Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-07-02, Aktenzeichen 11 K 461/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2015:0702.11K461.13.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 25. Februar 2013 verpflichtet, der Klägerin den am 15. Oktober 2012 beantragten positiven Bauvorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zu erteilen.
Die Beklagte trägt 75 % und die Klägerin 25 % der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Klägerin jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil jeweils zu vollstreckenden Betrags. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des aus dem Urteil jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte mit einer am 15. Oktober 2012 bei der Beklagten eingegangenen Bauvoranfrage die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides für die Errichtung eines Lebensmittel-Discountmarktes mit 800 m² Verkaufsfläche auf dem Grundstück V. Straße 162 in X. (Gemarkung F. , Flur 31, Flurstück 109). Die Klägerin fragte an, (1.) ob das geplante Vorhaben auf dem Vorhabengrundstück nach der Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig ist, (2.) ob das geplante Vorhaben mit 800 m² Verkaufsfläche und 96 Stellplätzen nach Art und Maß der baulichen Nutzung, Bauweise und Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, bauplanungsrechtlich zulässig ist und (3.), ob die Erschließung des Baugrundstücks bauplanungsrechtlich zulässig ist.
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 1148 – V. Straße / südöstl. L.---straße – der Beklagten, der für den Bereich des Plangebietes A1, in dem das Baugrundstück liegt, festsetzt, dass bestimmte, in den Festsetzungen näher bezeichnete nahversorgungs- und zentrenrelevante Sortimente nicht zulässig sind. Die Planbegründung des auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten Bebauungsplanes nimmt auf ein Regionales Einzelhandelskonzept für das Bergische Städtedreieck vom 25. August 2006 (REHK) Bezug, das von dem Rat der Beklagten am 13. November 2006 als städtebauliches Entwicklungskonzept beschlossen wurde. In der Planbegründung heißt es auszugsweise:
2.1. Anlass der Planung
[…] Das Regionale Einzelhandelskonzept (REHK) sieht den Bereich der V. Straße zwischen T.---straße und Am S. langfristig als Fachmarktstandort ohne zentren- oder nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt. Die V. Straße dient daher auch als Entlastungsbereich für die City F. im Hinblick auf die Ansiedlung nicht-zentrenrelevanter Sortimente, für die im Zentrum F. ungünstige Standortfaktoren vorhanden sind (...). Damit trägt die V. Straße auch zur Standortsicherung des Einzelhandels im F1. Zentrum bei, wenn gleichzeitig sichergestellt ist, dass zentrenrelevante Sortimente nicht angeboten werden. Bei dem Standortbereich der V. Straße handelt es sich nicht um einen zentralen Versorgungsbereich, so dass neben der beschriebenen ergänzenden Funktion für nicht-zentrenrelevante Angebote hier lediglich eine Nahversorgungsfunktion wahrgenommen werden kann. Letztere wird bereits von mehreren Betrieben (Aldi und Kaufpark, Getränkehandel) sowie ergänzenden Angeboten des Ladenhandwerks (Bäcker und Metzger) insbesondere für die in fußläufiger Entfernung zur V. Straße Wohnenden ausgeübt. Im nördlichen Teil des Planbereichs (V. Straße/C. ) befindet sich der Standort eines Getränkehandels. Die oben genannte Beantragung von nahversorgungsrelevanten Nutzungen führt nicht nur zu einer städtebaulich unerwünschten weiteren Erhöhung der Zentralität des Plangebiets, sondern des gesamten Standortbereichs entlang der V. Straße. Eine solche Entwicklung beeinträchtigt die räumlich-funktionale Arbeitsteilung innerhalb des bestehenden Systems aus Zentren unterschiedlicher Hierarchiestufen und Standorten, die aufgrund ihrer Zuordnung zu den Wohngebieten lediglich eine ergänzende Funktion im Blick auf ihre Angebote mit nicht-zentrenrelevanten Sortimenten wahrnehmen können (...). Andererseits führt das beantragte Vorhaben auch nicht zu einer Verbesserung der Nahversorgungssituation in anderen Bereichen des Bezirks bzw. im Bezirk F. . Vielmehr sind die negativen Folgen des Strukturwandels im Lebensmitteleinzelhandel insbesondere im Stadtbezirk V1. -L1. besonders ausgeprägt erkennbar. [...] Vor dem Hintergrund der eingetretenen negativen Entwicklung ist aus städtebaulicher Sicht eine angemessene planungsrechtliche Steuerung, die eine funktions- und standortgerechte Nutzung der Grundstücke im Bereich der V. Straße ermöglicht und zugleich Potentiale für die Entwicklung einer wohnortbezogenen Nahversorgung im Stadtquartier V1. sichert, erforderlich. Dazu ist es auch erforderlich, Standorte für flächenintensive Nutzungen (wie z.B. nicht-zentrenrelevanter Einzelhandel) bereitzustellen und Nutzungen, die diesem Ziel zuwider laufen, auszuschließen.
2.2. Entwicklungsziele
Innerhalb des Planbereichs befinden sich entlang der V. Straße gemischte Nutzungen und im rückwärtigen Bereich gewerbliche Nutzungen. Zielsetzung des Planverfahrens ist daher die weitere gewerbliche Entwicklung dieses derzeit schon gewerblich genutzten Areals […]. Die Zulässigkeit von gewerblichen Nutzungen soll daher wie bisher – bis auf den teilweisen Ausschluss von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten – ausnahmslos gegeben sein. […]
5.1 Planungsrechtliche Festsetzungen
[…] Anlass für das Bebauungsplanverfahren ist ein konkreter Ansiedlungswunsch eines weiteren Lebensmitteldiscounters. Zurzeit sind im Plangebiet aufgrund der bestehenden Rechtslage (Beurteilung nach § 34 BauGB) Einzelhandelsbetriebe – auch mit zentrenrelevanten Sortimenten – zulässig. Daher besteht das städtebauliche Erfordernis zur Aufstellung eines Bebauungsplanes zum Schutz und zur Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche der Stadt X. (hier die City F. ) und der Sicherung von Entwicklungspotentialen für eine wohnortbezogene Nahversorgung im Stadtteil V1. . Die Stadt X. verfolgt das Ziel, die gewachsenen Stadt (teil-) zentren zu erhalten und zu stärken. […] Eine Ansiedlung von weiterem zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel würde den Zielsetzungen des REHK widersprechen, da die V. Straße dort langfristig als Fachmarktstandort ohne zentren- oder nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt vorgesehen ist. Zur Sicherung und Entwicklung der bestehenden Versorgungsstrukturen sollen daher die im REHK aufgeführten zentralen Versorgungsbereiche sowohl im Hinblick auf eine wohnortnahe Angebotsbereitstellung im Quartier V1. als auch auf eine qualitätsvolle Angebotsverbesserung im Zentrum F. weiterentwickelt werden. Das bedeutet, dass die begrenzten Entwicklungspotentiale aktiv auf die im REHK ausgewiesenen Standorte zu lenken sind. In diesen stadtentwicklungsplanerischen Gesamtkontext ist die vorliegende Planung einzuordnen. Um dem Regionalen Einzelhandelskonzept gerecht zu werden und einer weiteren Schwächung des Einzelhandelsbesatzes in den Wohnbereichen des Bezirks entgegenzuwirken bzw. künftig Neuansiedlungen in diesem Bereich zu befördern sowie die wirtschaftliche Tragfähigkeit zu sichern und zu stabilisieren, ist es notwendig, Regelungen zur Steuerung der zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente im Geltungsbereich des Bebauungsplans zu treffen. Eine Beeinträchtigung des Hauptzentrums F. soll ebenfalls nicht erfolgen, so dass auch Regelungen zur Zulässigkeit von zentrenrelevanten Sortimenten getroffen werden.[…] Der Ausschluss von zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel ist auch in Zusammenhang mit anderen Bauleitplänen entlang der V. Straße zu sehen. […]
Nach Anhörung lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 25. Februar 2013 die beantragte Erteilung eines positiven Vorbescheides ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Zulässigkeit des Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung stünden die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 1148 der Beklagten entgegen, wonach insbesondere nahversorgungsrelevante Sortimente, die auch die Klägerin in dem geplanten Lebensmittel-Discountmarkt vertreiben wolle, ausgeschlossen seien. Gründe für die Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes lägen nicht vor.
Die Klägerin, die bereits am 18. Januar 2013 Untätigkeitsklage erhoben hatte, hat daraufhin mit Schriftsatz vom 8. März 2013 erklärt, den Ablehnungsbescheid zum Gegenstand des Klageverfahrens zu machen.
Zur Begründung ihrer Klage trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die Erteilung des beantragten positiven Bauvorbescheides. Das Vorhaben sei im unbeplanten Innenbereich planungsrechtlich zulässig. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 1148 der Beklagten stünden dem Vorhaben nicht entgegen, denn der Bebauungsplan sei unwirksam. Er könne nicht auf die Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB gestützt werden, weil er primär das Ziel einer weiteren gewerblichen Entwicklung des Plangebiets verfolge. Weder im Plangebiet noch im Stadtbezirk L1. befänden sich zentrale Versorgungsbereiche, die erhalten oder entwickelt werden könnten. Es lägen auch keine besonderen städtebaulichen Gründe für den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten vor. Das REHK biete keine Grundlage für einen nahezu gänzlichen Ausschluss nahversorgungsrelevanten Einzelhandels außerhalb zentraler Versorgungsbereiche. Mit den in dem Konzept genannten Ausnahmekriterien, die das Vorhaben der Klägerin erfülle, habe sich die Beklagte nicht auseinandergesetzt. Auch die Planbegründung nehme lediglich pauschal Bezug auf das REHK und lege selbst nicht nachvollziehbar dar, dass bzw. weshalb der Ausschluss auch nahversorgungsrelevanter Sortimente im Plangebiet zum Erhalt oder zur Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, insbesondere der City F. , erfolge. Dieses Ziel werde im Übrigen durch die Zulassung zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente im Zusammenhang mit Handwerksbetrieben und produzierenden Gewerbebetrieben infrage gestellt. Ferner hätte es der konkreten Ermittlung der zentrenschädlichen Sortimente bedurft, weil bereits ein konkreter Ansiedlungswunsch eines Einzelhandelsbetriebes in dem Plangebiet bekannt gewesen sei. Die Beklagte habe bei der Abwägung Eigentümerinteressen nicht hinreichend berücksichtigt. Die Zulassung zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels stelle die Regelungen der umliegenden Bebauungspläne nicht in Frage.
Ursprünglich hat die Klägerin beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, ihr den beantragten positiven Vorbescheid zu erteilen, hilfsweise unter Ausklammerung der Frage der überbaubaren Grundstücksfläche und weiter hilfsweise unter Ausklammerung der Fragen der überbaubaren Grundstücksfläche und der gesicherten Erschließung. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Klage teilweise zurückgenommen.
Nunmehr beantragt die Klägerin,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, ihr den am 15. Oktober 2012 beantragten positiven Bauvorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung eines Lebensmittel-Discountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 800 m² auf dem Grundstück Gemarkung F. , Flur 31, Flurstück 109, V. Str. 162 in X. hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der Bebauungsplan Nr. 1148 sei wirksam. Die Festsetzungen seien von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB gedeckt. Die primäre Zielrichtung des Planes sei die Steuerung der Einzelhandelsentwicklung in dem betroffenen Stadtbezirk auf der Grundlage des REHK. Dies diene der Stärkung des stadtweiten Zentrensystems. Die Begünstigung der gewerblichen Entwicklung sowie die Stärkung der vorhandenen wohnungsnahen Nahversorgungsstrukturen seien Nebeneffekte der Planung. Für den Einzelhandelsausschluss lägen besondere städtebauliche Gründe vor, die nachvollziehbar und widerspruchsfrei aus den Vorgaben des REHK zur stadtweiten Zentrenstärkung folgten. Dieses Konzept behandele Fragen der Nahversorgung hinreichend und biete mit seiner Empfehlung, zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel auf die in dem Konzept ermittelten Versorgungsbereiche zu konzentrieren, eine taugliche Grundlage für den Einzelhandelsausschluss. Die im REHK genannten Ausnahmekriterien für nahversorgungsrelevanten Einzelhandel seien lediglich Orientierungshilfen. Das Vorhaben der Klägerin erfülle diese Kriterien nicht. Die besonderen städtebaulichen Gründe für den Einzelhandelsausschluss könnten auch der Planbegründung entnommen werden. Diese greife die Vorgaben des REHK auf und konkretisiere sie. Da die V. Straße im REHK langfristig als nicht integrierter Fachmarktstandort bzw. als Ergänzungsstandort ohne zentren- und nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt vorgesehen sei, trage der Einzelhandelsausschluss zur Standortsicherung im F1. Zentrum bei. Das Vorhaben führe zu einer städtebaulich unerwünschten Erhöhung der Zentralität an dem Standort, die die Arbeitsteilung der zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet beeinträchtige. Ein Nachweis potenziell schädlicher Auswirkungen sei nicht erforderlich gewesen, da der Bebauungsplan primär auf die Stärkung des Zentrensystems durch Sicherung bzw. Entwicklung eines Ergänzungsstandortes gerichtet sei. Die konkrete Nahversorgungssituation im Stadtbezirk lasse sich der bei der Planaufstellung herangezogenen Einzelhandelsuntersuchung zur Nahversorgungssituation in X. -L1. aus dem Jahr 2009 entnehmen. Der bereits bekannte Ansiedlungswunsch eines Einzelhandelbetriebes sei im Planaufstellungsverfahren hinreichend berücksichtigt worden. Es lägen keine Darlegungs-, Begründungs- oder Abwägungsdefizite vor. Etwaige Mängel seien im Übrigen präkludiert gemäß § 215 BauGB.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge der Beklagten sowie auf das im Internet frei abrufbare Regionale Einzelhandelskonzept der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Die Beschränkung des Klageantrages ist gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) nicht als zustimmungsbedürftige Klageänderung anzusehen.
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf den beantragten Bauvorbescheid zur Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 25. Februar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Gemäß §§ 71 Abs. 1 und 2 i.V.m. 75 Abs. 1 Satz 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – Landesbauordnung – (BauO NRW) ist ein Vorbescheid zu erteilen, wenn dem Vorhaben unter den Gesichtspunkten, die Gegenstand der Voranfrage sind, öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Dem Vorhaben der Klägerin stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegen. Der Einzelhandelsausschluss in der textlichen Festsetzung B 1 des Bebauungsplanes Nr. 1148 – V. Straße / südöstl. L.---straße – der Beklagten steht dem Vorhaben nicht entgegen, weil der Bebauungsplan unwirksam ist (dazu 1.). Das Vorhaben ist nach der Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig (dazu 2.).
1. Der Bebauungsplan Nr. 1148 ist nach der gemäß § 214 Abs. 3 Baugesetzbuch (BauGB) maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 10. Oktober 2011 unwirksam.
Die streitgegenständliche Festsetzung eines Ausschlusses von Einzelhandelsnutzungen mit näher bezeichneten nahversorgungsrelevanten Sortimenten in dem Bebauungsplan Nr. 1148 ist von der Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB nicht gedeckt.
Nach § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können; die Festsetzungen können für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden. Ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ist zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält (§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB).
§ 9 Abs. 2a BauGB ist an § 1 Abs. 5, Abs. 8 und Abs. 9 der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke – Baunutzungsverordnung – (BauNVO) angelehnt. Wie § 1 Abs. 9 BauNVO, der „besondere städtebauliche Gründe“ fordert, stellt § 9 Abs. 2a BauGB zusätzliche, also über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehende, Anforderungen an einen partiellen Einzelhandelsausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente. Diese zusätzlichen Anforderungen bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, welche die betreffende Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Abwägerische Elemente enthalten sie nicht. Im Fall des partiellen Einzelhandelsausschlusses für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente kann der Plangeber sich die rechtfertigende Wirkung des Plankonzepts - des städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB - zunutze machen. Darüber hinaus knüpft die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -; Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -; OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 D 103/12.NE –, jeweils juris.
Stets muss jedoch der Zweck der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche der tragende Grund sein für den Erlass eines Bebauungsplanes auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB. Diese Zweckvorgabe ist gleichsam die Anwendungsvoraussetzung dieser Rechtsgrundlage,
vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Juni 2013, § 9 Rn. 242 b; VG Augsburg, Urteil vom 27. Januar 2010 – Au 4 K 09.285 -, juris.
Dabei genügt es nicht, dass der Rat sich auf diesen Zweck als Planziel beruft. Vielmehr bedarf es einer substantiierten und nachvollziehbaren Begründung für die behauptete Zweckbindung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. April 2013 – 10 D 39/11.NE –, juris Rn. 36.
Diese Voraussetzungen des § 9 Abs. 2a BauGB erfüllt der Bebauungsplan Nr. 1148 der Beklagten nicht. Weder aus dem Regionalen Einzelhandelskonzept der Beklagten noch aus der Begründung zum Bebauungsplan Nr. 1148 noch aus der Einzelhandelsuntersuchung zur Nahversorgungssituation in X. -L1. lässt sich nachvollziehbar entnehmen, dass der hier festgesetzte Ausschluss von Einzelhandel, soweit er die hier streitgegenständlichen nahversorgungsrelevanten Sortimente betrifft, zu dem Zweck des Erhalts oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erfolgt ist.
Das REHK, das gemäß § 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB als städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB bei der Planaufstellung insbesondere zu berücksichtigen ist, lässt nicht erkennen, dass ein Ausschluss von Einzelhandel auch mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche der Beklagten der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dient bzw. sie zu fördern geeignet ist. Ihm kommt insoweit keine steuernde Funktion zu.
Das Konzept bietet zwar eine Definition zentraler Versorgungsbereiche im Stadtgebiet der Beklagten mit drei Hierarchiestufen (Hauptzentren, Nebenzentren und Nahversorgungsschwerpunkte, vgl. die Seiten 82 ff.) und zudem eine konkrete Aufstellung der zentren- und der nahversorgungsrelevanten Sortimente. Ferner behandelt es ausdrücklich auch den Umgang mit Planvorhaben mit nahversorgungsrelevantem Sortimentsschwerpunkt außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche (etwa Seiten 144 ff.).
Dem Konzept lässt sich jedoch keine hinreichend konkrete Empfehlung dahingehend entnehmen, dass Einzelhandel auch mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten außerhalb der definierten Zentren zu deren Stärkung oder Schutz ausgeschlossen werden soll bzw. gar müsste. Es enthält zwar zunächst eine vergleichbare Empfehlung (vgl. Seite 145). Diese wird jedoch durch die weiteren Ausführungen (Seiten 145 f.) und insbesondere durch die Handlungsempfehlungen (Seiten 154 f.) erheblich relativiert. Nach dem Konzept kann unter bestimmten Voraussetzungen auch außerhalb der definierten Zentren Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten zugelassen werden. Das folgt etwa aus der gewählten Formulierung, bei Standorten außerhalb der Versorgungsbereiche liege (lediglich) die Vermutung nahe, dass von entsprechenden Vorhaben schädliche Auswirkungen auf gewachsene Versorgungsbereiche ausgingen. Das Konzept nennt dann zwar Ausnahmekriterien, die für die ausnahmsweise Zulässigkeit von Lebensmitteldiscountern und –vollsortimentern außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche als Orientierung dienen sollen. Zudem spricht es zwar einerseits die Empfehlung aus, zentrenrelevante Betriebe und auch standortgerechte Nahversorgungseinrichtungen auf planungsrechtlich abgesicherte Areale innerhalb der zentralen Versorgungsbereiche zu konzentrieren. Andererseits schlägt das Konzept jedoch vor, die für die wohnungsnahe Versorgung wichtigen Betriebe auf diejenigen Standorte zu lenken, die sich in fußläufigen Lagebeziehungen zu größeren Wohngebieten befinden und gleichzeitig die aus Betreibersicht notwendigen Standortvoraussetzungen mitbringen. Welche Standorte dies sind, führt das Konzept nicht weiter aus. Es ist insoweit offen und lässt erkennen, dass nahversorgungsrelevanter Einzelhandel für das Zentrensystem der Beklagten nicht stets als schädlich anzusehen ist, so dass ein Ausschluss von nahversorgungsrelevantem Einzelhandel außerhalb der definierten Zentren im Stadtgebiet der Beklagten nicht ohne Weiteres zugleich der Stärkung oder dem Schutz der definierten Zentren dienen muss. Das Konzept überlässt insoweit allein dem Plangeber die Steuerung und Bewertung der nahversorgungsrelevanten Sortimente außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche und die entsprechenden Darlegungen,
vgl. zur Steuerungsfunktion des REHK bereits OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 2012 – 2 A 2630/10 -, juris Rn. 63 ff.
Keine andere Bewertung folgt aus dem Umstand, dass der Vorhabenstandort der Klägerin, anders als der Standort, der in der vorgenannten Entscheidung des OVG NRW zu beurteilen war,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 2012 – 2 A 2630/10 -, juris, zu einem Standort an der Berliner Straße im Stadtgebiet der Beklagten,
ausdrücklich Erwähnung in dem REHK findet (vgl. die Seiten 27 f. und 124), obwohl er sich außerhalb der definierten Zentren befindet. Eine konkrete Empfehlung, dass an diesem Standort auch nahversorgungsrelevanter Einzelhandel im Interesse der Erhaltung oder Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet ausgeschlossen werden soll, lässt sich dem Konzept nicht entnehmen. Der Standort an der V. Straße wird als ein nicht integrierter Standort mit Nahversorgungsfunktion beschrieben. Für ihn wird die langfristige Zielsetzung „Fachmarktstandort ohne zentren- oder nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt“ formuliert. Das Konzept weist zwar allgemein auf die bestehende Möglichkeit einer Zentrengefährdung durch die Ansiedlung nahversorgungsrelevanten Einzelhandels an nicht integrierten Standorten hin (Seiten 122 oben und 124), stellt aber keinen Bezug zu einem konkreten Standort her und überlässt letztlich dem Plangeber die Prüfung der Standorte. Auch die Beschreibung des Vorhabenstandortes als „nicht integrierter Standort mit Nahversorgungsfunktion“ bzw. die Zielformulierung „Fachmarktstandort ohne zentren- oder nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt“ lässt nicht den Schluss zu, an dieser Stelle sei im Interesse des Erhalts oder der Entwicklung der Zentren der Beklagten ein Ausschluss von Einzelhandel auch mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten geboten. Der Standort übernimmt nach den Angaben im Konzept und auch nach Auffassung der Beklagten bereits eine Nahversorgungsfunktion. Auch in der Zielformulierung heißt es lediglich, es sei kein nahversorgungsrelevanter Schwerpunkt an dem Standort vorgesehen. Kriterien dafür, wann im Einzelfall ein solcher Schwerpunkt erreicht wird, enthält das REHK nicht. Auch insoweit überlässt es die Entscheidung und Darlegung wieder dem kommunalen Plangeber. Vor allem aber soll der Standort nicht aus Gründen des Zentrenschutzes bzw. der Zentrenstärkung als Ergänzungsstandort entwickelt werden, sondern – betriebsbezogen – weil die genannten großen und sehr großen Betriebe aus anderen Gründen ohnehin nicht in den zentralen Versorgungsbereichen untergebracht werden können (vgl. Seite 123 oben).
Auch die Planbegründung legt nicht nachvollziehbar dar, dass der tragende Grund für den Ausschluss von Einzelhandel auch mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten die Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche ist.
Bei diesem Begründungserfordernis geht es nicht um die nach neuerer Rechtsprechung nicht mehr erforderliche Ermittlung konkret zentrenschädlicher Sortimente bzw. den Nachweis schädlicher Auswirkungen bei der Aufstellung eines Bebauungsplanes, der jedenfalls auch der Zentrenstärkung dienen soll,
vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 – 4 C 13/11 – und – 4 CN 7/11 -; OVG NRW, Urteile vom 14. Oktober 2013 – 2 D 103/12.NE – und - 2 A 204/12 -, sowie Beschluss vom 28. Januar 2014 – 10 A 152/13 - , jeweils juris,
sondern um die plausible Darlegung solcher Ziele des Plangebers, die von der Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB gedeckt sind. Fehlt insoweit – wie hier – dem zugrunde gelegten Einzelhandelskonzept eine klare Aussage, ist es Aufgabe des Plangebers, dieses Defizit an Steuerungskraft des Konzeptes auszugleichen. Diese Anforderung erfüllt die Planbegründung nicht.
Ausweislich der Begründung ist wesentliches Ziel des Bebauungsplans die Steuerung des Einzelhandels zugunsten der Nahversorgungssituation im Stadtbezirk V1. -L1. . Dieses Ziel kann nicht mit einem Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 2a BauGB verfolgt werden, der allein zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erlassen werden kann. Der Bezirk V1. -L1. liegt einschließlich des Plangebietes außerhalb der im REHK definierten zentralen Versorgungsbereiche der Beklagten. Bereits im Abschnitt zum Anlass der Planung (Seite 3) wird an erster Stelle das im Bereich der Nahversorgung bestehende Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage in dem Stadtbezirk angeführt, das nach Auffassung der Beklagten durch weitere Ansiedlungen von Einzelhandelsbetrieben entlang der V. Straße weiter verstärkt würde. Auch in der weiteren Begründung der Festsetzungen (Seiten 10 f.) wird ausgeführt, der Bebauungsplan diene dazu, einer weiteren Schwächung des Einzelhandelsbesatzes in den Wohnbereichen des Bezirks entgegenzuwirken bzw. Neuansiedlungen in diesem Bereich zu fördern sowie die wirtschaftliche Tragfähigkeit zu sichern und zu stabilisieren. Damit adressiert der Plangeber aber ausschließlich ein zwischen verschiedenen, nicht zu den zentralen Versorgungsbereichen gehörenden Gebieten bestehendes Ungleichgewicht und zielt damit auf eine Einzelhandelssteuerung, die unterhalb der Schwelle des Zentrenschutzes bzw. der Zentrenentwicklung liegt. Auch die beabsichtigte Sicherung von Entwicklungspotentialen für eine wohnortbezogene Nahversorgung im Stadtteil V1. ist nicht unter die Anwendungsvoraussetzungen von § 9 Abs. 2a BauGB zu fassen. Aus der Einzelhandelsuntersuchung zur Nahversorgungssituation in X. -L1. folgt nichts anderes. Der Bericht beschreibt lediglich die Nahversorgungssituation in V1. -L1. und zeigt nicht auf, dass ein Ausschluss auch nahversorgungsrelevanten Einzelhandels im Plangebiet der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, zu denen der Bezirk L1. nicht gehört, dient.
In der Begründung zum Bebauungsplan wird auch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass der Einzelhandelsausschluss im Plangebiet dem Erhalt oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche außerhalb des Plangebiets, insbesondere der City F. , dient.
Die Bezugnahme auf die Empfehlungen des REHK, insbesondere die Empfehlung, den Bereich der V. Straße langfristig als Fachmarktstandort ohne zentren- oder nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt zu entwickeln (vgl. Seite 3), vermag für den Bebauungsplan nicht das Ziel einer Zentrenerhaltung oder -entwicklung plausibel zu begründen. Das REHK selber enthält, wie bereits ausgeführt, keine Empfehlung, an dem Standort nahversorgungsrelevanten Einzelhandel nahezu gänzlich auszuschließen, sondern nur, dort keinen Schwerpunkt zu bilden. Im Übrigen ist das Ziel der Entwicklung eines Fachmarktstandortes in dem Konzept nicht mit dem Ziel der Erhaltung oder Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche, sondern im Wesentlichen betriebsspezifisch (etwa: hoher Flächenbedarf) begründet worden.
Soweit in der Planbegründung ausgeführt wird, die weitere Ansiedlung nahversorgungsrelevanter Nutzungen führe zu einer städtebaulich unerwünschten weiteren Erhöhung der Zentralität des Plangebietes sowie des Standortbereichs entlang der V. Straße und beeinträchtige die räumlich-funktionale Arbeitsteilung innerhalb des bestehenden Systems aus Zentren und Ergänzungsstandorten, wird nicht nachvollziehbar dargelegt, weshalb die befürchtete Erhöhung der Zentralität an dem Vorhabenstandort städtebaulich unerwünscht ist. Jedenfalls ist, da die Formulierungen und Empfehlungen im REHK hinsichtlich der Zulassung nahversorgungsrelevanter Sortimente außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche offen sind, nicht erkennbar, weshalb der Ausschluss nahversorgungsrelevanter Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet im Interesse der Erhaltung oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erfolgt. Allein die voraussichtliche Erhöhung der Zentralität eines Standortes in den nahversorgungsrelevanten Sortimenten vermag den erforderlichen Zentren-Bezug für den Einzelhandelsausschluss jedenfalls nicht herzustellen.
Der unter dem Abschnitt „Entwicklungsziele“ in der Planbegründung (Seite 4) dargelegte weitere Zweck des Bebauungsplanes, das schon gewerblich genutzte Areal weiter gewerblich zu entwickeln, hat ebenfalls keinen Bezug zu den Zielvorgaben in § 9 Abs. 2a BauGB. Die in dem gleichen Abschnitt erwähnte Absicht zur planerischen Entwicklung des Standorts für flächenintensive Betriebe mit nicht-zentrenrelevantem Einzelhandel lässt sowohl nach der Planbegründung als auch nach den entsprechenden Passagen im REHK (Seiten 121 ff.) nicht erkennen, dass dies dem Erhalt oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dient und dass hierzu ein nahezu gänzlicher Ausschluss auch nahversorgungsrelevanten Einzelhandels erfolgen soll.
Der weitere in der Planbegründung (insbesondere auf Seite 11) genannte Zweck des Schutzes und der Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche der Beklagten (hier der City F. ), vermag zwar grundsätzlich einen Ausschluss von Einzelhandel auch mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB zu tragen. Da jedoch das zugrunde gelegte Regionale Einzelhandelskonzept keine hinreichende Steuerungskraft im Hinblick auf nahversorgungsrelevanten Einzelhandel besitzt, hätte es einer nachvollziehbaren Begründung bedurft, dass im Interesse der Entwicklung der City F. auch nahversorgungsrelevante Sortimente im Plangebiet ausgeschlossen werden sollen. Eine solche Begründung liegt jedoch nicht vor.
Die Planbegründung nimmt auf Seite 11 im Wesentlichen Bezug auf die in dem REHK vorgenommene Zentrenabgrenzung und erschöpft sich in der nicht näher begründeten Aussage, eine Ansiedlung weiteren zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels widerspreche den Zielsetzungen des REHK. Ein solcher Widerspruch zu den Zielsetzungen des REHK lässt sich aber dem Konzept, wie bereits ausgeführt, nicht entnehmen. Auch die Fachmarkt-Empfehlung im Konzept steht einer Ansiedlung von Einzelhandel insbesondere mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet nicht grundsätzlich entgegen. Es ist daher auch nicht ohne weitere Begründung ersichtlich, welche die im REHK ausgewiesenen Standorte sind, auf die die begrenzten Entwicklungspotentiale zu lenken sind. Die insoweit pauschale Bezugnahme auf das REHK in der Planbegründung genügt nicht, um die Einhaltung der Zielvorgaben gemäß § 9 Abs. 2a BauGB nachvollziehbar darzulegen. Im Gegenteil wird in der Planbegründung sogar ausdrücklich formuliert, dass der Ausschluss von zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten erforderlich sei, um dem REHK gerecht zu werden und einer weiteren Schwächung des Einzelhandelsbesatzes in den Wohngebieten des Bezirks entgegen zu wirken. Weiter heißt es, dass eine Beeinträchtigung des Hauptzentrums F. ebenfalls nicht erfolgen solle, so dass auch Regelungen zur Zulässigkeit zentrenrelevanter Sortimente getroffen werden. Damit sieht der Plangeber ersichtlich selbst eine Relevanz nur der zentrenrelevanten Sortimente für die City F. .
Der von der Beklagten ferner angestrebte Schutz der inhaltlichen Regelungen des entlang der V. Straße entwickelten Systems aus verschiedenen Bebauungsplänen zur Steuerung des Einzelhandels mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten (Seite 12 der Planbegründung) stellt den erforderlichen Bezug zu der Zielvorgabe in § 9 Abs. 2a BauGB ebenfalls nicht her und vermag den Einzelhandelsausschluss auf dieser gesetzlichen Grundlage nicht zu tragen.
Die somit fehlerhafte Anwendung der Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 2a BauGB stellt keinen nach der Vorschrift des § 214 BauGB unbeachtlichen Rechtsfehler dar, und ist auch nicht gemäß § 215 BauGB präkludiert.
Erweist sich mithin der unter Ziffer B 1 des Bebauungsplanes Nr. 1148 der Beklagten festgesetzte Ausschluss von Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten als unwirksam, folgt daraus die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes. Es ist nicht mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen, dass die Gemeinde auch einen Bebauungsplan mit insoweit eingeschränktem Inhalt beschlossen hätte,
vgl. zum Maßstab: BVerwG, Urteil vom 18. Juli 1989 – 4 N 3/87 -, juris; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB 12. Auflage 2014, § 10 Rn. 22 m.w.N,
weil der Ausschluss nahversorgungsrelevanten Einzelhandels erkennbar den Schwerpunkt der zu beurteilenden Planung bildet.
2. Das Vorhaben der Klägerin ist nach der Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig.
Die planungsrechtliche Zulässigkeit beurteilt sich nach § 34 BauGB, weil das Vorhaben in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt.
Dabei kann offen bleiben, ob die Eigenart der näheren Umgebung einem Mischgebiet bzw. einem Gewerbegebiet – den hier einzig in Betracht kommenden Baugebieten nach der BauNVO – oder keinem der Baugebiete nach der BauNVO entspricht. In beiden Fällen ist das Vorhaben der Klägerin nach der Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig.
Entspräche die Eigenart der näheren Umgebung einem Mischgebiet bzw. einem Gewerbegebiet nach der BauNVO, wäre der geplante nicht großflächige Einzelhandelsbetrieb der Klägerin gemäß § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 3 bzw. § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässig. Die Vorschrift des § 11 Abs. 3 BauNVO findet auf das nicht großflächige Vorhaben keine Anwendung.
Entspräche die Eigenart der näheren Umgebung keinem der Baugebiete nach der BauNVO, fügte sich das Vorhaben i.S.v. § 34 Abs. 1 BauGB ein, weil jedenfalls mit dem Getränkemarkt an der V. Straße in der näheren Umgebung ein prägendes Vorbild für einen vergleichbaren Einzelhandelsbetrieb vorhanden ist.
Auf die Frage, ob von dem Vorhaben schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten sind (§ 34 Abs. 3 BauGB), kommt es für die Beantwortung der planungsrechtlichen Bauvoranfrage nicht an, denn die Verneinung solcher Auswirkungen ist nicht Voraussetzung für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer baulichen Anlage ihrer Art nach,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Oktober 2012 – 10 A 912/11 –, juris; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 2014, § 34 Rn. 83; Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB 12. Auflage 2014, § 34 Rn. 66.
Selbst wenn jedoch die Frage nach schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche Voraussetzung für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer baulichen Anlage ihrer Art nach wäre,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 A 204/12 – juris,
liegen hier jedoch keine Anhaltspunkte für solche schädlichen Auswirkungen durch das Vorhaben der Klägerin vor. Ausweislich der Planbegründung (Seiten 3 und 10 f.) geht auch die Beklagte im Falle einer Beurteilung nach § 34 BauGB von der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines nicht großflächigen Lebensmitteldiscounters in der näheren Umgebung des von der Klägerin nachgefragten Vorhabenstandortes aus.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Für den zurückgenommenen Teil der Klage erachtet es das Gericht für angemessen, der Klägerin nur ein Viertel der Kosten aufzuerlegen, weil es der Klägerin im Wesentlichen auf die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines Vorbescheides zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ankam.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 60.000,-- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt und orientiert sich an Ziff. 3.b) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts NRW vom 17. September 2003 (BauR 2003, 1883) sowie an Ziff. 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Da die Klägerin einen Vorbescheid für ein Vorhaben mit 800 qm Verkaufsfläche begehrt, war der sich hieraus ergebende Wert von 120.000,-- Euro zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO
§ 34 BauGB
§ 215 BauGB
§ 173 VwGO
§ 214 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 3 Baugesetzbuch
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 71 Abs. 1 und 2 i.V.m.  75 Abs. 1 Satz 1 der Bauordnung
§ 1 Abs. 5, Abs. 8 und Abs. 9 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 1.13
4 C 13.11
4 CN 6.11
2 D 103/12
4 K 09.28
10 D 39/11
2 A 2630/10
4 C 13/11
4 CN 7/11
2 A 204/12
10 A 152/13
4 N 3/87
10 A 912/11