Verwaltungsgericht Augsburg (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-08-12, Aktenzeichen Au 7 K 18.1674

Tenor:
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit eines in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Stadtratsbeschlusses. Der Kläger ist Mitglied des Stadtrats der Beklagten.
1. Die Beklagte hatte am 27. Mai 2008 im Rahmen einer Zwangsversteigerung die Grundstücke Flurnummern ... und ... Gemarkung ... (... und ...) durch das Meistgebot erworben. Nachfolgende Verkaufsbemühungen der Beklagten blieben mehrere Jahre erfolglos. Laut Gutachten der ... vom 9. Juni 2015 betrug der ermittelte Verkehrswert 52.000 EUR. Nach Ausschreibung des Grundstücks im Amtsblatt und in der regionalen Tageszeitung ging nur ein einziges Angebot zu einem Kaufpreis von 33.000 EUR ein, woraufhin das Grundstück zu diesem Kaufpreis unter der Maßgabe verkauft wurde, dass der Erwerber Herr ... es innerhalb von fünf Jahren einer Nutzung als Beherbergungsbetrieb, eventuell auch in Kombination mit einem Ladengeschäft, zuführt. Für den Fall der Nichterfüllung sah der notarielle Kaufvertrag ein Wiederkaufsrecht der Beklagten vor. Bis zum jetzigen Zeitpunkt hat Herr ... diese Verpflichtung nicht erfüllt.
Ab 2018 führte Herr ... mit den Interessenten Herren ... Verkaufsverhandlungen.
Aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 28. Juni 2018 legte die Bürgermeisterin der Beklagten mit Schreiben vom 2. Juli 2018 den Vorgang der Rechtsaufsichtsbehörde, dem Landratsamt, vor mit der Bitte um rechtsaufsichtliche Prüfung, ob ein unentgeltlicher Verzicht auf das Wiederkaufsrecht kommunalrechtlich zulässig sei. Mit Antwortschreiben vom 6. Juli 2018 wies das Landratsamt auf das haushaltsrechtliche Verbot des Unterwertverkaufs (Art. 75 Abs. 3 BayGO) und die drohende Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Vertragsschlusses entgegen diesem gesetzlichen Verbot (§ 134 BGB) hin.
In der Ladung vom 13. Juli 2018 zur Stadtratssitzung am 26. Juli 2018 war in der Tagesordnung unter TOP 6a die „Ausübung des Wiederkaufsrechts für die Grundstücke Flurnummern ... und ... Gemarkung ... (... und ...)“ genannt. In nichtöffentlicher Sitzung am 26. Juli 2018, zu der alle 21 Stadtratsmitglieder inklusive dem Kläger geladen worden und auch erschienen waren, wurden keine Anträge aus der Mitte des Stadtrats gestellt, die jeweiligen Verhandlungsgegenstände in öffentlicher Sitzung zu behandeln. Der Kläger stellte nach seinem Vorschlag einer öffentlichen Ausschreibung des betreffenden Grundstücks den Antrag zur Geschäftsordnung, bei Abstimmung des Beschlusses nach dem Vorschlag der Bürgermeisterin die namentliche Abstimmung festzuhalten. Dies beschloss der Stadtrat der Beklagten mit 18 zu 3 Stimmen.
Nach weiterer Debatte fasste der Stadtrat der Beklagten folgenden Beschluss zum Tagesordnungspunkt 6a:
„Der Stadtrat beschließt, das Wiederkaufsrecht gegenüber Herrn ... in Höhe von 33.000 EUR soll ausgeübt werden. Das Grundstück soll anschließend für 52.000 EUR an die Herren ... veräußert werden. Die von Herrn ... in Auftrag gegebenen Gutachten (Energieberatung und Entsorgung sowie Bodenproben und Bodengutachten) sollen nach Unterzeichnung des Kaufvertrags mit Herrn ... mit einem Betrag von 10.000 EUR privatrechtlich abgelöst werden.“
Für diesen Beschluss stimmten die CSU-Fraktion und die SLO-Fraktion mit insgesamt 12 Stimmen, dagegen stimmten die SPD-Fraktion sowie die PWG-Fraktion und ein einzelner Stadtrat mit insgesamt 9 Stimmen. Der Kläger gehört der PWG-Fraktion an und stimmte folglich gegen den Beschluss.
2. Mit Schriftsatz vom 24. September 2018, eingegangen am 2. Oktober 2018, erhob der Kläger beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg Klage und beantragte,
festzustellen, dass der unter Tagesordnungspunkt 6a „Grundstücksangelegenheiten: Ausübung des Wiederkaufsrechts für die Grundstücke Fl.Nrn. ... und ... Gemarkung ... (... und ...)“ gefasste Beschluss vom 26. Juli 2018 nichtig ist, soweit er eine Zahlung von 10.000 EUR regelt.
Zur Begründung führte er aus, dass er in seiner Eigenschaft als Stadtrat wegen Verletzung kommunalrechtlicher Vorschriften klage. Der Stadtratsbeschluss vom 26. Juli 2018 sei in Teil b) und c) rechtswidrig und nichtig.
Eine Zahlung von 10.000 EUR an den Grundstückseigentümer und Wiederverkäufer Herrn ... sei nicht gerechtfertigt, da dessen getätigte Verwendungen zum einen nicht belegt, zum anderen nutzlos seien, weil sie auch der potentielle Neukäufer nicht benötige und deshalb der Stadt nicht mitabkaufen wolle. Darin liege ein Verstoß gegen die Grundsätze der Haushaltswirtschaft, da insbesondere die Verschenkung und unentgeltliche Überlassung von Gemeindevermögen unzulässig seien (Art. 75 BayGO).
Auch der Verkauf an die Herren ... ohne neuerliche öffentliche Ausschreibung sei rechtswidrig, da Vermögensgegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten seien (Art. 74 BayGO).
3. Mit Schriftsatz vom 24. Oktober 2018 beantragte der Bevollmächtigte der Beklagten,
die Klage kostenfällig abzuweisen.
Der Kläger richte sich bei verständiger Auslegung gegen Satz 2 und Satz 3 des Beschlusses des Stadtrats der Beklagten.
In rechtlicher Hinsicht wurde ausgeführt, dass die Klage mangels einer Klagebefugnis bereits unzulässig sei, da der Kläger in der Sache eine kassatorische Leistungsklage im Rahmen eines kommunalverfassungsrechtlichen Intraorganstreits erheben wolle, wofür er zumindest die Möglichkeit der organschaftlichen Rechtsverletzung als Teil des Organs Stadtrat geltend machen können müsse. Eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit dürfe nicht als Vehikel für ein objektives Beanstandungsverfahren dienen, das es in dem auf Individualrechtsschutz angelegten System der Verwaltungsgerichtsordnung nicht geben könne. Der Kläger aber mache nur eine (vermeintliche) Rechtswidrigkeit des Stadtratsbeschlusses geltend.
Ferner sei die Klage jedenfalls offensichtlich unbegründet, da gegen die in Satz 3 des angegriffenen Beschlusses geregelte Ablösung der vom Wiederverkäufer Herrn ... in Auftrag gegebenen Gutachten in Höhe von 10.000 EUR keine Bedenken bestünden. Nach § 459 BGB könne der Wiederverkäufer für werterhöhende Verwendungen Ersatz verlangen. Zwar mögen einige der Aufwendungen möglicherweise frustriert d.h. vergeblich sein (so die Planungsentwürfe der Eingabeplanung, die Energieberatung oder die Statik, Brandschutzgutachten und Baubetreuung), falls die Drittkäufer ein gänzlich anderes Projekt realisieren sollten. Verwertbar und somit werterhöhend seien jedoch jedenfalls die Bodenproben, Bodengutachten und Entsorgung als sog. Sowiesokosten in Höhe von brutto 7.461,01 EUR. Hinzu komme zumindest das Honorar für Grundlagenermittlung des Architekten, da jene auch von einem dritten Architekten übernommen werden könne. Auch hinsichtlich der Eigenleistungen des Wiederverkäufers Herrn ... sei eine Vergütung in einer solchen Höhe zu zahlen, die jedenfalls das Delta zum geschlossenen Ablösebetrag von 10.000 EUR schließe.
Am 12. August 2019 wurde die Verwaltungsstreitsache mündlich verhandelt. Der Kläger wiederholte seinen Klageantrag aus dem Schriftsatz vom 24. September 2018. Die Beklagte beantragte Klageabweisung.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 12. August 2019, die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg, da sie mangels Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bereits unzulässig ist.
Nach dem maßgeblichen Begehren des Klägers gemäß § 88 VwGO ist bei der vorliegenden Verwaltungsstreitsache von einer Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits auszugehen, da die Parteien zum Zeitpunkt der Entscheidung als Stadt eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bzw. als Stadtratsmitglied Organteil derselben sind. Eine solche kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit kennt mehrere Klagearten; die Rechtsprechung lässt sowohl Gestaltungsklagen als auch Feststellungsklagen zu (BayVGH, U.v. 28.4.1995 - 4 B 94.2561 - BeckRS 1995, 8923). Vorliegend wurde ausdrücklich die Feststellung der Nichtigkeit des Beschlusses des Stadtrats beantragt.
Die Feststellungsklage ist mangels Klagebefugnis bereits unzulässig. Eine Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte des Klägers, der aufgrund seiner Stellung als Stadtratsmitglied klagt und sich hierbei ausschließlich auf seine Rechte als solches berufen kann, ist jedoch weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
1. Für eine Feststellungsklage ist im Allgemeinen nach ständiger und gefestigter Rechtsprechung anerkannt, dass eine Klagebefugnis in analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich ist (BVerwG, U.v. 28.11.2007 - 9 C 10.07 - juris Rn. 14; U.v. 29.6.1995 - 2 C 32.94 - juris; BayVGH, B.v. 12.8.2010 - 4 ZB 09.1230 - juris Rn. 6; Happ in Eyermann, VwGO, § 43 Rn. 4; aA Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 63, § 43 Rn. 22).
Der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit - vorliegend in Form einer Feststellungsklage - im Besonderen ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten. Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist auch in einem Kommunalverfassungsstreit die verwaltungsgerichtliche Klage nur dann zulässig, wenn und soweit der Kläger geltend machen kann, durch die betreffende Maßnahme in eigenen, ihm durch Gesetz eingeräumten Rechtspositionen betroffen zu sein d.h. sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist, vgl. § 42 Abs. 2 VwGO analog (VG Augsburg, U.v. 26.7.2013 - Au 7 K 12.1425; VG Bremen, B.v. 21.7.2007 - 1 V 331/07 - juris). Eine Klage, die auf die Feststellung einer allein objektiv-rechtlichen Verletzung von Rechtsnormen gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition als Organteil verletzt sein kann, bleibt auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage (VGH BW, U.v. 24.2.1992 - 1 S 2242/91 - juris Rn. 13).
Auch eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit ist demnach kein objektives Beanstandungsverfahren, sondern dient wie jedes andere verwaltungsgerichtliche Verfahren dem Schutz und der Durchsetzung subjektiver d.h. organschaftlicher Rechte (BayVGH, B.v. 25.6.2007- 4 CE 07.910 - juris Rn. 21).
An einer Klagebefugnis mangelt es jedoch, da der Kläger keine Verletzung in eigenen, d.h. organschaftlichen Rechten geltend machen kann.
2. Eine Verletzung des - aus der Teilnahmepflicht des Art. 48 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) spiegelbildlich folgenden - Teilhaberechts, d.h. des Rechts, an der Ausübung der Verpflichtung nicht gehindert zu werden, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Das Teilhaberecht beinhaltet insbesondere ein Recht auf Anwesenheit in den Sitzungen, Teilnahme an der Beratung und auf Stimmabgabe. Dazu gehört im Vorfeld eine ordnungsgemäße Ladung mit hinreichend konkreter Tagesordnung. Nur durch eine hinreichend konkrete Bezeichnung der Beratungsgegenstände in der Tagesordnung wird den Gemeinderatsmitgliedern ermöglicht, sich über das betreffende Thema vorab zu unterrichten und diejenigen Informationen einzuholen, die für eine sachgerechte Beratung erforderlich sind. Diesem Maßstab entsprechend war das streitgegenständliche Thema im Tagesordnungspunkt 6a der Ladung entgegen der Ansicht des Klägers hinreichend konkret formuliert. Zusammengehörige Themen können unter einem treffenden Oberbegriff zusammengefasst werden. Damit war die Ladung hier insbesondere nicht deshalb mangelhaft, weil beispielsweise die Zahlung eines etwaigen Verwendungsersatzes nicht ausdrücklich in die Tagesordnung aufgenommen worden war. Sowohl die Zahlung eines Verwendungsersatzes als auch der von der Ausübung des Wiederkaufsrechts abhängende erneute Verkauf des Grundstücks stehen in einem engen sachlichen Zusammenhang mit dem in Tagesordnungspunkt 6a ausdrücklich bezeichneten Thema. Darüber hinaus wäre jedenfalls auch eine kollektive rügelose Einlassung seitens sämtlicher geladener und auch erschienener Stadtratsmitglieder durch Beratung zum entsprechenden Tagesordnungspunkt erfolgt.
3. Ein eigenes organschaftliches Recht des Klägers kann auch nicht auf den Grundsatz der Öffentlichkeit, wie er in Art. 52 Abs. 2 GO Ausdruck findet, gestützt werden. Dabei wird die Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes als tragendes Verfahrensprinzip der Kommunalverfassung nicht verkannt (BayVGH, U.v. 26.1.2009 - 2 N 08.124 - juris Rn. 8). Diese Vorschrift dient aber lediglich dem öffentlichen Interesse (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.2.1952 - Vf. 86-VI-51 - juris Ls. 3), wie sich schon aus ihrem Wortlaut und dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit ergibt. Sie verleiht dem einzelnen Gemeinderatsmitglied deshalb - anders als entsprechende Vorschriften in anderen Bundesländern (vgl. HessVGH, U.v. 6.11.2008 - 8 A 674/08 - NVwZ-RR 2009, 531; OVG NRW, U.v. 24.4.2001 - 15 A 3021/97 - DVBl 2001, 1281) - kein subjektives Recht auf Einhaltung der Öffentlichkeit (VG München, U.v. 19.2.2014 - M 7 K 13.2991 - juris Rn. 13; Bauer/Böhle/Ecker, GO, Stand: April 2013, Art. 52 Rn. 7 m.w.N). Der Gegenansicht, dass durch einen zu Unrecht erfolgten Ausschluss der Öffentlichkeit das einzelne Gemeinderatsmitglied in seinem freien Mandat beeinträchtigt wird, ist daher nicht zu folgen. Insofern kann dahinstehen, ob die Öffentlichkeit vorliegend zu Recht gemäß Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO ausgeschlossen worden ist.
Die Bedeutung der Sitzungsöffentlichkeit im demokratischen Rechtsstaat liegt vor allem in der Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaft und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie für die Willensbildung bei künftigen Wahlen zu schaffen. Mit dem Zweck, eine gesetzmäßige und sachgerechte Arbeit des Gemeinderats zu ermöglichen und Missdeutungen seiner Willensbildung und Beschlussfassung zu vermeiden, dient der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit allein dem öffentlichen Interesse an demokratischer Legitimation des Gemeinderats, seiner Kontrolle durch die Bürger und der bürgerschaftlichen Begleitung seiner Beratungen und Entscheidungen. Dem organschaftlichen Individualinteresse des Gemeinderatsmitglieds an öffentlicher Selbstdarstellung oder Vertretung der öffentlichen Interessen als „Sachwalter“ der Allgemeinheit ist der Grundsatz der Öffentlichkeit nicht zu dienen bestimmt. Im Übrigen ist es Aufgabe der Kommunalaufsichtsbehörde, auf entsprechende Anregung oder von Amts wegen zu prüfen und zu entscheiden, ob im öffentlichen Interesse ein Einschreiten zur Wahrung des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen geboten ist (vgl. zum Ganzen VGH BW, U.v. 24.2.1992 - 1 S 2242/91 - juris Rn. 15 f.).
4. Eine wehrfähige Rechtsposition folgt auch nicht aus dem Vortrag des Klägers, dass die Rechtswidrigkeit eines Gemeinderatsbeschlusses, der in einer nichtöffentlichen Sitzung gefasst wird, in einem kommunalverfassungsrechtlichen Verfahren gelten gemacht werden können muss, da diese ansonsten gar nicht überprüft werden könnte. Der Kläger übersieht dabei nämlich die Möglichkeit des rechtsaufsichtlichen Einschreitens gemäß Art. 109 ff. GO. Dem Kläger stand die Möglichkeit, ein aufsichtliches Einschreiten anzuregen, offen. Folglich ist das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 Grundgesetz gewahrt. Weitergehender Rechtsschutz hingegen ist nach dem System der Verwaltungsgerichtsordnung wie aufgezeigt nicht vorgesehen.
5. Nach alledem war die vorliegende Klage bereits unzulässig, sodass die Frage, ob der gefasste Beschluss materiell rechtmäßig ist, nicht Gegenstand der gerichtlichen Entscheidung sein kann.
Die Klage war deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 134 BGB
§ 459 BGB
§ 88 VwGO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO
Art. 75 Abs. 3 BayGO
Art. 75 BayGO
Art. 74 BayGO
Art. 48 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung
Art. 52 Abs. 2 GO
Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO
Art. 109 ff. GO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2009, 531
DVBl 2001, 1281
4 B 94.25
9 C 10.07
2 C 32.94
4 ZB 09.12
7 K 12.14
1 V 331/07
1 S 2242/91
4 CE 07.91
2 N 08.12
8 A 674/08
15 A 3021/97
7 K 13.29