Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-05-27, Aktenzeichen 27 L 355/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0527.27L355.10.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 1431/10 gegen die Zif¬fern 1 - 3 der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düs-seldorf vom 8. Februar 2010 wird angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 2/3 und der Antragsgegner zu 1/3.
2. Der Streitwert wird für den Zeitraum bis zur Verbindung der Ver-fahren 27 L 355/10 und 27 L 396/10 am 20. Juli 2010 auf jeweils 100.100,00 Euro und für den Zeitraum nach der Verbindung auf 100.200,00 Euro festgesetzt.
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 1431/10 gegen die Ordnungsverfügungen der Bezirksregierung Düsseldorf vom 14. Januar 2010 und 8. Februar 2010 anzuordnen,
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Soweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 und Ziffer 4 der Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2010 begehrt wird, ist der Antrag unzulässig. Die Antragstellerin hat vor Anrufung des Gerichts weder das nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO erforderliche "Vorverfahren" durchgeführt noch sind die Ausnahmetatbestände des § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO gegeben. Die Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet eine nicht nachholbare Voraussetzung des Zugangs zum Verwaltungsgericht und muss aus diesem Grund schon bei Rechtshängigwerden des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorliegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2008 - 14 B 529/08 -, NRWE, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 15 B 302/04 -, NRWE; Schoch, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattwerk (Stand: November 2009), § 80 Rdnr. 343; Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage (2009), § 80 Rdnr. 185.
Im Übrigen ist der Antrag zulässig.
Im Besonderen ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft. Die durch Einschreiben mit Rückschein an die Antragstellerin in der Republik Malta übersandten Ordnungsverfügungen vom 14. Januar 2010 und 8. Februar 2010 dürften durch Bekanntgabe (§ 41 VwVfG NRW) im Wege der Zustellung wirksam geworden sein (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW).
Die Bekanntgabe setzt den Zugang des Verwaltungsaktes voraus. Gleichgültig ob die Bekanntgabe im Inland oder im Ausland erfolgt, beurteilen sich die an die Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes zu stellenden Voraussetzungen – auf Grund der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) – nach den Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze.
Vgl. Ohler / Kruis, Völkerrechtliche Voraussetzungen der Bekanntgabe inländischer Verwaltungsakte im Ausland, DÖV 2009, 93.
Nach § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW hat die Bekanntgabe der Androhung von Zwangsmitteln durch Zustellung zu erfolgen. Eine Zustellung im Ausland erfolgt nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist.
Nach dem Willen des Gesetzgebers ermöglicht die durch Gesetz vom 7. März 2006 (GV. NRW 2006 S. 94) in das Landeszustellungsgesetz aufgenommene Vorschrift des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW die Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, wenn dies "völkerrechtlich zulässig" ist, was nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte umfassen soll, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll.
Vgl. LT-Drs. 14/913, S. 19.
Die Vorschrift hat den gleichen Wortlaut wie die Regelung zur Auslandszustellung der Novelle des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes (VwZG) vom 12. August 2005 (BGBl. I 2005 S. 2354). In gleicher Weise hat die Landesregierung die Gesetzesbegründung der Bundesregierung (BT-Drs. 15/5216) zu § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG übernommen. Zuvor verwies das LZG NRW auf die Regelung des in der Sache durch § 9 VwZG ersetzten § 14 VwZG. Zwar war die Auslandszustellung durch die Post vor Erlass des § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG anerkannt,
vgl. Engelhardt / App, Verwaltungsvollstreckungsgesetz / Verwaltungszustellungsgesetz, 8. Auflage (2008), § 9 VwZG Rdnr. 3,
in § 14 VwZG jedoch (noch) nicht geregelt.
Es ist davon auszugehen, dass eine Zustellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch die Republik Malta – wie von einer Mehrzahl von Staaten – geduldet wird und ohne ausdrückliche Übereinkunft zulässig ist.
Auf eine Duldungs- und Tolerierungspraxis kann auf Grund der Feststellungen des Bundesministeriums der Finanzen in dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung (AEAO) in Hinsicht auf die Zustellung von Steuerverwaltungsakten im Ausland geschlossen werden. Im Anwendungsbereich der Abgabenordnung erfolgt die Zustellung nach den Regelungen der VwZG. Im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 wird festgestellt, dass ausgenommen im Einzelnen aufgeführter Staaten davon ausgegangen werden kann, dass eine Zustellung von Steuerverwaltungsakten an Empfänger im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein nach § 9 VwZG erfolgen kann. Diese Verwaltungsvorschrift wurde nach der Novellierung des VwZG im Jahr 2006 in den AEAO aufgenommen. So führt das Bundesfinanzministerium im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 26. Januar 2007 (Amtliches AO-Handbuch 2007) aus:
"Soweit ein Verwaltungsakt im Ausland zuzustellen ist und nicht ein Fall des § 9 Abs. 1 Nr. 3 VwZG (vgl. Nr. 3.1.4.2) vorliegt, sollte vorrangig von der Möglichkeit der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG) bzw. der Zustellung elektronischer Dokumente (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG) Gebrauch gemacht werden. Beide Zustellungsarten setzen aber voraus, dass sie "völkerrechtlich zulässig" sind. Diese Formulierung umfasst nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein oder eine Zustellung elektronischer Dokumente zumindest toleriert wird und daher völkerrechtlich zulässig ist; dies gilt nicht hinsichtlich folgender Staaten: Ägypten, Argentinien, Bulgarien, China, Republik Korea, Kuwait, Lettland, Mexiko, Norwegen, Russische Föderation, San Marino, Schweiz, Sri Lanka, Türkei, Ukraine, Venezuela, Zypern."
Die Aufzählung der Staaten, in Hinsicht welcher das Bundesfinanzministerium von keiner Tolerierung der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein ausgeht, ist nachgehend wiederholt revidiert worden. So sind in der Aufzählung in dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 22. Januar 2008 (Amtliches AO-Handbuch 2008) Bulgarien, Lettland und Norwegen weggefallen. In dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 2. Januar 2009 (Amtliches AO- Handbuch 2009) sind weiter die Türkei und Zypern weggefallen und Liechtenstein und Slowenien hinzugekommen. Nachgehend haben sich in dem AEAO in der Fassung vom 2. Januar 2010 (Amtliches AO-Handbuch 2010) und vom 1. Januar 2011 (Amtliches AO-Handbuch 2011) keine Veränderungen ergeben. Daraus wird ersichtlich, dass das Bundesministerium der Finanzen seine Einschätzung der Tolerierungspraxis prüft und sich der AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 sonach als verlässliche Basis zur Bewertung der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Zustellung im Sinne § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG erweist. Zugleich sind keine Gründe für eine Differenzierung zwischen der Rechtspraxis der Zustellung im Ausland in Bezug auf Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Abgabenordnung und Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze ersichtlich.
Die Einschätzung sieht sich in Bezug auf die Republik Malta durch die von der Kammer eingeholten und den Beteiligten durch Verfügungen vom 6. Mai 2011 und 25. Mai 2011 zur Kenntnis gebrachten Auskünfte des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 2011 und 25. Mai 2011 bestätigt. In diesen führt das Auswärtige Amt aus, dass nach seiner Kenntnis die Regierung Maltas einer direkten postalischen Zustellung in Zivil- und Handelssachen nie widersprochen habe. Im Wege der Analogie sei anzunehmen, dass die Republik Malta auch einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG nicht widerspräche und die Zustellung eines Verwaltungsaktes einer deutschen Behörde an eine Person auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein dulde.
Ohne Auswirkung auf die Wirksamkeit der Zustellung der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 dürfte es sein, dass der Rückschein unauffindbar ist, da der Zugang der Ordnungsverfügung am 28. Januar 2010 – was dem Zweck der Zustellung genügt – durch die der Bezirksregierung Düsseldorf von der Deutschen Post AG in Kopie vorgelegte Auslieferungsbescheinigung der MaltaPost PLC nachgewiesen ist. Der Rückschein hätte keine weitergehenden Nachweise zu führen vermocht.
Soweit sich der Antrag auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2010 richtet, ist er zugleich begründet. Im Übrigen ist der Antrag jedoch unbegründet.
Die Kammer macht von dem ihr durch § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumten Ermessen, der Klage aufschiebende Wirkung zu geben, Gebrauch, wenn das Interesse des Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. In diese Interessenabwägung ist im Besonderen die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts einzubeziehen, die zugleich im Übrigen die Gewichtung der Interessen zu beeinflussen vermag.
Die Ermessensentscheidung der Kammer fällt in Bezug auf die Ziffern 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010,
"1. es wird Ihnen untersagt, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten oder zu vermitteln sowie hierfür zu werben, insbesondere mit den unter der Domain www.C.com aufrufbaren Angeboten.
2. Die Anordnung zu Ziffer 1 ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.
3. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.",
zu Lasten (I) und in Bezug auf die Ziffern 1 - 3 Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2010,
"1. es wird Ihnen untersagt, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten oder zu vermitteln sowie hierfür zu werben, insbesondere mit den unter der Domain www.C.tv aufrufbaren Angeboten.
3. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 Euro (zehntausend Euro) angedroht.",
zu Gunsten der Antragstellerin aus (II).
I. Die Ermessensentscheidung der Kammer fällt in Bezug auf die Ziffern 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 zu Lasten der Antragstellerin aus. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Vieles dafür, dass sich die Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen wird (1). Auch im Übrigen lässt sich ein Überwiegen des privaten Aufschubinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht feststellen (2).
1. Die Ziffern 1 und 2 (a) sowie 3 (b) der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 dürften sich als rechtmäßig erweisen.
Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ist wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts maßgeblich, mithin hier im Eilverfahren die zum Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
a) Es spricht bei summarischer Prüfung Überwiegendes für die formelle (aa) und materielle (bb) Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 der Verfügung.
aa) Die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Gemäß § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes (TMZ-Gesetz) ist die Bezirksregierung Düsseldorf die landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für die Überwachung und Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet.
Die Regelung in Ziffer 1 der Verfügung genügt dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, MMR 2010, 350 = Juris (Rn. 31 ff.), m. w. N.
Diesen Anforderungen genügt die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010. Die Antragstellerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Bezirksregierung Düsseldorf verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, im Besonderen der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Antragstellerin auf ihren Internetseiten angebotenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Ordnungsverfügung umfasst sind. Einer Prüfung und Aufzählung aller aus Sicht der Behörde als Glücksspiele zu qualifizierenden Spiele bedarf es nicht. Diese Frage muss vielmehr erst und allenfalls in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren beantwortet werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, a. a. O.
Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht schließlich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 auch insoweit, als sie sich "insbesondere" auf die "unter der Domain www.C.com aufrufbaren Angebote" bezieht. Durch die Regelung wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnungen sowohl für die unter dieser Domain abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) Internetseiten der Antragstellerin gelten sollen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 – 27 L 1607/08 -, ZfWG 2009, 211 = Juris.
bb) Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes für die materielle Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 der Verfügung.
Die Verfügung dürfte den gesetzlichen Anforderungen genügen (1) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (2).
(1) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Antragstellerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts und die Bezirksregierung Düsseldorf hat im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (a), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV sind erfüllt (b) und Ermessensfehler nicht gegeben (c).
(a) Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Antragstellerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts. Berührt ist vorliegend ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt des Antragsgegners, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.
Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdnr. 87, m. w. N.
Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdnr. 88, m. w. N.
Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspiel im Internet und Werbung hierfür im Internet durch die Antragstellerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.
Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.
Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Antragstellerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91, und siehe auch Spindler, Internationale Kapitalmarktangebote und Dienstleistungen im Internet – Öffentlich-rechtliche Regulierung und Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung der E-Commerce-Richtlinie -, WM 2001, 1690, 1700 f. zu § 34c Abs. 1 GewO: "Marktortprinzip im öffentlich-rechtlichen Gewand", sowie ders., Herkunftslandprinzip und Vermittlung an ausländische Diensteanbieter, Anmerkung zu OLG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember 2006 - 5 U 9/06, JurisPR-ITR 3/2007 Anm.4.
Das Glücksspielangebot und die Glücksspielwerbung der Antragstellerin sind gezielt (auch) auf Spieler aus Deutschland ausgerichtet. Bei Aufruf der Eingangsseite der in der Ordnungsverfügung genannten Domain durch einen Nutzer aus Deutschland werden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten. Im Kopfbereich der Eingangsseite kann die Sprache gewählt werden, wobei die Rubrik "Deutsch" durch ein Symbol der Flagge der Bundesrepublik Deutschland gekennzeichnet ist. Zudem wird im Bereich "Kontaktiere uns" eine Kundenbetreuung auf Deutsch angeboten.
Für den Erlass des Veranstaltungs- und Werbeverbots in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Bezirksregierung Düsseldorf die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.
Die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. In Bezug auf das Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot ergibt sich dies aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz bzw. Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird. Ferner ist das Land Nordrhein-Westfalen berufen, ein auf sein Landesgebiet beschränktes Werbeverbot bezüglich des von der Antragstellerin im Internet räumlich unbeschränkt verbreiteten Internetangebots anzuordnen. Bei der grenzüberschreitenden Regelung von Sachverhalten reicht nach völkerrechtlichen Grundsätzen zur Begründung der Regelungskompetenz eines Staates – wie dargelegt – ein Anknüpfungspunkt im Inland aus. Dieser Grundsatz ist mangels Regelung im Staatsrecht auf das Hoheitsgefüge der Bundesländer übertragbar.
Vgl. zur Berücksichtigung völkerrechtlicher Regeln im Rahmen der Binnenbeziehung der Gliedstaaten: Isensee, a. a. O., § 126 Rdn. 34 f.
Ein hinreichender Anknüpfungspunkt liegt hier vor. Das Internetangebot der Antragstellerin ist in Nordrhein-Westfalen abrufbar. Es richtet sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen.
(b) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Die Antragstellerin hat im Internet öffentliches Glücksspiel veranstaltet (aa), was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die Veranstaltung ist auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann. Außerdem bestand Veranlassung, ihr auch die ebenfalls nach § 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verbotene Vermittlung von Glücksspielen zu untersagen (bb). Schließlich hat die Antragstellerin unter "www.C.com" für das (in Nordrhein-Westfalen unerlaubte) Glücksspielangebot geworben, womit ein Verstoß gegen § 5 Abs. 3 und § 5 Abs. 4 GlüStV vorliegt (cc).
(aa) Die Antragstellerin veranstaltet unter der Domain "www.C.com" unzweifelhaft öffentliches Glücksspiel. Bei den von der Antragstellerin u. a. angebotenen Sportwetten und Casinospielen handelt es sich unstreitig um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.
Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dieser Glücksspielbegriff ist deckungsgleich mit dem des Strafrechts in § 284 des Strafgesetzbuches (StGB).
Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 247/10 -.
(bb) Des weiteren hatte die Bezirksregierung Düsseldorf angesichts der Eingliederung der Antragstellerin in die Konzernstruktur von C (AB) und der in den AGB vorgesehen Regelung, dass in Hinsicht auf einzelne Spiele eine andere Unternehmen (im Konzern) Partner des Spielvertrags wird, auch Anlass der Antragstellerin ergänzend die Vermittlung von Glücksspiel zu untersagen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 13 B 645/10 -, Juris (Rn. 31 ff.); VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 27 L 28/10 -, Juris (Rn. 72 ff.).
(cc) Schließlich hat die Bezirksregierung Düsseldorf die Antragstellerin auch zu Recht als für unerlaubtes Glücksspiel Werbende in Anspruch genommen.
Der von dem Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung betroffene, unter der Domain "www.C.com" abrufbare Internetinhalt enthält Werbung im Sinne des § 5 Abs. 4 GlüStV für in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 GlüStV. Werbung stellt in Anlehnung an § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs dar, die gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung im Internet abrufbar gemacht wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern. Weitergehend hat das Bundesverwaltungsgericht gerade im Zusammenhang mit dem Glücksspiel festgestellt, dass jeder an das Publikum gerichtete Hinweis eines Anbieters auf ein eigenes entgeltliches Angebot unter den Begriff der Werbung fällt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 54).
Diese Anforderungen erfüllt die genannte Webseite. Auf dieser weist die Antragstellerin auf die verschiedenen eigenen entgeltlichen Glücksspielangebote hin. Darüber hinaus machen die Offerten eines "Begrüßungsbonus" oder "Ersteinzahlungsbonus", sowie der Umstand, dass – nach Registrierung – jeweils der unmittelbare Übergang zum betreffenden Glücksspiel ermöglicht wird, deutlich, dass die Angaben auch den Absatz des entgeltlichen Glücksspiels fördern sollen.
(c) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 dürften nicht gegeben sein. Die Ermessensausübung hält sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Untersagung dürfte geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten, von der Antragstellerin nicht verlangt. Sie kann der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2010 - 13 B 1809/09 -, juris (Rn. 29), und vom 12. November 2009 - 13 B 959/09 -, juris (Rn. 32); Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 44 f.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris (Rn. 19).
Das der Antragstellerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung und Vermittlung im Internet zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.
Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich.
Schließlich stellt sich das Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck.
Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung gibt die Bezirksregierung Düsseldorf der Antragstellerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,
der Entscheidungsfreiheit der Antragstellerin, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Bezirksregierung Düsseldorf lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des betroffenen Inhaltes aus dem Netz oder der Lokalisierung der Spielinteressenten mittels Handyortung oder Festnetzlokalisation ist dies als Alternative die Methode der Geolokalisation – entweder bezogen auf das gesamte Bundesgebiet oder bezogen auf das Land Nordrhein-Westfalen, im letztgenannten Fall in Kombination mit einer systemseitigen Standortabfrage gegenüber dem Internetnutzer sowie gegebenenfalls einer ergänzenden Handyortung oder Festnetzlokalisation.
Hinsichtlich des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungs- und Vermittlungsverbotes dürfte für die Antragstellerin am wenigsten einschneidend, aber zur Umsetzung des Verbotes dennoch hinreichend wirksam eine mehrstufige Verfahrensweise in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie – für den Fall, dass die Geolokalisation trotz des Disclaimers zur Annahme eines Standortes in Nordrhein-Westfalen führt – der nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation sein.
Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 17. Juli 2009 – 27 L 990/09 , juris (Rn. 68 ff.) und vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, juris (Rn. 116 ff.).
Sollte dieser Weg von der Antragstellerin ausgeschlossen oder nicht präferiert werden, steht es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot über den Weg des Ausschlusses der Spielinteressenten aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisationstechnik zu befolgen. Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land dürfte mittels dieser Methode mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich,
vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 47 ff.); VG Ansbach, Beschluss vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 -, juris (Rn. 30); offenlassend: OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris (Rn. 19),
und die Fehlerquote bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen sein.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 17. Juli 2009 - 27 L 990/09 -, juris (Rn. 84 ff. und 116 f.), und vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, juris (Rn. 114 ff.).
Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, würde auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen. Denn die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels im Internet ist nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, juris (Rn. 18).
Zu dem Einwand der Unzuverlässigkeit der Geolokalisation hat das OVG NRW zuletzt im Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 - (Juris) ausgeführt:
"Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Interseite der Antragstellerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein- Westfalens handelt.
Vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672 -, juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Soweit die Antragstellerin meint, die Geolokalisation sei insbesondere auch wegen bestehender Umgehungsmöglichkeiten wie etwa durch Anonymisierung der IP- Adressen unzuverlässig und schon deshalb zur Ermittlung des Aufenthaltsorts des Spielers ungeeignet, denn anonymes Surfen führe dazu, dass der Teilnehmer nicht mehr geortet werden könne, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Eine Geolokalisation ist trotz einer Kürzung der aus 32-Bit-Zahlen bestehenden IP- Adresse um die acht niedrigstwertigen Bits, die eine ausreichende Anonymisierung gewährleistet, ohne einen größeren Qualitätsverlust möglich. Sogar eine stärkere Kürzung um bis zu sechzehn Bits führt, wenn es bei Lokalisierung allein auf das Land des Nutzers und nicht auf dessen exakten Aufenthaltsort ankommt, noch zu hinnehmbaren Genauigkeitsverlusten.
Vgl. hierzu Ulrich Kühn, Geolokalisation mit anonymisierten IP-Adressen, DuD 12/2009 m. w. N.; s. i. d. S. auch: Webanalyse und Datenschutz, www.econda.de; Webtrekk Web Analytics: Datenschutz, www.webtrekk.com; NET.THINKS, Piwik mit anonymisierter IP-Adresse, www.blog.netthinks.com.
Auch die von der Antragstellerin angeführte Umgehungsmöglichkeit durch sog. "Geospoofing" kann die Geeignet der Geolokalisationstechnik nicht in Frage stellen. Diese Umgehung ist nicht nur, wie die Antragstellerin meint, "mit wenigen Klicks" durchführbar (vgl. hierzu etwa das Angebot von PickAProxy.com unter www.consumingexperience.com). Darüber hinaus wird der Dienst nach einer entsprechenden Anzahl von "Klicks" nur für eine beschränkte Zeit (s. das Angebot von PickAProxy.com, das sich auf die Nutzung von einer Stunde bezieht) oder aber entgeltlich (s. hierzu z. B. das Angebot von Spoofmyip.com) angeboten. Außerdem wird z. B. bei PickAProxy.com ausdrücklich darauf hingewiesen, dass durch "Geospoofing" nur der Ausgangspunkt ausgeblendet wird, nicht aber die personenbezogenen Daten zugleich anonymisiert werden. Demzufolge ist ein sich dieser Methode bedienender Nutzer aus Nordrhein-Westfalen jedenfalls dann, wenn es zur Registrierung bei der Antragstellerin oder zum Vertragsschluss kommt, lokalisierbar, es sei denn, er macht bewusst wahrheitswidrige Angaben über seinen Wohn- oder Aufenthaltsort."
Dieser Einschätzung schließlich sich die Kammer an.
Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob es der Antragstellerin auch zuzumuten ist, zum Zwecke der Befolgung des Veranstaltungsverbotes den beanstandeten Inhalt ganz, das heißt weltweit aus dem Netz zu nehmen, wobei zu berücksichtigen sein könnte, in welchem Maße sie auch in anderen Ländern über Kunden verfügt, in denen die Veranstaltung von Glücksspiel zulässig ist.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 50); VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 – AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 29 bzw. 26).
Ferner dürfte die der Antragstellerin zur Erfüllung der Ziffer 1 der Verfügung in deren Ziffer 2 gesetzte Frist von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides vom 14. Januar 2010 noch angemessen sein.
Vgl. mit dem gegenteiligen Ergebnis im Falle einer Frist von vier Tagen: VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 32 bzw. 30); auf die Beschwerde zum erstgenannten Beschluss hat der Bayerische VGH im Beschluss vom 19. Mai 2010 – 10 CS 09.2672, juris (Rn. 25) für die gegebenenfalls erforderliche Anschaffung, Erprobung und endgültige Implementierung einer Geolokalisation eine Frist von vier Wochen für angemessen erklärt.
Die Antragstellerin musste seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags von dem Verbot der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet Kenntnis haben und wusste seit ihrer Anhörung vom 24. November 2009, dass die Bezirksregierung Düsseldorf von ihr die Unterlassung der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen erwartet.
Schließlich leidet die Untersagungsverfügung nicht deshalb an Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung Düsseldorf in ihrer Begründung angenommen hat, dass die Veranstalter- und Vermittlertätigkeit wegen der Rechtsgültigkeit des Glücksspielmonopols generell nicht erlaubt werden könnte. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könnte eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Das änderte aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden kann und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters und -vermittlers auf Null reduziert ist.
Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).
(2) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV (a) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (b).
(a) Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338,
und ist zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und vom 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.
Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) liegt nicht vor. Insoweit kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris -; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht.
So Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21) und hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Sie würde unmittelbar nur zu einer Unanwendbarkeit der Vorschriften in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV führen. Aber auch mittelbar würde die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nach den entsprechend heranzuziehenden Grundsätzen über die Teilnichtigkeit von Normen,
vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 24); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5),
die Anwendbarkeit der Vorschriften zum Internetverbot in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV unberührt lassen.
Letzteres könnte ohne weiteres für sich allein stehen. Es ist insbesondere von der Frage des allgemeinen Regelungssystems im Glücksspielbereich (Monopol, Konzession, etc.) trennbar. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum Monopol her. Die genannten Vorschriften enthalten insbesondere keine unmittelbar mit einem staatlichen Sportwettenmonopol zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Anforderungen. Die Regelungssystematik spricht ebenfalls für eine Trennbarkeit beider Regelungen. Das Internetverbot ist im ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages ("Allgemeine Vorschriften") enthalten. Das staatliche Sportwettenmonopol ist hingegen im zweiten Abschnitt ("Aufgaben des Staates") geregelt. Aus einer möglichen Rechtswidrigkeit einer Spezialvorschrift folgt aber nicht die Unanwendbarkeit auch der allgemeinen Norm. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - ersichtlich keine einheitliche Regelung geschaffen wurde.
So hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 64); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6).
Es kann auch hinreichend sicher angenommen werden, dass der Normgeber ein grundsätzliches Internetverbot auch bei der Wahl eines anderen Regelungsmodells im Glücksspielbereich eingeführt hätte.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 7).
Denn mit ihm sollen – von der Wahl des Regelungsmodells unabhängige – speziell im Internet bestehende Gefahren im Hinblick auf die Bekämpfung der Wettsucht und den Jugendschutz, die sich insbesondere aus der dort gegebenen Anonymität des Spielenden und des Fehlens jeglicher sozialen Kontrolle ergeben, begegnet werden.
Vgl. Erläuterungen zum GlüStV in der Anlage des Regierungsentwurfs eines Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum GlüStV, LT-Drs. 14/4849, S. 37.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 in den Verfahren 8 C 13, 14 und 15/09. Im Urteil zum erstgenannten Verfahren macht das Bundesverwaltungsgericht ganz im Gegenteil hinreichend deutlich, dass eine Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich unberührt lässt:
"Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV besteht unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols. (...) Weder der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch die Einschränkung der Vermittlungstätigkeit durch Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüStV sind schon wegen der verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols im Glücksspielstaatsvertrag unwirksam. Die gegenteilige Auffassung der Revision übersieht, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht allein dazu dient, das Angebotsmonopol durchzusetzen. Vielmehr soll er auch gewährleisten, dass die ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlung beliebiger Angebote beachtet werden. Gleiches gilt für das Zuverlässigkeitserfordernis. Das aus § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV abzuleitende Verbot der Vermittlung von Sportwetten im Sportvereinslokal knüpft ebenfalls nicht an die problematische Monopolregelung an. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs."
BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15/09 - Juris (Rn. 73 und 77). Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 105); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7).
Gleiches gilt für die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010. Indem der Gerichtshof in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vorlagefragen drei und vier zur Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehaltes und des Internetverbotes mit den Grundfreiheiten beantwortet, ohne die unionsrechtlichen Bedenken gegen das Sportwettenmonopol zu erwähnen, obwohl diese zu den vorangegangenen Vorlagefragen erörtert worden sind und die weiteren Vorlagefragen ausdrücklich nur für den Fall der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols gestellt worden waren, macht er deutlich, dass insoweit kein inhaltlicher Zusammenhang besteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 106); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 29).
Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet und die Werbung hierfür dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.
Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.
Der Europäische Gerichtshof hat im Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 99 ff.) zu § 4 Abs. 4 GlüStV insoweit ausgeführt:
"[...], dass der Gerichtshof bereits anerkannt hat, dass eine Maßnahme, mit der die Ausübung einer bestimmten Form von Glücksspielen, nämlich von Lotterien, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schlicht verboten wird, mit solchen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann (vgl. Urteil Schindler).
Im Ausgangsfall betrifft das streitige Verbot nicht die Vermarktung einer bestimmten Art von Glücksspielen, sondern einen bestimmten Vertriebskanal für Glücksspiele, nämlich das Internet.
Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).
Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.
[...] Nach alledem ist auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 49 EG dahin gehend auszulegen ist, dass eine nationale Regelung, die das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, um übermäßige Ausgaben für das Spielen zu verhindern, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugend zu schützen, grundsätzlich als zur Verfolgung solcher legitimer Ziele geeignet angesehen werden kann, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."
Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,
vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),
angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,
vgl. hierzu auch die "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung GOLDMEDIA zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010", http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.
Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV erfüllt auch die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.
Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).
Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,
vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),
und in den Urteilen vom 8. September 2010,
Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),
hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).
Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.
So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.
Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).
Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.
So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).
Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Köhärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich. Denn vom Internet gehen – wie sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverfassungsgericht mehrfach betont haben – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten deutlich größere Gefahren aus.
Vgl. allgemein zur Suchtgefahr in Bezug auf Online-Glücksspiele: Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl% C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; Gemeinsame Pressemeldung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS), der Deutschen Gesellschaft für Suchtforschung und Suchttherapie e.V. (DG-Sucht) und des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V. (FAGS) vom 16. Februar 2011, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/news/2011-02-16_Pressemeldung_Fiedler.pdf.
Das Spielen per Internet ist nämlich durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Nutzung anderer Vertriebswege höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40); in diese Richtung weisend bereits: BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Juris (Rn. 139).
Schließlich zeichnet sich das Internet als Vertriebsweg durch die große Menge und Häufigkeit eines entsprechenden Angebots mit internationalem Charakter aus, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität sowie durch fehlende soziale Kontrolle und den fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter gekennzeichnet ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 103); ähnlich bereits: EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 34); EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 70).
Dabei ist ergänzend zu berücksichtigen, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).
Nur durch diese Begrenzung der Kohärenzprüfung lässt sich im Übrigen auch die – wie gesehen im Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Carmen Media (C-46/08) wie auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 C 13.09 angelegte – getrennte Prüfung des allgemeinen Regelungsmodells (Monopol, Konzession, etc.) und einzelner spezieller Vorgaben wie etwa des Internetverbots realisieren.
Andererseits ist die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes durch die Regelungen des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht nur "sektoral" für den von ihnen betroffenen Bereich von Glücksspielarten vorzunehmen, sondern muss sich auf alle Arten von Glücksspielen erstrecken.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach diesen Vorschriften im Internet generell öffentliche Glücksspiele und die Werbung hierfür verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich weder im Hinblick auf die Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten, Online-Spielbanken oder Online-Spielautomaten noch in Anbetracht der nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel.
Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,
vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,
was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.
Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.
Denn die Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Sportwetten beziehungsweise Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17); dass., Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32); dass., Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).
Die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (die Beträge, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich. Nach den von der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS) angeführten Daten belief sich im Jahre 2008 der Umsatz im gesamten Bereich der Pferdewetten auf lediglich 0,3 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter in Deutschland in Höhe von knapp 25 Mrd. Euro, das heißt auf ca. 75 Mio. Euro.
Vgl. DHS, Daten / Fakten - Glücksspiel, http://www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html, auf der Grundlage der Daten von Meyer, Jahrbuch Sucht 2010.
Selbst wenn die höheren Zahlen aus den "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung Goldmedia zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010",
http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und der "Marktuntersuchung zum deutschen Markt für Pferderennwetten (Jahre 2005 - 2009) von Schneider und Maurhart zugrundegelegt werden,
http://www.buchmacherverband.de/pdf/stellungnahmen/Markt_Pferdewetten_DE_April%202010.pdf?PHPSESSID_netsh50064=54cf9f187c876b25a6a2e87c28ed48b2,
die für das Jahr 2009 von Umsätzen im Bereich Pferdewetten in Höhe von insgesamt 251 Mio. Euro beziehungsweise knapp 290 Mio. Euro ausgehen, entspricht dies lediglich einem Anteil von etwa 3 % des Gesamtumsatzes des Wettmarktes, der wiederrum nur einen Bruchteil des gesamten Glücksspielmarktes darstellt.
Vgl. Goldmedia, a.a.O., S. 7 f..
Dabei ist zu berücksichtigten, dass von dem Gesamtumsatz im Bereich Pferdewetten auf den hier fraglichen Bereich der Online-Pferdewetten nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart lediglich etwa 17,5 % entfällt.
Nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart entfallen vom Gesamtumsatz bei Pferdewetten von knapp 290 Mio. Euro knapp 40 Mio. Euro auf spezialisierte Internetangebote wie pferdewetten.de und racebets.com und gut 11 Mio. Euro auf den Internetvertrieb über Buchmacher.
Auch von den gesamten Bruttospielerträgen auf dem Glücksspielmarkt Deutschland in Höhe von 10,3 Mrd. Euro im Jahre 2009 entfielen auf Pferdewetten lediglich 60 Mio. Euro und damit knapp 0,6 %.
Vgl. Goldmedia, a. a. O, S. 6.
Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."
Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.
Überdies dürfen Pferdewetten seit langem aufgrund des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 von konzessionierten privaten Buchmachern angeboten werden. Die Sonderstellung der Pferdewetten hat historische Gründe, die Fortgeltung dieser Sonderstellung hat ihre Ursache im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland. Die Existenz dieser Sonderstellung belegt kein willkürliches oder rechtsmissbräuchliches Vorgehen des Staates zur Förderung seiner eigenen fiskalischen Interessen. Die von Pferdewetten ausgehenden Suchtgefahren treffen nur einen sehr geringen Teil der Bevölkerung. Der Anreizwirkung von Pferdewetten im Internet sind bei lebensnaher Betrachtung im Wesentlichen diejenigen ausgesetzt, die im Bereich der Pferderennen über Kenntnisse verfügen und mit den im Wettangebot genannten Pferden eine auf deren Wettkampfqualitäten bezogene Vorstellung verbinden und die sich deshalb die Fähigkeit zuschreiben, auf den Rennausgang aussichtsreich wetten zu können. Im Unterschied hierzu bedarf die subjektiv so empfundene "Wettkompetenz" im Bereich der allgemeinen Sportwetten, grundsätzlich keiner besonderen Voraussetzungen, die nur von einem sehr kleinen Teil der Bevölkerung erfüllt würden. Bei den allgemeinen Sportwetten geht es im Wesentlichen um den Fußballsport und weitere Breitensportarten, durch die sich eine Vielzahl von Personen emotional angesprochen zu Ergebnisprognosen angeregt fühlen.
Vgl. Oberlandesgericht Frankfurt, Urteil vom 4. Juni 2009 - 6 U 93/07 -, Juris (Rn. 82).
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).
Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,
vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,
oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).
Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).
Schließlich stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.
So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447 zu bwin e. K..
Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet dürfte sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV erstrecken. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris.
Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.
Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.
Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).
Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).
Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der größeren Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.
Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).
Schließlich sind die Internetverbote des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,
vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),
vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichende Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.
(b) Schließlich ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),
als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.
Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).
b) Die Zwangsgeldandrohung in der Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 dürfte sich in gleicher Weise als rechtmäßig erweisen. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW.
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 stellt einen sofort vollziehbaren und mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Bezirksregierung Düsseldorf hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt und den für Zwangsgelder nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW zulässigen Rahmen nicht überschritten. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen nicht.
2. Vor diesem Hintergrund überwiegt auch im Übrigen das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Regelungen in den Ziffer 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 das Suspensivinteresse der Antragstellerin. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der (vorläufigen) Fortsetzung oder Wiederaufnahme der ihr untersagten Tätigkeit muss hinter dem öffentlichen Interesse, die von dieser Tätigkeit ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit – im Besonderen Suchtgefahren und Gefahren für den Jugendschutz – zu unterbinden, zurücktreten.
Vgl. zur Gefährlichkeit der Glücksspielvermittlung OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.
Nur so können die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
Diese Schutzzwecke sind im Hinblick auf die grundsätzliche Vereinbarkeit des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet mit den verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Anforderungen als legitim anzusehen und zugleich geeignet, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung zu begründen, mit der dieses Verbot durchgesetzt wird.
Zur sofortigen Vollziehbarkeit des Verbots unerlaubter Sportwettvermittlung vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, Juris.
II. Die Ermessensentscheidung der Kammer fällt in Bezug auf die Ziffern 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2010 zu Gunsten der Antragstellerin aus, denn die Regelungen in den Ziffern 1 - 3 der Ordnungsverfügung erweisen sich nach der im Aussetzungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig.
Die der Bezirksregierung Düsseldorf durch § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Regelungsbefugnis war in Hinsicht auf den durch die Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2010 erfassten Sachverhalt durch die Regelungen der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 verbraucht und die Bezirksregierung Düsseldorf sonach nicht (mehr) zum Erlass der Ordnungsverfügung befugt.
Durch die Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 wird der Antragstellerin "untersagt, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten oder zu vermitteln sowie hierfür zu werben, insbesondere mit den unter der Domain www.C.com aufrufbaren Inhalten". Damit werden – wie ausgeführt – von der Ordnungsverfügung sowohl die unter der Domain "www.C.com" abrufbaren Internetseiten als auch alle anderen (bereits existierenden oder erst künftig in das Internet eingestellten) Internetseiten der Antragstellerin erfasst. Soweit es sich bei den Inhalten auf der von der Antragstellerin unter der Domain "www.C.tv" betriebenen Internetseiten um Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV handelt, sind diese somit von der Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 erfasst. Durch die weitere an die Antragstellerin gerichtete Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2010 wird dieser jedoch in gleicher Weise "untersagt, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten oder zu vermitteln sowie hierfür zu werben", wobei sich die Bezugnahme auf ein konkretes Angebot hier auf die Domain "www.C.tv" bezieht. Im Ergebnis haben die Ordnungsverfügungen vom 14. Januar 2010 und 8. Februar 2010 sonach den gleichen Inhalt.
Eine Behörde kann – solange sie den zunächst ergangenen Verwaltungsakt nicht aufhebt, abändert oder im Wege des Wiederaufgreifens des Verfahrens eine Entscheidung trifft – jedoch nicht wiederholt einen inhaltsgleichen Verwaltungsakt erlassen. Die Befugnis zum Erlass des Verwaltungsaktes ist verbraucht. Dem Bürger würden durch den wiederholenden Erlass eines Verwaltungsaktes ohne sachlichen Grund eine möglicherweise vielfache Anfechtungslast und – wie vorliegend – durch die wiederholte Gebührenfestsetzung mehrfach Kosten auferlegt. Zudem könnten die Verwaltungsakte verschiedene "Schicksale" nehmen, was zu einer erheblichen Rechtsunklarheit führen würde.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Teilung der Kosten trägt dem Umstand Rechnung, dass die Antragstellerin im Wesentlichen unterlegen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Ziffer 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl. 2004, 1525) geht die Kammer im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf das Veranstaltungs- und Werbeverbot in den Ordnungsverfügung vom 14. Januar 2010 und 8. Februar 2010 von einem Streitwert in Höhe von jeweils 200.000,00 Euro aus. Der insoweit maßgebliche Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns aus der von der angeordneten Einschränkung des Internetangebots betroffenen Glücksspielveranstaltung für Spieler in Nordrhein-Westfalen ist zu schätzen, da die Antragstellerin keine (glaubhaften) Angaben hierzu gemacht hat. Die Zwangsgeldandrohungen bleiben nach Ziffer 1.6.2 Streitwertkatalog 2004 außer Betracht. In Hinsicht auf die angegriffenen Gebührenfestsetzungen ergibt sich im Hauptsacheverfahren nach § 52 Abs. 3 GKG ein ergänzend zu berücksichtigender Wert von jeweils 400,00 Euro. Der sich im Hauptsacheverfahren ergebende Wert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog 2004 in Bezug auf die angeordnete Einschränkung der Glücksspielveranstaltung halbiert und hinsichtlich der Gebührenfestsetzung zu einem Viertel angesetzt. Die sich hieraus ergebenden Teilbeträge von 100.000,00 Euro und 100,00 Euro sind nach § 39 Abs. 1 GKG und Ziffer 1.1.1 Streitwertkatalog 2004 zu addieren. Nach der Verbindung verbleibt es bei dem Teilbetrag von 100.000,00 Euro, da die Ordnungsverfügungen – wie ausgeführt – auf ein Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot gerichtet sind. Der Teilbetrag in Bezug auf die Gebührenfestsetzung erhöht sich auf 200,00 Euro.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB
§ 41 VwVfG NRW
§ 9 VwZG
§ 14 VwZG
§ 122 AO
§ 122 AO
§ 3 GlüStV
§ 284 StGB
§ 21 GlüStV
§ 3 GlüStV
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 34c Abs. 1 GewO
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV
§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes
§ 284 des Strafgesetzbuches
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV
Art. 49 EG
Art. 30 EGV

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2009, 93
NVwZ 2008, 301
BVerfGE 63, 343
BGHZ 167, 91
WM 2001, 1690, 1700
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
NVwZ-RR 2009, 202
NVwZ 2008, 1338,

111
NVwZ 2011, 22
NVwZ 1999, 1033
NVwZ 2008, 1338
NVwZ 2004, 1327
27 K 1431/10
27 L 355/10
27 L 396/10
14 B 529/08
15 B 302/04
1 BvR 2218/06
13 B 1215/07
13 B 775/09
27 L 1607/08
2 BvR 475/78
I ZR 24/03
5 U 9/06
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.23
27 L 247/10
13 B 645/10
27 L 28/10
8 C 13.09
13 B 1809/09
13 B 959/09
10 CS 08.23
1 S 224.08
I C 29.67
27 L 990/09
4 S 09.01
6 S 1565/09
1 S 213.08
13 B 676/10
13 B 958/09
10 CS 09.26
10 CS 09.26
3 B 507/09
4 B 48/11
11 MC 429/10
8 C 13/09
1 BvR 928/08
10 CS 10.21
10 CS 10.58
13 B 1290/10
13 B 1016/10
6 S 1685/10
11 MC 13/11
8 A 2423/09
1 S 221.10
1 S 154.10
6 U 38/10
12 O 232/09
13 B 776/09
1 BvR 1054/01
4 B 733/10
4 B 581/10
11 ME 367/08
6 S 1110/07
5 K 155/09
6 U 93/07
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
11 ME 399/08
10 AS 10.24
6 B 11013/10
4 B 2056/07
13 B 1215/07
1 BvR 2410/08