Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-02, Aktenzeichen 4 K 1110/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:0202.4K1110.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist gemäß dem Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens "Bau- und Liegenschaftsbetrieb des Landes Nordrhein-Westfalen/ Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW" (Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetz - BLBG) vom 12. Dezember 2000, GV. 2000 Seite 754, ein teilrechtsfähiges Sondervermögen des Landes Nordrhein-Westfalen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BLBG hat der Kläger die Aufgabe, Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte für Zwecke des Landes nach kaufmännischen Grundsätzen zu erwerben, zu bewirtschaften, zu entwickeln und zu verwerten und dabei die baupolitischen Ziele des Landes zu beachten.
Zum klägerischen Sondervermögen gehört das landeseigene Grundstück G1 in E. Das Grundstück grenzt westlich an die F Straße, östlich an die L Straße und im Süden an die unter Denkmalschutz stehende Anlage des ehemaligen Her Friedhofs. Nördlich grenzt das im Eigentum der Landeshauptstadt E stehende Grundstück G2 an, das mit der "W" bebaut ist und an dem das Land ein Erbbaurecht hat. Das landeseigene Grundstück ist mit einem zweigeschossigen Gebäudetrakt, dem sogenannten Hauptgebäude, und im südwestlichen Bereich mit einem eingeschossigen Hörsaalgebäude bebaut.
Beide Grundstücke nutzt die S-Musikhochschule. In der "W" sind Teile der Hochschulverwaltung untergebracht, im Hauptgebäude findet der Unterrichtsbetrieb statt.
Das Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung NRW verfolgt das Konzept, den Standort der S-Musikschule zu Lasten anderer Musikhochschulstandorte in NRW zu stärken. Daher beabsichtigt der als Bauherr auftretende Kläger die Neuerrichtung mehrerer Gebäude für den künftigen Hochschulbetrieb auf dem landeseigenen Grundstück und dem stadteigenen Grundstück in mehreren Bauabschnitten sowie als ersten Schritt eine Aufstockung des vorhandenen Hauptgebäudes um ein weiteres Geschoss.
Unter dem 23. März 2004 stellte der Kläger eine Bauvoranfrage über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit und denkmalrechtliche Erlaubnisfähigkeit der Aufstockung des Hauptgebäudes mit der postalischen Bezeichnung Gstraße 110 um ein zweites Obergeschoss für die Nutzung als Übe- und Seminarräume einschließlich des bauordnungsrechtlichen Stellplatzbedarfs. Unter dem 28. Juni 2004 erteilte der Beklagte dem Kläger den Bauvorbescheid - Reg.-Nr.: 00-XX-0000/00 - wie beantragt.
Für die Erteilung dieses positiven Bauvorbescheids zog der Beklagte den Kläger mit Bescheid desselben Datums - Reg.-Nr.: 00-XX-0000/00 - zu einer Baugebühr in Höhe von insgesamt 3.920,80 Euro heran. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt des Bescheides Bezug genommen. Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 16. Juli 2004 Widerspruch ein mit der Begründung, wegen seiner Tätigkeit für das Land NRW im Rahmen eines Kontrahierungszwanges nach § 8 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 GebG NRW von Verwaltungsgebühren befreit zu sein. Diesen Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit Bescheid vom 8. Februar 2005 zurück im Wesentlichen mit der Begründung, für die Annahme eines Kontrahierungszwanges fehlte es an der erforderlichen Rechtsgrundlage und im Übrigen an der nach § 8 Abs. 3 Satz 3 GebG NRW erforderlichen Ausführungsbestimmung des Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport - MSWKS - als zuständiger Aufsichtsbehörde. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf die Gründe des Widerspruchsbescheides Bezug genommen.
Hiergegen hat der Kläger am 9. März 2005 Klage erhoben.
In Vertiefung seiner Widerspruchsbegründung trägt er u. a. vor, mit der Änderung des § 8 GebG durch Gesetz vom 18. Dezember 2002 habe der Gesetzgeber auch das Ziel verfolgt, ihn im Rahmen der Bewirtschaftung landeseigener Grundstücke von Gebühren zu befreien. Er nehme die bisherigen Aufgaben der früheren Bauverwaltung nur in neuer Form wahr, weshalb er in diesem Bereich auch nicht in Konkurrenz zu Dritten stehe. Das Fehlen einer Ausführungsbestimmung zu § 8 Abs. 3 Satz 3 GebG NRW sei unschädlich, da sie ohnehin nur der Klarstellung dienen könne.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 28. Juni 2004 - Reg.-Nr.: 00-XX-0000/00 - und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 8. Februar 2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt vor, die Ausführungsbestimmungen hätten konstitutive Wirkung, da nach den Motiven des Gesetzgebers zur Änderung des § 8 GebG NRW die Bestimmung derjenigen Tätigkeitsbereiche von Sondervermögen, in denen durch Kontrahierungszwang oder sonstige öffentlich-rechtliche Bindungen kein Wettbewerb mit privaten Anbietern stattfinde, erst durch Ausführungsbestimmungen erfolge.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung E Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 28. Juni 2004 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 8. Februar 2005 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlagen für den Gebührenbescheid sind §§ 1 Abs. 1 Nr. 1; 2 Abs. 1; 11 Abs. 1; 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW in Verbindung mit § 1 AverwGebO und den Tarifstellen 2.4.1.1 bis 2.4.1.3, 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) in der zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung gültigen Fassung. Danach sind die Voraussetzungen für die Entstehung der Gebührenschuld dem Grunde nach mit dem Eingang der Bauvoranfrage des Klägers beim Beklagten als Bauaufsichtsbehörde und der Höhe nach mit der Erteilung des Bauvorbescheids als Amtshandlung gegeben, worüber zwischen den Beteiligten auch kein Streit besteht.
Indessen ist der Kläger hier nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW von der Baugebühr für die Erteilung des Bauvorbescheids nicht befreit.
Grundsätzlich greift nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW für Sondervermögen wie den Kläger keine Gebührenfreiheit ein. Dies gilt nach Satz 2 der Vorschrift ausnahmsweise nicht, soweit Sondervermögen des Landes oder Landesbetriebe im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen u. a. für das Land Nordrhein-Westfalen tätig werden. Nach Satz 3 der Vorschrift erlässt die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde des Sondermögens oder des Landesbetriebes Ausführungsbestimmungen.
Der Kläger wird für das Land Nordrhein-Westfalen tätig, denn er ist nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BLBG ein teilrechtsfähiges Sondervermögen des Landes mit eigener Wirtschafts- und Betriebsführung. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BLBG hat der Kläger die Aufgabe, Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte für Zwecke des Landes nach kaufmännischen Grundsätzen zu erwerben, zu bewirtschaften, zu entwickeln und zu verwerten und dabei die baupolitischen Ziele des Landes zu beachten. Dies allein reicht für die Befreiung von der Gebührenpflicht nicht aus, denn § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW verlangt dazu, dass diese Tätigkeit "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" erfolgt.
Die Anwendbarkeit dieser Vorschrift setzt den vorherigen Erlass von Ausführungsbestimmungen nach Satz 3 der Vorschrift nicht voraus, weil es sich dabei lediglich um norminterpretierende Verwaltungsvorschriften handelt, mit denen zwar den das Gesetz anwendenden Behörden Vorgaben zur Auslegung der Rechtsbegriffe "Kontrahierungszwang" und "sonstige öffentlich-rechtliche Bindungen" an die Hand gegeben werden, aber ohne dass damit den Behörden zugleich ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum eingeräumt werden sollte, der zunächst der Ausfüllung durch Verwaltungsvorschriften bedürfte. Werden die Ausführungsbestimmungen nicht erlassen, so verbleibt es bei der gesetzlich geregelten Gebührenfreiheit in den in Satz 2 der Vorschrift genannten Fällen.
So Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 17. Oktober 2005 - 9 K 3266/05 - mit weiterer Begründung auch zur Entstehungsgeschichte der Norm.
Der Kläger ist nach den insoweit maßgeblichen Umständen des vorliegenden Einzelfalles hier jedoch nicht "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW tätig geworden.
Die Tätigkeit des Sondervermögens "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW ist nach dem Zweck der Norm und ihrer Entstehungsgeschichte auszulegen.
In diesem Sinne auch Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 17. Oktober 2005 - 9 K 3266/05 -.
Danach liegt eine "Bindung" in tatsächlicher Hinsicht im Sinne dieser gebührenrechtlichen Vorschrift immer dann vor, wenn der Landesbetrieb oder das Sondervermögen im konkreten Einzelfall sein betreffendes Produkt oder seine jeweilige Dienstleistung für die öffentliche Hand unter solchen Rahmenbedingungen zur Verfügung stellen, die eine Nachfrage- oder Angebotswettbewerbssituation nicht zulassen und damit diesem Zur-Verfügung-Stellen den Charakter eines wirtschaftlichen Veräußerungs- und Erwerbsvorgangs auf dem freien Markt nehmen.
Diese Auslegung folgt aus der Entstehungsgeschichte der Norm, denn § 8 GebG NRW wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW 2003, Seite 24, 29) geändert, nachdem durch Art. 1 des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens "Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW" und zum Erlass personalvertretungsrechtlicher Regelungen vom 12. Dezember 2000 (GV. NRW 2000, Seite 754) zum 1. Januar 2001 der Kläger als teilrechtsfähiges Sondervermögen errichtet worden war.
Diese Auslegung entspricht ferner dem vom Gesetzgeber mit dieser Gesetzesänderung verfolgten Zweck. In der Drucksache 13/3192 des Landtages Nordrhein-Westfalen zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes der Landesregierung ist zur beabsichtigten Änderung des § 8 Abs. 3 GebG NRW Folgendes ausgeführt:
"Da ... der Bau- und Liegenschaftsbetrieb überwiegend die bisherige Tätigkeit der früheren staatlichen Hochbauverwaltung fortführt, soll er in diesem Umfang gebührenbefreit sein, sofern er weiterhin als einziger Anbieter auftritt. ... Nach dem im Satz 1 und Satz 2 niedergelegten Grundsatz sollen die Landesbetriebe und Sondervermögen allerdings dann nicht gebührenbefreit sein, wenn sie mit Produkten oder Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten Anbietern stehen und durch eine Gebührenfreiheit ein Wettbewerbsnachteil zulasten dieser Konkurrenten eintreten könnte. Aus Gründen des Konkurrentenschutzes soll deshalb eine Gebührenfreiheit ausgeschlossen sein, wenn entweder Landesbetriebe oder Sondervermögen Produkte oder Dienstleistungen auf dem freien Markt anbieten oder Dienststellen berechtigt sind, derartige Produkte oder Dienstleistungen auf dem freien Markt zu erwerben. Dort, wo wegen eines bestehenden Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen (z. B. Organleihe) keine Wettbewerbssituation im Verhältnis zu privaten Anbietern besteht, liegt kein Bedürfnis für einen Konkurrentenschutz vor. Da im Übrigen die Produkte und Dienstleistungen für die öffentliche Hand zur Verfügung gestellt werden, besteht kein Anlass, für die bereits früher gebührenbefreite Tätigkeit nicht auch zukünftig eine Gebührenfreiheit vorzusehen. ..."
Der Kläger ist im konkreten Fall bei der Stellung der Bauvoranfrage vor dem Hintergrund der derzeitigen und künftigen Nutzung der Liegenschaft durch die S- Musikschule nicht im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit wie ein sonstiger privater Anbieter auf dem freien Immobilienmarkt aufgetreten.
Nach der durch den Kläger in das Klageverfahren eingeführten gemeinsamen Kabinettvorlage <Neuorganisation der Bau- und Liegenschaftsverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen - Einführung eines modernen, betriebswirtschaftlich orientierten Immobilienmanagements - Errichtung des Sondervermögens "Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW"> von Finanzministerium und Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport vom 5. Dezember 2000 - im Folgenden: Kabinettvorlage - ist die Hauptaufgabe des Klägers im Rahmen der Eigentümerfunktion die wirtschaftliche Verwaltung des Grundstücksbestandes in der durch Kabinettbeschluss vom 1. Februar 2000 vorgegebenen Vermieter-Mieter- Beziehung gegenüber den nutzenden Ressorts.
Grundsätzlich gilt nach 2.1.1 der Kabinettvorlage für das dort vertretene Mietmodell, dass die Nutzer die von ihnen genutzten Liegenschaften vom Kläger anmieten. Das erforderliche Mietbudget wird ihnen über den Landeshaushalt bereitgestellt. Die Nutzer erhalten nach einem Übergangszeitraum von sechs Jahren die Möglichkeit, ihren Unterbringungs- und Dienstleistungsbedarf auch unabhängig vom Kläger am Markt im Rahmen ihrer Mietbudgets zu decken. Allerdings wird bei den bestehenden Unterbringungen durch eine Befristung der Mietverträge zunächst ein Bestandsschutz für den Kläger und die Nutzer bewirkt, denn die vorstehenden Handlungsmöglichkeiten für die Nutzer dürfen nicht zu einer Beeinträchtigung der haushaltswirtschaftlichen Belange des Landes führen. Dieser Grundsatz greift auch ein, soweit der Kläger nach 2.2 der Kabinettsvorlage in Nachfolge der Staatlichen Bauverwaltung grundsätzlich für das Geschäftsfeld Planen und Bauen zuständig bleibt. Obgleich die Nutzer auch bei neuem Unterbringungsbedarf in der Wahl ihres Vertragspartners frei sind und der Kläger sich bei Neuunterbringungen auch auf dem Geschäftsfeld Planen und Bauen der Konkurrenz mit anderen privaten Mitanbietern stellen muss, unterliegen die Nutzer durch eine Deckelung ihres Mietbudgets für einen Übergangszeitraum auch insoweit einer Beschränkung.
Obgleich die Bauvoranfrage der Errichtung künftiger Räumlichkeiten zwecks neuem Unterbringungsbedarf der S-Musikschule dient und damit die aus haushaltswirtschaftlichen Belangen für den Übergangszeitraum eingreifenden Beschränkungen der Nutzerfreiheit nicht mehr zu Lasten der S-Musikschule greifen dürften, handelt es sich dennoch nicht um einen Vorgang im Rahmen eines in den freien Immobilienmarktes integrierten Mietmodells. Dies ergibt sich aus den Sonderregelungen für die Hochschulen und Medizinischen Einrichtungen (2.2 und 4. der Kabinettsvorlage). Zwar zahlen auch die Hochschulen - anders als die Medizinischen Einrichtungen - Miete an den von ihnen genutzten landeseigenen Grundstücken, aber zur Wahrung ihrer Autonomie werden bei nutzerspezifischen Bedürfnissen die Maßnahmen im Einvernehmen mit den Hochschulen durchgeführt. Was das heißt, wird unter IV. der vom Kläger in das Verfahren eingeführten Entschließung des Landtages vom 6. Dezember 2000 zum Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens "Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW" und zum Erlass personalvertretungsrechtlicher Regelungen erläutert:
"Die Hochschulen bleiben für die Gebäudebewirtschaftung in ihren Einrichtungen verantwortlich. Es gilt das Vermieter-/Mieter-Modell. Dies beinhaltet auch, dass sich die Hochschulen hinsichtlich des Planens und Bauens des Bau- und Liegenschaftsbetriebes bedienen. ... Kleinere Baumaßnahmen können die Hochschulen eigenverantwortlich durchführen. ... Die Hochschulen entscheiden über die Priorität von Neubaumaßnahmen. ... Der Landtag geht davon aus, dass im Zuge der weiteren Autonomisierung der Hochschulen auch die Frage der Übertragung des Eigentums an den Liegenschaften auf die Hochschulen erneut geprüft wird."
Der Kläger hat unwidersprochen dargelegt, dass das Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung NRW das Konzept verfolgt, den Standort der S- Musikschule gegenüber den Standorten anderer Musikhochschulen zu stärken. Die zu schaffenden Räume werden der öffentlichen Hand zur Verfügung gestellt werden; denn Gegenstand der Bauvoranfrage und des Bauvorbescheids ist, dass die mit der Aufstockung des Hauptgebäudes um ein zweites Obergeschoss zu schaffenden Übungs- und Seminarräume dem Musikhochschulbetrieb dienen. Es handelt sich bei der Stellung der Bauvoranfrage durch den Kläger zudem um ein Element eines Vorgangs, an dem andere potentielle private Anbieter von Immobilien zur Befriedigung des neuen bzw. künftigen Unterbringungsbedarfs, der durch die ministeriell beabsichtigte Stärkung der Stellung der S-Musikschule im Verhältnis zu anderen Musikhochschulen erzeugt wird, nicht beteiligt sind. Nach den vorstehenden Grundsätzen ist nämlich davon auszugehen, dass sich die S-Musikschule des Klägers bei der Verwirklichung dieses Konzeptes insbesondere durch Erweiterungs- und Neubauvorhaben auf dem jetzigen Standort bedient.
Damit ist der Kläger von der erhobenen Gebühr nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW aber noch nicht befreit, weil die vorstehende, sich aus einer bloßen Verwaltungspraxis ergebende "Bindung" - soweit ersichtlich - nicht "öffentlich-rechtlich" begründet ist. Wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt, setzt die Gebührenfreiheit voraus, dass die tatsächlichen Rahmenbedingungen, unter denen der Kläger seine jeweilige Tätigkeit für das Land Nordrhein-Westfalen erbringt und die ihn im jeweiligen Einzelfall keinem Nachfrage- oder Angebotswettbewerb mit privaten Konkurrenten aussetzen, für den Kläger rechtsverbindlich durch Rechtsvorschriften des öffentlichen Rechts in Gestalt förmlicher Gesetze, Satzungen oder Rechtsverordnungen oder zumindest durch ihn bindende innerdienstliche Weisungen wie ministerielle Erlasse vorgegeben sind. Diese Auslegung wird durch die Drucksache 13/3192 des Landtages Nordrhein-Westfalen zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes der Landesregierung zur beabsichtigten Änderung des § 8 Abs. 3 GebG NRW gestützt, wenn es darin heißt:
"Dort, wo wegen eines bestehenden Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen (z. B. Organleihe) keine Wettbewerbssituation im Verhältnis zu privaten Anbietern besteht, liegt kein Bedürfnis für einen Konkurrentenschutz vor."
Ein Mangel an Wettbewerbssituation im Verhältnis zu privaten Anbietern "wegen öffentlich-rechtlicher Bindungen" ist aber nur dann gegeben, wenn gerade die öffentlich-rechtliche Bindung die Tätigkeit des Klägers dem freien Marktgeschehen entzieht. Daran fehlt es hier.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung zu, weil die Voraussetzungen des § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen. Die Frage der Auslegung von § 8 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GebG NRW stellt sich an einer Vielzahl ähnlich gelagerter Sachverhalte und bedarf deshalb einer obergerichtlichen Klärung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 8 GebG
§ 8 GebG NRW
§ 1 AverwGebO
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BLBG
§ 8 Abs. 3 Satz 3 GebG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1; 2 Abs. 1; 11
Abs. 1; 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW
§ 8 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW
§ 8 Abs. 3 Satz 2
GebG NRW
§ 8 Abs. 3 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8
GebG NRW wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 9 K 3266/05