Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-01-13, Aktenzeichen 15 A 1625/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0113.15A1625.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu 1.) noch weist die Rechtssache besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu 2.) oder eine grundsätzliche Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu 3.) auf.
1. Ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 ‑ 2 BvR 2615/14 -, juris, Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, NVwZ 2016, 1243 = juris, Rn. 16, jeweils m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. April 2024 ‑ 15 A 2871/21 -, juris, Rn. 3, und vom 19. Mai 2015 - 15 A 86/14 -, juris, Rn. 4.
Das ist unter Berücksichtigung der mit dem Zulassungsantrag vorgebrachten Rügen nicht der Fall. Die Kläger ziehen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass der Bürgerentscheid über die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan W. Straße rechtmäßig durchgeführt wurde, insbesondere die Einteilung der Stimmbezirke in Einklang mit den einfachrechtlichen und den verfassungsrechtlichen Vorgaben erfolgt ist, nicht durchgreifend in Zweifel.
a) Den der gerichtlichen Prüfung zugrunde zu legenden Maßstab hat das Verwaltungsgericht zutreffend dem einfachen Recht und dem Verfassungsrecht entnommen. Der Gesetzgeber hat darauf verzichtet, die Durchführung eines Bürgerentscheids im Einzelnen zu normieren. Aus der aufgrund von § 26 Abs. 10 Satz 1 GO NRW erlassenen Verordnung über die Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden (BürgerentscheidDVO) vom 10. Juli 2004 (GV. NRW. S. 383, zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Mai 2014, GV. NRW. S. 305) ergeben sich allein Eckpunkte. Soweit verbindliche Vorgaben für die Durchführung des Bürgerentscheids fehlen, liegt die weitere verfahrensmäßige Ausgestaltung weitgehend im Ermessen der Kommunen. Diese Gestaltungsfreiheit findet ihre Grenze (erst) in den Grundsätzen des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, die als allgemeine Rechtsprinzipien auch für Abstimmungen sowie – über Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG – auch auf kommunaler Ebene gelten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1975 ‑ 2 BvL 7/74 -, juris, Rn. 30; OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2019 - 15 A 2503/18 -, juris, Rn. 60, 100 f., Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris, Rn. 23; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30. Juli 2021 - 1 S 2402/21 -, juris, Rn. 21 (zum Bürgerentscheid nach § 21 GO BW); Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 10. Aufl. 2024, Art. 38 Rn. 29; Butzer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 15. September 2024, Art. 38 Vorbemerkung, jeweils m. w. N.
Die verfassungsrechtlichen Grenzen sind, wie die Kläger anführen, schon im Vorfeld bei der Organisation des Abstimmungsverfahrens zu berücksichtigen.
Vgl. jeweils zur Kommunalwahl: Kallerhoff, in: Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht NRW, S. 58; Oebbecke, in: Die Verwaltung 1998, 219 (233).
b) Gemessen hieran ist der in Streit stehende Bürgerentscheid rechtmäßig durchgeführt worden.
aa) Der von den Klägern gerügte Verstoß gegen § 6 BürgerentscheidDVO liegt nicht vor.
Nach § 6 BürgerentscheidDVO legt die Gemeinde die Orte und die Zahl der Abstimmungslokale nach Maßgabe der örtlichen Gegebenheiten sowie der Zahl der Stimmberechtigten je Stimmlokal fest. Unter den „örtlichen Gegebenheiten“ sind – schon nach dem Wortsinn – alle „am Ort“, also in dem jeweiligen Gemeindegebiet vorzufindenden Umstände zu verstehen. Die von den Klägern vertretene Auffassung, die „örtlichen Verhältnisse“ beträfen „die Siedlungsstruktur etc.“ und schlössen es aus, (auch) solche Umstände zu berücksichtigen, die einen Bezug zur Fragestellung des jeweiligen Bürgerentscheids aufwiesen, greift zu kurz. Vielmehr ermöglicht der weite Begriff der „örtlichen Gegebenheiten“ eine Festlegung der Abstimmungslokale, die die konkreten Umstände in der jeweils betroffenen örtlichen Gemeinschaft berücksichtigt.
Wie die Gemeinde den in § 6 BürgerentscheidDVO genannten Faktoren – den örtlichen Gegebenheiten sowie der Zahl der Stimmberechtigten – im Einzelnen Rechnung zu tragen hat, ist nicht geregelt. Die Gewichtung der Faktoren und die Zielsetzung der Festlegung unterliegen der Gestaltungsfreiheit der Gemeinde für die verfahrensmäßige Ausgestaltung im Einzelfall. Die Rüge der Kläger, die Beklagte habe die Abstimmungslokale ermessensfehlerhaft im Sinne des § 40 VwVfG NRW, insbesondere anhand von sachfremden, „dem klaren Wortlaut“ des § 6 BürgerentscheidDVO zuwiderlaufenden Gesichtspunkten festgelegt, verfängt nicht. Zum einen besteht für die verfahrensmäßige Ausgestaltung kein Ermessen im Rechtssinne, sondern – wie ausgeführt – eine jenseits gesetzlicher Regelungen (erst) durch die demokratischen Abstimmungsgrundsätze begrenzte Gestaltungsfreiheit der Gemeinde. Zum anderen schließt der weite Begriff der „örtlichen Gegebenheiten“ in § 6 BürgerentscheidDVO die Berücksichtigung der von der Beklagten für die Festlegung der Abstimmungsbezirke angeführten Umstände, nämlich insbesondere eine grobe Prognose der jeweils in etwa zu erwartenden Abstimmungsbeteiligung sowie die möglichst einfache Zugänglichkeit der Stimmlokale, nicht aus. Die angeführten Kriterien erweisen sich insbesondere nicht als mit Blick auf die örtlichen Gegebenheiten willkürlich oder sachfremd.
bb) Mit der von den Klägern beanstandeten Festlegung von Ort und Zahl der Abstimmungslokale hat die Beklagte auch nicht gegen die für Abstimmungen geltenden elementaren demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätze verstoßen.
Einen Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Abstimmung machen die Kläger mit ihrem Zulassungsantrag nicht (mehr) geltend. Die Allgemeinheit der Abstimmung fordert, dass grundsätzlich jeder sein Stimmrecht in möglichst gleicher Weise ausüben kann, und verbietet den Ausschluss bestimmter Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen.
Vgl. zur Wahl: BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/14 -, juris, Rn. 42, m. w. N.
In Übereinstimmung mit den nicht zu beanstandenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts sehen auch die Kläger diese Anforderungen durch die von der Beklagten vorgesehene Möglichkeit gewahrt, die Stimme nicht nur in dem im Abstimmungsverzeichnis vorgesehenen Stimmlokal abzugeben, sondern auf Antrag alternativ per Brief oder in einem beliebigen anderen Lokal.
Auch der Grundsatz der Gleichheit der Abstimmung ist nicht verletzt. Er gebietet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können, und ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Aus dem Grundsatz der Gleichheit folgt für die Abstimmung, dass die Stimme eines jeden Abstimmungsberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Abstimmungsberechtigten sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis haben.
St. Rspr. zur Wahl, vgl. nur BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2014 - 2 BvE 2/13 u. a. -, juris, Rn. 46, und Beschluss vom 19. September 2017 - 2 BvC 46/14 -, juris, Rn. 59; zum Bürgerentscheid nach § 21 GO BW: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30. Juli 2021 - 1 S 2402/21 -, juris, Rn. 25, jeweils m. w. N.
Die von der Beklagten vorgenommene Einteilung der Abstimmungsbezirke wirkt sich auf den Zählwert und die Erfolgschance der abgegebenen Stimmen nicht aus. Ihnen kommt unabhängig von der Größe des Stimmbezirks das gleiche Gewicht und der gleiche Einfluss auf das Ergebnis, nämlich die Bejahung oder Verneinung der zur Abstimmung gestellten Frage, zu.
Auch soweit die Kläger darüber hinaus wie aus dem Grundsatz der Allgemeinheit auch dem Grundsatz der Gleichheit der Abstimmung das Gebot entnehmen, dass alle Abstimmungsberechtigten eine vollständige und gültige Stimme unter zumutbaren Bedingungen abgeben und dabei ihr Stimmrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können,
vgl. so zur Allgemeinheit und zur Gleichheit der Wahl auch VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022 ‑ 154/21 -, juris, Rn. 61,
zeigen sie einen Rechtsverstoß nicht auf. Ihre Rüge, die Beklagte habe ungleiche Abstimmungsbedingungen geschaffen, indem sie den Stimmberechtigten in einzelnen Stimmbezirken einen weiteren Weg zum Abstimmungslokal zugemutet habe als in anderen, verfängt nicht. Dem Gebot der formalen Gleichheit ist damit genügt, dass allen Abstimmungsberechtigten die gleichen, jeweils für sich genommen objektiv zumutbaren Möglichkeiten der Stimmabgabe eröffnet waren. Dass in einzelnen Bezirken nicht mehr zumutbare Wegstrecken zurückzulegen gewesen wären, machen die Kläger weder geltend noch ist dies ersichtlich. Mit den alternativ eingeräumten Möglichkeiten, auf Antrag per Brief oder in einem beliebigen anderen Lokal abzustimmen, hat die Beklagte zudem weitere objektiv zumutbare Wege für die Stimmabgabe eröffnet. Ob die zur Abstimmung berufenen Bürger von den ihnen jeweils zumutbaren Möglichkeiten Gebrauch machen, unterliegt ihrer Entscheidung. Die Vertreter des Bürgergehrens haben auch unter dem Blickwinkel der Abstimmungsgleichheit keinen Anspruch auf eine bestimmte, aus ihrer Sicht zweckmäßige oder gar „optimierte” Verfahrensgestaltung.
Vgl. zum Bürgerentscheid nach Art. 12a BayKrO: Bay. VGH, Beschluss vom 16. August 2004 - 4 CE 04.2253 -, NVwZ-RR 2005, 347 (347 f.); zum Bürgerentscheid nach § 21 GO BW: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30. Juli 2021 - 1 S 2402/21 -, juris, Rn. 28; im Ergebnis auch bereits OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris, Rn. 26.
2. Die Rechtssache weist auch nicht die von den Klägern geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Kläger gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderten.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2021 ‑ 15 A 386/20 -, juris, Rn. 31.
Diese Voraussetzungen sind mit Blick auf die unter 1. angestellten Erwägungen nicht erfüllt.
3. Auch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zeigen die Kläger nicht auf.
Zur Darlegung einer grundsätzlichen Bedeutung muss eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufgeworfen werden, die entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24, 25 f. (zu § 32 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG a. F.) = juris, Rn. 13, sowie Beschlüsse vom 2. Oktober 1984 - 1 B 114.84 -, InfAuslR 1985, 130, 131 = juris, und vom 19. Juli 2011 - 10 B 10.11, 10 PKH 4.11 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2018 - 11 A 287/17 -, juris Rn. 56.
Daran fehlt es. Nach den Ausführungen unter 1. sind die von den Klägern aufgeworfenen Fragen,
„1. Begrenzt § 6 DVO das Ermessen der zuständigen Gemeindeorgane bei der Festlegung der Orte und der Zahl der Abstimmungslokale allein darauf, dass diese nach Maßgabe der örtlichen Gegebenheiten sowie der Zahl der Stimmberechtigten je Stimmlokal festzulegen sind? und
2. Folgt aus dem Demokratieprinzip, eine Verpflichtung zur Festlegung der Zahl und der Orte der Stimmlokal in der Weise, dass die Stimmberechtigten in im Wesentlichen gleicher Weise ihre Stimme im Stimmlokal abgeben können?,
3. Sind Ungleichheiten bei der Festlegung der Größe der Stimmbezirke nach Fläche und Zahl der Abstimmungsberechtigten dadurch gerechtfertigt, dass die Abstimmungsberechtigten in gleicher Weise die Möglichkeit der Briefwahl oder der Abstimmung durch Stimmkarte haben?“,
anhand der angeführten, von den Klägern nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen Rechtsprechung zu beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf.
Die schließlich formulierte Frage,
„4. Welche Rechtsfolgen haben Fehler in der Durchführung des Abstimmungsverfahrens, führen diese Fehler unabhängig von der Ergebnisrelevanz zur Fehlerhaftigkeit des Bürgerentscheids?“,
ist nicht entscheidungserheblich. Fehler in der Durchführung des Abstimmungsverfahrens haben die Kläger nicht aufgezeigt. Aus dem Zulassungsvorbringen ergibt sich damit nicht, dass die Frage sich in einem Berufungsverfahren stellen würde.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO
§ 21 GO
§ 6 BürgerentscheidDVO
§ 40 VwVfG NRW
§ 6 DVO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 26 Abs. 10 Satz 1 GO NRW
§ 32 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12a BayKrO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 1243
NVwZ-RR 2005, 347
BVerwGE 70, 24, 25
InfAuslR 1985, 130, 131
2 BvR 2615/14
1 BvR 2453/12
15 A 2871/21
15 A 86/14
2 BvL 7/74
15 A 2503/18
15 B 948/16
1 S 2402/21
2 BvC 62/14
2 BvE 2/13
2 BvC 46/14
1 S 2402/21
4 CE 04.22
15 A 386/20
9 C 46.84
1 B 114.84
10 B 10.11
10 PKH 4.11
11 A 287/17