Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-12-15, Aktenzeichen 2 A 10738/09
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2010:1215.2A10738.09.0A

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz wird gemäß Art. 130 Abs. 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 5 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - i. V. m. § 1 Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz - LHG - 2007/2008 und den Ansätzen für die Finanzausgleichsmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2007 sowie §§ 5 a, 6, 7, 8, 9, 10 i. V. m. §§ 11, 12 und 13 LFAG mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar sind.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Höhe der nach dem Finanzausgleichsgesetz für das Jahr 2007 bewilligten Schlüsselzuweisungen.
Mit Bescheid vom 27. Juli 2007 in der Fassung des Korrekturschreibens vom 17. September 2007 setzte das beklagte Land die Schlüsselzuweisungen gegenüber dem Kläger für das Jahr 2007 auf insgesamt 14.532.898 € fest. Davon entfielen 4.262.671 € auf die Schlüsselzuweisungen B 1, 9.206.639 € auf die Schlüsselzuweisungen B 2 und 1.063.588 € auf die Investitionsschlüsselzuweisungen.
Mit der hiergegen erhobenen Klage macht der Kläger eine Verletzung des Rechts auf angemessene Finanzausstattung im Sinne von Art. 49 Abs. 6 LV geltend. Für das Jahr 2007 habe er Landeszuweisungen und eine Kreisumlage in Höhe von insgesamt 81.495.570 € erhalten. Die Gesamtzuwendungen des Landes hätten 24.336.009 € betragen. Im Vergleich zum Jahre 2006 seien die Landeszuweisungen um 597.105 € zurückgegangen. Die bedeutsame Schlüsselzuweisung B 2 sei 2007 gegenüber 2006 sogar um rund 1 Mio. € niedriger gewesen. Trotz eines höheren Aufkommens der Kreisumlage, die sich 2007 auf 57.159.561 € gegenüber 51.242.987 € im Jahre 2006 belaufen habe, bleibe seine finanzielle Lage dramatisch. Seit 1992 sei sein Haushalt nicht mehr ausgeglichen. Der Jahresabschluss 2006 habe im Verwaltungshaushalt einen Fehlbetrag in Höhe von 39,7 Mio. € erbracht. Hinzu kämen Altfehlbeträge aus Vorjahren von rund 39,2 Mio. €. Nach der Eröffnungsbilanz zum 1. Januar 2007 betrage sein Eigenkapital rund 70,1 Mio. €. Es werde nach dem derzeitigen Stand der Finanzplanung bis 2011 aufgebraucht sein. Deshalb liege spätestens 2011 Überschuldung vor.
Die aufgezeigte desolate Finanzsituation sei vor allem strukturell bedingt. In der kreisangehörigen Stadt Neuwied mit 65.000 Einwohnern entstünden erhöhte Soziallasten. Darüber hinaus seien im Landkreis bedeutende regionale und überregionale Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie viele Förderschulen mit überregionalem Einzugsgebiet ansässig. Obwohl die Ausgaben der Kommunen für Soziales demzufolge von 2002 bis 2006 um mehr als 41 % gestiegen seien, lägen die Schlüsselzuweisungen des Beklagten an die Landkreise im Jahre 2007 um ca. 35,4 Mio. € unter dem Betrag des Jahres 2002. Die Einführung des Verstetigungsdarlehens seit 2003 und die Schaffung eines Stabilisierungsfonds ab 2007 hätten nicht zu einer am Bedarf orientierten, aufgabenangemessenen Finanzausstattung der Kommunen geführt.
Außerdem habe der Haushaltsgesetzgeber bei der Bestimmung des Finanzausgleichsvolumens die verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Verfahren zur Ermittlung des tatsächlichen kommunalen Finanzbedarfs nicht eingehalten.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu einer Neufestsetzung der Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten,
hilfsweise:
festzustellen, dass die ihm über das Landeshaushaltsgesetz 2007/2008 in Verbindung mit den Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs gewährten Leistungen - belegt durch die Höhe der negativen Finanzierungssalden - den Anforderungen an eine aufgabenangemessene Finanzausstattung, die es den Kommunen auch erlaube, ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben zu erfüllen, nicht entsprechen und dass sein Finanzbedarf sowie derjenigen der Kommunen insgesamt nicht ordnungsgemäß ermittelt wird.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, der Anspruch auf angemessene Ausstattung der Gemeinden mit Finanzmitteln stehe unter dem Vorbehalt des Möglichen und finde seine Grenze in der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes. Außerdem bestünden keine besonderen verfahrensrechtlichen Obliegenheiten bei der Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs.
Hinsichtlich der finanziellen Situation des Klägers sei zu berücksichtigen, dass er trotz der Fehlbeträge und negativen Finanzierungssalden weiterhin freiwillige Aufgaben wahrnehme. Darüber hinaus habe er die Ausschöpfung aller Einspar- und Einnahmemöglichkeiten nicht ausreichend dargelegt. Vielmehr seien Investitionen vorgenommen worden, deren Notwendigkeit angesichts der Finanzlage des Klägers fraglich sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Beklagte habe die Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 gegenüber dem Kläger entsprechend den Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes festgesetzt. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Regelungen bestünden nicht.
Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV gewährleiste den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung. Darüber hinaus verpflichte Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV das Land, den Kommunen die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Entgegen der Auffassung des Klägers werde gegen die genannten Verfassungsbestimmungen nicht schon aus formellen Gründen verstoßen, weil es der Beklagte versäumt habe, die Verteilungskriterien im Einzelnen zu begründen und eine Bedarfsanalyse vorzunehmen. Art. 49 Abs. 6 LV enthalte keinen ausdrücklichen Verfahrensvorbehalt. Die vom Kläger geforderten verfahrensmäßigen Vorkehrungen gehörten auch nicht zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung.
Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht genügten die vom Kläger angegriffenen Regelungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 49 Abs. 6 LV. Bezugsgröße für eine angemessene kommunale Finanzausstattung sei das Verhältnis von aufgabenabhängigem Bedarf und verfügbaren Finanzmitteln. Infolge der Einbettung der gemeindlichen Finanzhoheit in ein Gesamtgefüge des Lasten- und Finanzausgleichs richte sich dieser Anspruch nicht ausschließlich nach den Erfordernissen der gemeindlichen Selbstverwaltung, sondern es müssten zugleich die übrigen im Finanzverbund zusammengeschlossenen Körperschaften sowie ihre Aufgaben und Belange berücksichtigt werden. Deshalb dürften die den Gemeinden zur Verfügung zu stellenden Mittel nicht losgelöst von der finanziellen Lage des Landes festgesetzt werden. Unter deren Berücksichtigung sei die finanzielle Situation der Gesamtheit der rheinland-pfälzischen Landkreise nicht offensichtlich unangemessen. Die Grenze der eigenen Leistungsfähigkeit gestatte es dem Landesgesetzgeber, den Kommunen eine Verschuldung jedenfalls insoweit zuzumuten, als noch keine Überschuldung im Sinne des § 57 Landkreisordnung in Verbindung mit § 93 Abs. 6 Gemeindeordnung - GemO - vorliege. Die Finanzwirtschaft des Landes Rheinland-Pfalz sei in den Jahren 2000 bis 2005 von massiven Steuersenkungen und einem Konjunktureinbruch mit deutlichem Rückgang der Steuereinnahmen gekennzeichnet gewesen. Erst im Jahre 2006 hätten die Steuereinnahmen wieder den Stand des Jahres 2000 erreicht. Von den Steuerzuwächsen im Jahre 2007 habe das Land mehr als 70 % zur Konsolidierung der Landesfinanzen verwendet. Gleichwohl beliefen sich die Kreditmarktschulden des Landes 2007 auf 6.348 € je Einwohner und lägen damit deutlich über dem Durchschnitt der übrigen Flächenländer.
Aufgrund dieser finanziellen Rahmendaten des Landes erscheine die Finanzausstattung der Landkreise auch angesichts erhöhter Ausgaben im Sozialbereich und zunehmender Haushaltssanierungsmaßnahmen nicht offenkundig fehlerhaft. Denn trotz ungünstiger Finanzentwicklung sei die Gesamtschlüsselmasse seit 2003 mit Ausnahme des Jahres 2004 bis zum Jahr 2007 ständig erhöht worden. Obwohl die Anteile, welche auf die Landkreise entfielen, reduziert worden seien, bewegten sich die Zuweisungen innerhalb des verfassungsrechtlich zulässigen Gestaltungsspielraums und seien deshalb nicht evident unzureichend. Dafür sprächen nicht zuletzt auch der 2003 geschaffene Beistandspakt und der seit 2007 bestehende Stabilisierungsfonds, welche eine jährliche Zunahme der Zuweisungen von mindestens 1 % garantierten. Außerdem sei der Kläger 2007 nicht im Sinne des § 93 Abs. 6 GemO überschuldet gewesen und habe eine Vielzahl freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben finanziert. Schließlich habe er nicht hinreichend dargetan, dass er trotz sparsamer Wirtschaftsführung alle Einnahmequellen nachhaltig ausgeschöpft habe, um selbst für eine hinreichende Finanzausstattung zu sorgen. Dies gelte vor allem für die Kreisumlage, welche nach der kommunalen Praxis die bedeutendste eigenständige Einnahmequelle der Landkreise sei.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet der Kläger mit der Verfassungswidrigkeit der dem kommunalen Finanzausgleich zugrunde liegenden Rechtsvorschriften. Wegen des weiten Ermessens des Haushaltsgesetzgebers und der grundrechtsähnlichen Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung müssten die Entscheidungen zur kommunalen Finanzausstattung in einem nachvollziehbaren Verfahren getroffen werden. Dem widerspreche es, die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse um jährlich mindestens 1 % bis zum Zeitpunkt, in dem die sog. Verstetigungsdarlehen zurückgezahlt seien, an einer abstrakten Größe und damit nicht an dem konkret ermittelten Finanzbedarf der Kommunen zu orientieren.
Die rheinland-pfälzischen Landkreise wiesen im Ländervergleich exorbitant hohe Fehlbeträge auf. Die Kassenkredite seien je Einwohner fast doppelt so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Im Kommunalbericht habe der Landesrechnungshof im 19. Jahr negative Finanzierungssalden festgestellt. Soweit das Verwaltungsgericht den Kommunen eine weitere Verschuldung bis zur Überschuldung zumute, werde die kommunale Selbstverwaltung ad absurdum geführt. Selbst wenn die Finanzausstattung der Gemeinden und Landkreise nicht losgelöst von der finanziellen Situation des Landes bemessen werden müsse, verstoße der kommunale Finanzausgleich gegen Art. 49 Abs. 6 LV, weil die Erfüllung eines Minimums freiwilliger Aufgaben nicht gewährleistet sei. Vielmehr seien alle wahrgenommenen freiwilligen Angelegenheiten kreditfinanziert.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe er - der Kläger - die nachhaltige Ausschöpfung aller Einnahmen ausreichend dargetan. Die Erhöhung der Kreisumlage führe zur Aushöhlung der Finanzhoheit der kreisangehörigen Gemeinden, welche ihrerseits hohe Kassenkredite aufnehmen müssten. Deshalb habe die Kommunalaufsicht eine Umlageerhöhung bisher nicht gefordert.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die rheinland-pfälzische Verfassung stelle keine besonderen Anforderungen an das Verfahren zur Festsetzung der Finanzausgleichsmasse. Es komme nur auf die Richtigkeit des Ergebnisses an.
In materiell-rechtlicher Hinsicht könne der Kläger nicht auf die angeblich überdurchschnittlich hohen Kassenkredite verweisen, ohne auf die Möglichkeit der Einnahmeerhöhung einzugehen. Außerdem nehme er in großem Umfang freiwillige Aufgaben wahr. Darüber hinaus hänge die Höhe der Zuweisung auch von der Leistungsfähigkeit des Landes ab. Trotz eigener unbefriedigender Finanzsituation habe er - der Beklagte - die Finanzausgleichsmasse bis 2009 erheblich angehoben.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses, der sich an dem Verfahren beteiligt, hält das Finanzausgleichsgesetz in Verbindung mit dem Landeshaushaltsgesetz 2007/2008 für verfassungsgemäß. Die Landesverfassung enthalte keine ausdrücklichen Verfahrensvorbehalte. Wegen dieser bewussten Entscheidung des Verfassungsgebers folgten prozedurale Anforderungen auch nicht aus der Selbstverwaltungs- und Finanzgarantie. In materiell-rechtlicher Hinsicht könnten den verfassungsrechtlichen Bestimmungen über das Recht auf kommunale Selbstverwaltung und angemessene Finanzausstattung keine konkreten Maßstäbe für den Umfang der vom Land bereitzustellenden Finanzausgleichsmasse entnommen werden. Insbesondere seien die Ansprüche der Kommunen nicht vorbehaltlos gewährleistet. Vielmehr müssten auch die Belange von Bund und Ländern berücksichtigt werden. Außerdem stehe dem Land wegen der Komplexität der Einschätzungen und Beurteilungen bei der Bestimmung der Finanzausgleichsmittel ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Zu beanstanden sei die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs nur, wenn sie offensichtlich fehlerhaft sei. Hiervon könne nur bei einer Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften ausgegangen werden, welche im Verhältnis zur Finanzlage des Landes offensichtlich unangemessen sei. Dies sei im Jahre 2007 nicht der Fall gewesen.
Die vom Senat um Stellungnahme gebetene Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände ist - wie der Kläger - der Ansicht, die Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften sei nicht angemessen und verstoße deshalb gegen die in der Landesverfassung garantierte kommunale Finanzhoheit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Rheinland-Pfalz verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist gemäß Art. 130 Abs. 3 LV auszusetzen, um dem Verfassungsgerichtshof die Frage vorzulegen, ob die im Tenor im Einzelnen genannten Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die den Landkreisen zustehenden Schlüsselzuweisungen mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar sind.
III.
Gemäß § 9 Abs. 1 LFAG erhalten u.a. Landkreise Schlüsselzuweisungen, deren Gesamtbetrag sich aus der Schlüsselmasse (§ 7 Nr. 1 LFAG) ergibt, die nach Abzug der Schlüsselzuweisungen A (§ 8 LFAG) verbleibt (Schlüsselzuweisungen B). Darüber hinaus gewährt das Land u.a. den Landkreisen nach § 10 LFAG Investitionsschlüsselzuweisungen. Die Schlüsselzuweisungen werden der Finanzausgleichsmasse entnommen, welche gemäß § 5 LFAG unter Beachtung des § 5 a LFAG (Stabilisierungsfonds) ermittelt wird. Sie wird nach § 5 Abs. 3 LFAG im Landeshaushaltsgesetz (hier: § 1 Abs. 1 LHG 2007/2008) vorläufig und nach Ablauf des Haushaltsjahres endgültig errechnet. Die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf die allgemeinen und die zweckgebundenen Finanzzuweisungen erfolgt gemäß § 6 LFAG ebenfalls im Landeshaushalt. Welchen der in § 9 Abs. 1 LFAG genannten Gebietskörperschaften, und damit welchen Landkreisen, Schlüsselzuweisungen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 LFAG (Schlüsselzuweisungen B 2) gewährt werden, hängt davon ab, ob die Bedarfsmesszahl im Sinne des § 11 LFAG größer als die Finanzkraftmesszahl im Sinne des § 12 LFAG ist. Dabei wird die Finanzkraftmesszahl gemäß § 12 LFAG aus der Summe der Steuerkraftmesszahl im Sinne des § 13 LFAG und der Schlüsselzuweisung A errechnet.
IV.
Der Erfolg der Berufung hängt davon ab, ob die unter Ziff. III. sowie im Tenor genannten Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes, nach denen die Schlüsselzuweisungen an die Landkreise zu ermitteln sind, mit der in Art. 49 Abs. 6 LV gewährleisteten angemessenen kommunalen Finanzausstattung in Einklang stehen. Sollte dies der Fall sein, hätte die Berufung keinen Erfolg, weil die dem Kläger mit Bescheid vom 27. Juli/17. September 2007 bewilligten Schlüsselzuweisungen den einschlägigen Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes entsprechen. Anderenfalls wäre der Berufung stattzugeben und der Beklagte antragsgemäß zu verpflichten, die Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu festzusetzen.
V.
Die für die Ermittlung der den Landkreisen zu gewährenden Schlüsselzuweisungen maßgeblichen Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes sind mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbar. Dies folgt nicht bereits daraus, dass das Landesfinanzausgleichsgesetz kein Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs der kommunalen Gebietskörperschaften vorsieht (1.). Vielmehr verstößt die Höhe der den Landkreisen insgesamt gewährten Schlüsselzuweisungen gegen die verfassungsrechtliche Garantie einer angemessenen Finanzausstattung (2.).
1. Soweit das Landesfinanzausgleichsgesetz für die Bemessung der Finanzausgleichsleistungen und damit der Schlüsselzuweisungen keine verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs enthält, steht dies mit der Landesverfassung in Einklang. Denn Art. 49 Abs. 6 LV gebietet kein bestimmtes Verfahren zur Feststellung des kommunalen Finanzbedarfs.
Zwar vertritt ein Teil der Landesverfassungsgerichte die Auffassung, die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung fordere ein gesetzlich geregeltes Verfahren zur Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs anhand der Aufgabenbelastung und Finanzkraft der Gemeinden und Gemeindeverbände. Begründet wird dies im Wesentlichen mit dem weiten Abwägungs- und Einschätzungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs zustehe. Er umfasse Wertungen und Prognosen, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar seien. Außerdem sei ein nachträglicher verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz nicht ausreichend gewährleistet. Deshalb folge aus der grundrechtsähnlichen Selbstverwaltungsgarantie, dass zum Schutz der Finanzhoheit eine verfahrensrechtliche Absicherung der Entscheidungen des Gesetzgebers über den kommunalen Finanzausgleich verfassungsrechtlich geboten sei (BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 - Vf.15-VII-05 -, juris, Rn. 213 ff.; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, juris, Rn. 90 ff.; Thüringer VerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03-, juris, Rn. 161, 185). Der Niedersächsische Staatsgerichtshof verlangt zumindest eine typisierende Bedarfsanalyse (Nds. StGH, Urteil vom 7. März 2008 - StGH 2/05 -, S. 21 UA). Diesen Auffassungen schließt sich der Senat nicht an.
Art. 49 Abs. 6 LV sieht seinem Wortlaut nach keine Verfahrensregelungen vor. Solche Bestimmungen sind auch nicht wegen der eingeschränkten materiellen Überprüfbarkeit des Ergebnisses des Finanzausgleichs oder aufgrund der grundrechtsähnlich gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung von der Verfassung gefordert (ebenso: NWVerfGH, Urteil vom 9. Juli 1998 - VerfGH 16-96 u.a. -, beck-online, S. 5; SachsAnhVerfG, Urteil vom 13. Juli 1999 - LVG 20/97 -, beck-online, S. 19 ff., SächsVerfGH, Urteile vom 23. November 2000 - V. 53-II-97 -, beck-online, S. 13, und vom 29. Januar 2010 - Vf.25-VIII-09 -, juris, Rn. 98). Vielmehr konnte der Gesetzgeber bei der Bestimmung des Umfangs der kommunalen Finanzausstattung aus sachlichen Gründen sein Verfahren selbst bestimmen und davon absehen, den tatsächlichen Finanzbedarf der Kommunen konkret zu ermitteln.
Wie der Beklagte überzeugend vorgetragen hat, stößt eine Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs nach dem Stand der Finanzwissenschaft auf erhebliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten. Es müssten die Aufgaben aller kommunalen Gebietskörperschaften und der Umfang der Aufgabenwahrnehmung durch die Kommunen ermittelt werden. Schließlich wird der ergänzende Finanzbedarf stark von der Einnahmesituation der Gemeinden und Gemeindeverbände geprägt, welche ebenfalls höchst unterschiedlich und schwer zu verallgemeinern ist. Falls solche Ermittlungen überhaupt möglich sein sollten, wären sie wegen der unterschiedlichen örtlichen Verhältnisse mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Dieser Aufwand ist von Verfassungs wegen nicht zu fordern. Außerdem hängt die Wahrnehmung der pflichtigen und freien Selbstverwaltungsaufgaben von den politischen Entscheidungen der jeweiligen Gemeinde ab. Die Beurteilung ihres Umfangs durch das Land zur Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs ist im Hinblick auf die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung verfassungsrechtlich bedenklich.
Im Übrigen ist bei der materiell-rechtlichen Kontrolle des kommunalen Finanzausgleichs trotz des vom Gericht hinzunehmenden gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums auch zu prüfen, ob die tatsächlichen Grundlagen die gesetzlichen Regelungen stützen. Dementsprechend verlangt auch das Bundesverfassungsgericht bei der Ausgestaltung des Bund-/Länderfinanzausgleichs keine besonderen Verfahrensregelungen, sondern hält es zu Recht für ausreichend, lediglich das materielle Ergebnis zu überprüfen (BVerfGE 72, 330 [396 f.]; 86, 148 [212]).
2. Die gesetzlichen Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die den Landkreisen zu gewährenden Schlüsselzuweisungen in Verbindung mit § 1 Abs. 1 LHG 2007/2008 sowie den Ansätzen für die Finanzausgleichsmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2007 verstoßen aufgrund ihrer tatsächlichen Auswirkungen gegen die verfassungsrechtliche Gewährleistung einer angemessenen kommunalen Finanzausstattung (a.). Dies folgt aus einem Vergleich der finanziellen Situation der Gesamtheit der Landkreise einerseits mit der des beklagten Landes andererseits. Danach hat der Beklagte bei der Bemessung der den Landkreisen gewährten Schlüsselzuweisungen gegen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie verstoßen (b.).
a) Gemäß Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV hat das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Nach Satz 2 stellt das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung.
aa) Aus Art. 49 Abs. 6 LV hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in ständiger Rechtsprechung gefolgert, dass die Landesverfassung den kommunalen Gebietskörperschaften zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben eine angemessene Finanzausstattung zur eigenverantwortlichen Verwendung gewährleistet (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [68]; 23, 429 [430]). Bezugsgröße für eine angemessene Finanzangleichung ist das Verhältnis von aufgabenabhängigem Bedarf und verfügbaren Finanzmitteln (VerfGH Rh-Pf, AS 33, 66 [70.]). Nur auf der Grundlage ausreichender Finanzmittel kann die Selbstverwaltung, welche den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV garantiert ist, sich wirksam entfalten und mit Leben erfüllt werden; wo genügende Mittel zur eigenverantwortlichen Verfügung fehlen, bleibt sie auf ein kraftloses Schattendasein verwiesen. In diesem Sinne verpflichtet der Verfassungsauftrag des Art. 49 Abs. 6 LV den Staat dazu, den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Mittel zu sichern, die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlich sind (VerfGH Rh-Pf, AS 19, 339 [341]). Dabei dient der Finanzausgleich der Ergänzung der kommunalen Finanzquellen (VerfGH Rh-Pf, AS 26, 391 [396]; 33, 66 [70]). Denn die kommunale Finanzausstattung besteht aus zwei Säulen, nämlich den eigenen Abgaben, Steueranteilen und Umlagen sowie den Leistungen aus dem Finanzausgleich.
Entgegen der Auffassung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, juris, Rn. 139 ff.) kann nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz nicht zwischen einem unantastbaren Kernbereich der Finanzausstattung, der bereits dann verletzt ist, wenn den Kommunen die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben aus finanziellen Gründen überhaupt nicht mehr möglich ist, und einem Randbereich, in dem die Finanzausstattung abhängig von der Leistungsfähigkeit des Landes ist, unterschieden werden. Zwar besteht bei den Gemeinden in Rheinland-Pfalz ein Dualismus zwischen den eigenen Aufgaben im Sinne des Art. 49 Abs. 1 LV und den gemäß Art. 49 Abs. 4 LV übertragenen staatlichen Aufgaben. Jedoch wird mit der in der rheinland-pfälzischen Verfassung enthaltenen Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht zugleich eine gesonderte Abgeltung ihrer Aufwendungen für den übertragenen Wirkungskreis garantiert. Vielmehr verbürgt die Landesverfassung die kommunale Finanzausstattung einheitlich in einem den eigenen und den übertragenen Wirkungskreis unterschiedslos umfassenden Sinn; demzufolge bildet die Deckung der Kosten der Auftrags- und der pflichtigen Selbstverwaltung nur ein unselbständiges Element bei der Frage, ob die Finanzausstattung insgesamt noch angemessen ist (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [70]; 19, 339 [341]; 23, 429 [431]; 29, 75 [81]). An dieser Beurteilung hat das durch Gesetz vom 14. Juni 2004 (GVBl. S. 321) in Art. 49 Abs. 5 LV eingefügte Konnexitätsprinzip nichts geändert. Vorbehaltlich dieser Regelung lässt die einheitliche Finanzgarantie des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV keinen Raum für eine gesonderte Erstattung der Kosten für die Wahrnehmung staatlicher Auftragsangelegenheiten oder bestimmter Aufgabenbereiche (VerfGH Rh-Pf, AS 33, 66 [70]). Maßgeblich ist vielmehr die Finanzausstattung insgesamt.
bb) Inhalt und Umfang einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände sind nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz nicht allein aus der Sicht der kommunalen Erfordernisse, sondern auch unter Berücksichtigung der Belange von Bund und Ländern zu bestimmen, mit denen Gemeinden und Gemeindeverbände in einem gemeinsamen Finanzverbund zusammengeschlossen sind (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [69]). Hieran ist grundsätzlich festzuhalten, auch wenn die rheinland-pfälzische Landesverfassung dies - anders als die anderer Länder - nicht ausdrücklich vorsieht. Denn es ist von der Gleichwertigkeit und Gleichgewichtigkeit der staatlichen sowie kommunalen Aufgaben (Aufgabenparität) auszugehen. Deshalb bietet der verfassungsrechtliche Anspruch auf angemessene Finanzausstattung keine Garantie einer von der Finanzsituation insbesondere des Landes unabhängigen sowie von anderen gemeindlichen Einnahmequellen losgelösten (Nds. StGH, Beschluss vom 15. August 1995 - StGH 23/93 -, beck-online, S. 11) Vollabdeckung des kommunalen Finanzbedarfs. Vielmehr darf der Gesetzgeber die Leistungen des Finanzausgleichs einschränken, soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen. Eine Unterschreitung der Grenze der Angemessenheit ist insbesondere zulässig, sofern er bei der Bemessung der den Gemeinden zur Verfügung zu stellenden Finanzmittel den Grundsatz der Verteilungssymmetrie beachtet. Danach ist eine aufgabengerechte Verteilung begrenzt verfügbarer Finanzmittel zwischen den verschiedenen Ebenen geboten (SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010 - VF. 25-VIII-09 -, juris, Rn. 129). Die Verteilungssymmetrie der finanziellen Belastungen von Kommunen und Land, welche insbesondere bei einer Unterschreitung der Mindestausstattung der Gemeinden zu beachten ist (Nds. StGH, Urteil vom 07. März 2008 - StGH 2/05 -, S. 18), soll dem Land beim Finanzausgleich eine gewisse Elastizität sichern und verhindern, dass in Zeiten knapper Finanzen anstelle einer gleichmäßigen Aufteilung des Defizits primär das Land betroffen wird (Nds. StGH Beschluss vom 15. August 1995 - StGH 2/93 u.a. -, beck-online, S. 11). Mit der Verteilungssymmetrie wird demnach das Spannungsverhältnis zwischen dem Anspruch auf angemessene Finanzausstattung und dem Belang der Leistungsfähigkeit des Landes gelöst (StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, juris, Rn. 87).
cc) Wegen der Komplexität der erforderlichen Einschätzungen sowie des Fehlens allgemeingültiger Maßstäbe ist es ausgeschlossen, die Höhe der den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verfügung zu stellenden Finanzmittel nach objektiven Gesichtspunkten nachrechenbar quotenmäßig oder gar mathematisch exakt zu ermitteln. In dieser Hinsicht darf sich ein Gericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Es hat insoweit nur zu prüfen, ob die betreffenden gesetzgeberischen Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sind oder ob sie der verfassungsrechtlichen Wertordnung widersprechen (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, juris, Rn. 95; Nds. StGH, Urteil vom 7. März 2008 - StGH 2/05 -, S. 21 UA; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05-, juris, Rn. 210; ThürVerfGH, Urteil v. 21. Juni 2005 - 28/03 -, juris, Rn. 156; jeweils m.w.N.). Dies ist dann der Fall, wenn die finanzielle Ausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften in einem Maße unauskömmlich ist, dass eine Betätigung der kommunalen Selbstverwaltung entsprechend den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV nicht mehr möglich ist, und zusätzlich die Finanzausgleichsleistungen des beklagten Landes auch unter Berücksichtigung der eigenen finanziellen Leistungsfähigkeit gegen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie verstoßen.
dd) Der Grundsatz der Verteilungssymmetrie und damit der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden sind insbesondere dann verletzt, wenn der Anstieg der Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften, welche auf der Wahrnehmung gesetzlich übertragener Aufgaben beruhen, bei der Bemessung der Finanzausgleichsmittel nicht angemessen berücksichtigt wird. Dies gilt für die den kommunalen Gebietskörperschaften von Bund und Land übertragenen staatlichen Auftragsangelegenheiten sowie die Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung. Denn die Kommunen können sich der Erfüllung solcher Angelegenheiten nicht entziehen. Insofern kann sich der Beklagte nach dem Grundsatz der Verteilungssymmetrie nur eingeschränkt auf seine fehlende finanzielle Leistungsfähigkeit bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen berufen. Vielmehr müssen die Zuwendungen im kommunalen Finanzausgleich mit dem Anstieg der Aufwendungen der Kommunen für die Wahrnehmung der Angelegenheiten Schritt halten, die ihnen von Land und Bund übertragen worden sind. Dabei ist allerdings eine vollständige Abdeckung solcher Ausgabensteigerungen verfassungsrechtlich nicht geboten. Da die Verteilungssymmetrie auch mit Blick auf das Land zu beachten ist, ist es von Verfassungs wegen ausreichend, wenn die Schlüsselzuweisungen im Verhältnis zum Anstieg der von den Kommunen nicht beeinflussbaren Aufwendungen im Sinne einer gerechten Lastenteilung angemessen erhöht werden.
Eine solche verfassungsrechtlich gebotene Erhöhung der Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich läuft nicht auf eine Übertragung des in Art. 49 Abs. 5 LV enthaltenen Konnexitätsprinzips auf Aufgaben hinaus, welche den Gemeinden und Gemeindeverbänden bereits vor dessen Inkrafttreten auferlegt worden waren. Voraussetzung für einen finanziellen Ausgleich einer Mehrbelastung aufgrund des Konnexitätsprinzips ist es, dass das Land den kommunalen Gebietskörperschaften (neue) Aufgaben überträgt oder besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben stellt. Der Belastungsausgleich hat unabhängig von der Auskömmlichkeit der bisherigen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände allein deshalb zu erfolgen, weil ihnen unter den Voraussetzungen des Art. 49 Abs. 5 LV ein zusätzlicher Kostenaufwand entstanden ist. Demgegenüber folgt der Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf einen angemessenen Ausgleich des Anstiegs der Aufwendungen für ihnen vor der Einführung des Konnexitätsprinzips übertragene Aufgaben aus der allgemeinen Finanzgarantie des Art. 49 Abs. 6 LV und setzt - anders als Art. 49 Abs. 5 LV - eine mit Blick auf die Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV unauskömmliche kommunale Finanzausstattung voraus, der das Land beim kommunalen Finanzausgleich unter Beachtung der Verteilungssymmetrie hinreichend Rechnung zu tragen hat.
Ein angemessener Ausgleich des Anstiegs von Ausgaben, welche sich der Einflussnahme durch die Kommunen entziehen, ist insbesondere hinsichtlich der Aufwendungen der Landkreise für Soziales verfassungsrechtlich geboten. Denn diese Ausgaben haben inzwischen durchschnittlich einen Anteil an den Gesamtausgaben der Landkreise von mehr als 40 % (1990: 21,34 %) erreicht. Er beträgt beim Kläger sogar über 60 %. Darüber hinaus sind die Gesamtausgaben der Landkreise von 1990 bis 2007 um 123,57 % (von 2000 bis 2007 um 36,39 %) und damit deutlich geringer gestiegen als die Sozialausgaben, welche sich im gleichen Zeitraum um 325,77 % (von 2000 bis 2007 um 120,14 %) und somit erheblich stärker erhöht haben. Wegen der sich aus diesen Zahlen ergebenden hohen Bedeutung der Sozialausgaben für die finanzielle Gesamtsituation der Landkreise ist eine Steigerung der Schlüsselzuweisungen verfassungsrechtlich geboten, die in einem angemessenen Verhältnis zum erhöhten Sozialaufwand steht. Als angemessen in diesem Sinne sieht der Senat eine prozentuale (= relative) Steigerung der Schlüsselzuweisungen an, die jedenfalls die Hälfte der prozentualen Steigerung der Sozialaufwendungen ausmacht. Dem kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, Prozentwerte seien unabhängig von den absoluten Zahlen nicht aussagekräftig. Dieser Einwand verkennt, dass die Sozialausgaben und die Schlüsselzuweisungen im Ausgangsjahr 1990 mit 253.133.000 € bzw. 255.961.000 € nahezu gleich hoch waren.
Eine Ausgleichspflicht des beklagten Landes im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs besteht auch für Aufwendungen der kommunalen Gebietskörperschaften, die durch Bundesgesetze veranlasst sind. Denn aus Art. 104 b Grundgesetz folgt, dass zwischen dem Bund und den Gemeinden keine Finanzbeziehungen bestehen. Deshalb fehlt es an einer Rechtsgrundlage für eigene finanzielle Ansprüche der kommunalen Gebietskörperschaften gegen den Bund. Darüber hinaus besteht auch für die finanzielle Belastung der kommunalen Gebietskörperschaften durch bundesgesetzliche Regelungen eine Mitverantwortung der Bundesländer, weil sie über den Bundesrat an der Gesetzgebung beteiligt sind.
b) Bei der Beantwortung der Frage, ob die Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die Gewährung der Schlüsselzuweisungen an die Landkreise nach den o.g. Grundsätze verfassungsgemäß sind, ist auf die finanziellen Verhältnisse der Gesamtheit der kommunalen Gebietskörperschaften, hier der Landkreise, abzustellen (vgl. SachsAnhVerfG, Urteil vom 13. Juli 1999 - LVG 20/97 -, beck-online, S. 19; BayVerfGH, Entscheidung vom 27. Februar 1997 - Vf. 17-VII-94 -, beck-online, S. 5; NWVerfGH, Urteil vom 9. Juli 1998 - VerfGH16-96 u.a. -, beck-online, S. 7). Auf die Situation des Klägers käme es für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Landesfinanzausgleichsgesetzes nur an, wenn allein ein Verstoß gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung vorliegen würde, welches sich aus der kommunalen Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie herleitet (VerfGH Rh-Pf, AS 19, 339 [346]; AS 26, 391 [396]). Dies braucht jedoch insbesondere hinsichtlich des sog. Soziallastenansatzes im Sinne des § 11 Abs. 4 Nr. 3 LFAG nicht weiter erörtert werden (vgl. S. 22).
Aus den vom Senat beim Landesrechnungshof eingeholten Daten zur Entwicklung der Finanzsituation der Gesamtheit der rheinland-pfälzischen Landkreise einerseits und des beklagten Landes anderseits in den Jahren 1990 bis 2007 folgt jedenfalls im hier maßgeblichen Jahr 2007 ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Gewährleistung einer angemessenen finanziellen Ausstattung der Landkreise. Deren finanzielle Situation war in diesem Jahr in einem Maße unauskömmlich, dass eine Betätigung der kommunalen Selbstverwaltung, welche den Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV gerecht wird, nicht mehr möglich war (aa.). Darüber hinaus hat der Beklagte bei der Bemessung der den Landkreisen gewährten Schlüsselzuweisungen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie nicht ausreichend beachtet, weil diese Zuweisungen mit dem Anstieg der Sozialausgaben nicht angemessen Schritt gehalten haben (bb.).
aa) Die finanzielle Situation der Gesamtheit der Landkreise in Rheinland-Pfalz war in den Jahren 1990 bis 2007 mit Ausnahme der Jahre 1990 und 1999 durch höhere Ausgaben als Einnahmen gekennzeichnet. Dies führte abgesehen von den beiden genannten Jahren durchweg zu negativen Finanzierungssalden. Sie bewegten sich zwischen 6.716.000 € im Jahre 2000 und dem bislang höchsten Betrag von 178.453.000 € im Jahre 2003. 2007 betrug der negative Finanzierungssaldo 87.375.000 €. Der Anteil des jeweiligen negativen Finanzierungssaldos an den jährlichen Ausgaben erreichte 2003 mit 8,28 % seinen Höchststand. 2007 betrug er 3,29 %. Angesichts dieser Entwicklung stieg die Gesamtverschuldung der Landkreise unter Berücksichtigung der Kassenkredite stetig an: Betrug sie 1990 noch 663.229.000 €, belief sie sich im Jahre 2007 auf 1.678.074.000 €. Dies stellt mehr als eine Verdoppelung dar. Der Anteil der Gesamtverschuldung an den jährlichen Einnahmen betrug 1990 55,38 %, sank in der ersten Hälfte der 1990er Jahre auf unter 45 % und stieg anschließend bis 2007 auf 65,43 % an. Ursache dieser Entwicklung sind in erster Linie die Sozialausgaben, welche sich von 253.133.000 € im Jahre 1990 auf 1.077.771.000 € im Jahr 2007 mehr als vervierfacht haben. Gleichzeitig stieg der Anteil der Sozialausgaben an den Gesamtausgaben - wie bereits erwähnt - von 21,34 % auf 40,64 %.
Aufgrund dieser finanziellen Situation, die insbesondere durch die Höhe der Gesamtverschuldung ausgedrückt wird, sind die rheinland-pfälzischen Landkreise nicht mehr im Stande, die kommunale Selbstverwaltung entsprechend den Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV wahrzunehmen. Denn die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben ist ohne Kreditaufnahme nicht mehr möglich. Hinzu kommt, dass der finanzielle Aufwand für solche Aufgaben - wie der Kläger für die Gesamtheit der Landkreise beispielhaft aufgezeigt hat - im Verhältnis zu den Gesamtausgaben der Landkreise ihrer Höhe nach kaum zu Buche schlägt. Er belief sich beim Kläger in den Jahren 1990 bis 2007 jeweils auf weniger als 1 % der Ausgaben des Verwaltungs- bzw. Ergebnishaushalts. Selbst wenn man diesen Kosten noch die Ausgaben aufgrund vertraglicher oder vertragsähnlicher Vereinbarungen sowie Personalkostenanteile hinzurechnet, sind die Aufwendungen für gesetzlich nicht vorgeschriebene Angelegenheiten so gering, dass Einsparungen in diesem Bereich nichts an der unangemessenen Finanzausstattung der Landkreise ändern könnten.
bb) Der Beklagte ist der verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die schlechte finanzielle Situation der Landkreise im Rahmen des Finanzausgleichs angemessen auszugleichen, jedenfalls im hier maßgeblichen Jahr 2007 nicht ausreichend nachgekommen. Auch unter der gebotenen Berücksichtigung der eigenen finanziell angespannten Situation hat er bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen dem Grundsatz der Verteilungssymmetrie nicht im verfassungsrechtlich erforderlichen Maß Rechnung getragen.
Zwar war die finanzielle Situation des beklagten Landes in den Jahren 1990 bis 2007 ebenfalls von negativen Finanzierungssalden gekennzeichnet, deren Anteil an den Gesamtausgaben mit 2,81 % im Jahre 2007 den geringsten und 2002 mit 13,52 % den höchsten Stand erreichte. Die Gesamtverschuldung des Beklagten hat sich von 1990 (10.889.531.822 €) bis 2007 (27.376.790.935 €) nahezu verdreifacht. Ihr Anteil an den jährlichen Einnahmen bewegte sich zwischen 139,86 % im Jahre 1992 und 238,74 % im Jahre 2006. Auf die sich hieraus ergebende starke Einengung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit kann sich der Beklagte wegen der Erhöhung der Aufwendungen, welche den Landkreisen für die Wahrnehmung der ihnen durch Bundes- und Landesgesetze übertragenen sozialen Angelegenheiten entstehen, jedoch nur eingeschränkt berufen. Er ist nämlich - wie bereits ausgeführt - von Verfassungs wegen gehalten, zum Erreichen der Verteilungssymmetrie die Schlüsselzuweisungen prozentual um jedenfalls die Hälfte der prozentualen Steigerung der Sozialausgaben zu erhöhen. Dies ist im Zeitraum von 1990 bis 2007 nicht geschehen.
Die Sozialausgaben der Gesamtheit der Landkreise sind von 1990 bis 2007 um 325,77 % und von 2000 bis 2007 um 120,14 % gestiegen. Im Verhältnis hierzu hätten die den Landkreisen gewährten Schlüsselzuweisungen um wenigstens 162,88 % bzw. 60,07 % erhöht werden müssen, um unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des Beklagten der Verteilungssymmetrie gerecht zu werden. In absoluten Zahlen hätten die Schlüsselzuweisungen von 1990 bis 2007 demnach um zusätzlich 416.909.276 €, d.h. um jährlich durchschnittlich 24.524.075 €, bezogen auf den Zeitraum 2000 bis 2007 um zusätzlich 174.781.474 €, d.h. um jährlich durchschnittlich 24.968.782 €, ansteigen müssen. Demgegenüber sind die Schlüsselzuweisungen von 1990 bis 2007 bzw. von 2000 bis 2007 lediglich um 27,04 % = 69.200.000 € bzw. um 11,75 % = 34.198.000 € gestiegen. Entsprechendes gilt bei einer Betrachtung der prozentualen Veränderungen der Sozialausgaben und Schlüsselzuweisungen zum jeweiligen Vorjahr für die meisten Jahre seit 1990, nämlich für die Jahre 1991 bis 1994, 2000, 2001 sowie 2003 bis 2007. In diesen Jahren sind die Schlüsselzuweisungen entweder prozentual um weniger als die Hälfte der prozentualen Steigerungen der Sozialausgaben erhöht oder sogar gesenkt worden.
Der Verstoß des Beklagten gegen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bei der Gewährung der Schlüsselzuweisungen an die Landkreise wird zusätzlich durch die Entwicklung der Finanzausgleichsmasse belegt, die allerdings auf alle kommunalen Gebietskörperschaften aufgeteilt wird. Von 1990 bis 2007 ist sie lediglich um 39,15 %, von 2000 bis 2007 nur um 8,24 % gestiegen, obwohl die Gesamtausgaben der Landkreise in diesen Zeiträumen um 123,57 % bzw. 36,39 %, die Aufwendungen für Soziales sogar um 325,77 % bzw. 120,14 % gestiegen sind.
Die mit Blick auf die im Jahr 2007 gewährten Schlüsselzuweisungen nicht angemessene Finanzausstattung der Landkreise wird nicht durch anderweitige Zuwendungen und Zuschüsse (= Zuweisungen für Schülerbeförderung, Kreisstraßen, Beförderungskosten, Erstattungen für lfd. Zwecke vom Land außerhalb LFAG, Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts u. a. für soziale Transferleistungen sowie Ersatz von sozialen Transferleistungen durch Sozialversicherungsträger und Private) ausgeglichen. Zum einen handelt es sich dabei teilweise um Zahlungen, die in keinem Zusammenhang mit den Sozialausgaben stehen. Zum anderen sind sie von 1990 bis 2007 lediglich um 128,88 % sowie von 2000 bis 2007 nur um 37,75 % und damit prozentual um weniger als die Hälfte der prozentualen Erhöhung der Sozialausgaben gestiegen. Außerdem lag die Steigerung dieser Zuwendungen und Zuschüsse in den Jahren 1992, 1994, 2000 und 2003 bis 2007 im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr ebenfalls unter 50 % der prozentualen Erhöhung der Sozialausgaben.
Den Landkreisen kann schließlich nicht entgegengehalten werden, sie könnten ihre finanzielle Schieflage durch Einsparungen und Erhöhungen der Kreisumlage aus eigener Kraft so verbessern, dass ein verfassungsgemäßer Zustand erreicht würde. Das Gegenteil ist der Fall. Angesichts der Höhe der Gesamtverschuldung und der niedrigen Ausgaben für die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben ist nicht ersichtlich, welches nennenswerte Einsparpotential noch besteht. Die Kreisumlage ist bezogen auf die Gesamtheit der Landkreise von 1990 bis 2007 um 124,39 % und von 2000 bis 2007 um 35,91 % gestiegen. Dies entspricht in etwa der prozentualen Entwicklung der Gesamtausgaben, die 1990 bis 2007 um 123,57 % und 2000 bis 2007 um 36,39 % stiegen. Im Übrigen wirken sich Steigerungen der Kreisumlage auf die kreisangehörigen Gemeinden und Verbandsgemeinden aus, welche in ihrer Gesamtheit ebenfalls in dem hier zugrunde gelegten Zeitraum von 1990 bis 2007 durchweg negative Finanzierungssalden und jeweils eine hohe Gesamtverschuldung aufgewiesen haben (vgl. Tabelle 1c zur gerichtlichen Verfügung vom 7. Dezember 2010). Damit würde die finanzielle Situation der Landkreise zulasten Dritter verbessert, obwohl deren Haushaltslage gleichfalls stark angespannt ist.
Da nach alledem jedenfalls die den Landkreisen im Jahr 2007 gewährten Schlüsselzuweisungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine angemessene Finanzausstattung nicht gerecht werden, sind die im Tenor genannten Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz - LHG - 2007/2008 sowie den Ansätzen für die Finanzausgleichsmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2007, welche im Zusammenwirken die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen regeln, nach Auffassung des Senats verfassungswidrig. Hiervon ausgehend kommt es nicht darauf an, ob der bei der Ermittlung der Bedarfsmesszahl unter den Voraussetzungen des § 11 Abs. 4 Nr. 3 LFAG zu berücksichtigende Soziallastenansatz bei isolierter Betrachtung gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung verstößt (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 19, 339 [346]; 26, 391 [396]).
Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 a, 6, 7, 8, 9, 10 i. V. m. §§ 11, 12 und 13 LFAG mit Art. 49 Abs. 6 LV
§ 57 Landkreisordnung
§ 8 LFAG
§ 10 LFAG
§ 5 LFAG
§ 5 a LFAG
§ 6 LFAG
§ 11 LFAG
§ 12 LFAG
§ 13 LFAG
§ 93 Abs. 6 Gemeindeordnung
§ 93 Abs. 6 GemO
§ 9 Abs. 1 LFAG
§ 7 Nr. 1 LFAG
§ 5 Abs. 3 LFAG
§ 1 Abs. 1 LHG
§ 9 Abs. 2 Nr. 2 LFAG
§ 11 Abs. 4 Nr. 3 LFAG
§ 152 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 130 Abs. 3 der Verfassung
Art. 49 Abs. 6 LV
Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV
Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV
Art. 130 Abs. 3 LV
Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 49 Abs. 1 LV
Art. 49 Abs. 4 LV
Art. 49 Abs. 5 LV
Art. 104 b Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 72, 330
1 LHG 2007/20