Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2000-12-20, Aktenzeichen 12 L 3704/00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Kostenbeitrag zu der ihr gewährten Eingliederungshilfe.
Die am 28. August 1967 geborene Klägerin wird seit 1993 stationär in der Wohn-, Arbeits- und Begegnungsstätte "S." der J. und E. L. -- Stiftung in L. betreut. Die Kosten der Betreuungsmaßnahme sind im Rahmen der Eingliederungshilfe für Behinderte aus Sozialhilfemitteln übernommen worden. Im Rahmen dieser Betreuung arbeitet die Klägerin auf dem "S." im Küchenbereich. Sie erhielt dafür von dem Einrichtungsträger im ersten Halbjahr 1997 Arbeitsprämien zwischen 102 und 150,-- DM monatlich.
Unter dem 19. August 1997 richtete der Beklagte folgendes Schreiben an die Klägerin, das mit einer Rechtsbehelfsbelehrung abschließt:
"Eingliederungshilfe für Behinderte nach den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG);
Kostenbeiträge
Sehr geehrte Frau S.,
auf meine Anfrage hat mir der "S." mitgeteilt, daß Sie eine monatliche Arbeitsprämie erhalten.
Im Juni 1997 hat diese 150,00 DM betragen.
Da Sozialhilfeleistungen gemäß der §§ 2 und 28 BSHG nur nachrangig gewährt werden können ist zu prüfen, inwieweit ein Teil der von Ihnen erzielten Arbeitsprämie im Sinne des § 85 Abs. 1 Nr. 3 BSHG als Kostenbeitrag zu Ihren stationären Betreuungskosten einzusetzen ist.
Ausgehend von der mir mitgeteilten Arbeitsprämie für Juni 1997 in Höhe von 150,00 DM ergibt sich ein "Netto"-Kostenbeitrag von 47,46 DM. Die Berechnung können Sie dem als Anlage beigefügten Berechnungsbogen entnehmen.
Ich werde daher den "S." bitten, mit die Arbeitsprämien, die Sie beginnend ab diesem Monat erhalten, mitzuteilen, so daß ich anhand dieser aktuellen Daten eine Berechnung entsprechend des anliegenden Berechnungsbogens fertigen werde und dann auch die sich ergebenden "Netto"-Kostenbeiträge von Ihnen fordern. Gegebenenfalls werde ich dann laufend vierteljährlich rückwirkend die entsprechend festzusetzenden Kostenbeiträge von Ihnen fordern. Insofern bitte ich Sie, sich auf diese Zahlung bereits einzustellen.
Zu gegebener Zeit erhalten Sie dann einen entsprechenden Bescheid mit den Berechnungsbögen für die betreffenden Monate, so daß Sie die konkret geforderten Zahlungen dann auch nachvollziehen können.
Eine Durchschrift dieses Schreibens habe ich an den "S." zur Kenntnis gesandt und gebeten, mir die entsprechenden Arbeitsprämien jeweils mitzuteilen."
Die Anlage zu diesem Schreiben enthält die (beispielhafte) Berechnung für den Monat Juni 1997, wonach sich bei einem Arbeitseinkommen von 150,-- DM nach Vorabzug der Arbeitsmittelpauschale von 10,-- DM und des nach § 85 Abs. 2 BSHG berechneten Freibetrages ein Kostenbeitrag von 54,16 DM ergibt, von dem der zusätzlich zu gewährende Barbetrag nach § 21 Abs. 3 Satz 4 BSHG von (hier) 7,-- DM abgezogen wird, so dass als "Netto"-Kostenbeitrag der Betrag von 47,46 DM errechnet wird.
Den von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Niedersächsische Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben mit Bescheid vom 5. Mai 1998 zurück und führte aus: Nach dem hier einschlägigen § 85 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 BSHG solle bei einem unter der Einkommensgrenze liegenden Einkommen in angemessenem Umfang die Aufbringung der Mittel verlangt werden von Personen, die auf voraussichtlich längere Zeit der Pflege in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung bedürften, solange sie nicht einen anderen überwiegend unterhielten. Zuwendungen und Entgelte, die für faktische Tätigkeiten (Übungsverhältnisse) im Rahmen einer Arbeitstherapie gewährt würden, seien zwar kein Einkommen aus einer entgeltlichen Beschäftigung, so dass diese Arbeitstherapieprämien von § 85 Abs. 2 BSHG nicht erfasst würden und in unmittelbarer Anwendung ein entsprechender Freibetrag nicht gewährt werden könne. Da sich jedoch die volle Inanspruchnahme dieses Einkommens unter therapeutischen Gesichtspunkten verbiete, sei es sachgerecht, bei der Zahlung von Arbeitstherapieprämien einen Freibetrag in analoger Anwendung des § 85 Abs. 2 BSHG zuzubilligen. Insoweit werde dem unbestimmten Rechtsbegriff des § 85 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 BSHG, dass die Aufbringung der Mittel in angemessenem Umfang verlangt werden solle, Rechnung getragen.
Mit ihrer Klage hat die Klägerin vorgetragen: Bei der Arbeitsprämie handele es sich nicht um Einkommen i.S. von § 76 BSHG, sondern um eine Zuwendung der Freien Wohlfahrtspflege nach § 78 BSHG. Eine Verpflichtung zur Zahlung der Arbeitsprämie bestehe nicht. Insbesondere bestehe keine arbeitsvertragliche Verpflichtung. Das Einkommen dürfe auch deshalb nicht angerechnet werden, weil anderenfalls der Zweck der Arbeitstherapie gefährdet werde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19. August 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Niedersächsischen Landesamtes für Zentrale Soziale Aufgaben vom 5. Mai 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und sich auf den Widerspruchsbescheid bezogen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, weil es eine Heranziehung der Klägerin zu einem Kostenbeitrag zu der ihr gewährten Eingliederungshilfe in Form der stationären Betreuung im Haus "S." der J. und E. L.-Stiftung in L. nach den §§ 43 Abs. 1 Satz 2, 85 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 BSHG für rechtswidrig gehalten hat, und zwar in erster Linie, weil es sich bei der Zahlung der Arbeitsprämie an die Klägerin für ihre Tätigkeit in der Küche um eine Zuwendung der Freien Wohlfahrtspflege nach § 78 BSHG handele. Es gehe nämlich um eine freiwillige Leistung, die nicht auf einer rechtlichen oder sittlichen Verpflichtung beruhe, die Betätigung der Klägerin erfolge weder im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses noch im Rahmen eines Vertrages mit einer Werkstatt für Behinderte, vielmehr lediglich im Rahmen einer Therapie ohne arbeitsrechtliche Verpflichtung, der wirtschaftliche Wert ihrer Arbeitsleistung könne nicht bemessen werden.
Mit der durch Senatsbeschluss vom 24. Oktober 2000 -- 12 L 2072/00 -- zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend: Der Schwerpunkt des mit dem "S." vereinbarten Betreuungsangebotes liege in der Arbeit und Beschäftigung der Heimbewohner. Die Beschäftigungsangebote stellten ein therapeutisches Angebot der Einrichtung dar und seien auch Gegenstand der in der Einrichtung umfassend gewährten Eingliederungshilfe, für die das umfassende Entgelt aus Mitteln der Sozialhilfe gezahlt werde. Für den Bereich der Mitarbeit im hausinternen Wirtschaftsdienst, in dem auch die Klägerin tätig sei, stünden der Einrichtung Personalkosten zur Verfügung, so dass von einer freiwilligen Leistung, die ohne rechtliche oder sittliche Pflicht erbracht werde, nicht gesprochen werden könne. Zuwendungen des Einrichtungsträgers könnten nur dann als Einkommen außer Betracht bleiben, wenn sie nicht aus dem mit dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe vereinbarten Entgelt finanziert würden, dies sei jedoch bei den in Rede stehenden Arbeitsprämien zu verneinen. Da die Klägerin im hausinternen Wirtschaftsdienst eingesetzt werde, finde Nr. 7a des Runderlasses des Niedersächsischen Sozialministeriums (MS) vom 19. Juli 1977 (Nds. MBl. S. 902) über die Durchführung des Art. 1 § 2 des Gesetzes über die Sozialversicherung Behinderter Anwendung, wonach das eventuelle Entgelt und die vom Arbeitgeber zu tragenden Sozialversicherungsbeiträge pflegewirksame Kosten und bei der Pflegesatzkalkulation zu berücksichtigen seien. Es handele sich somit nicht um eine freiwillige Leistung.
Dem weiteren Argument des Verwaltungsgerichts, es ergebe sich aus der Erlasslage, dass zwar Entgelte aus Beschäftigung in einer Werkstatt für Behinderte, nicht jedoch solche, die im Rahmen der Arbeitstherapie geleistet würden, als Einkommen gewertet werden müssten (Runderlass des MS vom 30.11.1979, Nds. MBl. 1980, S. 148, Nr. 5.6.1), hält der Beklagte entgegen: Nach dieser Erlassbestimmung seien nur die Zuwendungen und Entgelte für Übungsverhältnisse im Rahmen einer Arbeitstherapie nicht als Arbeitseinkommen angesehen worden, dagegen verrichte die Klägerin Arbeiten von wirtschaftlichem Wert, sie erbringe ein Fünftel der Arbeitsleistung eines Normalbeschäftigten. Außerdem seien nach dem neuen Runderlass des MS vom 7. April 1998 (Nds. MBl. S. 672, Nr. 5.6.1) auch die Entgelte aus praktischen Tätigkeiten in Einrichtungen sowie aus therapeutischer Beschäftigung als Einkommen aus entgeltlicher Beschäftigung i.S. des § 85 Abs. 2 BSHG anzusehen.
Allerdings treffe es zu, dass ein Kostenbeitragsbescheid für den Monat Juni 1997 nicht ergangen sei. Die Berechnung für den Monat Juni sei lediglich exemplarisch erfolgt, um die Art und Weise der Beitragsberechnung zu verdeutlichen. Dennoch enthalte das mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene Schreiben vom 19. August 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides hoheitliche Regelungen eines Einzelfalles, nämlich die Entscheidung dem Grunde nach, dass die Klägerin aufgrund der Arbeitsprämie zu einem Kostenbeitrag herangezogen wird und die Entscheidung über die Art und Weise der Berechnung. Diese Vorgehensweise sei ständige Praxis bei dem Beklagten, um die betroffenen vor überraschenden Heranziehungen zu bewahren. Die unterbliebene Anhörung werde durch das Widerspruchsverfahren geheilt.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält in der Sache die Auffassung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil weiterhin für zutreffend, dass § 78 Abs. 1 BSHG einschlägig sei und dass die Arbeitsprämie, die im Rahmen der Arbeitstherapie geleistet werde, im Gegensatz zu dem Entgelt für die Beschäftigung in einer Behindertenwerkstatt nicht als beschäftigungsgleiche Entlohnung anzusehen sei. Das streitgegenständliche Schreiben der Beklagten vom 19. August 1997 sei im Übrigen nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren, sondern lediglich als Ankündigung eines künftigen Verwaltungsaktes oder als Anhörung zu dem beabsichtigten Erlass eines Verwaltungsakts.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, über die der Senat nach Anhörung der Beteiligten durch einstimmigen Beschluss gemäß § 130 a Satz 1, 2. Alternative VwGO entscheidet, bleibt erfolglos. Eine mündliche Verhandlung hält der Senat angesichts der ausführlichen schriftsätzlichen Äußerungen beider Beteiligten nicht für erforderlich.
Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass der Bescheid des Beklagten vom 19. August 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Niedersächsischen Landesamtes für Zentrale Soziale Aufgaben vom 5. Mai 1998 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, jedoch nicht -- wie das Verwaltungsgericht meint --, weil mit dem Bescheid zu Unrecht ein Kostenbeitrag für den Monat Juni 1997 festgesetzt worden ist, obwohl es sich bei der Arbeitsprämie der Klägerin um eine Zuwendung der Freien Wohlfahrtspflege i. S. des § 78 Abs. 1 BSHG handele, die als Einkommen außer Betracht zu lassen sei. Vielmehr ist -- wie sich im Berufungsverfahren herausgestellt hat und was der Beklagte auch ausdrücklich einräumt -- für den Monat Juni 1997 noch gar kein Kostenbeitrag festgesetzt worden, auch nicht in der Gestalt des Widerspruchsbescheides, der in seinem Ausspruch den Widerspruch lediglich zurückweist und auf S. 2 im 3. Absatz eine unzutreffende Auslegung des Schreibens des Beklagten vom 19. August 1997 enthält, nicht aber etwa selbst den Kostenbeitrag für Juni 1997 durch einen Leistungsbescheid festsetzt.
Allerdings kann es sich bei dem Schreiben vom 19. August 1997 um einen Verwaltungsakt i.S. des § 31 Satz 1 SGB X handeln, weil dieses Schreiben nach seinem maßgeblichen objektiven Erklärungsinhalt eine Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, nämlich die Regelung dem Grunde nach, dass die Klägerin zu einem Kostenbeitrag herangezogen wird und die Regelung der Art und Weise der Berechnung des Kostenbeitrages in künftigen Leistungsbescheiden. Insoweit folgt der Senat der Auffassung des Beklagten, dass das Schreiben vom 19. August 1997 nach seinem objektiven Erklärungsinhalt in dieser Weise ausgelegt werden kann, zumal es eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält und sowohl von der Klägerin als auch von der Widerspruchsbehörde und von dem Verwaltungsgericht als Verwaltungsakt angesehen worden ist. Für einen solchen feststellenden belastenden Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, welcher als Regelung die Bestandskraft nach sich zieht (denn die in dem Schreiben vom 19. August 1997 angekündigten weiteren Bescheide wären im Hinblick auf den Grund der Heranziehung und die Art und Weise der Berechnung nicht mehr anfechtbar), bedarf es jedoch einer gesetzlichen Grundlage (BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 -- BVerwG 8 C 105.83 --, BVerwGE 72, 265; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 25.4.1989 -- 18 A 1362/88 --, NVwZ 1989, 1082 sowie Urt. v. 2.9.1996 -- 25 A 47/94 --, DÖV 1997, 428; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 35 Rn. 12), die hier fehlt. Im Hinblick auf das Zusammenwirken von belastender Feststellung, Dauerwirkung und Bestandskraft stellt der feststellende Verwaltungsakt des Beklagten auch nicht nur ein "minus" gegenüber dem Leistungsbescheid dar, wie der Beklagte meint, sondern ein "aliud".
Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu einem Kostenbeitrag ist bei dem vorliegenden Sachverhalt § 43 Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach die in § 28 BSHG genannten Personen zu den Kosten der Hilfe u.a. in einer Anstalt oder einem Heim beizutragen haben, wenn ihnen die Aufbringung der Mittel zu einem Teil zuzumuten ist. Daraus ergibt sich nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Kostenbeitragsverpflichtung, die mittels Leistungsbescheides durchgesetzt werden kann (BVerwG, Urt. v. 25.11.1982 -- BVerwG 5 C 13.82 --, FEVS 32, 309, 310; Urt. v. 20.1.1977 -- BVerwG V C 18.76 --, BVerwGE 52, 16, 18; Urt. v. 23.6.1971 -- BVerwG V C 12.71 --, BVerwGE 38, 205, 206 f.), eine Grundlage für einen gewissermaßen zwischengeschalteten feststellenden belastenden Verwaltungsakt mit Dauerwirkung zur Vorbereitung auf den Leistungsbescheid stellt diese Vorschrift jedoch auch nach Auslegung nicht dar. Ein Bedürfnis für einen solchen Bescheid besteht auch nicht, weil die Heranziehung und die Art und Weise der Berechnung des Kostenbeitrages nach § 43 Abs. 1 Satz 2 BSHG ohne weiteres durch einen das Heranziehungsverfahren ordnungsgemäß abschließenden Leistungsbescheid erfolgen kann. Demgegenüber erweist sich das Argument des Beklagten, Ziel dieser Handhabung sei es, die Betroffenen vor überraschenden Heranziehungen zu bewahren, als nicht tragfähig; denn dieser Schutz wird durch die gesetzlich vorgeschriebene vorherige Anhörung nach § 24 Abs. 1 SGB X gewährleistet. Die Anhörung kann zwar nach Maßgabe des § 41 SGB X nachgeholt werden, die Beachtung der vorgeschriebenen Anhörung entspricht aber dem im Verwaltungsverfahren geltenden Grundsatz der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit eher als die vom Beklagten gewählte Handhabung, bei der die vorgeschaltete Anhörung zunächst regelmäßig entfällt und ersetzt werden soll durch einen der Bestandskraft fähigen feststellenden Verwaltungsakt. Auf diese rechtlichen Gesichtspunkte sind die Beteiligten bereits durch die gerichtlichen Verfügungen vom 11. Juli und 29. August 2000 hingewiesen worden. Das Schreiben des Beklagten vom 19. August 1997 (ohne die aber erfolgte Rechtsbehelfsbelehrung) wäre als Anhörungsschreiben nicht zu beanstanden, als feststellender Verwaltungsakt ist es jedoch mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig.
Zur Vermeidung weiterer verwaltungsgerichtlicher Verfahren ist ergänzend auszuführen, dass der Senat in der Sache die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es handele sich bei der Arbeitsprämie der Klägerin um eine Zuwendung der Freien Wohlfahrtspflege i.S. des § 78 Abs. 1 BSHG, schon deshalb nicht teilt, weil die Zuwendung nicht unabhängig von staatlichen Leistungen durch den Einrichtungsträger gewährt wird (vgl. Brühl, in: LPK BSHG, 5. Aufl. 1998, § 78 Rn. 5), vielmehr fließt nach dem Ergebnis dieses Verfahrens die von dem "S." an die Klägerin für ihre Mitarbeit in der Küche gezahlte Arbeitsprämie in die Pflegesatzvereinbarung mit dem Sozialhilfeträger ein und wird aus Sozialhilfemitteln finanziert. Insoweit wird auf den Zulassungsbeschluss vom 24. Oktober 2000 -- 12 L 2072/00 -- Bezug genommen. Dass der Klägerin im Rahmen der Heranziehung zu einem Kostenbeitrag nach den §§ 43 Abs. 1 Satz 2, 85 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 BSHG der (für sie günstige) Freibetrag nach § 85 Abs. 2 BSHG gewährt wird, ist gleichfalls nicht zu beanstanden. Der Zweck der Arbeitstherapie mit der Arbeitsprämie als Motivationshilfe ist noch nicht dadurch gefährdet, dass ein Teilbetrag als Kostenbeitrag gefordert wird, und zwar in entsprechender Höhe wie er auch bei sonstiger entgeltlicher Beschäftigung unter Gewährung eines Freibetrages nach § 85 Abs. 2 BSHG geltend gemacht wird, zumal der Klägerin zusätzlich der (erhöhte) Barbetrag gemäß §§ 27 Abs. 3 Satz 1, 21 Abs. 3 BSHG zu gewähren ist.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2, 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) bestehen nicht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 28 BSHG nur nachrangig gewährt werden können ist zu prüfen, inwieweit ein Teil der von Ihnen erzielten Arbeitsprämie im Sinne des § 85 Abs. 1 Nr. 3 BSHG
§§ 43 Abs. 1 Satz 2, 85 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 BSHG
§§ 27 Abs. 3 Satz 1, 21 Abs. 3 BSHG
§§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2, 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO
§ 76 BSHG
§ 78 BSHG
§ 28 BSHG
§ 41 SGB X
§ 85 Abs. 2 BSHG
§ 21 Abs. 3 Satz 4 BSHG
§ 85 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 BSHG
§ 78 Abs. 1 BSHG
§ 130 a Satz 1, 2. Alternative VwGO
§ 31 Satz 1 SGB X
§ 43 Abs. 1 Satz 2 BSHG
§ 24 Abs. 1 SGB X
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 72, 265
NVwZ 1989, 1082
DÖV 1997, 428
BVerwGE 52, 16, 18
BVerwGE 38, 205, 206
12 L 2072/00
8 C 105.83
18 A 1362/88
25 A 47/94
5 C 13.82
V C 18.76
V C 12.71