Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-25, Aktenzeichen 20 A 1562/16.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0925.20A1562.16PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Unter dem 25. August 2014 erließ der Beteiligte "Hinweise zur Stufenzuordnung aufgrund einschlägiger Berufserfahrung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L für Lehrkräfte im Tarifbeschäftigungsverhältnis“. Dieser an die Bezirksregierungen gerichtete Erlass enthielt Hinweise zur Anwendung von § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV‑L. Darin heißt es unter anderem: "Frühere Tätigkeiten, die nur eine niedrigere Eingruppierung als die in Rede stehende gerechtfertigt hätten, können keinesfalls das Merkmal der einschlägigen Berufserfahrung erfüllen."
Nachdem der Antragsteller den Beteiligten erfolglos aufgefordert hatte, ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten, hat er am 7. April 2015 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er hat vorgetragen: Der Beteiligte habe mit dem Erlass vom 25. August 2014 eine Regelung über die Gestaltung des Entgelts in der Dienststelle getroffen, die seiner Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW unterliege. Der Erlass habe Außenwirkung, weil er im Einzelnen den Bezirksregierungen bindend vorgebe, wie in den Fällen des § 16 Abs. 2 Satz 2 TV-L zu verfahren sei. Es werde - anders als in dem Fall, der dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. September 2009 - 6 PB 22.09 - zugrunde gelegen habe - der örtlichen Dienststelle ohne Entscheidungsspielraum vorgegeben, wie Einstufungen vorzunehmen seien. Durch die einseitige Auslegung würden Regelungsgehalte eingeführt, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührten. Die Berücksichtigung einer einschlägigen Berufserfahrung und damit die Einstufung würden nach dem Erlass nach dem billigen Ermessen des Arbeitgebers vorgenommen. Dieses müsse für die Betroffenen und ihre Personalvertretung überprüfbar und nachvollziehbar sein. Der Erlass gebe bindende Maßgaben für die Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe vor. Damit werde landesweit klargestellt, welche Voraussetzungen für welche Einstufungen bestünden.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass die Hinweise zur Stufenzu-ordnung aufgrund einschlägiger Berufserfahrung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L für Lehrkräfte im Tarifbeschäftigungsverhältnis vom 25. August 2014 seinem Mitbestimmungsrecht gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW unterliegen.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er vorgetragen: Der Erlass gebe lediglich die wesentlichen Inhalte des § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L und der darauf bezogenen Ausführungen in den Hinweisen eines Gemeinsamen Runderlasses des Finanzministeriums und des Innenministeriums wieder. Es liege bereits keine Maßnahme vor. Eigenständige Regelungen durch ihn wären im Übrigen unzulässig, weil die Frage der Stufenzuordnung aufgrund einschlägiger Berufserfahrung unmittelbar und abschließend tarifvertraglich geregelt sei. Insoweit sei die Situation eine andere als beim Erlass von Grundsätzen zur Stufenzuordnung bei förderlichen Tätigkeiten auf Grundlage der Kann-Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L.
Mit Beschluss vom 20. Juni 2016 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Mitbestimmungstatbestand sei nicht gegeben. Das Mitbestimmungsrecht greife nur ein, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht bestehe. § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L bestimme jedoch "abschließend, zwingend und aus sich heraus subsumtionsfähig", unter welchen Umständen die Stufenzuordnung unter Anrechnung der einschlägigen Berufserfahrung aus einem vorherigen Arbeitsverhältnis erfolge.
Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt und sein Vorbringen ergänzt und vertieft.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlich gestellten Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er trägt insbesondere vor, der Erlass enthalte keine mit Außenwirkung bindenden Vorgaben dazu, welche früheren Tätigkeiten als einschlägige Berufserfahrung zu berücksichtigen seien.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist unbegründet.
Die in Rede stehenden Hinweise des Beteiligten zur Stufenzuordnung aufgrund einschlägiger Berufserfahrung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L für Lehrkräfte im Tarifbeschäftigungsverhältnis vom 25. August 2014 unterliegen nicht dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW.
Nach dieser Bestimmung hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, unter anderem mitzubestimmen über Fragen der Gestaltung des Entgelts innerhalb der Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entgeltgrundsätzen.
Dem Eingreifen des Mitbestimmungsrechts steht zwar nicht entgegen, dass die genannte Vorschrift von Entgeltgestaltung "innerhalb der Dienststelle" spricht. Die Formulierung im Singular bedeutet nicht, dass die Mitbestimmung bei einer dienststellenübergreifenden Entgeltgestaltung entfällt. Die sprachliche Fassung des Mitbestimmungstatbestandes geht ersichtlich vom Regelfall aus, wonach die Mitbestimmung in einer bestimmten Dienststelle von der dort gebildeten Personalvertretung, dem "örtlichen Personalrat", wahrgenommen wird. Für die Personalvertretungen mit dienststellenübergreifender Kompetenz gilt die Regelung entsprechend. Sie bestimmen daher bei der Entgeltgestaltung in allen Dienststellen oder in einer Mehrzahl betroffener Dienststellen des ihnen zugeordneten Geschäftsbereichs mit.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2008 ‑ 6 P 17.07 ‑, juris, Rn. 12.
Das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht scheitert aber daran, dass die Hinweise keine Maßnahme des Beteiligten darstellen. Unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn ist jede auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung der Dienststelle zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch deren Durchführung das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 2017 ‑ 5 PB 1.16 ‑, juris, Rn. 5.
Angesichts dessen ist ein Erlass einer obersten Dienstbehörde dann keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt. Für Weisungen der obersten Dienstbehörde ist es geradezu typisch, dass sie die Dienststellen des nachgeordneten Bereichs darauf festlegen, normativ eröffnete Gestaltungsspielräume in bestimmter Weise auszufüllen. Dadurch erfahren die Arbeitsverhältnisse und Arbeitsbedingungen der Beschäftigten noch keine Änderung, solange die Umsetzung den nachgeordneten Dienststellen überlassen bleibt. Für diese Bewertung ist unerheblich, ob die von der Weisung betroffenen Spielräume durch Gesetz oder Tarifvertrag eröffnet worden sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. September 2009 ‑ 6 PB 22.09 ‑, juris, Rn. 5.
So liegt der Fall hier. Der Erlass begründet ersichtlich keine Rechte oder Pflichten für die Beschäftigten, sondern enthält eine allein den innerdienstlichen Bereich bindende Auslegung des in Rede stehenden Tatbestandsmerkmals der einschlägigen Berufserfahrung. Insoweit wird auch nicht das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers oder des örtlichen Personalrats ausgehöhlt.
Die Weisung einer obersten Dienstbehörde bindet zwar die nachgeordneten Dienststellen, nicht aber die dort gebildeten Personalvertretungen. Diese sind daher nicht gehindert, die volle Ausschöpfung tarifvertraglich eröffneter Regelungsspielräume zu fordern. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall der Dienststelle nicht, bei der obersten Dienstbehörde mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation des Personalrats mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen. Jedenfalls gelangt die Angelegenheit bei fehlender Einigung ins Stufenverfahren vor der obersten Dienstbehörde. Die mangelnde originäre Zuständigkeit des Hauptpersonalrats hindert diesen somit im Ergebnis nicht daran, sich in der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit vor der obersten Dienstbehörde über die gesamte Bandbreite der tariflich aufgeworfenen Thematik Gehör zu verschaffen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. September 2009 ‑ 6 PB 22.09 ‑, juris, Rn. 7.
Es ist nach alledem auch nicht, wie der Antragsteller meint, eine erweiternde Auslegung des Maßnahmebegriffs geboten. Der Umstand, dass zahlreiche Mitbestimmungsverfahren auf örtlicher Ebene zu erwarten sind, ist bei einem größeren Kreis von Beschäftigten, die von derselben Rechtsfrage betroffen sind, nicht ungewöhnlich. Das Gesetz sieht für derartige Fälle keine abweichende Gestaltung des Beteiligungsverfahrens vor. Angesichts dessen kann auch keine Rede davon sein, dass es sich bei den die jeweiligen Beschäftigten betreffenden Einzelmaßnahmen um ‑ wie der Antragsteller geltend macht ‑ bloße "Schein"-Maßnahmen handelt.
Soweit das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. März 2011 ‑ 6 P 15.10 ‑ darauf abgestellt hat, dass ein Mitbestimmungsrecht nur gegeben sei, wenn nach den tarifvertraglichen Regelungen ein Ermessensspielraum bestehe und der Dienstherr die Ermessensausübung in allgemeiner Form regele, indem er Grundsätze dazu aufstelle, ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung ausgeführt hat, es sei folgerichtig, die Stufenzuordnung nach § 16 Abs. 2 TVöD-Bund ebenso wie die Einordnung in die Entgeltgruppe zum Zwecke der Richtigkeitskontrolle der Mitbeurteilung des Personalrats zu unterziehen, auch wenn die Stufenzuordnung trotz der dort verwandten unbestimmten Rechtsbegriffe als zwingende Regelung ausgestaltet sei und in gleicher Weise der Tarifautomatik wie die Einordnung in die Entgeltgruppe unterläge.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2011 ‑ 6 P 15.10 ‑, juris, Rn. 31.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG

Zitierte Entscheidungen: 6 PB 22.09
6 P 17.07
5 PB 1.16
6 PB 22.09
6 P 15.10