Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-11, Aktenzeichen 7 A 10318/22.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2022:1111.7A10318.22.OVG.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Welche Eintragungen für diese Identitätsnachweise ausreichend und erforderlich sind, unterliegt allein staatlicher Bestimmung und Festlegung. Ein Recht auf bestimmte Eintragungen in diese Ausweisdokumente kann deshalb allenfalls im Rahmen der hierfür maßgeblichen Vorschriften bestehen. Sowohl für den Bundespersonalausweis als auch den Reisepass ist in den hierzu ergangenen (nationalen) gesetzlichen Vorschriften abschließend geregelt, welche personenbezogenen Angaben diese enthalten.(Rn.21)
2. Auf die in Art. 11 Grundgesetz – GG – geschützte Freizügigkeit kann sich der Kläger hinsichtlich der von ihm beschriebenen Probleme bei Ausreisen aus der Bundesrepublik Deutschland bzw. Einreisen in nichteuropäische Länder nicht berufen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beinhaltet Art. 11 GG nicht die Garantie der Ausreisefreiheit (vgl. u.a BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200).(Rn.35)
3. Die Nichteintragung eines gegriffenen Geburtsdatums bzw. die Erfassung des Platzhalters X oder (<) für die unbekannten Bestandteile des Geburtsdatums in den entsprechenden Feldern der Ausweisdokumente berührt den Kläger auch nicht in verfassungswidriger Weise in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG oder in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, sofern Angaben zum Geburtsdatum überhaupt in einer Situation wie hier ein ähnlich enger personeller Bezug wie etwa dem Namen beigemessen werden kann.(Rn.38)
Verfahrensgang
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße vom 11. Mai 2021 wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Eintragung eines bestimmten Geburtsdatums in seinen Bundespersonalausweis und seinen Reisepass.
Der im Jahr 1957 in Algerien geborene Kläger mit deutscher Staatsangehörigkeit ist im Besitz eines Bundespersonalausweises und eines Reisepasses. In beiden Dokumenten ist in der sog. Sichtzone als Geburtsdatum „XX.XX.1957“ eingetragen. Hintergrund ist der Umstand, dass der Kläger kein Dokument seines Geburtslandes vorlegen konnte, welches ein konkretes Geburtsdatum ausweist. Er verfügt lediglich über einen Auszug aus dem Geburtenregister seines Geburtslandes, aus dem sich sein Geburtsjahr ergibt, nicht jedoch der konkrete Geburtsmonat bzw. -tag. Auch dem Kläger selbst ist sein tatsächliches Geburtsdatum unbekannt.
Anlässlich einer persönlichen Vorsprache bei der Beklagten beantragte der Kläger im September 2019 die Ausstellung von neuen Ausweisdokumenten unter Eintragung des Geburtsdatums „06.06.1957“. Zur Begründung führte er aus, dieses Datum sei bei seiner Eheschließung im Dezember 1987 vom Standesamt Rostock in der Deutschen Demokratischen Republik festgelegt worden, wenngleich er selbst davon ausgehe, dass es sich hierbei um ein rein fiktives – „willkürlich festgesetztes“ – Datum handele. In der Vergangenheit habe er infolge der unvollständigen Eintragungen in seinem Reisepass bereits Probleme gehabt.
Im August 2019 teilte das Standesamt Rostock im Hinblick auf bei ihm angestellte Erkundigungen zu dem Hintergrund der Eintragung des Geburtsdatums „06.06.1957“ in der Eheurkunde des Klägers mit, dass in der dortigen Sammelakte keine Geburtsurkunde oder anderer Nachweis über das Geburtsdatum enthalten gewesen sei. Die damalige Standesbeamtin habe dieses Datum seinerzeit offensichtlich aus der Personenkennzahl abgeleitet.
Mit Bescheid vom 16. September 2019 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers mit der Begründung ab, die Regelungen des Passgesetzes und der hierzu erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Passgesetzes ließen keine antragsgemäße Änderung der Eintragungen zu, da der Kläger sein vollständiges Geburtsdatum ihr gegenüber nicht habe nachweisen können.
Den dagegen vom Kläger am 9. Oktober 2019 eingelegten Widerspruch, der im Wesentlichen mit starken Einschränkungen im täglichen Leben – beispielsweise bei Einreichung der Steuererklärung und bei Reisen – begründet worden war, wies der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 28. August 2020 zurück.
Mit seiner Klage hat der Kläger sein bisheriges Vorbringen wiederholt und ergänzend hierzu – auch unter Vorlage einer von ihm abgegebenen eidesstattlichen Versicherung – ausgeführt, in Algerien sei es seinerzeit nicht üblich gewesen, den genauen Tag der Geburt in der Geburtsurkunde einzutragen, sondern lediglich das Geburtsjahr. Sein Vater sei 1957 im Krieg gestorben. Seine Mutter lebe in Algerien, sei 80 Jahre alt, leicht dement und fast blind. Durch den Krieg habe sie damals die Geburt erst zwei Jahre später eintragen lassen. Weder kenne seine Mutter das genaue Geburtsdatum noch gebe es Papiere dazu.
Infolge der unvollständigen Eintragungen in seinen Ausweisdokumenten erleide er immer wieder erhebliche Nachteile. Sein Reisepass sei nicht maschinell lesbar, da automatische Lesegeräte die unter dem Geburtsdatum erfassten Platzhalter nicht erkennen würden, was bei Reisen zu langen Wartezeiten beim Ein- bzw. Auschecken sowie bei der Gepäckabfertigung führe. Eine Einreise in außereuropäische Länder sei ihm regelmäßig nicht möglich, weil bei einer Visumanfrage ein Geburtsdatum ohne konkrete Datumsangabe zu Tag und Monat von den elektronischen Systemen nicht akzeptiert werde. Das sog. ESTA-Formular für Reisen in die USA habe von ihm nicht ausgefüllt werden können, weshalb er schließlich hiervon Abstand genommen und einen geplanten Verwandtenbesuch abgesagt habe. Auch bei Banken oder der Korrespondenz mit dem Finanzamt gebe es immer wieder Probleme. Eine im Rahmen der Hausfinanzierung beantragte Zulage der „Zentrale für Altersvorsorge“ sei ihm aufgrund dieser Umstände ebenfalls nicht gewährt worden. Unüberwindbare Schwierigkeiten träten zudem auf, wenn er im Internet oder in sonstiger Weise einen Vertrag abschließen wolle, bei dem seitens des Vertragspartners die Angabe des Geburtsdatums als zwingende Voraussetzung gefordert werde. All dies verletze ihn nicht nur in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit, sondern darüber hinaus in seiner Freizügigkeit und in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht bzw. seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
Die Beklagte ist der Klage unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid entgegengetreten.
Mit Urteil vom 11. Mai 2021 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 16. September 2019 und des Widerspruchsbescheids vom 28. August 2020 verpflichtet, in das Bundespersonalausweis- und Passdokument des Klägers einen konkreten Geburtstag und einen konkreten Geburtsmonat einzutragen. Der Kläger habe zur Wahrung seines Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz und aus Gründen des im Rechtsstaatsgebot wurzelnden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einen Anspruch auf Eintragung eines „echten“ Geburtsdatums in seinen Ausweisdokumenten. Dies könne z.B. der 1. Januar sein, der häufig von Geflüchteten angegeben und von deutschen Behörden akzeptiert werde, der 31. Dezember wie etwa in Frankreich seit Ende des Jahres 2004 vorgesehen, oder ein anderer Tag wie z.B. der 6. Juni, weil dieses Datum bereits in einem Ehedokument verwandt worden sei. Soweit die von der Beklagten vorgenommenen Eintragungen sowohl im Einklang mit allgemeinen (nationalen) Verwaltungsvorschriften und einer europäischen Verordnung zu von den Mitgliedstaaten ausgestellten Reisepässen stünden, sei dies vorliegend unerheblich, insbesondere seien die Vorschriften des Passgesetzes nicht vollständig durch Unionsrecht determiniert. Vielmehr ließen diese Regelungen dem nationalen Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum, bei dem dieser auch das Recht des Betroffenen auf Privatleben wahren müsse. Die Verwendbarkeit des Personalausweises sei mit dessen Erweiterung um ein elektronisches Speicher- und Verarbeitungsmedium sowie die mit ihm verbundenen Funktionen des elektronischen Identitätsnachweises und der qualifizierten elektronischen Signatur qualitativ gestärkt und dessen Funktion als Legitimationspapier in die elektronische Welt „verlängert“ worden. Insbesondere die Corona-Krise habe gezeigt, wie wichtig es sein könne, Möglichkeiten für digitale Vertragsabschlüsse vorzuhalten. In der digitalisierten Welt sei es nahezu unabdingbar, ein konkretes Geburtsdatum zu „besitzen“. Der in den Ausweispapieren vorgenommene Eintrag unter Hinzufügung von „XX“ für die fehlenden Daten sei vor diesem Hintergrund nicht mehr zeitgemäß.
Nach Zulassung ihrer Berufung bezieht sich die Beklagte weiterhin auf die nach ihrer Auffassung eindeutige Gesetzeslage, die keinen Spielraum für eine abweichende Handhabung biete. Sollten in Einzelfällen durch Programmfehler in Drittstaaten bestimmte automatisierte Prozesse nicht wahrgenommen werden können, so müsse der Kläger auf die Nutzung von alternativen, konventionellen Identifizierungsverfahren oder auf eine persönliche Vorsprache bei der Auslandsvertretung dieser Länder verwiesen werden.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 11. Mai 2021 die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen
und verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend hierzu führt er im Wesentlichen aus, dass sich sein Alter mit einer Abweichung von maximal 364 Tagen schon jetzt genau bestimmen lasse. Es entziehe sich seiner Vorstellungskraft, in welchen Situationen die Kenntnis des genauen Geburtstages eines unzweifelhaft volljährigen Erwachsenen zwingend erforderlich werde, so dass auch das Vertrauen in die Zuverlässigkeit von Reisedokumenten bei Festlegung eines konkreten Geburtsdatums in seinem Fall nicht erschüttert werde. Im Übrigen lasse es sogar die nationale Passverwaltungsvorschrift bei einem unbekannten Geburtsjahr zu, ein vom Antragsteller selbst genanntes Jahr einzutragen, sofern dessen Angaben nicht offensichtlich unglaubhaft seien. Im Umkehrschluss könne es ihm nicht verwehrt bleiben, in dem viel weniger schwerwiegenden Fall der bloßen Ungewissheit über den Tag der Geburt einen konkreten Geburtstag festzulegen. Mittlerweile könne man nicht einmal mehr einfachste Verträge im Internet abschließen, ohne ein konkretes Geburtsdatum nennen zu müssen. Im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie sei es ihm unmöglich gewesen, sich elektronisch zu einem Test- oder Impftermin anzumelden. Die Welt sei derart digitalisiert, dass er ohne ein konkretes Geburtsdatum letzten Endes vollkommen handlungsunfähig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze, den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Die Klage ist zwar zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das Verwaltungsgericht hat hierzu zutreffend ausgeführt, dass es sich bei der Entscheidung der Beklagten, dem Kläger den Personalausweis bzw. Reisepass mit der gewünschten Eintragung nicht auszustellen, um einen Verwaltungsakt handelt. Diese Entscheidung geht dem in der Herstellung und Aushändigung der Ausweisdokumente zu sehenden schlichten Vollzug voraus und enthält die nach § 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – erforderliche Regelung eines Einzelfalls (vgl. VGW BW, Urteil vom 29. August 1990 – 1 S 2648/89 –, juris, Rn. 16 sowie Urteil vom 16. März 2016 – 1 S 1177/15 –, juris, Rn. 15).
2. Die Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Eintragung eines gegriffenen Geburtsdatums – hier in Form eines fiktiven Geburtsmonats und -tags – in seinen Bundespersonalausweis oder Reisepass. Ein entsprechender Anspruch ergibt sich weder aus nationalen Vorschriften (a) noch aus Unionsrecht (b). Diese Rechtslage ist mit höherrangigem Recht vereinbar (c).
a) Der gesetzlichen Verpflichtung, einen Pass- oder einen Personalausweis zu besitzen, entspricht ein Anspruch auf Ausstellung des Passes oder des Personalausweises, um der Ausweispflicht genügen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1992 – 1 C 41/90 –, juris, Rn. 19; VGH BW, Urteil vom 16. März 2016 – 1 S 1177/15 –, juris, Rn. 17). Welche Eintragungen für diese Identitätsnachweise ausreichend und erforderlich sind, unterliegt allein staatlicher Bestimmung und Festlegung. Ein Recht auf bestimmte Eintragungen in diese Ausweisdokumente kann deshalb allenfalls im Rahmen der hierfür maßgeblichen Vorschriften bestehen. Sowohl für den Bundespersonalausweis als auch den Reisepass ist in den hierzu ergangenen (nationalen) gesetzlichen Vorschriften abschließend geregelt, welche personenbezogenen Angaben diese enthalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1987 – 1 C 14/85 –, juris, Rn. 4 f.; VGH BW, Beschluss vom 6. Februar 2013 – 1 S 1026/12 –, juris, Rn. 44).
Personalausweise sind mit Lichtbild und Unterschrift des Ausweisinhabers zu versehen, enthalten eine Seriennummer sowie bestimmte Angaben über die Person, u.a. den – wahren – „Tag der Geburt“ (§ 5 Abs. 2 Nr. 4 Personalausweisgesetz – PauswG –; vgl. insoweit auch VG Freiburg, Urteil vom 16. Juni 2004 – 2 K 1111/03 –, BeckRS 2004, 25143, Rn. 25 ff. zur vergleichbaren Rechtslage bei einer als Ausweisersatz dienenden Duldung). Sie haben außerdem einen Bereich für das automatisierte Auslesen, der ebenfalls nur bestimmte Angaben, u.a. den Tag der Geburt, enthalten darf (§ 5 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 PAuswG). Nichts anderes gilt für den Reisepass (vgl. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 sowie Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 Passgesetz – PassG –). Schon das Verwaltungsgericht hat zudem zutreffend festgestellt, dass aus dem Anspruch auf Ausstellung eines Ausweises grundsätzlich nur ein Anspruch auf Eintragung der richtigen Daten im Dokument folgt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 1989 – 1 B 81/89 –, BeckRS 1989, 31238403; VGH BW, Urteil vom 2. Dezember 1999 – 1 S 2874/98 –, juris, Rn. 13).
Für den Fall, dass das genaue Geburtsdatum unbekannt ist, treffen auf nationaler Ebene die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die zur Durchführung des Passgesetzes (PassVwV) sowie des Personalausweisgesetzes (PAusVwV) ergangen sind, weitere Bestimmungen. Nach Nr. 4.1.5.2 PassVwV ist dann, wenn lediglich der Geburtsmonat und das Geburtsjahr oder nur das Geburtsjahr bekannt ist, für Reisepässe vorgesehen, den Eintrag „unter Hinzufügung von XX für die fehlenden Daten vorzunehmen (Bsp.: XX.10.2006 oder XX.XX.2006)“. Nach den weiteren Ausführungen unter dieser Ziffer erfordert die Ausstellung eines Passes mindestens die Eintragung eines Geburtsjahres. Ist auch dieses unbekannt, ist ein von der antragstellenden Person angegebenes Geburtsjahr einzutragen, sofern diese Angabe nicht offensichtlich unglaubhaft ist (Nr. 4.1.5.2 Sätze 2 und 3 PassVwV). Dasselbe sieht im Ergebnis die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Personalausweisgesetzes und der Personalausweisverordnung für die Personalausweise vor, da sie insoweit keine eigenständigen Vorgaben enthält (s. „Allgemeines“, Absatz 3 PAusVwV).
Damit ist die Handhabung der Situation des Klägers zugleich gerade anders vorgesehen als bei Personen, bei denen noch nicht einmal das Geburtsjahr bekannt ist. Schon allein deswegen vermag der Kläger für sich nichts daraus herzuleiten, dass bei einem unbekannten Geburtsjahr auf nicht offensichtlich unglaubhafte Angaben des Passinhabers bzw. -antragstellers zurückgegriffen werden könne. Diese Unterscheidung in den maßgeblichen Verwaltungsvorschriften beruht offenkundig auf der ohne weiteres einsichtigen Überlegung, jedenfalls ein Geburtsjahr als Mindestvoraussetzung der Personaldateneintragungen in den Ausweisdokumenten aufzunehmen. Abgesehen davon bleibt die Wirkung dieser lediglich in Verwaltungsvorschriften enthaltenen Vorgaben grundsätzlich auf den internen Bereich der Verwaltung beschränkt, worauf im Ergebnis schon das Verwaltungsgericht in anderem Zusammenhang zu Recht hingewiesen hat (vgl. allgemein zur Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften: Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 2. EL April 2022, § 40 VwVfG Rn. 171 ff).
b) Ein Anspruch des Klägers auf Erfassung eines gegriffenen Geburtsdatums in seinen Ausweisdokumenten folgt auch nicht aus unionsrechtlichen Regelungen. Vielmehr existiert sowohl für den Reisepass als auch den Bundespersonalausweis (jeweils) eine europäische Verordnung, die die Behandlung unbekannter Geburtsdaten entsprechend der Vorgehensweise der Beklagten ausdrücklich vorsieht.
aa) Art. 1 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (ABl. L 385 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 444/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Mai 2009 (ABl. L 142 S. 1) – Verordnung (EG) 2252/2004 –, bestimmt, dass die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässe und Reisedokumente die im Anhang aufgeführten Mindestsicherheitsnormen erfüllen müssen. Für die Personaldatenseite ist unter Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 1 des Anhangs festgelegt, dass der Pass oder das Reisedokument eine maschinenlesbare Personaldatenseite enthält, die „Teil 1 (maschinenlesbare Pässe) des Dokuments 9303 der ICAO entspricht“. Zudem muss ihre Ausstellungsweise den in dem genannten Dokument enthaltenen Spezifikationen für maschinenlesbare Pässe genügen (Nr. 2 Satz 1 HS 2 Anhang „Mindestsicherheitsnormen für von den Mitgliedstaaten ausgestellte Pässe und Reisedokumente“ zu Verordnung [EG] 2252/2004).
Die International Civil Aviation Organization (ICAO) ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen für die zivile Luftfahrt, die 1944 mit dem Chicagoer Abkommen gegründet wurde und derzeit 193 Vertragsstaaten umfasst. Ihre Hauptaufgabe ist die Erarbeitung von Vorschriften, die vor allem die Bereiche Technik und Sicherheit betreffen, um Regelwerke mit möglichst weltweiter Gültigkeit zu entwickeln (vgl. etwa Kaienburg/Wysk, ZLW 2018, 38 [40]).
Im Jahr 1980 veröffentlichte sie erstmals in Form des Dokuments Nr. 9303 (seinerzeit noch in Teil 1, Band 1) Spezifikationen und Leitlinien für maschinenlesbare Pässe. Mit dem Erscheinen der 7. Auflage im Jahr 2015 wurde das Dokument Nr. 9303 überarbeitet und in 12 Teile aufgegliedert. Seitdem enthält Teil 3 die für alle maschinenlesbaren Reisedokumente gemeinsam geltenden Spezifikationen (siehe sowie ).
In Teil 3 des ICAO-Dokuments 9303 ist unter Nummer 3.8 für die Sichtzone („Visual Inspection Zone, VIZ“) für unbekannte Bestandteile des Geburtsdatums vorgesehen, dass die entsprechenden Teildaten mit einem „X“ darzustellen sind. Im maschinenlesbaren Bereich („Machine Readable Zone, MRZ“) soll an der jeweiligen Stelle das Füllzeichen (<) verwendet werden (Nr. 4.8 des ICAO-Dokuments 9303 Teil 3).
bb) Seit dem 2. August 2021 gilt für Personalausweise, die Mitgliedstaaten eigenen Staatsangehörigen ausstellen, die Verordnung (EU) 2019/1157 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und deren Familienangehörigen ausgestellt werden, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben (ABl. L 188, S. 67) – Verordnung (EU) 2019/1157 – (vgl. deren Art. 2 lit. a sowie Art. 16 Abs. 2). Nach Art. 3 Abs. 2 UAbs. 1 dieser Verordnung „entsprechen die Datenelemente von Personalausweisen den Spezifikationen des Teils 5 des ICAO-Dokuments 9303“.
In Teil 5 des ICAO-Dokuments 9303, der spezifische Bestimmungen für Reisedokumente des Formats TD3 enthält, findet sich unter Nummer 4.1.1.1 eine Tabelle mit Datenelementen für die Sichtzone. In dieser wird für unbekannte Daten eines Geburtsdatums, die dort erneut ausdrücklich Erwähnung finden, auf das ICAO-Dokument 9303-3, also die oben beschriebene Vorgehensweise verwiesen. Gleiches gilt für den maschinenlesbaren Bereich (vgl. Nr. 4.2.2.2 ICAO-Dokument 9303, Teil 5).
c) Es kann offen bleiben, ob die in den Ausweisdokumenten vorzunehmenden Eintragungen bei einem (teilweise) unbekannten Geburtsdatum mit diesen Verordnungen unionsrechtlich vorgegeben sind, so dass die vorliegende Rechtslage allein an den Unionsgrundrechten zu messen wäre, oder ob – wie vom Verwaltungsgericht angenommen – die Grundrechte des Grundgesetzes in der hier gegebenen Situation nicht durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts verdrängt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. November 2019 – 1 BvR 276/17 –, Recht auf Vergessen II, BVerfGE 152, 216 = juris, Rn. 42 ff. sowie insbesondere Rn. 77 ff. zur Abgrenzung zwischen vollständig vereinheitlichtem und gestaltungsoffenem Unionsrecht).
Für eine unionsrechtlich vollständig determinierte Materie in diesem Bereich könnte – einerseits – sprechen, dass die maschinenlesbare Personaldatenseite der Reisepässe nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Verordnung (EG) 2252/2004 „allen obligatorischen Spezifikationen des ICAO-Dokuments 9303 genügen muss“ (EuGH, Urteil vom 2. Oktober 2014 – C-101/13 –, juris, Rn. 24). Gerade die hier streitgegenständliche Konstellation eines nur unvollständig bekannten Geburtsdatums wird sowohl für Reisepässe als auch Bundespersonalausweise in den entsprechenden Verordnungen über die Bezugnahme auf das ICAO-Dokument 9303 ausdrücklich aufgegriffen und ohne Nennung etwaiger Alternativen – zudem in der englischsprachigen Originalfassung unter Verwendung des Wortes „shall“ – auf den ersten Blick abschließend abgehandelt. Andererseits sind die eher abstrakt gehaltenen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs in derselben Entscheidung zu sehen, wonach die Mitgliedstaaten „in den Grenzen der einer standardisierten Darstellung dieser Seite inhärenten Anforderungen bei der Wahl der in die verschiedenen Datenfelder einzutragenden Elemente über einen Spielraum verfügen“ sollen (EuGH, a.a.O., Rn. 30). Was hieraus für die Situation des hiesigen Verfahrens im Einzelnen abzuleiten ist, lässt sich den übrigen Formulierungen im vorgenannten Urteil ebenso wenig ohne weiteres entnehmen wie sonstiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu diesem Themenbereich.
Eine abschließende Entscheidung hierzu ist indes nicht erforderlich, da sich ein Verstoß gegen höherrangiges Recht vorliegend weder im Hinblick auf die Grundrechte des Grundgesetzes noch in Bezug auf die Unionsgrundrechte feststellen lässt.
aa) Auf die in Art. 11 Grundgesetz – GG – geschützte Freizügigkeit kann sich der Kläger hinsichtlich der von ihm beschriebenen Probleme bei Ausreisen aus der Bundesrepublik Deutschland bzw. Einreisen in nichteuropäische Länder nicht berufen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beinhaltet Art. 11 GG nicht die Garantie der Ausreisefreiheit (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957 – 1 BvR 253/56 –, BVerfGE 6, 32 = juris, Leitsatz 1 sowie Beschluss vom 14. Mai 1986 – 2 BvL 2/83 –, BVerfGE 72, 200 = juris, Rn. 100; ferner Durner, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 98. EL März 2022, Art. 11 Rn. 121 m.w.N.).
Soweit es in diesem Zusammenhang darüber hinaus zu Beeinträchtigungen des Klägers bei seinen Rückreisen kommen sollte, liegt jedenfalls kein Eingriff in das Freizügigkeitsrecht vor. Unter einem Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinn wird ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Gebot oder Verbot zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt. Daneben können auch faktische oder mittelbare Grundrechtsbeeinträchtigungen als Eingriff zu werten sein, wenn sie aufgrund ihrer Zielsetzungen und ihrer Wirkungen einem Eingriff gleichkommen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 1 BvR 2722/06 –, BVerfGK 13, 303 = juris, Rn. 92 m.w.N.).
Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nicht erkennbar. Die vom Kläger beschriebenen Probleme bei seinen Rückreisen beziehen sich nach dessen eigenen Angaben auf allenfalls zeitliche Verzögerungen. So hat er ausweislich des Protokolls über die erstinstanzliche Sitzung vor dem Verwaltungsgericht lediglich davon berichtet, es sei ihm schon passiert, dass er einen Flug „fast“ verpasst habe. Hiermit stimmt seine Darstellung in der Berufungsverhandlung vor dem Senat zu einer Ägyptenreise überein, bei der er zwar (erneut) gesondert kontrolliert worden sei, letztlich aber seinen Flug habe erreichen können. Diese Beeinträchtigungen können nicht als Eingriff in das Recht auf Freizügigkeit gewertet werden, zumal ein solcher auch nicht bezweckt ist und ein von Art. 11 GG geschützter Ortswechsel „als solcher“ nicht in Frage steht.
bb) Die Nichteintragung eines gegriffenen Geburtsdatums bzw. die Erfassung des Platzhalters X oder (<) für die unbekannten Bestandteile des Geburtsdatums in den entsprechenden Feldern der Ausweisdokumente berührt den Kläger auch nicht in verfassungswidriger Weise in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG oder in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, sofern Angaben zum Geburtsdatum überhaupt in einer Situation wie hier ein ähnlich enger personeller Bezug wie etwa dem Namen beigemessen werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. August 2006 – 1 BvR 2047/03 –, BVerfGK 9, 48 = juris, Rn. 14 ff. zum Schutz des Namens als Bestandteil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts).
Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit zwar im umfassenden Sinne, allerdings nur in den von dieser Grundrechtsnorm genannten Schranken. Sie steht insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung und kann durch diese eingeschränkt werden. Hierzu gehören die vom Normgeber gesetzten Rechtsnormen unter Einschluss ihrer Auslegung durch die Gerichte, soweit die Normen und ihre Interpretation mit dem Grundgesetz in Einklang stehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2022 – 2 BvR 1667/20 –, juris, Rn. 31 m.w.N.). Auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ist nicht absolut geschützt. Vielmehr müssen staatliche Maßnahmen hingenommen werden, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit auf gesetzlicher Grundlage unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgebots getroffen werden, soweit sie nicht den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. Juni 1993 – 1 BvR 689/92 –, BVerfGE 89, 69 = juris, Rn. 58 und vom 21. Oktober 2020 – 2 BvR 652/20 –, juris, Rn. 33). Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Eingriffe in die o.a. Grundrechte gerechtfertigt, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind. Ferner muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) gewahrt sein (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 – 2 BvL 43/92 –, BVerfGE 90, 145 = juris, Rn. 121 ff. sowie Lang, in: BeckOK, Grundgesetz, 52. Edition, Stand: 15. August 2022, Art. 2 Rn. 54 ff. sowie 147 f. m.w.N.). Hierbei steht dem Gesetzgeber prinzipiell ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der sich auf alle drei Prüfungsstufen erstreckt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 971/21 –, Bundesnotbremse II, BVerfGE 159, 355 = juris, Rn. 114 ff. zur Eignung, Rn. 123 ff. zur Erforderlichkeit sowie Rn. 135 ff. zur Angemessenheit; ferner etwa Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 149 ff. m.w.N.).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze vermag der Senat einen unzulässigen Eingriff in die Grundrechte des Klägers nicht zu erkennen.
Die ausschließliche Erfassung wahrer Geburtsdaten und die Eintragung von Platzhaltern für unbekannte Bestandteile dieses Datums sind ohne weiteres geeignet, die hiermit vom Gesetzgeber offensichtlich bezweckte inhaltliche Richtigkeit sämtlicher Personaldateneintragungen in den Ausweisdokumenten bestmöglich zu gewährleisten. Zutreffend hat schon die Beklagte darauf verwiesen, dass anderenfalls – bei der vom Kläger begehrten Aufnahme eines gegriffenen Geburtsmonats und -tags – höchstwahrscheinlich (mit einer Wahrscheinlichkeit von 364:1) falsche Daten erfasst würden. Daneben werden mit dieser Vorgehensweise einheitliche Sicherheitsstandards für Pässe und Reisedokumente zum Schutz vor Fälschungen bzw. zur Verhinderung eines Identitätsbetrugs festgelegt, was ebenfalls als legitimes Gesetzesziel anzuerkennen ist (vgl. hierzu beispielsweise auch den Erwägungsgrund 2 zur Verordnung [EG] 2252/2004 sowie bzgl. der Verordnung [EU] 2019/1157 die Gründe unter den Ziffern 4 und 8).
Mildere, gleich geeignete Mittel sind im Hinblick auf die erstrebte umfassende inhaltliche Richtigkeit der Personaldateneintragungen bereits nicht ersichtlich. Abgesehen davon mögen zwar in Anlehnung an die vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele in Frankreich und der Schweiz auch gesetzliche Regelungen vorstellbar sein, die bei einem unbekannten Geburtsdatum die Erfassung eines – zuvor einheitlich festgelegten – fiktiven Datums, beispielsweise den 1. Januar oder den 31. Dezember, vorsehen. Es ist aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit der abweichend hiervon gewählten Vorgehensweise bereits den ihm auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Maßnahme zustehenden Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte, wenn er der ausschließlichen Wiedergabe zutreffender Daten in den Ausweisdokumenten als für den Rechts- und Behördenverkehr maßgeblichen Identitätsdokumenten den Vorzug gibt.
Schließlich wird die Grenze der Zumutbarkeit bei der gebotenen Abwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe vorliegend noch gewahrt.
Soweit es auf Seiten des Klägers zu Beeinträchtigungen kommt, die sich entsprechend seinen Darstellungen auf drei Bereiche – Reisen (1), Online-Vertragsabschlüsse (2) sowie über das Internet abzugebende Erklärungen gegenüber Behörden (3) – aufteilen lassen, stehen ihm regelmäßig andere Wege offen, um seine Vorhaben umzusetzen, die ihn (noch) nicht über die Maße belasten.
(1) Der Senat hat bereits Zweifel an der Behauptung des Klägers, dass seine Dokumente – inklusive etwaiger Visa – grundsätzlich nicht maschinell lesbar sein sollen, obwohl sie sämtliche Vorgaben des ICAO-Dokuments 9303 erfüllen. Auch Teil 7 des ICAO-Dokuments 9303 sieht für maschinenlesbare Visa mit der entsprechenden Verweisung auf den dritten Dokumententeil ausdrücklich dieselben Eintragungen vor wie sie im Reisepass und Bundespersonalausweis vorzunehmen sind, also die Erfassung des Platzhalters (<) für unbekannte Stellen im Datenbankfeld für das Geburtsdatum im maschinenlesbaren Bereich (vgl. ICAO-Dokument 9303, Teil 7: Maschinenlesbare Visa, Nr. 4.2.2.2). Hiermit soll ebenso wie bei den anderen maschinenlesbaren Ausweisdokumenten gerade eine möglichst umfassende Kompatibilität herbeigeführt werden, um einen (weltweit) reibungslosen Ablauf bei Grenzkontrollen zu ermöglichen (vgl. etwa ICAO-Dokument 9303, Teil 1: Einleitung, Nr. 3.1 sowie Teil 7: Nr. 1), was den Darstellungen des Klägers diametral entgegenstünde.
Dies bedarf vorliegend indes keiner abschließenden Aufklärung. Denn der Kläger hat insoweit im Ergebnis ohnehin zu erkennen gegeben, dass ihm Reisen mit den bei ihm vorgenommenen Eintragungen in seinen Ausweisdokumenten nicht grundsätzlich unmöglich sind oder unzumutbar erschwert werden. Zeitliche Verzögerungen bei deswegen angeblich immer wieder notwendigen (manuellen) Schalterkontrollen und eingehenderen Überprüfungen seiner Ausweisdokumente bewegen sich nach seinen eigenen Darstellungen in der Berufungsverhandlung offensichtlich in Bereichen von weniger als einer Stunde, sind darüber hinaus schon im Vorfeld einplanbar und haben bisher – wie oben festgestellt – noch nicht dazu geführt, dass er infolge dieser Umstände einen Flug nicht antreten konnte.
Dass dem Kläger – wie noch erstinstanzlich behauptet und sogar in seiner eidesstattlichen Versicherung näher ausgeführt – Reisen in außereuropäische Länder „regelmäßig“ nicht möglich sein sollen, kann schon nach seinen weiteren eigenen Angaben, u. a. zur vorerwähnten Ägyptenreise, so nicht zutreffen. Der Beklagte weist ferner zu Recht darauf hin, dass mit dem deutschen Reisepass visumfrei in über 170 der insgesamt 195 weltweit anerkannten Staaten gereist werden kann (siehe ). Angesichts dessen erscheint es unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks nicht als übermäßige Belastung des Klägers, wenn dieser im Einzelfall darauf verwiesen wird, unter Umständen auch persönlich bei der entsprechenden Auslandsvertretung vorzusprechen, um etwaige Abwicklungsschwierigkeiten bei der elektronischen Bearbeitung von Visaanträgen zu beheben, sofern selbst vorausgehende Versuche einer Problemlösung über Telefon oder E-Mail scheitern sollten. Dies gilt gleichermaßen für die vom Kläger vor dem Verwaltungsgericht noch angesprochene Reise in die USA, die er nicht habe antreten können, da das hierfür erforderliche sog. ESTA-Formular im Internet mit den in den Ausweisdokumenten erfassten Eintragungen nicht ausfüllbar gewesen sei. Auch damals hätte er sich – zunächst zur Problembeschreibung fernmündlich oder elektronisch, notfalls im Rahmen einer persönlichen Vorsprache zur Beantragung eines regulären Visums – an eine der US-amerikanischen Auslandsvertretungen wenden können. Es ist weder dargetan noch anderweitig ersichtlich, warum ihm dies unmöglich gewesen sein sollte bzw. den Kläger in entsprechenden Situationen zukünftig in seinen Grundrechten unangemessen beeinträchtigten könnte.
(2) Es trifft auch offensichtlich nicht zu, dass der Kläger aufgrund der Eintragungen in seinen Ausweisdokumenten keine Verträge über das Internet abschließen kann. Abgesehen davon, dass bei weitem nicht jeder Online-Vertragsabschluss die Angabe eines Geburtsdatums verlangt, wird hierbei in aller Regel nicht die zusätzliche Vorlage von Ausweisdokumenten gefordert. Dies beschränkt sich auf wenige Vorgänge – etwa die Eröffnung eines Bankkontos über das Internet –. Dass es bei solchen Situationen zu unzumutbaren Behinderungen kommen könnte, ist indes erneut nicht erkennbar, zumal etwa mit Blick auf das sog. Post-Ident-Verfahren bei derartigen Abläufen ohnehin häufig – wenn nicht gar regelmäßig – eine persönliche Kontaktaufnahme vonnöten sein dürfte.
(3) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die den Kläger treffenden Erschwernisse im Zusammenhang mit von ihm dargestellten Kontakten zu einzelnen Behörden schon die Grenze der Zumutbarkeit überschreiten. Das für ihn zuständige Finanzamt kann grundsätzlich ebenfalls weiterhin fernmündlich oder elektronisch per E-Mail erreicht werden. Sofern hierbei tatsächlich keine abschließende Lösung zum Umgang mit seinen Geburtsdaten bei Abgabe der elektronischen Steuererklärung gefunden werden sollte, so kann der Kläger die entsprechenden Formulare postalisch in Papierform einreichen. Dem entspricht es, dass er nach eigenen Angaben zwar jedes Jahr vom Finanzamt aufgefordert wird, das „Problem mit dem Geburtsdatum“ zu lösen, er allerdings offensichtlich durchgehend in der Lage war, die notwendigen Erklärungen abzugeben. Warum ihm selbiges nicht bei der von ihm beantragten Finanzierungszulage möglich gewesen sein sollte, erschließt sich nicht und wird nicht näher konkretisiert. Nichts anderes gilt für die von ihm angedeuteten Schwierigkeiten bei Registrierungen zu Corona-Tests oder -impfungen, da bei diesen Stellen gleichermaßen in aller Regel eine zusätzliche telefonische oder elektronische Kontaktaufnahme angeboten wurde. Dass sich dies in nächster Zukunft bei vergleichbaren Situationen grundlegend ändern könnte bzw. diese alternativen Kommunikationswege für den Behördenverkehr auf Seiten des Bürgers insgesamt wegfallen könnten, ist jedenfalls derzeit nicht absehbar.
cc) Ausgehend hiervon ergibt auch die Überprüfung der Rechtslage anhand von Unionsgrundrechten, insbesondere des in Art. 7 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC – geschützten Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens, im Fall des Klägers kein anderes Ergebnis.
Es ist Sache des Gesetzgebers darüber zu befinden, ob bei weiter voranschreitender Digitalisierung eine Änderung der derzeitigen Gesetzeslage geboten erscheint.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziffer 30.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169 ff.].

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 5 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 PAuswG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 11 Grundgesetz
Art. 11 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 72, 200
BVerfGE 152, 216
BVerfGE 6, 32
BVerfGE 89, 69
BVerfGE 90, 145
BVerfGE 159, 355
LKRZ 2014, 169
2 BvL 2/83
5 K 922/20
6 B 3/23
1 S 2648/89
1 S 1177/15
1 C 41/90
1 C 14/85
1 S 1026/12
2 K 1111/03
1 B 81/89
1 S 2874/98
1 BvR 276/17
1 BvR 253/56
1 BvR 2722/06
1 BvR 2047/03
2 BvR 1667/20
1 BvR 689/92
2 BvR 652/20
2 BvL 43/92
1 BvR 971/21