Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-11-17, Aktenzeichen 34 L 1707/08.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:1117.34L1707.08PVL.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist der aus 13 Personen bestehende, am 5. Juni 2008 gemäß § 94b Abs. 1 LPVG erstmalig gewählte Hauptpersonalrat für die Beschäftigten im Justizvollzug. Der Antragsteller kann gemäß § 42 Abs. 3 LPVG in Verbindung mit § 51 Satz 1 LPVG bis zu fünf Mitglieder von ihrer dienstlichen Tätigkeit frei stellen lassen.
Der Antragsteller beschloss am 17. Juni 2008 Teilfreistellungen zu unterschiedlichen Kontingenten für alle seine Mitglieder. Der Vorsitzende des Antragstellers soll zu 20% frei gestellt werden, zwei stellvertretende Vorsitzende zu je 90%, der dritte stellvertretende Vorsitzende zu 50% und die weiteren Mitglieder des Antragstellers unterschiedlich zu 10% bis 50%. Insgesamt schöpft der Antragsteller auf diese Weise die höchstmögliche Zahl von fünf Freistellungen aus. Zugleich ist er der Auffassung, dass die Entlastung im Umfang der Freistellungskontingente nicht die Teilnahme an den Personalratssitzungen, die Anfahrt dorthin und die Vor und Nachbereitung abdeckt. Dafür reklamiert der Antragsteller weitere Entlastungen in der Form der Dienstbefreiung gemäß § 42 Abs. 2 LPVG
Der Beteiligte teilte dem Antragsteller unter dem 21. Juli 2008 mit, dass er mit den im Grundsatz akzeptierten fünf Freistellungen die regelmäßig anfallende Geschäftsführung der Stufenvertretung als abgedeckt ansehe. Die turnusmäßig stattfindenden Personalratssitzungen gehörten zu dieser regelmäßig anfallenden Geschäftsführung und lösten keinen Anspruch auf Dienst oder Arbeitsbefreiung nach § 42 Abs. 2 LPVG aus. Insbesondere bei teilfreigestellten Personalratsmitgliedern würden derartige zusätzliche Dienstbefreiungen zu einer Umgehung der Obergrenze des § 42 Abs. 3 in Verbindung mit § 51 LPVG führen.
Der Antragsteller hat am 16. Oktober 2008 in der Hauptsache die Fachkammer angerufen (34 K 7150/08.PVL) und mit Antrag vom 24. Oktober 2008 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Er beantragt,
den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, seinen Mitgliedern ergänzend zur Freistellung nach § 42 Abs. 3 LPVG NRW für Sitzungen, Sitzungsvorbereitungen und Fahrten zu Sitzungen des Hauptpersonalrates Justizvollzug Dienstbefreiung gemäß § 42 Abs. 2 LPVG zu gewähren.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung entscheidet gemäß §§ 79 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LPVG die Fachkammer des Verwaltungsgerichtes im Beschlussverfahren nach den Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes. Der Erlass von einstweiligen Verfügungen ist darin zulässig (§ 79 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit § 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG).
Die Entscheidung über den Antrag ergeht außerhalb einer Anhörung wegen der Eilbedürftigkeit der Sache durch den Vorsitzenden allein (§§ 944, 937 Abs. 2 ZPO, §§ 80 Abs. 2, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG).
Der Antrag ist unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 920 Abs. 2 VwGO).
1. Der Antragsteller begehrt mit dem Antrag in der Sache eine Durchsetzung des von ihm. beschlossenen "Freistellungsmodells". Es sieht eine abgestufte Verteilung der laufenden Personalratsgeschäfte auf möglichst viele Köpfe und korrespondierend eine kleinteilige Verteilung des Freistellungskontingentes vor, die für jedes Personalratsmitglied ergänzt werden soll um Dienstbefreiungen für die regelmäßig anberaumten Personalratssitzungen.
Die Beteiligte macht keine prinzipiellen Einwände gegen die Teilfreistellungen. Auch die Ausschöpfung der maximal zulässigen fünf Freistellungen nimmt er hin. Er hält aber das von dem Antragsteller beschlossene Freistellungsmodell wegen der beanspruchten zusätzlichen Dienstbefreiungen für eine Umgehung des Verbotes von Freistellungen über das gesetzliche Kontingent hinaus und deshalb für unzulässig; er meint, die Teilnahme an den regelmäßig wieder kehrenden Personalratssitzungen müsse aus dem jeweils in Anspruch genommenen Freistellungs (Teil) kontingent ermöglicht werden.
2. Der Beteiligte hat den Freistellungsvorschlägen des Antragstellers gemäß dessen Beschluss vom 17. Juni 2008 modifiziert stattgegeben (unter einer vorweg erklärten Ablehnung weiterer Dienstbefreiungen für die Teilnahme an Personalratssitzungen) und damit in der Sache das Freistellungskonzept des Antragstellers unmodifiziert abgelehnt. Ob ein derartiges Vorgehen zulässig ist, oder ob die Dienstelle sich auf eine schlichte Ablehnung zu beschränken und es damit der Personalvertretung zu überlassen hat, welche Form der Freistellung sie unter Berücksichtigung der Einwände der Dienststelle wählt, bedarf keiner Entscheidung. Der Erlass einer einstweiligen Verfügung gegen den Beteiligten würde voraussetzen, dass die Dienststelle unter Verkennung der dienstlichen Belange und der Erfordernisse der Personalratsarbeit sachwidrig entschieden hat und nach Lage der Dinge nur eine, den Teilfreistellungsanträgen uneingeschränkt stattgebende Entscheidung nebst Zusage künftiger Dienstbefreiungen für die Teilnahme an den Personalratssitzungen in Betracht käme. Die Voraussetzungen dafür sind nicht glaubhaft gemacht.
2.1 Das Freistellungsmodell des Antragstellers einschließlich der zusätzlich begehrten Zusage, künftig für die Teilnahme an den Sitzungen der Stufenvertretung Dienstbefreiung zu gewähren, beruht nicht auf einem strikten Anspruch. Sowohl die Anzahl der Freistellungen als auch die Aufteilung in Teilfreistellungen nach Grund und Höhe unterliegen einer Kontrolle durch die Dienststelle auf Vereinbarkeit mit den dienstlichen Belangen, deren Gewicht und Bewertung letztlich allein der Dienststellenleitung zustehen kann. Diese Kontrollbefugnis ergibt sich aus § 51 Satz 1 LPVG, der unter Verweis auf § 42 Abs. 3 (nicht auf Abs. 4) LPVG keine Regelfreistellungen kennt, sondern lediglich eine Höchstgrenze, aus § 42 Abs. 3 LPVG einerseits, der die Freistellungen nur erlaubt, wenn sie für die Personalratsarbeit erforderlich sind, sowie aus § 2 Abs. 1 LPVG andererseits, der sowohl der Dienststelle als auch der Personalvertretung die Beachtung der dienstlichen Aufgabenerfüllung zur ersten Pflicht macht.
2.2 Teilfreistellungen unterliegen über die Kontrolle auf Kollisionen mit unabweisbaren dienstlichen Bedürfnisse hinaus einer erweiterten Überprüfung ihrer Verträglichkeit mit den dienstlichen Belangen. Sie können aus jedem sachlich legitimen Grund verweigert werden. Dafür sprechen sachliche Gründe. Es liegt auf der Hand, dass die Ersetzung voll frei gestellter Personalratsmitglieder in ihrer dienstlichen Tätigkeit wesentlich reibungsloser zu vollziehen ist, als die Vertretung einer Vielzahl teilfreigestellter Mitglieder. Dabei tritt ein größerer Verlust an Dienstleistung ein. Während bei voll frei gestellten Mitgliedern keine weitere Belastung der Dienststelle eintreten kann, würden teilfreigestellte Mitglieder bei Sitzungen oder bei der Wahrnehmung von Aufgaben außerhalb der Teilfreistellung nach der herkömmlichen Rechtsanwendung eine weitere Belastung der Dienststelle herbei führen (BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 1977, 7 P 23.76, PersV 1979, 112, 115). Der so beschriebene Effekt droht auch durch das Freistellungsmodell des Antragstellers einzutreten. Wären nur der Personalratsvorstand und maximal zwei weitere Personalratmitglieder voll frei gestellt, entfiele jedenfalls für diese Personen die Notwendigkeit einer weiterer Dienstbefreiung und für alle anderen Personalratsmitglieder alle oder jedenfalls die meisten der laufenden Personalratsarbeiten. Ob und wie viele Stunden an Dienstbefreiung bei einer effektiven Planung und Straffung der Personalratssitzungen unter größtmöglicher Berücksichtigung dienstlicher Belange dann noch gerechtfertigt sein würden, lässt sich nicht absehen. Da die nicht frei gestellten Personalratsmitglieder keine oder nur noch sehr wenige der laufenden Personalratsarbeiten außerhalb der Sitzungen zu leisten haben, spricht viel dafür, dass für die Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben im Falle von Vollfreistellungen insgesamt mehr Zeit für den Dienst übrig bleibt, als das im Falle kleinteiliger Pauschalfreistellungen aller Personalratsmitglieder plus weiterer Dienstbefreiungen der Fall ist.
2.3 Der Beteiligte hat die Ablehnung des Freistellungsmodells des Antragstellers mit der Besorgnis begründet, dass sich damit, entgegen der Intention des Gesetzes, Freistellungen nur noch in einem verengten Rahmen zuzulassen, faktische Überschreitungen der Freistellungsobergrenze für die Stufenvertretungen ergeben könnten. Darin liegt konkludent die Geltendmachung dienstlicher Belange zu Lasten einer Abgabe von Arbeitskraft an das Ehrenamt. Das ist jedenfalls bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren geltenden summarischen Betrachtungsweise nicht handgreiflich sachwidrig. Selbst das Bestreben des Beteiligten, den Zeitaufwand für Personalratssitzungen nach neuem Recht in die (Teil) Freistellungskontingente zu verweisen, ist nicht unvertretbar. Zwar war bislang herrschende Meinung und Praxis, dass die Freistellung vom Dienst dazu dient, die außerhalb von Sitzungen der Personalvertretung anfallenden Geschäfte ordnungs und sachgemäß zu erledigen, weil es sich dabei um regelmäßig anfallende Arbeiten handelt. Für unregelmäßig eintretenden Arbeitsanfall, zu dem die Personalratssitzungen gezählt werden, steht grundsätzlich die Dienstbefreiung zur Verfügung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1987, 6 P 29.84, PersV 1988, 133). Aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt sich diese Aufteilung allerdings nicht. Sie geht zudem von einem bestimmten Sachverhalt aus, nämlich der Anberaumung von Sitzungen "nach Bedarf" und, regelmäßig, von Freistellungen pro Person mit einem namhaften Kontingent. Das ergibt sich schon aus der Natur der Freistellung für "laufende" Geschäfte. Sie hat einen kontinuierlichen Arbeitsanfall zum Inhalt. Teilfreistellungen in sehr kleinen Portionen (wie hier zum Teil zu 10, 20 oder 30% und gar des Personalratsvorsitzenden zu lediglich 20%) lassen dagegen nur schwerlich die sinnvolle Erledigung kontinuierlich anfallender Personalratsarbeiten zu. Kombiniert mit einer Praxis des Antragstellers, turnusmäßig alle zwei Wochen Personalratssitzungen abzuhalten, fehlt auch das zweite Merkmal (Sitzungen nur nach "Bedarf") für einen Ausschluss des Zeitaufwandes für Personalratssitzungen aus dem Freistellungskontingent. Ein Großteil der Sitzungen des Antragstellers findet eben nicht "nach Bedarf" und unregelmäßig statt. Für derartige Konstellationen liegt eine die dienstlichen Belange bei der Entlastung von Personalratsmitgliedern nicht gebührend berücksichtigende Verfahrensweise nicht außerhalb aller Wahrscheinlichkeit, was der Dienststelle berechtigten Anlass geben kann, die Personalratsmitglieder auf die Inanspruchnahme der Freistellungskontingente zu verweisen, solange sie nicht im Einzelfall nachweisen können, dass in der nämlichen Woche ihr Freistellungskontingent bereits durch Übernahme eines sonstigen, laufend anfallenden Personalratsgeschäftes verbraucht ist.
3. Die Ablehnung des "Freistellungsmodells" des Antragstellers zu 1. durch den Beteiligten hat zur Folge, dass für alle Personalratsmitglieder derzeit rechtlich keine Freistellungen von der dienstlichen Tätigkeit im Sinne von § 42 Abs. 3 LPVG bewilligt sind. Auch diese Rechtslage löst keine Notwendigkeit eines gerichtlichen Eingreifens durch Erlass einer einstweiligen Verfügung aus. Es ist dem Antragsteller zuzumuten, sich einstweilen auf einen Sitzungsturnus und Freistellungen zu verständigen, die eine effektive Personalratstätigkeit erlauben, aber ohne eine Kumulation von kleinsten Freistellungsteileinheiten mit jeweils zusätzlichen Dienstbefreiungen für jedes Mitglied des Personalrates auskommen. Da der Beteiligte die Zulässigkeit der Höchstzahl von Freistellungen für den Antragsteller und die grundsätzliche Möglichkeit von Teilfreistellungen nicht in Abrede stellt, ist nicht zu erwarten, dass er einem entsprechend angepassten Antrag des Antragstellers jedenfalls für die Übergangszeit bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens nachkommt. Es mag sein, dass der Antragsteller eine derart angepasste Organisation der Personalratsarbeit als unbefriedigend empfindet. Die Schwierigkeiten und Belastungen liegen aber letztlich in der gesetzlichen Deckelung der Freistellungen für Stufenvertretungen und damit insbesondere für die bei den Ministerien angesiedelten Hauptpersonalräte. Ihre Mitglieder werden, was der Antragsteller glaubhaft vorträgt, auch im Falle voller Freistellungen einen erheblichen Teil ihrer Arbeitszeit mit Dienstfahrten verbringen müssen. Das erfordert eine gute Organisation, eine Straffung und eine Konzentration der Personalratsarbeit auf das Erforderliche. Dem Gesetzgeber war diese Besonderheit aber bekannt, ohne dass er Anlass gesehen hätte, eine großzügigere Freistellungsregelung für Hauptpersonalräte in welcher Form auch immer zu treffen. Die sich daraus ergebenden Konsequenzen haben der Antragsteller und seine Mitglieder jedenfalls vorläufig hinzunehmen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 51 LPVG
§ 94b Abs. 1 LPVG
§ 42 Abs. 3 LPVG
§ 51 Satz 1 LPVG
§ 42 Abs. 2 LPVG
§ 79 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LPVG
§ 79 Abs. 2 LPVG
§ 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG
§ 80 Abs. 2, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG
§ 920 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 LPVG

Zitierte Entscheidungen: 34 K 7150/08
7 P 23.76
6 P 29.84