Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-07, Aktenzeichen 19 K 5425/15
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2017:0207.19K5425.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
V

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt im Stadtgebiet der Beklagten ein Pfandleihhaus unter der Adresse I.----straße 00.00.00, 00000 E. .
Mit Schreiben vom 27. Januar 2012 meldete die Klägerin der Beklagten die Überschüsse aus der Pfandverwertung für das Jahr 2009 abzüglich aufgerechneter Mindererlöse in Höhe von 103.716,62 Euro und überwies diesen Betrag an die Stadtkasse der Beklagten.
Die Beklagte buchte den Betrag auf ein Verwahrgeldkonto und leitete den Überschuss unter dem 6. Februar 2012 auf Grundlage eines Runderlasses der Bezirksregierung vom 22. Juli 1985 an die Landeskasse der Bezirksregierung B. weiter. Nach diesem Runderlass waren die Überschüsse aus der Pfandverwertung von den zuständigen Ordnungsbehörden einzuziehen und unter Angabe der Verbuchungsstelle sowie des Namens des Pfandleihers an die Regierungshauptkasse abzuführen, was die Beklagte auch seit dem Jahr 1998 in ständiger Verwaltungsübung praktizierte.
Am 31. Januar 2013 überwies die Klägerin Überschüsse aus der Pfandverwertung für das Jahr 2010 abzüglich verrechneter Mindererlöse aus der Pfandverwertung in Höhe von 202.634,52 Euro an die Stadtkasse der Beklagten. Die Klägerin führte mit Schreiben vom selben Tag dazu aus, die Überweisung erfolge unter dem Vorbehalt der tatsächlichen Verpflichtung zur Abführung von Überschüssen respektive der Verfassungsmäßigkeit von §§ 5, 11 der Pfandleihverordnung – PfandlV –.
Diese Überschüsse leitete die Beklagte unter dem 5. Februar 2013 wiederum auf Grundlage des Runderlasses vom 22. Juli 1985 an die Bezirksregierung B. weiter.
Die Klägerin hat am 17. Dezember 2015 Klage erhoben.
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 forderte die Klägerin die Beklagte außergerichtlich zur Erstattung des Betrages von 103.716,62 Euro bis zum 31. Dezember 2015 auf. Sie verwies darauf, dass § 11 PfandlV von der Verordnungsermächtigung in § 34 Abs. 2 der Gewerbeordnung – GewO – nicht umfasst sei, somit fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage hinsichtlich der Abführung von Pfandüberschüssen. Eine Zahlung der Beklagten erfolgte nicht.
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin aus:
Das notwendige Rechtschutzbedürfnis sei gegeben. Ein vorheriger Antrag an den Klagegegner sei entbehrlich, da nach Lage der Dinge nicht habe damit gerechnet werden können, dass die Beklagte dem Begehren entsprechen werde und während des deshalb voraussichtlich erfolglosen Verwaltungsverfahrens bereits der Eintritt der Verjährung des Rückzahlungsanspruchs gedroht habe. Jedenfalls liege seit Ablauf der der Beklagten gesetzten außergerichtlichen Frist zur Zahlung, hilfsweise seit deren Klageerwiderung das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis vor.
Die Beklagte sei richtige Anspruchsgegnerin des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Diese sei als zuständige Behörde im Sinne von § 11 Abs. 1 PfandlV i.V.m. § 2 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen, zur Regelungen von Zuständigkeiten und Festlegungen auf dem Gebiet des Gewerberechts (Gewerberechtsverordnung – GewRV) und Anlage 1, Abschnitt III Nr. 2.1.2 Leistungsempfängerin und damit passivlegitimiert. Ihr Vermögen sei durch die Abführung der Überschüsse gemehrt worden. Diese Vermögensmehrung sei auch ziel- und zweckgerichtet gewesen, da sie, die Klägerin, gegenüber der Beklagten ihre angebliche Leistungspflicht aus § 11 PfandlV habe erfüllen wollen. Dass die Beklagte die Überschüsse im Anschluss an das Land Nordrhein-Westfalen abgeführt habe, sei ohne Belang. Eine Leistungsbeziehung bestehe trotzdem nur zu der Beklagten. Der Verfall der Überschüsse an den Fiskus des Landes sei lediglich die gesetzlich angeordnete Folge der Abführung des Verwertungsüberschusses an die Beklagte und betreffe nur das Innenverhältnis zwischen der Beklagten und dem Land. Gegenüber dem Land treffe sie, die Klägerin, keine eigene Verpflichtung, welche mit der Zahlung habe erfüllt werden sollen.
Die Leistung sei ohne Rechtsgrund erfolgt, da die entsprechenden rechtlichen Grundlagen in §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 Abs. 1 PfandlV in der zum maßgeblichen Zeitpunkt der Abführung geltenden Fassung verfassungswidrig und damit nichtig seien.
Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, die Beklagte zu verurteilen, an sie 103.716,62 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit der Klage zahlen. Mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2016, bei Gericht eingegangen am 6. Dezember 2016, hat sie die Klage dahingehend erweitert, dass sie nunmehr auch die Rückzahlung der Überschüsse für das Kalenderjahr 2010 in Höhe von 202.634,52 Euro nebst Zinsen seit Rechtshängigkeit der Klageerweiterung fordert.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 306.351,14 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus 103.716,62 Euro seit Rechtshängigkeit der Klage vom 17. Dezember 2015 sowie aus weiteren 202.634,52 Euro seit Rechtshängigkeit der Klageerweiterung vom 2. Dezember 2016 zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte macht zur Begründung geltend, die Klage sei bereits unzulässig. Es fehle das für eine Leistungsklage ausnahmsweise erforderliche Rechtschutzbedürfnis, da die Klägerin vor Klageerhebung keinen erfolglosen Leistungsantrag an sie, die Beklagte, gerichtet habe.
Sie sei darüber hinaus nicht passivlegitimiert. Die Klägerin habe nicht an sie, sondern das Land Nordrhein-Westfalen geleistet. Ihr, der Beklagten, stehe kein Anspruch gegen die Klägerin auf Zahlung der Pfandüberschüsse zu, welcher durch die Abführung hätte erfüllt werden können. § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV stelle lediglich auf die zuständige Behörde ab und nicht auf deren Rechtsträger; die Überschüsse stünden nach Satz 2 der Vorschrift dem Fiskus des Landes zu. Die zuständigen Behörden hätten lediglich die Aufgabe, die Überschüsse für das Land einzuziehen und weiterzuleiten. Daher sei es ihr materiell-rechtlich nicht möglich, dem Begehren der Klägerin zu entsprechen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :Die Klageerweiterung mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2016 hinsichtlich der Überschüsse für das Kalenderjahr 2010 in Höhe von 202.634,52 Euro nebst Zinsen ist jedenfalls nach § 91 Abs. 1, 2 der Verwaltungsgerichtsgerichtsordnung – VwGO – zulässig, da sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung rügelos inhaltlich auf die erweiterte Klage eingelassen hat. Die nachträgliche Klagehäufung ist nach den Maßgaben von § 44 VwGO ebenfalls nicht zu beanstanden.
Die Klage ist in der sich aus der Klageerweiterung ergebenden Form als allgemeine Leistungsklage zulässig. Insbesondere fehlt es der Klägerin nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Ein vorheriger Antrag bei der Beklagten hätte keine einfachere und effektivere Realisierung des Rechtschutzes bedeutet. Im Hinblick auf die geltenden Regelungen zu Abführung und Verfall der Überschüsse in § 11 Abs. 1 PfandlV konnte die Klägerin bei Klageerhebung nicht ernsthaft damit rechnen, dass die Beklagte ihrem Begehren auf Rückzahlung der Überschüsse entsprechen werde.
Die Klage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht gegen die Beklagte kein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung der begehrten Überschüsse aus der Pfandverwertung in den Kalenderjahren 2009 und 2010 zu. Die Beklagte ist nicht passivlegitimiert.
Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch stellt ein eigenständiges Rechtsinstitut dar. Er gilt als allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts und ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Seine Anspruchsvoraussetzungen entsprechen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs. Er verschafft dem Anspruchsinhaber ein Recht auf Herausgabe des Erlangten, wenn eine Leistung ohne Rechtsgrund oder eine sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebung erfolgte und nicht Gründe des Vertrauensschutzes der Rückabwicklung entgegenstehen.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975 – VI C 163.73 –, BVerwGE 48, 279-288, und Urteil vom 12. März 1985 – 7 C 48/82 –, BVerwGE 71, 85-93.
Anspruchsgegner eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs und damit passivlegitimiert ist der Empfänger der Leistung, also derjenige, dessen Vermögen bewusst und zweckgerichtet gemehrt worden ist. Die Person des Leistenden und des Leistungsempfängers bestimmen sich in erster Linie nach dem Inhalt und Zweck der mit der Leistung beabsichtigten Vermögenszuwendung. Der Leistungszweck wiederum bestimmt sich nach dem objektiven Empfängerhorizont, d.h. es ist nicht auf den inneren Willen des Leistenden abzustellen, sondern maßgebend ist, wie sich die Zuwendung bei objektiver Betrachtungsweise aus der Sicht des Zuwendungsempfängers darstellt.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 20. November 2002 – 13 VG 2845/2002 –, juris, m.w.N.
Nach diesen Maßgaben ist vorliegend für die Frage des Anspruchsgegners nicht entscheidend auf die äußeren Umstände der Zahlung der Klägerin an die Stadtkasse der Beklagten und die anschließende Weiterleitung des Geldes an die Bezirksregierung B. abzustellen. Maßgeblich für die Bestimmung des Leistungsempfängers ist vielmehr der von der Klägerin mit der Überweisung aus objektiver Sicht verfolgte Zweck. Danach war mit der Überweisung der Überschüsse an die Stadtkasse der Beklagten eine Vermögensmehrung des Landes und nicht der Beklagten bezweckt.
Dies ergibt sich aus der gesetzlichen Konstruktion der Regelungen zur Abführung und zum Verfall der Überschüsse in § 11 Abs. 1 PfandlV. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV hat der Pfandleiher Überschüsse, über die Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 abgeschlossen sind, spätestens einen Monat nach Ablauf der in § 5 Abs. 1 Nr. 2 bezeichneten Frist an die zuständige Behörde – die Ordnungsbehörden, § 2 i.V.m. Anlage 1, Abschnitt III Nr. 2.1.2 GewRV – abzuführen. Nach Satz 2 der Vorschrift verfallen die abgeführten Überschüsse dem Fiskus des Landes, in dem die Verpfändung erfolgt ist.
Die Regelung über die Abführung in § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV ist für die Frage, wem der geleistete Vermögenswert zuzuordnen ist, unergiebig. Denn die dort genannten Behörden können weder Vermögen besitzen noch Forderungen haben, da sie nicht rechtsfähig sind. Behörden sind Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, vgl. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG –. Dabei handelt es sich um Organisationseinheiten mit hoheitlichen Handlungskompetenzen, nicht um Träger vermögenswerter Rechte und Pflichten. Auf die die zuständigen Behörden tragenden Städte oder Kreise als potentielle Träger solcher Rechte und Pflichten stellt § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV nicht ab. Die Norm weist der zuständigen Behörde als Adressatin der Abführung der Überschüsse dementsprechend lediglich die Handlungskompetenz zur tatsächlichen Entgegennahme der Überschüsse zu, nicht jedoch die damit verbundene Vermögensmehrung.
Wem diese zuzuordnen ist, ergibt sich vor diesem Hintergrund aus § 11 Abs. 1 Satz 2 PfandlV, der die geleisteten Vermögenswerte dem Fiskus des Landes zuweist, in dem die Verpfändung erfolgt ist. Denn der Verfall bewirkt, dass das Eigentum an den Überschüssen mit deren Abführung auf den Fiskus übergeht. Damit ist vorliegend das Land Nordrhein-Westfalen Empfänger der Leistung bzw. Vermögensverschiebung. Die zuständige Behörde nach Satz 1 macht mit einer etwaigen Aufforderung zur Abführung der Überschüsse bzw. deren Entgegennahme gegenüber den Pfandleihern keinen Anspruch der sie tragenden Gebietskörperschaft, sondern des Fiskus des Landes geltend.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 18. Mai 2006 – 1 K 6148/05 –, juris.
Der in § 11 Abs. 1 PfandlV bestimmte Ablauf von Abführung und Verfall steht dieser Wertung der Leistungsbeziehungen nicht entgegen, sondern untermauert sie. Die Vorstellung der Klägerin, zunächst erfolge in einem ersten Schritt die allein ihre Leistung definierende Abführung der Überschüsse und sodann in einem zweiten Schritt ein ausschließlich das Innenverhältnis zwischen Behörde und Land betreffender Verfall, ist unzutreffend. Denn die Abführung der Überschüsse nach Satz 1 und der Verfall nach Satz 2 fallen zeitlich wie sachlich in einen Schritt zusammen, da die abgeführten Überschüsse dem Fiskus verfallen. Ein zeitliches Nachrangigkeitsverhältnis, wie es die Klägerin annimmt, ist damit nicht verbunden.
Dass die Klägerin den Rechtsgrund der Leistung bestreitet, ist für die Bestimmung des Leistungszwecks unerheblich. Dies ändert nichts daran, dass sie auf eine – wenn auch aus ihrer Sicht nur vermeintliche – Verpflichtung aus § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV geleistet hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 306.351,14 Euro festgesetzt.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 Abs. 1 PfandlV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 11 PfandlV
§ 44 VwGO
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 2 der Gewerbeordnung
§ 11 Abs. 1 PfandlV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV
§ 11 Abs. 1 Satz 2 PfandlV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 5, 11 der Pfandleihverordnung
§ 2 der Verordnung
§ 91 Abs. 1, 2 der Verwaltungsgerichtsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 48, 279
BVerwGE 71, 85
VI C 163.73
7 C 48/82
13 VG 2845/20
1 K 6148/05
3 GKG auf 306.35