Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-09, Aktenzeichen 6 A 1081/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0509.6A1081.01.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides vom 19 sowie des Widerspruchsbescheides vom 19 verurteilt, dem Kläger für die Zeit vom 19 bis zum 19 den familienbezogenen Bezügebestandteil für das dritte und vierte Kind gemäß den im Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz vom 19. November 1999 festgesetzten Erhöhungsbeträgen sowie Prozesszinsen in Höhe von 4 % seit dem 25. November 1999 zu gewähren, soweit der Kläger für seine vier Kinder in dieser Zeit Kindergeld beanspruchen konnte.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist mit Ausnahme des aufhebenden Ausspruches vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Polizeibeamter im Dienst des beklagten Landes. Er ist verheiratet und hat vier in den Jahren 19 bid 19 geborene Kinder.
Mit Schreiben vom 19 - eingegangen am 19 - beantragte der Kläger beim LBV gemäß § 44 SGB X rückwirkend ab 19 ein höheres Kindergeld. Zur Begründung wies er darauf hin, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien die gesetzlichen Bestimmungen zum Familienlastenausgleich nicht verfassungsgemäß und bedürften einer Neuregelung. Gleichzeitig bat er, die Entscheidung hierüber bis zu einer gesetzlichen Neuregelung auszusetzen.
In den Verwaltungsvorgängen befindet sich ein Bescheid vom 19 mit dem Vermerk "Durchschrift für Bearbeiter". Der Bescheid enthält zu a) "Minderung des Kindergeldes" die Mitteilung, die Entscheidung hierüber werde bis zur Neuregelung ausgesetzt. Zu Punkt b) "Antrag auf Erhöhung des Ortszuschlages" enthält der Bescheid eine mit Rechtsbehelfsbelehrung versehene ablehnende Entscheidung.
Mit Schreiben vom 19 wies der Kläger auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Berücksichtigung des dritten und jedes weiteren Kindes im Orts- bzw. Familienzuschlag hin. Er bat um Mitteilung, wie im Hinblick auf die Nachzahlung von Beträgen verfahren werden solle.
Daraufhin teilte das LBV dem Kläger durch Schreiben vom 19 mit, er gehöre nicht zu dem Personenkreis, dem eine rückwirkende Erhöhung der kinderbezogenen Bestandteile der Bezüge zustehe. Er habe mit dem Schreiben vom 19 lediglich einen Antrag auf höheres Kindergeld, nicht aber auf erhöhten Ortszuschlag gestellt. Zudem habe er gegen den Bescheid vom 19 keinen Widerspruch eingelegt. Sein Schreiben könne daher lediglich als Antrag auf Zahlung von erhöhtem Orts- bzw. Familienzuschlag gewertet werden.
Hiergegen wandte sich der Kläger mit seinem als Widerspruch bezeichneten Schreiben vom 19 . Er teilte mit, den Bescheid vom 19 nicht erhalten zu haben.
Durch Bescheid vom 19 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Eine rückwirkende Behebung des vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Verfassungsverstoßes komme den Klägern des Ausgangsverfahrens und darüberhinaus nur solchen Klägern zugute, über deren Anspruch noch nicht abschließend entschieden worden sei.
Der Kläger hat am 10. August 1999 Klage erhoben.
Mit Schreiben vom 19 hat der Kläger gegen den Bescheid vom 19 Widerspruch eingelegt. Er habe den Bescheid vom 19 seinerzeit nicht erhalten. Er vermute, dass der Bescheid fälschlicherweise dem Kollegen L. -X. L. in C. P. ausgehändigt worden sei. Erstmals habe er aufgrund der Akteneinsicht der Prozessbe-vollmächtigten in die Personalakte Kenntnis von dem Bescheid erhalten.
Mit Schreiben vom 19 teilte das LBV dem Kläger mit, ein Widerspruch gegen den Bescheid vom 19 sei nicht möglich. Da der Bescheid seinerzeit nicht zugegangen sei, sei ein wirksamer Verwaltungsakt nicht zustande gekommen. Die Behauptung des Klägers, er habe den Bescheid vom 19 nicht erhalten, könne er, der Beklagte, nicht widerlegen.
Der Kläger hat unter Wiederholung seines Vorbringens im Verwaltungsverfahren beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung seines Bescheides vom 19 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 19 bis zum 19 für das dritte und vierte Kind einen erhöhten Ortszuschlag gemäß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Auffassung vertreten, der Kläger habe keinen Nachzahlungsanspruch, da er erst 19 Widerspruch erhoben habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen. Der Kläger habe bis zum Ende des Jahres 19 ein Vorverfahren im Sinne von § 69 VwGO nicht eingeleitet. Es sei auch ohne Bedeutung, ob er den Bescheid des Beklagten vom 19 tatsächlich erhalten habe. Selbst wenn er diesen nicht erhalten habe, hätte die Möglichkeit bestanden, zur Wahrung seiner Rechte Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zu erheben.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend: Er habe mit seinem Schreiben vom 19 hinreichend deutlich erklärt, dass er rückwirkend ein höheres Kindergeld beantrage, da die gesetzlichen Rege-lungen zum familienbezogenen Lastenausgleich verfassungswidrig seien. Es dürfe nicht am Wortlaut des Antrages festgehalten werden, sondern müsse der mit dem Antrag verfolgte Zweck gesehen werden, eine angemessene Alimentierung zu bekommen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 17. Mai und 19 zu verurteilen, ihm für den Zeitraum vom 19 bis 19 den familienbezogenen Bezügebestandteil für das dritte und vierte Kind gemäß den im Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz vom 19. November 1999 festgesetzten Erhöhungsbeträgen nebst 4 % Prozesszinsen hierauf seit dem 25. November 1999 zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Antrag des Klägers vom 19 beziehe sich eindeutig nur auf höheres Kindergeld. Es komme vor, dass bei der massenhaften Bearbeitung die Verwendung eines Bescheides gelegentlich auch in Fällen erfolgt sei, in denen lediglich höheres Kindergeld beantragt worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Für den Zeitraum vom 19 bis 19 hat der Kläger Anspruch auf Nachzahlung der monatlichen Erhöhungsbeträge für das dritte und vierte Kind, soweit er in dieser Zeit für alle vier Kinder Kindergeld beanspruchen konnte. Die entgegenstehenden Bescheide des Beklagten sind aufzuheben.
Nach Art. 9 § 1 Abs. 1 Sätze 2 und 3 des Bundesbesoldungs- und - versorgungsanpassungsgesetzes 1999 - BBVAnpG 99 - vom 19. November 1999 (BGBl. I S. 2198) erhalten Kläger und Widerspruchsführer, die ihren Anspruch auf den höheren Orts- bzw. Familienzuschlag innerhalb des Zeitraums vom 19 bis zum 19 geltend gemacht haben, ohne dass darüber schon abschließend entschieden worden ist, Erhöhungsbeträge nach Satz 1 der Vorschrift vom 1. Januar des Haushaltsjahres an, in dem das Vorverfahren begonnen hat. Mit der Koppelung der Anspruchsberechtigung an die Verfahrens-positionen "Kläger" und "Widerspruchsführer" entspricht Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81 S. 363 und Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 - u.a., BVerfGE 99 S. 300.
Die vom Bundesverfassungsgericht festgestellte langjährige verfassungswidrige Unteralimentierung der Beamten mit drei oder mehr Kindern ist danach rückwirkend zu Gunsten derjenigen Beamten zu beheben, die ihren verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf amtsangemessene Alimentierung zeitnah durch Klage oder Widerspruch geltend gemacht haben.
So Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 28. Juni 2001 - 2 C 48.00 -, NVwZ 2002 S. 97 ff.
Durch die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Beamte den verfassungsrechtlichen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation unmittelbar mit dem Widerspruch verfolgen kann. Weiter bedarf es keines dem Widerspruch vorausgehenden Antrages an den Dienstherrn und ebensowenig dessen Ablehnung. Bezüglich der Darlegungsanforderungen an den Widerspruch hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, durch den Rechtsbehelf müsse für den Dienstherrn erkennbar sein, wogegen er eingelegt und was mit ihm begehrt werde. Eine schriftliche Erklärung, mit der der Betroffene höhere als die ihm tatsächlich fortlaufend gezahlten Bezüge begehre, genüge den sich aus § 126 Abs. 3 BRRG ergebenden inhaltlichen Anforderungen an einen Widerspruch. Auf ihre Bezeichnung durch den Erklärenden komme es nicht an.
Gemessen daran ist das Schreiben des Klägers vom 19 nach seinem Erklärungsgehalt als zeitnah angebrachter Widerspruch anzusehen. Inhaltlich ist es nicht nur auf höheres Kindergeld, sondern auch auf eine amtsangemessene Besoldung gerichtet:
Zwar könnte bei einer allein am Wortlaut haftenden Betrachtung des Schreibens zweifelhaft sein, ob es dem Kläger nicht ausschließlich um Kindergeld als sozialstaatliche Leistung im engeren Sinne ging. Insoweit ist zuzugestehen, dass Angriffe gegen die Kindergeldbemessung das Begehren nach einer zureichenden Besoldung nicht ohne weiteres mitumfassen.
Vgl. in diesem Sinne etwa OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 2000 - 12 A 369/99 -.
Die Auslegung des klägerischen Antrages darf indes bei einer bloßen Wortlautbetrachtung nicht stehen bleiben. Dem juristisch nicht vorgebildeten Kläger dürfte die klare Abgrenzung zwischen Kindergeld und kinderbezogenem Anteil im Orts- bzw. Familienzuschlag ohnehin nicht hinreichend geläufig gewesen sein. Er hat die gesetzlichen Regelungen zum Familienlastenausgleich und deren Beurteilung durch das Bundesverfassungsgericht in Bezug genommen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in einer vom Kläger zwar nicht zitierten, im vorliegenden Zusammenhang aber mit zu berücksichtigenden Entscheidung
Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81 S. 363 (375 ff.)
auf die engen Bezüge zwischen der Verpflichtung des Dienstherrn zur amtsangemessenen Alimentierung des Beamten und dem allgemein gewährten Kindergeld als Bestandteil eines gesetzlichen Leistungsprogramms hingewiesen. Art. 33 Abs. 5 GG belasse dem Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum bei der Verwirklichung des verfassungsrechtlich gebotenen Ziels eines auch die Familienverhältnisse des Beamten mit berücksichtigenden hinlänglichen Nettoeinkommens. Es stehe dem Gesetzgeber frei, ob er einen Ausgleich für die familienbedingten Mehrbelastungen durch eine entsprechende Bemessung der Bruttobezüge, durch die Teilhabe der Beamten an dem allgemein gewährten Kindergeld oder durch eine steuerrechtliche Berücksichtigung der durch den Kindesunterhalt verminderten Leistungsfähigkeit zu erreichen suche oder diese Möglichkeiten miteinander verbinde.
BverfG, a.a.O. S. 376.
Hiernach verbietet sich eine isolierte Betrachtung nur des Kindesgeldes. Vielmehr war der Hinweis auf einen familiengerechten Lastenausgleichs der Sache nach auch auf die davon nicht zu trennende Höhe des Orts- und Familienzuschlags gerichtet. Dieser hat ebenso wie das Kindergeld soziale Ausgleichsfunktion und trägt auf diese Weise dem unterschiedlichen Alimentationsbedarf des Besoldungsempfängers je nach den Familienverhältnissen Rechnung. Auch wenn der kinderbezogene Anteil im Orts- bzw. Familienzuschlag keine sozialstaatliche Leistung darstellt, sondern Besoldungsbestandteil bleibt, ändert dies nichts an seiner Bedeutung für den intendierten Lastenausgleich. Im Übrigen hängt die Zuordnung zu Stufe 2 bzw. den folgenden Stufen materiell-rechtlich vom Bestehen des Kindergeldanspruchs ab. All dies verdeutlicht schon für sich betrachtet, dass der Antrag des Klägers nicht nur auf ein höheres Kindergeld, sondern auch auf einen höheren Orts- bzw. Familienzuschlag zielte.
Hinzu tritt ein Gesichtspunkt, der entscheidend gegen die vom LBV nunmehr vorgenommene gegenseitige Auslegung streitet: Das LBV als Empfänger der Willenserklärung hat den Antrag im Jahre 19 ebenfalls in einem umfassenderen Sinne verstanden. Der objektive Erklärungsgehalt des in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Bescheidentwurfes vom 19 ist eindeutig. Der Bescheid sollte eine Entscheidung gerade auch zum Ortszuschlag enthalten (b). Die nunmehr seitens des Beklagten erhobenen Einwände, es handele sich um ein Massenverfahren und dementsprechend seien Bescheide ungeachtet des Umfangs der Antragstellung gleichlautend gefertigt worden, überzeugen nicht. Der Beklagte muss sich an der in seinem Bescheid zweifelsfrei zum Ausdruck gekommenen Sichtweise festhalten lassen. Anderenfalls hätte er - würde es an einer entsprechenden Erklärung seitens des Klägers fehlen - eine Entscheidung ohne vorangegangene Antragstellung getroffen haben wollen, was rechtlich offenkundig fehlerhaft gewesen wäre.
Schließlich liegt noch keine abschließende Entscheidung über den Antrag des Klägers vom 19 im Sinne von Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 vor. Insbesondere steht dem Begehren keine bestandskräftige Ablehnung durch den Beklagten mit Bescheid vom 19 entgegen. Dieser Bescheid ist dem Kläger nicht wirksam bekannt gegeben worden. Hiervon geht zum einen der Beklagte selbst aus. Er hat nach Klageerhebung dem Kläger gegenüber eingeräumt, ihm sei der Bescheid vom 19 nicht zugegangen (vgl. das in Beiakte Heft 1 enthaltene Schreiben an den Kläger vom 19 ). Zum anderen existiert kein Zustellungsnachweis oder Beleg dafür, dass und wann der Bescheid zur Post gegeben worden ist.
Dementsprechend steht dem Kläger ein Anspruch auf erhöhte Besoldung nach Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 für die Zeit vom 19 bis 19 zu, soweit er in diesem Zeitraum Kindergeld für seine vier Kinder beanspruchen konnte.
Der Anspruch auf Prozesszinsen ergibt sich aus §§ 291, 288 Abs. 1 BGB. Er besteht - dem Antrag entsprechend - vom 25. November 1999, dem Tag nach der Verkündung des BBVAnpG 99, an. Die Höhe des Zinssatzes beträgt 4 %. Die Neuregelung in § 288 Abs. 1 Satz 1 BGB ist nicht anwendbar. Gemäß Art. 229 § 1 Abs. 1 Satz 3 EGBGB ist § 288 BGB in der seit dem 1. Mai 2000 geltenden Fassung nur auf solche Forderungen anzuwenden, die von diesem Zeitpunkt an fällig werden, was hier nicht der Fall ist.
Vgl. hierzu Heinrichs, in Palandt, BGB, Kommentar, 61. Auflage 2002, § 288 Anm. 1a).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG) nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291, 288 Abs. 1 BGB
§ 44 SGB X
§ 69 VwGO
§ 75 VwGO
§ 288 BGB
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 288 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvL 1/86
2 BvL 26/91
2 C 48.00
12 A 369/99