Landgericht Bonn (Nordrhein-Westfalen, Ordentliche Gerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-10-26, Aktenzeichen 1 O 399/21
ECLI: ECLI:DE:LGBN:2022:1026.1O399.21.00

Tenor:
für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits werden der Klägerin auferlegt.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Tatbestand:
Die Klägerin macht gegen die Beklagte Ansprüche aus Amtspflichtverletzung im Zusammenhang mit einer durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte erteilten Auskunft geltend.
Die Klägerin ist ein in Slowenien geschäftsansässiges Pharmaunternehmen und betreibt im Rahmen dieser Tätigkeit auch Zulassungsverfahren für Arzneimittel.
Im Jahr 2017 erwirkte die zum Konzern der Klägerin gehörende A Pharma GmbH Zulassungen für das zur Blutdrucksenkung eingesetzte Arzneimittel „D“. Die Entwicklung und Finanzierung des Produkts hatten zuvor bei der Klägerin als Mutterkonzern stattgefunden. In dem Arzneimittel werden die Wirkstoffe „E“ und „F“ kombiniert eingesetzt, deren gleichzeitiger Gebrauch in einzelnen Medikamenten in der Praxis schon lange erprobt ist.
Die Zulassung von „D“ erfolgte als Substitutionstherapie zur Behandlung von Patienten, bei denen die Wirkstoffe „E“ und „F“ bereits zuvor in den gleichen Dosen im Wege von Einzelmedikamenten zum Einsatz kommen wie in dem Kombinationsmittel. Die Zulassung eines Kombinationsmedikamentes zum Zwecke der Substitutionstherapie ist nicht an die Voraussetzung geknüpft, dass das Kombinationsmittel eine bessere Wirkung erzielt, als die gleichzeitige Gabe der Wirkstoffe in zwei Medikamenten.
Zu dem Zeitpunkt, in dem die Klägerin sich entschloss, ein Medikament mit einer Kombination der Wirkstoffe „E“ und „F“ zur Zulassung zu bringen, existierte ein ähnliches Kombinationsprodukt der Firma B GmbH unter der Bezeichnung „G“. Dieses war am 30.07.2008 im Rahmen eines sog. Vollantrags der B GmbH gemäß Art. 10b der Richtlinie 2001/83 (EG) erstmalig zugelassen worden. Die Zulassung von „G“ erfolgte nicht lediglich zur Substitutionstherapie, sondern als Medikament, das verordnet und eingenommen werden soll, wenn der Blutdruck eines Patienten nicht ausreichend mit bereits existierenden Wirkstoffen gesenkt wird. Voraussetzung für diese Zulassung war, dass die B GmbH die überlegene Wirksamkeit des Kombinationsmittels gegenüber dem gleichzeitigen Gebrauch der Wirkstoffe „E“ und „F“ in zwei Medikamenten nachweist.
Zum Zwecke der Zulassung von „G“ hatte die B GmbH eigenständige klinische Studien für das Kombinationsprodukt durchgeführt und im Übrigen auf öffentlich zugängliche Quellen verwiesen, die sich auf die Einzelsubstanzen „E“ und „F“ beziehen. Gegenstand der von der B GmbH durchgeführten klinischen Studien war unter anderem die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der kombinierten Gabe der Wirkstoffe „E“ und „F“. Im Rahmen einer COACH-Studie wurde die überlegene Wirksamkeit der Fixkombination „E/F“ gegenüber dem Gebrauch der Wirkstoffe in zwei Medikamenten nachgewiesen.
Die seitens der B GmbH durchgeführten Studien unterlagen bis zum 19.08.2018 dem Unterlagenschutz und durften von anderen Unternehmen nicht verwendet werden. In den Jahren 2013 und 2014 nahm die Klägerin Kontakt mit dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte auf, um sicherzustellen, dass im Rahmen des von ihr verfolgten Zulassungsantrags der Unterlagenschutz der B GmbH nicht verletzt wird. Am 17.09.2013, am 23.01.2014 und am 02.07.2014 erfolgten drei Beratungsgespräche mit Vertretern des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte. Das erste Gespräch wurde von Mitarbeitern der A Pharma GmbH wahrgenommen, die weiteren Gespräche von Mitarbeitern der Klägerin und der A Pharma GmbH. Die Ergebnisse der Beratungsgespräche wurden jeweils in Beratungsprotokollen zusammengefasst.
Im Rahmen des ersten Gesprächstermins wiesen die Mitarbeiter der A Pharma GmbH darauf hin, dass sie eine Zulassung vor Ablauf des 19.08.2018 anstrebten. Gegenstand der Beratungsgespräche war im Folgenden insbesondere die Frage, welche Anforderungen für einen Vollantrag erfüllt werden müssten, ohne dass geschützte Unterlagen der B GmbH verletzt werden. Insoweit wurde seitens des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte im Gespräch am 17.09.2013 mitgeteilt, dass die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des klägerischen Kombinationsproduktes nicht durch einen Vergleich mit „G“ erbracht werden könne. Vielmehr müssten eigene klinische Studien durchgeführt und ein Vollantrag gemäß Art. 10b eingereicht werden. Ein solcher Vollantrag sei möglich, ohne Unterlagen der B GmbH zu verletzen.
Im Beratungstermin am 23.01.2014 wurde unter anderem erörtert welche Anforderungen die Klägerin für die Zulassung des Medikamentes zum Zwecke einer Substitutionsindikation erfüllen müsste. Als Ergebnis des Beratungstermins vom 23.01.2014 wurde unter anderem folgende Auskunft des Bundesinstituts protokolliert:
„Für eine sogenannte Substitutionsindikation und in Fällen, in denen eine Kombination mit festgesetzter Dosierung geschützt ist (Originalprodukt aufgrund durchgeführter klinischer Studien), sollte der Antragsteller
 Bioäquivalenzstudien im Vergleich zu Mono-Produkten durchführen,
 Daten präsentieren, die eine weit verbreitete reguläre Anwendung von zwei Mono-Produkten zeigen (…),
 eine Dosis-Findungs-Studie durchführen, wie in Szenario A erörtert.“
Ferner wurden folgende Frage der Klägerin sowie als Antwort des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte festgehalten:
"Gemäß der Leitlinie zur nichtklinischen Entwicklung von FDC und der Leitlinie zur klinischen Entwicklung von FDC sind keine neuen präklinischen Studien zur Unterstützung der E/F-Fixkombination geplant, da davon ausgegangen wird, dass in der veröffentlichten Literatur ausreichende Belege für die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit für die vorgesehene Indikation (Substitutionstherapie) vorliegen. Ist ein solches Vorgehen akzeptabel?
Gemäß dem Leitfaden für die nichtklinische Entwicklung von Fixkombinationen von Arzneimitteln (EMEA/CHMP/SWP/258498/2005) sollten pharmakodynamische Wechselwirkungsstudien (zur Bewertung möglicher subadditiver, additiver oder superadditiver Wirkungen der E/F Kombination auf den Blutdruck) sowie Studien zur Sicherheitspharmakologie der Kombination durchgeführt werden. Darüber hinaus sollte das toxikologische Profil der Kombination in einer nichtklinischen Überbrückungsstudie (von 3 Monaten Dauer an einer geeigneten Tierart) untersucht werden."
Im Zeitraum von September 2014 bis Mai 2016 führte die Klägerin hierauf Bioäquivalenz- und Dosis-Findungs-Studien, nicht aber eine weitere klinische Studie zum Zwecke der Bewertung der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung durch. Auf Grundlage dieser Prüfungen erstellte die Klägerin ihre Zulassungsunterlagen. Die klinische Hauptstudie wurde von der C GmbH durchgeführt. Im Anschluss an die Prüfungen reichte die Klägerin bzw. die A Pharma GmbH einen Antrag nach Art. 10b der Richtlinie 2001/83 (EG) beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte ein, der sich allein auf eine Substitutionsindikation bezog. In diesem legte die Klägerin unter anderem dar und begründete, dass und warum „D“ genauso sicher und wirksam sei wie die beiden Einzelwirkstoffe „E“ und „F“.
Als Prüfungsmaßstab für die Zulassung rekurrierte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte im Folgenden unter anderem auf die von der European Medicines Agency herausgegebenen Guidelines on clinical development of fixed combination medicinal products. Nach Ziff. 4.2. der Guidelines muss bei einem Arzneimittel der Substitutionstherpie entsprechend § 22 Abs. 3a AMG unter anderem nachgewiesen werden, dass jede der eingesetzten Substanzen einen relevanten Beitrag zur gewünschten therapeutischen Wirksamkeit leistet. Im Übrigen lautet es in Ziff. 4.2. der Guidelines sinngemäß wie folgt:
„Wie in den Abschnitten 4.1 und 4.3 beschrieben, sollte die klinische Anwendung der betreffenden Arzneimittel in Kombination entweder durch klinische Studien oder durch veröffentlichte Literatur oder eine Kombination aus beidem belegt werden. Diese Daten sollten die Gründe für die kombinierte Anwendung der Wirkstoffe untermauern (siehe oben). Der Nachweis der kombinierten Anwendung allein reicht nicht aus, um das positive Nutzen/Risiko-Verhältnis der Kombination zu belegen.“
Auf Grundlage der eingereichten Unterlagen erhielt die A Pharma GmbH am 04.10.2017 die Zulassungen für die Arzneimittel „D 20 mg/5 mg Filmtabletten“, „D 40 mg/5 mg Filmtabletten“ und „D 40 mg/10 mg Filmtabletten“ als Subsitutionstherapie für Patienten, die zuvor mit den Einzelsubstanzen erfolgreich behandelt wurden.
Am 26.10.2017 legte die B GmbH Widerspruch bei dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte gegen die Zulassungen ein und beantragte hilfsweise die Feststellung, dass die Arzneimittel der A Pharma GmbH nicht vor dem 19.08.2018 in den Verkehr gebracht werden dürften. Zur Begründung wurde angeführt, der Antrag der Klägerin sei auch auf Publikationen gestützt worden, die noch dem Unterlagenschutz der B GmbH unterfielen. Die angefochtenen Zulassungen seien daher unter Verstoß gegen § 24a und § 24b Abs. 1 AMG erteilt worden.
Aufgrund der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs beantragte die Klägerin als Bevollmächtigte der A Pharma GmbH unter dem 02.11.2017 bei dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte, die sofortige Vollziehung der Zulassungsbescheide anzuordnen. Am 13.11.2017 ordnete das Bundesinstitut die sofortige Vollziehung der Zulassungen gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an und führte zur Begründung unter anderem aus, dass der Drittwiderspruch der B GmbH bei der gebotenen summarischen Prüfung keine Aussicht auf Erfolg habe.
Am 11.12.2017 beantragte die B GmbH vor dem VG Köln im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, die aufschiebende Wirkung des Drittwiderspruchs wiederherzustellen (Az. 7 L 4692/17). Hierauf hob das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte am 22.12.2017 die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 13.11.2017 mit der Begründung auf, dass sich aus dem Vortrag der B GmbH Anhaltspunkte dafür ergäben, dass im Rahmen des Zulassungsverfahrens auf noch geschützte Unterlagen Bezug genommen worden sei bzw. solche Unterlagen bei der Zulassungserteilung verwendet worden seien. So werde in dem eingereichten Clinical Overview in vier Fußnoten auf Übersichtsarbeiten verwiesen, die teilweise eine Studie erwähnten, die die B GmbH für ihre Zulassungsunterlagen erstellt habe. Unter anderem gelte dies für einen zitierten Übersichtsaufsatz von H aus dem Jahr 2009, in dem die COACH-Studie zitiert werde.
Mit Beschluss vom 25.01.2018 wies das VG Köln den Antrag der A Pharma GmbH im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zurück. Zur Begründung führte das VG Köln unter anderem aus, der zu Gunsten der B GmbH greifende Unterlagenschutz sei durch die Bezugnahme auf zwei Überblicksaufsätze von H aus den Jahren 2008 und 2009 verletzt worden, da sich diese mit den Ergebnissen der COACH-Studie auseinandersetzten. Auch eine derartige Verwertung von Sekundarquellen könne zu einer Verletzung des arzneimittelrechtlichen Unterlagenschutzes führen. Darauf, ob die Zulassung auch ohne die Zitierung der Aufsätze von H bzw. die mittelbare Bezugnahme auf die COACH-Studie hätte erfolgen können, komme es nicht an, da für die Annahme einer Schutzverletzung die Möglichkeit der Verwertung ausreiche. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Beschlusses des VG Köln vom 25.01.2018 wird auf die Anlage B1 (Bl. 173 ff. d.A.) Bezug genommen.
Die seitens der A Pharma GmbH gegen den Beschluss des VG Köln eingelegte Beschwerde wies das OVG NRW mit Beschluss vom 09.05.2018 zurück (Az. 13 B 201/18). Zur Begründung führte das OVG NRW unter anderem aus, dass sich der Unterlagenschutz der B GmbH auch auf die zitierten Überblicksaufsätze von H beziehe, in denen die Ergebnisse der COACH-Studie erörtert würden. Auch begründe die mittelbare Einbeziehung COACH-Studie in die Zulassungsdossiers die Vermutung, dass die geschützten Unterlagen bei der Erteilung der Zulassungen für „D“ verwertet worden seien. Eine Verwertung sei generell dann anzunehmen, wenn die Zulassung ohne die geschützten Unterlagen mangels ausreichender Begründung hätte verweigert werden müssen oder sich die Zulassungsbehörde bei ihrer Entscheidung tatsächlich auf geschützte Unterlagen gestützt hat. Die Vorlage von geschützten Unterlagen des Erstantragstellers begründe eine Vermutung der Verwertung bei der Zulassung, sofern die Behörde nicht klar und eindeutig dartut, dass die geschützten Unterlagen für ihre Entscheidung in keiner Weise erheblich gewesen seien. Für eine Verletzung des Unterlagenschutzes reiche bereits die Möglichkeit der Verwertung aus, sofern sie sich im Einzelfall nicht eindeutig ausschließen lasse. Dies sei nicht der Fall, da die Einbeziehung der COACH-Studie in die Zulassungsanträge der A Pharma GmbH nicht lediglich einen Randaspekt betroffen habe, sondern eine zentrale Frage des Zulassungsverfahrens, nämlich die Sicherheit und Wirksamkeit der konkreten Fixierung der Dosierung der Kombination der Wirkstoffe „E“ und „F“. Hinsichtlich der weiteren Enzelheiten des Beschlusses des OVG NRW vom 09.05.2018 wird auf die Anlage B2 (Bl. 195 ff. d.A.) Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 04.05.2018 nahm das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte die Zulassungsentscheidung vom 04.10.2017 zurück. Mit Bescheid vom 20.08.2018 wurde der Bescheid vom 04.05.2018 mit der Begründung aufgehoben, dass die Grundlage für den Erlass nach Ablauf der Unterlagenschutzfrist entfallen sei.
Bereits am 20.03.2018 hatte die A Pharma GmbH eine Untätigkeitsklage beim VG Köln eingereicht (Az. 7 K 2284/18), die nach der Aufhebung des Rücknahmebescheides als Fortsetzungsfeststellungsklage geführt wird. Gegenstand dieses Verfahrens ist die Frage, ob eine Bezugnahme der Klägerin auf geschützte Unterlagen der B GmbH zur Erteilung der Zulassung durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte geführt hat. Im Rahmen der Klageerwiderung führte die Beklagte im Verfahren 7 K 2284/18 aus, die mittelbare Bezugnahme auf die COACH-Studie um Nachweis der komplementären pharmakologischen Effekte der beiden Kombinationspartner und der Kombinationsbegründung sei geeignet, eine wesentliche Voraussetzung für eine positive Zulassungsentscheidung zu belegen.
Auf die mündliche Verhandlung vom 06.10.2020 wies das VG Köln die Klage im Verfahren 7 K 2284/18 ab. Zur Begründung führte es insbesondere aus, die in dem Zulassungsantrag der A Pharma GmbH zitierten Übersichtsarbeiten von H, setzten sich mit dem blutdrucksenkenden Effekt gerade der Kombination aus „E“ und „E“ auseinander. Angesprochen sei damit das Erfordernis der Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG und der hieran anschließende Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG. In dem „Clinical Overview“, der dem Zulassungsantrag beigefügt war, werde der Artikel von H an zwei Stellen zitiert, die sich mit dem Zusammenspiel beider Wirkstoffe befassten und damit den Beleg der Kombination beträfen. Ohne eine tragfähige Begründung zu diesem Punkt wären die Anträge nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG zu versagen gewesen. Im Übrigen verbleibe es bei der Bewertung aus dem einstweiligen Rechtsschutzverfahren, wonach die Vorlage geschützter Unterlagen in einem Zulassungsantrag - und sei es in Form einer Inbezugnahme - zumindest die Vermutung begründe, dass diese Unterlagen bei der Zulassung verwertet wurden. Diese Vermutung sei im Verfahren nicht widerlegt worden, obgleich der das Zulassungsverfahren der A Pharma GmbH betreuende Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte erklärt habe, dass die Zitierung der Aufsätze von H bei der Zulassung keine Rolle gespielt hätten. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Urteils des VG Köln wird auf die Anlage B3 (Bl. 209 ff. d.A.) Bezug genommen.
Die A Pharma GmbH legte gegen das Urteil des VG Köln fristgerecht Berufung ein, das Verfahren ist derzeit vor dem OVG NRW anhängig (Az. 9 A 3345/20). Mit Schreiben vom 22.03.2021 führte die Beklagte in dem Verfahren vor dem OVG NRW aus, die Klägerin habe in ihrem Zulassungsantrag in rechtswidriger Weise auf Unterlagen der B GmbH Bezug genommen, so dass die ursprünglich erteilten Zulassungen zurückzunehmen gewesen seien. Zwar hätte der mit dem Antrag der Klägerin befasste klinische Mitarbeiter im Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte festgehalten, dass die in Bezug genommenen Unterlagen bei der Entscheidungsfindung nicht berücksichtigt worden seien, jedoch komme es für den Verstoß gegen den Unterlagenschutz allein darauf an, ob durch eine Bezugnahme auf geschützte Daten durch einen Antragsteller die Möglichkeit eröffnet werde, dass die Behörde einen für die Zulassung relevanten Sachverhalt darauf beruhend entscheidet. Ein Nachweis fehlender Verwertung komme nur dann in Betracht, wenn die Daten ihrer Art nach für das Zulassungsverfahren ohne Belang seien. So verhalte es sich im Hinblick auf den verfahrensgegenständlichen Zulassungsantrag nicht nicht, da die Bezugnahme auf die COACH-Studie der für die Zulassung zentralen Kombinationsbegründung, also der Begründung der Sinnhaftigkeit einer Kombinationstherapie, gedient habe. Die Sinnhaftigkeit einer Kombinationstherapie ergebe sich nicht allein daraus, dass beide Wirkstoffe bereits zuvor als Monotherapie verabreicht wurden; vielmehr seien gerade die Sinnhaftigkeit und der Beleg eines positiven Verhältnisses von Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der kombinierten Gabe zu belegen. Im Übrigen heißt es in dem Schreiben auszugsweise wörtlich wie folgt:
„Voraussetzung für die Zulassung einer fixen Kombination ist, dass der Antragsteller eine ausreichende Begründung dafür liefert, dass jeder Wirkstoff einen Beitrag zur positiven Beurteilung leistet, vgl. § 25 Absatz 2 Nummer 5a AMG. Die Kombinationsbegründung ist damit neben Wirksamkeit und Unbedenklichkeit eine eigenständige Zulassungsvoraussetzung. Bei fixen Kombinationen ist zu belegen, dass die Vorteile der Gabe mehrerer arzneilich wirksamer Bestandteile in einer pharmazeutischen Form die damit verbundenen Risiken überwiegen. Die Bezugnahme auf die in Streit stehende Studie diente ersichtlich dem Zweck, eine positive Zulassungsentscheidung für die beantragte fixe Arzneimittelkombination zu erwirken und sie war dazu auch objektiv geeignet.“
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Schreibens vom 22.03.2021 wird auf die Anlage K5 (Bl. 63 ff. d.A. Bezug) genommen.
Für die Beratung der Klägerin und der A Pharma GmbH in den Jahren 2013 und 2014 stellte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte der Klägerin am 13.12.2013, am 23.05.2014 und am 26.01.2015 insgesamt 11.831,00 Euro in Rechnung. Hinsichtlich der Einzelheiten der Rechnungen wird auf die Anlagen K6 bis K8 Bezug genommen (Bl. 69 ff. d.A.).
Die Kosten für die bei der C GmbH durchgeführten Studien sowie die weiteren seitens der Klägerin durchgeführten bzw. in Auftrag gegebenen klinischen Studien sowie die ihrerseits eingeholten wissenschaftlichen Beratungen beliefen sich auf 3.548.168,32 Euro. Hinsichtlich der Zusammensetzung dieses Betrages wird auf S. 25 ff. der Klageschrift vom 22.12.2021 (Bl. 26 ff. d.A.) sowie die dort zitierten Anlagen Bezug genommen.
Die Klägerin behauptet, sie hätte auf die Durchführung eines Zulassungsverfahrens vor dem Ablauf des Unterlagenschutzes am 19.08.2018 verzichtet, wenn das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte frühzeitig darauf hingewiesen hätte, dass für eine erfolgreiche Zulassung zur Substitutionsindikation neben einer Bioäquivalenz-Studie und einer Dosis-Findungs-Studie auch eine weitere klinische Studie entsprechend der COACH-Studie zum Zwecke der Kombinationsbegründung durchgeführt werden muss. Derartige Studien seien derart kostspielig, dass es sich nicht gelohnt hätte, das Produkt vor dem 19.08.2018 auf den Markt zu bringen. Dadurch, dass das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte die Zulassung kurz nach Erteilung unter Hinweis auf eine mögliche Verletzung der geschützten Erkenntnisse der COACH-Studie widerrufen hat, da diese geeignet seien, eine wesentliche Voraussetzung für eine positive Zulassungsentscheidung für die Substitutionstherapie zu belegen, habe sie eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass die Erkenntnisse der COACH-Studie, also der Nachweis der Überlegenheit der beiden zusammengefassten Wirkstoffe gegenüber den Einzelsubstanzen, auch für die von der Klägerin konkret beanspruchte Substitutionstherapie relevant gewesen seien. Die Klägerin ist der Ansicht, die Beklagte habe ihr denjenigen Schaden zu ersetzen, der ihr dadurch entstanden sei, dass seitens des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte nicht frühzeitig auf die Notwendigkeit eigener Studien zu der kombinierten Gabe der Medikamente hingewiesen wurde, die im Sinne der COACH-Studie eine verbesserte Wirksamkeit gegenüber den Einzelsubstanzen belegen. Die Klägerin behauptet in diesem Zusammenhang, ihr seien neben den Kosten für die Beratung durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte sowie die Durchführung der Studien durch die C GmbH Kosten für die Herstellung von Muster in Höhe von 70.000,00 Euro und für die Vernichtung der unverkäuflichen Produkte in Höhe von 205.327,00 Euro entstanden.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 3.823.495,32 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von 9 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bestreitet mit Nichtwissen, dass die Klägerin die streitgegenständlichen Aufwendungen unterlassen hätte, wenn sie von Mitarbeitern des Bundesinstituts weitergehende Informationen erhalten hätte. Ebenfalls mit Nichtwissen bestreitet die Beklagte, dass der Klägerin die für die Herstellung der Muster und die Vernichtung unverkäuflicher Produkte geltend gemachten Kosten entstanden sind. Die Beklagte ist der Ansicht, die Klägerin treffe jedenfalls ein erhebliches Mitverschulden vor dem Hintergrund, dass sie in dem Zulassungsantrag auf Unterlagen Bezug genommen habe, die dem Schutz nach § 24b Abs. 1 AMG unterliegen. Es sei wahrscheinlich, dass die Zulassung auch ohne diese Bezugnahme erfolgt wäre. Die Beklagte erhebt die Einrede der Verjährung.
Die Klage ist der Beklagten am 15.01.2022 zugestellt worden.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Klägerin steht gegen die Beklagte der geltend gemachte Schadensersatzanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu.
I.
Ein Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte aus § 839 Abs. 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG, der allein in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage, ist nicht begründet. Die Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte, bei denen es sich um Beamte im haftungsrechtlichen Sinn handelt, haben bereits keine der Klägerin gegenüber bestehende Amtspflicht verletzt, da die von ihnen erteilte Auskunft nicht in dem von der Klägerin dargelegten Sinne unzutreffend war.
1. Auskünfte, die ein Amtsträger erteilt, müssen dem Stand seiner Erkenntnismöglichkeit entsprechend sachgerecht, das heißt vollständig, richtig und unmissverständlich sein, so dass der Empfänger der Auskunft entsprechend disponieren kann (BGH, Urteil vom 26.04.2018 - III ZR 367/16, juris Rn. 21). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Beamte zur Auskunft tatsächlich verpflichtet war, wenn er die Auskunft tatsächlich erteilt hat. Im Übrigen hängt der Umfang der Auskunftspflicht von der betroffenen Fragestellung und dem betroffenen Auskunftssuchenden ab (BGH, Urteil vom 24.06.1993 - III ZR 43/92, juris Rn. 25 f.).
Nach den vorstehend skizzierten Maßstäben haben die Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte keine unzutreffende oder unvollständige Auskunft erteilt. Insbesondere liegt eine solche nicht darin begründet, dass sie gegenüber der Klägerin sowie der A Pharma GmbH nicht darauf hingewiesen haben, dass Voraussetzung für die Zulassung des Kombinationsproduktes „D“ als Substitutionsindikation die Durchführung einer der COACH-Studie der B GmbH entsprechenden bzw. einer weiteren klinischen Studie ist, in der die Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung belegt wird. Ferner ergibt sich eine Amtspflichtverletzung auch nicht daraus, dass die Klägerin durch Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte nicht darauf hingewiesen wurde, dass die Zulassung von „D“ als Substitutionsindikation den Nachweis der besseren Wirksamkeit des Kombinationsmittels gegenüber der gleichzeitigen Gabe der beiden Wirkstoffe in zwei Medikamenten voraussetzt. Dass die Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte zu entsprechenden Auskünften nicht verpflichtet waren, folgt bereits daraus, dass weder die Durchführung weiterer klinischer Studien noch der Nachweis der überlegenen Wirksamkeit der Kombinationslösung Voraussetzung für die Zulassung von „D“ für die Substitutionsindikation waren.
a) Den der Zulassungsentscheidung von "D" zugrunde gelegten Medical Guidelines on clinical development of fixed combination medical products kann nicht entnommen werden, dass die Klägerin zum Zwecke der Zulassung eine überlegene Wirkweise der Kombinationslösung gegenüber der getrennten Gabe der Wirkstoffe in zwei Medikamenten hätte nachweisen müssen. Auch schreiben die Guidelines nicht vor, dass die Zulassung eines Kombinationsmedikamentes für die Substitutionsindikation neben Bioäquivalenz- und Dosis-Findungs-Studien die Durchführung weiterer klinischer Studien zum Zwecke des Nachweises der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung voraussetzt. Vielmehr bestimmt Ziff. 4.2. der Guidelines, dass das positive Nutzen/Risiko-Verhältnis der Kombination durch klinische Studien oder durch veröffentlichte Literatur oder eine Kombination aus beidem belegt werden könne. Hiervon ausgehend kann der Nachweis der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung dem Grunde nach auch durch den bloßen Rückgriff auf veröffentlichte Literatur geführt werden, ohne selbst klinische Studien durchführen zu müssen. Ferner wird in Ziff. 4.2. der Medical Guidelines für die Zulassung des Kombinationsmedikamentes für die Substitutionsindikation gerade nicht vorausgesetzt, dass eine überlegene Wirksamkeit der Kombinationslösung nachgewiesen wird.
b) Entsprechend der Vorgaben aus den Medical Guidelines on clinical development of fixed combination medical products ist zwischen den Parteien im hiesigen Verfahren unstreitig, dass die Zulassung des verfahrensgegenständlichen Medikamentes für die Substitutionsindikation neben der Durchführung von Bioäquivalenz- und Dosis-Findungs-Studien durch die Klägerin nicht voraussetzte, dass weitere klinische Studien durchgeführt werden, in denen die Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung belegt wird. Ebenfalls unstreitig ist zwischen den Parteien, dass die Zulassung von „D“ für die Substitutionsindikation nicht an das Erfordernis geknüpft war, eine überlegene Wirksamkeit der Fixkombination „E/F“ in einem Medikament gegenüber der gleichzeitigen Gabe der Wirkstoffe in zwei Medikamenten nachzuweisen. So hat die Klägerin wiederholt vorgetragen, dass Studien im Hinblick auf die Sinnhaftigkeit der Kombinationstherapie bzw. der Kombinationsbegründng für die Zulassung von „D“ nicht erforderlich waren und dass für eine Substitutionsindikation der Nachweis einer besseren Wirksamkeit der Kombinationslösung gegenüber der getrennten Gabe der Wirkstoffe in zwei Medikamenten nicht geführt werden muss (vgl. etwa S. 4 (Bl. 258 d.A.), S. 9 (Bl. 263 d.A.), S. 10 (Bl. 264 d.A.) im Schriftsatz vom 12.05.2022, S. 3 ff. (Bl. 314 ff. d.A.) im Schriftsatz vom 30.06.2022). Auch im Rahmen des Zulassungsverfahrens hatte die Klägerin ausweislich der von ihr im Besprechungstermin am 23.01.2014 an das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte gerichteten und anschließend protokollerten Frage den Standpunkt eingenommen, in der veröffentlichten Literatur würden sich bereits hinreichende Belege für die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit für eine Substitutionstherapie finden.
Der Vortrag der Klägerin entspricht dem Vorbringen der Beklagten, wonach der für die Zulassung erforderliche Nachweis der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung nicht voraussetzt, dass neben einer Bioäquivalenzstudie und einer Dosis-Findungs-Studie weitere klinische Studien durchgeführt werden (etwa S. 2 im Schriftsatz vom 01.06.2022 (Bl. 305 d.A.)). Auch ist die Beklagte nicht dem Vortrag der Klägerin entgegen getreten, wonach die Zulassung eines Kombinationsmedikamentes als Substitutionsindikation nicht an den Nachweis der besseren Wirksamkeit der Kombinationslösung geknüpft ist. Dem entspricht auch das Vorbringen der Beklagten, wonach ein (mittelbarer) Rückgriff auf die COACH-Studie nicht erforderlich war, um die Zulassung erteilen zu können, vielmehr sei die COACH-Studie eine von mehreren Möglichkeiten gewesen, eine der Zulassungsvoraussetzungen in Gestalt des Nachweises der Sinnhaftigkeit der Kombinationstherapie zu erfüllen.
Entgegen der Einschätzung der Klägerin setzt sich die Beklagte mit ihrem Vortrag im hiesigen Verfahren auch nicht in Widerspruch zu ihrem Vorbringen in den verwaltungsgerichtlichen Auseinandersetzungen. Insbesondere hat sie auch in diesen weder behauptet, die Klägerin hätte selbst weitere klinische Studien zum Zwecke des Nachweises der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung durchführen müssen, noch trägt sie dort vor, die Zulassung von „D“ sei an den Nachweis der überlegenen Wirkung der Kombinationslösung geknüpft gewesen. Soweit die Beklagte im Rahmen der Klageerwiderung im Verfahren 7 K 2284/18 vor dem VG Köln ausgeführt hat, die mittelbare Bezugnahme auf die COACH-Studie sei geeignet gewesen, die komplementären pharmakologischen Effekte der Wirkstoffe „E/F“ nachzuweisen sowie die Kombinationsbegründung zu liefern, geht hierauf weder hervor, dass dieser Nachweis nicht auch auf anderem Wege (etwa durch Zitierung anderer Literaturfundstellen) hätte geführt werden können, noch wird hiermit geltend gemacht, die Bezugnahme auf die COACH-Studie sei erfolgt, um einen auch für die Zulassung von „D“ gebotenen Nachweis der überlegenen Wirksamkeit der Kombinationsbegründung zu führen.
Auch im Schreiben vom 22.03.2021 trägt die Beklagte im Verfahren vor dem OVG Münster (9 A 3345/20) lediglich vor, die Klägerin habe durch (mittelbare) Bezugnahme auf die COACH-Studie den Beleg für die Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung, also dafür geführt, dass die Vorteile der Gabe mehrerer arzneilich wirksamer Bestandteile in einer pharmazeutischen Form die damit verbundenen Risiken überwiegen. Zum Nachweis dieses Umstandes seien die mittelbar in Bezug genommenen Ergebnisse der COACH-Studie auch objektiv geeignet gewesen. Hierdurch hat die Beklagte indes nicht zum Ausdruck gebracht, der Beleg für die Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung könne nicht auch auf andere Weise geführt werden, etwa durch Vorlage von Unterlagen, die nicht in den Ergebnissen einer klinischen Studie bestehen. Insbesondere hat die Beklagte aber weder in diesem noch in anderem Zusammenhang den Standpunkt eingenommen, entgegen der zuvor erteilten Auskünfte sei die Bezugnahme auf die COACH-Studie erforderlich gewesen, um die überlegene Wirksamkeit der Kombinationslösung gegenüber dem Einsatz mehrerer Einzelmedikamente zu belegen.
Unbeachtlich ist in diesem Zusammenhang, dass die von der B GmbH durchgeführte COACH-Studie nicht lediglich dem Nachweis diente, dass die Vorteile der Kombinationslösung deren Risiken überwiegen, sondern dass sie sogar den Beleg dafür lieferte, dass die Fixkombination E/F gegenüber einer Monotherapie mit den einzelnen Komponenten wirksamer und verträglicher ist. Denn die Beklagte hat den Umstand, dass die ursprüngliche Zulassung des Medikamentes zurückzunehmen war, gar nicht damit begründet, dass die Klägerin durch den mittelbaren Bezug auf die COACH-Studie einen Beleg für die überlegene Wirksamkeit vom „D“ gegenüber der getrennten Gabe in zwei Medikamenten geführt habe. Vielmehr stellt sie sowohl im hiesigen als auch in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren darauf ab, dass die COACH-Studie geeignet sei, einen Beleg für die Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung zu erbringen. Entscheidend für die Rücknahme der Zulassungen war hiernach, dass eine unerlaubte Bezugnahme auf die COACH-Studie im Zusammenhang mit einem für die Zulassung relevanten Umstand erfolgt ist. Hieraus folgt indes nicht, dass die Zulassung nicht erfolgt wäre bzw. nicht hätte erteilt werden können, wenn die COACH-Studie nicht (mittelbar) zitiert worden wäre, bzw. dass der dort geführte Nachweis der überlegenen Wirksamkeit der Kombinationslösung auch Voraussetzung für eine Zulassung von „D" war.
c) Im Einklang mit dem Vorstehenden steht zuletzt, dass auch nach Maßgabe der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen seitens der Klägerin keine weiteren klinischen Studien zur Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung hätten durchgeführt werden müssen. Vielmehr stützen sich die Entscheidungen darauf, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass die dem Zulassungsantrag beigefügten Überblicksbeiträge von H, die auf die COACH-Studie Bezug nehmen, für die Zulassungsentscheidung des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte relevant waren. Denn die Führung des Nachweises der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung durch Heranziehung von Sekundärliteratur wird seitens der Verwaltungsgerichte nicht beanstandet, sondern allein der Umstand, dass die von der Klägerin herangezogene Sekundärliteratur die COACH-Studie und damit eine dem Unterlagenschutz unterfallende Quelle in Bezug nahm. Dementsprechend werden die Entscheidungen auch damit begründet, die Bezugnahme auf die COACH-Studie sei geeignet gewesen, im Sinne der § 22 Abs. 3a, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG zu belegen, dass beide in „D“ zum Tragen kommenden Wirkstoffe einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leisten. Nicht entscheidend war hiernach, dass im Rahmen der COACH-Studie sogar eine überlegene Wirksamkeit der Kombinationslösung begründet wurde bzw. dass dies Voraussetzung für die Zulassung von „D“ zur Subsitutionsindikation gewesen wäre.
d) Stellte die Durchführung von weiteren klinischen Studien zum Zwecke des Nachweises der Sinnhaftigkeit der Kombinationslösung keine zwingende Voraussetzung für eine tatsächliche Zulassung von „D“ als Substitutionsindikation dar, kann in dem Umstand, dass keine entsprechende Auskunft durch Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte erteilt worden ist, von vornherein keine Amtspflichtverletzung begründet liegen. Vielmehr kann der Nachweis der Unbedenklichkeit der Substitutionsindikation mit einschlägigen Fachbeiträgen in der Literatur geführt werden, so dass es nicht zu beanstanden ist, dass seitens Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte auf diese Frage keine abweichende Antwort gegeben wurde. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass die Mitarbeiter der Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte nicht auf ein Erfordernis hingewiesen haben, die überlegene Wirksamkeit der Kombinationsbegründung zu belegen, da auch dies nicht Voraussetzung für die Zulassung war.
e) Dass die seitens der Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte erteilten Auskünfte unter anderen Gesichtspunkten eine Amtspflichtverletzung begründen, ist weder von der Klägerin konkret vorgetragen noch ansonsten erkennbar.
2. Da mangels Amtspflichtverletzung ein Anspruch nach § 839 Abs. 1 BGB, Art. 34 GG nicht besteht, ist auch der geltend gemachte Zinsanspruch nicht begründet.
II.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 91 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.
III.
Der Streitwert wird auf 3.823.495,32 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 Abs. 3a AMG
§ 24b Abs. 1 AMG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG
§ 839 Abs. 1 BGB
§ 91 Abs. 1 ZPO
Art. 34 GG
Art. 34 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 L 4692/17
13 B 201/18
7 K 2284/18
9 A 3345/20
III ZR 367/16
III ZR 43/92