Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-10-29, Aktenzeichen 3 A 1174/13

Tenor:
1. Der Bescheid des Beklagten vom 12. September 2013 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 5. November 2013 wird aufgehoben.
2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.
3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht die Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu Grundstücksanschlusskosten.
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks G1, Gemarkung B-Stadt (B-Straße). Bei dem Grundstück handelt es sich um ein Hinterliegergrundstück, das über eine im Eigentum der Ernst-Moritz-Arndt-Universität Greifswald stehende Stichstraße (Flurstück G2) mit der (öffentlichen) S.-Straße verbunden ist.
Im Jahre 2013 führte der Beklagte Arbeiten zum Anschluss anderer an der Stichstraße gelegener Grundstücke an die zentrale Abwasserbehandlungsanlage durch. Das Grundstück der Kläger war seinerzeit zusammen mit anderen Grundstücken an eine Klärgrube angeschlossen.
Nachdem die Kläger Kenntnis von diesen Arbeiten erlangt hatten, beantragten sie den Anschluss ihres Grundstücks an die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage. Daraufhin wurde das Grundstück an die Anlage angeschlossen. Über die Kostenverteilung sowie den Verlauf und Inhalt von Gesprächen zwischen den Beteiligten anlässlich der Herstellung der Anschlussleitung besteht Streit.
Mit Bescheid vom 17. September 2013 zog der Beklagte die Kläger zu einer Vorauszahlung (Sicherheitsleistung) auf die Grundstücksanschlusskosten i.H.v. 1.600,00 EUR heran. Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Kläger wies er mit Widerspruchsbescheid vom 5. November 2013 – zugestellt am 13. November 2013 – zurück.
Am 13. Dezember 2013 haben die Kläger Anfechtungsklage erhoben. Der Bescheid sei rechtswidrig. Die Kosten habe der Beklagte zu tragen. Ungeachtet dessen sei die Zuordnung der Kosten zu den angeschlossenen Grundstücken fehlerhaft.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid des Beklagten vom 12. September 2013 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 5. November 2013 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Bescheid sei rechtmäßig. Zwar gehöre die durchgeführte Maßnahme nicht zu seinen satzungsrechtlich definierten Aufgaben, so dass die Kosten nicht nach den Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes erhoben werden könnten. Ihm stehe gegen die Kläger aber ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch jedenfalls in Höhe der Festsetzung zu, der durch Erlass eines Leistungsbescheides geltend gemacht werden könne.
Mit Beschluss vom 20. Juli 2015 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kläger daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Dem Beklagten steht kein Kostenersatzanspruch gegen die Kläger zu (1.). Jedenfalls kann der Anspruch nicht durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden (2.).
1.a. Ein Anspruch aus § 10 Abs. 2 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) besteht nicht. Es fehlt bereits an der erforderlichen satzungsrechtlichen Grundlage. Zu den Vorschriften, die über § 10 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V auf den Kostenersatzanspruch entsprechend anzuwenden sind, gehört die Vorschrift über den Satzungszwang in § 2 Abs. 1 KAG M-V. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V können Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Somit setzt die Entstehung des Ersatzanspruchs eine formell und materiell wirksame satzungsrechtliche Grundlage voraus (Dietzel in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand 3/15, § 10 Rn. 11). An einer solchen Regelung fehlt es.
Für – wie hier – „erste“ Grundstücksanschlüsse sieht das Refinanzierungssystem des Zweckverbandes Wasser/Abwasser Boddenküsten eine gesonderte Kostenerstattung nicht vor. Vielmehr wird der Aufwand für die Herstellung von Grundstücksanschlüssen im Rahmen der Kalkulation des Anschlussbeitrages berücksichtigt (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V). Demgemäß ist der in § 2 Nr. 3 der Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung der Grundstücke im Verbandsgebiet des Zweckverbandes Wasser/Abwasser Boddenküste (Abwasserbeseitigungssatzung – ABS) vom 26. November 2008 definierte Grundstücksanschlusskanal gemäß § 1 Abs. 6 ABS in allen Kalkulationskreisen Bestandteil der beitragsfähigen öffentlichen Einrichtung.
Lediglich für die Kosten zusätzlicher Grundstücksanschlüsse i.S.d. § 10 Abs. 3 KAG M-V, deren Einbeziehung in den Anschlussbeitrag nach § 9 Abs. 1 KAG M-V ausscheidet (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 4/1307 S. 51) sieht § 10 der Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Schmutzwasserbeseitigung des Zweckverbandes Wasser/Abwasser Boddenküste (Beitrags- und Gebührensatzung – BGS) vom 7. Januar 2013 eine Kostenerstattung vor. Die Kosten für einen solchen Anschluss stehen vorliegend jedoch nicht im Streit.
Eine Kostenerstattung für eine Hausanschlussleitung, also die Verbindung zwischen der Grundstücksanschlussleitung und dem Gebäude, ist im Satzungsrecht des Beklagten ebenfalls nicht vorgesehen. Die Verbindung zwischen der Grundstücksanschlussleitung und dem Gebäude ist in der Terminologie der Abwasserbeseitigungssatzung eine Grundstücksentwässerungsanlage, da sie der Ableitung von Abwasser dient, ohne Bestandteil der öffentlichen Einrichtung zu sein (vgl. § 2 Nr. 4 Satz 1 ABS). Um eine Grundstücksentwässerungsanlage in diesem Sinne geht vorliegend, weil sie erst jenseits des öffentlichen Straßenraums beginnt und damit kein öffentlicher Grundstücksanschlusskanal sein kann (vgl. § 2 Nr. 3 Satz 2 ABS). Für Grundstücksentwässerungsanlagen bestimmt § 7 Abs. 4 Satz 1 ABS, dass sie vom Anschlussberechtigten herzustellen sind. Eine Regelung über die Kostenerstattung ist daher entbehrlich.
b. Der Beklagte kann die Kostenerstattung auch nicht mit Blick auf den gewohnheitsrechtlich anerkannten allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch verlangen. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch findet nur dort Anwendung, wo im geschriebenen Recht eine Regelung fehlt. Er ist den anderen Rechtsquellen gegenüber subsidiär (VGH München, Urt. v. 01.12.1992 – 23 B 91.2407 –, juris Rn. 37). Dies trifft auch auf den vorliegenden Fall zu. Nach § 1 Abs. 1 KAG M-V sind die Gemeinden und Landkreise berechtigt, nach Maßgabe dieses Gesetzes Abgaben (Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben) zu erheben, soweit nicht geltende Gesetze etwas anderes bestimmen. Diese Vorschrift, die auch für die von den Gemeinden auf Grundlage der §§ 150 ff. Kommunalverfassung (KV M-V) i.V.m. § 40 Abs. 4 Landeswassergesetz (LWaG) gebildeten Abwasserzweckverbände gilt, beschränkt die Abgabenerhebung auf die im Kommunalabgabengesetz oder anderen gesetzlichen Bestimmungen normierten Abgaben. Dadurch wird der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung hervorgehoben (Siemers in: Aussprung/ders./Holz, KAG M-V, Stand 08/2015, § 1 Anm. 1). Die Abgabenerhebung muss vorhersehbar sein. Dies schließt den Rückgriff auf nicht kodifizierte Anspruchsgrundlagen, wie den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch aus. Bestätigt wird diese Auslegung durch § 10 KAG M-V. Darin hat der Gesetzgeber sämtliche Varianten eines Erstattungsanspruchs normiert und dem Satzungsvorbehalt untergeworfen (VG Schwerin, Urt. v. 29.09.1998 – 4 A 713/98 –, n.v.). Bei einer Anwendbarkeit des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs könnten die aus § 10 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 KAG M-V folgenden gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen umgangen werden.
Soweit der Beklagte meint, das Institut des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs sei anwendbar, weil die Herstellung der Anschlussleitung nicht zu seinem satzungsrechtlich definierten Aufgabenbereich gehöre, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Richtig ist zwar, dass den Gemeinden und Zweckverbänden für das Recht der leitungsgebundenen Anlagen weitgehendes Organisationsermessen zusteht (OVG Greifswald, Urt. v. 15.03.1995 – 4 K 22/94 –, juris Rn. 28). Diese Gestaltungsfreiheit berührt die Ausschlusswirkung des § 1 Abs. 1 KAG M-V jedoch nicht, denn sie unterliegt nicht der Disposition der abgabenerhebungsberechtigten Körperschaft. Maßgeblich sind daher nicht die konkrete Definition der öffentlichen Einrichtung oder der Betriebsanlage und die sich daraus ergebenden abgabenrechtlichen Folgen. Entscheidend ist vielmehr, ob die satzungsrechtliche Definition einer Anspruchsgrundlage rechtlich möglich ist. Da § 10 Abs. 2 KAG M-V ausweislich der Gesetzesüberschrift auch eine Kostenerstattung für Hausanschlüsse vorsieht, wäre die Normierung einer entsprechenden Anspruchsnorm ohne weiteres zulässig.
Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg auf abweichende Rechtsprechung aus anderen Bundesländern berufen. Die Auffassung, dass sich unabhängig von einer satzungsrechtlich festgelegten Erstattungspflicht eine Zahlungsverpflichtung des Anschlussnehmers aus dem allgemeinen Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ergeben kann (VGH Mannheim, Urt. v. 10.10.1985 – 2 S 1708/83 –, ESVGH 36, 56, allerdings für die Rechtslage vor Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes für Baden-Württemberg), ist aus den oben genannten Gründen nicht folgen. Die Rechtsprechung des OVG Schleswig, wonach es sich bei dem Erstattungsanspruch um einen arteigenen öffentlich-rechtlichen Aufwendungsersatzanspruch handelt, der auf der Grundlage der Gemeindeordnung (Kommunalverfassung) geregelt werden darf, da diese Möglichkeit durch das Kommunalabgabengesetz nicht ausgeschlossen wird (Urt. v. 18.11.1997 – 2 L 134/96 –, juris Rn. 23), kann auf das Landesrecht von Mecklenburg-Vorpommern ebenfalls nicht übertragen werden. Denn die der Entscheidung zu Grunde liegende Fassung des Kommunalabgabengesetzes Schleswig-Holstein sah einen Kostenersatz für Haus- und Grundstücksanschlüsse nicht vor. Zudem ist diese Entscheidung seit der mit Wirkung vom 1. Januar 2004 erfolgten Normierung eines Kostenerstattungsanspruchs (§ 9a KAG S-H) überholt.
c. Auch ein Anspruch nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB) ist vorliegend nicht gegeben. Zwar sind die Bestimmungen im öffentlichen Recht grundsätzlich entsprechend anwendbar (BVerwG, Urt. vom 6. 9. 1988 – 4 C 5.86 –, juris). So können Erstattungsansprüche gegenüber dem Grundstückseigentümer dann gerechtfertigt sein, wenn die objektive Interessenlage nach der zugrunde liegenden Situation mit einer Geschäftsführung ohne Auftrag vergleichbar ist (vgl. für einen satzungsrechtlich normierten Erstattungsanspruch: VGH München, Urt. v. 03.05.1991 – 23 B 89.504 –, juris). Mit Blick auf § 1 Abs. 1 und § 10 KAG M-V ist allerdings auch hier von einer Subsidiarität der Geschäftsführung ohne Auftrag auszugehen. Daher besteht für die Anwendung der Regeln der Geschäftsführung ohne Auftrag neben § 10 KAG M-V kein Raum. Eine Erweiterung der Erstattungspflicht über die gesetzlich normierten Erstattungstatbestände hinaus würde die Grenzen der Eingriffsbefugnis der Verwaltung, insbesondere die Grenzen der Möglichkeit, Kosten der Verwaltung auf Dritte abzuwälzen, in unzulässiger Weise verwischen (VG Gießen, Urt. v. 18.04.1997 – 10 E 1685/95 –, juris Rn. 23 ff.).
2. Der Bescheid ist aber auch dann fehlerhaft, wenn man den vorstehenden Ausführungen nicht folgt und vom Bestehen des Erstattungsanspruchs ausgeht. Da der Anspruch nicht auf kommunalabgabenrechtliche Bestimmungen gestützt wird und nach den vorstehenden Darlegungen auch nicht auf sie gestützt werden kann, findet die insoweit geltende Befugnis, den Anspruch durch Leistungsbescheid geltend zu machen, keine Anwendung.
Offen bleiben kann, ob sich die Befugnis zum Erlass eines Leistungsbescheides trotz fehlender gesetzlicher Ermächtigung aus einem zwischen den Beteiligten bestehenden Verhältnis der Über-/Unterordnung ergeben kann (erwogen vom OVG Greifswald, Beschl. v. 19.07.2007 – 1 L 68/06 –, juris Rn. 8). Denn jedenfalls im vorliegenden Fall ist sie ausgeschlossen. Ein subordinationsrechtliches Gepräge allein rechtfertigt noch nicht den Schluss, dass das Überordnungsverhältnis sämtliche Einzelansprüche erfasst, die hieraus erwachsen. Eine Regel des Inhalts, dass ein dem öffentlichen Recht zuzuordnendes Rechtsverhältnis im Zweifel auf ein umfassendes, durchgängiges und für alle Beziehungen geltendes Über-/Unterordnungsverhältnis angelegt ist, gibt es grundsätzlich nicht. Gegenstand der Betrachtung ist damit stets die einzelne Rechtsbeziehung, wobei es darauf ankommt, ob die Geltendmachung des Anspruchs auf der dem Hoheitsträger partiell zugewiesenen Handlungsbefugnis beruht (OVG Greifswald. a.a.O., Rn. 9). Handelt der Hoheitsträger außerhalb des ihm zugewiesenen Aufgabenbereichs, so kann ein ihm daraus erwachsender Anspruch ebenfalls nicht hoheitlich geltend gemacht werden.
So ist es hier. Zwar stehen dem Zweckverband gemäß § 7 ABS im Hinblick auf Grundstücksentwässerungsanlagen diverse hoheitliche Kontrollbefugnisse und Mitspracherechte (Einvernehmensregelung) zu. Die Herstellung von Grundstücksentwässerungsanlagen gehört nach der ausdrücklichen Regelung in § 7 Abs. 4 Satz 1 ABS jedoch nicht zu seinem Aufgabenbereich; sie ist vielmehr dem (privaten) Anschlussberechtigten zugewiesen. Als Folge davon scheidet auch eine hoheitliche Geltendmachung von Erstattungsansprüchen aus.
Abweichendes folgt schließlich auch nicht aus den bereits zitierten Entscheidungen des VGH München vom 3. Mai 1991 und 1. Dezember 1992. Denn der Umstand, dass der kommunale Aufgabenträger den Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag durch Verwaltungsakt geltend machen konnte, beruht auf dem Umstand, dass die betreffende Abgabensatzung eine entsprechende Befugnis vorsah (VGH München Urt. v. 03.05.1991, a.a.O. Rn. 57; Urt. v. 01.12.1992, a.a.O. Rn. 34). Dass eine solche Befugnis vorliegend fehlt, wurde bereits dargelegt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 150 ff. Kommunalverfassung
§§ 677 ff. BGB
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 10 KAG M-V
§ 9a KAG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 10 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 10 Abs. 3 KAG M-V
§ 9 Abs. 1 KAG M-V
§ 1 Abs. 1 KAG M-V
§ 10 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 KAG M-V
§ 10 Abs. 2 KAG M-V
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 23 B 91.24
4 A 713/98
4 K 22/94
2 S 1708/83
2 L 134/96
4 C 5.86
23 B 89.50
10 E 1685/95
1 L 68/06