Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-16, Aktenzeichen 5 Bf 40/16.Z

Tenor:
Die Berufung wird insoweit zugelassen, als das Verwaltungsgericht festgestellt hat, dass die Mitwirkung der Beklagten an der am 16. August 2013 als Beilage u.a. in der Bild Hamburg verbreitete Anzeigen-Sonderveröffentlichung „Gemeinsam für Hamburg - Power-Bündnis: Vattenfall und die Stadt Hamburg sichern gemeinsam die Energieversorgung der Hansestadt“ rechtswidrig war.
Im Übrigen wird der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. November 2015 abgelehnt.
Die Kostenentscheidung bleibt dem Endurteil vorbehalten.

Tatbestand:
Die Beklagte begehrt die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 25. November 2015, mit dem dieses festgestellt hat, dass verschiedene Aktivitäten der Beklagten im Zusammenhang mit dem Volksentscheid vom 22. September 2013 über die Frage des Rückkaufs der Versorgungsnetze in Hamburg rechtswidrig waren.
Auf Betreiben der Volksinitiative „Unser Hamburg – Unser Netz“ kam es am 22. September 2013 in Hamburg zu einem Volksentscheid über die vollständige Rekommunalisierung der Strom-, Gas- und Fernwärmenetze. Bis zu diesem Zeitpunkt waren die Anteile der die Versorgungsnetze tragenden Gesellschaften überwiegend in der Hand der Firmen Vattenfall und e.on, während die Freie und Hansestadt lediglich Anteile von ca. 25 % hielt. Ziel des Volksentscheides war es, die öffentliche Hand zu einem vollständigen Rückerwerb der Versorgungsnetze zu verpflichten; hierfür wurden Kosten von etwa 2 Milliarden Euro veranschlagt. Die Entscheidung war politisch umstritten; Bürgerschaft und Senat hatten sich gegen einen Rückkauf ausgesprochen. Im Vorfeld der Entscheidung wurden die widerstreitenden Positionen engagiert und teilweise auch in polemisch überspitzter Form in öffentlichen Versammlungen, Diskussionen, Anzeigen und Plakaten vertreten. Entsprechend intensiv waren auch die gedruckten und elektronischen Medien mit dem Thema befasst.
Die Beklagte hatte sich zu diesem Thema bereits Jahre zuvor positioniert. Im Kontext der Diskussion zur Gründung eines kommunalen Energieversorgers hatten Präsidium und Plenum am 7. Mai 2009 ein Positionspapier verabschiedet, in welchem der Rückkauf der Netze abgelehnt wurde. Mit gleichem Tenor hatte das Plenum am 4. August 2011 ein Analysepapier „Rekommunalisierungstendenzen in Hamburg am Beispiel des Energiemarktes“ verabschiedet.
Ende Juli 2013 schlossen sich verschiedene Verbände unter dem Slogan „Nein zum Netzkauf“ zu einem Bündnis gegen den vollständigen Netzrückkauf zusammen. An verschiedenen u.a. als „Energiefrühstück“ bezeichneten Vorbereitungstreffen sowie einem Abstimmungsgespräch am 30. Juli 2013 in den Räumen der Beklagten nahmen auch Vertreter der Beklagten teil.
In der Plenarsitzung vom 1. August 2013 berichtete der Präses der Beklagten dem Plenum über die geplanten weiteren Aktivitäten im Zusammenhang mit dem anstehenden Volksentscheid. Im Protokoll heißt es dazu:
„Unsere Handelskammer plane nun zur Erneuerung der Positionen aus 2009 und 2011 eine die bisherige Position bekräftigende Resolution gegen den Rückerwerb der Energienetze zu dem anstehenden Volksentscheid, die vom Plenum im September beschlossen werden solle. Sie sei als Kurzfassung unter der Bezeichnung „Hamburger Erklärung“ von einer Vielzahl Hamburger Organisationen (unter anderem dem Industrieverband Hamburg, der IGBCE und dem Bund der Steuerzahler) erarbeitet worden und zusätzlich in einer Langfassung für unsere Handelskammer geplant. Zudem plane unsere Handelskammer die Beteiligung an einer gemeinsamen öffentlichkeits-wirksamen Kampagne gegen den Rückkauf der Energienetze mit den Unterzeichnern der „Hamburger Erklärung.“ Die Kampagne solle mit eingängigen Motiven und klaren Aussagen in Form von Plakaten, Postkarten und Anzeigen in Hamburger Medien Stellung gegen den Rückerwerb beziehen.“
Das Plenum stimmte dem geplanten Vorgehen einstimmig zu.
Am 9. August 2013 stellte sich die Initiative „Nein zum Netzkauf“ durch Vertreter der sie tragenden Organisationen der Presse vor. Ausweislich des diesbezüglichen Berichts des Hamburger Abendblattes vom 10. August 2013 erklärte der Hauptgeschäftsführer der Beklagten bei diesem Anlass, der geplante vollständige Rückkauf der Versorgungsnetze wäre ein „Schildbürgerstreich“. Es sei viel wichtiger, in neue Netze zu investieren, als Geld für den Rückkauf der alten zu „verplempern.“
Am 16. August 2013 erschien u.a. in der Hamburger Ausgabe der Bild-Zeitung eine Anzeigen-Sonderveröffentlichung der Firma Vattenfall mit dem Titel: „Gemeinsam für Hamburg – Power-Bündnis: Vattenfall und die Stadt Hamburg sichern gemeinsam die Energieversorgung der Hansestadt.“ Auf Seite 5 der Ausgabe findet sich ein Interview mit dem Handelskammer-Präses, in dem er sich gegen den Netzrückkauf ausspricht; das Logo der Beklagten ist in der Sonderveröffentlichung nicht abgebildet.
Am 5. September 2013 stellte der Präses der Beklagten dem Plenum die (unten links) mit dem Logo der Beklagten versehene „Hamburger Erklärung“ vor:
Abbildung in Originalgröße in neuem Fenster öffnen
Die „Hamburger Erklärung“ wurde im Plenum kontrovers diskutiert und schließlich bei 11 Enthaltungen und einer Gegenstimme mit 20 Stimmen angenommen. Sie wurde im Folgenden, auch mit dem Logo der Beklagten versehen, in verschiedenen Medien veröffentlicht.
Zudem wurden die unten abgebildeten und (jeweils unten links) mit dem Logo der Beklagten versehenen Motive als Plakate, Karten und Anzeigen veröffentlicht:
Die Klägerin, ein Pflichtmitglied der Beklagten, erhob am 1. September 2014 Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der oben beschriebenen Aktivitäten der Beklagten im Zusammenhang mit dem Volksentscheid zum Netzrückkauf, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 25. November 2015 vollen Umfangs stattgab. Gegen das ihr am 9. Februar 2016 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 8. März 2016 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und am Montag, den 11. April 2016 begründet.

Entscheidungsgründe:
1. Die Berufung ist gemäß §§ 124a Abs. 4 und 5, 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, soweit die Beklagte ernstliche Zweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts geltend macht, ihre Mitwirkung an der am 16. August 2013 verbreiteten Anzeigen-Sonderveröffentlichung sei rechtswidrig gewesen (Nr. 4 des Tenors). Denn das Verwaltungsgericht hat seine Feststellung damit begründet, dass die Beklagte dieser Veröffentlichung ihr Logo beigefügt habe; die Verwendung des Logos mache für die angesprochenen Leser deutlich, dass der Text (auch) von der Beklagten inhaltlich mitgetragen werde, und der Anzeigentext sei in hohem Maße unsachlich-polemisch. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist aber das Logo der Beklagten in der Veröffentlichung nicht enthalten. Im Berufungsverfahren wird deshalb zu klären sein, ob die Mitwirkung der Beklagten an der Sonderveröffentlichung durch das Interview mit ihrem Präses rechtswidrig war; hierauf zielte die Klage auch erkennbar von Anfang an ab (vgl. Seiten 4, 5, 11 und 13 der Klageschrift vom 1. September 2014).
2. Im Übrigen hat der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung keinen Erfolg.
a. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, soweit er sich gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts richtet, die Verwendung des Logos der Beklagten unter der als Plakat und Anzeige veröffentlichten Erklärung „Nicht mit meinem Geld“ sei rechtswidrig gewesen (Nr. 2 des Tenors). Dabei fasst das Verwaltungsgericht, wie seine Äußerungen auf Seite 13 f. des Urteils deutlich machen, unter die Erklärung „Nicht mit meinem Geld“ die beiden oben abgebildeten Veröffentlichungen „Nicht mit meinem Geld“ und „Nicht mit meiner Zukunft“.
Das Verwaltungsgericht führt aus, mit den Erklärungen habe die Beklagte die Grenzen überschritten, welche der Art und Weise ihres Engagements gesetzt seien. Insbesondere seien die Äußerungen mit den Vorgaben des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (8 C 20/09, juris Rn. 32 f.) unvereinbar. Durch die Zurverfügungstellung ihres Logos habe die Beklagte nach außen hin zu erkennen gegeben, dass sie Form und Inhalt der Äußerungen mittrage. Das stelle jedoch einen offenkundigen und schwerwiegenden Verstoß gegen das Gebot der Sachlichkeit und Mäßigung dar, welchem die Beklagte von Rechts wegen unterliege. Die Äußerungen seien polemisch-unsachlich. Die Aussage „Nicht mit meinem Geld“ erwecke den Eindruck, als solle der einzelne Bürger gesondert zur Finanzierung des Netzrückkaufs herangezogen werden. Tatsächlich aber gehe es um den Einsatz von Steuermitteln, über die der steuerpflichtige Bürger nach der Rechtsordnung keine Dispositionsbefugnis mehr habe. Durch die rhetorische Frage „2 Milliarden Euro Schulden für Netzkauf?“ werde zudem die allgemeine Budgethoheit des Gesetzgebers angesprochen und in Frage gestellt. Die Anzeige „Nicht mit meiner Zukunft“ sei zusätzlich insofern unsachlich, als die rein energie-, struktur- und wirtschaftspolitische Frage des Eigentums an den Versorgungsnetzen zu einer „Zukunftsfrage“ stilisiert werde. Hierin liege eine maßlose Übersteigerung.
Abschließend (und umfassend auch zu allen weiteren in Streit stehenden Äußerungen und Handlungen der Beklagten) fügt das Verwaltungsgericht an, eine andere rechtliche Bewertung ergebe sich nicht aus Besonderheiten des Volksgesetzgebungsverfahrens. Dieses Verfahren verleihe der Beklagten kein „Recht zur Grenzüberschreitung“. Sie habe kein allgemeines politisches Mandat und sei nicht Beteiligte der Volksgesetzgebung. Sie sei überhaupt kein politischer Akteur, der auf die Durchsetzung und Verwirklichung politischer Entscheidungen hinwirken dürfe, sondern gesetzlich legitimiertes Organ der mittelbaren Staatsverwaltung, welches gemäß Art. 20 Abs. 3 GG der Bindung an Gesetz und Recht unterliege. Hieraus und aus der Pflichtmitgliedschaft ergäben sich die Anforderungen an die gegenständliche Beschränkung ihres Engagements und dessen Festlegung auf die Gebote unbedingter Sachlichkeit und Zurückhaltung. Diese Anforderungen bestünden von Rechts wegen und seien daher nicht disponibel. Es sei zudem unzutreffend, dass die Beklagte gleichsam „auf die Pauke hauen müsse“, um gehört zu werden. Die Stimme der Beklagten habe in der Freien und Hansestadt Hamburg traditionell hohes Gewicht. Es sei ihr auch unbenommen, sich in ihren Äußerungen - unter Beachtung der wiederholt genannten Beschränkungen - den Besonderheiten des Volksgesetzgebungsverfahrens anzupassen und zeitgemäße Kommunikationswege zu nutzen und dabei ihre Stellungnahmen auf zeitgemäße Weise zugänglich zu machen; sie werde zudem in den Printmedien sowie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk stets Foren finden, die ihrer Stimme weiteres Gehör verschaffen könnten. Hingegen setze sie ihre Legitimation aufs Spiel, wenn sie sich als Akteur des politischen Meinungskampfes verstehe, der gleichsam alle zur Verfügung stehenden Mittel nutze, um bestimmte politische Anliegen durchzusetzen. Damit überschreite die Beklagte die ihr durch die Rechtsordnung zugewiesenen Kompetenzen und setze ihr Ansehen als Sachwalterin und Wahrer der Gesamtinteressen ihrer Mitglieder aufs Spiel. In dem Maße, in dem sie die sachliche Geltendmachung dieses Gesamtinteresses durch polemisch aufgeladenes Engagement ersetze und sich auf Kampfbündnisse einlasse, welche auf unangemessene Weise den Ton der politischen Auseinandersetzung angäben, wirke sie desintegrierend und stelle die Berechtigung der Pflichtmitgliedschaft in Frage.
aa. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind regelmäßig dann begründet, wenn gegen dessen Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wurde. Richtigkeit im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO meint die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die vollständige Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils liegen daher auch dann nicht vor, wenn zwar einzelne tragende Rechtssätze oder erhebliche Tatsachenfeststellungen in Frage gestellt sind, sich das Urteil aber aus anderen Gründen als richtig erweist und diese anderen Gründe ohne Weiteres auf der Hand liegen und ihre Heranziehung deshalb über den mit Blick auf den eingeschränkten Zweck des Zulassungsverfahrens zu leistenden Prüfungsumfang nicht hinausgeht (BVerfG, Beschl. v. 16.7.2013, 1 BvR 3057/11, juris Rn. 40; Kammerbeschl. v. 23.2.2011, 1 BvR 500/07, juris Rn. 15 ff.; BVerfG, Kammerbeschl. v. 21.1.2009, NVwZ 2009, 515; BVerfG, Kammerbeschl. v. 24.1.2007, NVwZ 2007, 805; BVerfG, Beschl. v. 3.3.2004, BVerfGE 110, 77, 83; BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 33).
Die Beklagte macht geltend, die Subsumtion der Veröffentlichungen unter die vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. Juni 2010 entwickelten Rechtssätze durch das Verwaltungsgericht begegne erheblichen Zweifeln. Schon die Auslegung der Äußerung sei zu beanstanden und die Veröffentlichungen seien entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts auch nicht unsachlich. Es sei nach allgemeinem Sprachgebrauch durchaus üblich, dass im Zusammenhang mit öffentlichen Großprojekten davon die Rede sei, dass „mein“ oder „unser“ Geld verschwendet werde. Solche Formulierungen brächten in einem übertragen-metaphorischen Sinne zum Ausdruck, dass öffentliche Mittel, die von allen Steuerzahlern und damit zugleich allen angesprochenen Abstimmungsberechtigten aufgebracht würden, für ein aus Sicht der Äußernden abzulehnenden Vorhaben ausgegeben werden sollten. Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht von einer unbedingten Geltung des Sachlichkeitsgebots ausgegangen und habe nicht berücksichtigt, dass die Äußerungen im Zusammenhang eines Verfahrens der Volksgesetzgebung gefallen seien. Aus diesem Kontext und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergäben sich weitergehende Möglichkeiten einer Handelskammer zur wirksamen Vertretung des Gesamtinteresses der Kammerzugehörigen als beispielsweise bei Äußerungen gegenüber dem parlamentarischen Gesetzgeber. Es sei einerseits zu berücksichtigen, dass die Abstimmungsberechtigten unterschiedliche Bildungshintergründe hätten und sich in verschiedenem Ausmaß für den Gegenstand des Volksentscheides interessierten. Außerdem seien plebiszitäre Verfahren von einer mitunter aufgeheizten Wahlkampfstimmung geprägt. Schließlich werde die Volksgesetzgebung bisweilen durch eine kleine Gruppe von interessierten Bürgern gesteuert, die für sich in Anspruch nehme, die Interessen des gesamten Volkes zu vertreten, selbst aber in keiner Weise demokratisch legitimiert sei. Diesen Besonderheiten müsse eine Handelskammer Rechnung tragen dürfen. Sie, die Beklagte, nehme für sich kein Recht auf Grenzüberschreitungen in Anspruch, und eine kontextabhängige Anwendung des Sachlichkeitsgebots diene keineswegs in einem allgemeinen Sinne der Rechtfertigung ansonsten als unsachlich einzustufender Äußerungen von Industrie- und Handelskammern. Jedoch sei in Verfahren der Volksgesetzgebung, um alle Abstimmungsberechtigten zu erreichen, gegebenenfalls eine Reduktion der oft zu komplexen Themen abgegebenen Stellungnahmen auf wenige Schlagworte notwendig. Damit eine Handelskammer im Volksgesetzgebungsverfahren Gehör finde, seien neben einer gewissen Kampagnenfähigkeit auch pointierte Äußerungen sowie zugespitzte Kernaussagen erforderlich. Gegen argumentativ verkürzte und in polemischer Weise geltend gemachte populistische Forderungen müssten die gesetzlich und demokratisch legitimierten Stellen als Gegengewicht ihre Stimme deutlich vernehmbar erheben. Bei Fragen, die das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft beträfen, seien daher vor allem auch die Industrie- und Handelskammern berufen, ihren Standpunkt in deutlicher Sprache und in Gestalt nötigenfalls zugespitzter Aussagen zur Geltung zu bringen. Das vom Verwaltungsgericht herangezogene absolute Sachlichkeits- und Zurückhaltungsgebot finde in der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts keine Grundlage. Im Urteil vom 23. Juni 2010 verlange das Bundesverwaltungsgericht „höchstmögliche Objektivität“ und „notwendige Sachlichkeit und Zurückhaltung“, nehme damit auf das dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz inhärente Kriterium der Erforderlichkeit Bezug und prüfe die Grenze des Zulässigen am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsprinzips unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalles. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem jüngsten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 2016 (10 C 4/15, juris). Bei gründlicher Analyse ergebe sich, dass nach Maßgabe dieses Urteils allein ausgeschlossen sei, dass sich eine Industrie- und Handelskammer gegenüber einem kammerzugehörigen Unternehmen darauf berufe, dieses sei seinerseits dem Verhältnismäßigkeitsgebot verpflichtet. Das Bundesverwaltungsgericht habe nicht verneint, dass sich eine Industrie- und Handelskammer auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen und in einem Rechtsstreit geltend machen könne, dass ein kammerzugehöriges Unternehmen ihr Verhalten hinzunehmen habe, weil es verhältnismäßig sei. Vielmehr habe das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass das Verhältnismäßigkeitsprinzip die kammerzugehörigen Unternehmen nicht binde und sich dementsprechend insoweit nicht befugniserweiternd zugunsten der jeweiligen Kammer auswirke.
Für die Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips gelte folgendes: Einem legitimen Zweck dienten zugespitzte Äußerungen von Industrie- und Handelskammern, wenn die Zuspitzung dem Ziel diene, die notwendige Effektivität der Interessenwahrnehmung zu gewährleisten. Die in einem zweiten Schritt zu prüfende Geeignetheit einer zugespitzten und pointierten Äußerung setze voraus, dass die Effektivität der Interessenwahrnehmung durch die Zuspitzung gefördert werde. Das auf der nächsten Stufe in den Blick zu nehmende Kriterium der Erforderlichkeit setze voraus, dass die Zuspitzung oder Pointierung im Interesse einer effektiven Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft notwendig sei und eine nicht oder weniger zugespitzte Äußerung nicht ausreiche, um eine wirksame Aufgabenerfüllung zu gewährleisten. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sei zu berücksichtigen, ob andere Beteiligte im Verlauf des Volksgesetzgebungsverfahrens Anlass zur Zuspitzung gegeben hätten oder eine Industrie- und Handelskammer ohne jeden Anlass eine Zuspitzung der Debatte bewirkt habe. Außerdem sei auf den situativen Kontext einer pointierten Äußerung abzustellen und zu berücksichtigen, aus welchem Anlass, in welchem Umfeld und wem gegenüber eine Äußerung erfolge. Es müssten zudem vorangegangene Äußerungen von Industrie- und Handelskammern zum Gegenstand des Volksgesetzgebungsverfahrens berücksichtigt werden, weil einerseits bisweilen nur dadurch der sachliche Kern einer Äußerung nachvollziehbar werde und andererseits die Existenz ausführlich und abwägend begründeter Stellungnahmen die Bedeutung einer zugespitzten Äußerung relativieren könne. Diese stehe nicht für sich, sondern müsse in den Gesamtzusammenhang früherer Äußerungen der Industrie- und Handelskammer eingeordnet werden.
Angewendet auf die Veröffentlichungen „Nicht mit meinem Geld/Nicht mit meiner Zukunft“ ergebe sich, dass diese plakativ-metaphorischen und prononcierten Äußerungen im fortgeschrittenen Verlauf des Volksgesetzgebungsverfahrens zulässig gewesen seien. Es sei nicht unsachlich, eine Verknüpfung zwischen staatlicher Verschuldung und der Zukunft und dem Wohlstand Hamburger Bürger vorzunehmen und darauf hinzuweisen, dass im Falle eines Netzrückkaufes in absehbarer Zukunft keine finanziellen Spielräume für anderweitige Vorhaben mehr verblieben.
Im Übrigen habe auch das Verwaltungsgericht unsachliche Formulierungen wie „querulatorisch wirkende Haltung“ sowie „auf peinliche Weise unzeitgemäß“ verwendet; dies spreche gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Sachverhaltsbeurteilung. Die Unvoreingenommenheit des Verwaltungsgerichts werde auch durch die Ausführungen „Es ist zudem unzutreffend, dass die Beklagte gleichsam auf die Pauke hauen müsse, um gehört zu werden“ in Frage gestellt. Ernstliche Zweifel bestünden zudem im Hinblick auf die Unrichtigkeit entscheidungserheblicher Tatsachenfeststellungen. So sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Netzrückkauf ggf. aus Steuermitteln finanziert werde; in der Diskussion habe im Mittelpunkt gestanden, einen etwa erfolgenden Netzrückkauf durch Kreditmittel zu finanzieren.
Dieses Vorbringen der Beklagten zieht das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht ernstlich in Zweifel.
Das Verwaltungsgericht ist in Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., beide juris), der auch das Berufungsgericht folgt, zu Recht davon ausgegangen, dass die Verwendung des Logos der Beklagten unter den Erklärungen rechtswidrig war, weil Form und Inhalt der Äußerungen und damit die Art und Weise des Engagements der Beklagten außerhalb der nach § 1 Abs. 1 IHKG bestehenden Kompetenzgrenzen lagen. Mag die Interpretation der Äußerung „2 Milliarden € für Netzrückkauf – Nicht mit meinem Geld“ durch das Verwaltungsgericht auch schwer verständlich oder mit Schwächen behaftet sein, ist der Kern seiner Feststellungen und Begründung nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass beide Äußerungen (Nicht mit meinem Geld/Nicht mit meiner Zukunft) einen offenkundigen und schwerwiegenden Verstoß gegen das Gebot der Sachlichkeit darstellen, weil sie polemisch sind bzw. die Frage des Netzrückkaufs zu einer Zukunftsfrage übersteigern.
Zu den Anforderungen, die bezüglich der Form an Äußerungen von Industrie- und Handelskammern zu stellen sind, hat das Bundesverwaltungsgericht u.a. ausgeführt (Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 33;):
„Das setzt voraus, dass die Äußerungen der Industrie- und Handelskammern sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Damit sind nicht nur Anforderungen an die Formulierung gestellt, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen ausschließt; die notwendige Objektivität verlangt auch eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien und gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen. Da das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft Bezugspunkt der Aufgabenwahrnehmung ist und dies eine Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Gewerbezweige erfordert, muss eine Äußerung, die zu besonders umstrittenen Themen erfolgt, auch diese Abwägung erkennen lassen.“
Im Urteil vom 23.3.2016 (a.a.O., juris Rn. 30) hat es wiederholt und präzisiert:
„Aus § 1 Abs. 1 IHKG ergeben sich auch Vorgaben für die Art und Weise der Gesamtinteressenwahrnehmung. (…) Die Aufgabe, die Behörden durch die Darstellung des Gesamtinteresses in Vorschlägen, Gutachten oder Berichten zu unterstützen und zu beraten, verlangt von den Kammern, bei allen Äußerungen Objektivität und die notwendige Sachlichkeit und Zurückhaltung zu wahren. Polemisch überspitzte Äußerungen oder Stellungnahmen, die auf eine emotionalisierte Konfliktaustragung zielen, sind unzulässig. Äußerungen zu besonders umstrittenen Themen müssen die nach § 1 Abs. 1 IHKG erforderliche Abwägung erkennen lassen. Bei Mehrheitsentscheidungen sind gegebenenfalls beachtliche Minderheitenpositionen darzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 8 C 20.09 - BVerwGE 137, 171 Rn. 32 f.). Dazu zählen nicht nur Minderheitsauffassungen, die von einem beachtlichen Teil der Stimmen vertreten werden, sondern auch Positionen partikulärer Wirtschaftsstrukturen, etwa einer Gruppe von Branchen, von regionalen Wirtschaftszweigen oder von Betrieben einer bestimmten Größenordnung.“
Diesen vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Anforderungen an die Sachlichkeit werden die genannten Veröffentlichungen nicht gerecht.
Die Erklärungen gehen über möglicherweise noch zulässige „deutliche“, „pointierte“ oder „zugespitzte“ Äußerungen hinaus, weil sie polemisch sind (Synonyme für polemisch nach www.duden.de: aggressiv, angriffslustig, bissig, feindselig, geharnischt, rabiat, scharf, schonungslos, überspitzt, unsachlich). Sie enthalten keinerlei sachliche Äußerungen wie etwa Fakten, Informationen, Argumente oder ähnliches. Vielmehr wird das Thema des Netzrückkaufs durch die plakative Frage „2 Milliarden € Schulden für Netzkauf ?“ und die resolut formulierten Antworten „Nicht mit meinem Geld bzw. meiner Zukunft“ sowie die Aufforderung „NEIN am 22. September“ völlig verkürzt und überspitzt dargestellt. Die Veröffentlichungen stellen einen möglichen Netzrückkauf in schonungsloser und übersteigerter Form als erhebliche Gefahr für die Zukunft und den Wohlstand der Hamburger Bürgerinnen und Bürger dar, dem es entgegenzutreten gilt.
Zudem sind die Veröffentlichungen unsachlich, weil sie auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegt sind. Die auf Nahaufnahmen eines Stahlarbeiters und einer jungen Frau gedruckten Erklärungen zielen offensichtlich darauf ab, bei dem Betrachter Emotionen zu wecken, nämlich Unwillen (bei der Erklärung „Nicht mit meinem Geld“) und Sorge (bei der Erklärung „Nicht mit meiner Zukunft“), um den Ausgang des Volksentscheids im Sinne einer „emotionalisierten Konfliktaustragung“ zu beeinflussen.
Anders als die Beklagte meint, gelten unter Heranziehung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch nicht deshalb andere, weniger strenge Anforderungen an die Sachlichkeit, weil die Äußerungen im Vorfeld eines Volksentscheids fielen und die Beklagte sich gegen die (unsachlichen) Behauptungen und Äußerungen anderer Protagonisten behaupten und die Interessen der gewerblichen Wirtschaft wirksam zur Geltung bringen wollte. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip findet - auch in einem Verfahren der Volksgesetzgebung - keine Anwendung. Äußerungen von Industrie- und Handelskammern müssen immer sachlich sein; das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht von einer „unbedingten Sachlichkeit“ gesprochen. Auch das Berufungsgericht hält es, wenn Industrie- und Handelskammern das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse zur Geltung bringen, für „selbstverständlich, dass eine sachbezogene Argumentation erfolgt“ (OVG Hamburg, Beschl. v. 12.10.2007, 1 Bs 236/07, juris Rn. 7). Die Tätigkeit von Industrie- und Handelskammern ist im Vergleich zu Interessenverbänden und politischen Parteien beschränkt. Während jene einen größeren Spielraum haben und sich auch emotionalisierend, polemisch, überspitzt, mithin „unsachlich“ äußern dürfen, ist dies den Industrie- und Handelskammern, die als öffentlich-rechtliche Körperschaften öffentliche Aufgaben wahrnehmen, versagt. Bei ihnen sind unsachliche, also polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen stets unzulässig (BVerwG, Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 31 ff.) unabhängig davon, ob und inwieweit sich andere, die nicht den Zwängen des § 1 Abs. 1 IHKG unterliegen, an das Gebot der Sachlichkeit halten und unabhängig auch davon, ob aus Sicht der Kammer die Veröffentlichung unsachlicher Äußerungen die einzige Möglichkeit ist, die Interessen der gewerblichen Wirtschaft wirksam zur Geltung zu bringen.
Die Formulierung im Leitsatz des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 („Äußerungen einer Industrie- und Handelskammer … müssen das höchstmögliche Maß an Objektivität und die notwendige Sachlichkeit und Zurückhaltung wahren“) besagt nicht, dass das Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Sachlichkeit von Äußerungen der Industrie- und Handelskammern den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz herangezogen sehen will, sondern dass das Gebot der Sachlichkeit immer „notwendig“ eingehalten werden muss, also stets und unabdingbar gilt. Dies wird auch durch die Textfassung deutlich, wo schlicht gefordert und für die Zulässigkeit vorausgesetzt wird, dass solche Äußerungen „sachlich sind“, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen schlechthin „ausschließt“ (juris Rn. 33); apodiktische Formulierungen wie etwa die Forderung, ein Vorhaben müsse verhindert werden, wahren danach die „erforderliche“ Sachlichkeit und Zurückhaltung nicht (juris Rn. 40).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Beklagten angeführten Osho-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 26.6.2002, 1 BvR 670/91, juris). Abgesehen davon, dass es dort um Äußerungen der Bundesregierung im Spannungsfeld mit dem Grundrecht der Religions- und Weltanschauungsfreiheit ging, zieht das Bundesverfassungsgericht, genau wie das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen von § 1 Abs. 1 IHKG, die Grenze zwischen einer zulässigen „sachlich geführten Informationstätigkeit“ einerseits (BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, a.a.O. Rn. 56 ff.) und unzulässigen, im dortigen Fall diffamierenden und abwertenden Äußerungen andererseits (BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, a.a.O. Rn. 64 ff.). Den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat das Bundesverfassungsgericht in jenem Fall allein für die Frage herangezogen, ob die Osho-Bewegung durch die diffamierenden und abwertenden Äußerungen „unverhältnismäßig in ihren Grundrechten aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG beeinträchtigt“ wurde (BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, a.a.O., juris Rn. 71 ff.).
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner jüngsten Entscheidung zum Handlungsspielraum von Industrie- und Handelskammern (Urt. v. 23.3.2016, a.a.O.) klargestellt, dass diese sich nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen können. Es führt aus (juris Rn. 21):
„Der Auffassung des Berufungsurteils, der Austrittsanspruch des Kammermitglieds aus Art. 2 Abs. 1 GG werde durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt und könne erst entstehen, wenn die Kammer erfolglos zum Einschreiten gegen den Dachverband angehalten worden sei, vermag der Senat ebenfalls nicht zu folgen. Das grundrechtliche Verhältnismäßigkeitsgebot ist nicht einschlägig, weil die Kammer sich bei der Erfüllung ihrer Aufgaben aus § 1 Abs. 1 IHKG nicht auf eigene Grundrechte berufen kann. Juristischen Personen des öffentlichen Rechts stehen nach Art. 19 Abs. 3 GG bei der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben grundsätzlich keine Grundrechte zu. Etwas anderes gilt nur, wenn sie - wie etwa die Universitäten oder die Rundfunkanstalten - ausnahmsweise unmittelbar dem grundrechtlich geschützten Lebensbereich zugeordnet sind (BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 - 2 BvR 879/73 - BVerfGE 39, 302 <312 f.> m.w.N.; Kammerbeschluss vom 31. Januar 2008 - 1 BvR 2156/02, 1 BvR 2206/02 - BVerfGK 13, 276 f.). Das ist hier nicht der Fall. Die Tätigkeit der Industrie- und Handelskammern nach § 1 Abs. 1 IHKG dient nicht der gemeinsamen Grundrechtsausübung ihrer Mitglieder, sondern der Entlastung der staatlichen Behörden durch sachkundige Politikberatung und die dezentralisierte Wahrnehmung von Aufgaben der Wirtschaftsförderung. Als dem Staat eingegliederte Körperschaften des öffentlichen Rechts können die Kammern nicht zugleich Grundrechtsverpflichtete und Grundrechtsträger sein. Die Befugnis der Kammern, die Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 1 Abs. 1 IHKG zu organisieren, ist gegenüber den Kammermitgliedern auch nicht durch ein grundrechtsunabhängig herzuleitendes, rechtsstaatliches Verhältnismäßigkeitsprinzip geschützt. Sie besteht nur aufgrund gesetzlicher Kompetenzzuweisung und nur in deren Rahmen. Der rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann die Kompetenzgrenzen nicht relativieren, weil deren Beachtung ebenfalls ein Element der Rechtsstaatlichkeit ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Dezember 1978 - X OVG A 97/77 - SchlHA 1979, 113 <115>).“
Aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht die Frage nach der Geltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips (nur) auf der Rechtsfolgenseite, nämlich hinsichtlich der Rechtsschutzmöglichkeiten eines Kammermitglieds nach festgestelltem bzw. unterstelltem Verstoß der Kammer gegen die Kompetenzgrenzen des § 1 Abs. 1 IHKG, untersucht hat, folgt nicht, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für die Bestimmung der Reichweite der Kompetenzgrenzen selbst herangezogen werden muss oder kann. Für diese Auffassung finden sich weder in diesem Urteil noch in der sonstigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Hinweise. Im Gegenteil hat das Bundesverwaltungsgericht die „uneingeschränkte Bindung der Kammern an die gesetzlichen Kompetenzzuweisungen und -grenzen“ im Urteil vom 23. März 2016 ausdrücklich betont (juris Rn. 15) und in kaum zu übertreffender Klarheit festgestellt, dass Industrie- und Handelskammern sich im Verhältnis zu ihren Pflichtmitgliedern (überhaupt) nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen können, weil sie nicht Grundrechtsträger sind und auch keine grundrechtsunabhängige Herleitung möglich ist (juris Rn. 21). Dies gilt nicht nur für die Rechtsschutzmöglichkeiten nach festgestelltem Kompetenzverstoß, sondern auch und gerade für die Prüfung der Grenzen der Kammerkompetenzen selbst. Der vorliegende Fall ist der Konstellation im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vergleichbar: Hier wie dort moniert(e) ein Pflichtmitglied der Kammer ein die Kompetenzgrenzen des § 1 Abs. 1 IHKG überschreitendes Verhalten; hier wie dort versucht(e) die Kammer, die in diesem Fall aus Art. 2 Abs. 1 GG resultierenden Rechte des Pflichtmitglieds unter Rückgriff auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einzuschränken. Während die Kammer vor dem Bundesverwaltungsgericht versuchte, ihr Pflichtmitglied auf weniger einschneidende Rechtsschutzmöglichkeiten zu verweisen, will die Beklagte für Verfahren der Volksgesetzgebung aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit andere, großzügigere Anforderungen an die Sachlichkeit öffentlicher Äußerungen von Industrie- und Handelskammern ableiten und damit letztlich ihre Kompetenzgrenzen aus § 1 Abs. 1 IHKG erweitern. Eine solche Relativierung von Kompetenzgrenzen über den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat das Bundesverwaltungsgericht unter Hinweis auf das Rechtsstaatsprinzip ausdrücklich für unzulässig erklärt (Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 21 a.E.).
Entgegen der Auffassung der Beklagten sind bei der Prüfung der Sachlichkeit der Äußerung einer Industrie- und Handelskammer auch nicht deren vorangegangene (ausführlich und abwägend begründete) Stellungnahmen relativierend zu berücksichtigen. Das Berufungsgericht folgt insofern der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das ausschließlich die jeweils in Rede stehenden Äußerungen in den Blick nimmt (Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., Urt .v. 23.3.2016, a.a.O.).
Verschiedene vom Verwaltungsgericht benutzte und von der Beklagten monierte Formulierungen begründen weder Zweifel an der Richtigkeit der Sachverhaltsbeurteilung noch an der Unvoreingenommenheit des Verwaltungsgerichts. Wie bereits oben ausgeführt ist die wesentliche Feststellung und Begründung des Verwaltungsgerichts, die in Frage stehenden Veröffentlichungen seien unsachlich, rechtlich zutreffend. In diesem Zusammenhang ist es ohne rechtliche Relevanz, dass das Verwaltungsgericht verschiedentlich davon gesprochen hat, der Netzrückkauf solle „durch Steuermittel“ finanziert werden. Angesichts der Klarheit des Verstoßes und der im Verfahren vertretenen Rechtsauffassung ist es auch nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht die Beklagte deutlich auf ihre Pflicht zu rechtstreuem Verhalten im Rahmen von § 1 Abs. 1 IHKG und die fehlende Möglichkeit der Relativierung ihrer Kompetenzgrenzen über das Prinzip der Verhältnismäßigkeit hinweist.
Die hier in Frage stehenden Veröffentlichungen „Nicht mit meinem Geld/Nicht mit meiner Zukunft“ sind unabhängig von ihrer Unsachlichkeit auch deshalb unzulässig, weil sie keine nachvollziehbaren Auswirkungen auf die Hamburger Wirtschaft erkennen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 31, 36 ff.). Wegen der verkürzten und plakativen Darstellung ergeben sich solche nachvollziehbaren Auswirkungen weder unmittelbar aus der Äußerung selbst noch aus einer (nicht vorhandenen) Begründung oder einem (ebenfalls nicht vorhandenen) textlichen Zusammenhang.
bb. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
Die Beklagte macht unter Hinweis auf die Urteile des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 7. Juli 2011 (4 K 5039/10, juris) und des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. Mai 2012 (1 K 2836/11, juris) geltend, es bestünden besondere rechtliche Schwierigkeiten, weil unter Weiterentwicklung der bisherigen Rechtsprechung Kriterien herausgearbeitet werden müssten, vermittels derer den Besonderheiten der Interessenvertretung im Rahmen von Volksgesetzgebungsverfahren Rechnung getragen werden könne. Auch in tatsächlicher Hinsicht werfe der Fall besondere Schwierigkeiten auf, weil die verfahrensgegenständlichen Äußerungen nicht isoliert, sondern im Kontext einer breit und intensiv geführten Debatte zum Rückkauf der Energienetze betrachtet werden müssten. Daher dürfte eine Rekonstruktion des für die Äußerungen im Einzelnen relevanten tatsächlichen Vorgeschehens erforderlich sein, was eine überdurchschnittlich schwierige und aufwendige Sachverhaltsaufklärung nach sich ziehe.
Dieses Vorbringen rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht. Wie bereits festgestellt wurde, gelten im Rahmen von Verfahren der Volksgesetzgebung dieselben Anforderungen an die Sachlichkeit von Äußerungen von Industrie- und Handelskammern wie ansonsten auch. Auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann sich die Beklagte zur Bestimmung und Ausweitung ihrer Kompetenzgrenzen nicht berufen. Auch ist die „Sachlichkeit“ der in Frage stehenden Veröffentlichungen nicht „im Kontext“ mit der gesamten Debatte um den Netzrückkauf, sondern für sich zu betrachten. Aus den in Bezug genommenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen kann die Beklagte für sich nichts herleiten: Während das Verwaltungsgericht Köln, wie im vorliegenden Fall das Verwaltungsgericht Hamburg, (zugunsten der Beklagten) Plakate nicht per se als unsachliche und damit unzulässige Aktionsform ansieht, sondern auf den Inhalt des fraglichen Plakats abstellt, hält das Verwaltungsgericht Stuttgart schon die Verwendung von Plakaten als solche für unsachlich und unzulässig.
cc. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Berufungsentscheidung erhebliche tatsächliche oder rechtliche Frage aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO verlangt die Bezeichnung einer konkreten Frage, die für die Berufungsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
Die Frage „Ist es Industrie- und Handelskammern erlaubt, ein bestimmtes, für die Wirtschaft des Kammerbezirks relevantes Vorhaben entschieden abzulehnen oder zu befürworten und sich entsprechend in der Öffentlichkeit zu positionieren ?“ ist zu allgemein gefasst und im vorliegenden Verfahren nicht klärungsbedürftig. Denn das Verwaltungsgericht hält die Veröffentlichungen „Nicht mit meinem Geld/Nicht mit meiner Zukunft“ wegen ihrer Unsachlichkeit für eine unzulässige Aktionsform der Beklagten.
Die Frage „Ist das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Äußerungen von Industrie- und Handelskammern geltende Sachlichkeitsgebot im Sinne einer strikten und unbedingten oder einer verhältnismäßigen und kontextabhängigen Sachlichkeit zu verstehen?“ ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (im Sinne der ersten Alternative) geklärt (s.o.).
Die Frage „Können bei Äußerungen zur Gesamtinteressenwahrnehmung im Zusammenhang mit einem Volksgesetzgebungsverfahren Besonderheiten zu berücksichtigen sein, die zu einer Lockerung der ansonsten geltenden Gebote der Objektivität, Sachlichkeit und Zurückhaltung führen können?“ ist geklärt bzw. stellt sich in dieser Allgemeinheit hier nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Veröffentlichungen „Nicht mit meinem Geld/Nicht mit meiner Zukunft“ für unzulässig erklärt, weil sie unsachlich sind. Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 23.6.2010 u. 23.3.2016, a.a.O., juris) steht fest, dass sich Industrie- und Handelskammern nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen können, um ihre nach § 1 Abs. 1 IHKG bestehenden Kompetenzgrenzen zu erweitern. Deshalb folgen aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch im Volksgesetzgebungsverfahren keine Lockerungen für die Anforderungen an die Sachlichkeit der Äußerungen von Industrie- und Handelskammern.
dd. Schließlich kommt auch eine Zulassung wegen Divergenz nicht in Betracht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Entgegen der Auffassung der Beklagten weicht das Verwaltungsgericht, indem es bezüglich der Äußerungen von Industrie- und Handelskammern von einem Gebot strikter Sachlichkeit ausgeht und keine am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierte Prüfung vornimmt, nicht von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab.
Es besteht keine Divergenz zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1981 (5 C 56/79), welches (in der von der Beklagten zitierten Passage) ausgeführt hat (juris Rn. 16):
„Das folgt insbesondere aus Art. 2 Abs. 1 GG, der nicht nur das Recht gewährt, von der Mitgliedschaft in einem „unnötigen“ Verband verschont zu bleiben, sondern dem einzelnen Mitglied auch ein Abwehrrecht gegen solche Eingriffe des Verbandes in seine Handlungsfreiheit einräumt, die sich nicht im Wirkungskreis legitimer öffentlicher Aufgaben halten oder bei deren Wahrnehmung nicht dem Gebot der Verhältnismäßigkeit entsprochen wird.“
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Äußerungen „Nicht mit meinem Geld/Nicht mit meiner Zukunft“ rechtswidrig waren, weil die Beklagte damit die Grenzen überschritten hatte, welche sich hinsichtlich der Art und Weise ihres Engagements aus § 1 Abs. 1 IHKG ergeben. Somit ist schon ein Abwehrrecht nach der 1. Alternative des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts („nicht im Wirkungskreis legitimer öffentlicher Aufgaben“) gegeben. Im Übrigen geht der Bezug des Bundesverwaltungsgerichts auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ersichtlich dahin, dass dieser zugunsten des Kammermitglieds (nicht aber der Kammer) selbst dann wirken kann, wenn sich die Kammer an sich im Wirkungskreis legitimer öffentlicher Aufgaben bewegt, dabei aber unverhältnismäßig in die Handlungsfreiheit des Kammermitglieds eingreift. Keinesfalls lässt sich aus dem Urteil ableiten, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Erweiterung der Kompetenzgrenzen von Industrie- und Handelskammern herangezogen werden kann oder muss.
Es besteht auch keine Divergenz zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (a.a.O.), welches in der von der Beklagten zitierten Passage (juris Rn. 33) ausführt:
„Das setzt voraus, dass die Äußerungen der Industrie- und Handelskammern sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren.“
Den Ausführungen der Beklagten lässt sich nicht entnehmen, inwieweit aus dieser Passage die Notwendigkeit einer „einzelfallbezogenen und differenzierten Betrachtungsweise am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes“ folgen soll. Im Gegenteil steht, wie bereits oben festgestellt, aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fest, dass sich die Beklagte zur Bestimmung bzw. zur Ausdehnung ihrer Kompetenzen nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 21).
b. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat auch keinen Erfolg, soweit er sich gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts richtet, „die im „Hamburger Abendblatt“ vom 8.8.13 veröffentlichten Äußerungen ihres Hauptgeschäftsführers, soweit dieser den Gegenstand des Volksentscheides als „Schildbürgerstreich“ und „Verplempern“ von Geld bezeichnet“ habe, seien rechtswidrig (Nr. 3 des Tenors).
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, diese Aussagen seien polemisch und unsachlich. Der Begriff des „Schildbürgerstreichs“ werde nach allgemeinem Sprachgebrauch mit einem zutiefst törichten Verhalten gleichgesetzt und durch geistige Begrenztheit sowie Plan- und Perspektivlosigkeit derjenigen gekennzeichnet, die ihn verübten. Die Vertreter und Befürworter des Netzrückkaufes würden damit in krasser Überzeichnung als tölpelhafte Schildbürger und ihr Vorhaben als töricht, plan- und perspektivlos gekennzeichnet. Das Gleiche gelte für den Begriff des „Verplemperns“ von Steuermitteln. Durch diese Wortwahl würden die Initiatoren des Volksentscheids als nicht nur sachlich inkompetent, sondern zusätzlich als verantwortungslos gekennzeichnet, weil sie auf die Vergeudung eines enormen Geldbetrages aus seien.
Eine andere rechtliche Bewertung ergebe sich nicht aus Besonderheiten des Volksgesetzgebungsverfahrens (wird ausgeführt, s.o.).
aa. Auch insoweit kommt eine Zulassung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht in Betracht.
Die Beklagte trägt vor, die Äußerungen ihres Hauptgeschäftsführers müssten im Zusammenhang gesehen werden. Die Subsumtion des Netzrückkaufs unter den Begriff „Schildbürgerstreich“ sei gut vertretbar; ein Vorhaben, das keinen Nutzen bringe, sei eine Handlung mit Zweckverfehlung. Wenn dies gleichzeitig Geld koste oder dafür sogar Schulden aufgenommen werden müssten, sei dies unklug bzw. töricht. Auch der Gebrauch des Wortes „Verplempern“ sei sachlich richtig, denn Geld werde vergeudet, wenn es für etwas ausgegeben werde, das keinen Nutzen stifte. Das Ziel des Netzrückkaufs, eine „sozial gerechte, klimaverträgliche und demokratisch kontrollierbare Energieversorgung aus erneuerbaren Energien“ zu gewährleisten, habe nicht erreicht werden können; auf diese Zweckverfehlung sei auch in der „Hamburger Erklärung“ hingewiesen worden. In der Diskussion habe eine Schuldenhöhe von mehr als 2 Milliarden Euro gestanden. Die Äußerungen seien jedenfalls unter der Geltung des Gebots verhältnismäßiger und damit auf die Umstände des Einzelfalls Bedacht nehmender Sachlichkeit und Zurückhaltung nicht zu beanstanden. Eine zugespitzte Ausdrucksweise sei unter Berücksichtigung des situativen Kontextes zur Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich und angemessen gewesen. Die Äußerungen hätten keinerlei beleidigenden oder sonst herabsetzenden Charakter gehabt. Die in den Formulierungen zum Ausdruck kommende kritische Haltung habe sich allein auf das Vorhaben des Netzrückkaufs, nicht aber auf dessen Initiatoren und Unterstützer bezogen. Zwar sei mit den Begriffen „Schildbürgerstreich“ und „Verplempern“ grundsätzlich eine negative Konnotation verbunden. Diese überschritten aber nicht die Grenzen der Rechtsordnung. Insbesondere habe der Vorwurf des „Schildbürgerstreichs“ und des „Verplemperns“ von Geld nicht den vom Verwaltungsgericht insinuierten beleidigenden Charakter. Es fänden sich im Urteil zudem unzutreffende Tatsachenfeststellungen; insoweit nehme sie, die Beklagte, Bezug auf ihren Tatbestandsberichtigungsantrag vom 23. Februar 2016.
Mit diesem Vorbringen werden die Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht erschüttert.
Das Verwaltungsgericht ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 23.3.2016 u. 23.6.2010, a.a.O., juris) zu Recht davon ausgegangen, dass die fraglichen Äußerungen des Hauptgeschäftsführers, die sich die Beklagte zurechnen lassen muss, unsachlich und deshalb rechtswidrig waren. Die Formulierungen „Schildbürgerstreich“ und „verplempern“ halten sich nicht mehr im Rahmen einer zulässigen sachlich geführten Auseinandersetzung, sondern sind polemisch, weil sie die Befürworter und Unterstützer des Netzrückkaufs als dumm und verantwortungslos darstellen und herabwürdigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, a.a.O., juris Rn. 64 ff.). Die von der Beklagten vorgenommene Abgrenzung zwischen „vorhabenbezogener“ und „personenbezogener“ Kritik erscheint künstlich und kann zu keiner anderen Betrachtung führen. Dadurch dass der Hauptgeschäftsführer den Netzrückkauf als solchen schonungslos als „Schildbürgerstreich“ und „Verplempern“ von Geld bezeichnet, trifft er auch all jene, die sich für einen Erfolg des Volksentscheids einsetzen und einen Netzrückkauf befürworten. Für die Annahme einer unsachlichen Äußerung und eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 1 IHKG ist es nicht erforderlich, dass die Äußerung den Tatbestand einer Beleidigung erfüllt.
Wie bereits oben festgestellt, sind die unsachlichen Äußerungen unzulässig, ohne dass unter Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu prüfen wäre, ob die Äußerungen im Rahmen des Volksentscheidsverfahrens geeignet, notwendig und geboten waren, um die Position der Beklagten im Rahmen der auch von anderen teilweise unsachlich geführten Debatte ausreichend und wirksam zur Geltung zu bringen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 21).
Eine Zulassung (allein) im Hinblick auf das im Tenor des Urteils falsch wiedergegebene Datum der Veröffentlichung im Hamburger Abendblatt („8.8.13“ anstatt richtig 10. August 2013) kommt nicht in Betracht. Es fehlt insoweit schon an einer Begründung der Beklagten; die bloße Bezugnahme auf den Berichtigungsantrag ist nicht ausreichend. Zudem ist die Datumsabweichung inhaltlich völlig bedeutungslos. Die zentrale Aussage des Tenors des Verwaltungsgerichts, dass die fraglichen Äußerungen des Hauptgeschäftsführers der Beklagten rechtswidrig waren, wird durch die falsche Wiedergabe des Datums der Veröffentlichung im Hamburger Abendblatt in keiner Weise berührt.
bb. Andere Zulassungsgründe sind nicht ersichtlich. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 2. a. bb. - dd. Bezug genommen.
c. Die Zulassung der Berufung kommt auch nicht in Betracht, soweit das Verwaltungsgericht festgestellt hat, die Verwendung des Logos der Beklagten bei der am 9. August 2013 im Hamburger Abendblatt veröffentlichten „Hamburger Erklärung“ sei rechtswidrig gewesen (Nr. 5 des Tenors).
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Aussagen „Hamburg hat Wichtigeres zu tun: Die Modernisierung unserer Straßen, Brücken und Wasserwege sowie Aufwendungen für Hochschulen, Schulen und Kitaplätze“ und „Lassen Sie nicht zu, dass die Zukunft unserer Kinder mit neuen Schulden belastet wird“ seien mit den dem Engagement der Beklagten gesetzten Grenzen unvereinbar. Es sei bereits dargetan worden, dass es der Beklagten nicht obliege, dem Souverän eine Prioritätenliste anstehender Vorhaben vorzuschreiben oder zu empfehlen. Es stehe ihr auch nicht zu, ihre Haltung zum Gegenstand des Volksentscheids mit der „Zukunft unserer Kinder“ in Verbindung zu bringen. Bei der gebotenen Sachlichkeit handele es sich nicht um eine Zukunftsfrage, und es könne bei sachlicher Betrachtung keine Rede davon sein, dass eine Investition von Steuermitteln in den Netzrückkauf eine „Belastung“ der „Zukunft unserer Kinder“ darstelle. Abgesehen davon, dass die verwendeten Begriffe (Belastung) und Kategorien (Zukunft unserer Kinder) einer an objektivierbaren Kriterien ausgerichteten Überprüfung nicht zugänglich und damit ihrem Wesen nach unsachlich seien, würden damit die Auswirkungen des Volksentscheids wiederum maßlos überhöht und mit Emotionen aufgeladen.
aa. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zuzulassen.
Die Beklagte macht geltend, auch bei restriktiver Interpretation des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (a.a.O.) im Sinne des Gebots unbedingter Sachlichkeit könne der Inhalt der „Hamburger Erklärung“ nicht als unsachlich angesehen werden. Die Erklärung beinhalte allein einen an die Abstimmungsberechtigten gerichteten Aufruf, gegen einen Rückkauf der Versorgungsnetze zu stimmen. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur „Zukunft unserer Kinder“ seien sowohl hinsichtlich der tatsächlichen Annahmen als auch der rechtlichen Schlussfolgerungen unzutreffend. Da der Netzrückkauf durch Kreditmittel habe finanziert werden sollen, sei angesichts der damit auf künftige Generationen verschobenen finanziellen Lasten eine Akzentuierung der Zukunftsdimension der Entscheidung nicht unsachlich. Umso mehr gelte dies, wenn von einer die spezifischen Umstände des Einzelfalls sowie das Prinzip der Verhältnismäßigkeit berücksichtigenden Beurteilung der Sachlichkeit auszugehen sei.
Dieses Vorbringen erschüttert das Urteil nicht.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Verwendung des Logos der Beklagten bei der „Hamburger Erklärung“ rechtswidrig war, weil auch diese außerhalb der dem Engagement einer Handelskammer gesetzten Grenzen lag. Selbständig tragend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, die Äußerung „Lassen Sie nicht zu, dass die Zukunft unserer Kinder mit neuen Schulden belastet wird“ sei unsachlich, weil die Auswirkungen des Volksentscheides maßlos überhöht und mit Emotionen aufgeladen würden. Diese Begründung begegnet keinen durchgreifenden Zweifeln, sondern entspricht vielmehr der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 23.3.2016 u. 23.6.2010, a.a.O.). Die Formulierung zielt, wie auch andere Passagen der „Hamburger Erklärung“ („wir sind dagegen, mehr als 2 Milliarden Euro Schulden zu machen für …. Hamburg hat Wichtigeres zu tun: die Modernisierung … sowie Aufwendungen für …“) darauf ab, bei der Hamburger Bevölkerung Sorge darüber auszulösen, ob nach einem Rückkauf der Versorgungsnetze noch genügend Mittel für die Finanzierung anderer notwendiger und wichtiger Maßnahmen zur Verfügung stehen werden, und ist daher auf eine emotionalisierte Konfliktaustragung angelegt. Auch die apodiktische Aufforderung „Nein zum Netzkauf – NEIN am 22. September“ stellt keine zulässige Äußerungsform einer Industrie- und Handelskammer dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 40). Wie bereits oben dargelegt, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht anwendbar, und hat die Beklagte auch im Rahmen eines Volksentscheides keinen Spielraum zu Äußerungen, die über den nach § 1 Abs. 1 IHKG zulässigen Rahmen hinausgehen.
bb. Die Beklagte hat auch keine anderen Gründe vorgebracht, die zur Zulassung der Berufung führen könnten. Insofern wird auf die Ausführungen unter 2. a. bb. - dd. Bezug genommen.
cc. Lediglich ergänzend weist das Berufungsgericht darauf hin, dass die im Schriftsatz vom 5. September 2016 auf S. 11 ff. geäußerte Rechtsauffassung der Beklagten, sie habe sich angesichts der Mehrheitsverhältnisse in der Abstimmung vom 5. September 2013, bei der es nur eine Gegenstimme gegeben habe, an der „Hamburger Erklärung“ beteiligen und in diesem Sinne „entschieden“ zur Frage des Netzrückkaufs positionieren dürfen, angesichts der höchstrichterlichen Rechtsprechung als zweifelhaft erscheint. Das Bundesverwaltungsgericht hat zuletzt ausgeführt (Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 30):
„Äußerungen zu besonders umstrittenen Themen müssen die nach § 1 Abs. 1 IHKG erforderliche Abwägung erkennen lassen. Bei Mehrheitsentscheidungen sind gegebenenfalls beachtliche Minderheitenpositionen darzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 8 C 20.09 - BVerwGE 137, 171 Rn. 32 f.). Dazu zählen nicht nur Minderheitsauffassungen, die von einem beachtlichen Teil der Stimmen vertreten werden, sondern auch Positionen partikulärer Wirtschaftsstrukturen, etwa einer Gruppe von Branchen, von regionalen Wirtschaftszweigen oder von Betrieben einer bestimmten Größenordnung.“
Ein Thema ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts dann besonders umstritten und erfordert deshalb eine „abwägende Darstellung“, wenn es in der Öffentlichkeit und auch in der Wirtschaft bzw. gesellschaftspolitisch höchst oder sehr umstritten ist (Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 39; Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 42); diese Voraussetzung dürfte für die Frage des Netzrückkaufs zu bejahen sein. Hinsichtlich der Frage, wann „Minderheitenpositionen“ darzustellen sind, deuten die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts darauf hin, dass formale Mehrheitsverhältnisse nicht allein ausschlaggebend sind.
d. Eine Zulassung der Berufung kommt schließlich nicht in Betracht, soweit das Verwaltungsgericht festgestellt hat, dass der Beitritt der Beklagten zu der Initiative „Nein zum Netzkauf“ rechtswidrig war (Nr. 1 des Tenors).
Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, der Beitritt der Beklagten zu der Initiative „Nein zum Netzkauf“ sei eine an sich unzulässige und der Beklagten verbotene Aktionsform, weil es sich bei der Initiative um eine Organisation handele, die sich als kämpferische Interessenvertretung und als Partei im Volksgesetzgebungsverfahren verstanden habe. Mit einer der Beklagten gemäß § 1 Abs. 1 IHKG obliegenden Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft sei es unvereinbar, dass sie die Erfüllung ihrer Aufgaben auf eine Einrichtung verlagere, die in ihrer Tätigkeit den sie selbst treffenden öffentlich-rechtlich begründeten Restriktionen und dem Erfordernis, ihr Verhalten als verfassungsmäßigen Eingriff in die Grundrechte der Pflichtmitglieder zu legitimieren, nicht unterliege. Die fragliche Initiative „Nein zum Netzkauf“ sei ihrem Wesen nach ein wirtschafts- und gesellschaftspolitischer Kampfverband gewesen, gegründet, um einem konkreten wirtschaftspolitischen Anliegen zur politischen und rechtlichen Durchsetzung zu verhelfen. Dies sei auch dem Präses der Beklagten bewusst gewesen, der die Initiative zutreffend als „Kampagne“ bezeichnet habe. Die der Beklagten nach § 1 Abs. 1 IHKG obliegende Vertretung sei dadurch geprägt und zugleich darauf beschränkt, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft zur Geltung zu bringen. Dies bedeute jedoch lediglich, einen Standpunkt, eine Meinung oder ein Interesse wahrnehmbar zu artikulieren. Die streitgegenständliche Initiative sei indes gerade nicht auf eine und sei es auch durch prononciert-schlagkräftige Argumentation besonders wahrnehmbare Äußerung ihres Standpunktes ausgerichtet gewesen. Sie habe vielmehr ein anderes, weitergehendes Ziel verfolgt, nämlich die entschiedene Ablehnung (aus dem Kontext wird deutlich, dass das Verwaltungsgericht damit meint: die Verhinderung) eines als falsch angesehenen und die ebenso entschiedene Durchsetzung eines als unbedingt richtig verstandenen politischen Anliegens. Die Initiative habe sich somit fraglos und eindeutig als aktive Partei in einem „Volkswahlkampf“ verstanden. Als solche sei es ihr erkennbar darum gegangen, ihr Interesse durch Mobilisierung einer Mehrheit durchzusetzen.
Hinzu komme, dass die Beklagte infolge ihres Beitritts nicht mehr alleinige „Herrin des Verfahrens“ gewesen sei. Sie habe Inhalt und Form des Engagements nicht mehr prägend beeinflussen können, sondern sei, dem Wesen eines Bündnisses entsprechend, gehalten gewesen, wesentlich von anderen Teilnehmern bestimmte Aktionsformen und Inhalte mitzutragen. Damit habe sie zugleich die materielle Mitwirkungskompetenz ihres Plenums entwertet, welches sich mit maßgeblich von Dritten beeinflussten Entscheidungen konfrontiert gesehen habe. Dies habe für das Plenum nur die Wahl zwischen Präses und Präsidium brüskierender und sie zwangsläufig beschädigender Ablehnung oder Hinnahme fremdbestimmter Inhalte und Aktionsformen gelassen. Präses und Präsidium hätten das Plenum als zentrales Beschlussorgan gemäß § 4 IHKG nicht einer solchen Zwangslage aussetzen dürfen.
Die Klägerin als Pflichtmitglied der Beklagten könne beanspruchen, dass diese sich nicht an politischen Kampfbündnissen beteilige und dass sie die Vollversammlung nicht in ihrer an Autonomie und Rationalitätsgewährleistung orientierten Beschlussfassung beeinträchtige.
aa. Eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts kommt nicht in Betracht (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die Beklagte macht geltend, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass es rechtswidrig sei, wenn eine Industrie- und Handelskammer entschieden das Ziel verfolge, ein konkretes wirtschaftspolitisches Anliegen politisch und rechtlich durchzusetzen. Gegen die These des Verwaltungsgerichts, eine Industrie- und Handelskammer dürfe zwar das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft wahrnehmbar artikulieren, nicht aber ihre Aktivitäten auf eine „entschiedene Ablehnung“ eines als falsch angesehenen wirtschaftspolitischen Anliegens oder auf eine „entschiedene Durchsetzung“ eines bestimmten Vorhabens ausrichten, spreche schon, dass eine Grenzziehung zwischen – noch zulässiger – wahrnehmbarer Artikulierung eines Standpunktes und – nach Auffassung des Verwaltungsgerichts unzulässiger – entschiedener Ablehnung oder Befürwortung einer bestimmten Position rechtssicher nicht möglich sei. Dessen ungeachtet sei es auch in der Sache nicht überzeugend, dass die von § 1 Abs. 1 IHKG vorausgesetzte Wahrnehmung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft des Kammerbezirks nicht im Einzelfall auch die entschiedene Ablehnung oder Befürwortung eines bestimmten, wirtschaftlich relevanten politischen Vorhabens umfassen können solle. Bereits der Wortlaut des § 1 Abs. 1 IHKG lege nahe, dass ein entschiedenes Eintreten für Belange der Kammerzugehörigen nicht nur ermöglicht, sondern sogar vorausgesetzt werde. Ziel der Vorschrift sei eine wirksame Wahrnehmung der den Industrie- und Handelskammern zugewiesenen Aufgaben. Die effektive Wahrnehmung des Kammerinteresses könne im Einzelfall den Einsatz ganz unterschiedlicher Instrumente erforderlich machen, und zwar auch solcher, die über eine bloß wahrnehmbare Artikulation des Kammerinteresses hinausgingen. Den Industrie- und Handelskammern stehe hinsichtlich der Beurteilung der Effektivität der zu ergreifenden Maßnahmen eine Einschätzungsprärogative zu. Diese Auffassung entspreche auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Denn nur eine effektive Interessenwahrnehmung entspreche den Vorgaben des § 1 Abs. 1 IHKG und könne den mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Grundrechtseingriff rechtfertigen. Die danach auch grundrechtlich gebotene Effektivität der Interessenwahrnehmung setze voraus, dass die Kammerinteressen bei Bedarf auch mit der gebotenen Deutlichkeit vertreten und ggf. wirtschaftlich relevante politische Vorhaben auch entschieden abgelehnt oder befürwortet werden könnten. Ernstliche Zweifel bestünden auch an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, eine Industrie- und Handelskammer dürfe nicht die Rolle einer aktiven Partei in einem Volkswahlkampf einnehmen. In einem rechtlichen Sinn sei die Initiative „Nein zum Netzkauf“ keine Partei des Volksentscheids um den Rückkauf der Versorgungsnetze gewesen. Andererseits gehe es zu weit, alle Personen und Institutionen, die sich im Vorfeld eines Volksentscheids öffentlich für oder gegen einen Gesetzentwurf oder eine andere Vorlage aussprächen, zu Parteien des Volksgesetzgebungsverfahrens zu erheben. Soweit das Verwaltungsgericht mit dem Begriff der „aktiven Partei“ habe zum Ausdruck bringen wollen, dass sich die Initiative „Nein zum Netzkauf“ als einer von zahlreichen Akteuren an der im Vorfeld des Volksentscheids ausgetragenen politischen Diskussion beteiligt und inhaltlich Position bezogen habe, führe dies nicht weiter. Denn einer Industrie- und Handelskammer sei es im Rahmen ihres gesetzlich festgelegten Aufgabenbereichs nach § 1 Abs. 1 IHKG nicht verwehrt, ihren Standpunkt erforderlichenfalls auch gegenüber der Öffentlichkeit zu vertreten. Ernstlich zweifelhaft sei auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, eine Industrie- und Handelskammer sei nicht befugt, sich an einer kämpferischen Interessenvertretung zu beteiligen, weil es sich dabei um eine verbotene Aktionsform handele. Der Begriff der kämpferischen Interessenvertretung bzw. des wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Kampfverbandes sei eine Eigenkreation des Verwaltungsgerichts und entstamme nicht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Nach dem Verständnis des Verwaltungsgerichts sei eine kämpferische Interessenvertretung eine Einrichtung, die der kollektiven entschiedenen Ablehnung oder Durchsetzung eines bestimmten Zieles diene. Da die entschiedene Ablehnung oder Befürwortung eines bestimmten Vorhabens durch Industrie- und Handelskammern nicht per se rechtswidrig sei, führe auch der Umstand, dass ein entsprechendes Verhalten im Zusammenschluss mit anderen Organisationen stattfinde, nicht zur Rechtswidrigkeit. Vielmehr bleibe ein Verhalten, das einer einzelnen Industrie- und Handelskammer gestattet ist, auch dann rechtmäßig, wenn es in Kooperation mit anderen Organisationen ausgeübt werde. Hinzu komme, dass ein Zusammenschluss mit anderen Organisationen und ein gemeinsames Auftreten mit anderen relevanten Gruppen im Einzelfall notwendig sein könne, um sich Gehör zu verschaffen und in der Öffentlichkeit wahrgenommen zu werden. Insofern könne eine kollektive Interessenwahrnehmung geradezu als geboten erscheinen, um den Industrie- und Handelskammern die von § 1 Abs. 1 IHKG vorausgesetzte effektive Interessenvertretung überhaupt erst zu ermöglichen.
Es sei auch unrichtig, dass die Beklagte durch ihren Beitritt zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ nicht mehr „Herrin des Verfahrens“ gewesen sei (wird ausgeführt).
Durch das Vorbringen der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht erschüttert.
Das Verwaltungsgericht ist selbständig tragend jedenfalls zu Recht davon ausgegangen, dass die Beklagte der Initiative „Nein zum Netzkauf“ nicht hätte beitreten dürfen, weil diese ihrem Wesen nach eine „kämpferische Interessenvertretung“ war und ihr Ziel, den Rückkauf der Versorgungsnetze zu verhindern, über den nach § 1 Abs. 1 IHKG beschränkten Handlungsspielraum einer Handelskammer hinausging. Mit dieser Annahme befindet sich das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Im Urteil vom 23. Juni 2010 (a.a.O., juris) hat das Bundesverwaltungsgericht zur Beteiligung von Industrie- und Handelskammern an anderen Organisationen (im dortigen Fall ging es um die Beteiligung an einer überregionalen Arbeitsgemeinschaft von Industrie- und Handelskammer) ausgeführt, durch einen solchen Zusammenschluss dürften die Kompetenzen einer Industrie- und Handelskammer nicht erweitert werden. Auch im Rahmen des Zusammenschlusses dürfe sie nur die Aufgaben wahrnehmen, zu denen sie durch § 1 Abs. 1 IHKG ermächtigt sei (juris Rn. 20). Im Urteil vom 23. März 2016 (a.a.O., juris) hat das Bundesverwaltungsgericht jüngst die Maßstäbe zur Beteiligung von Industrie- und Handelskammern an (Dach)Verbänden mit und ohne eigene Rechtspersönlichkeit bestätigt und weiter präzisiert (juris Rn. 16 f.):
„Das den Kammern gesetzlich verliehene Selbstverwaltungsrecht (§§ 1, 4 IHKG) gestattet es ihnen, zur gemeinsamen Wahrnehmung des Gesamtinteresses ihrer Mitglieder einen privatrechtlich organisierten Dachverband zu gründen und sich an einem solchen Verband zu beteiligen, wenn die Rechtsgrenzen der Kammertätigkeit gewahrt bleiben. § 10 IHKG steht dem nicht entgegen. Er ermächtigt zur Kooperation bei der Erfüllung von Hoheitsaufgaben, ohne einen privatrechtlichen Zusammenschluss zur Wahrnehmung anderer Aufgaben zu hindern. Ein solcher Zusammenschluss erweitert allerdings nicht die Kompetenzen der einzelnen Mitgliedskammern. Diese dürfen auch gemeinschaftlich keine anderen als die ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen. Sie dürfen dem Dachverband mangels gesetzlicher Ermächtigung zur Aufgabendelegation keine eigenen Aufgaben übertragen. Vielmehr bleiben sie selbst für die Aufgabenerledigung zuständig und dafür verantwortlich, dass die Verbandstätigkeit die Grenzen der Kammerkompetenz wahrt.
Für die Tätigkeit eines Verbandes mit eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29.99 - BVerwGE 112, 69 <72>) gilt das ebenso wie für einen nicht rechtsfähigen Verband (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 8 C 20.09 - NVwZ-RR 2010, 882, Rn. 21). Die Kammern können sich ihrer grundrechtlichen Bindung an Art. 2 Abs. 1 GG und ihrer gesetzlichen Bindung an die Kompetenzregelung des § 1 Abs. 1 IHKG auch dann nicht durch einen Zusammenschluss entledigen, wenn dieser rechtlich verselbständigt ist. Sie dürfen sich daher nicht an einer juristischen Person des Privatrechts beteiligen, die satzungsgemäß Aufgaben jenseits der Kammerkompetenzen wahrnimmt. Ebenso wenig dürfen sie einem Verband angehören, der sich trotz kompetenzkonformer satzungsrechtlicher Aufgabenzuweisung jenseits des Kompetenzrahmens der Kammern betätigt. In diesem Fall läge ein faktischer Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Pflichtmitglieder der dem Verband angehörenden Kammern vor, der mangels gesetzlicher Grundlage verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt wäre. Für die Beurteilung, ob die Tätigkeit eines Zusammenschlusses noch von der Kompetenz seiner Mitgliedskammern gedeckt wird, ist daher nicht allein auf die satzungsrechtlichen Aufgaben des Verbandes, sondern auch auf dessen faktisches Handeln abzustellen (…).“
Nach diesen Maßstäben, denen das Berufungsgericht folgt, war der Beitritt der Beklagten zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ unzulässig, weil das Ziel der Initiative, den Verbleib der Versorgungsnetze in privater Hand durchzusetzen und ihren vollständigen Rückkauf durch die Freie und Hansestadt Hamburg zu verhindern, über den nach § 1 Abs. 1 IHKG definierten Aufgabenbereich einer Industrie- und Handelskammer hinausging.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG haben Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen. Dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten oder Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten (BVerwG, Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 28). Ebenso ist es ihnen erlaubt, die Öffentlichkeit über ihre Auffassung zu wirtschaftlichen Fragen zu informieren und sich gegebenenfalls auch publizistisch mit anderen wirtschaftspolitischen Auffassungen auseinanderzusetzen; öffentliche Veranstaltungen, Präsidentenreden, Pressekonferenzen und Pressemeldungen gehören deshalb ebenso zur Erfüllung dieses Kammerauftrags wie die Herausgabe einer Kammerzeitschrift (Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG Kommentar, 7. Aufl. 2009, zu § 1 Rn. 13). Zusammenfassend haben damit die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse zur Geltung zu bringen (BVerwG, Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 30).
Das Ziel der Initiative „Nein zum Netzkauf“, die Durchsetzung des Verbleibs der Versorgungsnetze in privater Hand und die Verhinderung ihres vollständigen Rückkaufs durch die öffentliche Hand, liegt nicht mehr im Rahmen des durch § 1 Abs. 1 IHKG gezogenen Kompetenzbereichs der Industrie- und Handelskammern. Wie das Verwaltungsgericht richtig ausgeführt hat, geht das Ziel der Initiative über die den Industrie- und Handelskammern zugewiesene Aufgabe der „Zurgeltungbringung“ von Interessen deutlich hinaus. Vielmehr ist die Initiative „Nein zum Netzkauf“ gegründet worden, um durch die Mobilisierung der Hamburger Bevölkerung im Volksgesetzgebungsverfahren den Erfolg des Volksentscheids zu verhindern und damit durchzusetzen, dass die Versorgungsnetze in privater Hand verbleiben und nicht von der Freien und Hansestadt Hamburg zurückgekauft werden. Damit stand sie der Volksinitiative „Unser Hamburg – Unser Netz“ gegenüber, deren (entgegengesetztes) Ziel es war, durch den Volksentscheid vom 22. September 2013 einen vollständigen Rückkauf der Versorgungsnetze gerade zu erzwingen. In diesem Sinne war die Initiative „Nein zum Netzkauf“, wie vom Verwaltungsgericht beschrieben, faktisch eine „Partei“ im Volksgesetzgebungsverfahren. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass sie sowohl auf den als Plakate etc. veröffentlichten Motiven „Nicht mit meinem Geld“ und „Nicht mit meiner Zukunft“ als auch in der „Hamburger Erklärung“ den Stimmzettel des Volksentscheids nachempfunden und durch Anbringung eines Kreuzes die Hamburger Bürger zur Abstimmung mit „NEIN am 22. September“ aufgerufen hat.
Unabhängig von den obigen Ausführungen war der Beitritt der Beklagten zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ auch wegen der Handlungsformen der Initiative unzulässig. Aus § 1 Abs. 1 IHKG ergeben sich Anforderungen an die Art und Weise des Auftretens von Industrie- und Handelskammern, mit denen die Aktionsformen der Initiative „Nein zum Netzkauf“ nicht vereinbar sind. Eine Handelskammer ist durch § 1 Abs. 1 IHKG auf die Geltendmachung der Gesamtinteressen der gewerblichen Wirtschaft beschränkt und darf weder alleine noch in einer Vereinigung mit anderen in der hier streitigen Weise am Meinungskampf im Rahmen eines Volksgesetzgebungsverfahrens teilnehmen. Zwar darf eine Handelskammer, wenn und soweit Belange der gewerblichen Wirtschaft betroffen sind (wie es hier beim Thema Netzrückkauf der Fall ist), ihren Standpunkt zu einem solchen Thema während eines Volksgesetzgebungsverfahrens zum Ausdruck bringen (wobei die Entschiedenheit, mit der sie auftreten darf, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon abhängt, wie umstritten ein Thema in der Öffentlichkeit und in der Wirtschaft ist, vgl. Urt. v. 23.6.2010 u. 23.3.2016, a.a.O., juris). Jedoch muss die notwendige Sachlichkeit gewahrt bleiben (BVerwG, Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 33; OVG Hamburg, Beschl. v. 12.10.2007, a.a.O., juris Rn. 7 f.). Wie es für eine Initiative im Rahmen eines Volksgesetzgebungsverfahrens nicht untypisch oder vielleicht sogar üblich ist, hat „Nein zum Netzkauf“ ihre Positionen dagegen in verkürzter, plakativer, überspitzter und emotionalisierter Form und damit ohne die erforderliche Sachlichkeit in die Öffentlichkeit transportiert, wie insbesondere die oben dargestellten Veröffentlichungen und Handlungen belegen. Diese Vorgehensweise mag reinen Interessenverbänden erlaubt sein, wie sie in der Initiative „Nein zum Netzkauf“ ebenfalls vertreten waren. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht aber davon ausgegangen, dass für Industrie- und Handelskammern strengere Regeln gelten und ihnen eine solche „kämpferische Interessenvertretung“ nicht gestattet ist.
Wie bereits oben festgestellt wurde, kann sich die Beklagte nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen, um ihre Kompetenzgrenzen im Volksgesetzgebungsverfahren auszudehnen.
Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass die Beklagte durch ihren Beitritt zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ nicht mehr „Herrin des Verfahrens“ war, durch das Vorbringen im Zulassungsantrag erschüttert werden.
bb. Auch eine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt nicht in Betracht.
Die Frage „Ist es Industrie- und Handelskammern erlaubt, ein bestimmtes, für die Wirtschaft des Kammerbezirks relevantes Vorhaben entschieden abzulehnen oder zu befürworten und sich entsprechend in der Öffentlichkeit zu positionieren ?“ stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht den Beitritt der Beklagten zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ deshalb für rechtswidrig erklärt, weil die Initiative - über eine bloße wenn auch entschiedene Meinungsäußerung hinausgehend - als kämpferische Interessenvertretung bzw. wie eine Partei im Volksgesetzgebungsverfahren auftrat und durchzusetzen versuchte, dass die Versorgungsnetze in privater Hand verblieben und nicht von der Freien und Hansestadt Hamburg zurückerworben werden mussten. Das Maß der Entschiedenheit, mit dem eine Industrie- und Handelskammer ihre Positionen nach außen vertreten darf, hängt zudem im Einzelfall davon ab, wie umstritten das Thema in der Öffentlichkeit, in der Wirtschaft und innerhalb der betreffenden Kammer ist; außerdem sind Anforderungen an die Art und Weise der Äußerungen zu beachten (BVerwG, Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 30, 37 - 39; Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 33, 40 ff.).
Die Frage „Unter welchen Voraussetzungen dürfen Industrie- und Handelskammern zwecks Wahrnehmung der ihnen obliegenden Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft des Kammerbezirks mit anderen - auch privatrechtlich organisierten - Organisationen zusammenarbeiten und kooperieren?“ stellt sich in diesem Verfahren und in dieser Allgemeinheit ebenfalls nicht bzw. ist geklärt. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Interessenvertretung der Initiative „Nein zum Netzkauf“ im Rahmen des Volksgesetzgebungsverfahrens zum Rückkauf der Versorgungsnetze in Hamburg die sich aus § 1 Abs. 1 IHKG ergebenden Rechtsgrenzen der Kammertätigkeit überschritten hat. Eine Zusammenarbeit und Kooperation mit anderen Organisationen kann jedoch nur im Rahmen der Kompetenzgrenzen des § 1 Abs. 1 IHKG in Betracht kommen (BVerwG, Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 16 f.; Urt. v. 23.6.2010, a.a.O., juris Rn. 20).
cc. Eine Zulassung wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) scheidet ebenfalls aus. Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 23.3.2016 u. 23.6.2010, a.a.O., juris) bereitet die Rechtssache keine besonderen Schwierigkeiten. Insbesondere ist geklärt, dass sich die Beklagte nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen und dieser daher nicht zu einer Erweiterung ihrer Zuständigkeiten nach § 1 Abs. 1 IHKG führen kann.
dd. Schließlich kommt auch eine Zulassung wegen Divergenz nicht in Betracht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Beitritt zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ weichen nicht von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der Beitritt der Beklagten zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ rechtswidrig war, weil die Initiative ein Ziel verfolgte, das außerhalb der sich aus § 1 Abs. 1 IHKG ergebenden Kompetenzgrenzen der Industrie- und Handelskammern lag. Somit ist schon ein Abwehrrecht nach der 1. Alternative des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts („nicht im Wirkungskreis legitimer öffentlicher Aufgaben“) gegeben. Im Übrigen geht der Bezug des Bundesverwaltungsgerichts auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ersichtlich dahin, dass dieser zugunsten des Kammermitglieds (nicht aber der Kammer) selbst dann wirken kann, wenn sich die Kammer an sich im Wirkungskreis legitimer öffentlicher Aufgaben bewegt, dabei aber unverhältnismäßig in die Handlungsfreiheit des Kammermitglieds eingreift. Keinesfalls lässt sich aus dem Urteil ableiten, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Bestimmung oder Erweiterung der Kompetenzgrenzen von Industrie- und Handelskammern herangezogen werden kann oder muss.
Abgesehen davon, dass sich diese Passage nur auf öffentliche Äußerungen von Industrie- und Handelskammern bezieht, ergibt sich aus dem Vorbringen der Beklagten nicht, inwiefern und aus welchen Gründen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zum Beitritt zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ von dieser Passage im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts abweichen. Das Verwaltungsgericht hat ersichtlich eine einzelfallbezogene Beurteilung vorgenommen, indem es konkret den Beitritt der Beklagten zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ im Vorfeld des Volksentscheides zum Rückerwerb der Versorgungsnetze untersucht hat. Es hat maßgeblich darauf abgestellt, dass das Ziel der Initiative, nämlich die Verhinderung des Rückerwerbs bzw. die Durchsetzung des Verbleibs der Versorgungsnetze in privater Hand, über die sich aus § 1 Abs. 1 IHKG ergebenden Kompetenzgrenzen einer Industrie- und Handelskammer hinausgeht; auch insofern ist kein Bezug des Vorbringens der Beklagten zur zitierten Passage des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts ersichtlich. Sofern die Beklagte moniert, das Verwaltungsgericht habe den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht angewendet, ergibt sich für diese Frage aus der zitierten Urteilspassage nichts. Im Gegenteil steht, wie bereits oben festgestellt, aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fest, dass sich die Beklagte zur Bestimmung bzw. zur Ausdehnung ihrer Kompetenzen nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen kann (BVerwG, Urt. v. 23.3.2016, a.a.O., juris Rn. 21).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 4 und 5, 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§§ 1, 4 IHKG
§ 124 VwGO
§ 4 IHKG
§ 10 IHKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 IHKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 515
NVwZ 2007, 805
BVerfGE 110, 77, 83
BVerwGE 137, 171
BVerfGE 39, 302
BVerwGE 112, 69
NVwZ-RR 2010, 882
8 C 20/09
1 BvR 3057/11
1 BvR 500/07
10 C 4/15
8 C 20.09
1 Bs 236/07
1 BvR 670/91
2 BvR 879/73
1 BvR 2156/02
1 BvR 2206/02
X OVG A 97/77
4 K 5039/10
1 K 2836/11
5 C 56/79
1 C 29.99