Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-06, Aktenzeichen 7 D 16/12.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1106.7D16.12NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan "1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 44 B - C. H. -Straße -" der Gemeinde P. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 44 B - C. H. Straße der Antragsgegnerin.
Der 1976 bekannt gemachte Bebauungsplan Nr. 44 B überplante einen Bereich zwischen der C. H. Straße (Landesstraße 270, nachfolgend: L 270), der E. und der A -Straße (L 101). Der Geltungsbereich der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 44 B grenzt im Norden an das festgesetzte Mischgebiet an der Altenberger-Dom-Straße sowie ein Verwaltungsgebäude der Antragsgegnerin, im Süden an den Parkplatz des Schulzentrums, im Westen an die E. und im Osten an die L 270. Entlang der E. wird ein schmaler Streifen des FFH-Gebiets „E. und Eifgenbach“ (Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung Nr. DE-4809-301) überplant.
Die Antragsteller sind Eigentümer im südlichen Plangebiet liegender Grundstücke mit der Anschrift C. H. Straße 4 (Gemarkung V. , Flur 6, Flurstücke 388, 518, 635 und 810). Eigentümer des Flurstücks 518 ist der Antragsteller (Grundbuch von V. , Blatt 3722). Eigentümerin der Flurstücke 388, 635 und 810 ist die Antragstellerin (Grundbuch von V. , Blatt 2062). Das an der L 270 gelegene Flurstück 810 ist unbebaut. Das westlich angrenzende Flurstück 635 ist mit einem Einfamilienhaus bebaut. Auf dem Flurstück 518 steht eine gewerblich genutzte Scheune. Nördlich des Flurstücks 635 liegt die Wegeparzelle 388. Nördlich des Flurstücks 810 verläuft die Wegeparzelle 55/2, die über weitere Flurstücke an die L 270 angebunden ist und im Eigentum der Antragsgegnerin steht.
Nach dem Bebauungsplan Nr. 44 B war eine Erschließung über einen öffentlichen Weg vorgesehen, der von der L 270 her nördlich des Hauses der Antragstellerin verlief und in einem Wendehammer endete, um den herum vier Baufenster angeordnet waren. Dafür war die Zweckbestimmung Verkehrsfläche - Straßen und Wege festgesetzt. Dieser Weg verlief über die Flurstücke 55/2, 388 und im westlichen Bereich teilweise über das Flurstück 518 und teilweise über die nördlich angrenzenden Flurstücke 519 und 520. Nach dieser Planung war das Flurstück 810 von der L 270 her und über die Wegeparzelle 55/2 erreichbar, die Flurstücke 635 und 518 waren über die Wegeparzelle 388 erreichbar.
Ziel der Planung des angefochtenen Änderungsbebauungsplans ist es nach der Satzungsbegründung, in dem bestehenden Mischgebiet in einer zentralen Ortslage die Voraussetzungen für eine bauliche Nachverdichtung zur Stärkung des Ortskerns zu schaffen. In Ergänzung zu den vorhandenen Gebäuden sollen im nördlichen Bereich des Plangebiets auf den zum Teil freistehenden Flächen eine neue Erschließungsstraße sowie drei bis vier freistehende Einfamilienhäuser bzw. Doppelhäuser errichtet werden. Die neue Erschließungsstraße wird mit der Planung nach Norden verschoben, um eine bauliche Nutzung des nördlichen Bereichs zu ermöglichen. Nördlich des Flurstücks 810 ist auf dem Flurstück 55/2 eine Verkehrsfläche mit besonderer Zweckbestimmung und die Anpflanzung von Bäumen festgesetzt; ferner sind dort hellblaue Markierungen aufgebracht, die Stellplätze abgrenzen; durch das Zeichen „P“ ist festgelegt, dass es sich um eine private Parkfläche für die Gemeindeverwaltung P. und Besucher handelt.
In dem für den gesamten Planbereich mit Ausnahme der Verkehrsflächen festgesetzten Mischgebiet gilt die Vorgabe FH (Firsthöhe): 9,5 m.
Während des Offenlageverfahrens erhoben die Antragsteller Einwendungen und machten im Wesentlichen geltend: Die geplante Art und Weise der Erschließung sei kein sinnvoller und gerechter Interessenausgleich. Es werde einseitig dem Interesse des Eigentümers der mit der Privatstraße zu erschließenden Grundstücke Rechnung getragen. Die geplante Erschließung führe zu gravierenden Nachteilen. Die neue über den bisherigen gemeindeeigenen Parkplatz führende Straße ende als der Erschließung des nördlichen Planbereichs dienende Privatstraße. Mit dieser Privatstraße hätten sie nichts zu tun. Ihre Grundstücke wären auf der Grundlage dieser Planung von der Anbindung an die C. H. Straße vollständig abgeschnitten.
Am 13. Dezember 2011 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Änderung des Bebauungsplans als Satzung. Wegen der Einwendungen der Antragsteller nahm der Rat im Satzungsbeschluss auf die Beratungsergebnisse des Ausschusses für Planung und Bauen gemäß dessen Beschlussempfehlung vom 1. Dezember 2011 Bezug. Zu der Einwendung der Antragsteller wird in dieser Beschlussempfehlung ausgeführt: Die südlichen Grundstücke seien über die neue Planstraße ebenfalls erschlossen. Aufgrund der Eigentumsverhältnisse seien die Grundstückseigentümer auf eine zusätzliche öffentliche Erschließung nicht angewiesen. Die Erschließung der Parzelle 810 sei über die öffentlichen Flächen (auch Parkplatzflächen) und die C. H. Straße gesichert.
Im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 16. Dezember 2011 wurde bekannt gemacht, dass der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan einschließlich Begründung als Satzung beschlossen habe.
Die Antragsteller haben am 2. Februar 2012 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Die dem Satzungsbeschluss zugrunde gelegten Angaben der Antragsgegnerin seien nicht nachvollziehbar. Selbst wenn die Parzelle 810 dadurch erschlossen würde, dass ein Teilstück des Parkstreifens nicht als solcher genutzt werde, fehle immer noch die Erschließung für die nach Westen hin sich anschließenden weiteren Parzellen. Die durch den Bebauungsplan festgesetzte Privatstraße könne für die Erschließung ihrer weiteren Grundstücke nicht genutzt werden. Eine weitere festgeschriebene Privatstraße gebe es nicht.
Die Antragsteller beantragen,
den Bebauungsplan "1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 44 B - C. H. Straße -" beschlossen am 13. Dezember 2011, veröffentlicht am 16. Dezember 2011, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin stellt keinen Sachantrag.
Sie trägt im Wesentlichen vor, die Umsetzung der Erschließungskonzeption des Ursprungsplans sei wegen nachbarlicher familiärer Zwistigkeiten nicht möglich gewesen, deswegen sei die Erschließung räumlich verschoben worden.
Während des Normenkontrollverfahrens ist im Baulastenverzeichnis der Antragsgegnerin eine Zuwegungsbaulast zu Lasten des - nördlich des Flurstücks 388 im Bereich des neuen Erschließungswegs verlaufenden Grundstücks Gemarkung V. , Flur 6, Flurstück 1034 auf einer Länge von etwa 10 m und in einer Breite von etwa 5 m eingetragen worden, nach der es von baulichen Anlagen und sonstigen Hindernissen frei zu halten ist, sodass über diese Zufahrt die Grundstücke Gemarkung V. , Flur 6, Flurstücke 388 und 635 jederzeit erreichbar sind.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge zu dem angegriffenen Änderungsbebauungsplan sowie dem Ursprungsbebauungsplan Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist zulässig.
Die Antragsteller sind insbesondere gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.
Nach dieser Vorschrift kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 ‑ 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.
Die Antragsbefugnis steht danach regelmäßig dem Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks zu, der sich gegen sein Eigentum betreffende Festsetzungen wendet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 2011
- 7 D 112/10.NE -.
So liegt der Fall hier. Die Grundstücke der Antragsteller liegen im Geltungsbereich des angegriffenen Bebauungsplans. Sie wenden sich gegen Festsetzungen, die der Sache nach das Eigentum an diesen Grundstücken betreffen. Abgesehen davon ergibt sich die Antragsbefugnis auch aus ihren Darlegungen zur Verschlechterung der Erschließungssituation durch den angefochtenen Änderungsplan gegenüber dem Erschließungskonzept des Ursprungsplans. Sie behaupten damit eine Verletzung ihres Rechts auf gerechte Abwägung und machen einen abwägungsbeachtlichen Belang geltend.
Die Antragsteller sind mit ihren Einwendungen auch nicht gemäß § 47 Abs. 2 a VwGO präkludiert. Nach dieser Vorschrift ist der Antrag einer natürlichen oder juristischen Person, der einen Bebauungsplan zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. § 47 Abs. 2a VwGO verlangt nur, dass der Antragsteller bei der Planaufstellung überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhebt. Er ist nicht gehindert, sich im Normenkontrollverfahren zudem auch auf solche Einwendungen zu berufen, die er zuvor nicht geltend gemacht hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010
- 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66.
Die Antragsteller haben im Offenlageverfahren Einwendungen u. a. mit Blick auf eine nachteilige Änderung der Erschließungssituation erhoben und verfolgen diese im gerichtlichen Verfahren weiter. Abgesehen davon mangelt es der Bekanntmachung der Antragsgegnerin ohnehin an dem für die Bewirkung einer Präklusion erforderlichen Hinweis auf die Rechtsfolgen des § 47 Abs. 2a VwGO.
Schließlich fehlt den Antragstellern auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis.
Besteht - wie hier - eine Antragsbefugnis, so ist regelmäßig auch das für einen Normenkontrollantrag erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses neben der Antragsbefugnis soll nur vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den jeweiligen Antragsteller wertlos ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 2012
- 7 D 64/10.NE -, BauR 2013, 917.
Ein solcher Sachverhalt liegt hier nicht etwa mit Blick auf die während des Gerichtsverfahrens erfolgte Eintragung einer Zuwegungsbaulast vor. Zwar kommt es in Betracht, dass die von den Antragstellern in erster Linie bemängelte nachteilige Änderung der Erschließungssituation faktisch durch die Baulasteintragung abgemildert wird. Allerdings besitzt eine Erschließung durch Baulast eine andere Rechtsqualität als eine Erschließung unmittelbar über eine öffentliche Wegefläche, wie sie im Ursprungsplan vorgesehen war. Abgesehen davon ist zu berücksichtigen, dass die Baulast nur die Flurstücke 388 und 635 der Antragstellerin, nicht aber das Flurstück 518 des Antragstellers begünstigt. Ansonsten bestehen nach den aufgezeigten Grundsätzen keine Anhaltspunkte für ein Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Der Bebauungsplan ist unwirksam.
Er leidet an einem durchgreifenden Bestimmtheitsmangel. Die Planfestsetzung zur Firsthöhe ist nicht hinreichend bestimmt.
Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen auch die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die gebotene Normenklarheit und -bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die planerische Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann. Um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, kann eine Höhenfestsetzung nach § 18 Abs. 1 BauNVO auf Bezugspunkte im Geltungsbereich des Bebauungsplans abstellen, die bestimmt oder bestimmbar sind.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 6. Februar 2013 - 7 D 18/11.NE - und vom 26. Juni 2013
- 7 D 75/11. NE -, juris.
Hiernach erweist sich die Festsetzung der Firsthöhe mangels jeglicher Definition eines unteren Bezugspunkts als unzureichend. Nach der Festsetzung darf die Firsthöhe bei maximal 9,5 m liegen. Auf welchen unteren Bezugspunkt dabei abzustellen ist, legt der Plan aber nicht fest. Auch in der Planbegründung finden sich hierzu keine näheren Angaben. Der untere Bezugspunkt lässt sich auch nicht auf sonstige Weise im Wege der Auslegung ermitteln. Insbesondere ergeben sich keine ausreichenden Anhaltpunkte dafür, dass auf bestimmte Kanaldeckelhöhen, Geländehöhen oder bestehende Fußbodenhöhen abgestellt werden sollte.
Die Unwirksamkeit der Planfestsetzung zur Firsthöhe erfasst den gesamten Bebauungsplan.
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009
- 4 C 21.07 -, BRS 74 Nr. 1 und OVG NRW, Urteil vom 26. Juni 2013 - 7 D 75/11. NE -, juris.
Jedenfalls die letztgenannte Voraussetzung ist nicht erfüllt. Mit der Höhenfestsetzung beabsichtigte der Plangeber ausweislich der Satzungsbegründung, die in einem maßgeblichen Teil des Plangebiets zugelassene Bebauung an die aktuelle Situation in der Umgebungsbebauung anzupassen. Es kann deshalb nicht mit der erforderlichen Sicherheit angenommen werden, dass der Plangeber den Bebauungsplan auch ohne eine entsprechende Höhenbegrenzung erlassen hätte.
Der Bebauungsplan leidet ferner an einem durchgreifenden Abwägungsmangel.
Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB), inhaltlich stellt es Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008
- 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31.
Über die verfahrensrechtliche Verpflichtung hinaus erweist sich die Abwägung aus materiell-rechtlichen Gründen insbesondere dann als fehlerhaft, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis jedoch genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt die strittige Planung nicht, weil in Bezug auf einen wesentlichen Punkt ein Abwägungsausfall vorliegt.
Zu den abwägungserheblichen Belangen gehört - wie schon ausgeführt - auch das Interesse der Eigentümer der im Bebauungsplan ausgewiesenen Baugrundstücke an einer Erschließung, die gemäß § 30 Abs. 1 BauGB notwendige Voraussetzung für eine bauliche Nutzung ist.
Im Hinblick auf diesen Belang ist die Antragsgegnerin den Anforderungen des Abwägungsgebots vorliegend nicht gerecht geworden. Sie ist hinsichtlich der Erschließung der Grundstücke der Antragsteller von unrichtigen bzw. unvollständig ermittelten Voraussetzungen ausgegangen, indem sie - ausweislich der im Rahmen des Satzungsbeschlusses in Bezug genommenen Beschlussempfehlung vom 1. Dezember 2011 - annahm, es sei eine Erschließung der südlich der neuen Planstraße gelegenen Grundstücke durch die neue Planstraße gesichert bzw. wegen der Eigentumsverhältnisse nicht erforderlich.
In wegemäßiger Hinsicht erfordert die Erschließung eines Grundstücks den Anschluss an das öffentliche Straßennetz. Es bedarf regelmäßig eines gesicherten Zugangs zu einer öffentlichen Straße, die eine Zufahrt von Kraftfahrzeugen einschließlich öffentlicher Versorgungsfahrzeuge erlaubt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 1991
- 8 C 59.89 -, BRS 52 Nr. 93.
Eine solche Erschließung wird für die Grundstücke der Antragsteller - entgegen der Annahme des Plangebers - durch die neue Planstraße nicht bewirkt, weil der westliche Teil der Planstraße als Privatstraße ausgewiesen und die sich östlich anschließende öffentliche Wegefläche durch eine private Verkehrsfläche mit der Zweckbestimmung Parkfläche für die Gemeindeverwaltung P. und Besucher vom Grundeigentum der Antragstellerin getrennt ist. Soweit eine Erschließung der südlichen Grundstücke im Hinblick auf die Eigentumsverhältnisse vom Plangeber nicht für erforderlich gehalten wurde, hätte er in den Blick nehmen müssen, dass keine Eigentümeridentität besteht, sondern Eigentümer des Flurstücks 518 der Antragsteller und Eigentümerin der anderen südlich gelegenen Grundstücke die Antragstellerin ist. Daran fehlt es.
Dieser wesentliche Punkte betreffende Abwägungsmangel führt als Mangel im Abwägungsvorgang im Sinne der §§ 214, 215 BauGB,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 ‑ 4 CN 2.10 -, BRS 76 Nr. 89,
zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist ein Mangel im Abwägungsvorgang erheblich, wenn er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist.
Ein offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hinweisen. Das Merkmal der Offensichtlichkeit soll zum Ausdruck bringen, dass es nicht auf die "innere Seite" des Abwägungsvorgangs, also etwa auf die Vorstellungen oder Motive der Ratsmitglieder, ankommt. Abzustellen ist vielmehr auf die leichte Erkennbarkeit des Mangels und damit auf die "äußere Seite" des Abwägungsvorgangs. Beachtlich bleibt alles, was auf objektiv erfassbaren Sachumständen beruht, also auch Fehler und Irrtümer, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials betreffen, wenn sie sich aus den Planungsunterlagen ergeben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1997 ‑ 4 NB 48.96 -, BRS 59 Nr. 32 m. w. N.
Der Abwägungsmangel ist - ausweislich der Einwendungen der Antragsteller im Offenlageverfahren und der Begründung der Abwägung unter Bezugnahme auf die Ausschussempfehlung vom 1. Dezember 2011- im obigen Sinne offensichtlich.
Ein Abwägungsmangel ist im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände abzeichnet, dass die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
Auch diese Voraussetzung ist hier aus den vorstehenden Gründen gegeben.
Der Abwägungsmangel ist auch nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden; die Antragsteller haben diesen Mangel im gerichtlichen Verfahren in hinreichender Weise rechtzeitig gerügt. Er erfasst den angefochtenen Plan in seiner Gesamtheit.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 a VwGO
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 18 Abs. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 CN 2.98
7 D 112/10
4 CN 3.09
7 D 64/10
7 D 18/11
7 D 75/11
4 C 21.07
4 CN 1.07
8 C 59.89
4 CN 2.10
4 NB 48.96
4 CN 1.07