Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-16, Aktenzeichen 1 K 8677/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:1116.1K8677.16.00

Tenor:
Der Heranziehungsbescheid des Beklagten zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016 vom 23. Juni 2016 wird aufgehoben, soweit mehr als 118.565.257,16 € zu Lasten der Klägerin als anteilige Kreisumlage festgesetzt worden sind.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin gehört als kreisangehörige Stadt dem beklagten Kreis an. Sie wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016, soweit in die Kreisumlage Aufwendungen für Förderschulen des Beklagten (einschließlich der Schülerfahrkosten) und für heilpädagogische und integrative Kindertagesstätten des Beklagten einbezogen worden sind.
Mit dem 9. Schulrechtsänderungsgesetz vom 5. November 2013 (GV. NRW. S. 613) wurde die Inklusion von Schülern mit Behinderung als Regelfall in § 2 Abs. 5 S. 2 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Schulgesetz – SchulG) verankert. Zugleich wurden die Mindestgröße für Förderschulen angehoben (Verordnung über die Mindestgröße der Förderschulen und der Schulen für Kranke – MindestgrößenVO – vom 16. Oktober 2013, GV. NRW. S. 621). Infolgedessen beschloss der Kreistag des Beklagten am 22. Juni 2015 eine neue Förderschulstruktur (u.a. Vorlagen Nr. 40/014/2015: Neue Förderschulstruktur im Kreis Mettmann – Konzeption und Vorlagen Nr. 40/018/2015: Schulträgerschaft). Mit Wirkung vom 1. August 2016 wurden die neun bislang im Kreisgebiet bestehenden Förderschulen mit verschiedenen Förderschwerpunkten, die teils von den kreisangehörigen Städten, teils vom Beklagten getragen wurden, zu den vier Förderzentren West, Nord, Mitte und Süd in Trägerschaft des Beklagten zusammengefasst. Die vier neuen Verbundschulen bieten jeweils die Förderschwerpunkte Lernen, Sprache, emotionale und soziale Entwicklung unter einem Dach an. Die vorgenommenen Änderungen erstrecken sich nicht auf die drei Förderschulen für geistige Entwicklung in Ratingen, Langenfeld und Velbert, die sich bereits zuvor in Trägerschaft des Beklagten befanden.
Hinsichtlich der Leo-Lionni-Schule, die nunmehr als Förderzentrum Süd weitergeführt wird, hatten der Beklagte, die Klägerin und die Stadt Langenfeld im Dezember 2010/Januar 2011 eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung geschlossen, nach der der Beklagte den Förderschulbetrieb für die bislang an zwei städtischen Förderschulen unterrichteten Schüler der beiden beteiligten Städte mit den Förderschwerpunkten Lernen und emotionale und soziale Entwicklung übernahm und diese in die bereits in seiner Trägerschaft befindliche Leo-Lionni-Schule mit dem bisherigen Förderschwerpunkt Sprache integrierte. Die Klägerin überließ dem Beklagten das Gebäude der vorherigen Comeniusschule. Die Kosten für Betrieb und Unterhalt des Gebäudes sowie Personal (Schulsekretärin, Hausmeister, Küchenkraft) trugen die Klägerin und die Stadt Langenfeld. Der Beklagte trug die Kosten des laufenden Schulbetriebs und für den Unterrichtsbedarf sowie die Aufwendungen für die Lernmittelfreiheit. Der Beklagte kündigte diese Vereinbarung mit Schreiben vom 7. Juli 2015 zum 31. Juli 2017.
Im Schuljahr 2016/17 besuchten insgesamt 130 Schüler aus dem Gebiet der Klägerin eines der vier Förderzentren, davon 129 Schüler das aus zwei Standorten (74 und 55 Schüler) bestehende Förderzentrum Süd in Monheim und 1 Schüler einen Standort des Förderzentrums Mitte in Hilden. Von insgesamt 219 (119+100) Schülern des Förderzentrums Süd wohnten 129 in Monheim, 78 in Langenfeld, 8 in anderen Städten im Kreisgebiet und 4 außerhalb des Kreisgebiets. Wegen der Schülerzahlen der Förderzentren im Übrigen wird auf die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 4. September 2017 vorgelegte Übersicht (Gerichtsakte, Bl. 102R) Bezug genommen.
Im selben Schuljahr wurden 44 Schüler aus Monheim in der Förderschule für geistige Entwicklung an der Virneburg in Langenfeld unterrichtet. Die Förderschulen gleicher Ausrichtung in Ratingen und Velbert suchte kein Schüler aus Monheim auf. Die übrigen Schülerzahlen dieser Schulform ergeben sich aus einer von dem Beklagten mit Schriftsatz vom 14. November 2017 vorgelegten Übersicht (Gerichtsakte, Bl. 139).
Im Kreisgebiet bestehen vier heilpädagogische bzw. integrative Kindertagesstätten in Ratingen, Mettmann, Langenfeld und Velbert, deren Träger der Beklagte ist. Der Kreistag des Beklagten fasste am 29. März 2012 einen Beschluss über die konzeptionelle Entwicklung der Kindertagesstätten des Kreises Mettmann (Vorlagen Nr. 57/001/2012). Die Kindertagesstätten im Kreisgebiet wurden nach Angaben des Beklagten (Schriftsatz vom 14. November 2017, Gerichtsakte, Bl. 138) im Jahr 2016 von insgesamt 147 Kindern besucht, von denen 4 Kinder in Monheim wohnten und die Kindertagesstätte in Langenfeld besuchten. Wegen der Zahlen im Übrigen wird auf die Aufstellung des Beklagten Bezug genommen.
Im Verfahren zur Aufstellung des Haushalts des Beklagten für das Jahr 2016 vertrat die Klägerin in ihrer Stellungnahme vom 8. Oktober 2015 die Auffassung, die beabsichtigte Finanzierung der Förderschulen über die Kreisumlage sei unzulässig. Nach § 56 Abs. 4 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) sei die überwiegende bzw. ausschließliche Nutzung in einer Teilumlage abzubilden. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen bestehe insoweit kein Spielraum. Die Klägerin werde eine nicht der Kreisordnung entsprechende Finanzierung der Förderschulen gerichtlich überprüfen lassen.
Der Kreistag des Beklagten beschloss am 17. Dezember 2015, ab dem Schuljahr 2016/17 alle Förderschulzentren über den Kreishaushalt zu finanzieren (Vorlagen Nr. 20/048/2015/1). Am selben Tag wurde die Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2016 (Haushaltssatzung) beschlossen. § 6 Buchst. a) der Satzung sah die Erhebung einer Kreisumlage von den Gemeinden mit einem Umlagesatz von 37,07 v.H. der jeweils für das Jahr 2016 geltenden Bemessungsgrundlagen vor. Nach § 6 Buchst. b) wurden die Aufwendungen der Berufskollegs des Beklagten im Wege einer Teilkreisumlage auf der Grundlage der Schülerzahlen auf die kreisangehörigen Städte verteilt. Eine Teilkreisumlage bezüglich der Förderschulen sowie der heilpädagogischen bzw. integrativen Kindertagesstätten sah die Haushaltssatzung nicht vor.
Der Beklagte zog die kreisangehörigen Städte – nach den Angaben der Klägerin, denen der Beklagte nicht widersprochen hat – zu einer Kreisumlage für das Jahr 2016 in Höhe von insgesamt 373.700.000,00 Euro heran.
Für die Förderschulen und heilpädagogischen bzw. integrativen Kindertagesstätten in Trägerschaft des Beklagten wurden folgende Fehlbeträge in den Haushalt des Beklagten für das Jahr 2016 eingestellt:
Produkt
Bezeichnung
Fehlbetrag gesamt (Euro)
03.02.01
Helen-Keller-Schule, Ratingen
464.950,00
03.02.02
Schule am Thekbusch, Velbert
376.200,00
03.02.03
Schule an der Virneburg, Langenfeld
535.450,00
03.02.04
Förderzentrum West
330.950,00
03.02.05
Förderzentrum Süd
372.400,00
03.02.06
Förderzentrum Nord
515.150,00
03.02.07
Förderzentrum Mitte
492.900,00
Zwischensumme (A)
3.088.000,00
03.03.01
Schülerbeförderung (B)
1.923.150,00
05.06.02
Integrative Kita Velbert
425.500,00
05.06.03
Heilpäd. Kita Ratingen
43.250,00
05.06.04
Heilpäd. Kita Mettmann
151.700,00
05.06.05
Heilpäd./Integr. Kita Langenfeld
217.550,00
Zwischensumme (C)
838.000,00
Summe A+B+C
5.849.150,00
Mit Verfügung vom 9. Juni 2016 genehmigte die Bezirksregierung Düsseldorf u.a. die Erhebung der Kreisumlage nach § 6 Buchst. a) Haushaltssatzung und die in § 6 Buchst. b) festgesetzte Mehrbelastung für die Berufskollegs. Zu den Einwänden der Klägerin bezüglich der Finanzierung der Förderschulen über die Kreisumlage führte die Bezirksregierung Düsseldorf aus, es bestehe kein Raum für eine Mehr- oder Minderbelastung nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW, da jedes Kind mit Förderbedarf im Kreisgebiet gleichermaßen Zugang zur Kreiseinrichtung „Förderschulangebot“ habe und diese somit allen kreisangehörigen Städten gleichermaßen zustattenkomme.
Mit Bescheid vom 23. Juni 2016 zog der Beklagte die Klägerin zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016 heran und setzte deren anteilige Kreisumlage auf 120.257.024,45 Euro fest. Das entspricht einem Anteil von rund 32,18 % an der insgesamt erhobenen Kreisumlage.
Die Klägerin hat am 25. Juli 2016 Klage erhoben.
Sie macht im Wesentlichen geltend: Bei 43.000 von 477.000 Einwohnern im Kreisgebiet (ca. 9 %) trage sie mit 32,18 % einen überdurchschnittlichen Anteil der Kreisumlage. Die Finanzierung der Förderschulen und Kindertagesstätten durch die Kreisumlage verstoße gegen § 56 Abs. 4 S. 1 KrO NRW. Die Schulen und Kindertagesstätten seien Einrichtungen im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen. Ob eine Schule oder andere Organisationseinheit eine Einrichtung darstelle, bestimme sich nicht nach dem subjektiven Willen des Beklagten, ein einheitliches Angebot im Rahmen eines Schulkonzepts zu definieren, sondern ausschließlich nach objektiven Maßstäben. Das Förderschulkonzept führe nicht dazu, dass rechtlich, organisatorisch, räumlich und finanziell eigenständige Einrichtungen ihre Selbständigkeit verlören. Die Förderschulen unterlägen keiner einheitlichen Leitung, sondern seien schulrechtlich eigenständig. Die Schulen und Kindertagesstätten kämen der Klägerin teils nicht und teils nur in geringem Umfang zugute. Zudem werde das Förderzentrum Süd, das im Wesentlichen von Kindern aus der Stadt Langenfeld und dem Gebiet der Klägerin besucht werde, bereits aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit dem Beklagten zum Teil von der Klägerin finanziert, so dass diese durch Einbeziehung des Anteils des Beklagten in die Kreisumlage im Ergebnis doppelt zur Finanzierung der Schule beitrage. Es sei eine nach Nutzungsvorteilen differenzierte Umlage geboten, die sich – wie bei den Berufsschulen – nach den Schülerzahlen richten könne.
Der Heranziehungsbescheid werde angefochten, soweit die Klägerin durch die rechtswidrige Einbeziehung von Aufwendungen für die Förderschulen und Kindertagesstätten in die Kreisumlage beschwert sei. Der angefochtene Betrag ergebe sich aus folgender Berechnung: Die Helen-Keller-Schule in Ratingen, die Schule am Thekbusch in Velbert, das Förderzentrum West und das Förderzentrum Nord seien jeweils mit den vollen Fehlbeträgen in die Berechnung einzubeziehen. Gleiches gelte für den Fehlbetrag des Förderzentrums Süd, der dem Anteil des Beklagten an der Finanzierung dieser Schule nach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung entspreche. Die Schule an der Virneburg in Langenfeld bleibe außer Betracht, da die Klägerin bei einer fiktiven Vergleichsberechnung nach Schülerzahlen insoweit keinen geringeren Betrag zu tragen hätte. Hinsichtlich des Förderzentrums Mitte verbleibe nach Abzug des Betrages, welchen die Klägerin bei einer Vergleichsberechnung nach Schülerzahlen tragen müsste, ein anzusetzender Fehlbetrag von 479.088,79 Euro. Im Zusammenhang mit der Finanzierung der Förderschulen sei die Kreisumlage mithin um 2.538.738,79 Euro zu kürzen. Dem seien die Aufwendungen für die Schülerbeförderung hinzuzurechnen, die in vollem Umfang von 1.923.150,00 Euro zu Unrecht in die Kreisumlage eingestellt worden seien. Hinsichtlich der Kindertagesstätten seien die Fehlbeträge der Einrichtungen in Velbert, Ratingen und Mettmann voll anzusetzen. Für die Kindertagesstätte in Langenfeld sei nach Abzug eines vorteilsgerechten Anteils der Klägerin ein Betrag von 198.212,22 Euro anzusetzen. In der Summe dieser Positionen sei die Klägerin entsprechend ihrem Anteil an der Kreisumlage von 32,18 % mit 1.691.767,29 Euro beschwert. Insoweit werde der Heranziehungsbescheid angefochten.
Die Klägerin beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016 vom 23. Juni 2016 aufzuheben, soweit mehr als 118.565.257,16 € zu ihren Lasten als anteilige Kreisumlage festgesetzt worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage im Wesentlichen mit folgenden Erwägungen entgegen: Die vier Förderzentren seien Bestandteil eines ganzheitlichen Förderschulangebotes und stellten eine gemeinsame Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 S. 1 KrO NRW dar, die auch der Klägerin zustattenkomme. Dies ergebe sich aus der kreisweit einheitlichen Konzeption der Förderzentren. Diese genügten den gleichen Standards und würden vom Beklagten einheitlich gesteuert. Kreisweit werde ein wohnortnahes Angebot zur Verfügung gestellt. Jedes Kind mit Förderbedarf im Kreisgebiet habe gleichen Zugang zur Kreiseinrichtung Förderschulangebot. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung hinsichtlich des Förderzentrums Süd stehe der Einbeziehung der Förderschulen in die Kreisumlage nicht entgegen. Der Finanzierungsbeitrag der Klägerin auf der Grundlage der Vereinbarung mache nur einen sehr geringen Teil der Aufwendungen für die Förderschulen aus. Die Teilkreisumlage für die Berufskollegs beruhe auf einer abweichenden Sachlage. Da die Klägerin und die Stadt Langenfeld dem Zweckverband der Berufsbildenden Schulen Opladen angehörten, kämen ihnen die Berufskollegs des Beklagten nur in geringem Umfang zustatten. Für die heilpädagogischen und integrativen Kindertagesstätten gelte das Gleiche wie für die Förderschulen. Auch insoweit sei von einem kreisweit einheitlichen Angebot auszugehen, dem ein Gesamtförderkonzept zugrunde liege und das der pädagogischen Gesamtleitung des Beklagten unterliege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Heranziehungsbescheid zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016 des Beklagten vom 23. Juni 2016 ist in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Der Bescheid kann nicht auf § 56 Abs. 1 Satz 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) in Verbindung mit § 6 Buchst. a) der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2016 vom 17. Dezember 2015 (Haushaltssatzung) gestützt werden. Nach § 56 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW ist eine Umlage nach den hierfür geltenden Vorschriften von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben (Kreisumlage), soweit die sonstigen Erträge eines Kreises die entstehenden Aufwendungen nicht decken. Der auf der Grundlage dieser Vorschrift in § 6 Buchst. a) Haushaltssatzung festgesetzte Umlagesatz für die Kreisumlage von 37,07 v.H. der Bemessungsgrundlage ist fehlerhaft, weil der Kreistag zugunsten der Klägerin verpflichtet war, hinsichtlich der Förderschulen und heilpädagogischen sowie integrativen Kindertagesstätten im Kreisgebiet eine Teilkreisumlage gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW zu beschließen. Infolgedessen waren der Gesamtbetrag der Kreisumlage und der Kreisumlagesatz niedriger anzusetzen, was zu einer verminderten Umlagebelastung der Klägerin geführt hätte.
Ungeachtet der Finanzhoheit und des Selbstverwaltungsrechts des Kreises unterliegt das hinsichtlich der Kreisumlage in der Haushaltssatzung gefundene Entscheidungsergebnis der gerichtlichen Nachprüfung. Das gilt insbesondere für die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen und Grenzen der Umlagefestsetzung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 4 ff. m.w.N.
Der Berechnung des Kreisumlagesatzes dürfen Aufwendungen nicht zugrunde gelegt werden, die nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW gegenüber einzelnen Teilen des Kreises nicht oder nur in geringerem Umfang umgelegt werden dürfen und anderen Teilen des Kreises vollständig oder in größerem Umfang aufzuerlegen sind. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW enthält ein gesetzliches Verbot, solche Aufwendungen in die allgemeine Kreisumlage nach § 56 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW einzubeziehen. Das legislative Ermessen des Kreistages bei der Bemessung des Kreisumlagesatzes ist insoweit gesetzlich eingeschränkt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 13.
Nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW muss der Kreistag eine ausschließliche Belastung oder eine nach dem Umfang näher zu bestimmende Mehr- oder Minderbelastung einzelner Kreisteile beschließen, wenn Einrichtungen des Kreises einzelnen Kreisteilen ausschließlich, in besonders großem oder besonders geringem Maße zustattenkommen.
Die Förderzentren, die Förderschulen für geistige Entwicklung und die heilpädagogischen sowie integrativen Kindertagesstätten – nicht das Förderschulangebot im Kreisgebiet insgesamt oder das Angebot heilpädagogischer und integrativer Kindertagesstätten im Kreisgebiet insgesamt – sind jeweils Einrichtungen des Beklagten im Sinne dieser Vorschrift. Zum Begriff der Einrichtung gehört die Vereinigung persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand des Kreises zur dauernden Wahrnehmung öffentlicher Zwecke, wobei die öffentliche Sache, die benutzt oder mit der eine Verwaltungsleistung erbracht wird, im Vordergrund steht. Der Begriff ist damit mit dem in § 6 KrO NRW verwendeten Einrichtungsbegriff überwiegend identisch, gleichzeitig aber – soweit er Einrichtungen im Verwaltungsgebrauch mit umfasst – weiter.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2002 – 15 A 1537/00 –, juris, Rn. 5 f., und vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 14 f., jeweils m.w.N.; Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK KommR Nordrhein-Westfalen, KrO NRW, § 56 Rn. 16.
Diese Begriffsbestimmung dient vornehmlich der Abgrenzung einer Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW von dem allgemeinen Verwaltungsapparat des Kreises, für den eine Mehr- oder Minderbelastung nicht in Betracht kommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn.16 f. m.w.N.
Eine Schule in Trägerschaft des Kreises, die im Rahmen ihres Widmungszwecks allen Einwohnern zur Verfügung steht, erfüllt – ohne dass es weiterer Vertiefung bedürfte – die begrifflichen Voraussetzungen der Definition der Einrichtung. Gleiches gilt für eine Kindertagesstätte. Schwierigkeiten bei der Abgrenzung zur allgemeinen Verwaltung des Kreises ergeben sich insoweit nicht.
So bereits bzgl. einer Kreisgesamtschule OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 – 15 A 1537/00 –, juris, Rn. 5.
Die Begriffsbestimmung ermöglicht jedoch nicht die Beantwortung der Frage, ob das Schulangebot nach der neuen Förderschulstruktur, also die vier Förderzentren als Gesamtheit, oder das einzelne Förderzentrum als Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW anzusehen ist. Ebenso lässt die Begriffsbestimmung die parallelen Fragen nach dem Verhältnis des Gesamtangebotes der Förderschulen für geistige Entwicklung zu den einzelnen Förderschulen dieses Förderschwerpunkts sowie nach dem Verhältnis des Angebots von heilpädagogischen und integrativen Kindertagesstätten als Gesamtheit zu den einzelnen Kindertagesstätten offen.
Die Abgrenzung einer Einrichtung ist anhand objektiver Kriterien vorzunehmen. Dabei ist insbesondere in den Blick zu nehmen, ob die Einrichtung rechtlich, organisatorisch, räumlich-gegenständlich und finanziell eigenständig ist. Liegt nach objektiven Kriterien eine Einrichtung vor, kommt dem Kreistag bei dem Beschluss der Haushaltssatzung kein Gestaltungsspielraum zu. Ihm ist es verwehrt, mehrere nach objektiven Kriterien eigenständige Einrichtungen zu einer Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW zusammenzufassen oder nicht als separat zu betrachtende Einrichtung, sondern als Teil seines allgemeinen Verwaltungsapparats anzusehen.
In Anwendung dieser Grundsätze sind die vier Förderzentren West, Süd, Nord und Mitte eigenständige Einrichtungen. Die Schulträgerschaft des Beklagten für die Förderzentren führt nicht dazu, dass diese als eine einheitliche Einrichtung zu behandeln sind. Die Schulträgerschaft ist Voraussetzung dafür, dass überhaupt eine Umlage der Aufwendungen auf die kreisangehörigen Gemeinden in Betracht kommt. Würde die reine Trägerschaft eines Kreises zur Bewertung als einheitliche Einrichtung führen, wären mehrere gleichartige Einheiten in Kreisträgerschaft stets als eine Gesamteinrichtung anzusehen. Die vier Förderzentren sind organisatorisch selbständig, da sie jeweils über eine eigene Schulleitung und dem jeweiligen Förderzentrum zugeordnetes Lehrpersonal verfügen. Sie sind räumlich-gegenständlich durch die Unterbringung in unterschiedlichen Schulgebäuden gegeneinander abgegrenzt. Die Selbständigkeit der einzelnen Schule ist rechtlich in § 3 Abs. 1 Satz 1 SchulG verankert, wonach die Schule den Unterricht, die Erziehung und das Schulleben im Rahmen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften in eigener Verantwortung gestaltet. Vor diesem Hintergrund kann entgegen der Auffassung des Beklagten nicht von einer einheitlichen Steuerung der Förderzentren durch den Beklagten die Rede sein. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass die Schulen ihren Unterricht nicht vollständig frei gestalten können, sondern insbesondere Vorgaben der Schulaufsicht des Landes unterliegen, die darauf hinzuwirken hat, dass die Qualität schulischer Arbeit gewährleistet und die Abschlüsse vergleichbar sind (§ 86 Abs. 1, 3 SchulG), mithin die Schulen derselben Schulform ihrem Unterricht landesweit einen einheitlichen Standard zugrunde legen. Denn die Schulaufsicht hat die Eigenverantwortung der Schulen zu beachten (§ 86 Abs. 3 Satz 5 SchulG). Zudem stellt die Geltung eines Standards für die Schulen derselben Schulform keine Besonderheit im Kreisgebiet des Beklagten dar, sondern gilt landesweit. Daraus kann ersichtlich nicht der Schluss gezogen werden, alle Schulen derselben Schulform im Land Nordrhein-Westfalen seien als eine Einrichtung anzusehen.
Ebenso führt die Förderschulstruktur des Beklagten, die ein kreisweites, wohnortnahes Angebot der Förderschwerpunkte Lernen, Sprache sowie emotionale und soziale Entwicklung unter einem Dach in jedem der vier Förderzentren auf der Grundlage eines gemeinsamen pädagogischen Konzeptes vorsieht, nicht dazu, dass die vier Förderzentren als Gesamtheit als Einrichtung zu betrachten wären. Unabhängig davon, dass die Bemühungen, jedem Schüler mit Förderbedarf eine wohnortnahe Schule anzubieten, in der Sache zu begrüßen sind, vermag die enge Kooperation der Förderzentren nichts an deren organisatorischer und rechtlicher Selbständigkeit zu ändern.
Der Umstand, dass die Förderzentren im Haushaltsplan des Beklagten als separate Produkte geführt werden, vermag die Einordnung als selbständige Einrichtungen zwar nicht für sich genommen zu begründen, spricht aber gleichwohl ergänzend zu anderen Kriterien dafür.
Schließlich spricht für die Eigenständigkeit der einzelnen Förderzentren, dass diese jeweils unabhängig von den anderen Förderzentren existieren können. Die Schließung eines der Förderzentren würde den Bestand und die Funktionsfähigkeit der übrigen Förderzentren nicht infrage stellen. Insoweit besteht ein maßgeblicher Unterschied z.B. zu dem Krankentransport- und Rettungsdienst eines Kreises, welchen das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als eine Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW angesehen hat. Die einzelnen Einrichtungen des Rettungsdienstes im Sinne des § 7 des Gesetzes über den Rettungsdienst sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer (Rettungsgesetz NRW – RettG NRW), insbesondere die Leitstelle und die Rettungswachen, bilden zusammen die Einrichtung Rettungsdienst im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn.14 ff.
Im Unterschied zu den Förderzentren des Beklagten sind die Leitstelle und die Rettungswachen nicht für sich genommen existenzfähig, sondern aufeinander angewiesen.
Aus diesen Gründen sind auch die drei Förderschulen für geistige Entwicklung in Trägerschaft des Beklagten eigenständige Einrichtungen. Für die heilpädagogischen und integrativen Kindertagesstätten gilt Entsprechendes. Ungeachtet eines bestehenden gemeinsamen pädagogischen Konzeptes können auch die Kindertagesstätten voneinander unabhängig existieren. Für ihre Unabhängigkeit spricht nicht zuletzt ihre sehr unterschiedliche Organisationsstruktur (Vgl. Beschluss des Kreistages vom 29. März 2012, Konzeptionelle Entwicklung der Kindertagesstätten des Kreises Mettmann, Vorlagen Nr. 57/001/2012).
Die Förderzentren, Förderschulen für geistige Entwicklung und Kindertagesstätten – soweit sie Gegenstand der Klage sind – kamen der Klägerin im Jahr 2016 teilweise nicht zustatten und zum Teil gemeinsam mit anderen kreisangehörigen Städten ausschließlich zustatten. Der Begriff des „Zustattenkommens“ ist weit gefasst. Es genügt, dass die Gemeinde tatsächlich von der Einrichtung profitiert, d.h. die Einwohner der Gemeinde die Einrichtung tatsächlich besuchen. Das ist bei einer Schule der Fall, wenn in der betroffenen Gemeinde beheimatete Schüler die Schule tatsächlich besuchen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 – 15 A 1537/00 –, juris, Rn. 7 ff. m.w.N.
Ob eine Einrichtung einem Kreisteil nicht, ausschließlich, in besonders großem oder besonders geringem Maß zustattenkommt, ist durch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick zu nehmen sind, denn nur diesen gegenüber ist eine Umlagefestsetzung möglich. Ergibt sich hiernach, dass eine Einrichtung einem Kreisteil gegenüber dem übrigen Kreisgebiet in erheblichem größerem Maße zustattenkommt, muss – sofern das Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden erheblich unterschritten wird – eine Minderbelastung dieser betroffenen Gemeinden beschlossen werden. Kommt die Einrichtung nur bestimmten Kreisteilen zugute und sind damit andere von dem durch die Kreiseinrichtung vermittelten Vorteil ausgeschlossen, muss zu Lasten der von der Einrichtung profitierenden Kreisteile eine ausschließliche Belastung festgesetzt werden. Raum für eine Abstufung nach dem Umfang des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils gibt es dann nicht mehr bei der Frage, ob überhaupt eine ausschließliche Belastung festgesetzt wird, sondern nur noch bei der Bemessung ihrer Höhe im Vergleich zu den anderen bevorteilten Gemeinden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2002 – 15 A 1537/00 –, juris, Rn. 19, und vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 24; Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK KommR Nordrhein-Westfalen, KrO NRW, § 56 Rn. 17.
Vorliegend ist für das Zustattenkommen maßgeblich, ob und wie viele Schüler, die im Stadtgebiet der Klägerin wohnen, im Schuljahr 2016/2017 in den Schulen unterrichtet wurden und ob und wie viele Kinder aus dem Stadtgebiet der Klägerin im Jahr 2016 die Kindertagesstätten aufsuchten.
Nach diesem Kriterium kamen der Klägerin die Förderzentren Nord (Standort Velbert) und West (Standorte Ratingen und Mettmann) nicht zustatten, da diese nicht von Schülern aus Monheim besucht wurden. Das Förderzentrum Mitte (Standorte Erkrath, Hilden und Hilden Otto-Hahn) kam der Klägerin gemeinsam mit den kreisangehörigen Städten Erkrath, Haan, Hilden, Langenfeld und Mettmann ausschließlich zustatten, da die übrigen kreisangehörigen Städte keine Schüler in das Förderzentrum entsandten. Das Förderzentrum Süd (Standorte Monheim und Monheim Geschwister-Scholl) kam der Klägerin gemeinsam mit den Städten Haan, Hilden und Langenfeld ausschließlich zustatten und sie stellte mit 129 der insgesamt 219 Schüler den größten Anteil.
Die Schulen für geistige Entwicklung in Ratingen und Velbert, die allein Gegenstand der Klage sind, kamen der Klägerin im Schuljahr 2016/17 nicht zustatten, da kein Schüler aus Monheim in diesen Schulen unterrichtet wurde.
Gleiches gilt für die Kindertagesstätten in Ratingen, Mettmann und Velbert, die im Jahr 2016 kein Kind aus Monheim besuchte. Die Kindertagesstätte in Langenfeld kam der Klägerin gemeinsam mit den Städten Hilden und Langenfeld ausschließlich zustatten, da ausschließlich Kinder aus diesen Städten die Kindertagesstätte besuchten.
Kommen die betroffenen Einrichtungen des Kreises – wie vorliegend – jeweils bestimmten Kreisteilen ausschließlich zustatten, muss der Kreistag nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW eine ausschließliche Belastung dieser Kreisteile beschließen. Ein Ermessen kommt ihm hinsichtlich der Frage, ob er eine ausschließliche Belastung beschließt, nicht zu.
Vgl. zur Gesetzgebungsgeschichte OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 35 ff.; ferner Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK KommR Nordrhein-Westfalen, KrO NRW, § 56 Rn. 18.
Da der Kreistag eine solche Bestimmung nicht getroffen hat, ist die Umlageerhebung in dem von der Klägerin angefochtenen Umfang von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt. Eine eigene Gewichtung des Maßes des Zustattenkommens und eine entsprechende Korrektur des Umlagesatzes ist dem Gericht verwehrt.
Vgl. zu dieser Rechtsfolge OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 51.
Denn bei der Bemessung der Höhe der Teilkreisumlage kommt dem Kreistag ein legislativer Spielraum zu.
Vgl. zur Bemessung einer Mehr- oder Minderbelastung nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 49.
Bei der Festsetzung einer ausschließlichen Belastung eines Kreisteils hat der Kreistag nach dem Umfang des durch die Kreiseinrichtung den profitierenden Gemeinden vermittelten Vorteils zu differenzieren, wenn die Einrichtung zwar nicht allen, aber auch nicht nur einer, sondern mehreren kreisangehörigen Gemeinden zugutekommt. Diese Differenzierung dient der Vermeidung ungerechter Überbelastungen, wenn die einzelnen Gemeinden die Einrichtung in unterschiedlichem Umfang nutzen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2002 – 15 A 1537/00 –, juris, Rn. 19.
Nach welchen Kriterien die Verteilung der Aufwendungen auf die profitierenden Gemeinden erfolgt, fällt in den legislativen Spielraum des Kreistags. Die Verteilung der Aufwendungen für eine Schule entsprechend der auf die Wohnsitzgemeinden entfallenden Schülerzahlen – wie sie in § 6 Buchst. b) Haushaltssatzung für die Berufskollegs vorgesehen ist – ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Juni 1989 – 15 A 2407/85 –, NVwZ-RR 1989, 661, und vom 26. Februar 2002 – 15 A 1537/00 –, juris, Rn. 32 ff. m.w.N.
Der Höhe nach wurden die Aufwendungen für die Schulen und Kindertagesstätten in dem von der Klägerin ihrer Klage zugrunde gelegten Umfang zu Unrecht in die Bemessung der Kreisumlage einbezogen. Die Klägerin wurde aufgrund dessen jedenfalls in Höhe des Klageantrags rechtswidrig zur Kreisumlage herangezogen.
Dies folgt bezüglich der Helen-Keller-Schule in Ratingen, der Schule am Thekbusch in Velbert, des Förderzentrums West, des Förderzentrums Nord sowie der Kindertagesstätten in Velbert, Ratingen und Mettmann daraus, dass jeweils keine Kinder aus dem Stadtgebiet der Klägerin diese Einrichtungen besuchten, weshalb die Klägerin bei der Festsetzung einer ausschließlichen Belastung nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW nicht mit Aufwendungen für diese Einrichtungen hätte belastet werden dürfen.
Auch hinsichtlich des Förderzentrums Mitte und der Kindertagesstätte in Langenfeld ist die Klägerin durch die rechtswidrige Einbeziehung dieser Einrichtungen in die allgemeine Kreisumlage beschwert. Bei der gebotenen ausschließlichen Belastung der Klägerin und weiterer kreisangehöriger Städte ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum jeweils nur einen geringen Anteil der Kinder stellte, welche diese Einrichtungen besuchten (Förderzentrum Mitte: 1 von 224 Schülern; Kindertagesstätte Langenfeld: 4 von 45 Kindern).
Bezüglich des Förderzentrums Süd ist bei der Bestimmung der Höhe der ausschließlichen Belastung zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, die noch bis zum 31. Juli 2017 und damit für das volle hier relevante Haushaltsjahr 2016 galt, an den Aufwendungen für das Förderzentrum beteiligt ist. Diesem Umstand wird die Einbeziehung des Anteils, den nach der Vereinbarung der Beklagte zu tragen hat, in die allgemeine Kreisumlage nicht gerecht.
Bei der Berechnung der Höhe der Aufwendungen, die der Kreistag zu Unrecht in die Berechnung der Kreisumlage einbezogen hat, legt die Kammer die vollen im Haushaltsplan des Beklagten für das Jahr 2016 ausgewiesenen Fehlbeträge in Höhe von insgesamt 5.313.700,00 Euro zugrunde (Summe gemäß der im Tatbestand abgebildeten Tabelle abzüglich des auf das Produkt 03.02.03 entfallenden Betrages). Dabei sind die als separates Produkt 03.03.01 ausgewiesenen Aufwendungen für die Schülerbeförderung den als Produkte 03.02.01 bis 03.02.07 erfassten, hier – bis auf die Schule an der Virneburg (Produkt 03.02.03) – streitgegenständlichen Schulen zuzuordnen. Dies entspricht der Vorgehensweise des Beklagten hinsichtlich der Aufwendungen der Beförderung der Schüler der Berufskollegs, die mit der Teilkreisumlage für diese Schulen nach § 6 Buchst. b Haushaltssatzung umgelegt wurden (vgl. Haushalt 2016 des Beklagten, S. 787, Erläuterungen zu 2). Der mit dem Heranziehungsbescheid vom 23. Juni 2016 der Klägerin auferlegte Anteil der Kreisumlage beträgt 32,18 % der gesamten Kreisumlage. Diesem Anteil entsprechend ist die Klägerin in Höhe von 32,18 % der sich ergebenden Summe der oben genannten rechtswidrig in die Kreisumlage einbezogenen Fehlbeträge, jedenfalls in Höhe des ihrem Klageantrag zugrunde gelegten Betrages von 1.691.767,29 Euro zu Unrecht zur Kreisumlage herangezogen worden. Soweit die Klägerin zu einzelnen Produkten Beträge in Abzug gebracht hat, welche sie bei einer fiktiven Berechnung nach Schülerzahlen zu tragen hätte, bleiben die Abzüge außer Betracht, da es der Kammer verwehrt ist, eine eigene Gewichtung der Anteile des Zustattenkommens der Einrichtungen an die Stelle der Bestimmung durch den Kreistag zu setzen, dem insoweit ein Spielraum zukommt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 709 Sätze 1, 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 1.691.767,29 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 KrO
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 5 S. 2 des Schulgesetzes
§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 56 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 86 Abs. 1, 3 SchulG
§ 86 Abs. 3 Satz 5 SchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 56 Abs. 4 der Kreisordnung
§ 56 Abs. 1 Satz 1 der Kreisordnung
§ 709 Sätze 1, 2 der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 661
15 A 5295/00
15 A 1537/00
15 A 2407/85