Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-25, Aktenzeichen 6 A 10966/13
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2014:0325.6A10966.13.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Diese Entscheidung wird zitiert
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass er bestimmte Arbeiten an Fenstern und Fensterrahmen ohne Eintragung mit dem Beruf „Glaser“ in die Handwerksrolle ausüben darf. Wegen der Einzelheiten nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen Feststellungen er sich in vollem Umfang zu Eigen macht.
Mit seinem Feststellungsbegehren wandte der Kläger sich zunächst an die Handwerkskammer, die eine entsprechende Bestätigung ablehnte und die Auffassung vertrat, es handle sich bei den in Rede stehenden Arbeiten nicht um minderhandwerkliche Tätigkeiten, sondern um solche, die dem Schwerpunkt des Glaserhandwerks zuzuordnen seien. Die hierauf gegen die Handwerkskammer erhobene Feststellungsklage (Az. 6 K 96/13.Mz) erklärten die Beteiligten übereinstimmend für erledigt, nachdem das Verwaltungsgericht auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. August 2011 (Az. 8 C 8/10) hingewiesen hatte, wonach eine Feststellungsklage der hier in Rede stehenden Art nicht gegen die Handwerkskammer, sondern gegen die zuständige Behörde zu richten sei.
Die vorliegende Feststellungsklage gegen die beklagte Verbandsgemeinde hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. Mai 2013 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Klage sei unzulässig. Dabei könne dahinstehen, ob das für die Feststellungsklage erforderliche hinreichend konkrete Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten vorliege. Jedenfalls fehle es an einem berechtigten Interesses des Klägers an der alsbaldigen Feststellung. Es sei derzeit nicht absehbar, ob überhaupt eine Untersagungsverfügung ergehen werde. Auch soweit der Kläger vorbeugenden Rechtsschutz im Hinblick auf ein mögliches Ordnungswidrigkeitenverfahren anstrebe, sei ein solches weder anhängig, noch von der zuständigen Behörde – hier: der Kreisverwaltung Mainz-Bingen – angedroht worden.
Zur Begründung seiner hiergegen gerichteten und vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, für alle Rechtsbereiche gelte, dass ein Betroffener, der in einem zumindest allgemein strittigen Rechtsverhältnis lebe, nicht zu warten brauche, bis hier etwas „passiere“. Der Betroffene müsse vielmehr bereits im Vorgriff das Recht haben, Inhalt und Umfang seiner Rechtsposition gerichtlich überprüfen zu lassen. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Möglichkeit abgeschafft habe, gegen die Handwerkskammern – die aus dem Hintergrund all diese Verfahren eigentlich betrieben – im Rahmen der Feststellungsklage die Rechtsverhältnisse abzuklären, sei nach Art. 19 Abs. 4 GG eine Feststellungsklage gegen die Kommunen zu ermöglichen.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 22. Mai 2013 festzustellen, dass er ohne Eintragung in die Handwerksrolle mit dem Beruf des „Glasers“ selbständig im stehenden Gewerbebetrieb durchführen darf
a) Isolier-Glassanierungen, die wie folgt durchgeführt werden:
- Öffnen des Isolierglases mit Spezialwerkzeug- Ausspülen mit einem gesonderten Verfahren,- Austrocknen und- Wiederverschließen des Isolierglases, jeweils mit einem für den Franchise-Geber ReklAr zugehörigen Spezialverfahren;
b) den Austausch von Gläsern in Fenstern/Fensterrahmen,
hilfsweise festzustellen,
dass er die vorgenannten Tätigkeiten ohne Eintragung in die Handwerksrolle selbständig im stehenden Gewerbe ausüben darf, solange die Tätigkeiten aus diesen beiden Bereichen (Isolierglassanierung und Glasaustausch) ein Geschäftsvolumen von 15 % seines Gesamtumsatzes nicht übersteigen,
hilfsweise
die Einholung eines Sachverständigengutachtens.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens das angegriffene Urteil.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Die erhobene Feststellungsklage ist unzulässig.
Gemäß § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Die hieraus folgenden Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage liegen nicht vor. Dabei kann offen bleiben, ob zwischen dem Kläger und der Beklagten ein hinreichend konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis besteht, denn jedenfalls hat der Kläger kein berechtigtes Interesse an der „baldigen“ Feststellung.
Es entspricht der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, dass die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gegen drohende Verwaltungsakte in Form einer – vorbeugenden – Feststellungsklage grundsätzlich unzulässig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2008 – 7 B 24/08 –, juris Rn. 10 m.w.N.). Ausnahmsweise gilt etwas anderes, wenn ein besonderes qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes mit Blick auf das verfassungsrechtliche Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) erfordert (BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2008 – 7 B 24/08 –, Rn. 11). Es muss ein spezielles, auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse bestehen. Dieses Interesse ist nicht gegeben, wenn es an einer begründeten Besorgnis für die Rechtsstellung eines Klägers fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1999 – 3 C 39/98 –, juris, Rn. 21 m.w.N.). Diese Maßstäbe gelten auch für die Frage nach der Eintragungspflicht eines Handwerksbetriebes. Auch insoweit ist der Betroffene grundsätzlich auf den nachträglichen Rechtsschutz durch Widerspruch und Anfechtungsklage verwiesen. Eine vorbeugende Feststellungsklage ist insoweit nur dann zulässig, wenn dem Kläger im Einzelfall ein Abwarten nicht zuzumuten ist (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 – 8 C 8/10 –, juris, Rn. 23 a.E.).
Das nach alledem erforderliche besondere Feststellungsinteresse für die ausnahmsweise Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes liegt hier nicht vor. Es besteht für die hier in Rede stehende Feststellungsklage des Klägers gegen die beklagte Verbandsgemeinde weder hinsichtlich eines etwaigen Untersagungsverfahrens (1.) noch in Bezug auf die von dem Kläger geltend gemachte Verfolgung durch die Handwerkskammer (2.). Auch ein hypothetisches Ordnungswidrigkeitenverfahren der Kreisverwaltung vermag ein Feststellungsinteresse für die vorliegende Klage nicht zu begründen (3.).
1. In dem Verhältnis zu der Beklagten liegt ein besonderes Feststellungsinteresse des Klägers schon deshalb nicht vor, weil es dem Kläger insoweit nur um die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer etwaigen Untersagungsverfügung gemäß § 16 Abs. 3 des Gesetzes zur Ordnung des Handwerks – Handwerksordnung (HWO) – gehen kann. Nur für diese bestünde eine Zuständigkeit der Beklagten gemäß § 1 Abs. 2 der Landesverordnung über die Zuständigkeiten nach der Handwerksordnung und dem Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz vom 13. Januar 1987 (GVBl. S. 16), zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. August 2008 (GVBl. S. 197) – ZustVO –.
Es sind keine durchgreifenden Gründe dafür dargetan oder ersichtlich, die dafür sprächen, dass es dem Kläger unter dem Blickwinkel des Gebotes effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG unzumutbar wäre, eine solche Entscheidung der Beklagten über eine Untersagung seines Betriebes abzuwarten. Insoweit fehlt es bereits deshalb an einer begründeten Besorgnis für die Rechtsstellung des Klägers, weil die Beklagte keinerlei Anlass für die Annahme gegeben hat, sie werde ein solches Untersagungsverfahren gegen ihn einleiten, sondern im Gegenteil stets betont hat, sie sehe keinen Anlass einzuschreiten.
Zudem wäre es Verwaltungsgerichten selbst dann verwehrt, über die Eintragungspflicht einer Tätigkeit im Vorgriff auf die Entscheidung der Verwaltungsbehörde zu befinden, wenn die Einleitung eines Untersagungsverfahrens konkret bevorstünde oder sogar bereits erfolgt wäre. Das ergibt sich unter dem Blickwinkel von Art. 19 Abs. 4 GG schon aufgrund der Tatsache, dass Widerspruch und Klage gegen eine etwaige Untersagungsverfügung aufschiebende Wirkung besitzen, also eine etwaige Untersagungsverfügung während eines gerichtlichen Verfahrens grundsätzlich noch nicht vollstreckbar ist.
Ein Vorgriff der Verwaltungsgerichte auf die behördliche Entscheidung ist überdies aufgrund der besonderen Ausgleichsfunktion des Untersagungsverfahrens nach § 16 Abs. 3 HWO ausgeschlossen. Dieses ist nach der Konzeption des Gesetzgebers mit speziellen Verfahrenselementen angereichert, die einen prozeduralen Interessenausgleich in schwierigen Abgrenzungsfragen gewährleisten sollen. So muss die Behörde vor einer Untersagungsverfügung gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 HWO die Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anhören. An das Anhörungsverfahren schließt sich für den Fall, dass keine gemeinsame Erklärung der beiden Kammern zustande kommt, ein Schlichtungsverfahren vor einer Schlichtungskommission an (§ 16 Abs. 4-6 HWO). Hält die zuständige Behörde die gemeinsame Erklärung der Kammern oder die Entscheidung der Schlichtungskommission für rechtswidrig, kann sie unmittelbar die Entscheidung der obersten Landesbehörde herbeiführen (§ 16 Abs. 7 HWO).
In der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 24. Juni 2003 (BT-Drucks. 15/1206) wird zu dem Zweck dieses besonderen Verfahrens ausgeführt, es bestünden seit Jahren Abgrenzungsprobleme, die bisher nicht abschließend hätten gelöst werden können. Das betreffe zum Beispiel die Montage industriell vorgefertigter Blockhäuser, Gips-, Spritz- und Putzarbeiten, selbständige Wartungsarbeiten an medizinischen Dialysegeräten, Küchenmontagen sowie den Fassadenbau/Wärmedämm-Verbundsysteme. Die Behandlung der Fragen in den für den Vollzug der Handwerksordnung und des IHK-Gesetzes zuständigen Bund-Länder-Ausschüssen habe ergeben, dass Schwierigkeiten bei der Ermittlung der relevanten Sachverhalte bestünden und Rechtsbehauptungen betroffener Verbände vorgelegt würden. Eine Auslegung der Handwerksordnung nach Maßgabe der höchstrichterlichen Rechtsprechung habe hierbei nicht erreicht werden können. Dies solle künftig eine Schlichtungskommission leisten (BT-Drucks. 15/1206, S. 31 f.).
Die Herbeiführung dieses von dem Gesetzgeber gewünschten prozeduralen Interessenausgleichs kann durch ein verwaltungsgerichtliches Feststellungsverfahren nicht ersetzt werden. Es ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, gleichsam abstrakt und ohne Vorbefassung durch die zuständige Behörde zu klären, welche Einzeltätigkeiten eines zulassungspflichtigen Handwerks unter welchen Voraussetzungen ohne Eintragung in die Handwerksrolle ausgeübt werden (vgl. bereits NdsOVG, Beschluss vom 24. Mai 2006 – 8 LA 139/05 –, GewArch 2009, 212 [213]). Das gilt in ganz besonderer Weise, wenn das behördliche Verfahren – wie hier – mit besonderen Verfahrenselementen des Interessensausgleichs versehen ist.
2. Soweit der Kläger geltend macht, ihm drohe jedenfalls eine Verfolgung durch die Handwerkskammer, vermag dies nach den vorstehenden Ausführungen kein besonderes Rechtsschutzinteresse für die beantragte Feststellung im Verhältnis zu der Beklagten zu begründen. Der Ausschluss einer gegen die Handwerkskammer gerichteten Feststellungsklage nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 – 8 C 8/10 –, juris) belegt gerade, dass diese nicht zur Ahndung von aus ihrer Sicht unzulässigen Tätigkeiten befugt ist. Auch im Rahmen des Untersagungsverfahrens gemäß § 16 Abs. 3 HWO kommt ihr kein größeres Gewicht zu als der ebenfalls zu beteiligenden Industrie- und Handelskammer. Der Gesetzgeber hat insoweit ausdrücklich klargestellt, dass es nach der gesetzlichen Neufassung keinen Anspruch der Handwerkskammer auf Untersagung gibt, sondern die Anhörung der Handwerkskammer lediglich der Verbreiterung der Entscheidungsgrundlage der zuständigen Behörde dient (vgl. BT-Drucks. 15/1206, S. 32). Die Handwerkskammer hat keinen Anspruch darauf, dass die Behörde ihrer rechtlichen Beurteilung folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 – 8 C 8/10 –, juris, Rn. 17).
Vor diesem Hintergrund ist das von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Schreiben der Handwerkskammer vom 18. November 2010 – in welchem unter anderem angekündigt wird, es würden „gegebenenfalls auch ordnungsrechtliche Maßnahmen“ zu seinen Lasten eingeleitet – nicht geeignet, eine Besorgnis für die Rechtsstellung des Klägers zu begründen. Der Handwerkskammer fehlt es insoweit an den hierfür erforderlichen rechtlichen Entscheidungsbefugnissen. Das folgt nicht nur aus der alleinigen Zuständigkeit der Behörde und aus dem Erfordernis eines besonderen Anhörungsverfahrens nach § 16 Abs. 3 HWO, sondern dafür spricht auch in rein tatsächlicher Hinsicht, dass das Schreiben der Handwerkskammer aus dem Jahr 2010 stammt und die Beklagte bis heute nicht gegen den Kläger eingeschritten ist.
3. Auch ein hypothetisches Ordnungswidrigkeitenverfahren vermag ein Feststellungsinteresse für die vorliegende Klage nicht zu begründen. Das folgt schon daraus, dass für ein solches Verfahren gemäß § 2 Nr. 1 der ZustVO nicht die Beklagte, sondern die Kreisverwaltung zuständig wäre. Überdies bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein solches Verfahren von Seiten der zuständigen Kreisverwaltung angekündigt worden wäre (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 25. März 2009 – 8 C 1/09 –, NVwZ 2009, 1170 [1171], Rn. 21; BVerfG, Beschluss vom 7. April 2003 – 1 BvR 2129/02 –, NVwZ 2003, 856).
Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob – wofür zudem einiges spricht – nach der gesetzgeberischen Konzeption die Kreisverwaltung ohnehin auch aus rechtlichen Gründen gehindert wäre, den Kläger wegen einer etwaigen fehlenden Eintragung in die Handwerksrolle (§ 1 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 117 Abs. 1 Nr. 1 HWO) mit einer Geldbuße zu belangen. Denn nach den vorstehenden Ausführungen begründet das Untersagungsverfahren aufgrund seiner prozeduralen Besonderheiten nach der gesetzgeberischen Konzeption eine vorrangige Zuständigkeit der Untersagungsbehörde (hier: der Beklagten) für die Beurteilung der Eintragungspflichtigkeit einer Tätigkeit.
Nach alledem ist auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag unzulässig. Für diesen besteht ebenfalls aus den dargelegten Gründen nicht das erforderliche Feststellungsinteresse.
Da der Senat keine Entscheidung zur Sache trifft, bedurfte es nicht der Erhebung der von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsbeweisanträge.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 167 VwGO
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 HWO
§ 16 Abs. 3 Satz 2 HWO
§ 16 Abs. 7 HWO
§ 2 Nr. 1 der ZustVO
§ 117 Abs. 1 Nr. 1 HWO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 der Landesverordnung
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 1170
NVwZ 2003, 856
6 K 96/13
8 C 8/10
7 B 24/08
3 C 39/98
8 LA 139/05
8 C 1/09
1 BvR 2129/02