Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-05, Aktenzeichen 1 A 2629/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:1205.1A2629.09.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des vollstreck¬baren Betrages abwenden, wenn nicht die Be¬klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des je¬weils zu vollsteckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Mit Bescheid des Bundesminsteriums der Verteidigung (BMVg) vom 19. September 2005 wurde der Kläger – damals noch im Amte eines Baudirektors (Besoldungsgruppe A 15) – vom Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung in den Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes (AA) abgeordnet, damit ihm von dort die Aufgaben des wehrtechnischen Attachés an der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Q. zugeteilt werden konnten. Gleichzeitig wurde dem Kläger mitgeteilt, der angesprochene Dienstposten sei mit der Besoldungsgruppe A 16 bewertet.
Nachdem der Kläger mit Bescheid des AA vom 12. Oktober 2005 der Deutschen Botschaft Q. ab dem 2. November 2005 zugeteilt worden war, mietete er zum 1. November 2005 eine Wohnung in T. , O. zu einem monatlichen Mietzins in Höhe von seinerzeit 4.050,00 Euro zuzüglich eines Tiefgaragenplatzes zu 270,00 Euro an. Nach der Beschreibung des Mietobjekts im Mietvertrag betrug die Wohnfläche 150 m²; sie umfasste neben dem Eingangs- und Wohn-/Essbereich 3 weitere (Schlaf-)Zimmer, 2 Bäder, ein separates WC, eine Küche und einen Kellerraum. Der Mietvertrag enthielt eine jährlich zum 1. November am Index I.N.S.E.E. orientierte Anpassungsklausel für den Mietpreis. Der Kläger beabsichtigte, die angemietete Wohnung zusammen mit seiner Ehefrau zu bewohnen, welche erst am 21. Januar 2006 in O. eintraf.
Auf seinen entsprechenden Antrag wurde dem Kläger ein Mietzuschuss nach § 57 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) damaliger Fassung im Rahmen der vom AA für Q. aufgestellten Mietobergrenzen bewilligt. Hinsichtlich der Frage, auf welche Mietobergrenze abzustellen ist, ist zwischen den Beteiligten das Berufungsverfahren 1 A 2628/09 anhängig, in dem der Senat mit Urteil vom heutigen Tage ebenfalls entschieden hat. Seit dem 1. März 2006 wurde dem Kläger ein Mietzuschuss auf der Basis der für die Besoldungsgruppen A 13 bis A 16 höchsten Mietobergrenze von 3.950,00 Euro gewährt. Der vereinbarten Staffelmiete Rechnung tragend wurde der (für den Mietzuschuss anzusetzende) Mietpreis mit Bescheiden vom 10. bzw. 24. Juli 2007 rückwirkend ab dem 1. November 2006 erhöht auf monatlich 4.039,00 Euro und für den Kfz-Stellplatz 257,00 Euro (Fiktivmiete 3.930,00 Euro x 2,77 % = 4.039,00 Euro bzw. Stellplatz fiktiv 250,00 Euro x 2,77 % = 257,00 Euro).
Mit weiterem, hier streitgegenständlichen Antrag vom 13. April 2007 beantragte der Kläger eine Neufestsetzung des Mietzuschusses unter dem Gesichtspunkt, dass die Mietobergrenzen für Q. mit Mietspiegel vom 1. April 2007 angehoben worden waren.
Diesen Antrag lehnte das Bundesamt für Wehrverwaltung (BAWv) durch Bescheid vom 18. April 2007 mit der Begründung ab, eine Fiktivmiete, wie sie dem hier gewährten Mietzuschuss zugrunde liege, könne nur angehoben werden, wenn sich die tatsächlichen Mieten allgemein oder in der überwiegenden Zahl der Mietverhältnisse am Dienstort erhöht hätten. Sei jedoch – wie im Fall des Klägers – zu teuer und/oder zu groß angemietet und deshalb die anerkannte Miete auf den zutreffenden Wert der Mietobergrenze festgesetzt worden, könne dieses allein in dem Verantwortungsbereich des Klägers liegende Handeln nicht zu einem späteren Zeitpunkt durch Anhebung der Fiktivmiete an die für Neuanmietungen geltende Mietobergrenze angepasst werden.
Gegen diesen ihm am 30. April 2007 ausgehändigten Bescheid erhob der Kläger am 25. Mai 2007 Widerspruch, mit dem er insbesondere geltend machte, aufgrund seiner Abordnung zum AA sei dessen Verwaltungspraxis anzuwenden. Da es im Bereich des AA üblich sei, Fiktivmieten nach Festsetzung eines neuen Mietspiegels entsprechend anzupassen, und da er durch die Beklagte zu keinem Zeitpunkt über eine andere Vorgehensweise in deren Geschäftsbereich informiert worden sei, habe er auf die entsprechende Aussage der Kanzlei der Botschaft Q. vertrauen dürfen.
Mit Widerspruchsbescheid des BAWv vom 9. Juli 2007 wurde der Widerspruch mit im Wesentlichen der folgenden Begründung zurückgewiesen: Der Kläger habe im maßgeblichen Zeitpunkt der Anmietung nicht die günstigste Möglichkeit der Wohnraumbeschaffung genutzt. Die angemietete Wohnung sei darüber hinaus auch schon nach der Zahl der vorhandenen Räume nicht angemessen, sondern zu groß. Durch die Festlegung der für den Dienstort spezifischen Mietobergrenzen habe der Dienstherr das unbestimmte Merkmal der Angemessenheit der Wohnung i. S. v. § 57 Abs. 1 BBesG unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten ausgestaltet. Die Mietobergrenzen seien regelmäßig, nämlich im Jahresabstand, entsprechend den örtlichen Gegebenheiten und der aktuellen Wohnungsmarktlage fortzuschreiben. Werde die Mietobergrenze wie hier überschritten, sei der Mietzuschuss auf der Grundlage der Miete für das preisgünstigste Vergleichsobjekt fiktiv festzusetzen. Das beziehe sich aber allein auf den Zeitpunkt des Einzuges bzw. denjenigen des Abschlusses des Mietvertrages. Miete der Betroffene wie in solchen Fällen zu groß und/oder zu teuer an, so könne dieses in seinem Verantwortungsbereich liegende Handeln nicht zu einem späteren Zeitpunkt ein "Hineinwachsen" in eine inzwischen angehobene Mietobergrenze rechtfertigen. Denn die neuen Mietobergrenzen würden nur für den Personenkreis gelten, der nach dem Stichtag (1. April des Kalenderjahres) eine Wohnung angemietet habe, also ausschließlich für Neuvermietungen, nicht aber für bereits bestehende Mietverhältnisse wie im Fall des Klägers. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Abordnung des Klägers in den Bereich des AA, denn hierdurch habe sich das für die Besoldungsleistungen maßgebliche Unterstellungsverhältnis nicht geändert. Das Mietzuschussrecht falle im Übrigen in den Bereich der gesetzesgebundenen Verwaltung. Schließlich könne sich der Kläger im vorliegenden Zusammenhang auch nicht mit Erfolg auf eine möglicherweise mangelhafte Beratung durch die Kanzlei der Botschaft berufen. Er habe nämlich jederzeit die Möglichkeit gehabt, sich die betreffenden Informationen durch Nachfragen im Bereich des BMVg bestätigen zu lassen.
Der Kläger hat am 2. August 2007 Klage erhoben. Zur Begründung hat er sein bisheriges Vorbringen vertieft und ergänzend u.a. darauf hingewiesen, dass nach den "Arbeitshinweisen zur Erstellung des Mietspiegels", die er von der Verwaltung der Deutschen Botschaft erhalten habe, die Mietobergrenzen entsprechend der aktuellen Wohnungsmarktlage (auch) unter Berücksichtigung der bestehenden Mietvereinbarungen festzusetzen seien.
Der Kläger hat in der (letzten) mündlichen Verhandlung erster Instanz ferner angegeben, dass sein Aufenthalt in Q. mit Ablauf des 27. Juni 2009 geendet habe.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des BAWv vom 18. April 2007 und den Widerspruchsbescheid vom 9. Juli 2007 abzuändern und die Beklagte zu verurteilen, ihm Mietzuschuss nach § 57 BBesG (a.F.) auf der Basis der mit Mietspiegel vom 1. April 2007 festgesetzten Mietobergrenzen für Q. zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat gleichfalls ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren vertieft bzw. ergänzt sowie klarstellend zum Ausdruck gebracht, dass nach der Praxis im Geschäftsbereich des BMVg (erst) mit der Beförderung des Klägers nach A 16 ein zusätzliches Zimmer (Arbeitszimmer) habe berücksichtigt werden können. Vor diesem Hintergrund sei die zwischenzeitlich erfolgte entsprechende Einstufung des Klägers in die Gruppe der verheirateten Beamten mit einem Kind zu sehen. Obwohl der Kläger die fragliche Wohnung ohne Kinder bewohne, habe er mit Blick auf die vorstehenden Gründe Anspruch auf ein zusätzliches Zimmer gehabt.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es ist dabei im Wesentlichen der Argumentation der Beklagten gefolgt, welche in der Sache auf ein Urteil des 12. Senats des OVG NRW vom 11. Mai 1995 – 12 A 3661/93 – zurückgeht, welches von dem ebenfalls sachlich einschlägigen Urteil des erkennenden Senats vom 9. Dezember 1991 – 1 A 914/89 – abweicht. Wegen der Einzelheiten wird auf die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils verwiesen.
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 28. Dezember 2011 zugelassenen Berufung führt der Kläger im Wesentlichen aus: Dem Verwaltungsgericht könne nicht darin gefolgt werden, dass die neuen Mietobergrenzen nur für Neuabschlüsse zugrunde zu legen seien. In diesem Sinne habe auch der erkennende Senat im Jahre 1991 entschieden und ein "Hineinwachsen" des Anspruchs auf Mietzuschuss in die Werte eines modifizierten Mietspiegels im Ergebnis zugelassen. Dem entspreche auch die "gelebte Verwaltungspraxis" im Geschäftsbereich des AA. Diese müsse unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung sonstige in gleicher Weise betroffene Dienststellen ebenfalls binden. Da die Funktion eines wehrtechnischer Attachés, was namentlich die Repräsentationsverpflichtungen betreffe, vergleichbaren Funktionen von Bediensteten des AA voll und ganz entspreche, gebe es keine sachliche Rechtfertigung für eine Ungleichbehandlung. Soweit die Beklagte außerdem nunmehr dahin argumentiere, die angemietete Wohnung sei von der Größe her unangemessen gewesen, treffe dies nicht zu. Es sei beispielweise nicht festgestellt und aufgezeigt worden, dass es in der fraglichen Zeit im Einzugsbereich von Q. überhaupt freie Wohnungen gegeben habe, die einerseits über einen repräsentativen und hinreichend großen Empfangsbereich bzw. Wohn-/Essbereich verfügt und andererseits nur wenige weitere Zimmer aufgewiesen hätten. Ein weiteres Zimmer in Gestalt eines Arbeitszimmers habe ihm nach der Praxis der Beklagten für den Streitzeitraum unstreitig zugestanden. Des Weiteren treffe auch die Auffassung der Beklagten nicht zu, dass die in dem Mietspiegel des AA abgebildeten, als Mietobergrenze gehandhabten Mietpreiswerte für "Altverträge" deshalb keine Bedeutung haben könnten, weil die im Rahmen dieser Verträge vereinbarten Mieten nicht die jeweils aktuelle Entwicklung am Markt wiedergäben. Dem sei zu widersprechen, denn auch bei den "Altverträgen" bleibe die aktuelle Marktentwicklung nicht außen vor. Das zeige auch sein eigener Fall, in dem von vornherein eine Staffelmiete vereinbart worden sei. Solle den Werten eines Mietpreisspiegels nicht ein "Sanktionscharakter" zukommen, gebe es nach allem keinen sachlichen Grund dafür, das Prinzip "einmal zu teuer, immer zu teuer" zugrunde zu legen, wenn es um die Höhe des Mietzuschusses nach § 57 BBesG gehe.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Wehrverwaltung vom 18. April 2007 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 9. Juli 2007 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 1. April 2007 bis zum Ende seiner Abordnung in Q. Mietzuschuss nach § 57 Abs. 1 BBesG a.F. auf der Grundlage der mit Mietspiegeln des Auswärtigen Amtes für Q. vom 1. April 2007, 1. April 2008 und 1. April 2009 für die jeweils betroffenen Teilzeiträume festgesetzten Mietobergrenzen in Höhe von 4.185,00 Euro bzw. 4.254,00 Euro bzw. 4.374,00 Euro für die Leerraummiete und jeweils 300,00 Euro für den Garagenplatz zu gewähren, jedoch nicht mehr als die jeweils gezahlte Miete.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Unter Bekräftigung ihrer schon im bisherigen Verfahren vertretenen Rechtsansicht macht sie im Wesentlichen geltend: In den Geschäftsbereich des AA abgeordnete Bedienstete des Geschäftsbereichs des BMVg würden weiterhin von der Bundeswehr besoldet und unterlägen damit in Besoldungsfragen (einschließlich Mietzuschuss) dem Regelwerk ihres Dienstherrn, also der dortigen Gesetzes- und Verordnungslage wie auch Erlasslage. Hiernach sei unter in den Verwaltungsvorschriften näher geregelten begrenzenden Voraussetzungen wohl ein allgemeiner Anstieg des Niveaus der "Altmieten" für den Mietzuschuss berücksichtigungsfähig, nicht aber das hier streitige allgemeine Hineinwachsen des Mietzuschusses in die Mietobergrenzen des Mietspiegels vorgesehen. Die fragliche Mietobergrenze bilde allein einen Maßstab dafür, ob die Miete für dienststellungs- und familiengerechten Wohnraum bezogen auf den Zeitpunkt der Anmietung generalisierend als notwendig und damit mietzuschussfähig anerkannt werden könne. Das stehe in keinem Zusammenhang mit einer Mieterhöhung bei bestehenden Mietverhältnissen. Letzteres werde auch daraus ersichtlich, dass eine Entspannung der Preise am Mietwohnungsmarkt und daran anknüpfende Absenkung der Mietobergrenzen ohne Bedeutung für die Berechnung des Mietzuschusses bei den bestehenden Mietverhältnissen bleibe. Im Übrigen wären die in Nr. 57.1.15 BBesGVwV enthaltenen Regelungen über Mieterhöhungen überflüssig, wenn bereits ein Anspruch des Besoldungsempfängers auf ein "Hineinwachsen" des Mietzuschusses in geänderte Mietobergrenzen des Mietspiegels bestünde.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte, der Gerichtsakte zu dem weiteren Verfahren des Klägers 1 A 2628/09 und der hierzu jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihm für seine Tätigkeit als militärtechnischer Attaché an der Deutschen Botschaft in Q. den Besoldungsbestandteil Mietzuschuss auf der Grundlage einer Mietobergrenze gewährt, die sich – unter Erhöhung der bisher geltenden Grenze – erst aus einer Fortschreibung des insoweit als Anknüpfungspunkt gehandhabten Mietspiegels des AA für einen nach der Anmietung der in Rede stehenden Wohnung liegenden Zeitpunkt bzw. Zeitraum ergibt. Der diesbezüglich ergangene Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Der hier – einen bestimmten Einzelaspekt betreffend – hinsichtlich der Grundlage für seine Berechnung streitige Mietzuschuss ist ein Bestandteil der Auslandsbesoldung der Bundesbeamten (§ 1 Abs. 2 Nr. 6, §§ 52 ff. des Bundesbesoldungsgesetzes, hier noch anwendbar in der im Streitzeitraum gültig gewesenen Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, BGBl. I S. 3020, im Folgenden: BBesG a.F.). Er ist geregelt gewesen in § 57 BBesG a.F., welcher inhaltlich dem heutigen § 54 BBesG entspricht.
Wegen des im Besoldungsrecht der Beamten geltenden Gesetzesvorbehalts (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG a.F.) kann der streitgegenständliche Anspruch dem Kläger nur dann zugesprochen werden, wenn er sich aus dem Gesetz selbst ergibt. In Konsequenz dessen können weder die zum Bundesbesoldungsgesetz erlassenen Verwaltungsvorschriften (BBesGVwV), bei welchen es sich nicht um normkonkretisierende, sondern um norminterpretierende Verwaltungsvorschriften handelt,
vgl. Senatsbeschluss vom 27. März 2007 – 1 A 1093/06 –, n.v.,
noch die in dem betroffenen Geschäftsbereich tatsächlich geübte Verwaltungspraxis – auch nicht im Wege einer Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG – weitergehende Besoldungsansprüche gewähren, die nicht schon in der einschlägigen Norm des Besoldungsgesetzes selbst angelegt, d.h. ihr jedenfalls im Wege der Auslegung zu entnehmen sind. Das gilt selbst dann, wenn – wie in dem hier einschlägigen Zusammenhang – bestimmte Detailaspekte des Normprogramms im Gesetz selbst keine ausdrückliche Regelung gefunden haben. Auf der anderen Seite ist die Auslandsbesoldung – und damit auch der Mietzuschuss nach § 57 Abs. 1 BBesG a.F. – Teil der Alimentation, die der Dienstherr ohne einen ihm insoweit eingeräumten Ermessensspielraum erbringen muss und auf deren Erhalt der Beamte einen Anspruch hat. Der Dienstherr darf dementsprechend mit seinen Besoldungsleistungen auch nicht hinter den einschlägigen gesetzlichen Vorgaben zurückbleiben.
Nach § 57 Abs. 1 BBesG a.F. – die weiteren Absätze der Vorschrift haben für den hier zur Entscheidung stehenden Sachverhalt keine Bedeutung – wird der Mietzuschuss gewährt, wenn die Miete für den als notwendig anerkannten leeren Wohnraum 18 vom Hundert der Summe aus Grundgehalt, Familienzuschlag der Stufe 1, Amts-, Stellen-, Ausgleichs- und Überleitungszulagen mit Ausnahme des Kaufkraftausgleichs übersteigt (Satz 1). Der Mietzuschuss beträgt (grundsätzlich) 90 vom Hundert des Mehrbetrages (Satz 2). Unter bestimmten Umständen wird nach Satz 3 ein höherer Mietzuschuss gewährt. So wird (u.a.) bei Beamten der Besoldungsgruppen A 9 und höher der volle Mehrbetrag als Mietzuschuss erstattet, wenn die Mieteigenbelastung 22 vom Hundert der Bezüge nach Satz 1 der Vorschrift übersteigt.
Zentrale Voraussetzung für den Anspruch auf Mietzuschuss – und namentlich für das, was als "Miete" (der Höhe nach) in die Berechnung einzustellen ist – ist nach der Vorschrift des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., dass der Wohnraum als notwendig anerkannt ist. Das Kriterium der Notwendigkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der zumindest im Grundsatz der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt.
Letzteres wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass das Gesetz hier den Begriff der Notwendigkeit mit demjenigen der Anerkennung verknüpft hat. Daraus ergibt sich nämlich zunächst nur, dass über die Frage der Notwendigkeit des Wohnraums innerhalb des Mietzuschussfestsetzungsverfahrens eine der Berechnung und Gewährung des Mietzuschusses vorgeschaltete (unselbstständige) Verwaltungsentscheidung zu treffen ist. Die Einräumung – zumal eines weit gefassten – originären Beurteilungsspielraums in Richtung auf den Inhalt des Tatbestandsmerkmals "notwendig" ist damit aber nicht denknotwendig verbunden. Sie kann allein aus der erforderlichen Anerkennung des gemessen an der inhaltlichen Vorgabe des Notwendigen mietzuschussfähigen Wohnraums letztlich entscheidend auch deswegen nicht abgeleitet werden, weil es – wie schon gesagt – dem Gesetzgeber und nicht der Verwaltung obliegt, jedenfalls die wesentlichen inhaltlichen Voraussetzungen der einzelnen Besoldungsarten und -bestandteile eigenverantwortlich festzulegen.
Auf der anderen Seite bietet die ergänzende gesetzliche Vorgabe, dass der mietzuschussfähige Wohnraum als solcher "anerkannt" sein muss, doch einen Anhalt dafür, dass – in einem allerdings engen, auf das unvermeidbar Erforderliche begrenzten Rahmen – der Verwaltung ein gewisser Beurteilungs und Entscheidungsspielraum verbleibt. Das betrifft die (insoweit unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung auch einer generalisierenden Verwaltungsregelung bzw. praxis fähige) Beurteilung von etwa durch die lokalen Verhältnisse oder Spezifika der betroffenen dienstlichen Aufgabe beeinflussten Belange oder aber Detailfragen untergeordneter Bedeutung und wird so von § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. von vornherein hingenommen.
Vgl. hierzu auch – allerdings den Aspekt der Begrenzung dieses Spielraums zu wenig herausstellend – Senatsurteil vom 9. Dezember 1991 – 1 A 914/89 –, RiA 1992, 320 = NWVBl. 1992, 253 = juris, Rn. 27.
Dies bezieht sich namentlich auf solche Aspekte der Notwendigkeit des benötigten Wohnraums (z.B. nach dessen Größe, Ausstattung und Lage), die wesentlich durch Erfordernisse des Dienstes bzw. der dienstlichen Stellung des Beamten (mit)bestimmt werden, wie im Falle des Klägers etwa durch dienstlich begründete Repräsentationspflichten, die dieser auch in den privaten Wohnräumen wahrnehmen musste. Insoweit obliegt es – freilich unter Beachtung des wesentlichen Inhalts des gesetzlichen Notwendigkeitserfordernisses – dem Dienstherrn, im Detail festzulegen, welche Größe und Ausstattung eine Wohnung haben muss, um den betreffenden dienstlichen Zwecken genügen zu können. Durch einen lokalen Bezug geprägte Vorgaben für eine vom finanziellen Aufwand her angemessene Mietwohnung können beispielsweise sog. Mietobergrenzen sein, auf deren Bedeutung nachfolgend noch näher eingegangen wird.
2. Der unbestimmte Gesetzesbegriff der Notwendigkeit (von Wohnraum), den § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. verwendet und von dem nach dem vorstehend Ausgeführten in erster Linie auszugehen ist, wenn zu beurteilen ist, ob im konkreten Fall ein Anspruch auf Mietzuschuss auf einer bestimmten Grundlage (wie hier einer bestimmten Miethöhe) besteht, bedarf einer Ausfüllung im Wege der Auslegung.
Die am Wortlaut orientierte Auslegung ergibt, dass die von dem Beamten angemietete Wohnung den Rahmen des Erforderlichen und Angemessenen einhalten muss, und zwar sowohl ausgehend von dessen individuellem Wohnraumbedarf, der sich namentlich aus der Größe seiner Familie ergibt, als auch ausgehend von den durchschnittlichen Lebensverhältnissen eines Beamten mit vergleichbarer Dienststellung sowie ggf. ergänzend der ausgeübten konkreten dienstlichen Funktion, soweit diese wie bei Botschaftsangehörigen Auswirkungen auf den (auch dienstlichen Zwecken mit dienenden) privaten Wohnbedarf hat. Jedenfalls unter Mitbeachtung des für die Verwaltung öffentlicher Mittel allgemein geltenden Sparsamkeitsgrundsatzes schließt der Notwendigkeitsbegriff dabei auch eine gemessen an der benötigten Größe und Ausstattung der Wohnung angemessene Höhe des Mietpreises ein. Mit anderen Worten: Der Wohnungssuchende muss eine bestehende Möglichkeit nutzen, preisgünstigen Wohnraum der benötigten Art und Größe anzumieten.
Dies entspricht zugleich dem Sinn und Zweck der Besoldungsleistung Mietzuschuss. Dieser geht dahin, dem Auslandsbediensteten die Anmietung einer angemessenen, auf die dienstliche Funktion im Ausland Rücksicht nehmenden Wohnung auch unter Berücksichtigung der im Ausland häufig deutlich höheren Mietkosten unter allen – örtlich zum Teil stark differierenden – Umständen zu ermöglichen und auf diese Weise eine dienstlich verursachte Mehrbelastung auszugleichen/abzugelten.
Vgl. etwa Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Lsbl. (Stand: September 2012), § 57 BBesG Rn. 2, auch unter Hinweis auf die amtliche Begründung zu § 6 RegE zum 2. BesVNG (BT-Drucks. 7/1906 S. 90).
Die Zielrichtung des Mietzuschusses beschränkt sich insofern auf den Ausgleich einer durch die Auslandstätigkeit dienstlich hervorgerufenen Mehrbelastung. Eine solcher dienstlicher Bezug besteht aber nur im Rahmen der Notwendigkeit des betroffenen Wohnraums. Wird diese Grenze von dem Betroffenen nicht eingehalten, so ist diese Entscheidung bei wertender Betrachtung dem Bereich seiner privaten Lebensgestaltung zuzurechnen.
Diese Auslegung des Gesetzes entspricht der Sache nach dem, was – zwar für die Gerichte nicht verbindlich, allerdings als (hier zutreffend aus § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. abgeleitete) Auslegungshilfe ergänzend berücksichtigungsfähig – in Nr. 57.1.3 BBesGVwV bestimmt worden ist. Danach ist notwendig der Wohnraum, welcher der Dienststellung des Besoldungsempfängers, der Zahl seiner in der Wohnung unterzubringenden unterhaltsberechtigten Familienangehörigen und des Dienstpersonals unter Berücksichtigung der örtlichen Lebensverhältnisse angemessen ist. Der Wohnraum darf zudem nur dann als notwendig anerkannt werden, wenn die günstigste Möglichkeit der Wohnungsbeschaffung genutzt worden ist.
Allerdings führt insbesondere die letztgenannte Anforderung bezüglich ihrer konkreten Feststellung gerade in Großstädten und Ballungsräumen häufig zu großen praktischen Schwierigkeiten. Diese Schwierigkeiten machen es unvermeidbar erforderlich in dem oben genannten Sinne, der Verwaltung einen gewissen, von der gesetzlichen Maßstabsnorm zugelassenen Spielraum dahin zu belassen, Mietobergrenzen gemessen an den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten im Detail (allgemein) näher zu bestimmen. Denn nur so kann eine u. U. aufwändige Einzelfallprüfung prinzipiell entbehrlich gemacht werden, ob es für den Beamten tatsächlich eine ggf. günstigere Anmietungsalternative angemessenen Wohnraums gegeben hat, was auch im Interesse des insoweit grundsätzlich nachweispflichtigen Beamten liegt.
Vor diesem Hintergrund ist Nr. 57.1.8 BBesGVwV zu sehen, wonach – mit Genehmigung der obersten Dienstbehörde oder der zuständigen Oberbehörde – im Rahmen des Festsetzungsverfahrens Mietobergrenzen für dienststellungs- und familiengerechten Wohnraum festgelegt werden können, innerhalb derer die Mieten generell als mietzuschussfähig anerkannt werden (Absatz 1). Diese Grenzen sind entsprechend der aktuellen Wohnungsmarktlage unter Berücksichtigung der bestehenden Mietvereinbarungen von Angehörigen deutscher Dienststellen am ausländischen Dienstort und verwertbarer Wohnungsangebote von Maklern und/oder Privatpersonen in angemessenen Wohngegenden festzulegen (Absatz 2). Als angemessen gilt dabei eine Wohngegend, in der üblicherweise auch Angehörige des Gastlandes und Bedienstete anderer Länder mit etwa vergleichbarem Einkommen wohnen und die in zumutbarer Entfernung zur Dienststelle liegt (Absatz 3). Die Mietobergrenzen sind den betreffenden Verwaltungsvorschriften zufolge regelmäßig im Jahresabstand entsprechend den örtlichen Gegebenheiten und der aktuellen Wohnungsmarktlage (z.B. gesetzliche Mieterhöhungstermine) fortzuschreiben (Absatz 5).
Mietobergrenzen in dem genannten Sinne sind hier in Gestalt der für den Dienstort Q. vom AA aufgestellten und jährlich fortgeschriebenen Mietspiegel festgelegt worden; diese werden auch im Geschäftsbereich des BMVg grundsätzlich anerkannt. Dabei differenzieren die Mietspiegelsätze einerseits nach Besoldungsgruppen/Dienststellung und andererseits nach der Familiengröße. Das trägt dem Inhalt des Gesetzes prinzipiell hinreichend Rechnung und hält sich als nähere Ausgestaltung im Detail innerhalb des der Verwaltung in begrenztem Maße zukommenden Ausgestaltungsspielraums. Die oberste Dienstbehörde hat sich durch die Aufstellung bzw. Anerkennung und Anwendung von Mietobergrenzen der in Rede stehenden Art im Wege antizipierter Festlegung dahin gebunden, solche Mieten, welche die Mietobergrenzen (Mietspiegelsätze) nicht überschreiten, generalisierend als günstigste Möglichkeit der Wohnraumbeschaffung anzuerkennen. Dem liegt die Vermutung zugrunde, dass in solchen Fällen im Sinne des § 57 Abs. 1 Satz 1 "notwendiger" Wohnraum angemietet wurde. Gegen eine derartige Praxis ist von Rechts wegen prinzipiell nichts zu erinnern.
Vgl. Senatsurteil vom 9. Dezember 1991 – 1 A 914/89 –, a.a.O. und juris, Rn. 28.
Die Feststellung der grundsätzlichen Vereinbarkeit des Systems der Mietobergrenzen mit dem geltenden Recht besagt allerdings noch nichts für die hier im Zentrum des Streits stehende Frage, ob in Bezug auf ein in der Vergangenheit bereits eingegangenes Mietverhältnis, für das ein Mietzuschuss gezahlt wird, allein der Umstand der im Wege jährlicher Fortschreibung erfolgenden Anpassung der Zahlenwerte der Mietobergrenzen auch eine Anpassung der Berechnungsgrundlage für den Mietzuschuss (für die Zukunft) zur Folge hat. Das ist auf der Grundlage des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu verneinen, ohne dass der Beklagten hinsichtlich dieser Frage, welche letztlich eine solche des zutreffenden Beurteilungszeitpunktes ist, ein eigener Entscheidung-/Anerkennungsspielraum eingeräumt werden kann.
Die Betrachtung der Notwendigkeit von Wohnraum erfordert einen Vergleich zwischen den verschiedenen auf dem Wohnungsmarkt verfügbaren Wohnraumangeboten. Ein solcher Vergleich ist zum einen in inhaltlicher Hinsicht anhand der vorstehend aufgeführten Kriterien zur Wohnungsgröße und lage vorzunehmen. Ein inhaltlicher Vergleich ist aber nicht isoliert möglich; er muss sich vielmehr zum anderen auch auf einen bestimmten, übereinstimmenden Zeitpunkt – den Vergleichszeitpunkt – beziehen.
Im Rahmen der Vorschrift des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. ist dies grundsätzlich der Zeitpunkt der Anmietung derjenigen Wohnung, um deren Beurteilung/Anerkennung als notwendiger Wohnraum es in dem konkreten Fall geht. Liegt dieser Zeitpunkt (deutlich) vor demjenigen des Dienstbeginns am Auslandsdienstort, so kann ggf. auch auf den Zeitpunkt des Dienstbeginns abzustellen sei, dies aber letztlich wohl nur dann, wenn der betroffene Beamte aus der Sicht eines objektiven Betrachters den Mietvertrag gemessen am Beginn seiner Auslandstätigkeit "verfrüht" geschlossen hat.
Vgl. in diesem Zusammenhang – beide Zeitpunkte erörternd – Senatsurteil vom 18. September 1985 – 1 A 2831/83 –, n.v. (juris, nur LS).
Das bedarf hier am Ende keiner Vertiefung und Entscheidung, weil beim Kläger der Beginn seines Dienstes in Q. und die Anmietung der Wohnung praktisch zeitlich zusammenfielen. Auch geht es hier nicht um die Alternative Anmietung oder Dienstbeginn, auch nicht um den Beginn des Mietzeitraums, sondern mit dem "Inkrafttreten" einer neuen Mietobergrenze um einen ganz anderen, mit dem Mietverhältnis in keinerlei unmittelbarem Zusammenhang stehenden Zeitpunkt.
Durchbrechungen des für die Prüfung und Anerkennung der Notwendigkeit des Wohnraums hiernach maßgeblichen Zeitpunkts im Sinne der Abkehr von einer rein statischen Betrachtung der Anerkennungsvoraussetzungen (nur) bei Anmietung der Wohnung sind zwar nicht generell ausgeschlossen. Sie bedürfen allerdings einer besonderen Rechtfertigung, die sich in dem gegebenen Zusammenhang allein aus für die rechtliche Bedeutung des Mietzuschusses wesentlichen Änderungen in den persönlichen oder dienstlichen Ausgangsdaten bzw. den konkreten Bedingungen des betroffenen Mietverhältnisses, nicht aber schon aus sonstigen (allgemeinen) Veränderungen des sich ständig im Fluss befindlichen Mietwohnungsmarktes ergeben kann. Um der Zielsetzung des Mietzuschusses für die gesamte Dauer seiner Gewährung genügen zu können, müssen sich insbesondere während dieses Zeitraums eintretende etwaige Änderungen in den individuellen Verhältnissen des Auslandsbediensteten (wie beispielsweise die Aufnahme eines zusätzlichen Familienmitgliedes in die Wohnung) auf den notwendigen Wohnungsbedarf und damit zugleich auf die Berechnungsgrundlage für den Mietzuschuss auswirken können. Gleiches gilt, wenn der betroffene Beamte während dieses Zeitraums eine neue Funktion zugewiesen bekommt, welche erst einen gesteigerten Wohnungsbedarf (z.B. zusätzliches Zimmer oder größeres Wohn-/Esszimmer) auslöst.
Vgl. dazu, dass es in diesem Zusammenhang auf die wahrgenommene Funktion (funktionelles Amt) und nicht das Statusamt ankommt, das Senatsurteil gleichen Rubrums vom heutigen Tage mit dem Aktenzeichen 1 A 2628/09, demnächst in NRWE und juris.
Als Änderungsposten für den Mietzuschuss berücksichtigungsfähig muss schließlich auch eine während des Miet- und Bezugszeitraums konkret eintretende (rechtmäßige) Erhöhung des Mietpreises für eine ursprünglich vom Dienstherrn als notwendig anerkannte Wohnung sein.
Demgegenüber lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen, dass der Dienstherr in Ausfüllung des Begriffs der Anerkennung von gemietetem Wohnraum als im Sinne des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBG a.F. "notwendig" auch solche Umstände, die zu keiner Veränderung des individuellen Bedarfs an Wohnraum bzw. der Bedingungen des konkreten Mietverhältnisses führen, sozusagen fortlaufend "unter Kontrolle halten" muss, um ggf. auch insoweit eine Anpassung des Mietzuschusses vornehmen zu können. Denn dies würde den grundsätzlich maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt für die Prüfung der Grundlagen für die Gewährung des Mietzuschusses ohne hinreichend triftigen Grund verändern. Um derartige Umstände handelt es sich aber bei den hier streitbefangenen Mietobergrenzen des Mietspiegels Q. des AA. Diese sind nämlich – wie schon gesagt – nur ein probates Hilfsmittel der Verwaltung bei der (abgrenzenden) Feststellung, ob eine von dem Auslandsbediensteten gemietete Wohnung bezogen auf den Beurteilungszeitpunkt der Anmietung noch als notwendig anerkannt werden kann oder aber im Sinne der aus Sparsamkeitsgründen gebotenen Nutzung der günstigsten Gelegenheit schon "zu teuer" ist.
Dabei wird eine nachträgliche Überprüfung und Anpassung des Mietzuschusses anhand der in einem fortgeschriebenen Mietspiegel festgelegten Mietobergrenzen namentlich nicht durch das nachvollziehbare Interesse des betroffenen Beamten gerechtfertigt, dass etwaige nachteilige Veränderungen in seinem konkreten Mietverhältnis wie insbesondere Erhöhungen der Miete zumal dann, wenn sie sich in einem am Dienstort üblichen Rahmen halten, aus Gründen der Alimentation und Fürsorge des Dienstherrn nicht zu seinen privaten Lasten gehen können. Denn zum einen ändern sich die Konditionen des konkret in Rede stehenden Mietvertragsverhältnisses durch die bloße Fortschreibung der hier in Rede stehenden Mietobergrenzen nicht. Zum anderen wird der Betroffene insoweit schon in anderer Weise hinreichend geschützt, nämlich durch die von der Beklagten – u.a. auch im Fall des Klägers – auf entsprechenden Antrag praktizierte Anhebung der der Berechnung des Mietzuschusses zugrunde gelegten Miethöhe um einen prozentualen Faktor, welcher die Mietentwicklung der sog. Bestandsmieten/"Altmieten" in dem betreffenden Zeitraum nachzeichnet.
Dies betrifft gerade auch Fälle wie den des Klägers, in welchen bei Anmietung des Wohnraums die seinerzeit für den Betroffenen gültige Mietobergrenze überschritten wurde und deswegen nur eine "fiktive Miete" als notwendige Mietkosten anerkannt werden konnte. In zutreffender Auslegung der gesetzlichen Maßstabsnorm finden sich insoweit in Nr. 57.1.15 Abs. 3 und 4 BBesGVwV konkretisierende Bestimmungen, denen sinngemäß zu entnehmen ist, dass eine fiktive Miete nur unter bestimmten, sachlich-inhaltlich an die Mietpreisentwicklung in dem konkreten Mietverhältnis und zusätzlich bei der Mehrzahl der übrigen bestehenden Mietverhältnisse erhöht werden kann. Dies schließt eine Lösung in Gestalt des hier vom Kläger erstrebten (automatischen) "Hineinwachsens" seines Anspruchs auf Mietzuschuss in eine fortgeschriebene Mietobergrenze mittelbar mit aus. Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass auf der Grundlage der – die Maßstabsnorm ebenfalls zutreffend auslegenden – Regelung der Nr. 57.1.3 Abs. 2 BBesGVwV selbst im Falle eines Wechsels in eine teurere Wohnung während des Bezuges von Mietzuschuss Regelungen gelten, denen zufolge für die von diesem Zeitpunkt an berücksichtigungsfähige Miethöhe jedenfalls nicht voraussetzungslos an die Verhältnisse im Zeitpunkt des Wohnungswechsels angeknüpft werden kann. Wenn aber hiervon ausgehend selbst im Falle eines Wohnungswechsels zumindest nicht generell die in jenem Zeitpunkt geltende, ggf. für den Betroffenen günstigere Mietobergrenze für die nachfolgende Zeit zur Anwendung gelangt, so kann mit Blick auf die im Zweifel vom Gesetzgeber beabsichtigte Systemgerechtigkeit erst recht nichts anderes gelten, wenn jemand wie der Kläger in einer ursprünglich "zu teuer" angemieteten Wohnung wohnen geblieben ist.
3. Schließlich ist die Regelung des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. auch nicht verfassungskonform dahin auszulegen, dass sie ein "Hineinwachsen" bestehender Mietverträge in einen durch Fortschreibung angehobenen Mietspiegel zuließe. Das wäre nur dann der Fall, wenn die hier (unter 2.) vertretene Auslegung gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstieße. Das ist jedoch nicht der Fall. Die in diesem Zusammenhang allenfalls in Betracht zu ziehende Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG liegt im Ergebnis nicht vor. An der in seinem Urteil vom 9. Dezember 1991 – 1 A 914/89 – insoweit noch vertretenen anderen Auffassung hält der Senat nach erneuter Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht mehr fest.
Nach ständiger Rechtsprechung kommt dem Gesetzgeber bei der Regelung der Beamtenbesoldung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG ein verhältnismäßig weiter Gestaltungsspielraum zu, innerhalb dessen sehr unterschiedliche Gestaltungen rechtlich möglich und allein politisch zu verantworten sind. Der Gesetzgeber hat die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG überschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist; mit anderen Worten, wo ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 – 2 BvL 4/83 –, BVerfGE 71, 39 = DÖD 1986, 25 = juris, Rn. 50 f.; BVerwG, Beschluss vom 18. September 2007 – 2 B 27.07 –, juris, Rn. 10, und Urteil vom 1. September 2005 – 2 C 24.04 –, NVwZ 2006, 352 = juris, Rn. 21 f.; OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2006 – 21 A 4945/04 –, ZBR 2007, 351 = juris, Rn. 52 ff.; ferner Senatsurteil vom 26. September 2012 – 1 A 2699/10 –, juris, Rn. 44 = NRWE.
a) Der Kläger wird auf der Grundlage der Auslegung des Gesetzes durch den Senat im Verhältnis zu Besoldungsempfängern im Auslandsdienst, die eine Wohnung am Dienstort später als er neu anmieten und deren Mietzuschuss auf der Grundlage der im Anmietungszeitpunkt bereits geltenden (häufig höheren) Mietobergrenzen eines neueren Mietspiegels des AA berechnet und gewährt wird, nicht ungerechtfertigt ungleich i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG behandelt.
Die hier zu vergleichenden Lebenssachverhalte unterscheiden sich darin, dass in der einen Fallgruppe (derjenigen des Klägers) die Bewilligung der angemessenen Mietbelastung des Auslandsbediensteten während eines bereits eingegangenen und noch fortgeführten Mietverhältnisses in Bezug auf Wohnraum in Rede steht, wohingegen die andere Fallgruppe kennzeichnet, dass es um den Bemessungsfaktor für die Angemessenheit der Miete für ein neu eingegangenes Mietverhältnis geht. Es überschreitet in diesem Zusammenhang den Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers bzw. Dienstherrn nicht, wenn dieser für die Beurteilung der Notwendigkeit des Wohnraums in der ersten Fallgruppe nicht die jeweils aktualisierte Mietobergrenze zu Grunde legt. Denn es gibt keinen allgemeinen Erfahrungssatz, dass – bezogen auf die zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehende Wohnungsmarktlage – eine frei ausgehandelte Neumiete in ihrer Höhe typischerweise dem entspricht, was ein Mieter zu zahlen hat, der eine vergleichbare Wohnung schon in der Vergangenheit angemietet hatte. Das gilt auch dann, wenn diese Anmietung unter einem damals – Neuvermietungen betreffend – noch niedrigeren Mietpreisniveau stattfand. Denn abgesehen davon, dass Mietpreiserhöhungen in vielen Ländern zum Schutz der Mieter von bestimmten, in der Regel einschränkenden Voraussetzungen abhängen (siehe etwa für das heimische Recht §§ 558 ff. BGB), unterliegt es im Einzelfall der Dispositionsfreiheit des Vermieters, ob und ggf. in welchem Umfang er gegenüber einem ihm bekannten (und ggf. "bewährten") Mieter eine tatsächlich Mietpreiserhöhung in einem bestehenden Mietverhältnis über Wohnraum vornimmt und durchzusetzen versucht.
Vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 11. Mai 1995 – 12 A 3361/93 –, n.v., UA Seite 8; zu der nach der allgemeinen Lebenserfahrung gerechtfertigten Annahme, dass Vermieter im Rahmen eines bestehenden Mietverhältnisses bei Mietanhebungen zurückhaltender sind als bei einer Neuvermietung, auch den Senatsbeschluss vom 13. Januar 2006 – 1 A 602/04 –, juris, Rn. 9 = NRWE, Rn. 10.
Ist wie im Fall des Klägers eine Anpassung des Mietpreises unter Anbindung an einen bestimmten Index vertraglich sogleich mit vereinbart worden (sog. Staffelmiete), ergibt sich nicht durchgreifend etwas anderes. Denn auch und gerade mit Blick hierauf erscheint es ohne Weiteres sachgerecht, den durch den Mietzuschuss nach § 57 BBesG a.F. auszugleichenden besonderen Aufwand im Ausland tätiger Besoldungsempfänger durch die Höhe der Auslandsmieten an dem Faktor auszurichten, um den sich die Bestandsmieten (und nicht auch die Neumieten bzw. die Mieten insgesamt) in einem bestimmten Zeitraum überwiegend bzw. durchschnittlich erhöht haben.
Es ist namentlich nicht durch eine am Gerechtigkeitsgedanken ausgerichtete Betrachtung zwingend gefordert, in diesem Zusammenhang, wie es der Kläger begehrt, für beide in Rede stehenden Vergleichsgruppen die in den jeweils aktuellen Mietspiegeln des AA niedergelegten Mietobergrenzen als objektiven Maßstab für die Angemessenheit sowohl einer Neu- als auch einer Bestandsmiete zugrunde zu legen. Auch unter Berücksichtigung dessen, dass die betreffenden Mietspiegel sich nicht ausschließlich an statistischen Werten des Wohnungsmarktes für Neuvermietungen orientieren dürften,
vgl. in diesem Sinne aber OVG NRW, Urteil vom 11. Mai 1995 – 12 A 3661/93 –, n.v., UA Seite 7/8,
sondern daneben jedenfalls in gewissem Umfang auch die Entwicklung der bestehenden Mietverhältnisse der Angehörigen deutscher Dienststellen am ausländischen Dienstort einbeziehen (sollen),
siehe Nr. 57.1.8 Abs. 2 BBesGVwG sowie Nr. 4 der "Arbeitshinweise zur Erstellung des Mietspiegels", Anlage 1 zum SS des Klägers vom 17. Dezember 2007,
sind die darin enthaltenen Mietobergrenzen im praktischen Ergebnis jedenfalls wesentlich auch durch den Wohnungsmarkt der Neuvermietungen geprägt. Nach den Ausführungen der Beklagten im Berufungszulassungsverfahren (Schriftsatz vom 28. Januar 2010, Seite 5) wird für die Festlegung der Mietobergrenzen ein Durchschnittswert der Neuanmietungen des jeweils letzten Jahres mit den statistischen Teuerungswerten kombiniert, um so ein möglichst realistisches Bild der jeweils aktuellen Wohnungsmarktlage zu erlangen. Gerade der vorliegende Fall zeigt im Übrigen, dass das "Hineinwachsen" des Anspruchs auf Mietzuschuss in einen geänderten Mietspiegel vom Kläger (weiterhin) als ein erstrebenswertes Ziel angesehen wird, obwohl ihm für den dem Mietzuschuss zugrunde zu legenden Mietpreis außerhalb dieses Verfahrens bereits eine prozentuale Erhöhung u.a. durch Bescheide vom 10./24. Juli 2007 zugestanden wurde. Dieses Bestreben verdeutlicht ergänzend, dass die hier streitige Orientierung an den Mietobergrenzen vom Kläger offenbar als günstiger angesehen wird als das System der prozentualen Erhöhung der Mietpreise von Bestandsmieten. Dem kann aber im Wesentlichen nur zugrunde liegen, dass der überschießende, mit dem vorliegenden Verfahren erstrebte finanzielle Vorteil letztlich der Einbeziehung des Wohnungsmarktes für Neuvermietungen in die bei der Festlegung der Mietobergrenzen angestellte Gesamtbetrachtung geschuldet und dieser Vorteil zugleich nicht unbedeutend ist.
Davon ausgehend ist es im Ergebnis jedenfalls nicht sachwidrig, sondern im Rahmen des dem Gesetzgeber zukommenden Gestaltungsspielraums gut vertretbar, wenn § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. in der hier vertretenen Auslegung zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nur Raum dafür lässt, von Auslandsbediensteten zu Beginn ihrer Auslandsverwendung angemietete Wohnungen – verwaltungspraktikabel – an den jeweils aktuellen Mietpreisobergrenzen zu messen.
b) Der Kläger erleidet eine gemessen an Art. 3 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung des Weiteren auch nicht dadurch, dass ein sozusagen automatisches "Hineinwachsen" seines Anspruchs auf Mietzuschuss in eine nach der Anmietung der Wohnung geänderte Mietobergrenze auch deswegen nicht möglich ist, weil in seiner Fallgruppe der Berechnung des Mietzuschusses eine "fiktive Miete" i.S.d. Nr. 57.1.15 BBesGVwV zugrunde liegt. Das Gesetz musste die solchermaßen betroffene Gruppe nicht von Verfassungs wegen in jeder Hinsicht mit der Gruppe von Auslandsbediensteten gleich behandeln, die von Anfang an eine Wohnung in den Grenzen des Notwendigen und (darin eingeschlossen) der Höhe nach Angemessenen angemietet hatte und bei der infolgedessen von vornherein kein Bedarf für die Festsetzung einer Fiktivmiete bestand.
Zweck des Besoldungsbestandteils Mietzuschuss ist es, wie schon ausgeführt, einen Ausgleich für einen bestimmten, dienstlich veranlassten Mehraufwand zu gewähren, der den im Ausland in der Regel höheren Aufwand für die Unterkunft des Beamten abdecken soll. Dies bezweckt § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. allerdings nur insoweit, als dabei die Grenze der Notwendigkeit und Angemessenheit eingehalten wird. Ein diese Grenze übersteigender Aufwand ist dementsprechend der Sphäre der privaten Lebensgestaltung des Beamten zuzuordnen. Vor diesem Hintergrund macht es bei wertender Betrachtung des jeweiligen Lebenssachverhalts einen Unterschied, ob zu einem bestimmten Zeitpunkt nominal der Höhe nach gleiche Mietkosten (jedenfalls in dem die Entwicklung der Bestandsmieten überschießenden Anteil) dadurch entstehen, dass von Anfang an zu groß oder zu teuer angemietet wurde und danach für einen gewissen Zeitraum der Mietpreis konstant geblieben ist, oder aber dadurch, dass von vornherein unter Einhaltung der zu dem betreffenden Zeitpunkt geltenden Mietobergrenze als notwendig anerkannter Wohnraum neu angemietet wurde, also nach der typisierenden Vorgabe des Mietspiegels auch nicht günstiger angemietet werden konnte/musste. Es ist deswegen nicht sachwidrig, sondern wird von dem bereits angesprochenen Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers bzw. Dienstherrn umfasst, den Vergleich der tatsächlichen Verhältnisse nicht ausschließlich in Bezug auf die Gegebenheiten in dem betreffenden (gleichen) Zeitpunkt anzustellen, sondern auch die unterschiedliche Entwicklung der Verhältnisse bis zu diesem Zeitpunkt einzubeziehen und diesen Umstand wie geschehen besonders zu gewichten.
c) Der Kläger wird ferner nicht dadurch in seinem subjektiven Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, dass einerseits das "Hineinwachsen" seines Anspruchs auf Mietzuschuss in einen nachträglich durch Fortschreibung geänderten Mietspiegel nach § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. in der hier vertretenen Auslegung ausgeschlossen ist, andererseits aber – wie oben schon dargestellt – andere Veränderungen, wie etwa hinsichtlich der Größe der Familie oder der Dienststellung (geänderte Funktion), noch nachträglich für den Mietzuschuss Berücksichtigung finden können.
Vgl. in diesem Zusammenhang, allerdings mit anderem Ergebnis, Senatsurteil vom 9. Dezember 1991 – 1 A 914/89 –, a.a.O. und juris, Rn. 35.
Insoweit hat man sich zu vergegenwärtigen, dass die hier in Rede stehende Versagung des "Hineinwachsens" nicht gleichgesetzt werden kann mit einer vollständigen Nichtberücksichtigung von nachträglichen Änderungen des Mietniveaus am Dienstort. Wie schon dargelegt, sieht vielmehr die gesetzliche Grundlage in Verbindung mit der Verwaltungspraxis der Beklagten für angemessen und ausreichend zu erachtende Reaktionsmöglichkeiten auf allgemein zu verzeichnende Mietsteigerungen bei den Bestandsmieten der Auslandsbediensteten durchaus vor. Deshalb geht es hier nicht um das "Ob", sondern (nur) um das "Wie" der Berücksichtigung geänderter Umstände, in Bezug worauf dem Besoldungsgesetzgeber ein grundsätzlich weiter Gestaltungsspielraum zuzugestehen ist. Was im Besonderen die Änderung/Fortschreibung der Mietobergrenzen im Mietspiegel des AA als geänderten Sachumstand betrifft, ist nach dem Vorstehenden im Übrigen davon auszugehen, dass diese Festlegungen zumindest nicht in erster Linie die Entwicklung der Bestandsmieten widerspiegeln.
d) Was die Zufälligkeit des Zeitpunktes betrifft, zu dem die Tätigkeit des Beamten am ausländischen Dienstort beginnt bzw. zu dem er an diesem Ort eine Wohnung anmietet – dieser Zeitpunkt kann je nach dem in dem Geltungszeitraum noch des bisherigen oder schon eines neuen, fortgeschriebenen Mietspiegels liegen –, unterscheidet sich dies im Kern nicht von Härten und Friktionen, die beispielsweise durch Stichtagsregelungen entstehen und die der Beamte hinsichtlich der Regelung seiner Besoldung gemessen an Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich hinzunehmen hat. Dass sich die Mietobergrenzen des Mietspiegels nur in gewissen – dabei festliegenden und insofern bekannten – Zeitabständen ändern, beruht auf hinreichenden Sachgründen der Verwaltungspraktikabilität. Dass hiervon ausgehend Beamte, die in geringem zeitlichen Abstand gemietet haben, ggf. einen unterschiedlich hohen Mietzuschuss erhalten, ist systemimmanent und bietet keine Grundlage dafür, dass aus Gründen der Gleichbehandlung ein Hineinwachsen des Anspruchs auf Mietzuschuss in geänderte Mietobergrenzen zwingend geboten wäre.
A.A. noch Senatsurteil vom 9. Dezember 1991 – 1 A 914/89 –, a.a.O. und juris, Rn. 35.
e) Des Weiteren wird der Kläger auch nicht dadurch in seinem Recht auf Gleichbehandlung verletzt, dass es ihm ggf. auch offen gestanden hätte, die unter Überschreitung der seinerzeit für ihn geltenden Mietobergrenze angemietete Wohnung nachtäglich wieder zu wechseln, anstatt sie während der gesamten Abordnungszeit weiter zu bewohnen. Denn die hiermit thematisierten Lebenssachverhalte sind nicht in einem solchen Maße miteinander vergleichbar, dass es bestehenden Sachgesetzlichkeiten widersprechen würde, wenn der Gesetzgeber unterschiedliche Rechtsfolgen an sie knüpft. Darüber hinaus kann dem Gesetz schon nicht (klar) entnommen werden, dass die angenommene Vergleichsgruppe der Wohnungswechsler mit einer auf das "Hineinwachsen" in die im Zeitpunkt des Wechsels bestehende, gegenüber der vorher geltenden Grenze angehobene Mietobergrenze gerichteten Klage auch dann Erfolg hätte, wenn die ursprüngliche Wohnung gemessen an der damaligen Mietobergrenze zu teuer angemietet worden war und die im Fall des Wechsels der Wohnung zu zahlende Miete über der ursprünglich gezahlten bzw. als fiktive Miete anerkannten Miete liegt (siehe auch Nr. 57.1.3 Abs. 2 letzter Satz BBesGVwV).
4. Daraus, dass das AA die zugrunde liegende Gesetzesnorm in Verbindung mit den Verwaltungsvorschriften bezogen auf den Streitzeitraum möglicherweise anders gehandhabt hat, als es der nach Auffassung des Senats allein zutreffenden, von der Beklagten zugrundegelegten Gesetzesauslegung entspricht, kann der Kläger für den geltend gemachten Klageanspruch nichts mit Erfolg ableiten. Denn einen Anspruch auf "Gleichbehandlung in Unrecht" gibt es, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 127 BRRG gegeben sind. Der Senat misst der Auslegung des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. in Richtung auf die hier streitige Frage des "Hineinwachsens" des Anspruchs auf Mietzuschuss in geänderte/angepasste Mietobergrenzen eines vom Dienstherrn als Maßstab gehandhabten Mietspiegels grundsätzliche Bedeutung zu. Die Beantwortung dieser Frage greift erkennbar über den entschiedenen Einzelfall hinaus und bedarf noch einer abschließenden Klärung in der höchstrichterlichen Rechtsprechung. Die Frage betrifft auch nicht allein auslaufendes bzw. ausgelaufenes Recht, sondern würde sich auch nach dem neuen Recht entsprechend stellen (vgl. § 54 Abs. 1 Satz 1 BBesG n.F.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 558 ff. BGB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 57 Bundesbesoldungsgesetz
§ 57 BBesG
§ 57 BBesG
§ 54 BBesG
§ 127 BRRG
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 54 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 1 Abs. 2 Nr. 6, §§ 52 ff. des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: RiA 1992, 320
BVerfGE 71, 39
NVwZ 2006, 352
1 A 2628/09
12 A 3661/93
1 A 914/89
1 A 1093/06
1 A 2831/83
2 BvL 4/83
2 B 27.07
2 C 24.04
21 A 4945/04
1 A 2699/10
12 A 3361/93
1 A 602/04
12 A 3661/93