Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-06-16, Aktenzeichen 27 K 947/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0616.27K947.09.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwen-den, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die in der Republik Malta ansässige Klägerin veranstaltet im Internet Sportwetten. Die Angebote sind von der Domain "www.U.com" aus abrufbar.
Nach vorausgegangener Anhörung untersagte die Bezirksregierung E der Klägerin durch Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2009, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV für Spieler mit Aufenthaltsort Nordrhein-Westfalen zu veranstalten, insbesondere mit den unter der Domain "www.U.com" aufrufbaren Angeboten (Ziffer 1). Sie ordnete weiter die Erfüllung der Anordnung innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides an (Ziffer 2) und setzte einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 3.000,00 Euro fest (Ziffer 3).
Zur Begründung der Ordnungsverfügung führte die Bezirksregierung E aus: Auf der Internetseite "www.U.com" würden Sportwetten veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in NRW für Spieler in NRW und das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Bei Sportwetten handele es sich um Glücksspiel, denn im Rahmen eines Spiels werde für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und die Entscheidung über den Gewinn hänge ganz oder überwiegend vom Zufall ab. Das Glücksspiel werde auch in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und vermittelt. Veranstaltet und vermittelt werde ein Glücksspiel dort, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet werde (§ 3 Abs. 4 GlüStV). Gelte die Übermittlung von Spielscheinen per Brief oder die Eröffnung der Teilnahme über das Internet als Veranstaltung von Glücksspiel, so werde dieses letztlich auch dort veranstaltet, wo das Angebot ankomme. Dass bei der Internetnutzung der Veranstalter sein Angebot nicht an bestimmte Personen richte, ändere daran nichts, weil durch die Einstellung eines Internetangebots der Veranstalter jedem Spielinteressenten die Teilnahme von dessen Aufenthaltsort aus ermöglichen möchte. Öffentliche Glücksspiele dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sei (im gesamten Bundesgebiet) verboten (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Insbesondere sei das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet und die Werbung hierfür verboten (§ 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV). Auf der Internetseite "www.U.com" würden öffentliche Glücksspiele veranstaltet. Über die erforderliche Erlaubnis der zuständigen nordrhein-westfälischen Behörde zum Veranstalten verfüge die Klägerin nicht. Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis durch die Klägerin stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§§ 284 ff. Strafgesetzbuch) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages, der das staatliche Glücksspielmonopol festschreibe, wonach das Veranstalten und Vermitteln ohne Erlaubnis verboten sei (§ 4 Abs. 1 GlüStV). In welcher Form und über welche Maßnahme die Klägerin den Verboten nachkomme, bleibe ihr überlassen. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen Spielangebote auf der Seite "www.U.com" im Internet nicht mehr aufrufbar seien. So könne z. B. durch Geolokalisation die Internetseite der Klägerin nur den Besuchern zugänglich gemacht werden, die sich außerhalb von Nordrhein-Westfalen dort aufhalte, wo eine entsprechende behördliche Erlaubnis zu diesem Angebot bestehe. Geolokalisations-Programme erlaubten es, Internetnutzer in bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder von bestimmter Werbung auszuschließen. Dabei könne der Standort mit 99%iger Wahrscheinlichkeit einem bestimmten europäischen Staat zugeordnet werden. Diese Geo-Targeting-Technologie werde etwa von der Firma Google verwendet, um auf ihren Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbung zu unterbreiten. Es könne aber auch die Seite vollständig vom Netz genommen werden. Dies wäre ebenfalls nicht unverhältnismäßig, weil auch außerhalb ihrer örtlichen Zuständigkeit im restlichen Bundesgebiet die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet unzulässig sei. Durch diese weitergehende Maßnahme werde der Klägerin nichts entzogen, war ihr ohne die Untersagungsanordnung von Gesetzes wegen oder auf Grund von Genehmigungen anderer Bundesländer erlaubt wäre. Die bislang von der Klägerin betriebene Veranstaltung von Glücksspielen sei bezogen auf NRW vollständig einzustellen. Zur Abwicklung der bisherigen Tätigkeiten erscheine ein Zeitraum von zwei Wochen als ausreichend. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Sie sei geeignet, erforderlich und angemessen. Die Geeignetheit ergebe sich schon daraus, dass nach der Untersagung mit Einstellung der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel der Straftatbestand nicht mehr begangen werde und der Rechtsordnung auch in Bezug auf das Glücksspielrecht Geltung verschafft werde. Die Maßnahme sei auch das mildeste Mittel, um illegales Glücksspiel zu unterbinden, andere mildere Mittel, die gleich geeignet seien, seien nicht ersichtlich. Die Untersagung stehe auch in keinem erkennbaren Missverhältnis zum erzielten Erfolg und sei damit angemessen. Auch die maximale Maßnahme, die vollständige Einstellung des auf den bundesdeutschen Markt gerichteten Angebotes mit den entsprechenden Folgen für den Anbieter, sei als verhältnismäßig zu betrachten. Denn es handele sich hierbei um ein bundeweit unzulässiges und strafrechtlich sanktioniertes Angebot "unerlaubtes Glücksspiel", das der ordnungsrechtlichen Reaktion dringend bedürfe zur Abwehr der damit einhergehenden Gefahren (Jugendschutz, Kriminalitätsvorbeugung, Spielerschutz, Einschränkung der Spiel- und damit Suchtanreize, etc.). Die dem gegenüberstehenden wirtschaftlichen Interessen der Klägerin müssten vor dem Hintergrund dieser tragenden und gewichtigen Ziele zurückstehen. Zur Verdeutlichung werde darauf hingewiesen, dass sich die Untersagungsverfügung auf alle von der Klägerin betriebenen Internetauftritte erstrecke, sofern dort öffentliches Glücksspiel betrieben werde und dieses Angebot von NRW aus erreichbar sei.
Die Klägerin hat am 9. Februar 2009 Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage führt sie im Wesentlichen aus: Die Untersagungsverfügung könne nicht auf einen Verstoß der Klägerin gegen § 4 Abs. 4 GlüStV gestützt werden, da der Glücksspielstaatsvertrag nicht ordnungsgemäß im Sinne der Informationsrichtlinie 98/34/EG notifiziert worden und der § 4 Abs. 4 GlüStV sonach unanwendbar sei. Ebenso wenig könne sie auf das Fehlen einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV gestützt werden, da der Beklagte auf Grund der (unzutreffenden) Annahme einer Gültigkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV derzeit nicht bereit sei, Erlaubnisverfahren über Internet-Wettangebote durchzuführen. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht ergebe sich im Einzelnen daraus, dass der notifizierte Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages zur Erfüllung der Zwecke des Notifizierungsverfahrens untauglich gewesen sei, weil er aus sich heraus nicht den Anwendungsbereich der zu notifizierenden Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV verdeutlicht habe und somit unvollständig gewesen sei. Zudem verstoße das Internetverbot gegen Art. 56 AEUV. Die Politik der Angebotsausweitung im Bereich des gewerblichen Automatenspiels sowie der Spielbanken führe dazu, dass nicht nur das Wettmonopol, sondern auch das Internetverbot nicht geeignet sei, die Erreichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels dadurch zu erreichen, dass es dazu beitrage, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Gleiches ergebe sich aus der Duldung der Angebotserweiterung im Bereich des Internetpferdesportwetten und dem Umstand, dass auf Internetpferdesportwetten seit jeher ein Großteil der legalen bzw. als legal behandelten Wettumsätze auf dem deutschen Markt entfalle und das Suchtpotential dieser Wettform deutlich größer sei als andere legale Wettformen. Zur Klärung begehre sie die Vorlage der Sache an den Europäischen Gerichtshof (EuGH). Dieser habe in der Rechtssache Carmen Media noch keine Gelegenheit zur umfänglichen Prüfung des Internetverbots gehabt. Der nach Rechtsprechung des EuGH gebotenen umfänglichen Kohärenzprüfung halte das Internetverbot des Glücksspielstaatsvertrages in gleicher Weise wie das Wettmonopol nicht stand. Es sei sowohl von einer vertriebswegsübergreifenden Inkohärenz als auch von einer Inkohärenz innerhalb des Vertriebswegs Internet auszugehen. Abzustellen sei insoweit auf einen Betrachtungszeitraum vom mindestens zehn Jahren. Eine vertriebswegsübergreifende Inkohärenz ergebe sich ohne weiteres erkennbar aus der Politik der Angebotserweiterung im Casino- und Automatenbereich. Die Novellierung der Spielverordnung vom 1. Januar 2006 habe zu keiner Einschränkung des Angebots im Automatenbereich geführt. Dies zeige sich im Einzelnen an Hand der verschiedenen Neuerungen der Spielverordnung. In den letzten Jahren sei die Nachfrage nach gewerblichen Spielautomaten, welche ein erhebliches Suchtpotential aufwiesen, gestiegen und die Werbetätigkeit ausgeweitet worden. Ebenso sei innerhalb des Sektors der allgemeinen Sportwetten durch die Einführung der Sportwette ODDSET im Jahr 1999 und einen Anstieg der Annahmestellen für Pferdesportwetten eine Politik der Angebotserweiterung zu erkennen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Urteilen vom 24. November 2010 sei die Prüfung der Kohärenz nicht sektoral auf den von der Monopolregelung erfassten Bereich zu beschränken. Die Kohärenzprüfung müsse sich auf die Frage erstrecken, ob die gesetzliche Regelung oder die Anwendungspraxis in anderen Glücksspielbereichen die Verbraucher zur Teilnahme am Glücksspiel ermuntere oder anreize, oder ob sie in anderer Weise auf eine Expansion gerichtet sei oder diese dulde. Zudem habe das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Kohärenzprüfung nicht als Ausdruck des Gleichheitsgrundsatzes missverstanden werden dürfe und es zur Annahme der Inkohärenz keines Nachweises einer bewussten und zielgerichteten Expansionsstrategie bedürfe. Klar zum Ausdruck gebracht habe das Bundesverwaltungsgericht weiter, dass die Werbebeschränkungen des Glücksspielstaatsvertrages in keiner Weise ausreichend seien, um sicherzustellen, dass monopolunverträgliche Werbemaßnahmen unterblieben. Schließlich lasse sich den Urteilen deutlich entnehmen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertrete, die angefochtenen Verfügungen hätten nicht allein wegen des Fehlens der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ergehen dürfen. Eine Inkohärenz innerhalb des Vertriebswegs Internet ergebe sich aus dem Umstand, dass Pferdesportwetten im Internet als legal behandelt oder zumindest geduldet würden. Vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages hätten im Bereich der legalen Internetwetten die Pferdesportwetten dominiert, so dass sich die lediglich sektorale Geltung des Internetverbots unter Ausklammerung der Pferdesportwetten als nicht gerechtfertigt erweise. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Internet-Pferdesportwettangebote in Deutschland legal seien, sei europarechtlich genauso irrelevant wie aus Sicht des WTO-Panel im Verfahren Antigua und Barbuda ./. USA. Für die WTO sei es ausreichend gewesen, dass der Fernvertrieb von Pferdesportwetten in Übereinstimmung mit dem Interstate Horseracing Act zumindest toleriert werde, solange hiergegen keine staatlichen Maßnahmen ergriffen werden, bei deren juristischer Überprüfung geklärt werden könnte, ob der Interstate Horseracing Act tatsächlich Internet-Pferdesportwetten erlaubt oder nicht. Auch unionsrechtlich sei nicht das nationalrechtlich richtige Verständnis einer Norm maßgeblich, sondern die konkreten Anwendungsmodalitäten, also die Rechtspraxis. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe im Urteil vom 24. November 2010 verdeutlicht, dass im Bereich der Werbung eine verfassungs- und europarechtskonforme Auslegung von Normen keineswegs die rechtlichen Probleme beseitige, wenn die Praxis der Bewerbung nicht mit dieser Auslegung in Einklang stehe. Die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 1. Juni 2011, dass Pferdesportwetten nicht über das Internet vertrieben werden dürfen, sei unzutreffend. Sie beruhe auf Spekulationen zu den Verhältnissen im Bereich des Pferderennsports, welche wohl auf ein falsches Verständnis der Bundestagsdrucksache 16/6551 zurückzuführen seien. Soweit das Bundesverwaltungsgericht davon ausgehe, dass Pferderennwetten nicht über das Internet vertrieben werden dürfen, weil die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erforderlichen Erlaubnisse Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt würden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden und sich eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet erstrecke, verkenne es, dass es nach dem Willen des Gesetzgebers nur darauf ankomme, dass sich der Buchmacher in der zugelassen Örtlichkeit aufhalte. Wo sich der Spieler aufhalte, sei unerheblich, so dass seit jeher auch der Fernvertrieb zulässig sei. Im Rahmen der Kohärenzprüfung sei der hohe Marktanteil der Pferdesportwetten im Bereich der Sportwetten im Internet zu berücksichtigen. Abzustellen sei insoweit allein auf den in NRW legalen Internet-Wettmarkt im Zeitpunkt der Verabschiedung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahre 2007. Dort habe sich der Anteil der Pferdesportwetten auf mindestens 80 %, eher 90 % oder darüber, belaufen, während auf sonstige Sportwetten lediglich ein kümmerlicher Rest entfallen sei. Schließlich sei die Ordnungsverfügung jedenfalls insoweit rechtswidrig, als sie zeitlich unbefristet gelte, da der Glücksspielstaatsvertrag nicht auf unbestimmte Geltungsdauer angelegt sei, sondern zum 31. Dezember 2011 außer Kraft trete.
Nachdem die Bezirksregierung E die Gebührenfestsetzung durch Bescheid vom 26. Mai 2011 auf 400,00 Euro reduziert hat, haben die Klägerin und der Beklagte den Rechtsstreit in Hinsicht auf die 400,00 Euro übersteigende Gebührenfestsetzung in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E vom 15. Januar 2009 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 26. Mai 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist zur Begründung im Wesentlichen auf die Gründe der angegriffenen Ordnungsverfügung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes – im Besonderen die Ausführungen der Klägerin zur Klagebegründung – wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte – im Besonderen die Schriftsätze der Klägerin vom 16. Juli 2009 (GA Bl. 25 - 32) sowie 5. Juni 2011 (GA Bl. 141 - 201) und 14. Juni 2011 (GA Bl. 225 - 228) – sowie des Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung E Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Übrigen ist die zulässige Klage unbegründet. Die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E vom 15. Januar 2009 in der Fassung des Änderungsbescheides 26. Mai 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung ist nach der wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, hier also zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
formell (1) und materiell (2) rechtmäßig.
1. Die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Nach § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes (TMZ-Gesetz) ist die Bezirksregierung E die landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für die Überwachung und Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet.
Die Regelung in Ziffer 1 der Verfügung genügt dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, MMR 2010, 350 = Juris (Rn. 31 ff.), m. w. N.
Diesen Anforderungen genügt die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2009. Die Klägerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Bezirksregierung E verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, im Besonderen der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Klägerin auf ihren Internetseiten angebotenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Ordnungsverfügung umfasst sind. Einer Prüfung und Aufzählung aller aus Sicht der Behörde als Glücksspiele zu qualifizierenden Spiele bedarf es nicht. Diese Frage muss vielmehr erst und allenfalls in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren beantwortet werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, a. a. O.
Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht schließlich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2009 auch insoweit, als sie sich "insbesondere" auf die "unter der Domain www.U.com aufrufbaren Angebote" bezieht. Durch die Regelung wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnungen sowohl für die unter dieser Domain abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) Internetseiten der Klägerin gelten soll, auf denen die Klägerin selbst oder durch natürliche oder juristische Personen, für die sie ordnungsrechtlich verantwortlich ist, öffentliche Glücksspiele veranstaltet.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, ZfWG 2009, 211 = Juris.
2. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung sind auch materiell rechtmäßig.
Die Anordnung genügt den gesetzlichen Anforderungen (a) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (b).
a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Klägerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts und die Bezirksregierung E hat im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (aa), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV sind erfüllt (bb) und Ermessensfehler nicht gegeben (cc).
aa) Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Klägerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts. Berührt ist vorliegend ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt des Beklagten, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.
Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdnr. 87, m. w. N.
Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdnr. 88, m. w. N.
Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspiel im Internet durch die Klägerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.
Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.
Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Klägerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91, und siehe auch Spindler, Internationale Kapitalmarktangebote und Dienstleistungen im Internet – Öffentlich-rechtliche Regulierung und Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung der E-Commerce-Richtlinie -, WM 2001, 1690, 1700 f. zu § 34c Abs. 1 GewO: "Marktortprinzip im öffentlich-rechtlichen Gewand", sowie ders., Herkunftslandprinzip und Vermittlung an ausländische Diensteanbieter, Anmerkung zu OLG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember 2006 - 5 U 9/06, JurisPR-ITR 3/2007 Anm.4.
Das Glücksspielangebot der Klägerin ist gezielt (auch) auf Spieler aus Deutschland ausgerichtet. Bei Aufruf der Eingangsseite der in der Ordnungsverfügung genannten Domain durch einen Nutzer aus Deutschland werden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten. Im Kopfbereich der Eingangsseite kann die Sprache gewählt werden, wobei die Rubrik "Deutsch" durch ein Symbol der Flagge der Bundesrepublik Deutschland gekennzeichnet ist.
Für den Erlass des Veranstaltungsverbots in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Bezirksregierung E die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.
Die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. Dies ergibt sich aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz bzw. Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird (zum Beispiel Standort des Servers).
bb) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Die Klägerin hat im Internet öffentliches Glücksspiel veranstaltet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die Veranstaltung ist auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann.
Die Klägerin veranstaltet unter der Domain "www.U.com" unzweifelhaft öffentliches Glücksspiel. Bei den von der Klägerin angebotenen Sportwetten handelt es sich unstreitig um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.
Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dieser Glücksspielbegriff ist deckungsgleich mit dem des Strafrechts in § 284 des Strafgesetzbuches (StGB).
Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 247/10 -.
Die der Klägerin durch die Lotto- und Glücksspielbehörde der Republik Malta erteilte Lizenz hat keine Legalisierungswirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Nordrhein-Westfalen, da es (bislang) keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen zwischen Malta und Deutschland im Bereich des Glücksspielmarktes gibt. Insbesondere folgt eine Anerkennungspflicht mangels entsprechender Harmonisierung der Glücksspielregelungen nicht aus unionsrechtlichen Regelungen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 110 ff.); BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 61).
Vielmehr ist der Bereich der Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten sowohl vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Abl. L 376, S. 36) ausgenommen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
als auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Abl. Nr. L 178, S. 1).
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432.
cc) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2009 sind nicht gegeben. Die Ermessensausübung hält sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Untersagung dürfte geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten, von der Klägerin nicht verlangt. Sie kann der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 31); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris (Rn. 5); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 - 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); a. A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Das der Klägerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung und Vermittlung im Internet zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.
Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt ein Disclaimer kein solches gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des Zweckes der Umsetzung des Verbots der Glücksspielveranstaltung im Internet dar, auch nicht ein solcher, der darauf hinweist, das nur Spieler, die sich bei Wettabgabe außerhalb Nordrhein-Westfalens aufhalten, das Angebot nutzen können, und gegen diese Vorgabe verstoßende Wetten ungültig sind und daher keinen Anspruch auf Gewinnausschüttung begründen können. Denn es ist davon auszugehen, dass sich durch einen solchen Hinweis nicht alle in Nordrhein-Westfalen aufhaltenden User davon abhalten lassen, das zumindest früher von der Klägerin verantwortete Angebot zur Kenntnis und in Anspruch zu nehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2010 - 13 B 191/10 -, Juris (Rn. 7) und vom 6. November 2009 - 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 35).
Mangels weiterer Kontrollmöglichkeiten im Rahmen der Geschäftsabwicklung kann insoweit auch nicht auf die Wertungen des Bundesgerichtshofs im Bezug auf Arzneimittelwerbung und -versand,
vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91,
zurückgegriffen werden.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Mai 2010 – 27 L 1837/09 -, Juris (Rn. 15).
Schließlich stellt sich das Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck.
Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung gibt die Bezirksregierung E der Klägerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,
der Entscheidungsfreiheit der Klägerin, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Bezirksregierung E lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des betroffenen Inhaltes aus dem Netz ist dies als Alternative die Methode der Geolokalisation.
Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob es der Klägerin auch zuzumuten ist, zum Zwecke der Befolgung des Veranstaltungsverbotes den beanstandeten Inhalt ganz, das heißt weltweit aus dem Netz zu nehmen, wobei zu berücksichtigen sein könnte, in welchem Maße sie auch in anderen Ländern über Kunden verfügt, in denen die Veranstaltung von Glücksspiel zulässig ist.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 50); VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 – AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 29 bzw. 26).
Hinsichtlich des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungsverbotes dürfte für die Klägerin am wenigsten einschneidend, aber zur Umsetzung des Verbotes dennoch hinreichend wirksam eine mehrstufige Verfahrensweise in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie – für den Fall, dass die Geolokalisation trotz des Disclaimers zur Annahme eines Standortes in Nordrhein-Westfalen führt – der nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation sein.
Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 17. Juli 2009 - 27 L 990/09 -, juris (Rn. 68 ff.) und vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, juris (Rn. 116 ff.).
Sollte dieser Weg von der Klägerin ausgeschlossen oder nicht präferiert werden, steht es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses der Spielinteressenten aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisationstechnik zu befolgen. Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land dürfte mittels dieser Methode mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich,
vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 47 ff.); VG Ansbach, Beschluss vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 -, juris (Rn. 30); offenlassend: OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris (Rn. 19),
und die Fehlerquote bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen sein.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 17. Juli 2009 - 27 L 990/09 -, juris (Rn. 84 ff. und 116 f.), und vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, juris (Rn. 114 ff.).
Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, würde auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen. Denn die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels im Internet ist nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, juris (Rn. 18).
Zu dem Einwand der Unzuverlässigkeit der Geolokalisation hat das OVG NRW zuletzt im Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 - (Juris) ausgeführt:
"Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Interseite der Klägerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein- Westfalens handelt.
Vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 19. Mai 2010 – 10 CS 09.2672 -, juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Soweit die Klägerin meint, die Geolokalisation sei insbesondere auch wegen bestehender Umgehungsmöglichkeiten wie etwa durch Anonymisierung der IP- Adressen unzuverlässig und schon deshalb zur Ermittlung des Aufenthaltsorts des Spielers ungeeignet, denn anonymes Surfen führe dazu, dass der Teilnehmer nicht mehr geortet werden könne, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Eine Geolokalisation ist trotz einer Kürzung der aus 32-Bit-Zahlen bestehenden IP- Adresse um die acht niedrigstwertigen Bits, die eine ausreichende Anonymisierung gewährleistet, ohne einen größeren Qualitätsverlust möglich. Sogar eine stärkere Kürzung um bis zu sechzehn Bits führt, wenn es bei Lokalisierung allein auf das Land des Nutzers und nicht auf dessen exakten Aufenthaltsort ankommt, noch zu hinnehmbaren Genauigkeitsverlusten.
Vgl. hierzu Ulrich Kühn, Geolokalisation mit anonymisierten IP-Adressen, DuD 12/2009 m. w. N.; s. i. d. S. auch: Webanalyse und Datenschutz, www.econda.de; Webtrekk Web Analytics: Datenschutz, www.webtrekk.com; NET.THINKS, Piwik mit anonymisierter IP-Adresse, www.blog.netthinks.com.
Auch die von der Klägerin angeführte Umgehungsmöglichkeit durch sog. "Geospoofing" kann die Geeignet der Geolokalisationstechnik nicht in Frage stellen. Diese Umgehung ist nicht nur, wie die Klägerin meint, "mit wenigen Klicks" durchführbar (vgl. hierzu etwa das Angebot von PickAProxy.com unter www.consumingexperience.com). Darüber hinaus wird der Dienst nach einer entsprechenden Anzahl von "Klicks" nur für eine beschränkte Zeit (s. das Angebot von PickAProxy.com, das sich auf die Nutzung von einer Stunde bezieht) oder aber entgeltlich (s. hierzu z. B. das Angebot von Spoofmyip.com) angeboten. Außerdem wird z. B. bei PickAProxy.com ausdrücklich darauf hingewiesen, dass durch "Geospoofing" nur der Ausgangspunkt ausgeblendet wird, nicht aber die personenbezogenen Daten zugleich anonymisiert werden. Demzufolge ist ein sich dieser Methode bedienender Nutzer aus Nordrhein-Westfalen jedenfalls dann, wenn es zur Registrierung bei der Klägerin oder zum Vertragsschluss kommt, lokalisierbar, es sei denn, er macht bewusst wahrheitswidrige Angaben über seinen Wohn- oder Aufenthaltsort."
Dieser Einschätzung schließlich sich die Kammer an.
Ferner ist die der Klägerin zur Erfüllung der Ziffer 1 der Verfügung in deren Ziffer 2 gesetzte Frist von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2009 noch angemessen sein.
Vgl. mit dem gegenteiligen Ergebnis im Falle einer Frist von vier Tagen: VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 32 bzw. 30); auf die Beschwerde zum erstgenannten Beschluss hat der Bayerische VGH im Beschluss vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672, juris (Rn. 25) für die gegebenenfalls erforderliche Anschaffung, Erprobung und endgültige Implementierung einer Geolokalisation eine Frist von vier Wochen für angemessen erklärt.
Die Klägerin musste seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags von dem Verbot der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet Kenntnis haben und wusste seit ihrer Anhörung vom 23. Dezember 2008 davon, dass die Bezirksregierung E von ihr die Unterlassung der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen erwartet. Dass es ihr trotz entsprechender Bemühungen nicht möglich war, bis zum Ablauf des 2. Februar 2009 geeignete Maßnahmen zu ergreifen, hat sie weder substantiiert dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Selbst wenn die Installation eines Geolokalisationsprogramms bis zu diesem Zeitpunkt tatsächlich nicht hätte erfolgen können, wäre es der Klägerin jedenfalls bis dahin möglich und auch zumutbar gewesen, die betreffenden Internetseiten zumindest vorübergehend ganz aus dem Netz zu nehmen.
Schließlich leidet die Untersagungsverfügung nicht deshalb an Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung E in ihrer Begründung angenommen hat, dass die Veranstalter- und Vermittlertätigkeit wegen der Rechtsgültigkeit des Glücksspielmonopols generell nicht erlaubt werden könnte. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könnte eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Das änderte aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden kann und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters und -vermittlers auf Null reduziert ist.
Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).
dd) Die Untersagungsverfügung ist auch nicht – wie die Klägerin meint – insoweit rechtswidrig, als sie zeitlich unbefristet gilt, der Glücksspielstaatsvertrag hingegen befristet ist.
Entscheidend ist unabhängig von der Geltung der Rechtsgrundlage, auf die die Regelung zum Zeitpunkt ihres Erlasses gestützt wurde, dass die Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen dem Staat und dem Bürger während der ganzen Dauer der Wirksamkeit des Verwaltungsakts dem jeweils geltenden Recht entspricht. Das von der Behörde einmal ausgesprochene Verbot aktualisiert sich dem Betroffenen gegenüber ständig neu und ist an der jeweils geltenden Rechtsgrundlage zu messen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 1968 - I C 69.62 -, Juris (Rdnr. 45)
Einer Befristung eines Dauerverwaltungsaktes bedarf es obdem nicht. Der Betroffene ist dadurch geschützt, dass die Verfügung aufzuheben ist, wenn durch eine Gesetzesänderung oder das außer Kraft treten eines Gesetzes die ursprünglich vorhandene Rechtsgrundlage weggefallen ist und das behördliche Verbot nicht mehr im Einklang mit der Rechtsordnung steht.
b) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV (aa) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (bb).
aa) Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338,
und ist zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de; OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 - OVG 1 B 31.08 -, 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.
Dies gilt sowohl in Hinsicht auf die Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV (1) als auch in Hinsicht auf die Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie) (2).
(1) Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) liegt nicht vor.
Einer Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedurfte es nicht.
Nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV besteht für ein mitgliedstaatliches Gericht eine Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, wenn ein Gericht in letzter Instanz entscheidet und wenn die Verwerfung von Unionsrecht infrage steht.
Vgl. Dörr, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage (2010), EVG Rdnr. 125; Karpenestein, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Loseblattwerk (Oktober 2009), EGV Art. 234 Rdnr. 62.
Im Übrigen liegt es nach § 267 Abs. 2 AEUV im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts, eine gemeinschaftsrechtliche Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 5 B 72/92 -, Juris (Rdnr. 3).
Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV bestand nicht, da das Urteil mit dem Rechtsmittel des Antrags auf Zulassung der Berufung angreifbar ist und die Gültigkeit einer entscheidungserheblichen Gemeinschaftsnorm nicht in Rede steht. Im Übrigen hat die Kammer von einer Vorlage der von der Klägerin angeregten Fragen an den Europäischen Gerichtshof abgesehen, da dieser in seinem Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vereinbarkeit der Bestimmung des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 56 AEUV hinreichend geklärt hat und durch eine (wiederholte) Vorlage keine weitere Konkretisierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu erwarten ist. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Verfahren BVerwG 8 C 5.10, welches die Vereinbarkeit des Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hatte, von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen und sonach zu erkennen gegeben, dass die sich stellenden unionsrechtlichen Fragen geklärt sind.
Es kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht.
So Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21) und hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (194) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Sie würde unmittelbar nur zu einer Unanwendbarkeit der Vorschriften in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV führen. Aber auch mittelbar würde die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nach den entsprechend heranzuziehenden Grundsätzen über die Teilnichtigkeit von Normen,
vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 24); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5),
die Anwendbarkeit der Vorschriften zum Internetverbot in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV unberührt lassen.
Letzteres könnte ohne weiteres für sich allein stehen. Es ist insbesondere von der Frage des allgemeinen Regelungssystems im Glücksspielbereich (Monopol, Konzession, etc.) trennbar. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum Monopol her. Die genannten Vorschriften enthalten insbesondere keine unmittelbar mit einem staatlichen Sportwettenmonopol zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Anforderungen. Die Regelungssystematik spricht ebenfalls für eine Trennbarkeit beider Regelungen. Das Internetverbot ist im ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages ("Allgemeine Vorschriften") enthalten. Das staatliche Sportwettenmonopol ist hingegen im zweiten Abschnitt ("Aufgaben des Staates") geregelt. Aus einer möglichen Rechtswidrigkeit einer Spezialvorschrift folgt aber nicht die Unanwendbarkeit auch der allgemeinen Norm. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - ersichtlich keine einheitliche Regelung geschaffen wurde.
So hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 64); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6).
Es kann auch hinreichend sicher angenommen werden, dass der Normgeber ein grundsätzliches Internetverbot auch bei der Wahl eines anderen Regelungsmodells im Glücksspielbereich eingeführt hätte.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 7).
Denn mit ihm sollen – von der Wahl des Regelungsmodells unabhängige – speziell im Internet bestehende Gefahren im Hinblick auf die Bekämpfung der Wettsucht und den Jugendschutz, die sich insbesondere aus der dort gegebenen Anonymität des Spielenden und des Fehlens jeglicher sozialen Kontrolle ergeben, begegnet werden.
Vgl. Erläuterungen zum GlüStV in der Anlage des Regierungsentwurfs eines Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum GlüStV, LT-Drs. 14/4849, S. 37.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 in den Verfahren 8 C 13, 14 und 15/09. Im Urteil zum erstgenannten Verfahren macht das Bundesverwaltungsgericht ganz im Gegenteil hinreichend deutlich, dass eine Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich unberührt lässt:
"Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV besteht unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols. (...) Weder der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch die Einschränkung der Vermittlungstätigkeit durch Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV i. V. m. § 21 Abs. 2 GlüStV sind schon wegen der verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols im Glücksspielstaatsvertrag unwirksam. Die gegenteilige Auffassung der Revision übersieht, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht allein dazu dient, das Angebotsmonopol durchzusetzen. Vielmehr soll er auch gewährleisten, dass die ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlung beliebiger Angebote beachtet werden. Gleiches gilt für das Zuverlässigkeitserfordernis. Das aus § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV abzuleitende Verbot der Vermittlung von Sportwetten im Sportvereinslokal knüpft ebenfalls nicht an die problematische Monopolregelung an. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs."
BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15/09 - Juris (Rn. 73 und 77). Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 105); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7).
Gleiches gilt für die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010. Indem der Gerichtshof in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vorlagefragen drei und vier zur Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehaltes und des Internetverbotes mit den Grundfreiheiten beantwortet, ohne die unionsrechtlichen Bedenken gegen das Sportwettenmonopol zu erwähnen, obwohl diese zu den vorangegangenen Vorlagefragen erörtert worden sind und die weiteren Vorlagefragen ausdrücklich nur für den Fall der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols gestellt worden waren, macht er deutlich, dass insoweit kein inhaltlicher Zusammenhang besteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 106); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 29).
Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet und die Werbung hierfür dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.
Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.
Der Europäische Gerichtshof hat im Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 99 ff.) zu § 4 Abs. 4 GlüStV insoweit ausgeführt:
"[...], dass der Gerichtshof bereits anerkannt hat, dass eine Maßnahme, mit der die Ausübung einer bestimmten Form von Glücksspielen, nämlich von Lotterien, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schlicht verboten wird, mit solchen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann (vgl. Urteil Schindler).
Im Ausgangsfall betrifft das streitige Verbot nicht die Vermarktung einer bestimmten Art von Glücksspielen, sondern einen bestimmten Vertriebskanal für Glücksspiele, nämlich das Internet.
Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).
Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.
[...] Nach alledem ist auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 49 EG dahin gehend auszulegen ist, dass eine nationale Regelung, die das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, um übermäßige Ausgaben für das Spielen zu verhindern, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugend zu schützen, grundsätzlich als zur Verfolgung solcher legitimer Ziele geeignet angesehen werden kann, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."
Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,
vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),
angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,
vgl. hierzu auch die "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung GOLDMEDIA zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010", http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.
Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV erfüllt auch die weiteren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.
Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).
Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,
vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),
und in den Urteilen vom 8. September 2010,
Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),
hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.
So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).
Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.
So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.
Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).
Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.
So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).
Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Köhärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.
Vom Internet gehen – wie sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverfassungsgericht mehrfach betont haben – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten größere, jedenfalls aber anders geartete Gefahren aus.
Vgl. allgemein zur Suchtgefahr in Bezug auf Online-Glücksspiele: Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl% C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; Gemeinsame Pressemeldung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS), der Deutschen Gesellschaft für Suchtforschung und Suchttherapie e.V. (DG-Sucht) und des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V. (FAGS) vom 16. Februar 2011, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/news/2011-02-16_Pressemeldung_Fiedler.pdf; Hayer / Bachmann / Meyer, Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung 2005, 29 (32 ff.), http://www.api.or.at/wzfs/beitrag/WZ_28_2005_12_03_Hayer.pdf.
Das Spielen per Internet ist nämlich durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Nutzung anderer Vertriebswege höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40); in diese Richtung weisend bereits: BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Juris (Rn. 139).
Schließlich zeichnet sich das Internet als Vertriebsweg durch die große Menge und Häufigkeit eines entsprechenden Angebots mit internationalem Charakter aus, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität sowie durch fehlende soziale Kontrolle und den fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter gekennzeichnet ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 103); ähnlich bereits: EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 34); EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 70).
Dabei ist ergänzend zu berücksichtigen, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).
Nur durch diese Begrenzung der Kohärenzprüfung lässt sich im Übrigen auch die – wie gesehen im Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Carmen Media (C46/08) wie auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 C 13.09 angelegte – getrennte Prüfung des allgemeinen Regelungsmodells (Monopol, Konzession, etc.) und einzelner spezieller Vorgaben wie etwa des Internetverbots realisieren.
Dem in diesem Zusammenhang im Verhandlungstermin gestellten Hilfsbeweisantrag,
"[z]um Beweis der Tatsache, dass im Bereich des gewerblichen Automatenspiels eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder zumindest eine solche geduldet wird, insbesondere
wie im Schriftsatz vom 3. Juni 2011, S. 2 f, , unter (1) und unter (6) und (3) beantragt, Beweis zu erheben durch
a) Einsichtnahme in die technische Richtlinie 4.1 zur Sicherung der Prüfbarkeit und Durchführung der Bauartprüfung von Geldspielgeräten der PTB,
b) amtliche Auskunft der Physikalisch Technischen Bundesanstalt Berlin,
c) Einholung eines Sachverständigengutachtens"
war nicht weiter nachzugehen. Nach erforderlicher Auslegung ist der Beweisantrag ausgehend von den zur Begründung in Bezug genommenen Ausführungen der Klägerin im Schriftsatz vom 5. Juni 2011 (GA Bl. 59 - 88) darauf gerichtet, aufzuklären, ob die am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Novelle der Spielverordnung zu einer Ausweitung der Möglichkeiten des Automatenspiels geführt hat. Zwar erscheint der Beweisantrag ausgehend von seinem Wortlaut auf die Aufklärung des Verhaltens – im Sinne der Motivation – des Gesetzgebers im Bereich des Automatenspiels gerichtet zu sein. Ein solche Auslegung schließt sich jedoch auf Grund der Ausführungen der Klägerin im Schriftsatz vom 5. Juni 2011 aus, wenn sie ausdrücklich darauf hinweist, dass "keine Nachforschungen zur subjektiven Seite der Gesetzgebung erforderlich" seien (GA Bl. 84) und "das Abstellen auf die gesetzgeberische Motivationslage[...] zu absurden Ergebnisse" führe (GA Bl. 87). Die so verstandene Beweistatsache ist unerheblich (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO), da die Ausgestaltung der Automatenspiels – wie ausgeführt – keine Auswirkung auf die Kohärenz des Internetverbots hat.
Gleiches gilt in Hinsicht auf den weiter im Verhandlungstermin gestellten Hilfsbeweisantrag,
"[z]um Beweis der Tatsache, dass sich die Auslastung gewerblicher Geldspielspielgeräte gegenüber 2005 etwa verdreifacht hat, dass die Zahl der gewerblichen Spielautomaten von 2005 bis 2010 sich von 183.000 auf 235.000 erhöht hat, dass die Umsätze gewerblicher Spielautomaten (Spieleinsätze) sich von 2005 bis 2010 von 5,9 Milliarden Euro auf 11,8 Milliarden Euro verdoppelt haben, dass die Gesamtverweildauer der Bevölkerung vor gewerblichen Geldspielautomaten sich gegenüber 2005 um ca. 500 % erhöht hat, dass von der Teilnahme am legalen gewerblichen Automatenspiel ein höheres Suchtpotential ausgeht als von der Teilnahme an Internetwetten auf den Ausgang zukünftiger Sportereignisse, Beweis zu erheben durch Einholung eines Sachverständigengutachtens".
Die Prüfung des Kohärenzgebotes in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV ist jedoch nicht nur "sektoral" für die vom GlüStV erfassten Glücksspielarten vorzunehmen, sondern muss sich auf alle Arten von Online-Glücksspielen erstrecken.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach diesen Vorschriften im Internet generell öffentliche Glücksspiele und die Werbung hierfür verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich weder im Hinblick auf die Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten, Online-Spielbanken oder Online-Spielautomaten noch hinsichtlich der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien und auch nicht in Anbetracht der nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel.
Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,
vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,
was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.
Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.
Denn die Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen auf die tatsächlichen Verhältnisse bezogenen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Sportwetten beziehungsweise Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17); Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32); dass., Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).
Die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (die Beträge, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich. Nach den von der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS) angeführten Daten belief sich im Jahre 2009 der Umsatz im gesamten Bereich der Pferdewetten auf lediglich 0,3 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter in Deutschland in Höhe von knapp 24 Mrd. Euro, das heißt auf ca. 72 Mio. Euro.
Vgl. DHS, Daten / Fakten - Glücksspiel, http://www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html, auf der Grundlage der Daten von Meyer, Jahrbuch Sucht 2011.
Selbst wenn die höheren Zahlen aus den "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung Goldmedia zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010",
http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und der "Marktuntersuchung zum deutschen Markt für Pferderennwetten (Jahre 2005 - 2009) von Schneider und Maurhart zugrundegelegt werden,
http://www.buchmacherverband.de/pdf/stellungnahmen/Markt_Pferdewetten_DE_April%202010.pdf?PHPSESSID_netsh50064=54cf9f187c876b25a6a2e87c28ed48b2,
die für das Jahr 2009 von Umsätzen im Bereich Pferdewetten in Höhe von insgesamt 251 Mio. Euro beziehungsweise knapp 290 Mio. Euro ausgehen, entspricht dies lediglich einem Anteil von etwa 3 % des Gesamtumsatzes des Wettmarktes, der wiederrum nur einen Bruchteil des gesamten Glücksspielmarktes darstellt.
Vgl. Goldmedia, a.a.O., S. 7 f..
Dabei ist zu berücksichtigten, dass von dem Gesamtumsatz im Bereich Pferdewetten auf den hier fraglichen Bereich der Online-Pferdewetten nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart lediglich etwa 17,5 % entfällt.
Nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart entfallen vom Gesamtumsatz bei Pferdewetten von knapp 290 Mio. Euro knapp 40 Mio. Euro auf spezialisierte Internetangebote wie pferdewetten.de und racebets.com und gut 11 Mio. Euro auf den Internetvertrieb über Buchmacher.
Auch von den gesamten Bruttospielerträgen auf dem Glücksspielmarkt Deutschland in Höhe von 10,3 Mrd. Euro im Jahre 2009 entfielen auf Pferdewetten lediglich 60 Mio. Euro und damit knapp 0,6 %.
Vgl. Goldmedia, a. a. O, S. 6.
Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."
Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.
Die Kammer folgt bei dieser Bewertung nicht dem Ansatz, dass im Rahmen der Kohärenzprüfung in Hinsicht auf die Marktbedeutung der Internet-Pferdesportwetten allein auf den in Nordrhein-Westfalen legalen Internet-Wettmarkt im Zeitpunkt der Verabschiedung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahre 2007 abzustellen sei, sondern stellt unterschiedslos auf die aktuellen tatsächlichen Verhältnisse ab. Nur dies trägt der Tatsache Rechnung, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV ohne Differenzierung zwischen erlaubtem und unerlaubtem Glücksspiel gilt und die spezifischen Gefahren, welchen mit dem Verbot begegnet wird, in gleicher Weise vom unerlaubten wie vom erlaubten Glücksspiel ausgehen. Zudem ergeben sich aus den Ausführungen des EuGH in den Urteilen in den Rechtsachen Liga Portuguesa und Carmen Media keine Anhaltpunkte, welche eine abweichende Prüfung veranlasst erschienen ließen.
Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Zugleich kann sich die Prüfung sachlogisch nur auf einen Zeitpunkt nach Erlass der Regelung beziehen, da sich die Gerichte nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht auf die Prüfung der in Rede stehenden Regelung im Sinne ihres normativen Gehalts beschränken dürfen, sondern im Besonderen die Anwendungsmodalitäten und Anwendungspraxis der Regelung in den Blick zu nehmen sind.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rdnr. 65); BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 8 C 13.09 - Juris (Rdnr. 65).
Obdem erweist sich der in diesem Zusammenhang im Verhandlungstermin gestellten Hilfsbeweisantrag,
"[z]um Beweis der Tatsache, dass auf Internet-Pferdesportwetten, die durch deutsche zugelassene Buchmacher oder Totalisatoren abgeschlossen und vermittelt werden, sowie sonstige Internet-Pferdesportwetten, die behördlich geduldet worden sind, im Jahre 2007 in NRW etwa das fünf- bis zehnfache des Umsatzes der Sportwetten ODDSET und Toto, soweit dieser mit Spielern aus NRW über das Internet generiert wurde, entfiel, [Beweis zu] durch Einholung eines Sachverständigengutachtens",
als unerheblich (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO).
Überdies decken sich die Zahlen aus 2007 mit den vorstehenden Zahlen. Nach den Daten des DHS belief sich im Jahre 2007 der Umsatz im Bereich der Pferdewetten – wie in den Jahren 2008 und 2009 – auf 0,3 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter in Deutschland.
Vgl. http://www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html.
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden, dass auch Pferderennwetten nicht über das Internet vertrieben werden dürfen. Denn die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) des Bundes erforderlichen Erlaubnisse dürfen Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden (vgl. § 2 Abs. 2 RennwLottG). Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckt sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de; in diese Richtung weisend bereits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32); offenlassend noch: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 27).
Dem steht auch nicht die tatsächliche Anwendungspraxis entgegen. Zwar muss sich die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes insbesondere auch auf die konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung beziehen,
vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rdnr. 65),
so dass die Kohärenz etwa dann nicht gewahrt ist, wenn der Staat einerseits ein bestimmtes Verhalten zu seiner Begrenzung nur einem staatlichen Monopolträger erlaubt, andererseits aber die Verbraucher zur Inanspruchnahme dessen Angebotes anreizt und ermuntert oder aber zumindest die Bereitschaft hierzu fördert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, Juris (Rn. 77 f.)
Auch sind verschiedene Länderbehörden zurückliegend wohl von der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet ausgegangen und es mögen zudem vereinzelt Erlaubnisse erteilt worden sein, welche sich ausdrücklich auf das Angebot von Pferdewetten im Internet erstreckten. Daraus lässt sich jedoch eine vergleichbar widersprüchliche Anwendungspraxis bei der Zulassung von Sportwetten im Internet hinsichtlich der Pferdewetten nicht ableiten. Denn zum einen beschränkte sich die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet auf den Umfang der niedergelassenen Buchmachern nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erteilten Erlaubnisse und zudem kommt den Pferdewetten – wie ausgeführt – nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt zu. Zum anderen war die Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten im Internet nicht eindeutig geklärt,
vgl. einerseits: OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); andererseits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32),
und es ist davon auszugehen, dass nach der Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht konsequent und systematisch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen wird.
Den in diesem Zusammenhang im Verhandlungstermin gestellten Hilfsbeweisanträgen,
"[z]um Beweis der Tatsache, dass Erlaubnisse erteilt wurden, die die Entgegennahme von Pferdewetten im Internet explizit oder implizit gestatten, [Beweis zu erheben durch] die Einholung amtlicher Auskünfte der Bezirksregierung Köln, der Hamburger Behörde für Wirtschaft und Arbeit, des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums, der Berliner Senatsverwaltung für Wirtschaft sowie des Wirtschaftsministeriums Schleswig-Holstein [...]"
und
"[z]um Beweis der Tatsache, dass das RP Karlsruhe, das Landesverwaltungsamt des Saarlandes, die ADD Trier, das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport sowie die Behörde für Inneres der Freien und Hansestadt Hamburg erstmals nach dem 8. September 2010 den Standpunkt der Unzulässigkeit von Internet-Pferdesportwetten geäußert haben und dies auf einer vorhergehenden länderübergreifenden Absprache beruhte, die ohne Beteiligung der Erlaubnisbehörden nach RWLG erfolgte, wird beantragt, [Beweis zu erheben durch] die Einholung amtlicher Auskünfte aller der zuvor genannten Behörden",
war nicht weiter nachzugehen. Die Hilfsbeweisanträge erweisen sich ob der vorstehenden Gründe als unerheblich (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO).
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).
Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,
vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,
oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).
Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).
Eine Inkohärenz dieses Internetverbotes ergibt sich auch nicht aus der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 in Verbindung mit § 8a Abs. 1 RStV bis zu einem Entgelt von 0,50 Euro. Dabei kann dahinstehen, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem konkreten im Internet angebotenen Spiel um ein Gewinnspiel in vergleichbaren Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 4 RStV handelt. Soweit für das Spiel nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt wird, ist es mangels Erreichens der wegen der Deckungsgleichheit der Glücksspielbegriffe des § 3 Abs. 1 GlüStV einerseits und des § 284 StGB andererseits in Anlehnung an die strafgerichtliche Rechtsprechung dort zu ziehenden Grenze zu einem nicht ganz unbeträchtlichen Einsatz kein Glücksspiel,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 32 ff.),
so dass seine Zulassung die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag. Soweit ein Spiel in vergleichbaren Telemedien auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet ist, handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne des GlüStV
vgl. VG Düsselddorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 277 f.),
und unterliegt damit auch dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
Vgl. allgemein zur Anwendung des GlüStV auf Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 26); vgl. zur Frage der Ungleichbehandlung der Sportwetten gegenüber Gewinnspielen im Rundfunk und in vergleichbaren Telemedien: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 58).
Schließlich stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.
So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447 zu bwin e. K..
Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet erstreckt sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris.
Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Bedenken hinsichtlich der Beachtung des Kohärenzgebotes in Bezug auf das Werbeverbot ergeben sich ferner nicht angesichts der Internetseiten der Betreiber stationärer Spielbanken und Lotto. Soweit die Inhalte dieser Seiten die Grenze zur Werbung überschreiten, hat die zuständige Aufsichtsbehörde dagegen einzuschreiten. Dass dies nicht in jedem Fall gelingt, liegt in Anbetracht der Weite des Angebots an Werbung im Internet auf der Hand. Im Übrigen unterscheidet sich eine solche Werbung von einer Werbung für Internetglücksspiel insoweit, als sich Erstere auf ein Glücksspielangebot über einen anderen Vertriebsweg bezieht, das zudem noch erlaubt ist.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.
Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.
Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).
Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).
Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der größeren Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.
Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).
Schließlich sind die Internetverbote des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,
vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),
vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichende Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.
(2) Es liegt auch kein Verstoß gegen die in der Informationsrichtlinie geregelten Notifizierungspflichten vor.
Der Glücksspielstaatsvertrag, der nach Auffassung der Kommission insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV notifizierungsbedürftig war, ist insgesamt notifiziert worden. Die Notifizierung führte zwar wegen des Einwandes der Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission.
Vgl. Stellungnahme der Kommission vom 22. März 2007 und Verwaltungsschreiben der Generaldirektion Binnenmarkt 14. Mai 2007, abgedruckt als Anlagen 1 a) und c) zu LT-Drs. 14/4849.
Diese machten jedoch lediglich die – hier beachtete – Einhaltung der sog. Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 Informationsrichtlinie erforderlich, hinderten aber nicht den Erlass der notifizierten, jedoch beanstandeten Normen. Soweit vertreten wird, auch die Zustimmungsgesetze der Länder – hier Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – hätten insbesondere im Hinblick auf § 4 Abs. 4 GlüStV notifiziert werden müssen,
vgl. z. B. Streinz / Herrman / Kruis, Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrages und der Ausführungsgesetze der Länder gemäß der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie), ZfWG 2007, 402, 407,
folgt dem die Kammer nicht. Zwar verleiht erst das jeweilige Zustimmungsgesetz dem Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181, und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Das Zustimmungsgesetz selbst enthält jedoch keine unter die Informationsrichtlinie fallende eigenständige Regelung. Weder ist das Zustimmungsgesetz selbst als "technische Vorschrift" im Sinne der Informationsrichtlinie zu behandeln, noch enthält es über den Inhalt des Glücksspielstaatsvertrages hinausgehende Regelungen. Es erteilt lediglich den Gesetzesbefehl für den außerhalb seiner selbst - in dem Staatsvertrag - gelegenen Gesetzesinhalt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, Juris (Rdnr. 98 ff.)
Überdies geht auch die Europäische Kommission in ihrem Schreiben vom 24. September 2007,
inhaltlich wiedergeben in LT-Drs. 14/5231 S. 44,
nicht von einer Notifizierungspflicht der Zustimmungsgesetze aus. Denn darin wird eine Notifizierungspflicht nur für ein Landesgesetz zur Ratifizierung und Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages angenommen, das "neue Spezifikationen bzw. Anforderungen" hinzufügt bzw. diese im Vergleich zu den "notifizierten Anforderungen und Spezifikationen verschärft".
Die Frage, ob Art. 2 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland derartige neuen Spezifikationen bzw. Änderungen oder Verschärfungen gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthält, die hiernach notifizierungspflichtig sind,
die Europäische Kommission verweist in ihrem Schreiben vom 24. September 2007 für Ausführungsgesetze hierzu auf die Schaffung von bußgeldbewehrten Ordnungswidrigkeitstatbeständen im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 4 des GlüStV (einen solchen zunächst in § 21 Abs. 1 c im Gesetzesentwurf des GlüStV AG NRW vorgesehenen Bußgeldtatbestand hat das Land Nordrhein-Westfalen daraufhin vorsorglich gestrichen, vgl. LT-Drucks. 14/5231) ebenso auf Änderungen der Einsatzgrenze in Landesgesetzen zur Ausführung des § 25 Abs. 6 GlüStV,
kann hier dahinstehen. Denn für die hier streitbefangene Verfügung ergänzend zum GlüStV heranzuziehenden einschlägigen Vorschriften des GlüStV AG NRW (§§ 2, 3, 14) gilt dieses jedenfalls nicht. Sollten aber andere Vorschriften des GlüStV AG NRW notifizierungspflichtig sein, hindert dies die Anwendung der genannten Normen nicht.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 16. September 1997 - C-279/94 -, Slg. 1997 S. I-4743; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 4 B 1774/07 -, juris; so wohl auch Streinz / Herrman / Kruis, a.a.O., Fußnote 27.
bb) Schließlich ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),
als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.
Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).
II. Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2009 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 26. Mai 2011 erweist sich in gleicher Weise als rechtmäßig.
Sie beruht auf § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) sowie der Tarifstelle 17.7 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT).
Der Gebührentatbestand der Tarifstelle 17.7 AGT (Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel, Durchführung und Vermittlung einschließlich Werbung), an den die Bezirksregierung E mit ihrem Änderungsbescheid vom 26. Mai 2011 anknüpft, ist im Hinblick auf die Untersagungsanordnung vom 15. Januar 2009 erfüllt. Diese Tarifstelle begegnet im Gegensatz zur früheren Regelung in der Tarifstelle 17.8 AGT a. F., die einen Gebührenrahmen von 1.000,00 bis 10.000,00 Euro vorsah und dabei wohl unzulässigerweise nicht nur den Verwaltungsaufwand, sondern auch den wirtschaftlichen Vorteil des betreffenden Anbieters berücksichtigte,
vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 ff.),
auch ihrerseits keinen rechtlichen Bedenken.
Die Gebührenschuld ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung der Bezirksregierung E, das heißt dem Erlass der genannten Anordnung vom 15. Januar 2009, entstanden.
Die Klägerin ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW auch Kostenschuldnerin, da sie die Amtshandlung durch die Veranstaltung entsprechenden Glücksspiels im Internet zurechenbar verursacht hat.
Schließlich wahrt die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 400,00 Euro für die genannte Untersagungsanordnung auch die Grundsätze des § 9 GebG NRW zur Gebührenbemessung. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift sind bei der Festsetzung der Gebühren, sofern – wie hier in der Tarifstelle 17.7 AGT ("Gebühr 50 bis 5000") – insoweit Rahmensätze vorgesehen sind, im Einzelfall zu berücksichtigen:
1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und
2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse.
Hiernach ist Ausgangspunkt der Gebührenbemessung der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, der allerdings im Einzelfall nicht genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden muss und deshalb einer Schätzung durch die Behörde zugänglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2004 – 9 B 1591/04 -, Juris (Rn. 5).
Da die Untersagungsanordnung der Klägerin keinen Vorteil brachte, scheidet die Berücksichtigung eines Nutzens der Amtshandlung für den Gebührenschuldner im vorliegenden Fall aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 f.).
Dass die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 400,00 Euro gegenüber der Klägerin für den Erlass der Untersagungsanordnung vom 15. Januar 2009 diese Grenzen überschreitet und die maßgeblichen Gesichtspunkte nicht berücksichtigt, macht die Klägerin nicht geltend und ist angesichts des auf dem Verwaltungsvorgang ersichtlichen Ermittlungsaufwandes der Bezirksregierung E auch sonst nicht ersichtlich.
III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1 VwGO, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teil entspricht es grundsätzlich der Billigkeit, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da die Bezirksregierung E die ursprüngliche Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in der einen Betrag von 400,00 Euro übersteigenden Höhe aufgehoben und damit dem Begehren der Klägerin insoweit nachgekommen ist. Die Verwaltungsgebühr stellt jedoch im Ganzen einen im Verhältnis zum übrigen Streitgegenstand geringen Teil dar, so dass es wiederum der Billigkeit entspricht, die gesamten Kosten der Klägerin aufzuerlegen.
IV. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB
§§ 8a, 58 Abs. 4 RStV
§§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1 VwGO, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 3 GlüStV
§ 284 StGB
§ 21 GlüStV
§ 9 GebG NRW
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 34c Abs. 1 GewO
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 267 Abs. 2 AEUV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 8a Abs. 1 RStV
§ 58 Abs. 4 RStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 des GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV
§ 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes
§ 284 des Strafgesetzbuches
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes
Art. 56 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV
Art. 49 EG
Art. 30 EGV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 301
BVerfGE 63, 343
BGHZ 167, 91
WM 2001, 1690, 1700
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
NVwZ-RR 2009, 202
BGHZ 167, 91,

65
NVwZ 2008, 1338,

100
NVwZ 2011, 22
NVwZ 1999, 1033
BVerfGE 119, 181
BVerfGE 90, 60
NVwZ 2008, 1338
1 BvR 2218/06
13 B 1215/07
13 B 775/09
27 L 1607/08
2 BvR 475/78
I ZR 24/03
5 U 9/06
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.23
27 L 247/10
8 C 13.09
13 B 1215/07
10 BV 07.55
6 S 2223/07
13 B 646/10
1 S 22.10
10 CS 09.17
6 S 1565/09
3 EO 565/07
13 B 191/10
13 B 723/09
27 L 1837/09
I C 29.67
10 CS 08.23
4 S 09.01
27 L 990/09
1 S 224.08
1 S 213.08
13 B 676/10
13 B 958/09
10 CS 09.26
10 CS 09.26
3 B 507/09
4 B 48/11
11 MC 429/10
8 C 13/09
I C 69.62
1 BvR 928/08
8 C 5.10
13 B 1290/10
13 B 1016/10
10 CS 10.21
10 CS 10.58
6 S 2255/10
6 S 1685/10
11 MC 13/11
8 A 2423/09
1 B 31.08
1 S 221.10
1 S 154.10
6 U 38/10
12 O 232/09
5 B 72/92
8 C 5.10
10 CS 10.21
13 B 776/09
1 BvR 1054/01
4 B 733/10
4 B 581/10
11 ME 367/08
6 S 1110/07
5 K 155/09
8 C 14.09
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
27 L 471/10
11 ME 399/08
1 BvR 2270/05
1 BvR 809/06
1 BvR 830/06
1 BvL 30/88
4 B 1774/07
10 AS 10.24
6 B 11013/10
9 B 1788/08
9 B 1591/04