Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-08-30, Aktenzeichen 7 K 4951/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2019:0830.7K4951.16.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheid vom 06.08.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20.05.2016 verpflichtet, der Klägerin weitere Kosten der Rehabilitationsmaßnahme auf Ischia vom 17.08. bis 07.09.2015 in Höhe von 2.184,- € zu erstatten.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrags leistet.

Tatbestand:
Die 1961 geborene Klägerin erhält aufgrund von Thalidomidschädigungen Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz - ContStiftG -. Bei der festgesetzten Punktzahl von 72,70 sind folgende Schäden berücksichtigt:
Fehlen bzw. Funktionslosigkeit des Daumens zweiseitig
Langfingerschaden zweiseitig
Fehlen bzw. Funktionslosigkeit des 2. Fingers zweiseitig
Schwerer Unterarm- mit Ellenbogenschaden zweiseitig
Schulterschaden zweiseitig
Fehlen des Oberarmknochens zweiseitig
Hüftschaden zweiseitig
Skoliose
Schwere Kieferfehlbildung mit Beeinträchtigung der Kaufähigkeit oder entstellender Wirkung.
Im Mai 2015 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, die Kosten für eine ambulante Kur auf Ischia einschließlich einer Begleitperson zu übernehmen. Ihre ursprüngliche Buchung vom 31.03.2015, die sich auf den Zeitraum vom 16.08. bis 06.09.2015 zu einem Preis von 8.264,- € bezogen hatte, verschob die Klägerin nach einer Woche um einen Tag auf die Zeit vom 17.08. bis 07.09.2015. Der dabei angefallene Gesamtbetrag von 9.198,- € für Reise-, Unterbringungs- und Verpflegungskosten setzt sich wie folgt zusammen:
Flug 531,-
Unterkunft, Halbpension Hotel N. T. S. T1.
(Classiczimmer, incl.Taxitransfer, 1 T1. -Anwendung,
freier Eintritt in hoteleigene Thermalbadeinrichtungen) 4.068,-
pro Person 4.599,-
Die Klägerin nahm in dem Hotel, das über einen Thermalkurbereich mit Arztpraxis verfügt, ärztlich verordnete therapeutische Anwendungen und Behandlungen in Anspruch; die dabei entstandenen Kosten, die teilweise von ihrer Krankenversicherung, zum Teil von der Beklagten übernommen wurden, sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Die Erstattung der im vorliegenden Verfahren geltend gemachten Kosten lehnte die Krankenversicherung ab. Etwaige Ansprüche gegenüber ihrer Krankenversicherung trat die Klägerin an die Beklagte ab. Sie legte ärztliche Atteste hervor, wonach ihre thalidomidbedingten orthopädischen Beschwerden im Bereich der Lendenwirbelsäule, beider Hüftgelenke und der Schultergelenke dringend eine Kurmaßnahme erforderten. Sie benötige die Maßnahme, um ihre körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zu stützen und so ein möglichst selbständiges Leben im Alltag zu gewährleisten. Aus ärztlicher Sicht empfehle sich eine dreiwöchige Kur auf Ischia. Neben dem Angebot therapeutischer und physikalischer Anwendungen ließen die dortigen klimatischen Bedingungen eine positive Beeinflussung der körperlichen Leistungsfähigkeit und der schmerzhaften Bewegungseinschränkungen erwarten. Befürwortet wurden tägliche therapeutische Maßnahmen unter Einschluss von Krankengymnastik, Wassertherapie und Fango, die im Wechsel dem muskulären Aufbau und der Entspannung dienen sollten. Die körperliche Behinderung erfordere die ständige Unterstützung durch eine Begleitperson.
In den Akten der Beklagten ist vermerkt, der bescheidungsreife Antrag sei mit dem Vorschlag einer vollumfänglichen Stattgabe für das Umlaufverfahren des Vorstands am 17.06.2015 vorgesehen gewesen, aber aufgrund eines internen Versehens nicht in diesen Umlauf gelangt. Nach einer Grundsatzentscheidung des Vorstands vom 02./03.07.2015, wonach Leistungen für ambulante Rehamaßnahmen zu begrenzen seien, habe der Vorstand den am 08.07.2015 vorgelegten Vorschlag einer Stattgabe unter Hinweis auf die neue Vorgehensweise an die Geschäftsstelle zurückgereicht. In der Sitzung vom 06.08.2015 beschloss der Vorstand, den Antrag der Klägerin nach den neu festgelegten Kriterien zu behandeln.
Mit Bescheid vom 06.08.2015 gab die Beklagte dem Antrag im Umfang von 2.415,- € für die Klägerin sowie in gleicher Höhe für Kosten einer Begleitperson statt. Im Übrigen lehnte sie den Antrag ab. Der bewilligte Betrag für die 21-tägige ambulante Rehamaßnahme ergebe sich aus dem maximal erstattungsfähigen Tagessatz für Unterkunft und Verpflegung in Höhe von 115,- €. Die Kosten für den Flug würden vollständig übernommen.
Mit ihrem Widerspruch machte die Klägerin geltend, sie habe die Kur bereits im Februar gebucht, um das Erstattungsverfahren rechtzeitig abwickeln zu können. Damals habe sie noch nicht berücksichtigen können, dass die Beklagte die Erstattung auf einen bestimmten Tagessatz begrenzen werde. Aufgrund der Entscheidung über den Antrag erst unmittelbar vor Antritt der Kur habe sich für sie keine wirtschaftlich tragbare Möglichkeit zum Rücktritt mehr geboten. Der Bescheid begründe die Ablehnung pauschal mit einer willkürlich getroffenen, weder aus dem Gesetz noch aus den Richtlinien ableitbaren Grundsatzentscheidung. Mit den tatsächlichen Kosten, die mit dem medizinisch notwendigen Kuraufenthalt verbunden seien, setze er sich nicht auseinander. Kein barrierefreies Kurhotel biete Hotelzimmer in der von ihr aufgrund ihrer körperlichen Einschränkungen benötigten Größe zu dem genannten Satz an. Dem Widerspruch war eine ärztliche Bescheinigung beigefügt, wonach die Klägerin in ihrem Gesamtzustand von den klimatischen Bedingungen und den intensiven physikalischen Maßnahmen deutlich profitiert habe. Kosten wie der Transfer zum Hotel und für ein geräumiges Zimmer seien krankheitsbedingt entstanden und nicht vermeidbar gewesen. Sie hätten einem erholsamen Reise- und Tagesablauf gedient.
Mit Bescheid vom 20.05.2016 half die Beklagte dem Widerspruch ab, soweit Flugkosten von insgesamt 1.062,- € im Erstattungsbetrag nicht berücksichtigt waren. Im Übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Die Klägerin habe nicht darauf vertrauen können, dass die bisherige Praxis beibehalten werde. Die Einführung fester Kriterien für die Bewilligung von Rehamaßnahmen diene der Vermeidung willkürlicher Entscheidungen und der Abgrenzung zu Kururlauben und Wellnessangeboten. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Geeignetheit und Wirtschaftlichkeit (§ 14 Nr. 1 Rili) sei der bei der ambulanten Rehamaßnahmen vom Vorstand bestimmte Tagessatz für Unterkunft und Verpflegung zur Erstattung zu bringen. Er lehne an den europäischen Hotelindex und entsprechende Erfahrungswerte der Beklagten an. Kosten für notwendige medizinisch-therapeutische Maßnahmen würden gesondert übernommen.
Die Klägerin hat am 02.06. 2016 Klage erhoben.
Zur Klagebegründung vertiefen ihre Prozessbevollmächtigten den Standpunkt, dass die Begrenzung erstattungsfähiger Rehakosten auf bestimmte Tagessätze der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage entbehre und nicht rückwirkend auf bereits gestellte Anträge angewandt werden dürfe. Die Wahl sei auf das barrierefreie Hotel in Ischia gefallen, weil sich das dortige Klima günstig auf die Arthrose der Klägerin und damit einhergehende Schmerzen auswirke, die sie in sämtlichen Gelenken habe. Außerdem werde - anders als in Deutschland - dort geschöpfter Fango für den ganzen Körper angeboten. Thermalschwimmbäder befänden sich ebenso wie das Meer zum Schwimmen in unmittelbarer Nähe. Das Gesundheitszentrum für die therapeutischen Anwendungen und der Arzt seien zu Fuß gut zu erreichen gewesen. Sie habe die Rehamaßnahme in die Ferienzeit legen müssen, da ihre Assistentin Schülerin sei. Im Übrigen bestehe für die Berücksichtigung eines Wirtschaftlichkeitsgebots kein Anlass. Es sei im ContStiftG nicht verankert.
Die Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 06.08.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20.05.2016 zu verpflichten, die weiteren Kosten für eine ambulante Rehabilitationsmaßnahme (Badekur) auf der Insel Ischia in Höhe von 2.184,- € zu erstatten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertieft die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden. Die mit dem Vorstandsbeschluss vom 02.07.2015 eingeführte Entscheidungspraxis fuße darauf, dass der Gesetzgeber Leistungen zur Deckung spezifischer Bedarfe nur für medizinische Bedarfe vorgesehen habe, die wegen der spezifischen Ausprägung der Conterganschädigung nicht von den Leistungskatalogen der Kassen erfasst seien. Dementsprechend präzisierten die Richtlinien den Begriff der spezifischen Bedarfe als medizinische Bedarfe.
Bei den geltend gemachten zusätzlichen Unterbringungs- und Verpflegungskosten für die Klägerin und ihre Begleitperson handle es sich nicht um einen spezifischen Bedarf in diesem Sinne, sondern um allgemeine Lebenshaltungskosten. Gehe man davon aus, dass die ambulante Maßnahme auf Ischia medizinisch geboten gewesen sei, fielen dabei auch Unterbringungskosten an. Sie bildeten jedoch nicht in beliebiger Höhe einen spezifischen Bedarf. Das ausgewählte, hochwertig ausgestattete Vier-Sterne-Hotel befinde sich im oberen Preissegment. Auf Ischia gebe es taugliche Hotels, für die der Tagessatz von 115,- € ausreiche. Die therapeutischen Maßnahmen könnten unabhängig davon durchgeführt werden, ob eine Unterbringung in einem höherwertigen Hotel erfolge. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die an den oberen Extremitäten geschädigte Klägerin ein größeres Zimmer benötige und auf Barrierefreiheit angewiesen sei. Im Übrigen sei das Hotel nicht nachweislich barrierefrei. In den Unterbringungskosten pauschal enthaltene T1. -Anwendungen bildeten keinen conterganbedingten medizinischen Mehrbedarf.
Selbst wenn man in Unterbringungs- und Verpflegungskosten einen spezifischen Bedarf sehe, stehe das Wirtschaftlichkeitsgebot, dem die Beklagte als öffentliche Stiftung unterliege, einer weitergehenden Erstattung entgegen. Dies zeige bereits der Verweis von § 15 Abs. 1 der Richtlinien auf die Beihilfevorschriften des Bundes, die ihrerseits in § 32 Abs. 1 auf § 7 Bundesreisekostengesetz Bezug nähmen. Diese Norm sehe einen geringen pauschalen Zuschuss zu Unterkunftskosten vor. Damit solle die im Einzelfall komplizierte Ermittlung ersparter häuslicher Aufwendungen oder eines Mehrwerts entfallen. Auch im Bereich der spezifischen Bedarfe würde eine Einzelfallprüfung der Wirtschaftlichkeit der Unterbringung für die Beklagte zu einem unwirtschaftlichen Aufwand führen. Dies rechtfertige die Festsetzung einer Tagespauschale. Die festgesetzte Höhe lehne sich zulässigerweise an den Kosten eines Mittelklassehotels in einem Kurort in Deutschland an. Zudem stünden die Unterbringungs- und Verpflegungskosten als aus Anlass des Therapiezwecks entstehende Nebenkosten in ihrer Höhe nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den Behandlungskosten. Die Beklagte verweist auf die Mehrkosten von fast 1.000,- €, mit der die Verschiebung der Reise um einen Tag verbunden gewesen sei.
Die bisherige großzügige Erstattungspraxis begründe keinen Vertrauensschutz zugunsten der Klägerin. Ein Rückwirkungsverbot gelte primär für Gesetze und greife nur bei abgeschlossenen Sachverhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten entscheidet das Gericht ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Das Gericht geht bei der Auslegung des Klageantrags davon aus, dass die Klägerin die Bescheide vom 06.08.2015 und vom 20.05.2016, die die Rechtsgrundlage für die Leistungsgewährung in Höhe von 5.892,- € bilden, nicht in vollem Umfang sondern nur insoweit anficht, als die Erstattung der bezifferten Klageforderung abgelehnt worden ist.
Die so verstandene Klage ist zulässig und begründet.
Die Weigerung der Beklagten, der Klägerin weitere 2.184,- € der Kosten für die streitbefangene Rehabilitationsmaßnahme zu erstatten, verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Insoweit ist der Bescheid vom 06.08.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20.05.2016 rechtswidrig (§ 113 Absatz 5 VwGO).
Der Klägerin steht ein Anspruch auf Leistungsgewährung von 2.184,- € nach § 13 Abs. 1, Abs. 6 ContStiftG in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes vom 26.06.2013 - ContStiftG a.F. - zu.
Ein Anspruch nach dieser Bestimmung ist nicht deshalb von vornherein ausgeschlossen, weil die Regelungen über Leistungen für spezifische Bedarfe contergangeschädigter Menschen mit dem 4. ContStiftÄndG mit Wirkung zum 01.01.2017 geändert wurden und Zahlungen fortan in Abhängigkeit vom Stiftungsvermögen ohne Einzelfallprüfung in Form einer Pauschale gewährt werden. Denn Ansprüche hinsichtlich bereits entstandener Bedarfe bleiben nach Auffassung der Kammer von der Gesetzesänderung unberührt,
vgl. VG Köln, Urteil vom 22.05.2018 - 7 K 6488/15 -, nicht rechtskräftig; Urteil vom 11.02.2019 - 7 K 15707/17 -.
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, bei der Verpflichtungsklage komme es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenverhandlung an. Die aktuelle Rechtslage ist nur zugrunde zu legen, soweit nicht Gründe des materiellen Rechts eine andere Betrachtung gebieten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 - 1 C 29.14 -.
Solche Gründe liegen etwa vor, wenn das Gesetz für das Entstehen eines Anspruchs an einen bestimmten Zeitpunkt anknüpft und ihm nicht zu entnehmen ist, dass der Anspruch bei rechtswidriger Nichterfüllung wegen einer späteren Änderung der Sach- und Rechtslage untergehen soll bzw. wenn sich Überleitungsvorschriften die Maßgeblichkeit früheren Rechts entnehmen lässt,
vgl. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 221, 226.
Hiervon ausgehend führen die Bestimmungen des 4. ContStiftÄndG nicht zu einem Rückbezug der Neuregelung auf Bedarfe aus dem davor liegenden Zeitraum. Die Übergangsvorschrift des § 24 ContStiftG sieht eine Anrechnung auf die Pauschalen neuen Rechts nur für solche nach dem ContStiftG a.F. bewilligten und nach dem 01.01.2017 ausgezahlten Leistungen vor, die zur Deckung spezifischer Bedarfe ab dem 01.01.2017 bestimmt sind. Das Gesetz misst danach dem Zeitpunkt des Bestehens des Bedarfs rechtserhebliche Bedeutung für die Frage der anzuwendenden Fassung bei. Im Umkehrschluss ist aus 24 ConstiftG abzuleiten, dass eine Anrechnung von Bedarfen, die bis zum 31.12.2016 entstanden sind, gerade nicht stattfindet. Die Regelung soll dem Vertrauensschutz der Betroffenen Rechnung tragen und lediglich ungerechtfertigte Begünstigungen durch eine Doppelfinanzierung vermeiden,
vgl. Begründung des Gesetzentwurfs des 4. ContStiftÄndG, BT-Drs. 18/10378, S. 17.
Unzweifelhaft ist der hier streitige Bedarf vor 2017 entstanden. Die Klägerin ging 2015 die Verpflichtung ein, die Kosten für die in diesem Jahr durchgeführte Rehabilitationsmaßnahme aufzuwenden. Auch die Zahlung selbst erbrachte sie noch in 2015.
Ob ein Anspruch besteht, richtet sich nach § 13 Abs. 1, Abs. 6 Sätze 1 und 3 ContStifG a.F. i.V.m. §§ 1, 4 Abs. 3, 13 ff. Richtlinien für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen vom 16.07.2013 - RL a.F. -. Aus § 13 Abs. 1 ConStifG a.F. ergibt sich, dass Leistungen zur Deckung spezifischer Bedarfe gleichwertig neben die Conterganrente, die Kapitalentschädigung und die jährliche Sonderzahlung treten. Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen vor, besteht im Rahmen der zur Verfügung gestellten Mittel grundsätzlich ein Anspruch.
Die mit der Klage noch geltend gemachten Kosten für den Ischia-Aufenthalt der Klägerin und einer Begleitperson dienen der Deckung spezifischer Bedarfe der Klägerin i.S.d. § 13 Abs. 1 ContStiftG a.F.
Das Gesetz enthält keine Definition des Begriffs spezifischer Bedarfe im Sinne des Conterganstiftungsrechts. Er ist für sich genommen zu unbestimmt, um einen einheitlichen und vorhersehbaren Gesetzesvollzug sicherzustellen. Der Begriff „spezifische Bedarfe“ ist für die hier fraglichen Altfälle anhand der Zielsetzung des Gesetzes zu interpretieren. Hierbei sind die RL a.F. Interpretationshilfe. Nach der gesetzlichen Vorgabe von § 13 Abs. 6 Satz 1 und 3 ContStifG a.F. sollten die Richtlinien insbesondere regeln, nach welchen Maßstäben Leistungen zur Deckung spezifischer Bedarfe zu bemessen waren und wie das Verfahren zur Gewährung dieser Leistungen auszugestalten war. Als bloße Verwaltungsvorschriften entfalten die Richtlinien jedoch nur innerhalb der leistungsgewährenden Verwaltung bindende Wirkung. Zwar dient eine Konkretisierung anhand der Richtlinien angesichts der Vielfalt möglicher individueller Bedarfe auch dem Interesse potentieller Leistungsempfänger an einem gleichmäßigen und vorhersehbaren Verwaltungshandeln. Jedoch sind die Verwaltungsvorschriften im Grundsatz für das Gericht nicht bindend. Da sie als sog. normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften auf die Interpretation eines unbestimmten Rechtsbegriffes zielen, unterliegen sie derselben Kontrolldichte wie der unbestimmte Rechtsbegriff selbst. Die Regelungen der RL a.F. können damit nur insoweit zur Versagung der Leistung herangezogen werden, als sie in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Ausgestaltung des Leistungstatbestandes stehen.
Der Begriff spezifischer Bedarfe ist durch die Besonderheiten des Conterganstiftungsrechts geprägt. Nach Auffassung der Kammer ist er weder mit dem sozialrechtlichen Heil- und Hilfsmittelbegriff identisch, noch ist er auf medizinische Bedarfe in einem engeren Sinne beschränkt. Wäre eine solche Eingrenzung gewollt gewesen, hätte es nahe gelegen, im ContStifG selbst auf die sozialrechtlichen Bestimmungen zu verweisen, bzw. nicht von spezifischen, sondern von medizinischen Bedarfen zu sprechen. Eine enge Interpretation des Begriffs machte vor dem Hintergrund des relativ großzügig ausgestatteten Budgets auch wenig Sinn, da ein erheblicher Teil derartiger Bedarfe bereits durch andere Kostenträger gedeckt ist und damit der Subsidiarität der Leistungen nach § 11 Nr. 2 ContStifG unterfiele. Von einem weiten Verständnis ging auch die Beklagte in ihrer Entscheidungspraxis zum Teil selbst aus,
vgl. VG Köln, Urteil vom 03.11.2015 - 7 K 1382/14 -.
Eine nicht auf medizinische Bedarfe und Hilfsmittel im Sinne des Sozialrechts beschränkte Interpretation des Begriffs entspricht zudem der Zielsetzung des 3. Änderungsgesetzes zum ContStifG vom 26.06.2013 (BGBl. I S. 1847). Mit den deutlichen Leistungsverbesserungen reagierte der Gesetzgeber auf den Erkenntnisfortschritt, der sich durch die Ergebnisse der vom Institut für Gerontologie der Universität Heidelberg durchgeführten Studie „Wiederholt durchzuführende Befragungen zu Problemen, speziellen Bedarfen und Versorgungsdefiziten von contergangeschädigten Menschen“ ergeben hat. Der Gesetzentwurf ging – gestützt auf die Ergebnisse dieser Studie – davon aus, dass die aktuelle Lebenssituation der contergangeschädigten Menschen durch die sehr schmerzhaften Auswirkungen der Behinderung mit Folge- und Spätschäden geprägt sei,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19.06.2014 - 10 C 1.14 -.
Insbesondere zur Milderung von Folgeschäden, die als solche nicht von der Conterganrente erfasst sind, verbietet sich daher eine zu enge Interpretation des Begriffs spezifischer Bedarfe.
Maßnahmen der Rehabilitation, insbesondere ambulante Kuraufenthalte, sind einschließlich der Mitnahme einer notwendigen Begleitperson bereits in § 14 Nr. 1 RL a.F. als spezifischer Bedarf angesprochen. An ihrer Einordnung als spezifischer Bedarf besteht dem Grunde nach kein Zweifel. Die Klägerin hat dargetan, dass sie sich während ihres Aufenthalts auf Ischia einer Kur unterzogen hat. Die ambulante Badekur war ihr für den genannten Zeitraum gerade wegen der thalidomidbedingten orthopädischen Beschwerden ärztlich verordnet worden. Mit der Zielsetzung, ihre körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zu stützen und so ein möglichst selbständiges Leben im Alltag zu gewährleisten, verfolgte die Maßnahme ein Anliegen, dass typischerweise mit Leistungen zur Deckung spezifischer Bedarfe verfolgt wird. Die Klägerin hat im Therapiezentrum des Hotels elf Mal Krankengymnastik, elf Thermalbäder und elf Fangoanwendungen erhalten. Dass ihr Aufenthalt danach ausgehend von seinem Gesamtgepräge als Kur und nicht als Wellness- oder sonstiger Urlaub einzuordnen ist, zieht auch die Beklagte nicht substantiiert in Zweifel.
Allerdings gebieten die Begrenztheit der zur Verfügung stehenden Mittel und der Grundsatz der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel die Feststellung, dass die geltend gemachten Aufwendungen dem spezifischen Bedarf dienen. Dies erfordert eine individuelle Bedarfsprüfung. Dem damit einhergehenden, als „unwirtschaftlich“ bezeichneten Verwaltungsaufwand konnte die Beklagte sich nicht durch die Einführung pauschaler Tagessätze für Kuren entziehen. Diese Vorgehensweise blendet unzulässig Art und Ausmaß der Schädigung sowie die sich daraus ergebenden Anforderungen an Kurort, -einrichtungen und -unterkunft aus. Der entsprechende Vorstandsbeschluss findet weder im Gesetz noch in den RL a.F. eine tragfähige Grundlage,
vgl. VG Köln, Urteile vom 26.03.2019 - 7 K 5596/16 - und - 7 K 3645/17 -.
Die Beklagte ist als öffentliche Stelle bereits nach allgemeinem Verfahrensrecht dem Untersuchungsgrundsatz unterworfen. Sie muss den Sachverhalt - unter Berücksichtigung der den Antragstellern obliegenden Mitwirkungslast - von Amts wegen ermitteln. Dabei hat sie alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen, vgl. § 22 ContStiftG i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -.
Darüber hinaus bringt das Fachrecht mit dem Begriff des „spezifischen Bedarfs“ in besonderem Maße zum Ausdruck, dass eine an den Bedürfnissen des Antragstellers orientierte Einzelfallprüfung vorzunehmen ist. Spezifisch ist ein Bedarf, wenn der Antragsteller gerade aufgrund der Beschaffenheit seiner thalidomidbedingten Einschränkungen auf den Bedarfsgegenstand angewiesen ist bzw. hiervon in besonderer Weise profitiert. Die Bedarfsprüfung hängt damit in erster Linie von der Art und Schwere der Behinderung, daneben von weiteren persönlichen Umständen und sonstigen Faktoren des jeweiligen Bedarfsgegenstandes ab, die sich einer Generalisierung entziehen,
vgl. VG Köln, Urteil vom 03.12.2018 - 7 K 9146/16 -.
Dass der Gesetzgeber bei der Leistungsgewährung zur Deckung spezifischer Bedarfe nach § 13 ContStiftG a.F. von dem Erfordernis einer individuellen Bedarfsprüfung ausging, bestätigt die im Gesetzesentwurf zum 4. ContStiftÄndG niedergelegte Motivation für eine Gesetzesänderung. Danach wollte man das bisherige System der individuellen Bedarfsbeantragung verlassen und einen Systemwechsel zur Pauschalierung dieser Leistungen vornehmen, um die bisher erforderlichen komplexen Einzelfallprüfungen und den damit verbundenen Verwaltungsaufwand für die Zukunft zu vermeiden,
vgl. BT-Drs. 18/10378, S. 2, 9, 15.
Die eindeutige gesetzlichen Vorgabe einer individuellen Bedarfsprüfung schließt es von vornherein aus, anhand der Richtlinien durch eine mehrschrittige Verweisung über die Beihilfevorschriften des Bundes und das für Dienstreisen von Bundesbeamten maßgebliche Bundesreisekostengesetz rechtsverbindlich zu dem gegenteiligen Ergebnis eines Pauschalsatzes zu gelangen. Daher ist nicht weiter darauf einzugehen, dass § 7 Bundesreisekostengesetz, auf den die Beklagte für ihren Standpunkt verweist, abweichend von dem reinen Tagessatzmodell die Erstattung von notwendigen Übernachtungskosten vorsieht.
Ausgangspunkt der danach erforderlichen individuellen Bedarfsprüfung ist das Vorbringen des Antragstellers. Ihn trifft die Darlegungslast für die ihn günstigen Umstände. Ihm obliegt es, bei der Ermittlung des Sachverhalts mitzuwirken und die ihm bekannten bzw. seiner Sphäre zuzuordnenden Tatsachen anzugeben, § 26 Abs. 2 S. 1 und 2 VwVfG. Hierzu gehört die substantiierte Erläuterung, dass er die geltend gemachten Mittel für Maßnahmen bzw. Gegenstände aufgewandt hat, die er aufgrund seiner thalidomidbedingten Einschränkungen benötigte. Macht der Antragsteller anhand seiner Darlegungen und Belege einen spezifischen Bedarf in einem bestimmten Umfang im Einzelnen glaubhaft, ist es Sache der Beklagten, konkrete günstigere Varianten der Bedarfsdeckung darzutun, die den Bedürfnissen des Antragstellers ebenso Rechnung tragen, wenn sie dem Antrag nicht stattgeben will. Das eröffnet wiederum dem Antragsteller die Möglichkeit, sich mit den Einwänden gegen seine Forderung näher auseinanderzusetzen.
Dies zugrunde gelegt, ist der mit der Klage noch geltend gemachte Betrag erstattungsfähig.
Grundsätzlich gehören zu den erstattungsfähigen Aufwendungen, die der Erfüllung des spezifischen Bedarfs der Kur dienen, neben den Kosten für ärztliche Leistungen und Anwendungen am Kurort notwendig auch nachgewiesene Reise-, Unterkunfts- und Verpflegungskosten. Aus diesen Kosten setzt sich der Pauschalreisepreis, der zur Erstattung angemeldet worden ist, zusammen.
Allerdings ist für die Mittel, die für die Pauschalreise aufgewandt wurden, nur insoweit ein spezifischer Bedarf zu erkennen, als sie den Preis der ursprünglich gebuchten Reise nicht übersteigen. Diese umfasste dieselben Reiseleistungen in dem Hotel N. T. S. T1. bei einer identischen Reisedauer, war aber um 934,- € günstiger als die eine Woche später gebuchte, angetretene und zur Erstattung angemeldete Reise. Eine besondere Notwendigkeit der Verschiebung um einen Tag, die allein die spätere Reise als bedarfsgerecht erscheinen ließe, ist nicht erkennbar. Dass die Klägerin von einer Schülerin begleitet wurde und deshalb an die Schulferien gebunden war, kann eine Verlagerung des Reisebeginns von einem Sonntag auf den sich anschließenden Montag nicht begründen. Hierauf ist indessen nicht weiter einzugehen, weil die Klägerin mit der Klage nur noch einen Erstattungsbetrag von 2.184,- € geltend macht. Dieser geht in der Summe mit der bereits gewährten Leistung nicht über den Preis der ursprünglich gebuchten Reise hinaus.
Aufgrund ärztlicher Verordnung ist davon auszugehen, dass ein spezifischer Bedarf für eine Kur gerade in Ischia bestand. Dort konnte die Klägerin die vorhandenen Thermalquellen für entsprechende Anwendungen nutzen und von den günstigen klimatischen Bedingungen profitieren. Der ärztlichen Verordnung ist weiter zu entnehmen, dass sie dabei aufgrund der Schwere ihrer Schäden auf eine Begleitperson angewiesen war. Die Klägerin hat auch dargetan, dass ein Aufenthalt im Hotel N. T. S. T1. in besonderen Maße geeignet war, die mit der Kur verfolgten Zwecke zu erreichen. Zwar ist in diesem Zusammenhang nicht erkennbar, inwieweit das Hotel barrierefrei eingerichtet ist und die Klägerin eine solche Ausstattung benötigt. Auch erschließt sich nicht ohne weiteres der Bedarf an einer besonderen Zimmergröße. Darauf kommt es indessen nicht an, weil die Klägerin mit dem Classic-Doppelzimmer bei einer Größe von 20 qm die preisgünstigste Zimmerkategorie gewählt hat. Ihren schriftlichen Darlegungen und den vorgelegten Unterlagen zufolge verfügt das Hotel über einen Thermalkurbereich mit eigenen Thermalgärten und Arztpraxis. Damit bot das Hotel eine Ausstattung, die es der Klägerin erlaubte, die gesamte Kurmaßnahme innerhalb der Anlage durchzuführen. Dieser Vorteil ist einem Kurerfolg zweifelsohne zuträglich. Die Klägerin hat entsprechend ärztlicher Verordnung im Therapiezentrum des Hotels Thermalbäder, Krankengymnastik und Fangoanwendungen sowie eine ärztliche Kontrolle wahrgenommen. Dass der Zugang zu den Thermaleinrichtungen im Pauschalpreis inbegriffen war, stellt sich als ein auf die Kurzwecke bezogener und damit spezifischer Vorteil dar, der zudem die Höhe der zu erstattenden Behandlungs- und Anwendungskosten begrenzt.
Die Beklagte hat günstigere Möglichkeiten der Bedarfsdeckung nicht konkret benannt. Mit der Behauptung, dass es auf Ischia vergleichbare Angebote zu deutlich günstigeren Preisen gebe, ist sie ihrer diesbezüglichen Darlegungslast unter Berücksichtigung der individuellen Verhältnisse der Klägerin ersichtlich nicht nachgekommen. Es fehlen jegliche Informationen, welche Unterkünfte mit Thermalkurbetrieb, eigenen Thermalgärten, Fango- und krankengymnastischen Anwendungen sowie ärztlicher Betreuung in dem fraglichen Zeitraum eine preiswertere Alternative geboten hätten. Dementsprechend kann die Beklagte der geltend gemachten Forderung auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Pauschalpreis decke neben Reise-, Unterkunfts- und Verpflegungskosten weitere, nicht spezifische, betragsmäßig aber nicht abtrennbare Leistungen ab.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 1, 4 Abs. 3, 13 ff. Richtlinien für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen vom 16.07.2013 - RL a.F. -. Aus § 13 Abs. 1 ConStifG
§§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr.11, 711 ZPO
§ 24 ContStiftG
§ 22 ContStiftG
§ 13 ContStiftG
§ 167 VwGO
§ 55a VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Absatz 5 VwGO
§ 13 Abs. 1, Abs. 6 ContStiftG
§ 13 Abs. 1 ContStiftG
§ 13 Abs. 6 Satz 1 und 3 ContStifG
§ 11 Nr. 2 ContStifG
§ 24 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 26 Abs. 2 S. 1 und 2 VwVfG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 K 6488/15
7 K 15707/17
1 C 29.14
7 K 1382/14
10 C 1.14
7 K 5596/16
7 K 3645/17
7 K 9146/16