Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-18, Aktenzeichen 27 L 190/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0518.27L190.09.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 1049/09 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Februar 2009 wird insoweit angeordnet, als sich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt und sich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung auf Zuwiderhandlungen gegen die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in diesen Gebieten bezieht. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 1/5 und die Antragsgegnerin zu 4/5.
2. Der Streitwert wird auf 750.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 11. Februar 2009 gestellte zulässige Hauptantrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 1049/09 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Februar 2009 anzuordnen,
ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Der zugleich gestellte zulässige Hilfsantrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 1049/09 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Februar 2009 insoweit anzuordnen, als durch die Ordnungsverfügung auch die Werbung für die Firma C auf den von der Antragstellerin betriebenen Internetseiten untersagt wird,
ist, soweit über diesen zu entscheiden war, aus den gleichen Gründen wie der Hauptantrag unbegründet.
Die Kammer macht von dem ihr durch § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumten Ermessen, der Klage aufschiebende Wirkung zu geben, Gebrauch, wenn das Interesse des Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. In diese Interessenabwägung ist insbesondere die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts einzubeziehen, die auch im Übrigen die Gewichtung der betroffenen Interessen zu beeinflussen vermag.
Hinsichtlich der in der streitgegenständlichen Verfügung gegenüber der Antragstellerin getroffenen Regelungen,
"1. Die Werbung für Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf den von Ihnen betriebenen Internetseiten, insbesondere www.c1.de, wird hiermit untersagt. Diese Werbung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides einzustellen.
2. Für den Fall der Zuwiderhandlung wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 30.000,00 Euro (dreißigtausend Euro) angedroht.",
fällt die Ermessensentscheidung der Kammer nur insoweit zu Gunsten der Antragstellerin aus, als sich die Regelung in Ziffer 1 auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt und sich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 auf Zuwiderhandlungen gegen die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in diesen Gebieten bezieht. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Vieles dafür, dass sich die Ordnungsverfügung im Hauptsacheverfahren in diesem Umfang als rechtswidrig, die auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen reduzierten Regelungen indes als rechtmäßig erweisen werden (A.). Hinsichtlich des voraussichtlich rechtmäßigen Teils der Ordnungsverfügung lässt sich auch im Übrigen ein Überwiegen des privaten Aufschubinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht feststellen (B.).
A. Das Werbeverbot in Ziffer 1 und die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung vom 5. Februar 2009 erweisen sich nach der im Aussetzungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nur teilweise als rechtmäßig.
I. Mit Ziffer 1 der Ordnungsverfügung wird der Antragstellerin die Werbung für Glücksspiele im Internet räumlich uneingeschränkt untersagt. Der Inhalt einer Ordnungsverfügung bestimmt sich danach, wie er von dem Antragsteller als Adressaten der Regelungen nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstanden werden muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2007 - 6 C 25.06 -, NVwZ-RR 2007, 615, m. w. N.
Maßgeblich ist der (objektive) Empfängerhorizont eines verständigen Antragstellers, nicht dagegen der subjektive Wille des Verfassers, wie er sich hier aus dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 3. März 2009 ergibt.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455.
Nach diesen Auslegungsgrundsätzen ist die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf ein Werbeverbot ohne eine Beschränkung auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen gerichtet. Zwar könnte auf eine Beschränkung des Geltungsbereichs der Ordnungsverfügung daraus geschlossen werden, dass die Antragsgegnerin diese auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV und damit auf Landesrecht stützt.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455, m. w. N.
Auch geht der Hinweis der Antragsgegnerin in der Begründung der Ordnungsverfügung, es sei allein entscheidend, dass vom Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen Werbung im Internet nicht mehr abrufbar sei, in die Richtung einer Beschränkung des Geltungsbereichs der Anordnung. Aufgrund des unmissverständlichen Wortlauts der Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, der eine räumliche Einschränkung nicht erkennen lässt, muss jedoch von einem Werbeverbot ohne eine Beschränkung auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen ausgegangen werden.
II. Ausgehend von diesem Verständnis erweist sich das angeordnete Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nach summarischer Prüfung in formeller Hinsicht als rechtmäßig (1.), in materieller Hinsicht (2.) jedoch nur insoweit, als sich die Anordnung auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen bezieht. Im Übrigen erweist sich die Anordnung als (zumindest) rechtswidrig.
1. Die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung begegnet in formeller Hinsicht keinen durchgreifenden Bedenken.
Die Antragsgegnerin ist für den Erlass der Anordnung örtlich und sachlich zuständig. Nach § 1 Abs. 2 Telemedienzuständigkeitsgesetze (TMZ-Gesetz) ist sie für das gesamte Land Nordrhein-Westfalen zuständig für die Überwachung und Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet. Inwieweit sich die Anordnung in den Grenzen der Regelungshoheit und Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen hält, ist keine formelle Frage der sachlichen oder örtlichen Zuständigkeit, sondern eine materielle Frage der Übereinstimmung der Anordnung mit den durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV gezogenen Grenzen.
Die Antragstellerin ist von der Antragsgegnerin durch Schreiben vom 3. Juni 2008 ordnungsgemäß zu der beabsichtigten Untersagung der Werbung für Glücksspiel im Internet angehört worden (§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW).
Das Werbeverbot genügt auch dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Dies setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 -, juris, m. w. N.
Diesen Anforderungen entspricht die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung sowohl in Bezug auf die von ihr erfassten Glückspiele als auch in Hinsicht auf die von ihr erfassten Inhalte.
Der Begriff der Werbung lässt sich in Anlehnung an die Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 5 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) – auf welche die Antragsgegnerin in der Begründung der Ordnungsverfügung verwiesen hat – ausreichend eingrenzen. Werbung ist danach jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung im Internet abrufbar gemacht wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern.
Welche Glücksspiele im Einzelnen von der Anordnung erfasst werden, wird in der Ordnungsverfügung zwar nicht im Einzelnen aufgezählt. Jedoch werden diese im Bescheidtenor durch die Eingrenzung auf Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag hinreichend gekennzeichnet. Daraus ergibt sich, dass die Anordnung ausschließlich und umfassend die vom Anwendungsbereich des GlüStV erfassten Glücksspiele (§ 2 GlüStV) erfasst. Hierzu zählen neben Lotterien gemäß § 3 Abs. 3 GlüStV auch Sportwetten nach § 21 GlüStV, nicht jedoch Pferdewetten, die als Sonderform des Sportwettens vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG durch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) geregelt wurden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276.
Im Übrigen, das heißt soweit nicht bundesgesetzliche Regelungen den Anwendungsbereich des GlüStV ausschließen, dürfte die Legaldefinition des Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 GlüStV mit dem Glücksspielbegriff des § 284 Abs. 1 StGB deckungsgleich,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2008 - 4 B 606/08 -, GewArch 2008, 407,
und daher durch die hierzu ergangene Rechtsprechung hinreichend ausgeformt sein. Einer Aufzählung der Arten der betreffenden Glücksspiele im Einzelnen bedarf es nicht.
Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung schließlich auch insoweit, als sie sich auf die von der Antragstellerin betriebenen Internetauftritte, "(...), insbesondere www.c1.de, (...)" bezieht. Hiermit wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnung sowohl für die unter dieser Domain abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) von der Antragstellerin betriebene Internetseiten gelten soll.
2. In materieller Hinsicht dürfte sich die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nur teilweise als rechtmäßig erweisen. Soweit sie sich auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt, dürfte sie (zumindest) rechtwidrig (a.) sein. Im Übrigen spricht nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung Vieles für die materielle Rechtmäßigkeit des in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordneten Werbeverbots (b.).
a. Mit dem in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordneten uneingeschränkten Werbeverbot überschreitet die Antragsgegnerin die dem Land Nordrhein-Westfalen zukommende Verbandskompetenz und zugleich die vom Glücksspielstaatsvertrag gezogenen Grenzen.
Ein Bundesland ist in seiner Verwaltungshoheit nach dem Territorialitätsprinzip im Grundsatz auf sein Landesgebiet beschränkt (Verbandskompetenz).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6 ; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984 ; Oldiges, DÖV 1989, 873, m. w. N.; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdnr. 35.
Dementsprechend ist die Antragsgegnerin nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wie sich auch im Vergleich zu der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV ergibt, im Grundsatz auf ein Tätigwerden in den Grenzen des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkt. Nur ausnahmsweise kann sie – soweit sie hierzu ermächtigt wird, was hier, soweit ersichtlich, nicht der Fall ist – nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV Anordnungen auf weitere Bundesländer erstrecken.
Die Überschreitung der Verbandskompetenz führt zumindest zur Rechtswidrigkeit der Anordnung in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung, soweit sich diese auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt. Ob der Verstoß gegen die Verbandskompetenz nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW weitergehend zur Nichtigkeit führt,
vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.3299 -, ZfWG 2008, 455 ; Oldiges, DÖV 1989, 873 (882); Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 44 Rdnr. 161 ff., m. w. N.,
kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dahinstehen. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist insoweit unabhängig von der Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit anzuordnen.
b. Im Übrigen, d. h. beschränkt auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen, dürfte das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Werbeverbot nicht zu beanstanden sein.
aa. Die Anordnung kann beschränkt auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen aufrechterhalten werden. Eine solche räumlich beschränkte Anordnung ist als Minus in der räumlich unbeschränkten Anordnung enthalten, so dass die Anordnung räumlich in einen rechtswidrigen und einen rechtmäßigen Teil aufgespalten werden kann. Die auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen reduzierte Anordnung steht nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit der sich auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckenden Anordnung. Sie kann als selbständige Regelung weiter existieren, ohne ihren Bedeutungsgehalt zu verändern. Der Antragstellerin wird ein Unterlassen aufgegeben. Der Verfügungstenor lässt sich in verschiedene Regionen aufteilen.
Anders hat die Kammer dies im Beschluss vom 18. Mai 2009 - 27 L 9/09 - in Hinsicht auf die Anordnung der Dekonnektierung einer Domain bewertet, welcher nur durch eine einheitliche und einmalige Handlung mit räumlich unbeschränkter Wirkung nachgekommen werden kann.
Soweit von einer Nichtigkeit des über das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen hinausgehenden Teils des Werbeverbots ausgegangen würde, beträfe die Nichtigkeit nur einen Teil der Anordnung, welcher nicht im Sinne des § 44 Abs. 4 VwVfG NRW so wesentlich ist, dass die Antragsgegnerin die Anordnung ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.
bb. Beschränkt auf das Land Nordrhein-Westfalen dürfte die Anordnung den gesetzlichen Anforderungen genügen [(1)] und begegnen die der Regelung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen weder unter verfassungsrechtlichen [(2)] noch unter europarechtlichen Gesichtspunkten [(3)] durchgreifenden Bedenken.
(1) Das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Werbeverbot ist in der reduzierten Form durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt.
Die Voraussetzungen für ein auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränktes aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Nach dieser Norm hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben (§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die in Satz 3 Ziffern 1 bis 5 der Vorschrift aufgeführten Maßnahmen ergreifen.
Das räumlich eingeschränkte Werbeverbot hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. Insbesondere ist das Land Nordrhein-Westfalen berufen, eine auf sein Landesgebiet beschränkte Regelung bezüglich der von der Antragstellerin im Internet räumlich unbeschränkt verbreiteten Werbung zu treffen. Das Internetangebot der Antragstellerin ist in Nordrhein-Westfalen abrufbar. Der Internetauftritt richtet sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen. Hierin liegt ein hinreichender, die Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen begründender Ansatzpunkt. Diese Folgerung beruht auf dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip, das an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland anknüpft.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 339, m. w. N.
Dem Wirkungsprinzip entspricht im Bereich des Wettbewerbsrechts das vom Bundesgerichtshof entwickelte Marktortprinzip. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91.
Diese Grundsätze sind – mangels Regelung im Staatsrecht – auf das Hoheitsgefüge der Bundesländer übertragbar.
Vgl. zur Berücksichtigung völkerrechtlicher Regeln im Rahmen der Binnenbeziehung der Gliedstaaten Isensee, a.a.O., § 126 Rdnr. 34 f.
Es liegt ein Verstoß gegen § 5 Abs. 4 GlüStV vor. Denn bei der in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung untersagten Betätigung der Antragstellerin handelt es sich im Sinne des § 5 Abs. 4 GlüStV um Werbung für in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel i. S. d. § 9 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist verboten.
Unter der von der Antragstellerin auf ihrer Domain "www.c1.de" beworbenen Domain "www.c.de" veranstaltet und vermittelt die Firma c Glücksspiel. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dies ist bei den unter der Domain "www.c.de" vermittelten und veranstalteten Sportwetten der Fall. Auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiele (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV).
Unerlaubt ist das Sportwettenangebot der Firma c weil diese nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 17 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW (GlüStV AG NRW) erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen an Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen verfügt. Die Gewerbeerlaubnisse der Deutschen Demokratischen Republik gelten in Nordrhein-Westfalen nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
Ungeachtet dessen ist nach § 5 Abs. 3 GlüStV Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen generell, d. h. auch für erlaubtes Glücksspiel, verboten.
Es handelte sich bei dem Banner auf der Internetseite der Antragstellerin schließlich um Werbung für das Sportwettenangebot der Firma c im Sinne der oben aufgezeigten Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV. Das Banner beschränkte sich nicht auf eine reine "Information" oder einen bloßen "Hinweis" auf die Firma c. Vielmehr sollte durch das Banner ausgehend von dessen Aufmachung und dem Umstand, dass sowohl Wettquoten wiedergegeben wurden als auch der unmittelbare Übergang zum Wettangebot ("Jetzt wetten!") ermöglicht wurde, der Absatz von Sportwetten erkennbar gefördert werden. Hierfür wurde von der Firma c an die Antragstellerin auch ein Entgelt entrichtet.
Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass Ermessensfehler in Bezug auf die eingeschränkte Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nicht vorliegen. Die Antragsgegnerin hat das ihr nach § 9 Abs. 1 GlüStV zustehende Ermessen in einer Weise ausgeübt, die nach dem Maßstab des § 114 VwGO noch als ausreichend anzusehen sein dürfte.
Aus der streitgegenständlichen Verfügung geht hervor, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen erkannt und sich unter Verweis darauf zum Einschreiten entschlossen hat, dass die Werbung für unerlaubte Glücksspiele und die Werbung für Glücksspiel im Internet durch die Antragstellerin eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle. Ob der im Weiteren erfolgte Verweis darauf, dass die Antragstellerin zugleich gegen § 284 StGB verstoße, auch hier zutrifft, bedarf im Eilverfahren keiner abschließenden Klärung. Dies gilt umso mehr, als es der Antragsgegnerin frei steht, Ermessenserwägungen noch im Klageverfahren 27 K 1049/09 zu ergänzen. Aus diesen Gründen kann es im vorliegenden Eilverfahren auch offen bleiben, ob eine Ermessensreduktion gegeben ist.
Die Ermessensausübung hält sich auch in den gesetzlichen Grenzen, insbesondere ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Anordnung dürfte geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Werbung für unerlaubte Glücksspiele sowie der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Geeignet zur Gefahrenabwehr ist eine zwecktaugliche Maßnahme, die nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt.
Vgl. Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl., 2008, § 11 Rdnr. 21; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage (1986), S. 417.
Dies ist hinsichtlich der Untersagung der Werbung im Internet für Glücksspiel im Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen der Fall.
Der Antragstellerin ist es tatsächlich möglich, der Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung zu entsprechen. Denn sie kann dem auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen bezogenen Werbeverbot jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, d. h. mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt und damit die Werbung für Glücksspiel im Internet ganz unterlässt. Ob das Ergreifen einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit sondern eine Frage der Angemessenheit.
Ebenso OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -; a. A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Deshalb bedarf die Frage nach einer weiteren Möglichkeit zur Befolgung der Untersagungsanordnung an dieser Stelle keiner Entscheidung. Vielmehr wird im Rahmen der Angemessenheit die Möglichkeit des Einsatzes der Geolokalisationstechnik als weniger einschneidende Maßnahme zur Befolgung des räumlich beschränkten Verbots zu prüfen sein – sei es durch einen lediglich auf das Land Nordrhein-Westfalen bezogenen oder auch weitergehend, durch einen auf das gesamte Bundesgebiet bezogenen Ausschluss der Abrufbarkeit der Werbung.
Nach diesen Maßstäben ist die Befolgung der Untersagung der Antragstellerin auch rechtlich möglich. Sie kann über den Inhalt der von ihr betriebenen Internetauftritte bestimmen und diese auch ganz aus dem Netz nehmen. Insbesondere ist mit dem Verbot der Werbung in einem bestimmten Bundesland kein Gebot verbunden, außerhalb dieses Bundeslandes weiterhin solche Werbung zugänglich zu machen.
Ebenso OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -.
Das der Antragstellerin in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung aufgegebene Werbeverbot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Werbung für Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rdn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rdn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, a. a. O., S. 420.
Dies ist hier – ungeachtet der Tatsache, dass Dritte weiterhin auf in Nordrhein-Westfalen abrufbaren Internetseiten für Glücksspiel werben – der Fall, da die Störung der öffentlichen Sicherheit jedenfalls durch die gegenüber der Antragstellerin ergangenen Verfügung verringert wird.
Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Werbung für Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich.
Schließlich stellt sich das Werbeverbot für Nordrhein-Westfalen in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck.
In welcher Weise und mit welchen Mitteln die Antragstellerin das Verbot der Werbung für Glücksspiel auf dem Gebiet von Nordrhein-Westfalen zu befolgen hat, gibt die Antragsgegnerin nicht vor. Sie nennt zwar verschiedene Wege, überlässt es aber der Entscheidungsfreiheit der Antragstellerin, welchen sie wählt. Nach Auffassung der Kammer dürfte es zur Erreichung dieses Ziels (jedenfalls auch) angemessen sein, von der Antragstellerin zu fordern, über eine Geolokalisation die in Rede stehende Werbung im gesamten Bundesgebiet einzustellen, um dem Werbeverbot für das Gebiet von Nordrhein-Westfalen nachzukommen.
Diese Maßnahme wäre hinreichend wirksam zur Erreichung des vorgenannten Ziels. Es dürfte tatsächlich möglich sein, die auf Nordrhein-Westfalen beschränkte Anordnung durch einen auf das Bundesgebiet bezogenen Einsatz der Geolokalisationstechnik zu erfüllen. Nach Auswertung der vorliegenden Gutachten,
I, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; U GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; I, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; U GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von I, V.n.b.,
ist davon auszugehen, dass die Zuordnung eines Nutzers zu einem europäischen Land mittels der Geolokalisationstechnik (u.a. durch die Auswertung von IP-Adressen) mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich sein wird,
so auch BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455,
was auch die Beteiligten nicht in Abrede stellen. Die angesichts dieser Treffsicherheit verbleibende Fehlerquote dürfte die Wirksamkeit der Maßnahme zur Zielerreichung nicht in Frage stellen. Denn dieses wäre nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit der eingesetzten Maßnahmen zu verneinen. Vielmehr bedarf es für diese Prüfung einer über die rechnerische Gegenüberstellung von Zielvorgabe und Trefferquote hinausgehenden wertenden Betrachtung, für die eine verbleibende geringfügige Fehlerquote, wie hier, keine ausschlaggebende Bedeutung hat. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten.
Auch der BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455, erachtet im Fall der Internetwerbung ein Mittel, das eine 99%ige statt einer geforderten 100%igen Sicherheit erreicht, als Mittel mit einer in etwa gleichen Wirksamkeit; anders hingegen OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Rechtlich gehindert ist die Antragstellerin an dem Einsatz der Geolokalisationstechnik nicht. Dieser dürfte insbesondere keinen datenschutzrechtlichen Bedenken begegnen. Bei IP-Adressen dürfte es sich nur dann um personenbezogene Daten handeln, wenn der Diensteanbieter, der die IP-Adresse verwendet, einen Personenbezug herstellen kann, das Datum also für ihn im Sinne des § 3 Abs. 1 BDSG bestimmbar ist. Soweit sich der Dienstanbieter auf die Geolokalisation beschränkt, ohne zuvor oder nachgehend weitere Daten zu erheben, dürfte er diesen Personenbezug nicht herstellen können.
Vgl. Heckmann, Internetrecht, Saarbrücken 2007, Kapitel 1.12 Rdn. 25 f., m. w. N.
Ob und wann es sich bei IP-Adressen um personenbezogene Daten handelt, kann im Ergebnis jedoch offen gelassen werden, da deren Erhebung und Verwendung zur Ermöglichung des (im Einklang mit den Vorgaben des GlüStV stehenden) Abrufes der Internetinhalte im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 TMG notwendig und somit ohne Einwilligung des Betroffenen zulässig ist.
Vgl. Heckmann, a. a. O., Kapitel 1.15 Rdn. 12.
Der mit dieser Vorgehensweise verbundene Ausschluss der Werbung in allen Bundesländern zur Erreichung des auf Nordrhein-Westfalen bezogenen Ziels wäre der Antragstellerin zumutbar. Denn in allen Bundesländern ist die Werbung im Internet für unerlaubtes (§ 5 Abs. 4 GlüStV) wie erlaubtes Glücksspiel (§ 5 Abs. 3 GlüStV) verboten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Dies gilt auch für Werbung im Internet für das Glücksspielangebot der Firma c. Dem steht die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel nicht entgegen. Denn diese Erlaubnis kann ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln. Das Verbot der Werbung im Internet stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Die von der Antragstellerin geltend gemachten wirtschaftlichen Folgen vermögen eine Unangemessenheit nicht zu begründen. Das in Rede stehende Werbeverbot war der Antragstellerin bereits spätestens seit Inkrafttreten des GlüStV bekannt, die Diskussionen um ein mögliches Verbot seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Auf schutzwürdiges Vertrauen, dauerhaft im Bundesgebiet für Glücksspiel im Internet werben zu können, kann sich die Antragstellerin nicht berufen.
Der Verweis auf die Möglichkeit eines bundesweiten Ausschlusses der Abrufbarkeit der Werbung bedeutet auch keine Überschreitung der Regelungskompetenz durch die Antragsgegnerin.
So aber wohl Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, beck-online, BeckRS 2009 33166, und VG Ansbach, Beschluss vom 30. April 2009 - AN 4 S 09.00591 -.
Vielmehr ist das Werbeverbot auf das Gebiet Nordrhein-Westfalens begrenzt. Der Ausschluss der Werbung in anderen Bundesländern ist allein die faktische Folge dessen, dass die Antragstellerin aufgrund der technischen Gegebenheiten im Internet die räumliche Auswirkung der von ihr verursachten Gefahr nicht beherrscht.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Für diese Fallkonstellation findet sich auch keine die Regelungskompetenz eines einzelnen Bundeslandes bezogen auf sein Territorium ausschließende spezielle Norm in § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV.
Anders wohl Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166.
Denn die in dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit der Ermächtigung eines Bundeslandes, auch mit Wirkung für die ermächtigenden anderen Bundesländer tätig zu werden, dürfte lediglich der Entlastung der Aufsichtsbehörden in Fällen der Veranstaltung oder Vermittlung unerlaubten Glücksspiels in mehreren Ländern oder der Werbung hierfür in mehreren Ländern dienen, indem parallele Verwaltungsverfahren vermieden werden können. Für dieses "Wahlrecht" der Länder hinsichtlich ihrer Vorgehensweise sprechen auch die Erläuterungen zum GlüStV,
vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 41,
die darauf verweisen, dass mit § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV die Befugnisse der einzelnen Länder "ergänzt" werden um die Möglichkeit der gegenseitigen Ermächtigung.
Das Vorhandensein eines milderen Mittels zur Befolgung des auf Nordrhein-Westfalen bezogenen Werbeverbots erscheint zweifelhaft. Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Verfügung als Möglichkeit zur Befolgung des Werbeverbots auch eine auf das Land Nordrhein-Westfalen bezogene Geolokalisation aufzeigt, spricht Einiges für eine bei dieser Methode auftretende erhebliche Fehlerquote, die die hinreichende Wirksamkeit dieser Maßnahme zur Zielerreichung in Frage stellt.
Mit welcher Sicherheit im Wege der Geolokalisation der Standort eines Nutzers bezogen auf ein bestimmtes deutsches Bundesland feststellbar ist, erscheint derzeit offen. Herr I hält dies mit einer hohen Genauigkeit für möglich.
Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b..
Hingegen verweist das Gutachten der U vom 12. August 2008,
Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.,
auf Studien aus den Jahren 2006 und 2007, aus denen hervorgeht, dass eine Treffersicherheit von 90 % nur für einen Ort in einem Radius von 250 bzw. gar 500 km erreicht werden könne. Ein besonderes Probleme dürfte bei dieser Methode der Einsatz von Proxy-Servern aufwerfen.
Auch die Antragsgegnerin selbst gibt Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspielangeboten zur Erreichung des Ziels des Ausschlusses von Spielern mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen nicht nur den Einsatz der bundeslandsbezogenen Geolokalisation vor. Vielmehr soll im Hinblick auf die dabei auftretende Fehlerquote eine Auswertung der Ergebnisse der Geolokalisation erfolgen (z. B. bei Proxy-Servern) und muss ggf. die Handyortung und/oder Festnetzlokalisation der Spielinteressenten nachgeschaltet werden.
Vgl. dazu Beschlüsse der Kammer vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 und 27 L 1139/08 -.
Vor diesem Hintergrund kann ebenso dahinstehen, ob die weiter von der Antragsgegnerin genannte Möglichkeit der vollständigen Entfernung des beanstandeten Inhalts aus dem Netz mit gleichsam weltweiter Wirkung ein angemessenes Mittel ist.
(2) Die Kammer geht bei der im Eilrechtsschutz allein gebotenen summarischen Prüfung davon aus, dass die der Verfügung als Ermächtigungsgrundlage zugrundeliegenden Normen des GlüStV verfassungsgemäß sind.
Diese Normen wurden vom Land Nordrhein-Westfalen im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz erlassen. Die Regulierung des Glücksspielrechts unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung zu Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes ausgeführt:
"Von einer möglichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hat der Bund jedenfalls nicht in der Weise Gebrauch gemacht, dass den Ländern der Erlass der angegriffenen Vorschriften verwehrt wäre (Art. 72 Abs. 1 GG). Zwar finden sich in den §§ 33c ff GewO Regelungen zu Spielgeräten sowie anderen Spielen mit Gewinnmöglichkeiten. § 33h GewO stellt jedoch klar, dass diese Vorschriften auf die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen grundsätzlich nicht anwendbar sind."
Die Kammer schließt sich dieser Rechtsauffassung in Bezug auf die entsprechenden nordrhein-westfälischen Regelungen an.
Eine die Gesetzgebungskompetenz des Landes ausschließende bundesgesetzliche Regelung findet sich auch nicht im Telemediengesetz (TMG). Dieses Gesetz verhält sich gerade nicht zu den an die Inhalte von Telemedien zu richtenden Anforderungen, sondern verweist diesbezüglich auf Landesrecht (§ 1 Abs. 4 TMG).
Die Normen entsprechen ferner dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgebot. Inhalt und Zweck der Vorschriften sowie objektive Kriterien der Rechtsanwendung lassen sich – soweit erforderlich durch Auslegung – mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln.
Die der Ordnungsverfügung zu Grunde liegenden Vorschriften des GlüStV verletzen die Antragstellerin auch nicht in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG sowie Art. 5 Abs. 1 GG.
Gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen die Regelungen – auch unter Berücksichtigung des in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV geregelten weitgehenden staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspielen – nach der im Eilrechtsschutz allein möglichen summarischen Prüfung nicht. Zwar berührt das Verbot der Glücksspielwerbung im Internet den Schutzbereich der Berufsfreiheit. Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist jedoch gerechtfertigt. Die kompetenzmäßig erlassenen Vorschriften sind durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entsprechen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Vgl. zu den vorgenannten Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; ferner zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris; vgl. ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122 und vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.
Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist gegenwärtig von einer (noch) ausreichenden Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276,
insbesondere einer "vollständigen Konsistenz" der rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung in Nordrhein-Westfalen auszugehen.
Vgl. zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris; zur Lage in Nordrhein-Westfalen im Ergebnis ebenso: OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 - und vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264; anders VG Berlin, Urteil vom 4. Dezember 2008 - 35 A 346.06 -, juris.
Vorbehaltlich einer eingehenden verfassungsrechtlichen Prüfung der neuen gesetzlichen Regelungslage in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Hauptsacheentscheidung kann im Eilverfahren das grundlegende Regelungsdefizit, welches die alte landesrechtliche Regelungslage kennzeichnete, als grundsätzlich behoben angesehen werden.
Vgl. zur Rechtslage nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris.
Auch die tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen dürfte nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung insgesamt einer ausreichenden Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben genügen,
vgl. zur gegenwärtigen Tatsachenlage in Niedersachsen BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris.
Die Kammer schließt sich der Rechtsauffassung sowie den weiteren in der den Beteiligten bekannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Begründung dargelegten Erwägungen an. Die Kammer ist ferner der Auffassung, dass die Rechts- und Tatsachenlage in Nordrhein-Westfalen mit derjenigen in Niedersachsen vergleichbar ist und daher die Erwägungen und Schlussfolgerungen des Bundesverfassungsgerichts auf die Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen übertragbar sind.
Insbesondere ist die hier streitbefangene Regelung zum Verbot der Werbung für Glücksspiel im Internet zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und nicht übermäßig belastend.
Vgl. im Einzelnen zu den Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Es verstößt nicht gegen das Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Werbung für Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 GlüStV generell verboten, während Glücksspielwerbung in und durch andere Medien erlaubt ist. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz kommt in Betracht, wenn eine Gruppe von Normbetroffenen oder Sachverhalten im Vergleich zu einer anderen Gruppe unterschiedlich behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 1 BvL 50, 89/79 -, BVerfGE 55, 72; Urteil vom 14. März 2000 - 1 BvR 284, 1659/96 - BVerfGE 102, 41.
Die Werbung für Glücksspiele im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen unterscheidet sich jedoch wesentlich von den zulässigen Werbemedien. Werbemedien wie Hörfunk, Printmedien oder Postwurfsendungen kann kein vergleichbares Gefährdungspotenzial wie der Werbung im Internet und Fernsehen sowie über Telekommunikationsanlagen beigemessen werden. Werbung im Fernsehen und Internet sowie über Telekommunikationsanlagen trägt auf Grund ihrer Reichweite und Anreizwirkung nach der Auffassung der Länder in besonderem Maß zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen bei. Eine solche Art der Werbung ist jedoch unvereinbar mit dem Ziel der Glücksspiel- und Wettsuchtbekämpfung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, ZfWG 2008, 351.
Soweit eine informative und aufklärende Glücksspielwerbung durch andere Werbemedien weiterhin erlaubt bleibt, dient dies nach der gesetzlichen Konzeption dem Ziel, die Glücksspielbetätigung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Insoweit muss ein zwar begrenztes, andererseits aber von der Bevölkerung wahrgenommenes Glücksspielangebot bestehen, um der Gefahr einer Ausbreitung des illegalen Glücksspiels wirksam zu begegnen.
Diese Unterschiede sind von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie die vom Gesetzgeber vorgenommene unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Denn diese Unterschiede bestehen gerade im Hinblick auf die mit dem Gesetz verfolgten wichtigen Gemeinwohlziele, nämlich die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 - 3 L 354/08 -, ZfWG 2008, 287.
Das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt schließlich auch nicht gegen die durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Presse- oder Rundfunkfreiheit.
Es kann offen bleiben, ob das Verbot von Internetwerbung für Glücksspiele von vornherein nicht an Art. 5 Abs. 1 GG zu messen ist, weil Art. 12 Abs. 1 GG in Bezug auf allgemeine Regelungen der Wirtschaftswerbung das gegenüber Art. 5 Abs. 1 GG speziellere Grundrecht ist.
So BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 -.
Denn selbst wenn die Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV in die Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG eingreifen sollte, so wäre dieser Eingriff durch die vorgenannten mit dem Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV verfolgten Gemeinwohlziele gerechtfertigt. Das Bundesverfassungsgericht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, ZfWG 2008, 351,
hat hierzu ausgeführt:
"Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV normierten Werbeverbote und Werbebeschränkungen sind ebenfalls geeignet, zur Umsetzung der Ziele des Staatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze von Berlin und Niedersachsen beizutragen. Auch hier erfolgt eine unmittelbare Verknüpfung mit dem Zielkatalog des § 1 GlüStV; denn die Werbung für öffentliches Glücksspiel darf ausdrücklich nicht in Widerspruch zu den dort aufgeführten Zielen stehen. Werbung ist zu unterlassen, wenn sie nach ihrer Form oder ihrem Inhalt zum Glücksspiel anreizt oder ermuntert und damit problembehaftetem Glücksspielverhalten Vorschub leisten könnte. Auch darf Werbung nicht mittels Medien erfolgen, die aufgrund ihrer "Reichweite in besonderem Maße zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen" beitragen (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 68). Die Regelung vermeidet Werbung mit Aufforderungscharakter und ist damit ein geeignetes Mittel, um zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht beizutragen."
(3) Durchgreifende Bedenken hat das Gericht bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung gegen die hier angewandten Normen auch in europarechtlicher Hinsicht nicht, und zwar weder in Bezug auf einen eventuellen Verstoß gegen eine europarechtliche Notifizierungspflicht [(a)], noch im Hinblick auf einen möglichen Verstoß der Regelungen gegen die durch Art. 43 und 49 EGV gewährleistete Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit [(b)].
(a) Es liegt kein Verstoß gegen die in der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Abl. 1998 Nr. L 204/37), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG vom 20. November 2006 (Abl. 2006 Nr. L 363/81) – Informationsrichtlinie – geregelten Notifizierungspflichten vor.
Der Glücksspielstaatsvertrag, der nach Auffassung der Kommission insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV notifizierungsbedürftig war, ist insgesamt notifiziert worden. Die Notifizierung führte zwar wegen des Einwandes der Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission.
Vgl. Stellungnahme der Kommission vom 22. März 2007 und Verwaltungsschreiben der Generaldirektion Binnenmarkt 14. Mai 2007, abgedruckt als Anlagen 1 a) und c) zu LT-Drs. 14/4849.
Diese machten jedoch lediglich die – hier beachtete – Einhaltung der sog. Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 Informationsrichtlinie erforderlich, hinderten aber nicht den Erlass der notifizierten, jedoch beanstandeten Normen. Soweit vertreten wird, auch die Zustimmungsgesetze der Länder – hier Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – hätten insbesondere im Hinblick auf § 4 Abs. 4 GlüStV notifiziert werden müssen,
vgl. z. B. Streinz / Herrman / Kruis, Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrages und der Ausführungsgesetze der Länder gemäß der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie), ZfWG 2007, 402, 407,
folgt dem die Kammer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht. Zwar verleiht erst das jeweilige Zustimmungsgesetz dem Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181, und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Das Zustimmungsgesetz selbst enthält jedoch keine unter die Informationsrichtlinie fallende eigenständige Regelung. Weder ist das Zustimmungsgesetz selbst als "technische Vorschrift" im Sinne der Informationsrichtlinie zu behandeln, noch enthält es über den Inhalt des Glücksspielstaatsvertrages hinausgehende Regelungen. Es erteilt lediglich den Gesetzesbefehl für den außerhalb seiner selbst – in dem Staatsvertrag – gelegenen Gesetzesinhalt.
Zur Bedeutung eines Zustimmungsgesetzes zu einem Rundfunkstaatsvertrag vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Überdies geht auch die Europäische Kommission in ihrem Schreiben vom 24. September 2007,
inhaltlich wiedergeben in LT-Drs. 14/5231 S. 44,
nicht von einer Notifizierungspflicht der Zustimmungsgesetze aus. Denn darin wird eine Notifizierungspflicht nur für ein Landesgesetz zur Ratifizierung und Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages angenommen, das "neue Spezifikationen bzw. Anforderungen" hinzufügt bzw. diese im Vergleich zu den "notifizierten Anforderungen und Spezifikationen verschärft".
Die Frage, ob Art. 2 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – das GlüStV AG NRW – derartige neuen Spezifikationen bzw. Änderungen oder Verschärfungen gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthält, die hiernach notifizierungspflichtig sind,
die Europäische Kommission verweist in ihrem Schreiben vom 24. September 2007 für Ausführungsgesetze hierzu auf die Schaffung von bußgeldbewehrten Ordnungswidrigkeitstatbeständen im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 4 des GlüStV (einen solchen zunächst in § 21 Abs. 1 c im Gesetzesentwurf des GlüStV AG NRW vorgesehenen Bußgeldtatbestand hat das Land Nordrhein-Westfalen daraufhin vorsorglich gestrichen, vgl. LT-Drucks. 14/5231) ebenso auf Änderungen der Einsatzgrenze in Landesgesetzen zur Ausführung des § 25 Abs. 6 GlüStV,
kann hier dahinstehen. Denn für die hier streitbefangene Verfügung ergänzend zum GlüStV heranzuziehenden einschlägigen Vorschriften des GlüStV AG NRW (§§ 2 und 3) gilt dieses jedenfalls nicht. Sollten aber andere Vorschriften des GlüStV AG NRW notifizierungspflichtig sein, dürfte dies die Anwendung der genannten Normen nicht hindern.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 16. September 1997 - C-279/94 -, Slg. 1997 S. I-4743; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 4 B 1774/07 -, juris; so wohl auch Streinz / Herrman /Kruis, a.a.O., Fußnote 27.
(b) Ferner spricht nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes lediglich gebotenen summarischen Prüfung Vieles dafür, dass die hier maßgeblichen Rechtsvorschriften des GlüStV und des GlüStV AG NRW auch nicht gegen die durch Art. 49 EGV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit verstoßen.
Der Europäische Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- (Art. 49 Abs. 1 EGV) und Niederlassungsfreiheit (Art. 43 Abs. 1 EGV) dieses Dienstleistenden führen können.
Vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 -, Slg. 2007 S. I-1891 [Placanica]; Urteil vom 13. November 2003 - C 42/02 -, Slg. 2003 S. I-13519 [Lindman]; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -, Slg. 2003 S. I-13031 [Gambelli].
Nach den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen kann der durch das Verbot einer Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit auf Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46 Abs. 1 EGV (i. V. m. Art. 55 EGV) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof erkennt insoweit grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten. Den Mitgliedstaaten wird ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Der Europäische Gerichthof fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung des Glücksspiels beitragen. Die Maßnahmen müssten dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die gesetzlichen Einschränkungen dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele notwendig ist.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 14. Oktober 2008 in der Rechtssache C-42/07 [Liga Portuguesa de Futbol Profissional], ZfWG 2008, 323 (343).
Insoweit sind zunächst die auf das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen vorgenannten Erwägungen zu der Ausgestaltung des Verbotes der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Glücksspielstaatsvertrag AG NRW auf die Vereinbarkeit mit der Grundfreiheiten des Art. 49 Abs. 1 EGV übertragbar. Das Bundesverfassungsgericht geht von der Parallelität der Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus.
Zugleich ergibt sich – wozu das Bundesverfassungsgericht keine Aussage getroffen hat – bei summarischer Prüfung keine Unvereinbarkeit des Werbeverbots im Internet mit Art. 49 Abs. 1 GG im Hinblick auf die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz daraus, dass die Zielsetzung und Konzeption des GlüStV nicht den gesamten Glücksspielmarkt erfasst, sondern das Spiel in Spielhallen und Spielbanken sowie Pferderennwetten abweichenden Regelungssystemen folgen.
Dies gilt zunächst in Hinsicht auf die Ausgestaltung der Glücksspielsektoren durch den GlüStV und das GlüStV AG NRW im Allgemeinen. Die Kammer schließt sich insoweit den Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts NRW,
Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
an, dass die Nichteinbeziehung des gewerblichen Geldautomatenspiels und der Sparte der gewerblich betriebenen Pferdewetten in die infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Angriff genommenen Maßnahmen der Annahme einer Kohärenz nicht entgegen steht. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen. Aus dem weiten Beurteilungsspielraum folgt vielmehr eine Berechtigung zu unterschiedlichen sektoralen Regelungen, vorausgesetzt, die einzelnen sektorspezifischen Regelungen entsprechen sich in der Zielsetzung, jede Regelung ist für sich betrachtet, erforderlich und geeignet, und die sektorspezifischen Regelungen stehen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis. Diesen Anforderungen genügt bei der in diesem Verfahren allein möglichen summarischen Überprüfung sowohl das bundesrechtlich geregelte gewerbliche Spielrecht als auch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG).
Danach ist von einer Vereinbarkeit von glücksspielrechtlichen Teilregelungen mit dem Kohärenzgebot unabhängig davon auszugehen, ob sich dieses auf den gesamten Glückspielmarkt (Gesamtkohärenz), auf den einzelnen Glückspielsektor oder nur auf jedes einzelne Bundesland,
vgl. VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
bezieht. Das Oberverwaltungsgericht NRW,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 298/08 -, juris,
auf dessen Ausführungen im Einzelnen verwiesen wird, hat hierzu unter anderem ausgeführt:
"[...] selbst wenn sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen sind, ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die Vorschriften des GlüStV und des dazu erlassenen nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dem Anliegen gerecht werden, das Glücksspiel systematisch und kohärent zu begrenzen. Aus dem Erfordernis einer kohärenten und systematischen Regelung folgt zur Überzeugung des Senats nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den Glückspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen. Dabei ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich auch gestattet, neu hinzukommende Glücksspielangebote, die zu einer wesentlichen Erweiterung der Glücksspielmöglichkeiten und erheblichen zusätzlichen Gefahren führen, stärkeren Begrenzungen zu unterwerfen als das bereits vorhandene Glücksspielangebot, um auf diese Art und Weise eine hinreichende Kanalisierung des Glücksspielbetriebs sicher zu stellen.
Vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom 16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, juris.
Die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums sind erst dann überschritten, wenn die gesetzliche Regelung einzelner Glücksspielbereiche für sich genommen nicht erforderlich und geeignet ist oder die differenzierte Regelung verschiedener Glücksspielsektoren nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze nicht hinreichend sachlich gerechtfertigt ist. Die Merkmale "kohärent" und "systematisch" erweisen sich damit in der Sache (zugleich) als Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes."
Die Kammer schließt sich dieser Auffassung an.
Im Besonderen genügt nach diesem Ansatz auch das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet dem Kohärenzgebot. Dies gilt sowohl hinsichtlich der von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (36),
gerügte Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten als auch in Bezug auf die in gleicher Weise angenommene und gerügte Möglichkeit des Betriebes von Online-Spielbanken.
In Hinsicht auf die Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten ist dabei in Rechnung zu stellen, dass die Pferdewetten ein Marktsegment bilden, das auf Grund seiner geringen Popularität und des hieraus folgenden geringen Umsatzniveaus (0,5 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter) nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Sportwetten zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 298/08 -, juris; Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (184).
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 1 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 Spielbankgesetz NRW (SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten. Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV und das GlüStV AG NRW verfolgten Glücksspielpolitik zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.),
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Im Besonderen in Bezug auf das Werbeverbot im Internet ergeben sich keine Bedenken, da § 5 Abs. 3 GlüStV nach § 2 Satz 2 GlüStV auf Spielbanken uneingeschränkt Anwendung findet und dies – wie auch in Bezug auf andere zulässige Glücksspiele – mit dem Inkrafttreten des GlüStV unabhängig davon gilt, ob zuvor einer Spielbank gegebenenfalls zuvor eine dahin gehende Erlaubnis erteilt wurde.
Auch die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel stehen einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet und – wie oben ausgeführt – der Werbung hierfür im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.
So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächs. OVG, Beschluss vom 12.Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447.
Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet dürfte sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV erstrecken. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166.
Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Soweit von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften von einer mangelnden Kohärenz des Werbeverbotes des § 5 Abs. 3 GlüStV auf Grund dessen Beschränkung auf das Fernsehen, das Internet sowie auf Telekommunikationsanlagen ausgegangen wird,
vgl. Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (39),
vermag das Gericht auch dem nicht zu folgen. Die differenzierte Ausgestaltung des Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV ist – wie im Einzelnen in Bezug auf dessen Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG dargelegt – sachlich gerechtfertigt und in sich widerspruchsfrei.
III. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung stellt sich insoweit als rechtmäßig dar, als sie sich auf Zuwiderhandlungen gegen das Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in Nordrhein-Westfalen bezieht. Soweit sie sich auf Zuwiderhandlungen außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen bezieht, erweist sich die Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig.
Soweit das Zwangsgeld für den Falle der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung im Land Nordrhein-Westfalen angedroht wurde, findet die Zwangsgeldandrohung ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW.
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung stellt einen sofort vollstreckbaren, mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Antragsgegnerin hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt und den für Zwangsgelder nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW zulässigen Rahmen nicht überschritten. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen nicht. Die in Ziffer 1 Satz 2 der Ordnungsverfügung gesetzte Frist zur Befolgung der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 Satz 1 der Ordnungsverfügung von zwei Wochen nach Bekanntgabe erscheint angemessen.
Soweit das Zwangsgeld auch für den Fall einer Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen angedroht wurde, ist die Androhung rechtswidrig. Denn insoweit fehlt es nach Anordnung der aufschiebenden Wirkung der hiergegen gerichteten Klage mit dem vorliegenden Beschluss – an einem sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt.
B. Soweit sich die Regelungen der Ordnungsverfügung als rechtmäßig darstellen, geht auch die im Übrigen vorzunehmende offene – von den Erfolgsaussichten der Klage unabhängige – Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. An der sofortigen Vollziehung der Untersagung der Werbung für Glücksspiel im Internet besteht ein besonderes öffentliches Interesse, weil nur so die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden können.
Gegenüber diesem öffentlichen Vollzugsinteresse tritt – wie es nach der in § 9 Abs. 2 GlüStV (i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO) getroffenen Wertung des Gesetzgebers den Regelfall bildet – das private rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin zurück.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Quotelung orientiert sich an der Bevölkerungszahl des Landes Nordrhein-Westfalen im Verhältnis zur Bevölkerungszahl des Bundes. Die Erstreckung der Ordnungsverfügung auf das Ausland bleibt unberücksichtigt, da die Inhalte der Internetseiten der Antragstellerin erkennbar an Nutzer in der Bundesrepublik Deutschland gerichtet sind und aus diesem Grund die Wirkungen der Werbung im Ausland zu vernachlässigen sein dürften.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG. Sie ist an Ziffer 35.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl. 2004, 1525) orientiert. Ausgehend von den Angaben der Antragstellerin ist das wirtschaftliche Interesse im Hauptsacheverfahren mit 1.500.000,00 Euro (Werbeeinnahmen / Jahr) zu beziffern. Die Zwangsmittelandrohung bleibt nach Ziffer 1.6.2 Streitwertkatalog 2004 außer Betracht. Der sich im Hauptsachverfahren ergebenden Wert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutz in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog 2004 halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33c ff GewO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG
§ 2 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 114 VwGO
§ 284 StGB
§ 33h GewO
§ 1 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 17 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 BDSG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 TMG
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 1 Abs. 4 TMG
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 des GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Satz 1 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
Art. 43 und 49 EGV
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 49 EGV
Art. 49 Abs. 1 EGV
Art. 43 Abs. 1 EGV
Art. 46 Abs. 1 EGV
Art. 55 EGV
Art. 49 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 615
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
DÖV 1989, 873
BGHZ 167, 91
NVwZ 2008, 1338
BVerfGE 115, 276,

130
BVerfGE 55, 72
BVerfGE 102, 41
BVerfGE 119, 181
BVerfGE 90, 60
NVwZ 2004, 1327
27 K 1049/09
6 C 25.06
10 CS 08.23
13 B 1803/06
1 BvR 1054/01
4 B 606/08
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.32
27 L 9/09
I ZR 24/03
13 B 1215/07
27 K 1049/09
13 B 1215/07
10 CS 08.23
1 S 224.08
3 EO 565/07
10 CS 08.23
1 S 224.08
11 ME 399/08
4 S 09.00
27 L 1607/08
27 L 1139/08
1 BvR 928/08
1 BvR 2410/08
4 B 2056/07
1 BvR 1054/01
35 A 346.06
3 L 354/08
1 BvR 118/71
1 BvR 2270/05
1 BvR 809/06
1 BvR 830/06
1 BvL 30/88
4 B 1774/07
10 BV 07.55
4 B 298/08
10 CS 08.19
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07