Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-02-14, Aktenzeichen 10 K 1560/21

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage 10 K 1559/21 gegen Ziffern 2 bis 4 der Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 03.05.2021 wird angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Versagung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in ..., sowie die unter Androhung eines Zwangsgelds angeordnete Untersagung der Vermittlung von Sportwetten an diesem Standort.
2
Die Antragstellerin vermittelt unter der Anschrift ..., Sportwetten. Die Betriebsaufnahme zum 01.07.2020 zeigte sie der Stadt ... unter dem 02.07.2020 an. In denselben Räumlichkeiten waren zunächst von der ... GmbH, der ... GmbH, von K. L., von R. K. und zuletzt von der ... GmbH ebenfalls Sportwetten vermittelt worden. Im selben Gebäudekomplex befinden sich drei Spielhallen ( ... I, II und III), für deren Betrieb die Stadt ... zuletzt bis 30.06.2021 befristete Erlaubnisse nach dem Landesglücksspielgesetz (LGlüG) erteilt hatte. Über gegen die Befristung vom Betreiber der Spielhallen erhobene Widersprüche wurde bislang nicht entschieden. Den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Duldung der Spielhallen über den 30.06.2021 hinaus lehnte das Verwaltungsgericht Freiburg mit Beschluss vom 30.06.2021 (- 9 K 1923/21 -) ab.
3
Mit Verfügung vom 23.06.2016 hatte das Regierungspräsidium Karlsruhe (im Folgenden: Regierungspräsidium) der ... GmbH untersagt, im Gebäude ..., ..., Sportwetten zu vermitteln oder derartige Tätigkeiten zu unterstützen, und die unverzügliche und dauerhafte Entfernung der zur Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen angeordnet (Ziff. 1 der Verfügung), außerdem die unverzügliche und dauerhafte Einstellung der untersagten Tätigkeiten angeordnet und die ... GmbH aufgefordert, die Einstellung der Tätigkeit dem Regierungspräsidium schriftlich mitzuteilen, wobei die Mitteilung über die Einstellung binnen der Frist zur Einstellung zugehen müsse (Ziff. 2 der Verfügung). Für den Fall der Nichterfüllung der Verpflichtungen aus Ziff. 1 und Ziff. 2 binnen zwei Wochen hatte es ein Zwangsgeld angedroht (Ziff. 3 der Verfügung). Die gegen diese Verfügung von der ... GmbH erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 26.04.2018 (- 9 K 2489/16 -, n.v.) ab. Die hiergegen gerichtete Berufung wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 04.07.2019 (- 6 S 1412/18 -, n.v.) zurück. Den Antrag der ... GmbH auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens hat das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 19.02.2021 abgelehnt. Über die hiergegen beim Verwaltungsgericht Freiburg erhobene Klage (10 K 804/21) wurde bislang noch nicht entschieden.
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Nachdem der Wettbetrieb in der Folge von K. L. fortgeführt worden war, machte das Regierungspräsidium diesem die Untersagungsverfügung gegen die ... GmbH bekannt und stellte fest, dass dieser bezüglich der vollziehbaren, objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen Rechtsnachfolger sei. Eine hiergegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 26.04.2018 (- 9 K 4546/16 -, juris) ab. Die hiergegen gerichtete Berufung wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 04.07.2019 (- 6 S 1269/18 -, juris) zurück.
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Mit Verfügung vom 14.01.2020 machte das Regierungspräsidium der ... GmbH - die unmittelbar vor der Antragstellerin den Wettbetrieb fortgeführt hatte - die an die ... GmbH gerichtete Verfügung bekannt. Einen hiergegen - ebenfalls vom Prozessbevollmächtigten der hiesigen Antragstellerin - gerichteten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes lehnte die Kammer mit Beschluss vom 31.08.2020 (10 K 2179/20) ab. Die gegen die Verfügung vom 14.01.2020 erhobene Klage ist noch anhängig (10 K 2164/20).
6
Mit Verfügung vom 07.10.2019 (richtig: 07.10.2020) machte das Regierungspräsidium auch der Antragstellerin die an die ... GmbH gerichtete Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 bekannt und stellte fest, dass die vollziehbaren objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen aus Ziff. 1 und 2 dieser Verfügung die Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin treffen (Ziff. 1 der Verfügung). Für den Fall, dass die Antragstellerin den Verpflichtungen aus Ziff. 1 und 2 der Verfügung vom 23.06.2016 nicht binnen zwei Wochen nachkomme, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 EUR angedroht, wobei die Mitteilung über die Einstellung der Tätigkeit binnen dieser Frist dem Regierungspräsidium zugehen müsse (Ziff. 2 der Verfügung). Es wurde eine Gebühr von 250 EUR festgesetzt (Ziff. 3 der Verfügung).
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Die Antragstellerin hat am 27.10.2020 Klage gegen diese Verfügung erhoben (10 K 3404/20) und zugleich einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt (10 K 3405/20) gestellt. Die Kammer lehnte diesen Antrag mit Beschluss vom 24.11.2020 ab. Mit Beschluss vom 29.06.2021 (6 S 3971/20) wies der VGH Baden-Württemberg die hiergegen von der Antragstellerin erhobene Beschwerde ebenso zurück wie die Beschwerde der ... GmbH gegen den Beschluss der Kammer vom 31.08.2020 (10 K 2179/20).
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Die ..., welche wohl im Besitz einer Konzession zum Veranstalten von Sportwetten im Internet ist, beantragte unter dem 25.11.2020 beim Regierungspräsidium die Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in ..., ..., die von der Antragstellerin betrieben werden solle. Mit Schreiben vom 03.03.2021 begründete der damalige Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin den Antrag.
9
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 03.05.2021 lehnte das Regierungspräsidium den von der ... für die Antragstellerin gestellten Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in ..., ..., ab (Ziff. 1 der Verfügung), untersagte den weiteren Betrieb der Wettvermittlungsstelle, ordnete die dauerhafte Entfernung der zur Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen (Ziff. 2 der Verfügung) sowie die unverzügliche und dauerhafte Einstellung der nicht erlaubten Tätigkeiten an und forderte die Antragstellerin auf, die Einstellung der Tätigkeit dem Regierungspräsidium schriftlich mitzuteilen (Ziff. 3 der Verfügung). Für den Fall, dass die Antragstellerin ihren Verpflichtungen aus Ziffern 2 und 3 nicht binnen zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung nachkomme, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 EUR angedroht. Die Mitteilung über die Einstellung der Tätigkeiten müsse dem Regierungspräsidium innerhalb dieser Frist zugehen (Ziff. 4 der Verfügung). Für die Verfügung wurde eine Gebühr von 500 EUR festgesetzt (Ziff. 5 der Verfügung). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus, der Erlaubnis stehe zum einen der Betrieb der Spielhalle in demselben Gebäude entgegen, zum anderen die Schließungsverfügung gegen die Antragstellerin vom 07.10.2019 (richtig: 07.10.2020). Die Bekanntmachung der Untersagungsverfügung und Inanspruchnahme in Bezug auf die objektbezogene Schließungsverpflichtung ihres Vorgängers sei ein Dauerverwaltungsakt, der auch gegenüber dem Erlaubnisanspruch rechtshindernde Wirkung entfalte.
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Die Antragstellerin hat am 18.05.2021 Klage erhoben und um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht, zunächst mit an das Verwaltungsgericht Karlsruhe adressierten Schriftsätzen. Am 26.05.2021 hat sie korrigierte Schriftsätze eingereicht mit der Bemerkung, im Adressfenster sei aus Versehen das Verwaltungsgericht Karlsruhe genannt worden. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Versagung der Erlaubnis sei rechtswidrig, da das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV in Ansehung der mittlerweile faktisch und ab 01.07.2021 auch gesetzlich geregelten Zulassung von online-Spielhallen und -Wetten auf ein und derselben Internetseite hinfällig sei. Das Trennungsgebot sei offenkundig verfassungs- und europarechtswidrig. Es sei nicht mehr verhältnismäßig und insbesondere nicht mehr kohärent und diskriminierungsfrei, wegen Verletzung einer Gebäudekomplexregelung gegen eine Wettannahmestelle vorzugehen, die sich im gleichen Gebäudekomplex befinde wie eine Spielhalle. Geldspielgeräte im Internet wie auch Sportwetten im Internet hätten nach allen bisherigen Erkenntnissen höhere Gefahren- und Suchtpotenziale als stationäre Wetten. Via Computer bzw. Smartphone sei jederzeit und überall ein Simultanspiel von Sportwetten und Geldspielgeräten möglich. Es sei weder unter dem Aspekt der „Griffnähe“ noch unter einem sonstigen Aspekt des Glücksspielstaatsvertrages folgerichtig und konsequent, ausgerechnet im gefährlichsten Vertriebskanal das simultane Spiel von Online-Spielgeräten und Online-Wetten zuzulassen, während in dem sicheren Vertriebskanal des stationären Spiels die Ansiedlung in ein und demselben Gebäudekomplex unterbunden werde. Darüber hinaus müsse ein Kunde nicht einmal die Spielhalle verlassen, um an Sportwetten teilzunehmen, da er in der Hosentasche mit einem Smartphone ein mobiles Geldspielgerät mit sich führe. Der Erlaubnisvorbehalt wie auch tragende materielle Erlaubnisvoraussetzungen seien nach wie vor unionsrechtlich nicht anwendbar. Es liege ein grenzübergreifender Sachverhalt vor. Die ... sei an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt, dass die Entscheidung zwangsläufig nur einheitlich gegenüber ihr als Veranstalterin und Vermittlerin ergehen könne. Sie sei daher notwendig beizuladen. Die Wettvermittlungsstelle müsse in die Vertriebsorganisation der eine Konzession innehabenden Person, deren Sportwetten vermittelt würden, eingegliedert sein. Die ... habe als Konzessionärin am 25.11.2020 die Erlaubnis für den in Rede stehenden Standort beantragt. Sie habe dies getan, weil der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nur von einer eine Konzession innehabenden Person gestellt werden könne. Die ... sei daher Beteiligte im Erlaubnisverfahren. Ein Festhalten an Untersagungen, die mit dem Betrieb der Spielhallen ... begründet würden, sei nicht mehr verhältnismäßig. Die Erlaubnisse für diese Spielhallen seien zum 30.06.2021 ausgelaufen. Die Dreifachspielhalle sei auch nicht genehmigungsfähig, da im Umkreis von weniger als 500 m ältere Spielhallen mit älteren Rechten existierten. Die gewerberechtliche Zuverlässigkeit des Betreibers sei massiv infrage gestellt. Denn aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg 9 K 1923/21 ergebe sich, dass Steuerrückstände von über 100.000 EUR bestünden und jedenfalls 2016 Zahlungsverpflichtungen von 1.146.477 EUR bestanden hätten. Bei zutreffender rechtlicher Beurteilung sei davon auszugehen, dass die drei Spielhallen derzeit ohne Erlaubnis betrieben würden. Der Betreiber habe (nur) Widerspruch gegen die Befristung der ihr erteilten Erlaubnisse erhoben. Eine unbefristete Spielhallenerlaubnis kollidiere aber mit dem Gesetz. Vielmehr sei die Erlaubnis zwingend mit einer Befristung zu versehen. Daher scheide eine isolierte Aufhebung der Befristung einer Spielhallenerlaubnis aus. Das Verwaltungsgericht habe im Verfahren 9 K 1923/21 den Eilantrag des Betreibers abgelehnt. Eine Legalisierungswirkung komme dem Beschluss daher nicht zu. Es lägen lediglich mittelbare Hinweise auf eine bislang nicht erfolgte Untersagung der Spielhallen vor. Art und Weise einer etwaigen Duldung seien damit nicht bekannt. Bei einer Duldung handele es sich nur um eine Zusicherung inter partes, die nicht zulasten Dritter gehen könne. Zudem hätten unter anderem die Antragstellerin und die ... (Dritt-)Widerspruch gegen die Spielhallenerlaubnis erhoben. Die Spielhallen seien nicht erlaubnisfähig. Denn unstreitig befinde sich in weniger als 500 m Entfernung die Spielhalle „ ... “ in der ... . Eine Härtefallentscheidung über den 30.06.2021 liege nicht vor. Das angedrohte Zwangsmittel sei unbestimmt. Es bestehe ein Anordnungsgrund, da im Falle einer Betriebsschließung die Abwanderung von Kunden drohe. Fixkosten für Miete und Mitarbeiter, Tilgung von Investitionskosten sowie laufende Betriebskosten stellten erhebliche Belastungen dar.
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Die Antragstellerin beantragt,
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1. die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 03.05.2021 anzuordnen bzw. wiederherzustellen und
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2. im Wege der einstweiligen Anordnung den Antragsgegner zu verpflichten, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin in ..., ..., vorläufig bis zur Entscheidung über die bereits erhobene Klage, jedenfalls aber bis zu einer erneuten Bescheidung des Erlaubnisantrages für die Wettvermittlungsstellenerlaubnis zu dulden.
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Der Antragsgegner beantragt,
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die Anträge abzulehnen.
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Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, dem Antrag fehle aufgrund der bestandskräftigen Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 gegenüber der ... GmbH und der aufgrund dessen die Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin treffenden Verpflichtungen bereits das Rechtsschutzbedürfnis. Der Antrag sei auch unbegründet, da die Wettannahmestelle der Antragstellerin gegen § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße, weil nach dieser Vorschrift in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befinde, Sportwetten nicht vermittelt werden dürften. Das Trennungsgebot nach dieser Vorschrift verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der Glückspielstaatsvertrag 2021 halte am Trennungsgebot fest. Die Kohärenz mit dem Internetangebot werde dadurch hergestellt, dass nach § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV 2021 für verschiedene Glücksspielformen, die über dieselbe Internetdomain angeboten würden, ein selbstständiger und grafisch jeweils voneinander abgetrennter Bereich eingerichtet werden müsse. Darüber hinaus werde nach § 6h GlüStV 2021 das parallele Spiel bei verschiedenen Anbietern über eine Aktivitätsdatei verhindert. Nach Beendigung des Spiels bei einem Anbieter gelte eine Wartefrist von 5 Minuten. Diese „Abkühlungsphase“ entspreche der aufgrund des Trennungsgebots geforderten Entfernung von Sportwettvermittlungsstellen zur nächsten Spielhalle. Es würde den Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes sprengen, wenn nun die Verfassungsmäßigkeit und EU-Rechtskonformität des GlüStV 2021 geprüft werden müsste. Eine Interessenabwägung bei offenem Ausgang des Klageverfahrens gehe zulasten der Antragstellerin aus. Diese habe die Sportwettvermittlung von der ... und mehreren zeitlich dazwischenliegenden Betreibern übernommen und unverändert fortgeführt, obwohl der ... GmbH der Betrieb wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot bestandskräftig und gerichtlich bestätigt untersagt worden sei. Solange keine bestandskräftige Entscheidung hinsichtlich der Spielhalle vorliege, handele es sich nicht um eine unerlaubte Spielhalle, die der Wettvermittlungsstelle nicht entgegengehalten werden könnte.
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Der Kammer liegen die einschlägige Behördenakte, die Gerichtsakte des Klageverfahrens (10 K 1559/21) sowie die Gerichtsakten 10 K 2164/20, 10 K 2179/20, 10 K 3404/20 und 10 K 3405/20 sowie die zu diesen Akten beigezogenen Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.II.
Der Kammer liegen die einschlägige Behördenakte, die Gerichtsakte des Klageverfahrens (10 K 1559/21) sowie die Gerichtsakten 10 K 2164/20, 10 K 2179/20, 10 K 3404/20 und 10 K 3405/20 sowie die zu diesen Akten beigezogenen Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag hat hinsichtlich des Antrags auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den streitgegenständlichen Bescheid Erfolg (1.), nicht jedoch hinsichtlich des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (2.).
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1. Die Kammer legt den Antrag auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums vom 03.05.2021 sachdienlich dahin aus, dass er sich nicht gegen die Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle in ..., (Ziff. 1 des Bescheids) richtet. Insoweit ist in der Hauptsache die Verpflichtungsklage statthaft. Ausgehend hiervon hat die Antragstellerin zu Recht zur Sicherung des geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung der Erlaubnis einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO) gestellt.
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Der Antrag auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage ist nur hinsichtlich der in Ziffern 2 bis 4 des Bescheids getroffenen Regelungen zulässig (a). Soweit er zulässig ist, ist er auch begründet (b).
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a) Soweit die Antragstellerin bei sachdienlicher Auslegung die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die auf § 9 Abs. 1 GlüStV (in der Fassung des Glücksspielstaatsvertrags vom 29.10.2020 - GlüStV 2021 -, GBl. 2021, S. 120 ff.) gestützte Untersagungsverfügung (Ziff. 2 und 3 des Bescheids) begehrt, ist dieser Antrag nach § 80Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV statthaft. Denn nach § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV haben Klagen gegen Anordnungen nach § 9 Abs. 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung. Der Antrag ist insoweit auch im Übrigen zulässig. Da es sich um einen belastenden und vollstreckbaren Verwaltungsakt handelt, besteht - ungeachtet der auf dasselbe Ziel gerichteten Verfügung vom 07.10.2020 - auch ein Rechtschutzinteresse für den Antrag.
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Soweit die Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Androhung eines Zwangsgeldes (Ziff. 4 des Bescheids) begehrt, ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 12 Satz 1 LVwVG statthaft und auch im Übrigen zulässig.
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Dagegen ist der Antrag unzulässig, soweit die Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Festsetzung einer Gebühr von 500 EUR (Ziff. 5 der Verfügung) begehrt. Zwar entfällt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Der Antrag ist nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO jedoch nur zulässig, wenn zuvor ein Aussetzungsantrag bei der Behörde gestellt worden ist. Daran fehlt es vorliegend. Es liegt auch kein Fall des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO vor. Denn das Regierungspräsidium betreibt vorliegend nicht die Zwangsvollstreckung hinsichtlich der Gebühr, sondern ausschließlich hinsichtlich der Untersagung. Sähe man dies anders, wäre der Antrag insoweit jedenfalls unbegründet. Denn die Festsetzung der Gebühr ist voraussichtlich rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 1, 4, 7, 12 Abs. 4 LGebG i.V.m. Ziff. 14.1.7 und 14.3.4 der GebVO IM. Durchgreifende Rechtsfehler sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich. Zwar wurde die Antragstellerin nicht angehört. Dies war jedoch für das Ergebnis offensichtlich ohne Bedeutung und damit nach § 46 Abs. 1 LVwVfG unbeachtlich.
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b) Der Antrag ist - soweit zulässig - auch begründet.
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Bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung erweisen sich Ziffern 2 und 3 des angegriffenen Bescheids als voraussichtlich rechtswidrig. Rechtsgrundlage für den Erlass dieser Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die erforderlichen Anordnungen können im Einzelfall erlassen werden, wenn gegen eine Vorschrift des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Insbesondere kann die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagt werden (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV).
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aa) Die Untersagungsverfügung in Ziffern 2 und 3 des angegriffenen Bescheids ist voraussichtlich nicht aus formellen Gründen rechtswidrig. Zwar hat das Regierungspräsidium die Antragstellerin mit Schreiben vom 03.02.2021 lediglich zur beabsichtigten Ablehnung des Erlaubnisantrags und nicht dazu angehört, dass eine Untersagungsverfügung gegenüber der Antragstellerin ergehen werde. Nach § 46 Abs. 1 LVwVfG ist ein Anhörungsfehler unbeachtlich, wenn offensichtlich ist, dass er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Davon ist hier auszugehen. Zum einen wird dem Antragsgegner nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV (nur) intendiertes Ermessen eingeräumt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.07.2019 - 6 S 2759/18 -, juris Rn. 25). Denn nach § 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG „sollen“ die Veranstaltung und die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels sowie die Werbung hierfür untersagt werden. Zum anderen hatte die Antragstellerin aufgrund des Schreibens des Regierungspräsidiums vom 03.02.2021, in dem auf den Verstoß gegen das Trennungsgebot nach § 21 Abs. 2 GlüStV und die - aus Sicht des Regierungspräsidiums - unveränderten örtlichen Verhältnisse sowie fortbestehenden Untersagungsgründe hingewiesen wurde, hinreichend Gelegenheit, die auch für die Untersagungsverfügung maßgeblichen Umstände vorzutragen.
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bb) Die Untersagungsverfügung erweist sich aber nach der im vorliegenden Verfahren allein gebotenen und möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als voraussichtlich materiell rechtswidrig, da wohl kein Verstoß gegen das Trennungsgebot mehr vorliegt.
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(1) Das Regierungspräsidium war allerdings dem Grunde nach nicht schon deshalb am Erlass der Untersagungsverfügung gehindert, weil es der Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin mit Bescheid vom 07.10.2019 (richtig: 07.10.2020) die an die ... gerichtete Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 bekannt gemacht und festgestellt hat, dass die vollziehbaren objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen aus Ziffern 1 und 2 dieser Verfügung die Antragstellerin treffen. Damit liegt zwar bereits ein auch gegenüber der Antragstellerin vollstreckbarer Verwaltungsakt vor, mit dem die Untersagung der aufgrund vermeintlichen Verstoßes gegen das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV und § 20a Nr. 7a LGlüG - aus Sicht des Antragsgegners - unzulässigen Wettvermittlungsstelle in ... durchgesetzt werden kann. Auch ist das Ziel dieses feststellenden Verwaltungsakts - wie auch bei der vorliegenden konstitutiven Untersagungsverfügung - auf das Verbot, die Wettannahmestelle an diesem Ort zu betreiben, gerichtet. Mit diesem Verwaltungsakt wurde aber lediglich festgestellt, dass die Pflicht infolge ihrer Sachbezogenheit auf die Antragstellerin übergegangen ist, also nur wiederholt, was sich bereits aus dem Charakter eines dinglichen Verwaltungsakts ergibt. Dabei handelt es sich lediglich um ein Minus zu dem hier streitgegenständlichen Verbot, mit dem die Untersagung konstitutiv begründet wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2019 - 6 S 1269/18 -, juris Rn. 27). Daraus folgt allerdings auch, dass sich die Prüfung des Gerichts im Rechtsschutzverfahren hinsichtlich des konstitutiven Verbots auch darauf erstreckt, ob tatsächlich ein Verstoß gegen das Trennungsgebot vorliegt und ob das Trennungsgebot rechtmäßig ist. Demgegenüber stellt sich im Verfahren betreffend den (feststellenden) Bescheid vom 07.10.2020 die Frage der Rechtmäßigkeit des Trennungsgebots wohl nicht erneut. Denn aufgrund der Bestandskraft der gegenüber der ... GmbH ergangenen Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 erfolgt grundsätzlich keine erneute Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsakts. Vielmehr beschränkt sich die Prüfung regelmäßig auf die Voraussetzungen der Rechtsnachfolge (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2021 - 6 S 3971/20 -, Seite 12). Ob Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 07.10.2020 ist, dass tatsächlich (noch) ein Verstoß gegen das Trennungsgebot vorliegt, kann an dieser Stelle offenbleiben.
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(2) Auch ist die Antragstellerin nicht im Besitz der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 20a Abs. 1 Satz 1 LGlüG erforderlichen Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle in ..., und kann eine solche Erlaubnis derzeit wohl nicht beanspruchen (siehe unten zu 2.). Es liegt aber wohl kein Verstoß gegen das Trennungsgebot (mehr) vor, so dass die unter anderem hierauf - und nicht nur auf das Fehlen einer Erlaubnis - gestützte konstitutive Untersagungsverfügung voraussichtlich aufgrund fehlender Erforderlichkeit zumindest ermessensfehlerhaft ist. Davon ist trotz des Umstands auszugehen, dass dem Antragsgegner nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV intendiertes Ermessen eingeräumt ist. Belässt es die Behörde - wie im vorliegenden Fall - nicht nur bei der vollstreckbaren Verfügung, mit dem dem Betreiber einer Wettannahmestelle eine an den Rechtsvorgänger gerichtete Untersagungsverfügung bekannt gemacht wurde, sondern erlässt sie darüber hinaus eine unter anderem auf den Verstoß gegen das Trennungsgebot gestützte konstitutive Untersagungsverfügung, so ist ein solcher Verstoß auch Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit dieser Verfügung. Denn liegt ein Verstoß gegen das Trennungsgebot nicht vor und könnte die Untersagungsverfügung daher nur darauf gestützt werden, dass (derzeit) die Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstellen im Hinblick auf die vollstreckbare Verfügung über die Bekanntmachung der an den Rechtsvorgänger gerichteten Untersagungsverfügung noch ausscheidet, bedarf es des Erlasses einer konstitutiven Untersagungsverfügung nicht.
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(3) Rechtsgrundlage für das Trennungsgebot ist § 20a Abs. 1 Satz 2 Nr. 7a LGlüG i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüStV. Danach ist Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle, dass diese nicht in einem Gebäude oder Gebäudekomplex betrieben wird, in dem sich eine Spielbank oder eine Spielhalle befindet. Nach dem Wortlaut der Vorschrift („sich befindet“) reicht zwar der „bloße Betrieb“ einer Spielhalle für die Annahme eines Verstoßes gegen das Trennungsgebot aus. Aus der Begründung des Gesetzes zur Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 (LT-Drs. 16/9487, S. 160) ergibt sich jedoch, dass die Wettvermittlung nur durch eine erlaubte Spielhalle oder Spielbank im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex ausgeschlossen wird. Weiter heißt es in der Gesetzesbegründung, unerlaubte Spielhallen oder Spielbanken hinderten die Erlaubniserteilung für die Ermittlung von Sportwetten nicht. Der Staatsvertrag gehe vielmehr davon aus, dass in einem solchen Fall die jeweils zuständigen Behörden das unerlaubte Glücksspiel unterbänden und bei Vorliegen der (staatsvertraglichen und ergänzenden übrigen landesrechtlichen) Voraussetzungen die Erlaubnis zur Wettvermittlung erteilten. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu § 20 Abs 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG a.F. (vgl. Beschluss vom 21.07.2020 - 6 S 1665/20 -, juris Rnrn. 6 ff.), wonach dem Gesetzgeber nicht angesonnen werden könne, mit der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV eine generelle Privilegierung von Spielhallen zu verfolgen und es auf der Hand liege, dass der unerlaubte und mit der Rechtsordnung nicht in Einklang stehende Betrieb einer Spielhalle gegenüber dem unerlaubten und damit ebenfalls nicht mit der Rechtsordnung in Einklang stehenden Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nicht vorzugswürdig sein könne.
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(4) Hiernach ist von einem Verstoß gegen das Trennungsgebot nur auszugehen, wenn es sich um einen rechtskonformen Betrieb der Spielhalle handelt. Davon ist indessen hinsichtlich der im Gebäudekomplex ..., ..., vorhandenen drei Spielhallen ( ... I - III) nach der derzeitigen Sachlage, die für die rechtliche Beurteilung der Untersagungsverfügung im vorliegenden Verfahren maßgeblich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris Rn. 33; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, juris Rn. 15; zur Möglichkeit der zeitabschnittsweisen Überprüfung einer Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.01.2012 - 8 B 62.11 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 -, juris Rn. 30), nicht auszugehen. Denn die Betreiberin der Spielhallen war nur im Besitz von bis zum 30.06.2021 gültigen Erlaubnissen für den Betrieb der Spielhallen. Auch ist wohl nicht davon auszugehen, dass der von der Betreiberin erhobene Widerspruch gegen die Befristung der ihr erteilten Erlaubnisse aufschiebende Wirkung entfaltet mit der Folge, dass sie bis zum Abschluss des Widerspruchs- und eines gegebenenfalls nachfolgenden gerichtlichen Verfahrens berechtigt wäre, von den als unbefristet erteilt geltenden Erlaubnissen Gebrauch zu machen. Die Kammer folgt insoweit nicht dem Beschluss der 9. Kammer des beschließenden Gerichts vom 30.06.2021 (9 K 1923/21), mit dem der Antrag der Betreiberin der Spielhallen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Duldung der Spielhallen, hilfsweise der Erteilung befristeter Erlaubnisse bis zum rechtskräftigen Abschluss des Erlaubnisverfahrens mit der Begründung abgelehnt wurde, der Widerspruch gegen die Befristung der Erlaubnisse habe aufschiebende Wirkung. Vielmehr dürfte es sich bei den vorliegend erfolgten Befristungen der Spielhallenerlaubnisse nicht um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, sondern um Inhaltsbestimmungen der Erlaubnisse handeln. Denn eine isolierte Aufhebung der Befristungen im Hauptsacheverfahren scheidet offenkundig aus, weil sowohl die reguläre Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG als auch die Härtefallerlaubnis nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zwingend zu befristen ist und damit eine Spielhallenerlaubnis im Falle einer isolierten Aufhebung der Befristung nicht sinnvoller- und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben könnte (ebenso VG Freiburg, Beschluss vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 3, und Beschluss vom 05.08.2021 - 4 K 1849/21 -, juris Rn. 19; VG Stuttgart, Beschluss vom 14.09.2021 - 18 K 3812/21 -, juris Rn. 9, jeweils unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, juris Rn. 25).
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Die zuständige Behörde, die Stadt ..., hat den (Weiter-)Betrieb der im Gebäudekomplex ..., ..., vorhandenen drei Spielhallen ( ... I - III) auch nicht im Sinne der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (vgl. Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, juris Rn. 53; Beschluss vom 07.10.2021 - 6 S 2763/21 - juris) aktiv geduldet, was - nach dieser Rechtsprechung - zu einem rechtskonformen Betrieb der Spielhallen führen würde. Vielmehr unterlässt es die zuständige Behörde derzeit lediglich, gegen den Betrieb der Spielhallen vorzugehen. Darin liegt aber nur eine „passive“ oder „faktische“ Duldung, die nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg gerade nicht genügt (vgl. Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, juris Rn. 53). Die Stadt ... ist im Übrigen auch nicht aufgrund einer gerichtlichen Eil-Entscheidung dazu verpflichtet, eine aktive Duldung zu erteilen. Vielmehr wurde mit dem bereits erwähnten Beschluss vom 30.06.2021 - 9 K 1923/21 - der mit dem Ziel der Duldung der Spielhallen gestellte Antrag auf Erlass einer einstweilen Anordnung abgelehnt.
33
cc) Ist die Untersagungsverfügung in Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Bescheids voraussichtlich rechtswidrig, begegnet auch die Androhung eines Zwangsgeldes i.H.v. 10.000 EUR (Ziff. 4) rechtlichen Bedenken.
34
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO) mit dem Ziel der Verpflichtung des Antragsgegners, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin in ..., ..., bis zur Entscheidung über die Klage (10 K 1559/21), jedenfalls aber bis zu einer erneuten Bescheidung des hinsichtlich des Betriebs der Wettvermittlungsstelle gestellten Erlaubnisantrags zu dulden, hat keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Denn der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis steht ihr nach dem derzeitigen Stand der Erkenntnis voraussichtlich nicht zu.
35
Nach § 20a Abs. 1 Satz 2 Nr. 10 LGlüG darf die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Erlaubnis aus anderen Gründen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet werden könnte. Davon ist indessen derzeit auszugehen. Zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gehört unter anderem die Unversehrtheit der Rechtsordnung, welche alle rechtlich verbindlichen Regelungen umfasst, die eine Verhaltenspflicht begründen. Verhaltenspflichten können sich auch aus rechtlich verbindlichen Einzelfallregelungen (etwa einem Urteil, einem Verwaltungsakt oder einem Vertrag) ergeben (vgl. Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, D. Polizeiaufgaben und Regelungsmuster des polizeilichen Eingriffsrechts, Rn. 50). Dem Betrieb der Wettvermittlungsstelle durch die Antragstellerin steht aber die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.10.2019 (richtig: 07.10.2020) entgegen, mit der der Antragstellerin die an die ... gerichtete Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 bekannt gemacht und festgestellt wurde, dass sie die vollziehbaren objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen aus Ziff. 1 und 2 dieser Verfügung als Rechtsnachfolgerin treffen. Der Antragstellerin ist es aufgrund dessen insbesondere untersagt, eine Wettvermittlungsstelle am Standort ... zu betreiben. Die Verfügung vom 07.10.2020 ist auch vollstreckbar, nachdem der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (10 K 3404/20) mit Beschluss der Kammer vom 24.11.2020 (10 K 3405/20) abgelehnt wurde und auch die dagegen eingelegte Beschwerde keinen Erfolg hatte. Einen Antrag auf Abänderung (§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO) hat die Antragstellerin bislang nicht gestellt.III.
Nach § 20a Abs. 1 Satz 2 Nr. 10 LGlüG darf die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Erlaubnis aus anderen Gründen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet werden könnte. Davon ist indessen derzeit auszugehen. Zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gehört unter anderem die Unversehrtheit der Rechtsordnung, welche alle rechtlich verbindlichen Regelungen umfasst, die eine Verhaltenspflicht begründen. Verhaltenspflichten können sich auch aus rechtlich verbindlichen Einzelfallregelungen (etwa einem Urteil, einem Verwaltungsakt oder einem Vertrag) ergeben (vgl. Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, D. Polizeiaufgaben und Regelungsmuster des polizeilichen Eingriffsrechts, Rn. 50). Dem Betrieb der Wettvermittlungsstelle durch die Antragstellerin steht aber die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.10.2019 (richtig: 07.10.2020) entgegen, mit der der Antragstellerin die an die ... gerichtete Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 bekannt gemacht und festgestellt wurde, dass sie die vollziehbaren objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen aus Ziff. 1 und 2 dieser Verfügung als Rechtsnachfolgerin treffen. Der Antragstellerin ist es aufgrund dessen insbesondere untersagt, eine Wettvermittlungsstelle am Standort ... zu betreiben. Die Verfügung vom 07.10.2020 ist auch vollstreckbar, nachdem der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (10 K 3404/20) mit Beschluss der Kammer vom 24.11.2020 (10 K 3405/20) abgelehnt wurde und auch die dagegen eingelegte Beschwerde keinen Erfolg hatte. Einen Antrag auf Abänderung (§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO) hat die Antragstellerin bislang nicht gestellt.
III.
36
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 54.2.1, Nr. 1.7.2 und 1.5 Satz 1 Hs. 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 24). Zwar hat die Antragstellerin sowohl einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO als auch einen Antrag nach § 123 VwGO gestellt. Die Kammer sieht aber wegen wirtschaftlicher Identität der Anträge von einer Streitwertaddition nach § 39 Abs. 1 GKG ab.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 4, 7, 12 Abs. 4 LGebG i.V.m. Ziff. 14.1.7 und 14.3.4 der GebVO
§§ 2 Abs. 1 Satz 1, 20a Abs. 1 Satz 1 LGlüG
§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG
§ 6h GlüStV
§ 123 VwGO
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 12 Satz 1 LVwVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 46 Abs. 1 LVwVfG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG
§ 20a Nr. 7a LGlüG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 20a Abs. 1 Satz 2 Nr. 7a LGlüG
§ 20 Abs 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG
§ 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 20a Abs. 1 Satz 2 Nr. 10 LGlüG
§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 10 K 1559/21
9 K 1923/21
9 K 2489/16
6 S 1412/18
10 K 804/21
9 K 4546/16
6 S 1269/18
10 K 2179/20
10 K 2164/20
10 K 3404/20
10 K 3405/20
6 S 3971/20
6 S 2759/18
6 S 1665/20
8 C 46.12
6 S 1110/07
8 B 62.11
6 S 1426/14
7 K 2107/21
4 K 1849/21
18 K 3812/21
11 C 2.00
6 S 472/20
6 S 2763/21
6 S 199/19