Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-09-27, Aktenzeichen 3 C 33/11

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Kosten für eine auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 des Straßenverkehrsgesetzes - StVG - gestützte Verwarnung des Klägers.
Der 1981 geborene Kläger beantragte im Februar 2003 die Erteilung einer Fahrerlaubnis der Klasse B. Diesen Antrag lehnte die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 11 Abs. 8 der Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV - ab, da der Kläger ein zur Klärung von Eignungszweifeln angefordertes medizinisch-psychologisches Gutachten nicht beigebracht hatte. Auf einen im Mai 2006 gestellten weiteren Antrag erhielt der Kläger nach Vorlage eines für ihn positiven Fahreignungsgutachtens am 24. Januar 2007 die Fahrerlaubnis der Klasse B.
Am 4. Juli 2008 verwarnte die Fahrerlaubnisbehörde den Kläger gestützt auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG und wies ihn auf die Möglichkeit der Teilnahme an einem Aufbauseminar zur Verringerung seiner Punktezahl hin; nach strafgerichtlichen Verurteilungen des Klägers in den Jahren 2001 und 2002 seien im Verkehrszentralregister zwei mit insgesamt zwölf Punkten zu bewertende Verkehrsverstöße eingetragen. Mit Bescheid vom gleichen Tage wurden für die Verwarnung eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 17,90 €, Auslagen in Höhe von 1 €, die das Kraftfahrt-Bundesamt erhalte ("KBA-Erfassung"), und Zustellauslagen in Höhe von 3,45 € festgesetzt, insgesamt also ein Betrag von 22,35 €. Den Widerspruch des Klägers gegen den Gebührenbescheid wies das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 9. Juli 2009 als unbegründet zurück; hierfür setzte es eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 25,60 € fest.
Wegen einer am 21. Januar 2008 begangenen Geschwindigkeitsüberschreitung wurde der Kläger mit rechtskräftigem Urteil des Amtsgerichts Freiburg vom 5. August 2008 erneut verurteilt; hierfür fielen weitere vier Punkte im Verkehrszentralregister an.
Seine gegen die Kostenerhebung für die Verwarnung gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 4. Mai 2010 abgewiesen. Eine analoge Anwendung von § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG auf die Fälle, in denen eine beantragte Fahrerlaubnis nicht erteilt worden sei, scheide aus.
Die hiergegen vom Kläger eingelegte Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 20. September 2011 zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es: § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG sei auf die Fälle einer Versagung der Fahrerlaubnis weder unmittelbar noch analog anwendbar. Zwar schließe eine historische Auslegung eine solche Analogie nicht schlechterdings aus, doch verbiete sie sich aus systematischen und teleologischen Erwägungen. Die Gesetzesbegründung enthalte nur die Aussage, dass ein Verzicht auf die Fahrerlaubnis nicht zu einer Punktelöschung führen solle, zu den Fällen einer Versagung der Fahrerlaubnis verhalte sie sich nicht. Gegen eine Gleichstellung von Versagung und Entziehung der Fahrerlaubnis spreche aber, dass die Entziehung anders als die Versagung mit strengen Wiedererteilungsvoraussetzungen verbunden sei. Im Hinblick darauf sei es dem Gesetzgeber ersichtlich darauf angekommen, Manipulationsmöglichkeiten des Betroffenen auszuschließen, mit denen er eine Reduzierung seines Punktestandes erreichen wolle. Solche Manipulationsmöglichkeiten bestünden aber nicht nur, wenn über die in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG genannten Fälle hinaus mit einem Verzicht auf die Fahrerlaubnis eine Punktelöschung herbeigeführt werden könnte, sondern auch dann, wenn die Fälle einer Versagung der Fahrerlaubnis einbezogen würden. Zu einer erweiternden verfassungskonformen Auslegung von § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG zwinge auch der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht. Dass die Versagung der Fahrerlaubnis anders behandelt werde als die in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG aufgeführten Fälle, beruhe auf einem hinreichenden sachlichen Grund. Die hinsichtlich des Punktestandes günstigere Behandlung von Entziehung und isolierter Sperre nach § 69a Abs. 1 Satz 3 StGB sei mit Nachteilen bei der Wiedererteilung einer Fahrerlaubnis verbunden. Mit Blick auf die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers sei es deshalb nicht zu beanstanden, dass § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG die Löschung von Punkten auf Fälle beschränke, in denen eine Manipulation durch den Betroffenen bei lebensnaher Betrachtung schlechterdings nicht zu besorgen sei.
Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG müsse durch Auslegung oder Analogie auch bei einer Versagung der Fahrerlaubnis Anwendung finden und zu einer Punktelöschung führen. Anders als für den Fall eines Verzichts auf die Fahrerlaubnis werde in der Gesetzesbegründung die Anwendbarkeit dieser Norm nicht ausgeschlossen, wenn ein Antrag auf Fahrerlaubniserteilung abgelehnt worden sei.
Der Beklagte tritt der Revision entgegen.
Der Vertreter des Bundesinteresses ist wie der Beklagte der Auffassung, dass § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG im vorliegenden Fall nicht anwendbar ist.

Entscheidungsgründe:
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Die Annahme des Berufungsgerichts, die in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG angeordnete Löschung von Punkten im Verkehrszentralregister erfasse weder unmittelbar noch in entsprechender Anwendung den Fall der Ablehnung einer beantragten Fahrerlaubnis, steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Danach hat der Beklagte den Kläger zu Recht auf Zahlung von Kosten für die Erteilung einer Verwarnung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG sowie für die Zurückweisung des vom Kläger gegen die Kostenerhebung eingelegten Widerspruchs in Anspruch genommen.
1. Gemäß § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a StVG werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen einschließlich Verwarnungen nach diesem Gesetz und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften erhoben. § 6a Abs. 2 StVG ermächtigt dazu, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sowie die Gebührensätze für die einzelnen Amtshandlungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Gemäß § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG findet im Übrigen das Verwaltungskostengesetz - VwKostG - vom 23. Juni 1970 (BGBl I S. 821), geändert durch Art. 41 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung vom 14. Dezember 1976 (BGBl I S. 3341), Anwendung.
Nach § 1 Abs. 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 26. Juni 1970 (BGBl I S. 865) - GebOSt - ergeben sich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze aus dem der Gebührenordnung als Anlage beigefügten Gebührentarif für Maßnahmen im Straßenverkehr. Die Nummer 209 des Gebührentarifs sieht für Verwarnungen nach dem Punktsystem (§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 StVG) eine Gebühr in Höhe von 17,90 € vor. Aus der Nummer 400 des Gebührentarifs ergibt sich, dass für die Zurückweisung eines Widerspruchs eine Gebühr in Höhe der Gebühr für die angefochtene Amtshandlung, mindestens jedoch in Höhe von 25,60 € anfällt. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt hat der Gebührenschuldner darüber hinaus als Auslagen die Entgelte für Zustellungen durch die Post zu tragen. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 7 GebOSt gehören zu den vom Gebührenschuldner zu tragenden Auslagen darüber hinaus die Beträge, die anderen in- und ausländischen Behörden, öffentlichen Einrichtungen oder Beamten zustehen. Zur Zahlung der Kosten ist nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst hat.
Danach waren - was auch von den Beteiligten nicht weiter in Zweifel gezogen wird - die erhobenen Kosten der Höhe nach gerechtfertigt.
2. Die Rechtswidrigkeit der Auferlegung dieser Kosten ergibt sich nicht daraus, dass die Verwarnung zu Unrecht erfolgt ist (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG).
Der Kläger ist zu Recht gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG verwarnt worden. Nach dieser Vorschrift hat die Fahrerlaubnisbehörde den Inhaber einer Fahrerlaubnis, wenn sich acht aber nicht mehr als 13 Punkte im Verkehrszentralregister ergeben, darüber schriftlich zu unterrichten, ihn zu verwarnen und ihn auf die Möglichkeit der Teilnahme an einem Aufbauseminar nach Absatz 8 hinzuweisen.
Das Berufungsgericht geht davon aus, diese Voraussetzung habe vorgelegen, weil das Verkehrszentralregister für den Kläger wegen seiner 2001 und 2002 erfolgten Verurteilungen einen Stand von zwölf Punkten ausgewiesen habe. Allerdings war bis zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 9. Juli 2009 noch eine weitere strafgerichtliche Entscheidung zu Lasten des Klägers ergangen, das seit dem 8. August 2008 rechtskräftige Urteil des Amtsgerichts, mit dem der Kläger wegen einer am 21. Januar 2008 begangenen Geschwindigkeitsüberschreitung zu einer Geldbuße verurteilt wurde. Hieraus ergaben sich vier weitere Punkte, die nach dem sog. Tattagprinzip (vgl. dazu Urteil vom 25. September 2008 - BVerwG 3 C 3.07 - BVerwGE 132, 48 <54 ff.>) zu berücksichtigen sind. Das führte für den Kläger aber nicht zu einem Stand von 16, sondern nur von 13 Punkten. Gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 StVG wird, wenn der Betroffene 14 oder 18 Punkte überschreitet, ohne dass die Fahrerlaubnisbehörde Maßnahmen nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 ergriffen hat, sein Punktestand auf 13 Punkte reduziert. Somit bliebe § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG auch dann anwendbar, wenn man nicht auf den Zeitpunkt der Verwarnung (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage: Urteile vom 3. März 2011 - BVerwG 3 C 1.10 - BVerwGE 139, 120 Rn. 10 m.w.N. sowie vom 25. September 2008 - BVerwG 3 C 21.07 - BVerwGE 132, 57 <59 ff.>, dort zu § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG), sondern - was freilich eher fern läge - auf den im Verfahren über die Kostenpflichtigkeit der Verwarnung ergangenen Widerspruchsbescheid abstellte.
Dieser Punktestand verringert sich nicht deshalb, weil die im Mai 2004 erfolgte Ablehnung des vom Kläger gestellten Antrags auf Fahrerlaubniserteilung zu einer Punktelöschung führt. § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG, der bestimmt, dass dann, wenn die Fahrerlaubnis entzogen oder eine Sperre (§ 69a Abs. 1 Satz 3 des Strafgesetzbuchs) angeordnet worden ist, die Punkte für die vor dieser Entscheidung begangenen Zuwiderhandlungen gelöscht werden, findet auf den Fall, dass die Erteilung einer Fahrerlaubnis abgelehnt wurde, keine Anwendung.
Eine unmittelbare Anwendung dieser Regelung scheitert ohne Weiteres daran, dass dieser Fall in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG nicht genannt wird. Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf den Fall einer Versagung der Fahrerlaubnis scheidet ebenfalls aus. Es fehlt schon an einer vom Gesetzgeber planwidrig offen gelassenen Regelungslücke (a). Abgesehen davon weisen die Sachverhalte relevante Unterschiede auf, so dass auch wegen des Fehlens einer vergleichbaren Interessenlage eine entsprechende Anwendung der Löschungsregelung nicht in Betracht kommt (b). Aus diesem Grund gebietet auch Art. 3 Abs. 1 GG keine Gleichbehandlung mit den in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG genannten Fällen (c).
a) Zwar heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG nur, dass es - anders als bei einer Entziehung - bei einem Verzicht auf die Fahrerlaubnis nicht zur Löschung von Punkten komme (vgl. BRDrucks 821/96 S. 72). Doch rechtfertigt allein der Umstand, dass dort der Fall der Versagung einer beantragten Fahrerlaubnis nicht ebenfalls erwähnt wird, noch nicht den Schluss, dass insoweit eine nicht beabsichtigte Regelungslücke besteht. Es handelt sich vielmehr um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. Das ergibt sich zum einen aus der Gesetzesbegründung selbst. Im ersten Halbsatz des Satzes, auf den sich der Kläger bezieht, wird ausgeführt, dass es zur Löschung der Punkte "nur" im Fall der Entziehung komme; daraus folgt, dass nach der Auffassung des Normgebers die Anwendung dieser Regelung auf andere Sachverhalte als die in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG genannten Fälle gerade ausgeschlossen sein soll. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber ansonsten eine ausdrückliche Regelung getroffen hat, falls er die Gleichbehandlung einer Verweigerung der Fahrerlaubniserteilung mit einer Fahrerlaubnisentziehung für geboten erachtet. So heißt es in § 29 Abs. 5 Satz 1 StVG, dass bei der Versagung oder Entziehung der Fahrerlaubnis wegen mangelnder Eignung, der Anordnung einer Sperre nach § 69a Abs. 1 Satz 3 des Strafgesetzbuchs oder bei einem Verzicht auf die Fahrerlaubnis die Tilgungsfrist erst mit der Erteilung oder Neuerteilung der Fahrerlaubnis beginnt, spätestens jedoch fünf Jahre nach der beschwerenden Entscheidung oder dem Tag des Zugangs der Verzichtserklärung bei der zuständigen Behörde. Entsprechendes gilt in Bezug auf § 30a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 StVG. Das zeigt, dass der Gesetzgeber im Blick hatte, dass es neben den Fällen einer Fahrerlaubnisentziehung, einer isolierten Sperre nach § 69a StGB und eines Verzichts auf die Fahrerlaubnis auch die Fälle einer Versagung der Fahrerlaubnis gibt. Wenn er im Sachzusammenhang des § 29 Abs. 5 Satz 1 StVG und des § 30a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 StVG eine Gleichbehandlung der Versagungsfälle vorsieht, in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG dagegen nicht, liegt der Schluss auf der Hand, dass es nach der gesetzgeberischen Wertung in Bezug auf die Punktelöschung eben gerade keine Gleichbehandlung geben soll.
b) Die gesetzliche Wertung findet darin ihre Berechtigung, dass es an einer vergleichbaren Interessenlage fehlt und damit zugleich an der zweiten Voraussetzung für eine analoge Anwendung von § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG. Der Gesetzgeber hat sich bei der Ausgestaltung dieser Bestimmung von dem Gedanken leiten lassen, einem "taktisch geschickten" Vorgehen des Betroffenen (vgl. Bouska/Laeverenz, Fahrerlaubnisrecht, 3. Aufl. 2004, § 4 StVG Rn. 15a) mit dem Ziel einer vom Regelungszweck nicht gedeckten Punktelöschung möglichst keinen Raum zu geben und eventuelle Manipulationsmöglichkeiten von vornherein weitestgehend auszuschließen. Er hat die Erlöschensgründe daher auf die rechtlich klar abgrenzbaren Fälle einer Fahrerlaubnisentziehung und der strafgerichtlichen Anordnung einer isolierten (Erteilungs-)Sperre nach § 69a Abs. 1 Satz 3 StGB beschränkt. Dabei ist die Punktelöschung in den von § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG genannten Fällen zugleich das Korrelat für die mit der Fahrerlaubnisentziehung und der isolierten (Erteilungs-) Sperre erfolgten Sanktionierung bisheriger Zuwiderhandlungen (vgl. zum Ausschluss des Verzichts auf die Fahrerlaubnis als möglichem Grund für eine Löschung von Punkten im Verkehrszentralregister: Urteil vom 3. März 2011 a.a.O. Rn. 14).
Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass nach der Auffassung des Gesetzgebers zu vermeidende Manipulationsmöglichkeiten eröffnet würden, wenn zusätzlich zu den ausdrücklich normierten Fällen auch die Fahrerlaubnisversagung zu einer Löschung von Punkten im Verkehrszentralregister führte. Zwar handelt es sich bei der Versagung der Fahrerlaubnis um eine gebundene Entscheidung, die immer dann ergehen muss, wenn der Betroffene eine der in §§ 7 ff. FeV genannten Erteilungsvoraussetzungen nicht erfüllt. Doch hätte es der Betroffene in der Hand, nach dem Antrag auf Erteilung einer Fahrerlaubnis, die gegebenenfalls eine bereits vorhandene Fahrerlaubnis auch nur ergänzen oder erweitern würde, durch die gezielte Nichtvorlage von Unterlagen, etwa - wie hier - eines zu Recht von ihm geforderten Fahreignungsgutachtens, die Ablehnung seines Antrags herbeizuführen. Damit könnte er - wäre § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG auf solche Versagungsfälle entsprechend anwendbar - eine Löschung von Punkten herbeiführen, ohne vergleichbaren Sanktionen wie bei einer Fahrerlaubnisentziehung oder einer Sperre nach § 69a Abs. 1 Satz 3 StGB ausgesetzt zu sein. So darf gemäß § 4 Abs. 10 Satz 1 StVG eine neue Fahrerlaubnis frühestens sechs Monate nach Wirksamkeit der Entziehung nach Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 erteilt werden; nach § 4 Abs. 10 Satz 3 StVG ist unbeschadet der sonstigen Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis zum Nachweis, dass die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen wiederhergestellt ist, in der Regel die Beibringung eines Fahreignungsgutachtens anzuordnen. Eine solche Verknüpfung fehlt bei der Nichterteilung einer Fahrerlaubnis.
c) Im Hinblick auf diese abweichende Sachlage macht auch Art. 3 Abs. 1 GG eine Gleichbehandlung der Versagung einer beantragten Fahrerlaubnis mit den in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG genannten Fällen nicht notwendig.
Ebenso wenig wie bei einem Verzicht auf die Fahrerlaubnis (vgl. dazu Urteil vom 3. März 2011 a.a.O. Rn. 14) verpflichtet Art. 3 Abs. 1 GG wegen der Vielfalt möglicher Fallgestaltungen und Motivlagen den Gesetzgeber auch in Bezug auf die Nichterteilung einer Fahrerlaubnis nicht, hinsichtlich der Motivation des Betroffenen und einer daraus möglicherweise resultierenden Missbrauchsgefahr weiter zu differenzieren. Dass der Gesetzgeber die Punktelöschung auf die in § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG genannten klar abgrenzbaren Fallgruppen beschränkt hat, ist im Hinblick auf seine Typisierungsbefugnis auch deshalb nicht zu beanstanden, weil nach § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG ohnehin nur die Punkte als solche gelöscht werden, die eingetragenen Entscheidungen dagegen solange im Verkehrszentralregister bleiben, bis sie tilgungsreif sind (vgl. BRDrucks 821/96 S. 72). Dass dem Betroffenen auch im Vorfeld einer Fahrerlaubnisentziehung gewisse "Gestaltungsmöglichkeiten" verbleiben mögen, etwa hinsichtlich der Frage, wie er sich nach der Anforderung eines Fahreignungsgutachtens verhalten soll, schadet ebenfalls nicht. So liegt der "Preis" für die Nichtvorlage eines zu Recht angeforderten Fahreignungsgutachtens in diesen Fällen darin, dass der Betroffene gemäß § 11 Abs. 8 FeV seine Fahrerlaubnis verliert. Das setzt der Neigung zu einem nicht der Zielsetzung des Punksystems entsprechenden Verhalten von vornherein deutliche Grenzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 ff. FeV
§ 69a StGB
§ 4 StVG
§ 11 Abs. 8 der Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 StVG
§ 69a Abs. 1 Satz 3 StGB
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 6a Abs. 2 StVG
§ 6a Abs. 3 Satz 1 StVG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 StVG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 StVG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG
§ 29 Abs. 5 Satz 1 StVG
§ 30a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 StVG
§ 4 Abs. 10 Satz 1 StVG
§ 4 Abs. 10 Satz 3 StVG
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 des Straßenverkehrsgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Gebührenordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 132, 48
BVerwGE 139, 120
BVerwGE 132, 57
3 C 3.07
3 C 1.10
3 C 21.07