Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-09-24, Aktenzeichen 3 A 2085/13.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0924.3A2085.13.Z.0A

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 20. August 2013 - 8 K 2187/12.F - wird abgelehnt.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 3.887.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 20. August 2013 - 8 K 2187/12.F - bleibt ohne Erfolg. Die Berufung ist weder wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), noch wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), noch wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Die Klägerin hat es nicht vermocht, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO hinreichend darzulegen.
Ernstliche Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nur dann, wenn gegen die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Dies ist der Fall, wenn der die Zulassung des Rechtsmittels begehrende Beteiligte einen die angegriffene Entscheidung tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage stellt und sich dem Verwaltungsgerichtshof die Ergebnisrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung - unabhängig von der vom Verwaltungsgericht für sie gegebenen Begründung - nicht aufdrängt. Die gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erforderliche Darlegung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel verlangt dabei, dass die Antragsbegründung in konkreter und substantiierter Auseinandersetzung mit der Normauslegung oder -anwendung bzw. der Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts Gesichtspunkte für deren jeweilige Fehlerhaftigkeit und damit für die Unrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung aufzeigt. Bei der Prüfung der ernstlichen Zweifel ist das Gericht auf die in dem Zulassungsantrag dargelegten Gründe beschränkt. Ist das angegriffene Urteil auf mehrere die Entscheidung selbständig tragende Begründungsteile gestützt, muss vom Zulassungsantragsteller für jeden dieser Begründungsteile ein Berufungszulassungsgrund dargelegt werden (st. Rspr. des Senats, vgl. Beschluss vom 07.10.2013 - 3 A 1628/13.Z - m.w.N.).
Die Klägerin trägt insoweit vor, das Verwaltungsgericht habe zwar festgestellt, dass in der 3., 4. und 5. Nachtragsbaugenehmigung keine weiteren Stellplätze hätten gefordert werden dürfen, da die Stellplatzsatzung hierfür aus mehreren Gründen keine Rechtsgrundlage biete und habe dementsprechend die Auflagen der Nachtragsbaugenehmigungen zur Festsetzung der Stellplätze aufgehoben. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden jedoch insoweit, als das Verwaltungsgericht meine, die hiermit korrespondierenden Ablöseverträge, die die Zahlung der in den Baugenehmigungen festgesetzten Ablösebeträge regelten, seien weder nichtig noch angefochten worden. Tatsächlich seien die Ablöseverträge zur 4. und 5. Nachtragsbaugenehmigung gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - i.V.m. § 134 BGB nichtig, da sie gegen ein gesetzliches Verbot verstießen. Soweit für diesen Nichtigkeitsgrund öffentlich-rechtlicher Verträge in der Rechtsprechung (wie beispielsweise BVerwG in: BVerwGE 98, 58, 63) ein „qualifizierter Fall der Rechtswidrigkeit“ gefordert werde, liege dieser vor. Von der Klägerin könne nämlich kein Ablösebetrag für einen Stellplatz gefordert werden, wenn dieser nicht erforderlich sei. Die Nichtigkeit ergebe sich im Übrigen aus dem Gesetz selbst und müsse daher nicht durch Erklärung gesondert geltend gemacht werden. Allerdings sei dem Klageantrag zu 4) eindeutig eine „Anfechtung“ bzw. der Aufforderung, rechtswidrig zu viel gezahlte Ablösebeträge von der Beklagten zurück zu erhalten, zu entnehmen. Seien die Ablöseverträge zum 4. und 5. Nachtrag nichtig, seien die aufgrund dieser Verträge an die Beklagten gezahlten 325.000,00 € nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs an die Klägerin zurückzuzahlen.
Dem kann im Ergebnis nicht gefolgt werden. Der Senat folgt insoweit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts in der angefochtenen Entscheidung (Bl. 16 Urteilsabdruck), wonach die öffentlich-rechtlichen Ablöseverträge einen eigenen Rechtsgrund für das Behalten dürfen der Ablösebeträge darstellen und entgegen der Auffassung der Klägerin nicht nichtig sind und sieht von einer eigenen Begründung ab (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Dies gilt unabhängig von der Frage, ob die Festsetzung der Stellplatzzahlen durch die 4. und 5. Nachtragsbaugenehmigung rechtlichen Bestand haben kann oder - wie das Verwaltungsgericht auch nach Auffassung des Senats zutreffend ausgeführt hat - dies nicht der Fall ist. Die Schlussfolgerung der Klägerin, ein Ablösevertrag, dem eine rechtswidrige Forderung von notwendigen Stellplätzen zugrunde liege, sei nichtig und daher rückabzuwickeln, trifft nach einhelliger obergerichtlicher Rechtsprechung sowie Kommentarliteratur nicht zu.
Gemäß § 59 Abs. 1 HVwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn dies sich aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. Gemäß § 59 Abs. 2 HVwVfG ist ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 HVwVfG ferner nichtig, wenn
1. ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre;
2. ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne von § 46 rechtswidrig wäre und dies den Vertragsschließenden bekannt war;
3. die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrages nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre;
4. sich die Behörde eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung versprechen lässt.
§ 59 VwVfG des Bundes ebenso wie der gleichlautende § 59 HVwVfG enthält einen abschließenden Katalog von Nichtigkeitsgründen, nach dem nur besondere, qualifizierte Rechtsverstöße zur Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages führen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., 2014 § 59 Rdnr. 7 m.w.N.). Für die Rechtsbeständigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ist von erheblicher Bedeutung, unter welchen Voraussetzungen ein gesetzliches Verbot im Sinne des § 134 BGB angenommen werden kann, das die Folge der Nichtigkeit des Vertrages gem. § 59 Abs. 1 VwVfG auszulösen vermag. Damit wird in entscheidender Weise die Grenze markiert, an der die Rechtswidrigkeit des Vertrages in dessen Nichtigkeit umschlägt. Insoweit kommt der differenzierenden Regelung in § 59 Abs. 2 VwVfG Bedeutung zu. Ihr ist zu entnehmen, dass nicht jeder Rechtsverstoß zur Nichtigkeit des Vertrages führen soll, auch wenn an sich jede objektive Rechtswidrigkeit einen Verstoß gegen das Verfassungsprinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG darstellt. Der allgemeine Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung stellt für sich noch kein gesetzliches Verbot dar. Der gesetzlich beabsichtigten erhöhten Bestandskraft verwaltungsrechtlicher Verträge ist bei der Anwendung des § 134 BGB Rechnung zu tragen. Rechtsprechung und Literatur verwenden deshalb die Formel, nicht jeder einfache (schlichte) Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte (besondere) Fälle der Rechtswidrigkeit führten zur Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Verwaltungsvertrages. Namentlich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist damit von dem vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes vertretenen Standpunkt abgerückt, jede Rechtswidrigkeit des Vertrages führe zu dessen Nichtigkeit (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 59 Rdnr. 50 m.w.N.). Von einer derartigen qualifizierten Rechtswidrigkeit ist auszugehen, wenn der spezifische Sinn und Zweck der Vorschrift, gegen die verstoßen wird, auch die Feststellung der Nichtigkeit einer von ihr abweichenden vertraglichen Regelung erfordert. Der mit dem Verstoß (objektiv) angestrebte rechtliche oder wirtschaftliche Erfolg oder das zur Herbeiführung des Erfolgs erforderliche Verhalten müssen nach dem Sinn und Zweck der Norm unbedingt missbilligt und untersagt sein. Durch den Vertrag müssen öffentliche Belange oder Interessen von einigem Gewicht beeinträchtigt werden; es dürfen also nicht nur unwesentliche (Bagatell-)Fehler vorliegen. Dafür kommt es insbesondere auf die Intensität der Rechtsverletzung und die dadurch berührten öffentlichen Interessen, ihr Gewicht und ihre Schutzwürdigkeit an (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 59 Rdnr. 54 m.w.N.). Im Ablöserecht der Stellplatzsatzungen gilt der Grundsatz, dass, soweit der Stellplatzbedarf, der der Festsetzung des Ablösebetrages zugrunde liegt, unter Verstoß gegen die insoweit einschlägige Vorschrift der Bauordnung fehlerhaft ermittelt worden ist, dieser Rechtsverstoß nicht zur Nichtigkeit des Vertrages führt (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rdnr. 58b mit Nachweisen). Eine etwaige Fehlerhaftigkeit der dem Ablösevertrag zugrunde liegenden Bedarfsprognose hat nicht das Gewicht eines gesetzlichen Verbotes im Sinne von § 59 Abs. 1 HVwVfG i.V.m. § 134 BGB, das die Nichtigkeit des zur Erlangung der Baugenehmigung abgeschlossenen Stellplatzablösungsvertrages bewirken könnte (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 29.01.2004 - 2 B 02.1445 - juris, zu der entsprechenden Vorschrift des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes).
Unter Anlegung dieser Vorgaben, denen der Senat in Übereinstimmung mit der erstinstanzlichen Entscheidung folgt, sind die Ablöseverträge zu den Nachtragsbaugenehmigungen Nr. 4 und Nr. 5 entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gemäß § 59 Abs. 1 HVwVfG nichtig. Weder verstoßen sie gegen ein gesetzliches Verbot noch leiden sie an einem besonders schweren Rechtsmangel, der zwingend zu ihrer Nichtigkeit führt. Dass die Beklagte den Stellplatzbedarf gegebenenfalls nach der von ihr vorgenommenen Berechnung fehlerhaft und nicht entsprechend ihrer eigenen Stellplatzsatzung i.V.m. § 44 HBO berechnet hat, mag zur Fehlerhaftigkeit der entsprechenden Festsetzungen in den Nachtragsbaugenehmigungen - wie von dem Verwaltungsgericht angenommen - führen. Allein die Fehlerhaftigkeit behördlicher Festsetzungen durch Verwaltungsakt führt jedoch nicht zur Nichtigkeit eines hierauf fußenden öffentlich-rechtlichen Vertrages, der, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, einen eigenen Rechtsgrund für das Behalten dürfen der Ablösebeträge darstellt.
Die Klägerin meint weiter, das Urteil des Verwaltungsgerichts begegne auch deshalb ernstlichen Zweifeln, weil es davon ausgehe, die Festsetzung von 438 Stellplätzen in der 2. Nachtragsbaugenehmigung sei bestandskräftig geworden mit der Folge, dass in dem streitgegenständlichen Verfahren nur noch über die in der 3., 4. und 5. Nachtragsbaugenehmigung (zusätzlich) geforderten Stellplätze gestritten werden könne. Tatsächlich seien jedoch in der 3., 4. als auch 5. Nachtragsbaugenehmigung jeweils umfassende Neufestsetzungen der Anzahl der erforderlichen Stellplätze mit dem Ergebnis vorgenommen worden, dass hier die Stellplatzfestsetzung insgesamt zur Disposition stehe. Entsprechend den Bauanträgen für die Nachtragsbaugenehmigungen habe die Beklagte die vorangegangenen Baugenehmigungen im beantragten Umfang abändern und in dieser Form neues Genehmigungsrecht für das Bauvorhaben schaffen wollen. Die vorangegangenen Baugenehmigungen bestünden daher in diesem Punkt nicht fort, sondern nur „im Übrigen“ und seien in Folge dessen nicht in Bestandskraft erwachsen. So habe die Klägerin, einer Aufforderung der Beklagten folgend, nicht nur einen Stellplatznachweis für die jeweils zum Teil sehr kleinräumigen Abänderungen beantragt, sondern einen vollständig neuen Stellplatznachweis für das gesamte Einkaufszentrum eingereicht. Aus Sicht der Beklagten liefere jede Einzelnutzung einen Beitrag zu der Gesamtsumme der ihrer Auffassung nach stellplatzpflichtigen Nutzungsarten.
Auch dem kann im Ergebnis nicht gefolgt werden.
Der Senat folgt auch insoweit den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (S. 9 bis 11 Urteilsabdruck) und sieht von einer eigenen Begründung ab (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Bei verständiger Würdigung der Nachtragsbaugenehmigungen sind diese dahingehend auszulegen, dass mit ihnen die durch die jeweilige Nachtragsbaugenehmigung erforderlich werdenden weiteren Stellplätzen ermittelt und festgesetzt werden, nicht jedoch die gesamte Stellplatzberechnung erneut zur Disposition gestellt werden sollte. Dies ergibt sich aus den auf Bl. 80, 86, 95, 123, 139, 140, 155 der Gerichtsakte vorfindlichen Berechnungen in den Ausgangs- und Widerspruchsbescheiden, die den jeweils zusätzlich noch abzulösenden Stellplatzbedarf anhand der bereits abgelösten Stellplatzzahlen ermittelt haben. Die dort gewählten Formulierungen sind - auch insoweit folgt der Senat den Ausführungen des Verwaltungsgerichts - zwar sprachlich wenig geschickt, aus den Formulierungen der Ausgangs- und Widerspruchsbescheide lässt sich jedoch gleichwohl zweifelsfrei ableiten, dass die Beklagte von dem Gesamtbedarf der ermittelten Stellplätze jeweils die bereits festgesetzten und abgelösten Stellplätze hat abziehen und daraufhin den verbleibenden Stellplatzbedarf hat festsetzen wollen, ohne die bereits festgesetzten und abgelösten Stellplätze erneut zur Disposition stellen zu wollen. Dies hat bei verständiger Würdigung auch ein unbefangener Empfänger so verstehen müssen. Darauf, dass nach Auffassung der Klägerin insgesamt nicht mehr als 150 Stellplätze hätten festgesetzt werden dürfen, kann sie die ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung mithin nicht stützen, da, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, die Ursprungsbaugenehmigung vom 31. Juli 2008 sowie die 1. und die 2. Nachtragsbaugenehmigung einschließlich der dort erfolgten Stellplatzfestsetzungen bestandskräftig geworden sind.
Soweit die Klägerin weiter meint, ernstliche Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung bestünden hinsichtlich der Verzinsung der Klageforderung gemäß §§ 291, 288 BGB, da entgegen der erstinstanzlichen Entscheidung ihr Rückzahlungsanspruch nicht mit 5 % über dem Basiszinssatz sondern mit 8 % zu verzinsen sei, kann sie hiermit ebenfalls nicht durchdringen. Dies bereits deshalb nicht, da der von dem Verwaltungsgericht ausgeurteilte Zinssatz dem Klageantrag der Klägerin (Klageantrag zu 4) entspricht und sie daher durch die entsprechende Ausurteilung nicht in ihren Rechten verletzt sein kann.
Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache nur dann auf, wenn die Beantwortung der für die Entscheidung erheblichen Fragen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht voraussichtlich größere, d. h. überdurchschnittliche Schwierigkeiten bereitet, sich also wegen der Komplexität und abstrakten Fehleranfälligkeit aus der Mehrzahl der verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraushebt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 20. Aufl., 2014, § 124 Rdnr. 9).
Bei dem Streitverfahren handelt es sich zwar um einen komplexen Sachverhalt, der jedoch hinsichtlich der zu beurteilenden Tatsachen- und Rechtsfragen keine überdurchschnittlichen Schwierigkeiten aufweist. Sowohl die rechtliche Bewertung von Ablöseverträgen als auch die im Rahmen der Auslegung der jeweiligen Bau- und Nachtragsbaugenehmigungen zu beantwortenden Fragen stellen durchschnittliche, das normale Maß nicht erheblich überschreitende Sachverhalte dar, die eine Zulassung der Berufung nicht rechtfertigen können.
Der Rechtssache kommt auch nicht die von der Klägerin angenommene grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu. Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die (auch) für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung bedarf. Die Entscheidung muss aus Gründen der Rechtssicherheit, der Einheit der Rechtsordnung oder der Fortbildung des Rechts im allgemeinen Interesse liegen, was dann zutrifft, wenn die klärungsbedürftige Frage mit Auswirkungen über den Einzelfall hinaus im verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden kann. Nicht klärungsbedürftig ist eine Frage, deren Beantwortung sich ohne weiteres aus dem Gesetz ergibt (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 124 Rdnr. 10 m.w.N.). Gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO hat sich die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache zu allen vorgenannten Voraussetzungen zu verhalten. Hierzu ist zunächst die für klärungsbedürftig angesehene konkrete Frage so eindeutig zu bezeichnen, dass im Zulassungsverfahren beurteilt werden kann, ob sie in einem zuzulassenden Berufungsverfahren klärungsbedürftig und -fähig ist (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 124a Rdnr. 54).
Die Klägerin formuliert in ihrem Zulassungsantrag bereits keine konkrete grundsätzlich klärungsbedürftige Frage, die die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderlich machen könnte. Vielmehr formuliert sie allgemein aus ihrer Sicht bestehende Probleme des Stellplatzrechts sowie der daran anknüpfenden Ablösungsvereinbarungen, ohne konkret eine für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage zu formulieren. Hierdurch genügt sie ihrer Darlegungspflicht gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht.
Der Antrag ist daher insgesamt mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG. Dabei legt der Senat den Antrag auf Zulassung der Berufung dahingehend aus, dass die Klägerin nur insoweit die Zulassung der Berufung begehrt, als sie nicht bereits vor dem Verwaltungsgericht obsiegt hat.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291, 288 BGB
§ 134 BGB
§ 59 VwVfG
§ 59 HVwVfG
§ 44 HBO
§ 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 59 Abs. 1 HVwVfG
§ 59 Abs. 2 HVwVfG
§ 54 Satz 2 HVwVfG
§ 59 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 2 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 98, 58, 63
8 K 2187/12
3 A 1628/13
2 B 02.14