Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-04-03, Aktenzeichen 10 A 431/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0403.10A431.22.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 95.025 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegten Gründen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Daran fehlt es hier.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung eines Lebensmittelmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.267 m² (im Folgenden: Vorhaben) auf dem Grundstück X.-straße 00 in F. (Gemarkung J., Flur 0, Flurstück 000; im Folgenden: Vorhabengrundstück) sowie hilfsweise auf Feststellung, dass die Beklagte im Zeitraum vom 25. bis einschließlich 30. Mai 2019 verpflichtet gewesen ist, der Klägerin den vorgenannten Vorbescheid zu erteilen, abgewiesen. Der zulässige Hauptantrag sei unbegründet. Der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens stehe die rechtmäßige Veränderungssperre entgegen. Diese sei insbesondere zur Sicherung der Planung erforderlich. Positives Planungsziel sei es, den Einzelhandel in die zentralen Versorgungsbereiche zu lenken, um diese zu erhalten und zu entwickeln. Es sei auch nicht unverhältnismäßig, den Geltungsbereich der Veränderungssperre auf den gesamten Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans zu erstrecken. Der Hilfsantrag, seine Zulässigkeit unterstellt, sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin habe auch im Zeitraum vom 25. bis 30. Mai 2019 keinen Anspruch auf Erteilung des Vorbescheids gehabt. Dem habe das Schreiben des Referats Stadtplanung an das Referat Bauordnung der Beklagten vom 12. April 2019 entgegengestanden, mit dem die Zurückstellung der Bauvoranfrage der Klägerin beantragt worden sei.
Die Richtigkeit dieser Erwägungen stellt die Klägerin nicht schlüssig in Frage.
a. Das Vorbringen der Klägerin zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre führt nicht auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Ablehnung ihres Hauptantrags.
aa. Ihre Rüge, die Satzung über die Veränderungssperre sei unwirksam, weil sie zur Sicherung der Planung nicht erforderlich sei, greift nicht durch.
Anders als die Klägerin meint, wollte die Beklagte nicht nur das Vorhaben der Klägerin verhindern, sondern - wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage auf der Grundlage des gesamtstädtischen Einzelhandelskonzepts den Einzelhandel in die zentralen Versorgungsbereiche lenken, um diese zu erhalten und zu entwickeln.
Dass das Vorhaben der Klägerin Anlass für die Planaufstellung sowie den Erlass der Veränderungssperre gewesen ist, rechtfertigt nicht die Annahme einer reinen Verhinderungsplanung ohne positives Plankonzept. Es ist einer planenden Gemeinde nicht verwehrt, auf einen Bauantrag für ein Grundstück, das sie nicht in der beantragten Weise nutzen lassen möchte, mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu antworten, der dem Antrag die materielle Rechtsgrundlage entzieht, wenn sie - wie hier - positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2008 - 10 B 286/08 -, juris Rn. 11 f., m. w. N.
Dabei bezieht sich das positive Planungskonzept - entgegen der Auffassung der Klägerin - hier nicht nur auf das Vorhabengrundstück, sondern auf das gesamte Plangebiet. Zwar wird in der Beschlussvorlage zur Aufstellung des Bebauungsplans wiederholt auf das den Anlass für den Aufstellungsbeschluss bzw. die Veränderungssperre bildende Vorhaben der Klägerin eingegangen. Es erfolgt dort jedoch eine Bestandsaufnahme der Nutzungen im gesamte Plangebiet. Den daran anknüpfenden Ausführungen lässt sich hinreichend deutlich entnehmen, dass nicht nur das Vorhabengrundstück, sondern das gesamte Plangebiet als außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche liegender städtebaulich nicht integrierter Standort angesehen wird, an dem Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten ausgeschlossen werden sollen. So wird in der Beschlussvorlage zum Aufstellungsbeschluss ausgeführt, der räumliche Geltungsbereich beinhalte im Wesentlichen den Gewerbestandort nördlich der X.-straße, der sich in einer nördlichen Randlage des Stadtteils B. befinde und als städtebaulich nicht integriert einzustufen sei. Auch die Ausführungen zu der wohnungsnahen Versorgung der Bevölkerung des Stadtteils B., die für das gesamte Plangebiet Geltung beanspruchen, machen deutlich, dass sich das positive Planungskonzept nicht auf das Vorhabengrundstück beschränkt.
bb. Der Einwand der Klägerin, nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit sei eine Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs der Veränderungssperre auf das Vorhabengrundstück geboten gewesen, trägt nicht. Das Verwaltungsgericht hat dazu bereits ausgeführt, die Beklagte habe zutreffend dargelegt, dass es im gesamten künftigen Planbereich Grundstücke gebe, die einen neuen Einzelhandelsbetrieb durch Nutzungsänderung oder Beseitigung eines Bestandsgebäudes ermöglichten. Mit diesen Ausführungen setzt sich die Klägerin nicht auseinander, wenn sie lediglich behauptet, eine Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs sei aufgrund der vorhandenen Bebauung im Plangebiet an anderer Stelle nicht möglich.
b. Der gegen die Ablehnung des Hauptantrags gerichtete Einwand der Klägerin, im Zeitpunkt der Entscheidung über den Zulassungsantrag werde sich die Rechtslage geändert haben, bleibt ohne Erfolg.
Ob die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nach der Sach- und Rechtslage im hierfür nach materiellem Recht maßgeblichen Zeitpunkt zuzulassen ist, hat das Oberverwaltungsgericht stets nur im Rahmen der rechtzeitig (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegten Gründe zu beurteilen.
Vgl. zum Ganzen: OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Februar 2024 - 10 A 2833/21 und 10 A 2834/21 -, juris Rn. 14 ff., m. w. N.
Der innerhalb der Begründungsfrist erfolgte Vortrag der Klägerin zu einer nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts eintretenden Änderung der Rechtslage genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO; eine spätere Vertiefung des fristgerechten Vortrags ist nicht erfolgt.
aa. Dies gilt zunächst für das Vorbringen, im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auf Zulassung der Berufung werde die Satzung über die Veränderungssperre ihre Gültigkeit gegenüber der Klägerin verloren haben, „da ihre Geltungsdauer bereits im April 2022 abläuft (Anrechnung Zurückstellungszeitraum des klägerischen Vorhabens)“.
Diesem sich in einem Satz erschöpfenden Vortrag lässt sich bereits nicht hinreichend deutlich entnehmen, ob die Klägerin ein Außerkrafttreten der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend machen will und/oder (nur) die fehlende Möglichkeit, ihr die wirksame Veränderungssperre wegen einer Anrechnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB entgegenzuhalten. So führt sie zunächst aus, die Satzung über die Veränderungssperre werde „ihre Gültigkeit gegenüber der Klägerin verloren haben“, bringt dann aber zur Begründung vor, die „Geltungsdauer“ der Satzung laufe bereits im April 2022 ab. Schließlich verweist sie mit dem Klammerzusatz wiederum auf eine Anrechnung des Zeitraums der Zurückstellung ihres Vorhabens.
Der pauschale Vortrag, die Veränderungssperre könne wegen einer erfolgten Zurückstellung eines Baugesuchs nicht mehr entgegengehalten werden, genügt auch deshalb nicht den Darlegungsanforderungen, weil jegliche Angaben zum Anrechnungszeitraum fehlen. Der Einwand, die Veränderungssperre laufe bereits im April 2022 aus, trifft überdies nicht zu. Denn der Rat hat mit Beschluss vom 10. Februar 2022, bekanntgemacht im Amtsblatt der Beklagten am 4. März 2022 ‑ und damit noch vor Ablauf der Begründungsfrist und auch vor Einreichung der Begründung des Zulassungsantrags durch die Klägerin ‑, die Veränderungssperre verlängert. Dazu verhält sich die Antragsbegründung nicht.
bb. Das Vorbringen, im Zeitpunkt der Entscheidung über den Zulassungsantrag werde entweder kein oder der durch die Veränderungssperre gesicherte Bebauungsplan in Kraft getreten sein, genügt ebenfalls nicht den Darlegungsanforderungen. Die Klägerin stellt es als offen dar, ob es überhaupt zu dieser Rechtsänderung kommen wird. Sie weist ausdrücklich darauf hin, einige Ratsfraktionen der Beklagten hätten bereits erkannt, dass der Bereich um den Vorhabenstandort eine wichtige Nahversorgungsfunktion übernehme. Zudem hätten die Fraktionen der CDU und SPD am 9. Dezember 2022 einen Antrag für einen Ratsbeschluss eingebracht, mit dem die Verwaltung zur Überprüfung des Standortes im Zuge der Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts und ggf. mit einer Ausweisung als zentraler Versorgungsbereich beauftragt werden solle. Überdies lässt das eigene Vorbringen der Klägerin Raum für die Möglichkeit, der Bebauungsplanentwurf werde noch substantiell geändert. Die Klägerin hat ihre Antragsbegründung auch nicht nach Fristablauf ergänzt und vertieft und zur eingetretenen Rechtsänderung vorgetragen.
Ob aus Gründen der Prozessökonomie und der Rechtsschutzeffektivität eine nicht (fristgerecht) dargelegte nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage ausnahmsweise zu berücksichtigen ist, wenn sowohl die Änderung der Sach- oder Rechtslage als auch deren Auswirkungen auf das Ergebnis des Rechtsstreits offensichtlich sind,
offen gelassen: OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Februar 2024 - 10 A 2833/21 und 10 A 2834/21 -, juris Rn. 18 ff., m. w. N.,
bedarf hier keiner Entscheidung. Die Auswirkungen des am 20. Mai 2022 in Kraft getretenen Bebauungsplans auf das Ergebnis des Rechtsstreits sind nicht offensichtlich, weil die Frage, wie sich das Inkrafttreten des Bebauungsplans auf den Anspruch auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids auswirkt, von dessen im Einzelnen zu prüfender Wirksamkeit abhängt. Die Klägerin hat im Übrigen nicht dargelegt, ob und inwieweit die von ihr zu dem damaligen Entwurf des Bebauungsplans vorgebrachten Einwände für den getroffenen Satzungsbeschluss entsprechend gelten.
c. Auf die Ausführungen der Klägerin zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans (in der Fassung des damaligen Entwurfs) kommt es danach ebenso wenig an wie auf das Vorbringen zur planungsrechtlichen Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 BauGB.
d. Schließlich stellt auch der Vortrag der Klägerin zum Hilfsantrag die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht schlüssig in Frage.
Ihr Einwand, die Antragstellung der Gemeinde sei nicht Voraussetzung für eine Zurückstellung, wenn die Gemeinde selbst Bauaufsichtsbehörde sei, ist nicht nachvollziehbar. Davon ist, wie die Klägerin auch vorträgt, das Verwaltungsgericht ebenfalls nicht ausgegangen. Darüber hinaus ist hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts am 12. April 2019 ein entsprechender Antrag durch das Referat Stadtplanung gestellt worden.
Auch die Kritik der Klägerin, die Anerkennung eines „Quasi-Antragsrechts“ innerhalb einer Gemeinde dürfe aus Rechtsschutzgesichtspunkten nicht zur Annahme einer „Sperrwirkung“ (gegenüber dem Antragsteller) bei dessen Ausübung führen, greift nicht durch. Sie wendet sich damit offenbar gegen die vom Verwaltungsgericht angenommene Bindungswirkung des Zurückstellungsantrags des Fachbereichs Stadtplanung für die Bauaufsichtsbehörde. Warum diese aber, wie die Klägerin meint, dazu führe, dass es der Gemeinde freistehe, ob sie eine Bauvoranfrage innerhalb eines nach § 75 VwGO grundsätzlich bestimmten Zeitrahmens bescheide oder über diesen Zeitraum hinaus zuwarte, zeigt sie nicht auf. Es fehlt auch an einer Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, bei nicht zeitnahem Erlass eines Zurückstellungsbescheids sei die nach Ablauf einer angemessenen Frist ab Entscheidungsreife vergehende Zeit als „faktische Zurückstellung“ auf die maximale Dauer einer Zurückstellung (und einer sich anschließenden Veränderungssperre) anzurechnen und der Bürger damit einer schlichten Untätigkeit nicht schutzlos ausgeliefert. Warum einem Antragsteller eine Untätigkeitsklage, anders als in anderen Fällen der Untätigkeit der Behörde, nicht zumutbar sein soll, ergibt sich aus dem klägerischen Vorbringen nicht.
Der Hinweis der Klägerin, die nicht rechtzeitige Bescheidung einer Bauvoranfrage, die für sich genommen bereits rechtswidrig sei, könne nicht durch eine verwaltungsinterne Antragstellung „geheilt“ werden, geht an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorbei. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der Hilfsantrag schon deshalb unbegründet sei, weil die Bauaufsichtsbehörde wegen der Bindung an den „Quasi-Antrag“ vom 12. April 2019 einen Vorbescheid nicht hätte erteilen dürfen. Die Frage, ob sich die Behörde eine unangemessene Verzögerung der Bearbeitung vorwerfen lassen muss, hat es mit Blick darauf ausdrücklich offen gelassen.
Die Ausführungen zum Feststellungsinteresse liegen neben der Sache. Das Verwaltungsgericht hat zu Gunsten der Klägerin unterstellt, der Hilfsantrag sei zulässig.
2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Das wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerin gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, ist der Ausgang des Rechtstreits nicht in diesem Sinne offen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 75 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10 B 286/08
10 A 2833/21
10 A 2834/21