Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-20, Aktenzeichen 4 A 206/21 HAL

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in der Gemeinde B-Stadt im Landkreis Mansfeld-Südharz. Auf diesem Grundstück unterhält sie einen Betriebsstandort ihres Unternehmens, und errichtet dort ein Gebäude, welches sie später verpachten möchte. Sie begehrt die Aufhebung von acht Allgemeinverfügungen zur Festlegung von Gebieten nach § 121 des Strahlenschutzgesetzes (Radonvorsorgegebiete), welche jeweils für das Gebiet einer Gemeinde im Landkreis Mansfeld-Südharz gelten.
Radon-222 (Rn-222) ist ein natürlich vorkommendes Isotop des Edelgases Radon (Elementsymbol Rn). Es entsteht durch den Zerfall von im Boden und Gesteinen vorhandenem Uran, Radium und Thorium. Da es sehr beweglich ist, wird es aus dem Gestein und den Böden freigesetzt und dringt an die Oberfläche. Auch in Innenräume von Gebäuden kann es eindringen und sich dort anreichern. Höhere Konzentrationen können in solchen Gebäuden auftreten, die zum Boden unzureichend abgedichtet sind und in dessen Innenräumen ein geringer Luftaustausch stattfindet. Halten sich Personen in solchen Räumen über längere Zeiträume (Jahre) auf, steigt nach den derzeitigen Erkenntnissen ihr Risiko, an Lungenkrebs zu erkranken.
Bis zum Jahr 2020 trug der Beklagte Daten über die zu erwartende Radon-222-Aktivitätskonzentration für das Landesgebiet zusammen, um Prognosen für die Radon-222-Aktivitätskonzentration in Gebäuden mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen zu erstellen, die als Grundlage seiner Entscheidung über die Ausweisung von Radonvorsorgegebieten dienen sollten. Hierzu zog der Beklagte zunächst die Prognosekarte des geogenen Radonpotenzials 2020 des Bundesamtes für Strahlenschutz (BfS) heran. Diese Karte bildet auf Grundlage von an etwa 6.000 Messpunkten in Deutschland in den Jahren 1992 bis 2020 erhobenen Messungen in einem groben Raster die prognostizierte räumliche Verteilung des Radonpotenzials für das Gebiet der Bundesrepublik ab. Das Radonpotenzial ist eine Größe, mit der beschrieben wird, wie stark Radon aus dem Boden entweicht und potenziell in Innenräume gelangen kann. Es berücksichtigt die Konzentration von Radon-222 im Boden und die Gasdurchlässigkeit des Bodens.
Der Beklagte folgte in der Erstellung seiner Prognosen der Empfehlung des BfS, nach der die Werte der Prognosekarte für die Ausweisung von Radonvorsorgebieten mittels lokal vorliegenden Wissens auf Plausibilität zu prüfen seien. Für Gebiete mit Werten des Radonpotentials zwischen den Schwellenwerten von 20 und 44 erlaube die Karte des BfS allein keine gesicherte Aussage zu Prognosen von Referenzwertüberschreitungen. In diesem Sinne unterzog der Beklagte die Werte der Prognosekarte des BfS in der Zusammenschau mit weiteren Daten und Einflussfaktoren einer wertenden Betrachtung und erstellte gemeindegebietsbezogene Gutachten. In den Gutachten prognostizierte er, ob in den jeweiligen betrachteten Gemeinden die über das Jahr gemittelten Radon-222-Aktivitätskonzentrationen in der Luft in einer beträchtlichen Zahl von Gebäuden mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen einen Referenzwert des Strahlenschutzgesetzes überschreiten würden.
Als weitere Daten und Einflussfaktoren bezog der Beklagte für die jeweiligen Gebiete unter anderem Erkenntnisse der Geologie und bestimmter geologischer Formationen in seine Betrachtung ein, sowie Daten der Prognose der Radon-222-Konzentration in der Bodenluft des BfS und Daten von Messungen der Radon-222-Konzentration in Innenräumen von Gebäuden. Zudem führte der Beklagte selbst Fahrten mit Messungen der Ortsdosisleistungen der Gammastrahlung (Gamma-ODL) in den jeweiligen Gebieten durch, um die Datenbasis mit großräumigen Vergleichswerten zu erweitern.
Für die Gemeinde Eisleben prognostizierte der Beklagte, es müsse davon ausgegangen werden, dass in einer beträchtlichen Anzahl von Gebäuden mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen eine Überschreitung des Referenzwertes zu erwarten und das Gemeindegebiet daher als Radonvorsorgegebiet auszuweisen sei. Der aus der Prognosekarte des geogenen Radonpotentials des BfS abgeleitete Wert für das Gemeindegebiet Eisleben von 25 allein erlaube noch keine gesicherte Prognose, da er im Unsicherheitsbereich liege. Die konkreten Messwerte der Radon-222-Konzentration in Innenräumen von Gebäuden im Gemeindegebiet sprächen aber für eine Prognose der Referenzwertüberschreitung: 28% der im Keller oder Erdgeschoss erhobenen Messwerte lägen über dem Referenzwert. Geologisch ergäbe sich ein erhöhtes Radonexhalationspotenzial aus den im Süden des Gemeindegebietes gelegenen Gesteinen des Hornburger Sattels. Auch die mit den Fahrten gewonnen Messungen der Gammastrahlungs-Ortsdosisleistung hätten erhöhte Werte ergeben. Erhöhte Gammastrahlungs-Ortsdosisleistungswerte habe auch eine im Stadtgebiet betriebene Sonde des BfS angezeigt.
Auf Grundlage von jeweils gemeindegebietsbezogenen Gutachten legte der Beklagte die Gemeinden Eisleben, Allstedt, Sangerhausen, Hettstedt, Mansfeld, Goldene Aue und Südharz sowie die Verbandsgemeinde Helbra mit Allgemeinverfügungen jeweils vom 03.11.2020 als Radonvorsorgegebiete nach § 121 des Strahlenschutzgesetzes fest (Ziffer 1). Gemäß Ziffer 2 der Allgemeinverfügungen gelten diese jeweils als am 30.12.2020 öffentlich bekannt gegeben und treten ab diesem Zeitpunkt in Kraft.
Zur Begründung führte der Beklagte zu seinen gutachterlichen Prognosen der Radonkonzentrationen und den an die Prognose zu stellenden Anforderungen nach der Strahlenschutzverordnung aus. Die Festlegung sei gemeindegebietsbezogen erfolgt, da der Landkreis Mansfeld-Südharz nicht in seiner Gesamtheit als Radonvorsorgegebiet festzulegen sei. Die Pflicht zur Prävention im Sinne des Strahlen- und Gesundheitsschutzes dürfe nicht unterlaufen werden, indem die betrachteten Gebiete nur groß genug gewählt würden, dass die Bedingung der Betroffenheit von 75% des Gebietes dann nicht erfüllt sei. Die Allgemeinverfügungen weisen auf Pflichten nach dem Strahlenschutzgesetz bei der Errichtung von Gebäuden und bei der Verantwortung für Arbeitsplätze in Innenräumen hin.
Der Beklagte ließ die Allgemeinverfügungen jeweils im Wege der Amtshilfe von den Gemeinden bekannt machen, deren Gebiet als Radonvorsorgegebiet festgelegt werden sollte. Die gegenständlichen Allgemeinverfügungen sind wie folgt bezeichnet und bekannt gemacht:
40327/1-10
Gemeinde Eisleben
Amtsblatt vom 28.11.2020
40327/1-3
Gemeinde Allstedt
Amtsblatt vom 09.12.2020
40327/1-14
Gemeinde Sangerhausen
Amtsblatt vom 01.12.2020
40327/1-12
Verbandsgemeinde Helbra
40327/1-8
Gemeinde Hettstedt
Amtsblatt vom 25.11.2020
40327/1-11
Gemeinde Mansfeld
Amtsblatt vom 11.12.2020
40327/1-6
Gemeinde Goldene Aue
40327/1-15
Gemeinde Südharz
Amtsblatt vom 27.11.2020
Am 29.01.2021 hat die Klägerin, gemeinsam mit drei weiteren Klägern, bei dem erkennenden Gericht Klage gegen all diese Allgemeinverfügungen erhoben.
Das Gericht hat mit Beschluss vom 14.11.2022 die Klagen der übrigen Kläger (zu 2, zu 3 und zu 4) gegen die in der Klageschrift benannten Allgemeinverfügungen des Beklagten abgetrennt. Diese werden unter den Aktenzeichen 4 A 431/22 HAL, 4 A 432/22 HAL und 4 A 433/22 HAL geführt.
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin aus, die Festlegung der Radonvorsorgegebiete sei aus mehreren Gründen rechtswidrig. Die Rechtsfolgen der Festlegung seien unbestimmbar. Die Pflicht zu Messungen könne nicht auf die Einwohner, Unternehmer und Grundstückseigentümer abgewälzt werden. Der Beklagte müsse vor einer Festlegung selbst messen. Für die Festlegungsgebiete müsse ein erhöhtes Krankheitsrisiko durch eine Radonbelastung erst nachgewiesen werden. Der Beklagte müsse gemäß der §§ 137 ff. des Strahlenschutzgesetzes vorrangig Verursacher von Radonbelastungen in Anspruch nehmen. Dies betreffe Bergbauunternehmen. Die in den Allgemeinverfügungen in Bezug genommenen Messungen seien nicht nachvollziehbar. Die Allgemeinverfügung sei nicht die richtige Handlungsform, Regelungen dieser Tragweite und Ausdehnung unterlägen dem Gesetzesvorbehalt. Des Weiteren habe der Beklagte mit der gemeindegebietsbezogenen Festlegung fast aller Gemeinden des Landkreises und der Bekanntmachung in den einzelnen örtlichen Amtsblättern das Erfassen der örtlichen Ausdehnung der Festlegungen und den Rechtsschutz unzulässig erschwert. Er hätte die Vorsorgegebiete „quartierbezogen“ festlegen müssen, also jedenfalls ortschaftsbezogen und nicht bezogen auf das gesamte Gemeindegebiet. Es hätte eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden müssen. Die Klägerin sei durch alle angegriffenen Allgemeinverfügungen betroffen, da sie auch in den Gemeinden tätig sei, in denen sie keinen Betriebsstandort habe. Ihre Tätigkeit umfasse unter anderem den Erwerb von Grundstücken und die Durchführung von Arbeiten in Gebäuden auf Grundstücken Dritter. Die Pflicht zur Durchführung von Messungen gleiche einer Enteignung. Die Festlegung der Gebiete führe nicht nur zu unverhältnismäßig hohen Kosten und hohem Aufwand, sondern auch zu einer Stigmatisierung des ganzen Festlegungsgebiets. Letztlich würde die Region in Vorbereitung einer möglichen Auswahl des Standortes für ein Endlager zu einem strahlenvorbelasteten Bereich erklärt. Der Gesundheitsschutz sei nicht Ziel der Festlegungen, diese seien willkürlich. Andere Bundesländer würden anders vorgehen und beispielsweise Kosten für Messungen tragen.
Die Klägerin beantragt,
die Allgemeinverfügungen des Beklagten zur Festlegung von Gebieten nach § 121 Strahlenschutzgesetz (Radonvorsorgegebiete) vom 03.11.2020, bezeichnet mit den Nummern 40327/1-10 (B-Stadt), 40327/1-3 (Gemeinde Allstedt), 40327/1-14 (Gemeinde Sangerhausen), 40327/1-12 (Verbandsgemeinde Helbra), 40327/1-8 (Gemeinde Hettstedt), 40327/1-11 (Gemeinde Mansfeld), 40327/1-6 (Gemeinde Goldene Aue), 40327/1-15 (Gemeinde Südharz), aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die angegriffenen Allgemeinverfügungen und vertieft deren Begründung. Die Klägerin sei hinsichtlich aller Allgemeinverfügungen mit Ausnahme derjenigen bezüglich der Gemeinde Eisleben, in der sie über Grundeigentum und einen Betriebsstandort verfüge, nicht klagebefugt. Werde die Klägerin in Gebäuden Dritter tätig, sei der Dritte als Arbeitsplatzverantwortlicher zur Durchführung von Messungen verpflichtet. Die Handlungsform der Allgemeinverfügung ergebe sich aus dem Gesetz. Als kleinste Verwaltungseinheiten seien die Gemeinden anzusehen. Die Anforderungen an die Prognoseentscheidung seien aus dem Strahlenschutzgesetz und der Strahlenschutzverordnung abgeleitet worden. Detaillierte Messungen seien die angestrebte Folge, nicht Voraussetzung der Prognose. Die Gesundheitsgefahren durch Radonbelastungen seien bereits in die Bundesgesetzgebung eingeflossen und grundsätzlich unbestreitbar. Bergbauaktivitäten könnten zwar Einfluss auf das Austreten von Radon aus dem Boden haben, dieses etwa örtlich verstärken. Sie seien aber nicht Ursache der natürlich auftretenden Belastung. Ziel der Festlegung der Radonvorsorgegebiete sei nicht die Beseitigung von Radonquellen, sondern die konkrete Feststellung von Radonbelastungen, um auf dieser Grundlage gegebenenfalls erforderliche Schutzmaßnahmen ergreifen zu können. Hinsichtlich der als Entscheidungsgrundlage angestellten Prognosen nimmt der Beklagte auf die jeweiligen gemeindebezogenen Gutachten Bezug. Abschließend übergibt er Angebote für an Arbeitsplätzen einzusetzende passive Radonmessgeräte. Die Kosten für die Messung an einem Arbeitsplatz für einen Messzeitraum bewegten sich danach im Bereich unter 50 Euro.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist überwiegend unzulässig und im Übrigen unbegründet.
A. Die Klage ist überwiegend unzulässig.
1. Soweit sich die Klage gegen die Allgemeinverfügung für die Gemeinde Eisleben richtet, ist sie zulässig. Insbesondere ist die Klägerin gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Klagebefugt ist, wer geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Mit der Allgemeinverfügung legte der Beklagte das Gebiet der Gemeinde B-Stadt im Landkreis Mansfeld-Südharz als Gebiet nach § 121 des Strahlenschutzgesetzes (Radonvorsorgegebiet) fest. Infolge der Festlegung ergeben sich für das jeweilige Gebiet Rechtsfolgen aus dem Gesetz zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung, dem Strahlenschutzgesetz (StrlSchG) vom 27.06.2017 (BGBl. I S. 1966), zuletzt geändert am 20.05.2021 (BGBl. I S. 1194) in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung vom 23.10.2020 (BGBl. I S. 2232).
Hinsichtlich der Festlegung des Gebietes der Gemeinde Eisleben kann die Klägerin eine Verletzung eigener Rechte geltend machen, da sie im Gemeindegebiet jedenfalls über zur Bebauung grundsätzlich geeignetes Grundstückseigentum verfügt.
Im Teil 4 „Strahlenschutz bei bestehenden Expositionssituationen“, Kapitel 2 „Schutz vor Radon“ sieht das StrlSchG zunächst in § 123 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 eine zusätzliche Pflicht für die Verhinderung oder die Erschwerung von Zutritt von Radon aus dem Baugrund für Gebäude vor, die in Radonvorsorgegebieten errichtet werden. Wer ein Gebäude mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen errichtet, hat schon gemäß § 123 Abs. 1 S. 1 StrlSchG geeignete Maßnahmen zu treffen, um den Zutritt von Radon aus dem Baugrund zu verhindern oder erheblich zu erschweren. Gemäß § 123 Abs. 1 S. 2 gilt diese Pflicht als erfüllt, wenn 1. die nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erforderlichen Maßnahmen zum Feuchteschutz eingehalten werden und 2. in den nach § 121 Absatz 1 Satz 1 festgelegten Gebieten, also den Radonvorsorgegebieten, zusätzlich die in der Rechtsverordnung nach Absatz 2 bestimmten Maßnahmen eingehalten werden. Gemäß § 123 Abs. 2 StrlSchG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates weitere Maßnahmen zum Schutz vor Radon für zu errichtende Gebäude innerhalb der Radonvorsorgegebiete zu bestimmen. Von dieser Ermächtigung machte die Bundesregierung Gebrauch durch Erlass des § 154 der Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung, der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) vom 29.11.2018 (BGBl. I S. 2034, 2036; 2021 I S. 526), zuletzt geändert am 08.10.2021 (BGBl. I S. 4645). Danach gilt in den Radonvorsorgegebieten die Pflicht, geeignete Maßnahmen gegen den Radonzutritt zu treffen, als erfüllt, wenn neben den allgemeinen Maßnahmen nach § 123 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 StrlSchG mindestens eine der Maßnahmen nach den Nummern 1. bis 5. durchgeführt wird. Beispielsweise sieht die Nummer 3 die „Begrenzung der Rissbildung in Wänden und Böden mit Erdkontakt und Auswahl diffusionshemmender Betonsorten mit der erforderlichen Dicke der Bauteile“ vor.
Da das klägerische Grundstück im Radonvorsorgegebiet liegt, ist die Klägerin mit der Festlegung dieses Gebietes in ihrer durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) geschützten Eigentumsgarantie in der Ausprägung als Baufreiheit betroffen (BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973 - 1 BvL 39/69 -, BVerfGE 35, 263-280, Rn. 43). Der damit verbundene Eingriff bedarf der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, eine Rechtsverletzung ist mithin möglich.
Im Abschnitt 3 „Schutz vor Radon an Arbeitsplätzen in Innenräumen“ sieht das StrlSchG im Wesentlichen zunächst gemäß § 127 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 eine Messpflicht des Verantwortlichen für einen Arbeitsplatz im Innenraum vor. Dieser hat innerhalb der Frist nach Satz 2, also innerhalb von 18 Monaten nach der Festlegung des Gebiets, Messungen der Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Luft zu veranlassen, wenn sich der Arbeitsplatz im Erd- oder Kellergeschoss eines Gebäudes befindet, das in einem Radonvorsorgegebiet liegt. Gemäß § 127 Abs. 1 S. 3 StrlSchG besteht die Pflicht zu einer erneuten Messung bei bestimmten Veränderungen des Arbeitsplatzes. Gemäß § 127 Abs. 3 S. 1 StrlSchG hat der für den Arbeitsplatz Verantwortliche die Messungen unverzüglich aufzuzeichnen und gemäß Satz 2 aufzubewahren sowie der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen. Überschreitet die Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Luft an einem Arbeitsplatz den Referenzwert nach § 126, so hat der für den Arbeitsplatz Verantwortliche gemäß § 128 Abs. 1 StrlSchG unverzüglich Maßnahmen zur Reduzierung der Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Luft zu ergreifen. Für diesen Fall der Referenzwertüberschreitung sehen die folgenden Vorschriften des dritten Abschnitts des StrlSchG weitere Pflichten vor. § 128 Abs. 3 S. 1 StrlSchG verpflichtet den Verantwortlichen etwa zur Unterrichtung die betroffenen Arbeitskräfte und den Betriebsrat oder Personalrat. Gemäß § 129 Abs. 1 S. 1 StrlSchG hat der Verantwortliche den Arbeitsplatz bei ausbleibender Unterschreitung des Referenzwertes unverzüglich bei der zuständigen Behörde anzumelden und gemäß § 130 Abs. 1 S. 1 StrlSchG eine arbeitsplatzbezogene Expositionsabschätzung durchzuführen. Ergibt die Abschätzung eine bestimmte Dosisüberschreitung, sind gemäß § 130 Abs. 3 StrlSchG näher bestimmte Anforderungen des beruflichen Strahlenschutzes, unter anderem des § 131 StrlSchG zu erfüllen.
Diese Pflicht stellt grundsätzlich einen Eingriff in den einheitlichen Schutzbereich der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG (BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377-444) solcher Unternehmen dar, die für Arbeitsplätze in Erd- oder Kellergeschossen verantwortlich sind. Ob dies auf die Klägerin hinsichtlich der von ihr in diesem Sinne pauschal geltend gemachten Arbeitsplätze an ihrem Betriebsstandort in der Gemeinde Eisleben zutrifft, kann dahinstehen, da sie jedenfalls aufgrund Ihres dort bestehenden Grundstückseigentums insoweit klagebefugt ist.
2. Die Klage ist hinsichtlich der übrigen angegriffenen Allgemeinverfügungen, also derjenigen betreffend die Gemeinden Allstedt, Sangerhausen, Hettstedt, Mansfeld, Goldene Aue und Südharz sowie die Verbandsgemeinde Helbra unzulässig. Insoweit ist die Klägerin nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, sie kann die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten nicht geltend machen.
Weder kann sie Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG noch die Verantwortung für Arbeitsplätze für diese Gebiete geltend machen, sodass sie sich auch nicht auf die Möglichkeit der Verletzung ihres Grundrechts auf Berufsfreiheit berufen kann.
Aus ihrem Vortrag, ihre Tätigkeit umfasse unter anderem auch in anderen Gebieten als der Gemeinde Eisleben die Anmietung von Gebäuden und der dortigen Einrichtung von Arbeitsplätzen, die Einrichtung von Arbeitsplätzen in Innenräumen von Gebäuden Dritter sowie gegebenenfalls den Ankauf von Grundstücken, folgt nichts anderes. Auf Hinweise des Gerichts zur Konkretisierungsbedürftigkeit dieses Vortrages sowohl im vorbereitenden Verfahren als auch in der mündlichen Verhandlung trug die Klägerin insoweit nicht ergänzend vor. Ob ihre pauschal gebliebenen Behauptungen zutreffen, kann indes offenbleiben, denn sie erweisen sich jedenfalls als unergiebig. Gegenwärtig ist die Klägerin von den Festlegungen der anderen Gemeindegebiete als Radonvorsorgegebiete - soweit ersichtlich - in ihren Rechten jedenfalls noch nicht betroffen, soweit es Messpflichten als Verantwortliche für Arbeitsplätze oder bauliche Maßnahmen bei der Errichtung von Gebäuden betrifft. Soweit sie pauschal die Ausübung einer eigenverantwortlichen beruflichen Betätigung in Betriebsstätten eines anderen im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 StrlSchG geltend macht, wäre sie als Dritte anzusehen, die die Messpflicht des § 127 Abs. 1 S. 1 StrlSchG nicht trifft. Gemäß § 129 Abs. 3 S. 1 StrlSchG hätte ein Dritter, der in fremden Betriebsstätten eine Betätigung eigenverantwortlich beruflich ausübt oder ausüben lässt, diese Betätigung unverzüglich anzumelden, sobald sie an mehreren Arbeitsplätzen ausgeübt wird, die nach Absatz 1 Satz 1 anzumelden sind. Nach Absatz 1 Satz 1 des § 129 StrlSchG hat der für den Arbeitsplatz Verantwortliche den Arbeitsplatz bei der zuständigen Behörde unverzüglich anzumelden, wenn eine Messung nach § 128 Absatz 2 Satz 1 keine Unterschreitung des Referenzwerts nach § 126 ergibt. Der Dritte wäre demnach gegebenenfalls auch zu einer Anmeldung und zur betrieblichen Zusammenarbeit mit dem für den Arbeitsplatz Verantwortlichen verpflichtet, § 129 Abs. 4 StrlSchG. Der Vortrag einer Betätigung in Betriebsstätten Dritter in diesem Sinne ist danach nicht geeignet, die Möglichkeit einer Rechtsverletzung hinreichend substantiiert darzulegen.
Soweit die Klägerin mit ihrem Vortrag geltend macht, sich möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt den aus den Festlegungen der anderen Gemeinden als Radonvorsorgegebiete verknüpften Pflichten des StrlSchG ausgesetzt zu sehen, ergibt sich auch daraus nicht ihre Klagebefugnis hinsichtlich der Festlegungen dieser Gemeindegebiete. Mit der Entscheidung des Bundesgesetzgebers in § 121 Abs. 1 S. 1 StlSchG, als Handlungsform der Festlegung der Radonvorsorgegebiete die Allgemeinverfügung zu bestimmen, teilen die angegriffenen Allgemeinverfügungen die sich aus ihrer Form ergebenden Rechtsfolgen. Dass der Bundesgesetzgeber die Handlungsform der Allgemeinverfügung nicht vorgeben durfte, ist weder im Einzelnen vorgetragen noch sonst nicht ersichtlich. Insoweit steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein Wahlrecht zu (BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 - 4 C 16/81 -, BVerwGE 70, 77-83, juris; Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 35 Rn. 18a). Soweit die Klägerin geltend macht, die Festlegung der Radonvorsorgegebiete hätte aufgrund der Reichweite ihrer Auswirkungen in der Form eines Gesetzes erfolgen müssen, kann dies schon aufgrund des Ortsbezuges der Festlegungen nicht geteilt werden. Hinsichtlich der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten die allgemeinen Anforderungen der Möglichkeitstheorie, das heißt die Klägerin muss jedenfalls die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte „geltend machen“. Diese Möglichkeit ist mit dem pauschalen Vorbringen, gegebenenfalls in der Zukunft von den vorstehend beschriebenen Rechtsfolgen der Festlegung eines Radonvorsorgegebietes „betroffen“ zu sein, nicht hinreichend dargelegt. Hierdurch wird auch der Rechtsschutz der Klägerin nicht unzulässig verkürzt, so dass auch nicht ausnahmsweise im Hinblick auf das aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Gebot effektiven Rechtsschutzes gegen Akte öffentlicher Gewalt eine Klagebefugnis anzunehmen wäre.
Auch das Gebot effektiven Rechtsschutzes knüpft grundsätzlich an einen bereits gegenwärtigen, nicht an einen zukünftigen Eingriff an. Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn beim Zuwarten auf eine möglicherweise künftige Beeinträchtigung irreversible Fakten geschaffen werden und dadurch nicht wiedergutzumachende Nachteile entstehen könnten. Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich.
Der Rechtsschutz ist der Klägerin auch zu einem späteren Zeitpunkt gegen eine Festlegung eines Gemeindegebiets als Radonvorsorgegebiet eröffnet, sofern sie sich den aus der Festlegung ergebenden Pflichten des StrlSchG erstmals gegenübersieht. Grundsätzlich wirkt die öffentliche Bekanntgabe der Allgemeinverfügung im Sinne des § 43 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Sachsen-Anhalt (VwVfG LSA) zukunftsoffen gegenüber jedermann (Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 41 Rn. 136). Gemäß § 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG darf eine Allgemeinverfügung auch dann öffentlich bekannt gemacht werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Seine Entscheidung der öffentlichen Bekanntgabe begründete der Beklagte ausdrücklich unter Verweis auf diese Vorschrift damit, die Einzelbekanntgabe sei gegenüber allen von dieser Allgemeinverfügung Betroffenen (u.a. Grundstückeigentümer und Unternehmer in den ausgewiesenen Gebieten) untunlich. Der Begriff „Betroffene“(§ 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG spricht von den Beteiligten) ist in diesem Zusammenhang nicht präzise gewählt. Er deutet aber das Rechtsschutzproblem an, welches sich aus der Konstellation ergibt, in der die Allgemeinverfügung öffentlich in einem Gemeindegebiet bekannt gemacht wird, zu dem eine Person zu diesem Zeitpunkt noch gar keinen Bezug hat, also von der Festlegung jedenfalls noch nicht betroffen ist. Erwirbt beispielsweise eine Person nach Ablauf der Rechtsbehelfsfrist in diesem Gemeindegebiet Grundeigentum und sieht sich der mit der Festlegung des Radonvorsorgegebietes einhergehenden Pflicht zur weitergehenden Abdichtung eines von ihr neu zu errichtenden Gebäudes ausgesetzt, wäre ihr vor dem Erwerb des Grundeigentums mangels individueller Betroffenheit der Rechtsschutz unter Verweis auf die ihr (noch) fehlende Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO verwehrt (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 32/09 -, juris, Rn. 13). Systematisch war das materielle Recht zu diesem Zeitpunkt mit dem auf den Schutz subjektiver Rechte ausgestalteten Prozessrecht auch nicht durchzusetzen. Einen Anspruch auf Aufhebung einer in einem solchen Fall rechtswidrigen Allgemeinverfügung soll derjenige nicht geltend machen können, der nicht individuell betroffen ist, was durch die Regelungen der §§ 113 Abs. 1 S. 1 und 42 Abs. 2 VwGO zum Ausdruck kommt. Tritt die Betroffenheit für eine Person durch eine Regelung einer dauerhaft Wirkung entfaltenden Allgemeinverfügung nach Ablauf deren Rechtsbehelfsfrist ein, wobei die Handlungsform gesetzlich vorgeschrieben war und sich nicht lediglich aus der Gestalt der getroffenen Regelung ergibt, und konnte diese betroffene Person aufgrund mangelnder Betroffenheit in eigenen Rechten nach dem Prozessrecht zwischen Zeitpunkt der Bekanntgabe und Ablauf der Rechtsbehelfsfrist (noch) keinen Rechtsschutz erlangen, so muss sich ihr jedoch mit Rücksicht auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes des Art. 19 Abs. 4 GG die Möglichkeit der Erhebung ordentlicher Rechtsbehelfe eröffnen (BVerfG, Beschluss vom 10.09.2009, Az. 1 BvR 814/09; BVerwG, Urteil vom 23.09.2010, Az. 3 C 32/09, 11ff.; Schoch/Schneider/Baer, 3. EL August 2022, VwVfG § 41 Rn. 116)
Die Klagebefugnis der Klägerin folgt auch nicht aus einer in diesem Zusammenhang geltend gemachten derzeitigen Unabsehbarkeit der mit den Festlegungen der Gemeindegebiete verknüpften gesetzlichen Folgen. Wie bereits zu 1. ausgeführt erweist sich die gesetzliche Ausgestaltung der mit der Festlegung der Radonvorsorgegebiete verknüpften Rechtsfolgen keineswegs als unklar oder unübersichtlich. Sie sind systematisch differenziert ausgestaltet, enthalten unter anderem weitergehende Definitionen (vergleiche etwa § 127 Abs. 2 StrlSchG für die Definition der Verantwortlichkeit für einen Arbeitsplatz) und werden durch die §§ 153 StrlSchV konkreter ausgestaltet. Schließlich gewähren weder die Vorschriften des StrlSchG zum Schutz vor Radon noch das höherrangige Recht den Schutz eines Vertrauens der von der Festlegung Betroffenen auf einen unveränderten Fortbestand der zum Zeitpunkt der Festlegung geltenden Vorschriften des StrlSchG, die tatbestandlich an die Festlegung anknüpfen. Soweit die Klägerin geltend macht, die in die Festlegungen der Radonvorsorgegebiete einbezogenen Regionen würden durch die Festlegungen unter einen Generalverdacht gestellt, stigmatisiert und diskriminiert, handelt es sich dabei jedenfalls schon um rechtlich nicht geschützte Interessen und erst Recht nicht um solche, die zumindest auch den Schutz von Einzelnen bezwecken sollen.
B. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet.
Die angegriffene Allgemeinverfügung, mit der der Beklagte das Gebiet der Gemeinde Eisleben als Radonvorsorgegebiete festlegte, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
1. Rechtsgrundlage für den Erlass der Allgemeinverfügung ist § 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung vom 23.10.2020. Danach legt die zuständige Behörde durch Allgemeinverfügung innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten einer Rechtsverordnung nach Absatz 2 die Gebiete fest, für die erwartet wird, dass die über das Jahr gemittelte Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Luft in einer beträchtlichen Zahl von Gebäuden mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen den Referenzwert nach § 124 oder § 126 überschreitet. Gemäß § 121 Abs. 1 S. 2 veröffentlicht sie die Festlegung der Gebiete.
Maßgeblicher Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage für die Beurteilung eines Aufhebungsanspruchs bezüglich der angefochtenen Allgemeinverfügungen ist der Zeitpunkt der Behördenentscheidung. Ob unter dem Zeitpunkt der Behördenentscheidung der Zeitpunkt des jeweiligen Erlasses der Allgemeinverfügungen am 03.11.2020, die verschiedenen Zeitpunkte der Veröffentlichungen in den Amtsblättern im November und Dezember 2020 oder der 30.12.2020 als dem Tag zu verstehen ist, an dem die Allgemeinverfügungen nach ihren Ziffern 2 jeweils als bekannt gegeben gelten, kann dahinstehen. Denn die hier maßgebliche Fassung des StrlSchG vom 23.10.2020 trat gemäß Artikel 6 des Änderungsgesetzes (BGBl. I S. 2232) am 29.10.2020 in Kraft und behielt Gültigkeit, bis sie mit Wirkung vom 04.03.2021 durch Gesetz vom 25.02.2021 (BGBl. I S. 306) geändert wurde. Auf den Zeitpunkt der Behördenentscheidung war abzustellen, da die Entscheidung des Beklagten über eine Ausweisung eines Radonvorsorgegebietes nach der Befugnis des § 121 StrlSchG eine Prognoseentscheidung ist, bei der es nach dem materiellen Recht also für die Frage einer Aufhebung nicht darauf ankommt, ob sich die Prognose nach der auf sie gestützten Behördenentscheidung bestätigt oder nicht (BVerwG, Beschluss vom 11. 07. 2012 - 3 B 78/11 -, juris, Rn. 11). Hieraus ergibt sich in zeitlicher Hinsicht für die betroffene Klägerin auch keine Rechtsschutzlücke dergestalt, dass es ihr verwehrt bliebe, sich zu einem späteren Zeitpunkt gegen eine aus der Festlegung ergebende Pflicht mit dem Vortrag zu wehren, die Prognose habe sich als unzutreffend herausgestellt (BVerwG, Beschluss vom 11. 07. 2012 - 3 B 78/11 -, juris, Rn. 13). Gemäß § 121 Abs. 1 S. 3 StrlSchG beansprucht die der Gebietsfestlegung zugrundeliegende Prognose ohnehin höchstens Geltung für einen Zeitraum von zehn Jahren, wonach die Festlegung der Gebiete alle zehn Jahre zu überprüfen ist. Inwiefern aus § 121 Abs. 1 S. 3 StrlSchG in seiner aktuell gültigen Fassung eine Pflicht des Beklagten erwächst, die Festlegungen der Gebiete auch vor Ablauf von zehn Jahren zu überprüfen, kann daher offenbleiben. Die Änderung des § 121 Abs. 1 S. 3 StrlSchG dürfte jedenfalls gegen eine starre Geltung der angestellten Prognose von zehn Jahren sprechen. Denn nach der aktuell gültigen Fassung dieser Vorschrift ist die Prognose „mindestens“ alle zehn Jahre zu überprüfen.
Die von der Klägerin geltend gemachten Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Vorschriften des StrlSchG über die Festlegung von Radonvorsorgegebieten und den daran anknüpfenden Rechtsfolgen mit dem höherrangigen Recht, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Grundgesetzes, teilt das erkennende Gericht nicht. Insbesondere grenzte der Bundesgesetzgeber die Pflichten der Betroffenen nach Umfang, Intensität und zeitlicher Geltung ein. Die Allgemeinverfügungen sind selbst nicht zeitlich begrenzt, gemäß § 121 Abs. 1 S. 3 des StrlSchG in der aktuell gültigen Fassung sind die Festlegung der Gebiete aber mindestens alle 10 Jahre zu überprüfen. Weiterhin sind die sich zunächst gesetzlich ergebenden Meldepflichten nach § 127 des StrlSchG durch folgende Regelungen eingeschränkt bzw. abgestuft ausgestaltet: So muss gemäß § 129 Abs. 1 S. 1 StrlSchG der Arbeitsplatzverantwortliche den Arbeitsplatz bei der zuständigen Behörde unverzüglich nur dann anmelden, wenn eine Messung keine Unterschreitung des Referenzwertes ergibt. Unterschreitet die Messung den in § 124 S. 1 und § 126 StrlSchG für Luft in Aufenthaltsräumen und Arbeitsplätzen gleichsam vorgegebenen Wert von 300 Becquerel je Kubikmeter, endet die Pflicht zur Veranlassung von Messungen für Verantwortliche für einen Arbeitsplatz zunächst. Erneute Messungen hat er gemäß § 127 Abs. 1 S. 3 StrlSchG erst zu veranlassen, wenn Änderungen am Arbeitsplatz vorgenommen werden, die dazu führen können, dass die Radon-222-Aktivitätskonzentration über dem Referenzwert liegt. Grundsätzlich ist also gemäß § 127 Abs. 1 S. 2 StrlSchG nur eine 1. Messung an einem Arbeitsplatz innerhalb von 18 Monaten nach der Festlegung des Gebiets erforderlich. Expositionsabschätzungen gemäß § 130 Abs. 1 hat nur der zur Anmeldung Verpflichtete durchzuführen. Maßnahmen zur Reduzierung der Radonbelastung muss der Arbeitsplatzverantwortliche gemäß § 128 Abs. 1 ebenfalls nur bei der Überschreitung des Referenzwertes ergreifen.
Auch die sich aus der Festlegung der Radonvorsorgegebiete ergebenden ergänzenden Pflichten bei der neuen Errichtung eines Gebäudes gemäß § 123 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 2 StrlSchG sind eingeschränkt ausgestaltet. Insbesondere nach § 123 Abs. 1 S. 2 StrlSchG kommen als geeignete Maßnahmen auch solche in Betracht, die bei jeder Abdichtung eines Gebäudes nach unten nach den anerkannten Regeln der Technik sowieso schon durchgeführt oder zumindest in einfacherer Ausführung durchgeführt werden. Danach dürfte es z.B. regelmäßig nicht erforderlich sein, gesonderte Lüftungen für Kellerräume einzubauen. Gemäß § 123 Abs. 1 S. 1 StrlSchG hat derjenige geeignete Maßnahmen zu treffen, um den Zutritt von Radon aus dem Baugrund zu verhindern oder erheblich zu erschweren, der ein Gebäude mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen errichtet. Diese Pflicht gilt gemäß § 121 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 StrlSchG als erfüllt, wenn die nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erforderlichen Maßnahmen zum Feuchteschutz eingehalten werden. Insoweit gelten die Pflichten für Bauherren, die ein Gebäude außerhalb eines Radonvorsorgegebiets errichten, bereits als erfüllt. Gemäß § 123 Abs. 1 S. Nr. 2 gilt die Pflicht für die Errichtung von Gebäuden in Radonvorsorgegebieten erst dann als erfüllt, wenn zusätzlich zu Nr. 1 die in der Rechtsverordnung nach Absatz 2, also der StrlSchV, bestimmten Maßnahmen eingehalten werden. § 154 StrlSchV bestimmt folgende Maßnahmen, von denen mindestens eine durchzuführen ist: 1. Verringerung der Radon-222-Aktivitätskonzentration unter dem Gebäude, 2. gezielte Beeinflussung der Luftdruckdifferenz zwischen Gebäudeinnerem und Bodenluft an der Außenseite von Wänden und Böden mit Erdkontakt, sofern der diffusive Radoneintritt auf Grund des Standorts oder der Konstruktion begrenzt ist, 3. Begrenzung der Rissbildung in Wänden und Böden mit Erdkontakt und Auswahl diffusionshemmender Betonsorten mit der erforderlichen Dicke der Bauteile, 4. Absaugung von Radon an Randfugen oder unter Abdichtungen, 5. Einsatz diffusionshemmender, konvektionsdicht verarbeiteter Materialien oder Konstruktionen. Danach stehen dem von der Regelung betroffenen Bauherren eine Vielzahl von verschiedenen Möglichkeiten offen, um seine insoweit erweiterte Pflicht zu erfüllen. Ein Bauherr kann somit eine Maßnahme auswählen, die sich am besten in seine Gesamtplanung der Errichtung des Gebäudes einfügt, und so weiterhin anderen möglicherweise bestehenden Anforderungen an die Planung Rechnung tragen.
Der Einwand der Klägerin, der Gesundheitsschutz könne bis zu einem noch zu führenden gebietsbezogenen Nachweis erhöhter Lungenkrebsraten nicht als Argument für die Festlegung von Radonvorsorgegebieten angeführt werden, ist nicht nachvollziehbar. Die Intention des Bundesgesetzgebers, mit den insoweit maßgeblichen Vorschriften des Strahlenschutzgesetzes zum Schutz vor Radon Regelungen zum Schutz des Menschen vor den mit der Exposition verbundenen Gesundheitsgefahren zu schaffen, steht schon im Hinblick auf § 1 Abs. 1 StrlSchG außer Frage. Nicht im Ansatz ist eine Überschreitung des dem Bundesgesetzgeber bei seiner Prognose und Einschätzung der insoweit in den Blick genommenen Gefahr von der Verfassung belassenen Beurteilungsspielraumes zu erkennen (BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 -, BVerfGE 121, 317-388, juris, Rn. 103). Die Radonexposition kann zu Lungenkrebs führen, was nicht nur den Bundesgesetzgeber, sondern auch die gesetzgebenden Unionsorgane zum Erlass der insoweit umgesetzten Richtlinie 2013/59/Euratom des Rates vom 5. Dezember 2013 zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen für den Schutz vor den Gefahren einer Exposition gegenüber ionisierender Strahlung und zur Aufhebung der Richtlinien 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom und 2003/122/Euratom (ABl. L 13 vom 17.01.2014, S. 1) bewogen hat.
2. Die angefochtene Allgemeinverfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist der Beklagte gemäß § 184 Abs. 2 StrlSchG in Verbindung mit § 17 Abs. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten nach dem Atom- und Strahlenschutzrecht (AtZustVO) vom 25.10.2019 (GVBl. LSA 2019 S. 916) für die Festlegung von Radonvorsorgegebieten als das für Umweltangelegenheiten zuständige Ministerium zuständig. Von einer Anhörung der Klägerin durfte der Beklagte gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG absehen. Danach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung erlassen will. Die Festlegung erfolgte durch Allgemeinverfügung. Auch nach den Umständen des Einzelfalls war eine Anhörung nicht geboten. Denn von der Gebietsfestlegung ist eine unbestimmte Vielzahl an Personen betroffen, wobei aber weder die Eingriffsintensität besonders hoch ausfällt noch nach der Ausgestaltung der Rechtsgrundlage des § 121 StrlSchG davon auszugehen war, dass eine Anhörung von betroffenen Grundstückeigentümern oder Arbeitsplatzverantwortlichen zu einer nennenswerten Vervollständigung des entscheidungserheblichen Sachverhaltes führen würde (Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 28 Rn. 7, 58). Die Festlegung der Radonvorsorgegebiete stützt sich auf die Prognose der Radonkonzentration in Gebäuden im jeweiligen Gebiet nach wissenschaftlichen Kriterien, die maßgeblich auf bereits durchgeführten Messungen basiert. Es war nicht zu erwarten, dass die Betroffenen zur Vervollständigung dieser Prognose beitragen könnten. Die Klägerin kann in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg einwenden, die Öffentlichkeit sei im Vorfeld der Festlegung nicht hinreichend beteiligt worden. Unabhängig von der Frage, ob sich die Klägerin hierauf individuell berufen könnte, ist eine formale Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Festlegung eines Radonvorsorgegebietes gesetzlich nicht vorgesehen. Das Kapitel 2 des StrlSchG zum Schutz vor Radon setzt einen Rahmen, innerhalb dessen die jeweiligen zuständigen Stellen mit verschiedenen Instrumenten tätig werden können, um das gesetzlich angelegte Ziel des Schutzes vor den durch Radon ausgehenden Gesundheitsgefahren zu fördern. Neben dem ordnungsrechtlichen Instrument der Festlegung von Radonvorsorgegebieten können die zuständigen Stellen unter anderem durch Information der Bevölkerung tätig sein. So erstellte unter anderem das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit gemäß § 122 Abs. 1 S. 1 StrlSchG unter der Beteiligung der Länder einen Radonmaßnahmenplan, bekannt gemacht am 20.02.2019 und im Bundesanzeiger veröffentlicht (BAnz AT 24.04.2019 B2), in dem an erster Stelle der Ausführungen zu den Maßnahmen zum Schutz vor Radon die Öffentlichkeitsarbeit beschrieben wird. Danach seien die Gefahren von Radonexpositionen in der allgemeinen Bevölkerung weitgehend unbekannt, weshalb eine grundlegende Informationsstrategie entwickelt werden müsse.
3. Die angefochtene Allgemeinverfügung ist materiell rechtmäßig.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG und des § 153 StrlSchV sind erfüllt.
Gemäß § 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG erwartet der Beklagte für das Gebiet der Gemeinde Eisleben, dass die über das Jahr gemittelte Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Luft in einer beträchtlichen Anzahl von Gebäuden mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen den Referenzwert nach § 124 oder § 126 überschreitet, also den Referenzwert von 300 Becquerel je Kubikmeter. Diese Erwartung beruht zu Recht auf dem die Entscheidung vorbereitenden Gutachten des Beklagten, welches in der Gesamtbetrachtung zu dem Ergebnis einer zu erwartenden Referenzwertüberschreitung für das Gebiet der Gemeinde Eisleben gelangt. Dieses Gutachten genügt, soweit derzeit ersichtlich, den Vorgaben des § 153 StrlSchV, weshalb die Prognoseentscheidung des Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden ist.
§ 153 StrlSchV konkretisiert den Tatbestand des § 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG wie folgt: Gemäß Abs. 1 S. 1 hat die zuständige Behörde die Festlegung der Radonvorsorgegebiete auf Grundlage einer wissenschaftlich basierten Methode vorzunehmen, die unter Zugrundelegung geeigneter Daten Vorhersagen hinsichtlich der Überschreitung des Referenzwertes ermöglicht. Abs. 1 S. 2 enthält eine nicht abschließende Aufzählung von geeigneten Daten in diesem Sinne: geologische Daten, Messdaten der Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Bodenluft, Messdaten der Bodenpermeabilität, Messdaten zur Radon-222-Aktivitätskonzentration in Aufenthaltsräumen oder an Arbeitsplätzen sowie Fernerkundungsdaten. § 153 Abs. 2 StrlSchV konkretisiert das Merkmal „in einer beträchtlichen Zahl von Gebäuden“ des § 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG: wenn auf Grund einer Vorhersage nach Absatz 1 auf mindestens 75 Prozent des jeweils auszuweisenden Gebiets der Referenzwert in mindestens zehn Prozent der Anzahl der Gebäude überschritten wird, kann die zuständige Behörde von einer Überschreitung ausgehen. Gemäß § 153 Abs. 3 StrlSchV erfolgt die Festlegung der Gebiete innerhalb der in dem Land bestehenden Verwaltungsgrenzen. Gemäß Abs. 4 S. 1 erhebt die zuständige Behörde die zur Festlegung der Gebiete nach § 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG und die zur Überprüfung der Gebietsfestlegung nach § 121 Abs. 1 S. 3 StrlSchG erforderlichen Daten nach Abs. 1. Gemäß Abs. 4 S. 2 führt sie die hierzu erforderlichen Messungen und Probenahmen durch oder zieht vorhandene Daten heran.
Dem Beklagten stand insofern ein Prognosespielraum zu, der vom erkennenden Gericht nur beschränkt daraufhin geprüft werden kann, ob die Prognose auf eine methodisch einwandfreie Weise erarbeitet worden ist, auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis beruht und in sich schlüssig ist (Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21.03.2018 - 4 K 181/15 -, juris, Rn. 44; BVerfG, Beschluss vom 02.06.2008 - 1 BvR 349/04 -, juris, Rn. 30; BVerwG, Urteil vom 19.03.2003 - 9 A 33/02 -, juris, Rn. 24). Diesen Maßstäben genügt die Prognose des Beklagten.
Weder trägt die Klägerin konkret vor, das Gutachten des Beklagten basiere nicht auf einer wissenschaftlich basierten Methode, noch ist dies sonst ersichtlich. Anhaltspunkte für ein unwissenschaftliches Vorgehen lassen sich den Gutachten und den damit in Zusammenhang stehenden Unterlagen des Beklagten nicht entnehmen. Vielmehr weist das Gutachten in mehrfacher Hinsicht Merkmale wissenschaftlichen Arbeitens auf. So ordnete es etwa die BfS-Prognosekarte, die das Bundesgebiet mit einer groben Rasterung abbildet, hinsichtlich ihrer Limitierung ein, allein als Grundlage für die Festlegung von Radonvorsorgegebieten dienen zu können. Dabei folgt es den spezifischen Empfehlungen des BfS, wobei diese nachvollziehbar erläutert werden. Als Zwischenergebnis dieser Einordnung ergäbe sich eine „Zwischenklasse“ der Aussagekraft der Radonpotenzialwerte, welche sich aus der Karte des BfS entnehmen ließen. Lägen diese Werte zwischen der unteren Schwelle von 20 und der oberen Schwelle von 44, lasse sich auf ihrer Grundlage allein keine gesicherte Prognose ableiten. So verhält es sich für das Gemeindegebiet Eisleben: Nach der Prognosekarte des geogenen Radonpotenzials des BfS sei das Gemeindegebiet lediglich mit einem durchschnittlichen Wert von 25 einzustufen, also einem Wert in der „Zwischenklasse“. Nachvollziehbar stellt der Beklagte dar, dass auf diese Weise die Fehler „erster und zweiter Art“ minimiert werden können, also die Risiken, ein Gebiet fälschlicherweise auszuweisen oder fälschlicherweise nicht auszuweisen.
Soweit das Gutachten in diesem Zusammenhang und im Übrigen Teil auf andere wissenschaftliche Arbeiten verweist, werden diese Verweise belegt und sich mit den Inhalten kritisch auseinandergesetzt. Anhaltspunkte für unzureichende Auseinandersetzungen von entgegenstehenden wissenschaftlichen Erkenntnissen sind nicht ersichtlich. Weiterhin werden nicht nur die verwendeten Größen, wie etwa das etablierte Radonpotenzial und der zum Vergleich dienende gewählte „Basiswert B“ erläutert, sondern auch die jeweiligen Vorgehensweisen. Die Notwendigkeit der Übertragung von Informationen auf solche Teilgebiete, in denen keine Informationen vorliegen, wird erläutert. Schon anhand des Gutachtens kann die Vorgehensweise des Beklagten nachvollzogen werden, mittels Fahrten zur Messung der Ortsdosisleistung der Gammastrahlung im Gebiet der Gemeinde Eisleben Daten zum Abgleich mit den übrigen Datengrundlagen zu ermitteln. In der mündlichen Verhandlung erläuterte der Beklagte die insoweit angewandte Methode, welche gezielt im Rahmen zweier an der Hochschule Magdeburg-Stendal vergebenen und verteidigten, dem Verwaltungsvorgang beigefügten Masterarbeiten entwickelt worden war. Die Datengrundlage durch die nach dieser Methode in der Fläche ermittelten Werte der Größe „ODLÜ“ zu ergänzen, also des Überschreitungswertes der Gammastrahlungs-Ortsdosisleistung, begegnet danach keinen Bedenken. Aus ihnen konnte der Beklagte Rückschlüsse auf die Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Bodenluft ziehen. Soweit der Beklagte hinsichtlich des Gemeindegebietes Eisleben nach seiner wertenden Gesamtbetrachtung auf Grundlage seiner ergänzten Datengrundlage zu der Prognose gelangt, in einer beträchtlichen Anzahl von Gebäuden mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen müsse von einer Überschreitung des Referenzwertes ausgegangen werden, begegnet dies keinen rechtlichen Bedenken.
Die verwendeten Daten entsprechen den in § 153 Abs. 1 S. 2 StrlSchV nicht abschließend genannten Arten von Daten und erweisen sich, nach den vorliegenden Erkenntnissen, als geeignet. Zur fehlenden Eignung einzelner Daten trägt die Klägerin konkret nichts vor.
Des Weiteren ist die Festlegung der Radonvorsorgegebiete in den Grenzen der Gemeindegebiete nicht zu beanstanden. § 153 Abs. 3 StrlSchV gibt lediglich vor, dass die Verwaltungsgrenzen innerhalb des Landes bestehen müssen. Schon das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sieht in Art. 28 Abs. 1 S. 2 die Untergliederung in Länder, Kreise und Gemeinden vor. Gemäß Art. 87 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt verwalten die Kommunen (Gemeinden und Landkreise) und die Gemeindeverbände ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Das Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (Kommunalverfassungsgesetz - KVG LSA) vom 17.06.2014 (GVBl. LSA 2014 S. 288) definiert in § 1 „Selbstverwaltung“ die Gemeinden, Verbandsgemeinden und Landkreise als Kommunen im Sinne dieses Gesetzes. Im Sinne des § 153 Abs. 3 StrlSchV sind dies die Verwaltungseinheiten, deren Grenzen grundsätzlich herangezogen werden könnten. Alle diese Verwaltungseinheiten sind gemäß §§ 2 Abs. 2, Abs. 3 S. 1, 3 Abs. 1 KVG LSA Gebietskörperschaften. Allerdings bezeichnet das KVG LSA in § 2 Abs. 1 lediglich die Gemeinden als „Grundlage und Glied des demokratischen Staates“. Grundlegende Verwaltungseinheit ist danach zunächst die Gemeinde. Die Gemeindegrenzen sind daher grundsätzlich als Verwaltungsgrenzen heranzuziehen. Ortschaften werden gemäß § 81 Abs. 1 KVG LSA erst in der Gemeinde gebildet und sind daher keine bestehenden Verwaltungsgrenzen des Landes im Sinne des § 153 Abs. 3 StrlSchV. Die Entscheidung des Beklagten, nicht das gesamte Gebiet des Landkreises Mansfeld-Südharz als Verwaltungsgrenze für die Festlegung eines Radonvorsorgegebietes heranzuziehen, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Seine hierzu angestellte Erwägung erweist sich als sachgerecht: In Kenntnis der bereits im Vorfeld der Festlegung ersichtlichen ungleichen räumlichen Verteilung von Gebieten mit höheren und niedrigeren Radonexhalationen sowie unter dem Aspekt des präventiven Gesundheitsschutzes durfte der Beklagte die Verwaltungsgrenzen der Gemeinden heranziehen, da das Heranziehen der Landkreisgrenze nach seinen Berechnungen konkret dazu geführt hätte, dass der Landkreis nicht als Radonvorsorgegebiet festzulegen gewesen wäre. Risiken in Teilgebieten des Landkreises mit höheren Radonpotenzialwerten wären in der Folge nicht abgebildet worden. Insofern wäre den dargestellten mit den Festlegungen der Radonvorsorgegebiete verfolgten Zielen nicht Rechnung getragen worden. Ohne Erfolg wendet die Klägerin in diesem Zusammenhang ein, der Beklagte hätte, wenn überhaupt, den gesamten Landkreis als Radonvorsorgegebiet festlegen müssen und jedenfalls die Festlegung weiterer Gemeindegebiete fehlerhaft unterlassen. Die Klägerin würde durch eine fehlerhaft unterbliebene Festlegung eines Gebietes, in dem sie mangels rechtlich geschützter Interessen in diesem Gebiet nicht klagebefugt wäre, jedenfalls nicht in ihren Rechten verletzt, weshalb sie sich auf ein solches Unterlassen nicht berufen kann. Dass der Beklagte einzelne Gemeindegebiete des Landkreises Mansfeld-Südharz nicht als Radonvorsorgegebiete festlegte, deutet in erster Linie auf eine individuelle, auf das jeweilige Gemeindegebiet bezogene Erarbeitung der Prognose hin. Der Vortrag der Klägerin, einzelne Gemeindegebiete seien nur deshalb nicht als Radonvorsorgegebiet festgelegt worden, um nicht den Landkreis Mansfeld-Südharz insgesamt festlegen zu müssen, entbehrt jeder Grundlage.
Ohne Erfolg wendet die Klägerin zudem ein, die Beklagte hätte zunächst selbst (mehr) Messungen durchführen müssen. § 153 Abs. 4 StrlSchV differenziert insoweit zwischen der Erhebung der zur Festlegung erforderlichen Daten durch die zuständige Behörde (S.1) und der hierfür erforderlichen Durchführung von Messungen und Probenahmen „oder“ dem Heranziehen von vorhandenen Daten. Der Beklagte zog als Grundlage seiner Prognosen vorhandene Daten heran, insbesondere Daten des BfS („Bundeseinheitliche Datei Radon in Gebäuden - BuRG“) als auch geologische Daten, und führte ergänzend eigene Messungen durch, insbesondere Messungen der Radon-222-Aktivitätskonzentration von insgesamt 200 in Innenräumen von Landesliegenschaften im Jahr 2018 ausgebrachten Messgeräten und Messungen der Gammastrahlungs-Ortsdosisleistung mittels der bereits beschriebenen Messfahrten, aus denen der Beklagte Rückschlüsse auf die Radon-222-Aktivitätskonzentration in der Bodenluft zog. Sowohl die Daten der verwendeten Innenraummessungen als auch die Daten der Gammastrahlungs-Ortsdosisleistungsmessungen sind Bestandteil des beigezogenen Verwaltungsvorgangs. Konkrete Einwände gegen den Umfang oder die Richtigkeit dieser Daten macht die Klägerin nicht geltend. Messungen in jedem räumlich voneinander abgrenzbaren Bereich eines Gemeindegebietes durchzuführen, sogar parzellenscharf zu messen, wie es die Klägerin fordert, kann von dem Beklagten nicht nur nicht verlangt werden. Solche Messungen würden auch den mit der Festlegung der Radonvorsorgegebiete verfolgten Sinn und Zweck weitgehend entwerten, im ersten Schritt ein Gebiet zu identifizieren, in dem die Radon-222-Aktiviätskonzentration in Gebäuden den Referenzwert voraussichtlich überschreitet.
Die Festlegung des Gebiets der Gemeinde Eisleben als Radonvorsorgegebiet erweist sich auch im Übrigen als mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere erweist sie sich auch nicht im Einzelfall zulasten der Klägerin als unverhältnismäßig. Wie bereits ausgeführt ergeben sich die Rechtsfolgen der Festlegung des Radonvorsorgegebietes aus den Vorgaben des StrlSchG. Die mit diesen gesetzlichen Vorgaben verbundenen Belastungen des Einzelnen sind nicht unverhältnismäßig ausgestaltet, wie bereits zu B. 1. ausgeführt. Individuelle Umstände, aus denen sich die Unverhältnismäßigkeit der Festlegung des Radonvorsorgegebiets gegenüber der Klägerin ergeben sollten, sind weder ersichtlich noch konkret vorgetragen. Insbesondere macht die Klägerin nicht geltend, Messungen der Radon-222-Aktivitätskonzentration an einer Vielzahl von Arbeitsplätzen durchführen zu müssen. Zur Höhe der anfallenden Kosten für eine solche Messung verwies der Beklagte allgemein auf § 155 Abs. 3 S. 1 StrlSchV, wonach die notwendigen Messgeräte bei einer vom BfS für die Messung der Radon-222-Aktivitätskonzentration anerkannten Stelle anzufordern und nach deren Vorgaben einzusetzen sei. Die Liste dieser anerkannten Stellen ist auf der Internetseite des BfS einsehbar. Die vom Beklagten zufällig ausgewählten und eingeholten Angebote für eine erste Messung an einem Arbeitsplatz weisen Kosten im Bereich unter 50 Euro aus. Kosten in dieser Höhe sind mit anderen Kosten vergleichbar, die für Arbeitsschutzmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit anfallen. Die mit der Festlegung des Radonvorsorgegebietes verbundene Belastung der Klägerin erweist sich somit auch unter diesem Gesichtspunkt im Einzelfall als nicht unverhältnismäßig.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Die objektive Klagehäufung wirkt sich nicht streitwerterhöhend aus, da sich alle von der Klägerin geltend gemachten Angriffs- und Verteidigungsmittel gleichsam auf alle angegriffenen Allgemeinverfügungen beziehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 131 StrlSchG
§ 129 StrlSchG
§ 153 StrlSchV
§ 121 StrlSchG
§ 126 StrlSchG
§ 154 StrlSchV
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 1 StrlSchG
§ 123 Abs. 2 StrlSchG
§ 123 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 StrlSchG
§ 127 Abs. 1 S. 3 StrlSchG
§ 127 Abs. 3 S. 1 StrlSchG
§ 128 Abs. 1 StrlSchG
§ 128 Abs. 3 S. 1 StrlSchG
§ 129 Abs. 1 S. 1 StrlSchG
§ 130 Abs. 1 S. 1 StrlSchG
§ 130 Abs. 3 StrlSchG
§ 127 Abs. 2 Nr. 1 StrlSchG
§ 127 Abs. 1 S. 1 StrlSchG
§ 129 Abs. 3 S. 1 StrlSchG
§ 129 Abs. 4 StrlSchG
§ 121 Abs. 1 S. 1 StlSchG
§ 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 S. 1 und 42 Abs. 2 VwGO
§ 127 Abs. 2 StrlSchG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 121 Abs. 1 S. 1 StrlSchG
§ 121 Abs. 1 S. 3 StrlSchG
§ 121 Abs. 1 S. 3 des StrlSchG
§ 127 des StrlSchG
§ 127 Abs. 1 S. 2 StrlSchG
§ 123 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 2 StrlSchG
§ 123 Abs. 1 S. 2 StrlSchG
§ 121 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 StrlSchG
§ 1 Abs. 1 StrlSchG
§ 184 Abs. 2 StrlSchG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 122 Abs. 1 S. 1 StrlSchG
§ 153 Abs. 2 StrlSchV
§ 153 Abs. 3 StrlSchV
§ 153 Abs. 1 S. 2 StrlSchV
§ 2 Abs. 2, Abs. 3 S. 1, 3 Abs. 1 KVG
§ 81 Abs. 1 KVG
§ 153 Abs. 4 StrlSchV
§ 155 Abs. 3 S. 1 StrlSchV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 121 des Strahlenschutzgesetzes
§ 137 ff. des Strahlenschutzgesetzes
§ 154 der Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung, der Strahlenschutzverordnung
§ 43 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 17 Abs. 1 der Verordnung
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 87 Abs. 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 35, 263
BVerfGE 7, 377
BVerwGE 70, 77
BVerfGE 121, 317
4 A 431/22
4 A 432/22
4 A 433/22
1 BvL 39/69
1 BvR 596/56
4 C 16/81
3 C 32/09
1 BvR 814/09
3 B 78/11
1 BvR 3262/07
4 K 181/15
1 BvR 349/04
9 A 33/02