Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-08, Aktenzeichen 4 K 4709/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0108.4K4709.02.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 10. bzw. 12. Juli 2002 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Feststellung des mit Antrag vom 9. Oktober 2001 eingereichten Plans zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in H1, Gemarkung G1, Flurstücke 2 bis 12, 15 teilw, 16 bis 27, 123 bis 129, („Abgrabung D") erneut zu bescheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Sand und Kies. Sie beabsichtigt die Nassabgrabung auf Grundstücken im Gebiet der Stadt H1. Hierzu reichte sie bei dem Beklagten unter dem 9. Oktober 2001 über ihre Bevollmächtigten einen Antrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbrG in der Gemeinde H1, Gemarkung G1, Flurstücke 2 bis 12, 15 teilw, 16 bis 27, 123 bis 129, benannt als Abgrabung „D" ein. Die Vorhabenfläche liegt westlich des Stadtteils B und wird im Norden durch die B Straße (= Bundesstraße 504) begrenzt. Im Süden reicht die Vorhabenfläche an die Straße „Am T". Die nordwestliche Grenze der Vorhabenfläche bildet die Nstraße; die südwestliche Grenze wird von der Straße „Dweg" gebildet. Ein entlang der Nstraße verlaufendes, 883 qm grosses Flurstück (Nr. 2 der Flur 8) steht im Eigentum des Beklagten. Insgesamt weist die Antragsfläche einschließlich der Zufahrt und der erforderlichen Schutzabstände eine Größe von 61,8 Hektar auf. Ausweislich der Antragsunterlagen beträgt die derzeitige mittlere Geländehöhe zwischen 15,0 m und 16,3 m ü. NN; der mittlere Grundwasserstand im Bereich der Antragsfläche liegt bei ca. 12,7 m ü. NN. Der Abbau soll bis zur auf im Mittel bei 0,0 m ü. NN liegenden Quartärbasis erfolgen, bereichsweise bis minus 5,8 m unter NN. Im Nassabbau sollen ca. 6,2 Millionen Kubikmeter Sand und Kies gewonnen werden. Das Vorhaben soll innerhalb von 16 Jahren abgeschlossen sein. Nach Abschluss verbleibt ein Landschaftssee mit einer mittleren Tiefe von 12,7 m.
Die Antragsfläche wird im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E 1999 (= GEP 1999) als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt. Sie liegt nicht innerhalb der im GEP 1999 dargestellten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze.
Nach den Antragsunterlagen wird die Vorhabenfläche derzeit überwiegend von einer intensiven und großflächigen landwirtschaftlichen Nutzung geprägt. Weiterhin befinden sich auf ihr ein isoliertes Eichen-Wäldchen mit geringer Beimischung anderer Baumarten sowie eine kompakte Nadelholzzone im Bestandsinneren auf ca. 1/3 der Gesamtfläche, ein Ackerrain sowie eine Heckenstruktur sowie Wegeflächen. In den Antragsunterlagen wird ferner ausgeführt, dass die Vorhabenfläche im Flächennutzungsplan der Stadt H1 vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und teilweise als Fläche für die Forstwirtschaft dargestellt wird; die Antragsfläche liege außerhalb bestehender Natur- oder Landschaftsschutzgebiete sowie außerhalb bestehender oder geplanter Wasserschutzgebiete.
Mit dem Antrag wies die Klägerin darauf hin, dass ihr bekannt sei, dass der beantragte Bereich nicht im GEP 1999 dargestellt sei. Sie bitte dennoch, das Verfahren einzuleiten; das Kostenrisiko sei ihr bekannt.
Mit an die Bevollmächtigten gerichtetem Bescheid vom 10. Juli 2002 und mit weiterem, unmittelbar an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 12. Juli 2002 versagte der Beklagte die beantragte Planfeststellung mit der Begründung, dem Vorhaben stehe ein zwingender, die Zulassung des Vorhabens im Wege der planerischen Abwägung von vorneherein ausschließender Versagungsgrund aus dem Bauplanungsrecht entgegen. Die Antragsfläche sei im gültigen GEP nicht als Fläche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen ausgewiesen. Dem Vorhaben stünden daher § 35 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 BauGB entgegen. Deshalb sei auch auf ein behördliches Beteiligungsverfahren verzichtet worden.
Am 17. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der GEP stehe dem Vorhaben aus formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der GEP ungeachtet dessen wirksam wäre, müsste er sich aus Rechtsgründen auf so globale Äusserungen beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei. Das im Eigentum des Beklagten stehende Flurstück 2 der Flur 8 werde weder abgegraben noch für Rekultivierungsmaßnahmen benötigt.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 10. bzw. 12. Juli 2002 zu verpflichten, ihren Antrag auf Feststellung des mit Antrag vom 9. Oktober 2001 eingereichten Plans zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in H1, Gemarkung G1 8, Flurstücke 2 bis 12, 15 teilw, 16 bis 27, 123 bis 129, („Abgrabung D") erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den Bescheid und trägt vor, für das in seinem Eigentum stehende Flurstück werde eine erforderliche Eigentümereinverständniserklärung nicht erteilt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die statthafte und auch sonst zulässige, auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) beschränkte Verpflichtungsklage ist begründet.
Auf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens (in Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand und Kies), wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Diesen Anspruch verletzt der angefochtene Bescheid, weil in ihm das Vorliegen eines mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgrundes angenommen wird, der bei zutreffender rechtlicher Würdigung nicht besteht. Der Bescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtmäßig, weil sich aus anderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund ergibt.
1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten. Spezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte nicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach dem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich. Die Abbaufläche liegt nicht im räumlichen Geltungsbereich einer Wasserschutzzone eines bestehenden oder zukünftig geplanten Wassergewinnungswerkes.
2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin ist auf Grund seiner Größe von 61,8 Hektar zwar ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 BauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des Vorhabens nicht anzuwenden (2.2.).
2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner Standortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem Bauplanungsrecht, weil es mit einem Abgrabungsgelände (einschließlich Zufahrt und Schutzabständen) von ca. 61,8 ha eine Abgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der „größere Umfang" ist nicht gesetzlich definiert, sodass zur Konkretisierung dieses Merkmals vom Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für die Erstreckung der Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche Relevanz des Vorhabens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 65,
die sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu den für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die Gestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie die Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB). Diese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die durch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte Mindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, betroffen sein.
2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29 bis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände wie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB inkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie insbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.), keine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die Anwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird. Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische Abwägung einzustellen. Das Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, ist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen. Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen. Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.
Die kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem überörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen, wenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung" des Vorhabens vor diesem Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere Abgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung (BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher Einbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen fachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.
Für ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen Auffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen Planfeststellungsbehörde
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156 -
annähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis der Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen Belange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als Folge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig hiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das Bauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung" des Vorhabens jedenfalls nicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung" im Sinne des § 38 Satz 2 BauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers gibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen" bei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten Fachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung" im Sinne des § 38 BauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen Vorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen ist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt sich zwar nur auf das Gebiet der Stadt H1, sodass die indizielle Bedeutung einer Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen Bezüge zur Stadt H1 hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der aus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit den Mitteln der Bauleitplanung der Stadt H1 nicht zu befriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) zu berücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen.
2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde H1 ergibt sich kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im Außenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde H1 vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und teilweise als Fläche für die Fortswirtschaft dargestellt. In der Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft ist, weil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im Allgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im Außenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im Widerspruch stehen könnte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258.
Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer Standortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle gegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Entsprechendes gilt für die Darstellung von Teilen der Vorhabensfläche als Fläche für die Fortswirtschaft.
3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).
3.1. Ein Anhalt dafür, dass die Vorhabenfläche einem durch Landschaftsplan festgesetzten und der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten strikten Abgrabungsverbot unterworfen ist, ist dem angefochtenen Bescheid, den bislang im Wesentlichen aus den Antragsunterlagen bestehenden Verwaltungsvorgängen und dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen. Der das Gebiet erfassende Landschaftsplan Nr. 9 „H1" des Kreises Kleve lässt keine Festsetzung der Vorhabensfläche als Landschafts- oder gar Naturschutzgebiet erkennen.
3.2. Geschütze Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich innerhalb der Vorhabenfläche nicht.
3.3. Ob der Landschaftsplan für die Vorhabenfläche auf der Grundlage von § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW Entwicklungsziele bestimmt, kann dahin stehen. Daraus ergäbe sich kein zwingender Versagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1 LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht.
3.4. Innerhalb der Vorhabenfläche befinden sich ausweislich der den Antragsunterlagen beigefügten Unterlagen (Übersicht: Biotopkartierung i.M. 1:10.000 und Übersicht: Bestand) mehrere durch die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten Nordrhein-Westfalen (LÖBF) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 LG NRW erfasste geschützte Biotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG NRW, deren Zerstörung nach § 62 Abs. 1 LG NRW verboten ist. Ausnahmen kommen nach § 62 Abs. 2 LG NRW aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls in Betracht. Ob sich die Klägerin mit ihrem der Rohstoffgewinnung für die Bauwirtschaft dienenden Vorhaben auf überwiegende Gründe des Gemeinwohls berufen kann, lässt die Kammer offen. Verneinendenfalls ist zu beachten, dass die Regelung in § 62 LG NRW bei verfassungskonformer Würdigung nicht abschließend ist. Vielmehr ist die Befreiungsregelung in § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NRW das Einfallstor für die Berücksichtigung gegenläufiger privater Belange. Das faktische Verbot des § 62 Abs. 1 LG NRW, Biotope aus privatnützigen Gründen zu zerstören, ist im Wege verfassungs-konformer Auslegung um die Härteregelung des § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NRW zu ergänzen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3 März 1999 - 7 A 2883/92 - NVWBl 2000, 15-19 und BVerfG, Beschluss vom 16. September 1998, - 1 BvL 21/94 -, NuR 1999, 99-102.
In der Gesamtheit der maßgeblichen Regelungen (§§ 62 und 69 LG NRW) existiert daher kein striktes, unüberwindbares Hindernis. Mit Rücksicht auf die Standortgebundenheit des Vorhabens der Klägerin kann nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand nicht ausgeschlossen werden, dass die Voraussetzungen einer Ausnahme oder Befreiung vorliegen.
3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund ebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein. Eine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von Natur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße auszugleichen ist, und verlangt des Weiteren eine spezifisch auf die Belange von Natur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in Anbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG selbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine naturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16.
4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen (Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich ebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.
4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer notwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) scheidet aus.
4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den Planunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen Flurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW findet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine Anwendung.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
Ob der Beklagte berechtigt sein könnte, den Antrag der Klägerin auf Einleitung des Planfeststellungsverfahrens ohne Sachprüfung wegen Nichtvorlage der Eigentümereinverständniserklärungen abzulehnen, kann dahinstehen. Denn so ist der Beklagte nicht vorgegangen. Eine derartige Entscheidung setzt voraus, dass die Behörde dem Antragsteller des Vorhabens zuvor unter Fristsetzung Gelegenheit gibt, die Einverständniserklärungen beizubringen, §§ 153, 147 Abs. 2 LWG NRW. Der Beklagte hat die Klägerin bis heute nicht unter Fristsetzung zur Vorlage der Einverständniserklärung aufgefordert. Sein im Klageverfahren mit Schreiben vom 8. Oktober 2003 erhobener Einwand, die erforderlichen Einverständniserklärungen lägen nicht vor, enthält die erforderliche Fristsetzung nicht.
4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Vorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die Eigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die Herrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem Grund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob und wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang setzenden Unterlagen ausgehen muss. Nach dem Inhalt des Planfeststellungsantrags liegen die Eigentümererklärung nicht vor. Dabei ist es bis heute geblieben. Daraus ergibt sich im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedoch kein Grund, die Klage abzuweisen. Denn es steht derzeit nicht definitiv fest, dass die Klägerin die für das Abgrabungsgelände notwendigen Eigentümererklärungen in dem von dem Beklagten bei einer Neubescheidung zu eröffnenden förmlichen Verwaltungsverfahren nicht wird beibringen können. Zwar kann das privatrechtliche Eigentum eines Dritten an einem zur Verwirklichung eines privatnützigen Abgrabungsvorhabens benötigten Grundstücks ein das Antrags- bzw. Bescheidungsinteresse an der Planfeststellung hindernder Umstand dann sein, wenn der Vorhabenträger von einem Planfeststellungsbeschluss aus diesem Grunde keinen Gebrauch machen könnte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - 7 B 123.93 -, ZfW 1994, 333.
Die Verneinung des Sachbescheidungsinteresses verlangt insoweit aber eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit, die nicht vor liegt. Die Klägerin trägt vor, die Eigentümer der von dem Vorhaben betroffenen Flurstücke seien grundsätzlich bereit, ihr die Flurstücke zwecks Abgrabung und Wiederherrichtung zur Verfügung zu stellen. Dem ist der Beklagte nicht substanziiert entgegen getreten. Soweit sich der Beklagte darauf beruft, er werde das ihm gehörende Flurstück 8 der Flur 2 der Gemarkung B nicht zur Verfügung stellen, ist dies unerheblich, weil dieses Flurstück weder für die eigentliche Abgrabung noch für die Wiederherrichtung erforderlich ist. Es ist ausweislich der anhand der Antragsunterlagen nachvollziehbaren und vom Beklagten nicht bezweifelten Erläuterung der Klägerin (durch Schreiben vom 5. Dezember 2003) nur deshalb Bestandteil der Antragsunterlagen, weil es zwangsläufig im 20-m Schutzabstandsstreifen zur Nstraße liegt, in dem Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen sind, die jedoch nicht auf dem Flurstück 8 beabsichtigt sind. Auf das Flurstück 8 der Flur 2 erstreckt sich die Pflicht zur Beibringung einer Eigentümereinverständniserklärung daher nicht.
4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der Landschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen zwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger lediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die Genehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das Erfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, wenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, weil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien des § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich nicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung von Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in bebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB -
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -
und des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht zweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen Beachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft den Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur Versagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und entschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich erheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3 Abs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben nicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht werden kann.
5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über den Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu entscheiden, nicht entfallen.
5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des GEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar (§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu ziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind (§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999 zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des GEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des GEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem Fortgelten des GEP 1986.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).
Es mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen (§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige Aussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung gehören.
5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht nach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 Satz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen raumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, 733,
durch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB bewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung angeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer Planfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten.
Vgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.
Die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des Inhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele anderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt. Insbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht durch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen keine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38 BauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.
5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen ihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als Versagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend vom Bebauungsrecht zu bestimmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.
Dass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein landschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen Regelungsbereich nicht berühren,
hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -, Buchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39,
ist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche berücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der Abgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen im Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste" enthält als Begründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den ausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres daraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem Gebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf Abgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung schwerlich überhaupt vorstellbar sind.
5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne landesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der Aufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und deshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung - der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind (§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3 Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört, soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei Raumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem klaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein), nach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum Abschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes vorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften insgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen raumordnerischer Darstellungen.
Vgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998, GMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.
Die Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des Planänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz - LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden (§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach Durchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit vorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.
Das ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden Raumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das „Wohl der Allgemeinheit" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im Ergebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte Bindungswirkung dennoch beizulegen.
5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch zu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den vorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet wäre.
Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese Definition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des Raumordnungsgesetzes,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,
und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines Einzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten Zwecks für einen bestimmten Bereich.
5.2.1. Die Vorhabenfläche wird durch den GEP 1999 als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach Kapitel 2.2. Ziel 1 Nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle Flächen dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als „Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,
ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch anderweitig dargetan.
5.2.2. Sonstige positive Darstellungen für die Vorhabenfläche (etwa mit der Freiraumfunktion „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung") trifft der GEP 1999 nicht.
5.2.3. Auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 („Bodenschätze haushälterisch nutzen") führt nicht zu einem zwingenden Versagungsgrund. Nach Nr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die Vorhabenfläche liegt außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.
Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. Maßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche Beschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist - ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG. Diese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der Raumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und auszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch nicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen hindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein. Ob diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer Abgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu erwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift, planerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese Rechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem Flächennutzungsplan,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 BBauG Nr. 5,
klammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.
Das deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz, also in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des Landesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22 ROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer landesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG gesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen einer nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen Nutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den Gebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes, prinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende Erörterung ist jedoch entbehrlich.
Denn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von Konzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von Flächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen Ausweisung, dieser Nutzungen im Übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt wird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer Beurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit einhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der negativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der wechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen Standorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem Gebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter Einbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten Rohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a. F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7 Abs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2 des Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen würde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle Möglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der Möglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der Erarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen beleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der positiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen hinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete Begünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als Positivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist vielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen wirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit nicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen" unter Bevorzugung von mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen kann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber abwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern, entspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Abgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach kam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.
Eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des bauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene der Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu Abgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die Positivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher Belange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im Flächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter haben.
Vgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.
Dadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt, Gewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere Nutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine Realisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7 Abs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im Planungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder Eignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die Vorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte Nutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend zurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von Vorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende negative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in Vorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine weitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe unumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame Funktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend überwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen angesehen werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.
Die diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in gleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu befinden ist.
Es ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber entgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der Abgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben, dass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung eines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als die Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch nachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2 ausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung der Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht; gemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen Zusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende und sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange vorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2 unverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4 ROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und, zumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der mehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den einschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser Vorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem Bezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht außer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der Bedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des Bezirksplanungsrates lässt sich des Weiteren anführen, dass es in den Erläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden Zielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich vorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen tatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf einen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor allem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon abweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den sonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den Erläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit den übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit der Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe dieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft der Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen erkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein im Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in Abgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass nicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte Abwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend" anzusehen.
Das vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass eine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie langfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der Zielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen. Eine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum für andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein Regelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die Gewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden Abwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der Zulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in Frage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit gebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die planerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder für den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen Vorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine eigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen in Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner Sicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht" der Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange von gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1 erstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche Behörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu befinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der Positivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden Entscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der aufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.
Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren entgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne - durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.
Vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung repräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche Interesse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den Einzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse einer erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm bekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater Dritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt war, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden nachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor allem der Eigentümer stattfand.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.
Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren. Durch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht entgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im Gegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich danach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der mangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb unumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der außenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher zu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 (= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden nachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet, in der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den jeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.
Der dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem Gegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der verfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der Konkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung erfahren. „Abschließend" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick auf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht durchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des § 38 BauGB und der daraus folgenden Unwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem Raumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen Planfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1) und sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 Abs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die Zulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht, nicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und nicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie der Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung und Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert. Ferner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG begründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend vorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts im Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in Betracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine Einbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung privater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.
Dem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der Bindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung zu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem Korrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des Einzelfalles umfassend einbezogen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.
Im Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung, bei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung gelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das Ergebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen in der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange unberührt. „Abschließend" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind nur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private Belange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden Abwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil der GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch gemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden" Abwägung hätte zur Folge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls zur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für Private getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender Interessenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf bezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den Konsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des privaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben" der Planungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und nicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der Regionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die Zielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße Trassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay. Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.
Die endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener getroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen einer Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in Rede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung durch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist maßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer abwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese Belange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.
Es ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die dargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen Abgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen und einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt bleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat angestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der Wasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht zutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu Ziel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich angesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell zuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der Regierungsbezirk E in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies und Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse ausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer Bedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich zu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen individuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht nachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die Nutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu berücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in die Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten Flächen hat nicht stattgefunden.
5.2.4. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung E in dessen Sitzung vom 2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des GEP 1999 ist unerheblich. Das bis zum Tage der mündlichen Verhandlung eine dahingehende Änderung des GEP mit dem Willen der Ausweisung „echter" Vorranggebiete erfolgt sein könnte, ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil den Beteiligten durch den Erarbeitungsbeschluss eine Frist zu Stellungnahme von drei Monaten gewährt wird, die nicht vor dem 2. Januar 2004 ablaufen kann.
5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am Zustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht an.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. der §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.
7. Die Zulassung der Berufung folgt aus den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG
§§ 29 bis 37 BauGB nach § 38
BauGB
§§ 29 ff. BauGB
§§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB
§§ 62 und 69 LG
§§ 153, 147 Abs. 2 LWG NRW.
§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG
§§ 29 ff.
BauGB
§§ 6, 22 ROG
§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG
§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB
§§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709
ZPO
§ 31 WHG
§ 4 AbrG
§ 18 AEG
§ 23 LG
§ 8 BNatSchG
§ 38 BauGB
§ 4 ROG
§ 8 LuftVG
§ 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 BauGB
§ 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO
§ 31 Abs. 2 WHG
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB
§ 3 Abs. 6 AbgrG
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 38 Satz 2 BauGB
§ 38 Satz 2
BauGB
§ 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB
§ 16 Abs. 2
Satz 4, 18, 33 Abs. 1 LG
§ 62 Abs. 3 Satz 1
LG
§ 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG
§ 62 Abs. 1 LG
§ 6 Abs. 1 Satz 1
LG
§ 4 Abs. 5 LG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG
§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG
§ 4 Abs. 4 AbgrG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG
§ 3 Abs. 3 AbgrG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 1 ROG
§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 23 Abs. 1 ROG
§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz
§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 5 Abs. 4 Satz 1,
4 Abs. 5 ROG
§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4
Abs. 5 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 4 ROG
§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7
Abs. 7 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
ROG
§ 7 Abs. 4
ROG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 4 Abs. 1 oder 3 ROG
§ 7 Abs. 5 ROG
§ 7 Abs. 6 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO
§ 3
Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003,
733,

61
BVerwGE 68, 311
NVwZ 2002, 869
BVerwGE 90, 329,

77
BVerwGE 68, 319,

80
NVwZ 2003, 738
BVerwGE 116, 365
NVwZ 2003, 730
20 A 4257/99
6 C 18.00
4 C 22.87
11 VR 12.00
4 C 11.79
4 C 28.86
7 A 2883/92
1 BvL 21/94
4 A 18.99
4 C 10.96
4 B 30.95
20 A 1945/99
7 B 123.93
4 C 17.81
4 C 15.01
4 B 167.87
4 B 26.88
4 C 15.92
4 C 43.81
4 BN 60.01
4 NB 20.91
4 C 70.79
4 C 57.84
4 B 170.96
4 B 6.98
4 C 4.02
4 C 9.00
4 C 4.00
4 CN 8.01