Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-04, Aktenzeichen 3 R 218/20

Tenor:
Orientierungssatz
Zu Leitsatz 3: Dieser Leitsatz bezieht sich auf das Verbot von touristischen Beherbergungen.(Rn.65)

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen begehren die Außervollzugsetzung verschiedener Regelungen der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. September 2020 (GVBl. LSA S. 432), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 30. Oktober 2020 (GVBl. LSA S. 618), im Folgenden 8. SARS-CoV-2-EindV.
Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 8. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Normen erlassen.
„§ 2a
Abweichende Regelungen zu Veranstaltungen, Zusammenkünften, Ansammlungen, Versammlungen
(1) […]
(2) Abweichend von § 2 Abs. 3 sind vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 dort genannte Veranstaltungen untersagt. An Hochzeiten dürfen neben den Eheschließenden und dem Standesbeamten lediglich die Trauzeugen, die Eltern und Kinder und Geschwister der Eheschließenden teilnehmen. Bei Trauerfeiern dürfen nur der engste Freundes- und Familienkreis der oder des Verstorbenen, der Trauerredner oder Geistliche und das erforderliche Personal des Bestattungsunternehmens teilnehmen.
(3) […]
[…]
„§ 5
Beherbergungsbetriebe und Tourismus
(1) Die Beherbergung von Personen zu touristischen Zwecken ist zulässig, wenn
1. die Hygienevorschriften nach § 1 Abs. 1 beachtet werden und
2. die Unterkunft vor einer Weitervermietung vom Vermieter gründlich gereinigt wurde; Art und Umfang der Reinigung ist in einem Reinigungsprotokoll zu dokumentieren und vier Wochen aufzubewahren.
Für den Betrieb, Zutritt und die Nutzung gemeinschaftlicher Einrichtungen wie z. B. Duschen oder Gemeinschaftsküchen gilt Satz 1 Nr. 1 entsprechend. Der Zutritt zu WC-Anlagen, insbesondere die Möglichkeit zum Waschen der Hände, muss ermöglicht
werden. § 4 Abs. 3 Nrn. 21 und 22 bleibt unberührt.
(2) […]
§ 5a
Abweichende Regelungen zu Beherbergungsbetrieben und Tourismus
(1) Abweichend von § 5 Abs. 1 ist den Betreibern von Beherbergungsstätten, wie z.B. Hotels, Hostels, Jugendherbergen, Familienferienstätten, Pensionen und vergleichbaren Angeboten, Campingplätzen, Wohnmobilstellplätzen, Yacht- und Sportboothäfen sowie privaten und gewerblichen Vermietern von Ferienhäusern, Ferienhausparks, Ferienwohnungen, Ferienzimmern sowie von Übernachtungs- und Schlafgelegenheiten (homesharing) und vergleichbaren Angeboten im Zeitraum vom 02.November 2020 bis 30. November 2020 untersagt, Personen zu touristischen Zwecken zu beherbergen. Eine Beherbergung von Personen aus familiären oder beruflichen Gründen ist nur zulässig, soweit dies zwingend notwendig und unaufschiebbar ist.
§ 6a
Abweichende Regelungen zu Gaststätten
(1) Abweichend von § 6 Abs. 1 sind vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 Gaststätten im Sinne des Gaststättengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. August 2014 (GVBl. LSA S. 386, 443), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Dezember 2016 (GVBl. LSA S. 360), für den Publikumsverkehr zu schließen.
(2) Davon ausgenommen sind die Belieferung und die Mitnahme von Speisen, sowie der Außer-Haus-Verkauf. Hierbei ist sicherzustellen, dass
1. ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zu anderen Personen eingehalten wird und
2. im öffentlichen Bereich einschließlich Einkaufzentren kein Verzehr in einem Umkreis von weniger als 50 Metern zum Abgabeort stattfindet.
(3) Bei gastronomischen Angeboten in Beherbergungsbetrieben ist die Öffnung für den Publikumsverkehr auf die Übernachtungsgäste beschränkt.
(4) […]
(5) […]
§ 8a
Abweichende Regelungen zu Sportstätten und Sportbetrieb
(1) Abweichend von § 8 wird im Zeitraum vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 der Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen sowie Schwimmbädern untersagt. Dies gilt sowohl für Sportanlagen im Freien als auch in geschlossenen Räumen. Ausgenommen hiervon sind der:
1. Individualsport allein, zu zweit oder mit dem eigenen Hausstand,
2. Sportbetrieb von Berufssportlern,
3. Sportbetrieb von Kaderathletinnen und Kaderathleten, die einem auf Bundesebene gebildeten Olympiakader, Perspektivkader, Ergänzungskader, Nachwuchskader 1 oder Nachwuchskader 2 eines Bundesfachverbandes des Deutschen Olympischen Sportbundes angehören,
4. Sportbetrieb von Landeskadern, die an den Standorten der Eliteschulen des Sports beschult werden,
5. Rehabilitationssport,
6. sowie die Durchführung der Prüfungen für den Ausbildungsberuf Fachangestellte/Fachangestellter für Bäderbetriebe gemäß § 8 der Verordnung über die Berufsausbildung zum/zur Fachangestellten für Bäderbetriebe vom 26. März 1997 (BGBl. I S. 740) in Verbindung mit der Prüfungsordnung für die Durchführung von Zwischen- und Abschlussprüfungen im Ausbildungsberuf Fachangestellte/Fachangestellter für Bäderbetriebe (Bek. des MS vom 4. Juni 2010, MBl. LSA S. 334).
(2) Für den nach Absatz 1 Satz 2 zugelassenen Sportbetrieb gelten folgende Einschränkungen:
1. die Einhaltung eines Abstands von mindestens 1,5 Metern zu anderen Personen ist durchgängig sichergestellt, soweit die Ausübung der Sportart dem nicht
entgegensteht;
2. Hygieneanforderungen, insbesondere im Hinblick auf die Reinigung und Desinfektion von genutzten Sportgeräten, werden eingehalten;
3. die Ausübung von nichtkontaktfreien Sportarten ist auf maximal 50 Sporttreibende begrenzt und
4. Zuschauer sind nicht zugelassen.
(3) Die Nutzung der Sportanlage oder des Schwimmbades erfordert die Freigabe durch den Betreiber. Dieser hat die Empfehlungen der jeweiligen Sportverbände zur Nutzungsvoraussetzung zu erklären und zu dokumentieren sowie entsprechend der Größe und Beschaffenheit der Sportanlage eine Höchstbelegung der Sportsstätte festzulegen. Die Nutzung der Sportanlage oder des Schwimmbades soll auf den für den Sportbetrieb nach Absatz 1 notwendigen Personenkreis eingeschränkt werden. Die Festlegung der Höchstbelegung hat unter Beachtung der in Absatz 2 Nr. 1 geregelten Beschränkung zu erfolgen.
(4) Die Untersagung nach Absatz 1 gilt nicht für den Schulsport; das Ministerium für Bildung kann hierzu ergänzende Regelungen treffen.“
Die Antragstellerinnen sind Betreiber zweier Hotels (D. Hotel C-Hof in A-Stadt und D. Hotel H. P. B-Stadt), die neben 166 bzw. 149 Zimmern jeweils über mehrere Veranstaltungsräume für bis zu 140 bzw. 400 Personen, Restaurants, eine Bar und Wellness-, Fitness-, Schwimmbad-, Sauna-/Dampfbadbereich verfügen. Die Antragstellerinnen gehören der D. Hotel Gruppe unter der Muttergesellschaft (…) D. H. & I. GmbH mit mehr als 60 Hotels und Resorts an, die - wie sie vortragen - bereits durch den ersten Lockdown im Frühjahr schwer getroffen gewesen sei. Die Antragstellerinnen und ihre Konzernmutter seien zur Überwindung der Folgen gezwungen gewesen, eine Finanzierung in Höhe von 47 Mio. € aufzunehmen, was dem zehnfachen Jahresergebnis der Gruppe entspreche. Dies habe enteignende bzw. enteignungsgleiche Wirkung. Mit dem zweiten Lockdown durch die 8. SARS-CoV-2-EindV könnten die Antragstellerinnen den Kredit nicht mehr bedienen und müssten sich weiter verschulden. Die Antragstellerinnen seien durch die Maßnahmen der Verordnung, die sich auf alle Betriebsteile und somit auf den Hotelbetrieb als Ganzes auswirkten, unmittelbar betroffen. Insbesondere seien Veranstaltungen unterschiedlicher Art eine wichtige Einnahmequelle (Seminare und Fortbildungsveranstaltungen im beruflichen Kontext).
Die Verordnung verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Die Bewältigung der größten Herausforderung seit dem Zweiten Weltkrieg mit dramatischen Einschränkungen von Grundrechten sei keine herkömmliche Aufgabe der Exekutive, sondern des Gesetzgebers. Nach der Wesentlichkeitsdoktrin hätte der Gesetzgeber tätig werden müssen und können, wie die laufenden Gesetzgebungsverfahren auf Bund- und Länderebene zeigten. Diese Auffassung werde auch von Parlamentariern und Ministerpräsidenten der Länder geteilt. Die Antragstellerinnen verweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - juris Rn. 52-54). Würde dieser Maßstab angewandt, müsste die Wesentlichkeit bejaht werden. Auch nach Maßgabe der Laserdom-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 6 C 3.01 -) sei die infektionsschutzrechtliche Generalklausel des § 28 IfSG keine taugliche Ermächtigungsgrundlage zur Beschränkung des Grundrechts aus Art. 12 GG durch ein Tätigkeitsverbot. Ferner verweisen die Antragstellerinnen im Zusammenhang mit dem Parlamentsvorbehalt auf die Stellungnahme des früheren Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts (Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier, DRiZ 2020, 180 ff.; u.a. zum Sonderopfer von Unternehmern).
Die Aussagen im Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 seien nicht schlüssig. Dies ergebe sich aus einem gemeinsamen Positionspapier von Wissenschaft und Ärzteschaft vom 30. Oktober 2020, die von bekannten Virologen, der Kassenärztlichen Bundesvereinigung und von einer Reihe von medizinischen Berufsverbänden erstellt und unterstützt werde. Danach sei eine vollständige Kontaktverfolgung schon bei den niedrigen Fallzahlen im Sommer nicht mehr möglich gewesen. Es werde empfohlen, die Kapazitäten auf den Schutz von Risikogruppen anders auszurichten.
Selbst bei den massiv ansteigenden Zahlen von registrierten Corona-Patienten liege die Anzahl der Belegung von Intensivbetten nicht nah an einer Vollbelegung (31. Oktober 2020: freie Intensivbetten [ohne Notfallreserve von 12.781 Betten]: 7.684 bei 1.944 zu versorgenden Patienten [vgl. RKI Tagesreport unter Bezugnahme auf Intensivregister]). Allein der Umstand, dass Intensivbetten knapp werden könnten, führe nicht zur Rechtmäßigkeit der Maßnahme. Man könnte die Kapazität aufstocken oder durch andere, nicht unverhältnismäßigen und diskriminierenden Maßnahmen den Patientenzuwachs mindern.
Die Maßnahmen seien unplausibel, nicht erforderlich und im Ergebnis unverhältnismäßig. Zudem sei die Unterscheidung zwischen Gruppen, die in Anspruch genommen würden und Nichtbetroffenen sowie die Frage, warum genau diese Maßnahmen im Vergleich zu anderen denkbaren getroffen würden, wenig überzeugend und plausibel, so dass die Unterscheidung eine nicht zu rechtfertigende Diskriminierung darstelle. Die Antragstellerinnen verweisen hierzu auf die obergerichtliche Rechtsprechung zum Beherbergungsverbot und zur 7-Tage-Inzidenzzahl vom Monat Oktober 2020 und stellen diese in Auszügen dar. Bestimmungen, denen nicht eine Analyse der Gefährlichkeit der untersagten Handlung zugrunde lägen, seien stets unverhältnismäßig; maßgebend sei, dass in Abhängigkeit von Übernachtungen keine steigenden Infektionszahlen nachgewiesen worden seien. Auch führten die unplausiblen Unterscheidungen des Verordnungsgebers zur fehlenden Verhältnismäßigkeit und verletzten den Gleichbehandlungsgrundsatz. Ein angemessener Erholungsurlaub sei kein Luxusgut, sondern diene dazu, die körperliche und mentale Gesundheit der Bevölkerung aufrecht zu erhalten (vgl. Positionspapier mehrerer Ärzteverbände, „Nicht um jeden Preis“).
Die Unterscheidung zwischen beruflichen und privaten Reisen sei nicht überzeugend; die Berufsfreiheit könne nicht pauschal über die Gesundheit und die damit verbundene aktive Erholung sowie das Recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit gestellt werden. Da zur gleichen Zeit nicht andere Gefahrenquellen (bspw. öffentliche Verkehrsmittel, überfüllte Geschäfte, Shopping-Malls) unterbunden würden, sei die Einschränkung der Rechte der Hoteliers wenig plausibel, so dass sie sich vergeblich aufopferten. Neben ihren Rechten würde auch in die Rechte der Hotelgäste unverhältnismäßig eingegriffen.
Die Antragstellerin verfügten über ein genehmigtes - detailliertes - und in Zusammenarbeit mit dem SGS Institut Fresenius ausgearbeitetes Hygienekonzept, das vorbildlich umgesetzt würde. Die Nachverfolgbarkeit der Kontakte sei aufgrund der Check-in-Anmeldung immer gesichert. Hotels seien keine Treiber der Pandemie.
Die verwendete Definition „zu touristischen Zwecken“ sei nicht ausreichend präzise und damit zu unbestimmt. Es gebe eine Definition des Tourismus im Bereich der statistischen Erhebungen, die sehr weit sei („die Aktivitäten von Personen, die an Orte außerhalb ihrer gewohnten Umgebung reisen und sich dort zu Freizeit-, Geschäfts- oder bestimmten anderen Zwecken nicht länger als ein Jahr ohne Unterbrechung aufhalten“). Hiernach wären auch geschäftliche Übernachtungen von Handelsvertretern und Vertragsmaklern bzw. eines Anteilsgesellschafters ausgeschlossen, wohingegen Arbeiter in der Fleischindustrie ihrer Arbeit wie LKW-Fahrer nachgehen könnten.
Ferner sei die Norm des § 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV undurchführbar, da Betreibern die Pflicht obläge, zu prüfen, ob die Beherbergung aus familiären oder beruflichen Gründen zwingend notwendig und unaufschiebbar sei.
Dies gelte auch hinsichtlich der übrigen streitgegenständlichen Beschränkungen (betreffend die Gastronomie, Untersagung von Veranstaltungen und Sportsportstätten). Auch diese Bereiche seien nicht die Treiber der Pandemie und könnten unter Einhaltung der geltenden Hygiene-Maßnahmen weiterbetrieben werden.
Seit der Veröffentlichung der in Bezug genommenen Entscheidungen vom Oktober 2020 habe es keine Entwicklung gegeben, die eine Zäsur oder wesentliche Änderung der Tatsachengrundlage beinhalte. Zwar sei ein Infektionsanstieg (15. Oktober: +6.638; 28. Oktober: +14.964; 30. Oktober: +18.681) zu verzeichnen, jedoch sei die außer Vollzug setzende Entscheidung des Senats noch am 27. Oktober 2020 ergangen. Steigende Infektionszahlen seien durch Übernachtungen, die Gastronomie im Rahmen eines Hotelbetriebs und den Betrieb von Sportanlagen nicht nachgewiesen. Ein erheblicher Beitrag liege nicht vor. Dies sei Grund, an einer anderen „Stellschraube“ zu drehen.
Schließlich halten die Antragstellerinnen die Maßnahmen wegen des fehlenden finanziellen Ausgleichs für die Betriebsuntersagungen für unverhältnismäßig. Die Exekutive wähle bei allen Zweifeln an der Anwendbarkeit sowohl in der Abgrenzung zu § 16 IfSG als auch wegen des Vorbehalts des Gesetzes eine Ermächtigungsgrundlage, zu der es explizit korrespondierende Entschädigungsregeln nicht gebe. Trotz der Inanspruchnahme als Nichtstörer und dem Sonderopfer fehle es an einer klaren Regelung über Entschädigungen. Die Antragstellerinnen verweisen insoweit auf die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Maßstäbe und die Stellungnahme des früheren Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.). Bisher sei für die Vergangenheit kein hinreichender Ausgleich geleistet oder in Aussicht gestellt worden. Die Antragstellerinnen fordern den Antragsgegner auf, ihre Entschädigungsansprüche anzuerkennen. Die gewährten Kredite während des ersten Lockdowns stellten keinen angemessenen Ausgleich dar. Hinsichtlich der streitgegenständlichen Maßnahmen seien finanzielle Hilfen bisher nur von der Politik in Aussicht gestellt worden; konkrete Aussagen über ihren Umfang und ihre Form fehlten.
Die Antragstellerinnen beantragen,
§ 2a Abs. 2, § 5a, § 6a Abs. 1 und § 8a der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt (Achte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung - 8. SARS-CoV-2-EindV) i.d.F. vom 30.10.2020 bis zur Entscheidung über einen noch zu stellenden Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen außer Vollzug zu setzen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).
2. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung der von den Antragstellerinnen angegriffenen §§ 2a Abs. 2, 5a, 6a Abs. 1, 8a der 8. SARS-CoV-2-EindV aus. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist es zwar offen, ob die Verordnungsregelungen dem Parlamentsvorbehalt gerecht werden. Im Übrigen sind die angegriffenen Regelungen jedoch mit höherrangigem Recht vereinbar. Bei der aufgrund der offenen Erfolgsaussichten vorzunehmenden Folgenabwägung ist eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht dringend geboten.
2.1. Das gilt zunächst hinsichtlich des von den Antragstellerinnen mit ihrem Eilantrag vordringlich angegriffenen Verbots der Beherbergung von Personen zu touristischen Zwecken nach § 5a der 8. SARS-CoV-2-EindV.
(1) Der Senat hat zu mehreren Regelungen der Vorgängerverordnungen der 8. SARS-CoV-2-EindV entschieden, dass diese - soweit im Eilverfahren feststellbar - in § 32 Satz 1 IfSG eine hinreichend bestimmte, ihrerseits verfassungskonforme gesetzliche Grundlage finden und dem legitimen Ziel der befristeten Verhinderung weiterer Infektionsfälle dienen, um eine kapazitätsadäquate Verlangsamung der Infektionsrate und damit eine möglichst umfassende medizinische Versorgung von Personen, die an COVID-19 erkrankt sind, zu erreichen (vgl. Beschlüsse vom 16. April 2020 - 3 R 52/50, 3 R 67/20 und 3 R 70/20 - jeweils zu § 7 der 4. SARS-CoV-2-EindV [Ladengeschäfte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm] sowie 3 R 60/20 zu § 6 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV [Gaststätten]; Beschluss vom 6. Mai 2020 - 3 R 73/20 - zu § 4 Abs. 3 Nr. 8 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Freizeitpark]; Beschluss vom 13. Mai 2020 - 3 R 78/20 - zu § 5 Abs. 1 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Ferienhauspark]; Beschluss vom 20. Mai 2020 - 3 R 86/20 - zu § 4 Abs. 3 Nr. 12 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Fitnessstudio]; Beschluss vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - zu §§ 3 Abs. 2 Satz 1, 7 Abs. 1 Satz 2 der 6. SARS-CoV-2-EindV [Maskenpflicht im Öffentlichen Personennahverkehr und in Ladengeschäften]; Beschluss vom 3. September 2020 - 3 R 156/20 - zu § 4 Abs. 1 Satz 2 der 7. SARS-CoV-2-EindV [Prostitutionsstätten]; Beschluss vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 - zu § 5 Abs. 1 Satz 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung vom 15. September 2020, im Folgenden: 8. SARS-CoV-2-EindV a.F. [touristisches Beherbergungsverbot bei 7-Tage-Inzidenz]).
(2) Soweit zunehmend diskutiert wird, inwieweit die im Verordnungswege und damit nur durch die Exekutive ergriffenen flächendeckenden Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie noch den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügen, und hierbei in Frage gestellt wird, ob allgemeine Eingriffe in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und die Eigentumsgarantie in der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel derzeit noch eine verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage haben können (vgl. u.a. zu § 32 Satz 1 und 2 i. V .m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG als hinreichende Ermächtigungsgrundlage für Betriebsverbote: VGH BW, Beschluss vom 6. Oktober 2020 - 1 S 2871/20 - juris, Rn. 30 m.w.N.; zu Eingriffen in die Berufsfreiheit durch das Verbot von Zuschauern bei Sportveranstaltungen: Bay VGH, Beschluss vom 16. September 2020 - 20 NE 20.1994 - juris Rn. 17), kann dies allenfalls offene Erfolgsaussichten in der Hauptsache bedingen. Die Landesregierungen begegnen dem gegenwärtigen Risiko einer Ansteckung großer Bevölkerungsteile mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 seit Beginn der Pandemie auf der Grundlage der derzeit bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen des IfSG, hinsichtlich derer sich die - auch von den Antragstellerinnen aufgeworfenen - Fragen stellen, ob die Verordnungsermächtigung auf eine Pandemie dieser Größenordnung überhaupt zugeschnitten ist und ob die darauf gestützten weitreichenden Grundrechtseingriffe auch angesichts ihrer Vielschichtigkeit und Komplexität nicht eines Parlamentsgesetzes bedürfen. Die sich danach ergebenden komplexen und schwierigen rechtlichen Fragestellungen können in einem Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden und müssen daher einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben (siehe auch LVerfG LSA, Beschluss vom 19. August 2020 - LVG 21/20 - juris Rn. 51). Dort wird zu klären sein, ob die aufgrund der 8. SARS-CoV-2-EindV getroffenen Maßnahmen letztlich mit den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts vereinbar sind, da erhebliche Grundrechtseingriffe über einen längeren Zeitraum allein aufgrund §§ 28, 32 IfSG durch die Exekutive erfolgen.
(3) Durch § 32 Satz 1 IfSG in der Fassung der letzten Änderung durch das Gesetz vom 19. Juni 2020 zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 1385) werden die Landesregierungen - so auch die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt - ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Nach dem mit Gesetz vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587 ff.) neu eingefügten 2. Halbsatz der Vorschrift kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Satz 2 der Vorschrift regelt, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen kann.
Regelungsziel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris Rn. 44 f.; OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 NE 20.632 - juris Rn. 46). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige“ Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Die Regelungsmaterie Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr bedarf daher sprachlich offen gefasster Ermächtigungen, deren Beschränkungen insbesondere aus den von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips resultieren. Liegen - wie vorliegend - neue, in ihrer Entwicklung nur mit erheblichen Unsicherheiten prognostizierbare Bedrohungslagen vor, ist daher jedenfalls für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel selbst dann hinzunehmen, wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt (zum Ganzen: OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.).
Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15). Zudem hat der Gesetzgeber auch mit der kürzlich vorgenommenen Anfügung des 2. Halbsatzes in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach sogar allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote auf Grundlage der Vorschrift erlassen werden können, klargestellt, dass die Vorschrift auch als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen dient, die in besonders erheblichem Maß in Grundrechte eingreifen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.; VGH BW, Beschluss vom 18. Mai 2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 40 m.w.N.).
(4) Die Anordnung von Maßnahmen auf der Grundlage des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Dies ist nach der Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts im Hinblick auf Infektionsfälle mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 bundesweit und damit auch im Land Sachsen-Anhalt nach wie vor der Fall (vgl.https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Stand: 26. Oktober 2020; zuletzt abgerufen am 3. November 2020). Folglich sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht damit sowohl inhaltlich („soweit“) als auch zeitlich („solange“) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 30). Dabei sind auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen, von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 26). Dessen ungeachtet ist zu beachten, dass eine Vielzahl von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus bereits in der präsymptomatischen Phase oder gar durch vollkommen symptomlose Überträger stattfinden können. Es stellt sich daher schon die Frage, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 66 f. m.w.N.).
(5) In Anwendung dieser rechtlichen Maßstäbe stellt das touristische Beherbergungsverbot bei derzeitiger (summarischer) Betrachtung eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG dar. Der mit dieser Maßnahme in erster Linie verbundene Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Beherbergungsbetrieben und die von Art. 14 GG geschützte Eigentumsgarantie genügt voraussichtlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
(a) Nach der für die aktuell geltende 8. SARS-CoV-2-EindV maßgeblichen Einschätzung des Robert-Koch-Instituts in der aktuellen Risikobewertung herrscht auch in Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit „insgesamt als hoch“ eingeschätzt, „für Risikogruppen als sehr hoch“. Zwar verläuft danach bei der überwiegenden Zahl der Fälle die Erkrankung mild. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nimmt aber mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Das individuelle Risiko kann anhand der epidemiologischen/statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es auch ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, sind derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. Risikobewertung vom 26. Oktober 2020, a.a.O.).Ausweislich des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 (https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/videokonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-28-oktober-2020-1805248; zuletzt abgerufen am: 3. November 2020, im Folgenden: Beschluss vom 28. Oktober 2020) stellt sich die derzeitige Pandemie-Situation wie folgt dar:
„Trotz der Maßnahmen, die Bund und Länder vor zwei Wochen vereinbart haben, steigt die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus (SARS-CoV-2) inzwischen in nahezu allen Regionen Deutschlands mit exponentieller Dynamik an. Dies hat dazu geführt, dass bereits in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr gewährleistet werden kann, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beiträgt. Aktuell verdoppeln sich die Infiziertenzahlen etwa alle sieben und die Zahl der Intensivpatienten etwa alle zehn Tage. Nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage ist es deshalb nun erforderlich, durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere exponentielle Wachstum der Infiziertenzahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen und die Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle würde erheblich ansteigen. Wesentlich ist es dabei auch, jetzt schnell zu reagieren. Je später die Infektionsdynamik umgekehrt wird, desto länger bzw. umfassender sind Beschränkungen erforderlich.“
Dies zugrunde gelegt darf der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates weiterhin gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 15 m.w.N.). Dabei kommt dem Verordnungsgeber, der - wie hier mit der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen hat, bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66; s. auch Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18).
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 35 f.).
(b) Hiervon ausgehend ist das Verbot von touristischen Beherbergungen geeignet, um das legitime Ziel der Vermeidung von neuen Infektionsketten und damit verbunden der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zum Schutz von Leben und Gesundheit zu erreichen.
aa. Wie dargestellt, ist es legitimes Ziel der Maßnahme, den exponentiellen Anstieg des Infektionsgeschehens (insgesamt) durch Kontaktreduzierung zu stoppen, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern. Die Schutzrichtung des Verordnungsgebers umfasst dabei nicht nur Risikogruppen, deren Gesundheitsgefährdung durch das Corana-Virus als sehr hoch eingeschätzt wird, sondern nimmt die als insgesamt hoch eingeschätzte Gefährdung für die Gesundheit der gesamten Bevölkerung in Deutschland in den Blick. Angesichts des weiten Entscheidungsspielraums des Verordnungsgebers ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Verordnungsgeber mit seinem Einschreiten nicht nur Risikogruppen betrachtet und nicht allein diesen in besonderem Maße Schutz zu teil werden lässt bzw. nur insoweit auf das Infektionsgeschehen Einfluss nimmt.
Während der Fall-Verstorbenen-Anteil bei Erkrankten bis etwa 50 Jahren unter 0,1% liegt, steigt er ab 50 zunehmend an und liegt bei Personen über 80 Jahren häufig über 10% (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19),www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=1349088 8, Stand: 30. Oktober 2020, abgerufen am 3. November 2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2; www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 3. November 2020, abgerufen am 3. November 2020). Auch wenn nach diesen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, kann das individuelle Risiko anhand der epidemiologischen und statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es selbst ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 - 13 MN 393/20 - juris Rn. 45 f.). Bekannt ist, dass auch die Viruslast Auswirkungen auf den Krankheitsverlauf einer infizierten Person hat, wobei es auch bei Personen, die keiner Risikogruppe angehören, zu schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Ferner ist die Zuordnung von Personen zu der Risikogruppe nur in begrenzten Umfang möglich, bspw. weil etwaig bestehende Risikofaktoren der betreffenden Person nicht rechtzeitig bekannt werden oder diese Personen keine Hilfe in Anspruch nehmen. Zudem sind Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 - 13 MN 393/20 - juris Rn. 45 f.). Deshalb ist es nicht als offensichtlich fehlsam anzusehen, wenn der Verordnungsgeber davon ausgeht, dass mit dem (bloßen) Schutz von Risikogruppen bspw. durch Sicherheitsmaßnahmen in Alten-, Pflegeheimen und Krankenhäusern und durch Selbstschutzmaßnahmen eine Überforderung des Gesundheitssystems unter Beibehaltung der allgemeinen Hygieneregeln (AHA) abgewandt werden kann.
Soweit die Antragstellerinnen in diesem Zusammenhang auf ein gemeinsames Positionspapier von Wissenschaft und Ärzteschaft vom 30. Oktober 2020 („Evidenz- und Erfahrungsgewinn im weiteren Management der Covid-19-Pandemie berücksichtigen“) verweisen, das empfiehlt, die Kapazitäten auf den Schutz von Risikogruppen auszurichten, ist dies jedenfalls derzeit nicht zielführend. Gehen die Verfasser des Positionspapiers davon aus, dass „es über die Sommermonate leider versäumt [worden sei], analog zu den Konzepten der Arztpraxen maßgeschneiderte und allgemeingültige Präventionskonzepte für vulnerable Gruppen zu entwickeln“ (vgl. a.a.O.), steht eine solche Maßnahme ohne zeitlichen Vorlauf schon nicht zu Verfügung und kann deshalb auch nicht die derzeit erforderliche Wirkung entfalten, die dazu beiträgt, einer Überlastung des Gesundheitssystems entgegenzuwirken.
Die Belastung des Gesundheitssystems hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen ab. Sie ist zwar in einigen Teilen Deutschlands noch nicht so ausgeprägt, kann aber örtlich sehr schnell zunehmen und dann insbesondere das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung stark belasten. Deshalb bleiben intensive gesamtgesellschaftliche Gegenmaßnahmen nötig, um die Folgen der COVID-19-Pandemie für Deutschland zu minimieren. Diese Maßnahmen verfolgen weiterhin das Ziel, die Infektionen in Deutschland so früh wie möglich zu erkennen und die weitere Ausbreitung des Virus einzudämmen. Hierdurch soll die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollen Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.10.2020; zum Ganzen: NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 - 13 MN 393/20 - a.a.O.).
Auch der im Zusammenhang mit dem Beschluss vom 28. Oktober 2020 geführte Einwand der Antragstellerinnen zu dessen fehlender Schlüssigkeit greift zu kurz. Denn selbst wenn nach dem gemeinsamen Positionspapier von Wissenschaft und Ärzteschaft vom 30. Oktober 2020 eine vollständige Kontaktverfolgung bereits bei niedrigeren Fallzahlen im Sommer nicht mehr möglich gewesen sein sollte, dürfte die - wenn auch unvollständige - Art und Weise der Kontaktverfolgung in der Vergangenheit genügt haben, um dem in den Sommermonaten noch überschaubaren Infektionsgeschehen zu begegnen, so dass nach der Einschätzung des Verordnungsgebers weitere Auflösungen der vormaligen Beschränkungen vorgenommen bzw. erfolgte Lockerungen beibehalten werden konnten. Dies ist jedenfalls angesichts der zuletzt einsetzenden und gegenwärtig anhaltenden exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens heute nicht mehr der Fall. Ungeachtet dessen dürfte auch im Hinblick auf die Kontaktverfolgung ein Paradigmenwechsel nicht auszuschließen sein, wobei es darum gehen würde, Cluster, sog. Fall-Nester, zu finden (vgl. https://www.n-tv.de/wissen/Drosten-erklaert-wie-es-weitergehen-koennte-article22140141.html; abgerufen am 3. November 2020).
Die Antragstellerinnen stellen die Schlüssigkeit der Beschlussgrundlage ferner nicht mit dem Einwand in Frage, dass „der Umstand, dass Intensivbetten knapp werden könnten“, ihnen nicht entgegengehalten werden könne. Denn dass die von den Antragstellerinnen vorgetragenen Handlungsalternativen, wie die Aufstockung der Anzahl der Intensivbetten bzw. das Ergreifen anderer - nicht näher beschriebener - Maßnahmen, geeignet sind, den Zuwachs an Corona-Patienten zu begegnen, liegt weder auf der Hand noch wird dies von den Antragstellerinnen weiter dargelegt. Es mag zutreffend sein, dass die Anzahl an Intensivbetten als bloßes medizinisches Inventar ohne Weiteres erhöht werden kann. Deren tatsächliche Verfügbarkeit setzt jedoch voraus, dass für diese ausreichend Intensivkräfte für die Betreuung und Behandlung zur Verfügung stehen, wobei für ein Intensivbett durchschnittlich fünf Pflegekräfte benötigt werden (https://www.tagesschau.de/inland/rki-corona-intensivbetten-101.html.; abgerufen am: 3. November 2020). Dass über die vorhandenen und im Rahmen der Daten des DIVI-Intensivregisters berücksichtigten Personalressourcen hinaus freies - insbesondere qualifiziertes - Fachpersonal flächendeckend vorhanden ist bzw. zügig beschafft werden kann, ist wenig wahrscheinlich. Vielmehr dürfte eher zu befürchten sein, dass mit fortgesetzter Belastung des medizinischen Personals Ausfälle zu verzeichnen sein werden und ein Rückgriff auf im Intensivbereich nicht geschultes Personal notwendig wird.
bb. Nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfchen-Infektion zwischen Menschen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, sowie durch Schmierinfektionen (vgl. siehe zu den Übertragungswegen die Informationen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html [Stand: 30. Oktober 2020, zuletzt abgerufen am 3. November 2020]). Durch die Minimierung von Kontakten zwischen Menschen wird mithin die Ausbreitung des Virus eingedämmt. Das Verbot der Beherbergung von Touristen ist zur Erreichung dieses Ziels zumindest förderlich. Hierdurch können Touristen-/Bewegungsströme nach Sachsen-Anhalt aber auch innerhalb des Landes und damit verbundene Sozialkontakte jedenfalls reduziert werden. Dies trägt dazu bei, dass sich die Ausbreitung des Corona-Virus verlangsamt und sich die Infektionsdynamik verzögert (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 13. Mai 2020 - 3 R 78/20 - juris Rn. 36 und vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 -).
(c) Das touristische Beherbergungsverbot in seiner konkreten Ausgestaltung dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen.
Etwaige alternative - mildere - Maßnahmen wie die bereits in § 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV normierten und im Beherbergungsgewerbe im Übrigen allgemein anzuwendenden Hygienevorschriften sind nicht ebenso effektiv wie ein generelles touristisches Beherbergungsverbot (vgl. Beschluss des Senats vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 -; VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 - juris Rn. 29 ff.).
Es trifft zwar zu, dass nach Erkenntnissen des Robert-Koch-Instituts das Beherbergungsgewerbe nicht zum Treiber der Pandemie zählt (vgl. auch Beschluss des Senats vom 27. Oktober 2020, a.a.O.). Allerdings sind auch nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle zwischenzeitlich unklar (s.o.). Also ist nicht ausgeschlossen, dass es auch in Beherbergungsbetrieben zu Virusübertragungen kommt.
Das Beherbergungsverbot zielt auch nicht vordringlich darauf ab, Infektionen gerade in den betroffenen Unterkünften zu unterbinden. Vielmehr dient es, wie in der Begründung der 2. Änderung 8. SARS-CoV-2 hervorgehoben wird, dem Zweck, „insbesondere überregionale Kontakte zu unterbinden“. Ziel ist es, durch Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dies erfordert nach nachvollziehbarer Einschätzung des Verordnungsgebers großflächige Maßnahmen, da ohne weitere Einschränkungen zu erwarten ist, dass sich das SARS-CoV-2 in derzeit schwächer betroffenen Regionen mit einer nur kurzen Verzögerung stark ausbreitet.
Die Unterbindung touristischer Beherbergungen wirkt massiv auf die Bewegungsströme der Gäste ein. Sie sorgt dafür, dass die Zahl der touristischen Aufenthalte und die damit im Zusammenhang stehenden Sozialkontakte (Reiseweg, Aufenthalt am Ort und im Beherbergungsbetrieb, touristische Nutzung öffentlicher Angebote) reduziert werden und dient damit auch der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten.
Den mit touristischen Aufenthalten verbundenen Risiken aufgrund der Vielzahl von Kontaktmöglichkeiten kann allein durch die Anwendung auch konsequenter Abstands- und Hygieneregeln innerhalb der Beherbergungsbetriebe nicht wirksam begegnet werden.
(d) Die Regelung ist unter Berücksichtigung der weiten Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers bei derzeitiger Betrachtung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Nach der vorzunehmenden Zweck-Mittel-Relation steht die mit der Maßnahme erreichbare Wirkung in Bezug auf den Eingriffszweck in einem angemessenen Verhältnis zu dem hiermit verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit und die Eigentumsgarantie.
Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage - insbesondere auch vor dem Hintergrund fortlaufend steigender Fallzahlen - den Antragsgegner dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie - auch für den Tourismussektor - zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020, a.a.O.). Dies ist im Hinblick auf das touristische Beherbergungsverbot der Fall.
Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit eine Vielzahl umfassender Beschränkungen vorgenommen, die angesichts der Veränderungen im Infektionsgeschehen und des mittlerweile eingetretenen (wissenschaftlichen) Erkenntnisgewinns nach und nach wieder aufgehoben bzw. angepasst wurden. Der Fokus der Verordnungsbestimmungen war zuletzt (vgl. 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) auf die Sicherstellung der Abstands- und Hygieneregeln in Bereichen gerichtet, in denen sich eine Vielzahl von Menschen begegnen und es daher aufgrund der Ansteckungsgefahr, die vor allem von Tröpfchen und Aerosolen ausgeht, zu einer Ausbreitung von Infektionen kommen kann. Weiterhin hat der Verordnungsgeber die Gesamtzahl der Teilnehmer insbesondere bei Ansammlungen, Veranstaltungen und Zusammenkünften beschränkt und Regelungen im Versammlungsbereich getroffen (§ 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.). Mit Ausnahme von Tanzlustbarkeiten und Volksfesten in geschlossenen Räumlichkeiten (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) war die Öffnung sämtlicher Geschäfte, Freizeit- und Sporteinrichtungen, Gaststätten, Bars und Vergnügungsstätten unter bestimmten Schutzvorkehrungen wieder gestattet (vgl. § 4, 6 ff. der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.).
Angesichts der zwischenzeitlich festzustellenden exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens geht der Verordnungsgeber - auch in Absprache mit der Bundeskanzlerin und den übrigen Verordnungsgebern der Länder im Sinne eines bundesfreundliches Verhaltens - nunmehr davon aus, dass die bisherigen vordringlich auf Abstand und Einhaltung von Hygieneregeln ausgerichteten Regelungen nicht mehr genügen, um der Überforderung des Gesundheitssystems bzw. dem erheblichen Anstieg der Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle entgegenzuwirken. Er hat sich mit der wesentlichen Änderung des Gesamtkonzepts, das auch das Verbot von touristischen Beherbergungen umfasst, dafür entschieden, das Risiko, das mit Sozialkontakten im Freizeitbereich verbunden ist - zunächst für einen vorübergehenden Zeitraum - massiv zu reduzieren.
Unmittelbare Folge des in § 5a der 8. SARS-CoV-19-EindV angeordneten Beherbergungsverbots ist, dass Personen zu touristischen Zwecken nicht im Land Sachsen-Anhalt beherbergt werden dürfen. Diese Maßnahme dient der Minimierung von Sozialkontakten und trägt damit zur Eindämmung der Ausbreitung des Virus bei. Daneben existiert ein Maßnahmenbündel, nach dem auch Einrichtungen und Institutionen, die der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind (Theater, Opern, Konzerthäuser und ähnliche Einrichtungen, Messen, Kinos Freizeitpark und Anbieter von Freizeitaktivitäten (drinnen und draußen), Spielhallen, -banken, Wettannahmestellen und ähnliche Einrichtungen, Freizeit- und Amateursportbetrieb [mit Ausnahme des Individualsports], Schwimm-, Spaßbäder, Saunen und Thermen, Fitnessstudios und ähnliche Einrichtungen) zu schließen sind. Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienen, werden mit Ausnahme von Profisportveranstaltungen, die ohne Zuschauer stattzufinden haben, ebenso untersagt wie der Betrieb von Gaststätten, Bars, Clubs, Diskotheken, Kneipen und ähnlichen Einrichtungen mit Ausnahme des Kantinenbetriebs und Lieferservice (vgl. §§ 2a, 4a, 6a, 7a, 8a der der 8. SARS-CoV-2-EindV). Hierdurch u n d durch das touristische Beherbergungsverbot wird die Attraktivität wesentlicher Freizeitunternehmungen stark verringert, um Bewegungsströme und damit verbunden Kontaktmöglichkeiten von Menschen massiv zu reduzieren.
Dem noch mit der Vorgängerregelung in § 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F. verfolgten Nebenziel, speziell den Viruseintrag aus sog. innerdeutschen Risikogebieten durch den Tourismus zu verhindern, kommt damit keine wesentliche Rolle mehr zu. Vielmehr hat der Verordnungsgeber nunmehr die deutliche Reduzierung des touristischen bzw. durch Freizeitaktivitäten geleiteten Bewegungsstroms der Bürgerinnen und Bürger in den Blick genommen und seinem Gesamtkonzept zugrunde gelegt. Die vom Senat geäußerten Bedenken gegen die Stimmigkeit des Gesamtkonzepts der Vorgängerregelung im Hinblick auf die bestehenden Möglichkeiten des Tagestourismus (aus innerdeutschen Risikogebieten) und der Übernachtungen im privaten Umfeld (vgl. Beschluss vom 27.10.2020, a.a.O.) greifen nicht mehr durch. Der Verordnungsgeber hat die Attraktivität touristischer Reisen durch weitergehende Veranstaltungsverbote sowie die Schließung kultureller Einrichtungen und von Gaststätten insgesamt massiv reduziert. Dazu trägt auch das Beherbergungsverbot bei. Ferner werden die Bürgerinnen und Bürger in einer Art Appell aufgefordert, generell auf nicht notwendige private Reisen und Besuche - auch von Verwandten - zu verzichten. Dies gilt auch im Inland und für überregionale tagestouristische Ausflüge. Daneben werden die Bürger angehalten, Kontakte zu anderen Menschen außerhalb des eigenen Hausstandes auf ein absolut nötiges Maß zu reduzieren (vgl. Präambel der 8. SARS-CoV-2-EindV).
Demgegenüber gelten im Wesentlichen nur bestimmte Bewegungsströme und soziale Kontakte in den Grenzen der 8. SARS-CoV-2-EindV (u.a. Arbeitsplätze außerhalb des von der Schließung betroffenen Umfelds, Kitas, Schulen, Ausbildungsstätten, Hochschulen, Groß- und Einzelhandel, Dienstleistungsbetriebe im Bereich der Körperpflege, Seniorentreff, Parks etc.) als erlaubt. Der Verordnungsgeber schätzt diese auch in der derzeitigen Pandemiesituation als derzeit (noch) hinnehmbar ein und beschränkt sich insoweit im Wesentlichen darauf, die Einhaltung von Abstands- und Hygieneregelungen zu verlangen.
Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung ist hiermit nicht verknüpft.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2013 - 1 BvL 1/11, 1 BvR 3247/09 - juris Rn. 72 m.w.N.). Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben (Art. 80 Abs. 1 GG). In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1985 - 2 BvL 17/83 - juris Rn. 39 m.w.N.).
Nach der Rechtsprechung des Senats bewegt(e) sich der Verordnungsgeber grundsätzlich innerhalb des ihm eingeräumten Spielraums, wenn er nur schrittweise die vormaligen Beschränkungen der früheren Verordnungen lockert bzw. nach und nach auflöst. Dem Verordnungsgeber ist bei der Entscheidung, welche Betriebe und Einrichtungen wieder geöffnet werden dürfen, auch gestattet, an typisierende, pauschalierende Merkmale anzuknüpfen. Dabei sind Ungleichbehandlungen grundsätzlich zulässig und unvermeidbar. Sie müssen jedoch von sachlichen Gründen getragen sein (vgl. etwa Beschluss vom 8. Mai 2020 - 3 R 77/20 - juris Rn. 40; Beschluss vom 16. Juni 2020 - 3 R 90/20 - juris Rn. 5). Nichts Anderes gilt für den Fall, dass angesichts steigender Infektionszahlen nunmehr weiter weitergehende Beschränkungen erforderlich sind, um der Infektionsdynamik zu begegnen. Der Verordnungsgeber hat sich mit der 8. SARS-CoV-2-EindV dafür entschieden, den unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Freizeit-, Kultur- und Tourismusbereich erneut zu beschränken, um freizeitorientierte Bewegungsströme der Bevölkerungen zu regulieren bzw. im Wesentlichen zu stoppen. Die unterschiedliche Behandlung von Beherbergungsbetrieben und den daneben weiterhin geöffneten Betrieben und Einrichtungen (s.o.) ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage von sachlichen Gründen getragen.
Insbesondere ist die Unterscheidung zwischen beruflichen und privaten (touristischen) Reisen gerechtfertigt. Zutreffend führen die Antragstellerinnen zwar aus, dass der Erholungsurlaub gerade auch dem Gesundheitsschutz dient, weil die körperliche und mentale Gesundheit hierdurch aufrechterhalten wird. Der Erholungsurlaub wird durch die Verordnung aber nicht berührt. Der sachliche Grund für die unterschiedliche Behandlung gegenüber beruflich Reisenden liegt in der Entscheidung des Verordnungsgebers, das Wirtschaftsleben weitgehend aufrechtzuerhalten, um die Folgen der Epidemie auf die Volkswirtschaft möglichst gering zu halten. Der Verordnungsgeber hat sein auf Kontaktreduzierung angelegtes Gesamtkonzept/Maßnahmebündel zuvorderst am fortgesetzten Betrieb der Arbeitswelt in ihrer Gesamtheit, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet. Dies ist nach summarischer Prüfung vor dem Hintergrund der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers rechtlich nicht zu beanstanden.
Diese Erwägung rechtfertigt es auch, dass der Verordnungsgeber Gefahrenquellen, die mit der Fortführung des Arbeits- und Geschäftslebens sowie des Bildungsbereichs verbunden sind, in einem gewissen Umfang in Kauf nimmt. Die Antragstellerinnen verweisen insoweit auf den öffentlichen Nahverkehr, „überfüllte“ Ladengeschäfte und Shopping-Malls. Es ist jedoch rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, welche Lebensbereiche zum Zweck des Gesundheitsschutzes vordringlich geschlossen werden müssen, von der Priorität der Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens und des Bildungsbereichs leiten lässt. Ungeachtet dessen bestehen hinsichtlich der in Bezug genommenen Einrichtungen und Betriebe - wie in allen anderen Bereichen - vielschichtige Hygienebestimmungen, mit denen den - wie im Beherbergungsgewerbe - vorhandenen Infektionsgefahren begegnet wird. Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsvollzug in Sachsen-Anhalt Mängeln unterliegt, sind dem Senat weder bekannt, noch werden solche von den Antragstellerinnen substantiiert.
Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerinnen geltend machen, dass es an einer Analyse der Gefährlichkeit der untersagten Handlung - hier der touristischen Beherbergung - fehle, was die Unverhältnismäßigkeit bedinge. Die Analyse der Gefährlichkeit ergibt sich vorliegend nicht vordringlich - wie dargestellt - aus den konkreten mit der Beherbergung verbundenen Infektionsgefahren, sondern dem Ausscheiden des freizeitorientierten Bewegungsstroms und Kontaktpotentials der dies sonst nutzenden Personen.
Nach den Analysen des Robert-Koch-Instituts sind im ganzen Bundesgebiet zahlreiche Ausbrüche in verschiedenen Lebensbereichen zu beobachten. Beherbergungsbetriebe gehören auch nach wie vor nicht zu den Treibern des Infektionsgeschehens. Ausbrüche stehen insbesondere im Zusammenhang mit Feiern im Familien- und Freundeskreis und bei Gruppenveranstaltungen. Zugleich werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet (RKI-Situationsbericht vom 1. November 2020, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-01-de.pdf?__blob=publicationFile; abgerufen am: 3. November 2020). Der potentiellen Infektionsgefahr wird aus Sicht des Verordnungsgebers nicht mehr durch (weitreichende) Hygienevorschriften nach § 1 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV bzw. die gründliche Reinigung vor einer Weitervermietung hinreichend begegnet (§ 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV). Zweck des Beherbergungsverbots ist es - wie ausgeführt -, die freizeitbedingten Bewegungsströme der Bürgerinnen und Bürger einzuschränken und damit dazu beizutragen, die Infektionswelle zu brechen.
Es kommt nach alledem nicht darauf an, ob und inwieweit in Beherbergungsbetrieben generell eine besondere Infektionsgefahr besteht. Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerinnen vortragen, dass die Kontaktnachverfolgung durch ihre Check-In-Anmeldung vollständig gewährleistet sei bzw. ein durch ein anerkanntes und zertifiziertes Unternehmen gestütztes Hygienekonzept existiere und vorbildlich umgesetzt werde. Von einer besonderen Infektionsgefahr in Beherbergungsbetrieben geht selbst der Verordnungsgeber nicht aus. Denn weiterhin ist die zwingend notwendige und unaufschiebbare Beherbergung von Personen aus familiären und beruflichen Gründen unter Anwendung der Regelung des § 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV erlaubt (vgl. § 5a Abs. 1 Satz 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV).
Soweit die Antragstellerinnen die Unbestimmtheit der Regelung des § 5a Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV rügen, weil die Beherbergung von Personen „zu touristischen Zwecken“ definitionsbedingt Auslegungsschwierigkeiten hervorbringe, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Es liegt auf der Hand, dass auch geschäftliche Übernachtungen von Handelsvertretern und Vertragsmaklern sowie von Anteilsgesellschaftern beruflichen Zwecken dienen. Der Einwand der Antragstellerinnen, die Vorschrift des § 5a Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV sei „undurchführbar“, dürfte nach summarischer Betrachtung ebenfalls nicht durchgreifen. Es bedarf keiner Vertiefung, welche Prüfungspflichten den Beherbergungsbetrieb bei Anwendung dieser Vorschrift treffen. Jedenfalls dürfen die Anforderungen etwa an die Glaubhaftmachung einer „zwingend notwendigen“ oder „unaufschiebbaren“ Beherbergung nicht überspitzt werden, so dass dem Beherbergungsbetrieb umfangreiche Recherchen nicht abverlangt werden können.
Der Einwand der Antragstellerinnen zur nicht geänderten Tatsachengrundlage und damit fehlenden Zäsur seit den (ober-)gerichtlichen Entscheidungen zu den außer Kraft gesetzten (touristischen) Beherbergungsverboten in den einzelnen Bundesländern greift zu kurz. Richtig ist, dass im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats vom 27. Oktober 2020 (- 3 R 205/20 - juris) die exponentielle Dynamik des Infektionsgeschehens bereits begonnen hatte. Rechtlicher Anknüpfungs- und damit einziger Prüfungspunkt der Entscheidung war jedoch ein - vom heutigen generell abweichendes - auf (bloße) Abstands- und Hygieneregeln ausgerichtetes Maßnahmebündel des Verordnungsgebers (vgl. 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.). Der Senat hat dies in der Entscheidung deutlich zum Ausdruck gebracht, indem er die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme bejaht und lediglich die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne angesichts des konkreten Maßnahmebündels in seiner Gesamtheit als nicht gegeben angesehen hat. Gleichwohl hat er auch einschneidendere - dem Gleichheitssatz entsprechende - Maßnahmen bereits im Blick gehabt.
Abgesehen davon wird der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit und das Eigentumsrecht der Betreiber von Beherbergungsbetrieben dadurch gemildert, dass sog. „Neue Corona-Hilfen für betroffene Unternehmen“, die von der zielgerichteten, zeitlich befristeten Maßnahme, dem „Teil-Lockdown“ betroffen sind, geschaffen worden sind, die über die bestehenden bisherigen Unterstützungsprogramme deutlich hinausgehen (so bereits Beschluss vom 28. Oktober 2020). In den hierzu ergangenen Pressemitteilungen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie und des Bundesfinanzministeriums vom 29. Oktober 2020 (nachrichtlich in juris) wird hierzu ausgeführt:
„ […] Antragsberechtigt sind Unternehmen, Betriebe, Selbstständige, Vereine und Einrichtungen, denen aufgrund der staatlichen Anordnung das Geschäft untersagt wird beziehungsweise aufgrund bestehender Anordnung bereits untersagt ist. Unterstützungsmaßnahmen für diejenigen, die indirekt, aber in vergleichbarer Weise durch die Anordnungen betroffenen sind, werden zeitnah geklärt.
Die Wirtschaftshilfe wird als einmalige Kostenpauschale ausbezahlt. Den Betroffenen soll einfach und unbürokratisch geholfen werden. Dabei geht es insbesondere um die Fixkosten, die trotz der temporären Schließung anfallen. Um das Verfahren so einfach wie möglich zu halten, werden diese Kosten über den Umsatz angenähert. Bezugspunkt ist daher der durchschnittliche wöchentliche Umsatz im November 2019. Der Erstattungsbetrag beträgt 75% des entsprechenden Umsatzes für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter. Um nicht in eine detaillierte und sehr komplexe Kostenrechnung einsteigen zu müssen, werden die Fixkosten also pauschaliert. Dabei gibt das Beihilferecht der Europäischen Union bestimmte Grenzen vor. Daher werden die entsprechenden Prozentsätze für größere Unternehmen nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben der EU ermittelt. Die gewährte außerordentliche Wirtschaftshilfe wird mit bereits erhaltenen staatlichen Leistungen für den Zeitraum, wie zum Beispiel Kurzarbeitergeld oder Überbrückungshilfe, oder mit eventuell späteren Leistungen aus der Überbrückungshilfe verrechnet.
Auch junge Unternehmen werden unterstützt. Für nach November 2019 gegründete Unternehmen wird der Vergleich mit den Umsätzen von Oktober 2020 herangezogen. Soloselbständige haben ein Wahlrecht: sie können als Bezugsrahmen für den Umsatz auch den durchschnittlichen Vorjahresumsatz 2019 zugrunde legen. […].“
Soweit die Antragstellerinnen dem entgegenhalten, dass es an einer mit der Norm des § 28 IfSG explizit korrespondierenden Entschädigungsregelung fehle, kann dies jedenfalls für das Eilverfahren ebenso dahinstehen wie die begehrte Anerkennung von Entschädigungsansprüchen für die Zeit des ersten Lockdowns durch den Antragsgegner. Dass die im Beschluss vom 28. Oktober 2020 und in den Pressemitteilungen wiedergegebenen Eckpunkte rechtlich nicht belastbare (bloße) Absichtserklärungen sein sollen, vermag der Senat nicht zu erkennen. Zwar sind auch mit den Mitteln des Eilverfahrens konkrete - über die Beschlusslage („Daher werden die entsprechenden Prozentsätze für größere Unternehmen nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben der EU ermittelt“) hinausgehende - Angaben hinsichtlich des Umfangs und der Form der finanziellen Hilfe derzeit nicht erreichbar. Gleichwohl dürfte das Gewicht der Finanzhilfen für Unternehmen bis 50 Mitarbeitern, wonach der Erstattungsbetrag 75% des Umsatzes des Vorjahresmonats (November 2019) beträgt, hier noch einen hinreichenden Anhaltspunkt für den in Aussicht gestellten finanziellen Ausgleich bieten. Angesichts der mit der Corona-Pandemie einhergehenden gedämpften Reise- und Konsumbereitschaft dürfte für den überwiegenden Anteil der Unternehmen das Umsatzsatzergebnis aus dem November 2019 nur schwer zu erreichen sein, so dass diese mit einer Anlehnung hieran jedenfalls nicht zwingend schlechter gestellt sein dürften als im Falle einer uneingeschränkten wirtschaftlichen Betätigung im November 2020 in der derzeitigen Pandemielage.
2.2. Die dargestellten Erwägungen des Senats zum touristischen Beherbergungsverbot (vgl. Ziffer 2.1.) treffen auf die übrigen zur Überprüfung gestellten Regelungen der §§ 2a Abs. 2, 6a Abs. 1, 8a der 8. SARS-CoV-2-EindV entsprechend zu, obgleich auch insoweit den Antragstellerinnen zuzustimmen ist, dass es sich bei ihren Betriebsteilen (Veranstaltungswesen, Gastronomie und Sportstätten) schon angesichts der umzusetzenden Hygiene- und Abstandsregeln um keine Treiber im Infektionsgeschehen handelt.
2.3. Selbst wenn zugunsten der Antragstellerinnen von offenen Erfolgsaussichten ihres Normenkontrollantrags auszugehen wäre, käme eine dann vorzunehmende Folgenabwägung ebenfalls zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerinnen abzulehnen ist. Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung kommt es zwar zu erheblichen Eingriffen in die Berufsausübungsfreiheit, das Eigentumsrecht und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, den jedoch jedenfalls teilweise durch finanzielle staatliche Corona-Hilfen begegnet wird. Würde hingegen der Vollzug von §§ 2a Abs. 2, 5a Abs. 1, 6a Abs. 1 und § 8a der 8. SARS-CoV-2-EindV ausgesetzt, wäre angesichts der derzeit feststellbaren Infektionsdynamik mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts vom 26. Oktober 2020 (vgl. a.a.O.) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 52; unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 - 1 BvR 755/20 - juris Rn. 11; s. auch BVerfG, Beschluss vom 28. April 2020 - 1 BvR 899/20 - juris Rn. 13; SaarlOVG, Beschluss vom 28. April 2020 - 2 B 151/20 - a.a.O. Rn. 22; OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2020 - 13 B 520/20.NE - a.a.O. Rn. 56; BayVGH, Beschluss vom 14. April 2020 - 20 NE 20.735 - juris Rn. 18 f.; Beschluss des Senats vom 20. Mai 2020 - 3 R 86/20 - juris Rn. 71). Dies gilt auch, soweit die zeitliche Befristung bis zum 30. November 2020 tatsächlich (nur) an eine positive Entwicklung des Infektionsgeschehens geknüpft sein sollte.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO.
C. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerinnen ergebende wirtschaftliche Bedeutung der Sache in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beil. 2013, 58 ff.) mit jeweils 15.000,00 €. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 30. November 2020 begrenzt sind (vgl. §§ 2a Abs. 2, 5a Abs. 1, 6a Abs. 1, 8a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV).
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 32 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 28 IfSG
§ 16 IfSG
§ 100 ZPO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 6 Abs. 1 sind vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 Gaststätten im Sinne des Gaststättengesetzes
§ 8 der Verordnung
Art. 12 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1322/12
6 C 3.01
4 VR 5.14
3 R 52/50
3 R 67/20
3 R 70/20
3 R 60/20
3 R 73/20
3 R 78/20
3 R 86/20
3 R 102/20
3 R 156/20
3 R 205/20
1 S 2871/20
20 NE 20.19
11 S 23/20
13 B 398/20
20 NE 20.63
1 S 1357/20
2 KM 293/20
3 C 16.11
1 S 1314/20
13 B 557/20
1 BvQ 31/20
1 BvR 1778/01
1 BvR 1021/20
1 BvR 1789/10
13 MN 393/20
1 S 3156/20
1 BvL 1/11
1 BvR 3247/09
2 BvL 17/83
3 R 77/20
3 R 90/20
1 BvR 755/20
1 BvR 899/20
2 B 151/20
13 B 520/20
20 NE 20.73