Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-18, Aktenzeichen 2 L 142/18

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Neubescheidung ihres Antrages auf Erlass oder Ermäßigung von Verwaltungskosten.
Unter Datum vom 22. Februar 2016 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur wesentlichen Änderung ihrer Anlage zur Behandlung oder Verarbeitung von Milch, Milcherzeugnissen oder Milchbestandteilen am Standort J-Stadt. Im Genehmigungsantrag gab sie an, sie beabsichtige eine Steigerung der Produktionskapazität von 926,03 t Milch pro Tag auf 1.800 t durch Stilllegung der Schnittkäserei, Erweiterung der Mozarella-Block-Produktion und Installation einer neuen Hartkäserei mit entsprechendem Umfeld. Dies beinhalte umfangreiche Bauarbeiten, so würden z.B. durch einen neuen Zwischenbau die Gebäude Käserei und Verwaltung/Reibe zu einem einzigen Gebäude zusammengefasst. In diesem Zuge werde die bestehende Milchannahmehalle wegfallen und durch eine neue ersetzt. Mehrere neue Tanks würden in einem neuen Tanklager errichtet. Der Maschinenraum, der zur Behandlung (Reinigung, Pasteurisierung) der Milch bzw. Molke vor der Verarbeitung diene, werde im Zuge des Neubaus ebenfalls verändert. Auch die Käsereibe werde verlagert. Sie plane außerdem die Errichtung eines Hochregallagers, durch das die gesamte Verpackungs- und Logistikstruktur des Standortes neu aufgebaut werde. So verfüge das Hochregallager u.a. über fünf Verladerampen zur Verladung des Produkts in die ausliefernden LKWs. Ins Hochregallager integriert sei außerdem eine neue Absackanlage. Durch den Neubau des Hochregallagers werde das bestehende Regenwasserbecken wegfallen, welches dafür durch ein größeres, überfahrbar ausgeführtes Regenwasserbecken ersetzt werde. Es komme zur Installation eines dritten Dampfkessels, für das ein neues Kesselhaus geschaffen und ein dritter Kamin errichtet werde. Zur Sicherstellung der Wasserversorgung und um Platz für das Hochregallager zu schaffen, solle das alte Wasserwerk mit einer Kapazität von rund 800 bis 1.000 m³ Trinkwasser pro Tag rückgebaut und durch ein neues Wasserwerk mit einer Kapazität von 3.000 m³ Trinkwasser pro Tag ersetzt werden. Da die bestehende Kälteanlage die erforderliche Kälteleistung nicht erbringen könne, sei eine Erweiterung nötig. Im Zuge der Umgestaltung des Standortes werde es auch zu einer Neuordnung der Bereiche Verwaltung, Werkstatt, Labor und Sozialbereich kommen. Diese Bereiche sollten während der Bauphase in Container ausgelagert werden. Die Errichtung und der Betrieb der provisorischen Containeranlagen werde hiermit beantragt.
Mit E-mail vom 30. Juni 2016 bat die Klägerin den Beklagten um Klärung, ob es kurzfristig möglich wäre, nur für das „Containerdorf“ einen vorzeitigen Beginn zu erwirken. Ihr sitze der Containerlieferant im Nacken; er habe mitgeteilt, dass die Container in Kürze lieferfähig wären. Sie habe den Vorteil, dass sie bis zum Erhalt der finalen Genehmigung schon in das Containerdorf umziehen könne.
Mit Schreiben vom 5. Juli 2016 beantragte die Klägerin den vorzeitigen Beginn gemäß § 8a BImSchG für die Containeranlage. Sämtliche Container sollten aufgestellt und genutzt werden mit Ausnahme der sechs Laborcontainer, die nur aufgestellt und noch nicht genutzt werden sollten. Die Containeranlage setze sich wie folgt zusammen:
Südöstliche Grundstücksgrenze:
2 x Container Elektriker
4 x Container Schlosser
4 x Bürocontainer (Frachtpapiere)
1 x Sanitärcontainer
1 x Container Pförtner
Nordöstliche Grundstücksgrenze
6 x Container Labor
7 x Bürocontainer
1 x Container Umkleide Schwarz
1 Umkleidecontainer Herren
1 Umkleidecontainer Damen
1 Sanitärcontainer Herren
1 x Sanitärcontainer Damen
Nordwestliche Grundstücksgrenze
1 x Bürocontainer Lagerleiter
1 x Container WC Produktion Damen
1 x WC Produktion Herren
1 x Aufenthaltscontainer für Pausen
Mit Bescheid vom 14. Juli 2016 ließ der Beklagte gemäß § 8a BImSchG den vorzeitigen Beginn der Aufstellung und Nutzung einer Containeranlage und die Aufstellung von Laborcontainern (ohne Nutzung) im Rahmen der wesentlichen Änderung der Milchverarbeitungsanlage der Klägerin zu. Mit Bescheid vom 25. Juli 2016 erhob er hierfür Kosten in Höhe von 89.432,98 €. Das im Verwaltungsvorgang des Beklagten enthaltene Exemplar trägt den Stempel „Landesverwaltungsamt 26. Juli 2016 Poststelle Ausgang 4“. Mit Bescheid vom 8. August 2016 erteilte der Beklage der Klägerin die begehrte Änderungsgenehmigung, und mit Bescheid vom 31. August 2016 erhob er hierfür Kosten in Höhe von 288.185,20 €.
Mit Schriftsatz vom 12. August 2016 bat die Klägerin um Prüfung, ob die mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Kosten gemäß § 12 Abs. 2 VwKostG LSA aus Billigkeitsgründen ermäßigt werden könnten.
Nachdem der Beklagte mit Schreiben vom 25. August 2016 der Klägerin mitteilte, dass der Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Juli 2016 nicht zurückgenommen werde, hat die Klägerin am 30. August 2016 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei nicht verfristet. Der Kostenfestsetzungsbescheid sei am 1. August 2016 bei ihr eingegangen. Die mit dem streitigen Bescheid angeforderten Kosten seien nach § 12 Abs. 1 VwKostG LSA zu erlassen, weil der Beklagte die Sache unrichtig behandelt habe. Auf ihre Nachfrage, ob die Möglichkeit bestehe, mit der Aufstellung der Containeranlage zu beginnen, zumal der Genehmigungsbescheid ohnehin in wenigen Wochen vorliege werde, habe der Beklagte zur Auskunft gegeben, dass dies eine Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG erfordere. Die ohnehin nur für die Bauphase befristet bis zum 31. Januar 2019 zu genehmigende Containeranlage sei ausschließlich baurechtlich zu prüfen gewesen. Dass die Prüfung formal im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Verfahrens erfolgt sei, sei lediglich auf die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG zurückzuführen. Statt einer immissionsschutzrechtlichen Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG wäre eine Teilbaugenehmigung nach der BauO LSA völlig ausreichend gewesen. Der Beklagte könne sich nicht darauf berufen, dass sie einen Antrag nach § 8a BImSchG gestellt habe, da sie nur seinem unzutreffenden Rat gefolgt und nicht auf die sehr hohen Kosten aufmerksam gemacht worden sei. Überdies setze § 8a BImSchG voraus, dass Gegenstand der vorläufigen Zulassung die immissionsschutzrechtlich zu genehmigende Anlage bzw. deren wesentliche Änderung sei. Bei der Containeranlage sei dies aber nicht der Fall. Sie habe ausschließlich der übergangsweisen und befristeten räumlichen Auslagerung von Verwaltungseinheiten gedient, insbesondere werde in den Containeranlagen nichts produziert. Es liege zudem ein krasses Missverhältnis zwischen gewährter Behördenleistung und dafür erhobener Gebühr vor. Zum einen betrügen die Errichtungskosten der Containeranlage lediglich 300.000 € und damit 0,4 % der Gesamtkosten der Errichtung der Gesamtanlage von 71,4 Mio. €; dennoch würden der Gebührenerhebung die Gesamtkosten zugrunde gelegt. Zum anderen stünden die erhobenen Kosten für eine nur übergangsweise und bis zum 31. Januar 2019 befristete Regelung zur Containeranlage außer jeglichem akzeptablen Verhältnis. Auch werde die in Rede stehende Gebühr nicht auf die für den Genehmigungsbescheid erhobene Gebühr von 288.185,20 € angerechnet, obwohl der der Gebühr zugrundeliegende Behördenaufwand im Wesentlichen bereits im Genehmigungsverfahren erbracht worden sei. Bei dem Zulassungsbescheid vom 14. Juli 2016 handele es sich schon handwerklich im Wesentlichen um den im Textverarbeitungsprogramm gekürzten Genehmigungsbescheid vom 8. August 2016.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 25. Juli 2016 aufzuheben,
hilfsweise
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. August 2016 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Gebühr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
Er hat u.a. geltend gemacht: Die festgesetzte Gebühr sei der Höhe nach nicht unverhältnismäßig. Sie entspreche dem für die Prüfung der Zulässigkeit des vorzeitigen Beginns notwendigen behördlichen Prüfungsumfang und dem Wert, den die Zulassung des vorzeitigen Beginns für die Klägerin habe. Die Voraussetzungen des § 12 Abs.1 VwKostG LSA für einen Erlass lägen nicht vor. Die angeforderten Kosten seien nicht durch fehlerhafte Maßnahmen der Behörde veranlasst worden. Obwohl die Klägerin darauf hingewiesen worden sei, dass die Erteilung der begehrten Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG kurz bevorstehe, also das Verfahren nach § 8a BImSchG verzichtbar gewesen sei, habe sie auf die Bescheidung des Antrages aus „hausgemachten“, ihren Betrieb betreffenden Gründen gedrängt. Von einer „echten“ Beratungstätigkeit könne nicht die Rede sein. Über die anfallenden Verwaltungskosten habe sich die Klägerin nicht erkundigt. Eine Hinweispflicht habe nicht bestanden. Unerheblich sei, ob sich die Klägerin über die Kosten im Unklaren gewesen sei. Die Containeranlage sei von Anfang an Bestandteil des Antrages nach § 16 Abs. 1 BImSchG gewesen. Die Klägerin habe sich schon lange vor der Frage des vorzeitigen Maßnahmebeginns gegen ein Baugenehmigungsverfahren entschieden. Zudem sei die Aufstellung der Containeranlage nicht nur baurechtlich zu prüfen gewesen. Die Containeranlage nehme die zur genehmigungsbedürftigen Anlage nach Nr. 7.32.1 des Anhangs der 4. BImSchV gehörenden Betriebseinheiten des Sozialbereichs und des Labors befristet bis zum 30. Juni 2019 auf. Diese Einheiten seien zwingend für den Anlagenbetrieb erforderlich. Der Sozialbereich sei schon aus hygienischen Gründen unverzichtbar. Ohne eine fortwährende Überwachung des Produktionsprozesses durch Laboreinrichtungen könne die ordnungsgemäße Funktion des Prozesses der Milchverarbeitung nicht gewährleistet werden, und die lebensmittelrechtliche Unbedenklichkeit des Produkts sei nicht gesichert. Ein Erlass aus Billigkeitsgründen komme ebenfalls nicht in Betracht. Persönliche Billigkeitsgründe, insbesondere eine Existenzgefährdung der Klägerin, seien nicht ersichtlich. Auch sachliche Billigkeitsgründe lägen nicht vor. Es sei nicht zu beanstanden, dass er auf die Gesamtinvestitionskosten abgestellt habe. Der Wert des vorzeitigen Beginns werde nicht dadurch geschmälert, dass ein Antragsteller davon nur in relativ geringem Umfang Gebrauch mache. Eine Berücksichtigung der Dauer der Zulassung nach § 8a BImSchG lasse die AllGO LSA nicht zu. Nur wenn die Zulassung der Klägerin gar keinen Nutzen gebracht hätte, hätte man über eine Kostenfestsetzung diskutieren können. Die vorzeitige Zulassung habe der Klägerin einen Zeitvorteil von 25 Tagen gebracht. Zudem habe er einen Billigkeitserlass in dem bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 25 August 2016 schlüssig abgelehnt. Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips sei nicht ersichtlich. Die Gebührenregelungen anderer Bundesländer seien nicht vergleichbar und deuteten nicht auf ein grobes Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung hin. Im Einzelfall dürfe die Höhe der Gebühr den Verwaltungsaufwand überschreiten. Zudem sei die Gebühr auch nach dem wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung zu bemessen, der maßgeblich von den Errichtungskosten für die Gesamtanlage bestimmt werde.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, die Klägerin auf ihren Antrag auf Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Gebühr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, hinsichtlich des Hauptantrages sei die Klage zwar zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben, aber nicht begründet. Der Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Juli 2016 sei rechtmäßig. Im Umfang des Hilfsantrages sei die Klage hingegen zulässig und begründet. Die insoweit erhobene Verpflichtungsklage sei zulässig, insbesondere habe die Klägerin die Klagefrist eingehalten. Nach dem objektiven Empfängerhorizont stelle sich das Schreiben des Beklagten vom 25. August 2016 als Verwaltungsakt dar. Er habe darin zum Ausdruck gebracht, dass er eine abschließende und gegenüber der Klägerin rechtlich wirksame Entscheidung über den Erlass der streitigen Gebühren habe treffen wollen. Da diesem Bescheid keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt worden sei und es der Durchführung eines Vorverfahrens nicht bedurft habe, habe die Klagefrist zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheides am 31. August 2016 zu laufen begonnen. Mit der Klagebegründung vom 11. Januar 2017 habe die Klägerin den Bescheid fristwahrend in das Verfahren einbezogen. Die mit dem Hilfsantrag verfolgte Klage sei auch begründet. Die Klägerin habe aus § 12 Abs. 1 VwKostG LSA einen Anspruch auf Neubescheidung ihres mit Schriftsatz vom 12. August 2016 gestellten Antrags auf Ermäßigung der Kosten. Es habe eine unrichtige Sachbehandlung im Sinne dieser Regelung vorgelegen. Der Bescheid über die Zulassung des vorzeitigen Beginns sei rechtswidrig gewesen, weil für die Errichtung der Containeranlage statt der Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns nach § 8a BImSchG eine (mit geringeren Gebühren verbundene) Baugenehmigung im Sinne des § 71 Abs. 1 BauO LSA hätte erteilt werden müssen. Die Containeranlage sei nicht nach dem BImSchG genehmigungspflichtig. Die Container seien keine Bestandteile des Anlagenkerns des Molkereibetriebes, da in keinem der Container Betriebseinheiten vorhanden seien, die zur Durchführung eines der Prozesse der Milchverarbeitung oder zum Betrieb der Kälteanlage verfahrenstechnisch erforderlich sei. Sie seien auch keine Nebenanlagen, die zum Anlagenkern in einem betrieblichen Zusammenhang stünden und für das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Gesamtanlage von Bedeutung seien. Ein solcher Einfluss könne allenfalls der Betrieb des Labors in einem der Container haben, da der ordnungsgemäße Betrieb des Labors neben der Überwachung lebensmittelrechtlicher Grenzwerte auch dazu diene, mikrobielle und andere Verunreinigungen der Einsatzstoffe und der zur Milchverarbeitung dienenden Anlagen zu verhindern und den ordnungsgemäßen Betrieb der Anlage zu überwachen. Diese der Hauptanlage dienende Funktion komme jedoch nicht der bloßen Einrichtung des Laborgebäudes zu, sondern erst dem Betrieb des Labors. Dieser Betrieb sei aber nicht Gegenstand des Antrages der Klägerin auf Zulassung des vorzeitigen Beginns gewesen. Die allein antragsgegenständliche Errichtung des Laborcontainers habe hingegen keinen Einfluss auf das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Milchverarbeitungs- und Kälteanlagen und löse damit eine immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht nicht aus.
Die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten hat dieser wie folgt begründet:
Der Hilfsantrag sei bereits unzulässig. Die Klägerin habe ihn erstmals in der mündlichen Verhandlung am 29. August 2018 gestellt. In der Klagebegründung vom 11. Januar 2017, auf die das Verwaltungsgericht abhebe, werde zum Klagegegenstand ausgeführt, dass sich die Klägerin gegen den Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Juli 2016 wende. Bei der Darstellung des Sachverhalts weise die Klägerin auf ihren Antrag vom 12. August 2016 und sein „Schreiben“ vom 25. August 2016 hin. Daraus könne man aber nicht ableiten, dass damit die Basis für einen weiteren Streitgegenstand habe gelegt werden sollen, vielmehr hätten die damit verbundenen Überlegungen die behauptete Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 25. Juli 2016 belegen sollen. Auch der in der „rechtlichen Bewertung“ formulierte Eingangssatz, dass der Kostenfestsetzungsbescheid rechtswidrig sei und die Klägerin in ihren Rechten verletze, deute nur auf diesen Streitgegenstand hin. Auch weitere Ausführungen beträfen nur den Kostenfestsetzungsbescheid. Soweit die Klägerin vorgetragen habe, sie habe das Verfahren nach § 8a BImSchG nur geführt, weil sie angeblich falsch beraten worden sei, sei zu berücksichtigen, dass die Kostenlastentscheidung im Zulassungsbescheid vom 14. Juli 2016 bestandskräftig geworden sei, so dass die Klägerin bei der Anfechtungsklage gegen die Kostenfestsetzung mit diesem Einwand nicht mehr gehört werden könne. Lediglich in zwei Obersätzen spreche die Klägerin von § 12 Abs. 1 und § 12 Abs. 2 VwKostG LSA. Die Entscheidung im seinem Schreiben vom 25. August 2018 sei aber nicht Gegenstand der Angriffe der Klägerin gewesen. Es sei nicht einmal sicher, ob die Klägerin in diesem Schreiben überhaupt einen Bescheid (Verwaltungsakt) gesehen habe. Selbst wenn man annähme, dass ein zweiter Streitgegenstand im Sachverhalt geschildert worden sei, hätte er jedenfalls innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO formuliert sein müssen. An keiner Stelle der Klagebegründung vom 11. Januar 2017 werde das „Schreiben“ vom 25. August 2016 als abzuändernd bezeichnet. Weder der Klageschrift vom 30. August 2016 noch der Klagebegründung vom 11. Januar 2017 sei der „Bescheid“ vom 25. August 2017 beigefügt gewesen. Einer eventuellen Klageänderung hätte er nicht zugestimmt. Diese wäre auch nicht sachdienlich gewesen.
Eine unrichtige Sachbehandlung im Sinne von § 12 Abs. 1 VwKostG liege nur dann vor, wenn die Verwaltung das materielle Recht offensichtlich und eindeutig verkannt habe. An einem derart schwerwiegenden Mangel leide seine Zulassungsentscheidung nach § 8a BImSchG aber nicht. Gegenstand eines Änderungsgenehmigungsverfahrens seien die Teile der Anlage, für die aus Anlass der Änderung die Genehmigungsfrage neu aufgeworfen werde; dazu zählten Teile der Anlage, die geändert werden. Es sei im Zweifel von einem weiten Anlagenbegriff auszugehen, wenn unklar sei, ob ein Teil einer Anlage zum rechtlich gebotenen Anlagenumfang gehöre. Auch sei im Zweifel danach zu fragen, ob der betreffende Anlagenteil technisch von den sonstigen Betriebsteilen so abzugrenzen sei, dass eine gesonderte Behandlung möglich und gerechtfertigt erscheine. Diese Auslegungsregeln griffen aber nur dann ein, wenn die allgemeine Auslegung nach den üblichen Methoden zu keinem eindeutigen Ergebnis geführt habe. Nach dem Änderungsantrag vom 22. Februar 2016 habe die Klägerin die Containeranlage losgelöst von sonstigen Überlegungen dem BImSchG-Regime unterwerfen wollen. Durch die Einbeziehung in den Antrag habe sie damit auch die Genehmigungsfrage (für die Containeranlage erstmals) aufwerfen wollen. Da die Containeranlage einen Bezug zur Gesamtanlage habe und zumindest zeitweise nicht habe hinweggedacht werden können, ohne dass die Möglichkeit eines geordneten Anlagenbetriebs entfiele, habe bei Annahme eines weiten Anlagenbegriffs diese zum gebotenen Anlagenumfang gezählt werden können. Auf die Notwendigkeit der Nebeneinrichtung für das Funktionieren der Hauptanlage der Klägerin komme es nicht an. Maßgeblich seien vielmehr die tatsächliche Einbeziehung in den auf die Hauptanlage bezogenen und von dieser bestimmten Funktionszusammenhang. Als die Klägerin Ende Juni 2016 in Schwierigkeiten hinsichtlich des Lieferanten der Containeranlage geraten sei, hätte sie von sich aus die Containeranlage aus dem in der Endphase befindlichen Genehmigungsverfahrens einfach herauslösen können und sich beim zuständigen Landkreis kurzfristig um eine Baugenehmigung bemühen können.
Selbst wenn man mit dem „Zweifelssatz“ operieren wollte, wäre die Frage, ob eine Nebeneinrichtung vorliege, immer noch schwierig zu beantworten. Da es insoweit unterschiedliche Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur gebe, könne ihm nicht der Vorwurf gemacht werden, er habe das materielle Recht offensichtlich und eindeutig verkannt. Nach wie vor sei er aber der Auffassung, dass die Umkleidecontainer für das milchverarbeitende Personal sogar zum Anlagenkern gehörten, weil sie aus lebensmittelhygienischen Gründen erforderlich seien, um die Produkte herzustellen, die die Hauptanlage verlassen. Dies belege die von ihm eingeholten Stellungnahme der Lebensmittelaufsicht. Danach sei es vor dem Betreten der Produktionsräume notwendig, dass das Personal die Straßenkleidung ablege und Arbeitskleidung anlege. Dies geschehe in den Personalumkleideräumen gemäß Anhang II Kapitel I Nr. 9 der Verordnung (EG) Nr. 852/2004. Die Umkleidebereiche seien in einen schwarzen und in einen weißen Bereich untergliedert. Die Mitarbeiter in den Produktionsräumen, in denen mit Lebensmitteln umgegangen werde, müssten hygienische Arbeitsbekleidung (Weißbereich) tragen. Nach dem weißen Umkleidebereich betrete das Personal über eine Hygieneschleuse die Produktionsräume, in denen Lebensmittel hergestellt werden. In Betrieben zur Be- und Verarbeitung von Milch und Herstellung von Milcherzeugnissen sei es zudem zwingend notwendig, die Rohmilch bei der Anlieferung vor dem Abtanken der Transportfahrzeuge in die entsprechenden Tankbehälter darauf zu überprüfen, ob Rückstände von Antibiotika über den zugelassenen Mengen liegen oder die Gesamtrückstandsmenge aller antibiotischen Stoffe den höchstzulässigen Wert überschreitet. Des Weiteren müsse die Keimzahl überprüft werden. Dies geschehe in einem Labor zur Überprüfung der Anforderungen für Rohmilch gemäß Anhang III Abschnitt IX Kapitel I Ziffer III Nr. 3 und 4 sowie Anhang III Abschnitt IX Kapitel II Ziffer III Nr. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 853/2004. Erst nachdem die Rohmilch überprüft worden sei, könne die Milch zur weiteren Be- und Verarbeitung in die Produktionsanlagen gepumpt werden. In jedem Fall seien die sechs Laborcontainer als zum Anlagenkern gehörig zu betrachten. Das Verwaltungsgericht habe sie als Nebenanlagen qualifiziert, wenn sie betrieben würden. Die Genehmigungspflicht nach § 16 Abs. 1 BImSchG werde aber nicht erst durch den Betrieb neuer genehmigungsbedürftiger Anlagenteile begründet, sondern bereits mit deren Errichtung. Für Verfahren nach § 8a BImSchG gelte nichts anderes. Eine Milchverarbeitung ohne Labor sei rechtlich nicht möglich. Jeder Produktionsschritt bei der Milchverarbeitung werde produktbezogen während des gesamten Herstellungsprozesses labortechnisch überwacht. Die Klägerin habe kein externes Labor für diese Aufgabe binden wollen.
Es sei auch zweifelhaft ob Gründe für einen Billigkeitserlass nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA vorlägen. Eine sachliche Unbilligkeit lege nur vor, wenn die Erhebung der Abgabe in dieser Höhe mit dem Sinn und Zweck des Abgabengesetzes nicht vereinbar sei. Maßgeblich sei, ob nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden könne, dass er die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage - hätte er sie geregelt - im Sinne der Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Der Gesetzgeber des BImSchG habe sowohl das Genehmigungsverfahren als auch das Verfahren des vorzeitigen Maßnahmebeginns nach § 8a BImSchG von einem Antrag des Betroffenen abhängig gemacht. Er sei auch davon ausgegangen, dass ein Antragsteller nur dann kostenträchtige Verfahren in Gang setzen würde, wenn er von der begehrten Amtshandlung, also dem Ergebnis des Verfahrens, einen Nutzen haben würde. Da ein vorzeitiger Maßnahmebeginn von seinem Wesen her nur zeitlich begrenzt nützlich sei, habe der Gesetzgeber bewusst keine Vorstellung über einen Mindestzeitraum für die Nützlichkeit entwickelt. Vielmehr bemesse sich die Nützlichkeit einer Entscheidung nach § 8a BImSchG nach den Umständen des Einzelfalles und sei immer abhängig von den Bedürfnissen der Planung des Antragstellers. Der Gesetzgeber sei nicht fixiert gewesen auf einen Regelfall zeitlicher Ausnutzung. Eine Atypik dürfte nur dann vorliegen, wenn die Entscheidung überhaupt keinen Nutzen für den Antragsteller gehabt habe, etwa wenn der vorzeitige Maßnahmenbeginn und die Genehmigung gleichzeitig von der Behörde bekanntgegeben würden. § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA lasse sich jedenfalls nicht entnehmen, dass eine nur kurzzeitige Ausnutzung einer Amtshandlung immer mit einer Billigkeitsentscheidung einhergehen müsse. Obwohl die Klägerin zur Zeit der Antragstellung gewusst habe, dass die Erteilung der begehrten Genehmigung kurz bevorgestanden habe und daher die beantragte Entscheidung nach § 8a BImSchG nur sehr kurz nützlich sein werde, habe sie dennoch auf die Entscheidung beharrt. Die ggf. bestehende Atypik beruhe auf Umständen, die allein die Klägerin zu vertreten habe; unstreitig liege keine unverschuldete Unkenntnis vor. Er könne nicht dafür „bestraft“ werden, dass die Klägerin die von ihr verlangte Amtshandlung nur rund drei Wochen habe ausnutzen können.
Es gebe keine statistische Erhebung darüber, wie lange die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmebeginns in der Regel Gültigkeit besitze. Die Option einer Entscheidung nach § 8a BImSchG sei für das gesamte Spektrum genehmigungsbedürftiger Anlagen gegeben, und zwar ungeachtet des Anlagentyps, der Verfahrensart (G oder V), der Größe des Vorhabens oder den Zeitpunkt der Antragstellung für den vorzeitigen Maßnahmebeginn. Der Nutzungszeitraum sei individuell abhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung. Auch die Größe des Vorhabens und die Komplexität des Genehmigungsverfahrens könnten für die Notwendigkeit eines Antrages nach § 8a BImSchG von Bedeutung sein. Weitere Kriterien, die Einfluss auf die Dauer oder Gestaltung eines vorzeitigen Maßnahmebeginns haben könnten, seien z.B. die Motivation des Antragstellers, der Umfang des vorzeitigen Beginns im Verhältnis zum Vorhaben, die Anforderungen/Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung bzw. des vorzeitigen Beginns. Seit dem Jahr 2004 bis zum 27. August 2020 seien in insgesamt 357 Genehmigungsverfahren Entscheidungen nach § 8a BImSchG mit in der Regel positivem Ergebnis getroffen worden. Dabei sei es praktisch ausnahmslos um die Zulassung von Maßnahmen im Vorfeld oder im Zusammenhang mit der Errichtung von Anlagen gegangen (z.B. Baufeldfreimachungen, Baustelleneinrichtungen, Fundamentlegungen, Beginn der Errichtung von Gebäuden, Einbauten von Anlagenteilen wie z.B. Behälter oder Rohrleitungen). Der vorzeitige Betrieb von Anlagen könne in Zusammenhang mit einer Änderungsgenehmigung gemäß § 8a Abs. 3 BImSchG ohnehin nur ausnahmsweise zugelassen werden und werde von ihm restriktiv gehandhabt. Im Ganzen stelle die o.g. Zahl nur einen Bruchteil der Gesamtzahl an Genehmigungsverfahren dar. Die Nutzungszeiträume hätten aufgrund der oben genannten Faktoren zwischen wenigen Wochen und einem Jahr geschwankt. Damit gebe es keine belastbaren Regelzeitraum der Nutzungsdauer der Zulassung eines vorzeitigen Beginns. Dies müsse auch auf die Festsetzung der Verfahrenskosten für die Zulassungsentscheidung bzw. die Option einer Billigkeitsentscheidung durchschlagen, d.h. die Nutzungsdauer im Einzelfall könne kein Kriterium für eine Billigkeitsentscheidung sein, da es keinen belastbaren Vergleichsmaßstab gebe. Vielmehr sei entscheidend, dass die Zulassung eines vorzeitigen Maßnahmebeginns einen Verwaltungsakt darstelle, der typischerweise auf eine zeitliche Erledigung ausgerichtet sei. Ein auf das Zeitmoment abstellender Vergleichsmaßstab könnte nur auf willkürlicher Basis ermittelt werden und würde - bei seinem Unterschreiten - auch noch keinen Anhaltspunkt dafür liefern, in welchem Umfang eine an sich festzusetzende Gebühr zu reduzieren wäre.
Es sei auch nicht davon auszugehen, dass der geringe Umfang der zugelassenen Maßnahmen ein Kriterium für einen atypischen Fall bilden könne. Der Umfang der zugelassenen Maßnahmen hänge vom konkreten Antrag des Vorhabenträgers ab und sage nichts darüber aus, welche Bedeutung oder welchen Nutzen die Sache für den Vorhabenträger wirklich habe. Auch kleine Ursachen könnten große Wirkungen haben. Insoweit fehle es auch an einem „Durchschnittsumfang“, an dem man sich im Regelfall orientieren könnte. Hänge der Umfang des Antrags vom Zufall ab - wie hier vom „Druck“ des Containerlieferanten - komme es vielmehr auf die Bedeutung der Sache für den Antragsteller an. Im Übrigen präge der Umfang der beantragten vorzeitigen Zulassung den behördlichen Verwaltungsaufwand für die Prüfung des Verfahrens. Es sei daher völlig ausreichend, wenn der Umstand, dass nur ein geringer Umfang des Vorhabens zur vorzeitigen Zulassung beantragt worden sei, im Zusammenhang mit dem spiegelbildlichen Verwaltungsaufwand der Behörde betrachtet werde. Daher sei der ins Feld geführte reduzierte Verwaltungsaufwand ein beachtliches Billigkeitskriterium. Allerdings sei dieser Gesichtspunkt nicht bei der erstmaligen Amtshandlung, also der Entscheidung nach § 8a BImSchG, sondern üblicherweise erst im Zusammenhang mit der Erteilung der Genehmigung zu berücksichtigen.
Nach dem in § 3 Abs. 2 VwKostG LSA enthaltenen Gesamtkostendeckungsprinzip sei die Gesamtheit des Gebührenaufkommens für Prüfungen nicht nur dem darauf entfallenden Verwaltungsaufwand, sondern dem Aufwand für die Gesamtheit der in einem Verwaltungszweig anfallenden Amtshandlungen gegenüberzustellen. Amtshandlungen im Bereich des BImSchG zeichneten sich indes durch einen recht geringen Deckungsgrad aus, so dass die Zulassung des vorzeitigen Beginns schon per se ein beachtliches Zuschussgeschäft der Rechtsträger der zuständigen Behörden darstelle. Ein wirtschaftlich starker Kostenschuldner wie die Klägerin, der sich einer so „gesponserten“ Kostenforderung ausgesetzt sehe, diese auch begleiche, um dann dennoch um eine Billigkeitsentscheidung zur Reduzierung derselben zu ersuchen, müsse schon gravierende Billigkeitserwägungen ins Feld führen, um eine atypische Sachverhaltskonstellation zu rechtfertigen. Die Dauer der Ausnutzbarkeit der Zulassung genüge hierfür ebenso wenig wie der geringe Umfang der vorläufig zugelassenen Maßnahme. Nur der reduzierte Verwaltungsaufwand könne eine Billigkeitsentscheidung und eine im Ermessenswege vorzunehmende Ermäßigung rechtfertigen. Die von der Klägerin ins Feld geführte „Drucksituation“ habe sie selbst verschuldet. Auch habe es gegenüber der Beantragung des vorzeitigen Maßnahmebeginns kostengünstigere Lösungen gegeben. Die Klägerin sei rechtlich beraten und in Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG nicht unerfahren gewesen; es sei ihr zumutbar gewesen, sich über die Gebührensituation in Sachsen-Anhalt vor der Antragstellung zu informieren. Obwohl er die Klägerin auf die in Kürze erfolgende Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung hingewiesen habe und ihr davon abgeraten habe, den Antrag zu stellen, habe sie es doch getan.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten den Ermäßigungsantrag der Klägerin vom 25. Juli 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts erstmal zu bescheiden.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die Containeranlage, in denen Büros, Sanitäreinrichtungen, Elektriker, Schlosser, Pförtner sowie Aufenthaltsräume untergebracht werden, seien nicht von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht umfasst. Weder finde dort der eigentliche Betriebsvorgang der Milchbehandlung oder -verarbeitung statt, noch handele es sich um sonstige Betriebseinheiten, die verfahrenstechnisch für die Erreichung des Betriebszwecks erforderlich seien. Sie stellten auch keine Nebenanlagen im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV dar, weil der danach erforderliche betriebstechnische Zusammenhang fehle. An der Einbindung der Laboreinrichtungen in den Vorgang der Milchverarbeitung habe es gefehlt, weil Sinn und Zweck der Aufstellung der Container es in erster Linie gewesen sei, dem Containerlieferanten entgegenzukommen. Lediglich ein Nebeneffekt sei ein frühzeitiger Bezug durch ihre Mitarbeiter gewesen. Die Laborcontainer - ausdrücklich im Rahmen des Antrags nach § 8a BImSchG von einer Nutzung ausgenommen - seien ohne Laboreinrichtung aufgestellt worden. Die Laboreinrichtungen seien erst in den Vorgang der Milchverarbeitung eingebunden worden, als die endgültige Genehmigung nach § 16 BImSchG vorgelegen habe. Sie habe auf Empfehlung von Mitarbeitern des Beklagten den Antrag nach § 8a BImSchG gestellt, nachdem sie sich mit ihrem Anliegen, den Containerlieferanten zu entlasten, an den Beklagten gewandt habe. Diese Empfehlung sei schlicht unzutreffend gewesen, da sich für den Beklagten im Nachhinein ergeben habe, dass eine (Teil-)Baugenehmigung völlig ausgereicht hätte.
Es hätte zumindest gemäß § 12 Abs. 2 VwKostG LSA von einer Kostenerhebung abgesehen oder eine Kostenermäßigung gewährt werden müssen, weil ein krasses Missverhältnis zwischen gewährter Behördenleistung und dafür erhobener Gebühr vorliege und die Gebühr nicht auf die Gebühr für die Erteilung der Änderungsgenehmigung angerechnet worden sei. Insoweit wiederholt die Klägerin ihre Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet mit der Maßgabe, dass der Neubescheidung, zu der der Beklagte verpflichtet worden ist, die Rechtsauffassung des Senats zugrunde zu legen ist.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten im Ergebnis zu Recht verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Kosten für die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns nach § 8a BImSchG neu zu bescheiden.
I. Zutreffend ist die Vorinstanz davon ausgegangen, dass die mit dem Hilfsantrag verfolgte, auf Neubescheidung gerichtete Verpflichtungsklage zulässig ist.
1. Die Verpflichtungsklage ist fristgerecht erhoben.
Gemäß § 74 Abs. 1 VwGO muss die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden; ist nach § 68 ein Widerspruchsbescheid nicht erforderlich, so muss die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden. Gemäß § 74 Abs. 2 VwGO gilt dies für die Verpflichtungsklage entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Die Klagefrist beginnt mit der Bekanntgabe (§ 41 VwVfG) des ablehnenden Verwaltungsakts, sofern ein Widerspruchsverfahren entbehrlich ist (Brink/Peters, in: BeckOK VwGO § 74 Rn. 11). Die Vorschrift setzt mithin für den Beginn der Klagefrist für eine Verpflichtungsklage voraus, dass ein Antrag durch Verwaltungsakt abgelehnt wird (VG München, Urteil vom 29. September 2004 - M 18 K 04.340 - juris Rn. 18).
a) Es ist bereits zweifelhaft, ob in dem Schreiben des Beklagten vom. 25 August 2016 ein Verwaltungsakt gesehen werden kann, mit dem ein teilweiser Erlass bzw. eine Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Kosten abgelehnt wurde.
Der mit anwaltlichem Schriftsatz vom 12. August 2016 gestellte Antrag war - zumindest auch - auf einen Teilerlass bzw. eine Ermäßigung der mit Bescheid 25. Juli 2016 festgesetzten Kosten gerichtet. Darin wurde ausgeführt, dass ein Teilerlass nach § 12 Abs. 1 VwKostG LSA „für möglich erachtet“ werde, weil die Zulassung der Containeranlage durch eine mit geringeren Verwaltungskosten verbundene Teilbaugenehmigung in Betracht gekommen sei. Zudem hielt die Klägerin wegen der - im Vergleich zu den Gesamtinvestitionen für die Anlagenänderung - geringen Kosten für die Errichtung der Containeranlage eine Kostenermäßigung aus Billigkeitsgründen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA für geboten. Mit dem Schreiben vom 25. August 2016, das weder eine Begründung noch eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, teilte der Beklagte der Klägerin „Bezug nehmend auf das Schreiben vom 12. August 2016“ mit, dass „der o.g. Kostenfestsetzungsbescheid nicht zurückgenommen werde“. Dabei ging der Beklagte zu diesem Zeitpunkt offensichtlich davon aus, dass der begehrte Teilerlass nach § 12 Abs. 1 oder VwKostG LSA oder eine Ermäßigung nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA durch eine (Teil-)Rücknahme des Kostenfestsetzungsbescheides hätte erfolgen können. Eine Rücknahme des Kostenfestsetzungsbescheides wäre jedoch nur in Betracht gekommen, wenn die Voraussetzungen des Gebührentatbestandes, hier also der §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 VwKostG LSA i.V.m. § 1 Abs. 1 AllGO LSA und lfd. Nr. 76 Tarifstellen 1.4.1., 1.7.2.1 und 1.1.4 des Kostentarifs zur AllGO LSA nicht vorgelegen hätten oder diese Vorschriften falsch angewandt worden wären. Ein etwaiger Anspruch auf Erlass der Kosten wegen unrichtiger Sachbehandlung nach § 12 Abs. 1 VwKostG LSA oder auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung aus Billigkeitsgründen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA ist grundsätzlich gesondert bei der Behörde geltend zu machen und bei Ablehnung ggf. mit der Verpflichtungsklage gerichtlich weiter zu verfolgen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 11 LB 226/11 - juris Rn. 19, m.w.N.). Vor diesem Hintergrund erscheint fraglich, ob das Schreiben von 25. August 2016 tatsächlich dahingehend verstanden werden kann, dass der Beklagte neben dem Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Juli 2016 einen - weiteren - Verwaltungsakt über die Ablehnung des Erlass- bzw. Ermäßigungsantrages treffen wollte, gegen den gesondert ein Rechtsbehelf einzulegen gewesen wäre.
b) Aber auch wenn dies der Fall sein sollte, wäre die auf Neubescheidung des Erlassantrages gerichtete Verpflichtungsklage nicht verfristet. Da das Schreiben vom 25. August 2016 keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, konnte die Klage gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO noch innerhalb eines Jahres seit Eröffnung (Bekanntgabe) des Schreibens zulässigerweise erhoben werden. Diese Frist hat die Klägerin gewahrt.
Dem Verwaltungsgericht ist darin beizupflichten, dass die Klägerin den „Bescheid“ vom 25. August 2016 mit der am 11. Januar 2017 eingegangenen Klagebegründung in die von ihr am 30. August 2016 erhobene Klage gegen den Kostenfestsetzungsbescheid einbezogen hat. Zwar hat sie in der Klagebegründung angekündigt, sie werde in der mündlichen Verhandlung beantragen, den Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Juli 2016 aufzuheben. Der „Bescheid“ vom 25. August 2016 ist lediglich in der Sachverhaltsdarstellung erwähnt. Zur Begründung der Anfechtungsklage hat sich die Klägerin aber ausdrücklich darauf gestützt, dass die Voraussetzungen für einen teilweisen Erlass oder eine Ermäßigung der festgesetzten Kosten nach § 12 Abs. 1 bzw. § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA vorlägen. Damit hat die Klägerin die im „Bescheid“ vom 25. August 2016 fehlerhaft unterlassene Trennung zwischen Rechtmäßigkeit des Kostenfestsetzungsbescheides einerseits und Anspruch auf Teilerlass oder Ermäßigung der festgesetzten Kosten andererseits übernommen. Ihr Begehren war aber ersichtlich darauf gerichtet, einen Teilerlass oder eine Ermäßigung der Kosten erreichen zu können. Der Streitgegenstand umfasste damit nach dem erkennbaren Zweck der Klage auch den von der Klägerin beanspruchten Teilerlass oder die Ermäßigung der Kostenforderung. Das Fehlen eines bestimmten (sachdienlichen) Antrages macht die Klage nicht unzulässig (SächsOVG, Urteil vom 21. August 2017 - 4 A 889/16 - juris Rn. 24, m.w.N.).
2. Der Beklagte kann auch nicht mit Erfolg einwenden, die Stellung des Verpflichtungsantrages stelle eine unzulässige Klageänderung dar.
a) Nach § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO ist es nicht als eine Änderung der Klage anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes der Klageantrag in der Hauptsache oder in Bezug auf Nebenforderungen erweitert oder beschränkt wird. Fügt der Kläger seinem bisherigen Antrag einen weiteren oder mehrere Anträge hinzu oder formuliert er den bisherigen Antrag um, dann ändert sich damit zumeist auch der Klagegrund; der das Begehren stützende Lebenssachverhalt wird also ausgeweitet. Die darin liegende Klageerweiterung wird üblicherweise als Klageänderung verstanden, weil sie durch eine Veränderung des Klagegrundes gekennzeichnet ist (Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 91 Rn. 21, m.w.N.). Der Streitgegenstand wird durch das im Klageantrag zum Ausdruck kommende Klagebegehren und den ihm zugrunde gelegten Sachverhalt (Klagegrund) bestimmt; daher liegt eine Klageänderung unter anderem vor, wenn das bisher verfolgte Rechtsschutzziel und der sachliche Streitstoff wesentlich erweitert werden (BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 3 C 11.16 - juris Rn. 17, m.w.N.). Der Klagegrund hat sich hier durch die Geltendmachung eines Anspruchs auf teilweisem Erlass oder Ermäßigung der festgesetzten Kosten nicht geändert. Klagegrund war der Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten und die mit „Bescheid“ vom 25. August 2016 abgelehnte Rücknahme des Kostenfestsetzungsbescheides auf den Erlass- bzw. Ermäßigungsantrag der Klägerin. Den das Begehren stützende Lebenssachverhalt hat die Klägerin nicht ausgeweitet.
b) Selbst wenn eine Klageänderung vorliegen würde, wäre sie jedenfalls sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 - juris Rn. 22, m.w.N.). So liegt es hier. Die Entscheidung dient der endgültigen Beilegung des bereits vor Klageerhebung bestehenden Streits zwischen den Beteiligten, ob die Klägerin einen Anspruch auf teilweisen Erlass oder Ermäßigung der festgesetzten Kosten nach § 12 Abs. 1 bzw. § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA hat. Insoweit wird auch kein (völlig) neuer Prozessstoff in das Verfahren eingeführt. Die (mit Schriftsatz vom 11. Januar 2017) geänderte Klage ist zulässig, insbesondere - wie oben dargelegt - innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO erhoben.
II. Die Klage ist hinsichtlich des im Berufungsverfahren noch allein streitigen Hilfsantrages auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages vom 12. August 2016 auf Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Kosten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Ein Anspruch auf erneute Bescheidung des Antrages auf Teilerlass oder Ermäßigung der Kosten ergibt sich allerdings entgegen der Rechtsauffassung der Vorinstanz nicht aus § 12 Abs. 1 VwKostG LSA. Danach sind Kosten, die dadurch entstanden sind, dass die Behörde die Sache unrichtig behandelt hat, zu erlassen. Die Klägerin kann eine unrichtige Sachbehandlung im Sinne dieser Regelung nicht mit Erfolg darauf stützen, der Beklagte habe ihr fehlerhaft geraten, einen nicht notwendigen, aber mit hohen Verwaltungsgebühren verbundenen Antrag auf Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG zu stellen.
a) Es ist bereits fraglich, ob eine fehlerhafte Beratung im Vorfeld der Antragstellung überhaupt eine unrichtige Sachbehandlung im Sinne von § 12 Abs. 1 VwKostG LSA darstellen kann. Das VwKostG LSA verwendet den Begriff der „Sache“ nur in § 12 Abs. 1 und definiert ihn nicht. Auch die Gesetzesmaterialien (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. März 1991, LT-Drs. 1/295, S. 10) sind insoweit unergiebig.
Zu der wortgleichen Vorschrift in § 11 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 1. April 2019 - 1 LA 59/18 - juris Rn. 18 f.) die Auffassung vertreten, als „Sache“ im Sinne dieser Regelung sei allein der zur kostenpflichtigen Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG Anlass gebende Umstand zu verstehen. Die Verwendung des bestimmten Artikels bringe zum Ausdruck, dass „die Sache“ bereits Gegenstand der vorhergehenden Regelungen gewesen sein müsse. Diese befassten sich allerdings ausschließlich mit den Voraussetzungen des Entstehens und dem Inhalt der Kostenschuld. Ausgangs- und Anknüpfungspunkt des gesamten Regelwerks des NVwKostG sei der zur kostenpflichtigen Amtshandlung Anlass gebende Umstand. Mit der Frage, was Ursache dieses Umstandes sei, setze das NVwKostG sich seinem Zweck entsprechend nicht auseinander. Vor diesem Hintergrund dürfte auszuschließen sein, dass der Gesetzgeber in § 11 Abs. 1 NVwKostG einen Kostenerlass mit Blick auf (Vorfeld-)Aspekte habe anordnen wollen, die nicht Gegenstand des Regelungskonzepts des NVwKostG seien. Schutzlos gestellt sei ein Kostenschuldner, dessen Kostenschuld ursächlich und zurechenbar auf ein rechtswidriges Handeln der zuständigen Behörde zurückgehe, damit nicht. Ihm bleibe die Möglichkeit, einen Amtshaftungsanspruch gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG geltend zu machen, in dessen Rahmen die (bestandskräftig festgestellte) Kostenschuld den oder einen Teil des Schadens ausgemacht habe. Einzig dieser Weg wäre geeignet, Anknüpfungspunkte für den vom Kostenschuldner gegenüber der Behörde erhobenen Vorwurf zu bieten.
Ob auch die Regelung des § 12 Abs. 1 VwKostG LSA im Sinne dieser Rechtsprechung auszulegen ist, kann hier offenbleiben.
b) Auch wenn davon auszugehen sein sollte, dass der Begriff der „Sache“ im Sinne von § 12 Abs. 1 VwKostG LSA auch dem Entstehen der Kostenschuld zeitlich vorgelagerte Sachverhalte, insbesondere eine fehlerhafte Beratung im Vorfeld einer Antragstellung durch die den kostenpflichtigen Verwaltungsakt erlassende Behörde, umfasst, kann dem Beklagten im konkreten Fall eine unrichtige Sachbehandlung nicht vorgehalten werden.
Eine unrichtige Sachbehandlung im Sinne des § 12 Abs. 1 VwKostG LSA bei Eintritt der Bestandskraft eines Verwaltungsakts liegt nicht schon dann vor, wenn das Recht unrichtig angewendet wurde, sondern kann nur dann gegeben sein, wenn die Verwaltung das materielle Recht offensichtlich und eindeutig verkannt hat (vgl. zu § 14 Abs. 2 VwKostG NW: OVG NW, Beschluss vom 14. Juli 2014 - 9 E 289/14 - juris Rn. 8, m.w.N.; vgl. auch zu § 21 Abs. 1 Satz 1 GKG: BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 2010 - 8 KSt 13.10 - juris Rn. 2, m.w.N.). Ein derart schwerer Mangel kann nicht darin gesehen werden, dass der Beklagte auf den von der Klägerin gestellten Antrag vom 5. Juli 2016 mit dem bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 14. Juli 2016 gemäß § 8a BImSchG vorläufig zugelassen hat, dass bereits vor Erteilung der Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG während der Bauphase die im Genehmigungsantrag bezeichneten Container aufgestellt und - bis auf die Labor-Container - betrieben werden. Es ist nicht offensichtlich und eindeutig, dass die Aufstellung und der Betrieb der Container und vom Erfordernis einer immissionsschutzrechtlichen (Änderungs-)Genehmigung insgesamt nicht erfasst wird.
Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bedarf die Änderung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage der Genehmigung, wenn durch die Änderung nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und diese für die Prüfung nach § 6 Absatz 1 Nummer 1 erheblich sein können (wesentliche Änderung); eine Genehmigung ist stets erforderlich, wenn die Änderung oder Erweiterung des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage für sich genommen die Leistungsgrenzen oder Anlagengrößen des Anhangs zur Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (Anhang 1 zur 4. BImSchV) erreichen. Gegenstand der Änderungsgenehmigung sind die Teile der Anlage, für die aus Anlass der Änderung die Genehmigungsfrage erneut aufgeworfen wird; dazu zählen die Teile der Anlage, die geändert werden (Jarass, BImSchG, 12. Aufl., § 16 Rn. 31, m.w.N.).
Für die Bestimmung des (rechtlich gebotenen) Anlagenumfangs lässt sich zunächst § 3 Abs. 5 BImSchG entnehmen, dass sowohl eine einzelne technische Einrichtung, aber auch eine (aus mehreren Teilanlagen bestehende) Betriebsstätte die immissionsschutzrechtliche Anlage sein kann. Insoweit kommt es entscheidend auf die Vorgaben der 4. BImSchV an, insbesondere auf die Formulierungen im Anhang der Verordnung. Bei der Auslegung dieser Vorgaben ist zu beachten, dass eine sachgerechte Beurteilung der Genehmigungsvoraussetzungen bei einer weiten Bestimmung des Anlagenumfangs regelmäßig besser möglich ist. Zudem wird man dem Sinn des § 13 BImSchG nur unzureichend gerecht, wenn die Konzentration wegen der engen Fassung des Anlagenumfangs wenig Wirkung erzielt. Daraus folgt, dass im Zweifel ein weiter Anlagenumfang zu Grunde zu legen ist. Anderseits dürfen dadurch die Regelungsaussagen der 4. BImSchV nicht unterlaufen werden. Andernfalls würde der Kreis der genehmigungsbedürftigen Anlagen über die Vorgaben der 4. BImSchV hinaus erweitert (zum Ganzen: Jarass, a.a.O., § 4 Rn. 62a, m.w.N.). Da § 4 BImSchG die Genehmigungsbedürftigkeit in erster Linie wegen der durch technische Vorgänge hervorgerufenen Immissionen einführt, wird im Zweifel Abgrenzungskriterium sein, ob der betreffende Anlagenteil technisch von den sonstigen Betriebsteilen so abzugrenzen ist, dass eine gesonderte Behandlung möglich und gerechtfertigt erscheint (Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 4 Rn. 45). Entsprechendes gilt für die Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG.
Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV erstreckt sich das Genehmigungserfordernis zunächst auf alle vorgesehenen Anlagenteile und Verfahrensschritte, die zum Betrieb notwendig sind. Zum Kernbestand einer genehmigungsbedürftigen Gesamtanlage gehören alle Teilanlagen, die bei den zur Erreichung des jeweiligen Betriebszwecks (Herstellung, Gewinnung, Verarbeitung, Bearbeitung) notwendigen Verfahrensschritten eingesetzt oder benutzt werden. Der Kernbestand setzt sich aus dem Anlagenkern und den sonstigen wesentlichen Bestandteilen zusammen. Zum Anlagenkern gehören die Haupteinrichtungen, in denen der durch den Betriebszweck gekennzeichnete eigentliche Betriebsvorgang stattfindet (z.B. Reaktionsbehälter, Rohrleitungen, Antriebsmotoren, Brenner, Gebläse). Zu den sonstigen wesentlichen Bestandteilen gehören die übrigen Betriebseinheiten, die zur Erreichung des Betriebszwecks erforderlich sind, insbesondere Hilfseinrichtungen wie Mess-, Steuer- und Regeleinrichtungen sowie Sicherheitsvorkehrungen wie Sicherheitsventile und Abschaltvorkehrungen (zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 2010 - 7 B 6.10 - juris Rn. 20, m.w.N.). Der Umfang der Haupteinrichtung wird maßgeblich durch die Kennzeichnung der Anlage im Anhang der 4. BImSchV bestimmt. Vielfach erfolgt die Kennzeichnung durch den Zweck der jeweiligen Anlage; dieser Zweck ist dann entscheidend für die Beantwortung der Frage, was zum Betrieb der Anlage notwendig ist. Wird auf einen bestimmten Vorgang abgehoben, besteht die Haupteinrichtung aus allen Anlagenteilen und Verfahrensschritten, die zur Durchführung des Vorgangs notwendig sind (Jarass, a.a.O., § 4 Rn. 63, m.w.N.). Zur Hauptanlage gehören auch alle Anlagenteile, die für die Sicherheit des betreffenden Prozesses erforderlich sind (Jarass, a.a.O., Rn 64).
Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV erstreckt sich das Genehmigungserfordernis auch auf alle vorgesehenen Nebeneinrichtungen, die mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten nach Nummer 1 in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen und die für das Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen, die Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen oder das Entstehen sonstiger Gefahren, erheblicher Nachteile oder erheblicher Belästigungen von Bedeutung sein können. Nebeneinrichtungen haben keine Verfahrensschritte zum Gegenstand, die zur Erreichung des Betriebszwecks unmittelbar erforderlich sind, sie sind aber auf diesen Zweck hin ausgerichtet. Im Verhältnis zum Kernbestand haben sie eine "dienende" Funktion. Auf die Notwendigkeit der Nebeneinrichtung für das Funktionieren der Hauptanlage kommt es nicht an. Maßgebend ist die tatsächliche Einbeziehung in den auf die Hauptanlage bezogenen und von dieser bestimmten Funktionszusammenhang. Ob eine (Teil-)Anlage als Nebeneinrichtung zu qualifizieren ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Maßgeblich ist, ob die Anlage im Einzelfall für den Betrieb der Kernanlage bedeutsam ist (BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 20 f.).
Auch für den Umfang der Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG gilt § 1 Abs. 2 der 4. BImSchV; erfasst werden also nicht nur Änderungen der Haupteinrichtung, sondern auch an Nebeneinrichtungen (Jarass, a.a.O., § 16 Rn. 34, m.w.N.).
Gemessen daran ist jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig, dass sämtliche Container vom Erfordernis der immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung nicht erfasst wurden.
Dem Verwaltungsgericht dürfte zwar darin beizupflichten sein, dass die Container, in denen Büros, Sanitäreinrichtungen, Elektriker, Schlosser, Pförtner sowie Aufenthaltsräume untergebracht werden, nicht von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht umfasst sind (vgl. Dietlein, a.a.O. § 4 BImSchG Rn. 45). Weder findet dort der eigentliche Betriebsvorgang der Milchbehandlung- oder Verarbeitung statt, noch handelt es sich um sonstige Betriebseinheiten, die verfahrenstechnisch für die Erreichung des Betriebszwecks erforderlich sind. Sie dürften auch keine Nebeneinrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV darstellen, weil der nach dieser Vorschrift erforderliche betriebstechnische Zusammenhang fehlt (NdsOVG, Beschluss vom 23. August 2002 - 7 ME 57/02 - juris Rn. 17; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 4. BImSchV § 1 Rn. 19, m.w.N., Jarass, a.a.O., § 4 Rn. 75; a.A. zu Bürogebäuden: OVG NW, Beschluss vom 2. Februar 2002 - 8 B 1675/10 - juris Rn. 59).
Nicht offensichtlich fehlerhaft ist jedenfalls die Einschätzung des Beklagten, die Umkleidecontainer seien wesentliche Bestandteile der Anlage im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV, weil sie zur Erreichung des Betriebszwecks, der Herstellung von Milchprodukten, aus lebensmittelhygienischen Gründen erforderlich sind. Insoweit kann auf die plausiblen, in der Berufungsbegründung vom Beklagten wiedergegebenen Ausführungen der Lebensmittelaufsicht verwiesen werden. Gemäß Anhang II Kapitel I Nr. 9 der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 müssen in Betriebsstätten, in denen mit Lebensmitteln umgegangen wird, soweit erforderlich, angemessene Umkleideräume für das Personal vorhanden sein.
Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht scheidet auch für die Aufstellung und den Betrieb der sechs Laborcontainer nicht von vornherein aus. Zumindest vertretbar erscheint die Auffassung des Beklagten, die Laboreinrichtungen gehörten zu dem in § 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV genannten Anlagenkern, weil ohne eine fortwährende Überwachung des Produktionsprozesses durch Laboreinrichtungen die ordnungsgemäße Funktion des Prozesses der Milchverarbeitung nicht gewährleistet werden könne und die lebensmittelrechtliche Unbedenklichkeit des Produkts nicht gesichert sei. Für die Einstufung der Laborcontainer als immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Teile der Gesamtanlage dürfte es auch nicht darauf ankommen, dass Gegenstand der Zulassung des vorzeitigen Beginns nur die Aufstellung, nicht aber die Nutzung der Laborcontainer war. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bedarf bereits die Errichtung und nicht erst der Betrieb einer Anlage der Genehmigung. Mit der durch die Errichtung festgelegten Art und Beschaffenheit der Gebäude, Maschinen und Gerätschaften, ihrer Einrichtung und Funktionsweise werden zugleich die Weichen für einen späteren Betrieb gestellt. Da die Anlage regelmäßig nur errichtet wird, um betrieben zu werden (vgl. auch § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG), darf die Genehmigung zu ihrer Errichtung nur erteilt werden, wenn sichergestellt ist, dass die Errichtung der Anlage einschließlich ihrer Funktionsweise einen Betrieb ermöglicht, der die Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG erfüllt. Errichtung und Betrieb stehen in einem engen Verbund (Dietlein, a.a.O. § 4 BImSchG Rn. 69). Auch soweit die wesentliche Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage im Sinne von § 16 Abs. 1 BImSchG in Rede steht, dürfte bereits die Errichtung neuer genehmigungsbedürftiger Anlagenteile und nicht erst deren Betrieb die Genehmigungspflicht nach § 16 Abs. 1 BImSchG begründen. Dass hier nur die Errichtung und nicht auch der Betrieb der Laborcontainer Gegenstand des Antrages und der Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG waren, dürfte nichts daran ändern, dass bereits ihre Aufstellung immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig war.
2. Ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages auf Ermäßigung der im Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Kosten ergibt sich aber aus § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde die von ihr festgesetzten Kosten ermäßigen oder von der Erhebung absehen, wenn dies im Einzelfall mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Verhältnisse des Kostenschuldners oder sonst aus Billigkeitsgründen geboten ist.
a) Anhaltspunkte dafür, dass die Gebührenerhebung mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin unbillig wäre, liegen zwar angesichts des Investitionsvolumens für die Änderung der Gesamtanlage von ca. 71 Mio. € und der daraus sich ergebenden Leistungsfähigkeit der Klägerin nicht vor. Persönliche Billigkeitsgründe liegen im Übrigen nur vor, wenn es sich um einen atypischen, vom Normgeber so nicht vorhergesehenen Fall handelt, in dem durch die Einziehung der Kosten für den Betroffenen außergewöhnlich schwerwiegende Nachteile entstehen, die über die eigentliche Zahlung der Kosten hinausgehen, so dass es zur Wahrung der Einzelfallgerechtigkeit geboten ist, von der Kosteneinziehung abzusehen (NdsOVG, Urteil vom 26. Januar 2012, a.a.O, Rn. 28, m.w.N.). Dafür ist hier nichts ersichtlich.
b) Es liegen jedoch „sonstige“ Billigkeitsgründe im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA vor.
§ 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA lässt eine Ermäßigung oder ein Absehen von der Gebührenerhebung aus sachlichen, in den übrigen Bestimmungen des § 12 VwKostG LSA nicht geregelten Billigkeitsgründen zu (vgl. zur entsprechenden Regelung in § 11 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG: NdsOVG, Urteil vom 26. Januar 2012, a.a.O., Rn. 29). Um eine sachliche Unbilligkeit der Kostenerhebung annehmen zu können, bedarf es einer nicht erkennbaren, dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Normgebers widersprechenden Härte (NdsOVG, Urteil von 26. Januar 2012, a.a.O., Rn. 29). Billigkeitsgründe, die in der Sache selbst liegen, sind gegeben, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitsweg zu entscheidende Frage, hätte er sie geregelt, im Sinne der Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Hatte der Gesetzgeber die Härte allerdings gewollt oder in Kauf genommen, scheidet eine Billigkeitsmaßnahme aus; sie kann nicht dazu dienen, das Gesetz zu korrigieren. Sachliche Unbilligkeit besteht damit nur, wenn ein Überhang des gesetzlichen Tatbestandes über die Wertungen des Gesetzgebers feststellbar ist (zum Ganzen: VGH BW, Urteil vom 13. August 2003 - 13 S 1167/02 - juris Rn. 36, m.w.N.). Aus dem Wortlaut („im Einzelfall“) ergibt sich, dass § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA der Behörde nur ermöglichen soll, besondere Härten und atypische Fälle zu berücksichtigen; eine generelle Möglichkeit, Gebührentatbestände zu ersetzen und sich gleichsam ein eigenes Gebührenrecht zu schaffen, soll der Behörde nicht eröffnet werden (vgl. NdsOVG, Urteil vom 4. Dezember 2019 - 10 LC 261/17 - juris Rn. 118, m.w.N.). Das notwendig auf Typisierung und Pauschalierung angelegte Abgabenrecht muss nicht alle denkbaren Fallgestaltungen ausdrücklich normativ regeln; für individuelle Sonderfälle sieht das Abgabenrecht das Institut des (Teil-)Erlasses der Abgabenschuld aus Billigkeitsgründen vor (vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Juni 2010 - 14 A 3021/08 - juris Rn. 50).
Für die Beurteilung der Frage, ob eine atypische Fallkonstellation vorliegt, ist von den Bemessungskriterien des § 3 Abs. 2 VwKostG LSA auszugehen. Danach sind die Gebühren in den Gebührenordnungen so festzusetzen, dass ihr Aufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges, soweit er nicht durch Erstattung der Auslagen gedeckt ist, nicht übersteigt. Sie sind nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes, dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, dem Nutzen oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen. Der Verordnungsgeber hat in der hier maßgeblichen Tarifstelle 1.4.1 der lfd. Nr. 76 der AllGO LSA, nach der die Gebühr für die Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG im förmlichen Verfahren nach § 10, § 16 Abs. 1 oder § 19 Abs. 3 BImSchG 40 vom Hundert der Gebühr nach Tarifstelle 1.1 oder 1.7 bezogen auf die Errichtungskosten der Gesamtanlage oder der Änderung beträgt, eine - im Gebührenrecht zulässige - Pauschalierung vorgenommen und nicht danach unterschieden, in welchem Umfang der Anlagenbetreiber mit der Änderung der Gesamtanlage vorzeitig beginnen möchte, also ob zunächst nur ein kleiner Teil der Anlage vom vorzeitigen Maßnahmenbeginn betroffen sein soll, oder für welchen Zeitraum bis zur Genehmigungserteilung der Anlagenbetreiber die Zulassung nach § 8a BImSchG (voraussichtlich) benötigt. Ebenso wenig hat er danach differenziert, welche Bedeutung die Zulassung des vorzeitigen Beginns für das Vorhaben des Anlagenbetreibers hat und mit welchem Verwaltungsaufwand bestimmte Arten von Zulassungsentscheidungen nach § 8a BImSchG verbunden sind. Ein sachlicher Billigkeitsgrund für eine Gebührenermäßigung kann dem entsprechend (nur) dann angenommen werden, wenn der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, die Bedeutung oder der Nutzung der Zulassungsentscheidung für den Antragsteller und/oder der Verwaltungsaufwand für die Entscheidung über die Zulassung des vorzeitigen Beginns im Vergleich zu anderen Zulassungsentscheidungen nach § 8a BImSchG signifikant reduziert sind. Denn es gibt ein weites Spektrum von Entscheidungen nach § 8a BImSchG, die insbesondere nach Geltungsdauer, Umfang, Bedeutung für das Vorhaben und Verwaltungsaufwand sehr unterschiedlich sind, und es ist davon auszugehen, dass sich der Verordnungsgeber dieses „weiten Spektrums“ verschiedenster Zulassungsentscheidungen bei der von ihm vorgenommenen Pauschalierung allein nach der Höhe der Errichtungskosten für die Gesamtanlage oder deren Änderung auch bewusst war. Dagegen schließt der Umstand, dass sich der Kostenschuldner vor Beantragung der Amtshandlung nicht über die entstehenden Kosten informiert hat, eine Kostenermäßigung nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA nicht aus.
Dies zugrunde gelegt rechtfertigen hier bei der gebotenen Gesamtschau die geringe Bedeutung der Zulassungsentscheidung für die Klägerin und der vom Beklagten nunmehr eingeräumte reduzierte Verwaltungsaufwand eine Ermäßigung der Gebühr.
Die Klägerin hat schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung plausibel dargelegt, dass sie die Container nur deshalb bereits vor Erteilung der Änderungsgenehmigung aufstellen wollte, weil der Lieferant die Container zeitnah ausliefern wollte. Der Umstand, dass sie bereits vor Genehmigungserteilung bestimmte Betriebsteile in die Container verlegen konnte, war lediglich eine für sie günstige Nebenfolge. Für das Änderungsvorhaben der Klägerin insgesamt war die vorzeitige Aufstellung der Container von völlig untergeordneter Bedeutung.
Auch war - was der Beklagte nunmehr einräumt - der Verwaltungsaufwand für die Zulassung des vorzeitigen Beginns gegenüber anderen Entscheidungen nach § 8a BImSchG deutlich reduziert. Nach seiner Darstellung in der mündlichen Verhandlung war das Schreiben über die Anhörung der Klägerin zu der beabsichtigten Änderungsgenehmigung mit verschiedenen Nebenbestimmungen im Zeitpunkt der Stellung des Antrages nach § 8a BImSchG bereits versandt. Der Umstand, dass sich die Mitarbeiterin, die den zur Anhörung gegebenen Entwurf des Genehmigungsbescheides verfasst hatte, im Zeitraum der Prüfung des Antrages nach § 8a BImSchG im Urlaub befand, so dass ihre - in die Sache nicht oder nicht vollständig eingearbeitete - Vertreterin zur Prüfung des Antrages berufen war, ist zwar in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen. Gleichwohl ist davon auszugehen, dass der Verwaltungsaufwand aufgrund des bereits sehr weit fortgeschrittenen Genehmigungsverfahrens, insbesondere des Vorliegens eines Genehmigungsentwurfs, deutlich reduziert war.
Der im Vergleich zum Gesamtvorhaben geringe Umfang des Gegenstandes und der vergleichsweise kurze Zeitraum der Geltungsdauer der Zulassung des vorzeitigen Beginns begründen für sich genommen noch keine Atypik. Isoliert betrachtet lassen diese Gesichtspunkte keine Aussage darüber zu, ob sich der Verwaltungsaufwand, der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, sowie der Nutzen oder die Bedeutung der Amtshandlung für die Klägerin noch im „Regelspektrum“ bewegen. Bei der im konkreten Fall gebotenen Gesamtschau mindern sie allerdings die aus den oben dargelegten Gründen bereits signifikant verringerte Bedeutung der Amtshandlung für die Klägerin weiter.
Die Klägerin kann sich im Rahmen des Billigkeitserlasses nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA hingegen nicht darauf berufen, sie sei hinsichtlich der Erforderlichkeit der Stellung eines Antrags nach § 8a BImSchG vom Beklagten falsch beraten worden. Der Gesetzgeber hat die Fälle, in denen das Entstehen der Kosten auf einen behördlichen Fehler zurückzuführen ist, in § 12 Abs. 1 VwKostG LSA abschließend geregelt. Ist dieser Erlasstatbestand nicht erfüllt, etwa weil - wie hier - die Behörde das materielle Recht nicht offensichtlich und eindeutig verkannt hat, kann der Kostenschuldner eine Ermäßigung der Kosten auch nicht im Rahmen einer Billigkeitsmaßnahme nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA erreichen mit der Begründung, das Handeln der Behörde möge zwar nicht offensichtlich und eindeutig fehlerhaft sein, die Fehlerhaftigkeit ergebe sich aber bei einer näheren Prüfung der materiellen Rechtslage.
Dass die Kosten des Containerdorfs nur ca. 0,4 % der Investitionssumme für das gesamte Änderungsvorhaben betragen, ist für die für eine Kostenermäßigung erforderliche Atypik ebenfalls ohne Bedeutung. Der Verordnungsgeber hat die pauschalierte Gebühr nach einem festen Anteil der Kosten für die Errichtung oder Änderung der Gesamtlage bemessen. Es widerspräche der Wertung des Verordnungsgebers, die Gebühr allein deshalb zu ermäßigen, weil die Zulassung des vorzeitigen Beginns einen Teil der Anlage betrifft, deren Errichtung nur einen geringen Bruchteil der Kosten des Gesamtvorhabens erfordert.
Bei der danach zu treffenden Ermessensentscheidung hat der Beklagte die Gebührenreduzierung anhand der oben dargestellten Kriterien des § 3 Abs. 2 VwKostG LSA zu bemessen.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 709, 708 Nr. 11 ZPO.
D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8a BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 16 BImSchG
§ 41 VwVfG
§ 173 VwGO
§ 839 BGB
§ 4 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 12 VwKostG LSA
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 12 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 12 Abs.1 VwKostG LSA
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 71 Abs. 1 BauO LSA
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 1 VwKostG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA
§ 8a Abs. 3 BImSchG
§ 3 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 1 oder VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 AllGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 11 Abs. 1 NVwKostG
§ 14 Abs. 2 VwKostG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 3 Abs. 5 BImSchG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV
§ 1 Abs. 2 der 4. BImSchV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 19 Abs. 3 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 34 GG

Zitierte Entscheidungen: 18 K 04.34
11 LB 226/11
4 A 889/16
3 C 11.16
4 C 13.04
1 LA 59/18
9 E 289/14
8 KSt 13.10
7 B 6.10
7 ME 57/02
8 B 1675/10
13 S 1167/02
10 LC 261/17
14 A 3021/08