Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-19, Aktenzeichen 33 K 7382/09.PVB
ECLI: ECLI:DE:VGK:2010:0219.33K7382.09PVB.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antrag zurückgenommen worden ist. Im Übrigen wird der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Der Antragsteller zu 1. besteht aus 3 Personen. Dessen Vorsitzender, der Antragsteller zu 2., wurde im Februar 2003 in den Personalrat bei der Bundeswehrverwaltungsstelle in den O. gewählt. Nach der im Mai 2004 durchgeführten Neuwahl wurde er erneut in den Personalrat gewählt und gehörte ihm bis zu der gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG erforderlich gewordenen vorzeitigen Neuwahl im Juli 2007 an. Auch dem neu gewählten Personalrat - dem Antragsteller zu 1. - gehörte der Antragsteller zu 2. weiterhin seit Juli 2007 an.
Der Antragsteller zu 2. leistet seit 02. Mai 2001 Dienst in den O. und hätte am 01. Mai 2005 zur Rückversetzung in das Inland angestanden. Im Hinblick auf den sich aus § 47 Abs. 2 BPersVG aufgrund seiner Mitgliedschaft im Personalrat ergebenden Versetzungsschutz wurde die Auslandsverwendung zunächst bis zum 31. Oktober 2008 und erneut bis zum 31. Juli 2010 jeweils unter dem Vorbehalt der derzeit gültigen Regelung, insbesondere der Schutzbestimmung des § 47 Abs. 2 BPersVG verlängert. Nach Inkrafttreten des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG widerrief das Bundesamt für Wehrverwaltung die letzte Verlängerung und setzte das Ende der Auslandsverwendung auf den 30. Juni 2010 fest. Hiergegen erhob der Antragsteller zu 2. nach erfolglosem Widerspruch Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln - 15 K 6689/09 -.
Die Antragsteller bezweifelten, dass der Versetzungsschutz gemäß § 47 Abs. 2 BPersVG für den Antragsteller zu 2. entfallen sein sollte und dessen vor Inkrafttreten des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG liegende Personalratstätigkeit im Ausland auf die Mindestdauer des Versetzungsschutzes angerechnet werden dürfe.
Am 07. November 2009 haben die Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet. Nach Teilrücknahme der ursprünglichen Anträge verfolgt lediglich der Antragsteller zu 1. die Klärung der Rechtsfrage weiter, ob der Antragsteller zu 2. bezüglich der angekündigten Versetzung nach § 47 Abs. 2 BPersVG Versetzungsschutz genieße. Zur Begründung seiner Rechtsauffassung trägt er im Wesentlichen vor: Der Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG werde für den Antragsteller zu 2. durch § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht ausgeschlossen, weil dieser bisher noch keine regelmäßige Amtszeit von durchgängig vier Jahren als Mitglied eines Personalrats bei einer Auslandsdienststelle absolviert habe. Im Übrigen dürfe sich § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht auf die laufende Amtszeit der amtierenden Personalratsmitglieder auswirken, weil andernfalls rückwirkend in die Rechtstellung des gewählten Personalrats eingegriffen werde. Außerdem werde der Wille der Wählerschaft missachtet. Würde der Antragsteller zu 2. durch Rückversetzung aus dem Antragsteller zu 1. ausscheiden, verlören auch die übrigen Personalratsmitglieder ihr Amt. Da Ersatzmitglieder nicht vorhanden seien und die Mitgliederzahl dann um mehr als ein Viertel unterschritten werde, werde gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG eine Neuwahl erforderlich werden. Die Antragsteller genössen Vertrauensschutz in die bei der Wahl im Juli 2007 erhaltene Rechtstellung. Schutzwürdig sei auch das Vertrauen ihrer Wählerschaft auf den Fortbestand des Antragstellers zu 1..
Der Antragsteller zu 1. beantragt,
festzustellen, dass der Antragsteller zu 2. bezüglich der zum 1. Juli 2010 vorgesehenen Rückversetzung Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG genießt.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Aus Sinn und Zweck der Neuregelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG folge, dass der betroffene Personenkreis Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG nur für die Dauer einer regelmäßigen Amtszeit von vier Jahren im Sinne einer Gesamtzeit genieße, so dass auch Amtszeiten aus vorangegangenen Amtsperioden anzurechnen seien. Werde nicht auf die Gesamtamtszeit abgestellt, könnten Personalratsmitglieder durch Rücktritte den Ablauf einer regelmäßigen Amtszeit verhindern und damit zugleich der mit § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG verfolgten gesetzgeberischen Zielsetzung, die Planbarkeit der Auslandsverwendung sicherzustellen, entgegenwirken. Angesichts der fehlenden Übergangsregelung erstrecke sich die Neuregelung auch auf die Mitglieder von vor Inkrafttreten der Neuregelung gewählten Personalräten. Eine unzulässige Rückwirkung liege nicht vor, weil es sich um einen Fall der sogenannten unechten Rückwirkung handele, die grundsätzlich zulässig sei. Sowohl die gewählten Personalratsmitglieder als auch die Wählerschaft hätten bereits vor der Wahl mit einer baldigen Neuregelung des Versetzungsschutzes rechnen müssen. Spätestens mit dem im Juni 2007 veröffentlichten zweiten Entwurf eines Dienstrechtsneuordnungsgesetzes sei die beabsichtigte Einschränkung des Versetzungsschutzes allgemein bekannt gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist einzustellen, soweit der Antrag zurückgenommen worden ist.
Im Übrigen ist der Antrag nicht begründet. Die Fachkammer kann die begehrte Feststellung nicht treffen.
Gemäß Art. 7 Nr. 6 a i.V.m. Art. 17 Abs. 11 Satz 1 des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 05. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) wurde durch die Neufassung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG ohne Übergangsregelung mit Wirkung vom 12. Februar 2009 folgende gesetzliche Regelung getroffen: "§ 47 Abs. 2 gilt für Mitglieder von Personalräten im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung im Ausland nur für die Dauer einer regelmäßigen Amtszeit in dem durch § 26 festgelegten Umfang". Diese Voraussetzungen liegen hier vor mit der Folge, dass der Antragsteller zu 2. hinsichtlich seiner zum 01. Juli 2010 angekündigten Versetzung ins Inland keinen Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG genießt. Er weist nämlich zum beabsichtigten Versetzungszeitpunkt neben seiner dann 3-jährigen Mitgliedschaft im Antragsteller eine weitere durchgehende Amtszeit von 4 1/4 Jahren in den Amtsvorgängern des Antragstellers zu 1. auf und überschreitet damit angesichts einer zusammenhängenden Mitgliedschaft in Personalräten bei der Bundeswehrverwaltungsstelle in den O. von 7 1/4 Jahren die für die Anwendung des § 47 Abs. 2 BPersVG gezogene Grenze von einer regelmäßigen Amtszeit von vier Jahren.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers zu 1. erfasst die Wirkung der Neuregelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht lediglich die zukünftig zu wählenden Personalräte, sondern erstreckt sich auch auf die amtierenden Mitglieder von Personalvertretungen im Ausland. Der Wortlaut der Vorschrift gebietet die vom Antragsteller zu 1. für zutreffend erachtete eingeschränkte Anwendbarkeit nicht. Soweit der Versetzungsschutz des § 47 Abs. 2 BPersVG auf die Dauer einer regelmäßigen Amtszeit in dem durch § 26 festgelegten Umfang begrenzt wird, schließen die abstrakte Beschreibung der Amtsdauer und das gleichzeitige Fehlen einer Übergangsregelung es aus, die Wirkung dieser Neuregelung bei den amtierenden Personalratsmitgliedern erst auf etwaige künftige Amtszeiten zu erstrecken. Dieses Ergebnis wird bestätigt durch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. In der amtlichen Begründung des Regierungsentwurfs vom 12. November 2007 heißt es zu Art. 7 Nr. 6 Buchstabe a [§ 91 Abs. 1 Nr. 4 -neu-](Drucksache 16/7076, S. 171), der unverändert Gesetzeskraft erlangt hat:
"Mitglieder von Personalvertretungen werden durch § 47 Abs. 2 BPersVG generell in doppelter Weise vor Versetzungen oder Abordnungen geschützt. Nach Satz 1 dieser Vorschrift sind Versetzungen oder Abordnungen nur zulässig, wenn sie auch unter der Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat unvermeidbar sind; sodann sind sie nach Satz 3 gegen den Willen der oder des Betroffenen nur mit der Zustimmung des Personalrates möglich.
Regelmäßig soll die Dauer der Verwendung in einer Auslandsdienststelle eine vorher festgelegte Grenze nicht überschreiten. Die Verwendungsdauer beträgt nach der derzeitigen Verwaltungspraxis im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung einschließlich der Streitkräfte in der Regel drei bis sechs Jahre. Zudem sind die frühzeitige Auswahl, Information und Vorbereitung einer Nachfolgerin oder eines Nachfolgers für die Verwendung in einer Auslandsdienststelle mit Angabe eines konkreten Termins schon aus Kostengründen geboten. Derartigen Planungen fehlt die tragfähige Grundlage, solange eine eindeutige Erklärung der Vorgängerin oder des Vorgängers als Personalratsmitglied und ihres oder seines Gremiums nicht vorliegen. Hinzu kommt, dass bei einer erneuten Kandidatur des Personalratsmitgliedes und erneuter Mitgliedschaft im Gremium Planungen und gegebenenfalls bereits eingeleitete Maßnahmen für die beabsichtigte Anschlussverwendung im In- oder Ausland hinfällig werden.
Im Geschäftsbereich des Auswärtigen Amts entstehen diese Probleme in den Auslandsvertretungen nicht, weil die Sondervorschrift des § 91 Abs. 1 Nr. 3 Satz 4 BPersVG die Geltung des § 47 Abs. 2 BPersVG für diese ausschließt.
Die Rechtslage bedarf für den Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung einer Regelung, die das dienstliche Interesse an planbaren Verwendungszeiten und zeitgerechten Nachbesetzungen bei Verwendungen in einer Auslandsdienststelle und das allgemeine Interesse an der Erhaltung der Funktionsfähigkeit von Personalvertretungen sowie einer diskriminierungsfreien Tätigkeit seiner Mitarbeiter zu einem tragfähigen Ausgleich bringt. Die Beschränkung des Versetzungsschutzes auf eine regelmäßige Amtszeit trägt dieser Zielsetzung Rechnung. Dies konkretisiert das Gebot, Personalratsmitglieder wegen ihres Ehrenamtes weder zu benachteiligen noch zu begünstigen. Mit Ablauf des begrenzten Schutzes können Versetzungen aus dienstlichen Gründen auch ohne Zustimmung des betroffenen Mitgliedes erfolgen. § 8 bleibt unberührt. ..."
Hieraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber einen Ausgleich hat schaffen wollen zwischen dem dienstlichen Interesse an der - mit komplexen Auswirkungen auf den gesamten Dienstbetrieb verbundenen - Verwendungen der Bediensteten in Auslandsdienststellen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung und dem allgemeinen Interesse an der Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen und einer diskriminierungsfreien Tätigkeit seiner Mitglieder. Dabei hat er sich trotz des an sich vorrangigen Interesses an der uneingeschränkten Erfüllung der Aufgaben, die sich für die Bundeswehr aus ihrem Sicherheitsauftrag ergeben, nicht an der für den auswärtigen Dienst geltenden Sonderregelung des § 91 Nr. 3 BPersVG orientiert, sondern hat zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen an Auslandsdienststellen ihren Mitgliedern eine regelmäßige Amtsdauer von insgesamt vier Jahren ermöglichen wollen. Dabei kann sich eine solche Amtsdauer - wie im Falle des Antragstellers zu 2. -aus einer zeitlich zusammenhängenden Mitgliedschaft in zwei oder mehr Personalräten ergeben, wenn diesen Personalräten - etwa in Fällen des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG - verwehrt war, eine reguläre Amtszeit zu absolvieren. Andernfalls könnte die mit der Sonderregelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG verfolgte Zielsetzung, die Planbarkeit von Auslandsverwendungen sicherzustellen, durch Herbeiführung vorzeitiger Neuwahlen verhindert werden. Indem der Gesetzgeber vom Erlass einer Übergangsregelung abgesehen hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass dieser Interessenausgleich sofort und nicht erst nach Ablauf der derzeitigen Amtsperiode der amtierenden Personalvertretungen bei Auslandsdienststellen wirksam werden sollte. Auch der Hinweis auf § 8 BPersVG, der ein Verbot der Benachteiligung und der Begünstigung der Mitglieder von Personalvertretungen beinhaltet, bestätigt diese Zielsetzung. Überlange Auslandsverwendungen von Personalratsmitgliedern, die allein durch Inanspruchnahme des Versetzungsschutzes nach § 47 Abs. 2 BPersVG ermöglicht worden sind, führen faktisch zu einer Begünstigung dieser Personalratsmitglieder, weil damit gleichzeitig anderen interessierten und geeigneten Beschäftigten die Möglichkeit einer aus vielfachen Gründen begehrten Auslandsverwendung genommen wird. Diese Begünstigung war in der Vergangenheit wiederholt Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten, die vor der Fachkammer geführt worden waren. Der Dienstherr war zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Betriebsfriedens gehalten, insoweit für Abhilfe zu sorgen.
Die Regelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG ist auch mit dem Rückwirkungsverbot vereinbar. Ein Fall einer echten Rückwirkung, die verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig ist, liegt nicht vor, weil durch das Gesetz nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird. Vielmehr liegt nur eine sogenannte unechte Rückwirkung vor, die verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig ist. Bei der unechten Rückwirkung wirkt die Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein und entwertet damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich (vgl. zur Rückwirkung BVerfG, z.B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 und 48/92, BVerfGE 95, 64, 86 jeweils m.w.N.). Um einen solchen Fall handelt es sich hier. Die Einschränkung des Vertrauensschutzes für den betroffenen Personenkreis wirkt lediglich für die Zukunft. Indem jedoch an in der Vergangenheit liegende Sachverhalte angeknüpft wird (frühere Amtszeiten bei einer Personalvertretung einer Auslandsdienststelle bei der Ermittlung der regelmäßigen Amtszeit von insgesamt vier Jahren), wird die Amtsdauer der betroffenen derzeitigen Amtsinhaber beschränkt und damit zugleich das Ergebnis der letzten Wahl für den Rest der Amtszeit entwertet. Die Beeinträchtigungen für die Rechtstellung der betroffenen Personalratsmitglieder, die amtierenden Personalvertretungen und die wegen der befristeten Auslandsverwendung ohnehin stark fluktuierende jeweilige Wählerschaft rechtfertigen es jedoch nicht, die unechte Rückwirkung ausnahmsweise als verfassungswidrig zu qualifizieren. Der Gesetzgeber hat die gegenläufigen Interessen abgewogen und die Regelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG als deren Ausgleich gewertet. Dass er etwa durch eine Übergangsregelung den Belangen der betroffenen Personalvertretungen und deren Wählerschaft zwingend größeres Gewicht hätte beimessen müssen, vermag die Fachkammer nicht zu erkennen. Die Bemühungen des Bundesministers der Verteidigung, eine Einschränkung des Versetzungsschutzes von Mitgliedern der Personalvertretung bei Auslandsdienststellen in seinem Geschäftsbereich zu erwirken, waren allgemein seit langem bekannt. Beispielhaft hat der Beteiligte das Schnellinfo 8/2007 des VBB vorgelegt, in dem auf die bevorstehende gesetzliche Neuregelung hingewiesen wurde. Ferner wurden die von der Neuregelung alsbald betroffenen Personalratsmitglieder - wie hier der Antragsteller zu 2. - individuell auf die bevorstehende Gesetzesänderung hingewiesen, indem ihre Auslandsverwendungen jeweils nur mit dem Vorbehalt verlängert wurden, dass die Gesetzeslage - gemeint war der Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG - unverändert bliebe. Dass der Gesetzgeber den Schutz des Vertrauens der Betroffenen auf den unveränderten Fortbestand des § 47 Abs. 2 BPersVG bei Auslandsverwendungen im Ergebnis nachrangig gegenüber der für notwendig erklärten Einschränkung des Versetzungsschutzes für den betroffenen Personenkreis bewertet hat, ist auch unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht zu beanstanden. Immerhin ist den betroffenen Personalratsmitgliedern bei Vollzug der Neuregelung ermöglicht worden, die Hälfte - vorliegend sogar deutlich mehr als die Hälfte - der derzeitigen Amtszeit zu absolvieren. Mit der Rückversetzung eines Personalratsmitglieds, das - wie hier der Antragstellers zu 2. - gemäß § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG keinen Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG genießt, bezweckt der Dienstherr keine unzulässige Einflussnahme auf die Besetzung des Personalrats, sondern befolgt lediglich die durch Erlasse verbindlich festgelegten Grundsätze für die Dauer der Auslandsverwendung seiner Bediensteten. Dass bei kleinen Personalräten - wie hier im Falle des Antragstellers zu 1. - das vorzeitige Ausscheiden eines Personalratsmitglieds gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG zur Neuwahl führt, ist als zwangsläufige gesetzliche Folge hinzunehmen.
Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 BPersVG
§ 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG
§ 47 Abs. 2 BPersVG
§ 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG
§ 91 Abs. 1 Nr. 3 Satz 4 BPersVG
§ 91 Nr. 3 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 101, 239, 263
BVerfGE 95, 64, 86
15 K 6689/09
1 BvF 1/94
1 BvL 44/92