Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-10-07, Aktenzeichen 8 A 90/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1007.8A90.03.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. November 2002 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Nach dieser Vorschrift muss die Berufung zugelassen werden, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung bestehen. Dies ist dann der Fall, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus den in der Antragsschrift genannten Gründen im Ergebnis einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalten wird; hiervon abweichend ist nach Auffassung einiger Obergerichte die Berufung schon dann zuzulassen, wenn gewichtige Gründe gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechen, so dass ein Erfolg des Rechtsmittels ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Dezember 2001, § 124 Rn. 119 ff. m.w.N., § 124 a Rn. 85.
Im vorliegenden Fall kann die Frage, welcher dieser beiden Maßstäbe zu Grunde zu legen ist, offen bleiben, weil die von der Klägerin mit der Antragsschrift geltend gemachten Bedenken gegen die Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils nicht durchgreifen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht einen Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten, dass von ihr interpretierte, komponierte oder arrangierte Musiktitel im 4. Hörfunkprogramm des Beklagten 100 Mal jährlich abgespielt werden, verneint.
a) Gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 1 des Gesetzes über den "Westdeutschen Rundfunk Köln" (WDRG) in der Bekanntmachung vom 25. April 1998 (GV NRW S. 265), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Februar 2003 (GV NRW S. 84) stellt der WDR sicher, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen und der weltanschaulichen, politischen, wissenschaftlichen und künstlerischen Richtungen im Gesamtprogramm der Anstalt in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Diese Vorschrift verleiht einzelnen Künstlern wie der Klägerin weder ein subjektives Recht auf Verbreitung ihrer Musikstücke noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Ob eine Norm nach ihrem Entscheidungsprogramm Drittschutz vermittelt, hängt davon ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen einer Norm ein einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig seine Rechte berührt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -, BVerwGE 117, 93, 99.
Schon dem Wortlaut des § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG sind keine Hinweise darauf zu entnehmen, dass die dort geregelte inhaltliche Ausgestaltung des Gesamtprogramms gerade dem Interesse einzelner Künstler dienen soll. Im Gegenteil legt die vom Beklagten sicherzustellende "Vielfalt der bestehenden Meinungen und Richtungen in möglichster Breite und Vollständigkeit" bereits die Verpflichtung auf das Interesse der Allgemeinheit nahe. Der Umstand, dass die Klägerin zu einer der in § 5 Abs. 4 WDRG genannten künstlerischen Richtungen gehört, denen im Gesamtprogramm Raum zu geben ist, ist nicht geeignet, ihr eine auf Verbreitung ihrer Musikstücke gerichtete Anspruchsposition zu verschaffen. Das folgt aus Sinn und Zweck der in §§ 4 und 5 WDRG festgelegten Programmgrundsätze.
Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass der Rundfunk ebenso wenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 238, 296.
Die Regelungen der §§ 4 und 5 Abs. 4 und 5 WDRG bringen die inhaltlichen Anforderungen an den öffentlichrechtlichen Rundfunk zum Ausdruck. § 4 Abs. 1 Satz 1 WDRG enthält diejenigen normativen Vorgaben, die den Programmauftrag zusammenfassen und prägen und die deshalb bei jeder Maßnahme oder Entscheidung des WDR zu beachten sind. Der Beklagte veranstaltet und verbreitet danach Rundfunk als Medium und Faktor des Prozesses der freien Meinungsbildung und als Sache der Allgemeinheit. Mit dieser Formulierung hat der Gesetzgeber die besonderen Bindungen hervorgehoben, denen die Rundfunkfreiheit als eine der Meinungsfreiheit dienende Freiheit unterliegt. Damit ist auf der gesetzlichen Ebene klargestellt, dass jede Inanspruchnahme der Rundfunkfreiheit der Aufgabe dienen muss, freie und umfassende Meinungsbildung zu gewährleisten. Sie wird in eine Verantwortungsbeziehung gegenüber der Allgemeinheit gerückt. Die Verpflichtung auf das Interesse der Allgemeinheit wird gegenständlich durch § 4 Abs. 2 WDRG näher bestimmt. Dabei steht die Informationsaufgabe des Beklagten im Vordergrund. Der regionalen Gliederung und der kulturellen Vielfalt des Sendegebiets soll ebenfalls Rechnung getragen werden (§ 4 Abs. 3 WDRG). Der in § 4 WDRG umfassend angelegte Programmauftrag wird in § 5 Abs. 4 und 5 WDRG um den Gesichtspunkt inhaltlich-meinungsmäßiger Vielfalt ergänzt. Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass der Rundfunk nicht durch einseitige oder Minderheitsinteressen vernachlässigende Programme den Prozess der Meinungsbildung verzerrt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 238, 300 f.
Die in den rundfunkrechtlichen Normen festgeschriebenen Programmgrundsätze dienen nach alledem nur den Interessen der Allgemeinheit; sie begünstigen keinen von ihr hinreichend abgrenzbaren Personenkreis.
Vgl. Klenke, Medienfreiheit und Chancengleichheit von Parteien, NWVBl 1990, 334, 335.
b) Auch aus dem Grundrecht der Kunstfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 GG lässt sich ein Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten auf Verbreitung ihrer Musiktitel bzw. ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht herleiten. Das Freiheitsrecht der Kunstfreiheit schützt in der Person des einzelnen Künstlers neben dem Prozess der künstlerischen Schöpfung oder Gestaltung und dem Kunstwerk selbst ("Werkbereich") zwar auch die Vermittlung des Kunstwerks an Dritte ("Wirkbereich"). Daraus folgt jedoch kein Anspruch gegen den Staat, die Vermittlung der Kunstwerke zu fördern oder gar zu bewirken. Die Vermittlungstätigkeiten fallen unter die Kunstfreiheit in dem Sinne, dass sie nicht behindert werden dürfen. Die kommunikative Vermittlung und Darbietung des Kunstwerks ist daher nur im Rahmen der allgemeinen Kommunikationsmittel geschützt. Ein Anspruch auf Publikation, Ausstellung bzw. auf Verbreitung von Kunstwerken in jeder Weise besteht weder gegenüber staatlichen noch gegenüber privaten Medien.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1971 - 1 C 31.68 -, BVerwGE 39, 197, 207 f.; Scholz in: Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 5 Abs. 3 Rn. 19.
Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht daraus, dass der Beklagte als öffentlich-rechtliche Sendeanstalt Hoheitsträger ist. Der Rundfunk steht als Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in einer Gegenposition zum Staat. Die Rundfunkfreiheit dient der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung. Es obliegt dem Rundfunk, in möglichster Breite und Vollständigkeit zu informieren; er gibt dem Einzelnen und den gesellschaftlichen Gruppen Gelegenheit zu meinungsbildendem Wirken und ist selbst an der Meinungsbildung beteiligt. Dies geschieht in einem umfassenden Sinne; Meinungsbildung vollzieht sich nicht nur im politischen und informierenden Teil des Programms, sondern ebenso in Hör- oder Fernsehspielen, musikalischen Darbietungen oder Unterhaltungssendungen. Der Schutz der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Rundfunkfreiheit umfasst dem gemäß jede Sendung: Rundfunkfreiheit ist daher vor allem Programmfreiheit. Sie gewährleistet, dass Auswahl, Inhalt und Gestaltung des Programms Sache des Rundfunks bleiben und sich an publizistischen Kriterien ausrichten können. Es ist der Rundfunk selbst, der aufgrund seiner professionellen Maßstäbe bestimmen darf, was der gesetzliche Rundfunkauftrag in publizistischer Hinsicht verlangt. Eine Indienstnahme des Rundfunks für außerpublizistische Zwecke ist damit unvereinbar. Das gilt nicht nur für unmittelbare Einflussnahmen Dritter auf das Programm, sondern auch für Einflüsse, welche die Programmfreiheit mittelbar beeinträchtigen können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60, 87; Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118, 183. Mit der so verstandenen Programmfreiheit des Beklagten wäre der Anspruch eines Künstlers auf Verbreitung seiner Musiktitel im Rundfunk grundsätzlich nicht vereinbar.
Auch mit dem Einwand, dass der Rundfunk als Massenkommunikationsmittel aufgrund seiner Breitenwirkung für musikschaffende Künstler den weitaus wichtigsten Wirkbereich der künstlerischen Betätigung darstellt, vermag die Klägerin nicht durchzudringen. Das künstlerische Kommunikationsinteresse der Klägerin wird nicht unerfüllbar. Dass ihr kein Anspruch auf Verbreitung ihrer Musikstücke durch den Beklagten zusteht, bedeutet nicht, dass das Abspielen ihrer Musik im Programm des Beklagten ausgeschlossen ist. Ihr stehen zudem zahlreiche andere öffentlich- rechtliche Rundfunkanstalten sowie private Medien offen. Alle sonstigen Verbreitungsmöglichkeiten bleiben ohnehin unberührt.
c) Im Ergebnis zutreffend hat das Verwaltungsgericht schließlich einen Anspruch der Klägerin auf Verbreitung ihrer Musikstücke aus Art. 3 Abs. 1 GG verneint. Es kann dahinstehen, ob eine einseitige Bevorzugung der den großen Schallplattenfirmen zugehörigen Interpreten im Rahmen des Sendebetriebes des Beklagten gegeben ist. Mangels einer Rechtsgrundlage, die ihr auch nur den Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über die Auswahl der Musiktitel einräumt, kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf den Gleichheitssatz berufen. Denn obschon der Gleichheitssatz die Ausübung des Verwaltungsermessens eingrenzt, sind die Verwaltungsbehörden dem Einzelnen gegenüber nur insoweit zur Beachtung des Gleichheitssatzes verpflichtet, als sie ihm gegenüber überhaupt zur Ermessensausübung verpflichtet sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Januar 1972 - IV C 49.68 -, BVerwGE 39, 235; ferner Seibert, Die Einwirkung des Gleichheitssatzes auf das Rechtssetzungs- und Rechtsanwendungsermessen der Verwaltung, in: Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, S. 535, 548 f. m.w.N.
Das ist nicht der Fall. Auf Grund ihres Grundrechts aus Art. 5 Abs. 3 GG kommt der Klägerin eine subjektive Rechtsstellung nicht zu, aus der sie einen Anspruch auf fehlerfreien Gebrauch des Ermessens des Beklagten bei der Musikauswahl herleiten kann. Das gilt auch hinsichtlich des in § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG normierten Programmgrundsatzes, der Vielfalt der bestehenden Meinungen und Richtungen Ausdruck zu geben, weil dieser nur dem Interesse der Allgemeinheit dient. Selbst wenn das Ausgewogenheitsgebot den Beklagten objektiv dazu verpflichten sollte, gerade die Künstler, deren Musik bei einem kleineren Plattenlabel produziert wird, bei der Gestaltung des Musikprogramms zu berücksichtigen, entspräche dem kein subjektiv-öffentliches Recht der Klägerin, ihre Musikstücke zu senden. Dass der Beklagte bei der Auswahl der ihm zugesandten Tonträger durch die Abhörkommission und schließlich bei der Auswahl des Musiktitels durch den Musikredakteur ein bestimmtes Verfahren praktiziert, ändert daran nichts. Die Auswahl der Tonträger und die damit einhergehende Entscheidung, welche Musiktitel in das Schallarchiv bzw. den Wellenpool eingestellt werden, stellt die Grundlage für die Programmgestaltung dar und trägt damit zu dem im Interesse der Allgemeinheit liegenden Prozess der Meinungsbildung bei. Eine allein durch objektiv- rechtliche Normen verfasste und auch nur im Interesse der Allgemeinheit bestehende Verwaltungspraxis begründet grundsätzlich keinen aus dem Gleichheitssatz ableitbaren strikten Anspruch oder auch nur ein subjektives Recht auf fehlerfreien Gebrauch des Ermessens.
Vgl. Klenke, a.a.O., S. 336 m.w.N.
Ob der Beklagte gegen die Programmgrundsätze gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG verstößt, wenn die für WDR 4 zur Verfügung stehende Musiksendekapazität auf ca. 1.000 privilegierte und den "N. D. " zugehörige Künstler verteilt wird, kann hiernach offen bleiben, weil die Vorschrift nicht auch dem Schutz der Individualinteressen der Klägerin dient und Grundrechte der Klägerin durch die Musikauswahl des Beklagten nicht verletzt werden. Aus denselben Gründen kommt es nicht darauf an, ob das Gesamtprogramm des Beklagten den Anforderungen des § 5 Abs. 4 Nr. 3 WDRG genügt, wenn - wie die Klägerin behauptet - die großen Tonträgerfirmen, die lediglich 0,24% aller Tonträgeranbieter ausmachen, einen Anteil von ca. 97-99% der dem Beklagten im vierten Hörfunkprogramm zur Verfügung stehenden Sendezeit einnehmen.
d) Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zum Hilfsantrag - Bekanntgabe der Kriterien für die Auswahl der zur Sendung gebrachten Musikstücke - hat die Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag nicht angegriffen. Offen bleiben kann schließlich auch, ob ein Betroffener sich dann ausnahmsweise auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen kann, wenn die angegriffene Auswahlentscheidung auf diskriminierenden Unterscheidungsmerkmalen beruht,
vgl. Seibert, a.a.O., S. 550,
weil derartige Anhaltspunkte weder vorgetragen noch ansatzweise ersichtlich sind.
2. Der Rechtsstreit weist keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Begründeter Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern, ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin aus den genannten Gründen nicht.
3. Der vorliegenden Rechtssache kommt die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht zu. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn für die Entscheidung der Vorinstanz eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint. Die mit der Antragsschrift aufgeworfenen Fragen zu 1. und 2. sind nicht klärungsbedürftig, weil sie sich, soweit sie entscheidungserheblich sind, ohne weiteres in dem oben dargestellten Sinne beantworten lassen. Die Fragen zu 3. und 4. würden sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen, weil es bereits an einem subjektiven Recht der Klägerin auf fehlerfreien Gebrauch des Ermessens des Beklagten bei der Musikauswahl fehlt.
4. Die von der Antragsschrift gerügte Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegt nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat entgegen den Ausführungen in der Antragsschrift weder ausdrücklich noch konkludent einen Rechtssatz des Inhalts aufgestellt, dass staatliche Zensur von Musikstücken durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen des grundgesetzlich geschützten Wirkbereichs zulässig sei. Es hat vielmehr entscheidungstragend darauf abgestellt, dass die Klägerin durch die Musikauswahl des Beklagten nicht im Wirkbereich ihrer künstlerischen Entfaltung verletzt werde, weil aus dem Grundrecht der Kunstfreiheit kein Anspruch gegen staatliche Medien auf Verbreitung von Kunstwerken folge und weil alle sonstigen Verbreitungsmöglichkeiten unberührt blieben.
5. Auch die Verfahrensrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) führt nicht zur Zulassung der Berufung. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör berufen. Die anwaltlichen Schriftsätze vom 20. März 1999, 23. April 1999 und 9. Oktober 2002 enthielten lediglich Beweisanregungen. Ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 14. November 2002 wurde auch in der mündlichen Verhandlung nur angeregt, zu den Ausführungen im Schriftsatz vom 9. Oktober 2002 Beweis zu erheben. Ein förmlicher Beweisantrag ist nicht gestellt worden. Voraussetzung einer begründeten Rüge der Versagung rechtlichen Gehörs ist jedoch die (erfolglose) vorherige Ausschöpfung sämtlicher verfahrensrechtlich eröffneten und nach Lage der Dinge tauglichen Möglichkeiten, sich rechtliches Gehör zu verschaffen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1992 - 8 C 58/90 -, NVwZ 1993, 61.
Ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) ist ebenfalls nicht gegeben. Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein durch einen Rechtsanwalt vertretene Partei nicht förmlich beantragt hat.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Juli 2000, § 124 Rn. 236 m.w.N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 73 Abs. 1 Satz 2 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 WDRG
§§ 4 und 5 Abs. 4 und 5 WDRG
§ 4 WDRG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG
§ 5 Abs. 4
WDRG
§ 4 Abs. 1
Satz 1 WDRG
§ 4 Abs. 2 WDRG
§ 4 Abs. 3 WDRG
§ 5 Abs. 4 und 5 WDRG
§ 5 Abs. 4 Nr. 3 WDRG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 93, 99
BVerfGE 83, 238, 296
BVerfGE 83, 238, 300
BVerwGE 39, 197, 207
BVerfGE 90, 60, 87
BVerfGE 73, 118, 183
BVerwGE 39, 235
NVwZ 1993, 61
6 C 8/01
1 BvF
1/85
1
C 31.68
1 BvL
30/88
1 BvF 1/84
IV C
49.68
8 C 58/90