Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-01, Aktenzeichen 5 K 794/08.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2009:0401.5K794.08.TR.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass der von dem Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 19. Juni 2008 gefasste Beschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans für den Teilbereich "Golfpark" rechtswidrig ist.
Dem liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zu Grunde:
Im Jahr 2000 bekundete die ... GmbH & Co.KG gegenüber der Beklagten ihr Interesse an der Entwicklung eines Feriendorfes mit Hotelanlage und (Standard-) Golfplatz. Die Grundstücke, auf denen das Projekt realisiert werden sollte, liegen auf dem ... Plateau im Außenbereich. Zur planungsrechtlichen Beurteilung des Vorhabens leitete die Beklagte die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens ein. Unter dem 03. Dezember 2003 erging - bezogen auf dieses Projekt - ein positiver raumordnerischer Entscheid. Ein Investor für das Vorhaben fand sich in der Folgezeit jedoch nicht. Im Jahre 2004 bekundeten zwei Luxemburger Investoren ihr Interesse, das Vorhaben in modifizierter Form als "Wohnen auf dem Golfplatz" zu realisieren. Geplant ist die Errichtung eines Golfplatzes mit zusätzlichem 9 Loch Golfplatz mit Driving-Range, die Errichtung von 400 Wohneinheiten in Form von frei stehenden Einfamilien-, Doppel- und Reihenhäusern sowie die Errichtung eines Hotelkomplexes. Die Beklagte holte daraufhin zur Beurteilung der erforderlich gewordenen raumordnerischen Bewertung der Nutzungsänderung der Feriendorfanlage zu einer Wohnanlage eine landesplanerische Stellungnahme ein, die unter dem 02. Mai 2005 erging.
Am 09. Juni 2005 schlossen die privaten Investoren, der Beklagte, die Klägerin sowie die Ortsgemeinde Ta. einen notariellen Vertrag, den zweiten Projektentwicklungsvertrag. In der Präambel des Vertrages wird auf den ersten Projektentwicklungsvertrag über die Errichtung eines Ferienparks mit Ferienhäusern, Sportanlagen, einer Hotelanlage und einer 18-Loch-Golfanlage hingewiesen. Ferner heißt es, dass der zweite Projektentwicklungsvertrag eine modifizierte Form der Realisierung des Erstprojektentwicklungsvertrages darstellt. Gegenstand des zweiten Projektentwicklungsvertrages ist das als "Wohnen am Golfplatz" bezeichnete Projekt. In Ziffer 3.2 des Vertrages heißt es, dass die Beklagte den bestehenden Flächennutzungsplan in der Fassung vom 09. Juni 2004 entsprechend anpassen werde. Der Vertrag enthält des Weiteren Regelungen über Grunderwerb, Erschließung und zu Risikoübernahme mit Erstattungsverpflichtungen.
Am 01. März 2007 beschlossen die Ortsgemeinderäte Ta. und Te. die Gründung eines gemeinsamen Planungsverbandes mit der Bezeichnung "Golfpark", zu dessen Vorsteher der Ortsbürgermeister von Ta. und dessen Stellvertreter der Ortsbürgermeister der Klägerin gewählt wurden. In § 4 der Satzung des Planungsverbandes vom 08. März 2007 heißt es u.a., dass die Aufstellung eines Bebauungsplanes zu den Aufgaben des Planungsverbandes gehört, der nach Maßgabe der Satzung für die Bauleitplanung und deren Durchführung unmittelbar und Kraft eigener Zuständigkeit an die Stelle der Ortsgemeinden Ta. und Te. tritt. In seiner Sitzung vom 08. März 2007 beschloss der Planungsverband alsdann die Aufstellung eines Bebauungsplanes mit der Bezeichnung "Golfpark-Leben auf dem Golf". Über den Inhalt des Bebauungsplanes besteht derzeit Uneinigkeit innerhalb des Planungsverbandes.
In seiner Sitzung vom 26. März 2008 fasste der Rat der Beklagten den Feststellungsbeschluss über die Teilfortschreibung des Flächennutzungsplans für den Bereich Golfpark. Die Beschlussfassung erfolgte mit einfacher Mehrheit der Mitglieder des Verbandsgemeinderates.
Der Rat der Klägerin lehnte mit Beschluss vom 08. April 2008 die Fortschreibung des Flächennutzungsplanes für den Bereich des Golfparks ab und verweigerte die Erteilung der Zustimmung. Daraufhin beraumte die Beklagte eine erneute Sitzung ihres Rates für den 19. Juni 2008 an, auf der ausweislich der Sitzungsvorlage zu dem Tagesordnungspunkt 2. der öffentlichen Sitzung erneut über die Teilfortschreibung des Flächennutzungsplanes für den Bereich des Golfparks beraten und beschlossen werden sollte. Am Morgen des 19. Juni 2008 erklärten zwei Ratsmitglieder, A. und B., die wegen Befangenheit an der Beschlussfassung nicht hätten mitwirken können, gegenüber dem Bürgermeister der Beklagten schriftlich ihre Mandatsniederlegung. In der Sitzung vom 19. Juni 2008 erläuterten die beiden zurückgetretenen Ratsmitglieder ihre Gründe für ihren Mandatsverzicht, wobei sie im Wesentlichen angaben, dem Projekt Golfpark eine Chance geben zu wollen. Als nachgerücktes Mitglied für die CDU erschien in der Sitzung am 19. Juni 2008 Herr C.. Als FDP-Nachrücker erschien der auf der Nachrückerliste an Nr. 3 gesetzte D. Die an Nr. 1 und 2 der Nachrückerliste stehenden Mitglieder haben auf die Frage des Bürgermeisters der Beklagten das Mandat nicht angenommen. Ausweislich der Sitzungsniederschrift über die Sitzung des Rates der Beklagten verpflichtete der Bürgermeister die nachgerückten Mitglieder per Handschlag, woraufhin diese ihre Plätze im Rat einnahmen und an der anschließenden Abstimmung teilnahmen. Mit 28 Ja-Stimmen beschloss der 41 Mitglieder zählende Rat der Beklagten alsdann die streitgegenständliche 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplanes.
Am 18. September 2008 haben die SPD-Fraktion im Verbandsgemeinderat der Beklagten und die Klägerin Klage gegen die Vorgehensweise im Zusammenhang mit der Beschlussfassung über die Teilfortschreibung des Flächennutzungsplanes erhoben. Nach Trennung der Verfahren hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Trier die gegen die Niederlegung der Mandate gerichtete Klage der SPD-Fraktion gegen den Rat der Beklagten und die Beklagte mit Urteil vom 02. Dezember 2008 (Az.: 1 K 650/08.TR) mit der Begründung der fehlenden Klagebefugnis abgewiesen. Den hiergegen gerichteten Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 23. März 2009 - 2 A 10100/09.OVG ab.
Die Klägerin macht zur Begründung ihrer auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der 1. Teilfortschreibung des Flächennutzungsplanes gerichteten Klage geltend, ihre Klagebefugnis folge aus § 67 Abs. 2 der Gemeindeordnung. Das dort normierte Zustimmungserfordernis diene dem Schutz der Interessen der von einer Flächennutzungsplanung betroffenen Ortsgemeinden und sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes und Art. 49 Abs. 3 der Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz geschützten kommunalen Planungshoheit. Zudem ergebe sich die Klagebefugnis auch unmittelbar aus der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Planungshoheit, da es sich bei dem Flächennutzungsplan um einen vorbereitenden Bauleitplan handele, aus dem die verbindlichen Bauleitpläne zu entwickeln seien. Die Klage sei auch begründet. Der Beschluss des Rates der Beklagten vom 19. Juni 2008 sei nicht mit der notwendigen Mehrheit zustande gekommen und damit unwirksam. Vordergründig sei zwar die 2/3-Mehrheit gegeben. Die Mehrheit sei allerdings aufgrund eines rechtsmissbräuchlichen Verhaltens erschlichen. Die Niederlegung des Mandats durch die beiden befangenen Verbandsgemeinderäte sei als rechtsmissbräuchliches Verhalten zu werten. Mit der Mandatsniederlegung sei nämlich gerade das erstrebt worden, derentwegen die Ratsmitglieder wegen Befangenheit von der Beschlussfassung ausgeschlossen gewesen wären. Unwirksam sei der Beschluss auch deshalb, weil die beiden Nachrücker vor der Beschlussfassung nicht ordnungsgemäß in ihr Amt und nach Maßgabe der Regelung in § 30 Abs. 2 der Gemeindeordnung verpflichtet worden seien. Der Beschluss sei auch deshalb rechtswidrig, weil er nur deshalb gefasst worden sei, weil die Ratsmitglieder davon ausgegangen seien, aufgrund des mit den Investoren abgeschlossenen zweiten Projektentwicklungsvertrages hierzu verpflichtet zu seien. Dies sei bei den Verbandsgemeinderatssitzungen durch den Verbandsgemeindebürgermeister stets so herausgestellt worden. Da aber bekanntlich auf die Aufstellung von Bauleitplänen kein Anspruch bestehe und ein solcher auch nicht durch Vertrag begründet werden könne, sei die getroffene Entscheidung abwägungsfehlerhaft zustande gekommen. Die öffentliche Hand dürfe sich durch ihr nach außen handelndes Organ nicht auf einen Bauleitplan mit einem bestimmten Inhalt festlegen, weil sie dadurch der kommunalrechtlich zuständigen, aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen Vertretungskörperschaft das Recht beschneide, frei und unvoreingenommen darüber zu entscheiden, welche städtebauliche Entwicklung und Ordnung verwirklicht werden solle.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der von dem Verbandsgemeinderat der Beklagten in seiner Sitzung vom 19. Juni 2008 gefasste Beschluss zur ersten Änderung des Flächennutzungsplanes für den Teilbereich Golfpark auf den Gemarkungen ..., ... und ... - erneuter Feststellungsbeschluss gemäß § 67 Abs. 2 S. 5 Gemeindeordnung - rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres klageabweisenden Antrages führt sie aus, die Klage sei bereits unzulässig, da der Flächennutzungsplan weder Gesetz noch Satzung oder Rechtsvorschrift sei. Ein Normenkontrollverfahren oder eine Anfechtungsklage sei daher grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2007 (4 CN 3/06) sei nicht gegeben. Darüber hinaus sei die Klägerin auch nicht in ihrer kommunalen Selbstverwaltungshoheit beeinträchtigt. Die gesetzliche Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Verbandsgemeinde bewirke, dass die Kompetenz für die Flächennutzungsplanung ausschließlich und in vollem Umfang der Verbandsgemeinde zustehe. Nach dem landesgesetzlichen Willen sei also die kommunale Selbstverwaltungsgarantie hinsichtlich der Planungshoheit eine eigene Garantie der Beklagten geworden mit Aufgabe der Selbstverwaltungsgarantie der Einzelgemeinde, deren Rechte wiederum durch § 67 der Gemeindeordnung gewahrt würden. § 67 der Gemeindeordnung sichere der Einzelgemeinde eine hinreichende Beteiligung, was aber nicht zugleich bedeute, dass dann, wenn die Einzelgemeinde durch qualifizierten Beschluss des Verbandsgemeinderates überstimmt werde, klagebefugt sei. An der Notwendigkeit der Klagebefugnis ändere sich auch nichts dadurch, dass vorliegend keine Normenkontrollklage, sondern eine Feststellungsklage erhoben worden sei. Im Übrigen sei anzumerken, dass es sich bei der Mandatsniederlegung nicht um einen "Verfahrenstrick" der CDU- und FDP-Fraktion gehandelt habe. Die Gemeindeordnung zwinge kein Ratsmitglied, sein Mandat über die gesamte Legislaturperiode wahrzunehmen. Das Ratsmitglied selbst müsse die Niederlegung des Mandats nicht begründen. Eine Beendigung der Tätigkeit als Ratsmitglied sei sogar unwiderruflich. Der Verzicht müsse nur gemäß § 30 Abs. 3 der Gemeindeordnung gegenüber dem Bürgermeister schriftlich erklärt werden. Selbstverständlich schade es nicht, wenn das Ratsmitglied, das auf sein Ratsmandat verzichte, Gründe für den Verzicht dennoch angebe. Insoweit sei es eher ehrenwert als rechtsmissbräuchlich. Die neuen Ratsmitglieder seien auch ordnungsgemäß verpflichtet worden. Abgesehen davon würde eine fehlende Verpflichtung auch nicht zur Ungültigkeit der Stimmen dieser Ratsmitglieder führen. Die Verpflichtung auf eine gewissenhafte Erfüllung der Pflichten als Ratsmitglied sei eine formale Bekräftigung mit feierlicher Deklaration. Eine rechtsbegründende Wirkung habe die Verpflichtung allerdings nicht, da den Ratsmitgliedern ihr Amt unmittelbar durch die rechtsgültige, konstitutiv wirkende Wahl übertragen werde. Auch der Hinweis auf die Schweige- und Treuepflicht sie nur deklaratorisch, weil diese Pflichten sich unmittelbar aus dem Gesetz ergäben, ohne dass es einer besonderen Verpflichtungserklärung bedürfe. Beschlüsse, die der Gemeinderat ohne vorgenommene Verpflichtung fasse, seien gültig, da es sich bei der Verpflichtung um eine Ordnungsmaßnahme ohne Rechtsfolgen für das Tätigwerden des Gemeinderates handele.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Verwaltungsunterlagen "Fortschreibung Golfpark" verwiesen, die vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist bereits unzulässig.
Zwar ist sie als Feststellungsklage i.S.v. § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - statthaft, soweit es um die Frage geht, ob der Flächennutzungsplan in der streitigen Fassung in Bezug auf das Gebiet der Klägerin Wirksamkeit entfaltet. Diese Frage stellt ein zwischen den Beteiligten streitiges Rechtsverhältnis dar, weil der Flächennutzungsplan den Planungsrahmen für die Klägerin vorgibt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02. Februar 2005 - 8 A 11771/04.OVG -).
Die Klägerin ist jedoch nicht klagebefugt i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO, der auf Feststellungsklagen entsprechend Anwendung findet. Danach muss die Klägerin geltend machen können, in einem ihr zustehenden Recht verletzt zu sein, wobei die Möglichkeit der Rechtsverletzung ausreichend ist.
Ein solches Recht vermag die Klägerin vorliegend aus § 67 Abs. 2 der Gemeindeordnung - GemO - i.V.m. Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - indes nicht herzuleiten. Die Vorschrift des § 67 Abs. 2 GemO ist dabei nicht als isoliert einklagbares Recht, sondern nur im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG zu sehen, wozu die gemeindlichen Planungshoheit zählt, deren Sicherung die Vorschrift des § 67 Abs. 2 GemO letztlich dient.
Die Möglichkeit einer Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit kommt vorliegend jedoch nicht in Betracht. Zwar kann das Recht der Ortsgemeinden auf angemessene Berücksichtigung ihrer Planungsvorstellungen durch eine die Planungsabsichten missachtende Flächennutzungsplanung verletzt werden. Für das in Rede stehende Gebiet der 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplanes ist derzeit allerdings eine irgendwie geartete planerische Aktivität der Klägerin, die Voraussetzung dafür wäre, dass die Flächennutzungsplanung in dem der Klägerin grundsätzlich zustehenden Selbstverwaltungsrecht eingreifen könnte, rechtlich ausgeschlossen. Eine planerische Entscheidung der Klägerin ist in dem streitgegenständlichen Bereich derzeit deshalb rechtlich nicht möglich, weil die Befugnis zur Bauleitplanung in diesem Bereich wirksam auf den Planungsverband "Golfpark" übertragen worden ist. Nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB i.V.m. § 4 der Satzung des Planungsverbandes, der nach wie vor besteht, tritt dieser für die Bauleitplanung und deren Durchführung im streitgegenständlichen Bereich unmittelbar und kraft eigener Zuständigkeit an die Stelle der Ortsgemeinden Ta. und Te.. Für die Dauer des Bestehens des Planungsverbandes findet insoweit eine Funktionsnachfolge statt (vgl. Brügelmann, Baugesetzbuch, § 205 Rdnr. 109), mit der Konsequenz, dass die Befugnis zur Aufstellung eines Bebauungsplanes im streitgegenständlichen Bereich derzeit alleine in der Kompetenz des Planungsverbandes liegt. Solange dieser nicht wirksam aufgelöst ist, ist es der Klägerin im streitgegenständlichen Bereich mithin verwehrt, einen Bebauungsplan aufzustellen. Dann aber ist eine Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit für diesen Bereich derzeit nicht denkbar.
Im Übrigen wäre die Klage zudem unbegründet. Die Klägerin beruft sich zur Begründung ihres Begehrens ausschließlich auf den angeblichen "Verfahrenstrick" bei der Abstimmung über den Flächennutzungsplan. Andere Rechtmäßigkeitsbedenken erhebt sie nicht. Da solche auch nicht ersichtlich sind, hätte die Klage nur dann Erfolg haben können, wenn der Beschluss über die 1. Teilfortschreibung des Flächennutzungsplanes nicht wirksam zustande gekommen wäre. Dies ist indes nicht der Fall. Sowohl die Mandatsniederlegungen als auch die Nachfolge im Mandat sind den Vorschriften der GemO entsprechend erfolgt. Denn zu diesem Problemkreis hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem Beschluss vom 23. März 2009 - 2 A 10100/09.OVG - Folgendes ausgeführt:
"Nach § 30 Abs. 1 GemO üben die Ratsmitglieder ihr Amt unentgeltlich nach freier, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmter Gewissensüberzeugung aus; sie sind an Weisungen oder Aufträge ihrer Wähler nicht gebunden. Das hierdurch gesetzlich garantierte freie Rechtsmandat schließt die Möglichkeit des Verzichts auf das Amt ein. Denn die Mitgliedschaft in einem Gemeinderat gehört zu den politischen Ehrenämtern nach § 18 Abs. 1 2. Halbsatz GemO, die jederzeit ohne Angabe von Gründen niedergelegt werden können. Dementsprechend ist der Verzicht auf das Amt eines Ratsmitglieds gemäß § 30 Abs. 3 GemO dem Bürgermeister lediglich schriftlich zu erklären. Abgesehen von dieser formellen Anforderung hängt die Wirksamkeit der Niederlegung des Mandats somit von keinen sonstigen, insbesondere materiell-rechtlichen Voraussetzungen ab. Deshalb entzieht sich die Entscheidung eines Ratsmitglieds, auf sein Amt zu verzichten, jeglicher rechtlicher Bewertung und Überprüfung. Anderenfalls würde unzulässig in das Recht eingegriffen, auf ein Ratsmandat ohne weiteres verzichten zu können.
......
Da die Mandatsniederlegung der Beigeladenen zu 1) und 2) und das Nachrücken der Beigeladenen zu 3) und 4) in den Rat keine Rechtsfehler aufweisen, können die nachfolgend vom Verbandsgemeinderat gefassten Beschlüsse nicht wegen der Mitwirkung der Ersatzleute rechtswidrig sein."
Dem schließt sich die Kammer in vollem Umfang an.
Nach alledem ist die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge abzuweisen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,-- festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG; vgl. Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 18. Oktober 2007 - 1 C 10138/07.OVG -).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG; vgl. Urteil des OVG
§ 167 VwGO
§ 67 Abs. 2 der Gemeindeordnung
§ 30 Abs. 2 der Gemeindeordnung
§ 67 Abs. 2 S. 5 Gemeindeordnung
§ 67 der Gemeindeordnung
§ 30 Abs. 3 der Gemeindeordnung
§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 GemO
§ 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 30 Abs. 1 GemO
§ 18 Abs. 1 2. Halbsatz GemO
§ 30 Abs. 3 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
Art. 49 Abs. 3 der Verfassung
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 650/08
2 A 10100/09
4 CN 3/06
8 A 11771/04
1 C 10138/07