Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-26, Aktenzeichen 15 B 27/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0326.15B27.10.00

Tenor:
Der angegriffene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert:
Die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 7334/09 vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 12. Oktober 2009 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die An-tragsgegnerin.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500, Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Der im Beschwerdeweg weiter verfolgte zulässige Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage 1 K 7334/09 vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 12. Oktober 2009 wiederherzustellen,
ist begründet. Das besondere öffentliche Vollzugsinteresse hinsichtlich der kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung vom 12. Oktober 2009, mittels derer dem Antragsteller nach Anhörung aufgegeben worden ist, die Haushaltswirtschaft ab dem Jahr 2009 gemäß § 18 Abs. 1 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) entsprechend den Vorschriften des Neuen kommunalen Finanzmanagements der §§ 75 ff. der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) und der Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Gemeindehaushaltsverordnung NRW – GemHVO NRW) zu führen und jeweils eine nach den vorgenannten Grundsätzen beschlossene Haushaltssatzung für die Jahre 2009 und 2010 anzuzeigen, überwiegt nicht das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Denn die Verfügung erweist sich aus den im Beschwerdeverfahren dargelegten, allein maßgeblichen Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO) als offensichtlich rechtswidrig.
Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung beurteilt sich nach den Vorschriften der §§ 8 Abs. 1, 29 Abs. 3 GkG in Verbindung mit § 123 Abs. 1 GO NRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde – hier gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GkG die Antragsgegnerin – anordnen, dass der Zweckverband innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst, wenn er die ihm kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Rechtmäßigkeit einer derartigen Anordnung ist der Zeitpunkt, in der sie erlassen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08 -, und Urteil vom 16. Juli 1991 – 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58.
Im danach maßgeblichen Erlasszeitpunkt kann dem Antragsteller, der eine organisatorisch nicht verselbständigte Einrichtung im Sinne des § 107 Abs. 2 Satz 1 Spiegelstrich 2 GO NRW betreibt, kein entsprechender Pflichtverstoß vorgeworfen werden.
Er wendet zwar gemäß § 13 Abs. 1 seiner Verbandssatzung auf seine Wirtschaftsführung und sein Rechnungswesen die für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß an, führt seine Rechnung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung auf der Basis handelsrechtlicher Grundsätze nach dem HGB und handelt damit unstreitig nicht nach der in § 18 Abs. 1 GkG getroffenen Regelung. Danach haben Zweckverbände ihre Haushaltswirtschaft grundsätzlich an den für Gemeinden geltenden Vorschriften (§§ 75 ff. GO NRW; GemHVO) auszurichten und u. a. für jedes Haushaltsjahr einen Haushaltsplan und eine Haushaltssatzung zu beschließen. Zudem sind sie gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden in Nordrhein-Westfalen (NKF Einführungsgesetz NRW - NKFEG NRW) verpflichtet, spätestens ab dem Haushaltsjahr 2009 ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung in ihrer Finanzbuchhaltung zu erfassen und zum Stichtag 1. Januar 2009 eine Eröffnungsbilanz nach § 92 Abs. 1 bis 3 der GO NRW aufzustellen.
Der Antragsteller ist aber zu einer von § 18 Abs. 1 GkG abweichenden Wirtschaftsführung nach § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG berechtigt, so dass § 13 Abs. 1 der Verbandssatzung des Antragstellers die Bestimmungen des GkG nicht verletzt und ein Verstoß gegen gesetzliche Pflichten oder Aufgaben im Sinne des § 123 Abs. 1 GO NRW nicht festzustellen ist. § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG legt fest, dass die Verbandssatzung eines Zweckverbandes bestimmen kann, dass auch auf die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen des Zweckverbandes selbst die Vorschriften über Wirtschaftsführung und Rechnungswesen der Eigenbetriebe sinngemäß Anwendung finden, wenn der Hauptzweck eines Zweckverbandes der Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens oder einer Einrichtung ist, die entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden kann.
Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm liegen vor. Der Antragsteller betreibt eine organisatorisch nicht verselbständigte Einrichtung im Sinne des § 107 Abs. 2 Satz 1 Spiegelstrich 2 GO NRW. Deren Führung ist gemäß § 107 Abs. 2 Satz 2 GO NRW entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe mit der Folge möglich, dass der Antragsteller nach § 19 Abs. 1 der Eigenbetriebsverordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (EigVO NRW) im Hinblick auf seine Buchführung ein Wahlrecht hat.
Der beschließende Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG setze voraus, dass der Zweckverband als Hauptzweck ein wirtschaftliches Unternehmen oder eine eigenbetriebsähnliche Einrichtung betreibt, die tatsächlich als Sondervermögen nach den für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften verwaltet und nachgewiesen werden. Es genügt vielmehr bereits die bloße Möglichkeit, eine eigenbetriebsähnliche Einrichtung nach den für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften zu führen.
Hierfür spricht zunächst der eindeutige und klare Wortlaut der Vorschrift. Dort ist die Rede von "einer Einrichtung, die entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden kann" (Unterstreichung nur hier). Dem Wortlaut kommt deshalb besonderes Gewicht zu, weil es dem Gesetzgeber ein Leichtes gewesen wäre, eine vom vorstehenden Normverständnis des Senats abweichende Regelungsabsicht zum Ausdruck zu bringen. Hätte er die Rechtsfolge des § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG auf solche Zweckverbände beschränken wollen, deren Hauptzweck der Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens oder einer eigenbetriebsähnlichen Einrichtung ist, die tatsächlich als Sondervermögen geführt werden, hätte er dies durch die Formulierung:
"Ist der Hauptzweck eines Zweckverbandes der Betrieb ... einer Einrichtung, die entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt wird"
unmissverständlich und unproblematisch zum Ausdruck bringen können. In diesem Zusammenhang fällt zudem ins Gewicht, dass der Gesetzgeber seit dem In-Kraft-Treten der Norm im Jahr 1961,
vgl. GV. NW. S. 190,
trotz einiger inhaltlicher Änderungen und Modifizierungen der Vorschrift,
vgl. GV. NW. 1979 S. 624; GV. NRW. 2002, S. 160; GV. NRW. 2004, S. 644, berichtigt GV. NRW. 2005, S. 15,
und in Kenntnis anderslautender, im Sinne des Normverständnis des Verwaltungsgerichts in anderen Ländern eindeutig gefasster Bestimmungen,
vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit,
keinen Anlass gesehen hat, die in Rede stehende Norm im oben beschriebenen Sinne einer Änderung zuzuführen.
Eine andere Beurteilung ist auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil – wie das Verwaltungsgericht weiter ausführt - § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG im Weiteren von der Anwendung der für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften "auch auf die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen des Zweckverbandes selbst" spricht. Hieraus ergibt sich nicht zwingend, dass die Vorschrift vom Vorliegen eines wirtschaftlichen Unternehmens oder einer eigenbetriebsähnlichen Einrichtung mit organisatorischer Verselbständigung ausgeht. Dem insoweit vom Verwaltungsgericht letztlich vorgenommenen Schluss von der Rechtsfolgenseite auf den Inhalt des Tatbestandes ließe sich nur dann beitreten, wenn die Vorschrift sonst keinen tragfähigen Sinn hätte. Dies ist indes nicht der Fall.
Ziel der ersichtlich auf eine Unterstützung des Zweckverbandes bei der effektiven Wahrnehmung seiner Aufgaben ausgerichteten Regelung ist zum einen, bei einer als Sondervermögen betriebenen Einrichtung ein Auseinanderfallen der Rechnungslegungsvorschriften von Zweckverband und betriebener Einrichtung und einen daraus folgenden unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden. Hierin erschöpft sich aber nicht ihr Sinn und Zweck. Sie dient ebenso dazu, einem Zweckverband, dem die Option der Schaffung einer eigenbetriebsähnlichen Einrichtung zusteht, die Möglichkeit zu eröffnen, den aufgezeigten Organisationsakt nicht vorzunehmen. Dadurch, dass der Zweckverband somit auch ohne rechtliche Umstrukturierung der betriebenen Einrichtung seine Wirtschaftsführung nach der Eigenbetriebsverordnung ausrichten kann, wird ihm in vielen Fällen ein unnötiger verwaltungsmäßiger und finanzieller Aufwand erspart. Zweckverbände, deren Hauptzweck auf den Betrieb einer eigenbetriebsähnlichen Einrichtung ausgerichtet ist, sollen die für diese geltenden rechtlichen Konditionen aus Vereinfachungsgründen ebenso in Anspruch nehmen können, wie diejenigen, deren eigenbetriebsähnlichen Haupteinrichtungen tatsächlich entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden. Maßgeblich ist also die inhaltliche Zielsetzung der fraglichen Einrichtung und nicht deren äußere Organisationsform.
Das sowohl vom eindeutigen Wortlaut als auch von Sinn und Zweck ausgehende Verständnis des Senats von der Norm findet ergänzend Bestätigung, wenn § 107 Abs. 2 Satz 2 GO NRW vergleichend herangezogen wird. Mit der Formulierung in § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG greift der Gesetzgeber die Regelung in § 107 Abs. 2 Satz 2 GO NRW auf, dem im Zeitpunkt der Entstehung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit die Vorschrift des § 69 Abs. 2 Satz 2 GO NRW a. F. entsprach. Nach § 107 Abs. 2 Satz 2 GO NRW können gemeindliche Einrichtungen, deren Betrieb keine wirtschaftliche Betätigung im Sinne des § 107 Abs. 1 GO NRW darstellt, entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden. Auch die Gemeindeordnung räumt somit den Gemeinden eine Wahlmöglichkeit ein, eine Einrichtung als eigenbetriebsähnliche zu führen oder hierauf zu verzichten. Dabei ist nicht ersichtlich, dass dem Wortlaut in § 18 Abs. 3 Satz 1 GkG eine andere Bedeutung zukommen soll als demjenigen in § 107 Abs. 2 Satz 2 GO NRW.
Ein von Wortlaut, Sinn und Zweck sowie Systematik abweichendes Verständnis von der hier maßgeblichen Norm ist auch nicht aufgrund der Entstehungsgeschichte des § 18 GkG geboten. Insbesondere folgt ein solches Verständnis nicht aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs zum Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit aus dem Jahre 1958.
Zur amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, 4. Wahlperiode, Drucksache Nr. 23, S. 20 ff., 23.
Die Begründung zum ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 21 Abs. 2 GkG, der dem jetzigen § 18 Abs. 3 GkG weitgehend entspricht, nimmt ausschließlich die Tatbestandsalternative des Betriebes "eines wirtschaftlichen Unternehmens" (§ 21 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 des GkG-Regierungsentwurfes) in den Blick, greift aber die hier in der Auslegung umstrittene Alternative des Betriebes "einer Einrichtung, die nach den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden kann" (§ 21 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 des GkG-Regierungsentwurfes) nicht auf. Die Gesetzesbegründung vermag schon deshalb einen belastbaren Beitrag zur Auslegung der im vorliegenden Fall maßgeblichen Gesetzesbestimmung nicht zu leisten.
Eine Entscheidung über den Antrag zu 2. erübrigt sich nach den vorstehenden Ausführungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 75 ff. der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 8 Abs. 1, 29 Abs. 3 GkG in Verbindung mit § 123 Abs. 1 GO NRW.
§§ 75 ff. GO NRW; GemHVO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 18 GkG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GkG
§ 18 Abs. 1 GkG
§ 92 Abs. 1 bis 3 der GO NRW
§ 18 Abs. 3 Satz 1 GkG
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 18 Abs. 3 Satz 1 GkG
§ 69 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 107 Abs. 1 GO NRW
§ 21 Abs. 2 GkG
§ 18 Abs. 3 GkG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 der Eigenbetriebsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 K 7334/09
15 B 1755/08
15 A 2054/88