Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-30, Aktenzeichen 10 D 8/08.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0930.10D8.08NE.00

Tenor:
Die 6. Änderung des Bebauungsplans „Umset-zung Rahmenplan v. E. “ Teilbereich I A der Stadt P. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die 6. Änderung des Bebauungsplans "Umsetzung Rahmenplan van E. " Teilbereich I A.
Die Antragstellerin ist eine kreisangehörige Stadt im westlichen N1. mit ca. 20.000 Einwohnern in den drei Stadtteilen P. , M. und X. . Sie ist im Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW) und im Regionalplan N. – Teilabschnitt N1. – als Mittelzentrum dargestellt.
Der Rat der Antragsgegnerin hat mit der am 16. Oktober 2003 beschlossenen 60. Änderung des Flächennutzungsplans und der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 80 Teilbereich I A "Umsetzung Rahmenplan van E. " für das Gelände der ehemaligen Textilfabrik van E. die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines sog. Factory Outlet Center - FOC - geschaffen. Die Antragstellerin, die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1. als Betreiberin des Euregio Outlet Center – EOC – schlossen am 24. Oktober 2003 einen raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag zur Realisierung der Ansiedlung und des Betriebes eines FOC in P. . In diesem Vertrag wurden die zulässigen Sortimente bestimmt und die Verkaufsfläche auf 3500m² begrenzt. Von den planungsrechtlich zugelassenen 3500 m² Verkaufsfläche waren zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses am 3. November 2006 ca. 3000 m² innerhalb des EOC genutzt.
Das Plangebiet der 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 80 "Umsetzung Rahmenplan van E. " Teilbereich I A erfasst das Gelände des EOC und Erweiterungsflächen. Die parallel hierzu erfolgte 78. Änderung des Flächennutzungsplans umfasst das Gebiet des hier streitigen Bebauungsplans.
Durch die streitigen Änderungen des Flächennutzungs- und des Bebauungsplans sollen nach dem Willen des Rates der Antragstellerin die Voraussetzungen für eine Erweiterung des EOC mit insgesamt 11.500 m² Verkaufsfläche "als Tor zur Innenstadt" geschaffen werden. Das Plangebiet wird überwiegend als Sondergebiet (SO 5) festgesetzt und befindet sich größtenteils nördlich der M1.------straße . Dieser Teil grenzt im Westen an das im Ursprungsbebauungsplan festgesetzte Sondergebiet S 1, im Norden an das Betriebsgelände der P1. Textilveredelung GmbH, im Südosten an die Straße Q.---damm und im Osten an das Wohngebiet zwischen den Straßen An den U. und Q.---damm . Diese Fläche wird geprägt durch den denkmalgeschützten sog. C. Rundbau, an den in nord-östlicher Richtung ein eingeschossiges hallenartiges Gebäude für den Betrieb des EOC angebaut wurde. Die Freiflächen südwestlich und süd-östlich dieses Komplexes sind überwiegend befestigt und werden Stellplatzanlage genutzt. An den Rundbau schließt sich in südöstlicher Richtung der ebenfalls denkmalgeschützte C1. -Bau an, der im rückwärtigen Bereich durch ein aus den 1960er Jahren stammendes viergeschossiges Verwaltungsgebäude ergänzt wurde. Begrenzt wird dieses Ensemble im Osten durch den sechsgeschossigen unter Denkmalschutz stehenden Turm. Entlang der M1.------straße folgen in östlicher Richtung eine Tankstelle und im Einmündungsbereich M1.------straße /Q.---damm ein Restaurant und Steakhaus.
Der kleinere Planbereich südlich der M1.------straße ist von Wohnbebauung umgeben und wird als Spielplatz genutzt. Im westlichen Teil befindet sich eine Grünfläche mit einem Stehgewässer. Auch diese Flächen werden als Sondergebiet SO 5 ausgewiesen, um – so die Planbegründung – den Geschäftsbereich zwischen historischer Innenstadt und EOC weiter zu entwickeln.
Der überwiegende Planbereich wird als Sondergebiet festgesetzt. Hierzu heißt es in den textlichen Festsetzungen:
"Sondergebiete (SO 5) gem. § 11 Abs. 2,3 BauNVO: Großflächiger Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Herstellerdirektverkaufszentrum (Factory-Outlet-Center FOC) auf einer Verkaufsfläche von max. 11.500 m² und Büronutzung.
Zulässig ist der Direktvertrieb von Waren des Produktionsprogrammes, des Zukaufssortiments und des Lizenzproduktsortiments der Hersteller. Zulässig sind nur solche Produkte, die –gerechnet vom Auslieferungstermin ab Werk- bei junger Mode und Sportbekleidung mindestens zwei Monate, im übrigen mindestens drei Monate dem Einzelhandel zur Verfügung standen... Innerhalb der Gesamtverkaufsfläche sind Läden der folgenden Warengruppen maximal nur auf den angegebenen Verkaufsflächen zulässig:
Warengruppe
Max. Verkaufsfläche in m²
Bekleidung/Wäsche
7.000 m²
Haushaltswaren, Glas/Porzellan/ Keramik
600 m²
Schuhe
2.000 m²
Lederwaren
500 m²
Spielwaren
200 m²
Sportartikel
700 m²
Accessoires
Alle Warengruppen
11.500 m²
Herstellerbezogene Randsortimente dürfen max. 5 % der Verkaufsfläche je Ladeneinheit, max. 575 m² der gesamten FOC-Verkaufsfläche umfassen und müssen in engem funktionalen Zusammenhang mit dem Kernsortiment stehen; gesonderte Verkaufsabteilungen dieser Randsortimente sind nicht zulässig…"
Im südöstlichen Plangebiet sowie in einem kleinen Bereich innerhalb des C. Rundbaus setzt der Plan jeweils ein Mischgebiet MI fest. Nach den textlichen Festsetzungen sind Geschäfts- und Einzelhandelsbetriebe, Vergnügungsstätten sowie Peepshows, Videotheken und Spielhallen nicht zulässig. Ausnahmsweise zulässig ist Einzelhandel mit einer maximalen Verkaufsfläche von 150 m² in Verbindung mit einem produzierenden Betrieb und maximal 100 m² Verkaufsfläche "in Verbindung mit der Tankstelle".
Unmittelbar östlich des Mischgebietes MI im Bereich des C. Rundbaus ist ein Mischgebiet MI 1 festgesetzt, in dem Einzelhandel auf einer maximalen Verkaufsfläche von 150 m² zulässig ist, soweit es sich nicht um Bekleidung und Wäsche, die der Bekleidung dient, Sport- und Freizeitkleidung, Schuhe, Lederartikel, herstellerbezogene Bekleidungsaccessoires, Lebensmittel und Drogerie-artikel handelt. Die ausgeschlossenen Sortimente sind als Randsortimente aus-nahmsweise auf 5% der Verkaufsfläche zulässig.
Die Auswirkung der geplanten Erweiterung des EOC wurde in einer städtebaulichen Verträglichkeitsstudie des Stadtforschungs- und Planungsbüros K. und L. von Mai 2006 untersucht. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass die ursprünglich vom Investor vorgesehene Verkaufsfläche von 13.000 m² zur Vermeidung von negativen städtebaulichen Auswirkungen und zur Sicherstellung der raumordnerischen Verträglichkeit insbesondere mit Blick auf die Gemeinde X1.---ringen auf 11.500 m² Verkaufsfläche reduziert werden sollte. Für das Stadtgebiet der Antragsgegnerin sei die Erweiterung des EOC ambivalent zu bewerten, da neben einer Stärkung der mittelzentralen Funktion auf mikroräumlicher Ebene mit Auswirkungen auf das P1. Hauptgeschäftszentrum zu rechnen sei. Während des Aufstellungsverfahrens erstellte der Gutachter auf Veranlassung der Antragstellerin eine "ergänzende Analyse unter stärkerer Berücksichtigung der Niederlande" sowie weitere Stellungnahmen zur Plausibilität der Standortanalyse für ein FOC in H. , zu möglichen Auswirkungen eines geplanten FOC in H. auf die Stadt P. , zu kumulierten Auswirkungen zweier FOC im westlichen N1. /F. , zu Auswirkungen auf die Stadt T. und die Gemeinde T1. sowie eine Stellungnahme zu einer Gegenäußerung der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA), die eine Standortanalyse für ein FOC in H. erstellt hatte.
In der Planbegründung wird unter 8. zu der Frage Bauleitplanung und Umweltschutz ausgeführt: Im Rahmen des Umweltberichtes sei eine Ökobilanz erstellt worden, die bei Realisierung der geplanten Nutzung ein Kompensationsdefizit von 1,5168 (richtig: 15168) Werteinheiten ausweise. Der externe Ausgleich erfolge als Aufforstung mit einheimischen Laubgehölzen auf einer Ackerfläche auf dem Flurstück 149, Flur 47, Gemarkung P. , auf einer Fläche von 0,659 ha. Im Umweltbericht heißt es hierzu, dass der Ausgleich in vollem Umfang durch den Vorhabenträger erfolge. Die genaue Fläche werde noch benannt bzw. eine geeignete Kompensationsfläche werde durch den Eingriffsverursacher im Gebiet der Stadt P. zur Verfügung gestellt.
Unter dem 15. Mai 2006 unterrichtete die Antragsgegnerin die Antragstellerin über die beabsichtigten Flächennutzungsplan- und Bebauungsplanänderung. In der Zeit vom 27. Juni bis 15. August 2006 beteiligte die Antragstellerin in ihrer Funktion als Bezirksplanungsbehörde im Rahmen eines landesplanerischen Anpassungsverfahrens gemäß § 32 LPlG möglicherweise betroffene Städte und Gemeinden, Kammern sowie benachbarte Träger der Regionalplanung in den Niederlanden und in Niedersachsen. Am 20. Juli 2006 fand mit Nachbargemeinden und mit den Städten P. und H. ein Informationstermin statt. Am 4. Oktober 2006 bat die Antragsgegnerin schriftlich um Mitteilung, ob Bedenken gegen die Planungsabsichten bestünden. Mit Verfügung vom 17. Oktober 2006 verwies die Antragstellerin u.a. "auf die geänderte Rechtslage" nach den "P2. -Urteilen" des Senats vom 6. Juni 2005 und teilte mit, dass die Stadt nicht davon ausgehen könne, dass landesplanerische Bedenken nicht erhoben würden. Am 30. Oktober 2006 fand ein weiterer Besprechungstermin statt.
Das Aufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf: Am 7. Juni 2006 beschloss der Ausschuss für Bauen, Planung und Umwelt der Antragsgegnerin die Aufstellung der 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 80 "Umsetzung Rahmenplan van E. " Teilbereich I A. Parallel dazu beschloss der Rat in derselben Sitzung die Durchführung des Bauleitplanverfahrens zur 78. Flächennutzungsplanänderung. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 22. Juli 2006 bekannt gemacht. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung fand gemäß Bekanntmachung vom 22. Juli 2007 in Gestalt einer Offenlegung des Planentwurfs vom 24. Juli 2006 bis 18. August 2006 statt. Behörden und die sonstigen Träger öffentlicher Belange erhielten Gelegenheit, bis zum 18. August 2006 Stellung zu nehmen. Es ging u.a. eine Stellungnahme von Anliegern der Innenstadt ein, die eine Existenzgefährdung befürchteten. Die Veranstaltungs- und Werbegemeinschaft P. e.V. begrüßte eine Attraktivitätssteigerung sowie die Erhaltung und Nutzung des stadtbildprägenden Gebäudekomplexes C1. -Bau, gab jedoch zu bedenken, dass bei allen Vorteilen die nachteiligen Auswirkungen auf den bestehenden Innenstadtbereich erheblich sein könnten.
Am 7. September 2006 beschloss der Ausschuss für Bauen, Planung und Umwelt, die Entwürfe zur 78. Änderung des Flächennutzungsplans und zur 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 80 öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung fand nach Bekanntmachung am 9. September 2009 in der Zeit vom 18. September 2006 bis 20. Oktober 2006 statt. Die Träger öffentlicher Belange und die Nachbarstädte wurden mit Schreiben vom 14. September 2006 über die Offenlage informiert. Während der Auslegungsfrist gingen zahlreichen Stellungnahmen mit Anregungen und Bedenken gegen die beabsichtigten Änderungen ein.
In der Ratssitzung vom 2. November 2006 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die 78. Änderung ihres Flächennutzungsplanes und parallel dazu die angefochtene 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 60 "Umsetzung Rahmenplan van E. " Teilbereich I A als Satzung.
Mit Schreiben vom 14. November 2006 legte die Antragsgegnerin die 78. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragstellerin zur Genehmigung vor.
Am 29. November 2006 erfolgte der Kabinettsbeschluss der Landesregierung NRW zum Entwurf betreffend das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm – LEPro). Der Gesetzentwurf sah in § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro vor, dass Herstellerdirektverkaufszentren ab 5000 m² Verkaufsfläche ausschließlich in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern zulässig sind. Die Landesplanungsbehörde wies die Antragstellerin unter dem 30. November 2006 darauf hin, dass sich aufgrund des Standes des Gesetzgebungsverfahrens neue landesplanerische Ziele in Aufstellung befänden. Die erste Lesung des Gesetzentwurfs fand am 25. Januar 2007 statt. Mit Erlass vom 29. Januar 2007 hörte die Landesplanungsbehörde den Regionalrat des Regierungsbezirks N. zur beabsichtigten Untersagung der Genehmigung der 78. Flächennutzungsplanänderung an. In seiner Sitzung am 12. Februar 2007 erteilte der Regionalrat seine Zustimmung zum Vorgehen der Landesplanungsbehörde und erklärte sich mit der geplanten landesplanerischen Untersagung einverstanden. Mit Erlass 12. Februar 2007 untersagte das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie im Einvernehmen mit dem Ministerium für Bauen und Verkehr der Antragstellerin, die Genehmigung zur 78. Flächennutzungsplanänderung zu erteilen.
Mit Bescheid vom 13. Februar 2007, der der Antragsgegnerin am gleichen Tag gegen Empfangsbekenntnis zugestellt wurde, versagte die Antragstellerin die Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung und führte zur Begründung aus: Durch Erlass des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Energie vom 12. Februar 2007 sei ihr untersagt worden, längstens für die Dauer von 2 Jahren die Genehmigung zu erteilen, und verwies auf den Entwurf des § 24 a LEPro. Hierbei handele es sich um ein in der Aufstellung befindliches Ziel der Landesplanung, das auch hinreichend konkretisiert sei. Die beabsichtigte Planung stehe im Widerspruch zu diesem eingeleiteten Ziel der Landesplanung. Die zukünftige Zielverwirklichung sei daher konkret gefährdet. Unabhängig davon lägen weitere materielle Mängel vor. Insbesondere seien Beeinträchtigungen umliegender Grundzentren zu befürchten. Dies führe zu Abwägungsmängeln in Bezug auf die zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinden I. , X1.---ringen und N2. und die Innenstadt der Antragsgegnerin.
Am 9. März 2007 machte die Antragsgegnerin die 78. Änderung des Flächennutzungsplans und die 6. Änderung ihres Bebauungsplanes Nr. 80 "Umsetzung Rahmenplan van E. " Teilbereich I A öffentlich bekannt. Am selben Tage erteilte der Landrat des Kreises T2. auf der Grundlage dieses Bebauungsplans den Investoren Bauvorbescheide für die Erweiterung des bestehenden EOC auf 11.500 m² Verkaufsfläche. Nach Widerspruch der Nachbargemeinde X1.---ringen hob die Antragstellerin mit "Aufhebungs- und Widerspruchsbescheid" vom 8. Mai 2007 die erteilten Vorbescheide vom 9. März 2007 auf. Die hiergegen gerichteten Klagen sind beim Verwaltungsgericht N. anhängig.
Die Klage der Antragsgegnerin auf Feststellung, dass die Genehmigung als erteilt gilt, bzw. hilfsweise auf Verpflichtung der Antragstellerin, die beantragte Genehmigung zu erteilen, hat das Verwaltungsgericht N. mit Urteil vom 26. Mai 2008 abgewiesen. Auf die Berufung der Antragsgegnerin hat der Senat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 10 A 1676/08 die Antragstellerin verpflichtet, die Genehmigung zur Flächennutzungsplanänderung mit Maßgaben zu erteilen.
Mit Antrag vom 12. Februar 2008 leitete die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren ein und führte zur Begründung aus: Die nach § 6 Abs. 2 BauGB erforderliche Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans liege nicht vor. Die Verletzung dieser Verfahrensvorschrift sei auch beachtlich gemäß § 214 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. Eine fiktive Genehmigung liege nicht vor. Die mangelnde Wirksamkeit des Flächennutzungsplans schlage auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans durch. Dies ergebe sich mittelbar aus § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB. Diese Vorschrift mache die Wirksamkeit eines aus einem Flächennutzungsplan ent-wickelten Bebauungsplans davon abhängig, zu welchem Zeitpunkt sich die Un-wirksamkeit des Flächennutzungsplans wegen einer Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften herausstelle. Die nicht erteilte Genehmigung des Flächen-nutzungsplans sei danach nicht unbeachtlich, weil die Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans nicht erst nach Bekanntmachung der beiden Bauleitpläne, sondern spätestens mit Zugang der Versagungsverfügung vom 13. Februar 2007 bekannt gewesen sei.
Wegen der Unwirksamkeit der Flächennutzungsplanänderung verstoße der Bebauungsplan auch gegen das Entwicklungsgebot in § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
Es sei auch keine Ausnahme gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB für einen vorzeitigen Bebauungsplanes gegeben. Der Bebauungsplan könne auch nicht aus älteren Fassungen des Flächennutzungsplans entwickelt werden, zumal die Antrags-gegnerin die Erforderlichkeit einer Änderung des geltenden Flächennutzungs-plans erkannt und das Genehmigungserfordernis wissentlich missachtet habe. Die Antragsgegnerin sei selbst davon ausgegangen, dass der alte Flächen-nutzungsplan die städtebauliche Entwicklung nicht mehr ordnen und leiten könne. Zudem weiche die dem angefochtenen Bebauungsplan zugrunde liegende Kon-zeption erheblich von dem Flächennutzungsplan in früheren Fassungen ab. Es handele sich insgesamt um konzeptionelle Veränderungen, die über das Be-bauungsplangebiet, den Ortsteil, und das Gemeindegebiet hinaus die städte-bauliche Entwicklung insgesamt veränderten.
Der Bebauungsplan leide zudem an den im Parallelverfahren dargelegten Verstößen gegen § 1 Abs. 3, 4, 6 und 7 BauGB. Das Planungsermessen habe sich dahingehend verdichtet, dass die Planung der Vergrößerung des EOC in der Größenordnung von 11.500 m² Verkaufsfläche zu unterlassen sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 80 "Umsetzung des Rahmenplanes van E. " Teilbereich I A der Stadt P. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, der Bebauungsplan sei aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Die 78. Flächennutzungsplanänderung sei wirksam, insbesondere liege eine Genehmigung im Sinne von § 6 Abs. 1 BauGB vor. Sie hält an ihrem Vortrag im Verfahren 10 A 1676/08 fest, dass aufgrund der Erhebung der Anfechtungsklage gegen den Versagungsbescheid die Genehmigungsfiktion nach § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB eingetreten sei. Darüber hinaus meint sie, mit der Aufhebung des Versagungsbescheids im Parallelverfahren trete die Genehmigungsfiktion ein, weil der Genehmigungsantrag dann nicht innerhalb der Frist von drei Monaten unter Angabe von Gründen abgelehnt worden sei.
Jedenfalls sei der Bebauungsplan aus dem geltenden Flächennutzungsplan in der Fassung der 60. Änderung entwickelt worden. Bereits im Flächennutzungsplan in dieser Fassung werde eine kleinere Sonderbaufläche sowie eine Mischbaufläche dargestellt. Die 6. Änderung des Bebauungsplans verlasse also die Grundkonzeption der 60. Flächennutzungsplanänderung nicht. Der räumliche Spielraum werde auch nicht im Hinblick auf die Festsetzungen südlich der M2. -straße überschritten. Darstellungen im Flächennutzungsplan seien nicht parzellenscharf.
Die Einhaltung des Entwicklungsgebots und der Grundzüge der 60. Flächennutzungsplanänderung, die eine Beschränkung der Verkaufsfläche auf 3.500 m² vorsehe, würden auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Bebauungsplan nunmehr eine Verkaufsfläche von 11.500 m² zulasse. Im Erläuterungsbericht heiße es, die Beschränkung der Verkaufsflächengröße solle einen Ausgleich zwischen den Interessen des Investors, der zentralörtlichen Versorgungsfunktion der umliegenden Gemeinden und ihren, der Antragsgegnerin, schaffen. Die genannte Verkaufsfläche von 3500 m² sei nach ihrem Verständnis eher eine Mindestverkaufsfläche als eine größenmäßige Beschränkung. Nach ihren Vorstellungen sei durchaus auch eine größere, nämlich marktgängige und wettbewerbsfähige Verkaufsfläche für das FOC in Betracht gekommen. Die Festsetzung einer quadratmetergenauen Verkaufsflächenobergrenze für ein Einzelhandelsvorhaben könne darüber hinaus von ihrem Regelungsgehalt sinnvollerweise nur in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, der für derartig detaillierte Einzelfallregelungen vorgesehen sei. Für einen Flächennutzungsplan dürfte eine solche Regelung einen zu hohen Detaillierungsgrad aufweisen.
Ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot sei zudem unbeachtlich gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB und nach § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB. Der Gesetzgeber habe die Ausnahmen vom Entwicklungsgebot bewusst flexibel gestaltet, insbesondere um die Effizienz der städtebaulichen Planung zu stärken, unnötige Planungsschritte zu vermeiden und Beschleunigungsmöglichkeiten zu verbessern, ohne dabei die prinzipielle Steuerungsfunktion des vorbereitenden Bauleitplans in Frage zu stellen. Bereits aus dem Wortlaut der Unbeachtlichkeitsklausel ergebe sich, dass eine Verletzung des Entwicklungsgebots rechtlich nicht gleichbedeutend mit einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung sei. Die Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans seien als städtebaulich sinnvolle Entwicklung aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans in den Fassungen der 52., 60., 63 und 64. Änderung anzusehen. Eine Bebauungsplanänderung könne die geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigen, wenn eine Bebauungsplanänderung nur deshalb nicht dem Entwicklungsgebot entspreche, weil eine rechtmäßige Flächennutzungsplanänderung in rechtswidriger Weise von der höheren Verwaltungsbehörde nicht genehmigt worden sei.
Schließlich wäre ein Fehler auch nach § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB unbeachtlich, weil sich erst nach der Bekanntmachung des Bebauungsplans herausgestellt habe, dass die Genehmigungsfiktion nicht schon aufgrund der Suspensivwirkung durch Anhängigkeit der Anfechtungsklage eingetreten sei.
Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist begründet.
Der angefochtene Bebauungsplan ist unwirksam.
1.
Die von der Antragstellerin geltend gemachten Verstöße gegen § 1 Abs. 3, 4, 6 und 7 BauGB liegen nicht vor. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat Bezug auf das Urteil im Parallelverfahren 10 A 1676/08 vom heutigen Tag.
2.
Der Bebauungsplan verletzt jedoch das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, den Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln.
2.1
Der angefochtene Bebauungsplan ist parallel mit der 78. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin aufgestellt worden. Dieses Verfahren entspricht grundsätzlich § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Dem Entwicklungsgebot wird dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass die Darstellungen des Flächen-nutzungsplans durch die Festsetzungen des Bebauungsplans konkreter ausgestaltet und damit zugleich verdeutlicht werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Oktober 1984 – 4 N 4/84 -, BVerwGE 70, 171 = BRS 42 Nr. 22.
Der Flächennutzungsplan in der Fassung der 78. Änderung ist jedoch ohne die erforderliche Genehmigung unwirksam, vgl. § 214 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. Es handelt sich um eine unverzichtbare Wirksamkeitsvoraussetzung.
Gaentzsch, in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., § 6 Rdnr. 11.
Weder zum Zeitpunkt der Bekanntmachung des Bebauungsplans noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung liegt die erforderliche Genehmigung vor.
2.2
Die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 80 ist auch in Würdigung des umfangreichen Vorbringens der Antragsgegnerin ersichtlich nicht aus dem 60. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt P. entwickelt worden.
Zwar stellte bereits die 60. Änderung eine (kleinere, ausschließlich nördlich der M1.------straße gelegene) Sonderbaufläche mit der Zweckbestimmung "Fabrikverkaufszentrum für Markenartikel (Factory-Outlet-Center) mit einer Verkaufsfläche von max. 3.500m²" dar. Wie jedoch schon der Rat der Antragsgegnerin mit der Aufstellung der 78. Änderung zu erkennen gegeben hat, kann der angefochtene Bebauungsplan, der ein Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Herstellerdirektverkaufszentrum auf einer mehr als dreimal so großen Verkaufsfläche zulässt, nicht aus dem Flächennutzungsplan in der Fassung der 60. Änderung entwickelt werden.
Der Rechtsbegriff "Entwickeln" kennzeichnet das Maß der Bindung des aufzustellenden Bebauungsplans an den Flächennutzungsplan. Inhalt und Umfang dieser Bindung lassen sich nur unter Beachtung der - teilweise unterschiedlichen - Funktionen bestimmen, die einerseits dem Flächennutzungsplan und andererseits dem Bebauungsplan zukommen, nämlich danach, was jeder der beiden Pläne nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes an planerischen Festlegungen enthalten soll und was in keiner der beiden Planstufen zu Lasten der anderen überschritten werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1095 - IV C 74.72 -, BRS 29 Nr. 8.
Der Senat hat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 10 A 1676/08 ausgeführt, dass die Festlegung der maximalen Verkaufsfläche auf der Ebene der Flächennutzungsplanung der Bewältigung eines Nutzungskonflikts von über die unmittelbar betroffenen Flächen hinaus gehender Bedeutung dient. Diese Festlegung stellt zudem die Grundlage für eine sachgerechte Abwägung der maßgeblichen Belange dar. Entsprechendes gilt auch für die Festlegung der Verkaufsfläche in der 60. Flächennutzungsplanänderung. Der Vortrag der Antragsgegnerin, die Verkaufsfläche von 3.500 m² sei eher eine Mindestverkaufsfläche für ein funktionierendes FOC und sie hätte sich schon damals eine "größere, marktgängige und wettbewerbsfähige Verkaufsfläche" vorstellen können, überzeugt nicht. Denn sie hat ihre Planung nach Abstimmung mit dem Investor und der Bezirksregierung auf diese Größe beschränkt, um den geltend gemachten raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Bedenken zu begegnen.
2.3
Der Verstoß gegen das Entwicklungsgebot ist nicht nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unerheblich. Danach ist es für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans auch unbeachtlich, wenn § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB hinsichtlich des Ent-wickelns aus dem Flächennutzungsplans verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.
Die Antragsgegnerin kann sich schon nicht auf diese Vorschrift berufen, weil sie sich bewusst über die fehlende Genehmigung der 78. Flächennutzungsplanänderung und damit über die Darstellungen des Flächennutzungsplans in der Fassung der 60. Änderung hinweggesetzt hat. Zweck der Unbeachtlichkeitsklausel ist es, Bebauungspläne von der Unwirksamkeitsfolge einer (unvorsätzlichen) Fehlbeurteilung im Zusammenhang mit dem Entwicklungsgebot zu schützen. § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB erfasst nicht den Fall, dass eine Gemeinde sich bewusst über die Darstellungen des Flächennutzungsplans hinwegsetzt.
Vgl. Quaas/Kukk, in: Schrödter: Baugesetzbuch, 7. Aufl. § 214 Rdnr. 38; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblattkommentar, Stand April 2009, § 214 Rdnr. 109, 112; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., § 214 Rdnr. 52
Danach ist der Verstoß gegen das Entwicklungsgebot beachtlich. Die Antragsgegnerin hat den Bebauungsplan in Kenntnis der fehlenden Genehmigung der 78. Flächennutzungsplanänderung bekannt gemacht und sich damit bewusst über diesen Mangel hinweggesetzt. Die Auffassung, die Genehmigungsfiktion sei eingetreten, ist – wie der Senat im Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 10 A 1676/08 ausgeführt hat - bereits im Ansatz nicht haltbar.
Darüber hinaus liegen die Voraussetzungen dieser Vorschrift auch deshalb nicht vor, weil die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt ist. Insoweit ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den größeren Raum, d.h. für das gesamte Gemeindegebiet oder jedenfalls für einen über das Bebauungsplangebiet hinausreichenden Ortsteil in den Blick zu nehmen. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, welches Gewicht der planerischen Abweichung vom Flächennutzungsplan im Rahmen der Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans zukommt. Maßgeblich ist, ob der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung im Großen und Ganzen behalten oder verloren hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1999 – 4 CN.6.98 -, BRS 62 Nr. 48; Urteil des Senats vom 29. September 2004 – 10a D 45/02.NE -.
Ausgehend von diesen Maßgaben beeinträchtigt der angefochtene Bebauungsplan die sich aus dem Flächennutzungsplan in der Fassung der 60. Änderung ergebende Gesamtkonzeption. Der Flächennutzungsplan in der bisherigen Fassung enthält eine eindeutige Festlegung auf eine höchstzulässige Verkaufsfläche. Diese Beschränkung ist – wie dargelegt – insbesondere getroffen worden, um die raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen für das Gemeindegebiet und darüber hinaus zu steuern. Der angefochtene Bebauungsplan lässt demgegenüber eine mehr als dreimal so große Verkaufsfläche zu, sodass die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans insoweit ganz erheblich beeinträchtigt ist.
Zu keiner anderen Bewertung führt der Vortrag der Antragsgegnerin, eine Beeinträchtigung der städtebaulichen Entwicklung scheide aus, wenn eine Bebauungsplanänderung nur deshalb nicht dem Entwicklungsgebot entspreche, weil eine rechtmäßige Flächennutzungsplanänderung in rechtswidriger Weise von der höheren Verwaltungsbehörde nicht genehmigt worden sei. Das Gesetz räumt der Antragsgegnerin auch in dieser Konstellation keine Befugnis ein, sich über die Versagung der Genehmigung eigenmächtig hinwegzusetzen. Sie ist vielmehr gehalten, sich mit den ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmitteln gegen eine Versagung der Genehmigung zu wenden. Die Vorschrift des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB kann ihr insoweit nicht zugute kommen.
2.4
Der Mangel ist schließlich auch nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB unbeachtlich. Der Bebauungsplan ist nicht aus einem Flächennutzungsplan ent-wickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit sich wegen Verletzung von Verfahrens-​ oder Formvorschriften einschließlich des § 6 BauGB nach Bekanntmachung des Bebauungsplans herausgestellt hat. Es hat sich nicht – wie die Antragsgegnerin vorträgt - erst nach der Bekanntmachung herausgestellt, dass die Genehmigungsfiktion des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB nicht aufgrund einer vermeintlichen Suspensivwirkung der Klage am 8. März 2007 eingetreten ist. Dies ergibt sich – wie im Verfahren 10 A 1676/08 dargelegt - vielmehr ohne weiteres aus dem Gesetz.
3.
Darüber hinaus ist die Festsetzung des Sondergebietes SO 5 für großflächigen Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Herstellerdirektverkaufszentrum wegen der festgesetzten gebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung rechtswidrig.
Nach § 1 Abs. 2 Nr. 10 BauNVO können in Bebauungsplänen Sondergebiete als Art der baulichen Nutzung festgesetzt werden. Sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden, § 11 Abs. 1 BauNVO. Für sie sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen, § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zählt beispielhaft auf, welche Gebiete als sonstige Sondergebiete in Betracht kommen.
Danach hat die Antragsgegnerin in nicht zu beanstandender Weise zwei Sondergebiete SO 5 für großflächigen Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Herstellerdirektverkaufszentrum (FOC) im Bebauungsplan festgesetzt.
Zu beanstanden ist jedoch die Festsetzung der zulässigen maximalen Verkaufsfläche auf 11.500 m² bzw. die der jeweiligen sortimentsbezogenen Verkaufsflächenobergrenzen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die durch Bebauungsplan erfolgte Festsetzung einer baugebietsbezogenen, vorhabenunabhängigen Verkaufsflächenobergrenze zur Steuerung des Einzelhandels in einem Sondergebiet mangels Rechtsgrundlage unzulässig.
Die Baugebietsvorschriften der §§ 2 bis 9 BauNVO bestimmen die zulässige Art der Nutzung nicht nach Merkmalen, die vorhabenunabhängig auf das Gebiet als solches bezogen sind, sondern danach, welche Vorhaben auf den überplanten Flächen allgemein und ausnahmsweise zulässig sind. Die sonstigen Sondergebiete sind zwar dadurch gekennzeichnet, dass sie sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Auch für sie ist aber neben der Zweckbestimmung die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen, § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. Hierfür wird die anlagen- und betriebsbezogene Typisierung, die den §§ 2 bis 10 BauNVO zugrunde liegt, fortgesetzt. Die Gemeinde kann auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 BauNVO die Art der baulichen Nutzung über die Möglichkeiten hinaus, die § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 9 BauNVO bieten, näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen. § 11 Abs. 2 BauNVO eröffnet ferner die Möglichkeit, die höchstzulässige Verkaufsfläche im Verhältnis zur Grundstücksgröße durch eine Verhältniszahl festzulegen, sofern dadurch die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelstypen und damit die Art der baulichen Nutzung im Sondergebiet geregelt werden soll. Nicht zulässig ist es jedoch, durch eine betriebsunabhängige Festsetzung von Verkaufsflächenobergrenzen für alle im Sondergebiet ansässigen oder zulässigen Einzelhandelsbetriebe das System der vorhabenbezogenen Typisierung zu verlassen. Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 -, BauR 2008, 981; OVG NRW, Urteil vom 17. Oktober 2007 – 10 A 3914/04 – BauR 2008, 320.
Mit derartigen Festsetzungen verfehlt der bauleitplanende Ortsgesetzgeber seinen Auftrag aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, Inhalt und Schranken des Eigentums an jedem überplanten Baugrundstück zu bestimmen.
Vgl. Mampel, Verkaufsflächenbegrenzungen in Bebauungsplänen, BauR 2009, 435 (442).
Eine Kontingentierung der Verkaufsflächen, die auf das Sondergebiet insgesamt bezogen ist, öffnet das Tor für sog. Windhundrennen potentieller Investoren und Bauantragsteller und schließt die Möglichkeit ein, dass Grundstückseigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der beschränkten Nutzung ausgeschlossen sind. Dieses Ergebnis widerspricht dem der Baugebietstypologie zugrunde liegenden Regelungssatz, dass jedes Baugrundstück für jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift zulässige Nutzung in Betracht kommen soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Juli 2009 – 3 S 1432/07 -, juris.
Eine ausschließlich (teil)gebietsbezogene Verkaufsflächenkontigentierung macht es unmöglich, die Zulässigkeit der in den Sondergebieten vorgesehenen großflächigen Einzelhandelsbetriebe nach Art und Umfang baugrundstücks- und damit vorhabenbezogen vorab zu bestimmen. Die Zulässigkeit eines Vorhabens muss vorab (absolut) baugrundstücksbezogen bestimmt werden können und darf nicht (relativ) bauantragsbezogen von der zeitlichen Rangfolge der Bauinteressenten und von Art und Größe der jeweils gewünschten Einzelhandelsvorhaben und den dabei je nach Ausschöpfungsumfang der Erstinteressenten noch "übriggebliebenen" Verkaufsflächenkontingenten für Nachfolgende abhängen.
Vgl. VGH BW, Urteil vom 8. Juli 2009 - 3 S 1432/07 -, juris.
Die Festsetzung gebietsbezogener Verkaufsflächenbeschränkungen für ein Sondergebiet "großflächiger Einzelhandel" ist danach auch dann unwirksam, wenn ein einziger Investor auf dem Plangebiet mehrere Vorhaben mit verschiedenen Einzelhandelsunternehmen realisieren möchte.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6. Mai 2009 – 1 C 10970/08 -, ZfBR 2009, 590.
Nach diesen Grundsätzen fehlt auch für die im angefochtenen Bebauungsplan festgesetzte Verkaufsflächenbegrenzung eine Rechtsgrundlage. Soweit vertreten wird, dass eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung zulässig sei, wenn ein einzelnes Vorhaben, z.B. ein SB-Warenhaus oder ein Einkaufszentrum, zugelassen werden soll,
Vgl. Uechtritz, Unzulässigkeit baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenbegrenzungen, BauR 2008, 1821,
folgt daraus für das vorliegende Verfahren nichts anderes. Zwar ist ein FOC typischerweise als Einkaufszentrum im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO zu qualifizieren. Es handelt sich um eine private Versorgungseinrichtung mit einer speziellen Verkaufsform, die durch eine räumliche Konzentration, ein zugrunde liegendes gemeinsamen Konzept und eine Verbundenheit der verschiedenen Einzelhandelsbetriebe durch Kooperation gekennzeichnet ist.
BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 – 4 C 5.01 – BRS 65 Nr. 10 (Designer Outlet Zweibrücken), Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, Rdnr. 140.
Der angefochtene Bebauungsplan setzt jedoch nicht ein einzelnes Vorhaben fest. Der Regelungsgehalt der in Rede stehenden Festsetzungen geht dahin, dass in den beiden Sondergebieten großflächiger Einzelhandel mit der Zweckbestimmung FOC auf einer Verkaufsfläche von maximal 11.500 m² zulässig sein soll. Die Festsetzungen dieser Angebotsplanung sind damit nicht auf ein konkretes Vorhaben und auch nicht auf ein Baugrundstück bezogen. Letzteres folgt schon daraus, dass südlich und nördlich der M1.------straße auf zwei Flächen zwei Sondergebiete SO 5 vorgesehen sind und die Verkaufsflächenbegrenzung für beide Sondergebiete insgesamt gelten soll. Die vorhandene Nutzungsstruktur auf der Fläche nördlich der M1.------straße und die hinter der Planung stehende Absicht, das vorhandene EOC zu erweitern, hat in den Festsetzungen keinen Niederschlag gefunden und stellt sich somit aus planungsrechtlicher Sicht lediglich als eine "Momentaufnahme" dar.
Abgesehen davon könnte sich ein Einkaufszentrum auch aus einzelnen Betrieben zusammensetzen, die in jeweils eigenständigen Gebäuden auf jeweils selbständigen Grundstücken unterhalten werden.
Vgl. Mampel, a.a.O., S 441
Soweit das Bundesverwaltungsgericht in einer älteren Entscheidung die Ansicht vertreten hat, dass eine Gemeinde in einem von ihr zulässigerweise festgesetzten Sondergebiet den Anlagentyp durch die von ihr bestimmte Begrenzung der Verkaufsfläche selbst festsetzen kann,
vgl. BVerwG Urteil vom 27. April 1990 – 4 C 36.87 -, NVwZ 1990, 1071,
betraf diese Entscheidung den Sonderfall eines Sondergebietes, in dem nur ein einziger, bereits vorhandener Handelsbetrieb zulässig ist, sodass die Festsetzung unter den gegebenen Umständen auf ein einzelnes Baugrundstück bezogen war.
Vgl. Gatz, jurisPR-BVerwG 16/2008 Anm. 2; Mampel a.a.O.
Eine vergleichbare Fallkonstellation liegt im vorliegenden Verfahren - wie dargelegt - nicht vor. Hinzu kommt, dass nach den Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung keine Eigentumsidentität besteht. Sowohl der Beigeladenen zu 1) als auch der Antragsgegnerin gehören Grundstücke in den Sondergebieten SO 5.
4.
Darüber hinaus ist die Festsetzung des Sondergebietes SO 5 teilweise auch unbestimmt.
Für Bebauungspläne folgt die Notwendigkeit hinreichender Bestimmtheit daraus, dass die Festsetzungen Inhalt und Schranken des grundrechtlich geschützten Eigentums unmittelbar berühren und ausgestalten. Das demnach zu fordernde Maß der Konkretisierung hängt wesentlich von der Art der jeweiligen Festsetzung, den Planungszielen und den Umständen des Einzelfalls, insbesondere den örtlichen Verhältnissen, ab.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 2 BvR 397/82 u.a. , BVerfGE 70, 35; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1976 4 C 26.74 , BRS 30 Nr. 17; OVG NRW, Urteil vom 7. November 2005 10 D 3/03.NE .
Unbestimmt ist danach der in der textlichen Festsetzung verwendete Begriff "junge Mode". Ein eindeutiger Sinngehalt lässt sich diesem Begriff nicht entnehmen. Aus der Stellungnahme von K. und L. zur "Überprüfung des konzeptgetreuen Betriebes des Euregio Outlet Center (EOC) in P. " von Mai 2005 ergibt sich, dass Einzelhändler in der Textilbranche die Bezeichnung "junge Mode" zur Charakterisierung ihres Sortiments geradezu inflationär verwenden. Hinter diesem Etikett verbürgen sich äußerst unterschiedliche Angebote, die z.B. verschiedene Preisgruppen umfassten sowie auf Käufer verschiedenster Altersgruppen ausgerichtet seien. Der Definitionsversuch der Gutachter:
"Junge Mode umfasst Bekleidungsartikel (ohne Schuhe) für Heranwachsende und junge Erwachsene im Alter von 14 bis zu 30 Jahren. Artikel für Babies und Kinder fallen somit nicht unter diesen Begriff. Deshalb fallen erst Konfektionsgrößen für Erwachsene bzw. Kindergrößen ab 164 unter die Kategorie "Junge Mode". Eine Abgrenzung nach oben ist anhand des Labels des jeweiligen Betrachters in einer Einzelfallbetrachtung möglich, allerdings sind hier eventuell fließende Übergänge nicht auszuschließen",
belegt, dass sich der Norminhalt dieser Festsetzung selbst mit sachverständiger Hilfe nicht zweifelsfrei ermittelt lässt.
5.
Auch die Einzelhandelsausschlüsse für die Mischgebiete MI und MI 1 sind unwirksam.
Für diese Ausschlüsse fehlt die erforderliche städtebauliche Rechtfertigung. Neben der allgemeinen städtebaulichen Rechtfertigung gem. § 1 Abs. 3 BauGB muss auch jede Festsetzung für sich genommen den Anforderungen der städtebaulichen Erforderlichkeit genügen.
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gestatten soweit die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt und besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben differenziert nach Branchen oder Sortimenten, wenn die Differenzierung marktüblichen Gegebenheiten entspricht. Allerdings fordert eine solche Feindifferenzierung der zulässigen Art der baulichen Nutzung auf der Grundlage von § 1 Abs. 9 BauNVO eine städtebauliche Begründung, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und geeignet ist, die Abweichung vom normativen Regelfall der Baugebietsausweisung zu rechtfertigen. Das "Besondere" an den städtebaulichen Gründen nach § 1 Abs. 9 BauNVO besteht dabei nicht darin, dass die Gründe von größerem oder im Verhältnis zu § 1 Abs. 5 BauNVO zusätzlichem Gewicht sein müssen. Mit "besonderen" städtebaulichen Gründen nach § 1 Abs. 9 BauNVO ist gemeint, dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzungen geben muss.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 7. März 2006 – 10 D 10/04.NE -, BRS 70 Nr. 22 m.w.N.
Diesen Anforderungen genügt die Planung nicht. Nachvollziehbare städtebauliche Erwägungen für die Einzelhandelsausschlüsse ergeben sich aus der Planbegründung nicht. Dies gilt insbesondere auch für die ausnahmsweise Zulässigkeit des Handels auf einer max. Verkaufsfläche von 150 m² einerseits in Verbindung mit einem produzierenden Betrieb (MI 1) bzw. andererseits, soweit es sich nicht um die Sortimente: Bekleidung und Wäsche, die der Bekleidung dient, Sport- und Freizeitkleidung, Schuhe, Lederartikel, herstellerbezogene Bekleidungsaccessoires, Lebensmittel, Drogerieartikel handelt (MI). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass in den beiden kleinen, unmittelbar nebeneinander liegenden Mischgebieten unterschiedliche Anforderungen gerechtfertigt sein könnten.
6.
Der Bebauungsplan leidet auch unter beachtlichen Abwägungsfehlern. Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das in dieser Vorschrift normierte Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis jedoch genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belanges entscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.7.1974 – 4 C 50.72 -, BVerwGE 45, 309 ff.; OVG NRW, Urteil vom 19.3.2009 10 D 55/07.NE ; Battis/Krautzberger/ Löhr, a.a.O., § 1 Rn. 90 ff.
Die Antragsgegnerin hat das Kompensationsinteresse von Natur und Landschaft nicht fehlerfrei ermittelt und gewichtet. Eine nachvollziehbare Erläuterung, dass das im Umweltbericht ermittelte Kompensationsdefizit von 15.168 Werteinheiten (in der Planbegründung ist von 1,5168 Werteinheiten die Rede) durch die Bepflanzung der 0,659 ha großen Ausgleichsfläche (Flur 47, Flurstück 149 tlw.) mit einheimischen Laubgehölzen, vgl. die Nr. 8.8 der Planbegründung, ausgeglichen werden kann, lässt sich der Planbegründung und dem Umweltbericht nicht entnehmen. Nach der im Umweltbericht vorgenommenen Rechenweise auf der Grundlage des sog. P3. Kompensationsmodells müsste für die Kompensationsmaßnahme ein Aufwertungsfaktor von 2,3 (15168: 6590) angesetzt worden sein. Bereits dieser Wert ist für die geplante Aufforstung mit einheimischen Laubgehölzen unter Berücksichtigung der vom Planungsbüro angesetzten Wertfaktoren bei der Eingriffsflächenwertberechnung – z.B. 1,6 für eine Fläche mit freiwachsenden Gehölzen – nicht nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass der Aufwertungsfaktor von dem vorhandenen ökologischen Wert der vorgesehenen Kompensationsfläche abhängt. Geht man davon aus, dass es sich bei der im Lageplan dargestellten Ausgleichsfläche um Ackerland oder Grünland (eine entsprechende Fläche ist bei der Eingriffsflächenwertberechnung mit dem Faktor 1,2 angesetzt worden) handelt, müsste der geplante Aufforstung eine Wertigkeit von etwa 3 – 3,5 beigemessen worden sein. Eine solch hohe Bewertung ist nach dem P3. Modell und den sonstigen Annahmen des Umweltberichts ausgeschlossen.
Zudem fehlt eine ausreichende Sicherung der Durchführung des Ausgleichs. Nach § 1 a Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB erfolgt der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe durch Festsetzungen nach § 9 BauGB. Soweit dies mit einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und den Zielen der Raumordnung sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbar ist, können die Festsetzungen nach Satz 3 dieser Bestimmung auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs erfolgen. Satz 4 lässt auch Vereinbarungen gemäß § 11 BauGB oder sonstige geeignete Maßnahmen zum Ausgleich auf von der Gemeinde bereitgestellten Flächen zu.
Nähere Angaben zur Sicherung des Ausgleichs lassen sich den Aufstellungsvorgängen nicht entnehmen. Unklar bleibt danach bereits, wer Eigentümer der vorgesehenen Ausgleichsfläche ist. Nach den Ausführungen im Umweltbericht, S. 27 unten bzw. S. 30, erfolgt der Ausgleich in vollem Umfang durch den Vorhabenträger; er stelle eine Kompensationsfläche zur Verfügung. In der Planbegründung heißt es, der externe Ausgleich erfolge auf dem Flurstück 149, Flur 47 Gemarkung P. . Nach den Angaben der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung steht das Grundstück im Eigentum der Gemeinde.
Auch wenn die Gemeinde Flächen für die vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen zur Verfügung stellt, ist eine rechtliche Sicherung erforderlich. Die Gemeinde soll sich von einer nur einseitig gegebenen Erklärung, mit der eine Maßnahme des Ausgleichs oder des Ersatzes in Aussicht gestellt wird, nicht im Nachhinein ohne weitere Kontrolle und ohne Gefahr für den rechtlichen Bestand des Bebauungsplans wieder lossagen können. Der Gefahr muss die Gemeinde in angemessenem Umfang Rechnung tragen, ohne dass das Gesetz sie hierzu auf eine bestimmte Vorgehensweise festlegen will. Das Bundesverwaltungsgericht hat es danach als ausreichend angesehen, wenn die Gemeinde Eigentümerin der vorgesehenen Grundstücksfläche ist, sie die Maßnahme im Aufstellungsverfahren näher beschreibt, sich zur Durchführung der Maßnahme verpflichtet und die Fläche Gegenstand der überörtlichen Regionalplanung ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 – 4 CN 1.02 -, BRS 65 Nr. 20
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Verfahren schon deshalb nicht gegeben, weil die Gemeinde sich zur Durchführung der Maßnahme nicht verpflichtet hat. Sie soll vielmehr durch den Vorhabenträger durchgeführt werden. Für eine Sicherung der Maßnahme ist jedoch auch insoweit nichts ersichtlich. Der nach dem Vorstehenden gegebene Mangel der Abwägung bei der Berücksichtigung der Belange von Natur und Landschaft ist auch im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblich.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. September 2009 – 10 D 121/07.NE – und vom 11. Januar 2001 – 7a D 148/98.NE –.
7.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 Abs. 2,3 BauNVO