Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-20, Aktenzeichen 3 K 2095/13

Tenor:
Der Bescheid der Stadt ... vom 22.05.2013 / 12.06.2013 in Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 05.08.2013 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 1/5 und die Beklagte zu 4/5.

Tatbestand:
1
Die Parteien streiten über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines „Coffee-Bikes“ auf öffentlichen Flächen im Stadtgebiet der Beklagten.
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Der Kläger betreibt eine mobile, nicht motorisierte Kaffeestation. Diese als „Coffee-Bike“ bezeichnete Station wiegt in vollem Beladungszustand bis zu 500 Kilo, misst aufgebaut ca. 3,0 m auf 1,2 m und ermöglicht in ruhender Position die autarke, d.h. nicht auf Strom und Wasseranschluss angewiesene Herstellung und den Ausschank von Kaffeespezialitäten, kann aufgrund einer integrierten Pedaleinheit aber auch nach Art eines Fahrrads bewegt werden. Der Kläger setzt die Station u.a. an privaten Standplätzen sowie auf Hochzeiten, Festen und Betriebsfeiern ein und verdient so seinen Lebensunterhalt; die zwischenzeitliche durch das Marktamt der Beklagten gestattete Nutzung auf dem ... Platz (Marktstand) hat der Kläger aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben.
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Mit Schreiben vom 02.05.2013 beantragte der anwaltlich vertretene Kläger eine Sondernutzungserlaubnis für die Fußgängerbereiche der Stadt ... sowie hilfsweise für das übrige Stadtgebiet. Die Beklagte lehnte diesen Antrag mit Schreiben vom 22.05.2013 / 12.06.2013 ab, da im Stadtgebiet schon seit Jahren keine Sondernutzungserlaubnisse für Verkaufsstände jeglicher Art erteilt würden, um keine Präzedenzfälle für vergleichbare Anträge zu schaffen: Derartige Stände belasteten jedenfalls in Häufung das äußere Erscheinungsbild der Stadt, stellten eine oft nicht unerhebliche Beeinträchtigung des Verkehrsflusses und der Sicherheit dar und beeinträchtigten das stehende Gewerbe im Stadtgebiet. Eine Beeinträchtigung der Grundrechte des Klägers sei nicht ersichtlich, da er sein Gewerbe auch auf privaten Flächen oder im Rahmen von Veranstaltungen betreiben könne. In Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens habe die Stadt sich daher entschieden, die beantragte Sondernutzungserlaubnis nicht zu erteilen.
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Auch den mit anwaltlichem Schreiben vom 21.06.2013 eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Schreiben vom 05.08.2013 zurück: Mobile Verkaufsstände beeinträchtigten den Allgemeingebrauch auf massive Weise, zumal im Fall der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis mit weiteren vergleichbaren Anträgen zu rechnen sei, die in ihrer Gesamtheit zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs führen würden. Es sei nicht zu beanstanden, bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen eigene Gemeindeeinwohner zu bevorzugen. Der Kläger sei jedoch kein Einwohner der Stadt ... Dem Antrag stehe auch das von der Spitze der Stadtverwaltung im Benehmen mit den Fachämtern entwickelte städtebauliche Konzept entgegen, das eine Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für mobile Verkaufsstände generell nicht vorsehe.
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Zur näheren Erläuterung dieses städtebaulichen Konzepts nahm die Widerspruchsbehörde ausdrücklich auf ein an den Kläger gerichtetes Schreiben des Bürgermeisters ... vom 24.04.2012 Bezug. In diesem ist ausgeführt, dass im Stadtgebiet ... schon seit vielen Jahren keine neuen Genehmigungen für mobile Verkaufsstände jeglicher Art erteilt würden. Die Auswirkungen solcher Stände auf den öffentlichen Raum seien sowohl verkehrsmäßig, aufgrund der Beeinträchtigungen des Verkehrsflusses und der Sicherheit, als auch stadtgestalterisch nicht positiv. Insbesondere spiele aber auch der Schutz des ansässigen Gewerbes eine große Rolle, da die örtlichen Ladenmieterinnen und –mieter kein Verständnis dafür aufbrächten, wenn die Stadt für nicht ansässige Gewerbetreibende Sondernutzungserlaubnisse erteile und hierfür im Vergleich zu den örtlichen Ladenmieten nur geringe Gebühren erhebe. Nach derzeitiger Verwaltungspraxis würden daher alle Neuanträge ungeachtet ihres konkreten Inhalts ablehnend beschieden.
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Am 15.08.2013 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben.
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Er trägt vor, dass die Beklagte in den angegriffenen Bescheiden insbesondere die Berufsfreiheit des Klägers verkannt habe. Dies ergebe sich nicht nur aus den Begründungen der Bescheide, sondern auch aus dem Umstand, dass die Beklagte den Antrag des Klägers mit textbausteinartigen Begründungen abgelehnt habe, ohne sich näher mit den Einzelheiten des Vorhabens zu befassen. Der Kläger dürfe nicht auf die Nutzung privaten Geländes verwiesen werden, weil die von ihm ausgeübte Tätigkeit so auf Dauer nicht wirtschaftlich aufrechterhalten werden könne; zudem dürfe das Straßenrecht nicht zu Zwecken des Konkurrenzschutzes instrumentalisiert werden.
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Auch soweit sie den Klägerinteressen „Belastungen der Fußgängerzone“, „stadtplanerische Gründe“ und mögliche Belastungen anderer Verkehrsteilnehmer entgegengehalten habe, habe sie sich mit rein formelhaft vorgetragenen und nicht an den tatsächlichen Belastungen orientierten Erwägungen begnügt. Jedenfalls könne die Behörde sich nicht durch Berufung auf die Furcht vor der Schaffung von Präzedenzfällen einer Prüfung des jeweiligen Einzelfalls entziehen. Sie verhalte sich zudem widersprüchlich, wenn sie einerseits jegliche Sondernutzungserlaubnisse ablehne und sich andererseits auf den Auswärtigenstatus gerade des Klägers berufe. Im Übrigen sei es unverhältnismäßig und jedenfalls ermessensfehlerhaft, wenn die Stadt seit Jahren sämtliche Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis pauschal und ohne Würdigung des Vorhabens ablehne.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Stadt ... vom 22.05.2013 / 12.06.2013 in Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 05.08.2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines „Coffee-Bikes“ auf öffentlichen Flächen im Stadtgebiet ... zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie aus, dass der Ablehnungsbescheid rechtmäßig sei, weil die Beklagte das ihr durch § 16 Abs. 2 StrG BW eingeräumte Ermessen pflichtgemäß ausgeübt habe. Sie habe sich dabei an den Auswirkungen des angestrebten Verhaltens auf die Widmung der Straße orientiert und sich zudem zulässigerweise auf städtebauliche Aspekte sowie sonstige Erwägungen mit sachlichem Bezug zur Straße gestützt und ihrer Entscheidung eine konzeptionelle Entscheidung der Gemeinde gegen die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zugrundegelegt, die man auch im Einzelfall willkürfrei zur Anwendung bringe. Auch ... Bürger könnten daher keine Sondernutzungserlaubnis beanspruchen, so dass die Ablehnung des Antrags eines Ortsfremden erst Recht rechtmäßig sei.
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Dies gelte umso mehr, als die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zwangsläufig zu weiteren Sondernutzungsanträgen führe, die die Verwaltung aus Gleichheitsgründen dann ebenfalls positiv bescheiden müsse; jedenfalls dann sei eine nicht hinnehmbare Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs und eine Verschandelung des Stadtbilds zu besorgen.
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Dem könne der Kläger auch nicht Art. 12 GG entgegenhalten, der lediglich das Recht der Berufswahl schütze. Vorliegend sei jedoch nur die Berufsausübung des Klägers betroffen, da dieser seinem Beruf als Betreiber eines Coffee-Bikes entweder andernorts oder auf Privatgrundstücken in der Stadt ... ungehindert nachgehen könne. Dies sei für ihn aufgrund seiner fehlenden Ortsansässigkeit ohnehin einfacher.
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Die erhobene Klage müsse daher gänzlich ohne Erfolg bleiben, da die Behörde den Antrag des Klägers ermessensfehlerfrei abgelehnt habe. Jedenfalls aber habe der Kläger keine Ermessensreduzierung auf Null dargetan, so dass er keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung habe.
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In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte ihren Vortrag präzisiert: Zwar beeinträchtige die Entscheidung der Beklagten die Berufsfreiheit des Klägers, dieser Eingriff sei – als reine Berufsausübungsregelung – jedoch von minderer Intensität. Jedenfalls könne der Kläger keine Ermessensreduzierung auf Null für sich in Anspruch nehmen; aus Sicht der Stadt gebe es im Stadtgebiet keinen Standort, für den dem Kläger eine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden müsse.
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Dem Gericht lagen die Verfahrens- und Widerspruchsakten der Beklagten vor; wegen Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten, das Protokoll der mündlichen Verhandlung sowie die vorgenannten Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Verpflichtungsklage ist teilweise begründet.
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Die Ablehnung des begehrten Bescheides ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in eigenen Rechten (unten 1.). Jedoch steht die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 2 StrG BW im behördlichen Ermessen, das sich nicht im Wege der Ermessensreduzierung auf Null auf einen Anspruch im begehrten Umfang verdichtet hat (unten 2.). Die Beklagte war daher zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu über den Antrag des Klägers zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).
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1. Die Aufstellung und der Betrieb des vom Kläger betriebenen „Coffee-Bikes“ im öffentlichen Straßenraum dienen der gewerblichen Nutzung und überschreiten daher den Widmungszweck öffentlicher Straßen (stehender, ruhender und kommunikativer Verkehr); in aufgebautem Zustand beeinträchtigt das „Coffee-Bike“ den Gemeingebrauch anderer zudem schon aufgrund des Ausmaßes und des Gewichts des Fahrzeugs in unzumutbarer Weise. Beim Betrieb des „Coffee-Bike“ handelt es sich daher – anders als wohl bei einem Ortwechsel des „Coffee-Bike“, der (im Unterschied zum Betrieb eines „Bier Bike“; vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.08.2012 – 3 B 8/12 –, juris) nicht selbst der gewerblichen Nutzung des öffentlichen Straßenraums dient – um erlaubnispflichtige Sondernutzung iSv. § 16 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 StrG BW. Die Erteilung dieser Erlaubnis steht im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Straßenbaubehörde, das einer gerichtlichen Prüfung nur im Hinblick auf Ermessensfehler zugänglich ist (§ 16 Abs. 2 S. 1 StrG BW, § 114 S. 1 VwGO). Die Entscheidung der Beklagten vom 22.05.2013 / 12.06.2013 und ihre Widerspruchsentscheidung vom 05.08.2013 sind jedoch ermessensfehlerhaft und verletzen den Kläger daher in seinen Rechten.
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a) Bei ihrer Entscheidung hat die Behörde allerdings nicht verkannt, dass sie zur Ausübung des ihr zugewiesenen Ermessens verpflichtet ist (kein Ermessensausfall). Zwar stützt sich ihre Argumentation maßgeblich darauf, dass sie schon seit Jahren keine Sondernutzungserlaubnisse für vergleichbare Nutzungen erteile, übersieht dabei jedoch nicht, dass eine abweichende Entscheidung prinzipiell möglich wäre. Sie hat sich vielmehr in Ausübung ihres Ermessens dafür entschieden, auch weiterhin keine Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen.
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b) Jedoch ist die Behörde gehalten, von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch zu machen (§ 40 LVwVfG); dies unterliegt voller gerichtlicher Überprüfung (§ 114 S. 1 VwGO). Insoweit erweist sich die behördliche Entscheidung in verschiedener Hinsicht als fehlerhaft (Ermessensfehlgebrauch).
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aa) Nach ständiger Rechtsprechung kann die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nur aus Gründen abgelehnt werden kann, die einen Bezug zur Straße haben; straßenrechtsfremde Überlegungen sind insoweit unzulässig (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 – 5 S 2051/98 –, VBlBW 2000, 281; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.01.2006 – 5 S 846/05 –, juris, Rn. 9). In erster Linie ist dabei auf die mit der beabsichtigten Sondernutzung verbundene Beeinträchtigung des widmungsgemäßen Gemeingebrauchs abzustellen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.11.2009 – 5 S 3121/08 –, juris, Rn. 4).
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Im Ausgangspunkt zutreffend hat die Beklagte darauf abgestellt, dass „mobile[…] Verkaufsflächen oft eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung des Verkehrsflusses und der Sicherheit darstellen können“ (Ausgangsbescheid) und „[d]ie Auswirkungen solcher mobilen Verkaufsstände […] den Allgemeingebrauch auf massive Weise [beeinträchtigen]“ (Widerspruchsbescheid). Jedoch kann sich die Behörde nicht darauf beschränken, derartige Gründe pauschal vorzubringen; sie ist vielmehr gehalten, die Auswirkungen des konkreten Vorhabens auf den straßenrechtlichen Allgemeingebrauch im Einzelfall zu prüfen. Bei den straßenrechtlichen Vorschriften zur Erlaubnispflichtigkeit der Sondernutzung handelt es sich um ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Kontrollvorbehalt), so dass die Sondernutzung nicht ohne Weiteres versagt werden kann; die Beklagte hat vielmehr unter Anstellung straßenbezogener Ermessenerwägungen im Einzelfall zu prüfen, ob die Sondernutzung nicht zumindest an einzelnen Standorten und zu bestimmten Zeiten zugelassen werden kann (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10 –, juris, Rn. 56ff.).
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Diesen Anforderungen genügen die Ablehnungsbescheide nicht: So ergeben sich auch aus den Akten der Beklagten keine Anhaltspunkte dafür, dass sich diese konkret mit dem Vorhaben des Klägers auseinandergesetzt hätte. Im Gegenteil findet sich in dem im Widerspruchsbescheid ausdrücklich in Bezug genommenen Schreiben des Bürgermeisters ... vom 24.04.2012 der ausdrückliche Hinweis, dass „nach derzeitiger Verwaltungspraxis […] alle Neuanträge, ungeachtet des Angebots, ablehnend beschieden [würden]“. Dies spiegelt sich auch in den Bescheiden und selbst der Klageerwiderung der Beklagten wider: Die Rede ist davon, dass mobile Verkaufsflächen „oft“ eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung darstellen (Ausgangsbescheid) könnten, die Auswirkungen „solcher“ mobiler Verkaufsstände den Allgemeingebrauch beeinträchtigten (Widerspruchsbescheid) und es „keiner näheren Ausführung bedürfe“, dass mobile Verkaufsstände den straßenrechtlichen Gemeingebrauch einschränken würden; eine Auseinandersetzung mit den Auswirkungen des klägerseitigen Vorhabens auf die Nutzung einzelner öffentlicher Flächen im Stadtgebiet ist nicht im Ansatz ersichtlich. Auch in der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte mitgeteilt, dass die Intensität der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs keine Rolle spiele und auch weiterhin alle Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis abgelehnt würden. Dies wird den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausübung des durch § 16 Abs. 2 StrG BW eingeräumten Einzelfallermessens auch dann nicht gerecht, wenn man in Rechnung stellt, dass der Kläger seinerseits eine Sondernutzungserlaubnis für das gesamte Stadtgebiet beantragt und sich nicht auf konkrete Standorte festgelegt hat.
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Ohne Erfolg beruft die Beklagte sich in diesem Zusammenhang darauf, dass die Zulassung einzelner – für sich genommen nicht oder nicht erheblich störender – mobiler Verkaufsstände zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen und so jedenfalls im Zusammenhang mit weiteren Vorhaben eine nicht hinnehmbare Beeinträchtigung straßenrechtlicher Belange bewirken würde. Zwar ist es richtig, dass die Zulassung einzelner Vorhaben ggfs. eine entsprechende Selbstbindung der Verwaltung mit sich bringen kann; jedoch ist die Behörde aufgrund der Zulassung einzelner nicht erheblich störender Verkaufsstände nicht verpflichtet, in Zukunft auch weitere Stände zuzulassen, wenn deren Zulassung im Zusammenspiel mit bereits bestehenden Nutzungen den Allgemeingebrauch unzumutbar stört. Die Beklagte wäre vielmehr aufgefordert, unter Einbeziehung der in § 16 Abs. 1 S. 2 StrG BW ausdrücklich vorgeschriebenen Instrumente (Befristung und Widerrufsvorbehalt) ein Gesamtkonzept zu entwickeln, das eine jedenfalls in der Gesamtschau übermäßig störende Sondernutzung unterbindet (vgl. etwa das vom Kläger vorgelegte „Konzept der Stadt Osnabrück für mobile und/oder temporäre Sondernutzungen in der Fußgängerzone Große Straße / Georgstraße“ vom 17.01.2011). Keinesfalls kann sie einer für sich genommen verträglichen Nutzung pauschal entgegenhalten, dass diese möglicherweise nach Vergabe weiterer Sondernutzungserlaubnisse – deren Erteilung schließlich der Kontrolle der Behörde unterliegt – zu einer Störung des Gemeingebrauchs führen kann. Auch insoweit sind die angegriffenen Bescheide rechtswidrig.
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bb) Ebenfalls als ermessensfehlerhaft erweisen sich die Bescheide, soweit die Beklagte sich allgemein auf „stadtplanerische Gesichtspunkte“ (Ausgangsbescheid) oder „städtebauliche Aspekte“ (Widerspruchsbescheid) beruft. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass auch derartige Überlegungen einen hinreichenden Bezug zur Straße aufweisen können und daher nicht generell mit den Zwecken der Ermessensnorm unvereinbar sind; dies gilt jedoch nur, soweit diese wiederum auf einem konkreten gemeindlichen Gestaltungskonzept beruhen und sich etwa auf den Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes beziehen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.11.2009 – 5 S 3121/08 –, juris, Rn. 4).
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Gegen das von der Beklagten etwa im Widerspruchsbescheid ausdrücklich geltend gemachte „städtebauliche Konzept“ bestehen zunächst durchgreifende Bedenken formeller Natur. Nach Vortrag der Beklagten handelt es sich hierbei um ein Konzept, das „die Spitze der Stadtverwaltung im Benehmen mit den Fachämtern“ beschlossen und seither umgesetzt hat. Nach §§ 24 Abs. 1 S. 2, 42 Abs. 2 GemO wäre hierfür jedoch ein Beschluss des Gemeinderates erforderlich gewesen, da es sich beim Erlass derartiger allgemeiner Richtlinien zur Ermessenspraxis bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt und die Festlegung derartiger Konzepte folglich dem Gemeinderat vorbehalten ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v 27.02.1987 – 5 S 2185/86 –, VBlBW 1987, 344, 346; Urt. v. 01.08.1996 – 5 S 3300/95 –, juris, Rn. 22).
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Auch inhaltlich vermag das von der Beklagten geltend gemachte „städtebauliche Konzept“ die Ermessenserwägungen nicht zu tragen. So dürfte schon zweifelhaft sein, ob es sich bei der pauschalen Verneinung jedweder Sondernutzungserlaubnis für mobile Verkaufsstände „ungeachtet des Angebots“ (vgl. das Schreiben des Bürgermeister ... v. 24.04.2012) bzw. unabhängig von der Intensität der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs (so der Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung) überhaupt um ein „städtebauliches Konzept“ im Sinne der Rechtsprechung handelt. Denn die Rechtsprechung geht davon aus, dass es sich hierbei um „konkrete gemeindliche Gestaltungskonzepte“ zum „Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes“ (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.11.2009 – 5 S 3121/08 –, juris, Rn. 4) bzw. um „konkrete städtebauliche Konzepte für die jeweilige Straße oder den jeweiligen Platz“ (OVG R.-Pf., Beschl. v. 15.08.2013 – 1 B 10669/13 –, juris, Rn. 9ff.) handeln muss. Hierdurch ist zwar nicht ausgeschlossen, dass – etwa im Fall kleinerer Gemeinden oder einer einheitlich besonders schützenswerten Altstadt – sich ein solches Konzept im Einzelfall auch auf größere Teile des Stadtgebiets beziehen kann; jedoch muss jedenfalls ersichtlich sein, welche konkreten Gestaltungsvorstellungen die Gemeinde im Hinblick auf welche besonderen Merkmale der jeweiligen Straßen und Plätze im Einzelnen verfolgt. Hierfür ist im vorliegenden Fall nichts dargetan.
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Im Gegenteil ist das von der Beklagten zugrundegelegte Konzept schon im Ansatz ermessensfehlerhaft, so dass eine hierauf gestützte Ermessensentscheidung ebenfalls nicht tragfähig sein kann. Nach dem in der Widerspruchsbegründung ausdrücklich als Grundlage des „städtebaulichen Konzepts“ benannten Schreiben des Bürgermeisters ... spielte bei dessen Entstehung nämlich „insbesondere auch der Schutz des ansässigen Gewerbes eine große Rolle“, da den ortsansässigen Ladenmietern nicht zu vermitteln sei, wenn die Stadt im Vergleich zu den örtlichen Ladenmieten preiswerte Sondernutzungserlaubnisse erteile. Insoweit verfolgt jedoch auch das städtische „städtebauliche Konzept“ einen mit straßenrechtlichen Bestimmungen nicht vereinbaren Zweck (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 12.04.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, Rn. 38; VG Hannover, Urt. v. 30.04.2013 – 7 A 498/13 –, juris, Rn. 39) und ist daher rechtlich nicht tragfähig.
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cc) Aus demselben Grund ist auch die von der Beklagten sowohl im Widerspruchsbescheid, in ihrer Klageerwiderung und auch in der mündlichen Verhandlung vorgenommene Differenzierung zwischen ortsansässigen und ortsfremden Gewerbetreibenden ermessensfehlerhaft. Ob und in welchem Umfang der straßenrechtliche Allgemeingebrauch und das Orts- bzw. Straßenbild durch eine Nutzung beeinträchtigt werden, hängt nicht von der Herkunft oder dem Wohnort des Straßennutzers ab; der Allgemeingebrauch und die (allerdings erlaubnispflichtige) Sondernutzung ist vielmehr Ortsansässigen und Gemeindefremden in gleicher Weise gestattet (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.01.2006 – 5 S 846/05 –, juris, Rn. 10). Auch nach dem von der Beklagten angeführten Wortlaut des § 1 Abs. 2 S. 1 GemO ist die Gemeinde zugleich dem Wohl der Gemeindeeinwohner als auch der Erfüllung der durch Bund oder Land zugewiesenen Aufgaben verpflichtet, so dass sie – vorbehaltlich spezialgesetzlicher Bestimmungen wie § 10 Abs. 2 S. 1 GemO – Gemeindeeinwohner bei der Erteilung von Erlaubnissen oder sonstiger Genehmigungen nicht bevorzugen kann.
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c) Ein Ermessensdefizit der angegriffenen Entscheidung folgt schließlich daraus, dass die Beklagte die schon im Rahmen des Verwaltungsverfahrens mehrfach vorgebrachte Berufsfreiheit des Klägers nicht bzw. nicht angemessen berücksichtigt hat. Entgegen der sowohl in der ursprünglichen Ablehnungsentscheidung als auch der Klageerwiderung vorgebrachten Ansicht der Beklagten ist von Art. 12 Abs. 1 GG neben der Freiheit der Wahl des Berufs auch die Berufsausübung geschützt, so dass der Kläger nicht ohne weiteres auf die Ausübung seines Berufs auf Privatgrundstücken oder innerhalb anderer Gemeinden verwiesen werden kann. Vielmehr ist die Berufsausübungsfreiheit eines Antragstellers gerade auch dann zu berücksichtigen, wenn sich das behördliche Ermessen nicht in einer Weise verdichtet hat, dass eine Sondernutzungserlaubnis ohnehin erteilt werden müsste. Die Behörde hat vielmehr auch hier zu prüfen, inwieweit sie den Berufsausübungsinteressen des Antragstellers Rechnung tragen und diese mit dem Interesse an ungestörtem Allgemeingebrauch und den ggfs. berücksichtigungsfähigen städtebaulichen Interessen in angemessenen Ausgleich bringen kann.
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Diesen Anforderungen werden auch die ergänzenden Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht gerecht: Zwar hat sie hier eingeräumt, dass auch Regelungen der Berufsausübung als Eingriff – wenn auch als Eingriff geringerer Intensität – in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit verstanden werden müssten. Hierbei handelt es sich jedoch allenfalls um eine – nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz zulässige – Ergänzung der Begründung, nicht aber um eine inhaltlich ausreichende Ergänzung fehlerhafter Ermessenserwägungen nach § 114 S. 2 VwGO. Aus dem in der mündlichen Verhandlung wiederholten Vortrag der Beklagten ergibt sich vielmehr, dass sie eine pauschale Verweigerung der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im Stadtgebiet auch weiterhin für zulässig hält und die Interessen des Klägers an der Ausübung des von ihm gewählten Berufes folglich auch weiterhin nicht angemessen berücksichtigt hat.
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d) In der Sache dürfte ausgeschlossen sein, dass die von der Beklagten – im Ansatz zu Recht (vgl. oben 1. b) aa)) – geltend gemachten Erfordernisse der Leichtigkeit und der Sicherheit des Verkehrs der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die gewerbliche Nutzung öffentlicher Plätze an allen denkbaren Standorten pauschal – d.h. unabhängig von den Eigenheiten des Angebots und der konkreten Verkehrslage am vorgesehenen Standort – entgegenstehen. Zwar ist es der Sondernutzung schon begrifflich immanent, dass sie mit den eigentlichen Widmungszwecken der Straße nicht ohne Weiteres vereinbar ist bzw. den Gemeingebrauch Dritter (abstrakt) unzumutbar beeinträchtigen kann (§ 13 Abs. 1 S. 2 StrG BW). Das ihr zur Auflösung dieser Nutzungskonflikte eingeräumte Gestaltungsermessen (§ 16 Abs. 1, 2 StrG) kann die Straßenbaubehörde jedoch nur dann zu Lasten eines Vorhabens ausüben, wenn der Konflikt mit im konkreten Einzelfall beeinträchtigten straßenbezogenen Interessen auch durch Einsatz der zur Verfügung stehenden Gestaltungselemente (wie z.B. räumliche und zeitliche Beschränkungen, Nebenbestimmungen nach § 36 Abs. 2 LVwVfG oder die in § 16 Abs. 1 S. 2 StrG BW ausdrücklich vorgesehenen Befristungen und Widerrufsvorbehalte) nicht ausgeräumt werden kann (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10 –, juris, Rn. 56ff.).
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2. Auch bei Rechtswidrigkeit einer ablehnenden Behördenentscheidung kommt eine gerichtliche Verurteilung zur Erteilung der vom Kläger begehrten Erlaubnis jedoch nur dann in Betracht, wenn sich das behördliche Ermessen in einer Weise verdichtet hat, dass unter Beachtung aller im Rahmen der ordnungsgemäßen Ermessensausübung anzustellender Erwägungen nur eine Erteilung vertretbar wäre (Ermessensreduzierung „auf Null“). Dies ist vorliegend nicht der Fall, so dass die Beklagte lediglich zur erneuten Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten ist (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).
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a) Zwar kommt eine Ermessensreduzierung „auf Null“ bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nach ständiger Rechtsprechung schon dann in Betracht, wenn die von der Beklagten vorgetragenen Bedenken eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis nicht zu rechtfertigen vermögen und Gründe für die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis auch sonst nicht erkennbar sind (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 – 5 S 1775/96 –, juris, Rn. 20). Hiervon kann im vorliegenden Fall jedoch nicht ausgegangen werden. So vermögen die vorgetragenen Beeinträchtigungen des Verkehrsflusses und der Sicherheit des Verkehrs die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis jedenfalls dann zu rechtfertigen, wenn die konkret angestrebte Sondernutzung am beabsichtigten Einsatzort mit einer übermäßigen Beeinträchtigung des Allgemeingebrauchs oder sonstiger straßenrechtlich berücksichtigungsfähiger Interessen verbunden ist und dieser Konflikt nicht durch die o.g. Gestaltungselemente aufgelöst werden kann (oben 1. d)). Vorliegend begehrt der Kläger eine Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines „Coffee-Bikes“ auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet. Auch wenn ein pauschaler Ausschluss jeglicher gewerblicher Sondernutzung durch mobile Verkaufsstände nicht durch pauschal vorgetragene straßenbezogene Erwägungen gerechtfertigt werden kann, ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass die Aufstellung einer bis zu 500 Kilo schweren, mehr als 3 qm großen und mit Wassertanks und Brühgeräteausgestatteten Kaffee-Bar an einzelnen Standorten zu erheblichen Nutzungskonflikten führt und eine Sondernutzungserlaubnis insoweit daher auch bei pflichtgemäßer Ausübung des Ermessens versagt werden könnte. Die vom Kläger angestrebte pauschale Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis auf allen öffentlichen Flächen im Stadtgebiet kommt daher nicht in Betracht. Dies hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung teilweise auch eingeräumt, seinen Antrag aber dennoch nicht in einer Weise konkretisiert, die eine gerichtliche Entscheidung über die Zulässigkeit der Sondernutzung an konkreten Standorten ermöglicht.
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b) Die Beklagte war daher zu verpflichten, nach Maßgabe der vorstehenden Erwägungen erneut über den vom Kläger gestellten Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu entscheiden. Hierbei wird sie insbesondere zu berücksichtigen haben, welche Auswirkungen die konkret beantragte Sondernutzung aufgrund der jeweiligen örtlichen Begebenheiten hat und mit welchen Auswirkungen auf die Berufsfreiheit des Klägers – insbesondere im Hinblick auf die eingeschränkte Mobilität des mit Muskelkraft vorangetriebenen „Coffee-Bike“ und die hierdurch weiter beschränkte Standortauswahl – die Erteilung bzw. Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für konkret ins Auge zu fassende Standorte verbunden wäre. In diesem Zusammenhang wird auch der Kläger gehalten sein, seine Standortwahl durch das Aufzeigen einzelner für ihn in Betracht kommender Standorte zu konkretisieren und so eine konkrete Abwägung konfligierender Nutzungsinteressen zu ermöglichen.
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3. Die im Ausgangsbescheid enthaltene Kostenentscheidung teilt das Schicksal des angegriffenen Bescheides und war daher ebenfalls aufzuheben.
40
Die Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO war nicht geboten.
41
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
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BESCHLUSS
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 43.1 des Streitwertkatalogs 2013 auf 15.000 EUR festgesetzt.
44
Der Kläger rechnet nach eigenen Angaben mit einem Tagesumsatz von 165 EUR und sechs oder sieben Wochenarbeitstagen; Angaben zum erwartenden Gewinn hat er keine gemacht. Hieraus ergibt sich – bei Zugrundelegung eines geschätzten Gewinns von 50 EUR / Tag und durchschnittlich 300 jährlichen Werktagen – ein Streitwert von 15.000 EUR.
45
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 Abs. 1 S. 2, 42 Abs. 2 GemO
§ 40 LVwVfG
§ 16 Abs. 2 StrG
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 16 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 StrG
§ 16 Abs. 2 S. 1 StrG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 S. 2 StrG
§ 1 Abs. 2 S. 1 GemO
§ 10 Abs. 2 S. 1 GemO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG
§ 114 S. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 S. 2 StrG
§ 16 Abs. 1, 2 StrG
§ 36 Abs. 2 LVwVfG
§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 B 8/12
5 S 2051/98
5 S 846/05
5 S 3121/08
11 A 2325/10
5 S 2185/86
5 S 3300/95
1 B 10669/13
1 BvR 78/02
7 A 498/13
5 S 1775/96