Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-06-03, Aktenzeichen OVG 12 B 17/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2022:0603.OVG12B17.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Führung der Akten des Bundessicherheitsrats erfolgt ausschließlich durch die VS-Registratur.(Rn.27)
2. Der auf das Informationsfreiheitsgesetz und das Bundesarchivgesetz gestützte Zugangs- bzw. Nutzungsanspruch besteht voraussetzungslos und damit unabhängig davon, aus welchem Grund der Anspruch geltend gemacht wird.(Rn.28)
3. Es ist nicht zu beanstanden, von einer unzureichenden Bestimmtheit von Anträgen auszugehen, die an den Möglichkeiten der Recherche bei einer ordnungsgemäßen Aktenführung der Behörde deutlich vorbeigehen.(Rn.31)
4. Weder das Informationsfreiheitsgesetz noch das Bundesarchivgesetz verpflichten das Bundeskanzleramt, händisch zu suchen, ob (weitere) Dokumente vorhanden sind, die den genannten Kriterien entsprechen.(Rn.35)
5. Weder das Informationsfreiheitsgesetz noch § 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG gewähren einen Anspruch auf die Wiederbeschaffung von amtlichen Unterlagen, die vor Eingang des Antrags auf Informationszugang in den Besitz privater Dritter gelangt sind.(Rn.39) (Rn.43)
6. Ein Anspruch auf Zugang zu Findmitteln besteht nicht.(Rn.46)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt Zugang zu Unterlagen aus der Zeit der Kanzlerschaft von D....
Mit Schreiben vom 14. Juli 2017 beantragte sie Einsicht in die bei dem Bundeskanzleramt sowie privaten Dritten vorhandenen amtlichen Unterlagen des ehemaligen Bundeskanzlers K..., hilfsweise aus dem Zeitraum 1982 bis Juni 1987, sowie Zugang zu Findmitteln zu diesen Akten. Das Bundeskanzleramt bat um eine Präzisierung des Antrags hinsichtlich Thema und Art der gesuchten Unterlagen. Eine thematische Eingrenzung des Antrags lehnte die Klägerin mit Schreiben vom 24. Oktober 2017 ab und erklärte u.a., zu den Akten des ehemaligen Bundeskanzlers gehörten „solche amtlichen Unterlagen, die vom ehemaligen Bundeskanzler K... unterschrieben worden sind und/oder ab- und/oder gegengezeichnet worden sind und/oder über seinen Schreibtisch gegangenen sind und/oder alle Haupt- und Nebenakten, vgl. § 16 Abs. 4 RegR und/oder die Handakten K... und/oder das Handarchiv K...“. Hilfsweise begehrte die Klägerin Einsicht in die amtlichen Unterlagen des ehemaligen Bundeskanzlers im Hinblick auf die Themen deutsch-südamerikanische Beziehungen und/oder Südamerika und/oder Chile und/oder Argentinien und/oder Paraguay. Das Bundeskanzleramt gewährte ihr mit Teilentscheidungen vom 24. Januar 2018 und 5. März 2018 sowie mit Schlussverfügung vom 26. Juni 2018 Einsicht in insgesamt 45 Unterlagen.
Ihre am 8. Dezember 2017 erhobene Untätigkeitsklage führte die Klägerin unter Einbeziehung des Bescheides vom 26. Juni 2018 fort. Die im Klageverfahren gestellten Anträge,
1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundeskanzleramts vom 26. Juni 2018 zu verpflichten, ihr die Unterlagen, die H...K... in seiner Funktion als Bundeskanzler unterschrieben oder mit seinem Namen versehen hat oder die an ihn adressiert wurden und die sich im Bundeskanzleramt oder im Besitz von F... befinden, bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen,
2. hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, ihr die vorgenannten Unterlagen aus dem Zeitraum 1. Oktober 1982 bis 30. Juni 1987 bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen,
3. äußerst hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, ihr die vorgenannten Unterlagen, die sich auf die Themen deutsch-südamerikanische Beziehungen und/oder Südamerika und/oder Chile und/oder Argentinien und/oder Paraguay beziehen, bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen,
4. die Beklagte zu verpflichten, ihr Zugang zu den Findmitteln hinsichtlich der in Ziffer 1, hilfsweise in Ziffer 2, höchst hilfsweise in Ziffer 3 bezeichneten Akten zu verschaffen,
hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Mai 2020 abgewiesen.
Soweit mit den Anträgen zu 1 bis 3 der Zugang zu den an den Bundeskanzler „adressierten“ Unterlagen begehrt werde, sei die Klage nicht zulässig, da insoweit der vorgerichtliche Antrag fehle. Hinsichtlich des mit dem Antrag zu 4 unter anderem geltend gemachten Zugangs zu Findmitteln der VS-Registratur sei die Klage wegen anderweitiger Rechtshängigkeit unzulässig, da die Klägerin in dem Verfahren OVG 12 B 4.19 beantragt habe, ihr hinsichtlich bestimmter Unterlagen des Bundessicherheitsrats Zugang zu den Find- und Recherchemitteln beim Bundeskanzleramt zu gewähren. Für die Führung der Akten des Bundessicherheitsrats sei nach dem Vortrag der Beklagten ausschließlich die VS-Registratur zuständig.
Die Klage sei im Übrigen nicht begründet. Dem Erfolg der mit den Klageanträgen zu 1 und 2 geltend gemachten Zugangsansprüche stehe entgegen, dass die Anträge in materieller Hinsicht zu unbestimmt seien, da sie keine inhaltliche, thematische Begrenzung des Verfahrensgegenstandes erkennen ließen. Soweit der Klageantrag zu 3 sich auf Unterlagen beim Bundeskanzleramt beziehe, sei er unbegründet, weil nach dem Vortrag der Beklagten über die bereits zur Verfügung gestellten 45 Unterlagen hinaus keine weiteren Unterlagen beim Bundeskanzleramt vorhanden seien und die Beklagte die Recherchemöglichkeiten ausgeschöpft habe. Eine händische Suche ins Blaue hinein sei nicht geboten. Auf den Zugang zu den mit dem Antrag zu 3 bezeichneten Unterlagen, die sich gegebenenfalls bei privaten Dritten befänden, habe die Klägerin keinen Anspruch, da das Bundeskanzleramt keinen tatsächlichen Zugriff auf solche Unterlagen habe. Das Informationsfreiheitsgesetz und das Bundesarchivgesetz vermittelten auch keinen Anspruch auf Wiederbeschaffung von amtlichen Unterlagen, die vor Eingang des Antrags auf Informationszugang von der Behörde weggegeben wurden. Der zum Teil zulässige Klageantrag zu 4 sei unbegründet, weil das Informationsfreiheitsgesetz keinen Anspruch auf Benutzung von Findmitteln gewähre. Nach dem Bundesarchivgesetz bestehe ebenfalls kein Anspruch auf Nutzung der internen Mittel der Schriftgutverwaltung des Bundeskanzleramts, weil es kein Archiv sei.
Dagegen wendet sich die Klägerin mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Sie macht geltend, dass die Klage nicht teilweise unzulässig sei. In Bezug auf den begehrten Zugang zu den an den ehemaligen Bundeskanzler „adressierten“ Unterlagen fehle es nicht an einem vorgerichtlichen Antrag. In ihrem Schreiben vom 24. Oktober 2017 habe sie lediglich beispielhaft aufgeführt, welche Unterlagen in jedem Fall als amtliche Unterlagen gemeint seien, zu denen sie Zugang wünsche. Der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Antrag zu 4 sei wegen doppelter Rechtshängigkeit zum Teil unzulässig, stehe entgegen, dass sich das Verfahren OVG 12 B 4.19 auf die Möglichkeit beschränke, in der VS-Registratur nach Unterlagen des Bundessicherheitsrats mit Bezug zu Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay in der Zeit zwischen 1972 und 1985 zu recherchieren. In der VS-Registratur befindliche Unterlagen des ehemaligen Bundeskanzlers K__ seien davon nicht erfasst.
Die Klage sei auch begründet. Die Klageanträge zu 1 und 2 seien nicht in materieller Hinsicht zu unbestimmt, da sie ihr Begehren erkennen ließen. Eingrenzungen nach inhaltlichen und thematischen Gesichtspunkten seien nicht erforderlich. Soweit das Verwaltungsgericht den Antrag zu 3 abgewiesen habe, habe es verkannt, dass die Beklagte sich im Hinblick auf eine händische Suche nicht auf einen unvertretbaren Verwaltungsaufwand berufen könne. Der Umstand allein, dass ein sechzehn Jahre umfassender Aktenbestand durchsucht werden müsse, ermögliche keine Überprüfung, ob der Verwaltungsaufwand unverhältnismäßig sei. Die Beklagte habe im Übrigen mehrfach darauf hingewiesen, dass der Großteil der Akten aus dieser Zeit dem Bundesarchiv übergeben worden sei. Soweit sich der Antrag zu 3 auf Unterlagen beziehe, die sich bei privaten Dritten befänden, gehe das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon aus, dass die Beklagte insoweit keine Wiederbeschaffungspflicht treffe. Es habe verkannt, dass die Beklagte sich bezüglich der streitgegenständlichen Dokumente ins Private geflüchtet habe, weil es in rechtswidriger Weise zugelassen habe, dass scheidende Bundeskanzler amtliche Unterlagen in ihren Privatbesitz überführt hätten. Die Nichtwiederbeschaffung verstoße unter anderem gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG und Art. 3 GG. Der Anspruch auf Unterlagen, die sich im privaten Besitz Dritter befänden, folge auch aus dem Bundesarchivgesetz. Für amtliche Unterlagen, die aufgrund rechtswidriger Handlungen in privaten Händen seien, gelte § 11 Abs. 6 BArchG, nach dem diese Unterlagen unter den dort genannten Voraussetzungen zur Nutzung bereit zu stellen seien. Der mit dem Klageantrag zu 4 geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu Findmitteln folge aus § 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG analog und auch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Ein Anspruch nach dieser Norm bestehe auch deshalb, weil Mittel der Schriftgutverwaltung amtliche Informationen im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes seien.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. Mai 2020 zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundeskanzleramts vom 26. Juni 2018
1. zu verpflichten, ihr die Unterlagen, die H... in seiner Funktion als Bundeskanzler unterschrieben oder mit seinem Namen versehen hat oder die an ihn adressiert wurden und die sich im Bundeskanzleramt oder im Besitz von F... befinden, bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen,
2. hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, ihr die Unterlagen aus dem Zeitraum 1. Oktober 1982 bis 30. Juni 1987, die H...K... in seiner Funktion als Bundeskanzler unterschrieben oder mit seinem Namen versehen hat oder die an ihn adressiert wurden und die sich im Bundeskanzleramt oder im Besitz von F... befinden, bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen,
3. äußerst hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, ihr die Unterlagen, die H... in seiner Funktion als Bundeskanzler unterschrieben oder mit seinem Namen versehen hat oder die an ihn adressiert wurden und die sich im Bundeskanzleramt oder im Besitz von ... befinden und sich auf die Themen deutsch-südamerikanische Beziehungen und/oder Südamerika und/oder Chile und/oder Argentinien und/oder Paraguay beziehen, bereitzustellen und ihr die Erlaubnis zur Einsichtnahme zu erteilen,
4. die Beklagte zu verpflichten, ihr Zugang zu den Findmitteln hinsichtlich der in Ziffer 1, hilfsweise in Ziffer 2, höchst hilfsweise in Ziffer 3 bezeichneten Akten zu verschaffen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakten und den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang Bezug genommen, die vorgelegen haben und – soweit erforderlich – zum Gegenstand der Entscheidungsfindung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Ihre Klage ist teilweise unzulässig (I.) und im Übrigen unbegründet (II.).
I. Die Klage ist nicht zulässig, soweit die Klägerin mit den Anträgen zu 1 bis 3 Zugang zu den an den Bundeskanzler adressierten Unterlagen begehrt (1). Ferner ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass dem Erfolg des Antrags zu 4 teilweise der Einwand der doppelten Rechtshängigkeit entgegensteht (2).
1. Die Klage ist hinsichtlich der mit den Anträgen zu 1 bis 3 begehrten Verpflichtung der Beklagten, der Klägerin Zugang zu an den ehemaligen Bundeskanzler adressierten Unterlagen zu gewähren, nicht zulässig, da die Klägerin einen darauf zielenden Antrag nicht im vorangegangen Verwaltungsverfahren ohne Erfolg gestellt hat. Der Antrag der Klägerin vom 14. Juli 2017 bezog sich noch allgemein auf die Einsicht in die bei dem Bundeskanzleramt und privaten Dritten vorhandenen amtlichen Unterlagen des ehemaligen Bundeskanzlers, hilfsweise beschränkt auf den Zeitraum 1982 bis Juni 1987. Die Klägerin hat diesen Antrag sodann präzisiert und eingeschränkt. Sie hat im Schreiben vom 24. Oktober 2017 die Art von Unterlagen aufgezählt, die sie als Akten des ehemaligen Bundeskanzlers ansieht. Ihre ausführliche Aufzählung ist abschließend und führt die an den ehemaligen Bundeskanzler adressierten Unterlagen nicht auf. Entgegen der Auffassung der Klägerin kam ihren Angaben bei einer Würdigung analog §§ 133, 157 BGB keine lediglich exemplifizierende Funktion zu. Die Aufzählung ist erfolgt, nachdem das Bundeskanzleramt sie mit Schreiben vom 25. August 2017 aufgefordert hatte klarzustellen, was mit amtlichen Unterlagen des ehemaligen Bundeskanzlers K... gemeint sei, ob hiervon nur solche Unterlagen erfasst seien, die von H... unterzeichnet wurden und/ oder solche Unterlagen, die ihm zugeleitet wurde und/oder solche, in denen er namentlich erwähnt worden sei. Bereits dieser Zusammenhang macht deutlich, dass die Aufzählung der Klägerin nicht lediglich beispielhaft zu verstehen ist. Sie enthält auch keinen Zusatz, der wie die Wörter „insbesondere“ „etwa“ oder „zum Beispiel“ auf eine exemplarische Auflistung schließen lässt. Ferner hat die Klägerin im Anschluss an die Aufzählung hervorgehoben, dass „ihr alle amtlichen Unterlagen H...nach der oben stehenden Definition bereitgestellt werden“ sollen, so dass noch einmal deutlich gemacht worden ist, dass der Antrag auf den Zugang von Dokumenten der beschriebenen Art beschränkt sein soll.
Die in der mündlichen Verhandlung seitens der Klägerin geäußerte Auffassung, die von ihr in dem vorgenannten Schreiben genutzte Formulierung „über seinen Schreibtisch gegangen…“ sei sinnbildlich zu verstehen und umfasse daher auch die an den ehemaligen Bundeskanzler adressierten Unterlagen, überzeugt nicht. Die von der Klägerin genutzte Umschreibung hat einen deutlich engeren Sinn und erfasst nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur Unterlagen, die dem Adressaten auch vorgelegt worden sind. Da dem Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland nicht sämtliche Schreiben, die an ihn adressiert sind, vorgelegt werden, sondern nur ein kleiner Teil davon, ist für die von der Klägerin gewollte Auslegung ihrer Formulierung kein Raum.
2. Der Zulässigkeit des Klageantrags zu 4 steht den Ausführungen des Verwaltungsgerichts entsprechend zum Teil entgegen, dass Streitgegenstand des derzeit beim Bundesverwaltungsgericht noch anhängigen Verfahrens der Klägerin zum Aktenzeichen OVG 12 B 4.19/BVerwG 10 C 3.21 bereits ihr Zugang zu der VS-Registratur des Bundeskanzleramts ist (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG). Die Klägerin hat im dortigen Verfahren beantragt, ihr Zugang zu den Find- und Recherchemitteln beim Bundeskanzleramt zu gewähren, um nach den Unterlagen des Bundessicherheitsrats mit Bezug zu Argentinien, Chile, Paraguay und Uruguay in der Zeit zwischen 1972 und 1985 in Archiven und Datenbanken des Bundeskanzleramts zu recherchieren. Die Führung der Akten des Bundessicherheitsrats erfolgt unstreitig ausschließlich durch die VS-Registratur.
Der Streitgegenstand wird auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach dem sogenannten zweigliedrigen Streitgegenstandsbegriff bestimmt und als der prozessuale Anspruch verstanden, der durch die erstrebte, im Klageverfahren umschriebene Rechtsfolge und den Klagegrund, das heißt den Lebenssachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2016 - 5 C 10.15 D - NVwZ-RR 2017, 635, juris Rn. 17 m.w.N.). Danach überzeugt die Annahme der Klägerin nicht, der Streitgegenstand im Verfahren zu OVG 12 B 4.19 unterscheide sich von dem des hiesigen Verfahrens deshalb, weil Letzteres die Möglichkeit der Recherche in der VS-Registratur nach den Akten des ehemaligen Bundeskanzlers K... betreffe. Der auf das Informationsfreiheitsgesetz und das Bundesarchivgesetz gestützte Zugangs- bzw. Nutzungsanspruch besteht voraussetzungslos und damit unabhängig davon, aus welchem Grund der Anspruch geltend gemacht wird. Sofern der Zugang oder die Nutzung nach dem Gesetz zu gewähren sind, kann die damit verbundene Absicht keine einschränkende Berücksichtigung finden und die Annahme einer unterschiedlichen Rechtsfolge nicht rechtfertigen. Bei der von der Klägerin angestrebten eigenständigen und damit ausschließlich nach ihren subjektiven Vorstellungen ausgerichteten Durchführung der Recherche begründet auch der Umstand, dass das von ihr vorgegebene Ziel der Suche des hiesigen Verfahrens nicht exakt mit dem des Verfahrens zu OVG 12 B 4.19 übereinstimmt, keinen unterschiedlichen Klagegrund.
II. Die Klage ist im Übrigen unbegründet. Der Bescheid des Bundeskanzleramts vom 26. Juni 2018 ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht, auf dessen Ausführungen Bezug genommen wird (§ 130b Satz 2 VwGO), hat zutreffend angenommen, dass dem Erfolg der Klageanträge zu 1 und 2 entgegensteht, dass sie in materieller Hinsicht zu unbestimmt sind (1). Ferner hat es zu Recht den Klageantrag zu 3 abgewiesen, weil der Klägerin ein über den Zugang zu den bereits erhaltenen Dokumenten hinausgehender Anspruch nicht zusteht (2). Auch der mit dem Antrag zu 4 geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu Findmitteln besteht nicht (3).
1. Die Anträge zu 1 und 2 sind der Argumentation des Verwaltungsgerichts entsprechend nicht hinreichend bestimmt. Der dagegen erhobene Einwand der Klägerin, die Anträge ließen ihr Begehren erkennen, trägt nicht. Er geht daran vorbei, dass die Anträge inhaltlich so unbestimmt sind, dass sie nicht sinnvoll bearbeitet werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2019 - 6 B 140.18 - juris Rn. 6; Schoch, IFG, 2. Aufl., § 7 Rn. 24; Partsch, BArchG, 2. Aufl., § 10 Rn. 25). Dokumente werden bei einer sachgerechten Aktenführung des Bundeskanzleramts nicht nach den in den Klageanträgen zu 1 und 2 angeführten globalen Kriterien abgeheftet und verwaltet. Dies übersieht die Klägerin auch, soweit sie geltend macht, die Beklagte müsse sich vorhalten lassen, dass sie es sich hinsichtlich der Archivierung und Systematisierung des Akten- und Dokumentenbestandes in der Vergangenheit zu einfach hat machen wollen.
Entgegen ihrer Auffassung widerspricht es auch nicht dem Grundgedanken des Informationsfreiheitsrechts, eine Eingrenzung ihrer Anträge für notwendig zu erachten. Ihre Annahme, die anspruchsverpflichtete Stelle könne nicht durch die Organisation ihrer Recherchemöglichkeiten entscheiden, welche Art von Anträgen zu unbestimmt sei, überzeugt nicht. Die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung (vgl. Schoch, a.a.O. § 2 Rn. 42) und die Registraturrichtlinie des Bundes geben Standards für die Verwaltung vor, die der Transparenz des Verwaltungshandelns dienen (§ 2 Registraturrichtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut in Bundesministerien - RegR). Dazu gehören auch Regelungen über das Verwalten von Schriftgut, das sach- und bearbeitungsgerecht einzuordnen ist (§ 10 Abs. 1 RegR). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, von einer unzureichenden Bestimmtheit von Anträgen auszugehen, die - wie vorliegend die Anträge zu 1 und 2 - an den Möglichkeiten der Recherche bei einer ordnungsgemäßen Aktenführung der Behörde deutlich vorbeigehen. Dies entspricht im Übrigen der in § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG festgelegten kurzen Bearbeitungszeit von einem Monat, die nur handhabbar erscheint, sofern weit ausgreifende Globalanträge in einer eine praktikablen Bearbeitung ermöglichenden Weise - gegebenenfalls nach entsprechenden Hinweisen der anspruchsverpflichteten Behörde - konkretisiert werden, was die Klägerin ausdrücklich abgelehnt hat. Vorstehendes erachtet zudem die Begründung des Informationsfreiheitsgesetzes als selbstverständlich, nach der Regelungen zur Präzisierung des Antrags und zur Beratung und Unterstützung durch die Behörde angesichts des § 25 VwVfg für entbehrlich gehalten worden sind (vgl. BT- Drs. 15/4493, S. 14).
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass an die Bestimmtheit eines Antrags nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine hohen Anforderungen zu stellen seien. Nach der von ihr insoweit zitierten Rechtsprechung zum Umweltinformationsrecht finden die an den Antrag zu stellenden Anforderungen dort ihre Grenze, wo der Antragsteller mangels Kenntnis nicht in der Lage ist, die begehrten Informationen durch Benennung von Unterlagen zu konkretisieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juni 2019 - 6 A 2.17 - NVwZ 2019, 1211, juris Rn. 7 m.w.N). Diese Grenze wird durch das Verlangen nach einer thematischen, inhaltlichen Eingrenzung des Informationszugangsbegehrens nicht berührt. Da das Bundeskanzleramt seiner Beratungspflicht gegenüber der Klägerin nachgekommen ist, können auch nicht mangelnde Kenntnisse über dessen Recherchemöglichkeiten ein anderes Ergebnis rechtfertigen.
Entgegen der Annahme der Klägerin führt das von ihr in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2014 (7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669, juris) ebenfalls zu keiner anderen Entscheidung. Das Verfahren betraf nicht Fragen der notwendigen Bestimmtheit eines Antrags auf Informationszugang, sondern das Problem, ob der dortige Antrag eventuell auf eine nicht geschuldete Informationsbeschaffung gerichtet war, weil eine „nachträgliche Rekonstruktion“ der Sachinformation für den Informationszugang notwendig war (a.a.O. Rn. 36 ff.).
2. Der mit dem Klageantrag zu 3 geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu weiteren Unterlagen, die sich beim Bundeskanzleramt (a) oder F... (b) befinden sollen, besteht ebenfalls nicht.
a) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Anspruch der Klägerin auf Zugang von beim Bundeskanzleramt vorliegenden Unterlagen, die D... in seiner Funktion als Bundeskanzler unterschrieben oder mit seinem Namen versehen hat und die sich auf die Themen deutsch-südamerikanische Beziehungen und/oder Südamerika und/oder Chile und/oder Argentinien und/oder Paraguay beziehen, vollständig erfüllt worden ist. Nach dem Verwaltungsvorgang hat die Beklagte mit den von der Klägerin genannten Stichworten in sämtlichen Registraturen des Bundeskanzleramts recherchiert, die Recherchemöglichkeiten insoweit ausgeschöpft und die aufgefundenen Dokumente der Klägerin bereits zur Verfügung gestellt. Dies ist unstreitig. Weder das Informationsfreiheitsgesetz noch das Bundesarchivgesetz verpflichten das Bundeskanzleramt, händisch zu suchen, ob weitere Dokumente vorhanden sind, die den von der Klägerin genannten Kriterien entsprechen.
Soweit sie geltend macht, dass die Beklagte nicht hinreichend dargelegt habe, dass ihr eine händische Suche nach weiteren Dokumenten nicht zumutbar sei, trägt dies nicht. Ihr Einwand geht daran vorbei, dass die Beklagte geltend gemacht hat, dass 9.200 Aktenbände mit jeweils 20 bis 400 Seiten in der VS-Registratur sowie ca. 80 Akten mit rund 100 Bänden in der Hauptregistratur für eine händische Suche durchzusehen seien. Bereits die Anzahl der von der Beklagten danach durchzusehenden Dokumente steht einer Verpflichtung zur händischen Suche entgegen. Das Informationsfreiheitsrecht setzt im Übrigen die Einhaltung der Regeln der ordnungsgemäßen Aktenführung voraus (vgl. BT-Drs 15/4492, S. 9) und muss auf die Respektierung dieses Standards durch die anspruchsverpflichtete Stelle vertrauen (vgl. Schoch, a.a.O. § 2 Rn. 41). Für eine Verpflichtung der Behörde auch zur händischen Suche nach Dokumenten, die den von einem Antragsteller genannten Stichworten entsprechen, ist danach grundsätzlich kein Raum (vgl. auch §§ 24 Abs. 1, 26 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Gründe hiervon abzuweichen, bestehen auch vorliegend nicht.
Der Einwand der Klägerin, dass in erster Linie eigene Versäumnisse der Beklagten für den Verwaltungsaufwand einer händischen Suche ursächlich seien, überzeugt nicht. Es gibt bereits keine Anhaltspunkte dafür, dass weitere Dokumente zu den von ihr genannten Stichwörtern vorhanden sind und lediglich eine unzureichende Aktenführung ihr Auffinden erschwert. Unabhängig davon hat der Senat wiederholt darauf hingewiesen, dass eine ordnungsgemäße Aktenführung nicht mit Mitteln des Informationsfreiheitsgesetzes durchgesetzt werden könne (vgl. Urteil des Senats vom 20. März 2012 - OVG 12 B 27.11 - juris Rn. 41 m.w.N.; ferner Schoch, a.a.O., § 1 Rn. 43, § 2 Rn. 41). Soweit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (vgl. EGMR, Urteil vom 28. November 2013 - 39534/07) in der Ablehnung eines behördliche Entscheidungen betreffenden Auskunftsbegehrens, die mit vorgelagerten Schwierigkeiten der Informationsbeschaffung begründet wurde, einen Verstoß gegen Art. 10 EMRK gesehen hat, weil solche Schwierigkeiten in der eigenen Verwaltungspraxis der Behörde begründet waren, führt auch dies nicht zu einer Verpflichtung der Beklagten zur händischen Suche nach Dokumenten. Anders als in dem hiesigen Verfahren betraf das dortige Auskunftsbegehren nicht veröffentlichte behördlichen Entscheidungen von beachtlichem öffentlichen Interesse, bezüglich derer die Behörde ein Informationsmonopol besaß und die Auskunft vollständig verweigert hatte. Da der Antrag der Klägerin keine behördlichen Entscheidungen betrifft, die Beklagte vorliegend nicht jede Auskunft verweigert hat, sondern mit ihren Recherchemitteln von der Klägerin nachgefragte Dokumente ermittelt und der Klägerin zur Verfügung gestellt hat, unterscheidet sich das hiesige Verfahren vom dortigen in wesentlichen Punkten.
b) Der Klägerin steht auch kein Anspruch auf Zugang oder Nutzung der sich unter Umständen im Besitz von F... befindenden Unterlagen zu.
(aa) Das Verwaltungsgericht, auf dessen Ausführungen Bezug genommen wird, hat auch insofern zutreffend begründet, dass das Informationsfreiheitsgesetz keinen Anspruch auf die Wiederbeschaffung von amtlichen Unterlagen gewährt, die vor Eingang des Antrags auf Informationszugang in den Besitz privater Dritter gelangt sind.
Der Auffassung des Ausgangsgerichts, § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG begründe keine Wiederbeschaffungspflicht für entsprechende amtliche Unterlagen, entspricht es, dass das Informationsfreiheitsgesetz keine Ermächtigungsgrundlage enthält, die der Behörde die Befugnis verleiht, gegenüber dem privaten Dritten Informationen und amtliche Dokumente herauszuverlangen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 43.12 - NJW 2013, 2538, juris En. 11; Schoch, a.a.O. § 1 Rn. 45). Soweit die Klägerin meint, eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG begründe einen Wiederbeschaffungsanspruch in Bezug auf die angeblich bei F... befindlichen Unterlagen, steht dem entgegen, dass eine Analogie eine planwidrige Regelungslücke voraussetzt, die sich insoweit nicht feststellen lässt (zu den Voraussetzungen der Analogie vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 11. September 2008 - 2 B 43.08 - Buchholz 237.7 § 23 NWLBG Nr. 1, juris Rn. 7). Der Gesetzgeber hat mit den §§ 1 Abs. 1 Satz 3, 7 Abs. 1 Satz 2 IFG den Informationszugangsanspruch auch in den Fällen gewähren wollen, in denen sich eine Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater Dritter bedient. Er hat mithin gesehen, dass amtliche Informationen unter Umständen bei privaten Dritten vorhanden sind, jedoch nur für einen speziellen Fall einen Zugangsanspruch vorgesehen. Dies widerspricht der Annahme, es läge eine planwidrige Regelungslücke für darüberhinausgehende, zudem allgemeiner gelagerte Fälle vor, in denen private Dritte im Besitz amtlicher Dokumente sind, sondern legt einen Umkehrschluss nahe. Der Umstand, dass § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG nach der Gesetzesbegründung den Zweck hat, den Informationszugang umfassend auszugestalten (BT-DRs. 15/4493, S. 8), lässt noch nicht den Schluss zu, dass der Gesetzgeber die in § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Besitz amtlicher, bei der Behörde vor Antragstellung nicht mehr vorhandener Dokumente erstreckt hätte, wenn er ihn bedacht hätte.
Auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG gebietet die Annahme einer Wiederbeschaffungspflicht der Behörde nicht. Mit ihrem Einwand, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass der Zeitpunkt der auf den Informationszugang zielenden Antragstellung nicht maßgeblich dafür sei, ob der Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG eröffnet sei, geht die Klägerin darüber hinweg, dass der grundrechtliche Schutz nur in dem durch den einfachen Gesetzgeber eingeräumten Umfang gewährt wird. Die Antwort auf die Frage, ob und inwieweit das Informationszugangsrecht des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG eine auch den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG eröffnende Wiederbeschaffungspflicht von Akten begründen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 - 1 BvR 178/13 - juris Rn. 25), kann demnach nicht durch diese Verfassungsbestimmung vorgegeben sein.
Entgegen der Auffassung der Klägerin zwingt auch Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu der Annahme, § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG beinhalte einen Wiederbeschaffungsanspruch in Bezug auf angeblich bei F... lagernde amtliche Dokumente. Ihre Annahme, die Witwe v...werde gegenüber anderen Zugangsinteressenten ohne rechtfertigenden Grund privilegiert, überzeugt nicht, da F... die gegebenenfalls bei ihr vorhandenen Unterlagen nicht im Zusammenhang mit einem von ihr geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang erhalten hat und solche Unterlagen auch nicht mit Blick auf einen solchen Anspruch bei ihr verbleiben.
(bb) Es ist ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, dass § 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG keinen Wiederbeschaffungsanspruch der Klägerin begründe, da der dort geregelte Nutzungsanspruch sich auf Unterlagen beziehe, die noch der Verfügungsgewalt der öffentlichen Stellen des Bundes unterlägen.
Diese Voraussetzung erfüllen nur Unterlagen, die bei der in Anspruch genommenen Stelle tatsächlich vorhanden sind (vgl. OVG Münster, Urteil vom 15. Mai 2018 - 15 A 25.17 - juris Rn. 31). Die Annahme der Klägerin, die Regelungen des Bundesarchivgesetzes seien an einer rechtlichen Zuordnung ausgerichtet, trifft in Bezug auf den Nutzungsanspruch des § 11 Abs. 6 BArchG nicht zu, da der dort verwendete Begriff der Verfügungsgewalt dem Wortsinn nach anders als der Begriff der Verfügungsbefugnis nicht eine lediglich rechtliche Zuordnung meint (vgl. auch § 854 BGB). Aus § 1 Nr. 10 BArchG folgt entgegen der Annahme der Klägerin nichts anderes. Die Regelung enthält lediglich eine Umschreibung des Begriffs „Unterlagen“. Soweit die Klägerin auf § 5 Abs. 3 BArchG und die Anbietungspflicht für elek-tronische Unterlagen hinweist, folgt auch daraus nichts in ihrem Sinn. Da der Gesetzgeber in § 5 Abs. 1 BArchG die Anbietungspflicht umfassend auf Unterlagen erstreckt hat, die bei der öffentlichen Stelle vorhanden, in ihr Eigentum übergegangen sind oder ihr zur Nutzung überlassen worden sind, zwingt der Umstand, dass elektronische Unterlagen der Anbietungspflicht unterliegen, bereits nicht zu Schlussfolgerungen zu der Frage, wann Unterlagen der für den Nutzungsanspruch notwendigen Verfügungsgewalt der öffentlichen Stelle noch unterliegen. Unabhängig davon dürfte auch bei elektronischen Unterlagen die Verfügungsgewalt voraussetzen, dass die Behörde den tatsächlichen Zugriff auf den Inhalt des Dokuments hat.
Die Annahme der Klägerin, aus der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 3 BArchG lasse sich nichts für die Frage ableiten, ob sich der Nutzungsanspruch des § 11 Abs. 6 BArchG auch auf amtliche Unterlagen beziehe, die im Besitz privater Dritter sind, führt nicht auf einen Wiederbeschaffungsanspruch und überzeugt nicht. Ihr Einwand, § 3 Abs. 3 BArchG beträfe nicht originär amtliche Unterlagen, greift zu kurz. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Diskussionsbeiträge der öffentlichen Sachverständigenanhörung (Protokoll 18/69 der 69. Sitzung des Ausschusses für Kultur und Medien vom 19. Oktober 2016) zeigen, dass die Regelung des § 3 Abs. 3 BArchG auch vor dem Hintergrund der Probleme des Umgangs mit amtlichen Akten und auch Mischüberlieferungen entstanden ist, die unter anderem den Parteiarchiven überlassen werden bzw. dort lagern (a.a.O. S. 13 f.). Eine Anbietungspflicht hat der Gesetzgeber für privatrechtlich organisierte Einrichtungen und natürliche Personen ungeachtet der damit bekannten Problematik bewusst nicht angeordnet. Dies spricht dagegen, dass der Nutzungsanspruch nach §§ 11 Abs. 6, 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG sich auf amtliche Unterlagen erstreckt, die sich bei privaten Dritten befinden bzw. einen Anspruch gegenüber der Beklagten vermittelt, einen im Übrigen im Bundesarchivgesetz ebenfalls nicht geregelten Herausgabeanspruch gegenüber einem privaten Dritten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 43.12 - NJW 2013, 2538, juris Rn. 11) durchzusetzen.
3. Die Klägerin hat schließlich keinen mit dem Antrag zu 4 geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu Findmitteln.
a) Der archivrechtliche Nutzungsanspruch aus § 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG verleiht keinen derartigen Anspruch. Find- und Recherchemittel sind, solange sie in Gebrauch sind, keine Unterlagen im Sinn der vorgenannten Regelungen (BVerwG, Urteil vom 13. Januar 2022 - 6 A 7.20 u.a. - juris Rn. 61). Für eine analoge Anwendung der Bestimmungen ist kein Raum.
b) Auf § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG kann sich die Klägerin ebenfalls nicht mit Erfolg stützen. Zwar enthalten Mittel zu Schriftgutverwaltung als solche amtliche Informationen. Wie Akten einer Behörde verwaltet werden und wo sich einzelne Vorgänge befinden, stellen amtlichen Zwecken dienende Informationen dar. Sie können Aufschluss über die Art der Wahrnehmung der der Behörde obliegenden Verwaltungsaufgabe geben. Der Klägerin geht es aber nicht um einen Zugang zu Informationen in diesem Sinn, sondern sie möchte die behördlichen Mittel der Schriftgutverwaltung nutzen, um damit - einem behördlichen Mitarbeiter vergleichbar - eigenständig zu recherchieren. Ein entsprechender Nutzungsanspruch ergibt sich aus dem Informationsfreiheitsgesetz jedoch nicht (vgl. Urteil des Senats vom 7. Mai 2020 - OVG 12 B 4.19 - juris Rn. 74).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da die Frage grundsätzliche Bedeutung hat, ob § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG oder § 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG einen Anspruch auf Zugang bzw. Nutzung von amtlichen Dokumenten beinhaltet, die vor Eingang des Antrags auf Informationszugang bzw. Nutzung von der Behörde weggeben worden sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 173 VwGO
§ 23 NWLBG
§ 854 BGB
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG
§ 11 Abs. 6 BArchG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 GVG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 5 Satz 2 IFG
§ 24 Abs. 1, 26 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 3, 7 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 1 Nr. 10 BArchG
§ 5 Abs. 3 BArchG
§ 5 Abs. 1 BArchG
§ 3 Abs. 3 BArchG
§ 11 Abs. 6, 10 Abs. 1 Satz 1 BArchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2017, 635
NVwZ 2019, 1211
NVwZ 2015, 669
NJW 2013, 2538
2 K 218.17
10 C 2/22
12 B 4.19
10 C 3.21
5 C 10.15
6 B 140.18
6 A 2.17
7 C 20.12
12 B 27.11
7 B 43.12
2 B 43.08
1 BvR 178/13
15 A 25.17
6 A 7.20