Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-10-24, Aktenzeichen VGH B 8/01, VGH B 18/00, VGH B 12/00
ECLI: ECLI:DE:VERFGRP:2001:1024.VGHB8.01.0A

Tenor:
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich dagegen, dass alle Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, ohne eine Prüfung im Einzelfall als gefährliche Hunde bezeichnet werden und damit den Regelungen der Gefahrenabwehrverordnung – Gefährliche Hunde – unterfallen.
I.
Die "Gefahrenabwehrverordnung – Gefährliche Hunde –" (GefAbwV) wurde von dem Ministerium des Innern und für Sport und (hinsichtlich der Aufgabenübertragung auf die Landestierärztekammer) dem Ministerium für Umwelt und Forsten am 30. Juni 2000 erlassen (GVBl. S. 247). Die Verordnung hat – soweit hier von Bedeutung – folgenden Inhalt:
§ 1 bestimmt ihren Anwendungsbereich, wobei Absatz 1 in Übereinstimmung mit der Gefahrenabwehrverordnung aus dem Jahr 1996 (GVBl. S. 364) eine abstrakte Beschreibung der "gefährlichen Hunde", der neu eingefügte Absatz 2 hingegen eine rassebezogene Definition enthält. Die Vorschrift lautet wörtlich:
(1) Als gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung gelten:
1.Hunde, die sich als bissig erwiesen haben,
2.Hunde, die durch ihr Verhalten gezeigt haben, dass sie Wild oder Vieh hetzen oder reißen,
3.Hunde, die in aggressiver oder Gefahr drohender Weise Menschen angesprungen haben, und
4.Hunde, die eine über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder andere in ihrer Wirkung vergleichbare Eigenschaft entwickelt haben.
(2)Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, sind gefährliche Hunde im Sinne des Absatzes 1.
§ 2 Abs. 1 GefAbwV verbietet die Zucht, die Vermehrung und den Handel mit gefährlichen Hunden. Aufgrund der Übergangsbestimmung des § 10 Abs. 1 sind jedoch die Zucht und der Handel mit dem bei In-Kraft-Treten der Verordnung vorhandenen Bestand an gefährlichen Hunden zulässig, wenn dieser binnen zwei Monaten der Behörde angezeigt wird. Nach § 2 Abs. 2 soll die örtliche Ordnungsbehörde die Unfruchtbarmachung eines gefährlichen Hundes anordnen, wenn die Gefahr der Heranbildung gefährlicher Nachkommen besteht. § 3 Abs. 1 sieht eine Erlaubnispflicht für das Halten gefährlicher Hunde vor. Das Erteilen der Erlaubnis wird von dem Bestehen eines berechtigten Interesses, dem Nachweis der zur Haltung eines gefährlichen Hundes erforderlichen Sachkunde sowie dem Fehlen von Zuverlässigkeitszweifeln abhängig gemacht. Personen, die beim In-Kraft-Treten der Verordnung einen gefährlichen Hund halten, unterliegen nach der Übergangsbestimmung des § 10 Abs. 2 Satz 1 GefAbwV keiner Erlaubnis-, sondern lediglich einer Anzeigepflicht. Die Behörde wird allerdings ermächtigt, die Haltung zu untersagen, wenn Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Hundehalters vorliegen oder die erforderliche Sachkunde nicht binnen vier Monaten nachgewiesen wird. § 4 Abs. 1 Satz 1 GefAbwV enthält die Verpflichtung, gefährliche Hunde durch einen elektronisch lesbaren Chip zu kennzeichnen. Schließlich stellt § 5 GefAbwV einzelne Anforderungen an das Führen gefährlicher Hunde. So muss der Hundeführer 18 Jahre alt sowie körperlich geeignet und zuverlässig zur Führung eines gefährlichen Hundes sein (§ 5 Abs. 1). Eine Person darf nicht gleichzeitig mehrere gefährliche Hunde führen (§ 5 Abs. 3). Ferner gilt außerhalb des befriedeten Besitztums sowie in Gemeinschaftsanlagen von Mehrfamilienhäusern ein Anlein- und Maulkorbzwang (§ 5 Abs. 4).
II.
Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen die durch § 1 Abs. 2 GefAbwV bewirkte Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf alle Hunde der dort genannten drei Rassen einschließlich ihrer Abkömmlinge und rügen die Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 LV) sowie die unverhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 1 Abs. 1 und 2 LV), der Berufsfreiheit (Art. 58 LV) und der Eigentumsgarantie (Art. 60 LV). Der Beschwerdeführer zu 4) greift darüber hinaus auch § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV an und rügt die mangelnde Bestimmtheit dieser Norm.
Der Beschwerdeführer zu 1) ist Halter der Kreuzung eines Pit Bull Terrier und eines Bullterrier. Die Beschwerdeführer zu 2) und 3) halten acht Hunde der Rasse Staffordshire Bullterrier; der Beschwerdeführer zu 3) züchtet seit drei Jahren Hunde dieser Rasse. Der Beschwerdeführer zu 4) ist Halter eines Hundes der Rasse American Staffordshire Terrier.
Im Einzelnen tragen die Beschwerdeführer vor:
§ 1 Abs. 2 GefAbwV verstoße schon gegen das Gebot rechtsstaatlicher Bestimmtheit; dies gelte insbesondere für die Einbeziehung der Mischlinge. Der Anwendungsbereich der Verordnung dürfe nicht mittels einer vagen Generalklausel dem Belieben der Verwaltung überlassen werden. Unbestimmt sei auch § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV. Denn es sei vollkommen unklar, anhand welcher Kriterien die dort beschriebene Eigenschaft festzustellen sei.
§ 1 Abs. 2 GefAbwV verstoße aber vor allem gegen den Gleichheitssatz. Die darin vorgenommene Auswahl der drei Hunderassen sei willkürlich und diskriminiere in nicht gerechtfertigter Art und Weise die Halter dieser Hunde. Die der Verordnung zugrunde liegende Annahme, dass die Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen von vornherein gefährlicher als andere Hunde seien, lasse sich wissenschaftlich nicht belegen. Die gegenteilige Auffassung beruhe auf einer selektiven Auswertung bzw. Fehlinterpretation der kynologischen Fachliteratur. Das Fehlverhalten einzelner Tierhalter dürfe nicht zu einer Diskriminierung der verantwortungsvollen Halter dieser Hunde herangezogen werden. Wenn der Verordnungsgeber sich dazu entschließe, den präventiven Schutz gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren zu verstärken, so müsse er dabei ein sachgerechtes Regelungskonzept verfolgen. Dies sei hier nicht der Fall. Hunde mit vergleichbarem Gefährdungspotential seien ohne sachlichen Grund in § 1 Abs. 2 GefAbwV nicht aufgenommen worden. Hierzu zählten insbesondere die Schäferhunde, die in Beißstatistiken immer eine führende Stellung einnähmen. Nicht nachvollziehbar sei auch die Nichtberücksichtigung der Rassen Deutscher Boxer, Deutsche Dogge, Rottweiler und Dobermann sowie Bullterrier. Anstelle einer sachgerechten Problemlösung handele es sich bei der Gefahrenabwehrverordnung vom 30. Juni 2000 um die Reaktion auf eine mediale Hetzkampagne aus Anlass eines bedauerlichen Einzelfalls.
Die Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV sei zudem unverhältnismäßig. Da mehr als 99 % aller Hunde niemals in ihrem Leben auffällig würden, stelle der individuelle Prüfungsansatz nachgewiesener Gefährlichkeit gemäß § 1 Abs. 1 GefAbwV ein ausreichendes Mittel der Gefahrenabwehr dar. Auch die Beißstatistik des Landes für das Jahr 1999 rechtfertige keine andere Bewertung. Bei der Beurteilung einer Gefahrenlage sei der Verweis auf eine relative, d.h. auf den Umfang der Hundepopulation bezogene Auffallenshäufigkeit nicht sachgerecht. Wesentlich sei vielmehr die durch die absolute Zahl der Verbreitung der Hunde ausgelöste Gefahr, die bei Schäferhunden am größten sei. Jedenfalls hätte der Verordnungsgeber bei einer rassebezogenen Anknüpfung die Möglichkeit eröffnen müssen, die Ungefährlichkeit des einzelnen Tieres nachzuweisen. Anderenfalls seien die an das Merkmal des "gefährlichen Hundes" anknüpfenden Rechtsfolgen unverhältnismäßig. So sinnvoll solche Maßnahmen für konkret gefährliche Hunde seien, so unakzeptabel seien sie für ungefährliche Hunde.
Die durch § 1 Abs. 2 GefAbwV für anwendbar erklärten Vorschriften hielten aber auch im Einzelnen einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Dies gelte nicht nur für die Pflichten zum Kennzeichnen und Unfruchtbarmachen der Tiere. Auch der Anlein- und Maulkorbzwang gehe zu weit. Er verhindere ein artangemessenes Sozialverhalten der Hunde. Ein Maulkorb könne aggressives Verhalten geradezu provozieren. Diese Folge verstoße nicht nur gegen das Tierschutzgesetz, sondern auch gegen die tierschutzrechtlichen Anforderungen in Art. 70 LV. Schließlich schränke das auf die Hunde gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV erstreckte Zucht- und Handelsverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV in nicht gerechtfertigter Art und Weise die Freiheit der Berufswahl und Berufsausübung (Art. 58 LV) ein. Das Handelsverbot verstoße zudem gegen die europarechtlich gewährleistete Warenverkehrsfreiheit. Es sei eine den mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkungen gleichkommende Maßnahme, die gemäß Art. 29 des EG-Vertrages verboten sei. Rechtfertigungsgründe für einen Eingriff in diese Freiheit nach Art. 30 EGV lägen nicht vor. § 1 Abs. 2 GefAbwV verfolge in seiner Allgemeinheit und Abstraktheit nicht den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder den Schutz des Lebens von Menschen, sondern diene ausschließlich der Ausrottung der dort genannten Hunderassen.
III.
Das Ministerium der Justiz hat sich in Abstimmung mit dem Ministerium des Innern und für Sport und dem Ministerium für Umwelt und Forsten wie folgt geäußert:
Die angegriffenen Bestimmungen der Gefahrenabwehrverordnung verletzten die Beschwerdeführer nicht in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 LV). Die durch die Anwendung der Gefahrenabwehrverordnung bewirkte Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit der Hundehalter stehe mit der Landesverfassung, insbesondere mit den Anforderungen des Gleichheitssatzes und des Verhältnismäßigkeitsgebots, in Einklang. Die Verordnung beruhe auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung. Der Rassekatalog in § 1 Abs. 2 GefAbwV sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Er sei hinreichend bestimmt und beruhe auf sachgerechten, im Hinblick auf die zu schützenden höchstwertigen Rechtsgüter auch verhältnismäßigen Erwägungen. Der Verordnungsgeber habe aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse und Erfahrungen der Praxis davon ausgehen dürfen, dass bei den erfassten sog. "klassischen Kampfhunderassen" eine gesteigerte (abstrakte) Gefahr für Leib und Leben von Menschen und Tieren bestehe. Bei diesen Rassen habe, im Unterschied zu sonstigen nach Größe, Masse und Kraft ähnlichen Hunderassen, eine jahrzehntelange, am Hundekampf orientierte Zuchtauswahl stattgefunden, die auch heute noch in den erblichen Veranlagungen nachweisbar sei und sich bei einigen Zuchtlinien darüber hinaus in den Beziehungen zum sozialen Umfeld manifestiert habe. Hunde der genannten Rassen zeigten häufig und auf hohem Eskalationsniveau ein aggressives Verhalten. Diese Einschätzung werde durch das vorliegende statistische Material bestätigt. Im Verhältnis zur jeweiligen Population der Hunderassen fielen die Hunde gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV ungleich häufiger durch Beiß- und Reißvorfälle auf. Die im Jahr 2000 eingetretene Häufung von Vorfällen mit den in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen hätten den Verordnungsgeber zu einer Änderung der bisherigen Rechtslage bewogen, insbesondere zu der unwiderleglichen Einordnung der betreffenden Rassen als gefährliche Hunde.
Andere Hunderassen hätten kein vergleichbar hohes Aggressions- und Kampfverhalten entwickelt. Dies gelte insbesondere für die Rassen Deutscher Schäferhund, Dobermann, Rottweiler, Deutscher Boxer und Deutsche Dogge. Wissenschaftliche Untersuchungen zu Verhaltensauffälligkeiten dieser Hunde, die im Umfang mit den Untersuchungen bei den "klassischen Kampfhunderassen" vergleichbar wären, seien bislang nicht durchgeführt worden. Ihrer Genese nach seien sie als Gebrauchshunde gezüchtet worden (Herdenschutz-, Wach-, Jagd- und Begleithunde). Nach den Erfahrungen der Praxis wiesen sie grundsätzlich ein defensives Aggressionsverhalten auf (Flucht, Verteidigung) und zeigten regelmäßig keine Anzeichen für genetisch bedingte Verhaltensfehlentwicklungen oder -störungen. Hinzu komme, dass bei Gebrauchshunden in aller Regel auch die Folgen einer Bissattacke weniger schwerwiegend seien als bei den "klassischen Kampfhunderassen"; insbesondere würden sich jene nicht in ihr Opfer "verbeißen". Hunde der Rasse Bullterrier seien in Rheinland-Pfalz bislang nicht erheblich in Erscheinung getreten. Im Übrigen werde der "Rassekatalog" bewusst offen gehalten. Sollte künftig auch bei Hunden anderer Rassen eine vergleichbar hohe Gefährlichkeit festgestellt werden, würde der Verordnungsgeber § 1 Abs. 2 GefAbwV entsprechend ergänzen. Auch insofern müsse dem Verordnungsgeber eine Einschätzungsprärogative und ein Gestaltungsspielraum zuerkannt werden; dies gelte insbesondere bei noch nicht abschließend geklärten Sachbereichen.
Der nach alledem von "klassischen Kampfhunden" ausgehenden abstrakten Gefahr für Leib und Leben von Menschen und Tieren sei durch den Erlass einer typisierenden Regelung begegnet worden, die die Halter der betreffenden Hunde unwiderleglich dem Anwendungsbereich der präventiven Bestimmungen der Gefahrenabwehrverordnung unterwerfe. Eine weniger einschneidende Maßnahme scheide aus Gründen der effektiven Gefahrenabwehr aus. Den betroffenen Hundehaltern seien die damit verbundenen Einschränkungen ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit im Hinblick auf die zu schützenden höchstrangigen Rechtsgüter auch zumutbar. Für die Unwiderleglichkeit der Vermutung spreche, dass ein Wesenstest immer nur eine Momentaufnahme darstellen könne. Das damit verbundene Restrisiko habe der Verordnungsgeber vermeiden wollen.
Die gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV anwendbaren Regelungen genügten auch im Einzelnen den Anforderungen der Landesverfassung. Als verhältnismäßige Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums seien sie mit Art. 60 LV vereinbar. Soweit sie in den Schutzbereich des Grundrechts auf Berufsfreiheit eingriffen, wie im Falle des Zucht- und Handelsverbots gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV, seien sie als Regelungen der Berufsausübung durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert. Schließlich trügen die einzelnen Bestimmungen auch den Belangen des Tierschutzes hinreichend Rechnung. Das Interesse an artgemäßer Haltung der betroffenen Tiere werde einerseits nur geringfügig berührt, andererseits müsse es im Hinblick auf den Rang der zu schützenden Rechtsgüter zurückstehen. Soweit die Beschwerdeführer die Vereinbarkeit der Regelungen mit Europarecht bezweifelten, werde bereits der Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichtshofs im Rahmen der Verfassungsbeschwerde überschritten. Jedenfalls sei eine mögliche Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit hier zum Zwecke des Schutzes der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt (Art. 30 EGV).

Entscheidungsgründe:
Die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Rechten aus Art. 1 Abs. 1, Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 60 sowie – im Falle des Beschwerdeführers zu 3) – aus Art. 58 LV betroffen. § 1 Abs. 2 GefAbwV wirkt jedenfalls insofern unmittelbar in ihren Rechtskreis ein, als die dadurch anwendbaren Verbote des § 2 Abs. 1 GefAbwV sowie die Kennzeichnungs- und Mitteilungspflicht des § 4 Abs. 1 GefAbwV und die Pflichten über das Führen gefährlicher Hunde in § 5 GefAbwV ohne weiteren Vollzugsakt gelten. Die von den Beschwerdeführern gehaltenen Hunde unterfallen der Regelung des § 1 Abs. 2 GefAbwV. Eine unmittelbare Betroffenheit ist auch hinsichtlich des § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV anzunehmen, da die dort umschriebenen Eigenschaften gerade den Hunden der Beschwerdeführer zuerkannt werden (vgl. § 11 Satz 3 Tierschutz-Hundeverordnung vom 2. Mai 2001, BGBl. I S. 838).
Das Gebot der Rechtswegerschöpfung (§ 44 Abs. 3 VerfGHG) steht einer Sachentscheidung ebenfalls nicht entgegen. Der Beschwerdeführer zu 1) hat erfolglos um eine verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle nachgesucht. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat mit Beschluss vom 20. Oktober 2000 – 11 C 11303/00.OVG – entschieden, dass die Normenkontrolle gegen eine ministerielle Verordnung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 Satz 2 AGVwGO nicht statthaft ist. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (zuletzt: NVwZ 2001, 553 [554]). Die Verfassungsbeschwerden sind auch im Hinblick auf den in § 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität zulässig. Die Beschwerdeführer sind entsprechend § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG nicht auf die Anfechtung von Vollzugsakten bzw. die vorbeugende Feststellungsklage hinsichtlich der unmittelbar eintretenden Rechtswirkungen zu verweisen, weil die Klärung der mit den Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen wegen der großen Zahl Betroffener und der ansonsten in jedem Einzelfall auftretenden Anwendungsprobleme von allgemeiner Bedeutung ist (vgl. bereits: VerfGH Rh-Pf, NVwZ 2001, 193 [194]).
C.
Die Verfassungsbeschwerden sind aber nicht begründet.
Die Beschwerdeführer werden durch die angegriffenen Normen nicht in ihren in der Landesverfassung gewährleisteten Rechten (Art. 130 a LV) verletzt.
Ausgangspunkt der verfassungsgerichtlichen Prüfung ist das in Art. 1 Abs. 1 LV verbürgte Recht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Es schützt die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne. Hierzu gehört auch das Interesse von Hundehaltern an einem unreglementierten Umgang mit ihren Tieren. Dieses Interesse wird im Falle der Anwendbarkeit der Gefahrenabwehrverordnung aufgrund der dadurch geltenden Verbote und Handlungspflichten beeinträchtigt. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Das Grundrecht steht unter dem Vorbehalt gesetzlicher Einschränkung zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Wahrung der Rechte Dritter (Art. 1 Abs. 2 LV). Beruht der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit – wie hier – auf einer Rechtsnorm, erstreckt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung auch auf die Frage, ob die zur Nachprüfung gestellte Vorschrift insgesamt formell und materiell mit der Landesverfassung in Einklang steht (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 27, 199 [204]; BVerfGE 6, 32 [38] und 41; 80, 137 [153]; Gusy, in: Grimm/Caesar, LV-Kommentar, 2000, Art. 1 Rn. 18). Dies ist hier der Fall.
Die angegriffenen Vorschriften beruhen auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung (I.); die rassebezogene Anknüpfung des Pflichtenkatalogs der Gefahrenabwehrverordnung (§ 1 Abs. 2 GefAbwV) ist als solche hinreichend bestimmt und mit dem Gleichheitsgebot sowie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar (II.); auch die Anwendbarkeit der §§ 2 ff. GefAbwV im Einzelnen auf alle in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde erweist sich nicht als übermäßig und genügt auch im Übrigen den Anforderungen der Landesverfassung (III.); schließlich ist die tatbestandliche Umschreibung gefährlicher Hunde in § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV hinreichend bestimmt (IV.).
Gemäß Art. 110 Abs. 1 LV bedarf eine Rechtsverordnung der gesetzlichen Ermächtigung, wobei das Gesetz deren Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmen muss und die Verordnung - wie hier geschehen – ihre Rechtsgrundlagen anzugeben hat.
Die Verordnung vom 30. Juni 2000 beruht – mit Ausnahme der Aufgabenübertragung auf die Landestierärztekammer in § 3 Abs. 3 Satz 1 GefAbwV – auf der gesetzlichen Ermächtigung an das Ministerium des Innern und für Sport gemäß §§ 26 und 27 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (POG) zum Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen. § 26 POG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung auch im Hinblick auf die hier angegriffenen Vorschriften. Einer zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigung zur Regelung der Hundehaltung bedurfte es nicht (ebenso OVG Nds., Urteil vom 30. Mai 2001 – 11 K 2877/00 –, S. 12 d.U.; Ziekow, Rechtsgutachten zur Frage der Rechtmäßigkeit der in den sog. Gefahrhundeverordnungen der Länder enthaltenen Rasselisten, 2001, S. 23 ff.; a.A. Caspar, DVBl. S. 2000, 1580 [1589]).
Gefahrenabwehrverordnungen sind ein anerkanntes und unentbehrliches Instrument der Polizei- und Ordnungsbehörden, um ein zeitlich, örtlich und sachlich flexibles Handeln auch ohne detaillierte Vorentscheidungen des parlamentarischen Gesetzgebers zu ermöglichen (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 484 f.). Der Begriff der "Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" ist in Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert (BVerfGE 54, 143 [144]). Eine abstrakte Gefahr liegt bei einer Sachlage vor, die nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit das Eintreten einer konkreten Gefahrenlage möglich erscheinen lässt; dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Im Hinblick auf den Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (BVerwG, DÖV 1970, 713 [715]; Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 495 f.).
Damit erlaubt die allgemeine polizeirechtliche Verordnungsermächtigung auch Regelungen über die Hundehaltung. Denn das Halten von Hunden stellt wegen der von den Tieren allgemein ausgehenden Gefahr eines spontanen und unbeherrschbaren aggressiven Verhaltens gegen Menschen oder Tiere eine solche abstrakte Gefahr dar (vgl. zur Tiergefahr allgemein: BGHZ 67, 129 [132]). Dies gilt insbesondere für Hunde ab einer gewissen Größe und Stärke, wozu auch die in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgeführten Tiere gehören. Das Bestehen einer abstrakten Gefahrenlage durch das Halten von Hunden im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV wird demgemäß auch in der Rechtsprechung allgemein bejaht (vgl. etwa: VGH BW, NVwZ 1999, 1016 [1017]; HessVGH, NVwZ 2000, 1438 [1439]; OVG Bremen, NVwZ 2000, 1435 [1436]; OVG Schl.-Hol., Urteil vom 29. Mai 2001 – 4 K 8/00 –, S. 14 d.U.; OVG Nds., a.a.O., S. 16 f. d.U.) und auch von den Beschwerdeführern nicht geleugnet.
Ob und in welcher Weise der Verordnungsgeber der von ihm erkannten abstrakten Gefahr begegnet, liegt in seinem Ermessen, wobei ihm grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Hat er mehrere Mittel zur Auswahl, mit denen der Gefahr wirksam begegnet werden kann, so kann er – innerhalb der durch die Verfassung gesetzten Grenzen – dasjenige auswählen, das ihm am geeignetsten erscheint.
Die Erstreckung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf alle Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen ist als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. § 1 Abs. 2 GefAbwV ist hinreichend bestimmt. Das Rechtsstaatsprinzip der Landesverfassung (Art. 77 Abs. 2 LV) verlangt, Rechtsnormen so zu formulieren, dass die davon betroffenen Bürger die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Dabei zwingt das Bestimmtheitsgebot den Normgeber nicht, den Tatbestand mit genau erfassbaren Merkmalen zu umschreiben. Die Vorschriften brauchen nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (vgl. BVerfGE 84, 133 [149 m.w.N.]).
Nach diesen Maßstäben bestehen gegen die Rasseliste des § 1 Abs. 2 GefAbwV als solche keine Bedenken. Die aufgeführten Bezeichnungen entsprechen der in Wissenschaft und Praxis der Hundezucht verwendeten Terminologie (vgl. Fleig, Kampfhunde ... wie sie wirklich sind!, 1999, S. 208 ff. mit Hinweisen auf die Standards der Fédération Cynologique Internationale [FCI]). Dies gilt auch für die Pit Bull Terrier, die von der FCI zwar nicht als Hunderasse anerkannt, in Literatur und fachwissenschaftlichen Stellungnahmen aber gleichwohl als hinreichend identifizierbare Gruppe von Hunden beschrieben wird (vgl. Fleig, a.a.O., S. 223 ff. m. Hinw. auf die Anerkennung der Pit Bull Terrier durch den "United Kennel Club"; Hamann, in: Verband für das deutsche Hundewesen [VDH], Kampfhunde -Gefährliche Hunde-, 5. Aufl. 2000, S. 26; wie hier: VGH BW, NVwZ 1992, 1105 [1109]; BayVerfGH, NVwZ-RR 1995, 262 [267]; BerlVerfGH; Urteil vom 12. Juli 2001 – VerfGH 152/00 –, S. 34).
Die Vorschrift hat aber auch insofern einen hinreichend bestimmbaren Inhalt, als sie zusätzlich die Abkömmlinge der erwähnten Rassen (bzw. der Gruppe der Pit Bull Terrier) erfasst. Aus Gründen der Rechtssicherheit bedarf die Vorschrift jedoch der verfassungskonformen Auslegung. Für die betroffenen Hundehalter muss hinreichend klar sein, ob ihr Mischlingshund der Regelung des § 1 Abs. 2 GefAbwV unterfällt oder nicht. Demnach kann die Gefahrenabwehrverordnung nur auf solche Abkömmlinge Anwendung finden, bei denen die für die Rasse (bzw. die Gruppe der Pit Bull Terrier) maßgeblichen Merkmale bei dem Mischling noch signifikant in Erscheinung treten (so: VGH BW, NVwZ 1992, 1105 [1109]; ebenso: OVG Nds., a.a.O., S. 14 f. m.w.N.; BerlVerfGH, a.a.O., S. 35 d.U.). Mit diesem Abstellen auf das äußere Erscheinungsbild der Mischlingshunde wird dem Bestimmtheitsgebot in einer der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs entsprechenden Art und Weise Rechnung getragen. Denn die Bestimmung der Rassezugehörigkeit selbst erfolgt ebenfalls nur nach dem äußeren Erscheinungsbild des Hundes (vgl. Engelhardt, Gemeinde und Stadt 2001, S. 74; ferner das von den Beschwerdeführern vorgelegte Protokoll der Anhörung des Ausschusses für Gesundheit, Soziales und Migration im Abgeordnetenhaus von Berlin, GesSozMi 14/19 vom 22. März 2001, S. 5 [Fischer] und S. 7 [Distl]). Dass insoweit im Einzelfall eine Zuordnung durch sachverständige Stellen erforderlich sein mag, nimmt der Regelung nicht ihre hinreichende Bestimmtheit.
2. Die Erstreckung des Anwendungsbereichs der Gefahrenabwehrverordnung auf alle Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar.
Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 17 Abs. 1 und 2 LV) gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Seine Anwendung beruht freilich auf einem Vergleich von Lebensverhältnissen, die nie in allen, sondern nur in einzelnen Elementen übereinstimmen. Es ist Sache des Gesetzgebers oder – im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen (Art. 110 LV) – des Verordnungsgebers zu entscheiden, welche Elemente der zu ordnenden Lebensverhältnisse er als maßgebend dafür ansieht, sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist nur verletzt, wenn sich – bezogen auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs – ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonst wie einleuchtender Grund für die betreffende Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 25, 418 [419]; Caesar, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 17 Rn. 12 ff.).
Der Verfassungsgerichtshof hat mithin nicht zu überprüfen, ob der Verordnungsgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gefunden hat. Er hat lediglich darüber zu wachen, dass die äußeren, von der Verfassung gesetzten Grenzen der normativen Gestaltungsfreiheit beachtet werden (vgl. BVerfGE 90, 145 [173]; BayVerfGH, NVwZ-RR 1995, 262 [266]). Dabei können die Anforderungen an eine verfassungsgemäße Differenzierung je nach der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs unterschiedlich ausfallen (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 26, 391 [396 u. 403]; 27, 231 [253]).
Im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist die Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers umso größer, je höherwertiger die Rechtsgüter sind, deren Schutz die Regelung bezweckt, und je weniger empfindlich in grundrechtlich geschützte Freiheiten eingegriffen wird (vgl. BayVerfGH, a.a.O., S. 266; auch: BVerfGE 88, 87 [96 f.]). Die Gefahrenabwehrverordnung dient dem Ziel, die Bevölkerung besser vor den von Hunden ausgehenden Gefahren für Leib und Leben zu schützen. Der Verordnungsgeber handelt damit in Erfüllung der ihm gerade durch die Verfassung selbst auferlegten Pflicht, sich schützend und fördernd vor diese höchsten Rechtsgüter zu stellen und sie vor Eingriffen anderer zu bewahren (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 LV). Ihm kommt deshalb sowohl in der Beurteilung, ob eine besondere Gefahrenlage vorliegt, die ein Eingreifen erfordert, als auch in der Wahl des geeigneten Mittels ein entsprechend weiter Einschätzungs- und Entscheidungsvorrang zu. Da es sich bei der Hundehaltung um eine Massenerscheinung handelt, sind auch typisierende Regelungen erlaubt (vgl. BayVerfGH, a.a.O.; BerlVerfGH, a.a.O., S. 28 d.U.). Der Verordnungsgeber war deshalb aus Gründen der Gleichbehandlung nicht darauf beschränkt, eine strengere Reglementierung der Hundehaltung entweder nur für individuell als gefährlich erkannte Hunde oder nur für alle Hunde generell vorzusehen. Vielmehr durfte er auch vermittelnde Lösungen zwischen den vorgenannten Alternativen wählen, sofern er hierfür sachliche Gründe anführen kann.
a) Der Verordnungsgeber kann sich für das zur Verfolgung seines Ziels der Bekämpfung gefährlicher Hunde gewählte Merkmal der Zugehörigkeit zu einer der drei in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen (Gruppe) auf hinreichend sachbezogene, nach Art und Gewicht vertretbare Gründe berufen.
Der Regelung liegt die Einschätzung zugrunde, dass von dem Halten der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde eine im Verhältnis zum Durchschnitt der übrigen Hunde gesteigerte Gefahr ausgeht. Zu deren Begründung verweist der Verordnungsgeber in erster Linie auf fachwissenschaftliche Stellungnahmen, wonach eine gesteigerte Gefährlichkeit von Hunden zumindest auch rassebedingt sein kann und Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen (Gruppe) relativ häufig wegen gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen sind. Ergänzend beruft er sich auf aktuelle Beißattacken speziell dieser Tiere sowie auf statistische Erhebungen im Land Rheinland-Pfalz über Verhaltensauffälligkeiten von Hunden der verschiedenen Rassen.
Wegen des dem Normgeber zukommenden Vorrangs bei der Einschätzung der Gefahrenlage und der Wahl des geeigneten Mittels, einschließlich der Entscheidung für eine typisierende Lösung, hat der Verfassungsgerichtshof dessen fachbezogene Erwägungen nur daraufhin zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend verlässlichen Tatsachenermittlung beruhen und nicht offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind (vgl. BayVerfGH, a.a.O., S. 263; BerlVerfGH, a.a.O., S. 30 d.U.; BVerfGE 90, 145 [173]). Anderenfalls würde der Verfassungsgerichtshof seine eigenen Wertungen und Einschätzungen an die Stelle des hierzu berufenen Verordnungsgebers setzen.
Der Verordnungsgeber hat das vorhandene fachwissenschaftliche Schrifttum zuverlässig ausgewertet und insbesondere zur Kenntnis genommen, dass darin die Bedeutung der Rasseanlagen eines Hundes für dessen gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit unterschiedlich beurteilt wird. Eine Fehlinterpretation fachwissenschaftlicher Stellungnahmen vermag der Verfassungsgerichtshof nicht festzustellen. Auch der Verordnungsgeber geht von der übereinstimmenden Meinung der Wissenschaftler aus, dass nicht jeder Hund der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen (Gruppe) eine konkrete Gefahr darstellt. Ob ein Hund aggressiv ist und eine Gefahr für Menschen oder Tiere bildet, hängt nach den Äußerungen der Wissenschaftler neben genetischen Faktoren auch von den Bedingungen ab, unter denen das Tier aufgezogen worden ist und gehalten wird (vgl. Verband für das deutsche Hundewesen – VDH –, Hrsg., "Kampfhunde"-Gefährliche Hunde-, 5. Aufl., 2000, S. 8 [Eichelberg], S. 14 [Feddersen-Petersen], S. 21 [Unshelm]; ferner: Stur, Kampfhunde – gibt’s die:, S. 2). Gleichwohl gehen alle Sachverständige davon aus, dass die Angehörigen verschiedener Hunderassen genetisch bedingte Unterschiede in ihrem Verhalten oder ihrer Verhaltensbereitschaft aufweisen und dass hierzu auch das Aggressionsverhalten gehören kann (vgl. Feddersen-Petersen, a.a.O., S. 9, zuletzt: Deutsche Tierärztliche Wochenschrift, 2001, 94 [95] – ständige Wechselwirkung von Umwelt und Erbgut –; Unshelm, a.a.O., S. 20; Stur, a.a.O., S. 2). Dass übersteigertes Aggressionsverhalten (auch) erblich bedingt sein kann, ist dementsprechend der Grund für das in § 11 b Abs. 2 a TierSchG enthaltene (sog. "Qual"-)Zuchtverbot. Ein gesteigertes Aggressionspotential wird gerade auch den in § 1 Abs. 2 genannten Rassen (Gruppe) zugeschrieben. Auch nach Eichelberg, für die es wissenschaftlich unhaltbar ist, sämtliche Tiere einer Rasse als "gefährlich" einzustufen, ist es unbestritten, dass die Hundegruppen Pit-Bull, American Staffordshire Terrier, Staffordshire Bullterrier sowie eine Reihe molossoider Rassen [ Mastino Napoletano, Mastiff, Bordeaux Dogge u.a.] "ein Potential zur Erzeugung des gefährlichen Hundes darstellen, die einen ihrer Masse [Molosser] und die anderen ihres Mutes wegen" (VDH [Hrsg.], a.a.O., S. 7).
Für das Vorliegen eines gesteigerten Aggressionspotentials bei den in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunden hat der Verordnungsgeber nachvollziehbar auf deren Zuchtgeschichte verwiesen. Die drei Rassen (Gruppe) gehen zurück auf Kreuzungen von Hunden der englischen Hunderassen Bull Dog und Terrier, die in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts nur zum Zwecke der Verwendung der Hunde für den Kampf Hund gegen Hund in der sog. "Pit", einer Holzarena, erfolgten. Die Zuchtauswahl war auf "gameness" ausgerichtet, d.h. auf einen anhaltenden Kampfwillen bis zur Erschöpfung auch bei schwerer körperlicher Verletzung. Gegen 1860 spaltete sich die Rasse in zwei Zweige auf, die (zunächst rein weißen) "Bullterrier" sowie die farbigen "Bull and Terrier", die in der Umgebung von Staffordshire weiterhin zum (illegalen) Kampf in der Pit gezogen wurden ("Staffordshire Bullterrier"). Zusammen mit britischen Einwanderern gelangten diese Hunde in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts auch in die Vereinigten Staaten von Amerika, wo sie ebenfalls zum Zwecke des Hundekampfes gezogen wurden. 1898 wurde eigens zur Registrierung dieser "Pit Bull Terrier" oder "American Pit Bull Terrier" genannten Hunde der United Kennel Club gegründet. In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts spalteten sich die Anhänger der "amerikanischen Staffords " auf. 1936 wurde der "American Staffordshire Terrier" vom American Kennel Club als eigene Rasse anerkannt. Die "Pit Bull Terrier" wurden ohne Ausrichtung auf einen bestimmten Rassestandard weiterhin in erster Linie auf "gameness" gezüchtet (vgl. zum Vorstehenden insgesamt vor allem: Fleig, Kampfhunde ... wie sie wirklich sind!, 1999, S. 47 – 51, 190 ff., 208 ff., 215 ff. und 223 ff.; auch: Feddersen-Petersen, in: Akademie für tierärztliche Fortbildung – ATF – [Hrsg.], Seminar "Gefährliche Hunde – Aggressionsverhalten Hund", Oktober 1999, S. 13).
Was die Schlussfolgerungen aus dem Vorhandensein dieses genetischen Potentials auf die Wahrscheinlichkeit einer Verhaltensauffälligkeit der Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV anbelangt, hat der Verordnungsgeber nicht verkannt, dass insofern die Meinungen im fachwissenschaftlichen Schrifttum stark auseinander gehen. So betont eine große Zahl von Autoren, übersteigertes Aggressionsverhalten trete nur bei einzelnen Hundeindividuen dieser Rassen auf und sei auf die konkreten Aufzucht- und Haltungsbedingungen dieser Tiere zurückzuführen (so: Feddersen-Petersen, in: ATF, Seminar a.a.O., S. 5; zuletzt: Deutsche tierärztliche Wochenschrift 2001, 94 [98] – keine höher anzusetzende Gefährlichkeit –; Redlich-, Gefährliche Hunderassen-, Tierärztliche Rundschau 2000, 175 [178 f.]). Demgegenüber heißt es in dem vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Auftrag gegebenen Gutachten zur Auslegung von § 11 b TierSchG (sog. Qualzuchtgutachten), 2000, S. 31: "Ein übersteigertes 'Angriffs- und Kampfverhalten' [leicht auslösbar und biologisch weder bezüglich Zweck noch Ziel sinnvoll] kann grundsätzlich in vielen Rassen oder Zuchtlinien auftreten, zeigt sich jedoch besonders ausgeprägt in bestimmten Zuchtlinien der Bullterrier, American Staffordshire Terrier und Pit Bull Terrier." Auch Unshelm stellt fest, dass die American Staffordshire Terrier, die Staffordshire Bullterrier und die Pit Bull Terrier relativ häufig wegen ihrer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen seien und zwar weitgehend unabhängig vom Verhalten und der Einstellung des Hundehalters (in: VDH [Hrsg.], a.a.O., S. 22 und 20 f.). Diese Einschätzung wurde von der Tierärztin Dr. Falbesaner in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof bestätigt. Zur Erläuterung des Standpunktes der Landesregierung führte sie aus, dass sie früher selbst die Meinung vertreten habe, ein Gefährlichkeitsurteil könne immer nur für einzelne Hundeindividuen abgegeben werden. Inzwischen habe sie diese Auffassung für die drei in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen revidiert. Die gesteigerte Gefährlichkeit der Hunde dieser Rassen bestehe darin, dass sie auf Umweltreize empfindlicher ansprächen und sich dann auf einem höheren Aggressionsniveau damit auseinandersetzten. Die Art und Weise und die Heftigkeit der dann möglichen Beißattacken sei aufgrund der Zuchtgeschichte dieser Hunde erklärlich. Eine zusätzliche Gefahr bestehe darin, dass viele Besitzer solcher Hunde mit einem derartigen Verhalten nicht rechneten, weil sich der Hund im Familienverband als vollkommen unproblematisch erweise.
Diese Einschätzung hat der Verordnungsgeber durch den Hinweis abgerundet, dass Fleig in seiner den Kampfhunderassen gegenüber aufgeschlossenen Abhandlung gerade für das Halten der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde eine ganz besondere Verantwortung und Sachkunde verlangt (a.a.O., S. 217 für den American Staffordshire Terrier ["Sein Sozialverhalten gegenüber seinen Artgenossen ist deutlich unterentwickelt und muss erzieherisch mit besonderer Sorgfalt gefördert werden."] und S. 228 für den Pit Bull Terrier). Auch für den Staffordshire Bullterrier verweist Fleig auf fachliche Stellungnahmen, wonach sich diese Hunde im Gegensatz zu ihrem Umgang mit Menschen bei der Begegnung mit anderen Hunden "häufig vom Gentleman mit vorzüglichen Manieren zur Kampfhundemaschine" verwandelten. Fleig zeigt sich über ein solches Verhalten aufgrund der züchterischen Vergangenheit der Hunde nicht überrascht; er hält es allerdings bei konsequenter Erziehung für beherrschbar (a.a.O., S. 212 f.).
Schließlich werden die fachwissenschaftlichen Stellungnahmen darüber, dass die von § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde überproportional häufig wegen ihrer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen sind, durch das von der Landesregierung vorgelegte statistische Material unterstützt. Nach der Erhebung für das Jahr 1999 sind in Rheinland-Pfalz 537 Vorfälle mit Hunden registriert worden, davon 365 Beißvorfälle und 56 Fälle von Reißen. Soweit der angreifende Hund einer Rasse zugeordnet werden konnte, gingen 83 Beiß- und Reißvorfälle auf Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen zurück, in 97 Fällen war der Angreifer ein Schäferhund, in 30 Fällen ein Rottweiler und in 5 Fällen ein Dobermann. Zu Recht hat die Landesregierung zum Zwecke der auf die einzelnen Hunde bezogenen Gefahrenprognose auf das Verhältnis dieser Zahlen zum Gesamtaufkommen der einzelnen Hunderassen abgestellt. Dabei war sich die Landesregierung bewusst, dass die relative Auffallenshäufigkeit nur annäherungsweise ermittelt werden kann. Da exakte Angaben zur Gesamtpopulation der einzelnen Hunderassen fehlen, ist es ferner nicht zu beanstanden, wenn eine Relation zwischen der Zahl der Auffälligkeiten und der Zahl der Welpen pro Jahr aufgrund der Welpenstatistik des VDH hergestellt worden ist. Die hieraus von der Landesregierung errechneten Zahlen ergeben eine deutliche überproportionale Auffallenshäufigkeit der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen, nämlich 4,74 % im Vergleich zu 0,33 % bei Schäferhunden. Dabei ist sich der Verfassungsgerichtshof den Vorbehalten gegenüber solchen statistischen Erhebungen durchaus bewusst. Jedoch fällt die hier ermittelte relative Auffallenshäufigkeit so deutlich zu Lasten der Hunde gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV aus, dass sie zur Bestätigung der oben wiedergegebenen Einschätzungen in Kreisen der Fachwissenschaft ergänzend herangezogen werden durfte.
Vor diesem Hintergrund ist es sachlich vertretbar und von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber im Widerstreit der fachwissenschaftlichen Meinungen der Auffassung folgt, dass von dem Halten der in § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde im Vergleich zu den übrigen Hunden eine gesteigerte Gefahr ausgeht, und er sich aufgrund gravierender Vorfälle in Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zum Schutz von Leib und Leben der Menschen zu weitergehenden Maßnahmen der Gefahrenabwehr entschließt. Dass die Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV notwendig typisierend ausfällt und auch Hundeindividuen erfasst, die keine übersteigerte Aggressivität entwickelt haben, beruht angesichts des verfolgten Schutzzwecks auf hinreichend sachbezogenen Gesichtspunkten, die die damit verbundenen Einschränkungen der Hundehaltung ihrer Art und ihrem Gewicht nach rechtfertigen.
Der Anregung der Beschwerdeführer, Beweis darüber einzuholen, dass die Gefährlichkeit eines Hundes nicht nach Rassemerkmalen beurteilt werden kann, brauchte der Verfassungsgerichtshof nicht nachzugehen. Eine solche Beweisaufnahme zielt auf die Klärung des in der Fachwissenschaft ausgetragenen Streits über das Gefahrenpotential der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde ab. Damit würde der Verfassungsgerichtshof jedoch seine eigenen Erkenntnisse und Bewertungen an die Stelle der Beurteilung des Normgebers setzen. Hierzu ist er wegen des dem Verordnungsgeber zukommenden Einschätzungs- und Entscheidungsvorrangs nicht befugt. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle hat sich vielmehr auf die Prüfung zu beschränken, ob der Verordnungsgeber sich einen hinreichenden Überblick über die Fachmeinungen verschafft hat und der von ihm eingenommene Standpunkt vertretbar ist. Diese Voraussetzungen sind hier – wie dargelegt – erfüllt.
b) Dem Verordnungsgeber kann auch nicht mit Erfolg vorgehalten werden, er habe bei der Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV andere Hunderassen in gleichheitswidriger Weise ausgespart.
Dem Verordnungsgeber kommt gerade bei der Wahl des für den erstrebten Erfolg geeigneten Mittels ein Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum zu, bei dem Gesichtspunkte der Effektivität und Praktikabilität des Verwaltungsvollzugs eine maßgebliche Rolle spielen. Der Innenminister des Landes Rheinland-Pfalz hat sich aufgrund seiner Einschätzung des Gefahrenpotentials der Hunde und letztlich aus Anlass spektakulärer Fälle von Beißattacken mit tödlichem Ausgang dazu entschlossen, von dem ursprünglich verfolgten Konzept des Abstellens auf individuell auffällig gewordene Hunde abzurücken und den Anwendungsbereich der Verordnung um einen rassebezogenen Ansatz zu erweitern. Er hat sich dabei allerdings auf diejenigen Rassen beschränkt, deren Zuchtauswahl bis in die jüngste Vergangenheit auf den Hundekampf ausgerichtet war. Verglichen mit dem Vorgehen anderer Bundesländer hat er sich damit für die kleinste Rasseliste entschieden. Dieses an einer verhältnismäßigen Beschränkung grundrechtlich geschützter Freiheitsbereiche orientierte Vorgehen hält sich im Rahmen der normativen Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers.
Gerade im Recht der Gefahrenabwehr verlangt der Gleichheitssatz nicht, dass die Ordnungsbehörden auf alle ähnlich gelagerten Gefahrenlagen nur einheitlich und mit einem in allen Einzelheiten abgestimmten Konzept vorgehen (vgl. etwa: BVerwG, BauR, 1999, 734; Drews/Wacke, a.a.O., S. 383 ff. [388]; a.A. für den Bereich der Hundehaltung: VGHBW, NVwZ 1992, 1105 [1107]; ders. NVwZ 1999, 1016; OVG Schl.-Hol., a.a.O. S. 21 d.U., Ziekow, a.a.O., S. 48). Vielmehr muss ihnen zugebilligt werden, auch schrittweise vorzugehen und zunächst die Fallgruppen zu erfassen, bei denen ihnen ein Einschreiten am dringlichsten erscheint, sofern sie hierfür sachbezogene Gründe anführen können. Eine solche Praxis verlangt dann allerdings zugleich, die Entwicklung des Sachbereichs zu beobachten und – wenn sich durch entsprechende tatsächliche Erkenntnisse und Erfahrungen die besondere Aggressivität und Gefährlichkeit weiterer Rassen oder Gruppen von Hunden herausstellt – mit geeigneten Maßnahmen zu reagieren, insbesondere die Verordnung anzupassen (vgl. BayVerfGH, a.a.O. S. 266).
Soweit die Beschwerdeführer insbesondere die Nichtberücksichtigung der Deutschen Schäferhunde rügen, kann sich der Verordnungsgeber zum einen auf die unterschiedliche Zuchtgeschichte dieser Gebrauchshunderasse berufen. Die Zuchtauslese erfolgte bei ihr gerade nicht mit dem Ziel, ein anderes Tier oder gar Menschen mit ausgeprägtem Beschädigungswillen anzugreifen. Die Zuchtausrichtung Deutscher Schäferhunde wird als sozial ausgewogen beschrieben (vgl. Feddersen-Petersen, Zum Aggressionsverhalten Deutscher Schäferhunde, ohne Datum, vorgelegt als Anlage zum Schriftsatz des Ministeriums der Justiz vom 26. Juni 2001; zu den sechs Stufen aggressiver Kommunikation von Hunden: dieselbe, Dt. Tierärztliche Wochenschrift 2001, 94 [97]). Zum anderen kann sich der Verordnungsgeber auf die statistisch belegte deutlich geringere relative Auffallenshäufigkeit dieser Hunde berufen. Dem steht auch die in diesem Zusammenhang häufig erwähnte "Beißstatistik" des Deutschen Städtetages nicht entgegen. Dass danach – absolut betrachtet – Mischlings- und Schäferhunde am häufigsten auffällig geworden sind, wird auf ihr zahlenmäßiges Aufkommen zurückgeführt (vgl. Der Stadthund, DST-Beiträge zur Kommunalpolitik, 1996, S. 47 und S. 57). Aufgrund der geringeren relativen Auffallenshäufigkeit der Schäferhunde durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass bei den Züchtern und Haltern von Hunden dieser Rasse in der Summe eine größere Sachkunde, Erfahrung und ein größeres Verantwortungsbewusstsein vorhanden ist.
Soweit die Beschwerdeführer ferner das Fehlen der Rassen Rottweiler, Dobermann, Deutsche Dogge, Deutscher Boxer sowie Bullterrier in § 1 Abs. 2 GefAbwV kritisieren, kann sich der Verordnungsgeber ebenfalls neben Unterschieden in der Zuchtgeschichte und dem Fehlen vergleichbarer wissenschaftlicher Untersuchungen zum Aggressionspotential dieser Hunderassen zumindest auch darauf berufen, dass Hunde dieser Rassen in Rheinland-Pfalz bislang nicht vergleichbar häufig auffällig geworden sind wie die in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde. Insofern wird der Verordnungsgeber jedoch zu beobachten haben, ob eine Ergänzung der rheinland-pfälzischen Rasseliste geboten erscheint.
3. § 1 Abs. 2 GefAbwV verstößt auch nicht deshalb gegen die Landesverfassung, weil die Regelung als unwiderlegliche Vermutung ausgestaltet ist.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt. Die unwiderlegliche Einordnung aller Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV als gefährliche Hunde ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung des mit der Verordnung erstrebten Ziels, den Schutz der Bevölkerung und von Tieren vor gefährlichen Hunden zu verbessern. Durch die Erstreckung des Pflichtenkatalogs der Verordnung auch auf solche Hunde, die zwar noch nicht konkret auffällig geworden sind, jedoch ein gesteigertes Gefährdungspotential darstellen, wird die Präventionsschwelle vorverlagert und dadurch das Erreichen des erstrebten Schutzziels weiter gefördert. Dabei zielt § 1 Abs. 2 GefAbwV nicht nur auf die missbräuchliche Haltung der dort genannten Hunde und ihre Verwendung als "Waffe" ab. Vielmehr will der Verordnungsgeber auf das von ihm erkannte generelle Gefahrenpotential dieser Hunde – unabhängig von einer Missbrauchsabsicht der Halter – und auf die allgemeine Erkenntnis reagieren, dass das Halten dieser Hunde besondere Anforderungen an die Befähigung und das Verantwortungsbewusstsein der Hundehalter stellt (vgl. nur: Fleig, Kampfhunde ... wie sie wirklich sind!, 1999, S. 212 f., 217, 228 – speziell zu den Rassen gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV –; ebenso: VGH BW, NVwZ 1999, 1016 [1017]; OVG Nds., a.a.O., S. 17 d.U.). Die Geeignetheit des § 1 Abs. 2 GefAbwV zu einer verbesserten Gefahrenabwehr kann also nicht deshalb verneint werden, weil sich der Missbrauch von Hunden möglicherweise auf andere Rassen verlagert.
Der Regelung kann auch die Erforderlichkeit zur Erreichung des erstrebten Ziels einer Vorverlagerung der Präventionsschwelle nicht abgesprochen werden. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung des erstrebten Ziels sowie bei der in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Einschätzung und Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren steht dem Normgeber wiederum ein Beurteilungsspielraum zu, der vom Verfassungsgerichtshof nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann (vgl. BVerfGE 90, 145 [172 f.]). Die Einschätzung des Verordnungsgebers, eine durch einen Ungefährlichkeitsnachweis widerlegbare Vermutung sei kein gleich wirksames Mittel, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Auch in der wissenschaftlichen Literatur wird die Beurteilung der potentiellen Gefährlichkeit eines Hundes als außerordentlich schwierig bis unmöglich bezeichnet (vgl. Feddersen-Petersen, in: VDH [Hrsg.], a.a.O., S. 10; vgl. auch: BVerwG, NVwZ 2000, 929 [931]). Vor allem aber kann die Wesensprüfung eines Hundes stets nur eine Momentaufnahme sein. Ihr Ergebnis ist abhängig von den jeweiligen Prüfungsbedingungen. Das Ergebnis der Prüfung bleibt mit einem Restrisiko behaftet (so auch: OVG Nds., a.a.O., S. 22 d.U.). Der positive Wesenstest beseitigt nicht die erhöhte Unberechenbarkeit der Tiere. So hat die Landesregierung auf verschiedene Presseveröffentlichungen über Beißattacken solcher Hunde hingewiesen, die zuvor eine Wesensprüfung bestanden hatten. Vor diesem Hintergrund verletzt die Entscheidung des Verordnungsgebers gegen die Widerlegbarkeit der Vermutung nicht das verfassungsrechtliche Gebot zur Wahl des milderen unter verschiedenen gleich wirksamen Mitteln (wie hier: BerlVerfGH, a.a.O., S. 40 d.U.; a.A.: OVG Nds., a.a.O., S. 24 d.U. mit dem Vorschlag zur Ermöglichung wiederholbarer Wesensprüfungen in angemessenen Zeiträumen).
Der Verzicht auf das Ermöglichen eines Ungefährlichkeitsnachweises erweist sich angesichts des vom Verordnungsgeber in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise erkannten gesteigerten Gefahrenpotentials der Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV und dem hohen Rang der zu schützenden Rechtsgüter für die betroffenen Hundehalter auch nicht von vornherein als unzumutbar. Dies umso mehr, als der Verordnungsgeber dem unterschiedlichen Gewicht der Freiheitsbeeinträchtigung durch eine differenzierte Regelung unter Verwendung von Übergangsvorschriften und Ermessensspielräumen für die Ordnungsbehörden hinreichend Rechnung getragen hat.
Die Anwendbarkeit des Pflichtenkatalogs der §§ 2 ff. GefAbwV auf alle Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV genügt auch im Hinblick auf die Regelungen im Einzelnen den Anforderungen der Landesverfassung.
1. Zunächst wird das Interesse an der Fortführung einer bereits vor In-Kraft-Treten der Verordnung begonnenen Hundehaltung nicht unverhältnismäßig eingeschränkt.
Maßstab für die verfassungsgerichtliche Überprüfung ist insofern das besondere Freiheitsgrundrecht aus Art. 60 LV. Der Schutzbereich der Eigentumsgarantie ist deshalb berührt, weil die Gefahrenabwehrverordnung die Möglichkeiten des Umgangs mit den Hunden im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV und damit die Nutzung des Eigentumsobjekts für die Zukunft neu regelt. Eine solche Änderung des bisherigen Eigentumsinhalts ist gemäß Art. 60 Abs. 3 Satz 1 LV nur zulässig, wenn und soweit es das Gemeinwohl verlangt. Der Normgeber hat bei seiner Regelung die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die für die Regelung angeführten Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. BVerfGE 100, 226 [240]); Jutzi, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 60 Rn. 19). Dabei hat er insbesondere das Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand der bislang mit dem Recht verbundenen Befugnisse zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 83, 201 [212]).
Die Gefahrenabwehrverordnung wird diesen Anforderungen dadurch gerecht, dass sie unterschiedliche Regelungen für das bei In-Kraft-Treten der Verordnung bereits vorgefundene und das erst in Zukunft beabsichtigte Halten gefährlicher Hunde trifft. Im ersten Fall wird die Fortsetzung der Hundehaltung weiterhin gestattet (anders etwa: § 1 Abs. 1 GefTVO Nds. vom 5. Juli 2000, GVBl. S. 101). Den Hundehalter trifft allerdings die Obliegenheit, seine Sachkunde im Umgang mit seinem Tier nachzuweisen. Nur für den Fall, dass ihm dieser Nachweis nicht gelingt oder er sich als unzuverlässig erweist, kann ihm die Behörde das Halten des Hundes untersagen (§ 10 Abs. 2 GefAbwV). Diese Regelung trägt den schutzwürdigen Eigentümerinteressen des Hundesbesitzers in verhältnismäßiger Art und Weise Rechnung. Auch ungeachtet des Anwendungsbereichs der Gefahrenabwehrverordnung hat der Halter eines Hundes dafür Sorge zu tragen, dass von seinem Tier keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen. Hierin drückt sich die Sozialpflichtigkeit des Eigentums aus (Art. 60 Abs. 2 Satz 2 LV). Da bei fehlender Sachkunde und fehlendem Verantwortungsbewusstsein im Umgang mit Hunden der Erlass einer Untersagungsverfügung schon nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht in Betracht kommt, besteht die zusätzliche Belastung durch § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 10 Abs. 2 GefAbwV nur darin, dass die Ordnungsbehörde bei dem Halter eines Hundes im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV nunmehr gehalten ist, dem Vorliegen dieser allgemeinen Voraussetzungen für jede Hundehaltung konkret nachzugehen. Für die Notwendigkeit einer derart gesteigerten Überwachung gerade bei dem Halten von Hunden im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV kann sich der Verordnungsgeber – wie bereits erläutert – auf hinreichende Anhaltspunkte berufen. Was die inhaltlichen Voraussetzungen der "Sachkunde" und "Zuverlässigkeit" anbelangt, sind diese unbestimmten Rechtsbegriffe der Auslegung – unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes – fähig und deren Anwendung durch die Verwaltungsgerichte kontrollierbar. Dies gilt auch hinsichtlich der Regelvermutung für die Unzuverlässigkeit bei einer jeden vorsätzlichen Straftat gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 GefAbwV. Auch insofern lässt die Verordnung bei jeglichem Fehlen eines Bezugs zwischen der Straftat und dem verantwortungsvollen Umgang mit Hunden Abweichungen von dieser Vermutungsregelung zu.
Trägt die Neuregelung zur Hundehaltung damit den schutzwürdigen Interessen der Eigentümer in verhältnismäßiger Weise Rechnung, so genügt sie zugleich den allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen an die Rückwirkung von Gesetzen. Eine tatbestandliche Rückanknüpfung – wie hier – (sog. unechte Rückwirkung) ist grundsätzlich zulässig, sofern nicht überwiegende Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes im Einzelfall entgegenstehen (vgl. BVerfGE 95, 64 [86 f.]; 97, 67 [98 f.]; BVerwG NVwZ 2000, 929 [930]). Die Halter der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde konnten angesichts der bereits seit Jahren geführten Diskussion über eine strengere Reglementierung der Hundehaltung allgemein und speziell der Haltung der hier betroffenen Hunde nicht darauf vertrauen, dass die bisherigen gesetzlichen Anforderungen unverändert bleiben.
2. Die Regelungen über den Umgang mit gefährlichen Hunden halten ebenfalls der verfassungsrechtlichen Prüfung stand.
Prüfungsmaßstab ist hinsichtlich des durch Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 60 Abs. 1 LV geschützten Interesses der Hundehalter an einem möglichst unreglementierten Umgang mit ihren Tieren wiederum der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Vereinbarkeit der Regelungen mit dem Tierschutzrecht unterliegt demgegenüber nur eingeschränkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Diese ist auf die Prüfung der Vereinbarkeit der angegriffenen Normen mit den Vorschriften der Landesverfassung beschränkt. Verstöße gegen die Landesverfassung sind von sonstigen Verstößen gegen höherrangiges Recht zu unterscheiden. Die Vereinbarkeit des zur Prüfung gestellten Landesrechts mit sonstigem Bundesrecht ist der Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof grundsätzlich entzogen. Nur wenn der Verstoß gegen Bundesrecht offenkundig ist, ist zugleich ein landesverfassungsrechtlicher Maßstab berührt. Denn das Rechtsstaatsprinzip der Landesverfassung (Art. 77 Abs. 2 LV) verbietet den Erlass solcher Vorschriften, die evident gegen Bundesrecht verstoßen und deshalb offensichtlich keine Geltung beanspruchen können (vgl. hierzu insgesamt: VerfGH Rh-Pf, NVwZ 2001, 553 [554]; BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 -, S. 28. d.U.).
Die Anforderungen des Tierschutzrechts ergeben sich in erster Linie aus dem Tierschutzgesetz des Bundes. Zwar ist mit dem 34. Gesetz zur Änderung der Landesverfassung vom 8. März 2000 (GVBl. S. 65) eine Staatszielbestimmung zum Tierschutz in die Landesverfassung aufgenommen worden (Art. 70 LV). Danach werden Tiere als Mitgeschöpfe geachtet und im Rahmen der Gesetze vor vermeidbaren Leiden und Schäden geschützt. Hinsichtlich des konkreten Inhalts des gebotenen Tierschutzes verweist die Vorschrift aber bereits selbst auf das Verhältnismäßigkeitsprinzip (Schutz vor vermeidbaren Leiden und Schäden, vgl. Schröder, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 70 Rn. 8) und stellt im Übrigen klar, dass sich der geforderte Schutz im Einzelnen aus den Regelungen des Gesetzes, hier also den Vorschriften des Bundestierschutzgesetzes, ergibt. Mit dieser Verweisung auf die einfachgesetzliche Konkretisierung der Pflicht zum Tierschutz werden die jeweiligen Einzelregelungen noch nicht Inhalt der Landesverfassung. Ein offenkundiger Verstoß der hier angegriffenen Regelungen gegen das Bundestierschutzgesetz kann nicht festgestellt werden, zumal die Gefahrenabwehrverordnung im Einzelnen hinreichend Raum für eine tierschutzadäquate Anwendungspraxis lässt, sofern die Gründe der Gefahrenabwehr dies erlauben.
Im Einzelnen ergibt sich danach folgendes:
Die Pflicht zur Kennzeichnung des Hundes mittels eines elektronisch lesbaren Chips (§ 4 Abs. 1 GefAbwV) ist eine geeignete und erforderliche Maßnahme zur Erreichung des Ziels eines verbesserten Schutzes gegen gefährliche Hunde. Sie ermöglicht generell eine bessere Kontrolle und kann dadurch eine verhaltenssteuernde Wirkung entfalten, indem sie die Hundehalter zur Erfüllung ihrer Pflichten anhält (vgl. bereits VerfGH Rh-Pf, NVwZ 2001, 193 [194]). Die Regelung stellt für den Halter auch keine wesentliche Belastung dar und verstößt im Übrigen nicht offenkundig und eindeutig gegen Bestimmungen des Tierschutzgesetzes. Die Kennzeichnung mittels Mikrochips wird in fachwissenschaftlichen Stellungnahmen als generelle Maßnahme für alle Hunde empfohlen (vgl. Stur, Kampfhunde, gibt’s die:, S. 3; Sachverständigenanhörung im Abgeordnetenhaus von Berlin, GesSozMin 14/19 vom 22. März 2001, S. 4 [Fischer, Vereinigung der Tierärzte im öffentlichen Dienst] und S. 6 [Bob, Tierärztekammer Berlin]). Der Chip wird mittels eines reiskorngroßen Transponders unter Verwendung einer Spritze unter die Haut hinter dem Ohr des Hundes injiziert. Es erscheint zu weitgehend, in diesem Vorgang einen Verstoß gegen das sogenannte "Gewebestörungsverbot" gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1TierSchG zu sehen (so allerdings Ziekow, Gutachten, a.a.O., S. 85; vgl. demgegenüber Lorz/Metzger, TierSchG-Kommentar, 5. Aufl., 1999, § 6 Rn. 8). Jedenfalls ist eine Verletzung des Tierschutzrechts in dieser Hinsicht nicht offenkundig.
Die Anforderungen an die Eignung und Zuverlässigkeit von Personen, die "gefährliche Hunde" außerhalb des befriedeten Besitztums führen oder denen das Tier länger als vier Wochen in Obhut gegeben wird (§ 5 Abs. 1 und Abs. 2, § 4 Abs. 2 GefAbwV), sind ebenfalls geeignete und erforderliche Maßnahmen, um das bei diesen Hunden bestehende Gefährdungspotential zu beherrschen. Dies gilt gleichermaßen für das Verbot gemäß § 5 Abs. 3 GefAbwV, mehrere Hunde gleichzeitig zu führen. Aus den fachwissenschaftlichen Stellungnahmen ist bekannt, dass die von § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde gerade gegenüber Artgenossen ein aggressives Verhalten zeigen (vgl. Unshelm, a.a.O., S. 20 f.; insbesondere für die von den Beschwerdeführern zu 2) und 3) gehaltenen Staffordshire Bullterrier: Fleig, a.a.O., S. 212).
Auch der Anlein- und Maulkorbzwang (§ 5 Abs. 4 GefAbwV) außerhalb des befriedeten Besitztums und innerhalb der Gemeinschaftsanlagen von Mehrfamilienhäusern ist solch eine geeignete und erforderliche Maßnahme, um der bei "gefährlichen Hunden" bestehenden abstrakten Gefahr zu begegnen. Ein evidenter Verstoß gegen das Tierschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Einschränkungen der artgemäßen Bewegung der Tiere sind nach dem Tierschutzgesetz nicht ausgeschlossen, sofern hierfür vernünftige Gründe vorliegen (vgl. § 1 Satz 2 und § 2 Nr. 2 TierSchG). Dies ist hier der Fall. Der Anlein- und Maulkorbzwang dient einer effektiven Abwehr der von den Hunden ausgehenden Gefahren. Angesichts des hohen Wertes der bedrohten Rechtsgüter der Unversehrtheit von Leib und Leben ist es von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber dafür entschieden hat, das Gefahrenrisiko gerade durch die Kombination von Anlein- und Maulkorbzwang möglichst weit einzuschränken. Im Übrigen haben es die Halter der Hunde selbst in der Hand, innerhalb des befriedeten Besitztums oder auf Hundesportplätzen für freie Bewegung ihrer Hunde zu sorgen (so bereits: VGH BW, NVwZ 1992, 1105 [1110]; BayVerfGH, a.a.O., S. 269). Schließlich erlaubt § 5 Abs. 5 GefAbwV Ausnahmen vom Maulkorbzwang, wenn im Einzelfall eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht zu befürchten ist. Damit eröffnet die Verordnung Möglichkeiten zu einer verhältnismäßigen Regelung im Einzelfall, wozu auch die Ersetzung eines Maulkorbs durch ein Kopfhalfter ("Gentleleader") gehören kann, wie die Landesregierung vorgetragen hat.
Ferner stellt die Soll-Vorschrift über die Anordnung zur Unfruchtbarmachung eines gefährlichen Hundes (§ 2 Abs. 2 GefAbwV) eine verhältnismäßige Regelung zur vorbeugenden Gefahrenabwehr dar. Sie gibt der Behörde vor allem die Befugnis, die Vermehrung frei laufender oder frei gehaltener gefährlicher Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV zu unterbinden. Ein offensichtlicher Verstoß gegen das Tierschutzgesetz ist weder bei der hormonellen noch bei der operativen Kastration ersichtlich (vgl. zu letzterem § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 TierSchG; auch: Lorz/Metzger, a.a.O., § 6 Rn. 14).
3. Schließlich erweisen sich diejenigen Regelungen als mit der Landesverfassung vereinbar, die darauf abzielen, den Bestand an Hunden gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV in Rheinland-Pfalz in der Zukunft gänzlich zurückzudrängen.
a) Dies gilt zunächst für § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GefAbwV. Danach darf die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GefAbwV erforderliche Erlaubnis nur bei Vorliegen eines berechtigten Interesses an der Haltung eines gefährlichen Hundes erteilt werden.
Das "normale Affektionsinteresse" an der Haltung eines Hundes der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen wird hierzu nicht ausreichen (so: BayVGH, BayBVl. 1997, 436; Haurand, LHV NRW-Kommentar, 2000, § 4 Anm. 4). Die hierdurch bewirkte Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit ist jedoch nicht unverhältnismäßig. Der Verordnungsgeber verfolgt ein legitimes Ziel, wenn er die von ihm – in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise – erkannte gesteigerte Gefährlichkeit des Haltens dieser Hunde zum Anlass nimmt, deren Bestand insgesamt zurückzudrängen (vgl. zu demselben Lenkungsziel der erhöhten Hundesteuer: BVerwG, NVwZ 2000, 929 [931]; OVG Nds., NVwZ 1997, 816 [817]; BayVGH, NVwZ 1997, 819). Das Tatbestandsmerkmal in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GefAbwV ist zur Verfolgung des damit erstrebten Zwecks einer verbesserten Gefahrenabwehr geeignet und – zur Vermeidung des mit einem Wesenstest weiterhin verbundenen Restrisikos – erforderlich (a.A.: OVG Nds., a.a.O., S. 23 d.U.). Die Regelung ist auch angemessen, weil das Affektionsinteresse potentieller Hundehalter nicht gewichtiger sein kann als die Verbesserung des Schutzes für Leib und Leben.
b) Das Zucht-, Vermehrungs- und Handelsverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV hält der verfassungsrechtlichen Prüfung ebenfalls stand.
(1) Zunächst bestehen keine Bedenken hinsichtlich der Normsetzungskompetenz des Landes.
Die für das Recht der Gefahrenabwehr beanspruchte Normsetzungsbefugnis ist durch bundesverfassungsrechtliche Kompetenzvorschriften, die zugleich Bestandteil der Landesverfassung und damit Gegenstand der landesverfassungsgerichtlichen Prüfung sind (VerfGH Rh-Pf, NVwZ 2001, 553 [554]), nicht eingeschränkt.
Dies gilt auch für das Zuchtverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV, das freilich in Zukunft von dem inzwischen auf Bundesebene erlassenen und ebenfalls auf Pit Bull Terrier, Staffordshire Bullterrier und American Staffordshire Terrier bezogenen tierschutzrechtlichen Zuchtverbot gemäß § 11 b Abs. 2 TierSchG in der Fassung des Gesetzes zur Bekämpfung gefährlicher Hunde vom 12. April 2001 (BGBl. I S. 530) in Verbindung mit § 11 Satz 3 der Tierschutz-Hundeverordnung vom 2. Mai 2001 (BGBl. I S. 838) überlagert wird. Die Tierschutz-Hundeverordnung tritt am 1. September 2001 in Kraft. Dies ändert allerdings nichts an der Normsetzungsbefugnis des Landes für die in § 2 Abs. 1 GefAbwV getroffene Regelung. Eine Sperrwirkung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG ist deshalb nicht eingetreten, weil die Regelung im Bundesgesetz zur Bekämpfung gefährlicher Hunde die auf ordnungsrechtlicher Grundlage erlassenen landesrechtlichen Zuchtverbote unberührt lassen wollte (vgl. die amtliche Begründung in BT-Drucks. 14/4451, S. 1, sowie den durch Art. 3 des Gesetzes neu geschaffenen § 143 StGB, der Zuwiderhandlungen gegen landesrechtliche Verbote der Zucht oder des Handelns mit gefährlichen Hunden unter Strafe stellt). Das Zuchtverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV wird durch das tierschutzrechtliche Zuchtverbot gemäß § 11 b Abs. 2 TierSchG in Verbindung mit § 11 Satz 3 TierSch-HundeVO auch nicht gemäß Art. 31 GG "gebrochen". Hierzu fehlt es an der dafür erforderlichen Kollisionslage (so: BayVerfGE 23, 155 [164]; OVG NRW, NVwZ 1996, 913 [914]; Jutzi, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Einleitung C, Rn. 7; Dreier, GG-Kommentar, 1998, Art. 31, Rn. 40 jeweils m.w.N.; vgl. auch: BVerfGE 96, 345 [364] – für Landesverfassungsrecht). Denn die Anwendung der beiden Regelungen führt zu demselben Ergebnis.
Auch für das Verbot des Handelns mit gefährlichen Hunden steht dem Land die Normsetzungsbefugnis zu. Der Verfassungsgerichtshof teilt die hierzu unter Hinweis auf die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes über die Freizügigkeit des Warenverkehrs (Art. 73 Nr. 5 GG) geäußerten Zweifel nicht (vgl. Ziekow, Gutachten, a.a.O., S. 105). Denn das Handelsverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV stellt nur einen Teilaspekt einer umfassenden ordnungsrechtlichen Regelung dar. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass Teilregelungen eines umfassenden Regelungsgefüges nicht aus diesem Zusammenhang gelöst und für sich betrachtet werden dürfen. Auch wenn es für die Teilregelung bei isolierter Betrachtung an einer Gesetzgebungskompetenz fehlen sollte, kann für sie gleichwohl eine solche Befugnis bestehen, wenn sie mit dem kompetenzbegründenden Schwerpunkt der Gesetzesregelung derart eng verzahnt ist, dass sie als Teil dieser Gesamtregelung erscheint (BVerfGE 98, 265 [299]; 97, 228 [251 f.]; 98, 145 [157]). Das Handelsverbot in § 2 Abs. 1 GefAbwV ist Teil einer umfassenden, auf dem Kompetenztitel der "öffentlichen Sicherheit und Ordnung" beruhenden Gesamtregelung zur Bekämpfung der von gefährlichen Hunden ausgehenden Gefahren. Sie ergänzt das Ziel, die Existenz dieser Hunde in Rheinland-Pfalz zurückzudrängen. Das Handelsverbot ist damit eng verzahnt mit der ordnungsrechtlichen Gesamtregelung. Ein darüber hinausgehender eigenständiger Regelungsgehalt kommt ihm nicht zu. Hiervon geht ersichtlich auch der Bundesgesetzgeber aus, wie sich aus dem neuen Straftatbestand für Zuwiderhandlungen gegen landesrechtliche Handelsverbote ergibt (§ 143 StGB n.F.).
(2) Das Zucht-, Vermehrungs- und Handelsverbot gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV schränkt die Freiheit der davon Betroffenen nicht unverhältnismäßig ein.
Als Prüfungsmaßstab kommt zu dem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit und der Eigentumsgarantie für die gewerblichen Züchter das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 58 LV) hinzu. Die Verbote stellen Regelungen der Berufsausübung dar. Sie zwingen die Züchter und Händler für die Zukunft, ihre Tätigkeit auf andere Hunderassen zu verlagern. Derartige Regelungen sind dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie durch legitime Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig sind (vgl. BVerfGE 7, 377 [406]). Diese Voraussetzungen liegen hier – wie bereits ausgeführt – vor. Dem Interesse an der Fortsetzung der Hundezucht und des Handels mit dem bei In-Kraft-Treten der Verordnung bereits vorhandenen Bestand an Hunden im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV hat der Verordnungsgeber durch die Übergangsvorschrift in § 10 Abs. 1 GefAbwV hinreichend Rechnung getragen.
(3) Soweit der Beschwerdeführer zu 1) die Vereinbarkeit des Handelsverbots gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV mit der in den Art. 28 und 29 des EG-Vertrages gewährleisteten Warenverkehrsfreiheit in Zweifel zieht, führt auch dies nicht zu einem Erfolg der Verfassungsbeschwerden.
Prüfungsmaßstab der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ist allein die Vereinbarkeit der angegriffenen Norm mit der Landesverfassung (Art. 130 a LV). Die Vereinbarkeit mit dem Europarecht liegt jenseits der landesverfassungsgerichtlichen Kontrollkompetenz. Das Recht der europäischen Gemeinschaft wird auch durch die auf die Förderung der europäischen Einigung durch das Land Rheinland-Pfalz gerichtete Staatszielbestimmung in Art. 74 a Satz 1 LV nicht zum Bestandteil der Landesverfassung. Entsprechend den oben dargelegten Grundsätzen zur Kontrolle der Vereinbarkeit von Landesrechtsnormen mit Bundesrecht ist ein landesverfassungsrechtlicher Maßstab nur dann berührt, wenn die zur Prüfung gestellte Norm offenkundig gegen höherrangige Bestimmungen des Europarechts verstößt, weil in diesem Fall zugleich eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips der Landesverfassung vorliegt (vgl. VerfGH Rh-Pf, NVwZ 2001, 553 [554]). Ein offenkundiger Verstoß des Handelsverbots gemäß § 2 Abs. 1 GefAbwV gegen die in Art. 28 und 29 des EG-Vertrages gewährleistete Warenverkehrsfreiheit liegt nicht vor. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es sich insofern um eine Maßnahme mit gleichen Wirkungen wie mengenmäßige Einfuhr- und Ausfuhrbeschränkungen handelt. Denn solche Beschränkungen sind nach Art. 30 EGV erlaubt, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind. Dies ist im Hinblick auf die von § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde aus den oben dargelegten Gründen der Fall; die Regelung verstößt jedenfalls nicht offensichtlich gegen die EG-rechtliche Warenverkehrsfreiheit (vgl. ebenso: Amtliche Begründung zum HundVerbrEinfG, BT-Drucks. 14/4451, S. 9; auch: Caspar, a.a.O., S. 1590).
IV.
Die von dem Beschwerdeführer zu 4) über § 1 Abs. 2 GefAbwV hinaus angegriffene Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV hält ebenfalls der verfassungsrechtlichen Prüfung stand.
Der Verfassungsgerichtshof teilt die geltend gemachten Bedenken gegen die Bestimmtheit dieser Norm nicht. Die Vorschrift ist der Auslegung fähig und insbesondere unter Berücksichtigung des systematischen Zusammenhangs hinreichend bestimmt. Mit § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV ist – ebenso wie mit § 1 Abs. 2 GefAbwV – eine Vorverlagerung der Präventionsschwelle bezweckt. Die Hundehaltung soll nicht erst dann strenger reguliert werden, wenn bereits ein Schaden im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 GefAbwV eingetreten ist. Vielmehr soll ein Einschreiten schon vor dem ersten Schadensfall ermöglicht werden (vgl. Kuhn, Gemeinde und Stadt 1999, 62 [63]). Vor diesem Hintergrund ist § 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV auf solche Hunde anwendbar, die ein gesteigertes Aggressionsverhalten zeigen und bei denen deshalb die gesteigerte Gefahr von Übergriffen im Sinne von § 1 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GefAbwV besteht. Dass Hunde – aus welchen Gründen auch immer – eine "übersteigerte Aggressivität" aufweisen können und diese auch nachweisbar ist, ist wissenschaftlich hinreichend beschrieben (vgl. etwa: Feddersen-Petersen, "Biologie der Aggression" und "Drohen und Kämpfen bei Wölfen und Haushunden", in: Akademie für tierärztliche Fortbildung [ATF], Seminar am 16./17. Oktober 1999, Universität Bonn, S. 1 ff. und S. 11 ff.; vgl. ergänzend auch die Anforderungen des im Land Niedersachsen entworfenen Wesenstests, vorgelegt mit Schriftsatz des Ministeriums der Justiz vom 26. Juni 2001). Die materielle Beweislast trägt hierbei die Behörde.
Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21 a Abs. 1 VerfGHG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 ff. GefAbwV im Einzelnen auf alle in § 1 Abs. 2 GefAbwV
§§ 2 ff. GefAbwV auf alle Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 GefAbwV
§ 5 GefAbwV
§ 26 POG
§ 11 b TierSchG
§ 143 StGB
§ 2 Abs. 1 GefAbwV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GefAbwV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GefAbwV
§ 1 Abs. 2 GefAbwV
§ 1 Abs. 1 Nr. 4 GefAbwV
§ 1 Abs. 1 GefAbwV
§ 4 Abs. 1 GefAbwV
§ 44 Abs. 3 VerfGHG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 4 Satz 2 AGVwGO
§ 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG
§ 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG
§ 3 Abs. 3 Satz 1 GefAbwV
§ 11 b Abs. 2 a TierSchG
§ 1 Abs. 1 GefTVO
§ 10 Abs. 2 GefAbwV
§ 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 GefAbwV
§ 6 Abs. 1 Satz 1TierSchG
§ 4 Abs. 2 GefAbwV
§ 5 Abs. 3 GefAbwV
§ 5 Abs. 4 GefAbwV
§ 2 Nr. 2 TierSchG
§ 5 Abs. 5 GefAbwV
§ 2 Abs. 2 GefAbwV
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 TierSchG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GefAbwV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GefAbwV
§ 11 b Abs. 2 TierSchG
§ 11 Satz 3 TierSch-HundeVO
§ 10 Abs. 1 GefAbwV
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 GefAbwV
§ 1 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GefAbwV
§ 21 Abs. 1 VerfGHG
§ 21 a Abs. 1 VerfGHG
§ 1 bestimmt ihren Anwendungsbereich, wobei Absatz 1 in Übereinstimmung mit der Gefahrenabwehrverordnung
§ 10 Abs. 1 sind jedoch die Zucht und der Handel mit dem bei In-Kraft-Treten der Verordnung
Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 LV
Art. 1 Abs. 1 und 2 LV
Art. 58 LV
Art. 60 LV
Art. 70 LV
Art. 30 EGV
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 130 a LV
Art. 1 Abs. 1 LV
Art. 1 Abs. 2 LV
Art. 110 Abs. 1 LV
Art. 77 Abs. 2 LV
Art. 17 Abs. 1 und 2 LV
Art. 110 LV
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 LV
Art. 60 Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 60 Abs. 2 Satz 2 LV
Art. 60 Abs. 1 LV
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 31 GG
Art. 73 Nr. 5 GG
Art. 74 a Satz 1 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 553
NVwZ 2001, 193
BVerfGE 6, 32
BVerfGE 54, 143
DÖV 1970, 713
BGHZ 67, 129
NVwZ 1999, 1016
NVwZ 2000, 1438
NVwZ 2000, 1435
BVerfGE 84, 133
NVwZ 1992, 1105
NVwZ-RR 1995, 262
BVerfGE 90, 145
BVerfGE 88, 87
NVwZ 2000, 929
BVerfGE 100, 226
BVerfGE 83, 201
BVerfGE 95, 64
NVwZ 1997, 816
NVwZ 1997, 819
NVwZ 1996, 913
BVerfGE 96, 345
BVerfGE 98, 265
BVerfGE 7, 377
11 C 11303/00
11 K 2877/00
4 K 8/00
2 BvK 1/00