Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-09-09, Aktenzeichen 5 S 745/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0909.5S745.25.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Februar 2025 - 8 K 2208/24 - wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 20.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, begehrt ein aufsichtsrechtliches Einschreiten der Beklagten gegen die Beigeladene, mit dem Ziel, ein Stilllegungsverfahren zu durchlaufen, um die Abbindung der sogenannten Gäubahn vom Stuttgarter Hauptbahnhof zu verhindern.
Die Gäubahn verkehrt zwischen Stuttgart und Zürich und soll im Zuge der Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse zum Projekt „Stuttgart 21“ zeitweise vom Stuttgarter Hauptbahnhof abgebunden werden. Langfristig plant die Beigeladene, die Gäubahn über den sogenannten Pfaffensteigtunnel über den Bahnhof Flughafen an den Hauptbahnhof Stuttgart wieder anzubinden. Bis zur Fertigstellung dieser Trasse sollen die Züge in Stuttgart-Vaihingen enden und Reisende auf den Nahverkehr umsteigen.
Am 20. Juni 2022 beantragte der Kläger bei der Beklagten, die Abbindung der Gäubahn zwischen dem Stuttgarter Hauptbahnhof und Stuttgart-Vaihingen ohne vorheriges Stilllegungsverfahren durch den Erlass einer aufsichtsrechtlichen Verfügung zu verhindern. Begründend verwies er darauf, dass die Unterbrechung der Gäubahn einige Jahre dauern werde und deswegen ein Stilllegungsverfahren durchzuführen sei.
Mit Bescheid vom 1. August 2023 lehnte die Beklagte den Antrag mangels Antragsbefugnis als unzulässig ab. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 2024 ebenfalls zurück.
Am 28. März 2024 hat der Kläger Klage auf Verpflichtung der Beklagten zum Erlass einer aufsichtsrechtlichen Maßnahme und hilfsweise auf Neubescheidung seines Antrags erhoben, die das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 12. Februar 2025 - 8 K 2208/24 - als unzulässig abgewiesen hat. Einen zweiten Hilfsantrag hat das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verwiesen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kläger nicht klagebefugt sei. Es bestünden bereits Zweifel daran, ob die angestrebte Stilllegung unter den Vorhabenbegriff in § 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG subsumiert werden könne. Die Einstellung des Betriebs als Folge der Stilllegung greife nicht unmittelbar in Natur- und Landschaft ein. Ob eine auch nur mittelbare Folge - etwa der Umstieg von Reisenden auf Verbrennerfahrzeuge und der damit einhergehende Anstieg von CO2-Emissionen - genüge, sei fraglich. Jedenfalls habe der Kläger keine Verletzung einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift geltend gemacht. Das Vorbringen des Klägers zu § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG verstehe das Gericht so, dass er aus dieser Norm einen Umweltbezug des § 11 AEG herleiten möchte, aber keine eigene Verletzung dieser Norm geltend mache. Im Rahmen der Entscheidung über eine Maßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG habe die Beklagte bisher kein Ermessen ausgeübt, da sie davon ausgegangen sei, dass mangels Verstoßes gegen eine Vorschrift i. S. d. § 5 Abs. 1 AEG kein Ermessensspielraum bestanden habe. § 11 AEG stelle keine umweltbezogene Rechtsvorschrift dar. Auch unter Berücksichtigung der europarechtlichen Einflüsse lasse sich weder aus dem Wortlaut, noch dem systematischen Zusammenhang oder dem Regelungszweck ein Umweltbezug herleiten. Der Gesetzgeber habe sich bewusst dafür entschieden, Umweltbelange nicht in die Entscheidung einzubeziehen. Der Zweck der Vorschrift liege darin, Infrastruktureinrichtungen im Interesse der Allgemeinheit möglichst zu erhalten. Die Richtlinie 2001/14/EG, die durch das Allgemeine Eisenbahngesetz umgesetzt werde, lasse einen entsprechenden Umweltbezug der Stilllegung ebenfalls nicht erkennen. Weder § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG noch § 1 Abs. 5 AEG wiesen einen speziellen Umweltbezug auf. Auch aus dem allgemeinen an den Bund gerichteten Gewährleistungsauftrag des Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG folge kein Umweltbezug einer jeden Vorschrift des Eisenbahnrechts. Schließlich sei auch § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht dazu geeignet, § 11 AEG den notwendigen Umweltbezug zu vermitteln. Das in § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG begründete Berücksichtigungsgebot sei nur innerhalb von Ermessensentscheidungen zu beachten. § 11 AEG eröffne zwar einen Entscheidungsspielraum des Eisenbahnbundesamts. Innerhalb dessen sei jedoch anhand verkehrlicher und wirtschaftlicher Kriterien zu entscheiden. Umweltbelange erhielten gerade keinen Einzug in die Entscheidung über die Stilllegung.
Am 23. April 2025 hat der Kläger den vorliegenden Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das ihm am 29. März 2025 zugestellte Urteil gestellt, mit dem er ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten sowie die besondere Bedeutung der Rechtssache geltend macht. Beklagte und Beigeladene sind dem Zulassungsantrag entgegengetreten.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige, insbesondere form- und fristgerecht gestellte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Berufung ist aus den vom Kläger dargelegten und gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgebenden Gründen nicht zuzulassen. Der Kläger macht erfolglos ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (dazu unter 1.), besondere Schwierigkeiten der Rechtssache (dazu unter 2.) und grundsätzliche Bedeutung (dazu unter 3.) geltend.
1. Das angegriffene Urteil unterliegt nicht den geltend gemachten ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
a) Ernstliche Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn unter Berücksichtigung der jeweils dargelegten Gesichtspunkte (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, juris). Es kommt dabei darauf an, ob vom Antragsteller ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden ist. Dazu müssen zum einen die angegriffenen Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen - zumindest im Kern - zutreffend herausgearbeitet werden (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30.4.1997 - 8 S 1040/97 -, juris). Zum anderen sind schlüssige Bedenken gegen diese Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen aufzuzeigen, wobei sich der Darlegungsaufwand im Einzelfall nach den Umständen des jeweiligen Verfahrens richtet (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.2.1998 - 7 S 216/98 -, juris m. w. N.), insbesondere nach Umfang und Begründungstiefe der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Der Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erfasst demnach nicht nur materiell-rechtliche Fehler, sondern auch unrichtige Tatsachenfeststellungen. Die Richtigkeit der vom Verwaltungsgericht festgestellten entscheidungserheblichen Tatsachen ist nicht schon schlüssig in Frage gestellt, wenn ein Beteiligter eine oder mehrere dieser Tatsachen bestreitet, ihr Gegenteil behauptet, die zugrunde liegenden Erkenntnisquellen anders würdigt oder aus ihnen andere Schlüsse zieht, sondern erst, wenn er auch gute Gründe dafür aufzeigt, dass diese Tatsachen möglicherweise nicht zutreffen, das Urteil mithin auf einer ernstlich zweifelhaften Sachverhalts- und Beweiswürdigung beruht. Eines - revisionsrechtlich bedeutsamen - Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO bedarf es hingegen nicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.3.2019 - 8 S 3027/18 -, juris Rn. 4).
b) Dies vorausgesetzt ergeben sich aus dem Vorbringen des Klägers keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils.
aa) Hierzu macht er geltend, das Verwaltungsgericht habe prüfen müssen, ob § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG eine umweltbezogene Rechtsvorschrift sei. Dass er sich nicht ausdrücklich darauf bezogen habe, sei unbedeutend, da die Geltendmachung einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift nicht deren Nennung voraussetze. Das gelte insbesondere im Fall des angegriffenen Unterlassens. Es genüge, geltend zu machen, dass eine Entscheidung hätte stattfinden müssen, bei deren Erlass auch umweltbezogene Rechtsvorschriften hätten beachtet werden müssen. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG sei vorliegend anwendbar, da § 11 AEG mehr als nur „bagatellhafte Klimarelevanz“ zukomme. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend davon ausgegangen, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG zwar im Rahmen der Ermessenausübung nach § 5a Abs. 2 Satz 1 AEG beachtet werden müsse, die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm jedoch bereits nicht vorlägen, weshalb es zu keiner Ermessensausübung habe kommen müssen. Eine Behörde könne sich der Ermessensausübung nicht entziehen, indem es die Tatbestandsvoraussetzungen verneine. Das führe dazu, dass die Maßnahme einer Behörde, die schon auf Ebene des Tatbestandes fehlerhaft entscheide, nicht im Wege der Verbandsklage auf Ermessensfehler überprüft werden könne. Ob die Behörde ihr Ermessen ausgeübt habe, könne nicht über die Zulässigkeit der Verbandsklage bestimmen. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts führe dazu, dass gerade Entscheidungen, in denen die Behörde fehlerhaft die Tatbestandsvoraussetzungen verneint habe, nicht mit der Verbandsklage angreifbar seien, obwohl es an der Klimafolgenberücksichtigung fehle. Das habe der Gesetzgeber nicht gewollt. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG sei damit schon bei Eröffnung seines Anwendungsbereichs und nicht nur seiner tatsächlichen Anwendung als umweltbezogene Rechtsvorschrift rügefähig. Das entspreche der Systematik des § 2 UmwRG, wonach auf Ebene der Zulässigkeit nur die Möglichkeit der Rechtsverletzung geltend zu machen sei, während die tatsächliche Verletzung der umweltbezogenen Rechtsvorschrift der Begründetheitsprüfung obliegen bleibe. Die Rügemöglichkeit eines behördlichen Unterlassens liefe weitestgehend leer, wenn die Behörde durch die fehlerhafte Verneinung eines Tatbestandes mit mehr als nur bagatellhafter Umweltrelevanz eine Verbandsklage verhindern könne. Auch § 11 AEG sei eine umweltbezogene Rechtsvorschrift. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AEG zeige, dass eine Verlagerung des Verkehrs von der Schiene auf die Straße nicht durch rein wirtschaftliche Erwägungen erfolgen dürfe. Nach der Spruchpraxis des Aarhus Convention Compliance Commitees (ACCC) dürften die Anforderungen an den Umweltbezug nicht überspannt werden. Es genüge damit, dass die Stilllegung einer Eisenbahnstrecke Auswirkungen auf die Schadstoffbelastung der Atemluft haben könne. Auch die Richtlinie 2001/14/EG beziehe Umweltbelange ein. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG senke die Anforderungen an eine umweltbezogene Rechtsnorm insgesamt ab. Diese Fehler im Urteil wirkten sich auf das Ergebnis aus, da die Klage auch im Übrigen zulässig sei. Insbesondere sei der Vorhabenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG erfüllt. Die Stilllegung einer Strecke erfülle die Anforderungen an den Begriff eines Änderungsvorhabens. § 2 Abs. 4 Nr. 2 a) UVPG sei im Lichte der UVP-RL weit auszulegen, um das Verbandsklagerecht nicht zu unterlaufen. Damit genügten mittelbare Eingriffe in Natur und Landschaft. Mit Schriftsatz vom 15. August 2025 ergänzt der Kläger seine Begründung insbesondere in Bezug auf § 11 AEG weiter.
bb) Mit diesem Vortrag vermag der Kläger die Richtigkeit des Urteils nicht in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat den Klageantrag korrekt aufgenommen (dazu unter (1)) und ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger seine Klagebefugnis weder aus § 11 AEG (dazu unter (2)) noch aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG - weder unmittelbar noch im Zusammenhang mit § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG, § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG oder § 5a Abs. 2 AEG - (dazu unter (3)) herleiten kann.
(1) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils folgen nicht bereits aus dem Streit der Beteiligten darüber, was (tatsächlich) Ziel des klägerischen Antrags sei. Die Beigeladene meint, der Kläger bezwecke die Durchsetzung der Betriebspflicht gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG, wogegen sich der Kläger wendet und darauf verweist, dass eine aufsichtsrechtliche Maßnahme zur Durchsetzung des Stilllegungsverfahrens verfolgt werde. Das dahinterstehende Fernziel sei für das Klageverfahren nicht relevant. Einen Fehler des verwaltungsgerichtlichen Urteils benennt der Kläger damit nicht. Im Gegenteil verweist er darauf, dass das Verwaltungsgericht „zutreffend“ den Antrag bestimmt habe.
(2) Der Kläger versucht erfolglos, die Klagebefugnis aus § 11 AEG als umweltbezogener Rechtsvorschrift herzuleiten.
(a) Entgegen dem Zulassungsvorbringen hat das Verwaltungsgericht nicht bereits den Maßstab falsch bestimmt, indem es von einem „deutlichen“ oder „klar ersichtlichen“ Umweltbezug gesprochen hat. Das Gericht führt in der vom Kläger zitierten Passage auf Seite 22 des Urteils (juris Rn. 50) zur Maßstabsbildung aus, welche Voraussetzungen an den Umweltbezug in der nationalen und europäischen Rechtsprechung gestellt werden. Es stellt dabei nicht die Voraussetzung auf, dass eine Norm einen „klar erkennbaren Bezug“ aufweisen muss, sondern verweist auf ein Urteil des EuGH, in dem dieser Bezug konkret klar erkennbar war. Das bezweifelt auch das Zulassungsvorbringen nicht.
(b) Das Verwaltungsgericht hat seiner Prüfung nicht die falsche Norm zugrunde gelegt. Diesbezüglich rügt der Kläger, dass er auf die Durchsetzung der Antragstellung nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG abziele, während sich Beklagte und Beigeladene auf die Ermessensentscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG bezögen. Einen Fehler des Urteils macht er damit nicht geltend. Das Verwaltungsgericht stellt auf Seite 19 des Urteils (juris Rn. 44) fest, dass § 11 AEG - insgesamt - keine umweltbezogene Rechtsvorschrift darstelle. Auch in der weiteren Prüfung setzt sich das Gericht nicht nur mit den Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG auseinander, sondern nimmt auch auf Absatz 1 Bezug.
(c) Das Zulassungsvorbringen greift die Einordnung von § 11 AEG als Norm ohne Umweltbezug nicht mit Erfolg an.
In der Zulassungsbegründung vom 27. Mai 2025 setzt sich der Kläger mit den Darstellungen im Urteil bereits nicht eingehend auseinander. Das Verwaltungsgericht führt im angegriffenen Urteil auf über zehn Seiten aus, weshalb es § 11 AEG nicht für eine umweltbezogene Rechtsvorschrift halte. Dem tritt der Kläger im Schriftsatz vom 27. Mai 2025 lediglich mit der Argumentation entgegen, dass die Anforderungen nach der Spruchpraxis des ACCC nicht überspannt werden dürften. Diesen Maßstab hat das Verwaltungsgericht jedoch seinen Ausführungen zugrunde gelegt. Ebenso hat es gesehen, dass die Stilllegung einer Strecke mittelbare Auswirkungen auf Umweltbestandteile haben kann. Dass eine Verlagerung des Verkehrs von der Schiene auf die Straße den CO2-Ausstoß erhöhen kann, wird auch nicht bestritten. Jedoch stellt das Verwaltungsgericht dar, dass diese Auswirkungen bei der Stilllegungsentscheidung nach § 11 AEG unberücksichtigt bleiben und die Stilllegung von verkehrlichen und wirtschaftlichen Kriterien, nicht aber umweltbezogenen abhänge. Damit setzt sich der Kläger nicht hinreichend auseinander, sondern formuliert lediglich seine entgegengesetzte Ansicht. Auch aus der Ausgestaltung der Stilllegung, sei es ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (so der Kläger) oder ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt (so die Beklagte), folgt nicht die Umweltbezogenheit der Norm. Das bedeutet lediglich, dass das Eisenbahninfrastrukturunternehmen den Betrieb auf der fraglichen Strecke nicht ohne Weiteres einstellen darf. Wovon die Stilllegungserlaubnis abhängig, wird damit nicht geregelt. Unzutreffend ist ebenfalls die Ansicht des Klägers, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG insgesamt die Anforderungen an die Umweltrelevanz einer Norm herabsetze. Entweder folgt die Klagebefugnis aus der Verletzung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG oder die verletzte Norm selbst muss eine umweltbezogene Rechtsvorschrift darstellen. Eine davon abweichende gesetzgeberische Intention ist nicht zu erkennen. Insbesondere würden bei Zugrundelegung der Rechtsansicht des Klägers die Grenzen des Verbandsklagerechts konturenlos.
(d) Auch die mit Schriftsatz vom 15. August 2025 und damit nach Ende der Begründungsfrist für die Berufungszulassung vorgetragenen Gründe rechtfertigen die Zulassung der Berufung im Ergebnis nicht. Soweit Zulassungsgründe erst nach Ablauf der Zweimonatsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt werden, können sie bei der Entscheidung über die Zulassung der Berufung nur dann berücksichtigt werden, wenn sie lediglich ergänzenden Charakter haben oder bereits in der fristgerechten Zulassungsbegründung enthalten oder angekündigt worden sind (OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.11.2014 - 2 L 39/13 - NVwZ-RR 2015, 481, SächsOVG, Beschluss vom 1.3.2011 - 3 A 131/10 - juris Rn. 5).
Die Ausführungen auf Seite 12 ff. des Schriftsatzes vom 15. August 2025 knüpfen zwar noch hinreichend an der fristgerechten Rüge an, das Verwaltungsgericht habe § 11 AEG fehlerhaft nicht als umweltbezogene Norm ausgelegt. Inhaltlich zeigen indessen die in diesem Schriftsatz geäußerten Kritikpunkte keine Fehler des Urteils auf:
Der Kläger greift zunächst die vom Verwaltungsgericht herangezogene Gesetzgebungshistorie an. Das Urteil weist im Rahmen der Auslegung von § 11 AEG darauf hin (Urteil Seite 24, juris Rn. 53), dass der Gesetzesentwurf zur Vorgängerfassung der Norm Umweltaspekte enthalten habe, die im Laufe des Gesetzgebungsprozesses entfallen seien. Der Kläger hält dem entgegen, dass allein aus der Nicht-Übernahme nicht geschlossen werden könne, dass Umweltgesichtspunkte nicht zu berücksichtigen seien. Im Gesetzesentwurf seien auch „raumordnerische, sozialpolitische und strukturpolitische Gesichtspunkte“ enthalten gewesen. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts fänden alle diese Aspekte in der Entscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG keine Berücksichtigung mehr. Mit diesem Vorbringen zieht der Kläger die Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht in Zweifel. Denn das Gericht hat darauf abgestellt, dass Ziel des Gesetzesentwurfs gewesen sei, die Leistungsfähigkeit der Eisenbahn zu erhöhen. Dementsprechend habe man die Stilllegung nur von verkehrlichen und wirtschaftlichen Kriterien abhängig machen wollen. Zudem habe der Gesetzgeber auch bei Folgeänderungen die Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG nicht ergänzt. Dem hält das Zulassungsvorbringen im Ergebnis nichts entgegen und belegt nicht, weshalb das Urteil falsch sei, sondern es vertritt nur eine andere Auffassung. Auch der Verweis des Klägers auf Seite 139 der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 12/6269) verfängt nicht, da das Verwaltungsgericht selbst darauf Bezug genommen hat. Zutreffend führt der Beklagte diesbezüglich den in der Gesetzesbegründung genannten Beschleunigungsgedanken an. Im Interesse aller Beteiligten an einer schnellen Entscheidung wurde die Zahl der maßgeblichen Kriterien in § 11 Abs. 2 AEG auf zwei beschränkt.
Einen Umweltbezug von § 11 AEG kann das Zulassungsvorbringen auch nicht aus Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG herleiten. Das Verwaltungsgericht hat sich mit dem diesbezüglichen erstinstanzlichen Vorbringen des Klägers auseinandergesetzt (Urteil Seite 27, juris Rn. 61) und unter verfassungsrechtlicher Würdigung dargelegt, dass unabhängig von der konkreten Auslegung des Begriffs des „Wohls der Allgemeinheit“ der allgemeine Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Bundes in Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG nicht einen Umweltbezug jeder einzelnen Norm des AEG zu vermitteln vermag. Damit hat sich der Kläger in der Zulassungsbegründung nicht auseinandergesetzt und insbesondere nicht dargelegt, weshalb dieser Umweltbezug gerade für § 11 AEG gelten soll.
Ebenso wenig vermag Art. 20a GG § 11 AEG zu einer umweltbezogenen Norm hochzustufen. Der Kläger verweist ohne nähere Begründung auf eine klimaschutzkonforme Auslegung aufgrund von Art. 20a GG und auf den Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - 1 BvR 2656/18 - BVerfGE 157, 30) ohne darzulegen, weshalb daraus gerade für § 11 AEG der notwendige Umweltbezug folgen soll. Damit genügt er schon den Darlegungsvoraussetzungen im Zulassungsverfahren nicht. Unabhängig davon verpflichtet Art. 20a GG zwar den Staat - auch in Verantwortung für künftige Generationen - zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen; dies umfasst auch die Verpflichtung zum Klimaschutz einschließlich des Ziels der Herstellung von Klimaneutralität. Konkretisierung und Ausgestaltung des Klimaschutzgebots obliegen dabei jedoch in erster Linie dem Gesetzgeber, dem sich dabei ein erheblicher Gestaltungsspielraum eröffnet (BVerwG, Urteil vom 25.4.2024 - 7 A 9.23 - BVerwGE 182, 252-278, Rn. 83 unter Verweis auf den Klimabeschluss des BVerfG). Aus Art. 20a GG folgt damit nicht ohne Weiteres, wie § 11 AEG auszulegen ist.
Auch die Auslegung der Richtlinie 2001/14/EG durch das Verwaltungsgericht greift der Kläger nicht mit Erfolg an. Er verweist diesbezüglich auf die mögliche umweltbezogene Auslegung des Wortes „nachhaltig“ in den Erwägungsgründen der Richtlinie. Wenngleich dem Begriff der „Nachhaltigkeit“ grundsätzlich auch eine ökologische Dimension zugemessen werden kann, genügt dies nicht, um einen solchen Bezug zunächst innerhalb der Richtlinie und anschließend auch noch für die Auslegung des § 11 AEG herzuleiten.
Schließlich bleibt auch der Versuch des Zulassungsvorbringen erfolglos, einzelne Fehler in der Formulierung des verwaltungsgerichtlichen Urteils aufzuzeigen. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht nicht fehlerhaft verlangt, dass eine der zur Auslegung von § 11 AEG herangezogenen Normen explizit einen Umweltbezug aufweisen muss. Im Urteil wird der Maßstab zutreffend dargestellt und anschließend darunter subsumiert. Dabei verlangt das Gericht nicht, dass § 11 AEG selbst den Umweltbezug benennt, legt die Norm jedoch anhand der gängigen Auslegungsmethoden aus. Nicht zu beanstanden ist dabei, dass es erwähnt, der Gesetzgeber habe „davon abgesehen, in die Abwägungsentscheidung des § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG explizit umweltbezogene Kriterien aufzunehmen“, da diese Aussage stimmt. Daraus schließt der Kläger fälschlich, das Verwaltungsgericht sei davon ausgegangen, dass der Umweltbezug nur bei expliziter Aufnahme in den Wortlaut vorläge. Eine solche Aussage lässt sich dem Urteil nicht entnehmen und sie ist auch angesichts der umfangreichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Auslegung jenseits des Wortlauts der Norm fernliegend. Dasselbe gilt für die Formulierungen zur Richtlinie 2001/14/EG und zu § 1 Abs. 5 AEG auf den Seiten 25 und 27 des Urteils (juris Rn. 58 und 60). Auch diesbezüglich trifft ohne Weiteres zu, dass die Normen einen „konkreten“ Umweltbezug nicht benennen. Auch „erwartet“ das Verwaltungsgericht nicht fehlerhaft Hinweise in § 1 Abs. 1 AEG auf eine gezielte Umweltfreundlichkeit oder „eine unmittelbare Erkennbarkeit eines grundsätzlichen Umweltbezugs beim Stilllegungsverfahren“, wie der Kläger meint. Das Urteil stellt lediglich fest, dass der Umweltbezug in keiner der herangezogenen Vorschriften benannt wird. Lässt keine der vom Gericht herangezogenen Auslegungsmethoden unter Berücksichtigung der Gesetzgebungshistorie und systematisch relevanter Normen des nationalen wie europäischen Rechts einen Umweltbezug erkennen, fehlt dieser konsequenterweise im Ergebnis.
(e) Die übrigen, ebenfalls tragenden Argumentationsstränge des Verwaltungsgerichts, weshalb § 11 AEG keine umweltbezogene Rechtsnorm sei, greift der Kläger schon nicht an. So stützt sich das Urteil auch maßgeblich darauf, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblicher Zweck der Regelung der Erhalt der Infrastruktureinrichtung durch monopolistische Eisenbahninfrastrukturunternehmen trotz Unwirtschaftlichkeit sei. § 1 Abs. 5 AEG vermittle ebenfalls keinen Umweltbezug. Hiermit beschäftigt sich das Zulassungsvorbringen nicht.
(3) Ohne Erfolg rügt der Kläger, seine Klagebefugnis ergebe sich aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG als umweltbezogener Rechtsvorschrift.
(a) Das Urteil ist nicht bereits deswegen fehlerhaft, weil das Verwaltungsgericht von einem falschen Verständnis der Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ausgegangen ist. Der Kläger meint, das Gericht stelle den Rechtssatz auf, dass die Voraussetzungen „öffentliches Interesse“ oder „Wohl der Allgemeinheit“ kumulativ zu einer Planungs- oder Ermessensentscheidung vorliegen müssten. Diese Auslegung überstrapaziert den Wortlaut der gerichtlichen Entscheidung abermals, wonach die Gesetzesbegründung „ein Einfallstor für das Berücksichtigungsgebot vor allem dort sieht, wo die zugrundeliegenden Vorschriften Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen von offenen Kriterien wie ,öffentlichen Interessen‘ oder dem ,Wohl der Allgemeinheit‘ abhängig machen“. Aus dieser gerafften Wiedergabe der Gesetzesbegründung kann nicht geschlossen werden, dass das Verwaltungsgericht neben einer Ermessensentscheidung immer auch „öffentliche Interessen“ oder das „Wohl der Allgemeinheit“ als Anwendungsvoraussetzung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG gesehen hätte. Aus den weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts im selben Absatz geht eindeutig hervor, dass das Verwaltungsgericht die Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG abgelehnt hat, weil die Entscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG keinen Raum für die Berücksichtigung von Klimaschutzerwägungen lasse. Den notwendigen Entscheidungsspielraum sehe § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG zwar vor, bestimme aber zugleich die Kriterien, anhand derer das Ermessen auszuüben sei. Das Verwaltungsgericht hat die Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG damit nicht deswegen abgelehnt, weil neben dem Ermessensspielraum nicht zugleich ein „öffentliches Interesse“ oder das „Wohl der Allgemeinheit“ einschlägig gewesen sei.
(b) Ohne Erfolg rügt der Kläger weiter, das Verwaltungsgericht habe § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht ausreichend geprüft.
Dahinstehen kann, ob der Kläger die Verletzung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG im erstinstanzlichen Verfahren hinlänglich geltend gemacht hat und welche Anforderungen daran zu stellen sind. Der Kläger rügt diesbezüglich, das Verwaltungsgericht habe nach dem Grundsatz „iura novit curia“ seinen Anspruch unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten prüfen müssen. Die ausdrückliche Nennung der umweltbezogenen Norm, auf deren Verletzung er sich stütze, sei damit nicht erforderlich. Das Verwaltungsgericht habe den Umweltbezug von § 13 KSG daher entweder inzident abgelehnt oder aber dessen Prüfung fehlerhaft unterlassen.
Damit widerspricht der Kläger bereits, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, seinem eigenen erstinstanzlichen Vorbringen. Dort hat er im Schriftsatz vom 12. Oktober 2024 (Seite 40) ausdrücklich klargestellt: „Zwar führt die Beklagte dazu richtigerweise aus, dass die Verletzung anderer Rechtsvorschriften als § 11 AEG vom Kläger nicht geltend gemacht worden ist (S. 20 der Klageerwiderung).“ Das Verwaltungsgericht hat den erstinstanzlichen Vortrag des Klägers damit nicht falsch gewürdigt.
Im Übrigen lässt sich dem Urteil weder entnehmen, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG keine umweltbezogene Rechtsvorschrift sei, noch hat das Verwaltungsgericht diese Frage fehlerhaft offen gelassen. Das Verwaltungsgericht gelangt vielmehr zu dem Ergebnis, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht anwendbar ist. Eine Verletzung des Berücksichtigungsgebots scheide damit von vornherein aus. Vor diesem Hintergrund konnte das Verwaltungsgericht zutreffend offen lassen, ob es sich bei § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG um eine umweltbezogene Rechtsvorschrift handelt - was im Übrigen ohne Weiteres der Fall ist (vgl. Senatsbeschluss vom 10.6.2025 - 5 S 385/25 - juris). Im Übrigen folgt auch aus dem Vortrag des Klägers zu § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG im Zulassungsverfahren keine Verletzung des Berücksichtigungsgebots (dazu sogleich unter (c) – (f)), sodass das Urteil im Ergebnis fehlerfrei ist.
(c) Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht im Rahmen der Stilllegungsentscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG anzuwenden ist. Der Kläger trägt vor, dass es sich um eine Entscheidung im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG handele, wenn diese mehr als bagatellhafte Klimarelevanz aufweise. Das sei bei § 11 AEG der Fall, wie seine Ausführungen zur Umweltbezogenheit von § 11 AEG zeigten. Unabhängig davon, dass ein solcher Umweltbezug von § 11 AEG gerade nicht besteht, hat das Verwaltungsgericht - zutreffend - nicht darauf abgestellt, ob eine Stilllegungsentscheidung mittelbare Klimaauswirkungen haben kann, sondern ob innerhalb von § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG überhaupt ein Anwendungsbereich für § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG verbleibt, da § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG zwar einen Entscheidungsspielraum vorsehe, dieser jedoch durch vorgegebene Kriterien - verkehrlicher und wirtschaftlicher Natur - geprägt sei (Urteil Seite 28, juris Rn. 62). Für die Berücksichtigung von Klimabelangen sei nach dem gesetzgeberischen Willen kein Raum. Die klägerischen Ausführungen zum Anwendungsbereich der „Entscheidung“ im § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG betreffen daher eine andere, vorgelagerte Frage. Nur wenn eine Entscheidung überhaupt bagatellhafte Klimarelevanz haben kann, kann die Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG in Betracht kommen. Die konkrete Anwendung wiederum hängt jedoch davon ab, dass ein Entscheidungsspielraum eröffnet ist, der die Einstellung von Klimaschutzbelangen überhaupt erst ermöglicht.
Dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG bei der Entscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG nicht anzuwenden ist, trifft zu. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Allgemeine Eisenbahngesetz nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG der Gewährleistung eines sicheren Betriebs der Eisenbahn und eines attraktiven Verkehrsangebotes auf der Schiene dient. Derartige fachgesetzliche Wertungen werden durch das Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 KSG nicht überspielt (vgl. Fellenberg, in: Guckelberger/Fellenberg, KSG, 2022, § 13 Rn. 27; HambOVG, Beschluss vom 30.4.2024 - 1 Es 4/24.P - juris Rn. 165). Der Klimaschutz kann damit zwar im Einzelfall und in Bezug auf einzelne Vorschriften - etwa bei Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses - Relevanz entfalten, er überlagert jedoch nicht das gesamte Allgemeine Eisenbahngesetz. Etwas anderes ist auch nicht mit dem Kläger aus § 1 Abs. 1 Satz 2 AEG herzuleiten. Das Zulassungsvorbringen stellt diesbezüglich darauf ab, dass von dem Verweis auf „Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union im Bereich des Eisenbahnrechts“ auch die UVP-Richtlinie und das UmwRG umfasst seien. Die Berücksichtigung von Umweltbelangen sei dem AEG damit nicht fremd. Der Kläger weist jedoch selbst darauf hin, dass sich die Vorgaben der UVP-Richtlinie in § 18 AEG niedergeschlagen haben. Für § 11 AEG gilt das nicht. Der allgemeine Bezug auf alle möglichen Rechtsvorschriften im Bereich des Eisenbahnrechts rechtfertigt nicht die Annahme, damit würden gerade auch umweltbezogene Rechtsvorschriften durch das (gesamte) Allgemeine Eisenbahngesetz umgesetzt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 AEG führt vielmehr lediglich dazu, dass bei der Auslegung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes auch das Unionsrecht zu berücksichtigen ist (vgl. Otte in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 1 AEG, Rn. 14).
Ein Fehler in Bezug auf § 11 Abs. 2 AEG folgt auch nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm nicht geprüft und lediglich auf Rechtsfolgenseite darauf verwiesen hat, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG keine Anwendung finden könne. Der Kläger kritisiert insofern, dass die übliche Prüfungsreihenfolge zunächst die Befassung mit den Tatbestandsvoraussetzungen und anschließend eine Überprüfung der Ermessenserwägungen verlangt hätte. Das greift nicht durch, weil es an dieser Stelle nicht um eine vollständige Prüfung der Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 AEG geht, sondern allein um die Frage, ob der Kläger die Verletzung einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift rügen kann. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 AEG vermitteln einen solchen Umweltbezug nicht. Ob der Ermessensspielraum Platz für umweltbezogene Erwägungen beinhaltet, prüft und verneint das Verwaltungsgericht zutreffend.
(d) Auch § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG ermöglicht nicht die Berücksichtigung von Klimaschutzbelangen im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG.
Dahinstehen kann hier, ob und in welchem Maße § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG grundsätzlich auf Tatbestandsebene in die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe einfließen kann (vgl. dafür Fellenberg in: Fellenberg/Guckelberger, Klimaschutzrecht, § 13 KSG Rn. 19; Kling, Klimaverträglichkeitsprüfung vor Gericht, S. 253; dagegen Erbguth, UPR 2023, 241, 244). Jedenfalls vorliegend kann der Begriff der „mehr als geringfügigen Verringerung der Kapazität“ in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AEG nicht anhand von § 13 KSG ausgelegt werden. Selbst wenn das Berücksichtigungsgebot auf Tatbestandsebene grundsätzlich Anwendung finden könnte, sind dem mit der Gesetzesbindung und dem Gebot der hinreichenden Bestimmtheit verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Das bedeutet, dass eine völlige Neuinterpretation unbestimmter Rechtsbegriffe auch vor dem Hintergrund von § 13 KSG nicht geboten ist (Fellenberg in: Fellberg/Guckelberger: Klimaschutzrecht, § 13 KSG Rn. 19). Zugleich kann das Berücksichtigungsgebot allenfalls innerhalb solcher unbestimmter Rechtsbegriffe angewendet werden, in die - wie beim „Wohl der Allgemeinheit“ oder beim „öffentliche Interesse“ - eine Vielzahl von Belangen einfließen und die damit einen Abwägungsspielraum eröffnen. Innerhalb dessen können sie auch den Klimaschutz umfassen und berücksichtigen. Bei der „mehr als geringfügigen Verringerung der Kapazität“ in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AEG handelt es sich nicht um einen solchen Begriff. Wann eine Verringerung der Kapazität vorliegt, wird nicht durch den Klimaschutz bestimmt. Zugleich würde die Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 1 AEG auf der Tatbestandsebene des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG den oben dargestellten gesetzgeberischen Willen unterlaufen, solche Belange innerhalb der Stilllegungsentscheidung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG gerade nicht zu berücksichtigen.
(e) Erfolglos macht der Kläger weiter geltend, § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG sei vorliegend im Rahmen der Ermessensentscheidung nach § 5a Abs. 2 Satz 1 AEG anzuwenden. Unabhängig davon, ob das Verwaltungsgericht diese Frage - gegebenenfalls konkludent - verneint hat, was Beklagte und Beigeladene bestreiten, läge darin jedenfalls kein Rechtsfehler. Der Erlass aufsichtsrechtlicher Maßnahmen nach § 5a Abs. 2 AEG zur Durchsetzung des Stilllegungsverfahrens nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG stellt keine „Entscheidung“ im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG dar. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG haben die Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck des Klimaschutzgesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen. Der Begriff der „Entscheidung“ ist weit gefasst und verlangt für sich nicht, dass die Entscheidung in Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften ergeht. Neben den klassischen in den Blick genommenen fachplanerischen Entscheidungen über die Zulassung von Vorhaben können daher auch Entscheidungen außerhalb des unmittelbaren Umweltfachrechts in den Anwendungsbereich fallen (vgl. etwa zum Klimaschutz im Straßenrecht: Kling: Klimaverträglichkeitsprüfung vor Gericht, S. 251, unter Bezugnahme auf Rechtsprechung vor der Geltung des KSG: OVG B.-Bdg, Urteil vom 3.11.2011 - OVG 1 B 65.10 - juris Rn. 16). Voraussetzung ist jedoch, dass der Entscheidung jedenfalls eine bagatellhafte Klimarelevanz zukommt (vgl. Fellenberg in: Fellenberg/Guckelberger, 1. Aufl. 2022, KSG § 13 Rn. 13). § 5a Abs. 2 AEG hat nicht aus sich heraus stets eine solche Klimarelevanz. Die Vorschrift ermächtigt die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften verpflichtet werden, Maßnahmen zu treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften erforderlich sind. § 5a Abs. 2 AEG stellt damit eine allgemeine Ermächtigung für notwendige Maßnahmen zur Einhaltung der gesamten eisenbahnrechtlichen Vorschriften dar. Es handelt sich dabei um eine als Generalklausel ausgestaltete klassische Befugnisnorm für aufsichtsrechtliches Einschreiten, die ihrerseits keine besonderen Voraussetzungen aufweist (Metzler in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 5a AEG Rn. 59; Hermes/Schweinsberg in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Aufl., § 5a Rn. 29). Über § 5a Abs. 2 AEG können folglich eine Vielzahl von Maßnahmen durchgesetzt werden, die keinerlei Klimaschutzbezug aufweisen. Die Norm kann deswegen nicht ohne Bezug zu der Vorschrift gesehen werden, die mit ihr durchgesetzt werden soll. Die mögliche Klimarelevanz ist dementsprechend ebenfalls an jener Vorschrift zu messen und nicht an § 5a Abs. 2 Satz 1 AEG selbst. Andernfalls würde es sich bei jeder Befugnisnorm - etwa auch der polizeirechtlichen Generalklausel - um eine Norm mit jedenfalls bagatellhafter Klimarelevanz handeln, wenn damit theoretisch, aber unabhängig vom Einzelfall, auch klimaschutzbezogene Verhaltensweisen durchgesetzt werden können. Das entspricht offensichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers. Diese Auslegung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG fügt sich dabei kongruent in den systematischen Zusammenhang mit dem Umweltrechtsbehelfsgesetz ein. Denn auch nach der Rechtsprechung zu § 1 Abs. 4 UmwRG ist der Umweltbezug der Sachnorm entscheidend, deren Durchsetzung die klagende Umweltvereinigung erreichen will (Bunge in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Auflage 2021, § 1 UmwRG Rn. 62).
Die streitgegenständliche Norm, die mit der Aufsichtsmaßnahme durchgesetzt werden soll, ist nach der ausdrücklichen Klarstellung durch den Kläger im Berufungszulassungsverfahren § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG (Schriftsatz vom 15. August 2025 Seite 9: „Der Tatbestand der hier einschlägigen Ermächtigungsgrundlage (§ 5a Abs. 2 Satz 1 AEG) ist gemäß §§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 11 Abs. 1 S. 2 AEG“ und Seite 18 „Die Beklagte verkennt dabei zunächst, dass § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG hier gar nicht die einschlägige Norm ist; entscheidend ist vielmehr Abs. 1 S. 2.“). § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG hat jedoch keine bagatellhafte Klimarelevanz im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG. Die Vorschrift bestimmt lediglich, unter welchen Voraussetzungen ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen ein Stilllegungsverfahren einzuleiten hat. Die bloße Einleitung des Verfahrens hat jedoch keine Klimarelevanz. Denn sie zielt allein auf die Durchführung des Verfahrens und hat nicht die (mittelbaren) Folgen der Stilllegung im Blick.
Dieser Auslegung steht auch nicht der Senatsbeschluss vom 10. Juni 2025 im Eilverfahren 5 S 385/25 entgegen, in dem der Senat § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG als umweltbezogene Rechtsvorschrift zugrunde gelegt hat. Denn in jenem Fall bezweckte der Antragsteller den Widerruf eines Planfeststellungsbeschlusses. Der Senat führte diesbezüglich aus, dass § 49 VwVfG selbst - ebenso wie vorliegend § 5a Abs. 2 AEG - keine umweltbezogene Rechtsvorschrift darstelle. Innerhalb der Ermessensausübung in der Widerrufsentscheidung über den Planfeststellungsbeschluss könne jedoch § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG Anwendung finden. Der Planfeststellungsbeschluss, der unzweifelhaft unter den Anwendungsbereich des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG fällt, war somit unmittelbarer Anknüpfungspunkt innerhalb der Prüfung des § 49 VwVfG. Anders liegt es im Fall des Klägers. § 5a Abs. 2 AEG knüpft vorliegend an § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG an, der selbst nicht im Anwendungsbereich des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG liegt.
(f) Aus dem Angeführten ergibt sich zugleich, dass die Argumentation des Klägers, die Verneinung der Tatbestandsvoraussetzungen dürfe nicht die Rügefähigkeit des Unterlassens der Ermessensausübung unter Einbeziehung von Klimabelangen ausschließen, ins Leere geht. Denn die fehlende Klagebefugnis des Klägers folgt hier schon aus dem Umstand, dass § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG eine Ermessensausübung unter Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht vorsieht und § 5a Abs. 2 Satz 1 AEG zur Durchsetzung von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG keine Umweltrelevanz zukommt. Unterstellte man die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 AEG, käme eine Verletzung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG damit ebenso wenig in Betracht. Folgerichtig hat das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis des Klägers nicht deswegen abgelehnt, weil die Beklagte die Voraussetzungen des § 11 AEG verneint hat, sondern weil § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG von vornherein nicht zur Anwendung kommen kann. Ist damit bereits der Anwendungsbereich von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht eröffnet, wirkt sich die Differenzierung des Klägers zwischen der tatsächlichen Anwendung und dem Anwendungsbereich der Norm nicht aus.
(4) Auch die jenseits der Klagebefugnis geäußerten Zweifel an der Richtigkeit des Urteils greifen nicht durch. Ist der Kläger bereits nicht klagebefugt, kommt es nicht darauf an, ob eine genehmigungspflichtige Stilllegung im Raum steht, ob das Verwaltungsgericht von einem fehlerhaften Zusammenspiel von Straßen- und Schienenverkehr ausgegangen ist, die Stilllegung unter den Vorhabenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG fällt oder die Klage aus sonstigen Gründen unzulässig oder unbegründet ist.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.
a) Die Annahme besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache nicht nur allgemeine oder durchschnittliche Schwierigkeiten besitzt. Der konkret zu entscheidende Fall muss sich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht vom Spektrum der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitfälle abheben und sich gerade die diesbezüglichen Fragen im Berufungsverfahren stellen. Um dem Darlegungserfordernis (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) zu genügen, sind in fallbezogener Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts die besonderen Schwierigkeiten ausdrücklich zu bezeichnen und auszuführen, inwieweit sich die Rechtssache von Verwaltungsstreitigkeiten durchschnittlicher Schwierigkeiten abhebt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 13.2.2020 - 12 S 3016/19 -, juris Rn. 17, und vom 14.6.2016 - 10 S 234/15 - juris Rn. 17; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl. 2025, § 124a Rn. 53).
b) Gemessen hieran zeigt der Kläger besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art nicht auf. Er macht geltend, die Frage nach der Klagebefugnis von Umweltverbänden bei der Stilllegung einer Eisenbahninfrastruktur sei vorliegend eine schwierige Rechtsfrage. Zwar ist nicht zu verkennen, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts angesichts des Umstands, dass die Klage als unzulässig abgewiesen wurde, eher umfangreich ausgefallen ist. Daraus allein folgen jedoch keine besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 1.8.2025 - 14 S 1737/24 - juris, Rn. 91 ff.). Auf die die Entscheidung tragende Prüfung, ob sich der Kläger auf eine umweltbezogene Rechtsnorm stützen kann, entfallen zudem nur gut zehn Seiten des Urteils. Das Verwaltungsgericht konnte seine Entscheidung dabei fast durchgehend auf Literatur- und Rechtsprechungsnachweise stützen. Die Frage, ob § 11 AEG eine umweltbezogene Rechtsvorschrift darstellt, erforderte eine durchschnittliche Subsumtion unter den bereits ausjudizierten Maßstab unter Heranziehung aller juristischer Auslegungsmethoden. Die Schwelle des Zulassungsgrundes der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Sache wurde damit nicht erreicht und vom Kläger auch nicht weiter dargelegt. Außerdem lässt das Zulassungsvorbringen eine fallbezogene Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung im Hinblick auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO missen.
Auch die unter dem Zulassungsgrund des § 124 Nr. 3 VwGO formulierten Fragen des Klägers weisen nicht zugleich auf eine besondere rechtliche Schwierigkeit der Rechtssache hin. Die Fragen sind teilweise schon nicht entscheidungserheblich, da dem Kläger - wie dargestellt - die notwendige Klagebefugnis fehlt oder es aus anderen Gründen auf ihre Beantwortung nicht ankommt (vgl. dazu sogleich unter 3.). Im Übrigen lassen sie nicht erkennen, weshalb sich die Rechtssache von der durchschnittlichen Schwierigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens abheben soll. Soweit sich der Kläger insbesondere auf die von ihm formulierte fünfte Frage bezieht, ist ihm entgegen zu halten, dass die Frage die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 AEG und damit die Begründetheit der Klage betrifft. Mit dieser Frage hat sich das Verwaltungsgericht bereits wegen der Unzulässigkeit der Klage nicht auseinandersetzen müssen.
3. Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
a) Eine Rechtssache ist grundsätzlich bedeutsam, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine fallübergreifende, bisher noch nicht grundsätzlich geklärte konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung in einem Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung geboten erscheint (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.10.1961 - VIII B 78.61 - BVerwGE 13, 90; Urteil vom 31.7.1984 - 9 C 46.84 - BVerwGE 70, 24, juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.1.2007 - 13 S 1576/06 - juris Rn. 2; Beschluss vom 28.5.1997 - A 16 S 1388/97 - AuAS 1997, 261). Dabei hat der Zulassungsantragsteller die Rechts- oder Tatsachenfrage, die grundsätzlich geklärt werden soll, zu bezeichnen und zu formulieren. In diesem Zusammenhang ist substantiiert zu begründen, warum sie für grundsätzlich, für klärungsfähig und klärungsbedürftig gehalten wird. Ferner ist darzulegen, weshalb die Rechts- oder Tatsachenfrage entscheidungserheblich und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22.1.1999 - 7 S 2408/98 - NVwZ 1999, 429, juris Rn. 4; Beschluss vom 19.8.2010 - 8 S 2322/09 - juris Rn. 11; Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl. 2025, § 124a Rn. 54).
b) Gemessen hieran zeigt der Kläger nicht auf, dass der Streitfall grundsätzlich bedeutsam wäre. Er formuliert fünf Fragen, die jedoch nicht entscheidungserheblich, klärungsbedürftig oder -fähig sind.
aa) Der Kläger möchte geklärt wissen, ob die Entscheidung des Eisenbahnbundesamts über die Stilllegung gemäß § 11 AEG eine Zulassung eines Vorhabens im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG ist. Diese Frage kann offenbleiben, da dem Kläger schon aus anderen Gründen die notwendige Klagebefugnis fehlt. Sie ist damit nicht entscheidungserheblich. Dem steht nicht entgegen, dass das angegriffene Urteil diesbezügliche Ausführungen enthält, denn auch das Verwaltungsgericht hat die Frage nicht entschieden, da die Klagebefugnis bereits mangels umweltbezogener Rechtsvorschrift fehlt. Auf die „darauf aufbauende“ Frage des Klägers kommt es damit nicht mehr an.
bb) Mit seiner zweiten Frage will der Kläger grundsätzlich geklärt wissen, ob § 11 AEG eine umweltbezogene Rechtsvorschrift im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG ist. Das ist nicht der Fall, wie das Verwaltungsgerichts umfangreich - und vom Kläger im Rahmen der ernstlichen Zweifel auch nicht erfolgreich angegriffen - herausgearbeitet hat. Die Klärung dieser Frage bedarf nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens und ist damit nicht klärungsbedürftig. Nicht jede vom verwaltungsgerichtlichen Urteil aufgeworfene und entschiedene Rechtsfrage rechtfertigt die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung. Der Kläger hat nicht in Auseinandersetzung mit der vorhandenen Rechtsprechung und Literatur dargelegt, in welchem Sinne und aus welchen Gründen die Beantwortung der Frage zweifelhaft und streitig wäre oder in Rechtsprechung und Literatur anders bewertet würde, als es durch das Verwaltungsgericht erfolgt ist. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Rechtsprechung zu § 11 AEG. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits dazu verhalten, was Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist (BVerwG, Urteil vom 25.10.2007 - 3 C 51.06 -, BVerwGE 129, 381-393, Rn. 24). Wenngleich diese Entscheidung nicht vor dem Hintergrund erging, ob die Norm als umweltbezogene Rechtsvorschrift einzuordnen ist, legt sie doch eingehend dar, dass mit der Regelung keine umweltbezogenen Zwecke verfolgt werden. Ein besonderer Klärungsbedarf besteht auch nicht im Interesse der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung.
cc) Der Kläger fragt weiter, ob § 13 Abs. 1 KSG eine umweltbezogene Rechtsvorschrift ist. Diese Frage ist vorliegend nicht entscheidungserheblich, da § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht anwendbar ist.
dd) Der Kläger wirft weiter die Frage auf, ob § 13 Abs. 1 KSG Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die vor dem Inkrafttreten des Klimaschutzgesetzes keine umweltbezogenen Rechtsvorschriften waren, zu solchen heraufstufen kann. Diese ist in ihrer Allgemeinheit bereits nicht klärungsfähig. Auch in Bezug auf die vorliegenden streitentscheidenden Normen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes bedarf sie keiner Zulassung der Berufung. Für die streitgegenständliche Klage ist entscheidend, ob § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG überhaupt anzuwenden ist, nicht, welche Wirkung § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG (bei eröffnetem Anwendungsbereich) auf andere Rechtsnormen haben kann. Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich zutreffend herausgearbeitet, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG im Rahmen von § 11 AEG nicht anwendbar ist. Für Rechtsvorschriften, die außerhalb des Anwendungsbereichs von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG liegen, kann das Berücksichtigungsgebot keinen Umweltbezug vermitteln. Auch in Bezug auf § 5a Abs. 2 AEG bewirkt § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG keine Neubewertung des Umweltbezugs der Vorschrift. Auf die obenstehenden Ausführungen im Rahmen des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel wird verwiesen.
Die im Schriftsatz vom 15. August 2025 gestellte Frage, „ob § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG für ein Begehren auf aufsichtsrechtliches Einschreiten nach § 5a Abs. 2 AEG i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG rechtlich bedeutsam ist“, hat der Kläger nicht innerhalb der Begründungsfrist aufgeworfen und sie ist damit nicht berücksichtigungsfähig. Sie war auch nicht in der fristgerecht formulierten vierten Frage enthalten. Denn der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO verlangt die klare Bezeichnung und Formulierung einer konkreten Frage und bietet keinen Raum für die Auslegung der gestellten Frage. Die vom Kläger formulierte Frage kann damit nicht - wie er meint - „unabhängig von ihrer exakten Formulierung“ betrachtet werden.
Selbst bei fristgerechtem Vortrag wäre die mit Schriftsatz vom 15. August 2025 aufgeworfene Frage zudem nicht klärungsbedürftig. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit dem Anwendungsbereich des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG bereits befasst. In ständiger Rechtsprechung verweist es darauf, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nur dann angewendet werden könne, wenn die maßgebliche Rechtsgrundlage der Entscheidung dafür Raum biete. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG begründe insbesondere selbst keine neuen Handlungs- oder Entscheidungsspielräume, sondern setze das Bestehen derartiger Spielräume aufgrund anderer gesetzlicher Regelungen voraus (BVerwG, Urteil vom 4.5.2022 - 9 A 7.21 -, BVerwGE 175, 312-338, Rn. 62). Die allgemeinen Anforderungen, die § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG aufstellt, sind damit bereits geklärt. Die Anwendung auf den vorliegenden Einzelfall - sei es § 11 Abs. 2 Satz 1, § 11 Abs. 1 Satz 2 oder § 5a Abs. 2 AEG - ist nicht grundsätzlich bedeutsam.
ee) Die fünfte Frage des Klägers zielt auf die Anwendung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 AEG und betrifft damit die Begründetheit der Klage. Sie würde sich mangels Vorliegens der Zulässigkeitsvoraussetzungen in einem Berufungsverfahren nicht entscheidungserheblich stellen.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach den Grundsätzen der Billigkeit erstattungsfähig, da sie den Rechtsstreit durch eigenen Sach- und Rechtsvortrag wesentlich gefördert hat.
5. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 GKG, § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 34.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 und entspricht der von den Beteiligten nicht beanstandeten Wertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für die erste Instanz.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 AEG
§ 2 UmwRG
§ 13 KSG
§ 18 AEG
§ 1 AEG
§ 5a AEG
§ 1 UmwRG
§ 49 VwVfG
§ 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KSG
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 1 Abs. 5 AEG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5a Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AEG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 AEG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 11 Abs. 2 AEG
§ 1 Abs. 1 AEG
§ 13 Abs. 1 KSG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 AEG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 1 Abs. 4 UmwRG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 20a GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2015, 481
BVerfGE 157, 30
BVerwGE 182, 252
BVerwGE 13, 90
BVerwGE 70, 24
AuAS 1997, 261
NVwZ 1999, 429
BVerwGE 129, 381
BVerwGE 175, 312
8 K 2208/24
7 AV 4.03
8 S 1040/97
7 S 216/98
8 S 3027/18
2 L 39/13
3 A 131/10
1 BvR 2656/18
7 A 9.23
5 S 385/25
1 Es 4/24
1 B 65.10
12 S 3016/19
10 S 234/15
14 S 1737/24
VIII B 78.61
9 C 46.84
13 S 1576/06
16 S 1388/97
7 S 2408/98
8 S 2322/09
3 C 51.06
9 A 7.21