Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-14, Aktenzeichen 14 K 3668/01
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2003:1014.14K3668.01.00

Tenor:
Der Bescheid des Zentralen Betriebshofs I. vom 7. Juni 2001 in der Gestalt dessen Widerspruchsbe- scheides vom 2. August 2001 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin in gleicher Höhe vor der Vollstreckung Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist die Inhaberin des Nutzungsrechtes an der Urnenreihengrabstelle Feld-Nr. 25, Grab-Nr. 46 auf dem Friedhof in I. - T. /M. . In dieser Grabstelle wurde am 24. März 2001 die Urne ihres am 19. Februar 2001 verstorbenen Ehemannes Norbert L. beigesetzt.
Bereits mit Anzeige vom 9. März 2001 zeigte die Klägerin gegenüber der Friedhofsverwaltung des Beklagten gem. § 21 Abs. 2 der Friedhofssatzung der Stadt I. (Friedhofssatzung - FS) die Errichtung eines Urnensteines auf der vorgenannten Grabstelle an. Anlässlich eines späteren Kontrollganges stellte der Beklagte fest, dass über die Errichtung des Urnengrabsteines hinaus die Grabstelle mit einer Grabeinfassung versehen war. Nachdem durch die Friedhofsverwaltung ein Schild mit der Aufforderung, sich mit dem Zentralen Betriebshof in Verbindung zu setzen, an dem Grab angebracht worden war, teilte dieser der Klägerin in einem Telefonge-spräch Mitte April/Anfang Mai 2001 mit, dass die Aufstellung einer Reihengrabeinfas-sung nicht zulässig sei. Am 16. Mai 2001 stellte die Friedhofsverwaltung fest, dass die Einfassung nicht entfernt worden war. Demgemäß forderte der Zentrale Betriebs-hof des Beklagten mit Bescheid vom 7. Juni 2001 die Klägerin zur Entfernung der Grabeinfassung auf, mit dem Hinweis, dass die Aufstellung der Grabeinfassung nicht angezeigt worden sei. Wäre dies der Fall gewesen, wäre der Anzeige sofort widersprochen worden. Gem. § 19 Abs. 11 der „Allgemeinen Gestaltungs- und Pflegegrundsätze" der Friedhofssatzung seien Grabeinfassungen nicht zugelassen.
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 29. Juni 2001 Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 2. August 2001 wies der Zentrale Betriebshof I. sodann den Widerspruch unter Verweis darauf, dass gem. § 19 Abs. 11 der Fried-hofssatzung Grabeinfassungen grundsätzlich nicht zugelassen seien, als unbegrün-det zurück. Gem. § 20 Abs. 1 der Friedhofssatzung seien Grabstätten mit freier Ge-staltung ausschließlich auf dem Friedhof X. zulässig. Damit hätte ihr zum Zeitpunkt der Anmeldung der Bestattung auf einem anderen Friedhof im Gemeinde-gebiet eine Grabstätte zur Verfügung gestanden, auf der sie die Einfassung hätte aufstellen können. Ein Ausweichen auf diesen Friedhof sei ihr auch zumutbar ge-wesen. Der Sinn und Zweck der Regelung bestehe darin, ein einheitliches und ästhetisch ansprechendes Friedhofsbild gewährleisten zu können. Der Friedhof T. -M. sei parkähnlich ausgerichtet und angelegt. Die Umfrie-dungen würden durch Bepflanzungen vorgenommen. Es werde nicht verkannt, dass die Klägerin als Angehörige des Verstorbenen grundsätzlich frei in der Gestaltung der Grabstätte sei. Allerdings bleibe zu beachten, dass ihr Recht zur freien Gestal-tung begrenzt bleibe durch den Vorbehalt des Gesetzes und somit auch durch die Friedhofssatzung der Stadt I. . Die Satzung sei unter anderem erforderlich, um eine der Würde des Ortes entsprechende Gestaltung der Grabstätte sicherzustellen. Demgegenüber stelle es keine unverhältnismäßige Einschränkung der Rechte der Klägerin dar, sich entsprechend ihrer mit der Grabmalanzeige erfolgten Einverständ- niserklärung zur Friedhofssatzung zu verhalten und die einschlägigen Bestimmungen zu beachten.
Daraufhin hat die Klägerin am 13. August 2001 Klage erhoben. Zur Begründung lässt sie vortragen, dass sie sich auch vor der eigentlichen Urnenbestattung auf dem Friedhof in M. kundig gemacht habe und dort verschiedene Urnenreihengräber besichtigt habe. Hierbei seien sie und ihre Schwester auch mit einem Mitarbeiter des Zentralen Betriebshofes, der offensichtlich zuständig gewesen sei, ins Gespräch gekommen, wobei dann auf ein bestimmtes Grab hingewiesen worden sei, das eine schwarze Marmoreinfassung hatte. Der zuständige Mitarbeiter des Friedhofes habe geäußert, solche Gräber würden regelmäßig angelegt, was auch bei anderen Gräbern erkennbar gewesen sei, die sich in unmittelbarer Nähe befunden hätten. Sie sei dann zusammen mit ihrer Schwester zur Firma Reinhard L1. , Steinmetzmeister, in I. -X. gefahren und habe mit diesem über die Gestaltung des Grabmales gesprochen. Dieser sei ein erfahrener Steinmetz und seit Jahren auf den Friedhöfen der Stadt I. tätig. Er habe ihr eine bestimmte Gestaltung des Grabmales nebst Einfassung gezeigt und diese dann Mitte April entsprechend geliefert. Vorher habe ihr Herr L1. mitgeteilt, dass eine derartige Gestaltung des Grabmales durchaus zulässig sei.
Anfang Mai 2001 sei ihr dann von dem Zentralen Betriebshof mitgeteilt worden, dass die vorliegende Grabeinfassung nicht zulässig sei. Auf ihren Hinweis, auch andere Gräber in unmittelbarer Nähe seien mit Einfassungen versehen, habe sie keinerlei detaillierte Auskunft erhalten, auch nicht auf den weiteren Hinweis, dass nicht nur Urnengrabstätten, sondern auch Reihengräber eingefasst seien. Ebenso seien auch auf anderen Gräbern, die schon seit 1998 bzw. seit dem Jahre 2000 entsprechend ausgestaltet gewesen seien, entsprechende Hinweisschilder der Friedhofsverwaltung nicht angebracht gewesen.
Hinzuweisen sei darauf, dass die Grabstätte so gestaltet und auch der Umgebung so angepasst sei, dass sie die Würde und den Charakter des Friedhofes in seinen Einzelteilen oder seiner Gesamtanlage wahre und in keinster Weise die Nutzung benachbarter Grabstätten beeinträchtige.
Im Übrigen sei § 19 Abs. 11 der Friedhofssatzung zu unbestimmt. Offensichtlich sollten, wie aus den weiteren Anmerkungen zu entnehmen sei, zaunartige Einfriedungen und Ketten, also Gegenstände, die ein deutliches Hindernis darstellten und deutlich die Gestaltung störten, verhindert werden, nicht jedoch kleine, nur flach über den Boden hinaus ragende Eingrenzungen. Diese verhinderten lediglich, dass die Erde abgespült werde und bewirkten darüber hinaus, dass die zwischen den einzelnen Urnengräbern gelegenen Wege ordnungsgemäß begehbar seien.
Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Zentralen Betriebshofs I. vom 7. Juni 2001 in der Gestalt dessen Widerspruchsbe- scheides vom 2. August 2001 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er macht geltend: Soweit die Klägerin anführe, die Grabeinfriedung dem Zentralen Betriebshof I. angezeigt zu haben, sei dieses nicht richtig. Lediglich eine Anzeige über die Grabgestaltung sei durch die Firma Reinhard L1. , Steinmetzmeister, I. , vorgelegt worden. Die in der Anzeige ausgeführte Grabgestaltung habe den allgemeinen Vorgaben entsprochen, weshalb keine Beanstandung erfolgt sei. Die nicht angezeigte Grabeinfassung widerspreche jedoch der Regelung des § 19 Abs. 11 der Friedhofssatzung. Sie sei daher, wie der Klägerin mit Bescheid vom 7. Juni 2001 aufgegeben worden sei, wieder zu entfernen. Hierauf sei die Klägerin auch in der von ihr unterschriebenen Grabmalanzeige hingewiesen worden. Soweit die Klägerin bereits bestehende Gräber aus den Jahren 1998 und 2000 an-gesprochen habe, welche ebenfalls eine Grabeinfassung besäßen, verwies der Beklagte zunächst darauf, dass die letzte Änderung der einschlägigen Friedhofssat-zung im Dezember 2000 erfolgt sei. In dieser Fassung sei erstmalig die Regelung des § 19 Abs. 11 für die Grabeinfassungen enthalten gewesen. Die von der Klägerin benannten Gräber hätten deshalb unter der früheren Satzungsregelung in der vorliegenden Form ausgestaltet werden können und könnten heute unter Bestandsschutzgesichtspunkten in dieser Form verbleiben. Nach Hinweis der Klägerin darauf, dass bereits in der Friedhofssatzung vom 10. Dezember 1998 Grabeinfassungen gem. § 19 Abs. 11 der Friedhofssatzung nicht zugelassen gewesen seien, hat der Beklagte sodann ausgeführt, es solle nicht bestritten werden, dass auch andere Nutzer gegen Gestaltungsvorschriften verstoßen hätten. Daraus könne die Klägerin aber für sich keinen Vorteil ziehen. Allein die Tatsache, dass mehrere Nutzer gegen Vorschriften verstießen, mache diese Vorschriften nicht hinfällig. Im Übrigen verwies der Beklagte darauf, dass sich „gestaltungsfreie Bereiche" auf dem Friedhof in X. befänden, wo die Klägerin die von ihr gewünschte Gestaltung ohne Weiteres hätte umsetzen können. Er, der Beklagte, sei nicht verpflichtet, auf allen kommuna-len Friedhöfen gestaltungsfreie Bereiche einzurichten, sondern könne sich, wie er es getan habe, darauf beschränken, solche lediglich auf einem Friedhof zuzulassen.
Schließlich hat der Beklagte auf gerichtliche Nachfrage mitgeteilt, dass sich auf dem Friedhof in I. -M. derzeit zwei Urnengrabstätten mit einer kompletten Grabeinfassung befänden. Diese Grabstätten seien am 27. Mai 2000 sowie am 24. März 2001 erworben worden. Die Nutzer seien bereits zur Beseitigung aufgefordert worden, ohne dieser Aufforderung bislang nachgekommen zu sein. Seinerseits sei nicht beabsichtigt, diese Grabeinfassungen zu dulden. Allerdings seien vor dem Hintergrund des derzeit anhängigen Streitverfahrens noch keine weiteren Maßnahmen eingeleitet worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakte Heft 1).

Entscheidungsgründe:
Die nach erfolgter Rubrumsumstellung zutreffend gegen den Beklagten gerichtete Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig und begründet.
Die angefochtene Entfernungsanordnung des Zentralen Betriebshofs I. , einer eigenbetriebsähnlichen Einrichtung der Stadt I. , vom 7. Juni 2001 in der Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides vom 2. August 2001 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Nach § 21 Abs. 2 der im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Friedhofssatzung der Stadt I. für die kommunalen Friedhöfe vom 10. Dezember 1998 (im Folgenden: FS) bedarf die Errichtung und jede Änderung von Grabmalen der vorherigen schriftlichen Anzeige an die Friedhofsverwaltung. Nicht satzungsgemäß errichtete Grabmale können gemäß § 21 Abs. 5 FS auf Kosten des Nutzungsberechtigten von der Friedhofsverwaltung beseitigt werden, wenn diese den Nutzungsberechtigten zuvor erfolglos unter Fristsetzung zur Einreichung einer Grabmalanzeige bzw. Nachbesserung aufgefordert hat. Daneben berechtigt § 19 Abs. 7 FS die Friedhofsverwaltung nach vorheriger schriftlicher Anmahnung zur Entfernung von Gegenständen von den Grabstätten, sofern diese den Bedingungen der Satzung widersprechen.
Auf welche der angeführten Rechtsgrundlagen die streitige Beseitigungsaufforderung gestützt ist, ergibt sich weder aus dem angefochtenen Bescheid und dem hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid selbst noch aus der Stellungnahme des Beklagten im Klageverfahren. Zweifel an der Einschlägigkeit einer der beiden Normen folgen daraus, dass eine Grabeinfassung weder Teil eines anzeige- bzw. genehmigungspflichtigen Grabmals ist (§ 21 Abs. 5 FS) noch als auf oder an der Grabstätte befindlicher Gegenstand (§ 19 Abs. 7 FS) anzusehen sein dürfte.
Selbst wenn man - über den bloßen Wortlaut hinaus - einer der genannten Vorschriften bzw. der aus ihrem Zusammenhang zu entnehmenden Regelungsintention des Friedhofsträgers in Wahrnehmung seiner Anstaltsgewalt dessen Berechtigung unterstellt, den Inhaber eines Grabnutzungsrechts zur Beseitigung einer satzungswidrigen Grabgestaltung aufzufordern, ergibt sich vorliegend keine die angefochtene Entfernungsaufforderung tragende Rechtsgrundlage. Denn ein Verstoß gegen eine - wirksame - Satzungsbestimmung ist vorliegend nicht gegeben.
Der Beklagte kann seinen angefochtenen Bescheid nicht darauf stützen, dass gemäß § 19 Abs. 11 FS für alle Grabstätten auf dem Friedhof T. /M1. -, auf dem sich die Grabstätte des verstorbenen Ehemannes der Klägerin befindet, die besonderen Gestaltungsvorschriften des § 19 Abs. 11 FS gelten und damit auf diesem Friedhof die Anbringung einer steinernen Grabeinfassung nicht zulässig ist. Diese Regelung ist unwirksam, weil sie gegen das Grundrecht der all-gemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verstößt.
Das Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen, über Bestattungsort sowie Gestaltung und Pflege der Grabstätte zu entscheiden, ist eine Ausprägung der allgemeinen Handlungsfreiheit. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2001 - 19 A 3966/99 - unter Verweis auf BVerwG, Beschlüsse vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 -, 7. Dezember 1990 - 7 B 160.90 -, Buchholz 408.2, Friedhofsbenutzung, Nr. 14, S. 4 (4 f.) und 31. Mai 1990 - 7 CB 31.80 -, BayVBl. 1991, 220 sowie Urteile vom 26. September 1986 - 7 C 27.85 -, NVwZ 1987, 679 (679) und 8. November 1963 - VII C 148.60 -, BVerwGE 17, 119 (121); OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 - und Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A 1211/96 -, NVwZ 1998, 869 (869).
Die Angehörigen, denen die Ehrung des Verstorbenen obliegt, sind grundsätzlich frei, die Grabstätte nach ihren eigenen Anschauungen von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten. Begrenzt ist dieses Recht durch den Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, d.h. durch jede Rechtsnorm, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang steht. Dazu gehören friedhofsrechtliche Gestaltungsvorschriften durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes, die bereits erforderlich sind, um eine der Würde des Ortes entsprechende Gestaltung der Grabstätten sicherzustellen und den Friedhofsbenutzern die ungestörte Totenandacht zu ermöglichen. Regelungen dieser Art sind, soweit sie durch den allen Friedhöfen gemeinsamen Zweck geboten sind, in sämtlichen Abteilungen eines oder mehrerer Friedhöfe zu beachten und werden üblicherweise als allgemeine Gestaltungsvorschriften bezeichnet. OVG NRW; Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 - und Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A 1211/96 - , a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 16. Oktober 1996 - 1 S 3164/95 -, DVBl. 1997, 1278 (1278) = NVwZ- RR 1997, 359 (359) und 26. September 1989 - 1 S 3401/88 -, NVwZ-RR 1990, 308 (308); OVG Niedersachsen, Urteil vom 27. September 1995 - 8 L 1219/93 -, NVwZ 1996, 810 (811); Hessischer VGH, Urteil vom 17. September 1984 - 11 UE 671/84 -, ESVGH 35, 45 (46 f.).
Der allgemeine Friedhofszweck besteht in der geordneten und würdigen Bestattung der Toten, einem ungestörten Totengedenken sowie in der Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2001 - 19 A 3966/99 -, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 - und Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A 1211/96 - , a.a.O., m.w.N.
Danach gehört das Verbot einer Grabeinfassung in § 19 Nr. 11 FS nicht zu den allgemeinen Gestaltungsvorschriften. Das Verbot rechtfertigt sich nicht aus dem allgemeinen Friedhofszweck. Das wäre nur dann der Fall, wenn durch eine Grabeinfassung die geordnete und würdige Bestattung der Toten oder ein ungestörtes Totengedenken beeinträchtigt würde. Dafür fehlt es an greifbaren Anhaltspunkten.
Allerdings ist die Stadt I. als Friedhofsträgerin nicht schlechthin gehindert, Verbote oder Einschränkungen zu erlassen, die, wie das Verbot in § 19 Abs. 11 FS, durch den generellen Friedhofszweck nicht geboten, aber mit ihm vereinbar sind und dem weiteren möglichen Zweck eines Friedhofs dienen, bestimmte ästhetische Vorstellungen des Friedhofsträgers oder der Mehrheit der örtlichen Bevölkerung zu verwirklichen. Es gehört zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und ist Bestandteil ihrer Autonomie, mit ihren öffentlichen Einrichtungen über deren allgemeinen und primären Zweck hinaus weitere Ziele, etwa ein besonderen ästhetischen Ansprüchen genügendes Ortsbild oder besonderen landschaftspflegerischen Ansprüchen genügende Grünanlagen zu schaffen, zu verfolgen, soweit das mit dem allgemeinen Ziel der öffentlichen Einrichtung vereinbar ist, insbesondere deren Zweck nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird. Soweit der Friedhofsträger besondere, durch den allgemeinen Friedhofszweck nicht gebotene Gestaltungsvorschriften erlässt, muss er aber in ausreichendem und angemessenem Maße „gestaltungsfreie Friedhofsflächen", vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Beschluss vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 -, ausweisen, auf denen eine Grab- und Grabmalgestaltung zulässig ist, die nur den vom allgemeinen Friedhofszweck gebotenen Grenzen unterliegt. Andernfalls liegt ein Verstoß gegen das durch Art. 2 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen vor, über die Gestaltung der Grabstätte zu entscheiden.
Danach bestehen, wie die Kammer im Termin zur mündlichen Verhandlung verdeutlicht hat, nicht unerhebliche Bedenken dagegen, dass die Stadt I. nach § 20 Abs. 1 FS ausschließlich auf dem Friedhof X. Grabfelder ausgewiesen hat, für die keine besonderen Gestaltungsvorschriften gelten, nicht aber auf den übrigen im „B. -I1. „ Stadtgebiet regelmäßig genutzten Friedhöfen in I. -M. und in I. - Süd/Waldfriedhof (auf dem Alten Friedhof und dem Friedhof C.---straße , für die die Satzungsregelung ebenfalls gilt, werden nach Angaben des Beklagten nur noch alte Rechte wahrgenommen). Zu diesem rechtlichen Zusammenhang hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 16. Oktober 1996 - 1 S 3164/95 -, abgedr. in VBLBW 1997, 69 f., ausgeführt: „... Er (der Friedhofsträger) muss rechtlich und tatsächlich gewähr-leisten, dass auf anderen Friedhöfen oder Friedhofsteilen im Ge-meindegebiet Grabfelder zur Verfügung stehen, für die allein die allgemeinen, d.h. durch den Friedhofszweck gebotenen Gestaltungsvorschriften gelten (vgl. Senatsurteile v. 25.1.1988, DÖV 1988, 474 und v. 26.9.1989, BWVPr 1990, 90). Die Frage, wo er diesen Ausgleich schaffen muss, ob auf einem bestimmten Grabfeld ohne besondere Gestaltungsvorschriften auf demselben Friedhof oder auf einem anderen Friedhof im selben Stadtteil, oder ob es gar ausreicht, eine Ausweichmöglichkeit auf einem Friedhof in einem anderen Ortsteil der Gemeinde vorzusehen, kann nicht einheitlich beantwortet werden. Die Antwort hängt davon ab, ob und inwieweit es für den vom Friedhofsträger mit der besonderen Gestaltungsvorschrift verfolgten Zweck eine Rechtfertigung gibt und inwieweit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch eine Dispensregelung Rechnung getragen wird. Je weniger der dargelegte Zweck für eine besondere Gestaltungsvorschrift den Eingriff in die Handlungsfreiheit der Friedhofsbenutzer rechtfertigt, um so strengere Maßstäbe sind an die Schaffung der Ausweichmöglichkeit anzulegen. Andererseits ist der Eingriff um so geringer, je gleichwertiger die Ausweichmöglichkeit ist. Grundsätzlich ist zu berücksichtigen, dass die Friedhofsbesuche von Angehörigen einen wesentlichen Bestandteil der vom Friedhofszweck mitumfassten Totenehrung darstellen und daher nicht mehr als erforderlich erschwert werden dürfen. Die Friedhofsordnungen sind daher so auszugestalten, dass Angehörige die Gräber ihrer Verstorbenen möglichst häufig besuchen können. Daher ist regelmäßig mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu verein-baren, Friedhofsbesucher allein zur Durchsetzung bestimmter ästhetischer Anschauungen, die noch dazu einem Wandel unterliegen können, zu zwingen, auf die Bestattung eines Verstorbenen auf dem örtlichen Friedhof, der herkömmlich Bezugsfriedhof ist, zu verzichten und auf einen anderen Friedhof innerhalb der Gemeinde auszuweichen, falls sie eine ungebundene Grabgestaltung wünschen. Die Beachtung dieser Grundsätze führt regelmäßig dazu, dass die Wahlmöglichkeit auf dem Friedhof selbst bestehen muss. Denn nur so ist gewährleistet, dass der Eingriff in Art. 2 GG möglichst gering gehalten wird. Ausnahmen sind denkbar, wenn mindestens auf einem Friedhof innerhalb eines Gemeinde- oder Stadtteils Grabfelder, für die keine besonderen Gestaltungsvorschriften gelten, zur Verfügung gestellt werden. Ob und in welchen Fällen es darüber hinaus ausreichen kann, dass lediglich eine Ausweichmöglichkeit auf einem Friedhof in einem anderen Stadtteil der Gemeinde geschaffen wird, was nur im Hinblick auf eine zusätzliche Gestaltungsvorschrift denkbar erscheint, für die es eine besondere Rechtfertigung gibt, braucht hier nicht entschieden zu werden."
Dem folgend führt Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 8. Auflage 2000, S. 190 aus: Seit einiger Zeit werden Bedenken erhoben, ob es in Flächen- und Großgemeinden noch vertretbar ist, nur auf einem Friedhof Felder mit allgemeinen Gestaltungsvorschriften auszuweisen, oder ob der jeweilige Friedhofsträger nicht verpflichtet ist, ein ausgewogeneres Verhältnis herzustellen. Tatsächlich sprechen gewichtige Gesichtspunkte dagegen, wenn ein Friedhofsträger mehrere oder nahezu alle von ihm unterhaltenen Friedhöfe zusätzlichen Gestaltungsbestimmungen unterwirft und die Bürger, die eine Grabstätte ohne Gestaltungszwang wünschen, auf den oder die übrigen Friedhöfe verweist. Dies vor allem dann, wenn außer ästhetischen Gesichtspunkten keine sachlichen Gründe erkennbar sind, dass es sich bei den fraglichen Flächen um Gelände handelt, das aus Gründen des Landschaftsschutzes, wegen des Ortsbildes oder aus sonstigen planerischen Gründen einschränkender Gestaltungsvorschriften bedarf. Bei örtlichen Friedhöfen, die herkömmlich Bezugsfriedhof für einen bestimmten Ortsbereich sind, sind Einschränkungen und Gestaltungsmöglichkeiten dann unzulässig, wenn es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren ist, die Bürger des betreffenden Ortsbereichs auf andere, entfernter liegende Friedhöfe zu verweisen, falls sie eine ungebundene Grabgestaltung wünschen, Es ist nicht zumutbar, Friedhofsbenutzer allein aus gestalterischen Gründen zu zwingen, auf die Bestattung eines Verstorbenen im Heimatort zu verzichten und auf den Friedhof eines anderen, mehr oder weniger weit entfernten Ortsteils auszuweichen, insbesondere dann nicht, wenn dies erhebliche wege- oder verkehrsmäßige Erschwernisse mit sich bringen würde und die Bindung der Bürger an den örtlichen Friedhof so stark ist, dass sie respektiert werden muss.
Ob es danach für Bürger aus dem Kerngebiet der „alten" Stadt I. zumutbar ist, sich zur Wahrnehmung ihrer Gestaltungsfreiheit auf den Friedhof in dem Ortsteil X. verweisen zu lassen, erscheint zumindest zweifelhaft. Der Ortsteil X. ist im Zuge der kommunalen Neugliederung vor ca. 25 Jahren nach I. eingemeindet worden und es besteht rein tatsächlich, mag auch die Eingemeindung kommunalrechtlich längst abgeschlossen sein, ebenso wie in anderen Städten des Ruhrgebiets (vgl. etwa das Verhältnis C1. - X1. ) abgesehen von der räumlichen Abgegrenztheit und der daraus folgenden zeitaufwändigeren verkehrlichen Anbindung vielfach noch immer eine besondere die Eigenständigkeit betonende gefühlsmäßige Verbundenheit der Bürger mit „ihrem" Ortsteil, der im hier vorliegenden Zusammenhang den satzungsmäßigen Verweis auf den Friedhof in X. und damit zugleich den Ausschluss eines als herkömmlicher Bezugsfriedhof in Betracht kommenden Friedhofs als rechtlich fragwürdig erscheinen lässt.
Diese Frage bedarf vorliegend indes keiner abschließenden Entscheidung, denn die Regelung in § 19 Abs. 11 FS ist jedenfalls auch aus einem anderen Grund unwirksam. Zwar ist, wie bereits festgestellt, der Friedhofsträger grundsätzlich nicht gehindert, für bestimmte Friedhöfe oder Friedhofsteile besondere Gestaltungsvorschriften zur Umsetzung bestimmter ästhetischer Vorstellungen vorzusehen. Auch hierbei darf er jedoch keine ungewöhnlichen Maßstäbe zu Grunde legen oder versuchen, bestimmte ästhetische Anschauungen oder subjektive Geschmacksvorstellungen durchzusetzen, die dem Durchschnittsempfinden fremd sind oder in ihrer Zielsetzung darüber hinausgehen. Vgl. Gaedke, a.a.O., S. 188.
Über die Frage der Schaffung von Ausgleichsmöglichkeiten auf Friedhöfen oder Friedhofsteilen ohne besondere Gestaltungsvorschriften hinaus müssen sich solche Vorschriften in Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes an den allgemeinen Grundsätzen für den Erlass rechtsbeschränkender Regelungen messen lassen. Das bedeutet, dass Einschränkungen unter Berücksichtigung des mit ihnen verfolgten Zwecks nur so weit gehen dürfen, wie dies zu dessen Erreichen erforderlich ist, ins-besondere müssen sie hinreichend bestimmt sein. Jedenfalls an letzterem fehlt es hier.
Vorliegend ist in dem durch den Zentralen Betriebshof erlassenen Widerspruchsbescheid vom 2. August 2001 ausgeführt, der Friedhof T. -M. sei parkähnlich ausgerichtet und angelegt, Umfriedungen würden durch Bepflanzungen vorgenommen. Der Sinn und Zweck der Regelung in § 19 Abs. 11 FS bestehe darin, ein einheitliches und ästhetisch ansprechendes Friedhofsbild zu gewährleisten. Da-ran gemessen ist das Verbot zaunartiger Einfriedungen und Ketten als hinreichend bestimmt und zur Verfolgung des bezeichneten Zwecks geeignet anzusehen. Dies gilt indessen nicht hinsichtlich des Verbots jeglicher Grabeinfassung. Der Begriff der Grabeinfassung ist weder in § 19 Abs. 11 FS definiert noch lässt sich seine nähere Bestimmung den sonstigen Vorschriften der Friedhofssatzung entnehmen. Unter den Begriff, für den sich auch aus Regelungen außerhalb der Satzung oder dem allge-meinen Sprachgebrauch keine weiteren Konkretisierungen finden, fallen daher Ein-fassungen jeglicher Art, d.h. sowohl steinerne bzw. marmorne - wie vorliegend -, die aus dem Boden herausragen, als auch solche, die in den Boden eingelassen oder aus ihm selbst herausgearbeitet sind. Selbst die im Widerspruchsbescheid aus- drücklich als einzig zulässig aufgeführten pflanzlichen Umfriedungen - dieser Begriff findet sich übrigens an keiner Stelle der vorliegenden Friedhofssatzung - stellen eine Grabeinfassung nach der pauschalen Bezeichnung in § 19 Abs. 11 FS dar. Ent-nimmt man insbesondere dieser Einlassung des Beklagten, dass er selbst nicht von einem Verbot pflanzlicher Grabeinfassungen ausgeht, so folgt daraus notwendig der Schluss, dass selbst gemessen an seinen eigenen ästhetischen Vorstellungen die Bezeichnung in § 19 Abs. 11 FS zu unbestimmt und damit unwirksam ist.
In diesem Zusammenhang sei lediglich ergänzend angemerkt, dass die vom Beklagten für den Friedhof T. -M. hervorgehobene parkähnliche Anlage und Ausrichtung nur für diesen Friedhof, nicht aber auch für den weiteren Friedhof in I. -Süd als Grund für die dortige Geltung besonderer Gestaltungsvorschriften genannt worden ist.
Aus der Unwirksamkeit der Satzungsregelung in § 19 Abs. 11 FS folgt zwingend, dass sich der Beklagte zur Begründung seiner Entfernungsaufforderung auch nicht auf die mit dem Vordruck der Grabmalanzeige abgegebene Erklärung der Klägerin, die Vorgaben der aktuellen Friedhofssatzung verbindlich zu beachten, berufen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§
113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 679
BVerwGE 17, 119
NVwZ 1998, 869
NVwZ-RR 1990, 308
NVwZ 1996,
810
DÖV 1988, 474
19
A 3966/99
3 B 156.00
7 B 160.90
7 CB 31.80
7 C 27.85
VII C 148.60
19 A 2015/99
19 A 1211/96
1 S 3164/95
1 S
3401/88
8
L 1219/93
11 UE 671/84