Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-05, Aktenzeichen 3 MB 19/25
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:1105.3MB19.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
In einem Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO ist ein Antrag, der in erster Instanz nicht gestellt und daher vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss nicht beschieden worden ist, grundsätzlich unzulässig, da die Beschwerde der rechtlichen Überprüfung der auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten erstinstanzlichen Entscheidung dient (vgl. Senatsbeschluss vom 15. Juli 2022 – 3 MB 11/22 –, juris Rn. 10 f. m. w. N.).(Rn.10)
Verfahrensgang
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 6. Kammer – vom 10. September 2025 wird verworfen.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2025 ist unzulässig. Der mit dem Beschwerdebegründungsschriftsatz vom 13. Oktober 2025 gestellte Hauptantrag stellt eine Neufassung des Rechtsschutzbegehrens und damit eine unzulässige Antragsänderung dar (1.). Die Sache ist nicht zu erneuten Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (2.).
Die Beteiligten streiten im Eilverfahren über die Zulässigkeit eines von den Antragstellerinnen initiierten Bürgerbegehrens gegen von der Beigeladenen gefasste Aufstellungsbeschlüsse in der Bauleitplanung. Die Antragstellerinnen haben erstinstanzlich zunächst die vorläufige Zulassung des Bürgerbegehrens im Wege der einstweiligen Anordnung begehrt.
Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Beschluss die vorläufige Zulassung des Bürgerbegehrens bzw. hilfsweise die vorläufige Feststellung, dass das Bürgerbegehren nicht wegen Fristversäumnis unzulässig ist, abgelehnt. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt, die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung seien unzulässig. Es fehle den Antragstellerinnen an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Für den hier begehrten vorbeugenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz bedürfe es eines qualifizierten Rechtsschutzinteresses, das vorliegend nicht gegeben sei. Es sei nicht erkennbar, dass den Antragstellerinnen bei Nichterlass der von ihnen begehrten einstweiligen Anordnung schwere und unabwendbare Nachteile drohen könnten. Vielmehr würden die Antragstellerinnen selbst vortragen, dass die nächste Phase der Bauleitplanung noch nicht in Sicht sei. Hinzu komme, dass das von den Antragstellerinnen eingereichte Bürgerbegehren seit Einreichung des vollständigen Antrags einschließlich der Unterschriftenlisten einen Suspensiveffekt entfalte. Das Vollzugsverbot ende mit dem Tag, an dem die Kommunalaufsicht die Feststellung treffe, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. An einer solchen Entscheidung fehle es bislang. Zudem hat das Verwaltungsgericht vorsorglich darauf hingewiesen, dass darüber hinaus auch kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht wäre. Die Antragstellerinnen hätten das Bürgerbegehren nicht innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe der Aufstellungsbeschlüsse eingereicht. Die Frist beginne nicht erst mit der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB, sondern bereits mit der Fassung des Beschlusses in öffentlicher Sitzung des hierfür zuständigen Gremiums.
Nach Abschluss des erstinstanzlichen Eilverfahrens stellte der Antragsgegner mit Bescheid vom 15. September 2025 gegenüber den Antragstellerinnen die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens fest und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte er aus, dass die Frist von drei Monaten nicht eingehalten worden sei.
Gegen diesen Bescheid haben die Antragstellerinnen Widerspruch erhoben. Sie haben zudem gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Beschwerde eingelegt und wenden sich nunmehr gegen die nach Erlass des erstinstanzlichen Beschlusses ergangene Entscheidung des Antragsgegners, mit der dieser die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt hat und die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Sie machen geltend, eine Antragserweiterung sei sachdienlich und daher zulässig. Sie trage einer vor Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist eingetretenen Änderung der Sachlage Rechnung und könne daher noch in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden. Aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes werde ein zusätzliches erstinstanzliches Eilrechtsschutzverfahren vermieden. Es wäre ein Wertungswiderspruch, einerseits bis zum Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist neues Vorbringen zuzulassen, andererseits aber eine hierauf bezogene sachdienliche Antragserweiterung auszuschließen. Auch der Beschleunigungs- und Vereinfachungseffekt des § 146 Abs. 4 VwGO würde konterkariert, wenn in dieser Konstellation die ursprünglichen Anträge im Beschwerdeverfahren weiterverfolgt werden müssten und der Beschwerdeführer bezüglich neuer Anträge darauf verwiesen würde, ein zusätzliches erstinstanzliches Eilrechtsschutzverfahren einzuleiten. Der Hilfsantrag sei für den Fall gestellt worden, dass der Senat hierzu eine andere Auffassung haben sollte. Die Anträge seien auch begründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids des Antragsgegners sei nicht gerechtfertigt. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss zur Einreichungsfrist des Bürgerbegehrens seien rechtlich unzutreffend.
Im Beschwerdeverfahren beantragen die Antragstellerinnen,
den Beschluss Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 10. September 2025, Aktenzeichen 6 B 21/25, aufzuheben und die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen Bescheid des Antragsgegners vom 15. September 2025 wiederherzustellen,
hilfsweise, die Sache zur erneuten Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.
Diese Anträge können nicht in zulässiger Weise zum Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gemacht werden.
1. In einem Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO ist ein Antrag, der in erster Instanz nicht gestellt und daher vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss nicht beschieden worden ist, grundsätzlich unzulässig, da die Beschwerde der rechtlichen Überprüfung der auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten erstinstanzlichen Entscheidung dient (vgl. Senatsbeschluss vom 15. Juli 2022 – 3 MB 11/22 –, juris Rn. 10 f. m. w. N.).
Ob eine Antragsänderung oder -erweiterung ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO in Betracht kommt (dafür etwa OVG Hamburg, Beschluss vom 2. August 2019 – 4 Bs 219/18 –, juris Rn. 10; OVG Koblenz, Beschluss vom 26. Juli 2017 – 8 B 11235/17 –, juris Rn. 50; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 146 Rn. 25) oder jedenfalls in Fällen zulässig ist, in denen die Effektivität des Rechtsschutzes dies gebietet (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 11. Januar 2017 – 4 MB 43/16 –, juris Rn. 5), braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Es ist keiner der beiden vorgenannten Ausnahmefälle gegeben.
a) Die Voraussetzungen einer zulässigen Antragsänderung/-erweiterung entsprechend § 91 VwGO liegen nicht vor. Eine Einwilligung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO hinsichtlich der im Beschwerdeverfahren formulierten Anträge hat der Antragsgegner nicht erklärt. Vielmehr macht er geltend, der erstmalig im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag sei unzulässig. Der Senat hält den vorgenommenen vollständigen Austausch der in der ersten Instanz gestellten Anträge auch nicht für sachdienlich im Sinne dieser Vorschrift. Eine Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25. Juni 2009 – 9 B 20.09 –, juris Rn. 6 m. w. N.). Letzteres bedeutet eine Identität des zu beurteilenden Lebenssachverhalts (vgl. Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 91 Rn. 20). Wesentlich für den Begriff der Sachdienlichkeit ist der Gesichtspunkt der Prozesswirtschaftlichkeit (Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 91 Rn. 53). Nicht sachdienlich ist eine Klageänderung daher insbesondere, wenn bei ihrer Zulassung der Prozess auf ganz neue Grundlagen gestellt, also ein völlig neuer, bis dahin zwischen den Parteien nicht vorhandener Streitstoff zur Entscheidung anstehen und dies gleichsam das Gesicht des Rechtsstreits ändern würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1970 – IV C 28.67 –, NJW 1970, 1564 <1565>).
Gemessen daran ist eine Antragsänderung nicht sachdienlich, weil eine wesentliche Identität des Streitstoffs nicht gegeben ist. Im Verfahren in der ersten Instanz verfolgten die Antragstellerinnen das Ziel, das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren vorläufig vor der Entscheidung des Antragsgegners über dessen Zulässigkeit zuzulassen. Weder die später ergangene Feststellung der Unzulässigkeit noch die in demselben Bescheid des Antragsgegners erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung waren Gegenstand des erstinstanzlichen Eilverfahrens. Zwar enthält der angefochtene Beschluss auch Ausführungen zu der zwischen den Beteiligten streitigen Frage des Beginns der Frist nach § 16g Abs. 3 Satz 3 GO (BA S. 4 ff.). Da das Verwaltungsgericht die erstinstanzlich gestellten Anträge als unzulässig erachtet hat, hat es jedoch nicht tragend auf das Fehlen eines Anordnungsanspruchs abgestellt und sich insoweit lediglich darauf beschränkt, unter Zugrundelegung des damaligen Sach- und Streitstands vorsorglich darauf hinzuweisen, dass ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht wäre. Aufgrund der zeitlichen Abläufe konnte das Verwaltungsgericht auch keine Aussage dazu treffen, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem Bescheid des Antragsgegners vom 15. September 2025 rechtmäßig ist, insbesondere im Hinblick auf ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung und dessen Begründung. Das Fehlen eines solchen Interesses rügen die Antragstellerinnen in ihrer Beschwerdebegründung und machen damit Umstände geltend, die das gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erstinstanzlich zuständige Verwaltungsgericht noch nicht in seine Prüfung einbezogen hat (und aufgrund der zeitlichen Abläufe auch nicht einbeziehen konnte). Die Einführung dieses neuen Streitstoffs erweist sich weder als sachdienlich noch als prozessökonomisch geboten. Um einer Erfolgsaussicht des neu formulierten Antrags der Antragstellerinnen – seine Zulässigkeit hypothetisch unterstellt – nachgehen zu können, müsste das Gericht im Beschwerdeverfahren erstmals eine vollständige Überprüfung des Bescheids des Antragsgegners vom 15. September 2025 vornehmen.
b) Es ist auch nicht ersichtlich, dass vorliegend eine Ausnahme von dem Grundsatz der Unzulässigkeit einer Antragsänderung im Beschwerdeverfahren aufgrund des Gebots der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes angezeigt wäre. Ohne dass den Antragstellerinnen ein irreversibler Rechtsverlust drohen würde, erscheint es möglich, den in das Beschwerdeverfahren erstmals eingeführten Streitstoff zunächst der ersten Instanz zu unterbreiten. Die Antragstellerinnen haben weder dargelegt, dass die betroffenen Planaufstellungsverfahren bzw. Änderungsverfahren kurz vor dem Abschluss sind, noch ist dies anderweitig ersichtlich.
c) Im Übrigen erfüllt die Beschwerdebegründung auch bei Unterstellung der Zulässigkeit der Antragsänderung nicht die Darlegungsanforderungen gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Es fehlt an einer substantiierten Auseinandersetzung mit der vom Verwaltungsgericht als selbstständig tragend angeführten Erwägung, der Eilantrag sei unzulässig, weil die nächste Phase der Bauleitplanung noch nicht in Sicht sei (BA S. 4). Unabhängig davon, ob aufgrund dessen das Rechtsschutzbedürfnis abgelehnt werden kann, hätten die Antragstellerinnen gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO hierzu in ihrer Beschwerdebegründung substantiiert vortragen müssen. Indes beschränken sie ihr diesbezügliches Vorbringen darauf, dass der Bürgermeister der Beigeladenen mit jedem der 16 Aufstellungsbeschlüsse zugleich beauftragt worden sei, Angebote für die Ausarbeitung der Planunterlagen einzuholen und entsprechende Aufträge zu erteilen, um die frühzeitige Unterrichtung der Öffentlichkeit vorzubereiten; mit dem deshalb zu erwartenden baldigen Eintritt in die nächste Phase des Bauleitplanverfahrens sei dann ein Bürgerbegehren nicht mehr zulässig. Insofern setzen sie sich jedoch nicht inhaltlich mit der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts auseinander.
2. Die Sache ist nicht in entsprechender Anwendung des § 130 Abs. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.
Eine Zurückverweisung nach § 130 Abs. 2 VwGO, die auch im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 1 und 4 VwGO in Betracht kommt (vgl. hierzu OVG Schleswig, Beschluss vom 13. August 2021 – 2 MB 9/21 –, juris Rn. 4 f. m. w. N.), ist nicht für den Fall einer unzulässigen Antragsänderung im Rechtmittelverfahren vorgesehen. § 130 Abs. 2 bestimmt die Fälle, in denen eine Zurückverweisung möglich ist, abschließend. Eine Zurückverweisung kann nicht allein auf Zweckmäßigkeitserwägungen gegründet werden, eine erweiternde Anwendung der Vorschrift ist unzulässig (Blanke/Buchheister, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 130 Rn. 4). Dementsprechend kann die Sache auch nicht zurückverweisen werden, wenn – wie wohl von den Antragstellerinnen begehrt – ansonsten das Rechtsmittel als unzulässig zu verwerfen wäre. Im Übrigen steht die Verweisung gemäß § 130 Abs. 2 VwGO im Ermessen des Gerichts (BVerwG, Beschluss vom 13. März 1996 – 6 B 16.96 –, juris Rn. 4).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht hier nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil sie sich nicht durch Stellung eines Sachantrags am Kostenrisiko beteiligt hat (vgl. § 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 22.6 und Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der Senat orientiert sich an der dortigen Empfehlung, für einen Rechtsstreit über ein Bürgerbegehren in der Hauptsache einen Streitwert in Höhe von 20.000 Euro anzunehmen, welcher im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert wird.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 91 VwGO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 16g Abs. 3 Satz 3 GO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1970, 1564
6 B 21/25
4 Bs 219/18
8 B 11235/17
9 B 20.09
IV C 28.67
6 B 16.96