Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-24, Aktenzeichen 20 A 1612/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0524.20A1612.04.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und Sand. Sie betreibt auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 auf dem Gebiet der Gemeinde X. zwischen X. und L. eine Nassabgrabung ("Abgrabung W. ") und beabsichtigt deren Erweiterung auf zwei westlich und nördlich angrenzende Flächen. Unter Einbeziehung der planfestgestellten Abgrabung und einer ersten Erweiterung nach Westen soll die Gesamtabgrabungsfläche um ca. 52 ha auf ca. 121 ha vergrößert werden. Hierdurch soll sich die Abgrabungstätigkeit auf ca. 31 Jahre verlängern. Auf der Erweiterungsfläche sollen ca. 6,4 Mio. m ³ Kies und Sand bis zu einer Tiefe von ca. 16 m unter GOK - ca. 3,4 m NN - entnommen werden. Nach Abschluss der Herrichtung soll ein zusammenhängender See verbleiben.
Die Vorhabenfläche ist bislang auf kleineren Teilflächen im Westen mit Gehölzen sowie Wald bestanden und wird im Übrigen landwirtschaftlich als Ackerland genutzt. Sie liegt innerhalb des 1986 genehmigten Landschaftsplanes Nr. 10 X. des Kreises Kleve. Der Landschaftsplan setzt die Vorhabenfläche wie das umgebende Gelände als Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1 fest. Nach den allgemeinen Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete (Nr. 3.3) ist es verboten, u. a. Abgrabungen vorzunehmen und Wasserflächen anzulegen oder zu verändern (Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und g)). Die Durchführung des im Gebietsentwicklungsplan (GEP) dargestellten Ziels - Abgrabung - im Rahmen der dafür vorgesehenen Verfahren bleibt hiervon unberührt (Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f)). Im GEP 1986 für den Regierungsbezirk Düsseldorf - jetzt Regionalplan - ist das gesamte Gebiet zwischen X. und L. als Agrarbereich mit eingelagerten Waldbereichen, Erholungsbereich und Bereich für den Schutz der Landschaft dargestellt. Im nachfolgenden GEP 1999 ist die schon planfestgestellte Abgrabung überwiegend als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (Abgrabungsbereich) dargestellt. Diese Darstellung erfasst auch einen kleinen Teil der Vorhabenfläche im Übergangsbereich zum Altgelände. Sonst ist die Vorhabenfläche im GEP 1999 als Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich sowie - auf Teilflächen im Westen - Waldbereich mit der Funktion Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung dargestellt. Nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP 1999 sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen.
Mit Antrag vom 9. Oktober 2001, geändert mit Schreiben vom 12. November 2001, suchte die Klägerin um die Zulassung des Vorhabens nach. Die Vorhabenfläche umfasst die Grundstücke Gemarkung X. Flur , Flurstücke , bis und, Flur , Flurstücke teilweise, bis und sowie Flur , Flurstücke und teilweise.
Der Beklagte sah von der Durchführung des Beteiligungsverfahrens unter Hinweis auf den GEP 1999 ab. Mit Bescheid vom 12. Juli 2002 lehnte er den Antrag ab. Die Zulassung des Vorhabens sei zwingend zu versagen. Das Vorhaben widerspreche wegen seiner Lage außerhalb der im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche den Zielen der Raumordnung. Das sei eindeutig und ergebe sich ohne Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Durch die im GEP 1999 ausgewiesenen Abgrabungsbereiche sei die Versorgung mit Kies und Sand für mehr als 20 Jahre sichergestellt. Daher bestehe kein Bedarf für das Vorhaben. Außerdem verfüge die Klägerin u. a. aufgrund des Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 langfristig über Abgrabungsmöglichkeiten.
Am 19. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat dem Beklagten unter dem 26. Januar 2004 eine Ausschlussfrist für Vorbringen zu zwingenden Versagungsgründen gesetzt. Die Klägerin hat vorgetragen, der Ablehnungsbescheid sei mangels des erforderlichen Verwaltungsverfahrens nichtig. Jedenfalls sei er rechtswidrig. Der GEP 1999 enthalte, was die Klägerin unter Bezugnahme auf gutachterliche Äußerungen ihrer Prozessbevollmächtigten ausführlich erläutert, kein zur Versagung führendes Ziel der Raumordnung. Insbesondere werde Abgrabungen entgegen den Anforderungen kein substantieller Raum verschafft. Es handele sich um eine unzulässige Verhinderungsplanung. Die Wertungen und Vorgaben des Landesentwicklungsplanes (LEP) seien nicht eingehalten worden. Die erforderliche Ermittlung und Abwägung der Belange der Eigentümer der von der Ausschlusswirkung betroffenen Grundstücke sei unterblieben. Auch die Festsetzungen des Landschaftsplanes hinderten die Zulassung des Vorhabens nicht. Die ohnehin nicht strikt verbindlichen Entwicklungsziele ließen sich auch bei Realisierung des Vorhabens verwirklichen. Erhaltenswerte Landschaftselemente seien auf der intensiv landwirtschaftlich genutzten Vorhabenfläche schon im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplanes nicht vorhanden gewesen. Die einschlägigen Verbotsregelungen für das Landschaftsschutzgebiet seien formell und materiell unwirksam. Die aufsichtliche Genehmigung sei unter Maßgaben erfolgt, denen der Kreis nicht beigetreten sei. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes sei nicht hinreichend konkretisiert. Ein Schutz der Vorhabenfläche sei nicht erforderlich. Gliedernde und belebende Strukturen weise sie nicht auf. Ihre Zugehörigkeit zum L1. Donkenland sei wegen dessen Lage und Ausdehnung ohne greifbare Relevanz. Eine ordnungsgemäße Abwägung sei unterblieben. Jedenfalls sei eine Ausnahme, hilfsweise eine Befreiung zu erteilen. Die Waldflächen seien teilweise kahlgeschlagen und landschaftlich von untergeordneter Bedeutung; ihre Wiederaufforstung mit Kiefern sei geplant. Das Vorhaben werde das Landschaftsbild und die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes nicht nachteilig beeinflussen, sondern den Landschaftsraum ökologisch aufwerten. An der als erhaltenswert eingestuften Eigenart der Landschaft habe die Vorhabenfläche nicht teil. Die dem Landschaftsplan zeitlich vorangegangene Landschaftsschutzverordnung sei schon wegen Ablaufs ihrer Befristung nicht entscheidungserheblich.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 15. Juli 2002 zu verpflichten, ihren am 9. Oktober 2001 eingereichten Antrag in der Fassung der Änderung vom 12. November 2001 zur Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in X. , Gemarkung X. , Flur , Flurstücke (teilweise), , Flur , Flurstücke sowie Flur , Flurstücke und (teilweise) ("Abgrabung W1. " - 2. Erweiterung nördlich und westlich -) erneut zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ergänzend zum angefochtenen Bescheid vorgetragen, die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche seien als Vorranggebiete anzusehen. Das Vorhaben sei mit den Festsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet nicht vereinbar. Eine Ausnahme oder Befreiung komme nicht in Betracht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten. Während des Berufungsverfahrens hat der Regionalrat im Juli 2004 die 32. Änderung des GEP 1999 beschlossen, durch die in Reaktion auf ein Urteil des Senats vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - unter Streichung einiger bislang dargestellter Abgrabungsbereiche ein Teil der sonst dargestellten Abgrabungsbereiche (Teil A) als Vorranggebiete bestätigt worden ist. Der verbleibende Teil (Teil B) ist noch Gegenstand von Überprüfungen im Verfahren zur 34. Änderung. Die ministerielle Genehmigung zur 32. Änderung ist im Juni 2005 erteilt worden. Die Vorhabenfläche wird von der Änderung nicht berührt. Ferner hat der Kreis L2. ein Verfahren zur Änderung und zur Behebung von Fehlern des Landschaftsplanes durchgeführt. Hierzu ist die aufsichtliche Genehmigung im September 2005 erteilt worden.
Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, der GEP 1999 in der Fassung der 32. Änderung enthalte in Gestalt der Abgrabungsbereiche und der zugehörigen textlichen Festsetzungen wirksame Ziele der Raumordnung mit einer das Vorhaben erfassenden Ausschlusswirkung. Der GEP verstoße nicht gegen den LEP. Das Fehlen einer Reservegebietskarte sei unschädlich. Die langfristige Versorgung sei sichergestellt. Die dargestellten Vorranggebiete für Abgrabungen (Teil A) deckten auf der Grundlage einer realistischen Prognose den Bedarf für noch deutlich mehr als 10 Jahre. Im Abstand von zwei Jahren werde kontinuierlich ein Monitoring durchgeführt, nach dessen Ergebnis die Abgrabungsbereiche auf der Grundlage des bestehenden Plankonzepts gegebenenfalls fortzuschreiben seien. Die Abgrabungsbereiche Teil B seien weiterhin als Vorbehaltsgebiete anzusehen und raumordnerisch abschließend überplant. Die Abwägung der Eigentümerbelange sei, soweit erforderlich, ordnungsgemäß erfolgt. Spezielle Einzelinteressen könnten und müssten nicht berücksichtigt werden, zumal die Festsetzungen des GEP auf längere Zeit angelegt seien. Bei den Festsetzungen sei von einem grundsätzlichen Interesse an der Möglichkeit des Abbaus abbauwürdiger Rohstoffe ausgegangen worden. Darüber hinaus sei die Darstellung der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich Gegenstand des Verfahrens zur 34. Änderung; die Notwendigkeit einer solchen Darstellung sei wegen der bestehenden langfristigen Versorgungssicherheit nicht gegeben. Ein atypischer Sachverhalt, der nicht der Bindungswirkung der Festsetzungen des GEP unterliege, sei nicht erkennbar. Das Abwägungsergebnis sei, was durch das Monitoring belegt werde, nicht zu beanstanden. Für alle dargestellten Abgrabungsbereiche sei ein Abbauinteresse konkret bekundet worden. Der Landschaftsplan sei vorsorglich überarbeitet worden. Die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes sei nicht funktionslos. Die mit dem Abgrabungsverbot bezweckten Ziele könnten auf der Vorhabenfläche, die in ihrer Zusammengehörigkeit mit der umgebenden Landschaft zu sehen sei, noch erreicht werden. Die Inanspruchnahme der umliegenden Abgrabungsbereiche führe zur besonderen Schutzwürdigkeit des restlichen Gebietes, vor allem der agrarisch genutzten Teile der Donkenplatte in einer Größe von mehr als 200 ha, und entwerte dieses nicht. Die verbleibende Donkenplatte sei wertvoller Lebensraum für mehrere gefährdete Vogelarten der Agrarlandschaft. Weitere Abgrabungen zerstörten die noch vorhandenen Ausweichräume und seien unter dem Aspekt des Artenschutzes nicht zu vertreten. Die vorhandenen Flächenressourcen würden vollständig von etablierten Vogelgemeinschaften genutzt. Auch der Lebensraum für Amphibien und Kleinsäuger werde beeinträchtigt. Die gesamte Vorhabenfläche unterliege dem Artenschutz. Schließlich sei das Vorhaben im Sinne der Eingriffsregelung vermeidbar.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, § 4 Abs. 1 ROG sei wegen § 23 Abs. 1 ROG und des Beginns des GEP-Aufstellungsverfahrens vor 1998 unanwendbar. Die 32. Änderung, die eine bloße Plankorrektur beinhalte, ergebe nichts anderes. Kap. 3.12 GEP 1999 enthalte auch in der Gestalt der 32. Änderung wegen schwerwiegender Fehler kein der Planfeststellung zwingend entgegenstehendes Ziel der Raumordnung. In seiner ursprünglichen Fassung genüge der GEP 1999 u. a. nicht den Anforderungen an die Durchsetzungskraft von Positivausweisungen bei Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung und fehle es ihm in mehrfacher Hinsicht an einer ordnungsgemäßen Abwägung. Beabsichtigt sei eine Kontingentierung des Flächenangebotes für Abgrabungen um ihrer selbst willen. Eine sachgerechte Typisierung von Abgrabungsinteressen sei aufgrund der erheblichen quantitativen und qualitativen Unterschiede der Lagerstätten nicht möglich und nicht erfolgt. Ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept fehle. Die der Genehmigung aus dem Jahre 1999 beigefügten Maßgaben seien trotz Beitritts hinsichtlich des Mengengerüstes und der Reservegebietskarte nicht erfüllt worden. Der Beitrittsbeschluss sei bindend. Die dem auch aus formellen Gründen unwirksamen GEP 1999 anhaftenden Mängel seien durch die 32. Änderung nicht ausgeräumt worden. Die Genehmigung zur 32. Änderung betreffe die Vorrangwirkung nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP; bezogen auf die Ausschlusswirkung sei die Erfüllung der Maßgaben zur 1999 erteilten Genehmigung angemahnt worden. Das Planungskonzept sei wegen Ausklammerung der Abgrabungsbereiche Teil B und des Monitorings unvollständig. In einem Parallelverfahren vertrete der Beklagte selbst die Auffassung, Belange des Bodendenkmalschutzes seien bei der Darstellung der Vorranggebiete nicht abschließend einbezogen worden. Die Vorgaben des LEP fänden nach wie vor keine Beachtung. Die erforderliche Reservegebietskarte fehle. Für die Versorgungssicherheit ausreichend bemessene Abgrabungsbereiche seien bei weitem nicht ausgewiesen. Die Abwägung beruhe auf Ermittlungsdefiziten sowie unzulänglicher Berücksichtigung der flächendeckend einzubeziehenden privaten Belange. Für umfangreiche, nicht als Abgrabungsbereich dargestellte Flächen sei keinerlei Ausschlussgrund genannt. Die vorgesehene Prüfung einer Ausnahme von der Ausschlusswirkung im Rahmen des jeweiligen Zulassungsverfahrens für ein Vorhaben ändere daran nichts. Der Landschaftsplan sei weiterhin formell und materiell fehlerhaft. Die Vorhabenfläche sei eben und enthalte keine Merkmale einer typischen Donkenlandschaft. Der Landschaftsplan setze nahezu den gesamten Außenbereich von X. als Landschaftsschutzgebiet fest. Deshalb würden zwangsläufig Flächen einbezogen, die nicht schutzwürdig seien. Das treffe für die Vorhabenfläche zu, sodass zumindest eine Befreiungslage gegeben sei. Im Verfahren zur 34. Änderung der GEP habe die höhere Landschaftsbehörde gegen die Ausweisung der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich keine Bedenken vorgebracht. Mit seinem Vorbringen zum Artenschutz sei der Beklagte präkludiert. Außerdem sei die Vorhabenfläche wegen ihrer ackerbaulichen Nutzung nicht von hoher Bedeutung für bedrohte Vogelarten. Ein für streng geschützte Vogelarten nicht ersetzbares Biotop werde nicht zerstört. Als Brutbiotop sei die Vorhabenfläche nutzungsbedingt nicht geeignet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen, der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der in der Sitzungsniederschrift genannten zu den Verfahren 20 A 4257/99 und 20 A 628/05 eingereichten sowie beigezogenen Unterlagen zum GEP 1986 und GEP 1999 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist nicht begründet. Die Ablehnung der Planfeststellung durch den Beklagten ist rechtmäßig; deswegen kann die begehrte Verpflichtung nicht ausgesprochen werden (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).
Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des Grundwassers, also unter Herstellung einer offenen Wasserfläche, abzugraben, ist als Ausbau eines Gewässers anzusehen und bedarf daher der Planfeststellung (§ 31 Abs. 2 Satz 1 WHG). Die behördliche Befugnis zur Planfeststellung schließt auch bei einer privatnützigen wasserrechtlichen Planfeststellung - wie hier - einen lediglich auf die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes gerichtlich überprüfbaren planerischen Gestaltungsspielraum ein, sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des zwingenden Rechts unzulässig ist und versagt werden muss. Falls einer Zulassung des Vorhabens kein mittels planerischer Abwägung nicht überwindbarer Versagungsgrund entgegensteht, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet. Ist der Behörde der Eintritt in die Abwägung dagegen wegen eines strikt zu beachtenden Versagungsgrundes verwehrt, scheidet ein Anspruch auf Abwägung aus; die Missachtung solcher Versagungsgründe würde ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit der Planfeststellung führen. Daher erweist sich die Ablehnung einer Planfeststellung auch dann als rechtmäßig, wenn sie objektiv von einem Versagungsgrund getragen wird, auf den sich die Behörde bei ihrer Entscheidung nicht gestützt hat. Mängel der behördlichen Begründung der Ablehnung bedeuten bei einem solchen Versagungsgrund nicht die für den Erfolg eines Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsbegehrens ausschlaggebende Rechtswidrigkeit der Weigerung der Behörde, die begehrte Planfeststellung vorzunehmen. Bei einem planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau können sich Versagungsgründe aus spezifisch wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten (§§ 6, 31 Abs. 5 Satz 3 WHG) und aus einschlägigen materiell-rechtlichen Regelungen anderer Rechtsgebiete ergeben, die wegen der Konzentrationswirkung der Planfeststellung in die Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen einzubeziehen sind und hierdurch in ihrem Geltungsanspruch nicht berührt werden. Ob eine Vorschrift einen strikt verbindlichen Regelungsgehalt hat oder lediglich in die Abwägung einzustellende Belange regelt, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Hiernach ist die Ablehnung der Planfeststellung frei von Rechtsfehlern. Die von der Klägerin geltend gemachten Mängel des Verwaltungsverfahrens und die von ihr angenommene Nichtigkeit des Ablehnungsbescheides sind nicht entscheidungserheblich. Gegenstand des Klagebegehrens ist der Anspruch auf (Neu-)Bescheidung des Antrages auf Planfeststellung. Das Bestehen dieses Anspruchs beurteilt sich nach den für ihn geltenden Voraussetzungen. Maßgeblich ist, ob die Weigerung des Beklagten, über die beanspruchte Zulassung im Wege der Abwägung zu entscheiden, die Rechtsordnung verletzt. Das ist nicht der Fall. Die Ansicht des Beklagten, er habe keinen planerischen Gestaltungsspielraum, weil das Vorhaben mit zwingendem Recht unvereinbar sei, trifft im Ergebnis zu.
Das Vorhaben widerspricht den Verboten für das mit dem Landschaftsplan festgesetzte Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1. Die Verbotsregelungen sind sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Das Verfahren zum Erlass des Landschaftsplanes war, weil sein Entwurf im Dezember 1983/Januar 1984 öffentlich ausgelegt worden ist, nach Maßgabe der §§ 27 ff. LG in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 1980, GVBl. NRW S. 734, (LG 1980) durchzuführen (Art. I Nrn. 13 f., Art. III Nr. 2 des Gesetzes vom 19. März 1985, GVBl. NRW S. 261). Das ist geschehen. Insbesondere ist die öffentliche Auslegung des Entwurfs nach vorheriger Bekanntmachung erfolgt, sind der in enger Zusammenarbeit mit den fachlich beteiligten Stellen gefertigte Entwurf und die vorgebrachten Bedenken und Anregungen erörtert worden, ist der Entwurf als Satzung beschlossen und die Genehmigung der höheren Landschaftsbehörde eingeholt worden und ist die Auslegung des Landschaftsplanes unter Hinweis auf die Genehmigung ortsüblich bekannt gemacht worden. Allerdings hat die Bekanntmachung der Auslegung des Landschaftsplanes im Januar 1988 insoweit verfrüht stattgefunden, als der Kreistag - das für die Willensbildung des Kreises zuständige Organ - zu diesem Zeitpunkt nicht allen der Genehmigung der höheren Landschaftsbehörde vom 29. April 1986, modifiziert unter dem 30. März 1987, beigefügten Maßgaben beigetreten war. Nach dem den ursprünglichen teilweisen Beitritt vom 26. Juni 1986 ergänzenden Beitrittsbeschluss vom 17. Dezember 1987 verblieb es hinsichtlich Nr. 4 der Maßgaben und der diesbezüglich ausweislich der Beschlussvorlage gewollten Regelung bei fehlender Übereinstimmung zwischen dem Normsetzungswillen des Kreistages und der Genehmigung. Dieser Mangel ist aber während des Berufungsverfahrens behoben worden. Die mit Nr. 4 der Maßgaben beanstandete Regelung ist durch Beschluss vom 30. Juni 2005 gestrichen worden. Der sich hieraus sowie aus dem Beschluss vom 17. Dezember 1987 ergebende Text des Landschaftsplanes ist, soweit er nicht schon von der Genehmigung vom 29. April 1986 in der Fassung vom 30. März 1987 erfasst wird, aufsichtsbehördlich im Zusammenhang unter dem 8. September 2005 genehmigt worden. Anschließend ist die Auslegung des Landschaftsplanes erneut unter Hinweis auf die Genehmigung bekannt gemacht worden. Die Heilung des Verfahrensmangels scheitert nicht daran, dass in der Genehmigung vom 8. September 2005 und der anschließenden Bekanntmachung als Datum des mit zu genehmigenden - zweiten - Beitrittsbeschlusses nicht der 17. Dezember 1987, der Tag der Beschlussfassung, genannt ist, sondern der 18. Dezember 1987, an dem der bei den Akten befindliche Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung des Kreistages gefertigt worden ist. Bei dieser Datumsangabe handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit in der Bezeichnung, die durch bloße Berichtigung ausgeräumt werden kann (§ 42 VwVfG).
Die Behebung eines Verfahrensfehlers in der Weise, dass der fehlerhafte Verfahrensschritt - wie hier - ordnungsgemäß nachgeholt und das anschließende Verfahren sodann wiederholt wird, kann sich zwar nicht auf eine ausdrückliche Regelung in §§ 27 ff. LG 1980 stützen. Jedoch bringt § 30 Abs. 5 Satz 1 LG in der seit dem Gesetz vom 19. Juni 1994, GVBl. NRW S. 418, geltenden aktuellen Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000, GVBl. NRW S. 568 - LG 2000 -, ungeachtet dessen, ob diese Vorschrift auch auf nach dem Landschaftsgesetz 1980 begonnene und zu Ende zu führende Aufstellungsverfahren anzuwenden ist, für die die Anwendbarkeit dieser Regelung nicht nachträglich herbeigeführt worden ist (vgl. Art. I Nr. 24, Art. II Nr. 6 des Gesetzes vom 19. Juni 1994), einen auch § 214 Abs. 4 BauGB zugrunde liegenden allgemeinen Grundsatz der rechtlichen Möglichkeit einer Fehlerkorrektur zum Ausdruck. Ein Verfahrensfehler beim Erlass einer Satzung erfordert allgemein kein insgesamt neues Normsetzungsverfahren, sondern kann dadurch bereinigt werden, dass der bislang fehlerhaft durchgeführte Verfahrensschritt nunmehr ordnungsgemäß vorgenommen und das nachfolgende Verfahren wiederholt sowie fehlerfrei zum Abschluss gebracht wird.
Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 7. November 1997 - 4 NB 48.96 -, NVwZ 1998, 956.
Der zeitliche Abstand zwischen der Bekanntmachung der Auslegung des Landschaftsplanes im Jahre 2005 und den Satzungs- sowie Beitrittsbeschlüssen der Jahre 1985 bis 1987 erforderte keine über den Beschluss vom 30. Juni 2005 hinausgehende Befassung des Kreistages, um den Landschaftsplan in vollem Umfang in Kraft zu setzen. Denn die Genehmigung und Bekanntmachung der Auslegung folgen der Beschlussfassung nach. Soweit wegen des Inkraftsetzens des Landschaftsplanes mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der ersten Bekanntmachung seiner Auslegung - 16. Januar 1988 - auch materiell-rechtliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen sein mögen,
vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 10. August 2000 - 4 CN 2.99 -, NVwZ 2001, 203,
ist das für das Zustandekommen des Landschaftsplanes als solches in dem hierfür vorgesehenen Verfahren nicht entscheidungserheblich.
Der Landschaftsplan enthält die vorgegebenen Bestandteile, vor allem kartenmäßige und textliche Darstellungen und Festsetzungen sowie einen Erläuterungsbericht (§ 16 Abs. 4 Satz 2, §§ 17 ff. LG 1980, Art. I Nrn. 6 ff., Art. III Nr. 2 des Gesetzes vom 19. März 1985, entsprechend § 16 Abs. 4 LG 2000). Er setzt die Vorhabenfläche neben anderen sie erfassenden Regelungen als Teil des Landschaftsschutzgebietes Nr. 3.3.1 fest. Schutzgegenstand, Schutzzweck und die zur Erreichung des Zwecks notwendigen Gebote und Verbote werden durch die Festsetzung bestimmt (§ 19 Abs. 2 LG 1980, entsprechend § 19 Satz 2 LG 2000). Die Bedenken der Klägerin gegen die Bestimmung des Schutzzwecks teilt der Senat nicht. Landschaftsschutzgebiete werden nach § 21 LG 1980 festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter (Buchstabe a), wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (Buchstabe b) oder wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung (Buchstabe c) erforderlich ist. Durch die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes wird dieser Rahmen konkret ausgefüllt. Der Schutzzweck ist Ausgangspunkt für die Festsetzung von Ge- und Verboten sowie von Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen und demzufolge Maßstab für die Erforderlichkeit der Unterschutzstellung und der inhaltlichen Ausgestaltung des Schutzes. Sinn und Zweck der Bestimmung des Schutzzweckes ist es, die nach dem Gesetz in Betracht kommenden Funktionen eines Schutzgebietes einzelfallbezogen in der Art einer Zielvorgabe mit hinreichender Bestimmtheit für räumlich umgrenzte Flächen zu verdeutlichen. Anzugeben ist, was mit der Unterschutzstellung des Schutzgebietes konkret erreicht werden soll.
Vgl. Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Auflage, § 22 Rdnr. 23.
Im Einzelnen ergeben sich die Anforderungen an den Konkretheitsgrad dieser Angaben aus den allgemeinen Erfordernissen der Bestimmtheit von Normen. Eine Norm ist erst dann unzureichend bestimmt, wenn es unter Berücksichtigung der Eigenart des zu regelnden Sachgebietes auch bei sachgerechter Auslegung nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschließen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1988 - 4 C 19.86 -, Buchholz 406.401 § 18 BNatSchG.
Das trifft auf die Aussagen des Landschaftsplans zum Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1 nicht zu; ihnen ist mit hinreichender Klarheit zu entnehmen, worauf die Unterschutzstellung konkret ausgerichtet ist. Dabei sind neben den textlichen Darstellungen und Festsetzungen (linke Spalte) auch die Erläuterungen (rechte Spalte) zu Nr. 3.3.1, wonach die Schutzausweisung gemäß § 21 Buchstaben a) und b) LG geboten ist, sowie die auf die speziellen Ge- und Verbote für das Landschaftsschutzgebiet bezogenen - Kopfbäume und die Vernetzung von Biotopen betreffenden - Erläuterungen und die Erläuterungen für alle Landschaftsschutzgebiete (Nr. 3.3) einzubeziehen. Nach den letzteren sind die Schutzausweisungen nach Maßgabe der Entwicklungsziele für die Landschaft getroffen worden und sind die Landschaftsschutzgebiete in der Grundlagenkarte II sowie in der Anlage 3 (ökologischer Beitrag) näher charakterisiert und in ihrer Struktur beschrieben. Das bedeutet bei sachgerechtem Verständnis, ausgehend vom Wortlaut unter Einbeziehung des systematischen Zusammenhangs und der erkennbaren Funktion der Aussagen, dass zur inhaltlichen Präzisierung des Landschaftsschutzgebietes über die allgemeine Orientierung an § 21 Buchstaben a) und b) LG hinaus auf die benannten und sämtlich zu den Bestandteilen des Landschaftsplanes (Nr. 1.3) gehörenden Unterlagen zurückgegriffen werden kann und muss. Diesem Rückgriff steht nicht entgegen, dass die Grundlagenkarte II und der Erläuterungsbericht nach Nr. 1.4.1 des Landschaftsplanes Satzung nur im formellen Sinne sind und die Verweisung auf die Grundlagenkarte II sowie auf den ökologischen Beitrag in den Erläuterungen zu den textlichen Darstellungen und Festsetzungen enthalten ist. Unter dem Erläuterungsbericht im Sinne der Nr. 1.4.1 ist der mit diesem Begriff überschriebene Teil A des Landschaftsplanes zu verstehen. Die den einzelnen textlichen Darstellungen und Festsetzungen (Teil B) zusätzlich beigegebenen Erläuterungen haben Hinweis- und Erklärungsfunktion, werden aber gleichwohl von der normativen Unterschutzstellung mit umfasst; der entsprechende Wille des Satzungsgebers wird durch die Einleitung von Teil B ("Textliche Darstellungen und Festsetzungen einschließlich Erläuterungen" - B. Nr. 1.0 -) eindeutig zum Ausdruck gebracht. Die gesetzliche Vorgabe der Bezeichnung des Schutzzwecks im Wege der Festsetzung schließt es aus, den Schutzzweck anhand von Umständen zu ermitteln, die außerhalb des Unterschutzstellungsaktes liegen und daher vom Willen des Normgebers nicht getragen werden, belässt jedoch regelungstechnisch die Möglichkeit, den Schutzzweck durch an dem Normgehalt des Landschaftsplanes teilhabende Aussagen innerhalb der Erläuterungen sowie durch sonstige hierfür konkret in Bezug genommene Planbestandteile zu präzisieren. Auch im letztgenannten Fall wird der Schutzzweck durch die Unterschutzstellung selbst geregelt; das normativ Gewollte erschließt sich aus der Festsetzung des Schutzgebietes selbst.
Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes Nr. 3.3.1 wird durch die Erläuterungen und die durch sie in Bezug genommenen Bestandteile des Landschaftsplanes mit hinreichender Bestimmtheit konkretisiert. Die Angaben gewährleisten insgesamt die Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit der Unterschutzstellung sowie der Ge- und Verbote. Eine gewisse Konkretisierung erfährt der Schutzzweck bereits durch die Heranziehung lediglich der Buchstaben a) und b) des § 21 LG. Die sich hieraus ergebende Eingrenzung wird inhaltlich fortgesetzt durch den genügend deutlichen Aussagegehalt der Entwicklungsziele und der einschlägigen Passage des ökologischen Beitrags. Das Gebiet "W1. ", bei dem es sich um eines der in ihrer Gesamtheit als Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1 geregelten Gebiete handelt und zu dem die Vorhabenfläche gehört, unterfällt dem Entwicklungsziel 1. unter B. Nr. 2.0. Das ist umschrieben mit der Erhaltung einer mit natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaft. Den zu diesem Entwicklungsziel gegebenen Erläuterungen zufolge, die im Einzelnen anzustrebende Zielsetzungen benennen, liegt das Schwergewicht auf der Erhaltung von Landschaftsräumen mit einer vielfältigen Grünstruktur, prägenden Landschaftsfaktoren und ökologisch bedeutsamen Flächen. Das wird u. a. mit Bezug zur Erhaltung von Wäldern, Grünland und beispielhaft aufgeführten prägenden Landschaftsteilen weiter konkretisiert. In der Grundlagenkarte II und dem ökologischen Beitrag wird W1. dem L1. Donkenland zugeordnet, und zwar den Platten mit unterschiedlich durchlüfteten Böden (Landschaftseinheit 4, 4 c) in A. Nr. 3.1.1) und in seinem Zustand sowie seinen Funktionen näher beschrieben; die übrigen in B. Nr. 3.3.1 genannten Gebiete werden ebenfalls im Einzelnen analysiert und beschrieben. Zugleich werden hierzu im ökologischen Beitrag Planungshinweise dahingehend gegeben, dass Leitziel der Landschaftsplanung § 12 Abs. 1 Nr. 1 LSchG - gemeint § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LG vom 18. Februar 1975, GVBl. NRW S. 190 (LG 1975) - sei; Schutzausweisungen gemäß § 13 Abs. 2 LSchG seien unter Berücksichtigung von Teil II des ökologischen Beitrages vorzunehmen. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LG 1975 benannte als eines der in Erwägung zu ziehenden Ziele die Erhaltung einer mit natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaft; § 13 Abs. 2 LG 1975 regelte die Voraussetzungen für auch flächenhafte Schutzausweisungen u. a. in der Form des Landschaftsschutzes. Insgesamt ist hieraus der Schluss zu ziehen, dass Schutzzweck des Landschaftsschutzes nach B. Nr. 3.3.1 die Erhaltung der das jeweilige Gebiet prägenden - in den in Bezug genommenen Unterlagen näher bezeichneten - landschaftlichen Strukturen in ihren u. a. ökologischen - ebenfalls konkretisierten - Funktionen ist. Die Angaben hierzu sind hinreichend bestimmt.
Für alle Landschaftsschutzgebiete gilt das Verbot, u. a. Abgrabungen vorzunehmen und Wasserflächen anzulegen oder zu verändern (Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und g) des Landschaftsplanes). Das beinhaltet namentlich das Verbot von Nassabgrabungen, als deren Folge offene Wasserflächen entstehen. Das Verbot ist nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck uneingeschränkt und vorbehaltlos und verstößt, soweit vorliegend seine Überprüfung geboten ist, nicht gegen höherrangiges materielles Recht. Es bedeutet, dass Vorhaben der infrage stehenden Art nicht verwirklicht und damit behördlich nicht zugelassen werden dürfen. Gelockert wird das Verbot im Landschaftsplan lediglich durch die Regelungen über unberührt bleibende Maßnahmen (Nr. 3.3 Abs. 2), durch die Ausnahmeregelungen in Bezug auf bauliche Anlagen bestimmter Art (Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe a) oder mit spezifischer Zweckbestimmung (Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe b) sowie durch die § 69 LG entsprechende Befreiungsregelung (Nr. 3.3 Abs. 4). Von den Unberührtheitsklauseln und Ausnahmetatbeständen wird das Vorhaben der Klägerin nicht erfasst; seine Zulassung ist daher bedingt durch eine Durchbrechung des Verbotes nach Maßgabe der Befreiungsregelung. Insbesondere greift Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes nicht zugunsten des Vorhabens ein. Die nach dieser Vorschrift unberührt bleibende Durchführung des im GEP dargestellten Zieles - Abgrabung - soll ersichtlich sicherstellen, dass die Verwirklichung des Regelungsgehaltes des GEP für danach zur Abgrabung vorgesehene Flächen von vornherein nicht durch Verbotsregelungen für Landschaftsschutzgebiete infrage gestellt wird. Die dem GEP zukommende Aufgabe eines der örtlichen Landschaftsplanung auf Kreisebene vorgelagerten und übergeordneten Planungsinstrumentes zur Wahrung der überörtlichen Belange auch des Naturschutzes und der Landschaftspflege soll sich dadurch durchsetzen, dass im GEP zielförmig positiv für Abgrabungen dargestellte Bereiche ohne weiteres dieser Nutzung zugeführt werden können. Bestätigt wird das durch den im Genehmigungsverfahren des Landschaftsplanes zunächst aufgetretenen Meinungsunterschied über die Aufnahme einer Regelung im Sinne von Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) in die textlichen Festsetzungen. Die Vorschrift ist auf Betreiben der Aufsichtsbehörde im Interesse einer an überörtlichen Aspekten ausgerichteten Planung von Abgrabungsbereichen auf der Ebene des GEP nach kontroverser Erörterung mit dem Kreis in den Landschaftsplan aufgenommen worden. Die Vorhabenfläche ist aber, eine im Übergangsbereich zur schon planfestgestellten Abgrabung gelegene kleine Teilfläche ausgeklammert, im GEP nicht als Bereich für Abgrabungen dargestellt. Die Einwände der Klägerin gegen die Rechtswirksamkeit der im GEP (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4) ausgesprochenen räumlichen Beschränkung von Abgrabungen auf die dargestellten Abgrabungsbereiche sind in diesem Zusammenhang nicht entscheidungserheblich. Sollte die solchermaßen geregelte Ausschlusswirkung der Darstellungen des GEP nicht zu Lasten des Vorhabens zum Tragen kommen, ergibt das keine von Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes für den Vorrang des im GEP dargestellten Zieles vorausgesetzte Positivausweisung.
Ebenso wenig ist für (Nass-)Abgrabungen die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme nach Nr. 3.3 Abs. 3 des Landschaftsplanes eröffnet. Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe a) betrifft mit den baulichen Anlagen im Sinne des § 2 Abs. 2 der Landesbauordnung nur Gebäude. Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe b) in der Fassung des Beschlusses vom 30. Juni 2005 sieht zwar Ausnahmen für Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB vor, zu denen die einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dienenden Vorhaben, also auch Abgrabungsvorhaben wegen ihres Angewiesenseins auf taugliche Lagerstätten, gehören. Bei sachgerechtem Verständnis der Regelung ergibt sich daraus aber nichts zugunsten der Klägerin. Die angesprochenen Vorhaben wurden bis zur Änderung des § 35 Abs. 1 BauGB durch das Gesetz vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2081, von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB erfasst. Der der jetzigen Fassung der Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe b) zugrunde liegende Beschluss vom 30. Juni 2005 dient der Berichtigung einer unzutreffenden Paragraphenbezeichnung im Zuge der schon am 17. Dezember 1987 beschlossenen Übernahme der im ministeriellen Erlass vom 16. September 1987 akzeptierten Regelung zu einer Ausnahme in den Fällen des § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB. Er steht ferner in engem inhaltlichen Zusammenhang mit der gleichzeitig beschlossenen Streichung der Regelung über die gebundene Befreiung für Vorhaben "in den Fällen des § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 Bundesbaugesetz" in Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstabe a). In beiden Regelungen gemeint ist § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB/BBauGB in der im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplanes geltenden Fassung, also eine statische Verweisung auf das seinerzeit geltende Recht. Bevorzugt werden sollen, was Verbote infolge der Unterschutzstellung angeht, allein Vorhaben mit spezifisch landwirtschaftlichem Bezug. Die Bezugnahme auf § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB im Beschluss vom 30. Juni 2005 ist in Anbetracht der ihm beigelegten Rückwirkung auch in sich schlüssig.
Das in Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und g) des Landschaftsplanes festgesetzte (Nass-)Abgrabungsverbot genügt, auch was seine nach dem Vorstehenden nur durch Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) und Abs. 4 iVm § 69 LG relativierte Ausgestaltung anbelangt, den materiellen Anforderungen. Erforderlich ist eine Festsetzung im Sinne des § 21 LG, wenn der Schutzgegenstand im Hinblick auf die gesetzlich genannten Schutzgüter schutzwürdig und auch schutzbedürftig ist. Die Schutzmaßnahmen müssen zur Erreichung des Schutzzwecks vernünftigerweise geboten sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 3.
Ist die Erforderlichkeit zu bejahen, ist dem Satzungsgeber ein durch Abwägung auszufüllender Handlungsspielraum eingeräumt, der in erster Linie durch eine Würdigung der widerstreitenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes einerseits und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer andererseits geprägt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 162.
Die Würdigung muss insbesondere der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums (Art. 14 GG) Rechnung tragen. Insofern ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes, die die Nutzbarkeit eines Grundstücks situationsbedingt einschränken, im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 CN 2.00 -, Buchholz 406.401 § 1 BNatSchG Nr. 5; Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, a.a.O.
Das Wohl der Allgemeinheit ist Grund wie auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der legitime Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226 (241).
Das bedeutet die Bindung des Satzungsgebers vor allem an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Allerdings lässt sich aus der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums kein Anspruch auf Einräumung derjenigen Nutzungsmöglichkeiten herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil versprechen. Als unzumutbare Beschränkung der Eigentümerbefugnisse erweisen sich Bestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann, wenn nicht genügend Raum mehr für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder für eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird.
Das (Nass-)Abgrabungsverbot genügt diesen Anforderungen. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes ist, wie ausgeführt, unter Bezug auf § 21 Buchstaben a) und b) LG ausgerichtet auf die Erhaltung der Landschaft in ihren prägenden Elementen und Strukturen, wobei die ökologische Bedeutsamkeit mit eingestellt wird, und des Landschaftsbildes. Die dem zugrundeliegende Annahme eines unter diesem Gesichtspunkt vorhandenen erhaltenswerten Zustandes der Landschaft und die Beurteilung der Schutzwürdigkeit stützen sich auf den in der Erarbeitung breit angelegten ökologischen Beitrag der Landesanstalt für Ökologie, Landschaftsentwicklung und Forstplanung (LÖLF) Nordrhein-Westfalen zur Analyse des Naturhaushaltes. Danach gehört der Planungsraum X. zur Niersniederung, die von der Niers durchflossen und durch zahlreiche Rinnen und Wasserläufe zerteilt wird; das bewirkt eine insgesamt charakteristische Struktur der Landschaft und ergibt voneinander anhand der unterschiedlichen Gegebenheiten abgegrenzte, ökologisch begründete Landschaftseinheiten. Das östliche Planungsgebiet einschließlich des Bereichs W1. weist bei insgesamt geringer Höhenlage einen ausgeprägten Wechsel zwischen Rinnen und von ihnen begrenzten, etwas höherliegenden Platten, den Donken, auf. Naturräumlich wird das Gebiet als L1. Donkenland bezeichnet. Rinnen und Platten bieten aufgrund der wechselnden natürlichen Bodenbeschaffenheiten und der unterschiedlichen geologischen sowie hydrologischen Verhältnisse wesentlich differenzierte Nutzungsvoraussetzungen. Neben forstwirtschaftlicher Nutzung, die auch in Form von Restwaldflächen mit potentieller natürlicher Vegetation ausgeübt wird, und einem eher geringen Grünlandanteil herrscht ackerbauliche Nutzung vor. Teilbereiche sind als schutzwürdige Biotope erhalten. Die ökologischen Funktionen umspannen neben waldlichen Aspekten u. a. solche der Regeneration und des Raums für Flora und Fauna sowie des landwirtschaftlichen Ackerbaus. Die danach doch recht beträchtliche Bandbreite der landschaftlichen Elemente wird bestätigt durch das bei den Verwaltungsvorgängen zum Landschaftsplan befindliche amtliche Kartenmaterial. Hiernach weist das Gebiet W. neben Waldflächen, die sich vornehmlich im westlichen - von der Niers bzw. deren Altarm begrenzten - und südlichen - bis zur Landesstraße reichenden - Bereich befinden, Ackerflächen mit einem gewissen Schwerpunkt im Norden bis zum L3. N. und im Osten, dort den entlang des bogenförmigen Verlaufs der W2. M. ringförmig aneinandergereihten Gehöften vorgelagert, auf; die vorhandenen offenen Fließgewässer sind hauptsächlich von Grünland umgeben. Mit Ausnahme der Gehöfte ist das Gebiet weitgehend frei von baulicher Nutzung. Die Donken werden in ihrer Existenz, ihrer Lage und ihrer Ausdehnung kartenmäßig durch die Höhenmarkierungen verdeutlicht. Das Gelände entlang des Altarmes der Niers ist durch den Landschaftsplan als Naturschutzgebiet festgesetzt worden; Anregungen von Naturschutzverbänden, die Naturschutzflächen innerhalb der Donkenlandschaft größer auszuweisen, sind erfolglos geblieben. Die von der LÖLF vertretene fachliche Einschätzung von der naturschutz- und landschaftsrechtlichen Wertigkeit und Schutzwürdigkeit des Gebietes wird des weiteren bestätigt durch die von der Klägerin vorgelegten, auf die heutige Situation bezogenen Planunterlagen. Insbesondere wird das Vorhandensein der Donkenlandschaft mit den für diese Landschaftsform charakteristischen Merkmalen - vor allem leicht erhöhten Donken mit ackerbaulicher Nutzung und Niederungen mit Gewässern, Wald und Grünland - und die Lage der Vorhabenfläche innerhalb dieser Landschaft als feststehend zugrunde gelegt. Ferner wird die kleinräumige Strukturierung des Gebietes entlang der Bachrinnen und Talmulden ebenso angeführt wie die mit den unterschiedlichen Standortbedingungen einhergehende zum Teil hohe Bedeutung des Gebietes für eine vielfältige Ausstattung mit standorttypischen Pflanzen und Tieren. Die vegetationskundlichen und faunistischen Untersuchungen belegen u. a. das aktuelle Vorkommen gefährdeter Vogelarten. Der Einnahme des Augenscheins bedarf es danach nicht.
Die in den Planunterlagen für die ackerbaulich genutzten Donkenflächen einschließlich der Vorhabenfläche genannte intensive Bewirtschaftung mit der Folge eines insofern strukturarmen Zustandes stellt die Berechtigung der Unterschutzstellung auch dieser Flächen nicht durchgreifend in Frage. Ein Landschaftsschutzgebiet ist ein Mittel für den flächenhaften Schutz der Landschaft. Unter den Bedingungen der heutigen Kulturlandschaft und der seit längerem stattfindenden, fortschreitenden Intensivierung des Ge- und Verbrauchs von Landschaft ist es praktisch unvermeidlich, dass innerhalb eines größeren, als Ganzes als schutzwürdig einzustufenden Landschaftsraumes neben für den Naturschutz und die Landschaftspflege unmittelbar wichtigen Flächen auch Einsprengsel oder Randflächen zu finden sind, die für sich genommen als weniger oder überhaupt nicht (mehr) schutzwürdig zu betrachten sind. Die Unterstellung auch solcher Flächen unter den Landschaftsschutz rechtfertigt sich aus ihrer Bedeutung für den Schutz derjenigen Flächen, die auch für sich schutzwürdig sind, und ihrer räumlichen und funktionellen Zugehörigkeit zu einer als Einheit zu begreifenden und wegen der Merkmale anderer, für den Gebietscharakter ausschlaggebender Flächen insgesamt schutzwürdigen Landschaft. Eine kleinräumige gedankliche Unterteilung der Landschaft in isoliert betrachtete einzelne Teilflächen würde dem Nebeneinander, dem Wechsel und der wechselseitigen Verknüpfung der im Raum vorhandenen unterschiedlichen landschaftlichen Elemente nicht gerecht und die Erreichbarkeit der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege mit dem Mittel des Landschaftsschutzgebietes gefährden. Das gilt gerade auch für die hier in Rede stehenden Schutzgüter der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, also des komplexen Wirkungsgefüges der Vielzahl von natürlichen Faktoren auch im Sinne von ökologischen Lebensräumen, und des Landschaftsbildes, das durch eine von den optisch wahrnehmbaren Zusammenhängen bestimmten Gesamteindruck gekennzeichnet ist. Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung der Landschaft unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Natur- und Landschaftsschutzes.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1996 - 4 NB 4.96 -, Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2.
Damit kann der Unterschutzstellung nicht eine geringe bzw. fehlende Ausstattung gerade der Vorhabenfläche mit denjenigen Elementen entgegengehalten werden, aus denen nach den Erwägungen zum Landschaftsplan die Schutzwürdigkeit des Gebietes insgesamt resultiere. Die Vorhabenfläche liegt inmitten des Schutzgebietes und wird direkt begrenzt von Landschaftsmerkmalen, die unbestritten auch für sich genommen eine erhebliche strukturelle Vielfalt mit bedeutsamen ökologischen Funktionen für Fauna und Flora zeigen. Nach ihrer Lage und Größe ist sie, auch wenn sie selbst namentlich nicht durch Geländestufen, Gewässer oder Gehölzstreifen gegliedert ist, sondern eine gewisse Abwechslung ausschließlich durch die unterschiedliche Fruchtfolge der einzelnen Parzellen erfährt, funktionaler Bestandteil der spezifischen Landschaft in diesem Gebiet mit markanten auch ökologisch wichtigen Elementen. Sie erstreckt sich auf einen - wenn auch kleineren - Waldbereich; Wald ist ausdrücklich als ein zu erhaltender Bestandteil der Landschaft genannt. Das von der Klägerin angeführte Kahlschlagen des Waldes hebt dessen Vorhandensein aufgrund der anstehenden Wiederaufforstung rechtlich und tatsächlich nicht auf. Die ackerbauliche Nutzung der Vorhabenfläche ist den hierfür geeigneten naturräumlichen Voraussetzungen an diesem Standort angepasst und keineswegs ein Fremdkörper innerhalb des Gesamtgefüges. Ackerbau auf erhöhten Donkenplatten ist deren kulturhistorisch überkommene und typische Nutzungsform. Gerade das Nebeneinander u. a. von Wald, Gewässern, Grünland und Ackerland prägt die Landschaft weitläufig und in eigentümlicher Weise. Die inselförmige Ausklammerung der Vorhabenfläche aus der Unterschutzstellung wäre hiermit und mit der Schutzwürdigkeit des die Vorhabenfläche umrahmenden Gebietes unvereinbar. Vielmehr ist die relative Monotonie der Ackerflächen ein Faktor, der im Gesamtzusammenhang mit den sonstigen Merkmalen der Landschaft, vor allem den die Ackerflächen randlich umgebenden Strukturen, zum Abwechslungsreichtum und der Vielfältigkeit der Gegend wesentlich beiträgt. Der Ackerbau entspricht außerdem einer der im ökologischen Beitrag genannten ökologischen Funktionen der Landschaftseinheit. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang Parallelen zieht zu dem Sachverhalt, der einer früheren Entscheidung des Senats -
Urteil vom 8. Juni 2000 - 20 A 3644/98 -
zugrunde lag, überzeugt die Gleichsetzung wegen der klaren Unterschiede u. a. hinsichtlich des Zuschnitts der Schutzgebiete und der Lage, Größe und Einbindung der jeweiligen Vorhabenfläche innerhalb desselben nicht.
Die fachliche Begründetheit der Einbeziehung der Vorhabenfläche in das Landschaftsschutzgebiet wird schließlich nicht durch die Darstellung des benachbarten Abgrabungsbereiches im GEP 1999 infrage gestellt. Es spricht nichts dafür, dass diese Darstellung mehr ist als Ausdruck der landesplanerischen Entscheidung, den an sich erforderlichen Schutz der Landschaft wegen der ebenfalls erforderlichen Sicherung der Gewinnung von Sand und Kies in exakt festgelegtem Umfang an dieser Stelle zurückzustellen. Denn der den Abgrabungsbereich umgebende Raum ist im GEP 1999 in Fortführung gleichgerichteter Darstellungen im GEP 1986 dargestellt als Freiraum mit der Funktion Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung. In gleicher Weise lassen die Anmerkungen des für den Landschaftsschutz zuständigen Dezernats der Bezirksregierung, die in der Tischvorlage zur 34. Änderung des GEP zu den zur Ausweisung als Abgrabungsbereiche angemeldeten Flächen - einschließlich der Vorhabenfläche der Klägerin - enthalten sind, allenfalls erkennen, dass in Abwägung mit gegenläufigen Belangen die Darstellung von Abgrabungsbereichen in Landschaftsschutzgebieten - anders als in bzw. nahe naturschutzfachlich mit höherem Schutzstandard geschützten Gebieten - keinen Bedenken begegnet. Das betrifft den das Erfordernis der Lösung von Zielkonflikten einschließenden Willensbildungsprozess bei der Darstellung zusätzlicher Abgrabungsbereiche auf der Ebene des GEP, nicht die fachlichen Voraussetzungen für die Festsetzung der fraglichen Landschaftsschutzgebiete und des (Nass-)Abgrabungsverbotes für das Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1 des Landschaftsplanes X. . Bezogen auf die Festsetzungen für dieses Landschaftsschutzgebiet geht es insofern um die Ausnutzung des Regelungsvorbehaltes im Sinne der Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f).
Die Schutzausweisung beruht auf einer fehlerfreien Abwägung. Das Abwägungsgebot verlangt generell, dass eine Abwägung stattfindet, in sie die berührten und nicht nur geringwertigen Belange eingestellt werden, die relevanten Belange entsprechend ihrer objektiven Bedeutung gewichtet werden, und ein Ausgleich zwischen ihnen hergestellt wird, der nicht außer Verhältnis zu ihrem Gewicht steht. Auf die Missachtung dieser Anforderungen kann nicht allein aus dem Umfang und dem Inhalt der Erläuterungen zu den einzelnen Festsetzungen geschlossen werden. Da ein Erfordernis der Begründung der Festsetzungen nicht besteht, ist der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abwägung der gesamte Akteninhalt zugrunde zu legen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2005 - 20 A 1245/04 -
Einzustellen ist dabei, dass das Aufstellungsverfahren aufgrund der Beteiligung von Behörden, Fachdienststellen und Öffentlichkeit auf die Gewährleistung einer möglichst breiten Tatsachengrundlage und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessenlagen angelegt ist. Zweifel daran, dass der Satzungsgeber des Landschaftsplanes den von der Schutzausweisung im Hinblick auf (Nass-)Abgrabungen betroffenen Interessenkonflikt nicht oder nicht in seinen wesentlichen Umrissen erkannt oder bedacht haben könnte, sind nach dem Gesamtinhalt des Landschaftsplanes und den Unterlagen über das Aufstellungsverfahren nicht angebracht. Soweit die Klägerin auch insofern auf die Entscheidung des Senats in der Sache 20 A 3644/98 verweist, übergeht sie wiederum die konkreten und im Urteil vom 8. Juni 2000 im Einzelnen genannten Umstände des zugrundeliegenden Sachverhaltes. Im Erläuterungsbericht und dem ökologischen Beitrag ist an verschiedenen Stellen auf das Vorhandensein der für Abgrabungen maßgeblichen geologischen Voraussetzungen - Sande und Kiese der Terrassen von Rhein, Maas und Nebenflüssen - und die tatsächliche Abgrabungstätigkeit auch im Planungsgebiet sowie deren Auswirkungen auf die umgebende Landschaft ausdrücklich eingegangen worden. Dabei sind Schäden und Risiken ebenso thematisiert worden wie landschaftlich positive Folgen von Rekultivierung oder Renaturierung. Dem ökologischen Beitrag zufolge wurde das Landschaftsbild des Kreises schon im Zeitpunkt seiner Erarbeitung - Februar 1979 - teilweise durch Abgrabungen bestimmt. Auf gegebenenfalls abbauwürdige Lagerstätten hat das Geologische Landesamt in seiner Stellungnahme unter Hinweis auf den Entwurf des LEP V besonders aufmerksam gemacht. Einwände gegen das Abgrabungsverbot in den zur Festsetzung vorgesehenen Schutzgebieten sind weder allgemein noch bezogen auf konkrete Flächen geltend gemacht worden; ganz im Vordergrund der vorgebrachten Anregungen und Bedenken standen die Auswirkungen der Unterschutzstellung und der vorgesehenen Festsetzungen auf landwirtschaftliche Belange. Angesichts dieser Umstände ist unübersehbar, dass der Satzungsgeber für das gesamte Schutzgebiet ein zumindest potentielles Interesse an der Gewinnung der anstehenden Sande und Kiese angenommen und in seine Erwägungen einbezogen hat. Das Abgrabungsverbot spiegelt nicht allein wider, dass Abgrabungsvorhaben als eine der für das Schutzbedürfnis des Gebietes wesentlichen potentiellen Beeinträchtigungen bewertet worden sind, sondern auch, dass von einem potentiellen Interesse der Grundeigentümer an solchen Vorhaben ausgegangen worden ist. Weitgehend gewahrt werden sollten, wie die Ausgestaltung der Vorgaben für die Bodenbewirtschaftung und die Ausnahmeregelungen zeigen, die Eigentümerinteressen an einer Fortsetzung der hergebrachten Nutzungsformen, also einer auch von ökonomischen Aspekten beherrschten landwirtschaftlichen Nutzung. Für Abgrabungsvorhaben wurde dagegen, wie ausgeführt, mittels Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes ein in seiner effektiven Wirkung durch den GEP aufhebbares Verbot normiert. Dieser Berücksichtigung des GEP, der in der Gestalt des GEP 1986 weitgehend zeitgleich zum Landschaftsplan erarbeitet worden ist und bei dem die Darstellung von Abgrabungsbereichen für Kies und Sand auch seinerzeit einen bedeutsamen Stellenwert einnahm (B.VI.2.3 Ziele 3 und 4 GEP 1986), liegt ersichtlich die Auffassung des Satzungsgebers zugrunde, dass in Würdigung der auf der Ebene der örtlichen Landschaftsplanung zu berücksichtigenden Belange (Nass-)Abgrabungen lediglich nach Maßgabe der allgemeinen Befreiungsregelung sollten zugelassen werden können, dass diese Restriktion aber auf der Grundlage der überörtlichen Planung auf der Ebene des GEP sollte überwunden werden können. Die Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes zugrunde liegende Konzeption ist mit Blick auch auf die Regelungsansätze des im Zeitpunkt des diese Regelung betreffenden Beitrittsbeschlusses aktuellen GEP 1986 für die Gewinnung von Kies und Sand jedenfalls vertretbar. Sie ist auch nicht deswegen zu beanstanden, weil mögliche Fortschreibungen des GEP oder der in ihm dargestellten Abgrabungsbereiche in Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) keine gesonderte Erwähnung finden. Unbeschadet dessen, dass Wortlaut sowie Sinn und Zweck dieser Bestimmung auf einen allgemeinen Regelungsvorrang der Ziele des GEP in seiner jeweils geltenden Fassung schließen lassen, weil die Bindung an die landesplanerischen Ziele der Raumordnung und den Landschaftsrahmenplan außer Frage stand und steht, bestand und besteht jedenfalls die Notwendigkeit der Anpassung des Landschaftsplanes an geänderte Ziele der Raumordnung (§ 31 Abs. 1 LG 1980, § 29 Abs. 5 LG 2000). Einer vertieften ausdrücklichen Erklärung und Begründung dieser Regelungszusammenhänge im Landschaftsplan oder in den Aufstellungsvorgängen bedurften diese Umstände nicht. Das ist auch keinen Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausgesetzt. Insbesondere bleibt die landwirtschaftliche Nutzbarkeit auch der Vorhabenfläche unangetastet. Dass deren Abgrabung aktuell für die betroffenen Eigentümer wirtschaftlich vorteilhaft sein mag, ergibt nicht die Unangemessenheit einer Verweisung auf die Beibehaltung einer landwirtschaftlichen Nutzung. Die von der Klägerin hervorgehobene Großflächigkeit der für das Gebiet der Gemeinde X. insgesamt festgesetzten Schutzgebiete führt diesbezüglich ebenfalls nicht auf Bedenken. Der Umfang der Unterschutzstellung ist in den landschaftlichen Gegebenheiten begründet, die nicht abhängig sind von den Gemeindegrenzen. Soweit spezifisch gemeindliche Belange durch großflächige Schutzgebiete berührt werden, fehlt es an jedem Anhaltspunkt für eine aus diesem Grund fehlerhafte Abwägung. Die aktuellen Planungsvorstellungen der Gemeinde X. ergeben schon wegen der Verbindlichkeit der landesplanerischen Vorgaben (§ 1 Abs. 4 BauGB) nichts anderes.
Die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes oder des (Nass-)Abgrabungsverbotes ist nicht funktionslos geworden und hat nicht in sonstiger Weise nachträglich ihre Rechtswirkungen eingebüßt. Das Verwaltungsgericht hat aus dem Abgrabungsbereich des GEP 1999 für das der Vorhabenfläche benachbarte planfestgestellte Vorhaben und der derzeitigen Umsetzung dieses Planfeststellungsbeschlusses auf die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes für das gesamte von der Klägerin zur Abgrabung vorgesehene Gelände geschlossen. Diese Auffassung teilt der Senat nicht. Dabei mag man unterstellen, dass ein in einem Landschaftsplan festgesetztes - auf Erhaltung zielendes - Landschaftsschutzgebiet ganz oder teilweise seine rechtliche Geltung allein durch tatsächliche Veränderungen verlieren kann. Jedenfalls realisiert sich eine solche Möglichkeit nicht unter weitergehenderen Voraussetzungen, als sie für das Funktionsloswerden bauplanerischer Festsetzungen anerkannt sind. Insofern gilt, dass eine Festsetzung funktionslos sein kann und deshalb außer Kraft getreten ist, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Entscheidend hierbei ist nicht die punktuelle Durchsetzbarkeit der Festsetzung, sondern, ob der Plan seine Gestaltungsfunktion verloren hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 - 4 C 10.03 -, NVwZ 2004, 1244.
Letzteres ist nicht der Fall. Für durchgreifende Folgen der durch den GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche auf die Realisierbarkeit des Schutzzwecks des Landschaftsschutzgebietes Nr. 3.3.1 des Landschaftsplanes auf Flächen außerhalb der Abgrabungsbereiche sind Anhaltspunkte weder dargetan worden noch sonst zu erkennen. Dabei mag man die Abgrabungsbereiche im Raum X. /L. insgesamt einbeziehen. In rechtlicher Hinsicht realisiert sich insofern nur exakt begrenzt der Regelungsvorrang des GEP im Sinne der Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes. Die Positivdarstellung von Abgrabungsbereichen ist nach dem GEP 1999 inhaltlich direkt verknüpft mit der Aussage, Abgrabungen nur innerhalb von Abgrabungsbereichen vorzunehmen. In tatsächlicher Hinsicht spricht nichts dafür, dass die einzelnen Abgrabungsbereiche und Vorhaben, bei denen von der Beachtung u. a. der landschaftsrechtlichen Eingriffsregelung und der hierdurch verlangten Wahrung ökologischer Belange auszugehen ist, eine völlige Entwertung des sonstigen Landschaftsschutzgebietes oder doch zumindest der benachbarten Flächen herbeiführen würde. Die Erhaltung der als schutzwürdig erkannten Landschaftsstrukturen außerhalb der jeweiligen Vorhabenfläche bleibt möglich. Die entstehenden Abgrabungsgewässer mögen, gemessen an den Schutzzielen des Landschaftsschutzgebietes, als störende Fremdkörper zu bewerten sein. Die das Gebiet äußerlich prägenden Landschaftsteile außerhalb dieser Gewässer beeinträchtigt das ebenso wenig entscheidend wie die Funktion der verbleibenden Landflächen für standorttypische Flora und Fauna. Im Gegenteil steigert die abgrabungsbedingte Umgestaltung eines Teils der Landschaft tendenziell das Gewicht des mit der Unterschutzstellung verfolgten Interesses, die überkommene Landschaft und Nutzungsform, soweit noch vorhanden, im Übrigen zu erhalten. Auf ein "Kippen" des Gesamtcharakters der Landschaft lassen die Abgrabungsbereiche nach Anzahl, Lage und Größe nicht schließen.
Eine Befreiungslage, die dem Beklagten das Ermessen eröffnen würde, das Vorhaben trotz des Eingreifens des Verbotes nach Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und g) des Landschaftsplanes zuzulassen, ist nicht gegeben. Insbesondere führt das Verbot nicht zu einer nicht beabsichtigten Härte (Nr. 3.3 Abs. 4 Satz 1 Buchstabe a) aa) des Landschaftsplanes, § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a) aa) LG 2000). Eine derartige Härte ist nach allgemeinem Verständnis gekennzeichnet durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhaltes. Es muss ein Sonderfall gegeben sein, in dem die Anwendung der Norm zu einem Ergebnis führen würde, das dem mit ihr verfolgten Zweck widerspricht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 2005 - 20 A 3988/03 - m.w.N.
Das ist für das Vorhaben nicht festzustellen. Nichts deutet darauf hin, dass das (Nass-)Abgrabungsverbot in seinen Auswirkungen gerade auf das Vorhaben nicht in Übereinstimmung steht mit seinem vom Satzungsgeber festgelegten Schutzzweck. Im Kern geht es, ebenso wie bei der Frage einer Funktionslosigkeit des Verbotes, darum, dass mit den Abgrabungsbereichen des GEP 1999 zwar Flächen aus dem Verbot herausgenommen worden sind (Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes), dass dies aber eben nur räumlich exakt definierte Grundstücke betrifft und der Darstellung der Abgrabungsbereiche spezifische überörtliche Erwägungen zugrunde liegen, die über die naturschutz- und landschaftsschutzrechtlichen Zielsetzungen des Landschaftsschutzgebietes hinausgreifen. Das Interesse der Klägerin, sich mit den Abgrabungsbereichen des GEP 1999 nicht zu begnügen und sich betrieblich auf noch längere Zeiträume mit Abbaumöglichkeiten zu versorgen bzw. zu bevorraten, kennzeichnet, gemessen an Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes, den Regelfall. Daran ändert nichts, dass das Gebiet der Gemeinde X. durch den Landschaftsplan weitflächig unter Natur- und Landschaftsschutz gestellt ist und so dem (Nass-)Abgrabungsverbot unterliegt. Abgesehen davon, dass damit eine atypische Konstellation von vornherein nicht angesprochen wird, verfehlt die gemeindebezogene Betrachtungsweise den landschaftsbezogenen Regelungsansatz des Landschaftsschutzgebietes und den überörtlichen sowie fachlich übergreifenden Regelungsansatz des GEP 1999, der mittels Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes mitentscheidend ist für die Reichweite des Verbotes.
Stehen einer Zulassung des Vorhabens danach Verbote für das Landschaftsschutzgebiet strikt entgegen, sind sonstige mögliche Versagungsgründe nicht entscheidungserheblich. Der Senat hält es aber angesichts des Vorbringens der Beteiligten und der Bedeutung des GEP für die Beurteilung sonstiger (Nass-)Abgrabungen im Regierungsbezirk Düsseldorf für angebracht, ergänzend auf eine Versagung aus Gründen der Raumordnung einzugehen. Eine abschließende Entscheidung ist jedoch nicht veranlasst.
Ein die Zulassung des Vorhabens hindernder zwingender Versagungsgrund kann sich aus dem GEP allein aus einem dort festgelegten Ziel der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) ergeben; andere Erfordernisse der Raumordnung können nur als Belang in die Abwägung über die Zulassung des Vorhabens eingehen. Das gilt für alle Vorschriften gleichermaßen, denen sich Anforderungen hinsichtlich der Einbeziehung landesplanerischer Kriterien in den Prüfungskatalog für die Zulassung entnehmen lassen (insbesondere § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 ROG, § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB). Für die Auswirkungen eines Zieles der Raumordnung auf die Zulassung kommt es auf eine überörtliche Bedeutung des Vorhabens im Sinne des § 38 BauGB nicht an. Sollte diese zu bejahen sein, ist zwar § 35 BauGB nicht anzuwenden. Anzuwenden ist aber wegen der Raumbedeutsamkeit des Vorhabens (§ 3 Nr. 6 ROG) - und unabhängig von einer eventuellen gleichzeitigen Anwendbarkeit auch des § 35 BauGB - jedenfalls § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG. Dem steht die Übergangsregelung nach § 23 Abs. 1 ROG nicht entgegen. Maßgeblich für das Eingreifen dieser Vorschrift ist, ob die an den Kriterien des § 4 ROG zu messende Planung und Maßnahme, hier also das Planfeststellungsverfahren, vor dem 1. Januar 1998 eingeleitet oder in sonstiger Weise im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG betrieben worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240.
Die von der Klägerin für eine andere Auslegung des § 23 Abs. 1 ROG herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts -
Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251 -
besagt nichts anderes. Der dort unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB zu beurteilende Bebauungsplan ist anhand der Regelungen des Raumordnungsgesetzes in der Fassung vor dem Inkrafttreten des Gesetzes vom 18. August 1997 geprüft worden, weil der Aufstellungsbeschluss vor dem 1. Januar 1998 gefasst worden war; lediglich bei der Prüfung der Zielqualität der Aussagen des Raumordnungsplanes anhand des § 7 ROG ist der Zeitpunkt von dessen Aufstellung als entscheidend erachtet worden. Die anderslautende Auffassung des Senats im dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 7 B 92.03 zugrunde liegenden Urteil des Senats -
vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -
wird aufgegeben.
Die für eine Versagung ausschlaggebende Aussage im GEP 1999 mit potentieller Eigenschaft als Ziel der Raumordnung ist Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4. Danach sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Diese Aussage ist im GEP 1999 seit dessen Aufstellung unverändert enthalten. Die in Reaktion auf das Urteil in der Sache 20 A 4257/99 erfolgte 32. Änderung des GEP beinhaltet eine Neuformulierung allein der in Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 umschriebenen Positivfolgen von Abgrabungsbereichen sowie ergänzende Erläuterungen zu Nrn. 2 und 5.
Auf der Grundlage dieser Änderungen ist zunächst zweifelhaft, ob Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 - die Zielqualität dieser Aussage unterstellt - eine der planerischen Abwägung im Planfeststellungsverfahren vorgelagerte, die Versagung zwingend gebietende Ausschlusswirkung für Vorhaben außerhalb der Abgrabungsbereiche beigelegt ist. In der Erläuterung Nr. 5 wird nunmehr von der Möglichkeit einer durch private Interessen des Eigentümers bestimmten Ausnahme von der Ausschlusswirkung gesprochen, über die "bei der abschließenden Abwägung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens" zu befinden sei; Ausnahmen seien (nur) in atypisch gelagerten Fällen möglich, die anhand der besonderen Umstände des Einzelfalles zu ermitteln seien. Für letzteres werden Kriterien genannt, dies allerdings hauptsächlich durch Benennen von Umständen, die keine Ausnahme begründen sollen; allgemein heißt es, für eine Ausnahme kämen Umstände in Betracht, die bei der Festlegung einer Vorrang- oder Konzentrationszone nicht berücksichtigt worden seien. Vor diesem Hintergrund ist es trotz des Wortlautes von Nr. 4 nicht ausgeschlossen, dass der dort verwendete Begriff "nur" nicht im Sinne von ausnahmslos und immer, sondern im Sinne von regelmäßig zu verstehen ist mit der Folge, dass die Verbindlichkeit der Aussage, was die Ablehnung der Planfeststellung von Abgrabungsvorhaben aus mittels Abwägung von vornherein nicht abdingbaren Rechtsgründen angeht, eingeschränkt ist, und die abschließende Entscheidung über die Zulassung erst auf der Stufe der Abwägung im Planfeststellungsverfahren zu treffen ist. Für ein solches Verständnis lässt sich die in der Begründung zur 32. Änderung des GEP (Anlage 4 zum Beschlussvorschlag) erwähnte Berücksichtigung von Erwägungen im Urteil in der Sache 20 A 4257/99 zum Erfordernis einer vollständigen Abwägung anführen. Ein auf die Herstellung (lediglich) einer Regel- Ausnahme-Situation zielender Regelungsgehalt der Nr. 4 engt den Abwägungsspielraum innerhalb des Planfeststellungsverfahrens - wenn auch erheblich - ein,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251 (253),
hebt ihn aber nicht vollständig auf: Während Regelfälle von einer Zulassung ausgeschlossen werden, ist über eine mögliche Ausnahme anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles zu entscheiden. Dass die hiernach erklärtermaßen verbleibende Abwägung allein "nachvollziehender" und nicht planerischer Art ist, ist schon wegen einer eher offenen tatbestandlichen Umschreibung von Ausnahmegründen zweifelhaft. Die Einschätzung des Beklagten, atypische Umstände seien für das Vorhaben der Klägerin nicht ersichtlich, ist zudem nicht das Ergebnis einer Prüfung der Bezirksplanungsbehörde im Verwaltungsverfahren. Dieser Behörde soll aber seinen eigenen Angaben zufolge die Beurteilung insofern vorbehalten bleiben.
Abgesehen hiervon war es primärer Zweck der 32. Änderung, die Positivwirkung der Abgrabungsbereiche (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2) für dort beabsichtigte Abgrabungsvorhaben so zu verstärken bzw. dies aus Anlass des Urteils in der Sache 20 A 4257/99 so unmissverständlich klarzustellen, dass hierdurch die Ausschlusswirkung nach Nr. 4 sachlich gerechtfertigt sein kann. Inhaltlich geht es bei der Neufassung von Nr. 2 um die Erstellung eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzeptes für die Ausweisung von Konzentrationszonen, bei dem sich die positiven und negativen Komponenten bedingen und die Negativausweisung ein hinreichendes Gegengewicht in den Positivausweisungen findet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 364; Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, DVBl. 2003, 1064.
Der Beklagte stellt nicht in Abrede, dass Kap. 3.12 Ziel 1 diesem Erfordernis, Abgrabungsvorhaben in substantieller Weise Raum zu geben, genügen muss.
Es kann dahingestellt bleiben, ob der positive Aussagegehalt von Abgrabungsbereichen nach Nr. 2 Satz 1 Abgrabungen innergebietlich gegenüber gegenläufigen Belangen ausreichende Durchschlagskraft verschafft. Die Klägerin verneint das unter Hinweis auf eine unterbliebene Berücksichtigung der Belange des Bodendenkmalschutzes und zum Schutz derartiger Belange u. a. im Planfeststellungsbeschluss für die der Vorhabenfläche benachbarte Abgrabung (4 K 4265/04 VG Düsseldorf, 20 A 2034/06 OVG NRW) getroffene Regelungen. Der Beklagte tritt dem entgegen. Losgelöst hiervon sind unter dem Blickwinkel der notwendigen substantiellen Ermöglichung von Abgrabungen der flächenmäßige Umfang der Abgrabungsbereiche und die Auswahl der einzelnen Standorte problematisch. Kap. 3.12 Ziel 1 ist das Ergebnis von Abwägungen, die der gerichtlichen Prüfung nach Maßgabe der in der Rechtsprechung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unterliegen. Hierzu gehört die Beachtung und/oder Berücksichtigung von Planungen höherer Planungsebenen entsprechend deren jeweiligen Verbindlichkeit. Ziele der Raumordnung sind zu beachten (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG), Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG) und zu konkretisieren (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Regionalpläne sind aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz1 ROG). "Entwickeln" verlangt eine planerisch-konzeptionelle Ableitung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 133.
Damit war der GEP zu erarbeiten auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms (LEPro) und des LEP vom 11. Mai 1995, GVBl. NRW S. 532, und waren bei der Darstellung von Abgrabungsbereichen die diesbezüglichen Aussagen entsprechend ihrer Verbindlichkeit einzubeziehen. Nach § 25 Abs. 4 LEPro soll im Interesse einer ausreichenden Versorgung der gewerblichen Wirtschaft den Erfordernissen einer vorsorgenden Sicherung sowie einer geordneten Aufsuchung und Gewinnung mineralischer Rohstoffe Rechnung getragen werden (vgl. auch § 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG). Der LEP enthält zu den heimischen Bodenschätzen Aussagen, die teilweise als Ziele und teilweise als Erläuterungen gekennzeichnet sind (C.IV). Unter den Zielen (C.IV.2) heißt es, abbauwürdige Bodenschätze seien zur langfristigen Versorgung mit heimischen Rohstoffen zu sichern (C.IV.2.1), und zwar - bezogen auf Lagerstätten oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze - entsprechend den Regelungen unter C.IV.2.2.3. Danach sind in den Gebietsentwicklungsplänen Bereiche für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen darzustellen und in Abhängigkeit von der Entwicklung des Rohstoffbedarfs fortzuschreiben (C.IV.2.2.3 Abs. 2), wobei die Fortschreibung in Gebieten vorgenommen werden soll, die aufgrund ihrer grundsätzlichen Ausstattung die notwendigen Voraussetzungen bieten. Durch den LEP zielmäßig festgelegt ist damit für den GEP Regelungsbedarf in Bezug auf die Sicherung der Lagerstätten von Bodenschätzen sowie in Bezug auf den Abbau der Bodenschätze. Hierzu sieht der LEP unter den Erläuterungen (C.IV.3) die Ermittlung der abbauwürdigen Lagerstätten und deren Aufnahme in eine unter Berücksichtigung anderer Planungen erstellte und fortzuschreibende Karte "Reservegebiete" (C.IV.3.2) vor, deren Existenz im Ziel C.IV.2.2.3 Abs. 2 vorausgesetzt wird und die Ausgangspunkt für Fortschreibungen ist.
Die Abgrabungsbereiche des GEP sind definiert als Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 1), erfüllen also die Aufgabe sowohl der Sicherung im eigentlichen Sinne als auch der Bereitstellung von Flächen für den Abbau. Eine darüber hinausgehende Sicherung der Bodenschätze in Form der Karte "Reservegebiete" fehlt. Ihre Erarbeitung und Aufnahme in den GEP ist in der ministeriellen Genehmigung zur ursprünglichen Fassung des GEP 1999 durch eine Maßgabe unter Fristsetzung angemahnt worden; die Frist ist Ende 2002 verstrichen. Der Regionalrat hat sich, nachdem er der Maßgabe beigetreten war, wiederholt mit den Abgrabungsbereichen befasst. Er erachtet die Karte wegen des von ihm im Abstand von zwei Jahren durchgeführten Monitorings für entbehrlich. Hierdurch verweist er die der Karte "Reservegebiete" zukommende Funktion einer langfristigen Sicherung von Lagerstätten gegenüber Nutzungen, die den Abbau der Bodenschätze infrage stellen (C.IV.2.2.3 Abs. 3 LEP), und einer langfristigen Ordnung der Gewinnung auf planerische Aussagen im GEP, die an sich anderen Belangen dienen, vor allem den Schutz von Freiraum bezwecken; der Freiraum wird als Freihaltebelang für Planungen unterschiedlicher Art genutzt. Zugleich wird die im Zuge der Erstellung der Karte vorzunehmende Berücksichtigung anderer Planungen und eine insofern stattfindende Fortschreibung (C.IV.3.2 LEP) funktionell ersetzt durch Kriterien, die der Regionalrat bezogen auf etwaige Darstellungen zukünftig aufgrund der Ergebnisse eines Monitorings erforderlich werdender Abgrabungsbereiche beschlossen hat. Dabei hat der Regionalrat mit dem Beschluss zur 32. Änderung, durch den nach der Rechtsauffassung des Senats im Urteil in der Sache 20 A 4257/99 eine ausreichende positive Komponente der Konzentrationszonenplanung erstmals geschaffen worden sein kann, an die Stelle des im LEP für die Inanspruchnahme potentieller Abgrabungsbereiche ins Auge gefassten Planungshorizonts von 25 Jahren (C.IV.3.6) einen Planungszeitraum von - bezogen auf die bei Aufstellung der 32. Änderung vorliegende Prognose aus dem Monitoring 2003 - 14 bis 16 Jahren gesetzt (Beschlussvorlage RR 11/9 vom 21. August 2003).
Ungeachtet dessen, dass die Aussagen des LEP nur teilweise zielförmig ausgestaltet sind, wird dadurch insgesamt vom Regionalrat der konzeptionelle Ansatz des LEP, durch den GEP langfristig für die Sicherung der Lagerstätten und die Ordnung der Gewinnung zu sorgen, verlassen und ersetzt durch Überlegungen, die konkret anknüpfen an sich mittelfristig abzeichnende Defizite in den Darstellungen für aktuell noch abbaubare Flächen und einzelfallbezogen bestimmte Vorhabenplanungen von Unternehmen an unternehmerisch ausgewählten Standorten zum Gegenstand haben. Die mit dem Monitoring stattfindende kontinuierliche Überprüfung und gegebenenfalls Aktualisierung der Abgrabungsbereiche bleibt danach, was die Gewährleistung der Funktion der nach dem LEP anhand näherer Kriterien zu erarbeitenden und fortzuschreibenden Karte "Reservegebiete" anbelangt, was also die langfristige Bewältigung der zu bedenkenden Konflikte angeht, systematisch und deutlich hinter den Eckpunkten des LEP zurück. In diesem Sinne ist der Genehmigung der 32. Änderung vom 30. Juni 2005 der Hinweis beigefügt, dass ein auf 16 bis 17 Jahre verkürzter Sicherungszeitraum als vorläufig anzusehen sei und es einer zeitlichen bzw. räumlichen Auffüllung bedürfe; es seien erste Schritte eingeleitet worden, denen ein schlüssiges Gesamtkonzept zur langfristigen Rohstoffsicherung zugrundezulegen sei. Gleichgerichtet heißt es in einem ministeriellen Erlass vom 9. September 2005, die 32. Änderung sei genehmigt worden, um die Verbindlichkeit der dargestellten Bereiche zu ermöglichen. Auf die Frage einer hinsichtlich der Einbeziehung der durch übergeordnete Planungsaussagen vorgegebenen Gesichtspunkte unzulänglichen Abwägung könnte es im Ergebnis dann nicht ankommen, wenn die Abbaubereiche im GEP so umfänglich ausgewiesen worden wären, dass hierdurch die langfristige Sicherung in jeder Hinsicht erreicht wäre. Das dürfte aber angesichts der Größenordnung der infrage stehenden "Flächenreserve" - unabhängig von der an der Richtigkeit und Vertretbarkeit der vom Regionalrat zugrunde gelegten Bedarfsansätze geübten Kritik der Klägerin - schon nach den eigenen Annahmen des Regionalrates jedenfalls zweifelhaft sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 31 Abs. 5 Satz 3 WHG
§§ 27 ff. LG
§§ 27 ff. LG 1980 stützen. Jedoch bringt § 30 Abs. 5 Satz 1 LG
§§ 17 ff. LG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 42 VwVfG
§ 21 LG
§ 18 BNatSchG
§ 69 LG
§
13 BNatSchG
§ 38 BauGB
§ 35 BauGB
§ 4 ROG
§ 7 ROG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 23 Abs. 1
ROG
§ 214 Abs. 4
BauGB
§ 16 Abs. 4 LG
§ 19 Abs. 2 LG
§ 19 Satz 2 LG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LG
§ 13 Abs. 2 LSchG
§ 13 Abs. 2 LG
§ 2 Abs. 2 der
Landesbauordnung
§ 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 31 Abs. 1 LG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 ROG
§ 3 Nr. 6
ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 23 Abs. 1 ROG
§ 4 Abs. 2 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 2 Satz1 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 3
Nr. 2 ROG) ergeben; andere Erfordernisse der Raumordnung
§ 4
Abs. 1 Satz 1 ROG), Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung
Art. 14 GG
Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ
1998, 956
NVwZ 2001,
203,

31
BVerfGE 100, 226
NVwZ 2004, 1244
NVwZ 2004, 1240
20 A 4257/99
20 A 628/05
4 NB 48.96
4 CN 2.99
4 C 19.86
4 BN 5.97
4 CN 10.02
6 CN 2.00
1 BvL 7/91
4 NB 4.96
20 A 3644/98
20 A 1245/04
4 C 10.03
20 A 3988/03
7 B 92.03
4 CN 20.02
4 C 2.04
4 C 4.02
4 K
4265/04
20 A 2034/06
4 CN 9.01