Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-21, Aktenzeichen 24 K 4693/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:1021.24K4693.08.00

Tenor:
Der Änderungsbescheid des Beklagten über die Festsetzung von El-ternbeiträgen vom 5. Juni 008 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten.

Tatbestand:
Die Kläger sind die Eltern des am 00.00. 2004 geborenen Kindes T, das seit dem 2. August 2007 die städtische Kindertageseinrichtung E Straße in L besucht.
Daraufhin zog der Beklagte die Kläger auf der Grundlage von § 17 GTK in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes 2006 in Verbindung mit der Satzung des Jugendamtes des S-Kreises O vom 14. Juni 2006 durch Bescheid vom 31. Juli 2007 ab August 2007 zu einem monatlichen Elternbeitrag in Höhe von 236,00 Euro (Höchstbeitrag; Einkommen über 62.000,00 Euro) heran.
Auf der Grundlage des § 23 des Gesetzes zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (KiBiz) vom 30. Oktober 2007 trat am 1. August 2008 die Satzung des Jugendamtes des S-Kreises O über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertageseinrichtungen vom 5. März 2008 – EBS 2008 – in Kraft. Die als Anlage zu § 5 Satz 1 EBS 2008 ergangene Beitragstabelle enthält eine neue Beitragsstufe für Jahreseinkommen über 72.000,00 Euro und setzt dafür bei einer Betreuung von 45 Wochenstunden einen Monatsbeitrag von 287,00 Euro fest.
Durch Änderungsbescheid vom 5. Juni 2008 zog der Beklagte daraufhin die Kläger, die in ihrer verbindlichen Erklärung zum Elternbeitrag vom 30. Juli 2007 die Rubrik "Höchstbeitrag, da Jahresbruttoeinkommen über 62.000,00 Euro (die Vorlage von Belegen ist in diesem Fall nicht erforderlich)" angekreuzt hatten, ab August 2008 zu einem monatlichen Elternbeitrag in Höhe von 287,00 Euro heran. Dem Bescheid war ein Hinweis (Formblatt) beigefügt, in dem auf den neuen Höchstbeitrag hingewiesen wurde. Ferner wurde um Übersendung von Einkommensnachweisen für den Fall gebeten, dass das Einkommen im Jahr 2008 weniger als 72.000,00 Euro sein sollte. Nach erfolgter Prüfung der Unterlagen werde ein neuer Leistungsbescheid ergehen.
Mit ihrer am 30. Juni 2008 erhobenen Klage machen die Kläger geltend: Der Änderungsbescheid vom 5. Juni 2008 sei rechtswidrig, weil die Elternbeitragssatzung vom 5. März 2008 nichtig sei.
Die Schaffung der neuen Einkommensgruppe "über 72.000,00 Euro" sei im Ergebnis eine Beitragserhöhung. Diese stelle jedenfalls für die Eltern, deren Kinder bereits vor dem 1. August 2008 die Tageseinrichtung besucht hätten eine willkürliche Ungleichbehandlung im Vergleich mit denjenigen Eltern dar, die über ein Einkommen unterhalb von 72.000,00 Euro verfügten. Denn mit Ausnahme einer zu vernachlässigenden Erhöhung des Elternbeitrages in der Einkommensgruppe zwischen 62.001,00 Euro und 72.000,00 Euro um 1,27 % sei in den darunter liegenden Einkommensgruppen trotz identischer Veränderung der Betreuungsart bzw. Verlängerung der Betreuungszeiten keinerlei Erhöhung erkennbar. Dem stehe in der höchsten Einkommensgruppe eine Erhöhung des Elternbeitrages um 21,61 % ( 600,00 Euro jährlich) gegenüber. Ihre, der Kläger, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit habe sich mangels steigenden Jahresbruttoeinkommens aber nicht verändert. Soweit mit der Neuregelung Millionäre stärker belastet werden sollten, liege darin wegen sachfremder Erwägungen ein Ermessensmissbrauch. Soweit damit eine gesellschaftspolitische Lastenumverteilung angestrebt werde, sei darüber hinaus ein Verstoß gegen das Wesentlichkeitsprinzip in Erwägung zu ziehen, wonach der förmliche Gesetzgeber grundlegende Wertentscheidungen selbst treffen müsse und die Regelung nicht der Verwaltung überlassen dürfe. Soweit auf eine "veränderte Einkommenssituation innerhalb der Gesellschaft" abgestellt werde, gehe dies fehl. Ein Nachweis über eine Spreizung der Einkommen in den betrachteten Einkommensstufen werde nicht erbracht. Das gelte auch für die Annahme, dass eine erhebliche Verteuerung der Lebenshaltungskosten gerade in den letzten Monaten im Ergebnis zu einem Kaufkraftverlust der unteren und mittleren Einkommen geführt habe. Denn in gleichem Maße sei auch ein Kaufkraftverlust höherer Einkommen eingetreten. Soweit die Neuregelung darauf beruhe, dass dem Beklagten durch das KiBiz höhere Kosten entstünden, bestätige dies die Einschätzung, dass es sich bei der Einführung der 7. Einkommensstufe um eine faktische Beitragserhöhung handele. Dabei hätte aber der Gleichbehandlungsgrundsatz Berücksichtigung finden müssen. Zudem liege in der mit der Neufassung der Satzung vorgenommenen Erhöhung der Einkommensgrenze der Stufe 1 von 12.271,00 Euro auf 15.000,00 Euro und aller anderen Stufen auf den vollen nächsten Tausenderbetrag eine faktische Beitragssenkung.
Sie – die Kläger – hätten sich zwar in Kenntnis der Neuregelung für die gewählte Betreuungsform ab August 2008 entschieden. Dies sei aber nur geschehen, weil es in L an einer alternativen Kinderbetreuung fehle.
Die Kläger beantragen,
den Änderungsbescheid des Beklagten über die Festsetzung von Elternbeiträgen vom 5. Juni 2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Die Beitragsänderungen in der EBS 2008 seien nicht willkürlich, sondern ergäben sich aus der veränderten Rechts- und Finanzsituation des KiBiz. Dem Jugendamt entstünden durch das neue Gesetz höhere Kosten. Da die Eltern mit 19 % an den Gesamtkosten zu beteiligen seien, sei eine Erhöhung der Beiträge notwendig. Die Einführung einer 7. Einkommens- und Beitragsstufe ergebe sich aus der veränderten Einkommenssituation innerhalb der Gesellschaft. Hier sei eine zunehmend größere Spreizung der Einkommen zu beobachten. Hinzu komme ein Kaufkraftverlust der unteren und mittleren Einkommen. Zur Ausweitung der Kinderarmut und deren Folgen habe eine breite gesellschaftliche Diskussion stattgefunden. Daher erscheine es unverhältnismäßig, den kleineren und mittleren Einkommen durch eine Erhöhung der Beiträge weitere Kosten aufzuladen. Selbst mit der neuen höchsten Beitragsstufe würden von Beitragspflichtigen nicht annähernd die tatsächlichen Kosten des Kindergartenplatzes getragen. Vielmehr sei eine beträchtliche Subventionierung erforderlich, sodass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten auf eine solche verzichtet haben.
Die Klage ist begründet. Denn der angefochtene Elternbeitragsbescheid vom 5. Juni 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Dem angefochtenen Elternbeitragsbescheid fehlt eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Die insoweit allein in Betracht kommende EBS 2008 ist nichtig. Denn sie verstößt gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG).
Gemäß § 23 KiBiz können für die Inanspruchnahme von Angeboten in Kindertageseinrichtungen oder Kindertagespflege Teilnahme- oder Kostenbeiträge (Elternbeiträge) nach § 90 Abs. 1 SGB VIII vom Jugendamt festgesetzt werden.
In welcher Form diese Festsetzung zu geschehen hat, regelt § 23 KiBiz nicht.
Bei den aufgrund von § 23 KiBiz erhobenen Elternbeiträgen handelt es sich um Abgaben im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG. Denn die für die Betreuung in Kindertageseinrichtungen erhobenen Elternbeiträge stellen nach der Rechtsprechung des OVG NRW
vgl. Beschlüsse des OVG NRW vom 17. September 1993 – 16 B 2069/93 -, NVwZ 1994, 198, 199, vom 19. Januar 1995 – 16 B 181/95 – und vom 15. November 2002 – 16 B 2228/02 -,
zur Rechtslage unter Geltung des am 1. August 2008 außer Kraft getretenen § 17 GTK sozialrechtliche Abgaben eigener Art dar. Für die nunmehr auf der Grundlage von § 23 KiBiz erhobenen Elternbeiträge gilt mangels diesbezüglicher struktureller Änderungen nichts anderes.
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG sind die Gemeinden und Gemeindeverbände, also auch die Kreise, berechtigt, nach Maßgabe dieses Gesetzes Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen.
Bei den Elternbeiträgen handelt es sich um sonstige Abgaben im Sinne von § 1 Abs. 3 KAG,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. September 2000 – 7 K 1023/00 -,
nämlich um Abgaben, die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufgrund anderer Gesetze erhoben werden. Gemäß § 1 Abs. 3 gelten insoweit die Bestimmungen der §§ 12 bis 22 a KAG, soweit die "anderen Gesetze" keine Bestimmungen treffen. Ziel dieser Regelung ist es, für alle Abgaben, die von Gemeinden und Gemeindeverbänden erhoben werden, ein einheitliches Verfahrens- und Zuwiderhandlungsrecht zu schaffen, soweit nicht in den anderen Gesetzen selbst Bestimmungen geschaffen worden sind
vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand Januar 2008, § 1 Rn. 77.
Danach sind die Bestimmungen des KAG über den Mindestinhalt von Abgabesatzungen zwar nicht unmittelbar anwendbar.
Insoweit bestimmt § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG, dass Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen, die den in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG bestimmten Mindestinhalt aufweisen muss.
Der von § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG vorgegebene Satzungsmindestinhalt gilt aber auch für die in § 1 Abs. 3 KAG genannten Abgaben,
vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 11 Rn. 20 zur Erschließungsbeitragssatzung.
Denn mit der Festlegung des Mindestinhalts von Abgabesatzungen wird dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit Rechnung getragen,
vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand Januar 2008, § 2 Rn. 50.
Zudem ist eine satzungsrechtliche Fälligkeitsregelung auch deshalb geboten, weil § 12 Abs. 1 Nr. 5 a KAG nicht § 220 Abs. 2 Satz 1 AO für anwendbar erklärt, wonach der Anspruch (abgesehen von einem hier gleichfalls nicht eingreifenden erforderlichen Leistungsgebot nach § 254 AO) mit seiner Entstehung fällig wird, wenn es an einer besonderen gesetzlichen Regelung über die Fälligkeit fehlt,
vgl. Hamacher, Lenz, Queitsch, Schneider, Stein, Thomas, KAG NRW, Stand November 2006, § 2 Rn. 73.
Danach muss auch eine auf der Grundlage von § 23 KiBiz ergangene Elternbeitragssatzung den Zeitpunkt der Fälligkeit der Abgabe angeben. Denn § 23 KiBiz selbst enthält bis auf die dort genannten marginalen Vorgaben, insbesondere hinsichtlich der sozialen Staffelung und des Beitragserlasses keine nähere Bestimmung zur Ausgestaltung einer Elternbeitragssatzung, insbesondere keine Bestimmungen zur Fälligkeit.
Die EBS 2008 enthält jedoch keine den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG genügende Fälligkeitsregelung. Zwar haben die Beitragspflichtigen nach § 3 Satz 1 EBS "monatlich" öffentlich-rechtliche Beiträge zu den Jahresbetriebskosten zu entrichten. Die Fälligkeit von Kommunalabgaben muss jedoch tagesgenau bestimmt werden (vgl. dazu auch § 18 Abs. 1 GebG NRW). Dies folgt bereits aus dem von § 12 Abs. 1 Nr. 5 b KAG in Bezug genommenen § 240 Abs. 1 AO. Danach ist für jeden angefangenen Monat der Säumnis ein Säumniszuschlag von 1 Prozent des abgerundeten rückständigen Abgabenbetrags zu entrichten, wenn eine Abgabe nicht bis zum Ablauf des Fälligkeitstages entrichtet wird. Außerdem ist die Fälligkeit der Abgabenschuld nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW Voraussetzung für ihre Vollstreckung und erfordert auch deshalb ihre tagesgenaue Fixierung.
Bei § 5 Satz 10 EBS 2008, der bestimmt, dass die Beitragspflicht mit dem 1. des Monats beginnt, in dem das Kind in die Einrichtung aufgenommen wird, handelt es sich erkennbar nicht um eine Fälligkeitsregelung, sondern ausweislich des eindeutigen Wortlauts um die Festsetzung des mit der Fälligkeit nicht ohne weiteres deckungsgleichen (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 2 b KAG in Verbindung mit § 38 AO) Beginns der Beitragspflicht.
Genügt eine Abgabensatzung den Mindestanforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG nicht, ist sie insgesamt unwirksam,
vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 15. August 1995 – 6 L 44/95 -, LKV 1996, 214; OVG Frankfurt/Oder, Beschluss vom 27. November 2003 – 2 B 303/03 -, KStZ 2004, 52; Hamacher, Lenz, Queitsch, Schneider, Stein, Thomas, KAG NRW, Stand November 2006, § 2 Rn. 49; a. A. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand Januar 2008, § 2 Rn. 50, wonach lediglich keine Abgabepflichten entstehen sollen.
Die Unwirksamkeit der EBS 2008 hat die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Änderungsbescheides des Beklagten vom 5. Juni 2008 zur Folge, ohne dass es auf die von den Klägern erhobenen Einwände ankommt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 bis 22 a KAG
§ 17 GTK
§ 254 AO
§ 38 AO
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 90 Abs. 1 SGB VIII
§ 1 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 1 Abs. 3 KAG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 12 Abs. 1 Nr. 5 a KAG
§ 220 Abs. 2 Satz 1 AO
§ 18 Abs. 1 GebG NRW
§ 12 Abs. 1 Nr. 5 b KAG
§ 240 Abs. 1 AO
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW
§ 12 Abs. 1 Nr. 2 b KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 17 GTK in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes
§ 2 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 198, 199
00 Euro und 72.00
00 Euro auf 15.00
16 B 2069/93
16 B 181/95
16 B 2228/02
7 K 1023/00
6 L 44/95
2 B 303/03