Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-19, Aktenzeichen 2 K 313/21
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2021:1019.2K313.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein Kreisverband der Partei [ … ] und begehrt die Ungültigkeitserklärung der Wahl des Rates der Beklagten vom 13.09.2020 sowie die Anordnung einer Wiederholungswahl.
Er macht im Kern einen Wahlfehler aufgrund der Zurückweisung seiner Wahlvorschläge durch den Wahlausschuss der Beklagten wegen eines von diesem angenommenen Verstoßes gegen § 17 Abs. 5 KWahlG NRW geltend.
Am 21.07.2020 hielt der Kläger eine sogenannte Versammlung von Wahlberechtigten (Wahlberechtigtenversammlung) zur Aufstellung der Bewerber/innen der [Parteiname] zur Wahl der Vertretung der Beklagten ab. Zu dieser hatte der Kläger die in [Ort] wohnhaften Mitglieder der [Parteiname] und weitere Personen, die sich zuvor bei anderer Gelegenheit in den E-Mail-Verteiler des Klägers hatten aufnehmen lassen, mit E-Mail vom 08.07.2020 eingeladen (Bl. 18 des Verwaltungsvorgangs der Beklagten). Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob daneben auch an den Informationsständen des Klägers in [Ort] am 11.07.2020 und 18.07.2020 Einladungen zur Wahlberechtigtenversammlung vom 21.07.2020 verteilt worden sind.
Zur Wahlberechtigtenversammlung am 21.07.2020 erschienen vier Wahlberechtigte aus dem Wahlgebiet der Beklagten, darunter zwei wahlberechtigte Mitglieder der [Parteiname]. Hinsichtlich des Ergebnisses der Wahlgänge wird auf Bl. 2 ff. des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.
Die Niederschrift über die Wahl wurde dem Wahlleiter der Beklagten durch den Vorsitzenden des Klägers als Vertrauensperson und Herrn [ … ] als stellvertretende Vertrauensperson am 22.07.2020 überreicht.
Daraufhin bat die Beklagte um Erläuterung, warum die Bewerber abweichend von§ 17 Abs. 1 KWahlG NRW nicht in einer Mitglieder- oder Vertreterversammlung, sondern in einer Wahlberechtigtenversammlung aufgestellt worden seien. Die Durchführung einer Wahlberechtigtenversammlung stelle einen Sonderfall dar. Es sei hinreichend zu begründen, warum keine Mitglieder- oder Vertreterversammlung stattgefunden habe.
Am 26.07.2020 führte der Kläger eine Nachwahl im Wege einer weiteren Wahlberechtigtenversammlung durch, zu der am 22.07.2020 ebenfalls per E-Mail in der vorbeschriebenen Weise eingeladen worden war (Bl. 72 der Gerichtsakte). Auch insofern ist streitig, ob auch an den Informationsständen des Klägers in [Ort] Einladungen verteilt worden waren. Hier erschienen ebenfalls vier Wahlberechtigte, darunter ein im Wahlgebiet der Beklagten ansässiges Parteimitglied der [Parteiname]. Hinsichtlich des Ergebnisses der Wahlgänge wird auf die Niederschrift (VV Bl. 5 ff.) verwiesen.
Mit Schreiben vom 26.07.2020 versicherten die Vertrauenspersonen des Klägers gegenüber dem Wahlleiter der Beklagten an Eides statt, dass sie alle Parteimitglieder der [Parteiname] aus [Ort] im Mai und Juni 2020 mehrfach telefonisch angesprochen hätten. Zu keinem Zeitpunkt seien mehr als zwei Mitglieder bereit gewesen, an einer Mitgliederversammlung zur Aufstellung der Kandidaten für die Kommunalwahl teilzunehmen. Für eine Versammlung seien jedoch mindestens drei Mitglieder erforderlich. Da eine beschlussfähige Mitgliederversammlung trotz mehrmaliger Nachfragen bei den Mitgliedern aussichtslos erschienen sei, sei auf die Einladung zu einer Mitgliederversammlung verzichtet worden. Stattdessen sei bei einem Kreisparteitag am 06.07.2020 mit einer Satzungsänderung die rechtliche Voraussetzung geschaffen worden, um eine Wahlberechtigtenversammlung durchzuführen. Für die Wahlberechtigtenversammlungen am 21.07.2020 und 26.07.2020 seien auch an Einladungen an Informationsständen verteilt worden.
Der Wahlausschuss der Beklagten wies die eingereichten Wahlvorschläge des Klägers nach Anhörung von dessen Vertrauenspersonen am 30.07.2020 einstimmig bei einer Enthaltung zurück. Im entsprechenden Beschlussvorschlag vom 28.07.2020 war ausgeführt worden, dass zwingende Voraussetzung einer als Sonderfall zulässigen Wahlberechtigtenversammlung nach § 17 Abs. 5 KWahlG NRW sei, dass Versuche, eine Mitglieder- oder Delegiertenversammlung nach Absatz 1 zustande zu bringen, ernsthaft und ggf. satzungsgemäß wiederholt unternommen worden und gescheitert seien. Man könne die Auffassung vertreten, dass erst sicher sei, ob die Wahl in einer Mitgliederversammlung gescheitert sei, wenn tatsächlich zu einer Versammlung eingeladen worden sei, dann aber zu wenige Mitglieder erschienen seien. Es lasse sich aus dem Wortlaut des Gesetzes aber nicht ableiten, dass eine Mitgliederversammlung erfolglos stattfinden müsse, bevor eine Wahlberechtigtenversammlung stattfinden könne. Der Kläger habe nach Auffassung der Verwaltung ausreichend nachgewiesen, dass er ernsthaft und über einen längeren Zeitraum bemüht gewesen sei, eine Mitgliederversammlung durchzuführen, dies aber wegen des Unwillens der Mitglieder gescheitert sei.
Gegen die Entscheidung des Wahlausschusses der Beklagten legten die Vertrauenspersonen des Klägers unter dem 31.07.2020 Beschwerde zum Kreiswahlausschuss ein und machte sich zur Begründung die Ausführungen in der Beschlussvorlage vom 28.07.2020 zu eigen.
Der Kreiswahlausschuss wies die Beschwerde in seiner Sitzung am 14.08.2020 ebenfalls einstimmig bei einer Enthaltung zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger hätte wiederholt zu einer Mitglieder- oder Mitgliederversammlung einladen müssen. Erst wenn mehrfache Versuche, eine Mitglieder- oder Vertreterversammlung zustande zu bringen, ernsthaft und satzungsgemäß wiederholt unternommen worden seien und durch diese aufgrund nicht oder nicht in ausreichender Anzahl anwesender Mitglieder gescheitert wären, hätte der Kläger eine Versammlung von Wahlberechtigten durchführen dürfen. Die telefonische Bereitschaftsabfrage sei nicht als Einladung zu verstehen. Dies werde dadurch belegt, dass daraufhin keine Mitglieder- oder Vertreterversammlung tatsächlich stattgefunden habe.
Am 13.09.2020 fand die Wahl zum Rat der Beklagten statt. Das Ergebnis wurde im Amtsblatt des Kreises [Kreis] Nr. [ … ] am 28.09.2020 bekanntgemacht.
Der Kläger legte mit Schreiben vom 12.10.2020, eingegangen bei der Beklagten am 13.10.2020, Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl ein. Zur Begründung führte er über sein bisheriges Vorbringen hinaus aus, dass das Gesetz gerade nicht darauf abstelle, dass eine Mitgliederversammlung tatsächlich stattgefunden habe, sondern dass eine solche Versammlung nicht zustande gekommen sei. Zu den Gründen für das Nichtzustandekommen verhalte sich das Gesetz nicht.
In seiner Sitzung vom 04.02.2021 wies der Rat der Beklagten den Einspruch des Klägers - der Empfehlung des Wahlprüfungsausschusses in dessen Beschluss vom 25.01.2021 folgend - zurück und erklärte die Wahl der Vertretung der Beklagten vom 13.09.2020 für gültig.
Der Kläger hat am 16.02.2021 Klage erhoben. Er macht geltend, dass die Wahlberechtigtenversammlungen rechtmäßig durchgeführt worden seien, sodass die Wahlvorschläge der [Parteiname] hätten zugelassen werden müssen. Das Gesetz selbst überlasse der jeweiligen Partei einen Ermessensspielraum, wie die Verfahren nach § 17 Abs. 1 und 5 KWahlG NRW ausgestaltet werden können. Insofern normiere § 17 Abs. 5 KWahlG NRW lediglich, dass für eine Wahlberechtigtenversammlung eine Versammlung nach Absatz 1 nicht zustande komme. Die Auffassung, dass die Wahl in einer Mitglieder- oder Vertreterversammlung erst gescheitert sei, wenn tatsächlich zu einer derartigen Versammlung eingeladen worden sei, zu der jedoch zu wenige Mitglieder erschienen seien, gehe über den Wortlaut des Gesetzes hinaus. Insofern müsse rein von einer tatsächlichen Unmöglichkeit einer Versammlung nach § 17 Abs. 1 KWahlG NRW ausgegangen werden. Das Gesetz normiere keine weiteren Voraussetzungen, beispielsweise, dass eine Versammlung nach § 17 Abs. 5 KWahlG NRW erst bei zweimaliger erfolgloser Einberufung einer Mitgliederversammlung möglich sei. Es müsse schon das begründete In-Aussicht-Stellen einer erfolglosen Versammlung nach Absatz 1 ausreichen. Auch im Hinblick auf eventuell laufende Fristen zur Abgabe und Prüfung der Wahlvorschläge würden zwingende Einladungen zu Versammlungen nach Absatz 1 Parteien mit regional schwachen Mitgliederzahlen systematisch schlechter stellen. Die Tatsache, dass auf der Wahlberechtigtenversammlung nur zwei Mitglieder aus [Ort] erschienen seien, zeige, dass eine vorige Mitgliederversammlung aller Wahrscheinlichkeit nach ebenfalls nicht beschlussfähig gewesen und somit nicht zustande gekommen wäre. Die Intention des § 17 Abs. 5 KWahlG NRW sei nicht die Einschränkung der Parteien auf die Möglichkeit der Durchführung einer Wahl aufgrund einer Mitglieder- oder Vertretersammlung, sondern die Ermöglichung der Durchführung weiterer Versammlungen in Form der Wahlberechtigtenversammlung, um ordnungsgemäße Wahlvorschläge zur Kommunalwahl einreichen zu können. Insofern erweitere § 17 Abs. 5 KWahlG NRW die rechtlichen Möglichkeiten und schränke sie nicht primär auf die Versammlungsformen nach Abs. 1 ein. Diese Intention zeige sich auch im später eingeführten § 46a Absatz 5 S. 3 KWahlG NRW für die Bezirke einer kreisfreien Stadt. Hierbei würden Mitglieder-, Vertreter- und Wahlberechtigtenversammlungen gleich gestellt. Zwar seien Gemeinden eines Kreises deutlich souveräner als Bezirke einer kreisfreien Gemeinde, doch spreche dies gerade für die Intention, dass die Wahlen in kreisangehörigen Gemeinden keinen höheren Hürden unterfallen könnten, als Wahlen in einem Bezirk einer kreisfreien Gemeinde. Es sei vor diesem Hintergrund eine Neuwahl durchzuführen. Da die Wahlberechtigtenversammlung zulässig gewesen sei, hätte die [Parteiname] in [Ort] zur Kommunalwahl 2020 antreten dürfen. Dementsprechend hätte die Möglichkeit bestanden, dass sie mit einzelnen Vertretern oder einer Fraktion im dortigen Stadtrat vertreten gewesen wäre und sich demgemäß die Zusammensetzung des Stadtrates der Beklagten anders gestalten würde, als der jetzige Stadtrat zusammengesetzt sei. Diese Möglichkeit sei realistisch, da die [Parteiname] in alle anderen Gemeinderäte der kreisangehörigen zehn Gemeinden und auch in den Kreistag des Kreises [Kreis] mit Vertretern eingezogen sei.
Der Kläger hat zunächst beantragt,
1. die Beschlüsse der Beklagten durch den Wahlprüfungsausschuss vom 25.01.2021 (Beschlussvorlage 12/2021) sowie den Rat der Beklagten vom 04.02.2021 aufzuheben und die Kommunalwahl für die Stadt [Ort] vom 13.09.2020 für ungültig zu erklären,
2. die Beklagte zu verpflichten, eine Wiederholungswahl gemäߧ 42 KWahlG NRW zum Stadtrat der Beklagten durchzuführen.
Nach gerichtlichem Hinweis hat der Kläger seine Klage hinsichtlich des Antrags zu 1. mit Schriftsatz vom 02.09.2021 umgestellt bzw. nach eigenem Bekunden „präzisiert“.
Er beantragt nunmehr,
1. die Beklagte unter Aufhebung der Beschlüsse der Beklagten durch den Wahlprüfungsausschuss vom 25.01.2021 (Beschlussvorlage 12/2021) sowie den Rat der Beklagten vom 04.02.2021 zu verpflichten, die Kommunalwahl für die Stadt [Ort] vom 13.09.2020 für ungültig zu erklären,
2. die Beklagte zu verpflichten, eine Wiederholungswahl gemäß § 42 KWahlG NRW zum Stadtrat der Beklagten durchzuführen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bestreitet mit Nichtwissen, dass an den Informationsständen des Klägers Einladungen für die Wahlberechtigtenversammlungen verteilt worden seien.
Die Aufstellung der Kandidaten für die Kommunalwahl sei ein sehr formales Verfahren. Die Wahlberechtigtenversammlung sei ein Sonderfall, wenn eine Mitglieder- oder Vertreterversammlung nicht zustande komme. Die Partei könne nicht einfach auswählen, welche Art von Versammlung sie durchführe. Voraussetzung für die Durchführung einer Wahlberechtigtenversammlung sei, dass zuvor ernsthaft der Versuch unternommen worden und gescheitert sei, eine Mitgliederversammlung durchzuführen. Es müsse zwar nicht tatsächlich eine Mitgliederversammlung erfolglos stattfinden, bevor eine Wahlberechtigtenversammlung durchgeführt werden dürfe. Wenn von vornherein klar sei, dass eine beschlussfähige Mitgliederversammlung trotz aller Bemühungen nicht zustande kommen werde, müsse nicht zwingend dazu eingeladen werden. Das sei hier allerdings nicht der Fall, denn grundsätzlich habe die Partei des Klägers in [Ort] genug Mitglieder, um eine beschlussfähige Mitgliederversammlung durchzuführen. Die Einladung zu einer Mitgliederversammlung sei daher nicht von vornherein aussichtslos gewesen. Es fehle der Nachweis, dass bei der tatsächlichen Einladung zu einer Mitgliederversammlung nicht die für die Beschlussfähigkeit erforderliche Anzahl von Mitgliedern erschienen wäre. Denn dass eine beschlussfähige Mitgliederversammlung nicht zustande gekommen sei, stehe erst fest, wenn die Versammlung tatsächlich durchgeführt worden sei und nicht genug Mitglieder erschienen seien. Es sei nicht auszuschließen, dass mehr als zwei Mitglieder zu einer Mitgliederversammlung erschienen wären, wenn formal eingeladen und auf die Bedeutung der Beschlussfähigkeit ausdrücklich hingewiesen worden wäre. Die Einladung zu einer Mitgliederversammlung sei dem Kläger auch ohne weiteres möglich gewesen; Hinderungsgründe seien nicht vorgetragen worden. Letztlich habe der Kläger nicht das ihm Mögliche getan, um eine Mitgliederversammlung durchzuführen. Stattdessen habe man nach telefonischen Gesprächen mit den Mitgliedern entschieden, auf die Durchführung einer Mitgliederversammlung zu verzichten und zu einer Wahlberechtigtenversammlung einzuladen. Die Mitgliederversammlung sei nur deshalb nicht zustande gekommen, weil der Kläger auf die Einladung zu einer solchen Versammlung verzichtet habe. Im Ergebnis würde das bedeuten, dass die Partei entscheide, ob sie eine Mitglieder- oder eine Wahlberechtigtenversammlung durchführe. Im Kommunalwahlgesetz sei aber eine Reihenfolge vorgesehen. Die Wahlberechtigenversammlung sei als Sonderfall nur zulässig, wenn die Mitgliederversammlung zuvor gescheitert sei.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 03.09.2021 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (ein Hefter).

Entscheidungsgründe:
A. Entgegen der Auffassung des Klägers war in dem Klageantrag zu 1. in seiner ursprünglich gestellten Form noch kein auf die Ungültigkeitserklärung der Wahl nach § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW gerichtetes Verpflichtungsbegehren i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO enthalten, sodass die mit klägerischem Schriftsatz vom 02.09.2021 vorgenommene „Präzisierung“ des Klagebegehrens als eine nach § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 S. 1 VwGO zu beurteilende Klageerweiterung zu behandeln ist.
Der mit der Klageschrift vom 16.02.2021 gestellte Antrag zu 1. auf Aufhebung der Beschlüsse der Beklagten durch den Wahlprüfungsausschuss vom 25.01.2021 (Beschlussvorlage 12/2021) sowie des Rates der Beklagten vom 04.02.2021 kann nicht nach § 88 VwGO dahingehend ausgelegt werden, dass insoweit tatsächlich ein Verpflichtungsbegehren vorliegt. Bei der Auslegung nach § 88 VwGO geht es um das, was der Kläger entschieden haben will, und nicht um das, was er nach Ansicht des Gerichts sinnvoller Weise zur Entscheidung stellen sollte.
Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 40. EL Februar 2021, § 88, Rn. 5.
Der Kläger hat durch seinen Prozessbevollmächtigten mit der Klage vom 16.02.2021 lediglich die Aufhebung der oben genannten Beschlüsse beantragt und damit ein Anfechtungsbegehren i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zur Entscheidung gestellt. Grundsätzlich braucht der mit der Klageschrift angekündigte Antrag zwar nicht rechtlich "korrekt" abgefasst zu sein. Insbesondere bei anwaltlicher Vertretung ist aber zu beachten, dass durch den angekündigten Antrag und die hierzu gegebene Begründung der Streitgegenstand festgelegt wird.
Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 40. EL Februar 2021, § 82, Rn. 24.
Zur Begründung verweist der Kläger vorliegend auf die Rechtswidrigkeit der von ihm angegriffenen Beschlüsse. Allein aus diesen Ausführungen lässt sich kein Verpflichtungsbegehren ersehen.
Vgl. auch VG Gießen, Urteil vom 11.08.2020 – 4 K 3353/19.GI –, juris, Rn. 39.
Nichts anderes folgt daraus, dass der Kläger zugleich beantragt hat, „die Kommunalwahl für die Stadt [Ort] vom 13.09.2020“ für ungültig zu erklären. Dieser Antrag ist nicht als Verpflichtungsbegehren formuliert, sondern zielt offenbar auf ein die Rechtslage unmittelbar änderndes Gestaltungsurteil mittels einer Gestaltungsklage eigener Art ab, die zwar für das Kommunalrecht anderer Bundesländer
- vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 20.09.2001 – 1 A 15/00 –, juris, Rn. 39, m.w.N. -
nicht jedoch für das nordrhein-westfälische Kommunalrecht anerkannt ist.
Vgl. Schneider, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/ Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Praxiskommentar und Ratgeber, 2008, S. 326 (F. 5.4.2), m.w.N.
Auch der Umstand, dass der Kläger bereits mit Klageerhebung mit seinem Antrag zu 2. die Verpflichtung der Beklagten zur Durchführung einer Wiederholungswahl nach § 42 KWahlG NRW beantragt hat, führt zu keiner anderen Bewertung, weil sich dieses Begehren ausdrücklich nur auf eben dieses Element eines Wahlprüfungsbeschlusses nach § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW bezieht. Daraus kann indes nicht geschlossen werden, dass auch das weitere Element des Wahlprüfungsbeschlusses nach § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW - die Ungültigkeitserklärung in dem aus § 42 Abs. 1 KWahlG NRW ersichtlichen Umfang - implizit zum Gegenstand des Verpflichtungsbegehrens gemacht werden sollte. Denn der geltend gemachte Anspruch auf Ungültigkeitserklärung der Wahl zum Rat der Beklagten war, wie ausgeführt, schon expliziter Gegenstand der mit dem Antrag zu 1. in seiner ursprünglichen Fassung erhobenen (unstatthaften) Gestaltungsklage eigener Art.
Die somit vorliegende Erweiterung des ursprünglichen Klagebegehrens ist nicht an den Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zu messen. Denn der nachträglich gestellte Antrag, einen Träger öffentlicher Gewalt zur Vornahme eines Verwaltungsakts zu verurteilen, ist jedenfalls dann keine Klageänderung (sondern nur eine nach § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 S. 1 VwGO zu beurteilende bloße Klageerweiterung), wenn der Kläger bereits die Aufhebung des die Vornahme ablehnenden Verwaltungsakts mit der Behauptung begehrt hat, er habe einen Rechtsanspruch auf die Vornahme.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1962 – VI C 164.59 –, Buchholz 310, § 91 VwGO Nr. 1, S. 4; Bay. VGH, Beschluss vom 28.05.2008 – 11 C 08.889 –, juris, Rn. 66.
So liegt der Fall hier. Der Kläger war erkennbar von Anfang an der Auffassung, einen Anspruch auf die Ungültigkeitserklärung der Wahl zum Rat der Beklagte zu haben, wenngleich er offenbar in Verkennung der Verwaltungsaktqualität der Ungültigkeitserklärung nach § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW davon auszugehen schien, dass eine solche unmittelbar durch das Gericht ausgesprochen werden könne und müsse. Daran ist das Gericht indes wegen des Gewaltenteilungsgrundsatzes (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) gehindert; das Verwaltungsgericht kann nicht selbst den begehrten Verwaltungsakt erlassen; vielmehr kann es nur die Verpflichtung der Behörde zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts aussprechen, wenn kein anderer als der begehrte Verwaltungsakt hätte ergehen dürfen, weil der Kläger hierauf einen Anspruch hat.
Selbst wenn die Umstellung des Klagantrags zu 1. nicht als Klageerweiterung nach § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 S. 1 VwGO, sondern als Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO zu behandeln wäre, wäre diese gemäß § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig, weil sich die Beklagte widerspruchslos auf den geänderten Antrag eingelassen hat.
B. Die somit auf die Ungültigkeitserklärung der Wahl zum Rat der Beklagten und die Anordnung einer Wiederholungswahl durch den Rat der Beklagten gerichtete Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW statthaft, da es sich bei der erstrebten Wahlprüfungsentscheidung des Rates um einen Verwaltungsakt handelt.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 21.06.2016 – 15 A 816/15 –, juris, Rn. 30 und Urteil vom 28.11.1980 – 15 A 1660/80 –, DVBl. 1981, 874; VG Aachen, Urteil vom 19.02.2015 – 4 K 1911/14 –, juris, Rn. 31; VG Münster, Urteil vom 08.04.2016 – 1 K 2515/14 –, juris, Rn. 29.
Eine teilweise Unstatthaftigkeit der Verpflichtungsklage folgt nicht daraus, dass mit dem Klageantrag zu 1. auch die Aufhebung des Beschlusses des Wahlprüfungsausschusses vom 25.01.2021 begehrt wird, welcher jedoch im Erfolgsfall der Verpflichtungsklage unter keinem denkbaren Gesichtspunkt der Aufhebung unterläge. Es entspricht allgemeiner Übung der Verwaltungsgerichte, bei einem stattgebenden Verpflichtungsurteil zur Klarstellung neben der Verpflichtung der Behörde, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO), auch den entsprechenden ablehnenden Verwaltungsakt aufzuheben.
Bei dem Beschluss des Wahlprüfungsausschusses vom 25.01.2021 handelt es sich jedoch mangels Außen- und Regelungswirkung nicht um einen Verwaltungsakt. Denn der Wahlprüfungsausschuss nimmt nur eine Vorprüfung der Einsprüche sowie der Gültigkeit der Wahl vor (§ 40 Abs. 1 KWahlG NRW) und macht entsprechende Beschlussvorschläge; diese haben aber nur den Charakter einer Empfehlung gegenüber dem Rat ohne Bindungswirkung.
Vgl. Schneider, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/ Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Praxiskommentar und Ratgeber, 2008, S. 295, 297. (F. 5.1); Bätge, Wahlen und Abstimmungen in Nordrhein-Westfalen, Stand: Juli 2021, § 40 KWahlG NRW, Rn. 5.
Unterliegt der Beschluss des Wahlprüfungsausschusses vom 25.01.2021 als bloßes Verwaltungsinternum hier somit unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einer Aufhebung durch das Gericht, führt dies dennoch nicht dazu, dass die Klage insoweit als teilweise unzulässig abzuweisen gewesen wäre.
Denn der Streitgegenstand einer Verpflichtungsklage ist der geltend gemachte prozessuale Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts. Nicht zum Streitgegenstand einer Verpflichtungsklage gehört hingegen die Aufhebung der ablehnenden Entscheidung. Diese ist ein unselbständiger Anfechtungsannex, der im Interesse der Rechtsklarheit bei einer stattgebenden Entscheidung mittenoriert wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.08.2010 – 2 A 796/09 –, juris, Rn. 18; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2012 – 9 S 2153/11 –, juris, Rn. 6; Nds. OVG, Urteil vom 24.11.2015 – 5 LB 59/15 – juris, Rn. 62; Bay. VGH, Beschluss vom 10.04.2017 – 15 ZB 16.673 –, juris, Rn. 31, m.w.N.
Wird aber die ablehnende Entscheidung nicht Teil des Streitgegenstands der Verpflichtungsklage, ist es für die Statthaftigkeit der Klage unschädlich und führt es nicht zu ihrer (teilweisen) Abweisung als unzulässig, wenn und soweit der Kläger den Anfechtungsannex in seiner Antragsformulierung falsch bezeichnet bzw. - wie hier - irrtümlich zu weit fasst und über die ablehnende Entscheidung hinaus auf ein bloßes Verwaltungsinternum erstreckt.
Der Kläger ist unabhängig davon, ob er durch die Ablehnung der begehrten Maßnahmen in eigenen Rechten verletzt ist, nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Denn er gehört als Gebietsverband der [Parteiname] zum Kreis der nach § 41 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 39 Abs. 1 S.1 KWahlG NRW klageberechtigten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 07.03.2012 – 8 C 7.11 –, juris, Rn. 28.
Der Gesetzgeber hat insoweit von der ihm nach § 42 Abs. 2 VwGO eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht, für die Wahlprüfungsklage - die in erster Linie die gesetzmäßige Zusammensetzung der gewählten Vertretungskörperschaft, nicht aber einen individuellen Rechtsschutz sicherstellen soll - bei der Klagebefugnis von dem Erfordernis einer individuellen Rechtsverletzung abzusehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.11.1980 – 15 A 1660/80 –, OVGE 35, 144; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 06.03.2007 – 4 L 138/05 –, juris, Rn. 29.
Der Kläger hat das Einspruchsverfahren des § 39 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW vor der Klageerhebung frist- und formgerecht durchlaufen. Mit Beschluss vom 04.02.2021 hat der Rat der Beklagten sein Einspruchsbegehren, das auf die Feststellung eines Wahlfehlers nach § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW gerichtet ist, zurückgewiesen und die Ratswahl vom 13.09.2020 gemäß § 40 Abs. 1 d) KWahlG NRW für gültig erklärt.
Dass der Kläger gegen den Beschluss des Wahlausschusses vom 30.07.2020, mit dem seine Wahlvorschläge zurückgewiesen worden sind, zuvor durch seine Vertrauenspersonen - erfolglos - Beschwerde zum Kreiswahlausschuss nach § 18 Abs. 4 KWahlG NRW eingelegt hat, steht der Zulässigkeit des Einspruchs nicht entgegen. Denn gemäß § 39 Abs. 2 S. 2 KWahlG NRW bleibt der Rechtsbehelf nach § 18 Abs. 4 KWahlG NRW vom Einspruchsrecht unberührt, d.h. ein Einspruch ist neben der Beschwerde - kumulativ - zulässig. Die Beschwerdeentscheidung ist für die Aufstellung der Bewerber zur Wahl zwar endgültig (vgl. § 18 Abs. 4 S. 8 KWahlG NRW), sie schließt die Erhebung eines Einspruchs im Wahlprüfungsverfahren jedoch nicht aus (vgl. § 18 Abs. 4 S. 9 KWahlG NRW). Daraus folgt zugleich, dass sie im Wahlprüfungsverfahren auch keine Bindungswirkung entfaltet.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 06.05.2015 – 4 K 2085/14 –, juris, Rn. 32; Schneider, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/ Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Praxiskommentar und Ratgeber, 2008, S. 292 ff. (F. 4.3).
Die einmonatige Klagefrist des §§ 74 Abs. 2 VwGO, 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW ist gewahrt. Dies gilt auch für den Klageantrag zu 1., obwohl dieser erst nach Ablauf der Monatsfrist im Wege der Klageerweiterung nach § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 S. 1 VwGO (oder im Wege der Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO) auf einen Verpflichtungsantrag umgestellt worden ist.
Sowohl bei einer Klageänderung (§ 91 VwGO) als auch bei einer Klageerweiterung (§ 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO) müssen die Sachurteilsvoraussetzungen auch hinsichtlich des erweiterten Teils der Klage vorliegen und von Amts wegen geprüft werden. Dies gilt insbesondere für die Einhaltung der Klagefrist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.07.2010 – 8 B 125.09 –, juris, Rn 19, m.w.N.; zu § 91 VwGO: Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 40. EL Februar 2021, § 91, Rn. 87a; zu §§ 263, 264 ZPO: Greger, in: Zöller, ZPO, 33. Aufl. 2020, § 263 ZPO.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Einhaltung der Klagefrist ist nicht derjenige der ursprünglichen Klageerhebung, sondern derjenige der Wirksamkeit der Klageänderung beziehungsweise -erweiterung. Eine rechtzeitige Klageerhebung verhindert den Eintritt der Bestandskraft des angefochtenen Verwaltungsaktes. Diese Wirkung ist auf den Klagegegenstand begrenzt. Wird die erhobene Klage später geändert, so ist entscheidend, ob die ursprünglich fristgerecht erhobene Klage den geänderten Klagegegenstand umfasst.
Vgl. VG Gießen, Urteil vom 11.08.2020 – 4 K 3353/19.GI –, juris, Rn. 43 f., m.w.N.
Der in dem zunächst angekündigten Antrag zu 1. enthaltene isolierte Anfechtungsantrag hat die Klagefrist vorliegend auch in Bezug auf den nunmehr an seine Stelle gesetzten Verpflichtungsantrag gewahrt.
Denn § 74 VwGO steht einer Antragsumstellung (wie sie hier in Gestalt des Übergangs von einem ursprünglich reinen Anfechtungs- zu einem Verpflichtungsbegehren erfolgte) dann nicht entgegen, wenn die fristgerecht erhobene Klage den Eintritt der Bestandskraft des Ablehnungsbescheids verhindert hat, es sei denn, aus der ursprünglichen Beschränkung auf ein reines Aufhebungsbegehren ließe sich - was im Zweifel aber nicht der Fall ist und auch hier nicht angenommen werden kann - eindeutig entnehmen, dass ausschließlich die Ablehnung der erstrebten Begünstigung angegriffen werden sollte.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 28.05.2008 – 11 C 08.889 –, jurisn, Rn. 67, m.w.N.
Hier hat sich der Kläger auch schon mit seinem im Klageantrag zu 1. in seiner ursprünglichen Fassung enthaltenen Anfechtungsantrag gegen die ablehnende Entscheidung, nämlich den Beschluss des Rates der Beklagten vom 04.02.2021, gerichtet und durch die fristgerechte Klageerhebung die Bestandskraft der Ablehnung verhindert.
Für dieses Ergebnis spricht auch, dass der Klageantrag nach § 82 Abs. 1 VwGO nicht zu den zwingenden Voraussetzungen einer wirksamen Klageerhebung gehört. Weiterhin würde die in § 86 Abs. 3 VwGO enthaltene Pflicht des Vorsitzenden, auf die Stellung sachdienlicher Anträge hinzuwirken im Zusammenhang mit der Antragsstellung in der mündlichen Verhandlung nach § 103 Abs. 3 VwGO ad absurdum geführt, wenn eine Klageänderung betreffend den Wechsel zwischen Verpflichtungs- und Anfechtungsbegehren stets nur innerhalb der Klagefrist des § 74 VwGO möglich wäre. Die Klagefrist dient regelmäßig dem unerfahrenen Rechtsuchenden als ausreichende Überlegungsfrist und als Möglichkeit, Rechtsrat einzuholen und die Klage formgerecht einzureichen. Eine gerichtliche Tätigkeit nach § 86 Abs. 3 VwGO ist in dieser Zeitspanne regelmäßig nicht mehr möglich, gerade wenn Klagen erst gegen Ende der Klagefrist anhängig gemacht werden.
Vgl. VG Gießen, Urteil vom 11.08.2020 – 4 K 3353/19.GI –, juris, Rn. 45, m.w.N.
Die Klage ist zu Recht gegen die Beklagte und nicht gegen deren Rat gerichtet (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Denn es handelt sich hier nicht um ein sog. Organstreitverfahren, bei dem der Rat als entscheidendes Organ der richtige Beklagte wäre. Ein solches läge nur dann vor, wenn die Beteiligten über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten im Bereich kommunaler Organe streiten würden. Um einen solchen Rechtsstreit geht es hier jedoch nicht. Die Wahlprüfungsklage stellt sich vielmehr als Fortsetzung des Wahlprüfungsverfahrens dar, das dazu bestimmt ist, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.05.2012 – 8 B 27.12 –, juris, Rn. 3 ff.; OVG NRW, Urteil vom 15.12.2011 – 15 A 876/11 –, juris, Rn. 48 ff.; VG Aachen, Urteil vom 19.02.2015 – 4 K 1911/14 –, juris, Rn. 35.
C. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Dem Kläger steht kein Anspruch darauf zu, dass der Rat der Beklagten einen Wahlprüfungsbeschluss dahingehend fasst, dass die Wahl zum Rat der Beklagten vom 13.09.2021 insgesamt für ungültig erklärt und eine Wiederholungswahl für das ganze Wahlgebiet angeordnet wird. Die Zurückweisung des Einspruchs des Klägers und die Gültigkeitserklärung der Wahl im Ratsbeschluss vom 04.02.2021 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Wahlprüfungsanspruch ist§ 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW. Nach dieser Vorschrift ist eine Wahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen, wenn festgestellt wird, dass bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Dabei ist der Begriff der Unregelmäßigkeit (Wahlfehler) unter Berücksichtigung des Zwecks des Wahlprüfungsverfahrens, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten, weit zu verstehen. Er erfasst alle Umstände, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen
- vgl. OVG NRW, Urteile vom 15.12.2011 – 15 A 876/11 –,juris, Rn. 65, und vom 19.02.1982 – 15 A 1452/81 –, NVwZ 1983, 627 -,
insbesondere Verstöße gegen das KWahlG NRW, die KWahlO NRW oder die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 14.07.2015 – 4 K 2104/14 –, juris, Rn. 47 ff.
Prüfungsmaßstab für die gerichtliche Überprüfung der Wahlprüfungsentscheidung des Rates der Beklagten bilden dabei allein die vom Kläger zuvor im gemeindlichen Wahlprüfungsverfahren fristgerecht und hinreichend substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe. Dies beruht darauf, dass eine gerichtliche Wahlanfechtung nur auf Beanstandungen gestützt werden kann, die schon Gegenstand des vorangegangenen Einspruchsverfahrens gewesen sind. Das Wahlprüfungsgericht darf nicht von Amts wegen neue Wahlanfechtungsgründe, die nicht Gegenstand des Einspruchsverfahrens und der Klage gewesen sind, seiner Entscheidung zugrunde legen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15.12.2011 – 15 A 876/11 –, juris, Rn. 79, und vom 15.12.1971 – III A 35/71 –, OVGE MüLü 27, 209 ff.; VG Aachen, Urteil vom 19.02.2015 – 4 K 1911/14 –, juris, Rn. 39.
Bei der Wahl zum Rat der Beklagten sind im Prüfungsrahmen der fristgerecht und hinreichend substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe keine - hier allein in Betracht zu ziehenden - Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl im Sinne von § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW vorgekommen. Eine Unregelmäßigkeit bei der Vorbereitung der Wahl kann insbesondere in einer zu Unrecht erfolgten Zurückweisung eines Wahlvorschlags durch den Wahlausschuss liegen (vgl. § 39 Abs. 2, § 67 Abs. 4 S. 1 KWahlG NRW). Wird nämlich ein Wahlvorschlag unter Verletzung wahlrechtlicher Vorschriften und damit zu Unrecht zurückgewiesen, führt dies in der Sache zu einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl (vgl. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG), weil dadurch das Recht der Wahlbewerber auf chancengleiche Teilnahme an der Kommunalwahl, das auch für die Wahlvorbereitung Geltung beansprucht
vgl. hierzu: BVerfG, Beschluss vom 17.10.1990 – 2 BvE 6,7/90 –, BVerfGE 82, 353,
unzulässig beeinträchtigt wird.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 14.07.2015 – 4 K 2104/14 –, juris, Rn. 51 ff.
Soweit der Kläger geltend macht, der Wahlausschuss des Beklagten habe die Wahlvorschläge der [Parteiname] zu Unrecht zurückgewiesen, greift diese Rüge nicht durch. Der Beschluss des Wahlausschusses der Beklagten vom 30.07.2020, mit dem dieser die Wahlvorschläge der [Parteiname] zurückgewiesen hat, weil die Voraussetzungen für die Durchführung einer Wahlberechtigtenversammlung nach § 17 Abs. 5 KWahlG NRW nicht vorgelegen hätten, ist jedenfalls im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
Gemäß § 18 Abs. 3 S. 2 KWahlG NRW hat der Wahlausschuss Wahlvorschläge zurückzuweisen, wenn sie verspätet eingereicht sind, den durch dieses Gesetz oder durch die Wahlordnung aufgestellten Anforderungen nicht entsprechen oder aufgrund einer Entscheidung nach Art. 9 Abs. 2, Art. 21 Abs. 2 GG oder Art. 32 Abs. 2 der Landesverfassung NRW unzulässig sind.
Die wahlrechtlichen Anforderungen an die Aufstellung von Wahlbewerbern durch eine Partei - wie sie hier in Rede steht - ergeben sich aus § 17 KWahlG NRW. Nach Abs. 1 der Vorschrift kann als Bewerber einer Partei in einem Wahlvorschlag nur benannt werden, wer in einer Mitglieder- oder Vertreterversammlung im Wahlgebiet hierzu gewählt worden ist. Nach Abs. 2 S. 1 sind die Bewerber und die Vertreter für die Vertreterversammlungen in geheimer Wahl zu wählen. Entsprechendes gilt für die Festlegung der Reihenfolge der Bewerber auf der Reserveliste und für die Bestimmung der Ersatzbewerber (Abs. 2 S. 2). Stimmberechtigt ist nur, wer am Tage des Zusammentritts der Versammlung im Wahlgebiet wahlberechtigt ist (Abs. 2 S. 3). Jeder stimmberechtigte Teilnehmer der Versammlung ist vorschlagsberechtigt (Abs. 2 S. 4). Den Bewerbern und Ersatzbewerbern ist Gelegenheit zu geben, sich und ihr Programm der Versammlung in angemessener Zeit vorzustellen (S. 5). Nach Abs. 6 S. 1 kann die in der Satzung der Partei oder Wählergruppe hierfür vorgesehene Stelle gegen den Beschluss einer Mitglieder- oder Vertreterversammlung Einspruch erheben. Auf einen solchen Einspruch ist die Abstimmung zu wiederholen (S. 2). Ihr Ergebnis ist endgültig (S. 3). Nach Abs. 7 regeln die Parteien und Wählergruppen das Nähere über die Wahl der Vertreter für die Vertreterversammlung, über die Einberufung und Beschlussfähigkeit der Mitglieder- oder Vertreterversammlung sowie über das Verfahren für die Wahl des Bewerbers durch ihre Satzungen. § 17 Abs. 8 KWahlG NRW enthält schließlich Vorgaben für die mit dem Wahlvorschlag einzureichenden Nachweise über die ordnungsgemäße Durchführung der Aufstellungsversammlung.
Damit liegt die Aufgabe, im Rahmen der Wahlvorbereitung Kandidatenvorschläge für die Wahl einzureichen, in den Händen der Parteien. Die Aufstellung der Wahlkandidaten bildet die Nahtstelle zwischen den von den Parteien weitgehend autonom zu gestaltenden Angelegenheiten ihrer inneren Ordnung und dem auf die Staatsbürger bezogenen Wahlrecht. Nicht allen Maßnahmen der Parteien im Zusammenhang mit der Kandidatenaufstellung kommt daher auch wahlrechtliche Bedeutung zu. So ist grundsätzlich nur die Beachtung der in den Wahlgesetzen enthaltenen Vorschriften wahlrechtlich erheblich, nicht aber die Einhaltung der daneben nur nach der Parteisatzung für die Kandidatenaufstellung geltenden Bestimmungen.
Vgl. zum Bundeswahlrecht BVerfG, Beschluss vom 20.10.1993 – 2 BvC 2/91 –, juris, Rn. 39 und 41.
Aus der Funktion der wahlrechtlichen Regelungen, die personale Grundlage einer demokratischen Wahl zu schaffen, ergibt sich jedoch, dass mit der Anforderung einer "Wahl" die Einhaltung eines Kernbestandes an Verfahrensgrundsätzen gefordert ist, ohne den ein Kandidatenvorschlag schlechterdings nicht Grundlage eines demokratischen Wahlvorgangs sein kann. Hieraus folgt: Halten die Parteien bei der Wahl der Vertreterversammlung oder der Wahlkreis- und Listenkandidaten diese elementaren Regeln nicht ein, so begründet das die Gefahr der Verfälschung des demokratischen Charakters der Wahl als solcher und damit einen Wahlfehler. Ereignen sich hingegen bei der Kandidatenaufstellung der Parteien Verstöße gegen Regeln, die nach diesem Maßstab nicht elementar sind, so berührt dies die Voraussetzung einer "Wahl" nicht und scheidet daher von vornherein als Wahlfehler aus. Diese Abgrenzung entspricht der Nahtstelle zwischen parteiinternen Angelegenheiten und staatlicher Wahlvorbereitung. Sie sichert unverzichtbare Voraussetzungen für einen demokratischen Wahlvorgang, wahrt aber mit der Beschränkung auf Verstöße gegen elementare Regeln zugleich die Autonomie der Parteien, die berührt wird, wenn es darum geht, deren Verfahren bei der Kandidatenaufstellung durch staatliche Wahlorgane und im Wahlprüfungsverfahren zu kontrollieren und zu bewerten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.10.1993 – 2 BvC 2/91 –, juris Rn. 41 f. zu § 21 BWahlG; OVG NRW, Beschluss vom 15.09.2016 – 15 A 1934/15 –, juris, Rn. 10 ff.; siehe außerdem VerfGH Saarland, Urteil vom 29.09.2011 – Lv 4/11 –, juris, Rn. 90 ff.; VerfGH Sachsen, Urteil vom 25.11.2005 – Vf. 67–V– 05 –, juris, Rn. 83; Hamb. VerfG, Urteil vom 04.05.1993 – 3/92 –, juris, Rn. 126 ff.; Hess. VGH, Urteil vom 27.01.2005 – 8 UE 211/04 –, juris, Rn. 104.
Diese grundsätzlichen Erwägungen zur Kandidatenaufstellung im Wahlverfahren sind auf das nordrhein-westfälische Kommunalwahlrecht übertragbar.
Denn zum einen entsprechen die Anforderungen des § 17 KWahlG NRW mit dem Erfordernis einer - geheimen - Wahl der Kandidaten (Abs. 1 und 2 S. 1), mit den Regelungen über die Stimm- und Vorschlagsberechtigung (Abs. 2 S. 3 und 4), mit der Zuweisung der Regelungsbefugnis für Einsprüche gegen Beschlüsse der Mitgliederversammlung und für Einzelheiten der Einberufung und Beschlussfähigkeit der Versammlungen und das Wahlverfahren an die Parteien (Abs. 6 und 7) sowie mit den beizubringenden Nachweisen (Abs. 8) im Wesentlichen den bundesrechtlichen Anforderungen in § 21 BWahlG. Der Kommunalwahlgesetzgeber hat gerade auch mit den durch Änderungsgesetz vom 09.10.2007 (GV.NRW. S. 374) in § 17 Abs. 2 KWahlG NRW aufgenommenen Sätzen 3 und 4 der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Wahlvorschlagsberechtigung und zur Gleichbehandlung der Bewerber bei der Vorstellung Rechnung getragen und die Vorschriften für die Kandidatenaufstellung im Sinne weiter gehender Gewährleistung innerparteilicher Demokratie ergänzt. Zum anderen stellt die Kandidatenaufstellung durch die Parteien auch auf der Ebene der Kommunalwahl die Schnittstelle zwischen den von ihnen weitgehend autonom zu gestaltenden Angelegenheiten ihrer inneren Ordnung und dem auf die Staatsbürger bezogenen Wahlrecht dar.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 14.07.2015 – 4 K 2104/14 –, juris, Rn. 58 - 63; im Ergebnis ebenso: OVG NRW, Beschluss vom 15.09.2016 – 15 A 1934/15 –, juris, Rn. 10 ff.; Bätge, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Praxiskommentar und Ratgeber, 2008, S. 206 und 208 f. (B III 2.4); Bätge, Wahlen und Abstimmungen in Nordrhein-Westfalen, Stand: Juli 2021, § 17 KWahlG NRW, Rn. 1.
Die Kandidatenaufstellung des Klägers in den Wahlberechtigtenversammlungen vom 21.07.2020 und 26.07.2020 ist unter Verstoß gegen elementare Verfahrensanforderungen an eine demokratische Kandidatenaufstellung erfolgt.
Nach § 17 Abs. 5 S. 1 KWahlG NRW kann die Partei oder Wählergruppe ihre Bewerber in einer Versammlung von Wahlberechtigten aufstellen lassen, wenn eine Versammlung nach Absatz 1 nicht zustande kommt. Die Wahlberechtigten müssen nicht Mitglieder der Partei oder Wählergruppe sein, jedoch, wie sich aus dem Verweis auf Absatz 2 ergibt, am Tag der Wahlberechtigtenversammlung im Wahlgebiet wahlberechtigt sein
- vgl. Tiedtke/Mörs, Kommunalwahlgesetz Nordrhein-Westfalen, 1. Auflage 2020, § 17 Nr. 9 (S. 130) -,
also die Voraussetzungen des § 7 KWahlG NRW erfüllen und dürfen nicht nach § 8 KWahlG NRW vom Wahlrecht ausgeschlossen sein.
Für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ist unerheblich, ob die Wahlvorschläge der Partei des Klägers schon deshalb nach§ 18 Abs. 3 S. 2 KWahlG NRW zurückgewiesen werden durften, weil, wie die Beklagte meint, die tatbestandliche Voraussetzung für die Durchführung einer Wahlberechtigtenversammlung nach § 17 Abs. 5 KWahlG NRW, dass eine Versammlung nach Abs. 1 nicht zustande kommt, nicht erfüllt gewesen wäre. Unter welchen Voraussetzungen das Nichtzustandekommen einer Mitglieder- oder Vertreterversammlung nach § 17 Abs. 1 KWahlG NRW anzunehmen ist und ob diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt waren, muss hier nicht geklärt werden.
Denn der Kläger hat jedenfalls dadurch gegen Mindestregeln einer demokratischen Kandidatenaufstellung verstoßen, dass er nicht ordnungsgemäß zu den durchgeführten Wahlberechtigtenversammlungen eingeladen hat.
Zum Kernbestand an demokratischen Verfahrensgrundsätzen, ohne deren Einhaltung ein Wahlvorschlag nicht Grundlage eines demokratischen Wahlvorgangs sein kann, gehört nämlich, dass Parteien zu Versammlungen, auf denen Kandidaten aufgestellt werden sollen, grundsätzlich alle wahlberechtigten Parteimitglieder einzuladen haben. Eine ordnungsgemäße Einladung grundsätzlich aller wahlberechtigter Parteimitglieder im Rahmen des der Partei Möglichen und Zumutbaren ist unabdingbare Grundvoraussetzung für einen demokratischen, repräsentativen Wahlvorgang i.S.v. § 17 Abs. 1 KWahlG NRW. Andernfalls wäre insbesondere nicht sichergestellt, dass möglichst viele Parteimitglieder an der Wahl teilnehmen und sich auf diese hinreichend vorbereiten können.
Vgl. für das nordrhein-westfälische Kommunalwahlrecht: OVG NRW, Beschluss vom 15.0.2016 – 15 A 1934/15 –, juris, Rn. 14; VG Aachen, Urteil vom 14.07.2015 – 4 K 2104/14 –, juris, Rn. 67; Bätge, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/ Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Praxiskommentar und Ratgeber, 2008, S. 209 (B III 2.4.1); ebenso zu § 21 Abs. 1 S. 2 BWahlG: BVerfG, Beschluss vom 20.10.1993 – 2 BvC 2/91 –, juris, Rn. 49 ff.
Dieses Erfordernis folgt für die Kommunalwahlen in NRW (auch) unmittelbar aus den Regelungen in § 17 Abs. 2 S. 3 bis 5 KWahlG NRW. Der Gesamtinhalt dieser Regelungen wirkt darauf hin, dass jedes wahlberechtigte Parteimitglied (bzw. Mitglied der Wählergruppe) auf der untersten Stufe der Parteiorganisation die rechtliche Möglichkeit hat - jedenfalls mittelbar durch die Wahl von Vertretern -, auf die Auswahl der Wahlkandidaten Einfluss zu nehmen. Dies ist aber nur dann gewährleistet, wenn alle wahlberechtigten und damit teilnahmeberechtigten Mitglieder zu der Aufstellungsversammlung eingeladen werden.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 14.07.2015 – 4 K 2104/14 –, juris, Rn. 69.
Die vorstehenden Grundsätze sind schon deshalb auch bei einer Wahlberechtigtenversammlung nach § 17 Abs. 5 KWahlG NRW zu beachten, weil § 17 Abs. 5 S. 2 KWahlG NRW die entsprechende Geltung des Absatz 2 ausdrücklich anordnet und somit den zur Teilnahme an der Wahlberechtigtenversammlung Berechtigten dieselben Einflussmöglichkeiten auf die Auswahl der Wahlkandidaten zugesteht, wie den wahlberechtigten Mitgliedern einer Partei oder Wählergruppe bei einer Versammlung nach Absatz 1. Unabhängig davon gehören die Voraussetzungen des Absatzes 2 zum Kernbestand eines demokratischen Aufstellungsverfahrens.
Vgl. Bätge, Wahlen und Abstimmungen in Nordrhein-Westfalen, Stand: Juli 2021, § 17 KWahlG NRW, Rn. 10.
Demnach müssen zur Wahlberechtigtenversammlung alle Wahlberechtigten des Wahlgebiets eingeladen werden. Die Einladung hat dabei in einer Art und Weise zu erfolgen, die potentiell allen Wahlberechtigten des Wahlgebiets die Möglichkeit gibt, von ihr tatsächlich Kenntnis zu nehmen. Nur wenn potentiell allen Wahlberechtigten die Teilnahme an der Wahlberechtigtenversammlung tatsächlich offen steht, kann der Beschluss der Wahlberechtigtenversammlung den aufgestellten Kandidaten die erforderliche demokratische Legitimation verleihen.
Dass in § 17 Abs. 5 KWahlG NRW ein solches Erfordernis nicht ausdrücklich erwähnt wird, ist unschädlich. Denn wie ausgeführt, ist ohne die ordnungsgemäße Einladung aller Wahlberechtigten ein demokratisch legitimierter Wahlakt bei der Wahlberechtigtenversammlung nicht denkbar, sodass der Ordnungsgemäßheit der Einladung eine originär wahlrechtliche Erheblichkeit zukommt.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 15.09.2016 – 15 A 1934/15 –, juris, Rn. 16, zur wahlrechtlichen Beachtlichkeit der Nichteinhaltung einer ausreichenden (aber gesetzlich ebenfalls nicht explizit angeordneten) Ladungsfrist.
Allerdings ist nicht jede unterlassene Einladung teilnahmeberechtigter Personen wahlrechtlich relevant. Eine lückenlose Einladung aller Teilnahmeberechtigten ist auch bei Anwendung zumutbarer Sorgfalt nicht möglich. Ein die Gültigkeit der Wahl berührender Verstoß gegen § 17 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 S. 3 bis 5 KWahlG NRW ist daher nur dann gegeben, wenn die Parteien oder Wählergruppen entweder den rechtlichen Gehalt dieser Vorschriften verkennen oder sie rechtlich mögliche und zumutbare organisatorische Maßnahmen unterlassen, um alle teilnahmeberechtigten Personen zu der Wahlberechtigtenversammlung einzuladen.
Vgl. auch VG Aachen, Urteil vom 14.07.2015 – 4 K 2104/14 –, juris, Rn. 70, zu § 17 Abs. 1 KWahlG NRW, ebenso zu § 21 Abs. 1 S. 2 BWahlG: BVerfG, Beschluss vom 20.10.1993 – 2 BvC 2/91 –, juris, Rn. 49 ff.
Tatsächliche Grenzen sind den Parteien oder Wählergruppen bei der Einladung zur Wahlberechtigtenversammlung schon dadurch gesetzt, dass sie - anders als bei ihren Mitgliedern - regelmäßig nicht über die Anschrift oder sonstige Kontaktdaten sämtlicher Wahlberechtigten verfügen und diese auch nicht beschaffen können, sodass den Parteien oder Wählergruppen eine persönliche Einladung sämtlicher Wahlberechtigter offenkundig nicht abverlangt werden kann. Dann ist aber eine öffentliche Einladung aller Wahlberechtigten zu verlangen.
Die Form der öffentlichen Einladung zur Wahlberechtigtenversammlung hat dem Umstand Rechnung zu tragen, dass unterschiedslos alle Wahlberechtigten des Wahlgebiets, also insbesondere ungeachtet ihrer politischen Präferenzen und ihrer Haltung zur einladenden Partei oder Wählergruppe, teilnahmeberechtigt sind. Die Einladung muss deshalb zunächst so formuliert sein, dass sich alle wahlberechtigten Personen des Wahlgebietes angesprochen fühlen.
Ferner muss durch die Art und Weise der Einladung ausgeschlossen sein, dass die Partei oder Wählergruppe die Zusammensetzung des Adressaten- und damit auch des potentiellen Teilnehmerkreises der Wahlberechtigtenversammlung willkürlich beeinflussen und etwa nur auf ihr zugeneigte Personen begrenzen kann. Die Partei oder Wählergruppe muss sich der Möglichkeit begeben, durch eine nur selektive Kundgabe der Einladung einzelne Wahlberechtigte, die ihr nicht „genehm“ sind, faktisch von der Teilnahme auszuschließen. Der gewählte Verbreitungsweg der Einladung darf deshalb nicht so ausgestaltet sein, dass die Kenntnisnahme durch den jeweiligen Wahlberechtigten im Einzelfall noch von einem zwischengeschalteten Willensakt der Partei oder Wählergruppe abhängt. Deshalb muss sich die Partei oder Wählergruppe der Einladung dergestalt entäußern und sie der Öffentlichkeit zugänglich machen, dass es ihr nicht mehr möglich ist, im Einzelfall in Ansehung der Person des jeweiligen Wahlberechtigten zu entscheiden, ob sie ihm eine Einladung ausspricht. Die Wahlberechtigtenversammlung bestünde sonst nur aus „handverlesenen“ Personen, deren Teilnahmemöglichkeit auf dem Willen der einladenden Partei oder Wählergruppe beruht.
Die Kenntnisnahme der Wahlberechtigten von der geplanten Wahlberechtigtenversammlung darf auch nicht durch Barrieren erschwert werden, die sich aus einer möglicherweise ablehnenden Haltung gegenüber der einladenden Partei oder Wählergruppe ergeben. Die gewählte Form der Einladung muss daher das Recht der Wahlberechtigten respektieren, nicht mit der einladenden Partei oder Wählergruppe - erst Recht nicht in öffentlich wahrnehmbarer Weise - in Kontakt treten zu müssen. Der Erhalt einer Einladung darf auch nicht daran gekoppelt sein, dass der Wahlberechtigte in einen von ihm möglicherweise unerwünschten kommunikativen Prozess mit der Partei oder Wählergruppe eintritt. Das verbietet es, die Einladung ausschließlich innerhalb eines von der Partei oder Wählergruppe beherrschten Kommunikationsraums auszusprechen. Denn dann muss der Wahlberechtigte bei lebensnaher Betrachtung damit rechnen, bei dieser Gelegenheit der direkten Wahlwerbung der Partei oder Wählergruppe in einem Maße ausgesetzt zu sein, das er mit Blick auf sein allgemeines Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG - anders als etwa den Einwurf von Wahlwerbung in seinen Briefkasten
- vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.01.1991 – 1 BvR 867/90 –, juris, Rn. 4, anders für den Fall des erkennbar entgegenstehenden Willen des Adressaten BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 01.08.2002 – 2 BvR 2135/01 –, juris, Rn. 8 -,
nicht hinnehmen muss.
Zweckmäßig und regelmäßig ausreichend dürfte es vor diesem Hintergrund sein, wenn sich die Einladungsform an der für die Gebietskörperschaft vorgeschriebenen Form für eine öffentliche Bekanntmachung – hier: das Amtsblatt für den Kreis [Kreis] – orientiert. Ein solches Amtsblatt kann gemäß § 5 Abs. 1 S. 2 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht vom 26.08.1999 (GV. NRW 1999, 516) i.d.F. der Änderung vom 29.04.2003 (GV. NRW 2003, 254) neben öffentlichen Bekanntmachungen und sonstigen amtlichen Mitteilungen (amtlicher Teil) einen örtlichen Nachrichten- und Veranstaltungsteil (nichtamtlicher Teil) enthalten. Da die Durchführung der Einladung zur Wahlberechtigtenversammlung i.S.v. § 17 Abs. 5 KWahlG NRW der Partei oder Wählergruppe und nicht der Gebietskörperschaft obliegt, ist deren Veröffentlichung im nichtamtlichen Teil des Bekanntmachungsorgans geboten. Alternativ oder ergänzend dürfte eine Veröffentlichung in elektronischen oder Printmedien, etwa in der Tageszeitung, zu den rechtlich möglichen und zumutbaren organisatorischen Maßnahmen gehören.
Von diesen Möglichkeiten hat der Kläger keinen Gebrauch gemacht. Die von ihm stattdessen gewählte Form der Einladung wird den oben genannten Anforderungen indes nicht gerecht. Die per E-Mail versandten Einladungen sind bereits deshalb unzureichend, weil sie nur an einen kleinen, von dem Kläger bestimmten Adressatenkreis gerichtet waren, der sich zudem - neben den Parteimitgliedern aus [Ort] - jedenfalls weit überwiegend aus Anhängern der [Parteiname] zusammengesetzt haben dürfte. Denn bei realistischer Betrachtung ist anzunehmen, dass sich nur oder jedenfalls überwiegend solche Personen in den E-Mail-Verteiler einer Partei oder Wählergruppe aufnehmen lassen, die dieser Partei oder Wählergruppe nahestehen.
Dass der Kläger an seinen Informationsständen Einladungen in Papierform verteilt hat, kann als wahr unterstellt werden, genügt den dargestellten Anforderungen aber ebenfalls nicht. Zwar dürften sich durch den Wortlaut dieser Einladungen alle Wahlberechtigten angesprochen fühlen (GA Bl. 72 und 74). Doch lag es bei dieser Form der Einladung entgegen den obigen Anforderungen letzten Endes in der Entscheidungsmacht des Klägers, wem eine Einladung ausgehändigt wurde. Es spricht außerdem vieles dafür, dass regelmäßig nur solche wahlberechtigte Bürger an den Informationsstand einer Partei oder Wählergruppe herantreten, die ihr zustimmend oder offen gegenüberstehen, wohingegen ihr gegenüber ablehnend eingestellte (aber gleichwohl teilnahmeberechtigte) Wahlberechtigte den Informationsstand - abgesehen von Fällen der gesuchten konfrontativen Auseinandersetzung - überwiegend meiden dürften. Der durchschnittliche, kommunalpolitisch interessierte, wahlberechtigte Bürger muss auch nicht damit rechnen, an Informationsständen von Parteien oder Wählergruppen über eine geplante Wahlberechtigtenversammlung unterrichtet zu werden, sodass er auch nicht allein aus diesem Grund an den Informationsstand herantreten wird. Damit hat aber schon der von dem Kläger gewählte Verbreitungsweg einen Selektionseffekt hinsichtlich des mit den Einladungen erreichten Adressatenkreises.
Außerdem verlangt die Kenntnisnahme von der Einladung hier die für andere wahrnehmbare Kontaktaufnahme mit der Partei durch das Herantreten an den Informationsstand, die dem Wahlberechtigten nach den obigen Ausführungen nicht zuzumuten ist. Es ist zudem bei lebensnaher Betrachtung davon auszugehen, dass Wahlberechtigten an Informationsständen nicht unmittelbar und kommentarlos Einladungen zu einer etwaigen Wahlberechtigtenversammlung ausgehändigt werden, sondern vielmehr - dem Zweck solcher Informationsstände entsprechend - versucht wird, diese in ein Gespräch zu verwickeln und von dem politischen Programm der Partei bzw. Wählergruppe zu überzeugen. Die „Gegenleistung“ für die Einladung ist in diesem Fall daher, dass sich der Wahlberechtigte der Wahlwerbung für die jeweilige Partei bzw. Wählergruppe aussetzen muss.
Der Hinweis des Klägers in der mündlichen Verhandlung, es sei auf Facebook auf die Kandidatensuche und die Informationsstände, an denen es weitere Informationen gebe, hingewiesen worden, führt zu keiner anderen Bewertung. Denn damit werden die Wahlberechtigten gerade noch nicht über eine geplante Wahlberechtigtenversammlung unterrichtet. Ebenso wenig stellt die Bitte des Klägers an die von ihm nominierten Kandidaten, die Einladung zu verbreiten, eine ausreichende Form der öffentlichen Einladung aller Wahlberechtigten dar, weil es dabei vom Willen des jeweiligen Kandidaten abhängt, wem er eine Einladung ausspricht.
Nur ergänzend sei noch angemerkt, dass die Verteilung von Einladungen an Informationsständen an einigen wenigen Tagen auch wegen der begrenzten Reichweite dieses Verbreitungsweges ein ausreichendes Bemühen um die Einladung möglichst aller Wahlberechtigten zweifelhaft erscheinen lässt. Dies gilt vor allem deshalb, weil beispielweise wahlberechtigte Personen, die aufgrund körperlicher Gebrechen nicht mobil sind und deshalb die Informationsstände des Klägers nicht aufsuchen konnten, von der Kenntnisnahme der Einladung praktisch ausgeschlossen waren.
Nach alledem besteht auch der geltend gemachte Anspruch auf die Anordnung einer Wiederholungswahl nach § 42 Abs. 1 KWahlG NRW nicht.
D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 74 Abs. 2 VwGO
§§ 263, 264 ZPO
§§ 708, 711 Nr. 11 ZPO
§ 42 KWahlG
§ 88 VwGO
§ 42 KWahlG
§ 91 VwGO
§ 40 KWahlG
§ 91 VwGO
§ 263 ZPO
§ 74 VwGO
§ 17 KWahlG
§ 21 BWahlG
§ 17 KWahlG
§ 21 BWahlG
§ 7 KWahlG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 17 Abs. 5 KWahlG
§ 17 Abs. 1 KWahlG
§ 17 Abs. 1 und 5 KWahlG
§ 17 Abs. 5 KWahlG
§ 17 Abs. 1 KWahlG
§ 46a Absatz 5 S. 3 KWahlG
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 173 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 KWahlG
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 KWahlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 S.1 KWahlG
§ 39 Abs. 1 S. 1 KWahlG
§ 18 Abs. 4 KWahlG
§ 39 Abs. 2 S. 2 KWahlG
§ 18 Abs. 4 S. 8 KWahlG
§ 18 Abs. 4 S. 9 KWahlG
§ 82 Abs. 1 VwGO
§ 86 Abs. 3 VwGO
§ 103 Abs. 3 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 S. 1 KWahlG
§ 18 Abs. 3 S. 2 KWahlG
§ 17 Abs. 8 KWahlG
§ 17 Abs. 2 KWahlG
§ 17 Abs. 5 S. 1 KWahlG
§ 17 Abs. 1 KWahlG
§ 21 Abs. 1 S. 2 BWahlG
§ 17 Abs. 2 S. 3 bis 5 KWahlG
§ 17 Abs. 5 S. 2 KWahlG
§ 17 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 S. 3 bis 5 KWahlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 S. 2 der Verordnung
Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG
Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 21 Abs. 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 627
BVerfGE 82, 353,

90
4 K 3353/19
1 A 15/00
VI C 164.59
11 C 08.88
15 A 816/15
15 A 1660/80
4 K 1911/14
1 K 2515/14
2 A 796/09
9 S 2153/11
5 LB 59/15
15 ZB 16.67
8 C 7.11
4 L 138/05
4 K 2085/14
8 B 125.09
8 B 27.12
15 A 876/11
15 A 1452/81
4 K 2104/14
III A 35/71
2 BvC 2/91
15 A 1934/15
8 UE 211/04
1 BvR 867/90
2 BvR 2135/01