Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-11, Aktenzeichen 3 R 259/20

Tenor:
Orientierungssatz
Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist - jedenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - in Rechnung zu stellen, dass die weitreichenden Beeinträchtigungen der Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Beherbergungsbetrieben durch eine außerordentliche Wirtschaftshilfe, die über die bestehenden bisherigen Unterstützungsprogramme deutlich hinausgeht, zumindest wirtschaftlich abgemildert werden sollen.(Rn.92)

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die teilweise Außervollzugsetzung der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. September 2020 (GVBl. LSA S. 432), zuletzt geändert durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 27. November 2020 (GVBl. LSA S. 668), im Folgenden 8. SARS-CoV-2-EindV.
Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 8. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Normen erlassen.
„§ 4
Bildungs-, Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen
(1) […](2) […](3) Folgende Einrichtungen oder Angebote dürfen nur für den Publikumsverkehr geöffnet werden, wenn sichergestellt ist, dass die allgemeinen Hygieneregeln nach § 1 Abs. 1 eingehalten werden:[…]21. Badeanstalten, Schwimmbäder, einschließlich sogenannte[r] Freizeit- und Spaßbäder sowie Heilbäder; auf § 8 Abs. 4 wird verwiesen,22. Saunas und Dampfbäder.Besucher der in den in Satz 1 Nrn. 6 bis 16 sowie 18 und 19 aufgeführten Einrichtungen haben in Bereichen, in denen die Abstandsregelung nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 nicht eingehalten werden kann (z. B. in engen Gängen, bei unvermeidbarer gemeinsamer Nutzung von Fahrzeugen) eine textile Barriere im Sinne einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 1 Abs. 2 zu tragen. Für Einrichtungen der Kultur können die Landkreise und kreisfreien Städte Ausnahmen von den Beschränkungen des § 1 Abs. 1 zulassen.
„§ 4a
Abweichende Regelungen zu Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen
(1) […]
(2) […]
(3) Abweichend von § 4 Abs. 3 dürfen vom 1. Dezember 2020 bis 20. Dezember 2020 folgende Einrichtungen oder Angebote nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden:[…]16. Badeanstalten, Schwimmbäder, einschließlich sogenannte[r] Freizeit- und Spaßbäder sowie Heilbäder; § 8a bleibt unberührt,17. Saunas und Dampfbäder.(4) […]
§ 5
Beherbergungsbetriebe und Tourismus
(1) Die Beherbergung von Personen zu touristischen Zwecken ist zulässig, wenn
1. die Hygienevorschriften nach § 1 Abs. 1 beachtet werden und
2. die Unterkunft vor einer Weitervermietung vom Vermieter gründlich gereinigt wurde; Art und Umfang der Reinigung ist in einem Reinigungsprotokoll zu dokumentieren und vier Wochen aufzubewahren.
Für den Betrieb, Zutritt und die Nutzung gemeinschaftlicher Einrichtungen wie z. B. Duschen oder Gemeinschaftsküchen gilt Satz 1 Nr. 1 entsprechend. Der Zutritt zu WC-Anlagen, insbesondere die Möglichkeit zum Waschen der Hände, muss ermöglicht
werden. § 4 Abs. 3 Nrn. 21 und 22 bleibt unberührt.
§ 5a
Abweichende Regelungen zu Beherbergungsbetrieben und Tourismus
(1) Abweichend von § 5 Abs. 1 ist den Betreibern von Beherbergungsstätten, wie z.B. Hotels, Hostels, Jugendherbergen, Familienferienstätten, Pensionen und vergleichbaren Angeboten, Campingplätzen, Wohnmobilstellplätzen, Yacht- und Sportboothäfen sowie privaten und gewerblichen Vermietern von Ferienhäusern, Ferienhausparks, Ferienwohnungen, Ferienzimmern sowie von Übernachtungs- und Schlafgelegenheiten (homesharing) und vergleichbaren Angeboten im Zeitraum vom 1. Dezember 2020 bis 20. Dezember 2020 untersagt, Personen zu touristischen Zwecken zu beherbergen. Eine Beherbergung von Personen aus familiären oder beruflichen Gründen ist nur zulässig, soweit dies zwingend notwendig und unaufschiebbar ist.
(2) […]“
Die Antragstellerin ist Betreiberin zweier Hotels in der Gemeinde (S.). Bei dem „Naturressort Sch.“ handelt es sich um ein Wellnesshotel mit Spa-Bereich und 98 Zimmern, wovon nur 70 betrieben würden. Das „Hotel F.“ ist ein Landhotel mit 30 Zimmern. In beiden Hotels seien insgesamt über 120 Mitarbeiter und 12 Auszubildende beschäftigt. Die monatlichen Fixkosten betrügen insgesamt 600 Tsd. €, die hälftig auf Löhne und sonstige Kosten entfielen. Es befänden sich nicht sämtliche Mitarbeiter in Kurzarbeit, weil bestimmte Hotelbereiche (Schwimmbad, Kühl- und Klimatechnik, Außenbereich Sicherheit, Reservierung/Gästeanfragen, Administration, Marketing, Ausbildung etc.) in Betrieb bzw. betriebsbereit bleiben müssten.
Die Dringlichkeit der beantragten einstweiligen Anordnung folge aus der Kürze der Geltungsdauer der Verordnungsregelungen. Zudem sei zu befürchten, dass sich das ausnahmslose touristische Beherbergungsverbot auch bei späteren Änderungen der Verordnung perpetuieren werde. So werde das Beherbergungsverbot für den Rest des Monats Dezember 2020 angekündigt und für das I. Quartal 2021 als wahrscheinlich eingestuft. Dies treffe die Antragstellerin schwer und unerträglich durch die Aufrechterhaltung ihrer Betriebsbereitschaft, die fehlende Planungssicherheit und mangelnde wirksame Entschädigungsregelungen. Angesichts ihres Hygiene- und Sicherheitskonzepts sei das Verbot nicht geeignet, das Infektionsgeschehen in der vom Antragsgegner intendierten Weise zu beeinflussen.
Der Verordnungsgeber habe keine eigenen Analysen zur Notwendigkeit des ausnahmslosen touristischen Beherbergungsverbots angestellt, sondern in der Präambel der Verordnung erklärt, die „Vorgaben des Beschlusses der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 25. November 2020“ umzusetzen“. Dies genüge nicht rechtsstaatlichen Grundsätzen, weil der Kanzlerin-Ministerpräsidenten-Runde keine Zuständigkeit für solche Beschlüsse zukomme und es im Verantwortungsbereich der zuständigen Länder liege, geeignete Beschränkungen für das einzelne Land eigenständig zu begründen und zu beschließen. Eine Abwägung, ob die getroffenen Maßnahmen verhältnismäßig seien, sei nicht vorgenommen worden.
Das Beherbergungsverbot sei nicht geeignet, das Infektionsgeschehen in der von Antragsgegner gewünschten Weise zu beeinflussen. Weder könne der Verordnung entnommen werden, dass von der Beherbergung von Gästen besondere Infektionsgefahren ausgingen, noch sei ein Corona-Ausbruch in einem Beherbergungsbetrieb in Sachsen-Anhalt bekannt. In Bezug auf den Betrieb der Antragstellerin wäre eine besondere Infektionsgefahr auch nicht begründbar (überschaubare Gästezahl, aus max. zwei Haushalten, separierte Unterbringung, Einhaltung von Abständen im Restaurant und Spa-Bereich [Anzahlbegrenzung], solitäre Alleinanlage im Wald bzw. am Ortsrand). Eine lückenlose Nachverfolgung von Kontaktpersonen sei anhand der hinterlegten Kontaktdaten der Gäste gewährleistet.
Es sei keine Regelung getroffen worden, die danach differenziere, welche Gefahr im Einzelfall von dem jeweiligen Betrieb unter Berücksichtigung des Hygienekonzepts ausgehe. Insbesondere sei nicht das mildeste Mittel - regelmäßige und in kurzen Abständen zu wiederholende Antigen-Schnelltests - vom Verordnungsgeber gewählt worden.
Sie, die Antragstellerin verfüge für beide Hotels über ein von ihrem Geschäftsführer - einem approbierten Arzt und gleichzeitig Geschäftsführer Mutter/Vater-Kind Kurklinik in Nordrhein-Westfalen - entwickeltes Hygiene- und Sicherheitskonzept mit führender PoC-Covid-19-Antigen-Schnelltest-Strategie. Der Geschäftsführer sei mit Testkonzepten, die wesentlicher Bestandteil von Klinikschutzkonzepten seien, vertraut. Danach werde u.a. jeder Gast und Mitarbeiter des Hotels verpflichtet, eine Eingangstestung (Testergebnis in 15 Minuten) durchzuführen. Im Fall eines positiven Testergebnisses erfolge eine Stunde später ein Zweittest, um ein falsch-positives Testergebnis auszuschließen. Bei zweimaliger Positivtestung gelte der Gast als infektiös, müsse abreisen und sich in häusliche Quarantäne begeben. Erst mit der Freitestung dürfe das Hotel betreten werden. Der Test werde jeweils im Abstand von 48 Stunden bei Gästen und 72 Stunden bei Mitarbeitern wiederholt. Die Maßnahmen würden medizinisch durch eine externe medizinische Fachkraft begleitet und seien für alle Gäste und Mitarbeiter kostenfrei. Nur Kinder im testfähigen Alter (10 Jahre) dürften im Hotel Aufenthalt nehmen. Das Konzept könne in Zusammenhang mit lokalen Gesundheitsdienstleistern umgesetzt werden und beanspruche keine limitierten Ressourcen. Die Kosten pro Person beliefen sich auf 28 € (Test und Fachkraft). Auf der Grundlage ihres Hygiene- und Sicherheitskonzepts mit Schnelltest-Strategie könne medizinisch fundiert das Risiko einer Covid-19-Infektion weitestgehend ausgeschlossen werden, weil bei einem negativen Schnelltest eine infizierte Person mit einer Wahrscheinlichkeit von über 95% nicht infektiös sei und eine andere Person höchstwahrscheinlich nicht infizieren werde. Über die von wissenschaftlichen Fachkreisen empfohlenen Antigen-Schnelltests sei das örtliche Gesundheitsamt informiert. Es habe die Vorgehensweise gebilligt. Entscheidende Maßnahme zur Bekämpfung der Pandemie sei „Viel testen mit sofortigen Ergebnissen!“. Das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) habe mittlerweile über 200 nationale, europäische sowie weltweite Schnelltesthersteller und Händler für die Herstellung und den Vertrieb der Schnelltests zugelassen. Die Anzahl der Zulassung spreche für die Verfügbarkeit von Antigen-Schnelltest, zumal durch die Schnelltest-Konzeptionen die Labor-PCR-Testkapazitäten entlastet würden, da diese effektiver eingesetzt werden könnten und die Effektivität der Arbeit der Gesundheitsämter steigern könne. Das Sicherheitsniveau in ihren Hotelbetrieben erreiche und übertreffe sogar dasjenige von Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen, da dort nur wöchentlich getestet werde und die überwiegende Mehrheit der Hotelgäste nicht zu Risikogruppen zähle.
Ihre Teststrategie sei so formuliert und ausgedehnt, dass Auffälligkeiten im privaten Umfeld der Mitarbeiter beachtet und entsprechende Reaktionen darauf in das Hygiene- und Sicherheitskonzept integriert werden könnten. Im konkreten Fall eines Mitarbeiters sei die Infektionskette gleich zu Beginn der Erkrankung erfolgreich unterbrochen worden (vgl. Falldokumentation).
Der in Gesundheitsbetrieben seit Längerem praktizierte Standard könne auch in Teilen des Beherbergungs- und Gaststättengewerbes etabliert werden. Der Ansatz von Schnelltests werde durch das Sozialministerium des Landes abgelehnt (vgl. Artikel in der Mitteldeutsche Zeitung vom 26. November 2020).
Der Betrieb des Spa-Bereichs und die Einzelanwendungen würden mit hohem Schutz- und Hygieneaufwand (z.B. FFP-2-Maske und Face-Shield) durchgeführt. Es gälten Zugangsbeschränkungen und die Platzkapazität sei vergrößert worden, um die Mindestabstände zu wahren.
Im Übrigen sei der Eingriff auch nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Schließung des Geschäftsbetriebs von Nichtstörern sei allenfalls möglich, wenn der Verordnungsgeber eine angemessene und schnell zur Verfügung stehende Kompensation des Schadens vorgesehen hätte. Hieran fehle es. Selbst fünf Wochen nach der Ankündigung der Politik sei festzustellen, dass die November-Hilfen den Unternehmen faktisch nicht zur Verfügung stünden, die bereits Liquiditätskredite - wie aus den aufgelegten KfW-Programmen - in Anspruch genommen haben und dass die angekündigten Hilfen nicht hinsichtlich ihrer Programminhalte feststünden und damit erst recht nicht flössen. Die Antragstellerin habe seit März 2020 150 Tsd. € Zuschüsse (Überbrückungshilfe I, ohne Kurzarbeitergeld) erhalten und selbst 1,6 Mio. € aufgewandt, um die Verluste zu finanzieren. Es zeichne sich ein Jahresverlust von 2 bis 3 Mio. € ab. Im Frühjahr 2020 habe sie zudem einen zurückzuzahlenden Corona-KfW-Liquiditätskredit in Höhe von 650 Tsd. € in Anspruch genommen. Dies führe nach aktueller Rechtslage dazu, dass die Antragstellerin wegen der Beihilfeobergrenze von 800 Tsd. € nicht mehr anspruchsberechtigt sei, um an den Corona-November-/Dezember-Hilfen zu partizipieren. Folglich müsse die Antragstellerin die Schließung ihrer Beherbergungsbetriebe entschädigungslos tolerieren. Dies sei im Rahmen der Verhältnismäßigkeit der über Monate andauernden Schließungen von besonderer Relevanz und ein unerträglicher Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.
Zudem habe die Antragstellerin 2019/2020 das „Hotel F.“ saniert, erweitert und erst im Juli 2020 wiedereröffnet, so dass kein Umsatz im Vorjahresmonat nachgewiesen werden könne und sich dieser Betrieb nach der langen Schließzeit in einer „Start-up“-Phase befinde. Da sie kein neu gegründetes, sondern ein Bestandsunternehmen sei, das eine Investitionsentscheidung getroffen habe, könne auf sie auch nicht die Regelung über Neugründungen angewandt werden, was wiederum zu einer entschädigungslosen Schließung eines Nichtstörers führe.
Europarechtlich wäre es zwar aufgrund des befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von Covid-19 vom 19. März 2020, zuletzt geändert am 13. Oktober 2020 (ABL. C 340 I/1), möglich, je Unternehmen Beihilfen in Form der Unterstützung für ungedeckte Fixkosten bis zu 3 Mio. € zu gewähren. Warum Bund und Länder diese Möglichkeiten nicht nutzten, sei nicht bekannt.
Ferner liege eine Ungleichbehandlung gegenüber dem Einzelhandel und dem öffentlichen Nahverkehr vor, obwohl dort keine Testungen durchgeführt würden. Die Infektionsgefahr im öffentlichen Nahverkehr sei signifikant höher und im Einzelhandel mindestens ebenso hoch wie im Beherbergungsgewerbe. Der Verordnungsgeber habe dies weder erläutert noch abgewogen.
Die Verordnung sei auch deshalb mangelhaft, weil sie keine Möglichkeit einer Ausnahmeregelung für solche Betriebe (Sonderfälle) vorsehe, die - wie sie, die Antragstellerin - über ein geeignetes Hygiene- und Sicherheitskonzept mit Antigen-Schnelltests verfügten. Die mit dem ausnahmslosen touristischen Beherbergungsverbot erreichbare Wirkung in Bezug auf die Eindämmung der Corona-Erkrankungen stehe in keinem angemessenen Verhältnis zu dem damit verbundenen kompensationslosen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit und verletze sie in Art. 3 Abs. 1, 12 und 14 GG. Ihre wirtschaftliche Existenz sei durch die wiederholten Schließungen gefährdet. Das Beherbergungsverbot vernichte die Liquidität, das Eigenkapital der Gesellschafter und gefährde die Beschäftigungsverhältnisse in einer strukturschwachen Region.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
im Wege der einstweiligen Anordnung § 5a Abs. 1 und § 4a Abs. 3 Nr. 16 und 17 der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt (Achte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung - 8. SARS-CoV-2-EindV) vom 15. September 2020, zuletzt geändert durch Dritte Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 27. November 2020 vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
A. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).
B. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung der von der Antragstellerin angegriffenen §§ 5a Abs. 1, 4a Abs. 3 Nr. 16 und 17 der 8. SARS-CoV-2-EindV aus. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage sind die Regelungen voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden.
1. Rechtliche Grundlage für die angegriffenen Regelungen ist § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen - Infektionsschutzgesetz (IfSG) - vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Gesetz vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) geänderten Fassung. Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Der Senat hat zu mehreren Regelungen der Vorgängerverordnungen der aktuellen zuletzt durch Verordnung vom 27. November 2020 geänderten 8. SARS-CoV-2-EindV entschieden, dass diese - soweit im Eilverfahren feststellbar - in § 32 Satz 1 IfSG in der vor der Änderung des IfSG durch das Gesetz vom 18. November 2020 geltenden Fassung eine hinreichend bestimmte, ihrerseits verfassungskonforme gesetzliche Grundlage finden und dem legitimen Ziel der befristeten Verhinderung weiterer Infektionsfälle dienen, um eine kapazitätsadäquate Verlangsamung der Infektionsrate und damit eine möglichst umfassende medizinische Versorgung von Personen, die an COVID-19 erkrankt sind, zu erreichen (vgl. Beschlüsse vom 16. April 2020 - 3 R 52/50, 3 R 67/20 und 3 R 70/20 - jeweils zu § 7 der 4. SARS-CoV-2-EindV [Ladengeschäfte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm] sowie 3 R 60/20 zu § 6 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV [Gaststätten]; Beschluss vom 6. Mai 2020 - 3 R 73/20 - zu § 4 Abs. 3 Nr. 8 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Freizeitpark]; Beschluss vom 13. Mai 2020 - 3 R 78/20 - zu § 5 Abs. 1 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Ferienhauspark]; Beschluss vom 20. Mai 2020 - 3 R 86/20 - zu § 4 Abs. 3 Nr. 12 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Fitnessstudio]; Beschluss vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - zu §§ 3 Abs. 2 Satz 1, 7 Abs. 1 Satz 2 der 6. SARS-CoV-2-EindV [Maskenpflicht im Öffentlichen Personennahverkehr und in Ladengeschäften]; Beschluss vom 3. September 2020 - 3 R 156/20 - zu § 4 Abs. 1 Satz 2 der 7. SARS-CoV-2-EindV [Prostitutionsstätten]; Beschluss vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 - zu § 5 Abs. 1 Satz 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung vom 15. September 2020 [touristisches Beherbergungsverbot bei 7-Tage-Inzidenz]).
Zuletzt hat es der Senat offen gelassen, ob § 32 Satz 1 IfSG auf ein Infektionsgeschehen in der Größenordnung der gegenwärtigen Corona-Pandemie überhaupt zugeschnitten ist oder ob es für die darauf gestützten wiederkehrenden - sich in der Gesamtbetrachtung mittlerweile über einen längeren Zeitraum erstreckenden - flächendeckenden tiefgreifenden Grundrechtseingriffe nicht vielmehr einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf, welche den rechtlichen Rahmen für die im Einzelnen zulässigen Maßnahmen näher regelt (vgl. Beschlüsse des Senates vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - juris; vom 10. November 2020 - 3 R 219/20 - juris; vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris; vom 17. November 2020 - 3 R 225/20 - juris; vom 24. November 2020 - 3 R 220/20 - juris; vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -).
Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot erfordern, dass der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst trifft und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlässt. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Als wesentlich sind Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen (zum Vorstehenden BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - juris Rn. 52 m.w.N.). Sieht der parlamentarische Gesetzgeber - wie hier in § 32 Satz 1 IfSG - eine Rechtsetzung durch die Exekutive vor, müssen die wesentlichen Entscheidungen ebenfalls durch ihn selbst getroffen werden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergänzt und konkretisiert dieses Erfordernis dahingehend, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Verordnungsgeber erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Dadurch wird der staatliche Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurückgeführt. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Je erheblicher diese in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden. Eine Verordnungsermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Schon aus der Ermächtigung muss daher erkennbar und vorhersehbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015, a.a.O. Rn. 54 f. m.w.N.; Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - juris Rn. 193 ff. m.w.N.).
§ 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG in der zuletzt durch Gesetz vom 18. November 2020 geänderten Fassung wird diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen bei summarischer Betrachtung im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens - jedenfalls nunmehr - gerecht.
§ 32 Satz 1 IfSG stellt die Ermächtigung, Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten durch Verordnung zu erlassen, unter die in den §§ 28 bis 31 IfSG geregelten Voraussetzungen. Nach § 28 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Gemäß § 28 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 die Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen.
In Absatz 1 des durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) neu eingefügten § 28a IfSG hat der Gesetzgeber nunmehr ausdrücklich verschiedene Maßnahmen aufgelistet, die der Verordnungsgeber als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG speziell zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) ergreifen kann. § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG bindet die Verordnungsermächtigung zudem an die Feststellung einer pandemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Bundestag als Gesetzgeber und beschränkt sie für deren Dauer. Nach § 5 Abs. 1 Satz 4 IfSG liegt eine epidemische Lage von nationaler Tragweite vor, wenn eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik Deutschland besteht, weil die Weltgesundheitsorganisation eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite ausgerufen hat und die Einschleppung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit in die Bundesrepublik Deutschland droht oder eine dynamische Ausbreitung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit über mehrere Länder in der Bundesrepublik Deutschland droht oder stattfindet. Nach dem Ende einer durch den Bundesgesetzgeber festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite können Schutzmaßnahmen durch den Verordnungsgeber nur angewendet werden, soweit und solange sich die COVID-19-Krankheit nur in einzelnen Ländern ausbreitet und das Parlament des betroffenen Bundeslandes die Anwendbarkeit der Bestimmungen des § 28a IfSG dort feststellt (vgl. § 28a Abs. 7 IfSG).
Weitere (tatbestandliche) Voraussetzungen für Schutzmaßnahmen des Verordnungsgebers zur Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 sind in den Absätzen 2 bis 6 des § 28a IfSG geregelt. Dies betrifft insbesondere die bei der Entscheidung über die Ergreifung von Schutzmaßnahmen in den Blick zu nehmenden Schutzinteressen, die (über-)örtliche Ausrichtung der Maßnahmen, die Festlegung bestimmter Schwellenwerte als Maßstab für das zulässige Schutzniveau, die zwingende zeitliche Befristung der Maßnahmen auf grundsätzlich vier Wochen, die Bereiche, welche von Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können und die bei der Entscheidung über die Maßnahmen einzubeziehenden und zu berücksichtigenden Auswirkungen (vgl. § 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG). Mit dieser gesetzlichen Ausschärfung der sachlichen Voraussetzungen für die Maßnahmen des Verordnungsgebers zur Eindämmung der Verbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und der konkretisierenden Regelung der Eingriffsmodalitäten dürfte der Gesetzgeber jedenfalls nunmehr dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitserfordernis in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend Rechnung getragen haben.
2. Die angegriffenen Vorschriften des § 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV und des § 4a Abs. 3 Satz 1 Nr. 16 und 17 der 8. SARS-CoV-2-EindV halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a IfSG.
2.1. Es bedarf keiner weiteren Erörterung, dass es sich bei der durch das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 als Krankheitserreger im Sinne von § 2 Nr. 1 IfSG ausgelösten Erkrankung um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 3 IfSG handelt (wegen der Einzelheiten zum Erreger und zum Krankheitsbild siehe Epidemiologischer Steckbrief des Robert-Koch-Instituts zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 27. November 2020, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Abruf am 9. Dezember 2020).
Nach der für die streitgegenständliche Verordnung maßgeblichen Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts (RKI) handelt es sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Ab Ende August (KW 35) seien wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet worden. Dieser Trend habe sich im Laufe der Herbstmonate intensiviert. Nach dem Teil-Lockdown ab dem 1. November habe der anfängliche exponentielle Anstieg in ein Plateau überführt werden können, die Anzahl neuer Fälle sei allerdings weiterhin sehr hoch. Darüber hinaus sei die Zahl der zu behandelnden Personen auf den Intensivstationen stark angestiegen. Das Infektionsgeschehen sei zurzeit diffus, in vielen Fällen könne das Infektionsumfeld nicht mehr ermittelt werden. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinke, könnten auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden. Noch gebe es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe sei komplex und langwierig. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland werde derzeit „insgesamt als hoch“ eingeschätzt, „für Risikogruppen als sehr hoch“. Zwar verlaufe danach bei der überwiegenden Zahl der Fälle die Erkrankung mild. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nehme aber mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Das individuelle Risiko könne anhand der epidemiologischen/statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So könne es auch ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, seien derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 1. Dezember 2020; Abruf am 9. Dezember 2020).
Hiervon ausgehend sind nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht sowohl inhaltlich („soweit“) als auch zeitlich („solange“) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 30). Dabei sind auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen, von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 26). Dessen ungeachtet ist zu beachten, dass eine Vielzahl von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus bereits in der präsymptomatischen Phase oder gar durch vollkommen symptomlose Überträger stattfinden können. Es stellt sich daher schon im Grundsatz die Frage, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 66 f. m.w.N.). Jedenfalls steht mit § 28a IfSG nunmehr eine rechtliche Grundlage speziell für Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung der COVID-19-Krankheit zur Verfügung, die - wie der (nicht abschließende) Maßnahmenkatalog in Abs. 1 zeigt - gerade auch Personenkreise adressieren, welche selbst nicht Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider sind.
2.2. Das in § 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV bestimmte Verbot touristischer Beherbergungen und die in § 4a Abs. 3 Nr. 16 und 17 der 8. SARS-CoV-2-EindV bestimmten Verbote der Öffnung von Badeanstalten, Schwimmbädern, einschließlich sogenannter Freizeit- und Spaßbäder sowie Heilbäder (Nr. 16) bzw. von Saunas und Dampfbädern (Nr. 17) für den Publikumsverkehr jeweils in der Zeit vom 1. Dezember 2020 bis 20. Dezember 2020 stellen notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar.
a) Nach § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 12 IfSG können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere die Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind, und die Untersagung oder Beschränkung von Übernachtungsangeboten sein. Die Entscheidungen über derartige Schutzmaßnahmen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten.
Gemäß § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG sollen die Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei einer Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben.
Diese Vorgaben hat der Verordnungsgeber hinreichend beachtet.
Der Verordnungsgeber durfte bei seiner Entscheidung davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie gegenwärtig eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 15 m.w.N.) Mit Beschluss vom 25. März 2020 hat der Bundestag gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite aufgrund der Ausbreitung des neuen Coronavirus SARS-CoV-2 festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154, S. 19169 C). Mit Beschluss vom 18. November 2020 hat der Bundestag das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24100 D und 24109 C). Der Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen war im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der aktuellen 8. SARS-CoV-2-EindV in Hoheitsgebiet des Antragsgegners mit einer Inzidenz von 83 deutlich überschritten (S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 27. November 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html;jsessionid=D627304FC674F846402F0614DA9513
A3.internet081?nn=13490888, Abruf am 9. Dezember 2020), was den Verordnungsgeber nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG zur Ergreifung umfassender Schutzmaßnahmen auffordert, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Deutschlandweit betrachtet lag die Inzidenz der letzten sieben Tage bei 136 Fällen pro 100.000 Einwohner, wobei nur in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein der Schwellenwert von 50 Fällen pro 100.000 Einwohnern knapp unterschritten wurde (vgl. S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 27. November 2020, a.a.O.).
Die mit der 8. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 27. November 2020 ergriffenen Maßnahmen zielen auf die Verhinderung der (weiteren) Verbreitung der COVID-19-Krankheit und sind insbesondere - wie in § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG vorgesehen - am Schutz von Leben und Gesundheit und der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgerichtet. Ausweislich der Präambel zur 8. SARS-CoV-2-EindV in der aktuellen Fassung legt der Verordnungsgeber den beschlossenen Maßnahmen zugrunde, dass die Zahl der Infektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 trotz der - bereits ergriffenen - Eindämmungsmaßnahmen mit Beginn der Herbst- und Wintermonate in ganz Europa und nahezu allen Regionen Deutschlands mit exponentieller Dynamik angestiegen sei. Dies habe dazu geführt, dass bereits in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr habe gewährleistet werden können, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beitrage. Während die Zahl der Infektionen Ende Oktober bei insgesamt 520.000 Fällen gelegen habe, sei diese bis Ende November auf über eine Million angestiegen. Auch die Zahl der an COVID-19 erkrankten Intensivpatienten habe sich in diesem Zeitraum verdoppelt. Nach den Statistiken des RKI seien die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 v. H. der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sei es deshalb erforderlich, mit einer befristeten erheblichen Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere Wachstum der Infektionszahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen. Dies zeige sich auch im europäischen und internationalen Vergleich. In manchen Nachbarstaaten sei die Inzidenz der Neuinfektionen bis zu vier Mal höher als in Deutschland. Dies habe bereits zu erheblichen Engpässen im Gesundheitswesen und einem Anstieg schwer und tödlich verlaufender Krankheitsverläufe geführt. Durch die zuletzt ergriffenen Maßnahmen seien die Kontakte nach dem Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung um 40 v. H. reduziert worden, was zunächst zu einer Stabilisierung der Infektionszahlen geführt habe. Eine Entwarnung könne jedoch längst nicht gegeben werden, da die Infektionszahlen vielerorts hoch seien. Außerdem sei die gesamte Infektionsdynamik zu betrachten, wie der R-Wert oder die Verdopplungszeit. Die erhoffte Trendwende habe im November nicht erreicht werden können. Bisher sei lediglich ein „Seitwärtstrend“ zu beobachten. Am 20. November 2020 habe das RKI für Deutschland einen neuen Höchstwert in Höhe von 23.648 Neuinfektionen innerhalb von 24 Stunden verzeichnet. Damit sei das Ziel einer deutlichen Reduktion der Neuinfektionen bisher nicht erreicht.
Mit dem Ziel der Senkung der Zahl der Neuinfektionen auf die Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche greift der Verordnungsgeber die vom Gesetzgeber der Regelung in § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG zugrunde gelegte Annahme auf, wonach eine individuelle Kontaktnachverfolgung ab einer Überschreitung dieses Schwellenwertes nicht mehr leistbar ist und es deswegen massiver Einschränkungen des öffentlichen Lebens bedarf, um ein dynamisches Infektionsgeschehen einzudämmen (vgl. die Ausführungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 19/23944, S. 34).
Die Einschätzung des Verordnungsgebers zur grundsätzlichen Notwendigkeit umfassender Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit wird gestützt durch die - bereits dargestellte - aktuelle Risikobewertung des RKI (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 1. Dezember 2020; Abruf am 9. Dezember 2020). Danach hänge die Belastung des Gesundheitssystems maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (z.B. Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab. Sie sei aktuell in weiten Teilen Deutschlands bereits angespannt und könne sehr schnell weiter zunehmen, so dass das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung örtlich stark belastet werden. Um Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich so weit wie möglich zu vermeiden, sei eine Intensivierung der gesamtgesellschaftlichen Anstrengungen nötig. Es sei von entscheidender Bedeutung, die Zahl der Erkrankten so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern. Hierdurch solle die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollten Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang einwendet, es würden rechtstaatliche Grundsätze verletzt, weil die „Kanzlerin-Ministerpräsidenten-Runde“ und nicht der Verordnungsgeber anhand eigener Analysen über die Notwendigkeit des ausnahmslosen touristischen Beherbergungsverbots entschieden habe, dringt sie hiermit nicht durch. Nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG sind bundesweit umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abgestimmte Maßnahmen bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen anzustreben. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass mit Erreichen einer bestimmten Anzahl von Neuinfektionen eine Abstimmung zwischen den Verordnungsgebern der Bundesländer erfolgen kann, wie sie vorliegend im Beisein der Bundeskanzlerin vorgenommen wurde. Dessen ungeachtet hat der Verordnungsgeber die vorgenommenen Beschränkungen - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - auch (mehrseitig) begründet (vgl. Begründung der 8. SARS-CoV-2-EindV) und am 27. November 2020 beschlossen. Dass (generell) keine Abwägung vorgenommen wurde, ob die getroffenen Maßnahmen verhältnismäßig sind, ist danach schon nicht erkennbar.
b) Der mit dem in § 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV bestimmten Verbot der touristischen Beherbergung in erster Linie verbundene Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Beherbergungsbetrieben genügt voraussichtlich auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
aa) Hat der Verordnungsgeber - wie hier in einer nach wie vor durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen, kommt ihm bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, in dem nunmehr durch den (Bundes-)Gesetzgeber in § 28a IfSG vorgegebenen rechtlichen Rahmen ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66; s. auch Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18).
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 35 f.; siehe hierzu auch Epidemiologischer Steckbrief des Robert-Koch-Instituts zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 27. November 2020, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Abruf am 9. Dezember 2020).
bb) Dies zugrunde gelegt erscheint das Verbot touristischer Beherbergungen als geeignetes Mittel, um das bereits dargestellte - legitime - Ziel des Verordnungsgebers zu erreichen, zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung und zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Entstehung neuer Infektionsketten und damit verbunden die weitere Verbreitung der COVID-19-Krankheit zu verhindern.
Nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfcheninfektion zwischen Menschen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, sowie durch Schmierinfektionen (vgl. siehe zu den Übertragungswegen die Informationen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html [Stand: 27. November 2020, zuletzt abgerufen am 9. Dezember 2020]). Durch die Minimierung von Kontakten zwischen Menschen wird mithin die Ausbreitung des Virus eingedämmt. Das Verbot der Beherbergung von Touristen ist zur Erreichung dieses Ziels zumindest förderlich. Hierdurch können Touristen-/Bewegungsströme nach Sachsen-Anhalt aber auch innerhalb des Bundeslandes und damit verbundene Sozialkontakte jedenfalls reduziert werden. Dies trägt dazu bei, dass sich die Ausbreitung des Corona-Virus verlangsamt und sich die Infektionsdynamik verzögert (vgl. bereits Beschlüsse des Senats vom 13. Mai 2020 - 3 R 78/20 -, vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 - und vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - alle juris).
Entscheidend ist, dass für den Tourismus geöffnete Beherbergungsbetriebe unabhängig von der Frage des mit ihrem Betrieb einhergehenden Infektionsrisikos jedenfalls einen zusätzlichen Anlass für Gäste bieten können, sich in die Öffentlichkeit zu begeben, wobei sie nicht nur in dem Beherbergungsbetrieb selbst, sondern auch auf dem Reiseweg dorthin, während ihres Verbleibs in der Urlauberregion oder auf der Rückreise in Kontakt zu anderen - möglicherweise infizierten - Personen kommen können. Mit der Schließung von Beherbergungsbetrieben für den Tourismus entfällt die Möglichkeit, anlässlich des Aufsuchens dieser Einrichtungen in Kontakt zu anderen Personen zu geraten. Damit wird zumindest ein Beitrag zu der vom Verordnungsgeber bezweckten befristeten erheblichen Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt geleistet. Dass Kontaktreduzierungen grundsätzlich geeignet sind, einem Anstieg der Zahl der Neuinfektionen entgegenzuwirken und diese somit wieder auf die vom Verordnungsgeber - ebenso wie vom (Bundes-)Gesetzgeber - als nachverfolgbar angesehene Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken, liegt in Anbetracht der Wege, auf denen das Coronavirus SARS-CoV-2 übertragen wird, auf der Hand.
Die Eignung der streitgegenständlichen Maßnahme, eine weitere Ausbreitung des Coronavirus durch die Reduzierung von Kontakten der Menschen zu verhindern, wird nicht dadurch grundlegend in Frage gestellt, dass mit dem bereits aufgrund der 8. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 30. Oktober 2020 (GVBl. LSA S. 618) in der Zeit vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 geltenden Teil-Lockdown, zu dem auch das Verbot der touristischen Beherbergung gehört hat, eine deutliche Absenkung der Neuinfektionen bisher nicht erreicht worden ist (so auch die in der Präambel niedergelegte Einschätzung des Verordnungsgebers; siehe auch die aktuelle Risikobewertung des RKI vom 1. Dezember 2020, a.a.O.). Daraus lässt sich die Wirkungslosigkeit der bislang ergriffenen und mit der streitgegenständlichen Verordnung in der Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 27. November 2020 zunächst für die Zeit bis zum 20. Dezember 2020 verlängerten Maßnahmen zur Kontaktreduzierung schlussfolgern. Jedenfalls haben die Maßnahmen dazu geführt, dass der Anfang November noch zu verzeichnende exponentielle Anstieg der Infektionszahlen gebremst und die Zahlen, auch wenn die Anzahl neuer Fälle weiterhin sehr hoch ist, „in ein Plateau“ überführt worden sind (vgl. aktuelle Risikobewertung des RKI vom 1. Dezember 2020, a.a.O.; siehe auch die Präambel der 8. SARS-CoV-2-EindV in der aktuellen Fassung, wo von einem „Seitwärtstrend“ gesprochen wird).
Gerade bei einem diffusen Infektionsgeschehen und den dementsprechend erheblichen Unsicherheiten in Bezug auf die weiteren Entwicklungen und die Frage, mit welchen Maßnahmen einer weiteren Verbreitung des neuartigen Corona-Virus bestmöglich entgegengetreten werden kann, ist dem Verordnungsgeber ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zuzugestehen. Dies gilt nicht zuletzt deshalb, weil einheitliche gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse diesbezüglich nach wie vor nicht zur Verfügung stehen, vielmehr auch in den entsprechenden Fachkreisen ganz unterschiedliche Sichtweisen dazu vertreten werden, welche Strategie in der laufenden Pandemie ergriffen werden sollte, bis ein wirksamer Impfstoff für weite Teile der Bevölkerung zur Verfügung steht. Hiervon ausgehend ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber angesichts der aktuellen Entwicklung für bestimmte, objektiv nicht von vornherein als ungeeignet erscheinende Maßnahmen entscheidet und während der - aus Verhältnismäßigkeitsgründen ohnehin immer nur für einen überschaubaren Zeitraum zu begrenzenden (vgl. § 28a Abs. 5 IfSG) - Geltungsdauer dieser Maßnahmen deren Auswirkungen auf die Entwicklung der Infektionszahlen beobachtet, um sodann erneut zu prüfen, ob und inwieweit diese Maßnahmen aufrechtzuerhalten oder zu modifizieren oder ggf. andere (weitere) Maßnahmen geboten sind (vgl. Beschluss des Senates vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -).
Es ist rechtlich nicht zu erinnern, wenn der Verordnungsgeber einmal ergriffene, erst wenige Wochen geltende und zumindest nicht gänzlich wirkungslose Maßnahmen zur Kontaktreduzierung zunächst für einen weiteren begrenzten Zeitraum beibehält, um deren Auswirkungen auf die Entwicklung des Infektionsgeschehens zu beobachten. Dies gilt erst recht, wenn der Verordnungsgeber die fortgeführten Maßnahmen durch Verschärfungen in anderen Bereichen ergänzt. So hat der Verordnungsgeber mit der 3. Änderungsverordnung zur 8. SARS-CoV-2-EindV etwa die Einführung von Zugangsbeschränkungen oder Einlasskontrollen vorgesehen, die sicherstellen sollen, dass sich in Ladengeschäften in Abhängigkeit von der Verkaufsfläche nur eine bestimmte Anzahl an Kunden aufhält (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV). Außerdem sind die Regelungen über die zulässige Personenanzahl bei Aufenthalten im öffentlichen Raum und für private Zusammenkünfte und Feiern mit Freunden, Verwandten und Bekannten verschärft worden (vgl. § 2a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 der 8. SARS-CoV-2-EindV). Für einen Teil des Schulunterrichts hat der Verordnungsgeber eine Maskenpflicht eingeführt (vgl. § 11a Abs. 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV).
cc) Das touristische Beherbergungsverbot in seiner konkreten Ausgestaltung dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Etwaige alternative - mildere - Maßnahmen wie die bereits in § 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV normierten und im Beherbergungsgewerbe im Übrigen allgemein anzuwendenden Hygienevorschriften sind nicht ebenso effektiv wie ein generelles touristisches Beherbergungsverbot (vgl. Beschlüsse des Senats vom 27. Oktober 2020 und vom 4. November 2020, beide a.a.O.; VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 - juris Rn. 29 ff.).
Es trifft zwar zu, dass nach Erkenntnissen des Robert-Koch-Instituts das Beherbergungsgewerbe nicht zum Treiber der Pandemie zählt (vgl. auch Beschlüsse des Senats vom 27. Oktober 2020 und vom 4. November 2020, beide a.a.O.) und für das Land Sachsen-Anhalt Ausbruchsgeschehen in Beherbergungsbetrieben nicht bekannt sind. Allerdings sind auch nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle zwischenzeitlich unklar (vgl. Präambel der aktuellen SARS-CoV-2-EindV). Also ist nicht ausgeschlossen, dass es auch in Beherbergungsbetrieben zu Virusübertragungen kommt.
Dem kann auch nicht entgegenhalten werden, dass die konkrete Ausgestaltung des Betriebs der Antragstellerin (überschaubare Gästezahl, aus max. zwei Haushalten, separierte Unterbringung, Einhaltung von Abständen im Restaurant und Spa-Bereich [Anzahlbegrenzung], solitäre Alleinanlagen im Wald bzw. am Ortsrand) das Infektionsgeschehen unberührt lasse.
Entscheidend ist vor allem, dass das Beherbergungsverbot nicht vordringlich darauf abzielt, Infektionen gerade in den betroffenen Unterkünften zu unterbinden Vielmehr dienen die Maßnahmen dem Zweck, das Infektionsgeschehen durch Einschränkungen der privaten Freizeitgestaltung einschließlich des Tourismus und die damit einhergehende Verminderung der persönlichen Kontakte effektiv zu begrenzen. Ziel ist es, durch Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dies erfordert nach nachvollziehbarer Einschätzung des Verordnungsgebers großflächige Maßnahmen, da ohne weitere Einschränkungen zu erwarten ist, dass sich das SARS-CoV-2 in derzeit schwächer betroffenen Regionen mit einer nur kurzen Verzögerung stark ausbreitet. Die Unterbindung touristischer Beherbergungen wirkt massiv auf die Bewegungsströme der Gäste ein. Sie sorgt dafür, dass die Zahl der touristischen Aufenthalte und die damit im Zusammenhang stehenden Sozialkontakte (Reiseweg, Aufenthalt am Ort und im Beherbergungsbetrieb, touristische Nutzung öffentlicher Angebote) reduziert werden und dient damit auch der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten.
Den mit touristischen Aufenthalten verbundenen Risiken aufgrund der Vielzahl von Kontaktmöglichkeiten kann allein durch die Anwendung auch konsequenter Abstands- und Hygieneregeln innerhalb der Beherbergungsbetriebe nicht wirksam begegnet werden.
Dies gilt auch, soweit der Geschäftsführer der Antragstellerin als approbierter Arzt ein Hygiene- und Sicherheitskonzept mit führender PoC-Covid-19-Antigen-Schnelltst-Strategie entwickelt hat und zur Anwendung bringen könnte. Das von der Antragstellerin vorgelegte Konzept (Eingangs[frei]testung der Gäste, Wiederholung des Testes je nach Aufenthaltsdauer [alle 48 h], regelmäßige Testung der Mitarbeiter [alle 72 h]) ist zwar als solches schlüssig und in der von der Antragstellerin beschriebenen Weise durchaus geeignet, auf das Infektionsgeschehen jedenfalls im Beherbergungsbetrieb positiv Einfluss zu nehmen. Der Senat folgt indes der Auffassung der Antragstellerin schon nicht, dass hierdurch keine limitierten Ressourcen beansprucht würden. Mag es zutreffend sein, dass mittlerweile über 200 Hersteller und Händler für die Herstellung und den Vertrieb von Schnelltests durch die BfArM zugelassen sind. Dies genügt für sich betrachtet jedoch nicht, angesichts der weltweiten Corona-Pandemie von einer unbegrenzten Verfügbarkeit beim unbeschränkten Einsatz in den unterschiedlichsten Lebenslagen auszugehen, zumal die Verwendung der Tests in Beherbergungsbetrieben der Nationalen Teststrategie widerspricht.
Voranzustellen ist, dass die Antragstellerin allein durch ihren Geschäftsführer in seiner Funktion als Arzt in die Lage versetzt wird, Antigen-Schnelltests zu beziehen. Nach § 3 Abs. 4 der Medizinprodukte-Abgabeverordnung (MPAV) erfolgt die Abgabe ausschließlich an Ärzte, ambulante und stationäre Einrichtungen im Gesundheitswesen, Großhandel und Apotheken, Gesundheitsbehörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, Blutspendedienste, pharmazeutische Unternehmen sowie Beratungs- und Testeinrichtungen für besonders gefährdete Personengruppen. Die - wie hier - angestrebte regelmäßige Abgabe von Antigen-Schnelltests an Beherbergungsbetriebe ist hiervon nicht umfasst. Dies dürfte nach summarischer Prüfung auch gelten, soweit der Bezug von Testmaterial - wie hier - über eine der vorbezeichneten Stellen erfolgt. Denn die Nationale Teststrategie ist von einem zielgerichteten Vorgehen getragen, das den Freizeitsektor und insbesondere Beherbergungsbetriebe jedenfalls derzeit nicht einschließt.
Das Robert-Koch-Institut führt in Bezug auf den von der Antragstellerin avisierten PoC-Covid-19-Antigen-Schnelltest, der seit Oktober 2020 Teil der Nationalen Teststrategie ist, u.a. aus:
“Zur Sicherstellung auch weiterhin ausreichender Testkapazität für die Versorgung von symptomatischen COVID-19-Fällen und zum Schutz vulnerabler Gruppen sollte sichergestellt werden, dass ausschließlich die Personengruppen, die in der Nationalen Teststrategie genannt sind, getestet und bei begrenzter Kapazität entsprechend priorisiert werden. Von der Testung von Personen, die nicht Teil der Nationalen Teststrategie sind, wird ausdrücklich abgeraten, da Testen ohne begründeten Verdacht das Risiko falsch-positiver Ergebnisse erhöht und die vorhandene Testkapazität belastet. Testen ohne Anlass führt zu einem falschen Sicherheitsgefühl. Denn auch ein negatives Testergebnis ist nur eine Momentaufnahme und entbindet nicht von Hygiene- und Schutzmaßnahmen (Stichwort AHA+L-Formel). Daher gilt: Testen, Testen, Testen - aber gezielt“ (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Teststrategie/Nat-Teststrat.html; abgerufen am 8. Dezember 2020).
In der Verordnung zum (kostenfreien) Anspruch auf Testung in Bezug auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 30. November 2020 (Coronavirus-Testverordnung - TestV [BAnz AT 01.12.2020 V1]) sind die Personengruppen im Einzelnen bezeichnet, deren Testung angesichts begrenzter Kapazitäten durch das Robert-Koch-Institut empfohlen wird (symptomatische Personen, asymptomatische Personen mit Kriterien der Exposition und Disposition [Kontaktpersonen; bei bestätigter Infektion in bestimmten Einrichtungen wie Krankenhäusern, Pflegeeinrichtungen, Schulen, Kitas, Justizvollzugsanstalten etc.; Personal in bestimmten Einrichtungen wie Krankenhäusern, Pflegeeinrichtungen etc.; Patienten, Bewohner und Betreute in bestimmten Einrichtungen wie Krankenhäusern, Pflegeeinrichtungen etc. ohne Kontaktfall; asymptomatische Besucher in bestimmten Einrichtungen wie Krankenhäuser, Pflegeeinrichtungen etc. im Fall einer Inzidenz von mehr als 50; Personal in Arztpraxen, Zahnarztpraxen etc.; Einreise nach Deutschland aus dem Ausland]). Zudem hat das Robert-Koch-Institut Empfehlungen für eine Teststrategie für Schulen sowie Präventionsmaßnahmen für Schulen entwickelt, die den Bedarf von PoC-Covid-19-Antigen-Schnelltests weiter erhöhen und der von der Antragstellerin behaupteten Verfügbarkeit entgegengehalten können.
Dessen ungeachtet berücksichtigt die Antragstellerin auch nicht, dass die begehrte Ausnahme vom touristischen Beherbergungsverbot bei Anwendung ihrer PoC-Covid-19-Antigen-Schnelltest-Strategie landesweit und sodann ggf. bundesweit Testkapazitäten durch Beherbergungsbetriebe zu allein touristischen Zwecken binden würde. Zwar dürfte angesichts des hiermit verknüpften sachlichen und personellen Aufwands für den jeweiligen Beherbergungsbetrieb nicht damit zu rechnen sein, dass jeder Betrieb von dieser Möglichkeit Gebrauch macht. Aus Gleichheitsgesichtspunkten dürfte es aber auch durchgreifenden rechtlichen Zweifeln begegnen, nur Beherbergungsbetrieben die Möglichkeit der „Freitestung“ einzuräumen, ohne vergleichbare Ausnahmen für weitere Bereiche des Freizeitsektors zu schaffen. Danach ist der Bedarf an Schnelltest für den Freizeitsektor jedenfalls derzeit ebenso wenig einschätzbar wie die damit verbundene Verringerung der (derzeit noch) begrenzten Testkapazität. Dass die Wissenschaft für häufiges Testen mit schnellen Ergebnissen plädiere, führt somit zu keiner anderen Betrachtung und berücksichtigt insbesondere nicht die Notwendigkeit der Zielgerichtetheit der Testungen.
Nach alledem kommt es nicht darauf an, dass das Sicherheitsniveau in Beherbergungsbetrieben bei Anwendung der Schnellteststrategie der Antragstellerin dasjenige in Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen übertreffen würde. Der in Gesundheitsbetrieben praktizierte Standard kann - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - dann nicht in Teilen des Beherbergungs- und Gaststättengewerbes etabliert werden, wenn es - wie hier - an der Verfügbarkeit der sachlichen (und ggf. auch personellen) Mittel zur Durchführung der Test fehlt. Die Nationale Teststrategie wird durch den Antragsgegner auch geteilt, wie der von der Antragstellerin vorgelegte Artikel in der Mitteldeutschen Zeitung vom 26. November 2020 belegt. Danach seien Antigen-Tests für den Pflege- und Gesundheitsbereich nach dem Testkonzept von Sachsen-Anhalt einzusetzen und Selbsttestungen in Hotels nicht vorgesehen. Vor diesem Hintergrund begegnet es nach summarischer Prüfung auch keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass der Verordnungsgeber keine Ausnahmeregelung von § 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV vorgesehen hat.
dd) Die Regelung des § 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV ist unter Berücksichtigung der weiten Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers bei derzeitiger Betrachtung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Nach der vorzunehmenden Zweck-Mittel-Relation steht die mit der Maßnahme erreichbare Wirkung in Bezug auf den Eingriffszweck in einem angemessenen Verhältnis zu dem hiermit verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit.
Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage - insbesondere auch vor dem Hintergrund fortlaufend steigender Fallzahlen - den Antragsgegner dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie - auch für den Freizeit- und Tourismussektor - zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Nach § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG können Schutzmaßnahmen - wie hier mit der 8. SARS-CoV-2-EindV - auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit erforderlich ist. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020 - 3 R 156/20 - juris Rn. 27; Beschluss des Senates vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -). Dies ist im Hinblick auf das Verbot der touristischen Beherbergung gegenwärtig der Fall.
Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit eine Vielzahl umfassender Beschränkungen vorgenommen, die angesichts der Veränderungen im Infektionsgeschehen und des mittlerweile eingetretenen (wissenschaftlichen) Erkenntnisgewinns nach und nach wieder aufgehoben bzw. angepasst wurden. Der Fokus der Verordnungsbestimmungen war zwischenzeitlich (vgl. 8. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung vom 15. September 2020 [GVBl. LSA S. 432], nachfolgend 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) auf die Sicherstellung der Abstands- und Hygieneregeln in Bereichen gerichtet, in denen sich eine Vielzahl von Menschen begegnen und es daher aufgrund der Ansteckungsgefahr, die vor allem von Tröpfchen und Aerosolen ausgeht, zu einer Ausbreitung von Infektionen kommen kann. Weiterhin hat der Verordnungsgeber die Gesamtzahl der Teilnehmer insbesondere bei Ansammlungen, Veranstaltungen und Zusammenkünften beschränkt und Regelungen im Versammlungsbereich getroffen (§ 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.). Mit Ausnahme von Tanzlustbarkeiten und Volksfesten in geschlossenen Räumlichkeiten (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) war die Öffnung sämtlicher Geschäfte, Freizeit- und Sporteinrichtungen, Beherbergungsbetriebe, Gaststätten, Bars und Vergnügungsstätten und unter bestimmten Schutzvorkehrungen wieder gestattet (vgl. §§ 4 ff. der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.).
Angesichts der festzustellenden exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens, die zwischenzeitlich - wie ausgeführt - lediglich in eine Stabilisierung der Zahl der Neuinfektionen auf einem hohen Niveau gemündet ist, geht der Verordnungsgeber nunmehr davon aus, dass vordringlich auf Abstand und Einhaltung von Hygieneregeln ausgerichtete Regelungen nicht mehr genügen, um der Überforderung des Gesundheitssystems bzw. dem erheblichen Anstieg der Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle entgegenzuwirken. Bereits mit der 2. Verordnung zur Änderung der 8. SARS-CoV-2-EindV (GVBl. LSA S. 618) hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, die unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Kultur-, Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen und den Tourismusbereich erneut zu beschränken, um freizeitorientierte Bewegungsströme der Bevölkerung zu regulieren bzw. im Wesentlichen zu stoppen und so das mit Sozialkontakten in diesen Bereichen verbundene Infektionsrisiko deutlich zu reduzieren. Das auf Kontaktreduzierung angelegte Gesamtkonzept/Maßnahmenbündel ist zuvorderst an der weitgehenden Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet. Es ist in Ansehung der dem Verordnungsgeber bei der Ergreifung von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung des gegenwärtigen Infektionsgeschehens eingeräumten Einschätzungsprärogative voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, welche Lebensbereiche zum Zweck des Gesundheitsschutzes vordringlich geschlossen werden müssen, von der Priorität der Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens und des Bildungsbereichs leiten lässt und auch in diesen Bereichen bestehende Infektionsgefahren in einem gewissen Umfang in Kauf nimmt (vgl. etwa die Beschlüsse des Senates vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - juris und vom 9. November 2020 - 3 R 214/20 - juris). § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG sieht ausdrücklich vor, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Krankheit vereinbar ist. Nach § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG können einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit nicht zwingend erforderlich ist. Hiervon ausgehend ist die von der Antragstellerin gerügte Ungleichbehandlung gegenüber dem Einzelhandel bzw. ÖPNV von rechtfertigenden Gründen getragen.
Das Verbot der touristischen Beherbergung ist Teil des vom Verordnungsgebers ergriffenen, nunmehr mit der 3. Verordnung zur Änderung der 8. SARS-CoV-2-EindV aufrechterhaltenen und - wie ausgeführt - mit Anordnungen in anderen Bereichen ergänzten Maßnahmenbündels, nach dem auch zahlreiche andere Betriebe, Einrichtungen und Institutionen, die ebenfalls der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind (Theater, Opern, Konzerthäuser und ähnliche Einrichtungen, Messen, Kinos, Freizeitpark und Anbieter von Freizeitaktivitäten drinnen und draußen, Spielhallen, Freizeit- und Amateursportbetrieb [mit Ausnahme des Individualsports], Fitnessstudios, Schwimm-, Spaßbäder, Saunen und Thermen) zu schließen sind. Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienen, werden mit Ausnahme von Profisportveranstaltungen, die ohne Zuschauer stattzufinden haben, ebenso untersagt wie der Betrieb von Gaststätten, Bars, Clubs, Diskotheken, Kneipen und ähnlichen Einrichtungen mit Ausnahme des Kantinenbetriebs und Lieferservice (vgl. §§ 2a, 4a, 6a, 7a, 8a der 8. SARS-CoV-2-EindV). Der Verordnungsgeber hat mithin die Möglichkeiten, (gewerblich) angebotenen bzw. vermittelten Freizeitbetätigungen nachzugehen, insgesamt eingeschränkt, um Bewegungsströme und damit verbunden Kontaktmöglichkeiten von Menschen massiv zu reduzieren. Die Schließung von Beherbergungsbetrieben für touristische Zwecke fügt sich nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung schlüssig in dieses Gesamtkonzept ein. Ferner fordert der Verordnungsgeber die Bürgerinnen und Bürger in einer Art Appell dringlich auf, die Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren und nunmehr generell auf nicht notwendige private Reisen und Besuche - auch von Verwandten - sowie auf überregionale tagestouristische Ausflüge, private Feiern, Freizeitaktivitäten und Besuche in Bereichen mit Publikumsverkehr und insbesondere auf nicht notwendige Aufenthalte in geschlossenen Räumen mit Publikumsverkehr oder nicht notwendige Fahrten mit öffentlichen Beförderungsmitteln zu verzichten (vgl. Präambel der 8. SARS-CoV-2-EindV in der aktuellen Fassung).
Es kommt nach alledem nicht darauf an, ob und inwieweit in Beherbergungsbetrieben generell eine besondere Infektionsgefahr besteht. Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerin vorträgt, dass die Kontaktnachverfolgung vollständig gewährleistet sei bzw. ihr Hygiene- und Sicherheitskonzept umgesetzt werde. Von einer besonderen Infektionsgefahr in Beherbergungsbetrieben geht selbst der Verordnungsgeber nicht aus. Denn weiterhin ist die zwingend notwendige und unaufschiebbare Beherbergung von Personen aus familiären und beruflichen Gründen unter Anwendung der Regelung des § 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV erlaubt (vgl. § 5a Abs. 1 Satz 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV).
Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist - jedenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - zudem in Rechnung zu stellen, dass die unzweifelhaft weitreichenden Beeinträchtigungen der Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Beherbergungsbetrieben, die mit der streitgegenständlichen Regelung über die Zeit vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 hinaus bis zum 20. Dezember 2020 verlängert werden, durch eine außerordentliche Wirtschaftshilfe, die über die bestehenden bisherigen Unterstützungsprogramme deutlich hinausgeht, zumindest wirtschaftlich abgemildert werden soll (zu diesem Gesichtspunkt siehe z. B. die Beschlüsse des Senats vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - juris Rn. 109 ff. und vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris Rn. 67 ff.). Im aktuellen Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs vom 25. November 2020 (vgl. https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/videoschaltkonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-25-november-2020-1820110; Abruf am 9. Dezember 2020; siehe auch https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/corona-novemberhilfen-1805628, Abruf am 11. Dezember 2020) wird hierzu ausgeführt:
„Die Novemberhilfe wird in den Dezember auf Basis der Novemberhilfe verlängert und das Regelwerk der Überbrückungshilfe III entsprechend angepasst. Diese Hilfen zur Abmilderung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie sind für Unternehmen und Beschäftigte essentiell und ein wichtiges Element für die hohe Akzeptanz der notwendigen Schutzmaßnahmen bei den Bürgerinnen und Bürgern. Gleichzeitig sind diese Hilfen mit hohen Kosten für die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler verbunden – alleine die Hilfen des Bundes für den November werden einen Umfang von 15 Milliarden Euro haben. Diese Hilfen sollen im Rahmen der Vorgaben des EU-Beihilferechts für den Zeitraum der temporären Schließungen im Dezember durch den Bund fortgeführt werden. In die entsprechenden Förderprogramme sind ausdrücklich auch Schausteller und Marktkaufleute einzubeziehen. Aufgrund der Dauer der Einschränkungen wurde der Beihilferahmen für einfache pauschale Regelungen von vielen Unternehmen bereits umfassend in Anspruch genommen. Die Bundesregierung wird dazu mit der Europäischen Kommission das Gespräch aufnehmen. Die beihilferechtlichen Fragen werden vom Bund unverzüglich geklärt.
Für diejenigen Wirtschaftsbereiche, die absehbar auch in den kommenden Monaten erhebliche Einschränkungen ihres Geschäftsbetriebes hinnehmen müssen, ohne von Schließungen betroffen zu sein, wird der Bund im Rahmen der Überbrückungshilfe III die Hilfsmaßnahmen bis Mitte 2021 verlängern und die Konditionen für die hauptbetroffenen Wirtschaftsbereiche verbessern. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Kultur- und Veranstaltungswirtschaft, die Soloselbständigen sowie die Reisebranche. Neben den Hilfen für die Unternehmen hat der Bund auch zum Beispiel durch die Verlängerung des Kurzarbeitergeldes bereits dazu beigetragen, dass auch die sozialen Belange in der Pandemie mit entsprechenden Hilfen adressiert werden.“
In der gemeinsamen Pressemitteilung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie und des Bundesfinanzministeriums vom 27. November 2020 (nachrichtlich juris) heißt es u.a. entsprechend hierzu:
„Die sogenannte "Novemberhilfe" für von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betrieben, Selbständigen, Vereinen und Einrichtungen wird nun aufgrund der Verlängerung der Schließungen bis zum 20.12.2020 im Rahmen der Vorgaben des EU-Beihilferechts verlängert.Um den von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betrieben, Selbständigen, Vereinen und Einrichtungen (im Weiteren: Unternehmen) durch die Krise zu helfen, kann seit dem 25.11.2020, die außerordentliche Wirtschaftshilfe ("Novemberhilfe") beantragt werden. Diese Hilfe wird nun aufgrund der Verlängerung der Schließungen bis zum 20.12.2020 im Rahmen der Vorgaben des EU-Beihilferechts verlängert. Damit sollen auch für die Zeit der Maßnahmen im Dezember von diesen Schließungen betroffenen Unternehmen Zuschüsse in Höhe von bis zu 75% des Vergleichsumsatzes im Jahr 2019 als Hilfen zur Verfügung stehen.Da in vielen Wirtschaftszweigen die Geschäftstätigkeit weiterhin nur eingeschränkt möglich sein wird, haben sich Bundesfinanzminister Olaf Scholz und Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier außerdem darauf verständigt, die bisherige Überbrückungshilfe bis Ende Juni 2021 zu verlängern und noch einmal deutlich auszuweiten. Die Überbrückungshilfe unterstützt Unternehmen, die von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen sind. Es handelt sich um direkte Zuschüsse, die nicht zurückgezahlt werden müssen.[…]
Die Dezemberhilfe im Überblick:
o Das Finanzvolumen der Dezemberhilfe wird sich voraussichtlich auf ca. 4,5 Mrd. Euro pro Woche der Förderung belaufen.o Antragsberechtigt sind direkt von den temporären Schließungen betroffene Unternehmen, indirekt betroffene und mittelbar indirekt betroffene Unternehmen entsprechend den Regelungen der Novemberhilfe.o Mit der Dezemberhilfe werden im Grundsatz erneut Zuschüsse von bis zu 75% des Umsatzes aus Dezember 2019 anteilig für die Anzahl an Tagen der Schließung im Dezember 2020 gewährt. Das europäische Beihilferecht erlaubt eine Förderung von derzeit insgesamt bis zu einer Million Euro ohne konkrete Nachweise eines Schadens. Soweit es der beihilferechtliche Spielraum der betroffenen Unternehmen angesichts schon bislang gewährter Beihilfen zulässt, wird für die allermeisten Unternehmen der Zuschuss in Höhe von bis zu 75% des Umsatzes des Vorjahresmonats auf dieser Grundlage gezahlt werden können. Zuschüsse zwischen einer und vier Millionen Euro nach der Bundesregelung Fixkostenhilfe wurden von Brüssel genehmigt. Die Bundesregierung wird sich zudem im Gespräch mit der EU-Kommission dafür einsetzen, dass die Höchstbeträge für Kleinbeihilfen und Fixkosten des Temporary Framework deutlich erhöht werden. Für Zuschüsse von über 4 Mio. Euro sind weitere Abstimmungen mit der Europäischen Kommission nötig, um eine gesonderte Genehmigung auf Basis des Schadensausgleichs des EU-Beihilferechts zu erreichen.o Die Antragstellung wird aktuell vorbereitet. Eine genauere zeitliche Aussage ist derzeit noch nicht möglich. Die Antragstellung wird aber wieder über die IT-Plattform der Überbrückungshilfe (www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de) erfolgen können. Der Antrag wird wie bei der Novemberhilfe über Steuerberater, Wirtschaftsprüfer oder andere Dritte erfolgen. Soloselbstständige, die nicht mehr als 5.000 Euro Förderung beantragen, können die Anträge mit ihrem ELSTER-Zertifikat direkt stellen.Die Überbrückungshilfe III im Überblick: […]“
Soweit die Antragstellerin dem entgegenhalten sollte, dass es an einer mit der Norm des § 28 IfSG explizit korrespondierenden gesetzlichen Entschädigungsregelung fehle, können die sich daraus ergebenden rechtlichen Fragen jedenfalls für das Eilverfahren dahinstehen. Dass die im Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinne und Regierungschefs vom 28. Oktober 2020 (hierzu im Einzelnen: Beschluss des Senats vom 4. November 2020, a.a.O.) bzw. vom 25. November 2020 (a.a.O.) und in den jeweils hierzu ergangenen Pressemitteilungen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie und des Bundesfinanzministeriums wiedergegebenen Eckpunkte rechtlich nicht belastbare Ankündigungen sein sollen, vermag der Senat - trotz der noch nicht in Gänze feststehenden Programminhalte im Einzelnen - nicht zu erkennen. Zwar kann auch mit den Mitteln des Eilverfahrens nicht abschließend geklärt werden, inwieweit die Antragstellerin tatsächlich an der November- bzw. Dezemberhilfe zu partizipieren berechtigt ist. Gleichwohl bildet die von der Antragstellerin mitgeteilte Beschäftigtenzahl von 120 einen Anhalt dafür, dass die Antragstellerin an den Regelungen für größere Unternehmen und nicht etwa nur an der Kleinbeihilferegelung (max. 50 Mitarbeiter) teilhaben dürfte. Insoweit liegt schon nicht auf der Hand, dass sie trotz der geleisteten Überbrückungshilfe I (150 Tsd. €) und des zurückzuzahlenden Corona-KfW-Liquiditätskredits (650 Tsd. €) sowie des - von der Antragstellerin nicht bezifferten - Kurzarbeitergeldes die Beihilfeobergrenze, die die Antragstellerin mit 800 Tsd. € angibt, erreicht hätte.Ungeachtet dessen steht fest, dass die EU-Kommission mittlerweile Zuschüsse bis zu 4 Mio. € nach der Bundesregelung Fixkostenhilfe genehmigt hat und diese der Dezemberhilfe als Obergrenze zugrunde gelegt werden sollen, wobei das konkrete Antragsverfahren wohl noch vorbereitet wird. Daneben setzt sich die Bundesregierung auch dafür ein, dass die Höchstbeträge für Kleinbeihilfen und Fixkosten des Temporary Framework deutlich erhöht werden. Lediglich für Zuschüsse von über 4 Mio. € sind weitere Abstimmungen mit der Europäischen Kommission nötig, um eine gesonderte Genehmigung auf Basis des Schadensausgleichs des EU-Beihilferechts zu erreichen (vgl. Pressemitteilung vom 27. November 2020, a.a.O.). Die Bundesregierung arbeitet derzeit ferner an einer Programmergänzung der Novemberhilfe für die Fälle, in denen der durch die Kleinbeihilferegelung (800 Tsd. €) und De-Minimis-Verordnung (200 Tsd. €) gegebene beihilferechtliche Rahmen von bis zu 1 Mio. € (im November) nicht ausreicht. Ziel soll es sein, eine Antragstellung auf Grundlage eines anderen beihilferechtlichen Rahmens zu ermöglichen („Novemberhilfe plus“). Diese umfasst - wie bei der Dezemberhilfe - Beihilfen bis 4 Mio. € (gestützt auf die Bundesregelung Fixkosten 2020 [bis zu 3 Mio. €] und ggf. kumuliert mit der Novemberhilfe [bis zu 1 Mio. €]). Nur hinsichtlich Beihilfen über 4 Mio. € steht noch eine Notifizierung bei der EU-Kommission auf Basis von Art. 107 Abs. 2b AEUV aus (zum Ganzen: vgl. https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/UBH/Redaktion/DE/Textsammlungen/novemberhilfe-antrag-mit-pruefendem-dritten.html; abgerufen am: 8. Dezember 2020). Dies zugrunde gelegt hat die Bundesregierung erkannt, dass der beihilferechtliche Rahmen von bis zu 1 Mio. € in vielen Fällen - so ggf. auch bei der Antragstellerin - nicht ausreichend ist und diesen mit der beabsichtigten „Novemberhilfe plus“ und dem derzeit erarbeiteten Antragsverfahren für die Dezemberhilfe die Beihilferahmen deutlich angehoben. Dass die Antragstellerin hieran (jedenfalls zukünftig) nicht partizipieren wird, ist nicht ersichtlich.
Der Einwand der Antragstellerin, ihre im Jahr 2019 getroffene Investitionsentscheidung bezüglich des „Hotel F.“ führe zu einer kompensationslosen Schließung, rechtfertigt keine andere Betrachtung. Ob und inwieweit die in den maßgebenden Vorjahresmonaten (November bzw. Dezember 2019) erfolgte Sanierung des erst im Juli 2020 wiedereröffneten Hotelbetriebs beihilferechtlich zu bewerten ist, ist eine Frage des Einzelfalls und kann mit den Mitteln des Eilverfahrens nicht abschließend geklärt werden. Dessen ungeachtet dürfen besonders bei Massenerscheinungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen. Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (zu Verordnungsregelungen: vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. Juli 2020 - 20 NE 20.1497 - juris Rn. 46). Hierdurch wird die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelungen der 8. SARS-CoV-2-EindV als solche nicht in Frage gestellt.
c) Die dargestellten Erwägungen des Senats zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beim touristischen Beherbergungsverbot (vgl. unter b]) treffen auf die daneben zur Überprüfung gestellten Regelung des § 4a Abs. 3 Nr. 16 und 17 der 8. SARS-CoV-2-EindV entsprechend zu.
3. Selbst, wenn zugunsten der Antragstellerin von offenen Erfolgsaussichten ihres noch zu stellenden Normenkontrollantrags auszugehen wäre, käme eine dann vorzunehmende Folgenabwägung ebenfalls zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerin abzulehnen ist. Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung(en) kommt es zwar zu erheblichen Eingriffen insbesondere in die Berufsausübungsfreiheit, denen jedoch jedenfalls teilweise durch finanzielle staatliche Corona-Hilfen begegnet werden wird. Würde hingegen der Vollzug der streitgegenständlichen Regelungen ausgesetzt, wäre angesichts der derzeit feststellbaren Infektionsdynamik mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des RKI vom 1. Dezember 2020 (a.a.O.) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. zuletzt Beschluss des Senates vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris Rn. 74 m.w.N.).
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende wirtschaftliche Bedeutung der Sache in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beil. 2013, 58 ff.) mit 15.000,00 €. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 30. November 2020 begrenzt sind (vgl. §§ 4a Abs. 3 Nr. 16 und 17, 5a Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV).
E. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 28a IfSG
§ 28 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Satz 1 IfSG
§ 28 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 12 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1, 12 und 14 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 107 Abs. 2b AEUV
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
3 R 52/50
3 R 67/20
3 R 70/20
3 R 60/20
3 R 73/20
3 R 78/20
3 R 86/20
3 R 102/20
3 R 156/20
3 R 205/20
3 R 218/20
3 R 219/20
3 R 216/20
3 R 225/20
3 R 220/20
3 R 226/20
2 BvR 1322/12
2 BvF 1/15
2 KM 293/20
3 C 16.11
1 S 1314/20
13 B 557/20
1 BvQ 31/20
1 BvR 1778/01
1 BvR 1021/20
1 BvR 1789/10
1 S 3156/20
3 R 214/20
20 NE 20.14