Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2016-07-14, Aktenzeichen C-458/14,C-67/15
ECLI: ECLI:EU:C:2016:558

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
14. Juli 2016 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung — Öffentliche Aufträge und Niederlassungsfreiheit — Art. 49 AEUV — Richtlinie 2006/123/EG — Art. 12 — Konzessionen von wirtschaftlichem Interesse in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer, an Seen und an Flüssen — Automatische Verlängerung — Kein Ausschreibungsverfahren“
In den verbundenen Rechtssachen C‑458/14 und C‑67/15
betreffend Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Verwaltungsgericht für die Region Lombardei, Italien) und vom Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Verwaltungsgericht für die Region Sardinien, Italien) mit Entscheidungen vom 5. März 2014 bzw. 28. Januar 2015, beim Gerichtshof eingegangen am 3. Oktober 2014 bzw. 12. Februar 2015, in den Verfahren
Promoimpresa Srl (C‑458/14)
gegen
Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro,
Regione Lombardia
und
Mario Melis u. a. (C‑67/15)
Comune di Loiri Porto San Paolo,
Provincia di Olbia Tempio,
Beteiligte:
Alessandro Piredda u. a.,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. L. da Cruz Vilaça (Berichterstatter), des Vizepräsidenten des Gerichtshofs A. Tizzano in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Fünften Kammer, der Richter A. Borg Barthet und E. Levits sowie der Richterin M. Berger,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: L. Carrasco Marco, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 3. Dezember 2015,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der Promoimpresa Srl, vertreten durch E. Vaglio, R. Righi und E. Nesi, avvocati,
des Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro, vertreten durch M. Ballerini und C. Cerami, avvocati,
der Regione Lombardia, vertreten durch M. Tamborino, avvocato,
von Mario Melis u. a., vertreten durch B. Ballero, A. Capacchione, F. Ballero und S. Ballero, avvocati,
der Comune di Loiri Porto San Paolo, vertreten durch G. Longheu, avvocato,
der Provincia di Olbia Tempio, vertreten durch G. Cosseddu und F. Melis, avvocati,
von Alessandro Piredda u. a., vertreten durch S. Carboni und S. Dessy, avvocati,
der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von P. Garofoli, avvocato dello Stato, und von L. Serena-Ross als Sachverständige,
der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek, J. Vláčil und T. Müller als Bevollmächtigte,
der griechischen Regierung, vertreten durch K. Nasopoulou als Bevollmächtigte,
der niederländischen Regierung, vertreten durch J. Langer als Bevollmächtigten,
der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Conte, A. Tokár und E. Montaguti als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 25. Februar 2016
folgendes
Urteil
1
Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung von Art. 12 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36) sowie der Art. 49, 56 und 106 AEUV.
2
Sie ergehen in zwei Rechtsstreitigkeiten. Im ersten Rechtsstreit (C‑458/14) streiten die Promoimpresa Srl einerseits und das Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro (Konsortium der Ufergemeinden des Garda- und des Idrosees in der Provinz Brescia, im Folgenden: Konsortium) und die Regione Lombardia (Region Lombardei, Italien) andererseits über die Entscheidung des Konsortiums, Promoimpresa die Verlängerung einer Konzession zu verweigern, über die diese zum Zweck der Nutzung eines im öffentlichen Eigentum stehenden Geländes verfügte, sowie über die Entscheidung der Giunta Regionale Lombardia (Regionalregierung der Lombardei), die Vergabe von Konzessionen in Bezug auf öffentliches Eigentum von einem vergleichenden Auswahlverfahren abhängig zu machen. Im zweiten Rechtsstreit (C‑67/15) streiten Herr Mario Melis u. a. einerseits und die Comune di Loiri Porto San Paolo (Gemeinde Loiri Porto San Paolo, Italien, im Folgenden: Gemeinde) und die Provincia di Olbia Tempio (Provinz Olbia Tempio, Italien) andererseits über Entscheidungen, mit denen der Plan zur Küstennutzung angenommen wurde und Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Gebiete am Meer vergeben wurden, sowie über gegen Herrn Melis u. a. ergangene Anordnungen der Gemeindepolizei, bestimmte Ausrüstungen aus dem im öffentlichen Eigentum stehenden Gebiet am Meer zu entfernen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Der 39. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 lautet : „Der Begriff der Genehmigungsregelung sollte unter anderem die Verwaltungsverfahren, in denen Genehmigungen, Lizenzen, Zulassungen oder Konzessionen erteilt werden, erfassen sowie die Verpflichtung zur Eintragung bei einer Berufskammer oder in einem Berufsregister, einer Berufsrolle oder einer Datenbank, die Zulassung durch eine Einrichtung oder den Besitz eines Ausweises, der die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Beruf bescheinigt, falls diese Voraussetzung dafür sind, eine Tätigkeit ausüben zu können. Die Erteilung einer Genehmigung kann nicht nur durch eine förmliche Entscheidung erfolgen, sondern auch durch eine stillschweigende Entscheidung, beispielsweise, wenn die zuständige Behörde nicht reagiert oder der Antragsteller die Empfangsbestätigung einer Erklärung abwarten muss, um eine Tätigkeit aufnehmen oder sie rechtmäßig ausüben zu können.“
Der 39. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 lautet :
„Der Begriff der Genehmigungsregelung sollte unter anderem die Verwaltungsverfahren, in denen Genehmigungen, Lizenzen, Zulassungen oder Konzessionen erteilt werden, erfassen sowie die Verpflichtung zur Eintragung bei einer Berufskammer oder in einem Berufsregister, einer Berufsrolle oder einer Datenbank, die Zulassung durch eine Einrichtung oder den Besitz eines Ausweises, der die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Beruf bescheinigt, falls diese Voraussetzung dafür sind, eine Tätigkeit ausüben zu können. Die Erteilung einer Genehmigung kann nicht nur durch eine förmliche Entscheidung erfolgen, sondern auch durch eine stillschweigende Entscheidung, beispielsweise, wenn die zuständige Behörde nicht reagiert oder der Antragsteller die Empfangsbestätigung einer Erklärung abwarten muss, um eine Tätigkeit aufnehmen oder sie rechtmäßig ausüben zu können.“
4
Im 57. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es: „Die Bestimmungen dieser Richtlinie über Genehmigungsregelungen sollten die Fälle betreffen, in denen Marktteilnehmer für die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit eine Entscheidung einer zuständigen Behörde benötigen. Dies betrifft weder Entscheidungen der zuständigen Behörden zur Schaffung einer öffentlichen oder privaten Einrichtung für die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung noch den Abschluss von Verträgen durch die zuständigen Behörden für die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung, die den Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen unterliegt, da diese Richtlinie Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen nicht behandelt.“
Im 57. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es:
„Die Bestimmungen dieser Richtlinie über Genehmigungsregelungen sollten die Fälle betreffen, in denen Marktteilnehmer für die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit eine Entscheidung einer zuständigen Behörde benötigen. Dies betrifft weder Entscheidungen der zuständigen Behörden zur Schaffung einer öffentlichen oder privaten Einrichtung für die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung noch den Abschluss von Verträgen durch die zuständigen Behörden für die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung, die den Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen unterliegt, da diese Richtlinie Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen nicht behandelt.“
5
Nach Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2006/123 bezeichnet der Ausdruck „Genehmigungsregelung“„jedes Verfahren, das einen Dienstleistungserbringer oder ‑empfänger verpflichtet, bei einer zuständigen Behörde eine förmliche oder stillschweigende Entscheidung über die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit zu erwirken“.
6
Art. 12 dieser Richtlinie, der Situationen betrifft, in denen mit einer Genehmigungsregelung wirtschaftliche Tätigkeiten erlaubt werden sollen, für die knappe natürliche Ressourcen in Anspruch genommen werden müssen, bestimmt: „(1) Ist die Zahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der verfügbaren technischen Kapazitäten begrenzt, so wenden die Mitgliedstaaten ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber an und machen insbesondere die Eröffnung, den Ablauf und den Ausgang des Verfahrens angemessen bekannt. (2) In den in Absatz 1 genannten Fällen wird die Genehmigung für einen angemessen befristeten Zeitraum gewährt und darf weder automatisch verlängert werden noch dem Dienstleistungserbringer, dessen Genehmigung gerade abgelaufen ist, oder Personen, die in besonderer Beziehung zu diesem Dienstleistungserbringer stehen, irgendeine andere Begünstigung gewähren. (3) Vorbehaltlich des Absatzes 1 und der Artikel 9 und 10 können die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlverfahren unter Beachtung des [Unions]rechts Überlegungen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit, sozialpolitische Ziele, die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern oder Selbstständigen, den Schutz der Umwelt, die Erhaltung des kulturellen Erbes sowie jeden anderen zwingenden Grund des Allgemeininteresses berücksichtigen.“
Art. 12 dieser Richtlinie, der Situationen betrifft, in denen mit einer Genehmigungsregelung wirtschaftliche Tätigkeiten erlaubt werden sollen, für die knappe natürliche Ressourcen in Anspruch genommen werden müssen, bestimmt:
„(1) Ist die Zahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der verfügbaren technischen Kapazitäten begrenzt, so wenden die Mitgliedstaaten ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber an und machen insbesondere die Eröffnung, den Ablauf und den Ausgang des Verfahrens angemessen bekannt.
(2) In den in Absatz 1 genannten Fällen wird die Genehmigung für einen angemessen befristeten Zeitraum gewährt und darf weder automatisch verlängert werden noch dem Dienstleistungserbringer, dessen Genehmigung gerade abgelaufen ist, oder Personen, die in besonderer Beziehung zu diesem Dienstleistungserbringer stehen, irgendeine andere Begünstigung gewähren.
(3) Vorbehaltlich des Absatzes 1 und der Artikel 9 und 10 können die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlverfahren unter Beachtung des [Unions]rechts Überlegungen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit, sozialpolitische Ziele, die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern oder Selbstständigen, den Schutz der Umwelt, die Erhaltung des kulturellen Erbes sowie jeden anderen zwingenden Grund des Allgemeininteresses berücksichtigen.“
7
Im 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (ABl. 2014, L 94, S. 1) heißt es: „[B]estimmte Vereinbarungen, die das Recht eines Wirtschaftsteilnehmers regeln, öffentliche Bereiche oder Ressourcen wie z. B. Land oder öffentliche Liegenschaften öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu nutzen, insbesondere in See-, Binnen- oder Flughäfen, wobei der Staat oder der öffentliche Auftraggeber oder der Auftraggeber nur allgemeine Bedingungen für deren Nutzung festlegt, ohne bestimmte Bau- oder Dienstleistungen zu beschaffen, [sollten] nicht als Konzessionen im Sinne dieser Richtlinie gelten. Dies betrifft in der Regel Pachtverträge über öffentliche Liegenschaften oder Land, die meist Klauseln enthalten, die die Besitzübernahme durch den Pächter, die vorgesehene Nutzung und die Pflichten von Pächter und Eigentümer hinsichtlich der Instandhaltung der Liegenschaft, die Dauer der Verpachtung und die Rückgabe des Besitzes an den Eigentümer, den Pachtzins sowie die vom Pächter zu zahlenden Nebenkosten regeln.“
Im 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (ABl. 2014, L 94, S. 1) heißt es:
„[B]estimmte Vereinbarungen, die das Recht eines Wirtschaftsteilnehmers regeln, öffentliche Bereiche oder Ressourcen wie z. B. Land oder öffentliche Liegenschaften öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu nutzen, insbesondere in See-, Binnen- oder Flughäfen, wobei der Staat oder der öffentliche Auftraggeber oder der Auftraggeber nur allgemeine Bedingungen für deren Nutzung festlegt, ohne bestimmte Bau- oder Dienstleistungen zu beschaffen, [sollten] nicht als Konzessionen im Sinne dieser Richtlinie gelten. Dies betrifft in der Regel Pachtverträge über öffentliche Liegenschaften oder Land, die meist Klauseln enthalten, die die Besitzübernahme durch den Pächter, die vorgesehene Nutzung und die Pflichten von Pächter und Eigentümer hinsichtlich der Instandhaltung der Liegenschaft, die Dauer der Verpachtung und die Rückgabe des Besitzes an den Eigentümer, den Pachtzins sowie die vom Pächter zu zahlenden Nebenkosten regeln.“
Italienisches Recht
8
Art. 1 Abs. 18 des Decreto legge n. 194 vom 30. Dezember 2009 (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 194/2009), das durch das Gesetz Nr. 25 vom 26. Februar 2010 (im Folgenden: Gesetz Nr. 25/2010) in ein Gesetz umgewandelt wurde, sieht vor: „Unbeschadet der Regelung über die Zuweisung von Gegenständen an die Regionen und örtlichen Körperschaften aufgrund des Gesetzes Nr. 42 vom 5. Mai 2009 und der hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften wird im Rahmen der Überarbeitung der Rechtsvorschriften für die Erteilung von Konzessionen in Bezug auf öffentliche Güter am Meer zu Touristik- und Freizeitzwecken, deren Erteilung gemäß den Kriterien und den Modalitäten erfolgen muss, die in einer Vereinbarung festgelegt werden, die auf einer Konferenz zwischen dem Staat und den Regionen im Sinne von Art. 8 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 131 vom 5. Juni 2003 unter Beachtung der Grundsätze des Wettbewerbs, der Niederlassungsfreiheit, der Gewährleistung der Ausübung unternehmerischer Tätigkeiten, ihrer Entwicklung und Aufwertung sowie des Investitionsschutzes geschlossen wird, sowie im Hinblick auf die Abschaffung des Rechts auf Konzessionsverlängerung nach Art. 37 Abs. 2 Unterabs. 2 des See- und Luftfahrtsgesetzbuchs … die Laufzeit von Konzessionen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzesdekrets bestehen und bis zum 31. Dezember 2015 auslaufen, bis zu diesem Datum verlängert.“
Art. 1 Abs. 18 des Decreto legge n. 194 vom 30. Dezember 2009 (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 194/2009), das durch das Gesetz Nr. 25 vom 26. Februar 2010 (im Folgenden: Gesetz Nr. 25/2010) in ein Gesetz umgewandelt wurde, sieht vor:
„Unbeschadet der Regelung über die Zuweisung von Gegenständen an die Regionen und örtlichen Körperschaften aufgrund des Gesetzes Nr. 42 vom 5. Mai 2009 und der hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften wird im Rahmen der Überarbeitung der Rechtsvorschriften für die Erteilung von Konzessionen in Bezug auf öffentliche Güter am Meer zu Touristik- und Freizeitzwecken, deren Erteilung gemäß den Kriterien und den Modalitäten erfolgen muss, die in einer Vereinbarung festgelegt werden, die auf einer Konferenz zwischen dem Staat und den Regionen im Sinne von Art. 8 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 131 vom 5. Juni 2003 unter Beachtung der Grundsätze des Wettbewerbs, der Niederlassungsfreiheit, der Gewährleistung der Ausübung unternehmerischer Tätigkeiten, ihrer Entwicklung und Aufwertung sowie des Investitionsschutzes geschlossen wird, sowie im Hinblick auf die Abschaffung des Rechts auf Konzessionsverlängerung nach Art. 37 Abs. 2 Unterabs. 2 des See- und Luftfahrtsgesetzbuchs … die Laufzeit von Konzessionen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzesdekrets bestehen und bis zum 31. Dezember 2015 auslaufen, bis zu diesem Datum verlängert.“
9
Diese Bestimmung wurde durch Art. 34 duodecies des Decreto legge n. 179 vom 18. Oktober 2012 (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 179/2012), der bei der Umwandlung durch das Gesetz Nr. 221 vom 17. Dezember 2012 (im Folgenden: Gesetz Nr. 221/2012) eingefügt wurde, wie folgt geändert: „Unbeschadet der Regelung über die Zuweisung von Gegenständen an die Regionen und örtlichen Körperschaften aufgrund des Gesetzes Nr. 42 vom 5. Mai 2009 und der hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften wird im Rahmen der Überarbeitung der Rechtsvorschriften für die Erteilung von Konzessionen in Bezug auf öffentliche Güter am Meer, an Seen und an Flüssen zu Touristik- und Freizeitzwecken, für den Fischfang, Aquakulturen und damit zusammenhängende Erwerbstätigkeiten und Sport sowie Konzessionen in Bezug auf Jachthäfen, Anlegestellen und Liegeplätze für Sportboote, deren Erteilung gemäß den Kriterien und den Modalitäten erfolgen muss, die in einer Vereinbarung festgelegt werden, die auf einer Konferenz zwischen dem Staat und den Regionen im Sinne von Art. 8 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 131 vom 5. Juni 2003 unter Beachtung der Grundsätze des Wettbewerbs, der Niederlassungsfreiheit, der Gewährleistung der Ausübung unternehmerischer Tätigkeiten, ihrer Entwicklung und Aufwertung sowie des Investitionsschutzes geschlossen wird, sowie im Hinblick auf die Abschaffung des Rechts auf Konzessionsverlängerung nach Art. 37 Abs. 2 Unterabs. 2 des See- und Luftfahrtsgesetzbuchs … die Laufzeit von Konzessionen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzesdekrets bestehen und bis zum 31. Dezember 2015 auslaufen, bis zum 31. Dezember 2020 verlängert.“
Diese Bestimmung wurde durch Art. 34 duodecies des Decreto legge n. 179 vom 18. Oktober 2012 (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 179/2012), der bei der Umwandlung durch das Gesetz Nr. 221 vom 17. Dezember 2012 (im Folgenden: Gesetz Nr. 221/2012) eingefügt wurde, wie folgt geändert:
„Unbeschadet der Regelung über die Zuweisung von Gegenständen an die Regionen und örtlichen Körperschaften aufgrund des Gesetzes Nr. 42 vom 5. Mai 2009 und der hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften wird im Rahmen der Überarbeitung der Rechtsvorschriften für die Erteilung von Konzessionen in Bezug auf öffentliche Güter am Meer, an Seen und an Flüssen zu Touristik- und Freizeitzwecken, für den Fischfang, Aquakulturen und damit zusammenhängende Erwerbstätigkeiten und Sport sowie Konzessionen in Bezug auf Jachthäfen, Anlegestellen und Liegeplätze für Sportboote, deren Erteilung gemäß den Kriterien und den Modalitäten erfolgen muss, die in einer Vereinbarung festgelegt werden, die auf einer Konferenz zwischen dem Staat und den Regionen im Sinne von Art. 8 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 131 vom 5. Juni 2003 unter Beachtung der Grundsätze des Wettbewerbs, der Niederlassungsfreiheit, der Gewährleistung der Ausübung unternehmerischer Tätigkeiten, ihrer Entwicklung und Aufwertung sowie des Investitionsschutzes geschlossen wird, sowie im Hinblick auf die Abschaffung des Rechts auf Konzessionsverlängerung nach Art. 37 Abs. 2 Unterabs. 2 des See- und Luftfahrtsgesetzbuchs … die Laufzeit von Konzessionen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzesdekrets bestehen und bis zum 31. Dezember 2015 auslaufen, bis zum 31. Dezember 2020 verlängert.“
10
Art. 16 des Gesetzesdekrets Nr. 59 vom 26. März 2010, mit dem die Richtlinie 2006/123 umgesetzt wird, sieht vor: „(1) Falls die Anzahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit zur Verfügung stehenden Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der zur Verfügung stehenden technischen Kapazitäten beschränkt ist, führen die zuständigen Behörden ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber durch und stellen sicher, dass die dabei einzuhaltenden Kriterien und Modalitäten zur Gewährleistung der Unparteilichkeit in der rechtlich vorgesehenen Form vorab definiert und öffentlich bekannt gegeben werden. (2) Bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlverfahren können die zuständigen Behörden unter Beachtung des [Unions]rechts Überlegungen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit, sozialpolitische Ziele, die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern oder Selbstständigen, den Umweltschutz, die Erhaltung des kulturellen Erbes sowie jeden anderen zwingenden Grund des Allgemeininteresses berücksichtigen. (3) Die wirksame Einhaltung der Kriterien und der Modalitäten gemäß Absatz 1 muss aus den einzelnen Maßnahmen zur Genehmigungserteilung hervorgehen. (4) In den in Absatz 1 genannten Fällen wird die Genehmigung für einen befristeten Zeitraum erteilt; sie darf weder automatisch verlängert werden, noch dürfen dem Dienstleistungserbringer, dessen Genehmigung gerade abgelaufen ist, oder anderen Personen Begünstigungen gewährt werden, und zwar selbst dann nicht, wenn diese mit besonderen Beziehungen zum Dienstleistungserbringer gerechtfertigt werden.“
Art. 16 des Gesetzesdekrets Nr. 59 vom 26. März 2010, mit dem die Richtlinie 2006/123 umgesetzt wird, sieht vor:
„(1) Falls die Anzahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit zur Verfügung stehenden Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der zur Verfügung stehenden technischen Kapazitäten beschränkt ist, führen die zuständigen Behörden ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber durch und stellen sicher, dass die dabei einzuhaltenden Kriterien und Modalitäten zur Gewährleistung der Unparteilichkeit in der rechtlich vorgesehenen Form vorab definiert und öffentlich bekannt gegeben werden.
(2) Bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlverfahren können die zuständigen Behörden unter Beachtung des [Unions]rechts Überlegungen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit, sozialpolitische Ziele, die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern oder Selbstständigen, den Umweltschutz, die Erhaltung des kulturellen Erbes sowie jeden anderen zwingenden Grund des Allgemeininteresses berücksichtigen.
(3) Die wirksame Einhaltung der Kriterien und der Modalitäten gemäß Absatz 1 muss aus den einzelnen Maßnahmen zur Genehmigungserteilung hervorgehen.
(4) In den in Absatz 1 genannten Fällen wird die Genehmigung für einen befristeten Zeitraum erteilt; sie darf weder automatisch verlängert werden, noch dürfen dem Dienstleistungserbringer, dessen Genehmigung gerade abgelaufen ist, oder anderen Personen Begünstigungen gewährt werden, und zwar selbst dann nicht, wenn diese mit besonderen Beziehungen zum Dienstleistungserbringer gerechtfertigt werden.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Rechtssache C‑458/14
11
Mit Entscheidungen vom 16. Juni und 17. August 2006 vergab das Konsortium an Promoimpresa eine Konzession, die dieser gestattete, ein im öffentlichen Eigentum stehendes Gelände, das zu dem im öffentlichen Eigentum stehenden Teil des Gebiets um den Gardasee gehört, für die Verwendung als Kiosk, Veranda, Badestelle und Steg zu belegen.
12
Nach Art. 3 dieser Konzession sollte diese am 31. Dezember 2010 automatisch auslaufen, ohne dass es einer Kündigung bedurfte und ohne dass sich der Konzessionär auf Sitten und Gebräuche berufen konnte, um eine Weitergeltung der Konzession zu erreichen.
13
Parallel dazu vertrat die Europäische Kommission in einem Aufforderungsschreiben, das der Italienischen Republik am 2. Februar 2009 zuging, die Auffassung, dass Art. 37 des italienischen See- und Luftfahrtsgesetzbuchs gegen Art. 49 AEUV verstoße, da er dem Konzessionär, dessen Konzession auslaufe, bei der Vergabe von Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Meeresgebiete ein Recht auf Konzessionsverlängerung einräume. Der italienische Gesetzgeber schaffte daraufhin das Recht auf Konzessionsverlängerung ab. Anschließend fügte er anlässlich der Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009 in das Gesetz Nr. 25/2010 eine Verweisung auf eine andere Rechtsvorschrift ein, wodurch eine automatische Verlängerung von Konzessionen alle sechs Jahre ermöglicht wurde. In einem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 5. Mai 2010 äußerte die Kommission die Ansicht, dass durch diese Verweisung der Aufhebung des Rechts auf Konzessionsverlängerung jegliche Wirkung genommen werde und sie gegen Art. 12 der Richtlinie 2006/123 sowie Art. 49 AEUV verstoße. Nachdem der italienische Gesetzgeber beschlossen hatte, die Vorschrift, die diese Verweisung enthielt, aufzuheben, war die Kommission der Ansicht, das Vertragsverletzungsverfahren am 27. Februar 2012 einstellen zu können.
14
Am 14. April 2010 stellte Promoimpresa einen Antrag auf Verlängerung der ihr erteilten Konzession, der vom Konsortium mit Entscheidung vom 6. Mai 2011 abgelehnt wurde. Die Ablehnung wurde darauf gestützt, dass eine neue Konzession nicht aufgrund eines einfachen Verlängerungsantrags erteilt werden könne, sondern nur nach Durchführung eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens und dass die abgelaufene Konzession auf die Dauer von fünf Jahren befristet gewesen sei und jede Form der automatischen Verlängerung ausgeschlossen habe.
15
Promoimpresa hat diese Entscheidung beim Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Verwaltungsgericht für die Region Lombardei, Italien) angefochten und rügte insoweit u. a. einen Verstoß gegen Art. 1 Abs. 18 des in das Gesetz Nr. 25/2010 umgewandelten Gesetzesdekrets Nr. 194/2009, der die Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen vorsehe.
16
Dem vorlegenden Gericht zufolge weist das Rechtsverhältnis zwischen Promoimpresa und dem Konsortium die Merkmale einer „Konzession“ im Sinne des Unionsrechts auf, da sie Promoimpresa ein Recht einräume, ein im öffentlichen Eigentum stehendes Gut gegen Entrichtung einer periodischen Gebühr an die Verwaltung, die Eigentümerin dieses Gutes sei, zu nutzen, und das Betriebsrisiko hinsichtlich dieses Gutes bei Promoimpresa liege.
17
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts schränken die italienischen Rechtsvorschriften dadurch, dass sie die wiederholte Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen in Bezug auf öffentliches Eigentum vorsehen, die Niederlassungsfreiheit ungerechtfertigt ein, insbesondere weil sie es jedem anderen Wettbewerber praktisch unmöglich machten, Zugang zu auslaufenden Konzessionen zu erhalten.
18
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Verwaltungsgericht für die Region Lombardei) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Stehen die in den Art. 49, 56 und 106 AEUV niedergelegten Grundsätze der Niederlassungsfreiheit, der Nichtdiskriminierung und des Schutzes des Wettbewerbs sowie das darin enthaltene Vernunftprinzip einer nationalen Regelung entgegen, die durch aufeinanderfolgende gesetzgeberische Eingriffe die wiederholte Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen von wirtschaftlicher Bedeutung in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer, an Seen und an Flüssen verfügt, deren Laufzeit per Gesetz um mindestens elf Jahre erhöht wird, wodurch dem betreffenden Konzessionär trotz Ablaufs der in der ihm bereits erteilten Konzession vorgesehenen Geltungsdauer das ausschließliche Recht zur wirtschaftlichen Nutzung des Gutes erhalten bleibt und infolgedessen interessierten Wirtschaftsteilnehmern jede Möglichkeit genommen wird, das Gut nach Abschluss öffentlicher Vergabeverfahren zugeteilt zu bekommen?
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Verwaltungsgericht für die Region Lombardei) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stehen die in den Art. 49, 56 und 106 AEUV niedergelegten Grundsätze der Niederlassungsfreiheit, der Nichtdiskriminierung und des Schutzes des Wettbewerbs sowie das darin enthaltene Vernunftprinzip einer nationalen Regelung entgegen, die durch aufeinanderfolgende gesetzgeberische Eingriffe die wiederholte Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen von wirtschaftlicher Bedeutung in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer, an Seen und an Flüssen verfügt, deren Laufzeit per Gesetz um mindestens elf Jahre erhöht wird, wodurch dem betreffenden Konzessionär trotz Ablaufs der in der ihm bereits erteilten Konzession vorgesehenen Geltungsdauer das ausschließliche Recht zur wirtschaftlichen Nutzung des Gutes erhalten bleibt und infolgedessen interessierten Wirtschaftsteilnehmern jede Möglichkeit genommen wird, das Gut nach Abschluss öffentlicher Vergabeverfahren zugeteilt zu bekommen?
Rechtssache C‑67/15
19
Bei Herrn Melis u. a. handelt es sich mehrheitlich um Inhaber von Touristik- und Freizeitbetrieben, die im Bereich des Strandes der Gemeinde aufgrund von Konzessionen tätig sind, die für im öffentlichen Eigentum stehende Güter im Jahr 2004 für die Dauer von sechs Jahren vergeben und anschließend um ein Jahr verlängert wurden.
20
Im Jahr 2012 stellten Herr Melis u. a. bei der Gemeinde einen Antrag, die Konzession durch eine förmliche Entscheidung zu verlängern. Die Gemeinde reagierte auf diesen Antrag nicht. Herr Melis u. a. leiteten aus diesem Schweigen ab, dass sie zur Fortsetzung ihrer Tätigkeiten ab Mai 2012 gemäß Art. 1 Abs. 18 des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009 befugt seien, der die automatische Verlängerung von Konzessionen für Touristik- und Freizeitaktivitäten in Bezug auf in öffentlichem Eigentum stehende Güter am Meer vorsah.
21
Am 11. Mai 2012 veröffentlichte die Gemeinde nach Annahme des Plans zur Nutzung der Küsten eine Mitteilung bezüglich der Vergabe von sieben neuen Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer; einige davon betrafen Gebiete, die bereits Gegenstand der Herrn Melis u. a. erteilten Konzessionen waren.
22
Am 5. Juni 2012 haben Herr Melis u. a. Klage beim Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Verwaltungsgericht für die Region Sardinien, Italien) erhoben und beantragt, die genannten Entscheidungen der Gemeinde für nichtig zu erklären. Anschließend erweiterten sie am 11. Juni 2012 ihre Klage auf die Entscheidung, mit der die Gemeinde die Konzessionen, die Gegenstand der Mitteilung vom 11. Mai 2012 waren, vergeben hatte. Außerdem haben Herr Melis u. a. die ihnen gegenüber ergangenen Anordnungen der Gemeindepolizei angefochten, ihre Ausrüstungen aus dem im öffentlichen Eigentum stehenden Gelände am Meer zu entfernen.
23
Dem vorlegenden Gericht zufolge weist das Rechtsverhältnis zwischen Herrn Melis u. a. und der Gemeinde die Merkmale einer Konzession im Sinne des Unionsrechts auf, da es um die Erbringung einer Dienstleistung gehe und das Betriebsrisiko von den Konzessionären getragen werde.
24
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts verhindert die von den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehene automatische Verlängerung zudem die Anwendung des Unionsrechts, namentlich von Art. 12 der Richtlinie 2006/123 sowie der Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit.
25
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Verwaltungsgericht für die Region Sardinien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Stehen die in den Art. 49, 56 und 106 AEUV niedergelegten Grundsätze der Niederlassungsfreiheit, der Nichtdiskriminierung und des Schutzes des Wettbewerbs einer nationalen Regelung entgegen, die durch aufeinanderfolgende gesetzgeberische Eingriffe die wiederholte Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen von wirtschaftlicher Bedeutung in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer verfügt? 2. Steht Art. 12 der Richtlinie 2006/123 einer nationalen Regelung wie Art. 1 Abs. 18 des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009, umgewandelt durch das Gesetz Nr. 25/2010, mit späteren Änderungen und Ergänzungen entgegen, der vorsieht, dass bestehende Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer für Touristik- und Freizeittätigkeiten automatisch bis zum 31. Dezember 2015 bzw. – nach Art. 34-duodecies des Gesetzesdekrets Nr. 179 vom 18. Oktober 2012, eingefügt durch Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 221 vom 17. Dezember 2012 zur Umwandlung des zuletzt genannten Gesetzesdekrets – bis zum 31. Dezember 2020 verlängert werden?
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Verwaltungsgericht für die Region Sardinien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Stehen die in den Art. 49, 56 und 106 AEUV niedergelegten Grundsätze der Niederlassungsfreiheit, der Nichtdiskriminierung und des Schutzes des Wettbewerbs einer nationalen Regelung entgegen, die durch aufeinanderfolgende gesetzgeberische Eingriffe die wiederholte Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen von wirtschaftlicher Bedeutung in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer verfügt?
2.
Steht Art. 12 der Richtlinie 2006/123 einer nationalen Regelung wie Art. 1 Abs. 18 des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009, umgewandelt durch das Gesetz Nr. 25/2010, mit späteren Änderungen und Ergänzungen entgegen, der vorsieht, dass bestehende Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer für Touristik- und Freizeittätigkeiten automatisch bis zum 31. Dezember 2015 bzw. – nach Art. 34-duodecies des Gesetzesdekrets Nr. 179 vom 18. Oktober 2012, eingefügt durch Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 221 vom 17. Dezember 2012 zur Umwandlung des zuletzt genannten Gesetzesdekrets – bis zum 31. Dezember 2020 verlängert werden?
26
Mit Beschluss vom 27. Oktober 2015 sind die Rechtssachen zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit der Vorlagefragen
27
Erstens wird von der italienischen Regierung geltend gemacht, dass sich Art. 1 Abs. 18 des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009, um den es in der Rechtssache C‑458/14 geht, zur im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit ausschließlich auf Konzessionen für im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer bezogen habe. Die Geltung dieser Bestimmung für Konzessionen, die sich auf Gebiete an Seen und Flüssen bezögen, sei erst nach dem Erlass der beim vorlegenden Gericht angefochtenen Rechtsakte eingetreten, so dass diese Bestimmung weder in zeitlicher noch in sachlicher Hinsicht auf die in dieser Rechtssache in Rede stehende Konzession anwendbar sei.
28
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen des nationalen Gerichts spricht, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festgelegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat (Urteil vom 6. Oktober 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, Rn. 12 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29
Insbesondere ist es nicht Sache des Gerichtshofs, im Rahmen des in Art. 267 AEUV vorgesehenen Systems der justiziellen Zusammenarbeit die Richtigkeit der Auslegung des nationalen Rechts durch das nationale Gericht zu überprüfen oder in Frage zu stellen, da diese Auslegung in die ausschließliche Zuständigkeit dieses Gerichts fällt. Er hat demnach, wenn ihm ein nationales Gericht ein Vorabentscheidungsersuchen vorlegt, von der Auslegung des nationalen Rechts auszugehen, die ihm dieses Gericht vorgetragen hat (Urteil vom 6. Oktober 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, Rn. 13 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30
Im Übrigen darf der Gerichtshof die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 6. Oktober 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, Rn. 14 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31
Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑458/14 hervor, dass sich Promoimpresa bei ihrer Klageerhebung vor dem Verwaltungsgericht für die Region Lombardei auf Art. 1 Abs. 18 des Gesetzesdekrets Nr. 194/2009 in der Fassung durch das Gesetz Nr. 25/2010 berufen und insoweit geltend gemacht hat, dass diese Vorschrift, obwohl sie für Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer erlassen worden sei, auch auf Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter an Seen anzuwenden sei.
32
Das vorlegende Gericht hat diese Auslegung stillschweigend anerkannt, da es angenommen hat, dass die Entscheidung in dem Rechtsstreit von der Antwort auf die Frage abhänge, ob diese nationale Vorschrift unangewandt bleiben müsse, weil sie gegen das Unionsrecht verstoße.
33
Zweitens hat die Kommission darauf hingewiesen, dass zu der in den Ausgangsverfahren jeweils maßgeblichen Zeit die Konzessionen, die den Klägern in diesen Rechtssachen erteilt worden waren, in zeitlicher Hinsicht nicht unter Art. 34 duodecies des Gesetzesdekrets Nr. 179/2012 fielen. Denn diese Vorschrift, mit der die Konzessionen, die ursprünglich zum 31. August 2015 ablaufen sollten, bis zum 31. Dezember 2020 verlängert worden seien, sei erst nach den im Ausgangsverfahren angefochtenen Rechtsakten erlassen worden. Die Kommission hält die Vorlagefragen infolgedessen nur insoweit für zulässig, als sie die Verlängerung der Konzessionen bis zum 31. Dezember 2015 betreffen.
34
Hierzu ist – wie auch der Generalanwalt in Nr. 37 seiner Schlussanträge ausgeführt hat – festzustellen, dass es dem vorlegenden Gericht mit seinen Vorlagefragen allgemein um den Fall geht, dass eine nationale Regelung eine automatische und wiederholte Verlängerung der Laufzeit von Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer und an Seen vorsieht. Die Beantwortung der Frage, ob die nationalen Vorschriften, die in den Ausgangsverfahren anwendbar sind, diejenigen sind, die die Laufzeit der Konzessionen bis zum 31. Dezember 2015, oder diejenigen, die Verlängerungen sogar bis zum 31. Dezember 2020 vorsehen, fällt somit in die Zuständigkeit der nationalen Gerichte. Diese Frage berührt jedenfalls nicht die Zulässigkeit der entsprechend formulierten Vorlagefragen.
35
Nach alledem sind die Vorabentscheidungsersuchen als zulässig anzusehen.
Zur zweiten Frage in der Rechtssache C‑67/15
36
Mit seiner zweiten Frage, die an erster Stelle zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 12 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die es ermöglichen, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer und an Seen zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden.
Zu den Anwendungsvoraussetzungen von Art. 12 der Richtlinie 2006/123
37
Art. 12 der Richtlinie 2006/123 steht in Abschnitt 1 („Genehmigungen“) des Kapitels III der Richtlinie und betrifft den spezifischen Fall, dass die Zahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der verfügbaren technischen Kapazitäten begrenzt ist. Im gleichen Abschnitt der Richtlinie regelt ihr Art. 9 die für die Mitgliedstaaten bestehende Möglichkeit, die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit Genehmigungsregelungen zu unterwerfen. Art. 10 dieser Richtlinie betrifft die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Genehmigungen und ihr Art. 11 deren Geltungsdauer.
38
Nach Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2006/123 ist unter Genehmigungsregelung jedes Verfahren zu verstehen, das einen Dienstleistungserbringer oder ‑empfänger verpflichtet, bei einer zuständigen Behörde eine förmliche oder stillschweigende Entscheidung über die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit zu erwirken.
39
Zudem wird im 39. Erwägungsgrund dieser Richtlinie darauf hingewiesen, dass der Begriff der Genehmigungsregelung u. a. die Verwaltungsverfahren erfasst, in denen Konzessionen erteilt werden.
40
Gegenstand der Ausgangsverfahren sind Konzessionen, die von den Behörden in Uferzonen am Meer und an Seen zur Nutzung eines im öffentlichen Eigentum stehenden Geländes für Touristik- und Freizeitzwecke erteilt wurden.
41
Diese Konzessionen können daher als „Genehmigungen“ im Sinne der Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 eingestuft werden, da es sich unabhängig von ihrer Einstufung im nationalen Recht um förmliche Entscheidungen handelt, die die Dienstleistungserbringer bei den nationalen Behörden erwirken müssen, um ihre wirtschaftliche Tätigkeit ausüben zu können.
42
Die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionen beziehen sich zudem auf natürliche Ressourcen im Sinne von Art. 12 der Richtlinie 2006/123, da die betreffenden im öffentlichen Eigentum stehenden Gebiete am Ufer des Gardasees bzw. an den italienischen Meeresküsten liegen.
43
Was speziell die Frage betrifft, ob diese Konzessionen wie Genehmigungen behandelt werden müssen, deren Zahl aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen begrenzt ist, so obliegt es dem nationalen Gericht, zu prüfen, ob diese Voraussetzung erfüllt ist. Insoweit ist bei der Feststellung, ob die betreffenden wirtschaftlich nutzbaren Gebiete zahlenmäßig begrenzt sind, namentlich der Umstand zu berücksichtigen, dass die in Rede stehenden Konzessionen nicht auf nationaler, sondern auf kommunaler Ebene vergeben werden.
44
Soweit die vorlegenden Gerichte meinen, dass es sich bei den in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionen möglicherweise um Dienstleistungskonzessionen handele, ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 über Genehmigungsregelungen dem 57. Erwägungsgrund dieser Richtlinie zufolge nicht den Abschluss von Verträgen durch die zuständigen Behörden für die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung betreffen.
45
Demzufolge können die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 über Genehmigungsregelungen keine Anwendung auf öffentliche Dienstleistungskonzessionen finden, die insbesondere unter die Richtlinie 2014/23 fallen können.
46
Insoweit ist daran zu erinnern, dass eine Dienstleistungskonzession dadurch gekennzeichnet ist, dass ein Auftraggeber ein Recht zur Nutzung einer bestimmten Dienstleistung an einen Konzessionär überträgt, wobei Letzterer im Rahmen des geschlossenen Vertrags über eine bestimmte wirtschaftliche Freiheit verfügt, um die Bedingungen, unter denen er dieses Recht verwertet, festzulegen, und parallel dazu weitgehend den mit dieser Nutzung verbundenen Risiken ausgesetzt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2009, Hans & Christophorus Oymanns, C‑300/07, EU:C:2009:358, Rn. 71).
47
Bei den in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionen geht es aber – wie die Kommission hervorhebt – nicht um eine vom Auftraggeber festgelegte Erbringung von Dienstleistungen, sondern um die Genehmigung zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit in einem im öffentlichen Eigentum stehenden Gebiet. Infolgedessen fallen diese Konzessionen nicht in die Kategorie der Dienstleistungskonzessionen (vgl. entsprechend Urteil vom 14. November 2013, Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, Rn. 26 bis 28).
48
Diese Auslegung wird zudem durch den 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/23 gestützt. Diesem Erwägungsgrund zufolge sollten bestimmte Vereinbarungen, die das Recht eines Wirtschaftsteilnehmers regeln, öffentliche Bereiche oder Ressourcen wie z. B. Land öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu nutzen, wobei der Staat nur allgemeine Bedingungen für deren Nutzung festlegt, ohne bestimmte Bau- oder Dienstleistungen zu beschaffen, nicht als Dienstleistungskonzessionen im Sinne dieser Richtlinie gelten.
Zur Anwendung von Art. 12 der Richtlinie 2006/123
49
Falls die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionen in den Anwendungsbereich von Art. 12 der Richtlinie 2006/123 fallen – was zu prüfen, wie sich aus Rn. 43 des vorliegenden Urteils ergibt, Sache des vorlegenden Gerichts ist –, ist festzustellen, dass nach dem ersten Absatz dieses Artikels die Vergabe von Genehmigungen, sofern deren Zahl aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen begrenzt ist, aufgrund eines neutralen und transparenten Verfahrens zur Auswahl der Bewerber, das u. a. angemessen bekannt zu machen ist, erfolgen muss.
50
Wie der Generalanwalt in Nr. 83 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, kommen Rechtsvorschriften, wonach sich die Laufzeit von Genehmigungen kraft Gesetzes verlängert, einer automatischen Verlängerung dieser Genehmigungen gleich, die der Wortlaut von Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 ausdrücklich ausschließt.
51
Die automatische Verlängerung von Genehmigungen zur wirtschaftlichen Verwertung von im öffentlichen Eigentum stehenden Gütern am Meer und an Seen ermöglicht zudem nicht die Durchführung eines Auswahlverfahrens der in Rn. 49 des vorliegenden Urteils genannten Art.
52
Die Kläger der Ausgangsverfahren sowie die italienische Regierung machen allerdings geltend, dass die automatische Verlängerung der Genehmigungen erforderlich sei, um das berechtigte Vertrauen der Inhaber dieser Genehmigungen zu schützen, da sie die Amortisierung der von den Inhabern getätigten Investitionen ermögliche.
53
Insoweit ist festzustellen, dass Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 den Mitgliedstaaten ausdrücklich erlaubt, bei der Festlegung der Regeln für das Auswahlverfahren zwingende Gründe des Allgemeininteresses zu berücksichtigen.
54
Die Berücksichtigung solcher Gründe ist allerdings nur bei der Festlegung der Regeln für das Verfahren zur Auswahl der Bewerber und vorbehaltlich insbesondere des Art. 12 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehen.
55
Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 kann daher nicht dahin ausgelegt werden, dass er eine automatische Verlängerung von Genehmigungen erlaubt, wenn bei deren erstmaliger Vergabe kein Auswahlverfahren im Sinne von Abs. 1 dieses Artikels durchgeführt worden ist.
56
Zudem setzt – wie der Generalanwalt in den Nrn. 92 und 93 seiner Schlussanträge ausgeführt hat – eine Rechtfertigung durch Gründe des Vertrauensschutzes voraus, dass für jeden Einzelfall geprüft wird, ob der Inhaber der Genehmigung nachweisbar mit deren Verlängerung rechnen durfte und die entsprechenden Investitionen getätigt hat. Eine solche Rechtfertigung kann daher nicht mit Erfolg für eine automatische Verlängerung angeführt werden, die der nationale Gesetzgeber geschaffen hat und die unterschiedslos auf sämtliche betroffene Genehmigungen angewandt wird.
57
Demzufolge ist Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die vorsieht, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer und an Seen zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden, ohne dass ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber stattgefunden hat.
Zur Frage in der Rechtssache C‑458/14 und zur ersten Frage in der Rechtssache C‑67/15
58
Mit ihren Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchten die vorlegenden Gerichte wissen, ob die Art. 49, 56 und 106 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren streitigen entgegenstehen, die es ermöglichen, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden.
59
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass jede nationale Regelung in einem Bereich, der auf Unionsebene abschließend harmonisiert wurde, nicht anhand der Bestimmungen des Primärrechts, sondern anhand dieser Harmonisierungsmaßnahme zu beurteilen ist (Urteil vom 30. April 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
60
Wie der Generalanwalt in den Nrn. 41 bis 43 seiner Schlussanträge dargestellt hat, haben die Art. 9 bis 13 der Richtlinie 2006/123 eine Reihe von Vorschriften aufgestellt, die ein Mitgliedstaat beachten muss, wenn eine Dienstleistungstätigkeit genehmigungspflichtig ist.
61
Ebenso wie bereits für Art. 14 der Richtlinie 2006/123 entschieden worden ist, der eine Liste von Anforderungen aufstellt, die im Rahmen der Ausübung der Niederlassungsfreiheit „verboten“ sind, ist davon auszugehen, dass mit den Art. 9 bis 13 dieser Richtlinie eine abschließende Harmonisierung in Bezug auf die in ihren Anwendungsbereich fallenden Dienstleistungen vorgenommen wird (vgl. entsprechend Urteil vom 16. Juni 2015, Rina Services u. a., C‑593/13, EU:C:2015:399, Rn. 37 und 38).
62
Daher stellen sich die Vorlagefragen, soweit sie die Auslegung des Primärrechts betreffen, nur in dem Fall, dass Art. 12 der Richtlinie 2006/123 in den Ausgangsverfahren nicht anwendbar sein sollte. Wie sich aus Rn. 43 des vorliegenden Urteils ergibt, ist dies vom vorlegenden Gericht zu prüfen. Demgemäß sind die Vorlagefragen vom Gerichtshof nur unter diesem Vorbehalt zu beantworten.
63
Es ist weiter darauf hinzuweisen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionen ein Niederlassungsrecht in einem im öffentlichen Eigentum stehenden Gebiet im Hinblick auf eine wirtschaftliche Verwertung für Touristik- und Freizeitzwecke betreffen. Damit fallen die Situationen, um die es in den Ausgangsverfahren geht, bereits ihrem Wesen nach unter Art. 49 AEUV.
64
Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Behörden, wenn sie eine Konzession erteilen wollen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien über die verschiedenen Kategorien des öffentlichen Auftragswesens fällt, die Grundregeln des AEU-Vertrags im Allgemeinen und das Diskriminierungsverbot im Besonderen beachten müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Juli 2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, Rn. 57 und 58 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
65
Soweit an einer solchen Konzession ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht, liegt in ihrer ohne jede Transparenz erfolgenden Vergabe an ein Unternehmen, das in dem Mitgliedstaat niedergelassen ist, dem der öffentliche Auftraggeber angehört, eine Ungleichbehandlung zum Nachteil der Unternehmen, die an dieser Konzession interessiert sein könnten und in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind. Eine solche Ungleichbehandlung ist nach Art. 49 AEUV grundsätzlich verboten (vgl. entsprechend Urteile vom 17. Juli 2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, Rn. 59 und 60, sowie vom 14. November 2013, Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, Rn. 37).
66
Die Frage, ob ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht, ist im Hinblick auf die spezifischen Merkmale des betreffenden Auftrags anhand sämtlicher einschlägiger Kriterien zu beurteilen, z. B. der wirtschaftlichen Bedeutung, dem Ort der Durchführung oder den technischen Aspekten des Auftrags (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. November 2013, Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 17. Dezember 2015, UNIS und Beaudout Père et Fils, C‑25/14 und C‑26/14, EU:C:2015:821, Rn. 30).
67
So erlauben die Angaben des vorlegenden Gerichts in der Rechtssache C‑458/14 dem Gerichtshof die Feststellung, dass an der in dieser Rechtssache in Rede stehenden Konzession in Anbetracht u. a. der geografischen Lage des Gutes und des wirtschaftlichen Werts der Konzession ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht.
68
In der Rechtssache C‑67/15 hingegen hat das vorlegende Gericht nicht die nötigen Angaben gemacht, um es dem Gerichtshof zu ermöglichen, das Vorliegen eines eindeutigen grenzüberschreitenden Interesses zu bejahen. Der Gerichtshof muss jedoch, wie sich aus Art. 94 der Verfahrensordnung ergibt, einem Vorabentscheidungsersuchen eine Darstellung der tatsächlichen Umstände, auf denen die Fragen beruhen, und des Zusammenhangs zwischen diesen Umständen und den Fragen entnehmen können. Die Feststellungen, die erforderlich sind, um das Bestehen eines eindeutigen grenzüberschreitenden Interesses prüfen zu können, sollten daher vom vorlegenden Gericht getroffen werden, bevor es den Gerichtshof anruft (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Dezember 2015, UNIS und Beaudout Père et Fils, C‑25/14 und C‑26/14, EU:C:2015:821, Rn. 28).
69
Unter diesen Umständen ist die erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑67/15 unzulässig.
70
In der Rechtssache C‑458/14 ist festzustellen, dass Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden in Anbetracht des mit ihnen festgelegten Aufschubs die Vergabe der Konzessionen im Wege eines transparenten Ausschreibungsverfahrens verzögern, so dass davon auszugehen ist, dass sie zu einer Ungleichbehandlung zum Nachteil der in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen führen, die an dieser Konzession interessiert sein könnten, was nach Art. 49 AEUV grundsätzlich verboten ist.
71
Soweit die italienische Regierung schließlich geltend macht, dass die mit den nationalen Rechtsvorschriften vorgenommenen Verlängerungen den Konzessionären ermöglichen sollten, ihre Investitionen zu amortisieren, ist klarzustellen, dass eine derartige Ungleichbehandlung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein kann, so insbesondere durch die Notwendigkeit, den Grundsatz der Rechtssicherheit zu beachten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Juli 2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, Rn. 64, und vom 14. November 2013, Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, Rn. 38).
72
So gebietet es nach der Rechtsprechung der Grundsatz der Rechtssicherheit im Fall einer Konzession, die im Jahr 1984 erteilt wurde, als noch nicht feststand, dass Verträge, an denen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht, einer Transparenzpflicht unterworfen werden können, die Kündigung einer solchen Konzession mit einem Übergangszeitraum zu verbinden, der es den Vertragsparteien gestattet, ihre Vertragsbeziehungen unter Bedingungen zu beenden, die sowohl im Hinblick auf die Erfordernisse der öffentlichen Dienstleistung als auch in wirtschaftlicher Hinsicht annehmbar sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Juli 2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, Rn. 70 und 71, sowie vom 14. November 2013, Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, Rn. 40).
73
Die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionen wurden jedoch vergeben, als bereits feststand, dass Verträge, an denen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht, einer Transparenzpflicht unterworfen werden müssen, so dass der Grundsatz der Rechtssicherheit nicht zur Rechtfertigung einer nach Art. 49 AEUV verbotenen Ungleichbehandlung angeführt werden kann.
74
Nach alledem ist Art. 49 AEUV dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die vorsehen, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden, soweit an diesen Konzessionen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht.
Kosten
75
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die vorsieht, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer und an Seen zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden, ohne dass ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber stattgefunden hat.
Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die vorsieht, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter am Meer und an Seen zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden, ohne dass ein Verfahren zur Auswahl der Bewerber stattgefunden hat.
2. Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die vorsehen, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden, soweit an diesen Konzessionen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht.
Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die vorsehen, dass laufende Konzessionen, die in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Güter zum Zweck der Ausübung von Touristik- und Freizeittätigkeiten erteilt worden sind, automatisch verlängert werden, soweit an diesen Konzessionen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Italienisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 49, 56 und 106 AEUV
Art. 49, 56 und 106 AEUV
Art. 49 AEUV
Art. 267 AEUV