Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2015-01-22, Aktenzeichen C-282/13
ECLI: ECLI:EU:C:2015:24

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
22. Januar 2015 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung — Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste — Richtlinie 2002/20/EG — Art. 5 Abs. 6 — Nutzungsrechte für Funkfrequenzen und Nummern — Richtlinie 2002/21/EG — Art. 4 Abs. 1 — Rechtsbehelf gegen Entscheidungen einer nationalen Regulierungsbehörde — Begriff des von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffenen Unternehmens — Art. 9b — Übertragung individueller Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen — Neuzuteilung der Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nach der Verschmelzung zweier Unternehmen“
In der Rechtssache C‑282/13
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) mit Entscheidung vom 24. April 2013, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Mai 2013, in dem Verfahren
T‑Mobile Austria GmbH
gegen
Telekom-Control-Kommission,
Beteiligte:
Hutchison Drei Austria Holdings GmbH, vormals Hutchison 3G Austria Holdings GmbH,
Hutchison Drei Austria GmbH, vormals Hutchison 3G Austria GmbH und Orange Austria Telecommunication GmbH,
Stubai SCA,
Orange Belgium SA,
A1 Telekom Austria AG,
Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič, des Richters A. Ó Caoimh, der Richterin C. Toader sowie der Richter E. Jarašiūnas (Berichterstatter) und C. G. Fernlund,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 15. Mai 2014,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der T‑Mobile Austria GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt E. Lichtenberger,
der Telekom-Control-Kommission, vertreten durch Rechtsanwalt W. Feiel,
der Hutchison Drei Austria Holdings GmbH und der Hutchison Drei Austria GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt B. Burtscher,
der A1 Telekom Austria AG, vertreten durch Rechtsanwälte H. Kristoferitsch und S. Huber,
der österreichischen Regierung, vertreten durch A. Posch als Bevollmächtigten,
der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Braun und L. Nicolae als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 9. September 2014
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 4 und 9b der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108, S. 33) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (ABl. L 337, S. 37) geänderten Fassung (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) und des Art. 5 Abs. 6 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 21) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung (im Folgenden: Genehmigungsrichtlinie).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der T‑Mobile Austria GmbH (im Folgenden: T‑Mobile Austria) und der Telekom-Control-Kommission (im Folgenden: TCK) über deren Weigerung, T‑Mobile Austria in einem Verfahren zur Genehmigung der Änderung der Eigentümerstruktur aufgrund der Übernahme der Orange Austria Telecommunication GmbH (im Folgenden: Orange) durch die Hutchison 3G Austria GmbH, jetzt Hutchison Drei Austria GmbH (im Folgenden: Hutchison Drei Austria), die Stellung als Partei zuzuerkennen und ihr die Möglichkeit einzuräumen, ein Rechtsmittel gegen die am Ende dieses Verfahrens getroffene Entscheidung der TCK zu erheben.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Art. 4 („Rechtsbehelf“) Abs. 1 der Rahmenrichtlinie bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Diese Stelle, die auch ein Gericht sein kann, muss über angemessenen Sachverstand verfügen, um ihrer Aufgabe wirksam gerecht zu werden. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Umständen des Falles angemessen Rechnung getragen wird und wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind. …“
Art. 4 („Rechtsbehelf“) Abs. 1 der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Diese Stelle, die auch ein Gericht sein kann, muss über angemessenen Sachverstand verfügen, um ihrer Aufgabe wirksam gerecht zu werden. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Umständen des Falles angemessen Rechnung getragen wird und wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind.
…“
4
Art. 8 („Politische Ziele und regulatorische Grundsätze“) Abs. 2 der Rahmenrichtlinie sieht vor: „Die nationalen Regulierungsbehörden fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste, indem sie unter anderem … b) gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation, einschließlich der Bereitstellung von Inhalten, gibt; … d) für eine effiziente Nutzung der Funkfrequenzen und der Nummerierungsressourcen sorgen und deren effiziente Verwaltung sicherstellen.“
Art. 8 („Politische Ziele und regulatorische Grundsätze“) Abs. 2 der Rahmenrichtlinie sieht vor:
„Die nationalen Regulierungsbehörden fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste, indem sie unter anderem
…
b)
gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation, einschließlich der Bereitstellung von Inhalten, gibt;
d)
für eine effiziente Nutzung der Funkfrequenzen und der Nummerierungsressourcen sorgen und deren effiziente Verwaltung sicherstellen.“
5
Art. 9b („Übertragung oder Vermietung individueller Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen“) der Rahmenrichtlinie bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Unternehmen gemäß den Bedingungen im Zusammenhang mit den Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen und gemäß den nationalen Verfahren individuelle Frequenznutzungsrechte für die Funkfrequenzbänder, für die dies in den gemäß Absatz 3 erlassenen Durchführungsmaßnahmen vorgesehen ist, an andere Unternehmen übertragen oder vermieten können. Die Mitgliedstaaten können auch für andere Funkfrequenzbänder vorsehen, dass Unternehmen gemäß den nationalen Verfahren individuelle Frequenznutzungsrechte an andere Unternehmen übertragen oder vermieten können. … (2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Absicht eines Unternehmens, Frequenznutzungsrechte zu übertragen, sowie die tatsächliche Übertragung gemäß den nationalen Verfahren der für die Gewährung individueller Nutzungsrechte zuständigen nationalen Behörde mitgeteilt werden und dass dies öffentlich bekannt gegeben wird. … …“
Art. 9b („Übertragung oder Vermietung individueller Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen“) der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Unternehmen gemäß den Bedingungen im Zusammenhang mit den Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen und gemäß den nationalen Verfahren individuelle Frequenznutzungsrechte für die Funkfrequenzbänder, für die dies in den gemäß Absatz 3 erlassenen Durchführungsmaßnahmen vorgesehen ist, an andere Unternehmen übertragen oder vermieten können.
Die Mitgliedstaaten können auch für andere Funkfrequenzbänder vorsehen, dass Unternehmen gemäß den nationalen Verfahren individuelle Frequenznutzungsrechte an andere Unternehmen übertragen oder vermieten können.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Absicht eines Unternehmens, Frequenznutzungsrechte zu übertragen, sowie die tatsächliche Übertragung gemäß den nationalen Verfahren der für die Gewährung individueller Nutzungsrechte zuständigen nationalen Behörde mitgeteilt werden und dass dies öffentlich bekannt gegeben wird. …
6
In Art. 5 („Nutzungsrechte für Funkfrequenzen und Nummern“) Abs. 2 und 6 der Genehmigungsrichtlinie heißt es: „(2) … Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten festgelegten spezifischen Kriterien und Verfahren, die Anwendung finden, wenn Erbringern von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten Frequenznutzungsrechte gewährt werden, um Ziele von allgemeinem Interesse im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu erreichen, werden die Rechte zur Nutzung von Frequenzen und Nummern nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie, im Falle von Funkfrequenzen, im Einklang mit Artikel 9 der [Rahmenrichtlinie] gewährt. Von der Anforderung offener Verfahren darf in den Fällen abgewichen werden, in denen die Gewährung individueller Frequenznutzungsrechte an die Erbringer von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist. Bei der Gewährung von Nutzungsrechten geben die Mitgliedstaaten an, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen diese Rechte vom Inhaber der Rechte übertragen werden können. Im Fall von Funkfrequenzen müssen derartige Bestimmungen mit den Artikeln 9 und 9b der [Rahmenrichtlinie] in Einklang stehen. … (6) Die zuständigen nationalen Behörden stellen sicher, dass die Funkfrequenzen im Einklang mit Artikel 8 Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 2 der [Rahmenrichtlinie] effizient und wirksam genutzt werden. Sie sorgen dafür, dass der Wettbewerb nicht durch Übertragungen oder eine Anhäufung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen verzerrt wird. Hierbei können die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen ergreifen, z. B. indem sie den Verkauf oder die Vermietung von Frequenznutzungsrechten anordnen.“
In Art. 5 („Nutzungsrechte für Funkfrequenzen und Nummern“) Abs. 2 und 6 der Genehmigungsrichtlinie heißt es:
„(2) …
Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten festgelegten spezifischen Kriterien und Verfahren, die Anwendung finden, wenn Erbringern von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten Frequenznutzungsrechte gewährt werden, um Ziele von allgemeinem Interesse im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu erreichen, werden die Rechte zur Nutzung von Frequenzen und Nummern nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie, im Falle von Funkfrequenzen, im Einklang mit Artikel 9 der [Rahmenrichtlinie] gewährt. Von der Anforderung offener Verfahren darf in den Fällen abgewichen werden, in denen die Gewährung individueller Frequenznutzungsrechte an die Erbringer von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist.
Bei der Gewährung von Nutzungsrechten geben die Mitgliedstaaten an, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen diese Rechte vom Inhaber der Rechte übertragen werden können. Im Fall von Funkfrequenzen müssen derartige Bestimmungen mit den Artikeln 9 und 9b der [Rahmenrichtlinie] in Einklang stehen.
(6) Die zuständigen nationalen Behörden stellen sicher, dass die Funkfrequenzen im Einklang mit Artikel 8 Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 2 der [Rahmenrichtlinie] effizient und wirksam genutzt werden. Sie sorgen dafür, dass der Wettbewerb nicht durch Übertragungen oder eine Anhäufung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen verzerrt wird. Hierbei können die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen ergreifen, z. B. indem sie den Verkauf oder die Vermietung von Frequenznutzungsrechten anordnen.“
Österreichisches Recht
7
§ 8 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes lautet: „Personen, die eine Tätigkeit der Behörde in Anspruch nehmen oder auf die sich die Tätigkeit der Behörde bezieht, sind Beteiligte und, insoweit sie an der Sache vermöge eines Rechtsanspruches oder eines rechtlichen Interesses beteiligt sind, Parteien.“
§ 8 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes lautet:
„Personen, die eine Tätigkeit der Behörde in Anspruch nehmen oder auf die sich die Tätigkeit der Behörde bezieht, sind Beteiligte und, insoweit sie an der Sache vermöge eines Rechtsanspruches oder eines rechtlichen Interesses beteiligt sind, Parteien.“
8
§ 54 („Frequenzzuteilung“) Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes 2003 (BGBl. I Nr. 70/2003, im Folgenden: TKG 2003) lautet: „Die Frequenzzuteilung hat nach Maßgabe des Frequenznutzungsplans und des Frequenzzuteilungsplans beruhend auf objektiven, transparenten, nichtdiskriminierenden und angemessenen Kriterien auf der Grundlage transparenter und objektiver Verfahren sowie technologie- und diensteneutral zu erfolgen.“
§ 54 („Frequenzzuteilung“) Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes 2003 (BGBl. I Nr. 70/2003, im Folgenden: TKG 2003) lautet:
„Die Frequenzzuteilung hat nach Maßgabe des Frequenznutzungsplans und des Frequenzzuteilungsplans beruhend auf objektiven, transparenten, nichtdiskriminierenden und angemessenen Kriterien auf der Grundlage transparenter und objektiver Verfahren sowie technologie- und diensteneutral zu erfolgen.“
9
§ 55 („Frequenzzuteilung durch die Regulierungsbehörde“) TKG 2003 bestimmt: „(1) Die Regulierungsbehörde hat die ihr überlassenen Frequenzen demjenigen Antragsteller zuzuteilen, der die allgemeinen Voraussetzungen des Abs. 2 Z 2 erfüllt und der die effizienteste Nutzung der Frequenzen gewährleistet. … (2) Die Regulierungsbehörde hat die Zuteilung von Frequenzen entsprechend den Grundsätzen eines offenen, fairen und nichtdiskriminierenden Verfahrens sowie nach Maßgabe der ökonomischen Effizienz durchzuführen. Sie hat die beabsichtigte Zuteilung von Frequenzen öffentlich auszuschreiben, wenn 1. ein Bedarf von Amts wegen festgestellt worden ist oder 2. ein Antrag vorliegt und die Regulierungsbehörde zu der Auffassung gelangt, dass der Antragsteller in der Lage ist, die mit dem Recht auf Frequenznutzung verbundenen Nebenbestimmungen zu erfüllen. … … (8) Die Antragsteller bilden eine Verfahrensgemeinschaft. … …“
§ 55 („Frequenzzuteilung durch die Regulierungsbehörde“) TKG 2003 bestimmt:
„(1) Die Regulierungsbehörde hat die ihr überlassenen Frequenzen demjenigen Antragsteller zuzuteilen, der die allgemeinen Voraussetzungen des Abs. 2 Z 2 erfüllt und der die effizienteste Nutzung der Frequenzen gewährleistet. …
(2) Die Regulierungsbehörde hat die Zuteilung von Frequenzen entsprechend den Grundsätzen eines offenen, fairen und nichtdiskriminierenden Verfahrens sowie nach Maßgabe der ökonomischen Effizienz durchzuführen. Sie hat die beabsichtigte Zuteilung von Frequenzen öffentlich auszuschreiben, wenn
1.
ein Bedarf von Amts wegen festgestellt worden ist oder
2.
ein Antrag vorliegt und die Regulierungsbehörde zu der Auffassung gelangt, dass der Antragsteller in der Lage ist, die mit dem Recht auf Frequenznutzung verbundenen Nebenbestimmungen zu erfüllen. …
(8)
Die Antragsteller bilden eine Verfahrensgemeinschaft. …
10
§ 56 („Überlassung von Frequenzen, Änderung der Eigentümerstruktur“) TKG 2003 sieht vor: „(1) Die Überlassung von Nutzungsrechten für Frequenzen, die von der Regulierungsbehörde zugeteilt wurden, bedarf der vorherigen Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Die Regulierungsbehörde hat den Antrag auf sowie die Entscheidung über die Genehmigung zur Überlassung der Frequenznutzungsrechte zu veröffentlichen. Bei ihrer Entscheidung hat die Regulierungsbehörde im Einzelfall die technischen und insbesondere die Auswirkungen einer Überlassung auf den Wettbewerb zu beurteilen. In die Genehmigung können Nebenbestimmungen aufgenommen werden, soweit dies erforderlich ist, um Beeinträchtigungen des Wettbewerbs zu vermeiden. Die Genehmigung ist jedenfalls dann zu verweigern, wenn trotz der Auferlegung von Nebenbestimmungen eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs durch die Überlassung wahrscheinlich ist. (1a) Erweist sich im Rahmen der Überlassung von Frequenznutzungsrechten eine Änderung von Art und Umfang der Frequenznutzung als erforderlich, um nachteilige technische Auswirkungen oder nachteilige Auswirkungen auf den Wettbewerb zu vermeiden, so hat diese Änderung nach Maßgabe der Bestimmungen des § 57 zu erfolgen. (2) Wesentliche Änderungen der Eigentümerstruktur von Unternehmen, denen Frequenznutzungsrechte in einem Verfahren gemäß § 55 zugeteilt wurden, bedürfen der vorherigen Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Abs. 1 dritter bis letzter Satz gelten sinngemäß. …“
§ 56 („Überlassung von Frequenzen, Änderung der Eigentümerstruktur“) TKG 2003 sieht vor:
„(1) Die Überlassung von Nutzungsrechten für Frequenzen, die von der Regulierungsbehörde zugeteilt wurden, bedarf der vorherigen Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Die Regulierungsbehörde hat den Antrag auf sowie die Entscheidung über die Genehmigung zur Überlassung der Frequenznutzungsrechte zu veröffentlichen. Bei ihrer Entscheidung hat die Regulierungsbehörde im Einzelfall die technischen und insbesondere die Auswirkungen einer Überlassung auf den Wettbewerb zu beurteilen. In die Genehmigung können Nebenbestimmungen aufgenommen werden, soweit dies erforderlich ist, um Beeinträchtigungen des Wettbewerbs zu vermeiden. Die Genehmigung ist jedenfalls dann zu verweigern, wenn trotz der Auferlegung von Nebenbestimmungen eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs durch die Überlassung wahrscheinlich ist.
(1a) Erweist sich im Rahmen der Überlassung von Frequenznutzungsrechten eine Änderung von Art und Umfang der Frequenznutzung als erforderlich, um nachteilige technische Auswirkungen oder nachteilige Auswirkungen auf den Wettbewerb zu vermeiden, so hat diese Änderung nach Maßgabe der Bestimmungen des § 57 zu erfolgen.
(2) Wesentliche Änderungen der Eigentümerstruktur von Unternehmen, denen Frequenznutzungsrechte in einem Verfahren gemäß § 55 zugeteilt wurden, bedürfen der vorherigen Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Abs. 1 dritter bis letzter Satz gelten sinngemäß.
11
§ 57 („Änderung der Frequenzzuteilung“) Abs. 4 TKG 2003 bestimmt: „Auf Antrag des Zuteilungsinhabers kann die zuständige Behörde (§ 54 Abs. 3) die vorgeschriebene Frequenznutzung … ändern …“
§ 57 („Änderung der Frequenzzuteilung“) Abs. 4 TKG 2003 bestimmt:
„Auf Antrag des Zuteilungsinhabers kann die zuständige Behörde (§ 54 Abs. 3) die vorgeschriebene Frequenznutzung … ändern …“
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
12
Den dem Gerichtshof vorliegenden Akten zufolge steht der Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens im Zusammenhang mit der Übernahme von Orange, die der Stubai SCA und der Orange Belgium SA gehörte, durch Hutchison Drei Austria. Die A1 Telekom Austria AG (im Folgenden: A1 Telekom Austria) war an dieser Transaktion als Erwerberin bestimmter Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen beteiligt, deren Inhaber das aus dieser Übernahme resultierende Unternehmen war.
13
Die Transaktion zwischen Hutchison Drei Austria und Orange, die einen Zusammenschluss im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen („EG‑Fusionskontrollverordnung“) (ABl. L 24, S. 1) darstellte, wurde am 7. Mai 2012 bei der Kommission angemeldet.
14
Am 23. Mai 2012 beantragten Hutchison Drei Austria und Orange bei der TCK gemäß § 56 Abs. 2 TKG 2003 die Genehmigung der mit diesem Zusammenschluss einhergehenden Änderung der Eigentümerstruktur.
15
Am 9. Juli 2012 beantragten A1 Telekom Austria, Hutchison Drei Austria und Orange bei der TCK, gemäß § 56 Abs. 1 TKG 2003 die Überlassung bestimmter Funkfrequenzen zu genehmigen.
16
Am 10. Juli 2012 gab T‑Mobile Austria im Rahmen des seit dem 23. Mai 2012 von Hutchison Drei Austria und Orange betriebenen Verfahrens eine Stellungnahme gegenüber der TCK ab, in der sie ihre Bedenken gegen die Übernahme von Orange durch Hutchison Drei Austria sowie die Änderung ihrer Eigentümerstruktur zum Ausdruck brachte. Sie verlangte, diesen Gesellschaften zur Vermeidung von Wettbewerbsbeeinträchtigungen Auflagen zu erteilen.
17
Am 10. Dezember 2012 beantragte T‑Mobile Austria bei der TCK, ihr in diesem Verfahren die Parteistellung im Sinne von § 8 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes zuzuerkennen. Weiter beantragte sie zum einen, in dem Verfahren förmlich angehört zu werden und ihr die Schriftsätze der Antragsteller sowie Gutachten, Verhandlungsprotokolle und den abschließenden Bescheid zuzustellen, und zum anderen, ihr die Möglichkeit der Erhebung von Rechtsmitteln gegen diesen Bescheid einzuräumen.
18
Mit Entscheidung vom 12. Dezember 2012 genehmigte die Kommission den von den genannten Unternehmen geplanten Zusammenschluss unter Erteilung bestimmter Auflagen. T‑Mobile Austria wurde in diesem Verfahren als betroffene Dritte zur mündlichen Anhörung zugelassen und nahm am Markttest teil, dem die Verpflichtungen von Hutchison Drei Austria unterzogen wurden.
19
Außerdem gab die TCK mit Bescheid vom 13. Dezember 2012 dem Antrag von Hutchison Drei Austria und Orange auf Genehmigung der Änderung der Eigentümerstruktur u. a. unter der Auflage statt, dass die in der Entscheidung der Kommission festgelegten Verpflichtungen erfüllt würden und diese Unternehmen bestimmte Frequenznutzungsrechte auf A1 Telekom Austria übertrügen. Damit genehmigte die TCK die Übertragung von Frequenznutzungsrechten von Hutchison Drei Austria und Orange auf A1 Telekom Austria. Dagegen wies die TCK den Antrag von T‑Mobile Austria ab, ihr die Parteistellung im Verfahren zur Genehmigung der Änderung der Eigentümerstruktur von Hutchison Drei Austria und Orange zuzuerkennen.
20
In ihrem Bescheid, mit dem sie den Antrag von T‑Mobile Austria zurückwies, vertrat die TCK die Ansicht, weder nationales noch Unionsrecht verlangten, dass ein Unternehmen, das elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste anbiete und eine Beeinträchtigung seiner wirtschaftlichen Situation durch die Änderung der Eigentümerstruktur konkurrierender Unternehmen befürchte, im Verfahren zur Genehmigung dieser Änderung die Stellung einer Partei habe.
21
Gegen diesen Bescheid der TCK erhob T‑Mobile Austria Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Zur Begründung der Beschwerde machte sie geltend, in einem Verfahren zur Genehmigung der Änderung der Eigentümerstruktur von Unternehmen oder der Überlassung von Frequenznutzungsrechten durch die nationale Regulierungsbehörde müsse ein Wettbewerber, der selbst über Frequenznutzungsrechte verfüge, als im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie betroffen angesehen werden. Insoweit beruft sich T‑Mobile Austria auf das Urteil Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103).
22
Das vorlegende Gericht fragt sich, ob T‑Mobile Austria, die Inhaberin von Frequenznutzungsrechten ist, als von einer Entscheidung, die in einem Verfahren zur Genehmigung der mit der Übernahme anderer Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste einhergehenden Änderung der Eigentümerstruktur ergangen ist, betroffen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie anzusehen ist. Es legt dar, nach seinem Erkenntnis vom 26. März 2008 wäre T‑Mobile Austria die Parteistellung im Sinne von § 8 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes dann zuzuerkennen, wenn sie als Betroffene im Sinne der erstgenannten Bestimmung zu betrachten wäre.
23
Auf den ersten Blick verleihe dieses Verfahren einem Drittunternehmen, dessen Rechtsposition insofern unverändert bleibe, als es die ihm zugeteilten Funkfrequenzen in gleicher Weise wie vorher nutzen könne, nicht unmittelbar Rechte. Gleichwohl sei nicht auszuschließen, dass die Beschwerdeführerin als Inhaberin von Frequenznutzungsrechten als betroffen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie anzusehen sei.
24
In einem Verfahren zur Änderung der Eigentümerstruktur von Unternehmen, die Inhaber von Frequenznutzungsrechten seien, könnten nämlich zur Verhinderung von durch die Zuteilung solcher Rechte verursachten Wettbewerbsverzerrungen geeignete begleitende Maßnahmen erforderlich sein, wobei Art. 5 Abs. 6 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie ausdrücklich den „Verkauf … von Frequenznutzungsrechten“ nenne. Eben dies sei hier der Fall, da die TCK es wegen der Übernahme von Orange durch Hutchison Drei Austria, die eine solche Wettbewerbsverzerrung habe befürchten lassen, für erforderlich gehalten habe, dass dieses Unternehmen einen Teil seiner Frequenznutzungsrechte an ein anderes Unternehmen übertrage. Durch eine solche Anordnung würden aber nicht nur die Rechte des Unternehmens, das Inhaber der zu übertragenden Nutzungsrechte sei, und diejenigen des Erwerbers dieser Rechte betroffen, sondern auch diejenigen anderer Unternehmen, die, wie T‑Mobile Austria, bereits über Frequenznutzungsrechte verfügten und potenzielle Erwerber seien oder deren jeweiliger Anteil an den Funkfrequenzen aufgrund der Fusion und der zur Milderung der wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen dieser Fusion angeordneten teilweisen Abgabe von Frequenznutzungsrechten an ein anderes Unternehmen geschmälert würde.
25
Das vorlegende Gericht fügt hinzu, bei erstmaliger Zuteilung von Funkfrequenzen durch die nationale Regulierungsbehörde bildeten die Antragsteller eine Verfahrensgemeinschaft, und diese Frequenzzuteilung sei nach den Grundsätzen eines offenen, fairen und nichtdiskriminierenden Verfahrens gemäß Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie durchzuführen. Jede nachfolgende vertragliche oder von der nationalen Regulierungsbehörde nach Art. 5 Abs. 6 dieser Richtlinie angeordnete Überlassung von Frequenznutzungsrechten, durch die diese Zuteilung geändert werde, müsse daher ebenfalls diesen Grundsätzen entsprechen.
26
Unter diesen Umständen hat der Verwaltungsgerichtshof beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Sind die Art. 4 und 9b der Rahmenrichtlinie und Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie dahin auszulegen, dass sie einem Mitbewerber in einem nationalen Verfahren nach Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie die Stellung eines Betroffenen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie einräumen?
Unter diesen Umständen hat der Verwaltungsgerichtshof beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind die Art. 4 und 9b der Rahmenrichtlinie und Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie dahin auszulegen, dass sie einem Mitbewerber in einem nationalen Verfahren nach Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie die Stellung eines Betroffenen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie einräumen?
27
Der Antrag des vorlegenden Gerichts, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen dem beschleunigten Verfahren nach Art. 23a der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen, ist durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 30. September 2013 zurückgewiesen worden.
Zur Vorlagefrage
28
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 4 Abs. 1 und Art. 9b der Rahmenrichtlinie sowie Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie dahin auszulegen sind, dass ein Unternehmen, das Inhaber von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen und Wettbewerber der Parteien eines Verfahrens zur Genehmigung der Übertragung von Frequenznutzungsrechten nach der letztgenannten Bestimmung ist, als von einer in diesem Verfahren von einer nationalen Regulierungsbehörde erlassenen Entscheidung Betroffener im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angesehen und ihm folglich das Recht auf Beteiligung an diesem Verfahren zuerkannt werden kann.
29
Nach Ansicht von T‑Mobile Austria und der Kommission ist diese Frage zu bejahen. Demgegenüber machen Hutchison Drei Austria, die Hutchison Drei Austria Holdings GmbH, A1 Telekom Austria und die österreichische Regierung geltend, die Frage sei insbesondere deshalb zu verneinen, weil Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie einem Unternehmen, das nicht Partei des Verfahrens zur Übertragung von Frequenznutzungsrechten nach dieser Bestimmung sei, kein Recht auf Beteiligung an diesem Verfahren verleihe.
30
Nach Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie haben die „Mitgliedstaaten … sicher[zustellen], dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann“.
31
Der Begriff des Nutzers oder Anbieters, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, ist jedoch in der Rahmenrichtlinie nicht definiert.
32
Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile Tele2 Telecommunication, EU:C:2008:103, Rn. 27, sowie The Number [UK] und Conduit Enterprises, C‑16/10, EU:C:2011:92, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33
Dazu hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass Art. 4 der Rahmenrichtlinie Ausfluss des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ist, der die Gerichte der Mitgliedstaaten verpflichtet, den gerichtlichen Schutz der Rechte zu gewährleisten, die den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsen (vgl. in diesem Sinne Urteil Tele2 Telecommunication, EU:C:2008:103, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34
Im Fall von Art. 4 der Rahmenrichtlinie sind die Mitgliedstaaten daher verpflichtet, zum Schutz der Rechte, die den Nutzern oder Anbietern aus der Unionsrechtsordnung erwachsen, einen Rechtsbehelf bei einer gerichtlichen Instanz vorzusehen. Folglich muss das Gebot eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, das zu Art. 4 der Rahmenrichtlinie geführt hat, auch für Nutzer und Anbieter gelten, die Rechte aus der Unionsrechtsordnung, insbesondere den Richtlinien über die elektronische Kommunikation, herleiten können und durch eine Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde in diesen Rechten berührt sind (Urteil Tele2 Telecommunication, EU:C:2008:103, Rn. 31 und 32).
35
In Anbetracht dessen hat der Gerichtshof in einer Rechtssache, die das Marktanalyseverfahren nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie betraf, befunden, dass die mit einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten Markt in Wettbewerb stehenden Anbieter als potenzielle Inhaber von Rechten, die den spezifischen Verpflichtungen entsprechen, die dem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht von einer nationalen Regulierungsbehörde auferlegt werden, als von den Entscheidungen der Regulierungsbehörde, mit denen diese Verpflichtungen geändert oder aufgehoben werden, betroffen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angesehen werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil Tele2 Telecommunication, EU:C:2008:103, Rn. 36).
36
Weiter hat der Gerichtshof festgestellt, dass, da die nationalen Regulierungsbehörden nach Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste zu fördern haben, indem sie u. a. gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt, eine enge Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie dahin, dass er anderen Personen als den Adressaten der Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden keinen Rechtsbehelf zugesteht, kaum mit den politischen Zielen und regulatorischen Grundsätzen, insbesondere dem Ziel der Förderung des Wettbewerbs, die den Regulierungsbehörden nach Art. 8 der Rahmenrichtlinie vorgegeben sind, in Einklang zu bringen wäre (vgl. in diesem Sinne Urteil Tele2 Telecommunication, EU:C:2008:103, Rn. 37 und 38).
37
Wie der Generalanwalt in Nr. 74 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, bezieht sich Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie u. a. auf alle Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste. Daher ist davon auszugehen, dass sich diese Bestimmung sowohl auf den Adressaten der betreffenden Entscheidung als auch auf die übrigen Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste bezieht, die Wettbewerber dieses Adressaten sein können, sofern die fragliche Entscheidung geeignet ist, sich auf ihre Marktstellung auszuwirken.
38
Weiter ist zu beachten, dass Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie den Mitgliedstaaten vorschreibt, dafür zu sorgen, dass die nationalen Regulierungsbehörden alle angezeigten Maßnahmen treffen, die der Förderung des Wettbewerbs bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste dienen, wobei sie gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt, und verbleibende Hindernisse für die Erbringung dieser Dienste abbauen (vgl. in diesem Sinne Urteile Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, Rn. 81, und Kommission/Polen, C‑227/07, EU:C:2008:620, Rn. 62 und 63).
39
Mithin ist davon auszugehen, dass ein Unternehmen wie T‑Mobile Austria als von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde, die in einem in den Richtlinien über die elektronische Kommunikation vorgesehenen Verfahren ergangen ist, betroffen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angesehen werden kann, wenn ein solches Unternehmen, das elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste anbietet, ein Wettbewerber des Unternehmens oder der Unternehmen ist, an das bzw. die die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde gerichtet ist, und die nationale Regulierungsbehörde in einem Verfahren entscheidet, das dem Schutz des Wettbewerbs dient, und die fragliche Entscheidung geeignet ist, sich auf die Marktstellung des erstgenannten Unternehmens auszuwirken.
40
Im vorliegenden Fall betrifft die Frage des vorlegenden Gerichts die Rechte eines Wettbewerbers in einem Verfahren zur Genehmigung der Änderung der Eigentümerstruktur miteinander in Wettbewerb stehender Unternehmen, das zu einer Übertragung von Funkfrequenzen der an dem Verfahren beteiligten Unternehmen und damit zu einer Änderung der Verteilung der Funkfrequenzen auf die auf dem Markt tätigen Unternehmen führt. Es steht fest, dass es sich dabei um ein Verfahren handelt, das von der TCK nach § 56 Abs. 2 TKG 2003 durchgeführt wird, mit dem der die Übertragung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen betreffende Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie in österreichisches Recht umgesetzt worden ist.
41
Es ist daher zu klären, ob die Entscheidungen, die eine nationale Regulierungsbehörde nach Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie trifft, dem Schutz des Wettbewerbs dienen und geeignet sind, sich auf die Marktstellung eines mit dem bzw. den Adressaten dieser Entscheidungen in Wettbewerb stehenden Anbieters elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste auszuwirken.
42
In Bezug auf Verfahren zur Übertragung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen verpflichtet Art. 9b Abs. 1 der Rahmenrichtlinie die Mitgliedstaaten, sicherzustellen, dass Unternehmen gemäß den Bedingungen im Zusammenhang mit diesen Rechten und gemäß den nationalen Verfahren individuelle Frequenznutzungsrechte an andere Unternehmen übertragen können.
43
Nach Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten bei erstmaliger Zuteilung von Frequenznutzungsrechten gewährleisten, dass diese Rechte nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie im Einklang mit Art. 9 der Rahmenrichtlinie gewährt werden.
44
Überdies sind die nationalen Regulierungsbehörden nach Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie u. a. verpflichtet, dafür zu sorgen, dass der Wettbewerb nicht durch Übertragungen oder eine Anhäufung von Frequenznutzungsrechten verzerrt wird.
45
Insbesondere schreibt, wie in Rn. 38 des vorliegenden Urteils hervorgehoben worden ist, Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie den Mitgliedstaaten vor, dafür zu sorgen, dass die nationalen Regulierungsbehörden alle angezeigten Maßnahmen treffen, die der Förderung des Wettbewerbs bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste dienen, wobei sie gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt, und verbleibende Hindernisse für die Erbringung dieser Dienste abbauen.
46
Folglich dient das Verfahren zur Übertragung von Frequenznutzungsrechten, da es u. a. Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie unterliegt, und damit das Verfahren vor der TCK, das Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist, dem Schutz des Wettbewerbs.
47
Außerdem steht der Vorlageentscheidung zufolge die Beschwerdeführerin des Ausgangsverfahrens, d. h. T‑Mobile Austria, auf dem Markt für elektronische Kommunikationsdienste in direktem Wettbewerb mit den an der Übertragung von Frequenznutzungsrechten Beteiligten, nämlich Orange, Hutchison Drei Austria und A1 Telekom Austria. Sie ist somit als von einer Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde wie der im Ausgangsverfahren fraglichen betroffen anzusehen, da die Übertragung der Frequenznutzungsrechte von Orange und Hutchison Drei Austria an A1 Telekom Austria die jeweilige Funkfrequenzausstattung dieser Unternehmen anteilig ändert und sich daher auf die Stellung von T‑Mobile Austria auf diesem Markt auswirkt.
48
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 und Art. 9b der Rahmenrichtlinie sowie Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie dahin auszulegen sind, dass ein Unternehmen unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens als Betroffener im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angesehen werden kann, wenn dieses Unternehmen, das elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste anbietet, ein Wettbewerber des Unternehmens oder der Unternehmen ist, das bzw. die Partei(en) eines Verfahrens zur Genehmigung der Übertragung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen nach Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie und Adressat(en) der Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde ist bzw. sind, und wenn diese Entscheidung geeignet ist, sich auf die Marktstellung des erstgenannten Unternehmens auszuwirken.
Kosten
49
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 4 Abs. 1 und Art. 9b der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung sowie Art. 5 Abs. 6 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass ein Unternehmen unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens als Betroffener im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung angesehen werden kann, wenn dieses Unternehmen, das elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste anbietet, ein Wettbewerber des Unternehmens oder der Unternehmen ist, das bzw. die Partei(en) eines Verfahrens zur Genehmigung der Übertragung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen nach dem genannten Art. 5 Abs. 6 und Adressat(en) der Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde ist bzw. sind, und wenn diese Entscheidung geeignet ist, sich auf die Marktstellung des erstgenannten Unternehmens auszuwirken.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Deutsch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 56 Abs. 2 TKG
§ 56 Abs. 1 TKG
§ 54 („Frequenzzuteilung“) Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes
Art. 267 AEUV