Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-02-03, Aktenzeichen 10A B 2353/98.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0203.10A.B2353.98NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 50.000,- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Im S. 20 in L. . Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans G 152 "S. " der Antragsgegnerin. Der im Mai 1982 in Kraft gesetzte Bebauungsplan setzt mehrere Gewerbegebiete und mehrere Industriegebiete fest, seit seiner 2. Änderung ferner ein Sondergebiet für großflächige Handelsbetriebe. Für die Gewerbegebiete und die Industriegebiete gelten jeweils Festsetzungen, nach denen bestimmte Anlagen nicht zulässig sind. Die nicht zugelassenen Anlagen sind durch Bezugnahme auf die Abstandsliste zum Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 25. Juli 1974 bestimmt.
Das Grundstück der Antragstellerin liegt in einem Industriegebiet, für das der Bebauungsplan Anlagen nach den Nrn. 1 bis 87 der Abstandsliste ausschließt. Aufgrund einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 5. Mai 1988 errichtete die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin auf dem Grundstück eine Anlage, in der durch Verbrennen in Gießereien verbrauchte Altsande und Mineralstoffe von Bindemitteln und Zusätzen gereinigt und wieder verwendbar gemacht werden. Die ursprüngliche Genehmigung erlaubte den Einsatz von Altsanden und Kernbruch aus Gießereien. Durch Bescheid vom 4. April 1996 wurde der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin auch der Einsatz von Strahlmittelrückständen und durch Bescheid vom 1. Juli 1996 der Einsatz von Feinsanden und Stäuben erlaubt. Die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin beantragte im Mai 1998 eine weitere immissionsschutzrechtliche Genehmigung. Gegenstand des Antrags ist neben der Errichtung einer neuen Lagerhalle und einer Abgasreinigungsanlage der Einsatz weiterer Stoffe, insbesondere von Sandfangrückständen, Öl- und Benzinabscheiderinhalten, Schlämmen aus industrieller Abwasserreinigung, verbrauchten Filter- und Aufsaugmassen mit schädlichen Verunreinigungen und anderen. Derzeit ruht der Betrieb der Anlage.
Die Antragsgegnerin erhob im immissionsschutzrechtlichen Verfahren Einwendungen gegen das Vorhaben der Antragstellerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin.
Der Rat der Antragsgegnerin beschloß in seiner Sitzung vom 1. Oktober 1998 die Aufstellung einer dritten Änderung des Bebauungsplans G 152 "S. ". In der Beschlußvorlage heißt es zur Begründung: Auslöser der vorgeschlagenen Änderung des Bebauungsplans sei das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren. Ziel der Änderung sei es, im Zusammenspiel mit einer zu erlassenden Veränderungssperre ein planerisches Gesamtkonzept zu entwickeln, das eine sachgerechte Einbindung der beabsichtigten Nutzungen in die Umgebung gewährleiste. In Zukunft sollten Anlagen ausgeschlossen bleiben, die nicht dem Nutzungskonzept des Entwicklungsgebietes entsprächen. Insbesondere solle der Bebauungsplan auf den neuen Abstanderlaß 1998 umgestellt werden.
Ebenfalls in seiner Sitzung vom 1. Oktober 1998 beschloß der Rat der Antragsgegnerin eine Veränderungssperre für das Gebiet der 3. Änderung des Bebauungsplans G 152 "S. ".
Der Aufstellungsbeschluß und die Satzung über die Anordnung einer Veränderungssperre wurden im Amtsblatt des Kreises L. vom 12. Oktober 1998 öffentlich bekannt gemacht.
Die Antragstellerin beantragte im Genehmigungsverfahren nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz bei der Bezirksregierung D. für ihr Vorhaben eine Ausnahme von der Veränderungssperre. Die Antragsgegnerin versagte ihr gemeindliches Einvernehmen mit dieser Ausnahme.
Die Antragstellerin reichte gegen die Veränderungssperre einen Normenkontrollantrag ein (Verfahren 10a D 161/98.NE). Sie machte geltend: Die Veränderungssperre sei nichtig. Die Antragsgegnerin verfüge nicht über ein hinreichend gesichertes Planungskonzept, das durch die Veränderungssperre gesichert werden könnte. Es gehe ihr nicht um die Sicherung ihrer Planung, sondern allein darum, ihr - der Antragstellerin - Vorhaben zu verhindern.
Die Antragstellerin hat ferner um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie macht geltend: Mittelfristig stehe der Fortbestand der Anlage auf dem Spiel. Für ihren wirtschaftlichen Weiterbetrieb sei es zwingend erforderlich, die Palette zulässiger Einsatzstoffe zu erweitern. Sie und ihre Rechtsvorgängerin hätten bereits im Vorfeld erhebliche Summen, allein an externen Kosten mehr als 1,1 Mio DM ausgegeben. Diese Aufwendungen könnten durch die Veränderungssperre entwertet werden. Werde die Änderung der Anlage um drei oder gar vier Jahre verzögert, wären wegen des technischen Fortschritts möglicherweise weitere teure Änderungen erforderlich, ohne daß diese durch den Betrieb der Anlage zumindest teilweise finanziert werden könnten. Über ihren immissionsschutzrechtlichen Antrag müsse innerhalb sechs Monaten entschieden werden. Die Frist könne um drei Monate verlängert werden. Werde die Veränderungssperre bis dahin nicht suspendiert oder aufgehoben, werde die Bezirksregierung den Antrag zurückweisen. Auf die Möglichkeit einer Ausnahme von der Veränderungssperre könne sie nicht verwiesen werden. Eine Ausnahme scheitere schon an dem fehlenden gemeindlichen Einvernehmen der Antragsgegnerin. Eine Klage auf Erteilung der Genehmigung werde erfahrungsgemäß eine derart lange Zeit in Anspruch nehmen, daß ihre Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren infolge der Zeitverzögerung wegen der zu erwartenden technischen Entwicklungen mit hoher Wahrscheinlichkeit vollständig entwertet wären.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 1998 über die Anordnung einer Veränderungssperre für den Bereich der 3. Änderung des Bebauungsplans G 152 "S. " der Stadt L. , Ortsteil H. , amtlich bekannt gemacht am 12. Oktober 1998, durch Erlaß einer einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung über ihren Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie macht geltend: Die Veränderungssperre sei wirksam. Der Planungsbedarf sei durch den immissionsschutzrechtlichen Antrag der Antragstellerin aktuell geworden. Ziel der Planänderung sei es, unter Wahrung des Bestandsschutzes und des bisherigen Gebietscharakters den Bebauungsplan auf aktuelle planerische Erkenntnisse umzustellen, wie sie sich auch aus dem Abstandserlaß 1998 und der neuen Baunutzungsverordnung ergäben. Auch die Verhinderung einer städtebaulich nicht gewünschten Entwicklung könne ein zulässiges planerisches Ziel sein. Die Vorstellungen der Antragsgegnerin seien hinreichend konkret.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Verfahrensakte, der Verfahrensakte 10a D 161/98.NE und der Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin zur Änderung des Bebauungsplans G 152 und zur Veränderungssperre (1 Heft).

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist allerdings zulässig.
Die Antragstellerin kann geltend machen, durch die streitige Veränderungssperre in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie ist Eigentümerin eines Grundstücks im Geltungsbereich der streitigen Veränderungssperre, die Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB entgegensteht.
Die Antragstellerin hat das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Hierfür kommt es nicht darauf an, ob die beabsichtigte Änderung der Anlage auf dem Grundstück der Antragstellerin auch bauplanungsrechtlich die Genehmigungsfrage erneut aufwirft, weil mit der Änderung der Anlage die Bandbreite der bestandskräftig genehmigten Nutzung durch den Einsatz weiterer Stoffe verlassen wird und es sich deshalb auch bauplanungsrechtlich um eine Nutzungsänderung, und damit um ein Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB, handelt. Die Antragsgegnerin hat die Veränderungssperre gerade mit Blick auf die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Änderung der Anlage erlassen. Sie beruft sich auch jetzt noch darauf, die Veränderungssperre stehe bauplanungsrechtlich der beabsichtigten Änderung der Anlage entgegen und sei in dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu beachten. Sie hat ihr gemeindliches Einvernehmen mit einer Ausnahme von der Veränderungssperre versagt (§ 14 Abs. 2 Satz 2, § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Das Rechtsschutzinteresse fehlt der Antragstellerin nicht deshalb, weil sie gegen eine evtl. Versagung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung Rechtsmittel einlegen könnte. Dadurch wird die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, im Normenkontrollverfahren den dort vorgesehenen vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Es ist weder zur Abwehr schwerer Nachteile noch aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (§ 47 Abs. 6 VwGO), die Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich der 3. Änderung des Bebauungsplans G 152 "S. " der Antragsgegnerin außer Vollzug zu setzen.
Eine einstweilige Anordnung im Normenkontrollverfahren nimmt jedenfalls zeitweise die begehrte Entscheidung in der Hauptsache vorweg. Die streitige Rechtsnorm darf ganz oder teilweise zu Lasten der Allgemeinheit oder der von ihr konkret Begünstigten nicht mehr angewendet werden. Dies ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt. Sie müssen den Erlaß einer einstweiligen Anordnung gleichsam unabweisbar machen. Dafür werden im Regelfall die Gründe, die für die Nichtigkeit oder Unwirksamkeit der Norm vorgebracht werden, nur dann untersucht, wenn sich der Antrag in der Hauptsache bereits als offensichtlich erfolgreich erweist.
Die Satzung über die streitige Veränderungssperre ist nicht offensichtlich nichtig. Im Gegenteil spricht nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Senats alles für die Wirksamkeit dieser Satzung.
Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung ihrer Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefaßt ist. Dasselbe gilt in den Fällen, in denen die Gemeinde den Beschluß gefaßt hat, einen Bebauungsplan zu ändern (§ 2 Abs. 4 BauGB).
Ein solcher Aufstellungsbeschluß liegt hier vor. Der Rat der Antragsgegnerin hat die Aufstellung einer 3. Änderung des Bebauungsplans G 152 beschlossen. Der Aufstellungsbeschluß ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht. Für die Veränderungssperre reicht aus, daß Aufstellungsbeschluß und Satzungsbeschluß für die Veränderungssperre gleichzeitig gefaßt und gleichzeitig öffentlich bekannt gemacht werden, wie das hier der Fall war,
vgl. OVG NW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE -.
Die streitige Veränderungssperre dient zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich. Zwar verlangt § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB noch nicht, daß der Aufstellungsbeschluß bereits Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung trifft. Die Veränderungssperre als Mittel zur Sicherung künftiger Planung setzt aber nicht nur voraus, daß der Bereich der Planung räumlich fixiert ist. Die Planung muß vielmehr auch inhaltlich einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß dessen erkennen läßt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll,
ständige Rechtsprechung seit Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 - BRS 30 Nr. 76; vgl. beispielsweise auch Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 - BRS 50 Nr. 101.
Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept kann aber nicht gefordert werden. Der Sinn der Veränderungssperre ist es gerade, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen,
vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 - BRS 55 Nr. 95.
Die Planungsabsichten müssen bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluß hinaus hinreichend konkretisiert und fixiert sein. Die Planabsichten können sich etwa aus den Vorlagen für die Beschlußgremien oder einen Begründungsentwurf für die Satzung ergeben. Eine nachträgliche Konkretisierung der Planung reicht jedoch nicht aus,
vgl. OVG NW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE -; OVG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 1988 - 2 A 3.87 - BRS 49 Nr. 111.
Die Antragsgegnerin verfolgte im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hinreichend konkretisierte Planungsziele für den Bereich der Veränderungssperre. Sie waren in der Vorlage für die Sitzung des Rates niedergelegt. Danach geht es bei der beabsichtigten Änderung des Bebauungsplans darum, künftige Nutzungen sachgerecht in die Umgebung einzubinden und Anlagen auszuschließen, die nicht dem Nutzungskonzept des Plangebiets entsprechen. Dafür soll der Bebauungsplan insbesondere auf den neuen Abstandserlaß 1998 umgestellt werden.
Unter den hier obwaltenden Umständen ist damit der künftige Planinhalt in dem Mindestmaß konkretisiert, das für den Erlaß einer Veränderungssperre erforderlich ist. Die streitige Veränderungssperre sichert die Änderung eines Bebauungsplans. Wie sich aus dem Aufstellungsvorgang insgesamt ergibt, stand für die Antragsgegnerin von vornherein fest, daß die Art der baulichen Nutzung nicht geändert werden sollte. Es sollte bei den festgesetzten Gewerbegebieten und den festgesetzten Industriegebieten bleiben. Die Gewerbegebiete und die Industriegebiete waren im Bebauungsplan bereits gegliedert, und zwar nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften (§ 1 Abs. 4 BauNVO). Die Antragsgegnerin hatte diese Gliederung durch Ausschluß bestimmter Anlagen in den einzelnen Baugebieten bewirkt. Hierfür hatte sie auf den seinerzeit geltenden Abstanderlaß zurückgegriffen. Auch hieran soll sich im Grundsatz nichts ändern. Mit der Änderung des Bebauungsplans will sich die Antragsgegnerin auf der Grundlage des bestehenden Bebauungsplans und dessen Konzept die Erkenntnisse zu nutze machen, die in den neu gefaßten Abstandserlaß eingegangen sind. Ihre Planungsabsichten sind damit hinreichend konkret. Das gilt zumal, wenn der Anlaß mit in den Blick genommen wird, der den Aufstellungsbeschluß ausgelöst hat. Ausgelöst wurde der Aufstellungsbeschluß durch das immissionsschutzrechtliche Vorhaben der Antragstellerin. Für die Antragsgegnerin war zweifelhaft, ob die geänderte Anlage planungsrechtlich zulässig ist. Der Bebauungsplan schließt zum einen Anlagen aus, die durch Bezugnahme auf bestimmte Abschnitte des Abstanderlasses ausdrücklich bezeichnet waren. Er schließt aber daneben auch solche Anlagen aus, die den ausdrücklich benannten Anlagen nur vergleichbar oder ähnlich sind. Die Überarbeitung des Bebauungsplans dient vor diesem Hintergrund gerade auch dazu, mit Hilfe des neu gefaßten Abstandserlasses die planerische Gliederung besser und genauer zum Ausdruck zu bringen, die bereits mit dem ursprünglichen Plan gewollt war. Die Antragsgegnerin will ersichtlich verhindern, daß ihr ursprüngliches Plankonzept durch die Zulassung von Anlagen neuen Typs unterlaufen wird, die sich dem Abstandserlaß alter Fassung schwer zuordnen lassen.
Vor diesem Hintergrund läßt sich der Antragsgegnerin nicht vorwerfen, sie habe die Veränderungssperre allein mit dem Ziel beschlossen, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, nämlich die beabsichtigte Änderung der Anlage auf dem Grundstück der Antragstellerin.
Allerdings genügt für die Veränderungssperre nicht allein das Ziel, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern. Die Gemeinde muß vielmehr bereits positive planerische Vorstellungen entwickelt haben,
Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 5. Februar 1990 - 4 B 191.89 - BRS 50 Nr. 103.
Verfolgt die Gemeinde ein derartiges planerisches Konzept, das durch die Verwirklichung einzelner Bauwünsche unterlaufen zu werden droht, kann sie andererseits gerade derartige Bauwünsche zum Anlaß nehmen, eine Veränderungssperre zu erlassen, die diese Bauwünsche (für die Dauer der Veränderungssperre) verhindert und so das Ergebnis der Planung offenhält. Sofern positive planerische Vorstellungen der Gemeinde bestehen, kann nicht beanstandet werden, daß die Gemeinde die Veränderungssperre gezielt einsetzt, um mit diesem Konzept möglicherweise nicht vereinbare Bauvorhaben vorerst zu verhindern.
Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Änderung des Bebauungsplans derartige positive planerische Vorstellungen. Sie ergeben sich letztlich bereits aus dem ursprünglichen Bebauungsplan. Die dort vorgesehene Gliederung der Gewerbegebiete und Industriegebiete soll durch die Änderung des Bebauungsplans einerseits verdeutlicht, andererseits den inzwischen gewandelten Erkenntnissen über die Auswirkungen bestimmter Anlagen auf ihre Nachbarschaft angepaßt werden.
Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt nicht darüber hinaus davon ab, ob der noch nicht beschlossene Bebauungsplan oder dessen Änderung in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB) getragen sein wird. Es kommt nur darauf an, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre kann nicht von Voraussetzungen abhängig gemacht werden, die für den Bebauungsplan erst in einem späteren Stadium des Planaufstellungsverfahrens vorliegen müssen,
Die Planung der Antragsgegnerin ist nicht von vornherein in diesem Sinne unzulässig. Zwar ist der Bebauungsplan, den die Antragsgegnerin ändern möchte, weitgehend durch Gewerbe- und Industriebetriebe ausgenutzt. Für allfällige Nutzungsänderungen kann aber eine Konkretisierung und Verdeutlichung der Anlagen, die nach § 1 Abs. 4 BauNVO ausgeschlossen sein sollen, von Bedeutung sein. Die Antragsgegnerin muß zwar auch den Bestandsschutz der vorhandenen Betriebe berücksichtigen, der gegebenenfalls Erweiterungsmöglichkeiten umfaßt. Es ist aber gerade Sinn des Planungsverfahrens, durch Sammlung und Bewertung der betroffenen Belange einander widersprechende Belange zu einem Ausgleich zu bringen. Eine Umstrukturierung des Gebiets ist offensichtlich nicht beabsichtigt. Daß der Ausgleich von vornherein scheitern muß, ist deshalb nicht ersichtlich.
Ist die Veränderungssperre danach nicht offensichtlich nichtig, drängt sich als Ergebnis der Abwägung auf, die Veränderungssperre nicht außer Vollzug zu setzen. Dieses Ergebnis entspricht den Wertungen des Gesetzgebers, wie sie in den Vorschriften über die Veränderungssperre zum Ausdruck gelangt sind. Er hat damit das Ergebnis der Abwägung für eine Fallgestaltung wie hier vorweggenommen. Würde die Veränderungssperre außer Vollzug gesetzt, könnten im Plangebiet auch Anlagen errichtet oder geändert werden, die den zulässigerweise verfolgten planerischen Vorstellungen der Antragsgegnerin zuwiderlaufen. Diese Entwicklung wäre nicht rückgängig zu machen, wenn im Hauptsacheverfahren die Gültigkeit der Veränderungssperre festgestellt würde. Verzögerungen bei der Verwirklichung ihres Vorhabens mutet der Gesetzgeber der Antragstellerin zu, wenn die Gemeinde - wie hier - eine zulässige Planung verfolgt und diese dagegen gesichert werden muß, daß sie vor ihrem Abschluß unterlaufen wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 4 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauNVO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 10a D 161/98
7a D 138/97
IV C 39.74
4 B 156.89
4 NB 40.93
2 A 3.87
4 B 191.89