Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-13, Aktenzeichen 3 K 32/09

Tenor:
1. Der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29.10.2008 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen hat.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, sofern nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich im Wege der Aufsichtsklage gemäß § 17 Abs. 1 AGVwGO gegen den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29.10.2008.
Mit Gebührenbescheid vom 27.08.2007 forderte das Gesundheitsamt des ehemaligen Stadtverbandes Saarbrücken von der Beigeladenen Gebühren in Höhe von 457,00 EUR für durchgeführte Untersuchungen und Kontrollen im Rahmen der Trinkwasserverordnung.
Hiergegen legte die Beigeladene mit Schreiben vom 04.09.2007 unter Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Saarlouis vom 19.09.2007 – 5 K 133/05 - mit der Begründung Widerspruch ein, nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 SaarlGebG genieße sie persönliche Gebührenfreiheit.
Durch Widerspruchsbescheid vom 29.10.2008 – dem Kläger zugestellt am 23.12.2008 - hob der Beklagte den Bescheid vom 27.08.2007 mit der Begründung auf, zwar würden gemäß §§ 38, 39 Infektionsschutzgesetz (IfSG) i.V.m. der Trinkwasserverordnung (TrinkwV 2001) und §§ 1, 2 SaarlGebG für Maßnahmen im Rahmen der Trinkwasserverordnung grundsätzlich Gebühren erhoben, allerdings sei die Beigeladene als gemeinnützige Einrichtung gemäß § 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 SaarlGebG gebührenbefreit. Die Gebührenbefreiung sei auch nicht nach § 3 Abs. 1 S. 2 SaarlGebG ausgeschlossen. Danach sei die Gebührenfreiheit ausgeschlossen, wenn die Einrichtung berechtigt sei, die Gebühren Dritten aufzuerlegen oder unmittelbar auf Dritte umzulegen.
Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift genüge die bloße Möglichkeit einer Umlegung der entsprechenden Gebühr auf Dritte. Nicht ausreichend hingegen sei, dass die Körperschaft grundsätzlich in der Lage sei, aus ihren allgemeinen Einnahmen die entsprechende Gebühr zu zahlen. Eine Umlegung auf Dritte setze gerade voraus, dass über die allgemeinen Ausgaben hinaus eine Möglichkeit bestehe, die Kosten unmittelbar auf Dritte umzulegen.
Unter Zugrundelegung dieser Auffassung lägen die Vorraussetzungen für eine Gebührenbefreiung vor. Die Beigeladene sei nicht in der Lage, Dritten die Kosten aufzuerlegen oder sie auf Dritte umzulegen. Insbesondere bestehe für die Beigeladene nicht die Möglichkeit, die Gebühr für die Überwachung des Trinkwassers als Kostenfaktor gegenüber den Krankenhausbenutzern oder deren Kostenträgern geltend zu machen.
Dies folge aus dem Gesetz über die Entgelte für voll- und teilstationäre Krankenhausleistungen vom 23.04.2002 (KHEntgG). Nach § 3 Abs. 1 KHEntgG sei mit der Regelung des § 17 b Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) und der damit ab 2003 optionalen und ab 2004 verpflichtenden Einführung des DRG-Systems eine Ausweitung der pauschalierten Abrechnung auf fast alle teil- und vollstationären Krankenhausbehandlungen mit Ausnahme der Psychiatrie und Psychosomatik erfolgt. Damit sei ein pauschalierendes Vergütungssystem eingeführt worden, das sich ausschließlich an der erbrachten Krankenhausleistung orientiere, wobei Zuschläge nur für besondere Leistungen, wie z.B. die Notfallversorgung, die besonderen Aufgaben von Zentren und Schwerpunkten nach § 2 Abs. 2 S. 2 Nr. 4 KHEntgG und die Aufnahme von Begleitpersonen, erhoben werden könnten.
Auf Grundlage dieses pauschalierten Abrechnungssystems bestehe für die Beigeladene nicht mehr die Möglichkeit, Betriebskosten individuell in die Abrechnung einzustellen, wie dies früher im Rahmen der Pflegesätze generell möglich gewesen sei. Die anzuwendenden Pauschalsätze seien offensichtlich so kalkuliert, dass dem Krankenhausträger bei entsprechender Verwendung der Einnahmen noch Mittel verblieben, um Investitionen tätigen zu können und Betriebsmittel bereit zu stellen. Dies sei kein Umlegen auf Dritte und erfülle nicht den Tatbestand des § 3 Abs. 1 S. 2 SaarlGebG. Es finde keine kalkulatorische Einbeziehung der anfallenden Gebühren statt, sondern es müssten aus den bereits vorhandenen und der Höhe nach feststehenden Einnahmen die Mittel erwirtschaftet werden, um Investitionen durchführen zu können. Die hier angefallenen Gebühren seien als behandlungsunabhängige Betriebskosten den Investitionskosten gleich zu stellen.
Am 14.01.2009 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, die Beigeladene sei auch bereits vor Einführung des Fallpauschalen-Vergütungssystems nach § 17 b KHG berechtigt gewesen, die Gebühr für die Trinkwasserkontrolle (mittelbar) in ihren Pflegesätzen auf Dritte umzulegen. Pflegesatzfähige Kosten seien gemäß § 2 Nr. 5 KHG alle Kosten, die nicht durch das KHG und die Bundespflegesatzverordnung (BPflV) hiervon ausgeschlossen seien.
Gemäß § 17 Abs. 4 KHG seien in den pflegesatzfähigen Kosten nicht zu berücksichtigen, Investitionskosten, ausgenommen die Kosten der Wiederbeschaffung von Wirtschaftsgütern mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer bis zu drei Jahren. Investitionskosten seien dabei gemäß § 2 Nr. 2 KHG die Kosten der Errichtung (Neubau, Umbau, Erweiterungsbau) von Krankenhäusern und der Anschaffung der zum Krankenhaus gehörenden Wirtschaftsgüter, ausgenommen der zum Verbrauch bestimmter Güter (Verbrauchsgüter) sowie die Kosten der Wiederbeschaffung der Güter des zum Krankenhaus gehörenden Anlagevermögens (Anlagegüter). Nicht genannt seien in § 2 Nr. 2 KHG Kosten für betriebliche Kontrollen. Das von dem Beklagten zur Begründung seiner Auffassung im Widerspruchsbescheid zitierte Urteil des Verwaltungsgerichtes des Saarlandes befasse sich mit der Frage, ob Gebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung zwecks Neubau eines Krankenhauses als Investitionskosten im Sinne des §§ 2 Nr. 2; 17 Abs. 4 KHG in pauschalierten Pflegesätzen umlagefähig seien.
Unter Berücksichtigung des Wortlauts von § 2 Nr. 5 KHG erscheine die Annahme des Beklagten, Kosten für die Trinkwasserkontrolle seien solchen Investitionskosten gleichzustellen, rechtsfehlerhaft. Denn der Gesetzgeber habe durch die Formulierung des § 2 Nr. 5 KHG eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass nur solche Kosten nicht in den Pflegesätzen berücksichtigt werden sollten, die ausdrücklich im KHG genannt seien. Vielmehr fielen Betriebskosten wie die für Trinkwasserkontrollen unter § 13 Abs. 3 der im Einklang mit § 16 KHG erlassenen Verordnung zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (BPflV) und seien damit pflegesatzfähig. Das VG Köln (Urteil vom 08.11.2002 - 25 K 2156/01 -) vertrete hierzu bezüglich der Umlage von Gebühren für eine Inspektion gem. § 64 Arzneimittelgesetz (AMG) die Auffassung: „Der auch nach Pflegesätzen abrechnende Kläger konnte diese Gebühren grundsätzlich in seine Kalkulation von Budget und Pflegesätzen beim Basispflegesatz nach § 13 Abs. 3 der auf § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KHG beruhenden Verordnung zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Bundespflegesatzverordnung - BPflV) für nicht durch ärztliche und pflegerische Tätigkeit veranlasste Leistungen des Krankenhauses ansetzen, wie bereits Zeile 20 der Anlagen zu § 17 Abs. 4 BPflV zu entnehmen ist, nach der Steuern, Abgaben und Versicherungen dem Basispflegesatz zuzuordnen sind".
Dies sei auch in dem vorliegenden Fall nicht anders. Bereits dem Wortlaut nach fielen die Kosten für Kontrollen wie die Trinkwasserkontrolle, die zur Aufrechterhaltung des Krankenhausbetriebs notwendig seien, unter § 13 Abs. 3 BPflV. Die Durchführung von Kontrollen stelle auch eine (mittelbare) Leistung des Krankenhauses an die Patienten dar. Denn ohne die regelmäßig durchgeführten Kontrollen wäre der Krankenhausbetrieb insgesamt nicht aufrecht zu erhalten. Nicht zuletzt dienten die Kontrollen präventiv auch der Erhaltung der Gesundheit der Patienten.
Selbst aufgrund der bei der Beigeladenen im Jahre 2003 erfolgten Umstellung auf das pauschalierte Entgeltsystem nach Maßgabe des § 17 b KHG für die Vergütung der allgemeinen Krankenhausleistungen könne im vorliegenden Fall nichts anderes gelten. Nach wie vor sei von einem Ausschluss der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 3 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG auszugehen. Der angefochtene Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29.10.2008 gehe über die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Saarlandes im Urteil vom 28.02.2007 - Az.: 5 K 89/05 - hinaus, indem er Betriebskosten mit Investitionskosten gleichstelle. Er hätte aufgrund seiner rechtsfehlerhaften Verallgemeinerung zur Folge, dass aufgrund der Neuregelung der Krankenhausfinanzierung gem. § 17 b KHG gemeinnützigen Zwecken dienende Krankenhäuser generell von der Kostentragung für Amtshandlungen befreit werden müssten. Dies könne aber weder durch § 17 b KHG, der maßgeblich den Wettbewerb unter den Krankenhäusern fördern solle, noch nach § 3 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG gewollt sein. Durch § 17 b KHG seien die sogen. Selbstverwaltungspartner, die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DRG) und die Spitzenverbände der Kostenträger (Krankenkassen) durch den Gesetzgeber verpflichtet worden, die Neuregelung der Krankenhausfinanzierung auf der Basis eines Fallpauschalensystems zu organisieren. Dazu sei das australische Fallpauschalensystem als Vorbild herangezogen worden, das sich nach Diagnosen richte (DRG = diagnosis related groups). Es würden dabei Gruppen gebildet aus Betroffenen mit einer gleichen Erkrankung, wobei die Gruppe dann unter einer Diagnose (Hauptdiagnose) firmiere. Nach dem Willen des Gesetzgebers solle die Einführung des Fallpauschalensystems insbesondere auch für Wettbewerb zwischen Krankenhäusern sorgen, indem Kliniken, die eigenverantwortlich besonders kostengünstig wirtschafteten, in Abkehr vom bisherigen Kostendeckungsprinzip auch die Möglichkeit gegeben werden solle, Gewinne zu erzielen. Weitergehende Änderungen der dualen Struktur der Krankenhausfinanzierung seien jedoch nicht erfolgt, so dass bei den Krankenhäusern, die eigenverantwortlich zu wirtschaften hätten (vgl. § 1 Abs. 1 Saarl. Krankenhausgesetz - SKG), Investitionskosten nach wie vor grundsätzlich vom Land zu bezuschussen seien (vgl. § 9 Abs. 1 KHG), und die allgemeinen Krankenhausleistungen nunmehr nach Maßgabe des vereinbarten Fallpauschalensystems (§ 17 b KHG) durch die Kostenträger entgolten würden. Gemäß § 17 b Abs. 2 Satz 2 KHG sei das Vergütungssystem nach Fallpauschalen jährlich weiterzuentwickeln und insbesondere auch an medizinische Entwicklungen und an die Kostenentwicklungen anzupassen. Die Anpassung des Fallpauschalen-Katalogs erfolge durch zeitnahe jährliche Neubestimmung der Bewertungsrelationen entsprechend der vorgenannten Entwicklungen. Kostenerhebungen und Kalkulationen und somit letztlich auch die einzelnen Fallpauschalen berücksichtigten somit auch anteilig pauschal Sach- und somit auch Betriebskosten. Seien bis zur Einführung des Fallpauschalen-Vergütungssystems Kosten der vorliegenden Art als Abgaben dem Basispflegesatz zuzurechnen und insoweit auch umlegefähig gewesen (vgl. VG Köln a.a.O.), so könne somit auch mit Einführung der Vergütung nach Fallpauschalen nichts anderes gelten. Auch hier würden im Rahmen der Fallpauschale Sachkosten, und somit auch Betriebskosten, des Krankenhauses, wenn auch nach einem pauschalen Berechnungsmodus, miteinbezogen und abgegolten. Jede andere Betrachtungsweise würde im vorliegenden Fall dazu führen, dass die Beigeladene einerseits keine Kosten für Amtshandlungen zu übernehmen brauche, und andererseits über die Fallpauschalen gleichwohl einen kalkulatorisch ermittelten Kostenausgleich durch die Kostenträger dafür erhalte. Zwangsläufig ergäbe sich daraus auch eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung nach Art. 3 GG gegenüber anderen gemeinnützigen Zwecken dienenden Einrichtungen (z.B. Altenpflegeeinrichtungen), die mangels Abrechnung über ein vergleichbares Pauschalsystem keine persönliche Gebührenfreiheit genießen könnten.
Der Kläger beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29.10.2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er geltend, die Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG setze voraus, dass die Auferlegung oder Umlegung auf Dritte unmittelbar geschehe. Es müsse erkennbar sein, dass es sich gewissermaßen um einen durchlaufenden Posten handele. Dies sei nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und dem darin vorgesehenen Basispflegesatz noch gewährleistet gewesen. Dies werde nicht bestritten.
Entgegen der Auffassung des Klägers sei dies mit der Umstellung der Krankenhausfinanzierung - insbesondere mit der Einführung der Fallpauschalen - nach Maßgabe des § 17 b KHG nicht mehr möglich. Die vom Gesetzgeber gewollte Unmittelbarkeit und damit Transparenz der Gebührenerhebung und der Gebührenweitergabe sei nicht mehr gegeben. Hier habe ein Systemwechsel stattgefunden, der vom Kostendeckungsprinzip über ausgehandelte Pflegesätze weggehe, zu ebenfalls ausgehandelten Fallpauschalen, die von der medizinischen Versorgung geprägt seien und die den Wettbewerb in die Krankenhäuser bringen sollten.
Aus der Klagebegründung gehe entgegen der Behauptung des Klägers nicht hervor, dass die Kosten der Trinkwasseruntersuchungen des Gesundheitsamtes in der Form von Sachkosten oder Betriebskosten in irgendeiner Weise in dem Fallpauschalensystem Berücksichtigung gefunden hätten. Es müsse davon ausgegangen werden, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber dies nicht gewollt habe. Somit komme eine Anwendung des § 3 Abs.1 Satz 2 SaarlGebG nicht in Betracht. Es bleibe bei der grundsätzlichen Gebührenbefreiung wegen der gemeinnützigen Zwecken dienenden Aufgaben der Beigeladenen.
Die Beigeladene hat sich schriftsätzlich nicht geäußert und auch keinen Antrag gestellt.
Wegen des Sachverhaltes im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurde.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Aufsichtsklage zulässig und begründet.
Der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29.10.2008 ist rechtswidrig. Zur Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen des Klägers in der Klagebegründung vom 16.03.2009 Bezug genommen.
Teils ergänzend, teils wiederholend bleibt anzumerken, dass auch nach der Einführung des Fallpauschalen-Vergütungssystems gemäß § 17 b KHG die Gebühren für die Trinkwasseruntersuchung nicht den Investitionskosten im Sinne der Begriffsbestimmung des § 2 Ziff. 2 KHG zugerechnet werden können. Dies unterscheidet den vorliegenden Fall wesentlich von dem zitierten Verfahren 5 K 133/05, in dem es um einen Gebührenbescheid betreffend die Erteilung einer bauaufsichtlichen Genehmigung für den Neubau eines Eingangsgebäudes ging.
Wie in der Klagebegründung zutreffend dargelegt, beruht die Krankenhausfinanzierung in Deutschland auf einem dualen System, erfolgt also aus "zwei Töpfen" (vgl. § 4 KHG). Die Investitionskosten (Aufwendungen für Neubauten, Instandsetzungen und Anschaffung von Großgeräten etc.) werden über die Krankenhausförderung der Bundesländer aus Steuermitteln finanziert. Für die Finanzierung der Betriebskosten (Personalkosten, Verbrauchsmaterial, Strom, Wasser, Versicherungen etc.) sind die Krankenkassen zuständig. Sie übernehmen die Bezahlung der konkreten Behandlung ihrer Versicherten im jeweiligen Krankenhaus. Da die Trinkwasseruntersuchungsgebühren im Zusammenhang mit dem Wasserverbrauch stehen, gehören auch sie zu den Betriebskosten. Für den Zeitraum der Abrechnung nach Basispflegesätzen hat der Beklagte dies auch unstreitig gestellt.
Mit dem GKV-Gesundheitsreformgesetz 2000 wurde zwar ein pauschalierendes Vergütungssystem für die Krankenhausbehandlung eingeführt, ausgenommen Psychiatrie und einige wenige, sehr kleine und hoch spezialisierte Krankenhausabteilungen), indem Behandlungsfälle zum Zwecke der Vergütung in Gruppen = DRGs (Diagnosis Related Groups) eingeteilt wurden. Das bedeutet aber nur, dass sich die Krankenhausvergütung nicht mehr nach der Zahl der Pflegetage richtet, sondern sich die Honorierung der Leistung am Aufwand der Versorgung orientiert (§ 17b KHG). Hierdurch hat sich die Struktur der dualen Finanzierung, sprich der Aufteilung in Investitionskosten einerseits und Betriebskosten andererseits, nicht geändert.
Die Investitionskosten der Krankenhäuser werden weiterhin von den Bundesländern gemäß dem jeweiligen Krankenhausplan und Investitionsprogramm finanziert, während die laufenden Kosten, zu denen auch allgemein Überprüfungsgebühren, wie die für die Trinkwasseruntersuchung, zählen, von den Krankenkassen nunmehr durch die Zahlung von DRG-basierten Fallpauschalen für Behandlungsfälle erstattet werden. Dabei enthalten die Fallpauschalen grundsätzlich keine Investitionskosten, weil diese nach den gesetzlichen Vorschriften - wie dargelegt - über die Investitionsfinanzierung der Länder sichergestellt wird.
Entgegen der Ansicht des Beklagten setzt § 3 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG nicht voraus, dass die Umlegung der Gebühr auf Dritte unmittelbar und in gleicher Höhe ("als durchlaufender Posten") geschieht. Für die 2. Alternative dieser Vorschrift genügt es vielmehr, dass die Trinkwasseruntersuchungsgebühr als Rechnungsfaktor in die Kalkulation des Basisfallwertes, und damit in die Berechnung der DRG-Preise für die Krankenhausbehandlung, einfließt.
vgl. zum Ausschluss der Gebührenbefreiung auch bei nur mittelbarer Abwälzung auf Dritte: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 06.03.2008 - 7 A 11218/07 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.04.2007 - 9 A 1148/03 -; VG Köln, Urteil vom 08.11.2002 - 25 K 2156/01 -
Für die Annahme des Beklagten, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt habe, dass die Kosten der Trinkwasseruntersuchungen in der Form von Sach- oder Betriebskosten in irgendeiner Weise in dem Fallpauschalensystem Berücksichtigung finden sollen, hat er keine Anhaltspunkte dargelegt noch sind sie irgendwie ersichtlich. Diese Annahme würde auch dem nach wie vor geltenden dualen System der Krankenhausfinanzierung widersprechen.
Der Klage war daher antragsgemäß stattzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Eine Erstattung der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen entspricht nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, da die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit auch kein Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist.
Für eine Zulassung der Berufung besteht kein Anlass (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 GKG n.F. auf 457,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 SaarlGebG
§§ 2 Nr. 2; 17 Abs. 4 KHG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 63 Abs. 2, 52 GKG
§ 17 b Krankenhausfinanzierungsgesetz
§ 17 b KHG
§ 16 KHG
§ 64 Arzneimittelgesetz
§ 4 KHG
§ 17b KHG
§ 17 Abs. 1 AGVwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 SaarlGebG
§ 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 SaarlGebG
§ 3 Abs. 1 S. 2 SaarlGebG
§ 3 Abs. 1 KHEntgG
§ 2 Abs. 2 S. 2 Nr. 4 KHEntgG
§ 2 Nr. 5 KHG
§ 17 Abs. 4 KHG
§ 2 Nr. 2 KHG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KHG
§ 17 Abs. 4 BPflV
§ 13 Abs. 3 BPflV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG
§ 9 Abs. 1 KHG
§ 17 b Abs. 2 Satz 2 KHG
§ 3 Abs.1 Satz 2 SaarlGebG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO
§ 38, 39 Infektionsschutzgesetz (IfSG) i.V.m. der Trinkwasserverordnung
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 133/05
25 K 2156/01
5 K 89/05
7 A 11218/07
9 A 1148/03