Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-13, Aktenzeichen 5 O 515/20
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2024:1113.5O515.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Regelung des Straßenverkehrs - wozu namentlich die Abwehr von Gefahren zählt, die dem Straßenverkehr selbst drohen oder von diesem ausgehen - gehört seit jeher nicht zum eigenen, durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Wirkungskreis der Gemeinden, sondern zu den staatlichen Aufgaben.(Rn.41)
2. Abwehransprüche erwachsen aus dem in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden Selbstgestaltungsrecht allenfalls dann, wenn die Gemeinde durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken.(Rn.46)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Um- und Ausbau eines 3,485 km langen Streckenabschnitts der Bundesstraße (B) 281, der auf ihrem Gemeindegebiet liegt.
Die B 281 verbindet im Südosten von Thüringen über eine Länge von etwa 100 km die Bundesautobahn (BAB) 73 bei Eisfeld im Westen über das Thüringer Schiefergebirge, Saalfeld und die Orlasenke mit der BAB 9 bei Triptis (vgl. Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025, Karte 3). Ein dreistreifiger Neubau zwischen Neustadt an der Orla im Osten und Unterwellenborn im Westen zur Umfahrung der Ortslagen von Rockendorf, Krölpa und Pößneck ist im Bundesverkehrswegeplan 2030 (Projekt B 281-G20-TH) als vordringlicher Bedarf eingestuft. Die B 281 ist im Landesentwicklungsprogramm 2025 - LEP 2025 - als großräumig bedeutsame Straßenverbindung ausgewiesen und stellt einen landesbedeutsamen Entwicklungskorridor zwischen den beiden in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Autobahnen dar. Das LEP 2025 sieht den drei- oder vierspurigen Ausbau der B 281, den Bau von Ortsumgehungen und das Schließen von Lücken vor. Teilweise sind die Planungen bereits verwirklicht.
Der Planfeststellungsbereich erstreckt sich einschließlich der Kompensationsmaßnahmen auf die zum Gemeindegebiet der Klägerin gehörenden Gemarkungen Oberwellenborn, Birkigt, Könitz, Lausnitz bei Pößneck, Zella, Oelsen und Rockendorf.
Im Bereich von Oberwellenborn mündet zunächst die Kreisstraße (K) 150 von Norden in die B 281. Von Westen kommend verläuft südlich der Ortslage von Oberwellenborn das Anschlussgleis des Stahlwerks Thüringen, das nördlich der B 281 in die Bahnstrecke Leipzig/Leutzsch - Probstzella mündet. Im weiteren Straßenverlauf in Richtung Könitz wird die B 281 durch die Bahnstrecke gekreuzt. Der Bahnübergang ist mit Blinklicht und Schranke gesichert und behindert den Verkehrsfluss sowohl bei geschlossener als auch bei geöffneter Schranke. Für den Straßenverkehr ist in diesem Bereich die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 40 km/h beschränkt. Im weiteren Verlauf münden die K 151 von Birkigt im Norden, die K 185 von Süden aus Könitz und die K 152 nördlich aus Richtung Lausnitz kommend in die B 281. Westlich von Oberwellenborn und nordöstlich von Könitz grenzen Gewerbegebiete an die Bundesstraße an. Westlich der Bahnquerung liegt südlich die Siedlung Vogelschutz an der bisherigen Trasse und östlich der Bahnstrecke vor der Einmündung der K 185 die Bebauung Eichschenke. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit ist hier - wegen der Haus- und Hofzufahrten - auf 70 km/h und wegen Fußgängerverkehrs teilweise auf 40 km/h beschränkt.
Zur Verwirklichung der Ziele des Bundesverkehrswegeplans 2030 und des LEP 2025 beabsichtigt der Beklagte als Vorhabenträger die gesamte Teilstrecke der B 281 mit einem dreistreifigen Querschnitt (RQ 15,5) und einem einheitlichen Knotenpunktkonzept auszubauen, die Bahnquerung zu beseitigen sowie Lärmschutzmaßnahmen und neue Ortsumgehungen zu schaffen. Für die Trassierung setzte er als Zwangspunkte die B 281 am Bauanfang und -ende, die Bahnstrecke, das Anschlussgleis des Stahlwerks Thüringen, die Ferngasleitung und die Gasstation sowie die an die Straße angrenzende Wohnbebauung. Auf dieser Grundlage erarbeitete er vier mögliche Ausbauvarianten, die sich hinsichtlich der Linienführung nur im Bereich zwischen der Bahnquerung und Könitz unterschieden und gab schließlich der Variante 4 den Vorzug. Danach soll die Baustrecke etwa 300 m westlich des Knotenpunkts 5334052 (Anschluss der K 150 nach Oberwellenborn) beginnen. Von hier aus soll die Trasse auf der bestehenden Bundesstraße nach Osten geführt werden, die Bahnstrecke mit einer Brücke queren, dann nördlich parallel zur bisherigen Trasse zunächst in Dammlage und (etwa ab Baukilometer 1,7) in einer Einschnittsböschung bis zur Brücke über die K 185 verlaufen und schließlich südlich der bestehenden Trasse etwa 200 m östlich des Knotenpunkts 5335048 (Abzweig der K 152 nach Lausnitz) auf die bisherige Trasse in Richtung Rockendorf führen.
Seit dem Jahr 2012 wurden die Klägerin, die betroffenen Behörden und die Öffentlichkeit über die Planungsabsichten informiert.
Mit Schreiben vom 20. Oktober 2017 beantragte der Vorhabenträger beim Thüringer Landesverwaltungsamt (fortan Planfeststellungsbehörde) die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens. Die Planfeststellungsbehörde eröffnete mit Einleitungsverfügung vom selben Tag die Anhörung zum Planfeststellungsverfahren. Der Plan und die für die Planfeststellung erheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen der beabsichtigten Maßnahme wurden bei der Klägerin vom 6. November 2017 bis zum 5. Dezember 2017 öffentlich ausgelegt und den betroffenen Behörden und Trägern öffentlicher Belange und den Naturschutzverbänden zur Stellungnahme zugeleitet.
In ihrem Schreiben vom 15. Dezember 2017 äußerte die Klägerin im Wesentlichen die Befürchtung, dass das von ihr ausgebaute und unterhaltene örtliche Straßennetz den künftig von der Bundesstraße verdrängten landwirtschaftlichen Schwerlastverkehr nicht aufnehmen könne.
Am 19. April 2018 führte die Planfeststellungsbehörde einen Erörterungstermin durch. In der Folge wurde der Plan hinsichtlich seiner technischen und landschaftspflegerischen Festsetzungen sowie bezogen auf den notwendigen Grunderwerb überarbeitet. Unter anderem soll südlich der Straße der Beulwitzweg in Richtung Könitz als Wirtschaftsweg für den landwirtschaftlichen Verkehr ausgebaut werden.
Mit Schreiben vom 10. Januar 2018 stimmte die Obere Planungsbehörde den Um- und Ausbauplänen des Vorhabenträgers zu. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2018 beantragte der Vorhabenträger geänderte Planunterlagen in das Verfahren einzubeziehen (1. Planänderung). Das entsprechende Anhörungsverfahren wurde mit Schreiben vom 11. Dezember 2018 eröffnet. Die Planänderungsunterlagen wurden in der Gemeinde Unterwellenborn vom 2. Januar 2019 bis 1. Februar 2019 öffentlich ausgelegt und den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereiche durch das geänderte Planvorhaben berührt werden, und den Naturschutzverbänden zur Stellungnahme zugeleitet.
In ihrer Stellungnahme verwies die Klägerin auf das Schreiben des Ortsteils Lausnitz vom 5. Februar 2019. Darin war im Wesentlichen bemängelt worden, dass die Baumaßnahme zu teuer werde und nur über eine Strecke im Bereich der Eisenbahnquerung sinnvoll sei. Dadurch, dass die bestehenden acht Auffahrten durch die Neubaumaßnahmen auf zwei reduziert würden, verlängerten sich die Fahrstrecken. In dem dicht besiedelten Gebiet würden die Fahrzeuge deshalb auf die innerörtlichen Strecken ausweichen. Zudem werde sich der gesamte landwirtschaftliche Transportverkehr in die Dörfer verlagern. Wegen der geringen Breite der örtlichen Straßen folge daraus eine erhöhte Unfallgefahr. Die Planung sei nicht nachhaltig. Durch die gewählte Trasse würden ohne Grund landwirtschaftliche Flächen vernichtet. Der Knotenpunkt Oberwellenborn müsse erhalten bleiben. Für den landwirtschaftlichen Verkehr sei eine Parallelstrecke zwischen Tongrube und Eichschenke und deshalb ein Kreisverkehr westlich von Rockendorf an der Tongrubenkurve erforderlich. Zudem müsse zum Lärmschutz für Lausitz parallel zur Neubaustrecke ein einhundert Meter breiter Waldschutzstreifen von der Tongrube bis Rockendorf angelegt werden. Es sei nicht geregelt, wie künftig der öffentliche Busverkehr abgewickelt werden könne. Wenn der Beulwitzweg ausgebaut werde, erübrige sich die geplante Brücke zwischen Lausitz und Oelsen, weil die geplante Baumaßnahme diesen Bereich nicht berühre. Die beabsichtigte Baumfällung entlang der K 152 sei überflüssig.
Am 19. April 2019 führte die Planfeststellungsbehörde einen weiteren Erörterungstermin durch, in dem die Klägerin bekräftigte, dass sich der Ausbau der Bundesstraße negativ auf den Zustand der mit erheblichen Mitteln ausgebauten gemeindlichen Straßen und die eng bebauten Ortslagen auswirken werde. Die B 281 dürfe bis zur Fertigstellung der geplanten Umfahrung Rockendorf nicht als Kraftfahrstraße ausgeschildert werden. In Oberwellenborn müsse eine Brücke über die Eisenbahnstrecke Saalfeld/Gera/Leipzig geführt werden und zwischen dem Abzweig Birkigt und der sog. Gasstation nördlich der Bundesstraße müsse eine neue Straße als Umfahrung gebaut werden.
Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen änderte der Vorhabenträger seine Planung erneut (2. Planänderung). Die Änderungen bezogen sich im Wesentlichen auf das geplante Regenrückhaltebecken 4 (RRB 4) bei Lausitz. Der Vorhabenträger legte die Planänderungsunterlagen dem Beklagten mit Schreiben vom 26. Juli 2019 vor und die Planfeststellungsbehörde leitete unter dem 1. August 2019 ein vereinfachtes Planänderungsverfahren ein.
Der Beklagte stellte den Plan mit Beschluss vom 15. Mai 2020 fest. Im Hinblick auf die von der Klägerin vorgetragenen Bedenken führt die Planfeststellungsbehörde in der Begründung aus, dass mit den Bauwerken (BW) 01 bei Vogelschutz, BW 03 bei Könitz, BW 04 bei Lausnitz und der Anbindung an das untergeordnete Wegenetz dem langsamen Verkehr und der Landwirtschaft ausreichend Verkehrswege zur Verfügung stünden. Es sei hinzunehmen, dass - je nach Saison - auch landwirtschaftliche Fahrzeuge durch die Orte fahren müssten.
Die Klägerin erhob am 30. Juli 2020 Klage, die sie mit am 5. Oktober 2020 eingegangenen Schriftsatz begründete. Sie habe ein Rechtsschutzbedürfnis, weil durch die Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses Fakten geschaffen würden, die ein Vorgehen gegen die Umwidmungsverfügung sinnlos machten.
Weil der Beklagte beabsichtige, die Straße nach dem Ausbau zur Kraftfahrstraße umzuwidmen, werde der gesamte langsam fahrende und insbesondere der örtliche und überörtliche landwirtschaftliche Schwerverkehr gezwungen, auf Verkehrsanlagen auszuweichen für die sie als Gemeinde die Straßenbaulast trage. Diese Straßen seien aber nach ihrem Ausbauzustand nicht in der Lage den landwirtschaftlichen Schwerlastverkehr aufzunehmen.
Die Klägerin beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 15. Mai 2020 (Um- und Ausbau der Bundesstraße B 281 bei Könitz vom Bau-km 0+000 bis Bau-km 3+485) aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klägerin sei nicht klagebefugt, weil der Planfeststellungsbeschluss nicht in ihre Planungshoheit eingreife. Die Klägerin habe weder dargelegt, dass sie durch die Fachplanung in ihrer eigenen hinreichend bestimmten Planung nachhaltig gestört werde, noch, dass das Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entziehe. Dafür reiche es nicht, dass sie auf ihren Aufgaben- und Verantwortungsbereich als Straßenbaulastträgerin verweise.
Der Klägerin fehle darüber hinaus das Rechtschutzbedürfnis. Die Ausweisung der B 281 als Kraftfahrstraße sei nicht Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens. Die Widmung lege lediglich die Betriebsform als Kraftfahrstraße fest. Die Ermessensentscheidung über die verkehrsrechtliche Bestimmung der Straße zur Kraftfahrstraße und die daraus resultierende Beschränkung der Nutzungsarten obliege nicht der Planfeststellungsbehörde, sondern der Straßenverkehrsbehörde, die bei einer Ausweisung der Strecke als Kraftfahrstraße zu prüfen habe, ob ausreichende Ausweichmöglichkeiten für den von der Nutzung ausgeschlossenen Verkehr bestünden.
Die Klage sei auch unbegründet. Abwägungsmängel seien nicht ersichtlich. Der aufgrund seiner Planungen vorgesehene Ausbaustandard des nachgeordneten Straßen- und Wegenetzes einschließlich der Ortsdurchfahrten sei hinreichend leistungsfähig und geeignet, den absehbaren Beanspruchungen durch landwirtschaftlichen Verkehr gerecht zu werden. Auf Basis der von ihm, dem Beklagten, eingeholten Verkehrsprognosen, die auch den landwirtschaftlichen Schwerverkehr eingeschlossen hätten, sei ein paralleles Straßennetz zur Erschließung des nahen regionalen Umfelds entwickelt worden, das sowohl die Ausweisung der B 281 als Kraftfahrstraße als auch die weiteren Planungen zum Ausbau der Ortsumgehung Rockendorf-Krölpa berücksichtige und die Verkehrsanlagen einbeziehe, die nach ihrem aktuellen Ausbauzustand nicht geeignet seien, die ihnen künftig zukommenden Funktionen im Straßennetz zu erfüllen. Bei den Planungen seien die geltenden Richtlinien und Regelwerke beachtet worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (drei Bände) und die beigezogenen Behördenakten der Planfeststellungsbehörde (eine Heftung, 13 Ordner) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt (§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Auf der Grundlage ihres Vorbringens erscheint es (noch) als möglich, dass sie durch das planfestgestellte Vorhaben in eigenen Rechten verletzt wird.
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz - GG - gewährt den Gemeinden die Selbstverwaltung und damit die Befugnis, die örtlichen Belange und die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft wahrzunehmen. So sind Gemeinden vor einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit geschützt und unabhängig davon auch gegenüber Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994 - 11 C 18.93 - BVerwGE 97, 203 <211 f.> unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 23. März 1993 - 7 B 126.92 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92 = juris). Eine Gemeinde ist jedoch nicht befugt, Belange ihrer Bürger gerichtlich überprüfen zu lassen. Das Klagerecht steht ihr nicht als Sachwalterin von Rechten Dritter oder des Gemeinwohls, sondern nur im Hinblick auf ihre eigenen Rechte und schutzwürdigen Belange zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9/12 - juris Rn. 14).
Bei Anwendung des gebotenen - großzügigen - Maßstabs erscheint es vorliegend nicht von vornherein nach jeder denkbaren Betrachtungsweise (dazu Senatsurteil vom 7. Mai 2015 - 1 O 114/11 - n. v.) als ausgeschlossen, dass der Klägerin im Zusammenhang mit der befürchteten Verdrängung des langsam fahrenden Verkehrs von der B 281 die Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgabe, im Rahmen der Daseinsvorsorge Wirtschaftswege im Gemeindegebiet vor- und instand zu halten, erschwert wird (vgl. OVG Rh.-Pf., Urt. v. 26. Juni 2024 - 8 C 10163/23.OVG -, juris Rn. 55). Auf die Frage, ob sich die Klägerin zudem auf ihre gemeindliche Planungshoheit berufen kann, kommt es im Rahmen der Zulässigkeit der Klage nicht an.
II. Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem Rechtsfehler, der die Klägerin in ihren Rechten verletzt und seine vollständige oder teilweise Aufhebungoder zumindest die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit oder Nichtvollziehbarkeit rechtfertigt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Verfahrensfehler sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
2. Aus dem Vortrag der Klägerin und dem sich aus den Akten dazu ergebenden Sachverhalt folgt auch keine Verletzung des materiellen Rechts, die einen Anspruch der Klägerin auf Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses oder zumindest auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit begründen könnte.
a. Die Planrechtfertigung ist gegeben. § 17 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in der hier zum Zeitpunkt des Beschlusses maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich vom 3. März 2020 (BGBl. I S. 433) enthält als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal das Gebot der Planrechtfertigung (BVerwG, Urteil vom 24. November 1989 - 4 C 41/88 -, BVerwGE 84, 123-134). Eine bestimmte straßenrechtliche Planung findet danach ihre Rechtfertigung darin, dass für das mit ihr beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe der vom Bundesfernstraßengesetz allgemein verfolgten Ziele ein Bedürfnis besteht, die geplante Maßnahme unter diesem Blickwinkel also objektiv erforderlich ist (stRspr.; vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -BVerwGE 48, 56 <60> = juris). Das ist nicht erst bei Unausweichlichkeit des Vorhabens der Fall, sondern wenn es vernünftigerweise geboten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116Rn. 182). Die Planrechtfertigung stellt deshalb „praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen“ eine wirksame Schranke der Planungshoheit dar (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 - juris Rn. 32). Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über den Ausbau der Bundesfernstraßen (Fernstraßenausbaugesetz - FStrAbG-) entsprechen die Vorhaben, die in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen aufgenommen sind, den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG. Die darin liegende Feststellung, dass ein Verkehrsbedarf besteht, ist für die Planfeststellung und das anschließende gerichtliche Verfahren verbindlich (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 241 m. w. N.).
Ausgehend davon sind auch die Anforderungen an die Planrechtfertigung für ein planfestgestelltes Vorhaben, das seinerseits an eine im Bedarfsplan enthaltene Teilstrecke anschließt, im Bedarfsplan aber selbst nicht ausgewiesen ist, in der Rechtsprechung geklärt. Insoweit kann sich eine Planrechtfertigung unter zwei unterschiedlichen Gesichtspunkten ergeben. Soweit es sich bei der im Bedarfsplan fehlenden Teilstrecke lediglich um eine dem Anschluss und der Anpassung dienende notwendige Folgemaßnahme handelt, kann sie von der gesetzlichen Bedarfsfeststellung mit umfasst sein. Andernfalls bedarf es einer selbstständigen Prüfung der Planrechtfertigung, an der sie durch den Bedarfsplan indes nicht gehindert ist, denn § 1 Abs. 2 FStrAbG bestimmt die Verbindlichkeit der gesetzlichen Bedarfsfeststellung lediglich positiv. Eine bindende negative Feststellung, dass für nicht ausdrücklich in den Bedarfsplan aufgenommene Vorhaben kein Bedarf besteht, enthält die Vorschrift nicht. Die Nichtaufnahme eines Vorhabens in den Bedarfsplan hat je nach den Umständen des Falles für die Bedarfsfrage eine allenfalls indizielle Bedeutung, bei Ausbauvorhaben vergleichsweise geringen Umfangs nicht einmal diese. Entscheidend ist, ob für den nicht im Bedarfsplan enthaltenen Teil des Vorhabens, gemessen an den Zielen des jeweiligen Planfeststellungsbeschlusses, ein konkretes Bedürfnis besteht (BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2005 - 9 VR 39.04- juris Rn. 4 ff.).
Nach diesen Maßgaben steht das planfestgestellte Vorhaben mit den Zielen des Fernstraßenausbaugesetzes in der Fassung vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3354) zweifellos in Einklang. Unabhängig davon, ob das planfestgestellte Vorhaben schon von dem unter der Nummer 1358 im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen (Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 FStrAbG) als vordringlicher Bedarf ausgewiesenen Bundesfernstraßenvorhaben B 281 Neustadt - Unterwellenborn (B281-G20-TH) umfasst und damit sein Bedarf verbindlich festgestellt ist, besteht jedenfalls auch ein konkretes Bedürfnis für den Um- und Ausbau des 3,485 km langen Abschnitts der B 281 bei Könitz. Denn das LEP 2025 weist die B 281 insgesamt als großräumig bedeutsame Straßenverbindung und landesbedeutsamen Entwicklungskorridor zwischen der BAB 71 und der BAB 9 (vgl. LEP 2025, Karte 3) aus und sieht den drei- oder vierstreifigen Ausbau für den gesamten Streckenverlauf, den Bau von Ortsumgehungen und das Schließen von Ausbaulücken vor. Die planfestgestellte Straßenbaumaßnahme soll unmittelbar westlich an das verbindlich festgestellte Teilprojekt Rockendorf - Krölpa (2. Teilprojekt B 281-G20-TH-T2-TH) des Bundesverkehrswegeplans 2030 anschließen. Das Vorhaben ist auch vernünftigerweise geboten. Es folgt in seiner Dimensionierung dem durch das FStrAbG gesetzlich vorgeschriebenen Ausbaubedarf des Streckenabschnitts Rockendorf - Krölpa und entspricht der landesplanerischen Zielsetzung, wegen der raumordnerischen Bedeutung der Straße und der prognostizierten Verkehrsverhältnisse für den gesamten Streckenzug der B 281 ein einheitliches Querschnitts- und Knotenpunktkonzept zu realisieren, um dadurch die Sicherheit, Flüssigkeit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der überregional bedeutsamen Verkehrsverbindung insgesamt zu verbessern.
b. Der Plan erweist sich nicht schon deshalb als rechtswidrig, weil der angestrebte Ausbauzustand der B 281 es erlaubt, sie nach ihrer Fertigstellung als Kraftfahrstraße auszuweisen, mit der Folge, dass sie nicht betreten oder mit Fahrrädern sowie Fahrzeugen mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung - StVO -) benutzt werden darf. Denn der Planfeststellungsbeschluss trifft - wie der Beklagte zutreffend ausführt - kein entsprechendes verkehrsbezogenes Ge- oder Verbot. Rechtsgrundlage einer verkehrsrechtlichen Anordnung ist § 45 Abs. 1 i. V. m. § 45 Abs. 9 StVO. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können allein die Straßenverkehrsbehörden nach Maßgabe der Straßenverkehrsordnung die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenabschnitte aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten und entsprechende Verkehrszeichen anordnen (vgl. § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO).
c. Die Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Nach § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Planungsbehörde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 2021 - 4 A 9/19 -, juris Rn. 47, vom 7. Juli 2020 - 9 A 1.21 -BVerwGE 176, 94 = juris Rn. 152 und vom 14. Februar 1975 -IV C 21.74-BVerwGE 48, 56 = juris Rn. 37 sowie Beschluss vom 27. April 2023 -4 VR 3.22- juris Rn. 9).
Unabhängig von der insoweit allgemein beschränkten gerichtlichen Kontrolle fachplanerischer Abwägungsentscheidungen ist die gerichtliche Kontrolle der planerischen Abwägung durch § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf die Prüfung von Vorschriften beschränkt, die dem Schutz der Klägerin dienen. Weder die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte Selbstverwaltungsgarantie und Planungshoheit noch das zivilrechtliche Eigentum an Grundstücken, die durch das planfestgestellte Vorhaben in Anspruch genommen werden, vermitteln einer Gemeinde einen Anspruch auf Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses. Eine Gemeinde kann sich - wie bereits oben zur Frage der Klagebefugnis ausgeführt - weder zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufschwingen noch als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger vertreten (stRspr.; vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 2021 - 4 A 9.19- a. a. O. Rn. 55 ff. = UPR 2022, 98, und vom 23. Juni 2021 -7 A 10.20-, juris Rn. 24). Die gerichtliche Abwägungskontrolle ist demnach auf die Prüfung beschränkt, ob die eigenen, planfeindlichen Belange der Klägerin ausreichend ermittelt und bewertet worden sind und die den Plan stützenden Belange so ausreichend ermittelt und bewertet worden sind, dass der Beklagte ihnen gegenüber den Belangen der Klägerin den Vorrang einräumen durfte.
aa. Die Planungshoheit verschafft der Gemeinde zunächst grundsätzlich das Recht, an Planungen und Maßnahmen, die das Gemeindegebiet oder Teile dieses Gebietes nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen, beteiligt zu werden (BVerwG, Urteile vom 18. März 1987 -7 C 28.85 - BVerwGE 77, 128 <132 f.> und -7 C 31.85 - BVerwGE 77, 134 <138>). Das ist hier geschehen und wird von der Klägerin auch nicht infrage gestellt.
bb. Soweit die Klägerin dem Planfeststellungsbeschluss entgegenhält, dass er an einem Abwägungsmangel bezüglich der von ihr eingewandten Verdrängung des langsam fahrenden Verkehrs von der Bundesstraße und der Verfügbarkeit von Ersatzrouten leide, steht ihr schon kein Rügerecht zu. Denn die Regelung des Straßenverkehrs - wozu namentlich die Abwehr von Gefahren zählt, die dem Straßenverkehr selbst drohen oder von diesem ausgehen - gehört seit jeher nicht zum eigenen, durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Wirkungskreis der Gemeinden, sondern zu den staatlichen Aufgaben (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. März 1976 - 7 C 71.72 - Buchholz 442.15144 StVO Nr. 1, vom 29. Juni 1983 - 7 C 102.82 - NVwZ 1983, 610 = juris und vom 14. Januar 1993 - 4 C 2/90 - juris Rn. 11). Die Planungshoheit verleiht einer Gemeinde keinen Anspruch darauf, dass ihre Verkehrsinfrastruktur unangetastet bleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2008 - 9 VR 5.07-, juris Rn. 8; BayVGH, Urteil vom 25. Februar 2020 - 22 A 18.40038-, beck-online Rn. 65 und OVG Rh.-Pf., Urteil vom 26. Juni 2024 - 8 C 10163/23.OVG - juris Rn. 71). Demgemäß ist es, soweit es um wehrfähige Rechte der Klägerin geht, von vornherein ohne Belang in der Abwägung, wenn die Klägerin bemängelt, dass der Beklagte die Belange des landwirtschaftlichen und des Rad- und Mofaverkehrs nicht sachgerecht in den Blick genommen habe. Diese Belange weisen keinen Bezug zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung auf, so dass die Klägerin nicht befugt ist, diese Belange gerichtlich einzufordern. Insbesondere kommen der Gemeinde nicht deshalb eigene „wehrfähige“ Rechte zu, weil nach ihrer Ansicht einzelnen Privaten, wie hier der örtlichen Agrargenossenschaft, ein Schaden droht. Denn die Agrargenossenschaft hat ihre Rechte selbst geltend zu machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. November 2002 - 9 VR 14.02 - juris Rn. 17).
cc. Auf der Grundlage des Vortrags der Klägerin ist auch schon nicht zu erkennen, dass die künftige Entwicklung von Unterwellenborn und seinen Ortsteilen durch die aus der Baumaßnahme folgende Veränderung der Verkehrsinfrastruktur, insbesondere die Reduzierung der Auffahrten zur Bundesstraße, nachhaltig behindert wird. Insofern konnte die Fachplanung Vorrang vor etwaigen gegenläufigen gemeindlichen Belangen beanspruchen. Die Planfeststellungsbehörde hat die Bedeutung der geplanten Um- und Ausbaumaßnahme für das nachgeordnete Wegenetz unter Berücksichtigung der Bedürfnisse des landwirtschaftlichen Verkehrs eingehend gewürdigt (Planfeststellungsbeschluss, Seite 67 ff.). Dagegen hat die Klägerin keine konkreten Einwendungen vorgebracht, die die Annahme rechtfertigen könnten, dass die von dem Vorhabenträger für den planfestgestellten insgesamt nur 3,485 km langen Streckenabschnitt vorgesehenen Auffahrten für die Einbindung ihrer Ortsteile an das überörtliche Verkehrsnetz nicht ausreichen. Der Planfeststellungsbeschluss verfolgt erkennbar das Ziel, durch den Ausbau die bereits jetzt vorhandene Trennung zwischen den nördlich und südlich der B 281 gelegenen Ortsteilen nach Möglichkeit nicht zu verschärfen, sondern - im Gegensatz zur bisherigen Situation - die Querungsmöglichkeiten der Kreis- und Gemeindestraßen im Interesse eines besseren Verkehrsflusses zu bündeln und gemessen am Verkehrsbedürfnis sicherer zu gestalten (vgl. dazu auch Planfeststellungsbeschluss, Seite 71). Insofern ist es nicht zu beanstanden, wenn die Planfeststellungsbehörde nach Abwägung der widerstreitenden Belange zu dem Ergebnis kommt, dass der Vorhabenträger für den gemeindlichen Verkehr ebenso wie den landwirtschaftlichen und den langsam fahrenden Verkehr mit den Bauwerken BW 01 bei Vogelschutz, BW 3 bei Könitz und BW 4 bei Lausitz, dem Bahnübergang BÜ Bahn-km 132,8 in Oberwellenborn und der in der Durchfahrthöhe beschränkten Bahnunterführung EÜ Bahn-km 132.2+93 und deren Anbindung an das untergeordnete Wegenetz ausreichende Querungsmöglichkeiten über die künftig ausgebaute Bundesstraße vorgesehen hat.
dd. Das Vorhaben verletzt die Klägerin nicht in ihrer gemeindlichen Planungshoheit.
Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt nach ständiger Rechtsprechung eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entziehtoder gemeindliche Einrichtungen erheblich beeinträchtigt (st. Rspr., vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 -, juris). Auch das Interesse an der Bewahrung der in der Bauleitplanung zum Ausdruck gekommenen städtebaulichen Ordnung vor nachhaltigen Störungen ist ein schützenswerter kommunaler Belang. Die Planungshoheit kann daher auch betroffen sein, wenn sich ein Fachplanungsvorhaben auf wesentliche Teile von Baugebieten auswirkt, die in Bebauungsplänen ausgewiesen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2021 - 4 A 2.20-NVwZ-RR 2022, 317 = juris Rn. 13; Urteil vom 10. April 2019 -9 A 22.18-BVerwGE 165, 185 = juris Rn. 13). Aus dem Vorbringen der Klägerin ergibt sich aber nicht ansatzweise, dass sie durch die Abwägungsentscheidung zum angefochtenen Ausbau der B 281 unter einem dieser Gesichtspunkte in ihren Rechten verletzt wäre.
ee. Das Vorhaben beeinträchtigt auch nicht das Selbstgestaltungsrecht der Klägerin.
Abwehransprüche erwachsen aus dem in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden Selbstgestaltungsrecht allenfalls dann, wenn die Gemeinde durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 27. April 2017 - 9 A 30.15-BVerwGE 159, 1 = juris Rn. 29; Beschluss vom 15. April 1999 -4 VR 18.98 u.a. -NVwZ-RR 1999, 554 = juris Rn. 9, jeweils m. w. N.). Das ist hier nicht der Fall.
(a) Das Vorhaben verursacht keine durchgehende Trennung des Gemeindegebiets. In Bezug auf die Verknüpfung ihres Ortsstraßennetzes geht von der Verbreiterung der Bundesstraße, die entlang der seit langer Zeit vorhandenen und damit die Umgebung maßgeblich prägenden Bestandsstraße erfolgt, keine wesentliche zusätzliche Trenn- oder Zerschneidungswirkung aus (s.o.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. April 2017 - 9 A 30.15-BVerwGE 159, 1 = juris Rn. 29; Urteil vom 10. November 2022 -4 A 16.20- juris Rn. 54; Urteil vom 15. Oktober 2020 -7 A 10.19- juris Rn. 77). Die Ortsteile bleiben trotz der Einziehung einzelner Zufahrten die geplanten Brückenbauwerke und Anschlussstellen weiterhin angebunden.
(b) Die Klägerin hat auch nicht aufgezeigt, dass der Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich sonstiger berücksichtigungsfähiger Belange an so schwerwiegenden Fehlern leidet, dass dies die Grundzüge der angegriffenen Straßenplanung infrage stellen würde. Aus den planfestgestellten Unterlagen ergibt sich kein Hinweis darauf, dass die der Abwägung der Planfeststellungsbehörde zugrundeliegende Annahme, wonach der landwirtschaftliche Schwerverkehr nach Fertigstellung der geplanten Ausbaustrecke der B 281 nicht auf das örtliche Wegenetz von Lausitz ausweichen muss, weil die B 281 nach dem Verkehrskonzept westlich von Könitz nicht als Kraftfahrstraße ausgewiesen werden solle, unzutreffend ist. Insoweit ist auch nicht jetzt schon absehbar und von der Klägerin auch nicht dargelegt, dass sie durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss im Hinblick auf die Verwirklichung des weiteren (westlichen) Planungsabschnitts Rockendorf-Krölpa in ihrem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht verletzt wird, weil ihr Ortsteil Lausitz von diesen Planungen zukünftig zwangläufig betroffen sein wird (vgl. BayVGH, Urteil vom 19. Oktober 1993 - 8 A 93.40001-, juris Rn. 26).
(c) Selbst wenn man den Vortrag der Klägerin dahin verstehen wollte, dass durch die Aufnahme des von der Bundesstraße verdrängten Verkehrs ihre Ortslagen und insbesondere ihr örtliches Wegenetz so beeinträchtigt würden, dass es sich die Planungen nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde auswirkten, ist eine Verletzung ihrer gemeindlichen Rechte durch den angefochtenen Beschluss nicht ersichtlich. Die Planfeststellungsbehörde hat das Problem möglicher Einwirkungen durch von der Bundesstraße verdrängten Verkehrs erkannt und abgewogen (Planfeststellungsbeschluss, Seiten 67 ff.). Auf der Grundlage der vom Vorhabenträger beigebrachten verkehrstechnischen Untersuchungen für den Prognosezeitraum 2025 hat sie das daraus entwickelte parallele Straßennetz zur Erschließung des nahen regionalen Umfelds untersucht, die gegenwärtigen und künftigen Verkehrsbelastungen unter Berücksichtigung des landwirtschaftlichen Schwerlastverkehrs erkannt und die Auswirkungen auf die Ortslagen der Klägerin bewertet. Nach den Ermittlungen der Beklagten sind die Ortsdurchfahrten von Oberwellenborn und Birkigt nach dem vorhandenen Ausbauzustand entsprechend den Richtlinien für den ländlichen Wegebau grundsätzlich geeignet, landwirtschaftlichen Schwerverkehr aufzunehmen, so dass nicht erkennbar ist, dass der angegriffene Planfeststellungsbeschluss der Klägerin zusätzliche Straßenausbaulasten für ihre Ortslagen in Birkigt und Oberwellenborn auferlegt. Im Übrigen sieht der Planfeststellungsbeschluss südlich der Neubautrasse den Ausbau eines Wirtschaftswegs (des sog. Beulwitzwegs) parallel zur künftigen Bundesstraße vor, der nach den Planungen des Vorhabenträgers die Feldflächen südlich von Lausitz für den landwirtschaftlichen Verkehr (vgl. Anlage A 01 zum Feststellungsentwurf) erschließt. Aus den planfestgestellten Unterlagen ergibt sich - wie bereits festgestellt - auch kein Hinweis darauf, dass der landwirtschaftliche Schwerverkehr nach Fertigstellung der geplanten Ausbaustrecke der B 281 auf das örtliche Wegenetz von Lausitz ausweichen müsste.
Da hier der angefochtene Beschluss sogar einen Wirtschaftsweg für eben diesen Verkehr parallel zum planfestgestellten Abschnitt vorsieht, dürfte ein solches Vorhaben bedingtes Erfordernis im Gemeindegebiet der Klägerin bereits nahezu ausgeschlossen sein. Jedenfalls wäre es aber bei dieser Sachlage notwendig, dass die Klägerin substantiiert dazu vorträgt, welche landwirtschaftlichen Nutzungen in ihrem Gemeindegebiet überhaupt und planungsbedingt auf neue - dann von ihr zu schaffende und zu unterhaltende - Wirtschaftswege angewiesen sein könnten. Solche Anhaltspunkte hat die Klägerin nicht einmal annähernd dargelegt.
(d) Selbst wenn man davon ausginge, dass die von dem Vorhaben ausgehenden negativen Auswirkungen auf die Klägerin die Erheblichkeitsschwelle überschreiten und ihr unter dem Blickwinkel des gemeindlichen Selbstgestaltungsrechts eine abwägungsrelevante Position vermitteln könnten, verhilft dies der Klage nicht zum Erfolg. Aus einer Abwägungserheblichkeit folgt nicht, dass sich der Belang in der Abwägung tatsächlich durchsetzt; der Planfeststellungsbehörde bleibt es vorbehaltlich der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit unbenommen, gegenläufigen Belangen den Vorrang einzuräumen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2017 - 9 A 30.15-BVerwGE 159, 1 = juris Rn. 30; Beschluss vom 15. April 1999 -4 VR 18.98 u. a. -NVwZ-RR 1999, 554 = juris Rn. 10). Jedenfalls ist dem Planfeststellungsbeschluss hinreichend zu entnehmen, dass den für das Vorhaben sprechenden Planungszielen der Vorzug gegeben wurde, insbesondere im Hinblick auf die relativ geringen Eingriffe in den schon jetzt durch unterschiedliche, teilweise konkurrierende Nutzungen vorbelasteten Bereich auf dem Gemeindegebiet der Klägerin.
III. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 60.000 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
Hinweis:
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 FStrG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 FStrG
§ 1 Abs. 2 FStrAbG
§ 1 Abs. 1 FStrAbG
§ 45 Abs. 9 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 9 Satz 1 StVO
§ 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 203
BVerwGE 84, 123
BVerwGE 48, 56
BVerwGE 125, 116
BVerwGE 176, 94
BVerwGE 77, 128
BVerwGE 77, 134
NVwZ 1983, 610
NVwZ-RR 2022, 317
BVerwGE 165, 185
BVerwGE 159, 1
NVwZ-RR 1999, 554
11 C 18.93
7 B 126.92
9 A 9/12
1 O 114/11
8 C 10163/23
4 C 41/88
IV C 21.74
4 A 1075.04
11 C 14.00
9 A 9.15
9 VR 39.04
4 A 9/19
9 A 1.21
4 VR 3.22
4 A 9.19
7 A 10.20
7 C 28.85
7 C 31.85
7 C 71.72
7 C 102.82
4 C 2/90
9 VR 5.07
22 A 18.40
9 VR 14.02
9 A 9.12
4 A 2.20
9 A 22.18
9 A 30.15
4 VR 18.98
4 A 16.20
7 A 10.19
8 A 93.40