Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-08-17, Aktenzeichen 21 K 5020/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2022:0817.21K5020.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Beigeladene jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des zu vollstreckenden Betrages. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit von Genehmigungen von Entgelten für lizenzpflichtige Postdienstleistungen nach § 19 PostG im Rahmen von Price-Cap-Verfahren. Die Klägerin ist die Selbstverwaltungsorganisation der in Berlin zugelassenen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte und eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Beigeladene ging am 1. Januar 1995 aus der früheren Behörde Deutsche Bundespost hervor und ist ein börsennotiertes Logistik- und Postunternehmen. Sie hält auf dem deutschen Markt für Briefdienstleistungen einen Umsatzanteil von mehr als 80 % und hat sich gegenüber der Beklagten verpflichtet, die Versorgung mit bestimmten grundlegenden Postdienstleistungen im gesamten Bundesgebiet sicherzustellen (Universaldienst).
Mit Entgeltgenehmigungsbeschluss vom 4. Dezember 2015 (BK0-00/000) genehmigte die Beklagte vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2018 u.a. Entgelte wie folgt:
Standardbrief National 0,70 €
Kompaktbrief National 0,85 €
Großbrief National 1,45 €
Maxibrief National 2,60 €
Zusatzleistung Einschreiben National 2,50 €
Zusatzleistung Rückschein National 2,15 €
Zusätzliche Leistungen Werbeantwort Standardbrief 0,70 €
In der Rechtsbehelfsbelehrung wurde ausgeführt, dass gegen diesen Beschluss innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage bei dem Verwaltungsgericht Köln erhoben werden könne. Die Entscheidung wurde der Beigeladenen und anderen im Verwaltungsverfahren Beteiligten zugestellt, nicht aber der Klägerin. Die Entgeltgenehmigung wurde am 13. Januar 2016 im Amtsblatt der Beklagten veröffentlicht. In der Folge nahm die Klägerin die Leistungen Standardbrief National, Kompaktbrief National, Großbrief National, Maxibrief National, Zusatzleistung Einschreiben National und Zusatzleistung Rückschein National in Höhe von ingesamt 82.292,85 € in Anspruch.
Mit einstweiliger Anordnung vom 31. Oktober 2018 beschloss die Beklagte, dass die mit dem Beschluss BK0-00/000 genehmigten Entgelte über den 31. Dezember 2018 hinaus bis zu einer neuen Genehmigung von Entgelten auf Grundlage eines Hauptsache-Beschlusses gelten sollten. Mit Entgeltgenehmigungsbeschluss vom 12. Dezember 2019 (BK0-00/000) genehmigte die Beklagte dann bis zum 31. Dezember 2021 in Ziffer 1. u.a. Entgelte wie folgt:
Standardbrief National 0,80 €
Kompaktbrief National 0,95 €
Großbrief National 1,55 €
Maxibrief National 2,70 €
Zusatzleistung Rückschein National 2,20 €
Zusätzliche Leistungen Werbeantwort Standardbrief 0,80 €
In der Rechtsbehelfsbelehrung wurde auch hier ausgeführt, dass gegen diesen Beschluss innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage bei dem Verwaltungsgericht Köln erhoben werden könne. Die Entscheidung wurde der Beigeladenen und den anderen im Verwaltungsverfahren Beteiligten zugestellt, nicht aber der Klägerin. Die Entscheidung wurde dann am 22. Januar 2020 im Amtsblatt der Beklagten veröffentlicht. In der Folge nahm die Klägerin die Leistungen Standardbrief National, Kompaktbrief National, Großbrief National, Maxibrief National, Zusatzleistung Einschreiben National und Zusatzleistung Rückschein National in Höhe von mindestens 90.264,61 € in Anspruch.
Am 29. September 2021 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, dass die Klage zulässig sei. Die Klägerin sei klagebefugt, da sie die angegriffenen Leistungen in Anspruch genommen habe. Dies gelte auch für die zusätzliche Leistung Werbeantwort Standardbrief. Dabei gehe es um die Wahlbriefe für die Kammerwahlen. Die Rückumschläge würden von den einzelnen Mitgliedern zur Rücksendung an die Klägerin bei der Beizuladenden eingeliefert, dafür entrichte jedoch die Klägerin das Porto („Porto zahlt Empfänger“). Das Porto für die eingelieferten Briefe stelle die Beigeladene der Klägerin bei Zustellung dieser Briefe in Rechnung. Diesbezüglich legte die Klägerin für das Jahr 2021 beispielhaft Quittungen vor. Insgesamt habe die Klägerin für beide Kammerwahlen jeweils mindestens 6.000 € an Porti bezahlt.
Die Klage sei nicht verfristet, da die Entgeltgenehmigungen der Klägerin nicht zugestellt worden seien. Eine öffentliche Bekanntgabe der Entgeltgenehmigungen nach § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 22 Abs. 4 PostG sei nach der Rechtsprechung der Kammer zum Telekommunikationsrecht unzulässig; diese Rechtsprechung müsse auf das Postrecht übertragen werden, da die Regelungen im Post- und Telekommunikationsrecht vergleichbar seien. Auch eine öffentliche Bekanntgabe nach § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG sei nicht erfolgt, da eine Entgeltgenehmigung keine Allgemeinverfügung sei und da es im Übrigen an einem Bekanntgabewillen fehle. Sollte das Gericht dennoch von einer wirksamen Bekanntgabe ausgehen, laufe zu Lasten der Klägerin gleichwohl weder die Monatsfrist nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO noch die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO. Denn die auf der Internetseite der Beklagten veröffentlichte Rechtsbehelfsbelehrung sei aus Sicht der Postkunden dahin zu verstehen, dass sie selbst keine Klage erheben könnten, da sie nicht am Verfahren beteiligt und ihnen der Beschluss nicht zugestellt worden sei. Diese Belehrung sei einer Belehrung gleichzustellen, dass kein Rechtsmittel bestehe.
Die Klägerin habe ihr Klagerecht auch nicht verwirkt. Die Verwirkung eines Klagerechts setze voraus, dass der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf habe vertrauen dürfen, dass dieser sein Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend mache (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete hierauf auch tatsächlich vertraut habe (Vertrauenstatbestand) und sich infolge dessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet habe, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehe. Das Verhalten des Berechtigten müsse beim Verpflichteten nicht nur die Vorstellung begründet haben, dass das Recht nicht mehr geltend gemacht werde; der Verpflichtete müsse sich hierauf auch tatsächlich eingerichtet haben. Es sei daher ein Ursachenzusammenhang zwischen der verzögerten Geltendmachung des Rechts und den Dispositionen des Verpflichteten erforderlich. Durch bloßen Zeitablauf könne hingegen eine Verwirkung nicht eintreten.
Die Voraussetzungen für eine Verwirkung lägen nicht vor, wenn der Verpflichtete davon ausgehen müsse, dass der Berechtigte von den ihm zustehenden Ansprüchen nichts wisse. So liege es hier: Weder habe die Klägerin gewusst, dass das erhobene Porto auf Genehmigungen beruhe, noch habe sie ihr Anfechtungsrecht und die Rechtswidrigkeit der Genehmigung bis zur Aufklärung durch ihren jetzigen Prozessbevollmächtigten gekannt; das habe der Beklagten und der Beigeladenen klar sein müssen. Dieser fehlenden Kenntnis stehe auch kein „Kennen-müssen“ der Klägerin gleich. Denn die Mitarbeiter der Klägerin seien nicht verpflichtet gewesen, diesbezüglich Erkundigungen einzuholen. Insbesondere bestehe zwischen den Kunden der Beigeladenen und dieser insoweit kein besonderes Treueverhältnis. Es gehe um ein Massengeschäft und jeder einzelne neue Beförderungsauftrag begründe ein neues Vertragsverhältnis, das mit Zahlung des Portos und Beförderung des Briefs abgeschlossen sei. Erst im Jahr 2015 sei eine Klagebefugnis der Endkunden durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannt worden, eine breitere Aufmerksamkeit in Presse und Rundfunk habe das Urteil aber nicht gefunden.
Die Klägerin habe für die Beigeladene auch keine Vertrauensgrundlage dadurch geschaffen, dass sie die Porti bezahlt habe. Insbesondere sei unerheblich, dass die Beigeladene ihre Leistungen bereits erbracht habe. Denn die Klägerin sei auf die Leistungen der Beigeladenen angewiesen gewesen. Auch liege ein Vertrauenstatbestand bei der Beklagten nicht vor. Die Beklagte habe ein Verfahren zur Rücknahme der Entgeltgenehmigung 2019 eingeleitet und der Presse darüber Auskunft gegeben, dieses Verfahren sei dann aber still und heimlich eingestellt worden. Es wäre vielmehr objektiv geboten gewesen, dass die Überprüfung der Genehmigung 2019 zu einer Neufestsetzung der Porti führe, die einen Ausgleich dafür schaffe, dass die Postkunden in der vorangegangenen Entgeltgenehmigung überhöhte Porti bezahlt hätten. Auch bei der Beigeladenen liege ein Vertrauenstatbestand nicht vor. Denn nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 - habe die Beigeladene nicht darauf vertrauen können, dass es keine weiteren Klagen gegen die Entgeltgenehmigungen geben werde. Schließlich gebe es keinen Ursachenzusammenhang zwischen einer etwa von der Klägerin geschaffenen Vertrauensgrundlage und einer Betätigung des Vertrauens durch die Beigeladene (wie dies etwa im Baurecht regelmäßig der Fall sei). Denn die Beigeladene habe sich infolge des Verhaltens der Klägerin nicht darauf eingerichtet, dass die Klägerin die erteilten Entgeltgenehmigungen nicht mehr anfechten werde.
Auch sei das Verhalten der Klägerin nicht illoyal gewesen. Zum einen sei eine Klageerhebung gegen Porti in den Jahren 2016 bis 2019 völlig unüblich gewesen; nur ein Verband habe jeweils Klagen erhoben. Zum anderen sei auch das Zuwarten in den Jahren 2020 und 2021 nachvollziehbar gewesen, da es im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes Bestrebungen gegeben habe, die Entgeltgenehmigungen im Hinblick auf die Monita des Bundesverwaltungsgerichtes neu zu ordnen. Schließlich sei eine Rückabwicklung der gezahlten Porti der Beigeladenen auch zumutbar. Angesichts des Gesamtumsatzes der Beigeladenen für die streitgegenständlichen Leistungen sei das, was die Klägerin zurückverlangen könne, marginal. Eine andere Beurteilung sei auch nicht deshalb geboten, weil weitere Postkunden die Entgeltgenehmigung anfechten und Ansprüche auf Rückerstattung des überzahlten Portos geltend machen könnten. Ein großer Teil der Verbraucher und der kleinen Unternehmen werde keine Klage erheben, weil sich diese Postkunden ihres Klagerechts nicht bewusst seien oder weil sich eine Klage für sie nicht lohne. Die Großkunden der Beigeladenen nähmen überwiegend andere, nicht der Entgeltgenehmigung unterliegende Produkte der Beigeladenen in Anspruch (insbesondere Teilleistungen). Daher werde die Beigeladene die Gewinne, die ihr durch die rechtswidrige Bemessung des Gewinnzuschlags zugeflossen seien, ohnehin zu einem großen Teil behalten können.
Diese fehlende Unzumutbarkeit der Rückabwicklung werde auch durch die Regelungen in den Kommunalabgabengesetzen der Länder bestätigt. Diese schrieben überwiegend vor, dass Kostenüberdeckungen, die in einem Kalkulationszeitraum entstanden seien, im nächsten Kalkulationszeitraum auszugleichen seien. Insoweit seien nicht nur Kostenüberdeckungen, die auf einer Abweichung des Ist-Ergebnisses vom Soll-Ergebnis beruhten auszugleichen, sondern auch solche, die auf fehlerhaften Gebührenkalkulationen beruhten. Übertragen auf den vorliegenden Fall bedeute dies, dass bei Rückforderungen von Überzahlungen im vorangegangen Genehmigungszeitraum während des laufenden Genehmigungszeitraums von einer Unzumutbarkeit für die Beigeladene keine Rede sein könne. Im Kommunalabgabenrecht sei die Überzahlung gegenüber allen Nutzern auszugleichen. Daher wäre ein Ausgleich der Überzahlung gegenüber allen Postnutzern auch der Beigeladenen zumutbar. Übertrage die Beklagte nicht ausgenutzte Preiserhöhungsspielräume auf nachfolgende Entgeltperioden, so sei sie als verpflichtet anzusehen, Überschreitungen des Preiserhöhungsspielraums in vorangegangenen Perioden in nachfolgenden Perioden zugunsten der Postkunden auszugleichen. Vorliegend hätten aber die genehmigten Entgelte 2016 und 2019 den Preiserhöhungsspielraum überschritten, der sich bei einer rechtmäßigen Bemessung des Gewinnzuschlags ergeben hätte. Die Beigeladene habe daher damit rechnen müssen, dass sie die überhöhten Porti nicht behalten dürfe.
Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Annahme einer Verwirkung (binnen Jahresfrist) auch mit dem unionsrechtlichen Effektivitäts- und Äquivalenzgrundsatz unvereinbar wäre, der hier nach Art. 22 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (Postrichtlinie) Geltung beanspruche. Danach sei das Verhalten der Postkunden nicht treuwidrig, wenn sie von der Erhebung einer Klage absähen, solange nicht geklärt sei, dass die genehmigten Entgelte rechtswidrig seien. Die große Mehrheit der Postkunden sei darauf angewiesen, dass die Klärung durch einen Kläger herbeigeführt werde, der über den Willen und die Ressourcen für einen Anfechtungsprozess verfüge und diesen durch die Instanzen führe. Dementsprechend sei im Rahmen des unionsrechtlichen Effektivitäts- und Äquivalenzgrundsatzes im Kartell- und Verbraucherschutzrecht anerkannt, dass im Rahmen der Prüfung einer Verjährung zu berücksichtigen sei, ob Kenntnis darüber bestehe, dass das beanstandete Verhalten rechtswidrig gewesen sei oder nicht. Diese kartellrechtlichen Grundsätze seien hier zur Anwendung zu bringen, da die Vorschriften nach §§ 20 ff. PostG einem mit dem Kartellrecht vergleichbaren Schutz der Postkunden dienten; die Postkunden seien - mit nur wenigen Ausnahmen - nicht in der Lage, die Rechtswidrigkeit einer Entgeltgenehmigung für die Porti der Beigeladenen selbst zu beurteilen.
Die Klägerin beantragt,
den Beschluss der Beklagten vom 4. Dezember 2015 (Az.: BK0-00/000) in der Fassung des Beschlusses der Beklagten vom 31. Oktober 2018 (Az.: BK0-00/00) im Verhältnis zwischen den Beteiligten insoweit aufzuheben, als die Beklagte darin die Entgelte für Standard-, Kompakt-, Groß- und Maxibriefe sowie für die Zusatzleistungen Einschreiben und Rückschein und die zusätzliche Leistung Werbeantwort Standardbrief (jeweils national) genehmigt hat.
und
den Beschluss der Beklagten vom 12. Dezember 2019 (Az.: BK0-00/000) im Verhältnis zwischen den Beteiligten insoweit aufzuheben, als die Beklagte darin die Entgelte für Standard-, Kompakt-, Groß- und Maxibriefe sowie für die Zusatzleistungen Einschreiben und Rückschein und die zusätzliche Leistung Werbeantwort Standardbrief (jeweils national) genehmigt hat.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei unzulässig, da verfristet (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werde derjenige, der sichere Kenntnis von der Erteilung einer Genehmigung habe oder bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt hätte erlangen müssen, so behandelt, als wäre ihm die Genehmigung im Zeitpunkt der Kenntniserlangung bekanntgegeben worden (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1974 - IV C 2.72 -, juris). Hier habe aber die Klägerin spätestens bei der Inanspruchnahme der Beförderungsleistungen von den Entgeltgenehmigungen erfahren. Auch habe eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die regelmäßig Postdienstleistungen ausschreibe, einen direkten Zugang zu Informationen und ein gesteigertes Interesse an den rechtlichen Vorgaben im Postsektor. Zumindest müsse aber insoweit die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO gelten. Schließlich bleibe offen, warum gegen die Entgeltgenehmigungen auch nach Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Mai 2020 nicht Rechtsmittel eingelegt worden seien.
Auch sei das Recht zur Klageerhebung verwirkt gewesen. Die Klägerin habe sich mit der Klage gegen die Entgeltgenehmigungen fast sechs Jahre Zeit gelassen. Eine Klageerhebung mit einer derartigen zeitlichen Verzögerung sei als missbräuchliche Rechtsausübung zu sehen, da die Beklagte zu einem so späten Zeitpunkt nicht mehr mit einer Klageerhebung habe rechnen müssen. Somit sei auch das Umstandsmoment erfüllt. Die betroffene Behörde rechne nicht mehr mit einer Klageerhebung gegen die von ihr getroffene Entscheidung, wenn ein Berechtigter unter Verhältnissen ihr gegenüber untätig bleibe, unter denen jedermann vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen hätte. Bei der Bewertung des noch tolerablen Zeitraums dürfe nicht schematisch auf einen bestimmten Zeitablauf abgestellt werden, sondern es sei von den näheren Umständen des Einzelfalls auszugehen. Denn von der Verwirkung des Rechtsschutzinteresses könne auch dann ausgegangen werden, wenn zwar das Umstandsmoment in den Hintergrund trete, aber der Kläger eine derart lange Zeit abgewart habe, dass mit einem Tätigwerden schlechthin nicht mehr zu rechnen gewesen sei. Auch ein Abwarten der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 6 C 1.19 und der Veröffentlichung der Entscheidungsgründe lasse nicht auf eine Erweiterung des tolerablen Zeitrahmens schließen. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei bereits am 27. Mai 2020 ergangen und sei vom Bundesverwaltungsgericht in dessen Pressemitteilung vom 28. Mai 2020 kommuniziert worden. Bis zur Klageerhebung habe die Klägerin nochmals rund ein Jahr verstreichen lassen.
Die von der Klägerin vorgetragenen Erwägungen zu einem Schadensausgleich - wie im Kommunalabgabenrecht - seien weder gesetzlich vorgesehen, noch praktisch vollziehbar. Wie ein solcher Ausgleich konkret erfolgen solle, führe die Klägerin nicht aus. Eine genaue Berechnung, welche Schäden den einzelnen Postkunden infolge einer vermeintlich unrechtmäßigen Portoerhöhung im Einzelnen entstanden seien, lasse sich aufgrund der Methodik der Price-Cap-Regulierung, die von einer Preisänderungsrate für einen Korb von Dienstleistungen ausgehe, schwerlich errechnen. Einen pauschalen Ausgleich in der folgenden Entgeltperiode zu schaffen, sei nach jetzigem Entgeltregulierungsregime nicht vorgesehen; eine von der Klägerin vorgetragene Pflicht der Beklagten, Überschreitungen des Preiserhöhungsspielraums in vorangegangenen Perioden in den nachfolgenden Perioden zugunsten der Postkunden auszugleichen, bestehe nicht. Fraglich sei zudem, ob der von der Klägerin vorgetragene Lösungsvorschlag überhaupt ihren Interessen diene. Die Klägerin fordere letztlich eine im Postgesetz - im Gegensatz zum GWB - nicht vorgesehene Vorteilsabschöpfung in einer nachfolgenden Price-Cap-Periode. Dies könne ihrem Interesse, eine eigene Kompensation für (angeblich) zu viel gezahlte Entgelte zu erhalten, nicht zum Erfolg verhelfen.
Die Beigeladene beantragt,
Soweit es um die Leistung „Werbeantwort Standardbrief“ gehe, sei die Klage mangels Klagebefugnis unzulässig. Es sei nicht ersichtlich, dass die Klägerin diese Leistung in Anspruch genommen habe. Die Klage sei auch insgesamt unzulässig, da verfristet. Die Verfristung ergebe sich daraus, dass die Klägerin hier die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO nicht eingehalten habe. Eine Anwendung dieser Jahresfrist scheitere nicht daran, dass keine wirksame Bekanntgabe vorliege. Die Rechtsprechung der Kammer zum Telekommunikationsrecht könne im Hinblick auf § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG nicht auf das Postrecht übertragen werden. Denn die Beigeladene als reguliertes Unternehmen befördere werktäglich im Schnitt fast 50 Mio. Briefsendungen und schließe damit werktäglich also fast 50 Mio. Beförderungsverträge ab. Daher sei der Gesetzgeber offensichtlich davon ausgegangen, dass mit der gesetzlich vorgeschriebenen Veröffentlichung der erteilten Entgeltgenehmigungen im Amtsblatt (§ 22 Abs. 4 PostG) den Publizitätsvorschriften für den Beginn der Rechtsmittelfristen genüge getan worden sei. Jedenfalls seien die Entgeltgenehmigungen nach dem Postrecht Allgemeinverfügungen nach § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG, welche öffentlich bekannt gegeben werden dürften. Aber selbst wenn man der Auffassung sei, dass die Veröffentlichungen im Amtsblatt mangels ausdrücklicher gesetzlicher Zulassung keine Form der öffentlichen Bekanntgabe darstellten, sei die Gesetzeslücke über den Rechtsgedanken des § 58 Abs. 2 Satz 1 1 Alt. VwGO zu schließen. Dies ergebe sich daraus, dass jedem Kunden mit Inanspruchnahme der von der Beigeladenen erbrachten Beförderungsleistung der Regelungsgehalt der aktuell gültigen Entgeltgenehmigung umfassend verdeutlicht werde. Nicht überzeugen könne schließlich die Argumentation der Klägerin, wonach die Jahresfrist deswegen nicht zu laufen begonnen habe, weil die Gegenausnahme in § 58 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. VwGO einschlägig sei. Insbesondere habe hier die Rechtsbehelfsbelehrung nicht den Hinweis enthalten, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei.
Auch habe die Klägerin ihr Klagerecht verwirkt, da sie über 6 Jahre zugewartet habe, bevor sie Klage erhoben habe. Diese Verwirkung stehe damit im Zusammenhang, dass zwischen den Endkunden der Beigeladenen und dieser ein besonderes Treueverhältnis bestehe, weil es in den - massenhaften - Vertragsverhältnissen in aller Regel nicht zu einem direkten Kontakt zwischen der Beigeladenen und ihren Kunden komme. Vielmehr würden die Verträge faktisch abgeschlossen, und zwar durch Einwurf in den Briefkasten der Beigeladenen. Die Beigeladene sei bei diesem Befund darauf angewiesen, dass die Kunden ihre Bedenken gegenüber den genehmigten Entgelten alsbald nach erstmaliger Inanspruchnahme der Beförderungsleistungen gegenüber der Beigeladenen, zumindest gegenüber der Beklagten, äußerten. Im besonderen Fall der Klägerin komme hinzu, dass sie erhebliche Sendungsmengen bei der Beigeladenen eingeliefert habe. Es komme daher nicht nur zu einer intensiveren Vertragsbeziehung, sondern zu einer dem Baunachbarverhältnis vergleichbaren Konstellation.
Auch sei der Klägerin eine frühere Klageerhebung zumutbar gewesen. So seien seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - die Klagemöglichkeit von Endkunden bekannt gewesen. Auf die Schaffung einer Vertrauensgrundlage durch die Klägerin und deren Inanspruchnahme durch die Beigeladene könne es hier nicht ankommen. Es liege auf der Hand, dass aufgrund der schieren Masse von Vertragsabschlüssen durch die Beigeladene bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Verwirkung vorlägen, nicht darauf abgestellt werden könne, wie das Verhalten des einzelnen Postkunden aus Sicht der Beigeladenen zu beurteilen sei. In den allermeisten Fällen, nämlich immer dann, wenn es zum faktischen Vertragsabschluss komme, kenne die Beigeladene die Kunden gar nicht. Sie könne über die Kundenverhältnisse, die durch faktischen Vertragsschluss zustande kommen, auch aus rein tatsächlichen Gründen keine Vertragsdokumentation führen. Vielmehr sei grundsätzlich darauf abzustellen, dass die Porti entrichtet worden seien. Schließlich sei es der Beigeladenen auch nicht zumutbar, der Klägerin das Porto zu erstatten. So favorisiere die Klägerin eine Auslegung des Verwirkungstatbestands, der im Ergebnis einer nahezu unbegrenzten Zahl von Anfechtungen den Weg zu den Verwaltungsgerichten öffne. Der Hinweis der Klägerin, ob und wenn ja mit wie vielen weiteren Anfechtungen zu rechnen sei, sei reine Spekulation. Folge man dem Ansatz der Klägerin, wären auch Anfechtungsklagen aus den ersten Regulierungsperioden, also Rückerstattungsansprüche aus den Jahren 2003 und den Folgejahren, nicht verwirkt. Es liege auf der Hand, dass bei einer Ausweitung der Klagemöglichkeiten auf sämtliche in der Vergangenheit liegende Zeiträume fraglos von einer Unzumutbarkeit auf Seiten der Beigeladenen auszugehen sei. Die Vertragsverhältnisse seien jahrelang, zum Teil Jahrzehnte lang, abgewickelt worden und es gebe keinerlei Unterlagen über die bei dieser Betrachtung Milliarden Beförderungsfälle.
Schließlich und endlich seien im Rahmen der Prüfung der Verwirkungsvoraussetzungen auch öffentliche Interessen in den Blick zu nehmen. Zu diesen öffentlichen Interessen gehöre auch das öffentliche Interesse am Rechtsfrieden. Dieses Interesse habe im postalischen Sektor aufgrund der täglich millionenfach abgeschlossenen Beförderungsverträge besonderes Gewicht. Ein Konflikt mit dem unionsrechtlichen Effektivitäts- und Äquivalenzgrundsatz bestehe nicht, da nicht erkennbar sei, dass eine postrechtliche Entgeltgenehmigung aus unionsrechtlichen Gründen noch nach über sechs Jahren und zu einem Zeitpunkt anfechtbar sein müsse, zu dem bereits die folgende Regulierungsperiode abgelaufen sei. Der Vergleich der Klägerin mit einer Abschöpfung im Kartellrecht gehe fehl, da es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Postrecht eine Abschöpfung wie im Kartellrecht nicht gebe. Die Rechtsprechung Manfredi, auf die sich die Klägerin beziehe, nehme nur kartellrechtliche Schadensersatzansprüche in den Blick. Dies bedeute einen qualitativen Unterschied zu dem hier in Rede stehenden Anfechtungsrecht nach den nationalen, verwaltungsgerichtlichen Bestimmungen. Denn die kartellrechtlichen Schadensersatzansprüche knüpften an das primärrechtlich verankerte Kartell- bzw. Missbrauchsverbot in Art. 101, 102 AEUV an, das keiner Umsetzung mehr bedürfe. Vorliegend stünden aber keine primärrechtlich eingeräumten Rechtspositionen der Postkunden in Rede. Vielmehr formuliere das einschlägige Sekundärrecht in Art. 22 Abs. 3 Satz 1 der Postrichtlinie nur den Auftrag an die Mitgliedstaaten, wirksame Verfahren vorzusehen, nach denen jeder Nutzer oder Postdiensteanbieter, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen sei, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen könne. Der Unionsgesetzgeber habe demnach im Postrecht gerade nicht wie im Kartellrecht Rechte der Nutzer und Postdiensteanbieter im Primärrecht geschaffen. Auch sonst scheide eine Übernahme der diesbezüglichen kartellrechtlichen Grundsätze aus, zumal sich diese auf Verjährungsfristen bezögen, während es hier um Klagefristen gehe. Verjährungs- und Klagefristen hätten qualitativ unterschiedliche Zielsetzungen.
Der Verweis der Klägerin auf die Rechtslage im Kommunalabgabenrecht sei abwegig. Dort gehe es um fiskalische Prinzipien und nicht um die betriebswirtschaftliche Planung eines privaten Unternehmens. Die mehrjährige Planung und Geschäftsperspektive sowie die Verantwortung vor den Aktionären, die prägend für das wettbewerbliche Umfeld seien, in dem die Beigeladene tätig sei, spiele im Kommunalabgabenrecht überhaupt keine Rolle. Hinzu komme, dass im Kommunalabgabenrecht die zwingende Gestaltung privatrechtlicher Verträge durch staatliche Genehmigungsakte (vgl. für das Postrecht § 23 PostG) nicht auf dem Gebührengläubiger laste.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bundesnetzagentur Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg, da sie unzulässig ist. Zwar steht der Zulässigkeit der Klage keine fehlende Klagebefugnis (1.) und keine Fristversäumung (2.) entgegen. Jedoch hat die Klägerin ihr Klagerecht verwirkt (3.).
1. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dritte sind nach § 42 Abs. 2 VwGO berechtigt, die Genehmigung des Entgelts für eine bestimmte Postdienstleistung gerichtlich anzugreifen, wenn sie diese Dienstleistung während der Geltungsdauer der Genehmigung in Anspruch genommen haben. Unter dieser Voraussetzung greift die Entgeltgenehmigung in das einfach-rechtlich gewährleistete Recht auch der Klägerin ein, frei mit jedermann Verträge abschließen zu können (vgl. § 311 BGB). Dieses Recht wird durch die rechtsgestaltende Wirkung der Entgeltgenehmigung nach § 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG beeinträchtigt, weil weder das regulierte Unternehmen noch seine Kunden Einfluss auf die Höhe des Entgelts nehmen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 21 f. m.w.N.
Danach kann die Klägerin die genannten Entgeltgenehmigungen für die Leistungen Standard-, Kompakt-, Groß- und Maxibrief sowie für die Zusatzleistungen Einschreiben und Rückschein (jeweils national) angreifen, da sie diese Leistung in den beiden Entgeltgenehmigungsperioden unstreitig in Anspruch genommen hat. Entsprechendes gilt für die Inanspruchnahme der zusätzlichen Leistung „Werbeantwort Standardbrief“. Zwar hat die Beigeladene insoweit eine Inanspruchnahme dieser Leistung durch die Klägerin bestritten. Die Klägerin ist dem jedoch entgegen getreten und hat für das Jahr 2021 unter Vorlage von Quittungen substantiiert belegt, dass sie diese Leistung für Wahlbriefe für die Kammerwahlen in Anspruch genommen habe (Bl. 348 ff. GA). Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass diese Leistung auch für die vorangegangene Entgeltgenehmigungsperiode in Anspruch genommen wurde, da auch in dieser nach den nachvollziehbaren Angaben der Klägerin Kammerwahlen durchgeführt wurden.
2. Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Klagefrist versäumt hat. Nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO muss die Anfechtungsklage zwar innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden. Der Lauf dieser Frist setzt jedoch eine ordnungsgemäße Bekanntgabe voraus, die hier nicht vorlag. Unstreitig wurden die Beschlüsse vom 4. Dezember 2015 und vom 12. Dezember 2019 der Klägerin gegenüber nicht nach § 44 Satz 2 PostG i.V.m. § 79 Abs. 1 Satz 2 TKG 1996 bekannt gegeben. Eine Bekanntgabe erfolgte der Klägerin gegenüber auch nicht nach § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 22 Abs. 4 PostG. Denn § 22 Abs. 4 PostG stellt keine Rechtsvorschrift dar, mit der ein Verwaltungsakt öffentlich bekannt gegeben werden darf. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 4 PostG. Dort wird von einer Veröffentlichung genehmigter Entgelte gesprochen. Weder ist dort die Rede von einer Bekanntgabe, vor allem aber spricht die Vorschrift von der Veröffentlichung genehmigter Entgelte; Entgelte werden aber erst durch Bekanntgabe genehmigt. Dies wird durch systematische Überlegungen bestätigt. Eine Bekanntgaberegelung ist allein in § 44 Satz 2 PostG i.V.m. § 79 Abs. 1 Satz 2 TKG 1996 enthalten. Insoweit kann § 22 Abs. 4 PostG auch nicht als spezielle Regelung allein für das Postrecht verstanden werden, da auch § 28 Abs. 4 TKG 1996 - neben den Vorschriften für eine Bekanntgabe - eine Veröffentlichung von Entgelten nach dem TKG im Amtsblatt der Regulierungsbehörde vorsah. Das Gesagte wird endlich durch den Sinn und Zweck des § 22 Abs. 4 PostG bestätigt. Die Vorschrift zielt nicht auf die Kunden der Beigeladenen sondern auf ihre Wettbewerber. Es soll zur Information der Marktteilnehmer und damit zum Schutz des Wettbewerbs erreicht werden, dass die genehmigte Postdienstleistung anhand der bei Antragstellung vorzulegenden Leistungsbeschreibung auch inhaltlich konkretisiert werden kann. Nur so sind betroffene Marktteilnehmer in der Lage zu beurteilen, ob es für die konkrete, vom marktbeherrschenden Unternehmen angebotene Leistung bereits ein genehmigtes Entgelt gibt und wie hoch dieses ist.
Vgl. dazu Lübbing, in: Beck´scher PostG Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 22 Rn. 84. Vgl. zu alldem aus dem TKG auch VG Köln, Urteil vom 1. August 2007 - 21 K 4013/06 -, juris Rn. 28 ff.
Auch erfolgte hier eine wirksame Bekanntgabe nicht nach § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG i.V.m. den Veröffentlichungen im Amtsblatt der Regulierungsbehörde. Nach dieser Vorschrift darf eine Allgemeinverfügung auch dann öffentlich bekannt gegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Dabei kann dahinstehen, ob postrechtliche Entgeltgenehmigungen Allgemeinverfügungen darstellen und ob ein Amtsblatt einer Bundesbehörde als „ortsübliches Bekanntmachungsorgan“ im Sinne von § 41 Abs. 4 VwVfG angesehen werden kann.
Für die Einstufung einer telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung als Allgemeinverfügung: Neumann, jurisPR-BVerwG 6/2014 Anm. 6.
Jedenfalls ist Voraussetzung jeglicher Bekanntgabe - auch der Bekanntgabe nach § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG -, dass ein diesbezüglicher Bekanngabewillen - hier also ein Willen zur öffentlichen Bekanntgabe - vorlag.
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 41 Rn. 53 und Baer, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand August 2021, § 41 Rn. 22.
Ein solcher Bekanntgabewille bestand hier ersichtlich allerdings nur gegenüber den jeweils am Verfahren Beteiligten, nicht aber gegenüber der Allgemeinheit und der Klägerin. Hinsichtlich der Veröffentlichungen im Bundesanzeiger wurde jeweils nur verfügt: „Bitte Veröffentlichung des anliegenden Manuskriptes im nächsten Amtsblatt veranlassen“ (vgl. zu alldem Bl. 775 ff., 834 ff BA II im Verfahren VG Köln 21 K 5020/21 und Bl. 1050 ff., 1061 ff. BA III zum Verfahren VG Köln 21 K 273/20). Dass damit - in Übereinstimmung mit den vorherigen Bekanntgaben an die im Verwaltungsverfahren Beteiligten - weitere Bekanntgaben einer Allgemeinverfügung erfolgen sollten, ist nicht ersichtlich. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, dass § 22 Abs. 4 PostG - den die Beklagte offensichtlich angewendet hat - eben keine Bekanntgabevorschrift darstellt und dass die gewählten Rechtsmittelbelehrungen - Klagefrist von einem Monat nach Zustellung - ersichtlich nicht auf die Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung zugeschnitten sind.
Schließlich und endlich erfolgte eine Bekanntgabe hier nicht nach § 8 VwZG durch tatsächliche Kenntnisnahme von den Entgeltgenehmigungen (wann auch immer diese erfolgt sein mag). Zwar ist § 8 VwZG entsprechend auch auf Bekanntgabemängel anwendbar. Jedoch erfordert eine Heilung nach dieser Vorschrift auch, dass ein Bekanntgabewille vorlag. Daran fehlt es hier jedoch.
Zu den Voraussetzungen des § 8 VwZG vgl. z.B. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 41 Rn. 232, 237; Schlatmann, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, 12. Auflage 2021, § 8 Rn. 1 f.; L. Ronellenfitsch, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 56. Edition Stand: 1. Oktober 2019, § 8 VwZG Rn. 5.
3. Die Klägerin hat ihr Klagerecht jedoch verwirkt. Es ist unstreitig, dass Klagerechte verwirkt werden können. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB), der auch im öffentlichen Recht Anwendung findet.
BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 - 2 BvR 255/67 -, juris Rn. 18; BVerwG. Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 18 sowie Beschlüsse vom 11. September 2018 - 4 B 34.18 -, juris Rn. 9 und vom 8. September 2020 - 1 B 31.20 -, juris Rn. 10.
Eine Verwirkung von Klagerechten setzt voraus, dass das Klagerecht nicht mehr ausgeübt werden kann, weil seit der Möglichkeit der Klagerhebung eine längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Klagerhebung unter Berücksichtigung des beim Verpflichteten - oder bei einem Dritten - daraus erwachsenen Vertrauens als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist dann der Fall, wenn seit der Möglichkeit der Klageerhebung längere Zeit verstrichen ist (sog. Zeitmoment) und der Berechtigte unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (sog. Umstandsmoment). Erst dadurch wird eine Situation geschaffen, auf die ein Beteiligter vertrauen, sich einstellen und einrichten darf (sog. Vertrauensmoment).
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 - 2 BvR 255/67 -, juris Rn. 18; BVerwG, Urteile vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 19 ff. und vom 16. Mai 1991 - 4 C.89 -, juris Rn. 22 ff. sowie Beschluss vom 18. Juli 2019 - 6 B 18.19 -, juris Rn. 9.
Eine „Möglichkeit zur Klageerhebung“ in dem genannten Sinne ist bei einer Anfechtungsklage dann gegeben, wenn der Kläger den in Rede stehenden Verwaltungsakt kannte oder kennen musste. Ein „Kennen-müssen“ liegt vor, wenn sich dem Kläger das Vorliegen eines Verwaltungsaktes aufdrängen musste und es ihm möglich und zumutbar war, sich über die Existenz und den Inhalt des Verwaltungsaktes - etwa durch einfache Nachfrage - Gewissheit zu verschaffen; dabei können sich Erkundigungsobliegenheiten aus einem Treueverhältnis ergeben. Im Baurecht ist beispielsweise anerkannt, dass sich grundsätzlich ein solches „Kennen-müssen“ aus dem äußerlichen Baubeginn ergibt. Dem entspricht es, wenn im Beamtenrecht auf die Kenntnis von der tatsächlichen Beförderung von Mitbewerbern abgestellt wird.
Z.B. BVerwG, Beschluss vom 11. September 2018 - 4 B 34.18 -, juris Rn. 9 ff. und Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 24 ff. jeweils m.w.N. Eine Modifikation hinsichtlich einer Berücksichtigung auch des „Kennen-müssens“ folgt nicht aus dem Beschluss des BVerwG vom 15. Januar 2020 - 2 B 38.19 -, juris Rn. 12. Soweit dort nur von einem „Kennen“ die Rede ist, geht es um die Frage, ob der Kläger davon wusste, dass ihm zustehende Rechte möglicherweise tangiert wurden.
Dagegen ist hingegen grundsätzlich unerheblich, ob der Betroffene weiß, dass der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist (oder nicht). Denn die Verwirkung knüpft zunächst einmal an die Möglichkeit zur Klageerhebung an, ob eine Klage aber begründet (oder unbegründet) ist, hat mit einer Möglichkeit zur Klageerhebung nichts zu tun. Auch hat die Verwirkung des prozessualen Rechts zur Folge, dass der Kläger die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung nicht mehr geltend machen kann; daraus folgt zugleich, dass es für die Annahme einer Verwirkung unerheblich ist, ob ein Verwaltungsakt rechtskonform ist oder nicht. Das stimmt damit überein, dass - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen - die Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes nach § 60 Abs. 1 VwGO keine Widereinsetzung in die Klagefrist (nach anschließender Kenntniserlangung) rechtfertigt.
Zur Unerheblichkeit der Rechtskonformität eines Verwaltungsaktes für eine Verwirkung BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2017 - 1 B 103.17 -, juris Rn. 4 f. und Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 21. Zur Unerheblichkeit der Kenntnis von der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes für eine Wiedereinsetzung BVerwG, Beschlüsse vom 15. März 1989 - 7 B 40.89 -, juris Rn. 5 vom 18. Juli 1988 - 3 B 33.88 -, juris.
Hinsichtlich des sog. „Zeitmoments“ bei der Verwirkung ist zu berücksichtigen, wieviel Zeit seit der Möglichkeit der Klageerhebung vergangen ist. Je mehr Zeit von der Möglichkeit zur Klageerhebung bis zur tatsächlichen Klageerhebung vergangen ist, desto eher wird eine Verwirkung in Betracht kommen. In der Regel wird die Verwirkungsfrist in Anlehnung an die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 Satz 1 1 Alt. VwGO bestimmt.
Zur je länger, je eher Regel vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. September 2020 - 1 B 31.20 -, juris Rn. 10 m.w.N. Zur „regelmäßigen“ Bestimmung der Verwirkungsfrist in Anlehnung an § 58 Abs. 2 Satz 1 1 Alt. VwGO z.B. BVerwG, Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 28 und Beschlüsse vom 11. September 2018 - 4 B 34.18 -, juris Rn. 8 f., 14 f. und vom 13. März 2020 - 8 B 2.20 -, juris Rn. 17; BFH, Urteil vom 14. Juni 1972 - II 149/65 -, juris Rn. 15.
Hinsichtlich des „Umstands-„ und des „Vertrauensmoments“ der Verwirkung ist in den Blick zu nehmen, ob neben dem Zeitablauf besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung unter Berücksichtigung des beim Verpflichteten - oder bei einem Dritten - daraus erwachsenen Vertrauens als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Dies ist der Fall, wenn der Berechtigte unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt. Erst dadurch wird eine Situation geschaffen, auf die ein Beteiligter vertrauen, sich einstellen und einrichten darf (siehe Oben). Dabei sind die Merkmale - Möglichkeit der Klageerhebung, Zeit-, Umstands- und Vertrauensmoment - nicht in jedem Fall klar voneinander abgrenzbar und stehen in einer Wechselwirkung. Fehlt z.B. das Umstands- oder/und das Vertrauensmoment, tritt zwar eine Verwirkung auch bei sehr langer Dauer der Nichtgeltendmachung eines Rechts jedenfalls regelmäßig nicht ein. Infolge der genannten Wechselwirkung der Merkmale zueinander kann aber auch anderes gelten. Maßgeblich ist eine Gesamtbewertung aller zeitlichen und sonstigen Umstände. Dies kann im Einzelfall bei mehrpoligen Rechtsbeziehungen zu komplexen Abwägungsvorgängen führen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 - 2 BvR 255/67 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urteile vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 19 ff. und vom 16. Mai 1991 - 4 C.89 -, juris Rn. 22 ff. sowie Beschluss vom 18. Juli 2019 - 6 B 18.19 -, juris Rn. 7.
Insoweit sind die Interessen der Beteiligten in den Blick zu nehmen. Zu diesen Beteiligten gehört - zunächst einmal - der Kläger. So darf über die Annahme einer Verwirkung - dessen Rechtsschutzanspruch nicht praktisch unmöglich oder unzumutbar gemacht oder übermäßig erschwert werden. Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn die Beschränkung aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigen ist.
Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 15. April 1980 - 2 BvR 970/79 -, juris Rn. 6, vom 20. April 1982 - 2 BvL 26/81 -, juris Rn. 56 und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 370/84 -, juris Rn. 12.
Andererseits sind auch die Interessen der übrigen Beteiligten - d.h. die Interessen des Beklagten und etwa Beigeladener - in den Blick zu nehmen. Insbesondere - d.h. aber nicht nur! - dann, wenn die genannten Beteiligten aufgrund der Untätigkeit des Klägers den Eindruck gewinnen durften, dass eine Klageerhebung nicht beabsichtigt sei und es dann infolge dieses Eindrucks und infolge des Zeitablaufes zu Rechtsverlusten kommt oder wenn der Beigeladene im Vertrauen auf eine Nichtklageerhebung Dispositionen getroffen hat, sind dessen Interessen schutzwürdig. Aber auch andere Interessen von Beteiligten sind zu berücksichtigen, so z.B. die Interessen an der Erhaltung der Stabilität von Ämtern von Beteiligten.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 35 und Beschlüsse vom Beschlüsse vom 11. September 2018 - 4 B 34.18 -, juris Rn. 15, vom 18. Juli 2019 - 6 B 18.19 -, juris Rn. 16 ff. und vom 13. März 2020 - 8 B 2.20 -, juris Rn. 18.
Im Rahmen der Gewichtung der Interessen der Beteiligten ist zu berücksichtigen, ob die Beteiligten untereinander in einem besonderen Verhältnis stehen, das es rechtfertigt für alle Beteiligen - also auch für den Kläger - Treuepflichten zu beachten. In der Rechtsprechung ist dies für das nachbarschaftliche Gemeinschaftsverhältnis zugrunde gelegt worden. Denn nach Treu und Glauben wird von den grenznachbarlich Verbundenen eine besondere Rücksichtnahme gegeneinander gefordert.
BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1974 - IV C 2.72 -, juris Rn. 24 sowie Beschlüsse vom 28. August 1987 - 4 N 3.86 -, juris Rn 12 ff. und vom 13. März 2020 - 8 B 2.20 -, Umdruck Rn. 17.
Schließlich sind im Rahmen der Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben nicht nur die Interessen Beteiligter, sondern auch öffentliche Interessen in den Blick zu nehmen. Solche öffentlichen Interessen können Interessen an der Erhaltung des Rechtsfriedens sein, aber auch andere Interessen (wie z.B. die Interessen an der Erhaltung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung).
Z.B. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 - 2 BvR 255/67 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 30 f. sowie Beschluss vom 8. September 2020 - 1 B 31.20 -, juris Rn. 10.
Dies zugrunde gelegt hat die Klägerin ihr Klagerecht verwirkt. Dies gilt sowohl für die die Klage gegen die Entgeltgenehmigung vom 4. Dezember 2015 (a) als auch für die Klage gegen die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 (b).
a) Die Klägerin hat ihr Klagerecht gegen die Entgeltgenehmigung vom 4. Dezember 2015 verwirkt. Die Klägerin musste ihr Klagerecht seit spätestens seit Anfang 2016 - d.h. seit der regelmäßigen Inanspruchnahme der genannten Leistungen - kennen. Dass die Entgelte für die hier beanspruchten Dienstleistungen auf einer Entgeltgenehmigung beruhen ergibt sich unmittelbar aus den §§ 19 ff. PostG und dass auch Endkunden gegen solche Entgeltgenehmigungen klagen können (so sie die Leistung in Anspruch genommen haben), ist seit 2015 anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 -, juris Rn. 11 ff. Über diese Entscheidung wurde auch in den Medien berichtet, vgl. z.B. 134 ff. GA in dem Verfahren VG Köln 21 K 5050/21.
Dass die Klägerin beides nicht gewusst hat, mag sein (wenngleich dies für den ersten Umstand schon sehr unwahrscheinlich ist). Dies ist jedoch schon deswegen unerheblich, da sie die Selbstverwaltungsorganisation der in Berlin zugelassenen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte ist. Eine solche Organisation muss sämtliche rechtlichen Umstände, auf die sie sich einlässt kennen, zumal die Klägerin regelmäßig ein höheres Portovolumen bei der Beigeladenen generiert hat. Von daher kann an dieser Stelle dahinstehen, ob hier auch ein besonderes Treueverhältnis bestand (was der Fall ist, siehe unten), aufgrund dessen sie zur Einholung von Rechtsrat gehalten gewesen wäre. Richtig ist allerdings, dass die Klägerin zunächst nicht wissen musste, dass die jetzt angegriffene Entgeltgenehmigung rechtswidrig war. Dies hat sich letztinstanzlich erst 2020 herausgestellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 43 ff. m.w.N.
Das ist allerdings unerheblich (siehe oben). Anderes ergibt sich hier nicht aus Art. 22 Abs. 3 Satz 1 der Postrichtlinie in Verbindung mit dem Effektivitätsgrundsatz. Nach Art. 22 Abs. 3 der Postrichtlinie stellen die Mitgliedstaaten u.a. sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Im Rahmen dieser Vorschrift gilt auch der gemeinschaftsrechtliche Effektivitätsgrundsatz. Dieser Grundsatz gebietet es, dass das nationale Recht die Ausübung der durch Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren darf. Allerdings sind Geltung und Reichweite des Effektivitätsgrundsatzes von der jeweiligen nationalen Verfahrensordnung abhängig.
Zu alldem siehe EuGH, Urteile vom 20. September 2001 - C-453/99 -, juris Rn. 29 ff., vom 13. Juli 2006 - C-295/04 -, juris Rn. 77 ff. und vom 22. April 2021 - C-485/19 -, juris Rn. 51 ff. und 53 zur Bezugnahme auf die jeweilige nationale Verfahrensordnung.
Hier sieht die nationale Verfahrensordnung vor, dass die Entgelte für Porti durch Entgeltgenehmigung, also durch Verwaltungsakt, geregelt werden. Dass Verwaltungsakte bestimmte Sachbereiche regeln - und zwar abschließend - ergibt sich unmittelbar aus § 35 VwVfG; dass sie dies grundsätzlich ungeachtet ihrer Rechtmäßigkeit tun, ergibt sich aus den §§ 43 ff VwVfG. Vor diesem Hintergrund regelt das nationale Recht grundsätzlich bestimmte Fristen für den Angriff auf die Verwaltungsakte (§§ 74, 58 Abs. 2 VwGO) die auch dann gelten, wenn die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte unklar ist. Das ist konsequent: Ist die Rechtswirksamkeit eines Verwaltungsaktes nicht von dessen Rechtmäßigkeit abhängig, muss es für die Frage, ob und wann dieser Verwaltungsakt angegriffen werden kann auf anderes ankommen. Daher kann die Rechtsprechung des EuGH zum Kartell- und Verbraucherschutzrecht nicht auf die hier zu entscheidende Frage übertragen werden. Zwar hat der EuGH es dort bezüglich des Laufs von Verjährungsfristen unter dem Gesichtspunkt der Effektivität z.T. wohl nicht für zulässig angesehen, den Lauf der Verjährungsfrist davon unabhängig zu gestalten, ob der Kläger die Chance hatte, die Kartell- bzw. Verbraucherrechtswidrigkeit eines Verhaltens zu erkennen oder nicht. Anknüpfungspunkt dieser Rechtsprechung waren jedoch bestimmte Handlungen privater Individuen, deren Rechtmäßigkeit in Rede stand.
Vgl. EuGH, Urteile vom 20. September 2001 - C-453/99 -, juris Rn. 29 ff., vom 13. Juli 2006 - C-295/04 -, juris Rn. 77 ff. und vom 22. April 2021 - C-485/19 -, juris Rn. 51 ff.
Hier ist jedoch nach nationalem Recht der Anknüpfungspunkt von Klagerechten ein Verwaltungsakt, dessen Wirksamkeit grundsätzlich von seiner Rechtmäßigkeit nicht berührt wird. Von daher ist es zwangsläufig, dass die Eröffnung von Klagerechten gegen einen Verwaltungsakt nicht von dessen Rechtmäßigkeit bzw. deren Kenntnis abhängen kann. Auch bezieht sich die Frage der Verjährung eines Anspruches unmittelbar auf das jeweilige materielle Recht, dementsprechend ist es nachvollziehbar, die Frage des Laufs von Verjährungsfristen auf das jeweilige materielle Recht zu beziehen. Anderes gilt hingegen, soweit es um Zulässigkeitsfragen geht, wie etwa die Wahrung einer Frist oder die Annahme einer Verwirkung. Schließlich haben Klagen im Kartell- bzw. Verbraucherschutzrecht eine spezifische Schutzfunktion. An einer solchen spezifischen Schutzfunktion fehlt es aber für allgemeine verwaltungsrechtliche Klagen und zwar auch dann, wenn man auf Art. 22 Abs. 3 der Postrichtlinie abstellt. Abgesehen von alldem ist nicht ersichtlich, weshalb es unzumutbar sein sollte, binnen 5 ½ Jahren Klage gegen einen Verwaltungsakt zu erheben.
Daher ist vorliegend auch das Zeitmoment für eine Verwirkung gegeben. Hier sind seit dem Zeitpunkt der möglichen Klagerhebung im Jahr 2016 (erstmalige Inanspruchnahme der Leistungen) bis zur tatsächlichen Klageerhebung ca. 5 ½ Jahre verstrichen. Die Klage liegt damit weit außerhalb der Frist, mit der das sog. Zeitmoment in entsprechende Anwendung von § 58 Abs. 2 VwGO regelmäßig bemessen wird. Vielmehr ist das Verstreichen dieser 5 ½ Jahre eher ein Argument dafür, dass die Klägerin bei Klageerhebung ihr Recht zur Klage bereits verwirkt hatte. Dies gilt zumal deshalb, als die Klageerhebung zu einem Zeitpunkt erfolgt ist, in dem die angegriffene Entgeltgenehmigung längst ausgelaufen war.
Zu dem Zeitpunkt der Klageerhebung am 29. September 2021 lagen hier auch besondere Umstände vor, welche die verspätete Klageerhebung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Für die Klägerin ist dabei in den Blick zu nehmen, dass ihr eine vorherige Erhebung der Klage gegen die Entgeltgenehmigung ohne weiteres zumutbar gewesen ist. Die Klägerin ist die Selbstverwaltungsorganisation der in Berlin zugelassenen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte und hat regelmäßig ein höheres Portovolumen bei der Beigeladenen generiert; beides hätte eine deutlich frühere Klageerhebung nahe gelegt. Bezüglich der Beigeladenen ist in den Blick zu nehmen, dass diese aus einer Nicht-Klageerhebung durch die Klägerin nach 5 ½ Jahren schließen durfte, dass eine Klage auch nicht mehr erhoben werden würde. Zwar wurden hierauf gestützte Dispositionen der Beigeladenen nicht getroffen. Gleichwohl war die Beigeladene insoweit schutzwürdig. Dabei kann hier dahinstehen, für welche Zeiträume die Interessen der Beigeladenen als schutzwürdig angesehen werden können (siehe unten). Jedenfalls ist offensichtlich, dass die Beigeladene ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass es irgendeine zeitliche Begrenzung der Klagemöglichkeiten gibt. Denn sonst könnten alle Kunden der Post - d.h. ca. 50 Millionen - nach dem Durchlauf eines Musterverfahrens - ohne jegliche zeitliche Begrenzung und ohne prozessuale Risiken - alle Porti rückabwickeln. Das würde den Fortbestand der Beigeladenen in Rede stellen. Dabei ist allein ausschlaggebend, dass bereits die Möglichkeit einer zeitlich unbeschränkten Rückforderung von Porti den Bestand der Beigeladenen in Frage stellen würde; die Beigeladene könnte sich nicht darauf verlassen, dass bestehende Rechte nicht auch tatsächlich ausgeübt werden. Insoweit steht der generellen Schutzwürdigkeit der Beigeladenen nicht entgegen, dass im Rahmen einer Verwirkung nur individuelle Momente ausschlaggebend sein könnten. Dagegen spricht schon, dass es vorliegend um Massenverkehrsleistungen geht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 5. August 2015 - 6 C 8/14 -, juris Rn. 22 und vom 20. Februar 1981 - 7 C 29/78 -, juris Rn. 21.
Der Schutzwürdigkeit der Beigeladenen steht auch nicht entgegen, dass sie verpflichtet gewesen wäre, Rücklagen zu bilden, um erga omnes überhöhte Entgelte zurückzuzahlen. Denn eine solche Rückzahlungsverpflichtung bedürfte jedenfalls einer gesetzlichen Grundlage, für die hier aber nichts ersichtlich ist. Auch eine Verpflichtung zur Bildung von Rücklagen aufgrund des Umstandes, dass es eine Verpflichtung zur Abschöpfung etwa zu Unrecht vereinnahmter überhöhter Entgelte gebe, besteht nicht. Denn eine solche Abschöpfungsverpflichtung gibt es nicht.
Zu Rückzahlungsverpflichtungen im Kommunalabgabenrecht aufgrund gesetzlicher Grundlage VGH B.-W., Urteil vom 11. März 2010 - 2 S 2938/08 – juris Rn. 42 ff.; anders etwa für das nordrhein-westfälische Landesrecht OVG NRW, Urteil vom 30. November 2010 - 9 A 1579/08 -, juris Rn. 11 ff. Zur - fehlenden - Abschöpfungsverpflichtung im Postrecht siehe BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 63 ff.
Es tritt hinzu, dass die Klägerin und die Beigeladene in einem dauerhaften Schuldverhältnis standen, aus dem Treuepflichten folgten, die eine zügige Erhebung von Klagen gegen die Entgeltgenehmigung nahelegten. Die Klägerin hat die regulierten Leistungen der Beigeladenen (deren Genehmigung sie nunmehr angreift) in ganz erheblichem Umfang in Anspruch genommen und hat sie auch bezahlt. Für dieses private Beförderungsverhältnis gelten grundsätzlich die Vorschriften über den Werkvertrag nach §§ 631 ff BGB und über den Frachtvertrag nach §§ 407 ff. HGB (vgl. Nr. 2 Abs. 1 und Nr. 1 Abs. 3 der allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG BRIEF NATIONAL i.V.m. § 407 Abs. 1 und 2 HGB); damit findet grundsätzlich auch § 242 BGB Anwendung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass dieses Beförderungsverhältnis kein einmaliges, sondern ein (häufig) wiederkehrendes Verhältnis war, wodurch in besonderem Umfang die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben geboten ist.
Zur Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben bei häufig wiederkehrenden Rechtsverhältnissen vgl. Schubert, in: Münchener Kommentar zum BGB, 9. Auflage 2022, § 242 BGB Rn. 46 m.w.N.
Zwar war die Beigeladene - jedenfalls ganz überwiegend - hier zur Beförderung der Briefe der Klägerin nach § 3 PDLV i.V.m. §§ 13, 14, 56 PostG verpflichtet und der privatrechtliche Briefbeförderungsvertrag zwischen der Klägerin und der Beigeladenen wurde öffentlich-rechtlich überlagert (§ 11 Abs. 2 PostG i.V.m. §§ 2 ff. PUDLV und § 18 PostG i.V.m. §§ 2 ff. PDLV). Allerdings machen gerade die Regelungen der Post-Universaldienstleistungsverordnung und der Postdienstleistungsverordnung deutlich, dass es bei ihnen um einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zwischen der Klägerin und der Beigeladenen geht. Damit sprechen diese Regelungen nicht gegen, sondern eher für das Bestehen eines Treueverhältnisses.
Zur Beförderungsverpflichtung der Beigeladenen vgl. VG Köln, Beschluss vom 4. Januar 2021 - 21 L 2082/20 -, juris Rn. 29 ff. m.w.N. Zum Ausgleichcharakter von PUDLV und PDLV vgl. §§ 2 ff. und 6 PUDLV sowie §§ 2 und 3 PDLV. Zum Rückschluss von Regelungen mit Ausgleichscharakter auf ein Treueverhältnis vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 1987 - 4 N 3.86 -, juris Rn. 15.
Schließlich sprechen auch öffentliche Interessen dafür, dass die Klägerin ihr Klagerecht verwirkt hat. Denn ohne eine zeitliche Begrenzung von Klagerechten würden öffentliche Interessen - nämlich solche an der Erhaltung des Universaldienstes (§§ 11 ff. PostG) - beeinträchtigt. Dem kann nicht durchgreifend entgegen gehalten werden, dass diese Beeinträchtigung öffentlicher Interessen vom Gesetzgeber zu verantworten sei, da er keine sachgerechte Bekanntgaberegelung für postrechtliche Entgeltgenehmigungen getroffen habe, obschon eine solche nach der weitgehenden Anerkennung von Klagebefugnissen im Postrecht jedenfalls nicht fernliegend gewesen wäre. Denn selbst wenn dies richtig wäre, bleibt es dabei, dass sich die Kammer allein mit der eben nunmehr gegebenen Rechtslage auseinanderzusetzen hat.
Damit ergibt sich bei zusammenfassender Sichtweise, dass die Klägerin hier ihr Klagerecht dadurch verwirkt hat, dass sie erst 5 ½ Jahre nach Inanspruchnahme der regulierten Leistung Klage gegen die Entgeltgenehmigung erhoben hat, obschon ihr dies bereits vorher möglich gewesen wäre und obschon sowohl Interessen der Beigeladenen und öffentliche Interessen als auch das Bestehen eines Treueverhältnisses zwischen der Klägerin und der Beigeladenen für eine vorherige Klageerhebung gesprochen hätten. Dabei steht dem Gesagten nicht durchgreifend entgegen, dass die Beklagte im Jahr 2020/2021 zwischenzeitlich erwogen hat, die der hier angegriffenen Entgeltgenehmigung nachfolgende Entgeltgenehmigung zurückzunehmen. Denn von einer Rücknahme der hier angegriffenen Entgeltgenehmigung war nie die Rede. Auch spricht alles dafür, dass die Klägerin bereits zu diesem Zeitpunkt ihr Recht zur Klageerhebung verwirkt hatte. Jedenfalls erfolgte die Klageerhebung hier auch deutlich nach dem Zeitpunkt, zu dem die Beklagte ihre diesbezügliche Prüfung beendet hatte. Schließlich spricht gegen dieses Ergebnis auch nicht die Wertung des § 58 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. VwGO. Nach dieser Vorschrift kann ein Rechtsbehelf ohne Rücksicht auf eine Frist eingelegt werden, wenn eine schriftliche Belehrung dahin erfolgt ist, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei. Zwar wird diese Vorschrift nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend auf den Fall angewendet, in dem eine Rechtsbehelfsbelehrung im Hinblick auf einen falschen Rechtsbehelf erfolgt ist. Eine dergestalt falsche Rechtsmittelbelehrung war hier der angegriffenen Entgeltgenehmigung jedoch nicht beigefügt worden. Allein der Umstand, dass die Rechtsbehelfsbelehrung der Entgeltgenehmigung bezüglich der Klägerin deshalb falsch war, da sie auf eine Zustellung abstellte (die gegenüber der Klägerin nicht erfolgt ist), ändert nichts daran, dass der richtige Rechtsbehelf („Klage“) in der Rechtsmittelbelehrung angegeben worden war. Einer Ausweitung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 58 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. VwGO auf die Fälle „einfach“ falscher Rechtmittelbelehrungen steht § 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO entgegen. Auch konnte die Rechtmittelbelehrung nicht so verstanden werden, dass nur diejenigen, denen die Entscheidung zugestellt wurde, dagegen Klage erheben konnten. Die Bezugnahme auf die „Zustellung“ erfolgte hier nur im Rahmen der Berechnung der Monatsfrist und nicht im Hinblick darauf, dass auch die Klagemöglichkeit von der Zustellung abhänge.
Zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 58 Abs. 2 Satz 1 2 Alt. VwGO vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 2. April 1987 - 5 C 67.84 -, juris Rn. 15 m.w.N. Zur „einfachen“ Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung hinsichtlich der Klägerin hier vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2012 - 14 B 1566/11 -, juris Rn. 2 f.
b) Die Klägerin hat auch ihr Recht gegen die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 zu klagen verwirkt. Die Klägerin musste ihr Klagerecht seit spätestens Anfang 2020 - d.h. seit der regelmäßigen Inanspruchnahme der genannten Leistungen - kennen. Dass die Entgelte für die hier beanspruchten Dienstleistungen auf einer Entgeltgenehmigung beruhen, ergibt sich unmittelbar aus den §§ 19 ff. PostG, und dass auch Endkunden gegen solche Entgeltgenehmigungen klagen können (so sie die Leistung in Anspruch genommen haben), ist seit 2015 anerkannt (siehe oben). Dass die Klägerin beides nicht gewusst hat, mag sein (wenngleich dies für den ersten Umstand schon sehr unwahrscheinlich ist). Dies ist jedoch schon deswegen unerheblich, da sie bereits in der Vergangenheit diesbezüglich Kenntnisse hätte haben bzw. sich hätte verschaffen müssen (siehe oben). Daher ist vorliegend auch das Zeitmoment für eine Verwirkung gegeben. Hier sind seit dem Zeitpunkt der möglichen Klagerhebung im Jahr 2020 (Inanspruchnahme der Leistungen) bis zur tatsächlichen Klageerhebung ca. 1 ½ Jahre verstrichen. Die Klage liegt damit außerhalb der Frist, mit der das sog. Zeitmoment in entsprechender Anwendung von § 58 Abs. 2 Satz 1 1 Alt. VwGO regelmäßig bemessen wird. Zu dem Zeitpunkt der Klageerhebung am 29. September 2021 lagen hier auch besondere Umstände vor, welche die verspätete Klageerhebung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Für die Klägerin ist dabei in den Blick zu nehmen, dass ihr eine vorherige Erhebung der Klage gegen die Entgeltgenehmigung ohne weiteres zumutbar gewesen ist. Die Klägerin ist die Selbstverwaltungsorganisation der in Berlin zugelassenen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte und hat regelmäßig ein höheres Portovolumen bei der Beigeladenen generiert; beides hätte - wie schon in der Vergangenheit (siehe oben) - eine deutlich frühere Klageerhebung nahe gelegt.
Bezüglich der Beigeladenen ist in den Blick zu nehmen, dass diese aus einer Nicht-Klageerhebung durch die Klägerin nach 1 ½ Jahren schließen durfte, dass eine Klage auch nicht mehr erhoben werden würde. Zwar wurden hierauf gestützte Dispositionen der Beigeladenen nicht getroffen. Auch ist die Beigeladene insoweit nur bedingt schutzwürdig. Zwar mochte die Beigeladene aufgrund des Verhaltens der Klägerin schließen, dass es nicht mehr die Klägerin sein werde, die gegen die Entgeltgenehmigung klagen werde. Dieser „Vertrauenstatbestand“ konnte jedoch für die Beigeladene nur untergeordnete Bedeutung haben, da sie hinsichtlich aller anderen Postkunden zumindest damit rechnen musste, dass über die gesamte Entgeltgenehmigungsperiode - frei von dem Tatbestand einer Verwirkung - Klagen erhoben werden konnten. Denn der Eintritt einer Verwirkung setzt die Möglichkeit zur Erhebung einer zulässigen Klage voraus, was nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis bedeutet, dass auch derjenige noch zulässig Klage gegen die zugrundeliegende Entgeltgenehmigung erheben kann, der am letzten Tag der Regulierungsperiode erstmalig eine Briefmarke erworben und die Leistungen der Post in Anspruch genommen hat. Andererseits ist offensichtlich, dass die Beigeladene ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass es irgendeine zeitliche Begrenzung der Klagemöglichkeiten gibt und dass hieran auch ein nachhaltiges öffentliches Interesse besteht (siehe oben). Beides könnte allerdings dafür sprechen, für die Bemessung einer Verwirkung auf den Ablauf der jeweiligen Regulierungsperiode abzustellen. Dem stünde allerdings entgegen, dass ein Abstellen auf den Ablauf der Regulierungsperiode dazu führen würde, dass diejenigen, die später als ein Jahr vor Ablauf der Regulierungsperiode erstmalig ein Postwertzeichen erwerben, zu einer „Verwirkungsfrist“ kommen würden, die ggf. deutlich unter einem Jahr liegen würde. Jedoch wäre dann ein solcher Zeitraum im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG zu knapp bemessen.
Siehe zur vergleichbaren Problematik im Beamtenrecht (bei einem Abstellen auf all- oder halbjährliche Beförderungsstichtage) BVerwG, Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 30.
Dieser Konsequenz könnte man nur dadurch begegnen, dass man als Bezugspunkt für eine Verwirkung die Regulierungsperiode zuzüglich einer Frist in entsprechender Anwendung von § 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt VwGO wählen würde. Das würde allerdings nichts daran ändern, dass je nach dem Zeitpunkt des Erwerbs von Postwertzeichen und der Inanspruchnahme der Leistungen der Beigeladenen für die Beteiligten höchst unterschiedliche „Verwirkungsfristen“ gelten würden, was dem Gedanken der Rechtssicherheit und der Erhaltung des Rechtsfriedens zuwider liefe. Umgekehrt spricht der Umstand, dass sich die Klägerin mit der Beigeladenen in einem dauerhaften Schuldverhältnis befunden hat dafür, dass die Klägerin - wie im Nachbarschaftsverhältnis - grundsätzlich Klagerechte binnen Jahresfrist verwirken konnte. Dafür spricht weiter, dass so die gesetzliche Wertung des § 58 Abs. 2 Satz 1 1 Alt. VwGO aufgenommen und ein Gleichlauf zur Rechtsprechung im Bau- und Beamtenrecht hergestellt wird; auch die Verjährungsvorschrift nach § 9 PDLV streitet für eine solche Lösung. Schließlich gewährleistet ein Abstellen auf eine „Verwirkungsfrist“ von einem Jahr - statt ein Abstellen auf eine solche Frist bezogen auf die gesamte Regulierungsperiode (ggf. zuzüglich eines Jahres) - einen besseren Schutz öffentlicher Interessen an der Erhaltung des Universaldienstes. Denn eine durchgreifende Beeinträchtigung des Universaldienstes der Post nach § 11 Abs. 1 PostG ist durch Klagen binnen eines Jahres in der Regel deshalb nicht gegeben, da bei solchen Klagen die Kläger in der Regel noch prozessuale Risiken hinnehmen müssen, da binnen eines Jahres die Rechtmäßigkeit einer Entgeltgenehmigung in der Regel nicht abschließend geklärt sein wird. Schließlich steht einem Abstellen auf eine regelmäßige „Verwirkungsfrist“ von einem Jahr nicht entgegen, dass es dadurch möglicherweise dazu käme, dass bei erstmaliger Inanspruchnahme des Produktes kurz nach Ergehen der Entgeltgenehmigung die „Verwirkungsfrist“ dann möglicherweise nach einem Jahr „abgelaufen“ wäre, der Endkunde der Beigeladenen aber - möglicherweise - gleichwohl darauf angewiesen wäre, die Universaldienstleistungen der Beigeladenen weiter in Anspruch zu nehmen (ohne nunmehr dagegen noch zulässig klagen zu können). Dies ist letztlich nur Konsequenz des Umstandes, dass Angriffsgegenstand eben die Entgeltgenehmigung bleibt, obschon die „Verwirkungsfrist“ erst mit der (erstmaligen) Inanspruchnahme der Leistung beginnt zu „laufen“. Dementsprechend kann es auch im Baunachbarrecht dazu kommen, dass der Bau des Bauherrn weiter „zu Lasten“ des Baunachbarn fortschreitet, ohne dass dieser dagegen Klage erheben könnte, weil er sein Klagerecht bereits verwirkt hat.
Schließlich steht dem Gesagten nicht durchgreifend entgegen, dass die Beklagte im Jahr 2020/2021 zwischenzeitlich erwogen hat, die hier angegriffene Entgeltgenehmigung zurückzunehmen. Zwar mag dies - allgemein - als Grund angesehen werden können einen „Plan“ zur Erhebung einer Klage zurückzustellen, ohne dass das als treuwidrig angesehen werden könnte. Indes waren die zwischenzeitlichen Erwägungen der Beklagten offensichtlich nicht ausschlaggebend dafür, dass die Klägerin ihre Klage erst am 29. September 2021 erhoben hat. Denn die Beklagte hatte bereits mit Entscheidung vom 14. April 2021 das Verfahren zur Rücknahme der Entgeltgenehmigung eingestellt. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass nach der Beanstandung der Entgeltgenehmigung vom 4. Dezember 2015 durch das Bundesverwaltungsgericht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 43 ff.,
der Gesetzgeber tätig wurde. Denn die diesbezügliche Neuregelung durch den Gesetzgeber trat bereits am 18. März 2021 in Kraft. Auch mit der Neuregelung hatte die Klageerhebung also ersichtlich nichts zu tun.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
Die Berufung und die Sprungrevision sind gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO sowie § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 134 VwGO zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:
Den Beteiligten steht gegen dieses Urteil die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung ‑‑ ERVV –) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 VwGO im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Den Beteiligten steht gegen dieses Urteil wahlweise statt der Berufung auch die Revision an das Bundesverwaltungsgericht unter Übergehung der Berufungsinstanz zu, wenn der Kläger und der Beklagte zustimmen.
Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich einzulegen.
Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist schriftlich bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, eingelegt wird. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Zudem ist der Revisionsschrift die Zustimmung des Klägers und des Beklagten zur Einlegung der Sprungrevision beizufügen.
Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Revisionsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Revision und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 VwGO im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Revisionsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
184.557,46 €
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht der Bedeutung der Sache für die Klägerin (§ 52 Abs. 1 GKG). Denn jedenfalls für diesen Betrag hat sie nach ihren Angaben Porti bezahlt, die auf den angegriffenen Entgeltgenehmigungen beruhen. Ob und wieviel an Porti sie für die erbrachten Leistungen der Beigeladenen nach der hier begehrten Aufhebung der Entgeltgenehmigung letztlich zu zahlen hätte, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (weshalb am vorläufig festgesetzten Streitwert nicht festgehalten werden kann).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 20 ff. PostG
§§ 19 ff. PostG
§§ 43 ff VwVfG
§§ 74, 58 Abs. 2 VwGO
§§ 631 ff BGB und über den Frachtvertrag nach §§ 407 ff. HGB
§§ 13, 14, 56 PostG
§§ 2 ff. PUDLV und § 18 PostG i.V.m. §§ 2 ff. PDLV
§§ 2 ff. und 6 PUDLV sowie §§ 2 und 3 PDLV. Zum Rückschluss von Regelungen mit Ausgleichscharakter auf ein Treueverhältnis vgl. BVerwG
§§ 11 ff. PostG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 19 PostG
§ 23 PostG
§ 311 BGB
§ 8 VwZG
§ 242 BGB
§ 35 VwVfG
§ 3 PDLV
§ 9 PDLV
§ 134 VwGO
§ 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 22 Abs. 4 PostG
§ 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 1 Alt. VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG
§ 44 Satz 2 PostG
§ 79 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 28 Abs. 4 TKG
§ 41 Abs. 4 VwVfG
§ 60 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 407 Abs. 1 und 2 HGB
§ 11 Abs. 2 PostG
§ 58 Abs. 2 Satz 1 2 Alt. VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 1. Alt VwGO
§ 11 Abs. 1 PostG
§ 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 101, 102 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 C 1.19
IV C 2.72
6 C 8.14
21 K 4013/06
21 K 5020/21
21 K 273/20
2 BvR 255/67
2 C 10.17
4 B 34.18
1 B 31.20
6 B 18.19
2 B 38.19
1 B 103.17
7 B 40.89
3 B 33.88
8 B 2.20
2 BvR 970/79
2 BvL 26/81
1 BvR 370/84
4 N 3.86
21 K 5050/21
6 C 8/14
7 C 29/78
2 S 2938/08
9 A 1579/08
21 L 2082/20
5 C 67.84
14 B 1566/11