Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2003-09-18, Aktenzeichen 4 A 4013/01

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den von der Beklagten vorgenommenen Abzug von Teilen einer Milchreferenzmenge.
Die Klägerin zu 1. hatte eine landwirtschaftlich genutzte Fläche in der Gemarkung [] (Flur 11, Flurstück 47) mit einer Milchreferenzmenge von 4.317 kg zu einem nicht bekannten Zeitpunkt an den am Verfahren nicht beteiligten Landwirt [A] verpachtet. Dieser hatte die Milchreferenzmenge ohne das Grundstück mit Zustimmung der Klägerin zu 1. zum 01.04.1996 mit Wirkung bis zum 31.03.2000 an den am Verfahren ebenfalls nicht beteiligten Landwirt [B] unterverpachtet. Am 15.03.2000 kam es zwischen der Klägerin zu 1., dem Landwirt [A] und dem Kläger zu 2. zu einem „Pachtauflösungsvertrag und Abschluss eines neuen Pachtvertrages“. In diesem Vertrag lösten die Klägerin zu 1. und der Landwirt [A] den ursprünglichen Pachtvertrag auf und vereinbarten die Rückgabe der Pachtfläche zum selben Tage. Der Landwirt [A] verpflichtete sich, die noch bis zum 31.03.2000 an den Landwirt [B] verpachtete Milchreferenzmenge von diesem herauszuverlangen und direkt auf den Kläger zu 2. zu übertragen. Gleichzeitig schlossen die Kläger über die Fläche einen neuen Pachtvertrag. Daneben schlossen die Kläger ebenfalls unter dem 15.03.2000 einen Quotenkaufvertrag über die Milchreferenzmenge im Umfang von 4.317 kg, wobei sie sich darüber einig waren, dass die Referenzmenge bis zum 31.03.2000 weiterhin an den Landwirt [B] verpachtet sei. Sie vereinbarten den Vollzug des Kaufs durch Abtretung des Herausgabeanspruchs gegen den Pächter durch die Klägerin zu 1. an den Kläger zu 2..
Ebenfalls unter dem 15.03.2000 stellten die Kläger bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge von 4.317 kg.
Durch Bescheid vom 24.10.2000 bescheinigte die Beklagte dem Kläger zu 2. einen Referenzmengenübergang von 2.892 kg mit Ablauf des 31.03.2000 und führte unter Ziffer 5) des Bescheides aus, von den ursprünglich 4.317 kg gingen 1.425 kg auf das Land Niedersachsen über. Hiergegen legten die Kläger am 08.11.2000 insoweit Widerspruch ein, als ein Übergang von 1.425 kg nicht bescheinigt worden war. Sie führten zur Begründung aus, die Freisetzung von 33 % der Referenzmenge führe zu einem Verstoß gegen Grundrechte.
Durch Widerspruchsbescheid vom 18.12.2000 (den Prozessbevollmächtigten der Kläger zugestellt am 08.01.2001) wies die Beklagte den Widerspruch zurück und verteidigte ihre Entscheidung.
Am 08.02.2001 haben die Kläger Klage erhoben. Sie äußern die Auffassung, die Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung; ZAV) vom 12.01.2000 (BGBl. I S. 27) sei wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 des Grundgesetzes (GG) verfassungswidrig und damit nichtig. Es wäre notwendig gewesen, die der Milchgarantiemengen-Regelung zugrunde liegenden Normen des europäischen Rechts zu zitieren. Die in Bezug genommenen Vorschriften der §§ 8 Abs. 1 und 12 Abs. 2 des Marktorganisationsgesetzes bestimmten die Grenzen eines Eingriffs nicht hinreichend. Die von der Beklagten angewandte Abzugsregelung der erst ab dem 01.04.2000 geltenden Zusatzabgabenverordnung verstoße gegen das Rückwirkungsverbot, da sie einen Abzug auch für Pachtverträge vorsehe, die bereits am 31.03.2000 beendet worden seien. Die Einziehung von 33 % der Referenzmenge verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG und gegen europäisches Recht. Der Abzug hätte auch deshalb nicht erfolgen dürfen, weil der Kläger zu 2. infolge des Übertragungsvertrages in die Rechtsstellung eines Verpächters eingerückt sei und die Referenzmenge selbst zur Milcherzeugung benötige.
Die Klägerin zu 1. beantragt,
den unter Ziffer 5) des Bescheides der Beklagten vom 24.10.2000 zugunsten des Landes Niedersachsen vorgenommenen Abzug in Höhe von 1.425 kg sowie den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18.12.2000 aufzuheben.
Der Kläger zu 2. beantragt,
den unter Ziffer 5) des Bescheides der Beklagten vom 24.10.2000 zugunsten des Landes Niedersachsen vorgenommenen Abzug in Höhe von 1.425 kg und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18.12.2000 aufzuheben sowie die Beklagte zu verpflichten, ihm zu bescheinigen, dass auf ihn mit Ablauf des 31.03.2000 eine weitere Referenzmenge in Höhe von 1.425 kg mit einem Referenzfettgehalt von 4,28 % übergangen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Zusatzabgabenverordnung sehe den Abzug zwingend vor und sei für sie verbindlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Kammer setzt sich nicht im Einzelnen damit auseinander, ob die Klage auch hinsichtlich des Anfechtungsantrags der Klägerin zu 1. zulässig ist. Jedenfalls ist sie weder mit dem Anfechtungsantrag noch mit dem Verpflichtungsantrag des Klägers zu 2. begründet.
Die Kläger wenden sich mit der Klage dagegen, dass die Beklagte nicht den Übergang der gesamten durch die Klägerin zu 1. verpachteten Referenzmenge auf den Kläger zu 2. bescheinigt, sondern unter Ziffer 5) ihres Bescheides vom 24.10.2000 einen Abzug von 1.425 kg zugunsten des Landes Niedersachsen vorgenommen hat. Gegen diesen Abzug bestehen jedoch keine rechtlichen Bedenken. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Abs. 1 ZAV. Soweit Pachtverträge, die Anlieferungs-Referenzmengen nach § 7 der Milch-Garantiemengen-Verordnung betreffen, mit Ablauf des 31.03.2000 oder später beendet werden, gehen die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen nach der genannten Vorschrift auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 vom Hundert der zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmenge zugunsten der Reserve des Landes, in dem der Betriebssitz des Pächters liegt, eingezogen werden.
1. Entgegen der Auffassung der Kläger ist die Zusatzabgabenverordnung nicht wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG nichtig. Danach ist die Rechtsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung in dieser Verordnung anzugeben. Die Kläger rügen, dass in der Zusatzabgabenverordnung nur die zum Erlass der Verordnung ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen des nationalen Rechts, nicht jedoch die diesen zugrunde liegenden Regelungen des Rechts der Europäischen Gemeinschaften genannt werden. Mit diesem Vortrag dringen sie nicht durch. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits in seinem Urteil vom 20.03.2003 (- 3 C 10/02 -, DVBl 2003, 731) zur Vereinbarkeit der Zusatzabgabenverordnung mit dem Zitiergebot wie folgt geäußert:
„Die Zusatzabgabenverordnung führt in ihrer Präambel als Rechtsgrundlage mehrere Bestimmungen des nationalen Rechts, insbesondere solche des Marktorganisationsgesetzes (MOG) auf. Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft werden darin nicht zitiert, obwohl die Verordnung die Umsetzung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts zum Gegenstand hat. In der Literatur mehren sich die Stimmen, die in solchen Fällen auch die Angabe der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für geboten erachten (vgl. u.a. Nierhaus, Bonner Kommentar zum GG, Art. 80 Abs. 1, Rn. 327; Schwarz, DÖV 2002, 852, 853; Erbel, DÖV 1989, 338, 341 f.). Sie berufen sich hierfür zumeist auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101, 1), durch das die Hennenhaltungsverordnung wegen Missachtung des Zitiergebotes für nichtig erklärt worden war. Diese Verordnung diente - insoweit ähnlich wie die Zusatzabgabenverordnung - auch der Umsetzung von Rechtsakten der Gemeinschaft in nationales Recht. Ausschlaggebend für dieses Urteil war das Fehlen eines Hinweises auf Art. 2 des Ratifikationsgesetzes vom 25. Januar 1978 als (weitere) Ermächtigungsgrundlage.
Isoliert betrachtet können die vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten rechtsstaatlichen Funktionen des Zitiergebotes allerdings den Gedanken nahe legen, auch die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen seien zu benennen. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll zum einen der Exekutive durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage ermöglichen, sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms zu vergewissern und sich auf dieses zu beschränken. Das Zitiergebot soll zum anderen dem Normadressaten die Prüfung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber die Grenzen seiner Rechtsetzungsmacht gewahrt hat. Diese Zielsetzung könnte dafür sprechen, dem in der Verordnung zu benennenden "Ermächtigungsrahmen" (BVerfG, a.a.O. S. 42) auch jene Normen zuzurechnen, die der nationale Gesetz- oder Verordnungsgeber aus eigener Kompetenz nicht hätte erlassen dürfen, für die er vielmehr einer gemeinschaftsrechtlichen Rechtsetzungsbefugnis bedurfte.
Diese Betrachtungsweise beruht jedoch auf einer grundlegenden Verkennung des Regelungsgehalts des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip der Gewaltentrennung folgenden engen Grenzen exekutiver Rechtsetzungsmacht nicht zu Lasten der (parlamentarischen) Legislative verschoben werden. Der Erlass von Verordnungen stellt eine Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG) verlangt hierfür eine besondere Ermächtigung "durch Gesetz". Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich seiner Rechtsetzungsmacht begeben hat, darf die Exekutive ihn insoweit vertreten. Durch Angabe der hierfür in Anspruch genommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der Verordnungsgeber nachzuweisen, dass er die Prärogative des parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Dies folgt schon aus dem systematischen und terminologischen Zusammenhang der in Art. 80 Abs. 1 GG getroffenen Regelungen. Der Begriff "Rechtsgrundlage" in Satz 3 GG knüpft an den in den voranstehenden beiden Sätzen verwandten Begriff "Gesetz" an, worunter ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind. Das Zitiergebot geht hierüber nicht hinaus. Ihm kommt nicht die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höherrangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Dies gilt nach Überzeugung des Senats auch im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht, und zwar selbst dann, wenn dieses eine unerlässliche "Ermächtigungsgrundlage" für die in der Verordnung getroffene Regelung darstellt. Die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben betrifft eine andere, vom Zitiergebot nicht erfasste Ebene. Die dadurch für den Normadressaten möglicherweise bestehende Schwierigkeit, die mit der Verordnung umgesetzte gemeinschaftsrechtliche Regelung herauszufinden und die Übereinstimmung zwischen beiden Rechtsquellen zu überprüfen, bestünde auch dann, wenn der Bundestag selbst - wozu er unbeschränkt befugt wäre - die Umsetzung vorgenommen hätte, denn insoweit bedarf es einer Benennung der Rechtsgrundlagen jedenfalls nicht.“
Die Kammer folgt dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Sie lehnt die entgegenstehende Auffassung ab (vgl. z. B. das von den Klägern eingereichte, durch Prof. Dr. Kadelbach, Münster, verfasste Rechtsgutachten „Abgaben nach der Garantiemengenregelung für Milch“ vom 22.04.2002) und verneint einen Verstoß gegen das Zitiergebot.
2. Für den Erlass von Rechtsverordnungen schreibt Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG weiter vor, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Das Gericht teilt die Bedenken der Kläger gegen eine hinreichende Bestimmtheit der §§ 8 Abs. 1 S. 1 und 12 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen vom 20.09.1995 (BGBl. I S. 1146; MOG) nicht.
§ 8 Abs. 1 S. 1 MOG ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu regeln „das Verfahren bei der Aufteilung, Zuteilung und Änderung von Garantiemengen, Referenzmengen, Quoten und sonstigen Mindest- oder Höchstmengen im Rahmen von Marktordnungsmaßnahmen (Mengenregelungen) sowie über die Voraussetzungen und die Höhe solcher Mengenregelungen, soweit sie nach den Regelungen des § 1 Abs. 2 bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind.“ § 12 Abs. 2 S. 1 MOG ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu regeln „das Verfahren bei Abgaben zu Marktordnungszwecken sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben, soweit sie nach den Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 bestimmt, bestimmbar oder nach oben begrenzt sind.“ Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG sind Regelungen im Sinne dieses Gesetzes u. a. Rechtsakte des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften aufgrund oder im Rahmen bestimmter europarechtlicher Verträge.
Entgegen der Auffassung der Prozessbevollmächtigten der Kläger sind die genannten Ermächtigungsgrundlagen hinreichend bestimmt. Sie umschreiben im Einzelnen die Gegenstände, die einer Regelung durch Rechtsverordnung zugänglich sind. Die der nationalen Regelung zugrunde liegenden und von ihr in Bezug genommenen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts - die VO (EWG) Nr. 3950/92 vom 28.12.1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (Abl.EG Nr. L 405, S. 1) i. d. F. der VO (EG) Nr. 1256/1999 vom 17.05.1999 (ABl.EG Nr. L 160, S. 73) - und insbesondere die ihnen vorangestellten Begründungserwägungen bestimmen hinreichend, welchem Ziel die Regelung dienen soll. Auch die inhaltliche Abgrenzung der Normierung durch Rechtsverordnung ergibt sich bereits so konkret aus dem Gemeinschaftsrecht, dass es einer weiteren Konkretisierung in dem zum Verordnungserlass ermächtigenden nationalen Gesetz nicht bedarf. Letzteres gilt auch für eine zumindest tendenzielle Bestimmung des Inhalts der Rechtsverordnung. Soweit in diesem Punkt durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Urt. v. 24.06.2003 - 9 BV 02.3024 -) letztlich offen bleibende Bedenken geäußert worden sind, teilt die Kammer diese Bedenken nicht. Sie hält es unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit nicht zwingend für erforderlich, Regelungsmöglichkeiten, die das Gemeinschaftsrecht eröffnet, bereits in der Verordnungsermächtigung im Einzelnen zu vollziehen. Dabei berücksichtigt sie, dass an die Bestimmtheit der Rechtsgrundlage bei vielgestaltigen Sachverhalten - wie demjenigen, der der Milchgarantiemengen-Regelung zugrunde liegt - geringere Anforderungen zu stellen sind (BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 277). Dies gilt auch für die Umsetzung von europäischem Gemeinschaftsrecht, da der Zweck des Art. 80 GG wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts (vgl. Art. 23 GG) nicht in gleicher Weise greift (Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl. 2002, Art. 80 Rn. 12a).
Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung hat in der Vergangenheit keine Zweifel daran geäußert, dass die §§ 8 Abs. 1 und 12 Abs. 2 MOG wirksame Ermächtigungsgrundlagen für die Milchgarantiemengen-Regelung darstellen. Hiervon geht das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.1993 (3 C 18/91; RdL 1994, 189) ohne Weiteres aus. In seinem o. g. Urteil vom 20.03.2003 (3 C 10/02, a.a.O.) hat sich das Bundesverwaltungsgericht mit dieser Frage nicht ausdrücklich befasst; seine Entscheidung deutet jedoch darauf hin, dass es die Frage der Bestimmtheit nicht für problematisch hält. Das Bundesverfassungsgericht hat zu § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 (Verordnungsermächtigung für den Erlass von Vorschriften „über das Verfahren bei Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben, soweit sie nach den vom Rat oder der Kommission erlassenen Rechtsakten bestimmt, bestimmbar oder nach oben begrenzt sind“) Folgendes ausgeführt (Beschluss vom 05.09.1990 - 2 BvR 848/88 -):
„Die Regelungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung verstoßen nicht gegen GG Art 80, denn die Ermächtigung nach MOG 1972 § 8 Abs 1 Nr 1 beinhaltet auch die Regelung des der Verwaltung der Abgabe vorgeschalteten Bescheinigungsverfahrens, wobei sich MilchGarMV § 9 im Rahmen dieser hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage hält.“
Hält das Bundesverfassungsgericht schon die o. g. Vorschrift für hinreichend bestimmt, so muss dies erst recht für die differenzierteren Regelungen der §§ 8 Abs. 1 und 12 Abs. 2 MOG gelten.
3. Die Abzugsregelung des § 12 Abs. 2 ZAV verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Nach § 31 ZAV trat die Verordnung am 01.04.2000 in Kraft. Die Kläger sind der Auffassung, dass die Abzugsregelung in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingreife, weil sie einen Referenzmengenabzug zugunsten der Landesreserve (auch) für Pachtverträge vorsieht, die bereits am 31.03.2000 beendet worden sind. Diese Auffassung teilt die Kammer nicht.
Bei dem zwischen der Klägerin zu 1. und dem Landwirt [A] abgeschlossenen Pachtvertrag handelt es sich um einen Vertrag, der mit Ablauf des 31.03.2000 beendet worden ist. Zwar haben die Klägerin zu 1. und der Landwirt [A] unter dem 15.03.2000 einen Pachtaufhebungsvertrag über das Grundstück geschlossen, das zum selben Zeitpunkt zurückgegeben wurde. Im Hinblick auf die bis zum 31.03.2000 befristete Unterverpachtung der Quote an den Landwirt [B], der die Klägerin zu 1. zugestimmt hat und die zu einer Trennung von Fläche und Quote geführt hat, war den Parteien des Aufhebungsvertrags jedoch bewusst, dass eine Rückabwicklung des Pachtverhältnisses über die Quote erst mit Ablauf des 31.03.2000 erfolgen konnte.
Nach der früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind belastende Gesetze, die abgeschlossene Tatbestände rückwirkend erfassen, regelmäßig "unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet" (vgl. z. B. Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, 270; Beschl. v. 23.3.1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168 u. a./66 -, BVerfGE 30, 367, 385). Eine echte (retroaktive) Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift; dies steht im Gegensatz zur Einwirkung auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen (sog. unechte, retrospektive Rückwirkung; vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.3.1971, a.a.O.). Die spätere Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts unterscheidet zwischen einer - grundsätzlich unzulässigen - sog. "Rückbewirkung von Rechtsfolgen" und einer - i. d. R. zulässigen - "tatbestandlichen Rückanknüpfung" (vgl. Beschl. v. 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 ,- BVerfGE 72, 200, 242 ff.).
Vorliegend sieht die Regelung des § 12 Abs. 2 ZAV keinen nachträglichen Eingriff in einen in der Vergangenheit liegenden, abgeschlossenen Sachverhalt vor. Sie bewirkt nicht rückwirkend den Eintritt einer Rechtsfolge, denn die Rechtsfolge des Abzugs eines Teils der Referenzmenge tritt für mit dem 31.03.2000 auslaufende Pachtverträge erst eine logische Sekunde nach diesem Auslaufen und damit am 01.04.2000 ein. Die Regelung knüpft daher lediglich an die vorherige Beendigung des Pachtvertrags an und macht somit den Eintritt der Rechtsfolge der Norm von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrem In-Kraft-Treten abhängig (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1986, a.a.O., S. 242).
4. Gemäß § 12 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ZAV gilt der Abzug nach Abs. 2 unter anderem dann nicht, wenn der Verpächter oder dessen Rechtsnachfolger im Wege der Erbfolge im Sinne des § 7 Abs. 1 S. 2 oder die in § 7 Abs. 2 S. 5 genannten Personen nachweisen können, dass sie die Anlieferungs-Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigen. Der Kläger zu 2. ist weder Rechtsnachfolger im Wege der Erbfolge noch gehört er zu den in § 7 Abs. 2 S. 5 ZAV genannten Personen. Entgegen der Auffassung der Kläger ist der Abzug nach § 12 Abs. 2 ZAV auch nicht deshalb unzulässig, weil der Kläger zu 2. in die Rechtsstellung eines Verpächters eingerückt ist.
Er ist nicht dadurch selbst Verpächter geworden, dass ihm der Anspruch auf Herausgabe der Referenzmenge durch die Klägerin zu 1. abgetreten worden ist (vgl. zu einem ähnlichen Fall VG Oldenburg, Beschl. v. 26.02.2001 - 12 B 35/01 -, RdL 2001, 298). Der Wille der Kläger, die Übertragung des Eigentums gemäß §§ 931, 398 BGB durch die Abtretung des Herausgabeanspruchs zu vollziehen, führt nicht dazu, dass der Kläger zu 2. ohne entsprechende Einigung mit dem Pächter [A] in das Pachtverhältnis eingerückt ist. Im Übrigen ist dieses Pachtverhältnis, das sich auf Fläche und Quote bezog, bereits zum 15.03.2000 einvernehmlich beendet worden. Für das Bestehen eines Vertragsverhältnisses zwischen der Klägerin zu 1. und dem Unterpächter [B], in das der Kläger zu 2. hätte eintreten können, ist nichts ersichtlich. Jedenfalls aber hat auch der Unterpächter einem Eintritt des Klägers zu 2. in ein etwa bestehendes Vertragsverhältnis nicht zugestimmt.
5. Schließlich verstößt die Abzugsregelung auch weder gegen europäisches Recht noch gegen Grundrechte. Gemäß Art. 8a der VO (EG) Nr. 1256/1999 (a.a.O.) können die Mitgliedstaaten im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts Maßnahmen ergreifen um sicherzustellen, dass Referenzmengen nur aktiven Milcherzeugern zugeteilt werden. So können sie u. a. anhand objektiver Kriterien beschließen, ob und unter welchen Bedingungen die übertragene Referenzmenge ganz oder teilweise der einzelstaatlichen Reserve zuzuschlagen ist, wenn Referenzmengen mit oder ohne die entsprechenden Flächen durch landwirtschaftliche Pachtverträge oder auf andere Weise mit vergleichbarer rechtlicher Wirkung übertragen wurden oder werden. Von dieser Möglichkeit hat die Bundesrepublik Deutschland mit dem Erlass des § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV Gebrauch gemacht.
In Teilen der Literatur wird die Auffassung vertreten, die Ermächtigungsnorm verstoße insoweit gegen den EG-Vertrag, als sie den gesamten Einzug einer verpachteten Referenzmenge zugunsten der Landesreserve gestatte (Düsing/Dr. Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, 2001, S. 164). Die Frage kann dahinstehen, weil die Bundesrepublik Deutschland die Ermächtigung nicht in einer derart umfassenden Weise ausgenutzt hat.
Zur Frage der Rechtmäßigkeit der Kürzungsregelung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV i. d. F. vom 11.09.1985 (BGBl I S. 1916; Freisetzung von 20 % der Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland) hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 17.06.1993 (3 C 25/90, BVerwGE 92, 322) ausgeführt:
„Diese Kürzungsregelung steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie verletzt insbesondere nicht die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Die Kürzung der Referenzmenge stellt keine Entziehung einer eigentumskräftig verfestigten Rechtsposition und damit keine Enteignung dar.
Auf der Seite des Pächters oder Käufers ... gilt dies schon deshalb, weil Art. 14 Abs. 1 GG nur Rechtspositionen schützt, die einem Rechtssubjekt schon zustehen (vgl. BVerfGE 68, 193 <222>). Die mit der Betriebsübertragung verbundene automatische Freisetzung von 20 % der bisherigen Referenzmenge bewirkt aber, daß der Pächter oder Käufer von vornherein einen mit einer geringeren Referenzmenge ausgestatteten Betrieb erhält, was sich gegebenenfalls - je nach der Struktur des Betriebes - in dem von ihm zu entrichtenden Pachtzins oder Kaufpreis niederschlägt. Der Betriebsübernehmer erwirbt daher hinsichtlich der ihm zustehenden Milchquote kein Recht, in das durch die streitige Kürzungsregelung eingegriffen würde.“
Nach dieser Rechtsprechung kann der Kläger zu 2. sich nicht auf Art. 14 GG berufen, sondern allenfalls Kaufpreisanpassung oder Schadensersatz verlangen. Das Bundesverwaltungsgericht führt weiter aus:
„Auch auf Seiten des Verpächters bzw. Verkäufers bewirkt die teilweise Freisetzung der Referenzmenge keinen Eigentumsentzug. Die Referenzmenge als solche ist kein Vermögenswert, der für sich gesehen den Schutz der Eigentumsgarantie genießen würde. Sie ist kein Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. ...
b) Gleichwohl ist die Referenzmengenfreisetzung eigentumsrechtlich relevant. Sie greift nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände ein. Es bedarf hier keiner Entscheidung, in welchem Umfang Erwerbsbetriebe als solche den Schutz der Eigentumsgarantie genießen (vgl. dazu BVerfGE 22, 380 <386>; 51, 193 <221 f.>; 68, 193 <222>). Darauf kommt es vorliegend nicht an, weil jedenfalls die zum Betrieb gehörenden sächlichen Betriebsmittel wie Ställe, Ländereien und Maschinen Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstellen, so daß die Möglichkeit ihrer privatnützigen Verwendung zum Schutzbereich dieser Bestimmung gehört.
In diesen Schutzbereich wird durch die Referenzmengenregelung eingegriffen. Wie der Senat in seinem Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 6.87 - (BVerwGE 81, 49 <52 ff.>) ausgeführt hat, wirkt sich die Abgabenregelung der Milch-Garantiemengen-Verordnung für die über die zugeteilten Referenzmengen hinaus produzierte Milch als Vermarktungsverbot aus. Da die Produktion derartiger nicht absetzbarer Güter binnen kurzem das wirtschaftliche Ende des Betriebes bedeuten würde, wird ein verständiger Betriebsinhaber davon in aller Regel absehen. Er ist mithin gehindert, seine Produktionsmittel entsprechend ihrer objektiven oder auch nur subjektiven Zweckbestimmung voll zur Milchproduktion einzusetzen.
Der Eingriff in den durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Bereich entfällt bei der Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV nicht deshalb, weil der Verpächter oder Verkäufer vom Zeitpunkt des Betriebsübergangs an diese Nutzung nicht mehr selbst auszuüben beabsichtigt. Die Privatnützigkeit des Eigentums umfaßt auch die Befugnis, das Eigentum zu veräußern oder im Wege der Verpachtung durch andere nutzen zu lassen. Führt ein solcher Akt zu einer erheblichen Einschränkung der mit dem Eigentum verbundenen Befugnisse, so wird auch dadurch die Eigentümerstellung beschränkt (vgl. BVerfGE 52, 1 <31>).
Die Statuierung solcher Beschränkungen stellt eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar. Diese ist nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe hat der Gesetzgeber die ihm von der Verfassung vorgegebenen Wertungen und Schranken zu beachten. Dazu gehört sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch die in Art. 14 Abs. 2 angeordnete Sozialbindung des Eigentums. Beide Belange hat der Gesetzgeber durch die von ihm zu treffenden Regelungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu einem gerechten Ausgleich zu bringen. Dem entspricht die Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentümer aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der Verfassung Bestand zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient (vgl. BVerfGE 52, 1 <29 f.>). Außerdem ist der Gleichheitssatz zu beachten.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV in ihrer hier zu beurteilenden Fassung nicht zu beanstanden“.
Diese Rechtsprechung ist auch im Rahmen der Überprüfung der Kürzungsregelung des § 12 Abs. 2 ZAV von Bedeutung, die sich danach als rechtmäßig erweist. Die Bestimmung ist durch gravierende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, ohne den Eigentümer unzumutbar zu belasten. Sie ist Bestandteil der umfassenden Kontingentierung der Milchproduktion durch die primär gemeinschaftsrechtlich verfasste Milchquotenregelung. Diese zielt auf die Stärkung der Funktion der Referenzmengen als Mittel zur Regulierung des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse ab. Dabei handelt es sich um ein wichtiges öffentliches Anliegen, zu dem der Rat der Europäischen Union in der 6. Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 1256/1999 Folgendes ausgeführt hat:
„Die Erfahrung mit der Zusatzabgabenregelung hat gezeigt, daß die Übertragung von Referenzmengen durch Rechtsgeschäfte wie Verpachtungen, die nicht unbedingt zu einer dauerhaften Zuteilung der betreffenden Referenzmengen an den Empfänger führen, einen zusätzlichen Kostenfaktor für die Milcherzeugung darstellen können, der die Verbesserung der Erzeugungsstrukturen behindert. Um die Funktion der Referenzmengen als Mittel zur Regulierung des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse zu stärken, sollte es den Mitgliedstaaten gestattet werden, Referenzmengen, die im Wege von Verpachtungen oder vergleichbaren Rechtsgeschäften übertragen wurden, der einzelstaatlichen Reserve zuzuführen, damit diese nach objektiven Kriterien neu an aktive Erzeuger verteilt werden können, insbesondere an diejenigen, die sie vorher beliefert haben“.
Angesichts der strukturellen Probleme des Milchmarktes und der Landwirtschaft insgesamt kann die Bedeutung solcher Maßnahmen nicht in Zweifel gezogen werden. Der Bundesrat hat hierzu in seiner Begründung der Zusatzabgabenverordnung ausgeführt:
„Durch den starken Strukturwandel in der Milcherzeugung in den letzten Jahren ist die Zahl der Inhaber von Milchquoten, die nicht mehr selbst Milch produzieren, sondern ihre Milchquoten verpachtet haben, immer größer geworden. Durch die zunehmende Belastung der aktiven Milcherzeuger mit den Kosten für den Erwerb und insbesondere die Zupacht von Milchquoten besteht die Gefahr, dass der einkommensstabilisierende Effekt der Milchquotenregelung mehr und mehr ausgehöhlt wird [BR-Drs. Nr. 577/99, S. 24]. ... Die Abzugsregelung kann einen Beitrag dazu leisten, dass bei der grundsätzlich möglichen Verlängerung von Pachtverträgen ein kostendämpfender Effekt eintritt [a.a.O., S. 25]. ... Die Kostenbelastung für den Erwerb und insbesondere die Zupacht von Referenzmengen gefährdet nicht nur zunehmend das eigentliche Ziel der Milchquotenregelung, nämlich zur Stabilisierung der Milcherzeugereinkommen beizutragen, sondern behindert auch die gerade mit Blick auf einen Ausstieg aus der Milchkontingentierung dringend erforderliche Verbesserung der Milcherzeugungsstrukturen. Angesichts der nach wie vor hohen Finanzmittel, die für den gemeinschaftlichen Milchmarkt aufgebracht werden, liegt es im überragenden Interesse des Gemeinwohls, diesem Trend entgegenzuwirken. Daher soll bei der Rückgewähr von Pachtquoten grundsätzlich ein Abzug von 33 vom Hundert der zurückgewährten Referenzmenge erfolgen [a.a.O., S. 31]“.
Hinzu kommt, dass die milchproduzierenden Betriebe starke soziale Bezüge aufweisen, die im Rahmen des Art. 14 Abs. 2 GG selbst gewichtige Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Zum einen sind es diese Betriebe, die durch ihre Überproduktion die Probleme des Milchmarktes geschaffen haben. Zum anderen agieren sie auf einem Markt, der durch Abnahme- und Preisgarantien gekennzeichnet ist und damit einen wesentlichen Teil des unternehmerischen Risikos der Allgemeinheit aufbürdet (BVerwG, Urt. v. 17.06.1993, a.a.O.).
Vor diesem Hintergrund ist die in § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV getroffene Regelung auch in ihrer konkreten Ausgestaltung weder unverhältnismäßig noch willkürlich. Der Bundesrat hat hierzu ausgeführt (a.a.O., S. 31 f.):
„Der Abzug trägt auch der Tatsache Rechnung, dass die Pachtverträge mit ihren gegenseitigen Rechten und Pflichten trotz Bestehen des Verpachtungsverbots seit dem 1. April 2000 weiterlaufen konnten. ... Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Gesetzgeber bei der Konzeption der Übergangsregeln einen weiten Gestaltungsspielraum hat, ist der Abzug von 33 vom Hundert vor dem Hintergrund des im Gemeinwohl liegenden Ziels der Stabilisierung der Einkommen der Milcherzeuger angemessen. Der Abzug trägt außerdem den Ermächtigungen des EG-Rechts Rechnung, die auf die Stärkung der Position der milcherzeugenden Pächter zielen“.
Der in § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV getroffenen Regelung liegen hiernach nachvollziehbare sachliche Erwägungen zugrunde, die es rechtfertigen, die Referenzmengenfreisetzung in dem dort angesprochenen Fall anzuordnen.
Der Verlust, der den Eigentümer bei Anwendbarkeit des § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV trifft, ist nicht unzumutbar. Ein Referenzmengenabzug von 33 % führt in aller Regel nicht zu einer vollständigen Entwertung des Eigentums. Vielmehr bleibt auch danach eine sinnvolle Eigentumsnutzung möglich. Im Übrigen ist die Erhaltung der sich aus den staatlichen Garantien ergebenden Vorteile unter dem Blickwinkel der Eigentumsgewährleistung - wie ausgeführt - ohnehin nur eingeschränkt schutzwürdig.
Die Kostenentscheidung ergeht nach §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer lässt gemäß § 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufung zu, weil sie der Rechtsfrage, ob die Zusatzabgabenverordnung auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage beruht, grundsätzliche Bedeutung beimisst.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 Abs. 1 und 12 Abs. 2 MOG
§§ 931, 398 BGB
§§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 31 ZAV
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Abs. 1 ZAV
§ 8 Abs. 1 S. 1 MOG
§ 12 Abs. 2 S. 1 MOG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG
§ 12 Abs. 2 ZAV
§ 12 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ZAV
§ 7 Abs. 2 S. 5 ZAV
§ 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV
§ 7 Abs. 4 Satz 1 MGV
§ 12 Abs. 2 S. 1 ZAV
§ 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 und 12 Abs. 2 des Marktorganisationsgesetzes
Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 80 GG
Art. 23 GG
Art. 8a der VO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2003, 731
DÖV 2002, 852, 853
DÖV 1989, 338, 341
BVerfGE 101, 1
BVerfGE 58, 257, 277
BVerfGE 13, 261, 270
BVerfGE 30, 367, 385
BVerfGE 72, 200, 242
BVerwGE 92, 322
BVerfGE 68, 193
BVerfGE 22, 380
BVerwGE 81, 49
BVerfGE 52, 1
3 C 10/02
9 BV 02.30
1 BvR 640/80
3 C 18/91
2 BvR 848/88
2 BvL 6/59
2 BvL 2/66
2 BvL 2/83
12 B 35/01
3 C 25/90
3 C 6.87