Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-08-05, Aktenzeichen OVG 10 S 8.24
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2024:0805.OVG10S8.24.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. Februar 2024 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, den Antragsteller am Einstellungsverfahren für den gehobenen Polizeivollzugsdienst zum Einstellungstermin am 1. September 2024 teilnehmen zu lassen und ihm die Teilnahme am Testverfahren zu ermöglichen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Antragsgegnerin.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf bis zu 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die weitere Zulassung zum Auswahlverfahren für den Vorbereitungsdienst des gehobenen Polizeivollzugsdienstes der Bundespolizei zum Einstellungstermin 1. September 2024.
Er ist am ...1990 geboren, verheiratet und hat nach eigenen Angaben zwei Kinder. In seiner am 23. Mai 2023 bei der Antragsgegnerin eingegangenen Bewerbung hat er u.a. auf einem Formular der Bundespolizeiakademie eine Erklärung vom 26. März 2023 zu Tätowierungen, sonstigem Körperschmuck und sog. Tunneln mit 10 Fotos eingereicht. Auf diesen Fotos ist neben Tätowierungen an Armen, Beinen und Oberkörper auch eine etwa fingernagelgroße Tätowierung der einfarbigen Linie eines sonst farblosen fünfzackigen Sterns auf dem ersten Glied des Ringfingers der rechten Hand zu sehen. Dazu erklärte der Antragsteller, hierbei handele es sich um seinen Ehering. Durch die Tätowierung sei er hygienischer, vor Diebstahl und Verlust sicher, und es bestehe kein Verletzungsrisiko. Das Pentagramm stehe für Schutz. Eine Entfernung der Tätowierung lehnte ab.
Mit Bescheid vom 17. Mai 2023 lehnte die Antragsgegnerin die Teilnahme des Antragstellers am Testverfahren der Bundespolizei ab, weil sich seine Tätowierung im beim Tragen der Uniform sichtbaren Bereich befinde und es bei Tätowierungen an Händen, Kopf oder Halsbereich grundsätzlich an der als Einstellungsvoraussetzung für den Polizeivollzugsdienst geforderten Eigenschaft zum Abdecken fehle.
Dagegen legte der Antragsteller am 5. Juni 2023 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden worden ist.
Seinen am 12. Oktober 2023 gestellten Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht Berlin nach Anhörung der Beteiligten zu der in § 5 Abs. 3 Satz 2 Bundespolizei-Laufbahnverordnung (BPolLV) vorgesehenen Einstellungshöchstaltersgrenze abgelehnt. Er habe einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht, weil er im maßgeblichen Zeitpunkt des Einstellungstermins am 1. September 2024 die Zulassungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV nicht erfüllen werde, da er das 34. Lebensjahr bereits mit Ablauf des 9. Juni 2024 vollendet haben werde.
Dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Zurecht macht der Antragsteller in seinem Beschwerdevorbringen (Beschwerdebegründung, Schriftsatz vom 5. März 2024, S. 2 – 6) geltend, dass die Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV nicht wirksam sei (1.). Der Beschluss des Verwaltungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Gründen – hier: wegen der Tätowierung des Antragstellers am Ringfinger der rechten Hand – als jedenfalls im Ergebnis richtig (2.).
1. Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV kann in den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei eingestellt werden, wer noch nicht 34 Jahre alt ist. Diese in § 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV vorgesehene Einstellungshöchstaltersgrenze hat der Antragsteller mit Ablauf des 9. Juni 2024 überschritten. Indessen kann sie ihm aus zwei voneinander unabhängigen Gründen nicht entgegengehalten werden. Zum einen fehlt es ihr an einer zum Zeitpunkt ihres Erlasses hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (a). Zum anderen geht ihr die spätere und höherrangige gesetzliche Regelung in § 48 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BHO 2017 vor (b). Deshalb greift das Vorbringen der Antragsgegnerin nicht durch (c).
a) § 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV ist unwirksam, weil zum Zeitpunkt des Erlasses der Bundespolizei-Laufbahnverordnung vom 2. Dezember 2011, die bereits diese bis heute unveränderte Regelung enthielt, die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 3 Abs. 2 des Bundespolizeibeamtengesetzes alter Fassung (BPolBG a.F.) galt. Sie wird in der Präambel der Verordnung ausdrücklich genannt (BGBl. I S. 2408: „Auf Grund des § 3 Absatz 2 des Bundespolizeibeamtengesetzes, der durch Artikel 3 Nummer 2 des Gesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl. I S. 1666) neu gefasst worden ist, verordnet die Bundesregierung …“). Jene Verordnungsermächtigung ist insoweit nicht hinreichend bestimmt gewesen. Denn sie enthielt keine Ermächtigung zur Regelung von Einstellungsaltersgrenzen, die indessen nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und der dazu entwickelten Wesentlichkeitstheorie verfassungsrechtlich geboten ist (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 – juris Rn. 70 ff.). Erst später ist eine ausdrückliche Ermächtigung zur Regelung von „Altersgrenzen für die Einstellung in den Vorbereitungsdienst“ (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPolBG in der am 28. Oktober 2016 in Kraft getretenen Fassung, Art. 4 des Gesetzes vom 19. Oktober 2016, BGBl. I S. 2362) bzw. nunmehr nur noch pauschal zur „Festlegung von Altersgrenzen“ (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BPolBG in der seit dem 7. Juli 2021 geltenden Fassung, Art. 4 Nr. 1 Buchstabe b des Gesetzes vom 28. Juni 2021, BGBl. I S. 2250) in das Gesetz eingefügt worden, die das Verwaltungsgericht für hinreichend bestimmt gehalten hat (VG Berlin, Beschluss vom 6. Februar 2024 – VG 5 L 728/23 – juris Rn. 22 – 26). Spätere Änderungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage können aber einer bereits vorher auf unzureichender gesetzlicher Grundlage erlassenen und deshalb unwirksamen Verordnungsregelung nicht nachträglich zur Wirksamkeit verhelfen (BVerwG, Urteil vom 20. April 2023 – BVerwG 2 C 18.21 – juris Rn. 16 m.w.N.).
b) Unabhängig davon kann § 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV seit dem 18. August 2017 auch deshalb keine Wirksamkeit mehr zukommen, weil an diesem Tag die spätere und höherrangige gesetzliche Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenzen in § 48 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 BHO 2017 in Kraft getreten ist (Art. 11 Nr. 4, Art. 25 Abs. 1 des Gesetzes vom 14. August 2017, BGBl. I S. 3122; zur Begründung vgl. BT-Drs. 18/11135, S. 67 und 95 – 98, zu § 48 Abs. 2 BHO insbesondere S. 97; vgl. gerichtlichen Hinweis vom 27. Mai 2024, S. 1 f). Nach dieser Vorschrift darf die Berufung oder Versetzung in den Polizeivollzugsdienst des Bundes nur erfolgen, wenn die Bewerberin oder der Bewerber das 40. Lebensjahr – bei einer Verwendung im Bundesministerium des Innern, im Bundeskriminalamt oder im Polizeivollzugsdienst beim Deutschen Bundestag das 45. Lebensjahr – noch nicht vollendet hat. Diese Voraussetzung erfüllt der Antragsteller, weil er mit Ablauf des 9. Juni 2024 erst das 34. Lebensjahr vollendet hat.
Als späterer und höherrangiger Regelung kommt § 48 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 BHO 2017 Vorrang vor der im angefochtenen Beschluss zugrunde gelegten Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 2 BPolLV zu, deren Inkrafttreten am 7. Dezember 2011 vorgesehen war (vgl. Art. 1, Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 2. Dezember 2011, BGBl. I S. 2408). Daher steht der Wirksamkeit jener Verordnungsregelung – ungeachtet ihrer Unwirksamkeit mangels hinreichender gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage – außerdem das Inkrafttreten von § 48 BHO 2017 entgegen, auch wenn sie nicht förmlich aufgehoben worden ist.
c) Der Einwand der Antragsgegnerin, dass die Altersgrenze aus § 5 Abs. 3 BPolLV der Altersgrenze aus § 48 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 1 S. 1 BHO vorgehe, weil die Bundespolizeiverordnung lex specialis zur Bundeshaushaltsordnung sei (Beschwerdeerwiderung, Schriftsatz vom 16. Juli 2024, S. 2), greift daher aus den beiden genannten Gründen der Unwirksamkeit der Verordnungsregelung nicht durch. Die Antragsgegnerin meint, der Gesetzgeber habe „zunächst ausdrücklich die Festlegung von konkreteren Altersgrenzen per Bundesgesetz normiert“ und habe „mit § 3 Abs. 2 Nr. 2 BPolBG per Bundesgesetz eine Ermächtigungsgrundlage zur Festlegung abweichender Altersgrenzen geschaffen“ (Beschwerdeerwiderung, a.a.O., S. 2). Wie bereits ausgeführt, trifft das nicht zu. Zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses gab es vielmehr gerade keine „zunächst ausdrücklich“ in einem Bundesgesetz normierte Ermächtigung zur Festlegung von Altersgrenzen, geschweige denn eine Ermächtigung zum Festlegen von einem Bundesgesetz „abweichender Altersgrenzen“. Die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPolBG 2016 ist durch die gleichrangige spätere und speziellere gesetzliche Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenzen für den Polizeivollzugsdienst des Bundes in § 48 Abs. 2 BHO 2017 überholt worden. Auch der aktuellen Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 2 BPolBG 2021 ist nichts dafür zu entnehmen, dass die nunmehr pauschal und nicht auf die Einstellung in den Dienst beschränkt formulierte Ermächtigung zum „Festlegung von Altersgrenzen“ dem Verordnungsgeber auch erlauben soll, niedrigere Einstellungshöchstaltersgrenzen als die gesetzlich in § 48 Abs. 2 BHO 2017 festgelegten vorzusehen. Welcher Sinn der aktuellen gesetzlichen Verordnungsermächtigung zur „Festlegung von Altersgrenzen“ in § 3 Abs. 2 Nr. 2 BPolBG im Verhältnis zu den gesetzlichen Regelungen in § 48 BHO 2017 und in § 5 BPolBG noch zukommen soll, erschließt sich aus der Gesetzesbegründung nicht (vgl. BT-Drs. 19/26839, S. 46 zu Artikel 4 Nummer 1 Buchstabe b).
Soweit die Antragsgegnerin geltend macht, im Gegensatz zu § 5 Abs. 3 BPolLV bestimme die BHO „lediglich die Altershöchstgrenzen für die haushalterische Unterlegung mit Planstellen“, findet dies weder im Wortlaut noch in der Gesetzesbegründung zu § 48 BHO 2017 eine Grundlage (vgl. BT-Drs. 18/11135, S. 67 und 95 – 98; gerichtlicher Hinweis vom 27. Mai 2024, S. 1 f.). Der Begründung ist nichts dafür zu entnehmen, das sich die Bedeutung der gesetzlichen Einstellungshöchstaltersgrenzen in § 48 BHO 2017, die zwischen dem allgemeinen Beamtenverhältnis (§ 48 Abs. 1 BHO 2017), dem Polizeivollzugsdienst (§ 48 Abs. 2 BHO 2017) und dem Soldatenverhältnis (§ 48 Abs. 3 BHO 2017) und innerhalb des Polizeivollzugsdienstes zusätzlich nach Verwendungsbereichen unterscheiden, auf „die haushalterische Unterlegung mit Planstellen“ beschränke. Vielmehr geht es nach der Gesetzesbegründung ausdrücklich um die „Verankerung der Höchstaltersgrenzen und zulässiger Ausnahmen bei der Berufung in ein Beamten- oder Soldatenverhältnis sowie bei der Versetzung von Beamtinnen und Beamten in den Bundesdienst im Gesetz“ (BT-Drs. 18/11135 S. 6). Die Rechtfertigung für eine Altershöchstgrenze liege in einem angemessenen Verhältnis zwischen der aktiven Dienstzeit und der den Dienstherrn treffenden Versorgungslast begründet; die Dienstleistungsverpflichtung des Beamten oder der Beamtin und die Alimentationspflicht des Dienstherrn seien gegeneinander abzuwägen (a.a.O., S. 96). § 48 Abs. 1 BHO 2017 lege für allgemeine Beamtenverhältnisse Einstellungshöchstaltersgrenzen abhängig von der bestehenden Versorgungslastensituation fest. Zugleich würden die Voraussetzungen für die Ausnahme bestimmt werden, in welchen Fällen die jeweiligen Altersgrenzen überschritten werden dürften. § 48 Abs. 1 BHO Satz 1 BHO 2017 erfülle die Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 21. April 2015 an die Einführung von Altershöchstgrenzen gelegt habe (ebd.). Weiter heißt es zu § 48 Abs. 2 BHO 2017, an Beamtinnen und Beamte im Polizeivollzugsdienst seien aufgrund ihrer Tätigkeit bereits unter Eignungsgesichtspunkten strengere Anforderungen zu stellen als an Bedienstete im allgemeinen Beamtenverhältnis. Für diese Berufsgruppe sei das Lebensalter ein eignungsimmanentes Kriterium. Bei ihnen betreffe das Alter auch die physischen Fähigkeiten und diene als Indikator für ihre Tauglichkeit zu amtsangemessenen, funktionsgerechten Leistungen, wie sich auch aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. April 2015 ergebe. Für diese Berufsgruppe würden deshalb die Altersgrenzen für das allgemeine Beamtenverhältnis um zehn Jahre abgesenkt werden, bei einer Verwendung im Bundesministerium des Innern, im Bundeskriminalamt oder im Ordnungsdienst der Verwaltung des Deutschen Bundestages um fünf Jahre (a.a.O., S. 97).
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin trägt daher insoweit nicht die Bundespolizei-Laufbahnverordnung insgesamt dem Bedürfnis nach einer funktionsfähigen und sparsamen öffentlichen Verwaltung Rechnung (Beschwerdeerwiderung, a.a.O., S. 2) und schaffen auch nicht die Regelungen der Bundespolizei-Laufbahnverordnung und des Bundespolizeibeamtengesetzes im Zusammenspiel einen Ausgleich zwischen den haushalterischen Belangen und den Versorgungsaspekten unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes (Beschwerdeerwiderung, a.a.O., S. 2). Hinsichtlich der Einstellungshöchstaltersgrenze ist dies vielmehr gerade in § 48 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BHO 2017 gesetzlich verankert. Das Verhältnis und der Ausgleich von aktiver Dienstzeit und Versorgungsanspruch ergeben sich aus dem Zusammenspiel dieser gesetzlichen Vorschrift mit der gesetzlichen Regelung der Ruhestandsaltersgrenzen in § 5 BPolBG. Nach der genannten Gesetzesbegründung wollte der Bundesgesetzgeber erklärtermaßen den formellen Vorgaben (Parlamentsgesetz) und den materiellen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts Rechnung tragen (BVerwG, Urteil vom 20. September 2018 – 2 A 9.17 – juris Rn. 37). Er hat mit § 48 BHO 2017 hauptsächlich das Anliegen verfolgt, ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen aktiver Dienstzeit und lebenslangem Versorgungsanspruch zu schaffen. Bei der Umsetzung dieses Anliegens hat er dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in verschiedener Hinsicht Rechnung getragen, u.a. durch eine deutlich höhere Festlegung der allgemeinen Altersgrenze bei erst 50 Jahren in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO 2017 und durch die davon abweichende Stufung der Altersgrenzen für bestimmte Bereiche des öffentlichen Dienstes, wie in § 48 Abs. 2 BHO 2017 für den Vollzugsdienst der Bundespolizei (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. September 2018, a.a.O., Rn. 39).
Danach erschließt sich ebenfalls nicht, warum sich ein Vorrang der – im Übrigen ohnehin unwirksamen – Verordnungsregelung in § 5 Abs. 3 BPolLV als lex specialis zu der höherrangigen Gesetzesvorschrift in § 48 Abs. 2 BHO 2017 in dem „abweichenden (früheren) Alter des Pensionseintritts in den Laufbahnen des Polizeivollzugsdienstes“ zeigen soll (Beschwerdeerwiderung, a.a.O., S. 2). Wie die Antragsgegnerin im anschließenden Satz selbst einräumt, ist der Eintritt in den Ruhestand in § 5 BPolBG – und damit nicht auf Verordnungs-, sondern auf Gesetzesebene – geregelt. Gerade eine solche von der grundrechtlichen Eingriffstiefe vergleichbare, sehr detaillierte gesetzliche Regelung über den Ruhestand, wie sie hier § 5 Abs. 1 und 2 BPolBG enthält, wirft die Frage nach einer ebenfalls parlamentarischen Leitentscheidung zur Festlegung von Einstellungshöchstaltersgrenzen auf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015, a.a.O., Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 20. April 2023 – 2 C 18.21 – juris Rn. 22), die der Bundesgesetzgeber hier in § 48 Abs. 2 BHO n.F. auch für den Verordnungsgeber verbindlich beantwortet hat, wobei er – anders als in § 5 Abs. 3 BPolLV vorgesehen – nicht nach Laufbahnen, sondern nach Verwendungsbereichen unterscheidet. Einstellungshöchstaltersgrenzen legen Zugangsbedingungen zum Beamtenverhältnis fest. Daher kommt ihnen – ebenso wie Ruhestandsgrenzen, die Entlassungsbedingungen normieren – statusbildende Funktion zu (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015, a.a.O., Rn. 69). Einstellungshöchstalters- und Ruhestandsgrenzen stehen in enger Beziehung zueinander, weil sie die Dienstzeit des Beamten festlegen und sie in ein entsprechendes Verhältnis zu seinem Alimentationsanspruch im Ruhestand setzen (BVerfG, a.a.O., Rn. 83). Unabhängig von der hier ohnehin schon fehlenden hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die im Jahr 2011 geschaffene Verordnungsregelung würde es im Übrigen an einer gesetzlichen Befugnis des Verordnungsgebers fehlen, von § 48 Abs. 2 BHO 2017 abzuweichen und ist die Verordnungsregelung in § 5 Abs. 3 BPolLV auch deshalb als schlicht mit dem Gesetz unvereinbar und insoweit unwirksam anzusehen. Denn das dem verfassungsrechtlichen Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht genügende Verordnungsrecht ist unwirksam (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1/19 – juris Rn. 49 m.w.N.) und nicht „lex specialis“.
Ebenso wenig vermag es zu überzeugen, dass nur die Regelungen des Bundespolizeigesetzes und der Bundespolizei-Laufbahnverordnung „eine ausreichend lange Verwendungsmöglichkeit“ sicherstellen (Beschwerdeerwiderung, a.a.O., S. 2). Die einleitende Gesetzesbegründung zu den Regelungen in § 48 BHO 2017 zeigt schon im zweiten Satz, dass ihre „Rechtfertigung für eine Altershöchstgrenze … in einem angemessenen Verhältnis zwischen der aktiven Dienstzeit und der den Dienstherrn treffenden Versorgungslast begründet“ liege und „die Dienstleistungsverpflichtung des Beamten oder der Beamtin und die Alimentationspflicht des Dienstherrn … gegeneinander abzuwägen“ seien (BT-Drs. 18/11135, S. 96). Damit umfasst § 48 BHO 2017 ohne Weiteres auch den von der Antragsgegnerin angesprochenen Belang, „eine ausreichend lange Verwendungsmöglichkeit“ zu gewährleisten, und zwar nach der von § 48 Abs. 1 BHO 2017 abweichenden Regelung für den Polizeivollzugsdienstes des Bundes in § 48 Abs. 2 BHO auch mit Blick auf die von der Antragsgegnerin angeführten Besonderheiten dieses Bereichs des öffentlichen Dienstes und dort zusätzlich nach Verwendungsbereichen unterscheidend, statt nach Laufbahnen.
2. Der angefochtene Beschluss erweist sich auch nicht als im Ergebnis richtig. Trotz ihrer Sichtbarkeit vermag die Tätowierung des Antragstellers am Ringfinger der rechten Hand jedenfalls unter den außergewöhnlichen Umständen des vorliegenden Einzelfalles wegen ihrer eher geringen Größe, ihrer unauffälligen Gestaltung als einfarbige dunkle Linie, ihrer Position und der Funktion als tätowierter Ehering kein Einstellungshindernis zu begründen. Die Anwendung der Verwaltungsvorschrift in Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 der Richtlinie für die Auswahl und Einstellung von Bewerberinnen und Bewerbern für den gehobenen Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei gemäß § 7 der Verordnung über die Laufbahnen des Polizeivollzugsdienstes in der Bundespolizei vom 31. März 2022 (RL gPVD - § 7 BPolLV; Anlage zum erstinstanzlichen Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 6. November 2023) – ihre grundsätzliche Wirksamkeit unterstellt – verletzt den Antragsteller jedenfalls in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, weil sie sich als im vorliegenden Einzelfall unverhältnismäßig erweist.
Allerdings fällt die fingernagelgroße tätowierte Linie eines fünfzackigen Sterns (Pentagramms) am ersten Glied des Ringfingers der rechten Hand des Antragstellers unter den Wortlaut der Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 RL gPVD - § 7 BPolLV, die i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2, § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG in der seit dem 7. Juli 2021 geltenden Fassung (Art. 1 Nr. 2 und Nr. 11 Buchstabe c des Gesetzes vom 28. Juni 2021, BGBl. I S. 2250) als Rechtsgrundlage für die Ablehnung der Bewerbung des Antragstellers in Betracht kommen könnte. Ziffer 2.3 Satz 3 und 4 der Richtlinie lauten:
„Tätowierungen können im Einzelfall als Einstellungshindernis gewertet werden. Sie müssen in jedem Fall geeignet abzudecken sein (z.B. Stulpe in Hautfarbe, Pflaster, spezielles Make-up); am Kopf, am Hals und den Händen dürfen keine Tätowierungen vorhanden sein.“
Hier handelt es sich um eine Tätowierung an der Hand, die nach Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 RL gPVD - § 7 BPolLV nicht vorhanden sein darf.
Indessen fällt das Tragen sichtbarer Tätowierungen während der Dienstausübung auch bei uniformierten Polizeivollzugsbeamten jedenfalls unter das in Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht. Der Dienstherr, der die Tätowierung eines Beamten verbietet, greift in das durch Art. 2 Abs. 1 GG garantierte allgemeine Persönlichkeitsrecht dieses Beamten ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 2020 – 2 C 13.19 – juris Rn. 11). Dieser Eingriff reicht weiter als derjenige, Dienstkleidung anzulegen und Schmuck vor dem Dienstantritt abzulegen, weil er das auf Dauer angelegte äußere Erscheinungsbild des beim Tragen der Uniform sichtbaren Körperbereichs des Beamten betrifft (BVerwG, ebd.). Die Anwendung der hier in Rede stehenden Verwaltungsvorschrift, nach der eine Tätowierung an der Hand nicht vorhanden sein darf (Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 RL gPVD - § 7 BPolLV), muss daher – ihre hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 7 Abs. 1 Satz 2, § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG unterstellt – im Einzelfall verhältnismäßig sein, d.h. ein von der Antragsgegnerin darzulegendes und legitimes Ziel verfolgen und zum Erreichen dieses Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sein. In der Begründung zu § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG (BT-Drs. 19/26839, S. 42) heißt es dazu:
„Ein vollständiges Verbot kann unverhältnismäßig sein, wenn Tätowierungen und vergleichbare Formen des Körperschmucks in praktikabler Weise abgedeckt werden können, die Einsatzfähigkeit der Beamtin oder des Beamten hierdurch nicht beeinträchtigt wird und die neutrale Amtsführung, die Achtung und der Respekt in die Handlungen und das Verhalten der Beamtin oder des Beamten durch die Gestaltung der Abdeckung nicht beeinträchtigt werden.“
Zur Verweisung auf § 61 Abs. 2 BBG als Einstellungsvoraussetzung in § 7 Abs. 1 Satz 2 heißt es, für Bewerberinnen und Bewerber seien die gleichen Maßstäbe anzulegen (a.a.O., S. 38). Dazu führt die Begründung (ebd.) weiter aus:
„Mit der Erfüllung der Pflichten nach § 61 Absatz 2 nicht vereinbar sind Merkmale des Erscheinungsbilds, die auf Grund ihrer ungewöhnlich expressiven Gestaltung in Form, Farbe oder Größe das Gesamterscheinungsbild der oder des Betroffenen maßgeblich prägen.“
Bei der Anwendung von Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 RL gPVD - § 7 BPolLV auf den tätowierten Ehering des Antragstellers fehlt es hier an einem diesen Verhältnismäßigkeitsmaßstäben der Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 1 Satz 2, § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG gerecht werdenden Regelungsziel.
Die Antragsgegnerin hat die ausführlichen Angaben des Antragstellers in seiner Erklärung vom 26. März 2023, es handele sich bei der in Rede stehenden Tätowierung um seinen Ehering, nicht substantiiert in Frage gestellt. Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass sie – im Gegensatz zum Antragsteller (VVG Bl. 17: „Hierbei handelt es sich um meinen Ehering.“) – der Tätowierung nur eine „vermeintlich … eheringähnliche Bedeutung“ zubilligen will (zweiter Schriftsatz vom 30. Juli 2024, S. 2). Dieses Vorbringen leitet die Antragsgegnerin mit Ausführungen dazu ein, was eine Tätowierung sei. Sie sind unbehelflich, weil das allgemein bekannt sein dürfte. Weiter meint sie, ein dauerhaft in die Haut eingebrachtes vermeintliches Symbol eines Eherings und damit eine vermeintlich eheringähnliche Tätowierung habe nur Ausfluss auf den Symbolcharakter, den die Tätowierung für den Antragsteller entfalte (zweiter Schriftsatz vom 30. Juli 2024, S. 2). Immerhin räumt sie dann auch selbst ein, dass „die Tätowierung vermeintlich auch einen symbolischen Ehering darstellen“ könne (ebd.). Die Tätowierung werde aber nie ein vermeintlicher Ehering sein, ohne gleichzeitig und vorrangig eine Tätowierung, nämlich ein dauerhaft in die Haut eingebrachtes Motiv, zu sein. Dieses Vorbringen führt indessen in der Sache nicht weiter. Im Ergebnis begnügt es sich mit der Feststellung, dass eine Tätowierung eine Tätowierung sei und bleibe. Damit vermag es aber nicht die Sicht des Antragstellers in Frage zu stellen, dass es sich bei der Tätowierung um seinen Ehering handele. Daran ändert auch der von der Antragsgegnerin hervorgehobene Umstand nichts, dass dieser Ehering nicht die sonst übliche Gestalt eines beweglichen und abnehmbaren Schmuckstücks hat, sondern die Gestalt einer Tätowierung. Die Relevanz der weiteren Vergleiche mit einem auf den gesamten Oberkörper tätowierten T-Shirt oder einer auf den Hals tätowierten Krawatte erschließt sich nicht. Sie liegen nach Größe, Position und Funktion völlig fern. Ohne erkennbare rechtliche Bedeutung ist auch die Bemerkung, die Tätowierung bliebe „nach wie vor an dem Ringfinger bestehen …, auch wenn sie vermeintlich durch einen Ehering verdeckt werden würde“ (zweiter Schriftsatz vom 30. Juli 2024, S. 2). Für den Antragsteller ist gerade die Tätowierung selbst der Ehering.
Auf diesen hier allein in Rede stehenden tätowierten Ehering kann die genannte Verwaltungsvorschrift (Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 RL gPVD - § 7 BPolLV) aber nicht anwendbar sein, weil es ihr insoweit an einem diesen erfassenden Regelungszweck fehlt. Dazu hat die Antragsgegnerin im erstinstanzlichen Verfahren (vgl. Schriftsätze vom 18. Oktober 2023, vom 6. November 2023, vom 23. November 2023, vom 12. Januar 2024 und vom 19. Januar 2024) und trotz des gerichtlichen Hinweises vom 27. Mai 2024 auch im Beschwerdeverfahren (vgl. Schriftsätze vom 14. Juni 2023, vom 16. Juli 2024 sowie zwei Schriftsätze vom 30. Juli 2024) nichts weiter ausgeführt. Den Regelungszweck zu erraten ist nicht Aufgabe des erkennenden Senats. Mit Blick darauf, dass die Antragsgegnerin die Beantwortung der Aufklärungsverfügung vom 30. Juli 2024 verweigert hat und insoweit ihrer prozessualen Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist (zweiter Schriftsatz vom 30. Juli 2024), muss der Senat darüber hinaus davon ausgehen, dass die Antragsgegnerin auch sonst keine Vorschriften kennt, die den Beamtinnen und Beamten ihres Polizeivollzugsdienstes – zu welchem Zweck auch immer – das Tragen eines Eheringes, z.B. in der Gestalt von „Schmuck“ im Sinne von § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG, während der Dienstausübung untersagt und sie verpflichtet, ihn solange abzunehmen.
Die Antragsgegnerin hat ihre Auffassung, die Tätowierung an dem Ringfinger sei „nicht mit § 61 Abs. 2 BBG, Ziffer 2.3 der RL gPVD - § 7 BPolLV zu vereinbaren“ (zweiter Schriftsatz vom 30. Juli 2024, S. 2), nicht näher zu begründen vermocht. Welches Ziel sie damit verfolgt, das absolute Einstellungshindernis sichtbarer Tätowierungen an Kopf, Hals und Händen auf den tätowierten Ehering des Antragstellers anzuwenden, hat sie nicht einmal ansatzweise dargelegt. Statt ihrem ablehnenden Bescheid vom 17. Mai 2023 einen Sinn zu geben, hält sie es offenbar schlicht für ausreichend, dass es sich um eine sichtbare Tätowierung handelt (so bereits im erstinstanzlichen Verfahren, vgl. Schriftsatz vom 6. November 2023, S. 2 f. mit der abschließenden Bemerkung: „Die Antragsgegnerin hält daran fest, dass die Tätowierung sich im sichtbaren Bereich befindet und damit gegen die geltenden Bestimmungen verstößt. Da der Antragsteller sich zu einer Entfernung der Tätowierung nicht bereiterklärte, musste die Bewerbung des Antragstellers abgelehnt werden.“, a.a.O., S. 3; vgl. auch Schriftsatz vom 23. November 2023). In diesem Sinne stellt sie auch im Beschwerdeverfahren in ihrem zweiten Schriftsatz vom 30. Juli 2024 abschließend unmissverständlich klar, dass für sie ein Verdecken der Tätowierung nicht als Lösung in Betracht komme, weil die Regelung der Verwaltungsvorschrift zu Tätowierungen am Kopf, am Hals und an den Händen „eindeutig“ sei und die Existenz der Tätowierung durch ein Verdecken mit einem (gemeint wohl: weiteren und abnehmbaren) Ehering oder einer anderen Sache „unzweifelhaft nicht auf[ge]hoben“ werde (a.a.O., S. 2 f.).
Schon nach dem Wortlaut von § 62 Abs. 2 Satz 2 BBG („soweit …“), auf den die Vorschrift über die Voraussetzungen des Beamtenverhältnisses in § 7 Abs. 1 Satz 2 BBG verweist, reicht das nicht. Insbesondere ist die Antragsgegnerin mit keinem Wort darauf eingegangen, inwieweit der tätowierte Ehering des Antragstellers ungeachtet der (geringen) Größe sowie seiner Position und Funktion bereits allein deshalb, weil es sich um eine sichtbare Tätowierung handelt, im Sinne von § 62 Abs. 2 Satz 2 BBG die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten beeinträchtigen können soll, was nach der genannten Vorschrift („soweit …“) eine gesetzliche Voraussetzung für die Anwendung von Ziffer 2.3 Satz 4 Halbsatz 2 RL gPVD - § 7 BPolLV wäre. Folglich kann hier keine Rede davon sein, dass es sich bei dem tätowierten Ehering des Antragstellers, der nach seiner geringen Größe sowie nach seiner Position und Funktion einem entsprechenden Schmuckstück gleicht, im Sinne der zitierten Begründung zu § 7 Abs. 1 Satz 2 BBG um ein solches – einer Untersagung zugängliches – Merkmal des Erscheinungsbilds handeln würde, das auf Grund seiner ungewöhnlich expressiven Gestaltung in Form, Farbe oder Größe das Gesamterscheinungsbild des Antragstellers maßgeblich prägen würde und deshalb mit der Erfüllung der Pflichten nach § 61 Absatz 2 BBG nicht vereinbar wäre.
Danach fehlt es schon an einem legitimen Ziel, das den Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Antragstellers aus Art. 2 Abs. 1 GG durch die auf die Tätowierung gestützte Ablehnung der Bewerbung damit als verhältnismäßig rechtfertigen könnte, dass er seinen tätowierten Ehering – anders als einen Ehering in Gestalt eines Schmuckstücks – nicht während der Dienstausübung abnehmen kann. Kann demzufolge das Tragen eines Eheringes etwa die möglicherweise auch hier bezweckte Neutralitätsfunktion der Uniform (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 2020 – 2 C 13.19 – juris Rn. 26 – 29) nicht in Frage stellen, was selbst die Antragsgegnerin zu keiner Zeit geltend gemacht hat, so kann es nicht darauf ankommen, ob der Ehering die Gestalt eines abnehmbaren Schmuckstücks oder – wie hier – die Gestalt einer dauerhaft tätowierten einfarbigen Linie eines sonst farblosen fünfzackigen Sterns hat. Weder hat die Antragsgegnerin einen Regelungszweck für das Einstellungshindernis des tätowierten Eheringes dargelegt noch ist angesichts des Fehlens eines Verbots, Eheringe in gleicher Größe, Position und Funktion in Gestalt eines Schmuckstücks zu tragen, ein Regelungsziel erkennbar, dessen Legitimität der erkennende Senat beurteilen könnte.
Nach alledem kann der Senat offenlassen, ob und inwieweit in formeller Hinsicht Tätowierungen im sichtbaren Bereich auch bei Uniformträgern durch den Gesetzgeber selbst geregelt werden müssen (so BVerwG, Urteil vom 14. Mai 2020 - BVerwG 2 C 13.19 - juris Rn. 18) oder ob der Gesetzgeber die Regelung – wie in § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG vorgesehen – der obersten Dienstbehörde überlassen darf und ob diese die Verbote oder Beschränkungen von Tätowierungen – so wie hier – schlicht in einer Verwaltungsvorschrift regeln darf (so Kenntner, NVwZ 2023, 1468, 1473) oder eine Rechtsverordnung nach § 61 Abs. 2 Satz 5 BBG solche Regelungen treffen muss. Zudem bedarf es keiner Entscheidung, welche weiteren materiellen Voraussetzungen neben dem legitimen Regelungsziel an das Untersagen oder Beschränken von „Tätowierungen im sichtbaren Bereich“ im Sinne von § 61 Abs. 2 Satz 2 BBG – auch i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 BBG als Einstellungsvoraussetzung – zu stellen sind und wie die gesetzlichen Voraussetzungen im Nebensatz („soweit …“) und im nachfolgenden „insbesondere“-Satz (§ 61 Abs. 2 Satz 3 BBG) auszulegen sein sollen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung.
Ergänzend weist der Senat daraufhin, dass dieser Beschluss entgegen den Vorstellungen der Antragsgegnerin (erster Schriftsatz vom 30. Juli 2024) auch dann zum Einstellungstermin 1. September 2024 umzusetzen ist, wenn er ihr erst nach dem 2. August 2024 zugehen sollte; ein dann ggf. zusätzlich erforderlicher Aufwand der Antragsgegnerin befreit sie nicht davon, sich an Recht und Gesetz zu halten (Art. 20 Abs. 3 GG) und den Beschluss zum genannten Einstellungstermin zu befolgen. Insoweit hat sie ihre internen Abläufe ggf. anzupassen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 BHO
§ 5 BPolBG
§ 7 BPolLV
§ 5 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 BPolLV
§ 48 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BHO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPolBG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BPolBG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 BHO
§ 48 Abs. 2 BHO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 BPolLV
§ 5 Abs. 3 BPolLV
§ 48 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 1 S. 1 BHO
§ 48 Abs. 1 BHO
§ 48 Abs. 3 BHO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO
§ 5 Abs. 1 und 2 BPolBG
§ 61 Abs. 2 Satz 2 BBG
§ 61 Abs. 2 BBG
§ 62 Abs. 2 Satz 2 BBG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 61 Absatz 2 BBG
§ 61 Abs. 2 Satz 5 BBG
§ 61 Abs. 2 Satz 3 BBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Abs. 2 des Bundespolizeibeamtengesetzes
§ 3 Absatz 2 des Bundespolizeibeamtengesetzes
§ 7 der Verordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 1468, 1473
2 BvR 1322/12
5 L 728/23
2 C 18.21
2 A 9.17
6 C 1/19
2 C 13.19