in Absprache mit dieser und sei daher nicht befugt, Dritten eigenmächtig Einsicht in die Akten der Beratenden Kommission zu gewähren, zumal wenn diese - wie hier - der Akteneinsicht ausdrücklich widersprochen habe. Insoweit liege es hier anders als hinsichtlich der Eintragung und Löschung von Meldungen zu Kulturgütern auf der Internetseite www.lostart.de (vgl. § 1 Abs. 3 Buchst. a der Gemeinsamen Vereinbarung über die Koordinierungsstelle C-Stadt 2010-2016), die ausschließlich nach eigenen, von der Koordinierungsstelle aufgestellten Grundsätzen erfolge. Die fehlende Entscheidungszuständigkeit der Koordinierungsstelle im vorliegenden Zusammenhang komme auch in den an den Kläger gerichteten Schreiben vom 23. September 2013 und vom 16. Dezember 2013 zum Ausdruck. Darin lehne nicht die Koordinierungsstelle den Antrag auf Akteneinsicht ab, sondern teile dem Kläger die ablehnende Entscheidung der Beratenden Kommission lediglich mit.
Auch gegenüber der Beklagten zu 2. bestehe kein Anspruch auf Einsicht in die Akten der Beratenden Kommission zum Fall (S.), weil der Anwendungsbereich des IFG nach § 1 Abs. 1 IFG nicht eröffnet sei. Der Behördenbegriff in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG entspreche dem des § 1 Abs. 4 VwVfG. Danach sei Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme. Zwar sei noch von einer organisatorischen Selbständigkeit der Beratenden Kommission auszugehen. Es fehle jedoch am außenwirksamen Handeln der Beratenden Kommission. Hierunter falle die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten, zum Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge im eigenen Namen oder zu sonstigem, nach öffentlichem Recht zu beurteilendem (z. B. schlicht-hoheitlichem) Handeln. Die Tätigkeit der Beratenden Kommission beruhe jedoch nicht auf Rechtssätzen des öffentlichen Rechts und bemesse sich auch nicht daran; die Abwägungsentscheidungen seien der Funktion dieses Gremiums entsprechend nicht rechtlich gebunden. Bei der Beratenden Kommission handele es sich um ein reines Beratungsgremium von ehrenamtlich tätig werdenden, hochrangigen Persönlichkeiten aus der Wissenschaft und dem öffentlichen Leben, das bei Differenzen über die Rückgabe von Kulturgütern angerufen werden könne, die im Dritten Reich ihren Eigentümern, insbesondere verfolgten Bürgern, entzogen worden seien und sich heute in Museen, Bibliotheken, Archiven oder anderen öffentlichen Einrichtungen der Bundesrepublik Deutschland befänden. Die Kommission übernehme eine Mediatorenrolle zwischen den Trägern der Sammlungen und den ehemaligen Eigentümern der Kulturgüter bzw. deren Erben, wenn dies von beiden Seiten gewünscht werde. Zur Beilegung der Meinungsverschiedenheiten könne sie gegenüber den Beteiligten Empfehlungen aussprechen, die auf ethischen Abwägungsentscheidungen basierten, denen moralische Erwägungen zugrunde lägen. Rechtsnormen stellten damit keine verbindliche Grundlage für die Entscheidungen der Beratenden Kommission dar. Zwar mögen Rechtsnormen oder die ihnen zugrunde liegenden Werturteile in die Abwägung einfließen. Maßgeblich sei jedoch, dass das (öffentliche) Recht die Abwägungsentscheidungen und die darauf beruhenden Empfehlungen nicht präjudiziere, sondern nur insoweit in die Abwägung einfließe, wie die Beratende Kommission dies aus ethischen Gründen für angemessen halte. Dementsprechend könnten die Empfehlungen der Beratenden Kommission nicht nach (öffentlichem) Recht beurteilt werden, sondern ausschließlich nach den ethischen Maßstäben, auf denen sie beruhten.
Die Beratende Kommission gebe ihre Empfehlungen ab auf der Grundlage der auf der Washingtoner Konferenz über Vermögenswerte aus der Zeit des Holocaust im Dezember 1998 verabschiedeten „Grundsätze in Bezug auf Kunstwerke, die von den Nationalsozialisten beschlagnahmt wurden“ (sog. Washingtoner Erklärung). Darin hätten sich die Teilnehmerstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, verpflichtet, Kunstwerke, die während der Zeit des Nationalsozialismus beschlagnahmt wurden, ausfindig zu machen, die rechtmäßigen Eigentümer oder deren Erben zu finden und rasch die notwendigen Schritte zu unternehmen, um zu „fairen und gerechten“ Lösungen zu gelangen. Der Beratenden Kommission komme vor allem die Aufgabe zu, dem Anspruchsteller und den über das Kulturgut Verfügenden für eine Mediation zur Verfügung zu stehen. Die Washingtoner Erklärung, die mit der Maßgabe „fairer und gerechter Lösungen“ den Fixpunkt für die ethischen Abwägungsentscheidungen der Beratenden Kommission bilde, sei allerdings nur eine rechtlich unverbindliche Absichtserklärung, die folglich auch nicht nach Art. 59 Abs. 2 GG in Bundesrecht transformiert worden sei. Rechtlich gleichermaßen unverbindlich seien die Gemeinsame Erklärung der Bundesregierung, der Länder und der kommunalen Spitzenverbände vom 9. Dezember 1999. Die Tätigkeit der Beratenden Kommission entspreche damit zwar einem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland, welches sich jedoch nicht rechtlich verfestigt habe und damit auch nicht als (öffentlich-)rechtliche Grundlage für die Empfehlungen der Beratenden Kommission anzusehen sei.
Dass sich die Tätigkeit der Beratenden Kommission nicht nach öffentlichem Recht bemesse, zeige sich auch daran, dass ihren Empfehlungen die Rechtsverbindlichkeit und auch jegliche sonstige Rechtswirksamkeit fehle, die Kennzeichen außenwirksamen Handelns sei. Die Beratende Kommission werde nur im Einverständnis der Beteiligten im Wege der Mediation tätig; ihre Empfehlungen seien für die Beteiligten nicht verbindlich. Ob die Beteiligten den Empfehlungen der Kommission folgten, entschieden sie ausschließlich selbst. Die Empfehlungen der Beratenden Kommission seien für sich ggf. anschließende Rechtsstreitigkeiten auch nicht vorgreiflich oder sonst relevant, wie gerade der Fall des Herrn (P. S.) zeige, der seinen Rechtsanspruch auf Herausgabe der Plakatsammlung erfolgreich auf dem Rechtsweg durchgesetzt habe.
Soweit der Kläger die Behördeneigenschaft der Beratenden Kommission aus der Finanzierung dieses Gremiums durch öffentliche Haushaltsmittel ableite, verkenne er, dass durch Haushaltsmittel auch Bereiche außerhalb der staatlichen Verwaltung finanziert werden können, z. B. durch Zuwendungen (§ 23 BHO) oder Aufwendungsersatz (§ 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO).
Fehle es am außenwirksamen Handeln der Beratenden Kommission, komme auch ein Informationsanspruch nach § 1 Abs. 1 Sätze 2 oder 3 IFG nicht in Betracht, weil dieser Anspruch die Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben durch sonstige Bundesorgane und -einrichtungen voraussetze. Danach müsse auch die Tätigkeit eines sonstigen Bundesorgans oder einer sonstigen Bundeseinrichtung ihre Grundlage im öffentlichen Recht haben, woran es - wie ausgeführt - hier fehle. Es komme hinzu, dass nach dem Willen des Gesetzgebers unabhängige Tätigkeiten wie die Rechtsprechung, Gesetzgebung oder geld- und währungspolitische Beratungen der Deutschen Bundesbank vom Informationszugang ausgenommen bleiben sollen (vgl. BTDrucks 15/4493, S. 8). Auch die Beratende Kommission sei in ihren Empfehlungen unabhängig und damit nach der Ratio von § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG nicht auskunftsverpflichtet.
Vor diesem Hintergrund könne offen bleiben, ob und ggf. in welchem Umfang vorliegend der Ausschlussgrund des Schutzes der Vertraulichkeit von Verhandlungen und Beratungen von Behörden gemäß § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG einschlägig wäre.
Zur Begründung der von dem Verwaltungsgericht zugelassenen und am 10. Juni 2015 eingelegten Berufung trägt der Kläger vor, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes funktional auszulegen seien und die Begrifflichkeit bezüglich der verpflichteten Stellen im Gesetz nur eine Abgrenzung der Exekutive gegenüber der Judikative und Legislative habe erreichen wollen, keinesfalls aber eine Eingrenzung der der Exekutive zuzuordnenden Arbeitseinheiten dahingehend bezweckt habe, sie von den Informationsfreiheitsrechten auszuschließen. Es stehe danach fest, dass das Informationsfreiheitsgesetz auch Regierungshandeln umfasse und es gerade nicht einer hoheitlichen Tätigkeit gegenüber einem außen stehenden Dritten bedürfe, um den Anwendungsbereich des Gesetzes zu eröffnen. Die Beratende Kommission sei zweifelsfrei weder Judikative noch sei sie Legislative. Sie sei aber Exekutive im Sinne des Art. 20 GG, denn es handele sich um ein von Staats wegen eingesetztes Gremium, dass auch von Staats wegen wieder aufgelöst werden könne, dessen Mitglieder auch von Staats wegen einzeln abberufen würden und das mit staatlich gewährten Mitteln ausschließlich auf einem Gebiet arbeite, welches die Regierungsstellen interessiere und auf deren Initiative behandelt werde. Nichts Anderes ergäbe sich dann, wenn man die Beratende Kommission als Gesellschaft bürgerlichen Rechts oder Gemeinschaft im Sinne des BGB verstünde, die zufälligerweise durch die Bundesregierung ernannt und finanziert werde, ohne dadurch dem staatlichen Bereich zuzugehören. Denn ihre Aufgaben blieben auch dann weiterhin Aufgaben der öffentlichen Hand, da es um Tätigkeit im Interesse und für die Exekutive gehe. Gerade weil die Beratende Kommission auf Wunsch der Bunderegierung im politischen Raum agiere, sei sie der Exekutive im Sinne des Staatsrechts zuzuordnen und unterfiele damit dem Einsichtsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Würde man der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen, so stünde es der öffentlichen Hand frei, Akteneinsichtsrechte dadurch entgegen der Intention des IFG unmöglich zu machen, dass Tätigkeiten des rein exekutiven Bereiches ohne Eingriffscharakter an außenstehende Dritte ausgelagert würden, so dass dieses Regierungshandeln nicht mehr nach den Prinzipien des IFG nachvollziehbar wäre. Das liefe den gesetzgeberischen Absichten für das IFG zuwider. Die Beratende Kommission sei richtigerweise der Beklagten zu 2. zuzuordnen, so dass die Klage gegen diese begründet sei; anderenfalls sei die Zuordnung der Beratenden Kommission zum Beklagten zu 1. zwingend. Soweit ein fehlendes Antragsverfahren nach IFG des Landes Sachsen-Anhalt bemängelt werde, werde darauf hingewiesen, dass die Akteneinsicht gegenüber den zuständigen Amtsträgern erbeten worden sei. Die rechtliche Bewertung der Bitte um entsprechende Akteneinsicht sei Sache der Amtsträger und Behörden und nicht der Klägerseite. Dies gelte auch, wenn dort rechtliche fehlerhafte Behandlungen vorgekommen seien. Schließlich sei vorliegend von Beklagtenseite die Akteneinsicht ausdrücklich abgelehnt worden. Etwaig für erforderlich gehaltene Widerspruchsverfahren seien vor diesem Hintergrund pure Förmelei.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 6. Kammer - vom 21. April 2015 zu ändern und die Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23. September 2013 und des Widerspruchbescheides vom 16. Dezember 2013 zu verpflichten, Akteneinsicht in alle Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (P. S.) gegen Deutsches Historisches Museum wegen Rückgabe der Plakatsammlung (S.) zu erteilen.
Die Beklagten beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Unter Wiederholung der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils führen die Beklagten im Wesentlichen zur Begründung aus, der Kläger habe den überzeugenden Argumenten des Verwaltungsgerichts nichts Substanzielles entgegengesetzt.
Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf die Schriftsätze in beiden Rechtszügen und Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Berufung konnte durch Beschluss entschieden werden, weil der Senat das Rechtsmittel des Klägers einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130a Satz 1 VwGO). Die Beteiligten wurden hierzu gemäß § 130a Satz 2 in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört. Eines erneuten Hinweises, dass der Senat an seiner Absicht, im beschleunigten Berufungsverfahren zu entscheiden, festhalte, bedurfte es im Hinblick auf das Vorbringen des Klägers im Schriftsatz vom 27. Februar 2017 nicht, weil diesem eine erhebliche Ergänzung und Erweiterung des Berufungsvorbringens nicht zu entnehmen ist. Vielmehr war die Frage, ob sich der Antrag des Klägers auf Akteneinsicht vom 24. Juni 2013 an die Koordinierungsstelle C-Stadt oder die Beratende Kommission richtete, ausweislich des Schriftsatzes der Beklagten zu 1. vom 20. März 2014 bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens.
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
A. Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Beklagten zu 1. (nunmehr gemäß Beschluss der Landesregierung vom 24. Mai/7. Juni 2016, MBl. LSA 2016, 369, Staatskanzlei und Ministerium für Kultur des Landes Sachsen-Anhalt) erhobene Verpflichtungsklage zu Recht abgewiesen; denn der Kläger hat gegenüber dem Beklagten zu 1. keinen Anspruch auf Einsichtnahme in alle Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (P. S.) gegen das Deutsche Historische Museum wegen Rückgabe der Plakatsammlung (S.).
I. Die Klage ist bereits unzulässig, da dem gegenüber dem Beklagten zu 1. geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang kein Antrag im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA zugrunde liegt; denn der Antrag des Klägers auf Akteneinsicht vom 24. Juni 2013 richtete sich ausschließlich an die Beratende Kommission und nicht an die Koordinierungsstelle C-Stadt.
Entgegen der Auffassung des Klägers bestimmt grundsätzlich allein der Antragsteller, von welcher informationspflichtigen Stelle er welche amtliche Information begehrt. Wegen der Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 10 VwVfG) bedarf der Antrag dabei grundsätzlich keiner bestimmten Form. Er kann schriftlich, elektronisch (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 3a VwVfG), mündlich (auch telefonisch) oder auch durch schlüssiges Handeln gestellt werden (LT-Drucks. 5/748 S. 28). Diejenige Behörde, die Adressat des Antrags ist, muss klären, ob sie für die Entscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 IZG LSA zuständig ist (vgl. Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 7 Rn. 34).
Bei der Auslegung von Anträgen sind die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Danach kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2001 - BVerwG 8 C 17.01 -, juris Rn. 40).
Der Kläger hat mit Schreiben vom 24. Juni 2013 bei der "Koordinierungsstelle für Kulturgutverluste - Beratende Kommission -" unter Bezugnahme auf die Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes sowie alle etwaig im Übrigen einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen einen Antrag auf Akteneinsicht in die Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (S.) gestellt. In diesem, das Verfahren einleitenden Schreiben wies der Kläger u. a. darauf hin, dass "die Beratende Kommission Teil der öffentlichen Verwaltung im Sinne des Gesetzes und den Bundesbehörden zugeordnet" sei. Schon der Antrag des Klägers im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA nebst der darin enthaltenen Begründung richtete sich folglich ausschließlich an die Beratende Kommission; insbesondere lassen entgegen der Auffassung des Klägers weder sein Antrag vom 24. Juni 2013 noch sein Schreiben vom 14. Oktober 2013 eine Auslegung dahingehend zu, dass "die Akteneinsicht gegenüber den zuständigen Amtsträgern erbeten worden ist". Unabhängig davon, dass ein solcher Antrag schon nicht die Anforderungen des§ 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA erfüllen dürfte, da - wie oben bereits erläutert - der Antragsteller zu bestimmen hat, von welcher informationspflichtigen Stelle er eine Information begehrt, hat der Kläger ausdrücklich in seinem erstinstanzlichen Schriftsatz vom 29. April 2014 bestätigt, "dass sich das Akteneinsichtsbegehren vom 24.06.2013 in der Sache an die Beratende Kommission richtete".
Entgegen der Auffassung des Klägers ist auch die Koordinierungsstelle C-Stadt als Empfängerin des Schreibens von einem gegenüber der Beratenden Kommission geltend gemachten Informationsanspruch ausgegangen; denn in dem nach Einholung einer Stellungnahme der Beratenden Kommission verfassten und "im Namen und im Auftrag" der damaligen Vorsitzenden der Beratenden Kommission, Frau Professor (L.), übersandten Antwortschreiben der Koordinierungsstelle C-Stadt vom 23. September 2013, dem eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt war, heißt es: "Da die Beratende Kommission mithin keine behördliche oder juristische Instanz ist, besteht nach deren Auffassung kein Anspruch auf Auskunft nach dem Informationsfreiheitsgesetz". Aufgrund dieses eindeutigen Wortlauts war für den Kläger unzweifelhaft erkennbar, dass die Koordinierungsstelle C-Stadt das Antwortschreiben vom 23. September 2013 gerade nicht aufgrund einer eigenen Zuständigkeit verfasst hat.
Sowohl der Kläger als auch die Koordinierungsstelle und die Beratende Kommission sind also auf der Grundlage des in den Akten befindlichen Schriftverkehrs davon ausgegangen, dass sich der Antrag auf Akteneinsicht ausschließlich an die Beratende Kommission und nicht, auch nicht zusätzlich, an die Koordinierungsstelle C-Stadt richtete. Letztere ist von dem Kläger vielmehr lediglich als Geschäftsstelle der Beratenden Kommission im Sinne des § 1 Abs. 3 Buchst. c) der Gemeinsamen Vereinbarung kontaktiert worden.
Eine Antragstellung war im Übrigen auch nicht entbehrlich (LT-Drucks. 5/748, S. 28). Zwar regelt § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA nicht ausdrücklich, dass das Verfahren nur auf Antrag eingeleitet wird. Sowohl der Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA als auch der in mehreren Vorschriften verwendete Begriff des "Antragstellers" (z. B. §§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 2, 5 Abs. 1-3 IZG LSA) bringen allerdings klar zum Ausdruck, dass der Zugang zu amtlichen Informationen nur auf Antrag gewährt wird (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Januar 2011 - OVG 12 M 67.10 -, juris Rn. 3; Schoch, a. a. O., § 7 Rn. 10).
II. Die Klage ist im Übrigen auch nicht begründet.
1. Der gegenüber dem Beklagten zu 1. geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht ist zwar nicht bereits deshalb entfallen, weil die Aufgaben der Koordinierungsstelle inzwischen von einer rechtsfähigen Stiftung des bürgerlichen Rechts fortgeführt werden; denn dieser Wechsel hat - wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in anderem Zusammenhang entschieden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - BVerwG 1 C 13.14 -, juris Rn. 10) - keinen gesetzlichen Parteiwechsel auf Beklagtenseite zur Folge. Soweit in verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch in Fällen eines behördlichen Zuständigkeitswechsels (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. November 1973 - BVerwG 4 C 55.70 -, juris, und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 -, juris) oder einer sondergesetzlich angeordneten Funktionsnachfolge (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - BVerwG 5 C 33.88 -, juris) ein von Amts wegen zu berücksichtigender Parteiwechsel angenommen wird, beruht dies auf der Exklusivität gesetzlich geregelter Zuständigkeitszuweisungen. Hiermit ist die Übertragung der Aufgaben der Koordinierungsstelle auf eine private Stiftung nicht vergleichbar. Sie ähnelt mangels gesetzlicher Rechtsgrundlage einer gewillkürten Rechtsnachfolge, die nicht kraft Gesetzes zu einer Veränderung in der Zusammensetzung des Kreises der Prozessbeteiligten führt.
2. Die Klage war auch nicht unmittelbar gegen die Koordinierungsstelle C-Stadt zu richten, weil diese weder eine juristische Person öffentlichen Rechts noch selbst Behörde ist (vgl. schon OVG LSA, Urteil vom 23. Oktober 2013 - 3 L 84/12 -, juris). Vielmehr ist sie als Teil der Exekutive (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - BVerwG I C 13.14 -, juris Rn. 36) eine unselbständige Untergliederung des Beklagten zu 1., ähnlich einer Abteilung oder einem Referat. Das folgt aus § 1 Abs. 1 der Gemeinsamen Vereinbarung über die Koordinierungsstelle C-Stadt 2010 - 2016 vom 10. November 2009, wonach die Koordinierungsstelle eine von Bund und Ländern getragene Einrichtung in Form „einer Arbeitsgruppe des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt in Magdeburg“ ist, die der Dienst- und Fachaufsicht des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt unterliegt (§ 2 Abs. 2 der Gemeinsamen Vereinbarung).
3. Allerdings steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht gegenüber dem Beklagten zu 1. gemäß § 1 Abs. 1 IZG LSA nicht zu.
Nach dieser Vorschrift hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen gegenüber (Nr. 1 a) den Behörden des Landes, (Nr. 1 b) den Kommunen und Gemeindeverbänden sowie (Nr. 1 c) der der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und (Nr. 2) den sonstigen Organen und Einrichtungen des Landes, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.
a. Das Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt findet ohne Zweifel auf den Beklagten zu 1. als oberste Landesbehörde Anwendung. Bei den Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (S.) handelt es sich auch um amtliche Informationen im Sinne der Begriffsdefinition in § 2 Nr. 1 IZG LSA. Danach ist eine amtliche Information jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung, wobei Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, nicht dazu gehören. Damit soll nach der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 5/748, S. 17) sichergestellt werden, dass die Begriffsbestimmung weder private Informationen noch solche, die nicht mit amtlicher Tätigkeit zusammenhängen, erfasst. § 2 Nr. 1 IZG LSA dient also dazu, Aufzeichnungen, die amtlichen Zwecken dienen, von Aufzeichnungen zu privaten Zwecken zu unterscheiden (vgl. Schoch, a. a. O. § 2 Rn. 47). Dabei unterliegt der Begriff der "Amtlichkeit" einem weiten Begriffsverständnis, d. h. nur Informationen, die ausschließlich und eindeutig privaten (persönlichen) Zwecken dienen, sind vom Begriff "amtliche Informationen" ausgeschlossen (vgl. Schoch, a. a. O., § 2 Rn. 55).
Zwar könnte streng genommen eine Amtlichkeit der Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (S.) verneint werden, weil diese im Zuge eines Mediationsverfahrens zwischen dem Deutschen Historischen Museum und Herrn (P. S.) erstellt bzw. vorgelegt worden sind (vgl. § 1 Abs. 2 der Verfahrensordnung der Beratenden Kommission im Zusammenhang mit der Rückgabe NS-verfolgungsbedingt entzogener Kulturgüter, insbesondere aus jüdischem Besitz, vom 2. November 2016, im Folgenden: Verfahrensordnung). Ausgehend von den §§ 3, 4 der Verfahrensordnung dürfte es sich dabei vorrangig um den Schriftverkehr mit den Beteiligten, Stellungnahmen der Parteien, evtl. eingeholte Fachgutachten (§ 8 der Verfahrensordnung) und die am Ende stehende Empfehlung der Beratenden Kommission handeln, die in der Koordinierungsstelle C-Stadt in einer Akte verwahrt werden.
Allerdings liegt in der Aufgabenerfüllung der Beratenden Kommission auch ein über die Mediatorentätigkeit hinausgehender öffentlicher Zweck. Nach der veröffentlichten Absprache zwischen Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden zur Einsetzung einer Beratenden Kommission im Zusammenhang mit der Rückgabe NS-verfolgungsbedingt entzogenen Kulturguts, insbesondere aus jüdischem Besitz (vgl. www.kulturgutverluste.de/Webs/DE/BeratendeKommission/Absprache/Index.html), und der Verfahrensordnung der Beratenden Kommission erfolgte die Einrichtung der unabhängigen Beratenden Kommission durch die Bundesregierung im Jahre 2003 zu dem Zweck, den Parteien eines Rückgabestreitverfahrens ein Mediationsverfahren an die Hand zu geben, das - zur Umsetzung der Washingtoner Erklärung sowie der Gemeinsamen Erklärung von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden - vorrangig darauf ausgerichtet ist, bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den heutigen Besitzern und den ehemaligen Eigentümern von Kulturgütern oder deren Erben zu vermitteln, wenn dies von beiden Seiten gewünscht wird. Die Beratende Kommission kann dabei auch eine moralisch begründete Empfehlung zur Lösung des Konflikts aussprechen. Die Anrufung kann auf Seiten des über das Kulturgut Verfügenden durch öffentliche Einrichtungen erfolgen, für die die Washingtoner Prinzipien von 1998 sowie die Gemeinsame Erklärung von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden zu deren Umsetzung von 1999 unmittelbar gelten, sowie durch private kulturgutbewahrende Einrichtungen in Deutschland, die sich durch entsprechende Erklärung bei Antragstellung diesen Grundsätzen bindend unterwerfen. Ebenso ist eine Anrufung auf Seiten des über das Kulturgut Verfügenden durch Privatpersonen möglich, die ebenfalls eine solche verbindliche Erklärung abgeben. Die Beratende Kommission gibt ihre Empfehlungen ab auf der Grundlage der auf der Washingtoner Konferenz über Vermögenswerte aus der Zeit des Holocaust im Dezember 1998 verabschiedeten „Grundsätze in Bezug auf Kunstwerke, die von den Nationalsozialisten beschlagnahmt wurden“ (sog. Washingtoner Erklärung). Darin haben sich die Teilnehmerstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, verpflichtet, Kunstwerke, die während der Zeit des Nationalsozialismus beschlagnahmt wurden, ausfindig zu machen, die rechtmäßigen Eigentümer oder deren Erben zu finden und rasch die notwendigen Schritte zu unternehmen, um zu „fairen und gerechten“ Lösungen zu gelangen. Ihre Mitglieder werden dazu von der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien im Einvernehmen mit der Kultusministerkonferenz und den kommunalen Spitzenverbänden berufen.
Damit ist die Tätigkeit der Beratenden Kommission im weit verstandenen Sinne Teil dieser (mangels Transformation in bundesdeutsches Recht lediglich unverbindlichen) Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland aus der Washingtoner Erklärung, so dass die im Rahmen dieser Tätigkeit erstellten oder vorgelegten Unterlagen der Beratenden Kommission, die Bestandteil der bei der Koordinierungsstelle C-Stadt geführten Verwaltungsvorgänge werden, als amtliche Informationen zu bewerten sind.
b. Dem Beklagten zu 1. fehlt hinsichtlich der begehrten Akteneinsicht in die Unterlagen der Beratenden Kommission allerdings die Verfügungsberechtigung im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA.
Nach der als Zuständigkeitsbestimmung (vgl. LT-Drucks. 5/748, S. 28) ausgestalteten Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA entscheidet über den Informationszugang die Stelle nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA, die zur Verfügung über die begehrten Informationen berechtigt ist. Von einer Verfügungsberechtigung ist auszugehen, wenn die Behörde kraft eigener Entscheidungsbefugnis den Zugang gewähren darf. Mit diesem Kriterium macht das Gesetz deutlich, dass die lediglich faktische Verfügungsmöglichkeit im Unterschied etwa zu § 2 Abs. 4 Satz 1 UIG nicht ausreicht (vgl. zum wortgleichen § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG auch: BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 C 4.11 -, juris Rn. 27). Die Verfügungsberechtigung liegt aber auch nicht bereits dann vor, wenn die Information nach formalen Kriterien ordnungsgemäß Teil der Akten der grundsätzlich informationspflichtigen Behörde ist. Die ordnungsgemäße Zugehörigkeit zu den Akten ist nur notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für die Verfügungsberechtigung (vgl. BVerwG, a. a. O.).
Verfügungsberechtigt über eine Information ist grundsätzlich deren Urheber (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn 28), d. h. demjenigen, der die Information im Rahmen der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben erhoben oder selbst geschaffen hat, ist sie auch zur weiteren Verwendung zugewiesen. Das umfasst auch die Entscheidung, welchem Personenkreis sie zugänglich gemacht werden soll.
Dies zugrunde gelegt ist der Beklagte zu 1., dem die Dienst- und Fachaufsicht über die Koordinierungsstelle C-Stadt als (aktenführende) Geschäftsstelle der Beratenden Kommission obliegt, zwar im Besitz der begehrten Informationen. Eine Verfügungsberechtigung des Beklagten zu 1. über die in der Geschäftsstelle geführten Unterlagen der Beratenden Kommission ist aber schon deswegen nicht gegeben, weil der Beklagte zu 1. weder federführend noch in Wahrnehmung eigener Aufgaben Urheber dieser Unterlagen oder Akten ist; insbesondere die Koordinierungsstelle C-Stadt wird nach der Verfahrensordnung ausschließlich als Geschäftsstelle der Beratenden Kommission ohne eigenen Entscheidungsbefugnisse tätig.
Bei der Koordinierungsstelle C-Stadt handelt es sich vielmehr - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt - um eine Einrichtung zur Unterstützung der Beratenden Kommission, die als unregelmäßig tagendes beratendes Gremium über keinen eigenen Verwaltungsunterbau verfügt, für ihre Aufgabenerfüllung jedoch auf die Erledigung bestimmter Hilfstätigkeiten (Entgegennahme und Weiterleitung von Schreiben, Terminkoordinierung, Aktenaufbewahrung, usw.) angewiesen ist (vgl. §§ 3, 4 der Verfahrensordnung). Die Koordinierungsstelle handelt insoweit entsprechend den Vorgaben der Beratenden Kommission bzw. in Absprache mit dieser und ist daher nicht befugt, Dritten eigenmächtig Einsicht in die Akten der Beratenden Kommission zu gewähren, zumal wenn diese - wie hier - der Akteneinsicht ausdrücklich widersprochen hat. Insoweit liegt es hier anders als hinsichtlich der Eintragung und Löschung von Meldungen zu Kulturgütern auf der Internetseite www.lostart.de (vgl. § 1 Abs. 3 Buchst. a der Gemeinsamen Vereinbarung über die Koordinierungsstelle C-Stadt 2010 - 2016), die ausschließlich nach eigenen, von der Koordinierungsstelle aufgestellten Grundsätzen erfolgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - BVerwG 1 C 13.14 -, juris Rn. 27).
Urheberin der Unterlagen zum Fall (S.) ist allein die Beratende Kommission, die nach Anrufung des Deutschen Historischen Museums und des Herrn (P. S.) im Zusammenhang mit einem Rückgabeverlangen tätig geworden ist, so dass auch nur diese die Verfügungsberechtigung im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 IZG LSA über die im Wege der Akteneinsicht erbetenen Informationen besitzt.
B. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis auch die gegen die Beklagte zu 2. erhobene Verpflichtungsklage zu Recht abgewiesen; denn der Kläger hat gegenüber der Beklagten zu 2. keinen Anspruch auf Einsichtnahme in alle Unterlagen der Beratenden Kommission zum Fall (P. S.) gegen das Deutsche Historische Museum wegen Rückgabe der Plakatsammlung (S.). Die ablehnenden Entscheidungen der Beratenden Kommission vom 23. September 2013 und 16. Dezember 2013 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
I. Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 1 Abs. 1 IFG. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen (Satz 1). Für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen gilt dieses Gesetz, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (Satz 2). Einer Behörde im Sinne dieser Vorschrift steht eine natürliche Person oder juristische Person des Privatrechts gleich, soweit eine Behörde sich dieser Person zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben bedient (Satz 3).
Dieser Regelung liegt nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung kein organisationsrechtlicher, sondern ein funktioneller Behördenbegriff zugrunde (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 - BVerwG 7 C 1.14 -, juris Rn. 13 unter Bezugnahme auf Urteil vom 15. November 2012 - BVerwG 7 C 1.12 -, NVwZ 2013, 431 und Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 C 3.11 -, BVerwGE 141, 122). Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich ausschließlich nach materiellen Kriterien, d. h. auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche, nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde.
Das Verwaltungsgericht hat den gegenüber der Beklagten zu 2. geltend gemachten Anspruch auf Einsicht in die Akten der Beratenden Kommission zum Fall (S.) mit der fehlenden Außenwirksamkeit des Handelns der Beratenden Kommission abgelehnt. Nach dem oben Gesagten kommt es hierauf bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 IFG jedoch nicht an.
Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes bezieht sich vielmehr allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne. Der Versuch einer positiven Umschreibung der Verwaltung führt insoweit allerdings nicht weiter. Denn damit werden nur einzelne typische Merkmale der Verwaltung hervorgehoben, ohne ihre Vielfalt abschließend zu erfassen. Das kann nur eine negative Begriffsbestimmung leisten, die den Bereich der Verwaltung im Wege der Subtraktionsmethode allein in Abgrenzung von den anderen Staatsfunktionen ermittelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 C 3.11 -, juris Rn 10). Die Abgrenzung ist dabei nicht durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 8, juris), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 - BVerwG 7 C 1.14 -, juris Rn. 15 m. w. N.).
Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 8) soll nach § 1 Abs. 1 IFG nur der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten (insbesondere Gesetzgebung, Kontrolle der Bundesregierung, Wahlprüfung, Wahrung der Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder - z. B. in Immunitätsangelegenheiten, bei Petitionen und bei Eingaben an den Wehrbeauftragten -, parlamentarische Kontakte zu in- und ausländischen sowie supranationalen Stellen), der Rechtsprechung und sonstiger unabhängiger Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben. Ausweislich der Gesetzesbegründung zählen zum Bereich sonstiger unabhängiger Tätigkeiten zum Beispiel die geld- und währungspolitischen Beratungen der Deutschen Bundesbank vor Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion.
Der Kläger weist zwar zu Recht darauf hin, dass die Beratende Kommission weder der Legislative noch der Judikative zuzuordnen ist. Allerdings ist die Tätigkeit der Beratenden Kommission auch nicht Teil der Exekutive im Sinne des Art. 20 GG, sondern als sonstige unabhängige Tätigkeit anzusehen, die nicht dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unterfällt.
Nach den zur Verfügung stehenden Unterlagen über die Gründung und das Aufgabenfeld der Beratenden Kommission (vgl. dazu insbesondere die Absprache zwischen Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden zur Einsetzung einer Beratenden Kommission im Zusammenhang mit der Rückgabe NS-verfolgungsbedingt entzogenen Kulturguts, insbesondere aus jüdischem Besitz, sowie die Verfahrensordnung der Beratenden Kommission) wurde die Beratende Kommission im Jahre 2003 von der Bundesregierung als unabhängiges beratendes Gremium eingerichtet, das aus bis zu zehn geeigneten Persönlichkeiten mit juristischem, ethischem, kulturellem und historischem Sachverstand besteht, die kein herausgehobenes politisches Amt bekleiden. Die Kommissionsmitglieder werden zwar von der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien im Einvernehmen mit der Kultusministerkonferenz und den kommunalen Spitzenverbänden für eine Zeitdauer von zehn Jahren berufen, sind aber ehrenamtlich tätig und ihre Empfehlungen oder Abwägungsentscheidungen sind rechtlich nicht bindend. Dass - wie der Kläger meint - eine jederzeitige Abberufung der Mitglieder "von Staats wegen" erfolgen könne, ergibt sich aus der o. g. Absprache hingegen nicht. Auch die öffentliche Finanzierung begründet keine Behördeneigenschaft der Beratenden Kommission, denn - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt - können durch Haushaltsmittel auch Bereiche außerhalb der staatlichen Verwaltung finanziert werden.
Schließlich arbeitet die Beratende Kommission entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht ausschließlich auf einem Gebiet, welches die Regierungsstellen interessiert und auf deren Initiative behandelt wird.
Vielmehr nimmt die Beratende Kommission ihre Aufgaben frei von einer behördlichen Beauftragung wahr und unterscheidet sich damit von der sog. Monopolkommission im Sinne der §§ 44 ff. GWB, die aufgrund ihrer Organisationsstruktur alle Merkmale einer Verwaltungstätigkeit und einer Bundesbehörde erfüllt (vgl. dazu Schoch, a. a. O., § 1 Rn. 161). Zwar sind gewisse Parallelen in der Organisationsstruktur erkennbar, weil auch die Beratende Kommission - wie die Monopolkommission - über eine Verfahrensordnung und Geschäftsstelle, die die Akten verwaltet, verfügt, und ihre Mitglieder der Verschwiegenheitspflicht unterliegen (§ 5 Abs. 4 und 5 der Verfahrensordnung). Entscheidend ist aber, dass die Beratende Kommission - anders als die Monopolkommission (§§ 44 ff. GWB) - nicht auf der Grundlage eines gesetzlichen Auftrags, sondern aufgrund einer Absprache des Bundes, der Länder und der kommunalen Spitzenverbände eingesetzt worden ist, und ihre beratende Tätigkeit nicht (nur) für die Bundesregierung ausübt, sondern im Einzelfall als Mediatorin bei Differenzen über die Rückgabe von Kulturgütern angerufen werden kann, die im Dritten Reich ihren Eigentümern, insbesondere verfolgten Bürgern, entzogen wurden und sich heute in Museen, Bibliotheken, Archiven oder anderen öffentlichen Einrichtungen der Bundesrepublik Deutschland befinden.
Einzelheiten ergeben sich insoweit aus § 1 Abs. 1 und 2 der Verfahrensordnung, wonach die Beratende Kommission bei Streitigkeiten über die Rückgabe von Kulturgütern angerufen werden kann, die während der Herrschaft des Nationalsozialismus vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 ihren Eigentümern, insbesondere jüdischen Bürgern, verfolgungsbedingt entzogen worden sind. Die Anrufung kann dabei auf Seiten des über das Kulturgut Verfügenden durch öffentliche Einrichtungen erfolgen, für die die Washingtoner Prinzipien von 1998 sowie die Gemeinsame Erklärung von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden zu deren Umsetzung von 1999 unmittelbar gelten, sowie durch private kulturgutbewahrende Einrichtungen in Deutschland, die sich diesen Grundsätzen bindend unterwerfen. Ebenso ist eine Anrufung auf Seiten des über das Kulturgut Verfügenden durch Privatpersonen möglich, die ebenfalls eine solche verbindliche Erklärung abgeben. Die Kommission fungiert dabei als Mediatorin zwischen den Parteien und wirkt zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens auf eine gütliche Einigung hin. Sie kann zur Beilegung des Streits Empfehlungen abgeben, die auch moralisch-ethisch begründet werden können. Rechtsnormen stellen damit - wie das Verwaltungsgericht zu Recht feststellt - keine verbindliche Grundlage für die Entscheidungen der Beratenden Kommission dar. Zwar mögen Rechtsnormen oder die ihnen zugrunde liegenden Werturteile in die Abwägung einfließen. Maßgeblich ist jedoch, dass das (öffentliche) Recht die Abwägungsentscheidungen und die darauf beruhenden Empfehlungen nicht präjudiziert, sondern nur insoweit in die Abwägung einfließt, wie die Beratende Kommission dies aus ethischen Gründen für angemessen hält. Dementsprechend können die Empfehlungen der Beratenden Kommission nicht nach (öffentlichem) Recht beurteilt werden, sondern ausschließlich nach den ethischen Maßstäben, auf denen sie beruhen.
Die Beratende Kommission gibt ihre Empfehlungen ab auf der Grundlage der auf der Washingtoner Konferenz über Vermögenswerte aus der Zeit des Holocaust im Dezember 1998 verabschiedeten „Grundsätze in Bezug auf Kunstwerke, die von den Nationalsozialisten beschlagnahmt wurden“ (sog. Washingtoner Erklärung). Darin haben sich die Teilnehmerstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, verpflichtet, Kunstwerke, die während der Zeit des Nationalsozialismus beschlagnahmt wurden, ausfindig zu machen, die rechtmäßigen Eigentümer oder deren Erben zu finden und rasch die notwendigen Schritte zu unternehmen, um zu „fairen und gerechten“ Lösungen zu gelangen. Im Dezember 1999 hat die Kultusministerkonferenz eine gemeinsame politische Grundsatzerklärung der Bundesregierung, der Länder und der kommunalen Spitzenverbände zur Auffindung und zur Rückgabe NS-verfolgungsbedingt entzogenen Kulturgutes, insbesondere aus jüdischem Besitz, verabschiedet (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 9. Dezember 1999). Hier wird im Sinne der Washingtoner Erklärung erneut die Bereitschaft zum Ausdruck gebracht, unter nationalsozialistischer Herrschaft enteignete oder geraubte Kulturgüter in öffentlichen Archiven, Museen und Bibliotheken zu suchen und faire Lösungen für die Rückgabe oder Entschädigung früherer Eigentümer bzw. deren Erben zu finden. In einem weiteren Schritt wurde im Dezember 2002 nach eingehenden Erörterungen mit den an der Verabschiedung der „Gemeinsamen Erklärung“ vom 9. Dezember 1999 beteiligten Ebenen (Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, Kultusministerkonferenz, kommunale Spitzenverbände) beschlossen, die Beratende Kommission einzurichten, die besonders problematische Rückgabefälle beratend begleiten soll.
Die Tätigkeit der Beratenden Kommission entspricht damit zwar einem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland, keineswegs handelt die Beratende Kommission aber auf Initiative und im ausschließlichen Interesse der Regierungsstellen, sondern in erster Linie für die sie anrufenden Parteien, die sie als Mediatorin bei Meinungsverschiedenheiten in Anspruch nehmen, um zu einer fairen und gerechten Lösung zu gelangen. Aufgrund ihrer unabhängigen und weisungsfreien Stellung und der ihr obliegenden Aufgabe als Vermittlerin zwischen den heutigen Besitzern und den ehemaligen Eigentümern von Kulturgütern oder deren Erben ist dem Verwaltungsgericht im Ergebnis darin zu folgen, dass die Beratende Kommission nicht als Teil der Exekutive im Sinne des
§ 1 Abs. 1 IFG anzusehen ist, die der Informationspflicht unterliegt.
II. Aber selbst wenn die Beratende Kommission als Behörde oder sonstiges Organ oder Einrichtung des Bundes im Sinne des § 1 Abs. 1 IFG anzusehen wäre, könnte die Beklagte zu 2. dem von dem Kläger geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang zwar nicht die Ausschlussgründe der § 3 Nr. 4 IFG (dazu 1.) und § 3 Nr. 7 IFG (dazu 2.), aber jedenfalls den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG (dazu 3.) entgegenhalten.
1. Die streitbefangenen Unterlagen unterliegen zunächst keiner durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis im Sinne von § 3 Nr. 4 IFG. Mangels entsprechender Rechtsvorschriften, zu denen auch Regelungen in einer Rechtsverordnung gehören (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 - BVerwG 7 C 3.15 -, juris Rn. 10), könnte sich eine Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht allenfalls aus § 5 Abs. 4 der Verfahrensordnung der Beratenden Kommission, der bestimmt, dass die Beratungen und Abstimmungen (insbes. Abstimmungsverhalten und Abstimmungsergebnisse) der Kommission nicht öffentlich erfolgen und strikt vertraulich zu behandeln sind, oder aus § 5 Abs. 5 der Verfahrensordnung ergeben, wonach die Protokollierung in Form eines Ergebnisprotokolls durch die/den Geschäftsführer/in erfolgt, die/der zur Verschwiegenheit verpflichtet ist.
Eine Verfahrensordnung ist allerdings keine Rechtsvorschrift im Sinne des § 3 Nr. 4 IFG; denn Regelungsgegenstand einer Verfahrensordnung ist nur die innere Organisation eines Organs und der Ablauf seiner Meinungs- und Willensbildung (vgl. zur Geschäftsordnung: BVerwG, a. a. O., juris Rn. 16). Die Verfahrensordnung unterscheidet sich mithin von anderen rechtlichen Bestimmungen dadurch, dass sie nicht das Verhältnis zwischen Staat und Bürger, sondern lediglich organinterne Rechtsbeziehungen regelt; insbesondere bedürfen verfahrensrechtliche Bestimmungen zu ihrer Wirksamkeit nicht der an die Allgemeinheit gerichteten Verkündung, die sonst für die Entstehung förmlich gesetzter Rechtsnormen unerlässlich ist. Ebenso wie bei einer Verwaltungsvorschrift fehlt es einer Verfahrensordnung - wie auch der Geschäftsordnung - an der Außenwirkung, die für eine Rechtsvorschrift charakteristisch ist.
2. Der Informationszugangsanspruch des Klägers ist auch nicht durch § 3 Nr. 7 IFG gesperrt, wonach der Anspruch bei vertraulich erhobenen oder übermittelten Informationen nicht besteht, soweit das Interesse des Dritten an einer vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang noch fortbesteht.
Denn § 3 Nr. 7 IFG bezweckt im besonderen öffentlichen Interesse den Schutz von Informations- und Hinweisgebern u. a. auf dem Gebiet der Strafverfolgung, des Verfassungsschutzes, des Nachrichtendienstes oder des Wettbewerbsrechts. Er soll die - freiwillige - Bereitschaft der Bürger zur Kooperation mit der Verwaltung in Aufgabenbereichen fördern, in denen die Behörden in hohem Maß auf Informationen aus dem privaten Bereich angewiesen sind. Da die Bereitschaft der Bürger zu einer solchen Kooperation von dem Vertrauen in die Verschwiegenheit der Verwaltung abhängt, muss eine vertrauliche Information geschützt werden, wobei "vertraulich" eine vertraulich (von der Behörde) erhobene oder (an die Behörde) übermittelte Information ist (vgl. dazu BT-Drucks. 15/4493, S. 11; OVG Berlin-Brandenburg, Urteile vom 8. Mai 2014 - OVG 12 B 4.12 -, juris Rn. 32, und vom 5. Oktober 2010 - OVG 12 B 5.08 -, juris Rn. 31; Schoch, a. a. O., § 3 Rn. 186 ff.; OVG NRW, a. a. O., Rn. 73).
Eine derartige Informationserhebung oder -übermittlung, die des Schutzes von Informanten sowie der Schutzes der Behörde selbst bedarf, liegt der Mediationstätigkeit der Beratenden Kommission nicht zugrunde, so dass vorliegend schon der Anwendungsbereich des Ausschlusstatbestands nicht eröffnet ist.
3. Die Beklagte zu 2. könnte sich aber auf den Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 3 b) IFG berufen, wonach der Anspruch auf Informationszugang nicht besteht, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden.
Anlehnend an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG (vgl. Urteil vom 2. August 2012 - BVerwG 7 C 7.12 -, juris), mit der § 3 Nr. 3 b) IFG seinem Wortlaut nach vergleichbar ist, hat sich die inhaltliche Ausfüllung des Rechtsbegriffs der Beratung an Sinn und Zweck der Norm auszurichten. § 3 Nr. 3 b) IFG dient der Ermöglichung eines unbefangenen und freien Meinungsaustausches innerhalb der Behörde. Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten. Dementsprechend lässt sich der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. BT-Drucks 15/4493 S. 10) entnehmen, dass sich Nummer 3 auf die innerbehördliche Vertraulichkeit und damit den Beratungsvorgang an sich bezieht. Ausgenommen vom Schutzbereich der Vorschrift sind das Beratungsergebnis und vor allem der Beratungsgegenstand. Der Begriff der Beratung erfasst die Vorgänge interner behördlicher Meinungsäußerung und Willensbildung, die sich inhaltlich auf die Entscheidungsfindung beziehen. Dem Schutz der Beratung unterfallen Interessenbewertungen und Gewichtung einzelner Abwägungsfaktoren, deren Bekanntgabe Einfluss auf den behördlichen Entscheidungsprozess haben könnte. Der Schutz gilt danach vor allem dem Beratungsprozess als solchem, also der Besprechung, Beratschlagung und Abwägung, mithin dem eigentlichen Vorgang des Überlegens. Zum demgegenüber nicht geschützten Beratungsgegenstand können insbesondere Sachinformationen oder gutachterliche Stellungnahmen im Vorfeld gehören, also die Tatsachengrundlagen und Grundlagen der Willensbildung. Die amtlichen Informationen sind deshalb nur dann geschützt, wenn sie den Vorgang der behördlichen Willensbildung und Abwägung abbilden oder jedenfalls gesicherte Rückschlüsse auf die Meinungsbildung zulassen (BVerwG, a. a. O., Rn. 26).
Mit der Formulierung "solange" wird zudem deutlich gemacht, dass der Informationszugang grundsätzlich nur aufgeschoben ist. Die Dauer des Aufschubs bestimmt sich danach, ob der Schutz der Vertraulichkeit weiterhin eine Offenlegung der Beratungsinterna verbietet. Der Abschluss des laufenden Verfahrens bildet dafür keine unüberwindbare zeitliche Grenze. Vielmehr ist von der Möglichkeit auszugehen, dass die geschützten innerbehördlichen Beratungen wegen des Wissens um eine - auch nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens erfolgende - Offenlegung etwa der einzelnen Beiträge und Meinungsbekundungen im Beratungsprozess beeinträchtigt werden können (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn 29). Der Schutz der Vertraulichkeit behördlicher Beratungen und das daraus folgende Verbot der Offenlegung von Beratungsinterna kann also über den Abschluss des laufenden Verfahrens hinausreichen (vgl. zum Ganzen auch: OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 46 m. w. N.).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist es vorliegend nicht nur ausgeschlossen, sondern im Hinblick auf die Komplexität des Rückgabeverfahrens im Fall (S.) sogar naheliegend, dass sich unter den erbetenen Informationen auch Beratungsinterna, insbesondere im Sinne des § 5 Abs. 4 und 5 der Verfahrensordnung der Beratenden Kommission, befinden, wie z. B. vorbereitende Voten der Kommissionsmitglieder, Notizen zu abwägungsrelevanten Umständen, ethisch begründete Entscheidungsvorschläge, Ergebnisprotokolle, die der Vertraulichkeit im Sinne des § 3 Nr. 3 b) IFG unterliegen und durch deren Herausgabe die effektive Aufgabenerledigung der Beratenden Kommission künftig gestört sowie die Arbeit jedes einzelnen Kommissionsmitglieds beeinträchtigt werden könnte. Bereits ein derartiger Geschehensablauf ist geeignet, sich nachteilig auf die Beratungen der Beratenden Kommission auszuwirken.
Das durch die Verfahrensordnung in § 5 Abs. 4 und 5 geschützte Beratungsgeheimnis, das auch das Abstimmungsverhalten und die Abstimmungsergebnisse umfasst, gewährleistet, dass die Diskussion innerhalb der Beratenden Kommission und damit auch die Äußerung jedes einzelnen Kommissionsmitglieds keinem Außenstehenden bekannt wird. Diese Absicherung nach außen verschafft der Arbeitsweise der Kommission eine große Offenheit nach innen. Jedes Kommissionsmitglied kann, da es keine Bekanntgabe von Beratungsinterna durch die Behörde oder andere Kommissionsmitglieder zu befürchten hat, sich frei, unbefangen, deutlich oder auch überspitzt äußern. Der Schutz der freien Meinungsäußerung ist gerade in einem Bereich, in dem es - wie hier - auch auf ethische und moralische Aspekte ankommen kann, zwingend erforderlich, um die Unabhängigkeit der Arbeit der Kommissionsmitglieder und damit eine sachgerechte Aufgabenerfüllung der Beratenden Kommission im öffentlichen Interesse zu gewährleisten. Es ist in keiner Weise fernliegend, sondern hinreichend wahrscheinlich, dass diese offene Beratungskultur im Falle eines Informationszugangs auch zu internen Arbeitsabläufen Schaden nehmen würde.
Das Interesse an einer funktionsnotwendig freien und offenen Willensbildung innerhalb der Beratenden Kommission wirkt folglich auch über den Abschluss des konkreten Rückgabeverfahrens hinaus. Gerade zum Schutz zukünftiger ungezwungener und offener Beratungen der Beratenden Kommission ist es daher notwendig, den Kläger von den begehrten Informationen gemäß § 3 Nr. 3 b) IFG auszuschließen.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
E. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
F. Die Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren ergibt sich aus den §§ 40, 47, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 78 Abs. 1 Nr. 2, 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 8 AG VwGO
§§ 133, 157 BGB
§§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 2, 5 Abs. 1-3 IZG
§§ 44 ff. GWB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 40, 47, 52 Abs. 2 GKG
§ 985 BGB
§ 8 AG VwGO
§ 23 BHO
§ 10 VwVfG
§ 3a VwVfG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 7 Abs. 1 IZG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 IZG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IZG
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 7 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 IZG
§ 1 Abs. 1 IZG
§ 2 Nr. 1 IZG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 UIG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 3 Nr. 7 IFG
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 der Verfahrensordnung
§ 3, 4 der Verfahrensordnung
§ 8 der Verfahrensordnung
§ 5 Abs. 4 und 5 der Verfahrensordnung
§ 1 Abs. 1 und 2 der Verfahrensordnung
§ 5 Abs. 4 der Verfahrensordnung
§ 5 Abs. 5 der Verfahrensordnung
Art. 12 GG
Art. 59 Abs. 2 GG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 431
BVerwGE 141, 122
V ZR 279/10
8 C 17.01
12 M 67.10
1 C 13.14
4 C 55.70
7 C 46.78
5 C 33.88
3 L 84/12
I C 13.14
7 C 4.11
7 C 1.14
7 C 1.12
7 C 3.11
7 C 3.15
12 B 4.12
12 B 5.08
7 C 7.12
15 A 2062/12