Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-23, Aktenzeichen 6 A 10971/16
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2017:0523.6A10971.16.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 29. Januar 2016 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Jagdsteuer.
Er ist seit dem 1. April 2013 Mitpächter des Jagdbezirks E…, der im Gebiet des Beklagten liegt. Der Jagdbezirk umfasst insgesamt ca. 389 ha, darunter ca. 352 ha bejagbare Fläche. Im Pachtvertrag vom 8. April 2013 wurde ein jährlicher Pachtzins in Höhe von 2422,00 € vereinbart.
Der Beklagte erhebt die Jagdsteuer aufgrund seiner am 1. April 2013 in Kraft getretenen Satzung über die Erhebung einer Jagdsteuer (Jagdsteuersatzung) vom 26. Juni 2013. Die hier maßgeblichen Regelungen lauten wie folgt:
§ 1 Steuergegenstand
Die Ausübung des Jagdrechts im Gebiet des Westerwaldkreises unterliegt der Besteuerung (Jagdsteuer).
§ 4 Steuermaßstab, Steuersatz
Die Steuer beträgt 20 v.H. der Jahresjagdpacht.
§ 5 Jahresjagdpacht bei verpachteten Jagdbezirken
(1) Bei verpachteten Jagdbezirken gilt als Jahresjagdpacht der vom Pächter nach dem Pachtvertrag für ein Pachtjahr zu zahlende Pachtpreis.
(2) Liegt die Jahresjagdpacht im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Jagdpachtvertrages um mehr als 20 v.H. unter dem Pachtpreis, der sich aus dem Durchschnitt der Pachtpreise ergibt, die für vergleichbare Jagdbezirke im Gebiet des Westerwaldkreises während der drei dem Steuerjahr vorausgegangenen Jahre gezahlt worden sind, so gilt dieser Pachtpreis als Jahresjagdpacht. […]
Für das Steuerjahr vom 1. April 2013 bis zum 31. März 2014 wurde der Kläger mit Bescheid vom 2. Januar 2014 zu einer Jagdsteuer von 670,00 € herangezogen. Zu deren Bemessung stellte der Beklagte in Anwendung von § 5 Abs. 2 der Jagdsteuersatzung auf den durchschnittlichen Pachtzins vergleichbarer Jagdreviere ab. Dieser wurde mit 9,51 €/ha bejagbarer Fläche in Ansatz gebracht.
Der Kläger legte Widerspruch ein, dem mit Widerspruchsbescheid vom 11. August 2015 teilweise stattgegeben wurde. Der Beklagte wurde verpflichtet, die Jahresjagdsteuer auf der Grundlage eines Pachtpreises von 8,97 €/ha bejagbarer Fläche – also im Ergebnis auf 631,49 € – neu festzusetzen, da die Kriterien für die Beurteilung der Vergleichbarkeit der herangezogenen Jagdbezirke teilweise unzulässig gewesen und mittlerweile geändert worden seien. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen.
Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorgetragen hat, der Steuerbescheid sei rechtswidrig, soweit ein Betrag von mehr als 484,40 € festgesetzt worden sei. Die insoweit angewandte Regelung in § 5 Abs. 2 der Jagdsteuersatzung sei nichtig, weil sie es ermögliche, eine Jagdsteuer auf Pachtpreise zu erheben, die tatsächlich nicht gezahlt würden. Die Verordnungsermächtigung im Kommunalabgabengesetz lege die Höhe der Steuer auf 20 v.H. der Jagdpacht fest. Überdies seien die von dem Beklagten herangezogenen Vergleichskriterien nicht hinreichend aussagekräftig.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat geltend gemacht, die angewandten Bestimmungen seien rechtlich nicht zu beanstanden. Auch die für die Auswahl der Vergleichsreviere herangezogenen Kriterien seien sachgerecht.
Mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. Januar 2016 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Bescheid des Beklagten vom 2. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. August 2014 insoweit aufgehoben, als mehr als 484,40 € Jahressteuer erhoben wurden. Zur Begründung wurde ausgeführt, der von dem Beklagten angewandte Steuermaßstab der Jahresjagdpacht in Höhe von 8,57 €/ha bejagbarer Fläche finde in den anzuwendenden rechtlichen Regelungen keine Stütze. Es könne offen bleiben, ob die Voraussetzungen für die Heranziehung des durchschnittlichen Pachtpreises vergleichbarer Jagdreviere anstelle der vertraglich vereinbarten Jahresjagdpacht vorlägen. Selbst wenn man dies zu Gunsten des Beklagten unterstelle, erweise sich die Berechnung der von dem Kläger zu zahlenden Jagdsteuer als fehlerhaft. Der Begriff des „Preises für bejagbare Flächen“ als Steuermaßstab finde sich in keiner der Regelungen. Es sei nicht gerechtfertigt anzunehmen, die durchschnittliche Jahresjagdpacht entspreche dem durchschnittlichen Preis pro Hektar bejagbarer Fläche. Vielmehr beziehe sich der Pachtpreis – wie auch sonst regelmäßig im Zivilrecht – auf die gesamte Fläche des Jagdbezirks.
Zur Begründung seiner – durch den Senat mit Beschluss vom 13. September 2016 zugelassenen – Berufung trägt der Beklagte vor, das Verwaltungsgericht habe den Begriff der Jahresjagdpacht unzutreffend ausgelegt. Für den Vergleich der Pachtpreise dürfe auf den jeweiligen Preis pro Hektar bejagbarer Fläche abgestellt werden. Die Jagdpacht sei nicht durch das Zivilrecht bestimmt, sondern im Jagdrecht geregelt. Die Jagd ruhe danach in befriedeten Bezirken. Der Pächter hafte auch nicht für Schäden, die an Flächen außerhalb der bejagbaren Fläche entstünden. Im Rahmen des Beurteilungsspielraums stehe es der Verwaltung frei, den Begriff der Jahresjagdpacht auszufüllen und dabei zu entscheiden, ob sie einen Preis pro Hektar der Gesamtfläche oder einen Preis pro Hektar der bejagbaren Fläche bestimme.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 29. Januar 2016 die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus, das Verwaltungsgericht habe der Klage zu Recht stattgegeben. Der Beklagte habe den Begriff der „Jahresjagdpacht“ falsch ausgelegt. Zudem verstoße die Jagdsteuersatzung gegen das Kommunalabgabengesetz, indem sie es zulasse, dass ein höherer Bemessungssatz als 20 v.H. des Pachtpreises als Jagdsteuer erhoben werden könne. Auch aus der Verordnungsermächtigung lasse sich keine Befugnis zur Regelung eines höheren Steuersatzes herleiten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die Sitzungsniederschrift vom 23. Mai 2017 sowie die einschlägigen Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 2. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. August 2015 in Höhe von 147,09 € – d.h. soweit der Betrag von 484,40 € überstiegen wird –, im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Der angefochtene Bescheid ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Soweit der Betrag von 484,40 € überstiegen wird, fehlt dem angefochtenen Steuerbescheid die erforderliche Rechtsgrundlage. Die von dem Beklagten insoweit angewandte Regelung über die Bemessung der Jagdsteuer nach dem Durchschnittspachtpreis vergleichbarer Jagdbezirke in § 1 Abs. 1 Satz 2 der Kommunalabgabenverordnung vom 11. Januar 1996 (KAVO) – die in der gleich lautenden Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 1 der Satzung des Beklagten über die Erhebung einer Jagdsteuer vom 26. Juni 2013 (Jagdsteuersatzung – JStS –) übernommen wurde – ist von der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 3 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG nicht gedeckt und daher insoweit unwirksam.
Die Vorschrift über die Bemessung der Jagdsteuer nach dem Durchschnittspachtpreis vergleichbarer Jagdbezirke in § 1 Abs. 1 Satz 2 KAVO und § 5 Abs. 2 JStS wahrt den Rahmen nicht, der dem Verordnungsgeber durch § 6 Abs. 3 und Abs. 1 Satz 2 KAG vorgegeben ist. Denn ihre Rechtsfolge – die Besteuerung von Jagdbezirken, für die unterdurchschnittliche Pachtpreise vereinbart wurden, mit 20 v.H. des höheren Durchschnittspachtpreises vergleichbarer Jagdbezirke – führt im Ergebnis zu einem Steuersatz, der 20 v.H. der Jahresjagdpacht überschreitet.
Nach der zur Überzeugung des Senats rechtswidrigen Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 2 KAVO und § 5 Abs. 2 JStS ist eine Vergleichsberechnung anzustellen: Liegt die Jahresjagdpacht im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Jagdpachtvertrages um mehr als 20 v.H. unter dem Pachtpreis, der sich aus dem Durchschnitt der Pachtpreise ergibt, die für vergleichbare Jagdbezirke im Gebiet des Beklagten während der drei dem Steuerjahr vorausgegangenen Jahre gezahlt worden sind, so gilt dieser Pachtpreis als Jahresjagdpacht. Die Steuer ist in diesen Fällen also auf der Grundlage des mindestens 20 v.H. höheren Durchschnittspachtpreises vergleichbarer Jagdbezirke zu berechnen.
Dies führt zu einer Überschreitung der Höchstgrenze des Steuersatzes von 20 v.H. der Jahresjagdpacht, die mit § 6 Abs. 1 und Abs. 3 KAG nicht vereinbar und von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckt ist. In § 6 Abs. 3 KAG wird das zuständige Ministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Näheres über die Besteuerungsgrundlagen für die Jagdsteuer zu bestimmen. Des Weiteren gibt § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG vor, dass „die Steuer nach einem Vomhundertsatz der Jahresjagdpacht bemessen [wird], der 20 v. H. nicht überschreiten darf.“ Darin liegt eine Höchstgrenze der zulässigen Besteuerung, die auf der Grundlage des tatsächlichen, im Pachtvertrag vereinbarten Pachtpreis zu berechnen (a) und die der Disposition des Verordnungsgebers entzogen ist (b).
a) Unter der „Jahresjagdpacht“ in § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG ist der im jeweiligen Pachtvertrag vereinbarte, tatsächlich gezahlte Pachtzins zu verstehen (so auch bereits – wenngleich mit anderer Schlussfolgerung für die Reichweite der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 3 KAG – OVG RP, Beschluss vom 2. Juli 2002 – 6 A 10843/02.OVG –, juris Rn. 3 = AS 30, 91 [92]). Der Wortlaut der Vorschrift ist zwar insofern nicht ganz eindeutig, als lediglich von der „Pacht“ und nicht etwa von dem „Pachtzins“ die Rede ist. Der Begriff der Jahresjagdpacht erhält jedoch einen engeren Bedeutungsgehalt in der Abgrenzung und Unterscheidung von dem – in § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG bewusst nicht verwendeten – Begriff des „Jahresjagdwertes“ bzw. des „Wertes der Jagdpacht“. In der kommunalen Steuergesetzgebung wird nämlich typischerweise durch die Verwendung des Ausdrucks „Wert“ der Jagd zum Ausdruck gebracht, dass nicht der aus dem Pachtvertrag ersichtliche Nenn- bzw. Nominalbetrag der Jagdpacht Besteuerungsgrundlage sein soll, sondern ihr objektiver Wert (vgl. zum Jagdwert als Besteuerungsgrundlage bereits BVerwG, Beschluss vom 30. September 1986 – 8 B 53/86 –, juris; ferner HessStGH, Beschluss vom 14. September 2000 – P.St. 1314 –, juris Rn. 2; HessVGH, Urteil vom 3. März 2016 – 5 A 1345/15 –, juris Rn. 22 und Beschluss vom 10. Juni 2014 – 5 C 716/14.N –, juris Rn. 27; OVG Nds., Urteil vom 3. Dezember 2007 – 9 KN 10/07 –, juris Rn. 54; VG Arnsberg, Urteil vom 27. Februar 2004 – 3 K 3657/03 –, juris Rn. 3 ff.; VG Lüneburg, Urteil vom 17. September 2003 – 5 A 187/02 –, juris; VG Schleswig, Urteil vom 27. Mai 2002 – 4 A 278/01 –, juris; zum Jagdwert als Maßstab für Beiträge zur Berufsgenossenschaft BSG, Urteil vom 20. Januar 1987 – 2 RU 63/85 –, juris).
Da in § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG als Bemessungsgrundlage der Höchstgrenze von 20 v.H. die „Jagdpacht“ anstelle des „Jagdwertes“ festgelegt ist, ist die Vorschrift – anders als solche Vorschriften, die den (objektiven) Jagdwert bzw. den Jahreswert der Jagd als Grundlage für die Berechnung einer Höchstgrenze statuieren (so z.B. § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG Baden-Württemberg: Höchstsatz von 15 % des Jahreswertes der Jagd) – nicht offen für eine Berechnung des Höchstbetrags der Steuer auf der Grundlage eines anhand vergleichbarer oder durchschnittlicher Pachtpreise anderer Jagdbezirke ermittelten Pachtwertes.
Diese enge Auslegung von § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG bestätigt sich bei einer Betrachtung der historischen Entwicklung der Norm. Denn noch im Kommunalabgabengesetz vom 5. Mai 1986 war in § 4 KAG („Kreissteuern“) ein Höchststeuersatz geregelt, der sich ausdrücklich nach dem „Jahresjagdwert“ bemaß. Die Regelung in § 4 Abs. 2 KAG lautete wörtlich:
„Die Landkreise und kreisfreien Städte erheben aufgrund einer Satzung eine Steuer auf die Ausübung des Jagdrechts (Jagdsteuer). Die Steuer wird nach einem Vomhundertsatz des Jahresjagdwerts bemessen, der 20 v.H. nicht überschreiten darf.“
Dem entsprechend ging die Kommunalabgabenverordnung vom 24. Juli 1986 (GVBl. S. 199) ebenfalls noch von einer Besteuerung auf der Grundlage des Jahresjagdwertes aus. So lautete § 1 Abs. 1 KAVO vom 24. Juli 1986:
„Bei verpachteten Jagden gelten als Jahresjagdwert der vom Pächter nach dem Jagdpachtvertrag für ein Pachtjahr zu zahlende Pachtpreis sowie die Nebenleistungen nach Maßgabe der Absätze 2 und 3“.
Erst mit dem am 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Kommunalabgabengesetz vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) trat in der Nachfolgevorschrift – dem heutigen § 6 Abs. 1 KAG – an die Stelle des Jahresjagdwertes die Jahresjagdpacht. Es kann offen bleiben, ob – wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung betont hat – der 1995 neu normierte Begriff der Jahresjagdpacht in § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG eine Einbeziehung von Nebenleistungen weiterhin ermöglichte, wie dies in der Folgezeit zunächst von der Kommunalabgabenverordnung vorgesehen war. Jedenfalls lässt sich der Änderungsgeschichte von § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG entnehmen, dass der Gesetzgeber bewusst den Ausdruck „Jahresjagdwert“ durch den Begriff „Jahresjagdpacht“ ersetzt hat.
Ein anderes Verständnis von § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG ist auch in systematischer Hinsicht nicht geboten. Zwar erfasst die Vorschrift bei enger Auslegung des Begriffs der Jahresjagdpacht zwangsläufig nur verpachtete Jagden, denn für private oder kommunale Eigenjagdbezirke wird kein Pachtpreis gezahlt. Der Gesetzgeber hat jedoch für nicht verpachtete Eigenjagdbezirke der Gebietskörperschaften in § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG eine gesonderte Regelung getroffen. Für nicht verpachtete Eigenjagdbezirke von Privaten trifft das Kommunalabgabengesetz hingegen keine Regelung. Insoweit steht es dem Verordnungsgeber – im Rahmen der angesichts der Vergleichbarkeit verpachteter und nicht verpachteter Jagdbezirke von Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 17 Abs. 1 LV gebotenen Steuergerechtigkeit – nach § 6 Abs. 3 KAG frei, „Näheres“ zu regeln.
b) Ist § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG folglich dahingehend auszulegen, dass die Jagdsteuer bei verpachteten Jagden 20 v.H. des Pachtzinses nicht übersteigen darf, so ist die an den Verordnungsgeber in § 6 Abs. 3 KAG delegierte Rechtsetzungsmacht zur Regelung näherer Einzelheiten von vornherein durch § 6 Abs. 1 Satz 2 KAG begrenzt. Denn die Rechtsetzungsmacht des Verordnungsgebers ist gemäß § 6 Abs. 3 KAG nur zur Regelung von „Näherem“, nicht jedoch zur Regelung von „Anderem“ begründet. Durch Rechtsverordnung können daher nur solche Regelungen getroffen werden, die im Ergebnis zur Erhebung einer Jagdsteuer von höchstens 20 v.H. der Jahresjagdpacht führen. Mit der bezifferten Begrenzung der Steuer auf höchstens 20 v.H. der Jahresjagdpacht hat der parlamentarische Gesetzgeber vor dem Hintergrund von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 110 Abs. 1 Satz 2 LV – wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung des Verordnungsgebers im Gesetz geregelt werden müssen – in Bezug auf verpachtete Jagdbezirke eine Höchstgrenze der Jagdsteuer selbst geregelt. Der Verordnungsgeber ist also zum Erlass von Regelungen, die im Ergebnis zu einer Jagdsteuer von mehr als 20 v.H. der Jahresjagdpacht führen, nicht ermächtigt (vgl. im Ergebnis wie hier VG Koblenz, Urteil vom 27. Oktober 2016 – 5 K 224/16.KO –, juris). An der in dem Beschluss des erkennenden Senats vom 2. Juli 2002 – 6 A 10843/02.OVG –, juris Rn. 3 = AS 30, 91 [92] ohne nähere Begründung vertretenen anderen Rechtsauffassung wird nicht mehr festgehalten.
Dem Beklagten bleibt es dabei unbenommen, in einschlägigen Einzelfällen einer missbräuchlichen Gestaltung eines Pachtvertrages zum Zwecke der Umgehung der vollen Jagdsteuer die über § 3 Abs. 1 Nr. 2 KAG anwendbare Vorschrift des § 42 Abgabenordnung – AO – anzuwenden. § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 KAG schließen lediglich den Erlass untergesetzlicher allgemeiner Regelungen aus, die zur Erhebung von Steuern führen, die 20 v.H. der Jahresjagdpacht überschreiten. Die einzelfallbezogene Anwendung von § 42 AO steht dem nicht entgegen.
Nach alledem sind § 1 Abs. 1 Satz 2 KAVO und § 5 Abs. 2 JStS mit § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 KAG unvereinbar und der angefochtene Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides insoweit rechtswidrig. Wegen der Unwirksamkeit der von dem Beklagten angewandten Regelungen kann offen bleiben, ob die in Anwendung der Vorschriften herangezogenen Vergleichskriterien rechtlich zu beanstanden wären und ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts zutrifft, wonach der Beklagte bei der Vergleichsberechnung den Pachtpreis nicht auf die bejagbare Fläche, sondern auf die Gesamtfläche hätte umrechnen müssen. Hierauf kommt es nach den obigen Ausführungen nicht mehr entscheidungserheblich an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 147,09 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711. ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG
§ 4 KAG
§ 42 Abgabenordnung
§ 42 AO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 KAVO
§ 6 Abs. 3 und Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 6 Abs. 1 und Abs. 3 KAG
§ 6 Abs. 3 KAG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 4 Abs. 2 KAG
§ 1 Abs. 1 KAVO
§ 6 Abs. 1 KAG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 KAG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 der Kommunalabgabenverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 17 Abs. 1 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 110 Abs. 1 Satz 2 LV

Zitierte Entscheidungen: 6 A 10843/02
8 B 53/86
5 A 1345/15
5 C 716/14
9 KN 10/07
3 K 3657/03
5 A 187/02
4 A 278/01
2 RU 63/85
5 K 224/16