Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-26, Aktenzeichen 7 A 311/20 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2021:0526.7A311.20MD.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der Finanzhilfeschlussbescheide für das Schuljahr 2017/2018 vom 19.7.2019, Az. 12.011-81104 (die D.schule und das D.gymnasium betreffend) verpflichtet, über die Anträge des Klägers auf Gewährung von Finanzhilfe vom 22.6.2017 für das von ihm im Schuljahr 2017/2018 betriebene D.gymnasium und vom 28.6.2017 für die von ihm im Schuljahr 2017/2018 betriebene D.schule unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 851.360,71 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Höhe der Festsetzung von Finanzhilfe für das Schuljahr 2017/2018 durch den Beklagten und begehrt weitergehende Finanzhilfe sowohl für die in seiner Trägerschaft stehende D.schule als auch für das in seiner Trägerschaft stehende D.gymnasium (A-Stadt). Das D.gymnasium nahm den Schulbetrieb im Jahr 1991 auf, die Grundschule im Jahr 2012.
Unter dem 22.06.2017 beantragte der Kläger beim Beklagten die Gewährung von Finanzhilfe für das Schuljahr 2017/2018 für das D.gymnasium, unter dem 28.06.2017 beantragte er die Gewährung von Finanzhilfe für das Schuljahr 2017/2018 für die D.grundschule.
Mit Bescheid vom 19.07.2019 („Finanzhilfeschlussbescheid Schuljahr 2017/2018“) setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für das D.gymnasium die Finanzhilfe unter Bezugnahme auf §§ 18 Abs. 1, 18 a SchulG LSA auf einen Betrag von 4.559.607,10 € fest und verrechnete diesen Betrag mit einer bereits vorab gewährleisteten Abschlagszahlung i.H.v. 4.600.074,94 €. Mit gleich bezeichnetem Bescheid ebenfalls vom 19.07.2019 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für die D.grundschule die Finanzhilfe unter Bezugnahme auf §§ 18 Abs. 1, 18 a SchulG LSA auf einen Betrag von 755.048,40 € fest und verrechnete diesen Betrag mit einer bereits vorab gewährleisteten Abschlagszahlung i.H.v. 755.048,40 €.
Die Finanzhilfe wurde unter folgenden Bedingungen im Sinne von § 36 VwVfG gewährt: Bis zum 15.07.2019 waren die Verwendung der Finanzhilfe unter Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 2018 einschließlich der Gewinn-und Verlustrechnung vorzulegen (Bezugnahme auf § 10 Abs. 2 SchifT-VO). Bis zum 31.12.2020 (D.grundschule) bzw. bis zum 31.12.2021 (D.gymnasium) war die Gemeinnützigkeit im Sinne von § 52 AO für den Zeitraum vom 01.08.2017 bis zum 31.07.2018 endgültig zu belegen. Und schließlich durfte die Gemeinnützigkeit im Sinne von § 52 AO für den Zeitraum vom 01.08.2017 bis zum 31.07.2018 nicht rechtskräftig widerrufen werden.
Zur Begründung des Bescheides wurde auf die Regelungen der §§ 18 ff. SchulG LSA, §§ 8, 9 SchifT-VO sowie die beigefügten Berechnungsblätter für die Schülerkostensätze verwiesen. Die Höhe der Finanzhilfe ergebe sich aus der monatlichen Gesamtzahl der Schüler multipliziert mit dem Schülerkostensatz geteilt durch 12. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Bescheid nicht beigefügt.
Am 16.07.2020 hat der Kläger Klage erhoben. Er bezieht sich auf die Rechtsprechung der Kammer im Urteil vom 01.08.2018 - 7 A 29/15 MD, veröffentlicht in „juris“ - , die auf Grundschulen und Gymnasien - also auch die beiden von der Kläger betriebenen Schulen - im streitgegenständlichen Schuljahr 2017/2018 übertragen werden könne.
Es seien weiterhin die Methodik bzw. Systematik hinsichtlich der Ermittlung
- der Stundenpauschale (beide Schulformen)
- des Ausgleichsbetrages (beide Schulformen)
- des Jahresentgeltes der Lehrkräfte (beide Schulformen) und der pädagogischen Mitarbeiter an Grundschulen (Entgeltstufe und Gruppe sowie bei Grundschule Zuschuss präv. Förderung)
- der VZE der pädagogischen Mitarbeiter an Grundschulen
- der Schüler an öffentlichen Grundschulen
nicht nachvollziehbar und für das Gericht und den Kläger nicht nachprüfbar und daher in nachprüfbarer Art und Weise offenzulegen.
Auch durch die Vorlage von Unterlagen im Klageverfahren habe der Beklagte dem Anspruch des Klägers, die Methodik und Systematik offenzulegen und insoweit auch die Zahlengrundlagen zur Verfügung zu stellen, nicht hinreichend Rechnung getragen.
Hinsichtlich der Stundenpauschale für das Gymnasium sei der Ansatz des Beklagten, dass eine solche nicht ermittelt und festgesetzt werden könne, nicht zu akzeptieren. Mit der Stundenpauschale würden zusätzliche Stunden für Klassenteilungen, Lerngruppenbildungen und Zusatzbedarf, sofern diese Stunden die entsprechenden öffentlichen Schulen beträfen, abgegolten. Die entsprechenden zusätzlichen Stunden an den öffentlichen Gymnasien habe der Beklagte nicht in nachvollziehbarer Form mitgeteilt. Er habe nach seinen Angaben für die Stundenpauschale der Schuljahrgänge 5 bis 10 die innerhalb der Stundentafel ausgewiesenen Gesamtstunden mit dem Ergebnis ermittelt, dass zunächst 196 Wochenstunden in Ansatz zu bringen seien, wozu für Arbeitsgemeinschaften und Förderstunden weitere 5,16 Wochenstunden zu addieren seien (mithin 201,16 Wochenstunden, entsprechend 33,53 Wochenstunden je Schuljahrgang/Klasse). Weiterhin berücksichtige der Beklagte 0,78 Wochenstunden für den Wahlpflichtbereich, die er wie folgt berechne: Für 1.549 Klassen der Jahrgangsstufen 5 bis 10 an den öffentlichen Gymnasien seien 3.524 Stunden zugewiesen, was 2,28 Stunden je Jahrgang, mithin 13,68 Stunden je Zug entspreche. Da von diesen 13,68 Stunden nach Auffassung des Beklagten bereits 9 Stunden in der Stundentafel enthalten gewesen seien, seien diese von den 13,68 Stunden abgezogen worden mit der Folge, dass 4,68 Wochenstunden je Zug und 0,78 Wochenstunden je Klasse verbleiben würden. Zudem bestünden nach Mitteilung des Beklagten keine Sachverhalte, die darüber hinaus Stundenzuweisungen für alle Gymnasien vorsähen.
Hiergegen sei folgendes einzuwenden: Es sei nicht ersichtlich, auf welchen Überlegungen die Annahme beruhe, dass 5,16 Wochenstunden für Arbeitsgemeinschaften und Förderstunden (also 0,861 Wochenstunden je Schuljahrgang) auskömmlich seien. Weiterhin sei nicht ersichtlich, weshalb der Beklagte 9 Stunden abziehe, die angeblich in der Stundentafel enthalten seien. Der Stundentafel lasse sich zwar ein „Pool“ entnehmen, dieser sei aber bei der Ermittlung der Gesamtstundenzahl nicht berücksichtigt worden. Da der Beklagte die Gesamtstundenzahl seiner Betrachtung aber zugrundelege, sei es fehlerhaft, diesen Stundenpool sodann noch in Abzug zu bringen. Zudem sei es nicht ersichtlich, auf welchen Überlegungen die Annahme beruhe, dass es für 1.549 Klassen (der Jahrgangsstufen 5 bis 10) nur 3.524 Stunden für den Wahlpflichtbereich bedürfe. Es sei nicht ersichtlich, für welches Schuljahr diese Zuweisung erfolgt sei und ob an öffentlichen Gymnasien „im Schuljahr 2016/2017 bzw. 2017/2018“ insgesamt 1.549 Klassen unterrichtet worden seien. Schließlich fehle es an einer Erläuterung zu dem Hinweis des Beklagten, es bestünden keine Sachverhalte, welche eine Stundenzuweisung für alle öffentlichen Gymnasien vorsehen würden - es sei darzulegen, ob eine weitere Stundenzuweisung für bestimmte Gymnasien erfolgt sei.
Auch gehe der Verweis des Beklagten (in Parallelverfahren) auf die verbeamteten Lehrkräfte schon aufgrund des Gesetzeswortlautes fehl, der das Jahresentgelt als das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft definiere. Es erschließe sich ebenfalls nicht, weshalb die Stufe 4 gewählt worden sei, wenn der weit überwiegende Anteil der angestellten Lehrkräfte (über 90 %) und etwa die Hälfte der verbeamteten Lehrkräfte, insbesondere an Grundschulen und Gymnasien, nach einer höheren Stufe vergütet bzw. besoldet würden, zumal die Anzahl der angestellten Lehrkräfte an öffentlichen Grundschulen bei etwa dem Dreifachen und an öffentlichen Gymnasien bei etwa dem Doppelten der verbeamteten Lehrkräfte liege.
Bezüglich des Jahresentgeltes werde eingewandt, dass die Vorgaben innerhalb der SchifT-VO gegen höherrangiges Recht (nämlich § 18 a Abs. 3 Nr. 4 bzw. § 18 a Abs. 4 SchulG LSA i.V.m. § 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA) verstießen. Verordnungsgeber sei das Ministerium für Bildung. Ein gegenüber dem Beklagten ergangenes Urteil erwachse gegenüber dem Land als Rechtsträger in Rechtskraft und binde damit alle Landesbehörden, somit auch das Ministerium für Bildung als Verordnungsgeber (OVG LSA, Beschl. vom 6.3.2016, Az. 3 O 19/15).
Die Festsetzung der Jahresentgeltes der Lehrkräfte sei nicht in rechtmäßiger Weise erfolgt und orientiere sich nicht am Wortlaut von § 18 a Abs. 2 Nr. 4 SchulG LSA. Das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft bemesse sich nach der Entgeltgruppe und der Entgeltstufe. Der Einwand des Beklagten, wonach der Verordnungsgeber nach dem Willen des Gesetzgebers auch die verbeamteten Lehrkräfte in die Betrachtung einbeziehen solle, treffe nicht zu. Auch stehe der ausdrückliche Verweis des Gesetzgebers innerhalb von § 18 Abs. 2 Nr. 4 SchulG LSA auf das jeweils laufende Schuljahr dem Einwand des Beklagten, wonach der Verordnungsgeber nicht gehalten sei, eine zeitgleiche Anpassung vorzunehmen, entgegen. Soweit der Beklagte auf Ausschussprotokolle verweise und auf eine Aussage des Präsidenten des Landesrechnungshofes bzw. Angaben des Kultusministeriums, sei darauf zu verweisen, dass die gesetzgebende Gewalt durch den Landtag ausgeübt werde. Die bisherige Interpretation des Beklagten (innerhalb von Parallelverfahren) bezüglich der Reichweite des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers würde darüber hinaus zu einem Verstoß des Schulgesetzes gegen die Wesentlichkeitstheorie und den rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit führen. Die Ersatzschulträger hätten einen verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen öffentlichen Zuschüsse, wobei das Nähere durch Gesetz zu regeln sei. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot erforderten, dass der Gesetzgeber Entscheidungen, die für die Wahrnehmung grundrechtlich gesicherter Ansprüche und Rechte wesentlich sein, selbst treffen müsse. Nach dem rechtstaatlichen Gebot der Bestimmtheit einer Norm müsse der Berechtigte dem Gesetz selbst entnehmen können, ob und in welcher Höhe sein verfassungsrechtlich verbürgter Anspruch gesetzlich ausgefüllt sei. Die finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Entscheidung, welche Entgeltstufe bei der Berechnung des Jahresentgeltes, mithin des Schülerkostensatzes und damit letztlich der Finanzhilfe zugrundezulegen sei, sei erheblich. Der Beklagte selbst verweise in diesem Zusammenhang sogar auf dem Begriff der „Stellschraube“. Eine dem Verordnungsgeber freigestellte Entscheidung dahingehend, beispielsweise nur noch die Entgeltstufe 1 zugrundezulegen, würde die Existenz des Ersatzschulwesens innerhalb des Landes Sachsen-Anhalt beenden. Auch wäre für den Träger der Umfang seines Anspruchs auf Finanzhilfe unter Zugrundelegung des SchulG LSA nicht mehr nachvollziehbar.
Die Bildung von Mittelwerten bei den Entwicklungsstufen, die in § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA normiert sei, setze eine Berechnung und dieser zugrunde liegende Datengrundlagen voraus. Dafür komme in der Gesamtschau von § 18 a SchulG LSA nur der Rückgriff auf die angestellten Lehrkräfte an öffentlichen Schulen in Betracht. Die Anzahl der angestellten Lehrkräfte in den jeweiligen Stufen und Schulformen sei zu ermitteln und anhand dessen zu bestimmen, welche Stufe vorherrsche und der Berechnung des Jahresentgeltes zugrundezulegen sei. Soweit keine Stufe vorherrsche oder eine Stufe der Verteilung der Lehrkräfte auf die Stufen nicht vollends gerecht werde, könnten Mittelwerte gebildet werden. Diese Formulierung bedeute mithin nicht, dass der Durchschnitt der Anzahl der Stufen gebildet werden dürfe. Vielmehr habe sich die Stufenfestsetzung an dem Verhältnis der den angestellten Lehrkräften an öffentlichen Schulen gewährten Stufen und nicht an der durchschnittlichen Stufenanzahl zu orientieren. Eine Regelung dergestalt, dass bei der Bemessung des Jahresentgeltes die durchschnittliche Anzahl der Stufen – und in Konsequenz dessen auch die durchschnittliche Anzahl der Gruppen – zugrundegelegt werden dürfe, würde im Übrigen den Bestand des Ersatzschulwesens im Land Sachsen-Anhalt beenden, weil die Ersatzschulen in diesem Falle die wirtschaftliche Stellung ihrer Lehrkräfte nicht annähernd sichern könnten. Bei einer solchen Auslegung würde das SchulG LSA gegen Art. 7 Abs. 4 GG, Art. 28 Abs. 2 LVerf LSA verstoßen.
Der Kläger beantragt,
1. den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 28.06.2017 auf Gewährung von Finanzhilfe für die von ihm im Schuljahr 2017/2018 betriebene Domgrundschule unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Finanzhilfeschlussbescheid des Beklagten für das Schuljahr 2017/2018 vom 19..2019 (die D.grundschule betreffend) wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
2. den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 22.06.2017 auf Gewährung von Finanzhilfe für das von ihm im Schuljahr 2017/2018 betriebene Ökumenische Domgymnasium unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Finanzhilfeschlussbescheid des Beklagten für das Schuljahr 2017/2018 vom 19.07.2019 (das D.gymnasium betreffend) wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die Begründungen der streitgegenständlichen Bescheide und übersendet zur Stützung seiner Rechtsansichten weitere Unterlagen (Schriftsätze vom 12.05.2021).
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
1. Zunächst war dem im Rahmen der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag des Beklagten auf Gestattung einer Schriftsatzfrist auf den Schriftsatz des Klägers vom 17.5.2021 und vom 21.05.2021 gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 283 Satz 1 Halbsatz 1 ZPO nicht nachzukommen. Die Gewährung einer Schriftsatzfrist dient dem Zweck, einem Beteiligten die Möglichkeit zu geben, auf ein Vorbringen der Gegenseite zu reagieren, auf das er sich andernfalls nicht erklären kann, weil es ihm nicht rechtzeitig vor dem Termin mitgeteilt wurde. Bei diesem Vorbringen muss es sich jedoch um neuen Sachvortrag eines Beteiligten handeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.04.2020 – 1 C 25.20 -, juris). Zum einen enthielten die Schriftsätze des Klägers vom 17.05.2021 und vom 21.05.2021 keinen neuen Sachvortrag. Vielmehr wiederholte der Kläger hauptsächlich seine bereits geäußerten Rechtsauffassungen zu einzelnen zwischen den Beteiligten streitigen Berechnungsparametern der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft. Daneben ergänzte der Kläger im Wesentlichen sein Vorbringen zur Ermittlung der Zusatzbedarfe, Bemessung des Jahresentgeltes von Lehrkräften und pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Einen neuen - dem Beklagten unbekannten - Sachvortrag enthielt der Schriftsatz des Klägers demnach nicht.
Dem in der mündlichen Verhandlung seitens des Klägers gestellten Antrag auf Gestattung einer Schriftsatzfrist gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 283 Satz 1 Halbsatz 1 ZPO war bereits deshalb nicht nachzugehen, weil der Kläger mit seinem Klagebegehren vollumfänglich durchdringt und es daher auf eine weitere Stellungnahme des Klägers nicht mehr ankam.
2. Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts sind die Rechtsvorschriften, die sich im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beimessen. Dies gilt auch für Verpflichtungsklagen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.1994 - 3 C 17.92 -, juris), wozu auch die hier erhobene Neubescheidungsklage zählt. Soweit daher die hier anzuwendenden Vorschriften in ihrer aktuellen Fassung keine rückwirkende Regelung für das hier streitgegenständliche Schuljahr 2017/2018 enthalten, ist auf die Regelungen der in jenem Schuljahr maßgeblichen Vorschriften zurückzugreifen.
Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (SchulG LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.02.2013 (GVBl. LSA 2013, 68), zuletzt maßgeblich geändert durch das Gesetz vom 24.07.2018 (GVBl. LSA, S. 224) - im Folgenden: SchulG LSA a.F. - gewährt das Land den anerkannten Ersatzschulen in freier Trägerschaft auf Antrag eine Finanzhilfe als Zuschuss zu den laufenden Personal- und Sachkosten. Die Änderungen des § 18 a in Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 gemäß § 1 des Gesetzes vom 24.07.2018 beanspruchen für den hier zu entscheidenden Fall noch keine Geltung, da diese Änderungen erst mit dem Schuljahr 2018/2019 in Kraft traten und das Gesetz eine rückwirkende Regelung für das hier streitgegenständliche Schuljahr nicht enthält. Der Zuschuss richtet sich gemäß § 18 a Abs. 1 Satz 1 SchulG LSA a.F. nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler, die die Schule besuchen. Er wird je Schuljahrgang höchstens für die Zahl der Schülerinnen und Schüler gewährt, die das Produkt aus der Anzahl der Klassen im betreffenden Schuljahrgang des Bildungsganges der Ersatzschule und der Klassenfrequenz an entsprechenden öffentlichen Schulen gemäß Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 um nicht mehr als 20 v.H. überschreitet, vgl. § 18 a Abs. 1 Satz 2 SchulG LSA a.F.. Nach § 18 a Abs. 2 Satz 1 SchulG LSA a.F. wird der Zuschuss als jährlicher Pauschalbetrag (Schülerkostensatz) gewährt und setzt sich aus Teilbeträgen je Schüler für die Personalkosten für Lehrer, für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen sowie für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte an Förderschulen und den Sachkosten zusammen. Dabei werden die Teilbeträge nach Satz 2 anhand der Absätze 3 bis 5 sowie der Verordnung nach Abs. 8 ermittelt.
Mit § 18 a Abs. 8 SchulG LSA a.F. ermächtigt der Gesetzgeber das für Schulwesen zuständige Ministerium, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen über das Antragsverfahren und die dazu gehörende Ermittlung der zu berücksichtigenden Zahl der Schülerinnen und Schüler sowie die Festsetzung der Stundenpauschale und andere Einzelheiten. Von dieser Ermächtigung wurde mit Erlass der seinerzeitigen Ersatzschulverordnung (ESch-VO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.12.2008 (GVBl. LSA S. 463), aufgehoben durch § 15 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung vom 17.04.2013 (GVBl. LSA S. 166/173) und der diese ablösende Verordnung über Schulen in freier Trägerschaft (SchifT-VO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 04.08.2015 (GVBl. LSA S. 390/569), zuletzt für das hier streitgegenständliche Schuljahr maßgeblich geändert durch Verordnung vom 25.10.2017 (GVBl. LSA, S. 188) – im Folgenden: SchifT-VO a.F. – Gebrauch gemacht. Die Änderungen der SchifT-VO durch Verordnung vom 29.06.2020 (GVBl. LSA S. 316) beanspruchen trotz rückwirkender Regelungen in § 16 Abs. 7 für Grundschulen vorliegend keine Geltung, da sich die Rückwirkung lediglich auf nicht bestandskräftige Bescheide der Schuljahre 2007/2008 bis 2013/2014 bezieht und damit das hier streitgegenständliche Schuljahr 2017/2018 nicht davon umfasst ist. Nach § 9 Abs. 1 SchifT-VO a.F. wird Finanzhilfe gewährt, indem für jede Schülerin und jeden Schüler der Ersatzschule, der am ersten Unterrichtstag des Schuljahres die Schule besucht, ein pauschalierter Betrag (Schülerkostensatz) für die Dauer des Schuljahres gezahlt wird. Verlässt eine Schülerin oder ein Schüler im Verlaufe des Schuljahres die Schule oder kommt eine Schülerin oder ein Schüler hinzu, erhält der Schulträger den Schülerkostensatz nur für die Zeit der Verweildauer der Schülerin oder des Schülers an der Schule. Hat eine solche Schülerin oder ein solcher Schüler die Schule mindestens 15 Kalendertage eines Monats besucht, bekommt der Schulträger für diesen Monat den vollen Schülerkostensatz. Bei ununterbrochenem unentschuldigtem Fehlen einer Schülerin oder eines Schülers wird nach einem Zeitraum von vier Wochen keine Finanzhilfe mehr gewährt.
Der Beklagte ist auch verpflichtet, die Darlegung der Methodik bzw. Systematik hinsichtlich der Ermittlung der einzelnen Parameter bzw. Bestandteile der Finanzhilfeberechnung, welche sich aus § 18 a SchulG LSA ergeben, auf Verlangen prüfbar darzulegen. Zu einer nachvollziehbaren Finanzhilfeberechnung gehört insbesondere, dass der Beklagte die im Gesetz bzw. der Rechtsverordnung bestimmten Berechnungsvariablen erläutert, d.h. insbesondere die zu Grunde liegende Methodik bzw. Systematik der Ermittlung nachvollziehbar aufzeigt und die Zahlengrundlage zur Verfügung stellt. Denn nur dadurch werden der Betroffene und das Gericht in die Lage versetzt, die Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Allein die mit der Finanzhilfeberechnung und mit deren einzelnen rechnerischen Ansätzen einhergehenden Berechnungsvarianten zwingen den Beklagten zwar nicht, stets von vornherein, d.h. im verwaltungsbehördlichen Verfahren, jede einzelne sich aus dem Gesetz bzw. der Rechtsordnung ergebende Variable sowie deren Ermittlung im Rechtsetzungsverfahren im Detail zu erläutern, wenn der Betroffene insoweit keinen Klärungsbedarf aufzeigt. Der Kläger ist daher regelmäßig gehalten, bei bestehenden Unklarheiten im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die notwendige Darstellung zu verlangen, wenn das Gericht nicht aus berechtigten Gründen selbständig weitere Ermittlungen anstrengt (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21.03.2016 - 3 L 89/15 -, juris). Es ist auch in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits geklärt, dass, insofern anders als z. B. der gerichtlichen Kontrolle von kommunalen Abgabensatzungen, für den formellen Gesetzgeber und den Verordnungsgeber hinsichtlich der Höhe der Finanzhilfe für Ersatzschulen die objektive Obliegenheit besteht, die eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte nachvollziehbar offenzulegen, da eine allein materielle Ergebniskontrolle mangels handhabbarer verfassungsrechtlicher Maßstäbe nicht ausreichend ist (vgl. Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, Urt. v. 06.07.2015 - 1 VB 130/13 -, juris; VerfGH Sachsen, Urt. v. 15.11.2013 - Vf. 25-II-12 -, juris; allgemein zu Begründungsanforderungen bei materiellen Gesetzen, die verfassungsrechtlich begründete Leistungsansprüche konkretisieren, zuletzt: BVerfG, Beschl. v. 04.05.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris).
3. Sodann gilt hinsichtlich der Domgrundschule Folgendes:
Die Gewährung von Finanzhilfe in Höhe von insgesamt 464.222,32 € für das Schuljahr 2017/2018 mit Bescheid des Beklagten vom 19.07.2019 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung über den Antrag auf Finanzhilfe vom 11.07.2017 für das Schuljahr 2017/2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Ein Verlangen zur Darlegung der Berechnungsparameter (vgl. oben 2.) hat der Kläger hinsichtlich der Stundenpauschale, des Jahresentgeltes für Lehrkräfte und pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen, des Zuschusses für verlässliche Öffnungszeiten, des Zuschusses präventive sonderpädagogische Förderung, der Zuweisung der Lehrerwochenstunden für die Förderung von Schülerinnen und Schülern im Gemeinsamen Unterricht sowie des Ausgleichsbetrages im Klageverfahren formuliert.
Hinsichtlich des Ausgleichsbetrages ist darauf zu verweisen, dass ein solcher nicht zu gewähren war. Gemäß § 18 a Abs. 3 Satz 2 Ziff. 4 Satz 4 SchulG LSA wird Ersatzschulen, die bis zum 1. August 2007 den Schulbetrieb aufgenommen haben, bis zum Ende des Schuljahres 2021/2022 ein in gleichmäßigen Teilen abzuschmelzender Ausgleichsbetrag für die für einen Übergangszeitraum gemäß Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder und zur Regelung des Übergangsrechts zu zahlenden Besitzstandszulagen bei der Entgeltberechnung gewährt. Allerdings ist die Domgrundschule - anders als das Ökumenische Domgymnasium - erst im Jahr 2012 gegründet worden, so dass die genannte Regelung schon tatbestandlich nicht einschlägig ist. Auch eine andere Rechtsgrundlage für einen Anspruch auf Gewährung eines Ausgleichsbetrages ist nicht ersichtlich.
In Anwendung der vorgenannten Rechtsgrundlagen ist der Beklagte aber im Übrigen seiner Pflicht, die Methodik und Systematik der Ermittlung der in § 18 a Abs. 3 SchulG LSA a.F. geregelten Berechnungsvariablen darzulegen, hinsichtlich der Stundenpauschale (hierzu zu 2.1), des Jahresentgeltes für Lehrkräfte und pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen, die Lehrkräfte an Förderschulen betreffend den Einsatz im Gemeinsamen Unterricht, des Zuschusses für verlässliche Öffnungszeiten, des Zuschusses präventive sonderpädagogische Förderung (hierzu 2.2) - soweit zutreffend - , und der Berechnung der Lehrerwochenstunden hinsichtlich des Gemeinsamen Unterrichtes (hierzu 2.3) nicht in der erforderlichen Weise nachgekommen.
3.1 Gemäß § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a.F. besteht der Wochenstundenbedarf je Klasse aus zwei Teilen, dem „arithmetischen Mittel“ der Stundenzahlen aller Schuljahrgänge gemäß der für den einzügigen Bildungsgang an entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Stundentafel aus den Unterrichtsorganisationsvorgaben des vorangegangenen Schuljahres und der Zusatzpauschale, die darüber hinausgehende zusätzliche Stunden für Klassenteilungen, Lerngruppenbildungen und Zusatzbedarf, sofern diese Stunden alle entsprechenden öffentlichen Schulen betreffen, abdecken soll. Nach § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Satz 4 SchulG LSA a.F. erfolgt die Festsetzung für einen Zeitraum von zwei Jahren. Dabei wird das zuständige Ministerium nach § 18 a Abs. 8 Nr. 3 SchulG LSA a.F. ermächtigt, durch Verordnung nähere Bestimmungen über die „Ermittlung des Wochenstundenbedarfs je Klasse einschließlich der Festsetzung der Stundenpauschale gemäß Abs. 3 Satz 2 Nr. 1“ zu erlassen. So bestimmt § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F., dass in der Anlage das Verfahren für die Festsetzung der Stundenpauschale geregelt wird und die Stundenpauschalen festgesetzt werden. In Teil 2 der Anlage zu § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. findet sich für das Schuljahr 2017/2018 in Nr. 1 a) die Regelung, wonach für Grundschulen bei der Stundenpauschale alle Stunden aus dem Grundbedarf und dem Inklusionspool, die den öffentlichen Grundschulen im Schuljahr 2015/2016 zugewiesen wurden, abzüglich der Sachverhalte, die schon durch weitere Berechnungsgrößen im Schülerkostensatz abgedeckt sind (Wochenstundenbedarf nach Stundentafel, Gemeinsamer Unterricht, präventive sonderpädagogische Förderung, verlässliche Öffnungszeiten), berücksichtigt wurden, soweit sie alle öffentlichen Grundschulen betreffen. In der Stundenpauschale sind auch die zugewiesenen Stunden für den „Unterstützungsbedarf in der Aneignung und Nutzung der deutschen Sprache (Migration)“ enthalten, soweit sie alle öffentlichen Grundschulen betreffen. Maßgeblich sind hier die Regelungen der Unterrichtsorganisation im Runderlass des Kultusministeriums vom 23.04.2015 - 23-84003 - „Unterrichtsorganisation an den Grundschulen“, nachfolgend Runderlass. Der Kläger verweist zwar zutreffend darauf, dass der Runderlass vom 23.04.2015 für das hier streitgegenständliche Schuljahr 2017/2018 durch den Runderlass vom 20.03.2017 ersetzt worden ist. Da die Stundenpauschale gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a.F. jedoch nicht jährlich, sondern nur im zweijährigen Turnus festgesetzt wird, ist der Organisationserlass maßgeblich, der im Zeitpunkt der Festsetzung der Stundenpauschale für die Schuljahre 2016/2017 und 2017/2018 durch die Verordnung vom 26.07.2016 galt, mithin der Erlass vom 23.04.2015.
Hierbei ist zunächst voranzustellen, dass die Verwaltungsvorschriften des Bildungsministeriums über die Unterrichtsorganisation eine Doppelfunktion erfüllen. Soweit die Leiter der Grundschulen Adressaten der Verwaltungsvorschriften sind, bilden diese Erlasse lediglich dienst- und arbeitsrechtlich verbindliches Innenrecht der Verwaltung. Es handelt sich bei ihnen insoweit nicht um Rechtssätze i. S. d. verfassungsrechtlichen Rechtsquellenlehre (Gesetze und Verordnungen), sie sind von Gerichten nicht wie Normen auszulegen und binden die Gerichte auch nicht wie Rechtsnormen. Solche Verwaltungsvorschriften werden grundsätzlich wie Willenserklärungen ausgelegt (vgl. Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 40 Rdnr. 141 m. w. N.). Wie sich aus Teil 2, Ziffer 1, Satz 2 der Anlage zu § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F ergibt, erfüllen diese Verwaltungsvorschriften in Bezug auf die Berechnung der Finanzhilfe und die Ermittlung der Schülerkostensätze jedoch auch die Funktion von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, mit denen die materiell-rechtlichen Regelungen in § 18 a SchulG LSA und der SchifT-VO selbst erst operabel gemacht werden sollen. Soweit Verwaltungsbehörden in zulässiger Weise auf normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften rekurrieren, sind diese durch die Gerichte wie Rechtsnormen auszulegen. Dabei sind die Voraussetzungen für die Anwendung einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift im Wege der Auslegung zu ermitteln. Hinsichtlich der Reichweite der gerichtlichen Bindung ist davon auszugehen, dass die Voraussetzungen einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift einer vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen. So muss die Exekutive höherrangige Gebote und vom Gesetz getroffene Wertungen beachten. Auch dürfen weder der rechtliche Rahmen der Ermächtigung noch die Willkürfreiheit der Konkretisierung verletzt sein. Auch bei atypischen oder überholten Fallgestaltungen entfällt die Bindungswirkung. Ferner erstreckt sich die gerichtliche Kontrolle auf die Beachtung von Verfahrensvorschriften, die sich entweder aus der jeweiligen Ermächtigung oder der besonderen Konkretisierungssituation ergeben (vgl. Schwarz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 114 VwGO, Rdnr. 71 m. w. N.).
Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben für die Prüfung normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften und des vom Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in der vorgenannten Entscheidung bestimmten Maßstabes erweisen sich die Ermittlung und die Berechnung der Stundenpauschale, so wie sich diese aus § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO i.V.m. Nr. 1 a) Teil 2 der Anlage und den Ziffern 1, 3 und 4 Runderlass sowie den im Klageverfahren beigebrachten Unterlagen ergeben, als nicht vollständig nachvollziehbar und damit insgesamt nicht plausibel.
Der Grundbedarf (GRB) i. S. d. Teiles 2 der Anlage zu § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. ist nach Ziffer 1 des Runderlasses vom 23.04.2015 die Summe aus einem „Sockelbetrag“ von 17 Stunden pro Schule sowie dem Produkt aus dem schülerzahlbezogenen Faktor und der Gesamtzahl der Schülerinnen und Schüler (S) und berechnet sich wie folgt:
a) für Schulen mit einer Schülerzahl von bis zu 70: GRB = 1,30 x S + 17
b) für Schulen mit einer Schülerzahl von mehr als 70: GRB = 1,20 x S + 17, mindestens aber 110 Lehrerwochenstunden.
Die so ermittelte Stundenzahl wird jeweils auf die nächsthöhere halbe oder ganze Stundenzahl aufgerundet. Aus diesem Grundbedarf ist der nach der Stundentafel in Nummer 3 vorgesehene Unterricht zu planen. Mit den im Grundbedarf zur Verfügung stehenden Stunden sind auch der allgemeine Förderauftrag der Grundschule sowie die Vorgaben zur Ausgestaltung der verlässlichen Öffnungszeit zu erfüllen. Für die Berechnung des Grundbedarfs ist die Schülerzahl am Stichtag der zweiten vorläufigen Erhebung der Schüler- und Klassen- oder Lerngruppenzahlen maßgebend. Veränderungen sollen nur dann vorgenommen werden, wenn sich die Gesamtschülerzahl am Beginn des Schuljahres gegenüber dem Stichtag um mehr als 5 v. H. verändert hat. Es ist in diesem Zusammenhang zunächst nicht nachvollziehbar und plausibel dargelegt, wie die Berechnungsparameter „1,30“ bzw. „1,20“ und „17“ in der Berechnungsformel zur Höhe der Zuweisung für den Grundbedarf in Ziffer 1.1 des Runderlasses hergeleitet werden. Die Zahlen lassen sich so insbesondere nicht aus der Stundentafel herleiten.
Im Schuljahr 2015/2016 war ein Grundbedarf von 85.872,57 nach Ziffer des Runderlasses ermittelt worden, welcher durch die Anzahl der Schüler von 64.263,00 geteilt wurde. Dies ergibt einen Wert von 1,3363. Die erste vorläufige Erhebung der Schülerzahlen erfolgt regelmäßig Ende April eines Jahres, die hier maßgebliche zweite Erhebung Mitte Juli (vgl. für das Schuljahr 2020/2021 der Terminplan des Bildungsministeriums: https://mb.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Landesjournal/Bildung_und_Wissenschaft/Dokumente/Termine_im_Schuljahr/GS_20-21.pdf). Die Schülerzahl von 64.263 stimmt auch in etwa mit der Schülerzahl der Schuljahresanfangsstatistik für das Schuljahr 2015/2016 des Statistischen Landesamtes überein, welche für die Grundschulen eine Zahl von 64.189 ausweist. Insoweit ist - anders bei den Sekundarschulen - dieser Wert plausibel.
Die weitere Berechnung der Stundenpauschale ist dann jedoch nicht mehr in vollem Umfang nachvollziehbar.
Der Zusatzbedarf ergibt sich nach dem Vortrag des Beklagten aus allen Stunden aus dem vorgenannten Grundbedarf und dem Inklusionspool, die den öffentlichen Grundschulen im Schuljahr 2015/2016 zugewiesen worden seien, abzüglich der Sachverhalte, die durch weitere Berechnungsgrößen im Schülerkostensatz schon abgedeckt seien (Wochenstundenbedarf nach Stundentafel, Gemeinsamer Unterricht, präventive sonderpädagogische Förderung, verlässliche Öffnungszeiten). Diese würden bei der Festsetzung der Stundenpauschale berücksichtigt, soweit sie alle öffentlichen Grundschulen beträfen. In der Stundenpauschale seien auch die zugewiesenen Stunden für den „Unterstützungsbedarf in der Aneignung und Nutzung der deutschen Sprache (Migration)“ enthalten, soweit sie alle öffentlichen Grundschulen betreffen. Den öffentlichen Grundschulen werde nach Ziffer 1.2 des Runderlasses ein Inklusionspool zugewiesen, der den Grundbedarf der Grundschule für die Umsetzung schulischer Pflichtaufgaben ergänzt. Der Inklusionspool stehe der Grundschule zur Erfüllung des allgemeinen Förderauftrages und zur Entwicklung eines differenzierten Förderangebotes entsprechend der Heterogenität der Schülerinnen und Schüler zur Verfügung.
Die Komponenten des Inklusionspools an öffentlichen Grundschulen ergeben sich nach den Angaben des Beklagten aus dem pauschalisierten Zusatzbedarf, Übergang aus dem Vorschulbereich in die Grundschule, präventive sonderpädagogische Förderung und dem Gemeinsamen Unterricht. Der Anteil aus dem Inklusionspool ergibt sich nach den Angaben des Beklagten aus dem pauschalisierten Zusatzbedarf von 0,03 x Schülerzahl und dem „Übergang Vorschulbereich GS“ von 0,025 x Schüler, mithin einem Wochenstundenbedarf pro Schüler von 0,055. Der Beklagte weist zudem darauf hin, dass bei der Berechnung der Finanzhilfe zwei weitere Zuschüsse an die Ersatzschulen der Schulform Grundschule berücksichtigt werden. Diese seien der Zuschuss „Verlässliche Öffnungszeiten“ und der Zuschuss für präventive sonderpädagogische Förderung in der Schuleingangsphase. Die im Inklusionspool für diese beiden Parameter den öffentlichen Schulen zugewiesenen Stunden würden deshalb nicht bei der Stundenpauschale berücksichtigt.
Ferner sei nach den Angaben des Beklagten zu berücksichtigen, dass an 42 öffentlichen Grundschulen keine Schüler im gemeinsamen Unterricht beschult würden, deshalb sei der Zuschuss für den Gemeinsamen Unterricht am Inklusionspool nicht zu berücksichtigen. Für den Gemeinsamen Unterricht werde den Ersatzschulen ein gesonderter Schülerkostensatz für Schüler mit festgestelltem sonderpädagogischen Förderbedarf gewährt, der bei der Berechnung der Finanzhilfe berücksichtigt werde.
Die Klassenfrequenz habe im Schuljahr 2015/2016 19,4 betragen, wobei diese Zahl mit der amtlichen Schuljahresanfangsstatistik übereinstimme. Für eine einzügige Grundschule seien je Zug somit rechnerisch 77,6 (19,4 x 4) Schüler zu berücksichtigen gewesen. Unter Berücksichtigung des Vorgenannten seien je Schüler 1,3363 Wochenstunden aus Nr. 1 des Runderlasses und 0,055 Wochenstunden aus Nr. 1.2 des Runderlasses an den Grundschulen, insgesamt 1,3913 Wochenstunden je Schüler zu berücksichtigen gewesen. Dies entspricht nach den Berechnungen des Beklagten einem Wochenstundenbedarf in Höhe von 107,96 Wochenstunden je Zug. Bereits durch das „arithmetische Mittel“ abgedeckt seien 98 Wochenstunden, so dass eine Differenz in Höhe von 9,96 Wochenstunden je Zug oder 2,49 Wochenstunden je Schuljahrgang als zusätzlicher Stundenbedarf den öffentlichen Grundschulen zugewiesen worden sei.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist es dabei zunächst auch aufgrund des verstärkten Zuzuges von Asylantragstellern ab dem Jahr 2015 plausibel, dass (noch) nicht an allen Grundschulen des Landes Schüler mit Migrationshintergrund beschult worden sind und insoweit kein Zusatzbedarf ausgewiesen worden ist. Nach der Verteilung aus den Erstaufnahmeeinrichtungen des Landes in die Aufnahmekommunen sollen Asylantragsteller gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 AsylG in der Regel (zunächst) in Gemeinschaftsunterkünften der Landkreise und kreisfreien Städte untergebracht werden, wobei je Landkreis weniger als zehn Gemeinschaftsunterkünfte vorgehalten werden bzw. vorgehalten worden sind. Regelmäßig erst nach Zuerkennung einer internationalen Schutzberechtigung bzw. der Erteilung einer Duldung erfolgt eine Wohnsitznahme in Wohnungen (vgl. im Einzelnen: „Unterbringung von Geflüchteten und Asylsuchenden in Sachsen-Anhalt“, Antwort auf Große Anfrage, LT-Drucksache 7/1200). Bedingt durch die zunächst vorrangige zentrale Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und die regelmäßige Bildung von Schulbezirken für Grundschulen, ist es nachvollziehbar, dass in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum nicht an allen Grundschulen Kinder mit Migrationshintergrund beschult wurden.
Soweit der Kläger hinsichtlich des Parameters „Übergang Vorschulbereich GS“ darauf verweist, dass die Ersatzschulen durch die Berechnung des Beklagten schlechter gestellt werden, weil den öffentlichen Schulen nach dieser Regelung für 21 Schülerinnen und Schüler ein Lehrerwochenstundenbedarf von einer Stunde gewährt werde, während dies bei den Ersatzschulen 0,525 Stunden seien, hat der im Termin der mündlichen Verhandlung anwesende Vertreter des Ministeriums für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt die Berechnung näher und im Ergebnis auch hinreichend erläutert, so dass dieser Einwand vom Kläger auch nicht mehr aufrechterhalten wird.
Bei der weiteren Ermittlung des Zusatzbedarfs ist jedoch zu beanstanden, dass die in Ziffer 1.2 des Runderlasses des Kultusministeriums vom 07.05.2010 (SVBl. LSA Nr. 7/2010 vom 21.06.2010) festgelegte Berechnungsmethode des Zusatzbedarfs für das Gericht auch im Hinblick auf die im Verfahren beigebrachten Unterlagen (Anlage B 1.1. Grundschule) seitens des Beklagten nicht nachvollziehbar und damit nicht plausibel ist. Der Beklagte hat zunächst selbst eingeräumt, dass ab dem Schuljahr 2015/2016 den öffentlichen Grundschulen für den Inklusionspool Lehrerwochenstunden zugewiesen worden sind, wobei eine Binnendifferenzierung nach den bisherigen Zuweisungsgründen nicht mehr erfolgt. Mithin ist für die Schuljahre ab dem Schuljahr 2015/2016 ausweislich der Anlage B 1.1. Grundschule (Seite 5) nicht mehr ersichtlich, wie viele Lehrerwochenstunden etwa den Parametern „Übergang vom Vorschulbereich“ und „präventive sonderpädagogische Förderung in der Schuleingangsphase“ zugewiesen sind. Die Zuweisung des Inklusionspools orientiert sich nach der vom Beklagten vorgelegten Erläuterung ab dem Jahr 2015/2016 vielmehr an der bisherigen Schulentwicklung, insbesondere an der pädagogischen Arbeit der öffentlichen Grundschule in der allgemeinen, präventiven und sonderpädagogischen Förderung. Diese fehlende Differenzierung führt dazu, dass die Ermittlung der vorgenannten Parameter bereits rechnerisch nicht mehr nachvollzogen werden kann.
Der pauschalierte Zusatzbedarf in Höhe von 0,003 ergibt sich nach den Angaben aus der „statistisch gesicherten“ Überlegung, dass bei etwa 15 v.H. der Schülerinnen und Schüler einer Grundschule Lernbeeinträchtigungen verschiedener Art auftreten und das Stundenvolumen der Einzelschule für diese Schülerzahl um jeweils 0,2 Lehrerwochenstunden ergänzt wird. Die Berücksichtigung von lediglich 15 v.H. der Schülerinnen und Schüler einer Grundschule mit Lernbeeinträchtigungen lässt sich jedoch nicht herleiten. So hat der Beklagte in dem den Beteiligten bekannten Verfahren 7 A 29/15 MD selbst dargelegt, dass etwa bei 75 % der einzuschulenden Kinder in die Grundschule kein Förderbedarf festzustellen sei und bei etwa 9 bis 12 % der Kinder ein hoher oder sehr hoher Förderbedarf vermerkt sei, aus dem trotz intensiver Förderung bei etwa 8 % der Kinder ein sonderpädagogischer Förderbedarf festgestellt werde. Geht man davon aus, dass Lernbeeinträchtigungen nicht gleichzusetzen sind mit einem sonderpädagogischen Förderbedarf, sondern diese auch bestehen können, ohne dass die Voraussetzungen eines Förderbedarfs erfüllt sind, so müsste man nach den Ausführungen des Beklagten über 25 v.H. der Schülerinnen und Schüler an einer Grundschule berücksichtigen, welche durch unterstützende Materialien, entsprechende Unterrichtsmethoden und Anregungen gefördert werden müssen. Aber auch wenn bei der Berechnung des Zusatzbedarfs nur Schülerinnen und Schüler mit einem festgestellten Förderbedarf Berücksichtigung finden könnten, so müsste man im Umkehrschluss der Erwägungen des Beklagten von 25 v.H. der Schülerinnen und Schüler in der Schule ausgehen, wenn bei 75 v.H. kein Förderbedarf festzustellen ist. In jedem Fall vermochte der Beklagte keine statistischen Erhebungen beizubringen, aus welchen sich ergibt, dass 15 v.H. der Schülerinnen und Schüler in der Grundschule eine Lernbeeinträchtigung aufweisen.
Ob dieser pauschalierte Zusatzbedarf vor diesem Hintergrund daher weiterhin in die Berechnung mit eingestellt werden kann oder ggf. dem tatsächlichen Bedarf angepasst werden muss, wird der Verordnungsgeber zu entscheiden haben.
Da die im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Fassung der SchifT-VO a.F. eine mit höherrangigem Recht vereinbare Festsetzung der Stundenpauschale für Grundschulen in freier Trägerschaft für das Schuljahr 2017/2018 nicht enthält, hat der Beklagte über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, soweit er aus der festgesetzten Zusatzstundenpauschale herrührt, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. Gemäß § 18 a Abs. 8 SchulG LSA a.F. wird das für das Schulwesen zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu regeln, worunter auch die Ermittlung des Wochenstundenbedarfs je Klasse einschließlich der Festsetzung der Stundenpauschale gemäß § 9 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchifT-VO a.F. fällt. Somit liegt es nicht in der Hand des Gerichtes, an der Stelle des Ministeriums eine Stundenpauschale festzusetzen oder eigene Ermittlungen über den Zusatzbedarf anzustellen. Es ist vielmehr Sache des Normgebers, die sich aus dem aufgezeigten Mangel ergebende Lücke selbst zu schließen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.01.2006 - 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 -, juris; BVerwG, Urt. v. 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, juris). Der Verordnungsgeber ist aufgrund der inzidenten Feststellung der Unvereinbarkeit einzelner Regelungen der SchifT-VO a.F. mit höherrangigem Recht auch verpflichtet, eine solche Nachbesserung vorzunehmen, selbst wenn er im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht Beklagter gewesen ist. Ist eine Behörde an dem Verfahren beteiligt, so bindet die Rechtskraft der Entscheidung auch deren Rechtsträger und damit alle diesen angehörenden Behörden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2002 - 9 VR 11.02 -, juris). Rechtsträger des Beklagten ist das Land Sachsen-Anhalt, weshalb das Bescheidungsurteil auch das Ministerium für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt als Verordnungsgeber bindet (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 14.09.2006 - 2 L 406/03 -, juris). Dabei muss der Verordnungsgeber den Anforderungen, welche das höherrangige Recht in § 18 a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 SchulG LSA a.F. mit sich bringt, gerecht werden.
3.2 Hinsichtlich des Jahresentgeltes für Lehrkräfte genügen die vom Beklagten beigebrachten Unterlagen nicht den dargelegten Anforderungen. Nach § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 SchulG LSA a.F. ist das Jahresentgelt das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft zuzüglich der pauschalierten Arbeitgeberanteile zu den Sozialversicherungszweigen sowie zur Zusatzversorgung an die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder im jeweils laufenden Schuljahr, wobei für die Festsetzung die für Lehrkräfte an den entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Entgeltgruppen gemäß Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder maßgeblich sind. Bei der Festsetzung können je Schulform verschiedene Entgeltgruppen herangezogen werden. Nach § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. wird das für Schulwesen zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen über die Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte, die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte der entsprechenden öffentlichen Schule, wobei die Bildung von Mittelwerten bei den Entwicklungsstufen möglich ist. Von dieser Verordnungsermächtigung hat das damalige Kultusministerium Gebrauch gemacht und in § 9 Abs. 3 Nr. 2 a) SchifT-VO a.F. für Lehrkräfte an Grundschulen die Entgeltgruppe 11 Stufe 4 TV-L festgelegt. Diese Regelungen in der SchifT-VO a.F. sind jedoch mit höherrangigem Recht, den Regelungen in § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F., nicht vereinbar. So wurde nach den Angaben des Beklagten im Schuljahr 2017/2018 (Anlage B 2 Grundschule) zwar ein überwiegender Anteil der Lehrkräfte an öffentlichen Grundschulen in Sachsen-Anhalt gemäß dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder in die Entgeltgruppe 11 eingruppiert (2.759 von 2.930 angestellten Lehrkräften). Aber auch wenn § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. bei den Entwicklungsstufen die Bildung von Mittelwerten ermöglicht, so ergibt sich jedoch aus den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht, dass der überwiegende Teil der Lehrkräfte an öffentlichen Grundschulen in Sachsen-Anhalt sich in der Entwicklungsstufe 4 befand. Ausweislich der vom Beklagten zur Verfügung gestellten Übersicht in der Anlage „B 2 Grundschule“ befanden sich mit Stand Februar 2017 von den 2.759 in der Entgeltgruppe 11 eingestuften Lehrkräfte 2.633 in der Entwicklungsstufe 5, lediglich 8 in der Entwicklungsstufe 4, 82 in der Entwicklungsstufe 3, 16 in der Entwicklungsstufe 2 und 20 Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 1. Unter Berücksichtigung einer Anzahl von 2.759 Lehrkräften in der Entgeltgruppe 11 wurden danach im Februar 2017 2.633 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 5 vergütet, was einem Anteil von 95,43 % innerhalb der Entgeltgruppe 11 entsprach. Der für das Schuljahr 2017/2018 gebildete „Mittelwert“ der Entwicklungsstufe 4 ist demnach nicht plausibel und nachvollziehbar.
Anders als der Beklagte meint, können bei der Bildung des Mittelwertes weder die Einstufung von verbeamteten Lehrkräften in die Besoldungsgruppen A 13 und A 13S noch ein rechnerischer Mittelwert aus den 5 Entwicklungsstufen bis zum 31.12.2017 und den 6 Entwicklungsstufen ab dem 01.01.2018 herangezogen werden. Beide Argumentationsansätze verstoßen gegen § 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. und damit gegen höherrangiges Recht, weshalb diese nicht als Begründungselemente für die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 9 Abs. 3 Nr. 2 a) SchifT-VO a.F. dienen können. Der Gesetzgeber hat sich bereits nach dem Wortlaut des § 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. dafür entschieden, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft im Rahmen des Personalkostenzuschusses maßgeblich auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft (Hervorhebung durch die Kammer) an den entsprechenden öffentlichen Schulen abzustellen. Der Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, so wie dieser in § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA a.F. gesetzlich geregelt ist, soll bei der Berechnung der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft einen Faktor darstellen, der die Personalkosten einer Lehrkraft der entsprechenden öffentlichen Schule abbildet, ohne dabei von demographischen und strukturellen Verwerfungen bestimmt zu werden, die ausschließlich das öffentliche Schulwesen betreffen (vgl. Begründung des Entwurfs eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 5/998 vom 04.12.2007, S. 12/13). Aus diesem Grund können auch die Argumentationsansätze des Beklagten, die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 9 Abs. 3 Nr. 2 a) SchifT-VO a.F. sei auch unter Berücksichtigung der verbeamteten Lehrkräfte und aufgrund eines rechnerischen Mittelwertes bei 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen gerechtfertigt, nicht zur Plausibilität und Nachvollziehbarkeit der Festsetzung führen, da beide Argumentationsansätze erkennbar nicht vom Wortlaut sowie vom Sinn und Zweck der Regelungen des § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. gedeckt sind. Sofern sich der Gesetzgeber bewusst dafür entscheidet, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft abzustellen, so verbietet es sich bereits deshalb, die Situation verbeamteter Lehrkräfte und deren Einstufung in Erfahrungsstufen zu berücksichtigen, da dies dem gesetzgeberischen Willen zuwiderlaufen würde. Die Bildung eines arithmetischen Mittels aus 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen zur Rechtfertigung der festgesetzten Entwicklungsstufe 4 entbehrt jeglicher rechtlichen Grundlage. Diese Vorgehensweise lässt die tatsächlichen Gegebenheiten an den entsprechenden öffentlichen Schulen gänzlich außer Betracht und spiegelt somit nicht im Ansatz die Personalkosten an entsprechenden öffentlichen Schulen wider, welche zu einem bestimmten Anteil mit dem Personalkostenzuschuss abgedeckt werden sollen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen, dass von der Berechnungsmethodik, wie sie in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 14.09.2006 zur damaligen Ersatzschulverordnung dargestellt worden war, durch die gesetzliche Neufassung abgewichen werden sollte. Mit der Orientierung des Personalkostenzuschusses am Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft, wie sie bereits in § 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 ESch-VO a.F. angelegt war, sollte - bei einer pauschalierenden Betrachtungsweise - das für die Personalausgaben an einer mit der jeweiligen Ersatzschule vergleichbaren öffentlichen Schule anfallende Kostenvolumen ermittelt werden (keine „Spitzabrechnung“, vgl. OVG LSA, Urteil vom 27.03.2013 - 3 L 441/10 - nicht veröffentlicht, UA S. 25 f.). Von diesem Ansatz ist mit der gesetzlichen Regelung des § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a. F. keine Abkehr erfolgt, vielmehr ist die bisherige materielle Regelung der Rechtsverordnung nunmehr unter Beachtung der aufgrund des Übergangs vom BAT-O zum TV-L notwendigen Änderungen lediglich in ein Gesetz im formellen Sinne aufgenommen worden. Zwar war der Ansatz, dass die Schülerkostensätze, soweit sie die Kosten des pädagogischen Personals enthalten, so berechnet werden sollten, dass sämtliche Kosten des pädagogischen Personals durch die Anzahl der Schüler der vergleichbaren öffentlichen Schulen geteilt werden sollten, im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich verworfen worden. Der Grund war, dass bei den öffentlichen Schulen im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses aus Sicht der Mehrheit der Abgeordneten und der Landesregierung Sonderfaktoren zu berücksichtigen waren, die keine Entsprechung bei den Schulen in freier Trägerschaft hatten. So führte der damalige Kultusminister Prof. Dr. Olbertz aus (Plenarprotokoll 5/41 vom 26.06.2008, S. 2677): „Auch wenn man sich aus der Sicht der Schulen in freier Trägerschaft sicherlich immer mehr Ressourcen wünschen kann, als man erlangen kann, so sind doch diese Schulen in den letzten Jahren verlässlich und großzügig gefördert worden. Deswegen vermag ich dem Antrag der FDP, die Maximalforderungen des Steinbeis-Gutachtens zu erfüllen, nicht ohne Weiteres zu folgen. Dieses enthält zahlreiche Schätzungen und Hochrechnungen. Außerdem möchte ich wiederholen, dass das Land besondere Lasten im staatlichen Schulbetrieb zu tragen hat, die jedenfalls auf die Schulen in freier Trägerschaft nicht in dieser Weise zukommen. Denken wir nur daran, im Rahmen eines Tarifvertrages einen nach wie vor beträchtlichen Lehrerüberhang zu managen und sinnvoll in das System einzubauen. Man müsste einen solchen Lehrerüberhang geradezu simulieren, um daraus die Schlussfolgerung ableiten zu können, auch diese Kosten seien vergleichbare Kosten und entstünden analog auch den Schulen in freier Trägerschaft. Das ist nicht der Fall. Die Landesregierung und die Koalitionsfraktionen waren sich in dem Grundanliegen des Gesetzentwurfes einig. Mit den zur Abstimmung stehenden Änderungen wollen wir die Finanzhilfe für die Schulen in freier Trägerschaft rechtssicherer und auch transparenter gestalten. Das ist mir auch im Hinblick auf den Antrag der FDP wichtig. Die Finanzhilfe wurde immer in dem Bemühen berechnet und gewährt, gesetzeskonform vorzugehen.“
In der 3. Lesung des Gesetzentwurfes am 26.06.2008 ist zudem ausdrücklich auf den zwischen den Parteien SPD und CDU für die fünfte Legislaturperiode des Landtages Sachsen-Anhalt 2006-2011 geschlossenen Koalitionsvertrag Bezug genommen worden. Dort heißt es auf Seite 17: „Die Koalition bekennt sich ausdrücklich zu den Schulen in freier Trägerschaft. Die Finanzierung der Schulen soll sich an den Ausgaben der öffentlichen Schulen orientieren, wobei eine größere Transparenz in der Berechnung und Darstellung der Schulkosten erzielt werden soll.“
Im Anschluss hieran hatte der Abgeordnete Scharf (CDU) ausgeführt (Plenarprotokoll 5/41 vom 26.06.2008, S. 2688):
„Die Formel ist, denke ich, relativ genau und bildet auch relativ genau das ab, was wir im staatlichen Schulwesen finanzieren müssen und was wir auch abbilden wollen bei der Finanzierung der Schulen in freier Trägerschaft.
Zur Frage der demografischen Entwicklung: Nach meiner Auffassung ist die Formel so angelegt, dass sie auch bei Änderungen in der Lehrer-Schüler-Relation, wie wir sie im Land Sachsen-Anhalt haben, weiter Gültigkeit besitzt; denn Sondertatbestände, die wir im Moment haben, weil wir ja einen Lehrerüberhang im staatlichen Schulwesen haben, bilden sich in dieser Formel nicht ab und führen nicht zu höheren Zahlungen an die Schulen in freier Trägerschaft. (Zustimmung von Herrn Weigelt, CDU) Insofern gehe ich davon aus, dass diese Formel demografiefest ist. Natürlich weiß ich auch, dass Gesetze nicht ewig währen. Alle Gesetze müssen nach ein paar Jahren noch einmal genau angeschaut werden. Ich vertraue aber erst einmal darauf, dass wir hiermit für die nächsten Jahre eine verlässliche Finanzierungsgrundlage für die Schulen in freier Trägerschaft gelegt haben.“
Aus diesen Äußerungen im parlamentarischen Verfahren zeigt sich, dass der Gesetzgeber zwar nicht die Gesamtsumme der Kosten des pädagogischen Personals als Maßstab für die Bemessung in § 18 a SchulG LSA a.F. heranziehen wollte, sich allerdings auch nicht völlig von den Kosten des pädagogischen Personals an öffentlichen Schulen lösen wollte. Es sollte vielmehr eine finanzielle Förderung der Schulen in freier Trägerschaft unter Berücksichtigung der personellen Ausstattung, wie sie entsprechenden öffentlichen Schulen zur Verfügung steht, gewährleistet werden.
Der vom Beklagten vorgelegte Auszug aus dem Protokoll der nichtöffentlichen Sitzung des Ausschusses für Finanzen vom 18.06.2008 steht den obigen Ausführungen nicht entgegen. Soweit sich der Beklagte auf Äußerungen des Präsidenten des Landesrechnungshofes und von anwesenden Vertretern des Kultusministeriums in der Ausschusssitzung bezieht, ist festzuhalten, dass die vorgenannten Personen zwar im Gesetzgebungsprozess angehört worden sind, letztlich aber an der abschließenden Entscheidung über die Gesetzesfassung nicht mitgewirkt haben. Die Äußerungen eines Vertreters des Kultusministeriums auf Seite 12 des Protokolls spiegeln, wie sich bereits aus dem protokollierten Wortlaut ergibt, lediglich die „Absicht“ wider, die Entwicklungsstufe 4 als die zu diesem Zeitpunkt zweithöchste Entwicklungsstufe festzusetzen. Der Hinweis des Vertreters des Kultusministeriums auf den nach seiner Auffassung gegebenen Umstand, dass Lehrkräfte an Schulen in freier Trägerschaft dort nicht so lange beschäftigt seien wie Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, steht zudem in einem gewissen Widerspruch zu der im Plenarprotokoll wiedergegebenen gesetzgeberischen Absicht, dass für die Bestimmung des typisierten Entgeltes einer angestellten Lehrkraft nur solche Faktoren maßgeblich sein sollen, wie sie an den öffentlichen Schulen gegeben sind. Zudem ist der Aspekt, ob die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 „angebracht“ oder „angemessen“ ist, wie er ausweislich des Protokolls vom Vertreter des Kultusministeriums angeführt worden ist, für die Auslegung von § 18 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA a. F. nicht maßgeblich. Entscheidend ist allein, ob die vom Verordnungsgeber vorgenommene Festsetzung der Entgeltgruppe und Entwicklungsstufe sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält, mithin rechtmäßig ist.
Die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 9 Abs. 3 Nr. 2 a) SchifT-VO a.F. ist auch nicht ohne weitere Plausibilisierung und Nachvollziehbarkeit der Systematik und Berechnung vom Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, den § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. bei der Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte einräumt, hat sich innerhalb des Rahmens zu bewegen, den § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. vorgibt. Anders als der Beklagte meint, wird der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht ausschließlich von den Festlegungen in Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA, insbesondere der dort geregelten Gewährleistung eines Existenzminimums für Schulen in freier Trägerschaft, bestimmt. Die dortigen Regelungen können als äußerste Grenze des Gestaltungsspielraumes des Gesetz- und Verordnungsgebers verstanden werden. Entscheidet sich aber der Gesetzgeber - wie hier -, bei der Bemessung des Jahresentgeltes auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft an den entsprechenden öffentlichen Schulen im vorangegangenen Schuljahr abzustellen, so hat der Verordnungsgeber diese vom Gesetzgeber gezogene Grenze des Gestaltungsspielraumes in seiner Verordnung zu berücksichtigen und kann sich nicht ausschließlich an den Festlegungen des Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA orientieren. Da das berücksichtigungsfähige Jahresentgelt aufgrund der gesetzlichen Regelungen in § 18 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. maßgeblich von der tatsächlichen Situation der Lehrkräfte an entsprechenden öffentlichen Schulen abhängt, ist es dem Verordnungsgeber somit verwehrt, losgelöst von den tatsächlichen Umständen pauschal eine Entwicklungsstufe festzusetzen. Aus diesem Grund hat der Verordnungsgeber auch im Rahmen seines Gestaltungsspielraums darzulegen, dass die festgesetzte Entwicklungsstufe den Vorgaben des § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. entspricht. Der Beleg dafür gelingt jedoch nur, sofern die Systematik und Berechnung offengelegt und plausibel dargelegt wird. Dies ist dem Beklagten - wie bereits erläutert - nicht gelungen.
Entsprechendes gilt auch für die Personalkosten der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen. Bei der Ermittlung des Personalkostenzuschusses für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen wird gemäß § 18 a Abs. 4 SchulG LSA a. F. ein Anteil von 80 v. H. der im vorangegangenen Schuljahr an den entsprechenden öffentlichen Schulen je Schüler eingesetzten Vollbeschäftigteneinheiten zugrunde gelegt. Für die Ermittlung des Jahresentgeltes gilt die Regelung für Lehrkräfte entsprechend. Bei Grundschulen wird der Zuschuss nur gewährt, wenn ein Nachweis über den entsprechenden Personaleinsatz erbracht worden ist. Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich dabei bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift („eingesetzten“, „Personaleinsatz“), dass es für die Berücksichtigung als Vollbeschäftigteneinheit nicht auf die bloße Zuordnung einer pädagogischen Mitarbeiterin oder eines pädagogischen Mitarbeiters zur Stellenbesetzungsliste einer Grundschule ankommt, sondern ob in dem vorangegangenen Schuljahr tatsächlich pädagogische Leistungen durch die Mitarbeiterin oder den Mitarbeiter an der Grundschule erbracht worden sind.
Ausweislich der Anlage B 5 Grundschule waren im Februar 2017 von den insgesamt 590 pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern 586 in der Entgeltgruppe 8 TV-L eingruppiert. Hiervon befanden sich 578 in der Entgeltstufe 6 und lediglich 6 in der Entgeltstufe 5. Insoweit ist es zwar plausibel, wenn in § 9 Abs. 3 Nr. 3 a) SchifT-VO a.F. die Entgeltgruppe 8 TV-L für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter berücksichtigt worden ist, hingegen ist es nicht nachvollziehbar, dass die Entgeltstufe 5 berücksichtigt worden ist, obwohl knapp 99 % der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sich in diesem Jahr in einer höheren Entgeltstufe befunden haben.
Gleiches gilt für das Jahresentgelt einer Lehrkraft im Gemeinsamen Unterricht. Auch insoweit finden die Regelungen des § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. Anwendung, weshalb das oben Geschriebene zum Wortlaut der Regelung sowie zum Sinn und Zweck gleichermaßen Geltung beansprucht. Bei der Berechnung des Personalkostenzuschusses für Lehrkräfte im gemeinsamen Unterricht an Grundschulen ist - im Vergleich zum üblichen Unterricht - das Jahresentgelt das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft an einer entsprechenden öffentlichen Förderschule. Nach § 9 Abs. 3 Nr. 2 c) SchifT-VO a.F. werden für Lehrkräfte an Förderschulen die Entgeltgruppen und Stufen auf 1/3 der Entgeltgruppe 11 Stufen 4 und 2/3 der Entgeltgruppe 13 Stufe 4 festgesetzt. Auch diese Festsetzung vermochte der Beklagte nicht plausibel nachvollziehbar darzulegen. Die vom Beklagten in der Anlage B 2 GU beigebrachte Übersicht zeigt deutlich, dass mit Stand August 2017 von 950 angestellten Lehrkräften an den öffentlichen Förderschulen in Sachsen-Anhalt in den Entgeltgruppen 11 und 13 insgesamt lediglich 7 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 4 vergütet wurden, hingegen aber 755 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 5, was bei letzterem einem Anteil von rund 79,5 % entspricht. Insoweit bilden die in § 9 Abs. 3 Nr. 2 c) SchifT-VO a.F. festgesetzten Entwicklungsstufen nicht die tatsächlichen Umstände ab, die an einer entsprechenden öffentlichen Förderschule im Schuljahr 2017/2018 herrschten. Ebenso wie bei den Personalkosten für den üblichen Unterricht kann der Beklagte sich nicht auf die Argumentationsansätze berufen, die festgesetzte Entwicklungsstufe 4 rechtfertige sich auch aufgrund des Anteils der verbeamteten Lehrkräfte an öffentlichen Förderschulen sowie aufgrund des arithmetischen Mittels von 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen. Auch insoweit wird auf das oben Geschriebene verwiesen. Insgesamt ist es dem Beklagten daher nicht gelungen, die festgesetzten Entwicklungsstufen plausibel und nachvollziehbar darzulegen.
Diese nicht mit höherrangigem Recht vereinbare Bestimmung des Lehrerentgeltes hat auch Auswirkungen auf die Ermittlung des Zuschusses für die präventive Förderung in der Schuleingangsphase, die Berechnung des Personalkostenzuschusses für die pädagogischen Mitarbeiter für die verlässlichen Öffnungszeiten an Grundschulen gemäß § 18 a Abs. 4 SchulG LSA i. V. m. § 9 Abs. 3 Nr. 3 a und b SchifT-VO, da dort ebenfalls auf das Lehrerentgelt bzw. die Bezüge der pädagogischen Mitarbeiter Bezug genommen wird.
3.3 Zuzugeben ist dem Kläger auch, dass bei der Berechnung des Schülerkostensatzes des Gemeinsamen Unterrichtes seitens des Beklagten nicht plausibel und nachvollziehbar dargelegt wurde, weshalb der Umfang der Lehrerwochenstunden zur sonderpädagogischen Begleitung auf 2,0 festgesetzt wurde. Dies ergibt sich auch nicht aus den Erläuterungen in der Anlage B 11 Gemeinsamer Unterricht Grundschule, aus welcher sich die zugrunde gelegte Zahl von 2,0 rechtfertigen soll. Ausweislich den Anmerkungen in dieser Anlage regelte Ziffer 2.3 des Runderlasses „Hinweise zur Organisation des gemeinsamen Unterrichts“ in der Fassung vom 09.03.2010 (- 23.2-81620 -, SVBl. LSA, S. 114), dass Schulen für jede Schülerin und jeden Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf 2 Lehrerwochenstunden zur Unterstützung der sonderpädagogischen Förderung durch Förderschullehrkräfte zugewiesen werden. Das Gericht geht daher davon aus, dass bei der Festsetzung des Umfangs der Lehrerwochenstunden zur sonderpädagogischen Begleitung auf 2,0 diese Regelung maßgeblich herangezogen wurde. Dabei verkennt der Beklagte jedoch, dass diese Regelung mit dem Runderlass des seinerzeitigen Kultusministeriums vom 20.11.2015 („Hinweise zur sonderpädagogischen Förderung im Unterricht an allgemeinen Schulen“, SVBl. LSA 2015, 293) zum 22.12.2015 keine Geltung mehr beanspruchte und daher für die Berechnung des Schülerkostensatzes des gemeinsamen Unterrichtes für das Schuljahr 2017/2018 nicht mehr herangezogen werden konnte. Ziffer 1.2 des Runderlasses „Unterrichtsorganisation an den Grundschulen“ (Runderlass des MK vom 23.04.2015 - 23- 84003 -, SVBl. LSA S. 76) enthält Regelungen für die Stundenzuweisung für inklusive Förderung (Inklusionspool). Gemäß Nr. 1.2 Absatz 1 Satz 1 des vorgenannten Unterrichtsorganisationserlasses sollte den öffentlichen Grundschulen für einen Zeitraum von mindestens drei Jahren ein verlässlicher Inklusionspool zugewiesen werden. Gemäß Nr. 1.2. letzter Absatz des Unterrichtsorganisationserlasses orientierte sich die Zuweisung an der bisherigen Schulentwicklung, insbesondere an der pädagogischen Arbeit der Grundschule in der allgemeinen, präventiven und sonderpädagogischen Förderung. Für den gemeinsamen Unterricht an den Grundschulen wurden im Schuljahr 2014/2015 jeweils 2 Lehrerwochenstunden je Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf zugewiesen. Wegen der vorgenannten Regelungen zur dreijährigen verlässlichen Zuweisung des Inklusionspools an öffentliche Grundschulen wurden für die Berechnung der Finanzhilfe auch für die Schuljahre 2015/2016, 2016/2017 und 2017/2018 weiterhin 2 Lehrerwochenstunden je Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf berücksichtigt. Aufgrund einer konkreten Zuweisung von Lehrerwochenstunden für die Förderung von Schülerinnen und Schülern im Gemeinsamen Unterricht durch den Beklagten ist davon auszugehen, dass dem Beklagten Unterlagen darüber vorliegen, inwieweit eine Zuweisung dieser Lehrerwochenstunden an die öffentlichen Grundschulen in Sachsen-Anhalt erfolgte. Dass der Beklagte diese Unterlagen im Klageverfahren jedoch nicht vorgelegt hat, lässt den Schluss zu, dass der festgesetzte Wert von 2,0 Lehrerwochenstunden zur sonderpädagogischen Begleitung nicht die tatsächlichen Verhältnisse an öffentlichen Grundschulen in Sachsen-Anhalt abbildet.
Aufgrund der fehlenden Plausibilität der Stundenpauschale, der Jahresentgelte für Lehrkräfte und pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, des Ausgleichsbetrages für Lehrkräfte und die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und daraus resultierend der fehlenden Plausibilität des Zuschusses für präventive sonderpädagogische Förderung in der Schuleingangsphase der Grundschule sowie des Zuschusses für die verlässlichen Öffnungszeiten ist der Beklagte gehalten, über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte sowie die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, soweit er diese Berechnungsparameter betrifft, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. Es gilt hier ebenfalls - wie bereits oben erläutert - die Maßgabe, dass das Gericht wegen der Verordnungsermächtigung in § 18 a Abs. 8 SchulG LSA a.F. nicht dazu ermächtigt ist, an der Stelle des dafür zuständigen Bildungsministeriums Entwicklungsstufen, eine Stundenpauschale, Lehrerwochenstunden im Gemeinsamen Unterricht bzw. den besonderen Schülerkostensatz für den sonderpädagogischen Förderbedarf festzusetzen.
4. Hinsichtlich des D.gymnasiums gilt Folgendes:
Die Gewährung von Finanzhilfe für das in der Trägerschaft des Klägers stehende D.gymnasium in A-Stadt für das Schuljahr 2017/2018 mit Bescheid des Beklagten vom 19.07.2019 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in eigenen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung über seinen Antrag auf Finanzhilfe vom 22.06.2017 für das Schuljahr 2017/2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Der Beklagte ist verpflichtet, die Darlegung der Methodik bzw. Systematik hinsichtlich der Ermittlung der einzelnen Parameter bzw. Bestandteile der Finanzhilfeberechnung, welche sich aus § 18 a a. F. SchulG LSA ergeben, auf Verlangen prüfbar darzulegen. Zu einer nachvollziehbaren Finanzhilfeberechnung gehört insbesondere, dass der Beklagte die im Gesetz bzw. der Rechtsverordnung bestimmten Berechnungsvariablen erläutert, d.h. insbesondere die Methodik und Systematik der Ermittlung nachvollziehbar aufzeigt und die Zahlengrundlage zur Verfügung stellt. Denn nur dadurch werden der Antragsteller und das Gericht in die Lage versetzt, die Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Allein die mit der Finanzhilfeberechnung und mit deren einzelnen rechnerischen Ansätzen einhergehenden Berechnungsvarianten zwingen den Beklagten zwar nicht, stets von vornherein, d. h. im verwaltungsbehördlichen Verfahren, jede einzelne sich aus dem Gesetz bzw. der Rechtsordnung ergebende Variable sowie deren Ermittlung im Rechtsetzungsverfahren im Detail zu erläutern, wenn der Betroffene insoweit keinen Klärungsbedarf aufzeigt. Der Kläger ist daher regelmäßig gehalten, bei bestehenden Unklarheiten im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die notwendige Darstellung zu verlangen, wenn das Gericht nicht aus berechtigten Gründen selbständig weitere Ermittlungen anstrengt (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 21.03.2016 - 3 L 89/15 - zitiert nach juris). Ein solches Verlangen hat der Kläger hinsichtlich der Stundenpauschale, des Ausgleichsbetrages und des Jahresentgelts für Lehrkräfte im Klageverfahren formuliert. Dieser sich aus dem Bestimmtheitsgebot ergebenden Verpflichtung ist der Beklagte im Hinblick auf mehrere Variablen weder im behördlichen noch im gerichtlichen Verfahren vollständig nachgekommen, was zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Bescheide führt.
4.1 Die in § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a. F. in Verbindung mit Teil 2 der Anlage zur SchifT-VO getroffene Regelung der Festsetzung der Stundenpauschale ist mit der gesetzlichen Regelung in § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a. F. nicht vereinbar und verstößt damit gegen höherrangiges Recht. Gemäß § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a. F. setzt sich der Wochenstundenbedarf je Klasse aus zwei Teilen zusammen: zum einen dem „arithmetischen Mittel“ der Stundenzahlen aller Schuljahrgänge (gemäß der für den einzügigen Bildungsgang an entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Stundentafel aus den Unterrichtsorganisationsvorgaben des vorangegangenen Schuljahres) und zum anderen der Stundenpauschale, mit welcher darüber hinaus gehende zusätzliche Stunden für Klassenteilungen, Lerngruppenbildungen und Zusatzbedarfe abgedeckt werden, sofern diese Stunden alle entsprechenden öffentlichen Schulen betreffen. Die Festsetzung erfolgt für einen Zeitraum von zwei Jahren (vgl. Satz 4). Das zuständige Ministerium wird durch § 18 a Abs. 8 Nr. 3 SchulG LSA a. F. ermächtigt, durch Verordnung nähere Bestimmungen über Ermittlung des Wochenstundenbedarfs je Klasse einschließlich der Festsetzung der Stundenpauschale gemäß Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 zu erlassen. So bestimmt § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a. F., dass in der Anlage das Verfahren für die Festsetzung der Stundenpauschale geregelt wird und die Stundenpauschalen festgesetzt werden. In Teil 2 der Anlage zu § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a. F. wird in Ziff. 1 c) für das Schuljahr 2017/2018 die Stundenpauschale für die Schuljahrgänge 5 bis 10 auf 0,78 festgelegt. Eine Berechnung dieses Wertes oder eine Begründung ist der Regelung nicht zu entnehmen. Insbesondere aber lässt die Regelung in § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a. F. i. V. m. Nr. 1 c) Teil 2 der Anlage bei der Berechnung der Stundenpauschale jegliche Zusatzbedarfe, die über den Grundbedarf hinausgehen und auch an allen öffentlichen Gymnasien anfallen, unberücksichtigt. Entsprechende Zusatzbedarfe nennt der RdErl. des Kultusministeriums vom 09.06.2008 - 25-84003 - „Unterrichtsorganisation an den Gymnasien und Schulen des zweiten Bildungsweges (Abendgymnasien und Kollegs) ab Schuljahr 2008/2009“, veröffentlicht in SVBl. LSA 2008, S. 245, in einer abschließenden Aufzählung unter Ziff. 5.4, so u. a. Lehrerwochenstunden im Schülerwohnheim, bilingualen Unterricht, Ganztagsangebote und die Fortführung eingerichteter Wahlpflichtgruppen nach Klassenzusammenlegung unter bestimmten Voraussetzungen. Die Abgeltung auch dieser Zusatzbedarfe mit der Stundenpauschale schreibt die Regelung in § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a. F. jedoch - sofern diese Stunden bzw. Bedarfe alle entsprechenden öffentlichen Schulen betreffen - zwingend vor. Damit bleibt die durch die Anlage 2 zur SchifT-VO getroffene Regelung hinter der gesetzlichen Regelung in § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a. F. zum Nachteil der Ersatzschulen zurück. Auch wenn nicht zu verkennen ist, dass etwaige Zusatzbedarfe nicht zwingend an allen öffentlichen Gymnasien anfallen und daher auch nicht in jedem Fall eine Stundenpauschale anfällt, so wird durch die in Ziff. 1 c) Anlage Teil 2 zu § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a. FR. festgesetzte Stundenpauschale von 0,78 für die Schuljahrgänge 5 bis 10 den Gymnasien in freier Trägerschaft die Abgeltung dieses Zusatzbedarfes jedoch bereits dem Grunde nach verwehrt. Dies stellt einen Verstoß gegen § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a. F. dar.
Mit dem Verstoß gegen höherrangiges Recht kann § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. i.V.m. Nr. 1 c) Teil 2 der Anlage im Hinblick auf Art. 20 Abs. 3 GG nicht mehr als taugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Stundenpauschale herangezogen werden. Da die Berechnungen der hier streitgegenständlichen Finanzhilfe aber auch auf dieser Regelung beruhen, erweisen sich die Bescheide bereits deshalb als rechtswidrig. In diesem Zusammenhang ist rechtlich ohne Bedeutung, wenn bei der Festsetzung der Stundenpauschale auf 0,78 der Zusatzbedarf zwar in den Blick genommen, von einer Berücksichtigung aber Abstand genommen wurde, weil der dort normierte Zusatzbedarf nicht an allen öffentlichen Gymnasien anfalle, sondern nur auf Antrag der Schule und Genehmigung des Beklagten. Dieser Umstand ändert zum einen nichts daran, dass die Regelung in § 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. i.V.m. Nr. 1 c) Teil 2 der Anlage mit höherrangigem Recht nicht vereinbar ist. Zum anderen kann aus dem bestehenden Umstand des Erfordernisses der erforderlichen Beantragung und Genehmigung des Zusatzbedarfes nicht geschlossen werden, dass dieser Zusatzbedarf nicht an allen öffentlichen Gymnasien anfällt. Es besteht zumindest die Möglichkeit, dass alle öffentlichen Gymnasien beispielsweise für bilingualen Unterricht oder Ganztagsangebote Zusatzbedarf beantragt und auch genehmigt bekommen haben. Der bloße Hinweis in der Anlage B1 Gymnasium, Seite 4, dass keine Sachverhalte bestünden, die darüber hinaus Stundenzuweisungen für alle Gymnasien vorsähen, genügt nicht den oben dargestellten Begründungsanforderungen.
Da die im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Fassung der SchifT-VO eine mit höherrangigem Recht vereinbare Festsetzung der Stundenpauschale für Gymnasien in freier Trägerschaft sowohl der Schuljahrgänge 5 bis 10 als auch der Qualifikationsphase für das Schuljahr 2017/2018 nicht enthält, hat der Beklagte über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, soweit er aus der festgesetzten Zusatzstundenpauschale herrührt, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. § 18 a Abs. 8 SchulG LSA a. F. ermächtigt das für Schulwesen zuständige Ministerium, durch Verordnung die näheren Bestimmungen u. a. über die Ermittlung des Wochenstundenbedarfs je Klasse einschließlich der Festsetzung der Stundenpauschale gemäß § 9 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchifT-VO a. F. zu erlassen. Somit liegt es nicht in der Hand des Gerichtes, an der Stelle des Ministeriums eine Stundenpauschale festzusetzen oder eigene Ermittlungen über den Zusatzbedarf anzustellen. Es ist vielmehr Sache des Normgebers, die sich aus dem aufgezeigten Mangel ergebende Lücke selbst zu schließen (vgl. BVerfG, Beschl. vom 17.1.2006 - 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 -, NVwZ 2006, 922; BVerwG Urteil vom 4.7.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505). Der Verordnungsgeber ist aufgrund der inzidenten Feststellung der Unvereinbarkeit einzelner Regelungen der SchifT-VO mit höherrangigem Recht auch dann verpflichtet, eine solche Nachbesserung vorzunehmen, wenn er im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht Beklagter gewesen ist. Ist nämlich eine Behörde an dem Verfahren beteiligt, so bindet die Rechtskraft der Entscheidung auch deren Rechtsträger und damit alle diesem angehörenden Behörden (vgl. BVerwG, Beschl. vom 28.8.2002 - 9 VR 11.02 -, DVBl. 2003, 67). Rechtsträger des Beklagten ist das Land Sachsen-Anhalt, weshalb das Bescheidungsurteil auch das Ministerium für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt als Verordnungsgeber bindet (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 14.9.2006 - 2 L 406/03 - zitiert nach juris). Dabei muss der Verordnungsgeber den Anforderungen, welche das höherrangige Recht in § 18 a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 SchulG LSA a. F. mit sich bringt, gerecht werden.
Hinsichtlich der Qualifikationsphase der gymnasialen Oberstufe ist gleichfalls die Ermittlung und Festsetzung einer Stundenpauschale erforderlich. Hiergegen spricht nicht, dass gemäß § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 SchulG LSA a. F. anstelle der in den Schuljahrgängen 5 bis 10 des Gymnasiums maßgeblichen Größe „Wochenstundenbedarf je Klasse/ Klassenfrequenz“ die Größe „Lehrerwochenstunden je Schüler“ des vorangegangenen Schuljahres der entsprechenden öffentlichen Schule verwendet wird und die Lehrerwochenstunden je Schüler nach dem Vorbringen des Beklagten aus der Summe der den Schuljahrgängen 11 und 12 zugewiesenen Stunden geteilt durch die Anzahl der Schüler in den Schuljahrgängen 11 und 12 an den öffentlichen Gymnasien ermittelt wird. Hieraus folgt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht, dass eine Stundenpauschale nicht ermittelt und festgesetzt werden kann (so aber Anlage B1 "Gymnasium", Ziff. 2. "Zur Berechnung der Stundenpauschale"). Denn unabhängig hiervon sind gemäß 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA a. F. über den Wochenstundenbedarf hinausgehende zusätzliche Stunden für Klassenteilungen, Lerngruppenbildungen und Zusatzbedarfe, sofern diese Stunden alle entsprechenden öffentlichen Schulen betreffen, durch eine für einen Zeitraum von zwei Jahren festgesetzte Stundenpauschale abzugelten. Auch hinsichtlich der Gymnasien ist eine Einschränkung der Gewährung der Stundenpauschale auf die Schuljahrgänge 5 bis 10 nicht vorgesehen, zumal auch nicht ersichtlich ist, dass zusätzliche Stunden zumindest für Lerngruppenbildungen und (sonstige) Zusatzbedarfe in den Schuljahrgängen 11 und 12 nicht anfallen würden. Auch der RdErl. des Kultusministeriums vom 09.06.2008 - 25-84003 - „Unterrichtsorganisation an den Gymnasien und Schulen des zweiten Bildungsweges (Abendgymnasien und Kollegs) ab Schuljahr 2008/2009“, a.a.O., sieht dementsprechend auch für Gymnasien in Ziff. 5.4 ausdrücklich die Zuweisung von Lehrerwochenstunden für Zusatzbedarf - und zwar über die in Ziff. 2 zunächst im Grundsatz geregelten Stundenzuweisungen für die Qualifikationsphase hinaus - vor.
4.2 Hinsichtlich des Jahresentgeltes für Lehrkräfte genügen die vom Beklagten beigebrachten Unterlagen nicht den dargelegten Anforderungen. Nach § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 SchulG LSA a.F. ist das Jahresentgelt das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft zuzüglich der pauschalierten Arbeitgeberanteile zu den Sozialversicherungszweigen sowie zur Zusatzversorgung an die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder im jeweils laufenden Schuljahr, wobei für die Festsetzung die für Lehrkräfte an den entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Entgeltgruppen gemäß Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder maßgeblich sind. Bei der Festsetzung können je Schulform verschiedene Entgeltgruppen herangezogen werden. Nach § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. wird das für Schulwesen zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen über die Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte, die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte der entsprechenden öffentlichen Schule, wobei die Bildung von Mittelwerten bei den Entwicklungsstufen möglich ist. Von dieser Verordnungsermächtigung hat das damalige Kultusministerium Gebrauch gemacht und in § 9 Abs. 3 Nr. 2 d) SchifT-VO a.F. für Lehrkräfte an Gymnasien die Entgeltgruppe 13 Stufe 4 TV-L festgelegt. Diese Regelungen in der SchifT-VO a.F. sind jedoch mit höherrangigem Recht, den Regelungen in § 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F., nicht vereinbar. So wurde nach den Angaben des Beklagten im Schuljahr 2017/2018 (Anlage B 14 Gymnasien) zwar ein überwiegender Anteil der Lehrkräfte an öffentlichen Gymnasien in Sachsen-Anhalt gemäß dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder in die Entgeltgruppe 13 bzw. 13 (Studienrat) eingruppiert (1.980 von 2.309 angestellten Lehrkräften). Aber auch wenn § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. bei den Entwicklungsstufen die Bildung von Mittelwerten ermöglicht, so ergibt sich jedoch aus den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht, dass der überwiegende Teil der Lehrkräfte an öffentlichen Gymnasien in Sachsen-Anhalt sich in der Entwicklungsstufe 4 befand. Ausweislich der vom Beklagten zur Verfügung gestellten Übersicht in der Anlage „B 14 Gymnasium“ befanden sich mit Stand Februar 2018 von den 1.980 in der Entgeltgruppe 13 bzw. 13 (Studienrat) eingestuften Lehrkräfte 1.909 in der Entwicklungsstufe 6, aber lediglich 21 in der Entwicklungsstufe 5, 5 in der Entwicklungsstufe 4, 16 in der Entwicklungsstufe 3, 11 in der Entwicklungsstufe 2 und 18 Lehrkräfte in der Entwicklungsstufe 1. Unter Berücksichtigung einer Anzahl von 1.980 Lehrkräften in der Entgeltgruppe 13 bzw. 13 (Studienrat) wurden danach im Februar 2018 1.909 Lehrkräfte nach der Entwicklungsstufe 6 vergütet, was einem Anteil von 96,41 % innerhalb der Entgeltgruppe 13 bzw. 13 (Studienrat) entsprach. Der für das Schuljahr 2017/2018 gebildete „Mittelwert“ der Entwicklungsstufe 4 ist demnach nicht plausibel und nachvollziehbar.
Anders als der Beklagte meint, können bei der Bildung des Mittelwertes weder die Einstufung von verbeamteten Lehrkräften in die Besoldungsgruppen noch ein rechnerischer Mittelwert aus den 5 Entwicklungsstufen bis zum 31.12.2017 und den 6 Entwicklungsstufen ab dem 01.01.2018 herangezogen werden. Beide Argumentationsansätze verstoßen gegen § 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. und damit gegen höherrangiges Recht, weshalb diese nicht als Begründungselemente für die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 9 Abs. 3 Nr. 2 d) SchifT-VO a.F. dienen können. Der Gesetzgeber hat sich bereits nach dem Wortlaut des § 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. dafür entschieden, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft im Rahmen des Personalkostenzuschusses maßgeblich auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft (Hervorhebung durch die Kammer) an den entsprechenden öffentlichen Schulen abzustellen. Der Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, so wie dieser in § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA a.F. gesetzlich geregelt ist, soll bei der Berechnung der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft einen Faktor darstellen, der die Personalkosten einer Lehrkraft der entsprechenden öffentlichen Schule abbildet, ohne dabei von demographischen und strukturellen Verwerfungen bestimmt zu werden, die ausschließlich das öffentliche Schulwesen betreffen (vgl. Begründung des Entwurfs eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 5/998 vom 04.12.2007, S. 12/13). Aus diesem Grund können auch die Argumentationsansätze des Beklagten, die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 9 Abs. 3 Nr. 2 d) SchifT-VO a.F. sei auch unter Berücksichtigung der verbeamteten Lehrkräfte und aufgrund eines rechnerischen Mittelwertes bei 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen gerechtfertigt, nicht zur Plausibilität und Nachvollziehbarkeit der Festsetzung führen, da beide Argumentationsansätze erkennbar nicht vom Wortlaut sowie vom Sinn und Zweck der Regelungen des § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. gedeckt sind. Sofern sich der Gesetzgeber bewusst dafür entscheidet, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft abzustellen, so verbietet es sich bereits deshalb, die Situation verbeamteter Lehrkräfte und deren Einstufung in Erfahrungsstufen zu berücksichtigen, da dies dem gesetzgeberischen Willen zuwiderlaufen würde. Die Bildung eines arithmetischen Mittels aus 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen zur Rechtfertigung der festgesetzten Entwicklungsstufe 4 entbehrt jeglicher rechtlichen Grundlage. Diese Vorgehensweise lässt die tatsächlichen Gegebenheiten an den entsprechenden öffentlichen Schulen gänzlich außer Betracht und spiegelt somit nicht im Ansatz die Personalkosten an entsprechenden öffentlichen Schulen wider, welche zu einem bestimmten Anteil mit dem Personalkostenzuschuss abgedeckt werden sollen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen, dass von der Berechnungsmethodik, wie sie in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 14.09.2006 zur damaligen Ersatzschulverordnung dargestellt worden war, durch die gesetzliche Neufassung abgewichen werden sollte. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen (Seite 18, zweiter Absatz bis Seite 19 a.E. UA), die auch im Hinblick auf die Gymnasien in vollem Umfang Geltung beanspruchen, verwiesen.
Insbesondere auch der vom Beklagten in anderen Verfahren vorgelegte Auszug aus dem Protokoll der nichtöffentlichen Sitzung des Ausschusses für Finanzen vom 18.06.2008 steht den obigen Ausführungen nicht entgegen. Soweit sich der Beklagte auf Äußerungen des Präsidenten des Landesrechnungshofes und von anwesenden Vertretern des Kultusministeriums in der Ausschusssitzung bezieht, ist festzuhalten, dass die vorgenannten Personen zwar im Gesetzgebungsprozess angehört worden sind, letztlich aber an der abschließenden Entscheidung über die Gesetzesfassung nicht mitgewirkt haben. Die Äußerungen eines Vertreters des Kultusministeriums auf Seite 12 des Protokolls spiegeln, wie sich bereits aus dem protokollierten Wortlaut ergibt, lediglich die „Absicht“ wider, die Entwicklungsstufe 4 als die zu diesem Zeitpunkt zweithöchste Entwicklungsstufe festzusetzen. Der Hinweis des Vertreters des Kultusministeriums auf den nach seiner Auffassung gegebenen Umstand, dass Lehrkräfte an Schulen in freier Trägerschaft dort nicht so lange beschäftigt seien wie Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, steht zudem in einem gewissen Widerspruch zu der im Plenarprotokoll wiedergegebenen gesetzgeberischen Absicht, dass für die Bestimmung des typisierten Entgeltes einer angestellten Lehrkraft nur solche Faktoren maßgeblich sein sollen, wie sie an den öffentlichen Schulen gegeben sind. Zudem ist der Aspekt, ob die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 „angebracht“ oder „angemessen“ ist, wie er ausweislich des Protokolls vom Vertreter des Kultusministeriums angeführt worden ist, für die Auslegung von § 18 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA a. F. nicht maßgeblich. Entscheidend ist allein, ob die vom Verordnungsgeber vorgenommene Festsetzung der Entgeltgruppe und Entwicklungsstufe sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält, mithin rechtmäßig ist.
Die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 9 Abs. 3 Nr. 2 d) SchifT-VO a.F. ist auch nicht ohne weitere Plausibilisierung und Nachvollziehbarkeit der Systematik und Berechnung vom Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, den § 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. bei der Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte einräumt, hat sich innerhalb des Rahmens zu bewegen, den § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. vorgibt. Anders als der Beklagte meint, wird der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht ausschließlich von den Festlegungen in Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA, insbesondere der dort geregelten Gewährleistung eines Existenzminimums für Schulen in freier Trägerschaft, bestimmt. Die dortigen Regelungen können als äußerste Grenze des Gestaltungsspielraumes des Gesetz- und Verordnungsgebers verstanden werden. Entscheidet sich aber der Gesetzgeber - wie hier -, bei der Bemessung des Jahresentgeltes auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft an den entsprechenden öffentlichen Schulen im vorangegangenen Schuljahr abzustellen, so hat der Verordnungsgeber diese vom Gesetzgeber gezogene Grenze des Gestaltungsspielraumes in seiner Verordnung zu berücksichtigen und kann sich nicht ausschließlich an den Festlegungen des Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA orientieren. Da das berücksichtigungsfähige Jahresentgelt aufgrund der gesetzlichen Regelungen in § 18 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. maßgeblich von der tatsächlichen Situation der Lehrkräfte an entsprechenden öffentlichen Schulen abhängt, ist es dem Verordnungsgeber somit verwehrt, losgelöst von den tatsächlichen Umständen pauschal eine Entwicklungsstufe festzusetzen. Aus diesem Grund hat der Verordnungsgeber auch im Rahmen seines Gestaltungsspielraums darzulegen, dass die festgesetzte Entwicklungsstufe den Vorgaben des § 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. entspricht. Der Beleg dafür gelingt jedoch nur, sofern die Systematik und Berechnung offengelegt und plausibel dargelegt wird. Dies ist dem Beklagten - wie bereits erläutert - nicht gelungen. Insgesamt ist es dem Beklagten daher nicht gelungen, die festgesetzten Entwicklungsstufen plausibel und nachvollziehbar darzulegen.
4.3 Aus den vom Beklagten im Klageverfahren beigebrachten Unterlagen (Beiakte C: Anlagen B 2 Gymnasium, B 2.1 Gymnasium, B 2.1a Gymnasium, B 2.1b Gymnasium und B 2.2 Gymnasium) lässt sich zwar die Methodik und Systematik der Ermittlung des in Ansatz gebrachten Ausgleichsbetrages in Höhe von 5.926,72 € (Anlage B 2.1c Gymnasium) nachvollziehen. Nach der gesetzlichen Regelung wird Ersatzschulen, die bis zum 1.8.2007 den Schulbetrieb aufgenommen haben, bis zum Ende des Schuljahres 2021/2022 ein in gleichmäßigen Teilen abzuschmelzender Ausgleichsbetrag für die für einen Übergangszeitraum gemäß Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder und zur Regelung des Übergangsrechts zu zahlenden Besitzstandszulagen bei der Entgeltabrechnung gewährt. Ausweislich der dem Gericht vorliegenden Unterlagen hat das damals zuständige Kultusministerium bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages für Lehrkräfte an Gymnasien zunächst nach der Überleitung der Lehrkräfte vom BAT-O auf den TV-L zum 1.11.2006 ein Jahresentgelt aus der Entgeltgruppe 13 oK (Anteil 100%) und der Stufe 4,5 gebildet (= 55.152,40 €) und diesem Jahresentgelt einen Zuschlag für Verheiratete mit einem Kind i. H. v. 2.660,99 € hinzuaddiert (= 57.813,39 €). Nach der gleichen Methode, jedoch ohne Hinzurechnung eines Zuschlages für Verheiratete mit einem Kind, wurde ein Jahresentgelt der Lehrkräfte nach den TV-L ermittelt, wobei ebenfalls die Entgeltgruppe 13 oK zugrundegelegt wurde. Zur Ermittlung des Ausgleichsbetrages wurde anschließend die Differenz des Jahresentgeltes der Lehrkräfte nach Überleitung und des Jahresentgeltes der Lehrkräfte nach TV-L gebildet (57.813,39 € - 51.886,67 €), was einen Betrag in Höhe von 5.926,72 € ergibt.
Bei dieser Berechnungsmethode verkennt der Beklagte jedoch, dass die für die Schuljahre 2006/2007 und 2007/2008 berücksichtigten Entwicklungsstufen 4 und 4,5 innerhalb der Entgeltgruppe 13 nicht den seinerzeitigen tatsächlichen Verhältnissen an entsprechenden öffentlichen Gymnasien entsprachen. Die vom Beklagten zur Verfügung gestellte Anlage „B 14 Gymnasium“ zeigt unter anderem die prozentuale Verteilung der angestellten und verbeamteten Lehrkräfte an öffentlichen Gymnasien auf die einzelnen Stufen in den Entgeltgruppen E 13 und E 13 S sowie A 13 und A 13 S in den Schuljahren 2006/2007, 2007/2008 und 2017/2018. Ausgehend von diesem Zahlenmaterial hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, in seiner Berechnung des Ausgleichsbetrages die Entgeltgruppe 13 und 13 S sowie die Entwicklungsstufen 4 und 4,5 zu berücksichtigen. Voranzustellen ist zunächst, dass die vom Verordnungsgeber errechneten prozentualen Anteile der Lehrkräfte an den jeweiligen Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen auf Seite 1 der Anlage „B 14 Gymnasium“ nicht übernommen werden können, da deren Berechnung auf einer fehlerhaften Annahme des Verordnungsgebers beruht. Die tabellarische Übersicht zeigt die Verteilung der Entwicklungsstufen sowohl von angestellten Lehrkräften als auch verbeamteten Lehrkräften an öffentlichen Gymnasien in den Schuljahren 2006/2007, 2007/2008 und 2017/2018 und bildet aus der Gesamtzahl aller Lehrkräfte das entsprechende Verhältnis untereinander. Da jedoch auch bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages ausschließlich die Situation von angestellten Lehrkräften an öffentlichen Gymnasien in den maßgeblichen Schuljahren in den Blick zu nehmen ist, weil auch nur diese vom BAT-O in den TV-L übergeleitet wurden, bleibt die Anzahl der zu dieser Zeit verbeamteten Lehrkräfte außer Betracht, weshalb die anteilige Verteilung der Entwicklungsstufen innerhalb der Entgeltgruppen ausgehend von der Gesamtzahl der angestellten Lehrkräfte zu berechnen ist. Unter Berücksichtigung dessen befanden sich im Schuljahr 2006/2007 von den nach der Entgeltgruppe 13 und 13 (Studienrat) vergüteten 3.725 Lehrkräften 80,30 % in der Entwicklungsstufe 5 (2.991 Lehrkräfte) und lediglich 19,70 % in den Entwicklungsstufen 1-4 (734 Lehrkräfte). Ein ähnliches Verhältnis zeigte sich im Schuljahr 2007/2008, in welchem von den nach der Entgeltgruppe 13 und 13 (Studienrat) vergüteten 3.506 Lehrkräften 79,58 % in die Entwicklungsstufe 5 eingruppiert waren (2.790 Lehrkräfte) und nur 20,42 % in die Entwicklungsstufen 1-4 (716 Lehrkräfte). Sowohl im Schuljahr 2006/2007 als auch im Schuljahr 2007/2008 fällt insoweit auf, dass der weit überwiegende Anteil der angestellten Lehrkräfte in den Entgeltgruppen 13 und 13 (Studienrat) jeweils nach der Entwicklungsstufe 5 vergütet wurde. Weshalb sich der Verordnungsgeber entgegen den tatsächlich herrschenden Umständen in den Schuljahren 2006/2007 und 2007/2008 dennoch dazu entschieden hat, bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages als Ausgangspunkt die Entgeltgruppe 13 Stufe 4 bzw. 4,5 heranzuziehen, vermochte dieser nicht plausibel und nachvollziehbar darzulegen. Für das Gericht lassen sich derartige Erwägungen auch nicht aus den vom Beklagten im gerichtlichen Verfahren beigebrachten Unterlagen entnehmen.
4.4 Aufgrund der fehlenden Plausibilität der Stundenpauschale, der Jahresentgelte für Lehrkräfte und des Ausgleichsbetrages ist der Beklagte gehalten, über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, soweit er diese Berechnungsparameter betrifft, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. Auch hier gilt die Maßgabe, dass das Gericht wegen der Verordnungsermächtigung in § 18 a Abs. 8 SchulG LSA a. F. nicht dazu ermächtigt ist, an der Stelle des dafür zuständigen Bildungsministeriums Regelungen zu treffen.
5. Soweit der Kläger hinsichtlich der Stundenpauschale der Schuljahrgänge 5 bis 10 für den Wahlpflichtbereich gerügt hatte, dass ein Pool von 9 Stunden fehlerhaft abgezogen werde, obgleich dieser bei der Ermittlung der Gesamtstundenzahl nicht berücksichtigt worden sei, hat der im Termin der mündlichen Verhandlung anwesende Vertreter des Ministeriums für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt die Berechnung näher und im Ergebnis auch hinreichend erläutert, so dass dieser Einwand vom Kläger auch nicht mehr aufrechterhalten wird.
6. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit bestimmt sich nach § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.
Beschluss:Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 851.360,71 € festgesetzt.
Die Streitwertsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und bemisst sich nach den Angaben des Klägers im gerichtlichen Verfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 ff. SchulG LSA
§§ 8, 9 SchifT-VO
§ 36 VwVfG
§ 52 AO
§ 18 a SchulG LSA
§ 114 VwGO
§ 18 Abs. 1, 18 a SchulG LSA
§ 10 Abs. 2 SchifT-VO
§ 18 a Abs. 4 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 2 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18 Abs. 2 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 283 Satz 1 Halbsatz 1 ZPO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 des Schulgesetzes
§ 18 a Abs. 1 Satz 1 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 1 Satz 2 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 2 Satz 1 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 8 SchulG LSA
§ 9 Abs. 1 SchifT-VO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 18 a Abs. 3 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Satz 4 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 8 Nr. 3 SchulG LSA
§ 9 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO
§ 18 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchulG LSA
§ 53 Abs. 1 Satz 1 AsylG
§ 9 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 SchifT-VO
§ 18 a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA
§ 18 a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 ESch-VO
§ 18 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 9 Abs. 3 Nr. 3 a und b SchifT-VO
§ 18 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 SchulG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2006, 922
NVwZ 2002, 1505
7 A 29/15
3 O 19/15
1 C 25.20
3 C 17.92
3 L 89/15
1 VB 130/13
2 BvL 4/18
1 BvR 541/02
1 BvR 542/02
2 C 13.01
9 VR 11.02
2 L 406/03
3 L 441/10