Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-15, Aktenzeichen 13 B 1899/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0115.13B1899.20NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der in einer nordrhein-westfälischen Gemeinde wohnende Antragsteller wendet sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen im Zuge der Bekämpfung der Corona-Pandemie erlassene Regelungen zur Kontaktbeschränkung und Einhaltung eines Mindestabstands im öffentlichen Raum sowie zur Beschränkung des Freizeit- und Amateursportbetriebs.
Die derzeit geltende Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 2b) trifft insoweit folgende Bestimmungen:
§ 2 Kontaktbeschränkung, Mindestabstand, Alkoholverbot
(1) Partys und vergleichbare Feiern sind generell untersagt.
(1a) Ansammlungen und ein Zusammentreffen von Personen sind im öffentlichen Raum nur zulässig, wenn nach den nachfolgenden Regelungen der Mindestabstand unterschritten werden darf oder wenn die Ansammlung oder das Zusammentreffen nach anderen Vorschriften dieser Verordnung unter Wahrung des Mindestabstands ausdrücklich zulässig ist.
(1b) Im öffentlichen Raum ist zu allen anderen Personen grundsätzlich ein Mindestabstand von 1,5 Metern (Mindestabstand) einzuhalten, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist oder die Einhaltung des Mindestabstands aus medizinischen, rechtlichen, ethischen oder baulichen Gründen nicht möglich ist.
(2) Der Mindestabstand darf unterschritten werden
1. zwischen Personen des eigenen Hausstandes,
1a. beim Zusammentreffen von Personen eines Hausstandes mit höchstens einer Person aus einem anderen Hausstand, die von zu betreuenden Kindern aus ihrem Hausstand begleitet werden kann,
2. wenn dies zur Begleitung und Beaufsichtigung minderjähriger und unterstützungsbedürftiger Personen oder aus betreuungsrelevanten Gründen erforderlich ist sowie zur Wahrnehmung von Umgangsrechten,
3. bei der Bildung, Erziehung und Betreuung von Kindern in Kindertageseinrichtungen, der Kindestagespflege und heilpädagogischen Einrichtungen sowie bei Angeboten der Kinderbetreuung in besonderen Fällen (Brückenprojekte) nach Maßgabe der Coronabetreuungsverordnung,
4. in Schulklassen, Kursen und festen Gruppen der Ganztagsbetreuung in öffentlichen Schulen, Ersatzschulen und Ergänzungsschulen im Sinne des Schulgesetzes NRW einschließlich schulischer Veranstaltungen außerhalb der Schulgebäude nach Maßgabe der Coronabetreuungsverordnung,
5. durch Kinder bei der Nutzung von Spielplätzen im Freien,
6. bei der Nutzung von Beförderungsleistungen des Personenverkehrs und seiner Einrichtungen,
7. in Einsatzsituationen von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz,
8. bei zwingenden Zusammenkünften zur Berufsausübung,
9. bei den nach dieser Verordnung zulässigen dringend erforderlichen Veranstaltungen zur Jagdausübung bezogen auf feste und namentlich dokumentierte Gruppen von jeweils höchstens fünf Personen innerhalb der Gesamtgruppe der Teilnehmer,
10. zwischen nahen Angehörigen bei Beerdigungen und standesamtlichen Trauungen sowie Zusammenkünften unmittelbar vor dem Ort der Trauung.
[…]
§ 9 Sport
(1) Der Freizeit- und Amateursportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Fitnessstudios, Schwimmbädern und ähnlichen Einrichtungen ist unzulässig. Die für die in Satz 1 genannten Einrichtungen Verantwortlichen haben den Zugang zu der Einrichtung entsprechend zu beschränken. Die Nutzung von Gemeinschaftsräumen, einschließlich Räumen zum Umkleiden und zum Duschen, von Sportanlagen ist unzulässig.
Der Antragsteller hat am 1. Dezember 2020 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Hinblick auf einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Er sei an einer Depression erkrankt und zur Vermeidung einer Verschlechterung seiner gesundheitlichen Situation zwingend auf seine üblichen sozialen Kontakte angewiesen. Er habe in der Vergangenheit regelmäßig zwei Freundinnen mit jeweils eigenem Hausstand gemeinsam getroffen. Darüber hinaus habe er regelmäßig Sport in einem Fitnessstudio betrieben, sei dem Salsatanz in einer Tanzschule nachgegangen und habe regelmäßig eine Sauna besucht. Dies sei ihm nun aufgrund der angegriffenen Regelungen vorübergehend nicht mehr möglich, weshalb ihm eine Verschlechterung seines gesundheitlichen Zustands drohe. Die infektionsschutzrechtliche Generalklausel des § 28 IfSG komme als Ermächtigungsgrundlage für die angegriffenen Regelungen nicht (mehr) in Betracht, weil sie nicht dem verfassungsrechtlichen Wesentlichkeitsgrundsatz entspreche. Es liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil er durch die streitigen Regelungen gegenüber nicht allein lebenden Personen benachteiligt werde. Mitgliedern eines Hausstands sei es ohne Personenbegrenzung erlaubt, sich in der Öffentlichkeit zu treffen und dort den Mindestabstand nicht einzuhalten. Auch beim Sport sei es mehreren Mitgliedern eines Hausstands erlaubt, gemeinsam Sport zu betreiben, wohingegen ihm dies verwehrt bleibe, weil er allein lebe. Die streitigen Regelungen seien auch nicht verhältnismäßig, weil sie zur Erreichung des angestrebten Ziels nicht erforderlich seien. Eine Regelung, wonach ein Zusammentreffen von entweder zwei Haushalten oder zehn bzw. fünf Personen ermöglicht werde, sei ebenso geeignet, jedoch von geringerer Eingriffsintensität. Da insbesondere bei den gemeinsamen Hausständen nicht nach deren Art differenziert werde, stehe auch nicht von vorneherein fest, dass dort eine gegenseitige Infizierung allein aufgrund der Nähe wahrscheinlicher sei. Etwa bei Wohngemeinschaften sei je nach Ausgestaltung nicht zwingend von einer höheren Infektionswahrscheinlichkeit auszugehen. Eine Nachverfolgbarkeit könne beim Zusammentreffen von zehn bzw. fünf Personen auch unabhängig von der Zugehörigkeit zu einem Hausstand gewährleistet werden.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 2 Abs. 1a, 1b und 2 sowie § 9 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 2b) bis zur Entscheidung über einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag auszusetzen.
Der Antragsgegner verteidigt die angegriffenen Regelungen und beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat geht bei verständiger Würdigung des Antragsvorbringens davon aus, dass der Antrag – nach Außerkrafttreten der ursprünglich angegriffenen Vorschriften – auf die vorläufige Außervollzugsetzung der in § 2 Abs. 1a, 1b und 2 der am 11. Januar 2021 in Kraft getretenen Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 2b) getroffenen Regelungen zur Kontaktbeschränkung und zum Mindestabstand sowie des in § 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO enthaltenen Verbots des Freizeit- und Amateursportbetriebs auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Fitnessstudios, Schwimmbädern und ähnlichen Einrichtungen gerichtet ist. Die vom Antragsteller bei wörtlichem Verständnis seines Antrags begehrte Außervollzugsetzung (nur) im Hinblick auf das Fehlen bestimmter Ausnahmeregeln wäre im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO weder zulässig noch erforderlich. Wenn es der vom Antragsteller für erforderlich gehaltenen (weiteren) Ausnahmen von der Regelung des § 2 Abs. 1a, 1b und § 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO bedürfte, wären die angegriffenen Bestimmungen insgesamt außer Vollzug zu setzen, weil Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und damit auch des akzessorischen Eilverfahrens nach § 47 Abs. 6 VwGO die Gültigkeit einer bereits erlassenen Rechtsvorschrift ist. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO für unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sachverhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Regelung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg der Normenkontrolle nicht eröffnet.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 – 4 CN 2.14 –, juris, Rn. 5, m. w. N.; Nds. OVG, Beschluss vom 27. April 2020 – 13 MN 107/20 –, juris, Rn. 4.
Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg. Er ist gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft und auch im Übrigen zulässig, in der Sache jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag als zulässig und (voraussichtlich) begründet, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 –, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 – 4 B 1019/19.NE –, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 – 2 MN 379/19 –, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.
Nach dieser Maßgabe ist der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten, weil der in der Hauptsache noch zu erhebende Normenkontrollantrag nach im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglicher summarischer Prüfung nicht offensichtlich begründet ist (1.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausfällt (2.).
1. Die angegriffenen Regelungen sind auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers nicht offensichtlich rechtswidrig.
a) Ein Verstoß der Verordnungsermächtigung gegen höherrangiges Recht drängt sich bei summarischer Prüfung nicht auf.
Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die maßgeblichen Vorschriften in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nrn. 1, 3 und 8 IfSG eine hinreichende, dem Parlamentsvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung eines Abstandsgebots und von Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum sowie für die Untersagung des Freizeit- und Amateursportbetriebs auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen usw. darstellen.
Vgl. für in der Neunten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 30. November 2020 geregelte Kontaktbeschränkungen und Gastronomieschließungen im Ergebnis ebenso: Bay. VGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – 20 NE 20.2461 –, juris.
Nachdem die inzwischen außer Kraft getretenen Coronaschutzverordnungen – zuletzt die Coronaschutzverordnung vom 30. Oktober 2020 (GV. NRW. S, 1044b) – im Wesentlichen allein auf die Generalklausel des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt wurden und einige daran bestehende verfassungsrechtliche Bedenken mit Fortdauer der Pandemielage und Wiederholung der verordneten Verbote zunehmend Gewicht gewonnen hatten,
vgl. zuletzt z. B. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 B 1675/20.NE –, juris, Rn. 20 ff.,
stützt sich die derzeit geltende Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021 auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 und den vom Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) neu geschaffenen § 28a IfSG.
Nach § 32 Satz 1 IfSG können die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. Sie können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung – oder wie hier nach § 10 IfSBG-NRW durch verordnungsvertretendes Gesetz (Art. 80 Abs. 4 GG) – auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
Der neu geschaffene § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG listet in 17 Nummern auf, um welche Maßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG es sich dabei insbesondere handeln kann. Hierzu gehören gemäß Nr. 1 auch die Anordnung eines Abstandsgebots im öffentlichen Raum, gemäß Nr. 3 die Anordnung von Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum und ferner gemäß Nr. 8 die Untersagung oder Beschränkung von Sportveranstaltungen und der Sportausübung. § 28a IfSG begrenzt ferner die Möglichkeit solcher Schutzmaßnahmen grundsätzlich (vgl. § 28a Abs. 7 IfSG) auf die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag.
§ 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG sieht für in Nr. 1 bis 3 dieser Vorschrift aufgelistete besondere Maßnahmen (u. a. für Verbote von Versammlungen i. S. v. Art. 8 GG oder weltanschaulichen Zusammenkünften, Ausgangsbeschränkungen sowie Betretungsverbote hinsichtlich bestimmter Einrichtungen wie z. B. Altenheime oder Krankenhäuser) die zusätzliche Voraussetzung vor, dass ohne diese unter Berücksichtigung aller bisher getroffener anderer Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 erheblich gefährdet wäre. § 28a Abs. 3 IfSG stellt – abhängig von der Anzahl der Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen – ein Stufensystem hinsichtlich der erforderlichen Intensität und Breite der zu treffenden Maßnahmen auf. Hier wird differenziert nach umfassenden Schutzmaßnahmen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen (> 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Landkreis, Bezirk oder kreisfreier Stadt), breit angelegten Schutzmaßnahmen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen (> 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Landkreis, Bezirk oder kreisfreier Stadt) und Schutzmaßnahmen, die eine Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen (< 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Landkreis, Bezirk oder kreisfreier Stadt). Ferner sind nach der Vorschrift, wenn die Inzidenz von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen landes- bzw. bundesweit überschritten wird, landes- bzw. bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben.
§ 28a Abs. 6 IfSG bestimmt zum einen, dass verschiedene Schutzmaßnahmen auch kumulativ angeordnet werden können, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich ist (Satz 1). Zum anderen sind nach dieser Vorschrift bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 vereinbar ist (Satz 2). Dabei können einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnamen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung oder Verbreitung von COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist (Satz 3).
Gemäß § 28a Abs. 5 IfSG sind Rechtsverordnungen, die nach § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen (Satz 1). Die Geltungsdauer beträgt grundsätzlich vier Wochen; sie kann verlängert werden (Satz 2).
Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Einwände dagegen, dass diese Regelungen dem Vorbehalt des Gesetzes genügen. Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (sog. Wesentlichkeitsdoktrin). Inwieweit es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands ab.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 – 1 BvR 402/87 –, juris, Rn. 39, und Urteil vom 24. September 2003 v 2 BvR 1436/02 –, juris, Rn. 67 f., jeweils m. w. N.
Auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, können den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. –, juris, Rn. 54 f., und Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 u. a. –, juris, Rn. 198 ff.
Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juli 2005 – 2 BvF 2/01 –, juris, Rn. 276, und vom 21. September 2016 – 2 BvL 1/15 –, juris, Rn. 55 f., jeweils m. w. N.
Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Ist dies nicht der Fall, so kann es geboten sein, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber. Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind etwa geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten. Dies ermöglicht sachgerechte, situationsbezogene Lösungen bei der Abgrenzung von Befugnissen des Gesetzgebers und der Exekutive.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, juris, Rn. 204, m. w. N.
Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, dass die Rolle des Gesetzgebers durch Einfügen des § 28a IfSG im Vergleich zur alten Rechtslage in signifikantem Umfang gestärkt worden ist.
Vgl. in diesem Sinne auch die Stellungnahmen der im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen Wollenschläger, S. 4, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805844/09aa6cdba9932ca18a4a560e817817b1/19_14_0246-20-_ESV-Prof-Dr-Ferdinand-Wollenschlaeger-3-BevSchG-data.pdf, und Brenner, S. 3 ff., abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805842/730992d71899fd11e76ee168d0c7fd0f/19_14_0246-19-_ESV-Dr-Michael-Brenner-3-BevSchG-data.pdf.
So setzen sämtliche in § 28a IfSG genannte Maßnahmen voraus, dass der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 feststellt, deren Voraussetzungen in § 5 Abs. 1 Satz 4 normiert sind. Mit der Feststellung einer solchen Lage gehen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 5 IfSG Berichtspflichten der Bundesregierung an den Bundestag einher. Ferner ist der Auflistung möglicher Schutzmaßnahmen in § 28a Abs. 1 IfSG zu entnehmen, dass der Bundestag diese jedenfalls im Grundsatz als zulässige Maßnahmen billigt. Damit ist die potentielle inhaltliche Reichweite der zur Verfügung stehenden Maßnahmen und Instrumente durch den Gesetzgeber selbst abgesteckt und mit unmittelbarer demokratischer Legitimation durch das Parlament versehen. Auch hat der Gesetzgeber in § 28a Abs. 2 IfSG deutlich gemacht, welche Maßnahmen er als besonders eingriffsintensiv erachtet und deswegen an die strengere Voraussetzung knüpft, dass ohne diese Maßnahmen auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 erheblich gefährdet würde. Ferner ordnet er in § 28a Abs. 6 IfSG an, welche Belange bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen Berücksichtigung finden müssen, und räumt dem Verordnungsgeber die Möglichkeit ein, dass einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist.
Zwar verbleibt dem Verordnungsgeber bei der Entscheidung über den Erlass von Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung auch weiterhin ein weiter Gestaltungsspielraum. Insbesondere sind die möglichen Maßnahmen – mit Ausnahme der in § 28a Abs. 2 IfSG genannten – außer an die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG nicht an weitere besondere oder nach ihrer Eingriffsintensität differenzierende Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. Die Auflistung in § 28a Abs. 1 IfSG lässt keine Bewertung oder ein Stufenverhältnis der möglichen Maßnahmen zueinander erkennen. Auch das Stufenmodell aus § 28a Abs. 3 IfSG gibt dem Verordnungsgeber keine konkreten Vorgaben hinsichtlich der Auswahl der Maßnahmen. Denn die in § 28a Abs. 1 IfSG gelisteten Maßnahmen lassen sich der nur abstrakt beschriebenen, vom Verordnungsgeber auszuwählenden Breite und Intensität der Maßnahmen (umfassende Schutzmaßnahmen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen, breit angelegte Schutzmaßnahmen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen, oder Schutzmaßnahmen, die eine Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen) nicht klar zuordnen. Es ist aber auch in Rechnung zu stellen, dass es dem Bundesgesetzgeber angesichts der Dynamik des Infektionsgeschehens, das sich zudem je nach Örtlichkeit wesentlich unterscheiden kann, kaum möglich sein wird, mit einer abstrakt-generellen und auf Dauer angelegten Regelung vorausschauend alle Konstellationen und Entwicklungen zu regeln.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2020 – 13 B 695/20.NE –, juris, Rn. 46.
Außerdem ist zu berücksichtigen, dass der dem Verordnungsgeber verbleibende Gestaltungsspielraum schnellere exekutive Reaktionsmöglichkeiten auf aktuelle Entwicklungen erlaubt, als dies in einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren aufgrund der dort gebotenen Einhaltung nötiger Verfahrensschritte möglich wäre. Eine abschließende Klärung der sich hieraus ergebenden Fragestellungen ist im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes aufgrund der bestehenden Eilbedürftigkeit nicht möglich und muss einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Entsprechendes gilt, soweit im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 durch die dort angehörten Sachverständigen teils weitere Einwände gegen die Neuregelung geltend gemacht worden sind.
b) Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG sind voraussichtlich eingehalten. Danach sind – wie bereits erwähnt – Rechtsverordnungen, die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen.
Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen. Mit der Befristungspflicht wiederum soll sichergestellt werden, dass die jeweilige Rechtsverordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden muss, wobei zu prüfen ist, ob die getroffenen Maßnahmen noch aufrechtzuerhalten sind oder eine Lockerung verantwortet werden kann.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 81 f.
Diese Anforderungen sind voraussichtlich eingehalten. Die auf der Homepage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales veröffentlichte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021,
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210108_begruendung_coronaschvo.pdf,
genügt bei vorläufiger Bewertung den vorstehenden Maßgaben. Die Verordnung ist zudem befristet und tritt mit Ablauf des 31. Januar 2021 außer Kraft (§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO).
c) Die angegriffenen Regelungen in § 2 Abs. 1a, 1b, 2 (Abstandsgebot und Kontaktbeschränkungen, dazu nachfolgend (aa)) sowie § 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO (Verbot des Freizeit- und Amateursportbetriebs auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen usw., dazu nachfolgend (bb)) erweisen sich bei summarischer Prüfung auch in materieller Hinsicht nicht als offensichtlich rechtswidrig.
aa) Das Gebot zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern (§ 2 Abs. 1b, Abs. 2 CoronaSchVO) sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum (§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO) dürften von der Verordnungsermächtigung in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 1 und 3 IfSG gedeckt sein. Der Deutsche Bundestag hat am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 bestätigt hat.
Vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C und Plenarprotokoll 19/191, S. 24109C.
Die streitigen Maßnahmen halten sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen an die gesetzlichen Vorgaben aus § 28a IfSG und verstoßen voraussichtlich weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (aaa), noch den gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (bbb).
aaa) Das Abstandsgebot sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum dienen dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG). Der Verordnungsgeber darf davon ausgehen, dass die SARS-CoV-2-Pandemie in der gegenwärtigen Situation eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten aus den genannten Zwecken nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung auch gebietet.
Vgl. zu dieser Schutzpflicht BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u. a. –, juris, Rn. 69, m. w. N.
Nach der Einschätzung des Robert-Koch-Instituts, der nach dem in den einschlägigen Regelungen im Infektionsschutzgesetz zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt,
vgl. dazu Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. März 2020 – Vf. 6-VII-20 –, juris, Rn. 16,
ist die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland durch SARS-CoV-2 inzwischen sehr hoch. Die Infektionszahlen in Deutschland konnten nach einem sehr starken Anstieg im Oktober durch den sog. Teil-Lockdown ab dem 1. November 2020 zwar zunächst in ein Plateau überführt werden. Die Anzahl neuer Fälle blieb aber auf sehr hohem Niveau und steigt seit Anfang Dezember wieder stärker an. Ebenfalls stark angestiegen ist die Zahl der auf den Intensivstationen behandelten Personen und der Todesfälle. Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht ermittelt werden.
Vgl. Robert Koch-Institut, Risikobewertung zu COVID-19 vom 11. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html.
Die Krankenhäuser warnen vor diesem Hintergrund vor Kapazitätsengpässen bzw. ‑überschreitungen. Erste Engpässe in einigen Kliniken wurden bereits Anfang November gemeldet.
Vgl. https://www.ruhr24.de/nrw/intensivbetten-nrw-auslastung-aktuell-corona-krankenhaus-rki-divi-patienten-covid-19-klinikum-90090859.html (Stand 25. November 2020).
Gegenwärtig befinden sich 40 % mehr Covid-19-Intensivpatienten auf den Stationen als noch während der ersten Welle. In einzelnen Ländern wie z. B. Sachsen ist die Zahl der Intensivpatienten sogar fünfmal so hoch wie im April. Kliniken dort geraten an ihre Kapazitätsgrenzen oder haben diese bereits überschritten. Insbesondere der Personal- bzw. Fachkräftemangel bereitet erhebliche Sorgen.
Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119092/Mehr-COVID-19-Patienten-auf-Intensivstation (Stand 7. Dezember 2020); vgl. auch zur Auslastung der Intensivkapazitäten: Tagesreport DIVI Intensivregister, abrufbar unter
https://diviexchange.blob.core.windows.net/%24web/DIVI_Intensivregister_Report.pdf.
Auch für die nordrhein-westfälischen Krankenhäuser befürchtet die Krankenhausgesellschaft NRW inzwischen angesichts einer stark steigenden Auslastung mit schwer erkrankten COVID-19-Patienten eine Überlastung der Intensivstationen, wenn die Infektionszahlen nicht wieder deutlich sinken.
Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119212/Krankenhausgesellschaft-NRW-warnt-vor-Engpass-in-Kliniken (Stand 9. Dezember 2020).
Dass diese Befürchtung berechtigt ist, bestätigen die aktuellen Zahlen des Intensivregisters, wonach in Nordrhein-Westfalen die Kapazität freier Intensivbetten inzwischen auf 14,3 % gesunken ist.
Vgl. https://www.intensivregister.de/#/aktuelle-lage/kartenansichten, Stand 11. Januar 2021.
Angesichts dessen ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber von einem dringenden Handlungsbedarf ausgeht. Dass die Infektionszahlen trotz des Teil-Lockdowns im November nicht gesunken sind, sondern sich zunächst auf hohem Niveau stabilisiert haben und anschließend seit Anfang Dezember wieder deutlich angestiegen sind, belegt, dass die Maßnahmen zwar grundsätzlich Wirkung gezeigt haben, aber für sich genommen nicht ausreichen, um das Infektionsgeschehen nachhaltig abzubremsen. Ziel der Maßnahmen in dieser Situation ist es, durch eine weitgehende Reduzierung der Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands die Ausbreitung des Coronavirus so einzudämmen, dass sich Gefahren für das Leben und die Gesundheit sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems nicht realisieren. Das Gesamtkonzept der Maßnahmen umfasst dabei u. a. eine zahlenmäßige Beschränkung privater Kontakte nach Teilnehmeranzahl und Anzahl der zusammenkommenden Haushalte, die in Ansehung des weiterhin hohen Niveaus des Infektionsgeschehens überdies verschärft wurde. Ferner bleiben Institutionen und Einrichtungen, die vornehmlich der Kultur und Freizeitgestaltung zuzuordnen sind und darauf ausgerichtet sind oder zur Folge haben, dass Menschen aufeinandertreffen, geschlossen.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021, S. 1-5, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210108_begruendung_coronaschvo.pdf.
Auch im Übrigen verbleibt es bei dem weitgehenden „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens mit Ausnahme der Wirtschaftstätigkeit der Arbeitswelt und der Versorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs, nachdem selbst im Bereich der Schulen und der Kindertagesbetreuung Maßnahmen für eine erhebliche Einschränkung von Kontakten ergriffen wurden.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020 in der ab 16. Dezember 2020 gültigen Fassung, abrufbar unter https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf;
Zur Erreichung dieses Ziels dürften sowohl das Abstandsgebot als auch die angeordneten Kontaktbeschränkungen bei summarischer Bewertung geeignet (i), erforderlich (ii) und angemessen (iii) sein. Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 – 1 BvR 1789/10 –, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 49.
Diesen hat der Verordnungsgeber nicht erkennbar überschritten.
i) Das in Rede stehende Gebot zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern (§ 2 Abs. 1b, Abs. 2 CoronaSchVO) sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum (§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO) erweisen sich voraussichtlich als geeignet zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks, die Ansteckungsgefahr einzudämmen. Sie beruhen auf der Grundannahme, dass sich das Coronavirus nach derzeitigen Erkenntnissen bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infizierte Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Übertragungswege, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=8E6043615EFB2173F1CCEF346D551F2B.internet081?nn=13490888#doc13776792bodyText2, Stand: 8. Januar 2021.
Die Richtigkeit der Annahme, dass die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen und eine Reduzierung wechselnder (unmittelbarer) persönlicher Kontakte die Ausbreitung des Coronavirus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert, stützt sich nicht nur auf die benannten fachwissenschaftlichen Erkenntnisse. Für die Tragfähigkeit dieser Einschätzung spricht zudem, dass es in Nordrhein-Westfalen nach den im März 2020 erstmalig verfügten Kontaktbeschränkungen und dem Abstandsgebot zu einem deutlichen Rückgang der registrierten Neuinfektionen gekommen ist.
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2020 – 13 B 739/20.NE –, juris, Rn. 62 ff., und vom 12. Juni 2020 – 13 B 779/20.NE –, juris, Rn. 27.
ii) Die Regelungen zum Abstandsgebot und zur Kontaktbeschränkung im öffentlichen Raum dürften auch erforderlich sein. Dies gilt schon deshalb, weil Untersuchungen zeigen, dass ein relevanter Anteil von Übertragungen präsymptomatisch und unbemerkt erfolgt, sodass diese durch eine Verhaltensänderung des Betroffenen (wie eine Selbstquarantäne) nicht verhindert werden können.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Übertragung durch asymptomatische, präsymptomatische und symptomatische Infizierte, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=44A20FDDC5F4F6FF8F3B48BA352F0248.internet102?nn=13490888#doc13776792bodyText3, Stand: 8. Januar 2021.
Dem Verordnungsgeber wird voraussichtlich nicht vorgehalten werden können, sich nicht für andere, die allgemeine Handlungsfreiheit der vom Abstandsgebot und von den Kontaktbeschränkungen betroffenen Personen weniger beeinträchtigende Regelungen entschieden zu haben.
So ist zunächst nicht zu beanstanden, dass sich der Verordnungsgeber nicht darauf beschränkt, im öffentlichen Raum das Einhalten eines Mindestabstands vorzuschreiben. Das Abstandsgebot allein ohne gleichzeitige Kontaktbeschränkungen wäre nicht gleichermaßen effektiv. Indem auch bei Wahrung von Mindestabständen das Zusammentreffen von Personen in der Öffentlichkeit grundsätzlich untersagt ist, werden Infektionsrisiken verhindert, die etwa dadurch entstehen können, dass es zu unbeabsichtigten Annäherungen kommt, was gerade bei auf Kommunikation und Interaktion angelegten sozialen Kontakten häufig nicht verlässlich zu vermeiden sein wird. Im Übrigen kann für sich genommen ein Abstand von 1,5 Metern zu anderen Personen nach jetzigem Erkenntnisstand das Risiko einer Übertragung von SARS-CoV-2 zwar vermindern, anders als eine Kontaktvermeidung aber nicht von vornherein ausschließen.
Angesichts der aktuellen Entwicklung der Infektionslage überschreitet der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum im Weiteren auch nicht dadurch, dass sich im öffentlichen Raum derzeit jenseits besonderer Ausnahmen grundsätzlich nur noch Angehörige eines Hausstands mit maximal einer weiteren Person treffen dürfen. Die vom Antragsteller vorgeschlagene Regelung, wonach ein Zusammentreffen von entweder zwei Haushalten oder zehn bzw. fünf Personen ermöglicht werden soll, wäre zwar von geringerer Eingriffsintensität, jedoch nicht gleichermaßen wirksam. Mit der Anzahl der Hausstände bzw. Personen, die sich treffen dürfen, steigen die Verbreitungsmöglichkeiten des Virus erheblich an. Mit jeder Ansteckung droht die Gefahr eines Eintrags der Infektion in das jeweilige soziale Umfeld des Betroffenen, was wiederum eine Vielzahl neuer Infektionsketten zur Folge haben kann. Dieser Gefahr könnte entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht wirksam durch eine Kontaktnachverfolgung begegnet werden, weil sich Infektionsketten größtenteils schon unter Geltung der alten Rechtslage, die im öffentlichen Raum noch ein Zusammentreffen von Mitgliedern des eigenen Hausstands mit den Angehörigen eines weiteren Hausstands mit höchstens insgesamt fünf Personen ermöglichte, nicht mehr zurückverfolgen ließen.
Vgl. Täglicher Lagebericht des Robert-Koch-Instituts zur Coronavirus-2019-Krankheit vom 14. Dezember 2020, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-14-de.pdf?__blob=publicationFile.
iii) Die angegriffenen Regelungen zum Abstandsgebot und zu den Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum dürften jedenfalls in der gegenwärtigen Situation, in der die 7-Tage-Inzidenz in Nordrhein-Westfalen auch unter Berücksichtigung der sich aufgrund verzögerter Fallzahlenmeldungen während und nach den Feiertagen ergebenden Unsicherheiten anhaltend hoch ist und derzeit (Stand 11. Januar 2021) bei 150 liegt,
vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html,
auch angemessen sein. Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 – 2 BvR 2347/15 –, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend sind die fraglichen Regelungen bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht.
Die Regelungen zum Abstandsgebot und zur allgemeinen Kontaktbeschränkung im öffentlichen Raum führen zwar zu Beschränkungen des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Dieses Recht gilt jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegt einem Gesetzesvorbehalt und tritt hier im Ergebnis angesichts der drohenden Überforderung des Gesundheitswesens gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) einer Vielzahl von Menschen zurück. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die gravierenden und teils irreversiblen Folgen zu berücksichtigen, die ein weiterer unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Gut hätte. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Abstandsgebot und die damit im Zusammenhang stehenden Kontaktbeschränkungen nur Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum betreffen, Treffen in häuslicher Umgebung (mit Ausnahme von Partys und vergleichbaren Feiern, § 2 Abs. 1 CoronaSchVO) hingegen nicht verboten sind. Überdies sieht § 1 Abs. 2 CoronaSchVO eine Reihe von Ausnahmen u. a. bei Begleitung oder Beaufsichtigung minderjähriger und unterstützungsbedürftiger Personen, aus betreuungsrelevanten Gründen, bei zwingenden Zusammenkünften zur Berufsausübung und zwischen nahen Angehörigen bei Beerdigungen und standesamtlichen Trauungen vor. § 1 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO erlaubt überdies Zusammentreffen von Personen eines Hausstands mit höchstens einer Person aus einem anderen Hausstand, die von zu betreuenden Kindern aus ihrem Hausstand begleitet werden darf. Hierdurch wird die Isolation alleinerziehender Elternteile vermieden und jedenfalls ein Mindestmaß zwischenmenschlicher Kontakte auch im öffentlichen Raum gewährleistet.
Der Umstand, dass die Regelungen zum Abstandsgebot und zu den Kontaktbeschränkungen es Alleinlebenden wie dem Antragsteller vorübergehend nicht ermöglichen, mehr als eine andere Person im öffentlichen Raum gleichzeitig zu treffen, erscheint angesichts der oben dargelegten drohenden Überforderung des Gesundheitssystems und der damit verbundenen Gefahr für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen jedenfalls derzeit für einen begrenzten Zeitraum als hinnehmbar.
bbb) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt voraussichtlich nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, juris, Rn. 40.
Er verwehrt dem Normgeber nicht jegliche Differenzierungen. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 64.
Sachgründe können sich im vorliegenden Regelungszusammenhang aus dem infektionsrechtlichen Gefahrengrad der Tätigkeit, aber voraussichtlich auch aus ihrer Relevanz für das öffentliche Leben ergeben.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. Mai 2020 – 13 MN 156/20 –, juris, Rn. 36.
In Anwendung dieses Maßstabs drängt sich ein Gleichheitsverstoß des Verordnungsgebers nicht auf. Soweit der Antragsteller geltend macht, er werde durch das Abstandsgebot und die Kontaktbeschränkungen gegenüber nicht allein lebenden Personen benachteiligt, weil es Mitgliedern eines Hausstands ohne Personenbegrenzung erlaubt sei, sich in der Öffentlichkeit zu treffen und etwa gemeinsam Sport zu treiben, zeigt er damit eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG nicht auf. Es ist voraussichtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei der Regelung zulässiger persönlicher Kontakte im öffentlichen Raum an das Kriterium des „Hausstands“ anknüpft und diesen insoweit gleichsam als infektionsschutzrechtliche Einheit behandelt. Angesichts des primären Übertragungswegs des Coronavirus mittels Tröpfcheninfektion und der räumlichen Nähe im privaten Wohnbereich dürfte typischerweise eine erhöhte Ansteckungswahrscheinlichkeit innerhalb des eigenen Hausstands bestehen, der auch durch ein Abstandsgebot und durch Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum nicht effektiv begegnet werden kann. Demgegenüber besteht eine solche erhöhte Infektionsgefahr bei alleinlebenden Personen nicht, sodass auch die Regeln zum Abstandsgebot und zu Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum von ungleich größerem epidemiologischem Effekt sein dürften. Der Umstand, dass je nach konkreter Ausgestaltung der Wohnsituation – insbesondere etwa bei Wohngemeinschaften – nicht in jedem Einzelfall eine erhöhte Infektionsgefahr von Mitgliedern desselben Hausstands bestehen mag, wie der Antragsteller einwendet, führt mit Blick auf die in der vorliegenden Situation grundsätzlich erlaubte generalisierende, typisierende und pauschalierende Betrachtung nicht zu einer anderen Bewertung.
Ferner dürfte auch der durch Art. 6 Abs. 1 GG geforderte Schutz der Ehe und Familie eine gewisse Privilegierung von Angehörigen desselben Hausstands rechtfertigen, da es sich hierbei – zwar nicht zwangsläufig, aber doch in erheblicher Anzahl – um Familienangehörige im Sinne des Art. 6 Abs. 1 GG handeln dürfte.
bb) Dass sich bei summarischer Prüfung eine offensichtliche materielle Rechtswidrigkeit auch nicht hinsichtlich des Verbots des Freizeit- und Amateursportbetriebs auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Fitnessstudios, Schwimmbädern und ähnlichen Einrichtungen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO) feststellen lässt, hat der Senat wiederholt, zuletzt mit Beschlüssen vom 30. Dezember 2020 – 13 B 1847/20.NE –, juris, Rn. 45 ff. (betreffend Fitnessstudios), 23. Dezember 2020 – 13 B 1983/20.NE –, juris, Rn. 38 ff. (betreffend Golf), 30. November 2020 – 13 B 1675/20.NE, juris, Rn. 28 ff. (betreffend Tennishallen), und 13. November 2020 – 13 B 1686/20.NE –, juris, Rn. 27 ff. (betreffend Fußball), entschieden. Hieran hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers fest.
2. Soweit die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht in Gänze beurteilt werden können und insoweit eine ergänzende Folgenabwägung vorzunehmen ist, geht diese zu Lasten des Antragstellers aus. Die von dem Antragsteller dargelegten Einschränkungen seiner allgemeinen Handlungsfreiheit müssen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten. Angesichts der anhaltend hohen Zahl der Neuinfektionen und der vor diesem Hintergrund drohenden Überlastung der (intensiv)medizinischen Behandlungskapazitäten fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen deutlich schwerer ins Gewicht als die Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs für den Antragsteller.
Dies gilt auch in Anbetracht der vom Antragsteller geltend gemachten Auswirkungen der angegriffenen Regelungen auf seinen Gesundheitszustand. Insbesondere hat der Antragsteller weder die behauptete Erkrankung an einer Depression, noch die von ihm befürchtete Verschlechterung seines Gesundheitszustands durch Vorlage geeigneter ärztlicher Atteste glaubhaft gemacht. Im Übrigen sind ihm die nach seiner Auffassung zwingend notwendigen gleichzeitigen Sozialkontakte zu seinen beiden Freundinnen nach wie vor jedenfalls im privaten Raum möglich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Antrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nrn. 1, 3 und 8 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 28 IfSG
§ 109a JustG NRW
§ 28a IfSG
§ 28a IfSG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 2 IfSG
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1b, Abs. 2 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO
§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 1 und 3 IfSG
§ 2 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 1a, 1b und 2 sowie § 9 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 4 GG
Art. 8 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 CN 2.14
13 MN 107/20
4 VR 5.14
4 B 1019/19
2 MN 379/19
20 NE 20.24
13 B 1675/20
1 BvR 402/87
2 BvR 1436/02
2 BvR 1322/12
2 BvF 1/15
2 BvF 2/01
2 BvL 1/15
13 B 695/20
1 BvR 1025/82
1 BvR 1789/10
8 C 6.15
13 B 739/20
13 B 779/20
2 BvR 2347/15
1 BvL 14/07
1 BvR 2035/07
13 MN 156/20
13 B 1847/20
13 B 1983/20
13 B 1686/20