Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-02-09, Aktenzeichen 3 L 480/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2009:0209.3L480.08.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragsteller gegen die in den angefochtenen Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom 25. August 2008 enthaltenen Nutzungsuntersagungen wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Im Falle der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherstellen bzw. anordnen, wenn das Interesse des jeweiligen Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig ist. An dieser Voraussetzung fehlt es hier, weil die angegriffenen Ordnungsverfügungen vom 25. August 2008 offensichtlich rechtmäßig sind und sonstige Aussetzungsgründe ausscheiden.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt entgegen der Auffassung der Antragsteller dem lediglich formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der Antragsgegner hat insoweit u.a. ausgeführt, dass die Fortführung einer formell illegalen Nutzung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Ordnungsverfügungen zu einem "Unterlaufen und Entwerten" des bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahrens führe. Damit hat der Antragsgegner, wie von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gefordert, die für ihn maßgeblichen Erwägungen dargelegt, welche ihn zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben.
Das an die Antragsteller, eine sechsköpfige Familie, gerichtete Nutzungsverbot, wonach die Nutzung des gewerblichen Betriebswohnhauses auf dem Grundstück Gemarkung V. zu privaten Wohnzwecken zu unterlassen ist, erweist sich bereits bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Überprüfung als offensichtlich rechtmäßig.
Das Nutzungsverbot findet seine Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Hiernach haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Nutzung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden (Satz 1). Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (Satz 2).
Die beanstandete Wohnnutzung der Antragsteller verstößt gegen öffentlich- rechtliche Vorschriften. Sie ist im Sinne des Baurechts rein privater Natur mit der Folge, dass sie gegen die vom Eigentümer mit Erklärung vom 30. April 1982 übernommene Baulast verstößt und gleichzeitig den Rahmen der für ein Betriebswohnhaus erteilten Baugenehmigung vom 6. Mai 1982 überschreitet. Ohne die nach §§ 63, 75 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung ist die private Wohnnutzung formell illegal.
Das Baugenehmigungserfordernis ist nicht etwa durch das Erste Gesetz zum Bürokratieabbau (Bürokratieabbaugesetz I NRW) vom 13. März 2007 (GV. NRW. S. 133) und das dort für Nutzungsänderungen vorgesehene Anzeigeverfahren entfallen. Den Antragstellern steht die Vergünstigung des Anzeigeverfahrens nach § 2 Nr. 4 Buchstabe c) Satz 1 der Vorschrift schon deshalb nicht zu, weil sie die private Wohnnutzung aufgenommen haben, ohne diese zuvor der Baubehörde unter Beifügung der Bauvorlagen schriftlich anzuzeigen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 29. Dezember 2008 - 7 B 1316/08 - und vom 12. Juli 2007 - 7 E 664/07 -, BauR 2007, 1870. Die zur Abgrenzung von privater Wohnnutzung einerseits und betrieblich bedingter Wohnnutzung andererseits hier maßgebliche Frage, ob die Antragstellerin zu 2) zum baurechtlich privilegierten Kreis der "Aufsichts- und Bereitschaftspersonen" eines Betriebs zu zählen ist, hat der Antragsgegner zu Recht verneint.
Nach der einschlägigen Vorschrift in § 8 Abs. 3 Nr. 1 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) können in einem - wie hier durch Bebauungsplan festgesetzten - Gewerbegebiet folgende Vorhaben ausnahmsweise zugelassen werden: Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind.
Hierfür ist neben der - vorliegend gegebenen - räumlichen Zuordnung des Wohnhauses zur Betriebsstätte (Lagerhalle der Bauunternehmung) auch deren funktionale Zuordnung erforderlich. Diese besteht, soweit es sich um eine Wohnnutzung für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen handelt, wenn diese Personen wegen der Art des Betriebes oder zur Wartung von Betriebseinrichtungen oder aus Sicherheitsgründen ständig erreichbar sein müssen und deswegen das Wohnen solcher Personen nahe dem Betrieb erforderlich ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. März 1984 - 4 C 50.80 - NVwZ 1984, 511 und Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 1. September 1994 - 5 S 891/94 - juris.
Davon kann vorliegend keine Rede sein. Auf dem fraglichen Betriebsgrundstück besitzt der Betriebsinhaber bzw. Vermieter der Antragsteller eine Lagerhalle, die seiner Bauunternehmung dient. Für 200,-- EUR (ca. 20 Arbeitsstunden) im Monat will die Antragstellerin zu 2) diverse Tätigkeiten für die Bauunternehmung ausführen (Besprechungsteilnahme, Warenannahme, Lagerung, Kehren, Schneeräumen, Kontrollgänge, Sauberhalten der Anlage).
Abgesehen davon, dass die persönlichen Angaben der Antragstellerin zu 2) und ihres Arbeitgebers zum geltend gemachten Arbeitsverhältnis nicht frei von Unsicherheiten geblieben sind und die nunmehr vorgelegten Unterlagen (Tätigkeitsbericht, Lieferscheine, Lohnbescheinigungen, Zahlungsbelege etc.) dieses Defizit des persönlichen Vortrags nicht kompensieren können sowie ein schriftlicher Arbeitsvertrag erst im Zuge des gegen die Antragsteller bereits eingeleiteten bauordnungsrechtlichen Verfahrens geschlossen und vorgelegt wurde, ist - worauf die Kammer im vorliegenden Eilverfahren maßgeblich abstellt - der behauptete Sachverhalt auch bei Wahrunterstellung nicht in der Lage, ein betriebsnahes Wohnen im Gewerbegebiet (ausnahmsweise) zu rechtfertigen.
Für das Vorliegen dieses Ausnahmetatbestands reicht es nicht aus, dass die in Rede stehenden Hilfstätigkeiten in und außerhalb der Lagerhalle und damit auf dem Grundstück der Bauunternehmung ausgeführt werden. Damit wird nämlich lediglich die "Grundstücksbezogenheit" der Mithilfe im Betrieb belegt, die mehr oder weniger jeder Mitarbeiter der Bauunternehmung für sich in Anspruch nehmen kann und damit keine besondere Privilegierung rechtfertigt. Bei den vorgetragenen Hilfsdiensten fehlt es an der speziellen Betriebsbezogenheit im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Es bestehen keine spezifisch betrieblichen Gründe, die ein Wohnen der Antragstellerin zu 2) nahe an der betreffenden Lagerhalle erfordern.
Dieser Eindruck wird bestärkt, wenn man berücksichtigt, dass der Betrieb in den Jahren vor dem Einzug der Antragsteller zu 2) offenbar auch ohne die ständige Präsenz einer Hilfskraft ausgekommen ist. Dass sich die Betriebsabläufe mit dem Einzug der Antragsteller geändert hätten, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ohne dass dies hier vertieft werden müsste, erweckt im Übrigen schon die in den Bauakten dokumentierte Erstnutzung des 1982 genehmigten Gebäudes durch einen belgischen Arzt und seine Ehegattin den Anschein, dass eine nach Maßgabe des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO betrieblich veranlasste Wohnnutzung von vornherein nicht ernsthaft beabsichtigt war.
Zur Vermeidung von Missverständnissen weist die Kammer ferner darauf hin, dass die (strengen) Voraussetzungen zur Bejahung einer Betriebsbezogenheit des Wohnens, welche § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen aufstellt, für Betriebsleiter und Betriebsinhaber gelockert sind.
So können für Betriebsleiter und Betriebsinhaber wegen ihrer engen Bindung an den Betrieb Wohnungen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück auch dann zulässig sein, wenn der Betrieb ihre ständige Einsatzbereitschaft nicht zwingend erfordert. Insoweit reicht es aus, wenn ihr Wohnen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück mit Rücksicht auf Art und Größe des Betriebs aus betrieblichen Gründen "objektiv sinnvoll" ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1984 - 4 C 50.80 - NVwZ 1984, 511 und Beschluss vom 22. Juni 1999 -4 B 49/99 - juris sowie OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2002 - 7 B 1716/02 - und 2. April 2008 - 7 B 251/08 - www.nrwe.de.
Die Antragstellerin zu 2) kann diese Privilegierung nicht in Anspruch nehmen. Sie kommt als Betriebsleiterin bzw. - wie zuletzt geltend gemacht - als "Lagermeisterin" erkennbar nicht in Betracht. Angesichts des in Rede stehenden Arbeitsentgelts von monatlich nur 200,-- EUR und der untergeordneten Bedeutung der erbrachten Hilfstätigkeiten bedarf dies keiner näheren Darlegung.
Ohne Erfolg bleibt der anwaltliche Einwand, die rechtliche Bindungswirkung der Baugenehmigung vom 6. Mai 1982, deren Bauvorlagen mit "Wohnhausanbau an eine Lagerhalle für den Lagermeister" beschriftet sind, ließe es nicht zu, der Antragstellerin zu 2) die Eigenschaft als "Aufsichts- und Bereitschaftsperson" bzw. als "Lagermeisterin/Betriebsleiterin" abzusprechen.
Für den Genehmigungsinhalt und damit auch für die aufgeworfene Frage nach der Reichweite der Bindungswirkung einer Baugenehmigung ist in erster Linie die im Bauschein getroffene Regelung maßgebend. Der Bauschein bestimmt insbesondere Art und Umfang des genehmigten Vorhabens.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2007 - 7 B 134/07 - und Urteile vom 18. Mai 1994 - 7 A 2127/92 - und vom 26. Juli 1995 - 7 A 2179/93, jeweils m.w.N.
Demgegenüber haben die nach § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW mit dem Bauantrag einzureichenden Bauvorlagen in aller Regel keine selbstständige Bedeutung, sondern lediglich eine konkretisierende und erläuternde Funktion. Wenn und soweit der Text des Bauscheins abschließende und erschöpfende Regelungen trifft, so hat es damit sein Bewenden. Von ausdrücklichen Regelungen des Bauscheins abweichende Darstellungen und Angaben in den Bauvorlagen sind daher ohne rechtliche Bedeutung und werden von der Baugenehmigung nicht erfasst, selbst wenn sie mit einem baurechtlichen Genehmigungsvermerk versehen sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2007 - 7 B 134/07 -, Urteil vom 26. Juli 1995 - 7 A 2179/93, m.w.N.
Dementsprechend ist zur Bestimmung des Inhalts der Baugenehmigung auf die im Bescheid getroffene Regelung abzustellen. Dort heißt es aber zur Bezeichnung des Vorhabens unmissverständlich "Neubau eines Betriebswohnhaus". Im Übrigen regelt die Baugenehmigung die Bodennutzung. Sie ist ein sachbezogener Verwaltungsakt und nicht personenbezogen.
Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand: Juni 2008, RdNr. 243 zu § 75.
Die für ein Betriebswohnhaus erteilte Baugenehmigung vom 6. Mai 1982 trifft daher gerade keine Aussage darüber, welche konkreten Personen die genehmigte Nutzung der Sache ausüben dürfen. Eine Bindungswirkung besteht insoweit nicht. Vielmehr ist jede Belegung des Betriebswohnhauses (wie oben hinsichtlich der Antragstellerin zu 2. geschehen) am Maßstab des § 8 BauNVO auf ihre baurechtliche Zulässigkeit zu überprüfen. Der Antragsgegner konnte das Nutzungsverbot ermessensfehlerfrei auf die formelle Illegalität der privaten Wohnnutzung stützen.
In aller Regel und so auch in diesem Fall begründet allein die formelle Illegalität der streitigen Nutzung ein erhebliches öffentliches Interesse an deren sofortiger Verhinderung. Anderenfalls würde nämlich der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung einer dagegen gerichteten Klage aufnehmen und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts entwertet, sondern auch der gesetzestreue Bürger, der die Aufnahme einer genehmigungspflichtigen, aber bislang nicht genehmigten baulichen Nutzung nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem - bewusst oder unbewusst - rechtswidrig Handelnden in bedenklicher, das Rechtsbewusstsein der Allgemeinheit erschütternden Weise bevorzugt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. April 2008 - 7 A 878/07 -, vom 12. Juli 2007 - 7 E 664/07 - und vom 24. Januar 2006 - 10 B 2160/04 -.
Des Weiteren hat der Antragsgegner bei der Ausübung seines Ermessens nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des ordnungsbehördlichen Handelns verstoßen, vgl. §§ 12 Abs. 2, 15 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) NRW. Die durch die Nutzungsuntersagung für die Antragsteller verursachten Nachteile stehen nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu dem Erfolg der Maßnahme, vgl. Art. 15 Abs. 2 OBG NRW.
Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der in Rede stehende Wohnraum für die Antragsteller den Mittelpunkt ihrer privaten Existenz bildet mit der Folge, dass ihr Besitzrecht als Mieter nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) anzusehen ist.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 26. Mai 1993, 1 BvR 208/93, NJW 1993, 2035.
Durch die Nutzung der Wohnung werden nämlich elementare Lebensbedürfnisse der Bewohner befriedigt. Die Wohnung ist eine wichtige Grundlage für die Sicherung der persönlichen Freiheit und die Entfaltung der Persönlichkeit der Bewohner. Eine erzwungene Aufgabe der Wohnung hat regelmäßig auch dann weit reichende Folgen für die persönliche Lebensführung, wenn die Wohnung nur vorübergehend verlassen werden muss. Diese Nachteile erscheinen hier jedoch zumutbar und damit nicht unangemessen, wenn man berücksichtigt, dass mit der Nutzungsuntersagung des Antragsgegners die Beseitigung einer baurechtliche Situation erfolgt, die wegen der fehlenden Baugenehmigung als formell illegal und wegen der Unzulässigkeit des Wohnens im Gewerbegebiet (vgl. § 8 BauNVO) zusätzlich auch als materiell illegal anzusehen ist. Die nachteiligen Folgen des Nutzungsverbots hat der Antragsgegner zu Recht durch eine Fristsetzung abgemildert, die den Antragstellern zur Aufgabe der Wohnnutzung einen (angemessen erscheinenden) Zeitraum von drei Monaten gewährte.
Schließlich hat der Antragsgegner bei der Ausübung seines Ermessens nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot verstoßen, vgl. Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Bauaufsichtsbehörde hat bei ihren Anordnungen das Gleichbehandlungsgebot zu beachten und darf nicht einzelne Bürger gegenüber anderen willkürlich, d. h. ohne rechtfertigenden Grund, benachteiligen. Daraus folgt aber nicht, dass rechtswidrige Zustände, falls sie nicht nur im Einzelfall vorliegen sollten, sondern - wie die Antragsteller nunmehr unter Vorlage von Anschriftenliste und Flurkarte geltend machen - bei einer Vielzahl von Grundstücken, deshalb stets "flächendeckend" zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die Behörde auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag.
Vgl. BVerwG Beschluss vom 19. Februar 1992 - 7 B 106/91 - NVwZ-RR 1992, 360.
Gemessen daran liegt nach gegenwärtigem Sachstand keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor. Der Vertreter des Antragsgegners hat noch im Erörterungstermin zu Protokoll erklärt, dass er die von der Antragstellerseite nunmehr gerügten Vergleichs- oder Berufungsfälle zur Kenntnis nehme und diese - je nach dem Ergebnis seiner Überprüfung - ggfls. auch zum Anlass eines Einschreitens nehmen werde. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden.
Ohne Erfolg bleibt der sinngemäß erhobene Einwand, der Antragsgegner habe sein Recht zum Einschreiten durch Zeitablauf verloren, weil die von ihm als illegal angesehene baurechtliche Situation nicht erst mit dem Einzug der Antragsteller im Jahr 2008, sondern so oder ähnlich schon seit Jahrzehnten bestehe. Dies zeige ein Schreiben des Ingenieurbüros O. vom 6. Juni 1986, worin dem Antragsgegner mitgeteilt werde, dass das Betriebswohnhaus nach Fertigstellung von einem Mieter bewohnt werde, der "vertraglich die Aufgabe hat, den Platz und seinen Zugang außerhalb der Betriebszeiten zu überwachen, um Diebstahl etc. zu vermeiden."
Aus den vorgetragenen Umständen lässt sich kein Fehlgebrauch des behördlichen Ermessens herleiten. Die allein als Prüfungsmaßstab in Betracht kommenden Voraussetzungen einer sog. "aktiven Duldung" baurechtswidriger Zustände liegen nicht vor.
Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer aktiven Duldung - die Behörde ist auf Dauer an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert - reicht für ihr Vorliegen weder die langjährige Untätigkeit der Behörde noch eine beanstandungsfrei verlaufene Schlussabnahme aus. Vielmehr muss die zuständige Baubehörde in Kenntnis der Illegalität eines Vorhabens zu erkennen geben, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt. Auch spricht vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juni 1999 - 10 B 138/99 - und vom 18. November 2008 - 7 A 103/08 -, www.nrwe.de.
Es ist weder vorgetragen noch aus der beigezogenen Bauakte ersichtlich, dass der Antragsgegner eine derartige Duldungserklärung abgegeben hat. Im Übrigen: Selbst wenn dies so gewesen sollte, dürfte die im ersten Quartal des Jahres 2008 erfolgte Belegung des Betriebswohnhauses durch die Antragsteller einen neuen Sachverhalt darstellen, der die Grundlage für eine frühere Duldung entfallen ließe.
Die auf die Durchsetzung der Nutzungsuntersagung gerichteten Zwangsgeldandrohungen beruhen auf der einschlägigen Rechtsgrundlage in §§ 55, 58, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen und sind ihrer Höhe nach (1.000,- EUR) nicht zu beanstanden mit der Folge, dass auch insoweit die begehrte Aussetzung der Vollziehung nicht gerechtfertigt ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63, 75 BauO NRW
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 8 BauNVO
§ 80 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO
§ 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 der
Baunutzungsverordnung
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 der
Bauordnung
§ 12 Abs. 2, 15 des Ordnungsbehördengesetzes
Art. 15 Abs. 2 OBG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 511
NVwZ
1984, 511
NJW 1993, 2035
NVwZ-RR 1992, 360
7 B
1316/08
7 E 664/07
4 C 50.80
5 S 891/94
4 B 49/99
7 B
1716/02
7 B 251/08
7 B 134/07
7 A 2127/92
7 A 2179/93
7 A 878/07
10 B
2160/04
1 BvR 208/93
7 B 106/91
10 B 138/99
7 A 103/08