Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-27, Aktenzeichen 1 K 2023/16
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2018:0227.1K2023.16.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Höhe des Landeszuschusses für die Jahre 2011-2013 für die Private Handelsschule N. in S1. , einer genehmigten Ersatzschule in S1. .
Schulträgerin der Schule war zunächst Frau H. N. , bevor ein vom Beklagten genehmigter Schulträgerwechsel auf die Private Handelsschule N. GmbH & Co. KG mit Wirkung ab dem 1. Januar 2014 eintrat. Zum 1. Februar 2018 erfolgte sodann eine (genehmigte) Neugründung der Schule, welche nunmehr von der Private Handelsschule N. gGmbH geführt wird.
In den in Rede stehenden Jahren sah der Vertrag zur Anmeldung bei der Ersatzschule unter Ziffer 4. der „Bedingungen“ u.a. vor: „Die Kosten für Leistungen der Schule betragen monatlich 120,- Euro [ab Juli 2011 130,- Euro bzw. 140,- Euro ab Februar 2014] und sind 12mal/24mal/36mal innerhalb der ein/zwei/drei Jahre zu leisten“. Ebenso enthielten die Einladungen zum 1. Schultag den Passus, dass „die beiliegende Einzugsermächtigung für die monatlichen Schulkosten in den nächsten Tagen ausgefüllt zurück zu schicken“ sei.
In den beim Beklagten mit dem jeweiligen Zuschussantrag vorgelegten Jahresrechnungen gab die Klägerin die hierdurch vereinnahmten Geldsummen weder als Schulgeldzahlungen noch als sonstige Zuwendungen an.
Mit den drei verfahrensgegenständlichen Bescheiden vom 29. April 2016 setzte der Beklagte den für das Jahr 2011 zu leistenden Landeszuschuss endgültig auf 1.838.836,02 Euro fest und forderte in Anbetracht der zuvor erfolgten Abschlagszahlungen einen Überschuss von 561.258,23 Euro zurück; den Landeszuschuss für das Jahr 2012 setzte der Beklagte auf 1.921.523,94 Euro fest und forderte einen Betrag von 546.397,71 Euro zurück; den Landeszuschuss für das Jahr 2013 setzte der Beklagte auf 1.963.876,24 Euro fest und forderte einen Betrag von 440.923,76 Euro zurück. Der Gesamtbetrag der Rückforderung von 1.548. 579,70 Euro ergebe sich aus den jeweils gezahlten (höheren) Abschlagszahlungen. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen an: Bei der Berechnung der Höhe des Landeszuschusses sei jeweils in Abzug gebracht worden, dass die Klägerin durch die Erhebung von Schulgeld Einnahmen erzielt habe. Diese Einnahmen habe die Klägerin weder im Haushaltsplan noch in den vorgelegten Jahresrechnungen angegeben. Da die Schulgeldzahlungen auch dem Zweck dienten, die Aufbringung der Eigenleistung sicherzustellen, seien die Einnahmen vorrangig gegen die aufzubringende Eigenleistung gerechnet und erst die diesen Betrag übersteigenden Zuwendungen als Einnahmen verbucht worden. Eine komplette Rückforderung aller gewährten Abschläge stehe im Widerspruch zur Regelung des § 1 Abs. 3 FeSchVO, § 106 Abs. 1 SchulG NRW, wonach die Kürzung des überschießenden Betrages zu erfolgen habe.
Mit Bescheid vom 21. Februar 2018 änderte der Beklagte die Bescheide vom 29. April 2016 dahingehend ab, dass der Landeszuschuss für das Jahr 2011 auf 1.859.929,09 Euro, für das Jahr 2012 auf 1.942.914,65 Euro und für das Jahr 2013 auf 1.956.929,99 Euro festgesetzt wird. Daraus ergibt sich unter Abzug der Abschlagszahlungen ein Rückzahlungsbetrag von insgesamt 1.513.042,17 Euro (540.165,16 Euro im Jahr 2011, 525.007,00 Euro im Jahr 2012 und 447.870,01 Euro im Jahr 2013). Zur Begründung führte der Beklagte an, dass die nachgemeldeten Ausgaben der Umlagen U1 und U2 für die Jahre 2011 und 2012 berücksichtigt worden seien. Die Anrechnungsbeträge aus den Pauschalresten der Vorjahre seien – wie von der Schulträgerin gewünscht – anders verbucht worden. Da sich hierbei die Zuschüsse des Titels 28210 entsprechend reduzierten, sei der Einnahmeanteil im Titel 11101 in gleicher Weise erhöht; für die in Rede stehenden Jahre ergebe sich daher keine Auswirkung auf den Landeszuschuss. Zugleich seien die korrigierten Versorgungsbezüge von Herrn H1. O. für die Jahre 2012 und 2013 entsprechend der Prüfberechnung des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen ebenso wie die Kosten für den nicht refinanzierungsfähigen Abiball zu Lasten der Klägerin berücksichtigt worden; weiterhin seien nunmehr bei der Berechnung der Sachkostengrundpauschale die Schülerzahlen je nach den Bildungsgängen Berufsfachschule bzw. Gymnasiale Oberstufe eingestellt worden.
Die Klägerin hat am 27. Mai 2016 im Hinblick auf die Bescheide vom 29. April 2016 Klage erhoben.
Sie ist der Auffassung, sie habe einen Anspruch auf den geltend gemachten erhöhten Landeszuschuss aus Art. 8 Abs. 4 Satz 3 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (LV NRW) i. V. m. §§ 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (SchulG NRW). Die auf der Grundlage des § 106 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW, § 1 Abs. 3 der Verordnung über die Finanzierung von Ersatzschulen (FESchVO) vorgenommene Minderung des Landeszuschusses sei rechtswidrig. Bei den von den Eltern ihrer Schüler gezahlten Beträgen handele es sich nicht um Schulgeld. Die monatlichen Entgelte seien zur Deckung der Kosten der Silentien, der Schulträgereigenleistung und für den nicht refinanzierungsfähigen sonstigen Aufwand des Schulträgers verwendet worden. Zumindest sei ein (konkludenter) Erlassvertrag mit den Eltern geschlossen worden, denn es habe regelmäßig Schüler gegeben, bei denen aus sozialen Gründen die Zahlung keines oder eines geringeren Betrages akzeptiert worden sei. Es handele sich hinsichtlich der überwiegenden Anzahl der Schüler am Berufskolleg auch deswegen nicht um Schulgeld, weil das Sonderungsverbot und die Einstufung als Schulgeld an eine bei diesen Schülern nicht (mehr) bestehende Schulpflicht anknüpften. Ein Abzug der (Schulgeld-) Einnahmen sei auch verfassungswidrig, weil das Schulgeld oftmals die einzige Möglichkeit darstelle, die Finanzierungslücke zwischen Realkosten eines Schulträgers, wozu auf das Gutachten von F. u.a., Schülerkosten in NRW. Eine Untersuchung über allgemeinbildende öffentliche Schulen im Jahr 2002, 2004, T. -Transferzentrum Wirtschafts- und Sozialmanagement (im Folgenden: T. -Gutachten) verwiesen werde, und der staatlichen Finanzhilfe zu schließen. Zudem ergebe sich ein Anspruch auf die ungekürzte staatliche Refinanzierung der Ersatzschule aus dem Grundsatz der Verwirkung bzw. Treu und Glauben. Die Bezirksregierung Münster habe es über die Jahre unterlassen, die Einnahmenseite näher zu prüfen; es sei aber Aufgabe der Behörde gewesen, ggf. nachzufragen, welche Einnahmen der Schulträger generiere. Der Schulträger habe im Rahmen des Trägerwechsels im Jahr 1989 angegeben, dass mangels eigener Mittel Einnahmen durch Silentien/Hausaufgabenbetreuung zur Aufbringung der Eigenleistung dienten. Dass diese Kenntnis etwaig in späteren Jahren bei der Bezirksregierung Münster nicht mehr vorhanden gewesen sei, sei zumindest grob fahrlässig und stelle ein Organisationsverschulden der Behörde dar. Es werde weiter auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. November 2014 – 19 A 806/14 – verwiesen, wonach die Behörde auf eine Ergänzung der Angaben nach § 31 VwVfG NRW durch den Schulträger hinwirken müsse. Hilfsweise bestehe – zumindest im Jahr 2013 – ein Anspruch auf einen höheren Landeszuschuss aus im Vorjahr nicht verbrauchten Pauschalresten (sog. Swing) sowie für die Jahre 2011 und 2012 im Hinblick auf die Beiträge zu den Umlagen U1 und U2.
Nachdem die Klägerin den Änderungsbescheid vom 21. Februar 2018 in das Verfahren einbezogen und die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der geforderten Rückzahlung aufgrund des Änderungsbescheides vom 21. Februar 2018 in Höhe von 42.390,73 Euro für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Bescheide vom 29. April 2016 in der Fassung des Bescheides vom 21. Februar 2018 zu verpflichten, ihr einen Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2011 in Höhe von 2.444.530,05 Euro, für das Haushaltsjahr 2012 in Höhe von 2.528.647,18 Euro und für das Haushaltsjahr 2013 in Höhe von 2.492.943,40 Euro zu gewähren sowie die entsprechend festgesetzten Rückforderungen der Abschlagszahlungen aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er beruft sich auf seine in Rede stehenden Bescheide und führt ergänzend an, die in der Jahresrechnung nicht vermerkten Schulgeldeinnahmen stünden einem Anspruch auf einen höheren Landeszuschuss entgegen. Um Schuldgeld handele es sich, weil für einen objektiven Empfänger auf der Grundlage des Beschulungsvertrages eine Konnexität zwischen Schulbesuch und Entgeltzahlung bestehe; der monatlich geforderte Betrag sei dabei deutlich höher als die Kosten für die Silentien. Der nunmehr geltend gemachte Abschluss konkludenter Erlassverträge mit den Eltern entbehre jeder Grundlage. Eine Verwirkung des Anspruchs scheide aus, weil ein durch Täuschung erzielter Vermögensvorteil nicht dazu führen könne, dass ein Vertrauenstatbestand erzeugt werde. Es erscheine unbillig und praxisfern, auf den Kenntnisstand bei der Genehmigung des Schulträgerwechsels vor ca. 20 Jahren abzustellen; selbst dann sei im Übrigen allein von einer Kenntnis hinsichtlich der Aufbringung der Eigenleistungen durch die Zahlungen der Schuleltern auszugehen. Auch eine grob fahrlässige Unkenntnis sei zu verneinen, weil bei der Bearbeitung der Jahresrechnungen ein Rückgriff auf frühere Jahre weder vorgesehen sei noch praktiziert werde. Das vorgelegte Gutachten zur Schülerkostenrechnung, auf das sich zur Verfassungswidrigkeit der Ersatzschulfinanzierung berufen werde, sei auf Nordrhein-Westfalen nicht übertragbar.
Das Gericht hat die in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträge der Klägerin,
1. Beweis zu erheben, ob der Sachbearbeiter der Bezirksregierung Münster, U. C. , in der Zeit von 2006 bis 2011, als er die Private Handelsschule N. betreute, die Angaben der Schulträgerin zu den Einnahmen der Schule überprüft hat, ferner, ob ihm bekannt war, dass es in dieser Zeit keinen Förderverein der Schule gab,
durch Zeugnis des Herrn U. C. , zu laden über die Bezirksregierung Münster.
2. Beweis zu erheben, ob die Sachbearbeiter der Bezirksregierung Münster, Herr C1. und Herr O1. (Haushaltsprüfer), in der Zeit vor 2006 die Einnahmenseite der Privaten Handelsschule N. überprüft haben. Ihnen wurde im Rahmen einer Vor-Ort-Prüfung der Jahresrechnung durch die Schulsekretärin Q. C2. ein Bankordner zur Einsicht und zur Prüfung vorgelegt. In diesem waren Bankauszüge mit Lastschriftprotokollen enthalten. Auf den Zahlungsbelegen war als Verwendungszweck „Schulkosten" vermerkt. Hierbei handelte es sich um die Zahlungen der Eltern der Schule in diesem Zeitraum.
Zeugnis durch: Gerhard C1. und Herr O1. , zu laden über die Bezirksregierung Münster; ferner Q. C2. , ladungsfähige Anschrift: I. 00, 00000 S. ,
abgelehnt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Akte des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes 1 L 435/14, des beigezogenen Verwaltungsvorganges (3 Hefte) sowie der Strafakten 7 KLs-45 Js 317/14-18/14 (3 Bände) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
I. Im Übrigen ist die Klage hinsichtlich des geltend gemachten Anspruchs auf einen (höheren) Zuschuss zur Refinanzierung der Ersatzschule als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO statthaft,
vgl. zur statthaften Klageart allgemein OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2012 - 19 A 733/11 -, juris, Rn. 23,
und auch sonst zulässig, aber unbegründet.
Die Ablehnung eines weitergehenden Landeszuschusses durch die drei Bescheide des Beklagten vom 29. April 2016, jeweils in der Fassung des Änderungsbescheides vom 21. Februar 2018, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass ihr insgesamt ein höherer Zuschuss von 1.706.346,90 Euro für die Haushaltsjahre 2011-2013 gewährt wird (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Dabei kann offenbleiben, ob die Klägerin als Schulträgerin weiterhin anspruchsberechtigt ist, nachdem sie seit dem 1. Februar 2018 nicht mehr Schulträgerin der Ersatzschule ist, sondern zwischenzeitlich eine von der Bezirksregierung Münster genehmigte Schulneugründung erfolgte, deren Schulträgerschaft nunmehr die Private Handelsschule N. gGmbH innehat. Denn die Klägerin hat unabhängig davon selbst bei – unterstellter – Anspruchsinhaberschaft keinen Anspruch auf einen über den festgesetzten Betrag hinausgehenden staatlichen Zuschuss.
1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf einen höheren Landeszuschuss aus §§ 105 Abs. 1 Satz 1, 106 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SchulG NRW. Der Beklagte hat unter Berücksichtigung des Änderungsbescheids vom 21. Februar 2018 den Landeszuschuss nicht zu niedrig festgesetzt.
a) Die vereinnahmten Zahlungen, deren Höhe die Klägerin nicht in Abrede stellt, sind zu Recht als Schulgeld in Abzug gebracht worden. Nach §§ 105 Abs. 1 Satz 1, 106 Abs. 1 Satz 2 und 3 SchulG NRW richten sich die erforderlichen Zuschüsse mit Ausnahme der Kostenpauschalen nach dem Haushaltsfehlbetrag, d.h. dem Betrag, um den bei Rechnungsabschluss die fortdauernden Ausgaben höher als die Einnahmen der Schule sind. Die Finanzhilfe ist also um den überschießenden Betrag zu kürzen, wenn die Finanzhilfe des Landes, die anzurechnenden Zuschüsse Dritter sowie die sonstigen Einnahmen der Ersatzschule (Gesamteinnahmen) die zur Aufrechterhaltung des Unterrichtsbetriebs dieser Ersatzschule notwendigen fortdauernden Ausgaben übersteigen. Nach diesem sog. Defizitdeckungsprinzip sind hier die Einnahmen der Klägerin in Abzug zu bringen (vgl. auch § 1 Abs. 3 FeSchVO). Die Klägerin hat in den für die jeweiligen Jahre vorgelegten Jahresrechnungen bzw. Verwendungsnachweisen (vgl. §§ 112 Abs. 5, 113 SchulG NRW, 10 Abs. 1 FESchVO) jeweils (Gesamt-)Einnahmen in Höhe von 0,- Euro mitgeteilt. Tatsächlich sind die vereinnahmten Zahlungen aber als Schulgeldzahlungen und damit als Einnahmen einzustufen, die den Zuschussbetrag – zumindest im in Rede stehenden Umfang, soweit der Betrag über die zur Aufbringung der Eigenleistung angerechneten Mittel hinausgeht – kürzen.
aa) Ein Schulgeld liegt vor, wenn die Zahlungen pflichtweise abverlangt werden und ein zwangsläufiger Konnex zwischen Schulbesuch und Geldleistung besteht, sei es durch Verpflichtung im Beschulungsvertrag, einer automatischen Mitgliedschaft in einem Förderverein oder einer vergleichbaren Einrichtung mit Beitragspflicht (vgl. so auch Nr. 3 des Runderlasses „Schulaufsicht über Ersatzschulen“ unter „3 Sonderungsverbot“).
Dies ist hier angesichts der abgeschlossenen Schulverträge, auf die die Zahlungen geleistet wurden, der Fall. Die Schulgeldpflicht wurde in den jeweiligen Verträgen vereinbart. Die schriftlichen Verträge sahen verpflichtend vor, dass ein Betrag für die Leistungen der Schule in Höhe von monatlich 120,- (ab Juli 2011 130,-) Euro zu leisten ist; ebenso ist nach den Einladungen zum 1. Schultag eine beiliegende Einzugsermächtigung für die monatlichen Schulkosten zu erteilen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass mündlich in den Anmeldegesprächen hiervon Abweichendes vereinbart wurde. So hat die Geschäftsführerin der N. VerwaltungsGmbH in den in Rede stehenden Jahren (und vormalige Schulträgerin), Frau H. N. , selbst in anderem Zusammenhang angegeben, dass die Eltern und Schüler vor Abschluss des Vertrages darüber aufgeklärt wurden, dass die Schule diese Leistungen des Silentiums als Sonderleistungen erbringe und die Kosten für diese Sonderleistungen über eine monatliche Zahlung an die Schule gedeckt würden (siehe die eidesstattliche Erklärung von Frau H. N. , vom 16. Juni 2014, Blatt 37 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 1 L 435/14). Der Schulleiter führt sogar an, er habe am Ende eines jeden Beratungsgesprächs darauf hingewiesen, dass die Schule den Bereich des Silentiums selbst finanziell aufbringen müsse und deshalb für diese Zusatzleistungen „Schulkosten“ erhebe (siehe die eidesstattliche Erklärung von Herrn K. B. vom 17. Juni 2014, Blatt 46 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 1 L 435/14). In Anbetracht dieser Schilderungen des Anmeldegesprächs musste bei den Eltern bzw. den Schulbewerbern zwangsläufig der Eindruck verbleiben, die Zahlungen seien für den Schulbesuch verpflichtend und gerade nicht freiwillig zu erbringen (siehe auch exemplarisch die schriftliche Zeugenaussage vom 16. April 2014 von Kriminalhauptkommissar von C3. , Blatt 200 der Strafakte, zum Anmeldegespräch mit Frau H. N. ). Die vereinbarten Zahlungen wurden in der Folge auch tatsächlich in der in Rede stehende Summe geleistet.
bb) Hinsichtlich des von der Klägerin geltend gemachten konkludenten Erlassvertrages nach § 397 BGB bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein Erlass nachträglich vereinbart wurde; der Vortrag der Klägerin erschöpft sich insoweit in der bloßen Behauptung. Auf jeden Fall ist ein etwaiger Wille dahingehend, dass die Zahlungen nicht verpflichtend seien, gegenüber den durch den Schulvertrag Verpflichteten nicht hinreichend zum Ausdruck gebracht worden. Da es im Recht der Schuldverhältnisse keinen einseitigen Verzicht auf einen Anspruch gibt, setzt das Erlöschen eines Anspruchs das Zustandekommen eines (konkludenten) Erlassvertrages im Sinne des § 397 Abs. 1 BGB voraus.
Vgl. BGH, Urteil vom 4. Dezember 1986 - III ZR 51/85 -, NJW 1987, 3203; Urteil vom 8. Mai 2015 - V ZR 56/14 -, NJW 2015, 2872 = juris, Rn. 10.
Hierzu muss zunächst festgestellt werden können, dass aus der objektivierten Sicht des Gläubigers ein Angebot auf Abschluss eines Erlassvertrags abgegeben wurde, welches der Schuldner angenommen hat. Dies ist Auslegungsfrage und hängt vom Einzelfall ab. Bei der Auslegung ist ein strenger Maßstab anzulegen, weil der Gläubiger grundsätzlich keinen Anlass hat, auf eine bestehende Forderung zu verzichten,
vgl. BGH, Urteil vom 3. Juni 2008 - XI ZR 353/07 -, NJW 2008, 2842 = juris, Rn. 20,
und daher ein Rechtsverzicht niemals zu vermuten ist.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. September 2005 - V ZR 197/04 -, BGH-Report 2006, 4, 5; vgl. zum Erlassvertrag bei einem grundsätzlich anfechtbaren Rechtsgeschäft bezogen auf solche Schadensersatzansprüche, die darauf zielen, den Anfechtungsberechtigten wegen des die Anfechtung begründenden Umstandes so zu stellen, wie er stünde, wenn der Vertrag nicht zustande gekommen wäre: BGH, Urteil vom 4. Dezember 2015 - V ZR 142/14 -, juris, Rn. 24 ff.
Solche objektivierten Anhaltspunkte für einen Erlassvertrag liegen hier nicht vor. Die Klägerin hatte mit den Eltern durch Vertrag eine Zahlungspflicht begründet und keine Veranlassung auf diese Forderung zu verzichten, so dass ein Erlass lebensfremd erscheint. Ein – unterstellt – durch die Klägerin beabsichtigter Erlassvertrag ist jedenfalls gegenüber den Eltern der Schüler nicht deutlich genug angeboten und sodann angenommen worden. Dies wird daran deutlich, dass ansonsten nicht erklärlich ist, warum in allen in Rede stehenden Fällen tatsächlich auf den abgeschlossenen Schulvertrag und in nahezu allen Fällen die genaue Höhe der dort vereinbarten Summe gezahlt worden ist.
Zwar mag es zutreffen, dass in einzelnen Fällen Zahlungsverpflichtungen reduziert oder erlassen wurden. Laut Abschlussbericht der Polizei wurden 213 Schulverträge aus den Schuljahren 2009-2013 ausgewertet, wobei allein zwei Verträge auf 70 bzw. 50 Euro monatlich reduziert worden waren; bei ca. 100 Einzugsermächtigungen wurden vier Fälle festgestellt, bei denen der Betrag handschriftlich mit einer Quote von 4 % geändert worden war (Blatt 425 der Strafakte); ebenso wurde bei den Kontounterlagen festgestellt, dass ca. 16 Schülern ein Nachlass zwischen 3-4 % auf die Gesamtkosten gewährt wurde (Blatt 362-374 der Strafakte). Eine solche Nachlassgewährung bzw. Freistellung im Einzelfall, wie sie aus sozialen Gründen bzw. mangels finanzieller Leistungsfähigkeit gewährt sein mag, zeigt gerade im Umkehrschluss, dass von einem (generellen) Erlassvertrag hinsichtlich des Schulgeldes nicht die Rede sein kann. Die pflichtweise Verknüpfung der Zahlungen mit dem Schulbesuch war vielmehr auch in diesen Fällen gegeben und hiervon wurde allein dann dispensiert, wenn besondere Gründe im Einzelfall vorlagen, ohne dass hierauf ein Anspruch bestand bzw. die Voraussetzungen festgelegt waren; zumal es hier um die geleisteten Schulgeldzahlungen geht.
cc) Der Einstufung als Schulgeldeinnahmen steht auch nicht der Einwand der Klägerin entgegen, der überwiegende Anteil ihrer Schüler am Berufskolleg sei nicht schulpflichtig, wobei die Schulpflichtigkeit aber Voraussetzung für die Anwendbarkeit des sog. Sonderungsverbots des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG bzw. der Ersatzschulfreiheit nach Art. 7 Abs. 2 bis 4 GG und damit für die Eigenschaft als Schulgeld sei.
Schon der Ansatz, dass das sog. Sonderungsverbot nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG und die Einstufung als Schulgeld zwingend einhergehen, geht fehl. Art. 7 Abs. 4 GG, Art. 8 Abs. 4 Satz 3, Art. 9 Abs. 2 Satz 3 LV NRW verbieten nicht die Erzielung von Einnahmen durch die Erhebung von Schulgeld; sie begrenzen die Einnahmen von Schulgeldern nur insoweit, als hierdurch keine soziale Sonderung erfolgen darf und Privatschulen, die deswegen auf die Erhebung von (höherem) Schulgeld verzichten, ein gewisser Ausgleich zu gewähren ist, welcher im prozentualen Anteil des staatlichen Defizitausgleichs enthalten ist.
Unabhängig davon ist eine bestehende Schulpflichtigkeit der Schüler nicht Voraussetzung für die Einstufung als Schulgeld. Die Qualifizierung als Ersatzschule, für die das Sonderungsverbot nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG als Genehmigungsvoraussetzung fordert, dass eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird, ist gerade nicht von der Schulpflichtigkeit abhängig bzw. nur insoweit gegeben, als die Ersatzschule schulpflichtige Kinder aufnimmt.
So BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8/84 u.a. -, BVerfGE 75, 40 (76) = juris, Rn. 111 ff.
Zur Erfüllung des Begriffs „Schule“ muss es sich in Abgrenzung zu Kursen, Lehrgängen und ähnlichen Unterrichtsveranstaltungen um eine echte „Schule“ handeln; weder dem Bestehen oder Nichtbestehen einer Schulpflicht noch ganz allgemein dem Lebensalter der Schüler kommt irgendeine Bedeutung zu. Diese Voraussetzung erfüllte das Berufskolleg der Klägerin ebenso wie das weitere Kriterium „Ersatzfunktion für eine existente öffentliche Schule“, weil das Berufskolleg als öffentliche Schulform nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht (siehe § 22 SchulG NRW) besteht. Hat danach das Berufskolleg in Nordrhein-Westfalen den Charakter einer Ersatzschule und ist es hier als solche auch genehmigt, so folgt hieraus, dass auch hinsichtlich der nicht schulpflichtigen Schüler ein Anspruch auf staatliche Ersatzschulförderung besteht bzw. diese von der Zuschussgewährung nicht von vornherein ausgenommen werden dürfen.
Vgl. allgemein zur Verfassungswidrigkeit einer Regelung des Hamburger Privatschulgesetzes, wonach der Träger einer wirtschaftlich bedürftigen Ersatzschule staatliche Finanzhilfe zu den Betriebskosten nur für schulpflichtige oder als schulpflichtig geltende Schüler erhielt: BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8/84 u.a. -, BVerfGE 75, 40 (76) = juris, Rn. 108 ff.
Dementsprechend beansprucht und erhält die Klägerin eine staatliche Förderung für alle Schüler ihrer Ersatzschule, also gerade auch für diejenigen Schüler am Berufskolleg, die nicht (mehr) der Schulpflicht unterliegen. Mit der Unzulässigkeit einer Differenzierung nach der Schulpflichtigkeit bei der Zuschussgewährung geht einher, dass auch beim im Rahmen der Berechnung des Zuschusses zu berücksichtigenden Einnahmenposten „Schulgeld“ keine Abhängigkeit von der Pflichtigkeit des Schulbesuchs besteht.
dd) Der gesetzliche Ansatz des Haushaltsfehlbetrags und die daraus folgende Anrechnung von Schulgeldzahlungen im Sinne einer Minderung des staatlichen Zuschusses erweist sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht als verfassungswidrig. Die von ihr unter Bezugnahme auf das vorgelegte T. -Gutachten vermeinte Finanzierungslücke zwischen den Realkosten und der staatlichen Finanzhilfe stellt sich nicht als Verstoß gegen die Ersatzschulfreiheit (Art. 7 Abs. 4 GG, Art. 8 Abs. 4 LV NRW) dar.
Bei der Entscheidung, in welcher Weise der Staat seiner Schutz- und Förderpflicht im Ersatzschulwesen nachkommt, kommt dem Landesgesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu. Diese Pflicht löst erst dann eine Handlungspflicht aus, wenn andernfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet wäre. Der Gesetzgeber darf insbesondere den in Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW verwandten Begriff „erforderlich“ als Maß der Bezuschussung mit einem beträchtlichen Spielraum näher bestimmen. Eine Bezuschussung nach dem von der jeweiligen Ersatzschule autonom gesetzten Standard ist dabei verfassungsrechtlich nicht geboten. Ebenso können Ersatzschulen keine bessere Ausstattung als vergleichbare öffentliche Schulen sowie auch nicht die Abnahme des Unternehmerrisikos beanspruchen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 ‑ 1 BvL 8/84 -, BVerfGE 75, 40 = juris, Rn. 67 ff., BVerfG, Beschlüsse vom 9. März 1994 - 1 BvR 682/88 -, BVerfGE 90, 107 (115) = juris, Rn. 33 ff. und vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74 = juris, Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 -, juris, Rn. 14; Verfassungsgerichtshof NRW, Urteil vom 3. Januar 1983 - VerfGH 6/82 -, OVGE MüLü 36, 306 = NVwZ 1984, 95; Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch Nordrhein-Westfalen, Kommentar zum Schulgesetz NRW, Loseblattsammlung (Stand: 55. Ergänzungslieferung Dezember 2017), § 105 Rn. 2.
Eine evidente Gefährdung der Institution der Ersatzschule als solche ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, obwohl die Anrechnung von Schulgeld auf den Landeszuschuss durchgängig erfolgt.
Dies ist auch nicht zu bestanden, weil die staatliche Förderpflicht auf Grund der in den Verfassungsnormen angelegten Eigenverantwortung der Ersatzschulträger subsidiär ist. Der Umstand, dass Landeszuschüsse nur dann gewährt werden, wenn nach dem sog. Defizitdeckungsprinzip (§ 106 Abs. 1 Satz 2 und 3 SchulG NRW) außerhalb der Kostenpauschalen ein Zuschussbedarf besteht und keine eigenwirtschaftlichen Interessen im Sinne der Absicht einer Gewinnerzielung mit dem Betrieb der Ersatzschule verfolgt werden, legitimiert dazu, die hier in Rede stehenden Einnahmen vom Landeszuschuss in Abzug zu bringen. Da Ersatzschulen keine staatliche Vollfinanzierung erhalten, müssen sie die Zuschüsse zwar durch Eigenmittel oder sonstige Zuwendungen ergänzen dürfen (§ 105 Abs. 6 SchulG NRW). Die Höhe des Landeszuschusses trägt aber bereits dem Verzicht auf eine – nach Art. 9 Abs. 2 Satz 3 LV NRW an sich bei Beachtung des Sonderungsverbots zulässige – Schulgelderhebung Rechnung.
Soweit die Klägerin als Vergleichsmaßstab die Realkosten vergleichbarer öffentlicher Schulen benennt, ist darauf zu verweisen, dass der Anspruch des Ersatzschulträgers auf Landeszuschüsse seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung, aber zugleich auch seine inhaltliche Beschränkung darin findet, dass Ersatzschulen nur dann genehmigt werden dürfen, wenn sie hinter dem Standard vergleichbarer öffentlicher Schulen auf Dauer nicht zurückstehen. Aber auch danach besteht kein Anspruch auf Bezuschussung der tatsächlichen, sondern lediglich der maßgeblichen Kosten. Die Annahme des Gesetzgebers, die Förderung decke zusammen mit den zumutbaren Eigenleistungen des Schulträgers den Aufwand, der den privaten Ersatzschulen zur Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG entsteht, ist durch die Berufung auf das T. -Gutachten zu den öffentlichen Schulkosten nicht in Frage gestellt. Neben dem von Verfassungs wegen vorausgesetzten finanziellen Eigenanteil des Ersatzschulträgers können die tatsächlichen Kosten des öffentlichen Schulsystems, die Gegenstand des T. -Gutachtens sind, schon deshalb nicht als unmittelbarer Vergleichsmaßstab herangezogen werden, weil und soweit diese auf dessen „Sonderlasten“, etwa Vorhalten eines flächendeckenden Schulnetzes unter Einschluss kleinerer und unrentabler Schulen, beruhen, die bei Ersatzschulen nicht anfallen.
Vgl. hierzu auch Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch Nordrhein-Westfalen, Kommentar zum Schulgesetz NRW, Loseblattsammlung (Stand: 55. Ergänzungslieferung Dezember 2017), § 105 Rn. 3b ff.
Das T. -Gutachten berücksichtigt ferner nicht die Besonderheiten der Ersatzschulfinanzierung in Nordrhein-Westfalen; insbesondere das sog. Defizitdeckungsverfahren (§ 106 Abs. 1 SchulG NRW) und der den tatsächlichen Kosten – statt starrer Pauschalen – Rechnung tragenden Pauschalen.
b) Ein weitergehender Zuschuss ergibt sich ferner nicht im Hinblick auf nicht verbrauchte Pauschalreste aus den Vorjahren (bzw. zumindest im Hinblick auf das explizit angeführte Jahr 2013) sowie aufgrund der gezahlten Umlagen U1 und U2 für die Haushaltsjahre 2011 und 2012. Die Form der Berücksichtigung des sog. Swing und der Umlagen ist nicht zu beanstanden.
aa) Ein Anspruch auf einen um 20.808,78 Euro im Jahr 2011, 33.547,84 Euro im Jahr 2012 sowie 20.205,39 Euro im Jahr 2013 höheren Jahreszuschuss ergibt sich nicht aus § 113 Abs. 4 SchulG NRW, § 10 Abs. 2 FeSchVO. Danach ist der verbleibende Überschuss der nicht verbrauchten Pauschalen der Vorjahre grundsätzlich bis zur Hälfte dem Schulträger zu belassen und – nachrangig zu sonstigen Zuschüssen Dritter zur Aufbringung der Eigenleistung – wie ein Zuschuss Dritter auf die Eigenleistung des folgenden Haushaltsjahrs anzurechnen (sog. Swing); im Umfang der Anrechnung erhöht sich der Landeszuschuss (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 2 FeSchVO). Die Angaben zu nicht verbrauchten Pauschalresten der Vorjahre sind hier vom Beklagten mit Änderungsbescheid vom 21. Februar 2018 entsprechend dem erklärten Willen der Klägerin angesetzt worden. Eine Erhöhung des Landeszuschusses hat dies entgegen der Auffassung der Klägerin allerdings nicht zur Folge, da sich in gleicher Weise der Einnahmetitel 11101 erhöht. Dies beruht darauf, dass nach § 113 Abs. 4 Satz 3 SchulG NRW die Anrechnung nur bis zur Höhe der Eigenleistung nach dem letzten Festsetzungsbescheid zulässig ist; die Eigenleistung für die jeweiligen Vorjahre wurde allerdings zu Gunsten der Klägerin bereits durch die ursprünglichen Bescheide vom 29. April 2016 ausgeschöpft; die Schulgeldzahlungen wurden dort nämlich zunächst auf die Eigenleistung angerechnet und erst der darüberhinausgehende Teil als Einnahmen verbucht.
bb) Ein höherer Zuschuss für die Jahre 2011 und 2012 aufgrund der zwischenzeitlich geltend gemachten Umlagen U1 und U2 ergibt sich nicht. Ein Anspruch auf Berücksichtigung dieser Umlagen besteht – wie es der Beklagte mit Bescheid vom 21. Februar 2018 bereits angesetzt hat – nach § 106 Abs. 2 Nr. 1 b) SchulG NRW, da es sich um Beiträge zur Sozialversicherung für das erforderliche pädagogische Personal handelt, die nach den tatsächlichen Ausgaben zu bezuschussen sind. Mit den Umlageverfahren U1 und U2 zur Entgeltfortzahlung wird innerhalb der gesetzlichen Krankenversicherung dafür gesorgt, dass die finanziellen Belastungen eines Betriebes durch Krankheit oder durch Mutterschaftszeiten abgefedert werden. Es handelt sich bei Erfüllung der Voraussetzungen um eine Pflichtversicherung für Arbeitgeber. An dem im Aufwendungsausgleichsgesetz geregelten Umlageverfahren U1 nehmen Arbeitgeber teil, die – wie hier – in der Regel nicht mehr als 30 Arbeitnehmer beschäftigen. Rechtsgrundlage für die Umlage U2 ist das Gesetz über den Ausgleich der Arbeitgeberaufwendungen für Entgeltfortzahlung, welches seit dem 1. Januar 2006 für alle Arbeitgeber verpflichtend ist.
Mit Änderungsbescheid des Beklagten vom 21. Februar 2018 sind hinsichtlich der Umlagen U1 und U2 40.036,49 Euro für das Haushaltsjahr 2011 und 39.982,11 Euro für das Haushaltsjahr 2012 (vgl. unter Titel 54210 der korrigierten Jahresrechnungen) in die Berechnung einbezogen und bei den Gesamtausgaben der Ersatzschule berücksichtigt worden; die Klägerin hat vielmehr selbst angeführt, dass der Beklagte durch den Änderungsbescheid die Kosten der Umlagen nun vollständig anerkannt habe.
Sonstige Berechnungsfehler oder eine Nichtberücksichtigung weiterer Positionen im Rahmen des Zuschusses sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
2. Ein höherer Landeszuschuss ergibt sich darüber hinaus nicht aus Treu und Glauben. Ein solcher Anspruch kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht aus einem etwaigen Fehlverhalten der Bezirksregierung Münster – Wissen um die unterlassene Angabe der Einnahmen bzw. unzulängliche Nachprüfungen – hergeleitet werden. Aus dem geltend gemachten Verstoß des Beklagten gegen Treu und Glauben entsprechend § 242 BGB bzw. dem Gedanken der Verwirkung lässt sich dogmatisch kein Anspruch begründen. Der Grundsatz von Treu und Glauben, dessen Ausprägung auch der Gedanke der Verwirkung ist, stellt keine eigenständige Anspruchsgrundlage im öffentlichen Recht dar.
Vgl. hierzu VG Berlin, Urteil vom 27. September 2013 – 10 K 63.10 –, juris, Rn. 34.
Er dient regelmäßig der Begrenzung von Ansprüchen; zur Schaffung eigenständiger Ansprüche ist er nicht geeignet.
Vgl. Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 62 Rn. 23 m.w.N. und unter Verweis auf die Ausnahme des Anpassungsanspruchs beim öffentlich-rechtlichen Vertrag nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, der ebenfalls im Grundsatz von Treu und Glauben verankert sei.
Bei einem Verstoß gegen Treu und Glauben ist danach die Folge, dass man sich nicht auf einen ansonsten bestehenden Anspruch berufen kann; er ist gleichbedeutend mit dem Erlöschen bzw. dem Verlust des verwirkten Rechts.
Vgl. mit Bezug zur Verwirkung des materiellen Rechts bzw. dem Rechtsmissbrauch Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 108a.
So liegt der Fall auch hier. Einen Anspruch auf (höhere) Zuschussgewährung eines Ersatzschulträgers kann ein etwaiger Verstoß gegen Treu und Glauben des Beklagten nicht tragen. Eine anderweitige Wertung ließe insbesondere die Gesetzmäßigkeit im Rahmen des Zuschussverhältnisses außer Acht, wonach die Gewährung der staatlichen Refinanzierung als gebundener Anspruch beim Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen zu erfolgen bzw. beim Fehlen – wie hier – zu unterbleiben hat.
II. Die Klage ist hinsichtlich der festgesetzten Rückforderungen als Anfechtungsklage statthaft und auch sonst zulässig, aber ebenfalls unbegründet. Die Festsetzung der Rückforderungen ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die Rückforderung der überzahlten Beträge der Abschlagszahlungen beruht auf § 112 Abs. 6 Sätze 2 und 3 SchulG NRW als Ausprägung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches. Die Voraussetzungen sind hier erfüllt, weil im Vergleich zum endgültig errechneten Zuschussbedarf jeweils höhere Abschlagszahlungen gezahlt wurden; der Überschuss ist daher von der Klägerin, die nunmehr den endgültigen Zuschuss begehrt bzw. erhält, zurückzuzahlen. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass dem Beklagten die mit Bescheiden vom 29. April 2016 in der Fassung des Bescheides vom 21. Februar 2018 festgesetzte Rückerstattung für die betreffenden Jahre als Folge der Festsetzung des (niedrigeren) endgültigen Landeszuschusses für die betreffenden Jahre zusteht.
2. Selbst wenn im Rahmen der Rückforderung der überschüssigen Abschlagszahlungen der Grundsatz des Wegfalls der Bereicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) anwendbar sein sollte, kann sich die Klägerin mit Blick auf § 820 Abs. 1 BGB hierauf nicht mit Erfolg berufen. War mit der Leistung ein Erfolg bezweckt, dessen Eintritt nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts als ungewiss angesehen wurde, so ist der Empfänger, falls der Erfolg nicht eintritt, nach § 820 BGB zur Herausgabe verpflichtet, wie wenn der Anspruch auf Herausgabe zur Zeit des Empfangs rechtshängig geworden wäre. § 820 Abs. 1 BGB erfasst auch den Fall einer – wie hier – unter Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung gewährten Leistung. Der Zuschussempfänger muss sich nach § 820 Abs. 1 BGB und § 818 Abs. 4 BGB daher so behandeln lassen, als sei der Anspruch auf Herausgabe der überzahlten Beträge schon im Zeitpunkt ihres Empfangs rechtshängig gewesen. Dies bedeutet, dass er sich auf den Verbrauch der zu viel gezahlten Beträge nicht berufen kann. In den Fällen der Rückforderung überzahlter Abschläge scheidet ein Wegfall der Bereicherung also aus, weil Empfänger von Abschlagszahlungen mit einer Änderung rechnen müssen und sich auf die Notwendigkeit einer Rückzahlung einrichten können und müssen.
So auch Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch Nordrhein-Westfalen, Kommentar zum Schulgesetz NRW, Loseblattsammlung (Stand: 55. Ergänzungslieferung Dezember 2017), § 112 Rn. 4.
3. Dem Rückerstattungsanspruch steht auch nicht der Grundsatz der Verwirkung bzw. ein Verstoß der Behörde gegen Treu und Glauben entgegen.
a) Der Grundsatz der Verwirkung greift hier nicht. Der Eintritt der Rechtsfolge des auch im öffentlichen Recht anerkannten Instituts der Verwirkung, dass das konkret in Rede stehende Recht – hier der Rückforderungsanspruch des Beklagten – nicht mehr wirksam ausgeübt werden kann, setzt tatbestandlich kumulativ voraus, dass das Recht trotz entsprechender Möglichkeit über längere Zeit nicht geltend gemacht worden ist (Zeitmoment) und dass besondere Umstände vorliegen, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (Umstandsmoment). Die Treuwidrigkeit der Rechtsausübung ergibt sich vor allem aus einer Verletzung des Vertrauensschutzes; sie ist gegeben, wenn der von der Rechtsausübung Betroffene infolge eines Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Betroffene tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand), und sich infolgedessen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 3 C 1.98 -, BVerwGE 108, 93 = juris, Rn. 31; ferner Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 53 Rn. 21 ff., insbesondere Rn. 28.
Bei der Rückforderung von überhöhten Abschlagszahlungen ist dabei ein strenger Maßstab anzulegen. Aus Begriff und Wesen einer Abschlagszahlung ergibt sich, dass der Zuschuss erst zu einem späteren Zeitpunkt endgültig – mit Rückwirkung – festgesetzt wird. Wegen des Vorbehalts einer endgültigen Entscheidung kann eine später gegebenenfalls niedrigere Festsetzung der Zuschüsse auch bei höheren Abschlagszahlungen gerade ohne Rücksicht auf die einschränkenden (Vertrauens-)Grundsätze der §§ 48, 49 VwVfG NRW erfolgen. Der Empfänger von Abschlagszahlungen muss mit einer Änderung rechnen und kann sich auf die Notwendigkeit einer Rückzahlung einrichten, weil für ihn klar ist, dass die endgültige Festsetzung erst noch erfolgen wird.
Eine Verwirkung kann vor diesem Hintergrund nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände einer Rückforderung entgegenstehen. Wenn die Behörde lediglich Abschlagszahlungen auf künftig festzusetzende Zuschüsse gewährt, kann schlichte Untätigkeit der Behörde kein Umstandsmoment dahin begründen, dass die endgültige Festsetzung in Anlehnung an die Abschlagszahlungen erfolgen wird. Selbst bei Verstreichen der vorgesehenen Bearbeitungs- (vgl. § 112 Abs. 5 Satz 2 SchulG NRW) und Prüfpflichten durch die Bezirksregierung kann in Anbetracht der Regelung des § 112 Abs. 5 Satz 1 SchulG NRW, wonach die endgültige Festsetzung der Zuschüsse erst nach Vorlage der Jahresrechnung und weiterer Nachweise sowie erforderlichenfalls einer örtlichen Prüfung erfolgt, in der (Weiter-)Gewährung überhöhter Abschlagszahlungen keine Billigung der vom Schulträger geltend gemachten Ausgaben noch gar eine konkludente Festsetzung des Zuschusses gesehen werden.
Vgl. hierzu allgemein Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch Nordrhein-Westfalen, Kommentar zum Schulgesetz NRW, Loseblattsammlung (Stand: 55. Ergänzungslieferung Dezember 2017), § 112 Rn. 5.
Ein Fall der Verwirkung mag vorliegen, wenn weitere – hier nicht gegebene – Umstände beim Zuschussempfänger den Eindruck erweckt haben, ihm stünden die Abschläge endgültig zu. Dies kann z.B. angenommen werden, wenn der Empfänger wiederholt auf eine endgültige Festsetzung gedrängt und – da diese unterblieben ist – angenomme/n hat, die Angelegenheit sei abgeschlossen. Im vorliegenden Fall ist der Beklagte demgegenüber bereits nicht vor einem solchen Hintergrund untätig geblieben. Frau H. N. konnte bei der Unterzeichnung der Zuschussanträge für die Klägerin ferner aufgrund der eigenen Zweifel seit dem Jahre 2006 an der Richtigkeit der Angaben in den Jahresrechnungen (vgl. die Erklärung vom 15. Februar 2016 im Strafverfahren) und spätestens aufgrund der Kenntnis des mit Strafanzeige vom 13. März 2014 eingeleiteten (Betrugs-)Strafverfahrens nicht damit rechnen, die endgültigen Festsetzungen für die Jahre 2011 bis 2013 würden in Anlehnung an die vorherigen Abschlagszahlungen ausfallen.
b) Der Geltendmachung des Rücknahmeverlangens steht auch nicht ausnahmsweise ein treuwidriges Verhalten der Behörde (Gedanke der Arglist) entgegen. In Anbetracht des bereits dargelegten Charakters von Abschlagszahlungen kann ein treuwidriges Verhalten des Beklagten der an die endgültige Festsetzung des Landeszuschusses angepassten Rückforderung der Abschlagszahlungen nicht entgegenstehen.
Selbst wenn man diesen Maßstab nicht teilen wollte, liegt – unabhängig vom Vorstehenden – ein Verstoß des Beklagten gegen Treu und Glauben hier nicht vor. Ein Fehlverhalten der Behörde ist nicht bereits dann treuwidrig, wenn die Behörde wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft. Da die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW bei Abschlagszahlungen gerade nicht gelten, kann als eine unzulässige Rechtsausübung nur ein Verhalten der Behörde zu bewerten sein, wonach die Mitverantwortung in besonderem Maße gravierend ist.
Vgl. so ähnlich im Rahmen der Rücknahmebefugnis BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357, 364 = juris, Rn. 29; BVerwG, Beschluss vom 28. September 1994 - 11 C 3.93 -, NVwZ 1995, 703, 706 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2017, § 48 Rn. 94-99 m.w.N.
Ein solcher Fall einer Mitverantwortlichkeit in einem besonderen Maße ist selbst im Falle einer – unterstellten – Kenntnis der Behörde von nicht angegebenen Einnahmen bzw. einer nachlässigen Prüfung der Angaben nicht gegeben. Die Bezirksregierung Münster hat bei den Angaben der jeweiligen Jahresrechnung weder beraten noch musste sie dies von sich aus tun. Das Antragsformular zur Jahresrechnung, welches die Angabe der Einnahmen des Ersatzschulträgers vorsieht, war vielmehr von der Vertretungsberechtigten der Klägerin, Frau H. N. , eigenverantwortlich in jedem Jahr zu unterschreiben und damit die Richtigkeit der Angaben gemäß den ersatzschulfinanzrechtlichen Bestimmungen des Schulgesetzes (vgl. der entsprechende Passus am Ende der jeweiligen Jahresrechnungen) zu bestätigen. Wenn den mit den Antragsunterlagen vorgelegten Jahresrechnungen – wie hier – keine Aussage zu erzielten Einnahmen des Ersatzschulträgers zu entnehmen ist, darf sich die Behörde auf die rechtsverbindliche Erklärung des Ersatzschulträgers verlassen, dass Einnahmen (wie insbesondere ein Schulgeld) nicht vorhanden sind. Die maßgebliche Verantwortung verbleibt im Bereich des Ersatzschulträgers, in jedem Jahr neu die Angaben zu den Einnahmen korrekt in den Jahresrechnungen zu verbuchen. Ein durchgängiger Abgleich der Informationen der Bezirksregierung, die ihr im Rahmen der Ersatzschulgenehmigung vorlagen, und den Angaben der Ersatzschule in den Jahresrechnungen kann von der Behörde – auch vor dem Hintergrund möglicher Veränderungen über die Jahre – nicht verlangt werden. Der Fehler des Beklagten hat in einem solchen Falle (allein) darin gelegen, auf die Richtigkeit der Angaben zu den Einnahmen leichtfertig vertraut und sie in der Folge auf ihre Richtigkeit nicht näher überprüft zu haben.
Eine weitergehende Nachforschungs- bzw. Prüfpflicht der Behörde ist angesichts der Umstände des Falles ebenfalls nicht zu begründen, da die relevanten Informationen zu den erzielten Einnahmen im alleinigen Macht- und Verantwortungsbereich des Schulträgers anfallen und nur bei ihm umfassend vorhanden sind. Für eine weitergehende Nachfragepflicht der Bezirksregierung lässt sich ferner aus dem von der Klägerin angeführten Passus des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (vom 14. November 2014 - 19 A 806/14 -, juris, Rn. 8) nichts herleiten. Der Ansatz ist bereits nicht vergleichbar, weil eine nachträgliche „Widmung“ von Zahlungen bzw. eine konkludente Zweckabrede von Zuwendungen Dritter im hiesigen Fall nicht in Rede steht. Nur für den Fall einer geübten einvernehmlichen Praxis – was hier ebenfalls nicht feststellbar ist – hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als Folge eine besondere Aufklärungspflicht angenommen, wonach die Bezirksregierung zur Vervollständigung der Jahresrechnung eine angemessene Frist nach § 31 VwVfG NRW setzen solle. Die Erwägungen des Senats beziehen sich zudem allein auf das Ergebnis, dass nicht angenommen werden könne, dass der Schulträger und der zuwendende Dritte die Feststellung der Gesamteinnahmen und -ausgaben im Hinblick auf die Zuwendungen Dritter „gezielt verhindern wollen“. Eine solche Annahme der „gezielten Verhinderung“ der Ermittlung könne bei einer einvernehmlich geübten (anderweitigen) Praxis ohne Fristsetzung nach § 31 VwVfG NRW nicht erfolgen. Dies ist allerdings gerade nicht gleichzusetzen mit dem hiesigen Fall des Unterlassens der Angabe der Einnahmen durch die Schulträgerin als solches.
c) Die unter Beweis gestellten Tatsachen der beiden Anträge der Klägerin sind nach dem Vorstehenden nicht entscheidungserheblich. Diese führen noch nicht auf eine zwingende Kenntnis der als Zeugen benannten Sachbearbeiter bzw. Haushaltsprüfer der Bezirksregierung Münster hinsichtlich der (gesamten) Schulgeldzahlungen. Aber selbst bei unterstellter Kenntnis kann dies weder anspruchsbegründend für einen höheren Landeszuschuss wirken (siehe bereits unter I. 2.) noch – wie soeben ausgeführt – einer Rückforderung der Abschlagszahlungen, sei es unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben oder der Verwirkung, entgegengehalten werden.
Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils aus § 154 Abs. 1 VwGO. Soweit das Verfahren hinsichtlich eines Rückzahlungsbetrages von 42.390,73 Euro übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt wurde, waren die Kosten nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes (vgl. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen. Zwar hat der Beklagte den Zuschuss durch Änderungsbescheid vom 21. Februar 2018 mindestens in Höhe der Summe der übereinstimmenden Erledigungserklärungen zusätzlich gewährt und dementsprechend den Rückzahlungsbetrag reduziert, also dem Begehren der Klägerin insoweit entsprochen. Die insoweit erfolgte Klaglosstellung beruht allerdings nicht auf einer geänderten Rechtsauffassung der Behörde bei gleich gebliebener Sach- und Rechtslage, sondern erging nachträglich, weil die Klägerin erst mit den Schriftsätzen vom 12. Januar 2018 und 2. Februar 2018 die Umlagen U1 und U2 für die Jahre 2011 und 2012 sowie die (anderweitige) Anrechnung der Pauschalreste aus den Vorjahren zusätzlich geltend gemacht hatte. Eine Berücksichtigung dieser Positionen in den ursprünglichen Bescheiden vom 29. April 2016 war dem Beklagten bereits deswegen nicht möglich, weil diese in den eingereichten Jahresrechnungen von der Klägerin nicht angegeben worden waren. Das „Nachgeben“ des Beklagten durch den Bescheid vom 21. Februar 2018 kann hier deshalb nicht zu dessen Lasten gehen, weil es aufgrund von Veränderungen erfolgte, die aus der Sphäre der Klägerin resultieren.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 105 Abs. 1 Satz 1, 106 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SchulG NRW.
§§ 105 Abs. 1 Satz 1, 106 Abs. 1 Satz 2 und 3 SchulG NRW
§§ 112 Abs. 5, 113 SchulG NRW, 10 Abs. 1 FESchVO
§§ 48, 49 VwVfG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 31 VwVfG NRW
§ 397 BGB
§ 22 SchulG NRW
§ 242 BGB
§ 820 BGB
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 3 FeSchVO
§ 106 Abs. 1 SchulG NRW
§ 106 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 397 Abs. 1 BGB
§ 106 Abs. 1 Satz 2 und 3 SchulG NRW
§ 105 Abs. 6 SchulG NRW
§ 113 Abs. 4 SchulG NRW
§ 10 Abs. 2 FeSchVO
§ 10 Abs. 2 Satz 2 FeSchVO
§ 113 Abs. 4 Satz 3 SchulG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 820 Abs. 1 BGB
§ 818 Abs. 4 BGB
§ 112 Abs. 5 Satz 2 SchulG NRW
§ 112 Abs. 5 Satz 1 SchulG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 der Verordnung
Art. 8 Abs. 4 Satz 3 der Verfassung
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 7 Abs. 2 bis 4 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 9 Abs. 2 Satz 3 LV
Art. 8 Abs. 4 LV
Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1987, 3203
NJW 2015, 2872
NJW 2008, 2842
BVerfGE 75, 40
BVerfGE 90, 107
BVerfGE 112, 74
NVwZ 1984, 95
BVerwGE 108, 93
BVerwGE 74, 357, 364
NVwZ 1995, 703, 706
19 A 806/14
1 L 435/14
45 Js 317/14
19 A 733/11
III ZR 51/85
V ZR 56/14
XI ZR 353/07
V ZR 197/04
V ZR 142/14
1 BvL 8/84
1 BvR 682/88
1 BvL 6/99
6 C 18.10
10 K 63.10
3 C 1.98
3 C 9.85
11 C 3.93