Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-28, Aktenzeichen 20 A 1420/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0628.20A1420.14.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 1.150.644,70 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 20. Dezember 2013 zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen der Kläger zwei Drittel und die Beklagte ein Drittel.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Zuwendungen.
Die beklagte Stadt beabsichtigte die Sanierung eines auf ihrem Gebiet befindlichen Abschnitts des Deichs am S. . 1994 entschloss sie sich in Abstimmung mit dem klagenden Land, die Deichlinie zurückzuverlegen, um den Hochwasserschutz auch ortsübergreifend zu verbessern. Das Vorhaben ist inzwischen verwirklicht.
Zur Durchführung des Vorhabens suchte die Beklagte um Zuwendungen des Klägers auf der Grundlage von Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Maßnahmen des Wasserbaus nach. Die Bezirksregierung E. bewilligte der Beklagten mit mehreren Bescheiden ab dem Jahr 1994 für unterschiedliche Teilmaßnahmen des Vorhabens Zuwendungen als Höchstbetrag in der Form der Anteilfinanzierung in Höhe von zunächst 80% der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben. Bestandteil der Bescheide waren die "Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden (ANBest-G)". Unter dem 11. November 1996 erklärte sich das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Klägers für die Gesamtmaßnahme der "Deichrückverlegung N. S1. " mit einer Anhebung des Fördersatzes auf 90% bei gleichzeitiger Begrenzung des Eigenanteils der Beklagten auf 6,0 Mio. DM einverstanden. Daraufhin bewilligte die Bezirksregierung die Zuwendungen in Höhe von 90% der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben. Die zugewandten Mittel wurden von der Beklagten abgerufen sowie von der Bezirksregierung ausbezahlt.
Mit Vertrag vom 11. Juni 1997 regelten der Kläger, die Beklagte und die als Grundstückseigentümerin von den Vorhaben betroffene C. AG den Umfang der Gesamtmaßnahme und die Verteilung der Kosten. Die Beklagte verpflichtete sich, die notwendigen Maßnahmen durchzuführen, und übernahm 10% der Kosten der Gesamtmaßnahme, maximal 6,0 Mio. DM (§ 2 Abs. 1 des Vertrags). Der Kläger übernahm im Rahmen vorhandener Haushaltsmittel alle Kosten, die über den Eigenanteil der Stadt hinausgehen (§ 3 Abs. 1 des Vertrags). Klarstellend wurde darauf hingewiesen, die Beklagte könne ihre Verpflichtung nur im Rahmen der vom Kläger zur Verfügung gestellten Finanzmittel erfüllen; eine Vorfinanzierung durch sie sei nicht möglich (§ 2 Abs. 3 des Vertrags).
Im Einzelnen bewilligte die Bezirksregierung E. der Beklagten für Vorplanung, Umweltverträglichkeitsstudie, Planung und ergänzende Untersuchungen mit Zuwendungsbescheid vom 15. November 1994, geändert durch Bescheid vom 3. Dezember 1996, einen Höchstbetrag in Höhe von zuletzt 2.561.000,00 DM zu zuwendungsfähigen Gesamtausgaben in Höhe von 2.845.780,00 DM. Mit Zuwendungsbescheid vom 3. Dezember 1996, geändert durch Bescheid vom 20. November 1997, bewilligte die Bezirksregierung für Grunderwerb einen Höchstbetrag von 13.500.000,00 DM zu zuwendungsfähigen Gesamtkosten in Höhe von 15.000.000,00 DM. Mit Zuwendungsbescheid vom 22. Dezember 1999 bewilligte die Bezirksregierung für die Entschädigung der C. AG einen Höchstbetrag in Höhe von 3.458.000,00 DM zu zuwendungsfähigen Gesamtausgaben in Höhe von 3.842.180,80 DM. Mit Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 bewilligte die Bezirksregierung für die Baukosten der Dichtwand und Planungskosten einen Höchstbetrag in Höhe von 16.200.000,00 DM zu zuwendungsfähigen Gesamtkosten in Höhe von 18.471.000,00 DM.
Ferner bewilligte die damalige Investitions-Bank NRW (im Folgenden: IB) der Beklagten mit Zusage vom 21. Dezember 1999 im Rahmen des vom Kläger kofinanzierten Programms INTERREG II C IRMA (im Folgenden: IRMA) für das Bauwerk Deich einen Zuschuss in Höhe von 16.913.999,95 Euro. Der Betrag setzt sich anteilig zusammen aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung in Höhe von 5.638.000,00 Euro und des Klägers in Höhe von 22.053.939,00 DM. Die Kassenmittel zur Kofinanzierung stellte der Kläger der IB durch Zuwendung nach § 44 Abs. 1 LHO zur Weitergabe an die Beklagte zur Verfügung. Der der Bewilligung zugrunde liegende Finanzierungsplan sah den Einsatz von Eigenmitteln der Beklagten in Höhe von 1.878.731,00 Euro bei geförderten Kosten in Höhe von 17.847.431,00 Euro und Gesamtkosten in Höhe von 23.894.315,00 Euro vor. Bestandteil der Bewilligung ist der Genehmigungsbeschluss des Lenkungsausschusses des IRMA-Programms vom 30. November 1999. Die Beklagte bestätigte ihr Einverständnis mit den der Bewilligung beigefügten Bedingungen. Die bewilligten Mittel wurden ihr in Höhe von 16.394.201,64 Euro ausbezahlt. Davon entfallen 5.118.201,69 Euro auf die Mittel aus dem Europäischen Fonds und 11.275.999,95 Euro auf die Kofinanzierung des Klägers. Die letzte Zahlung erfolgte im Juli 2011.
Bei der Ausführung des Vorhabens verschoben sich als Folge von baulichen Änderungen die Kosten zwischen den Maßnahmen der Dichtwand und des Deichs. Daraufhin erweiterte die Bezirksregierung den im Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 festgelegten Zuwendungszweck durch Änderungsbescheid vom 8. Dezember 2003 auf die Bau- und Planungskosten für das Bauwerk Deich, soweit diese nicht von der IRMA-Bewilligung umfasst werden.
Bei der Prüfung der Einhaltung der Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden der Bezirksregierung und der von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen zur Verwendung der Fördermittel traten Unstimmigkeiten und Zuordnungsschwierigkeiten auf. Die Beklagte befürwortete zur Ausräumung von Beanstandungen der Bezirksregierung die Erstellung eines alle Fördermittel und die Gesamtkosten des Vorhabens betreffenden gemeinsamen Verwendungsnachweises unter Berücksichtigung der Vereinbarungen im Vertrag vom 11. Juni 1997. Dabei wandte sie sich unter Bezugnahme auf den Vertrag gegen die Erhebung von Zinsen bei vorzeitig abgerufenen Mitteln, verwies sie auf ihr entstandene Kosten der Vorfinanzierung und vertrat sie die Auffassung, sie habe dem Kläger durch die Inanspruchnahme der IRMA-Leistungen Mittel erspart.
Im Zusammenhang mit der Prüfung der Verwendungsnachweise für den Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 hielt die Bezirksregierung in einem Aktenvermerk vom 12. Februar 2009 fest, die Kosten könnten noch nicht abschließend bewertet werden, weil zuvor die Verwendungsnachweise zusammengeführt werden müssten. In einem weiteren Aktenvermerk gelangte die Bezirksregierung aufgrund der zu den Verwendungsnachweisen erstellten Prüfberichte zu dem Ergebnis, die festgestellten zuwendungsfähigen Kosten beliefen sich auf insgesamt 38.973.460,81 Euro; unter Berücksichtigung der ausgezahlten Fördermittel und des vertraglich festgelegten Eigenanteils der Beklagten sowie der vertraglich vereinbarten Förderquote bestehe ein weiterer Förderbedarf in Höhe von 2.233.250,38 Euro. Die Bezirksregierung teilte der Beklagten unter dem 18. November 2009 die Berechnung mit und setzte sie unter dem 3. Dezember 2009 davon in Kenntnis, der Betrag werde ihr in Höhe von 2.233.360,38 Euro als Nachzahlung für die Deichrückverlegung gezahlt. Im Dezember 2009 wurde der Betrag auf Anweisung des Klägers an die Beklagte überwiesen.
Bei der sich anschließenden weiteren Prüfung der Verwendungsnachweise und Kostenaufstellungen stellte die Bezirksregierung im Jahr 2011 Doppelbuchungen im Umfang von rund 8,6 Mio. Euro fest. Daraufhin errechnete sie im August 2011 einen von der Beklagten zu erstattenden Betrag in Höhe von 4.661.406,59 Euro.
Im Oktober 2011 hörte die Bezirksregierung die Beklagte zu einer Rückforderung an. Die Beklagte leitete der Bezirksregierung im Januar 2012 eine Ausgabenliste für die Gesamtmaßnahme zu. Sie wandte ein: Der Vertrag vom 11. Juni 1997 bilde die Grundlage für die Gesamtmaßnahme. Als Folge der auf Bitten des Klägers beantragten IRMA-Mittel sei es zu Überschneidungen bei den Förderanträgen und den Verwendungsnachweisen gekommen. Richtig sei, dass bei Gesamtkosten der Deichrückverlegung in Höhe von 35.336.369,34 Euro Fördermittel in Höhe von 35.807.681,06 Euro geflossen seien. Daraus ergebe sich eine Überzahlung in Höhe von 471.311,72 Euro. Der von der Bezirksregierung vorgenommene Ansatz des Eigenanteils in der vertraglichen Höhe sei verfehlt. Die vertragliche Vereinbarung, den Eigenanteil zu tragen, beruhe auf den seinerzeit bestehenden Fördermöglichkeiten. Die IRMA-Mittel seien ihr, der Beklagten, gewährt worden und auf den vertraglich vereinbarten Eigenanteil anzurechnen. Die Möglichkeit der Inanspruchnahme der IRMA-Mittel sei nach Abschluss des Vertrags entstanden und komme nicht dem Kläger zugute. Dem trat die Bezirksregierung entgegen.
Bei nochmaliger Überprüfung ermittelte die Bezirksregierung die zuwendungsfähigen Gesamtkosten mit einem Betrag in Höhe von 35.203.602,15 Euro und den sich unter Berücksichtigung der an die Beklagte gezahlten Fördermittel sowie des Eigenanteils der Beklagten ergebenden Rückforderungsbetrag auf 3.671.830,20 Euro.
Mit Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 setzte die Bezirksregierung den von der Beklagten zu erstattenden Betrag auf 3.671.830,20 Euro fest. Zur Begründung führte sie aus: Ihre Zuwendungsbescheide seien in Höhe dieses Betrags wegen des Eintritts einer auflösenden Bedingung nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW i. V. m. Nr. 2.1 ANBest-G unwirksam geworden. In dem Umfang, in dem die in Höhe von 35.807.681,06 Euro gezahlten Zuwendungen über die zuwendungsfähigen Gesamtkosten der Maßnahme in Höhe von 35.203.602,15 Euro hinausgingen, sei eine nachträgliche Ermäßigung der Ausgaben eingetreten. Ferner seien mit der Gewährung der IRMA-Mittel neue Deckungsmittel hinzugetreten. Daher seien die Zuwendungen auch in Höhe des Betrags des vertraglichen Eigenanteils zurückzuzahlen. Die Anrechnung der IRMA-Mittel auf den Eigenanteil verstoße gegen das Verbot der Doppelförderung sowie gegen das Prinzip der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Sie stehe auch im Widerspruch zum Vertrag. Eine wechselseitige Anrechnung der Förderungen auf den Eigenanteil verstoße zudem gegen die Voraussetzungen für die Gewährung der IRMA-Mittel. Alternativ wäre der teilweise Widerruf der Zuwendungsbescheide wegen zweckwidriger Verwendung der Mittel begründet.
Die Beklagte erhob gegen den Rückforderungsbescheid Klage - 17 K 4342/12 VG E. -, soweit ein Betrag von mehr als 471.311,72 Euro zur Rückzahlung festgesetzt worden ist. Zur Begründung trug sie vor: Eine auflösende Bedingung der Zuwendungsbescheide sei nicht eingetreten. Die von der IB bewilligten Mittel seien keine Leistungen Dritter. Einen Widerruf habe die Bezirksregierung nicht erklärt.
Der Kläger hat entgegnet: Der Vertrag sei mittels der Zuwendungsbescheide umgesetzt worden. Er sehe eindeutig einen Eigenanteil der Beklagten vor. Der Anspruch auf Rückzahlung sei auch nicht verjährt, weil die Gesamtabrechnung erst nach Auszahlung der letzten Rate der IRMA-Mittel im Juli 2011 habe erstellt werden können.
Das Verwaltungsgericht hob den Rückforderungsbescheid mit inzwischen rechtskräftig gewordenem Urteil vom 17. Juni 2014 auf, soweit mehr als 471.311,72 Euro zur Rückzahlung festgesetzt worden sind. Zur Begründung führte es aus: Eine auflösende Bedingung der Zuwendungsbescheide sei lediglich hinsichtlich des Zuwendungsbescheides vom 3. Dezember 1996 in einem Umfang von weniger als 471.311,72 Euro eingetreten. Alle an die Beklagte geflossenen Zuwendungen stellten im Verhältnis der Beteiligten zueinander Leistungen des Klägers zur vermeintlichen Erfüllung des Vertrags vom 11. Juni 1997 dar. Soweit es Überschneidungen gebe, zählten die IRMA-Mittel als Zahlungen des Klägers auf einen Zuwendungsbescheid.
Während des vorgenannten Klageverfahrens hat der Kläger am 20. Dezember 2013 Klage auf Verurteilung der Beklagten zur Zahlung von zuletzt noch 3.200.518,48 Euro nebst Zinsen erhoben. Zur Begründung hat er auf den Sach- und Streitstand im Anfechtungsverfahren Bezug genommen und vorgetragen, die Klageforderung entspreche dem noch streitigen Betrag aus dem Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an ihn einen Betrag in Höhe von 3.200.518,48 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab dem 20. Dezember 2013 zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Beklagte habe den geltend gemachten Betrag durch Leistung des Klägers ohne rechtlichen Grund erhalten. Die der Beklagten ausgezahlten Zuwendungen seien insgesamt Leistungen des Klägers zur vermeintlichen Erfüllung des Vertrags vom 11. Juni 1997. Die IRMA-Mittel sollten allein den Kläger entlasten. Für die Zahlungen, die über die durch die Zuwendungsbescheide bewilligten Beträge hinausgingen, könne sich der Kläger lediglich auf den Vertrag berufen. Dieser sehe jedoch ebenso wie die Zuwendungsbescheide die Tragung des Eigenanteils vor.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten.
Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor: Die Klage genüge nicht den Anforderungen nach § 82 VwGO. Jedenfalls stehe dem Kläger ein Rückzahlungsanspruch weder auf vertraglicher noch auf gesetzlicher Grundlage zu. Der Vertrag vom 11. Juni 1997 begründe den Anspruch nicht. Er regle die Kostenverteilung und bilde lediglich den Rahmen für die Bewilligungsbescheide. Zweck des Vertrags sei die Begrenzung ihres, der Beklagten, Eigenanteils. Durch das Hinzutreten der IRMA-Mittel sei der Vertrag bezogen auf die Kostentragungspflicht des Klägers geändert worden. Alle Zahlungen seien mit Rechtsgrund in Gestalt der Bewilligungsbescheide geleistet worden. Vor einer Rückforderung der Zahlungen bedürfe es jedenfalls der Aufhebung der Bewilligungsbescheide. Eine solche Aufhebung sei nicht erfolgt und nunmehr aus Fristgründen ausgeschlossen. Ein eventueller Rückforderungsanspruch wäre zudem verjährt. Die Verjährungsfrist sei spätestens 2007/2008 durch Prüfbemerkungen des damaligen Staatlichen Umweltamtes L. in Gang gesetzt worden, wonach die Verwendungsnachweise und Zuwendungen zusammenzuführen seien. Für die Verjährung komme es dagegen nicht auf die Zahlung der im Jahr 2011 unerwartet geleisteten Schlussrate der IRMA-Mittel an. Seit 2007 habe der Kläger aufgrund der vorgelegten Verwendungsnachweise über alle Informationen zur Prüfung und Geltendmachung eines Rückforderungsanspruchs verfügt. Ferner schließe der Anspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW einen Rückgriff auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch aus.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt zur Begründung vor: Grundlage des Klageanspruchs sei der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Die an die Beklagte geflossenen Zahlungen seien ihr im Umfang der Klageforderung rechtsgrundlos geleistet worden, weil sie über die Verpflichtungen aus dem Vertrag vom 11. Juni 1997 hinausgingen. Der Vertrag regle die finanziellen Beziehungen der Beteiligten vorrangig. Er bilde die Rechtsgrundlage für die Zahlungen an die Beklagte und sei, was die vereinbarte Übernahme des Eigenanteils angehe, nicht erfüllt. Die Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung seien lediglich zur haushaltstechnischen Umsetzung der vertraglichen Verpflichtungen erlassen worden. Entsprechendes gelte für den Fördervertrag, der auf der Grundlage der Förderzusage der IB vom 21. Dezember 1999 zustande gekommen sei. Über die Maßgeblichkeit des Vertrags vom 11. Juni 1997 habe bis zur Ankündigung der Rückforderung zwischen den Beteiligten Einvernehmen bestanden. Das komme während der gesamten Abwicklung der Förderung in Erklärungen der Beteiligten und in ihrem Verhalten zum Ausdruck. Die Beklagte habe unter anderem im Hinblick auf den Vertrag geäußert, sie habe dem Kläger durch die Inanspruchnahme der IRMA-Mittel Ausgaben erspart und sei nicht zur Zahlung von Zinsen wegen zu früh abgerufener Mittel verpflichtet. Auch bei der Anregung der Erstellung eines gemeinsamen Schlussverwendungsnachweises sei sie vom Vorrang des Vertrags ausgegangen. Die Bezirksregierung habe unter anderem die vertragliche Begrenzung des Eigenanteils für entscheidend gegenüber den Regelungen der Zuwendungsbescheide erachtet. Ebenfalls übereinstimmend seien die Beteiligten davon ausgegangen, dass der aus EU-Mitteln stammende Teil der IRMA-Förderung ihm, dem Kläger, habe zugutekommen sollen. Der Vertrag vom 11. Juni 1997 sei insoweit jedenfalls durch den Schriftverkehr der Beteiligten ergänzt worden. Im Fall der Anrechnung der IRMA-Mittel auf den Eigenanteil der Beklagten sei der Vertrag wegen Verstoßes gegen die Grundsätze des Zuwendungsrechts nichtig. Die Beklagte sei aufgrund einer vertraglichen Nebenpflicht verpflichtet gewesen, die IRMA-Mittel zu seinen, des Klägers, Gunsten in Anspruch zu nehmen. Auch die Forderung der Beklagten nach Erstellung einer Gesamtbilanzierung spreche für einen Vorrang des Vertrags. Die Beklagte habe aber ihren Eigenanteil, der auch in den Zuwendungsbescheiden und dem Fördervertrag mit der IB vorgesehen gewesen sei, bislang nicht aufgebracht. Auch die Zahlungen der IB seien ihm, dem Kläger, als Leistung zuzurechnen. Verjährung sei nicht eingetreten. Er habe die Gesamtprüfung der Verwendungsnachweise, bei der die Doppelbuchungen und damit die Überzahlung aufgefallen seien, erst nach der Zahlung der Restrate aus der IRMA-Förderung im Juli 2011 vornehmen können. Das Abwarten der Schlusszahlung sei ihm nicht vorzuwerfen. Jedenfalls sei die Berufung der Beklagten auf Verjährung wegen ihres vorprozessualen Verhaltens und der von ihr vorgelegten fehlerhaften Verwendungsnachweise rechtsmissbräuchlich. Darüber hinaus habe die Beklagte die Klageforderung im Umfang des vertraglichen Eigenanteils anerkannt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakte 17 K 4342/12 VG E. (nachfolgend 20 A 1572/14 OVG NRW) sowie der beigezogenen und der von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat teilweise Erfolg. Die Klage ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Sie ist auch im Übrigen zulässig.
Ihre Zulässigkeit scheitert nicht an den Anforderungen nach § 82 VwGO. Die Klageschrift vom 20. Dezember 2013 enthält die nach § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO zwingend notwendigen Angaben zum Kläger, zum Beklagten und zum Gegenstand des Klagebegehrens. Aufgrund des in der Klageschrift formulierten Klageantrags, der Bezugnahme auf den Sach- und Streitstand des seinerzeit zwischen den Beteiligten vor dem Verwaltungsgericht anhängig gewesenen Klageverfahrens 17 K 4342/12 sowie der Erläuterung, die Klageforderung setze sich aus dem zwischen den Beteiligten aus dem Rückforderungsbescheid streitigen Betrag und einer - später fallen gelassenen - Zinsforderung zusammen, war insbesondere für die Beklagte und das Verwaltungsgericht hinreichend deutlich, worum es dem Kläger ging. Ziel der Klage und damit Gegenstand des Begehrens war erkennbar die Verurteilung der Beklagten zur verzinslichen Erstattung des der Höhe nach festgelegten Betrags, dessen Herausgabe der Kläger auch mittels des zu diesem Zeitpunkt angefochtenen Rückforderungsbescheides der Bezirksregierung vom 4. Mai 2012 erreichen wollte. Angesichts der Begründung des Rückforderungsbescheides war damit auch der Sachverhalt mit genügender Klarheit benannt, der dem zur gerichtlichen Entscheidung gestellten Klageziel zugrunde lag.
Eine nähere Begründung der Klageforderung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht, namentlich die schlüssige Bezeichnung der vermeintlich anspruchsbegründenden Umstände, gehörte nicht zu den zwingenden Zulässigkeitsanforderungen der Klage. Zwar sollen die zur Begründung dienenden Tatsachen und Beweismittel angegeben werden (§ 82 Abs. 1 Satz 3 VwGO). Jedoch führt das Fehlen derartiger Angaben nicht zur Unzulässigkeit der Klage. Vielmehr ist der Kläger zur Ergänzung aufzufordern (§ 82 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Darüber hinaus war sowohl für die Beklagte, die Klägerin im Verfahren 17 K 4342/12 war, wie auch für das Verwaltungsgericht, vor dem beide Klageverfahren gleichzeitig anhängig waren, ohne eine solche Ergänzung unmissverständlich zu erkennen, dass der Kläger den Anspruch auf Rückzahlung der Zuwendungen, der Gegenstand des Rückforderungsbescheides war, vorsorglich auch im Wege der allgemeinen Leistungsklage verfolgte. Das gilt umso mehr deshalb, weil das Verwaltungsgericht im Erörterungstermin vom 12. November 2013, also wenige Wochen vor Erhebung der vorliegenden Klage, Hinweise dazu gegeben hatte, ob und inwieweit der Anspruch auf Rückzahlung mit Bescheid oder mit Klage geltend zu machen sei. In Übereinstimmung damit hat das Verwaltungsgericht die beiden Klageverfahren in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung zur gemeinsamen Verhandlung verbunden und bei der Entscheidung in beiden Verfahren auf das Vorbringen und Aktenmaterial zurückgegriffen, das ihm im Verfahren 17 K 4342/12 unterbreitet worden ist.
Darüber hinaus hat der Kläger die Klage zweitinstanzlich weitergehend begründet sowie tatsächlich und rechtlich ergänzt. Hieran war er nicht aus Fristgründen gehindert. Der Kläger ist gerichtlich nicht unter Fristsetzung zur Ergänzung der Klage aufgefordert worden (§ 82 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er konnte Ergänzungen danach bis zum Abschluss des Verfahrens in der Tatsacheninstanz wirksam vornehmen. Dabei war es ihm auch nicht verwehrt, den Klageanspruch während des Verfahrens zusätzlich auf Zahlungen zu stützen, die, weil sie der Beklagten nicht durch die Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung bewilligt worden sind, nicht Gegenstand des Rückforderungsbescheides sind. Die Beklagte sieht sich zwar wegen des Unterbleibens einer Aufforderung zur Ergänzung der Klage und der nachfolgenden Sachentscheidung des Verwaltungsgerichts in ihrem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verletzt. Ein insoweit dem erstinstanzlichen Verfahren eventuell anhaftender Verfahrensmangel ist aber jedenfalls geheilt. Die Beklagte hatte im Berufungsverfahren umfassend Gelegenheit, auch zu der ergänzten Begründung der Klage Stellung zu nehmen. Sie hat von der Gelegenheit auch Gebrauch gemacht. Der Erstreckung der Klageforderung auf Zahlungen, die nicht den Regelungen der Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung unterfallen, hat die Beklagte nicht widersprochen.
Die Klage ist im Umfang einer Forderung von 1.150.644,70 Euro nebst Zinsen begründet und mit der weitergehenden Forderung unbegründet.
Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch auf Zahlung von 1.150.644,70 Euro auf der Rechtsgrundlage des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Andere Rechtsgrundlagen, die den Anspruch tragen könnten, kommen nicht in Betracht.
Die Beklagte hat das Bestehen des Anspruchs nicht anerkannt. Sie hat mit ihrem vom Kläger unter dem Gesichtspunkt eines möglichen Anerkenntnisses aufgegriffenen Vortrag, man könne nicht in Abrede stellen, dass die Beteiligten von der Übernahme eines Eigenanteils durch die Beklagte in Höhe von 6 Mio. DM ausgegangen seien, ihre Einwände gegen den Anspruch nicht aufgegeben. Sie hat daran festgehalten, sie habe die ihr zugeflossenen Zahlungen mit Rechtsgrund in Gestalt der Zuwendungsbescheide erhalten und sei nicht zu Zahlungen an den Kläger verpflichtet.
Bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch handelt es sich um ein eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs nach §§ 812 ff. BGB entsprechen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 2007 - 9 B 36.07 -, NJW 2008, 601.
Der Anspruch ist auf die Korrektur einer nicht im Einklang mit dem materiellen Recht stehenden Vermögensverschiebung gerichtet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Mai 2008 - 5 C 25.07 -, BVerwGE 131, 153, und vom 12. März 1985 - 7 C. 48.82 -, BVerwGE 71, 85.
Die Anspruchsvoraussetzung einer rechtsgrundlosen Leistung des Klägers an die Beklagte oder einer sonstigen ohne rechtlichen Grund auf Kosten des Klägers zugunsten der Beklagten stattgefundenen Vermögensverschiebung ist bezogen auf einen Teilbetrag der Klageforderung in Höhe von 1.150.644,70 Euro erfüllt.
Die Beklagte hat zur Finanzierung des Vorhabens der Deichrückverlegung Fördermittel nach den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Maßnahmen des Wasserbaus (Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 13. März 1990 - MBl. NRW. S. 1464) und nach dem Gemeinsamen Operationellen Programm INTERREG II C IRMA erhalten. Ihr sind Mittel in Höhe von insgesamt 35.807.681,06 Euro zugeflossen. Vorhabenbezogene Zahlungen an die Beklagte in dieser Höhe sind zwischen den Beteiligten unstreitig und werden bestätigt durch die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung und die von der NRW.Bank, der Rechtsnachfolgerin der mit der Bewilligung und Auszahlung der IRMA-Mittel an die Beklagte betrauten IB, vorgelegten Akten zu den IRMA-Mitteln.
Ein Teilbetrag der Zahlungen in Höhe von 471.311,72 Euro ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Die Beklagte hat dem Kläger diese Summe zu erstatten, weil der Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 insoweit bestandskräftig ist. Die Beklagte hat den Rückforderungsbescheid, durch den die Bezirksregierung die Unwirksamkeit der Zuwendungsbescheide vom 15. November 1994, 3. Dezember 1996, 22. Dezember 1999 und 5. Oktober 2001 hinsichtlich eines Zuwendungsbetrags in Höhe von 3.671.830,20 Euro festgestellt und die von ihr zu erstattende Leistung in dieser Höhe festgesetzt hatte, insofern nicht angefochten. Die Klageforderung bezieht sich nicht auf den danach rechtsverbindlich von der Beklagten zurückzuzahlenden Teilbetrag der Zuwendungen. Die Klage ist zur Durchsetzung des nach der Teilanfechtung des Rückforderungsbescheides zwischen den Beteiligten noch streitigen Anspruchs auf Rückzahlung der Zuwendungen erhoben.
Einen weiteren Teilbetrag in Höhe von 17.791.523,00 Euro darf die Klägerin auf der Grundlage der Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung E. vom 15. November 1994, 3. Dezember 1996, 22. Dezember 1999 und 5. Oktober 2001 behalten. Bei diesem Betrag handelt es sich um Landesmittel, die die Bezirksregierung E. in ihrer Eigenschaft als Bewilligungsbehörde für die Gewährung von Zuwendungen nach den vorgenannten Richtlinien in Höhe von 18.262.834,72 Euro bewilligt hat, gekürzt um die als Folge der teilweisen Bestandskraft des Rückforderungsbescheides vom 4. Mai 2012 von der Klägerin zu erstattende Zuwendung.
Die Zuwendungsbescheide bilden einen eigenständigen Rechtsgrund für die Auszahlung der durch sie bewilligten Mittel an die Beklagte und für deren Behalten durch die Beklagte. Sie sind Verwaltungsakte, die die Bewilligung der Zuwendungen regeln. Die Regelungen bilden die Grundlage für die tatsächliche Erbringung der zugewandten Mittel und sind vorbehaltlich ihrer Wirksamkeit verbindlich für die entsprechenden Zahlungen. Die Rechtsverbindlichkeit wirksamer Zuwendungsbescheide im Verhältnis zwischen demjenigen, der die Zuwendung bewilligt, und demjenigen, der die Zuwendung erhält, wird in § 49a VwVfG NRW als selbstverständlich vorausgesetzt. Nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW sind auf der Grundlage eines Verwaltungsakts erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden ist oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Wenn und soweit derartige Gründe für die Unwirksamkeit des Verwaltungsakts nicht gegeben sind, wird hiernach die Erstattungspflicht nicht ausgelöst.
Aus der Bewilligung der Zuwendungen als Anteilfinanzierung bis zu festgelegten Höchstbeträgen und dem wegen der Einbeziehung der ANBest-G in den Regelungsgehalt der Zuwendungsbescheide bestehenden Erfordernis, die Verwendung der Zuwendung unter anderem anhand eines alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen und Ausgaben enthaltenden Nachweises nachzuweisen (Nr. 7.4 ANBest-G), ergibt sich nichts anderes. Diese Regelungselemente der Zuwendungsbescheide können zwar dafür sprechen, die Bescheide insgesamt als lediglich vorläufige Verwaltungsakte einzustufen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 -, juris, und Beschluss vom 15. Januar 2016 - 10 B 16.15 -, juris.
Auch eine vorläufige Regelung ist aber verbindlich, bis eine endgültige Regelung an ihre Stelle tritt. Eine vorläufig bewilligte Zuwendung darf vorläufig, bis zum Erlass der endgültigen Regelung, behalten werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, NVwZ 2010, 643, und vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, BVerwGE 67, 99.
Eine endgültige Regelung in der Art eines Schlussbescheides zu den Zuwendungsbescheiden liegt jedenfalls hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht im Verfahren 17 K 4342/12 aufgehobenen Teils des Rückforderungsbescheides vom 4. Mai 2012 nicht vor. Dementsprechend kann auf sich beruhen, ob der Rückforderungsbescheid als Schlussbescheid zu verstehen ist. Sollte das der Fall sein, beschränken sich seine Rechtswirkungen wegen der Teilaufhebung auf den bestandskräftig gewordenen Teil. Der bestandskräftig gewordene Teil des Rückforderungsbescheides ist aber, wie ausgeführt, nicht entscheidungserheblich.
Der zwischen dem Kläger, der Beklagten und der C. AG geschlossene Vertrag vom 11. Juni 1997 steht der Verbindlichkeit der Zuwendungsbescheide für das Behalten der Zahlungen nicht entgegen. Er vermittelt den Zuwendungsbescheiden entgegen der Auffassung des Klägers keine lediglich untergeordnete und nachrangige Funktion hinsichtlich des Behaltens. Bei der gebotenen Auslegung des Vertrags nach den entsprechend anzuwendenden Kriterien der §§ 133, 157 BGB stützen weder der Wortlaut des Vertrags noch die Interessenlage der Vertragsparteien oder die Begleitumstände oder sonstige auslegungsrelevante Gesichtspunkte die Annahme, der Vertrag bilde die maßgebliche Rechtsgrundlage für die durch die Zuwendungsbescheide näher geregelten Zahlungen. Das gilt vor allem auch für das vom Kläger hervorgehobene Verhalten des Klägers und der Beklagten nach Abschluss des Vertrags.
Seinem Wortlaut nach regelt der Vertrag, wie in seiner Vorbemerkung festgehalten ist, den Umfang der Gesamtmaßnahme und die Verteilung der Kosten. Die Verteilung der Kosten beschränkt sich im Wesentlichen auf die Festlegung der einerseits vom Kläger und andererseits von der Beklagten zu übernehmenden Anteile bei der Finanzierung des Vorhabens. Die Modalitäten der Kostenübernahme werden nicht ausdrücklich geregelt. Daraus, dass die Beklagte die Maßnahmen zur Durchführung des Vorhabens vorzunehmen und damit die notwendigen Durchführungsverträge abzuschließen hatte, ergibt sich nur, dass die Kostenübernahme seitens des Klägers mittels Zahlungen an die Beklagte zur Erstattung bzw. Vorfinanzierung von bei der Beklagten anfallenden Kosten vorzunehmen war. Ein Anspruch der Beklagten auf Zahlungen in bestimmter Höhe wird hierdurch nicht begründet.
Eine diesbezügliche Regelung unterfällt nicht dem in der Vorbemerkung genannten Gegenstand der Vereinbarung und ist in dem Vertrag daher mangels eines entsprechenden Regelungsziels von vornherein nicht zu erwarten. Die festgelegte Verteilung der Kosten betrifft die anteiligen Beiträge des Klägers und der Beklagten zur Finanzierung des Vorhabens. Sie stellt sicher, dass die für das Vorhaben insgesamt benötigten Finanzmittel bereitgestellt werden und das Vorhaben mit den Teilmaßnahmen, die im Vertrag bezeichnet werden, als Ganzes realisiert wird. Bezweckt wird dadurch die Sicherung der Gesamtfinanzierung des Vorhabens bei gleichzeitiger Bestimmung der vom Kläger und der Beklagten aufzubringenden Finanzierungsanteile. Das schließt nicht die Festlegung der Einzelheiten und der Verfahrensschritte ein, mit Hilfe derer die Kostenübernahme des Klägers realisiert werden sollte.
Die Konkretisierung und Ausgestaltung der Kostenübernahme durch den Kläger ist im Vertrag unmissverständlich anderen Regelungen vorbehalten worden. Die als Verpflichtung des Klägers vereinbarte Übernahme aller über den Eigenanteil der Beklagten hinausgehenden Kosten im Rahmen vorhandener Haushaltsmittel ist auf solche Regelungen zugeschnitten und beinhaltet nicht mehr als eine prinzipielle Kostenzusage. Der Vertrag enthält keinerlei Regelungen zur Art und Weise der Übernahme der Kosten sowie zur Höhe der übernommenen Kosten und zu den näheren Voraussetzungen für die Erbringung von Zahlungen. Wie die Finanzierung seitens des Klägers vorzunehmen ist, wird nicht in Ansätzen geregelt. Die im Wege der Kostenübernahme zu finanzierenden Maßnahmen werden im Vertrag lediglich in stichwortartigen Umrissen festgelegt, die in dem von der Beklagten noch einzuleitenden Planfeststellungsverfahren auszufüllen waren. Die Beschränkung der Kostenzusage auf den Rahmen vorhandener Haushaltsmittel stellt die Überlassung von Mitteln zur Durchführung des Vorhabens insgesamt unter Vorbehalt. Der Vertrag bietet auch keinen Anhaltspunkt für die Annahme, der Regelungsgehalt der bei seinem Abschluss schon erlassenen Zuwendungsbescheide vom 15. November 1994 und 3. Dezember 1996 solle durch ihn abgelöst oder überlagert werden. Ebenso deutet nichts darauf hin, bei zukünftigen Förderungen solle der Vertrag funktional an die Stelle an sich noch zu erlassener Zuwendungsbescheide treten. Nicht zuletzt enthält der Vertrag keine Regelung, die dahin verstanden werden könnte, die Kostenübernahme werde in Zukunft abweichend von den Zuwendungsbescheiden vom 15. November 1994 und 3. Dezember 1996 losgelöst von den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Maßnahmen des Wasserbaus erfolgen, die unter anderem das Bewilligungsverfahren regeln und hierbei die Bewilligung von Zuwendungen gerade mittels Zuwendungsbescheiden vorsehen, in denen die Einzelheiten zu regeln sind. Eine Absicht der Vertragsparteien, die nach den vorgenannten Richtlinien durch Zuwendungsbescheid bezogen auf konkrete Maßnahmen zu treffenden Regelungen durch die ganz allgemein gehaltene Kostenverteilung des Vertrags zum Gesamtvorhaben zu ersetzen, ist dem Vertrag nicht zu entnehmen. Das ist so zu verstehen, dass die vertragliche Kostenübernahmeerklärung des Klägers zur Präzisierung des "Ob" und "Wie" der Finanzierung des Vorhabens auf die Vorgehensweise verweist, die von den Beteiligten schon vor Abschluss des Vertrags praktiziert worden war.
Das gilt umso mehr deshalb, weil die in den Zuwendungsbescheiden vom 15. November 1994 und 3. Dezember 1996 enthaltenen Festlegungen etwa hinsichtlich der Finanzierungsart der Anteilfinanzierung bis zu einem bestimmten Höchstbetrag, des Bewilligungszeitraums, des Gegenstands der Förderung und - mittels der Einbeziehung der ANBest-G - des Nachweises der Verwendung der bewilligten Mittel unübersehbar Punkte betreffen, für die aus der Sicht der Vertragsparteien ein Regelungsbedarf auf der Hand lag. Es handelt sich nicht um untergeordnete Aspekte der bloßen Abwicklung der Förderung, sondern um die Beantwortung zentraler Fragestellungen. Zur Festlegung der Einzelheiten einer derartigen Fremdfinanzierung bieten sich Regelungen in der Art der Zuwendungsbescheide geradezu an. Im Anschluss an den Abschluss des Vertrags haben der Kläger und die Beklagte demzufolge auch hinsichtlich der durch die Zuwendungsbescheide vom 22. Dezember 1999 und 5. Oktober 2001 bewilligten Zuwendungen die üblichen Verwaltungsverfahren durchgeführt. Ferner hat die Bezirksregierung mit Änderungsbescheid vom 8. Dezember 2003 wegen der Verschiebungen der Kosten zwischen den Maßnahmen zum einen der Dichtwand und zum anderen des Deichs erforderliche zusätzliche Landesmittel im Wege der Erweiterung der im Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 festgelegten Zweckbestimmung bewilligt.
Die Handhabung des Vertrags und der Zuwendungsbescheide während der Durchführung und Finanzierung des Vorhabens trägt nicht den Schluss, dass der Kläger und die Beklagte dem Vertrag gegenüber den Zuwendungsbescheiden ausschlaggebende Bedeutung für die Erbringung und das Behalten der Zahlungen beigelegt haben.
Allerdings hat die Beklagte nachdrücklich auf der Erfüllung der vertraglichen Kostenübernahmeverpflichtung des Klägers und auf Einhaltung der vertraglichen Begrenzung des Eigenanteils beharrt. Sie hat sich, gestützt auf den Vertrag, gegen die nach den Zuwendungsbescheiden wegen Nr. 9.5 ANBest-G in Betracht kommende Erhebung von Zinsen für vorzeitig abgerufene Mittel gewandt, einen Anspruch auf Erstattung der Kosten der Vorfinanzierung von Maßnahmen unter Bezugnahme auf den vertraglichen Hinweis, eine Vorfinanzierung sei ihr nicht möglich, geltend gemacht und in Reaktion auf das Ausbleiben von IRMA-Mitteln die Übernahme weiterer Kosten durch den Kläger verlangt. Die von der Beklagten zu den IRMA-Mitteln vertretene Meinung, ihre Inanspruchnahme habe dem Kläger einen Betrag in Höhe der vom Europäischen Fonds für regionale Entwicklung zur Verfügung gestellten Mittel erspart, lässt die Vorstellung erkennen, der Kläger habe anderenfalls diesen Betrag zusätzlich aufbringen müssen, und knüpft damit an die vertragliche Kostenverteilung an. Auch der Kläger hat die Verbindlichkeit der vertraglichen Regelungen nicht in Abrede gestellt. Die Bezirksregierung hat vielmehr wegen der vertraglichen Begrenzung des Kostenübernahmeanteils der Beklagten von der Erhebung von Zinsen für vorzeitig abgerufene Mittel abgesehen und den Eigenanteil der Beklagten in der vertraglich festgelegten Höhe in Ansatz gebracht, obwohl die Zuwendungsbescheide zu diesen Punkten andere Regelungen enthalten. Sie hat zudem die IRMA-Mittel der Sache nach aufgestockt. Ihr Entschluss, zur Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der der Beklagten zugeflossenen Mittel eine einheitliche Gesamtabrechnung aller zuwendungsfähigen Kosten und geleisteten Fördermittel vorzunehmen, ist maßgeblich beeinflusst von der Absicht, die beiderseitigen vertraglichen Verpflichtungen hinsichtlich der festgelegten Kostenverteilung zu erfüllen.
Dadurch haben aber weder der Kläger noch die Beklagte zu erkennen gegeben, die vertraglichen Regelungen sollten diejenigen der Zuwendungsbescheide überlagern und/oder verdrängen. Erst recht nicht ist es insoweit zur Bildung eines übereinstimmenden Willens der Vertragsparteien gekommen. Der Vertrag mag der Grund für die nach seinem Abschluss ergangenen Zuwendungsbescheide gewesen sein und hat dazu geführt, dass die aus den Zuwendungsbescheiden gezogenen rechtlichen Folgerungen nach Maßgabe der vertraglichen Regelungen modifiziert worden sind. Er geht in seinen Rechtswirkungen aber darüber nicht hinaus. Die durch die Zuwendungsbescheide bewilligten Mittel sind ganz überwiegend entsprechend den Bescheiden abgerufen und ausbezahlt worden, was eindeutig der Erfüllung von durch die Zuwendungsbescheide begründeten Zahlungsansprüchen gedient hat. Nicht zuletzt auf Regelungen der Zuwendungsbescheide stützt der Kläger sein Klagebegehren. Er leitet aus Erwägungen, die an Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden und an den sich aus diesen Bescheiden ergebenden Charakter der Zahlungen als Zuwendungen anknüpfen, seine Auffassung ab, die Beklagte könne den vertraglich vereinbarten Eigenanteil nicht durch den rechnerischen Einsatz der IRMA-Mittel "übernehmen". Ferner baut die der Klageforderung zugrunde liegende Gesamtabrechnung auf Angaben der Beklagten zur Führung von Verwendungsnachweisen auf, zu deren Beibringung der Vertrag keine Aussage enthält. Eine Vorstellung, gleichsam im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung die auf spezifischen Grundsätzen der Gewährung von Zuwendungen beruhenden Regelungen der Zuwendungsbescheide dem Vertrag als vertragliche Regelungen "zuzurechnen", ist unvereinbar mit der Beschränkung des Vertrags auf die Regelung einiger weniger Eckpunkte der Kostentragung sowie dem Nebeneinander des Vertrags und der Zuwendungsbescheide.
Der Kläger und die Beklagte haben den Vertrag nicht nachträglich dahingehend geändert, ihm komme für die Erbringung und das Behalten der Zahlungen der Vorrang gegenüber den Zuwendungsbescheiden zu. Abgesehen davon, ob der Kläger und die Beklagte zu einer solchen Änderung des Vertrags ohne Mitwirkung der C. AG, die zu den Vertragsparteien gehört, imstande gewesen wären, bringen ihre auf den Vertrag bezogenen Erklärungen und ihr Verhalten nicht mehr zum Ausdruck als ihr Einvernehmen über die Verbindlichkeit auch der vertraglichen Regelungen. Die inhaltliche Reichweite der vertraglichen Abreden wie auch der Zuwendungsbescheide bleibt hiervon unberührt. Durch die Heranziehung und Berücksichtigung der vertraglichen Regelungen ist nicht die Verbindlichkeit der Zuwendungsbescheide in Zweifel gezogen oder gar aufgegeben worden. Von der Geltung der Regelungen der Zuwendungsbescheide sind der Kläger und die Beklagte nicht abgerückt. Entsprechend dem Ziel des Vertrags, die Kostenverteilung für das Gesamtvorhaben zu regeln, sind lediglich die sich anhand der einzelnen Zuwendungsbescheide für Teilmaßnahmen des Vorhabens ergebenden Rechtsfolgen punktuell zusätzlich in Übereinstimmung auch mit dem Vertrag gebracht worden. Das gilt nicht zuletzt im Hinblick darauf, dass der Betrag des nach den Zuwendungsbescheiden der Bezirksregierung und der Bewilligung der IRMA-Mittel vorgesehenen Eigenanteils der Beklagten an den zuwendungsfähigen Gesamtausgaben den im Vertrag auf höchstens 6,0 Mio. DM begrenzten Eigenanteil übersteigt und die Beteiligten die vertragliche Begrenzung als maßgebend für die Höhe der von ihnen jeweils zu übernehmenden Kosten erachten. Die Beachtung der vertraglichen Regelungen zur Kostenverteilung ist Teil einer rechnerischen Gesamtbilanzierung, in die einerseits die angefallenen Kosten und andererseits die bewilligten Fördermittel sowie die vertraglichen Verpflichtungen eingestellt worden sind. Die sich nach Maßgabe der Zuwendungsbescheide und des Vertrags wechselseitig ergebenden Ansprüche und Verpflichtungen sind hierdurch miteinander verrechnet worden. Dabei sind die Rechtswirkungen der Regelungen der Zuwendungsbescheide indessen als fortbestehend vorausgesetzt und auch sinngemäß nicht verändert worden.
Den vom Kläger in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträgen ist nicht nachzugehen. Es wird keine hinreichend bestimmt gefasste und entscheidungserhebliche Beweistatsache unter Beweis gestellt, sondern die allgemeine Aufklärung eines Gesichtspunkts ("wie") beantragt. Ferner wird mit der Frage, wie die Beklagte das Verhältnis zwischen dem Vertrag vom 11. Juni 1997 und den Zuwendungsbescheiden gesehen hat, allenfalls eine innere Tatsache unter Beweis gestellt. Zumindest ganz im Vordergrund steht aber die rechtliche Bewertung des angesprochenen Verhältnisses, die als solche dem Beweis nicht zugänglich ist. Darüber hinaus ist die aufgeworfene Frage unerheblich. Auf das subjektive Verständnis der Beklagten davon, in welchem Verhältnis der Vertrag und die Zuwendungsbescheide zueinander stehen, kommt es bei der gebotenen Auslegung des Vertrages und der Zuwendungsbescheide nicht an. Schließlich fehlt es, wie ausgeführt, an Anknüpfungspunkten für einen nach Ansicht der Beklagten bestehenden Vorrang des Vertrags hinsichtlich der Regelung der Erbringung und des Behaltens der durch die Zuwendungsbescheide bewilligten Zahlungen.
Bestätigt wird die Maßgeblichkeit der Zuwendungsbescheide für das Behalten der hierdurch geregelten Zahlungen auch dadurch, dass die Bezirksregierung noch im Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 und dem hiergegen geführten Anfechtungsverfahren davon ausgegangen ist, die Zuwendungsbescheide bildeten die Rechtsgrundlagen für die vom Kläger geleisteten Zahlungen. Die Bezirksregierung hat die Zuwendungsbescheide im Rückforderungsbescheid im Umfang der Rückforderung als unwirksam eingestuft und ihnen lediglich deshalb die Verbindlichkeit als Rechtsgrundlage für das Behalten der Zahlungen abgesprochen. Auch mit ihrer Erwiderung auf den Antrag der Beklagten auf Zulassung der vorliegenden Berufung hat die Bezirksregierung ausdrücklich ausgeführt, von der der Beklagten zugeflossenen Gesamtsumme sei durch Zuwendungsbescheide lediglich ein Teilbetrag in Höhe von 18.262.843,72 Euro abgedeckt und dadurch ein Rechtsgrund zum Behalten des Betrages geschaffen.
Den mit dem Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 bewilligten Höchstbetrag hat die Bezirksregierung nach vorangegangenen Teilzahlungen zwar erst mit der auf der Grundlage der Gesamtabrechnung geleisteten Zahlung im Dezember 2009 vollständig ausbezahlt. In die Berechnung ist aber der Unterschiedsbetrag zwischen den zuvor auf den Zuwendungsbescheid gezahlten Beträgen und den höheren zuwendungsfähigen Kosten eingegangen, so dass der Ausgleich der mittels der Gesamtabrechnung ermittelten "Unterdeckung" rechnerisch bis zum durch den Zuwendungsbescheid bewilligten Höchstbetrag der Umsetzung seiner Regelungen dient und diesem Zuwendungsbescheid zuzuordnen ist.
Eine Zahlung zum Zweck der Erfüllung (vermeintlicher) vertraglicher Ansprüche der Beklagten hat die Bezirksregierung lediglich im Dezember 2009 erbracht, nachdem sie wegen Schwierigkeiten bei der Zuordnung von Kosten und der Nachweise der zweckentsprechenden Verwendung aller Fördermittel eine nachträglich als unrichtig erkannte Gesamtabrechnung unter Einbeziehung der vertraglichen Ansprüche der Beklagten erstellt hatte. Ausschließlich hinsichtlich dieser von ihr als "Nachzahlung" eingestuften Zahlung ist die Bezirksregierung auf der Grundlage einer auf alle Teilmaßnahmen des Vorhabens erstreckten einheitlichen Betrachtung übergegangen von der in den Zuwendungsbescheiden angelegten anteiligen Finanzierung einzelner Teilmaßnahmen des gesamten Vorhabens nach Maßgabe eben von Zuwendungsbescheiden zu einer hauptsächlich durch die Förderquote bestimmten Finanzierung der Gesamtmaßnahme.
Erstmals mit seinem Vorbringen im Berufungsverfahren weist der Kläger den Zuwendungsbescheiden eine lediglich haushaltstechnische Funktion zur Auszahlung der Mittel zu. Sein Berufungsvortrag, zwischen den Beteiligten sei es unstreitig gewesen, dass Rechtsgrund für seine Zahlungen der Vertrag vom 11. Juni 1997 und nicht die Zuwendungsbescheide sei, steht, wie ausgeführt, in klarem Widerspruch zu seinem früheren eigenen Verhalten, zu den Regelungen der Zuwendungsbescheide und zur Handhabung dieser Bescheide sowie des Vertrags bis zur Gesamtabrechnung, die im Dezember 2009 zu der "Nachzahlung" geführt hat.
Die Zuwendungsbescheide sind mit Ausnahme der nach dem Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 bestandskräftig zu erstattenden Zuwendung in Höhe von 471.311,72 Euro nach wie vor wirksam. Sie sind nicht zurückgenommen oder widerrufen worden. Die Bezirksregierung hat im Rückforderungsbescheid einen teilweisen Widerruf der Zuwendungsbescheide als Alternative zu der von ihr angenommenen teilweisen Unwirksamkeit wegen Eintritts einer auflösenden Bedingung in Betracht gezogen, aber nicht erklärt. Sie hat sich in der Begründung zur Feststellung der Unwirksamkeit der Zuwendungsbescheide wegen Eintritts einer auflösenden Bedingung auf Erwägungen für den hypothetischen Fall eines Widerrufs ("wäre") beschränkt.
Der Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 hat die Wirksamkeit der Zuwendungsbescheide und ihre Rechtswirkungen als rechtliche Grundlage für das Behalten der streitigen Zahlungen nicht entfallen lassen. Er ist vom Verwaltungsgericht im Umfang der Anfechtung durch die Beklagte, also mit Ausnahme der Festsetzung eines Rückzahlungsbetrags in der bestandskräftig gewordenen Höhe, durch inzwischen rechtskräftiges Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Juni 2014 - 17 K 4342/12 - aufgehoben worden und deshalb unwirksam. Wegen seiner Aufhebung können dem Rückforderungsbescheid, soweit es nicht um seinen bestandskräftigen Teil geht, von vornherein keine Rechtswirkungen in der Art eines Schlussbescheides zu zuvor lediglich vorläufigen Regelungen zukommen.
Die Zuwendungsbescheide sind, soweit sie entscheidungserheblich für das Bestehen der streitigen Forderung sind, auch nicht aus anderen Gründen unwirksam geworden. Entgegen dem Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 ist im Umfang eines Zuwendungsbetrags von mehr als 471.311,72 Euro keine auflösende Bedingung eingetreten.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen zu einem möglichen Verständnis der Zuwendungsbescheide als vorläufige Verwaltungsakte die dem Rückforderungsbescheid zugrunde liegende Annahme des Eintritts einer auflösenden Bedingung im Ansatzpunkt zutrifft.
Außerdem kann auf sich beruhen, ob das Fehlen des Eintritts einer auflösenden Bedingung wegen der Rechtskraft des Aufhebungsurteils vom 17. Juni 2014 feststeht. Letzteres kommt deshalb in Betracht, weil der Rückforderungsbescheid in seiner Entscheidungsformel unter anderem den feststellenden Ausspruch enthält, die Zuwendungsbescheide seien in näher beziffertem Umfang wegen des Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden, und vom Verwaltungsgericht aufgehoben worden ist, soweit in ihm mehr als 471.311,72 Euro zur Rückzahlung festgesetzt werden. Damit ist die im Tenor des Rückforderungsbescheides ausgesprochene Feststellung der teilweisen Unwirksamkeit der Zuwendungsbescheide vom Wortlaut der Aufhebung umfasst. Ferner stellt die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, eine auflösende Bedingung hinsichtlich der Zuwendungsbescheide sei lediglich bezogen auf den Zuwendungsbescheid vom 3. Dezember 1996 und in einem erheblich geringeren Umfang eingetreten, als die Beklagte die Verpflichtung zur Rückzahlung durch die Beschränkung auf eine Teilanfechtung des Rückforderungsbescheides anerkannt habe, die zentrale Begründung für dessen Aufhebung dar.
Rechtskräftige Urteile binden die Beteiligten, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 VwGO). Die der Entscheidung über den Streitgegenstand vorgelagerten Vorfragen werden von der Rechtskraft nicht erfasst. Jedoch geben bei einem Urteil, durch das - wie hier - einer Anfechtungsklage stattgegeben wird, die tragenden Gründe, die unter dem Blickwinkel einer potenziellen Wiederholung des Verwaltungsakts von Bedeutung sind, Aufschluss darüber, weshalb der Anspruch auf Aufhebung bejaht worden ist. Diese haben deshalb an der Rechtskraft teil.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 -, BVerwGE 131, 346.
Der Abgrenzung, ob die Annahme einer auflösenden Bedingung der Entscheidungsformel des Urteils vom 17. Juni 2014 zuwiderläuft und/oder ob die Ausführungen im Urteil zum Fehlen des Eintritts einer auflösenden Bedingung eine der Rechtskraft unterfallende Feststellung zum Nichtvorliegen der Voraussetzungen der unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage mit Rechtswirkungen für die Geltendmachung des streitigen Anspruchs enthalten oder aber lediglich eine vorgreifliche Rechtsfrage betreffen, bedarf es indes vorliegend nicht. Eine auflösende Bedingung der Zuwendungsbescheide ist, sollte sie ihnen beigefügt sein, jedenfalls nicht in einem unter Berücksichtigung des bestandskräftigen Teils des Rückforderungsbescheides entscheidungserheblichen Umfang eingetreten.
Als auflösende Bedingung kommt allein Nr. 2.1 ANBest-G in Betracht. Die ANBest-G sind von der Bezirksregierung in den Zuwendungsbescheiden zu deren Bestandteil erklärt worden. Nach Nr. 2.1 ANBest-G ermäßigt sich die Zuwendung bei einer Anteilfinanzierung, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck ermäßigen, sich die Kostenbeiträge Dritter erhöhen oder neue Kostenbeiträge Dritter hinzutreten. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Anknüpfungs- und Bezugspunkt von Nr. 2.1 ANBest-G ist die durch den einzelnen Zuwendungsbescheid bewilligte Zuwendung. Die Regelung ist eine Nebenbestimmung zum jeweiligen Zuwendungsbescheid und führt, ausgehend von nach der jeweiligen Bewilligung eingetretenen Veränderungen zuwendungsrelevanter Faktoren, in der Rechtsfolge automatisch zu einer Kürzung der jeweiligen Zuwendung. Erfasst werden Ausgaben und Kostenbeiträge Dritter, die bei Vorliegen im Zeitpunkt der Bewilligung im Finanzierungsplan für die durch den Zuwendungsbescheid geförderte Maßnahme zu berücksichtigen gewesen wären. Das schließt eine mehrere Zuwendungsbescheide rechnerisch zu einer Einheit zusammenfassende Beurteilung von Veränderungen in der Art der dem Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 zugrunde liegenden Gesamtabrechnung von Ausgaben und Einnahmen nicht ein. Daran ändert die zwischen den Beteiligten vorprozessual aufgrund der Schwierigkeiten bei der Erstellung und Vorlage der Verwendungsnachweise zu den einzelnen Zuwendungsbescheiden und der Berücksichtigung von potenziell in den Zuwendungsbescheiden nicht bedachten weitergehenden vertraglichen Verpflichtungen des Klägers faktisch zustande gekommene Übereinkunft nichts, die Förderung des Vorhabens in seiner Gesamtheit in den Blick zu nehmen. Die Anregung der Erstellung einer Gesamtabrechnung seitens der Beklagten und deren Umsetzung durch die Bezirksregierung lässt keine Vereinbarung erkennen, die Regelungen der einzelnen Zuwendungsbescheide würden, was Nr. 2.1 ANBest-G angeht, zu einer einzigen Gesamtregelung zusammengefasst. Die Bezirksregierung hat auch nicht sinngemäß die Bereitschaft erkennen lassen, den von ihr einseitig festgelegten Regelungsgehalt der Zuwendungsbescheide vertraglich - zudem ohne schriftliche Fixierung - neu zu fassen. Die Beklagte hat sich nachträglichen Änderungen des Regelungsgehalts der Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheidungen nicht unterworfen. Sie befürwortete die Ermöglichung der Führung eines übergreifenden, gemeinsamen Verwendungsnachweises, nicht die inhaltliche Erweiterung von Regelungen zum Wegfall von Zuwendungen. Hinzukommt, dass in die Gesamtabrechnung auch die IRMA-Mittel eingestellt werden sollten und worden sind, auf deren Bewilligung Nr. 2.1 ANBest-G keine Anwendung findet.
Hiernach gemäß Nr. 2.1 ANBest-G entscheidungserhebliche Abweichungen von den Finanzierungsplänen zu den Zuwendungsbescheiden in einem Umfang von mehr als 471.311,72 Euro sind weder hinsichtlich der Kosten noch der Einnahmen festzustellen. Sie werden vom Kläger nicht dargetan und erschließen sich anhand der Verwaltungsvorgänge nicht.
Für eine Ermäßigung der Kosten gegenüber den einzelnen Finanzierungsplänen zu den Zuwendungsbescheiden im Umfang von mehr als 471.311,72 Euro gibt es keinen tragfähigen Anhaltspunkt. Bezogen auf den Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 geht der Rückforderungsbescheid des Klägers vom 4. Mai 2012 sogar davon aus, dass die zuwendungsfähigen Gesamtkosten deutlich zu niedrig angesetzt worden sind. Das steht im Einklang damit, dass die Erweiterung des ursprünglichen Zuwendungszwecks des Zuwendungsbescheides vom 5. Oktober 2001 nicht mit einer Anpassung des Finanzierungsplans einhergegangen ist. Die bewilligte Zuwendung ist lediglich auf einen zusätzlichen Zuwendungszweck mit einer weiteren Kostenmasse ausgedehnt worden. Der Umstand, dass die abschließend ermittelten zuwendungsfähigen Gesamtkosten der Gesamtmaßnahme nicht die Höhe erreichen, die bei einer Anteilfinanzierung in Höhe von 90% der zuwendungsfähigen Kosten die Gewährung der der Beklagten insgesamt zugeflossenen Fördermittel rechtfertigt, gibt keinen Aufschluss über nach Nr. 2.1 ANBest-G entscheidungserhebliche Kostenermäßigungen hinsichtlich der für die Einzelmaßnahmen jeweils maßgeblichen Zuwendungsbescheide.
In den Finanzierungsplänen zu den Zuwendungsbescheiden nicht berücksichtigte zuwendungsrelevante Kostenbeiträge Dritter sind der Beklagten nicht zugeflossen. Der Kläger ist, soweit er Zahlungen an die Beklagte geleistet hat, die nicht der Erfüllung der Zuwendungsbescheide dienen und über die Höhe der mit den Zuwendungsbescheiden bewilligten Mittel hinausgehen, bereits nicht Dritter. Die von der seinerzeitigen IB an die Beklagte erbrachten Zahlungen sind, unabhängig davon, ob und inwieweit sie als Kostenbeiträge Dritter anzusehen sind, zweckgebunden für das Bauwerk Deich bewilligt worden. Sie sind mangels übereinstimmender Verwendungszwecke nicht auf die mit den Zuwendungsbescheiden vom 15. November 1994, 3. Dezember 1996 und 22. Dezember 1999 bewilligten Zuwendungen anzurechnen. Bezogen auf den Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 hat zwar die durch den Änderungsbescheid vom 8. Dezember 2003 bewirkte Erweiterung seines Zuwendungszwecks auf das Bauwerk Deich zu einer inhaltlichen Übereinstimmung mit dem Zuwendungszweck der Zahlungen der IB geführt. Die Überschneidung und die durch den Änderungsbescheid im wirtschaftlichen Ergebnis vorgenommene Aufstockung der Zahlungen der IB ist von der Bezirksregierung aber in Kenntnis und unter Berücksichtigung der erfolgten Bewilligung der IRMA-Mittel herbeigeführt worden. Die Erweiterung des im Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 genannten Zuwendungszwecks über den ursprünglichen Gegenstand, die Dichtwand, hinaus dient der Abdeckung von Kosten des Bauwerks Deich, die nicht in den Finanzierungsplan für die Bewilligung durch die IB eingestellt worden waren. Diese zeitliche Reihenfolge steht im Gegensatz zu derjenigen, die in Nr. 2.1 ANBest-G geregelt ist. Nach dieser Regelung ist die Anrechnung von Kostenbeiträgen Dritter davon abhängig, dass die Beiträge der Bewilligung der sich gegebenenfalls ermäßigenden Zuwendung zeitlich nachfolgen.
Ebenfalls mit wirksam fortbestehendem Rechtsgrund hat die Beklagte die Zahlungen erhalten, die ihr in Höhe von 16.394.201,64 Euro im Rahmen des Programms INTERREG II C IRMA zugeflossen sind. Das trifft auf den gesamten Betrag zu unabhängig davon, dass er anteilig zum einen aus Mitteln des Klägers und zum anderen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung zur Verfügung gestellt worden ist. Die Mittel sind der Beklagten von der seinerzeitigen IB mit Zusage vom 21. Dezember 1999 in Höhe von ursprünglich 16.913.995,95 Euro bewilligt und nachfolgend in Teilbeträgen bis zur Summe von 16.394.201,64 Euro ausbezahlt worden.
Der Regelungsgehalt der Zusage der IB ist im Verhältnis zwischen der Beklagten und der IB rechtsverbindlich, nachdem die Beklagte ihr Einverständnis mit den Bedingungen der Zusage erklärt hat. Die Erklärung des Einverständnisses führt nach den Bedingungen des Genehmigungsbeschlusses des Lenkungsausschusses des IRMA-Programms vom 30. November 1999, der zu den Bestandteilen der Zusage gehört, zu einem Vertrag zwischen der Beklagten und der IB. Umstände in diesem Rechtsverhältnis, die die Wirksamkeit der Zusage und/oder des Vertrags oder sonst die Berechtigung der Beklagten zum Behalten der Zahlungen in Frage stellen würden, liegen nicht vor. Bei der Prüfung der Vergabe und Verwendung der entsprechend der Zusage an die Beklagte ausbezahlten Mittel ist es seitens der hiermit nach den einschlägigen Bedingungen des IRMA-Programms betrauten Stellen nicht zu Beanstandungen gekommen, die den Klageanspruch stützen könnten. Eine hinsichtlich der anteiligen Beträge aus dem Europäischen Fonds vorgenommene Kürzung des anfänglich zugesagten Förderbetrags ist schon bei der Auszahlung berücksichtigt worden, indem die Mittel entsprechend gekürzt ausbezahlt worden sind. In die Prüfung der Verwendungsnachweise waren die anteilig vom Kläger zur Kofinanzierung zur Verfügung gestellten Mittel einbezogen. Die NRW.Bank, die Rechtsnachfolgerin der IB, hat der Beklagten daraufhin als Ergebnis der Prüfung der Verwendungsnachweise mitgeteilt, der zur Auszahlung gelangte Kofinanzierungsbeitrag des Klägers bleibe ihr in voller Höhe belassen.
Unmittelbar zwischen dem Kläger und der Beklagten ist hinsichtlich der von der IB zugesagten Mittel kein eigenständiges Rechtsverhältnis zustande gekommen. Der Kläger hat seine Kofinanzierungsmittel der IB durch Zuwendung nach § 44 Abs. 1 LHO zur Weitergabe an die Beklagte zur Verfügung gestellt und dabei für die Betreuung, Verwaltung, Zusage und Auszahlung auf die Geltung der Vereinbarungen I und II zur Durchführung und finanziellen Verantwortung des IRMA-Programms sowie der Vereinbarung III über die Vereinbarung zwischen dem Staat der Niederlande und der IB verwiesen. Hiervon hat der Kläger die Beklagte unter Übersendung der von ihm als "Zuwendungsbescheid" an die IB bezeichneten Erklärungen zur Bereitstellung der Mittel in Kenntnis gesetzt. Die Regelung der Bewilligung und Verwendung der Mittel durch Zuwendungsbescheide des Klägers gegenüber der IB stimmt überein mit der vom Kläger vor der Genehmigung des Vorhabens durch den Lenkungsausschuss des IRMA-Programms erklärten Zusage, nach der Genehmigung des Projekts werde der IB zur nationalen Kofinanzierung ein Zuwendungsbescheid über die noch ausstehenden Kofinanzierungsmittel zur Auszahlung an den Projektträger zugestellt.
Die danach bestehenden Leistungsbeziehungen zwischen einerseits dem Kläger und der IB sowie andererseits der IB und der Beklagten werden durch den Vertrag vom 11. Juni 1997 nicht derart überlagert, dass der Vertrag die Rechtsgrundlage für die Erbringung und das Behalten der Zahlungen der IB an die Beklagte bilden würde. Der Vertrag war allenfalls der Grund dafür, dass der Kläger sich zur Kofinanzierung bereit erklärt und der IB die Kofinanzierungsmittel zur Verfügung gestellt hat. Das steht jedoch nicht der Maßgeblichkeit des Vertrags zwischen der IB und der Beklagten sowie der Kofinanzierungszusage gegenüber der IB entgegen. Es ändert auch nichts daran, dass die Zahlungen innerhalb der dadurch begründeten und geregelten Rechtsverhältnisse geflossen sind. Grundlage für die Zahlungen an die Beklagte war und ist das aufgrund der Zusage der IB mit dieser zustande gekommene Vertragsverhältnis. In diesem Rechtsverhältnis gelten eigene Regelungen unter anderem zur Zweckbindung der Mittel und zur Prüfung ihrer ordnungsgemäßen Verwendung. In diese Regelungen ist der Kläger nicht in einer Weise einbezogen, die dafür sprechen würde, er könne in seinem Verhältnis zur Beklagten eine eventuelle Rückgängigmachung von durch die IB erbrachten Zahlungen vornehmen.
Es sind keine Umstände ersichtlich, die Anlass zu Zweifeln an der Verbindlichkeit und Wirksamkeit der Zuwendungsbescheide des Klägers gegenüber der IB geben würden. Die IB diente dem Kläger auch nicht als bloße Hilfsperson bei der Abwicklung von Zahlungen an die Beklagte, sondern sie war als Unternehmensbereich der damaligen Westdeutschen Landesbank Girozentrale, einer rechtlich eigenständigen juristischen Person, und später der Landesbank NRW bzw. der NRW.Bank mit Entscheidungsbefugnis in die Bewilligung, Auszahlung und Prüfung der Verwendung der Mittel eingeschaltet.
Die Zweckbestimmung der der IB vom Kläger zur Weitergabe an die Beklagte zur Verfügung gestellten Mittel geht zwar damit einher, dass die Beklagte Drittbegünstigte der Zuwendung an die IB ist. Das wirkt sich aber nicht dahingehend aus, dass die Zahlungen der IB an die Beklagte als Leistung des Klägers an die Beklagte zu betrachten sind. Empfänger der Zuwendung des Klägers blieb vielmehr die IB. Zwar kann eine Zuwendung je nach den Gegebenheiten des Einzelfalls über den Adressaten der zugrunde liegenden Regelung hinaus einen Dritten so einbeziehen, dass dieser selbst als begünstigter Adressat der Zuwendung anzusehen ist.
Vgl. hierzu BVerwG, Vorlageentscheidung vom 9. Dezember 2004 - 3 C 37.03 -, RdL 2005, 159, und Urteil vom 26. August 1999 - 3 C 17.98 -, NVwZ-RR 2000, 196.
Auch ist bereicherungsrechtlich bei Vorgängen, an denen mehr als zwei Personen beteiligt sind, die Bestimmung der Personen des Bereicherungsausgleichs zur sachgerechten Abwicklung anhand wertender Kriterien und der Besonderheiten des Einzelfalls vorzunehmen.
Vgl. BGH, Urteil vom 19. September 2014 - V ZR 269/13 -, NJW 2015, 22.
Das gilt entsprechend bei öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen in Mehrpersonenverhältnissen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Dezember 2015 - 9 B 32.15 -, juris, und vom 16. November 2007 - 9 B 36.07 -, a. a. O.
Bei der Zuwendung des Klägers an die IB zur Weitergabe an die Beklagte steht die Einbindung in das IRMA-Programm indes so weit im Vordergrund, dass die maßgeblichen Leistungsbeziehungen zum einen zwischen dem Kläger und der IB sowie zum anderen zwischen der IB und der Beklagten bestehen. Das bringt schon der Wortlaut der Erklärungen des Klägers gegenüber der IB zum Ausdruck, wonach die Mittel aufgrund des Genehmigungsbeschlusses des Lenkungsausschusses des IRMA-Programms durch Zuwendung nach § 44 Abs. 1 LHO zur Verfügung gestellt werden. Ferner hat der Kläger die Weitergabe an die Beklagte durch eigene Vorgaben lediglich dahingehend gesteuert, dass er gegenüber der IB die Geltung der Vereinbarungen I, II und III zum IRMA-Programm angeordnet hat. Das schließt nach der "Vereinbarung II zur finanziellen Verwaltung des gemeinsamen operationellen Programms INTERREG-II C zum vorbeugenden Hochwasserschutz im Einzugsgebiet von S. und N1. " ein, dass mit der Zwischenschaltung der IB in die finanzielle Abwicklung des Programms deren Verantwortung für die Prüfung der Voraussetzungen von Auszahlungen verbunden ist. Dagegen ist in diesem Zusammenhang nicht von selbständigen Entscheidungs- und/oder Durchgriffsbefugnissen derjenigen die Rede, die auf nationaler Ebene Kofinanzierungsmittel zur Verfügung stellen. Einzelheiten für die Weitergabe der im Wege der Kofinanzierung zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel sind ferner in der Vereinbarung III zwischen dem Staat der Niederlande und der IB enthalten. Darin ist unter anderem die Verwendung von Formularen mit vorgegebenem Inhalt in Gestalt von gegenüber der IB nachzuweisenden Bedingungen festgelegt. Unterstrichen wird die Leistungsbeziehung zwischen der IB und der Beklagten durch die ausschließlich gegenüber der IB bestehende Pflicht des Empfängers von IRMA-Mitteln, durch Verwendungsnachweise Rechenschaft abzulegen, und durch die Ermächtigung der IB zur Kürzung oder Rückforderung von Zuschüssen.
Die nach Abzug der Beträge, die auf der Grundlage der Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung und der Zusage der IB an die Beklagte geflossen sind, verbleibende Zahlung in Höhe von 1.150.644,70 Euro ist der Beklagten vom Kläger geleistet worden, und zwar ohne Rechtsgrund.
Bei der Zahlung handelt es sich um denjenigen Teil des der Beklagten im Dezember 2009 auf Anweisung des Klägers in Höhe von 2.233.360,38 Euro überwiesenen Betrags, der nicht auf die Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung anzurechnen ist. Sie beruht auf einer Gesamtabrechnung aller vorhabenbedingten Ausgaben und Fördermittel, die die Bezirksregierung in Aktenvermerken unter Zugrundelegung der Prüfberichte zu den Verwendungsnachweisen, die die Beklagte zu den Zuwendungsbescheiden der Bezirksregierung und der Zusage der IB vorgelegt hat, und der im Vertrag vom 11. Juni 1997 vereinbarten Kostenübernahmeanteile erstellt hat sowie rechnerisch mit dem Ergebnis von zuwendungsfähigen Kosten in Höhe von 38.973.460,81 Euro und einem noch nicht gedeckten Förderbedarf der Beklagten abschließt. Die Bezirksregierung hat die Beklagte über die ermittelte Unterdeckung und die ihr zugrunde liegenden rechnerischen Annahmen mit Schreiben vom 18. November 2009 informiert sowie ihr unter dem 3. Dezember 2009 mitgeteilt, die ausstehende "Nachzahlung" sei zur Auszahlung weitergeleitet worden. Dementsprechend waren sich sowohl die Bezirksregierung wie auch die Beklagte dessen bewusst, dass die Zahlung, soweit sie nicht auf die Zuwendungsbescheide entfiel, zur Durchführung des Gesamtvorhabens zusätzlich zu den durch die Zuwendungsbescheide und die Zusage der IB bewilligten Mitteln bewirkt werde. Ebenfalls war beiden an der Zahlung Beteiligten wegen der rechnerischen Begründung der Unterdeckung klar, dass rechtlicher Grund für die "Nachzahlung", soweit sie nicht durch die Zuwendungsbescheide veranlasst war, die vertragliche Kostenverteilung für die Gesamtmaßnahme sein sollte.
Die Bezirksregierung hat über den Ausgleich der vermeintlichen Unterdeckung der Gesamtkosten des Vorhabens durch die "Nachzahlung" keine der Bestandskraft fähige Regelung erlassen. Die an die Beklagte gerichteten Schreiben der Bezirksregierung über die Unterdeckung und die Nachzahlung weisen weder äußerlich noch inhaltlich die Merkmale eines Verwaltungsakts auf. Ein für eine Regelung erforderlicher Regelungswille ist den Äußerungen der Bezirksregierung nicht zu entnehmen. Es gibt bereits keinen Anhaltspunkt dafür, dass sich die Bezirksregierung bei der Berechnung und Bewirkung der Nachzahlung die Befugnis zu einer potenziell rechtsverbindlichen einseitigen Feststellung und Regelung beigelegt hat. Die Nachzahlung geht erklärtermaßen auf die Überlegung zurück, die in den Zuwendungsbescheiden der Bezirksregierung und der Zusage der IB angelegte Anteilfinanzierung mit festgelegten Höchstbeträgen greife unter Berücksichtigung des Vertrags vom 11. Juni 1997 nicht. Für eine Annahme der Bezirksregierung, die daher einbezogenen vertraglichen Ansprüche und Verpflichtungen aufgrund ihrer Gesamtabrechnung einseitig regeln zu können, spricht nichts, zumal ihr spätestens im Zeitpunkt der Vornahme der Nachzahlung bekannt war, dass die Beklagte die Berechnung für erheblich fehlerhaft hielt. Denn die Beklagte hat der Bezirksregierung in ihrer Reaktion vom 18. November 2009 auf ein Anhörungsschreiben vom 10. November 2009, in dem unter anderem eine zusätzliche Zuwendung in Höhe von 2.233.460,38 Euro wegen gestiegener Kosten des Vorhabens in Aussicht gestellt worden war, unter anderem im Hinblick auf ihr entstandene Kosten der Vorfinanzierung vertragswidriges Vorgehen vorgeworfen und einen Betrag in Höhe von 2.754.884,39 Euro als ihr zustehenden Restbetrag bezeichnet. Schon zuvor hatte die Beklagte unter dem 31. Mai 2007 im Zusammenhang mit der Vorlage der Verwendungsnachweise zum Zuwendungsbescheid vom 5. Oktober 2001 in der Fassung der Änderung vom 8. Dezember 2003 unter Hinweis auf Gesamtkosten in Höhe von ca. 38 Mio. Euro einen weiteren Förderbedarf angemeldet sowie unter dem 25. September 2007 einen Anspruch auf Abgeltung von Kosten der Vorfinanzierung von noch nicht ausbezahlten IRMA-Mitteln geltend gemacht.
Die Regelungen der Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung und der Zusage der IB sind von der Bezirksregierung im Zuge der Gesamtabrechnung zu der Nachzahlung auch nicht verändert, sondern als fortbestehend vorausgesetzt worden. Sie sind lediglich rechnerisch ergänzt worden durch eine zusätzlich an der vertraglich vereinbarten Kostenverteilungsquote orientierte und auf den (vermeintlich) tatsächlich angefallenen zuwendungsfähigen Kosten aufbauende Gesamtabrechnung.
Dadurch ist keine Vertrauensgrundlage zugunsten der Beklagten geschaffen worden, die die Beklagte zu der Annahme berechtigen würde, die Nachzahlung ungeachtet des wirklichen Bestehens eines entsprechenden Zahlungsanspruchs behalten zu dürfen. Die Beklagte selbst hat, wie ausgeführt, durch ihre Einwände gegen die Berechnung der Nachzahlung zu erkennen gegeben, dass aus ihrer Sicht die abschließende Klärung der gegenseitigen vertraglichen Ansprüche und Verpflichtungen noch ausstand. Darüber hinaus beruhte die Gesamtabrechnung der Bezirksregierung eindeutig nicht auf den anhand aller einzelnen Ausgaben errechneten Gesamtkosten des Vorhabens, sondern auf Prüfberichten zu den Verwendungsnachweisen, also auf Kostenansätzen, deren Richtigkeit zwischen der Bezirksregierung und der Beklagten nicht abgestimmt und auch sonst nicht gesichert war.
Die der "Nachzahlung" zugrunde liegende Annahme der Bezirksregierung, der Kläger sei der Beklagten aufgrund des Vertrags vom 11. Juni 1997 zur Übernahme weiterer Kosten verpflichtet, trifft hinsichtlich des Betrags in Höhe von 1.150.644,70 Euro nicht zu. Der Ansatz der zuwendungsfähigen Kosten durch die Bezirksregierung innerhalb der Gesamtabrechnung zur Nachzahlung war mit fast 39 Mio. Euro deutlich überhöht. Tatsächlich belaufen sich die zuwendungsfähigen Kosten, was die Beklagte mit der Teilanfechtung des Rückforderungsbescheids vom 4. Mai 2012 zugestanden hat, auf einen Betrag in der Größenordnung von - nach dem Kläger - ca. 35,2 Mio. Euro bzw. - nach der Beklagten - ca. 35,3 Mio. Euro.
Der Beklagten stehen die ihr zugeflossenen Fördermittel nach dem Vertrag vom 11. Juni 1997 in dem Umfang nicht zu, in dem sie den Betrag der angefallenen zuwendungsfähigen Kosten abzüglich des festgelegten Eigenanteils übersteigen.
Der Kläger hat nach dem Vertrag vom 11. Juni 1997 alle Kosten der festgelegten Gesamtmaßnahme zu tragen, die über den Eigenanteil der Beklagten hinausgehen. Die Beklagte hat sich in dem Vertrag verpflichtet, 10% der Kosten der Gesamtmaßnahme, höchstens jedoch 6,0 Mio. DM, entsprechend 3.067.751,29 Euro, als Eigenanteil zu übernehmen.
Bezugspunkt des Eigenanteils sind allein die zuwendungsfähigen Kosten der vertraglich bezeichneten Gesamtmaßnahme. Das sind die zur Durchführung der Gesamtmaßnahme angefallenen und in ihrer Höhe nach den vorgelegten Verwendungsnachweisen als förderfähig anzuerkennenden Ausgaben. Der Bezug des Eigenanteils zu den zuwendungsfähigen Kosten folgt daraus, dass dem Kläger und der Beklagten als Körperschaften des öffentlichen Rechts bei Vertragsschluss bekannt war, dass eine Kostenübernahme des Klägers nur im Einklang mit den Anforderungen nach § 44 LHO erfolgen konnte. Ebenso war ihnen, wie die Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung vor und nach Abschluss des Vertrags vom 11. Juni 1997 belegen, geläufig, dass die Kostenübernahme haushaltstechnisch zulasten der zur Förderung auf der Grundlage der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Maßnahmen des Wasserbaus bereitzustellenden Haushaltsmittel stattfand sowie weiterhin stattfinden werde. Die Richtlinien nahmen ihrerseits Bezug auf die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO, die unter anderem die Anwendung der ANBest-G vorgeben. Die Verwaltungsvorschriften lassen keinen Zweifel am Erfordernis der Zuwendungsfähigkeit von zu fördernden Kosten.
Die Beklagte hat den vertraglich vereinbarten Eigenanteil nicht übernommen. Eine Einbeziehung der IRMA-Mittel in die Gegenüberstellung der vorhabenbedingten zuwendungsfähigen Kosten und der zugeflossenen Fördermittel, die rechnerisch dazu führt, den von der Beklagten zu übernehmenden Eigenanteil durch die IRMA-Mittel auszugleichen, widerspricht dem Vertrag vom 11. Juni 1997. Die Übernahme des Eigenanteils erfordert den Einsatz von Mitteln der Beklagten, die nicht aus Kostenbeiträgen Dritter herrühren. Insbesondere wird der Eigenanteil nicht durch den Ansatz vorhabenbedingt von dritten Stellen zufließenden öffentlichen Fördermitteln übernommen.
Zum für die Anforderungen an die vertraglich vereinbarte Übernahme des Eigenanteils der Beklagten wesentlichen Grundverständnis des Klägers und der Beklagten von den Rahmenbedingungen der Kostenübernahme durch den Kläger gehört der Umstand, dass Zuwendungen nach den erwähnten Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Maßnahmen des Wasserbaus wie auch nach den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO auf der Grundlage eines Finanzierungsplanes bemessen und bewilligt werden. In dem Finanzierungsplan ist die Finanzierung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten vollständig darzustellen, wobei hinsichtlich der Einnahmen unter anderem zwischen dem Eigenanteil und Leistungen Dritter ohne öffentliche Förderung sowie anderweitig beantragter/bewilligter öffentlicher Förderung unterschieden wird. Der Finanzierungsplan ist wichtiger Bestandteil der Antragsunterlagen und des Regelungsgehalts von Zuwendungsbescheiden; er korrespondiert mit der Darstellung der Einnahmen und Ausgaben im Rahmen der Führung des Verwendungsnachweises. Mit diesen einer Förderung durch den Kläger typischerweise immanenten Grundsätzen ist es unvereinbar, den vertraglich vereinbarten Eigenanteil durch Mittel aufzubringen, die die Beklagte vorhabenbezogen von Dritten oder im Wege einer anderen öffentlichen Förderung erhalten hat. Der Vertrag hatte nicht die Funktion, den Kläger und/oder die Beklagte von den üblichen Grundsätzen einer allein in den Blick genommenen Anteilfinanzierung freizustellen, sondern zielt auf die Sicherung der Finanzierung des gesamten Vorhabens bei gleichzeitiger Begrenzung der Höhe des Eigenanteils der Beklagten. Die Bemessung des Eigenanteils mit 10% der zuwendungsfähigen Kosten, höchstens mit 6,0 Mio. DM, geht, wie die zum ersten Zuwendungsbescheid der Bezirksregierung vom 15. November 1994 ministeriell erklärte Anhebung des Fördersatzes auf 90% und die notwendige haushaltsmäßige Einplanung des Eigenanteils durch die Beklagte zeigen, mit der einvernehmlichen Annahme einher, die Beklagte werde den Eigenanteil zulasten ihres Haushalts aufbringen und nicht lediglich als einen durch andere öffentliche Mittel gedeckten "Durchlaufposten" ausweisen.
Der mit dem Vertrag und den Zuwendungsbescheiden der Bezirksregierung verfolgte Grundgedanke, den durch das Fehlen von Eigenmitteln der Beklagten bedingten Bedarf an Mitteln zur Durchführung des Vorhabens anteilig, wenn auch ganz überwiegend, durch die Übernahme von Kosten seitens des Klägers zu decken, wurde von den Beteiligten im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme der IRMA-Mittel nicht aufgegeben. Zwar wurden die IRMA-Mittel der Beklagten auf deren Antrag bewilligt. Das sagt aber hinsichtlich der Übernahme des vereinbarten Eigenanteils der Beklagten nichts aus. Davon ist die Beklagte selbst ausgegangen, wie mehrfache Äußerungen von für sie verantwortlich handelnden Personen während der Durchführung des Vorhabens und der Prüfung der Verwendungsnachweise zeigen, wonach die Beantragung der IRMA-Mittel dem Kläger Kosten in Höhe der vom Europäischen Fonds bereitgestellten Mittel erspart habe. Von einer solchen Kostenersparnis kann nur dann die Rede sein, wenn die Beklagte die IRMA-Mittel nicht für sich selbst, nämlich zur Finanzierung ihres Eigenanteils, einsetzen wollte, sondern die IRMA-Mittel auch ihrer Meinung nach auf den vom Kläger übernommenen Kostenanteil angerechnet werden sollten. Im Einklang hiermit hat die Beklagte den Kläger unter dem 25. September 2007 ausdrücklich als Zuwendungsempfänger der IRMA-Leistungen bezeichnet und unter Hinweis darauf, sie müsse den noch offenen Betrag der IRMA-Mittel dennoch und trotz des vertraglichen Ausschlusses einer von ihr vorzunehmenden Vorfinanzierung zwischenfinanzieren, gegenüber der Bezirksregierung einen Auszahlungsanspruch geäußert. Der von der Beklagten später eingenommene Standpunkt, die IRMA-Mittel seien auf ihren Eigenanteil an der Gesamtmaßnahme anzurechnen, steht in krassem Widerspruch hierzu. Er weicht von den übereinstimmenden Erwartungen des Klägers und der Beklagten hinsichtlich der Zuordnung des wirtschaftlichen Nutzens der IRMA-Mittel ab. Die Bezirksregierung hat der Beklagten durch die Gesamtabrechnung, die im Dezember 2009 zur "Nachzahlung" geführt hat, unmissverständlich zu erkennen gegeben, dass auch sie davon ausgegangen ist, die Beklagte werde ihren Eigenanteil nicht aus den IRMA-Mitteln bestreiten.
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass der Vertrag vom 11. Juni 1997 eine anteilige Finanzierung des Vorhabens durch Mittel des Klägers sowie den Eigenanteil der Beklagten vorsieht, ohne die Inanspruchnahme zusätzlicher öffentlicher Mittel durch die Beklagte ausdrücklich zu regeln. Das lässt das vorstehend erwähnte Grundverständnis der Beteiligten vom Umfang der Förderung seitens des Klägers unberührt. Ferner mögen zwar die Begrenzung des Eigenanteils der Beklagten an den Kosten und die Kostenübernahmeerklärung des Klägers hinsichtlich der restlichen Kosten dazu geführt haben, dass die Beklagte kein eigenes wirtschaftliches Interesse an der Gewährung der IRMA-Mittel hatte, wenn sie daraus ihren Eigenanteil nicht bestreiten durfte. Das ist aber bezogen auf die vertraglich vereinbarten Regelungen zur Kostentragung unerheblich. Die Gewährung der IRMA-Mittel konnte und sollte, was auch der Beklagten bekannt war, von vornherein nur den Kläger bei der Erfüllung seiner vertraglichen Verpflichtung zur Kostenübernahme entlasten und demgemäß im Verhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten zu keinem anderen Zweck bestimmt sein. Denn die IRMA-Mittel wurden beantragt und gewährt für das Bauwerk Deich. Der zugrunde liegende Finanzierungsplan ist ausgerichtet auf die Deckung der berücksichtigungsfähigen Kosten der bezeichneten Teilmaßnahme, wobei der Einsatz von Eigenmitteln der Beklagten vorgesehen war. Die Erzielung eines zur Finanzierung anderer Maßnahmen verwendbaren rechnerischen Überschusses der IRMA-Mittel über die durch Verwendungsnachweise zu belegenden Kosten gerade des Bauwerks Deich ist dem im Ausgangspunkt völlig fremd. Das gilt auch, was Kosten in Höhe der nach dem Finanzierungsplan geplanten Eigenmittel der Beklagten angeht. In den Verwendungsnachweisen, die zu den IRMA-Mitteln zu erstellen waren, waren, was alle Beteiligten von Anfang an wussten, alle das Bauwerk Deich betreffenden Kosten und alle Finanzierungsmittel einschließlich der Eigenmittel darzustellen. Bei ordnungsgemäßer Verwendung der Mittel konnte das absehbar, weil rechnerisch unausweichlich, allenfalls und ausschließlich zur umfassenden Deckung der Kosten des Bauwerks Deich führen, aber bei der Beklagten nicht zu einem Zufluss von anderweitig verfügbaren Mitteln oder zum Freiwerden von an sich als Eigenanteil einzusetzenden Mitteln. Auf Antrag der Beklagten hat die Bezirksregierung sogar nachträglich, nachdem sich als Folge baulicher Änderungen des Vorhabens ergeben hatte, dass das Bauwerk Deich mittels der IRMA-Mittel nicht vollständig zu finanzieren war, durch die Erweiterung des Zuwendungszwecks der mit Bescheid vom 5. Oktober 2011 bewilligten Zuwendung auf das Bauwerk Deich weitere Mittel zur Erreichung des Zwecks der IRMA-Mittel bereitgestellt.
Der Anspruch auf Erstattung des der Beklagten hiernach in der irrigen Annahme einer vertraglichen Leistungspflicht und damit ohne Rechtsgrund gezahlten Betrags in Höhe von 1.150.644,70 Euro scheitert nicht an § 49a VwVfG NRW. Die Vorschrift ist auf die in Rede stehende Zahlung nicht anwendbar. Sie ist der Beklagten, wie ausgeführt, nicht auf der Grundlage eines Verwaltungsakts zugeflossen, sondern auf der Grundlage des Vertrags vom 11. Juni 1997.
Der Anspruch ist nicht verjährt.
Dabei kann auf sich beruhen, ob er der dreijährigen Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 BGB oder der dreißigjährigen Verjährungsfrist nach § 197 BGB unterliegt.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 15. März 2017 - 10 C.3.16 -, juris, und vom 15. Juli 2016 - 9 A 16.15 -, DVBl. 2016, 1603.
Wegen des Zeitpunkts der Zahlungen an die Beklagte kommt allein ein Versäumen der dreijährigen Verjährungsfrist im Sinne von § 195 BGB in Betracht. Auch diese Frist ist gewahrt. Sie beginnt nach § 199 Abs. 1 BGB mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.
Der Anspruch ist nach dem oben Gesagten entstanden durch die von der Bezirksregierung im Dezember 2009 veranlasste "Nachzahlung". Seine Verjährung ist aufgrund der Erhebung der vorliegenden Klage spätestens seit dem 20. Dezember 2013 gehemmt (§ 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB).
Darauf, ob die Verjährung schon seit dem Erlass des Rückforderungsbescheides vom 4. Mai 2012 nach § 53 Abs. 1 VwVfG NRW gehemmt ist und die Klage daher im Jahr 2013 noch innerhalb der Frist von drei Jahren seit dem Schluss des Jahres 2009 erhoben worden ist, kommt es nicht an. Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts oder bis zum Ablauf von sechs Monaten nach seiner anderweitigen Erledigung. Bedenken gegen derartige Rechtsfolgen des Rückforderungsbescheides in Bezug auf den Erstattungsanspruch des Klägers ergeben sich aber aus seinem Bezug zu auf der Grundlage der Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung erbrachten Zahlungen an die Beklagte. Denn Gegenstand des Erstattungsanspruchs sind, wie ausgeführt, Zahlungen, die die Bezirksregierung unabhängig von den Zuwendungsbescheiden zur vermeintlichen Erfüllung vertraglicher Verpflichtungen des Klägers geleistet hat. Der Kläger hat den Sachverhalt, auf den er den Klageanspruch im vorliegenden Verfahren stützt, gegenüber dem Rückforderungsbescheid erweitert.
Hat nicht schon der Rückforderungsbescheid zur Hemmung der Verjährung geführt, war jedenfalls bei Beginn der mit der Erhebung der Klage verbundenen Hemmung die Frist nach § 195 BGB noch nicht abgelaufen. Der Lauf der Frist hat nicht vor dem Schluss des Jahres 2010 begonnen, weil die anspruchsbegründenden Tatsachen dem Kläger nicht vor dem Jahr 2010 bekannt geworden sind und seine Unkenntnis von diesen Tatsachen nicht auf grober Fahrlässigkeit beruht.
Ursache der "Nachzahlung" und auch des daran anknüpfenden Erstattungsanspruchs des Klägers ist, wie ausgeführt, der Irrtum der Bezirksregierung über die Höhe der für die Gesamtmaßnahme angefallenen zuwendungsfähigen Kosten und damit gleichzeitig über die Höhe der auf der Rechtsgrundlage des Vertrags vom 11. Juni 1997 vom Kläger anteilig zu übernehmenden Kosten. Die Bezirksregierung hat die zuwendungsfähigen Kosten bei der Berechnung der Nachzahlung mit ca. 38,9 Mio. Euro angesetzt, was um mehr als 3,0 Mio. Euro über dem Betrag der tatsächlich angefallenen zuwendungsfähigen Kosten liegt.
Der Irrtum ist der Bezirksregierung nicht vor dem Jahr 2010 aufgefallen. Er findet sich noch in einem Aktenvermerk der Bezirksregierung vom 2. August 2010 zur Gesamtkostenabrechnung. Erstmals in einem Aktenvermerk der Bezirksregierung vom 5. August 2011 ist als Ergebnis einer erneuten Überprüfung der Verwendungsnachweise anhand der einzelnen Kostenpositionen festgehalten, die zuwendungsfähigen Kosten beliefen sich unter Berücksichtigung von bislang nicht bekannten Doppelbuchungen lediglich auf rund 34,2 Mio. Euro. Die Beklagte hat der Bezirksregierung Anfang des Jahres 2012 im Anhörungsverfahren zum Rückforderungsbescheid vom 4. Mai 2012 eine Ausgabenliste hinsichtlich der Gesamtmaßnahme vorgelegt. Sie hat in diesem zeitlichen Zusammenhang zudem Überschneidungen bei den einzelnen Förderanträgen und den Verwendungsnachweisen eingeräumt sowie die Kosten der Deichrückverlegung auf rund 35,3 Mio. Euro beziffert.
Der Irrtum beruht nicht auf grob fahrlässiger Unkenntnis von Tatsachen. Grob fahrlässig im Sinne von § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB handelt derjenige, der die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt und auch ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt oder das nicht berücksichtigt hat, was im gegebenen Fall jedem hätte einleuchten müssen.
Vgl. BGH, Urteil vom 13. Januar 2015 - XI ZR 303/12 -, NJW 2015, 1948.
Der Kläger hat die ihm obliegende Sorgfalt nicht in einem derart schwerwiegenden Maß verletzt. Der für den Kläger handelnden Bezirksregierung lagen zwar seit 2007/2008, also schon vor der "Nachzahlung" vom Dezember 2009, alle von der Beklagten erstellten Verwendungsnachweise vor. Die Bezirksregierung hat sich aber bei der Ermittlung der "Nachzahlung" auf die Richtigkeit der Verwendungsnachweise verlassen, nachdem diese jeweils für sich geprüft und für im Wesentlichen beanstandungsfrei gehalten worden waren. Die jeweiligen formularmäßigen Verwendungsnachweise boten keinen konkreten Anhaltspunkt dafür, dass sie nicht als Grundlage für die von der Beklagten nachdrücklich verlangte Gesamtabrechnung einerseits der Kosten des gesamten Vorhabens und andererseits der geleisteten bzw. zu leistenden Fördermittel geeignet waren mit der Folge, dass die Gesamtabrechnung zutreffend nur unter Rückgriff auf die einzelnen Ausgaben erstellt werden konnte. Entsprechende Anhaltspunkte waren aus Sicht der Bezirksregierung aber aufgrund der Funktion der Verwendungsnachweise und der Verantwortung der Beklagten für eine korrekte Verwendung der Fördermittel für den Fall zu erwarten, dass die Zusammenführung allein der Verwendungsnachweise kein zutreffendes Bild vermittelte. Unter der Voraussetzung der Beachtung des jeweils festgelegten Zuwendungszwecks und der inhaltlichen Ordnungsgemäßheit der als Verwendungsnachweis beizubringenden sowie als richtig zu bestätigenden Gegenüberstellung aller zweckbezogenen Ausgaben und Finanzierungsmittel sprach nichts dagegen, die einzeln geprüften Verwendungsnachweise rein rechnerisch zusammenzuführen und dabei die jeweils angesetzten zuwendungsfähigen Kosten - wie seitens der Bezirksregierung geschehen - zu addieren, ohne das den Verwendungsnachweisen von der Beklagten zugrunde gelegte Zahlenmaterial zuvor im Detail auf inhaltliche Überschneidungen der Kostenansätze zu kontrollieren. Das Vorhandensein von Überschneidungen der den Verwendungsnachweisen zugeordneten Ausgaben hatte die Beklagte zuvor nicht ansatzweise angedeutet, geschweige denn offen erklärt. Sie hat zwar unter dem 15. Mai 2003 zur Prüfung der Verwendung der Fördermittel darauf hingewiesen, ihr sei es nicht möglich, wie vertraglich vereinbart, alle Fördermittel bis auf den Eigenanteil abzurufen, ohne gegen § 44 LHO, die ANBest-G oder die Förderbestimmungen der IRMA-Mittel zu verstoßen, und um die Gestattung der Erstellung eines gemeinsamen Schlussverwendungsnachweises für die Gesamtmaßnahme nachgesucht. Sie hat aber in der Folgezeit keine konkreten Schwierigkeiten bei der Zuordnung der Ausgaben zu den einzelnen Förderungen bezeichnet und einen einheitlichen Nachweis aller Ausgaben und Einnahmen der Gesamtmaßnahme nicht erstellt. Im Gegenteil hat die Beklagte in den einzelnen Verwendungsnachweisen zu den Zuwendungsbescheiden ausdrücklich und durchgängig bestätigt, dass die Nebenbestimmungen der Zuwendungsbescheide beachtet und die Ausgaben notwendig waren, wirtschaftlich und sparsam verfahren worden ist und die Angaben mit den Büchern und Belegen übereinstimmen. Zu den Nebenbestimmungen gehören die in den ANBest-G festgelegten Vorgaben für die Vollständigkeit der als Verwendungsnachweis vorzulegenden Darstellung der Einnahmen und Ausgaben. Mit dem Verwendungsnachweis zu den IRMA-Mitteln hat die Beklagte erklärt, die Kosten des geförderten Projektes, also der Teilmaßnahme Bauwerk Deich, seien von ihr unter Einsatz unter anderem von Eigenmitteln in Höhe von rund 1,8 Mio. Euro aufgebracht worden. Dadurch hat die Beklagte es der stichprobenartigen Kontrolle der Verwendungsnachweise überlassen, versteckte Unstimmigkeiten und Ungereimtheiten aufzudecken. Auf besonders schwere Mängel bei der Vornahme dieser Kontrollen deutet nichts hin.
Das Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren, der zweimalige Ansatz von Kosten sei wegen der Förderung des Vorhabens einerseits durch die Zuwendungsbescheide der Bezirksregierung und andererseits durch die Zusage der IB unumgänglich gewesen, ändert nichts daran, dass die Bezirksregierung mit einem derartigen Vorgehen nicht gerechnet hat und nach den einzelnen Verwendungsnachweisen auch nicht rechnen musste. Die Bezirksregierung konnte, solange sich Unregelmäßigkeiten der Verwendungsnachweise nicht abzeichneten, ohne grobe Fahrlässigkeit erwarten, die Beklagte werde, sollte es wegen Problemen bei der Aufgliederung der Ausgaben zum doppelten Ansatz von Kosten kommen, hierauf unmissverständlich spätestens bei Vorlage der Verwendungsnachweise aufmerksam machen. Die Beklagte hat aber sogar die "Nachzahlung" angenommen, obwohl sie über deren Berechnung und die dabei berücksichtigte Höhe der zuwendungsfähigen Kosten informiert war und sich über die tatsächlich erheblich geringere Höhe der zuwendungsfähigen Kosten anhand ihrer eigenen Unterlagen sichere Kenntnis zumindest verschaffen konnte. Aufmerksam geworden ist die Bezirksregierung auf die Unrichtigkeit der Berechnung des Anspruchs der Beklagten auf Nachzahlung durch von ihr aus eigenem Antrieb vorgenommene erneute Kontrollen.
Auf den geschuldeten Erstattungsbetrag sind nach § 291, § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB Prozesszinsen ab Klageerhebung in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu zahlen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und trägt den Anteilen des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten Rechnung. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB
§§ 133, 157 BGB
§ 82 VwGO
§ 49a VwVfG NRW
§ 121 VwGO
§ 44 LHO
§ 195 BGB
§ 197 BGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 44 Abs. 1 LHO
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 82 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 199 Abs. 1 BGB
§ 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB
§ 53 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2008, 601
BVerwGE 131, 153
BVerwGE 71, 85
NVwZ 2010, 643
BVerwGE 67, 99
BVerwGE 131, 346
NVwZ-RR 2000, 196
NJW 2015, 22
NJW 2015, 1948
17 K 4342/12
20 A 1572/14
9 B 36.07
5 C 25.07
10 C 1.16
10 B 16.15
3 C 7.09
3 C 8.82
7 C 7.08
3 C 37.03
3 C 17.98
V ZR 269/13
9 B 32.15
9 A 16.15
XI ZR 303/12